SU588-16
Sentencia SU588/16
ACCION DE TUTELA
PARA ORDENAR RECONOCIMIENTO Y PAGO DE LA PENSION DE INVALIDEZ-Procedencia excepcional
ACCION
DE TUTELA PARA EL RECONOCIMIENTO DE PENSION DE INVALIDEZ-Reglas de
procedencia
PERSONAS CON
DISCAPACIDAD COMO SUJETOS DE ESPECIAL PROTECCION CONSTITUCIONAL-Protección nacional e internacional
El Estado Colombiano
debe, a través de todos sus estamentos, garantizar a todas las personas el
efectivo goce de sus derechos constitucionales. En desarrollo de dicho mandato,
la protección que debe brindarse a las personas en condición de discapacidad
debe ser integral, en el entendido de que, tratándose de un grupo poblacional
tradicionalmente discriminado y marginado, corresponde a todas las ramas del
poder público, garantizar la igualdad plena de estas personas frente a todos
los integrantes de la sociedad en cuanto al acceso a la educación, trabajo,
salud, pensiones, libertades y demás prerrogativas que, en definitiva, les
permita gozar de una vida digna, deber que además de estar contenido en la
Constitución, también se encuentra consignado en diferentes instrumentos
internacionales y normas jurídicas expedidas por el legislador.
PENSION DE INVALIDEZ
DE PERSONA CON ENFERMEDAD CRONICA, DEGENERATIVA O CONGENITA-Régimen jurídico
PENSION DE
INVALIDEZ-Reglas
establecidas por la Corte Constitucional para determinar la fecha de
estructuración de la invalidez en los casos de enfermedad degenerativa, crónica
o congénita
PENSION DE INVALIDEZ DE PERSONA CON ENFERMEDAD CRONICA,
DEGENERATIVA O CONGENITA-Fecha de
estructuración de la invalidez desde el momento de la pérdida permanente y
definitiva de la capacidad laboral
PENSION DE INVALIDEZ
DE PERSONA CON ENFERMEDAD CRONICA, DEGENERATIVA O CONGENITA-Se deberán tener en cuenta las semanas cotizadas
con posterioridad a la fecha de estructuración del estado de invalidez
Esta Corte ha precisado que se deberán tener en
cuenta las semanas cotizadas con posterioridad a la fecha de estructuración del
estado de invalidez, en tanto que, de lo contrario, se impondría a la persona
una condición imposible de cumplir y se estarían desconociendo una serie de
principios de orden constitucional tales como (i) el principio de universalidad; (ii) el principio
de solidaridad; (iii) el principio de integralidad; (v) el principio de prevalencia de la realidad en materia
laboral y de seguridad social, así como (v) la buena fe. Además, con este proceder se estarían
vulnerando los derechos fundamentales de las personas en condición de
discapacidad, que son sujetos de especial protección constitucional, pues dicha
interpretación es, a todas luces, discriminatoria e implica que las personas
con enfermedades congénitas, degenerativas y/o crónicas, según las
circunstancias, no accederán a un derecho pensional.
CARACTER VINCULANTE DE LA JURISPRUDENCIA
CONSTITUCIONAL-Razones en que se
fundamenta
La fuerza vinculante
de la jurisprudencia proferida por esta Corte, responde tanto a la calidad del
tribunal constitucional, como la función que la Constitución le otorgó, puesto
que, en primer lugar se trata de órgano de cierre de la jurisdicción
constitucional y, en segundo lugar, su finalidad es ser la guardiana de la
supremacía y de la integridad de la Constitución.
CAPACIDAD LABORAL
RESIDUAL-Concepto
Se trata de la posibilidad que tiene una persona
de ejercer una actividad productiva que le permita garantizar la satisfacción
de sus necesidades básicas, pese a las consecuencias de la enfermedad.
SENTENCIAS DE UNIFICACION-Carácter vinculante por razón del principio de
legalidad
SENTENCIAS DE
UNIFICACION DEL CONSEJO DE ESTADO-Carácter
vinculante
CARENCIA
ACTUAL DE OBJETO POR HECHO SUPERADO-Se
reconoció pensión de invalidez
Referencia: Expediente T- 5.526.649
Acción de tutela interpuesta por Orlando Ramos Robayo contra Colpensiones
Magistrado Ponente:
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Bogotá D.C., jueves veintisiete (27) de octubre
de dos mil dieciséis (2016)
La Sala Plena de la Corte Constitucional,
integrada por las magistradas Gloria Stella Ortiz Delgado y María Victoria
Calle Correa, quien la preside, y por los magistrados Aquiles Arrieta Gómez, Alejando
Linares Cantillo, Luis Guillermo Guerrero Pérez, Gabriel Eduardo Mendoza Martelo,
Jorge Iván Palacio Palacio, Alberto Rojas Ríos y Luis Ernesto Vargas Silva, en
ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, ha proferido la
siguiente
SENTENCIA
Dentro del proceso de revisión de la
sentencia adoptada por el Juzgado Treinta y Siete (37) Civil del Circuito de
Bogotá, en la que se estudió la vulneración de los derechos fundamentales a la
seguridad social, vida digna y mínimo vital del señor Orlando Ramos Robayo, por
parte de la Administradora Colombiana de Pensiones – Colpensiones.
I.
ANTECEDENTES
A.
LA DEMANDA DE TUTELA
El señor Orlando Ramos Robayo, interpuso acción de
tutela en contra de la Administradora Colombiana de Pensiones – Colpensiones
por la posible vulneración de sus derechos constitucionales fundamentales a la
seguridad social, vida digna y mínimo vital. Como fundamento de lo anterior,
argumentó que Colpensiones se negó a reconocerle y pagarle la pensión de
invalidez porque no cuenta con un número de semanas cotizadas dentro de los
tres años anteriores a la fecha de estructuración de su discapacidad, la cual fue
fijada el día de su nacimiento. Considera, a su juicio, que este proceder
desconoció su capacidad laboral residual, pues pese a su enfermedad congénita
pudo laborar y aportar al Sistema General de Seguridad Social durante varios
años.
B.
HECHOS RELEVANTES
1. El señor Orlando Ramos Robayo, quien actúa en el
presente trámite de tutela a través de apoderada, refiere que nació el 23 de
noviembre de 1953[1]
con una invalidez permanente, puesto que es sordomudo[2].
2. Manifiesta que a pesar de su condición, siguió una vida
normal lo que le permitió laborar y cotizar al extinto Instituto de Seguros
Sociales, hoy Colpensiones, desde el 25 de septiembre de 1986 hasta el 25 de
noviembre de 2014, acreditando un total de 604 semanas, con algunas
interrupciones.
3. Refiere que el día 21 de febrero de 2014, Colpensiones
le notificó el dictamen de calificación de pérdida de capacidad laboral de
fecha 25 de noviembre de 2013, en el que le otorgó un porcentaje de invalidez
del 52.5% por enfermedad común, con fecha de estructuración del 23 de noviembre
de 1953, es decir el día de su nacimiento[3].
4. Manifiesta que debido al porcentaje de disminución de
capacidad laboral otorgado, continuó con los trámites para solicitar el
reconocimiento y pago de la pensión de invalidez o de la pensión de vejez
anticipada por invalidez. Sin embargo, ambas solicitudes fueron despachadas de
manera desfavorable por parte de Colpensiones el día14 de agosto de 2014, con
el argumento que el señor Ramos Robayo no tenía semanas cotizadas con
anterioridad a la fecha de estructuración de la invalidez[4].
5. Interpuestos los recursos de reposición y en subsidio
de apelación, Colpensiones procedió a rechazarlos por encontrarse por fuera de
los términos establecido en la Ley. Sin embargo, profirió la Resolución GNR
415509 del 2 de diciembre de 2014, mediante la cual realizó un nuevo estudio de
la solicitud hecha por el señor Ramos Robayo relativa al reconocimiento de las
pensiones de invalidez o de vejez anticipada por invalidez. Al respecto,
determinó que no era procedente el reconocimiento de alguna de las
prestaciones, en atención a que el señor Ramos Robayo no cumplía con los
requisitos establecidos en la Ley[5]
para hacerse acreedor de alguna de las dos[6].
6. Por último, el accionante manifiesta que en este caso
la tutela es procedente para amparar sus derechos fundamentales, puesto que el
medio de defensa ordinario no es idóneo ni eficaz debido a su discapacidad, lo
que lo convierte en un sujeto de especial protección constitucional, de acuerdo
a la jurisprudencia de esta Corte.
C.
RESPUESTA DE LA ENTIDAD
ACCIONADA
Colpensiones
7. Debidamente notificada de la
acción de tutela en su contra mediante Auto del 10 de diciembre de 2015
expedido por el Juzgado Treinta y Siete Civil del Circuito de Bogotá,
Colpensiones se pronunció dentro del trámite de la referencia a través de
escrito aportado al despacho de manera extemporánea, en el que solicitó que el
amparo fuera declarado improcedente.
7.1. Al respecto manifestó que de
acuerdo al artículo 6 del Decreto 2591 de 1991, la acción de tutela será
improcedente cuando en el caso concreto existan otros mecanismos o medios de
defensa judicial, razón por la cual, toda controversia que se presente entre
beneficiarios o usuarios, empleadores y entidades administradoras deberá ser
resuelta por la jurisdicción ordinaria laboral de acuerdo a lo contenido en
numeral 4 del artículo 2 del Código Procesal del Trabajo.
7.2. Asimismo, refirió que de acuerdo
a lo expresado por el accionante, Colpensiones ha contestado las solicitudes de
reconocimiento de las pensiones de invalidez y vejez anticipada por invalidez,
dentro del término apropiado y con fundamentos normativos aplicables al caso.
D.
DECISIONES JUDICIALES
OBJETO DE REVISIÓN
Única Instancia: Juzgado Treinta y
Siete (37) Civil del Circuito de Bogotá
8. El 18 de diciembre
de 2015, el Juzgado Treinta y Siete (37) Civil del Circuito de Bogotá profirió
sentencia dentro del trámite bajo estudio, a través de la cual negó el amparo
de los derechos fundamentales a la seguridad social, vida digna y mínimo vital.
8.1. Sobre el particular,
el despacho judicial advirtió que el señor Orlando Ramos Robayo cuenta con
otros mecanismos de defensa judicial para debatir el reconocimiento y pago de
las prestaciones solicitudes, refirió que el accionante no aportó prueba si
quiera sumaria que permitiera demostrar que el medio judicial fuera ineficaz
para lograr la protección de sus derechos.
8.2. Adicionalmente, el
a quo anotó que Colpensiones fundamentó su decisión en la normatividad
aplicable al caso, de acuerdo con las condiciones del señor Ramos Robayo y las
semanas cotizadas
E.
ACTUACIONES
ADELANTADAS ANTE LA CORTE CONSTITUCIONAL Y PRUEBAS RECAUDADAS EN SEDE DE
REVISIÓN
9. En sesión del 27 de
julio de 2016, la Sala Plena decidió avocar el conocimiento del expediente
T-5.526.649, para resolverlo por medio de una sentencia de unificación, de forma tal que se pueda reiterar la jurisprudencia
proferida por esta Corte respecto de la capacidad laboral residual en el caso
de enfermedades congénitas, crónicas y degenerativas.
En atención a las cuestiones
constitucionales y de trámite antes descritas, la Sala Plena de la Corte
Constitucional es competente para revisar la decisión judicial mencionada, con
base en los artículos 86 y 241.9 de la Constitución Política y lo desarrollado
en los artículos 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991.
Auto de pruebas del
13 de julio de 2016
10. El día 13 de julio
de 2016, el magistrado sustanciador en ejercicio de sus competencias
constitucionales y legales, y con el ánimo de obtener los elementos de juicio
necesarios para adoptar una mejor decisión, decidió mediante auto decretar la
práctica de pruebas[7].
Para ello, ofició al señor Orlando Ramos Robayo, para que dentro de los tres
(3) días siguientes al recibo de la providencia procediera a informar acerca de
lo siguiente:
“PRIMERO.  Por
Secretaría General de esta Corporación, OFÍCIESE al señor Orlando Ramos
Robayo, para que dentro de los tres (3) días siguientes al recibo de la
notificación de esta providencia, se complemente la información suministrada en
la acción de tutela y exprese lo que considere pertinente. De esta manera, se
le solicita al accionante que proceda a informar:
(i)
Cuáles son sus ingresos mensuales. De no
tener ninguno, manifieste a este despacho de qué manera cubre sus gastos
personales.
(ii)
Explique cuáles son sus gastos mensuales,
a cuánto ascienden y si en la actualidad tiene alguna persona a su cargo
(iii)
Explique a este despacho si ha iniciado
algún proceso ante la jurisdicción ordinaria por los hechos referidos en la
acción de tutela interpuesta.
Para dar
respuesta a lo anterior, remita a esta Corporación, las pruebas o soportes
correspondientes[1]”.
De la misma manera,
ofició a Colpensiones para que remitiera a esta Corte la historia laboral
completa y detallada del accionante, con el fin de conocer con exactitud la
totalidad de semanas que actualmente tiene cotizadas al sistema:
“SEGUNDO.  Por Secretaría General de esta Corporación, OFÍCIESE a la
Administradora Colombiana de Pensiones - Colpensiones, para que dentro de los
tres (3) días siguientes al recibo de la notificación de este providencia,
remita a este despacho la historia laboral del señor Orlando Ramos Robayo, con
el fin de conocer con exactitud las semanas que hasta la fecha tiene cotizadas.
Para dar
respuesta a lo anterior, remita a esta Corporación, las pruebas o soportes
correspondientes[1].”
11. Como respuesta de
lo anterior, el día 4 de agosto de 2016 la Secretaría General de esta
Corporación, puso en conocimiento del Magistrado Sustanciador que durante el
término establecido, únicamente se recibió comunicación de fecha 27 de julio de
2016 suscrita por Colpensiones, a través de la cual remitió la historia laboral
completa y detallada del señor Orlando Ramos Robayo a esta Corporación[8].
Auto de pruebas y de
vinculación del 29 de agosto de 2016
12. Con el ánimo de
obtener elementos probatorios adicionales y de garantizar el debido proceso de
todos aquellos sujetos que podrían verse afectados con la decisión que esta
Sala llegue a tomar en el caso bajo estudio, el Magistrado Sustanciador, a través
de auto del 29 de agosto de 2016, decidió vincular al presente trámite de
tutela al Grupo Médico Laboral de Colpensiones, en tanto que, fue la autoridad
médico laboral que calificó el estado de invalidez del señor Orlando Ramos
Robayo y a la Junta Nacional de Calificación de la Invalidez, en su calidad de
autoridad nacional encargada de resolver las apelaciones que se presenten
contra los dictámenes proferidos por las Juntas Regionales[9].
