T-576-93
Sentencia No
Sentencia No.
T-576/93
VIA DE
HECHO/INSPECTOR DE POLICIA
La vía de hecho
es una actuación en la que el funcionario público, -como lo es el Inspector de
Policía-, procede en abierta contradicción o violación de la ley, como cuando
obra prescindiendo de las normas de procedimiento, y, entre ellas, las
relativas a las pruebas. En pocas palabras, la vía de hecho supone la
arbitrariedad de la administración.
ACCION DE TUTELA
CONTRA DECISION DE AUTORIDAD POLICIVA/LANZAMIENTO POR OCUPACION DE HECHO/ACTO
POLICIVO-Naturaleza/FUNCIONARIO
DE POLICIA
Las decisiones
que ponen término a un proceso civil de policía no son susceptibles de recursos
ante la jurisdicción contencioso administrativa. En consecuencia, esta suerte
de actuaciones administrativas de carácter policivo son susceptibles de control
constitucional por vía de la acción de tutela. Si bien las decisiones policivas
reciben la misma denominación de las sentencias, no pueden asimilarse a éstas.
En este orden de ideas, aquéllas no se encuentran excluidas de la acción de
tutela en el evento de una vulneración de los derechos fundamentales. Las vías
de hecho en que incurran los funcionarios de policía, por violación del derecho
fundamental al debido proceso en la decisión de verificar el lanzamiento, no
tienen previsto un medio de defensa judicial civil o administrativo. Por tanto,
la única posibilidad de protección frente a estos atropellos, es la acción de
tutela.
FALLO DE TUTELA-Protección del derecho/FALLO DE TUTELA-Cumplimiento
inmediato
El juez de
tutela, si le es posible, procurará que las cosas vuelvan al estado anterior a
la violación del derecho fundamental. En este caso, la Sala considera que ello
es factible. Dado que pueden presentarse oposiciones con ocasión de la
restitución que la Inspección haga en favor de la peticionaria, la Sala, en
cumplimiento del primer inciso del artículo 27 del decreto 2591, que dispone
que quien tenga que acatar el fallo de tutela deberá hacerlo de inmediato,
previene que tales oposiciones tienen que ser denegadas terminantemente.
FALLO DE TUTELA-Ejecutoria/FALLO DE TUTELA-Aclaración/FALLO
DE TUTELA-Término para la revisión
Las providencias
quedan ejecutoriadas después de tres días de notificadas cuando carecen de
recursos, como es el caso de las sentencias de tutela de segundo grado. Lo
anterior se explica porque, dentro del plazo de esos tres días, los interesados
pueden pedir la aclaración o complementación de la providencia, con lo cual su
ejecutoria se pospondrá hasta el momento en que, a su turno, quede ejecutoriada
la providencia que resuelva sobre la aclaración o complementación.  Así, no
habiendo solicitud de aclaración o complementación -lo que ocurrió en el presente
caso-, pasados los tres días de la ejecutoria, para el juez que conoció de la
segunda instancia de la acción de tutela empieza a correr un término de diez
días, en el cual debe proceder a enviar el expediente a la Corte Constitucional
para su revisión.
Ref: expediente
T-17246
Acción de tutela
de NORMA SÁNCHEZ contra la INSPECCIÓN QUINCE (15) D DISTRITAL DE POLICÍA,
interpuesta ante el JUZGADO VEINTIOCHO (28) CIVIL MUNICIPAL DE SANTAFÉ DE
BOGOTÁ, DISTRITO CAPITAL.
Magistrado
ponente: Dr. JORGE ARANGO MEJÍA.
Aprobada el día diez
(10) del mes de diciembre de mil novecientos noventa y tres (1993).
La Sala Primera
(1a.) de Revisión de Tutelas, compuesta por los magistrados JORGE ARANGO MEJÍA,
ANTONIO BARRERA CARBONELL y EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ, por medio de esta
providencia, revisa la sentencia del treinta (30) de junio de mil novecientos
noventa y tres (1993), dictada por el JUZGADO QUINTO (5o.) CIVIL DEL CIRCUITO
DE SANTAFÉ DE BOGOTÁ, DISTRITO CAPITAL.
I. ANTECEDENTES.
1. La demanda.
Fue presentada
(folios 46 a 56 del cuaderno del a quo), a través de apoderado judicial,
el diecisiete (17) de mayo de mil novecientos noventa y tres (1993).
a. La petición.
Está enderezada
únicamente a la protección del derecho fundamental del debido proceso.
b. Los hechos
alegados.
AMPARO CABALLERO DE
SÁNCHEZ, afirmando que RAÚL SÁNCHEZ JIMÉNEZ, HUGO FERNANDO ROJAS y NORMA
SÁNCHEZ JIMÉNEZ ocuparon ilegalmente "la azotea del inmueble ubicado en la
carrera 19 No. 20-34 Sur de esta ciudad", instauró en su contra una
querella policiva de lanzamiento por ocupación de hecho.
El Inspector Quince
(15) D Distrital de Policía, ilegalmente, según la actora, habría accedido al
lanzamiento.
2. Las decisiones
judiciales.
a. La sentencia
de primera instancia.
Correspondió al
JUZGADO VEINTIOCHO (28) CIVIL MUNICIPAL DE SANTAFÉ DE BOGOTÁ, DISTRITO CAPITAL,
resolver, en primera instancia, la tutela propuesta por NORMA SÁNCHEZ.
En consecuencia, el
día primero (1o.) de junio de mil novecientos noventa y tres (1993), dictó una
sentencia (folios 73 al 80 del primer cuaderno), cuya parte resolutiva
fundamental determinó tutelar el derecho al debido proceso de NORMA SÁNCHEZ, y
ordenar a la Inspección la suspensión del lanzamiento, dejando en libertad a
los interesados para acudir a la vía jurisdiccional.
b. El fallo
que resolvió las impugnaciones.
