C-064-03
REPUBLICA DE COLOMBIA
Sentencia C-064/03
LEGISLADOR-Organo competente dentro del Estado para desarrollar
la Constitución
LEGISLADOR-Encargado de desarrollar y concretar los textos
constitucionales
LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA-Potestad inversamente proporcional a la
precisión y amplitud con la que la Constitución regula una institución jurídica
CONSTITUCION POLITICA-No concretización de todos los elementos
de una institución jurídica habilita al legislador para ejercer su potestad de
configuración legislativa
CONSTITUCION POLITICA-Específicamente se refiere a delitos
contra el patrimonio del Estado, sin determinar cuáles son
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-No es un concepto rígido que pueda
restringir de manera excesiva la tarea del legislador
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-No vulneración, toda vez que existe de
manera evidente una relación teleológica y sistemática entre el eje temático de
la ley y el objeto de la norma acusada
INHABILIDADES-Puede ser objeto de las normas que regulan el régimen
disciplinario de los servidores públicos
POTESTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA-Control constitucional en este campo es ante
todo un control de límites
PATRIMONIO PUBLICO-Desarrollo legal del inciso final del art.
122 Superior supone respeto de los límites que dicho artículo fija
PATRIMONIO PUBLICO-No deja al legislador margen diferente que
el necesario para aplicarlo y hacerlo efectivo
CONSTITUCION POLITICA-Cuando guarda silencio sobre un
determinado punto es porque ha querido dejar un espacio abierto amplio para
diferentes regulaciones de parte del legislador
CONGRESO DE LA REPUBLICA-Competencia para desarrollar todos
aquellos elementos que son necesarios para lograr el fin perseguido por el
Constituyente
PATRIMONIO DEL ESTADO-Concepto propio del derecho público
DELITOS CONTRA EL PATRIMONIO DEL ESTADO-Sujeto
DELITOS CONTRA EL PATRIMONIO DEL ESTADO-Se requiere lesión del patrimonio estatal
para que pueda generarse la inhabilidad
CONDUCTA PUNIBLE DOLOSA Y CULPOSA-Diferenciación
LEGISLADOR-Facultad otorgada por la propia Constitución para
establecer la responsabilidad de los servidores públicos utilizando los mismos
criterios empleados por el Constituyente
CONSTITUCION POLITICA-Interpretación sistemática otorga un
tratamiento disímil a las conductas tanto dolosas como culposas
DELITOS CONTRA EL PATRIMONIO DEL ESTADO-Delitos culposos no pueden originar
inhabilidad permanente
DELITOS CULPOSOS-No están exentos de inhabilidad/DELITOS
CULPOSOS-Límites de inhabilidad
Existen dos límites uno hacia abajo, que consiste en que debe
existir inhabilidad (o sea que no pueden quedar sin inhabilidad) y otro hacia
arriba consistente en que la inhabilidad no puede ser perpetua; dentro de esos
limites el legislador tiene una amplia capacidad de configuración tratándose de
delitos culposos.
Referencia:
expediente D-4060
Demanda de inconstitucionalidad contra el parágrafo 2º del artículo
38 de la Ley 734 de 2002, “por la cual se expide el Código Disciplinario
Único”
Actora:  Marcela Patricia
Jiménez Arango
Magistrado Ponente:
Dr. JAIME ARAÚJO RENTERÍA
Bogotá D.C., cuatro (4) de
febrero de dos mil tres (2003).
La Sala Plena de la Corte
Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los
requisitos y trámite establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la
siguiente
SENTENCIA
I.       ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública de
inconstitucionalidad, la ciudadana Marcela Patricia Jiménez Arango demandó el
parágrafo segundo del artículo 38 de la Ley 734 de 2002, “por medio de la
cual se expide el Código Disciplinario Único”.
Mediante auto del 30 de mayo de
2002, el Magistrado Sustanciador admitió la demanda, dispuso correr traslado de
la misma al Procurador General de la Nación para que rindiera el concepto de
rigor, ordenó fijar en lista la norma acusada, así como comunicar la iniciación
del proceso al señor Presidente de la República, al Presidente del Congreso, al
Ministro de Justicia y del Derecho, al Fiscal General de la Nación y a la
Academia Colombiana de Jurisprudencia, a fin de que conceptuaran sobre la
constitucionalidad de la norma acusada, de estimarlo oportuno.
Cumplidos los trámites ya relacionados,
propios de esta clase de procesos, y previo el concepto del Procurador General
de la Nación, procede la Corte a decidir sobre la demanda de la referencia.
II.      NORMA DEMANDADA
A continuación, se transcribe el texto de la
disposición acusada, conforme a su publicación en el Diario Oficial No. 44.708
del 13 de febrero de 2002, y se subraya lo demandado:
“LEY 734
de 2002
(5 de
febrero)
por la cual
se expide el Código Disciplinario Único
El Congreso de
Colombia
DECRETA:
LIBRO I
PARTE
GENERAL
(…)
TITULO IV
DERECHOS,
DEBERES, PROHIBICIONES, INCOMPATIBILIDADES, IMPEDIMENTOS, INHABILIDADES Y
CONFLICTO DE INTERESES DEL SERVICIO PUBLICO
(…)
CAPITULO
CUARTO
Inhabilidades,
impedimentos, incompatibilidades y conflicto de intereses
(…)
Artículo 38. Otras inhabilidades. También constituyen inhabilidades para
desempeñar cargos públicos, a partir de la ejecutoria del fallo, las
siguientes:
1. Además de la descrita en el inciso final
del artículo 122 de la Constitución Política, haber sido condenado a pena
privativa de la libertad mayor de cuatro años por delito doloso dentro de los
diez años anteriores, salvo que se trate de delito político.
2. Haber sido sancionado disciplinariamente
tres o más veces en los últimos cinco (5) años por faltas graves o leves
dolosas o por ambas. Esta inhabilidad tendrá una duración de tres años contados
a partir de la ejecutoria de la última sanción.
3. Hallarse en estado de interdicción
judicial o inhabilitado por una sanción disciplinaria o penal, o suspendido en
el ejercicio de su profesión o excluido de esta, cuando el cargo a desempeñar
se relacione con la misma.
4. Haber sido declarado responsable
fiscalmente.
Parágrafo 1°. Quien haya sido declarado responsable
fiscalmente será inhábil para el ejercicio de cargos públicos y para contratar
con el Estado durante los cinco (5) años siguientes a la ejecutoria del fallo
correspondiente. Esta inhabilidad cesará cuando la Contraloría competente
declare haber recibido el pago o, si este no fuere procedente, cuando la
Contraloría General de la República excluya al responsable del boletín de
responsables fiscales.
Si pasados cinco años desde la ejecutoria
de la providencia, quien haya sido declarado responsable fiscalmente no
hubieren pagado la suma establecida en el fallo ni hubiere sido excluido del
boletín de responsables fiscales, continuará siendo inhábil por cinco años si
la cuantía, al momento de la declaración de responsabilidad fiscal, fuere
superior a 100 salarios mínimos legales mensuales vigentes; por dos años si la
cuantía fuere superior a 50 sin exceder de 100 salarios mínimos legales
mensuales vigentes; por un año si la cuantía fuere superior a 10 salarios
mínimos legales mensuales vigentes sin exceder de 50, y por tres meses si la
cuantía fuere igual o inferior a 10 salarios mínimos legales mensuales
vigentes.
Parágrafo 2°. Para los fines previstos en el inciso
final del artículo 122 de la Constitución Política a que se refiere el numeral
1 de este artículo, se entenderá por delitos que afecten el patrimonio del
Estado aquellos que produzcan de manera directa lesión del patrimonio público,
representada en el menoscabo, disminución, perjuicio, detrimento, pérdida, uso indebido
o deterioro de los bienes o recursos públicos, producida por una conducta
dolosa, cometida por un servidor público.
Para estos efectos la sentencia
condenatoria deberá especificar si la conducta objeto de la misma constituye un
delito que afecte el patrimonio del Estado.”
III.    LA DEMANDA
A juicio de la demandante, el parágrafo segundo del
artículo 38 de la Ley 734 de 2002 desconoce el inciso final del artículo 122 y
el artículo 158 de la Constitución, de conformidad con los argumentos que se
exponen a continuación:
3.1. La actora considera que el precepto demandado
establece requisitos y límites no previstos en la Constitución para que se
configure  la inhabilidad contenida en el inciso final del artículo 122 de la
Carta[1],
que, además, no resultan razonables.
En efecto, manifiesta que la norma que se acusa,
definió la ofensa al patrimonio del Estado como aquella que “producida por
una conducta dolosa” cause “de manera directa lesión al patrimonio
público”. Afirma que el Constituyente no distinguió el tipo de lesión
inferida ni el grado de culpabilidad del sujeto activo del delito, por lo que
al legislador le estaba vedado hacerlo.
Además, no considera razonables tales distinciones
porque el patrimonio del Estado también puede sufrir un “perjuicio indirecto
previsible”, o uno causado por una conducta no necesariamente dolosa
–culposa, gravemente culposa o “por una desatención elemental”-.
Respecto de la obligación que la preceptiva acusada
impone a los jueces penales de especificar en la sentencia condenatoria “si
la conducta objeto de la misma constituye un delito que afecte el patrimonio
del Estado”, aduce que constituye un requisito no exigido por la
Constitución para que se aplique la inhabilidad del artículo 122.
3.2. Por otra parte, acusa al parágrafo demandado de
vulnerar el principio de unidad de materia –artículo 158 C.P.-, porque modifica
el ordenamiento penal –Leyes 599 y 600 de 2000-, cuestión ajena al título y
tema de la Ley 734 de 2002.
IV.    INTERVENCIONES
1.      Auditoría General de la República
La entidad referida, actuando a través de apoderada
especial, interviene en el proceso de la referencia para solicitar que se
declare la inexequibilidad del parágrafo demandado, y expone las siguientes
consideraciones:
Manifiesta que las inhabilidades e incompatibilidades
para acceder a los cargos públicos encuentran justificación en la necesidad de
asegurar el recto cumplimiento de los fines de la función pública, de acuerdo
con los principios que la gobiernan –artículo 209 C.P.-. Indica que el
señalamiento del régimen de inhabilidades e incompatibilidades corresponde a la
Constitución y a la Ley; aquella previendo parámetros generales o reglas
explícitas y ésta, en virtud de la cláusula general de competencia atribuida al
legislador.
De modo que acepta que el órgano legislativo cuenta
con amplias facultades para fijar dicho régimen, pero con las limitaciones
establecidas en la Constitución y las que suponen los principios de
razonabilidad y proporcionalidad. Empero, cuando el constituyente ha señalado
en forma expresa calidades o requisitos para acceder a la función pública,
éstas, en principio, no requieren de desarrollo alguno por la ley, pues prima
la fuerza restrictiva de la Constitución sobre la facultad de configuración del
legislador. Respalda lo dicho transcribiendo apartes de la Sentencia C-200 de
2001.
Teniendo en cuenta lo anterior, la Auditoría General
de la Nación estima que debe acogerse el cargo elevado por la vulneración del
artículo 122 de la Constitución, que establece en forma expresa la inhabilidad
para el desempeño de funciones públicas del servidor que haya sido condenado
por un delito contra el patrimonio del Estado, pues el legislador no podía,
como lo hizo en el parágrafo demandado, establecer condiciones o requisitos no
determinados por el constituyente para hacer operante dicha inhabilidad.
Afirma así que el precepto constitucional no hizo
diferencia entre la forma de la lesión -directa o indirecta- o entre el grado
de culpabilidad del delito -dolo o culpa- ni exigió que en la sentencia
condenatoria se especificara si la conducta objeto de la misma constituía un
delito que afectara el patrimonio del Estado.
Por lo demás, descarta la violación del principio de
unidad de materia por parte de la norma demandada, porque considera que lo
regulado en ella tiene una relación razonable con la materia objeto de la ley
de la que hace parte–artículo 158 C.P.-. Al respecto señala que la Corte ha
analizado la conexidad que existe entre las normas que regulan el régimen
disciplinario y las que regulan los regímenes de inhabilidades y sobre el
particular, transcribe apartes de la Sentencia C-280 de 1996.
2.      Fiscalía General de la Nación
El Fiscal General de la Nación (E) presenta las consideraciones
que a continuación se sintetizan, respecto de la constitucionalidad de la norma
demandada.
2.1. En primer lugar, considera que el parágrafo
acusado quebranta la Constitución, en cuanto impone como condición para que se
configure la inhabilidad del artículo 122 C.P., la afectación directa del
patrimonio del Estado a causa del delito cometido por el servidor público.
Lo anterior porque estima tal exigencia “irracional y
descomedida” y contraria a la finalidad del constituyente de preservar a toda
costa el erario público sin tener en cuenta la forma de afectación del mismo.
Igualmente porque no encuentra justificado que el legislador permita el
menoscabo patrimonial del Estado, cuando el mismo ocurre de manera indirecta.
Sobre la interpretación que le ha dado la Corte al precepto constitucional,
cita la Sentencia C-952 de 2001.
Señala que, a su juicio, “toda afectación del
patrimonio público debe dar lugar a la inhabilidad prevista en el artículo 122
constitucional”, con independencia de la forma en que se produzca, y
solicita que la expresión “de manera directa” contenida en el parágrafo
demandado sea excluida del ordenamiento jurídico.
2.2. Empero, opina que la determinación hecha por la
norma acusada, del grado de culpabilidad requerido para que opere la
inhabilidad del artículo 122, se aviene con la Constitución.
Para el efecto manifiesta que el legislador está
facultado para regular y definir las características de las inhabilidades, por
lo que válidamente puede exigir que la conducta punible que acarrea la
establecida en el artículo 122 sea realizada a título de dolo.
Igualmente señala que la hipótesis propuesta por la
actora, según la cual la inhabilidad también se configura cuando el menoscabo
patrimonial proviene de la comisión de una conducta culposa, resulta
contradictoria con el ánimo del Constituyente de permitir el acceso a cargos
públicos de quienes han sido condenados por delitos culposos -artículos 179-1,
197, 232 y 299 C.P.-.
2.3. Finalmente, el interviniente estima que el inciso
final del parágrafo acusado vulnera el principio de unidad de materia –artículo
158 C.P.- y debe ser declarado inexequible. Lo anterior porque incorpora un
requisito para la redacción de las sentencias en materia penal, modificando el
artículo 170 de la Ley 600 de 2000, cuestión totalmente ajena al tema de la Ley
de la cual hace parte. Y advierte que, si bien el régimen de inhabilidades
puede ser materia de las leyes disciplinarias, éstas no pueden desconocer
principios básicos de la técnica legislativa –cita la Sentencia C-657 de 2000-.