A través de la citada
providencia, el magistrado sustanciador decidió decretar pruebas y, en esa
medida, ofició a ambas entidades para que dentro del término de cinco (5) días
hábiles siguientes al recibo de la comunicación procedieran a informar a la
Sala lo siguiente:
“Cuarto.-
Adicionalmente, el Grupo Medico Laboral de Colpensiones
y la Junta Nacional de Calificación de Invalidez dentro del término de cinco
(5) días hábiles siguientes al recibo de la notificación de esta providencia,
deberá INFORMAR: (i) ¿Cuáles son los criterios tenidos en cuenta al
momento de determinar que la fecha de estructuración de la invalidez de una
persona corresponde a la fecha de su nacimiento?; (ii) Cuando se determina que
la fecha de estructuración de la pérdida de capacidad laboral es la misma fecha
de nacimiento del evaluado ¿tienen en cuenta el hecho de que el evaluado haya
podido trabajar? ¿El concepto de capacidad residual es tenido en cuenta por la
Junta de Calificación al momento de decidir sobre la fecha de estructuración?”
12.1. Una vez vencido
el término establecido en la providencia, la Secretaría General de esta
Corporación en oficio de fecha 9 de septiembre de 2016, procedió a informar al
Magistrado sustanciador que no se habían recibido comunicaciones por parte de
ninguno de los vinculados al trámite de tutela[10].
12.2. Sin embargo, el
día 14 de septiembre de 2016, la Secretaría General de esta Corte remite al
Magistrado sustanciador oficio suscrito por la Junta Nacional de Calificación
de la Invalidez de agosto de 2016, a través del cual se pronuncia respecto de
los hechos y pruebas puestas a su consideración[11].
De la misma forma, el día 15 de septiembre de 2016, esta Corte recibe
comunicación escrita suscrita por Colpensiones, en la que se pronuncia respecto
de las cuestiones puestas a su consideración[12].
Junta Nacional de
Calificación de la Invalidez[13]
13. En escrito dirigido
a esta Corporación, la Junta Nacional de Calificación de la Invalidez solicita
su desvinculación de la presente acción de tutela. Como fundamento de lo
anterior refiere que, una vez revisadas sus bases de datos encontraron que a la
fecha no existe ningún trámite a nombre del señor Orlando Ramos Robayo en dicha
entidad.
Anota la Junta Nacional
que, de conformidad con el artículo 52 de la Ley 962 de 2005, así como de los
artículos 13, 43 y 44 del Decreto 1352 de 2013, su competencia se limita a
tratarse del organismo calificador de última instancia, por lo que sólo tiene
conocimiento de aquellos dictámenes que hayan sido expedidos por las Juntas
Regionales de Calificación de la Invalidez, que hayan sido apelados por los
interesados.
En esa medida,
consideró la entidad que las cuestiones planteadas por esta Corporación debían
ser resultas por la autoridad que calificó al señor Orlando Ramos Robayo.
Grupo Médico Laboral
de Colpensiones[14]
14. Mediante escrito de
fecha 13 de septiembre de 2016, el Grupo de Medicina Laboral de Colpensiones
respondió los cuestionamientos planteados en el Auto de fecha 29 de agosto de
2016.
14.1. Respecto de la
pregunta relativa a los criterios tenidos en cuenta al para determinar que la
fecha de estructuración de la invalidez de una persona coincide con su día de
nacimiento o una fecha cercana esta, Colpensiones manifestó que dicha
consideración es realizada de conformidad con lo establecido en el Manual único
de Calificación de Invalidez[15],
norma que regula los procedimientos y parámetros sobre los cuales debe ser
evaluada la disminución de capacidad laboral de una persona.
14.2. Sin embargo,
Colpensiones refirió que tratándose de casos en los cuales la persona padece de
una enfermedad congénita, crónica y/o degenerativa, la contabilización de las
semanas no se realiza con base a la fecha de estructuración fijada por la
respectiva autoridad médico laboral, sino con fundamento en la fecha en la que
se emite el dictamen que declara la pérdida de capacidad laboral permanente y
definitiva. Lo anterior, de acuerdo a lo establecido en las sentencias T-671 de
2011, T-752 de 2014 y T-483 de 2014 proferidas por esta Corporación, ya que de
otra manera se desconocería la capacidad que tuvo la persona para laborar y,
por lo tanto, de aportar al Sistema.
La segunda pregunta
formulada en el citado auto, tenía como fin conocer si al momento de realizar
el dictamen y de fijar la fecha de estructuración se tiene en cuenta (i) el
hecho de que la persona haya podido trabajar y (ii) el concepto de capacidad
laboral residual. Al respecto, Colpensiones indicó que ambos factores son
tenidos en cuenta, puesto que así lo indican los Decreto 917 de 1999 y 1507 de
2014, los cuales exigen una adecuada calificación por parte de los
profesionales con el fin de determinar el grado de afectación que padece el
accionante la posibilidad que tiene de trabajar con restricciones en ese caso,
es decir, de hacer uso de su capacidad laboral residual.
14.3. Colpensiones
termina indicando que, se les reconoce el derecho a la pensión de invalidez a
aquellas personas que cumplen con los requisitos exigidos en la Ley 860 de 2003
y, para el caso específico de las personas con padecimientos congénitos,
crónicos o degenerativos, siempre que el número de semanas sea acreditado con
anterioridad a la fecha del dictamen.
Auto de pruebas del
9 de septiembre de 2016
15. El día 9 de
septiembre de 2016, el Magistrado sustanciador profirió un nuevo auto de
pruebas con la intención de confirmar la información que apareció reseñada en
el Registro Único de Afiliados – RUAF- a cargo del Ministerio de Salud y de la Protección
Social, en la que se consignaba que al señor Orlando Ramos Robayo ya le había
sido reconocida la pensión de invalidez. Por lo anterior, se ofició a
Colpensiones para que dentro de los tres (3) días siguientes al recibo de la
comunicación procediera a informar lo siguiente:
“PRIMERO.  Por Secretaría General de esta Corporación, OFÍCIESE a la
Administradora Colombiana de Pensiones – Colpensiones –, para que dentro de los
tres (3) días siguientes al recibo de la notificación de esta providencia,
informe al despacho si al señor Orlando Ramos Robayo le fue reconocida algún
derecho pensional, particularmente la pensión de invalidez. De ser afirmativa
la anterior respuesta, informe al despacho si el señor Orlando Ramos Robayo ya
se encuentra en la nómina de pensionados.
Para dar
respuesta a lo anterior, remita a esta Corporación, copia del acto
administrativo a través del cual se reconoció el derecho pensional y los demás
soportes que considere pertinentes[16].”
15.1. El día
26 de septiembre de 2016, la Secretaría General de esta Corporación remitió
oficio suscrito por Colpensiones de fecha 14 de septiembre de 2016, a través
del cual, informa que mediante la Resolución GNR 1469 del 5 de Enero de 2016,
notificada el 25 de febrero de 2016, esa entidad reconoció al señor Orlando
Ramos Robayo la pensión de invalidez en cuantía de un salario mínimo mensual
legal vigente, información que fue sustentada con la copia simple del referido
acto administrativo[17].
15.2. De la
misma forma, Colpensiones remitió a esta Corporación una certificación expedida
por la Gerencia de Nómina de Pensionados de esa entidad, en la que consta que
para el mes de agosto de 2016, el señor Orlando Ramos Robayo se encuentra en
nómina de pensionados y le fue consignado el valor de su prestación a la cuenta
de ahorros con el respectivo deducido correspondiente al pago realizado a la
EPS[18].
II.
CONSIDERACIONES
A.
COMPETENCIA
16. A
través del Auto del veintisiete (27) de mayo de dos mil dieciséis (2016)
expedido por la Sala Quinta (5) de Selección de Tutelas, esta Corporación
escogió el presente caso para revisión. Por lo anterior, la correspondiente
Sala asumió competencia para proferir sentencia dentro de la acción de tutela
de la referencia, con fundamento en los artículos 86, inciso 2 y 241 numeral 9
de la Constitución Política, en concordancia con los artículos 31 a 36 del
Decreto 2591 de 1991.
16.1. El día 27 de julio
de 2016, el Magistrado sustanciador, en aplicación del artículo 61 del
Reglamento Interno de la Corte Constitucional, decidió informar a la Sala Plena
acerca de la necesidad de que ésta, en cumplimiento de su función de unificar
jurisprudencia y por la trascendencia del tema, asumiera la competencia de la
acción de tutela de la referencia[19].
16.2. En sesión del 27
de julio de 2016, la Sala Plena decidió avocar el conocimiento del expediente
T-5.526.649, para resolverlo por medio de una sentencia de unificación, de forma tal que se pueda reiterar la jurisprudencia
proferida por esta Corte respecto de la capacidad laboral residual en el caso
de enfermedades congénitas, crónicas y/o degenerativas.
16.3. En atención a las cuestiones
constitucionales y de trámite antes descritas, la Sala Plena de la Corte
Constitucional es competente para revisar la decisión judicial mencionada, con
base en los artículos 86 y 241.9 de la Constitución Política y lo desarrollado
en los artículos 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991.
B.
CUESTIÓN PREVIA: PROCEDIBILIDAD
DE LA ACCIÓN DE TUTELA
17. De
acuerdo a lo establecido en el Decreto 2591 de 1991, la acción de tutela debe
acreditar unos requisitos que permitan establecer su procedencia para resolver
el problema jurídico puesto en conocimiento del juez constitucional. Así las
cosas, la Sala Plena de la Corte Constitucional procederá a realizar un
análisis sobre (i) la legitimación en la causa por activa y por pasiva; (ii) la
inmediatez y, por último, (iii) la subsidiariedad.
17.1. Legitimación por activa: El accionante
interpone acción de tutela en a través de apoderado[20]
acorde con el artículo 86 de
la Carta Política[21],
el cual establece que toda persona que considere que sus derechos fundamentales
han sido vulnerados o se encuentren amenazados, podrá interponer acción de
tutela en nombre propio o a través de un representante que actúe en su nombre.
17.2. Legitimación por pasiva: El artículo 5 del Decreto 2591 de 1991[22] establece que la acción de tutela procede contra toda acción u omisión de una
autoridad pública que haya violado, viole o amenace un derecho fundamental. En
el caso que nos ocupa, la Administradora Colombiana de Pensiones – Colpensiones
es una empresa industrial y comercial del Estado y, en esa medida, goza de
legitimación en la causa por pasiva dentro del presente trámite de tutela. Esto no quiere decir, que según las circunstancias de cada
caso, pueda proceder la acción de tutela respecto de particulares, lo que no
ocurre en el presente caso.
17.3.
Inmediatez: Respecto del requisito de inmediatez, creado por la
jurisprudencia constitucional para asegurar la efectividad y la pertinencia de
la de la acción de tutela, la Sala encuentra que la resolución GNR 415509, a
través de la cual Colpensiones resolvió el recurso de reposición y en subsidio
de apelación interpuesto por el accionante contra un acto administrativo previo
en el que se le negó el reconocimiento y pago de la pensión de invalidez, es de
fecha 2 de diciembre de 2014 y la acción de tutela que actualmente revisa la Sala
fue interpuesta el día 7 de diciembre de 2015, es decir que, entre la última
actuación administrativa desplegada y el ejercicio del amparo constitucional
transcurrió más de 1 año, término que la jurisprudencia de esta Corporación ha
considerado inoportuno atendiendo a las características propias de la acción de
tutela.
17.3.1.
El principio de inmediatez de la acción de tutela está instituido para asegurar
la efectividad del amparo y, particularmente, garantizar la protección
inmediata de los derechos fundamentales que se hayan visto vulnerados por la
acción u omisión de una autoridad pública o de un particular en los casos
previstos en la Constitución y demás normas reglamentarias, así como en la
jurisprudencia de esta Corporación. Por lo tanto, el transcurso de un lapso de
tiempo desproporcionado entre los hechos y la interposición del amparo tornaría
a la acción de improcedente, puesto que desatendería su fin principal.
17.3.2.
Sin embargo, esta Corte también ha expresado que al juez de tutela le corresponde,
en cada caso, verificar las particularidades de la conducta que causa la
vulneración de los derechos, así como la naturaleza de éstos y las condiciones
específicas del accionante. Particularmente, en lo que tiene que ver con los
derechos pensionales, la jurisprudencia ha referido que tratándose de garantías
de contenido irrenunciable e imprescriptible, que tienen una relación con la
vida en condiciones de dignidad, pues a través de estas se garantiza un ingreso
a las personas que, debido a la ocurrencia de alguna contingencia, no pueden
seguir laborando, se trataría de una vulneración que permanece en el tiempo, en
tanto que la persona acredite los requisitos legales para ser acreedor de su
derecho pensional.
17.3.3.
Como resultado de lo anterior, la jurisprudencia ha determinado que existen
unos criterios que permiten que el juez de tutela valore la razonabilidad del
lapso de tiempo transcurrido entre los hechos y la interposición del amparo
constitucional y ha establecido tres factores que deben ser considerados: (i)
si la inactividad de los accionantes tiene un motivo válido; (ii) si la
inactividad justificada vulnera el núcleo esencial de los derechos afectados
con la decisión y, (iii) si existe un nexo causal entre la vulneración de los
derechos y la interposición inoportuna de la tutela[23]. De la misma manera, esta Corte ha
desarrollado dos casos más en los que se debe flexibilizar el principio de
inmediatez de la acción de tutela, que son los siguientes:
“(i) Que se demuestre que la vulneración es permanente en el tiempo y
que, pese a que el hecho que la originó por primera vez es muy antiguo respecto
de la presentación de la tutela, la situación desfavorable del actor derivada
del irrespeto por sus derechos, continúa y es actual.[24] Y (ii) que
la especial situación de aquella persona a quien se le han vulnerado sus
derechos fundamentales, convierte en desproporcionado el hecho de adjudicarle
la carga de acudir a un juez; por ejemplo el estado de indefensión,
interdicción, abandono, minoría de edad, incapacidad física, entre otros.”[25]
17.3.4. Como
se expresó en párrafos anteriores, se tiene que el señor Orlando Ramos Robayo
interpuso una petición ante Colpensiones, en la que solicitó el reconocimiento
y pago de la pensión de invalidez con fundamento en que fue calificado con un
porcentaje de pérdida de capacidad laboral superior al 50%. Como respuesta,
Colpensiones profirió la resolución GNR 286418 del 14 de agosto de 2014,
mediante la cual negó el reconocimiento de la citada prestación. Frente a lo anterior,
el señor Ramos Robayo interpuso recurso de reposición y en subsidio de
apelación, pero los mismos fueron rechazados por encontrarse por fuera del
término legal.
Pese a lo
anterior, Colpensiones decidió, de oficio, el día 2 de diciembre de 2014, proferir
la resolución GNR 415509, a través de la cual, realizó un nuevo análisis de la
solicitud interpuesta por el señor Orlando Ramos Robayo, para concluir que, en
efecto, no cumplía con los requisitos para hacerse acreedor de ningún derecho
prestacional.
Ahora bien,
atendiendo a las reglas antes descritas, la Sala Plena de esta Corporación
encuentra que, la presunta vulneración de los derechos fundamentales del señor
Orlando Ramos Robayo radica en la negativa de Colpensiones a reconocerle la
pensión de invalidez, con fundamento en que no acredita los requisitos legales
para ello. Sin embargo, esta prestación es de carácter imprescriptible y, en
esa medida, la negativa a su reconocimiento en el caso de que el accionante
cumpla con las formalidades para ser acreedor de la misma, sería una vulneración
continua y actual.
