C-021-93
Sentencia
No
Sentencia
C-021/93
CONGRESO
DE LA REPUBLICA-Facultades/SOBERANIA MONETARIA
La
Constitución vigente hasta 1991 asignaba al Congreso la función de dictar
normas en el campo de lo monetario, la atribución de dictar normas generales en
materia cambiaria y de crédito público, confería al Gobierno atribuciones
administrativas en la órbita de lo financiero, lo crediticio  y en materia
cambiaria. En  tal virtud, el Congreso estaba autorizado para intervenir
directamente y sin restricciones,  en todo lo relacionado con la actividad
monetaria.
POLITICA
MONETARIA/JUNTA MONETARIA-Traslado de competencias
En
ningún caso puede hablarse de "deslegalización" en el ejercicio de la
política monetaria, pues como es bien sabido, cuando la Constitución define
que  la ley es el  instrumento de intervención en estas materias, el legislador
tan solo está autorizado para  definir un ámbito concreto de traslado de
competencias las cuales bien pueden ser reasumidas  total o parcialmente, en el
momento en que así lo juzgue conveniente. Podría decirse entonces que en las
materias monetarias atribuidas mediante ley a la Junta Monetaria existe un
campo de competencias concurrentes, pues el legislador en ningún caso puede
abdicar de las funciones a él expresamente conferidas por la Carta. Puede, si,
delegar el cumplimiento de algunas de las mismas, por razones técnicas y de
eficacia, en una entidad administrativa. El Congreso podía asumir en cualquier
momento el ejercicio de la soberanía monetaria a él conferida de manera directa
y exclusiva. La ley mediante la cual reasumía las facultades no tenía que ser
expresa, en el sentido de señalar textualmente la voluntad de ejercer de nuevo
ciertas facultades atribuidas al Congreso originalmente y cedidas, en parte, a
otra autoridad pública. Es claro que la omisión de tal manifestación formal no
configuraba siquiera un error de técnica legislativa y menos aún, un vicio de
inconstitucionalidad.
JUNTA
MONETARIA-Resoluciones
Teniendo
en cuenta las exigencias hermenéuticas mínimas de todo Estado de derecho,
forzoso es concluir  que la ley mantiene una jerarquía superior a la de las
resoluciones de la Junta Monetaria. Esto significa, no sólo que la Junta en el
ejercicio de sus funciones debe respetar las leyes preexistentes, sino que en
materia monetaria las leyes de la República bien pueden -expresa o tácitamente-
adicionar, reformar o revocar una resolución de la Junta.  Por ser el Congreso
el depositario original de la soberanía monetaria del Estado, cuando a su
juicio sea indispensable negarle de manera temporal o permanente algunas de las
funciones asignadas a la Junta Monetaria, o transferirlas a otra entidad de
derecho público, es claro que durante la vigencia de la Carta de 1886 podía
hacerlo sin reservas. Con mayor razón podía el Congreso reformar o derogar una
resolución de la Junta Monetaria, cuando a su juicio no se adecúe a las
necesidades nacionales o no cumpla con las finalidades para las que fue creada.
SOBERANIA
MONETARIA-Límites/COMPETENCIA
DEL CONGRESO
El
Congreso, en su condición de titular de la soberanía monetaria del Estado,
puede dictar todo tipo de leyes particulares o generales siempre que no se
inmiscuya en asuntos de competencia constitucional exclusivos de otras
autoridades. Como se ha reiterado tantas veces, cuando el Congreso expide una
ley de cáracter monetario procede en ejercicio de  una competencia que la
propia Constitución le atribuye y que por lo tanto no puede ser desplazada de
manera definitiva a otra autoridad, salvo  mediante una reforma del  texto
fundamental.
REGLAMENTOS
AUTONOMOS/DECRETO REGLAMENTARIO
La
fórmula del artículo 120 numeral 14 consagra una atribución constitucional
propia del Presidente de la República que da lugar a la expedición de
reglamentos autónomos de desarrollo directo de la Carta, sin que sea necesaria
la existencia de ley previa. Tales reglamentos pueden desarrollar, complementar
e incluso suplir una ley. Pero, en ningún caso, excluyen la posibilidad de
intervención del legislador en las materias a las que se refieren, ni pueden
contradecir o derogar una ley de la República.  El reglamento autónomo constitucional
se diferencia entonces del reglamento que desarrolla una ley, simplemente en
que aquél no requiere ley previa, pues la propia Constitución ha establecido un
ámbito especial que puede ser desarrollado directamente por el Gobierno. Ahora
bien, tal afirmación no permite deducir que los reglamentos tengan jerarquía
legal, o que excluyan la posible intervención de la ley en las materias a ellos
adscritas. La cláusula general de competencia propia del legislador, indica que
no hay ningun ámbito que pertenezca en forma exclusiva y excluyente al
reglamento. En consecuencia, el Congreso puede regular parcial o totalmente
todos los aspectos que atañen a los reglamentos.
SOBERANIA
MONETARIA-Ejercicio
Se
infiere que el instrumento privilegiado para el ejercicio del poder monetario
es la ley. Tanto en la Carta de 1886, como en la doctrina y la  jurisprudencia,
el ejercicio de la soberanía monetaria, -entendida como el poder de regular el
funcionamiento del dinero-, reside en el Congreso de la República. Ello
obviamente, sin  perjuicio de la facultad del Presidente para vigilar y
controlar el manejo e inversión del ahorro privado. Las leyes por medio de las
cuales ella se ejerce pueden ser tan generales o concretas como las
circunstancias lo exijan. Esto es así, por cuanto, todas las materias cuya
regulación está atribuída al Estado pueden serlo por el Congreso en la forma
que considere pertinente, dentro del marco de la Constitución.
DERECHO
A LA IGUALDAD/DAMNIFICADOS POR TERREMOTO/CREDITO-Cupos
La
decisión del legislador de intervenir en la política monetaria aumentando un
cupo de crédito y mejorando las condiciones de refinanciación y redescuento,
que se concretó en la ley que se estudia,   se acompasa con los principios
básicos del Estado social de derecho, -que son, entre otros, el deber de
garantizar los derechos fundamentales, como la vida, la dignidad y el trabajo,
seriamente amenazados por las circunstancias que padecieron y aún padecen los
damnificados por el terremoto acaecido en el departamento del Cauca. En manera
alguna traer a cuento la prohibición establecida en el artículo 373 de la Carta
para señalar que la ley que se estudia es inconstitucional, dado que el
"legislador en ningún caso, podrá ordenar cupos de crédito a favor del
Estado o de los particulares". Esto es así por dos razones: porque se
trata de una prohibición que no existía en la Carta vigente hasta 1991 y por lo
tanto no era aplicable al momento de la expedición de la ley y porque el
alcance de esta norma es claramente el de evitar profundizar la desigualdad
mediante el otorgamiento de privilegios de carácter financiero a grupos o
personas particulares, que normalmente deberían acudir al mercado del crédito
en condiciones de igualdad y sin desconocer el principio de "neutralidad"
que debe presidir el manejo y funcionamiento de dicho mercado.  Debe aplicarse
en todo su esplendor la filosofía esencial del Estado Social de Derecho, que se
traduce, -entre otras- en medidas  que debe  tomar el Estado en favor de
los débiles y necesitados  para hacer que la igualdad sea real y efectiva.
EXPEDIENTE:
D-115
Acción
de inconstitucionalidad contra la ley  132 de 1985 "Por la cual se
reglamentan los préstamos a damnificados por el terremoto de Popayán el 31 de
Marzo de 1983, se conceden facultades al Gobierno Nacional y se dictan otras
disposiciones"
TEMAS:
-Soberanía
monetaria:
-Junta
monetaria: naturaleza, funciones,    jerarquía de sus resoluciones.
-Competencias
del Presidente y del Congreso de la República en materia monetaria.
-Protección
de los débiles y cupos de crédito.
-Concepto
de ley.
DEMANDANTE:
Gladys
Helena Montañez Chona.
MAGISTRADO
PONENTE:
Dr.
Ciro Angarita Barón
Sentencia
aprobada mediante acta en Santa Fe de Bogotá D.C, a los veintiocho (28) días
del mes de Enero de mil novecientos noventa y tres (1993).
I.
ANTECEDENTES
El
10 de Abril de 1992, en ejercicio de la acción pública consagrada en el
artículo 241-4 de la Constitución Política, la ciudadana Gladys Helena Montañez
Chona presentó ante esta Corporación, demanda de inconstitucionalidad contra la
ley 132 del 31 de diciembre de 1985, por la cual se reglamentan los préstamos a
damnificados por el terremoto en Popayán,  se conceden unas facultades al
Gobierno Nacional y se dictan otras disposiciones.
Mediante
auto del diez de agosto de 1992, el Magistrado Ponente decidió admitir la
demanda por cuanto reunía los requisitos exigidos por el artículo 2o. del
Decreto 2067 de 1991.
Con
el fín de allegar elementos de juicio relevantes para la decisión, decretó
pruebas relacionadas con pronunciamientos del Consejo de Estado y de la Corte
Suprema de Justicia relativos a algunas resoluciones de la Junta Monetaria, al
decreto 1226 de 1986, (reglamentario de la ley 132 de 1985), a la ley 18 de
1987 y a la ley 132 de 1985.
Vencido
el término probatorio,  se ordenó tanto la fijación en lista del negocio en la
Secretaría General por el término de diez (10) días, para asegurar la
intervención ciudadana como el envío de copia del expediente al Procurador General
de la Nación, para que rindiera el concepto de rigor, como en efecto lo hizo.
Por
último, se comunicó la iniciación del proceso al Presidente de la República, al
Presidente del Congreso, al Ministro de Hacienda y a la Junta Directiva del
Banco de la República para que, si lo estimaren oportuno, conceptuaran sobre la
constitucionalidad de las normas impugnadas.
Como
se han cumplido los trámites constitucionales y legales, procede la Corporación
a decidir.
II.
NORMAS ACUSADAS
El
texto de la disposición acusada es el siguiente:
"LEY
132 DE 1985
(diciembre
31)
"Por
la cual se reglamenta los préstamos a damnificados por el terremoto en Popayán
el 31 de marzo de 1983, se conceden facultades al Gobierno Nacional y se dictan
otras disposiciones.
"El
Congreso de Colombia
"DECRETA:
"Artículo
1o.- Con el único objeto de procurar la recuperación económica y facilitar
el pago de los créditos a cargo de los afectados en sus inmuebles por el
terremoto sucedido en el Departamento del Cauca, el 31 de marzo de 1983, el
Gobierno Nacional destinará, en un plazo que no excederá de un año, los
recursos necesarios para:
"1o.
Aumentar, en un mil quinientos millones ($ 1.500.000.000) de pesos, el cupo de
crédito establecido en el Artículo 1o. de la Resolución de la Junta Monetaria
número 32 de abril 4 de 1983. Las condiciones de los préstamos que se otorguen
con cargo a este cupo serán las mismas consagradas en el ordinal 2o. de este
artículo.
"2o.
Prórrogar el redescuento de los préstamos a que se refieren los literales a),
b) y c) del artículo 2o. de la Resolución 32 de 1983, que sean objeto de
refinanciación en los términos del artículo 2o de esta Ley: las condiciones de
los préstamos refinanciados serán las siguientes:
Reconstrucción             Reparación
Plazo
20 años                15 años
Período
de Gracia                     5 años                  4 años
Tasa
de Interés                         6%                       6%
Tasa
de redescuento                 3%                       3%
Margen
de redescuento             100%                            100%
"Artículo
2o.- Las instituciones de crédito que en desarrollo de las previsiones
contenidas en la Resolución de la Junta Monetaria número 32 de 1983, hubieren
otorgado créditos para los fines indicados en los literales a), b) y c) del
artículo 2o. de la misma, los refinanciarán con sujeción a las condiciones
establecidas en la presente ley, previa solicitud escrita del deudor.
"Artículo
3o.- El artículo 10 de la Resolución de la Junta Monetaria número 32 de 1983,
quedará así:
"Los
préstamos a que se refiere el artículo anterior, tendrán las siguientes
condiciones financieras:
"Plazo,
5 años
Tasa
de interés, 10%
Tasa
de redescuento, 7%
Margen
de redescuento, 100%
Período
de gracia, 2 años.
"
Artículo 4o.- En desarrollo del numeral 11 del artículo 76 de la Constitución
Nacional, autorízase al Gobierno para celebrar contratos, incluidos los de
empréstito interno y externo. También queda autorizado para ejecutar todas las
operaciones presupuestales indispensables para el logro de los objetivos de
esta Ley y en cumplimiento de lo dispuesto en ella y de lo ordenado en los
decretos que para su efectividad se dicten.
"Artículo
5o.- Esta Ley rige a partir de su sanción, modifica el artículo 3o de la
Resolución de la Junta Monetaria número 32 de 1983 y deroga las disposiciones
que le sean contrarias.
"Dada
en Bogotá, D.E. a los...
El
Presidente del honorable Senado,
ALVARO
VILLEGAS MORENO
El
Presidente de la honorable Cámara de Representantes,
MIGUEL
PINEDO VIDAL
El
Secretario General del honorable Senado,
CRISPIN
VILLAZON DE ARMAS
El
Secretario General de la honorable Cámara de Representantes,
JULIO
ENRIQUE OLAYA RINCON
República
de Colombia- Gobierno Nacional
Publíquese
y ejecútese
Bogotá,
D.E, 31 de diciembre de 1985
BELISARIO
BETANCUR
El
Ministro de Hacienda y Crédito Público
HUGO
PALACIOS MEJIA"
III.
NORMAS CONSTITUCIONALES SUPUESTAMENTE INFRINGIDAS.
La
actora considera que la ley 132 de 1985 vulnera los artículos 150, numeral 19,
136 numeral 1o, 372 y 373 de la Constitución Nacional de 1991.
IV.
CONCEPTO DE LA INFRACCION.
1.
El artículo 150, numeral 19 de la Constitución Nacional establece la
distribución de competencias de los diversos órganos del Estado en cuanto  se
refiere a la regulación del crédito. La facultad otorgada al Congreso entraña
la expedición de leyes de carácter general (leyes marco) sobre las
materias contenidas en ella y no de carácter particular,  como ocurrió en la
ley 132 de 1985, la cual  trató aspectos atinentes al redescuento,
refinanciación y cupos de crédito de los préstamos otorgados a los damnificados
con el terremoto de Popayán. Después de revisar cada uno de estos conceptos
generales (redescuento, refinanciación y cupo de crédito), la actora afirma que
la ley 132 regula aspectos relacionados con dichos conceptos que transgreden
el citado texto constitucional.
Estas
razones, agrega la actora, también hubiesen servido en su momento  para
fundamentar el desconocimiento del artículo 76, numeral 22 de la Constitución
de 1886, pues allí  se establecía que el Congreso sólo podía dictar leyes
generales o marco en relación con el crédito público.
2.
La ley acusada versa sobre condiciones específicas de refinanciación, aumentos
de cupo de crédito y redescuento, operaciones éstas que para la fecha de
expedición del acto acusado, sólo podían ser ordenadas por la Junta Monetaria y
que en virtud del tránsito constitucional pasaron a ser competencia de la Junta
Directiva del Banco de la República. Por ello, con la expedición de la ley
acusada el Congreso de la República, infringió el artículo 136, numeral 1 de la
Carta, que expresamente prohibe al órgano legislativo, inmiscuirse a través de
resoluciones o leyes en asuntos de competencia privativa de otras autoridades.
Esta
prohibición, agrega la demandante, se encontraba enunciada en el artículo 78,
numeral 2o. de la Constitución de 1886, lo que hace que la ley acusada sea
inconstitucional desde su origen.
Para
reforzar el anterior argumento, cita la sentencia del 24 de septiembre de 1987
que declaró inexequible la ley 18 de 1986, cuya materia era idéntica a la ley
que hoy se acusa. En esa providencia, la Corte Suprema de Justicia consideró
que el Congreso de la República carecía de competencia para disponer sobre
redescuentos, pues esa materia estaba atribuída, a la luz de la Constitución
anterior, a la Junta Monetaria.
3.
La ley acusada, según la libelista,  viola también  el artículo 372 de la Carta
vigente que regula la estructura, conformación y funciones de la Junta
Directiva del Banco de la República.
Con
fundamento en esa norma constitucional, las operaciones que ordena la ley 132
sólo pueden ser reguladas por la Junta Directiva del Banco de la República y
no, como en efecto se hizo,  por el Congreso de la República.
Destaca
que igual violación se hubiera podido predicar frente a la Carta de 1886, en la
medida en que esa función estaba asignada al Presidente de la República, como
atribución constitucional propia. (Artículo 120, ordinal 14).
4.
Por último,  considera que la ley 132, viola el artículo 373 de la Carta, que
prohibe expresamente al legislador ordenar cupos de crédito en favor del Estado
o de los particulares. Cuando la ley acusada aumenta en mil quinientos millones
de pesos un cupo de crédito establecido a través de una resolución de la Junta
Monetaria, el legislador transgredió el citado precepto.
VI.
LA INTERVENCION CIUDADANA.
Con
el fín de asegurar la intervención ciudadana,  se fijó en lista el proceso  por
el término de 10 días, en cumplimiento de lo dispuesto en el auto admisorio. El
11 de Septiembre la Secretaría General de la Corte Constitucional informó que
el término de fijación en lista había vencido en silencio.
VI.
CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION
El
señor Procurador General de la Nación Dr. Carlos Gustavo Arrieta Padilla,
inicia sus consideraciones analizando el problema de la competencia. Considera,
en efecto, que por tratarse de un asunto que tiene que ver con una presunta
violación a las reglas de competencia para proferir actos que versen sobre las
materias de que trata la ley acusada, el control constitucional debe efectuarse
con el estatuto superior vigente al momento de expedirse la norma o sea, con la
Carta de 1886.
Tal
ha sido, dice,  la posición de la Procuraduría,  la Corte Suprema y  la Corte
Constitucional, con ocasión del tránsito constitucional. Como fundamento trae a
cuento la sentencia de la Corte Suprema de Justicia del 25 de noviembre de
1991, cuyo ponente fue el doctor Pedro Escobar Trujillo.
En
segundo lugar, considera el Procurador que es necesario, por un lado, remitirse
a la resolución de la Junta Monetaria No. 32 de 1983, pues la ley acusada se
ocupa de modificarla y constantemente hace alusión a ella y, por otro, analizar
el manejo operativo del redescuento y el proceso de otorgamiento de créditos
redescontables ante el Banco de la República.
Después
de transcribir la antedicha resolución, el Procurador afirma que la ley acusada
la modifica, al aumentar el cupo de crédito que aquella contemplaba para
redescontar los préstamos de los damnificados por el terremoto del Cauca de
1983  y señalar nuevas condiciones para la refinanciación de los préstamos y
redescuento concedidos  por el Banco de la República a los intermediarios
financieros.
Seguidamente,
se ocupa de lo que debe entenderse por redescuento y  describe la parte
operativa del mismo ante el Banco de la República, hasta la entrada en vigencia
de la Constitución de 1991.
Luego
hace énfasis en la diferencia existente entre redescuento y  refinanciación,
pues esta última,  varía las condiciones del contrato entre el usuario y el
intermediario financiero,  sin que para ello intervenga el Banco de la
República, lo que no  sucede en la figura del redescuento.
Para
el Procurador, son esencialmente dos los aspectos en torno a los cuales gira la
controversia acerca del órgano competente para expedir normas sobre materias
relativas a redescuentos y refinanciaciones.
Por
un lado, existe la posición según la cual el Congreso de la República es
competente para expedir una ley como la del caso bajo examen, toda vez que la
soberanía monetaria reside en el Estado y se ejerce a través de esa alta
Corporación. Esta tesis se funda en la cláusula general de competencia de que
es titular el órgano legislativo, la cual no es ni limitativa ni restrictiva y
por ello puede crear, modificar o derogar las decisiones adoptadas por la
antigua Junta Monetaria en desarrollo de las atribuciones a ella conferidas por
el mismo Congreso. Encuentra además respaldo en los antecedentes legislativos
de la ley acusada, los cuales indican que se descartó que esta materia fuera
competencia del ejecutivo según lo establecido en el numeral 14 de artículo 120
de la Carta de 1886.
Por
otro lado, está la posición según la cual a la luz de la anterior Constitución,
era a la Junta Monetaria a quien  correspondía expedir las disposiciones
relacionadas con la regulación de la moneda, el crédito y el cambio exterior
(como por ejemplo, la ampliación de un cupo de crédito para atender
redescuentos y el establecimiento de condiciones de refinanciación  de
préstamos y su redescuento que es el caso de la ley 132 de 1985), en virtud de
las atribuciones expresamente conferidas a dicha entidad mediante la ley 21 de
1963.
Según
esta tesis, el Congreso no podría expedir una norma de carácter particular para
modificar una disposición de esa índole, por carecer de facultades para ello,
las cuales corresponden a la Junta Monetaria en virtud de disposiciones de
carácter legal. Esta tesis fue  acogida por la Corte Suprema de Justicia en
septiembre de 1987 cuando -con ponencia del Magistrado  Hernando Gómez
Otálora-, declaró, la inexequibilidad de la ley 18 de 1986.
En
opinión del señor Procurador:
"Es
esta segunda tesis...la que se ajusta a las reglas de competencia para proferir
un acto como el demandado por lo que devienen en inconstitucionales los
primeros tres artículos del ordenamiento bajo examen. Así, el Procurador
General acoge los planteamientos expuestos en la citada sentencia, y en
consecuencia solicitará a la Corte Constitucional declarar la inexequibilidad
de la totalidad de la Ley acusada, en razón de que los artículos 4o y 5o de
dicha normatividad, deben correr la misma suerte de los tres primeros por
carecer de autonomía" (Fl 73)
Para
ahondar en argumentos sobre la falta de competencia del Congreso para expedir,
bajo la Constitución de 1886, disposiciones que tuvieran  que ver con el manejo
de la política monetaria y -a contrario sensu- la competencia del Ejecutivo, a
través de la Junta Monetaria, para dictar ese tipo de normas, el Procurador
analiza el principio de la separación de las ramas del poder público consagrado
en el artículo 55 de la Carta anterior.
Bajo
la óptica de este principio, el Agente del Ministerio Público afirma que no
existía una independencia funcional entre ellas y que, sobre todo a partir de
1968, el Ejecutivo colaboraba con un aporte cuantitativamente superior en la
tarea legislativa, respecto del Congreso. Luego, so pretexto de la cláusula
general de competencia, el Congreso no podía desplazar al Ejecutivo en las
funciones a él asignadas, a menos que se derogaran  expresamente y de manera
general, las atribuciones conferidas a una entidad como la Junta Monetaria.
Para sustentar este argumento, cita la sentencia de la Corte Suprema de
Justicia del 15 de febrero de 1979, con  ponencia del Magistrado  Hernando
Tapias Rocha.
Después
de analizar la naturaleza y funciones de la Junta Monetaria, concluye el señor
Procurador que, sin lugar a dudas, la única entidad competente en el momento en
que se expidió la ley impugnada, era la Junta Monetaria.
Concluye
afirmando que la nueva Carta transfirió a la Junta Directiva del Banco de la
República las funciones que con anterioridad a su vigencia venía ejerciendo la
Junta Monetaria y prohibe expresamente el establecimiento de cupos de crédito o
garantías a particulares,  salvo las excepciones en ella contemplada. Por eso,
es también hoy inconstitucional la ley acusada, sin olvidar que su estudio debe
hacerse bajo la óptica de la Constitución de 1886.
Por
todo lo anterior, solicita a la Corte que declare inexequible la totalidad de
la ley 132 de 1985.