A su vez, indica que el mencionado inciso desconoce el
artículo 122 C.P. en cuanto establece un requisito adicional para que la
inhabilidad allí contenida opere. Además, la ratificación del perjuicio al
erario estatal por parte del juez, le resulta inconveniente “si se tiene en
cuenta que si hay sentencia condenatoria fue por que se llegó a dilucidar el
daño antijurídico de la conducta del agente estatal. ¿Entonces para que
reafirmar algo que ya fue objeto de decisión judicial?”.
3.      Academia Colombiana de Jurisprudencia
La Academia Colombiana de Jurisprudencia atendiendo la
invitación hecha por esta Corporación,  allegó el concepto, preparado por el
doctor Carlos Ariel Sánchez a petición del Presidente de la misma,  sobre la
demanda de la referencia,  cuyo contenido se resume a continuación:
3.1. El interviniente señala  que el parágrafo acusado
no  desconoce el principio de unidad de materia  (art. 158 C.P.) porque: i)
se relaciona con los temas del derecho disciplinario; ii) tiene relación
directa con el título de la materia que desarrolla la Ley 734 de 2002; iii)
resulta coherente en tanto pretende evitar un vacío en el régimen disciplinario
que facilite el desarrollo de conductas inapropiadas por parte de los
servidores públicos, y; iv) pretende dar efectividad al artículo 122
C.P., cuyo contenido hace referencia a un asunto que puede ser objeto la Ley
que lo contiene.
3.2 Estima que la definición que hace la norma
demandada de los delitos contra el patrimonio del Estado se inscribe dentro de
la función del legislador de expedir las leyes y atiende  la potestad  que éste
tiene para configurarlas. Precisa sin embargo que en ejercicio de dicha función
el Legislador no puede contradecir el texto constitucional. Advierte al
respecto que el artículo 122 Superior  no distingue en manera alguna la forma
en que se debe causar el perjuicio contra el patrimonio del Estado, con lo que
la disposición acusada  limita el texto constitucional.  Al respecto, cita las
Sentencias C-327/97 y C-135/99.
3.3. Aclara el interviniente que  el inciso final del
parágrafo acusado no vulnera el ordenamiento constitucional, pues se justifica
por la necesidad de evitar interpretaciones arbitrarias de las sentencias
condenatorias por delitos que afectan el patrimonio público.
V.      CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
El Procurador
General de la Nación, una vez manifestado y aceptado el impedimento suyo y el
del Vice Procurador General de la Nación para rendir concepto en el proceso de
la referencia, designó, mediante la Resolución No. 233 del 24 de julio de 2002,
a  la Procuradora delegada del Ministerio Público para asuntos penales Nubia
Herrera Ariza para que lo hiciera en su nombre. El concepto, identificado con
el No. 2998, fue recibido en la Secretaría de la Corporación el 5 de septiembre
de 2002, cuyos apartes se sintetizan a continuación:
En primer
lugar se refiere al cargo elevado en contra del parágrafo objeto de examen por
el desconocimiento del principio de unidad materia, diciendo que el mismo
carece de sustentación en la demanda. No obstante, afirma que la norma no se
aparta de la finalidad de la Ley 734 de 2002 que la contiene.
Al respecto
indica que como quiera que la norma puntualiza los eventos en los que se
configura la inhabilidad prevista en el artículo 122 de la Constitución, su
contenido no es ajeno al régimen disciplinario, pues existe una relación de
conexidad entre éste y el régimen de inhabilidades, tal y como lo ha aceptado
la Corte en las Sentencias C-280/96 y C-656/97.
Además,
señala que el parágrafo no modifica el régimen penal y procesal penal porque en
él no se  define qué se entiende por “delitos contra el patrimonio del Estado”-
La Vista
Fiscal considera que la norma demandada debe ser declarada inexequible porque
deforma la inhabilidad prevista en el artículo 122 de la Constitución,
restringiendo indebidamente su alcance y vulnerando además los artículos 123 y
150, numeral 23, del mismo estatuto, con base en los siguientes argumentos:
-El
Constituyente no sujetó, ni explícita ni implícitamente, la aplicación de la
inhabilidad por él dispuesta en el inciso final del artículo 122 Superior a
condiciones fijadas por ley, de modo que el legislador carece de competencia
para hacerlo.  En este sentido para la vista fiscal dicho texto Superior no
necesita ningún desarrollo por el legislador pues  basta la verificación
material de la afectación o puesta en peligro del erario público, para que haya
lugar a la inhabilidad así enunciada.
-En ese orden
de ideas, la norma acusada limita indebidamente la inhabilidad prevista en la
Constitución cuando define como delitos contra el patrimonio del Estado
solamente aquellos que causen de manera directa su lesión, dejando de lado
conductas punibles que eventualmente pueden producir el mismo efecto de manera
indirecta, como el prevaricato.
-El
constituyente tampoco exoneró de la inhabilidad a aquellos servidores que son
condenados por un delito que afecte el patrimonio del Estado cometido culposamente,
como el peculado tipificado en el artículo 400 del Código Penal.
-El precepto
acusado contraría así mismo la finalidad del artículo 122 C.P., porque
condiciona su aplicación al efectivo menoscabo, disminución, perjuicio,
detrimento, pérdida, uso indebido o deterioro de los bienes o recursos
públicos, excluyendo a quienes han puesto en peligro dichos bienes o recursos y
son condenados por delitos contra el patrimonio estatal en la modalidad de
tentativa, diferenciación no hecha por el constituyente.
-La anterior
limitación a su vez genera incertidumbre jurídica y contraría el artículo 29
C.P., porque deja al arbitrio del juez penal la aplicación de la inhabilidad y
la determinación sobre si la lesión es directa o no, a tal punto que la
inhabilidad establecida por el constituyente ya no dependerá de la afectación
objetiva del patrimonio del Estado sino de lo afirmado por el Juez penal en la
sentencia condenatoria.
-A juicio de
quien representa al Ministerio Público, la finalidad del inciso final del
parágrafo acusado es imponer un requisito adicional a la norma constitucional
para la configuración de la inhabilidad y no la de dotar al funcionario de la
certeza sobre la existencia de un perjuicio patrimonial al Estado, pues de
acuerdo al régimen penal vigente, el juez debe pronunciarse sobre los
perjuicios ocasionados con la conducta punible, y las entidades estatales
cuando son afectadas por la misma, necesariamente deben constituirse como parte
civil dentro del proceso y suscitar un pronunciamiento concreto sobre la
condena en perjuicios –artículos 56 y 137 C. P.P.-.
En
consecuencia solicita la declaratoria de inexequibilidad de la totalidad del
parágrafo acusado.  Señala que de no accederse a esa solicitud, en forma
subsidiaria, se condicione la exequibilidad de dicho parágrafo, bajo el
entendido que: i) el mismo es meramente enunciativo; ii) la
afectación del patrimonio estatal puede darse en forma directa o indirecta, por
dolo o culpa y admite el grado de tentativa; iii) la falta de
especificación en la sentencia penal sobre si la conducta sancionada afectó el
patrimonio del Estado, no impide que se aplique la inhabilidad, y; iv)
se entienda el concepto de lesión, insertado en el parágrafo acusado, como la
efectiva afectación o puesta en peligro del patrimonio público.
VI.    CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
1.      Competencia
De conformidad con lo dispuesto en el
artículo 241, numeral 4o. de la Constitución Política, la Corte Constitucional
es competente para conocer y decidir, definitivamente, sobre la demanda de
inconstitucionalidad de la referencia, pues la disposición acusada forma parte
de la Ley 734 de 2002, que es una Ley de la República.
2.  La Materia sujeta a examen
Para  la demandante el parágrafo acusado vulnera la
Constitución  en tanto   restringe y limita el alcance de  la inhabilidad
establecida en el inciso final del artículo 122 constitucional   cuando
señala  supuestos y requisitos que no se establecen en dicho texto Superior.
Considera así mismo que   el Legislador  desconoció el
principio de unidad de materia  (art. 158 C.P.) al introducir modificaciones  a
los Códigos Penal y de Procedimiento Penal, totalmente ajenas al objeto de  la
Ley 734 de 2002.
La mayoría de los intervinientes, así como la vista
fiscal  desestiman el cargo por la supuesta vulneración del artículo 158
Superior y hacen énfasis  en que la jurisprudencia de esta Corporación ha
señalado la conexidad  temática que existe entre el régimen de inhabilidades y
la ley disciplinaria.
El Fiscal General de la Nación (e)  señala, por el
contrario, que el segundo inciso del parágrafo acusado si vulnera dicho texto
constitucional, pues si bien la jurisprudencia  ha señalado que el tema de las
inhabilidades puede  ser objeto de regulación en la ley disciplinaria, tal
posibilidad no puede ser usada para modificar o adicionar  las normas penales.
Los intervinientes en el proceso, así
como la vista fiscal, con diversos matices, acogen los argumentos planteados en
la demanda en relación  con el desconocimiento del artículo 122 constitucional
por el hecho de que en el parágrafo acusado se señalan limites y requisitos no
previstos por el Constituyente  para que se configure la inhabilidad  para el
ejercicio de funciones públicas que recae sobre el servidor público condenado
por delitos contra el patrimonio del Estado.
Así,  la apoderada de la Auditoria
General de la República señala al respecto que si bien el Legislador posee un
amplio poder de configuración en materia de inhabilidades, éste debe tener en
cuenta necesariamente las previsiones que en esta materia ha hecho directamente
la Constitución, lo que  la lleva a concluir que en este caso el Legislador no
tenía la posibilidad de establecer condiciones o requisitos no señalados por el
Constituyente.
En el mismo sentido la Procuradora Delegada  para el
Ministerio Público en asuntos penales considera que el Constituyente no sujetó
ni explicita ni implícitamente la aplicación de la inhabilidad prevista en el
artículo 122 Superior a condiciones fijadas por la ley, de modo que el
legislador carecía de competencia para hacerlo. Afirma que la expresión delitos
contra el  patrimonio del estado no excluye los delitos culposos, ni la
tentativa, ni la afectación indirecta de dicho patrimonio, como tampoco se
requiere para que se configure la inhabilidad aludida ninguna declaración en
este sentido por parte del juez penal, por lo que de no declararse la
inexequibilidad de la norma acusada debe condicionarse su constitucionalidad a
ese entendimiento.
El Fiscal  General de la Nación (e) si bien comparte
las apreciaciones anteriores,  precisa sin embargo que dado que la
Constitución  permite  el acceso a  determinados cargos públicos
(art.171-1,197, 233 y 299 CP.) a quienes han sido condenados por delitos
culposos, una interpretación sistemática de la Constitución supone que en este
caso  solamente las conductas cometidas  a título de dolo son las que  dan
lugar a la inhabilidad  prevista en el artículo 122 Superior.
El representante de la Academia de Jurisprudencia por
su parte si bien considera que  el  primer inciso del parágrafo demandado
restringe el mandato constitucional contenido en el inciso final del artículo
122 Superior,  precisa que el segundo inciso de la norma acusada  no desconoce
dicho texto Superior  por cuanto encuentra justificación en la necesidad de
evitar interpretaciones arbitrarias acerca de cuales delitos afectan el
patrimonio del estado y cuales no.
Corresponde a la Corte en consecuencia
establecer si la norma acusada, y en particular su segundo inciso, desconocen
el principio de unidad de materia (art. 158 C.P.).
Así mismo debe la Corte establecer si con
el parágrafo acusado se establecen previsiones y requisitos adicionales no
previstos en la Constitución  que restringen el alcance  de la inhabilidad
establecida en el inciso final del artículo 122 Superior, y si dichas
previsiones y requisitos desbordan la potestad de configuración del legislador
en el presente caso.
3.
Consideraciones preliminares
Previamente la Corte considera necesario
hacer algunas precisiones en torno a que (i) el Legislador tiene la potestad
para desarrollar la Constitución Política y (ii) que el Legislador debe
desarrollar el inciso final del artículo 122 de la Constitución para lograr su
aplicación eficaz, que resultan pertinentes para el análisis de los cargos
planteados en la demanda.
3.1.  El Legislador tiene la potestad
para desarrollar la Constitución Política
De
manera general el órgano competente dentro del Estado para desarrollar la
Constitución Política es el Legislador. En efecto, los artículos 114 y 150 de
la Carta establecen que corresponde al Congreso de la República “hacer las
leyes”, atribución en virtud de la cual puede este órgano entrar a
desarrollar aquellos aspectos que no fueron ultimados o concretizados por el
Constituyente, dado que la Constitución, por razones de técnica constitucional,
no puede entrar a tratar las materias objeto de regularización de forma prolija
y pormenorizada, pues, eso haría demasiada extensa y engorrosa la Carta
Política, lo que atentaría contra la posibilidad de adaptación a las
circunstancias políticas y sociales cambiantes del mundo moderno.
De
tal manera que la ciencia constitucional entiende y acepta como uno de sus
principios más elaborados que sea el legislador el encargado de  desarrollar y
concretizar los textos constitucionales. Principio que encuentra pleno respaldo
en la Constitución al habilitar al órgano legislativo para cumplir esa
importante misión. Labor que debe cumplir con total obediencia de los límites
establecidos por el mismo Estatuto Supremo, precisamente para que no desborde
sus contenidos y termine por desnaturalizar la norma de normas.
Para
dicho desarrollo no se requiere que la norma constitucional disponga de forma
individual que autoriza al Congreso, debido a que de manera general el
Constituyente lo faculta para ello (C.P., arts. 114 y 150), por tanto, el
Legislador con ese cometido está cumpliendo claras atribuciones
constitucionales, con total apego al principio del estado de derecho, según el
cual toda autoridad del Estado no puede cumplir funciones distintas de las que
le atribuyen la Constitución y la Ley (C.P. art., 121).
El
ejercicio de esta potestad dependerá, en menor o mayor medida, del grado de
precisión con el que el constituyente regula una institución jurídica, y del
propio desarrollo constitucional de la misma. Así, podría decirse que la
libertad de configuración del legislador es inversamente proporcional a la
precisión y amplitud  con la que la Constitución regula una institución
jurídica. A mayor precisión de las nociones constitucionales, menor libertad de
acción para el legislador. A mayor desarrollo constitucional de la normatividad
Superior, menor espacio de acción para la ley. A su vez, el grado de la
libertad de configuración, determina la intensidad del control constitucional.