Adicionalmente,
el señor Ramos Robayo es una persona en situación de discapacidad, pues es
sordomudo de nacimiento y, como consecuencia de ello, fue calificado con un
porcentaje de disminución de capacidad laboral del 52.55% y, en esa medida, la
Sala Plena de esta Corporación encuentra desproporcionada la carga de acudir de
manera en un tiempo muy corto al juez de tutela, aún más cuando se advierte que
el accionante desplegó lo que le correspondía dentro de la actividad
administrativa.
17.4. Subsidiariedad: En virtud de lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución
Política, la reiterada jurisprudencia constitucional adoptada en la materia[26],
y los artículos concordantes del Decreto 2591 de 1991, la acción de tutela tiene un carácter
residual y subsidiario, razón por la cual sólo procede excepcionalmente como
mecanismo de protección definitivo: (i) cuando el presunto afectado no
disponga de otro medio de defensa judicial, (ii) cuando existiendo, ese medio
carezca de idoneidad o eficacia para proteger de forma adecuada, oportuna e
integral los derechos fundamentales, en las circunstancias del caso concreto;
así mismo, procederá como mecanismo transitorio cuando se interponga
para evitar la consumación de un perjuicio irremediable a un derecho
fundamental. En el evento de proceder como mecanismo transitorio, la protección
se extenderá hasta tanto se produzca una decisión definitiva por parte del juez
ordinario[27].
Lo anterior significa que el amparo constitucional es
residual y subsidiario respecto de los medios de defensa ordinarios existentes
en el ordenamiento jurídico y, en esa medida, tratándose de debates que, por su
naturaleza, son de competencia de otras jurisdicciones, la tutela sería improcedente.
Esta Corte ha interpretado el requisito de subsidiariedad de conformidad con
los criterios establecidos en el artículo 6 del Decreto 2591 de 1991, norma que
consigna la obligación que tienen los jueces de tutela de analizar la
procedencia en concreto, atendiendo siempre a (i) la eficacia de los medios de
defensa y (ii) las condiciones del accionante.
Teniendo en cuenta que el asunto bajo consideración de
la Sala Plena de esta Corporación versa sobre el reconocimiento y pago de la
pensión de invalidez al señor Orlando Ramos Robayo, en un acápite posterior se
reiterarán las reglas relativas a la procedencia excepcional de la acción de
tutela en estos casos.
C.
PLANTEAMIENTO DEL
PROBLEMA JURÍDICO, MÉTODO Y ESTRUCTURA DE LA DECISIÓN
18. En esta oportunidad corresponde a la
Sala Plena de la Corte Constitucional responder el siguiente problema jurídico:
18.1. ¿Desconoce los derechos
constitucionales fundamentales a la seguridad social, al mínimo vital y a la vida
digna negar el reconocimiento y pago de la pensión de invalidez a personas que
padecen enfermedades congénitas, crónicas y/o degenerativas, argumentando que
de conformidad con la fecha de estructuración de la invalidez fijada por las
autoridades médico laborales (la cual suele coincidir con el día del
nacimiento, un momento cercano a este, el instante en el que se presentó el
primer síntoma de la patología o el día del diagnóstico), no se acreditan el
número de semanas cotizadas requeridas por la Ley, desconociendo la capacidad
laboral residual con la cual cuentan estas personas?
18.2. Con el fin de resolver el
problema jurídico planteado, la Sala se pronunciará respecto de (i) la
procedencia excepcional de la acción de tutela para solicitar el reconocimiento
y pago de la pensión de invalidez; (ii) la especial protección constitucional
de las personas en situación de discapacidad; (iii) el régimen  jurídico
de la pensión de invalidez y las reglas especiales consignadas en la
jurisprudencia respecto de personas con enfermedades congénitas, crónicas y
degenerativas; (iv) el deber de tener en cuenta las sentencias de unificación
de la Corte Constitucional. (v) por último, se resolverá el caso concreto.
D.
PROCEDENCIA EXCEPCIONAL DE
LA ACCIÓN DE TUTELA PARA SOLICITAR EL RECONOCIMIENTO Y PAGO DE LA PENSIÓN DE
INVALIDEZ
19. Como se dijo en párrafos anteriores, la
acción de tutela es un mecanismo dispuesto en la Constitución (Art. 86) con el
fin de obtener la protección efectiva de los derechos fundamentales cuando el
accionante no disponga de otros instrumentos judiciales de defensa, o cuando
existiendo, estos no sean idóneos para evitar la consumación de un perjuicio
irremediable. De lo anterior se desprende que, el amparo constitucional es
residual y subsidiario a los medios de defensa ordinarios existentes en el
ordenamiento jurídico y, en esa medida, cuando la pretensión versa sobre el
reconocimiento de derechos de índole prestacional, como es el caso de la
pensión de invalidez, la tutela, en principio no es procedente, habida cuenta
de que para ese fin existen acciones establecidas ante las jurisdicciones
laboral o de lo contencioso administrativo, de acuerdo a la naturaleza del
asunto.
19.1. Empero, esta Corporación
a través de la jurisprudencia ha ajustado dicho principio a las reglas
consignadas en la Constitución y en el Decreto 2591 de 1991, señalando que
existen algunos eventos en los cuales es posible que el juez constitucional
pueda resolver de fondo controversias relacionadas con la pensión de invalidez.
Es decir que, en cada caso, corresponde al fallador examinar las
particularidades del caso, puesto que esta prestación podría convertirse en el
único medio que tiene algunas personas en situación de discapacidad para
garantizar para sí mismos y para su familia un mínimo vital y, en esa medida, una
vida digna[28].
En la reciente sentencia SU-355
de 2015, esta Corte unificó su postura respecto del requisito de subsidiariedad
y así estableció que este principio responde a las reglas de (i) exclusión
de procedencia y (ii) procedencia transitoria.
En otras palabras, (i) sí
existe un medio de defensa idóneo y eficaz para resolver el problema jurídico y
no existe riesgo de configuración de un perjuicio irremediable, la acción de
tutela es improcedente; (ii) cuando no existen mecanismos de defensa idóneos y
eficaces para resolver el asunto puesto a consideración, la tutela será
procedente de manera definitiva; y (iii) de manera excepcional, cuando la
persona disponga de medios de defensa idóneos y eficaces, pero existe riesgo de
configuración de un perjuicio irremediable, el amparo será procedente de manera
transitoria con el fin de proteger los derechos fundamentales del accionante[29].
19.2. En el caso bajo estudio,
se encuentra que el Juzgado Treinta y Siete (37) Civil de Circuito de Bogotá,
mediante sentencia del 18 de diciembre de 2015, decidió negar el amparo de los
derechos fundamentales y, como uno de sus argumentos, sostuvo que la acción de
tutela es improcedente para solicitar el reconocimiento y pago de la pensión de
invalidez, pues esto es competencia del juez ordinario laboral, quien en el
marco de un proceso podrá determinar con exactitud si el accionante es acreedor
o no de la citada prestación, por lo que no encontró que el accionante probara
que el medio judicial no fuera idóneo o eficaz.
Al respecto, la Sala Plena de
esta Corporación no comparte los argumentos esgrimidos por el juez de
instancia, en tanto, omitió analizar si, a la luz de las particulares
circunstancias del accionante, el medio de defensa es eficaz e idóneo para
resolver la situación jurídica planteada. En efecto, la idoneidad del medio no
es una valoración solamente objetiva que analice el instrumento en abstracto,
sino también subjetiva que responda a la pregunta de su ese medio es idóneo
para esa persona.
19.2.1.
En el presente caso, al señor Orlando Ramos Robayo le fue negado el
reconocimiento y pago de la pensión de invalidez, por parte de Colpensiones a
través de resolución GNR 286418 del 14 de agosto de 2014, decisión contra la
cual interpuso los recursos de reposición y en subsidio de apelación, los
cuales fueron rechazados. Sin embargo, Colpensiones profirió la resolución GNR
415509 del 2 de diciembre de 2014, en la que realizo nuevamente el estudio
pensional, concluyendo al igual que en la primera oportunidad, que el señor
Ramos Robayo no era acreedor de la pensión de invalidez. Lo anterior significa
que, en principio, el accionante agotó los mecanismos administrativos que tenía
a su disposición.
19.2.2.
Ahora bien, prima facie, al señor Ramos Robayo, le correspondía, de
acuerdo a lo establecido en el ordenamiento jurídico[30], demandar ante la jurisdicción
ordinaria laboral el reconocimiento y pago de la citada prestación y, por
tanto, el reconocimiento de su capacidad laboral residual. Sin embargo, esta
Sala advierte que el señor Orlando Ramos Robayo en la actualidad cuenta con 62
años de edad y es sordomudo de nacimiento, motivo por el cual, fue calificado
por el Grupo Médico Laboral de Colpensiones con un porcentaje de pérdida de
capacidad laboral del 52.55%. Adicionalmente, el accionante anota que, en su
escrito, si bien ha podido trabajar y, en esa medida, cotizar al Sistema
General de Seguridad Social desde el año 1986, lo ha hecho de manera
interrumpida debido a que su condición congénita de discapacidad le dificulta
hacerse entender y, por lo tanto, conseguir un empleo estable que le permita
asegurar un ingreso digno para su sostenimiento económico.
19.3.
De lo anterior se desprende que, si bien el accionante cuenta con mecanismos de
defensa ante la jurisdicción ordinaria laboral para debatir los hechos que
originaron la interposición de la presente tutela, también es cierto que,
debido a la condición de discapacidad que padece el señor Ramos Robayo,
someterlo a las cargas procesales y a los plazos para adelantar los procesos
ante la jurisdicción competente, sería a todas luces desproporcionado y, podría
generar como consecuencia que la vulneración de los derechos fundamentales se
prolongue en el tiempo. Por todo lo anterior, la Sala Plena de esta Corporación
considera que en el caso bajo estudio, la acción de tutela es procedente para
resolver el problema jurídico planteado, puesto que el medio judicial no parece
efectivo atendiendo a las condiciones específicas del señor Ramos Robayo[31].
E.
LAS PERSONAS EN SITUACIÓN
DE DISCAPACIDAD SON SUJETOS DE ESPECIAL PROTECCIÓN CONSTITUCIONAL
20. La Constitución Política de 1991, en el
artículo 13 consignó el deber del Estado de proveer condiciones reales y
efectivas de igualdad para grupos poblacionales discriminados o marginados, dadas
sus condiciones económicas, físicas o mentales[32].
Como consecuencia de esto, Colombia tiene la obligación de adoptar medidas en
favor de estos grupos que tradicionalmente han sido discriminados[33],
dentro de los cuales están las personas en situación de discapacidad.
Es por ello, que los mandatos
antes consignados fueron reforzados en los artículos 47[34]
y 54[35]
de la Constitución, en los que se estableció la obligación adelantar políticas
que permitan la rehabilitación de las personas en situación de discapacidad,
así como la materialización del derecho al trabajo a través de capacitaciones
que garanticen a estas personas el desarrollo de una labor de acuerdo a sus
condiciones de salud.
21. De la misma forma en que lo
hace la Constitución, la comunidad internacional a través de diferentes
instrumentos, ha instado a los distintos Estados a proteger y garantizar los
derechos de las personas en situación de discapacidad, de tal manera que,
puedan gozar de una vida en condiciones de dignidad. Éstos comienzan con la
“Declaración de los Derechos de los Impedidos”, proclamada por la Asamblea
General de las Naciones Unidas en 1975[36].
De manera
posterior, la Convención Interamericana para la Eliminación de todas las formas
de Discriminación contra las personas con discapacidad consagró, en su artículo
3, la obligación de los Estados de “adoptar las medidas de carácter legislativo, social, educativo, laboral
o de cualquier otra índole, necesarias para eliminar la discriminación contra
las personas con discapacidad y propiciar su plena integración en la sociedad…”.
En igual sentido, La Convención
sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad ratificada por Colombia el
10 de Mayo de 2011, estableció para los Estados parte una serie de obligaciones
y deberes, dentro de los cuales encontramos los contendidos en el artículo 4:
“Artículo 4. Obligaciones generales
1. Los Estados Partes se comprometen
a asegurar y promover el pleno ejercicio de todos los derechos humanos y las
libertades fundamentales de las personas con discapacidad sin discriminación
alguna por motivos de discapacidad. A tal fin, los Estados Partes se
comprometen a:
a) Adoptar todas las medidas
legislativas, administrativas y de otra índole que sean pertinentes para hacer
efectivos los derechos reconocidos en la presente Convención;
b) Tomar todas las medidas
pertinentes, incluidas medidas legislativas, para modificar o derogar leyes,
reglamentos, costumbres y prácticas existentes que constituyan discriminación
contra las personas con discapacidad…”.
De forma
adicional, en los numerales 1 y 2 del artículo 28 se consagraron los derechos
que deben garantizarse a las personas en situación de discapacidad para evitar
la discriminación y garantizar el goce de todas las prerrogativas que les
permita tener un nivel de vida adecuado:
“Artículo 28. Nivel de vida adecuado y protección
social
1.
Los Estados Partes
reconocen el derecho de las personas con discapacidad a un nivel de vida
adecuado para ellas y sus familias, lo cual incluye alimentación, vestido y vivienda
adecuados, y a la mejora continua de sus condiciones de vida, y adoptarán las
medidas pertinentes para salvaguardar y promover el ejercicio de este derecho
sin discriminación por motivos de discapacidad.
2.
Los Estados Partes
reconocen el derecho de las personas con discapacidad a la protección social y
a gozar de ese derecho sin discriminación por motivos de discapacidad, y
adoptarán las medidas pertinentes para proteger y promover el ejercicio de ese
derecho, entre ellas:
(…)
e) Asegurar el acceso en igualdad de condiciones de
las personas con discapacidad a programas y beneficios de jubilación.” (subrayas por fuera del texto)
22. En desarrollo de los referidos principios
constitucionales y de los mandatos establecidos en los diferentes instrumentos
internacionales, el legislador expidió diferentes normas con el fin de
garantizar la igualdad de los discapacitados y proscribir cualquier forma de
discriminación en su contra. Entre ellas encontramos (i) la Ley 324 de 1996, a
través de la cual se garantiza la protección de la población sorda; (ii) la Ley
361 de 1997[37],
norma en la cual se consignaron medidas para garantizar  a la población
discapacitada el efectivo ejercicio  de los derechos a la educación,
transporte, trabajo, libertad de locomoción, entre otros; (iv) la Ley
Estatutaria 1618 de 2013, por la cual se establecen las disposiciones para garantizar el pleno ejercicio de
los derechos de las personas con discapacidad.
