C-184-02
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia C-184/02
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos mínimos
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Norma legal objetivamente considerada
Como puede advertirse, la demanda de
inconstitucionalidad procede contra normas legales objetivamente consideradas y
no contra la interpretación que de ellas tenga a bien hacer el actor. De
admitirse una demanda de inconstitucionalidad en la que el actor cuestione la
contrariedad existente entre su  particular percepción de una norma legal y el
Texto Fundamental se distorsionaría ese medio de control constitucional pues
dejaría de implicar una confrontación objetiva entre una norma jurídica y la
Carta para dar primacía a ésta y conllevaría el deber del Tribunal
Constitucional de confrontar el Texto Superior con el sentido que cada quien
quiera darle a las normas legales.
Referencia: expediente D-3698
Demanda de inconstitucionalidad contra el
literal b) del artículo 420 del Decreto Extraordinario 624 de 1989.
Actor:  Guillermo Francisco Reyes González
Magistrado Ponente:
Dr. JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO
Bogotá, D. C., trece  (13)  de marzo de dos mil dos  (2002).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus
atribuciones constitucionales y legales, en especial las previstas en el
artículo 241, numeral 4, de la Constitución Política, y cumplidos todos los
trámites y requisitos contemplados en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la
siguiente
SENTENCIA
en relación con la
demanda de inconstitucionalidad que, en uso de su derecho político, presentó el
ciudadano Guillermo Francisco Reyes González contra el literal b) del artículo
420 del Estatuto Tributario.
I.
TEXTO DE LAS NORMAS ACUSADAS
A continuación
se transcribe, subrayando lo demandado, el texto de la disposición objeto de
proceso:
"Decreto Extraordinario 624 de 1989
“Por el cual se expide el Estatuto
Tributario de los impuestos
administrados por la Dirección General de
Impuestos Nacionales”.
El Presidente de la República de
Colombia...
DECRETA:
(…)
ARTÍCULO 420.
Hechos sobre los que recae el Impuesto.  El impuesto sobre las ventas se
aplicará sobre:
a)...
b)       Modificado.  Ley 6ª de 1992.  Artículo 25.
La prestación de servicios en el territorio nacional.
I.
LA DEMANDA
El actor solicita que se declare la constitucionalidad condicionada
del artículo 420, literal b), del Estatuto Tributario para que se entienda que
no son responsables del impuesto sobre las ventas los Departamentos que por
medio de contratos de concesión entregan la explotación del monopolio de
licores creado por la Constitución y la ley como arbitrio rentístico.  Los
fundamentos de la solicitud son los siguientes:
1.  Si bien existen pronunciamientos de constitucionalidad en
relación con el literal b) del artículo 420 del Estatuto Tributario, la demanda
es procedente porque se ampara en hechos y fundamentos diferentes y la
pretensión en ella planteada es viable por que, si bien no invoca la violación
directa y objetiva de un precepto de la Carta, existen pronunciamientos que
permiten que se discuta la constitucionalidad de normas que, por no ser claras
en su alcance o por su ambigüedad o extensión, propicien en la práctica
violaciones a la Constitución en virtud de procesos deductivos.
2.  La norma demandada viola el artículo 336 de la Carta porque deja
abierta la posibilidad de que sean objeto del tributo todas las actividades
consideradas como servicios por el Gobierno Nacional y la Administración de
Impuestos Nacionales.  Así, entre las posibles interpretaciones tendientes a
determinar lo que se considera como la prestación de un servicio gravado con
IVA, el Gobierno podría incluir los contratos de concesión suscritos por los
departamentos para otorgar la explotación del monopolio de licores pues
mediante ellos puede cederse la explotación de derechos intangibles, de
fórmulas industriales y de marcas comerciales.
Con ese proceder se aplicarían tratamientos tributarios generales a
circunstancias particulares que requerirían tratamientos especiales pues, al no
existir distinciones normativas, se podría concluir que el IVA es procedente
incluso en la prestación de servicios públicos relacionados con las finalidades
esenciales del Estado como la justicia, la defensa nacional y la salud.  Por
ello, la procedencia del cobro del impuesto a las ventas por la suscripción de
contratos de concesión para la explotación del monopolio de licores termina
convirtiéndose en la imposición de un gravamen al servicio público de salud.
De ese modo, las operaciones administrativas tendientes a dar
cumplimiento a una de las finalidades constitucionales del Estado, como el
servicio público de salud, tendrían igual tratamiento tributario que la
prestación de servicios realizada por personas de derecho privado en ejercicio
de la libre empresa y en pro de un interés particular.  O lo que es lo mismo:
se tomaría la ejecución de una facultad constitucional, explotar monopolios
como arbitrios rentísticos, como hecho generador del impuesto a las ventas.
Por ello, si la finalidad del monopolio de licores es servir de
arbitrio rentístico para la consecución de recursos destinados a la salud, tal
monopolio es un instrumento para el ejercicio de un servicio público y las
rentas que genere deben estar exentas del pago del impuesto a las ventas y
complementarios.
3.  La norma demandada viola los artículos 298 y 362 de la Carta
porque la exigencia de que los monopolios sean constituidos como arbitrios
rentísticos es una finalidad de interés público en sí misma ya que garantiza, a
la entidad beneficiaria del monopolio, contar con el flujo de recursos adecuado
para cumplir con una finalidad de interés público o social que la Constitución
o la ley le han encomendado.  Por ello, el cobro que se pretende realizar por
concepto de IVA a la concesión que los departamentos suscriben con un
particular para la explotación del monopolio de licores, viola el arbitrio
rentístico departamental en dicha actividad en perjuicio de las competencias
administrativas que se le han asignado y de las finalidades que con ellas se
cumplen.
4.  La norma demandada viola los artículos 13 y 363 de la
Constitución Política.  Ello es así porque los departamentos, para explotar el
monopolio de licores, pueden hacerlo directamente o a través de contratos de
concesión.  Si opta por lo primero, se trataría de una actividad exenta del
impuesto a las ventas y complementarios al no existir ningún tipo de cesión de
intangibles, fórmulas industriales o nombres comerciales.  Si opta por lo
segundo, la actividad quedaría sometida a ese gravamen.
Con ese tratamiento se viola el derecho de igualdad pues el cobro de
ese impuesto coarta la libertad de las autoridades departamentales de tomar la
decisión más adecuada para la explotación de tal actividad; los departamentos
que suscriban contratos de concesión contarán con menos recursos para la
gestión de los servicios de salud en relación con aquellos departamentos que
opten por explotar directamente el monopolio de licores y, por último, los
usuarios del servicio de salud que hayan decidido la explotación del monopolio
de licores a través de contratos de concesión con particulares serían
perjudicados con la norma demandada pues recibirían de los organismos
departamentales un servicio de salud disminuido por tal carga impositiva.
II.
INTERVENCIÓN DE LA DIRECCIÓN DE IMPUESTOS
Y ADUANAS NACIONALES
La
Administración de Impuestos y Aduanas Nacionales solicita a la Corte se inhiba
de decidir de fondo por carencia de objeto y lo hace con base en los siguientes
argumentos:
1.  El actor no pretende que la Corte se pronuncie sobre la
constitucionalidad o inconstitucionalidad de la disposición demandada sino que
avale la interpretación que él considera procedente y que imponga, con alcances
de exequibilidad condicionada, su propia concepción de la norma.  Ello es así
porque el actor no presenta cargos sobre violación directa de la norma
demandada sino que se limita a hacer interpretaciones de lo que debería o no
encontrarse gravado con IVA.
2.  La Corte Constitucional ya se pronunció sobre la norma demandada
en la Sentencia C-094-93 y en posteriores pronunciamientos ha resaltado el
carácter integral de esa decisión y ha ordenado estarse a lo dispuesto en esa
sentencia, tal como sucedió con la Sentencia C-228-93.  Así, la pretensión del
demandante carece de objeto y por ello la Corte debe sujetarse a los efectos de
ese fallo.
3.    El demandante pretende que mediante un pronunciamiento
constitucional se cree una exención respecto de uno de los hechos generadores
del impuesto sobre las ventas, de tal manera que los contratos de concesión
celebrados por los departamentos para la explotación del monopolio de licores
no estén gravados con IVA.  Sin embargo, en virtud del principio de autonomía
tributaria, la creación, modificación y supresión de impuestos, tasas y
contribuciones nacionales; el señalamiento de sujetos pasivos y activos, bases
y hechos gravables, tarifas y formas de cobro de los tributos; el
establecimiento de exenciones y en general todo aquello que se refiere al
ámbito de lo tributario, es una materia reservada exclusivamente al Congreso de
la República y no puede ser regulada mediante un fallo de constitucionalidad.
4.  Si bien existe exclusividad monopólica para la explotación de
determinadas actividades económicas de acuerdo con la Constitución, ello no
implica que el conjunto de transacciones de la actividad monopólica se
encuentre excluido del régimen impositivo.  Los hechos económicos que se
realizan con ocasión de tal actividad implican diferentes tipos de
transacciones y cada una de ellas debe revisarse a la luz de las normas fiscales
para determinar si está gravada o no.
5.  Los
servicios públicos se encuentran gravados con el impuesto sobre las ventas a
excepción de los taxativamente excluidos por el Artículo 476 del Estatuto
Tributario.  Como los contratos de concesión para la explotación de actividades
monopolísticas de arbitrio rentístico no se encuentran en esa relación,
claramente se infiere que ello si están afectados por el IVA.
6.  No es cierto que se viole el principio de igualdad pues no solo
los departamentos que ejercen directamente la actividad monopolística se
encuentran en situación diferente a la de aquellos que la ejercen por contrato
de concesión, sino que todos los departamentos pueden decidir libremente la
manera como han de explotar tal actividad.  Además, el impuesto sobre las
ventas se aplica a todos los departamentos que suscriban tal contrato y no solo
a unos de ellos y, finalmente, con tal impuesto no se afecta la renta obtenida
y destinada al servicio de salud.
IV.  CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
El Procurador General de la Nación solicita a la Corte se declare
inhibida parcialmente por ineptitud de la demanda pues ella no contiene los
motivos por los cuales se consideraba vulnerado uno de los preceptos
constitucionales invocados.  Alternativamente solicita a la Corte se declare
inhibida para conocer de la demanda pues ella plantea los inconvenientes
derivados de la indebida aplicación que de la disposición demandada han hecho
autoridades administrativas y no un juicio de constitucionalidad propiamente
dicho.  Subsidiariamente solicita declarar la exequibilidad de la norma
demandada.
Los fundamentos de la primera solicitud son los siguientes:
1.  No obstante que la Corte, en Sentencia C-094 de 1993, ya se
pronunció sobre el artículo 25 de la Ley 6ª de 1992, existe cosa juzgada
relativa pues en la acción ahora instaurada se presentan argumentos de
inconstitucionalidad diferentes de aquellos que fueron analizados por la Corte
en esa oportunidad.
2.  El actor omitió expresar los argumentos en que apoya la
violación del artículo 363 de la Carta Política y por ello la Corte debe
declararse inhibida para fallar en relación con el cargo que se apoya en la
vulneración de tal disposición fundamental.
El segundo pedimento se apoya afirmando que la Corte ha considerado
que le corresponde fijar la interpretación de una norma legal cuando de ella se
derive un problema de interpretación constitucional.  No obstante, la demanda
instaurada no se apoya en la contradicción entre la norma demandada y la Carta
sino en la aplicación indebida que de ella han venido haciendo las autoridades
tributarias, ámbito que es privativo de la jurisdicción contencioso administrativa
pues es ella la competente para determinar la legalidad o constitucionalidad de
los actos administrativos correspondientes.  Por tanto, la Corte debe
declararse inhibida para emitir una decisión de fondo.
Y la última petición se fundamenta en estas consideraciones:
1.   Los contratos de concesión para la explotación de los licores,
cuyo monopolio corresponde a los departamentos, llevan implícitas unas
contraprestaciones que los contratantes consideran rentables.  Por ello, si las
entidades territoriales deciden explotar ese monopolio por concesión es porque
consideran que van a obtener un beneficio mayor a aquél que se generaría si
hiciesen una explotación directa del mismo.
2.  En materia de impuestos solo la ley puede crearlos y hacer exenciones.
Por ello tiene que estarse a lo dispuesto en ese sentido en el Estatuto
Tributario el que hasta ahora no contempla la posibilidad de que queden exentos
de IVA los contratos de concesión suscritos por los departamentos para la
explotación del monopolio de licores.  Así, la Corte, por vía de interpretación
constitucional, no puede crear una exención como la que pretende el actor pues
con ello se violarían las reglas constitucionales relativas a la competencia
que el legislador tiene en esas materias.
3.  La norma demandada no vulnera el artículo 336 de la Carta pues
los recursos obtenidos por la explotación indirecta del monopolio de licores
siempre van a tener la destinación que los administradores públicos consideren
conveniente, preferentemente salud y educación.  Con ello se respeta su
finalidad de interés público social y su destinación prioritaria.
4.  La norma demandada no viola el derecho de igualdad pues las
hipótesis planteadas por el actor son diferentes.  Así, los departamentos que
explotan directamente el monopolio de licores deben realizar una serie de
tareas que implican responsabilidades de orden laboral y comercial, mientras
que los departamentos que explotan ese monopolio a través de contratos de
concesión se limitan a percibir el producto del mismo de acuerdo a lo pactado y
son ajenos a la eficiencia, riesgos y contingencias del mercado.
5.    No vulnera el derecho a la igualdad de los ciudadanos una
norma según la cual la prestación de servicios en el territorio nacional es objeto
del Impuesto al Valor Agregado porque en las hipótesis planteadas por el actor
se está ante supuestos fácticos diferentes y por en ellas la diferencia de
trato no se origina en la norma misma sino en las decisiones de los
administradores públicos.
V. FUNDAMENTOS DE LA DECISIÓN
1.  Debería esta Corporación pronunciarse sobre la
constitucionalidad del artículo 25 de la Ley 6ª de 1992, modificatorio del
literal b) del artículo 420 del Decreto Extraordinario 624 de 1989, con ocasión
de la demanda instaurada por el ciudadano Guillermo Francisco Reyes González.
Sin embargo, a esta fecha existe ya una sentencia con valor de cosa juzgada
absoluta que le impide a la Corte volver a pronunciarse sobre ese punto.
En efecto, con base en la demanda interpuesta por los actores Jorge
Hernán Gil Echeverri, Juan Carlos Salazar Torres, Germán Marín Ruales y Daniel
Peña Valenzuela contra los artículos 24 y 25 de la Ley 6ª de 1992, esta
Corporación emitió la Sentencia C-094 de 1993[1].
En ella se hicieron las siguientes consideraciones:
El Impuesto al
Valor Agregado -IVA-, como en su momento lo puso de presente la H. Corte
Suprema de Justicia (Sentencia de julio 17 de 1984, Magistrado Ponente: Dr.
Alfonso Patiño Rosselli), es una de las expresiones del antiguo impuesto sobre
las ventas, reformado por el Decreto 3541 de 1983, y corresponde a una
modalidad tributaria que hace recaer el gravamen sobre las distintas etapas del
proceso económico.
Como en dicho
fallo se subrayó, en Derecho Tributario el Impuesto al Valor Agregado se aplica
a la porción del precio adicionada al bien de que se trate en cada eslabón de
la cadena que conduce del productor o importador al consumidor. Si bien la base
del impuesto es la transacción correspondiente, el gravamen -al igual que en
otra modalidad del impuesto a las ventas denominada "de etapa única"-
afecta, por razón de conocidos fenómenos de traslación tributaria, al
consumidor, quien es el sujeto real de todo impuesto indirecto.
Tradicionalmente
se han gravado con el impuesto a las ventas, la transferencia de bienes
corporales muebles, la prestación de ciertos servicios realizados en el
territorio nacional y la importación de bienes corporales muebles.
Entre los
servicios gravados se encontraban, hasta la expedición de la Ley 6a. de 1992, los de parqueaderos,
clubes sociales o deportivos, con excepción de los de trabajadores, revelado y
copias fotográficas, arrendamiento de bienes corporales muebles, incluido el
arrendamiento financiero (leasing), servicios de computación, procesamiento de
datos, hoteles de más de tres estrellas, telegramas, télex, teléfonos
internacionales, seguros, trabajos de fabricación, elaboración y construcción
de bienes corporales muebles, realizados por encargo de terceros.
Como puede
observarse, en todos los casos se trataba de servicios que no se basaban de
modo exclusivo o primordial en el ejercicio de las denominadas profesiones
liberales, en las cuales juega papel preponderante el aporte del intelecto, de
los conocimientos y la experiencia de la persona como elementos esenciales. Con
las normas de la Ley 6a. de
1992, de la cual hacen parte los artículos demandados, se ha introducido una
importante modificación que amplía el tributo, de tal manera, que no quedan
excluidas las prestaciones de servicios inherentes al ejercicio de dichas
actividades, como acontece con los prestados por los abogados, contadores o
economistas. Motivos de carácter social incidieron en la exclusión de los
servicios médicos, odontológicos, hospitalarios, clínicos y de laboratorio, o
los de arquitectura e ingeniería vinculados únicamente con la vivienda hasta de
dos mil trescientos (2.300) UPACS, teniendo en cuenta el interés de los
beneficiarios de los mismos, quienes en su calidad de consumidores finales
habrían resultado gravemente afectados de no haberse plasmado la
correspondiente exención.
3. El derecho
a la Igualdad
En repetidas
oportunidades, la Corte Suprema de Justicia y esta Corporación han precisado el
alcance del derecho a la igualdad. El objeto de la garantía ofrecida a toda
persona en el artículo 13 de la Carta no es el de construir un ordenamiento
jurídico absoluto que otorgue a todos idéntico trato dentro de una concepción
matemática, ignorando factores de diversidad que exigen del poder público la
previsión y la práctica de razonables distinciones tendientes a evitar que por
la vía de un igualitarismo ciego y formal en realidad se establezca, se
favorezca o se acreciente la desigualdad. Para ser objetiva y justa, la regla
de la igualdad ante la ley, no puede desconocer en su determinación tales
factores, ya que ellas reclaman regulación distinta para fenómenos y
situaciones divergentes.
La igualdad exige
el mismo trato para los entes y hechos que se encuentran cobijados bajo una
misma hipótesis y una distinta regulación respecto de los que presentan
características desiguales, bien por las condiciones en medio de las cuales
actúan, ya por las circunstancias particulares que los afectan, pues unas u
otras hacen imperativo que, con base criterios proporcionados a aquellas, el
Estado procure el equilibrio, cuyo sentido en Derecho no es otra cosa que la
justicia concreta.
De allí que el
mismo artículo constitucional en mención haya estatuido que la actividad
estatal se orientará al logro de la igualdad real y efectiva, adoptando
medidas en favor de grupos discriminados o marginados y protegiendo
especialmente a las personas que por su condición económica, física o mental,
se encuentran en posición de debilidad manifiesta. Esta función, que tiene
fundamento en el concepto del Estado Social de Derecho, excluye las tendencias
que pretenden hacer de la igualdad un rasero único, inmodificable y no
susceptible de adaptaciones.
En ese orden de
ideas, la posición que fije el Estado en ejercicio de su actividad, en especial
si de la función legislativa se trata, no puede ser ajena al reconocimiento de
la diversidad como dato de obligada referencia al adoptar sus decisiones.
Así, por ejemplo,
en el campo tributario que ahora ocupa la atención de esta Corte,
particularmente en cuanto atañe al Impuesto al Valor Agregado, es menester que
la norma legal sea consecuente con la realidad del universo fáctico en relación
con el cual habrá de ser aplicada y exigida, a efectos de lograr los propósitos
que busca la política tributaria pero sin crear o profundizar condiciones de
desigualdad real.
Como ya se ha
dicho, este tipo de tributo recae en última instancia sobre el consumidor final
por cuanto los eslabones de la cadena económica a cuyas fases se aplica lo van
trasladando. De allí resulta que, al gravar indiscriminadamente todos los
servicios, el legislador afectaría irremediablemente a sectores muy amplios de
la población en aspectos vitales de sus necesidades básicas como la salud o la
educación, desvirtuando claros derroteros constitucionales de su actividad.
El acceso a los
servicios de salud se vería gravemente obstaculizado si los solicitantes
tuvieran que pagar un impuesto adicional a las tarifas o a los honorarios
cobrados por los laboratorios, clínicas o médicos, lo que implicaría poner en
grave riesgo a personas de bajos recursos. Dígase lo propio del transporte y
los servicios públicos y del acceso a la educación en sus niveles mínimos.
Es dentro de esa
perspectiva que el artículo 24 de la Ley 6a. de 1992 establece quiénes son responsables del impuesto
sobre las ventas en servicios y al respecto prescribe que en ese renglón apenas
están excluidos de recaudar el tributo quienes desempeñen alguna de las
actividades expresamente enumeradas como exentas y los que cumplan las
condiciones para pertenecer al régimen simplificado.
No encuentra la
Corte motivo alguno de inconstitucionalidad en este precepto, que fue expedido
dentro de las atribuciones propias del Congreso de la República, sobre
establecimiento de tributos y exenciones a los mismos.
En efecto,
corresponde a esa Rama, por medio de leyes la atribución de establecer
contribuciones fiscales y excepcionalmente parafiscales (artículos 150-12 y 338
C.N.), a la vez que, por iniciativa privativa del Gobierno, es el legislador
quien puede decretar exenciones de impuestos, contribuciones o tasas
nacionales, tal como aconteció en el presente caso.
Respecto de los
cargos formulados en la demanda en cuanto al fondo de las disposiciones materia
de examen, se tiene:
No ha sido
violado el artículo 13 de la Constitución sobre igualdad ni ha sido desconocido
el principio de equidad al estatuirse que unos servicios sean gravados y otros
no, pues la misma naturaleza del impuesto en cuestión, que ya ha sido
subrayada, y el hecho de que fatalmente el gravamen sea trasladado al
consumidor -en este caso el usuario de los servicios- hace menester una
previsión razonada y ecuánime de la obligatoriedad del impuesto, tomando en consideración
motivos con base en los cuales pueda el Estado hacer realidad el principio de
la igualdad efectiva, que corresponde al viejo concepto de la justicia
distributiva.
Estima la Corte,
por el contrario, que, según se deja dicho, lo que podría llegar a lesionar el
principio de igualdad sería el gravamen indiscriminado relativo a todos los
servicios, sin tener en cuenta su naturaleza, sus objetivos y finalidades y sin
medir sus consecuencias sociales.
Desde luego, la
apreciación sobre la oportunidad y cobertura del tributo y de sus exenciones
corresponde al legislador, al cual ha sido constitucionalmente encomendada la
tarea legislativa, así como al Gobierno Nacional en lo que hace a la
preparación del proyecto. Por tanto, mal haría la Corte Constitucional en
sustituirlos en la evaluación concreta de las muchas variables que inciden en
la fórmula tributaria finalmente acogida y plasmada en el texto de la
respectiva norma. De allí que no sea el caso de entrar en un detenido análisis
-renglón por renglón- de las exenciones concedidas por la ley, pues para los
efectos del control de constitucionalidad son suficientes las consideraciones
que preceden.
4. Libertad de
escoger profesión u oficio.
Argumenta uno de
los demandantes que los artículos acusados violan además el artículo 26 de la
Constitución Política al establecer requisitos adicionales para el ejercicio de
ciertos servicios profesionales no excluidos de impuesto.
Sobre este punto
no halla la Corte razón suficiente para aceptar que un impuesto como el del IVA
pueda afectar la libertad de escoger profesión u oficio, pues nada hay en la
norma que pueda tomarse como impedimento para escoger o seguir ejerciendo una
cierta actividad profesional, intermedia, artesanal o de otra índole. Ocurre,
al contrario, que aquellos profesionales que prestan algunos de los servicios
gravados y que tienen a cargo la obligación legal de recaudar el tributo, están
llamados a hacerlo cabalmente por el ejercicio cierto y actual de su respectiva
profesión, aunque pueda alegarse -con mayor o menor fundamento, según el tipo
de demanda que tenga el correspondiente servicio- que el impuesto encarece su
prestación, alejando algunos clientes potenciales, pues semejante riesgo
-inherente a toda actividad económica- no puede argüirse como elemento
integrante de las normas acusadas y, por ende, no tiene incidencia en la
definición que se haga sobre la constitucionalidad de éstas. Debe considerarse,
por otra parte, que la persona no solamente tiene derechos por reclamar al
Estado sino también deberes sociales, como surge de los artículos 2o y 95 de la Constitución.
La primera de
tales normas señala como razón de ser y función de las autoridades públicas,
entre otras, la de "...asegurar el cumplimiento de los deberes sociales
del Estado y de los particulares". La segunda dispone:
"Artículo
95.- Son deberes de la persona y del ciudadano:
(...)
9. Contribuir al
financiamiento de los gastos e inversiones del Estado dentro de conceptos de
justicia y equidad".
Téngase presente
que aquí el profesional o quien presta los servicios no es quien sufraga el
tributo sino quien lo recibe, con cargo de llevarlo al Tesoro Público, luego su
contribución, que ni siquiera es pecuniaria, no va en detrimento de su
patrimonio por el hecho de ejercer una actividad (no se grava la gestión
profesional ni el oficio), así que no se afecta el derecho consagrado en el
artículo 26 de la Carta, toda vez que no es el enunciado un requisito adicional
para el ejercicio de la profesión en cuanto se exija para su desempeño ni
tampoco un gravamen que a la postre recaiga sobre el mismo.
5. La
actividad económica
Piensan los
demandantes, por otro lado, que las normas acusadas infringen el artículo 84 y
el 333 de la Constitución, a cuyo tenor, cuando un derecho o una actividad
hayan sido reglamentados de manera general, las autoridades públicas no podrán
establecer ni exigir permisos, licencias o requisitos adicionales para su
ejercicio.
Debe señalarse al
respecto que la prohibición contenida en los dos enunciados preceptos
superiores no cobija al legislador, si tenemos en cuenta que es precisamente a
él a quien corresponde, según los textos constitucionales exigir títulos de
idoneidad en el caso de las profesiones y oficios (artículo 26 C.N.) y
autorizar permisos previos y requisitos para el ejercicio de la actividad
económica y la iniciativa privada, (artículo 333).
Los mandatos
constitucionales en comento son aplicables a la conocida tendencia burocrática
de obstaculizar, por fuera de lo previsto en la ley, las gestiones de los
particulares ante las autoridades públicas inventando trámites y exigencias no
contempladas en la regulación legal de la correspondiente actividad. Tienen,
pues, claro fundamento jurídico en la necesaria efectividad del derecho al
trabajo y de la libertad de empresa y en el principio de la buena fe, hoy
expreso en la Carta Política.
Pero acontece que
las normas acusadas no han sido dictadas por funcionarios administrativos sino
por el legislador y tampoco pueden ser señaladas como instrumentos para la
obstrucción del normal desempeño de quienes prestan los servicios o ejercen las
profesiones afectadas por el gravamen. De ellos apenas se demanda una
colaboración con el Estado para la percepción de tributos que servirán a los
fines del interés general.
El Estatuto
Tributario en el artículo 437  se refiere a los responsables del impuesto entre
los que se encuentran los comerciantes, cualquiera que sea la fase de los
ciclos de producción y distribución en la que actúen y los que, quienes sin
poseer tal carácter, ejecuten habitualmente actos similares a los de aquellos,
los importadores y los que presten servicios.
Es preciso hacer
énfasis en lo que significa ser "responsable" del impuesto y recordar
las cargas que conlleva y las responsabilidades inherentes a esa condición.
El artículo 483
del Estatuto Tributario establece la forma como se determina el impuesto para
los responsables del régimen común, mientras que el 501 se refiere a la determinación
para los que pueden acogerse al régimen simplificado; en cualquiera de los dos
casos debe seguirse un cuidadoso procedimiento contable para establecer el
impuesto correspondiente.
Además, existe la
obligación prevista en los artículos 507 y 613 de dicho Estatuto, de
inscribirse en el Registro Nacional de vendedores.
Por otra parte,
los artículos 509 y 510, establecen la obligación de llevar registro auxiliar y
cuenta corriente para los responsables del régimen común y los del régimen
simplificado deberán llevar un registro auxiliar de ventas y compras y una
cuenta mayor o de balance.  También, quedan obligados por el artículo 615 a
expedir factura o documento equivalente por todas las operaciones que realicen.
Como se observa, no
se trata de un permiso, licencia o requisito adicional para el ejercicio de un
derecho o de una actividad, sino que las enunciadas normas, en razón de
exigencias que impone la misma naturaleza de la captación de recursos por la
vía tributaria, tienen que prever los indispensables elementos de determinación
y control del impuesto, los informes adecuados a la tarea posterior de la
administración tributaria y las consiguientes constancias sobre la gestión
cumplida por quien ha hecho las veces de recaudador. Se establece -eso si- la
obligación de facturar y recaudar un tributo, lo cual no es extraño ni exótico
en una sociedad civilizada y menos todavía dentro de un sistema jurídico
edificado sobre la concepción del Estado Social de Derecho, en el cual se declara
que el trabajo es obligación social (art. 25 C.N.), en el que se estipulan
deberes a cargo de los gobernados (art. 95 C.N.) y en el que se señala la
solidaridad entre las personas que integran el conglomerado (art. 1º C.N.) como
principio y presupuesto de la pacífica convivencia. Se trata únicamente de
corresponder, así sea en mínima parte, a la protección que el Estado brinda
para el ejercicio libre de las profesiones.
Al fin y al cabo
estamos ante una de las formas del trabajo, que goza de la especial protección
del Estado pero que así como constituye un derecho, es una obligación social
(art. 25 C.N.).
6. Prestación
de servicios desde el Exterior
Argumenta uno de
los demandantes, que los artículos acusados violan el principio de igualdad en
cuanto se da diferente trato a los nacionales frente a los extranjeros,
haciendo más onerosa la prestación de servicios en el territorio nacional que
desde fuera, lo que genera una discriminación a favor de quienes prestan sus
servicios desde el exterior, ya que tienen una ventaja comparativa del catorce
(14%) por ciento en el mercado colombiano. Se crea entonces un privilegio de
los extranjeros frente a los  nacionales con violación del artículo 100 de la
Carta.
Dicho precepto
consagra, en efecto, que los extranjeros disfrutarán "en" Colombia de
los mismos derechos civiles que se conceden a los colombianos y gozarán en el
territorio de la República de las garantías concedidas a los nacionales.
Pero debe
repararse en que el artículo 25 de la Ley 6a.  de 1992, al referirse a los servicios gravados y
exceptuados precisa en el literal b) que se grava "la prestación de
servicios en el territorio nacional".
Y no podía ser de
otra forma puesto que mal podría Colombia gravar la prestación de servicios
fuera del territorio del país extendiendo el ámbito especial de la soberanía
más allá de sus fronteras.
Para la Corte no
tiene asidero al cargo de inconstitucionalidad expuesto pues, frente al
principio de igualdad, lo importante es que dentro de nuestro territorio -es decir,
en idénticas circunstancias- las prestaciones de servicios de los nacionales
tengan el mismo trato que las de los extranjeros y en ello las normas acusadas
no estipulan discriminación. Por lo tanto no puede hablarse de violación al
artículo 100 de la Constitución Política, ni tampoco al precepto Constitucional
del artículo 333 que regula la libre competencia económica.
7. Principios
tributarios de Equidad, Eficiencia y Progresividad
Alegan los
accionantes una supuesta violación del artículo 363 de la Constitución Política
que consagra los principios en que se funda el sistema tributario, a saber la
equidad, la eficiencia y la progresividad.
Como ya señaló la
Corte al referirse al presunto desconocimiento del derecho a la igualdad, las
normas acusadas responden a los fundamentos de dar a cada cual el trato que le
corresponde según sus circunstancias particulares y de prever el mismo régimen
para quienes se hallen en idéntica situación. Ello implica, en el terreno de la
equidad, que se atempera el rigor de la norma general para hacer justo el
conjunto del sistema impositivo.
Se realiza la
equidad al gravar, de acuerdo con la evaluación efectuada por el legislador,
los servicios cuyos usuarios están en capacidad de soportar el impuesto o
aquellos que corresponden a sectores económicos sobre los cuales el Estado
aspira a desarrollar una política de estímulo, mientras que están exonerando
del tributo los que representarían una carga insoportable para el consumidor
que lo paga. De allí se infiere que no existe fundamento para afirmar que los
artículos 24 y 25 de la Ley 6a. de
1992 vulneran el principio de equidad en materia tributaria, puesto que, en vez
de haberse construido un sistema ajeno a los postulados de la justicia material
en que ella consiste, con las normas acusadas se introdujeron criterios de
diferenciación sobre el alcance de la contribución precisamente enderezados a
realizar tales principios.
Tampoco se atenta
contra la eficiencia, pues, por el contrario al incorporar nuevos sectores de
la actividad económica al cobro y recaudo del IVA se busca realizar uno de los
objetivos fundamentales del Estado cual es el de promover la prosperidad
general. Esta sería  imposible sin los recursos que garanticen el desarrollo
económico y el cumplimiento de los fines sociales de las finanzas públicas.
Se aplica el
principio de la progresividad, pilar fundamental del sistema tributario, pues,
como corresponde a la modalidad del impuesto indirecto, quien más consume, es
decir, quien más usa de los servicios, debe pagar más por concepto de impuesto
al valor agregado. Ello hace indiferente al tema planteado por el actor sobre
la supresión de las tarifas diferenciales que venían rigiendo sobre los
distintos servicios en cuanto la progresividad no depende exclusivamente de tal
concepto sino de la proporcionalidad entre el beneficio recibido y el monto del
impuesto.
No se acepta,
entonces, razón alguna de las expuestas por los demandantes para que se
consideren vulnerados en este caso los enunciados principios.
Con base en esos argumentos, en la parte resolutiva de la Sentencia
C-094 de 1993, esta Corporación resolvió:
“Declarar
EXEQUIBLES los artículos 24 y 25 de la Ley 6ª de 1992”.
Como puede advertirse, ni en la parte motiva, ni en la parte
resolutiva, la Corte limitó el alcance de su pronunciamiento y de allí que esa
decisión haya hecho tránsito a cosa juzgada absoluta pues, como lo tiene
establecido la jurisprudencia de esta Corporación,  “mientras la Corte
Constitucional no señale que los efectos de una determinada providencia son de
cosa juzgada relativa, se entenderá que las sentencias que profiera hacen
tránsito a cosa juzgada absoluta”[2].
De allí porque, cuando se instauró una nueva demanda contra varias
disposiciones de la Ley 6ª de 1991, incluidos los artículos 24 y 25, la Corte
haya manifestado:
Esta Corporación,
en sentencia del veintisiete (27) de febrero de 1993 (No. C-094/93), con
ponencia del H. Magistrado Ponente Dr. José Gregorio Hernández Galindo, se
pronunció integralmente sobre los aspectos constitucionales de los artículos 24
y 25 de la ley 6a. de 1992, acusados por el actor, donde se determinó que las
normas señaladas resultaban ajustadas a la Carta Política.
De conformidad
con lo establecido en los artículos 243 de la Constitución y 20 del decreto
2067 de 1991, los pronunciamientos de esta Corporación hacen tránsito a cosa
juzgada, razón por la cual deberá la Corte estarse a lo resuelto en la referida
sentencia. En consecuencia, la Sala Plena solo se pronunciará sobre la
constitucionalidad del artículo 19 de la ley 6a. de 1992.
Por eso, en la parte resolutiva de la Sentencia C-228 de 1993 la
Corte decidió:
“ESTÉSE A LO RESUELTO en la Sentencia
C-094 del veintisiete  (27)  de febrero de 1993 que declaró EXEQUIBLES los
artículos 24 y 25 del la Ley 6ª de 1992”.
En las condiciones expuestas, es claro que sobre el artículo 25 de
la Ley 6ª de 1995 existe ya un pronunciamiento con valor de cosa juzgada
absoluta y en tales condiciones la Corte no puede emitir un nuevo fallo pues
está vinculada por esa decisión.  Por ello, una vez más, se dispondrá estarse a
lo resuelto en la Sentencia C-094 de 1993.
2.  Por otra parte, en el hipotético caso de que la Corte no se
hubiese pronunciado ya sobre la exequibilidad del artículo 25 de la Ley 6ª de
1991, como en efecto lo ha hecho, tampoco habría lugar a emitir un
pronunciamiento de fondo por ineptitud sustancial de la demanda.
Como se sabe, el proceso de constitucionalidad es un juicio técnico
de confrontación entre una norma legal y la Carta Política y aunque la acción
que lo desencadena, por ser una materialización del derecho a participar en la
configuración y control del poder político, es de naturaleza pública e
informal, si está sujeto a unas mínimas exigencias que debe observar el actor y
que han sido señaladas por el legislador.  Para casos como el presente, esas
exigencias consisten en el señalamiento de las normas acusadas como
inconstitucionales y su transcripción, el señalamiento de las normas
constitucionales que se consideren infringidas, las razones por las cuales
dichos textos se estiman violados y la razón por la cual la Corte es competente
para conocer de la demanda  (Decreto 2067 de 1991, artículo 2°).
Como puede advertirse, la demanda de
inconstitucionalidad procede contra normas legales objetivamente consideradas y
no contra la interpretación que de ellas tenga a bien hacer el actor.  De
admitirse una demanda de inconstitucionalidad en la que el actor cuestione la
contrariedad existente entre su  particular percepción de una norma legal y el
Texto Fundamental se distorsionaría ese medio de control constitucional pues
dejaría de implicar una confrontación objetiva entre una norma jurídica y la
Carta para dar primacía a ésta y conllevaría el deber del Tribunal
Constitucional de confrontar el Texto Superior con el sentido que cada quien
quiera darle a las normas legales.
En el caso que convoca la atención de la Corte, el actor pretende
que se aborde el examen de una norma que con valor de cosa juzgada absoluta ya
ha sido declarada exequible y que se lo haga no por ser contraria al Texto
Superior, pues se acepta expresamente que ella no vulnera disposición alguna de
la Carta, sino con el propósito de excluir una interpretación que se reputa
inconstitucional.  Así, persigue que la Corte declare que la norma demandada es
exequible siempre que se entienda que entre los hechos generadores del impuesto
al valor agregado no se encuentran los contratos de concesión a través de los
cuales los departamentos explotan el monopolio de licores.
Con ello lo que se pretende es que, por vía del control
constitucional y a través de un fallo de constitucionalidad condicionada, se
incluya ese tipo de contratos entre los bienes y servicios que no causan el
impuesto sobre las ventas.  No obstante, con ese pretendido condicionamiento no
se estaría propiciando una interpretación exequible de la norma demandada sino
que se estarían modificando las reglas de derecho relativas a los bienes y
servicios excluidos del impuesto sobre las ventas  -Artículo 424 y siguiente
del Estatuto Tributario-  para incluir en ellas unos contratos que no han sido
referidos por el legislador.
De este modo, no solo existe cosa juzgada absoluta en relación con
la norma demandada, pues también se está ante una inepta demanda ya que a
través de ella se pretende la declaratoria de inexequibilidad de la particular
interpretación que el actor hace de una norma legal con el fin de que los
efectos de otra norma diferente se extiendan a hipótesis no previstas por el
legislador.
En las condiciones expuestas, a la Corte no le queda alternativa
diferente que la de disponer que se esté a lo resuelto en la Sentencia C-094 de
1993.
DECISIÓN
Con fundamento en las precedentes motivaciones, la Sala Plena de la
Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato
de la Constitución,
RESUELVE:
ESTÉSE A LO RESUELTO en la Sentencia
C-094 del veintisiete  (27)  de febrero de 1993 que declaró EXEQUIBLE el
artículo 25 de la Ley 6ª de 1992.
Cópiese, notifíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de la
Corte Constitucional, cúmplase y archívese el expediente.
MARCO
GERARDO MONROY CABRA
Presidente
JAIME ARAUJO RENTERIA                                                       ALFREDO
BELTRÁN SIERRA
Magistrado
Magistrado
MANUEL JOSE CEPEDA ESPINOSA                                    JAIME
CORDOBA TRIVIÑO
Magistrado
Magistrado
RODRIGO ESCOBAR
GIL                                                     EDUARDO MONTEALEGRE
LYNETT
Magistrado
Magistrado
ALVARO TAFUR GALVIS                                    CLARA INES
VARGAS HERNANDEZ
Magistrado                                                                                              Magistrada
MARTHA
VICTORIA SACHICA MENDEZ
Secretaria
General
LA
SUSCRITA SECRETARIA GENERAL
DE
LA CORTE CONSTITUCIONAL
Que el H. Magistrado doctor Manuel José
Cepeda Espinosa, no firma la presente sentencia por cuanto presentó excusa, la
cual fue debidamente autorizada por la Sala Plena.
MARTHA
VICTORIA SACHICA MENDEZ
Secretaria
General
[1]
Magistrado Ponente José Gregorio Hernández Galindo.
[2]
Corte Constitucional.  Sentencia C-478 de 1998.