T-720-10
Sentencia T-720/10
Sentencia T-720/10
ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Por regla general no procede contra decisiones
judiciales/ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA DEL CONSEJO DE ESTADO-Caso
en que se declaró nulidad parcial de elección de diputada por incurrir en
causal de inhabilidad prevista en el numeral 5° del artículo 33 de la ley 617
de 2000
ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA DEL CONSEJO DE
ESTADO-Improcedencia por cuanto
inhabilidades constitucionales o legales basadas en el parentesco devengan
inaplicables por la supuesta o real existencia de desafecto entre parientes
Las
inhabilidades generadas por relaciones de parentesco se fundamentan en la
presunción de que las personas ligadas por estos vínculos están naturalmente
inclinadas a favorecer a los demás miembros de su familia[1],
resulta improcedente argüir en contra so pretexto de eventuales o reales
distanciamientos entre ellas. Ello por cuanto, según se ha explicado, la
consagración de tales inhabilidades tiene un propósito eminentemente preventivo
y de preservación de la confianza en la administración, que se resentiría por
la sola inferencia de nepotismo. También por cuanto, aun ante la cabal
demostración de la animadversión o falta de afecto entre los parientes, esa
circunstancia es esencialmente mudable y en ocasiones imperceptible o
inverosímil para la comunidad, precisamente por mediar un vínculo familiar que
es objetivo, resultando muy difícil el conocimiento para agentes externos a
ellos, al igual que la prueba y el control.
Referencia: expediente T-2.655.695
Peticionario: Margarita Vives Lacouture
Procedencia: Subsección B de la Sección Segunda del
Consejo de Estado.
Magistrado Ponente:
Dr. NILSON PINILLA PINILLA
Bogotá
D.C., nueve (9) de septiembre de dos mil diez (2010).
La
Sala Sexta de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los
Magistrados Nilson Pinilla Pinilla, Jorge Ignacio Pretelt Chaljub y Humberto
Antonio Sierra Porto, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales,
ha proferido la siguiente
SENTENCIA
en
la revisión del fallo proferido en segunda instancia por la Subsección B de la
Sección Segunda del Consejo de Estado dentro de la acción de tutela instaurada
por Margarita Vives Lacouture contra el Tribunal Administrativo de Magdalena y la
Sección Quinta del Consejo de Estado.
El
expediente llegó a la Corte Constitucional por remisión que hizo la mencionada
corporación en virtud de lo ordenado por el artículo 32 del Decreto 2591 de
1991, y la Sala N° 5 de Selección de Tutelas, en auto de mayo 27 de 2010, lo eligió
para revisión.
I.
ANTECEDENTES
Obrando
mediante apoderado, la señora Margarita Vives Lacouture presentó el 27 de
noviembre de 2009 acción de tutela contra el Tribunal Administrativo de
Magdalena y la Sección Quinta del Consejo de Estado, aduciendo violación de sus
derechos fundamentales al debido proceso y a elegir y ser elegida, como
resultado de los hechos que a continuación son resumidos.
1.
Hechos y narración contenidos en la demanda
1.1.
La señora Margarita Vives Lacouture ha estado vinculada desde hace años a la
actividad política en el departamento de Magdalena, a partir de lo cual se
desempeñó como concejal de la ciudad de Santa Marta entre los años 1990 y 1994,
y como diputada a la Asamblea Departamental desde 1995 hasta el período
actualmente en curso.
1.2.
Durante el período inmediatamente anterior (enero de 2004 a diciembre de 2007)
sus hermanos Nelson Vives Lacouture y Ana Beatriz Vives Lacouture fueron
designados, el primero como Gerente Seccional del Instituto de Seguros Sociales
ISS y la segunda como Gerente (encargada) de la Central de Transportes de Santa
Marta, nombramientos que en su concepto serían ilegales por contrariar el
régimen de inhabilidades e incompatibilidades previsto en la Ley 617 de 2000.
1.3.
En octubre 28 de 2007 fue nuevamente elegida como diputada a la Asamblea
Departamental de Magdalena, para el período comprendido entre el 1° de enero de
2008 y el 31 de diciembre de 2011. Sin embargo, en la oportunidad
correspondiente, esa elección fue demandada por varios ciudadanos, quienes
alegaron que la candidata Margarita Vives Lacouture tenía una inhabilidad para
ser elegida, de conformidad con lo previsto en el numeral 5° del artículo 33 de
la Ley 617 de 2000, considerando que dentro del año inmediatamente anterior a
la elección dos de sus hermanos habían ejercido autoridad civil, política o
administrativa, dentro de la circunscripción electoral en la que ella se
inscribió como candidata.
1.4.
La hoy actora contestó la demanda interpuesta contra su elección, explicando
que en su caso no se habría configurado la inhabilidad alegada, por cuanto los
nombramientos de sus hermanos deberían considerarse actos administrativos
ilegales, en razón de la inhabilidad existente para ellos por el hecho de ser
ella diputada al momento de producirse tales nombramientos.
De
otra parte, explicó que en lo que respecta a su hermano Nelson Vives Lacouture
tampoco podría entenderse configurada esta causal de inhabilidad, pues pese al
parentesco, existe entre ellos una grave enemistad públicamente conocida en Santa
Marta, lo que hace que no concurran frente al caso concreto las razones que de ordinario
justifican esa inhabilidad. Finalmente, ofreció otras razones por las que en su
caso no se configuraría la inhabilidad invocada por los accionantes.
1.5.
Mediante sentencia de septiembre 3 de 2009 el Tribunal Administrativo de
Magdalena resolvió la acción electoral interpuesta, acumulada con otras
demandas de similar origen, declarando parcialmente nula la elección de diputados
a la Asamblea de ese departamento y sin efecto la elección de la señora Margarita
Vives Lacouture. Según lo considera la accionante, esta providencia erró al
soslayar el debate sobre la ilegalidad de los nombramientos de Nelson y Ana
Beatriz Vives Lacouture.
1.6.
Apelado ese fallo, fue confirmado en segunda instancia por la Sección Quinta
del Consejo de Estado, mediante sentencia de octubre 2 de 2009, que tuvo en
cuenta que Margarita Vives Lacouture incluso demandó la nulidad de los
nombramientos de sus dos hermanos, los cuales considera ilegales; sin embargo,
estimó que esa circunstancia no implicaba la no concurrencia de la causal de
inhabilidad que había viciado su inscripción como candidata, como tampoco la
enemistad que alega tener con su hermano Nelson Vives Lacouture, ya que el
texto legal que establece esa inhabilidad contempla los parentescos como razón
de su ocurrencia, sin hacer distinciones frente a la clase de relación afectiva
que pudiera existir entre los parientes.
1.7.
La señora Vives Lacouture solicitó aclaración y posteriormente nulidad de la
sentencia de segunda instancia, aduciendo la existencia de prejudicialidad, por
no haberse resuelto aún, al momento del fallo, las demandas por ella
interpuestas contra los nombramientos de sus hermanos. Sin embargo, la Sección
Quinta del Consejo de Estado desestimó este razonamiento y decidió rechazar por
improcedente lo solicitado.
2.
Pretensiones de la accionante
A
partir de los hechos anteriormente relatados, la actora pretende que el juez de
tutela deje sin efectos las aquí demandadas sentencias de primera y segunda
instancia, mediante las cuales se resolvió la acción electoral iniciada por varios
ciudadanos contra su más reciente elección como diputada de la Asamblea
Departamental de Magdalena. También solicitó que desde la admisión de la
demanda se adoptara como medida provisional la suspensión de esas mismas
sentencias, al considerar que cernían sobre ella un grave e inminente perjuicio.
3.
