T-064-20
Sentencia
T-064/20
ACCION
DE TUTELA PARA RECONOCIMIENTO DE ASIGNACION DE RETIRO-Procedencia
excepcional
(i) las condiciones físicas y la
delicada situación de salud que califica al accionante como una persona en
situación de discapacidad que incluso requiere curador y, dada su extrema
dependencia, se encuentra en circunstancias de debilidad manifiesta; así como
(ii) la diligencia desplegada para obtener la calificación de su grado de
invalidez y reclamar la sustitución en la asignación de retiro; y (iii) la
afectación a su mínimo vital como resultado de la falta del reconocimiento
prestacional, permiten concluir que se acreditan los presupuestos para que
proceda la acción de tutela al configurarse las exigencias de flexibilidad en
la valoración de la subsidiariedad, en relación con los sujetos de especial
protección constitucional. Por estas razones, es procedente la acción de tutela
como mecanismo definitivo de protección de los derechos al debido proceso, al
mínimo vital, a la seguridad social y a la dignidad humana del accionante, ante
la evidencia de que el mecanismo ordinario a su disposición no es eficaz para
asegurarla.
DERECHO
A LA SUSTITUCION PENSIONAL O DE ASIGNACION DE RETIRO PARA HIJO EN SITUACION DE
DISCAPACIDAD
REGIMEN
ESPECIAL DE SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD DE LAS FUERZAS MILITARES Y POLICIA
NACIONAL-Beneficiarios
SUSTITUCION
DE ASIGNACION DE RETIRO-Naturaleza jurídica
SUSTITUCION
DE LA ASIGNACION DE RETIRO O PENSION DE INVALIDEZ O PENSION DE SOBREVIVIENTES
EN EL REGIMEN PRESTACIONAL ESPECIAL DE LA FUERZA PUBLICA-Alcance
DERECHO
A LA SUSTITUCION PENSIONAL O DE ASIGNACION DE RETIRO PARA HIJO EN SITUACION DE
DISCAPACIDAD-Precedente establecido en la sentencia T-090 de 2019
La negativa de la accionada a reconocer
la prestación pensional al accionante, dependiente del padre fallecido, a pesar
de múltiples pruebas que demuestran la condición de invalidez del actor,
vulnera sus derechos fundamentales al debido proceso, a la seguridad social y
al mínimo vital
DERECHO
A LA SUSTITUCION PENSIONAL O DE ASIGNACION DE RETIRO PARA HIJO EN SITUACION DE
DISCAPACIDAD-Orden de reconocer sustitución pensional
Referencia: Expediente
T-7.602.305.
Acción de tutela presentada por Rosalbina
Ruiz de Ochoa en nombre y representación de su hijo Geovanny José Ochoa Ruiz
contra la Policía Nacional y la Dirección de Sanidad de la Policía Nacional,
Seccional Santander.
Vinculadas: Dirección General de
la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional y Subdirector de
Prestaciones Sociales de Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional.
Procedencia: Sala Civil Familia Laboral del Tribunal Superior del
Distrito Judicial de San Gil.
Asunto: procedencia de la acción de tutela para obtener el
reconocimiento de prestaciones sociales. Derecho
a la sustitución pensional o de asignación de retiro para hijo en situación de
discapacidad.
Magistrada Ponente:
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Bogotá D.C., dieciocho (18) de febrero de dos mil veinte (2020).
La Sala Sexta de Revisión de la Corte
Constitucional, integrada por el Magistrado José Fernando Reyes Cuartas y las
Magistradas Cristina Pardo Schlesinger y Gloria Stella Ortiz Delgado, quien la
preside, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, ha
proferido la siguiente
SENTENCIA
En el trámite de revisión del fallo de segunda instancia emitido por la
Sala Civil Familia Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de San Gil,
Santander, del 22 de agosto de 2019, que revocó la sentencia proferida por el
Juzgado Segundo Civil del Circuito de Socorro - Santander, el 12 de julio de
2019, que concedió transitoriamente el amparo solicitado por Geovanny José Ochoa Ruiz en contra de la Policía
Nacional y la Dirección de Sanidad, Seccional Santander.
El
asunto llegó a la Corte Constitucional, en cumplimiento de lo dispuesto en el
artículo 31 del Decreto 2591 de 1991, por remisión que efectuó la Sala Civil Familia Laboral del Tribunal
Superior del Distrito Judicial de San Gil. El 18 de octubre de 2019, la Sala
Número Diez de Selección de Tutelas de esta Corporación escogió el presente
caso para su revisión.
I. ANTECEDENTES
El 27 de junio de 2019, Rosalbina
Ruiz de Ochoa en calidad de curadora de su hijo Geovanny José Ochoa Ruiz formuló
acción de tutela en contra de la Policía Nacional y la Dirección de Sanidad,
Seccional Santander, con el propósito de que se ampararan los derechos
fundamentales de su hijo a la vida en condiciones dignas, al mínimo vital, al
debido proceso, a la seguridad social y a la integridad personal, en atención a
las circunstancias que se exponen a continuación.
A. Hechos y pretensiones
1.  El señor Manuel José Ochoa Tamayo, padre del
accionante, recibió una asignación de retiro de la Caja de Sueldos y Retiro de
la Policía Nacional (en adelante CASUR) que lo hacía acreedor de un
reconocimiento económico mensual y vitalicio para cubrir sus necesidades básicas
propias y las de su familia.
2.  Geovanny José Ochoa Ruiz, hijo del señor Ochoa Tamayo,
de 41 años, vivió toda su vida junto con su padre y su madre, la señora
Rosalbina Ruiz (77 años). Entre marzo de 2000 y enero de 2016, a raíz de
algunas caídas que Geovanny José sufrió, fue sometido a diversos exámenes
médicos cuyas conclusiones y diagnósticos fueron los siguientes: “trazado
severamente anormal por elementos paroxísticos lentos bilaterales en áreas
fronto-temporales a discreto predominio izquierdo”[1]; “epilepsia
controlada”[2];
“Síndrome Convulsivo Mixto”[3];
“Crisis de Epilepsia Mixta”[4];
y finalmente “paciente con discapacidad médica permanente por epilepsia
refractaria no controlada a pesar de múltiples tratamientos y secuelas
cognitivas por deterioro de memoria y fallos progresivos de función ejecutiva”[5].
3.  Aunque el hijo recibía los servicios médicos de la
Policía Nacional, como beneficiario de su padre[6], al fallecer el señor
Ochoa Tamayo, la madre decidió a partir del 1° de agosto de 2008 afiliar a su
hijo como cotizante en el régimen contributivo a través de la Nueva EPS. Sin
embargo, tal afiliación finalizó el 29 de abril de 2019[7] ante la
imposibilidad económica de la madre de continuar con el pago de los aportes.
4.  Mediante la Resolución 02915 del 7 de julio de 2008,
la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional le reconoció a Rosalbina
Ruiz de Ochoa la sustitución de la asignación mensual de retiro que en vida
disfrutaba su esposo en una cuantía equivalente al 50 % de la prestación y dejó
en suspenso el porcentaje restante a favor de otro hijo del pensionado
fallecido, producto de otra relación.
5.  La Caja de Sueldos de Retiro de la Policía
Nacional, en Resolución 04195 del 24 de
septiembre de 2008 repuso parcialmente la decisión y resolvió dejar pendiente el
“reconocer y pagar el restante 25 % de la prestación que pueda corresponder
a Geovanny José Ochoa Ruiz, hasta cuando aporte las pruebas legales con las
cuales acredite el derecho a devengar la prestación en calidad de hijo inválido”[8].
6.  No obstante, en julio de 2012, Rosalbina Ruiz solicitó
a la Jefe Seccional de Sanidad Santander que realizara la valoración médica
laboral correspondiente para determinar el grado de invalidez de Geovanny José
Ochoa que se requiere para establecer la necesidad de la sustitución de la
asignación de retiro[9].
Tal solicitud fue rechazada al constatar que Geovanny José se encuentra
afiliado como cotizante en la Nueva EPS y que, de ese modo, incumple la
exigencia de tener afiliación única al Sistema de Salud de las Fuerzas
Militares y la Policía Nacional y ser beneficiario de la Dirección de Sanidad
correspondiente[10].
7.  En 2014, la madre del accionante solicitó nuevamente a
la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional el reconocimiento a favor
de Geovanny José Ochoa Ruiz de su cuota en la sustitución de la asignación de
retiro de la que gozaba su padre con fundamento en el dictamen emitido por la
Junta Regional de Calificación de Invalidez de Santander que determinó un
porcentaje de pérdida de capacidad laboral del 55,45 %, sobre la base de que
dicho dictamen acreditaba la condición de invalidez del hijo del agente y su
derecho al reconocimiento pensional correspondiente[11].