El JUZGADO QUINTO
(5o.) CIVIL DEL CIRCUITO DE SANTAFÉ DE BOGOTÁ, DISTRITO CAPITAL, el treinta
(30) de junio de mil novecientos noventa y tres (1993), (folios 16 a 27 del
cuaderno de la segunda instancia y la revisión), decidió revocar la sentencia
del a quo y, en consecuencia, denegar la acción de tutela formulada por
NORMA SÁNCHEZ.
II. COMPETENCIA.
La Sala es
competente para revisar la sentencia del JUZGADO QUINTO (5o.) CIVIL DEL
CIRCUITO DE SANTAFÉ DE BOGOTÁ, DISTRITO CAPITAL, con base en lo dispuesto por
los artículos 86 y 241, numeral 9o., de la Constitución, y los artículos 33 y
34 del decreto 2591 de 1991.
III.
CONSIDERACIONES.
1.  La Inspección
incurrió en una vía de hecho ostensible.
Porque:
1.- La parte
querellada, que -aduciendo unas pruebas en cuya presencia no resulta fácil
descartar al menos una posesión irregular-, demostró haber ocupado el inmueble
durante más de dieciocho (18) años, fue lanzada por la autoridad policiva con
base en un endeble sustento probatorio.
Ciertamente, la
actora estructuró su reclamación asumiendo, junto con sus hijos, la calidad de
propietaria poseedora del inmueble del piso cuarto (4o.). Sin embargo, dejó
mucho que desear en lo atinente a la prueba del dominio, pues presentó una
documentación -parte del trabajo de partición- que, fuera de estar desprovista
de autenticidad, resultó incompleta por la no inclusión de la sentencia
aprobatoria de la sucesión del señor MANUEL TIBERIO SÁNCHEZ. Además, no
demostró ser la cónyuge sobreviviente del hijo de este último, es decir, del
señor JORGE SÁNCHEZ JIMÉNEZ, ni aportó la prueba de su fallecimiento, ni la del
resultado del correspondiente juicio de sucesión, así como tampoco llevó al
conocimiento de la Inspección lo necesario para fijar cuáles y cuántos hijos
tuvo con él.
2.- Pero, hay algo
aún más grave, si no se olvida que, al fin de cuentas, en esta clase de
actuaciones policivas no se trata de discutir el derecho de dominio: la
querellante fracasó en la prueba de su posesión real y material, porque no hay
un solo medio de convicción que seriamente señale que AMPARO CABALLERO DE
SÁNCHEZ tuvo la posesión efectiva del piso cuarto (4o.) del edificio de la
carrera 19 número 20-34 Sur de Santafé.
Debe anotarse que
los testimonios sumarios con que se inició la querella, particularmente vagos y
contradictorios, como se vio,  y la declaración de la señora VARELA DE VELA,
-quien dijo haber sido arrendataria del difunto MANUEL TIBERIO SÁNCHEZ-, nunca
manifestaron que la actora fuera poseedora del bien. Las declaraciones de los
agentes de policía, decretadas de oficio por el Inspector, a más de
contradictorias, -toda vez que uno se refiere a una ausencia parcial de muebles
en el apartamento, mientras que el otro habla de una falta total de tales
elementos-, legalmente no podían haberse practicado, pues su origen sólo constó
en un testimonio sumario, no sometido a la contradicción.
3.- Las deficiencias
señaladas conducen a la violación del inciso primero (1o.) del artículo primero
(1o.) del decreto 992 de 1930, disposición que dice:
"Toda persona a
quien se le hubiere privado de hecho de la tenencia material de una finca, sin
que haya mediado su consentimiento expreso o tácito u orden de autoridad
competente, podrá pedir por sí o por medio de apoderado debidamente constituído
al respectivo alcalde municipal la protección consagrada en el artículo 15 de
la ley 57 de 1905."
Como puede
apreciarse, la norma otorga el derecho de impetrar la protección de la ley 57
de 1905, -que no es otra cosa que el lanzamiento del ocupante de hecho-, sólo a
"quien se le hubiere privado de hecho de la tenencia material de una
finca". Por lo tanto, el actor que no prueba tener la calidad de  tenedor,
no es el legitimado para hacer lanzar al presunto usurpador. Así, pues, si la
decisión policial que optó por verificar el lanzamiento, se hizo sin la previa
constatación de que la reclamante tenía tales calidades, se está en presencia
de una inexcusable y arbitraria violación del artículo citado, que fácilmente
conduce a un quebrantamiento del derecho constitucional fundamental al debido
proceso.
4.- Por yerro
imputable a la señora querellante, las declaraciones extrajuicio, obtenidas sin
citación de la contraparte, no mencionan el año en que supuestamente ocurrió la
ocupación de hecho. La omisión de la Inspección consistente en no haber buscado
la corrección de tal anomalía, implica un atentado contra la conexidad de los
artículos segundo (2o.), numeral sexto (6o.), tercero (3o.) y cuarto (4o.) del
decreto 992 de 1930, textos que a la letra dicen:
"Artículo
2o. En el memorial a que se refiere el artículo 1o. de este decreto, que
debe ser presentado personalmente ante el alcalde y su secretario, se hará
constar lo siguiente:
"(...) 6) Los
títulos en que se apoya para iniciar la acción y los hechos en que se funda la
queja."
"Artículo
3o. Al memorial petitorio debe acompañar el querellante el título que
acredite su derecho y la prueba sumaria de la fecha en que fue privado de la
tenencia o la fecha en que tuvo conocimiento de la ocupación, según el
caso, y de los demás hechos en que basa su acción."
"Artículo 4o. Si el memorial no fuere presentado
en conformidad con el artículo 2o., el alcalde lo devolverá inmediatamente para
que el interesado lo corrija o adicione."
