C-626-98
Sentencia C-626/98
Sentencia C-626/98
PRIVACION DE LA LIBERTAD-Competencia de
autoridades judiciales
Solamente las autoridades judiciales tienen
competencia para imponer penas que conlleven la  privación de la libertad, por
lo que a las autoridades administrativas les está vedado imponer "motu
propio" las penas correctivas que entrañen directa o indirectamente, la
privación  de la libertad. Esta Corte ha reiterado a lo largo de su
jurisprudencia que la opción por la libertad que llevó a consagrar el monopolio
de las  penas privativas de la libertad en cabeza de los jueces, se fundamenta
en el principio de la  separación de las ramas del poder público, propio de un
régimen democrático y republicano.
CONVERSION DE MULTA EN ARRESTO-Inexequibilidad de atribución conferida
a autoridad administrativa
Resulta contrario el segmento de la disposición
referida, a lo dispuesto en la Carta Política, pues repárese que la atribución
conferida a las autoridades administrativas para realizar conversiones de
multas en arrestos en aquellas contravenciones sancionables actualmente con
dicha pena, excepto en las contravenciones especiales definidas en las leyes
228 de 1995, 23 de 1991 y 30 de 1986, en virtud de lo previsto en el artículo
28 superior, es inexequible, ya que la facultad de ordenar la pena de arresto
con relación a las personas que incumplan el pago de la multa, constituye una
competencia única y exclusiva de las autoridades judiciales, las cuales son los
únicos titulares para ordenar la privación de la libertad, como lo ha señalado
la jurisprudencia sobre la materia.
ARRESTO O PRISION POR DEUDAS-Inexequibilidad
El arresto supletorio por  el incumplimiento en el
pago de una multa de carácter correctivo es una institución del derecho de
policía contraria al precepto constitucional que prohibe la detención, prisión
o arresto por deudas, además de ser un medio desproporcionado de privación de
la libertad respecto  de la finalidad buscada, cual es la de garantizar el pago
de la obligación pecuniaria pública originada en la sanción de un supuesto
contravencional, porque el pago de la multa en arresto no se compadece con el
valor otorgado por la Carta a la libertad personal en el orden constitucional.
Referencia: Expediente D-2060
Acción pública de inconstitucionalidad
contra el artículo 41 (parcial) de la ley 228 de 1995 “Por medio de la cual se
determina el régimen aplicable a las contravenciones especiales y se dictan
otras disposiciones.”
Actor: Ivan Dario Salazar Blandon
Magistrado Ponente:
Dr. FABIO MORON DIAZ.
Santafé de Bogotá D.C., noviembre cuatro (4) de mil
novecientos noventa y ocho (1998).
I.  ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública de
inconstitucionalidad consagrada en los artículos 241 y 242 de la Constitución
Política, el ciudadano IVAN DARIO SALAZAR BLANDON, solicitó a esta Corporación
la declaración de inexequibilidad del artículo 41 (parcial) de la ley 228 de
1995 “Por medio de la cual se determina el régimen aplicable a las
contravenciones especiales y se dictan otras disposiciones”.
Por auto de 21 de mayo de 1998, el Magistrado
sustanciador decidió admitir la demanda y, en consecuencia, ordenó su fijación
en lista, el traslado correspondiente al señor Procurador General de la Nación
para efecto de recibir el concepto de su competencia y enviar las
comunicaciones respectivas a los señores Presidente de la República, Ministro
de Justicia y del Derecho, así como al Fiscal General de la Nación.
Una vez cumplidos todos los  trámites para esta clase
de procesos de control de constitucionalidad, procede la Corte a pronunciar su
decisión.
II.             EL TEXTO DE LA NORMA
ACUSADA
La norma acusada es del siguiente tenor
literal, dentro del cual se subraya la parte cuya declaración de
inexequibilidad solicita  el demandante:
“LEY 228 DE 1995
“(Enero 10)
“Por medio de la cual  se determina el régimen
aplicable a las contravenciones especiales y se dictan otras disposiciones.
“…
“Artículo  41.  Garantía del artículo 28 de la
Constitución Política.  Sin perjuicio de lo dispuesto por la ley estatutaria
que regula los estados de excepción en Colombia, a partir de la vigencia de la
presente ley el allanamiento, los registros y la privación de la libertad no
podrá ser ordenada por las autoridades administrativas.
“Se dará plena aplicación al artículo 28
de la Constitución Política con las excepciones en ella previstas.”
La frase subrayada de la disposición
transcrita es a juicio del actor, contraria al preámbulo y  a los artículos
12, 13, 22 y 209  de la Constitución Política, pues afirma el demandante que al
suprimir la expresión acusada, la facultad de las autoridades administrativas
de  ordenar la privación de la libertad de los contraventores, se presenta, en
su opinión, un conflicto interpretativo entre los  artículos 15 y 41 de la ley
228 de 1995, como quiera  que, de un lado, el primero señala que las
contravenciones actualmente castigadas con penas de arresto, diferentes a  las
consignadas en la misma ley, serán sancionadas con multa y, de otro lado el
artículo 41 de la misma ley establece que “las autoridades administrativas no
podrán ordenar privaciones de la libertad de los contraventores”; por lo que
estima el demandante, en el primer evento (art. 15) es necesario para la
conversión de la pena de multa en arresto que se ordene la privación de la libertad,
para lo cual intervienen funcionarios administrativos, por lo que se presenta
una contradicción con el artículo posterior  (art.  41), el cual, en su
opinión, debe resolverse aplicando el principio hermenéutico: “la ley
posterior prevalece sobre la anterior”; por lo tanto,  arguye el demandante
debe primar la prohibición de la primacía de la libertad por parte de
autoridades administrativas, respecto de la norma que faculta la conversión de
la sanción de multa en arresto.
En este orden de ideas, el actor señala,
que al no poderse convertir la multa en arresto, las autoridades de policía,
ante la renuencia al pago de la multa por parte del contraventor, debe conmutar
tal sanción en otras penas accesorias como son el trabajo en obras públicas, o en
alfabetización, tal como se desprende de la lectura del artículo 48 del Decreto
800 de 1991, ante la imposibilidad de  un cobro coactivo.
Posteriormente el actor estima que el
anterior ejercicio interpretativo implica que se vulnere el principio de igualdad,
por cuanto frente a una misma conducta se aplican dos sanciones diferentes a
saber:  de un lado, el embargo y secuestro de bienes por la vía jurisdiccional
coactiva y por la otra, la conversión de la sanción en trabajos  o  en
alfabetización.
Finalmente, aduce el demandante que la
prohibición de imponer la sanción de arresto por parte de las autoridades
administrativas, vulnera también el valor de la justicia, así como el derecho a
la paz, de paso desconoce los fines esenciales del Estado, por cuanto las
sanciones aplicables pueden resultar nugatorias, en el evento de que los
contraventores carezcan de patrimonio para indemnizar a las víctimas” o se
trate de personas analfabetas o que éstas se nieguen a trabajar.
IV.  INTERVENCIONES
EL MINISTERIO DE JUSTICIA Y DEL DERECHO
Por intermedio de apoderado, el
Ministerio de Justicia y del Derecho solicita a esta Corporación declarar
exequible la norma acusada.  Para ello, afirma el interviniente que la ley 228
de 1995,  a través de su contenido, pretende proteger algunos bienes jurídicos,
susceptibles de amparo especial para la comunidad,  mediante la consagración y
sanción de conductas menores pero perjudiciales, evitando la impunidad de
hechos  repudiados socialmente, así como su desarrollo.
De otra parte, luego de citar, en su
escrito, jurisprudencia de la H. Corte Constitucional para respaldar la
exequibilidad de la disposición acusada en relación con el tema de la privación
de la libertad personal, concluye la apoderada del Ministerio, que la norma cuestionada
parcialmente, es desarrollo de los artículos  28 y 116 superiores, como quiera
que la ley 228 fijó la competencia en los jueces penales municipales o
promiscuos para aplicar los procedimientos contravencionales que tengan por
objeto  la aplicación de las penas privativas de la libertad, por lo que estima
que a las autoridades administrativas les está vedado imponer “motu proprio”,
las penas correctivas que entrañen  directa o indirectamente la privación de la
libertad, como lo  afirma el actor, lo cual no significa desconocer los fines
para los cuales dichas autoridades  están constituídas, en cuanto a  la
aplicación del derecho policivo.
A juicio de la apoderada del referido
Ministerio, el legislador, a través  del contenido normativo de la ley 228 de
1995, estableció una política criminal acorde con las necesidades de la
sociedad colombiana, diseñando un marco de competencias, en función de la
naturaleza de las conductas, de las cuantías y de los procedimientos
judiciales. Así mismo, afirma que el artículo 41,  no contraviene la paz como
derecho-deber ni mucho menos la igualdad, como quiera que, en su sentir, la
interpretación jurídica elaborada por el demandante para fundamentar su
demanda, carece de validez, por cuanto para alegar la  constitucionalidad de
una norma, ella debe ser confrontada directamente con la Constitución Política,
circunstancia que no ocurre en la demanda que el ciudadano presentó.
