T-836-04
REPUBLICA DE COLOMBIA
Sentencia T-836/04
ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Procedencia excepcional
VIA DE HECHO Y SENTENCIA DE CONSTITUCIONALIDAD DE LA CORTE
CONSTITUCIONAL-Desconocimiento
Dado que la parte resolutiva de las sentencias de la Corte, incluso
la de las sentencias condicionadas, es obligatoria para todas las autoridades,
incurre en arbitrariedad por desconocimiento de una disposición vinculante el
funcionario judicial que toma una decisión por fuera de esa preceptiva. Ello
por cuanto que, “[d]esconocer tal mandato vulnera
abiertamente la propia Constitución (art. 243) y desatiende el clarísimo e
imperativo mandato del legislador estatutario, con las consiguientes
responsabilidades para el funcionario o corporación que obre en tal sentido”.
SENTENCIA DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Efecto
erga omnes/SENTENCIA DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Obligatoriedad de parte
resolutiva
La Corporación ha establecido que los apartes de las providencias
que tienen la virtud de producir efectos erga omnes son la parte resolutiva de
la sentencia y los segmentos de la parte considerativa que constituyen el
fundamento de la decisión. Éstos, que comúnmente se denominan ratio decidendi,
son los argumentos que sin estar expresamente consignados en la parte
resolutiva, se encuentran lógica y jurídicamente fundidos con ella de modo que
comparten una unidad de raciocinio inescindible. Lo anterior significa que las
demás consideraciones que la Corte haga a lo largo de la sentencia, ya estén
mediáticamente relacionadas con la parte resolutiva o distantes de su contenido
lógico-jurídico, no tienen fuerza vinculante erga omnes según las previsiones
del artículo 243 superior. Al margen del problema que en algunos casos implica
identificar los contornos precisos de la ratio decidendi, lo que está por fuera
de toda discusión es que la parte resolutiva de la providencia constituye la
cosa juzgada constitucional, pues es lo que por excelencia produce efectos erga
omnes.
ACCION DE NULIDAD-Procedencia contra
actos de contenido particular y concreto
La parte resolutiva de la Sentencia C-426 de 2002 es clara y
enfática al señalar que la acción simple de nulidad procede contra actos de
contenido particular cuando “la pretensión es exclusivamente el control de la
legalidad en abstracto del  acto”. En estos términos, si en la demanda no
figura una pretensión encaminada al restablecimiento del derecho y la única que
se consigna es la de la simple nulidad del acto, no le está permitido al juez
rechazarla con el argumento de que la verdadera intención del libelo es el
restablecimiento del derecho. Tal como lo advierte la parte resolutiva del
fallo, la acción de nulidad del acto particular procede cuando la pretensión es
el control de legalidad abstracto del mismo, en los términos establecidos en
dicha providencia, y éstos términos prescriben que “si la pretensión procesal
del administrado al acudir a la jurisdicción se limita tan sólo a impugnar la
legalidad del acto administrativo, no existe razón para desconocerle el interés
por el orden jurídico y privarlo del acceso a la administración de justicia,
por la fútil consideración de que la violación alegada provenga de un acto de
contenido particular y concreto que también afecta derechos subjetivos”.
ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS DEL CONSEJO DE ESTADO Y VIA DE
HECHO-Desconocimiento de sentencia de la Corte
Constitucional
Esta Sala considera que en el Auto del 5 de febrero de 2004, dictado
en el proceso contencioso administrativo adelantado por el peticionario de la
referencia, la Sección Primera del Consejo de Estado incurrió en una vía de
hecho al desconocer el contenido de la decisión de la Sentencia C-426 de 2002
de la Corte Constitucional, que se refiere a la procedencia de la acción de
nulidad contra actos administrativos de contenido particular. En consecuencia,
la Sala procederá a revocar la decisión del Consejo de Estado revisada en esta
providencia y decretará la nulidad del proceso en cuestión a partir del Auto
del 2 de septiembre de 2003 del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, por el
cual se rechazó la demanda presentada por la persona jurídica extranjera Pro
Niños Pobres, como consecuencia de la vía de hecho en que se incurrió al
desconocer el contenido de la Sentencia C-426 de 2002 de la Corte
Constitucional, para que en su lugar se tramite según las previsiones de la
misma.
Referencia: expediente T-927827
Peticionario: Luc Claude Simon Schneekloth
Procedencia: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso
Administrativo, Sección Segunda, -Subsección A-.
Magistrado Ponente:
Dr. MARCO GERARDO MONROY CABRA
Bogotá D.C.,
primero (1) de septiembre de dos mil cuatro (2004)
La Sala Sexta de Revisión de tutelas de la Corte Constitucional,
conformada por los magistrados Marco Gerardo Monroy Cabra, Rodrigo Uprimny
Yepes y Alvaro Tafur Gálvis, ha proferido la presente
S E N T E N C I A
en la revisión
del fallo de tutela adoptado por el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso
Administrativo, Sección Segunda, -Subsección A, en el proceso de adelantado por
Luc Claude Simon Schneekloth, en representación de la persona jurídica Pro
Niños Pobres, en contra de la Sección Primera del Consejo de Estado.
I. ANTECEDENTES
La tutela de la
referencia fue seleccionada para revisión por la Sala de Selección número 6, el
17 de junio de 2004. Los hechos de la demanda se resumen del siguiente modo:
1.
Hechos de la demanda
El
peticionario de la referencia, en nombre de la entidad extranjera sin ánimo de
lucro Pro Niños Pobres, interpuso, el 2 de julio de 2003, acción de nulidad
simple contra las resoluciones AO 10 del 24 de abril y AO 20 del 12 de julio de
2002 de la Alcaldía Local de la Candelaria y N° 636 del 22 de noviembre de 2002
de la Sala de Obras y Urbanismo del Consejo de Justicia de Bogotá D.C., por las
cuales se impone una sanción por infracción urbanística.
El
Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante Auto del 2 de septiembre de
2003, rechazó la demanda por considerar que, aunque la misma había sido
planteada desde la pretensión de la simple nulidad, el resultado de decretarla
restablecería automáticamente el derecho de su titular. Dice el actor que el Tribunal
interpretó abusivamente la demanda al sostener que en realidad se había
interpuesto una acción de nulidad y restablecimiento del derecho, la cual
caducó a los cuatro meses de haberse proferido el acto administrativo.
Interpuesta
la apelación contra el rechazo, el Consejo de Estado, en Auto del 5 de febrero
de 2004, confirmó la decisión de primera instancia al señalar que aunque la
pretensión principal de la demanda es la de simple nulidad del acto, el efecto
de acoger las pretensiones de aquella restablecería automáticamente el derecho
del actor.  Según el Consejo de Estado, como el juez está en la obligación de
interpretar la demanda, es posible reconocer que la verdadera intención del
demandante era la de obtener la reparación del derecho, pretensión imposible de
alcanzar si se tiene en cuenta que la vía judicial para hacerlo caducó a los
cuatro meses de proferido el acto administrativo.
Según
el demandante, la decisión del Consejo de Estado constituye una vía de hecho,
violatoria del debido proceso –art. 29 C.P.- y del derecho al acceso a la
administración de justicia –art. 229 C.P.-, por cuanto desconoce la Sentencia
C-426 de 2002, que declaró exequible el artículo 84 del Código Contencioso
Administrativo, en donde la Corte Constitucional señaló que la acción de
nulidad también procede contra actos de contenido particular y concreto, cuando
la pretensión es exclusivamente el control de la legalidad en abstracto del
acto.
El
demandante sostiene que su demanda únicamente pretendía proteger la integridad
del ordenamiento jurídico “a pesar de que con la nulidad, como lo expresa la
Corte Constitucional, se puedan restablecer derechos quebrantados (…) Lo
definitivo es el hecho de que en la demanda nunca se planteó una pretensión de
restablecimiento del derecho, ni se solicitó indemnización de perjuicios, pese
a que con el retiro del acto impugnado eventualmente se restablezcan derechos”.
En
suma, la vía de hecho de las instancias judiciales la hace radicar el
demandante en que dichas autoridades interpretaron abusivamente las
pretensiones de la demanda, desconocieron la única pretensión de la acción de
nulidad, desconocieron la jurisprudencia constitucional en la materia, que
tiene efector erga omnes en su calidad de cosa juzgada constitucional,
y, por último, atentaron contra los derechos de los niños –art. 44 C.P.-, pues
la persona jurídica que representa, afectada por las decisiones judiciales que
se impugnan, se ve obligada a demoler un hogar destinado a la protección de
niños de bajos recursos económicos.
El
actor solicita que se protejan los derechos al debido proceso, al acceso a la
administración de justicia y los derechos de los niños, mediante la orden que
se imparta para que se admita y se dé trámite a la acción de nulidad
interpuesta.
2.
Sentencia de Instancia
Mediante
Sentencia del 29 de abril de 2004, la subsección A, Sección Segunda de la Sala
de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado denegó el amparo
solicitado. Según criterio del Tribunal, la Sala modificó su criterio acerca de
la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales a partir
del 14 de mayo de 2002, razón por la cual, en la actualidad, no las reconoce
viables, así como tampoco admite excepciones.
La
razón de su postura es que la norma sustantiva que permitía la procedencia de
acciones de tutela contra providencias judiciales fue declarada inexequible por
la Corte Constitucional en la Sentencia C-543 de 1992, razón por la cual el
criterio jurisprudencial acogido por la Corte con posterioridad a dicha
sentencia es, apenas, criterio auxiliar de interpretación de las normas
jurídicas que en nada obliga a las autoridades jurisdiccionales y del cual
pueden apartarse en cualquier momento.
El
Consejo de Estado arguye que la acción de tutela contra providencias judiciales
puede quebrantar principios fundamentales para el orden jurídico como la cosa
juzgada y la seguridad jurídica, representada en la firmeza de las decisiones.
Por ello -prosigue-  de aceptarse la tutela contra providencias judiciales,
abundarían casos insólitos de usurpación de jurisdicción y, aún, en ocasiones, “de
desconocimiento de normas sobre competencia que los jueces en manera alguna
pueden permitir y a toda costa han de evitar”.
El
Tribunal agrega que la procedencia de la tutela contra providencias judiciales
podría derivar en la admisión de tutelas contra tutelas, lo cual alteraría el
orden jurídico y conduciría a la “ineficacia de las normas y del derecho
mismo y, como consecuencia, a la negación de justicia que es la barbarie
misma”.
Para
finalizar, el Consejo de Estado precisa que la adopción de dicho criterio y la
omisión de cualquier excepción al mismo justifican en la necesidad de proteger
la vigencia y conservación de valores superiores.