22.1. Es por lo anterior que, esta Corte, a
través de la jurisprudencia, ha manifestado que “las obligaciones del Estado Colombiano para con los
discapacitados no solo surgen de los tratados y convenios internacionales
ratificados por Colombia, sino en general de las manifestaciones de voluntad de
la comunidad internacional con respecto del reconocimiento de sus derechos
humanos y de su dignidad humana, principios que además de regir el orden
público internacional, son pilares fundamentales de la constitucionalidad
colombiana” y ha establecido
que las personas en situación de discapacidad son sujetos de especial
protección constitucional[38],
en atención a que se trata de un grupo poblacional vulnerable que
tradicionalmente ha sido marginado dentro de la sociedad.
22.2. En el año 2009, esta Corte profirió la
sentencia C-804 de ese año, a través de la cual se pronunció respecto del deber
que tiene el Estado de protección cualificada a las personas en situación de
discapacidad, de tal manera que, puedan superar las barreras que
tradicionalmente han tenido que soportar[39].
Al respecto, refirió que al Estado le corresponde:
“(i) procurar su igualdad de derechos y
oportunidades frente a los demás miembros de la sociedad, (ii) adelantar las
políticas pertinentes para lograr su rehabilitación e integración social de
acuerdo a sus condiciones y (iii) otorgarles un trato especial, pues la no
aplicación de la diferenciación positiva contribuye a perpetuar la marginación
o la discriminación”
23.
En definitiva, el Estado Colombiano debe, a través de todos sus estamentos,
garantizar a todas las personas el efectivo goce de sus derechos
constitucionales. En desarrollo de dicho mandato, la protección que debe
brindarse a las personas en condición de discapacidad debe ser integral, en el
entendido de que, tratándose de un grupo poblacional tradicionalmente discriminado
y marginado, corresponde a todas las ramas del poder público, garantizar la
igualdad plena de estas personas frente a todos los integrantes de la sociedad
en cuanto al acceso a la educación, trabajo, salud, pensiones, libertades y
demás prerrogativas que, en definitiva, les permita gozar de una vida digna,
deber que además de estar contenido en la Constitución, también se encuentra
consignado en diferentes instrumentos internacionales y normas jurídicas
expedidas por el legislador.
F.
EL
RÉGIMEN  JURÍDICO DE LA PENSIÓN DE INVALIDEZ Y LAS REGLAS ESPECIALES
CONSIGNADAS EN LA JURISPRUDENCIA RESPECTO DE PERSONAS CON ENFERMEDADES
CONGÉNITAS, CRÓNICAS Y/O DEGENERATIVAS
Régimen Jurídico de la Pensión de
invalidez
24. El derecho a la seguridad social goza de una doble
dimensión: En primer lugar, se trata de “un servicio público de carácter
obligatorio que se prestará bajo la dirección, coordinación y control del
Estado, en sujeción a los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad”[40] y, en segundo
lugar, se trata de una prerrogativa irrenunciable e imprescriptible que
garantiza a aquellas personas que, debido a la ocurrencia de alguna
contingencia, un ingreso que permita asegurar un mínimo vital, y en ese orden
de ideas, una vida en condiciones de dignidad.
24.1. Debido a lo anterior, el derecho a la seguridad
social requiere de un sistema que contenga (i) la infraestructura, es decir,
las instituciones que lo integran, así como los procedimientos necesarios y,
(ii) un mecanismo que asegure la provisión de fondos y, por tanto, la sostenibilidad
fiscal del sistema. En ese último punto, es sumamente relevante la labor que
cumple el Estado, puesto que es el encargado de promover las condiciones para
que todas las personas puedan gozar de su derecho a la seguridad social.
25. Con el fin de desarrollar los principios consagrados en la Constitución, el
legislador expidió la Ley 100 de 1993[41],
norma que además de organizar el Sistema General de Seguridad Social,
estableció las contingencias a asegurar, los destinatarios de la misma y sus
respectivas excepciones. En ese sentido, la imposibilidad de continuar
trabajando debido a la pérdida total o parcial de la capacidad laboral es una
de las eventualidades que protege el derecho a la seguridad social a través de
la pensión de invalidez, cuyo fin es garantizar a esa persona que vio
disminuida su capacidad para trabajar debido a una enfermedad común o a un
accidente, un ingreso que le permita asegurar todas sus necesidades básicas,
así como las de las personas que se encuentren a su cargo.
Los artículos 38 y 39 de la Ley 100 de 1993, tal y
como fueron modificados por la Ley 860 de 2003[42]
consignan el concepto de estado de invalidez y los requisitos para acceder a la
citada prestación de la siguiente manera:
“Artículo 38. Estado de invalidez. Para los efectos del presente
capítulo se considera inválida la
persona que por cualquier causa de origen no profesional, no provocada
intencionalmente, hubiere perdido el
50% o más de su capacidad
laboral.
Artículo 39. Requisitos para obtener
la pensión de invalidez.  Tendrá derecho a la pensión de invalidez el afiliado al sistema que conforme a
lo dispuesto en el artículo anterior sea declarado inválido y acredite las siguientes condiciones:
1. Invalidez causada por enfermedad: Que haya
cotizado cincuenta (50) semanas dentro de los últimos tres (3) años
inmediatamente anteriores a la fecha de estructuración.
2.  Invalidez causada por accidente: Que haya
cotizado cincuenta (50) semanas dentro de los últimos tres (3) años inmediatamente
anteriores al hecho causante de la misma.
Parágrafo 1. Los menores de veinte (20) años de
edad sólo deberán acreditar que han cotizado veintiséis (26) semanas en el
último año inmediatamente anterior al hecho causante de su invalidez o su declaratoria.”
El artículo 41 de la Ley 100 de 1993, tal y como fue
modificado por el Decreto 19 de 2012[43],
establece que corresponde a la Administradora Colombiana de Pensiones –
Colpensiones-, a las Administradoras de Riesgos Laborales - ARL, a las Compañías de Seguros que
asuman el riesgo de invalidez y
muerte, y a las Entidades Promotoras de Salud -EPS-, determinar en una primera
oportunidad, la pérdida de capacidad laboral, calificar el grado de invalidez , el origen de estas contingencias y
su fecha de estructuración. De la misma manera, la norma consagra que, en caso
de inconformidad, el interesado podrá solicitar que su dictamen sea remitido a
la Junta Regional de Calificación de la Invalidez, decisión que será apelable
ante la Junta Nacional.
26. La calificación de la pérdida de capacidad laboral, el
origen de la contingencia y su fecha de estructuración deberá hacerse de acuerdo
con el manual que, para esos efectos, expidió el Gobierno Nacional. En un
primer momento, dichos lineamientos fueron plasmados en el Decreto 917 de 1999,
en cuyo artículo 3 se estableció que:
“Artículo 3. Fecha de estructuración o declaratoria
de la pérdida de la capacidad laboral. Es la fecha en que se genera
en el individuo una pérdida en su capacidad laboral en forma permanente y
definitiva. Para cualquier contingencia, esta fecha debe documentarse con
la historia clínica, los exámenes clínicos y de ayuda diagnóstica, y puede ser
anterior o corresponder a la fecha de calificación. En todo caso, mientras
dicha persona reciba subsidio por incapacidad temporal, no habrá lugar a
percibir las prestaciones derivadas de la invalidez.” (subrayas por fuera del texto)
26.1. El Decreto 917 de 1999 fue derogado por el
Decreto 1507 de 2014[44],
actualmente vigente, normatividad que contiene las especificaciones técnicas
que deberán seguir las autoridades medico laborales encargadas de realizar la
calificación tanto de la pérdida de capacidad laboral como ocupacional. En el
artículo 3 de dicha norma, se estableció que la fecha de estructuración del
estado de invalidez, deberá coincidir con el momento en que la persona alcanza
el 50% de disminución de capacidad laboral[45]:
“Artículo 3. Definiciones. Para efectos de la
aplicación del Presente decreto, se adoptan las siguientes definiciones:
(…)
Fecha de estructuración: Se entiende como la fecha en
que una persona pierde un grado o porcentaje de su capacidad laboral u
ocupacional, de cualquier origen, como consecuencia de una enfermedad o
accidente, y que se determina con base en la evolución de las secuelas que han
dejado éstos.
Para el estado de invalidez, esta fecha debe ser
determinada en el momento en el que la persona evaluada alcanza el cincuenta
por ciento (50%) de pérdida de la capacidad laboral u ocupacional.
Esta fecha debe soportarse en la historia clínica,
los exámenes clínicos y de ayuda diagnóstica y puede ser anterior o
corresponder a la fecha de la declaratoria de la perdida de la capacidad
laboral. Para aquellos casos en los cuales no exista historia clínica, se
debe apoyar en la historia natural de la enfermedad. En todo caso, esta fecha
debe estar argumentada por el calificador y consignada en la calificación.
Además, no puede estar sujeta a que el solicitante haya estado laborando y
cotizando al Sistema de Seguridad Social Integral.” (subrayas fuera del texto)
27. De las normas transcritas previamente
se entiende que, para que una persona se convierta en acreedora del derecho a
la pensión de invalidez, deberá acreditar (i) que fue calificada por la
autoridad médico laboral correspondiente con un porcentaje de pérdida de
capacidad laboral igual o superior al 50%, concepto que deberá ser emitido con
fundamento en la historia clínica del interesado y el cual avala que se trata
de una persona que se encuentra en estado de invalidez y (ii) haber cotizado,
por lo menos, 50 semanas dentro de los 3 años anteriores a la fecha de
estructuración de la invalidez, entendiendo que con posterioridad a ese
momento, a la persona le fue imposible seguir cotizando al sistema. Así las
cosas se tratan de dos requisitos que, en condiciones normales, resultan
sencillos de cumplir.
28. Sin embargo, esta Corte ha
evidenciado algunos casos particulares, en los cuales, los interesados no
pueden acreditar los requisitos antes mencionados y, por lo tanto, se trata de
situaciones que no encajan estrictamente en un análisis subjuntivo. Se trata de
aquellas personas que fueron calificadas con un porcentaje de disminución de
capacidad laboral igual o superior al 50%, pero con fechas de estructuración de
la invalidez que coinciden con el día de su nacimiento o con otra cercana a ese
momento, con fundamento en que padecen enfermedades congénitas, crónicas y/o
degenerativas[46].
Subreglas establecidas por la
jurisprudencia constitucional
29. Existen situaciones en las que el reconocimiento
del derecho a la pensión de invalidez no reviste dificultad alguna para las
Administradoras de Fondos de Pensiones, en tanto que, las personas acreditan,
sin problema alguno, los requisitos establecidos en la Ley 100 de 1993, tal y
como fue modificada por la Ley 860 de 2003, es decir, (i) fueron calificados
con un porcentaje de pérdida de capacidad laboral igual o superior al 50% y,
(ii) cuentan con 50 semanas cotizadas dentro de los 3 años anteriores a la
fecha de estructuración de la invalidez que le fue asignada por la autoridad
médico laboral. Sin embargo, tratándose de personas con enfermedades
degenerativas, crónicas y/o congénitas, patologías que debido a sus
características, se presentan desde el nacimiento o son de larga duración y
progresivas, la evaluación no resulta tan sencilla, puesto que el momento
asignado como aquel en el cual se perdió definitivamente la capacidad para
laborar suele coincidir con el día del nacimiento o uno cercano a este, así
como con la fecha del primer síntoma de la enfermedad o la del diagnóstico de
la misma. Por esta razón, estas personas normalmente no acreditan las semanas
requeridas por la norma, pese a contar con un número importante de cotizaciones
realizadas con posterioridad a la fecha asignada.
29.1. En estos casos, esta Corte ha precisado que se
deberán tener en cuenta las semanas cotizadas con posterioridad a la fecha de estructuración
del estado de invalidez, en tanto que, de lo contrario, se impondría a la
persona una condición imposible de cumplir y se estarían desconociendo una
serie de principios de orden constitucional tales como “(i)
el principio de universalidad[47]; (ii) el principio de solidaridad[48]; (iii) el
principio de integralidad[49]; (v) el principio de prevalencia de la
realidad en materia laboral y de seguridad social (art. 53, CP), así como (v)
la buena fe[50]”[51]. Además, con este proceder se estarían vulnerando
los derechos fundamentales de las personas en condición de discapacidad, que
son sujetos de especial protección constitucional, pues dicha interpretación es,
a todas luces, discriminatoria e implica que las personas con enfermedades
congénitas, degenerativas y/o crónicas, según las circunstancias, no accederán
a un derecho pensional. Sobre el tema, esta Corte señaló lo siguiente:
“aceptar la interpretación formulada por la accionada,
significaría admitir que las personas [en condición de discapacidad desde su nacimiento], por
razón de su condición, no tienen la posibilidad de procurarse por sus propios
medios una calidad de vida acorde con la dignidad humana, ni tampoco la de
buscar que el sistema de seguridad social cubra la contingencia de la invalidez
una vez su estado de salud les haga imposible seguir laborando, derechos que sí
están reconocidos a las demás personas”[52]
30. Estos casos han sido de conocimiento de las
distintas Salas de Revisión de esta Corte a través de dos vías: cuando la
acción de tutela es interpuesta directamente (i) contra la autoridad médico
laboral que profirió el dictamen de pérdida de capacidad laboral y (ii) contra
las Administradoras y aseguradoras que negaron el reconocimiento y posterior
pago de la pensión de invalidez porque la persona no acreditó las 50 semanas
requeridas en la Ley 860 de 2003 o bien, porque no cumple con los requisitos
establecidos en la norma vigente para el momento en que se estructuró su
invalidez.
30.1. Respecto del primer supuesto, la jurisprudencia
constitucional ha establecido que, el dictamen proferido por las calificadoras es
un hecho médico que debe estar debidamente motivado y, en esa medida, debe
corresponder a un análisis integral que se realice de la historia clínica y
ocupacional, de los exámenes
clínicos y de las ayudas diagnósticas que se requieran[53].
En esa medida, la evaluación debe ceñirse estrictamente a los criterios
establecidos en el Manual Único para la Calificación de la Invalidez[54], pues la finalidad de la valoración realizada es
determinar el momento exacto en el que la persona perdió su capacidad para
ejercer una labor u oficio.
30.1.1. En efecto, el artículo 41 de la Ley 100 de
1993 dispone que los dictámenes proferidos por las autoridades medico laborales
competentes deben “contener expresamente los fundamentos de hecho y de
derecho que dieron origen a la decisión” [55]. Es decir
que, la determinación respeto del origen de la enfermedad o accidente, así como
el porcentaje de disminución de capacidad laboral y su fecha de estructuración
debe responder a un análisis juicioso de las características de la patología o
de las lesiones, así como de los efectos que estas han tenido en todos los
aspectos del ser humano, particularmente respecto de la posibilidad de ejercer
alguna actividad laboral, a pesar de la situación invalidante.