V.   CONCEPTO DEL MINISTERIO PUBLICO
El Procurador General de la Nación emitió
el concepto de su competencia mediante escrito de fecha julio 2 de 1998 en el
cual solicita a esta Corporación que declare exequible las expresiones “y la
privación de la libertad no podrá ser ordenada por las autoridades
administrativas”, contenidas en el artículo 41 de la ley 228 de 1995,
demandada; a su vez, sostiene en su concepto, que la Corte Constitucional debe
declarar,  en virtud del principio de unidad de materia”, inexequibles también
las expresiones: “En estos casos procederá la conversión de multa en arresto de
conformidad con el artículo 49 del Código Penal, a razón de 1 día de salario
mínimo legal diario por cada día de arresto”, contenidas en el artículo 15 de
la referida ley.
En efecto, a juicio del Ministerio
Público, la norma sometida al examen de constitucionalidad es un desarrollo del
artículo 28 superior el cual confiere, en forma exclusiva a las autoridades
judiciales la facultad  de ordenar la privación  de la libertad de las
personas.
Agrega el señor Procurador, que la
modificación esencial sufrida por el artículo 28 constitucional, en relación
con el antiguo artículo 23 de la Carta Política de 1886, fue precisamente en
relación con el aspecto de la autoridad habilitada para expedir la orden de
detención, prisión, arresto o allanamiento, puesto que el anterior estatuto
superior sólo exigía que la orden la expidiera la “autoridad competente”.
En relación con el tema de las normas que
facultan a las autoridades administrativas para ordenar la privación de la
libertad de las personas, y a la conversión de la pena de multa en arresto, el
Jefe del Ministerio Público, citó varias jurisprudencias emanadas de la Corte
Constitucional, entre otras, la C-490/92, C-173/93, C-041/94 y C-270/94, para
concluir que el artículo 41 de la ley 228 de 1995 se  ajusta a la  Carta
Política y a las mencionadas jurisprudencias; sin embargo, el señor Procurador
General de la Nación estima que la adecuación entre la norma de rango legal y
aquella de estirpe constitucional, no puede predicarse respecto del artículo 15
de la  ley 228 de 1995, en lo atinente a la facultad reconocida en forma
implícita a las autoridades administrativas para convertir la pena de multa en
arresto, de conformidad con el artículo 49 del Código Penal, por lo que a
juicio del Ministerio Público, en virtud de “la unidad normativa” que conforma
la disposición demandada con el artículo 15, la Corte Constitucional debe
retirar del ordenamiento jurídico dicha disposición, pues ambas regulan la
facultad de las autoridades administrativas para imponer la pena de arresto sea
que esta medida se adopte en forma principal o como subsidiaria, cuando no
pueda hacerse efectiva la sanción de multa.
De otro lado anota el Procurador que es
cierto, como lo señala el demandante, en su escrito demandatorio, que se presenta
una contradicción entre lo dispuesto en el artículo 15 y lo normado en la ley
228 de 1995,  situación que a su juicio, se resuelve, excluyendo del
ordenamiento jurídico  algunas expresiones del artículo 15 de la ley, el cual
es abiertamente contradictorio con lo preceptuado en el artículo  28 de la
Carta de 1991.
Destaca el Jefe del Ministerio Público
que la inexequibilidad no deviene de lo contemplado en el artículo 49 del
Código Penal, norma citada en el artículo 15 de la ley 228 de 1995, puesto que
el contenido del artículo 49 fue declarado por la Corte, conforme con la
Constitución (Sentencia C-628 de 1996), si no de la imposibilidad de que las
autoridades administrativas estén facultadas para imponer penas privativas de
la libertad a través de convertir la pena de multa en arresto, como lo permite
el artículo 15 de la ley 228 de 1995, lo cual naturalmente, se opone a la Carta
y a la doctrina jurisprudencial vertida en la sentencia atrás referida.
De otra parte, afirma el Procurador
General de la Nación que en relación con los cargos formulados por el actor en
el sentido de considerar que el artículo 41 de la ley 228 de 1995, vulnera,
entre otros, el derecho a la paz y a la igualdad, estos no están llamados a
prosperar porque, tales reparos no provienen de las hipótesis reguladas dentro
de la norma acusada, la cual se limita a desarrollar el artículo 28 superior,
sin crear ninguna desigualdad, en el sentido anotado por el demandante, puesto
que la norma  no permite  la conversión de la pena de arresto en trabajo o en
alfabetización, como lo parece entender el actor.
Finalmente, el Jefe del Ministerio
Público hace algunas precisiones en relación con los argumentos planteados por
el demandante respecto de la facultad de las autoridades administrativas para
imponer la realización de trabajos en obras públicas y en tarea de
alfabetización, como penas accesorias  a las cuales se hace acreedora la
persona que incurre en algunas contravenciones.
En efecto, señaló el Procurador General
de la Nación que:
“El legislador, a través de la ley 23 de
1991 ‘por medio de la cual se crean  mecanismos para descongestionar los
Despachos Judiciales, y se dictan otras disposiciones’, ordenó la disminución
de la sanción de algunos delitos convirtiéndolos en contravenciones especiales
y la transferencia de competencias para su conocimiento, de las autoridades
judiciales a las  administrativas, atendiendo al menor daño social que éstas
ocasionan al conglomerado, en relación con otras que ameritan una mayor
constricción por parte del Estado.
“No obstante que la ley de descongestión
de los despachos judiciales sólo regula lo concerniente a las contravenciones
especiales, en el parágrafo del artículo 12 de ese Estatuto se reglamenta un
aspecto relativo a las contravenciones de policía, haciendo menos gravoso el
tratamiento punitivo consagrado para ellas, en tanto permite que las penas de
arresto por este tipo de faltas puedan conmutarse por trabajo en obras públicas
y tareas de alfabetización.
“Lo anterior puesto que las modificaciones
introducidas por la Ley 23 de 1991, imponían la revisión de las sanciones
establecidas por el legislador para todos los hechos punibles, a fin de
preservar el principio de proporcionalidad de la sanción y de asignarle
funciones a ésta que cumplan los cometidos perseguidos por el legislador dentro
de la nueva política criminal adoptada.
“De tal manera que la autoridad
administrativa, en virtud del artículo 15 de la ley 228 de 1995, está facultada
para imponer la sanción de multa respecto de las contravenciones de policía que
antes eran sancionadas con pena de arresto, pero no puede convertir la pena de
multa nuevamente en arresto, en desarrollo del artículo 28 de la Carta.
Quedándole por tanto a esta autoridad la facultad subsidiaria de conmutar  la
multa, en trabajo en obras públicas y tareas de alfabetización (parágrafo del
artículo 12 de la ley 23 de 1991 y art. 48 del Decreto 800 de 1991).
“La aplicación de las anteriores normas
en manera alguna genera una desigualdad, porque a todas las personas se les
aplica de igual manera la ley, por cuanto quien sea sancionado con multa por la
comisión de una contravención y no cuente con los recursos suficientes para
pagar la respectiva suma, se ve abocado a que la autoridad convierta esta pena
en trabajo o en tareas de alfabetización.
“La legislación internacional del trabajo
ha admitido que la asignación de pequeños trabajos comunales no constituye
‘trabajo forzoso u obligatorio’ (Convenio No. 29 de la OIT relativo al trabajo
forzoso y obligatorio, el cual entró en vigor el 1º. de mayo de 1932), y puede
afirmarse que los trabajos a que se refiere la ley 23 de 1991 y el Decreto 800
de 1991, se identifican con este tipo de labores, en tanto que define el
trabajo en obras públicas en los siguientes términos: ‘ consiste en la
ejecución de tareas que beneficien a la comunidad; se escogerá teniendo en
cuenta el oficio, profesión o  habilidad del infractor y se podrá realizar en
las actividades que adelanten las entidades del Estado, las Juntas de Acción
Comunal, las fundaciones y las instituciones de beneficencia o utilidad común
que existan en el lugar de  residencia del infractor’.
“De tal manera que el Estado podría
imponer la realización de los trabajos antes descritos en el evento que el
contraventor carezca de recursos para  pagar la multa que se le haya impuesto,
y en el caso que no pueda hacerse exigible la sanción por cualquier motivo de
carácter fáctico, no necesariamente por ello se legitima el arresto en aras del
cumplimiento inexorable de la misma, puesto que el legislador al sopesar los
valores de la libertad humana y de la necesidad por parte del Estado de evitar
la impunidad frente a las faltas consideradas menores, puede, observando los
principios que rigen el derecho sancionatorio, en particular el de la
proporcionalidad de la pena, preferir la libertad del individuo sobre cualquier
otro valor.”
VI.   CONSIDERACIONES DE LA CORTE
Primera.  La competencia
De conformidad con lo dispuesto en el
numeral 4 del artículo 241 de la Constitución Nacional, la Corte Constitucional
es competente para conocer de las acusaciones planteadas contra el  artículo 41
parcial de la ley 228 de 1995, por ser parte de una ley  de la República.
Segunda.  La Materia de la Demanda
Como cuestión previa al estudio sobre la
constitucionalidad, de la preceptiva acusada, que efectúa la Corporación, se
impone una interpretación de la demanda  orientada a determinar su verdadero
alcance.
En efecto, el demandante considera que la
prohibición establecida en la norma acusada para las autoridades
administrativas, según la cual éstas no pueden ordenar la privación de la
libertad de las personas que incurren en contravenciones de policía va en
contravía de los mandatos de la Carta Política, por cuanto esta autoridades no
pueden hacer efectiva la facultad prevista en el artículo 15 de la ley 228 de
1991, en armonía con el artículo 49 del Código Penal, de convertir la multa en
arresto, en relación con las contravenciones diferentes a las contempladas en
las leyes de 1995, 23 de 1991 y 30 de 1986, vale decir, a juicio del
demandante, que se presenta una contradicción entre los  artículos 15 y 41 de
la ley 228 de 1995.
Esta circunstancia, según el actor,
atenta contra el valor de la justicia, el derecho a la paz, así como contra los
fines esenciales del Estado, al no poder hacer exigibles la autoridades de
policía la sanción impuesta, cuando la persona carezca de recursos, o se niegue
a trabajar o a llevar a cabo alguna tarea de alfabetización.
3.   El Derecho a la libertad como
reserva judicial
Ha destacado la jurisprudencia de esta
Corporación que[1],
a falta de normas constitucionales especiales que definan y protejan ámbitos
específicos de libertad, el artículo 28 de la Carta Política “a manera de
cláusula general, representa la máxima tutela y reconocimiento a la libertad”,
cuyo núcleo esencial está constituído por la posibilidad y el ejercicio
positivo de todas las acciones dirigidas a desarrollar las aptitudes y
elecciones individuales que no pugnen con los derechos de los demás ni
entrañen  abuso de los propios “y comprende también la proscripción de todo
acto de coerción física o moral que interfieran o supriman la autonomía de la
persona sojuzgada, sustituyéndola, oprimiéndola o reduciéndola indebidamente.”
(C-301 de 1993 M.P. Dr. Eduardo Cifuentes Muñoz y C-241/94 Alejandro Martínez
Caballero).
El tenor literal del mencionado artículo
28  superior da cuenta de algunas conductas que desconocen la libertad y,
adicionalmente del ámbito y de las condiciones de su protección al estatuir
que  “Nadie puede ser molestado en su persona o familia, ni reducido a prisión
o arresto, ni detenido, ni su domicilio registrado”, salvo que concurran tres
requisitos a saber: mandamiento escrito de autoridad judicial competente (i),
acatamiento de las formalidades legales (ii) y existencia de un motivo
previamente definido en la ley  (iii).
Ahora bien, desde una perspectiva de los
requisitos señalados en materia del derecho a la libertad personal, el
constituyente ha diseñado  una serie de garantías sin antecedentes en nuestra
tradición jurídica. En efecto, la Constitución establece una reserva judicial
en favor de la libertad individual, siendo indispensable el mandamiento escrito
de autoridad judicial competente, con las formalidades legales y por motivos
previamente definidos en la ley, para que una persona pueda ser  reducida a
prisión, arresto o detención; en consecuencia, desde la vigencia de la Carta de
1991, solamente las autoridades judiciales tienen competencia para imponer
penas que conlleven la  privación de la libertad, por lo que a las autoridades
administrativas les está vedado imponer “motu propio" las penas
correctivas que entrañen directa o indirectamente, la privación  de la
libertad.
Esta Corte ha reiterado a lo largo de su
jurisprudencia que la opción por la libertad que llevó a consagrar el monopolio
de las  penas privativas de la libertad en cabeza de los jueces, se fundamenta
en el principio de la  separación de las ramas del poder público, propio de un
régimen democrático y republicano.  Así, ha señalado la Corporación que los
jueces son, frente a la administración y al propio legislador, los principales
defensores de los derechos individuales; por lo tanto resultaría
inconstitucional la imposición de penas privativas de la libertad por parte de
las autoridades administrativas, tal como lo ha considerado la doctrina
jurisprudencial de la Corte sobre esta materia[2].
De otra parte también, esta Corporación
ha sido clara en señalar los alcances del artículo 28  de la Carta, con
relación a las normas que habilitan a las autoridades administrativas para
ordenar la privación de la libertad de las personas, y especialmente al
fenómeno de la conversión de las penas de multa en arresto ha señalado:
“5. De conformidad con el artículo 28 de la Carta
Fundamental, ‘Nadie puede ser reducido a prisión o arresto (...) sino en
virtud de mandamiento escrito de autoridad judicial competente, con las
formalidades legales y por motivo previamente definido en la ley’. Dentro
del contexto de esta disposición, sólo las autoridades judiciales competentes
tienen la facultad constitucional de ordenar la privación de la libertad de las
personas.
“Esta Corporación en anteriores
oportunidades (sentencias Nos. C-490/92, C-173/93, C-041/94, C-212/94 y
C-270/94), ha señalado que la orden de detención, tal como se encuentra
consignada en el artículo 9o. del decreto materia de revisión constitucional,
sólo puede provenir de una autoridad judicial y en manera alguna es potestativo
de los agentes de las administraciones seccionales como funcionarios
administrativos que son. Por excepción, solamente en el caso de los inspectores
de policía se declaró una exequibilidad condicionada entre tanto se expidiera
la reglamentación a que se refiere el artículo 28 transitorio de la
Constitución Política.”  (M.P.  Dr.  Hernando Herrera Vergara).
En efecto, en relación con el tema
sublite esta Corte debe reiterar  la doctrina expuesta en la sentencia T-490 de
1992, en la cual la Corporación estimó:
"En materia del derecho a la
libertad personal, el constituyente ha estructurado una serie de garantías sin
antecedentes en nuestra tradición jurídica. La Constitución establece una reserva
judicial en favor de la libertad individual, siendo indispensable el mandamiento
escrito de autoridad judicial competente, con las formalidades legales y por
motivo previamente definido en la ley, para que una persona pueda ser reducido
a prisión, arresto o detención (CP art. 28). En adelante, solamente las
autoridades judiciales tienen competencia para imponer penas que conlleven la
privación de la libertad. En consecuencia, a la autoridad administrativa le
está vedado imponer motu proprio las penas correctivas que
entrañen, directa o indirectamente, la privación de la libertad, salvo
mandamiento escrito de la autoridad judicial competente.
"……
"10. El arresto supletorio por el
incumplimiento en el pago de una multa de carácter correctivo es una
institución del derecho de policía contraria al precepto constitucional que
prohibe la detención, prisión o arresto por deudas (CP art. 28 inc. 3), además
de ser un medio desproporcionado de privación de la libertad respecto de la
finalidad buscada, cual es la de garantizar el pago de la obligación pecuniaria
pública originada en la sanción de un supuesto contravencional.  En efecto, la
metamórfosis de la deuda para con el erario público (pago de la multa) en
arresto (privación de la libertad) no se compadece con el valor otorgado a la
libertad física en el orden constitucional, amén de prescindir, y por tanto
tornar ineficaz, el régimen de la jurisdicción coactiva instituido precisamente
para exigir el cumplimiento de las obligaciones y cuya actuación permite
despojar a la sanción del carácter vindicativo que, aparte de innecesario, no se
aviene con su función esencial." (M.P.  Dr. Eduardo Cifuentes  Muñoz)
En este mismo sentido en la sentencia
C-364 de 1996, esta Corporación estimó que:
“Para la Corte, la prolongación de la
competencia en manos de las autoridades de policía vulnera los derechos a la
libertad y al debido proceso, consagrados respectivamente en los artículos 28 y
29 de la Constitución, que confieren exclusivamente a las autoridades
judiciales la facultad de limitar, a través de la imposición de sanciones de
prisión o arresto, la libertad de los ciudadanos.
“Con la expedición de la ley 228 de 1995
cobró plena vigencia el artículo 28 de la Carta, resultando inconstitucional la
aplicación del artículo 28 transitorio, pues éste sólo rigió hasta el momento
en que se expidió la ley que transfirió a los jueces el conocimiento de las
contravenciones sancionadas con pena de arresto. En los considerandos de la
misma ley se expresa: ‘Precisamente esta es la ley que reclama la
Constitución y a la cual alude la honorable Corte Constitucional, por
consiguiente todas estas contravenciones deben pasar al conocimiento de los
jueces penales.’[3]
“…
“No constituye razón suficiente para
mantener en los inspectores de policía el conocimiento de las contravenciones
sancionadas actualmente con arresto, el hecho de que las normas anteriores
resultan más favorables a los procesados, pues de ninguna manera el juez penal
o promiscuo municipal a quien corresponda conocer de los hechos ocurridos con
anterioridad a la vigencia de la ley, podrá desconocer los beneficios o
garantías concedidos en las normas preexistentes, por expresa prohibición  del
artículo 29 de la Carta, que establece: ‘Nadie podrá ser juzgado sino
conforme a leyes preexistentes al acto que se le imput’. No obstante, en
materia penal puede aplicarse la ley posterior, pero cuando ella resulta más
favorable al procesado.” (M.P. Dr. Carlos Gaviria Díaz)
En igual sentido, esta Corte debe señalar
cómo en la Convención Americana sobre Derechos Humanos o Pacto de San José de
Costa Rica, su artículo 7°, dispone que "Nadie será detenido por
deudas. Este principio no limita los mandatos de autoridad judicial competente
por incumplimiento de deberes alimentarios", con lo cual se colige, a
juicio de la Corte, que la Convención también consagra  el principio de reserva
judicial sobre el derecho a la libertad como criterio central de sus mandatos,
el cual, naturalmente, es acogido por las normas acusadas.
En este orden  de ideas, a juicio de la
Corte, con el artículo 41 de la ley 228/95, el legislador reglamentó, por vía
de interpretación auténtica, las limitaciones del artículo 28 superior  que
facultan únicamente a las autoridades judiciales  para ordenar la detención,
prisión o arresto de cualquier persona.
Estima la Corte que no es de recibo el
cargo formulado por el actor según el cual, la prohibición establecida en la
norma acusada para las autoridades administrativas, en cuanto a que no puedan
ordenar la privación de la libertad de las personas, contraviene los mandatos
de la Carta Política; por cuanto estas autoridades no pueden hacer efectiva la
facultad prevista en el artículo 15 de la ley 228 de 1995, en concordancia con
el artículo 49 del Código Penal, de convertir la multa en arresto, en aquellas
contravenciones diferentes a las contempladas en las leyes 228 de 1995, 23 de
1991 y 30 de 1986, porque, se reitera, el Congreso de la República reproduce
expresamente el mandato contenido en el artículo 28 superior, como cláusula
general de libertad en cuanto a reserva judicial.
De otra parte, el Jefe del Ministerio
Público solicita a esta Corporación declarar inexequible el artículo 15 de la
ley 228/95, en virtud del principio de unidad normativa que conforma la
disposición demandada con el texto del artículo referido, el cual faculta en
forma implícita a las autoridades administrativas para convertir la pena de
multa en arresto, de conformidad con el artículo 49 del Código Penal, ya que a
su juicio, tal atribución es inexequible, pues ambas disposiciones, vale decir
los artículos 41 y 15 de la ley 228 de 1995, permiten a las autoridades
administrativas imponer  la pena de arresto, sea  que esta medida se adopte en
forma principal o como subsidiaria, cuando no pueda hacerse efectiva  la
sanción  de multa.
Para la Sala Plena de esta Corporación, existe, sin
lugar a equívocos,  unidad normativa entre el artículo 15 y el 41 de la
referida ley, pues hay una relación de conexidad, causal, temática y
sistemática con la materia objeto de demanda, por lo que la Corporación entrará
a pronunciarse también de fondo sobre el artículo 15 de la ley 228 de 1995.
En efecto, dispone el artículo en referencia que:
“Salvo las contravenciones especiales de
que trata la presente ley, las previstas en la ley 234 de 1991 y aquéllas a que
se refiere la ley 30 de 1986, las contravenciones  actualmente sancionables con
pena de arresto serán sancionadas con pena de multa hasta de cinco salarios
mínimos legales mensuales.  En estos casos procederá la conversión de multa
en arresto de conformidad con el artículo 49 del Código Penal, a razón de un
día de salario mínimo legal diario por cada día de arresto”.
De la lectura del mismo, se desprende,  sin ningún
margen de duda que resulta contrario el segmento de la disposición referida, a
lo dispuesto en la Carta Política, pues repárese que la atribución conferida a
las autoridades administrativas para realizar conversiones de multas en
arrestos en aquellas contravenciones sancionables actualmente con dicha pena,
excepto en las contravenciones especiales definidas en las leyes 228 de 1995,
23 de 1991 y 30 de 1986, en virtud de lo previsto en el artículo 28 superior,
es inexequible, ya que la facultad de ordenar la pena de arresto con relación a
las personas que incumplan el pago de la multa, constituye una competencia
única y exclusiva de las autoridades judiciales, las cuales son los únicos
titulares para ordenar la privación de la libertad, como lo ha señalado la
jurisprudencia sobre la materia. Por tanto la Corte en la parte resolutiva de
esta sentencia declarará inexequible la expresión “En estos casos procederá
la conversión de multa en arresto de conformidad con el artículo 49 del Código
Penal, a razón de un día de salario mínimo legal diario por cada día de
arresto”.
De otra parte, en relación con los cargos formulados
por el actor en el sentido de afirmar que el artículo 41 vulnera tanto el
derecho a la igualdad, como a la paz, no son admisibles, pues la prohibición
consagrada para las autoridades administrativas de privar de la libertad, es por
una parte, racional, proporcional y justa, en cuanto desarrolla el artículo 28
superior, y por el otro lado, a juicio de la Corte, no crea desigualdad en el
tratamiento de los sujetos activos de la  contravención, en cuanto al aspecto
punitivo, ya que la disposición no permite la conversión de la pena de arresto,
en trabajo o en alfabetización, como lo pretende entender el demandante al
interpretar el decreto 800 de 1991, pues el legislador no lo previó así al
describir el tipo penal, y mal haría la Corte al desconocer el principio de
legalidad y tipicidad que fundamentan los delitos y las contravenciones en el
ordenamiento jurídico penal colombiano.
También la Corte comparte plenamente los argumentos
expuestos por el señor Procurador General de la Nación, en cuanto a las
precisiones vertidas en su concepto, en cuanto a la facultad de las autoridades
administrativas para imponer la realización de trabajos en obras públicas y en
tareas de alfabetización.
En efecto, señaló el Jefe del Ministerio Público lo
siguiente:
“La aplicación de las anteriores normas
en manera alguna genera una  desigualdad, porque a todas las personas se les
aplica de igual manera la ley, por cuanto  quien sea sancionado con multa por
la comisión de una contravención y no cuente con los recursos suficientes para
pagar  la respectiva suma, se ve abocado a que la autoridad convierta esta pena
en trabajo o en tareas de alfabetización.
“La legislación internacional del trabajo
ha admitido que la asignación de pequeños  trabajos comunales no constituye
‘trabajo forzoso u obligatorio’ (Convenio No. 29 de la OIT relativo al trabajo
forzoso y obligatorio, el cual entró en vigor el 1º. de mayo de 1932), y puede
afirmarse que los trabajos a que se refiere la ley 23 de 1991 y el Decreto 800
de 1991, se identifican con este tipo de labores, en tanto que define el
trabajo en obras públicas en los siguientes términos:  ‘ consiste en la
ejecución de tareas que beneficien a la comunidad; se escogerá teniendo en
cuenta el oficio, profesión o  habilidad del infractor y se podrá realizar en
las actividades que adelanten las entidades del Estado, las Juntas de Acción
Comunal, las fundaciones y las instituciones de beneficencia o utilidad común
que existan en el lugar de  residencia del infractor’.
“De tal manera que el Estado podría
imponer la realización de los trabajos  antes descritos en el evento que el
contraventor carezca de recursos para  pagar la multa que se le haya impuesto,
y en el caso que no pueda hacerse exigible la sanción por cualquier motivo de
carácter fáctico, no necesariamente por ello se legitima el arresto en aras del
cumplimiento inexorable de la misma, puesto que el legislador al sopesar los
valores de  la libertad humana y de la necesidad por parte del Estado de evitar
la impunidad frente a las faltas consideradas menores, puede, observando los
principios que rigen el derecho sancionatorio, en particular el de la
proporcionalidad de la pena, preferir la libertad del individuo sobre cualquier
otro valor.”
En este orden de ideas y tal como lo ha señalado
reiteradamente esta Corporación, el arresto supletorio por  el incumplimiento
en el pago de una multa de carácter correctivo es una institución del derecho
de policía contraria al precepto constitucional que prohibe la detención,
prisión o arresto por deudas, además de ser un medio desproporcionado de
privación de la libertad respecto de la finalidad buscada, cual es la de
garantizar el pago de la obligación pecuniaria pública originada en la sanción
de un supuesto contravencional, porque el pago de la multa en arresto no se
compadece con el valor otorgado por la Carta a la libertad personal en el orden
constitucional.
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte
Constitucional de la República de Colombia, administrando justicia en nombre
del Pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero.-  Declarar EXEQUIBLE la expresión “y
la privación de la libertad no podrá ser ordenada por las autoridades
administrativas.“, contenida en el artículo 41 de la ley 228 de 1995.
Segundo.- Declarar INEXEQUIBLE la expresión: “En
estos casos procederá la conversión de multa en arresto de conformidad con el
artículo 49 del Código Penal, a razón de un día de salario mínimo legal diario
por cada día de arresto”, contenida en el artículo 15 de la ley 228 de
1995.
Cópiese, publíquese, notifíquese,
comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
VLADIMIRO
NARANJO MESA
Presidente
ANTONIO BARRERA  CARBONELL
Magistrado
ALFREDO BELTRAN SIERRA
Magistrado
EDUARDO
CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
JOSE
GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
HERNANDO
HERRERA VERGARA
Magistrado
ALEJANDRO
MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
MARTHA
VICTORIA SACHICA  DE MONCALEANO
Secretaria General
[1]  C-490/92
C-173/93
C-041/94
C-270/94
[2] (T-490/92 M.P., Dr. Eduardo Cifuentes Muñoz;  C-212/94
M.P.  Dr. José Gregorio Hernández,  C-024/94 M.P.  Dr.  Alejandro Martínez
Caballero y C-041/94 M.P.  Dr. Eduardo Cifuentes Muñoz).
[3]Ibidem.