Sustentación de la tutela impetrada
El apoderado de la actora justificó el amparo para
ella solicitado en las siguientes consideraciones:
En
primer lugar realizó una breve sustentación sobre el cumplimiento de los
requisitos generales de procedibilidad, a saber: i) la existencia de
legitimidad activa y pasiva respectivamente, en la persona y entidades que son
partes en la presente acción; ii) la vulneración o amenaza de un derecho fundamental
en cabeza de su poderdante; iii) la subsidiariedad, en cuanto considera agotados
todos los mecanismos de defensa judicial disponibles frente al caso concreto, e
improcedente el recurso extraordinario de revisión por no encuadrar los hechos
relatados en ninguna de sus causales; iv) la inmediatez, dado que transcurrió
un período inferior a dos meses entre la fecha en que quedaron en firme las decisiones
judiciales ahora cuestionadas y aquella en la cual se interpuso la tutela.
En
segundo término se refirió a la procedencia de la acción de tutela contra
decisiones judiciales, respecto de lo cual hizo alusión a las llamadas causales
específicas de procedibilidad, listadas en la sentencia C-590 de 2005. A
partir de ellas, explica por qué frente al caso concreto se habría presentado
la vulneración del derecho fundamental al debido proceso.
Afirma
que en las sentencias proferidas por las corporaciones judiciales accionadas se
incurrió en errores de tipo fáctico y sustantivo, al ignorar que los
nombramientos de los hermanos de la actora, a partir de los cuales a ella se la
consideró inhabilitada para inscribirse como candidata a la Asamblea de
Magdalena, eran irregulares, y por tanto no podrían dar lugar a la declaratoria
de nulidad de su elección como diputada. También anota que esos nombramientos,
producidos durante los cuatro meses previos a la elección territorial, se
hicieron en contravía de la prohibición contenida en la Ley de Garantías
Electorales, que establece la inalterabilidad de la nómina oficial durante ese
período.
Respecto
de lo primero, transcribe el texto del artículo 49 de la Ley 617 de 2000,
modificado por el artículo 1° de la Ley 821 de 2003, y más recientemente por el
artículo 1° de la Ley 1148 de 2007, norma de la cual resultaría la inhabilidad
de los hermanos de la accionante y la consiguiente nulidad de sus
nombramientos; en relación con lo segundo, da alcance al texto del último
inciso del parágrafo del artículo 38 de la Ley 996 de 2005, que establece
prohibiciones para los servidores públicos, particularmente para los gobernadores
y alcaldes. También informa que los nombramientos de los señores Nelson y Ana
Beatriz Vives Lacouture se produjeron durante el período previsto en esta
última norma, pues el primero de ellos tuvo lugar el 6 de julio de 2007 y el
segundo el 22 de agosto del mismo año.
Por
otra parte, insiste en la “grave enemistad pública existente entre los
hermanos Nelson y Margarita Vives Lacouture”, que habría sido probada dentro
del trámite de la acción electoral cuyas decisiones aquí se cuestionan; por esa
circunstancia, el nombramiento de su hermano Nelson habría estado enmarcado “en
una ostensible desviación de poder”, ya que “puede válidamente
colegirse” que estuvo inspirado en la intención de causarle a la diputada
Vives Lacouture una inhabilidad que detuviera la posibilidad de su nueva
elección. Agrega que por esta razón, la accionante procedió a demandar los
nombramientos de sus hermanos tan pronto tuvo conocimiento de ellos,
solicitudes que fueron despachadas desfavorablemente por el juez competente.
Concluye
que al desatender todas esas circunstancias, las corporaciones accionadas
violaron los derechos fundamentales de la señora Margarita Vives Lacouture.
Más
adelante, señala que se violó el debido proceso al desconocerse el alcance
teleológico de la inhabilidad consagrada en el numeral 5° del artículo 33 de la
Ley 617 de 2000, situación que también habría contribuido a originar los defectos
denunciados. Así, sostiene que los jueces accionados incurrieron en error
fáctico al desestimar las pruebas que se adujeron respecto de la enemistad
existente entre la demandante y su hermano Nelson Vives Lacouture, lo que a su
turno condujo a un error sustantivo, al definirse el caso concreto con
una norma que resultaba inaplicable, en su concepto, por ausencia del supuesto
de hecho al que ella responde.
En
sustento de estas afirmaciones efectúa algunas reflexiones acerca de la
finalidad de las inhabilidades por parentesco, especialmente las aplicables a la
participación en eventos electorales. Invocando apartes de jurisprudencia
constitucional y contencioso administrativa, sostiene que esas restricciones
buscan garantizar la moralidad pública, la igualdad y la transparencia en el
desarrollo de esos certámenes, evitando que las personas cuyos parientes ocupan
cargos públicos detenten una indebida ventaja en tales competencias, como resultado
del poder político ejercido por sus parientes cercanos.
Explica
que todo lo anterior tiene justificación en la medida en que las personas
ligadas por parentesco efectivamente tengan, como es presumible, una cercanía
afectiva, que haga temer por la imparcialidad de quien ejerza un cargo público,
pero que en caso de no existir dicha vinculación, las referidas inhabilidades devendrían
inaplicables y su asunción resultaría contraria a la Constitución. Sostiene
que, dado que en el presente caso la accionante acreditó no tener relaciones de
afecto o cercanía con el pariente cuyo nombramiento habría dado lugar a su
inhabilidad para ser elegida, sino por el contrario una manifiesta enemistad,
la aplicación de esa norma y la consiguiente nulidad de su elección son medidas
que no resultan razonables, adecuadas, necesarias, útiles ni proporcionales, frente
al caso concreto, y que en tal medida, violan su derecho fundamental al debido
proceso.
Finalmente,
explica que la nulidad de la elección de la señora Vives Lacouture como diputada
a la Asamblea de Magdalena para el período 2008-2011, vulnera también el
derecho fundamental a elegir de los ciudadanos de ese departamento, quienes
desde hace dos décadas han confiado en su proyecto político, en especial
quienes en la última elección la favorecieron con su voto.
4.
Pruebas que obran en el expediente
En
el cuaderno original del expediente de tutela, se encuentra copia de los
siguientes documentos:
-
Folios 23 a 35, certificaciones expedidas por las autoridades electorales sobre
los cargos y períodos para los cuales ha sido elegida la señora Margarita Vives
Lacouture, desde 1990 hasta 2011 inclusive.
-
Folios 36 a 41, demanda de nulidad del nombramiento del señor Nelson Vives
Lacouture, presentada por Margarita Vives Lacouture.
-
Folios 42 a 49, auto admisorio de la anterior demanda, proferido el 9 de
septiembre de 2008 por la Magistrada ponente en la Sección Quinta del Consejo
de Estado.
-
Folios 50 a 76, fallo de 22 de octubre de 2009, por el cual la Sección Quinta
del Consejo de Estado resuelve denegar las pretensiones de dicha demanda.
-
Folios 77 a 81, demanda de nulidad del nombramiento de la señora Ana Beatriz
Vives Lacouture presentada por Margarita Vives Lacouture.
-
Folios 82 a 86, providencia de la Sección Quinta del Consejo de Estado de fecha
22 de mayo de 2008, en la que se confirma la decisión del Tribunal
Administrativo del Magdalena de rechazar la demanda anteriormente referida.
-
Folios 88 a 185, parte de la sentencia de fecha 3 de septiembre de 2008 (M. P.
Adonay Ferrari Padilla), por la cual el Tribunal Administrativo de Magdalena declara
nula parte del acta de escrutinio de las elecciones para Asamblea Departamental
de Magdalena, realizadas en octubre de 2007 y sin efectos la elección de las
diputadas Sandra Milena Ramírez Caviedes y Margarita Vives Lacouture. Incluye
la aclaración de voto de la Magistrada María Victoria Quiñones Triana y el
salvamento parcial de voto de la Magistrada Martha Isabel Castañeda Curvelo.
-
Folios 186 a 526, parte de la sentencia de fecha 2 de octubre de 2009 (M. P.
Filemón Jiménez Ochoa), por la cual la Sección Quinta del Consejo de Estado
confirmó la referida sentencia del Tribunal Administrativo de Magdalena y
ordena la realización de nuevos escrutinios para la elección de la Asamblea
Departamental de Magdalena.
5.
Trámite judicial en instancias
La acción de tutela que ahora se decide correspondió a
la Sección Primera del Consejo de Estado, que mediante auto del Consejero
sustanciador, de fecha 3 de diciembre de 2009, decidió admitirla.
En la misma providencia se ordenó también notificar al
Tribunal y a la Sección accionados, así como a los demandantes en el proceso
electoral que se decidió mediante los fallos controvertidos, en calidad de
terceros interesados en las resultas de esta acción. Además se ordenó pedir al Tribunal
Administrativo de Magdalena remitir los expedientes contentivos de la indicada
acción electoral, reconocer personería al apoderado de la actora, y tener como
pruebas los documentos aportados con la solicitud de tutela.
5.1.
Contestación del Tribunal
Administrativo del Magdalena
El
19 de enero de 2010, mediante comunicación remitida vía fax al despacho
del Magistrado ponente, los actuales integrantes del Tribunal Administrativo
del Magdalena se pronunciaron acerca de la tutela contra ellos incoada.
A
este respecto, resaltan que la argumentación que sustenta la acción de tutela coincide
con aquella que la ahora actora esgrimió en su defensa dentro del proceso de nulidad
electoral que cursó en primera instancia ante ese Tribunal, y subrayan que de
acuerdo con la jurisprudencia de esta corporación, la procedencia de la tutela contra
decisiones judiciales es altamente excepcional, sujeta a presupuestos que en
este caso no concurren.
Frente
a las acusaciones de que ese Tribunal habría dejado de analizar lo relativo a
la enemistad existente entre la
demandante y su hermano Nelson Vives Lacouture, como hecho que causaría la
inaplicación al caso concreto de la causal de inhabilidad prevista en el
numeral 5° del artículo 33 de la Ley 617 de 2000, así como la procedencia de la
excepción de prejudicialidad, dado el hecho de que la señora Margarita Vives
Lacouture demandó en su momento la nulidad de los nombramientos de sus hermanos
que causarían su propia inhabilidad, indicaron que la sentencia de fecha 3 de
septiembre de 2008 sí analizó todos esos aspectos, frente a lo cual citaron los
números de los folios en los que constaría el estudio de tales puntos.
También
reasaltaron que el hecho de que el Tribunal no hubiere accedido a lo pedido por
la diputada cuya elección se impugnó, ni compartido su argumentación, no es
razón suficiente para afirmar que no se produjo dicho análisis, ni que en desarrollo
del mismo se hubiere incurrido en defectos de tal gravedad que justifiquen que en vía de tutela se deje sin efecto su
decisión.
Indicaron
que si existía desacuerdo o falta de claridad frente al contenido de esa
sentencia, la señora Vives Lacouture debió acudir a otros mecanismos, como la adición
o corrección de la sentencia, o en último caso al recurso extraordinario de
revisión.
Por
todo lo anterior, consideraron que lo que la tutelante pretende es abrirle paso
a una nueva instancia del proceso electoral, que no se encuentra prevista en la
ley y que no puede ser habilitada por la acción de tutela, ante lo cual
solicitaron no acceder al amparo pedido en este caso.
De
otra parte, la Sección Quinta del Consejo de Estado se abstuvo de contestar la
demanda de tutela.
5.2.
Sentencia de primera instancia
Mediante
sentencia calendada el 4 de febrero de 2010, la Sección Primera del Consejo de
Estado decidió negar por improcedente la tutela impetrada. Como sustento de
esta decisión, después de reseñar la actuación previamente cumplida dentro del
trámite tutelar, expresó:
En
primer lugar consideró que la tutela contra decisiones judiciales es
improcedente, respecto de lo cual incorporó una amplia transcripción de la sentencia
C-543 de 1992, por la cual se declararon inexequibles varias normas del Decreto
2591 de 1991, que regulaban el trámite tutelar cuando se dirige contra una
sentencia judicial. Destacó que, según indicó esta corporación, tal posibilidad
resulta opuesta al principio de seguridad jurídica, a la vigencia de un orden
justo y al resultado esperado como producto del acceso a la administración de
justicia. Adujo que si esta acción es improcedente cuando existe otro medio de defensa
judicial, debe serlo también una vez que ese mecanismo se ha puesto en marcha y
los jueces han definido sobre él.
Sobre
el mismo tema, añadió que si bien la Sección Primera del Consejo de Estado dio
viabilidad en el pasado a algunas tutelas de este tipo, lo que estuvo soportado
en la amplia jurisprudencia desarrollada por la Corte Constitucional a ese
respecto, al menos desde la decisión de la Sala Plena de esa corporación de
fecha 9 de julio de 2004, se ha sostenido la tesis de que “la acción de
tutela es absolutamente improcedente contra providencias judiciales que pongan
fin a un proceso o actuación”, consideración que respaldó también con una
extensa reseña de este último pronunciamiento.
Resaltó
que en esa ocasión el Consejo de Estado concluyó que esa posibilidad es incompatible
con el funcionamiento autónomo y desconcentrado de la Rama Judicial, pues
vulnera los principios de cosa juzgada e independencia de las autoridades
judiciales, ya que aceptarla implicaría que el juez de tutela pretendiera
suplantar al juez ordinario, lo que no es posible “a menos que resuelva
incurrir en violación manifiesta de la Constitución”.
Con
todo, reconoció que el Consejo de Estado “ha admitido la procedencia de la
acción de tutela contra providencias judiciales, excepcionalmente,
cuando con esas decisiones se vulnera ostensiblemente el derecho constitucional
fundamental de acceso a la administración de justicia”, lo que no ocurre en
este caso, dado que en el proceso judicial que precedió a la interposición de
esta tutela, las partes tuvieron la posibilidad de ejercer su derecho de
defensa y de hacer uso de los recursos procedentes contra las decisiones allí
adoptadas.
5.3.
Impugnación de la parte accionante
Inconforme
con la anterior decisión, la parte actora la impugnó en forma oportuna. En sustento
de su recurso, señaló que la Sección que en este caso funge como juez de tutela
no puede ignorar y hacer caso omiso de la amplia jurisprudencia desarrollada
desde hace años por la Corte Constitucional, que acepta la procedencia de la
acción de tutela contra decisiones judiciales y que, además, incluso dentro del
marco de los muy restrictivos criterios que, según explicó en su providencia, acepta
la Sección Primera del Consejo de Estado, se justificaba el estudio de fondo,
como también la prosperidad de la tutela instaurada por la señora Margarita
Vives Lacouture.
Insistió
en que las corporaciones judiciales que decidieron sobre la demanda presentada
contra la elección de la actora como diputada del departamento de Magdalena incurrieron en errores al no reconocer que quienes estaban
inhabilitados eran los hermanos de ella al momento de ser nombrados en cargos
públicos de ese departamento, y que en tal medida no podría considerarse
irregular la inscripción y posterior elección de esta última, en el mismo cargo
que hacía casi dos décadas venía desempeñando.
Finalmente,
reiteró que en este caso no podía entenderse configurada la causal de
inhabilidad con apoyo en la cual se decidió la nulidad de la elección de Margarita
Vives Lacouture, por cuanto al estar probada la enemistad entre ella y uno de sus
hermanos, no podía temerse un interés o favorecimiento hacia aquélla, que es el
motivo para cuya prevención el legislador estableció esta causal de inhabilidad.
5.4.
Sentencia de segunda instancia
El
recurso fue resuelto mediante sentencia de marzo 18 de 2010, adoptada por la
Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado, en la que si bien se
resolvió confirmar en todas sus partes la decisión apelada, se aceptó hacer un
análisis de fondo frente a la situación planteada, lo que dio lugar al
salvamento de voto de uno de los miembros de esa Subsección[2].
Después
de efectuar un completo recuento de las actuaciones previas, en la decisión de
segunda instancia se realizó una breve presentación de la postura de esta corporación
en torno a la tutela contra decisiones judiciales. Así mismo, en razón a que la
decisión de la Sección Quinta del Consejo de Estado fue confirmatoria de la dictada
en su momento por el Tribunal Administrativo de Magdalena, precisó que el
análisis de esta acción de tutela se centraría especialmente en la sentencia de
segunda instancia recaída sobre el trámite de carácter electoral al que en esta
ocasión se ha hecho referencia.
En
esta línea, consideró la mayoría de la Subsección que estaría probado, al
menos, el carácter de autoridad administrativa que es inherente al cargo transitoriamente
desempeñado por el señor Nelson Vives Lacouture, lo que constituye punto de
partida de la inhabilidad que se determinó frente a su hermana Margarita Vives
Lacouture. De otra parte, señaló que la argumentación según la cual esa causal
de inhabilidad es improcedente frente al caso concreto en razón a la enemistad
existente entre estos dos hermanos, implica controvertir la forma como los jueces
competentes han interpretado la ley aplicable al caso concreto, situación que
según ha explicado la jurisprudencia, no puede ser sustento de la prosperidad
de la tutela en un caso como el aquí planteado.
Finalmente,
agregó que la posibilidad de interponer la acción de tutela contra decisiones
judiciales no puede dar lugar a que se pretenda convertirla en una tercera instancia
del proceso judicial que la antecede, ya que eso desvirtuaría su finalidad constitucional,
situación que al observarse en este caso, conduce también a la decisión de
confirmar la negación de la tutela.
II.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
Primera.
Competencia
Es
competente la Corte Constitucional para analizar en sede de revisión el asunto
de la referencia, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 86 y 241- 9
de la Constitución Política y 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991.
Segunda.
Lo que se analiza
Corresponde a esta Sala de Revisión
determinar si los derechos al debido proceso y a elegir y ser elegido, invocados
por la señora Margarita Vives Lacouture, le fueron vulnerados por la Sección
Quinta del Consejo de Estado, al confirmar la decisión del Tribunal Administrativo
de Magdalena de declarar la nulidad parcial de la elección de miembros de la
Asamblea Departamental del Magdalena cumplida el 28 de octubre de 2007, y dejar
sin efectos su elección como diputada de esa corporación, como resultado de la
prosperidad de dos de las demandas electorales que distintos ciudadanos presentaron
al respecto.
Para resolver la situación planteada, la Sala se
referirá primero al supuesto excepcionalísimo bajo el cual procede el amparo
constitucional contra decisiones judiciales que pongan fin a un proceso y, acto
seguido, examinará si en el presente asunto concurre tan rigurosa excepción;
únicamente en caso de ser así, abordará el estudio de las glosas planteadas por
la demandante y, a partir de ello, resolverá lo que en derecho corresponda.
Tercera. Por regla general, la acción de tutela no
procede contra decisiones judiciales
Como es bien sabido, mediante sentencia
C-543 de de 1992 (M. P. José Gregorio Hernández Galindo), la Corte declaró la
inexequibilidad del artículo 40 del Decreto 2591 de 1991 (también, desde otro
enfoque, fueron entonces excluidos del ordenamiento jurídico los artículos 11 y
12 ibídem), norma que establecía reglas relacionadas con el trámite de
acciones de tutela contra decisiones judiciales que pongan fin a un proceso,
cuya inconstitucionalidad derivó de afirmarse la improcedencia del amparo
contra tal clase de providencias, salvo si se trata de una ostensible y grave “actuación
de hecho”, perpetrada por el propio funcionario judicial.
Entre otras razones, se estimó inviable el
especial amparo constitucional ante diligenciamientos reglados dentro de los
cuales están previstos, al interior del respectivo proceso, mecanismos de
protección de garantías fundamentales.
Al respecto, al estudiar el asunto frente
al tema del “principio democrático de la autonomía funcional del juez”,
reconocido expresamente en la Constitución Política, esta corporación determinó
que el juez de tutela no puede extender su decisión para resolver la cuestión
litigiosa, obstaculizar el ejercicio de diligencias ordenadas por el juez
ordinario, ni modificar sus providencias, o cambiar las formas
propias de cada juicio, lo cual sí violaría gravemente los principios
constitucionales del debido proceso.
En el referido pronunciamiento se expuso
(en el texto original sólo está en negrilla “de hecho”, del primer
párrafo que se cita):
“Ahora bien, de conformidad con el
concepto constitucional de autoridades públicas, no cabe duda de que los jueces
tienen esa calidad en cuanto les corresponde la función de administrar justicia
y sus resoluciones son obligatorias para los particulares y también para el
Estado. En esa condición no están excluidos de la acción de tutela respecto de
actos u omisiones que vulneren o amenacen derechos fundamentales, lo cual no
significa que proceda dicha acción contra sus providencias. Así, por
ejemplo, nada obsta para que por la vía de la tutela se ordene al juez que ha
incurrido en dilación injustificada en la adopción de decisiones a su cargo que
proceda a resolver o que observe con diligencia los términos judiciales, ni
riñe con los preceptos constitucionales la utilización de esta figura ante actuaciones
de hecho imputables al funcionario por medio de las cuales se desconozcan o
amenacen los derechos fundamentales, ni tampoco cuando la decisión pueda causar
un perjuicio irremediable, para lo cual sí está constitucionalmente autorizada
la tutela pero como mecanismo transitorio cuyo efecto, por expreso mandato de la
Carta es puramente temporal y queda supeditado a lo que se resuelva de fondo
por el juez ordinario competente (artículos 86 de la Constitución Política y 8º
del Decreto 2591 de 1991). En hipótesis como éstas no puede hablarse de
atentado alguno contra la seguridad jurídica de los asociados, sino que se
trata de hacer realidad los fines que persigue la justicia.
Pero, en cambio, no está dentro de las
atribuciones del juez de tutela la de inmiscuirse en el trámite de un proceso
judicial en curso, adoptando decisiones paralelas a las que cumple, en
ejercicio de su función, quien lo conduce, ya que tal posibilidad está excluida
de plano en los conceptos de autonomía e independencia funcionales (artículos
228 y 230 de la Carta), a los cuales ya se ha hecho referencia.
De ningún modo es admisible, entonces,
que quien resuelve sobre la tutela extienda su poder de decisión hasta el
extremo de resolver sobre la cuestión litigiosa que se debate en un proceso, o
en relación con el derecho que allí se controvierte.
No puede, por tanto, proferir
resoluciones o mandatos que interfieran u obstaculicen diligencias judiciales
ya ordenadas por el juez de conocimiento, ni modificar providencias por él
dictadas, no solamente por cuanto ello representaría una invasión en la órbita
autónoma del juzgador y en la independencia y desconcentración que caracterizan
a la administración de justicia (artículo 228 C.N.), sino porque, al cambiar
inopinadamente las reglas predeterminadas por la ley en cuanto a las formas
propias de cada juicio (artículo 29 C.N.), quebrantaría abierta y gravemente
los principios constitucionales del debido proceso. Lo anterior sin tener
en cuenta la ostensible falta de competencia que podría acarrear la
nulidad de los actos y diligencias producidos como consecuencia de la decisión
con los consiguientes perjuicios para las partes, la indebida prolongación
de los procesos y la congestión que, de extenderse, ocasionaría esta
práctica en los despachos judiciales.
De las razones anteriores concluye la
Corte que no procede la acción de tutela contra ninguna providencia judicial,
con la única salvedad del perjuicio irremediable, desde luego aplicada en este
evento como mecanismo transitorio supeditado a la decisión definitiva que
adopte el juez competente.”
Las bases tenidas en cuenta para apoyar
esta posición jurisprudencial se encuentran consolidadas, con la fortaleza
inamovible erigida por lo dispuesto en el inciso 1º del artículo 243 superior, a partir de la declaratoria de inexequibilidad de
los removidos artículos del Decreto 2591 de 1991, como quiera que la parte
resolutiva de dicha sentencia está protegida por la garantía de la cosa juzgada
constitucional, luego es de obligatoria observancia.
En sustento de esa
decisión, entre otras consideraciones convergentemente definitorias, además se
plasmó lo siguiente (sólo están en negrilla en el texto original las
expresiones “alternativo”, “último” y “único”):
“La acción de
tutela no es, por tanto, un medio alternativo, ni menos adicional o
complementario para alcanzar el fin propuesto. Tampoco puede afirmarse que sea
el último recurso al alcance del actor, ya que su naturaleza, según la
Constitución, es la de único medio de protección, precisamente incorporado a la
Carta con el fin de llenar los vacíos que pudiera ofrecer el sistema jurídico
para otorgar a las personas una plena protección de sus derechos esenciales.
Se comprende,
en consecuencia, que cuando se ha tenido al alcance un medio judicial ordinario
y, más aún, cuando ese medio se ha agotado y se ha adelantado un proceso, no
puede pretenderse adicional al trámite ya surtido una acción de tutela, pues al tenor del artículo 86
de la Constitución, dicho mecanismo es improcedente por la sola existencia de
otra posibilidad judicial de protección, aún sin que ella haya culminado en un
pronunciamiento definitorio del derecho. Bien puede afirmarse que,
tratándose de instrumentos dirigidos a la preservación de los derechos, el
medio judicial por excelencia es el proceso, tal como lo acreditan sus
remotos orígenes.”
En relación con el
mismo asunto, y particularmente sobre el cumplimiento del proceso de una “función
garantizadora del derecho”, agregó (no está en negrilla en el texto
original):
“Así, pues, no corresponde a las reglas de
hermenéutica ni se compadece con los principios de la lógica asumir que el
Constituyente de 1991 consagró la acción de tutela como medio  de defensa
contra los resultados de los procesos que él mismo hizo indispensables en el
artículo 29 de la Constitución para asegurar los derechos de todas las
personas. Debe entenderse, por el contrario, como lo ha entendido desde su
instauración el constitucionalismo, que los procesos han sido instituidos en
guarda de la justicia y la equidad, con el propósito de asegurar a los gobernados
que el Estado únicamente resolverá las controversias que entre ellos se
susciten dentro de límites clara y anticipadamente establecidos por la ley,
con el objeto de evitar los atropellos y las resoluciones arbitrarias, desde
luego dentro de la razonable concepción, hoy acogida en el artículo 228 de la
Carta, sobre prevalencia del derecho sustancial, cuyo sentido no consiste en
eliminar los procesos sino en impedir que el exagerado culto a las ritualidades
desconozca el contenido esencial y la teleología de las instituciones
jurídicas.
Así concebido, el proceso cumple una
función garantizadora del Derecho y no al contrario, razón por la cual no puede
afirmarse que su efectiva aplicación ni la firmeza de las decisiones que con
base en él se adoptan tengan menor importancia para la protección de los
derechos constitucionales fundamentales que el instituto previsto en el
artículo 86 de la Constitución.”
Del mismo fallo C-543 de 1992, refréndase
que “si la tutela es un mecanismo subsidiario o supletorio, según queda
demostrado, es clara su improcedencia cuando ya se han producido no sólo un
proceso, en el cual se encuentran comprendidos todos los recursos y medios
judiciales que autoriza la ley, sino también una providencia definitiva que
puso fin al mismo”.
Igualmente, con fundamento en que el
constituyente estableció jurisdicciones autónomas y separadas cuyo
funcionamiento ha de ser desconcentrado, esa sentencia puntualizó que “no
encaja dentro de la preceptiva fundamental un sistema que haga posible al juez,
bajo el pretexto de actuar en ejercicio de la jurisdicción Constitucional,
penetrar en el ámbito que la propia Carta ha reservado a jurisdicciones como la
ordinaria o la contencioso administrativa a  fin de resolver puntos de
derecho que están o estuvieron al cuidado de estas”.
Sin embargo, a partir de algunas
manifestaciones que la propia Corte incluyó dentro de esa providencia, entre
ellas que los jueces de la República tienen el carácter de autoridades
públicas, y pueden incurrir en “actuaciones” de hecho, fue dándose
origen a la doctrina de la vía de hecho, a partir de la cual, de forma muy
excepcional, se permite el uso de la acción de tutela para cuestionar aquellas “decisiones”
que por contrariar de manera grave, flagrante y grosera el ordenamiento
constitucional, no puedan en realidad reputarse como verdaderos
pronunciamientos judiciales.
Así, siendo claro e indiscutible que
también los administradores de justicia deben respeto a la Constitución y a las
leyes, más aún en el ejercicio de sus competencias, ello implica que las
decisiones judiciales han de ser adoptadas con estricto apego al ordenamiento
jurídico, en el cual la primacía de los derechos fundamentales ocupa un lugar
significativo. En ese sentido, el proceso ordinario constituye el espacio
idóneo para lograr la eventual corrección de las actuaciones que constituyan afectaciones
a esas garantías que resulten comprometidas.
En la jurisprudencia de esta corporación
se ha venido desarrollando así, desde 1993 hasta sus más recientes
pronunciamientos, la noción de la vía de hecho[3],
al igual que, especialmente en los últimos años, la concepción de algunos requisitos
generales de procedencia y, sobre todo, causales especiales de
procedibilidad. Con todo, es preciso tener en cuenta que la acción de
tutela se encuentra reservada para aquellos eventos en los cuales se presente
una verdadera infracción de un derecho fundamental, lo cual suele traducirse en
actuaciones arbitrarias, ostensiblemente opuestas al ordenamiento jurídico, al
punto de requerirse la intervención del juez de tutela como única vía para su
restablecimiento, pues de otra forma el instrumento de amparo consignado en el
artículo 86 superior habría de convertirse en un mecanismo especial de enmienda
de las decisiones judiciales, interpretación que resulta por completo ajena a
la especial naturaleza con la cual ha sido dotada la acción de tutela.
En esta misma línea, la Corte ha realzado
que la circunstancia de que el juez de tutela pueda, por rigurosa excepción,
revisar una decisión judicial tildada de arbitraria, no lo convierte en juez de
instancia, ni puede llevarle a sustituir a quien lo es. En efecto, el amparo
constitucional constituye una confrontación de la actuación judicial con el
texto superior, para la estricta verificación del cumplimiento y garantía de
los derechos fundamentales, que no puede conducir a que se imponga una
interpretación de la ley o una particular forma de apreciación probatoria, que
se considere más acertada a la razonadamente expuesta en el proceso y en la
sentencia respectiva[4].
A su vez, es importante considerar que si
bien la jurisprudencia constitucional ha paulatinamente admitido la procedencia
de la acción de tutela contra providencias judiciales, pese a la claridad y al
efecto de cosa juzgada (art. 243 Const.) que es inmanente a las decisiones
contenidas en la sentencia C-543 de 1992 a la que antes se hizo referencia, no
sería menos pertinente ni valedero tomar en cuenta también los parámetros de
racionalidad dentro de los cuales el legislador extraordinario de 1991 quiso
enmarcar la procedencia de esta acción. En este sentido es necesario entonces evocar el contenido
del inciso final del parágrafo 1° del artículo 40 del Decreto 2591 de 1991 que
por esa decisión fue declarado inexequible: “La tutela no procederá por
errónea interpretación judicial de la ley ni para controvertir pruebas.”
De otra parte, la sentencia C-590 de 2005 (M.
P. Jaime Córdoba Triviño), circunscrita al estudio y declaración de
inexequibilidad de un segmento normativo del artículo 185 de la Ley 906 de
2004, que conducía a la proscripción de la acción de tutela contra sentencias
de casación penal, contiene también importantes reflexiones, muy pertinentes al
propósito de fijar el ámbito estrictamente excepcional dentro del cual es
constitucionalmente admisible la tutela contra decisiones judiciales.
Sobre el tema expuso en esa ocasión esta
corporación que (no está en negrilla en el texto original) “no puede el
juez de tutela convertirse en el máximo intérprete del derecho legislado ni
suplantar al juez natural en su función esencial como juez de instancia”.
En esa misma providencia se expone
previamente lo siguiente (tampoco está en negrilla en el texto original):
“21. A pesar de que la Carta Política
indica expresamente que la acción de tutela procede ‘por la acción o la omisión
de cualquier autoridad pública’ susceptible de vulnerar o amenazar derechos
fundamentales, en algunos ámbitos se ha cuestionado su procedencia contra
sentencias, no obstante tratarse de actos emanados de jueces y tribunales en
tanto autoridades públicas y la consecuente posibilidad, aunque sumamente
excepcional, de que a través de tales actos se vulneren o amenacen derechos
fundamentales.
Sin embargo, el panorama es claro ya
que como regla general la acción de tutela no procede contra decisiones
judiciales y esto por varios motivos. Entre ellos, en primer lugar, el
hecho que las sentencias judiciales constituyen ámbitos ordinarios de
reconocimiento y realización de los derechos fundamentales proferidos por
funcionarios profesionalmente formados para aplicar la Constitución y la ley;
en segundo lugar, el valor de cosa juzgada de las sentencias a través de las
cuales se resuelven las controversias planteadas ante ellos y la garantía del
principio de seguridad jurídica y, en tercer lugar, la autonomía e
independencia que caracteriza a la jurisdicción en la estructura del poder
público inherente a un régimen democrático.
En cuanto a lo primero, no puede
desconocerse que la administración de justicia, en general, es una
instancia estatal de aplicación del derecho, que en cumplimiento de su rol
debe atenerse a la Constitución y a la ley y que todo su obrar debe dirigirse,
entre otras cosas, a garantizar la efectividad de los principios, derechos y
deberes consagrados en la Constitución, incluidos, obviamente, los derechos
fundamentales. Si esto es así, lo obvio es que las sentencias judiciales
se asuman como supuestos específicos de aplicación del derecho y que se
reconozca su legitimidad en tanto ámbitos de realización de fines estatales y,
en particular, de la garantía de los derechos constitucionales.
En cuanto a lo segundo, no debe
perderse de vista que el derecho, desde la modernidad política, es la
alternativa de legitimación del poder público y que tal carácter se mantiene a
condición de que resulte un instrumento idóneo para decidir, de manera
definitiva, las controversias que lleguen a suscitarse pues sólo de esa
forma es posible definir el alcance de los derechos y crear las condiciones
necesarias para su adecuado disfrute. De allí el valor de cosa juzgada de
que se rodean las sentencias judiciales y la inmutabilidad e intangibilidad
inherentes a tales pronunciamientos, pues de no ser así, esto es, de generarse
una situación de permanente incertidumbre en cuanto a la forma como se han de
decidir las controversias, nadie sabría el alcance de sus derechos y de sus
obligaciones correlativas y todos los conflictos serían susceptibles de
dilatarse indefinidamente. Es decir, el cuestionamiento de la validez de
cualquier sentencia judicial resquebrajaría el principio de seguridad jurídica
y desnudaría la insuficiencia del derecho como instrumento de civilidad.
Y en cuanto a lo tercero, no debe
olvidarse que una cara conquista de las democracias contemporáneas viene dada
por la autonomía e independencia de sus jueces. Estas aseguran que la
capacidad racionalizadora del derecho se despliegue a partir de las normas de
derecho positivo y no de injerencias de otros jueces y tribunales o de otros
ámbitos del poder público. De allí que la sujeción del juez a la ley
constituya una garantía para los asociados, pues estos saben, gracias a ello,
que sus derechos y deberes serán definidos a partir de la sola consideración de
la ley y no por razones políticas o de conveniencia.
22. Con todo, no obstante que la
improcedencia de la acción de tutela contra sentencias es compatible con el
carácter de ámbitos ordinarios de reconocimiento y realización de los derechos
fundamentales inherente a los fallos judiciales, con el valor de cosa juzgada
de las sentencias y con la autonomía e independencia que caracteriza a la
jurisdicción en la estructura del poder público; ello no se opone a que en
supuestos sumamente excepcionales la acción de tutela proceda contra
aquellas decisiones que vulneran o amenazan derechos fundamentales.”
Empero, luego de esos categóricos
raciocinios, en la citada providencia fueron compilados los denominados “requisitos
generales de procedencia” y las “causales generales de procedibilidad”,
siendo catalogados los primeros de la siguiente manera:
“a. Que la cuestión que se discuta resulte
de evidente relevancia constitucional. Como ya se mencionó, el juez
constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y
marcada importancia constitucional so pena de involucrarse en asuntos que
corresponde definir a otras jurisdicciones. En consecuencia, el juez de tutela
debe indicar con toda claridad y de forma expresa porqué la cuestión que entra
a resolver es genuinamente una cuestión de relevancia constitucional que afecta
los derechos fundamentales de las partes.
b. Que se hayan agotado todos los
medios -ordinarios y extraordinarios- de defensa judicial al alcance de la
persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio
iusfundamental irremediable. De allí que sea un deber del actor desplegar todos
los mecanismos judiciales ordinarios que el sistema jurídico le otorga para la
defensa de sus derechos. De no ser así, esto es, de asumirse la acción de
tutela como un mecanismo de protección alternativo, se correría el riesgo de
vaciar las competencias de las distintas autoridades judiciales, de concentrar
en la jurisdicción constitucional todas las decisiones inherentes a ellas y de
propiciar un desborde institucional en el cumplimiento de las funciones de esta
última.
c. Que se cumpla el requisito de la
inmediatez, es decir, que la tutela se hubiere interpuesto en un término
razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración. De lo
contrario, esto es, de permitir que la acción de tutela proceda meses o aún
años después de proferida la decisión, se sacrificarían los principios de cosa
juzgada y seguridad jurídica ya que sobre todas las decisiones judiciales se
cerniría una absoluta incertidumbre que las desdibujaría como mecanismos
institucionales legítimos de resolución de conflictos.
d. Cuando se trate de una irregularidad
procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o
determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos
fundamentales de la parte actora.  No obstante, de acuerdo con la doctrina
fijada en la Sentencia C-591-05, si la irregularidad comporta una grave lesión
de derechos fundamentales, tal como ocurre con los casos de pruebas ilícitas
susceptibles de imputarse como crímenes de lesa humanidad, la protección de
tales derechos se genera independientemente de la incidencia que tengan en el
litigio y por ello hay lugar a la anulación del juicio.
e. Que la parte actora identifique de
manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los
derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso
judicial siempre que esto hubiere sido posible. Esta exigencia es comprensible
pues, sin que la acción de tutela llegue a rodearse de unas exigencias formales
contrarias a su naturaleza y no previstas por el constituyente, sí es menester
que el actor tenga claridad en cuanto al fundamento de la afectación de
derechos que imputa a la decisión judicial, que la haya planteado al interior
del proceso y que dé cuenta de todo ello al momento de pretender la protección
constitucional de sus derechos.
f. Que no se trate de sentencias de
tutela. Esto por cuanto los debates sobre la protección de los derechos
fundamentales no pueden prolongarse de manera indefinida, mucho más si todas
las sentencias proferidas son sometidas a un riguroso proceso de selección ante
esta Corporación, proceso en virtud del cual las sentencias no seleccionadas
para revisión, por decisión de la sala respectiva, se tornan definitivas.”
Adicionalmente se indicó que, “para que
proceda una acción de tutela contra una sentencia judicial es necesario
acreditar la existencia de requisitos o causales especiales de procedibilidad,
las que deben quedar plenamente demostradas”, siendo agrupadas de la
siguiente forma:
“a. Defecto orgánico, que se presenta
cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece,
absolutamente, de competencia para ello.
b. Defecto procedimental absoluto, que
se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento
establecido.
c. Defecto fáctico, que surge cuando el
juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal
en el que se sustenta la decisión.
d. Defecto material o sustantivo, como
son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o
inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre
los fundamentos y la decisión.
f. Error inducido, que se presenta
cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese
engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales.
g. Decisión sin motivación, que implica
el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos
fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa
motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional.
h. Desconocimiento del precedente,
hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional
establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una
ley limitando sustancialmente dicho alcance. En estos casos la tutela procede
como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido
constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado.
i. Violación directa de la
Constitución.”
Recapitulando, merece también especial
atención el planteamiento de la Corte Constitucional en cuanto a la labor
específica del juez de tutela, en punto a que no puede desconocer “los
conceptos y principios de autonomía, independencia de los jueces, acceso a la
administración de justicia, seguridad jurídica y vigencia del Estado social de
derecho”[5].
Es entonces desde las rigurosas
perspectivas expuestas en precedencia, donde además converge el deber
impostergable de ofrecer amparo efectivo a los derechos fundamentales y el
compromiso de acatar los principios que acaban de ser enunciados, que el juez
constitucional debe avocar el análisis cuando quiera que se plantee por parte
de quienes acudieron a un proceso judicial ordinario, la supuesta vulneración
de sus garantías fundamentales como resultado de providencias entonces
proferidas.
Cuarta.
La inhabilidad controvertida
Es
del caso observar si la causal de inhabilidad derivada del parentesco resulta
inaplicable en aquellos casos en que, contrario a lo que es usual, no existe
entre los consanguíneos y los afines en ella contemplados el natural vínculo de
afecto y cercanía, que fundamente el temor de que quien ejerce un cargo público
intente favorecer al pariente que procure alcanzar el favor del electorado de
la misma circunscripción.
Esta
corporación ha señalado que la existencia de inhabilidades, tanto aquellas
consagradas en la Constitución Política, como las que en desarrollo y adición a
ellas ha establecido el legislador, deviene de dos objetivos: (i) sancionatorio
que, como su nombre lo indica, emerge de la necesidad de censurar, reprender o
castigar una actuación o comportamiento inadecuado[6];
(ii) preventivo, que sin implicar reproche, busca garantizar que el
servicio público se desarrolle y ejecute dentro de un ambiente caracterizado
por óptimas condiciones de probidad, moralidad, merecimiento, imparcialidad y
transparencia.
En
relación con las inhabilidades que tienen un propósito preventivo y
frente a diversas situaciones, como el acceso a cargos públicos, la celebración
de contratos con entidades oficiales y otras semejantes, se predeterminan
hipótesis cuya sola ocurrencia crea una limitación para el ejercicio de tales
derechos, pudiendo ocasionar la anulación de actos cuando se les desatiende,
restricciones que, por las razones ya explicadas, son plenamente válidas frente
a la Constitución[7].
La
creación de este tipo de inhabilidades emana entonces de la existencia de un
riesgo conocido, que frente a las máximas de la experiencia y la práctica
social reviste un notable grado de probabilidad. Sin embargo, es frecuente que
la efectiva ocurrencia de situaciones que materialicen ese riesgo, por ejemplo
un real ánimo de favorecimiento, sea de muy difícil comprobación o establecimiento,
por estar directamente ligada a intenciones y pareceres, terreno sobre el que
los juzgadores no suelen encontrar pruebas directas, como así mismo ocurre en
otros fenómenos de desviación de poder.
La
existencia de inhabilidades frente a circunstancias de riesgo previamente
identificadas, además de disminuir la desconfianza hacia la administración
pública, contribuye a prevenir deplorables situaciones de favorecimiento y
falta de transparencia, que de no ser por la presencia de tales restricciones y
en razón a su inherente dificultad probatoria, podrían en muchos casos
presentarse sin que exista la posibilidad efectiva de precaverlas y
sancionarlas.
Las
inhabilidades de uno y otro tipo son creadas, bien por el texto superior (cfr.
arts. 126, 179, 292, 293, 303, 304, 312), o a través de ley. Sin embargo, este
último caso, pese a la existencia de un amplio margen de configuración
normativa, no obedece a una facultad omnímoda del legislador, ya que su
existencia estará ciertamente condicionada al cumplimiento de criterios de
necesidad, proporcionalidad, razonabilidad, idoneidad y utilidad de la medida,
que de no concurrir podrían acarrear su inconstitucionalidad[8].
De
otra parte, es claro que las inhabilidades deben interpretarse en forma
restrictiva, únicamente ante situaciones idénticas a las descritas en la norma
que las establece y sin dar espacio a aplicaciones analógicas.
No
obstante, en virtud de ese mismo principio de tipicidad, es evidente que todas
aquellas inhabilidades, particularmente las de tipo preventivo, vigentes por no
haber sido objeto de derogatoria ni de una decisión de inexequibilidad, se
configuran y despliegan todos sus efectos por la sola ocurrencia de los
supuestos de hecho normativamente previstos, sin que haya lugar a la pretendida
demostración de que, pese a su concurrencia objetiva, no existen frente al caso
concreto los peligros de favorecimiento o falta de transparencia, cuya
materialización se intentó prevenir.
Es
por ello que, pese a que en efecto las inhabilidades generadas por relaciones
de parentesco se fundamentan en la presunción de que las personas ligadas por
estos vínculos están naturalmente inclinadas a favorecer a los demás miembros
de su familia[9], resulta improcedente
argüir en contra so pretexto de eventuales o reales distanciamientos entre
ellas.
Ello
por cuanto, según se ha explicado, la consagración de tales inhabilidades tiene
un propósito eminentemente preventivo y de preservación de la
confianza en la administración, que se resentiría por la sola inferencia de
nepotismo.
También
por cuanto, aun ante la cabal demostración de la animadversión o falta de
afecto entre los parientes, esa circunstancia es esencialmente mudable y en
ocasiones imperceptible o inverosímil para la comunidad, precisamente por
mediar un vínculo familiar que es objetivo, resultando muy difícil el
conocimiento para agentes externos a ellos, al igual que la prueba y el
control.
Así,
concluye la Sala que carece de sentido la pretensión de que las inhabilidades
constitucionales o legales basadas en el parentesco devengan inaplicables por
la supuesta o real existencia de desafecto u otras circunstancias que, apenas
en gracia de discusión, podrían excluir la intención de mutuo apoyo entre las
personas de quienes tales inhabilidades se predican.
Quinta.
Caso concreto
Frente
a la vía de hecho, por los así denominados defectos fáctico y sustantivo,
endilgada contra la decisión de la Sección Quinta del Consejo de Estado, que
confirmó la proferida por el Tribunal Administrativo de Magdalena resolviendo
la acción electoral que algunos ciudadanos incoaron contra la elección de la
señora Margarita Vives Lacouture como diputada de ese departamento para el
período constitucional todavía en curso, de las anteriores reflexiones se
desprende que la supuesta demostración de la enemistad existente entre ella y
su hermano Nelson Vives Lacouture, resulta enteramente irrelevante a efectos de
descartar la existencia de la inhabilidad en cabeza de ella.
Así,
a partir del concepto y la razón de ser de las inhabilidades, que largamente ha
enfocado la doctrina y la jurisprudencia[10], se aprecia que la
elusión argumentada no tiene fundamento, aparte de carecer también de cabal
demostración, lo que a su turno conduce a descartar las perpetraciones
hipotéticamente consumadoras de vía de hecho, que la parte actora pretende
atribuirle a la determinación judicial cuestionada.
Está
visto que no medió el alegado desconocimiento de las pruebas de que la
inhabilidad recaía más bien sobre el desempeño de cargos públicos en el
departamento de Magdalena, por parte de dos hermanos de la señora Margarita
Vives Lacouture, lo cual supuestamente dejaba sin razón que fuese ella la
inhabilitada.
De
otra parte, como bien determinó el Consejo de Estado en las instancias de esta
acción, no constituyó error alguno aquella decisión de haberse abstenido de
suspender el trámite de la acción electoral, en aplicación de las reglas
contenidas en el artículo 170 del Código de Procedimiento Civil, en vista de la
simultánea existencia de las acciones judiciales incoadas por Margarita Vives
Lacouture contra las designaciones de que fueron objeto dos de sus hermanos,
durante los meses previos a su más reciente elección como diputada.
Ello
por cuanto, como bien se explicó en la determinación cuestionada a través de la
acción de tutela, de conformidad con lo previsto en el artículo 267 del Código
Contencioso Administrativo, la aplicación de ésta y de las demás instituciones
del procedimiento civil a los procesos contencioso- administrativos, se
encuentra sujeta a su compatibilidad con la naturaleza de estos, presupuesto
que según acertadamente se indicó, no se cumplía frente a las particularidades
de la acción electoral, que se pregona estar caracterizada por su celeridad.
También
debe anotarse que resulta inadecuado predicar la posible nulidad de los
referidos nombramientos a partir de lo dispuesto en la Ley 996 de 2005, dado que
como puede comprobarse con la sola lectura de su título, las previsiones de
esta Ley se aplican únicamente al proceso de elección del Presidente de la República
en los casos previstos en el Acto Legislativo 02 de 2004, y no a todos los
demás eventos electorales, como el que se cumple para la escogencia de las autoridades
territoriales.
Finalmente,
tampoco resultaba de recibo la alegación de la accionante, de tan prolongada
vinculación a la actividad política en su departamento, en el sentido de que al
momento de inscribirse como candidata a la Asamblea Departamental de Magdalena
y de ser una vez más elegida para tal cargo el 28 de octubre de 2007, ignoraba
los previos nombramientos de dos de sus hermanos en funciones públicas dentro
de la misma circunscripción electoral.
Sexta.
Conclusión
Por
las razones expuestas en los acápites anteriores, no se abre paso la censura
endilgada por la demandante en tutela, contra la sustentación y la decisión adoptada
en segunda instancia por la Sección Quinta del Consejo de Estado, que confirmó
la respectiva sentencia del Tribunal Administrativo del Magdalena al resolver
sobre la acción electoral, que en su momento se propuso contra la elección de
la actora como diputada de ese departamento.
Por
ello, y al tampoco haberse acreditado la vulneración de los derechos
fundamentales al debido proceso y a elegir y ser elegida de la accionante
Margarita Vives Lacouture, la Sala confirmará el fallo de segunda instancia,
que al confirmar, con observaciones, el proferido por el a quo, denegó
la tutela por ella interpuesta.
III.
DECISIÓN.
En
mérito de lo expuesto, la Sala Sexta de Revisión de la Corte Constitucional,
administrando justicia en nombre del pueblo y por  mandato  de la Constitución,
RESUELVE:
Primero. CONFIRMAR
la sentencia de marzo 18 de 2010, proferida por la Subsección B de la
Sección Segunda del Consejo de Estado, por medio de la cual se confirmó, por
las razones allí expuestas, la dictada en febrero 4 de este mismo año por la
Sección Primera de la referida corporación, denegando la tutela pedida, por
intermedio de apoderado, por la señora Margarita Vives Lacouture contra el
Tribunal Administrativo de Magdalena y la Sección Quinta del Consejo de Estado.
Segundo.
Por Secretaría General, líbrese la
comunicación a que se refiere el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Notifíquese,
comuníquese, publíquese e insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional.
Cúmplase.
NILSON PINILLA PINILLA
Magistrado
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] Sobre este tema ver también las ya
citadas sentencias C-373 de 1995 (M. P. Carlos Gaviria Díaz), C-348 de 2004 (M.
P. Jaime Córdoba Triviño) y C-903 de 2008 (M. P. Jaime Araújo Rentería).
[2] Consejero ponente Víctor
Hernando Alvarado Ardila, con salvamento de voto de la Consejera Bertha Lucía
Ramírez de Páez, quien consideró pertinente resolver la tutela como lo hiciera la
Sección Primera del Consejo de Estado, negando de plano su procedencia contra
sentencias judiciales.
[3] La Corte
Constitucional ha abordado el tema de la tutela contra providencias judiciales
en un gran número de pronunciamientos, pudiendo destacarse entre muchas otras
las sentencias T-079 y T-173 de 1993; T-231 de 1994; T-492 y T-518 de 1995;
T-008 de 1998; T-260 de 1999; T-1072 de 2000; T-1009 y SU-1184 de 2001; SU-132
y SU-159 de 2002; T-481, C-590 y SU-881 de 2005;  T-088,  T-196,  T-332,
T-539,  T-590,  T-591, T-643, T-780 y T-840 de 2006; T-001, T-147, T-247,
T-364, T-502A, T-680, T-794, T-987 y T-1066 de 2007; T-012, T-240, T-350,
T-402, T-417, T-436, T-831, T-871, T-891, T-925, T-945, T-1029 y T-1263 de
2008; T-093, T-095, T-199 y T-249 de 2009; T-043 y T-133 de 2010.
[4] Cfr. sobre este tema,  entre
muchas otras,  las sentencias T-008 de 1998 (M. P. Eduardo Cifuentes Muñoz),
T-357 de 2005 (M. P. Jaime Araújo Rentería) y T-952 de 2006 (M. P. Nilson
Pinilla Pinilla).
[5] Cfr. T-518 de 1995 (M. P.
Vladimiro Naranjo Mesa), citada a su vez en la T-1036 de 2002 (M. P. Eduardo
Montealegre Lynett).
[6] Son de este tipo las
inhabilidades previstas en los numerales 1° y 4° del artículo 179 de la
Constitución Política; la mayoría de las establecidas en el artículo 8° del Estatuto
General de Contratación (L. 80 de 1993 con sus reformas); y todas las listadas
en el artículo 38 del Código Disciplinario Único (L. 734 de 2002).
[7]  Cfr. C-415 de 1994 (M. P.
Eduardo Cifuentes Muñoz), C-373 de 1995 (M. P. Carlos Gaviria Díaz), C-711 de
1996 y C-483 de 1998 (en ambas M. P. José Gregorio Hernández Galindo), C-1412
de 2000 (M. P. Martha Victoria Sáchica Méndez),  C-952 de 2001 (M. P. Álvaro
Tafur Galvis),  C-348 y C-671 de 2004  (en ambas M. P. Jaime Córdoba Triviño) y
C-903 de 2008 (M. P. Jaime Araújo Rentería), entre muchas otras.
[8] Cfr. C-1412 de 2000 (M. P.
Martha Victoria Sáchica Méndez, C-952 de 2001 (M. P. Álvaro Tafur Galvis),
C-348 de 2004 (M. P Jaime Córdoba Triviño) y C-325 de 2009 (M. P. Gabriel
Eduardo Mendoza Martelo), entre otras.
[9] Sobre este tema ver también las ya
citadas sentencias C-373 de 1995 (M. P. Carlos Gaviria Díaz), C-348 de 2004 (M.
P. Jaime Córdoba Triviño) y C-903 de 2008 (M. P. Jaime Araújo Rentería).
[10] Algunas normas, entre ellas el
Estatuto General de Contratación, Ley 80 de 1993 con sus reformas, establecen también
incompatibilidades, concepto cercano aunque diferente al de inhabilidades, tal
como lo ha precisado la jurisprudencia de esta corporación  (cfr. C-181 de 1997,
M. P. Fabio Morón Díaz; C-564 de 1997, M. P. Antonio Barrera Carbonell; C-015
de 2004, M. P. Manuel José Cepeda Espinosa; C-179 de 2005, M. P. Marco Gerardo
Monroy Cabra; y C-353 de 2009, M. P. Jorge Iván Palacio Palacio, entre otras).
Sin embargo, no existe una radical y precisa diferenciación entre los dos
conceptos, que en ocasiones son usados indistintamente y hasta considerados
sinónimos.