Así lo ha establecido este Tribunal Constitucional, en Sentencia C – 404 de
2001, M.P. Dr. Marco Gerardo Monroy Cabra, veamos:
“En oportunidades anteriores la Corte ha
examinado la razón de ser de la libertad de configuración política del Congreso
y de los límites de la misma. Al respecto, ha indicado que en principio la
sujeción y subordinación de la ley a la Constitución debe permitir cierto
margen de acción en la labor de desarrollo de las normas superiores, de manera
tal que las diversas alternativas se adopten dentro del marco del principio
democrático y pluralista que orienta nuestro sistema constitucional. Las
distintas corrientes de pensamiento y opinión representadas en el órgano
legislativo, deben participar en el desarrollo e implementación de la
Constitución, optando por las diferentes posibilidades dentro del principio de
las mayorías. Sobre el particular la jurisprudencia de esta Corporación ha
vertido los siguientes conceptos:
“El legislador no puede desbordar la
Constitución y está subordinado a ella porque la Carta es norma de normas (art.
4º C.P.). Pero, en función del pluralismo y la participación democrática, el
Legislador puede tomar diversas opciones dentro del marco de la Carta.  Esto es
lo que la doctrina constitucional comparada ha denominado la libertad de
formación democrática de la voluntad o la libertad de configuración política
del Legislador, según la cual corresponde al Congreso adoptar libremente,
dentro de los marcos de la Constitución, diferentes políticas y definiciones
legislativas que expresen la visión de las distintas mayorías que se expresan
democráticamente en esa instancia. Por ello esa Corporación ha señalado que
"es propio de una constitución democrática y pluralista como la
Colombiana, que sus normas materiales o sustantivas, en principio, puedan
permitir, dentro de ciertos límites, diversas políticas y alternativas de interpretación[2]." [3]
“Este margen de acción o libertad de
configuración política, admite una gradación que depende a su vez del grado de
precisión con el que el constituyente perfila una institución jurídica, y del
propio desarrollo constitucional de la misma. Así, podría decirse que la
libertad de configuración del legislador es inversamente proporcional a la
precisión y amplitud  con la que la Constitución regula una institución
jurídica. A mayor precisión de las nociones constitucionales, menor libertad de
acción para el legislador. A mayor desarrollo constitucional de la normatividad
Superior, menor espacio de acción para la ley. A su vez, el grado de la
libertad de configuración, determina la intensidad del control constitucional:
“… Esta libertad de configuración del
Legislador, así como la propia naturaleza de ciertos conceptos constitucionales,
permiten precisar los alcances del control constitucional de las definiciones
legislativas de las categorías constitucionales. En efecto, el control material
de la Corte de estas definiciones legislativas busca preservar al mismo tiempo
la supremacía de la Carta y la libertad política del Legislador.  Por ello, el
control constitucional en este campo es ante todo un control de límites, pues
no puede la Corte aceptar definiciones legales que contraríen la estructura
constitucional o vulneren principios y derechos reconocidos por la Carta. Pero
tampoco puede la Corte interpretar la Constitución de manera tal que desconozca
el pluralismo político y la alternancia de diferentes políticas, pues la Carta
es un marco de coincidencias básico, dentro del cual coexisten visiones
políticas diversas.
“Ese control de límites varía su intensidad dependiendo de la propia
complejidad y desarrollo de la construcción constitucional de un determinado
concepto o institución.  Así, si la determinación de los elementos estructurales
de un concepto es más o menos completa, esto hace más estricto el control
constitucional del acto normativo que desarrolla el mencionado concepto pues,
en tales casos, el Constituyente ha limitado el ámbito de acción del
legislador. Por el contrario, si la protección constitucional solamente se
predica de ciertos elementos, los cuales no delimitan perfectamente la figura
jurídica del caso, el Congreso tiene una amplia libertad para optar por las
diversas alternativas legítimas del concepto, obviamente respetando el marco
constitucional fijado. En efecto, en función del pluralismo político, la
soberanía popular, el principio democrático y la cláusula general de
competencia del Congreso (CP arts 1º, 3º, 8º y 150), se entiende que cuando la
Constitución  ha guardado silencio sobre un determinado punto es porque ha
querido dejar un espacio abierto amplio para diferentes regulaciones y opciones
de parte del Legislador. Eso significa que cuando no puede deducirse del texto
constitucional una regla clara, en principio debe considerarse válida la regla
establecida por el Legislador.”[4]
(Negrillas fuera de texto)
Conforme
a lo visto, en la medida en que la Constitución no concretice todos los
elementos de determinada institución jurídica el Legislador queda habilitado
para ejercer su potestad de configuración legislativa, pues, al guardar
silencio el Constituyente es porque ha querido dejar un espacio abierto amplio
para diferentes regulaciones y opciones de parte del Legislador.
De
acuerdo con los anteriores planteamientos entraremos a analizar, en el
siguiente acápite, el carácter abierto del inciso final del artículo 122 de la
Carta Política referente al tema de las inhabilidades de los servidores
públicos condenados por delitos contra el patrimonio público.
3.2  El Legislador debe desarrollar el inciso final
del artículo 122 de la Constitución para lograr su aplicación eficaz
El inciso final del artículo 122 Superior  establece
que “Sin perjuicio de las demás sanciones que establezca la ley, el servidor
público que sea condenado por delitos contra el patrimonio del Estado, quedará
inhabilitado para el desempeño de funciones públicas”.
El
artículo  122 Superior del que hace parte dicho inciso,  integra el Capítulo II
del Título V de la  Constitución  en el que se fijan  las normas generales
aplicables  a   los  servidores públicos[5],
concepto que como ha precisado la Corporación tiene un contenido finalista y no
simplemente nominal en nuestro ordenamiento Constitucional[6].
El Constituyente quiso en efecto
someter  dichos servidores  a estrictas reglas de conducta que garanticen la
moralidad pública y el ejercicio de las funciones a ellos atribuidas, orientado
siempre a la defensa del interés general y al cumplimiento de los fines del
Estado (arts. 122, 124 a 129 de la C.P.).
Al respecto, recuérdese que conforme al
artículo 2° de la Constitución, las autoridades están instituidas, entre otras
finalidades, “para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado
y de los particulares” y cómo al tenor del artículo 209 constitucional son
principios que fundamentan el ejercicio de la función administrativa los “(…)
de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y
publicidad (…)”.
La necesidad de poner en práctica estos principios
Superiores significa que, como lo ha precisado en repetidas ocasiones la
Corporación, no obstante el derecho ciudadano a la participación en la
conformación, ejercicio y control del poder político (C.P. art. 40), quienes
acceden al desempeño de funciones públicas deban someterse al cumplimiento de
ciertas reglas y exigencias, apenas acordes con los supremos intereses que les
corresponde gestionar en beneficio del interés común y de la prosperidad
colectiva[7].
Es así como la Constitución Política y la ley se han
encargado de fijar un régimen de inhabilidades e incompatibilidades[8], a través del cual se
persigue impedir o limitar el ejercicio de la función pública a los ciudadanos
que no ostentan las condiciones y cualidades que han sido estatuidas para asegurar
la idoneidad y probidad del que aspira a ingresar o está desempeñando un cargo
público.
En este sentido el inciso final del artículo 122
constitucional  se enmarca dentro del objetivo del Constituyente de  obligar al
servidor público a tomar conciencia de la importancia de su misión y de su
deber de actuar  de manera diligente  y proba en el cumplimiento de sus tareas[9].
Debe
precisarse que  con dicho inciso el Constituyente pretendió destacar y reforzar
la protección del patrimonio público[10],
cuando estableció directamente una inhabilidad general para cualquier servidor
que hubiera sido condenado  por delitos contra el patrimonio del Estado, y
facultó además al Legislador para  imponer  dentro del ámbito de su potestad de
configuración  otras sanciones  por el mismo hecho.
Respecto
de dicho objetivo de protección del patrimonio público  la Corte ha tenido
oportunidad de pronunciarse en  varias decisiones donde ha hecho énfasis en que
dicho texto concreta un propósito moralizador del manejo de los asuntos
públicos, dirigido a la protección de dicho patrimonio.
En el mismo sentido la Corte ha hecho
énfasis en que dicho texto constitucional establece un parámetro constitucional
de protección del patrimonio público, que sirve por lo demás de sustento a
otras inhabilidades intemporales que pueda llegar a establecer  el Legislador
dentro del ámbito de su competencia.
En la Sentencia C-952/01 en la que
declaró la exequibilidad parcial del artículo 37 de la Ley 617 de 2000[11], expresó:
“La causal de inhabilidad para acceder al cargo de alcalde que trae
la norma demandada, no supone una creación innovadora del legislador, sino que
tiene previsión expresa y genérica en el texto constitucional, con respecto de
todos los servidores públicos que hayan cometido delitos contra el patrimonio
del Estado, según lo establece el artículo 122 Superior.
Si bien es cierto que esta disposición constitucional hace mención
específica a una clase de delitos, como son los relacionados con el patrimonio
del Estado, también lo es que el objetivo de esa especificación se dirige,
exclusivamente, a intensificar la protección del patrimonio público, pero no a
impedir que la misma causal sea referida a otra clase de delitos, cuando la
propia Constitución en varias situaciones la hace extensiva a todos los
delitos, como ocurre frente a la posible elección de los congresistas (CP, art.
179-1), del Presidente de la República (CP, art. 197) y del Contralor General
de la República (CP, art. 267).
Sobre el particular esta Corporación ha señalado:
“Finalmente, debe la Corte descartar
cualquier violación del articulo 122 de la Carta, en el sentido de que éste
consagra la prohibición por sentencia judicial condenatoria únicamente frente a
delitos que afectan el patrimonio del Estado, en tanto que la norma acusada la
extiende a cualquier clase de hechos punibles –salvo los políticos o culposos-,
ya que, invocando el principio de interpretación sistemática de la
Constitución, puede concluirse que con la previsión contenida en el referido
artículo 122, lo que quiso el constituyente fue destacar y reforzar la
protección del patrimonio público, sin pretender limitar la inhabilidad a ese
sólo aspecto. De ahí que, por una parte, sea la propia norma la que disponga su
aplicación “Sin perjuicio de las demás sanciones que establezca la ley” y, por
la otra, existan otros dispositivos constitucionales que hacen extensiva la
misma inhabilidad por sentencia condenatoria a todos los delitos excepto los
políticos o culposos (C.P. arts. 179-1, 197 y 267)[12].
Como puede deducirse de lo antes expuesto, la causal de inhabilidad
por la existencia de una condena previa a pena privativa de la libertad,
mediante sentencia judicial, excepto por delitos políticos o culposos, presenta
un respaldo constitucional, según se pone de presente, entre otros
pronunciamientos, en las Sentencias C-194 de 1995, C-038 de 1996, C-111 de 1998
y C-209 de 2000, proferidas por la Corte Constitucional”.
La norma constitucional en comento se refiere  de
manera específica a delitos contra el patrimonio del Estado, partiendo del
supuesto básico de la condena del servidor público para señalar que éste
quedará inhabilitado para el desempeño de funciones públicas, pero sin determinar
elementos que resultan fundamentales para hacer efectivo el mandato de
protección del patrimonio del Estado, como también los derechos y libertades de
las personas. En efecto, el inciso final del artículo 122 de la Constitución no
determina los delitos contra el patrimonio del Estado, ni el grado de
culpabilidad del sujeto activo, o la clase de afectación de dicho patrimonio,
que generan la referida inhabilidad.
La propia Constitución no determina
cuales son los delitos contra el patrimonio del Estado.  Tampoco define si el
servidor público debe ser condenado por un delito contra el patrimonio del
Estado, con ocasión del ejercicio de sus funciones o que tenga relación o causa
en esas funciones públicas.  Mucho menos precisa en que lugar debe estar el
patrimonio; si en un ente público o en uno privado o si haciendo parte del
patrimonio de otro ente, por ejemplo, como aporte minoritario a una sociedad o
empresa mixta, etc.
El
Código Penal no contiene un título de “delitos contra el patrimonio del Estado”
y no se puede identificar los delitos contra el patrimonio del Estado con los
delitos contra la Administración Pública, ya que algunos de los últimos no
atentan contra el patrimonio del Estado; por ejemplo, el delito de perturbación
de actos oficiales previstos en el artículo 430 del Código Penal y porque
pueden atentar contra el patrimonio otros que estén por fuera del título de los
delitos contra la Administración Pública.
El patrimonio del Estado puede cobijar bienes de muy
diverso contenido y naturaleza: muebles e inmuebles; materiales e inmateriales;
y esto se hace más difícil, en la medida en que el derecho extiende
progresivamente su protección a nuevos bienes; por ejemplo, al patrimonio
cultural, al patrimonio arqueológico, al patrimonio genético, al patrimonio
ecológico, el derecho al paisaje, etc., etc.  Precisamente porque se trata de
distintos aspectos del patrimonio del Estado y de diversas lesiones del mismo.
Tampoco se puede identificar a quienes atentan
directamente contra el patrimonio del Estado, con quienes lo hacen
indirectamente o quien lo hace con conocimiento y voluntad, a quienes lo hacen
culposamente, pues no hay duda que siendo ambas conductas reprochables, debe
ser objeto de mayor reproche la dolosa que la culposa.
Por tanto, es necesario especificar los
delitos que generan la inhabilidad aludida, pues no es lo mismo atentar contra
los recursos ecológicos, -que también integran el patrimonio del Estado-, que
apropiarse de los recursos del tesoro público, o sustraer bienes de propiedad
de las entidades públicas.
Así las cosas, la Corte estima que la
caracterización de esos elementos corresponde al Legislador teniendo en cuenta
la cláusula general de competencia para desarrollar la Constitución, puesto que
el Constituyente no los determinó, lo cual exige de manera legítima la
intervención del Legislador.
4. El análisis
de los cargos
La actora acusa el parágrafo 2 del
artículo 38 de la Ley 734 de 2002 tanto por la vulneración del principio de
unidad de materia (art. 158 C.P.), como por el desconocimiento del mandato
contenido en el inciso final del artículo 122 constitucional, que en su
concepto es restringido indebidamente por el Legislador, en cuanto éste
establece  supuestos y requisitos para que se configure la inhabilidad para el
ejercicio de funciones públicas de los servidores condenados por delitos contra
el patrimonio del Estado, que no señala dicho texto constitucional.
4.1 La norma acusada no quebranta el
principio de unidad de materia
Para la actora el parágrafo acusado vulnera el
artículo 158 constitucional por cuanto  en su concepto se refiere  a un
asunto totalmente ajeno al objeto de  la Ley 734 de 2002 e introduce
modificaciones  a los Códigos Penal y de Procedimiento Penal.