(se subraya)
La falta de
precisión en la fecha de la supuesta ocupación, de acuerdo con los artículos
citados, habría tenido que ser subsanada a través de la devolución y
subsiguiente corrección por la parte interesada. La ley no faculta al Inspector
para superar ese inconveniente, -como a la postre así lo hizo-, mediante su
propio conocimiento o según su  arbitrio o imaginación. Para la Sala, en esta
clase de actuaciones, es claro que si los hechos expuestos por el querellante
adolecen de una imprecisión grave, que les quite su aptitud de exponer unos
acontecimientos inteligibles y coherentes, por insoslayable imperativo legal,
tienen que ser aclarados o adicionados so pena de rechazo de la demanda. En
otras palabras, la no corrección del libelo -por la no presentación de uno
nuevo debidamente aclarado, o por la entrega de uno carente de una enmienda
seria y coherente-, inhibe al funcionario de policía para seguir conociendo del
asunto. Por eso la ley ordena que el memorial viciado debe devolverse
inmediatamente para su corrección.
5.- En adición a lo
sintetizado, la Sala observa que la autoridad de policía no permitió que el
apoderado de NORMA SÁNCHEZ interrogara a los testigos que llevó al proceso, y
en determinado momento -por haber excedido su intervención de 15 minutos-
impidió el uso de la palabra al mismo abogado, facilitando así que éste, según
su decir, no pudiera alegar una nulidad procesal.
El primero de estos cargos
le fue expuesto al Inspector en la diligencia del trece (13) de mayo, y éste
nunca lo negó. Ello hace pensar que la acusación es verosímil, a pesar de que
no hay constancia expresa sobre el particular en la sesión del día veintiocho
(28) de abril. En consecuencia, la Sala estima que, también por este aspecto,
la Inspección violó el debido proceso y el derecho de defensa de la parte
demandada.
En cuanto a la
suspensión del uso de la palabra del apoderado, se considera que, no obstante
ser cierto que el parágrafo del artículo 428 del Código de Policía de Bogotá
limita a 15 minutos la duración de las intervenciones de las partes en
audiencias, su aplicación rigorista e implacable no puede conducir al
quebrantamiento del derecho de defensa de las personas, máxime si se tiene en
cuenta que, según lo que ordena el inciso primero (1o.) del artículo segundo
(2o.) de la Constitución, uno de los fines esenciales del Estado es el de
"(...)garantizar
la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la
Constitución; (...)"
Esta dureza
exegética conducirá a la Sala, igualmente, a ver en la actitud general del
Inspector, una animadversión contra la querellada, o una inclinación a la
arbitrariedad, que contribuye a la conclusión de que en la resolución del
proceso se cayó en una vía de hecho.
6.- De otro lado, se
piensa que la Inspección transgredió el mandato de la parte inicial del
artículo 13 del decreto 992 de 1930, cuyo contenido es:
"Si antes de
practicarse el lanzamiento, el ocupante de la finca o heredad exhibiere un
título o prueba que justifique legalmente la ocupación, el alcalde suspenderá
la diligencia del lanzamiento, quedando en libertad los interesados para
ocurrir al poder judicial."
Lo anterior tiene
fundamento en el dicho de los testigos que presentó la querellada el veintiocho
(28) de abril. De esas pruebas se deduce que NORMA SÁNCHEZ ocupa el inmueble
desde hace varios años, con el permiso de su ya fallecido padre. La falta de un
justo título, como podría ser una donación, lleva el caso, en opinión de la
Sala, a pensar en la posibilidad de la prescripción extraordinaria. En esta
clase de prescripción, como lo dispone el artículo 2531 del Código Civil, no se
requiere título alguno. Y, se precisa, la querellada no podría decir que tiene
un justo título por donación que le hiciera su padre, porque en el expediente
no hay prueba de ello, ni de la requerida insinuación judicial. Sin embargo,
aunque se llegue a considerar que el permiso que le diera su padre para entrar
a ocupar el piso cuarto (4o.) es un título de mera tenencia, de acuerdo con el
numeral tercero (3o.) del mencionado artículo, resulta claro que la demandante
no probó que su contraparte alguna vez le haya reconocido su pretendido
dominio, ni que ésta sea poseedora violenta o clandestina. El texto de la norma
citada es el siguiente:
"El dominio de
cosas comerciales, que no ha sido adquirido por la prescripción ordinaria,
puede serlo por la extraordinaria, bajo las reglas que van a expresarse:
"1o. Para la
prescripción extraordinaria no es necesario título alguno.
"2o. Se presume
en ella de derecho la buena fe sin embargo de la falta de un título adquisitivo
de dominio.
"3o. Pero la
existencia de un título de mera tenencia, hará presumir mala fe, y no dará
lugar a la prescripción, a menos de concurrir estas dos circunstancias:
"1a. Que el que
se pretende dueño no pueda probar que en los últimos veinte años se haya
reconocido expresa o tácitamente su dominio por el que alega la prescripción.
"2a. Que el que
alegue la prescripción pruebe haber poseído sin violencia, clandestinidad, ni
interrupción por el mismo espacio de tiempo."
Por lo dicho, la
Sala cree que la demandada justificó su ocupación del piso cuarto (4o.). En
consecuencia, la Inspección debió abstenerse de verificar el lanzamiento,
dejando a las partes en libertad de ocurrir a la jurisdicción civil.
7.- En la
providencia del quince (15) de abril de este año, (folio 41 de la actuación de
policía), por la cual la Inspección admitió la querella de AMPARO CABALLERO DE
SÁNCHEZ, se determinó que
"(...) contra
la presente resolución no procede recurso alguno."