En
desacuerdo con la decisión mayoritaria, la magistrada Ana Margarita Olaya
Forero presentó salvamento de voto a la sentencia. Pese a reconocer que la
Corte Constitucional declaró inexequible la norma que autorizaba la tutela
contra providencias judiciales, la magistrada disidente aceptó que, frente a
casos extremos de desconocimiento de la juridicidad -examinados con máximo
rigor- los jueces de tutela pueden estudiar el contenido de las decisiones de
la jurisdicción.
3.
Pruebas solicitadas por la Sala de Revisión
Mediante
Auto del 17 de agosto de 2004, la Sala Sexta de Revisión ofició al Tribunal
Administrativo de Cundinamarca para que remitiera a la Corporación, copia de la
demanda interpuesta por el peticionario ante la jurisdicción contencioso
administrativa, así como copia de la providencia por la cual aquella fue
rechazada.
Mediante
oficio 03156 del 23 de agosto del año en curso, el Secretario de la Sección
Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca remitió a esta Sala de
Revisión, copia de la demanda en la que Hernán Alberto González Parada, abogado
representante de la entidad extranjera sin ánimo de lucro, Pro Niños Pobres,
ejerce acción de simple nulidad contra las resoluciones AO 10 del 24 de abril
de 2002 y AO 20 del 12 de julio de 2002 de la Alcaldía Local de La Candelaria,
y contra el Acto Administrativo N° 636 del 22 de noviembre de 2002, proferido
por la Sala de Obras y Urbanismo del Consejo de Justicia de Bogotá.
Igualmente,
el señor Secretario de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de
Cundinamarca remitió a la Corte, copia del Auto del 11 de septiembre de 2003
mediante el cual la magistrada ponente, doctora Susana Buitrago Valencia,
rechaza la demanda de la referencia por considerar que, pese a la advertencia
del demandante en el sentido de que la acción que se ejerce es la de simple
nulidad, “de llegar a decretarse la nulidad pretendida, acaecería un
restablecimiento automático del derecho para la entidad accionante,
consecuencia que siendo del conocimiento de la demandante, desvirtúa que el
propósito anunciado para promover la acción sea únicamente el de preservación
de la legalidad en abstracto”. Y agrega el Tribunal:
“Queda
de este modo revelada la verdadera intención que persigue la demandante, de no
corresponder su interés en la instauración de la acción al exclusivo propósito
de la preservación de la legalidad objetiva de los actos demandados, sino
realmente, a la defensa de sus derechos subjetivos, todo lo cual encuentra
pleno respaldo al revisar no solo la fundamentación fáctica de la demanda, sino
el contenido de la explicación de los alcances de las vulneraciones alegadas,
resultado así evidente que la acción que se ejercita es la de nulidad y
restablecimiento del derecho.
“(…)
“En
este orden de ideas, la Sala, bajo los poderes interpretativos que le asisten,
concluye que la acción propuesta fue la de nulidad y restablecimiento del
derecho, debiendo por tanto haberse ejercido dentro del término de caducidad
previsto en el artículo 136 del C.C.A., encontrándose que en el sub-exámine
transcurrieron más de cuatro (4) meses que señala tal norma…”
II. CONSIDERACIONES DE LA CORTE
1.
Competencia
La Sala Sexta de Revisión de Tutelas de la Corte Constitucional, en
desarrollo de las facultades conferidas en los artículos 86 y 241, numeral 9o.,
de la Constitución Política, y los artículos 33 al 36 del Decreto 2591 de 1991,
es competente para revisar la sentencia de única instancia proferida en el
proceso de la referencia por la Subsección A, Sección Segunda de la Sala de lo
Contencioso Administrativo del Consejo de Estado.
2. Lo que se debate
El conflicto jurídico de la referencia plantea dos interrogantes
teóricos y uno práctico. ¿Es procedente la acción de tutela para impugnar una
decisión judicial calificada como vía de hecho? ¿Incurre en vía de hecho la
decisión judicial que ignora el contenido de la parte resolutiva de una
sentencia de constitucionalidad? Los anteriores son los problemas teóricos a
que se enfrena la Sala. El problema práctico es determinar si, en el caso del Auto
del Consejo de Estado objeto de impugnación, el tribunal incurrió en
desconocimiento de la cosa juzgada constitucional.
3. Procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales
La jurisprudencia de la Corte Constitucional ha sido enfática en
afirmar que, en principio, las providencias judiciales no pueden ser impugnadas
por vía de acción de tutela.
La tesis general, el principio básico del cual debe partir el
intérprete es que, a fin de evitar el paralelismo de las decisiones judiciales,
la intromisión mutua de las jurisdicciones y la dislocación del principio de la
cosa juzgada -que encarna la protección del principio de la seguridad
jurídica-, las decisiones de los jueces naturales deben respetarse. Sin esta
premisa, la función de administrar justicia resulta impracticable. Por ello se
declaró inexequible el artículo 11 del Decreto 2591 de 1991, que permitía sin
restricciones, sin condicionamientos, de manera genérica e indiscriminada, la
interposición de acciones de tutela contra providencias judiciales[1].
Artículo 11. Caducidad. (La
acción de tutela podrá ejercerse en todo tiempo salvo la dirigida contra
sentencias o providencias judiciales que pongan fin a un proceso, la cual
caducará a los dos meses de ejecutoriada la providencia correspondiente.
No obstante, ante el reconocimiento de que tras la apariencia de una
providencia judicial puede esconderse una arbitrariedad, la Corte
Constitucional morigeró en su jurisprudencia el carácter absoluto que todavía
muchos pretenden darle al principio de la intangibilidad de la cosa juzgada.
Ciertamente, la jurisprudencia posterior a 1992, apoyada en parte
por los fallos del mismo Consejo de Estado -tribunal en donde se acuñó el
término “vía de hecho”- reconoció que sólo de manera excepcional es posible
acudir a la acción de tutela para impugnar decisiones judiciales que lo sean
únicamente en apariencia[2].
Gracias a lo anterior, la jurisprudencia constitucional se ha
empeñado en señalar un balance entre la regla general y la norma exceptiva en
un desarrollo que pretende armonizar el principio de intangibilidad de la cosa
juzgada con el de ejecución de la justicia material, permitiendo que ambos, en
la misma doctrina, reciban similar tratamiento y equivalente respeto.
De tal manera, y siendo fiel al principio constitucional según el
cual la Carta Política constituye un sistema que debe aplicarse de manera
integrada, la posición de la jurisprudencia acoge tanto el principio de la cosa
juzgada como el de la ejecución de la justicia material, ubicándose
prudentemente entre el respeto por la norma general, que materializa el
principio de la seguridad jurídica, y la disposición excepcional, que sustituye
el imperio de la arbitrariedad por el de la justicia. Por eso la tesis de Corte
es completa en el sentido en que no deja ningún principio constitucional por
fuera del raciocinio.
Por lo anterior, resulta contrario al ordenamiento jurídico
colombiano que, ante la denuncia por violación de un derecho fundamental como
consecuencia de haberse incurrido en una vía de hecho, el juez de tutela se
escude en la prevalencia de la cosa juzgada y, aplicando parcialmente el texto
de la Carta, se abstenga obcecadamente de verificar siquiera la gravedad de la
acusación. Esta conducta constituye una aplicación parcial del orden
constitucional que no se explica frente a la vigencia del orden justo,
principio fundamental de la normativa superior[3].
Así pues, esta Sala reitera la posición tantas veces defendida por
la Corte según la cual, la acción de tutela procede –de manera excepcional-
para proteger derechos fundamentales vulnerados por providencias judiciales que
arbitrariamente desconocen el ordenamiento jurídico.
4. Vía de hecho por desconocimiento del contenido de la parte
resolutiva de una sentencia de constitucionalidad
De acuerdo con el artículo 243 de la Constitución Política, los
fallos que la Corte dicte en ejercicio del control jurisdiccional hacen
tránsito a cosa juzgada constitucional. La cosa juzgada constitucional de los
fallos de la Corte, lo dicen la ley y la jurisprudencia, produce efectos erga
omnes, es decir, son vinculantes para todo el mundo, tienen “carácter
obligatorio general, oponible a todas las personas y a las autoridades
públicas, sin excepción alguna”[4].
No obstante, dado que la palabra “fallo” del artículo 243
puede conducir a  equívocos, pues genéricamente hablando el fallo es el
texto completo de la providencia en donde la Corte estudia la exequibilidad o
inexequibilidad de una norma, la Corporación se ha encargado de precisar cuáles
apartes de sus fallos tienen el privilegio de producir efectos erga
omnes, obligatorios para todo el mundo.
Con este fin, la Corporación ha establecido que los apartes de las
providencias que tienen la virtud de producir efectos erga omnes son la
parte resolutiva de la sentencia y los segmentos de la parte considerativa que
constituyen el fundamento de la decisión. Éstos, que comúnmente se denominan ratio
decidendi, son los argumentos que sin estar expresamente consignados en la
parte resolutiva, se encuentran lógica y jurídicamente fundidos con ella de
modo que comparten una unidad de raciocinio inescindible. Lo anterior significa
que las demás consideraciones que la Corte haga a lo largo de la sentencia, ya
estén mediáticamente relacionadas con la parte resolutiva o distantes de su
contenido lógico-jurídico, no tienen fuerza vinculante erga omnes según
las previsiones del artículo 243 superior.
Al margen del problema que en algunos casos implica identificar los
contornos precisos de la ratio decidendi, lo que está por fuera de toda
discusión es que la parte resolutiva de la providencia constituye la cosa
juzgada constitucional, pues es lo que por excelencia produce efectos erga
omnes. Así lo dice claramente el artículo 48 de la Ley Estatutaria de
Administración de Justicia:
"ARTICULO 48. ALCANCE DE LAS SENTENCIAS EN
EL EJERCICIO DEL CONTROL CONSTITUCIONAL. Las sentencias proferidas en
cumplimiento del control constitucional tienen el siguiente efecto:
1. Las de la Corte Constitucional dictadas como
resultado del examen de las normas legales, ya sea por vía de acción, de
revisión previa o con motivo del ejercicio del control automático de
constitucionalidad, sólo serán de obligatorio cumplimiento y con efecto erga
omnes en su parte resolutiva. La parte motiva constituirá  criterio auxiliar
para la actividad judicial y para la aplicación de las normas de derecho en
general. La interpretación que por vía de autoridad hace tiene carácter
obligatorio general.
Así también lo reconoció la Sentencia T-1181 de 2000 de la Sala Quinta de Revisión de la Corte Constitucional:
Lo así afirmado, declarado exequible por la
Corte Constitucional (Sentencia C-037 del 5 de febrero de 1996. M.P.: Dr.
