C-020-04
PROYECTO DE CIRCULACIÓN RESTRINGIDA
Sentencia C-020/04
COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Régimen de transición en pensiones
Referencia: expediente D-4703
Demanda de inconstitucionalidad contra el
artículo 18 (parcial) de la Ley 797 de 2003
Accionante: María Teresa Ariza Uricochea
Magistrado Ponente:
Dr.
JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO
Bogotá D. C., veinte (20) de enero de dos
mil cuatro (2004).
La Sala Plena de la Corte
Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y dando
cumplimiento a los requisitos de trámite establecidos en el Decreto 2067 de
1991, profiere la siguiente
SENTENCIA
en relación con la demanda de
inconstitucionalidad presentada por la ciudadana María Teresa Ariza Uricochea
contra el artículo 18 (parcial) de la Ley 797 de 2003.
I. TEXTO DE LA NORMA ACUSADA
A continuación se transcribe el texto de la
disposición objeto del proceso y se subraya el aparte impugnado:
LEY 797 de 2003
(enero 29)
por la cual se reforman algunas
disposiciones del sistema general de pensiones previsto en la Ley 100 de 1993 y
se adoptan disposiciones sobre los Regímenes Pensionales exceptuados y
especiales.
El Congreso de
Colombia
DECRETA:
Artículo 18. Se modifica el inciso segundo, se
modifica el inciso quinto y se adiciona el parágrafo 2° del artículo 36 de la
Ley 100 de 1993, así:
La edad para acceder a la pensión de vejez de las
personas que al momento de entrar en vigencia el sistema tengan treinta y cinco
(35) o más años de edad si son mujeres o cuarenta (40) o más años de edad si
son hombres, o quince (15) o más años de servicios cotizados, será la
establecida en el régimen anterior al cual se encuentren afiliados. Las demás
condiciones, requisitos y monto de la pensión de acuerdo con lo señalado en el
numeral 2 del artículo 33 y artículo 34 de esta ley, aplicables a estas
personas, se regirán por las disposiciones contenidas en la presente ley.
Tampoco será aplicable para quienes habiendo escogido
el régimen de ahorro individual con solidaridad decidan cambiarse al de prima
media con prestación definida, con excepción de aquellos afiliados que a 1° de
abril de 1994 tenían 15 o más años de servicios prestados o semanas cotizadas,
caso en el cual podrán pensionarse con el régimen anterior cuando cumplan los
requisitos exigidos para tener derecho a la pensión de vejez, siempre y cuando
cumplan con los siguientes requisitos:
a) Que se trasladen al fondo común de naturaleza
pública del ISS, el capital ahorrado en su cuenta individual de conformidad con
las normas previstas por la Ley 100 de 1993 y sus decretos reglamentarios;
b) Que el capital ahorrado en la cuenta individual,
descontado el bono pensional, no sea  inferior al monto de las cotizaciones
correspondientes en caso que hubieran permanecido en el régimen de prima media
administrado por el ISS.
Para quienes el 1° de abril de 1994 tenían 15 años de
servicios prestados o semanas cotizadas y se hubieren trasladado al régimen de
ahorro individual con solidaridad, el monto de la pensión vejez se calculará de
acuerdo con lo establecido en la Ley 100 de 1993 para el régimen de ahorro
individual con solidaridad.
Parágrafo 2°.  Para los efectos de la presente ley se
respetarán y garantizarán integralmente los derechos adquiridos a quienes hoy
tienen la calidad de pensionados de jubilación, vejez, invalidez, sustitución y
sobrevivencia en los diferentes órdenes, sectores y regímenes, así como a
quienes han cumplido ya con los requisitos exigidos por la ley para adquirir la
pensión, pero no se les ha reconocido.[1]
II. LA DEMANDA
La accionante solicita a la Corte
Constitucional que declare la inexequibilidad del inciso segundo del artículo
18 de la Ley 797 de 2003 por considerarlo contrario a los artículos 13, 25, 43,
48, 53, 58 y 85 de la Constitución Política.
Manifiesta que en aplicación del régimen
de transición consagrado en el inciso segundo del artículo 36 de la Ley 100 de
1993, las personas que cumplan los requisitos allí señalados tienen derecho a
que se les aplique lo establecido en el régimen anterior a la Ley 100, en
cuanto a edad, tiempo de servicio, número de semanas cotizadas y monto de la
pensión.
Agrega que el régimen de transición se
traduce en la supervivencia de normas especiales favorables y preexistentes a
la Ley 100 de 1993 y, en este sentido, dicho régimen consolida una situación
jurídica concreta para las personas que cumplan los requisitos previstos,
situación que no puede ser menoscabada por el legislador sin violar preceptos
constitucionales como el principio de favorabilidad.
Considera que el inciso segundo
impugnado, en cuanto modifica el anterior régimen de transición, vulnera el
derecho subjetivo consolidado que tienen las personas que cumplen los
requisitos establecidos en el régimen de transición para pensionarse conforme a
las normas anteriores a la Ley 100 de 1993.
Expresa igualmente que la norma acusada
modificó las condiciones establecidas en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993,
al disponer que únicamente la edad de las personas del régimen de transición se
regula por las normas anteriores, y que las demás condiciones, vale decir el tiempo
de servicio, el número de semanas cotizadas y el monto de la pensión de vejez,
se regirán por lo dispuesto en los artículos 33 y 34 de la Ley 797 de 2003, lo
que resulta más desfavorable para el trabajador en relación con lo previsto por
la Ley 100/93.
En su criterio, con la
modificación hecha en el inciso demandado, el legislador prácticamente elimina
el régimen de transición, que debe extenderse hasta el 30 de marzo de 2014,
época en la cual cumplirán 60 años los varones que a 1º de abril de 1994 tenían
40 años de edad y 55 años las mujeres que en aquella fecha tenían 35 años de
edad. Infiere que hasta entonces los beneficiarios del régimen de transición
tienen el derecho a que la pensión, en lo que se refiere a la edad, tiempo de
servicio, número de semanas cotizadas y monto, se conceda en las condiciones y
términos previstos en las normas anteriores a la Ley 100/93.
Expresa finalmente que se
discrimina a quienes a la entrada en vigencia de la Ley 797 no hayan cumplido
la totalidad de requisitos para reclamar la pensión, pero que por pertenecer al
régimen de transición, tuvieran derecho a que su pensión les fuera reconocida
con base en las normas anteriores, una vez cumplieran los requisitos para
acceder a la misma.
III. INTERVENCIONES
1. El Ministerio del Interior y de Justicia
solicita a la Corte Constitucional pronunciarse a favor de la exequibilidad del
aparte demandado del artículo 18 de la Ley 797 de 2003.
Estima que, dado que el tema pensional y su
definición legislativa están sujetos a factores políticos, sociales y
económicos, en cuya regulación el Congreso dispone de cierto margen de
discrecionalidad para introducir las reformas que juzgue indispensables para la
efectividad y garantía del derecho, no puede entonces tacharse de inconstitucional
una disposición que busca adecuar el régimen pensional a la realidad y
conveniencia del país.
Considera igualmente que la norma acusada
no viola derechos adquiridos en la medida que no afecta situaciones jurídicas
definidas. Las meras expectativas de un derecho no configuran un derecho
adquirido y la disposición impugnada se refiere en forma exclusiva a una
expectativa que puede ser condicionada conforme la voluntad del legislador, sin
que ello implique vulneración de la Carta Política o se traduzca en un accionar
caprichoso.
2. El Ministerio de la Protección Social
solicita a la Corte que declare exequible la norma acusada. Infiere que el
único cargo de inconstitucionalidad formulado por la actora se funda en la
vulneración de los derechos adquiridos, frente a lo cual estima que las meras
expectativas, contrario de lo que sucede con los derechos adquiridos, pueden
ser modificadas en forma discrecional por el órgano legislativo. De esta
manera, sostiene que quien no ha satisfecho el tiempo de servicios o no ha
llegado a la edad prevista en la ley, no puede alegar la existencia de un
derecho adquirido frente a la sola posibilidad de alcanzarla en el futuro.
Asimismo, con fundamento en lo prescrito
por el parágrafo 2º del artículo 18 de la Ley 797 de 2003, concluye que el
legislador respetó los derechos adquiridos y ejerció su potestad legislativa en
relación con las meras expectativas, las cuales no estaba obligado a mantener
en el tiempo y podían ser susceptibles de regulación, sin quebrantar precepto
constitucional alguno. De ahí que considere infundada la pretensión de la
demanda, para que se mantengan las situaciones que no se encuentran amparadas
por los derechos adquiridos plenamente garantizados por precepto jurídico bajo
examen.
3. El Ministerio de Hacienda y
Crédito Público solicita a la Corte declarar la exequibilidad de la disposición
impugnada.
En su criterio, es equivocada la afirmación
según la cual quienes se encuentran dentro de los supuestos del régimen de
transición del artículo 36 de la Ley 100, pero aún no cumplen los requisitos
para pensionarse, tienen una situación jurídica consolidada, porque si se trata
de una mera expectativa, su modificación por la ley no vulnera el artículo 58
de la Constitución. El régimen de transición puede generar derechos adquiridos
pero sólo cuando sus beneficiarios bajo la vigencia de la ley cumplen los
requisitos para gozar de la pensión. Cuando ello no ocurre, no existe derecho
sino expectativa y ésta puede afectarse por una ley.
En cuanto a la violación del principio de
favorabilidad por la derogatoria de la ley que consagró con un régimen
especial, estima que el argumento de la actora no tiene ningún respaldo en la
Constitución y aceptarlo significaría la petrificación de la legislación
laboral, en tanto el legislador, una vez regulada la materia, perdería la
competencia para reformarla, modificarla o adicionarla.
Finalmente, respecto del principio de
igualdad y no discriminación, manifiesta que todo régimen de transición supone
un trato desigual que se justifica por la mayor o menor seriedad de la
expectativa del derecho regulado y por ello el hecho de que el artículo 18 de
la Ley 797 de 2003 haya mantenido el régimen de transición a la misma población
que gozaba del régimen de transición del artículo 36 de la Ley 100 de 1003, no
permite conceder la razón a la accionante.
IV. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA
NACIÓN
El Procurador General de la Nación solicita
a la Corte Constitucional declarar la exequibilidad del inciso segundo del
artículo 18 de la Ley 734 de 2003. Considera que los requisitos previstos en el
régimen de transición de las leyes 100 de 1993 y 797 de 2003, en cuanto a la
edad, tiempo de servicios cotizados al entrar en vigencia el sistema y su
reforma, como el número de semanas cotizadas, el monto de la pensión y demás
requisitos para acceder a la pensión, sólo constituyen expectativas legítimas,
en el sentido que es el régimen con el que las personas aspiran a obtener el
reconocimiento de la prestación social, pero que el legislador puede
reformarlo, en razón a que tiene sobre este asunto una amplia configuración
normativa, salvo que la reforma establezca requisitos que sean de tal magnitud
que vulneren los principios de razonabilidad y proporcionalidad y que desconozcan
de un solo tajo el derecho a la pensión de vejez, tales como establecer una
edad de pensión por encima del promedio de vida de los colombianos, evento en
el cual se impondría la declaración de inexequibilidad de la norma.
V. CONSIDERACIONES DE LA CORTE
CONSTITUCIONAL
Existencia de
cosa juzgada constitucional
El artículo 18 de la Ley 797 de 2003 fue declarado
inexequible por esta Corporación en la Sentencia C-1056-03, M.P. Alfredo
Beltrán Sierra.
De la revisión del proceso legislativo efectuada por
la Corte en esa ocasión para analizar los cargos formulados contra esta norma
por vicios de trámite en su formación, se concluyó que el artículo que contenía
las modificaciones al régimen de transición no fue votado ni aprobado en las
Comisiones Séptimas Permanentes.
Estas son algunas de las consideraciones específicas
con base en las cuales la Corte adoptó su decisión:
?   En cuanto al artículo 18,
también dejado por las Comisiones Séptima del Senado y la Cámara de
Representantes sin aprobación en ellas, pese a haberse iniciado su discusión,
se observa por la Corte Constitucional que en la Sesión del 10 de Diciembre de
2002, cerrado el debate se abrió el proceso de votación y obtuvo 7 votos a su
favor en la Comisión Séptima del Senado. Planteada posible existencia de
algunos impedimentos se suspendió la votación.
En la Ponencia para segundo debate en la
Plenaria del Congreso (Gaceta No 616 de 18 de Diciembre de 2002), se introdujo
como “artículo nuevo” en el Pliego de Modificaciones, y fue aprobado
como tal. Lo mismo ocurrió en la Plenaria de la Cámara de Representantes.
Ha de advertirse que en la Sesión Plenaria
de la Cámara de Representantes de 20 de Diciembre de 2002 el Coordinador de
Ponentes, representante Manuel * Enríquez Rosero, a la pregunta sobre el
trámite que se le había dado a este artículo, expreso: “El señor Presidente de
las Comisiones Conjuntas ,(...) abrió el debate de la totalidad del articulado
y de hecho se refirieron los Honorables representantes a muchos de esos temas,
sin embargo, algunos de esos artículos les repito, no fueron aprobados y fueron
dejados como constancias. Pero por ejemplo, con respecto al tema de la
transición es un tema que ha sido... fue muy debatido en las Comisiones, que
solamente se modifique en una parte, se deje el tema de la edad que fue el tema
mas controversial, se deja establecido como está en la Ley 100 hasta el 2014,
solamente a partir del 2018 aceptando la recomendación de diferentes sectores
se propone una modificación que fue aprobada en las comisiones, de llegar a 62
años las mujeres a partir del 2018 y a 65 los hombres.
Pero con respecto al tema de las semanas de
cotización y el tema de los aportes, que es el tema urgente, fue modificado con
la aprobación en primer debate de tal manera que este tema... estuvo a
consideración de las Sesiones Conjuntas, no fue votado, entre otras cosas
porque no obstante se presentaron muchos impedimentos y que fueron rechazados
por las dos comisiones(...), sin embargo a la hora de la votación, cuando ya se
había cerrado el debate, muchos Senadores y Representantes que tenían temor de
participar en este artículo concretamente abandonaron el recinto y no quisimos
ponerlo a votación para no tener una votación con escaso quórum.”
Queda pues fuera de discusión por la
expresa manifestación de ponentes de la Cámara de Representantes, que este
artículo no fue votado ni aprobado en las Comisiones Séptimas Permanentes, “para
no tener una votación con escaso quórum”, lo que resulta inaceptable desde
el punto de vista constitucional y en cambio, pone de manifiesto la omisión de
un deber jurídico de pronunciarse para adoptar una decisión sobre la norma
propuesta la cual queda, así, sin aprobación en 2 de los debates exigidos del artículo
157 de la Constitución para convertirse en ley.
Dadas estas circunstancias, la Corte Constitucional
resolverá en este proceso estarse a lo resuelto en la providencia antes
mencionada.
VI. DECISION
Con fundamento en las precedentes
motivaciones, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia
en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Estarse a lo resuelto en la sentencia C-1056 de 2003, que declaró la
inexequibilidad del artículo 18 de la Ley 797 de 2003.
Cópiese, notifíquese, comuníquese,
insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional, cúmplase y archívese el
expediente.
CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Presidenta
JAIME ARAUJO RENTERÍA
Magistrado
ALFREDO BELTRÁN SIERRA
Magistrado
MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT
Magistrado
ÁLVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
IVAN HUMBERTO ESCRUCERIA MAYOLO
Secretario General (e)
[1]
Diario Oficial No. 45.079 del 29 de enero de 2003.