La Sala discrepa de
tal decisión, porque el inciso primero del artículo 15 de la ley 57 de 1905
sólo deja privado de recursos al auto por el cual se procede a "verificar
el lanzamiento", proveimiento éste que se dicta en la correspondiente
diligencia y, si es del caso, luego de apreciados los argumentos y pruebas del
opositor. Como se puede apreciar a continuación, el auto por el que se
aprehende el conocimiento del negocio y se decreta el lanzamiento con base en
unas probanzas sumarias, no está incluido en el artículo citado, ni se lo debe
incluir mediante artificiosos razonamientos. La norma dice:
"Cuando alguna
finca ha sido ocupada de hecho sin que medie contrato de arrendamiento ni
consentimiento del arrendador, el jefe de policía ante quien se presente la
queja se trasladará al lugar en que esté situada la finca dentro de las
cuarenta y ocho horas después de la presentación del escrito de queja; y si los
ocupantes no exhiben el contrato de arrendamiento, o se ocultan, procederá
a verificar el lanzamiento sin dar lugar a recurso alguno ni a
diligencia que pueda demorar la desocupación de la finca." (se subraya)
Por lo tanto, con la
advertencia sobre el no derecho a recurrir del auto de admisión de la querella,
la Sala considera que también se incurrió por parte de la Inspección en una vía
de hecho, atentatoria del debido proceso.
8.- Todos estos
antecedentes,  y, en especial, el hecho de que el Inspector tomó la decisión en
contra de la parte lanzada sin sustento probatorio,  conducirán a la Sala a la
conclusión de ver aquí una vía de hecho, y a la decisión de tutelar el
derecho al debido proceso de NORMA SÁNCHEZ, aclarando que si bien, en
principio, la Corte no puede sustituir al funcionario de policía en la
apreciación de las pruebas, cuando hay una transgresión ostensible y grave de
los más elementales principios jurídicos probatorios, la Corporación no puede
permanecer impasible frente a la violación del derecho al debido proceso,
derecho constitucional fundamental según el artículo 29 de la Carta.
9.- En tal orden de
ideas, la Sala, en forma somera, dejará constancia sobre qué entiende por vía
de hecho.
La vía de hecho es
una actuación en la que el funcionario público, -como lo es el Inspector de
Policía-, procede en abierta contradicción o violación de la ley, como cuando
obra prescindiendo de las normas de procedimiento, y, entre ellas, las
relativas a las pruebas. En pocas palabras, la vía de hecho supone la
arbitrariedad de la administración.
La Sala hace suyas
las palabras que, sobre el tema, pronunció la Sala Segunda (2a.) de Revisión de
Tutelas en la sentencia inédita T-079 del veintiseis (26) de febrero del año en
curso, providencia citada en la sentencia T-442 de octubre doce (12) de 1993 de
la Sala Segunda de Revisión:
"A los
servidores públicos, en el ejercicio de sus funciones, les está vedado actuar por
fuera de las funciones atribuidas por la Constitución o la ley. El Estado
Social de Derecho (CP art. 1), los fines sociales del Estado (CP art. 2) y el
principio de igualdad ante la ley (CP. art. 13), constituyen el marco
constitucional de la doctrina de las vías de hecho, la cual tiene por objeto
proscribir las actuaciones arbitrarias de la autoridad que vulneran los
derechos fundamentales de las personas.
"Una actuación
de la autoridad pública se torna en una vía de hecho susceptible del control
constitucional de la acción de tutela cuando la conducta del agente carece de
fundamento objetivo, obedece a su sola voluntad o capricho y tiene como
consecuencia la vulneración de los derechos fundamentales de la persona.
"Carece de
fundamento objetivo la actuación manifiestamente contraria a la Constitución y
a la Ley. La legitimidad de las decisiones estatales depende de su
fundamentación objetiva y razonable. El principio de legalidad rige el
ejercicio de las funciones públicas (CP art. 121), es condición de existencia
de los empleos públicos (CP art. 122) y su desconocimiento genera la
responsabilidad de los servidores públicos (CP arts. 6, 90). Una decisión de la
autoridad no es constitucional solamente por el hecho de adoptarse en ejercicio
de las funciones del cargo. Ella debe respetar la igualdad de todos ante la ley
(CP art. 13), principio que le imprime a la actuación estatal su carácter
razonable. Se trata de un verdadero límite sustancial a la discrecionalidad de
los servidores públicos, quienes, en el desempeño de sus funciones, no pueden
interpretar y aplicar arbitrariamente las normas, so pena de abandonar
el ámbito del derecho y pasar a patrocinar simple y llanamente actuaciones de
hecho contrarias al Estado de Derecho que les da su legitimidad.
"La decisión
revestida de las formalidades de un acto jurídico encubre una actuación de
hecho cuando ésta obedece más a la voluntad o al capricho del agente estatal
que a las competencias atribuidas por ley para proferirla. El criterio para
evaluar qué conductas tienen fundamento en el ordenamiento jurídico y cuáles no
es finalista y deontológico. Las autoridades públicas están al servicio de la
comunidad (CP art. 123) y en el cumplimiento de sus funciones deben ser
conscientes de que los fines esenciales del Estado son, entre otros, servir a
dicha comunidad y garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes
consagrados en la Constitución (CP art. 2). Las autoridades públicas deben
ceñir sus actuaciones a los postulados de la buena fe (CP art. 83). La conducta
dolosa o gravemente culposa de los servidores públicos debe ser excluida del
ordenamiento jurídico y su demostración genera la responsabilidad patrimonial
del Estado, así como el deber de repetir contra el agente responsable del daño
(CP art. 90).
"La vulneración
de los derechos fundamentales por parte de servidores públicos que actúan sin
fundamento objetivo y razonable, y obedecen a motivaciones internas, desconoce
la primacía de los derechos inalienables de la persona (CP art. 5), la
protección constitucional de los derechos fundamentales (CP art. 86) y la
prevalencia del derecho sustancial (CP art. 228). En caso de demostrarse  su
ocurrencia, el juez de tutela deberá examinar la pertenencia del acto al mundo
jurídico y proceder a la defensa de los derechos fundamentales vulnerados en el
curso de una vía de hecho por parte de la autoridad pública."