VI.
INTERVENCIONES  EXTEMPORANEAS
Extempóraneamente,
-esto es, fuera del término establecido por el inciso segundo del artículo 7
del Decreto 2067 de 1991 para intervenir los ciudadanos Carlos Alberto Sánchez,
Luis Guillermo Rosero, Julio César Payán y otros, presentaron sendos escritos
de impugnación a las pretensiones de la demanda. Sus argumentos serán tenidos
en cuenta  cuando fuere el caso, dentro de las siguientes consideraciones de
esta Corporación.
VII.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL.
A.
COMPETENCIA
Esta
Corte Constitucional es competente para conocer del presente proceso, según lo
dispuesto por el artículo 241-4, dado que se trata de una demanda contra una
ley expedida por el Congreso de la República.
B.
EL JUICIO DE CONSTITUCIONALIDAD
Lo
primero que tiene que determinar esta Corte es el texto constitucional a la luz
del cual debe dilucidarse  la exequibilidad de la ley demandada.
De
los argumentos de la demanda es claro que los  presuntos vicios de
inconstitucionalidad se predican no del contenido material de la ley, ni de sus
efectos bajo la nueva Carta, sino de la competencia del Congreso para expedir
en 1985 una ley de la naturaleza de la que aquí se estudia. Se trata entonces
de un problema de competencia de las distintas autoridades públicas, que por lo
tanto debe ser considerado a la luz de la Carta vigente al momento de la
expedición del acto.
En
diversas oportunidades, esta Corte Constitucional ha tenido oportunidad de
establecer que los cargos de inconstitucionalidad relacionados con vicios de
forma o asuntos de competencia deben confrontarse con los textos constitucionales
vigentes al momento de expedirse la norma demandada. En el caso sub-examine, el
cargo de constitucionalidad versa sobre las facultades del Congreso para
expedir la ley acusada, pues según el actor, la materia de que trata dicha ley,
estaba reservada a la Junta Monetaria.
En
la sentencia C-416, esta Corporación sostuvo que:
"...en
lo que respecta a la determinación sobre si fueron atendidas o desconocidas las
formalidades a las que estaba sujeta la expedición de las normas en
controversia, mal podría efectuarse la comparación con los requerimientos que
establezca el nuevo régimen constitucional ya que éste únicamente gobierna las
situaciones que tengan lugar después de iniciada su vigencia y, por ende, la
constitucionalidad por el aspecto formal tiene que ser resuelta tomando como
referencia el ordenamiento que regía cuando nacieron los preceptos en
estudio"1
Diversos
providencias, tanto de la Corte Suprema de Justicia2, como de
esta Corte Constitucional, han coincidido en aceptar esta tesis, la única
posible dado que la Constitución de 1886 fue la fuente de validez de la norma
acusada.
Por
lo tanto, el examen sobre si la ley que aquí se acusa está viciada de
inconstitucionalidad por un exceso en el ejercicio de competencias proveniente
del Congreso Nacional, en detrimento de otros órganos o ramas del poder, se
hará a la luz de la Constitución vigente al momento en que se expidió, vale
decir, la Constitución de 1886.
C.
LA SOBERANIA MONETARIA EN LA CONSTITUCION DE 1886:
Lo
que podriamos hoy denominar política monetaria ha estado desde siempre ligado
al concepto de soberanía. Como lo afirma Arthur Nussbaum:
"La
prerrogativa monetaria del soberano fué bien sentada técnicamente desde que
Bodin -creador de la moderna doctrina de la soberanía afirmó que tal privilegio
constituía uno de los criterios exactos para decidir si la soberanía existía o
no. Sin tal prerrogativa, en realidad, ningún Estado puede ser
independiente".3
Desde
cuando se concibe la moneda como medida universal de intercambio, se considera
que su ley, tipo, medida y denominación, así como el poder de acuñarla, debe
estar concentrado en el soberano. Con la construcción del Estado-nación y
posteriormente de la República, el poder monetario se adscribió al Estado y su
ejercicio concreto al parlamento, el cual, como representante del pueblo, se
concebía como principal vocero de la soberanía.
El
concepto de soberanía monetaria surge pues del hecho de que el soberano se
atribuye, -como principio universal de derecho público y, de manera originaria
y exclusiva- la facultad de definir las políticas monetarias y de regular
jurídicamente su ejercicio. En este sentido ha señalado la Corte Suprema de
Justicia:
"Es
incuestionable, como principio de derecho público, que todo lo referente al
régimen monetario es atributo del poder y elemento de la soberanía del
Estado"4 .
De
otra parte, ha dicho la misma Corporación que en virtud del tal principio, el
Estado
"asume
en forma originaria, exclusiva y suprema la potestad política de organización,
jurídica de regulación y técnica y operativa de gestión y administración del
sistema monetario de la comunidad, de la emisión de la moneda legal, de la
regulación del crédito y del intercambio monetario y de sus valores en el orden
internacional"5
En
Colombia, la Carta de 1886 asignó al Estado la soberanía monetaria y- con
ligeras variaciones respecto de las anteriores-  atribuyó, de manera amplia e
irrestricta, su ejercicio, de forma originaria, exclusiva y suprema al
Congreso, con una fórmula que se mantiene vigente hasta hoy. Fue así como el
artículo 76 numeral 15, estableció que el Congreso, por medio de una ley, tenía
la función de "fijar la ley, tipo y denominación de la moneda...".
En
segundo término, el Constituyente del 86, estableció una regla nueva en el
panorama jurídico colombiano, en el artículo 120 numeral 17. Según dicho
precepto, es atribución del Presidente de la República, "organizar el
Banco Nacional y ejercer la inspección necesaria sobre los Bancos de emisión y
demás establecimientos de crédito, conforme a las leyes".
La
soberanía monetaria se fundaba, pues, en dos principios básicos: en primer
lugar,  la ley es el único título constitucionalmente legítimo para diseñar
políticas generales, definiendo regulaciones generales o concretas, y creando
los mecanismos técnicos y operativos de administración  en la órbita de lo
monetario y financiero. En segundo lugar, con base en dichas leyes el
Presidente de la República tiene la facultad de  inspeccionar los bancos de emisión
y demás establecimientos de crédito. Es, pues, claro, que la Carta anterior
atribuía con exclusividad al órgano legislativo la facultad de regulación
jurídica de la política monetaria en todos los niveles de acción pública.
Que
el ejercicio de la soberanía monetaria haya sido adscrita originaria y
exclusivamente al Congreso de la República a través del anterior artículo 76
numeral 15 queda claro, no sólo de la lectura de la propia Constitución, sino
de las manifestaciones que al respecto hicieron personas como don Miguel
Antonio Caro6.
Así,
en uno de sus escritos señaló  que:
"
La moneda es una creación de las naciones, y el Estado tiene por derecho
natural el poder de fijarla como precio común de las cosas, divisible,
proporcional, permanente, susceptible de sellos y marcas de proporción con
datos precisos de tiempo y lugar, o sea, el precio inminente...Aquella
prerogativa imprescindible del Estado, está consignada, como en todas las
constituciones en la nuestra (artículo 76, inciso 15)."7
De
otra parte, la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia, a partir del
fallo del 25 de febrero de 19378, ha sido clara en afirmar que el
numeral 15 del artículo 76 es la fuente constitucional de la atribución
originaria, propia y exclusiva del legislador, en la cual se funda el ejercicio
de la soberanía monetaria.
Así,
en la paradigmática sentencia  del 12 de junio de 1969, antes citada, la Corte
afirma :
"De
otra parte, en cuanto al objeto propio de los establecimientos bancarios, es el
manejo de la moneda y del crédito, elementos atañederos a la soberanía del
Estado, cuya regulación incondicionada reserva la Constitución al
legislador..."
y
continúa:
"
Las regulaciones sobre cuestiones monetarias, cambiarias y crediticias, ...no
constituyen actos de intervención del Estado en la industria privada...sino
ejercicio de atributos de la soberanía del Estado, que son de competencia
directa del legislador".
Posteriormente,
en la sentencia que resolvió la demanda contra la ley 7a de 19739, reiteró
el principio de la soberanía monetaria, señalando que es la ley el instrumento
autorizado "sin reserva" para la adopción y dirección de la política
monetaria del Estado. Como se verá adelante, en este sentido ha evolucionado
hasta hoy la jurisprudencia de la Corte Suprema como del Consejo de Estado.
Ahora
bien, resta señalar cuales son algunas de las facultades que comprende el
concepto de "soberanía monetaria" y que por lo tanto corresponde al
Congreso ejercer, según  las disposiciones de la Carta  vigente hasta 1991.
El
ejercicio del ius monetandi, -de competencia del legislador-, comprende en
general todo lo que se refiere al tipo y denominación de la moneda; a la política
de emisión; a la regulación del crédito y en general, de sucedáneos de la
moneda corriente. De otra parte, la regulación legal de las obligaciones
civiles y comerciales, en todo lo que tiene que ver con la moneda como medida
de intercambio (intereses, pago diferido, cláusulas de salvaguardia etc),
compete al legislador, no sólo por la cláusula general de competencia del
artículo 76 (hoy artículo 150) y la consecuente facultad de interpretar,
reformar y derogar las leyes, así como de expedir códigos en todos los ramos de
la legislación, sino como consecuencia de la facultad constitucional
-consagrada en numeral 15 del mismo artículo-  de regular todo el sistema
monetario.
Es
por todo ello que como lo señaló Hernan Toro Agudelo:
"El
derecho monetario pertenece, pues al derecho público de la nación y comporta,
como lo afirman conocidas definiciones, la regulación jurídica del dinero en
todos sus conceptos; y la competencia para estatuirlo, esto es, el ejercicio
de la llamada soberanía monetaria, está atribuída exclusivamente al Congreso
por medio de ley". (Subraya la Corte)
En
desarrollo de este principio, a lo largo de este siglo el Congreso intervino en
lo monetario a través de leyes que creaban o reformaban instituciones o que
diseñaban políticas concretas.
En
el segundo grupo de medidas pueden citarse, entre muchas, la ley 26 de 1923,
que inauguró en el país el régimen de instrumentos negociables, la ley 45 del
mismo año que definió parámetros concretos para el desarrollo de la actividad
bancaria o financiera, la ley 26 de 1959, que determinó tipos de interés,
financiación y descuento en los préstamos de fomento agropecuario.
Así
las cosas, el Congreso tenía pues, en la Carta del 86, una atribución general
de competencia para intervenir en los asuntos monetarios. En virtud de tal
atribución, -como se estudiará en el siguiente acápite-, el órgano legislativo
cedió y retomó, cuando así lo consideró conveniente, parte de sus atribuciones
a distintas autoridades administrativas, con el exclusivo fin de hacer más
ágil, eficaz y pronta la adopción de políticas que respondieran a las
necesidades del país.
En
conclusión, la Constitución vigente hasta 1991 asignaba al Congreso la función
de dictar normas en el campo de lo monetario (cláusula general de competencia y
numeral 15 del artículo 76), la atribución de dictar normas generales en
materia cambiaria y de crédito público (numeral 22 del artículo 76) y como se
verá adelante, confería al Gobierno atribuciones administrativas en la órbita
de lo financiero (120-14), lo crediticio (120-15) y en materia cambiaria
(120-22). En  tal virtud, el Congreso estaba autorizado para intervenir
directamente y sin restricciones,  en todo lo relacionado con la actividad
monetaria.
D. La creaciOn de la Junta Monetaria y el ejercicio
del ius monetandi por parte del Congreso
Mediante
los literales a) y b) del artículo 5o. de la ley 21 de 1963, el Congreso creó
la Junta Monetaria y cedió parte de sus competencias en materia monetaria.
Dicha
ley dispuso en lo pertinente:
"
Artículo 5: Créase una Junta Monetaria encargada de:
a)
Estudiar y adoptar las medidas monetarias, cambiarias y de crédito que,
conforme a las disposiciones vigentes, corresponden a la Junta Directiva del
Banco de la República  y,
b)
Ejercer las demás funciones complementarias que se le adscriban por el Gobierno
Nacional y en el futuro por mandato de la ley.
Autorizase
al Gobierno Nacional hasta el 31 de diciembre de 1963, para proceder a su
organización, determinar los miembros que hayan de integrarla (...) y para
convenir con el Banco de la República las modificaciones de los contratos que
con esta entidad tiene celebrados, a fin de poner en vigencia el mandato de
este artículo".10
Como
se deduce de la lectura de la ley citada, así como del decreto ley 2203 de
1963, que la adiciona y otorga a la Junta Monetaria funciones complementarias,
los poderes de esta entidad -en lo que se refiere al ejercicio de la soberanía
monetaria- se derivan de la atribución general que en esta materia tiene el
Congreso de la República. En ningún caso, tal y como lo ha manifestado la
jurisprudencia, puede decirse que se trate de funciones propias de otra rama
del poder público, pues la Constitución entonces vigente era clara en el
sentido de señalar al Congreso como único cuerpo legitimado para ejercer el ius
monetandi.
Por
el contrario,  se trata de una típica cesión de competencias del Congreso a una
entidad administrativa, que encuentra  su razón de ser en motivos técnicos, de
eficacia y eficiencia en el manejo y ejecución de las nuevas políticas
monetarias de  la nación,  dirigidas al mejoramiento de la economía nacional y
de las condiciones de vida de los ciudadanos  y a la protección de su vida honra
y bienes, tal como lo señalaba el artículo 16 de la anterior Constitución.
En
este sentido se manifestó el Ministro de Hacienda, Carlos Sánz de Santamaría,
en el debate adelantado por el Senado de la República sobre la creación de la
Junta. Señaló, entre otras cosas, que la nueva institución resultaba de
especial importancia en ese momento en el que era necesario procurar la
democratización en la concesión de créditos a particulares y facilitar el
acceso al mismo de grupos entonces marginados  como los comprendidos en el
sector agrícola y en la pequeña industria.  Igualmente, puso de presente la
urgencia de establecer reglas claras y obligatorias para el ordenamiento justo
del otorgamiento de crédito, como fijar tasas máximas de interés y de otra parte,
la necesidad de otorgar a los bancos de fomento condiciones distintas a las
establecidas para los bancos comerciales.11
El
ponente del proyecto ante el Senado,  Dr. Hernado Durán Dussan destacó que las
finalidades del artículo 5 de la ley  eran, de una parte, elevar a cuestión de
interés público las medidas monetarias, cambiarias y crediticias, de tal suerte
que la política que se adelantara no respondiera al mero interés privado sino a
las necesidades de desarrollo económico del país y, de otra, señalar ciertas y
determinadas condiciones aplicables a las operaciones de crédito, como las
tasas máximas de interés y descuento, el monto de las cuotas iniciales etc,
"finalidades de extraordinaria importancia también, que pueden llegar a
significar un gran avance social en el campo monetario y crediticio"12
Por
tanto, es claro que el  Congreso delegó entonces en la Junta Monetaria, -con
ciertas y determinadas finalidades sociales-, algunas de sus funciones en
materia monetaria, delegación que por cierto no puede ser tenida como absoluta
e intemporal. En efecto, como se señaló en el literal B, de la parte motiva de
este fallo, una ley no puede en ningún caso ceder  de manera definitiva
competencias que la propia Constitución atribuye al Congreso.
Lo
anterior significa que a pesar del traspaso de competencias realizado por medio
de la ley que se estudia y del decreto ley 2206 de 1963, la soberanía monetaria
radicada en el Estado, sigue atribuída, de manera originaria al legislador y
sólo en algunos aspectos, -aquellos cedidos expresamente en las normas
mencionadas y hasta tanto la ley no disponga otra cosa-, será la Junta
Monetaria la encargada de ejercerla.
Así
las cosas, de las normas de  la Constitución vigente al momento de la
expedición de la ley 23 emerge con claridad meridiana que las competencias que
se trasladaron a la Junta Monetaria, se hallan radicadas  en último término en
el Congreso de la República y en ningún caso constituyen atribuciones propias
de otras  autoridades. Es ésta la razón principal por la cual sólo mediante ley
pueden delegarse tales competencias, como sucedió en todas y cada una de las
ocasiones en las cuales se atribuyeron funciones monetarias al Banco Emisor.
Todo
ello permite afirmar que en ningún caso puede hablarse de
"deslegalización" en el ejercicio de la política monetaria, pues como
es bien sabido, cuando la Constitución define que  la ley es el  instrumento de
intervención en estas materias, el legislador tan solo está autorizado para
definir un ámbito concreto de traslado de competencias las cuales bien pueden
ser reasumidas  total o parcialmente, en el momento en que así lo juzgue conveniente.
Podría decirse entonces que en las materias monetarias atribuidas mediante ley
a la Junta Monetaria existe un campo de competencias concurrentes, pues el
legislador en ningún caso puede abdicar de las funciones a él expresamente
conferidas por la Carta. Puede, si, delegar el cumplimiento de algunas de las
mismas, por razones técnicas y de eficacia, en una entidad administrativa, tal
y como lo hizo a través de la ley 21 de 1963. Lo contrario implicaría aceptar
ni más ni menos que por medio de una ley ordinaria el legislador puede reformar
la Constitución.
Dado
lo anterior  y teniendo en cuenta las exigencias hermenéuticas mínimas de todo
Estado de derecho, forzoso es concluir  que la ley mantiene una jerarquía
superior a la de las resoluciones de la Junta Monetaria. Esto significa, no
sólo que la Junta en el ejercicio de sus funciones debe respetar las leyes
preexistentes, sino que en materia monetaria las leyes de la República bien
pueden -expresa o tácitamente- adicionar, reformar o revocar una resolución de
la Junta.
En
este sentido se manifestó el Consejo de Estado al  declarar  la nulidad del
artículo 30 de la Resolución 84 del 20 de noviembre de 1985, expedida por la
Junta Monetaria y que establecía una excepción al artículo 1o. de la ley 5 de 1973
:
"La
Sala concluye que la Junta Monetaria, no obstante haber ejercido facultades que
claramente le atribuye la ley, al implantar las medidas necesarias para
conjurar parcialmente la crisis del sector financiero ha debido acatar el
criterio ordenado por el artículo 1o. de la Ley 5a de 1973 de prelación al
sector agropecuario, por la sencilla razón de ser una política previa y
especialmente ordenada por el propio legislador en quien, como se recordó al
comienzo de esta providencia, corresponde constitucionalmente el ius monetandi.
"En
resumen, en esta oportunidad, la Sala estima que las facultades discrecionales
otorgadas por delegación, tienen por límites las normas que las otorgan, los
fines para los cuales se confieren, pero desde luego, las disposiciones
especiales del propio órgano delegante.13 "
En
este punto, surge  en algunos sectores, la duda sobre la competencia del
Congreso para intervenir, ya no en las políticas monetarias de orden general,
sino en políticas monetarias concretas o especiales.
Como
vimos antes, la Carta vigente hasta 1991 atribuyó al Congreso, como regla
general y preferente, el ejercicio de la soberanía monetaria. Esto es así, no
sólo por el numeral 15 del artículo 76o., sino también por la cláusula general
de competencia del mismo artículo.
Como
es bien sabido, ella confiere al Congreso un amplio marco de competencias,
distintas a las que expresamente se encuentran consagradas en el artículo 76 de
la Carta, lo que en ningún caso ocurre con las competencias atribuidas a las
otras ramas del poder público que se entienden táxativas. Tal como lo ha
señalado la doctrina y la jurisprudencia, respecto a la cláusula general del
artículo 76:
"cualquier
límite o cualquier excepción a este mandato expreso debe tener respaldo en otro
texto de la Carta"14
En
virtud de lo anterior, el Congreso, en su condición de titular de la soberanía
monetaria del Estado, puede dictar todo tipo de leyes (particulares o
generales) siempre que no se inmiscuya en asuntos de competencia constitucional
exclusivos de otras autoridades. Como se ha reiterado tantas veces, cuando el
Congreso expide una ley de carácter monetario procede en ejercicio de  una
competencia que la propia Constitución le atribuye y que por lo tanto no puede
ser desplazada de manera definitiva a otra autoridad, salvo  mediante una
reforma del  texto fundamental.
Por
lo demás, es de destacar que en ninguna norma de la Carta de 1886 se restringe
al Congreso, en el ejercicio del ius monetandi, la facultad de dictar normas
particulares o concretas.
Por
cuanto respecta a la noción clásica de ley como acto general y abstracto, es
importante anotar que no sólo la idea que de ella trae el texto fundamental es
de orden formal, sino que la complejidad de las sociedades contemporáneas y la
consecuente evolución de la función pública han desvirtuado el concepto de ley
general, entendido como la regla abstracta de comportamiento humano. Hoy en
día, en todos los parlamentos y congresos del mundo occidental, la ley es un
instrumento que se utiliza fundamentalmente para la regulación de situaciones
concretas, como el fomento económico a determinados sectores o la
reglamentación de actividades específicas.
Es
así como en la teoría del derecho, el nuevo concepto de ley involucra no sólo a
las normas concebidas abstractamente bajo supuestos de hecho universales, sino
medidas concretas, que responden a la satisfacción de necesidades específicas
de grupos determinados dentro del conglomerado social. En consecuencia, el
concepto de generalidad merece ser estudiado desde una perspectiva relativa y
no, como lo  pretende la actora, desde una dimensión absoluta,  desconociendo
el contenido material de la mayoría de las leyes que expide nuestro propio
Congreso.
En
los términos de la Carta anterior, existía pues, competencia exclusiva del
Congreso en materia monetaria en todo aquello que no hubiera sido cedido
mediante ley a otras instituciones. Igualmente, competencia concurrente en
aquellas materias cedidas mediante ley a cualquiera otra institución pública,
sin que por ello se demeritase en manera alguna la jerarquía propia de la ley.
En
consecuencia, según los términos de la Constitución vigente hasta 1991, el
Congreso podía asumir en cualquier momento el ejercicio de la soberanía
monetaria a él conferida de manera directa y exclusiva. La ley mediante la cual
reasumía las facultades no tenía que ser expresa, en el sentido de señalar
textualmente la voluntad de ejercer de nuevo ciertas facultades atribuidas al
Congreso originalmente y cedidas, en parte, a otra autoridad pública. Es claro
que la omisión de tal manifestación formal no configuraba siquiera un error de
técnica legislativa y menos aún, un vicio de inconstitucionalidad. Bastaba con
que la voluntad del legislador fuera clara, en el sentido de reasumir en un
caso concreto o de manera general, el ejercicio de tales competencias.
Las
reflexiones sobre la conveniencia o no de que el Congreso pueda intervenir
mediante leyes en todo cuanto concierne a la política monetaria,  no pueden
hacer parte del juicio de constitucionalidad que le corresponde  realizar esta
Corte, pues queda claro que es el Congreso quien en última instancia ejerce la
soberanía monetaria y que sólo por razones técnicas y con una clara finalidad
social ha traspasado algunas de sus funciones a la otrora denominada Junta
Monetaria, como ya lo había hecho con la Junta Directiva del Banco Emisor.
E.
El ejercicio de la Soberania monetaria:
Las
consideraciones anteriores nos llevan a afirmar que indudablemente bajo el
ordenamiento constitucional anterior, el ejercicio de la soberanía monetaria
radicaba en el Congreso, el cual delegó algunas de sus funciones en la Junta
Monetaria. Ahora bien, nos ocuparemos del aparente conflicto de competencias
entre la ley -y las resoluciones de la Junta Monetaria-, por un lado, y los
reglamentos autónomos constitucionales derivados del artículo 120 numeral 14 de
la Carta anterior, por otro.
El
Acto Legislativo 1 de 1968 reformó, entre otros, el artículo 120 de la
Constitución de 1886 y otorgó al Presidente de la República, como atribución
constitucional propia la "intervención necesaria en el Banco de Emisión y
en las actividades de personas naturales o jurídicas que tengan por objeto el
manejo o aprovechamiento y la inversión de los fondos provenientes del ahorro
privado". (numeral 14). Así, quedó plasmada  una específica facultad
interventora del Presidente.
Lo
que ahora preocupa a la Corte, en los términos de la demanda de
inconstitucionalidad que se estudia, es sí a través de este artículo se
recortaron las atribuciones del Congreso en materia monetaria y concretamente
en las cuestiones de que trata la ley 132 de 1985. En últimas, es preciso
determinar si las materias a que hace referencia esta ley, podían ser objeto de
regulación por parte del Congreso o si se trata de una facultad exclusiva del
Presidente de la República.
En
tales circunstancias, el análisis girará en torno al efecto del artículo 120
numeral 14 sobre la distribución constitucional de competencias, en materia de
ejercicio de la soberanía monetaria entre el Presidente y el Congreso. En este
punto debemos reiterar que cuando se habla de las competencias atribuidas a la
Junta Monetaria se hace relación, en última instancia, a competencias derivadas
que la Carta atribuyó originariamente al Congreso. En consecuencia, desde una
perspectiva constitucional el eventual conflicto de competencias ofrece dos
polos bien diferenciados: La competencia atribuida al Congreso (y ejercida
directamente o a través de la Junta Monetaria) y la competencia atribuida al
Presidente de la República.
Aunque
parezca obvia, la anterior aclaración se torna fundamental si consideramos que
en algunos casos se ha confundido, con nefastas consecuencias, el valor
jerárquico de una competencia constitucional con el de una competencia derivada
de una ley ordinaria.
Para
entender la dimensión constitucional del numeral 14 del artículo 120, vale la
pena considerar someramente sus antecedentes.
El
origen de la preocupación de las autoridades públicas por reglamentar la
captación, el manejo y aprovechamiento del ahorro privado, se encuentra en la
crisis financiera de 1965, cuando determinadas entidades que por razón de su
naturaleza, no eran objeto de vigilancia pública, malversaron fondos
provenientes del ahorro privado y generaron cuantiosas pérdidas15.
Antes
de la reforma constitucional de 1968, para hacer frente a esta situación, se
expidieron una serie de normas legales y reglamentarias a través de las cuales
el Gobierno intervino en las entidades nacionales o extranjeras, con
independencia de su naturaleza, siempre que tuvieran como objeto la captación y
manejo de dineros provenientes del ahorro privado.
Durante
todo el trámite de la reforma constitucional de 1968 estuvo presente el tema de
la soberanía monetaria. Pero de la simple lectura de los Anales del Congreso
puede constatarse que nunca se puso en duda que su ejercicio radicara de manera
original y exclusiva en el Congreso de la República y que la atribución
conferida al Presidente mediante el numeral 14 del artículo 120, no
significaba, en ningún caso la facultad de legislar en materia bancaria o
financiera. Se trataba entonces, de dotar al ejecutivo de una amplia facultad
interventora, que para ser eficaz podía ser ejercida sin autorización legal
previa, pero que en ningún caso, podía entenderse como la facultad de legislar
discrecionalmente y de diseñar políticas generales de carácter monetario.16
Sin
duda, la facultad atribuída al Presidente de la República en el numeral 14 del
artículo 120, a la luz de los antecedentes del Acto Legislativo 1o de 1968, es
una atribución constitucional propia que para ser ejercida no requiere de
autorización o marco legal precedente (salvo en lo que se refiere a la ley del
plan), pero que como lo manifestaron importantes tratadistas17 en cuanto al ahorro privado.
"El
Constituyente únicamente entendió otorgar facultades amplísimas con fines de
vigilancia o tutela, de prevención del fraude, sin sujeción al marco a veces
estrecho de la ley común, pero no para entregar el ahorro privado, que manejan
y aprovechan los intermediarios financieros a las orientaciones y decisiones
discrecionales del Presidente."18
Y
en lo que se refiere a la intervención necesaria en el Banco Emisor, la
potestad interventora del Presidente no puede entenderse como la facultad de
legislar (de manera general o concreta) en la órbita bancaria y financiera,
despojando al Congreso de la atribución general que le confería el artículo 76
(ibidem).
Si
bien, alguna  jurisprudencia de los más altos  tribunales encontró en la
atribución del numeral 14 del artículo 120, la fuente de autorización
constitucional de una virtual potestad legislativa exclusiva del Presidente en
materia bancaria y financiera, lo cierto es que de la lectura de los
antecedentes del Acto Legislativo, así, como de la doctrina que acompañó la
creación de esta norma constitucional, queda claro que para los Constituyentes
del 68 la soberanía monetaria residí en el Congreso y es la ley el instrumento
-por excelencia y sin limitaciones- idóneo para  intervenir en el ámbito
monetario.
Ahora
bien, la Corte Suprema de Justicia, en una primera instancia y a partir de un
análisis meramente gramatical de la fórmula "atribución constitucional
propia" consagrada en el artículo 120-14, señaló:
"halla
la Corte que el Constituyente de 1968, en este aspecto, hizo sin vacilaciones
un cambio de competencias al trasladar al Gobierno una que normalmente había
venido correspondiendo al Congreso, como era la de legislar en materia bancaria
e intervenir en ese aspecto de la vida económica con apoyo en el  antiguo
artículo 32, sin que pudiera desprenderse de ellas a través de la concesión de
facultades extraordinarias"
Y
más adelante agrega, que el rasgo fundamental de la atribución concedida al
Presidente mediante el ordinal 14 del artículo 120, es la de ser "la
expresión de un poder subordinante, autónomo, igual al de la ley y no
compartible con el Congreso"19
Sin
embargo, un año más tarde, la Corte, en sentencia de 15 de diciembre de 197320, reconoció el especial valor de la ley en
materia monetaria. Si bien reiteró su jurisprudencia, en el sentido de que sólo
el Presidente puede intervenir en el Banco Emisor, 11 de los 23 Magistrados
salvaron su voto señalando que la facultad otorgada por el numeral 14 del
artículo 120 no faculta al Gobierno para "cambiar la estructura del ente
intervenido",  lo que solo puede hacer el legislador.
Pero
lo más relevante  de este fallo, es que en él se advierte una clara
modificación a la jurisprudencia del 18 de agosto de 197221. En efecto, la Corte declaró exequible el
literal a) del artículo 23 de la ley 7a. de 1973 que atribuye a la Junta
Monetaria la facultad de regular el encaje de "los bancos, las Cajas de
Ahorro... y, en general, de todas las entidades que reciban depósitos a la
vista o a término".   En este sentido afirmó la Corte:
"la
adopción y dirección de la política monetaria del Estado, sin reserva, está
encomendada a la Junta Monetaria, por decisión soberana y privativa del
Congreso y como una expresión democrática de la voluntad popular". 22 (
Subraya la Corte)
Si,
como lo reconoce esta sentencia, el Congreso tiene la facultad soberana y
privativa de adscribir a una autoridad pública el ejercicio de la función monetaria,
es porque él tiene también la competencia originaria para ejercer la soberanía
monetaria, como ya lo había manifestado con claridad meridiana la sentencia de
12 de junio de 1969, proferida después de la expedición del Acto Legislativo 1o
de 1968.
La
importancia de la sentencia de 15 de septiembre de 1973 en la materia que nos
ocupa es clara, pues no sólo reconoce de manera general que el ejercicio de la
soberanía monetaria reside en el Congreso, sino que declara exequible la
intervención de éste, -a través de la Junta Monetaria-, en las actividades de
personas que tienen por objeto el manejo o aprovechamiento e inversión de
fondos provenientes del ahorro privado. Acepta implícitamente la Corte Suprema,
que en las materias de que trata el numeral 14 del artículo 120 existen
competencias concurrentes del Congreso y el Presidente de la República.
Posteriormente,
la misma Corporación ratificó el principio de que el ejercicio de la soberanía
monetaria radica en el Congreso, pero atribuyó al Ejecutivo facultades
legislativas en materia de intervención en el Banco Emisor y en el ahorro
privado.
En
sentencia del  15 de mayo de 1981, en la cual  se pronunció acerca de  la
demanda contra la ley 32 de 1979, la Corte reconoció la competencia del
Congreso para expedir leyes en materia de valores restringiendo el concepto de
"ahorro privado" y con ello las competencias del Presidente.
El
Consejo de Estado, en cumplimiento de sus funciones constitucionales ha
conocido de los decretos expedidos en virtud del numeral 14 del artículo 120.
Su jurisprudencia ha evolucionado más ampliamente pero en el mismo sentido de
la Corte. En efecto ha puesto de presente que la facultad otorgada por este
artículo al Presidente de la República es meramente administrativa y que en ningún
caso desplaza la competencia del Congreso en materia de regulación monetaria.
Es
así como en un primer momento señaló que la facultad otorgada al Presidente
mediante el numeral 14 del artículo 120, daba lugar a una atribución de
legislar, de manera exclusiva, en lo que respecta al ahorro privado y a la
intervención necesaria en el Banco Emisor23 .
En
la Sentencia del 6 de mayo de 1974, el Consejo de Estado señaló que el
Presidente tenía una "facultad legislativa plena e ilimitada en materias
relativas al ahorro privado" las cuales tenían la misma jerarquía que las
leyes ordinarias, salvo, las leyes cuadro u orgánicas, que según dicho fallo,
tenían una categoría superior a las leyes ordinarias y no podían por lo tanto
ser modificadas o derogadas por los decretos dictados en virtud del ordinal 14
del artículo 120. Pero añadió, que dichas facultades eran meras facultades de
intervención en ciertas actividades, sólo "en algún grado equiparable a la
ley" y que suponían la existencia previa de la entidad intervenida, sin
que pudiera el Gobierno modificar el  régimen legal de su existencia.
Posteriormente,
su jurisprudencia evolucionó hasta el grado de declarar que las funciones
otorgadas al Presidente por el artículo que se estudia eran de cáracter
administrativo y que por lo tanto la intervención en el Banco Emisor y en el
ahorro privado no era exclusiva del Gobierno, ni los decretos dictados podían
derogar o modificar leyes preexistentes.
Es
de recordar que en una primera instancia, el Consejo de Estado expuso la tesis
de la deslegalización de la función intervencionista en el ahorro privado y en
el Banco Emisor.24
De acuerdo con ella, la reforma constitucional de 1968, mediante el numeral 14
del artículo 120, transfirió al Presidente de la República una función que de
ordinario, en virtud de la cláusula general de competencias, ejerce el
legislador. Ahora bien, tal transferencia "deslegalizó" las materias
respectivas, pues de una parte cuando el Presidente interviene en el Banco
Emisor y en el ahorro privado, lo hace como suprema autoridad administrativa y,
de otra parte, los decretos a través de los cuales interviene no están
comprendidos en la Carta dentro de aquellos con fuerza de ley. Así, tales
decretos no pueden adicionar, modificar o derogar leyes preexistentes, pues
"al trasladar una competencia específica del Congreso a la administración,
cambió también la función que de legislativa devino en administrativa".
Por
ultimo, señaló el Consejo:
"Si
hasta el Estado de Emergencia Económica, que por definición tiene carácter
excepcional, es limitado en la materia y en el tiempo, sin perjuicio de que el
Congreso pueda a iniciativa propia, derogar, modificar o adicionar las materias
específicas que se adopten mediante decretos con fuerza de ley, mal podría
existir una atribución ordinaria y exclusiva del Presidente, como `suprema
autoridad administrativa´, con un alcance similar".25
Posteriormente
en la sentencia de 6 de octubre de 197626, dijo también:
"Como
la función legislativa no ha sido expresamente trasladada al Gobierno ni del
texto del ordinal 14 del artículo 120 aparece explícito tan extraño propósito y
como es ligereza concebir que dicha función legislativa pueda ejercerla
simultáneamente una y otra de las ramas del poder público, por que la
competencia legislativa constituye unidad no parcelable ni compartible, a menos
que se acepte la indefinición o la vaguedad de su atribución, calidades que no
pueden predicarse de nuestro estatuto fundamental...es indispensable concluir
que los actos derivados del ejercicio de los preceptos del artículo 120 numeral
14 son administrativos, con toda la amplitud y todas las limitaciones que son
propias de esta función, que no son sustitutivos de la ley sino diferentes...".
Y
posteriormente añade:
"En
otras palabras el artículo 120-14 suprimió o derogó la reserva a la ley que
para esta materia disponía la regla constitucional anterior y permitió que se
ejerciera administrativamente, sin ley previa...que no significa que la
potestad legislativa del Congreso quede excluída o suprimida ni en esa ni en
ninguna otra materia". (Subraya la Corte)
En
1984, el Consejo de Estado ratificó la  tesis del mero carácter administrativo
de los decretos dictados con fundamento en el 120-14 e hizo una clara
delimitación material y jerárquica en las esferas de competencia del Presidente
y el Congreso en materia monetaria, tal y como se desprende del siguiente
pronunciamiento:
"
Los decretos que dicte el Presidente de la República con fundamento en el
numeral 14 del artículo 120 de la Constitución, son decretos administrativos y
por lo mismo no tienen fuerza de ley, en el sentido material ya que tales
decretos los dicta el jefe de Estado como "suprema autoridad
administrativa", aunque es verdad que como atribución constitucional
propia, según la reforma constitucional de 1968; además, tampoco la
Constitución relaciona como decretos con fuerza material los que dicte el
Gobierno con base en el numeral 14 del articulo 120 de la Carta, siendo por lo
mismo atribución del Congreso Nacional todo lo relacionado a "fijar la
ley, peso, tipo  y denominación de la moneda" con forma el artículo 76-15
de la Constitución la que incluye naturalmente el control del flujo de moneda y
los cuasi-dineros en circulación para cuya regulación se creó por el legislador
la Junta Monetaria"27 .
Reiteró
también, que es la Junta Monetaria "el órgano oficial a través del cual el
Estado colombiano ejerce la soberanía monetaria".
En
la aclaración de voto que hizo a esta sentencia el Magistrado Enrique Low
Murtra, se despeja con claridad la relación jerárquica entre la ley y los
decretos dictados con base en el artículo 120-14, a saber:
"Pensé
en un momento que como las corporaciones de ahorro y vivienda habían sido
creadas por decretos que dictó el Gobierno en uso del célebre numeral 14 todo
su régimen debía ceñirse a esta potestad, pero luego he sostenido con
vehemencia que la ley siempre prevalece sobre los llamados "decretos
autónomos".28
(Subraya  la Corte)
La
tesis según la cual la soberanía monetaria es ejercida por el Congreso de
manera irrestricta -bien directamente o a través de la antigua Junta Monetaria-
y sobre la condición meramente administrativa de los decretos dictados con
fundamento en el numeral 14 del artículo 120, ha sido ratificada por la
doctrina y la jurisprudencia colombiana29.
Por
los argumentos hasta ahora expuestos y por las razones que someramente se
exponen a continuación, es también la tesis que esta Corporación considera
acertada.
En
primer lugar, como fundamento esencial del Estado de derecho la Constitución de
1886 estableció en su artículo 55 que las tres ramas del poder público
-legislativa, ejecutiva y jurisdiccional- tenían funciones separadas -vale
decir distintas- pero que colaborarían armónicamente en la realización de los
fines del Estado.  Así, la Carta atribuyó a cada uno de los órganos del poder
público una serie de funciones propias de su naturaleza. Además, estableció qué
funciones propias de una rama podrían, en ciertos casos, ser ejercidas por
otra. Pero tuvo buen cuidado en consignar tales excepciones de forma
meridianamente clara en el texto constitucional.
Al
igual que la Carta de 1991 en materia legislativa, la Constitución de 1886
señaló, -en desarollo del principio fundamental de la representación
democrática- que la función de hacer, interpretar, modificar y derogar las
leyes corresponde al Congreso (art. 76)., y estableció una serie de excepciones
taxativas a este principio, en el numeral 8 del artículo 118.
Las
excepciones  mencionadas tienen carácter claramente taxativo, por cuanto sólo
una interpretación restrictiva de la Carta en tales materias, evita la
arbitrariedad del Ejecutivo en la órbita legislativa y es más acorde con el
principio de la separación de poderes y con el carácter excepcional del
precepto. Por ello, suponer que la enumeración que trae el citado numeral 8 no
es táxativa, carece en absoluto de todo fundamento, pues de una parte la única
garantía contra la mencionada arbitrariedad es que la propia Carta establezca
de manera expresa, clara, indudable y acompañada de todas las precauciones
necesarias, las condiciones y las materias sobre las cuales el Gobierno puede
expedir leyes. No hay duda alguna que el Constituyente buscó siempre mantener
esa garantía.
De
otra parte, no existe norma alguna en la Carta de 1886, que permita afirmar con
certeza que el Ejecutivo puede dictar actos de carácter legislativo distintos a
los señalados en el numeral 8 del artículo 118. Admitir lo contrario, sería
aceptar que por vía jurisprudencial pueden adjudicarse al Gobierno facultades
que no tiene y que atentan de lleno contra el fundamento mismo del Estado de
derecho. Así las cosas, ante cualquier duda, el juez debe dar prioridad a la
garantía democrática fundamental en virtud de la cual es el Congreso el
competente para expedir, modificar y derogar las leyes de la República.
En
virtud de lo anterior y puesto que ni en los antecedentes del Acto Legislativo
1o de 1968, ni en la Carta vigente hasta 1991 aparece con claridad la facultad
legislativa del Presidente en las materias de que trata el ordinal 14 del
artículo 120, esta Corte considera que ella era meramente administrativa y que
no desplaza, en ningún caso la competencia del legislativo.
Lo
anterior queda aún más claro si advertimos que las atribuciones del artículo
120-14 fueron otorgadas al  Presidente de la República como suprema autoridad
administrativa, tal como reza en el encabezamiento del propio artículo. En
consecuencia, no puede menos que decirse que el acto a través del cual se
ejercen es de carácter administrativo, aunque con la característica de
desarrollar directamente la Constitución, sin que sea necesaria la existencia
de una ley previa.
Esta
Corte considera que en este punto no cabe el argumento, según el cual, las
atribuciones del 120-14 se otorgan al Presidente como "Jefe de
Estado" y en tal virtud serían de carácter legislativo. Tal afirmación,
desconoce no sólo las facultades propias que en los regímenes presidencialistas
competen al Presidente como Jefe de Estado, -las cuales en ningún momento son
facultades legislativas-, sino que serviría para elevar a rango legal un
decreto dictado con base en cualquiera de las funciones atribuidas al
Presidente en el artículo 120 de la Carta de 1886.
De
otra parte, cabe señalar que en términos del análisis de la fórmula consagrada
en el ordinal 14 del artículo 120, no se puede dejar de lado la acepción que de
"reglamentos autónomos constitucionales" traía la doctrina y la
jurisprudencia antes de la adopción de la reforma de 1968, pues resulta claro,
-y asi lo ha dicho reiteradamente la jurisprudencia- que los decretos expedidos
por el Presidente con base en este artículo responden a la misma naturaleza de
los mencionados reglamentos.
En
varias oportunidades, la Corte Suprema y el Consejo de Estado han señalado que
algunas de las facultades administrativas atribuidas al Presidente de la
República podían ser ejercidas sin necesidad de que existiera una ley previa
que las autorizara.  En estos casos, los decretos a través de los cuales se
ejercían tales facultades fueron denominados por la jurisprudencia
"reglamentos autónomos" o "reglamentos constitucionales".
Así por ejemplo, desde 1936 la Corte Suprema de Justicia afirmó que el ordinal
7 del artículo 120 podía ser desarrollado directamente por el Presidente sin
necesidad de ley previa, pero también  que los decretos que reglamentaran tal
numeral no tenían jerarquía legal y no podían "estar en contradicción con
los términos de una ley que sea constitucional, ni con el espíritu de la
ley"30
Posteriormente
la Corte ratificó la tesis de que algunas de las atribuciones constitucionales
del Presidente podían ser desarrolladas directamente mediante decretos sin que
tuviera que existir una ley previa que autorizara tal reglamentación31 . Pero fue sólo hasta la sentencia del 14
de noviembre de 196232
cuando  el Consejo de Estado trató sistemáticamente este tema y señaló que la
función administrativa que compete al Presidente no es simplemente la de
ejecutar la ley, pues en algunos casos tal función puede ser ejercida en
desarrollo directo de la Constitución. Cuando el ejecutivo  desarrolla
directamente el texto fundamental, en cumplimiento de una función propia y sin
necesidad de ley previa, los actos que expide son justamente los
"reglamentos constitucionales"33.
En
sentencia de 10 de octubre de 1966, la Corte ratificó esta tesis y señaló, que
los reglamentos constitucionales eran expedidos en cumplimiento de la función
administrativa que compete al Presidente, y que la noción de
"autonomía" referida a estos reglamentos,  "significa
independencia de la ley que regule el caso concreto, más no de normas que de
manera general organizan la materia y señalan pautas." Así, para la Corte
era claro que los llamados "reglamentos autónomos constitucionales"
no tenían jerarquía legal y no desplazaban a la ley en las materias que estos
pueden reglamentar. Como dijo la Corte "la finalidad del reglamento
autónomo es completar la Ley", pero en ningún caso suplirla, modificarla o
derogarla.
En
la sentencia de 11 de diciembre de 1969, -posterior a la expedición del Acto
Legislativo 1 de 1968-, dicha Corporación estudió la facultad que se desprendía
del numeral 12 del artículo 120 de la Carta,  y reiteró la teoría sobre la
naturaleza administrativa de los reglamentos constitucionales.
En
esa oportunidad, la Corte puso de presente  que la "autonomía" que se
predica de la facultad presidencial se refiere fundamentalmente al hecho de que
no tiene que ser ejercida conforme a leyes previas,  ni  "por mandato de
la ley".  Los reglamentos autónomos constitucionales no excluyen a la ley,
pues mientras ésta señala las pautas o directrices, aquél "sin más límites
que la Constitución y la política fijada en la ley, así con relativa autonomía,
precisa las regulaciones del caso y se propone actividades
administrativas".
Esta
sentencia tuvo salvamento de voto de dos magistrados que consideraron,
-alejándose no sólo del concepto de reglamento autónomo constitucional
existente en la doctrina y la jurisprudencia nacional e internacional34 sino de los antecedentes constitucionales
de la reforma acerca de los numerales pertinentes del artículo 120- que
determinadas facultades presidenciales de las consagradas en este artículo eran
una fuente de actuación legislativa del Presidente.
Vale
la pena anotar que en las sentencias en las cuales se ha aceptado la potestad
legislativa del Presidente en virtud de algunas de las atribuciones consignadas
en el artículo 120 de la Carta de 1886, puede vislumbrarse una falta de
consenso sobre cuales son exactamente las atribuciones que dan lugar a la
expedición de decretos con fuerza de ley. Así, por ejemplo, mientras en la
sentencia de 18 de agosto de 1972 la Corte señala que las facultades constitucionales
que fundamentan la expedición de decretos autónomos constitucionales se
encuentran en los ordinales 7,12, 14 y 19 del artículo 120, la sentencia de 15
de diciembre de 1973, establece que tal facultad radica en los ordinales 6,7, 9
y 12 del mismo artículo.35
Como
puede verse,  el peligro de esta tesis radica fundamentalmente en el hecho de
que -a falta de una interpretación constitucional clara y unívoca-, por vía
jurisprudencial y según las preferencias de cada momento, se otorga al
Presidente la facultad de dictar decretos con fuerza legal, invadiendo la
órbita que, salvo explícita y clara excepción constitucional, le corresponde al
legislador. Con ello se vulnera también, como quedó visto, una de las más importantes
garantías del cabal desenvolvimiento del Estado democrático de derecho.
Por
último, en términos de coherencia interna de la propia Carta, carecería de
fundamento sostener que las facultades otorgadas por el numeral 14 del artículo
120, son exclusivas del Gobierno, pues algunas de las atribuciones
constitucionales propias del Congreso tienen por objeto natural y necesario, la
intervención en el Banco Emisor y en las actividades de personas que tengan
como objeto el manejo o aprovechamiento del ahorro privado.  Así por ejemplo,
si las facultades de intervención en el Banco Emisor fueran privativas del
Gobierno, se quedaría sin objeto, la atribución concedida al Congreso en el
numeral 15 del artículo 76, de fijar "la ley, peso, tipo y denominación de
la moneda".
De
igual forma, el ejercicio de otras facultades del Congreso tienen un efecto
directo sobre las materias de que trata el citado ordinal 14, como la de
expedir leyes generales sobre crédito público, deuda externa y asuntos
cambiarios (76-22), la de dictar planes y programas (76-4), de decretar
impuestos(76-14), de fijar los gastos de la administración (76-13), de
determinar la estructura de la administración nacional (76-9), regular los
aspectos del servicio público (76-10), establecer el régimen de las personas
jurídicas (art. 12) e intervenir en la economía (art. 32). En ejercicio de
dichas  atribuciones, puede afectar determinantemente las materias a las que se
refiere el artículo 120-14, por lo cual, desde ninguna perspectiva es acertado
afirmar que la intervención en tales campos es exclusiva del Gobierno.
Para
esta Corte la fórmula del artículo 120 numeral 14 consagra una atribución
constitucional propia del Presidente de la República que da lugar a la
expedición de reglamentos autónomos de desarrollo directo de la Carta, sin que
sea necesaria la existencia de ley previa. Tales reglamentos pueden
desarrollar, complementar e incluso suplir una ley. Pero, en ningún caso,
excluyen la posibilidad de intervención del legislador en las materias a las
que se refieren, ni pueden contradecir o derogar una ley de la República.
La
tesis de la prevalencia de la ley sobre cualquier tipo de reglamento (legal o
constitucional) no puede ser desvirtuada simplemente por un análisis
gramatical, descontextualizado y asistemático de una norma de la Constitución.
Porque está en juego ni más ni menos que una de las garantías más importantes
del Estado de derecho, que consiste en otorgar primacía indiscutible a la
manifestación formal de la comunidad representada en el Congreso o parlamento.
Se
trata, entonces, de una primacía formal que emerge de la propia fuente  de la
legitimidad del poder. En virtud de ello, el Congreso se le encomienda la
regulación de todas las materias no atribuídas expresamente a otra rama del
poder público. La rama administrativa, en desarrollo de la ley o directamente
de la Constitución,  tiene un amplio campo de acción, pero encuentra límites
expresos en la ley a la que, en cualquier caso, debe respetar y no puede
excluir. Se trata simplemente del cumplimiento de un principio cardinal del
sistema jurídico: la jerarquía normativa.
El
reglamento autónomo constitucional se diferencia entonces del reglamento que
desarrolla una ley, simplemente en que aquél no requiere ley previa, pues la
propia Constitución ha establecido un ámbito especial que puede ser
desarrollado directamente por el Gobierno. Ahora bien, tal afirmación no
permite deducir que los reglamentos tengan jerarquía legal, o que excluyan la posible
intervención de la ley en las materias a ellos adscritas. La cláusula general
de competencia propia del legislador, indica que no hay ningún ámbito que
pertenezca en forma exclusiva y excluyente al reglamento. En consecuencia, el
Congreso puede regular parcial o totalmente todos los aspectos que atañen a los
reglamentos.
La
creación de estos ámbitos especiales susceptibles de ser desarrollados
directamente por el Gobierno sin que se requiera ley previa, no implica en
ningún caso una distribución material de competencias entre el ejecutivo y el
legislativo. Si así lo fuera, si se excluyera de excluir a la ley de un
determinado ámbito jurídico material seria necesario que la Carta lo señalara
expresamente y que no dejare duda alguna al respecto. Al fin y al cabo una
garantía democrática como la que aquí está en juego, no puede dejarse librada
a  las meras interpretaciones.
De
todo lo anterior se infiere que el instrumento privilegiado para el ejercicio
del poder monetario es la ley. Tanto en la Carta de 1886, como en la doctrina y
la  jurisprudencia, el ejercicio de la soberanía monetaria, -entendida como el
poder de regular el funcionamiento del dinero-, reside en el Congreso de la
República. Ello obviamente, sin  perjuicio de la facultad del Presidente para
vigilar y controlar el manejo e inversión del ahorro privado.
F.
ANALISIS DE LOS CARGOS
Por
las razones señaladas en el literal B del numeral II de la parte motiva de esta
sentencia, la Corte se limitará a conocer de los cargos de constitucionalidad
que se fundamenten en los artículos de la Carta de 1886.
La
demandante señala que la ley 132 de 1985 vulnera los artículos 76 numeral 22,
78 numeral 2,  y 120 numeral 14 de la Constitución anterior dado que el
Congreso excedió sus facultades en materia monetaria e invadió la órbita  de
competencia  de la rama ejecutiva del poder público.
1. Posible vulneración del artículo 77 numeral 2 de
la Constitución de 1886.
Las
disposiciones de que trata la ley que se estudia son materias típicamente
monetarias: la ampliación de un cupo de crédito, las operaciones de redescuento
y de refinanciación, implican regulaciones del dinero y el crédito, que deben
ser reglamentadas por el Estado, en su condición de titular de  la soberanía
monetaria.
Ahora
bien, el ejercicio de dicha soberanía reside de manera irrestricta y originaria
en el Congreso. Como se señaló en el acápite C) de la parte motiva de esta
sentencia, las leyes por medio de las cuales ella se ejerce pueden ser tan
generales o concretas como las circunstancias lo exijan. Esto es así, por
cuanto, todas las materias cuya regulación está atribuída al Estado pueden
serlo por el Congreso en la forma que considere pertinente, dentro del marco de
la Constitución. La cláusula general de competencias le permite  intervenir, no
sólo en asuntos a él atribuidos expresamente, sino en todos aquellos no
reservados con exclusividad, por la propia Constitución, mediante una norma
clara y precisa, a otra autoridad pública.
De
otra parte, el concepto constitucional de ley es meramente formal. Aunque así
no lo fuera, hoy en día dada la evolución y complejidad de la sociedad
contemporánea, no se puede pedir a ningún órgano legislativo que se limite a
expedir leyes basadas en supuestos de hecho universales o absolutamente generales.
La tarea legislativa en materias concretas como la regulación de actividades
específicas o el fomento de determinados sectores es no sólo determinante sino
del todo coherente con la función de los parlamentos de nuestra época.
Por
último, es importante señalar que las competencias para regular las materias de
que trata esta ley no se derivan del ordinal 22 del artículo 76, sino de la
atribución general de competencias que le es asignada al Congreso y
particularmente del numeral 15 del artículo 76 de la Carta, que, como lo ha
reiterado la jurisprudencia es la fuente del ejercicio de la soberanía
monetaria. A riesgo  de repetir lo ya dicho, vale recordar la sentencia de 25
de febrero de 1937, a partir de la cual la Corte Suprema de Justicia reconoció
que la atribución del artículo 76 numeral 15 es la fuente de ejercicio de la
soberanía monetaria; igualmente, la sentencia de 12 de junio de 1979 en la cual
se estableció que el Congreso cuenta con la facultad constitucional para
regular todo lo que se refiere a la actividad financiera y en particular a los
Bancos.
Desde
entonces y con algunas oscilaciones ha reconocido que el Congreso es el órgano
competente para regular, sin restricciones, la órbita monetaria, dentro de la
cual se encuentran las materias tratadas en la ley que se estudia.
Así
las cosas, el Congreso en cumplimiento de los fines esenciales del Estado,
entre los cuales se encuentra la protección de la vida, honra y bienes de las
personas (artículo 16 CN de 1886), más aún cuando como en el presente caso se
trata de una circunstancia excepcional que tiene graves implicaciones sobre las
más básicas condiciones de vida de un grupo de ciudadanos, puede ejercer
mediante leyes, las atribuciones que le competen como  titular de la soberanía
monetaria del Estado. Dichas leyes, como se vió, pueden ser tan generales o
concretas como la necesidad lo exija.
2. Posible vulneración del artículo 78 numeral 2 de
la Carta de 1886.
Tal
como se ha reiterado en este fallo, durante la vigencia de la Constitución de
1886, la soberanía monetaria residió en el Estado el cual la  ejercía a través
del Congreso de la República. En ejercicio del poder monetario, el Congreso
creó  la Junta Monetaria y le asignó una serie de competencias, dentro de las
cuales se encuentran las que tienen que ver con asignación de cupos de crédito
y la regulación de las operaciones de financiación y redescuento ante el Banco
de la República.
Parece
necesario advertir que si bien la antigua Junta Monetaria era un organismo
administrativo, conformado por funcionarios que ocupaban determinados cargos en
la rama ejecutiva del poder público, las competencias a ella atribuídas se
derivaban, se insiste, de competencias constitucionales propias del Congreso de
la República, pues ninguna norma de la Carta vigente antes de 1991 permite
afirmar cosa distinta.
Que
la entidad  que el Congreso creó para que ejerciera, por razones técnicas y de
eficacia ciertas atribuciones a él conferidas, -esté integrada por funcionarios
de otra rama del poder, no significa en modo alguno que tales atribuciones sean
propias de la rama a la que pertenecen dichas personas, pues es claro que las
funciones que tiene las ejerce por voluntad  de la rama legislativa del poder
público.
Ahora
bien, si las competencias de la Junta se derivaban de las asignadas
directamente por la Constitución al Congreso de la República, no podía éste
desprenderse de manera absoluta de su ejercicio. Si aceptáramos lo contrario,
estaríamos diciendo que el Congreso mediante ley ordinaria puede reformar la
propia Constitución y transferir definitivamente una competencia propia a otra
autoridad pública.
Así
las cosas, por ser el Congreso el depositario original de la soberanía
monetaria del Estado, cuando a su juicio sea indispensable negarle de manera
temporal o permanente algunas de las funciones asignadas a la Junta Monetaria,
o transferirlas a otra entidad de derecho público, es claro que durante la
vigencia de la Carta de 1886 podía hacerlo sin reservas. Con mayor razón podía
el Congreso reformar o derogar una resolución de la Junta Monetaria, cuando a
su juicio no se adecúe a las necesidades nacionales o no cumpla con las
finalidades para las que fue creada.
En
conclusión, mediante la ley 132 de 1985 el Congreso ejerció facultades a él
conferidas directamente por la Carta vigente. Por tanto, no encuentra esta
Corte que se configure  vulneración  alguna del  artículo 78 ordinal 2 de la
Constitución de 1886.
3. Posible vulneración del artículo 120 numeral 14
de la Constitución de 1886
Como
se señaló antes, es claro que las materias monetarias de que trata la ley
acusada no son de aquellas que el ejecutivo deba regular de manera privativa en
virtud de lo dispuesto en el artículo 120-14, pues en tratandose del ejercicio
de la soberanía monetaria, el Congreso ejerce una facultad irrestricta,
originaria y de mayor jerarquía que la que ejerce el Presidente al intervenir
en el Banco de Emisión y en el ahorro privado.