30.1.2. Respecto del procedimiento
requerido para calificar el porcentaje de disminución de capacidad laboral, esta
Corte ha indicado que el mismo debe agotarse a cabalidad para garantizar el
respeto del debido proceso. Particularmente, la jurisprudencia constitucional[56]
ha extraído cuatro reglas de las normas que regulan la materia, las cuales
permiten garantizar que se cumpla, de manera efectiva, dicho derecho
constitucional fundamental:
(i)
En primer lugar, la
Corte ha encontrado que la calificación deberá realizarse cuando las entidades
competentes finalicen el tratamiento integral de la patología o cuando se
compruebe la imposibilidad de rehabilitación[57]. Esta regla tiene una excepción
respecto de la solicitud elevada por una
persona que requiera la calificación para acceder a beneficios cajas de compensación familiar, entidades promotoras
de salud, administradoras del régimen subsidiado o para acceder al subsidio del
Fondo de Solidaridad Pensional y a los beneficios de la Ley 361 de 1997.
(ii)
En segundo lugar,
las normas referidas y la jurisprudencia indican que el concepto proferido debe
ser integral y completo[58]. Es decir que, las autoridades
médico laborales deben elaborar el dictamen de conformidad con todos los
aspectos médicos consignados en la historia clínica de la persona. Razón por la
cual, los interesados deberán aportar todos los documentos que consideren deben
ser evaluados para garantizar que sean valorados cada uno de los aspectos.
De llegarse a presentar solicitudes
incompletas, las autoridades médico laborales tienen la obligación de solicitar
al interesado los documentos faltantes con el fin de garantizar que el dictamen
emitido sea integral.
(iii)
La tercera regla hace
referencia a que, si bien el dictamen emitido no es un acto administrativo debe
estar debidamente motivado y soportado en los fundamentos de hecho y de derecho
relacionados con el caso. En ese caso, el Manual Único para la Calificación de
la Invalidez[59] establece el contenido del
dictamen y los fundamentos básicos para determinar el porcentaje de pérdida de
capacidad laboral, el origen de la patología y la fecha de estructuración.
Respecto de esta última, se ha
indicado que la misma hace referencia al momento preciso en el que la persona
perdió su capacidad para desempeñar una labor u oficio. Sin embargo, tratándose
de enfermedades congénitas, crónicas y/o degenerativas, el problema se presenta cuando la fecha de
estructuración asignada por la autoridad médico laboral que la calificó no
corresponde con el momento exacto en el que la persona no pudo seguir explotando
su fuerza laboral o, en su defecto, cuando el instante asignado coincide con el
día del nacimiento o uno cercano a este, omitiendo el hecho de que esa persona
efectivamente laboró.
Cuando la autoridad médico laboral profiere un
dictamen en el que declara a una persona en situación de invalidez, determina
el origen de la misma y su fecha de estructuración, debe motivar de manera
suficiente su decisión, puesto que se trata del resultado de la valoración
integral que se haga de la historia clínica del interesado, así como de “los
aspectos funcionales, biológicos, psíquicos y sociales del ser humano”[60], por lo que tratándose de
personas con enfermedad congénitas, crónicas y/o degenerativas, la evaluación
deberá ser aún más juiciosa.
(iv)
El último parámetro,
establece que dentro del procedimiento debe garantizarse el derecho de defensa
y contradicción del solicitante y/o interesado. De tal manera, que puedan
presentar objeciones y controvertir aspectos relacionados con el dictamen[61].
30.2. En esa medida, esta Corte ha
indicado que cuando los dictámenes proferidos por las autoridades médico
laborales no son emitidos con el respeto de las anteriores reglas, se vulnera
el derecho constitucional fundamental al debido proceso y, en esa medida,
corresponderá a la autoridad competente expedir un nuevo concepto en el que se acojan
los parámetros establecidos tanto en la Ley 100 de 1993, como en el Manual Único
para la Calificación de la Invalidez, vigente para el momento en el que se
realice la respectiva valoración.
31. El segundo supuesto, se refiere a aquellos casos
en los cuales las personas con enfermedades congénitas, crónicas y/o
degenerativas, una vez calificados, se dirigen directamente a las Administradoras
de Fondos de Pensiones para solicitar el reconocimiento y pago de la pensión de
invalidez, encontrándose con una respuesta negativa, argumentando que no
acreditan los requisitos contenidos en la 100 de 1993, tal y como fue
modificada por la Ley 860 de 2003, es decir que, no cuentan con 50 semanas
cotizadas dentro de los 3 años anteriores a la fecha de estructuración de la
invalidez o, en su defecto, no  cumplen con las condiciones exigidas por la
norma vigente para ese momento, desconociendo, de esta manera, la capacidad
laboral residual que posiblemente les permitió desempeñar una función y, en esa
medida, trabajar[62].
Al respecto, la
Corte ha considerado que no es racional
ni razonable[63]
que la Administradora de Fondos de Pensiones  niegue el reconocimiento del
derecho a la pensión de invalidez a una persona que sufre una enfermedad
congénita, crónica y/o degenerativa, tomando como fecha de estructuración de la
pérdida de capacidad laboral el día del nacimiento, uno cercano a este, el
momento en el que se presentó el primer síntoma o la fecha del diagnóstico,
desconociendo, en el primer caso, que para esa persona era imposible cotizar
con anterioridad a su nacimiento y, en el segundo y tercero que, pese a las
condiciones de la enfermedad, la persona pudo desempeñar una labor y, en esa
medida, desechando las semanas aportadas con posterioridad al momento asignado
en la calificación. Además, negar el reconocimiento del derecho a la pensión de
invalidez, con fundamento en lo anterior, implicaría asumir que las personas en
situación de discapacidad, en razón de su estado de salud, no pueden ejercer
una profesión u oficio que les permita garantizarse una vida en condiciones de
dignidad y que, en esa medida, nunca podrán aspirar a un derecho pensional,
postulado que a todas luces es violatorio de tratados internacionales,
inconstitucional y discriminatorio.
Debido a lo anterior, esta
Corte ha establecido unas reglas pacíficas y reiteradas que deben ser tenidas
en cuenta por las Administradoras de Fondos de Pensiones al momento de estudiar
la solicitud de reconocimiento del derecho pensional de una persona con una enfermedad
congénita, crónica y/o degenerativa[64],
a saber:
31.1. Cuando la solicitud pensional
proviene de personas a las que se les ha calificado una pérdida de capacidad
laboral igual o superior al 50% y se les ha establecido como fecha de
estructuración una que coincide con el momento del nacimiento, con uno cercano
a éste, con la fecha del primer síntoma o con la del diagnóstico, la
Administradora de Fondos de Pensiones no puede limitarse a hacer el conteo
mecánico de las 50 semanas cotizadas dentro de los 3 años anteriores a ese
momento. En realidad, tratándose de patologías congénitas, crónicas y/o
degenerativas[65], debe hacerse un análisis especial
caso a caso, en el que además de valorar el dictamen, deberán tenerse en cuenta
otros factores tales como, las condiciones específicas del solicitante y de la
patología padecida, así como su historia laboral.
Lo anterior, se fundamenta en el hecho de
que en el caso de las enfermedades degenerativas y crónicas, sus efectos no
aparecen de manera inmediata, sino que éstas se desarrollan dentro de un lapso
prolongado, ocasionando que la fuerza laboral se vaya menguando con el tiempo
y, por lo tanto, permitiendo a la persona trabajar hasta tanto el nivel de
afectación sea de tal magnitud que le impida de manera cierta desarrollar una
labor.
Ahora bien, tratándose de enfermedades
simplemente congénitas, es decir, aquellas que se presentan desde el momento
mismo del nacimiento, esta Corte advierte que la razón del especial análisis
que le corresponde realizar a las Administradores de Fondos de Pensiones no se
basa en las características progresivas de la enfermedad, sino en la
imposibilidad fáctica y jurídica que tienen estas personas de cotizar con
anterioridad al día de su nacimiento, motivo por el cual, este razonamiento
encuentra su principal fundamento en la observancia de los principios de
igualdad y dignidad humana, inherentes a todo ser humano. Interpretar lo
contrario implicaría una contradicción, puesto que no
parece lógico que el Estado propenda por la inclusión laboral de las personas
en situación de discapacidad, pero impida que accedan a un reconocimiento
prestacional propio de cualquier trabajador.
31.2. Debido a lo anterior, en estos
casos, el común denominador es que las personas cuenten con un número importante
de semanas cotizadas con posterioridad a la fecha de estructuración que le fue
fijada por la autoridad médico laboral. Es por eso que esta Corte ha
establecido que, luego de determinar que la solicitud fue presentada por una
persona con una enfermedad congénita, crónica y/o degenerativa, a las Administradoras
de Fondos de Pensiones, les corresponde verificar que los pagos realizados después
de la estructuración de la invalidez,  (i) hayan sido aportados en ejercicio de
una efectiva y probada capacidad laboral residual del interesado y (ii) que
éstos no se realizaron con el único fin de defraudar el Sistema de Seguridad
Social.
Respecto de la capacidad laboral
residual, esta Corte ha indicado que se trata de la posibilidad que tiene una
persona de ejercer una actividad productiva que le permita garantizar la
satisfacción de sus necesidades básicas, pese a las consecuencias de la
enfermedad. En consideración de este
elemento, a la Administradora de Fondos de Pensiones le corresponde comprobar
que el beneficiario trabajó y, producto de ello, aportó al Sistema durante el
tiempo que su condición se lo permitió o que consideró prudente (en el caso de
las enfermedades únicamente congénitas). De la misma manera, tendrá que
corroborar si los aportes realizados se hicieron con la única finalidad de
acreditar las 50 semanas exigidas por la norma o si, por el contrario, existe
un número importante de cotizaciones que resulten de una actividad laboral
efectivamente ejercida[66].
El análisis de lo anterior busca evitar el fraude al sistema general de pensiones
y, a su vez, garantiza la sostenibilidad fiscal del mismo[67], en tanto que, si una persona ha
cotizado durante varios años de manera ininterrumpida o, en su defecto, lo ha
hecho de forma interrumpida, pero durante periodos de tiempo importantes, es
fácil deducir que los aportes se han hecho gracias a la capacidad laboral
residual con la cual ha podido ejercer un oficio que le ha permitido garantizar
para sí y para su familia un mínimo vital.
31.3. Una vez el fondo de pensiones
verifica (i) que la invalidez se estructuró como consecuencia de una enfermedad
congénita, crónica y/o
degenerativa y, (ii) que existen aportes
realizados al sistema por parte del solicitante en ejercicio de una efectiva y
probada capacidad laboral residual, debe determinar el momento desde el cual
verificará el cumplimiento del supuesto establecido en la Ley 860 de 2003, es
decir que la persona cuenta con 50 semanas cotizadas dentro de los 3 años
anteriores a la fecha de estructuración. Al respecto, esta Corte ha considerado que ni el
juez constitucional, ni la Administradora de Fondos de Pensiones pueden alterar
la fecha de estructuración que definieron las autoridades médicas competentes. Por
lo tanto, para determinar el momento real desde el cual se debe realizar el
conteo, las distintas
Salas de Revisión han tenido en cuenta la fecha de calificación de la invalidez[68] o la fecha de la última cotización
efectuada[69], porque se presume que fue allí cuando
el padecimiento se manifestó de tal forma que le impidió continuar siendo
laboralmente productivo y proveerse por sí mismo de sustento económico[70]
o, inclusive, la fecha de solicitud del reconocimiento pensional[71].
31.4. Esta Corte, en un principio, resolvió casos similares aplicando
la excepción de inconstitucionalidad a la regla legal fijada en la Ley 860 de
2003[72]
–contabilizar 50 semanas dentro de los 3 años anteriores a la fecha de estructuración
de la invalidez[73] -. Sin
embargo, con posterioridad, las distintas Salas de Revisión de esta Corporación
han afirmado que lo que deben hacer, tanto las Administradores de Fondos de Pensiones,
como el juez constitucional, es analizar las condiciones del solicitante, así
como la existencia de una capacidad laboral residual, para de esta manera
determinar el momento desde el cual deberá realizarse el conteo de las 50
semanas[74]. Lo
anterior, no implica alterar la fecha de estructuración que fue asignada por la
autoridad médico laboral. En otras palabras, se trata de adelantar un análisis
que permita establecer el supuesto fáctico que regula el artículo 39 de la Ley
100 de 1993, tal y como fue modificado por la Ley 860 de 2003.
32. Se trata de reglas claras y pacíficas que son, entonces,
reiteradas por esta sentencia de unificación. Al respecto, la Sala Plena recuerda
que los requisitos exigidos por la Ley 860 de 2003 buscan evitar el fraude al
sistema y garantizar su sostenibilidad fiscal. Sin embargo, frente a la
existencia de aportes importantes realizados con posterioridad a la fecha de
estructuración de la invalidez, en ejercicio de una efectiva y probada capacidad
laboral residual, la sostenibilidad del sistema no se ve amenazada, en tanto
ésta sea clara y así se determine en cada caso en concreto. En estos casos, no
existe la pretensión de defraudar, sino que el fin legítimo de la solicitud es el
reconocimiento de un derecho prestacional, que se encontraba asegurado y para
lo cual se cotizó durante un tiempo, pues el propósito de la pensión de
invalidez no es otro diferente que garantizar un mínimo vital y, en esa medida,
una vida en condiciones de dignidad de personas que, debido a una enfermedad o
un accidente, se encuentran en situación de discapacidad.
Por todo lo anterior, se trata de una interpretación inspirada en
los principios constitucionales de dignidad humana y de igualdad, así como en
el deber de garantizar el acceso al trabajo por parte de las personas en
situación de discapacidad, el cual, se encuentra consignado en la Carta y fue
desarrollado por la Ley 361 de 1997, ya que como se estableció en párrafos
anteriores, no parece lógico que el Estado propenda por la inclusión laboral de
estas personas, pero impida que accedan a las garantías propias de los
trabajadores, desconociendo entonces, la capacidad laboral residual con la cual
cuentan.
G.
EL
DEBER DE TENER EN CUENTA LAS SENTENCIAS DE UNIFICACIÓN DE LA CORTE
CONSTITUCIONAL
Fuerza vinculante de la
jurisprudencia constitucional
33. La jurisprudencia proferida por
los órganos de cierre de cada jurisdicción, tiene fuerza vinculante para los
jueces, en la medida en que, es proferida en ejercicio de la función
constitucional de unificación, con la finalidad de darle coherencia y seguridad
al ordenamiento. Ahora bien, esta Corte ha advertido en diferentes
oportunidades que, además de resultar vinculante para las autoridades
judiciales, la jurisprudencia proferida por las altas Cortes del país también
es vinculante para las demás autoridades públicas, en tanto que, estas últimas
están obligadas a cumplir y a respetar cada uno de los principios consignados
en la Constitución, dentro de los cuales se encuentran la igualdad ante la Ley,
el debido proceso, el principio de legalidad y, por supuesto, la supremacía de
las normas consignadas en la Constitución Política[75].
Al respecto, se pronunció esta Corte en la sentencia
C-816 de 2011, en la que refirió lo siguiente:
“La fuerza vinculante de las
decisiones de las denominadas altas cortes surge de su definición
constitucional como órganos jurisdiccionales de cierre, condición que les
impone el deber de unificación jurisprudencial en sus respectivas
jurisdicciones. El mandato de unificación jurisprudencial, únicamente
dirigido a las cortes jurisdiccionales de cierre, se erige en una orden
específica del Constituyente para brindar cierta uniformidad a la interpretación
y aplicación judicial del derecho en desarrollo del deber de igualdad de trato
debido a las personas, mediante la fuerza vinculante de sus decisiones
judiciales superiores.”
