C-932-09
Sentencia C-932 de 2009
Sentencia C-932/09
OBJECIONES PRESIDENCIALES AL
PROYECTO DE LEY POR LA CUAL SE AMPLIA LA VIGENCIA DE LA LEY QUIMBAYA (LEY 608
DE 2000)-fundadas
La Corte encontró que el Proyecto de Ley No. 330 de 2008
Senado, 30 de 2007 Cámara, “por medio de la cual se amplía la vigencia de la
Ley Quimbaya (Ley 608 de 2000)”,  fue presentado por un grupo de congresistas y
mediante él, se introducían modificaciones a la Ley 608 de 2000, entre otros,
en relación con los siguientes elementos: (1) ámbito territorial de aplicación,
(2) duración de la exención, (3) empresas a las cuales se aplica la exención,
(4) monto de la exención, y (5) requisitos para solicitar la exención,
concluyéndose que se trataba de un proyecto de ley que comprendía una exención
tributaria, por lo que requería de iniciativa del gobierno o en su defecto de
aval gubernamental que no tuvo, pues la aquiescencia del Gobierno que se
insinúa en reuniones informales y eventos públicos son manifestaciones que no
suplen el aval gubernamental exigido en el debate parlamentario; además se
trata de una exención tributaria autónoma, diferente de la prevista en la Ley
608 de 2000, en que el fundamento fáctico que dio lugar a esta Ley 608 de 2000
tampoco está presente, por lo que la Corte encuentra fundadas las objeciones
gubernamentales contra el Proyecto de Ley por desconocer el inciso 2 del
artículo 154 de la Carta y en consecuencia lo declara inexequible.
OBJECION PRESIDENCIAL-Trámite
oportuno
OBJECION PRESIDENCIAL-Términos para formularla en días hábiles
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE OBJECION
PRESIDENCIAL-Insistencia de las
cámaras como presupuesto de procedibilidad/INFORME SOBRE OBJECIONES
PRESIDENCIALES-Aprobación por mayoría absoluta de ambas cámaras
En el presente caso se ha verificado el cumplimiento de las
dos condiciones que se requieren para que la Corte Constitucional pueda emitir
un pronunciamiento sobre las objeciones propuestas, dirimiendo la controversia
de constitucionalidad suscitada entre el Gobierno y el Congreso, a saber: (i)
que dentro de los términos perentorios señalados en el artículo 166 Superior,
el proyecto de ley sea objetado por el Presidente de la República por motivos
de inconstitucionalidad al momento de pronunciarse sobre su sanción, y (ii) que
cumplida la anterior condición el Congreso insista, es decir, que rechace las
objeciones con arreglo al procedimiento previsto para tal efecto en la Carta
Política. La Corte constata que transcurrieron seis (6) días hábiles entre el
momento en que el Presidente recibió efectivamente el proyecto de ley aprobado
por el Congreso y el día en que fue enviado al Congreso con las objeciones; y a
su vez, que las Cámaras nombraron una Comisión Accidental para el estudio de
las objeciones formuladas por el Ejecutivo cuyos miembros insistieron en la
aprobación del mismo por considerar infundados los argumentos de
inconstitucionalidad, habiéndosele impartido al informe de objeciones el
trámite correspondiente y acreditado el cumplimiento de los requisitos formales
exigidos para el anuncio previo de la votación de cualquier proyecto de ley en
el artículo 8º del Acto Legislativo 01 de 2003, como también que los informes sobre
las objeciones presidenciales fueron votados de conformidad con las mayorías
absolutas exigidas, dado que tanto en Senado como en Cámara contaron con el
voto favorable de la mayoría de sus integrantes. Lo anterior de conformidad con
la jurisprudencia de la Corte, según la cual para la aprobación de los informes
sobre las objeciones presidenciales en las plenarias de las cámaras
legislativas es necesario contar con mayoría absoluta.
POTESTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN MATERIA
TRIBUTARIA-Alcance/LIBERTAD DE
CONFIGURACION LEGISLATIVA EN MATERIA TRIBUTARIA-Límites en establecimiento
de exenciones
El Congreso tiene una amplia potestad de configuración
para establecer impuestos y decidir cuáles serán los casos de exención o
exclusión aplicables, y en su ejercicio debe respetar los principios de equidad,
eficiencia, progresividad y no retroactividad. En ejercicio de esa libertad, el
legislador determina la clase de tributo a imponer, los sujetos activos y
pasivos de la obligación, el señalamiento del hecho y la base gravable, las
tarifas aplicables, la fecha a partir de la cual se iniciará su cobro, así como
la forma de recaudo, las condiciones en que ello se llevará a cabo y los
eventos en que no habrá lugar a dicho pago, para lo cual habrá de guiarse por
sus propios criterios y orientaciones, atendiendo la realidad social y
evaluando razones de conveniencia, necesidad, justicia, equidad e igualdad, y
también el ámbito temporal dentro del cual se aplicará la obligación o la
exención tributaria. Esos criterios utilizados por el legislador para
establecer un tributo son flexibles, en tanto que se basan en razones de política
fiscal, económica y social, y en el hecho de que en asuntos tributarios la
legislación no puede ser estática ni irreformable, sino dinámica, atendiendo la
realidad cambiante del país y las necesidades sociales del momento. En materia
de exenciones, la potestad de configuración del Congreso en materia tributaria
tiene, adicionalmente, dos límites constitucionales claros: (i) puede decretar
las exenciones que considere convenientes bajo la condición de que la
iniciativa provenga del Gobierno y (ii) no podrá concederlas en relación con
los tributos de propiedad de las entidades territoriales.
INICIATIVA LEGISLATIVA-Origen/INICIATIVA LEGISLATIVA DEL GOBIERNO-Exención
tributaria/EXENCION TRIBUTARIA-Iniciativa legislativa exclusiva del
gobierno
Si bien las leyes pueden tener origen en cualquiera de
las Cámaras a propuesta de sus respectivos miembros, del Gobierno Nacional, de
las entidades señaladas en el artículo 156, o por iniciativa popular en los
casos previstos en la Constitución, cuando se trata de las materias previstas
en el inciso segundo de dicho artículo, esto es, las relativas a los numerales
3, 7, 9, 11 y 22 y los literales a, b y e, del numeral 19 del artículo 150; las
que ordenen participaciones en las rentas nacionales o transferencias de las
mismas; las que autoricen aportes o suscripciones del Estado a empresas
industriales o comerciales y las que decreten exenciones de impuestos,
contribuciones o tasas nacionales, tales normas sólo podrán ser dictadas o
reformadas por iniciativa del Gobierno. Así, la Corte ha señalado de manera
consistente que la iniciativa legislativa en materia de exenciones tributarias
corresponde de manera exclusiva al gobierno nacional, entendiendo por
iniciativa no sólo la presentación misma del proyecto de ley respectivo, sino
también al avalar o impulsar proyectos inicialmente presentados por el Congreso
en instancias posteriores del debate parlamentario. En esa medida, cuando la
iniciativa legislativa radique en el Gobierno Nacional y éste no la ejerza ni
la convalide -en los casos en que haya tenido lugar a instancia de otros
actores políticos-, los proyectos de ley que tramite el Congreso de la
República resultan contrarios a la Constitución Política, pues contravienen la
exigencia contenida en su artículo 154 inciso 2° que le restringe al Parlamento
la competencia para comenzar a su arbitrio, el proceso formativo de leyes que
desarrollen las materias previstas en el dispositivo citado, entre otras, “las
que decreten exenciones de impuestos, contribuciones o tasas nacionales”.
INICIATIVA LEGISLATIVA EXCLUSIVA
DEL GOBIERNO
Referencia: expediente OP-123
Objeciones
Presidenciales al Proyecto de Ley No. 330 de 2008 Senado, 030 de 2007 Cámara, “por
medio de la cual se amplía la vigencia de la ley quimbaya (Ley 608 de 2000)”
Magistrada
ponente:
Dra. MARIA VICTORIA CALLE CORREA
Bogotá, D.C., once (11) de diciembre de dos mil nueve
(2009).
La Sala Plena de la Corte Constitucional en ejercicio de sus
atribuciones constitucionales y legales, en especial las previstas en los
artículos 167 y 241 numeral 8 de la Constitución Política, y cumplidos todos
los trámites y requisitos contemplados en el Decreto 2067 de 1991, profiere  la
siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
1. Mediante
oficio recibido por la Secretaría General de esta Corporación el 22 de mayo de
2009, el presidente del Senado de la República Hernán Andrade Serrano remitió
el Proyecto de Ley No. 330 de 2008 Senado, 30 de 2007 Cámara, “por medio de
la cual se amplía la vigencia de la Ley Quimbaya (Ley 608 de 2000)”,
objetado por el Gobierno Nacional por razones de inconstitucionalidad, para
que, de conformidad con lo previsto en los artículos 167 de la Constitución y
32 del Decreto 2067 de 1991, la Corte se pronuncie sobre su exequibilidad.
Solicitud
de pruebas sobre cumplimiento del trámite legislativo
2. Mediante Auto de 1 de junio de 2009, se solicitó a los
Secretarios Generales del Senado de la República y de la Cámara de
Representantes el envió de varias pruebas sobre el trámite legislativo seguido
para la aprobación del Informe de objeciones presidenciales al Proyecto de Ley
No. 330 de 2008 Senado, 30 de 2007 Cámara, “por medio de la cual se amplía
la vigencia de la Ley Quimbaya (Ley 608 de 2000)”.
3. Con el Auto de 17 de junio de 2009, se suspendió la
revisión del expediente de la referencia, por la falta de varias Gacetas del
Congreso en las que se acreditaba el cumplimiento del trámite legislativo
correspondiente y se apremió a los Secretarios Generales del Senado de la
República y de la Cámara de Representantes el envió de las pruebas faltantes.
4. Mediante escritos del 4, 7 y 8 de julio y 10 de
septiembre de 2009, los Secretarios Generales del Senado de la República y de la
Cámara de Representantes enviaron a la Corte Constitucional algunas de las
pruebas solicitadas, a medida que fueron publicadas las Gacetas requeridas.
5. Con el Auto de 25 de noviembre de 2009, se solicitó a los
Secretarios Generales del Senado de la República y de la Cámara de
Representantes el envió de las Gacetas del Congreso en las que fueron
publicadas las Actas de las Sesiones Plenarias de la Cámara de Representantes
realizadas los días 22 y 28 de abril de 2009, en las cuales se efectuó el
anuncio y la votación del informe de objeciones, que no habían sido remitidas a
la Corte por estar pendientes de publicación.
6. Mediante escritos del 30 de noviembre y del 1 de
diciembre de 2009 los Secretarios Generales del Senado de la República y de la
Cámara de Representantes enviaron a la Corte las Gacetas del Congreso No. 441,
442 , 447, 541 y 858 de 2009 que contienen las Actas de las Sesiones Plenarias
en las cuales se realizó el anuncio y la votación del informe de objeciones en la
Cámara de Representantes y en el Senado de la República y de la sesión plenaria
en la que fueron aprobadas dichas actas.
Descripción
del trámite legislativo del proyecto de ley
El trámite
legislativo del proyecto fue el siguiente:
·
El día 23 de julio de 2007, los Senadores Alexandra Moreno
Piraquive y Manuel Antonio Virguez y la Representante Gloria Stella Díaz Ortiz,
radicaron el Proyecto de Ley No. 30 de 2007 Cámara, “por medio de la cual se
amplía la vigencia de la Ley Quimbaya (Ley 608 de 2000)”, ante la
Secretaría General de la Cámara de Representantes del Congreso de la República,
junto con la correspondiente exposición de motivos,[1] y fue designado
como ponente el Representante Carlos Alberto Zuluaga Díaz.
·
El 4 de octubre de 2007 se publicó la ponencia para primer debate
del Proyecto de Ley No. 30 de 2007 Cámara, “por medio de la cual se amplía
la vigencia de la Ley Quimbaya (Ley 608 de 2000).”[2]
·
El 13 de mayo de 2008 el Proyecto de Ley No. 30 de 2007 Cámara
fue anunciado para ser votado en la Comisión Tercera Constitucional Permanente
de la Cámara de Representantes.
·
El 26 de mayo de 2008, el Proyecto de Ley No. 30 de 2007 Cámara
fue considerado y aprobado en la Comisión Tercera Constitucional Permanente de la
Cámara.
·
El 11 de noviembre de 2007 fue publicada en la Gaceta del
Congreso No. 785 de 2008, la ponencia para segundo debate en Plenaria de la
Cámara presentada por los Representantes Felipe Fabián Orozco Vivas, Alfredo
Cuello Baute, Luis Enrique Salas Moisés y René Rodrigo Garzón.[3]
·
El 13 de noviembre de 2007, el Ministro de Hacienda y Crédito
Público, Oscar Iván Zuluaga Escobar, envió al Presidente de la Comisión Tercera
de la Cámara de Representantes un escrito con consideraciones sobre la forma
como el proyecto de ley desnaturalizaba los objetivos de los tratamientos
exceptivos otorgados en la Ley 608 de 2000, desconocía los límites temporales y
espaciales propios de esa ley y no respondía a una finalidad constitucional
legítima por no guardar relación con los motivos que dieron origen a dicha
normatividad, y por desconocer la iniciativa gubernamental exclusiva señalada
en el artículo 154 de la Carta en materia de exenciones tributarias.
Adicionalmente, señaló que el proyecto no daba cumplimiento a lo ordenado en el
artículo 7 de la Ley 819 de 2003, sobre la cuantificación del impacto fiscal de
proyectos que contemplen beneficios tributarios.
·
El 17 de junio de 2008 fue anunciado el Proyecto de Ley No. 30 de
2007 Cámara, “por medio de la cual se amplía la vigencia de la Ley Quimbaya
(Ley 608 de 2000), para ser votado en la Plenaria de la Cámara de
Representantes.
·
El día 18 de junio de 2008, la Plenaria de la Cámara consideró y
aprobó la proposición con que terminó el informe de ponencia para segundo
debate, con las modificaciones propuestas y el articulado del Proyecto de Ley
No. 30 de 2007 Cámara.
·
El Proyecto de Ley No. 30 de 2007 Cámara fue remitido al Senado
de la República el 25 de junio de 2008 y numerado como Proyecto de Ley No. 330
de 2008 Senado, 30 de 2007 Cámara y fue designado como ponente, el Senador Aurelio
Iragorri Hormaza.
·
La ponencia para primer debate en la Comisión Tercera
Constitucional Permanente del Senado de la República del Proyecto de Ley No.
330 de 2008 Senado, 30 de 2007 Cámara fue publicada en la Gaceta del Congreso
No. 667 de 26 de septiembre de 2008.[4]
·
El Proyecto de Ley No. 330 de 2008 Senado, 30 de 2007 Cámara,
fue anunciado para ser votado por la Comisión Tercera Constitucional Permanente
del Senado de la República el 15 de octubre de 2008.
·
El Proyecto de Ley No. 330 de 2008 Senado, 30 de 2007 Cámara fue
aprobado por la Comisión Tercera Constitucional Permanente del Senado de la
República el 21 de octubre de 2008.
·
La ponencia para segundo debate en la Plenaria del Senado de la
República fue presentada por los Senadores Aurelio Iragorri Hormaza y Omar
Yepes Alzate, y publicada en la Gaceta del Congreso No. 785 de 2008.
·
El Proyecto de Ley No. 330 de 2008 Senado, 30 de 2007 Cámara,
fue anunciado para ser discutido y aprobado por la Plenaria del Senado de la
República el 9 de diciembre de 2008 y aprobado el 10 de diciembre de 2008.
·
Ante las discrepancias existentes entre los textos aprobados en
Senado y Cámara, se designó una comisión accidental de conciliación conformada
por el Senador Aurelio Iragorri Hormaza y la Representante Gloria Stella Díaz
Ortiz. El informe de conciliación del Proyecto de Ley No. 330 de 2008 Senado,
30 de 2007 Cámara fue publicado en la Gaceta del Congreso No. 927 de 2008.
·
El informe de conciliación del Proyecto de Ley No. 330 de 2008
Senado, 30 de 2007 Cámara, fue anunciado para su votación en la Plenaria del
Senado el 10 de diciembre de 2008 y fue aprobado el 11 de diciembre de 2008.[5]
·
El informe de conciliación del Proyecto de Ley No. 330 de 2008
Senado, 30 de 2007 Cámara, fue anunciado para su votación en la Plenaria de la
Cámara de Representantes el 10 de diciembre de 2008 y fue aprobado el 15 de
diciembre de 2008.
·
El proyecto fue remitido al Presidente de la República para su
correspondiente sanción 16 de diciembre de 2008.
·
El Presidente de la República envió al Presidente de la Cámara de
Representantes el 5 de enero de 2009, las objeciones presidenciales por razones
de inconstitucionalidad y de inconveniencia, las cuales fueron recibidas en la
Secretaría de la Cámara el 13 de enero de 2009. El escrito de objeciones
presidenciales fue publicado en la Gaceta del Congreso No. 02 de 2009.
·
Los Senadores Alexandra Moreno Piraquive y Aurelio Iragorri
Hormaza y los Representantes a la Cámara Gloria Stella Díaz Ortiz y Felipe
Fabián Orozco Vivas fueron designados para rendir informe sobre las objeciones
presidenciales Proyecto de Ley No. 330 de 2008 Senado, 30 de 2007 Cámara, “por
medio de la cual se amplía la vigencia de la Ley Quimbaya (Ley 608 de 2000).”
El informe de objeciones fue presentado a los presidentes del Senado de la
República y de la Cámara de Representantes y publicado en la Gaceta del
Congreso No. 228 de 22 de abril de 2009.
·
El informe sobre las objeciones presidenciales fue anunciado para
su votación por la Cámara de Representantes el 22 de abril de 2009,[6] y aprobado el 28
de abril de 2009.[7]
·
El informe sobre las objeciones presidenciales fue anunciado para
su votación por el Senado de la República el 5 de mayo de 2009[8] y aprobado 6 de
mayo de 2009.[9]
·
El Presidente del Senado de la República remitió a Corte
Constitucional el 22 de mayo de 2009 el proyecto y las objeciones
presidenciales, para que esta Corporación decidiera sobre su exequibilidad.
II. TEXTO DE LAS NORMAS OBJETADAS
A continuación la Corte transcribe el texto definitivo del
Proyecto de Ley No. 330 de 2008 Senado, 30 de 2007 Cámara, “por medio de la
cual se amplía la vigencia de la Ley Quimbaya (Ley 608 de 2000)”, aprobado
por el Congreso y objetado por el Gobierno Nacional.
PROYECTO DE LEY NUMERO 330 de 2008 SENADO, 030 DE 2007
CAMARA
por la cual se amplia la vigencia de la Ley Quimbaya
(Ley 608 de 2000).
El Congreso de Colombia
DECRETA:
Artículo
1º. El artículo 1º de la Ley 608 de
2000 quedará así:
Artículo
1º. Zona afectada. Determinase como
zona afectada por el fenómeno natural del sismo de enero 25 de 1999, la
jurisdicción territorial de los siguientes municipios:
-
Departamento del Quindío: Armenia,
Buenavista, Calarcá, Circasia, Córdoba, Finlandia, La Tebaida, Montenegro,
Pijao, Génova, Salento y Quimbaya.
-
Departamento de Caldas: Chinchiná
y Manizales.
-
Departamento de Risaralda:
Pereira, Dosquebradas, Santa Rosa de Cabal y Marsella.
-
Departamento de Tolima: Cajamarca
y Roncesvalles.
-
Departamento del Valle del Cauca:
Alcalá, Caicedonia, Obando, Ulloa, Sevilla, La Victoria, Argelia, Bolívar y
Barragán, corregimiento de Tuluá, dentro de los límites que ese corregimiento
tenía el 25 de enero de 1999.
Artículo
2°. El artículo 2° de la Ley 608 de
2000 quedará así:
Artículo
2°. Exención de renta y complementarios.
Estarán exentas del impuesto de renta y complementarios, las nuevas empresas,
personas jurídicas, que se constituyan y localicen físicamente en la
jurisdicción de los municipios señalados en el artículo anterior, entre el 25
de enero de 1999 y el 31 de diciembre del año séptimo después de la
promulgación de la presente ley, y que tengan, como objeto social principal,
desarrollar actividades agrícolas, ganaderas, comerciales, industriales,
agroindustriales, de construcción, de exportación de bienes corporales muebles
producidos en la zona afectada, mineras que no se relacionen con la exploración
o explotación de hidrocarburos, de servicios públicos domiciliarios y
actividades complementarias, de servicios turísticos, educativos, de
procesamiento de datos, de programas de desarrollo tecnológico aprobados por
Colciencias, y de servicios de salud.
