C-121-03
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia
C-121/03
DETERMINACION DE LA ESTRUCTURA DE LA ADMNISTRACION NACIONAL-Alcance
La
jurisprudencia constitucional ha señalado que determinar aquella estructura “es
no sólo crear los grandes elementos que la integran, sino, además, determinar
su disposición dentro del órgano del que son parte, regular sus mecanismos de
relación para el cumplimiento de su tarea y señalar de modo general sus
funciones.  En esta forma el legislador tiene como atribución crear la parte
estática y permanente de la administración y el ejecutivo la de hacerla
dinámica mediante el ejercicio de atribuciones administrativas”.
ESTRUCTURA DE LA ADMINISTRACION NACIONAL-Afectación
por el legislador
DETERMINACION DE LA ESTRUCTURA DE LA ADMINISTRACION NACIONAL-Agotamiento de la función
La Corte ha
expresado que la función de determinar la estructura de la administración
nacional, no se agota con la creación, supresión o fusión de los organismos que
la integran, “sino que comprende proyecciones mucho más comprensivas que tienen
que ver con el señalamiento de la estructura orgánica de cada uno de ellos, la
precisión de sus objetivos, sus funciones generales y la vinculación con otros
organismos para fines del control”, así como también “regular los
asuntos relacionados con el régimen jurídico de los trabajadores, con la
contratación y con las materias de índole presupuestal y tributario, entre
otras”. Igualmente,  en desarrollo de esta misma
función el Congreso también se encuentra habilitado para fijar las
características de los órganos creados, esto es, para establecer “la
independencia administrativa, técnica y patrimonial de ciertas agencias
estatales, con o sin personería jurídica, para modificar sus características y
aun para suprimirlas”.
DETERMINACION DE LA ESTRUCTURA DE LA
ADMINISTRACION NACIONAL-Iniciativa
del Gobierno
Para la Corte
la exigencia de iniciativa del Gobierno en relación con la estructura de la
administración nacional es reflejo del principio de la colaboración armónica
entre los distintos órganos del poder al tiempo que es consecuente con la
función que cumple el Gobierno Nacional en el manejo de la administración
pública, así como en el diseño y ejecución de las políticas referentes a la
organización y el tamaño de la estructura del Estado. En sentido puede
afirmarse que la iniciativa exclusiva del Ejecutivo en las leyes sobre
estructura de la administración nacional, le permite a este proponer las
medidas que en esta materia juzgue conducentes en orden a asegurar la
prestación eficiente de los servicios públicos y el desempeño diligente y
eficiente de la función pública por parte de los organismos o entidades
administrativas.
DETERMINACION DE LA ESTRUCTURA DE LA ADMINISTRACION NACIONAL-Vicio de inconstitucionalidad por no contar con la iniciativa del
Gobierno
Es claro
que las leyes a que se refiere el numeral 7° del artículo 150 de la
Constitución que sean aprobadas por el Congreso de la República sin  haber
contado con la iniciativa del Gobierno se encuentran viciadas de
inconstitucionalidad y pueden, en consecuencia, ser retiradas del ordenamiento
jurídico por la Corte Constitucional bien mediante  la acción de
inexequibilidad ejercida dentro del año siguiente a la publicación del acto -ya
que se trata de un vicio de forma-, o bien cuando como en el presente caso al
ejercer el control previo de constitucionalidad por virtud de las objeciones
presidenciales se llegue a determinar el incumplimiento de la exigencia
contenida en el artículo 154 Superior.
DETERMINACION DE LA ESTRUCTURA DE LA ADMINISTRACION NACIONAL-Alcance de la iniciativa legislativa del Gobierno
La
jurisprudencia ha considerado que la iniciativa legislativa en cabeza del
Gobierno Nacional no consiste únicamente en la  presentación inicial de
propuestas ante el Congreso de la República en los asuntos enunciados en el
artículo 154 de la Carta, sino que también comprende la expresión del
consentimiento o aquiescencia que el Ejecutivo imparte a los proyectos que, en
relación con esas mismas materias, se estén tramitando en el órgano
legislativo.
PROYECTO DE LEY DE INICIATIVA GUBERNAMENTAL-Presentación por intermedio de ministros
Para esta
Corporación ni la Constitución ni la ley exigen que el Presidente, como suprema
autoridad administrativa y jefe del gobierno, presente directamente al Congreso
ni suscriba los proyectos de ley de iniciativa gubernamental, pues como lo
disponen en forma expresa los artículos 200 y 208 de la Carta Política, el
Gobierno, encabezado por el Presidente de la República, en relación con el
Congreso, concurre a la formación de las leyes presentando proyectos “por intermedio
de los ministros”, quienes además son sus voceros.
PROYECTO DE LEY DE INICIATIVA GUBERNAMENTAL-Aval o coadyuvancia de los que se están tramitando
Si los
ministros desarrollan, como una responsabilidad propia, la función de gobierno
consistente en concurrir a la formación de las leyes mediante la presentación
ante el Congreso de proyectos de ley, también pueden coadyuvar o avalar los que
se estén tramitando en el Congreso de la República, que versen sobre asuntos
que exigen la iniciativa exclusiva del Ejecutivo según lo dispuesto en el
artículo 154 Superior. Pero debe tenerse en cuenta que el aval que da el
Gobierno a los proyectos que cursan el Congreso no puede provenir de cualquier
ministro por el sólo hecho de serlo, sino solo de aquél cuya dependencia tenga
alguna relación temática o conexión con el proyecto de ley. Además es necesario
que la coadyuvancia se manifieste oportunamente, es decir, antes de su
aprobación en las plenarias, y que sea presentada por el ministro o por quien
haga sus veces ante la célula legislativa donde se esté tramitando el proyecto
de ley.
UNIVERSIDAD MILITAR NUEVA GRANADA-Naturaleza
jurídica actual
UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL-Concepto
OBJECION PRESIDENCIAL A PROYECTO DE LEY QUE TRANSFORMA NATURALEZA
JURIDICA DE UNIVERSIDAD MILITAR NUEVA GRANADA
UNIVERSIDAD MILITAR NUEVA GRANADA-Finalidad
del proyecto de ley que transforma naturaleza jurídica
ESTRUCTURA DE LA ADMINISTRACION NACIONAL-Afectación
por creación de ente universitario
UNIVERSIDAD MILITAR NUEVA GRANADA-Pretensión
de otorgamiento de autonomía por proyecto de ley
AUTONOMIA UNIVERSITARIA-Implicaciones
La autonomía universitaria implica el reconocimiento de un
significativo espacio de libertad jurídica y de gestión que, desde una
perspectiva netamente académica, les permite a tales instituciones asegurar
para la sociedad y para los individuos que la integran un espacio libre e
independiente en las áreas del conocimiento, la investigación científica, la
tecnología y la creatividad; espacio que estaría delimitado tan sólo por el
respeto a los principios de equidad, justicia y pluralismo.
AUTONOMIA UNIVERSITARIA-Concreción del
derecho de acción
La
Corte ha expresado que el derecho de acción de las universidades se concreta en
la posibilidad de: (i) darse y modificar sus estatutos; (ii) establecer los
mecanismos que faciliten la elección, designación y períodos de sus directivos
y administradores (iii) desarrollar sus planes de estudio y sus programas académicos,
formativos, docentes, científicos y culturales; (iii) seleccionar a sus
profesores y admitir a sus alumnos; (iv) asumir la elaboración y aprobación de
sus presupuestos y (v) administrar sus propios bienes y recursos.
AUTONOMIA UNIVERSITARIA-No es absoluta
Autonomía que
no es de carácter absoluto, como igualmente lo ha precisado la Corte, pues
compete al Estado regular y ejercer la suprema inspección y vigilancia de la
educación con el fin de velar por su calidad, por el cumplimiento de sus fines
y por la mejor formación moral, intelectual y física de los educandos; y a la
ley establecer las condiciones requeridas para la creación y gestión de los
centros educativos, y dictar las disposiciones generales con arreglo a las
cuales las universidades pueden darse sus directivas y regirse por sus
estatutos. Además, el artículo 69 Superior defiere a la ley el establecimiento
de un "régimen especial" para las universidades del Estado, “lo que
significa que estas instituciones se regularán por normas especiales que pueden
ser iguales o distintas a las aplicables a otras entidades de educación
superior, públicas y privadas, o a las demás entidades estatales, siempre y
cuando con ellas no se vulnere su autonomía”.
AUTONOMIA
UNIVERSITARIA-Límites a la libertad de acción
UNIVERSIDAD DEL ESTADO COMO ENTE UNIVERSITARIO AUTONOMO-No conforma ninguna de las ramas del poder ni forma parte de la
administración
Como lo ha
precisado la jurisprudencia de esta Corporación las universidades estatales por
su carácter de entes autónomos no conforman ninguna de las ramas del poder ni
pueden formar parte de la administración nacional.
UNIVERSIDAD DEL ESTADO-No forma parte de
la administración como órgano dependiente y bajo el control de tutela del
Ejecutivo
UNIVERSIDAD DEL ESTADO-Colaboración
armónica para lograr los fines del Estado social de Derecho/UNIVERSIDAD DEL
ESTADO-Régimen particular y especial de organización
ESTRUCTURA DE LA ADMINISTRACION NACIONAL-Iniciativa
o aval del Gobierno para modificación atendiendo creación de nuevo ente
universitario autónomo
Habiéndose
establecido que la creación del nuevo ente universitario autónomo conlleva una
modificación a la estructura de la administración nacional, es innegable que
para su trámite y aprobación en el Congreso de la República el proyecto de ley
bajo análisis debía contar con la iniciativa o el aval del Gobierno Nacional.
PROYECTO DE LEY QUE TRANSFORMA NATURALEZA JURIDICA DE UNIVERSIDAD
MILITAR NUEVA GRANADA-Aval del Ministro de Defensa
Referencia: expediente O.P. 066
Objeciones Presidenciales a los artículos 1 y 2 del  proyecto de Ley
No. 78 de 2001 - Senado de la República,  161 de 2001 -Cámara de
Representantes–, “Por la cual se transforma la naturaleza jurídica de la
Universidad Militar Nueva Granada”.
Magistrada Ponente:
Dra. CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Bogotá,
D.C, dieciocho (18) febrero de dos mil tres (2003).
El Presidente
del H. Senado de la República Dr. Luis Alfredo Ramos Botero, remitió a esta
Corporación con el oficio de fecha 16 de enero de 2003, recibido el 24 de enero
del mismo año, el proyecto de ley de la referencia, cuyo texto fue objetado por el Presidente de la República por motivos
de inconstitucionalidad.
El Congreso declaró infundadas las
objeciones presidenciales e insistió en la aprobación del proyecto, de suerte
que le corresponde a la Corte decidir sobre su exequibilidad, según los
términos del artículo 167 de la Carta Política y 32 del Decreto 2067 de 1961.
I. TEXTO DEL PROYECTO DE LEY OBJETADO
A continuación se reproduce el texto de las
disposiciones objetadas por el Gobierno:
“por
la cual se transforma la naturaleza jurídica de la Universidad Militar Nueva
Granada.
CAPITULO
I
Artículo 1°. Naturaleza.
La Universidad Militar Nueva Granada es un ente Universitario Autónomo del
orden nacional, con régimen orgánico especial, cuyo objeto principal es la
educación superior y la investigación, dirigidas a elevar la preparación
académica de los miembros de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional, en
actividad o en retiro; los empleados civiles del sector defensa, los familiares
de todos los anteriores, y los particulares que se vinculen a la universidad.
Vinculado al Ministerio de Educación Nacional, en lo que a las políticas y a la
planeación del sector educativo se refiere.
Artículo 2°. Autonomía.
En razón de su misión y de su régimen especial la Universidad Militar Nueva
Granada, es una persona jurídica con autonomía académica, administrativa y
financiera, patrimonio independiente, con capacidad para gobernarse, designar
sus propias autoridades, elaborar y manejar su presupuesto de acuerdo con las
funciones que le correspondan y dictar sus normas y reglamentos conforme a la
presente ley.
Artículo 3°. Fines:
a)
Ofrecer formación superior y profundizar en la formación integral de los
miembros de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional, en actividad o
retiro, a los empleados civiles del sector Defensa, a los familiares de los
anteriores y a los particulares que se vinculen a la universidad,
capacitándolos para cumplir las funciones profesionales, investigativas y de
servicio social que requiere el país;
b)
Colaborar con los institutos de formación y capacitación de las Fuerzas
Militares y de la Policía Nacional, en el desarrollo de los programas que ellos
adopten para la capacitación de su personal;
c)
Prestar apoyo y asesoría en los órdenes científico y de educación al sector
Defensa y a las entidades e instituciones que lo soliciten;
d)
Trabajar por la creación, el desarrollo y la transmisión del conocimiento en
todas sus formas y expresiones, y promover su utilización en todos los campos
para solucionar las necesidades del país y del sector defensa;
e)
Fortalecer en su población académica y estudiantil, la formación y compromiso
en los principios y fines constitucionales, con miras a garantizar
profesionales que desarrollen y contribuyan a la sostenibilidad democrática del
Estado;
f)
Desarrollar programas de educación formal y no formal en cualquiera de las
modalidades educativas, especialmente para atender las necesidades de las
Fuerzas Militares y de la Policía Nacional;
g)
Promover la unidad nacional, la descentralización, la integración regional y la
cooperación interinstitucional, con miras a que las diversas zonas del país,
dispongan de los recursos humanos y de las tecnologías apropiadas que les
permitan atender adecuadamente sus necesidades;
h)
Propiciar y participar en el estudio y solución de asuntos de interés para las
Fuerzas Militares y la Policía Nacional, independientemente, o en asocio con
entidades que persigan fines similares;
i)
Ampliar las oportunidades de acceso a la educación superior y a la educación no
formal;
j)
Fomentar la cooperación con entidades de similar fin, tanto nacionales como
internacionales.
Artículo 4°. Inspección
y vigilancia. De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 211 de la
Constitución Política de Colombia, el Presidente de la República podrá delegar
en el Ministro de Educación Nacional, las funciones de Inspección y Vigilancia
en lo que compete a la Universidad Militar Nueva Granada.
CAPITULO
II
Patrimonio
y rentas
Artículo 5°. Ingresos y
patrimonio. Los ingresos, rentas y patrimonio de la Universidad Militar
Nueva Granada estarán constituidos por:
a) Las
partidas que con destino a ella se incluyan en el Presupuesto General de la
Nación;
b) Los
bienes muebles e inmuebles, los derechos materiales e inmateriales que le
pertenecen o que adquiera a cualquier título;
c) Las
rentas que reciba por concepto de matrículas, inscripciones y demás derechos;
d) Los
bienes que como persona jurídica adquiera a cualquier título.
Artículo 6°. Autonomía
financiera y presupuestal. Para los fines definidos en la presente ley, la
Universidad Militar Nueva Granada, tiene autonomía para usar, gozar y disponer
de los bienes y rentas que conforman su patrimonio, para programar, aprobar y
ejecutar su propio presupuesto en los términos que defina la Ley orgánica de
presupuesto y la correspondiente ley anual teniendo en cuenta su naturaleza y
régimen jurídico especial.
Los
bienes de la Universidad Militar Nueva Granada son imprescriptibles e
inembargables.
Para
la administración y manejo de los recursos generados por actividades
académicas, de investigación, de asesoría o de extensión, la Universidad podrá
crear fondos de manejo especial con el fin de garantizar el fortalecimiento de
las funciones propias de la institución. Su manejo y administración serán
conforme a la ley y los estatutos generales de la Universidad.
CAPITULO
III
Organización
y autoridades
Artículo 7°. Gobierno
de la universidad. La dirección de la Universidad Militar Nueva Granada
corresponde al Consejo Superior Universitario, al Consejo Académico y al
Rector.
Artículo 8°. Del
Consejo Superior Universitario. En razón de su régimen especial el Consejo
Superior de la Universidad Militar Nueva Granada es el máximo organismo de
dirección de la Universidad y está integrado por:
a)
El Ministro de Defensa o su delegado, quien lo presidirá;
b)
El Ministro de Educación Nacional o su delegado;
c)
El Comandante de las Fuerzas Militares o el Jefe del Estado Mayor Conjunto de
las Fuerzas Militares;
d)
El Director de la Escuela Superior de Guerra;
e)
El Director de la Escuela Militar de Cadetes José María Córdova
f)
Un delegado designado por el Presidente de la República que haya tenido
vínculos con el sector universitario o de Defensa;
g)
Un representante de las directivas académicas;
h)
Un representante de los docentes;
i)
Un representante de los estudiantes;
j)
Un Representante de los egresados;
k)
Un ex rector de la Universidad Militar.
Parágrafo 1°. El Rector de la Universidad Militar asistirá a las
reuniones del Consejo Superior con voz pero sin voto y el Vicerrector General
de la Universidad actuará como Secretario del Consejo.
Parágrafo 2°. El Consejo Superior Universitario reglamentará entre
otros asuntos, las calidades, elección, periodo de permanencia, derechos,
obligaciones, inhabilidades e incompatibilidades de los miembros contemplados
en los literales g),h), i), j) y k).
Parágrafo 3°. En ausencia del Ministro de Defensa y del Viceministro
de Defensa, los miembros del Consejo Superior Universitario presentes y que
constituyen quórum, podrán designar un Presidente ad-hoc para dirigir la
respectiva reunión.
Artículo 9°. Funciones. Son funciones del Consejo Superior
Universitario:
a) Definir las políticas académicas y administrativas y la
planeación institucional;
b) Definir la organización académica, administrativa y financiera de
la Institución;
c) Velar porque la marcha de la institución esté acorde con las
disposiciones legales, el estatuto general y las políticas institucionales;
d) Expedir o modificar los estatutos y reglamentos de la
institución;
e) Designar y remover al Rector en la forma que prevean los
estatutos;
f)
Aprobar el presupuesto de la institución.
g)
Darse su propio reglamento;
h) Las
demás que le señalen la Ley y los estatutos de la Universidad.
Artículo 10. El Consejo
Superior de la Universidad Militar Nueva Granada en un término no mayor de
cinco (5) meses contados a partir de la fecha de expedición de la presente ley,
adoptará el estatuto general de la Universidad de acuerdo con las normas
vigentes de Educación superior en el que señalará la estructura orgánica de la
Universidad que comprende entre otras la existencia del Consejo Superior
Universitario y el Consejo Académico, acordes con su naturaleza y campos de
acción.
CAPITULO
IV
Del
Personal Docente y Administrativo
Artículo 11. Del
Personal Docente. Para el desarrollo de sus programas investigativos, de
docentes y de extensión, el personal docente de la Universidad Militar Nueva
Granada estará conformado por:
a)
Profesores de carrera, en las categorías de auxiliar, asistente, asociado y
titular; los cuales podrán ser de dedicación exclusiva, tiempo completo, medio
tiempo y de cátedra;
b)
Profesores Especiales, ocasionales, visitantes, honorarios y ad honorem.
Parágrafo
1°. Los profesores especiales, ocasionales y visitantes no pertenecen a la
carrera docente, ni son servidores públicos, y se vinculan a la Universidad
para períodos determinados mediante orden de prestación de servicios, pero para
los efectos organizacionales se consideran personal académico.
Artículo 12. De la
Carrera Docente. Para ingresar a la carrera docente Universitario es
indispensable haber sido seleccionado mediante concurso y haber obtenido
evaluación favorable del desempeño según lo determine el estatuto docente.
Artículo 13. Del
Estatuto Docente. El estatuto docente de la Universidad Militar Nueva
Granada, expedido por el Consejo Superior Universitario, determinará entre
otras:
a)
Régimen de vinculación, promoción, categorías, retiro, y demás situaciones
administrativas;
b)
Derechos, obligaciones, inhabilidades, incompatibilidades, distinciones y
estímulos;
c)
Establecimiento de un sistema de evaluación del desempeño del docente
universitario;
d)
Régimen disciplinario.
Artículo. 14. Del régimen
prestacional y salarial del personal docente. Los profesores universitarios
de carrera son empleados públicos amparados por el régimen especial consagrado
en el artículo 77 de la Ley 30 de 1992 y las normas que lo adicionan,
modifiquen o sustituyan.
Artículo 15. Del
Personal Administrativo. El personal administrativo vinculado a la
Universidad Militar Nueva Granada, será: De libre nombramiento y remoción, de
Carrera Administrativa o Trabajadores Oficiales.
Son
empleados de libre nombramiento y remoción, quienes desempeñen cargos de
dirección, confianza, supervisión, vigilancia y manejo. Son trabajadores
oficiales quienes desempeñan actividades de la construcción y sostenimiento de
obras y las actividades previstas en los estatutos como susceptibles de tal
vinculación.
Artículo 16. Del
Régimen del Personal Administrativo. El régimen del personal administrativo
de la Universidad Militar que expida el Consejo Superior deberá contener como
mínimo y de acuerdo con las normas vigentes sobre la materia, los derechos,
obligaciones, inhabilidades e incompatibilidades, situaciones administrativas y
régimen disciplinario y estará basado en criterios de selección e ingreso, y
promoción por concurso y evaluación sistemática y periódica.
CAPITULO
V
De
los Estudiantes
Artículo 17. Carácter
de Estudiante. La calidad de estudiante se reconocerá a quienes hayan sido
admitidos a programas de pregrado, de postgrado, extensión y educación
continuada que cumplan los requisitos definidos por la universidad y se
encuentren debidamente matriculados. Esta calidad únicamente se perderá o se
suspenderá en los casos que específicamente determine los reglamentos.
El
Consejo Superior Universitario, adoptará el estatuto estudiantil que regulará
al menos los siguientes aspectos: requisitos de inscripción, admisión y
matrícula, derechos y deberes, distinciones e incentivos, régimen disciplinario
y demás aspectos académicos de conformidad con las normas vigentes.
CAPITULO
VI
Otras
disposiciones
Artículo 18. Programas de extensión. La extensión comprende los
programas de educación permanente, cursos, seminarios y demás programas
destinados a la difusión de los conocimientos, al intercambio de experiencias,
así como las actividades de servicio tendientes a procurar el bienestar general
de la comunidad y la satisfacción de las necesidades de la sociedad.
Artículo 19. Régimen
Contractual. La Universidad Militar Nueva Granada está facultada para
celebrar toda clase de contratos de acuerdo a su naturaleza y objetivos. Los
contratos que para el cumplimiento de sus funciones celebre la Universidad
Militar Nueva Granada se regirán por las normas de derecho privado y sus
efectos estarán sujetos a las normas civiles y comerciales, según la naturaleza
de los contratos, salvo los contratos de empréstito los cuales se someterán a
las reglas previstas para ellos en el estatuto de contratación para la
administración pública y las disposiciones que lo modifiquen, complementen o
sustituya n. Lo anterior sin perjuicio de que la Universidad pueda aplicar las
normas generales de contratación administrativa.
Parágrafo.
La Universidad podrá participar en la constitución de personas o entidades de
tipo asociativo o fundacional, con otras personas públicas o privadas,
naturales o jurídicas, con el objeto de contribuir al mejor cumplimiento de sus
fines en los campos de la docencia, la investigación y la extensión de
conformidad con las normas legales.
Artículo 20. Sistemas
de control y evaluación. Se establecerán sistemas de control interno de la
gestión y evaluación de resultados. El Consejo Superior Universitario
reglamentará lo pertinente.
Artículo 21. Carácter
de los miembros de los cuerpos colegiados. Los miembros de los cuerpos
colegiados que por la presente ley se establecen y de los que se establezcan
por estatutos, así se llamen representantes o delegados, están obligados a
actuar en beneficio de toda la universidad y en función exclusiva del bienestar
y progreso de la misma en consonancia con lo dispuesto en los artículos 123 y
209 de la Constitución Nacional.
Artículo 22. Aplicación
de normas. Se aplicarán a la Universidad Militar Nueva Granada todas las
normas de la Ley 30 de 1992 o las que la modifiquen o sustituyan.
Artículo 23. Transición.
Con el fin de facilitar la aplicación de las disposiciones de la presente ley,
se establecen las siguientes normas de transición:
a)
Mientras se adoptan los estatutos general, de personal académico, estudiantil y
de personal administrativo, continuarán aplicándose los estatutos y demás
disposiciones que sobre las mimas materias se encuentren vigentes. Mientras se
integran los organismos y se designan las autoridades que constituyen el
gobierno de la universidad conforme a la presente ley, continuarán ejerciendo
sus funciones los actuales organismos y autoridades con la composición y el origen que prevén las normas vigentes, con
anterioridad a la presente ley y asumirán las atribuciones que le confiere esta
ley;
b)
El Consejo Superior Universitario, con la conformación prevista hasta la
entrada en vigencia de la presente ley, reglamentará el procedimiento de
designación de los miembros de ese organismo de conformidad con los criterios
establecidos en la presente ley.
Artículo 24. A
partir de la vigencia de la presente ley, el régimen de prestaciones sociales y
asistenciales aplicable al personal administrativo de la Universidad Militar
Nueva Granada será: el siguiente:
a)
Para quienes se vinculen con posterioridad a la vigencia de la presente ley se
les aplicará el régimen ordinario de los servidores públicos;
b) Para quienes se encuentren vinculados a la Universidad Militar Nueva
Granada a la entrada en vigencia de la presente ley, se les respetará el
régimen prestacional bajo el cual estaban sometidos.
Artículo 25. La
presente ley rige a partir de la fecha de su expedición y deroga todas las
disposiciones que le sean contrarias
II.
TRÁMITE LEGISLATIVO DEL PROYECTO OBJETADO
El proyecto de
ley objetado por el Gobierno cumplió el siguiente trámite en el Congreso de la
República:
El 16 de agosto
de 2001, fue presentado ante el Senado de la República por los Congresistas
Luis Elmer Arenas Parra y Tito Edmundo Rueda Guarín.
La iniciativa
fue debatida y aprobada en primer debate por la Comisión Sexta Constitucional
Permanente del Senado de la República el 18 de octubre de 2001  y por la
plenaria de esa Corporación el 13 de noviembre del  mismo año.
Por su parte, la
Comisión Sexta Constitucional Permanente de la  Cámara de Representantes,
debatió y aprobó el proyecto el día 15 de mayo de 2002 (folio 279), y  en
Sesión Plenaria de esta Corporación se aprobó el día 18 de junio del mismo año
(folios 323).
Por haberse
presentado discrepancias entre los textos aprobados por ambas cámaras
legislativas, se nombró una comisión accidental de mediación cuyo informe final
fue aprobado por las plenarias de la Cámara de Representantes y del Senado de la
República el día 19 de junio de 2002 (folios 325 a 327, respectivamente).
El proyecto de
ley fue remitido al Presidente de la República, quien lo recibió el 18 de julio
de 2002 (folio 330) y lo devolvió sin la correspondiente sanción el 1° de
agosto del mismo año  formulando objeciones de inconstitucionalidad.
En el Congreso
de la República las células legislativas integraron una Comisión Accidental
cuyo informe fue aprobado por la Plenaria del Senado el 13 de noviembre de 2002
(folio 346)  y por la plenaria de la Cámara de Representantes el 12 de
diciembre del mismo año (folio 353), insistiendo en que se diera trámite al
mismo, razón por la cual el proyecto fue remitido a la Corte Constitucional
para que decida sobre su exequibilidad.
III. LAS OBJECIONES DEL
PRESIDENTE DE LA REPUBLICA
En criterio del
Ejecutivo el proyecto de ley que se objeta está creando un nuevo ente del orden
nacional dotado de personería jurídica y vinculado al Ministerio de Educación
Nacional, determinación que a la luz del Decreto 1512 de 2000 que establece la
actual estructura del Ministerio de Defensa Nacional, implica suprimir la
Universidad Militar Nueva Granada como Unidad Administrativa Especial sin
personería jurídica adscrita a dicho ministerio.
Sostiene que como esta
medida afecta la estructura de la administración nacional el proyecto de ley
debía contar con la iniciativa o el aval del Gobierno de acuerdo con lo
dispuesto en el artículo 154 de la Constitución, y como al examinar el
expediente del proyecto de ley se observa que el Ejecutivo no coadyuvó el
proyecto de ley objetado, lo cual le era permitido hasta la aprobación en las
plenarias conforme lo dispone el artículo 142 de la Ley 5ª de 1992, por tal
razón se presenta infracción a la citada norma superior debiendo la Corte
declarar inexequible el proyecto del ley.
IV .
INSISTENCIA DE LAS CÁMARAS
El Senado de la
República insistió en la constitucionalidad del proyecto que se revisa con base
en los siguientes argumentos:
Considera que
no es cierto que lo que se pretende con el proyecto de ley objetado es crear un
organismo de carácter nacional, porque la Universidad Militar Nueva Granada no
acaba de nacer, por el contrario, lleva más de veinte años funcionando.
En su opinión
lo que busca el legislador con la iniciativa es brindarle a la Universidad
Militar la autonomía e independencia que a las universidades estatales
garantiza el artículo 69 Superior. Además, tal propuesta pretende darle
cumplimiento a lo dispuesto en artículo 137 de la Ley 30 de 1992 según el cual
dicha universidad debe estar vinculada al Ministerio de Educación Nacional. Y
en cuanto hace al otorgamiento de personería jurídica es claro que este
atributo lo necesita la universidad para hacer efectiva su independencia
administrativa.
Asegura que el
Decreto 1512 de 2000 al que alude el Gobierno en su objeción es susceptible de
ser modificado por una ley. Agrega que aún admitiendo que mediante el proyecto
de ley se está creando un nuevo ente, la objeción no está llamada a prosperar
pues el Gobierno coadyuvó la iniciativa legislativa dentro del término señalado
en el artículo 142 de la Ley 5ª de 1992, lo cual puede corroborarse con el acta
de la sesión plenaria de la Cámara de Representantes del 18 de junio de 2002 y
los oficios y demás comunicaciones remitidas por los Ministerios de Educación y
de Defensa en las cuales se avala la iniciativa.
Enfatiza esta
célula legislativa en que el proyecto de ley es el resultado de un trabajo en
equipo donde participaron el Consejo Superior de la Universidad Militar junto
con el Rector y otros miembros de las directivas universitarias, así como los
Ministros de Educación y Defensa quienes intervinieron en la redacción y
modificación de los artículos que integran el proyecto definitivo y avalaron la
iniciativa en representación del Gobierno Nacional.
La Cámara de
Representantes también se opuso a las objeciones presidenciales con base en
estas razones:
Manifiesta que
el Decreto 1512 de 2000, al que hace referencia el Gobierno en sus objeciones
puede ser derogado por una ley de la República, puesto que se trata de un
decreto sin fuerza legal expedido con fundamento en los artículos 189-16 de la
Constitución y 54 de la Ley 489 de 1998.
Sostiene que
el espíritu del proyecto es hacer realidad el mandato contenido en el artículo
69 de la Carta Política que le otorga autonomía a todas las universidades para
que no estén sujetas a interferencias del poder público.
Expresa que el
proyecto de ley sí crea un nuevo organismo, por cuanto la Universidad Militar
Nueva Granada se suprime como Unidad Administrativa Especial sin personería
jurídica adscrita al Ministerio de Defensa para darle paso a una nueva persona
jurídica a la cual se le otorga una identidad autónoma que le permite adquirir
nuevos derechos y obligaciones. Advierte que sin embargo el proyecto no apunta
a crear nuevas obligaciones fiscales, dependencias administrativas o programas
académicos, pues la universidad subsiste como ente educativo y su estructura y
funcionamiento no pretenden ser alterados.
Anota que con
el cambio de naturaleza jurídica la universidad dejaría de estar adscrita al
Ministerio de Defensa en calidad de Unidad Administrativa Especial sin
personería jurídica, razón por la cual en este punto cree que le asiste la razón
al Gobierno cuando afirma que con el proyecto de ley se está ordenando la
supresión de una entidad del orden nacional.
Señala que
pese a esta circunstancia el Gobierno manifestó su voluntad al coadyuvar la
iniciativa, por lo que el proyecto se ajusta a lo exigido en el inciso segundo
del artículo 154 de la Constitución Política, y por ello no deben prosperar las
objeciones planteadas por el Ejecutivo. Al respecto advierte que en el informe
de objeciones presentado por el Senado de la República se encuentra una
relación de documentos que demuestran que en el trámite legislativo el Gobierno
dio su aquiescencia a la iniciativa presentada por los Senadores Luis Elmer
Arenas y Tito Rueda Guarín.
V. CONCEPTO
DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION
El Procurador
General de la Nación, Edgardo Maya Villazón, mediante concepto número 3137 del
31 de enero del año en curso solicita a la Corte declarar INFUNDADAS las
objeciones del Ejecutivo respecto de las expresiones “es un ente autónomo
del orden nacional, con régimen orgánico especial”  y  “es una persona
jurídica”, contenidas en los artículos 1 y 2 del proyecto de ley bajo
revisión.
Afirma que es
evidente que el Congreso es quien a la luz de la Constitución está facultado
para modificar la estructura de la administración pero que no obstante dicha
facultad legislativa debe respetar la exigencia contenida en el inciso segundo
del artículo 154 Superior, consistente en que la enmienda debe contar con la
iniciativa del Gobierno.
Sostiene que
la Corte Constitucional mediante sentencias C-266 de 1995 y C- 1707 de 2000, ha
manifestado que la intervención y coadyuvancia del Gobierno Nacional durante la
discusión, trámite y aprobación de un proyecto de ley de iniciativa reservada,
constituye una manifestación tácita de la voluntad legislativa gubernamental y,
desde esa perspectiva, tal proceder se entiende inscrito en la exigencia
consagrada en el artículo 154 de la Constitución Política.
Advierte que
de conformidad con la información que reposa en el expediente legislativo, se
observa la existencia de numerosos oficios y comunicaciones suscritos por los
Ministros de Defensa y de Educación y por el Rector de la Universidad Militar
Nueva Granada, que demuestran que el Gobierno Nacional, en cabeza de dichos
ministerios, intervino  en la iniciativa coadyuvándola e introduciendo
modificaciones al texto del proyecto y avalándolo.
Al respecto
comenta que el Ministro de Defensa Nacional, Gustavo Bell Lemus, mediante
oficio 7570MDN – 848 del 11 de septiembre de 2001, enviado al Senador de la
República, Alfonso Lizarazo, pone de presente que “por las consideraciones
anteriores y por razones de conveniencia institucional, con toda atención le
informo que este despacho avala el citado proyecto”.
De otra parte,
señala que el Ministerio de Educación siempre apoyó la iniciativa respecto de
la necesidad de dotar con personería jurídica a la Universidad, con la única
condición de que el proyecto de ley consagrara la aplicación de la Ley 30 de
1992, requisito que se cumplió según lo dispone el artículo 22 del proyecto
analizado.
Por lo
anterior, el jefe del Ministerio Público solicita se declare la exequibilidad
de las expresiones objetadas por el Gobierno Nacional, contenidas en los
artículos 1 y 2 del proyecto de ley 078/01 Senado y 161/01 Cámara.
VI.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE
1. Competencia
La Corte es competente para conocer sobre las
objeciones de inconstitucionalidad formuladas por el Presidente de la República
en el presente caso, según lo preceptuado por los artículos 167 y 241-8 de la
Constitución Política.
2. Trámite de las objeciones e insistencia del
Congreso
De conformidad con lo establecido en el artículo
166 de la Carta Política, el Gobierno contaba con diez días para devolver con
objeciones el proyecto de ley, toda vez que esta iniciativa tiene más de veinte
artículos.
El Presidente de la República actuó dentro del
plazo establecido en la mencionada disposición, toda vez que recibió el
proyecto el día 18 de julio de 2002 y lo devolvió al Congreso el 1° de agosto
del mismo año para segundo debate en los términos del artículo 167 del
Ordenamiento Superior.
Por su parte, el procedimiento del Congreso se
ajusta a lo dispuesto por el artículo 167 de la Constitución Política, puesto
que para estudiar las objeciones presidenciales se nombró una Comisión
Accidental conformada por miembros de ambas células legislativas, las cuales
rindieron un informe que fue aprobado por las plenarias del Senado y Cámara.
3.  Lo que se debate
Según el
Ejecutivo el proyecto de ley bajo revisión es inconstitucional, porque la
transformación de la naturaleza jurídica de la Universidad Militar Nueva
Granada que actualmente funciona como unidad administrativa especial adscrita
al Ministerio de Defensa, en ente universitario autónomo del orden nacional con
personería jurídica, autonomía administrativa y financiera y organización
interna propia, de acuerdo con sus necesidades y determinación, implica una
modificación de la estructura de la administración nacional que de acuerdo con el
artículo 154 Superior debía contar con la iniciativa o con el aval del Gobierno
Nacional, el cual no se dio durante el trámite de la iniciativa en el Congreso
de la República.
El Senado
insiste en la constitucionalidad de las disposiciones objetadas, por varias
razones: primero, porque no se está creando un nuevo ente ni está modificando
la estructura de la administración nacional en razón de que la Universidad
Militar como institución educativa ya venía de tiempo atrás desarrollando sus
funciones; segundo, porque con el reconocimiento de la personería jurídica
simplemente se le está otorgando la autonomía de que gozan las universidades en
desarrollo de lo establecido en el artículo 69 de la Carta Política; y
tercero,  porque si bien el proyecto no requería de la iniciativa del Ejecutivo
la supuesta irregularidad quedó subsanada con el posterior aval del Gobierno
Nacional, por lo que no existe vulneración al artículo 154 Superior.
Por su parte
la Cámara de Representantes considera que con la transformación de la
naturaleza jurídica de la Universidad Militar se está modificando la estructura
de la administración nacional, puesto que se la suprime como unidad
administrativa especial adscrita al Ministerio de Defensa para convertirla en
ente universitario autónomo conforme a lo dispuesto en el artículo 69
Fundamental. Sostiene que por esta razón el proyecto  requería de la iniciativa
gubernamental, la cual quedó subsanada con el aval presentado por el Ejecutivo
durante el trámite del proyecto de ley objetado.
El Jefe del
Ministerio Público estima que  el proyecto no se opone al artículo 154
Constitucional, ya que en el expediente legislativo  existe prueba del aval por
parte del ejecutivo para proceder al cambio de naturaleza jurídica de la
Universidad Militar en ente autónomo universitario. Por lo tanto solicita
declarar infundadas las objeciones presidenciales.
Corresponde
entonces a la Corte establecer si el cambio en la naturaleza jurídica de la
Universidad Militar que se ordena en el proyecto de ley objetado comporta una
modificación de la estructura de la administración nacional que para ser
aprobada por el Congreso requería de iniciativa gubernamental, y de ser ello
cierto, si tal determinación efectivamente cumplió con la referida exigencia
constitucional.
Antes de
absolver el interrogante que plantean las objeciones presidenciales resulta
conveniente hacer algunas consideraciones preliminares en torno a la iniciativa
del Ejecutivo en lo referente a las leyes que regulan la estructura de la
administración pública.
4. La iniciativa legislativa del gobierno en los
proyectos de ley referentes a la estructura de la administración nacional.
Significado y alcance de la iniciativa legislativa del gobierno.
De conformidad
con lo dispuesto en el numeral 7 del artículo 150 de la Constitución
corresponde al Congreso de la República “determinar la estructura de la
administración nacional y crear, suprimir o fusionar ministerios, departamentos
administrativos, superintendencias, establecimientos públicos y otras entidades
del orden nacional, señalando sus objetivos y estructura orgánica; reglamentar
la creación y funcionamiento de las Corporaciones Autónomas Regionales dentro
de un régimen de autonomía; así mismo, crear o autorizar la constitución de
empresas industriales y comerciales del estado y sociedades de economía mixta”.
De antaño, la
jurisprudencia constitucional ha señalado que determinar aquella estructura “es
no sólo crear los grandes elementos que la integran, sino, además, determinar
su disposición dentro del órgano del que son parte, regular sus mecanismos de
relación para el cumplimiento de su tarea y señalar de modo general sus
funciones.  En esta forma el legislador tiene como atribución crear la parte
estática y permanente de la administración y el ejecutivo la de hacerla
dinámica mediante el ejercicio de atribuciones administrativas”. [1]
Según lo
establece la norma superior que se comenta, el legislador  también está
habilitado para afectar la estructura de la administración pública mediante
actos de creación, supresión y fusión de ministerios, departamentos
administrativos, superintendencias, establecimientos públicos y otras entidades
del orden nacional.
La Corte ha
expresado que la función de determinar la estructura de la administración
nacional, no se agota con la creación, supresión o fusión de los organismos que
la integran, “sino que comprende proyecciones mucho más comprensivas que
tienen que ver con el señalamiento de la estructura orgánica de cada uno de
ellos, la precisión de sus objetivos, sus funciones generales y la vinculación
con otros organismos para fines del control”[2], así
como también “regular los asuntos relacionados con el régimen jurídico de
los trabajadores, con la contratación y con las materias de índole presupuestal
y tributario, entre otras”.[3]  Igualmente,  en desarrollo de esta misma función el Congreso también se
encuentra habilitado para fijar las características de los órganos creados,
esto es, para establecer “la independencia administrativa, técnica y
patrimonial de ciertas agencias estatales, con o sin personería jurídica, para
modificar sus características y aun para suprimirlas”. [4]
La competencia a que se refiere el numeral 7° del artículo 150
Superior  no supone el ejercicio totalmente independiente de la misma por parte
del Congreso de la República, pues es necesario contar con la participación
gubernamental para expedir o reformar las leyes referentes a la estructura de
la administración nacional, en razón de que la iniciativa para su aprobación
pertenece en forma exclusiva al Gobierno Nacional de conformidad con lo
preceptuado en el artículo 154 Superior.
Para la Corte la
exigencia de iniciativa del Gobierno en relación con la estructura de la
administración nacional es reflejo del principio de la colaboración armónica
entre los distintos órganos del poder (CP inc. segundo del art. 113) al tiempo
que es consecuente con la función que cumple el Gobierno Nacional en el manejo
de la administración pública, así como en el diseño y ejecución de las
políticas referentes a la organización y el tamaño de la estructura del Estado
(arts. 115 y 189 de la CP). En sentido puede afirmarse que la iniciativa
exclusiva del Ejecutivo en las leyes sobre estructura de la administración
nacional, le permite a este proponer las medidas que en esta materia juzgue
conducentes en orden a asegurar la prestación eficiente de los servicios
públicos y el desempeño diligente y eficiente de la función pública por parte
de los organismos o entidades administrativas.
Es claro que
las leyes a que se refiere el numeral 7° del artículo 150 de la Constitución
que sean aprobadas por el Congreso de la República sin  haber contado con la
iniciativa del Gobierno se encuentran viciadas de inconstitucionalidad y
pueden, en consecuencia, ser retiradas del ordenamiento jurídico por la Corte
Constitucional bien mediante  la acción de inexequibilidad ejercida dentro del
año siguiente a la publicación del acto -ya que se trata de un vicio de forma-,
o bien cuando como en el presente caso al ejercer el control previo de
constitucionalidad por virtud de las objeciones presidenciales se llegue a
determinar el incumplimiento de la exigencia contenida en el artículo 154
Superior.
La
jurisprudencia ha considerado que la iniciativa legislativa en cabeza del
Gobierno Nacional no consiste únicamente en la  presentación inicial de
propuestas ante el Congreso de la República en los asuntos enunciados en el
artículo 154 de la Carta, sino que también comprende la expresión del
consentimiento o aquiescencia que el Ejecutivo imparte a los proyectos que, en
relación con esas mismas materias, se estén tramitando en el órgano
legislativo.
Así lo ha
expresado esta Corporación:
“...la iniciativa legislativa gubernamental no
se circunscribe al acto de la mera presentación del proyecto de ley como en
principio pareciera indicarlo el artículo 154 Superior. En realidad, teniendo
en cuenta el fundamento de su consagración constitucional, cual es el de evitar
que se legisle sin el conocimiento y consentimiento del Ejecutivo sobre
materias que comprometen aspectos propios de su competencia, dicha atribución
debe entenderse como aquella función pública que busca impulsar el proceso de
formación de las leyes, no sólo a partir de su iniciación sino también en
instancias posteriores del trámite parlamentario. Entonces, podría sostenerse,
sin lugar a equívocos, que la intervención y coadyuvancia del Gobierno Nacional
durante la discusión, trámite y aprobación de un proyecto de ley de iniciativa
reservada, constituye una manifestación tácita de la voluntad legislativa
gubernamental y, desde esa perspectiva, tal proceder se entiende inscrito en la
exigencia consagrada en el inciso 2° del artículo 154 de la Constitución
Política. A este respecto, y entendido como un desarrollo del mandato previsto
en la norma antes citada, el parágrafo único del artículo 142 de la Ley 5ª de
1992, por la cual se expide el reglamento del Congreso, es claro en señalar
que: “el Gobierno Nacional podrá coadyuvar cualquier proyecto de su iniciativa que
curse en el Congreso cuando la circunstancia lo justifique”, y que ‘La
coadyuvancia podrá efectuarse antes de la aprobación en las plenarias’.”[5]
Es de recordar
que para esta Corporación[6] ni la Constitución ni la
ley exigen que el Presidente, como suprema autoridad administrativa y jefe del
gobierno, presente directamente al Congreso ni suscriba los proyectos de ley de
iniciativa gubernamental, pues como lo disponen en forma expresa los artículos
200 y 208 de la Carta Política, el Gobierno, encabezado por el Presidente de la
República, en relación con el Congreso, concurre a la formación de las leyes
presentando proyectos “por intermedio de los ministros”, quienes además
son sus voceros.
Entonces, si
los ministros desarrollan, como una responsabilidad propia, la función de
gobierno consistente en concurrir a la formación de las leyes mediante la
presentación ante el Congreso de proyectos de ley, también pueden coadyuvar o
avalar los que se estén tramitando en el Congreso de la República, que versen
sobre asuntos que exigen la iniciativa exclusiva del Ejecutivo según lo
dispuesto en el artículo 154 Superior[7]. Pero debe tenerse en
cuenta que el aval que da el Gobierno a los proyectos que cursan el Congreso no
puede provenir de cualquier ministro por el sólo hecho de serlo, sino solo de
aquél cuya dependencia tenga alguna relación temática o conexión con el
proyecto de ley. Además es necesario que la coadyuvancia se manifieste
oportunamente, es decir, antes de su aprobación en las plenarias, y que sea
presentada por el ministro o por quien haga sus veces ante la célula
legislativa donde se esté tramitando el proyecto de ley.
5. El caso
concreto
Para
determinar si la medida contenida en el proyecto de ley objetado realmente
comporta una modificación a la estructura de la administración publica que
requería del consentimiento del Ejecutivo, la Corte considera indispensable
establecer previamente la actual naturaleza jurídica de la Universidad Militar
Nueva Granada y cual es el lugar que ocupa este ente educativo en el escenario
de las instituciones del Estado.
En uso de las
facultades  extraordinarias que le confirió la Ley 8ª de 1979, el Presidente de
la República expidió el Decreto Extraordinario No. 84 de 1980, por el cual creó
una Unidad Administrativa Especial con patrimonio independiente y personería
jurídica adscrita al Ministerio de Defensa Nacional,  bajo la cual funcionarían
agrupados los programas de educación post-secundaria de la Escuela Militar de
Cadetes José María Córdova que laboraban entonces en la jornada nocturna y la
Escuela Militar de Medicina dependiente para esa época del Hospital Militar.
El Decreto Extraordinario 84 de 1980 fue reglamentado inicialmente
por el Decreto 2760 del mismo año, el cual fue derogado por el Decreto
Reglamentario 754 de 1982, que denominó a la Unidad Administrativa Especial
creada por el Decreto Ley 84 de 1980 “Centro Universitario Militar Nueva
Granada” y la definió como una institución universitaria que podría
adelantar con arreglo a las disposiciones legales diversos programas
académicos. El mismo Decreto 754 señaló el domicilio de dicha institución
universitaria, sus fines y objetivos, el régimen de su patrimonio y rentas, la
conformación, designación y funciones de sus órganos de gobierno, y la
estructura organizacional del instituto.
Posteriormente el Decreto reglamentario 2273 de 1985 modificó el
Decreto Reglamentario 754 de 1982 y dispuso que la Unidad Administrativa
Especial creada por el Decreto extraordinario 84 de 1980, adscrita al
Ministerio de Defensa Nacional, en lo sucesivo se llamaría “Universidad
Militar Nueva Granada” y continuaría siendo una institución universitaria
que podría adelantar, con arreglo a la ley, programas en la modalidad de
formación universitaria en las áreas de ciencias de la salud, ingeniería,
economía, derecho y las demás que su Consejo Directivo considerara conveniente
asumir[8].
La Ley 30 de
1992, por medio de la cual se organizó el servicio publico de la educación
superior, dispuso en su artículo 137 que la Universidad Militar continuaría
adscrita a la entidad respectiva, funcionaría de acuerdo con su naturaleza
jurídica y su régimen académico lo ajustaría  a lo previsto en dicha ley.
Mediante el
Decreto 1694 de 1994 el Gobierno Nacional aprobó el acuerdo número 11 del 19 de
abril de 1994 que establece el Estatuto General y la Estructura  Interna de la
Universidad Militar Nueva Granada y  determina sus dependencias. En el articulo
primero  de dicho Decreto se  reitera que la Universidad Militar Nueva Granada
fue creada como una Unidad Administrativa Especial adscrita al Ministerio de
Defensa Nacional, con régimen especial, entidad del orden nacional con carácter
universitario e investigativo con autonomía administrativa y patrimonio
independiente.
Finalmente, el
Decreto 1932  de 1999, dictado por el Presidente de la Republica en ejercicio
de las facultades conferidas por el numeral 16 del articulo 189 Superior  y con
sujeción a los principios y reglas del artículo 54 de la Ley 489 de 1998,
modificó la estructura del Ministerio de Defensa Nacional y reiteró en su
artículo 5°  que la Universidad Militar Nueva Granada está adscrita a dicho
ministerio como Unidad Administrativa Especial sin personería Jurídica.
El anterior recorrido normativo permite concluir que actualmente la
Universidad Militar Nueva Granada forma parte de la estructura de la
administración pública pues ostenta el carácter de Unidad Administrativa
Especial sin personería jurídica adscrita al Ministerio de Defensa Nacional,
que  funciona de acuerdo con su naturaleza y  su régimen académico está sujeto
a lo dispuesto en la Ley 30 de 1992.
Valga recordar que las Unidades Administrativas Especiales son
modalidades prácticas de los fenómenos administrativos de la  desconcentración
y de la descentralización por servicios previstos en el artículo 209 de la
Carta Política[9]. Inicialmente estuvieron
reguladas en el Decreto 1050 de 1968 cuyo en artículo 1° dispuso que el
Gobierno, previa autorización legal, podría organizar unidades administrativas
especiales para la más adecuada atención de ciertos programas, propios
ordinariamente de un ministerio o departamento administrativo, pero que por su
naturaleza o por el origen de los recursos que utilizaran, no debían ser
sometidos al régimen administrativo ordinario.
Posteriormente mediante la Ley 489 de 1998 el legislador redefinió
el concepto de unidad administrativa especial al disponer en su artículo 67 que
son organismos creados por la ley, con la autonomía administrativa y financiera
que aquella les señale, sin personería jurídica, que cumplen funciones
administrativas para desarrollar o ejecutar programas propios de un ministerio
o departamento administrativo. En este último caso, es decir, cuando carecen de
personería jurídica, pertenecen a la administración centralizada, pues si
cuentan con este atributo adquieren el carácter de ente descentralizado tal
como lo establece expresamente el artículo 82 ibidem.
Conforme a lo anterior es claro que la Universidad Militar Nueva
Granada actualmente es un ente de la administración central pues es una unidad
administrativa especial sin personería jurídica adscrita al Ministerio de
Defensa Nacional
El proyecto de ley  que se revisa  se titula “Por la cual se
transforma la naturaleza jurídica de la Universidad Militar Nueva Granada”.
Para el efecto, se dispone que en adelante dicha institución es un ente
universitario autónomo del orden nacional, con régimen orgánico especial, cuyo
objeto principal es la educación superior y la investigación, dirigidas a
elevar la preparación académica de los miembros de las Fuerzas Militares y de
la Policía Nacional, en actividad o en retiro; los empleados civiles del sector
defensa, los familiares de todos los anteriores, y los particulares que se
vinculen a la universidad. Vinculado al Ministerio de Educación Nacional, en lo
que a las políticas y a la planeación del sector educativo se refiere (art. 1).
Además, se establece que en razón de su misión y de su régimen especial la
Universidad Militar es una persona jurídica con autonomía académica,
administrativa y financiera, patrimonio independiente, con capacidad para
gobernarse, designar sus propias autoridades, elaborar y manejar su presupuesto
de acuerdo con las funciones que le correspondan y dictar sus normas y
reglamentos conforme a la presente ley (art. 2). Igualmente, se adoptan
disposiciones relacionadas con los fines (art. 3), inspección y vigilancia
(art. 4), patrimonio y rentas (arts. 5 y 6) organización y autoridades
(arts.7-10), personal docente y administrativo (arts.11-16), estudiantes
(art.17) y otras disposiciones (arts.18-25) .
Según el legislador “la transformación” de la naturaleza
jurídica de la Universidad Militar se justifica por la necesidad de ajustar su
actividad educativa al marco jurídico que regula a todas las universidades del
Estado- Ley 30 de 1992-, en virtud de la cual estas gozan de autonomía  y por
lo tanto deben organizarse como entes universitarios autónomos, con régimen
especial vinculados al Ministerio de Educación Nacional en lo que se refiere a
las políticas y la planeación del sector educativo, para lo cual deben contar
con personería jurídica propia, autonomía financiera y patrimonio
independiente.
Otras razones que esgrime el legislador para efectuar el cambio  de
naturaleza jurídica de la Universidad Militar Nueva Granada se contraen a los
siguientes aspectos: que la carencia de personería jurídica le impide a la
universidad organizarse como ente universitario autónomo; que su representante
legal no es el rector sino el Ministro de Defensa; que dicha institución no
puede promover la investigación científica puesto que recibe  recursos del
gobierno a través de transferencias corrientes que se utilizan para gastos de
personal;  que no se le puede dar cumplimiento al articulo 24 de la Ley 30 de
1992 que ordena que  en el otorgamiento de los títulos se deje constancia de su
personería jurídica; que el esquema de Unidad Administrativa Especial se
contrapone al artículo 67 de la Ley 489 de 1998, según el cual dichas Unidades
deben desarrollar o ejecutar programas propios del Ministerio al cual están
adscritas  y la educación universitaria no es un programa propio del Ministerio
de Defensa;  y que la falta de personería jurídica le impide a la Universidad
Militar ejercer derechos y  contraer obligaciones y  además solicitar
beneficios para el desarrollo de sus objetivos. Por ello considera que “...
al otorgarse la personería jurídica a esta entidad, implica su ubicación dentro
de la estructura de la administración pública en el sector descentralizado, lo
cual de hecho crea una nueva sección dentro del  presupuesto nacional y en
consecuencia, aquellos recursos que recibe la Universidad por concepto de
matrículas, inscripciones y demás recursos que se manejan como fondos internos,
se incorporarían al presupuesto nacional, generando beneficios que en la
actualidad carece”. [10]
Para la Corte,
con el proyecto de ley objetado se afecta la estructura de la administración
nacional, como quiera que, más allá de una transformación o cambio de
naturaleza jurídica de la Universidad Militar Nueva Granada se está creando un
organismo, consistente en un ente universitario nuevo,  autónomo, del orden
nacional, con régimen orgánico especial, personería jurídica, patrimonio
independiente, autonomía académica, administrativa y financiera, y también con
capacidad para gobernarse, designar sus propias autoridades, elaborar y manejar
su presupuesto, características que implican que ya no formará parte de la
estructura del Ministerio de Defensa Nacional y por ende se sustrae de la
órbita de dicha administración.
Es decir, que
mediante el proyecto de ley bajo revisión se crea una universidad pública del
orden nacional, en virtud del cual, tiene derecho a darse y modificar sus
estatutos, designar sus autoridades académicas y administrativas, crear,
organizar y desarrollar sus programas académicos, definir, y organizar sus
labores formativas, académicas, docentes, científicas y culturales, otorgar los
títulos correspondientes, seleccionar a sus profesores, admitir a sus alumnos,
adoptar sus correspondientes regímenes y establecer, arbitrar y aplicar sus
recursos para el cumplimiento de su misión social y de su función
institucional.
Tales
características evidencian que con el Proyecto de Ley objetado se pretende
otorgarle a la Universidad Militar Nueva Granada la autonomía que le reconoce a
las universidades el artículo 69 de la Constitución, atributo sobre el cual la
Corte ha expresado:
“El Constituyente consagró en la Carta Política el principio de
autonomía universitaria, que en las sociedades modernas y post-modernas se
considera como uno de los pilares del Estado democrático, pues sólo a través de
ella las universidades pueden cumplir la misión y objetivos que le son propios
y contribuir al avance y apropiación del conocimiento, el cual dejando de lado
su condición de privilegio, se consolida como un bien esencial para el
desarrollo de los individuos y de la sociedad; dicho principio se traduce en el
reconocimiento que el Constituyente hizo de la libertad jurídica que tienen las
instituciones de educación superior reconocidas como universidades, para
autogobernarse y autodeterminarse, en el marco de las limitaciones que el mismo
ordenamiento superior y la ley les señalen. La regla general aplicable con
fundamento en la C.P. es la de reconocer y respetar la libertad de acción de
las mismas; no obstante, esa libertad de acción no puede extenderse al punto de
propiciar una universidad ajena y aislada de la sociedad de la que hace parte
y, en el caso de las públicas, emancipada por completo del Estado que las
provee de recursos y patrimonio. La universidad a la que aspira la sociedad
contemporánea es aquélla que esté presente siempre y en todo lugar, que supere
el revaluado modelo que la identificaba con aquellos campus que materializaban
"...guetos cerrados...campos de concentración del saber..." Los
límites a esa libertad de acción le corresponde establecerlos al legislador a
través de la ley, obviamente cuidando de que ellos no se extiendan hasta
desvirtuar el principio de autonomía o impedir su ejercicio por parte de las
instituciones reconocidas como tales”[11].
Autonomía
universitaria que al decir de la Corte representa no solo una garantía
institucional que respalda la capacidad de autorregulación y autogestión de las
instituciones oficiales y privadas que prestan el servicio público de educación
superior, sino también una manifestación del carácter democrático,
participativo y pluralista de nuestro Estado Social de Derecho, en la medida en
que dicha autonomía propugna por el desarrollo integral del educando en un
ambiente donde imperen las libertades de pensamiento, enseñanza y aprendizaje,
cátedra e investigación, impidiendo que en la formación académica haya una
intromisión indebida de los órganos del poder público.[12].
La
autonomía universitaria implica, entonces, el reconocimiento de un significativo
espacio de libertad jurídica y de gestión que, desde una perspectiva
netamente académica, les permite a tales instituciones asegurar para la
sociedad y para los individuos que la integran un espacio libre e independiente
en las áreas del conocimiento, la investigación científica, la tecnología y la
creatividad; espacio que estaría delimitado tan sólo por el respeto a los
principios de equidad, justicia y pluralismo[13].
Considerando que la
autonomía universitaria supone tanto la capacidad de autorregulación filosófica
-enmarcada en la libertad de pensamiento y en el pluralismo ideológico-, como
la capacidad de autodeterminación administrativa  -concerniente a la
organización y funcionamiento de las universidades, la Corte ha expresado que
el derecho de acción de las universidades se concreta en la posibilidad de: (i)
darse y modificar sus estatutos; (ii) establecer los mecanismos que faciliten
la elección, designación y períodos de sus directivos y administradores (iii)
desarrollar sus planes de estudio y sus programas académicos, formativos,
docentes, científicos y culturales; (iii) seleccionar a sus profesores y admitir
a sus alumnos; (iv) asumir la elaboración y aprobación de sus presupuestos y
(v) administrar sus propios bienes y recursos [14].
Autonomía que no
es de carácter absoluto, como igualmente lo ha precisado la Corte, pues
compete al Estado regular y ejercer la suprema inspección y vigilancia de la
educación con el fin de velar por su calidad, por el cumplimiento de sus fines
y por la mejor formación moral, intelectual y física de los educandos (art. 67
C.N.); y a la ley establecer las condiciones requeridas para la creación y
gestión de los centros educativos (artículo 68 C.N.), y dictar las
disposiciones generales con arreglo a las cuales las universidades pueden darse
sus directivas y regirse por sus estatutos (art. 69 C.N.) Además, el artículo
69 Superior defiere a la ley el establecimiento de un "régimen
especial" para las universidades del Estado, “lo que significa que
estas instituciones se regularán por normas especiales que pueden ser iguales o
distintas a las aplicables a otras entidades de educación superior, públicas y
privadas, o a las demás entidades estatales, siempre y cuando con ellas no se
vulnere su autonomía”[15].
Además,
esta Corporación ha expresado que la libertad de acción garantizada a los entes
autónomos, y en particular a las universidades, no los califica como órganos
soberanos de naturaleza supraestatal -ajenos al mismo Estado y a la sociedad a
la que pertenecen-, ni les otorga una competencia funcional ilimitada que
desborde los postulados jurídicos, sociales o políticos que dieron lugar a su
creación o que propendan por mantener el orden público, preservar el interés
general y garantizar el bien común, pues como lo ha venido sosteniendo esta
Corporación y ahora se reitera, “cualquier entidad pública [o privada] por
el simple hecho de pertenecer a un Estado de derecho, se encuentra sujeta a
límites y restricciones determinados por la Constitución y la ley”[16].
También la
Corte ha identificado otros aspectos concretos que sirven de límite al
ejercicio de la autonomía universitaria como son la competencia atribuida al
legislador para expedir las disposiciones generales con arreglo a las cuales
las universidades pueden darse sus directivas y regirse por sus propios
estatutos (C.P. art. 69), la facultad de configuración legislativa para expedir
las leyes que regirán la prestación efectiva de los servicios públicos (C.P.
art. 150-23) y el respeto por el ejercicio legítimo de los derechos fundamentales
(C.P. arts. 11 y sig.) [17].
Ahora bien, la
condición de ente universitario autónomo del nuevo organismo público creado con
el proyecto de ley bajo análisis, no puede significar que pueda ser ubicado
dentro de la administración central o descentralizada, pues como lo ha
precisado la jurisprudencia de esta Corporación las universidades estatales por
su carácter de entes autónomos no conforman ninguna de las ramas del poder ni
pueden formar parte de la administración nacional.
En efecto, en
Sentencia C-220 de 1997 la Corte señaló que “las universidades oficiales, al
igual que el Banco de la República y la CNTV, “son órganos autónomos del
Estado, que por su naturaleza y funciones no integran ninguna de las ramas del
poder público y que por lo tanto no admiten ser categorizadas como uno de
ellos, mucho menos como establecimientos públicos, pues ello implicaría
someterlas a la tutela e injerencia del poder ejecutivo, del cual quiso de
manera expresa preservarlas el Constituyente”.
Además en el
mismo pronunciamiento la Corte puntualizó que las universidades estatales no
forman parte de la administración como órganos dependientes y bajo el control
de tutela  del Ejecutivo, puesto que “ son instituciones que para mantener y
preservar su esencia deben estar ajenas a las interferencias del poder
político, en consecuencia no pueden entenderse como parte integrante de la
administración, o como organismos supeditados al poder ejecutivo, ellas deben
actuar con independencia del mismo y no estar sujetas a un control de tutela
como el concebido para los establecimientos públicos, concepto que por sí mismo
niega la autonomía; eso no quiere decir que no deban, como entidades públicas
que manejan recursos públicos y cumplen una trascendental función en la
sociedad, someter su gestión al control de la sociedad y del Estado, o que
rechacen la implementación de mecanismos de articulación con dicho Estado y la
sociedad, pues por el contrario ellos son indispensables para el cumplimento de
sus objetivos y misión. El control de tutela que se ejerce sobre los
establecimientos públicos, no es aplicable a las universidades en tanto
instituciones autónomas”.[18]
No sobra
advertir, que esta especial naturaleza de las universidades estatales está
reconocida por el artículo 57 de la Ley 30 de 1992 al disponer que ellas deben
organizarse como entes universitarios autónomos, no implica que pueda
desconocerse el deber supremo que le asiste a todos los entes públicos de
colaborar armónicamente para lograr los fines propios del Estado Social de
Derecho[19]. Por lo tanto, su
organización tiene un régimen particular y especial,  y por ello, tales
organismos están vinculados al Ministerio de Educación Nacional en lo
referente a las políticas y la planeación del sector educativo y tendrán
las siguientes características: personería jurídica, autonomía académica,
administrativa y financiera, patrimonio independiente y podrán elaborar y
manejar su presupuesto de acuerdo con las funciones que le corresponden. Vinculación
de las universidades estatales a dicho ministerio que no significa que este
ejerza sobre ellas un control de tutela que, según se explicó,  resulta a todas
luces incompatible con su condición de entes autónomos, sino que dichos
establecimientos deben estar sujetos a su orientación y coordinación en
lo que se refiere a las políticas y la planeación del sector educativo, dado
que  de todas formas estos establecimientos oficiales de educación superior son
órganos del Estado que están en el deber de articular su actividad con las
demás instituciones públicas. Así lo reconoció la Corte en la citada Sentencia
C-220 de 1997 al expresar que “la vinculación al Ministerio de Educación,
esto es al poder ejecutivo, es únicamente para efectos de coordinar y planear
el desarrollo de políticas en el sector educativo”.
Ahora bien,
habiéndose establecido que la creación del nuevo ente universitario autónomo
conlleva una modificación a la estructura de la administración nacional, es
innegable que para su trámite y aprobación en el Congreso de la República el
proyecto de ley bajo análisis debía contar con la iniciativa o el aval del
Gobierno Nacional.
Debe entonces
determinar la Corte si el proyecto de ley bajo revisión fue de iniciativa
gubernamental o en su defecto obtuvo el aval del Ejecutivo dentro del término
señalado en el parágrafo del artículo 142 del Reglamento del Congreso -Ley 5ª
de 1992-, que le permite al Gobierno respaldar los proyectos de ley que son de
su iniciativa exclusiva  hasta antes de la aprobación en las plenarias. [20]
De acuerdo con
los documentos y pruebas que obran en el expediente legislativo, el proyecto de
ley bajo análisis fue radicado  inicialmente  bajo el número 078 de 2001
-Senado-,  071 -Cámara- el día  25 de abril de 2001 por los Senadores Luis
Elmer Arenas, Héctor Elí Rojas y Tito Edmundo Rueda Guarín, siendo posteriormente
retirado el 20 de junio de 2001 para evitar el vencimiento de los términos en
la legislatura pasada.
Con fecha 16
de agosto de 2001[21] el proyecto de ley es
radicado nuevamente ante la secretaría del Senado de la República por los Senadores
Luis Elmer Arenas y Tito Edmundo Rueda Guarín,  y repartido al Senador Alfonso
Lizarazo Sánchez el 29 de agosto de 2001, para que presentara la
correspondiente ponencia ante la Comisión Sexta del Senado de la República, la
cual se llevó a cabo el día 18 de octubre de 2001.
Con
anterioridad a la ponencia el Vicepresidente de la República y Ministro de la
Defensa Nacional Gustavo Bell Lemus se dirige  a dicho Senador mediante oficio
numero 7570 MDN. AL –848 del 11 de septiembre de 2001 expresándole  que por las
consideraciones allí plasmadas “y por razones de  conveniencia institucional
con toda atención le informo que este despacho  avala el citado proyecto”.[22]
De esta manera
queda establecido que el proyecto de ley objetado sí cumplió con la exigencia
consagrada en el artículo 154 de la Constitución,  en concordancia con el
parágrafo del artículo 142 del Reglamento del Congreso - Ley 5ª de 1992-,
puesto que el Ministro de la Defensa Nacional coadyuvó la propuesta del
Congreso referente a la transformación de la naturaleza jurídica de la
Universidad Militar Nueva Granada con anterioridad a su aprobación en las
plenarias, lo que constituye una manifestación tácita de la voluntad
legislativa gubernamental y por ende inscrita en la exigencia consagrada en el
inciso segundo del artículo 154 de la Carta Política, como ha quedado
establecido en la reiterada jurisprudencia de esta Corporación.
El Ministro de
Defensa estaba habilitado para avalar el proyecto de ley que se revisa, dada su
condición de vocero del Gobierno ante el Congreso y titular de la función
gubernamental de concurrir a la formación de las leyes mediante la presentación
de proyectos de ley (arts. 200 y 208 de la CP). Además la propuesta del
Congreso sobre la transformación de la naturaleza jurídica de la Universidad
Militar le concernía directamente, ya que esta institución venía funcionando
como una unidad administrativa especial sin personería jurídica adscrita al
Ministerio de Defensa. Así mismo, fue el citado ministro quien directamente
presentó la coadyuvancia ante el Congreso mediante escrito dirigido al
congresista encargado de hacer la ponencia del proyecto de ley en la respectiva
célula legislativa.
Por las
anteriores razones se concluye que al tramitar el proyecto de ley de la
referencia el Congreso de la República no infringió el artículo 154 de la
Constitución. En consecuencia, la Corte declarará infundadas las objeciones
presidenciales hechas al proyecto de ley No. 78 de 2001 - Senado de la
República,  161 de 2001 -Cámara de Representantes–, “Por la cual se
transforma la naturaleza jurídica de la Universidad Militar Nueva Granada”.
Finalmente
debe advertirse que de acuerdo con la jurisprudencia de esta Corporación[23]
los efectos de la presente sentencia se contraerán a los aspectos planteados
por el Ejecutivo y el Congreso en su escritos de objeciones y de insistencia,
respectivamente, siendo posibles nuevos pronunciamientos sobre asuntos que no
fueron considerados por la Corte ante eventuales demandas de
inconstitucionalidad cuando el proyecto se convierta en ley de la República[24].
VII.
DECISIÓN
En mérito de
lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia
en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero.
Declarar INFUNDADAS
las objeciones presidenciales respecto del  proyecto
de Ley No.78 de 2001 - Senado de la República-,  161 de 2001 -Cámara de
Representantes, por que en su aprobación no se violó el artículo 154 de la
Constitución Política.
Segundo.- Declarar exequible el
proyecto de Ley No.78 de 2001 - Senado de la República-,  161 de 2001 -Cámara
de Representantes, sólo por las objeciones estudiadas en esta
providencia.
Cópiese,
notifíquese y comuníquese al Presidente de la República y al Presidente del
Congreso, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional,  cúmplase.
EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT
Presidente
JAIME ARAUJO RENTERIA
Magistrado
ALFREDO BELTRAN SIERRA
Magistrado
MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME CORDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Magistrada
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
Aclaración de
voto a la Sentencia C-121/03
ESTRUCTURA DE LA ADMINISTRACION NACIONAL-Instituciones
universitarias no hacen parte (Aclaración de voto)
En este caso
la argumentación no debió haberse planteado en torno a la modificación de la
estructura de la administración nacional y la reserva de iniciativa
gubernamental. Las instituciones universitarias nunca pueden formar parte de la
estructura de la administración por tratarse de entes autónomos.
UNIVERSIDAD DEL ESTADO-No hace parte de
la administración como órgano dependiente (Aclaración de voto)
AUTONOMIA UNIVERSITARIA-Protección
(Aclaración de voto)
Con el
acostumbrado respeto por la postura mayoritaria de la Sala, el suscrito
Magistrado procede a sustentar la aclaración de voto que fue manifestada en la
Sala Plena del día veintitrés (23) de enero de 2003, respecto de la sentencia
C-121 de 2003.
En dicha providencia, la Corte resolvió declarar infundadas las
objeciones Presidenciales respecto del Proyecto de ley No. 78/01 Senado-161/01
Cámara “Por la cual se transforma la naturaleza jurídica de la Universidad
Militar Nueva Granada”. El fundamento para tal decisión fue que estas
disposiciones estaban creando un organismo modificatorio de la administración
nacional, y aunque las objeciones argumentaban que el proyecto de ley debió
contar con la iniciativa o aquiescencia del gobierno, tal como lo consagra la
Constitución (art. 150-7), la Corte constató que el Gobierno avaló el proyecto
durante el trámite y por ello los reparos gubernamentales al respecto no fueron
acogidos.
El Suscrito Magistrado considera que sólo una interpretación aislada
de las normas que integran el proyecto objetado puede llevar a la conclusión de
que el cambio de naturaleza jurídica de la Universidad Militar Nueva Granada
afecta la estructura de la administración nacional. Una conclusión diferente,
se sigue de considerar a la institución y sus fines de acuerdo con la
Constitución y con el principio de autonomía que ésta consagra. Así, en este
caso la argumentación no debió haberse planteado en torno a la modificación de
la estructura de la administración nacional y la reserva de iniciativa
gubernamental. Las instituciones universitarias nunca pueden formar parte de la
estructura de la administración por tratarse de entes autónomos. Esta posición
encuentra sustento en el texto del proyecto objetado y en el ordenamiento
superior.
Así, el artículo 2° del proyecto establece que la “Universidad
Militar Nueva Granada, es una persona jurídica con autonomía académica,
administrativa y financiera, patrimonio independiente, con capacidad para
gobernarse, designar sus propias autoridades, elaborar y manejar su presupuesto
de acuerdo con las funciones que le correspondan y dictar sus normas y
reglamentos (…)”. Esta disposición evidentemente desarrolla lo previsto por
la Carta (artículo 69) en cuanto a la autonomía universitaria.
La interpretación mayoritaria acepta que “la condición de ente
universitario autónomo” no significa que éste pueda ser ubicado dentro de
la administración central o descentralizada, pues la jurisprudencia de la Corte
(sentencia C-220 de 1997) ha señalado que las universidades estatales no
conforman ni pueden conformar la administración nacional. Este argumento
descarta de plano la posibilidad de una alteración a la estructura de la
administración nacional. Con todo, la Sala erige como eje de discusión la
modificación de la misma y la reserva de iniciativa gubernamental en el asunto.
Considero que ello resulta contradictorio pues del entendimiento de
la autonomía universitaria el punto del cambio en la estructura de la
administración es superado. Así, es claro que no fue creado un nuevo ente
universitario autónomo que modificase la estructura de la administración
nacional, ya que como fue anotado en la sentencia no existe relación de
dependencia ni control de tutela del ejecutivo sobre estas entidades, pues como
lo establece jurisprudencia de esta Corte, “(..) el artículo 69 de la
Constitución garantiza la autonomía universitaria, la cual encuentra
fundamento en la necesidad de que el acceso a la formación académica de las
personas tenga lugar dentro de un clima libre de interferencias del poder
público tanto en el campo netamente académico como en la orientación
ideológica, o en el manejo administrativo o financiero del ente educativo.”[25]
(negrilla original).
En ese sentido, no debió abordarse el punto de la supuesta creación
de una entidad del orden nacional, pues no existe duda alguna sobre la
imposibilidad jurídica de tal hipótesis, una universidad nunca podría hacer
parte de la administración como órgano dependiente, en virtud de la autonomía
universitaria. Las anteriores razones demuestran que no es posible si quiera
pensar en la Universidad Militar como parte de la administración pues la
previsión constitucional sobre la autonomía universitaria es clara, el Estado
garantiza que las universidades gocen de autonomía.
El análisis precedente me permite concluir que el proyecto objetado
debió ser declarado exequible por las razones aquí expuestas pues no se
presenta alteración en la estructura de la administración nacional. Así, todo ente
universitario goza de la autonomía que le garantiza la Constitución y por ello
no podía sostenerse que el proyecto de ley bajo examen había creado un nuevo
ente universitario autónomo que modificase la estructura de la administración
nacional como fue sostenido por la posición mayoritaria.
Fecha ut supra,
EDUARDO
MONTEALEGRE LYNETT
Magistrado
[1] Sentencia de Sala Plena,
de fecha 9 de Mayo de 1974, M. P. Guillermo González Ch. Gaceta Judicial, Tomos
CXLIX - CL, p. 355. Citada en la Sentencia C-465 de 1992
[2] Sentencia C-299 de 1994
[3] Sentencia C-209 de 1997
[4] Sentencia C-1162 de 2000
[5] Sentencia C-1707  de
2000. En el mismo sentido, ver la Sentencia C-807 de 2001
[6] Sentencias C-498 de 1998
y C-992 de 2001
[7]
La Corte en Sentencias C-266 de 1995 y C-032 de 1996 se refirió expresamente al
aval ministerial a los proyectos de ley
[8]
En la Sentencia C-419 de 2002, la Corte al inhibirse de fallar una demanda
contra el Decreto 84 de 1989 advirtió que mediante el decreto reglamentario 754
de 1982 aparentemente se estaba modificando la naturaleza jurídica de la
entidad educativa que venía funcionando como unidad administrativa especial
adscrita al Ministerio de Defensa para convertirla en universidad.
[9] Sentencias C-722 de 1999
y Sentencia C-889 de 2002
[10] Exposición de motivos al
proyecto de ley  folios 240 al 242.
[11] Sent.
C-220 de 1997
[12] Sent.
T-492 de 1992
[13] Cfr., entre otras, las
Sentencias C-220/97 (M.P. Fabio Morón Díaz) y T-310/99 (M.P. Alejandro Martínez
Caballero).
[14] Sentencia C-1435 de 2000
[15] Sentencia C-547 de 1994
[16] Sentencia C-310/96, M.P.
Vladimiro Naranjo Mesa.
[17] Sentencia C-1435 de 2000
[18] En el mismo sentido, ver
Sentencia C-053 de 1998
[19] Ver entre otras,
Sentencias C-220 de 1997, C- 1435 de 2000 y T- 310 de 1999
[20]
El artículo 142 de la Ley 5ª de 1992 dispone: “El Gobierno Nacional podrá
coadyuvar cualquier proyecto de su iniciativa que curse en el Congreso cuando
las circunstancias lo justifiquen. La coadyuvancia podrá efectuarse antes de la
aprobación en las plenarias”.
[21] Folio 239
[22] Folios 91 y 92 del
expediente
[23] Cfr. Sentencias C-256 de
1997 y C-1043 de 2000
[24] Sentencia C-707 de 2001
[25] Sentencia T-492 de 1992.