8.  Sin embargo, el Subdirector de Prestaciones Sociales
de la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional indicó que ese dictamen
no era válido para acceder al reconocimiento prestacional solicitado porque
según el Memorando No. 100704 del 02 de junio de 2006 emitido por el Ministerio
de Salud, “las Juntas Regionales de Calificación de Invalidez no tienen
competencia alguna para determinar la invalidez de los beneficiarios o posibles
beneficiarios a prestaciones a cargo del régimen de excepción de fuerzas
Militares y Policía nacional, salvo que actúen como auxiliares de justicia”.
Por lo anterior le requirió que presentara entonces la constancia expedida por
el área de medicina laboral de la Policía Nacional. Esta respuesta le fue
reiterada el 1° de octubre de 2018[12].
9.  El Juzgado Segundo Promiscuo de Familia de
Oralidad de El Socorro en providencia del 7 de noviembre de 2017 declaró la
interdicción judicial por discapacidad mental absoluta en favor de Geovanny
José Ochoa Ruiz y designó a Rosalbina Ruiz como curadora principal del
accionante[13].
10.  El 22 de mayo de 2019, Rosalbina Ruiz le solicitó nuevamente
a la entidad que afiliaran a Geovanny José Ochoa Ruiz al sistema de salud
médico policial en calidad de beneficiario como hijo en situación de
discapacidad y que la Junta Médica Laboral de la Dirección de Sanidad le
practique a su hijo el examen médico correspondiente para obtener la constancia
que acredite su grado de pérdida de capacidad laboral[14], sin
resultados positivos.
11.  El 11 de junio de 2019 el Jefe de la Dirección Seccional
de Sanidad - Santander negó las peticiones del accionante al argumentar que
Geovanny José Ochoa Ruiz actualmente tiene 41 años, lo que impide afiliarlo
como beneficiario; que nunca recibió servicios médicos de la Dirección de
Sanidad – Policía Nacional ni tiene registros de atenciones médicas y que se
encontraba afiliado a Nueva EPS hasta el 29 de abril de 2019[15]. Así
mismo, sostuvo que la valoración de su estado invalidez por medicina laboral de
la Policía Nacional no es procedente, en la medida en que no se encuentra afiliado
a este Sistema de Salud[16].
12.  La madre y curadora del accionante solicita la
protección de los derechos fundamentales de su hijo a la vida en condiciones
dignas, al mínimo vital, al debido proceso, a la seguridad social e integridad
personal, en la medida en que Geovanny José Ochoa es hijo en situación de
discapacidad del causante y, por ende, es acreedor de un derecho pensional que,
a su vez, le otorgaría acceso a la protección en salud que se le ha negado por razones
administrativas, de conformidad con los lineamientos de la Policía.
13.  En consecuencia pide que se le ordene a la Dirección
de Sanidad, Seccional Santander que una vez se emita concepto de la Junta
Médica acerca del grado de pérdida de capacidad laboral para efectos de gozar
de la sustitución de la asignación de retiro reclamada, se le afilie al Sistema
de Salud de la Policía Nacional y se le brinde el tratamiento que requiere para
sus diversas patologías.
B. Actuaciones en sede de tutela
Mediante
Auto del 27 de junio de 2019[17],
el Juzgado Segundo Civil del Circuito de Socorro, Santander admitió la acción
de tutela, ordenó la notificación del auto admisorio a la Dirección de Sanidad,
Seccional Santander y vinculó al trámite a la Dirección General de la Caja de Sueldos
de Retiro de la Policía Nacional y al Subdirector de Prestaciones Sociales de la
Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional con el fin de que ejercieran
su derecho de defensa[18].
En el
mismo auto admisorio, el Juzgado le solicitó a las entidades accionadas y
vinculadas que informaran si el accionante en la actualidad es beneficiario del
sistema de salud administrado por la Dirección de Sanidad de la Policía y que,
en caso de que no sea beneficiario indicaran las razones de esta situación, a
pesar de ser hijo de un pensionado de la Policía Nacional en condición aparente
de discapacidad.
Primera
respuesta del Jefe de la Seccional Sanidad Santander
El representante de la Seccional Santander de la Dirección de Sanidad
de la Policía manifestó que el accionante “no se encuentra afiliado al
Subsistema de Salud de la Policía Nacional, porque no reúne los requisitos para
pertenecer al subsistema de salud”[19]. En
particular, no se enmarca en lo previsto en el artículo 24, literal c) del Decreto
1795 de 2000 que señala como beneficiarios a “[l]os hijos mayores de 18 años
con invalidez absoluta y permanente, que dependan económicamente del afiliado y
cuyo diagnóstico se haya establecido dentro del límite de edad de cobertura”.
Agrega que el accionante no cumple lo previsto en el artículo 23 del
decreto mencionado sobre la afiliación pues “no estuvo vinculado al
subsistema de salud – por lo que no le figura ningún registro en el archivo
de historia clínica de la Policía Nacional- YA ES MAYOR DE EDAD, y además
de ello no ha sido declarado como beneficiario de la pensión por sustitución”[20]
(énfasis originales).
Acerca del concepto de pérdida de capacidad laboral emitido por la
Junta Médico Laboral expone que el Acuerdo 048 de 2007 que establece la
valoración de los beneficiarios previstos en el artículo 24, literal c) del
Decreto 1795 de 2000 impide que se pueda evaluar al accionante porque “NO
es un uniformado activo o alumno de las escuelas de formación y tampoco fue
afiliado al subsistema en calidad de BENEFICIARIO”.
Respuesta de la Subdirección de Prestaciones Sociales de la Caja de
Sueldos de Retiro de la Policía Nacional
Indicó que el accionante “no ha sido reconocido como beneficiario
pues no ha cumplido con todos los requisitos legales para acceder al
reconocimiento de su cuota de la sustitución de la asignación de retiro que
disfrutó su padre”. Por la misma razón, el actor no ha sido beneficiario en
salud por parte de la Dirección de Sanidad de la Policía Nacional. En
particular expone que no ha cumplido el requisito previsto en el Acuerdo 048 de
2007 que exige el dictamen de valoración de invalidez emitido por la Dirección
de Sanidad de la Policía Nacional – Área de Medicina Laboral.
Interrogatorio de parte rendido por Rosalbina Ruiz de Ochoa
El Juzgado Segundo Civil del Circuito de Socorro-Santander citó a la madre
y curadora del accionante para que presentara declaración de parte “a
efectos de aclarar y complementar su acción”[21].
En respuesta a las preguntas formuladas por el despacho judicial, la madre del
demandante manifestó que su hijo no ha recibido ninguna pensión de parte de la
Policía Nacional en razón a que estaba afiliado a Nueva EPS. Indicó que la
afiliación a esta EPS fue como independiente y obedeció a que requería atención
médica y los medicamentos eran muy caros. Insistió en que, a pesar de que la
Policía Nacional informa que el accionante nunca ha sido afiliado a su
Subsistema de Salud, este cuenta con un carnet de afiliación de cuando era
menor de edad. Explicó que, además del mencionado carnet tiene una constancia
del 8 de mayo de 1987 expedida por el Jefe Sección Personal de que el padre del
accionante era pensionado y entre sus hijos registrados estaba “Johanny José
nacido el 270578”[22].
Con base en esta declaración y los documentos aportados, el Juzgado le
dio traslado a la Dirección de Sanidad para que se pronunciara al respecto.
Segunda respuesta del Jefe de la Seccional Sanidad Santander
La
entidad reiteró lo expuesto en la primera respuesta y, en lo que concierne al carnet
de afiliación aportado por la madre y curadora del accionante, indicó que “es
un documento que talento humano de la policía nacional entrega a todos los
hijos de policía dicho carnet [sic] no se puede inferir o acreditar que
por tener o poseer dicho documento determine que se brindó en algún momento los
servicios en salud”[23].
C. Decisiones objeto de revisión
Fallo de tutela de primera instancia
El Juzgado Segundo Civil del Circuito de Socorro, Santander, en
sentencia del 12 de julio de 2019, amparó transitoriamente los derechos
fundamentales a la vida en condiciones dignas, a la seguridad social, al mínimo
vital y al debido proceso de Geovanny José Ochoa. Por lo tanto, ordenó a la
Dirección de Sanidad Seccional Santander que verificara y vinculara al
accionante al Sistema de Salud de las Fuerzas Militares y de la Policía
Nacional (SSMP) al cual estuvo afiliado como beneficiario del agente Manuel
Antonio Ochoa Tamayo. Así mismo, le ordenó que le diera acceso efectivo al área
de medicina laboral de la Policía para que el grado de invalidez del accionante
fuera valorado y, según el resultado, decidiera lo que correspondiera acerca de
la cuota de sustitución de la asignación mensual de retiro que devengaba su difunto
padre. Además ordenó garantizar la autorización y el suministro de la atención
médica que requiera hasta que se adopte la decisión de fondo en la vía
ordinaria.
