T-426-92
Sentencia No
Sentencia No. T-426/92
DERECHO A LA SUBSISTENCIA
Aunque la Constitución no consagra un
derecho a la subsistencia éste puede deducirse de los derechos a la vida, a la
salud, al trabajo y a la asistencia o a la seguridad social. La persona
requiere de un mínimo  de elementos materiales para subsistir. La consagración
de derechos fundamentales en la Constitución busca garantizar las condiciones
económicas y espirituales necesarias para la dignificación de la persona humana
y el libre desarrollo de su personalidad.
Al interpretar restrictivamente el alcance
del derecho a la subsistencia el juez desconoció la importancia de la solicitud
de tutela respecto de los derechos de seguridad social y de asistencia y
protección de la tercera edad, en las especiales circunstancias del
solicitante.
ESTADO SOCIAL DE DERECHO
El Estado social de derecho hace relación a
la forma de organización política que tiene como uno de sus objetivos combatir
las penurias económicas o sociales y las desventajas de diversos sectores,
grupos o personas de la población, prestándoles asistencia y protección. Exige
esforzarse en la construcción de las condiciones indispensables para asegurar a
todos los habitantes del país una vida digna dentro de las posibilidades
económicas que estén a su alcance. El fin de potenciar las capacidades de la
persona requiere de las autoridades actuar efectivamente para mantener o
mejorar el nivel de vida, el cual incluye la alimentación, la vivienda, la
seguridad social y los escasos medios dinerarios para desenvolverse en
sociedad.
DERECHO A LA SEGURIDAD SOCIAL/DERECHOS
FUNDAMENTALES/DERECHOS DE PERSONA DE LA TERCERA EDAD
El derecho a la seguridad social no está
consagrado expresamente en la Constitución como un derecho fundamental. Sin
embargo, este derecho establecido de forma genérica en el artículo 48 de la
Constitución, y de manera específica respecto de las personas de la tercera
edad, adquiere el carácter de fundamental cuando, según las circunstancias del
caso, su no reconocimiento tiene la potencialidad de poner en peligro otros
derechos y principios fundamentales como la vida, la dignidad humana, la
integridad física y moral o el libre desarrollo de la personalidad de las
personas de la tercera edad.
DERECHO A LA SUSTITUCION PENSIONAL
El derecho a la sustitución pensional es
una especie del derecho a la seguridad social que, cuando se verifican los
supuestos legales para que se cause, permite  a una persona entrar a gozar de
los beneficios de la prestación económica antes percibida por otra. El derecho
a la sustitución pensional no supone el reconocimiento del derecho a una
pensión, sino la legitimación para reemplazar a la persona que venía gozando de
este derecho.
DERECHO DE PETICION
El derecho de petición consagrado en el
artículo 23 de la Carta, es un derecho público subjetivo de la persona para
acudir ante las autoridades, o las organizaciones privadas que establezca la
ley, con miras a obtener pronta resolución a una solicitud o queja. A
diferencia de los términos y procedimientos jurisdiccionales, el derecho de
petición es una vía expedita de acceso directo a las autoridades. Aunque su
objeto no incluye el derecho a obtener una resolución determinada, sí exige que
exista un pronunciamiento oportuno. La posibilidad de las autoridades de no
contestar reclamaciones o solicitudes que conlleva la configuración del
fenómeno del silencio administrativo  no debe entenderse como vía expedita para
el desconocimiento del núcleo esencial del derecho fundamental de petición.
DERECHOS FUNDAMENTALES-Núcleo esencial
La interpretación y aplicación de la teoría
del núcleo esencial de los derechos fundamentales está indisolublemente
vinculada al orden  de valores consagrado en la Constitución. La ponderación de
valores o intereses jurídico-constitucionales no le resta sustancialidad al
núcleo esencial de los derechos fundamentales. El núcleo esencial de un derecho
fundamental es resguardado indirectamente por el principio constitucional de
ponderación del fin legítimo a alcanzar frente a la limitación del derecho
fundamental, mediante la prohibición de limitaciones desproporcionadas a su
libre ejercicio
ADMINISTRACION PUBLICA-Deberes/PRINCIPIO DE EFICACIA/DERECHOS
DE LAS PERSONAS DE LA TERCERA EDAD/RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL
El principio de eficacia de la
administración pública juega un papel central para hacer realidad la
efectividad de los derechos fundamentales. Con la tardanza de la administración
para resolver sobre la petición de sustitución pensional se vulneró igualmente
el derecho al pago oportuno y al reajuste periódico de las pensiones legales
consagrado en el inciso 3 del artículo 53 de la Constitución Política.
Se ha elevado así a nivel de derecho
constitucional el goce efectivo de las pensiones legales que, junto con el
deber de promover la integración a la vida activa y comunitaria, constituyen
algunas de las más preciosas garantías en favor de las personas de la tercera
edad.
ACCION DE TUTELA/INDEMNIZACION DE
PERJUICIOS
El goce efectivo de sus derechos
fundamentales vulnerados requiere necesariamente de una indemnización dineraria
que, para el presente caso, se fija en el daño emergente ocasionado al
peticionario durante los meses que excedieron el doble del plazo ordinario para
resolver su solicitud, con el fin de compensar los costos asumidos por la
familia de la hija del petente, los cuales no se hubieran producido si la
injustificada tardanza de la administración no se hubiera presentado.