La Corte, en la
sentencia T-443 del presente año, con ponencia del Dr. Antonio Barrera
Carbonell, tuvo la oportunidad de hacer la defensa del debido proceso así:
"No obstante lo
anterior, la Sala, le halla razón al petente en lo referente a la omisión del
auto de traslado a las partes para alegar de conclusión. En efecto, el artículo
37 del Decreto 0800 de 1991, consagra que, vencida la etapa probatoria, se
correrá traslado a las partes en la secretaría, por el término común de tres
(3) días hábiles para que presenten sus alegatos de conclusión, al cabo de los
cuales el funcionario dispondrá de cinco (5) días hábiles para proferir la
providencia correspondiente, por consiguiente, al no constatarse que la
autoridad de policía corrió traslado a las partes para que presentaran dichos
alegatos, según se deduce del examen del expediente incorporado como prueba al
proceso, debe colegirse la vulneración del debido proceso, por la no
observancia de las formas propias que rigen este tipo de actuaciones.
"Es tan
evidente dicha vulneración, que así lo reconoció el Inspector Tercero Municipal
de Policía, quien al resolver el escrito del recurso de reposición y
subsidiario de apelación contra la providencia condenatoria dentro del proceso
policivo, interpuesto por el ahora accionante en tutela, aceptó y reconoció la
referida irregularidad."
Además, la tutela en
contra de las decisiones proferidas por las autoridades de policía, en los
procesos de lanzamiento por ocupación de hecho, no contradice la decisión de
esta Corte en lo tocante a la improcedencia de la acción respecto de las
sentencias con fuerza de cosa juzgada, pues, si bien es cierto que la
estructura sumaria de estos procesos o querellas se identifica con la de los
seguidos ante los jueces civiles, los fallos policivos provienen de autoridades
administrativas que, en rigor, no son judiciales, y se fundamentan en la
necesidad o propósito de mantener el statu quo, noción, que a juicio de
la Sala, puede decirse que es típica de la función de policía como institución
protectora del orden público. Mal se podría, entonces, afirmar que tales
determinaciones están revestidas de la fuerza de la cosa juzgada,
característica de las sentencias propiamente jurisdiccionales. Quizás por eso,
el artículo 15 del decreto 992 de 1930 calificó estas querellas como acciones
administrativas:
"La
acción administrativa sumaria de lanzamiento prescribe a los treinta
días, contados desde (...)" (se subraya)
Al respecto, la H.
CORTE SUPREMA DE JUSTICIA en sentencia del dieciocho (18) de noviembre de mil
novecientos sesenta y seis (1966) dijo:
"Por absurda
que sea la decisión de un Alcalde en una querella de policía ante él
instaurada, que tenga por objeto mantener el statu quo de las cosas en materia
de posesión, tal decisión no hace tránsito a cosa juzgada y quien no se
conformare con ella tiene vía abierta para acudir directamente ante el juez
competente, en ejercicio de la acción correspondiente, posesoria o de
reivindicación, en demanda de la tutela jurídica del Estado para la protección
de su derecho." (CORTE SUPREMA DE JUSTICIA, Gaceta Judicial, tomo CXVIII,
Bogotá, octubre, noviembre y diciembre de 1966, número 2283, pág. 170).
En apoyo de lo
expresado, puede traerse a colación el argumento de que la inexistencia de la
cosa juzgada en las determinaciones de los inspectores de policía, es cosa
confirmada por la posibilidad de que estos funcionarios revoquen sus propios
fallos. En este sentido, el artículo 27 del decreto 1355 de 1970, Código
Nacional de Policía, prescribe:
"La orden de
policía puede ser revocada por quien la emitió."
El artículo 409 del
Acuerdo 18 de 1989, Código de Policía de Bogotá, dice:
"La orden de
policía podrá ser revocada por quien la emitió cuando desaparezcan los motivos
que le dieron origen."
Y el contenido del
artículo 411 del mismo Código es:
"Los efectos
jurídicos de la orden de policía se extinguirán por su revocatoria, por la
derogatoria de la ley o del reglamento que le sirvieron de fundamento, por la
desaparición de los hechos que la motivaron o por la muerte del
destinatario."
2. El
desalojado que, en un lanzamiento policivo por ocupación de hecho de un
inmueble, alegó infructuosamente haber justificado su situación, ¿dispone de un
medio judicial de defensa distinto de la acción de tutela?
Partiendo de la
convicción de que el derecho al debido proceso es de los que la Carta llama
"constitucionales fundamentales", la Sala piensa que la respuesta a
la anterior pregunta tiene importancia porque, de acuerdo con el inciso tercero
(3o.) del artículo 86 ibidem, la acción de tutela
"(...)sólo
procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial,
salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un
perjuicio irremediable." (se subraya)
El artículo 408 del
Código de Procedimiento Civil, numeral segundo (2o.), modificado por el
artículo 1o., numeral 211, del decreto 2282 de 1989, dispone lo siguiente, en
relación con los negocios sometidos a las ritualidades del proceso abreviado:
"Asuntos
sujetos a su trámite.
"(...) 2.
Interdictos para recuperar o conservar la posesión, y el
reconocimiento de las indemnizaciones a que hubiere lugar." (se subraya)
Conforme a la norma
citada,  no es claro que la respuesta al interrogante planteado sea positiva,
vale decir, que no es fácil afirmar que los ocupantes lanzados por vías de
hecho, y que alegaron ser poseedores, cuenten, para impedir la vulneración
del derecho fundamental al debido proceso, con el recurso del proceso civil
abreviado. La razón de este concepto es la de que en los interdictos posesorios
lo que se discute es precisamente la posesión. Ellos no están previstos para
juzgar sobre la legalidad de las decisiones que adopten los inspectores de
policía. Tan cierto es esto, que quienes consideran estar en la situación de
defender su posesión, ya sea buscando su recuperación o solamente intentando su
conservación, pueden acudir directamente al juez civil, sin que les sea
imprescindible agotar  primero la etapa policiva.