En
sustento de su decisión, el Juzgado encontró acreditado que el accionante
estuvo afiliado al SSMP y que las entidades accionadas no pueden escudarse en
su propia omisión en la conservación de la información para abstenerse de
resolver la petición de reconocimiento y pago de la cuota de la sustitución de
la asignación de retiro. Sobre la calidad de beneficiario del accionante, el
Juzgado expuso que la Sentencia T-1077 de 2007 explicó que la exigencia
establecida en el artículo 24, literal c) del Decreto 1795 de 2002 de que el
diagnóstico de la invalidez se produzca dentro del límite de edad de cobertura
no prevalece sobre la Ley 352 de 1997 que no fue derogada por este decreto y
que no contempla tal requisito. Por último, dijo que las barreras administrativas
impuestas al accionante para valorar su grado de invalidez son inadmisibles y
debe garantizarse que acceda al dictamen requerido para efectos de que le sea
reconocida la cuota en la sustitución de la asignación de retiro que le
corresponde y el acceso a la protección en salud.
Impugnación
El
Jefe de la Seccional Sanidad Santander impugnó la decisión y expuso argumentos similares a
los descritos previamente en la respuesta a la acción de tutela[24].
Fallo de tutela de segunda instancia
La
Sala Civil Familia Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de San
Gil en providencia del 22 de agosto de 2019 revocó la decisión del a-quo
y, en su lugar, declaró improcedente el amparo constitucional solicitado,
al considerar que no se acreditaron las circunstancias por las cuales el medio
de control de nulidad y restablecimiento del derecho no es el mecanismo idóneo
y eficaz para garantizar los derechos del accionante.
D. Actuaciones en sede de revisión
Mediante correo electrónico del 11 de
noviembre de 2019 la madre y curadora de Geovanny José Ochoa allegó al
expediente de la referencia un escrito al que anexa la historia clínica completa
de su hijo. Manifiesta que él “fue beneficiario del sistema de salud policial
por parte de mi esposo hasta el mes de Diciembre [sic] del año de 1997
cuando terminó sus estudios de secundaria en el Colegio Universitario del
Socorro”[25].
Sostiene que desde marzo del 2000 cuando comenzó a sufrir las convulsiones que
le provocaron el deterioro cognitivo y trastorno del sueño, le fue imposible “continuar
sus estudios e incapacitándolo para laborar”, a lo que agrega que por ello dependió
económicamente de su esposo y hoy en día depende de ella gracias a la
sustitución de la asignación de retiro[26].
Sobre la situación económica del
accionante, la madre y curadora indicó que el hijo “no ha podido laborar y
por tanto no devenga dinero alguno, ni tampoco recibe dinero de ninguna otra
índole y que si bien la asignación de sustitución que deveng[a] de CASUR
es de $1.108.532 […] luego de los descuentos de salud, CASUR, ARPON y un
crédito que vengo pagando en el fondo rotatorio de la Policía desde el año 2014
para atender las necesidades de mi hijo, quien depende de atención médica de
manera permanente, el neto a pagar es de $735.910, los cuales utilizo para
pagar desplazamientos, citas exámenes de mi hijo, además de alimentos para la
congrua subsistencia de los tres ya que también resido con mi hermana BARBARA
RUIZ, de 82 años, quien también padece los achaques propios de su edad que le
impiden laborar y por lo tanto tampoco devenga dinero alguno en nuestro hogar”[27].
II.
CONSIDERACIONES
Competencia
1.
La Sala Sexta de
Revisión de la Corte Constitucional es competente para conocer los fallos de tutela
proferidos dentro del proceso de la referencia, de conformidad con lo dispuesto
en los artículos 86 y 241, numeral 9º, de la Constitución Política, en
concordancia con los artículos 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991.
Asunto objeto de análisis y problema jurídico
2.
En el caso objeto de
estudio, la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional ya reconoció la
condición de hijo del causante del señor Geovanny José Ochoa Ruiz, pero dejó en
suspenso el reconocimiento y pago de la cuota de la sustitución de la
asignación de retiro en su favor hasta que él acreditara su calidad de hijo
inválido de un exintegrante de la Policía Nacional. Ante esta condición
suspensiva, la madre del señor Ochoa Ruiz adelantó una serie de gestiones para
acreditar que el hijo tiene derecho a esta sustitución pensional y al servicio
de salud, ante las cuales no logró una respuesta afirmativa.
La solicitud de valoración médica
laboral para determinar el grado de invalidez de Geovanny José Ochoa fue
rechazada bajo el argumento que no cumplía con la afiliación única al Sistema
de Salud de las Fuerzas Militares y la Policía Nacional. Del mismo modo, la
petición del reconocimiento pensional con fundamento en el dictamen de un
porcentaje de pérdida de capacidad laboral del 55,45 % emitido por la Junta
Regional de Calificación de Invalidez de Santander fue igualmente desestimada
al indicar que estas juntas no son competentes para establecer el grado de
invalidez de los beneficiarios o posibles beneficiarios de las prestaciones a
cargo del régimen de excepción de las Fuerzas Militares y la Policía Nacional.
Por último, la pretensión de que se procediera a la afiliación del accionante
al sistema de salud de la Policía Nacional para practicar la valoración de su
grado de invalidez también le fue negada al considerar que su edad (41 años) le
impide afiliarse como beneficiario, nunca ha recibido servicios médicos de la
Dirección de Sanidad de la Policía Nacional y hasta abril de 2019 estaba
afiliado a la Nueva EPS.
Por todo lo anterior, la señora Ruiz interpuso
acción de tutela por la presunta violación de los derechos fundamentales de su
hijo al debido proceso, al mínimo vital, a la seguridad social e integridad
personal y solicitó que se ordenara a la Dirección de Sanidad, Seccional
Santander que lo afiliaran y le brindaran el tratamiento de sus patologías y,
una vez hecho lo anterior se emitiera concepto de la Junta Médica acerca del
grado de pérdida de capacidad laboral para efectos de determinar la sustitución
de la asignación de retiro reclamada.
3.
De acuerdo con lo
expuesto, de ser constatada la procedibilidad de la acción constitucional, la
Sala deberá resolver el siguiente problema jurídico:
¿Viola los derechos fundamentales al debido
proceso, a la seguridad social y al mínimo vital del demandante, la decisión de la Caja de
Sueldos de Retiro accionada de no reconocer y pagar la cuota de la asignación
de retiro en calidad de hijo inválido, por no contar con la valoración de la Dirección de Sanidad de la
Policía Nacional, cuando la misma entidad se niega a practicar esta evaluación correspondiente
bajo el argumento de que se incumple la
afiliación única al Sistema de Salud de la Policía Nacional y ser beneficiario
de la Dirección de Sanidad correspondiente?
4.
En caso de abordar el
problema jurídico de fondo por la superación de los requerimientos de
procedencia de la presente acción, la Sala reiterará la jurisprudencia sobre (i)
la sustitución pensional como garantía de los derechos fundamentales y la sustitución pensional en el régimen de seguridad
social de la Fuerza Pública; (ii) presentará el precedente aplicable que la
Sala comparte y (iii) responderá en el estudio del caso concreto el problema
jurídico planteado.
Procedencia de la acción de tutela
Legitimación en la causa por activa y por
pasiva
5.
De acuerdo con el artículo 86 de
la Carta Política, toda persona podrá presentar acción de tutela ante los
jueces para procurar la protección inmediata de sus derechos constitucionales
fundamentales, cuando estos resulten vulnerados o amenazados por la acción u omisión
de cualquier autoridad pública o particular, en algunos eventos específicos.
En el
caso objeto de estudio, la acción de tutela fue interpuesta por Rosalbina Ruiz
de Ochoa en nombre y representación legal[28] de
Geovanny José Ochoa Ruiz a quien la Jefe Seccional de Sanidad - Santander le
negó la valoración médica laboral para determinar su grado de invalidez y a
quien CASUR le ha negado el reconocimiento de la sustitución de la asignación
de retiro hasta tanto no se realice tal valoración médica. En consecuencia, la
legitimación por activa, en los términos del artículo 10º del Decreto 2591 de
1991 se encuentra comprobada porque quien interpone la acción de tutela lo hace
en representación de la persona de la que se estiman vulnerados sus derechos
fundamentales, conforme con los requisitos de ley.
6.
Por su parte, la
legitimación por pasiva dentro del trámite de amparo hace referencia a la
capacidad legal del destinatario de la acción de tutela para ser demandado, al
estar llamado a responder por la vulneración o amenaza del derecho fundamental
en el evento en que se acredite la misma en el proceso.
En el asunto de la referencia
se constata que la Policía Nacional y la Dirección de Sanidad, Seccional Santander, son las autoridades públicas a quienes se les atribuyen las acciones
y omisiones presuntamente violatorias de los derechos fundamentales del actor y
de las cuales se pueden predicar actos tendientes a que cesen o impidan que la
presunta vulneración de los derechos fundamentales continúe.
Inmediatez
7.
La respuesta del Jefe Seccional de
Sanidad - Santander que negó finalmente la petición de afiliación y de
valoración definitiva por medicina laboral del sistema de salud de la Policía es
del 11 de junio de 2019. Y la
acción de tutela se promovió el 27 de junio del mismo año[29]. En consecuencia, entre la actuación
presuntamente violatoria de los derechos fundamentales y la radicación de la
solicitud de amparo constitucional transcurrieron 16 días, tiempo que la Sala considera razonable y oportuno para la interposición
de la acción, acorde con la necesidad de protección urgente de los derechos
fundamentales al debido proceso y a la seguridad social que alega el demandante.
Subsidiariedad
8.
Conforme al artículo 86 de la
Constitución, es procedente
el amparo constitucional cuando el actor no cuenta con un mecanismo ordinario
de protección. Sin embargo, conforme a la jurisprudencia constitucional, el
presupuesto de subsidiariedad que rige la acción de tutela también debe
analizarse de una manera flexible, cuando así lo amerite el caso concreto. En ese
orden de ideas, con fundamento en los artículos 86 superior y 6º del Decreto
2591 de 1991, este Tribunal ha determinado que existen dos excepciones que
justifican la procedibilidad[30]
de la acción de tutela, aún en aquellos eventos en que exista otro medio de
defensa judicial, así:
(i)  Cuando el medio de defensa dispuesto por la ley para
resolver las controversias no es idóneo y eficaz conforme a las especiales
circunstancias del caso que se estudia; escenario en el que el amparo es
procedente como mecanismo definitivo; y,
(ii)   Cuando, a pesar de existir un medio de
defensa judicial idóneo, este no impide la ocurrencia de un perjuicio
irremediable en el caso concreto, circunstancia en la que la acción de tutela
procede como mecanismo transitorio.
Las anteriores reglas implican que, de verificarse la existencia de
otros medios de defensa judicial, debe realizarse en cada caso una evaluación
de la idoneidad del mecanismo propuesto, para determinar si dicho medio
judicial tiene la capacidad de restablecer de forma efectiva e integral los
derechos invocados. Este análisis debe ser sustancial y no simplemente formal y
debe tener en cuenta que el juez de tutela no puede suplantar al juez
ordinario. Así, en caso de evidenciar la falta de idoneidad del otro mecanismo,
la acción de tutela puede proceder de manera definitiva.
9. En circunstancias que
involucran los derechos de sujetos de especial protección constitucional, esta
Corporación ha reconocido también una mayor flexibilidad respecto del
cumplimiento del requisito de subsidiariedad. En tales oportunidades y en lo
que concierne al mencionado requisito, el juez de tutela debe brindar un
tratamiento diferencial al accionante y verificar si este se encuentra en la imposibilidad
de ejercer el medio de defensa, en igualdad de condiciones al común de la
sociedad[31].
De esa valoración dependerá establecer si la vía judicial ordinaria es idónea
en el asunto y, en consecuencia, si el requisito de subsidiariedad se cumple en
el caso concreto.
10. Para analizar si el
medio de defensa judicial dispuesto por la ley no es idóneo y eficaz conforme a
las especiales circunstancias del caso que se estudia en lo que respecta al reconocimiento y pago de derechos pensionales y la controversia
sobre decisiones emitidas
por entidades administradoras de pensiones, la jurisprudencia constitucional[32] ha señalado que debe
demostrarse además, la configuración de dos circunstancias concretas: en primer
lugar, que exista un grado mínimo de
diligencia por parte del accionante al solicitar la protección del derecho
invocado; lo que exigiría, a modo de ejemplo, actuaciones del peticionario tendientes
a radicar solicitudes o a interponer recursos en contra de las decisiones
administrativas desfavorables, entre otras actuaciones. Y, en segundo lugar,
demostrar la afectación del mínimo vital como consecuencia de la falta del
reconocimiento de la prestación.
11. En el caso concreto, aunque el medio de control de nulidad y
restablecimiento del derecho parece ser el mecanismo principal a disposición del
accionante para obtener la protección de sus derechos fundamentales, se trata también
de un medio de defensa judicial que, en la situación particular del señor Ochoa
Ruiz, no resulta realmente eficaz en la protección concreta de sus derechos. Dado
que el derecho pensional del actor y su protección está sujeto a una condición
y que la entidad se niega a valorar la pérdida de capacidad laboral del
tutelante, el amplio debate en la jurisdicción podría extenderse en el tiempo. Esto,
con el agravante de que el accionante es un hombre que padece epilepsia
refractaria que le ha producido una incapacidad permanente, y que, por estos
hechos, resulta ser un sujeto de especial protección constitucional. Conforme con
la jurisprudencia constitucional[33], la idoneidad
y eficacia del mecanismo principal de protección deben evaluarse con mayor flexibilidad
en este caso.
12. En este sentido, la Sala destaca que son varias las circunstancias
materiales que permiten acreditar entonces el requisito de subsidiariedad en
favor del actor.
En primer lugar, como ya se mencionó y se certifica en la historia
clínica del demandante, él padece de síndrome convulsivo mixto[34],
crisis de epilepsia mixta[35]
y discapacidad médica permanente por epilepsia refractaria no controlada y
secuelas cognitivas por deterioro de memoria[36]. Estos diagnósticos demuestran
que el demandante presenta condiciones de salud que suponen alteraciones
funcionales importantes, tanto físicas como mentales que incluso condujeron a
que se declarara su interdicción judicial por discapacidad mental absoluta[37]
y que lo sitúan en una situación de debilidad manifiesta.
En segundo lugar, durante el trámite de la solicitud de la sustitución
pensional, el accionante y su madre demostraron diligencia e interés en su
conjunto, situación que contribuye a satisfacer el presupuesto de
procedibilidad de la acción de tutela como mecanismo definitivo, para obtener
el reconocimiento de prestaciones pensionales. Específicamente, se evidencia la
interposición oportuna del correspondiente recurso de reposición contra la
decisión que no incluía al accionante entre los eventuales beneficiarios de la
sustitución de la asignación de retiro y las múltiples solicitudes de
afiliación y/o de valoración del grado de invalidez del accionante y el intento
de dar cumplimiento a la condición planteada por CASUR para el reconocimiento
de la pensión.
En tercer lugar, el accionante demostró la
afectación de su mínimo vital como consecuencia de la negación del
reconocimiento de la sustitución pensional indicada. En efecto, sobre la
situación económica del accionante, su madre indicó que claramente él no ha
podido trabajar y que se trata de una persona que no tiene ningún ingreso
económico[38].
Además manifestó que la asignación de retiro que ella recibe luego de algunos
descuentos legales y otros en relación con préstamos adquiridos, es de $735.910
mensuales los cuales apenas alcanzan para cubrir los gastos de ella, su hijo y
su hermana de 82 años, quien tampoco recibe dinero[39].
Ante
estas circunstancias, el medio de control de nulidad y restablecimiento del
derecho, que puede ejercerse para el efecto, carece realmente de la eficacia
necesaria para asegurar la protección oportuna y suficiente de los derechos
invocados por el actor. No sólo por la prolongada duración de los procesos ante
la jurisdicción de lo contencioso administrativo, que no brindaría de forma
oportuna la garantía que el demandante requiere para amparo eventual de sus
derechos fundamentales a la seguridad social y al mínimo vital que solicita,
sino porque en el interregno el actor no contaría con los servicios médicos
para atender su estado de salud porque, como su madre lo indica, no tiene
capacidad de pago para cubrir plenamente la atención integral que su hijo
necesita.