Vladimiro Naranjo Mesa), no deja lugar a dudas en el sentido de que la parte
resolutiva de las sentencias de constitucionalidad de esta Corte tiene carácter
obligatorio -en su totalidad, sin excepciones ni recortes-, y surte efectos
erga omnes.”(Sentencia T-1181 de 2000 M.P. José Gregorio Hernández Galindo)
(Subrayas fuera del original)
Igualmente, si la parte resolutiva de la providencia contiene un
condicionamiento que especifica el entendimiento que debe dársele a la norma,
dicho condicionamiento participa del carácter obligatorio de la decisión. En
este sentido, es indispensable tener en cuenta lo dicho por la jurisprudencia,
según lo cual el condicionamiento de las sentencias de constitucionalidad no es
un simple añadido de la parte resolutiva, de inferior jerarquía que la decisión
misma, sino el requisito hermenéutico sobre el cual se fundamenta la
exequibilidad de la norma. Así lo reconoció la Sentencia T-832 de 2000, que a
continuación se cita.
Esos condicionamientos de los fallos en materia de
constitucionalidad no implican agregado ni comentario o complemento de lo
actuado por el legislador, sino, dentro del ámbito propio de la primordial
atribución de la Corte, la declaración que ella hace de que, entendido o
aplicado el mandato legal en unos términos que, según la respectiva sentencia,
no se ajustan a los valores, principios o normas fundamentales, es inexequible.
Dictado del cual se sigue, necesariamente, que la exequibilidad -ejecutabilidad
de la norma- no es plena, ni absoluta, sino parcial y relativa; lo que ha
resuelto el juez constitucional en tales eventos no es nada distinto de la
exequibilidad de la disposición siempre que se conserve un cierto contenido y
un entendimiento definido de ella, unida a la inexequibilidad de cualquier otro
enfoque de la preceptiva cotejada con la Carta, por haberlo hallado contrario a
sus mandatos.
El condicionamiento, pues, no es algo aledaño, anexo o accidental al
fallo de exequibilidad que la Corte profiere, y goza, en consecuencia, de la
obligatoriedad integral de aquél, puesto que participa, por su misma esencia,
del contenido judicial que le es propio. (Sentencia T-832 de 2000 M.P. José
Gregorio Hernández Galindo)
Así pues, dado que la parte resolutiva de las sentencias de la
Corte, incluso la de las sentencias condicionadas, es obligatoria para todas
las autoridades, incurre en arbitrariedad por desconocimiento de una
disposición vinculante el funcionario judicial que toma una decisión por fuera
de esa preceptiva. Ello por cuanto que, “[d]esconocer
tal mandato vulnera abiertamente la propia Constitución (art. 243) y desatiende
el clarísimo e imperativo mandato del legislador estatutario, con las
consiguientes responsabilidades para el funcionario o corporación que obre en
tal sentido”[5].
Por lo anterior la misma Sentencia T-832/00 señaló:
En otros términos, una vez proferida y comunicada la sentencia que
declara la exequibilidad -pura y simple o condicionada, total o parcial- de una
norma analizada en sede de constitucionalidad, o -por el contrario- su
inexequibilidad, es obligatorio aplicarla, sin controversia, y los jueces -en
sus distintos niveles- deben atenerse al sentido del fallo, lo compartan o no,
incluidos, por supuesto, los condicionamientos y alcances específicos que la
Corte Constitucional haya plasmado. (Sentencia T-832 de 2000 M.P. José Gregorio
Hernández Galindo)
Y en un a sentencia posterior, en donde la Corte verificó la
existencia de una vía de hecho por desconocimiento de la cosa juzgada
constitucional, la Corporación dijo:
Esta Corporación ha sostenido, en forma
reiterada, que los jueces y corporaciones judiciales deben sujetar sus
decisiones, en primer término, a los mandatos de la Constitución Política,
porque les asiste la responsabilidad constitucional, al igual que a las demás
autoridades, de hacer efectivos los dictados constitucionales en todos los
ámbitos del acontecer nacional, en los que, de una u otra manera, tienen
injerencia ––artículos 4º, 83 a 95 y 230 C.P.-[6].
Por ello los jueces y corporaciones judiciales,
al aplicar las disposiciones que han sido objeto de juicio de
constitucionalidad, deben sujetarse en todo a lo decidido por el juez
constitucional, habida cuenta que los fallos proferidos en ejercicio del
control de constitucionalidad tienen efectos generales y definitivos –artículos
237, 241 y 243 C.P.-(Sentencia T-842 de 2001 M.P. Álvaro Tafur Gálvis)
Hecho el recuento doctrinario, pasa la Corte a verificar si en el
caso particular se vulneró el principio de la cosa juzgada constitucional y se
desconocieron los derechos fundamentales del tutelante.
5.  Análisis del caso particular. Existencia de vía de hecho
Tal como consta en el expediente de la referencia (folios 10 a 16),
el Auto del 5 de febrero de 2004 de la Sección Primera del Consejo de Estado
confirmó el rechazo de la demanda de nulidad presentada ante el Tribunal
Administrativo de Cundinamarca por considerar que, aunque el demandante acudió
a la acción de simple nulidad para impugnar el contenido de tres actos
administrativos emitidos por autoridades urbanísticas del Distrito Capital, su
verdadera intención fue la de obtener la restauración del derecho afectado,
hecho que ocurriría de manera automática al declararse la nulidad de las
resoluciones atacadas.
En consecuencia de lo anterior, el Consejo de Estado señaló que no
era posible darle trámite a la demanda porque la pretensión del demandante
correspondía a la propia de la acción de nulidad y restablecimiento del
derecho, que para la fecha había caducado, y no en la acción de simple nulidad,
como pretendía hacerlo parecer. En el aparte central, el Auto advierte:
Por consiguiente, la acción que en este caso procede contra los
actos objeto de la demanda es la de nulidad y restablecimiento del derecho, y
no la simple de nulidad, pues el uso de tales acciones en cada caso, como es lo
propio de todas las acciones judiciales, no depende de los fines que pretenda
el actor, sino de las reglas que fijan su procedibilidad, las cuales ha
condensado esta jurisdicción en la teoría de los fines y motivos de las
acciones, ratificada por la Sala Plena de la Jurisdicción Contencioso
Administrativa de esta corporación, en sentencia de 4 de marzo de 2003,
Expediente Num. IJ-5683, Consejero Ponente doctor Manuel Santiago Urueta Ayola,
con base en la cual cabe decir que la naturaleza y características de las
acciones se deduce de la ley, en cuanto de la misma se desprenden los fines y
motivos que corresponden a cada una de ellas, y que en relación con la
acción de simple nulidad contra los actos administrativos particulares sólo
procede cuando la anulación del acto no implica el restablecimiento automático
de un derecho particular y concreto, pues en el evento  contrario la acción que
corresponde es la subjetiva, esto es, la de nulidad y restablecimiento del
derecho, así el actor sostenga que no es esa su finalidad. (Auto del 5 de
febrero de 2004. Expediente N° ….00557, Consejo de Estado, Sala de lo
Contencioso Administrativo, Sección Primera. Consejero Ponente: Dr. Rafael E.
Ostia de Lafont Planeta) (Subrayas fuera del original)
De lo dicho por el Consejo de Estado se tiene que el tribunal
confirmó el rechazo porque, a partir de la interpretación de la demanda, se
deducía que la misma pretendía el restablecimiento del derecho, pese a que la
pretensión era de simple nulidad.
Esta Sala encuentra que tal decisión contraría el contenido de la
parte resolutiva de la Sentencia C-426 de 2002 de la Corte Constitucional, pues
al tenor de lo dispuesto en ésta, la acción de simple nulidad puede ser
interpuesta contra actos administrativos de contenido particular cuando la
pretensión de la misma sea la simple nulidad del acto.
En efecto, la parte resolutiva de la Sentencia C-426 de 2002 es
clara y enfática al señalar que la acción simple de nulidad procede contra
actos de contenido particular cuando “la pretensión es exclusivamente el
control de la legalidad en abstracto del  acto”. En estos términos, si en
la demanda no figura una pretensión encaminada al restablecimiento del derecho
y la única que se consigna es la de la simple nulidad del acto, no le está
permitido al juez rechazarla con el argumento de que la verdadera intención del
libelo es el restablecimiento del derecho.
Tal como lo advierte la parte resolutiva del fallo, la acción de
nulidad del acto particular procede cuando la pretensión es el control de
legalidad abstracto del mismo, en los términos establecidos en dicha providencia,
y éstos términos prescriben que “si la pretensión procesal del administrado
al acudir a la jurisdicción se limita tan sólo a impugnar la legalidad del acto
administrativo, no existe razón para desconocerle el interés por el orden
jurídico y privarlo del acceso a la administración de justicia, por la fútil
consideración de que la violación alegada provenga de un acto de contenido
particular y concreto que también afecta derechos subjetivos”[7].
En el caso particular, el demandante estructuró su demanda según los
cánones de la acción de simple nulidad, dado que sus pretensiones iban
dirigidas exclusivamente a obtener la anulación de los actos administrativos
emitidos por la autoridad distrital. Ello se verifica en la lectura de la
demanda, que fue remitida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca
mediante oficio del 23 de agosto de 2004 (folios 14 a 25 del segundo cuaderno
del expediente). Sin embargo, pese a que las pretensiones de la demanda no
incluían la de restablecimiento del derecho, los jueces la desecharon con el
argumento de que tal sería el efecto de declarar la nulidad del acto. Esta
conducta, como se dijo, contraría la decisión de la Sentencia C-426 de 2002,
porque en la misma la Corte señaló que “la acción de simple nulidad procede
contra todos los actos administrativos, generales y particulares, cuando la
pretensión es únicamente la de tutelar el orden jurídico, caso en el cual la
competencia del juez se limita a decretar la simple anulación sin adicionar
ninguna otra declaración, pese a que con el retiro del acto impugnado
eventualmente se restablezcan derechos o se ocasionen daños al actor o a
terceros”.
Por lo anterior, si el actor no incluyó en el texto de su libelo
pretensión alguna vinculada con la manera en que habría de restituirse el
derecho afectado y de cómo podrían recomponerse los intereses afectados, mal
pudieron los jueces inferir una pretensión oculta con el fin de rechazar la
demanda.
Aún más, el demandante fue expreso al manifestar en su demanda que “por
tratarse de una acción de simple nulidad, en defensa de la legalidad, no es del
caso entrar a demostrar cuantía alguna, como lo considera el artócilo 134 E del
citado Códifo Contencioso Administrativo y además de acuerdo con la sentencia
de la Corte Constitucional C-426 del 29 de mayo de 2002 (…), en que esa entidad
declaró ‘…exequible el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo,
tal y como fue subrogado por el artículo 14 del Decreto 2304 de 19089, siempre
y cuando se entienda que la acción de nulidad también procede contra los actos
de contenido particular y concreto, cuando la pretensión es exclusivamente el
control de la legalidad en abstracto del acto’, que es exactamente lo que
acontece en el presente caso”. (Folio 25, segundo cuaderno)
Sobre el mismo particular, es preciso recordar que la Sentencia
C-426 de 2002 se pronunció sobre los efectos de la decisión de nulidad en el
contenido de la realidad fáctica al advertir que la acción de nulidad
interpuesta contra actos administrativos de carácter particular no habilita al
juez contencioso para pronunciarse sobre el derecho por virtud de aquél
consolidado, ya que, a partir del cuarto mes de haber quedado en firme el acto
administrativo que se impugna, los efectos jurídicos se hacen definitivos.