Este enfoque ya ha
sido sostenido por la H. CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. Así, en la ya citada
sentencia del dieciocho (18) de noviembre de mil novecientos sesenta y seis
(1966), se dijo:
"Quien no
aceptare lo resuelto por el funcionario de policía, puede recurrir a la Rama
Jurisdiccional del Poder Público, mas no para que se revise o se anule el
juicio de policía dejando sin efecto el fallo proferido en él, sino para
iniciar, directamente, ante el juez competente y por el procedimiento que sea
del caso, el respectivo juicio, posesorio o de reivindicación, de cuya decisión
podría resultar una solución contraria a la del juicio de policía, con lo cual
ésta quedaría virtualmente desprovista de efectos." (Ut supra pág. 170).
Lo anterior se
afirma, obviamente, sin perjuicio de lo que el procedimiento civil establece
respecto de las acciones posesorias especiales,  a las cuales, con arreglo al
artículo 435 del Código de la materia, corresponden los procesos verbales
sumarios.
Por otra parte, no
debe perderse de vista que, con arreglo al último inciso del artículo 82 del
Código Contencioso Administrativo,
"La
Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo no juzga las decisiones
proferidas en juicios civiles o penales de policía regulados especialmente por
la ley."
Esto significa que
los fallos que dicten los inspectores de policía para culminar las querellas de
lanzamiento por ocupación de hecho, tampoco pueden controvertirse mediante el
medio de defensa judicial contencioso administrativo.
Esta tesis fue
también la de la Sala Tercera (3a.) de Revisión de Tutelas en la sentencia
T-109 del diecinueve (19) de marzo de mil novecientos noventa y tres (1993),
pues, con ponencia del Magistrado Dr. EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ, sostuvo:
"De otra parte,
las decisiones que ponen término a un proceso civil de policía no son
susceptibles de recursos ante la jurisdicción contencioso administrativa por
expresa disposición legal (Código Contencioso Administrativo art. 82). En
consecuencia, esta suerte de actuaciones administrativas de carácter policivo
son susceptibles de control constitucional por vía de la acción de tutela.
"Desde el punto
de vista orgánico la actuación policiva tiene carácter administrativo. En el
plano material, su naturaleza administrativa - situada en el umbral mismo de la
judicial - se deduce de su función preventiva y protectora de las situaciones
de libertad y de las diferentes titularidades jurídicas. Si bien las decisiones
policivas reciben la misma denominación de las sentencias, no pueden asimilarse
a éstas. En este orden de ideas, aquéllas no se encuentran excluidas de la
acción de tutela en el evento de una vulneración de los derechos
fundamentales."
Es importante,
también, no perder de vista que, de conformidad con las voces del inciso
primero del artículo 15 de la ley 57 de 1905, la decisión policiva que verifica
el lanzamiento por causa de una ocupación de hecho, no es susceptible de ningún
recurso. El texto de esta disposición es:
"Cuando alguna
finca ha sido ocupada de hecho sin que medie contrato de arrendamiento ni
consentimiento del arrendador, el jefe de policía ante quien se presente la
queja se trasladará al lugar en que esté situada la finca dentro de las
cuarenta y ocho horas después de la presentación del escrito de queja; y
si los ocupantes no exhiben el contrato de arrendamiento, o se ocultan,
procederá a verificar el lanzamiento sin dar lugar a recurso alguno ni a
diligencia que pueda demorar la desocupación de la finca." (se
subraya)
La recta
interpretación de esta norma lleva a la conclusión de que, por este aspecto, la
parte querellada tampoco contaba con la posibilidad de recurrir la
determinación de la Inspección Quince (15) D Distrital de Policía. Y este
criterio, si se quiere, toma todavía más fuerza por la declaratoria de nulidad
que hiciera el H. CONSEJO DE ESTADO en 1975, del artículo 7o. del decreto
reglamentario 992 de 1930. Tal norma decía:
"Las
providencias del alcalde en las actuaciones de lanzamiento, son apelables
dentro de las cuarenta y ocho horas siguientes a su notificación, para ante el
inmediato superior, en el efecto devolutivo, si se trata de la persona contra
quien se dirige la acción, y en ambos efectos si el que apela fuere el
querellante."
En síntesis, las
vías de hecho en que incurran los citados funcionarios de policía, por
violación del derecho fundamental al debido proceso en la decisión de verificar
el lanzamiento, no tienen previsto un medio de defensa judicial civil o
administrativo. Por tanto, la única posibilidad de protección frente a estos
atropellos, es la acción de tutela.
Para finalizar,
resulta de interés recordar que ya esta Sala, compartiendo el criterio atrás
esbozado y el de la H. CORTE SUPREMA DE JUSTICIA, había decidido un caso
relativamente similar en la sentencia T-193 del diecinueve (19) de mayo de este
año. Allí, en uno de sus apartes, se dijo:
"Mas frente a
la actitud arbitraria del Inspector, - que llegó a situaciones tales como
notificar la decisión del lanzamiento momentos antes de su iniciación, y no
aceptar  la intervención de un agente oficioso del lanzado -, ciertamente
violatoria de la garantía del debido proceso y del derecho de defensa (artículo
29 de la Constitución), el señor SUÁREZ ALZATE no disponía de un medio de
defensa judicial eficaz. Bien lo dijo la Corte Suprema de Justicia cuando
resolvió la impugnación: "Si a ello se agrega que conforme a lo
preceptuado por el artículo 82 del C.C.A., la jurisdicción contencioso
administrativa "no juzgará las providencias dictadas en los juicios de
policía de carácter penal o civil", se hace evidente que el peticionario de
la tutela no dispone de otro medio judicial de defensa para proteger su derecho
al debido proceso, que es uno de los fundamentales consagrados en nuestra
Constitución Política.""