En
cualquier caso, es dudoso que las materias de que trata la ley acusada formen
parte de la órbita de competencias que atribuye al Presidente el numeral 14 del
artículo 120. En primer lugar, en materia de cupos de crédito la sentencia del
Consejo de Estado[1]
que declaró nulas las disposiciones básicas del decreto 098 de 1973, sobre
fondos regionales de capitalización, estableció claramente que hay ciertas
funciones, como el establecimiento de cupos de crédito que están excluidos de
las atribuciones de intervención del Gobierno. De otra parte, modificar las
condiciones de redescuento y refinanciación parecen más atribuciones propias de
la Junta Monetaria y por ende del Congreso, que una intervención
"necesaria" en el Banco Emisor o en el ahorro privado.
Ahora
bien, estas consideraciones no son ciertamente determinantes, en la medida en
que en cualquier caso la ley está autorizada para reglamentar todas las
materias de orden monetario, incluso las que están sujetas a la intervención
del Ejecutivo. Esto es asi, porque tal y como se señaló, la cláusula general de
competencias atribuida al Congreso le abre un campo  de regulación que no puede
ser reducido sino, de manera clara y expresa por la propia Constitución y no a
partir de meras interpretaciones jurisprudenciales.
En
un Estado de derecho la ley goza de una jerarquía vertical respecto de los
reglamentos (incluso de los reglamentos constitucionales) y esto simplemente
como consecuencia del principio de jerarquía normativa, base neurálgica del
sistema jurídico, que encuentra su fundamento en el más alto grado de
legitimidad democrática del Congreso, como órgano de representación plural de
la sociedad.
En
conclusión, esta Corte considera que, según la Carta de 1886, en materias
típicamente monetarias y de crédito el Congreso tenía plena competencia propia
y originaria salvo en aquellas cuestiones atribuidas a la Junta Monetaria o al
Presidente por el artículo 120, sobre las cuales ciertamente existió
competencia concurrente y en cualquier caso es la ley el instrumento de mayor
jerarquía.
Por
las anteriores razones,  tal y como se señala en la parte resolutiva de esta
sentencia, no encuentra esta Corte vicio de inconstitucionalidad alguno en la
norma  acusada.
G.
EL DERECHO A LA IGUALDAD Y LA LEY 32 DE 1985
Para
concluir, esta Corte juzga necesario poner de presente que también desde la
perspectiva del derecho a la igualdad no contemplado expresamente en la Carta
de 1886, pero que la jurisprudencia constitucional dedujo, entre otros, de su
artículo 16 y que recibió consagración positiva en el artículo 13 de la nueva
Carta, las disposiciones acusadas de la ley 32 de 1985 se encuentran también
exentas de todo vicio de constitucionalidad.
En
efecto, la decisión del legislador de intervenir en la política monetaria
aumentando un cupo de crédito y mejorando las condiciones de refinanciación y
redescuento, que se concretó en la ley que se estudia,   se acompasa con los
principios básicos del Estado social de derecho, -que son, entre otros, el
deber de garantizar los derechos fundamentales, como la vida, la dignidad y el
trabajo, seriamente amenazados por las circunstancias que padecieron y aún
padecen los damnificados por el terremoto acaecido en el departamento del
Cauca.
Por
lo demás, constituye cabal cumplimiento de la parte dogmática de las
Constituciones de 1886 y de 1991; en esta última además encuadra dentro de las
funciones atribuidas expresamente por los artículos 150-13, 150-19- d, 150-22,
371 y 372; asimismo, constituye nítida expresión  de la obligación consagrada
en el artículo 13 de la Carta vigente, en virtud de la cual el Estado debe
proteger "especialmente a aquellas personas que por su condición
económica, física o mental, se encuentren en circunstancias de debilidad
manifiesta."
No
cabe en manera alguna traer a cuento -como lo hace la demandante- la
prohibición establecida en el artículo 373 de la Carta para señalar que la ley
que se estudia es inconstitucional, dado que el "legislador en ningún
caso, podrá ordenar cupos de crédito a favor del Estado o de los
particulares". Esto es así por dos razones:
En
primer lugar porque se trata de una prohibición que no existía en la Carta
vigente hasta 1991 y por lo tanto no era aplicable al momento de la expedición
de la ley.
En
segundo lugar, porque el alcance de esta norma es claramente el de evitar
profundizar la desigualdad mediante el otorgamiento de privilegios de carácter
financiero a grupos o personas particulares, que normalmente deberían acudir al
mercado del crédito en condiciones de igualdad y sin desconocer el principio de
"neutralidad" que debe presidir el manejo y funcionamiento de dicho
mercado.
Además,
de la simple lectura del texto se desprende que la norma no consagra una
prohibición absoluta, por cuanto permite el establecimiento de cupos de crédito
para instituciones de crédito con el carácter de apoyos transitorios de
liquidez, lo cual significa que aún dentro de la más rígida política de
mantenimiento de la capacidad adquisitiva de la moneda es dado al Estado ayudar
a algunos agentes económicos para proteger el mercado del crédito.
Si
esta protección se ofrece a quienes no acusan debilidad manifiesta por su
condición económica, deberá ser vedada en el Estado Social de derecho a los
necesitados?.
Cosa
bien distinta es lo que ocurre con una ley como la acusada, que se propone
fundamentalmente ayudar a grupos de personas que siendo particulares han
sufrido los efectos de una catástrofe natural, en grado y circunstancias tales
que en su  momento llegaron a poner en peligro su misma supervivencia.
Es
claro que allí debe aplicarse en todo su esplendor la filosofía esencial del
Estado Social de Derecho, que se traduce, -entre otras- en medidas  que debe
tomar el Estado en favor de los débiles y necesitados  para hacer que la
igualdad sea real y efectiva.
Al
proceder así, el Estado no estimula ni acrecienta el privilegio, sino que
contribuye eficazmente, a que un grupo débil de la sociedad, pueda subsistir,
en condiciones dignas mediante su justicia natural.
III.
DECISION
En
mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, en nombre del
pueblo y por mandato de la Constitución
RESUELVE:
PRIMERO:
Declarar
EXEQUIBLE  en todas sus partes la ley 132 de 1985.
Cópiese,
publíquese, comuníquese al Gobierno Nacional, insértese en la Gaceta de la
Corte constitucional y archívese en el expediente.
SIMON
RODRIGUEZ RODRIGUEZ
Presidente
CIRO
ANGARITA BARON
Magistrado
Ponente
EDUARDO
CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
JOSE
GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
ALEJANDRO
MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO
MORON DIAZ
Magistrado
JAIMEN
SANIN GREIFFENSTEIN
Magistrado
MARTHA
SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria
General
1 Cfr.Corte Constitucional. Sala Plena. Sentencia c-416. Magistrado
Ponente: José Gregorio Hernandez Galindo
2 Cfr. por ejemplo, Sentencia de la Corte Suprema de Justicia- Sala
plena. # 87 de julio 25 de 1991. Magistrado Ponente: Pedro Escobar Trujillo.
3 Cfr. Derecho Monetario Internacional, Editorial
Arayú, Buenos Aires 1954, pág 47-48.
4 Cfr. Corte Suprema de Justicia. Junio 12 de 1969. Gaceta Judicial
CXXXVII, 1969. Nos 2337-2338. Pg 121
5 Cfr. Corte Suprema de Justicia. Sentencia No 109. Septiembre de
1984.
6 Cfr. Caro, Miguel Antonio. Escritos sobre Cuestiones
Económicas. 2a Edición, 1956.
7 Cfr. Op Cit. Pág. 81.
8 Cfr. Corte Suprema de Justicia. Gaceta Judicial TXLIV. páginas
614 a 622.
9 Cfr. Corte Suprema de Justicia. Sala Plena. Sentencia del 15 de
diciembre de 1973. M.P. Eustorgio Sarria.
10 Cfr. Diario Oficial. No 31165, Martes 27 de Agosto de 1963, pág
737.
11 Cfr. Sanz de Santamaría, Carlos. Una Epoca Díficil. Ed.
Tercer Mundo. Pág. 216.
12 Cfr. Anales del Congreso. Julio 30 de 1963.
13 Cfr. Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo.
Sección Cuarta Sentencia de 16 de octubre de 1987. M.P. Jaime Abella Zárate.
14 Cfr. Palacios Mejía. Hugo. La economía en el derecho
constitucional colombiano. Tomo I. Diciembre de 1975, pág. 14.
15 Cfr. Toro Agudelo, Hernán. La intervención presidencial en el
Banco Emisor y en el Ahorro Privado. Editorial Ealón, Medellín,  1973,
pág. 57.
16 Cfr. entre otros:,  Anales del Congreso No 73 de 7 de junio de
1967, Acta No 24, 25,26. Anales del Congreso No 74 de 8 de junio de 1967, Acta
27. Anales del Congreso No 76 de 13 de junio de 1967, Acta 34. Anales del
Congreso No 80 de junio 20 de 1967, Acta  36 y 37. Anales del Congreso No 141 de
25 de octubre de1967, Acta No 1
17 Cfr. Vidal Perdomo, Jaime. La reforma a la Constitución de
1968. pág 255. Toro, Agudelo, Hernán. op cit. págs. 57 a 68.
18 Cfr. Toro Agudelo, Hernán. Op.Cit. pág 67
19 Cfr. Corte
Suprema de Justicia. sentencia de 18 de agosto de 1972, M. P. Guillermo
González Charry
20  Cfr. Corte
Suprema de Justicia. Sentencia del 15 de diciembre de 1973, M. P. Eustorgio
Sarria
21 Esta sentencia,
arriba citada, declaro inconstitucional la atribución concedida por la ley 33
de 1971 a la Junta Monetaria para fijar las tasas de interes de los depósitos
de las cajas de ahorro y secciones de ahorro de los establecimientos de
crédito, aludiendo que era esta una facultad del Presidente en virtud del
mandato del artículo 120 # 14 de la Carta.
22 Cfr. Corte Suprema de Justicia. Sala Penal. Sentencia 15 de
Diciembre de 1973. Mag Pon: Dr. Eustorgio Sarria.
23 Cfr. Consejo de
Estado, Sala de lo Contensioso Administrativo, Sec 1ra, sentencias del 6 de
mayo de 1974, 16 de abril de 1975, 4 de febrero de 1976, y del 3 de febrero de
1978.
24 Cfr. Consejo de
Estado. Sentencia de la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso
administrativo, 14 de junio de 1974
25 Ibidem.
26 Cfr. Consejo de
Estado, Sala Plena. M.P.  Miguel Lleras Pizarro
27 Cfr. Consejo de Estado. Sentencia 18 de junio de 1984.
28 Cfr. Aclaración de voto Dr. Enrique Low Multra. Consejo de
Estado, Sentencia 18 de Junio de 1984.
29 Cfr. Consejo de
Estado, Sala de lo Contencioso  Administrativo . Sección  4a. Sentencias de 29
de junio y 23 de noviembre de 1984
30 Cfr. Corte
Suprema de Justicia, Sentencia de 7 de octubre de 1936, Jurisprudencia
Constitucional, Pineda, Tomo II, Págs 179 y ss.
31 Cfr.  Corte
Suprema de Justicia, Informe de  2 de abril de 1959,  Jurisprudencia
Constitucional, Pineda, Tomo I pág 72.
32 Cfr. Consejo de
Estado, Sentencia de 14 de noviembre de 1962, Consejero Ponente Dr Carlos
Gustavo Arrieta
33 Cfr.  Consejo
de Estado, Sentencia de 10 de octubre de 1962, Consejero Ponente Carlos Gustavo
Arrieta  y Sentencia de 28 de septiembre de 1963.
34 Ver el caso
frances en Maurice Duverger, La Ve. Republique, Press. Universitaires de
France-París, 1959; en el caso español a Eduardo Garcia de Enterria y Tomás
Ramón Fernández, Curso de Derecho Administrativo  Primera edición 1974,
Civitas; en el caso chileno a Arturo Alessandri Rodriguez, Curso de derecho
civil, Tomo I, Volumen I, Santiago de CHile 1961.
35 Cfr. VIDAL PERDOMO, Jaime. op cit
[1].
Sentencia Consejo de Estado, Junio 18 de 1974. Mag Pon: Dr. Humberto Mora
Osejo.