En efecto, en relación con el restablecimiento del derecho que opera
por virtud de la nulidad del acto administrativo, la Corte aseguró que el juez
contencioso pierde competencia para pronunciarse sobre dicho tópico, pues “aquél
no podrá adoptar ninguna medida orientada a la restitución de la situación
jurídica particular vulnerada por el acto”, quedándole por tanto
restringida exclusivamente al juicio propio del contencioso objetivo. Sobre
este particular valga citar el siguiente aparte de la sentencia.
En la medida en que esta acción no se intente o no se ejerza dentro
de los cuatro meses de que habla la ley (C.C.A. art. 136-2), quien se considere
directamente afectado o un tercero, podrán promover la acción de simple nulidad
en cualquier tiempo (C.C.A. arts. 84 y 136-1), pero única y exclusivamente para
solicitar de la autoridad judicial la nulidad del acto violador, dejando a un
lado la situación jurídica particular que en éste se regula, para entender que
actúan por razones de interés general: la de contribuir a la integridad del
orden jurídico y de garantizar el principio de legalidad frente a los excesos
en que pueda incurrir la Administración en el ejercicio del poder público. En
estos casos, la competencia del juez contencioso administrativo se encuentra
limitada por la pretensión de nulidad del actor, de manera que, en aplicación
del principio dispositivo, aquél no podrá adoptar ninguna medida orientada a la
restitución de la situación jurídica particular vulnerada por el acto. Ahora
bien, si se acusa un acto de contenido particular y concreto por vía de la
acción de simple nulidad, y la demanda no se interpone por el titular del
derecho afectado sino por un tercero, es imprescindible que el juez contencioso
vincule al proceso al directamente interesado, con el fin de que éste
intervenga y pueda hacer efectivas las garantías propias del derecho al debido
proceso.
(…)
Siguiendo este razonamiento, en el entendido que la procedencia de
una u otra acción está determinada por la pretensión que se formule ante la
jurisdicción de lo contencioso administrativo, es menester precisar que cuando
se demanda por vía de la acción de simple nulidad un acto de contenido
particular y concreto que crea o reconoce un derecho subjetivo, pese a que el
mismo haya sido declarado nulo en la respectiva sentencia, el juez de la causa
está obligado a mantener intangible el derecho en cuestión ya que, como se ha
venido explicando, el pronunciamiento judicial en estos casos es única y
exclusivamente de legalidad en abstracto. Téngase en cuenta que, una vez
vencido el término de caducidad previsto en la ley para el ejercicio de la
acción de nulidad y restablecimiento sin que ésta se haya impetrado -que es de
cuatro meses si se trata de un particular o de dos años si quien demanda es una
persona de derecho público-, el derecho subjetivo reconocido en el respectivo
acto administrativo adquiere firmeza jurídica y se torna inmodificable, de
manera que, frente a la posible declaratoria de simple nulidad del acto, la
cual puede promoverse en cualquier tiempo, deben hacerse prevalecer los
principios de seguridad jurídica, buena fe y confianza legítima en favor del
titular del derecho previamente reconocido.
Por todo lo anterior, esta Sala considera que en el  Auto del 5 de
febrero de 2004, dictado en el proceso contencioso administrativo adelantado
por el peticionario de la referencia, la Sección Primera del Consejo de Estado
incurrió en una vía de hecho al desconocer el contenido de la decisión de la
Sentencia C-426 de 2002 de la Corte Constitucional, que se refiere a la
procedencia de la acción de nulidad contra actos administrativos de contenido
particular.
En consecuencia, la Sala procederá a revocar la decisión del Consejo
de Estado revisada en esta providencia y decretará la nulidad del proceso en
cuestión a partir del Auto del 2 de septiembre de 2003 del Tribunal
Administrativo de Cundinamarca, por el cual se rechazó la demanda presentada
por la persona jurídica extranjera Pro Niños Pobres, como consecuencia
de la vía de hecho en que se incurrió al desconocer el contenido de la
Sentencia C-426 de 2002 de la Corte Constitucional, para que en su lugar se
tramite según las previsiones de la misma.
DECISION
En mérito de lo expuesto, la Sala Sexta de Revisión  de la Corte
Constitucional, en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
R
E S U E L V E
PRIMERO: REVOCAR la sentencia del 29 de abril de 2004 dictada por la
subsección A, Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del
Consejo de Estado, mediante la cual se denegó el amparo de tutela solicitado
por Luc Claude Simon Schneekloth en nombre de la persona jurídica Pro Niños
Pobres, por las razones anotadas en la parte considerativa de esta providencia.
SEGUNDO.- En su lugar, CONCEDER el amparo solicitado por el tutelante
y, por tanto, decretar la nulidad de todo lo actuado en el proceso contencioso
administrativo adelantado por la persona jurídica extranjera Pro Niños Pobres,
a partir del Auto del 2 de septiembre de 2003 dictado por el Tribunal
Administrativo de Cundinamarca, inclusive, para que se le dé trámite a la
demanda de nulidad incoada por aquél, según las previsiones de la Sentencia
C-426 de 2002 de la Corte Constitucional.
TERCERO.- Por Secretaria General, LÍBRESE la comunicación prevista por
el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Notifíquese,
comuníquese, publíquese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
MARCO GERARDO
MONROY CABRA
Magistrado
RODRIGO
UPRIMNY YEPES
Magistrado
(E)
ALVARO TAFUR
GÁLVIS
Magistrado
MARTHA
VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria
General
Aclaración
del Magistrado (E) RODRIGO UPRIMNY YEPES a la sentencia T-836 de 2004
CONTROL
DE CONSTITUCIONALIDAD DE INTERPRETACION JUDICIAL-Doctrina
del derecho viviente (Aclaración de voto)
CONTROL
DE CONSTITUCIONALIDAD DE INTERPRETACION JUDICIAL-Carácter
excepcional del control abstracto (Aclaración de voto)
Excepcionalmente
puede la Corte, en sede de control abstracto, controlar la constitucionalidad
de las interpretaciones adelantadas por los jueces. Y que por ende, si dichas
interpretaciones desconocen principios y derechos constitucionales, es deber
del juez constitucional expulsar del ordenamiento esas hermenéuticas.
ACCION
DE NULIDAD CONTRA ACTO DE CONTENIDO PARTICULAR Y CONCRETO-Líneas
jurisprudenciales del Consejo de Estado (Aclaración de voto)
Las líneas jurisprudenciales del Consejo de Estado sobre el tema,
según lo reseña la propia sentencia C-426 de 2002, han sido básicamente tres:
(i) que la acción de nulidad no procedía contra ningún acto particular, que
tendió a dominar hasta 1961; (ii) la tesis de los motivos y finalidades, según
la cual la acción de nulidad procede también contra los actos particulares,
pero si la pretensión es exclusivamente de nulidad y la declaratoria de nulidad
no comporta un restablecimiento automático de un derecho, tesis dominante hasta
comienzos de los noventa y que continuó siendo sostenida por la Sección Tercera
hasta 1996; (iii) finalmente, a partir de una decisión de Sala Plena del
Consejo de Estado de 1996, la jurisprudencia dominante es que la acción de
simple nulidad puede promoverse contra actos creadores de situaciones jurídicas
individuales pero únicamente cuando expresamente la ley lo permita o cuando el
acto, a pesar de ser particular, despierte un especial interés para la
comunidad que trascienda el mero interés de la legalidad en abstracto,
comprometiendo el orden público, social o económico del país.
ACCION
DE NULIDAD CONTRA ACTO DE CONTENIDO PARTICULAR Y CONCRETO-Interpretación
del Consejo de Estado no es arbitraria (Aclaración de voto)
Las líneas jurisprudenciales del Consejo de Estado no son
arbitrarias. Es más, comparto plenamente la tesis (ii), según la cual la acción
de nulidad procede también contra los actos particulares, pero si la pretensión
es exclusivamente de nulidad y la declaratoria de nulidad no comporta un
restablecimiento automático de un derecho. Me parece que se trata de una
interpretación que armoniza los criterios literal, sistemático y finalístico.
En efecto, esa interpretación parte del tenor literal del artículo 84 del CCA,
que no limita la acción de nulidad a los actos generales, por lo cual debe
entenderse que en principio esa acción procede contra todo acto administrativo;
pero esa jurisprudencia no analiza aisladamente esa disposición sino que
determina su alcance tomando en cuenta la regulación sistemática de las
acciones contenciosas por el CCA, y en especial las finalidades y
características propias de cada una de las acciones. Y por ende busca evitar
que el uso de la acción de nulidad sirva de mecanismo para eludir el término de
caducidad previsto para la acción de nulidad y restablecimiento, término de
caducidad que, conviene recordarlo, ha sido declarado exequible y cumple una
función constitucional importante, ya que ampara la seguridad jurídica de las
situaciones concretas. Y por ello no creo que esa hermenéutica vulnere el derecho
de acceso a la justicia ni el principio pro actione, pues limita el uso de la
acción de nulidad contra actos concretos, en los casos que parecen necesarios y
proporcionados para proteger la estabilidad de las situaciones jurídicas
concretas y para mantener la especificidad de cada una de las acciones
contencioso administrativas. En efecto, esa jurisprudencia admite el uso de la
acción de nulidad contra actos concretos, salvo cuando su empleo podría
desconocer el término de caducidad de la acción de nulidad y restablecimiento,
y podría afectar situaciones jurídicas concretas.
ACCION
DE NULIDAD CONTRA ACTO DE CONTENIDO PARTICULAR Y CONCRETO-Indebida
interpretación por la Corte Constitucional (Aclaración de voto)
Considero que
la sentencia C-426 de 2002 no mostró que la jurisprudencia de los motivos y
finalidades del Consejo de Estado fuera en sí misma contraria a los principios
y valores constitucionales; ni tampoco la Corte mostró que  esa jurisprudencia
fuera una interpretación irrazonable del artículo 84 del CCA.  Según mi
parecer, a lo sumo la sentencia C-426 de 2002 ofreció una interpretación legal
distinta del alcance del artículo 84 del CCA; pero ese entendimiento distinto,
que también puede ser razonable, no justificaba en manera alguna el condicionamiento
de la constitucionalidad de esa disposición, pues el juez constitucional debe
ser respetuoso de la autonomía interpretativa de las otras jurisdicciones, y
por ello corresponde al Consejo de Estado, como Tribunal Supremo de lo
Contencioso Administrativo, fijar el sentido legal de las normas
administrativas. La Corte Constitucional sólo puede condicionar el alcance de
las interpretaciones de las disposiciones legales adelantadas por los jueces, y
en especial por los órganos de unificación jurisprudencial, como la Corte
Suprema o el Consejo de Estado,  cuando existan razones constitucionales que
justifiquen el condicionamiento. Y no es una razón suficiente que la Corte
Constitucional considere que tiene una interpretación legal mejor de una
disposición puesto que existe una separación entre la jurisdicción
constitucional y las otras jurisdicciones, y por ello la Corte no puede imponer
a los jueces, y menos al Consejo de Estado, una determinada comprensión de la
ley con base en criterios y discusiones legales.
ACCION
DE NULIDAD CONTRA ACTO DE CONTENIDO PARTICULAR Y CONCRETO-Efectos
que no se tuvieron en cuenta en la Sentencia C-426 de 2002 (Aclaración de voto)
ACCION
DE NULIDAD CONTRA ACTO DE CONTENIDO PARTICULAR Y CONCRETO-Efectos
sobre la sanción (Aclaración de voto)
ACCION
DE NULIDAD Y ACCION DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO-Inexistencia
de diferencias desde la sentencia C-426/02/CADUCIDAD DE LA ACCION DE NULIDAD
Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO-Pérdida de su finalidad (Aclaración de voto)
La preservación de la orden de destrucción, a pesar de la nulidad
del acto administrativo, es problemática, en términos de interdicción de la
arbitrariedad y de Estado de derecho, pues no parece admisible que las
autoridades realicen una demolición de una vivienda, si ha sido declarado nulo
el acto administrativo que la ordenó. Y es que de las decisiones judiciales se
espera que tengan efectos prácticos, y no puramente teóricos, por lo cual no es
razonable que existan sentencias de nulidad de un acto administrativo
individual que no tengan reales efectos jurídicos, pues el acto es retirado del
ordenamiento por orden judicial, pero todo el mundo tiene que seguir actuando
como si el acto siguiera siendo válido. Parecería entonces necesario que
concluir que esa orden de destrucción de la edificación no puede ejecutarse.
Pero esa solución es también problemática, pues implica una erosión de la
distinción entre acción de simple nulidad  y acción de nulidad y
restablecimiento del derecho, y habría perdido operancia el término de
caducidad para esta última acción, puesto que los peticionarios habrían logrado
el restablecimiento de su derecho, a pesar de que dejaron vencer el término de
caducidad.  Y esto es igualmente grave, pues la estabilidad de las situaciones
concretas juega un papel importante en términos de seguridad jurídica, la cual
busca no sólo proteger los derechos de los particulares sino también que el
Estado pueda cumplir adecuadamente sus funciones públicas.
SEGURIDAD
JURIDICA Y JUSTICIA MATERIAL
(Aclaración de voto)
CADUCIDAD
DE LA ACCION DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO
(Aclaración de voto)
ACCION
DE NULIDAD CONTRA ACTO DE CONTENIDO PARTICULAR Y CONCRETO-Efecto
simbólico (Aclaración de voto)
ACCION
DE NULIDAD-Procedencia de tutela por cuanto
debe ser tramitada conforme a sentencia C-426/02 (Aclaración de voto)
Conforme a lo
señalado en esta aclaración, no comparto la sentencia C-426 de 2002, que me
parece equivocada. Sin embargo, mis discrepancias no restan fuerza normativa a
esa decisión, que hizo tránsito a cosa juzgada y es de obligatorio cumplimiento
por todas las autoridades, incluyendo al Consejo de Estado. Y por ello
considero que la tutela debía ser concedida en el presente caso, pues los
actores explícitamente plantearon una acción de nulidad frente al acto
administrativo atacado, sin que en ningún momento hubieran señalado que
pretendían un restablecimiento de su derecho, por lo que, conforme a la parte
resolutiva de la citada sentencia C-426 de 2002, esa acción debe ser tramitada.
1-
Con el acostumbrado respeto por las decisiones de la Corte, me veo obligado a
aclarar mi voto en la sentencia de la referencia. Comparto la decisión de la
Corte de dejar sin efecto el proceso contencioso administrativo adelantado por
“Pro niños pobres” a partir del auto del 2° de septiembre de 2003
dictado por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, pues dicho auto
desconoció el contenido resolutivo de sentencia C-426 de 2002, que es de
obligatorio cumplimiento para todas las autoridades. Sin embargo, no comparto
la tesis desarrollada por la Corte en esa sentencia C-426 de 2002, que no tuve
la oportunidad de decidir, por no estar encargado de la magistratura en ese
momento. Es obvio que esos reparos no justifican, en manera alguna, desconocer
la obligatoriedad de esa decisión, puesto que las sentencias de la Corte
Constitucional hacen tránsito a cosa juzgada constitucional y son obligatorias
para todos las autoridades (CP art. 243). Sin embargo, mis objeciones frente a
la sentencia C-426 de 2002 no hicieron sino acentuarse frente a sus
implicaciones en el presente caso, por lo cual consideré pertinente aclarar mi
voto, no sólo para presentar brevemente esos reparos sino además para
eventualmente ofrecer algunas alternativas interpretativas que tal vez permitan
superar algunas de las perplejidades que suscita esa sentencia.
2-
La sentencia C-426 de 2002 se basa en  tres tesis básicas: (i) que la Corte
Constitucional puede, en ciertas circunstancias, controlar la
constitucionalidad de la interpretación de las disposiciones legales; (ii) que
por ende, si una interpretación contradice principios y derechos
constitucionales, como el derecho de acceso a la justicia (CP art. 228),
entonces es deber del juez constitucional expulsar del ordenamiento jurídico
dicha hermenéutica; (iii) y que aplicando esa tesis, debe entenderse que la
doctrina de los motivos y finalidades desarrollada por el Consejo de Estado
para interpretar la posibilidad de interponer acciones de simple nulidad contra
actos administrativos individuales es contraria a la Carta. A partir de esas
premisas, la sentencia concluye que la constitucionalidad del artículo 84 del Código
Contencioso Administrativo debe ser condicionada, a fin de precisar que la
acción de nulidad también procede contra actos individuales y concretos cuando
la pretensión es exclusivamente el control de legalidad en abstracto del acto
demandado. Por las razones que explicaré brevemente, comparto las dos primeras
premisas de la argumentación, pero considero equivocada la tercera, y por ello
no puedo tampoco estar de acuerdo con la conclusión ni con la parte resolutiva
de la citada sentencia C-426 de 2002.
La
excepcional posibilidad de control constitucional de las interpretaciones
judiciales.
3- Considero que, en forma excepcional, el control
constitucional, a pesar de ser abstracto y tener como objeto las disposiciones
legales, puede recaer sobre las interpretaciones de los jueces. Y ese control,
como lo han explicado en detalle decisiones anteriores de esta Corte[8],
puede ser directo o indirecto. Es indirecto y eventual, en los
casos de sentencias condicionales, pues opera en abstracto, ya que no se
refiere a las interpretaciones concretas realizadas por determinados jueces o
tribunales sino a entendimientos posibles e hipotéticos del texto acusado. Y es
directo cuando la Corte examina específicamente la interpretación que de un
texto legal han hecho determinados jueces. En esos casos, esta Corte ha
considerado que la doctrina del “derecho viviente”[9],
desarrollada por la Corte Constitucional italiana, sirve de sustento al
ejercicio del control constitucional de las interpretaciones.
4- Esta doctrina del derecho viviente busca dos propósitos
esenciales: (i) armonizar el carácter abstracto del control constitucional con
los significados concretos y efectivos que adquieren las disposiciones
jurídicas demandadas en la práctica jurídica y social; y (ii) armonizar el
reconocimiento y protección de la autonomía de los funcionarios  judiciales en
la interpretación de la ley (CP arts 228 y 230) con la función que corresponde
a esta Corte de guardar la integridad y supremacía de la Constitución (CP art.
241). Según esta doctrina del derecho viviente, la manera como los operadores
jurídicos, los grandes doctrinantes y en especial la jurisprudencia han
entendido el texto normativo demandado debe ser tenida en cuenta por el juez
constitucional para fijar el sentido mismo de la disposición acusada, sobre
todo si dicha “interpretación jurisprudencial y doctrinaria representa una
orientación dominante bien establecida”[10],
por cuanto de esa manera no sólo el juez constitucional reconoce y respeta las
interpretaciones legales adelantadas por los funcionarios judiciales sino que,
además, el control constitucional recae sobre el derecho realmente vivido por
los ciudadanos, y no sobre contenidos hipotéticos, que podrían eventualmente
inferirse del texto acusado, pero que no han tenido ninguna aplicación
práctica.
5- La anterior doctrina obviamente no significa que el juez
constitucional deba subordinarse a ese derecho viviente, como podría
equivocadamente creerse, por cuanto dicho derecho viviente es relevante para
fijar el sentido legal de la disposición acusada, pero no para determinar su
constitucionalidad. Precisamente, la Corte Constitucional Italiana, en
numerosas oportunidades, ha precisado que “derecho viviente no equivale a
derecho conforme a la Constitución”[11],
pues una cosa es que el juez constitucional reconozca la autonomía de los
jueces para determinar el alcance de las disposiciones legales, y por ello
acoja su interpretación, si ésta tiene una orientación dominante y consolidada,
como entendimiento viviente del texto acusado, y otra muy distinta que el juez
constitucional abdique de su función de controlar la constitucionalidad de ese
texto. Por ello corresponde a la Corte Constitucional, como guardiana de la
integridad y supremacía de la Constitución (CP art. 241), examinar si las
disposiciones sometidas a control, tal y como han sido entendidas por el
derecho viviente, se ajustan o no a la Carta.
6-
Por las razones anteriores, considero que excepcionalmente puede la Corte, en
sede de control abstracto, controlar la constitucionalidad de las
interpretaciones adelantadas por los jueces. Y que por ende, si dichas
interpretaciones desconocen principios y derechos constitucionales, es deber
del juez constitucional expulsar del ordenamiento esas hermenéuticas. Por ello
comparto las dos primeras premisas de la sentencia C-426 de 2002. Pero me
distancio de la tercera premisa pues, por las razones que explicaré, considero
que la doctrina de los motivos y finalidades desarrollada por el Consejo de
Estado se ajusta perfectamente a la Constitución.
La
doctrina de los motivos y finalidades, el principio pro actione y el
derecho de acceder a la justicia.