De lo expuesto la Sala concluye que: (i) las condiciones físicas y la
delicada situación de salud que califica al accionante como una persona en situación
de discapacidad que incluso requiere curador y, dada su extrema dependencia, se
encuentra en circunstancias de debilidad manifiesta; así como (ii) la diligencia
desplegada para obtener la calificación de su grado de invalidez y reclamar la
sustitución en la asignación de retiro; y (iii) la afectación a su mínimo vital
como resultado de la falta del reconocimiento prestacional, permiten concluir
que se acreditan los presupuestos para que proceda la acción de tutela al
configurarse las exigencias de flexibilidad en la valoración de la
subsidiariedad, en relación con los sujetos de especial protección
constitucional. Por estas razones, es procedente la acción de tutela como
mecanismo definitivo de protección de los derechos al debido proceso, al mínimo vital, a la seguridad
social y a la dignidad humana del accionante, ante la evidencia de que el mecanismo ordinario a su
disposición no es eficaz para asegurarla.
Por
todo lo anterior, superados los aspectos de procedencia de la acción, a continuación,
la Sala entra a analizar el problema jurídico de fondo.
La sustitución pensional en el régimen de seguridad social de la Fuerza
Pública. Reiteración de jurisprudencia[40]
13. Esta Corporación ha considerado que la sustitución pensional está
fundada en varios principios de la Carta Política, como la solidaridad,
reciprocidad y universalidad[41]. Asimismo,
este Tribunal constitucional ha sostenido que cuando fallece un miembro de la Fuerza Pública que percibía la
asignación de retiro, es procedente reconocer a los beneficiarios del
pensionado o afiliado del régimen exceptuado la sustitución pensional de
dicha asignación. Según la jurisprudencia de esta Corporación, la
figura de la sustitución “garantiza a los beneficiarios […] el
acceso a los recursos necesarios para subsistir en condiciones dignas, con un
nivel de vida similar al que gozaban con anterioridad al fallecimiento del (la)
pensionado(a)”[42].
14. El artículo 48 constitucional, adicionado por el artículo 1º del
Acto Legislativo 01 de 2005, señaló que, a partir de la vigencia de esa reforma
a la Carta Política, no habría regímenes especiales ni exceptuados del régimen
general de seguridad social, “sin perjuicio del aplicable a la fuerza
pública”. Adicionalmente, el artículo 150, numeral 19, literal e), le
atribuyó al Legislador la competencia para “fijar el régimen salarial y
prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y
de la fuerza pública” (énfasis añadidos).
15. De
conformidad con estas normas superiores, la Ley 923 de 2004 definió las disposiciones,
objetivos y criterios que el Gobierno Nacional debe observar para fijar el
régimen pensional y de asignación de retiro de los miembros de la Fuerza
Pública. Con fundamento en este mandato legal se expidió el Decreto 4433 de
2004 que regula “los derechos a las prestaciones económicas periódicas de
quienes prestan sus servicios a la Nación como miembros de la Fuerza Pública
que comprende la asignación de retiro, la pensión de invalidez, y su
sustitución, así como la pensión de sobrevivencia”[43].
16. El
artículo 40 del decreto mencionado consagra, precisamente, una disposición
sobre la sustitución de la asignación de retiro. Al respecto, establece que
“[a] la muerte de un Oficial, Suboficial, […] de las Fuerzas
Militares, […], en goce de asignación de retiro o pensión, sus
beneficiarios en el orden y proporción establecidos en el artículo 11 del
presente decreto, tendrán derecho a una pensión mensual que será pagada por la
entidad correspondiente, equivalente a la totalidad de la asignación o pensión
que venía disfrutando el causante”.
17. El
artículo 11 del Decreto 4433 de 2004 fija las siguientes reglas sobre el orden de
beneficiarios en el que debe ser reconocida y pagada la sustitución en la
asignación de retiro:
“ARTÍCULO 11. Orden de
beneficiarios de pensiones por muerte en servicio activo. Las pensiones
causadas por la muerte del personal de Oficiales, Suboficiales y Soldados
Profesionales de las Fuerzas Militares, Oficiales, Suboficiales, miembros del
Nivel Ejecutivo y Agentes de la Policía Nacional, y Alumnos de las escuelas de
formación, en servicio activo, serán reconocidas y pagadas en el siguiente
orden:
11.1 La mitad al cónyuge o compañero (a) permanente
sobreviviente y la otra mitad a los hijos menores de 18 años e hijos
estudiantes mayores de 18 años y hasta los 25 años si dependían económicamente
del causante al momento de su muerte, siempre y cuando acrediten debidamente su
condición de estudiantes y a los hijos inválidos si dependían económicamente
del causante.
11.2 Si no hubiere cónyuge o compañero (a) permanente
sobreviviente, la pensión corresponderá íntegramente a los hijos menores de 18
años e hijos estudiantes mayores de 18 años y hasta los 25 años, siempre y
cuando acrediten debidamente su condición de estudiantes y a los hijos
inválidos, si dependían económicamente del causante.
11.3 Si no hubiere hijos, la pensión corresponderá la
mitad al cónyuge o compañero (a) permanente sobreviviente, y la otra mitad en
partes iguales, para los padres que dependían económicamente del causante.
11.4 Si no hubiere cónyuge o compañero (a) permanente
sobreviviente, ni hijos, la prestación se dividirá entre los padres, siempre y
cuando dependieran económicamente del causante.
11.5 Si no hubiere cónyuge o compañero (a) permanente
sobreviviente, ni hijos, ni padres, la pensión les corresponderá previa
comprobación de que el causante era su único sostén, a los hermanos menores de
dieciocho (18) años o inválidos.
La porción del cónyuge acrecerá a la de los hijos y la
de estos entre sí y a la del cónyuge, y la de los padres entre sí y a la del
cónyuge. En los demás casos no habrá lugar a acrecimiento
Parágrafo 1°. Para
efectos de este artículo el vínculo entre padres, hijos y hermanos será el
establecido en el Código Civil, y la calificación de la invalidez de los
beneficiarios, será acreditada con fundamento en las normas del Sistema de
Seguridad Social Integral que regulan lo concerniente a la determinación de
dicho estado”.
Lo
anterior permite evidenciar que, de conformidad con el decreto en mención, los hijos
inválidos que dependían económicamente del causante tienen derecho a una parte
de la sustitución de la asignación de retiro y la condición de invalidez debe
ser acreditada con fundamento en las normas del Sistema de Seguridad Social
Integral que regulan dicha determinación.
La
Sentencia T-090 de 2019 es un precedente aplicable que esta Sala de Revisión
comparte
18. Ahora
bien, sobre el acceso a la sustitución pensional de hijos en situación de invalidez
en la Policía Nacional, la Sentencia T-090 de 2019[44]
estudió la acción de tutela interpuesta por la hija de un exoficial de la
Policía Nacional a quien la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional le
negó la sustitución en la asignación de retiro por no contar con el concepto de invalidez de la
Dirección de Sanidad de la Policía Nacional, pese a que fue declarada interdicta por el Juzgado Cuarto de Familia de
Descongestión de Bogotá. En el caso citado, la accionante no aportó la
certificación de invalidez expedida por el área de medicina laboral de la
Policía Nacional como lo solicitaba CASUR, porque la Dirección de Sanidad de la
Policía Nacional se negaba a practicar los exámenes de PCL como quiera que la
accionante no se encontraba vinculada al Sistema de Salud de la Policía
Nacional.
Al
amparar los derechos de la accionante, la Corte Constitucional señaló que la
negativa de la Dirección de Sanidad de la Policía Nacional con fundamento en
que no había afiliación al subsistema de salud de la Policía era
constitucionalmente inadmisible “toda vez que se le está imponiendo a la
accionante una carga adicional no prevista en la Ley, situación que conlleva el
desconocimiento de los derechos fundamentales a la seguridad social [de la
accionante]”[45].
Así
mismo, según la sentencia, la falta de reconocimiento de la sustitución
pensional fue una carga desproporcionada para la accionante porque, si bien es
cierto que la condición de invalidez de la demandante no fue evaluada por el
Subsistema de Salud de la Policía Nacional, sí fue calificada por su EPS que
determinó una PCL de 53,34 %, y el Decreto 4433 de 2004 no establece que la
condición de invalidez deba ser reconocida, necesariamente, por la Dirección de
Sanidad de la Policía.
19. En
síntesis, de conformidad con la normativa vigente y la jurisprudencia en esta
materia: (i) el Decreto 4433 de 2004 establece que los hijos en
condición de invalidez que dependían económicamente del causante tienen derecho
a la sustitución de la asignación de retiro. Así mismo, (ii) la
condición de invalidez en tales casos se acredita conforme a la misma
normativa, acogiendo las disposiciones del Sistema de Seguridad Social Integral
que regulan la determinación de dicho estado, por expresa disposición legal. (iii)
La jurisprudencia constitucional sobre conflictos relacionados con la forma
de demostrar la situación de invalidez en estas circunstancias, ha señalado en
providencias como la Sentencia T-090 de 2019, que se violan los derechos
al mínimo vital y a la seguridad social de personas en situación de invalidez,
cuando se les niega el reconocimiento de la sustitución pensional como
consecuencia de no haber acreditado la afiliación al Sistema de Salud de la
Policía Nacional y no aportar la evaluación de la condición de invalidez por
parte este mismo sistema de salud,  por tratarse de exigencias no previstas en
la ley y constitucionalmente inadmisibles.
Solución
al caso concreto
20. A
partir de los fundamentos legales y jurisprudenciales descritos, así como las
pruebas que obran en el expediente, la Sala constata la identidad fáctica y la
similitud entre el problema jurídico del caso analizado en la Sentencia
T-090 de 2019 y el que debe abordarse en esta oportunidad. Por lo anterior,
esta providencia constituye precedente para resolver la tutela en conocimiento
de la Sala.
21. Como se expuso en el fundamento jurídico 17
de esta providencia, el numeral 11.1 del artículo 11 del Decreto 4433 de 2004 contempla
a los hijos inválidos que dependían
económicamente del causante como beneficiarios de una parte de la sustitución
de la asignación de retiro.
En el
expediente objeto de revisión, obra copia del registro civil de nacimiento[46]
de Geovanny José Ochoa Ruiz, en el que consta que su padre es el señor Manuel
Antonio Ochoa Tamayo, con lo cual no cabe duda de que el accionante acredita el
parentesco contemplado en la ley para ser beneficiario de la cuota en la
sustitución de la asignación de retiro que su progenitor disfrutaba en vida.
Así
mismo, el peticionario es una persona que dependía económicamente del causante.
En sustento de lo anterior cabe destacar que a la edad de 22 años, como lo
demuestra la historia clínica allegada, Geovanny José comenzó a presentar las
dolencias que hoy lo aquejan y por las cuales se encuentra con discapacidad
médica permanente. Como lo indicó la madre y curadora del accionante, desde
2002 sus enfermedades le impidieron continuar sus estudios en la escuela de la
Policía y a partir de ese momento su discapacidad absoluta lo inhabilitó para
ejercer alguna labor[47]. Esto
es consistente con la afirmación de la curadora y progenitora del actor
relacionada con que él fue dependiente económicamente de su padre hasta el
momento en que este último falleció (1º de abril de 2008) y esta dependencia persiste
ahora en relación con la madre, pues el monto de la sustitución de la
asignación de retiro que le fue reconocida a ella es el único medio económico
con el que Geovanny José cuenta para atender sus gastos y necesidades básicas.
Por último, en
la solicitud radicada ante CASUR, se anexó declaración extraproceso[48] , en la que pone de
manifiesto la dependencia económica de
Geovanny.
La
dependencia económica es un requisito cuyo incumplimiento o falta de prueba no
fue esgrimido por la entidad accionada pues la condición suspensiva a la que
fue sometido el reconocimiento de la cuota sustitutiva del actor se restringió
a la acreditación de su invalidez.
22.
Por ende, en lo que concierne a ese punto en particular, es preciso indicar en
primer lugar, que en el expediente obra la historia clínica del señor Geovanny
José Ochoa Ruiz, en la que constan los distintos diagnósticos del accionante: síndrome convulsivo mixto[49],
crisis de epilepsia mixta[50],
discapacidad médica permanente por epilepsia refractaria no controlada y
secuelas cognitivas por deterioro de la memoria. En segundo lugar, se anexó el
informe pericial del Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses,
rendido dentro del proceso de interdicción judicial del accionante, en el que
se registra como conclusión que se trata de un “experticiado con deterioro
cognitivo secundario a epilepsia refractaria sin capacidad para administrar sus
bienes y disponer de ellos, requiere de la continuidad de los controles por
neurología y psiquiatría”[51]. En
tercer lugar, existe una sentencia del Juzgado Segundo Promiscuo de Familia de
Socorro que declara la interdicción judicial del accionante por discapacidad
mental absoluta, lo que se traduce en que ya existe una declaración judicial en
la que se constata la invalidez del actor. Por si fuera poco, en cuarto lugar,
la Junta Regional de Calificación de Invalidez de Santander determinó un
porcentaje de pérdida de capacidad laboral del accionante del 55,45 % con fecha
de estructuración el 18 de julio de 2008.
Todas las anteriores pruebas y
determinaciones consignadas en el expediente permiten establecer de manera
plena, que el señor Geovanny José Ochoa Ruiz, hijo del señor Manuel Antonio
Ochoa Tamayo, es una persona en condición de invalidez.
A pesar de lo anteriormente descrito, CASUR
dejó en suspenso el reconocimiento de la parte de la sustitución de la
asignación de retiro que le correspondería al accionante, hasta tanto
acreditara la invalidez, pero paradójicamente, en contradicción con su misma
determinación, ha respondido negativamente a las solicitudes posteriores de
reconocimiento prestacional y ha exigido un dictamen emitido por la Dirección
de Sanidad, como única forma de acreditación de su condición. Con ello ha
generado un círculo vicioso de obstrucciones en contra de los derechos
prestacionales del actor, porque la Dirección de Sanidad, a su vez, se ha
negado a realizar el examen en mención. De hecho, han sido infructuosas las
gestiones para que esa entidad evalúe la condición de invalidez del accionante,
con el pretexto de que no se verificó la afiliación única al Subsistema de
Salud de la Policía Nacional que, a su vez, sólo puede realizarse con la
acreditación de la condición de invalidez del actor.
Como
se advirtió en el fundamento jurídico 18 de esta providencia, las acciones de
estas entidades le impusieron al demandante el cumplimiento de requisitos que la
ley no prevé para efectos de obtener el reconocimiento y pago de su cuota en la
sustitución de la asignación de retiro. Además, le han adjudicado al actor y a
su madre una carga desproporcionada que no están obligados a soportar, al
exigirles la acreditación de la invalidez que finalmente para la misma entidad
era de imposible cumplimiento, esto es, la realización del examen
correspondiente de invalidez a partir de la verificación de la afiliación al
Sistema de Salud de la Policía Nacional.
En ese
orden de ideas, al desestimar el dictamen de pérdida de capacidad laboral del 55,45
%[52]
emitido por la Junta Regional de Calificación de Invalidez de Santander, CASUR
vulneró los derechos fundamentales del accionante, pues le negó el acceso a los
recursos económicos necesarios para garantizar la satisfacción de sus
necesidades básicas luego de la ausencia de su padre y consecuentemente, el
acceso a la atención en salud derivada de dicho reconocimiento, con fundamento
en exigencias no establecidas en la ley y bajo la pretensión de cumplimiento de
un requisito que, dentro de las reglas internas del sistema de salud de la
Policía, era aparentemente imposible de cumplir.
En consecuencia, la Sala encuentra que la negativa de
CASUR a reconocer la prestación pensional al accionante, dependiente del padre
fallecido, a pesar de múltiples pruebas que demuestran la condición de
invalidez del actor, vulnera sus derechos fundamentales al debido proceso, a la
seguridad social y al mínimo vital. Por lo anterior, la Sala
concederá el amparo definitivo de los derechos fundamentales del accionante comprometidos
por CASUR al negarle el reconocimiento de la prestación
pensional por no contar con la valoración
de la Dirección
de Sanidad de la Policía Nacional.
Conclusiones
y órdenes a proferir
23.  La Sala encontró acreditados los presupuestos de
procedibilidad de legitimación por activa y pasiva, inmediatez y
subsidiariedad. En particular, se concluyó que el mecanismo ordinario con el
que cuenta el accionante no es eficaz y se acreditan los presupuestos para que
proceda la acción de tutela como mecanismo definitivo de protección, al tener
en cuenta (i) la delicada
situación de salud que califica al accionante como sujeto de especial
protección constitucional; (ii) la diligencia desplegada para reclamar la
sustitución en la asignación de retiro; y (iii) la afectación a su mínimo vital
como consecuencia de la falta del reconocimiento prestacional.
24.  La sustitución pensional se funda en los
principios constitucionales de solidaridad, reciprocidad y universalidad; y es
un mecanismo de protección de los
familiares del trabajador pensionado, incluyendo a los miembros de la Fuerza
Pública, ante el posible desamparo en que pueden quedar por razón de su muerte,
dada la dependencia económica de la misma para su subsistencia.
25.  El Decreto 4433 de 2004, que regula la asignación de
retiro de los miembros de la Fuerza Pública, establece que los hijos inválidos
que dependían económicamente del causante tienen derecho a parte de la
sustitución de la asignación de retiro. La misma normativa señala que la
condición de invalidez será acreditada con fundamento en las normas del Sistema
de Seguridad Social Integral que regulan la determinación de la misma. Para el
efecto no resultan aplicables normas como el Decreto 1795 de 2000 o el Acuerdo
048 de 2007 que no tienen el alcance de adicionar requisitos para efectos de
obtener el derecho a la sustitución de la asignación de retiro.
26.  En el caso objeto de estudio, se concluye entonces
que el accionante cumple con las condiciones previstas por el Decreto 4433 de
2004 para ser beneficiario de la sustitución de la cuota de la asignación de
retiro de su padre fallecido. Además, que la negativa de CASUR de reconocerle
la prestación pensional al accionante con fundamento en que debía aportar
certificado de invalidez proveniente exclusivamente de la Dirección de Sanidad
de la Policía Nacional y demostrar afiliación única a este sistema de salud vulnera
sus derechos fundamentales.
27.  Por las anteriores razones, la Sala revocará la
sentencia de segunda instancia, proferida el 22 de agosto de 2019 por la Sala Civil Familia Laboral del Tribunal Superior del
Distrito Judicial de San Gil, que revocó el fallo emitido el 12 de julio de
2019, por el el Juzgado Segundo
Civil del Circuito de Socorro - Santander.
que concedió transitoriamente el amparo y, en su lugar, concederá la tutela de
los derechos fundamentales al debido proceso, a la seguridad social y al mínimo vital de Geovanny José Ochoa Ruiz. En consecuencia, dejará
sin efecto el artículo primero de la Resolución 4195 del 24 de septiembre de
2008 en cuanto a dejar pendiente por reconocer y pagar el restante 25% de la
prestación que pudiera corresponder al joven Geovanny José Ochoa Ruiz.
De este modo, se ordenará a la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía
Nacional (CASUR) emitir un nuevo acto administrativo que reconozca y pague al
accionante la cuota que le corresponda de la sustitución de la asignación de
retiro del señor Agente (R) Manuel Antonio Ochoa Tamayo. Como consecuencia de
lo anterior, se ordenará a la Dirección de Sanidad de la Policía Nacional que, una vez se expida el acto administrativo de
reconocimiento de la parte de la sustitución de la asignación de retiro, afilie
al accionante al Subsistema de Salud de la Policía Nacional.
III.
DECISIÓN
En
mérito de lo expuesto, la Sala Sexta de Revisión de la Corte Constitucional,
administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
PRIMERO.- REVOCAR el fallo proferido por la Sala Civil
Familia Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de San Gil, el 22
de agosto de 2019 dentro del expediente T-7.602.305. En su lugar, CONCEDER
el amparo de los derechos fundamentales al debido proceso, a la seguridad
social y al mínimo vital de Geovanny José
Ochoa Ruiz.
SEGUNDO.- DEJAR SIN EFECTO el artículo primero de la
Resolución 4195 del 24 de septiembre de 2008 en lo referido a dejar pendiente
por reconocer y pagar el restante 25% de la prestación que pudiera corresponder
a Geovanny José Ochoa Ruiz.
TERCERO.- ORDENAR a la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional
(CASUR) que, dentro de los 15 días
siguientes a la notificación de la presente providencia, emita un nuevo acto
administrativo que reconozca y pague a Geovanny José Ochoa Ruiz la sustitución
de la cuota que le corresponda de la asignación de retiro que disfrutaba en
vida el Agente (R) Manuel
Antonio Ochoa Tamayo y lo incluya en la
nómina de dicha entidad.
CUARTO.- ORDENAR a la Dirección de Sanidad de la Policía Nacional que,
una vez se expida el acto administrativo de reconocimiento de la sustitución de
la cuota de la asignación de retiro y dentro de las 48 horas siguientes a la
expedición de dicho acto, afilie a Geovanny José Ochoa Ruiz al Subsistema de
Salud de la Policía Nacional.
QUINTO.- Por Secretaría General, LÍBRENSE las
comunicaciones a que se refiere el artículo 36 del decreto 2591 de 1991.
Notifíquese,
comuníquese y cúmplase.
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
Con salvamento
parcial de voto
MARTHA VICTORIA
SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
SALVAMENTO
PARCIAL DE VOTO DEL MAGISTRADO
JOSÉ
FERNANDO REYES CUARTAS
A LA SENTENCIA
T-064/20
DERECHO
A LA SUSTITUCION DE ASIGNACION DE RETIRO-Era
pertinente dejar sin efectos la negativa de la accionada para lograr mayor
coherencia (Salvamento parcial de voto)
DERECHO
A LA SUSTITUCION DE ASIGNACION DE RETIRO-Debió
haber ordenado el reconocimiento y pago de las mesadas dejadas de percibir en
lo que no estuviera prescrito (Salvamento parcial de voto)
En
distintas oportunidades en las que la Corte ha ordenado el reconocimiento y
pago de mesadas dejadas de percibir, ha utilizado la fórmula “en lo que no
esté prescrito” con el fin de evitar eventuales litigios respecto del
momento a partir del cual se debe efectuar el pago del derecho pensional, el
cual, valga decir, es una garantía consolidada en el haber jurídico de la
persona. En ese sentido, estimo que la Sala debió haber acogido el enunciado en
cita con el propósito de evitar que la efectividad del derecho fundamental
pudiera resultar obstaculizada por una cuestión litigiosa
EXPRESIONES REFERIDAS A PERSONAS CON DISCAPACIDAD-Lenguaje puede tener implicaciones inconstitucionales por
ser entendido y utilizado con fines discriminatorios (Salvamento parcial de
voto)
El
uso de expresiones como “hijo inválido” y “persona inválida”, reproduce una
posición despectiva, pues estas calificaciones desconocen el poder simbólico
del lenguaje y soslayan los cambios culturales que conlleva el paso del tiempo
Con el respeto acostumbrado por las decisiones
de la Corte me permito expresar las razones que me llevan a apartarme de la
posición adoptada por la mayoría, en la sentencia T-064 del 18 de febrero de
2020
(M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado).
1.  En esa
oportunidad la Sala Sexta de Revisión estudio la acción de tutela instaurada
por Rosalbina Ruiz de Ochoa, como representante legal de su hijo Geovanny José
Ochoa Ruiz, en contra de la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional
-Casur-y la Dirección de Sanidad de la Policía Nacional, ante la negativa de
acceder al reconocimiento y pago de la sustitución de la asignación de retiro
en calidad de hijo en condición de invalidez del causante.
La oposición de las accionadas se
fundamentó en el hecho de no reconocer el efecto jurídico vinculante del
dictamen proferido por la Junta Regional de Calificación de Invalidez de
Santander, argumentado que el régimen especial de las FF.MM solo admite el concepto
médico laboral emanado del área de sanidad de la institución. No obstante, la
autoridad competente negó la afiliación del señor Geovanny José a dicho
sistema, por no haber recibido atención médica como beneficiario y figurar de
tiempo atrás como cotizante en el régimen contributivo.
2.  En primera
instancia se concedió el amparo constitucional, por lo cual se ordenó a la
accionada afiliar y garantizar la atención en salud del representado, y
permitirle acceder al área de sanidad con el fin de adelantar el proceso de
calificación de la invalidez. En segunda instancia, se revocó el fallo y, en su
lugar, se declaró la improcedencia de la acción al considerar que el asunto
debía ser resuelto por la vía ordinaria.
3.  En sede de
revisión, la Corte constató que las accionadas transgredieron los derechos
fundamentales al debido proceso, a la seguridad social y al mínimo vital del
representado, al no reconocer el dictamen de la junta regional atrás
mencionada, teniendo en cuenta que el Decreto 4433 de 2004[53]
no establece que la condición de invalidez debe ser reconocida, necesariamente,
por la Dirección de Sanidad de la Policía. Por otro lado, se adujo que las
accionadas impusieron una carga desproporcionada al exigir un concepto médico
efectuado por las autoridades de la institución al mismo tiempo que se impedía
el acceso a las mismas al negar la afiliación al sistema de salud institucional
de la fuerza pública.
Por consiguiente, la Sala concedió el
amparo de las garantías fundamentales y, en consecuencia, ordenó el
reconocimiento y pago de la asignación de retiro y la afiliación del señor
Ochoa Ruiz al Subsistema de Salud de la Policía Nacional.
4.  A pesar que
comparto la esencia de la decisión adoptada en la sentencia T-064 de 2020,
advierto tres aspectos que motivan que me separe parcialmente de lo decidido
por la mayoría, a saber: i) la identificación de los actos
administrativos que era necesario dejar sin efectos; ii) no haber
ordenado el reconocimiento y pago de las pensadas dejadas de percibir en lo
que no estuviera prescrito; y iii) el uso de expresiones como “hijo
inválido” “hijo discapacitado”.
5.  Frente al primer
punto, la sentencia dejó sin efectos el artículo primero de la Resolución 4195
del 24 de septiembre de 2008, que dejó en suspenso el 25% del derecho pensional
que pudiera corresponderle a Geovanny José Ochoa Ruiz. Sin embargo, considero
que la Sala debió pronunciarse también respecto de la decisión adoptada por la
Casur al resolver la solicitud de sustitución de asignación de retiro
adelantada en el año 2014 por la accionante una vez expedido el dictamen de la
Junta Regional de Calificación de Invalidez de Santander.
Esto, teniendo en cuenta que en la
providencia se reprochó que la accionada no reconociera el valor vinculante de
tal documento. De ahí, que fuera pertinente dejar sin efectos la negativa de la
accionada para lograr mayor coherencia.
6.  En relación con
lo segundo, en distintas oportunidades en las que la Corte ha ordenado el
reconocimiento y pago de mesadas dejadas de percibir, ha utilizado la fórmula “en
lo que no esté prescrito”[54]
con el fin de evitar eventuales litigios respecto del momento a
partir del cual se debe efectuar el pago del derecho pensional, el cual, valga
decir, es una garantía consolidada en el haber jurídico de la persona. En ese
sentido, estimo que la Sala debió haber acogido el enunciado en cita con el
propósito de evitar que la efectividad del derecho fundamental pudiera resultar
obstaculizada por una cuestión litigiosa.
7.  Por último, a
juicio del suscrito, el uso de expresiones como “hijo inválido” y “persona
inválida”, reproduce una posición despectiva, pues estas calificaciones
desconocen el poder simbólico del lenguaje y soslayan los cambios culturales
que conlleva el paso del tiempo. Lo anterior, sin desconocer lo expuesto por
este Tribunal Constitucional en sentencia C-458 de 2015[55],
pronunciamiento que respeto pero del cual me aparto con firmeza.
Bajo estos términos dejo consignado mi
salvamento parcial de voto.
Fecha
ut supra,
JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
[1] Cuaderno 2, folio 6.
[2] Cuaderno 2, folio 13.
[3] Cuaderno 2, folio 15.
[4] Cuaderno 2, folio 20.
[5] Cuaderno 2, folio 21.
[6] La
accionante aportó copia de un carné de afiliación a la Policía Nacional a
nombre de Johany José Ochoa Ruiz, “T.policial no. 5579188” en la que
figura como fecha de nacimiento el 27 de mayo de 1978 y la anotación “hijo
agente”. Cuaderno 2, folio 4.
[7] Cuaderno
2, folio 5.
[8] Cuaderno 2, folios 23 a 26.
[9] Cuaderno 2, folio 27.
[10] Cuaderno 2, folio 28. Al respecto citó el
artículo 6° del Acuerdo 048 de 2007 “Por el cual se establece políticas y
parámetros para la valoración de beneficiarios de que trata el literal c)
artículo 24 del Decreto 1795 del 14 de Septiembre 2000 del Sistema de Salud de
Fuerzas Militares y de la Policía Nacional”: “Para la determinación de
la invalidez se requiere los siguientes documentos. […] 7. Verificación
de afiliación única al SSMP por parte del afiliado y beneficiario a la
Dirección de Sanidad correspondiente”.
[11] Cuaderno 2, folios 30 y 31.
[12] Cuaderno 2, folio 54.
[13] Cuaderno
2, folio 43.
[14] Cuaderno
2, folios 58 a 62.
[15] Cuaderno
2, folio 63.
[16] Cuaderno
2, folio 64.
[17] Cuaderno
2, folio 82.
[18] Cuaderno
2, folio 82.
[19] Cuaderno
2, folio 91.
[20] Cuaderno
2, folio 91.
[21] Cuaderno
2, folio 108.
[22] Cuaderno
2, folio 111.
[23] Cuaderno
2, folio 122.
[24] Cuaderno
2, folio 160 a 163.
[25] Cuaderno
1, folio 23.
[26] Cuaderno
1, folio 23.
[27] Cuaderno
1, folio 24.
[28] En el
expediente se aportó el acta de audiencia en la que el Juzgado Segundo
Promiscuo de Familia de Oralidad resolvió el proceso de jurisdicción voluntaria
por discapacidad mental absoluta de Geovanny José Ochoa Ruiz y se designó como
su curadora principal a Rosalbina Ruiz de Ochoa. Cuaderno 2, folio 43.
Igualmente obra el acta de la diligencia de posesión de Rosalbina Ruiz de Ochoa
en el cargo de curadora principal. Cuaderno 2, folio 46.
[29] Cuaderno 2, folio 81.
[30] Sentencia T-662
de 2016 M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
[31] Sentencias T-662 de 2013 M.P. Luis Ernesto
Vargas Silva y T-527 de 2015 M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
[32] Sentencias
T-608 de 2016 M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado, T-326 de 2015 M.P. Luis Ernesto
Vargas Silva y T-142 de 2013.
[33] Sentencias T-662 de 2013 M.P. Luis Ernesto
Vargas Silva y T-527 de 2015 M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
[34] Cuaderno 2, folio 15.
[35] Cuaderno 2, folio 20.
[36] Cuaderno 2, folio 21.
[37] Cuaderno 2, folio 43.
[38] Cuaderno
1, folio 24.
[39] Cuaderno
1, folio 24.
[40] Este
acápite se basa en las consideraciones expuestas en la Sentencia T-113 de 2016
M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez y T-090 de 2019 M.P. Alberto Rojas Ríos.
[41] Sentencia C-336 de 2008 M.P. Clara Inés Vargas
Hernández: “(i) El de solidaridad que lleva a
brindar estabilidad económica y social a los allegados al causante; (ii) El de reciprocidad,
por cuanto de esta manera el legislador reconoce en favor de ciertas personas
una prestación derivada de la relación afectiva, personal y de apoyo que
mantuvieron con el causante; (iii) El de universalidad del
servicio público de la seguridad social, toda vez que con la pensión de
sobrevivientes se amplía la órbita de protección a favor de quienes
probablemente estarán en incapacidad de mantener las condiciones de vida que
llevaban antes del fallecimiento del causante”.
[42] Sentencia T-090 de 2019 M.P. Alberto Rojas Ríos.
[43] Artículo
4º del Decreto 4433 de 2004.
[44] M.P.
Alberto Rojas Ríos.
[45] Sentencia
T-090 de 2019 M.P. Alberto Rojas Ríos, consideración No. 2.3.2.1.
[46] Cuaderno
2, folio 2.
[47] Cuaderno
1, folio 23.
[48] Cuaderno
2, folio 34.
[49] Cuaderno 2, folio 15.
[50] Cuaderno 2, folio 20.
[51] Cuaderno
2, folio 42.
[52] Que
valga señalar es adoptado de acuerdo con el Decreto 917 de 1999 conforme con el
cual, según el artículo 7º del Acuerdo 048 de 2007, también se emite la
calificación de la invalidez de los beneficiarios en el sistema de salud de las
Fuerzas Militares y de la Policía Nacional.
[53] Decreto 4433 de
2004, “por medio del cual se fija el régimen pensional y de asignación de
retiro de los miembros de la Fuerza Pública”.
[54] Al respecto, pueden
consultarse las siguientes providencias: T-592 de 2012, T-183 de 2014, T-007 de
2014, T-015 de 2017, T-316 de 20178, T-090 de 2018, T-136 de 2019 y T-484 de
2019, entre otras.
[55] En esa oportunidad,
entre otras cuestiones, la Corte declaró exequibles algunas expresiones como: “inválida”,
“inválido”, “inválidos”, “sordo”, “personas sordas”, “sordos”; contenidas
en distintas leyes, por ejemplo, Ley 100 de 1993, Ley 797 de 2003, Ley 1564 de
2012 y Ley 324 de 1996. Al efecto, la Corporación adujo que tales expresiones
hacen parte del lenguaje técnico jurídico que pretende definir una situación
legal sin que se efectúe una descalificación subjetiva de ciertos individuos.