34. La fuerza vinculante de la jurisprudencia
proferida por esta Corte, responde tanto a la calidad del tribunal constitucional,
como la función que la Constitución le otorgó, puesto que, en primer lugar se
trata de órgano de cierre de la jurisdicción constitucional y, en segundo
lugar, su finalidad es ser la guardiana de la supremacía y de la integridad de
la Constitución[76].
Por lo anterior, cumple funciones de unificación tal y como lo hacen la Corte
Suprema de Justicia y el Consejo de Estado en lo que tiene que ver con sus
jurisdicciones.
La Corte Constitucional cumple su labor de unificación
de la jurisprudencia a través de (i) la revisión de las sentencias proferidas
por las autoridades judiciales dentro de las diferentes acciones de tutela que
son interpuestas y (ii) a través del control abstracto de constitucionalidad. Al
respecto, la citada sentencia C-816 de 2011estableció lo siguiente:
“En cuanto guardián de la Constitución, sus
interpretaciones autorizadas de las disposiciones que la integran condicionan
la actividad legislativa, administrativa y judicial. En sentencia T-292 de 2006
la Corte afirma que el respeto al principio de la seguridad jurídica implica el
respeto por las normas superiores y la unidad y armonía de las demás normas con
éstas. La Corte Constitucional en la Sentencia C-292 de 2006, expresó: “Al ser [la
Corte] la responsable de mantener la integridad y supremacía de la norma
superior, sus determinaciones resultan ser fuente de derecho para las
autoridades y particulares, cuando a través de sus competencias
constitucionales establece interpretaciones vinculantes de los preceptos de la
Carta”.
35. Así las cosas, a todos los poderes
públicos les corresponde acatar las disposiciones de la Corte Constitucional,
entendiendo que se trata del intérprete autorizado de la Constitución, labor
que desarrolla al momento de estudiar la exequibilidad de una norma demandada,
la revisión de las decisiones judiciales de tutela y la unificación en materia
de derechos fundamentales.
En desarrollo de lo anterior, el reglamento
interno de esta Corporación[77],
consigna en su artículo 61, la posibilidad que tiene la Sala Pena de conocer de
la revisión de sentencias dictadas dentro de procesos de tutela, con el fin de
unificar la jurisprudencia en determinada materia o debido a la trascendencia
del tema puesto a consideración de la Corte Constitucional[78]. Al respecto, la
jurisprudencia constitucional ha manifestado que la labor de unificación que
cumple este tribunal permite resolver las contradicciones que se presenten
respecto de las distintas decisiones judiciales dictadas en casos similares, de
tal manera que la labor del juez pueda ser redirigida dentro de los límites que
marca la Constitución Política y, de esa forma, garantizar de manera efectiva
la completa realización de los derechos constitucionales fundamentales de los colombianos.
Sobre el particular, la sentencia SU-913 de
2009 refirió lo siguiente:
“Por lo anterior, se concluye que la Corte
Constitucional debe ejercer su facultad de revisión mediante
sentencias de unificación en aquellos casos en que: i. La trascendencia
del tema amerite su estudio por parte de la Sala Plena en los términos del
artículo 54A del reglamento de la Corte. ii. Sea necesario unificar
jurisprudencia respecto de fallos de tutela ó iii. Sea necesario, por
seguridad jurídica, unificar jurisprudencia respecto de fallos judiciales
proferidos por diferentes jurisdicciones, como resultado de diferentes acciones
judiciales, en aquellos casos en que a partir de supuestos fácticos idénticos
se produzcan fallos que originen discrepancias capaces de impedir la vigencia o
realización de un derecho fundamental. De esta manera, las sentencias de
unificación deben entrar a resolver las contradicciones creadas por las
diferentes decisiones judiciales, encauzando la labor judicial dentro de los
linderos de la Constitución Política en punto a garantizar los derechos
fundamentales.”
El deber de aplicar esta
sentencia de unificación
36. La Ley 1437 de 2011, actual
Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo,
introdujo en el ordenamiento jurídico una norma de suma importancia, la cual
consigna el deber que tienen las autoridades de tomar en consideración las
sentencias de unificación proferidas por el Consejo de Estado al momento de
adelantar un trámite y proferir un acto administrativo, regla que se encuentra
en el artículo 10 de dicho cuerpo normativo.
El artículo 10 es un precepto que
prevé que las autoridades, en el ejercicio de sus funciones constitucionales y
legales, deberán “tener en cuenta” las sentencias de unificación jurisprudencial
que adopte el Consejo de Estado en el ejercicio de la interpretación de esas
normas. Por esta vía, el legislador otorgó a este tipo de providencias una
calidad de fuente de derecho vinculante, mas no obligatoria, que deberán
observar las autoridades al momento de adelantar un procedimiento
administrativo. Lo anterior en el entendido de que el concepto de autoridad
recoge a todas las entidades que hacen parte de las ramas del poder público,
así como los particulares que ejercen función administrativa. La norma en
cuestión dispone:
“Artículo 10. Deber de aplicación
uniforme de las normas y la jurisprudencia. Al resolver los asuntos de su
competencia, las autoridades aplicarán las disposiciones constitucionales,
legales y reglamentarias de manera uniforme a situaciones que tengan los mismos
supuestos fácticos y jurídicos. Con este propósito, al adoptar las decisiones
de su competencia, deberán tener en cuenta las sentencias de unificación
jurisprudencial del Consejo de Estado en las que se interpreten y apliquen
dichas normas”
36.1. El citado artículo 10, fue
objeto de estudio por parte de este alto tribunal en el año 2011, momento en el
cual profirió la sentencia C-634, en la que resolvió declarar la exequibilidad
condicionada de la norma, atendiendo a que dentro del trámite legislativo se
incurrió en una omisión relativa, pues se obvió precisar que las autoridades,
al momento de adelantar un procedimiento administrativo, deberán tener en
cuenta “junto con las sentencias de
unificación jurisprudencial proferidas por el Consejo de Estado y de manera
preferente, las decisiones de la Corte Constitucional que interpreten las
normas constitucionales aplicables a la resolución de los asuntos de su
competencia”. Esto quiere decir que
el condicionamiento introducido a la constitucionalidad de la norma, implica
que su contenido normativo debe ser interpretado en el sentido precisado por
esta Corte.
El deber de tener en cuenta las
sentencias de unificación consignado en el CPACA y el precedente
jurisprudencial, responden a un fin similar, en el sentido de que buscan
garantizar el principio de igualdad de trato establecido en la Constitución,
con fundamento en la aplicación de la jurisprudencia proferida por las altas
cortes, la cual, como se ha expresado es vinculante. Sin embargo, se
diferencian en que mientras el primero tiene como destinatario a las
autoridades públicas y demás entidades que cumplen dichas funciones, el
segundo, ha estado destinado, tradicionalmente, a los operadores judiciales. Es
decir que, es la primera vez que el legislador ordena a la administración
acoger un precedente jurisprudencial vinculante al momento de resolver
fácticamente una solicitud presentada por un ciudadano (artículo 10 del CPACA).
37. La Sala Plena de la Corte Constitucional recuerda
que uno de los fines del legislador para establecer el deber de aplicación
preferente de las sentencias de unificación fue descongestionar la
administración de justicia, logrando que los derechos de los ciudadanos fueran
reconocidos de manera más pronta, garantizado principios de orden
constitucional y legal, tales como la igualdad, celeridad, eficacia, economía y
legalidad. En ese orden de ideas, cuando una autoridad aplica las sentencias de
unificación, lo que está haciendo es procurar por hacer efectivo el ejercicio
de un derecho de una persona y, en esa medida, cumple con los mandatos
establecidos en la Constitución Política y procura por evitar la vulneración de
garantías fundamentales.
38. Habiendo clarificado el punto anterior, debe precisarse
que la Sala Plena de esta Corporación decide a través de esta sentencia
unificar su jurisprudencia en la materia y, en esa medida, establecer las
reglas claras que deberán seguir Colpensiones y las demás Administradoras de
Fondos de Pensiones al momento de reconocer la pensión de invalidez a personas que
padecen enfermedades crónicas, congénitas y/o degenerativas, reglas que deberán
ser tenidas en cuenta al momento de decidir los casos concretos, puesto que a
pesar de ser asuntos que, por regla general, son de conocimiento de la
Jurisdicción Ordinaria Laboral[79],
dichos reconocimientos se realizan a través de un procedimiento administrativo en
el que resulta también aplicable la Ley 1437 de 2011 en lo pertinente.
H.
CASO CONCRETO
39. De los acápites teóricos de esta providencia, es
posible concluir que cuando se niega el reconocimiento y pago del derecho a la
pensión de invalidez a una persona que padece una enfermedad congénita, crónica
y/o degenerativa que fue calificada con un porcentaje de disminución de
capacidad laboral igual o superior al 50%, pero a la cual se le asignó por
parte de las autoridades médico laborales una fecha de estructuración de la
invalidez correspondiente a la fecha de nacimiento, a una cercana a ese
momento, la del primer síntoma o la del primer diagnóstico, con fundamento en
que no acredita el número de semanas requeridas con anterioridad a ese momento
sin tomar en consideración la efectiva explotación de su capacidad laboral
residual, se vulneran los derechos constitucionales fundamentales a la
seguridad social, vida digna y mínimo vital.
El fundamento de lo anterior radica en que al descartar
las semanas que la persona cotizó con posterioridad al momento que le fue
fijado como fecha de estructuración de su invalidez, se está excluyendo la
posibilidad de que, pese a la enfermedad padecida y atendiendo a las
características específicas de cada caso concreto, la persona haya podido
trabajar en ejercicio de su capacidad laboral residual y, en esa medida,
cotizar al Sistema de Seguridad Social, de acuerdo con lo establecido por lo
Ley. En ese orden de ideas, dicha interpretación de la norma, puede implicar
desconocer los principios y mandatos constitucionales que velan por la
protección de las personas en situación de discapacidad, particularmente, la
igualdad, la prohibición de discriminación y la obligación que tiene el Estado
de garantizar el pleno ejercicio de cada una de las prerrogativas
constitucionales a estas personas.
40. En lo que tiene que ver con el caso concreto
puesto a consideración de la Sala Plena de esta Corporación, las pruebas
solicitadas y aportadas en sede de revisión, permiten determinar que Colpensiones
reconoció al señor Orlando Ramos Robayo la pensión de invalidez a través de la
Resolución GNR 1469 del 5 de enero de 2016, con posterioridad a la fecha en la
que el Juzgado Treinta y Siete (37) Civil del Circuito de Bogotá falló el caso
puesto a su consideración. Ahora bien, pese a que se expidieron autos de
decreto de prueba de fechas 13 de julio de 2016 y 29 de agosto de 2016, la Sala
Plena de esta Corporación sólo tuvo conocimiento del anterior hecho el día 26
de septiembre de 2016, fecha en la cual la Secretaría General de esta
Corporación remitió la respuesta que Colpensiones brindó a un último Auto de
fecha 9 de septiembre de 2016, en el que esta Corte solicitó información
respecto del derecho prestacional del señor Orlando Ramos Robayo[80].
41. Examinada la información remitida por Colpensiones
a esta Corporación, se tiene que, para efectos de determinar el momento desde
el cual se aplicaría el supuesto regulado en la Ley 100 de 1993, en el caso del
señor Orlando Ramos Robayo, dicha entidad tomó la fecha en la que se emitió el
dictamen por parte del Grupo Médico Laboral, es decir, el día 25 de noviembre
de 2013. A partir de allí, realizó el proceso de contar hacia atrás, que el
señor Ramos Robayo contara con 50 semanas cotizadas dentro de los 3 años
anteriores a dicha fecha, para de esta manera determinar que, se acreditaban
los requisitos establecidos en la Ley y, por lo tanto, ordenar el
reconocimiento y pago de la pensión de invalidez[81]. De la misma manera, Colpensiones puso
en conocimiento de la Sala Plena de esta Corporación que el señor Orlando Ramos
Robayo ya se encuentra en nómina, por lo que, efectivamente, está recibiendo el
valor correspondiente a su pensión de invalidez de manera mensual.
45. Por todo lo anterior, la Sala Plena de la Corte
Constitucional encuentra que, en el caso concreto, cesó la vulneración de los
derechos constitucionales fundamentales a la seguridad social, mínimo vital y
vida digna del señor Orlando Ramos Robayo, motivo por el cual se configura el
fenómeno de carencia actual de objeto por hecho superado. Al respecto, esta
Corporación ha establecido lo siguiente:
“Esta Corporación, al interpretar el contenido y
alcance del artículo 86 de la Constitución Política, en forma reiterada ha
señalado que el objetivo de la acción de tutela se circunscribe a la protección
inmediata y actual de los derechos fundamentales, cuando estos resulten
vulnerados o amenazados por la acción u omisión de las autoridades públicas, o
de los particulares en los casos expresamente consagrados en la ley.
Así las cosas, se tiene que el propósito de la tutela,
como lo establece el mencionado artículo, es que el Juez Constitucional, de
manera expedita, administre justicia en el caso concreto, profiriendo las
órdenes que considere pertinentes a la autoridad pública o al particular que
con sus acciones han amenazado o vulnerado derechos fundamentales y procurar así
la defensa actual y cierta de los mismos.
No obstante, cuando la situación de hecho que causa la
supuesta amenaza o vulneración del derecho alegado desaparece o se encuentra
superada, la acción de tutela pierde toda razón de ser como mecanismo más apropiado
y expedito de protección judicial, por cuanto la decisión que pudiese adoptar
el juez respecto del caso concreto resultaría a todas luces inocua, y por
consiguiente contraria al objetivo constitucionalmente previsto para esta
acción”[82].
42. Ahora bien, pese a que esta Corte declarará que,
en el caso concreto, ya no existe fundamento para tutelar los derechos
fundamentales inicialmente vulnerados, esto no es óbice para que la Sala Plena
llame la atención tanto a las autoridades médico laborales competentes, como a
las Administradoras de Fondos de Pensiones, para al momento de proferir el
dictamen de pérdida de capacidad laboral y la decisión sobre el reconocimiento
del derecho pensional de las personas con enfermedades congénitas, crónicas y/o
degenerativas acojan las subreglas reseñadas y unificadas en esta providencia,
con el fin de evitar graves afectaciones a los derechos de personas que, debido
a las enfermedades que padecen, se encuentran en situación de discapacidad y,
por lo tanto, son sujetos de especial protección constitucional.
I.
SÍNTESIS DE LA DECISIÓN
43. En el caso bajo estudio de la Sala Plena de esta
Corporación, el señor Orlando Ramos Robayo, quien es sordomudo de nacimiento,
solicitó el amparo de sus derechos constitucionales fundamentales a la
seguridad social, mínimo vital y vida digna, los cuales considera fueron
vulnerados por la Administradora Colombiana de Pensiones – Colpensiones – al
haberle negado el reconocimiento y pago de la pensión de invalidez con
fundamento en que no acredita 50 semanas cotizadas dentro de los 3 años
anteriores a la fecha de estructuración de la invalidez que le fue fijada por
medicina laboral (la cual coincide con el día de nacimiento), omitiendo que con
posterioridad a ese momento cotizó un número importante de semanas al sistema
general de seguridad social.