7- En la sentencia C-426 de 2002,  la Corte no objetó que la ley
pudiera distinguir entre la acción de simple nulidad y la acción de nulidad y
restablecimiento, ni consideró contrario a la Carta que el Código Contencioso
Administrativo tratara de manera distinta ambas acciones, previendo un término
de caducidad frente a la segunda acción. Y difícilmente podía hacerlo pues en
anteriores oportunidades, la Corte había avalado la existencia de términos de
caducidad frente a las acciones contencioso administrativas, y específicamente
frente a la acción de nulidad y restablecimiento del derecho[12]. E igualmente la Corte
había admitido que existiera una regulación distinta de ambas acciones[13].
La sentencia C-426 de 2002, en ningún momento, consideró tampoco que
fuera contrario a la Carta que la ley pudiera establecer un término de
caducidad para la acción de simple nulidad frente a los actos de contenido
particular, cuando la anulación del acto pudiera afectar situaciones jurídicas
concretas. Esto significa que en principio puede la ley señalar explícitamente
que la acción de nulidad contra un acto que define una situación particular
está sujeta a un término de caducidad. Esa proposición jurídica no sería en sí
misma inconstitucional. O al menos la sentencia C-426 de 2002 no señala en
ningún momento que esa regulación sea contraria a la Carta o al derecho a
acceder a la justicia. Y es que no creo que lo sea, pues si el término de
caducidad es razonable, una regulación de esa naturaleza no viola el derecho de
acceder a la justicia, pues cumple un propósito constitucional relevante, que
es dar firmeza a las situaciones concretas.
8- Por consiguiente, la ratio decidendi de la sentencia C-426
de 2002 no es que la doctrina de los motivos y finalidades del Consejo de
Estado sea en sí misma contraria a la Carta, pues parece admisible que la
acción de nulidad contra actos particulares tenga un término de caducidad,
cuando la declaratoria de nulidad implique inevitablemente una afectación de la
situación jurídica concreta. La tesis de la Corte es entonces que dicha
doctrina es inconstitucional por cuanto representa una interpretación
manifiestamente equivocada del alcance del artículo 84 del Código Contencioso
Administrativo, en la medida en que viola el principio pro actione, y
por ende el derecho de acceso a la justicia, pues introduce un requisito de
procedencia de la acción de nulidad que el mencionado artículo 84 no prevé.
Así lo dicen explícitamente los fundamentos 7.12, 7.16, 7.17. 7.21 y 7.22 de
esa sentencia. En particular señala esa providencia:
“Independientemente de las tesis que hayan sido expuestas en el seno
del máximo órgano de la jurisdicción administrativa para delimitar la
procedencia de la acción de nulidad contra actos de contenido particular, la
formulación y exigencia de requisitos adicionales no contenidos en el texto de
la norma acusada ni derivados de su verdadero espíritu y alcance, representan,
sin lugar a dudas, una carga ilegítima para los administrados que afecta y
restringe de manera grave el ejercicio de sus derechos fundamentales de acceso
a la justicia y al debido proceso, pues, lo ha dicho la Corte (Cfr. la
sentencia C-011/94, M.P. Alejandro Martínez Caballero), el interprete no puede
hacer decir a las normas lo que éstas no dicen, mucho menos si el sentido que
les atribuye excede su verdadero contenido y no se ajusta al texto de la
Constitución Política.
Establecer como orientación jurisprudencial dominante, que la acción
de nulidad sólo procede contra los actos de contenido particular cuando lo
indique la ley o cuando éstos representen un interés para la comunidad, no sólo
comporta una interpretación inexacta del contenido del artículo 84 del
C.C.A., cuyo texto permite demandar por vía de la simple nulidad todos los
actos de la Administración, sino también, una inversión de la regla allí
establecida, en cuanto que la citada orientación lleva a la conclusión de
que sólo por excepción los actos administrativos de contenido particular son
demandables a través de la acción de simple nulidad, sentido que jamás podría
extraerse del texto de la preceptiva impugnada ni del alcance que la propia
Constitución y la ley le han fijado a la acción Pública de nulidad (subrayados
míos)”.
Finalmente, con el fin de enfrentar la objeción de que esa sentencia
de constitucionalidad condicionada podría equivaler a una declaratoria de
inexequibilidad del término de caducidad de la acción de nulidad y
restablecimiento, que ya había sido declarado exequible, o a una confusión de
ambas acciones, la Corte precisa que en caso de que haya transcurrido el
término de caducidad sin que la persona haya interpuesto la correspondiente
acción de nulidad y restablecimiento, entonces si prospera la acción de simple
nulidad, la declaratoria de nulidad del acto administrativo individual no
podría afectar la situación jurídica concreta, ni podría la persona solicitar
la reparación de un eventual  daño antijurídico ocasionado por el acto
administrativo anulado.  Así lo dicen los fundamentos 7.23 y 7.24 de esa
sentencia, cuando afirman:
“Siguiendo este razonamiento, en el entendido que la procedencia de
una u otra acción está determinada por la pretensión que se formule ante la
jurisdicción de lo contencioso administrativo, es menester precisar que cuando
se demanda por vía de la acción de simple nulidad un acto de contenido
particular y concreto que crea o reconoce un derecho subjetivo, pese a que el
mismo haya sido declarado nulo en la respectiva sentencia, el juez de la
causa está obligado a mantener intangible el derecho en cuestión ya que,
como se ha venido explicando, el pronunciamiento judicial en estos casos es
única y exclusivamente de legalidad en abstracto. Téngase en cuenta que, una
vez vencido el término de caducidad previsto en la ley para el ejercicio de la
acción de nulidad y restablecimiento sin que ésta se haya impetrado -que es de
cuatro meses si se trata de un particular o de dos años si quien demanda es una
persona de derecho público-, el derecho subjetivo reconocido en el
respectivo acto administrativo adquiere firmeza jurídica y se torna
inmodificable, de manera que, frente a la posible declaratoria de simple
nulidad del acto, la cual puede promoverse en cualquier tiempo, deben hacerse
prevalecer los principios de seguridad jurídica, buena fe y confianza legítima
en favor del titular del derecho previamente reconocido.
Asimismo, en aras de la certeza y seguridad jurídica, habrá de
aclararse que cuando no se promueva la acción de nulidad y restablecimiento del
derecho dentro del término de caducidad fijado en la ley, y se demanda un acto
de contenido particular y concreto a través de la acción de simple nulidad, la
sentencia que acoge la pretensión de nulidad del acto no abre la posibilidad
para que el sujeto afectado pueda entrar a solicitar la reparación del daño
antijurídico derivado de dicho acto. En realidad, el hecho de que no se haya
reclamado en tiempo el reconocimiento de una situación jurídica individual
afectada por un acto administrativo, impide de plano que pueda utilizarse el
contencioso de simple anulación como medio para revivir nuevamente la
posibilidad de reclamar, por vía judicial, el restablecimiento del derecho
presuntamente afectado (Subrayados míos)”.
9- La anterior tesis de la Corte me parece problemática, al menos
por las siguientes tres razones: en primer término, por cuanto descalifica como
arbitraria una interpretación del artículo 84 del CCA, que puede ser
discutible, pero que dista de ser irrazonable, lo cual afecta la autonomía
judicial; en segundo término, por cuanto el cuestionamiento por la Corte de la
jurisprudencia del Consejo de Estado se funda esencialmente en argumentos
legales, con lo cual desconoce la separación que la Carta establece entre la
jurisdicción constitucional y la jurisdicción contencioso administrativa; finalmente,
por cuanto los efectos prácticos de la sentencia C-426 de 2002 en términos de
acceso a la justicia son pobres, pero en cambio dicha sentencia puede ocasionar
importantes traumatismos y perplejidades jurídicas. Brevemente veamos esos
aspectos.
La razonabilidad de la jurisprudencia de los motivos y finalidades.
10- Las líneas jurisprudenciales del Consejo de Estado sobre el
tema, según lo reseña la propia sentencia C-426 de 2002, han sido básicamente
tres: (i) que la acción de nulidad no procedía contra ningún acto particular,
que tendió a dominar hasta 1961; (ii) la tesis de los motivos y finalidades,
según la cual la acción de nulidad procede también contra los actos
particulares, pero si la pretensión es exclusivamente de nulidad y la
declaratoria de nulidad no comporta un restablecimiento automático de un
derecho, tesis dominante hasta comienzos de los noventa y que continuó siendo
sostenida por la Sección Tercera hasta 1996; (iii) finalmente, a partir de una
decisión de Sala Plena del Consejo de Estado de 1996, la jurisprudencia
dominante es que la acción de simple nulidad puede promoverse contra actos
creadores de situaciones jurídicas individuales pero únicamente cuando
expresamente la ley lo permita o cuando el acto, a pesar de ser particular, despierte
un especial interés para la comunidad que trascienda el mero interés de la
legalidad en abstracto, comprometiendo el orden público, social o económico del
país.
11- Ahora bien, esas jurisprudencias son discutibles, pues a todas
ellas podría objetarse, como lo hace la sentencia C-426 de 2002, que
expresamente el artículo 84 del CCA no restringe la acción de nulidad frente a
actos generadores de una situación jurídica particular. Sin embargo, no creo
que sean interpretaciones arbitrarias, pues esas tesis buscan reconocer la
especificidad y la función diversa de las dos acciones previstas por el
ordenamiento administrativo En el fondo, el argumento esencial subyacente a
esas jurisprudencias es que si la ley distingue entre la acción de simple
nulidad, que no tiene caducidad y puede ser presentada por cualquier ciudadano,
y la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, que tiene caducidad y
debe ser presentada por el afectado, entonces es necesario evitar que en la
práctica pueda desnaturalizarse la esencia de cada una de estas acciones. En
especial, la preocupación que orienta esta jurisprudencia del Consejo de Estado
es evitar que un particular que haya dejado caducar la acción de nulidad y
restablecimiento, utilice la acción de simple nulidad para obtener la
protección de su derecho. Y esa preocupación es legítima puesto que para el
amparo de su derecho o la reparación del daño, el ordenamiento ha establecido,
por razones de seguridad jurídica, un término de caducidad, que ha sido
declarado exequible por esta Corte.
12- En esas condiciones, según mi criterio, las líneas
jurisprudenciales del Consejo de Estado no son arbitrarias. Es más, comparto
plenamente la tesis (ii), según la cual la acción de nulidad procede también
contra los actos particulares, pero si la pretensión es exclusivamente de
nulidad y la declaratoria de nulidad no comporta un restablecimiento automático
de un derecho. Me parece que se trata de una interpretación que armoniza los
criterios literal, sistemático y finalístico. En efecto, esa interpretación
parte del tenor literal del artículo 84 del CCA, que no limita la acción de
nulidad a los actos generales, por lo cual debe entenderse que en principio esa
acción procede contra todo acto administrativo; pero esa jurisprudencia no
analiza aisladamente esa disposición sino que determina su alcance tomando en
cuenta la regulación sistemática de las acciones contenciosas por el CCA, y en
especial las finalidades y características propias de cada una de las acciones.