SENTENCIA DE JUNIO 24 DE 1992
REF. : Expediente
T-824
Actor: HERNANDO
DE JESUS BLANCO                 ANGARITA
Magistrado
Ponente:
Dr. EDUARDO
CIFUENTES MUÑOZ
La Sala Segunda de Revisión  de la Corte
Constitucional, integrada por los magistrados Eduardo Cifuentes Muñoz, José
Gregorio Hernández Galindo y Alejandro Martínez Caballero ha pronunciado
EN NOMBRE DEL PUEBLO
Y
POR MANDATO  DE LA CONSTITUCION
la siguiente
S E N T E N C I A
En el proceso de tutela T-824 adelantado
por el señor HERNANDO DE JESUS BLANCO ANGARITA contra el director de la Caja
Nacional de Previsión Social.
A N T E C E D
E N T E S
1. El señor HERNANDO DE JESUS BLANCO
ANGARITA interpuso el 17 de diciembre de 1991 acción de tutela contra el
director de la Caja Nacional de Previsión Social, aduciendo la violación de su
"derecho fundamental de subsistencia".
2. El petente afirmó en escrito
sustentatorio de su acción ser cónyuge supérstite de la señora MARIA JOSEFINA
DE JESUS OROZCO DE BLANCO, quien falleciera "en su condición de pensionada
de la Caja Nacional de Previsión Social como maestra que fue al servicio de la
Secretaría de Educación de Boyacá".
3. Según el accionante, quien se
autodefinió como "una persona anciana y sin recursos", el día 17 de
diciembre de 1990 solicitó la sustitución pensional, "sin que a la fecha
se hubiera atendido el otorgamiento de ese derecho laboral", lo cual lo
obligó a vivir bajo la protección de su hija con la carga adicional que para
ella ésto conlleva y sin poder satisfacer algunas elementales necesidades por
falta de recursos, entre ellas, una intervención quirúrgica requerida por su
precario estado de salud.
4. Entre sus pretensiones el señor BLANCO
ANGARITA solicitó "obligar al Director de la Caja Nacional de Previsión
Social o a quién haga sus veces a que resuelva de inmediato y en forma
favorable mi solicitud de sustitución pensional, radicada bajo el número 010558
del 17 de Diciembre de 1990", así como el pago inmediato de las mesadas
causadas desde el fallecimiento de su esposa y la indemnización correspondiente
por la mora en resolver la solicitud de sustitución pensional.
5. El Juzgado Primero Civil Municipal de
Santafé de Bogotá negó la tutela solicitada mediante sentencia del 18 de
febrero de 1992, salvo en lo que respecta al derecho fundamental de petición, y
ordenó al Jefe de la Sección de Pensiones del Magisterio de la Sub-dirección de
Prestaciones Económicas de la Caja Nacional de Previsión resolver definitivamente
en el término de un mes y medio sobre la petición de sustitución pensional.
De las pruebas practicadas, el juez de
tutela pudo constatar que el señor BLANCO ANGARITA hacía más de un año acudía
infructuosamente a la entidad pública esperando una respuesta a su solicitud y
que inclusive había intentado inquirir, sin éxito, sobre la negativa a
responder, no habiéndosele recibido su escrito por el funcionario de turno.
Procedió posteriormente el fallador a
realizar una audiencia pública en la misma Caja Nacional de Previsión Social,
donde fue atendido por la Jefe de la Sección de Pensiones del Magisterio, Dra.
GLORIA RODRIGUEZ DE ROMERO. En dicha oportunidad, se pudo establecer el tiempo
promedio para la tramitación de las sustituciones pensionales, así como el
procedimiento de trámite ordinario de estos asuntos. Ante la pregunta de cuánto
puede demorarse normalmente la resolución de una solicitud de sustitución
pensional desde el momento que se formula la solicitud hasta cuando se adopta
la decisión final, la doctora Rodríguez contestó: "Con los trámites
actuales se demora entre cuatro y cinco meses".
Con fundamento en las pruebas recogidas, el
juez primero verificó la violación del derecho de petición consistente en la
negativa de recibir un escrito exhortatorio a la administración para que se
pronunciara sobre la solicitud inicial de sustitución pensional y en la
inexistencia de una resolución oportuna a la petición elevada por el señor
BLANCO ANGARITA.
6. El juez del conocimiento no encontró
probada la vulneración del derecho a la subsistencia por considerar que al
solicitante no se le negó la asistencia médica en la Caja Nacional de Previsión
Social, "sino que éste no se sometió a ella por la falta de dinero para
cancelar deudas y para mantenimiento mientras, se interpreta, se encuentre
convaleciente".
7. Sobre la posible vulneración del
artículo 46 de la Constitución - si se entendiera tutelable - el juzgado
concluyó que "tampoco se ha violado en el presente caso ya que la
protección y asistencia de las personas de la tercera edad no corresponde
exclusivamente al Estado, sino que a ello también deben concurrir la sociedad y
la familia, y tanto en la solicitud escrita como en la declaración tomada
reiteradamente se reconoce que una hija del solicitante actualmente brinda a
éste protección y asistencia, y el grado de participación de todos en tal
propósito no puede esperarse que tenga una determinación exacta, por lo cual es
un imperativo si se quiere moral de la familia que esté en posibilidades de
ello, como en este caso, brindar esa asistencia y protección".
8. Por no haber sido impugnada la decisión
de tutela, el expediente respectivo fue remitido a esta Corporación para su
eventual revisión y correspondió a esta Sala su conocimiento.
FUNDAMENTOS JURIDICOS
Antes de proceder a revisar la presente
sentencia de tutela, la Sala Segunda de Revisión de la Corte Constitucional
considera necesario referirse a la situación  en que se encuentra el anciano en
nuestra sociedad actual, ya que en este contexto histórico es en el cual se
plantea la presente acción.
Papel del anciano en la sociedad moderna
1. Es inaceptable la condición de abandono
y marginamiento social de miles de personas pertenecientes a la tercera edad.