Artículo
3°. El artículo 3° de la Ley 608 de
2000 quedará así:
Artículo
3°. Término de la exención. En el
caso de las nuevas empresas, las exenciones contenidas en la presente ley
regirán durante siete (7) años, contados a partir del año en que la empresa se
encuentre instalada en la zona afectada. Las exenciones aquí consagradas se
aplicarán conforme a los siguientes porcentajes:
Localización:
Año1
Año2
Año3
Año4
Año5
Año6
Año7
Quindío
90
90
90
80
80
70
70
Otros m/pios
60
60
60
50
50
40
40
Parágrafo
1°. Para las empresas constituidas con anterioridad al 31 de diciembre de 2005
los beneficios de la presente ley se ampliarán hasta el 31 de diciembre del año
séptimo después de la promulgación de la presente ley de manera fija en un
setenta por ciento (70%) para aquellas empresas que se ubiquen en el
departamento del Quindío y del cuarenta por ciento (40%) para los demás municipios
a que se refiera el artículo 1° de la Ley 608 de 2000.
Parágrafo
2°. Mientras dura la exención del impuesto a la renta no se causará renta
presuntiva sobre el porcentaje de renta exenta previsto para cada año
respectivo.
Artículo
4°. El artículo 10 de la Ley 608 de
2000 quedará así:
Artículo
10. Requisitos para cada año que se solicite la exención. Las empresas establecidas en la zona afectada, por
cada año gravable en que se acojan a la exención del impuesto sobre la renta de
que trata esta ley, deberán enviar a la Administración de Impuestos y Aduanas
Nacionales que corresponda a su domicilio o al asiento principal de su negocio,
antes del 30 de marzo del año siguiente al gravable, los siguientes documentos
e informaciones:
1.
Certificación expedida por el alcalde del municipio respectivo, en la cual
conste que la empresa o establecimiento objeto del beneficio se encuentra
instalada físicamente en la jurisdicción de uno de los municipios a los que se
refiere el artículo 1° de la presente ley.
2.
Certificación del revisor fiscal o contador público, según corresponda, en la
que conste, para las nuevas empresas:
a)
Que se trata de una nueva empresa establecida en el respectivo municipio, entre
el 25 de enero de 1999 y el 31 de diciembre del año 2012;
b)
La fecha de iniciación del período productivo o de las fases correspondientes a
la etapa improductiva;
c)
El monto de la renta exenta determinada de acuerdo con lo establecido en la
presente ley.
Estos
requisitos se verificarán por la respectiva administración de impuestos y se
hará una eficaz vigilancia al cumplimiento legal.
Artículo
5°. La exención será aplicable a las
nuevas empresas efectivamente constituidas en la zona afectada, a las
preexistentes al 25 de enero de 1999 y a las compañías exportadoras, que
comprueben aumentos sustanciales en la generación de empleo.
Parágrafo.
Los aumentos sustanciales en la generación de empleo, relacionados con las
nuevas empresas efectivamente constituidas, con las empresas preexistentes al
25 de enero de 1999 y las compañías exportadoras, serán reglamentados por el
Gobierno Nacional.
Artículo
6°. La presente ley rige a partir de
su promulgación.
Aurelio
Iragorri Hormaza, honorable Representante a la Cámara; Gloria Stella Díaz
Ortiz, honorable Representante a la Cámara.
III. OBJECIONES DEL SEÑOR PRESIDENTE DE LA
REPUBLICA
El Gobierno objetó el Proyecto de Ley por razones de
inconstitucionalidad e inconveniencia. A continuación la Corte trascribe sus
argumentos en lo relativo a los motivos de orden constitucional.
“1.
Desconocimiento de los Principios de Generalidad del Tributo y la igualdad.
El proyecto desnaturaliza los
objetivos de los tratamientos exceptivos otorgados en la Ley 608 de 2000 pues
éstos se crearon, en su oportunidad, con el fin de propiciar la inversión en la
zona afectada por el terremoto que afectó al eje cafetero, situación coyuntural
que exige que los beneficios conferidos cuenten con claros límites temporales y
espaciales propios. La falta o la laxitud de estos límites implica la
incapacidad de lograr el estímulo que el incentivo tributario pretende, al
volverse en la práctica una medida de carácter permanente o la configuración
del incentivo como un privilegio odioso y de difícil justificación.
Precisamente, en la medida en
que las razones objetivas que dieron lugar a la expedición de la Ley 608 de
2000 no subsisten en la actualidad, la exención que se pretende revivir
mediante este proyecto resulta contraria al principio de generalidad del
tributo e igualdad en las cargas tributarias y, por ende, deviene en
inconstitucional. En efecto, debe tenerse en cuenta que aunque el legislador
cuenta con una amplia autonomía para la determinación de las exenciones
tributarias, éstas deben buscar una finalidad constitucionalmente protegida, de
tal forma que se justifique el trato preferencial que se otorga a su
beneficiario, finalidad ésta con la que no cuenta la exención que se propone en
el proyecto que nos ocupa.
(…)
Así mismo, se considera
vulnerado este principio constitucional al incluir como beneficiarios de la
exención tributaria a las empresas constituidas con anterioridad al 25 de enero
de 1999, sin condicionar su aplicación a la disminución del 30% de sus
ingresos, tal y como lo exigía el artículo 4 de la Ley 608, de tal forma que se
estaría confiriéndoles a empresas ubicadas en la zona, que no se hayan visto
afectadas por el fenómeno natural, únicamente en razón de su ubicación
geográfica, criterio que no puede justificar el tratamiento diferente a la luz
de la equidad tributaria, frente a empresas con una misma actividad económica y
un mismo comportamiento en materia de generación de empleo pero ubicadas en
otras zonas del país.
2.     Iniciativa
legislativa.
En tanto que la finalidad del
proyecto de ley es establecer nuevamente una exención tributaria extinguida en
materia del impuesto sobre la renta y complementarios, es claro que el proyecto
de ley debe ser de iniciativa del gobierno nacional, tal y como lo exige el
artículo 154 de la Constitución Política, (…). El proyecto que nos ocupa es de
iniciativa parlamentaria y no contó en ningún momento con el aval del Gobierno
Nacional para su trámite, razón por la cual resulta contrario a la Carta.
3.     Impacto
fiscal.
Al establecer un beneficio
tributario, la iniciativa debe sujetarse a lo dispuesto en el artículo 7 de la
Ley 819 de 2003 (…). Según se observa de la lectura de la disposición, los
proyectos de ley que contemplen beneficios tributarios, deben determinar la
fuente adicional de ingresos públicos que permita la financiación del gasto.
El cumplimiento de estos
deberes durante el trámite legislativo resulta de imperioso acatamiento, toda
vez que se trata de una disposición de carácter orgánico, las cuales cuentan
con una jerarquía superior respecto de las ordinarias, como en este caso, de
conformidad con lo establecido en el artículo 151 de la Constitución Política”.
IV. LA INSISTENCIA DEL CONGRESO DE LA REPUBLICA
El Congreso de la República insiste en la aprobación del
proyecto, pues considera infundadas las objeciones presidenciales. El informe
presentado y aprobado por las plenarias de cada Cámara rechaza en su integridad
las objeciones formuladas por el Gobierno. A continuación se resumen brevemente
los argumentos del Congreso de la República para rechazar las objeciones por
razones de inconstitucionalidad.
Según el informe presentado por la Comisión Accidental,[10] en el caso del
Proyecto de Ley objetado, el proyecto no
desconoce los principios de generalidad del tributo, sino que parte de un “error
de interpretación jurídica. (…) Uno es el alcance de la generalidad del tributo
en el tema subjetivo y otras son las razones y contornos constitucionales de
las exenciones de impuestos. La generalidad del tributo propiamente dicha se
refiere a las personas destinatarias de una determinada contribución que una
vez creada, no puede entenderse que se predique de uno o varios de los sujetos
que integran la base gravable, por lo que, todos los obligados sin excepciones
o distinciones caprichosas están obligados a pagar la contribución respectiva.
(…) Las exenciones otorgan a sectores de la economía o sectores regionales, un
tratamiento particular. Esta posibilidad constitucionalidad no implica
abandonar el principio de la generalidad del tributo. Pues se trata con ella de
otorgar un régimen que no excluya a las personas y establece distinciones
inequitativas entre los actores del sector social o de la región concernidos.
En las exenciones, la generalidad del tributo consiste en que todas las
personas reciban el mismo trato fiscal.”
Según el informe, la prórroga de las exenciones previstas en
la Ley Quimbaya está justificada porque los efectos del hecho de calamidad
pública que le dio origen, aún persisten. En su opinión, “el proyecto
consulta las reivindicaciones autorizadas en los textos constitucionales, por
lo siguiente: 1. Las circunstancias que lo originan autorizan inclusive la
declaratoria de Estado de emergencia económica y social. 2. El terremoto de
1999 es uno de los hechos calamitosos más grandes que se conocen en la historia
de la República. 3. La infraestructura de los departamentos de Quindío,
Risaralda y Caldas no puede desaprovecharse, como un polo de desarrollo
económico y social del país.4. El elemento humano que corresponde a esa región
del país, golpeado por la tragedia, reclama una oportunidad para aplicar su
bien reconocida cultura del trabajo. 5. La región a que se dirige el proyecto,
le ha otorgado por más de medio siglo altos porcentajes de ingreso a la
economía nacional por la vía de la cultura del café. 6. Un acto mínimo de
equidad es conceder, con lógica retributiva, unas oportunidades para el
crecimiento de la región.”
En cuanto a la objeción sobre desconocimiento de la
iniciativa legislativa exclusiva del gobierno para presentar proyectos que
“decreten exenciones de impuestos, contribuciones o tasas nacionales”, tampoco
ha sido desconocida por el Congreso, en la medida que el proyecto en cuestión
es el ejercicio legítimo de la facultad de las Cámaras para introducir
modificaciones a los proyectos presentados por el Gobierno:
“Lo
primero que hay que señalar es que el proyecto objetado es una modificación de la
Ley 608 de 2000, Ley Quimbaya. De manera que se trata de un elemento accidental
de la citada ley, referido a la prolongación en el tiempo de su vigencia por un
periodo igualmente limitado. En sentido material no se trata de una nueva ley,
es la misma ley presentada por el Gobierno cuyos elementos se prolongan en el
tiempo, facultad que le otorga la Carta Política al Congreso de la República.
Por lo que nos apartamos del concepto de las objeciones presidenciales tal como
lo hicieron los ponentes en los diferentes debates en las sesiones del
Congreso.”
(…)
El
Congreso, según lo ha entendido la jurisprudencia, goza de atribución
constitucional propia, no sólo para establecer impuestos (Art. 150 C.P.), sino
para modificarlos, reducirlos, aumentarlos y derogarlos, y también para crear
exenciones (Art. 154 ibídem), en desarrollo de una potestad legislativa que la
Constitución le atribuye como órgano representativo y que ejerce previa evaluación
de las situaciones y circunstancias sociales y económicas en medio de las
cuales habrá de tener vigencia el tributo.
Una cosa es prorrogar una ley,
cuya facultad plena es del Congreso aun en las materias exclusivas del
gobierno, y otra bien distinta la de presentar proyectos de ley originarios
como en este caso la Ley Quimbaya Ley 608 de 2000.
En nuestro sentir las objeciones
sobre el tema de la iniciativa legislativa, no se circunscriben al ámbito
constitucional, sino más bien se trata de una decisión política. Pues al
Congreso le corresponde definir si prorroga la Ley Quimbaya por las razones
expuestas en la exposición de motivos de la iniciativa que hemos presentado,
pero en ningún caso, por razones de inconstitucionalidad”.
Señala el informe en torno al momento en que debe
manifestarse la iniciativa gubernamental, ésta “no debe manifestarse
imprescindiblemente en la presentación inicial de los proyectos ante el
Congreso de la República por parte de los ministroshttp://winaricaurte.imprenta.gov.co:7778/gacetap/gaceta.mostrar_documento?p_tipo=620&p_numero=330&p_consec=21658
- _ftn1 en los asuntos enunciados en el artículo 154 de la Carta,
sino que también puede ser expresada mediante el consentimiento o aquiescencia
que el Ejecutivo imparte a los proyectos que, en relación con esas mismas
materias, se estén tramitando en el órgano legislativo aún cuando no hayan sido
presentados por el Ejecutivo. (…) Incluso, en determinadas
circunstancias, se ha aceptado que ante la ausencia de prueba escrita del aval
dado por el Gobierno a una determinada disposición durante el trámite
legislativo, se tome en cuenta la mención que al respecto se haya hecho en las
ponencias respectivas. Por ejemplo, se ha entendido que se ha otorgado el aval
cuando en el expediente legislativo consta la presencia del Ministro en la
sesión correspondiente y por la ausencia en el trámite de elementos que
contradigan el otorgamiento de dicho avalhttp://winaricaurte.imprenta.gov.co:7778/gacetap/gaceta.mostrar_documento?p_tipo=620&p_numero=330&p_consec=21658
- _ftn3.”
Según el informe de objeciones, el día 21 de octubre de
2008, en la Comisión Tercera durante el tercer debate se produjo el
acompañamiento positivo a este proyecto de ley por parte del Ministro de
Hacienda:
“En
el caso de la Ley Quimbaya, se han suscitado una serie de reuniones, inclusive
en Palacio, con el señor Ministro de Hacienda, doctor Germán Villegas, en donde
el señor Ministro acepta que no pondría ningún tipo de objeción en la
eventualidad de que se bajen el término de los 10 años a 7. Lo que ha sido
publicado por autoría del Senador Yépez y por mí es la ponencia con base en los
10 años originales del proyecto.
“Yo
pensaría que por el hecho de haber sido ya publicada en la gaceta y no haber
tenido mayores dificultades, hubo una reunión de la bancada, especialmente del
Quindío, en palacio con el señor Ministro de Hacienda y con el secretario
general de la presidencia, con quien estuve hace un par de horas y él me volvió
a insistir, al igual que el Ministro, en que no habría ningún tipo de
observación por parte del Gobierno y tal vez un poco testarudo. Pienso, que si
el Congreso en su sabiduría, piensa que deben ser los 10 años, el tema de orden
constitucional es un tema muy abierto para la posibilidad de seguir con ese
magnífico beneficio de la Ley Quimbaya.
“Como
consta en el acta no se adjuntaron a la ponencia documentos que sustenten las
objeciones que hoy afirma la cartera de Hacienda y por el contrario se
manifiesta el acuerdo y compromiso en reuniones en la Casa de Gobierno y en
eventos públicos.
En cuanto a la objeción sobre el hecho de que el Congreso no
podía presentar el proyecto en cuestión sin haber realizado un informe sobre el
impacto fiscal de dicho proyecto de ley, el informe señala que “no existe un
contenido de orden expreso constitucional que hable de impacto fiscal. Luego no
puede haber objeciones por inconstitucionalidad.” Agrega que “de las
extensas discusiones llevadas a cabo en las sesiones de la Comisión Tercera del
Senado de la República durante el trámite del Proyecto de ley número 30 de 2007
Cámara, 330 de 2008 Senado, se fortalece el estudio del marco fiscal con
información estadística suministrada por la Dirección de impuestos y Aduanas
Nacionales DIAN (…),” y a continuación cita el informe de la DIAN en cuanto
al recaudo por impuesto a la renta durante los años 2000 a 2005 en los
departamentos de la zona cafetera beneficiados y el porcentaje dejado de
recibir durante esos 6 años en razón de la exención creada con la Ley 608 de
2000, que fue del 49%. Agrega el informe que la exención se encuentra
justificada dado que los precios del café en la actualidad han llevado a la
ruina a esta zona y hace las siguientes consideraciones fiscales:
“De
otro lado, dentro de las objeciones sobre el marco fiscal nos permitimos
realizar las siguientes consideraciones:
a)
No se tiene en cuenta la disminución gradual de la exención al impuesto de
renta regional. Pues el artículo 3° del proyecto de ley que nos ocupa, describe
de manera clara que la exención será del 90% en el año 1 y decrecerá hasta el
70% del impuesto de renta en el año 7 después de expedida la ley para las
empresas ubicadas en el departamento del Quindío. Para las empresas ubicadas
fuera del departamento esta exención era solo del 60% en el primer año y del
40% en el año séptimo.
Contrario
a ello, en las proyecciones presentadas por el Ministerio de Hacienda y Crédito
Público, se observa como el monto de la exención nunca decrece, por el
contrario asumen un escenario con un incremento exponencial en precios
corrientes de un 503% al pasar de 16.659 millones de pesos en el 2007 a 100.449
millones para el 2016.
Al
realizar un análisis sobre los beneficios que ha generado la ley en sus zonas
de influencia nos damos cuenta que en Risaralda entre 1999 y 2002, según el
reporte de la DIAN, se han acogido a la Ley Quimbaya 94 empresas entre nuevas y
preexistentes, que reportaron una renta exenta por 1.800 millones de pesos. En
este departamento sólo Pereira, Dosquebradas, Santa Rosa de Cabal y Marsella
tienen el beneficio.
Así
mismo en Caldas (sólo Chinchiná), se acogieron 13 industrias con renta exenta
por 124 millones de pesos. Las cifras son pobres si se tiene en cuenta que sólo
en un año se pueden reportar como sociedades constituidas en Caldas y
Risaralda, entre 400 y 600 nuevas empresas, según las Cámaras de Comercio.
b)
Proyecciones Macroeconómicas lejanas de la realidad económica actual. El señor
Ministro de Hacienda, avala las proyecciones presentadas como soporte de las
objeciones presentadas, tomando como insumos el Producto Interno Bruto a
precios corrientes del país, desconociendo las grandes asimetrías que
representa la producción en los departamentos en mención frente al PIB
Nacional. No es comprensible pensar que la producción de Chinchiná puede
compararse con la producción de Medellín o Bogotá a la hora de proyectar el
impacto de una medida que propicia el empleo de una región marginal dentro de
la economía regional así sea para estudiar el recaudo de un impuesto Nacional.
No
es admisible la argumentación del Gobierno en el sentido de que el Ministerio
no emitió concepto del análisis de impacto fiscal que se presentó en el
proyecto. Efectivamente no lo hizo, por lo que debe entenderse que durante el
trámite del mismo estuvo de acuerdo con el mismo.
Ahora
expresa no estarlo, con lo cual, quiere invertir la carga de las obligaciones
que le correspondían; así lo expresa el inciso tercero del mismo artículo
séptimo de la Ley 819 de 2003 cuando afirma:
El
Ministerio de Hacienda y Crédito Público, en cualquier tiempo durante el
respectivo trámite en el Congreso de la República, deberá rendir su concepto
frente a la consistencia de lo dispuesto en el inciso anterior. En ningún caso
este concepto podrá ir en contravía del Marco Fiscal de Mediano Plazo. Este
informe será publicado en la Gaceta del Congreso”.
Con fundamento en estas consideraciones, el informe insiste
en la constitucionalidad del Proyecto de ley número 30 de 2007 Cámara 330 de
2008 Senado, por medio de la cual se amplía la vigencia de la Ley Quimbaya (Ley
608 de 2000) y por lo mismo propone rechazar las objeciones planteadas por el
Gobierno Nacional.
V. EL CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA
NACION
Mediante concepto No.
4784, recibido por esta Corporación el día 2  de junio de 2009, el señor
Procurador General de la Nación concluye que son fundadas las objeciones
presidenciales contra el Proyecto de Ley No. 330 de 2008 Senado, 030 de 2007
Cámara, “por medio de la cual se amplía la vigencia de la ley quimbaya (Ley
608 de 2000)”, y solicita a la Corte declarar su inexequibilidad.
En su intervención ante la Corte Constitucional el
Procurador sólo se pronuncia en relación con 2 de las objeciones planteadas por
el gobierno nacional –las relativas al desconocimiento de los principios de
generalidad del tributo y de igualdad en las cargas tributarias y de la
iniciativa exclusiva del Gobierno Nacional para presentar proyectos de ley
relacionados con el decreto de exenciones tributarias, pero no frente a los
cuestionamientos sobre inconstitucionalidad de las normas objetadas por
inaplicación del análisis del impacto fiscal debido a que en su opinión
“solamente se hacen unas consideraciones generales en cuanto al estudio de
impacto fiscal que debe aplicarse a los proyectos de ley que concedan
beneficios tributarios, pero sin ninguna relación con el caso en concreto.”
En cuanto a la primera objeción presidencial, donde se
afirma que se desconocen los principios de generalidad del tributo y de
igualdad en las cargas tributarias, debido a que las razones objetivas que
dieron lugar a la expedición de la Ley 608 de 2000 (terremoto del Eje Cafetero
del 25 de enero de 1999) no subsisten en la actualidad, señala la Vista Fiscal
que lo que realmente plantea el Ejecutivo es un problema de falta de unidad de
materia entre el Proyecto de ley objetado y la Ley 608 de 2000. Al respecto
señala:
“El
Artículo 158 de la Constitución Política establece que todo proyecto de ley
debe referirse a una misma materia, siendo inadmisibles las disposiciones o
modificaciones que no se relacionen con ella, y el artículo 169 de la Carta
prescribe, sin lugar a equívocos, de modo preciso que el título de las leyes
debe corresponder precisamente a su contenido.
Para
resolver el presente caso resulta fundamental tener en cuenta la
conexidad causal del Proyecto de ley objetado con la Ley 608 de 2000,
como expresamente se desprende del título de aquél (“Por la cual se amplía la
vigencia de la Ley Quimbaya (Ley 608 de 2000)”).
La
Ley 608 de 2000 fue expedida con la finalidad de modificar los decretos con
fuerza de ley que fueron promulgados con motivo de la emergencia económica
declarada para responder al fenómeno natural del sismo del 25 de enero de 1999
en la zona del departamento de Quindío. Dicha Ley básicamente reguló lo
correspondiente a unas exenciones tributarias con el fin de reactivar
económicamente dicha zona ante las pérdidas sufridas a causa del terremoto, y
tuvo vigencia hasta el 31 de diciembre de 2005 (la vigencia de tal norma es
diferente a sus efectos jurídicos en lo que tiene que ver con el término de
duración de las exenciones tributarias concedidas).
En
relación con la Ley 608 de 2000, se puede establecer que su expedición obedeció
a la intención de continuar una política de reactivación económica frente a
los daños producidos por el sismo del 25 de enero de 1999, y su vigencia fue
hasta el 31 de diciembre de 2005. A la fecha de emisión del presente
Concepto Fiscal de Constitucionalidad puede decirse que las circunstancias
económicas actualmente vividas en el departamento del Quindío son de otra
naturaleza, y NO se relacionan con el fenómeno del sismo del 25 de enero de
1999.
Por
tanto, si bien el Proyecto de ley objetado toma como punto de partida la
ampliación de la vigencia de la Ley 608 de 2000, realmente su materia NO tiene
ninguna relación de causalidad con la Ley cuya vigencia se pretende ampliar
debido a que la mayoría de los problemas económicos y sociales que se generaron
como consecuencia del sismo del 25 de enero de 1999 fueron objeto de
tratamiento por parte del Estado durante la vigencia de la Ley 608 de 2000, y
porque la vigencia de esta Ley expiró el 31 de diciembre de 2005.
El
Proyecto de ley 330 de 2008, Senado; 30 de 2007, Cámara, presumiblemente
intenta responder a unas circunstancias económicas que son muy diferentes a las
vividas a partir del 25 de enero de 1999, por lo que NO es de recibo utilizar,
como vía de solución, la prolongación de la vigencia de una ley que ya expiró,
cuya expedición obedeció a fenómenos de fuerza mayor y donde sus consecuencias,
actualmente, ya fueron objeto de tratamiento por parte del Estado. Por tanto,
el Proyecto de ley objetado viola el orden constitucional porque no se aviene
al principio de unidad de materia en lo que tiene que ver con la conexidad
causal con que pretende justificarse su trámite. Realmente se trata de otro
Proyecto de ley que no tiene ninguna relación con la Ley 608 de 2000.
Ahora
bien, si se observa la situación socioeconómica de otras regiones del país, sus
problemas no distan mucho de los que actualmente vive la zona cafetera y, sin
embargo, los de aquéllas se circunscriben al régimen tributario ordinario. En
ese sentido, le asiste razón al Gobierno Nacional cuando afirma que el proyecto
de ley objetado, de modo consecuencial, vulnera los principios de generalidad
del tributo y de igualdad en las cargas tributarias”.
En cuanto al desconocimiento del principio de iniciativa
legislativa exclusiva del gobierno para decretar exenciones tributarias, señala
el Procurador que el Proyecto de ley 330 de 2008, Senado; 30 de 2007, Cámara,
lo desconoce flagrantemente. Señala expresamente la Vista Fiscal:
“Lo
anterior, porque el Proyecto de ley objetado tiene la intención de consagrar
UNA EXENCIÓN en el impuesto de renta y complementarios, como expresamente lo
indica su artículo 2 y, en ese sentido, su iniciativa debió correr por cuenta
del Gobierno Nacional y NO ser presentado y tramitado mediante impulso
parlamentario, como efectivamente ocurrió al haber sido radicado, como de su
autoría, por los senadores ALEXANDRA MORENO PIRAQUIVE y MANUEL ANTONIO VIRGÜEZ,
y la Representante a la Cámara GLORIA STELLA DÍAZ ORTIZ.
El
artículo 154 de la Constitución es claro en ese aspecto, al indicar que sólo
pueden ser dictadas o reformadas por iniciativa del Gobierno Nacional
las leyes que decreten exenciones de impuestos.
En
este proceso NO resultan de recibo las afirmaciones que hacen los
parlamentarios conciliadores, en cuanto a que el proyecto recibió apoyo o
compromiso por parte de miembros del Gobierno en la Casa de Gobierno y en
eventos públicos, porque los avales gubernamentales a los proyectos de ley
de iniciativa parlamentaria, otorgados con el fin de darles el alcance de
iniciativa legislativa gubernamental exclusiva, deben ser proferidos por
escrito con la finalidad expresa de obrar en el trámite del respectivo proyecto
de ley, o manifestados durante las discusiones de los mismos en los debates de
comisión o de plenaria de cada una de las Cámaras Legislativas, lo cual no
ocurrió en relación con el trámite y aprobación del proyecto de ley objetado”.
Con base en lo anterior, el Procurador solicita a la Corte
Constitucional declarar fundadas las objeciones presentadas por el Gobierno
Nacional contra el Proyecto de ley 330 de 2008, Senado; 30 de 2007, Cámara, por
violar los principios de unidad de materia y de iniciativa legislativa
gubernamental exclusiva y, en consecuencia, declarar la inexequibilidad del
mismo.
VI. FUNDAMENTOS Y CONSIDERACIONES
1.
Competencia
La Corte Constitucional es competente para decidir
definitivamente sobre la constitucionalidad de las normas objetadas por el
Gobierno Nacional, según lo dispuesto en los artículos 167, inciso 4º y 241
numeral 8º de la Carta Política.
2.      El
trámite de las objeciones y de la insistencia
De acuerdo con lo dispuesto en
el artículo 241-8 de la Constitución Política, a la Corte Constitucional le
corresponde resolver definitivamente “sobre la constitucionalidad de los
proyectos de ley que hayan sido objetados por el Gobierno como
inconstitucionales”. La Corte ha dicho en su jurisprudencia que el
ejercicio de esta función comprende también la revisión del procedimiento
impartido a dichas objeciones, respecto de las normas constitucionales y
legales que lo regulan.[11]
Por lo cual pasa la Corte a revisar dicho trámite.
Tal como fue reseñado en la
sección de antecedentes de esta sentencia, el Proyecto de Ley No. 330 de 2008
Senado, 030 de 2007 Cámara, “por medio de la cual se amplía la vigencia de
la ley quimbaya (Ley 608 de 2000),” fue aprobado por la Plenaria de la Cámara
de Representantes el 18 de junio de 2008, y por la Plenaria del Senado de la
República el 10 de diciembre de 2008.
Ante las discrepancias
existentes entre los textos aprobados en Senado y Cámara, el proyecto se
sometió a conciliación y el informe de conciliación fue anunciado para votación
en la Cámara de Representantes el 10 de diciembre de 2008 y aprobado el 15 de
diciembre de 2008. En el Senado de la República el anuncio se realizó el día 10
de diciembre de 2008 y el informe fue aprobado el 11 de diciembre de 2008.
El proyecto fue enviado al señor
Presidente de la República para su sanción presidencial el 16 de diciembre de
2008, pero recibido en la Presidencia el 26 de diciembre de 2008. Mediante
oficio del 5 de enero de 2009, el Presidente de la República devolvió el
proyecto y las objeciones por razones de inconstitucionalidad y de
inconveniencia.
Según
lo previsto en el artículo 166 de la Constitución, el Gobierno disponía de
hasta seis (6) días hábiles para devolver con objeciones este proyecto de ley,
por cuanto el mismo constaba con menos de veinte artículos.[12] De conformidad con la documentación allegada al
expediente, la Corte constata que el proyecto fue objetado dentro de los términos
previstos para ello, como quiera que fuera remitido al Presidente por el
Congreso para su sanción el 16 de diciembre de 2008, pero recibido
efectivamente en la Presidencia de la República el 26 de diciembre de 2008 y
devuelto con objeciones por razones de inconveniencia e inconstitucionalidad el
día 5 de enero de 2009. Así, transcurrieron seis (6) días hábiles entre el
momento en que el Presidente recibió efectivamente el proyecto de ley aprobado
por el Congreso y el día en que fue enviado al Congreso con las objeciones.
Las Cámaras nombraron como miembros de la Comisión Accidental para el
estudio de las objeciones formuladas por el Ejecutivo a los Senadores de la
República Aurelio Iragorri Hormaza y Alexandra Moreno Piraquive y por los
Representantes a la Cámara Felipe Fabián Orozco Vivas y Gloria Stella Díaz
Ortiz, quienes insistieron en la aprobación del mismo por considerar infundados
los argumentos de inconstitucionalidad.
El informe de objeciones fue presentado a los presidentes
del Senado de la República y de la Cámara de Representantes y publicado en la
Gaceta del Congreso No. 228 de 22 de abril de 2009.
El informe sobre las objeciones presidenciales fue anunciado
para su votación por la Cámara de Representantes el 22 de abril de 2009,[13] en los siguientes
términos:
“La
Secretaría General informa (doctor Raúl Avila):
Se
anuncian los siguientes proyectos para la sesión Plenaria del día 28 de abril o
para la siguiente sesión Plenaria en la cual se debaten los proyectos de ley o
actos legislativos, según el Acto Legislativo número 1 de julio 3 de 2003.
(…)
Informes
sobre Objeciones
(…)
Proyecto
de ley número 030 de 2007 Cámara, 330 de 2008 Senado, por medio de la cual se amplía la vigencia de la Ley
Quimbaya. (Ley 608 de 2000).
(…)
Se convoca para el próximo martes 28 de abril a las
3:00 p.m.”.
El informe fue efectivamente sometido a consideración de la
Cámara de Representantes y aprobado el 28 de abril de 2009, mediante votación
ordinaria,[14]
tal como consta en el Acta No. 171 de esa fecha, publicada en la Gaceta del
Congreso No. 541 de 2009,[15]
con el quórum y mayorías requeridas tal como lo certificó el Secretario General
de la Cámara de Representantes.[16]
El informe sobre las objeciones presidenciales fue anunciado
para su votación por el Senado de la República el 5 de mayo de 2009,[17] en los siguientes
términos:
“La
presidencia manifiesta:
Gracias
María Cecilia, llamamos a León Darío Álvarez y mientras viene el señor
Secretario, le pediría que anuncie la Sesión de mañana y los proyectos para
discusión.
La
Presidencia pregunta a la plenaria si se declara en sesión permanente y,
cerrada su discusión, esta responde afirmativamente.
(…)
La
Presidencia y de conformidad con el Acto Legislativo número 01 de 2003, anuncia
los proyectos que se discutirán y aprobarán en la próxima sesión.
Sí
señora Presidente, los proyectos son los siguientes para la próxima sesión:
Con
informes de objeciones
(…)
Proyecto
de ley número 030 de 2007 Cámara, 330 de 2008 Senado, por medio de la cual se amplía la vigencia de la Ley
Quimbaya. (Ley 608 de 2000).
(…)
Siendo
las 12:00 a. m., la Presidencia levanta la sesión y convoca para el día 6 de
mayo de 2009, a las 3:00 p.m.”.
Dicho informe fue efectivamente sometido a consideración del
Senado de la República y aprobado 6 de mayo de 2009, mediante votación
ordinaria,[18]
como consta en el Acta No. 48 mayo 6 de 2009, publicada en la Gaceta del
Congreso No. 442 de 2009,[19]
con el quórum y mayorías constitucionales requeridas, tal como lo certificó el
Secretario General del Senado.[20]
La Corte encuentra acreditado el cumplimiento de los
requisitos formales exigidos para el anuncio previo de la votación de cualquier
proyecto de ley en el artículo 8º del Acto Legislativo 01 de 2003, a saber: (i)
el anuncio debe hacerlo la presidencia de la cámara o de la comisión en una
sesión distinta y previa a aquella en que debe realizarse la votación del
proyecto, o en su defecto, el Secretario de la respectiva célula legislativa
por instrucciones de la Presidencia; (ii) la fecha de la votación debe ser
cierta, es decir, determinada o, por lo menos, determinable; y (iii) el
proyecto de ley no puede votarse en una sesión distinta de aquella para la cual
ha sido anunciado.[21]
En el caso que ocupa su atención, la Corte encuentra que los
anuncios hechos para la votación de las objeciones presidenciales cumplieron
con los requisitos señalados, como quiera que el anuncio fuera realizado por el
Secretario por instrucciones del Presidente de la respectiva cámara, con el fin
de dar cumplimiento a lo prescrito en el Art. 8 del Acto Legislativo 01 de
2003, para una fecha determinada y la votación se realizó en la fecha prevista
para ello.
La Corte Constitucional también encuentra que los informes
sobre las objeciones presidenciales fueron votados de conformidad con las
mayorías absolutas exigidas, dado que tanto en Senado como en Cámara contaron
con el voto favorable de la mayoría de sus integrantes. Lo anterior de
conformidad con la jurisprudencia de la Corte, según la cual para la aprobación
de los informes sobre las objeciones presidenciales en las plenarias de las
cámaras legislativas es necesario contar con mayoría absoluta.[22]
El Presidente del Senado de la República remitió a Corte
Constitucional el 22 de mayo de 2009 el proyecto y las objeciones
presidenciales, para que esta Corporación decidiera sobre su exequibilidad.[23]
En este orden de ideas, verificado
el cumplimiento las dos condiciones que se
requieren para que la Corte Constitucional pueda emitir un pronunciamiento
sobre las objeciones propuestas, dirimiendo la controversia de
constitucionalidad suscitada entre el Gobierno y el Congreso, a saber:  que
dentro de los términos perentorios señalados en el artículo 166 Superior, el
proyecto de ley sea objetado por el Presidente de la República por motivos de
inconstitucionalidad al momento de pronunciarse sobre su sanción, y (ii) que
cumplida la anterior condición el Congreso insista, es decir, que rechace las
objeciones con arreglo al procedimiento previsto para tal efecto en la Carta
Política, corresponde a esta Corporación decidir sobre la exequibilidad
de las disposiciones pertinentes del proyecto, para lo cual estudiará las
objeciones presentadas por el Gobierno.
Advierte
la Corte, no obstante, que los efectos de cosa juzgada de la presente sentencia
en cuanto a la conformidad del trámite de las objeciones con la Constitución se
circunscribe a los aspectos estudiados en ella, y no comprende otros sobre los
cuales no se ha efectuado ningún análisis.
3.
Análisis material de los cargos de inconstitucionalidad
planteados por el Ejecutivo al objetar el proyecto de ley
En su escrito de objeciones, el Ejecutivo cuestiona la
constitucionalidad del Proyecto de Ley 030 de 2007 Cámara, 330 de 2008 Senado, por
medio de la cual se amplía la vigencia de la Ley Quimbaya. (Ley 608 de 2000),
por 3 razones principales: (1) por desconocer el principio de generalidad del
tributo y el principio de igualdad, al establecer una exención tributaria; (2)
por desconocer el principio de iniciativa legislativa exclusiva del gobierno
para presentar proyectos de ley relativos a exenciones tributarias y (3) por no
haber dado aplicación al requisito establecido en el art. 7 de la Ley 819 de
2003, sobre medición del impacto fiscal del proyecto de ley objetado. En
relación con estas tres objeciones, el Congreso insistió en la
constitucionalidad del proyecto.
Con el fin de examinar si las objeciones planteadas son fundadas,
la Corte Constitucional recordará brevemente, la doctrina constitucional sobre
libertad de configuración en materia tributaria y la facultad para establecer
exenciones tributarias. En segundo lugar, recordará la línea jurisprudencial
sobre iniciativa legislativa exclusiva del gobierno en materia de exenciones
tributarias. Con base en esta doctrina analizará si en el caso concreto la
norma cuestionada desconoció estos principios y, de no ser así, examinará el
tercer cuestionamiento, esto es si el legislador estaba obligado a medir el
impacto fiscal de la norma objetada, teniendo en cuenta la doctrina
constitucional sobre la materia.
3.1.
La
potestad de configuración del legislador en materia tributaria y el alcance de
la facultad para establecer exenciones
Al tenor de lo dispuesto por el artículo 150, numeral 12 de la
Carta Política, en concordancia con el 154 y 338 ibídem, el Congreso
tiene una amplia potestad de configuración para establecer impuestos y decidir
cuáles serán los casos de exención o exclusión aplicables. En ejercicio de esa
libertad, el legislador determina la clase de tributo a imponer, los sujetos
activos y pasivos de la obligación, el señalamiento del hecho y la base
gravable, las tarifas aplicables, la fecha a partir de la cual se iniciará su
cobro, así como la forma de recaudo, las condiciones en que ello se llevará a
cabo y los eventos en que no habrá lugar a dicho pago, para lo cual habrá de
guiarse por sus propios criterios y orientaciones, atendiendo la realidad
social y evaluando razones de conveniencia, necesidad, justicia, equidad e
igualdad,[24]
y también el ámbito temporal dentro del cual se aplicará la obligación o la
exención tributaria. “Esos criterios utilizados por el legislador para
establecer un tributo son flexibles, en tanto que se basan en razones de
política fiscal, económica y social, y en el hecho de que en asuntos
tributarios la legislación no puede ser estática ni irreformable, sino
dinámica, atendiendo la realidad cambiante del país y las necesidades sociales
del momento.”[25]
A pesar de la amplitud de esta potestad, la misma debe
ejercerse respetando los principios de equidad, eficiencia, progresividad y no
retroactividad (art. 363 CP.). Sobre el particular la Corte ha sostenido:
“...si
bien encuentra límites y restricciones que se desprenden del mismo texto
constitucional, la atribución de legislar en materia tributaria, principalmente
encomendada al Congreso de la República, es lo bastante amplia y discrecional
como para permitirle fijar los elementos básicos de cada gravamen atendiendo a
una política tributaria que el mismo legislador señala, siguiendo su propia
evaluación, sus criterios y sus orientaciones en torno a las mejores conveniencias
de la economía y de la actividad estatal.
Así,
mientras las normas que al respecto establezca no se opongan a los mandatos
constitucionales, debe reconocerse como principio el de la autonomía
legislativa para crear, modificar y eliminar impuestos, tasas y contribuciones
nacionales, así como para regular todo lo pertinente al tiempo de su vigencia,
los sujetos activos y pasivos, los hechos y las bases gravables, las tarifas y
las formas de cobro y recaudo”.[26]
En materia de exenciones, la potestad de configuración del
Congreso en materia tributaria tiene, adicionalmente, dos límites
constitucionales claros: (i) puede decretar las exenciones que considere
convenientes bajo la condición de que la iniciativa provenga del Gobierno (art.
154 CP.) y (ii) no podrá concederlas en relación con los tributos de propiedad
de las entidades territoriales (art. 294 CP.).
Por otra parte, de conformidad con el principio de
generalidad del tributo, consagrado en el numeral 9 del artículo 95 de la Carta
Política,[27]
cuando una norma tributaria impone una carga y excluye de ella a un sujeto o
sector determinado no por ese sólo hecho, la norma en cuestión resulta
contraria a dicho principio. La validez de las exenciones tributarias depende
de que se encuentren fundadas en razones objetivas. “La vulneración del
derecho a la igualdad no puede tan sólo basarse en la diferencia de trato entre
los contribuyentes, por cuanto la exención supone distinguir entre los
distintos sujetos pasivos del tributo, ya sea por las condiciones en que cada
uno se encuentra, por la necesidad de redistribuir los ingresos o en aras de
hacer efectivo el principio de equidad, de manera que si sobre alguno o algunos
pesa con anterioridad una carga tributaria de la cual el otro está excluido, se
justifica por ese sólo motivo el trato divergente”. [28]
Corresponde al juez constitucional analizar en cada caso si
la diferencia es razonable pues la igualdad “no significa la ausencia de
distinciones ni es sinónimo de ciego igualitarismo, sino que responde a la
necesidad de otorgar el mismo trato a quienes se encuentran en semejantes o
iguales condiciones y de adoptar medidas distintas para quienes se hallan en
hipótesis diversas, mediante la razonable búsqueda, por parte de la autoridad,
del equilibrio y la ponderación”.[29]
Al respecto la Corte ha manifestado:
“...toda
exención la supone en cuanto es de su esencia distinguir entre los sujetos
pasivos de los tributos, obligando a unos y excluyendo a otros del pago de
determinado gravamen. La ruptura del equilibrio constitucionalmente previsto
debería partir, para ser suficiente como fundamento de la inexequibilidad, de
la absoluta ausencia de un motivo válido, objetivo y razonable basado en
circunstancias especiales. De no ser sustentada la exención en elementos que la
justifiquen, la Corte no podría hacer nada distinto de declarar su
inconstitucionalidad, por violación del artículo 13 de la Carta Política. A la
inversa, si, desde la perspectiva de las diferencias existentes, el juez de
constitucionalidad corrobora que la exención se funda en razones que ameriten
exonerar del tributo a algunos de aquellos que en principio, por reunir las
características de ley, deberían ser sujetos pasivos del impuesto, la
disposición que la consagra no lesiona el principio de igualdad y es exequible
en la medida en que tampoco desconozca otros principios o mandatos
constitucionales”.[30]
Así las cosas, la jurisprudencia ha admitido que el
legislador puede conceder las exenciones que estime convenientes siempre que no
se desconozcan derechos fundamentales, su finalidad no se encuentre prohibida
por la Constitución y sin que pueda inferirse que la sola diferencia de trato
que ella contemple la haga inconstitucional.[31]
3.2.
Cargo
por violación del inciso 2° del artículo 154 de la Constitución Política.
Inconstitucionalidad del Proyecto de Ley No. 330 de 2008 Senado, 30 de 2007
Cámara, “por medio de la cual se amplía la vigencia de la Ley Quimbaya (Ley 608
de 2000)”.
3.2.1. Para la Corte, el problema que plantea la objeción
gubernamental en relación con el artículo 154 de la Carta es la siguiente:
¿Puede el Congreso de la
República, sin contar con la iniciativa del Gobierno, o su aval, prorrogar la
vigencia y modificar el alcance de la Ley 608 de 2000, mediante la cual se
establecieron exenciones tributarias a favor de las empresas que se
constituyeran en la zona afectada por el sismo del 25 de enero de 1999, sin que
se contraríe la previsión del artículo 154, inciso segundo de la Constitución?
De conformidad con el artículo 154 CP., si bien las leyes
pueden tener origen en cualquiera de las Cámaras a propuesta de sus respectivos
miembros, del Gobierno Nacional, de las entidades señaladas en el artículo 156,
o por iniciativa popular en los casos previstos en la Constitución, cuando se
trata de las materias previstas en el inciso segundo de dicho artículo, esto
es, las relativas a los numerales 3, 7, 9, 11 y 22 y los literales a, b y e,
del numeral 19 del artículo 150; las que ordenen participaciones en las rentas
nacionales o transferencias de las mismas; las que autoricen aportes o suscripciones
del Estado a empresas industriales o comerciales y las que decreten exenciones
de impuestos, contribuciones o tasas nacionales, tales normas sólo podrán ser
dictadas o reformadas por iniciativa del Gobierno.
En relación con esta regla, y dado que el asunto bajo
estudio se circunscribe al problema de la iniciativa legislativa en materia de
exenciones tributarias, la jurisprudencia de la Corte Constitucional ha
señalado de manera consistente que dicha iniciativa corresponde de manera
exclusiva al gobierno nacional, entendiendo por iniciativa no sólo la
presentación misma del proyecto de ley respectivo, sino también al avalar o
impulsar proyectos inicialmente presentados por el Congreso en instancias posteriores
del debate parlamentario. Esta doctrina ha sido reiterada, entre otras en las
sentencias C-270 de 1993, MP: José Gregorio Hernández Galindo; C-022 de 1994,
MP: Eduardo Cifuentes Muñoz; C-475 de 1994, MP: Jorge Arango Mejía; C-266 de
1995, MP: Hernando Herrera Vergara; C-498 de 1998, MP: Hernando Herrera
Vergara; C-740 de 1998, MP: Hernando Herrera Vergara; C-393 de 2000, MP: José
Gregorio Hernández Galindo; C-557 de 2000, MP: Vladimiro Naranjo Mesa; C-643 de
2000, MP: Álvaro Tafur Galvis; C-657 de 2000, MP: Vladimiro Naranjo Mesa; C-807
de 2001, MP: Rodrigo Escobar Gil; C-1246 de 2001, MP (E) Rodrigo Uprimny Yepes;
C-005 de 2003, MP: Manuel José Cepeda Espinosa AV: Jaime Araujo Rentería; C-078
de 2003, MP: Clara Inés Vargas Hernández, SV de Eduardo Montealegre Lynett;
C-809-07, MP: Manuel José Cepeda Espinosa; C-315/08, MP: Jaime Córdoba Triviño;
C-838-08, MP: Marco Gerardo Monroy Cabra; y C-373-09, MP: Humberto Antonio
Sierra Porto.
Sobre este punto resulta particularmente relevante lo
señalado por la Corte Constitucional en la sentencia C-1707 de 2000:[32]
“Dentro de los aspectos que se relacionan con el
proceso de formación de las leyes, la Constitución desarrolla el tema de la
iniciativa legislativa que, como lo ha venido señalando esta Corporación en
abundante jurisprudencia, no es otra cosa que la facultad atribuida a
diferentes actores políticos y sociales para concurrir a presentar proyectos de
ley ante el Congreso, con el fin de que éste proceda a darles el respectivo
trámite de aprobación. Por eso, cuando la Constitución define las reglas de la
iniciativa, está indicando la forma como es posible comenzar válidamente el
estudio de un proyecto y la manera como éste, previo el cumplimiento del
procedimiento fijado en la Constitución y las leyes, se va a convertir en una
ley de la República.
“De acuerdo con ello, según lo establecen los
artículos 154, 155 y 156 de la Carta Política, las leyes pueden tener origen en
cualquiera de las dos Cámaras a iniciativa o propuesta: (i) de los propios
miembros del Congreso, (ii) del Gobierno Nacional, (iii) de un número de
ciudadanos igual o superior al 5% del censo electoral existente en la fecha
respectiva o del 30% de los concejales o diputados del país y (iv) de la Corte
Constitucional, el Consejo Superior de la Judicatura, la Corte Suprema de
Justicia, el Consejo de Estado, el Consejo Nacional Electoral, el Procurador
General de la Nación y el Contralor General de la República, siempre que se
trate de asuntos que guarden concordancia directa con las materias propias del
ejercicio de sus funciones.
“No obstante lo anterior, y en lo que toca con los
sujetos que pueden concurrir al proceso inicial de formación de las leyes, debe
afirmarse que la Constitución le otorga un alcance diferente a la iniciativa
legislativa del Gobierno y a la de los congresistas, en cuanto le restringe a
estos últimos la capacidad para presentar proyectos de ley en ciertas áreas
que, como las relacionadas con el manejo de las finanzas públicas y la
estructura y reforma de la administración nacional, son de iniciativa reservada
y privativa de la Rama Ejecutiva del Poder Público. Con ello, se ha mantenido
en gran medida el criterio aplicado por la Constitución de 1886 (art. 79),
emergido de la reforma constitucional de 1968, en el sentido de procurar
mantener un cierto orden institucional que, en lo que toca con las competencias
propias del Presidente de la República (C.P. art. 189), facilite la continuidad
y uniformidad de las políticas que éste haya venido promoviendo y
desarrollando, impidiendo con ello que, como resultado de la improvisación o la
simple voluntad legislativa unilateral, tales políticas puedan ser modificadas
o suprimidas sin su iniciativa o consentimiento expreso.
“Así, de conformidad con lo ordenado por el inciso 2°
del artículo 154 Superior, solo podrán ser dictadas o reformadas por iniciativa
del Gobierno las siguientes leyes: (...) (13) las que decreten exenciones de
impuestos, contribuciones o tasas nacionales (C.P art. 154-2).  Sobre esto
último, debe aclararse que la iniciativa legislativa gubernamental no se
circunscribe al acto de la mera presentación del proyecto de ley como en
principio pareciera indicarlo el artículo 154 Superior. En realidad, teniendo
en cuenta el fundamento de su consagración constitucional, cual es el de evitar
que se legisle sin el conocimiento y consentimiento del Ejecutivo sobre
materias que comprometen aspectos propios de su competencia, dicha atribución
debe entenderse como aquella función pública que busca impulsar el proceso de
formación de las leyes, no sólo a partir de su iniciación sino también en
instancias posteriores del trámite parlamentario.
“Entonces, podría sostenerse, sin lugar a equívocos,
que la intervención y coadyuvancia del Gobierno Nacional durante la discusión,
trámite y aprobación de un proyecto de ley de iniciativa reservada, constituye
una manifestación tácita de la voluntad legislativa gubernamental y, desde esa
perspectiva, tal proceder se entiende inscrito en la exigencia consagrada en el
inciso 2° del artículo 154 de la Constitución Política. A este respecto, y
entendido como un desarrollo del mandato previsto en la norma antes citada, el
parágrafo único del artículo 142 de la Ley 5ª de 1992, por la cual se expide el
reglamento del Congreso, es claro en señalar que: “el Gobierno Nacional podrá
coadyuvar cualquier proyecto de su iniciativa que curse en el Congreso cuando
la circunstancia lo justifique”, y que “la coadyuvancia podrá efectuarse antes
de la aprobación en las plenarias.”
“En relación con este tema, la Corte, a partir de una
interpretación amplia y flexible de las disposiciones constitucionales que
fijan el marco de las funciones parlamentarias, ha considerado que el
consentimiento dado por el Gobierno a un proyecto de ley de iniciativa
reservada y su participación activa en el proceso formativo de la ley, subsanan
la restricción legislativa impuesta al Congreso por el precitado inciso 2° del
artículo 154 Superior.
“En esta medida, ha de concluirse que cuando la
iniciativa legislativa radique en el Gobierno Nacional y éste no la ejerza ni
la convalide -en los casos en que haya tenido lugar a instancia de otros
actores políticos-, los proyectos de ley que tramite el Congreso de la
República resultan contrarios a la Constitución Política, pues contravienen la
exigencia contenida en su artículo 154 inciso 2° que le restringe al
Parlamento la competencia para comenzar a su arbitrio, el proceso formativo de
leyes que desarrollen las materias previstas en el dispositivo citado, entre
otras, “las que decreten exenciones de impuestos, contribuciones o tasas
nacionales”.” (Resaltado agregado al texto)
3.2.2. En el asunto bajo estudio, el Proyecto de Ley No. 330
de 2008 Senado, 30 de 2007 Cámara, “por medio de la cual se amplía la
vigencia de la Ley Quimbaya (Ley 608 de 2000)”, fue presentado por un grupo
de congresistas y mediante él, se introducen modificaciones a la Ley 608 de
2000, entre otros, en relación con los siguientes elementos: (1) ámbito
territorial de aplicación, (2) duración de la exención, (3) empresas a las
cuales se aplica la exención, (4) monto de la exención, y (5) requisitos para
solicitar la exención. Se trata por lo tanto de un proyecto de ley que si bien
coincide parcialmente con el contenido en la Ley 608 de 2000, establece
modificaciones fundamentales a la ley original, que cambiaron su materia misma.
Se trata por lo tanto de una exención tributaria autónoma,
diferente de la prevista en la Ley 608 de 2000, que requería de iniciativa del
gobierno o en su defecto de aval gubernamental.
Adicionalmente, el fundamento fáctico que dio lugar a la Ley
608 de 2000 tampoco está presente en las consideraciones que dieron lugar al
Proyecto de Ley No. 330 de 2008 Senado, 30 de 2007 Cámara. Se trata, entonces,
de una ley de exenciones tributarias completamente distinta a la consagrada en la
Ley 608 de 2000. En esa medida, debió haber sido un proyecto de iniciativa
gubernamental.
De conformidad con las pruebas que obran en el expediente,
este proyecto de origen parlamentario tampoco recibió el aval del gobierno en
cualquiera de las etapas posteriores del debate legislativo. Según el informe
de objeciones, el gobierno manifestó su aquiescencia al proyecto en reuniones
informales sostenidas en la Casa de Gobierno y en eventos públicos. No
obstante, este tipo de manifestaciones informales, supuestamente ocurridas por
fuera del debate parlamentario, no suplen el aval gubernamental que ha exigido
la jurisprudencia.[33]
Por el contrario, existe evidencia de que el gobierno
manifestó en distintas oportunidades su oposición al proyecto. Por ejemplo, en
la comunicación del 13 de noviembre de 2007, el Ministro de Hacienda y Crédito
Público manifestó su oposición al proyecto de ley de ampliación de la vigencia
de la ley quimbaya.[34]
Por lo anterior, la Corte Constitucional encuentra fundadas
las objeciones gubernamentales contra el Proyecto de Ley No. 330 de 2008
Senado, 30 de 2007 Cámara, “por medio de la cual se amplía la vigencia de la
Ley Quimbaya (Ley 608 de 2000)”, por desconocer el inciso 2 del artículo
154 de la Carta y en consecuencia lo declarará inexequible.
Como quiera que el proyecto objetado es inexequible por
desconocimiento de lo previsto en el inciso 2 del artículo 154 de la Carta,
esta Corporación considera innecesario pronunciarse sobre el tercer motivo de
objeción gubernamental.
VII.
DECISION
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte
Constitucional, en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
Primero.- DECLARAR FUNDADAS las objeciones por
inconstitucionalidad formuladas por el Gobierno Nacional en relación con el
Proyecto de Ley No. 330 de 2008 Senado, 30 de 2007 Cámara, “por medio de la
cual se amplía la vigencia de la Ley Quimbaya (Ley 608 de 2000).”
Segundo.- En consecuencia, declarar INEXEQUIBLE el
Proyecto de Ley No. 330 de 2008 Senado, 30 de 2007 Cámara, “por medio de la
cual se amplía la vigencia de la Ley Quimbaya (Ley 608 de 2000).”
Notifíquese, comuníquese, publíquese, insértese en la Gaceta
de la Corte Constitucional y archívese el expediente.
NILSON
PINILLA PINILLA
Presidente
MARIA
VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
MAURICIO
GONZALEZ CUERVO
Magistrado
JUAN
CARLOS HENAO PEREZ
Magistrado
GABRIEL
EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
JORGE
IVAN PALACIO PALACIO
Magistrado
JORGE
IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
HUMBERTO
ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
LUIS
ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
MARTHA
VICTORIA SACHICA MENDEZ
Secretaria
General
(C-932 de 2009)
[1] Gaceta del
Congreso No. 340 de 24 de julio de 2007, páginas 34-35.
[2] Gaceta del
Congreso No. 499 de 4 de octubre de 2007, páginas 4 a 9.
[3] Gaceta del
Congreso No. 785 de 2008.
[4] Gaceta del Congreso No 667 de 26 de
septiembre de 2008, páginas 5-10.
[5] Gaceta del Congreso No. 232 de 2009.
[6] Gaceta del Congreso No. 447 de 2009 (Acta de Plenaria No.
170, publicada finalmente en el mes de noviembre de 2009).
[7] Gaceta del Congreso No. 541 de 2009 (Acta de Plenaria No. 171,
publicada finalmente en el mes de noviembre de 2009).
[8] Gaceta del Congreso No. 441 de 2009 (Acta
de Plenaria No. 47 de mayo 5 de 2009, publicada finalmente en el mes de
noviembre de 2009).
[9] Gaceta del Congreso No. 442 de 2009 (Acta de Plenaria No.
48 de mayo 6 de 2009, publicada finalmente en el mes de noviembre de 2009).
[10] Dicha Comisión estaba conformada por los Senadores de la
República Aurelio Iragorri Hormaza y Alexandra Moreno Piraquive y por los
Representantes a la Cámara Felipe Fabián Orozco Vivas y Gloria Stella Díaz
Ortiz.
[11] Ver entre otras, las sentencias C-1249 de 2001,
MP: Marco Gerardo Monroy Cabra; C-1250 de 2001, MP: Manuel José Cepeda
Espinosa.
[12] Con referencia
al término de los seis días hábiles pueden consultarse, entre otras, las
Sentencias C-268 de 1995, C-380 de 1995, C-292 de 1996 y C-028 de 1997.
[13] Gaceta del Congreso No. 447 de 2009, pp. 43 y 51.
[14] Cfr. Gaceta del Congreso No. 541 de 2009, p. 22.
[15] Gaceta del Congreso No. 541 de 2009.
[16] Cfr. Folio 174 Cuaderno Principal.
[17] Gaceta del Congreso No. 441 de 2009, pp. 33 y 34.
[18] Gaceta del Congreso No. 442 de 2009, página 10.
[19] Gaceta del Congreso No. 442 de 2009, páginas 8-10.
[20] Cfr. Folio 184, Cuaderno Principal.
[21] Cfr. Sentencia C-576 de 2006 MP. Manuel José Cepeda Espinosa SV
Jaime Araújo Rentería.
[22] Sentencia C-069 de 2004 MP. Eduardo Montealegre Lynett.
Dijo la Corte en esa oportunidad: “Al prescribir que
se realizará nuevamente el segundo debate, la Constitución establece claramente
que la insistencia de las cámaras hace parte del procedimiento legislativo,
puesto que equivale a un segundo debate, por lo que se entiende que al trámite
de las objeciones se aplican las normas constitucionales generales sobre el
trámite de las leyes, salvo en aquellos puntos específicos en que las
disposiciones especiales prevean reglas distintas a la normatividad general que
rige el procedimiento de aprobación de las leyes. Por ejemplo, mientras que en
general la aprobación de un proyecto requiere mayoría simple (CP art. 146), la
insistencia exige ser aprobada por la mayoría absoluta de los miembros de ambas
cámaras CP art. 167)”. La posición anterior fue reiterada en
las sentencias C-985 de 2006 y C-1040 de 2007, MP. Marco Gerardo Monroy Cabra.
[23] Constitución Política, artículo 167 inc. 3º.
[24] Cfr. Corte Constitucional. Sentencias C-335 de 1994, MP.
José Gregorio Hernández Galindo; C-222 de 1995, MP. José Gregorio Hernández
Galindo, C-393 de 1996, MP. Carlos Gaviria Díaz, C-717 de 2003, MP: Jaime
Córdoba Triviño, AV: Jaime Araújo Rentería; y C-838 de 2008, MP: Marco Gerardo
Monroy Cabra, SPV: Jaime Araújo Rentería.
[25] C-717 de 2003, MP: Jaime Córdoba Triviño, AV: Jaime Araújo Rentería.
[26] Cfr. Corte Constitucional. Sentencia C-222 de 1995, ya
citada.
[27] Cfr. Corte Constitucional. Sentencia C-419 del 21 de
septiembre de 1995 (MP. Antonio Barrera Carbonell).
[28] C-717 de 2003, MP: Jaime Córdoba Triviño, AV: Jaime Araújo
Rentería.
[29] Cfr. Corte Constitucional. Sentencia C-925 del 19 de julio
de 2000 (MP. José Gregorio Hernández Galindo).
[30] Sentencia C-188 de 1998, MP. José Gregorio Hernández Galindo.
[31] Sentencia C-1297 de 2001, MP. Clara Inés Vargas Hernández.
[32] MP (E): Cristina Pardo Schlesinger.
[33] Ver entre otras, las sentencias C-266 de 1995, MP: Hernando
Herrera Vergara, SV: José Gregorio Hernández Galindo y Vladimiro Naranjo Mesa;
C-032 de 1996, MP: Fabio Morón Díaz; C-737 de 2001, MP: Eduardo Montealegre
Lynett, SV parcial Alfredo Beltrán Sierra; SV: Marco Gerardo Monroy Cabra,
Clara Inés Vargas Hernández;  C-005 de 2003, MP: Manuel José Cepeda
Espinosa, AV: Jaime Araujo Rentería, C-078 de 2003, MP: Clara Inés Vargas
Hernández, SV de Eduardo Montealegre Lynett; C-121 de 2003,
MP: Clara Inés Vargas Hernández; C-987 de 2004, MP: Manuel José Cepeda
Espinosa; C-354 de 2006, MP: Álvaro Tafur Galvis; C-889 de 2006, MP: Manuel
José Cepeda Espinosa; C-713 de 2008, MP: Clara Inés Vargas Hernández.
[34] Ver por ejemplo, Cuaderno Principal, Folios 239 a 244, Carta del
13 de noviembre de 2007 del Ministro de Hacienda y Crédito Público, Oscar Iván
Zuluaga Escobar, dirigida al Presidente de la Comisión Tercera Constitucional
Permanente de la Cámara de Representantes.