Debido a lo anterior, a la Sala le correspondió
resolver si las Administradoras de Fondos de Pensiones desconocen los derechos
constitucionales fundamentales a la seguridad social, al mínimo vital y a la
vida digna, al negar el reconocimiento y pago de la pensión de invalidez a
personas que padecen enfermedades congénitas, crónicas y/ degenerativas,
argumentando que, de conformidad con la fecha de estructuración de la invalidez
fijada por las autoridades médico laborales (la cual suele coincidir con el día
del nacimiento, un momento cercano a éste, el instante en el que se presentó el
primer síntoma de la patología o el día del diagnóstico), no se acreditan el
número de semanas cotizadas requeridas por la Ley, no obstante la explotación
de la capacidad laboral residual con la cual cuentan estas personas
44.
Como resultado del análisis del caso, la Sala Plena de la Corte Constitucional
estableció las siguientes sub-reglas jurisprudenciales analizadas en la parte
motiva de esta providencia:
44.1. Al momento de proferir el dictamen de calificación de
la pérdida de capacidad laboral de una persona que padece una enfermedad
congénita, crónica y/o degenerativa, la Junta Nacional de Calificación de la
Invalidez y sus juntas regionales, así como todas las autoridades médico
laborales competentes, deberán observar las reglas contenidas en la Ley 100 de
1993 y el Manual para la Calificación aplicable al caso.
44.1.1. En ese sentido, (i) el dictamen de pérdida de
capacidad laboral deberá contener el porcentaje de disminución, el origen de la
patología y la fecha de estructuración; (ii) el concepto deberá ser producto de
una valoración integral y completa, la cual se deberá fundamentar en la
historia clínica, en las condiciones biológicas, psicológicas y sociales de la
persona, así como en las características propias de la patología. Para esto,
podrá consultar los documentos que considere necesarios y apoyarse de las
ayudas científicas y tecnológicas que requiera; (iii) si bien el dictamen no es
un acto administrativo, éste deberá estar debidamente motivado. Para esto, la
autoridad médico laboral deberá esgrimir todas las razones de hecho y de
derecho que la llevaron a proferir dicho concepto; (iv) tratándose de enfermedades
congénitas, crónicas y/o degenerativas, la autoridad médico laboral deberá
observar con especial cuidado la fecha de estructuración de la invalidez, en
atención a que éste debe corresponder con el momento en el que la persona, de
manera cierta, no pudo seguir desempeñando un oficio y, (v) se deberá
garantizar el ejercicio del derecho de defensa y contradicción de los
interesados dentro del proceso de calificación.
44.1.2. De no cumplir el dictamen y el procedimiento con las
reglas antes descritas, la autoridad médico laboral vulnerará el derecho
fundamental al debido proceso y, en esa medida, deberá volver a adelantar el
procedimiento y a proferir un nuevo dictamen que se ajuste a lo antes descrito.
44.2. Ahora bien, una vez la competencia es asumida por
Colpensiones o las administradoras de fondos de pensiones, (independientemente
del régimen pensional), es decir, cuando la persona solicita el reconocimiento
y pago de la pensión de invalidez, a estas entidades les corresponderá
verificar: (i) que la solicitud pensional fue presentada por una persona que padece
una enfermedad congénita, crónica y/o degenerativa, (ii) que con posterioridad
a la fecha de estructuración de la invalidez fijada por la autoridad médico
laboral, la persona cuenta con un número importante de semanas cotizadas; y,
(iii) que los aportes fueron realizados en ejercicio de una efectiva y probada
capacidad laboral residual, es decir que, en efecto, la persona desempeñó una
labor u oficio y  que la densidad de semanas aportadas permite establecer que
el fin de la persona no es defraudar al Sistema.
De acreditarse todo lo anterior, Colpensiones o la
Administradora de Fondos de Pensiones deberá elegir el momento desde el cual aplicará
el supuesto establecido en el artículo 39 de la Ley 100 de 1993, tal y como fue
modificado por la Ley 860 de 2003. Dicha instante podrá corresponder a la fecha
en la que (i) se realizó la última cotización; (ii) la de la solicitud
pensional; o (iii) la de la calificación, decisión que se fundamentará en
criterios razonables, previo análisis de la situación particular y en garantía
de los derechos del reclamante. Es decir que, a partir de dicho momento,
realizará el conteo hacia atrás de las 50 semanas cotizadas dentro de los 3
años anteriores, para determinar si la persona tiene o no derecho al
reconocimiento de la pensión de invalidez.
45. Sobre la base de lo anterior, la Sala Plena de la Corte Constitucional
considera que tanto Colpensiones, como las administradoras de fondos de pensiones
vulneran los derechos constitucionales fundamentales a la seguridad social,
mínimo vital y vida digna de las personas a las que, padeciendo una enfermedad
congénita, crónica y/o degenerativa, les niegan el reconocimiento y pago de la
pensión de invalidez con fundamento en que no acreditan las 50 semanas
cotizadas dentro de los 3 años anteriores a la fecha de estructuración (la cual
fue fijada el día del nacimiento, en uno cercano a éste, en la fecha del
diagnóstico de la enfermedad o del primer síntoma), omitiendo las semanas
aportadas con posterioridad a dicho momento en ejercicio de una efectiva y
probada, explotación de una capacidad laboral residual.
46. Ahora bien, atendiendo a que el derecho pensional del
señor Orlando Ramos Robayo fue reconocido durante el trámite de revisión de
esta tutela, en el caso bajo estudio se presenta el fenómeno de carencia actual
de objeto por hecho superado. Por ese motivo, la Sala Plena de esta Corporación
decidirá revocar la sentencia
proferida por el Juzgado Treinta y Siete (37) Civil del Circuito de Bogotá en
única instancia y, en su lugar, negar el amparo de los derechos
constitucionales fundamentales invocados.
III.
DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena
de la Corte Constitucional de la República de Colombia, administrando justicia
en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
Primero.- LEVANTAR la suspensión de términos decretada mediante Auto del
veintisiete (27) de julio de dos mil dieciséis (2016).
Segundo.- REVOCAR la sentencia proferida por el Juzgado Treinta y Siete
(37) Civil del Circuito de Bogotá el día dieciocho (18) de diciembre de dos mil
quince (2015) que declaró improcedente el amparo, para en su lugar, NEGAR la
tutela de los derechos fundamentales invocados, en tanto que, en el caso concreto,
se configuró una carencia actual de objeto por hecho superado.
Tercero.- ADVERTIR a Colpensiones y a todas las
administradoras de fondos de pensiones que hacen parte del régimen solidario de
prima media con prestación definida y del régimen de ahorro individual con
solidaridad que, al momento de estudiar la solicitud pensional de una persona
con una enfermedad congénita, crónica y/o degenerativa, deberán tener en cuenta
las reglas sobre capacidad laboral residual consignadas en esta sentencia de
unificación.
Cuarto.- Por Secretaría General, LÍBRENSE las
comunicaciones de que trata el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Notifíquese, comuníquese, cúmplase e insértese
en la Gaceta de la Corte Constitucional.
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
Presidenta
LUIS
GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
AQUILES
ARRIETA GÓMEZ
Magistrado
(E)
ALEJANDRO
LINARES CANTILLO
Magistrado
GABRIEL
EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
GLORIA
STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
JORGE
IVÁN PALACIO PALACIO
Magistrado
ALBERTO
ROJAS RÍOS
Magistrado
LUIS
ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
Con aclaración de voto
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria
General
ACLARACION DE
VOTO DEL MAGISTRADO
LUS ERNESTO
VARGAS SILVA
A LA SENTENCIA
SU588-16
ACCION DE TUTELA EN MATERIA DE PENSION DE INVALIDEZ-Resulta novedoso y valioso que se haya dado aplicación
a normas del CPSCA (artículo 10) para extenderlo a la jurisprudencia de la
Corte Constitucional (Aclaración de voto)
ACCION DE TUTELA EN MATERIA DE PENSION DE INVALIDEZ-Era imprescindible incluir en la parte resolutiva de
la decisión una orden, a manera de exhorto, para el Ministerio del Trabajo
(Aclaración de voto)
Aclaro el voto, con el debido respeto por
las decisiones de la Corte y del Magistrado Ponente. Si bien coincido con la
conclusión de la Sala y con los fundamentos que la sustentan, estimo necesario
exponer dos consideraciones sobre la sentencia. En primer lugar, resalto como
un aspecto novedoso y valioso que la sentencia le haya dado aplicación a las
normas del CPACA (artículo 10) para extenderlo a la jurisprudencia de la Corte
Constitucional, en aplicación del condicionamiento establecido por esta
Corporación en las sentencias C-634 de 2011 yC-816 de 2011.
En segundo lugar, en mi criterio, era
imprescindible incluir en la parte resolutiva de la decisión una orden, a
manera de exhorto, para el Ministerio del Trabajo dirigida a (i) revisar en
detalle las dificultades que en este punto presenta el Manual Único de
Calificación de Invalidez, Decreto 1507 de 2014, y (ii) establecer una
medida regulativa que permita superar el déficit de protección que se presenta
en estos casos; debido a que, es deseable que el asunto sea tratado por la
autoridad regulativa en la materia. Lo anterior para evitar que las aseguradoras
continúen con la conducta de no tomar en consideración la capacidad laboral de
las personas con enfermedades congénitas, crónicas y degenerativas.
En estos términos, dejo consignada la
razón por la que aclaré el voto.
Fecha ut supra,
LUIS ERNESTO VARGAS
SILVA
Magistrado
[1]
De acuerdo a la copia de la cédula de ciudadanía obrante a folio10 del cuaderno
principal de la tutela.
[2]
De acuerdo al dictamen de disminución de capacidad laboral visible a folios 6,7
y 8 del cuaderno principal de la tutela.
[3]
Ibídem.
[4] De acuerdo a la copia de la
Resolución GNR 28641 del 14 de agosto de 2014 visible a folios 11 y 12 del
cuaderno principal de la tutela.
[5]
Artículo 38 del Decreto 3041 de 1966 y la Ley 100 de 1993.
[6] De acuerdo a copia de la Resolución
GNR415509 del 2 de diciembre de 2014, visible a folios 18-21 del cuaderno
principal de la tutela.
[7]De acuerdo a Auto del 13 de julio de 2016, proferido
por el magistrado sustanciador, visible a folios 17 y 18 del acuerdo número 1 del
expediente de tutela.
[8]
De acuerdo a oficio suscrito por Colpensiones de fecha 27 de julio de 2016,
visible a folios 28 a 31 del cuaderno 1 de la acción de tutela.
[9]
“Primero.- Por Secretaría General de esta
Corporación, VINCÚLESE al Grupo Medico Laboral de Colpensiones a este
proceso. Póngase en su conocimiento el contenido de la solicitud de
tutela formulada por el señor Orlando Ramos Robayo, la respuesta emitida por
Colpensiones, las pruebas aportadas por las partes en el proceso y la sentencia
de instancia, para que dentro de los cinco (5) días hábiles siguientes al
recibo de la notificación de esta providencia, se pronuncie sobre los hechos y
las pretensiones sometidos al conocimiento del juez constitucional. Para tal
efecto, la Secretaría deberá remitir copia de la totalidad del expediente de
tutela.
Segundo.- Por Secretaría General de esta Corporación, VINCÚLESE a la
Junta Nacional de Calificación de Invalidez a este proceso. Póngase en
su conocimiento el contenido de la solicitud de tutela formulada por el señor
Orlando Ramos Robayo, la respuesta emitida por Colpensiones, las pruebas
aportadas por las partes en el proceso y la sentencia de instancia, para que
dentro de los cinco (5) días hábiles siguientes al recibo de la notificación de
esta providencia, se pronuncie sobre los hechos y las pretensiones sometidos al
conocimiento del juez constitucional. Para tal efecto, la Secretaría deberá
remitir copia de la totalidad del expediente de tutela.
Tercero.-  De
esta manera, INFÓRMESE al Grupo Medico Laboral de Colpensiones y a la Junta Nacional de Calificación de la Invalidez que
tienen la facultad de aportar pruebas al proceso, contradecir los asuntos de
hecho y de derecho presentados por el accionante y los demás argumentos que
considere pertinentes, en su calidad de parte vinculada a la acción de tutela”.
[10]
De acuerdo a oficio del 9 de septiembre de 2016, suscrito por la Secretaría
General de la Corte Constitucional y visible en folio 39 del cuaderno número 1
del expediente de tutela.
[11]
De acuerdo a oficio del 14 de septiembre de 2016, suscrito por la Secretaría
General de la Corte Constitucional, visible a folio 40 y a oficio suscrito por
la Junta Nacional de Calificación de la Invalidez, visible a folios 41, 42 y 43
del cuaderno número 1 de la acción de tutela.
[12] De acuerdo a oficio del 15 de
septiembre de 2016, suscrito por la Secretaría General de la Corte
Constitucional, visible a folio 44 y a oficio suscrito por Colpensiones,
visible a folios 45-49 del cuaderno número 1 de la acción de tutela.
[13]
Escrito visibles en folios 41-43 del cuaderno número 1 del expediente de
tutela.
[14]
Escrito visible en folios 45-49 del cuaderno número 1 del expediente de tutela.
[15]
Decretos 917 de 1999 y 1507 de 2014.
[16] La información podrá
ser enviada al Fax de la Secretaría General de la Corte Constitucional,
cuyo número telefónico es 3367582.
[17]
Visible en los folios 54-60 del cuaderno número 1 del expediente de tutela.
[18]
Visible en el folio 62 del cuaderno número 1 del expediente de tutela.
[19]
Mediante el informe, el magistrado sustanciador puso de presente que, si bien
en este caso no existen posiciones divergentes en las diferentes salas de
revisión, lo cierto es que una sentencia de unificación permitiría la extensión
administrativa de sus efectos, lo que a la larga podría menguar la cantidad de
tutelas que se presentan por la misma situación.
[20]
De acuerdo al poder que obra en el folio 22 del cuaderno principal de la acción
de tutela.
[21]
Constitución Política, Artículo 86 “toda persona tendrá acción de tutela
para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un
procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe a su nombre,
la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando
quiera que éstos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de
cualquier autoridad pública”.
[22]
De conformidad con el Artículo 5º del Decreto 2591 de 1991, “La acción de tutela procede contra toda acción u omisión de las
autoridades públicas, que haya violado, viole o amenace violar cualquiera de
los derechos de que trata el artículo 2o. de esta ley”. CP, art 86º; D 2591/91, art 1º.
[23] Sentencia SU-961 de 1999.
[24] Sentencias T- 1110 de 2005, T-158 de 2006, T- 792 de 2007, T-548 de
2011, T-521 de 2013, entre otras.
[25] Sentencia T-158 de 2006, T-429 de 2011 y T-323 de 2016.
[26]
Ver, entre otras, las sentencias T-119 de 2015, T-250 de 2015, T-446 de 2015,
T-548 de 2015 y T-317 de 2015.
[27]
Acerca del perjuicio
irremediable, esta Corte ha señalado que deben reunirse ciertos requisitos para
que torne procedente la acción de tutela, a saber: “(i) que se trate de un
hecho cierto e inminente; (ii) que las medidas a tomar deben ser urgentes;
(iii) que la situación a la que se enfrenta la persona es grave; y finalmente
(iv) que las actuaciones de protección han de ser impostergables.” Sentencia T-896 de 2007.
[28]
Sentencias T-200 de 2011 y T- 165 de 2016.
[29]
Sentencia T-308 de 2016.
[30] “Artículo 2- Modificado por el art. 2, Ley 712 de 2001, adicionado por el art. 3, Ley 1210 de 2008.  Asuntos de que conoce esta
jurisdicción.
(…)
También
conocerá de la ejecución de actos administrativos y resoluciones, emanadas por
las entidades que conforman el sistema de seguridad social integral que
reconozcan pensiones de jubilación, vejez, invalidez, sustitución o
sobrevivientes; señalan reajustes o reliquidaciones de
dichas pensiones; y ordenan pagos sobre indemnizaciones, auxilios e
incapacidades.” (subrayas fuera
del texto)
[31]
Con fundamento en el artículo 13 de la Constitución Política de 1991.
[32] Constitución Política de 1991,
Artículo 13.
[33] Constitución Política de 1991,
Artículo 2.
[34] “Artículo 47. El Estado adelantará
una política de previsión, rehabilitación e integración social para los
disminuidos físicos, sensoriales y psíquicos, a quienes se prestará la atención
especializada que requieran.”
[35] “Artículo 54. Es obligación del
Estado y de los empleadores ofrecer formación y habilitación profesional y
técnica a quienes lo requieran. El Estado debe propiciar la ubicación laboral
de las personas en edad de trabajar y garantizar a los minusválidos el derecho
a un trabajo acorde con sus condiciones de salud”.
[36]De acuerdo con la Declaración de los Derechos de los
Impedidos de 1975 el término "impedido" designa a toda persona
incapacitada de subvenir por sí misma, en su totalidad o en parte, a las
necesidades de una vida individual o social normal a consecuencia de una
deficiencia, congénita o no, de sus facultades físicas o mentales. Debe
recordarse que el término se usa en la presente sentencia con referencia a la
Convención.
[37]
“Por la cual se establecen mecanismos de
integración social de la personas con limitación y se dictan otras
disposiciones”.
[38] Ver sentencias T-1197 de 2001, C.640 de 2009, T-030 de 2010, T-014
de 2012, T-362 de 2012, C-671 de 2014, T-192 de 2014, T-039 de 2015, T-094 de
2016, entre otras.
[39]
Posición reiterada en las sentencia C-458 de 2015.
[40]
Constitución Política de 1991, Artículo 48.
[41]
“Por la cual se crea el sistema de seguridad social integral y se dictan
otras disposiciones”
[42]
“Por la cual se reforman algunas disposiciones del Sistema General de
Pensiones previsto en la Ley 100 de 1993 y se dictan otras disposiciones”.
[43]
“Por el cual se dictan normas para suprimir o reformar regulaciones,
procedimientos y trámites innecesarios existentes en la Administración Pública”
[44]
“Por el cual se expide el manual único para la calificación de la pérdida de la
capacidad laboral y ocupacional”
[45]
Afirmación que corresponde con lo ha manifestado por la Sala de Casación
Laboral de la Corte Suprema de Justicia, para
quien una persona es inválida “… desde el día en que le sea imposible
procurarse los medios económicos de subsistencia.”
Pronunciamiento citado en la sentencia T-561 de
2010 “Casación de 17 de agosto de 1954, citada en Código Sustantivo del
Trabajo, Jorge Ortega Torres, editorial Temis, 1956”.
[46] Ver sentencias T-163 de 2011, T-427
de 2012, T-789 de 2014, T-408 de 2015, T-512 de 2015, T-717 de 2015, T-153 de 2016, entre otras.
[47] El cual busca
garantizar el acceso al derecho a la seguridad social de quienes sufren alguna
limitación física.
[48] Que ordena
atender de manera prevalente a la población más vulnerable.
[49]
Cuyo fin es el de asegurar que todas las contingencias que puedan afectar las
condiciones de vida de una persona, en aspectos tales como la salud, la
integridad física y la capacidad económica, estén cubiertas por el sistema de
seguridad social.
[50] Ver sentencia
T-040 de 2015.
[51]
Posición reiterada en la sentencia T-308 de 2016.
[52] Sentencia T-943 de 2014.
[53]
Sentencia T-485 de 2016.
[54]
El Manual Único para la Calificación de la Invalidez actualmente vigente es el
Decreto 1507 de 2014, sin embargo, un gran número de casos que actualmente
llegan a la Corte corresponden a personas calificadas bajo el Decreto 917 de
1999.
[55] El artículo 41 de la Ley 100 de 1993
dispone que los dictámenes que adopten las Juntas de Calificación deben “contener
expresamente los fundamentos de hecho y de derecho que dieron origen a esta
decisión”. Los fundamentos de hecho son todos aquellos que se
relacionan con la ocurrencia de determinada contingencia, lo cual incluye
historias clínicas, reportes, valoraciones o exámenes médicos periódicos; y en
general, los que puedan servir de prueba para certificar una determinada
relación causal, tales como certificado de cargos y labores, comisiones,
realización de actividades, subordinación, uso de determinadas herramientas,
aparatos, equipos o elementos, contratos de trabajo, estadísticas o
testimonios, entre otros, que se relacionen con la patología, lesión o
condición en estudio. Respecto de los fundamentos de derecho, se trata
de todas las normas que se aplican al caso de que se trate.
[56]
Recientemente reseñadas en la sentencia T-702 de 2014.
[57]
Artículos 9 del Decreto 917 de 1999, y 23, 25-3 del Decreto 2463 de 2001.
[58]
Artículos 4 del Decreto 917 de 1999, y 28 del Decreto 2463 de 2001.
[59]
Anteriormente el Decreto 917 de 1999, actualmente el Decreto 1507 de 2014.
[60]
Artículo 7 del decreto 917 de 1999. El Decreto 1507 de 2014 consigna que
la calificación integral de la invalidez, es decir del 50% o más de pérdida de
la capacidad laboral, procede conforme a lo dispuesto en la Sentencia C-425 de
2005 de la Corte Constitucional y su precedente jurisprudencial; que dispone
que las entidades competentes deberán hacer una valoración integral, que
comprenda tanto los factores de origen común como los de índole laboral.
[61]
Sentencias T-417 de 1997 y T-108 de 2007.
[62] Ver sentencias Ver sentencias T-699A
de 2007, T-561 de 2010, T-962 de 2011, T-690 de 2013, T-070 de 2014, T-11 de
2016, T-308 de 2016 y T-318 de 2016, entre otras.
[63]
En la sentencia T-153 de 2016 la Sala Primera explicó estos conceptos así: “toda decisión o actuación de
las autoridades o entidades ha de fundarse en criterios de racionalidad y
razonabilidad. El primero exige que la decisión o actuación se fundamente en
posiciones susceptibles de ser constatadas o controvertidas de manera lógica y
empírica. Las razones en las que se funde la administración han de responder,
al menos, a una lógica instrumental, en la cual se justifique las acciones
adoptadas como medios para alcanzar los fines socialmente propuestos. En tal
medida, las decisiones de carácter legal, judicial o ejecutivo que sean
irracionales, esto es, que racionalmente no conduzcan al fin que se dice estar
buscando, se entiende que son contrarias al orden constitucional vigente. Por
lo menos, en lo que a derechos fundamentales se refiere, no es posible aceptar
una restricción a un derecho con miras a proteger un fin legítimo, si el medio
elegido para ello no es adecuado para alcanzar el fin que justifica la
limitación del derecho. En tal caso, sería irracional limitar la garantía
constitucional. De forma similar, tampoco son racionales decisiones absurdas,
ilógicas o contradictorias.
El segundo criterio requiere que las decisiones de las autoridades
encuentren justificaciones no solamente racionales, desde un punto de vista lógico
o técnico, sino también desde lo ético, desde los valores. Es decir, no
solamente se ha de justificar la decisión a la luz de una razón instrumental,
sino también a la luz de una razón práctica. Los funcionarios no pueden,
arbitrariamente, sacrificar valores constitucionales que sean significativos e
importantes, por proteger con mayor empeño otros de menor valía. Así, por
ejemplo, no es razonable que por el cumplimiento de formalidades procesales o
administrativas se deje a una persona sin derecho a recibir la pensión que
efectivamente cotizó y ahorró. Así, la gran apuesta por erradicar la
arbitrariedad de las autoridades y poderes establecidos es, en otras palabras,
la búsqueda de que las razones de las entidades públicas o particulares estén
basadas en criterios de racionalidad y razonabilidad. Que se guíen por el
respeto a las mejores razones y argumentos y por el respeto a los valores
constitucionales que en mayor grado se encuentren comprometidos. Es llenar con
buenas razones un espacio que parecía reservado a la voluntad y el capricho.”
[64]
Reglas reseñadas en la sentencia T-308 de 2016.
[65]
En la sentencia T-111 de 2016 se aclaró que “la determinación de cuándo se
está en presencia de este tipo de enfermedades, no exige la consagración
necesaria de una fórmula legal o reglamentaria que permita su aplicación, ya
que dada la prevalencia que en esta materia tiene la conceptualización
profesional de la medicina, se debe atender al sentido técnico de dicha
ciencia, en el que generalmente tiene un peso específico la misma calificación
que se realiza por las juntas de invalidez, por los médicos tratantes o por los
técnicos designados por los jueces para brindar un concepto profesional sobre
la materia, sin perjuicio de las reglas y oportunidades de contradicción que se
prevén en el ordenamiento jurídico”.
[66]
Ver Sentencias T-013 de 2015, T-111 de 2016 y T-318 de 2016.
[67]
Al respecto, la sentencia T-003 de 2013 manifestó lo siguiente: “No se vulnera el derecho fundamental a la seguridad social, cuando las
entidades administradoras de pensiones niegan el reconocimiento y pago de la
pensión de invalidez, luego de demostrar que no se cotizaron 50 semanas dentro
de los 3 años anteriores a la fecha de estructuración de la invalidez.
Adicionalmente, cuando lo que se pretende es que se tengan en cuenta las
cotizaciones realizadas luego de la fecha de estructuración, el demandante debe
demostrar que éstas se hicieron como consecuencia de la capacidad residual que
tenía para seguir laborando”. Esta posición fue
reiterada en las sentencias T-886 de 2013 y T-943 de 2014.
[68] Ver sentencias T-789 de 2014, T-512 de 2015, T-588 de 2015 y
T-717 de 2015 T-111 de 2016, entre otras.
[69]
En la sentencia T-588 de 2015 la Corte ha
consideró que al tomar “como fecha para el reconocimiento de la pensión la
del momento en que se expidió el dictamen, [desconocería] aquellas
semanas cotizadas de forma posterior a la declaratoria de invalidez (…9. En casos como este lo que ocurre es
que, en razón de la capacidad laboral residual que goza la personas, aquella
cotiza incluso después de efectuado el dictamen de pérdida de capacidad, y esta
Corporación protege el derecho a que esas semanas sean igualmente tenidas en
cuenta para efectos del reconocimiento de la prestación.” En el
mismo sentido se pronunció la Corte en las sentencias T-153 de 2016 y T-962 de 2011, entre otras.
[70] Reiterando lo establecido en la
sentencia T-153 de 2016.
[71] Ver sentencia T-022 de 2013.
[72]La Sala resalta que existen precedentes
jurisprudenciales en los cuales la Corte Constitucional ha resuelto casos sobre
pensiones de invalidez fundada en la excepción de inconstitucionalidad. Al
respecto, se pueden consultar las sentencias T-1291 de 2005, T-221 de 2006,
T-043 de 2007, T-699A de
2007, T-550 de 2008, T-1203 de 2008, T-658 de 2008, T-826 de 2008
y T-789 de 2014, entre otras.
[73]La Sala resalta que existen precedentes
jurisprudenciales en los cuales la Corte Constitucional ha resuelto casos sobre
pensiones de invalidez fundada en la excepción de inconstitucionalidad. Al
respecto, se pueden consultar las sentencias T-1291 de 2005, T-221 de 2006,
T-043 de 2007, T-699A de
2007, T-550 de 2008, T-1203 de 2008, T-658 de 2008, T-826 de 2008
y T-789 de 2014, entre otras.
[74]
Ver sentencias T-111 de 2016, T-194 de 2016, T-308 de 2016 y 318 de 2016, entre
otras.
[75] Ver sentencias SU-917 de 2010, C-816
de 2011, C-898 de 2011, SU-053 de 2015, C-179 de 2016, entre otras.
[76]
Constitución Política de 1991, artículo 241.
[77]
Acuerdo 05 de 1992, modificado y actualizado por el Acuerdo 02 de 2015.
[78]
“Artículo 61. Revisión por la Sala Plena. Cuando a juicio de la Sala
Plena, por solicitud de cualquier magistrado, un proceso de tutela dé lugar a
un fallo de unificación de jurisprudencia o la transcendencia del tema amerite
su estudio por todos los magistrados, se dispondrá que la sentencia
correspondiente sea proferida por la Sala Plena.
Adicionalmente, para los fines establecidos en las normas vigentes,
después de haber sido escogidos autónomamente por la Sala de Selección
competente, los fallos sobre acciones de tutela instauradas contra providencias
de la Corte Suprema de Justicia y del Consejo de Estado deberán ser llevados
por el magistrado a quien le corresponda en reparto a la Sala Plena, la cual
determinará si asume su conocimiento con base en el informe mensual que le sea
presentado a partir de la Sala de Selección de marzo de 2009.
En tal evento, el magistrado ponente registrará en la Secretaría el
proyecto de fallo respectivo y se procederá a cumplir el mismo trámite previsto
por el artículo 59 del Reglamento de la Corporación para el cambio de
jurisprudencia, en materia de sentencias de revisión de tutela.”
[79] De acuerdo a lo establecido en el
artículo 3 de la Ley 1210 de 2008.
[80] Lo anterior, puesto que de acuerdo a
lo consignado en el Registro Único de Afiliados al Sistema a cargo del
Ministerio de Salud y de la Protección Social, Colpensiones había reconocido la
pensión de invalidez al señor Orlando Ramos Robayo.
[81]
De conformidad con lo establecido en la historia laboral aportada por
Colpensiones ante esta Corte, al señor Orlando Ramos Robayo se le concedió la
pensión de invalidez en cuantía de un salario mínimo mensual legal vigente.
Esta liquidación se realizó de acuerdo con los criterios establecidos en el
artículo 40 de la Ley 100 de 1993.
[82]
Sentencia T-308 de 2003.