Tal situación obedece como bien lo explicó en su momento el constituyente, a
que "en tiempos pasados la sociedad fue generosa con el anciano. Lo hizo
gobernante, juez, pontífice y consejero; lo ofrendó con privilegios y lo hizo
merecedor de respeto y veneración. Por aquel entonces los promedios de vida
eran muy bajos y el hombre longevo era algo excepcional. Pero más tarde, con el
surgimiento de la familia nuclear y la crisis de la familia extensa o
patriarcal, en la cual los hombres y mujeres de edad desempeñaban roles
importantes, el viejo pierde su lugar, pues se limitan las obligaciones de sus
parientes, y la sociedad se vuelve esquiva con él. Es así como se crean
alrededor de la vejez una serie y mitos y tabúes  adversos que la asocian con
la enfermedad, la inutilidad, la impotencia sexual y el aislamiento; en fin un
cúmulo de versiones que le hacen aparecer como una edad estéril y dolorosa,
alejada  de cualquier clase de placer o satisfacción. Esta situación,
íntimamente  vinculada a problemas de orden económico y socio-cultural, origina
una condición de inseguridad para el anciano, que hace cada vez más difícil su
convivencia con la familia, porque sus hijos han dejado de ser un apoyo para
él". (Iván Marulanda, Jaime Benítez, Tulio Cuevas, Guillermo Perry,
Angelino Garzón, Guillermo Guerrero. Ponencia-Informe Derechos de la Familia,
el Niño, el Joven, la Mujer, la Tercera Edad y Minusválidos. Gaceta
Constitucional No. 85 p. 8).
Carencias del anciano
2. Largas filas de ancianos en espera del
pago de las pensiones necesarias para sobrevivir, la falta de un servicio
social de atención a ancianos y disminuidos físicos o mentales como el
existente en otras sociedades - al cual necesariamente deberá llegarse - que
garantice la satisfacción de sus necesidades básicas, y, en general, la ausencia
de un adecuado sistema de protección y asistencia, son factores objetivos que
sitúan a este grupo social en circunstancias de marginalidad y debilidad
manifiestas.
Frente a esta injusticia ha querido
reaccionar el constituyente colombiano al afirmar que "para que la vida
del hombre sea digna de comienzo a fin, es perentorio asegurarle a la persona
de la tercera edad el derecho a la seguridad y el disfrute del bienestar social
que incluyen los de salud, la alimentación adecuada y la vivienda". (Iván
Marulanda, y otros. Gaceta Constitucional No. 85 p. 9). Es así como el inciso 2
del artículo 46 de la Constitución establece: "El Estado les garantizará
(a los ancianos) los servicios de la seguridad social integral y el subsidio
alimentario en caso de indigencia".
Dentro del anterior contexto socio-cultural
y según el marco normativo descrito debe evaluarse la acción de tutela
instaurada  por el señor BLANCO ANGARITA en su condición de anciano. La
realidad social nutre el derecho constitucional. De ahí que la aplicación de la
normas constitucionales a los casos concretos deba tener en cuenta que uno de
los fines esenciales del Estado es la  progresiva realización de las
aspiraciones del constituyente dirigidas a transformar la realidad, cuando ella
genera inequidad, injusticia y desigualdad.
Derechos
fundamentales supuestamente vulnerados
3. Entre los derechos fundamentales que el
peticionario aduce como violados se encuentran el derecho de subsistencia y el
derecho de petición (CP art.23). Por otra parte, la responsabilidad de la
administración también podría estar comprometida en la violación de los
derechos de protección y asistencia de la tercera edad (CP art.46), así como en
el desconocimiento del derecho a la seguridad social (CP art.48), a pesar de no
haber sido expresamente invocados por la parte afectada.
Derecho a la
subsistencia
4. Aunque la Constitución no consagra un
derecho a la subsistencia éste puede deducirse de los derechos a la vida, a la
salud, al trabajo y a la asistencia o a la seguridad social. La persona
requiere de un mínimo  de elementos materiales para subsistir. La consagración
de derechos fundamentales en la Constitución busca garantizar las condiciones
económicas y espirituales necesarias para la dignificación de la persona humana
y el libre desarrollo de su personalidad.
El juez de tutela de primera instancia
circunscribe el derecho a la subsistencia a la necesidad del solicitante de
someterse a una urgente intervención quirúrgica. A su vez, funda su negativa de
tutelar el mencionado derecho en la circunstancia de no haberle negado la Caja
de Previsión Social asistencia médica al señor BLANCO ANGARITA. No obstante
asistirle razón al juzgador de instancia en el sentido de no existir una
vulneración o amenaza del derecho a la salud, al interpretar restrictivamente
el alcance del aludido derecho a la subsistencia el juez desconoció la
importancia de la solicitud de tutela respecto de los derechos de seguridad
social y de asistencia y protección de la tercera edad, en las especiales
circunstancias del solicitante.
Estado social de derecho, dignidad humana y
derecho al mínimo vital
5. El Estado social de derecho hace
relación a la forma de organización política que tiene como uno de sus
objetivos combatir las penurias económicas o sociales y las desventajas de
diversos sectores, grupos o personas de la población, prestándoles asistencia y
protección.
Del principio de Estado social de derecho
se deducen diversos mandatos y obligaciones constitucionales: primariamente, el
Congreso tiene la tarea de adoptar las medidas legislativas necesarias para
construir un orden político, económico y social justo (Preámbulo, CP art. 2).
Por otra parte, el Estado y la sociedad en su conjunto, de conformidad con los
principios de la dignidad humana y de la solidaridad (CP art.1), deben
contribuir a garantizar a toda persona el mínimo vital para una existencia
digna.
El Estado social de derecho exige esforzarse
en la construcción de las condiciones indispensables para asegurar a todos los
habitantes del país una vida digna dentro de las posibilidades económicas que
estén a su alcance. El fin de potenciar las capacidades de la persona requiere
de las autoridades actuar efectivamente para mantener o mejorar el nivel de
vida, el cual incluye la alimentación, la vivienda, la seguridad social y los
escasos medios dinerarios para desenvolverse en sociedad.
Toda persona tiene derecho a un mínimo de
condiciones para su seguridad material. El derecho a un mínimo vital - derecho
a la subsistencia como lo denomina el peticionario-, es consecuencia directa de
los principios de dignidad humana y de Estado Social de Derecho que definen la
organización política, social y económica justa acogida como meta por el pueblo
de Colombia en su Constitución. Este derecho constituye el fundamento
constitucional del futuro desarrollo legislativo del llamado "subsidio de
desempleo", en favor de aquellas personas en capacidad de trabajar pero
que por la estrechez del aparato económico del país se ven excluidos de los
beneficios de una vinculación laboral que les garantice un mínimo de
condiciones materiales para una existencia digna.
Igualdad de oportunidades y trato favorable
a los débiles
6. El derecho al mínimo vital no sólo
incluye la facultad de neutralizar las situaciones violatorias de la dignidad
humana, o la de exigir asistencia y protección por parte de personas o grupos
discriminados, marginados o en circunstancias de debilidad manifiesta (CP art.
13), sino que, sobre todo, busca garantizar la igualdad de oportunidades y la
nivelación social en una sociedad históricamente injusta y desigual, con
factores culturales y económicos de grave incidencia en el "déficit social".
El derecho a un mínimo vital, no otorga un
derecho subjetivo a toda persona para exigir, de manera directa y sin atender a
las especiales circunstancias del caso, una prestación económica del Estado.
Aunque de los deberes sociales del Estado (CP art. 2) se desprende la
realización futura de esta garantía, mientras históricamente ello no sea
posible, el Estado está obligado a promover la igualdad real y efectiva frente
a la distribución inequitativa de recursos económicos y a la escasez de
oportunidades.
Estado Social de Derecho y
"Constitución Económica"
7. La unidad normativa de la Constitución y
su interpretación sistemática permiten vincular directamente las disposiciones
que conforman la llamada "Constitución Económica" - Título XII del
Régimen Económico y de la Hacienda Pública - con el principio fundamental del
Estado social de derecho y la efectividad de los derechos constitucionales, en
especial, los derechos sociales, económicos y culturales (CP arts. 42 a 77).
Existe una íntima relación entre el derecho a un mínimo vital y el compromiso
institucional para garantizar el cubrimiento de las necesidades básicas
insatisfechas (CP arts. 324, 334, 350, 357, 366). El carácter programático de
las disposiciones económicas no es óbice para que el Estado desatienda sus
deberes sociales cuando las necesidades básicas ya han sido cubiertas mediante
el desarrollo de la infraestructura económica y social y, por lo tanto, se
encuentre materialmente en capacidad de satisfacerlas, ya de manera general o
particular. En estas circunstancias  se concretiza la existencia de un derecho
prestacional del sujeto para exigir del Estado el cumplimiento y la garantía
efectiva de sus derechos sociales, económicos y culturales.
Situación
concreta del solicitante
8.
En efecto, el petente, anciano de sesenta y nueve años, sin empleo ni entradas
económicas fijas, confiado a la protección de su hija y sin recursos para
atender las más elementales necesidades, fundaba todas sus expectativas vitales
en el reconocimiento de su derecho a la seguridad social. Prueba de ello, es el
memorial del 23 de agosto de 1991 dirigido al Jefe de Prestaciones Económicas
del Magisterio de la Caja Nacional de Previsión, en ejercicio del derecho de
petición, y que no fuera atendido por dicha entidad, en el cual el señor BLANCO
ANGARITA expresaba: "Hemos hecho muchas averiguaciones con esa institución,
pero la respuesta siempre es la misma: plazos y más plazos que sólo traen como
consecuencia el aumento de la incertidumbre, el sufrimiento y los deseos de no
seguir viviendo". Es claro en este caso que el reconocimiento de su
derecho a la seguridad social era concebido como derecho a la subsistencia o
derecho al mínimo vital.
Carácter
fundamental del derecho a la seguridad social para ancianos
9. El derecho a la seguridad social no está
consagrado expresamente en la Constitución como un derecho fundamental. Sin
embargo, este derecho establecido de forma genérica en el artículo 48 de la
Constitución, y de manera específica respecto de las personas de la tercera
edad (CP art. 46 inc. 2), adquiere el carácter de fundamental cuando, según las
circunstancias del caso, su no reconocimiento tiene la potencialidad de poner
en peligro otros derechos y principios fundamentales como la vida (CP art. 11),
la dignidad humana (CP art.1), la integridad física y moral (CP art. 12) o el
libre desarrollo de la personalidad (CP art. 16) de las personas de la tercera
edad (CP art.
46).
Situación de los
ancianos en Colombia
10. La situación concreta de gran número de
ancianos hace que el derecho a la asistencia y la seguridad social sea para
ellos un derecho fundamental. Según el propio constituyente, "en Colombia
se calcula que en 1990 había 2.016.334 personas mayores de sesenta años, de los
cuales 592.402, más de la cuarta parte de esta población, no cuentan con
recursos necesarios para subsistir. Además, se sabe que la mayoría de los
individuos pertenecientes a la tercera edad sufren de algún tipo de abandono
social y muy pocos viejos tienen acceso a la seguridad social. La cifra no
alcanza siquiera al 1% en todo el territorio nacional" (Iván Marulanda, y
otros. Gaceta Constitucional No. 85 p. 8-9). Es por ello que la Constitución
garantiza a las personas de la tercera edad "los servicios de seguridad
social integral y el subsidio alimentario en caso de indigencia" (CP
art. 46).
Personas ancianas, en condiciones de
abandono o que representan una carga económica desproporcionada para la familia
de escasos recursos y que, por dichas circunstancias, se constituyen en un
atentado a la integridad familiar, gozan de un derecho fundamental a la
seguridad social según los términos que establezca la ley.
Derecho
Internacional
11. El derecho internacional defiende la
importancia central de los derechos de la seguridad social. Diversos
instrumentos otorgan status de derechos fundamentales a la satisfacción de las
necesidades básicas de la persona. La Declaración Universal de los Derechos
Humanos - el más importante documento del derecho internacional humanitario -
estatuye en su artículo 25: "Toda persona tiene derecho a un nivel de vida
adecuado que le asegure, así como a su familia, la salud y el bienestar, y en
especial, la alimentación, el vestido, la vivienda, la asistencia médica y los
servicios sociales necesarios; tiene, así mismo, derecho a los seguros en caso
de desempleo, enfermedad, invalidez, viudez, vejez y otros casos de pérdida de sus
medios de subsistencia por circunstancias independientes de su voluntad".
Necesidades
básicas en la Constitución colombiana
12. Por su parte, la Constitución
colombiana no sólo acoge la noción de que la atención de las necesidades
básicas satisface exigencias primarias de los seres humanos, sino que convierte
ese cometido en prioridad del Estado y del ordenamiento. El concepto de
"necesidades básicas insatisfechas" condiciona la apropiación y
distribución de partidas presupuestales (CP art. 324) y del gasto público
social (CP art. 350), constituyéndose en una finalidad social del estado su
satisfacción (CP art. 366), incluso mediante la concesión de subsidios para el
pago de tarifas de servicios públicos domiciliarios (CP art. 368).
Derecho constitucional
a la seguridad social
13. Aunque las tesis intervencionistas
hayan sido aceptadas en el pasado para morigerar los efectos del sistema
socio-económico capitalista y con el objeto de promover la justicia social, lo
que se controvierte hoy en día es si las personas y grupos gravemente
necesitados, gozan de un derecho constitucional a la asistencia o seguridad
social. El carácter restrictivo del ejercicio de los derechos individuales
frente al Estado se opone al reconocimiento de derechos constitucionales
dirigidos a la satisfacción inmediata de las necesidades básicas y a la
consiguiente obligación del Estado de garantizarlos.
Libre mercado e
igualdad de oportunidades
14. En ciertos ámbitos políticos persiste
la concepción de que el sector privado es el garante primero y último de la
satisfacción de las necesidades básicas y no el sector público. La visión que
subyace a esta tesis es que el bienestar humano está mejor garantizado por el
"libre mercado", que ofrece infinitas oportunidades económicas para
alcanzar la prosperidad si las personas mismas saben utilizarlas adecuadamente,
y no por la asunción de obligaciones sociales a cargo del Estado.
Mecanismos para
el cumplimiento de los derechos
15. Sin embargo, el mito de la igualdad
económica de oportunidades ha sido desmentido por las realidades demográficas
mundiales.
En el plano internacional ello ha dado
lugar al establecimiento de mecanismos para el cumplimiento de los derechos
humanos. Es así como los Pactos Internacionales de Derechos Civiles y Políticos
y de Derechos Económicos, Sociales y Culturales adoptados en 1966, vigentes a
partir de 1976 y ratificados por Colombia mediante ley 74 de 1968, desarrollan
y dan concreción a los derechos consignados en la Declaración Universal de los
Derechos Humanos, el núcleo de la Carta Internacional de Derechos.
En especial, el artículo 9 del Pacto
Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales establece:
"Los Estados Partes en el presente Pacto reconocen el derecho de toda
persona a la seguridad social, incluso al seguro social".
Interpretación
de conformidad con los tratados internacionales
16. El principio de interpretación de los
derechos y deberes de conformidad con los tratados internacionales sobre
derechos humanos ratificados por Colombia (CP art. 93), exige afirmar el
carácter fundamental del derecho a la seguridad social para aquellas personas
con necesidades básicas insatisfechas y que se encuentran en circunstancias de
debilidad manifiesta por su condición económica, física o mental (CP art. 13
inc. 3).
Derecho a la
sustitución pensional
17. El derecho a la sustitución pensional
es una especie del derecho a la seguridad social que, cuando se verifican los
supuestos legales para que se cause, permite  a una persona entrar a gozar de
los beneficios de la prestación económica antes percibida por otra. El derecho
a la sustitución pensional no supone el reconocimiento del derecho a una
pensión, sino la legitimación para reemplazar a la persona que venía gozando de
este derecho.
Derecho a
obtener una resolución en torno a la sustitución pensional
18. El derecho a obtener una resolución
en torno a la sustitución pensional supone necesariamente el ejercicio del
derecho fundamental de petición (CP art. 23). Por su parte, la exigencia
constitucional de "pronta resolución" se hace más estricta tratándose
del ejercicio del derecho de petición por parte de personas de la tercera edad
(CP. arts. 46 y 13 inciso 3) y, aún más, cuando de la respuesta de la
administración depende la efectividad de un derecho fundamental (CP art. 2),
como es en este caso el derecho a la seguridad social del anciano.
Derecho de
petición
19. El derecho de petición consagrado en el
artículo 23 de la Carta, es un derecho público subjetivo de la persona para
acudir ante las autoridades, o las organizaciones privadas que establezca la
ley, con miras a obtener pronta resolución a una solicitud o queja. A
diferencia de los términos y procedimientos jurisdiccionales, el derecho de
petición es una vía expedita de acceso directo a las autoridades. Aunque su
objeto no incluye el derecho a obtener una resolución determinada, sí exige que
exista un pronunciamiento oportuno.
Derecho de petición y silencio
administrativo
20. La posibilidad de las autoridades de no
contestar reclamaciones o solicitudes que conlleva la configuración del
fenómeno del silencio administrativo (arts. 40 a 42 Código Contencioso
Administrativo) no debe entenderse como vía expedita para el desconocimiento del
núcleo esencial del derecho fundamental de petición.
Núcleo esencial - Definición
21. La doctrina y la jurisprudencia
extranjera han diseñado la teoría del núcleo o contenido esencial de los
derechos fundamentales como una garantía constitucional contra su vulneración.
El núcleo esencial de un derecho fundamental puede definirse como el ámbito
intangible del derecho cuyo respeto se impone a las autoridades y a los
particulares.
Métodos para la determinación del núcleo
esencial
22. En el proceso de determinación  de lo
que constituye el núcleo esencial de un derecho fundamental, el juzgador
dispone de técnicas jurídicas complementarias. Visto desde la perspectiva de
los derechos subjetivos, el contenido esencial de un derecho fundamental
consiste en aquellas facultades o posibilidades de actuación necesarias para
que el derecho sea reconocible como pertinente al tipo descrito y sin las
cuales dejaría de adscribirse a ese tipo, desnaturalizándose. Por otra parte,
la jurisprudencia de intereses ha diseñado una fórmula según la cual el núcleo
esencial del derecho fundamental es aquella parte de su contenido que es
absolutamente necesaria para que los intereses jurídicamente protegibles, que
dan vida al derecho, resulten real, concreta y efectivamente protegidos. De
este modo, se rebasa o se desconoce el contenido esencial cuando el derecho
queda sometido a limitaciones que lo hacen impracticable, lo dificultan más
allá de lo razonable o lo despojan de la necesaria protección.
Combinación de métodos
23. Tanto la caracterización de las
facultades inherentes a un derecho particular, como la determinación de los
intereses jurídicamente protegidos, son caminos de indagación que deben
converger para establecer el ámbito medular de un derecho fundamental cuyo
respeto debe así quedar plenamente asegurado y protegido en el Estado social y
democrático de derecho.
Núcleo esencial y reserva legal
24. La teoría del núcleo esencial tiene una
estrecha conexión con la reserva de ley para regular los derechos. Esta última
persigue que sólo puede ser el legislador el órgano llamado a limitar ciertos
derechos fundamentales como garantía de su integridad. No obstante, cuando el
legislador haga uso de sus facultades expresas para restringir o limitar ciertos
derechos fundamentales debe respetar el valor de la decisión constituyente en
torno a la fundamentalidad de un derecho, ésto es, su núcleo esencial.
La garantía del núcleo esencial o
intangible de los derechos fundamentales impide que el legislador en uso de la
reserva legal (autorización constitucional para limitar los derechos) se
convierta en amo y señor de los mismos, lo cual llevaría  a su vaciamiento.
La teoría del núcleo esencial limita el
alcance de la reserva legal. Esta no puede ser concebida como una facultad
unilateral para restringir la eficacia de los derechos fundamentales. Por el
contrario, se opera una inversión de los efectos de la reserva legal y el
núcleo esencial, en el sentido de que las leyes generales que limitan el
ejercicio de los derechos fundamentales deben a su vez ser interpretadas
teniendo en cuenta el significado de los derechos fundamentales en una sociedad
libre y democrática, en la cual los efectos restrictivos sobre los mismos deben
igualmente quedar limitados.
La restricción a las limitaciones de los
derechos fundamentales propugna por su fortalecimiento. El contenido de los
derechos fundamentales lleva a limitar la libertad preformativa del legislador.
Interpretación y aplicación del núcleo
esencial
25. La interpretación y aplicación de la
teoría del núcleo esencial de los derechos fundamentales está indisolublemente
vinculada al orden  de valores consagrado en la Constitución. La ponderación de
valores o intereses jurídico-constitucionales no le resta sustancialidad al
núcleo esencial de los derechos fundamentales. El núcleo esencial de un derecho
fundamental es resguardado indirectamente por el principio constitucional de
ponderación del fin legítimo a alcanzar frente a la limitación del derecho
fundamental, mediante la prohibición de limitaciones desproporcionadas a su
libre ejercicio.
Núcleo esencial y ponderación de valores
26. La Constitución contiene una escala de
valores que impide, salvo casos de extrema necesidad, conceder prioridad a un
bien jurídico por encima de un derecho fundamental. En la ponderación de
valores constitucionales requerida en cada caso, es necesario garantizar una
especial "fuerza de resistencia" a los derechos fundamentales,
representada en la teoría del núcleo esencial, frente a otros valores jurídicos
consagrados en la Constitución.
Examen del caso concreto - vulneración del
núcleo esencial
27. El ejercicio efectivo del derecho de
petición supone el derecho a obtener una pronta resolución. Las
dilaciones indebidas en la tramitación y respuesta de una solicitud constituyen
una vulneración de este derecho fundamental.
El derecho a obtener una pronta resolución
hace parte del núcleo esencial del derecho fundamental de petición; sin la
posibilidad de exigir una respuesta rápida y oportuna carecería de efectividad
este derecho. Por otra parte, en ejercicio de su atribución de regular los
derechos fundamentales (CP art. 152), el legislador no podrá afectar el núcleo
esencial del derecho consagrado en el artículo 23 de la Carta, en este caso, la
exigencia de una pronta resolución.
En el caso sub-examine la omisión del
Estado en resolver prontamente la solicitud del petente, a pesar de sus
repetidos y frustrados intentos de obtener una respuesta, fue de tal magnitud
que puso fuera de las posibilidades del interesado el ejercicio de su derecho,
afectando con ello también el interés jurídicamente protegido que perseguía le
fuera reconocido, consistente en su derecho fundamental a la seguridad social. Las
razones expuestas por la entidad oficial como las deficiencias de personal,
volumen de expedientes, orden de las solicitudes, reestructuración de los
sistemas de trabajo, entre otros, no representan un interés público general que
pudiera esgrimirse para justificar la desatención del deber de respuesta
oportuna. Ni las máximas "prius in tempus prius in ius" o "error
comunis facit ius" pueden justificar el condicionamiento para resolver una
solicitud a la resolución de peticiones presentadas por otras personas con
anterioridad e igualmente todavía no resueltas.
Lo contrario sería bendecir los vicios
burocráticos de una administración contraria a los principios de celeridad,
economía y eficiencia que deben caracterizar el funcionamiento de las entidades
públicas creadas para el servicio de los ciudadanos.
En consecuencia, debe concluirse que el
núcleo esencial del derecho de petición ha sido afectado inconstitucionalmente
por parte de la administración al no haber resuelto en forma oportuna la
solicitud de sustitución pensional presentada por el accionante.
Deberes de la
administración
28. La administración en el cumplimiento de
su deber de diligencia y agilidad, con fundamento en los principios de
eficacia, economía y celeridad, cuenta con un término de tiempo razonable para
contestar oportunamente las peticiones elevadas por las personas. Como ya lo
advirtió esta Corte1 , el derecho de petición es "uno de los derechos
fundamentales cuya efectividad resulta indispensable para el logro de los fines
esenciales del Estado, perticularmente el servicio de la comunidad, la
promoción de la prosperidad general, la garantía de los principios, derechos y
deberes consagrados en la Constitución y la participación de todos en las
decisiones que los afectan, así como para asegurar que las autoridades cumplan
las funciones para las cuales han sido instituídas (artículo 2o. Constitución
Política)".
El principio de
eficacia y el compromiso de los servidores públicos
29. En el diseño de la función pública el
constituyente colombiano tuvo como especial propósito fijar los parámetros que
deben guiar a la administración para el cumplimiento de los fines sociales del
Estado. El principio de eficacia de la administración pública (CP art. 209)
juega un papel central para hacer realidad la efectividad de los derechos
fundamentales. Por otra parte, los servidores públicos tienen un ineludible
compromiso de servir al Estado y a la comunidad (CP art. 123 y ss.), ejerciendo
sus funciones con la diligencia y eficacia de un buen administrador.
Razonabilidad
del plazo para resolver
30. La razonabilidad del plazo para arribar
a una pronta resolución se determina sopesando los factores inherentes a la
entidad que reciba la solicitud, como el tiempo exigido para el procesamiento
de las peticiones, conjuntamente con otros criterios de orden externo propios
del medio y de las condiciones materiales del respectivo despacho.
Retrasos no
justificados
31. Fuera del incumplimiento del plazo
legal establecido para resolver una petición ante la entidad respectiva, de
suyo ya reprobable y sancionable en los términos de la ley, un retraso no
justificado en la tramitación de una solicitud se hace patente, entre otros
casos de flagrante y exorbitante conducta morosa no competible con un Estado
social de derecho eficiente y célere, cuando la duración promedio para resolver
se excede en el doble del tiempo requerido para evacuar dicho trabajo en la
entidad, o cuando el responsable para resolver se aparta del rendimiento medio
de los funcionarios que desempeñan un trabajo similar.
Retardo
injustificado en el caso concreto
32. En el caso presente, es palmario que el
plazo promedio de cuatro a cinco meses para resolver sobre una petición de
sustitución pensional en la Caja Nacional de Previsión Social - según lo
reconoce la misma jefe de la Sección de Pensiones del Magisterio en diligencia
de audiencia pública llevada a cabo por el Juzgado Primero (1o.) Civil
Municipal de Santafé de Bogotá - fue ampliamente superado en más del doble,
constituyéndose así un retardo injustificado con la consecuente vulneración del
derecho a obtener una pronta resolución el cual se integra en el núcleo
esencial del derecho de petición. En efecto, un año después de haber radicado
la documentación exigida para obtener el reconocimiento de la sustitución
pensional, el afectado no había recibido información alguna sobre la misma.
Aún, más grave, al momento de practicarse diligencia de audiencia pública
catorce meses después de entregada la documentación, el juez de tutela pudo
establecer que el expediente del solicitante ni siquiera había sido sometido a
estudio, y tampoco se había "efectuado la publicación del aviso, lo cual
está a cargo de la Caja Nacional de Previsión por disposición legal", ni
"unificado el expediente principal de la pensión del causante o pensionada
fallecida, con el expediente  de la sustitución".
Vulneración del
artículo 53-3 de la Constitución
33. Con la tardanza de la administración
para resolver sobre la petición de sustitución pensional se vulneró igualmente
el derecho al pago oportuno y al reajuste periódico de las pensiones legales
consagrado en el inciso 3 del artículo 53 de la Constitución Política.
Las dificultades de quien ha laborado
durante el tiempo exigido por la ley, o de la persona que entre a reemplazarlo
en el disfrute de su derecho, para obtener el reconocimiento y posterior pago y
reajuste del "salario diferido" que representa la pensión, llevaron
al constituyente a garantizar este derecho.
Se ha elevado así a nivel de derecho
constitucional el goce efectivo de las pensiones legales que, junto con el
deber de promover la integración a la vida activa y comunitaria (CP art. 46),
constituyen algunas de las más preciosas garantías en favor de las personas de
la tercera edad.
Violación de la
protección y asistencia de personas de la tercera edad
34. Finalmente, es importante advertir que
la protección y asistencia de las personas de la tercera edad no es una función
potestativa del Estado, la sociedad o la familia. Los tres deben concurrir para
el cumplimiento de esta función social  (CP art. 46), sin que sea posible para
alguno de ellos abstenerse de este deber jurídico pretextando que otros deben
hacerlo. Cuando la carga que implica la protección o asistencia de los ancianos
sea para la familia de tal magnitud, dadas sus condiciones económicas, que
atente contra ella como institución básica de la sociedad (CP art. 5), el
Estado o la sociedad deben concurrir para garantizar el cumplimiento de esta
obligación. Por lo anterior, no es atendible el argumento dado por el juez de
instancia en el sentido de que el Estado no estaría obligado a prestar
protección y asistencia al petente por ser ello una obligación adicional de la
familia. La omisión o conducta morosa en resolver sobre la sustitución
pensional terminó en el presente caso por vulnerar igualmente la obligación concurrente
del Estado de proteger y asistir al anciano.
Condena en
abstracto a la indemnización
35. En el presente caso se ha irrogado un
perjuicio al señor HERNANDO BLANCO ANGARITA como consecuencia de la violación
de sus derechos fundamentales de petición y a la seguridad social, en conexión
con el derecho al pago oportuno y al reajuste periódico de las pensiones
legales, así como, con la obligación de protección y asistencia de las personas
de la tercera edad, que corresponde al Estado en concurrencia con la familia y
la sociedad. El perjuicio sufrido por el peticionario durante diez (10) meses -
contados a partir del mes de junio de 1991, en que razonablemente debió haber
sido resuelta la solicitud y hasta el mes de abril de 1992, fecha en la que finalmente
se reconoció el derecho a la sustitución pensional -, fue consecuencia directa
de la grave omisión culposa de la entidad pública encargada de resolver este
tipo de solicitudes. El goce efectivo de sus derechos fundamentales vulnerados
requiere necesariamente de una indemnización dineraria que, para el presente
caso, se fija en el daño emergente ocasionado al peticionario durante los meses
que excedieron el doble del plazo ordinario para resolver su solicitud, con el
fin de compensar los costos asumidos por la familia de la hija del petente, los
cuales no se hubieran producido si la injustificada tardanza de la
administración no se hubiera
presentado.
Deber
estatal de repetir contra sus
agentes
36. La responsabilidad patrimonial
declarada judicialmente contra el Estado por la acción u omisión de las
autoridades públicas no es un camino de una sola vía. Los funcionarios del
Estado deben ser conscientes de los fines sociales que lo inspiran y de su
calidad de servidores públicos, la cual les exige un especial cuidado en el
desempeño de sus funciones. Por tal motivo, cuando se condene al Estado como
consecuencia de la conducta de uno de sus agentes a reparar patrimonialmente
los daños antijurídicos causados a una persona, el mismo Estado por intermedio
de la entidad respectiva está en la indeclinable obligación de repetir contra
el agente responsable (CP art. 90 inc.2). De otra forma, el Estado se
convertiría en fortín de los inescrupulosos, deshonestos y negligentes,
comprometiéndose seriamente el buen servicio y la responsabilidad, pilares
insustituibles de la función pública en el Estado social de derecho.
D E C I S I O N
En mérito de lo expuesto, la Sala Segunda
de Revisión de la Corte Constitucional,
R E S U E L V E
PRIMERO.- CONFIRMAR la sentencia de tutela del 18 de
febrero de 1992 proferida por el JUZGADO PRIMERO CIVIL MUNICIPAL de Santafé de
Bogotá.
SEGUNDO.- MODIFICAR la mencionada providencia en el
sentido de CONCEDER la tutela por la violación del derecho fundamental a la
seguridad social, en particular, el derecho al pago oportuno y al reajuste
periódico de la pensión legal reconocida al señor HERNANDO DE JESUS BLANCO
ANGARITA.
TERCERO.- ADICIONAR el fallo de tutela revisado en el
sentido de CONDENAR en abstracto a la Nación, Caja Nacional de Previsión
Social, (establecimiento público del orden nacional adscrito al Ministerio de
Trabajo y Seguridad Social), al pago de la indemnización correspondiente en
favor del señor HERNANDO DE JESUS BLANCO ANGARITA, la cual deberá
liquidarse de conformidad con lo establecido en el artículo 25 del Decreto 2591
de 1991 y según lo dispuesto en los numerales 35 y 36 de los fundamentos
jurídicos.
CUARTO.- ADICIONAR el fallo de tutela revisado en el sentido
de ADVERTIR a los servidores públicos de la Caja Nacional de Previsión
Social - Subdirección de Prestaciones Económicas - Sección Pensiones del
Magisterio para que no vuelvan a incurrir en la violación de los derechos
fundamentales aquí protegidos.
QUINTO.- NOTIFICAR al Director General de la Caja Nacional de
Previsión Social la presente decisión, así como al Juzgado Primero Civil
Municipal de Santafé de Bogotá para los efectos del artículo 36 del Decreto
2591 de 1991.
Cópiese, comuníquese, cúmplase, e insértese
en la Gaceta de la Corte Constitucional.
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado Ponente
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
(Sentencia aprobada por la Sala Segunda de
Revisión, en la ciudad de Santafé de Bogotá, D.C., a los veinticuatro  (24)
días del mes de junio de mil novecientos noventa y dos
(1992).
1 Corte Constitucional sentencia T-12 del 25 de mayo de 1992 Sala
Tercera de Revisión, Magistrado Ponente doctor JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO.