C-358-94
Sentencia No
Sentencia No.
C-358/94
CONSEJO DE
ESTADO/DECRETO ADMINISTRATIVO
En virtud de una
interpretación sistemática de la Constitución, que mientras la decisión sobre
constitucionalidad de las leyes y de los actos presidenciales con fuerza de ley
ha sido atribuída a la Corte Constitucional, la referente a los decretos que
expida el Gobierno cuyo contenido sea puramente administrativo son de
conocimiento del Consejo de Estado por la vía de la acción de nulidad.
FACULTAD
TRANSITORIA/DECRETOS ADMINISTRATIVOS/COMPETENCIA
Puesto que, en el
campo de la normatividad temporal, los decretos expedidos por el Presidente de
la República con invocación del artículo transitorio 20 de la Carta -uno de los
cuales es el aquí demandado- no fueron confiados expresamente a la decisión de
esta Corte sobre su constitucionalidad, como sí aconteció con los previstos en
los artículos transitorios 5, 6, 8, 23 y 39 -los cuales quedaron cobijados de
modo que no deja lugar a dudas por el artículo transitorio 10 y por el 6º,
literal a), según análisis que ha hecho esta Corte, Sala Plena, en Sentencia Nº
C-105 del 11 de marzo de 1993-, y dado que, por otra parte, los decretos que
expida el Presidente en desarrollo del indicado deber no necesariamente son
actos dotados de fuerza material legislativa, no se encuentra motivo para que
la Corporación entre a fallar de fondo sobre la demanda incoada.
-Sala Plena-
Ref.: Expediente
D-518
Demanda de
inconstitucionalidad contra el artículo 2 -parcial- del Decreto 2123 de 1992.
Actor: AMELIA
AYALA NARVAEZ
Magistrado
Ponente:
Dr. JOSE GREGORIO
HERNANDEZ GALINDO
Sentencia aprobada
en Santa Fe de Bogotá, D.C., según consta en acta del 11 de agosto de mil
novecientos noventa y cuatro (1994).
Decide la Corte
Constitucional sobre la acción pública intentada por la ciudadana AMELIA AYALA
NARVAEZ contra la parte final del numeral 7º del artículo 2 del Decreto 2123 de
1992, que dice textualmente:
"DECRETO NUMERO 2123 DE 1992
(Diciembre 29)
por el cual se reestructura la Empresa
Nacional de Telecomunicaciones
-TELECOM-
El Presidente de la República de Colombia ,
en ejercicio de las atribuciones que le confiere el Artículo Transitorio 20 de
la Constitución Política y teniendo en cuenta las recomendaciones de que trata
el mismo artículo,
DECRETA:"
(...)
"Artículo
2.- Objeto. La Empresa Nacional de Telecomunicaciones, TELECOM,
tiene como objeto la prestación y explotación de servicios públicos de
telecomunicaciones dentro del territorio nacional y en conexión con el
exterior; y la prestación de los servicios de telecomunicaciones que se
califiquen como tales, dentro del territorio nacional y en otros países.
En cumplimiento de
su objeto, TELECOM está autorizada para desarrollar, entre otras, las
siguientes actividades:
1. Celebrar todos
los contratos, acuerdos, convenios y los demás actos necesarios para la
prestación de los servicios públicos de telecomunicaciones;
2. Participar con
entidades nacionales e internacionales, públicas y privadas y con organismos
internacionales en la instalación, ampliación y mejoramiento de sistemas
nacionales e internacionales de telecomunicaciones y formalizar los acuerdos y
convenios comerciales y de asistencia para su instalación y explotación por
parte de la Empresa;
3. Participar en
sociedades o celebrar contratos de asociación para la prestación de servicios
de telecomunicaciones;
4. Celebrar
contratos de asociación con personas jurídicas, nacionales o extranjeras, para
el cumplimiento de sus objetivos, sin que en virtud de los mismos surjan nuevas
personas jurídicas;
5. Participar e
proyectos internacionales de telecomunicaciones de carácter comercial con
empresas de telecomunicaciones y celebrar los convenios y contratos necesarios
para definir interconexiones, tráfico, tarifas y otros de la misma naturaleza;
6. Participar,
conjuntamente con las dependencias y organismos autorizados para el efecto, en
la evaluación y formulación de los planes, programas, y proyectos del sector de
comunicaciones y ejecutarlos en su respectivo campo de acción;
7. Liquidar, cobrar
y recaudar el valor de los servicios que presta, respecto de los cuales sólo
podrán concederse franquicias consignadas en la ley o los estatutos;
8. Producir y
comercializar equipos y soporte lógico destinados a la prestación de servicios
de telecomunicaciones;
9. Atender el
bienestar y coadyuvar a la formación del personal a su servicio, así como
promover la enseñanza en las especialidades de telecomunicaciones, electrónica,
informática y telemática en sus aspectos técnicos, operativos y
administrativos.
PARAGRAFO.- En todo caso, TELECOM se ceñirá, en el
cumplimiento de sus funciones, a lo dispuesto en este decreto y en sus
Estatutos Internos" (Se subraya lo demandado).
I. DEMANDA
Según la demanda,
cuando la disposición acusada señala que sobre los servicios a los que se
refiere el Decreto sólo pueden concederse franquicias consignadas en los
estatutos, se desconocen los mandatos de los artículos 20 transitorio, 150,
numeral 23, y 365 de la Carta Política.
Señala que el
Presidente de la República, en ejercicio de las facultades expresas y concretas
conferidas por el artículo 20 transitorio de la Constitución reestructuró un
establecimiento público y lo convirtió en empresa industrial y comercial del
Estado.
Tales facultades no
se extendían -según el actor- hasta el punto de permitirle al Gobierno crear un
régimen de exenciones al pago de los servicios de telecomunicaciones, y lo que
se hizo, con la parte acusada en esta demanda, fue consagrar indirectamente
"una facultad de la Junta Directiva de Telecom, de conceder franquicias en
los servicios que presta mediante los estatutos de la empresa, cuando es una
facultad exclusiva del Congreso de la República, tal como lo preceptúan los
artículos 150, numeral 23, y 365 de la Constitución Nacional".
Al respecto sostiene
el demandante:
"La Ley 72 de
1989 y el Decreto ley 1900 de 1990, determinó las diferentes clases de
servicios de telecomunicaciones, principios de la organización, el régimen de
concesiones y de administración delegada sobre los mencionados servicios, pero
tampoco estas facultaron al Ejecutivo para conceder y aprobar franquicias
mediante los estatutos de la citada empresa, en los servicios de telefonía de
larga distancia nacional e internacional, telex y transmisión de datos.
Mediante la Ley 48
de 1921 (publicada en el Diario Oficial No. 18015), norma vigente, facultó al
Ejecutivo, mediante decreto ejecutivo, para conceder franquicias en el servicio
público de telegrafía, a los funcionarios que en ejercicio de sus funciones
públicas les sea necesario concedérsela dentro de las responsabilidades que
señala esta ley. Pero, esta norma tampoco facultó al Ejecutivo para otorgar
franquicias sobre otros servicios de telecomunicaciones, pero sinembargo, a
pesar de existir tal limitación, el Gobierno Nacional profirió arbitrariamente
el Decreto Ejecutivo 1923 de Agosto 8 de 1991, mediante el cual hizo extensiva
la franquicia telegráfica a otros servicios de Telex, transmisión de datos y
Telefonía internacional, razón por la cual demandé ante la Sección Primera del
Consejo de Estado, obteniendo mediante sentencia calendada julio 29 de 1993, proferida
dentro del Expediente 2233, la declaratoria de nulidad de las expresiones
"...telex, transmisión de datos y de telefonía internacional..."
contenidas en el artículo 1º del citado Decreto 1923, Pero, antes de producirse
el citado fallo y habiéndose notificado el Gobierno de la demanda de nulidad,
mediante la norma impugnada con esta demanda, facultó a la Junta Directiva de
la citada entidad, para que reprodujera en el artículo 35 de sus estatutos
(Decreto Ejecutivo 666 de abril 5 de 1993), la norma declarada nula por el
Consejo de Estado, pero esta vez, dicha norma se amparó en el Artículo 2,
numeral 7º del Decreto 2123 de 1992, dando así visos de legalidad, situación
que por ética no se debía hacer, y solamente con tal actitud ha demostrado que
su finalidad era extralimitarse de sus funciones sin importar el medio y las
consecuencias jurídicas de abrogación del Estado de Derecho".
(...)
"En
consecuencia, las facultades conferidas no fueron dadas en forma tácita, lo que
implica que el Gobierno Nacional no podía hacer sino lo que había ordenado en
el artículo transitorio 20 de la Constitución Nacional, y solamente a ello
estaba circunscrito la facultad de hacer, ya que siendo el Presidente la
primera autoridad administrativa su actuación está sujeta al principio que rige
el derecho administrativo que los funcionarios públicos no pueden hacer sino lo
que la ley les permite y no como el principio que rige el derecho privado que
todo lo que no está prohibido está permitido hacerlo. Empero, traspasar tales
barreras es ir más allá de lo ordenado en la norma constitucional, ese alterar
el ordenamiento constitucional lo que conlleva indirectamente a una abrogación
del Estado de derecho".
(...)
"Cuando el
Gobierno Nacional expidió el Decreto Legislativo 2123 de 1992, y en el numeral
7 del artículo 2º se dispuso que se podrán conceder franquicias consignadas en
la ley o en los estatutos, se produjo una violación del mandato constitucional,
a saber: a) por adicionar una facultad que no tiene dicha Junta Directiva de
Telecom; y b) porque tal facultad es de competencia exclusiva del Congreso de
la República, tal como lo se ha (sic) venido manifestando en esta
demanda".
II. DEFENSA
El Doctor William
Jaramillo Gómez, en su calidad de Ministro de Comunicaciones, mediante escrito
presentado en tiempo, señala que "la competencia para conocer de las
demandas de inconstitucionalidad de los decretos expedidos por el Gobierno
Nacional en cumplimiento del mandato contenido en el artículo transitorio 20 de
la Constitución Política corresponde al Honorable Consejo de Estado y no a la
Honorable Corte Constitucional".
No obstante lo
anterior, el Ministro, en relación con el contenido de la demanda, solicita
que, si la Corte decide asumir la competencia para conocer de la presente
demanda, se declare la constitucionalidad de la norma acusadas bajo los
siguientes argumentos:
"...los
decretos expedidos por el Gobierno Nacional en cumplimiento del mandato
constitucional, tienen una naturaleza especial, en tanto que apuntan a un desarrollo
constitucional con el propósito de adecuar la administración pública en su
sector central a las nuevas orientaciones trazadas por la reforma
constitucional de 1991.
Por lo tanto, no es
posible asimilar los actos del Gobierno Nacional ejecutados en desarrollo del
artículo transitorio 20 de la Constitución Política, con los decretos que
expida el Presidente de la República en ejercicio de las facultades
extraordinarias otorgadas por el Congreso conforme al artículo 150-10 de la
Carta, entre otras razones porque cuando se trata de facultades, el Presidente
puede o no hacer uso de ellas, mientras que el Gobierno Nacional estaba
obligado a cumplir el mandato que le impartió el artículo transitorio 20.
De otra parte, es
importante considerar que en materia de estatutos que conforman el régimen
jurídico de la (sic) entidades descentralizadas, existen tres categorías, a
saber: los estatutos básicos, los estatutos orgánicos y los internos.
Las dos primeras
clases de estatutos, es decir los básicos y los orgánicos, tiene categoría
legal".
(...)
"Los estatutos
orgánicos, son los conformados por las normas de carácter legal que crean o
autorizan la creación o las reformas de cada entidad descentralizada".
(...)
"Por lo tanto,
siendo el Decreto 2123 de 1992 el estatuto orgánico de la Empresa Nacional de
Telecomunicaciones -TELECOM-, tiene categoría de Ley y en tal virtud lo
dispuesto en el artículo 2 numeral séptimo de dicho Decreto, no quebranta
ninguna de las disposiciones señaladas por el demandante como infringidas por
la norma acusada".
III. CONCEPTO DEL
PROCURADOR GENERAL
El Procurador
General de la Nación solicita a la Corte que se declare inhibida para resolver
por cuanto, a su juicio, la Corte Constitucional no es competente para conocer
de las demandas de inconstitucionalidad contra las disposiciones fundadas en el
artículo transitorio 20, "lo que hace surgir entonces la competencia del
Consejo de Estado, de manera residual, de conformidad con lo dispuesto por el
artículo 237, numeral 2º, de la Constitución Política".
Dice el Ministerio
Público:
"En lo que hace
referencia a las disposiciones transitorias de la Constitución, se asignó a la
Corte Constitucional el control de constitucionalidad de algunas de las normas
expedidas por el Presidente de la República en ejercicio de las facultades
conferidas por la Asamblea Nacional Constituyente. Al respecto no existe
ninguna duda sobre la competencia de esa Alta Corporación, pues se encuentra
señalada de manera expresa en el artículo 10 transitorio de la Constitución, en
concordancia con el literal a) del artículo 6 transitorio del mismo
Ordenamiento.
Así las cosas y de
acuerdo con anteriores pronunciamientos de la Corte constitucional, no existen
razones válidas para decir que a esta Corporación le compete conocer de las
demandas de inconstitucionalidad contra las disposiciones generadas en el
artículo transitorio 20 de la Carta, cuya competencia ha sido asignada de
manera exclusiva y directa por el Constituyente al Gobierno Nacional".
IV.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
Competencia
La competencia de la
Corte Constitucional para resolver en definitiva sobre si un determinado acto
se aviene a los mandatos y principios fundamentales está definida por regla
general en el artículo 241 de la Constitución, norma que le confía la guarda de
su integridad y supremacía.
En cuanto a los
actos expedidos por el Presidente de la República, el artículo 237, numeral 2,
de la Constitución dispone que, si la competencia para conocer de ellos no
corresponde a la Corte Constitucional, el tribunal indicado para efectuar el
control es el Consejo de Estado previa la instauración de acciones de nulidad
por inconstitucionalidad.
En términos
generales puede concluírse, en virtud de una interpretación sistemática de la
Constitución, que mientras la decisión sobre constitucionalidad de las leyes y
de los actos presidenciales con fuerza de ley ha sido atribuída a la Corte
Constitucional, la referente a los decretos que expida el Gobierno cuyo
contenido sea puramente administrativo son de conocimiento del Consejo de
Estado por la vía de la acción de nulidad.
Aparte de lo dicho,
que se inscribe dentro del criterio que ha señalado la Constitución como regla
general, permanente y ordinaria de competencia, ha de considerarse el conjunto
de disposiciones transitorias puestas en vigencia por la Asamblea Nacional
Constituyente por razón de la necesaria adaptación institucional que debía
producirse a partir de las mutaciones constitucionales operadas en 1991.
En dichas
disposiciones se encuentran varios casos en los cuales se confía al Presidente
de la República la función temporal de expedir decretos en diferentes materias.
La Corte ha
considerado que cada uno de esos eventos debe ser analizado de manera
independiente, en cuanto al tipo de facultades que confiere al Presidente de la
República, para determinar cuál es el tribunal competente al momento de
resolver en torno a su constitucionalidad.
El criterio
fundamental acogido por la Corte ha sido el de la naturaleza de la función, que
es compatible con la normatividad permanente, en cuya virtud los decretos que
materialmente estén dotados de fuerza legislativa son de competencia de la
Corte Constitucional en tanto que los de índole administrativa, siguiendo la
regla general, están confiados a la jurisdicción de lo Contencioso
Administrativo, en cabeza del Consejo de Estado.
Al respecto, ha
expresado la Corte en auto de Sala Plena del 16 de junio de 1994:
"El régimen
transitorio, en relación con el cuerpo permanente de las normas
constitucionales, debe interpretarse de manera restrictiva, por su mismo
carácter y porque su propósito básico es el de servir de puente hacia la plena vigencia
de las disposiciones permanentes. Esto quiere decir que en lo posible las
normas transitorias deben ser interpretadas, dentro de una perspectiva
sistemática, a partir de las normas permanentes y de los principios que las
informan.
En este sentido, si
la jurisdicción constitucional no tuvo solución de continuidad en ningún
momento, y las normas transitorias expresamente no prevén un control de
constitucionalidad distinto, es de rigor lógico e institucional que los
decretos con fuerza de ley del régimen transitorio correspondan a la órbita de
la jurisdicción constitucional especializada que siempre ha ejercido respecto
de este tipo de normas la función de velar por la integridad de la
Constitución.
Corolario de lo
dicho es el principio de economía que ha de presidir el desarrollo de las
disposiciones transitorias. La interpretación y aplicación de las normas
transitorias, debe hacerse con el mínimo sacrificio posible de lo que postula
su cuerpo permanente. La atribución "transitoria" del control constitucional
de un conjunto de decretos con fuerza de ley al Consejo de Estado, cuando las
normas transitorias no lo disponen expresamente así y cuando existe el órgano
judicial especializado y su actuación no subvierte el propósito de las
respectivas normas transitorias, sacrifica innecesariamente el principio
permanente en el que se inspiró el Constituyente para distribuir competencias
entre las distintas jurisdicciones".
Pero, desde luego,
especial consideración merecen aquellos casos sui generis, como el del
artículo transitorio 20 de la Constitución, en el cual, como se puso de
presente en auto del 18 de marzo de 1993 (M.P.: Dr. Jorge Arango Mejía), no se
confirió al Presidente de la República una facultad, sino que se
impartió una orden al Gobierno Nacional para que, mediante
decretos, suprimiera, fusionara o reestructurara la rama ejecutiva, los
establecimientos públicos, las empresas industriales y comerciales y las
sociedades de economía mixta del orden nacional, "con el fin de ponerlas
en consonancia con los mandatos de la presente reforma constitucional y, en
especial, con la redistribución de competencias y recursos que ella
establece".
El Gobierno
Nacional, definido claramente por el artículo 115 de la Constitución, está
formado por el Presidente de la República, los ministros del Despacho y los
directores de departamentos administrativos y cumple, en principio, funciones
de naturaleza administrativa.
Como en este caso la
misma Constitución, de manera directa, encomendó al Gobierno el deber temporal
de introducir los necesarios ajustes, estamos ante un tipo especial de decretos
cuyo conocimiento no fue confiado a la Corte Constitucional y, por ende,
aplicando los enunciados criterios generales, debe concluírse -como lo hace la
Corte- que la competencia en esta materia ha sido atribuída al Consejo de
Estado.
Debe observarse que
los decretos fundados en el artículo transitorio 20 de la Constitución no
encajan en ninguno de los supuestos contemplados en el artículo 241 permanente
ni en los previstos por los artículos transitorios 5, 6 y 10. En aquél no están
enunciados expresamente y tampoco caen dentro de las hipótesis aludidas en
éstos últimos, toda vez que en razón del término fijado para su expedición no
pudieron pasar por la Comisión Especial, condición necesaria para que se los
hubiera podido incluir dentro de los actos a que hace referencia el artículo
transitorio 6º en su literal a).
Pero, además, la
misión encomendada al Presidente de la República por el artículo 20 Transitorio
está reducida a establecer aquellas normas indispensables para poner en
consonancia la estructura de la administración con el nuevo Ordenamiento
Fundamental, es decir, que al cumplirla el Presidente no asume una función que,
per se pueda ser clasificada como de orden legislativo, ya que, como se
dijo en el citado auto del 18 de marzo de 1993, "el Constituyente no
definió la naturaleza de los actos por medio de los cuales el Gobierno Nacional
habría de cumplir la orden que le impartía, como tampoco les atribuyó fuerza de
ley".
No ocurrió así con
otras normas transitorias, en las cuales de modo expreso se facultó al Gobierno
para desempeñar una función a todas luces legislativa, como cuando en el
artículo transitorio 41 se expresó: "Si durante los dos años siguientes a
la fecha de promulgación de esta Constitución, el Congreso no dicta la
ley a que se refieren los artículos 322, 323 y 324, sobre régimen
especial para el Distrito Capital de Santa Fe de Bogotá, el Gobierno por
una sola vez, expedirá las normas correspondientes". (Subraya la
Corte).
Obsérvese cómo, en
dicho caso, tanto de las normas permanentes aludidas como del precepto
transitorio surge sin duda el carácter legislativo de la atribución.
Así las cosas,
puesto que, en el campo de la normatividad temporal, los decretos expedidos por
el Presidente de la República con invocación del artículo transitorio 20 de la
Carta -uno de los cuales es el aquí demandado- no fueron confiados expresamente
a la decisión de esta Corte sobre su constitucionalidad, como sí aconteció con
los previstos en los artículos transitorios 5, 6, 8, 23 y 39 -los cuales
quedaron cobijados de modo que no deja lugar a dudas por el artículo
transitorio 10 y por el 6º, literal a), según análisis que ha hecho esta Corte,
Sala Plena, en Sentencia Nº C-105 del 11 de marzo de 1993-, y dado que, por
otra parte, los decretos que expida el Presidente en desarrollo del indicado
deber no necesariamente son actos dotados de fuerza material legislativa, no se
encuentra motivo para que la Corporación entre a fallar de fondo sobre la
demanda incoada.
Dedúcese de lo
expuesto que la Corte Constitucional carece de competencia para resolver sobre
su conformidad con la Constitución y, por tanto, en aplicación de lo estatuido
por el artículo 6, inciso 4º, del Decreto 2067 de 1991, la Corte se inhibirá de
fallar en el asunto de la referencia.
DECISION
Con fundamento en
las consideraciones que anteceden, la Corte Constitucional de la República de
Colombia, oído el concepto del Procurador General de la Nación y cumplidos los
trámites previstos en el Decreto 2067 de 1991, administrando justicia en nombre
del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Declárase INHIBIDA
para resolver sobre la demanda instaurada contra el artículo 2 (parcial) del
Decreto 2123 de 1992.
Cópiese,
notifíquese, comuníquese al Gobierno Nacional, insértese en la Gaceta de la
Corte Constitucional, cúmplase y archívese el expediente.
JORGE ARANGO MEJIA
Presidente
ANTONIO BARRERA
CARBONELL           EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado                               Magistrado
CARLOS GAVIRIA
DIAZ                 HERNANDO HERRERA VERGARA
Magistrado                                Magistrado
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
ALEJANDRO
MARTINEZ CABALLERO                 FABIO MORON DIAZ
Magistrado                                 Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General