3. El alcance
de la tutela.
Para este efecto, en
el pasado la Sala estimó -y cree que debe continuar haciéndolo-, que el
artículo 23 del decreto 2591 de 1991 es la guía del juzgador. Esta norma dice:
"Protección
del derecho tutelado.
"Cuando la
solicitud se dirija contra una acción de la autoridad el fallo que conceda la
tutela tendrá por objeto garantizar al agraviado el pleno goce de su derecho, y
volver al estado anterior a la violación cuando fuere posible.
"Cuando lo
impugnado hubiere sido la denegación de un acto o una omisión, el fallo
ordenará realizarlo o desarrollar la acción adecuada, para lo cual se otorgará
un plazo prudencial perentorio. Si la autoridad no expide el acto
administrativo de alcance particular y lo remite al juez en el término de 48
horas, éste podrá disponer lo necesario para que el derecho sea libremente
ejercido sin más requisitos. Si hubiere tratado de una mera conducta o
actuación material, o de una amenaza, se ordenará su inmediata cesación, así
como evitar toda nueva violación o amenaza, perturbación o restricción.
"En todo
caso, el juez establecerá los demás efectos del fallo para el caso
concreto".   (se
subraya)
Queda visto: el juez
de tutela, si le es posible, procurará que las cosas vuelvan al estado anterior
a la violación del derecho fundamental. En este caso, la Sala considera que
ello es factible.
Dado que pueden
presentarse oposiciones con ocasión de la restitución que la Inspección haga en
favor de NORMA SÁNCHEZ, la Sala, en cumplimiento del primer inciso del artículo
27 del decreto 2591, que dispone que quien tenga que acatar el fallo de tutela
deberá hacerlo de inmediato, previene que tales oposiciones tienen que ser
denegadas terminantemente. De lo contrario, como en el fallo T-193 ya se dijo,
"la protección
de los derechos constitucionales fundamentales concedida por el fallo de tutela
sería puramente teórica."
4. Las
solicitudes de la peticionaria de la tutela.
En escrito
presentado ante la Secretaría General de esta Corte el seis (6) de julio del
presente año, el apoderado de NORMA SÁNCHEZ pidió la devolución inmediata del
expediente, porque el ad quem lo remitió "sin que estuviera
ejecutoriada la providencia, tal como lo ordena el artículo 32, inciso 2o., del
decreto reglamentario No. 2591 del 91". En opinión del solicitante, la
providencia se dictó el treinta (30) de junio y se notificó por telegrama el
primero (1o.) del mes siguiente, "en consecuencia la ejecutoria se cumple
el 7 de julio de 1993". El propósito de la petición es la tramitación
rigurosa del recurso de reposición que, por el motivo señalado, el interesado
presentó ante el JUZGADO QUINTO (5o.) CIVIL DEL CIRCUITO DE SANTAFÉ DE BOGOTÁ,
DISTRITO CAPITAL.
En la misma fecha,
es decir, el seis (6) de julio, el apoderado pidió se compulsen copias al
Consejo Superior de la Judicatura y a la Fiscalía, "para que se investigue
disciplinaria y penalmente a la Juez 5o. Civil del Circuito, de conformidad a
lo preceptuado en el artículo 53 del decreto No. 2591/91", por la
violación del inciso 2o. del artículo 32 del citado decreto.
Para resolver la
primera de las peticiones, se considera:
a.- El inciso
segundo (2o.) del artículo 32 del decreto 2591 de 1991 ordena:
"El juez que
conozca de la impugnación, estudiará el contenido de la misma, cotejándola con
el acervo probatorio y con el fallo. El juez, de oficio o a petición de parte,
podrá solicitar informes y ordenar la práctica de pruebas y proferirá el fallo
dentro de los 20 días siguientes a la recepción del expediente. Si a su juicio
el fallo carece de fundamento, procederá a revocarlo, lo cual comunicará de
inmediato. Si encuentra el fallo ajustado a derecho, lo confirmará. En
ambos casos, dentro de los diez días siguientes a la ejecutoria del fallo de
segunda instancia, el juez remitirá el expediente a la Corte Constitucional,
para su eventual revisión." (se subraya)
b.- A su vez, el
inciso primero (1o.) del artículo 331 del Código de Procedimiento Civil,
modificado por el decreto 2282 de 1989, prescribe:
"Ejecutoria.
Las providencias quedan ejecutoriadas y son firmes tres días después de
notificadas, cuando carecen de recursos o han vencido los términos sin
haberse interpuesto los recursos que fueren procedentes, o cuando queda
ejecutoriada la providencia que resuelva los interpuestos. No obstante, en caso
de que se pida aclaración o complementacion de una providencia, su firmeza sólo
se producirá una vez ejecutoriada la que la resuelva." (se subraya)
c.- De las normas
anteriores, se deduce que las providencias quedan ejecutoriadas después de tres
días de notificadas cuando carecen de recursos, como es el caso de las
sentencias de tutela de segundo grado. Lo anterior se explica porque, dentro
del plazo de esos tres días, los interesados pueden pedir la aclaración o
complementación de la providencia, con lo cual su ejecutoria se pospondrá hasta
el momento en que, a su turno, quede ejecutoriada la providencia que resuelva
sobre la aclaración o complementación.
Así, no habiendo
solicitud de aclaración o complementación -lo que ocurrió en el presente caso-,
pasados los tres días de la ejecutoria, para el juez que conoció de la segunda
instancia de la acción de tutela empieza a correr un término de diez días, en
el cual debe proceder a enviar el expediente a la Corte Constitucional para su
revisión.
En la acción sub
iudice, la sentencia del ad quem se notificó a las partes, mediante
telegrama, el día primero (1o.) de julio de este año. Evidentemente, sólo a
partir del ocho (8) de julio, inclusive, puede entonces decirse que la
providencia quedó ejecutoriada. Lo anterior tiene como consecuencia que los
diez días de plazo para el envío del expediente a esta Corte, comenzaron a
correr el ocho (8) de julio, es decir, que el juzgador de segunda instancia al
remitir la documentación el seis (6) de julio, como efectivamente lo hizo, en
definitiva se adelantó a la oportunidad prevista por la ley.
d.- Surge, pues, el
interrogante de saber si la Corte debía o nó devolver la documentación, a fin
de cumplir estrictamente con las previsiones del decreto 2591 de 1991.
La opinión de la
Sala, luego de comprobar que el interés del peticionario no era el de pedir la
aclaración o complementación de la providencia de segundo grado, y con base en
los principios de economía, celeridad y eficacia que gobiernan el trámite de la
acción de tutela, es la de que ciertamente el proceder del ad quem
constituye un error que no puede y no debe generalizarse, pero en las
circunstancias del caso presente, donde no se percibe la violación del derecho
de defensa de la señora NORMA SÁNCHEZ, tampoco tiene que ser tratado como un
yerro de enorme trascendencia, y, por tanto, no puede convertirse en un motivo
de devolución del expediente. En consecuencia, la Sala se abstendrá de acceder
a la petición de devolución de los documentos de este asunto.
En cuanto a la
segunda de las solicitudes, o sea la de ordenar copias para que se investigue
la conducta de la señora Juez Quinta (5a.) Civil del Circuito de Santafé, la
Sala no encuentra objeción, aunque advierte que, prima facie, no se ve
falta alguna de la juez mencionada. Por tanto, se ordenará, a costa del
interesado, la expedición de tales documentos, los cuales se le entregarán para
los fines indicados.
5. La
intervención del Ministerio Público.
Teniendo en cuenta
los cuestionamientos que esta providencia hace al INSPECTOR QUINCE
"D" DISTRITAL DE POLICÍA DE SANTAFÉ DE BOGOTÁ, DISTRITO CAPITAL, se
ordenará el envío al Ministerio Público de copia de toda la actuación surtida
ante él, para que se le inicie la correspondiente investigación disciplinaria.
En mérito de lo
expuesto, la Corte Constitucional,  administrando justicia en nombre del pueblo
y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
PRIMERO. REVOCAR la sentencia del JUZGADO QUINTO (5o.) CIVIL DEL
CIRCUITO DE SANTAFÉ DE BOGOTÁ, DISTRITO CAPITAL, de fecha treinta (30) de junio
de mil novecientos noventa y tres (1993), la cual, a su vez, revocó el fallo
del JUZGADO VEINTIOCHO (28) CIVIL MUNICIPAL del citado Distrito de fecha
primero (1o.) de junio del mismo año, y, en su lugar, CONCEDER la tutela
del derecho al debido proceso solicitada por NORMA SÁNCHEZ JIMÉNEZ.
SEGUNDO. ORDENAR a la INSPECCIÓN QUINCE (15) "D" DISTRITAL
DE POLICÍA DE SANTAFÉ DE BOGOTÁ, DISTRITO CAPITAL, que, dentro de las cuarenta
y ocho (48) horas siguientes a la notificación de esta providencia, sin lugar a
prórroga ni oposición alguna, restituya a la señora NORMA SÁNCHEZ JIMÉNEZ,
identificada con la cédula de ciudadanía número 41.594.708 de Bogotá, en la
tenencia del piso cuarto (4o.) del inmueble ubicado en la carrera diecinueve
(19) número veinte treinta y cuatro (20-34) Sur de esta capital, en el mismo
estado en que dicha señora ejercía sus derechos antes de la diligencia de
lanzamiento, permitiendo a los interesados acudir a la justicia ordinaria para
hacer valer sus derechos.
TERCERO. DENEGAR la solicitud formulada por el apoderado de NORMA
SÁNCHEZ, en el sentido de devolver el expediente al JUZGADO QUINTO (5o.) CIVIL
DEL CIRCUITO DE SANTAFÉ DE BOGOTÁ, DISTRITO CAPITAL, para dar así cumplimiento
a la frase final del inciso segundo (2o.) del artículo 32 del decreto 2591 de
1991.
CUARTO.  ORDENAR que, a costa de la peticionaria, es decir, NORMA
SÁNCHEZ, se expidan dos (2) juegos de copias auténticas de la sentencia de
tutela de segundo grado de fecha treinta (30) de junio de mil novecientos
noventa y tres (1993), dictada por el JUZGADO QUINTO (5o.) CIVIL DEL CIRCUITO
DE SANTAFÉ DE BOGOTÁ, DISTRITO CAPITAL, y de los documentos que obran a los
folios 28, 29, 30 y 62 del cuaderno de la actuación ante el ad quem y
ante esta Corte, así como de los escritos visibles a los folios 96 y 97 del
cuaderno del a quo, los cuales están destinados a ser llevados por la
interesada al Consejo Superior de la Judicatura y  a la Fiscalía, si lo estima
conveniente.
QUINTO. ORDENAR el envío al Ministerio Público de copia de esta
providencia y de toda la actuación surtida ante la INSPECCIÓN QUINCE (15)
"D" DISTRITAL DE POLICÍA DE SANTAFÉ DE BOGOTÁ, DISTRITO CAPITAL, para
que aquella entidad adelante lo de su cargo respecto de las conductas
consideradas en la parte motiva como vías de hecho.
SEXTO. COMUNICAR inmediatamente el contenido de esta sentencia al
JUZGADO VEINTIOCHO (28) CIVIL MUNICIPAL DE SANTAFÉ DE BOGOTÁ, DISTRITO CAPITAL,
para los efectos previstos en el artículo 36 del decreto 2591 de 1991.
Notifíquese,
cópiese, cúmplase e insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional.
JORGE ARANGO MEJÍA
Magistrado
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
MARTHA SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria General