C-646-00
Sentencia C-646/00
Sentencia C-646/00
DEMOCRACIA Y
ESTADO DE DERECHO-Publicidad
de funciones públicas
La democracia, ha
dicho la Corte Constitucional, “presupone la existencia de una opinión pública
libre e informada”, una opinión conformada por sujetos autónomos, libres,
dotados de razón y como tales titulares del derecho deber de participación, que
los habilita y obliga a ejercer las funciones de control político, necesarias
para garantizar el equilibrio, la juridicidad y la pertinencia de las
actuaciones que emanan de las autoridades de las diferentes Ramas del Poder
Público. La publicidad es una condición de legitimidad, que activa el principio
de obligatoriedad de la norma jurídica, pues “...es principio general de
derecho que nadie puede ser obligado a cumplir las normas que no conoce...”.
LEY-Publicación
PRINCIPIO DE
PUBLICIDAD DE LA FUNCION ADMINISTRATIVA-Realización
PRINCIPIO DE
PUBLICIDAD DE LA FUNCION ADMINISTRATIVA-Límites
PRINCIPIO DE
PUBLICIDAD DE ACTO ADMINISTRATIVO-Objeto
Son dos los
objetivos que se persiguen con la exigencia de realización del principio de
publicidad respecto de los actos administrativos, el primero determinar la
fecha de entrada en vigencia de las disposiciones que contiene el respectivo
acto y el segundo garantizar la oponibilidad al contenido de los mismos por
parte de los ciudadanos legitimados para el efecto.
ACTO
ADMINISTRATIVO-Vigencia/ACTO
ADMINISTRATIVO-Publicación o notificación
La regla general
es que el acto administrativo entre en vigencia desde el momento de su
expedición, siempre y cuando se hayan cumplido los requisitos de publicación o
notificación según sea el caso. En consecuencia, el acto administrativo que no
haya sido publicado o notificado será un acto ineficaz, esto es que no
producirá efectos, lo que no quiere decir, desde luego, que sea nulo o
inexistente. El acto administrativo es válido desde que se expide, pero su
contenido únicamente vincula y se impone desde el momento en que se cumplen los
requisitos de publicación o notificación, según se trate de actos de contenido
general y abstracto o de actos de contenido particular y concreto
respectivamente.
PRINCIPIO DE
PUBLICIDAD DE ACTO ADMINISTRATIVO-Formas
Los actos administrativos, por disposición
del legislador, admiten dos formas concretas de publicidad, su publicación en
el diario oficial, gaceta o cualquier otro medio oficial de divulgación, si se
trata de contenidos abstractos u objetivos, esto es impersonales, y la
notificación, si se trata de contenidos subjetivos y concretos que afectan a un
individuo en particular, o a varios, identificables y determinables como tales,
lo anterior por cuanto la publicidad se ha establecido como una garantía
jurídica con la cual se pretende proteger a los administrados, brindándoles a
éstos certeza y seguridad en las relaciones jurídicas que emanan de su
expedición. En cuanto a los actos administrativos subjetivos, cuya acción de
nulidad tenga caducidad, ellos deberán ser debidamente publicitados
PRINCIPIO DE
PUBLICIDAD DE ACTO ADMINISTRATIVO-Constitucionalidad de distinción en formas/PUBLICIDAD DE ACTO
ADMINISTRATIVO GENERAL Y ABSTRACTO EN DIARIO OFICIAL-Objeto/PUBLICIDAD
DE ACTO ADMINISTRATIVO PARTICULAR Y CONCRETO-Notificación
Para la Corte, la
distinción en las formas de publicidad que dispuso el legislador para los actos
administrativos, dependiendo de si se trata de actos de carácter general, o de
actos de carácter particular y concreto, incluidos los subjetivos cuya acción
de nulidad esté sujeta a caducidad, no vulnera ni amenaza ningún precepto de la
Carta Política, pues uno y otro mecanismo permiten cumplir los objetivos para
los cuales fueron diseñados, esto es, de una parte poder establecer con
precisión la fecha en que entra en vigencia el contenido del respectivo acto
administrativo y de otra activar el principio de oponibilidad inherente a las
decisiones de carácter público. Pero además esa distinción es razonable, pues
cuando el contenido del acto es abstracto y general la publicidad del mismo
debe garantizar que todos y cada uno de los asociados conozcan su contenido, el
cual los afectará, cometido que se cumple consignándolo en el diario oficial,
medio oficial de divulgación al cual puede acceder cualquier persona, mientras
que si se trata de un acto de contenido particular y concreto, el principio de
publicidad se agota cuando los afectados por sus disposiciones son informados
de ellas, pudiendo proceder, de conformidad con la ley, a impugnarlos si lo
consideran del caso, objetivo que se alcanza con la notificación del mismo.
PRINCIPIO DE
PUBLICIDAD DEL SISTEMA PROCESAL-Actos de comunicación
DERECHO DE PETICION
EN ACTO ADMINISTRATIVO PARTICULAR Y CONCRETO-Conocimiento de documentos oficiales/ACCION DE
NULIDAD CONTRA ACTO ADMINISTRATIVO PARTICULAR-Ejercicio
INCONSTITUCIONALIDAD
POR OMISION LEGISLATIVA-Inexistencia
de obligación de hacer que haya sido desconocida
Referencia:
expediente D-2652
Acción pública de
inconstitucionalidad contra los artículos 95 del Decreto-Ley 2150 de 1995,
"Por el cual se suprimen y reforman regulaciones, procedimientos o
trámites innecesarios existentes en la Administración Pública", y 119 de
la Ley 489 de 1998, "Por la cual se dictan normas sobre organización y
funcionamiento de las entidades del orden nacional, se expiden disposiciones y
reglas generales para el ejercicio de las atribuciones previstas en los
numerales 15 y 16 del artículo 189 de la Constitución Política y se dictan
otras disposiciones".
Actor: Gabriel
Valbuena Hernandez
Magistrado Ponente:
Dr. FABIO MORON
DIAZ.
Santafé de Bogotá,
D.C.; mayo treinta y uno (31) del año dos mil (2000).
La Sala Plena de
la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y
de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha
proferido la siguiente
SENTENCIA
I.  ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública de
inconstitucionalidad consagrada en el artículo 241 de la Constitución Política,
el ciudadano GABRIEL VALBUENA HERNANDEZ demandó la expresión “y no
será necesaria su publicación” del parágrafo del artículo 95 del
Decreto-Ley 2150 de 1995, "Por el cual se suprimen y reforman
regulaciones, procedimientos o trámites innecesarios existentes en la
Administración Pública"; así mismo, el artículo 119 de la Ley 489 de 1998,
"Por la cual se dictan normas sobre organización y funcionamiento de las
entidades del orden nacional, se expiden disposiciones y reglas generales para
el ejercicio de las atribuciones previstas en los numerales 15 y 16 del
artículo 189 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones",
por omitir ésta los actos administrativos de carácter particular y concreto;
también, la expresión “se haya expedido” del numeral 12 del artículo 44
de la Ley 446 de 1998, "Por la cual se adoptan como legislación permanente
algunas normas del Decreto 2651 de 1991, se modifican algunas del Código de
Procedimiento Civil, se derogan otras de la ley 23 de 1991 y del Decreto 2279
de 1989, se modifican y expiden normas del Código Contencioso Administrativo y
se dictan otras disposiciones sobre descongestión, eficiencia y acceso a la
justicia"
Mediante Auto de fecha 4 de noviembre de
1999, el Magistrado Sustanciador en el asunto de la referencia admitió la
demanda presentada contra los artículos 95 del Decreto Ley 2150 de 1995 y 19 de
la Ley 489 de 1998, y ordenó el traslado del expediente al señor Procurador
General de la Nación para que emitiera el concepto de su competencia y el envío
de las comunicaciones de rigor al señor Presidente de la República, a los
señores Ministros del Interior y de Justicia y al Director del Departamento
Administrativo de la Función Pública.
En cuanto a la demanda contra el numeral 12
del artículo 44 de la Ley 446 de 1998, ésta, a través del auto en mención fue
inadmitida, dado que el citado numeral fue declarado exequible por esta
Corporación, mediante Sentencia C-781/99, M.P. Carlos Gaviria Díaz.
Cumplidos como se encuentran los trámites
propios de los procesos de inconstitucionalidad, la Corte Constitucional
procede a decidir sobre la demanda de la referencia.
II. EL TEXTO DE
LA NORMA ACUSADA
A continuación se
transcribe el texto de las normas acusadas, advirtiendo que se subrayan y
destacan los apartes demandados:
“DECRETO LEY 2150 de 1995
“Por el cual se
suprimen y reforman regulaciones, procedimientos o trámites innecesarios
existentes en la Administración Pública"
Artículo 95. A partir de la vigencia del presente
decreto, sólo se publicarán en el Diario Oficial, los siguientes documentos
públicos:
a) Los actos legislativos y los proyectos de
reforma constitucional aprobados en primera vuelta.
b) Las leyes y los proyectos de ley objetados
por el Congreso
c) Los decretos y resoluciones ejecutivas
expedidos por el Gobierno Nacional, cuya vigencia se determinará en el mismo
acto de su expedición, y los demás actos administrativos de carácter general
expedidos por las entidades u órganos del orden nacional, cualquiera que sean
las ramas u organizaciones a las que pertenezcan;
d) Los actos de disposición, enajenación, uso
o concesión de bienes nacionales;
e) La parte resolutiva de los actos administrativos
que afecten de forma directa o inmediata, a terceros que no hayan intervenido
en una actuación administrativa, a menos que se disponga su publicación en otro
medio oficial destinado para estos efectos o en un periódico de amplia
circulación en el territorio donde sea competente quien expidió las decisiones;
f) Las decisiones de los organismos
internacionales a los cuales pertenezca la República de Colombia y que conforme
a las normas de los correspondientes tratados o convenios constitutivos , deban
ser publicados en el Diario Oficial.
Parágrafo. Los actos administrativos de carácter
particular y concreto surtirán sus efectos a partir de su notificación y
no será necesaria su publicación.
“Ley 489 de 1998
“Por la cual se dictan normas sobre organización
y funcionamiento de las entidades del orden nacional, se expiden disposiciones
y reglas generales para el ejercicio de las atribuciones previstas en los
numerales 15 y 16 del artículo 189 de la Constitución Política y se dictan
otras disposiciones".
“Artículo 119.
Publicación en el Diario Oficial. A partir de la vigencia de la presente
ley, todos los siguientes actos deberán publicarse en el Diario Oficial:
a) Los actos legislativos y proyectos de
reforma constitucional aprobados en primera vuelta;
b) Las leyes y los proyectos de ley objetados
por el Congreso;
c) Los decretos con fuerza de ley, los
decretos y resoluciones ejecutivas expedidos por el Gobierno Nacional y los
demás actos administrativos de carácter general, expedidos por todos los órganos,
dependencias, entidades u organismos del orden nacional de las distintas Ramas
del Poder Público y de los demás órganos de carácter nacional que integran la
estructura del Estado.
Parágrafo. Unicamente con la publicación que de los
actos administrativos de carácter general se haga en el Diario Oficial, se
cumple con el requisito de publicidad para efectos de su vigencia y
oponibilidad.
III. LA DEMANDA
A.   Normas
constitucionales que se consideran infringidas.
El actor considera
que las disposiciones acusadas vulneran lo dispuesto en los artículos 1, 2,
40-6, 95-5 y 209 de la Constitución Política.
B. Fundamentos de
la demanda.
Manifiesta el
demandante, que con el pretexto de suprimir trámites innecesarios en la
administración pública, el legislador extraordinario a través del parágrafo del
artículo 95 del Decreto Ley 2150 de 1995, y el ordinario a través del artículo
119 de la Ley 489 de 1998, decidieron eliminar la obligación de publicar en el
Diario Oficial los actos administrativos de contenido individual, particular y
concreto, “...poniendo punto final a una larga tradición cuyos orígenes se
remontan a los inicios de nuestra vida democrática y republicana.”
Con esa decisión,
anota el actor, “...gran parte de las decisiones administrativas adoptadas por
diferentes autoridades centralizadas y descentralizadas del orden nacional,
regional, departamental, distrital, municipal y local, dejaron de ser
publicadas en los medios oficiales de divulgación e información, impidiendo o
dificultando al ciudadano común, el acceso y el conocimiento oportuno de ese
innumerable conjunto de actos administrativos, que si bien es cierto interesan
en principio a una persona en particular, no escapan a la posibilidad de
apartarse del orden jurídico establecido, mediante la transgresión de
disposiciones jurídicas de rango superior, sin que esas decisiones puedan ser
controvertidas en su debido momento por terceras personas ante las autoridades
judiciales competentes, debido a que cuando por azar llega a hacerse notoria la
adopción de esas decisiones, de ordinario las acciones contenciosas ya se
encuentran caducadas.”
Señala el
demandante, que la Constitución de 1991 abrió nuevos espacios de participación
democrática a tiempo que incrementó las obligaciones y deberes de los
ciudadanos, a quienes atribuyó funciones de control político, por esa razón,
sostiene, la publicidad de todas las actuaciones oficiales, no solamente de
aquellas que tienen un contenido impersonal, general y abstracto, se constituye
en una garantía para el ejercicio del derecho de participación y control
político; en esa perspectiva, concluye, la decisión del legislador de exonerar
ciertos actos del requisito de publicidad, riñe abiertamente con el
ordenamiento superior, y abre compuertas para la arbitrariedad e inmoralidad de
las autoridades administrativas.
El artículo 209 de
la C.P., anota el actor, es absolutamente claro al disponer que la función
administrativa está al servicio de los intereses generales y que debe
desarrollarse con fundamento en el principio de publicidad, lo cual equivale a
expresar que las decisiones administrativas no pueden ser “escondidas” de los
ojos de los ciudadanos. Así las cosas, “...cualquier disposición que haga
nugatorio el legítimo ejercicio del derecho fundamental que tienen los
ciudadanos de participar en el control político, o que de manera directa o
indirecta les cercene la posibilidad de acudir ante el contencioso en procura
de velar por el respeto de la Constitución y de la ley, deberá ser retirada del
ordenamiento jurídico.”
IV.
INTERVENCIONES
Ministerio de
Justicia y del Derecho
El abogado José
Camilo Guzmán Sánchez, actuando como apoderado del Ministerio de Justicia y del
Derecho y dentro del término establecido para el efecto, solicitó a esta
Corporación la declaratoria de exequibilidad de las normas impugnadas, las
cuales, dice, en nada contrarían el ordenamiento superior. Sustenta su posición
en los argumentos que se resumen a continuación:
El derecho al
ejercicio del control político, que en opinión del demandante es vulnerado por
las disposiciones legales acusadas, se consagra en nuestro ordenamiento
superior a través de varias modalidades, una de ellas la posibilidad de
controvertir, mediante acciones públicas, la constitucionalidad o legalidad de
los actos emitidos por el legislador o el ejecutivo, determinándose para cada
evento jurisdicciones y competencias diferentes.
Así las cosas,
señala el interviniente, los actos de carácter general cuyo contenido es
impersonal y abstracto, deben ser divulgados a todos los ciudadanos, dado que
potencialmente pueden afectarlos, mientras que los actos de contenido
particular y concreto, si se tiene en cuenta que sólo afectan, positiva o
negativamente, a una o varias personas identificadas e individualizadas, deben
ser puestos en conocimiento de aquéllas y no de toda la ciudadanía, propósito
que se cumple con la notificación.
Tal diferencia,
sostiene el apoderado del Ministerio de Justicia, no afecta para nada el
ejercicio de control político que el Constituyente le garantizó como derecho a
todos los ciudadanos, pues si por ejemplo se expide un acto de nombramiento,
surtido el trámite de notificación, él mismo podrá ser controvertido, en
cualquier tiempo, a través de la acción de nulidad, la cual no caduca, lo que
indica que las normas impugnadas no ocasionan ningún tipo de desmedro para los
derechos que se alegan vulnerados.
La no publicación de
los actos administrativos de carácter particular y concreto en el Diario
Oficial, concluye el interviniente, no vulnera el principio de publicidad que
consagra la Constitución, en tanto se de cumplimiento a los mecanismos de
comunicación que para los mismos determine la ley, de los cuales dependerá la
entrada en vigencia y plenos efectos de dichos actos.
V. CONCEPTO DEL
PROCURADOR GENERAL DE LA NACION
El señor Procurador
General de la Nación, dentro del término establecido para el efecto rindió el
concepto de su competencia, solicitando que las normas impugnadas sean
declaradas constitucionales; fundamentó su petición en los argumentos que se
resumen a continuación:
Remitiéndose al
contenido del artículo 209 de la C.P., el Ministerio Público resalta que uno de
los principios que rige la administración pública es el principio de
publicidad, y que él mismo, de conformidad con lo establecido en el artículo
150 superior, debe ser desarrollado por el legislador de manera tal que se
garantice su efectividad y aplicación.
El desarrollo de ese
principio, añade, se encuentra actualmente en el Código Contencioso
Administrativo, Decreto 01 de 1984, el cual es aplicable no obstante haber sido
expedido antes de entrar en vigencia la actual Constitución, dado que “...sus
normas no resultaron contrarias a los preceptos constitucionales”; dicho
decreto, en su artículo 7º establece que las autoridades administrativas
deberán dar a conocer sus decisiones mediante las comunicaciones,
notificaciones o publicaciones a las que el mismo se refiere, estipulando de
manera más específica en sus artículos 45, 46, 47 y 48 todo lo referente a las
notificaciones.
Teniendo como base
esos presupuestos, el Ministerio Público procede a analizar los cargos de
inconstitucionalidad formulados por el actor contra el parágrafo del artículo
95 del Decreto 2150 de 1995 y el artículo 119 de la Ley 489 de 1998.
Dice el Procurador,
que con el principio de publicidad el Constituyente quiso evitar “el
oscurantismo administrativo”, imponiendo que las actuaciones de esa naturaleza
se realizaran de frente a la comunidad, lo que garantizaría la realización de
otro principio de carácter fundamental como lo es el de transparencia.
En esa perspectiva,
el legislador diseñó unos mecanismos de control que le permiten al ciudadano la
defensa de la legalidad abstracta, cuando se trata de un acto de carácter
general, mientras que respecto de actos de contenido particular estableció que
el ciudadano afectado por su contenido, asistido por el interés jurídico que lo
legítima y previo el rompimiento de la presunción de legalidad que lo cobija,
podrá demandar la ilegalidad de la respectiva actuación.
El principio de
publicidad, aclara, de conformidad con lo dispuesto por el legislador, cuando
se trata de actos administrativos de carácter general se realiza a través de su
publicación en el Diario Oficial, mientras que en el caso de los actos
administrativos de carácter particular o individual, tal realización se efectúa
a través del mecanismo de la notificación, salvo que la misma ley disponga otra
cosa.
Tal distinción es válida
y constitucional en opinión del señor Procurador, pues, anota, “...el principio
de publicidad de los actos de la administración no es un valor absoluto”, lo
que hace evidente que el legislador en desarrollo de las potestades que le son
propias pueda reglamentar su realización, incluso limitándola, “...teniendo en
cuenta la naturaleza de la actuación y la decisión con la que concluya el
respectivo procedimiento administrativo”.
El legislador,
sostiene el concepto fiscal, “...puede definir cuando la publicidad se debe
realizar mediante la publicación en el diario oficial, en las gacetas o
boletines de los entes territoriales o por otros mecanismos que estén a
disposición de la administración, siempre y cuando constituyan un mecanismo
adecuado para dar a conocer las actuaciones de la administración, y se le
permita a los ciudadanos ejercer la vigilancia y control de la función pública,
en defensa de la legalidad abstracta, del Estado de derecho, y de los intereses
individuales que le asisten a los particulares ...”
En desarrollo de esa
competencia, dice el Ministerio Público, el legislador señaló la forma como se
deben publicitar los actos administrativos individuales, previendo al efecto,
que según su naturaleza, unos sean notificados por medio de cualquiera de las
modalidades que consagra el artículo 95 del Decreto 2150 de 1995, y otros sean
comunicados, procedimientos ambos que garantizan el derecho a la defensa de
quien se ve afectado por una decisión gubernativa, pues podrá entonces
consentirla o impugnarla.
Así las cosas, el
Ministerio Público considera que la expresión demandada del parágrafo del
artículo 95 del Decreto 2150 de 1995 es constitucional, en la medida en que el
legislador señaló en su contenido la forma como se le debe dar publicidad a los
actos administrativos de carácter particular y concreto, esto es a través de la
notificación, procedimiento que encuentra acorde con el ordenamiento superior,
pues tales actos sólo le interesan al particular que afectan, quien podrá
consentir su ejecutoria o impugnarla.
Aclara, que si un
ciudadano distinto al afectado desea conocer el contenido de actos
administrativos de carácter particular, podrá ejercer el derecho de petición
del que es titular, y si lo considera pertinente también podrá en defensa de la
legalidad, iniciar la acción de nulidad correspondiente, la cual no tiene
término de caducidad, con lo que se garantizan los derechos de participación y
de ejercicio de control político.
Los mismos argumentos,
anota el Procurador, sirven para defender la constitucionalidad del artículo
119 de la Ley 489 de 1998, pues ella hace referencia a la publicidad de los
actos administrativos de carácter general de la administración nacional,
señalando que para efectos de vigencia y oponibilidad deberán ser publicados en
el Diario Oficial.
VI.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE
1.  Competencia
De conformidad con
lo dispuesto en el artículo 241-4 de la Constitución Política, esta Corporación
es competente para conocer de la demanda de inconstitucionalidad presentada
contra el parágrafo del artículo 95 del Decreto Ley 2150 de 1995 y el artículo
119 de la Ley 489 de 1998.
2.  La materia de
la demanda
Le corresponde en
esta oportunidad a la Corte Constitucional determinar, si la decisión del
legislador, contenida en el parágrafo del artículo 95 del Decreto Ley 2150 de
1995, de exceptuar los actos administrativos de carácter particular y concreto
que produzcan las entidades del orden nacional de cualquiera de las Ramas del
Poder Público, del requisito de ser publicados en el Diario Oficial, contradice
disposiciones de la Constitución Política, específicamente el principio de
publicidad que consagra el artículo 209 superior como rector de la
administración pública, y por ende restringe y vulnera el derecho de
participación ciudadana y de ejercicio de control político que el Constituyente
le garantizó a todos los ciudadanos, a través del artículo 40-6 de la Carta
Política.
Así mismo, si la
omisión que el actor le atribuye al legislador, consistente en que éste no se
refirió en el artículo 119 de la Ley 489 de 1998, a los actos administrativos
de contenido particular y concreto, estableciendo que éstos, al igual que los
de carácter general y abstracto, deban ser publicados en el Diario Oficial,
requisito que según él se impone como presupuesto esencial para que se entienda
cumplido el principio de publicidad al que alude el artículo 209 de la Carta,
entendido éste como condición previa para la entrada en vigencia de su contenido
y la oponibilidad a dichos actos, también vulnera los preceptos
constitucionales que alega transgredidos.
3. La publicidad
en el ejercicio de las funciones públicas es condición esencial para el
funcionamiento de la democracia y del Estado de derecho.
La democracia, ha
dicho la Corte Constitucional, “presupone la existencia de una opinión pública
libre e informada”[1], una opinión conformada por sujetos autónomos,
libres, dotados de razón y como tales titulares del derecho deber de
participación, que los habilita y obliga a ejercer las funciones de control
político a las que se refiere el artículo 40 de la Constitución Política,
necesarias para garantizar el equilibrio, la juridicidad y la pertinencia de
las actuaciones que emanan de las autoridades de las diferentes Ramas del Poder
Público. La publicidad es una condición de legitimidad, que activa el principio
de obligatoriedad de la norma jurídica, pues “...es principio general de
derecho que nadie puede ser obligado a cumplir las normas que no conoce...”[2]
“...Si el
desempeño del poder, en los distintos ámbitos del Estado, fuera clandestino y
secreto, no sería posible que el ciudadano pudiera “participar en la
conformación, ejercicio y control  del poder político” (C.P. art.40). La
publicidad de las funciones públicas (C.P. art.209), es la condición esencial
del funcionamiento adecuado de la democracia y del Estado de derecho; sin ella,
sus instituciones mutan de naturaleza y dejan de existir como tales.” (Corte
Constitucional, Sentencia C- 038 de 1996, M.P. Dr. Eduardo Cifuentes Muñoz)
Así las cosas, no hay
duda que el contenido de la ley se torna obligatorio para los asociados, en el
momento en que ésta se promulga y se publica[3], pues como también lo ha señalado esta Corporación,
“...sólo con la
publicidad oficial de las normas se justifica la ficción de que éstas ha sido
conocidas por los asociados, para luego exigir su cumplimiento. La publicación
de la ley aunque presupone su existencia, es trascendental desde el punto de
vista de su eficacia. De todas formas, se trata de un requisito que no se
integra en el íter formativo de la ley. La publicación, en estricto rigor,
constituye una operación administrativa material, reglada, que corresponde
ejecutar al gobierno y que se desarrolla de conformidad con lo que establezca
la ley, la cual ha dispuesto que se realice por escrito y en el Diario
oficial.”[4]
Ahora bien, establecido
como está que en nada contraría el ordenamiento superior la decisión del
legislador, a través de la cual dispuso que el principio de publicidad respecto
de la ley encuentra realización cuando la misma es publicada en el diario
oficial, le corresponde ahora a la Corte determinar, si la decisión del mismo,
adoptada para garantizar la realización de dicho principio cuando se trata de
actos administrativos de carácter particular y concreto, es también armónica
con los mandatos de la Carta Política, pues la acusación que presenta el actor
está dirigida precisamente a impugnar la norma legal que exceptúa tales actos
del requisito de publicación de su contenido en el diario oficial, ordenando en
cambio su notificación, con la cual, señala, se entiende cumplido el principio
de publicidad.
El principio
constitucional de publicidad, que es el que se pretende desarrollar a través de
la notificación cuando se trata de actos administrativos de carácter particular
y concreto, no es un principio absoluto y por lo tanto admite limitaciones y
excepciones que le corresponde definir y establecer al legislador; en esa
perspectiva deberá proceder la Corte a establecer, si la excepción que consagra
el parágrafo del artículo 95 del Decreto Ley 2591 de 1991, norma impugnada por
el demandante, es congruente y armónica con los mandatos de la Carta Política.
4) La publicidad
de los actos administrativos admite diferentes formas concretas de realización,
que debe diseñar e implementar el legislador, atendiendo su naturaleza y
características.
La jurisprudencia y
la doctrina distinguen entre actos administrativos de carácter general y
abstracto y actos administrativos de contenido particular y concreto, unos y
otros, desde luego, deben ser difundidos, esto es dados a conocer a los
asociados por las autoridades que los producen, de acuerdo con los mandatos de
la ley y en desarrollo de los principios de transparencia y publicidad que
consagra el artículo 209 de la C.P.
Ahora bien, de lo
que se trata es de establecer si dicho principio, tal como lo sostiene el
actor, sólo encuentra plena realización mediante la publicación, sin distingo,
de todos los actos administrativos en el diario oficial, gaceta o cualquier
otro medio oficial de divulgación, o si por el contrario el legislador, en
ejercicio de la cláusula general de competencia de la cual es titular según lo
dispone el artículo 150 superior, puede y debe diseñar otros mecanismos
distintos a la publicación del correspondiente acto en el diario oficial,
atendiendo la naturaleza y específicas características de los distintos actos
administrativos.
Para ello hay que
decir, que además de la divulgación de las actuaciones de los órganos de poder
público como mecanismo de consolidación de la democracia participativa y
condición esencial para el ejercicio del derecho de control político, son dos
los objetivos que se persiguen con la exigencia de realización del principio de
publicidad respecto de los actos administrativos, el primero determinar la
fecha de entrada en vigencia de las disposiciones que contiene el respectivo
acto y el segundo garantizar la oponibilidad al contenido de los mismos por
parte de los ciudadanos legitimados para el efecto.
La regla general es
que el acto administrativo entre en vigencia desde el momento de su expedición,
siempre y cuando se hayan cumplido los requisitos de publicación o notificación
según sea el caso. En consecuencia, el acto administrativo que no haya sido
publicado o notificado será un acto ineficaz, esto es que no producirá efectos,
lo que no quiere decir, desde luego, que sea nulo o inexistente. El acto
administrativo es válido desde que se expide, pero su contenido únicamente
vincula y se impone desde el momento en que se cumplen los requisitos de
publicación o notificación, según se trate de actos de contenido general y
abstracto o de actos de contenido particular y concreto respectivamente.
Es decir, que los
actos administrativos, por disposición del legislador, admiten dos formas
concretas de publicidad, su publicación en el diario oficial, gaceta o
cualquier otro medio oficial de divulgación, si se trata de contenidos
abstractos u objetivos, esto es impersonales, y la notificación, si se trata de
contenidos subjetivos[5] y concretos que afectan a un individuo en
particular, o a varios, identificables y determinables como tales, lo anterior
por cuanto la publicidad se ha establecido como una garantía jurídica con la
cual se pretende proteger a los administrados, brindándoles a éstos certeza y
seguridad en las relaciones jurídicas que emanan de su expedición. En cuanto a
los actos administrativos subjetivos, cuya acción de nulidad tenga caducidad,
ellos deberán ser debidamente publicitados, de conformidad con las
disposiciones del Código Contencioso Administrativo y demás normas legales
pertinentes.
El artículo 95 del
Decreto 2150 de 1995, relaciona en su primera parte los actos administrativos
de carácter general y abstracto expedidos por las entidades del orden nacional
de cualquiera de las ramas del poder público, que deben ser publicados en el
diario oficial, mientras en su parágrafo, en cambio, de manera expresa
determina que los “actos administrativos de carácter particular y concreto
surtirán efectos a partir de su notificación  y no será necesaria su
publicación”, expresión ésta que impugna el actor, porque en su opinión es
contraria, entre otros, a los artículos 40 y 209 de la Carta Política.
La notificación, ha
dicho el Consejo de Estado,
“Es una garantía
que tienen los administrados que les permite conocer las obligaciones que las
autoridades pretenden hacerles efectivas o las determinaciones tomadas respecto
a sus peticiones para que informados deduzcan si el acto ha sido realizado por
la autoridad competente, de acuerdo con las formalidades legales, por los
motivos que fijen las leyes, con el contenido que éstas señalen  y prosiguiendo
el fin que las mismas indiquen . Y como consecuencia, si alguno de estos
presupuestos falta, propongan los medios de defensa que crean tener a su favor
ante la rama ejecutiva solicitando la reposición ante el mismo funcionario que
pronunció la providencia para que se aclare, modifique o revoque, o
interponiendo apelación  ante el inmediato superior con el mismo objeto. Y
luego, agotada la vía gubernativa, si ésta le es desfavorable, acudiendo a la
jurisdicción de lo contencioso administrativo mediante la correspondiente
acción y con el lleno de los requisitos fijados por la ley.”[6]
Para la Corte, la
distinción en las formas de publicidad que dispuso el legislador para los actos
administrativos, dependiendo de si se trata de actos de carácter general, o de
actos de carácter particular y concreto, incluidos los subjetivos cuya acción
de nulidad esté sujeta a caducidad, no vulnera ni amenaza ningún precepto de la
Carta Política, pues uno y otro mecanismo permiten cumplir los objetivos para
los cuales fueron diseñados, esto es, de una parte poder establecer con
precisión la fecha en que entra en vigencia el contenido del respectivo acto
administrativo y de otra activar el principio de oponibilidad inherente a las
decisiones de carácter público. Pero además esa distinción es razonable, pues
cuando el contenido del acto es abstracto y general la publicidad del mismo
debe garantizar que todos y cada uno de los asociados conozcan su contenido, el
cual los afectará, cometido que se cumple consignándolo en el diario oficial,
medio oficial de divulgación al cual puede acceder cualquier persona, mientras
que si se trata de un acto de contenido particular y concreto, el principio de
publicidad se agota cuando los afectados por sus disposiciones son informados
de ellas, pudiendo proceder, de conformidad con la ley, a impugnarlos si lo
consideran del caso, objetivo que se alcanza con la notificación del mismo:
“Los actos de
comunicación procesal, entre ellos las notificaciones, son manifestaciones
concretas del principio de publicidad que orienta el sistema procesal. En
virtud de este principio, las decisiones del juez o del servidor público que
ejerce funciones administrativas o judiciales deben ser comunicadas a las
partes y conocidas por éstas, de modo que puedan defender sus derechos e
intereses mediante la utilización oportuna de los recursos legales
correspondientes.” (Corte Constitucional, Sentencia T-361 de 1993, M.P. Dr.
Eduardo Cifuentes Muñoz)
No hay pues
violación del artículo 40-6 de la Constitución Política, que se origine en la
excepción que consagró el parágrafo del artículo 95 del Decreto Ley 2150 de
1995, pues la misma no impide que en ejercicio del derecho de participación y
control del poder político, el ciudadano pueda interponer acciones públicas en
defensa de la Constitución y de la ley, cuando se trata de actos
administrativos de carácter particular y concreto, dado que, como lo ha
señalado esta Corporación, “...la democracia participativa permite que la
comunidad conozca los documentos oficiales no reservados por la ley, por medio
del derecho de petición”[7]
Así las cosas, si un
ciudadano cualquiera desea conocer este tipo de actos administrativos, podrá
solicitarlos ejerciendo su derecho fundamental de petición, consagrado en el
artículo 23 de la Carta Política, y si concluye que su contenido es violatorio
de la Constitución o de la ley, podrá interponer, en cualquier tiempo, la
acción de nulidad, salvo las excepciones de ley, las cuales están consagradas
de manera expresa en el artículo 136 del C.C.A.; así por ejemplo, la de
restablecimiento del derecho caducará al cabo de cuatro meses contados a partir
del día siguiente al de la publicación, notificación, comunicación o ejecución
del acto; en lo relativo a contratos, el término de caducidad será de dos años
contados a partir del día siguiente a la ocurrencia del hecho que le sirva de
fundamento; mientras que la acción electoral caducará en veinte días, contados
a partir del siguiente a aquél en el cual se notifique legalmente el acto por
medio del cual se declara la elección. Sobre la acción de nulidad ha dicho esta
Corporación:
“La acción
de nulidad, de larga tradición legislativa (ley 130 de 1913) y jurisprudencial
en nuestro medio, tiene como finalidad específica la de servir de instrumento
en nuestro medio, para pretender o buscar la invalidez de un acto
administrativo, proveniente de cualquiera de las ramas del poder público, por
estimarse contrario a la norma superior de derecho a la cual debe estar sujeto.
A través de dicha acción se garantiza el principio de legalidad que es
consustancial al Estado Social de Derecho que nuestra Constitución
institucionaliza y se asegura el respeto y la vigencia de la jerarquía
normativa. Dicha jerarquía, cuya base es la Constitución, se integra además con
la variedad de actos regla, que en los diferentes grados u ordenes de
competencia son expedidos por los órganos que cumplen las funciones estatales,
en ejercicio de las competencias constitucionales y legales de que han sido
investidos formal, funcional o materialmente.
“(...)
“La acción de
nulidad tiene sólido soporte en el principio de legalidad que surge,
principalmente, del conjunto normativo contenido en los artículos 1, 2, 6, 121,
123, inciso 2º., 124 de la C.P., pero así mismo tiene su raíz en las normas que
a nivel constitucional han institucionalizado y regulado la jurisdicción de lo
contencioso administrativo (arts, 236, 237-1-5-6 y 238). (Corte Constitucional,
Sentencia C-513 de 1994, M.P. Dr. Antonio Barrera Carbonell)
Dicha acción, se
encuentra definida en el Código Contencioso Administrativo de la siguiente
manera:
“Artículo 84.
Acción de nulidad. Toda persona podrá solicitar por sí, o por medio de
representante, que se declare la nulidad de los actos administrativos.
“Procederá no
sólo cuando los actos administrativos infrinjan las normas en que deberían
fundarse sino también cuando hayan sido expedidos por funcionarios u organismos
incompetentes, o en forma irregular, o con desconocimiento del derecho de
audiencias y defensa, o mediante falsa motivación, o con desviación de las
atribuciones propias del funcionario o corporación que los profirió.
“También puede
pedirse que se declare la nulidad de las circulares de servicio y de los actos
de certificación y registro.”
Sobre la acción
de nulidad la doctrina especializada ha dicho que ella se desenvuelve dentro de
un proceso, que en la mayor parte de los casos es impugnatorio, ya que se
entabla contra un acto administrativo previo, lo que a su vez le confiere otra
característica, la de servir de instrumento de revisión de una acción estatal.
De esta manera, como lo ha señalado esta Corporación, “...la finalidad de la
acción de nulidad del acto administrativo demandado es la tutela del orden
jurídico, a fin de que aquel quede sin efecto por contrariar las normas
superiores de derecho. Esta acción se encuentra consagrada ... para que
prevalezca la defensa de la legalidad abstracta sobre los actos de la
administración de inferior categoría, y por ello puede ser ejercida en todo
tiempo por cualquier persona.”[8]
(Corte Constitucional, Sentencia C-869 de 1999, M.P. Dr. Fabio Morón Díaz)
Tampoco y por las
mismas razones, esa excepción vulnera el numeral 5 del artículo 95 de la C.P.,
dado que no impide ni restringe el derecho de los ciudadanos de participar en
la vida política, cívica y comunitaria del país.
El principio de
publicidad, ha dicho la Corte, “...se funda en la importancia del control del
ejercicio del poder público (C.P. art. 40)” [9], lo que conduce a posibilitar su práctica
desde el momento mismo en que se produce el acto, posibilidad que no encuentra
obstáculo en la disposición demandada, la cual, de una parte impone la
obligación de publicar los actos de carácter general, esto es, los de contenido
abstracto, y los actos de carácter subjetivo, cuya acción de nulidad tenga
caducidad, y de otra no impide que el contenido de los actos administrativos de
carácter particular y concreto pueda ser impugnado, no sólo por las personas
directamente afectadas por su contenido, sino por cualquier ciudadano, el cual
dispone de acciones concretas como la de nulidad.
Empero, en este
último supuesto, habría que tener en cuenta las reglas sobre la materia
contenidas en el Código Contencioso Administrativo, especialmente las que
tienen que ver con la procedibilidad, en cuanto al interés que se exige para
interponer la acción correspondiente.
En síntesis, el
principio de publicidad admite diversas formas de realización que le
corresponde definir y establecer al legislador, el cual para el efecto deberá
tener en cuenta la naturaleza y específicas características del acto; así las
cosas, no encuentra la Corte inconstitucional la excepción que consagra el
parágrafo del artículo 95 del Decreto Ley 2150 de 1995, pues ella en nada
contraría el artículo 209 superior, dado que dicha norma, si bien exceptúa los
actos administrativos de carácter particular y concreto del requisito de
publicación en el diario oficial, señala para ellos la notificación como forma
de publicitarlos, la cual, como se dijo antes, cumple a cabalidad con los
objetivos mismos del principio que realiza.
No sobra advertir,
que los actos administrativos de contenido individual ordinariamente
constituyen la culminación de un procedimiento consagrado en la ley, que
conforme al C.C.A., debe tener en cuenta la publicidad y dentro del cual se
prevé la intervención de terceros.
6) La acusación
que formula el actor contra el artículo 119 de la Ley 489 de 1998, en el
sentido de que él mismo omitió de su contenido los actos administrativos de
carácter particular y concreto, se traduce en un cargo de inconstitucionalidad
por omisión, que en el caso concreto no prospera.
El actor de la
demanda impugna también el artículo 119 de la Ley 489 de 1998, norma que
dispone que los actos administrativos de carácter general que ella relaciona,
deberán publicarse en el Diario Oficial, señalando en su parágrafo que sólo con
dicha publicación se cumplirá el requisito de publicidad para efectos de su
vigencia y oponibilidad. Su acusación está dirigida a demostrar, que el
legislador, al no incluir en dicha norma los actos administrativos de contenido
particular y concreto, incurrió en una omisión que la vicia de
inconstitucionalidad.
El fenómeno de la
inconstitucionalidad por omisión, ha dicho esta Corporación,
“...está ligado,
cuando se configura, a “una obligación de hacer”, que supuestamente el
constituyente consagró a cargo del legislador, el cual sin que medie motivo
razonable se abstiene de cumplirla, incurriendo con su actitud negativa en una
violación a la Carta.” (Corte Constitucional, Sentencia C-188 de 1996, M.P. Dr.
Fabio Morón Díaz)
En el caso que se
analiza, no existe “obligación de hacer” que haya sido desconocida por el
legislador, pues éste lo que hizo a través de la norma impugnada fue
precisamente desarrollar el principio de publicidad consagrado en el artículo
209 de la Carta, cuando se trata de actos administrativos de carácter general,
señalando de manera expresa que su publicación en el diario oficial, es
presupuesto esencial para el desarrollo de dicho principio y para efectos de
vigencia y oponibilidad, lo que en nada contradice el ordenamiento superior,
razón suficiente para que la norma, por los motivos que fue impugnada, sea
declarada exequible por parte de esta Corporación.
VII. DECISION
En mérito de lo
expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en
nombre del Pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
DECLARAR EXEQUIBLE la expresión “...y no
será necesaria su publicación” del parágrafo del artículo 95 del Decreto
Ley 2150 de 1995, en el entendido de que los actos administrativos de carácter
subjetivo de las autoridades del orden nacional, y especialmente aquellos a los
que se refiere el numeral 12 del artículo 136 del Código Contencioso
Administrativo, cuya acción de nulidad tiene caducidad, se publicarán
debidamente en el Diario Oficial o en otro medio oficial destinado para el
efecto; y únicamente por el cargo de inconstitucionalidad por omisión que
contra el mismo presentó el demandante, declarar constitucional el artículo 119
de la Ley 489 de 1998.
Notifíquese,
comuníquese, publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional,
archívese el expediente y cúmplase.
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Presidente
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado
ALFREDO BELTRAN SIERRA
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1] Sobre el tema ver, entre otras, Sentencia C-386 de 1996, M.P. Dr
Alejandro Martínez Caballero
[2] Sentencia C-161 de 1999, M.P. Dr. Carlos Gaviria Díaz
[3] “La promulgación de la ley no es otra cosa que la publicación de
la misma en el diario oficial, con el fin de poner en conocimiento de los
ciudadanos los mandatos que ella contiene.” (Corte Constitucional, Sentencia
C-161 de 1999, M.P. Dr. Carlos Gaviria Díaz)
[4] Corte Constitucional, Sentencias C-084 de 199 y C-161 de 1999,
M.P. Dr. Carlos Gaviria Díaz; C-306 de 1996, M.P. Dr. Eduardo Cifuentes Muñoz;
C-544 de 1994, M.P. Dr. Jorge Arango Mejía.
[5] La doctrina especializada señala que los actos individuales o creadores
de situaciones jurídicas subjetivas o concretas, son los que se refieren a
personas determinadas individualmente.
[6] Consejo de Estado, Sentencia de junio 22 de 1972. En el mismo
sentido ver Decreto Ley 01 de 1984, arts. 43 a 48, publicaciones, comunicaciones
y notificaciones de los actos administrativos.
[7] Corte Constitucional, Sentencia C-071 de 1994, M.P. Dr. Alejandro
Martínez Caballero
[8] Corte Constitucional, Sentencia C-199 de 1997, M.P. Dr. Hernando
Herrera Vergara.
[9] Corte Constitucional, Sentencia C-038 de 1996, M.P. Dr. Eduardo
Cifuentes Muñoz