Y por ende busca evitar que el uso de la acción de nulidad sirva de mecanismo
para eludir el término de caducidad previsto para la acción de nulidad y
restablecimiento, término de caducidad que, conviene recordarlo, ha sido
declarado exequible y cumple una función constitucional importante, ya que
ampara la seguridad jurídica de las situaciones concretas. Y por ello no creo
que esa hermenéutica vulnere el derecho de acceso a la justicia ni el principio
pro actione, pues limita el uso de la acción de nulidad contra actos concretos,
en los casos que parecen necesarios y proporcionados para proteger la
estabilidad de las situaciones jurídicas concretas y para mantener la
especificidad de cada una de las acciones contencioso administrativas. En
efecto, esa jurisprudencia admite el uso de la acción de nulidad contra actos
concretos, salvo cuando su empleo podría desconocer el término de caducidad de
la acción de nulidad y restablecimiento, y podría afectar situaciones jurídicas
concretas.
13- Por todo lo anterior, no considero que existieran argumentos
constitucionales para cuestionar la jurisprudencia del Consejo de Estado. Por
ende, la razón invocada por la Corte fue más de naturaleza estrictamente legal.
En el fondo, la tesis de la sentencia C-426 de 2002 parece ser que la Corte
habría alcanzado un mejor entendimiento que el Consejo de Estado del alcance
legal del artículo 84 del CCA. Y así parece decirlo explícitamente el
fundamento 7.12 de la sentencia, cuando afirma:
“Respecto al contenido del artículo 84 del C.C.A., no observa la
Corte que el mismo establezca distinciones en relación con la clase de actos
administrativos que pueden ser demandados por esa vía, como tampoco que
condicione o restrinja su ámbito de procedibilidad frente a los actos de
contenido particular, o bien al cumplimiento de ciertos presupuestos -como el
de tener que acreditar que el acto acusado representa un especial interés para
la comunidad-, o bien a los casos expresamente consagrados en normas o leyes
especiales. Por el contrario, la circunstancia específica de que el artículo en
cuestión disponga en forma clara y precisa que “toda persona podrá solicitar
por sí, o por medio de su representante, que se declare la nulidad de los actos
administrativos”, lleva a la conclusión de que la voluntad del legislador
extraordinario al regular la acción pública de simple nulidad, no fue la de
privilegiar su ejercicio respecto de los actos relativos a situaciones
jurídicas generales, sino la de permitir, en plena concordancia con la
Constitución, que ésta pudiera ejercerse también contra los actos de contenido
particular y concreto. Ello, en el entendido de que éstos, independientemente
de regular situaciones jurídicas individuales, igualmente pueden entrar en
contradicción con la integridad del ordenamiento jurídico, que es lo que en
últimas busca preservarse a través de la acción pública de nulidad (subrayados
míos).”
13- Nótese que el argumento es esencialmente legal; la Corte afirma
que el Legislador extraordinario no habría introducido ningún requisito
especial para la presentación de la acción de nulidad contra actos
administrativos concretos. Es cierto que después la Corte introduce argumentos
constitucionales, que son el principio pro actione y el derecho de
acceso a la justicia. Pero esos argumentos constitucionales no son autónomos y
están estrictamente subordinados al problema legal. En efecto, la tesis de la
Corte es que la jurisprudencia del Consejo de Estado viola esos principios
constitucionales pues introduce requisitos para acceder a la justicia que la
disposición legal no prevé. Por consiguiente, el problema esencial es que la
Corte asume que el artículo 84 del CCA no establece el requisito señalado por
la jurisprudencia del Consejo de Estado; y es cierto que ese artículo, tomado de
manera literal y aislada, no prevé dicho requisito; pero, interpretado
sistemáticamente, y en armonía con el artículo 85 del mismo CCA, no es en
manera alguna irrazonable sostener la doctrina de los motivos y finalidades.
14- En síntesis, considero que la sentencia C-426 de 2002 no mostró
que la jurisprudencia de los motivos y finalidades del Consejo de Estado fuera
en sí misma contraria a los principios y valores constitucionales; ni tampoco
la Corte mostró que  esa jurisprudencia fuera una interpretación irrazonable
del artículo 84 del CCA.  Según mi parecer, a lo sumo la sentencia C-426 de
2002 ofreció una interpretación legal distinta del alcance del artículo 84 del
CCA; pero ese entendimiento distinto, que también puede ser razonable, no
justificaba en manera alguna el condicionamiento de la constitucionalidad de
esa disposición, pues el juez constitucional debe ser respetuoso de la
autonomía interpretativa de las otras jurisdicciones, y por ello corresponde al
Consejo de Estado, como Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativo,
fijar el sentido legal de las normas administrativas. La Corte Constitucional
sólo puede condicionar el alcance de las interpretaciones de las disposiciones
legales adelantadas por los jueces, y en especial por los órganos de
unificación jurisprudencial, como la Corte Suprema o el Consejo de Estado,
cuando existan razones constitucionales que justifiquen el condicionamiento. Y
no es una razón suficiente que la Corte Constitucional considere que tiene una
interpretación legal mejor de una disposición puesto que existe una separación
entre la jurisdicción constitucional y las otras jurisdicciones, y por ello la
Corte no puede imponer a los jueces, y menos al Consejo de Estado, una
determinada comprensión de la ley con base en criterios y discusiones legales.
Ha dicho al respecto esta Corte:
“(E)sta Corporación, en la medida en que es un juez de
constitucionalidad y no de legalidad, no puede imponer, con base en discusiones
puramente legales, cual es el sentido de una disposición legal, puesto que ésa
es labor de los jueces ordinarios y, en especial, del tribunal de casación. En
virtud de la separación que existe entre la jurisdicción ordinaria y la
jurisdicción constitucional, la Corte Constitucional sólo puede establecer en
sus sentencias cuáles son las interpretaciones admitidas de determinadas normas
legales cuando existen valores constitucionales en juego, tal y como lo señaló
en anterior decisión.[14]”
Es más, toda la doctrina del derecho viviente, que la Corte ha
acogido y que fue brevemente reseñada en esta aclaración de voto, pretende
precisamente que el juez constitucional respete, dentro de los límites
constitucionales, la interpretación legal adelantada por los jueces.
Perplejidades que suscita la sentencia C-426 de 2000.
15- Los anteriores criterios explican suficientemente por qué no
comparto la sentencia C-426 de 2002. Pero hay más; casos como el presente me
llevan a la convicción de que la doctrina establecida por esa sentencia tampoco
es adecuada en términos de acceso a la justicia, ya que no incrementa sino
residualmente el acceso, pero en cambio puede ocasionar importantes
traumatismos y perplejidades jurídicas. Y la razón es la siguiente: conforme a
esa doctrina, tal y como yo la entiendo, si el peticionario solicita la simple
nulidad de un acto administrativo particular y concreto, entonces debe ser
decidida, incluso si ya caducó la acción de restablecimiento.  Pero si es
declarada la nulidad ¿qué sucede con la situación jurídica concreta? La Corte
resuelve el problema señalando que dicha decisión no puede afectar derechos
subjetivos concretos, que deben entenderse firmes, debido a los “principios
de seguridad jurídica, buena fe y confianza legítima en favor del titular del
derecho previamente reconocido”; y que tampoco esa decisión abre vía a la
solicitud de reparación, por cuanto la acción habría caducado.
16- Esta doctrina es ya en sí misma cuestionable a nivel general,
pues no parece razonable que una persona pueda impugnar la legalidad de un acto
individual, obtenga la declaración de nulidad de ese acto que sólo se refiere a
él, pero no pueda remediar el daño que le fue ocasionado. No parece muy
armónico con el Estado de derecho que las autoridades se abstengan de reparar
un daño que ocasionaron, cuando los jueces sentencian que el acto
administrativo que sirvió de sustento a la actuación estatal es nulo. Lo
natural en un Estado de derecho es que la protección de la legalidad abstracta
se traduzca en una protección de la legalidad subjetiva del afectado, esto es,
que si es claro que una autoridad actuó ilegalmente, y por ello el acto
administrativo que dio sustento a su conducta fue declarado nulo, entonces
debería esperarse que las personas perjudicadas sean restablecidas en su
derecho. Parece extraño que exista una declaración de nulidad de un acto
administrativo sin consecuencias para las personas que fueron lesionadas por
dicho acto.
17- Las ganancias de la sentencia C-426 de 2002 en términos de
acceso a la justicia son entonces relativamente menores, pues no permiten
corregir realmente los agravios individuales; pero en cambio la doctrina que
desarrolla suscita problemas prácticos muy difíciles de resolver en casos
específicos. Eso sucede cuando el acto administrativo individual y concreto no
reconoció un derecho a la persona sino que determinó una situación que le es
desfavorable, como puede ser la imposición de una sanción, pero todavía no se
ha materializado ningún perjuicio. En tal evento, el acto administrativo puede
ser declarado nulo, pero no se sabe que sucede con la sanción, pues el punto no
fue tratado por la sentencia C-426 de 2002, ya que ésta sólo hizo referencia
explícitamente a actos administrativos que reconocían derechos a particulares
(Fundamento 7.23) o a las solicitudes de reparación (Fundamento 7.24), pero no
abordó directamente los casos, que distan de ser ocasionales, en donde el acto
administrativo crea una situación concreta negativa para el particular, pero el
daño aún no se ha materializado. Basta pensar en una sanción que todavía no ha
sido cumplida. O, un ejemplo concreto es precisamente el presente caso, puesto
que el acto administrativo ordena la destrucción de un inmueble, pero al
parecer ésta no ha sido realizada. Los interrogantes son obvios: en caso de que
el acto administrativo sea declarado nulo ¿debe la sanción ser impuesta y la
edificación destruida, a pesar de que desapareció su fundamento normativo? ¿O
debe entenderse que decaen la sanción y la orden de destrucción? Pero si es eso
último ¿cuál sería en este caso la diferencia entre la acción de nulidad y la
acción de nulidad y restablecimiento? ¿Y en que quedaría el término de
caducidad para la acción de nulidad y restablecimiento?
18- Una lectura general de la sentencia parece indicar que la
sanción seguiría en pie, puesto que declaración de nulidad es planteada como
una defensa pura de la legalidad; pero otros pasajes indican que la sanción  o
la orden de destrucción decaerían, puesto que su fundamento normativo habría desaparecido.
En efecto, el fundamento 7.15 indica que en los procesos de simple nulidad el
juez “se limita a decretar la simple anulación sin adicionar ninguna otra
declaración, pese a que con el retiro del acto impugnado eventualmente se
restablezcan derechos o se ocasionen daños al actor o a terceros”.
Ahora bien cualquier solución es desafortunada. La preservación de
la orden de destrucción, a pesar de la nulidad del acto administrativo, es
problemática, en términos de interdicción de la arbitrariedad y de Estado de
derecho, pues no parece admisible que las autoridades realicen una demolición
de una vivienda, si ha sido declarado nulo el acto administrativo que la
ordenó. Y es que de las decisiones judiciales se espera que tengan efectos
prácticos, y no puramente teóricos, por lo cual no es razonable que existan
sentencias de nulidad de un acto administrativo individual que no tengan reales
efectos jurídicos, pues el acto es retirado del ordenamiento por orden
judicial, pero todo el mundo tiene que seguir actuando como si el acto siguiera
siendo válido. Parecería entonces necesario que concluir que esa orden de
destrucción de la edificación no puede ejecutarse. Pero esa solución es también
problemática, pues implica una erosión de la distinción entre acción de simple
nulidad  y acción de nulidad y restablecimiento del derecho, y habría perdido
operancia el término de caducidad para esta última acción, puesto que los
peticionarios habrían logrado el restablecimiento de su derecho, a pesar de que
dejaron vencer el término de caducidad.  Y esto es igualmente grave, pues la
estabilidad de las situaciones concretas juega un papel importante en términos
de seguridad jurídica, la cual busca no sólo proteger los derechos de los
particulares sino también que el Estado pueda cumplir adecuadamente sus
funciones públicas.
Perspectivas.
19- No es fácil entonces encontrar una solución a aquellos casos en
que la nulidad del acto concreto parece implicar un restablecimiento automático
del derecho de la persona afectada pues cualquiera de las soluciones es
cuestionable. Ahora bien, si tomamos la primera opción, que consiste en
mantener intangible la situación jurídica concreta, protegemos la seguridad
jurídica pero afectamos la justicia material y el principio de supremacía
constitucional, ya que habría que mantener una situación concreta que es
producto de una actuación estatal declarada ilegal. Por el contrario, si
asumimos la segunda opción, esto es, que la persona debe entenderse
restablecida en su derecho, llegamos al resultado inverso, pues podríamos
sacrificar la seguridad jurídica en beneficio de la justicia material y la
supremacía constitucional. Estamos pues frente a una clásica tensión entre
seguridad jurídica y justicia material. Ahora bien, en estos conflictos,
considero que por razones de prudencia y de autorrestricción judicial, el juez
debe dar una prevalencia prima facie  a la seguridad jurídica, y por
ello debe optar por la solución que ampare ese valor, salvo cuando las razones
de justicia material sean tan poderosas  que justifiquen afectar la seguridad
jurídica[15].
La aplicación de este criterio a la solución de las tensiones entre seguridad
jurídica y justicia material que puede suscitar la sentencia C-476 de 2002
indica que, en principio, la declaración de nulidad del acto administrativo no
puede modificar, por razones de seguridad jurídica, situaciones jurídicas
concretas, puesto que la acción para el restablecimiento del derecho ya
caducó.  Sin embargo, pueden existir casos en donde la situación concreta pueda
llegar a ser tan injusta y contraria al principio de jerarquía normativa que
sea ineludible concluir que la persona debe entenderse restablecida en su
derecho. Corresponderá entonces a las autoridades administrativas y a los
jueces en cada caso determinar si se está frente a una situación de esa
naturaleza.
20- Considero que la anterior solución, que protege preferentemente
la estabilidad de las situaciones concretas, es además la que mejor armoniza
con la jurisprudencia de la Corte en la materia. En efecto, como ya se explicó,
esta Corporación declaró la exequibilidad de la caducidad de la acción de
nulidad y restablecimiento[16],
lo cual significa que esas situaciones son en principio intangibles; igualmente
la sentencia C-426 de 2002 indicó que el condicionamiento de la exequibilidad
del artículo 84 del Código Contencioso Administrativo, estaba encaminado a
proteger únicamente la posibilidad de que los ciudadanos pudieran impugnar la
legalidad del acto, pero en interés únicamente de la legalidad y en abstracto,
lo cual significa que esas decisiones de anulación no deberían afectar
situaciones concretas. Así lo dice la parte resolutiva y así lo señalan los
fundamentos 7.22 y 7.23 de la parte motiva. Así, el fundamento 7.22 señala que podrá
promoverse la acción de simple nulidad en cualquier tiempo contra un acto
particular “pero única y exclusivamente para solicitar de la autoridad
judicial la nulidad del acto violador, dejando a un lado la situación jurídica
particular que en éste se regula”. Por su parte, el fundamento 7.23 indica
que “el pronunciamiento judicial en estos casos es única y exclusivamente de
legalidad en abstracto”.
21- Esto significa que, salvo casos extremos, la decisión de
anulación tendría un efecto puramente simbólico, pues no se traduciría en
modificaciones de situaciones jurídicas concretas. Esto muestra que, como ya lo
señalé, las ganancias de la sentencia C-426 de 2002 en términos de acceso a la
justicia son menores. Sin embargo no son deleznables. Así, con esa
interpretación restrictiva, las consecuencias de la sentencia C-426 de 2002 en
términos de seguridad jurídica podrían no ser traumáticas, pues habría que
entender que dicha sentencia abrió paso a declaraciones de nulidad con una
vocación esencialmente pedagógica, según la caracterización de ciertos autores[17], puesto que en
principio dichas decisiones judiciales no afectarían situaciones concretas. Sin
embargo, esas decisiones judiciales verificarían la legalidad de ciertas
actuaciones estatales, lo cual es a veces importante, no sólo para prevenir
futuras violaciones a la legalidad sino además por cuanto esas declaraciones
pueden tener un significado político y moral importante para muchas personas.
22- Conforme a lo señalado en esta aclaración, no comparto la
sentencia C-426 de 2002, que me parece equivocada. Sin embargo, mis
discrepancias no restan fuerza normativa a esa decisión, que hizo tránsito a
cosa juzgada y es de obligatorio cumplimiento por todas las autoridades,
incluyendo al Consejo de Estado. Y por ello considero que la tutela debía ser
concedida en el presente caso, pues los actores explícitamente plantearon una
acción de nulidad frente al acto administrativo atacado, sin que en ningún
momento hubieran señalado que pretendían un restablecimiento de su derecho, por
lo que, conforme a la parte resolutiva de la citada sentencia C-426 de 2002,
esa acción debe ser tramitada.
A pesar de que intenté ofrecer algunas salidas a los problemas
prácticos que ocasiona esta sentencia C-426 de 2002, y creo que ella es
razonable, es obvio que se trata de una propuesta hermenéutica que puede no ser
acogida por las autoridades administrativas y judiciales, por lo cual sería
deseable que el Legislador precisara las condiciones y límites de operancia de
la acción de nulidad frente a actos particulares y concretos.
Fecha ut supra,
RODRIGO UPRIMNY YEPES
Magistrado (E)
[1] Por Sentencia C-543 de 1992 la Corte
Constitucional declaró inexequible el artículo 11 del Decreto 2591 de 1991.
[2] “La
conducta del juez debe ser de tal gravedad e ilicitud que estructuralmente
pueda calificarse como una ‘vía de hecho’, lo que ocurre cuando el funcionario
decide, o actúa con absoluta falta de competencia o de un modo completamente
arbitrario e irregular que comporta, según la jurisprudencia del H. Consejo de
Estado, una agresión grosera y brutal al ordenamiento jurídico, hasta el punto
de que, como lo anota Jean Rivero, "su actuación no aparece más como el
ejercicio irregular de una de sus atribuciones, si no como un puro hecho
material, desprovisto de toda justificación jurídica" (JEAN RIVERO,
Derecho Administrativo, Universidad Central de Venezuela, Caracas 1.984, p.
192), con lo cual, la actividad del juez o funcionario
respectivo, pierde legitimidad y sus actos, según el mismo Rivero, se han
‘desnaturalizado’.” (Sentencia T-442 de 1993 M.P. Antonio Barerra Carbonell)
[3] Art. 2º C.P.
[4] Sentencia C-600 de 1998, M.P. José
Gregorio Hernández Galindo
[5] Sentencia T-1181 de 2000, M.P. José
Gregorio Hernández Galindo
[6] Consultar entre otras sentencias C-486 de 1993, T-296, T-505, y
C-558 de 1994,  T-294 de 1995, C-036 de 1996, C-739 de 2001.
[7] Sentencia C-426 de 2002 M.P. Rodrigo
Escobar Gil
[8] Ver, entre otras, la sentencia C-569 de 2004. Fundamentos 11 y
ss.
[9] Sobre la doctrina del derecho viviente, ver, entre otras, las
sentencias C-557 de 2001, C-955 de 2001, C-875 de 2003, C-901 de 2003,  C-459
de 2004 y C-569 de 2004.
[10] Sentencia C-557 de 2001, MP Manuel José
Cepeda Espinosa Fundamento 5.1., criterio reiterado, entre otras, en las sentencias
C-955 de 2001 y C-901 de 2003.
[11] Ver, entre otras, las sentencias No 69
de 1982 y No 167 de 1984.
[12] Ver las sentencias C-565 de 2000 y C-351 de 1994.
[13] Ver la sentencia C-199 de 1997.
[14] Sentencia C-109 de 1995, Fundamento 13.
[15] Este criterio se inspira en el conocido criterio de Radbruch
sobre la relación entre la justicia y la validez formal del derecho positivo.
Según el iusnaturalismo flexible (o positivismo suave, que es lo mismo) del
Radbruch de la postguerra, una norma jurídica que haya sido regularmente
promulgada pero que sea injusta debe ser considerada derecho, salvo que sea “extremadamente
injusta”, esto es, sea “tan insoportable que la ley, en tanto derecho
injusto, tenga que ceder ante la justicia”. .Esto significa que Radbruch
confiere una prevalencia prima facie a la seguridad jurídica, asociada a
la validez formal del derecho positivo, pero admite que ésta puede ceder ante
situaciones particularmente injustas. Yo asumo una posición semejante en los
conflictos entre seguridad jurídica y justicia material de una decisión
judicial. Debido al papel institucional del juez, considero que en caso de
conflictos entre seguridad jurídica y justicia material, los funcionarios
judiciales deben en principio hacer primar la seguridad jurídica, p0uede deben
lealtad al ordenamiento como un todo, pero sin perjuicio de que existan
situaciones extremas que puedan hacer prevalecer la justicia material del caso
individual.  Para una presentación de la tesis de Radbruch, ver Robert Alexy. El
concepto y la validez del derecho. Barcelona, Gedisa, 1994, pp 34 y ss.
[16] Ver las sentencias C-565 de 2000 y C-351 de 1994.
[17] Ver Juan Carlos  Henao “El daño como elemento definitorio de las
acciones contencioso administrativas” en Quintas Jornadas de Derecho
Constitucional y Derecho Administrativo. Bogotá, Universidad Externado de
Colombia (En Prensa).