Al respecto cabe recordar que esta Corporación ha
sostenido que el principio de unidad de materia no es un concepto rígido que
pueda restringir  de manera excesiva la tarea del legislador, sino que debe
entenderse dentro de un objetivo razonable de garantizar que el debate
democrático  se realice en forma transparente, al tiempo que tiende a facilitar
la aplicación de las normas por parte de sus destinatarios, sin que puedan
aparecer de manera sorpresiva e inconsulta temas que no guardan ningún tipo de
relación con las disposiciones objeto de regulación por el Congreso.
Sobre el particular ha señalado esta Corporación  la
importancia de determinar el núcleo temático de la ley objeto de análisis y la
conexidad  de éste con las disposiciones atacadas[13]
para establecer si existe una relación causal, teleológica, temática o
sistémica con la materia dominante de la misma. Al respecto ha dicho:
“Esta Corporación en múltiples
pronunciamientos se ha referido al principio de unidad de materia consagrado en
el artículo 158 de la Constitución Política. Al respecto ha sostenido “que la
razón de su exigencia constitucional tiene como único propósito evitar las
incongruencias legislativas que aparecen en forma súbita, a veces inadvertida e
incluso anónima, en los proyectos de ley, las cuales no guardan relación
directa con la materia específica de dichos proyectos. Estas incongruencias
pueden ser, entonces, el resultado de conductas deliberadas que desconocen el riguroso
trámite señalado en la Constitución para convertir en ley las iniciativas
legislativas.”[14]
Ahora bien, es importante resaltar que, en
aras de no obstaculizar el trabajo legislativo, el principio de la unidad de
materia no puede distraer su objetivo, esto es, sobrepasar su finalidad pues,
“Solamente aquellos apartes, segmentos o proposiciones de una ley respecto de
los cuales, razonable y objetivamente, no sea posible establecer una relación de
conexidad causal, teleológica, temática o sistémica con la materia dominante de
la misma, deben rechazarse como inadmisibles si están incorporados en el
proyecto o declararse inexequibles si integran el cuerpo de la ley”[15]. En
consecuencia, el término "materia" debe interpretarse desde una
perspectiva “amplia, global, que permita comprender diversos temas cuyo límite,
es la coherencia que la lógica y la técnica jurídica suponen para valorar el
proceso de formación de la ley[16].”[17]
Frente
al caso concreto, encuentra la Corte que el precepto acusado en nada
contraviene el principio de unidad de materia, toda vez que existe  de manera
evidente una relación teleológica  y sistemática entre el eje temático de la
Ley 734 de 2002 “por la cual se expide el Código Disciplinario Único”  y
el objeto  de la norma acusada, a saber,  la definición de lo que se entiende
por delitos contra  el patrimonio del Estado, para efectos de la
responsabilidad disciplinaria y como presupuesto para la aplicación  de la
inhabilidad prevista en el inciso final del artículo 122 Superior.
Cabe
recordar al respecto que como tiene señalado la jurisprudencia  el tema de las
inhabilidades puede ser  objeto de las normas que regulan el régimen
disciplinario de los servidores públicos.
Sobre
el particular dijo la Corte:
“En ese orden de ideas, si bien es
inconstitucional que el Ejecutivo establezca inhabilidades cuando le fueron
concedidas facultades únicamente para modificar el régimen disciplinario, pues
en sentido estricto las inhabilidades no hacen parte del tal régimen, en cambio
es perfectamente admisible que una ley disciplinaria regule también las
inhabilidades pues existe entre estos temas una conexidad temática e
instrumental razonable, que permite considerarlos como una misma materia, pues
la violación del régimen disciplinario puede configurar una inhabilidad y, a su
vez, el desconocimiento de las inhabilidades puede configurar una falta
disciplinaria. No hay pues violación de la unidad de materia, por lo cual entra
la Corte a estudiar materialmente la inhabilidad acusada”.[18]
Así las
cosas,  resulta claro que en el presente caso no  se desconoce el principio de
unidad de materia (art. 158 C.P.), pues lo que se  regula en el parágrafo
demandado, cuyo objeto contrariamente a lo que afirma la actora, no es el de
reformar  las normas penales, guarda  relación  con la materia dominante
regulada en la ley de que hace parte,  por lo que la Corte rechazará el cargo
planteado en la demanda en este sentido.
4.2
El Legislador no vulneró la libertad de
configuración
Tanto
la apoderada de la Auditoría General de la República como la Procuradora
Delegada del Ministerio Público para asuntos penales  afirman en sus
intervenciones que el Constituyente no sujetó la inhabilidad establecida en el
inciso final del artículo 122 Superior a condiciones fijadas por la ley y que
en este sentido dicho texto constitucional no admite ningún desarrollo  por
parte del Legislador.
Frente
a este argumento, si bien no planteado por  la actora  en su demanda, la
primera cuestión que debe resolverse por la Corte es la de sí el Legislador
tiene competencia para desarrollar el texto del inciso final del artículo 122
constitucional; a lo que la Corte debe responder claramente que sí, como ya
tuvo oportunidad de precisarlo con anterioridad.
Al respecto esta Corporación  recuerda
que “el órgano que tiene la potestad genérica de desarrollar la Constitución  y
expedir las reglas de derecho es el Congreso, puesto que a este corresponde
hacer las leyes”[19].
La Corporación considera pertinente
recordar también que en oportunidades anteriores ha examinado la razón de ser
de la potestad de configuración política del Congreso (arts 1º, 3º, 8º y 150
C.P.), y de los límites de la misma y ha concluido que si bien el legislador no
puede desbordar la Constitución y está subordinado a ella porque la Carta es
norma de normas (art. 4º C.P.), ello no es óbice para que en función del
pluralismo y la participación democrática, el Legislador puede tomar diversas
opciones dentro del marco de la Carta[20].
Dicha potestad de configuración, así
como la propia naturaleza de ciertos conceptos constitucionales, ha dicho la
Corte, permiten precisar los alcances del control constitucional de las
definiciones legislativas de las categorías constitucionales en el sentido de
que el control de estas definiciones legislativas busca preservar al mismo
tiempo la supremacía de la Carta y la libertad del Legislador.  Por ello, ha
precisado igualmente la Corporación, que el control constitucional en este
campo es ante todo un control de límites, pues no puede la Corte aceptar
definiciones legales que contraríen la estructura constitucional o vulneren
principios y derechos reconocidos por la Carta. Pero tampoco puede la Corte
interpretar la Constitución de manera tal que desconozca el pluralismo político
y la posibilidad de diferentes políticas, pues la Carta es un marco de
coincidencias básico, dentro del cual coexisten visiones políticas diversas[21].
En armonía con los criterios reseñados la
posibilidad de desarrollo legal del inciso final del artículo 122 Superior
supone entonces necesariamente el respeto de los límites que  dicho artículo
fija  y del mandato de protección del patrimonio público que en él se contiene.
En este sentido,  para la Corte lo que se
desprende de la norma Superior  es un mandato de protección del patrimonio
público que no deja al Legislador margen diferente que el necesario para
aplicarlo y hacerlo efectivo, por consiguiente, dicho margen entra a formar parte
de las posibilidades de configuración legislativa, precisamente para lograr la
plena realización de la norma constitucional.
Quedó demostrado en líneas anteriores que
el inciso final del artículo 122 del Estatuto Supremo guardó silencio sobre
aspectos relevantes tanto para la efectividad de las inhabilidades como para la
protección de los derechos de las personas. Quedó planteado también, como lo ha
indicado la jurisprudencia de esta Corporación, que cuando la Constitución ha
guardado silencio sobre un determinado punto es porque ha querido dejar un
espacio abierto amplio para diferentes regulaciones y opciones de parte del
Legislador.
De donde se puede concluir de manera válida
que el Congreso de la República es competente para desarrollar todos aquellos
elementos que son necesarios para lograr el fin perseguido por el
Constituyente. Siendo así, esta Corporación encuentra que el cargo formulado
debe ser desechado al no quebrantarse disposición alguna de la Carta Política.
4.3  El Legislador desarrolló en forma legítima el
inciso final del artículo 122 constitucional
De acuerdo con el parágrafo acusado,  para  los fines
previstos en el inciso final del artículo 122 de la Constitución Política:
“(...) se entenderá por delitos que afecten el
patrimonio del Estado aquellos que produzcan de manera directa lesión
del patrimonio público, representada en el menoscabo, disminución,
perjuicio, detrimento, pérdida, uso indebido o deterioro de los bienes o
recursos públicos, producida por una conducta dolosa, cometida por un
servidor público.
Para estos efectos la sentencia
condenatoria deberá especificar si la conducta objeto de la misma constituye un
delito que afecte el patrimonio del Estado.” (subrayas fuera de texto)
La Corte estima pertinente analizar por separado los
desarrollos introducidos por el Legislador a la figura de las inhabilidades de
los servidores públicos que sean condenados por delitos contra el patrimonio
del Estado, que se concretan en que i) los delitos deben atentar de manera
directa contra el aludido patrimonio, ii) se requiere de la lesión del
patrimonio estatal y iii) que el servidor público haya sido condenado por esos
delitos a título de dolo.
Se considera por la demandante, para alegar la
declaratoria de inconstitucionalidad de la norma acusada, que el Constituyente
no distinguió los tipos de delitos en relación con el bien jurídico, ni el
grado de culpabilidad del sujeto activo del delito, y que además el patrimonio
del Estado puede sufrir un “perjuicio indirecto previsible”, por lo que
dichas distinciones no son razonables.
4.3.1  Los delitos deben atentar contra el patrimonio
del Estado y ser cometidos por servidor público en ejercicio de sus funciones
Sobre este punto se observa, en primer
lugar,
que no hay definición constitucional de patrimonio del Estado, lo que obliga a
acudir a los criterios generales señalados en la Carta Política sobre el
particular. Por otro lado, la Corte considera que no es posible asimilar o
confundir el concepto de patrimonio privado con el de patrimonio del Estado,
puesto que éste involucra formas de propiedad como los bienes de uso público
(C.Pol., art. 63), el patrimonio ecológico, el genético (C. Pol., arts 8°, 79 y
80),  el patrimonio cultural, el arqueológico (C. Pol., arts 63 y 72) que no se
asemejan a las formas de propiedad privada, precisamente porque tienen
características diversas y persiguen fines distintos y se encuentran bajo la
especial protección del Estado. Por tal razón, el concepto de patrimonio del
Estado es propio del Derecho Público, lo que lógicamente se desprende del tipo
de relación que surge sobre esos bienes, que no es igual al que tienen los
particulares sobre la propiedad privada.
A juicio de esta Corporación la
distinción introducida por el Legislador, con base en el margen de
configuración normativa que le otorga la Constitución con el objeto de no
abarcar con la mencionada inhabilidad los delitos que de manera indirecta
afectan el patrimonio estatal, es legítima y no desborda ninguna disposición
constitucional, en la medida en que busca proteger dicho patrimonio de modo
principal y no de modo secundario o accesorio, como efecto de la violación de
otros bienes jurídicos. Por tal motivo, es justificado, desde el punto de vista
constitucional, no dar un tratamiento similar a quienes se encuentran en
supuestos diversos, dado que se quebrantaría los principios de justicia e
igualdad, que prohíben ese proceder.
Así mismo, los delitos cometidos por el servidor
público contra el patrimonio del Estado, para ser considerados  como tales
tienen que ser cometidos en ejercicio de sus funciones, por tratarse de un
sujeto activo calificado, conforme a lo previsto en el artículo 20 del Código Penal[22], de suerte que su
comisión en otra calidad no está comprendida en el citado texto constitucional.
En consecuencia, se requiere que las funciones desempeñadas por el servidor
público aparejen una relación con dicho patrimonio, por ejemplo, administrador,
operador o depositario de ellos.
4.3.2 Se requiere lesión del patrimonio estatal
El
aparte de la disposición demandada exige que el patrimonio estatal sea
efectivamente lesionado para que pueda generarse la inhabilidad que él mismo
consagra.  A juicio de la Corte tal exigencia no implica una mengua del mandato
de protección del patrimonio público y por ende del artículo 122 Superior.
4.3.3  Se exige que el servidor público sea condenado
por esos delitos a título de dolo
La
demandante, así como los diferentes intervinientes en el presente proceso,
consideran que la disposición acusada al establecer que sólo los delitos contra
el patrimonio del Estado ocasionados por una conducta dolosa generan la
inhabilidad prescrita en el artículo 122 Superior es irrazonable y quebranta el
mandato de protección al patrimonio estatal que la mencionada norma
constitucional consagra.
La
Corte considera que la diferencia entre delitos dolosos y culposos no es
indiferente para el Constituyente, de tal manera que esa distinción es
utilizada por él en distintas disposiciones de la Carta para dar un tratamiento
proporcional con el tipo de responsabilidad que esas conductas aparejan. Así,
en materia de inhabilidades para ser congresista se tiene en cuenta como
criterio relevante de distinción la modalidad de la conducta punible, debido a
que si la persona fue condenada en cualquier época por delitos dolosos quedará
inhabilitada, en cambio si la conducta fue culposa queda exceptuada de la
inhabilidad, tal como se desprende del numeral 1° del artículo 179 de la
Constitución. De igual manera sucede con las inhabilidades para ser magistrado
de la Corte Constitucional, de la Corte Suprema de Justicia y del Consejo de
Estado (C.P., art. 232-3) y para ser diputado de las Asambleas Departamentales
(C.P., art. 299).
Sobre
este punto es pertinente anotar la diferenciación entre conductas punibles
dolosas y culposas. Por las primeras se entienden aquellos en los cuales el
agente conoce los hechos constitutivos de infracción penal y quiere su
realización, de igual forma cuando la realización de la infracción penal ha sido
prevista como probable y su no realización se deja librada al azar (Código
Penal art. 22); por conductas punibles culposas, por su parte, se entiende
aquellos en que el resultado típico es producto de la infracción al deber
objetivo de cuidado y el agente debió haberlo previsto por ser previsible, o
habiéndolo previsto, confió en poder evitarlo (Código Penal art. 23).
Como
puede observarse la modalidad de la conducta del sujeto activo en esta clase de
delitos es diversa: mientras en los delitos dolosos el agente dirige su
conducta de manera inequívoca a producir un daño a bienes tutelados por el
orden jurídico, en los delitos culposos el daño ocasionado es producto de una
negligencia, imprudencia o impericia, sin que en ningún momento el autor haya
querido ocasionar un menoscabo del bien tutelado por la ley. Esa circunstancia
permite diferenciar claramente estas conductas delictivas, haciendo posible,
también, atribuirle consecuencias jurídicas diferentes, atendiendo al principio
de proporcionalidad. En síntesis, la diferencia
entre las conductas punibles dolosas y culposas se explica en virtud de sus
distintos contenidos de injusticia, pues mientras en las primeras existe un
claro momento subjetivo orientado a la vulneración del bien jurídico protegido,
en las culposas ese momento no existe. De allí que en cumplimiento del
principio de proporcionalidad las consecuencias punitivas no pueden ser -ni son
en efecto- las mismas.
Esta
diferenciación establecida por la Constitución fue tenida en cuenta por el Legislador
en el Código Penal vigente (Ley 599 de 2000) en desarrollo de la política
criminal del Estado y con fundamento en ella otorgó un tratamiento benigno y
proporcional a las conductas culposas, para la dosificación de las penas, tanto
principales como accesorias, sin que por esto pueda afirmarse que desbordó los
límites impuestos por la Carta Política, porque es ésta misma la que sirve de
base a esa distinción.
Sobre
el principio de proporcionalidad la Corte Constitucional ha sostenido lo
siguiente:
“...El concepto de proporcionalidad sirve
como punto de apoyo de la ponderación entre principios constitucionales: cuando
dos principios entran en colisión, porque la aplicación de uno implica la
reducción del campo de aplicación de otro, corresponde al juez constitucional
determinar si esa reducción es proporcionada,  a la luz de la importancia del
principio afectado[23].
El concepto de proporcionalidad comprende
tres conceptos parciales: la adecuación  de los medios escogidos para la
consecución del fin perseguido, la necesidad de la utilización de esos medios
para el logro del fin (esto es, que no exista otro medio que pueda conducir al
fin y que sacrifique en menor medida los  principios constitucionales afectados
por el uso de esos medios), y la proporcionalidad en sentido estricto entre
medios y fin, es decir, que el principio satisfecho por el logro de este fin no
sacrifique principios constitucionalmente más importantes.
En el caso concreto del principio de
igualdad, el concepto de proporcionalidad significa, por tanto, que un trato
desigual no vulnera ese principio sólo si se demuestra que es (1) adecuado para
el logro de un fin constitucionalmente válido; (2) necesario, es decir, que no
existe un medio menos oneroso, en términos del sacrificio de otros principios
constitucionales, para alcanzar el fin; y (3) proporcionado, esto es, que el
trato desigual no sacrifica valores y principios (dentro de los cuales se
encuentra el principio de igualdad)  que tengan un mayor peso que el principio
que se quiere satisfacer mediante dicho trato. Sobre este último punto, el de
la proporcionalidad en sentido estricto, ha dicho la Corte en la sentencia
T-422 de 1992:
“Los medios escogidos por el legislador no sólo deben guardar
proporcionalidad con los fines buscados por la norma, sino compartir con su
carácter de legitimidad. El principio de proporcionalidad busca que la medida
no sólo tenga fundamento legal, sino que sea aplicada de tal manera que los
intereses jurídicos de otras personas o grupos no se vean afectados, o que ello
suceda en grado mínimo.”[24]
A
continuación se establecerá como la regulación realizada por el Legislador se
ajusta a estos parámetros.
Como
quiera que es la propia Constitución la que atribuye al Legislador la facultad
de establecer la responsabilidad de los servidores públicos y la forma de
hacerla efectiva (C.P., art. 124), puede, en consecuencia, el Legislador
delimitar de manera legítima el ámbito de esa responsabilidad utilizando los
mismos criterios utilizados por el Constituyente.
Cuando
el inciso final del artículo 122 de la Carta Fundamental dispone que “el
servidor público que sea condenado por delitos contra el patrimonio del Estado,
quedará inhabilitado para el desempeño de funciones públicas” no estableció
una cláusula general que atribuya idénticas consecuencias a las conductas
culposas y dolosas, y es así porque de acuerdo con una interpretación
sistemática de las disposiciones constitucionales en materia de inhabilidades
es razonable sostener que dichas disposiciones otorgan y permiten dar un
tratamiento diverso a esas conductas, luego no puede reprochársele al
Legislador el criterio de distinción utilizado por el propio Constituyente para
regular los mencionados comportamientos delictivos.
Ahora
bien, la inhabilidad de que trata la disposición constitucional citada es
perpetua, lo que quiere decir que el servidor público que se coloque en el
supuesto para imponerla no podrá en el futuro desempeñar funciones públicas,
sin forma de rehabilitación alguna como forma de protección efectiva del
patrimonio estatal.
En
criterio de la demandante esta inhabilidad se genera por delitos contra el
patrimonio estatal producto de conductas tanto dolosas como culposas, dado que
esa norma constitucional no distingue, por lo que debe entenderse que no le es
dado a la ley hacerlo.
A
juicio de la Corte esta afirmación no tiene respaldo constitucional. Vimos como
una interpretación sistemática de la Constitución otorga un tratamiento disímil
a estas conductas, por tanto, no es válido sostener que el artículo 122 de la
Carta atribuyó la misma consecuencia a esas conductas, pues como quedó
establecido, hay un tratamiento constitucional y legal más favorable para los
delitos culposos. Por tanto, no todo delito contra el patrimonio del Estado
puede generar la inhabilidad prevista en su último inciso, puesto que los delitos
culposos no pueden originar la inhabilidad permanente en él establecida.
Ello
no significa que los delitos culposos contra el patrimonio del Estado no
generen inhabilidad, porque el Legislador dentro del marco de la política
criminal del Estado puede atribuírsela, como de hecho sucede cuando dosifica
las penas, así encontramos, entre otros delitos, que el peculado por
apropiación, regulado por el artículo 397 del actual Código Penal, tiene
previsto como pena principal prisión de seis (6) a quince (15) años e
inhabilitación para el ejercicio de derechos y funciones públicas por el mismo
término. En consecuencia, los delitos culposos contra el patrimonio del Estado
cometidos por servidores públicos en ejercicio de sus funciones pueden acarrear
inhabilidades, pero no perennes o perpetuas sino las contempladas en la ley,
con fundamento en la libertad de configuración del Legislador consagrada en los
artículos 114 y 150 Superiores.
La
Corte deja claramente establecido que los delitos culposos no están exentos de
inhabilidad, ni el legislador puede eximirlos de inhabilidad, pues se estaría
violando el artículo 122 de la Constitución; pues ellos deben conllevar un
mínimo de inhabilidad; lo que no puede el legislador es atribuirles una
inhabilidad perpetua. Existen, entonces dos limites uno hacia abajo, que
consiste en que debe existir inhabilidad (o sea que no pueden quedar sin
inhabilidad) y otro hacia arriba consistente en que la inhabilidad no puede ser
perpetua; dentro de esos limites el legislador tiene una amplia capacidad de
configuración tratándose de delitos culposos. De este modo se conjuga aquel
principio con la protección del patrimonio del Estado perseguida por el
Constituyente.
El
legislador ya tiene establecidas inhabilidades temporales para ciertos delitos
culposos; por ejemplo, el artículo 400 del Código Penal que tipifica el
peculado culposo tiene una inhabilidad.  El legislador podrá en el futuro
modificarla, para este u otros delitos culposos.
Por
estas razones, se desechará el cargo formulado y se declarará la exequibilidad
de la norma acusada, en el sentido de que respecto de las conductas culposas se
aplicarán las inhabilidades previstas en la ley.
VII.   DECISION
En
mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando
justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
R E S U E L V E:
Declarar
EXEQUIBLE el parágrafo 2°  del artículo 38 de la Ley 734 de 2002, en el
entendido de que respecto a las conductas culposas se aplicarán las
inhabilidades previstas en la ley.
Notifíquese,
comuníquese, cúmplase, publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte
Constitucional y archívese el expediente
EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT
Presidente
JAIME ARAÚJO RENTERÍA
Magistrado
ALFREDO BELTRÁN SIERRA
Magistrado
MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
CLARA INES VARGAS HERNÁNDEZ
Magistrada
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MENDEZ
Secretaria General
Aclaración de voto a la Sentencia C-064/03
PATRIMONIO DEL ESTADO-Inhabilidad se extiende no solo a aquellos
supuestos en los que el patrimonio es efectivamente lesionado sino a aquellos
en que el bien jurídico es puesto en peligro (Aclaración de voto)
Comparto la argumentación de la Corte en cuanto a la
facultad que le asiste al Congreso de la República para desarrollar el inciso
final del artículo 122 de la Constitución y, en consecuencia, para determinar
las condiciones en que debe operar la inhabilidad allí señalada. De igual
manera, comparto la distinción que para tal efecto debe hacerse el carácter
doloso o culposo del delito contra el patrimonio del Estado por el cual se haya
condenado al servidor público pues a esa conclusión conduce la interpretación
del Texto Superior como un conjunto armónico e integral. No obstante, estimo
que en la Sentencia debió hacerse una consideración adicional y ello explica
esta aclaración de voto.
En mi sentir, debió indicarse que la inhabilidad
consagrada en el inciso final del artículo 122 Superior y desarrollada por la
norma demandada, cobija a los servidores públicos que sean condenados por
delitos contra el patrimonio del Estado, indistintamente de que tales delitos
se hayan consumado o no. Es decir, debió precisarse que la inhabilidad se
extiende no solo a aquellos supuestos en los que el patrimonio del Estado es
efectivamente lesionado, sino también a aquellos en que tal bien jurídico es
puesto en peligro por el servidor público pues en estos casos se está ante una
conducta punible en la que, no obstante el despliegue de actos ejecutivos
inequívocamente dirigidos a su consumación, ésta no se presenta por
circunstancias ajenas a la voluntad del actos.
En estos eventos existe también un profundo contenido
de injusticia en la conducta del servidor público pues éste no sólo ha inclinado
su voluntad y su inteligencia a la comisión de una conducta punible contra el
patrimonio del Estado, sino que también ha puesto en peligro tal patrimonio.
Por lo demás, es muy claro que los supuestos de tentativa de adecuan al mandato
constitucional que inhabilita al “servidor público que sea condenado por
delitos contra el patrimonio del Estado” pues los delitos tentados también
son delitos.
En mi criterio, la inhabilidad referida se extiende
también a tales supuestos y así debió indicárselo expresamente en el fallo.
Como no se lo hizo, me veo en la necesidad de aclarar mi voto en tal sentido.
JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO
Magistrado
Salvamento de voto a la
Sentencia C-064/03
LIBERTAD DE CONFIGURACION
LEGISLATIVA-Expedición
de leyes que rigen el ejercicio de funciones públicas y la prestación de
servicios públicos (Salvamento de voto)
LIBERTAD DE CONFIGURACION
LEGISLATIVA-Regula
la función pública y los requisitos de las personas que aspiran a ejercerla
(Salvamento de voto)
LIBERTAD DE CONFIGURACION
LEGISLATIVA-Inhabilidades
e incompatibilidades para ejercicio de funciones públicas (Salvamento de voto)
INHABILIDADES E
INCOMPATIBILIDADES-Regulación hecha directamente por la Constitución (Salvamento de
voto)
LIBERTAD DE CONFIGURACION
LEGISLATIVA-Causales
de inhabilidad e incompatibilidad diversas a las señaladas en la Constitución
no pueden ser irrazonables ni desproporcionadas (Salvamento de voto)
LIBERTAD DE CONFIGURACION
LEGISLATIVA-Causales
de inhabilidad e incompatibilidad debe estar precedida de consideraciones
particulares atinentes a los cargos (Salvamento de voto)
LIBERTAD DE CONFIGURACION
LEGISLATIVA-Control
de límites (Salvamento de voto)
PATRIMONIO PUBLICO-Afectación indirecta por la
conducta del servidor público no queda cobijada por la inhabilidad (Salvamento
de voto)
LEGISLADOR-Facultad de establecer
responsabilidad de los servidores públicos no puede desconocer consecuencias
que el Constituyente fijó directamente (Salvamento de voto)
CONSTITUCION POLITICA-Interpretación sistemática
(Salvamento de voto)
PATRIMONIO PUBLICO-Protección (Salvamento de
voto)
INHABILIDADES-Carácter temporal para el caso
de los delitos culposos (Salvamento de voto)
PATRIMONIO PUBLICO-Deja en poder del Juez y no del
Legislador establecer cuáles son los delitos que lo afectan (Salvamento de
voto)
Referencia:
expediente D-4060
Demanda de inconstitucionalidad contra el parágrafo 2º del artículo
38 de la Ley 734 de 2002, “por la cual se expide el Código Disciplinario
Único”
Magistrado Ponente:
Dr. JAIME ARAUJO RENTERÍA
Con el respeto acostumbrado manifiesto que no comparto la decisión
de la Corte en el proceso de la referencia, por las mismas razones que fueron
expuestas en la ponencia que presenté a consideración de la Sala Plena de la
Corporación y que no fue aceptada.
En los apartes pertinentes de dicha ponencia en la que se proponía a
la Sala declarar la inexequibilidad del parágrafo 2° del artículo 38 de la Ley
734 de 2002 se señaló lo siguiente:
“3.1.   El
contenido y alcance del inciso final del artículo 122 superior
El inciso final del artículo 122 superior señala de
manera imperativa que “Sin perjuicio de las demás sanciones que establezca la
ley, el servidor público que sea condenado por delitos contra el patrimonio del
Estado, quedará inhabilitado para el desempeño de funciones públicas”.
El artículo 122 superior del que hace parte dicho inciso, se
contiene en el Capítulo II del Título V de la Constitución en el que se fijan
las normas generales aplicables a los servidores públicos[25], concepto que como ha
precisado la Corporación tiene un contenido finalista y no simplemente nominal
en nuestro ordenamiento Constitucional[26].
El Constituyente quiso en efecto someter
dichos servidores a estrictas reglas de conducta que garanticen la moralidad
pública y el ejercicio de las funciones a ellos atribuidas orientado siempre a
la defensa del interés general y al cumplimiento de los fines del Estado (arts
122,  124 a 129 C.P.).
Al respecto, recuérdese que conforme al
artículo 2° de la Constitución, las autoridades están instituidas, entre otras
finalidades, “para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado
y de los particulares” y cómo al tenor del artículo 209 constitucional son
principios que fundamentan el ejercicio de la función administrativa los “(…)
de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y
publicidad (…)”.
La necesidad de poner en práctica la aplicación de
estos principios superiores significa que, como lo ha precisado en repetidas
ocasiones la Corporación, no obstante el derecho ciudadano a la participación
en la conformación, ejercicio y control del poder político (C.P. art. 40),
quienes acceden al desempeño de funciones públicas deban someterse al
cumplimiento de ciertas reglas y exigencias, a penas acordes con los supremos
intereses que les corresponde gestionar en beneficio del interés común y de la
prosperidad colectiva[27].
Es así como la Constitución Política y la ley se han
encargado de fijar un régimen de inhabilidades e incompatibilidades[28], a través del cual se
persigue impedir o limitar el ejercicio de la función pública a los ciudadanos
que no observen las condiciones y cualidades que han sido estatuidas para
asegurar la idoneidad y probidad del que aspira a ingresar o está desempeñando
un cargo público.
En este sentido el inciso final del artículo 122
constitucional se enmarca dentro del objetivo del Constituyente de obligar al
servidor público a tomar conciencia de la importancia de su misión y de su
deber de actuar de manera diligente y proba en el cumplimiento de sus tareas[29].
Debe
precisarse que con dicho inciso el Constituyente pretendió destacar y reforzar
la protección del patrimonio público[30],
cuando estableció directamente una inhabilidad general sin limite en el tiempo
para cualquier servidor que hubiera sido condenado por delitos contra el
patrimonio del estado, y facultó además al Legislador para imponer dentro del
ámbito de su potestad de configuración otras sanciones por el mismo hecho.
Respecto de
dicho objetivo de protección del patrimonio público la Corte ha tenido
oportunidad de pronunciarse en varias decisiones donde ha hecho énfasis en que
dicho texto concreta un propósito moralizador del manejo de los asuntos
públicos, dirigido a la protección de dicho patrimonio.
Así en la
Sentencia C-038/96 en la que se declaró la inexequibilidad parcial del artículo
17 de la Ley 190 de 1995[31]
la Corte señaló:
“12.
El Constituyente puede erigir en causal de ineligibilidad permanente para
ocupar ciertos cargos públicos, hechos y circunstancias muy diversas, inclusive
ajenos a la voluntad de las personas, como acontece con la doble nacionalidad y
el parentesco en algunos casos. No se ve porqué no pueda el Constituyente
asociar el presupuesto constitutivo de una causal de inhabilidad, a la
expedición de una sentencia condenatoria por la comisión de un delito contra el
patrimonio público. La defraudación previa al erario público, es un precedente
que puede legítimamente ser tomado en consideración por la Constitución, para
impedir que en lo sucesivo la persona que por ese motivo fue condenada
penalmente asuma de nuevo el manejo de la cosa pública. El propósito moralizador
que alienta la Constitución no se ha detenido ante las causales de
ineligibilidad que por causas idénticas se aplican a los condenados que aspiran
a ser Congresistas. Si en este evento, en atención a un criterio de
proporcionalidad de la pena, se autorizara a la ley para imponer un término
máximo de duración de la inhabilidad contemplada en el artículo 122 de la C.P.,
no sería posible dejar de hacerlo respecto de las restantes inhabilidades
plasmadas directamente en la Constitución. En esta hipótesis, que la Corte no
comparte, la ley estaría modificando el diseño moral mínimo dispuesto por el
Constituyente.”
En el mismo sentido la Corte ha hecho
énfasis en que dicho texto constitucional establece un parámetro constitucional
de protección del patrimonio público, que sirve por lo demás de sustento a
otras inhabilidades intemporales que pueda llegar a establecer el Legislador
dentro del ámbito de su competencia.
En la Sentencia C-952/01 en la que
declaró la exequibilidad parcial del artículo 37 de la Ley 617 de 2000[32], expresó:
“La causal de inhabilidad para acceder al cargo
de alcalde que trae la norma demandada, no supone una creación innovadora del legislador,
sino que tiene previsión expresa y genérica en el texto constitucional, con
respecto de todos los servidores públicos que hayan cometido delitos contra el
patrimonio del Estado, según lo establece el artículo 122 superior.
Si bien es cierto que esta disposición
constitucional hace mención específica a una clase de delitos, como son los
relacionados con el patrimonio del Estado, también lo es que el objetivo de esa
especificación se dirige, exclusivamente, a intensificar la protección del
patrimonio público, pero no a impedir que la misma causal sea referida a otra
clase de delitos, cuando la propia Constitución en varias situaciones la hace
extensiva a todos los delitos, como ocurre frente a la posible elección de los
congresistas (CP, art. 179-1), del Presidente de la República (CP, art. 197) y
del Contralor General de la República (CP, art. 267).
Sobre el particular esta Corporación ha
señalado:
“Finalmente, debe la Corte descartar
cualquier violación del articulo 122 de la Carta, en el sentido de que éste
consagra la prohibición por sentencia judicial condenatoria únicamente frente a
delitos que afectan el patrimonio del Estado, en tanto que la norma acusada la
extiende a cualquier clase de hechos punibles –salvo los políticos o culposos-,
ya que, invocando el principio de interpretación sistemática de la
Constitución, puede concluirse que con la previsión contenida en el referido
artículo 122, lo que quiso el constituyente fue destacar y reforzar la
protección del patrimonio público, sin pretender limitar la inhabilidad a ese
sólo aspecto. De ahí que, por una parte, sea la propia norma la que disponga su
aplicación “Sin perjuicio de las demás sanciones que establezca la ley” y, por
la otra, existan otros dispositivos constitucionales que hacen extensiva la
misma inhabilidad por sentencia condenatoria a todos los delitos excepto los
políticos o culposos (C.P. arts. 179-1, 197 y 267)[33].
Como puede deducirse de lo antes expuesto, la
causal de inhabilidad por la existencia de una condena previa a pena privativa
de la libertad, mediante sentencia judicial, excepto por delitos políticos o
culposos, presenta un respaldo constitucional, según se pone de presente, entre
otros pronunciamientos, en las Sentencias C-194 de 1995, C-038 de 1996, C-111
de 1998 y C-209 de 2000, proferidas por la Corte Constitucional”.
Cabe precisar que el supuesto señalado por el
Constituyente para configurar la inhabilidad referida es simplemente la condena
de un servidor público por delitos contra el patrimonio del Estado, sin que la
norma especifique la naturaleza de dichos delitos, ni exceptué, como si lo hace
en otros casos (179-1, 197 y 267 C.P.), los delitos culposos, o señale de
alguna manera el tipo de afectación de dicho patrimonio.
La norma se refiere de manera general a delitos contra
el patrimonio del Estado partiendo del supuesto básico de la condena del
servidor público para señalar en forma enfática que este quedará inhabilitado
para el desempeño de funciones públicas.
En este sentido, todo delito que sea cometido por un
servidor público contra el patrimonio del Estado, recaiga éste sobre bienes a
su cuidado en razón de sus funciones o no, genera la inhabilidad aludida.
Frente a los argumentos de la vista
fiscal según los cuales la Constitución señala en los artículos 179-1, 197, 232
y 299 la posibilidad de que determinados servidores públicos que hayan sido
condenados por delitos culposos accedan a las más altas dignidades del Estado,
por lo que la interpretación que pueda darse al artículo 122 no puede ser la de
incluir los delitos culposos dentro de aquellos contra el patrimonio del Estado
a que éste alude, la Corte recuerda i)que las disposiciones invocadas deben
concordarse necesariamente con los mandatos generales e imperativos a que alude
el artículo 122 superior y ii) que ellas se refieren a los delitos culposos
diferentes de aquellos contra el patrimonio del Estado[34].
El carácter de la Constitución, que
implica que los preceptos contenidos en ella han de ser entendidos y analizados
de manera sistemática, como partes de un conjunto dirigido a un objetivo
específico, que no es otro que la realización del Estado Social de Derecho[35], permite afirmar, que
el Constituyente, con el propósito de afianzar el régimen de responsabilidad de
quienes cumplen funciones públicas y de garantizar los principios de moralidad
y eficiencia, determinó que el mandato del artículo 122 se aplica a todos los
servidores públicos incluidos los servidores a los que el señor Fiscal (e)
alude en su intervención.
No debe olvidarse al respecto que el
concepto de servidor público en la Constitución tiene una connotación finalista
y no simplemente nominal como ya se señaló y que no resultaría coherente con la
alta exigencia que hace el Constituyente a quienes acceden al ejercicio de
funciones públicas una interpretación diferente de la Constitución sobre este
punto.
El Constituyente estableció pues, en
este campo, un ámbito amplio de protección del patrimonio público que debe ser
tomado en cuenta por el Legislador.
La potestad de
Configuración del Legislador en materia de inhabilidades para el ejercicio de
funciones públicas
El artículo 123 de la Carta Política señala que los
servidores públicos están al servicio del Estado y de la comunidad y ejercerán
sus funciones en la forma prevista por la Constitución, la ley y el reglamento;
así mismo, el artículo 150-23 ibídem establece que el legislador
expedirá las leyes que regirán el ejercicio de las funciones públicas y la
prestación de los servicios públicos.
De conformidad con las normas citadas, compete al
legislador regular la función pública y establecer los requisitos,
exigencias, condiciones o calidades que deben reunir las personas que aspiran a
ejercerla, así como el régimen disciplinario y el de inhabilidades e
incompatibilidades a que ellas están sujetas.
En este sentido la Corte ha señalado de manera
reiterada[36]
que el Legislador goza de un amplio margen de configuración en materia de
establecimiento de inhabilidades e incompatibilidades para el ejercicio de
funciones públicas, que debe respetar, sin embargo, los límites que en este
campo impone la Carta Política, bien por que ella haya fijado de manera
explicita determinados parámetros[37],
bien porque la actuación del Legislador deba subordinarse a los valores,
principios y derechos constitucionalmente reconocidos y en particular los determinados
en los artículos 13, 25, 26 y 40-7 superiores[38].
La Corte respecto de la regulación hecha directamente por
la Constitución en este ámbito ha expresado:
“La fijación de las condiciones positivas o
negativas (inhabilidades e incompatibilidades) que habrán de regir el acceso a
un determinado cargo o función públicos, constituye materia de la competencia
del legislador de conformidad con los artículos 123 y 150-23, siempre y cuando
no exista una determinación constitucional específica sobre el particular.”[39]
Y en el mismo
sentido ha precisado que :
“En virtud de las normas constitucionales
mencionadas, la Corte ha reconocido que los únicos límites del Legislador para
determinar los regímenes de calidades, inhabilidades e incompatibilidades de
los servidores públicos mencionados, son los parámetros establecidos de manera
explícita por la misma Constitución. Por lo demás, el legislador tiene completa
libertad para analizar y definir los hechos y las situaciones que constituyen
inhabilidad o incompatibilidad para ejercer determinado cargo, así como el
tiempo de vigencia de tales causales”[40].
Cabe resaltar que la Corte ha hecho particular énfasis
en que el ejercicio de la potestad de configuración por el Legislador para determinar causales de inhabilidad e incompatibilidad
diversas a las señaladas en el texto constitucional, no puede ser
irrazonable ni desproporcionado[41]:
“El legislador, como ya se expresó, goza de
autorización constitucional para establecer causales de inhabilidad e
incompatibilidad en cuanto al ejercicio de cargos públicos, y al hacerlo, en
tanto no contradiga lo dispuesto por la Carta Política y plasme reglas
razonables y proporcionales, le es posible introducir o crear los motivos que
las configuren, según su propia verificación acerca de experiencias anteriores
y su evaluación sobre lo que más convenga con el objeto de garantizar la
transparencia del acceso a la función pública, de las sanas costumbres en el
seno de la sociedad y de la separación entre el interés público y el privado de
los servidores estatales, sin que necesariamente los fenómenos que decida
consagrar en la calidad dicha tengan que estar explícitamente contemplados en
el texto de la Constitución. Exigirlo así significaría quitar a la ley toda
iniciativa en materias que son propias de su papel en el plano de la
conformación del orden jurídico, despojando de contenido la función legislativa
misma.”[42]
Y en
pronunciamiento posterior, manifestó:
“La doctrina constitucional contenida en múltiples fallos
de esta Corporación (sentencias C-537 de 1993; C-320 de 1994; C-373 de 1995;
C-367 de 1996, C-509, C-618 de 1997. C- 068 y C-147 de 1998, entre otras), ha
señalado que las inhabilidades como excepción y restricción que el
Constituyente y el legislador pueden fijar al derecho político que le asiste a
toda persona de acceder y desempeñar, en condiciones de igualdad, funciones o
cargos públicos (artículos 13 y 40 de la Constitución), deben ser razonadas y
proporcionales. Razonabilidad y proporcionalidad, que tiene como punto de
referencia, la prevalencia de los principios que rigen la función
administrativa (artículo 209 de la Constitución).
Así, ha de entenderse que una causal de inhabilidad está
acorde con los postulados de la Constitución, cuando la misma tiene por objeto
otorgar la mayor transparencia, moralidad, igualdad, eficacia y eficiencia a la
función pública. Sólo cuando estos principios resulten satisfechos, será
admisible la limitación del derecho de los diversos ciudadanos que, pese a
poseer la idoneidad para desempeñar un cargo o función pública determinada, no
puedan acceder, en razón a la concurrencia en él de circunstancias que hacen
presumir que el desempeño de la función pública correspondiente, podrá
objetivamente verse afectada por éstas.
Por tanto, la facultad que se reconoce al órgano
legislativo para determinar causales de inhabilidad diversas a las que
expresamente ha fijado el Constituyente, han de ser interpretadas en forma
restrictiva (sentencias C-320 de 1994 y C-147 de 1998, entre otras), en el sentido
de dar prevalencia a los derechos a la igualdad y al acceso a funciones y
cargos públicos. No significa lo anterior, el desconocimiento de la facultad
discrecional que, en esta materia,  se le reconoce al legislador (sentencias
C-367 de 1996, C-509 de 1997, entre otras), dado que si bien corresponde a él
señalar causales de inhabilidad diversas a las establecidas por el
Constituyente, cuando ello se considere conveniente para el desempeño probo de
la función pública, esa competencia tiene un límite objetivo: el no
desconocimiento de los mencionados derechos.”[43]
La Corte ha destacado igualmente que la configuración
de las causales de inhabilidad e incompatibilidad por el legislador no debe
operar con un criterio unívoco sino que, por el contrario, la misma debe estar
precedida de consideraciones particulares atinentes a la naturaleza propia de
cada uno de los casos, situaciones o actos que son materia de regulación
jurídica. En otras palabras, ha considerado que las prohibiciones deben ser
definidas de conformidad con el cargo de que se trate, la condición reconocida
al servidor público, las atribuciones y competencias que le hayan sido
asignadas y sus respectivas responsabilidades, pues de esta manera no sólo se
respeta la libertad de configuración legislativa -amparada en los principios de
razonabilidad y proporcionalidad-, sino además, se garantiza plenamente la
ejecución de los fines esenciales del Estado en sus diferentes niveles[44].
De lo
anterior puede colegirse que las facultades del Legislador para fijar el
régimen de inhabilidades e incompatibilidades para acceder a la función
pública, encuentran limites precisos que tienen tanto que ver con los
parámetros de razonabilidad y proporcionalidad a que se ha hecho referencia
como con lo que el texto Constitucional  haya establecido directamente.
(…)
La
competencia del Legislador para desarrollar el contenido del inciso final del
artículo 122 constitucional
Tanto la
apoderada de la Auditoría General de la República como la Procuradora Delegada
del Ministerio Publico para asuntos penales afirman en sus intervenciones que
el Constituyente no sujetó la inhabilidad establecida en el inciso final del
artículo 122 superior a condiciones fijadas por la ley y que en este sentido
dicho texto constitucional no admite ningún desarrollo por parte del
Legislador.
Frente a este
argumento, si bien no planteado por la actora en su demanda, la primera
cuestión que debe resolverse por la Corte es la de si el Legislador tiene
competencia para desarrollar el texto del inciso final del artículo 122
constitucional; a lo que la Corte debe responder claramente que si.
Al respecto esta Corporación recuerda
que “el órgano que tiene la potestad genérica de desarrollar la Constitución y
expedir las reglas de derecho es el Congreso, puesto que a este corresponde
hacer las leyes”[45].
La Corporación considera pertinente
recordar también que en oportunidades anteriores ha examinado la razón de ser
de la potestad de configuración política del Congreso (arts 1º, 3º, 8º y 150
C.P.), y de los límites de la misma y ha concluido que si bien el legislador no
puede desbordar la Constitución y está subordinado a ella porque la Carta es
norma de normas (art. 4º C.P.), ello no es óbice para que en función del
pluralismo y la participación democrática, el Legislador puede tomar diversas
opciones dentro del marco de la Carta[46].
Dicha potestad de configuración, así
como la propia naturaleza de ciertos conceptos constitucionales, ha dicho la
Corte, permiten precisar los alcances del control constitucional de las
definiciones legislativas de las categorías constitucionales en el sentido de
que el control de estas definiciones legislativas busca preservar al mismo
tiempo la supremacía de la Carta y la libertad del Legislador.  Por ello, ha
precisado igualmente la Corporación, que el control constitucional en este
campo es ante todo un control de límites, pues no puede la Corte aceptar
definiciones legales que contraríen la estructura constitucional o vulneren
principios y derechos reconocidos por la Carta. Pero tampoco puede la Corte
interpretar la Constitución de manera tal que desconozca el pluralismo político
y la alternancia de diferentes políticas, pues la Carta es un marco de
coincidencias básico, dentro del cual coexisten visiones políticas diversas[47].
En armonía con los criterios reseñados la
posibilidad de desarrollo legal del inciso final del artículo 122 superior
supone entonces necesariamente el respeto de los límites que dicho artículo
fija y del mandato de protección del patrimonio público que en él se contiene.
En este sentido para la Corte lo que se
desprende de la norma superior es un mandato de protección del patrimonio
público que no deja al Legislador margen diferente que el necesario para
aplicarlo y hacerlo efectivo, sin restringirlo de manera alguna.
La limitación
por el texto acusado de la inhabilidad establecida en el inciso final del
artículo 122 constitucional
De acuerdo con el parágrafo acusado, para los fines
previstos en el inciso final del artículo 122 de la Constitución Política:
“(...) se entenderá por delitos que afecten el
patrimonio del Estado aquellos que produzcan de manera directa lesión
del patrimonio público, representada en el menoscabo, disminución,
perjuicio, detrimento, pérdida, uso indebido o deterioro de los bienes o
recursos públicos, producida por una conducta dolosa, cometida por un
servidor público.
Para estos efectos la sentencia
condenatoria deberá especificar si la conducta objeto de la misma constituye un
delito que afecte el patrimonio del Estado.” (subrayas fuera de texto)
Es decir que de acuerdo con dicho texto legal una
afectación indirecta del patrimonio público producida por la conducta del
servidor público que es condenado por un delito, que como el prevaricato (arts
413 y 414 del Código Penal)[48]
puede conllevar de manera indirecta dicho detrimento, no queda cobijado por la
inhabilidad a que alude el artículo 122 superior. Tampoco  la condena que se
haga a un servidor público en el grado de tentativa (art. 27 del Código Penal)[49] por cualquiera de los
delitos que pueda considerarse atentan contra el patrimonio del Estado. Como
tampoco lo será la conducta del servidor público que sea condenado por un
delito culposo contra el patrimonio del estado, como por ejemplo el peculado
culposo (art. 400 del Código Penal)[50].
Adicionalmente será al juez penal a quien corresponda
determinar en la sentencia condenatoria si la conducta objeto de la misma
constituye un delito que afecte el patrimonio del Estado. Con lo que solamente
se configurará la inhabilidad aludida si el juez en su decisión se pronuncia
sobre este punto y considera que la conducta del condenado merece tal
calificación.
Para la Corte
la definición así establecida restringe de forma evidente el mandato
constitucional de protección del patrimonio público contenido en el inciso
final del artículo 122 superior.
Con ella, se
establecen requisitos no previstos en la norma superior para que se configure
la inhabilidad derivada de la condena al servidor público por delitos contra el
patrimonio del Estado, que desbordan la competencia del Legislador.
Al respecto
la Corte precisa que si bien el Legislador puede desarrollar, como ya se
explicó, el inciso final del artículo 122 superior y en particular definir qué
puede entenderse por delitos contra el patrimonio del Estado, no puede
contradecir dicho texto superior, como tampoco desconocer el ámbito particular
de protección del patrimonio público que el Constituyente señaló de manera
imperativa.
Los términos
de la definición realizada por el Legislador reducen en realidad a su mínima
expresión la protección del patrimonio público derivada de la inhabilidad sub
examine que el Constituyente, por el contrario, quiso fuera lo más amplio
posible.
Así las cosas la definición que hace el
Legislador en dicho parágrafo debe ser retirada del ordenamiento jurídico pues
ésta desconoce los límites fijados por el Constituyente en el artículo 122
superior.
Cabe precisar que la declaración de inexequibilidad
que se hace en la presente sentencia no implica, como ya se explicó,  la
imposibilidad para el Legislador de desarrollar el inciso final del artículo
122 de la Constitución. Solamente que éste deberá hacerlo respetando el
contenido de dicho texto superior y el ámbito de protección constitucional del
patrimonio público que en él plasmó el Constituyente.”
Adicionalmente,
frente al texto definitivo de la sentencia considero que se hacen necesarias
las siguientes precisiones:
1. La
Sentencia afirma que:
“Como
quiera que  es la propia Constitución la que atribuye al Legislador la facultad
de establecer la responsabilidad de los servidores públicos y la forma de
hacerla efectiva (C.P. art. 124), puede en consecuencia el Legislador delimitar
de manera legítima el ámbito de esa responsabilidad utilizando los mismos
criterios  utilizados por el Constituyente.
Cuando el
inciso final del artículo 122 de la carta fundamental dispone que ‘el servidor público que sea condenado por delitos contra el
patrimonio del Estado, quedará inhabilitado para el desempeño de funciones
públicas’ no estableció una cláusula general que atribuya idénticas
consecuencias a las conductas culposas y dolosas, y es así porque de acuerdo
con una interpretación sistemática de las disposiciones constitucionales en
materia de inhabilidades es razonable sostener que dichas disposiciones otorgan
y permiten dar tratamiento diverso a esas conductas, luego no puede
reprochársele al Legislador el criterio de distinción utilizado por el propio
constituyente para regular los mencionados comportamientos delictivos”.
Al respecto
debe señalarse que la sentencia no toma en cuenta sino de manera parcial el
último inciso del artículo 122 superior en el que se dijo por el Constituyente
que “Sin perjuicio de las demás sanciones que establezca la ley,
el servidor público que sea condenado por delitos contra el patrimonio del Estado,
quedará inhabilitado para el desempeño de funciones públicas” (se subraya).
Si bien es
cierto que en el artículo 124 superior se le atribuye al Legislador la facultad
de establecer la responsabilidad de los servidores públicos y la forma de
hacerla efectiva, también es cierto que en este caso frente a la condena del
servidor público por delitos contra el patrimonio del Estado, el Constituyente
decidió fijar directamente unas claras consecuencias, que el Legislador
no puede desconocer.
Dentro de su
potestad de configuración el Legislador es libre de determinar las sanciones
que considere pertinentes, pero esa potestad no lo habilita para desconocer el
mandato expreso del Constituyente que en este caso fijó un ámbito de acción
para el Legislador a partir de un presupuesto inicial consistente en la
inhabilitación para el ejercicio de funciones públicas del servidor público que
sea condenado por delitos contra el patrimonio del Estado.
2. De otra
parte, como se señaló en la ponencia que fue rechazada por la Sala, la
interpretación sistemática de la Constitución que se invoca en la sentencia, a
lo que lleva es precisamente a la conclusión de que si el Constituyente hubiera
querido establecer en esta caso una distinción entre delitos dolosos y culposos
lo habría hecho directamente en el mismo artículo 122 superior.
3. Debe
enfatizarse igualmente que del inciso final del artículo 122 superior se
desprende un mandato tajante, severo si se quiere, pero en todo caso claro, de
protección del patrimonio estatal sin ningún tipo de distinción, por lo que no
puede afirmarse que el Constituyente guardó silencio sobre el alcance de las
expresiones contenidas en dicho inciso.
4. No sobra
advertir que la decisión de la que me aparto resulta en clara desarmonía con la
reiterada jurisprudencia de la Corporación en la que se ha hecho énfasis en el
carácter intemporal de la inhabilidad a que alude el artículo 122 superior[51], intemporalidad que
para el caso de los delitos culposos se deja de lado en la sentencia.
Dice la Sentencia:
“La Corte
deja claramente establecido  que los delitos culposos no están exentos de
inhabilidad, ni el Legislador puede eximirlos de inhabilidad, pues se
estaría violando el artículo 122 de la Constitución; pues ellos debe
conllevar un mínimo de inhabilidad; lo que no puede el legislador es
atribuirles una inhabilidad perpetua. Existen, entonces dos límites uno hacia
abajo, que consiste en que debe existir inhabilidad (o sea que no puede quedar
sin inhabilidad) y otro hacia arriba consistente en que la inhabilidad no puede
ser perpetua; dentro de esos límites el legislador tiene  una amplia capacidad
de configuración tratándose de delitos culposos. De este modo se conjuga aquel
principio con la protección del patrimonio del Estado perseguido por el
Constituyente” (subrayas fuera de texto)
Por lo demás,
cabe evidenciar la contradicción en que incurre la sentencia sobre este punto,
cuando afirma que se estaría violando el artículo 122 de la Constitución en
caso de que se exima de inhabilidad a los delitos culposos y sin embargo no
toma en cuenta que de dicho artículo superior se desprende el carácter
intemporal de la inhabilidad aplicable a todo servidor que resulte condenado
por un delito contra el patrimonio del Estado, sin que en él se haga ninguna
distinción entre delitos dolosos y culposos.
5. Finalmente
cabe resaltar que la sentencia no toma en cuenta que el segundo inciso del
parágrafo 2° del artículo 38 de la ley 734 de 2002[52] deja en poder del juez
la determinación de si la conducta objeto de la sentencia que profiera
“constituye un delito que afecte el patrimonio del Estado”, con lo que es
entonces el juez y no el Legislador el que en última instancia determina cuales
son los delitos que afectan el patrimonio del Estado.
Por todo lo anterior, la Corte ha debido declarar la inexequibilidad
del parágrafo 2° del artículo 38 de la Ley 734 de 2002, con el que el
Legislador desconoció el claro mandato de protección del patrimonio público
contenido el artículo 122 superior.
Fecha ut supra
ALVARO
TAFUR GALVIS
Magistrado
[1] Artículo 122, inciso final C.P.: “Sin
perjuicio de las demás sanciones que establezca la ley, el servidor público que
sea condenado por delitos contra el patrimonio del Estado, quedará inhabilitado
para el desempeño de funciones públicas”.
[2]Corte Constitucional. Sentencia C-531/93. M.P.: Dr. Eduardo
Cifuentes Muñoz.
[3] Corte Constitucional Sentencia C- 081 de 1996. M.P : Alejandro
Martínez Caballero
[4] Ibídem
[5] "Artículo 123. Son servidores públicos
los miembros de las corporaciones públicas, los empleados y trabajadores del
Estado y de sus entidades descentralizadas territorialmente y por servicios.
"Los servidores públicos están al servicio del Estado y de la
comunidad; ejercerán sus funciones en la forma prevista  por  la Constitución,
la ley y el reglamento.
"La ley determinará el régimen aplicable a los
particulares que temporalmente desempeñen funciones públicas y regulará su
ejercicio".
[6] Ver Sentencia C-233/02 M.P. Álvaro Tafur Galvis
[7] Ver Sentencia C-209/00 M.P. Vladimiro Naranjo Mesa
[8] Respecto  a la naturaleza jurídica de las
inhabilidades e incompatibilidades, la Corte tuvo oportunidad de señalar que:
“…con las inhabilidades se persigue que
quienes aspiran a acceder a la función pública, para realizar actividades
vinculadas a los intereses públicos o sociales de la comunidad, posean ciertas
cualidades o condiciones que aseguren la gestión de dichos intereses con
arreglo a los criterios de igualdad, eficiencia, moralidad e imparcialidad que
informan el buen servicio y antepongan los intereses personales a los generales
de la comunidad.
Igualmente, como garantía del recto
ejercicio de la función pública se prevén incompatibilidades para los
servidores públicos, que buscan, por razones de eficiencia y moralidad
administrativa que no se acumulen funciones, actividades, facultades o cargos.”
(Sentencia C-564/97, M.P. Antonio Barrera Carbonell).
[9] Durante el debate en la Comisión Tercera de la
Asamblea Nacional Constituyente, en el momento de discutir el  artículo 122  se
señaló lo siguiente:
“…considero insuficiente lo relativo a la sanción que
se desprendería para los funcionarios que sean condenados por delitos contra el
patrimonio del Estado, es decir lo consideran no insuficiente sino ausente del
texto, yo pienso que hay que consagrar una inhabilidad definitiva para ocupar
puestos públicos a aquel funcionario que haya sido condenado por delitos contra
el patrimonio del Estado, e imprescriptible las acciones penales y
disciplinarias que tenga que ver con la malversación de fondos públicos, aquí
yo creo que debería quedar consagrada exactamente esa disposición y no en
ningún otro texto de la Constitución.” (Actas de Comisión Tercera. Sesión del
15 de Mayo de 1991).
Opinión que fue compartida durante el debate que se
llevó a cabo en la plenaria, tal y como lo pone de presente el siguiente aparte
de la exposición que acompañó  la proposición sustitutiva  del artículo en
mención, que finalmente fue aprobado en Sesión Plenaria del 30 de Mayo de 1991.
Gaceta Constitucional 122, pag. 5
“ (…) En tercer lugar, definir un exigente
régimen para los servidores públicos, parece que la comunidad está cansada de
esos servidores públicos que han hecho del Estado un patrimonio o partidista, o
grupista o personal o que utilizan el ejercicio de las funciones propias de su
cargo, no para servir a la ciudadanía, sino para someter a los ciudadanos, para
condicionar la actividad política de los ciudadanos y quiere el pueblo de
Colombia, con absoluta seguridad, que la Constitución le ponga freno a esta
situación.”
“Finalmente, planteamos, igualmente, Señor
Presidente, la inhabilidad definitiva para los servidores públicos, que sean
condenados por la comisión de delitos contra el patrimonio del Estado; es
decir, que quien sea penado por haber cometido un delito contra el patrimonio
del Estado, queda inhabilitado de por vida para ejercer un cargo público,
parece una medida supremamente dura pero conveniente y necesaria en la
situación actual de tanta inmoralidad.”( Actas de Plenaria. Sesión del 22 de
Mayo de 1991).
[10] Ver Sentencia C-951/01 M.P. Alvaro Tafur
Galvis.
[11] Artículo 37. Inhabilidades para ser
alcalde. El artículo 95 de la Ley 136 de 1994, quedará así:
"Artículo 95. Inhabilidades para ser alcalde. No
podrá ser inscrito como candidato, ni elegido, ni designado alcalde municipal o
distrital:
1. Quien haya sido condenado en cualquier época por
sentencia judicial a pena privativa de la libertad, excepto por delitos
políticos o culposos; o haya perdido la investidura de congresista o, a partir
de la vigencia de la presente ley, la de diputado o concejal; o excluido del
ejercicio de una profesión; o se encuentre en interdicción para el ejercicio de
funciones públicas.
[12] Sentencia C-209 de 2000 M.P. Vladimiro
naranjo Mesa.
[13] Sentencia C-501  de 2001.  M. P. Jaime
Córdoba Triviño.
[14] Sentencia C- 523 de 1995, M.P. Vladimiro
Naranjo Mesa.
[15] Sentencia C-025 de 1993, M.P. Eduardo
Cifuentes Muñoz
[16] Sentencia C- 523 de 1995, M.P. Vladimiro
Naranjo Mesa.
[17] Sentencia C-565/97 M.P. Vladimiro Naranjo
Mesa.
[18] Sentencia C-280/96 M.P. Alejandro Martínez
Caballero
[19] Sentencia C-527/94 M.P. Alejandro Martínez
Caballero.
[20]  Sentencia C- 081/96. M.P . Alejandro
Martínez Caballero,. En el mismo Sentido ver la Sentencia  C-404/01 M.P. Marco
Gerardo Monroy Cabra
[21] Ibídem Sentencia C- 081/96. M.P . Alejandro
Martínez Caballero
[22] ART.---Servidores públicos. Para
todos los efectos de la ley penal, son servidores públicos los miembros de las
corporaciones públicas, los empleados y trabajadores del Estado y de sus
entidades descentralizadas territorialmente y por servicios.
Para los mismos
efectos se consideran servidores públicos los miembros de la fuerza pública,
los particulares que ejerzan funciones públicas en forma permanente o
transitoria, los funcionarios y trabajadores del Banco de la República, los
integrantes de la Comisión Nacional Ciudadana para la Lucha contra la
Corrupción y las personas que administren los recursos de que trata el artículo
338
de la Constitución Política.
[23]Cf., entre otras, las sentencias T-403/92 , T-422 (M.P.  Eduardo
Cifuentes Muñoz) y SU-089/95, M.P: Jorge Arango Mejía
[24] Sentencia C – 022 de 1996, M.P. Dr. Carlos Gaviria Díaz.
[25] "Artículo 123. Son servidores públicos
los miembros de las corporaciones públicas, los empleados y trabajadores del
Estado y de sus entidades descentralizadas territorialmente y por servicios.
"Los servidores públicos están al servicio del Estado y de la
comunidad; ejercerán sus funciones en la forma prevista  por  la Constitución,
la ley y el reglamento.
"La ley determinará el régimen aplicable a los
particulares que temporalmente desempeñen funciones públicas y regulará su
ejercicio".
[26] Ver Sentencia C-233/02 M.P. Álvaro Tafur
Galvis
[27] Ver Sentencia C-209/00 M.P. Vladimiro
Naranjo Mesa
[28] Respecto  a la naturaleza jurídica de las
inhabilidades e incompatibilidades, la Corte tuvo oportunidad de señalar que:
“…con las inhabilidades se persigue que
quienes aspiran a acceder a la función pública, para realizar actividades
vinculadas a los intereses públicos o sociales de la comunidad, posean ciertas
cualidades o condiciones que aseguren la gestión de dichos intereses con
arreglo a los criterios de igualdad, eficiencia, moralidad e imparcialidad que
informan el buen servicio y antepongan los intereses personales a los generales
de la comunidad.
Igualmente, como garantía del recto
ejercicio de la función pública se prevén incompatibilidades para los
servidores públicos, que buscan, por razones de eficiencia y moralidad
administrativa que no se acumulen funciones, actividades, facultades o cargos.”
(Sentencia C-564/97, M.P. Antonio Barrera Carbonell).
[29] Durante el debate en la Comisión Tercera de la
Asamblea Nacional Constituyente, en el momento de discutir el  artículo 122  se
señaló lo siguiente:
“…considero insuficiente lo relativo a la sanción que
se desprendería para los funcionarios que sean condenados por delitos contra el
patrimonio del Estado, es decir lo consideran no insuficiente sino ausente del
texto, yo pienso que hay que consagrar una inhabilidad definitiva para ocupar
puestos públicos a aquel funcionario que haya sido condenado por delitos contra
el patrimonio del Estado, e imprescriptible las acciones penales y
disciplinarias que tenga que ver con la malversación de fondos públicos, aquí
yo creo que debería quedar consagrada exactamente esa disposición y no en
ningún otro texto de la Constitución.” (Actas de Comisión Tercera. Sesión del
15 de Mayo de 1991).
Opinión que fue compartida durante el
debate que se llevó a cabo en la plenaria, tal y como lo pone de presente el
siguiente aparte de la exposición que acompañó  la proposición sustitutiva  del
artículo en mención, que finalmente fue aprobado en Sesión Plenaria del 30 de
Mayo de 1991. Gaceta Constitucional 122, pag. 5
“ (…) En tercer lugar, definir un exigente
régimen para los servidores públicos, parece que la comunidad está cansada de
esos servidores públicos que han hecho del Estado un patrimonio o partidista, o
grupista o personal o que utilizan el ejercicio de las funciones propias de su
cargo, no para servir a la ciudadanía, sino para someter a los ciudadanos, para
condicionar la actividad política de los ciudadanos y quiere el pueblo de
Colombia, con absoluta seguridad, que la Constitución le ponga freno a esta
situación.”
“Finalmente, planteamos, igualmente, Señor
Presidente, la inhabilidad definitiva para los servidores públicos, que sean
condenados por la comisión de delitos contra el patrimonio del Estado; es
decir, que quien sea penado por haber cometido un delito contra el patrimonio
del Estado, queda inhabilitado de por vida para ejercer un cargo público,
parece una medida supremamente dura pero conveniente y necesaria en la
situación actual de tanta inmoralidad.”( Actas de Plenaria. Sesión del 22 de
Mayo de 1991).
[30] Ver Sentencia C-951/01 M.P. Alvaro Tafur
Galvis.
[31] Artículo 17. El Código Penal tendrá un artículo con el
número 59A, del siguiente tenor:
Artículo 59A. Inhabilidad para el desempeño de funciones
públicas. Los servidores públicos a que se refiere el
inciso 1° del artículo 123 de la Constitución Política, quedarán inhabilitados
para el desempeño de funciones públicas cuando sean condenados por delitos
contra el patrimonio del Estado, sin perjuicio del derecho de rehabilitación
que contempla el Código de Procedimiento Penal y en concordancia con el inciso
final del artículo 28 de la Constitución Política. (se resalta el texto
declarado inexequible)
[32] Artículo 37. Inhabilidades para ser
alcalde. El artículo 95 de la Ley 136 de 1994, quedará así:
"Artículo 95. Inhabilidades para ser alcalde. No
podrá ser inscrito como candidato, ni elegido, ni designado alcalde municipal o
distrital:
1. Quien haya sido condenado en cualquier época por
sentencia judicial a pena privativa de la libertad, excepto por delitos
políticos o culposos; o haya perdido la investidura de congresista o, a partir
de la vigencia de la presente ley, la de diputado o concejal; o excluido del
ejercicio de una profesión; o se encuentre en interdicción para el ejercicio de
funciones públicas.
[33] Sentencia C-209 de 2000 M.P. Vladimiro
naranjo Mesa.
[34] Ver al respecto las  Sentencias C-209/00
M.P. Vladimiro Naranjo Mesa y  C-952-01 M.P. Álvaro Tafur Galvis  citadas en
este mismo aparte de esta Sentencia.
[35] Ver en este sentido  la Sentencia C-534/96
M.P.  Fabio Morón Díaz
[36] Ver en este sentido, entre otras las
sentencias C-200/01 M.P. Eduardo Montealegre Lynett, C-247/01 M.P. Carlos
Gaviria Díaz,  C-952/01 M.P. Alvaro Tafur Galvis, C-1212/01 M.P. Jaime Araujo
Rentería,  C-373/02 M.P. Jaime Córdoba
Triviño
[37] Ver  entre otras las Sentencias C-1412 /00
M.P. Martha  Victoria Sáchica  Méndez  y C-200/01 M.P. Eduardo Montealegre
Lynett.
[38]Ver  entre otras las Sentencias  C-952/01 M.P. Álvaro Tafur Galvis y
C-1212/01 M.P. Jaime Araujo Rentería.
[39] Sentencia C-952/01 M.P. Álvaro Tafur Galvis
[40] Sentencia C-1412 de 2000 M.P. Martha
Victoria Sáchica Méndez.
[41] Vid. Sentencias C-194 de 1995 y
C-617 y C-618 de 1997.
[42] Sent. C-617/97 M.P. José Gregorio Hernandez Galindo.
[43] Sentencia C-1372/00 M.P. Alfredo Beltrán
Sierra
[44] Cfr., entre otras, la Sentencia C-483/98,
M.P. José Gregorio Hernández Galindo. En el mismo sentido Ver la Sentencia C-
209/00 M.P. Vladimiro Naranjo Mesa .
[45] Sentencia C-527/94 M.P. Alejandro Martínez
Caballero.
[46] Sentencia C- 081/96. M.P. Alejandro
Martínez Caballero, En el mismo Sentido ver la Sentencia C-404/01 M.P. Marco
Gerardo Monroy Cabra.
[47] Ibídem Sentencia C- 081/96. M.P . Alejandro
Martínez Caballero.
[48] ART. 413.—Prevaricato por acción. El
servidor público que profiera resolución, dictamen o concepto manifiestamente
contrario a la ley, incurrirá en prisión de tres (3) a ocho (8) años, multa de
cincuenta (50) a doscientos (200) salarios mínimos legales mensuales vigentes,
e inhabilitación para el ejercicio de derechos y funciones públicas de cinco
(5) a ocho (8) años.
ART. 414.—Prevaricato por omisión. El servidor público
que omita, retarde, rehúse o deniegue un acto propio de sus funciones,
incurrirá en prisión de dos (2) a cinco (5) años, multa de diez (10) a
cincuenta (50) salarios mínimos legales mensuales vigentes, e inhabilitación
para el ejercicio de derechos y funciones públicas por cinco (5) años.
[49] RT. 27.—Tentativa. El que iniciare la
ejecución de una conducta punible mediante actos idóneos e inequívocamente
dirigidos a su consumación, y ésta no se produjere por circunstancias ajenas a
su voluntad, incurrirá en pena no menor de la mitad del mínimo ni mayor de las
tres cuartas partes del máximo de la señalada para la conducta punible
consumada.
Cuando la conducta punible no se consuma por
circunstancias ajenas a la voluntad del autor o partícipe, incurrirá en pena no
menor de la tercera parte del mínimo ni mayor de las dos terceras partes del
máximo de la señalada para su consumación, si voluntariamente ha realizado
todos los esfuerzos necesarios para impedirla.
[50] ART. 400.—Peculado culposo. El servidor
público que respecto a bienes del Estado o de empresas o instituciones en que
éste tenga parte, o bienes de particulares cuya administración, tenencia o
custodia se le haya confiado por razón o con ocasión de sus funciones, por
culpa dé lugar a que se extravíen, pierdan o dañen, incurrirá en prisión de uno
(1) a tres (3) años, multa de diez (10) a cincuenta (50) salarios mínimos
legales mensuales vigentes e inhabilitación para el ejercicio de funciones
públicas por el mismo término señalado.
[51] Ver, entre otras, las sentencias C- 509/97
M.P. Vladimiro Naranjo Mesa, C-1212/01 M.P. Jaime Araujo Rentería S.V. M.
Rodrigo Escobar Gil y Rodrigo Uprimny Yepez  y C- 373/02 M.P. Jaime Córdoba
Triviño S.V. M. Rodrigo Escobar Gil, Eduardo Montealegre Lynnet.
[52] Parágrafo 2°. Para los fines
previstos en el inciso final del artículo 122 de la Constitución Política a que
se refiere el numeral 1 de este artículo, se entenderá por delitos que afecten
el patrimonio del Estado aquellos que produzcan de manera directa lesión del
patrimonio público, representada en el menoscabo, disminución, perjuicio,
detrimento, pérdida, uso indebido o deterioro de los bienes o recursos
públicos, producida por una conducta dolosa, cometida por un servidor público.
Para
estos efectos la sentencia condenatoria deberá especificar si la conducta objeto
de la misma constituye un delito que afecte el patrimonio del Estado.”(subrayas fuera de texto)