C-451-05
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia C-451/05
COSA JUZGADA
CONSTITUCIONAL-No configuración
DEMANDA DE
INCONSTITUCIONALIDAD-Concepto de violación
ACCION PUBLICA
DE INCONSTITUCIONALIDAD-Aplicación del principio pro
actione en la formulación de los cargos
SISTEMA DE
SEGURIDAD SOCIAL INTEGRAL-Objetivo general
SEGURIDAD
SOCIAL-Concepto
SISTEMA
GENERAL DE PENSIONES-Objeto
SISTEMA
GENERAL DE PENSIONES-Características
LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN SISTEMA DE SEGURIDAD SOCIAL
EN SALUD-Límites
PENSION DE SOBREVIVIENTES-Edad como
criterio de diferenciación válido
Para el caso
de la seguridad social, y particularmente en el ámbito de la pensión de
sobrevivientes, la Sala considera que lejos de constituir un criterio sospechoso
de discriminación la edad constituye uno de los factores apropiados para
establecer tratamientos diferenciales y en esa medida su utilización es prima
facie legítima. En efecto, además de tratarse de un asunto (régimen pensional)
frente al que el Legislador goza de un relativamente amplio margen de
configuración normativa, armoniza con el significado y finalidad de la pensión
de sobrevivientes en el marco del sistema general de seguridad social
anteriormente descrito.
PENSION DE SOBREVIVIENTES-Significado y
finalidad
DERECHO A LA SUSTITUCION PENSIONAL POR ESTUDIOS-Protección especial
DERECHO A LA IGUALDAD EN PENSION DE SOBREVIVIENTES-Disfrute por hijo incapacitado para trabajar por estudios hasta el
límite de veinticinco años de edad
El límite de
25 años de edad para acceder a la pensión de sobrevivientes en el caso de los
hijos sin invalidez no puede ser interpretado entonces como un acto de
discriminación entre los hijos, o con motivo de la edad, sino como una medida
de diferenciación fundada en el hecho objetivo de haber llegado a una etapa de
la vida en la cual es sensato suponer que la persona ha adquirido un nivel de
capacitación suficiente para trabajar y procurarse su propio sustento. En
efecto, la experiencia indica que la adquisición de la autonomía en las
personas tiene un referente cronológico que se ha identificado en los comienzos
de la edad adulta, época en la cual se espera que la persona haya culminado sus
estudios, incluso los de nivel  superior, que la habilitan para enfrentar su
destino en forma independiente. En este sentido la edad de 25 años viene a ser
un criterio razonable ya que para ese momento los hijos dependientes de sus
padres cuentan, por lo general, con una profesión u oficio que les permite
lograr su independencia económica y proveerse su propio sustento, motivo por el
cual se encuentra justificada su exclusión como beneficiarios de la sustitución
pensional, pues ya no se trata de una persona en condiciones de vulnerabilidad
que por lo tanto necesite medidas de protección especial. Resulta compatible
con los artículos 13, 42 y 48 de la Carta fijar un límite de 25 años de edad al
disfrute de la pensión de sobrevivientes para el hijo incapacitado para
trabajar por razón de los estudios y si dependía económicamente del causante al
momento de su muerte, pues la persona que supera esa edad no está en una
situación de indefensión o vulnerabilidad que justifique  incluirla como
beneficiaria de dicha prestación ya que habiendo adquirido un nivel de
capacitación se encuentra en condiciones de trabajar y contribuir al sistema de
seguridad social, haciéndose  por tanto acreedora en forma directa a los
beneficios a que hubiere lugar.
Referencia: expediente D-5432
Demanda de
inconstitucionalidad contra el artículo 13 (parcial) de la Ley 797 de 2003 “Por
la cual se reforman algunas disposiciones del sistema general de pensiones
previsto en la Ley 100 de 1993 y se adoptan disposiciones sobre los Regímenes
Pensionales exceptuados y especiales”.
Actor: Eduardo Parménides Palacios Hernández
Magistrada Ponente:
Dra. CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Bogotá D.C., tres (3) de mayo de dos mil
cinco (2005)
La
Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones
constitucionales y una vez cumplidos los requisitos y trámites establecidos en
el Decreto 2067 de 1991, profiere la siguiente
SENTENCIA
I.  ANTECEDENTES
En ejercicio de
la acción pública consagrada en los artículos 40-6, 241-4 y 242-1 de la
Constitución Política, el ciudadano Eduardo Parménides Palacios Hernández
solicita a la Corte Constitucional la declaración de inexequibilidad parcial
del artículo 13 de la Ley 797 de 2003 “Por la cual se reforman algunas
disposiciones del sistema general de pensiones previsto en la Ley 100 de 1993 y
se adoptan disposiciones sobre los Regímenes Pensionales exceptuados y
especiales”, por considerar que tal disposición vulnera los artículos 13,
42 y 48 de la Constitución Política.
Mediante auto
del 15 de octubre de 2004, se admitió la demanda de la referencia por cumplir
con los requisitos que contempla el artículo 2º del Decreto 2067 de 1991, se
ordenó la fijación en lista de la norma acusada, y se dispuso el traslado al
señor Procurador General de la Nación para que rindiera el concepto de rigor.
Así mismo, de
conformidad con los artículos 244 de la Constitución Política y 11 del Decreto
2067 de 1991, se comunicó la iniciación del proceso al Presidente de la
República y al Presidente del Congreso de la República,  y al tenor del
artículo 13 del Decreto 2067 de 1991, se envió comunicación a los Ministros de
la Protección Social y de Hacienda y Crédito Público; al Presidente del
Instituto de Seguros Sociales; a la Asociación Colombiana de Empresas de
medicina Integral ACEMI; Academia Colombiana de Jurisprudencias; Departamento
Administrativo de Planeación Nacional; Asociación Colombiana de Fondos de
Pensiones  ASOFONDOS; y a los departamentos de derecho laboral de las
Universidades Externado de Colombia, Javeriana y Rosario,  con el fin de que
aportaran su opinión sobre la demanda de la referencia.
Cumplidos los
trámites constitucionales y legales propios de esta clase de juicios, y previo
concepto del Jefe del Ministerio Público, la Corte Constitucional procede a
decidir en relación con la presente demanda.
II.  TEXTO DE LA NORMA ACUSADA
Se transcribe a continuación el texto del
artículo 13 de la Ley 797 de 2003, subrayando el aparte demandado:
“LEY 797 DE 2003
Por
la cual se reforman algunas disposiciones del sistema general de pensiones
previsto en la Ley100 de 1993 y se adoptan disposiciones sobre los Regímenes
Pensionales exceptuados y especiales.
EL
CONGRESO DE COLOMBIA
DECRETA:
Artículo 13. Los artículos 47 y 74 quedarán
así:
Artículo 47. Beneficiarios de la Pensión de
Sobrevivientes. Son
beneficiarios de la pensión de sobrevivientes:
(…)
c) Los hijos menores de 18 años; los hijos
mayores de 18 años y hasta los 25 años, incapacitados para
trabajar por razón de sus estudios y si dependían económicamente del causante
al momento de su muerte, siempre y cuando acrediten debidamente su condición de
estudiantes y cumplan con el mínimo de condiciones académicas que establezca el
Gobierno; y, los hijos inválidos si dependían económicamente del causante, esto
es, que no tienen ingresos adicionales, mientras subsistan las condiciones de
invalidez. Para determinar cuando hay invalidez se aplicará el criterio
previsto por el artículo 38 de la Ley 100 de 1993;
(…)”
III.    FUNDAMENTOS DE LA DEMANDA
Según el
demandante el segmento normativo impugnado del artículo 13 de la Ley 797 de
2003, que establece la edad de 25 años como límite para disfrutar de la pensión
de sobrevivientes en calidad de hijo incapacitado para trabajar en razón de los
estudios, vulnera los artículos 13, 42 y 48 de la Constitución Política.
En su parecer,
lo acusado desconoce el principio de igualdad consagrado en el artículo 13 de
la Carta, porque es una tipificación consagrada en razón de la edad del hijo
beneficiario lo cual resulta discriminatorio frente a los demás beneficiarios
señalados en la misma disposición legal. Además, limita el derecho del hijo
beneficiario de continuar en el sistema de seguridad social sobre el mismo
derecho y ante la misma norma que salvaguarda a los demás beneficiarios.
Considera que
también  viola el artículo 42 ibidem que establece la protección constitucional
de la familia, pues si conforme al mandato superior los hijos hacen parte del
núcleo familiar y sus derechos se basan en la igualdad ante la ley, “la
expresión acusada se torna discriminatoria  en pro de la edad, no obstante me
pregunto ¿esa relación filial de la familia es de edad?  y el hijo deja de ser
hijo a los 25 años?”.
Igualmente, en
su criterio lo impugnado vulnera el artículo 48 de la Constitución sobre el
derecho a la seguridad social, especialmente en lo que tiene que ver con el
principio de universalidad, pues si este principio se define como la garantía
de protección para todas las personas “sin ninguna discriminación, en
todas las etapas de la vida” se están excluyendo a los hijos
beneficiarios mayores de 25 años del derecho a la seguridad social que tienen
carácter irrenunciable.
Finalmente,
como sustento de su impugnación sostiene que “la pensión es un derecho
adquirido conforme a la ley, y que los beneficiarios de esta vienen a suceder
el derecho que ya tiene calidad de adquirido, quedando excluidos los
beneficiarios (hijos) del derecho que en virtud gozan, por el hecho de cumplir
25 años de edad, estando en las mismas condiciones y frente a la misma
situación jurídica que los demás beneficiarios, igualdad entre los iguales es
lo que se profesa”
IV.
INTERVENCIONES
1. Instituto de Seguros Sociales –ISS-
Carlos Libardo
Bernal Pulido, actuando en representación del Instituto de Seguros Sociales
solicita desestimar la pretensión de inexequibilidad del aparte normativo
acusado pues deberá reconocer que la diferencia introducida por la norma
acusada con fundamento en el criterio de edad de 25 años es razonable y
proporcionada y por lo tanto no vulnera la Constitución.
Expresa que en
extensa línea jurisprudencial la Corte  ha señalado que en virtud de lo
dispuesto en el artículo 13 Superior, no se le prohíbe al legislador
diferenciar sino discriminar, lo cual se presenta cuando la diferenciación es
irrazonable o desproporcionada.
Señala que en el
caso bajo examen la diferenciación introducida por el legislador cumple con las
exigencias del principio de razonabilidad, pues está justificada de manera muy
clara por el principio de solidaridad consagrado en el artículo 48 de la Carta
según el cual la seguridad social debe basarse en una repartición solidaria de
las cargas y beneficios entre toda la población que es sujeto del sistema de
manera que quien está en edad  y tiene capacidad para contribuir al sistema
debe hacerlo y quien no lo está debe recibir los beneficios del sistema. Un
individuo de 25 años si lo está y esto es lo que hace razonable la norma
acusada.
Anota que en
relación con el principio de solidaridad como fundamento para establecer
exigencias en orden a recibir la pensión de sobrevivientes, la Corte ya se
pronunció en Sentencia C-1094 de 2003 al declarar exequible la imposibilidad
del cónyuge supérstite de recibir pensión de sobrevivientes cuando es menor de
30 años y no ha procreado hijos con el causante.
Explica que un
hijo mayor de 25 años está en una situación diferente a la del cónyuge
supérstite, los padres del causante, los hermanos inválidos  del mismo que
dependían económicamente del causante o los hijos menores de edad, pues ha
disfrutado de un período de gracia, de los 18 a los 25 años, que la ley le
concede para que finalice sus estudios. Por ello el hijo mayor de 25 de años no
puede pretender adoptar la posición insolidaria de recibir eternamente los
beneficios de la pensión de sobrevivientes, sino la posición solidaria de
afiliarse y cotizar al sistema.
En su criterio
la fijación de los 25 años de edad para dejar de recibir la pensión de
sobrevivientes es proporcionada pues tal determinación no obedece a un capricho
del legislador sino a la circunstancia objetiva de que a esta edad un individuo
está en plena aptitud para incorporarse al mercado laboral y afiliarse al
sistema de seguridad social, y además ha terminado sus estudios  superiores y
en este sentido ya no necesita del beneficio de la pensión de sobrevivientes
que le otorga la norma acusada.
Sostiene que
estas mismas razones hacen que la diferencia de trato introducida por el
legislador en la norma acusada no vulnere la igualdad entre los hijos que
consagra el artículo 42 Superior,  ni el principio de universalidad establecido
en el artículo 48 ibidem pues conforme al primero de los citados mandatos el
principio de igualdad no supone la identidad de trato legal a los miembros de
la familia sino que su trato no sea discriminatorio es decir, diferente pero
razonable y proporcionado. Al respecto, aduce que el individuo mayor de 25 años
está en una situación diferente a la de los hijos menores de edad o menores de
esa edad, pues a causa de su aptitud y juventud puede ingresar al mercado
laboral y afiliarse al sistema, de modo que no quedará desprotegido pues
formará parte de la universalidad cobijada por el sistema, no como beneficiario
de la pensión de sobrevivientes sino como afiliado.
2.
Ministerio de la Protección Social
Jorge Ernesto Angarita Rodríguez, quien
obra en representación del Ministerio de Protección Social, interviene en el
trámite de la presente acción, con el objeto de solicitar la declaración de
exequibilidad de la norma acusada.
El interviniente comienza por precisar que la pensión de
sobrevivientes no responde a los mismos principios de la pensión de vejez, pues
a diferencia de ésta última aquella tiene carácter indemnizatorio debido a que
quien procuraba el sustento económico de un grupo familiar o parte de él ha
fallecido afectando económicamente a los miembros de la familia, situación ésta
que no es permanente en el tiempo y de ahí el carácter temporal de dichas
pensiones.
A continuación realiza un recorrido por las normas legales
que regulan la pensión de sobrevivientes precisando que las mismas tienen como
propósito permitir que el grupo familiar continúe disfrutando de unos ingresos
económicos que se ven disminuidos  o incluso desaparecen con la murete de quien
proveía para su sostenimiento. Al respecto destaca que en razón de tal
circunstancia dichas pensiones no son vitalicias pues son múltiples las
variables que rodean la conformación del ingreso de un grupo familiar.
Explica que el legislador de 1993 solamente había
consagrado como vitalicias las pensiones de sobrevivencia del cónyuge
supérstite, de los hijos inválidos que dependían económicamente del causante  y
de los progenitores que se hallaban en la misma situación de dependencia
económica, lo cual demuestra que no es el vínculo familiar la única razón a
tener en cuenta para reconocer dicha pensión.
Señala que en el año 2003 el legislador nuevamente reguló
la materia para excluir de la pensión de sobrevivientes al cónyuge supérstite
que tenga menos de 30 años de edad y no tenga hijos en común con el fallecido,
por considerar que una persona en tales condiciones está en capacidad de
proveerse su sustento económico  de modo que esta carga no la debe asumir el
sistema de seguridad social pues no responde al concepto indemnizatorio de
dicha pensión.
Sostiene que
desde siempre el legislador ha previsto que las pensiones de los hijos que no
son inválidos solo se extenderán hasta los 25 años de edad mientras el hijo se
encuentra incapacitado para trabajar en razón de sus estudios, pues estima que
superada esa edad  el hijo ya se encuentra en capacidad de procurarse su
sustento económico sin que tenga que depender de los padres.
Dice que tal es
la trascendencia de la dependencia o independencia económica para el sistema de
seguridad social que ni aún los  hijos inválidos cuentan con pensiones
vitalicias, las cuales solo se otorgan cuando el hijo depende económicamente
del padre fallecido pues el hecho de que una persona tenga ciertas limitaciones
físicas no necesariamente lo imposibilita para proveerse su sustento.
En este sentido
afirma que el sistema general de pensiones no pretende brindar un
enriquecimiento gratuito a una persona que no trabaja sino solventar la merma
que sufre el ingreso familiar por la muerte de uno de los padres que se ocupaba
de llevar ese ingreso a la familia.
En su parecer lo
realmente  pretendido por el actor no es defender la presunta discriminación
que alega, sino agenciarse un ingreso permanente y gratuito para quienes no han
obtenido un ingreso económico por sí mismos y pretenden derivarlo del sistema
general de pensiones, sin detenerse a considerar que ello implica negar
pensiones  a quienes si están en necesidad de las mismas.
Explica que la
pretensión del actor además desconoce el esquema de aseguramiento que permite
el otorgamiento de las pensiones de sobrevivencia, pues éstas parten de una
nota técnica según la cual con base en estudios actuariales pertinentes se
define cual será el monto y el período durante el cual se reconocerán estas
prestaciones, lo que permite definir el costo del aseguramiento, es decir, la
prima que debe pagarse para cubrir el riesgo que se asegura. Añade que ese
estudio técnico jamás consideró la posibilidad de extender la cobertura de la
pensión de sobrevivientes a los hijos en forma vitalicia sino solo la de los
hijos inválidos.
En relación con
la infracción al principio de igualdad considera que no se configura pues no
está en la misma situación quien se encuentra en incapacidad de procurarse su
sustento económico que aquella que ha podido concluir sus estudios superiores.
Por lo tanto, como no se trata de una misma situación de hecho no resulta
aceptable el juicio de igualdad que intenta formular el actor.
Estima que
tampoco se desconoce el concepto de familia pues lo acusado es simplemente una
regulación de uno de los efectos económicos de la relación filial que no puede
ser idéntica en todos los casos y agrega que lo impugnado no pone en tela de
juicio la relación entre padres e hijos ni modifica o restringe sus derechos y deberes
pues se limita a derivar un efecto económico del hecho de la muerte del
pensionado. Sostiene además que los hijos no dejan de serlo  a ninguna edad
específica, pues lo que pierden es la condición de dependientes o incapacitados
para proveerse su sustento.
Respecto de la
violación al derecho a la seguridad social, el interviniente señala que la
Corte debe declararse inhibida para pronunciarse sobre este cargo por ineptitud
sustantiva de la demanda.
3. Departamento Nacional de Planeación
Alfonso M.
Rodríguez Guevara en representación del Departamento Nacional de Planeación
considera que respecto del artículo 13 de la Ley 797 de 2003 acusado
parcialmente por el actor ha operado la cosa juzgada constitucional ya que en
Sentencia C-1094 de 2003 MP Jaime Córdoba Triviño, la Corte declaró la
exequibilidad de esa disposición legal.
Adicionalmente
expresa que existe ineptitud sustantiva de la demanda que acarrea un fallo
inhibitorio, pues  ella incurre en lo que denomina una imprecisión técnica
ostensible al discutir la constitucionalidad de lo acusado sin fundamentar a
fondo su inexequibilidad.
Al lado de las
anteriores consideraciones el interviniente sostiene que la expresión demandada
no  es inconstitucional ya que el legislador al  establecer  la pensión de
sobrevivientes se propuso ofrecer un marco de protección a los familiares del
afiliado o del pensionado cuando muere frente a las contingencias económicas
derivadas de este hecho.
Señala que en
consonancia con este postulado la norma parcialmente acusada establece como
requisito para los hijos beneficiarios de la pensión de sobrevivientes que
exista dependencia económica y que su edad no supere los 25 años de edad, lo
cual tiene un fundamento fáctico pues las personas que superan esa edad  ya son
capaces de proveerse su sustento.
Considera que la
pensión no puede ser un derecho que se herede pues ella está calculada para un
determinado número de años de vida en la vejez y los recursos con que se cuenta
son limitados dado que provienen de los aportes que realiza la persona en su
vida laboral. Por ello, si todos los hijos a cualquier edad recibieran la
pensión de sobrevivientes los padres tendrían que haber cotizado mucho más y
por un mayor tiempo, y además el sistema se volvería inequitativo porque las
generaciones siguientes tendrían que pagar por pensiones para las cuales no se
cotizó.
Sostiene que no
existe violación al principio de igualdad pues las personas mayores de  25 años
de edad son capaces de proveer para su propio sustento ya que se entiende que
para esa época han culminado sus estudios universitarios.
4. Federación
de Aseguradores Colombianos -Fasecolda-
Manuel Guillermo
Rueda Serrano en su condición de representante legal de Fasecolda solicita
declarar la exequibilidad de la expresión impugnada del artículo 13 de la Ley
797 de 2003.
Sustenta su
solicitud en las amplias facultades que el artículo 48 de la Constitución
otorga al legislador para hacer efectivo el derecho a la seguridad social
mediante la expedición de leyes que desarrollen los principios allí
consignados, señalando requisitos, términos y condiciones para acceder a los
derechos y prestaciones previstos en el sistema de seguridad social.
Seguidamente se
refiere al alcance y finalidad de la pensión de sobrevivientes  y señala que
conforme a la jurisprudencia constitucional el objetivo de esta prestación es
la protección de la familia, garantizando que las personas que dependían
económicamente del causante puedan seguir atendiendo sus necesidades de
subsistencia. Por lo tanto, dicha prestación consiste en la transmisión a su
favor y por ministerio de la ley del derecho a percibir la pensión.
Considera que la
norma acusada supera satisfactoriamente el test de igualdad ya que persigue una
finalidad constitucional consistente en proteger y minimizar la situación de
debilidad manifiesta  que sufre quien aún ostenta la calidad de estudiante en
proceso de formación intelectual y desafortunadamente pierde al progenitor
pensionado, de manera que pueda contar con las condiciones necesarias que le
permitan culminar el proceso de formación personal y educativo emprendido con
miras a lograr un desarrollo intregral
Señala que lo
que busca el legislador al incorporar como beneficiarios de la pensión a los
hijos mayores de 18 años y hasta los 25 años incapacitados para trabajar en
razón de sus estudios es garantizar el derecho a la sustitución  pensional por
estudios que tiene su razón de ser en el estado de debilidad manifiesta en que
queda el beneficiario hijo que ostenta la calidad de estudiante, por cuanto es
indudable su estado de indefensión  cuando se encuentra en proceso de formación
educativa que le permitirá acceder a un conocimiento  a través de la
capacitación para ejercer una profesión y así alcanzar un desarrollo integral
con la posibilidad de desenvolverse autónomamente.
Considera que lo
que no puede sostenerse es que la calidad de estudiante pueda prorrogarse
indefinidamente en el tiempo, pues como lo ha señalado la jurisprudencia la
exigencia de protección estatal para el estudiante que ha recibido la
sustitución pensional  se afianza aún más en la consideración de las
características naturales del momento  de la vida en la cual dicha prestación
es reconocida, esto es, dentro de una etapa que cobija la adolescencia y los
comienzos de la edad adulta.
Afirma que por
tal razón el legislador estableció el límite de los 25 años de edad para
disfrutar de la pensión de sobrevivientes por estudio pues es necesario
enmarcar  ese proceso de formación educativa desarrollado por el hijo  que a
causa de la muerte de su progenitor queda desprotegido al no contar con los
medios económicas para culminar el proceso educativo emprendido.
Así, concluye
que no es posible alegar violación al principio de igualdad  entre los
beneficiarios hijos ya que como se ha demostrado los mayores de 18 años y
menores de 25 años de edad están en una situación diferente a la de los hijos
menores de 18 años y a los inválidos.
5.
Ministerio de Hacienda y Crédito Público
Diana Lucía
Puentes Tobón, obrando como apoderada del Ministerio de Hacienda y Crédito
Público, interviene para solicitarle a la Corte que se abstenga de pronunciarse
sobre la expresión acusada del artículo 13 de la Ley 797 de 2003, pues en su
parecer existe ineptitud sustantiva de la demanda ya que el actor no expuso los
argumentos de fondo tendientes a demostrar la supuesta contradicción de la
norma demandada y la Constitución.
Independientemente
de esta consideración señala que lo acusado es exequible puesto que en su
parecer la libertad de configuración del legislador le permite fijar unos
requisitos para el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes por razón de
estudios.
Expresa que
acreditar la condición de estudiante se traduce en la obligación de probar por
parte del hijo beneficiario que la razón por la cual sustituye el derecho a la
pensión  es precisamente el hecho de estar incapacitado para trabajar por
motivo de sus estudios.
Agrega que en
cuanto a la edad existen razones más que suficientes para advertir que la
protección inicial que confiere el legislador se extiende hasta los 18 años, es
decir hasta la mayoría de edad, momento en el cual la persona está en capacidad
para acceder al mercado laboral y obtener sus propios medios de subsistencia,
protección que fue extendida por el legislador hasta los 25 años al presumir
que en este  momento ya se han concluido los estudios de educación media y
superior.
Afirma que
distinta es la situación de los hijos inválidos quienes por esta sola
circunstancia carecen de aptitudes para obtener los medios para su propia
subsistencia pues están en incapacidad de trabajar.
Manifiesta que
la pensión de sobrevivientes por razón de estudios tiene un carácter temporal o
transitorio, ya que la extensión indefinida implicaría desnaturalizar la
finalidad perseguida por esa prestación cual es la de proteger al núcleo
familiar  que realmente requiere atención, y por ello no es dable pretender que
se le trate como un derecho adquirido.
En cuanto
respecta a la violación del derecho a la igualdad considera que la Corte no su
puede pronunciar pues el actor no justificó las razones por las cuales se
predica el trato desigual respecto de los hijos mayores de 25 años de edad.
Sin embargo, el
interviniente  decide aplicar el test de igualdad para descartar la infracción
a la Carta Política y es así como indica que la norma acusada persigue un
objetivo valido a la luz del Ordenamiento Superior que es el de proteger a los
miembros del núcleo familiar que necesitan un ingreso para subsistir, lo cual
no se predica de los hijos mayores de 25 años de edad pues se trata de personas
que pueden valerse por sí mismas.
Seguidamente
expresa que el trato que instituye la norma acusada es razonable y proporcional
porque la determinación de una edad límite para disfrutar de la pensión de
sobrevivientes por razón de estudios garantiza el derecho a la seguridad social
de los demás beneficiarios de la prestación que realmente tienen derecho a
ella, amén que lo que busca es imponer el deber a la persona que adquiere la
mayoría de edad de estar estudiando para que pueda continuar beneficiándose de
la pensión.
Aduce que la
exigencias establecidas en la norma acusada no desprotegen la familia, porque
precisamente lo que persiguen es amparar los intereses de los miembros del
grupo familiar, y agrega que tampoco vulnera el derecho a la seguridad social
pues es claro que una persona que es mayor de 18 años y no se encuentra
incapacitada para trabajar no está frente a uno de los riesgos que debe atender
el sistema de seguridad social.
6.
Asociación Colombiana de Empresas de Medicina Integral – Acemi
Nelcy Paredes Cubillos en representación
de la Asociación Colombiana de Empresas de Medicina Integral–Acemi, interviene
para defender la exequibilidad de la norma demandada.
Señala
que como tal la edad no es un criterio sospechoso  de discriminación pues la
Corte Constitucional ha precisado que hay criterios constitucionalmente
neutros, y que pueden entonces ser ampliamente utilizados por las autoridades a
diferencia de otras existen categorías, que han sido denominadas "sospechosas",
por cuanto son potencialmente discriminatorias y por ende se encuentran en
principio prohibidas.
Sostiene
que la consagración de una diferencia de trato por razón de edad no parecer ser
constitucionalmente problemática en razón de que (i) la edad no es un rasgo
permanente de una persona: el dinamismo que le es inherente demuestra todo lo
contrario; (ii) no puede afirmarse que históricamente hayan existido prácticas
sistemáticas de discriminación fundadas en diferencias de edad, similares a las
exclusiones y hostilidades que han sufrido los grupos sociales, por razón de su
raza, sexo u origen nacional; (iii) la edad no parece un criterio arbitrario y
caprichoso para distribuir derechos y cargas, ya que la madurez de una persona
y su condición física suelen tener relaciones con la edad; así, es obvio que no
se debe dar el mismo margen de autonomía a un menor que a un adulto, tal y como
la Corte lo ha reconocido en numerosas ocasiones; y (iv) tampoco está prevista
la edad como criterio sospechoso de discriminación, ni en el artículo 13 de la
Carta, ni en ninguno de los tratados de derechos humanos ratificados por
Colombia. Así, ni la Declaración Universal, ni la Declaración Americana, ni la
Convención Interamericana, ni los pactos de derechos humanos de Naciones
Unidas, prevén explícitamente que la edad sea un criterio prohibido para
establecer distinciones entre las personas.
Advierte
que la Corte ha admitido que la edad representa un criterio válido para
establecer diferencias de trato. Así ha señalado que la protección del libre
desarrollo de la personalidad de una persona depende de su grado de autonomía,
por lo cual está vinculada con la edad, lo cual justifica ciertas injerencias
de los padres y de las autoridades en los menores, que serían inadmisibles en
los adultos. Pero incluso entre los mayores de edad, que se presumen todos
jurídicamente capaces, ha considerado que la ley puede tomar en cuenta la edad
como requisito para acceder a ciertos cargos o bienes.
Seguidamente
considera que es razonable que en la norma acusada se fije la edad de 25 años
como límite para disfrutar de la pensión de sobrevivientes por parte del hijo
incapacitado para trabajar en razón de sus estudios, puesto que la legislación
Civil ha hecho presumir que las personas en condiciones normales en el rango de
los 25 años de edad, han adquirido un grado de independencia económica que le
permite alcanzar su propio sustento, de tal forma que los alimentos se deben
para con los hijos hasta esa edad cuando no tiene ningún tipo de incapacidad
física o mental que impida su auto soporte y no adelanten actividad académica.
Manifiesta
que la finalidad de la norma acusada es racionalizar los recursos del sistema,
evitando que indefinidamente las personas puedan acceder a la sustitución
pensional y eludan la cotización para su propia pensión contrariando el
principio de solidaridad e igualmente impide promover prácticas deplorables de
alcahuetaría estatal para con las personas que no quieren trabajar pudiéndolo
hacer y busquen vivir fácilmente a costa de una pensión no justamente sustituida,
lo que resulta adverso al desarrollo social que se busca a través del trabajo.
A
continuación expresa que la norma impugnada debe someterse a un juicio
intermedio de igualdad, ya que en su parecer cuando la ley establece requisitos
mínimos para realizar una labor o recibir un beneficio, esa regulación está
sujeta a un juicio de igualdad dúctil, mientras que deben ser consideradas
problemáticas o semi sospechosas aquellas normas que establecen límites máximos
a partir de los cuales una persona es excluida de una cierta actividad o de un
determinado beneficio. Por tal razón una diferenciación con fundamento en la
edad no puede ser tachada como sospechosa de discriminación cuando se
establecen mínimos para el ejercicio de una actividad. En cambio, como en el
caso de la norma acusada la edad se torna más problemática al fijar un tope
(máximo) a partir de los cuales no se podrá acceder a un beneficio,
sencillamente porque la edad se convierte ahora en rasgo permanente de la
persona y del cual no podrá prescindir voluntariamente.
Considera
que en realidad existen criterios semi-sospechosos o problemáticos  para
establecer distinciones entre las personas; además la calificación de la edad
como criterio problemático, sujeto a un juicio de igualdad intermedio, parece
permitir no sólo una armonización de la jurisprudencia en la materia sino
también la construcción de una herramienta hermenéutica aparentemente adecuada
para resolver estos casos.
Así pues, en su
criterio las normas persiguen una finalidad legítima al fijar requisitos a los
beneficiarios de la pensión de sobrevivientes, lo cual no atenta contra los
fines y principios del sistema.
Seguidamente
afirma que al establecer este tipo de exigencias frente a la edad de 25 años,
la norma protege la correcta disposición de los recursos del sistema y de paso
a otros posibles beneficiarios de la pensión de sobrevivientes, lo cual está
circunscrito dentro del ámbito de competencia del legislador al regular el
derecho a la seguridad social.
Explica que el
hecho de establecer un límite de edad para que el hijo sea beneficiario de la
pensión, no significa que el legislador haya pretendido desconocer la calidad
filial o de hijo en razón a la edad.
Finalmente
expresa que si el legislador tiene mayor discrecionalidad en ciertas materias,
como la de la seguridad social, eso significa que en esos temas las
posibilidades de injerencia del juez constitucional son menores; y por ende la
intensidad de su control se ve limitada, y de ahí que en varias ocasiones la
Corte haya señalado que en la medida en que la Carta confiere discrecionalidad
a la ley para regular un asunto, el juez constitucional debe respetar esa
libertad de apreciación del Congreso.
V.
CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
El señor
Procurador General de la Nación Edgardo Maya Villazón, en concepto del 7 de
diciembre de 2004 solicita a la Corte declarar la exequibilidad de la expresión
“y hasta los 25 años”, contenida en el literal b) del artículo 13 de la
Ley 797 de 2003, que modificó los artículos 47 y 74 de la Ley 100 de 1993.
Sustenta tal solicitud en las siguientes consideraciones:
Sostiene que la  pensión de
sobrevivientes es un mecanismo legal cuya finalidad es que los beneficiarios
del pensionado o afiliado no queden desamparados y desprotegidos por el hecho
de la muerte,  y  agrega que como lo señalado la Corte Constitucional, los
principios de justicia retributiva y de equidad justifican que las personas que
constituían la familia del trabajador tengan derecho a la prestación pensional
del fallecido para mitigar el riesgo de viudez y orfandad al permitirles gozar post
mortem del status laboral del trabajador fallecido.
En su parecer el
legislador establece el derecho de acceder a la pensión de sobrevivientes de
manera temporal, atendiendo a la libertad de configuración normativa que le
asiste, con base en  criterios socio culturales, respecto a la edad en la que
presuntamente los hijos dependen económicamente de sus padres.
Considera que a
pesar de la pobre argumentación del ciudadano Palacios Hernández, se puede
deducir que su planteamiento en relación con la posible vulneración del
principio de igualdad, se reduce a que debe existir un trato igualitario
respecto de todos los beneficiarios de la pensión de sobrevivientes,
apreciación que ese despacho no comparte pues el derecho de igualdad no
corresponde a una apreciación meramente matemática, sin tener en cuanta las
distintas variables y matices que establece la Constitución Política.
Estima que el
hecho de haberse determinado que  los hijos hasta los 25 años de edad podrían
acceder al beneficio de la pensión de sobrevivientes, obedece a la aplicación
de uno de los principios básicos de la seguridad social: la subsidiariedad,
según el cual, es la persona, en primer lugar, la llamada  a responder por el
cuidado de su salud y por su protección social, y solamente, cuando esa persona
no puede responder por sí misma, opera alguno de los mecanismos propios de la
seguridad social.  Por ello, en este sentido el legislador es claro al
disponer, y así se observa en el texto legal, como condición sine qua non
para acceder a dicho beneficio, la dependencia económica de los hijos al
causante.
Afirma el
Procurador que el término de los 25 años de edad corresponde a una prolongación
del principio  de la solidaridad, por el cual los padres son quienes deben
responsabilizarse  de la manutención y educación de sus hijos mientras sean
menores o impedidos.
Agrega que se ha
estimado de forma consuetudinaria que hasta esa edad los hijos pueden estar al
cuidado de sus padres mientras llevan a cabo sus estudios superiores, los
cuales los habilitarán para acceder al mercado laboral y productivo, y,  poder
así,  emanciparse económicamente de su hogar. Por tal razón considera que  el
hecho de prolongar de forma indefinida el beneficio de la pensión de
sobrevivientes para los hijos que superen la edad límite y no se encuentren discapacitados,
distorsionaría el principio de la solidaridad, al convertirlo en una carga
económica y social asumida por el sistema general de pensiones, en cualquiera
de sus dos regímenes.
En relación con
el argumento del demandante según el cual la disposición demandada viola el
principio de igualdad consagrado en el artículo 13 de la Carta Política, por
reconocerse el pago de la pensión de sobrevivientes a los hijos con
discapacidad por todo el tiempo que subsistan las condiciones de invalidez, mientras
que a los otros hijos sólo se les reconoce el beneficio hasta los 25 años, el
Procurador señala que si bien los dos ostentan la calidad de hijos y tendrían
frente a la ley los mismos derechos, no ocurre lo mismo para el acceso a los
diferentes beneficios que consagra el sistema  de seguridad social integral.
Al respecto,
recuerda que la misma Constitución Política señala en su artículo 13 como una
obligación del Estado proteger a aquellas personas que por su condición
económica, física o mental, se encuentren en circunstancia de debilidad
manifiesta, y, de  igual forma, consagra en el artículo 47 que las personas
disminuidas física, sensorial o síquicamente, serán objeto de una especial
atención por parte del Estado con el fin de procurar su rehabilitación e
integración a la sociedad.
El Procurador
dice que atendiendo a estas disposiciones constitucionales el legislador otorgó
una especial importancia a las personas con algún tipo de discapacidad dentro
del sistema general de seguridad social. Así, consagró diferentes beneficios
prestacionales de carácter médico asistenciales y económicos. Es el caso
específico de las pensiones de invalidez, por riesgo común o riesgo
profesional, y la pensión de sobrevivientes para los hijos o hermanos del
causante, siempre que se compruebe su incapacidad para trabajar y por todo el
tiempo que persista su discapacidad o invalidez, según el caso.   Agrega que en
igual sentido, se puede predicar respecto de los demás beneficiarios como el
cónyuge y el compañero/a permanente, que éstos se encuentran en situaciones de
hecho distinto, frente a los cuales no es dable aplicar un trato igualitario
como lo pretende el demandante.
Por lo anterior,
considera que los argumentos del demandante superan todo límite de la
racionalidad y de proporcionalidad al pretender que se extienda el beneficio de
la pensión de sobrevivientes a personas que no son sujetos pasivos de la
protección social, por gozar de unas condiciones fácticas favorables que les
permitiría acceder a unos ingresos para su autosostenimiento, muy distintas, de
aquellas personas que aún siendo mayores de edad, por su discapacidad física,
mental o sensorial, no pueden valerse por sí mismas y requieren de la ayuda de
la familia, de la sociedad y del Estado para poder llevar una vida en
condiciones dignas.
Igualmente,
expresa que no es de recibo el cargo por vulneración al artículo 42 de la
Constitución Política, pues pareciera que el ciudadano Palacios Hernández,
confundiera los conceptos jurídicos de derechos herenciales  y el derecho de
acceder  a la pensión de sobrevivientes, al solicitar la eliminación del límite
temporal de los veinticinco años, y darles un tratamiento igualitario a todos
los demás beneficiarios, dado que mientras en relación con la primera situación
existe toda una concepción originaria del derecho civil con respaldo en varias
disposiciones constitucionales, que prohíbe cualquier clase de distinción por
la misma naturaleza de los derechos que se adquieren como consecuencia del
fallecimiento de la persona a quien se hereda, en el segundo evento es la
estructura constitucional del sistema de seguridad social la que da lugar a que
el legislador en ejercicio de su libertad de configuración normativa,
restringida solamente por los derechos y principios constitucionales, diseñe la
manera de ingreso y retiro a dicho sistema, con las limitaciones y
restricciones, cuyo único objetivo no es otro que procurar el cumplimiento de
los fines constitucionales de la seguridad social como la eficiencia, la
universalidad, solidaridad y sostenibilidad.
Finalmente, sostiene el Procurador que la
pensión de sobrevivientes posee sus propios ámbitos y principios teleológicos,
que en algunos aspectos difieren notoriamente del régimen legal de la familia,
el cual se halla conectado e influenciado estrechamente con derechos clásicos
del derecho privado como la propiedad y sucesiones, mientras que de la
seguridad social se desprenden razones de servicio público y de protección
social, cuyas normas instituciones y procedimientos tienden a proteger la
calidad de vida, mediante el cumplimiento progresivo de los planes y programas
diseñados por el legislador para proporcionar una cobertura integral, en cuanto
a las contingencias y riesgos que menoscaban la salud y la capacidad económica
VI.
CONSIDERACIONES
1.
Competencia
La
Corte Constitucional es competente para conocer y decidir sobre la demanda de
inconstitucionalidad de la referencia, de conformidad con el numeral 4º del
artículo 241 de la Constitución Política, por estar dirigida contra una norma
perteneciente a una Ley de la República.
2. Asuntos previos: ausencia de cosa juzgada
constitucional y aptitud sustantiva de la demanda
Antes
de analizar el fondo del asunto conviene dar respuesta a las inquietudes
planteadas por algunos de los intervinientes, quienes consideran que en la
presente oportunidad la Corte debe abstenerse de fallar, no sólo porque en
Sentencia C-1094 de 2003 MP Jaime Córdoba Triviño, ya se pronunció sobre la
exequibilidad del segmento normativo acusado del literal c) del artículo 13 de
la Ley 797 de 2003, decisión que hizo tránsito a cosa juzgada constitucional,
sino también porque la demanda está afectada de ineptitud sustancial.
En cuanto hace
al primer cuestionamiento, es equivocado afirmar que respecto de lo impugnado
ha operado la cosa juzgada constitucional en los términos de la citada
sentencia, pues ella no contiene pronunciamiento alguno sobre la expresión “y
hasta los 25 años” del literal c) del artículo 13 de la Ley 797 de 2003,
ahora impugnada, sino sobre las expresiones “y cumplan con el mínimo de
condiciones académicas que establezca el Gobierno” pertenecientes a esa
misma disposición, las cuales fueron declaradas inexequibles por la Corte por
considerar que “…compete al Congreso de la República la determinación
de las condiciones y requisitos para ser beneficiario del sistema general de
pensiones. Por ello, al ser una atribución que la Carta asigna expresamente al
legislador, éste no está facultado para desprenderse, con carácter indefinido o
permanente del ejercicio de tales atribuciones”.
En
relación con el segundo reparo, atinente a la supuesta falta de argumentación
en los cargos de inconstitucionalidad, es incuestionable que la presencia de
este defecto debe conducir inexorablemente a la inadmisión de la demanda o a un
pronunciamiento inhibitorio, según sea el momento en el que se advierta dicha
falencia, puesto que en tal evento se carece de un presupuesto procesal
necesario para adoptar una decisión de fondo que es la demanda en forma. Así lo
ha señalado esta Corporación en reiterada jurisprudencia:
“El segundo elemento de toda demanda de inconstitucionalidad es el
concepto de la violación, que supone la exposición de las razones por las
cuales el actor considera que el contenido de una norma constitucional resulta
vulnerado por las disposiciones que son objeto de  la demanda.  En este orden
de ideas, al ciudadano le corresponderá (i.) hacer “el señalamiento de las
normas constitucionales que se consideren infringidas” (artículo 2 del numeral
2 del Decreto 2067 de 1991), pues “si bien cada ciudadano es libre de escoger
la estrategia que considere conveniente para demostrar la inconstitucionalidad
de un precepto (siempre y cuando respete los parámetros fijados por la Corte),
considera la Corte que… el [particular] tiene el deber de concretar el o los
cargos contra las disposiciones acusadas, lo que implica realizar un esfuerzo
por identificar de manera relativamente clara las normas constitucionales violadas”[1]. Este
señalamiento supone, además, (ii.) la exposición del contenido normativo de las
disposiciones constitucionales que riñe con las normas demandadas, es decir,
manifestar qué elementos materiales del texto constitucional son relevantes y
resultan vulnerados por las disposiciones legales que se impugnan[2].  No
basta, pues, con que el demandante se limite a transcribir la norma
constitucional o a recordar su contenido.
“Finalmente, (iii.) tendrán que presentarse las razones por las
cuales los textos normativos demandados violan la Constitución (artículo 2
numeral 3 del Decreto 2067 de 2000).  Esta es una materia que ya ha sido objeto
de análisis por parte de la Corte Constitucional y en la que se revela buena
parte de la efectividad de la acción pública de inconstitucionalidad como forma
de control del poder público.  La efectividad del derecho político depende,
como lo ha dicho esta Corporación, de que las razones presentadas por el actor
sean claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes[3].  De lo
contrario, la Corte terminará inhibiéndose, circunstancia que frustra “la
expectativa legítima de los demandantes de recibir un pronunciamiento de fondo
por parte de la Corte Constitucional”[4].
“La claridad de la demanda es un requisito indispensable para
establecer la conducencia del concepto de la violación, pues aunque “el
carácter popular de la acción de inconstitucionalidad, [por regla general],
releva al ciudadano que la ejerce de hacer una exposición erudita y técnica
sobre las razones de oposición entre la norma que acusa y el Estatuto
Fundamental”[5],
no lo excusa del deber de seguir un hilo conductor en la argumentación que
permita al lector comprender el contenido de su demanda y las justificaciones
en las que se basa (…)”.[6]
Sin
embargo, la jurisprudencia también ha precisado que al verificar el
cumplimiento de la referida exigencia la Corte no debe proceder con excesivo
rigor a tal punto que frustre el derecho a la tutela judicial efectiva dando
lugar a una suerte de denegación de justicia constitucional, por lo que en
aplicación del principio pro actione, y en consideración del carácter
ciudadano de la acción de inconstitucionalidad, le corresponde indagar en qué
consiste la pretensión del accionante para así evitar en lo posible un fallo
inhibitorio. Al respecto la Corte ha dicho:
“…con base en la jurisprudencia constitucional se ha considerado que
“la apreciación del cumplimiento de tales requerimientos ha de hacerse en
aplicación del principio pro actione de tal manera que se garantice la eficacia
de este procedimiento vital dentro del contexto de una democracia participativa
como la que anima la Constitución del 91. Esto quiere decir que el rigor en el
juicio que aplica la Corte al examinar la demanda no puede convertirse en un
método de apreciación tan estricto que haga nugatorio el derecho reconocido al
actor y que la duda habrá de interpretarse a favor del demandante, es decir,
admitiendo la demanda y fallando de fondo.[7]” [8]
En el
caso bajo revisión advierte esta Corte que la demanda presentada por  el
ciudadano Palacios Hernández es lacónica en la formulación de los cargos, pero
ello no significa que la lectura del libelo impida identificar fácilmente una
acusación capaz de suscitar un juicio constitucional, pues allí claramente se
plantea la violación de tres preceptos distintos del Ordenamiento Superior: el
artículo 13 referente al derecho a la igualdad, el artículo 42 sobre protección
a la familia y el artículo 48 atinente a la seguridad social, lo cual pone de
presente que los reproches formulados por el accionante son de naturaleza
constitucional, esto es, fundados en la apreciación del contenido de una norma
superior.
Además, el
actor explica la manera cómo, a su parecer, el segmento impugnado del literal
c) del artículo 13 de la Ley 797 de 2003 vulnera los citados mandatos de la
Carta Política, ya que expone todos los elementos de juicio necesarios para
iniciar el estudio de constitucionalidad del precepto objeto de reproche. Es
así como frente al desconocimiento del principio de igualdad consagrado en el
artículo 13 de la Carta argumenta que lo acusado es una tipificación consagrada
en razón de la edad del hijo beneficiario lo que en su parecer resulta
discriminatorio frente a los demás beneficiarios señalados en la misma
disposición legal; en relación con la violación del artículo 42 Superior
sostiene que a la luz de este precepto la protección de los miembros de la
familia no puede estar sujeta a límites temporales o cronológicos; y respecto
de la infracción al artículo 48 ibídem señala que lo acusado excluye a los
hijos beneficiarios mayores de 25 años del derecho a la seguridad social  el
cual tiene carácter irrenunciable.
No
existiendo entonces motivo que impida a la Corte pronunciarse sobre los
segmentos normativos impugnados del literal c) del artículo 13 de la Ley 797 de
2003, se procede a su análisis de fondo.
3.
Problemas jurídicos a resolver
En criterio del
demandante, “...la pensión es un derecho adquirido conforme a la ley, que
los beneficiarios de esta vienen a suceder el derecho que ya tiene la calidad
de adquirido, quedando excluidos los beneficiarios (hijos) del derecho que en
virtud gozan, por el hecho de cumplir 25 años de edad, estando en las mismas
condiciones y frente a la misma situación jurídica que los demás beneficiarios,
igualdad ente los iguales es lo que se profesa.” Por lo tanto, sostiene, el
Legislador limitó el derecho de continuar con el sistema de seguridad social a
los beneficiarios hijos cuando cumplan 25 años, con lo que les otorgó un trato
discriminatorio, pues no tiene en cuenta, que “las relaciones familiares se
basan en la igualdad de derechos y deberes de la pareja y en el respecto
recíproco entre todos sus integrantes”. Además, afirma, la limitación viola
la Constitución dado que el principio de universalidad es la garantía de
protección a todas las personas, sin ninguna discriminación, en todas las
etapas de la vida, y los hijos no dejan de ser personas por el hecho de cumplir
los 25 años de edad.
Según
el actor, si la Carta reconoce que las relaciones de familia se basan en la
igualdad de derechos y deberes de la pareja y en el respeto recíproco entre
todos sus integrantes, así como que la seguridad social debe sujeción al
principio de universalidad y es un derecho irrenunciable, todos los hijos de un
pensionado fallecido, sin límite de edad, tendrían un derecho adquirido a gozar
de la sustitución pensional.
Para
los intervinientes y la Vista Fiscal, por el contrario, la norma se ajusta al
ordenamiento Superior y debe declararse exequible puesto que se trata de una
diferenciación razonable, basada en criterios no sospechosos de discriminación
y que se enmarca en el principio de solidaridad que caracteriza el sistema de
seguridad social con miras a la racionalización de los recursos. Así mismo,
consideran que la situación de los hijos mayores de 25 años que no están
incapacitados varía frente a la de los otros beneficiarios y por ello
establecer tratamientos disímiles está justificado.
Atendiendo
el contenido de la demanda y de las intervenciones, corresponde  a la Corte
absolver los siguientes interrogantes en relación con la expresión impugnada
del literal c) del artículo 13 de la Ley 797 de 2003, a saber:
¿
Desconoce el principio de igualdad consagrado en el artículo 13 de la Carta el
señalamiento de la edad de 25 años como límite para disfrutar de la pensión de
sobrevivientes en calidad de hijo incapacitado para trabajar en razón de los
estudios?
¿ Dicho límite
de edad viola el artículo 42 de la Carta al restringir la protección debida a
los miembros de la familia por mandato de esta norma superior?
¿ El segmento
impugnado infringe el artículo 48 de la Constitución al excluir a los hijos
beneficiarios mayores de 25 años del derecho a la seguridad social  el cual
tiene carácter irrenunciable?
Con
el fin dar contestación a estos problemas jurídicos la Corte estima pertinente
referirse previamente a la pensión de sobrevivientes, a la facultad del
legislador para determinar sus condiciones y requisitos, así como al sentido y
alcance de la sustitución pensional por razón de estudios. Abordados estos
asuntos entrará a analizar los cargos de la demanda.
4.-
El sistema de seguridad social y de pensiones en particular. Diseño de
configuración Legal sujeto a ciertos parámetros.
Según el
artículo 48 de la Constitución, la seguridad social es un derecho irrenunciable
que se debe garantizar a todos los habitantes, prestado bajo la dirección,
coordinación y control del Estado, como un servicio público de carácter
obligatorio sujeto a los principios de eficiencia, solidaridad y universalidad,
en los términos que establezca la ley. Este último principio, el de
universalidad, implica la garantía de la protección “para todas las personas
sin discriminación alguna durante todas las etapas de la vida”[9].
La ley 100 de
1993 dispuso en el artículo 4º, como objetivo general del sistema de seguridad
social integral, el de garantizar los derechos irrenunciables de la persona y
la comunidad para asegurar una calidad de vida acorde con la dignidad humana,
mediante la protección de las contingencias que la afecten. El sistema
comprende las obligaciones del Estado y la sociedad, las instituciones y los
recursos destinados a garantizar la cobertura de las prestaciones de carácter
económico, de salud y servicios complementarios allí previstas, u otras que se
incorporen normativamente en el futuro. Así,  según el artículo 7º ídem., el
sistema de seguridad social integral garantiza el cubrimiento de las
contingencias económicas y de salud, y la prestación de servicios sociales
complementarios, en los términos y bajo las modalidades previstos por esta ley.
De acuerdo con
la regulación legal establecida para el efecto, el servicio será prestado en el
marco del sistema de seguridad social integral, en orden a la ampliación
progresiva de la cobertura a todos los sectores de la población, en los
términos establecidos en dicha ley[10].
Es esencial en lo relacionado con el sistema de seguridad social en salud, pero
frente al sistema general de pensiones sólo tiene esa condición en aquellas
actividades directamente vinculadas con el reconocimiento y pago de las
pensiones[11].
En cuanto a la
seguridad social, como derecho prestacional que es, la Constitución habilitó al
Legislador para la configuración del sistema, pero con sujeción a los
principios fundamentales determinados en Constitución[12]. Además, la seguridad
social es un conjunto de derechos cuya eficacia compromete al Estado, la
sociedad, la familia y la persona, quienes gradualmente deben quedar
comprometidos en ella[13];
es un servicio público que se presta a través del sistema de seguridad social
integral, y cuyo objeto, es alcanzar una calidad de vida acorde con la dignidad
humana, mediante la protección de las contingencias que la afecten, cubriendo
las de carácter económico y de salud, y la prestación de servicios sociales
complementarios, en los términos y bajo las modalidades previstos por esta ley.
En cuanto hace
referencia específica al sistema general de pensiones, tiene por objeto
garantizar a la población el amparo contra las contingencias derivadas de la
vejez, la invalidez y la muerte, mediante el reconocimiento de las pensiones y
prestaciones que se determinan en la ley que las regula[14], así como propender
por la ampliación progresiva de cobertura a los segmentos de población no
cubiertos con un sistema de pensiones.
El sistema
general de pensiones tiene como característica la obligatoriedad de la
afiliación y de efectuar los aportes correspondientes, la libertad del
trabajador para seleccionar el régimen pensional al cual quiere vincularse, la
posibilidad de traslado previo el cumplimiento de ciertos requisitos, y el
derecho al reconocimiento y pago de las prestaciones y de las pensiones de
invalidez, vejez y de sobrevivientes acumulando cotizaciones en la forma
dispuesta por el Legislador[15].
El modelo está compuesto por dos regímenes solidarios excluyentes pero que
coexisten, a saber: Régimen solidario de prima media con prestación definida y
Régimen de ahorro individual con solidaridad.
Atendiendo el
principio de universalidad, le corresponde al Legislador, en ejercicio de su potestad
de configuración, determinar los mecanismos a través de los cuales garantizará
a la población el amparo contra las contingencias derivadas de la vejez, la
invalidez o la muerte, mediante el reconocimiento de pensiones y prestaciones
previo el lleno de ciertos requisitos determinados en la misma ley. Fue así
como dispuso la obligatoriedad de afiliación al régimen para todos los
trabajadores dependientes e independientes y la creación del Fondo de
Solidaridad Pensional, con miras a garantizar a los afiliados una pensión
mínima y ampliar la cobertura progresivamente a grupos poblacionales que por
sus características socio económicas carecen de capacidad contributiva.
Es así como a
través de la creación del Fondo de Solidaridad Pensional y de Garantía de
pensión mínima se busca ampliar la cobertura en pensiones, mediante el subsidio
a los aportes al Régimen General de Pensiones de los trabajadores asalariados o
independientes del sector rural y urbano que, por sus características y
condiciones socioeconómicas carezcan de los recursos para efectuar la totalidad
de los aportes, tales como trabajadores independientes o reempleados, artistas,
deportistas, madres comunitarias y discapacitados, entre otros, en las
condiciones que establezca la ley[16].
También se creó una subcuenta de subsistencia del Fondo citado, destinada a la
protección de las personas en estado de indigencia o de pobreza extrema,
mediante un subsidio económico, cuyo monto, origen y regulación se establece en
la ley.
Además, en
virtud de los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad, bien puede
el Legislador adoptar, dentro del ámbito de su potestad de configuración, las
medidas y requisitos que estime adecuados para asegurar la ampliación
progresiva de la cobertura de la seguridad social y la garantía a todos los
habitantes del derecho irrenunciable a la seguridad social[17].
Requisitos
determinados por el Legislador para acceder al derecho a obtener una pensión u
otro de los beneficios establecidos en el sistema, que también se orientan a
dar desarrollo al principio de solidaridad que igualmente rige el derecho a la
seguridad social, y que implica que todos los partícipes del sistema
contribuyan a su sostenibilidad, equidad y eficiencia, lo cual explica que sus
miembros deben en general cotizar, no solo para poder recibir los distintos
beneficios, sino además para preservar el sistema en su conjunto[18].
No obstante,
como lo ha considerado esta Corporación, el Congreso no goza de una capacidad
de configuración absoluta en materia de seguridad social, “por cuanto la
Carta establece unos principios básicos que obligatoriamente orientan la
seguridad social, y que por ende limitan la libertad de configuración del
Legislador. Dichos límites están señalados en la misma Constitución Política, y
son tanto de carácter formal (competencia, procedimiento y forma), como de
carácter sustancial, que están determinados por los valores y principios en que
se funda el Estado social de derecho (dignidad de la persona humana) y en las
cláusulas propias del modelo económico de la Constitución (intervención del
Estado y planificación económica, propiedad privada y libertad de empresa e
iniciativa privada.”[19]
Uno de los
límites es, precisamente, el respeto de los derechos fundamentales como la
igualdad. En efecto, “al ejercer la potestad de configuración, el Legislador
debe respetar el principio de igualdad, el cual exige que las personas
colocadas en igual situación sean tratadas de la misma manera, prohíbe dentro
de un mismo régimen pensional una desigualdad de trato que no esté basada en
criterios objetivos y razonables e impide que existan entre prestaciones
separables y autónomas de diversos regímenes diferencias de trato que sean
manifiestamente desproporcionadas sin que exista un beneficio compensatorio
evidente que justifique tal desproporción.”[20].
La pregunta que
surge es entonces si, en el asunto sometido a consideración de la Corte, el
Legislador infringió el derecho a la igualdad para el caso de los hijos del
pensionado fallecido que superen la edad de 25 años y no se encuentren en
estado de invalidez, quienes pierden el derecho a continuar recibiendo la
pensión de sobrevivientes.
5.-
La edad como criterio de diferenciación válido en el caso de la pensión de
sobrevivientes. Constitucionalidad de la expresión “y hasta los 25 años” del
literal c) del artículo 47 de la Ley 100 de 1993, modificado por el artículo 13
de la Ley 797 de 2003.
En ejercicio del
amplio margen de configuración normativa del que goza en esta materia, el
Legislador dispuso en la norma demandada, entre otros, los siguientes
beneficiarios de la pensión de sobrevivientes:
c) Los hijos menores de 18 años; los hijos
mayores de 18 años y hasta los 25 años, incapacitados para
trabajar por razón de sus estudios y si dependían económicamente del causante
al momento de su muerte, siempre y cuando acrediten debidamente su condición de
estudiantes y cumplan con el mínimo de condiciones académicas que establezca el
Gobierno; y, los hijos inválidos si dependían económicamente del causante, esto
es, que no tienen ingresos adicionales, mientras subsistan las condiciones de
invalidez. Para determinar cuando hay invalidez se aplicará el criterio previsto
por el artículo 38 de la Ley 100 de 1993.
Se observa entonces que el Legislador escogió, para éste
caso, la filiación, la edad, la dependencia económica y la capacidad como
criterios para regular el derecho a la pensión de sobrevivientes: que se trate de
hijos menores de 18 años, de hijos mayores de 18 y hasta los 25 años
incapacitados para trabajar por razón de sus estudios, o de hijos inválidos, si
dependían económicamente del causante al momento de su muerte, son las
exigencias necesarias para obtener la pensión de sobrevivientes.
En relación con
los hijos habidos en el matrimonio o fuera de él, adoptados o procreados
naturalmente o con asistencia científica, dispone la Constitución en el
artículo 42 que tienen iguales derechos y al respecto es poco lo que se puede
añadir. No obstante, conviene considerar que la igualdad de derechos  y deberes
entre los hijos que pregona la norma constitucional en comento está orientada,
fundamentalmente, a remover la discriminación que históricamente había operado
por el hecho de no haber sido procreados los hijos dentro del matrimonio o por
causa de la adopción, pero no a enervar la facultad del Legislador de
establecer un tratamiento diferencial entre los hijos cuando razones de orden
objetivo así lo ameriten, que es lo que acontece precisamente en el asunto bajo
revisión donde se ha apelado al criterio de la edad para fijar un límite
razonable al disfrute de la pensión de sobrevivientes.
Es preciso
recordar que el principio de igualdad, contemplado en el artículo 13 de la
Constitución, reconoce la igualdad ante la ley a todas las personas, la
igualdad de protección ante las autoridades y la igualdad de trato, y reconoce
a todas las personas el goce de los mismos derechos, libertades y
oportunidades, sin discriminación por razones de sexo, raza, origen nacional o
familiar, lenguaje, religión, opinión política o filosófica. Es claro entonces
que en ese artículo no se hace expresamente ninguna previsión en cuanto a la
edad se refiere. Y, como se explica en seguida, también lo es que el
establecimiento de una edad máxima para tener derecho a la sustitución
pensional, veinticinco (25) años en el caso de los hijos sin invalidez, no
afecta poblaciones que se encuentran en situación de debilidad manifiesta.
La Carta Política
no prohíbe que se establezcan diferenciaciones por razón de la edad. Por el
contrario, es un criterio al que apeló el propio Constituyente para distribuir
derechos y obligaciones, ordenando a las autoridades que tomen en cuenta la
edad en sus determinaciones, como por ejemplo los derechos de ciudadanía que
suponen que la persona haya accedido a la mayoría de edad, el status especial
de los derechos de los niños, o la determinación de la edad para acceder a
ciertos cargos públicos y la edad de retiro forzoso.[21]
Sobre la edad
como criterio para establecer tratamientos diferenciales la Corte ha explicado
que no constituye un criterio sospechoso de discriminación, precisamente porque
no está asociado a patrones históricos de exclusión, aunque en algunos casos
puede resultar más problemático, en especial cuando se impide ejercer un oficio
o desarrollar cierta actividad por haber llegado a cierta edad.[22] Así, en la Sentencia
C-093 de 2001, MP. Alejandro Martínez Caballero, al analizar la cuestión la
Corte explicó:
“Todo lo
anterior muestra que no todas las diferenciaciones por razón de la edad deben
ser tratadas de la misma manera, ya que mientras no parece potencialmente
discriminatorio que la ley exija edades mínimas para ciertos efectos, por el
contrario resulta mucho más problemático que la ley establezca límites máximos
a partir de los cuáles a una persona se le prohíbe realizar determinada
actividad. Esto explica, en cierta medida, que esta Corte haya constatado
discriminaciones por razón de edad únicamente en casos en donde se impedía a
ciertas personas ejercer un oficio o acceder a una carrera después de cierta
edad, mientras que esta Corporación ha admitido regulaciones que establecían
una edad mínima para poder ejercer un cierto cargo”
Pues bien, para
el caso de la seguridad social, y particularmente en el ámbito de la pensión de
sobrevivientes, la Sala considera que lejos de constituir un criterio
sospechoso de discriminación la edad constituye uno de los factores apropiados
para establecer tratamientos diferenciales y en esa medida su utilización es prima
facie legítima. En efecto, además de tratarse de un asunto (régimen
pensional) frente al que el Legislador goza de un relativamente amplio margen
de configuración normativa, armoniza con el significado y finalidad de la
pensión de sobrevivientes en el marco del sistema general de seguridad social
anteriormente descrito.
La
jurisprudencia constitucional se ha referido al significado y finalidad de la
pensión de sobrevivientes. Es así como desde sus primeros pronunciamientos dejó
en claro que el derecho a la pensión a la sustitución pensional configura un
medio de garantía de otros derechos y valores con claro reconocimiento
constitucional. En la Sentencia T-173 de 1994, MP. Alejandro Martínez
Caballero, la Corte expresó:
“Este derecho es cierto e indiscutible, irrenunciable; la
transmisión en el sector privado fue reglada por la Ley 33 de 1973 artículo 1º.
Teniendo como antecedentes el Código Sustantivo del Trabajo art. 275, Ley 171
de 1961 art. 12, Ley 5º de 1969 art. 1º, Decreto 435 de 1971 art. 15 y la Ley
10 de 1972 art. 10. En la Ley 100 de 1993 a esta situación se le da el
calificativo de PENSION DE SOBREVIVIENTES (artículo 46 a 49). Se ratifica que a
ella tiene derecho en forma vitalicia el cónyuge supérstite y se aclara que
además son beneficiarios los hijos menores de 18 años y hasta los 25 siempre
que estén incapacitados para trabajar por razón de sus estudios y si dependían
económicamente del causante al momento de su muerte, y, los hijos inválidos si
dependían económicamente del causante  y mientras subsistan las condiciones de
invalidez (art. 47-b)
Ese derecho, para los beneficiarios es derecho fundamental por estar
contenido dentro de valores tutelables: el derecho a la vida, a la seguridad
social, a la salud, al trabajo. Es inalienable, inherente y esencial.(...)”. (Subraya la Sala de
la Sentencia).
De la misma forma, ha explicado que la
sustitución pensional constituye un derecho a gozar de los beneficios de una
prestación económica antes percibida por un afiliado o pensionado, sin que
implique el reconocimiento del derecho a la pensión sino la legitimación para
reemplazar a la persona que venía gozando del mismo. Así lo dejó sentado en la
Sentencia T-190 de 1993 MP Eduardo Cifuentes Muñoz:
“La sustitución pensional, de otra parte, es un derecho que permite
a una o varias personas entrar a gozar de los beneficios de una prestación
económica antes percibida por otra, lo cual no significa el reconocimiento del
derecho a la pensión sino la legitimación para reemplazar a la persona que
venía gozando de este derecho. Los beneficiarios de la sustitución de las
pensiones de jubilación, invalidez y de vejez, una vez haya fallecido el
trabajador pensionado o con derecho a la pensión, son el cónyuge supérstite o
compañero (a) permanente, los hijos menores o inválidos y los padres o hermanos
inválidos que dependan económicamente del pensionado (Ley 12 de 1975, art. 1º y
Ley 113 de 1985, art. 1º, parágrafo 1º). La sustitución pensional tiene como
finalidad evitar que las personas allegadas al trabajador y beneficiarias del
producto de su actividad laboral queden por el simple hecho de su fallecimiento
en el desamparo o la desprotección. Principios de justicia retributiva y de
equidad justifican que las personas que constituían la familia del trabajador
tengan derecho a la prestación pensional del fallecido para mitigar el riesgo
de viudez y orfandad al permitirles gozar post-mortem del status laboral del
trabajador fallecido”.
Con todo, la
Corte también ha precisado que la pensión de sobrevivientes es uno de los
mecanismos instituidos por el legislador para la consecución del objetivo de la
seguridad social de amparar a la población contra las contingencias
derivadas de la vejez, la invalidez y la muerte. En Sentencia C-1094 de
2003, MP. Jaime Córdoba Triviño, dijo al respecto:
“La Constitución Política consagra una serie de mandatos referentes
a la naturaleza, cobertura y efectos de la seguridad social. En el artículo 48
la define como un servicio público de carácter obligatorio, que se prestará
bajo la dirección, coordinación y control del Estado, con sujeción a los
principios de eficiencia, universalidad y solidaridad, en los términos que
establezca la ley. Dispone igualmente la Carta que la seguridad social es un
derecho irrenunciable que se garantiza a todos los habitantes (art. 48).
“Por su parte, el legislador ha dispuesto que el sistema general de
pensiones tiene por objeto garantizar a la población, el amparo contra las
contingencias derivadas de la vejez, la invalidez y la muerte, mediante el
reconocimiento de las pensiones y prestaciones que se determinan en ley, así
como propender por la ampliación progresiva de cobertura a los segmentos de población
no cubiertos con un sistema de pensiones[23].
“La pensión de sobrevivientes constituye entonces uno de los
mecanismos instituidos por el legislador para la consecución del objetivo de la
seguridad social antes mencionado”.
En este orden de
ideas, la pensión de sobrevivientes atiende un importante objetivo
constitucional cual es la protección de la familia como núcleo fundamental de
la sociedad, pues con esta prestación se pretende que las personas que
dependían económicamente del causante puedan seguir atendiendo sus necesidades
de subsistencia[24],
sin que vean alterada la situación social y económica con que contaban en vida
del pensionado o afiliado que ha fallecido[25].
Por ello la ley prevé que, en aplicación de un determinado orden de prelación,
las personas más cercanas que dependían del causante y compartían con él su
vida, reciban una pensión para satisfacer sus necesidades económicas más
urgentes[26].
Sin embargo, la jurisprudencia ha precisado que el régimen de la pensión de
sobrevivientes no se inspira en la acumulación de un capital que permita
financiarla, sino en el aseguramiento del riesgo de deceso del afiliado. En
Sentencia C-617 de 2001 MP Alvaro Tafur Gálvis, la Corte sostuvo lo siguiente
en relación con este punto:
“(…) en lo referente a la pensión de sobrevivientes, su régimen  no
se fundamenta en el hecho de la acumulación de un capital suficiente para
financiar una pensión, sino en el aseguramiento del riesgo de fallecimiento del
afiliado. Por esa razón el legislador, al regular la pensión de sobrevivientes,
previó un tiempo mínimo de cotización, partiendo de la base que las sumas
recibidas para cubrir el riesgo de muerte, unidas a las que aportan todos los
demás afiliados cotizantes, resultaban suficientes para generar un fondo común
separado o una mutualidad que asumiera estas prestaciones.
“Conforme a lo dispuesto en el artículo 20 de la Ley 100 de 1993,
las cotizaciones obligatorias a los regímenes del sistema general de pensiones
son el equivalente a la suma de los aportes para la pensión de vejez, que se
calculan sobre el ingreso base de cotización de que tratan los artículos 18 y
19 de la misma ley, de acuerdo con los porcentajes en ella fijados gradualmente
a partir de 1994, y con la tasa del 3.5% establecida tanto en el Seguro Social
como en los fondos de pensiones, para pagar las pensiones de invalidez y de
sobrevivientes y los gastos de administración del sistema, incluida la prima
del reaseguro con el fondo de garantías correspondiente.
“En  este sentido debe tenerse en cuenta que las pensiones de
invalidez y de sobrevivientes se consagran dentro de un sistema de
aseguramiento, por lo que quien está cotizando, paga el costo de esa
protección, con lo  que se asegura además su fidelidad al sistema –otro de los
objetivos de la norma- que permite la aplicación de los principios de
solidaridad y universalidad señalados en la Constitución para el sistema de
seguridad social, al generar un fondo común que financia estas pensiones de
invalidez y sobrevivencia tanto en el caso del régimen de prima media –a través
de una cuenta separada para este efecto- como en el caso del régimen de ahorro
individual –a través de una compañía de seguros- (artículo 20 de la Ley 100 de
1993).
“Cabe recalcar al respecto, que en la pensión de sobrevivientes hay
entonces  “un elemento de seguro”[27],
por lo que quien paga la prima anual está cubierto, mientras que quien no la ha
cancelado, no puede gozar de cobertura. Empero el legislador en todo caso
otorgó a quien haya estado afiliado pero no cotiza actualmente, un período de
cobertura adicional, pues exige solamente 26 semanas de cotización en el año
inmediatamente anterior al fallecimiento”.
Pero, es claro que
en el ejercicio de su potestad normativa, el Legislador dispuso que tal
reconocimiento se encuentra supeditado a ciertos requisitos, como es que se
trate de un miembro del grupo familiar del pensionado (por vejez o invalidez)
que fallezca, siempre que éste se encuentre afiliado al sistema y hubiere
cotizado por lo menos veintiséis (26) semanas al momento de la muerte, o que
habiendo dejado de cotizar al sistema hubiere efectuado aportes durante por lo
menos veintiséis (26) semanas del año inmediatamente anterior al momento en que
se produzca la muerte. Sus beneficiarios son, precisamente, las personas del
grupo familiar del pensionado fallecido determinadas en el artículo 47 de la
Ley 100 de 1993, modificado por el artículo 13 de la Ley 797 de 2003, del que
luego se hará referencia.
Pero en
ejercicio de la potestad de configuración, el Legislador no dispuso que todos
los miembros de un grupo familiar pudieran acceder a la pensión de
sobrevivientes. Así en relación con los hijos, consagró que todos los menores
de 18 años tendrían el derecho de acceder a ella, lo cual se explica ante la
presunción de incapacidad para trabajar y asumir de forma autónoma sus propias
obligaciones; los hijos inválidos que dependían económicamente del causante,
algo justificado teniendo en cuenta la carencia de recursos adicionales y la
imposibilidad de obtenerlos en razón de la minusvalía física mientras subsistan
las condiciones de invalidez; y finalmente, respecto de los hijos mayores
determinó que tendrán derecho a la sustitución pensional hasta los 25 años, si
estuvieren incapacitados para trabajar por razón de sus estudios y dependían
económicamente del causante al momento de su muerte, para lo cual son de recibo
las explicaciones previas.
Así las cosas,
los anteriores razones ponen de presente que no puede equipararse la situación
de todos los hijos en lo relativo al disfrute de la pensión de sobrevivientes,
pues no es igual la situación de los hijos menores de edad, cuya vulnerabilidad
es evidente en razón de dicha circunstancia, ni la de los hijos inválidos si
dependían económicamente del causante mientras subsistan las condiciones de
invalidez, que también merecen una protección especial debido a su debilidad
manifiesta, con la de los hijos mayores de edad, aptos para ingresar a la vía
laboral pero a los que el Legislador quiso otorgarles una protección adicional
hasta los 25 años para afianzar su formación académica con miras a un mejor
desempeño futuro.
En relación con
estos últimos, a quienes hace referencia la norma acusada de
inconstitucionalidad, en la Sentencia T-780 de 1999, MP. Alvaro Tafur Galvis,
la Corte explicó que la sustitución pensional también busca proteger la
educación como forma de dar cumplimiento a un fin esencial del Estado (asegurar
la vigencia de un orden justo), y de asegurar la dimensión positiva del
principio de igualdad para proteger a quienes se hallan en una situación de
vulnerabilidad y a causa de sus estudios requieren durante algún tiempo un
tratamiento diferencial. Dijo entonces lo siguiente:
“En este orden de ideas, la protección especial estatal predicable
del derecho a la sustitución pensional por estudios, tiene su razón de ser en
el estado de debilidad manifiesta que presenta la persona que hasta ahora ostenta
la calidad de estudiante, por cuanto es indudable su estado de indefensión
cuando apenas transita por el camino de la formación educativa, en aras de
acceder a un conocimiento que le permita valerse por sí misma, a través de la
capacitación para ejercer una profesión u oficio y alcanzar un desarrollo
humano integral, con la posibilidad de desenvolverse autónomamente en el campo
laboral, personal y social.
“El Estado frente a esas condiciones y a través de sus distintos
órganos, debe realizar un acondicionamiento general de garantías respecto de la
debilidad que muestra ese grupo de ciudadanos, para lo cual habrá de desechar
las restricciones que impidan la realización del derecho a la educación y de
los demás derechos que con la sustitución pensional se protegen y que, por el
contrario, agraven la situación de inferioridad.
“Cabe anotar, que la exigencia de esa protección estatal al
estudiante que ha obtenido una sustitución pensional se afianza, aún más, en la
consideración de las características naturales del momento de la vida en la
cual aquella es reconocida, es esto es dentro de una etapa que cobija la
adolescencia y los comienzos de la edad adulta, pues ese derecho pensional es
reconocido a los 18 años del beneficiario, edad en la cual el ambiente
familiar, los valores sociales y culturales inciden en la estructuración de la
personalidad, de una identidad propia y autónoma de la de los padres, y que
naturalmente se refleja en la definición de sus metas de desarrollo integral
futuros, especialmente en lo relacionado con su profesión u oficio.
“Con el fin de establecer parámetros precisos para alcanzar la
socialización del adolescente colombiano, el Constituyente de 1991 determinó
que éste “tiene derecho a la protección y a la formación integral. El Estado y
la sociedad garantizan la participación activa de los jóvenes en los organismos
públicos y privados que tengan a cargo la protección, educación y progreso de
la juventud” (C.P., art. 45).
“De manera que, se le reconoce una obligación al Estado de proteger
especialmente a estas personas dadas sus condiciones especiales y vulnerables
de desarrollo humano.”.
En efecto, tal como se advirtió en el
acápite anterior, el hijo mayor que ostenta la condición de estudiante también
se encuentra en situación de vulnerabilidad por hallarse en una etapa de la
vida, la adolescencia y los comienzos de la edad adulta, en la cual apenas se
está estructurando su personalidad y se transita por el camino de la formación
educativa, donde pretende adquirir un nivel de formación que le permita valerse
por si mismo en un futuro próximo, es decir, adquirir una identidad propia y
autónoma frente a la de sus padres apta para procurarse su sustento sin
depender económicamente de ellos. Es por tal motivo que se justifica su
inclusión como beneficiario de la pensión de sobrevivientes, dado, además, que
se trata de una medida que contribuye a realizar el derecho a la educación y de
forma indirecta otros derechos que con la sustitución se protegen, la que de no
haberse adoptado haría más difícil su situación futura.
Sin embargo, para la Corte
es claro, la condición de hijo dependiente por razón de sus estudios no puede
prolongarse indefinidamente en el tiempo como lo pretende el demandante, pues
de ser así la consecuencia sería entronizar en la norma un tratamiento que no
tomara en consideración otras circunstancias externas, y ni siquiera las
condiciones disímiles entre los hijos, de tal manera que se les daría a estos
últimos un tratamiento formalmente igual a pesar de la existencia de
condiciones fácticas disímiles, contrario al principio de igualdad material
respecto de los menores de edad y los incapacitados, quienes no pueden ser
tratados de igual manera en relación con los mayores y plenamente capaces.
Valga recordar entonces que para la consecución de una igualdad real y efectiva
no es posible dar un tratamiento normativo igual a situaciones fácticas
sustancialmente diferentes.
El límite de 25 años de
edad para acceder a la pensión de sobrevivientes en el caso de los hijos sin
invalidez no puede ser interpretado entonces como un acto de discriminación
entre los hijos, o con motivo de la edad, sino como una medida de
diferenciación fundada en el hecho objetivo de haber llegado a una etapa de la
vida en la cual es sensato suponer que la persona ha adquirido un nivel de
capacitación suficiente para trabajar y procurarse su propio sustento.
En efecto, la experiencia
indica que la adquisición de la autonomía en las personas tiene un referente
cronológico que se ha identificado en los comienzos de la edad adulta, época en
la cual se espera que la persona haya culminado sus estudios, incluso los de
nivel  superior, que la habilitan para enfrentar su destino en forma
independiente[28].
En este sentido la edad de 25 años viene a ser un criterio razonable ya que
para ese momento los hijos dependientes de sus padres cuentan, por lo general,
con una profesión u oficio que les permite lograr su independencia económica y
proveerse su propio sustento, motivo por el cual se encuentra justificada su
exclusión como beneficiarios de la sustitución pensional, pues ya no se trata
de una persona en condiciones de vulnerabilidad que por lo tanto necesite
medidas de protección especial.
A todo lo anterior hay que
añadir que el establecimiento de una edad límite razonable para disfrutar de la
pensión de sobrevivientes hace posible que los recursos de la seguridad social lleguen
a quienes realmente los necesitan, esto es, a las personas del grupo familiar
que han quedado desprotegidas a raíz de la muerte del progenitor o a sujetos
externos carentes de recursos. Se permite, entonces, dar cumplimiento también a
los principios constitucionales de eficiencia, universalidad y solidaridad,
sobre los cuales debe edificarse el derecho a la seguridad social.
Así las cosas, el hecho de
que el hijo mayor de 25 años no pueda seguir siendo beneficiario de la pensión
de sobrevivientes no quiere significar que quede desamparado sin seguridad
social, pues habiendo adquirido a esa edad un grado de formación intelectual
debe estar en capacidad de incorporarse a la vía laboral y contribuir al
sistema de seguridad social como trabajador dependiente o independiente, con el
fin de obtener una pensión de vejez bien sea en el régimen contributivo o
incluso en el subsidiado si llegare a carecer de solvencia económica.
Sobre esta
cuestión, a propósito de los límites de edad para el disfrute de los derechos
derivados de la seguridad social, la Corte, en un caso similar al que se
examina ahora, al analizar la situación del cónyuge supérstite menor de 30 años
sin hijos con el causante, declaró exequible el límite de 20 años a la pensión
de sobrevivientes (literal b del artículo 13 de la Ley 797 de 2003).
Así, en la mencionada Sentencia C-1094 de 2003, MP Jaime Córdoba Triviño, la
Corte concluyó que las personas menores de la referida edad no quedan
desprotegidas en materia pensional, pues deben asumir una actitud acorde con el
principio de solidaridad haciendo sus propios aportes al sistema de seguridad
social. Dijo entonces:
“(…) la Corte encuentra razonable la distinción que, en ejercicio
de su amplia libertad de configuración, el legislador ha hecho del cónyuge o
compañera o compañero permanente supérstite en razón de la edad o de la
procreación de hijos con el causante. Tanto es que los menores de 30 años, sin
hijos con el causante, no se ven desprotegidos por el sistema general de
pensiones. Lo que se les exige es que dada su juventud y ante la no procreación
de hijos con el causante, que genere obligaciones a más largo plazo, asuma una
actitud acorde con el principio de solidaridad de la seguridad social y se
afilie al sistema. La ley le garantiza una pensión de sobrevivientes hasta por
20 años, que esta Corporación estima suficiente y razonable para efectuar las
cotizaciones respectivas y obtener el reconocimiento de su pensión.
“De tal manera que esa disposición no vulnera el derecho a la
igualdad por cuanto los menores de 30 años, sin hijos con el causante, no están
en el mismo plano frente a las personas mayores de esa edad o con hijos
procreados con el pensionado fallecido. Menos aún se vulnera el principio de
unidad de materia por cuanto la legislación emitida en aspectos de seguridad
social corresponde a los mandatos incorporados en el artículo 48 de la
Constitución y no en el artículo 42, como lo estiman los actores. Tampoco se
vulnera el derecho a la seguridad social pues sus mandatos se ajustan a los
preceptos contemplados en el artículo 48 de la Carta Política, que reconoce una
amplia libertad de configuración en estas materias. Por ello, desde la óptica
propuesta por los accionantes, los literales a) y b) no vulneran, en lo
demandado, los artículos superiores invocados en su demanda”.
Trayendo estos
mismos argumentos al caso que  se examina puede concluirse, por tanto, que
resulta compatible con los artículos 13, 42 y 48 de la Carta fijar un límite de
25 años de edad al disfrute de la pensión de sobrevivientes para el hijo
incapacitado para trabajar por razón de los estudios y si dependía
económicamente del causante al momento de su muerte, pues la persona que supera
esa edad no está en una situación de indefensión o vulnerabilidad que
justifique  incluirla como beneficiaria de dicha prestación ya que habiendo
adquirido un nivel de capacitación se encuentra en condiciones de trabajar y
contribuir al sistema de seguridad social, haciéndose  por tanto acreedora en
forma directa a los beneficios a que hubiere lugar.
Por todo lo
expuesto la Corte declarará la exequibilidad de la expresión “y hasta
los 25 años”, del literal c) del artículo 13 de la Ley 797 de 2003.
VII.
DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,
administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Declarar EXEQUIBLE
la expresión “y hasta los 25 años”  del artículo 13 de la Ley
797 de 2003.
Notifíquese, comuníquese, publíquese,
insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente.
JAIME ARAUJO RENTERIA
Presidente
ALFREDO BELTRAN SIERRA
Magistrado
MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME CORDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
CLARA INES VARGAS HERNANDEZ
Magistrada
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1]
Cfr. Corte Constitucional Sentencia C-142 de 2001 M.P. Eduardo Montealegre
Lynett.  Se inhibió la Corte en esta oportunidad para conocer de muchos de los
cargos formulados contra algunos numerales de los artículos 223 y 226 del
Código Contencioso Administrativo, pues el actor no identificó claramente las
disposiciones constitucionales que resultaban vulneradas.
[2]
Cfr. Ibíd. Sentencia C-142 de 2001. En dicha oportunidad, tal y como fue
referido, la falta de claridad en la identificación de las normas
constitucionales que se consideraban vulneradas, que sirvió de base para
inhibir a la Corte de realizar un pronunciamiento de fondo tuvo que ver con el
siguiente hecho: el actor consideró que las normas acusadas contrariaban 76
disposiciones constitucionales, no obstante, la Corte encontró que sólo
respecto de 10 de ellos el actor hizo manifiesta una contradicción posible
entre el sentido de la disposición constitucional infringida y las normas
demandadas, sobre el que precedía un pronunciamiento de este Tribunal.
[3]
Cfr., entre varios, los Autos de Sala Plena 244 de 2001 (M.P. Jaime Córdoba
Triviño) y de 2001 (M.P. Jaime Córdoba Triviño). En dichas oportunidades la
Corte, al resolver el recurso de súplica presentados por los actores, confirmó
los autos en los que se inadmitió la demanda por no presentar razones
“específicas, claras, pertinentes y suficientes”.
[4]
Cfr. Corte Constitucional Sentencia C-898 de 2001 M.P. Manuel José Cepeda
Espinosa.  La Corte se inhibió de conocer la demanda contra algunos apartes de
los artículos 186, 196, 208 y 214  del Decreto 1355 de 1970 por ineptitud en la
demanda.
[5] Cfr Corte Constitucional Sentencia C-143 de 1993 M.P.
José Gregorio Hernández.  Estudió la Corte en aquella ocasión la demanda de
inconstitucionalidad contra los artículos 16 y 20 de la Ley 3a de 1986, 246, 249 y 250 del
Decreto 1222 de 1986. En el mismo sentido puede consultarse la Sentencia C-428
de 1996 M.P. Carlos Gaviria Díaz.
[6]
Sentencia C-1052 de 2001 MP Manuel José cepeda Espinosa
[7]
Sentencia C-1052 de 2001 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[8]
Sentencia C-480 de 2003 MP Jaime Córdoba Triviño
[9]
Ley 100 de 1993, art. 2º.
[10]
Ley 100 de 1993, art. 3º.
[11]
Ley 100 de 1993, art. 4º.
[12]
Sentencias C-086 de 2002 y C-107 de 2002.
[13]
Sentencia C-408 de 1994.
[14]
Ley 100 de 1993 y disposiciones complementarias.
[15]
Sentencia C-107 de 2002.
[16]
Ley 100 de 1993, arts. 25 y sig. Y normas complementarias.
[17]
Sentencia C-1089 de 2003.
[18]
Ver entre otras sentencias C-967 de 2003, C-126 de 2000 y
C-1089 de 2003.
[19]
Ver sentencias C-130 de 2002 y C-1089 de 2003.
[20]
Sentencia SU-975 de 2003.
[21] Cfr. Sentencia
C-093 de 2001, MP. Alejandro Martínez Caballero.
[22]
Ver entre otras las sentencias C-676 de 1998, T-395 de 1997,
SU-224 de 1998, T-394 de 1999 y C-093 de 2001
[23]
Artículo 10 de la Ley 100 de 1993.
[24]
Al respecto esta Corporación había señalado que el propósito perseguido por la
Ley al establecer la pensión de sobrevivientes, es la de ofrecer un marco de
protección a los familiares del afiliado o del pensionado que fallece, frente a
las contingencias económicas derivadas de su muerte.  Sentencia C-1176-01,
M.P.  Marco Gerardo Monroy Cabra.
[25]
Corte Constitucional. Sentencia C-002-99, M.P. Antonio Barrera Carbonell.
[26]
Corte Constitucional. Sentencia C-080-99
[27]
Intervención del Ministerio de Hacienda y Crédito Público Folio 24.
[28] Según estudios especializados, la adultez joven o juventud
comienza a los 20 años de edad y va hasta los 40 o 45 años, y es un período del
desarrollo de la persona donde lo ideal es elegir una pareja, establecer una
relación, plantearse la paternidad, lograr amistades duraderas y obtener un
trabajo estable. Información tomada del documento “El adulto joven” , preparado
en el Seminario realizado por Elena Lara M., Cecilia Martínez F., Ma. Paola
Pandolfi P., Karin Penroz C.,Romina Perfetti M. y Gabriela Pino H., estudiantes
de Psicología de la Universidad de Concepción (Chile). En
http://www.apsique.com/tiki-index.php?page=DesaJoven#concep