C-223-17
Sentencia C-223/17
CODIGO
NACIONAL DE POLICIA Y CONVIVENCIA-Libertad, derechos y deberes de
las personas en materia de convivencia/NORMA DEL CODIGO NACIONAL DE POLICIA
QUE FACULTA A LOS ALCALDES DICTAR MANDAMIENTO ESCRITO PARA REGISTRO DE
DOMICILIOS O DE LUGARES ABIERTOS AL PUBLICO-No cumple con los criterios de
excepcionalidad establecidos en la jurisprudencia constitucional y por lo mismo
resulta violatoria del derecho fundamental a la inviolabilidad de domicilio/RESERVA
JUDICIAL DISPUESTA PARA LA PROTECCION DEL DERECHO FUNDAMENTAL A LA
INVIOLABILIDAD DEL DOMICILIO-Igual dimensión
y valor a la garantía de la reserva judicial establecida alrededor de la
libertad personal, precisando que las excepciones que se hagan al derecho deben
ser de carácter extraordinario e inusual, debiendo ser tratadas con carácter
restrictivo
La Sala Plena formula tres problemas
jurídicos que serán desarrollados en el siguiente orden: 1. ¿La regulación del
derecho de la reunión y manifestación pública pacífica contenida en los artículos
47, 48, 53, 54 y 55 de la Ley 1801 de 2016, es violatoria de la reserva de ley
estatutaria contenida en el literal a) del artículo 152 de la Constitución,
según la cual, mediante ley estatutaria se regularán los “Derechos y deberes
fundamentales de las personas y los procedimientos y recurso para su
protección”? 2. En segundo término ¿Es violatoria de la reserva de ley prevista
en la Constitución, la facultad otorgada por el artículo 48 de la Ley 1801 de
2016 a “las autoridades municipales en concurso con los concejos municipales y
distritales de gestión del riesgo”, que les permite reglamentar las condiciones
y requisitos para el ejercicio del derecho fundamental de reunión y protesta
pacífica, frente a la cláusula de acuerdo con la cual, “Sólo la ley podrá
establecer de manera expresa los casos en los cuales se podrá limitar el
ejercicio de este derecho”? 3. Finalmente y en relación con la facultad
concedida a los alcaldes para emitir mandamientos escritos de registro de
domicilios o de sitios abiertos al público, se formula el siguiente problema
jurídico: ¿Es violatorio del derecho fundamental a la inviolabilidad del
domicilio y de la garantía de la reserva judicial que lo avala, establecidos en
el artículo 28 de la Constitución Política, la facultad concedida a los
alcaldes por el artículo 162 de la Ley 1801 de 2016, que les permite dictar
mandamiento escrito para el registro de domicilios o de sitios abiertos al
público?. Como asunto previo, la Corte consideró la solicitud de integración
normativa efectuada por un interviniente, determinando luego el contenido de
las normas demandadas y precisando el carácter iusfundamental de los derechos
de reunión y manifestación pública, en relación con las característica de
interrelación e interdependencia entre los derechos fundamentales, procediendo
finalmente a la solución del caso concreto desde la aplicación de los criterios
de evaluación de la reserva de ley estatutaria establecidos por la Corte
Constitucional. (…) Respecto a las acusaciones
formuladas en contra del artículo 162 de la Ley 1801 de 2016, que faculta a los
alcaldes para dictar mandamiento escrito para el registro de domicilios o de
sitios abiertos al público. La Sala abordó los temas del domicilio y del derecho fundamental a la
inviolabilidad del domicilio. Sobre el primer asunto precisó, que la
noción constitucional del domicilio excede la de casa de habitación prevista
por el Código Civil, y que involucra diversos escenarios y espacios de
actuación de las personas, en los que se ejercen derechos fundamentales
concurrentes como la intimidad personal y familiar, la libertad, la seguridad
individual, la propiedad  y la honra, lo que hace que su protección deba ser
resguardada y que las cláusulas de excepción sean realmente excepcionales y no
hayan sido dispuestas al modo de facultades amplias o generales. En
relación con la inviolabilidad del domicilio la Corte reiteró que es un derecho
fundamental autónomo, establecido en el
artículo 28 de la Constitución junto con el derecho fundamental a la libertad
personal, que de conformidad con la jurisprudencia de la Corte Constitucional,
hace parte del núcleo esencial de los derechos a la intimidad personal y
familiar, a la libertad, la seguridad personal y la propiedad. Adicionalmente
señaló que para su protección, la Constitución estableció las garantías de la
reserva legal y la reserva judicial. La Sala
determinó la inexistencia de la cosa juzgada constitucional en la Sentencia
C-024 de 1994 (…) La Corte procedió a la solución del caso
concreto, considerando que la garantía de la reserva judicial dispuesta para la
protección del derecho fundamental a la inviolabilidad del domicilio tiene
igual dimensión y valor a la garantía de la reserva judicial establecida
alrededor de la libertad personal, precisando que  las excepciones que se hagan
al derecho deben ser de carácter extraordinario e inusual, debiendo ser
tratadas con carácter restrictivo, como lo ha señalado esta Corporación. La
Sala expuso desde su jurisprudencia, los criterios de
evaluación de la excepcionalidad y de las excepciones a las reglas generales,
siendo estos: (i) que la excepción se refiere a lo extraordinario, a lo
inusual, a lo que se sustrae al ámbito de la regla general; (ii) que las
excepciones no pueden ser demasiado amplias, ni pueden ser numerosas, ni pueden
multiplicarse, pues dejarían de ser excepciones; (iii) que las excepciones
deben satisfacer la reserva de ley; (iv) que ellas deben ser precisas “en la
regulación legislativa”; y adicionalmente y como se desprende de su propio carácter,
(v) y que deben ser consideradas, interpretadas y aplicadas con carácter
restrictivo, como ocurre en los casos en que se deja de aplicar la regla
general, para dar lugar a la excepcionalidad. Tras la
identificación de los criterios, la Sala examinó la facultad otorgada a los
alcaldes que les permite dictar mandamientos escritos para el registro de
domicilios o de sitios abiertos al público por autoridades de policía,
encontrando que la misma no satisfacía los referidos criterios y que por lo
mismo resultaba violatoria del derecho fundamental a la inviolabilidad del
domicilio contenida en el artículo 28 de la Constitución. Dentro de esta
comprensión concluyó que la facultad otorgada a los alcaldes era contraria a la
Constitución, por ser violatorias del artículo 28 de la Carta Política, que
contiene el derecho fundamental a la inviolabilidad del domicilio, y más
precisamente, por la violación de la garantía de la reserva judicial
establecida para la protección de ese derecho.
DEMANDA
DE INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos mínimos
DEMANDA
DE INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos de claridad,
certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia
CODIGO
NACIONAL DE POLICIA Y CONVIVENCIA-Regulación de
derechos fundamentales de reunión y manifestación pública pacífica
CODIGO
NACIONAL DE POLICIA Y CONVIVENCIA-Medios de
policía, medidas correctivas, autoridades de policía y competencias,
procedimientos, mecanismos alternativos de solución de conflictos
INTEGRACION
NORMATIVA-Concepto/INTEGRACION DE UNIDAD
NORMATIVA-Condiciones para su procedencia/INTEGRACION NORMATIVA-Eventos
en que procede
Ha señalado la jurisprudencia, que la
integración normativa consiste en una facultad con la que cuenta la Corte
Constitucional, que le permite integrar enunciados o normas no demandadas, a
efectos de ejercer debidamente el control constitucional y dar una solución
integral a los problemas planteados por el demandante o los intervinientes.
Igualmente ha dicho que se trata de una facultad excepcional, en tanto que
permite el pronunciamiento de fondo respecto de normas no demandadas, y que
sólo procede en tres casos: (i) cuando se demande una disposición cuyo
contenido deóntico no sea claro, unívoco o autónomo, (ii) cuando la disposición
cuestionada se encuentre reproducida en otras que posean el mismo contenido
deóntico de aquella, y (iii) cuando la norma se encuentre intrínsecamente
relacionada con otra disposición que pueda ser, presumiblemente,
inconstitucional.
INTEGRACION
NORMATIVA RESPECTO DE OTRAS DISPOSICIONES DE UN MISMO ESTATUTO-Jurisprudencia
constitucional/INTEGRACION NORMATIVA POR REGULACION GLOBAL DE UNA
INSTITUCION JURIDICA-Jurisprudencia constitucional
La
tesis de la integración normativa en los casos de regulación global de una
institución por un mismo estatuto, fue planteada de modo integral en la
Sentencia C-320 de 1997, al resolver una demanda sobre los artículos 34 y 61 de
la Ley 181 de 1995, relacionado con la transferencia de los derechos deportivos
de jugadores. La Sala encontró que el segmento del artículo 34 formaba parte de
la regulación global sobre el tema, procediendo a integrar la unidad normativa
con los artículos 32, 34 y 35 del mismo estatuto.
RESERVA DE LEY ESTATUTARIA-Contenido
RESERVA DE LEY
ESTATUTARIA-Criterios de identificación desarrollados en la
jurisprudencia constitucional/RESERVA DE LEY
ESTATUTARIA EN MATERIA DE DERECHOS Y DEBERES FUNDAMENTALES-Elementos
estructurales
La
Sentencia C-818 de 2011, resulta decisiva en este caso, en el sentido que por
primera vez, declaró la inexequibilidad de la regulación global e integral de
un derecho fundamental, el de petición, que había sido dispuesta en los
Capítulos I, II y III del Título III de la Primera Parte, artículos 13 a 33 de
la Ley 1437 de 2011, “Por la cual se expide el Código de Procedimiento
Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”, cuyos contenidos y
criterios integrales serían recogidos por la jurisprudencia posterior, como se
deriva de la Sentencia C-044 de 2015, donde la
Sala Plena a propósito de los criterios de evaluación de la reserva de ley
estatutaria precisó: “El primero
[…] puede denominarse como el criterio de la integralidad. En estos términos,
la exigencia de ley estatutaria sólo se aplica a la regulación que tenga la
pretensión de ser “integral, completa y sistemática, que se haga de los
derechos fundamentales.  Este criterio fue expuesto en la Sentencia C-425 de
1994 y reiterado por pronunciamientos posteriores. […] Un segundo criterio de
interpretación restringida señala que debe tramitarse por Ley Estatutaria,
aquellas iniciativas cuyo objeto directo sea desarrollar el régimen de
los derechos fundamentales o de alguno de ellos en particular.  […] Un tercer
criterio [… es] el referente a que ‘solamente se requiere de este trámite
especial cuando la ley regula <de manera integral un mecanismo de
protección de derechos fundamentales>, siempre que se trate de un
mecanismo constitucional necesario e indispensable para la defensa y protección
de un derecho fundamental.’ (Subrayas fuera del original)”. Finalmente, y como
cuarto criterio se encuentra la afectación o desarrollo de los elementos
estructurales de un derecho fundamental. Como se ha indicado la
reserva de ley estatutaria no se predica de la regulación de “todo evento
ligado a los derechos fundamentales” sino “solamente los elementos
estructurales esenciales de los derechos fundamentales”, de modo que las leyes
estatutarias no deben regular en detalle cada variante o cada manifestación de
dichos derechos o todos aquellos aspectos que tengan que ver con su ejercicio.
[…] Ahora
bien, para definir los elementos estructurales esenciales, la jurisprudencia
constitucional se ha valido de la teoría del núcleo esencial. Según esta
teoría los derechos fundamentales tienen (i) un núcleo o contenido
básico que no puede ser limitado por las mayorías políticas ni desconocido en
ningún caso, ni siquiera cuando un derecho fundamental colisiona con otro de la
misma naturaleza o con otro principio constitucional, y (ii) un
contenido adyacente objeto de regulación. […]”. El balance
jurisprudencial del asunto sería retomado por las Sentencias C-699 de 2013 y
C-044 de 2015, donde aconteció la presentación sintética de las pautas
jurisprudenciales que permiten determinar cuándo opera la reserva de ley
estatutaria, en los siguientes términos: “En consecuencia, y de conformidad con
los criterios desarrollados por la jurisprudencia, deberán tramitarse a través
de una ley estatutaria: (i) los elementos estructurales del derecho fundamental
definidos en la Constitución, (ii) cuando se expida una normatividad que
consagre los límites, restricciones, excepciones y prohibiciones que afecten el
núcleo esencial, (iii) cuando el legislador tenga la pretensión de regular la
materia de manera integral, estructural y completa […], (iv) que aludan a la
estructura general y principios reguladores y (v) que refieran a leyes que
traten situaciones principales e importantes de los derechos.”
DERECHO
DE REUNION Y MANIFESTACION PUBLICA Y PACIFICA-Contenido/DERECHO
DE REUNION Y MANIFESTACION PUBLICA-Carácter fundamental
DERECHO
DE REUNION Y MANIFESTACION PUBLICA-Interdependencia
e interrelación con la libertad de expresión
DERECHO
DE REUNION Y MANIFESTACION PUBLICA Y PROTESTA-Contenido
DERECHO DE
REUNION-Limitaciones
LIMITACION
DEL DERECHO DE REUNION Y MANIFESTACION PUBLICA-Principal
condición de reserva de ley estatutaria es que dicha manifestación no puede
llevar una anulación de su ámbito irreductible de protección/DERECHO A
REUNIRSE Y MANIFESTARSE PUBLICA Y PACIFICAMENTE-Reconocimiento en la Constitución Política y tratados
internacionales que hacen parte del bloque de constitucionalidad.
La
principal condición de la reserva de ley estatutaria consiste en que la
limitación del derecho a la reunión, manifestación y protesta no puede llevar a
una anulación de su ámbito irreductible de protección. La Corte Constitucional,
en su jurisprudencia, ha sostenido que este derecho debe leerse a través del
bloque de constitucionalidad y que cualquier reglamentación debe estar
orientada a los límites intrínsecos del derecho, a saber, que sea pacífica y
sin armas. Sin embargo, no ha definido con precisión cuál es ese ámbito
irreductible –solo ha manifestado la necesidad de protegerlo-.
DERECHO
DE REUNION Y MANIFESTACION PUBLICA Y PROTESTA-Ámbito
irreductible de protección
Puede
decirse que el ámbito irreductible de protección del derecho a la reunión,
manifestación y protesta, es la conglomeración de personas, identificadas con
fines comunes, cuyo fin es manifestarse –libertad de expresión- frente al
funcionamiento del gobierno –control político-, a través de la presión en la
calle y mediante un actuar pacífico y sin armas. En otras palabras, el
Legislador no podrá, por vía de legislación estatutaria, establecer medidas que
cercenen la facultad ciudadana de ejercer control al poder político, de
manifestarse u opinar libremente y de intentar establecer un diálogo con el
Estado sobre asuntos esenciales. Por ejemplo, el Estado no podrá tomar medidas
que anulen el ejercicio del derecho –restricción plena de vías, medidas de
excepción que suspendan indefinidamente el derecho de protesta, entre otros-, o
que criminalice el derecho –creación de tipos penales, ejercicio directo o indirecto
de censura, entre otros-.
DIMENSION
PARTICIPATIVA DE LA DEMOCRACIA-Compuesta por la participación ciudadana
en la composición del poder público y control de actuaciones de las
instituciones/ACTUACIONES DE INSTITUCIONES EN EL MARCO DE PARTICIPACION
CIUDADANA-Formas de control
El
constituyente primario tuvo como un objetivo principal fortalecer la
democracia. Para ello, se incorporó la dimensión participativa de la
democracia, la cual está compuesta por la participación ciudadana  directa en
la composición del poder público y por el control de las actuaciones de las
instituciones. Dicho control, a su vez, puede ejercerse de dos maneras. Por una
parte, la ciudadanía puede acudir a los mecanismos tradicionales, tales como el
voto, el accountability o rendición de cuentas y mecanismos revocatorios o de
control judicial –normativo o electoral-; por otra parte, la ciudadanía puede
ejercer la denominada Druck der Straβe, es decir, la presión ciudadana a
través de mecanismos no cobijados por procesos tradicionales, sino por la
acción colectiva en las calles.
FORMAS
DE CONTROL DE ACTUACIONES DE INSTITUCIONES EN EL MARCO DE PARTICIPACION
CIUDADANA-Diferencias
esenciales
Las formas de control tienen unas
diferencias esenciales. El control tradicional del poder político implica una
confianza plena en la institucionalidad y en las autoridades decisorias, así
como un conocimiento altamente técnico de las normas que facultan el ejercicio
de las acciones comprendidas en este tipo de control; mientras que en el
control por presión ciudadana existe una desconfianza en las decisiones tomadas
por la autoridad, debido al distanciamiento existente entre ella y la
ciudadanía, o un interés no representado en las lógicas o dinámicas tradicionales
del poder –por ej., grupos minoritarios que defienden sus derechos o intereses
por vías alternas debido a la ausencia de representación en el Legislativo, el
Ejecutivo o el Judicial-. Una segunda diferencia está relacionada con la
consistencia. Mientras que en el control tradicional del poder se habla de un
ejercicio de derechos legítimos en funcionamientos legítimos de la
institucionalidad, el control por presión ciudadana implica una ambigüedad, es
decir, existe una ejercicio legítimo de un derecho, pero como un acción
preventiva –Frühwarnsystems- frente a fallas no legítimas del Estado
–distanciamiento, decisiones estatales basadas en patrones fácticos, tales como
la corrupción, entre otros-. La tercera diferencia es la relación con otros
derechos. Mientras que el control tradicional se fundamenta en el artículo 40
numerales 2, 4 y 6 en concordancia con los artículos 103ss., 229 y 241
numerales 2, 4 y 5 de la Constitución Política (entre otros), el control por
presión ciudadana se fundamenta en el artículo 40 en concordancia con los
artículos 20 y 37 de la Constitución Política. Ello implica, por tanto, una
variación en la intensidad de protección, pues el control por presión ciudadana
implica también un ejercicio de libertad de expresión y de opinión, es decir,
la libertad que tiene todo ciudadano de manifestarse y construir una percepción
sobre el funcionamiento del Estado.
LIBERTAD
DE REUNION Y DE MANIFESTACION-Según la doctrina y el derecho
comparado, implica un ejercicio de formación de conciencia de Estado/LIBERTAD
DE REUNION Y DE MANIFESTACION-Según la doctrina y el derecho comparado, facilita
la constante puesta en diálogo de opiniones, la cual es un elemento esencial de
la vida del Estado
DERECHO
DE REUNION Y MANIFESTACION PUBLICA-Jurisprudencia constitucional
sobre el carácter fundamental de este derecho, la reserva legal de su
reglamentación y reconocimiento de la interrelación y la interdependencia con
otros derechos fundamentales, principalmente con la libertad de expresión y
participación política
INTERDEPENDENCIA
E INTERRELACION ENTRE DERECHOS-Jurisprudencia
constitucional
DERECHOS
DE REUNION Y PROTESTA PUBLICA-Jurisprudencia
constitucional sobre la interrelación e interdependencia con la libertad de
expresión y los derechos políticos
Desde la jurisprudencia de la Corte Constitucional, la
interrelación y la interdependencia existente entre los derechos fundamentales
de reunión, manifestación pública, protesta ciudadana, libertad de expresión y
los derechos políticos, de modo tal, que la realización o la violación del
derecho de reunión implica el logro o la afectación de la libertad de expresión
y de los derechos políticos. Esta situación resulta determinante para el examen
del cargo de violación de reserva de ley estatutaria por las normas del Código
Nacional de Policía y Convivencia.
DERECHO
DE REUNION, MANIFESTACION Y PROTESTA-Condiciones para
su limitación/MARGEN DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN MATERIA DE REUNIONES,
MANIFESTACIONES Y PROTESTAS-Límites
La primera condición consiste en la necesaria
limitación legislativa de los derechos a la reunión y la protesta por vía de
ley estatutaria. Ello se debe a que los derechos consagrados en el artículo 37
de la Constitución Política de Colombia hacen parte del catálogo de derechos
fundamentales del cuerpo constitucional. La segunda condición consiste en que,
debido al mandato expreso del artículo 37 de la Constitución Política de
Colombia, existe una restricción tanto para el margen de configuración
legislativa, como para el margen de discrecionalidad ejecutiva. Por una parte,
el Legislador no puede crear estatutos generales de la reunión, manifestación y
protesta, que le concedan la facultad tanto a él como al Ejecutivo, de definir
qué es una reunión, una manifestación o una protesta. Ello se debe a que, una
decisión de este talante, podría involucrar una intervención desproporcionada
en estos derechos, así como una afectación grave a otros derechos, como la
libertad de expresión, el ejercicio de derechos sindicales, entre otros. Por
otra parte, el Ejecutivo solo podrá intervenir estos derechos en virtud de una
ley, es decir, no puede tomar decisiones de tipo definitorio –decir qué es una
reunión, manifestación o protesta–, ni tomar decisiones que impliquen la
configuración, y por tanto el ejercicio, de estos derechos. El Ejecutivo, en
consecuencia, solo puede actuar conforme a los límites fijados por el
Legislador y la jurisprudencia constitucional que haya revisado las decisiones
legislativas. La administración frente al derecho de reunión y manifestación
pública, solo podrá confrontarlo en el escenario concreto para el control del
orden público.
DERECHO
DE REUNION, MANIFESTACION Y PROTESTA-Límite
intrínseco en la Constitución Política
REUNIONES,
MANIFESTACIONES Y PROTESTAS-Límites relacionados con
la preparación y organización/REUNIONES, MANIFESTACIONES Y PROTESTAS-Límites
relacionados con su ejercicio/REUNIONES, MANIFESTACIONES Y PROTESTAS-Límites
relacionados con la elección del lugar/REUNIONES, MANIFESTACIONES Y
PROTESTAS-Límites relacionados con la afectación de derechos de terceros/REUNIONES,
MANIFESTACIONES Y PROTESTAS-Límites relacionados con la intervención de
terceros
REUNIONES,
MANIFESTACIONES Y PROTESTAS-Límites relacionados
con la intervención de la Policía
La
Constitución Política de Colombia de 1991 establece en su artículo 37 un modelo
de gestión negociada de intervención policial en las manifestaciones sociales.
Este tiene una tendencia a la selectividad estratégica de intervención de la
policía y que prohíbe un modelo de fuerza estatal intensificada. Ello quiere
decir que el Legislador colombiano debe, como mínimo, establecer pautas que:
(i) permitan un dialogo entre los organizadores de la marcha y la autoridad,
(ii) que tal dialogo construya una planificación de la protesta y evite el
choque de intereses, (iii) que al existir un choque, exista una gestión
negociada del conflicto que se resuelva con favorabilidad al derecho de
reunión, (iv) una vez se supere la planeación y se pase a materializar la
marcha, será deber de la autoridad mantener altos niveles de tolerancia social
hacia la expresión de las ideas difundidas en la marcha, (v) que dentro del
proceso de comunicación entre la autoridad y los organizadores se dejen reglas
claras sobre que comportamientos son tolerables y cuales están prohibidos
legislativamente, sin que ello consista en instrucciones o pautas
institucionales para realizar la manifestación, (vi) si se incumplen tales
límites, la autoridad debe recurrir como última ratio a las detenciones
preventivas, se prohíben las detenciones fundadas en el derecho legítimo que
tienen las personas a la desobediencia civil, más sí son constitucionales
aquellas detenciones fundadas en razonamientos preventivos para la comisión de
delitos; (vii) igualmente, está facultada la policía para usar, como último
recurso la fuerza no letal, solo si existe un agotamiento previo de las etapas
de dialogo y comunicación, pudiendo ser selectiva la policía con aquellos
manifestantes que promuevan actos contrarios a lo permitido por el legislador,
(ix) es permitida la vigilancia selectiva –peligrosista- de participantes en
las marchas, solo si el estado tiene motivos constitucional y legalmente
fundados –desvirtuando la presunción de inocencia- para intervenir a aquellos
que este considere “potencialmente disruptivos” o peligrosos.
RESERVA
DE LEY ESTATUTARIA EN MATERIA DE DERECHOS Y DEBERES FUNDAMENTALES DE LAS
PERSONAS-Criterios de evaluación
La Corte Constitucional
evalúa la normatividad cuestionada, desde los criterios de evaluación de la
reserva sobre los “Derechos y deberes fundamentales de las personas”
construidos por la jurisprudencia, entre otras por las sentencias C-646 de
2001 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa, C-226 de 2008 M.P. Humberto Sierra
Porto, C-818 de 2011 M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, C-511 de 2013 M.P.
Nilson Pinilla Pinilla, C-044 de 2015 M.P. María Victoria Calle Correa y C-007
de 2017 M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado, ya
identificados. De este modo y en relación con cada uno de esos requisitos se
tiene: (i) Que efectivamente se trate de derechos y deberes de carácter
fundamental. (…) (ii) Que el objeto directo de la regulación sea el desarrollo del régimen de
derechos fundamentales o del derecho concreto del que se trate (…) (iii) Que la normativa
pretenda regular de manera integral, estructural y completa un derecho
fundamental. (…) (iv) Que verse sobre el núcleo esencial, los elementos
estructurales y los principios básicos del derecho o deber y, (…) (v) Que se refiera a la afectación o el desarrollo de los
elementos estructurales del derecho, esto es, que consagre límites, restricciones, excepciones
y prohibiciones que afecten la estructura y los principios del derecho
DERECHO
DE REUNION-Definición,
clasificación y reglamentación
DERECHO DE
REUNION Y MANIFESTACION PUBLICA Y PACIFICA-Condiciones de
modo, tiempo y lugar
FUERZA
PUBLICA-Actuaciones
y deberes alrededor del derecho de reunión
NORMA
DEL CODIGO NACIONAL DE POLICIA QUE FACULTA A LOS ALCALDES DICTAR MANDAMIENTO
ESCRITO PARA REGISTRO DE DOMICILIOS O DE LUGARES ABIERTOS AL PUBLICO-Inexistencia
de cosa juzgada en sentencia C-024/94/NORMA DEL CODIGO NACIONAL DE
POLICIA QUE FACULTA A LOS ALCALDES DICTAR MANDAMIENTO ESCRITO PARA REGISTRO DE
DOMICILIOS O DE LUGARES ABIERTOS AL PUBLICO-Variación del
contexto normativo del objeto de control
COSA
JUZGADA MATERIAL-Operancia
COSA
JUZGADA MATERIAL-Alcance
JURISPRUDENCIA
DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Eventos en que la Cosa juzgada material
puede variar
La Corte Constitucional
es consciente que en ocasiones sus fallos –el precedente-, al igual que las
disposiciones normativas proferidas por el Legislador, pierden su fuerza
jurídica a partir del contexto, requiriendo así de una actualización. Por ello,
esta cosa juzgada material pude variarse por intermedio de nuevos
pronunciamientos de la Corte, solo sí la Corporación encuentra eventos para
variar su apreciación, estos eventos son: “(i) cuando se presentan reformas
constitucionales que varían los parámetros de comparación (…); (ii) cuando así
lo demanda el carácter dinámico del Texto Superior (…); (iii) o cuando se
presenta la necesidad de realizar una nueva ponderación de valores o principios
constitucionales a partir del cambio de contexto en el que se inscribe la
disposición acusada”.
POLICIA-Diversas acepciones de la noción
PODER DE POLICIA-Concepto
El poder de policía se caracteriza por ser de naturaleza
normativa y consiste en la facultad legítima de regulación de la libertad con
actos de carácter general, impersonal y abstracto, orientados a crear
condiciones para la convivencia social. Agregó la Corte que esta facultad
permite limitar el ámbito de las libertades públicas en relación con objetivos
de salubridad, seguridad y tranquilidad públicas, y que generalmente se
encuentra adscrita al Congreso de la República.
FUNCION DE POLICIA-Alcance
PODER DE POLICIA
Y FUNCION DE POLICIA-Distinción
DERECHO
FUNDAMENTAL A LA INVIOLABILIDAD DE DOMICILIO-Jurisprudencia
constitucional/DERECHO A LA INVIOLABILIDAD DE DOMICILIO-Derecho autónomo
DOMICILIO-Contenido y alcance
DERECHO
A LA INVIOLABILIDAD DE DOMICILIO-Instrumentos
internacionales
REGISTRO
DE DOMICILIO-Requisitos
DERECHO
FUNDAMENTAL A LA INVIOLABILIDAD DE DOMICILIO-Garantía
de reserva judicial o “reserva de primera palabra” o “reserva absoluta de
jurisdicción”
DERECHO
FUNDAMENTAL A LA LIBERTAD PERSONAL-Garantía de reserva judicial/DERECHO A LA LIBERTAD PERSONAL-Jurisprudencia
constitucional
GARANTIA
DE RESERVA JUDICIAL RESPECTO DE LA INVIOLABILIDAD DE DOMICILIO-Excepciones
TRASLADO
DE FUNCIONES JUDICIALES A AUTORIDADES ADMINISTRATIVAS-Jurisprudencia constitucional
La
jurisprudencia de la Corte Constitucional ha asumido los siguientes criterios
de evaluación de la excepcionalidad y de las excepciones a las reglas
generales: (i) la excepción se refiere a lo extraordinario, a lo inusual, a lo
que se sustrae al ámbito de la regla general; (ii) las excepciones no pueden
ser demasiado amplias, ni pueden ser numerosas, ni pueden multiplicarse, pues
dejarían de ser excepciones; (iii) las excepciones deben satisfacer la reserva
de ley; (iv) ellas deben ser precisas “en la regulación legislativa”; y
adicionalmente y como se desprende de su propio carácter, (v) deben ser
consideradas, interpretadas y aplicadas con carácter restrictivo, como ocurre
en los casos en que se deja de aplicar la regla general, para dar lugar a la
excepcionalidad.
NORMAS
DEL CODIGO NACIONAL DE POLICIA SOBRE DERECHO DE REUNION-Efectos
diferidos de la declaración de inexequibilidad por violación de la reserva de
Ley Estatutaria
Referencia:
Expedientes D-11604 y D-11611
Demanda
de inconstitucionalidad contra los artículos 47, 48, 53
(parcial), 54, 55 y 162 de la Ley 1801 de 2016 Por la cual se expide el
Código Nacional de Policía y Convivencia
Demandantes:
Expediente D-11604: Jorge Keneth Burbano Villamarín, Jorge Ricardo
Palomares García, Javier Enrique Santander Díaz, Edgar Valdeleón Pabón.
Expediente D-11611: Edith Casadiego Ortega y María Nelcy Delgado Villamizar
Magistrado
Ponente:
ALBERTO
ROJAS RÍOS
Bogotá
D.C., abril 20 (veinte) de dos mil diecisiete (2017)
La Sala Plena de la Corte
Constitucional, integrada por los Magistrados Luis Guillermo Guerrero Pérez,
quien la preside, María Victoria Calle Corea, Alejandro Linares Cantillo,
Antonio José Lizarazo Ocampo, Gloria Stella Ortiz Delgado, Iván Humberto
Escrucería Mayolo (e), Aquiles Ignacio Arrieta Gómez (e), Alberto Rojas Ríos y
José Antonio Cepeda Amarís (e), en ejercicio de sus atribuciones
constitucionales, previo cumplimiento de los requisitos y trámites establecidos
en el Decreto 2067 de 1991, profiere la siguiente
SENTENCIA
I.
ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública consagrada en el
artículo 241 de la Constitución Política, los ciudadanos Jorge Keneth Burbano
Villamarín, Jorge Ricardo Palomares García, Javier Enrique Santander Díaz y
Edgar Valdeleón Pabón demandaron la inconstitucionalidad de los artículos 47,
48, 53, 54, 55 y 162 de la Ley 1801 de 2016, Por la cual se expide el Código
Nacional de Policía y Convivencia, por la eventual violación de los
artículos 28; 37; 150, numerales 1 y 2; 152 literal a) y 153 de la Constitución
Política, (Expediente D-11604). De igual manera las ciudadanas Edith
Casadiego Ortega y María Nelcy Delgado Villamizar demandaron la
inconstitucionalidad del artículo 162 (parcial), de la Ley 1801 de 2016, por la
eventual vulneración de los artículos 28, 32, 250 numeral 2 y 315 de la
Constitución Política, (Expediente D-11611)
La Corte Constitucional, mediante Auto del
veintinueve (29) de agosto de dos mis dieciséis (2016) admitió parcialmente la
demanda de inconstitucionalidad contenida en el Expediente D-11604,
formulada en contra del artículo 162 de la Ley 1801 de 2016, por la supuesta
vulneración del artículo 28 superior, y del artículo 48 de la misma ley, por la
presunta violación del artículo 37 de la Constitución, inadmitiéndola en lo
relacionado con la inconstitucionalidad de los artículos los artículos 47, 53,
54 y 55 de la Ley 1801 de 2016, por la presunta vulneración de los artículos
152 a) y 153 de la Constitución. La Corte consideró que el cargo carecía de
certeza y suficiencia, pues los ciudadanos no habían logrado demostrar una
oposición real entre los artículos demandados y las normas constitucionales que
establecen la reserva de ley estatutaria. Igualmente la Corte decidió inadmitir
la demanda contenida en el Expediente D-11611, formulada en contra del
artículo 162 (parcial) de la Ley 1801 de 2016, por la supuesta vulneración de
los artículos 28, 32, 250.2 y 315 de la Carta Política, al considerar que no
satisfacía los requisitos de suficiencia y pertinencia, pues las razones de
inconstitucionalidad esgrimidas por los demandantes eran indeterminadas.
Los distintos demandantes allegaron en oportunidad
escritos de corrección de las demandas. El cinco (5) de septiembre de 2016 los
demandantes del Expediente D-11604 radicaron un escrito de corrección,
reiterando que solicitaban la declaratoria de inexequibilidad de los artículos
47, 53, 54 y 55 de la Ley 1801 de 2016, por violación de la reserva de ley
estatutaria, para lo cual, hicieron una presentación de la misma a la luz de la
jurisprudencia de la Corte Constitucional, señalaron los elementos del derecho
de reunión como derecho fundamental y elaboraron un juicio acerca de la
constitucionalidad de cada uno de los artículos demandados. De análoga forma el
mismo día, las demandantes del Expediente D-11611 radicaron su escrito
de corrección, reseñando precedentes de la Corte Constitucional sobre violación
de la reserva judicial en materia de registro domiciliarios, así como las
competencias constitucionales de la Fiscalía General de la Nación y de los alcaldes
sobre la misma materia.
Finalmente
la Corte Constitucional mediante Auto del 1 de julio de 2016, decidió admitir
la demanda contenida en el Expediente D-11604, que
impugnó la constitucionalidad del artículo 162 de la Ley 1801 de 2016, por la
supuesta vulneración del artículo 28 de la Constitución Política; del artículo
48, por la presunta violación del artículo 37 de la Constitución; y de los
artículos 47, 53, 54, y 55 de la misma ley, únicamente por la presunta violación
de la reserva de ley estatutaria, dispuesta en los artículos 152 literal a) y
153 de la Constitución Política. Igualmente la Corte admitió la demanda
contenida en el Expediente D-11611, formulada en contra de las
expresiones “Los alcaldes podrán dictar mandamiento escrito para el registro
de domicilios o de sitios abiertos al público”, contenidas en el artículo
162 de la Ley 1801 de 2016, por la eventual violación del artículo 28 de la
Constitución únicamente.
II.
NORMAS DEMANDADAS
A
continuación se transcriben las normas demandadas y se subrayan los apartes
acusados:
Ley 1801 de 2016
Por la cual se expide el Código
de Policía y Convivencia
TITULO VI
DEL DERECHO DE REUNIÓN
CAPÍTULO I
Clasificación y reglamentación
“Artículo 47. Definición y clasificación de las aglomeraciones de
público. Para efectos de las obligaciones relacionadas con el
derecho de reunión,  entiéndase como aglomeración de público toda reunión de un
número plural de personas producto de una convocatoria individual o colectiva.
En razón a sus características y requisitos, se establecen tres categorías:
1. Reuniones o
manifestaciones públicas y pacíficas en el espacio público;
2. Actividades que
involucran aglomeraciones de público no complejas;
3. Actividades que
involucran aglomeraciones de público complejas:
Parágrafo. El Gobierno nacional determinará, dentro del año siguiente de la
expedición de este Código, las variables tales como: aforo, tipo de evento,
clasificación de edad para el ingreso, lugar donde se desarrolla,
infraestructura a utilizar, entorno del lugar, características del público,
frecuencia, características de la presentación, carácter de la reunión, que
determinarán la clasificación del evento como uno de los señalados en los
numerales 2 y 3 del presente artículo. En concordancia con las características
de cada uno de los municipios del país en cuanto a condiciones operativas y
funcionales de los concejos municipales o distritales de gestión de riesgo de
desastre.
Artículo 48. Reglamentación. Las autoridades municipales en concurso con los consejos
municipales y distritales de gestión del riesgo, reglamentarán las condiciones
y requisitos para la realización de actividades que involucran aglomeraciones de
público complejas y no complejas de conformidad con lo expresado en este Código
y con sujeción a la reglamentación que para el efecto expida el Gobierno
nacional.
CAPÍTULO II
Expresiones o manifestaciones en
el espacio público
Artículo 53. Ejercicio del derecho de
reunión y manifestación pública y pacífica en el espacio público. Toda persona puede reunirse y manifestarse en sitio
público con el fin de exponer ideas e intereses colectivos de carácter
cultural, político, económico, religioso, social o de cualquier otro fin
legítimo.
Con tales fines
debe darse aviso por escrito presentado ante la primera autoridad
administrativa del lugar o mediante correo electrónico. Tal comunicación o
correo debe ser suscrito por lo menos por tres personas.
Tal aviso deberá
expresar día, hora y sitio de la proyectada reunión y se presentará con 48
horas de anticipación indicando el recorrido prospectado.
Toda reunión y manifestación
que cause alteraciones a la convivencia podrá ser disuelta.
Parágrafo1o. Las reuniones y manifestaciones espontáneas de una parte
de la población no se considerarán por sí mismas como alteraciones a la
convivencia.
Artículo 54. Uso de vías para el
ejercicio del derecho de reunión o manifestación pública y pacífica
en el espacio público. Los alcaldes
distritales o municipales, salvo circunstancias excepcionales o de fuerza
mayor, deberán autorizar el uso temporal de vías dentro de su jurisdicción para
actos o eventos de ejercicio del derecho de reunión o manifestación pública y
pacífica en el espacio público. En el caso de las vías arterias principales o
corredores de transporte público colectivo deberán establecer un plan efectivo
de desvíos para la movilización de los ciudadanos que no participan del acto o
evento, como medida de protección de los derechos de los demás ciudadanos.
Artículo 55. Protección del ejercicio
del derecho de reunión y manifestación
pública frente a señalamientos infundados. Con el fin de amparar el ejercicio del derecho a la reunión o
movilización pacífica, queda prohibido divulgar mensajes engañosos en torno a
quienes convocan o participan en las manifestaciones, así como hacer
públicamente señalamientos falsos de la relación de los manifestantes con
grupos armados al mar sen de la lev o deslegitimar por cualquier medio el
ejercicio del derecho constitucional de reunión y manifestación pública y
pacífica.
LIBRO TERCERO
MEDIOS DE POLICÍA, MEDIDAS
CORRECTIVAS, A UTORIDADES DE POLICÍA Y COMPETENCIAS, PROCEDIMIENTOS, MECANISMOS
ALTERNATIVOS DE SOLUCIÓN DE DESACUERDOS O CONFLICTOS
TÍTULO I
MEDIOS DE POLICÍA Y MEDIDAS
CORRECTIVAS
CAPÍTULO I
Medios de
Policía
Artículo 162. Ingreso a inmueble con
orden escrita. Los alcaldes podrán dictar
mandamiento escrito para el registro de domicilios o de sitios abiertos al
público, en los siguientes casos:
1. Para aprehender
a persona con enfermedad mental que se encuentre en un episodio de la
enfermedad de crisis o alteración que pueda considerarse peligrosa o enfermo
contagioso.
2. Para
inspeccionar algún lugar por motivo de salubridad pública o transgresión de las
normas ambientales.
3. Para obtener
pruebas, cuando existan motivos fundados, sobre la existencia de casas de juego
o establecimiento que funcione contra la lev o reglamento.
4. Para practicar
inspección ordenada en procedimiento de Policía.
5. Para examinar
instalaciones de energía eléctrica y de gas, chimeneas, hornos, estufas,
calderas, motores y máquinas en general y almacenamiento de sustancias
inflamables o explosivas con el fin de prevenir accidente o calamidad, cuando
existan indicios de riesgo o peligro.
6. Verifica r que
no exista maltrato, abuso o vulneración a los derechos de los niños, niñas y
adolescentes, mujeres y adultos mayores y discapacitados.
7.
Verificar el desarrollo de actividades económicas,
comerciales, industriales, de prestación, venta o depósito de bienes o
servicios contrarios a la lev o reglamento.
8.
Cuando se adelante obra en un inmueble, para determinar
el cumplimiento de las normas en materia de usos de suelo, obras o urbanismo.
9.
En establecimientos públicos o de comercio o en inmuebles
donde se estén desarrollando obras o actividades económicas, cuando se requiera
practicar diligencia o prueba ordenada en un procedimiento de Policía, para
utilizar un medio o para ejecutar una medida correctiva de Policía.
Parágrafo 1 ° La orden de ingreso a inmueble deberá ser escrita y
motivada. Así mismo, deberá levantarse un acta en la que conste el
procedimiento de Policía adelantado. El funcionario que autorizó el ingreso al
inmueble deberá enviar de inmediato la orden de ingreso y el acta al Ministerio
Público. Podrán utilizarse y enviarse otros medios de documentación del
procedimiento.
Parágrafo 2°. El
ingreso a un inmueble deberá realizarse de manera respetuosa, tanto con las
personas como con sus bienes. En caso de oposición a la orden de ingreso, la
autoridad podrá hacer uso de la fuerza de manera excepcional y proporcional a
los actos opuestos.
Parágrafo 3 o.
Para la práctica de pruebas los gobernadores y alcaldes podrán disponer
comisión para el ingreso al inmueble determinado.
Parágrafo 4°. Si de
manera circunstancial o por descubrimiento inevitable en el procedimiento, se
encuentran elementos que justifiquen la iniciación de una acción penal, la
autoridad de Policía informará al personal uniformado de la Policía Nacional o
a la Policía
Judicial para que inicie el procedimiento estipulado en el Código de
Procedimiento Penal”.
III.
LA DEMANDA[1]
1. Expediente D-11604
Los ciudadanos Jorge Kenneth Burbano Villamarín,
Jorge Ricardo Palomares García, Javier Enrique Santander Díaz, Edgar Valdeleón
Pabón plantearon tres (3) cargos de inconstitucionalidad:
El primer cargo: inconstitucionalidad
del artículo 162 de la Ley 1801 de 2016, por transgredir la inviolabilidad del
domicilio del artículo 28 de la Constitución
Los demandantes sostienen que el artículo 162 de la
Ley 1801 de 2016, mediante la cual se faculta a los alcaldes para dictar
mandamientos escritos para registrar domicilios o sitios abiertos al público,
bajo causales específicas, vulnera el artículo 28 de las Constitución, que
establece la reserva judicial para el registro del domicilio, la que ha sido
tratada jurisprudencialmente “como reserva de absoluta jurisdicción o
reserva de última palabra”, donde es la Rama Judicial la que puede decidir
sobre la afectación de derechos fundamentales, los que pueden verse amenazados
o ser violados por el uso de la fuerza policial estatal.
Señalaron los demandantes, que la inviolabilidad del
domicilio es la regla general, pero que la jurisprudencia constitucional ha
admitido excepciones en los casos de flagrancia, detención preventiva derivada
de aprehensión material, riegos o peligro para los niños y actuaciones de la
Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales – DIAN, pero limitadas al domicilio
contractual y no al personal. Dentro de esta línea afirmaron que permitirle a
la autoridad administrativa la emisión de órdenes de registro en los
domicilios, suprime garantías constitucionales relacionadas con el debido
proceso y la reserva judicial.
Dijeron también, que la inconstitucionalidad de la
norma resulta evidente, dado que en ningún momento se prevé la intervención de
un juez de la República para que sanee la situación, anterior o posterior al
registro-allanamiento. Como punto central de su argumentación señalaron, que “no
es constitucional suprimir de forma permanente la institución y la competencia
judicial y sustituir esa competencia de emisión de órdenes de registro de
domicilio y las transgresiones domiciliarias en cabeza de la administración, ya
que funcional y constitucionalmente no son competentes para ello”.
De manera subsidiaria, los accionantes le
solicitaron a la Corte la inexequibilidad de las expresiones “domicilios o
de” sitios abiertos al público, del inciso primero del artículo 162 de la
Ley 1801 de 2016, bajo el argumento según el cual, “Lo que el juez
constitucional no puede dejar dentro del ordenamiento jurídico, es la
equiparación que hace el legislador entre el domicilio personal, en su
concepción constitucional y los sitios abiertos al público que trae el Código”[2],
respecto de los cuales sí procedería la actuación de policía.
El segundo cargo: inconstitucionalidad
de la delegación de reglamentación del derecho de reunión del artículo 48 de la
Ley 1801 de 2016.
Solicitan los demandantes la declaratoria de
inexequibilidad de la delegación de reglamentación del derecho de reunión y
manifestación, contenida en el artículo 48 de la Ley 1801 de 2016, que faculta
a “las autoridades municipales en concurso con los consejos municipales y
distritales de gestión del riesgo”, para reglamentar las condiciones y
requisitos para la realización de actividades que involucren aglomeraciones del
público complejas y no complejas.
Aseguran los demandantes que la reglamentación del
derecho de reunión debió realizarse mediante una ley, en la medida que el
artículo 37 de la Constitución establece en relación con esos derechos, que “Sólo
la ley podrá establecer de manera expresa los casos en los cuales se podrá
limitar el ejercicio de este derecho”. De este modo los demandantes aseguraron
que el monopolio de regulación del derecho de reunión corresponde al Congreso
de la República, pues únicamente la ley puede establecer las restricciones al
mismo, “de manera que el Gobierno (en todos sus órdenes) no puede limitar ni
reglamentar autónomamente el derecho de reunión”, agregando que la
configuración normativa de los derechos fundamentales en general corresponde
exclusivamente al Congreso de la República, “puesto que independientemente
de que no sean aglomeraciones de público en espacios privados no deja de ser el
ejercicio de derechos fundamentales tales como el derecho de reunión”.
El tercer cargo: inconstitucionalidad de
los artículos 47, 48, 53, 54 y 55 de la Ley 1801 de 2016, sobre derecho de
reunión, por vulnerar la reserva de ley estatutaria.
Afirman los demandantes que mediante una ley
ordinaria se está reglamentando un derecho fundamental (el derecho de reunión),
lo que debió realizarse mediante una ley estatutaria. Refirieron en su escrito
“que la interpretación que debe hacerse con respecto a la competencia delegada
al legislador fruto del silencio constitucional es la aplicación directa de la
reserva de ley estatutaria, pues se encuentra dentro del capítulo denominado
derechos fundamentales”[3].
Como punto de partida afirmaron desde la
jurisprudencia de la Corte Constitucional y de la Corte Interamericana de
Derechos Humanos, que el de reunión es un derecho fundamental, que ha sido
considerado como una de las libertades públicas, una manifestación colectiva de
la libertad de expresión  y un medio para ejercer los derechos políticos;
señalando desde allí, que se satisfacen los criterios de evaluación de la
reserva de ley estatutaria fijados por la Corte, en tanto que con la Ley 1801
de 2016 se pretende la regulación integral, estructural y completa de la
materia, refiriendo los principios reguladores de la materia y sus reglas, así
como los enunciados que desarrollan los elementos principales e importantes de
ese derecho.
Como cuestión concurrente, los accionantes
confrontaron los contenidos de los artículos 47, 53, 54 y 55 del Código de
Policía y Convivencia,  puntualizando desde la jurisprudencia constitucional,
que “toda limitación o restricción, o ámbitos de protección que cree el
legislador, debe corresponder a un conceso deliberativo mayor y responder a un
querer mayoritario, en cuanto a si las medidas creadas alrededor de la
reglamentación del derecho fundamental, son necesarias, idóneas y
proporcionales”.
2.
Expediente D-11611.
Los ciudadanos Edith Casadiego Ortega y María Nelcy
Delgado Villamizar demandaron la constitucionalidad de las
expresiones “Los alcaldes podrán dictar mandamiento escrito para el registro
de domicilios o de sitios abiertos al público”, contenidas en el artículo
162 de la Ley 1801 de 2016, alegando la violación de la reserva judicial
establecida en el artículo 28 de la Constitución. Para el efecto diferenciaron
entre lo
que
significa ser una autoridad administrativa y ser un autoridad judicial,
precisando que los alcaldes son autoridades administrativas y de policía
constitucionalmente impedidos para ordenar registros domiciliarios, por expreso
mandato del artículo 28 de la Constitución.
Dentro de esta misma comprensión, los demandantes
refirieron la jurisprudencia de la Corte Constitucional en materia de
allanamientos y registros, especialmente lo dispuesto en la Sentencia C-519 de
2007, que declaró la inexequibilidad del numeral 4 el artículo 230 de la Ley
906 de 2004, que permitía el allanamiento y el registro sin orden escrita del
Fiscal General de la Nación, cuando “Se lleve a cabo un registro con ocasión de la captura del
indiciado, imputado, acusado, condenado”.
IV.
INTERVENCIONES
En
total fueron presentadas siete intervenciones ante la Corte Constitucional.
Cuatro de ellas apoyaron la declaratoria de inexequibilidad de la mayoría de
las normas demandadas, especialmente en relación con el cargo de violación de
la reserva de ley estatutaria; mientras que las tres restantes, que
correspondieron a entidades del Estado, le pidieron a la Corte que mantuviera
la constitucionalidad de aquellas normas.
1.
Oscar Iván Garzón Guevara[4]
El ciudadano Oscar Iván Garzón Guevara,
actuando en calidad de miembro activo del  Instituto Colombiano de Derecho
Procesal, intervino coadyuvando la solicitud de inexequibilidad de los
artículos 47, 48, 53 (parcial) 54  y 55 de la Ley 1801 de 2016, y la
inexequiblidad parcial del artículo 162 de la misma ley.
En  primer lugar y respecto del cargo de
violación de la reserva de ley estatutaria por los artículos 47, 53 (parcial),
54 y 55 de la Ley 1801 de 2016, apoyó la solicitud de inexequibilidad
considerando que las materias relacionadas con el derecho de reunión debieron
ser sometidas al trámite de ley estatutaria, por estar relacionadas con los
contenidos de un derecho fundamental, tal y como fue dispuesto en la Sentencia
C-488 de 1997, máxime si se considera, que el derecho de reunión “se concibe
como una libertad pública fundamental, que constituye una manifestación
colectiva de la libertad de expresión y un medio para ejercer los derechos
políticos”, siendo además la base de la acción política en las campañas
electorales, los movimientos cívicos y otras manifestaciones de apoyo y
protesta, como se consignó en la Sentencia C-742 de 2012.
Solicitó también la declaratoria de
inexequiblidad del artículo 48 de la ley demanda, por violar el artículo 37 de
la Constitución, pues en su criterio, “el artículo 37 de la Carta establece
expresamente que sólo la ley podrá establecer de forma expresa los casos en los
cuales debe limitarse el pleno ejercicio de estos derechos, por lo que las
facultades exclusivas del legislador en esta materia no pueden delegarse a la
determinación discrecional de las autoridades administrativas, pues esto iría
claramente en contravía de la Constitución y del principio de separación y
equilibrio de poderes”[5].
Finalmente y en relación con el artículo
162 de la Ley 1801 de 2016, que faculta a los alcaldes a dictar mandamiento
escrito para el registro de domicilios, consideró que dicha facultad general es
inconstitucional, precisando que la jurisprudencia ha establecido los casos en
los que las autoridades administrativas pueden ingresar a los domicilios sin
previa orden judicial, como se estableció en las sentencias C-176 de 2007 y C-256
de 2008. El interviniente examinó cada una de las modalidades descritas en la
norma demandada, solicitando una declaratoria de exequibilidad parcial.
2. Defensoría del Pueblo[6]
Andrea Liliana Romero López intervino en
calidad de Defensora Delegada para los Asuntos Constitucionales y Legales,
pronunciándose alrededor los cargos.
Respecto del artículo 162 de la Ley 1801
de 2016, que faculta a los alcaldes municipales para dictar mandamientos
escritos para el registro de domicilios o de sitios abiertos al público, le
solicitó a la Corte Constitucional que declare la inexequibilidad de las
expresiones “domicilios o de”. Como punto de partida la Defensoría
diferenció entre el poder de policía y la función de policía, señalando que
aquella se refiere a la facultad general de regulación de la libertad mediante
actos generales y abstractos, radicada en el Congreso de la República, mientras
que la función de policía consiste en la facultad concreta de hacer cumplir las
disposiciones dictadas con base en el poder de policía, mediante actos
administrativos concretos.
Desde la anterior premisa desarrolló el
análisis el artículo 28 de la Constitución que establece la inviolabilidad del domicilio
bajo el régimen de reserva judicial, refiriendo la manera como la Corte
Constitucional ha considerado que no se trata de un principio absoluto, sino
que sobre el mismo sobrevienen excepciones, como las contenidas en la Sentencia
C-176 de 2007, que prevé el ingreso de la Policía Nacional en los domicilios en
circunstancias de necesidad, y en la Sentencia C-256 de 2008, que identificó
las excepciones constitucionales y legales a la inviolabilidad del domicilio.
Consideró sin embargo la Defensoría, que
la facultad concedida a los alcaldes por el artículo 162 es inconstitucional
respecto de los domicilios, y que no puede ser adoptada como precedente la
Sentencia C-256 de 2008, pues “Lo cierto es que en aquella oportunidad, la
Corte no estudió en detalle dichas causales y tampoco se pronunció de fondo
respecto de la facultad de los jefes de policía para emitir esos mandamientos
escritos, ya que aquello no fue parte del cuerpo de acusación de la demanda”[7],
agregando que el estándar de protección del domicilio debe ser mayor al de los
lugares abiertos al público, razón por la cual no deben ser equiparados.
En segundo término la Defensoría se
pronunció respecto de la solicitud  de inexequibilidad de los artículos 47, 48,
53 (parcial), 54 y 55 de la Ley 1801 de 2016 sobre derecho de reunión y de
manifestación pacífica, por haberse tramitado como ley ordinaria y no como ley
estatutaria. En opinión de la Defensoría, se trata de dos derechos
fundamentales esenciales para la democracia, que fortalecen la libertad de
expresión, a efectos de impedir el establecimiento de regímenes autoritarios.
La interviniente reseñó algunas sentencias en las que la Corte Constitucional
se ha pronunciado alrededor del derecho de reunión, entre ellas las sentencias
C-024 de 1994, C-179 de 1994 y C-742 de 2012, reconociendo que de conformidad
con el artículo 37 de la Constitución, “Sólo la ley podrá establecer de
manera expresa los casos en los cuales se podrá limitar el ejercicio de este
derechos”.
Como
elemento adicional, la Defensoría consideró necesario “relacionar algunos
aspectos problemáticos identificados en las normas demandadas”, procediendo
al examen material de los artículos 47, 53, 64 y 55 de la Ley 1801 de 2016, lo
que excede los términos de la intervención, si se considera que la demanda y su
auto admisorio limitaron el cargo a la eventual violación de la reserva de ley
estatutaria.
Finalmente
el escrito se refirió a la presunta inconstitucionalidad del artículo 48 de la
Ley 1801 de 2016, por violación de la reserva de ley sobre el reglamento
establecida en el artículo 37 de la Constitución. La Defensoría planteó la
inexequibilidad del enunciado, considerando que “el contenido de la norma
acusada supone la determinación de condiciones de tiempo, modo y lugar para el
desarrollo de actividades en ejercicio del derecho de reunión, lo cual se
traduce en una regulación que corresponde exclusivamente al legislador. Por tal
razón, mal podría delegarse en autoridades administrativas como lo hace la
norma acusada”[8].
3.
Ministerio de Justicia y del Derecho[9]
Diana
Alexandra Remolina Botía intervino en representación de ese Misterio,
solicitando la declaratoria de exequibilidad de las normas, pronunciándose
alrededor de cada uno de los cargos.
Respecto
del cargo de inconstitucionalidad formulado en contra del artículo 162 de la
Ley 1801 de 2016, que faculta a los alcaldes para dictar mandamiento escrito
para registro de domicilios o de sitios abiertos al público, sostuvo que “En
términos generales, la norma acusada lo que hace es reexpedir y mejorar, con un
mayor nivel de orden, precisión y detalle, la normativa del Capítulo VIII del
Decreto ley 1355 de 1970 sobre ingreso a inmueble con orden escrita, adecuando
su contenido frente a la jurisprudencia constitucional en la materia,
especialmente la Sentencia C-024 de 1994. Desde este punto de vista amplio, el
Ministerio de Justicia considera que la proposición jurídica demandada es
exequible”[10].
En
opinión del interviniente, el artículo 162 simplemente reproduce con adiciones
y mejoras, lo establecido por el artículo 83 del Decreto ley 1355 de 1970,
recogiendo lo expresado por la Corte en la Sentencia C-024 de 1994, trayendo
como uno de sus avances, la superposición de la expresión “jefes de policía”
por la de “alcaldes de los municipios”, quienes son  la máxima autoridad
de policía del lugar, mejorando “el nivel de claridad” y “la garantía
de los derechos fundamentales”. Afirmado lo anterior, el escrito se dedicó
a comparar cada una de las causales del artículo 83 del anterior Código de Policía,
con las dispuestas en el artículo 162 del nuevo Código, señalando que las
finalidades de  los literales b), c), d), f) y g), eran “prácticamente”
las mismas de los numerales 1, 2, 3, 4 y 5 del artículo 162, agregando además, que
las finalidades de los numerales 6, 8 y 9 son plenamente válidas.
En
relación con el cargo formulado en contra del artículo 48, que faculta a las
autoridades municipales y distritales para reglamentar el derecho de reunión, sostuvo
no hay violación del artículo 37 de la Constitución, sino el establecimiento de
un “margen de regulación residual” destinada a optimizar la gestión del
riesgo del municipio o distrito, sosteniendo como tesis central, que “La
norma acusada no traslada la competencia exclusiva del legislador de limitar
los derechos de reunión y manifestación pública y pacífica a las autoridades
distritales o municipales, simplemente les reconoce un necesario margen
residual de reglamentación de las condiciones y requisitos operativos y
logísticos para la realización de actividades que involucran aglomeraciones de
público complejas y no complejas, reiteramos, para lograr una óptima gestión
del riesgo inherente a tales actividades”[11].
En
conclusión considera el interviniente, que no hay afectación de la reserva de
ley, pues tan solo acontece el reconocimiento de un margen de regulación
residual, que no traslada la competencia del legislador, ni la cede a las
autoridades distritales y municipales.
En
tercer lugar y respecto del cargo por violación de la reserva de ley
estatutaria por los artículos 47, 48, 53, 54 y 55 de la Ley 1801 de 2016,
sostuvo que si bien los derechos de reunión y de manifestación pública y
pacífica son derechos fundamentales, las normas demandadas no afectan ni
restringen su núcleo esencial. El interviniente nuevamente minimiza el asunto
afirmando como tesis, que “En el caso de las normas demandadas de la Ley
1801 de 2016 que regulan estos derechos, el Ministerio de Justicia considera
que éstas no afectan tales núcleos, dado que su contenido efectivo no está
orientado a recortarlos o limitarlos, sino a establecer parámetros operativos y
logísticos necesarios para garantizar que su ejercicio se desarrolle en el
marco del orden y la civilidad, sin afectar otros derechos y libertades
fundamentales como la vida y la integridad física de quienes los ejercen, ni
otros derechos o intereses colectivos”[12].
Como
estrategia argumental el interviniente hizo dos cosas: en primer lugar examinó
someramente cada una de las normas demandas, mostrando que no afectan ningún
derecho, por ser reglamentaciones residuales para condiciones logísticas y
operativas relacionadas con la gestión del riesgo, destinados a garantizar los
derechos de los titulares del derecho de reunión y la democracia participativa
y social “frente a la sociedad y la opinión pública”. En segundo término
recordó desde la Sentencia C-662 de 2000, que “la reserva de ley estatutaria no
significa que toda regulación que se relacione con los temas previstos en el
artículo 152 de la Carta Constitucional deba someterse a dicho trámite
especial”.
4.
Policía Nacional[13]
El
Secretario General de la Policía Nacional intervino dentro del trámite de este
proceso, solicitando dos cosas: Que se declarara la exequibilidad de los
artículos 47, 48, 53 (parcial), 54, 55 y 162 de la Ley 1801 de 2016, y que la
Corte “Integre la unidad normativa del artículo 162, a fin de realizar un
estudio el tema, desde un punto de vista deóntico o integral que permita un
pronunciamiento de fondo sobre las facultades del alcalde en un Estado social
de derecho”.
Antes
de analizar los cargos, la policía hizo algunas anotaciones preliminares. Así
dijo que el “espíritu” del legislador había sido el de buscar el
cumplimento de la dignidad y la convivencia; que el nuevo código es una norma
con “esencia preventiva”, que busca unas condiciones adecuadas de
convivencia en nombre del interés general, neutralizando comportamientos
contrarios a la convivencia; y que tiene carácter preventivo con un plus de
humanismo “en una sociedad caracterizada por el consumismo desbordado de
la tecnología”[14].
Respecto del cargo de
inconstitucionalidad del artículo 162, le solicitó a la Corte que efectuara la
unidad normativa de todo el artículo. Como punto de partida señaló que los
demandantes asumieron el domicilio desde el punto de vista penal, lo que
“evidencia una descontextualización de la ciencia de policía, del derecho de
policía y por tanto, de la esencia preventiva y administrativa de la Ley 1801
de 2011, Código Nacional de Policía y Convivencia”[15].
Acto seguido, procedió al análisis de la norma, apelando al recurso ya esbozado
por el Ministerio de Justicia, que consistió en afirmar que el asunto ya había
sido tratado, pues “Desde la Sentencia C-024 de 1994, la Honorable Corporación
se pronunció respecto a la facultad que las autoridades administrativas emitan
órdenes de allanamiento para efectos de cumplir sus funciones preventivas,
donde examinó el artículo 82 del Decreto ley 1355 de 1970 Código Nacional de
Policía, cuyo contenido es similar al hoy estudiado, siendo importante analizar
lo señalado en dicha sentencia, en el siguiente cuadro”, para lo cual presentó
un cuadro muy similar al del Ministerio de Justicia.
Agregó la Policía que la orden de
allanamiento por autoridades administrativas fue nuevamente aceptada por la
Sentencia C-256 de 2008, que estableció las excepciones de origen legal
(allanamientos  administrativos), practicados por la autoridad señalada en la
ley, respetando los requisitos previos de expedición, lo que demostraría que “desde
otrora” se ha considerado constitucional la posibilidad de que las
autoridades administrativas emitan o lleven a cabo allanamientos a domicilios
privados, por ser sus fines distintos a los penales. Adicionalmente señaló que “la
jurisprudencia extranjera” permite ese tipo de intrusiones en el domicilio
y que la Procuraduría ejercería control sobre las mismas, de acuerdo con el
parágrafo del artículo 211 del nuevo código. La Policía señaló también, que no se
debía atender a las posturas de los demandantes, las que pretenden “confundir
o desinformar  con apartes de diversas sentencias”.
Respecto del segundo cargo, relacionado
con la inconstitucionalidad de la facultad reglamentaria de los derechos de
reunión y protesta pacífica, otorgada a las autoridades administrativas,
municipales y distritales, la Policía descalificó a los accionantes, indicando
que su escrito tan solo traía “argumentos sueltos”. Al igual que el
Ministerio de Justicia, la Policía dijo que las normas demandadas no buscan
regular el núcleo esencial del derecho de reunión, precisando que los numerales
2 y 3 del artículo 47 están direccionados al ámbito de lo económico, situación
“que es corroborada en el artículo 48 de la norma en comento”.
Finalmente y respecto del cargo de
violación de la reserva de ley estatutaria, el interviniente señaló desde las
sentencias C-193 de 2005 y C-247 de 1995, que los códigos se tramitan por leyes
ordinarias, y que la exigencia de las materias de que trata el artículo 152 de
la Constitución, no es exigible en todas las ocasiones, señalando como tesis,
que “En el presente caso y conforme a los artículos demandados, no observa
esta Secretaría que se haya tocado el núcleo esencial del derecho de reunión,
menos aún que se le haya otorgado la facultad al ejecutivo para reglamentar el
mismo; el parágrafo del artículo 47 y el artículo 48, propenden por regular
como se dijo, actividades económicas que buscan proteger a los asistentes a un
evento debidamente organizado”[16].
5.
Centro de Estudios de Derecho, Justicia y Sociedad – DEJUSTICIA
Esta
entidad intervino dentro de este proceso, pronunciándose únicamente respecto
del cargo de violación de la reserva de ley estatutaria en la regulación de los
derechos fundamentales de reunión y manifestación pública pacífica,  allegando
dos escritos: (i) la intervención en este proceso, que consistió en un escrito
radicado el 14 de octubre de 2016[17],
y (ii) la copia de la demanda de inconstitucionalidad radicada ante la Corte
Constitucional el 7 de octubre de 2016[18], por la que
solicitó la inexequibilidad de los artículos 53, 54, 55, 56 y 57 de la Ley 1801
de 2016, bajo el mismo cargo de violación de la reserva de ley estatutaria.
La interviniente señaló que apoyaba la
solicitud de inexequibilidad, solicitando que la misma abarcara los artículos
53, 54, 55, 56 y 57 de la Ley 1801 de 2016. Como tesis central afirmó que el
cargo único formulado “sostiene que los artículos 53, 54, 55, 56 y 57 del
Código de Policía regulan integralmente el derecho de reunión y manifestación
pública, por cuanto allí se consagran los principios básicos que guían su
ejercicio; sus límites, restricciones, excepciones y prohibiciones; y se
definen las prerrogativas que se desprenden del derecho para los titulares y que
se convierten en obligaciones para los sujetos pasivos. Por tanto, el trámite
que debieron surtir estas disposiciones es el de ley estatutaria y no el de
ordinaria”[19].
La estructura del texto tiene tres
componentes: en el primero de ellos se solicita la integración de la unidad
normativa con los artículos 56 y 57 de la Ley 1801 de 2016; en el segundo se
examinan los derechos de reunión, manifestación pública y de protesta social; y
en la parte final se refiere la inconstitucionalidad de los enunciados por
violación de la reserva de ley estatutaria.
El interviniente solicitó la integración
normativa con los artículos 56 y 57 de la ley. Para el efecto refiere que la
Corte Constitucional en la Sentencia C-632 de 2012 identificó la integración
normativa en sentido estricto y en sentido amplio, señalando la necesidad de
pronunciamiento por parte del Tribunal, cuando normas distintas a las
demandadas se encuentren implicadas. De este modo dijo desde las sentencias
C-481 de 1999 y C-055 de 2010, que procede dicha integración:  (i) cuando
resulte necesaria para evitar un fallo inocuo, (ii) cuando sea indispensable
para pronunciarse sobre un contenido normativo demandado, y (iii) cuando la
norma demandada tiene relación intrínseca con otra disposición que
aparentemente presenta dudas de inconstitucionalidad, afirmando desde allí, que
“los artículos 53, 54 y 55 acusados están ligados con los artículos 56 y 57
del Código de Policía, pues todos ellos, considerados en conjunto, conforman
una regulación integral, completa y estructural”[20],
máxime que los artículos 56 y 57 aparecen en principio inconstitucionales, pues
“consagran elementos estructurales de un derecho fundamental al señalar
prerrogativas que se convierten en obligaciones para los sujetos pasivos”.
En
segundo término se refirió a los derechos de reunión y de manifestación
pública, considerando que son centrales “en una democracia robusta y
respetuosa del pluralismo, pues por medio de su ejercicio se expresa el
descenso y la crítica al poder”, indicando adicionalmente que esos derechos
están anclados en un concepto de democracia deliberativa que asume la
participación; que están ligados con otros derechos fundamentales como la
libertad de expresión, el derecho de petición, el derecho de asociación, y el
derecho a participar en el control del poder político; y que tales son muy
importantes en un país “con déficit de representación, como Colombia”,
evitando que la opinión pública quede en las manos de los pocos que acceden a
los medios de comunicación.
Respecto
del punto específico de la reserva de ley estatutaria, el interviniente dijo
que la Corte Constitucional ha identificado los criterios de evaluación que
permiten saber si una determinada normatividad debe o no ser expedida por medio
de ley estatutaria, tomando como referencia la Sentencia C-818 de 2011, los que
fueron luego desarrollados en el escrito de intervención. En este sentido
señaló que los derechos de reunión y manifestación pública son derechos
fundamentales, establecidos en el artículo 37 del Constitución e insertos en el
Capítulo II del Título II de la Carta Política, que trata de los derechos fundamentales.
También sostuvo, que la regulación
contenida en los artículos demandados es integral, en la medida  que “establece
de manera completa las condiciones que deben reunirse para que pueda ejercerse
el derecho”, referenciando los contenidos de los artículos 53, 56 y 57
demandados, afirmando que la regulación es tan integral, que incluso “determina
fórmulas para armonizar el derecho de reunión  y manifestación pública con los
derechos de terceros no involucrados en manifestaciones”. Adicionalmente y
en tercer lugar agregó, que las normas cuestionadas tienen la pretensión de
regular el derecho de reunión en sí mismo y no simplemente regular asuntos
relacionados con este derecho, a lo que añadió, que el artículo 37 de la
Constitución anuncia tales derechos pero no los desarrolla ni regula, por lo
que “es ineludible concluir que la regulación acusada es integral, completa
y sistemática”.
Finalmente dijo que este mismo cargo había
sido formulado en una demanda radicada el 7 de octubre de 2016 ante la Corte
Constitucional, cuya copia fue anexada a este expediente, solicitando además,
que en caso de declararse la violación de dicha reserva, no se procediera a la
reviviscencia de los artículos 102 a 107 del Decreto ley 1355 de 1970, “ya
que su reviviscencia lesiona la Constitución por los mismos argumentos que
defendemos en los cargos desarrollados en la demanda de Dejusticia que
adjuntamos”[21]
6.
Universidad Santo Tomás[22]
Carlos Rodríguez Mejía actuando en
calidad de profesor de esa Universidad, intervino coadyuvando la declaratoria
de inexequibilidad de las normas demandas. Respecto del artículo 162 de la Ley
1801 de 2016, el interviniente comenzó por examinar el contenido del artículo
28 de la Constitución, denotando la existencia de dos derechos fundamentales,
la libertad personal y la inviolabilidad del domicilio, y de dos garantías de
esos derechos, la reserva judicial y la reserva legal, desarrollando desde allí
un examen jurisprudencial. De este modo y de conformidad con la Sentencia C-879
de 2001, precisó que la Corte Constitucional desde la Sentencia C-024 de 1994
había establecido que la inviolabilidad del domicilio no se restringía al
concepto civil de domicilio, sino a un concepto constitucional del mismo.
Acto seguido determinó los tres
componentes de la garantía de la reserva judicial: la existencia de mandamiento
previo escrito de autoridad judicial, expedido conforme a formalidades y por
motivo establecido en la ley, precisando desde la Sentencia C-366 de 2014 y en
relación con la figura del allanamiento, que la situación de flagrancia es la
única excepción a la exigencia del mandato escrito de autoridad judicial
competente. Específicamente dijo que “Entendido el concepto de flagrancia,
es preciso determinar que dicha figura corresponde a la única excepción del
mandato de orden escrita para irrumpir en la libertad personal y el domicilio
de un individuo, por lo tanto, el desconocimiento de dicha disposición deviene
en una inmediata vulneración a la Constitución Política en lo referente a la
aplicación de la reserva judicial y a la aplicación del debido proceso”[23].
El interviniente refirió la existencia
del artículo 11 de la Convención Americana, relacionando la sentencia de fondo
del Caso de las Masacres de Ituango contra Colombia y el Caso Ezcué
Zapata contra Colombia,  donde fueron determinados los contenidos del
derecho a la inviolabilidad del domicilio y la garantía de la reserva judicial.
Igualmente precisó la vigencia del artículo 17 del Pacto Internacional de
derechos Civiles y Políticos y de las reglas contenidas en la Sentencia C-366
de 2014 de la Corte Constitucional, afirmando que esta Corporación y el Comité
de Derechos Humanos coinciden en señalar que la protección “se refiere no
sólo a la protección del domicilio donde se habita, sino al registro y
allanamiento de la propiedad privada”[24].
Finalmente y como argumento subsidiario,
la Universidad señaló que a la garantía judicial de la inviolabilidad del
domicilio, se suma aquella que señala que no puede ser suspendida ni siquiera
en estados de excepción, como lo establecen el párrafo 2 del artículo 27 de la
Convención Americana sobre Derechos Humanos y la Opinión Consultiva 08 de 1987
de la Corte Interamericana, en tanto componente del debido proceso que forma
parte del Bloque de Constitucionalidad.
Respecto del cargo que señala la
violación de la reserva de ley estatutaria, el interviniente consideró que los
artículos demandados crean definiciones, establecen clasificaciones y
configuran márgenes de reglamentación, relacionados entre otros asuntos, con
avisos, permisos y restricciones del derecho de reunión y protesta pública.
Para el efecto tomó como referencia la Sentencia C-756 de 2008, que reiteró las
cinco reglas interpretativas que permiten establecer cuáles regulaciones sobre
derechos fundamentales deben ser objeto de ley estatutaria, y en qué casos le
corresponde al legislador ordinario  establecer las limitaciones o
restricciones, refiriendo finalmente  la Sentencia C-035 de 2015, donde fueron
reiterados y precisados los criterios.
Considerado lo anterior concluyó el
interviniente, que “Ahora bien, una vez definidas las reglas de interpretación
que son apicales a la reserva material de ley estatutaria para el
reconocimiento y desarrollo de los derechos fundamentales, es preciso indicar
que las disposiciones demandadas contienen y desarrollan elementos
estructurales del derecho de reunión, toda vez que establece su definición,
reglas de interpretación, reglamentación en cuanto a su aplicación y la forma
de proceder para garantizar su reconocimiento por parte de las autoridades
municipales y distritales”[25].
Finalmente y respecto del cargo según el
cual el artículo 48 de la Ley 1801 de 2016 viola la reserva de ley establecida
en el artículo 37 de la Constitución, el interviniente coadyuvó la solicitud de
inexequibilidad, sosteniendo que “el ejercicio del derecho fundamental de
reunión no debe verse afectado por las limitaciones impuestas por las
autoridades administrativas, sino solo por aquellas definidas en una norma
emitida por la autoridad legislativa; además, este derecho debe ser reconocido
en todo momento y bajo ninguna circunstancia debe ser limitado por autoridades
administrativas ni sometido a un aviso previo, debido a su connotación de
derecho político reconocido en diversos instrumentos internacionales y
proclamado por la Comunidad Internacional como un elemento esencial para el
ejercicio de la democracia”[26].
7.
Ministerio de Defensa[27]
Al igual que lo hicieran el Ministerio
de Justicia y la Policía Nacional, este Ministerio solicitó la exequibilidad de
las normas demandadas, descalificando la actitud del demandante, en el sentido
de no comprender “la ciencia de la policía” y no entender “su
autonomía frente a otras ramas del derecho”, de modo tal que el demandante
“sólo hace una vaga mención de figuras del derecho penal como lo son el
allanamiento al domicilio, el delito, la flagrancia, el juez de garantías, la
orden judicial, entre otras, sin que dichas figuras guarden la más mínima
relación con el derecho de policía”[28].
Respecto del primer cargo, el
interviniente nuevamente descalificó a los demandantes, afirmando que en la
demanda “se evidencia una descontextualización de la ciencia de policía, del
derecho de policía y por lo tanto, de la esencia preventiva y administrativa de
la Ley 1801 de 2016”. Repitió lo dicho por la Policía Nacional y el
Ministerio de Justicia, reproduciendo segmentos de la Sentencia C-024 de 1994 y
las normas del anterior Código Nacional de Policía, que autorizaban a las
autoridades administrativas “para el registro y allanamiento de domicilios o
de sitios abiertos al público”, enumerando los casos. Igualmente reprodujo
el mismo cuadro comparativo con el artículo 82 del Decreto 1355 de 1970,
repitiendo las excepciones a la prohibición de la reserva judicial contenidas
en la Sentencia C-256 de 2008, para sostener finalmente, que “Son los
anteriores factores los que indican la viabilidad que las autoridades
administrativas dicten mandamiento escrito de allanamiento, pero ante eventos
taxativos y muy particulares, siempre alegados del ámbito penal, habida cuenta
que su naturaleza está enrostrada en el factor preventivo y en pro de favorecer
la convivencia dentro de un Estado social de derecho”[29].
Respecto del segundo cargo, el
Ministerio de Defensa repitió lo dicho por la Policía Nacional, en una
reproducción textual que vuelve a descalificar al demandante, señalando que sus
argumentos alrededor del derecho de reunión son “sueltos”; que los artículos
47 y 48 de la Ley 1801 de 2016 no se refieren al núcleo esencial del derecho de
reunión; que los numerales 2 y 3 del artículo 47 del Código se refieren a los
aspectos económicos del ejercicio del derecho de reunión y las aglomeraciones;
y que los artículos 47 y 48 “propenden por proteger la integridad de los
asistentes  a las aglomeraciones complejas y no complejas, en el entendido que
no todo sitio se encuentra apto para recibir todas las personas que deseen
asistir a un mismo evento”.
Finalmente y en lo que tuvo que ver con
el cargo de violación de la reserva de ley estatutaria, el escrito de
intervención hizo lo mismo que la Policía Nacional,  es decir, reiterar desde
la Sentencia C-193 de 2005, que la Corte Constitucional ha dicho que en principio
los códigos se tramitan como leyes ordinarias, y que no toda legislación
referida a los derechos fundamentales debe ir por ley estatutaria, conforme se
dijo en la Sentencia C-247 de 1995. Igualmente repitió que las normas
demandadas no se referían propiamente al núcleo esencial del derecho de reunión
y manifestación pública. Como único elemento diferencial, relacionó los límites
del derecho de reunión e hizo algunas alusiones al  derecho comparado, sin
volverse a referir al cargo sobre violación de la reserva de ley estatutaria
V.
CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO[30]
El Ministerio Público en su intervención
se pronunció alrededor de cada uno de los cargos, de la siguiente manera. Respecto
del primer cargo, solicitó la exequibilidad del artículo 162 del Código de
Policía, que faculta a los alcaldes para emitir ordenes de registro en
domicilios y sitios abiertos al público, considerando que dicha facultad se
ajusta a la Constitución y a lo señalado en la Sentencia C-024 de 1994 “como
precedente jurisprudencial relevante”. Así afirmó que esa sentencia había
examinado el mismo problema y la misma facultad alrededor de un conjunto de
causales, que resultaban comunes entre el Decreto 1355 de 1970 y la Ley 1801 de
2016, considerando que las afirmaciones allí contenidas se encontraban
vigentes.
La
Procuraduría examinó el alcance de las reservas legal y judicial establecidas
en el artículo 28 de la Constitución, frente a los derechos fundamentales de
libertad personal e inviolabilidad del domicilio. Específicamente dijo desde lo
dispuesto en la Sentencia C-256 de 2008, que la reserva judicial no es absoluta
y que comporta excepciones de origen constitucional y legal, reseñando el
listado de allanamientos decretados por autoridades administrativas.
El
Ministerio Público reiteró la solicitud de exequibilidad, señalando que la
reserva judicial en materia de inviolabilidad del domicilio no es absoluta y
que la jurisprudencia ha reconocido sus excepciones; que la facultad de
decretar el registro de domicilios es otra de las atribuciones de los alcaldes,
de conformidad con el artículo 315.2 de la Constitución; que los accionantes
hacen una interpretación “sesgada” del principio de reserva judicial,
pues tanto el Decreto 1355 de 1970 como la Ley 1801 de 2016, coinciden en los
eventos en los que la autoridad administrativa puede dictar mandamiento escrito
para hacer registros domiciliaros con funciones preventivas; y que la Sentencia
C-024 de 1994 es el precedente constitucional relevante.
Acerca
de lo establecido en el parágrafo del artículo 162, solicitó la exequibilidad,
pues el envío de la orden de ingreso y del acta al Ministerio Público en nada
se oponen al cumplimiento de la función constitucional de la entidad, a efectos
de iniciar las acciones disciplinarias que sean del caso.
Respecto del cargo segundo, relacionado
con la violación de la reserva de ley estatutaria por parte de los Artículo 47,
53, 54 y 55 de la Ley 1801 de 2016, la Procuraduría hizo dos anotaciones
metodológicas: señaló que realizaría el examen de cada uno de los artículos, y
que la Sentencia C-024 de 1994 también debía ser tomada como precedente
relevante en este cargo, pues había examinado la constitucionalidad de los
artículos 102 y 105 del Decreto 1355 de 1970, cuyos contenidos eran similares
(dijo) a los de las normas demandadas, concluyendo desde allí, que “esas
disposiciones no limitaban ni restringían el derecho fundamental de reunión
reconocido en el artículo 37 superior y que, por el contrario, se trataba de
normas razonables establecidas para el mantenimiento del orden público”[31].
La Procuraduría consideró que debía
declararse inexequibles dos cosas: las expresiones “entiéndase como
aglomeración de público toda reunión de un número plural de personas producto
de una convocatoria individual o colectiva” y el parágrafo único el
artículo 47, de acuerdo con el cual, el Gobierno determinará numerosas
variables relacionadas con el derecho de revisión, al considerar que “se le
entregó indebidamente al ejecutivo la reglamentación de un asunto que tiene
reserva legal formal, que debe hacerse mediante Código, aunque no mediante
reserva de ley estatutaria por cuanto los temas que son objeto de
reglamentación no son elementos estructurales y esenciales del derecho
fundamental de reunión que sean susceptibles de reserva legal estatutaria, lo
que afecta su constitucionalidad”.
Respecto
del artículo 53, señaló la Procuraduría, que en últimas el contenido de esa
norma coincide con la del artículo 102 del Decreto 1355 de 1970, mismo que fue
declarado exequible por la Sentencia C-024 de 1994, al considerar que no se
restringía el derecho de reunión. Consideró que el mandato de dar aviso previo
con 48 horas de anticipación de la reunión y que no se corresponda con otra
manifestación, es apenas razonable por motivos logísticos; que no se trata de
limitaciones a los derechos fundamentales y que resultaría “exagerado” y
“absurdo” exigir que eso se hiciera mediante ley estatutaria, así como
sería “irresponsable” permitir dos manifestaciones concurrentes. Otro tanto
dijo del artículo 54, relacionado con el uso de las vías, señalando que el
enunciado no contiene ninguna limitación, sino solo un mecanismo destinado a asegurar
la convivencia pacífica en su territorio.
En lo que tuvo que ver con el artículo
55, consideró que establecer la prohibición de divulgar mensajes engañosos y de
hacer manifestaciones falsas acerca de los manifestantes y su vinculación con
grupos armados, sí violaba la reserva de ley estatutaria “por cuanto regula
uno de los elementos estructurales del derecho fundamental de reunión al
establecer las prohibiciones señaladas, y asiste razón a los accionantes cuando
afirman que dicha regulación debió establecerse por vía de ley estatutaria”
Finalmente y en atención a la
inconstitucionalidad del artículo 48, que faculta a las autoridades
administrativas municipales y distritales para reglamentar el derecho de
reunión en sus territorios, la Procuraduría apoyó la solicitud de
inconstitucionalidad, al considerar que dicho enunciado “vulnera la cláusula
de reserva legal establecida en el artículo 37 y numerales 1 y 2 del artículo
150 de la Constitución, por cuanto el legislador es el único llamado a
determinar de manera expresa, clara las condiciones y requisitos para la
realización del derecho de reunión”[32].
VI.
CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
1.
Competencia
De conformidad con lo dispuesto por el
artículo 241, numeral 4 de la Carta Política, la Corte Constitucional es
competente para conocer y decidir definitivamente sobre la demanda de
inconstitucionalidad de la referencia, pues los enunciados demandados forman
parte de la Ley 1801 de 2016 Por la cual se expide el Código de Policía y
Convivencia.
2.
Cuestión previa. Aptitud de la demanda
Los accionantes formularon mediante dos
demandas separadas, que correspondieron a los radicados D-11604 y D-11611, tres
cargos de inconstitucionalidad en contra de algunos artículos de la Ley 1801 de
2016. La
Corte Constitucional, mediante Auto del veintinueve (29) de agosto de dos mis
dieciséis (2016) admitió parcialmente la demanda de inconstitucionalidad
contenida en el Expediente D-11604. Igualmente decidió inadmitir la
demanda contenida en el Expediente D-11611, al considerar que no
satisfacía los requisitos de suficiencia y pertinencia.
Los demandantes allegaron en oportunidad escritos de
corrección y finalmente la Corte Constitucional mediante Auto
del 1 de julio de 2016, decidió admitir las demanda contenida en el Expediente
D-11604,
que impugnó la constitucionalidad del artículo 162 de la Ley 1801 de 2016, por
la supuesta vulneración del artículo 28 de la Constitución Política; del
artículo 48 de la misma ley, por la presunta violación del artículo 37 de la
Constitución; y de los artículos 47, 48, 53, 54, y 55 de la misma ley,
únicamente por la presunta violación de la reserva material de ley estatutaria,
dispuesta en los artículos 152 literal a) y 153 de la Constitución Política.
Igualmente admitió la demanda contenida en el Expediente D-11611, formulada
en contra de las expresiones “Los alcaldes podrán dictar mandamiento escrito
para el registro de domicilios o de sitios abiertos al público”, contenidas
en el artículo 162 de la Ley 1801 de 2016, por la eventual violación del
artículo 28 de la Constitución únicamente.
Requisitos de la demanda de
inconstitucionalidad y de los argumentos que sustentan la solicitud
El Decreto 2067 de 1991 Por el cual se dicta el régimen procedimental de los
juicios y actuaciones que deban surtirse ante la Corte Constitucional,
establece en el artículo 2 los requisitos que deben cumplir las demandas de
inconstitucionalidad. Posteriormente  la Corte Constitucional por medio de la
Sentencia C-1052 de 2001 comenzó a exigir que las razones de la violación
señaladas por el actor en su demanda fueran claras, ciertas, específicas,
pertinentes y suficientes, so pena de proferir un fallo inhibitorio. Más
precisamente dijo que las razones de
inconstitucionalidad deben ser “(i) claras, es decir, seguir un curso de exposición
comprensible y presentar un razonamiento inteligible sobre la presunta
inconformidad entre la ley y la Constitución; (ii) ciertas, lo que
significa que no deben basarse en interpretaciones puramente subjetivas,
caprichosas o irrazonables de los textos demandados, sino exponer un contenido
normativo que razonablemente pueda atribuírseles; (iii) específicas, lo que
excluye argumentos genéricos o excesivamente vagos; (iv) pertinentes, de manera
que planteen un problema de constitucionalidad y no de conveniencia o
corrección de las decisiones legislativas, observadas desde parámetros diversos
a los mandatos del Texto Superior; y (v) suficientes, esto es,
capaces de generar una duda inicial sobre la constitucionalidad del enunciado o
disposición demandada.”[33]
El presente caso satisface plenamente
los requerimientos argumentales de admisibilidad necesarios para proferir un
fallo de fondo, en atención a las siguientes razones: (i) en primer lugar
porque tanto la admisión y el debate de los intervinientes se ha desarrollado
alrededor de tres puntos bien definidos: la eventual violación de la
inviolabilidad del domicilio establecida en el artículo 28 de la Constitución
por parte del artículo 162 del nuevo Código de Policía; la supuesta violación
de la reserva de ley estatutaria por parte de los artículos 47 y 48, y 53 a 55
de la Ley 1801 de 2016 relacionados con el derecho de reunión; y la violación
de la reserva de ley dispuesta en el artículo 37 de la Constitución, sobre la
facultad de reglamentar el derecho de reunión por parte de las autoridades
municipales, como se prevé en el artículo 48 demandado; (ii) en segundo lugar,
porque los intervinientes no solicitaron la emisión de fallo inhibitorio por
ineptitud de la demanda; y finalmente (iii) porque los requisitos de claridad,
certeza, suficiencia, pertinencia y especificidad han sido plenamente
satisfechos, como se desprende de la conducta procesal de los participantes en
este proceso y el debate surtido durante las intervenciones. La Corte
procede al examen de fondo de los enunciados demandados.
3. Planteamiento del caso,
formulación del problema jurídico y programa del fallo
3.1. Planteamiento del caso
Este caso está relacionado con dos
demandas de inconstitucionalidad. En primer lugar se tiene la demanda que
formularon los ciudadanos Jorge Keneth Burbano Villamarín, Jorge
Ricardo Palomares García, Javier Enrique Santander Díaz y Edgar Valdeleón Pabón
(Expediente D-11604), en contra de tres grupos de normas de la Ley 1801 de 2016
Por la cual se expide el Código de Policía y Convivencia: del artículo
162, que faculta a los alcaldes para dictar mandamiento escrito para el
registro de domicilios o de sitios abiertos al público; de los artículos 47,
48, 53, 54 y 55, que regulan el derecho de reunión y manifestación pública; y
del artículo 48 que le permite a las autoridades municipales la reglamentación
del derecho de reunión y protesta pacífica. En segundo término está la demanda
radicada por los ciudadanos Edith Casadiego Ortega y María Nelcy
Delgado Villamizar (Expediente D-11611), quienes también demandaron la inconstitucionalidad
del artículo 162 (parcial) de la Ley 1801 de 2016.
En virtud del primer cargo, se solicita
la inexequibilidad del artículo 48 de la Ley 1801 de 2016, que faculta a las
autoridades municipales “en concurso con los concejos municipales y distritales
de gestión del riesgo”, para reglamentar el derecho fundamental de reunión
y protesta pacífica “con sujeción a la reglamentación que para el efecto
expida el Gobierno nacional”. Los demandantes acusaron la violación del
artículo 37 de la Constitución, que establece la reserva legal sobre los
derechos de reunión y protesta pública pacífica al disponer que “Solo la ley
podrá establecer de manera expresa los casos en los cuales se podrá limitar el
ejercicio de este derecho”.
Por el segundo cargo fueron demandados los
artículos 47, 48, 53, 54 y 55 de la Ley 1801 de 2016, que regulan los derechos
de reunión y de protesta pacífica, estableciendo definiciones, señalando las
autoridades que reglamentarán ese derecho, disponiendo reglas para su ejercicio,
así como los derechos, obligaciones y competencias de las autoridades públicas
alrededor de tales derechos. Los demandantes y algunos intervinientes
plantearon la inconstitucionalidad de esos artículos por violar la reserva de
ley estatutaria establecida en el literal a) del artículo 152 de la
Constitución, que establece que serán reguladas por medio de ley estatutaria.
Adicionalmente el interviniente Dejusticia solicitó la integración normativa
con los artículos 56 y 57 de la misma ley.
Finalmente fue demandado el artículo 162
de la Ley 1801 de 2016, que  faculta a los alcaldes para dictar mandamiento
escrito “para el registro de domicilios o de sitios abiertos al público”.
En opinión de los demandantes y de algunos de los intervinientes, este
enunciado es inconstitucional, por transgredir el artículo 28 de la
Constitución que establece la inviolabilidad del domicilio y la garantía de la
reserva judicial, al señalar específicamente que “Nadie puede ser molestado
en su familia, ni reducido a prisión o arresto, ni detenido, ni su domicilio
registrado, sino en virtud de mandamiento escrito de autoridad judicial
competente, con las formalidades legales y por motivo previamente definido en
la ley”.
El expediente cuenta con siete
intervenciones y el concepto del Ministerio Público. Las intervenciones pueden
ser dispuestas en dos grupos. De un lado se encuentran el Ministerio de
Justicia y del Derecho, la Policía Nacional y el Ministerio de Defensa, quienes
mediante escritos muy similares, le pidieron a la Corte que mantenga la
constitucionalidad de las normas demandadas, señalando todos, que los
accionantes han “descontextualizado” el debate; que su argumentación
corresponde a apreciaciones unilaterales y parciales; que este Código ha sido
hecho para el bien de todos y para mejorar la convivencia; y que los
intervinientes denotan incomprensión acerca de lo que sea “la ciencia de la
policía”.
Como recurso argumental en las tres
intervenciones se afirmó, que la mayoría de los problemas jurídicos aquí
enfrentados ya fueron resueltos por la Sentencia C-024 de 1994; que las normas
aquí cuestionadas son casi las mismas que se encontraban vigentes en el Decreto
1355 de 1970; y dentro de esta comprensión, desarrollaron un mismo cuadro
comparativo, que fue repetido tres veces, el que muestra la identidad entre los
enunciados normativos del anterior y del nuevo Código Nacional de Policía y
Convivencia. Adicionalmente y respecto del cargo de violación de la reserva de
ley estatutaria, señalaron que era necesario diferenciar entre las materias
destinadas a un Código, que se tramitan mediante ley ordinaria, como aconteció
en este caso, y las materias que tienen reserva de ley estatutaria.
Del otro lado estuvieron los cuatro
intervinientes restantes, entre los que se cuentan la Defensoría del Pueblo, la
asociación Dejusticia, el señor Oscar Iván Garzón Guevara y la Universidad
Santo Tomás de Aquino, quienes en su mayoría coadyuvaron las solicitudes de
inexequibilidad hechas por los accionantes de modo concurrente y con distintos
argumentos. Así señalaron que el artículo 48 de la Ley 1801 de 2016 asigna
inconstitucionalmente el poder de limitación y reglamentación de los derechos
fundamentales a las autoridades municipales y distritales. En segundo término
consideraron que de conformidad con los criterios establecidos por la Corte
Constitucional, había sido violada la reserva de ley estatutaria respecto de
numerosas normas de ese Código; y que también era inconstitucional  la
atribución otorgada a los alcaldes, que les permite emitir órdenes de registro
de los domicilios de las personas, entre otras razones, por violar las reservas
legal y judicial.
Finalmente se tuvo el concepto del
Ministerio Público, quien solicitó la exequibilidad del artículo 162 del Código
de Policía, que faculta a los alcaldes para emitir ordenes de registro en
domicilios y sitios abiertos al público, considerando que dicha facultad se
ajusta a la  Constitución y a lo señalado en la Sentencia C-024 de 1994 “como
precedente jurisprudencial relevante”. Respecto del cargo de violación de
la reserva de ley estatutaria, el Procurador examinó cada una de las normas
concernidas, solicitando inexequibilidades parciales. Finalmente y respecto de
la acusación vertida en contra del artículo 48 de la Ley 1801 de 2016, apoyó la
solicitud de inconstitucionalidad, al considerar que dicho enunciado vulnera la
cláusula de reserva legal establecida en el artículo 37 y numerales 1 y 2 del
artículo 150 de la Constitución.
3.2.
Problemas jurídicos
De
conformidad con los cargos formulados por los demandantes, lo precisado por la
Corte Constitucional en el auto admisorio de la demanda y lo alegado por los intervinientes
dentro de este proceso, la Sala Plena formula tres problemas jurídicos que
serán desarrollados en el siguiente orden:
1.
¿La regulación del derecho de la reunión y manifestación pública pacífica
contenida en los artículos 47, 48, 53, 54 y 55 de la Ley 1801 de 2016, es
violatoria de la reserva de ley estatutaria contenida en el literal a) del
artículo 152 de la Constitución, según la cual, mediante ley estatutaria se
regularán los “Derechos y deberes fundamentales de las personas y los
procedimientos y recurso para su protección”?
2.
En segundo término ¿Es violatoria de la reserva de ley prevista en la Constitución,
la facultad otorgada por el artículo 48 de la Ley 1801 de 2016 a “las
autoridades municipales en concurso con los concejos municipales y distritales
de gestión del riesgo”, que les permite reglamentar las condiciones y
requisitos para el ejercicio del derecho fundamental de reunión y protesta
pacífica, frente a la cláusula de acuerdo con la cual, “Sólo la ley podrá
establecer de manera expresa los casos en los cuales se podrá limitar el
ejercicio de este derecho”?
3.
Finalmente y en relación con la facultad concedida a los alcaldes para emitir
mandamientos escritos de registro de domicilios o de sitios abiertos al
público, se formula el siguiente problema jurídico: ¿Es violatorio del derecho
fundamental a la inviolabilidad del domicilio y de la garantía de la reserva
judicial que lo avala, establecidos en el artículo 28 de la Constitución
Política, la facultad concedida a los alcaldes por el artículo 162 de la Ley
1801 de 2016, que les permite dictar mandamiento escrito para el registro de
domicilios o de sitios abiertos al público?
3.3.
Programa del fallo
El
programa del fallo dispone el examen de cada uno de los tres cargos, en el
mismo orden de las anteriores preguntas jurídicas, precisando en cada caso, el
programa expositivo la cuestión.
4.
CARGO UNO. La demanda contra los artículos 47, 48, 53, 54 y 55 de la Ley 1801
de 2016 por violación de la reserva de ley estatutaria establecida en el
Artículo 152 de la Constitución
Los
demandantes han solicitado que declare la inexequibilidad de los artículos 47,
48, 53, 54 y 55 de la Ley 1801 de 2016, que regulan los derechos fundamentales
de reunión y manifestación pública, bajo el cargo de violar el literal a) del
artículo 152 de la Constitución, conforme al cual deben tramitarse y expedirse
por ley estatutaria, las regulaciones cuya materia sean los “Derechos y
deberes fundamentales de las personas y los procedimientos y recursos para su
protección”.
La mayoría de los intervinientes (salvo
las entidades del Estado), han apoyado la solicitud elevada por los
accionantes. Adicionalmente la Asociación Dejusticia integró su escrito de
intervención, con la copia de la demanda radicada el 7 de octubre de 2016 ante
la Corte Constitucional, por medio de la cual solicitó la declaratoria de
inexequibilidad de los artículos 53, 54, 55, 56 y 57 de la Ley 1801 de 2016,
alegando la violación de dicha reserva. En este sentido hizo las siguientes
manifestaciones y solicitudes: en primer lugar manifestó que apoyaba la
solicitud de inexequibilidad; en segundo término pidió que se efectuara la
integración normativa de los textos demandados, con los artículos 56 y 57 de la
Ley 1801 de 2016; y como tercer asunto solicitó que en caso de declararse la
inexequibilidad por violación de la reserva de ley estatutaria, no se diera
paso a la reviviscencia automática de los artículos 102 a 107 del Decreto 1355
de 1970, Código Nacional de Policía, que regulaban los mismos derechos.
Para examinar el cargo esta Corte (i) en
primer lugar hace una presentación contextual de la regulación del derecho
fundamental de reunión y manifestación pública contenida en la Ley 1801 de
2016, para luego (ii) evaluar la solicitud de integración normativa efectuada
por el interviniente, (iii) determinando el contenido específico de las normas
demandadas. Efectuado lo anterior (iv) se precisa el carácter iusfundamental de
los derechos de reunión y manifestación pública, en relación con las
características de interrelación e interdependencia entre los derechos
fundamentales; para luego (v) verificar si, como en efecto lo plantean los
demandantes, la regulación de tales derechos debió hacerse por medio de ley
estatutaria y no por ley ordinaria, (vi) para lo cual se aplicarán los
criterios de evaluación de dicha reserva establecidos por la Corte
Constitucional.
4.1. La regulación de los derechos
fundamentales de reunión y manifestación pública pacífica dispuesta por la Ley
1801 de 2016
4.1.1. La exposición de motivos del
proyecto de ley[34]
que luego se convertiría en la Ley 1801 de 2016 “Por la cual se expide el
Código Nacional de Policía y Convivencia”, justificó la presentación del
proyecto de código y sus materias en cinco partes destinadas cada una de ellas
a: la necesidad de modificar el Código Nacional de Policía; las razones de
orden dogmático de las normas de policía, que involucraron dos componentes, “los
aspectos axiomáticos de las normas de policía” y “los comportamientos
que favorecen o atentan contra la convivencia”; las razones de orden
orgánico de las normas de policía; la precisión de acuerdo con la cual, el
Código de Policía y Convivencia debía surtir trámite de ley ordinaria; y
finalmente lo que allí se denominó, “Aspectos novedosos y ventajas del
proyecto de código de policía y convivencia”.
En sentido orgánico y normativo, el
nuevo código comprende 242 artículos distribuidos en tres libros. El Libro
Primero se denomina Disposiciones generales, va del artículo 1 al 23 y
fue dispuesto en dos títulos, el Título I denominado Objeto del Código,
ámbito de aplicación y autonomía (artículos 1 al 10), y el Título II, que
lleva por nombre Poder, función y actividad de policía (artículos 11 a
23).
El Libro Segundo se denomina De la
libertad, los derechos y deberes de las personas en materia de convivencia
abarca los artículos 24 al 148, que fueron distribuidos en quince (15) títulos,
cuyas materias respectivas son: el contenido de ese libro;  los comportamientos
contrarios a la convivencia; el derecho de las personas a la seguridad y a la
de sus bienes; la tranquilidad y las relaciones respetuosas; las relaciones
respetuosas con grupos específicos de la sociedad; el derecho de reunión; la
protección de bienes inmuebles; la actividad económica; el ambiente; minería;
salud pública; el patrimonio cultural y su conservación; la relación con los
animales; el urbanismo y por último, la libertad de movilidad y circulación.
Finalmente se tiene el Libro Tercero,
titulado Medios de policía, medidas correctivas, autoridades de policía y
competencias, procedimientos, mecanismos alternativos de solución de
desacuerdos o conflictos, que abarca los artículos 149 a 242, conformado a
su vez por tres títulos, el primero de ellos denominado Medios de policía y
medidas correctivas (artículos 149 a 197); el segundo titulado Autoridades
de policía y competencias (artículos 198 a 212); y el tercero y final, al
que se le adjudicó el nombre de Proceso único de policía (artículos 213
a 242).
4.1.2. Conforme fue mencionado, el Libro
Segundo, denominado De la libertad, los derechos y deberes de las personas
en materia de convivencia, fue dispuesto en quince títulos, el sexto de los
cuales se tituló Del derecho de reunión, en el que (según refiere la
exposición de motivos) “se hace un desarrollo minucioso de los comportamientos
favorables y desfavorables a la reuniones, eventos, y espectáculos, que
permitirán a las autoridades de policía, a quienes los organicen y a quienes
participen de ellos, contar con herramientas que permitan  garantizar su
seguridad y su desarrollo pacífico y acorde con la convivencia ciudadana”[35].
El Título VI Del derecho de reunión,
abarca los artículos 47 a 75 y fue dividido a su vez en cuatro capítulos. El
primero de ellos se denomina Clasificación y reglamentación (artículos
47 a 52); el segundo fue titulado Expresiones o manifestaciones en el
espacio público (artículos 53 a 57); el tercero lleva por nombre Actividades
que involucran aglomeraciones de público no complejas (artículos 58 y 59);
finalizando con el capítulo cuarto denominado Actividades que involucran aglomeraciones
de público complejas (artículos 60 a 75).
De este modo se tiene la regulación
global e integral del derecho fundamental de reunión y manifestación pública
pacífica, segmentada en cuatro unidades temáticas.
4.2.
Las normas demandas y la solicitud de integración normativa hecha por uno de
los intervinientes
4.2.1. Los demandantes solicitaron que
se declare la inexequibildad de los artículos 47, 48, 53, 54 y 55 de la Ley
1801 de 2016, que regulan los derechos de reunión y manifestación pública, bajo
el cargo de violar la reserva de ley estatutaria dispuesta en el literal a) del
artículo 152 de la Constitución. El interviniente Dejusticia solicitó la
integración normativa de los textos demandados, con los artículos 56 y 57 del
mismo estatuto. Como argumento central señaló que “los artículos 53, 54 y 55
acusados están estrechamente ligados con los artículos 56 y 57 del Código de
Policía, pues todos ellos, considerados en conjunto, conforman una regulación
integral, completa y estructural. Las condiciones de tiempo, modo y lugar para
poder ejercer el derecho de reunión y manifestación pública pacífica y su
protección frente a señalamientos infundados (artículos 53, 54 y 55), están
ligadas a la forma en que la fuerza pública debe actuar durante una reunión y
manifestación pública y al acompañamiento de las alcaldías para garantizar la
protección del derecho de reunión y manifestación pública (artículos 56 y 57)”[36].
4.2.2. Las normas demandadas y
solicitadas en integración están contenidas en los capítulos I, II y III del
Título VI de la Ley 1801 de 2016, denominado Del derecho de reunión. Del
primer capítulo (artículos 47 a 52), fueron demandadas dos normas:
El artículo 47, que establece una
definición y una clasificación. De este modo define la aglomeración de público
como “toda reunión de un número plural de personas producto de una
convocatoria  individual o colectiva”, clasificándola en tres clases:
reuniones o manifestaciones públicas y pacíficas en el espacio público,
actividades que involucran aglomeraciones de público no complejas, y
actividades que involucran aglomeraciones de público complejas. El artículo
cuenta con un parágrafo que contiene un mandato, que dispone la expedición de
un reglamento por parte del Gobierno Nacional sobre la materia, “dentro del
año siguiente de la expedición de este código”.
El artículo 48 establece otro mandato
según el cual, las autoridades municipales, en concurso con los consejos
municipales y distritales de gestión del riesgo, reglamentarán “las condiciones
y requisitos para la realización de actividades que involucran
aglomeraciones de público complejas y no complejas”. Se trata de un mandato
condicional, pues el desarrollo de tales derechos fundamentales fue sometido a
dos cuestiones: “a lo expresado en este Código” y a la reglamentación
previa del Gobierno Nacional.
Del segundo capítulo (artículos 53 a 57)
fueron demandadas las tres primeras normas y se solicitó la integración
normativa de las otras dos. El artículo 53 es sustantivo y regula el ejercicio
de los derechos fundamentales de reunión, expresión y manifestación pública. El
inciso primero repite parcialmente la fórmula constitucional, pero limita el
derecho, sometiéndolo a la finalidad de “exponer ideas e intereses
colectivos de carácter cultural, político, económico, religioso, social o de
cualquier otro fin legítimo”. El inciso segundo contiene un mandato que
obliga al “aviso por escrito presentado a la primera autoridad
administrativa”, imponiendo una carga al aviso, en el sentido que debe ser
suscrito por tres personas. Nada dice la norma acerca de la reuniones
espontáneas, “sin aviso”, omitiendo su existencia y regulación. El
inciso tercero fija los requisitos del aviso, señalando que este debe ser
presentado “con 48 horas de anticipación indicando el recorrido prospectado”,
lo que contrario sensu, sugiere la proscripción de la reunión y la
manifestación pública que no sea avisada.
El
artículo 53 tiene dos parágrafos. El primero simplemente menciona las reuniones
espontáneas, mientras que el parágrafo segundo establece una prohibición y una
sanción, para quien “irrespete las manifestaciones y reuniones de las
personas en el espacio público”.
El artículo 54 regula el “uso de las
vías para el ejercicio del derecho de reunión o manifestación pública y
pacífica del espacio público”. Allí se establece una restricción, al
someter el ejercicio del derecho al otorgamiento de una autorización de los
alcaldes distritales o municipales. De este modo parecería que el ejercicio de
tales derechos fundamentales dependiera de la decisión de los alcaldes. La
segunda parte del enunciado señala lo obvio: que los alcaldes establezcan “un
plan efectivo de desvíos para la movilización de los ciudadanos que  no
participen en el acto o evento”, como ocurre por ejemplo, en los casos de
desviación del tráfico por la realización de obras públicas.
El artículo 55 establece otras tres
prohibiciones: se prohíbe la divulgación de “mensajes engañosos”
alrededor de quienes convocan la reunión; se prohíbe “hacer públicamente
señalamientos falsos” de la relación de los manifestantes con grupos
armados; y se prohíbe “deslegitimar” por cualquier medio, el ejercicio
del derecho de reunión.
El artículo 56 regula lo relacionado
con  la actuación de la fuerza pública. Allí se dice que de conformidad “con
los estándares internacionales”, la policía debe garantizar los derechos de
los participantes. Para el efecto le impone varios mandatos, entre ellos: el
personal y los equipos deben estar identificados; el personal debe ubicarse sin
afectar el desarrollo de la movilización; los miembros de la fuerza pública
sólo pueden intervenir cuando resulte necesario, atendiendo a la
proporcionalidad y la garantía de los derechos de las personas. Hay allí dos
prohibiciones expresas: los escuadrones móviles antidisturbios no pueden ser
enviados cuando proceda otro medio de control; y los militares no pueden actuar
“salvo los casos en los que excepcionalmente los autoriza la Constitución y
la ley”.
El artículo 57 se denomina “Acompañamiento
a las movilizaciones” y contiene un mandato y una autorización. El mandato
dispone que los alcaldes distritales o municipales, acompañen el ejercicio del
derecho a la movilización pacífica. La autorización faculta a los mismos
funcionarios,  para que intervengan por medio de los “gestores de
convivencia” para garantizar los derechos de la ciudadanía. El inciso
segundo prevé que si persisten “graves amenazas para los derechos a la vida
y la integridad” la Policía Nacional puede intervenir.
Ninguna
de las normas que conforman el capítulo tercero Actividades que involucran
aglomeraciones de público no complejas (artículos 58 y 69), y cuarto Actividades
que involucran aglomeraciones de público complejas (artículos 60 a 75),
fueron demandadas o solicitadas en integración.
4.3.
Las otras normas que integran el Título VI Del derecho de reunión
El Título VI Del derecho de reunión,
forma parte del Libro Segundo De la libertad, los derechos y deberes de las
personas en materia de convivencia, del Código Nacional de Policía y
Convivencia, y abarca los artículos 47 a 75 del estatuto. Los demandantes
solicitaron la declaratoria de inexequibilidad de los artículos 47, 48, 53, 54
y 55 de la Ley 1801 de 2016, alegando violación de la reserva de ley
estatutaria. Un interviniente solicitó además la integración normativa con los
artículos 56 y 57 del código, sin referir los capítulos III (artículos 58 y 59)
y IV (artículos 60 a 75), que regulan las actividades que involucran
aglomeraciones de público no complejas y complejas, respectivamente.
El artículo 58 define las actividades
que involucran aglomeraciones de público no complejas, como aquellas que
generan riesgos bajos o moderados de afectación de la comunidad o sus bienes, y
que por lo mismo, no requieren condiciones especiales para su desarrollo, desde
ciertas variables. Dicho artículo tiene dos parágrafos. El primero establece un
mandato al modo de un deber: los organizadores tienen la obligación de
contratar la seguridad “con empresas de vigilancia y seguridad privada y/o
empresas de logística”, disponiendo que la Policía “podrá”
complementar la seguridad privada “en casos excepcionales”. El parágrafo
segundo contiene otro mandato, destinado al Gobierno Nacional, para que
reglamente las condiciones especiales de operación de las empresas de
vigilancia.
El Artículo 59 es de carácter complejo y
tipifica diez (10) conductas sancionatorias, constituidas básicamente por un
número equivalente de prohibiciones. La norma cuenta con un parágrafo que
establece diez (10) sanciones, una para cada una de las conductas prohibidas.
El capítulo IV es bastante extenso y
está conformado por 16 artículos, todos ellos referidos a actividades que
involucran aglomeraciones de público complejas. El artículo 60, al igual que lo
hiciere el artículo 58, define las actividades con aglomeraciones de público complejas,
como aquellas que dan lugar a afectaciones altas de las dinámicas del municipio
o del distrito. El enunciado cuenta con dos parágrafos. El primero de ellos
exige la obtención de un permiso del alcalde para desarrollar la actividad,
mientras que el segundo prohíbe el permiso en áreas de espacio público
protegidas o reservadas, o en aquellas que decidan los concejos municipales o
distritales. Dentro de la misma línea, el artículo 61 ordena que el alcalde
reglamente  esas actividades.
El artículo 62 le quita a la Policía la
obligación de dar seguridad y protección a las personas en actividades que
involucran aglomeraciones de público complejas, (como pueden serlo desfiles,
actividades cívicas o deportivas, partidos de fútbol, eventos artísticos, etc.),
trasladando dicha obligación a “los organizadores”, quienes “deberán
contratarla con empresas de vigilancia y seguridad privada y/o empresas de
logística”.
En artículo 63 ordena el cumplimiento de
nueve (9) requisitos para que se otorgue el permiso de esas actividades en
escenarios “habilitados” y “no habilitados”. El parágrafo primero de esta norma
establece un procedimiento para tramitar el permiso, señalando más requisitos
para su trámite y otorgamiento. El parágrafo segundo le otorga competencia a los
alcaldes para que definan el perímetro de ubicación de las aglomeraciones.
Los artículos 64 a 68 regulan lo
relacionado con los planes de emergencia y contingencia, en actividades que
involucren los dos tipos de aglomeraciones. Allí se definen esos planes y los
elementos que debe contener el “documento básico”, ordenando que sean
registrados y aprobados antes de la realizar la actividad, con la obligación de
considerar siete (7) variables que se enumeran en el artículo 65. Las normas
refieren también lo relacionado con el control de incendios y los planes de
emergencia y contingencia por temporadas.
El artículo 69 introduce una potestad
muy fuerte, que le permite a “la autoridad que haya expedido el permiso”
(que es una autoridad de policía), impedir la actividad que ya había
autorizado, “si así lo solicitan las autoridades de policía respectivas”. El
artículo 70 enuncia que los espectáculos taurinos “se realzarán de
conformidad con lo establecido en las normas vigentes”, mientras que el
artículo 72 vuelve a repetir lo dicho en el inciso cuatro el artículo 62, al
señalar que la Policía Nacional podrá ingresar a los lugares en que se
desarrollen actividades que involucren aglomeraciones complejas.
Finalmente se tienen los artículos 73 y
74, ambos de carácter sancionatorio. La primera de estas normas tipifica
treinta (30) conductas sancionatorias para los organizadores de las
actividades, determinando treinta (30) sanciones (una para cada tipo de
conducta) en el parágrafo de la norma. Otro tanto hace el artículo74 de la ley,
que tipifica catorce (14) conductas sancionatorias a los asistentes de las
actividades, asignándoles también catorce (14) modalidades de sanción, también
en el parágrafo.
El título termina con el artículo 75,
que efectúa dos remisiones. La primera hace un envío a la Ley 1493 de 2011,
para definir lo que sea un escenario habilitado y un escenario no habilitado,
en toda clase de aglomeraciones. La segunda remisión dispone que las sanciones
establecidas en el título, se tramitarán “mediante el procedimiento
establecido” en el código.
4.4. Integración de la unidad normativa
de la totalidad del Título VI del Libro Segundo (artículos 47 a 75) de la Ley
1801 de 2016
4.4.1. El inciso tercero del artículo 6
del Decreto 204.667 de 1991 se refiere a la figura de la unidad normativa, de
la siguiente manera:
“Artículo 6o. Repartida la demanda, el magistrado sustanciador proveerá
sobre su admisibilidad dentro de los diez días siguientes. (…)
El magistrado sustanciador tampoco admitirá la demanda cuando considere
que ésta no incluye las normas que deberían ser demandadas para que el fallo en
sí mismo no sea inocuo, y ordenará cumplir el trámite previsto en el inciso
segundo de este artículo. La Corte se pronunciará de fondo sobre todas las
normas demandadas y podrá señalar en la sentencia las que, a su juicio,
conforman unidad normativa con aquellas otras que declara inconstitucionales.”
Ha señalado la jurisprudencia, que la
integración normativa consiste en una facultad con la que cuenta la Corte
Constitucional, que le permite integrar enunciados o normas no demandadas, a
efectos de ejercer debidamente el control constitucional y dar una solución
integral a los problemas planteados por el demandante o los intervinientes.
Igualmente ha dicho que se trata de una facultad excepcional, en tanto que
permite el pronunciamiento de fondo respecto de normas no demandadas, y que
sólo procede en tres casos[37]:
(i) cuando se demande una disposición cuyo contenido deóntico no sea claro,
unívoco o autónomo, (ii) cuando la disposición cuestionada se encuentre
reproducida en otras que posean el mismo contenido deóntico de aquella, y (iii)
cuando la norma se encuentre intrínsecamente relacionada con otra disposición
que pueda ser, presumiblemente, inconstitucional.
4.4.2. En la primera hipótesis, es
decir, cuando se demanda una disposición cuyo contenido deóntico no sea claro,
unívoco o autónomo, como acontece en aquellos casos en que se demanda una
expresión o fragmentos normativos, la jurisprudencia constitucional ha indicado
que para que proceda la integración normativa deben satisfacerse dos elementos[38]:
(i) que lo acusado sea
un contenido comprensible como regla de derecho que pueda contrastarse con las
normas constitucionales y (ii) verificar si los apartes que no han sido
demandados perderían la capacidad de producir efectos jurídicos en caso de
declararse la inexequibilidad del fragmento normativo demandado.
Como segundo evento se prevé que hay lugar a la integración normativa,
cuando la disposición cuestionada se encuentra reproducida en otros enunciados
que posean el mismo contenido deóntico, como ocurrió por ejemplo en el caso
contenido en la Sentencia C-410 de 2015[39], en la que fueron demandas
unas expresiones contenidas en dos disposiciones, encontrando la Corte, que las
mismas estaban también contenidas en un tercer enunciado normativo que fue
integrado a la demanda.
La tercera situación acontece, cuando la norma o normas demandadas se
encuentran intrínsecamente relacionadas con otra disposición que pueda ser
presumiblemente inconstitucional. La Corte Constitucional ha dicho que en tales
eventos se requiere la verificación de dos requisitos distintos y concurrentes[40]:
(i) que la norma demandada tenga una estrecha relación con
las disposiciones no cuestionadas que formarían la unidad normativa; y (2) que
las disposiciones no acusadas aparezcan, a primera vista, aparentemente
inconstitucionales. Al respecto, la Corporación ha señalado además, que “es
legítimo que la Corte entre a estudiar la regulación global de la cual forma
parte la norma demandada, si tal regulación aparece prima facie de una dudosa
constitucionalidad”[41].
4.4.3. La tesis de la integración normativa en los
casos de regulación global de una institución por un mismo estatuto, fue
planteada de modo integral en la Sentencia C-320 de 1997, al resolver una
demanda sobre los artículos 34 y 61 de la Ley 181 de 1995, relacionado con la
transferencia de los derechos deportivos de jugadores. La Sala encontró que el
segmento del artículo 34 formaba parte de la regulación global sobre el tema,
procediendo a integrar la unidad normativa con los artículos 32, 34 y 35 del
mismo estatuto. El argumento de la Corte fue el siguiente:
“5- Conforme a lo
anterior, la Corte concluye que la unidad normativa es excepcional, y sólo
procede cuando ella es necesaria para evitar que un fallo sea inocuo, o cuando
ella es absolutamente indispensable para pronunciarse de fondo sobre un
contenido normativo que ha sido demandado en debida forma por un ciudadano. En
este último caso, es procedente que la sentencia integre la proposición
normativa y se extienda a aquellos otros aspectos normativos que sean de
forzoso análisis para que la Corporación pueda decidir de fondo el problema
planteado por los actores. Igualmente es legítimo que la Corte entre a
estudiar la regulación global de la cual forma parte la norma demandada, si tal
regulación aparece prima
facie de una dudosa constitucionalidad.”[42]
(resaltado fuera de texto)
El anterior fallo es referencia
común y constante de la jurisprudencia de las Corte Constitucional, al examinar
los casos de integración normativa, bien sea que se llegue a un pronunciamiento
de fondo sobre las normas integradas, o que niega la integración por la
ausencia de regulación global. Del primer caso se tiene la Sentencia C-462 de
2008, en la que la Corte atendió la demanda interpuesta en contra de los
numerales 16 y 36 del artículo 5 de la Ley 99 de 1993 Por la cual se
crea el Ministerio del Medio Ambiente, se reordena el Sector Público encargado
de la gestión y conservación del medio ambiente y los recursos naturales
renovables, se organiza el Sistema Nacional Ambiental, SINA y se dictan otras
disposiciones, procediendo la integración normativa respecto de
otras disposiciones del mismo estatuto, para llegar finalmente a algunas
declaratorias de inexequibilidad[43].
Igualmente se tiene la concurrencia de numerosos
casos en los que ha sido negada la integración normativa por ausencia de
causales o de regulación global. En este sentido vale referir la Sentencia
C-219 de 2015, en la que la Corte se abstuvo de declarar la integración
normativa de los artículos 160, 161, 162 y 163 del Decreto 19 de 2012 Por el cual se
dictan normas para suprimir o reformar regulaciones, procedimientos y trámites
innecesarios existentes en la Administración Pública, emitiendo
finalmente un fallo inhibitorio[44].
4.4.4. Sobre este punto vale agregar que la
integración normativa por regulación global de una institución jurídica, se
acompasa con decisiones anteriores de la Corte Constitucional, en las que se ha
efectuado el examen de la eventual violación de la reserva de ley estatutaria
sobre cuerpos normativos integrales de materias específicas, como ocurrió en la
Sentencia C-818 de 2011, que declaro la inexequibilidad de los artículos 13 a
33 de la Ley 1437 de 2011, Por la cual se expide el Código de Procedimiento
Administrativo y de lo Contencioso Administrativo - CPACA, que regulaban
global e integralmente el derecho de petición, al señalar que “Efectivamente
(i) cuando menos, se trata de normas que se refieren a contenidos muy cercanos
a los elementos estructurales esenciales del derecho de petición y (ii) los
artículos 13 a 33 contienen un desarrollo integral y sistemático del derecho
fundamental de petición, y por tanto, todas las materias tratadas, sea cual
fuere su contenido específico, han debido ser objeto de una ley estatutaria.”[45]
4.4.5. La Sala
considera que en el presente caso hay lugar a declarar la unidad normativa de
la totalidad del Título VI del Libro Segundo (artículos 47 a 75) de la Ley 1801
de 2016, en el sentido que dicho título contiene la regulación integral,
completa y sistemática de los derechos fundamentales de reunión y manifestación
pública pacífica; que dicha normatividad refiere los elementos estructurales de
esos derechos fundamentales, relacionados con los límites, las restricciones,
las prohibiciones y los principios básicos de esos derechos, como se deriva de
la presentación individual de sus contenidos; y que no existe una norma legal
distinta a la Ley 1801 de 2016, que regule esos derechos.
Precisa la Sala
además, que el carácter completo e integral de la regulación contenida en el
Título VI del Libro Segundo de la ley demanda, fue advertida desde la
Exposición de Motivos del proyecto que daría lugar a la Ley 1801 de 2016, donde
se señaló que dicha normatividad sería expedida, “Con el fin de presentar al
país un código moderno, dinámico y renovado”, que responde a una lógica
normativa “sistemática, coherente y dinámica”, que era justamente
aquello de lo que carecía el código anterior[46]. Adicionalmente se afirmó en
el mismo documento, que “Se hace un desarrollo minucioso de los comportamientos
favorables y desfavorables a la reuniones, eventos y espectáculos, que
permitirán a las autoridades de policía a quien los organicen y a quienes participen
de ellos, contar con herramientas que permitan garantizar su seguridad y
desarrollo pacífico y acorde con la convivencia ciudadana”, lo que evidencia la
finalidad explícita de efectuar una regulación integral del derecho fundamental
de reunión y de los derechos concurrentes.
4.4.6. Las reglas
fijadas por la Corte Constitucional señalan que para que proceda la tercera
modalidad de la integración normativa, se deben satisfacer dos requisitos que
la Sala entra a verificar. El primero de ellos exige que la norma o normas
demandadas, tengan una estrecha relación con las
disposiciones no cuestionadas que formarían la unidad normativa. Este requisito
se satisface ampliamente en el presente caso, por varias razones: (i) porque de
conformidad con la intención del legislador, expresada en la Exposición de
Motivos del proyecto de ley, se pretendió una regulación “sistemática,
coherente y dinámica” de distintas instituciones, entre ellas, del derecho
de reunión; (ii) porque el Título VI del Libro Segundo presenta una regulación
global e integral que establece definiciones, límites, restricciones,
prohibiciones, principios y hasta sanciones relacionadas con el ejercicio del
derecho de reunión y manifestación pública, involucrando además la libertad de
expresión y la protesta. (iii) Adicionalmente y como lo ha señalado la Corte
Constitucional, de no realizar la integración normativa, se correría el riesgo
de llegar a una sentencia que haría inocuo el ejercicio del control
constitucional[47], pues se correría el riesgo de
emitir una sentencia fragmentada, en la que una parte de la regulación del
derecho vaya por ley ordinaria y otra por ley estatutaria, dando lugar a
consecuencias indeseadas y llenando de incertidumbre la regulación posterior
sobre el derecho.
El segundo de los requisitos exige que las disposiciones no
acusadas aparezcan, a primera vista, aparentemente inconstitucionales. El cargo
dispuesto por los accionantes y apoyado por parte de los intervinientes no
estatales, solicita la inexequibilidad de las normas demandadas y de las
solicitadas en integración, por violar la reserva de ley estatutaria
relacionada con los derechos fundamentales de reunión, expresión y
manifestación pública pacífica. En este sentido hay que decir, que el cargo es
compartido también respecto de las normas que la Sala Plena integra, que
corresponden a los capítulos III y IV del mismo Título VI (artículos 58 a 75),
en tanto que la materia y la sospecha de constitucionalidad se refiere a un
mismo asunto: a la manera como fue tramitada la ley que regula los derechos
fundamentales de reunión, libertad de expresión y manifestación pública
pacífica.
De este modo las normas que pertenecen al Título VI de la Ley
1801 de 2016, aparecen prima facie inconstitucionales bajo el mismo argumento
de la demanda: por la ausencia del procedimiento legislativo agravado que se
exige para las leyes estatutarias, con violación de la reserva de ley dispuesta
en la Constitución, respecto de una materia específica como es la regulación de
derechos fundamentales, tal y como se ha hecho con otros derechos fundamentales
como hábeas data, petición, los derechos de las mujeres y participación
política, entre otros casos.
4.5. La reserva de ley estatutaria para “Derechos y
deberes fundamentales de las personas”. Criterios de evaluación
El art. 152 num. 1 de la Constitución Política de
Colombia establece que los derechos fundamentales deben ser concretados por el
Legislador a través de leyes estatutarias. Esta cláusula ha sido estudiada por
la Corte Constitucional en diferentes oportunidades, en las cuales determinó,
al menos, dos reglas. La primera consiste en que serán objeto de reglamentación
los derechos incluidos en el capítulo I del Título II[48].
La segunda es, que la reglamentación debe atender a criterios de: a)
integralidad del Derecho fundamental; b) reglamentación directa de objeto; c)
cuando se trate de un mecanismo de protección constitucional ésta debe ser
integral; y, d) la reglamentación implique la afectación o desarrollo de los
elementos estructurales de un derecho fundamental[49].
4.5.1. La finalidad de
la garantía estatutaria obedece al deber de regular materias específicas
mediante un tipo especial de procedimiento legislativo. Su característica
fundamental reside en la agravación de los requisitos para su aprobación. La
aprobación se hace a partir de una voluntad distinta a la del legislador
ordinario: la voluntad de la mayoría absoluta y no la de la simple. Además de
la alteración mayoritaria, el legislador estatutario requiere para su
aprobación una sola legislatura y la exigencia de revisión previa de
constitucionalidad por parte de la Corte Constitucional[50].
4.5.2. Una cuestión importante es
la relacionada con la determinación de las competencias del legislador
ordinario frente a la ley estatutaria y sus reservas. Sobre este punto la Corte
Constitucional desde el comienzo de su ejercicio ha precisado, que no todo
asunto relacionado con las materias señaladas en el artículo 152 de la Carta
debe ser tramitado por medio de ley estatutaria, pues “Una interpretación
literal de esta disposición tendría la virtud de vaciar casi por completo las
competencias del legislador ordinario, puesto que resulta difícil imaginar
algún tipo de regulación que no tenga incidencia en el ejercicio de los
derechos y deberes fundamentales de las personas, o en los procedimientos y
recursos previstos para su protección”[51],
preservando de esta manera los márgenes normativos y competenciales del
Congreso, necesarios para la expedición de los códigos y de otras leyes.
4.5.3. Por otra parte,
la Corte Constitucional consideró que la reserva estatutaria no solo implica
una cuestión procedimental, sino de límites materiales. Estos límites, a su
vez, deben ser concretados a través de una interpretación de las normas
constitucionales, así como de las reglas construidas por el juez
constitucional. En ese sentido, el Legislador deberá, además de reglamentar las
normas en materia de reunión, manifestación y protesta por la vía estatutaria,
deberá atender a los límites de estos derechos fundamentales.
La fijación de estos límites no implica, sin
embargo, una usurpación de las labores legislativas. Por el contrario, ellas
constituyen un marco de acción para que el Congreso de la República, en
ejercicio de su margen de configuración legislativa, pueda escoger las medidas
adecuadas para garantizar la convivencia, el orden público y la defensa de los
derechos fundamentales, los cuales son los fines propuestos por el Código
Nacional de Policía y de Convivencia.
4.5.4. En relación con el ejercicio
del control constitucional sobre las materias reservadas a estas leyes, la
Corte Constitucional ha construido los criterios de identificación que permiten
evaluar frente a los casos concretos, si la regulación se encuentra amparada
por la reserva de ley estatutaria, o si por el contrario, tales asuntos pueden
ser tratados mediante ley ordinaria. La Corte ha desarrollado la labor de
identificación de esos criterios, los que ofrecen matices entre sí, según que
su materia sean los derechos fundamentales, la administración de justicia o los
mecanismos de participación. Para el caso específico de la reserva de ley
estatutaria sobre los “Derechos y deberes fundamentales de las personas”,
la Corporación ha efectuado esa tarea desde la década de los noventa.
Una presentación madura del asunto
está contenida en la Sentencia C-646 de 2001, que resolvió la demanda de
inconstitucionalidad que había sido interpuesta en contra de la Ley 599 de 2000
Por la cual se expide el Código Penal y la Ley 600 del 2000 Por la
cual se expide el Código de Procedimiento Penal. Específicamente dijo
entonces la Sala Plena:
“En
la definición de criterios para determinar si un asunto está o no sometido a la
reserva de ley estatutaria, la Corte ha identificado diversos criterios: A
continuación se recogen los aplicables al artículo 152, literal a).
-
Que
se trate de uno de los asuntos expresa y taxativamente incluidos en el artículo
152 de la Carta. Así por ejemplo, la Corte señaló que en materia de
contratación administrativa no procedía la reserva de ley estatutaria pues tal
asunto no había sido incluido dentro de la lista taxativa del artículo 152[52].
-
Que
se trate de un derecho fundamental, no de un derecho constitucional de otra
naturaleza. Una ilustración del empleo de este criterio se ve en la sentencia
C-408/94 donde la Corte rechazó que la regulación del derecho a la seguridad
social tuviera que hacerse mediante una ley estatutaria, (…)
-
Que
desarrolle y complemente derechos fundamentales. Un ejemplo del empleo de este
criterio es la sentencia C-013/93, proferida con ocasión de una demanda de
inconstitucionalidad contra normas que regulaban materias relacionadas con el
derecho al trabajo. (…)
-
Que
la regulación de que se trate afecte el núcleo esencial de derechos
fundamentales. Este ha sido un criterio determinante para la Corte en materia
de derechos. Un ejemplo de su aplicación es la sentencia C-247/95 (…).
-
Que
la regulación que se haga de las materias sometidas a reserva de ley
estatutaria sea integral. Este criterio fue aplicado en la sentencia C-425/94,
(…)”[53]
Adicionalmente introdujo en el mismo fallo dos
elementos adicionales, que concurren cuando el conjunto normativo demandado
regula también mecanismos de protección de los derechos fundamentales.
4.5.5.
La Corte continuaría refinando la identificación y la presentación de los
criterios en numerosos fallos[54],
hasta llegar a la Sentencia C-818 de 2011[55], que
resulta decisiva en este caso, en el sentido que por primera vez, declaró la
inexequibilidad de la regulación global e integral de un derecho fundamental,
el de petición, que había sido dispuesta en los Capítulos I, II y III del
Título III de la Primera Parte, artículos 13 a 33 de la Ley 1437 de 2011, “Por
la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso
Administrativo”, cuyos contenidos y criterios integrales serían recogidos
por la jurisprudencia posterior, como se deriva de la Sentencia C-044 de 2015[56], donde la Sala Plena a propósito de los criterios de evaluación de la
reserva de ley estatutaria precisó:
“El primero […] puede denominarse como
el criterio de la integralidad. En estos términos, la exigencia de ley
estatutaria sólo se aplica a la regulación que tenga la pretensión de ser “integral,
completa y sistemática, que se haga de los derechos fundamentales.  Este criterio
fue expuesto en la Sentencia C-425 de 1994[57]  y reiterado
por pronunciamientos posteriores. […]
[…] Un segundo criterio de
interpretación restringida señala que debe tramitarse por Ley Estatutaria,
aquellas iniciativas cuyo objeto directo sea desarrollar el
régimen de los derechos  fundamentales o de alguno de ellos en particular.[58]
[…]
[…] Un tercer criterio [… es] el referente a
que ‘solamente se requiere de este trámite especial cuando la ley regula
<de manera integral un mecanismo de protección de derechos
fundamentales>[59],
siempre que se trate de un mecanismo constitucional necesario e indispensable
para la defensa y protección de un derecho fundamental.’[60](Subrayas
fuera del original)”.[61]
Finalmente, y como cuarto criterio se
encuentra la afectación o desarrollo de los elementos estructurales de un
derecho fundamental. Como se ha indicado la reserva de ley
estatutaria no se predica de la regulación de “todo evento ligado a los
derechos fundamentales”[62]
sino “solamente los elementos estructurales esenciales de los derechos
fundamentales”[63], de modo que
las leyes estatutarias no deben regular en detalle cada variante o cada
manifestación de dichos derechos o todos aquellos aspectos que tengan que ver
con su ejercicio. […]
Ahora bien, para definir los elementos
estructurales esenciales, la jurisprudencia constitucional se ha valido de
la teoría del núcleo esencial. Según esta teoría los
derechos fundamentales tienen (i) un núcleo o contenido básico
que no puede ser limitado por las mayorías políticas ni desconocido en ningún
caso, ni siquiera cuando un derecho fundamental colisiona con otro de la misma
naturaleza o con otro principio constitucional, y (ii) un
contenido adyacente objeto de regulación. […]”.[64]
El balance jurisprudencial del
asunto sería retomado por las Sentencias C-699 de 2013[65]
y C-044 de 2015, donde aconteció la presentación sintética de las pautas
jurisprudenciales que permiten determinar cuándo opera la reserva de ley
estatutaria, en los siguientes términos:
“En consecuencia, y de conformidad con
los criterios desarrollados por la jurisprudencia, deberán tramitarse a través
de una ley estatutaria: (i) los elementos estructurales del
derecho fundamental definidos en la Constitución, (ii) cuando se expida
una normatividad que consagre los límites, restricciones, excepciones y prohibiciones
que afecten el núcleo esencial, (iii) cuando el legislador tenga la
pretensión de regular la materia de manera integral, estructural y completa
[…], (iv) que aludan a la estructura general y principios reguladores y (v)
que refieran a leyes que traten situaciones principales e importantes de los
derechos.”[66]
4.5.6. Finalmente debe ser referida
la reciente Sentencia C-007 de 2017, que examinó la demanda de
inconstitucionalidad que fuere presentada en contra de los artículos 74 a 81 de
la Ley 1437 de 2011 Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso
Administrativo – CPACA, que regulan el tema de los recursos en contra de los
actos administrativos, que habían sido acusados de violar la reserva de ley
estatutaria. Dicho fallo reconstruye la línea jurisprudencial a la que se ha
venido haciendo alusión, identifica las reglas aplicables y precisa los
criterios de evaluación. Allí se señaló a modo de conclusión:
“8. En suma, dos
premisas guían la identificación del trámite legislativo que sujeta a una
norma: (i) la reserva de ley estatutaria se rige por una interpretación
restrictiva, por lo que la regla general se mantiene a favor del Legislador
ordinario y (ii) el análisis de la normativa objeto de cuestionamiento debe
partir de su contenido material, sin importar su identificación formal.
Adicionalmente, los criterios determinantes para establecer la aplicabilidad de
la reserva de ley estatutaria en materia de derechos y deberes fundamentales
son que: (i) efectivamente se trate de derechos y deberes de carácter
fundamental; (ii) el objeto directo de la regulación sea el desarrollo del
régimen de derechos fundamentales o el derecho; (iii) la normativa pretenda
regular de manera integral, estructural y completa un derecho fundamental; (iv)
verse sobre el núcleo esencial y los principios básicos del derecho o deber, es
decir, que regule los aspectos inherentes al ejercicio del derecho; y (v) se
refiera a la afectación o el desarrollo de los elementos estructurales del
derecho, esto es, que consagre límites, restricciones, excepciones y
prohibiciones que afecten la estructura general y los principios del derecho.”[67]
4.5.7. Adicionalmente debe
considerarse conforme fue expuesto en la Sentencia C-818 de 2011, que al
evaluar la violación de la reserva de ley estatutaria, debe darse prelación a
la integralidad y los criterios materiales de regulación:
“En efecto, de la
jurisprudencia de la Corte sobre leyes estatutarias se observa una prelación de
los criterios materiales sobre los puramente formales o nominales. En
consecuencia, tal y como se dijo en el Sentencia C-646 de 2001 si ello es así,
“el trámite legislativo a seguir será el que corresponda a cada materia,
independientemente de su inclusión dentro de una ley cuyo nombre pareciera
exigir otro procedimiento. Lo que la Constitución requiere es que los asuntos
señalados en el artículo 152, delimitados según criterios materiales claros,
sigan el trámite previsto en el artículo 153, pero no ordena que siempre que
algún aspecto de tales asuntos sea regulado dentro de una ley ordinaria, el
proyecto como un todo deba seguir el trámite estatutario.”[68]
Desde las anteriores
consideraciones y elementos se procede al examen del cargo concreto, precisando
previamente el carácter fundamental de los derechos de reunión y
manifestación pública, en concurrencia con la libertad de expresión y los
derechos políticos fundamentales.
4.6.
El carácter fundamental de los derechos de reunión y manifestación pública. La
interdependencia e interrelación con la libertad de expresión y otros derechos
4.6.1 El artículo 37 de
la Constitución Política de Colombia consagra que solo la ley podrá establecer
de manera expresa los casos en los cuales se podrá limitar el ejercicio de los
derechos de reunión y manifestación. Ello significa, por una parte, que toda
intervención estatal sobre los derechos fundamentales mencionados en el
artículo 37 de la Constitución Política de 1991 requiere obligatoriamente de la
voluntad expresa del Congreso de la República; por otra parte, dicha
manifestación de voluntad es restringida, pues el Legislador no puede
establecer un estatuto general del derecho de reunión y de manifestación, sino
que, por el contrario, sólo podrá ejercer la acción de limitación, la cual está
sometida a unas condiciones concretas.
4.6.2. La principal condición de la reserva de ley
estatutaria consiste en que la limitación del derecho a la reunión,
manifestación y protesta no puede llevar a una anulación de su ámbito
irreductible de protección. La Corte Constitucional, en su jurisprudencia, ha
sostenido que este derecho debe leerse a través del bloque de constitucionalidad[69]
y que cualquier reglamentación debe estar orientada a los límites intrínsecos
del derecho, a saber, que sea pacífica y sin armas. Sin embargo, no ha definido
con precisión cuál es ese ámbito irreductible –solo ha manifestado la necesidad
de protegerlo-. Por ello la Corte Constitucional procede a desarrollarlo.
El constituyente primario tuvo como un objetivo
principal fortalecer la democracia[70].
Para ello, se incorporó la dimensión participativa de la democracia[71],
la cual está compuesta por la participación ciudadana  directa en la
composición del poder público y por el control de las actuaciones de las
instituciones[72].
Dicho control, a su vez, puede ejercerse de dos maneras. Por una parte, la
ciudadanía puede acudir a los mecanismos tradicionales, tales como el voto, el accountability
o rendición de cuentas y mecanismos revocatorios o de control judicial
–normativo o electoral-; por otra parte, la ciudadanía puede ejercer la
denominada Druck der Straβe[73],
es decir, la presión ciudadana a través de mecanismos no cobijados por procesos
tradicionales, sino por la acción colectiva en las calles.
Las formas de control, a su vez, tienen unas
diferencias esenciales. El control tradicional del poder político implica una
confianza plena en la institucionalidad y en las autoridades decisorias, así
como un conocimiento altamente técnico de las normas que facultan el ejercicio
de las acciones comprendidas en este tipo de control; mientras que en el
control por presión ciudadana existe una desconfianza en las decisiones tomadas
por la autoridad[74],
debido al distanciamiento existente entre ella y la ciudadanía, o un interés no
representado en las lógicas o dinámicas tradicionales del poder –por ej.,
grupos minoritarios que defienden sus derechos o intereses por vías alternas
debido a la ausencia de representación en el Legislativo, el Ejecutivo o el
Judicial-. Una segunda diferencia está relacionada con la consistencia.
Mientras que en el control tradicional del poder se habla de un ejercicio de
derechos legítimos en funcionamientos legítimos de la institucionalidad, el
control por presión ciudadana implica una ambigüedad[75],
es decir, existe una ejercicio legítimo de un derecho, pero como un acción
preventiva –Frühwarnsystems[76]-
frente a fallas no legítimas del Estado –distanciamiento, decisiones estatales
basadas en patrones fácticos, tales como la corrupción, entre otros-. La
tercera diferencia es la relación con otros derechos. Mientras que el control
tradicional se fundamenta en el artículo 40 numerales 2, 4 y 6 en concordancia
con los artículos 103ss., 229 y 241 numerales 2, 4 y 5 de la Constitución
Política (entre otros), el control por presión ciudadana se fundamenta en el
artículo 40 en concordancia con los artículos 20 y 37 de la Constitución
Política. Ello implica, por tanto, una variación en la intensidad de
protección, pues el control por presión ciudadana implica también un ejercicio
de libertad de expresión y de opinión, es decir, la libertad que tiene todo
ciudadano de manifestarse y construir una percepción sobre el funcionamiento
del Estado.
4.6.3. A partir de este marco normativo y
conceptual, la jurisprudencia comparada y la literatura sostienen que el
derecho a la protesta implica un ejercicio de formación de conciencia de Estado
–Willensbildung[77]-,
así como un ejercicio de exteriorización de la persona y su percepción en torno
al funcionamiento de las instituciones. Por el ejemplo, el Tribunal federal
constitucional alemán, en el caso Brokford[78],
sostuvo que la libertad de reunión y de manifestación facilita la constante
puesta en diálogo de opiniones, la cual es un elemento esencial de la vida del
Estado[79].
Asimismo, la Corte Suprema de los Estados Unidos, en el caso New York Times
v. Sullivan[80],
manifestó que la salvaguardia constitucional fue hecha para asegurar el
intercambio sin trabas de ideas para la realización de los cambios políticos y
sociales deseados por el pueblo y, por tanto, es un principio fundamental del
sistema constitucional norteamericano el mantenimiento de la oportunidad para
la libre discusión política, con el fin de que el gobierno pueda responder a la
voluntad del pueblo y que los cambios puedan ser obtenidos por medios legales[81].
4.6.4.
En ese sentido, puede decirse que el ámbito irreductible de protección del
derecho a la reunión, manifestación y protesta, es la conglomeración de
personas, identificadas con fines comunes, cuyo fin es manifestarse –libertad
de expresión- frente al funcionamiento del gobierno –control político-, a
través de la presión en la calle y mediante un actuar pacífico y sin armas. En
otras palabras, el Legislador no podrá, por vía de legislación estatutaria,
establecer medidas que cercenen la facultad ciudadana de ejercer control al
poder político, de manifestarse u opinar libremente y de intentar establecer un
diálogo con el Estado sobre asuntos esenciales. Por ejemplo, el Estado no podrá
tomar medidas que anulen el ejercicio del derecho –restricción plena de vías,
medidas de excepción que suspendan indefinidamente el derecho de protesta,
entre otros-, o que criminalice el derecho –creación de tipos penales,
ejercicio directo o indirecto de censura, entre otros-. De esta condición
principal, derivan condiciones concretas.
4.6.5. La Corte Constitucional ha
protegido el carácter fundamental de este derecho, ha reiterado la reserva
legal de su reglamentación y ha reconocido la interrelación y la
interdependencia con otros derechos fundamentales, principalmente con la
libertad de expresión y la participación política, en desarrollo de la premisa
de acuerdo con la cual, los derechos fundamentales son universales, indivisibles,
interrelacionados e interdependientes[82].
La interdependencia de los derechos
apunta a señalar, que el disfrute de un derecho depende de la realización de
otro derecho o de otro grupo de derechos. Esta no es una afirmación nueva y se
encuentra en instrumentos y documentos internacionales, así como en las
sentencias de Corte Constitucional, que explícitamente han reconocido esta
característica de los derechos fundamentales en diversos escenarios.
La tesis de la interdependencia e
interrelación entre los derechos fue dispuesta por la Corte Constitucional
desde la década de los noventa. Así en la Sentencia C-251 de 1997, al
efectuarse el control sobre la Ley 319 de 1996 Por medio de la cual se
aprueba el “Protocolo adicional a la Convención Americana sobre Derechos
Humanos en marteria de Derechos Económicos, Sociales y Culturales ‘Protocolo de
San Salvador’”, la Sala Plena señalaría:
“5-
Como lo señala el Preámbulo, conforme a la filosofía de los convenios
internacionales, los derechos humanos forman una unidad, pues son
interdependientes, integrales y universales, de suerte que no es admisible que
se desconozcan unos derechos so pretexto de salvaguardar otros. Así lo señalan
con claridad la propia Declaración Universal, los pactos internacionales y los
documentos finales de las dos conferencias mundiales de derechos humanos, a
saber la Declaración de Teherán de 1968 y la de Viena de 1993. Por ejemplo, los
considerandos de los pactos internacionales de derechos humanos recuerdan que
"no puede realizarse el ideal del ser humano libre, liberado del temor y
de la miseria, a menos que se creen condiciones que permitan a cada persona
gozar de sus derechos económicos, sociales y culturales, tanto como de sus
derechos civiles y políticos." Por su parte la Declaración de Teherán
proclama que "los derechos humanos y las libertades fundamentales son
indivisibles" y, según la Declaración de Viena, la democracia, el
desarrollo y los derechos humanos son "interdependientes" y "se
refuerzan mutuamente".[83]
4.6.6. Esta postura tuvo desarrollo
durante las décadas de los noventa y del dos mil, especialmente en relación con
el derecho a la seguridad social en materia de salud, en materia de pensiones,
el derecho a la educación, el derecho a la dignidad humana y el acceso al agua,
de modo concurrente con otros escenarios de desarrollo jurisprudencial.
La Sentencia C-520 de 2016 trae
una reconstrucción de ese desarrollo, al resolver una demanda de
inconstitucionalidad formulada en contra del artículo 4 (parcial) de la Ley
1678 de 2013, “Por
medio de la cual se garantiza la educación de posgrados al 0.1% de los mejores profesionales
graduados en las instituciones de educación superior públicas y privadas del
país”. En
dicho fallo se recordó alrededor de la interdependencia entre los derechos
constitucionales y su protección, que:
“La
Corte Constitucional, en un proceso que tuvo su mayor grado de desarrollo entre
los años 2002 y 2012[84],
comenzó a ampliar y precisar su comprensión de los derechos constitucionales, a
la luz de los principios de interdependencia e indivisibilidad, y bajo el
entendimiento de que todos los derechos deben ser igualmente satisfechos, pues
todos se dirigen a la satisfacción de la dignidad humana. Tres sentencias de la
Sala Plena explicaron a fondo esta concepción de los derechos, ya avanzada por
distintas salas de revisión en sede de tutela, en un amplio número de
pronunciamientos. Las decisiones C-377 de 2011[85],
C-288 de 2012[86],
C-313 de 2014[87]
indicaron algunos elementos de los derechos fundamentales, que se dirigen a
destacar su carácter interdependiente e indivisible, y llevan a matizar la
distinción conceptual entre derechos fundamentales y derechos sociales, o entre
derechos de abstención y de prestación.”[88]
La jurisprudencia reciente de la Corte
pone de presente la interdependencia e interrelación entre los derechos, en el
escenario de las personas privadas de la libertad. De este modo puede ser
referida la Sentencia T-049 de 2016, que resolvió la solicitud de amparo
elevada por dos reclusos de la cárcel de Acacias, Departamento del Meta, en la
que se afirmó desde el precedente contenido en la Sentencia T-388 de 2013, que:
“Los
derechos fundamentales de las personas privadas de la libertad son
interrelacionados e interdependientes. Unos dependen de otros. Esto es, además
de ser indivisibles y formar un todo de protección, los derechos fundamentales
dependen unos de otros. El dejar de proteger el derecho a la alimentación,
además de afectar a la dignidad humana, puede traer otras violaciones como
afectar la salud, la integridad e incluso la vida. La imposibilidad de
educación y de acceso a la justicia, puede desembocar en restricciones
ilegítimas e injustificadas a la libertad (por ejemplo, un preso que por no
saber leer  y por falta de información y de acceso a la justicia, no sabe que
tiene derecho a salir de la cárcel desde hace un tiempo).”[89]
4.6.7. La Corte Constitucional ha
reconocido explícitamente la interrelacionalidad e interdependencia existente
entre los derechos de reunión y protesta pública, junto con la libertad de
expresión y los derechos políticos
El punto de partida se encuentra en la Sentencia
T-456 de 1992 que negó el amparo a unos ciudadanos de Honda, a quienes el
alcalde les negó el derecho a realizar una reunión política por las calles del
municipio. La Corte afirmó el carácter fundamental del derecho de reunión al
precisar que sus limitaciones únicamente proceden por vía legislativa. De este
modo sostuvo que “En adelante, sólo el legislador podrá establecer los
casos en los cuales puede limitarse el ejercicio del derecho de reunión y
manifestación.  Aunque la norma aprobada no consagre expresamente las
figuras de aviso o notificación previa para las reuniones públicas, como si lo
hacen otras constituciones europeas y latinoamericanas, la facultad otorgada
por la Constitución de 1991 al legislador le permitirá reglamentar el derecho y
establecer el aviso previo a las autoridades, determinar los casos en que se
requiere y la forma como debe presentarse para informar la fecha, hora y lugar
de la reunión o la manifestación”[90].
Un par de años más tarde y por medio de
la Sentencia C-024 de 1994, que examinó la constitucionalidad de
numerosas normas del Decreto 1355 de 1970, Código Nacional de Policía, la Corte
precisaría el contenido del derecho de reunión, así como su interrelación e
interdependencia con otros derechos fundamentales, señalando específicamente
que “El
derecho de reunión ha sido concebido como una libertad pública fundamental pues
constituye una manifestación colectiva de la libertad de expresión y un
medio para ejercer los derechos políticos. Esta libertad es la base de la
acción política en las campañas electorales y también de los movimientos
cívicos u otras manifestaciones legítimas de apoyo y protesta”[91].
(Resaltado fuera de texto)
Posteriormente sería expedida la Sentencia
C-179 de 1994, que efectuó el control sobre el proyecto que luego se
convertiría en la Ley 137 de 1994, Estatutaria de los estados de excepción.
Allí al examinar el literal d) del artículo 38 (relacionado con la facultades
del Presidente en los estados de excepción), señalaría la Corte que “Entonces
no les asiste razón a los intervinientes primeramente citados, pues
precisamente la norma que consideran violada, al regular el derecho de reunión,
autoriza a la ley para "establecer de manera expresa los casos en los
cuales se podrá limitar el ejercicio de este derecho" y esto es lo que el
literal d) del artículo 38 estatuye al señalar los casos en los cuales se
requiere de permiso previo para la celebración de reuniones y manifestaciones,
en el evento de que ellas puedan contribuir, en forma grave e inminente a
perturbar el orden público.”[92]
La Corte Constitucional por medio de la Sentencia
C-742 de 2012 explicitó el carácter interrelacional del derecho de reunión
y su interdependencia con otros derechos, al declarar la
exequibilidad del artículo 44 de la Ley 1453 de 2011, por medio del cual fue
establecido el tipo penal de Obstrucción a vías públicas que afecten el
orden público. En dicho fallo la Corte Constitucional al referirse al
contenido, sentido y alcance del artículo 37 de la Constitución, señaló lo
siguiente:
“4.2. Esta norma, a diferencia del artículo 46 de la Constitución
de 1886 que sólo consagraba el derecho de reunión, incorpora el
derecho de manifestación, garantizando en ambos casos su ejercicio público y
pacífico, y estatuye que sólo la ley podrá señalar expresamente los casos en
los cuales puede limitarse el ejercicio de este derecho. El derecho a
reunirse y manifestarse pública y pacíficamente, ha sido reconocido por esta
Corporación como una de las varias manifestaciones que tiene la libertad de
expresión (artículo 20, CP). Dentro de un régimen jurídico pluralista que
privilegia la participación democrática y que además garantiza el ejercicio de
otros derechos de rango constitucional como la libertad de locomoción (art. 24,
CP) y los derechos de asociación (artículo 38, CP) y participación en los
asuntos públicos (artículos 2 y 40, CP), la protesta social tiene como función
democrática llamar la atención de las autoridades y de la opinión pública sobre
una problemática específica y sobre las necesidades que ciertos sectores, en
general minoritarios, para que sean tenidos en cuenta por las autoridades.”[93]
Este precedente y sus referencias a
la interrelacionalidad de los derechos de reunión y protesta pública,  sería
recogido por la Sentencia T-366 de 2013, que amparó los derechos
fundamentales de una ciudadana afrocolombiana quien fue discriminada por el
ICETEX como consecuencia de haber participado en una protesta pública y pacífica
en contra del servicio prestado por esa entidad[94].
4.6.8. Como consecuencia de todo lo
anterior es necesario concluir desde la jurisprudencia de la Corte
Constitucional, la interrelación y la interdependencia existente entre los
derechos fundamentales de reunión, manifestación pública, protesta ciudadana,
libertad de expresión y los derechos políticos, de modo tal, que la realización
o la violación del derecho de reunión implica el logro o la afectación de la
libertad de expresión y de los derechos políticos. Esta situación resulta
determinante para el examen del cargo de violación de reserva de ley
estatutaria por las normas del Código Nacional de Policía y Convivencia, como
se explicita a continuación.
4.7. Límites al Derecho
de reunión, manifestación y protesta
De la condición principal desarrollada en los puntos
4.6.2. y 4.6.4, se derivan un conjunto de condiciones necesarias para la
limitación del derecho a la reunión, la manifestación y la protesta.
4.7.1. La primera condición consiste en la necesaria
limitación legislativa de los derechos a la reunión y la protesta por vía de
ley estatutaria. Ello se debe a que los derechos consagrados en el artículo 37 de
la Constitución Política de Colombia hacen parte del catálogo de derechos
fundamentales del cuerpo constitucional.
4.7.2. La segunda condición consiste en que, debido
al mandato expreso del artículo 37 de la Constitución Política de Colombia,
existe una restricción tanto para el margen de configuración legislativa, como
para el margen de discrecionalidad ejecutiva. Por una parte, el Legislador no
puede crear estatutos generales de la reunión, manifestación y protesta, que le
concedan la facultad tanto a él como al Ejecutivo, de definir qué es una
reunión, una manifestación o una protesta. Ello se debe a que, una decisión de
este talante, podría involucrar una intervención desproporcionada en estos
derechos, así como una afectación grave a otros derechos, como la libertad de
expresión, el ejercicio de derechos sindicales, entre otros. Por otra parte, el
Ejecutivo solo podrá intervenir estos derechos en virtud de una ley, es decir,
no puede tomar decisiones de tipo definitorio –decir qué es una reunión,
manifestación o protesta–, ni tomar decisiones que impliquen la configuración,
y por tanto el ejercicio, de estos derechos. El Ejecutivo, en consecuencia,
solo puede actuar conforme a los límites fijados por el Legislador y la
jurisprudencia constitucional que haya revisado las decisiones legislativas. La
administración frente al derecho de reunión y manifestación pública, solo podrá
confrontarlo en el escenario concreto para el control del orden público.
La pregunta a resolver en este punto consiste en qué
debe entenderse por limitar o, en otras palabras, hasta dónde puede llegar el
margen de configuración legislativa. Para ello, es necesario emplear el método
de interpretación por bloque de constitucionalidad y analizar el artículo 37 de
la Constitución Política de Colombia en concordancia con el art. 15 de la
Convención Americana sobre Derechos Humanos, así como revisar la jurisprudencia
de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, como criterio hermenéutico
relevante, en temas relacionados con la reunión, la manifestación y la
protesta. Igualmente, es conveniente revisar el artículo 37 de la Constitución
Política de Colombia a la luz de la jurisprudencia comparada e internacional en
materia de estos derechos.
4.7.3. Límites concretos
El artículo 37 de la Constitución Política de 1991
consagra un límite intrínseco a los derechos de reunión, manifestación y
protesta. Él consiste en que estos derechos deben ejercerse de manera pacífica.
Por pacífica, a su vez, deben entenderse dos cosas.
Por una parte, el Derecho constitucional comparado
sostiene que el ámbito material de protección del derecho a la reunión, la
manifestación y la protesta excluye cualquier uso de armas durante el ejercicio
de estos derechos –Waffenlosigkeit[95]-.
Por otra parte, debe entenderse por ejercicio
pacífico de estos derechos, que las acciones por parte de los manifestantes no
tienen como objeto la provocación de alteraciones violentas[96]
o el desconocimiento del Estado de derecho. Una definición concreta sobre
manifestaciones, cuyo objeto es la alteración violenta o el desconocimiento del
Estado de derecho, no es sencilla[97].
Ella implica una lectura de las normas convencionales, así como una revisión de
los criterios hermenéuticos relevantes. En esa dirección, el artículo 15 de la
Convención Americana sobre Derechos Humanos expresa que el ejercicio de estos
derechos solo puede estar sujeto a las restricciones previstas por la ley, que
sean necesarias en una sociedad democrática, en interés de la seguridad
nacional, de la seguridad u orden público, o para proteger la salud o la moral
públicas o los derechos o libertades de los demás.
La forma en que puedan verse afectados los derechos
fundamentales o los principios y valores del Estado social de derecho depende
de las apreciaciones y limitaciones que determine el juez constitucional caso
por caso[98].
Por tanto, los límites serán constitucionalmente aceptables, solo si, una vez
aplicadas las  fórmulas de equilibrio, pueda establecerse una armonización
entre el ejercicio de éste derecho fundamental, frente al orden público y los
derechos fundamentales de los demás[99].
Esto no significa, empero, que el Legislador esté
facultado para expedir cláusulas generales, que otorguen un amplio margen de
discrecionalidad a la policía para restringir los derechos del artículo 37 de
la Constitución Política de Colombia. El deberá, por el contrario, implementar
las reglas y subreglas establecidas por la Corte Constitucional y, en caso de
no existir estas al momento, establecer limitaciones detalladas que eviten, en
la mayor medida de lo posible, ambigüedades que sean aprovechadas para
actuaciones arbitrarias o limitaciones desproporcionales.
Si se revisa la jurisprudencia de la Corte
Constitucional, la experiencia interamericana y comparada, podría afirmarse
que, a partir de criterios de razonabilidad, necesidad y proporcionalidad, se
entiende que el derecho de reunión y manifestación pública tiene, en principio,
tres ejes de limitación: a) un eje concerniente a la fase preliminar del
derecho de reunión y manifestación pública; b) un segundo eje relacionado con
la ejecución de dicho derecho fundamental; y, c) un tercer eje orientado hacia
los derechos de los demás.
4.7.4.1. Límites relacionados con la preparación y
organización de reuniones, manifestaciones y protestas
La fase previa consiste en el conjunto de decisiones
que anteceden a la realización de la reunión, la manifestación o la protesta.
La experiencia comparada sostiene que el Legislador puede crear ciertas reglas,
pero cada una de ellas debe entenderse no como un requisito para el ejercicio
los derechos en cuestión, sino como un facilitador para garantizar otros derechos
fundamentales y los fines esenciales del Estado de derecho. En otras palabras,
esto significa que, en caso de no darse alguna de estas reglas, el Estado no
puede negar o impedir la reunión, manifestación o protesta[100],
sino que deberá tomar medidas alternativas, para garantizar el cumplimiento de
sus labores. En sentido similar, tanto la jurisprudencia de la Corte
Interamericana Derechos Humanos, así como la literatura interamericana, han
sostenido que las reglas en la fase previa no pueden implicar una anulación o
impedimento de estos derechos, sino medidas para facilitar la labor estatal.
Estas reglas a considerar son: a) la autorización previa; b) el anuncio previo
y; c) el análisis de fin legítimo.
La autorización previa consiste en someter a
consideración de la autoridad pública competente la realización de una reunión,
manifestación o protesta. Para el derecho comparado, la imposición de tal
límite es inconstitucional[101],
pues ello implicaría, por una parte, que la autoridad pública gozaría de un
margen de discrecionalidad para permitir o restringir ciertos temas y, por otra
parte, que dicho ejercicio podría significar un acto de censura[102].
Si se hace una interpretación armónica del artículo 37 en concordancia con el
artículo 20 inciso segundo de la Constitución Política de Colombia, así como
una interpretación por bloque del artículo 37 en concordancia con el artículo
15 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, podría decirse que la
obligación de autorización previa es inconstitucional en situaciones de
normalidad. Por una parte, el Derecho interamericano sostiene que los límites
al Derecho de la reunión, la manifestación y la protesta no se ubican en la
fase previa, sino en el ejercicio concreto del derecho, es decir, que pueden
establecerse para un intercambio pacífico de ideas, una defensa de intereses
comunes o tomar acciones comunes[103].
En ese sentido, no puede establecerse una autorización previa en el Derecho
interamericano[104].
En cuanto al Derecho colombiano, pensar una
autorización previa, en situaciones de normalidad, implicaría que la autoridad
competente estaría facultada para hacer control previo a las temáticas o ideas
que pretenden expresarse y, por tanto, el ejercicio una competencia que es
contraria al artículo 20 inciso segundo de la Constitución Política de 1991, el
cual consagra que no habrá censura. Sin embargo, en estados de excepción, la
Corte Constitucional ha abierto la posibilidad de imponer este límite, al
declarar constitucional el art. 38 lit. d) de la Ley 137 de 1994[105].
En consecuencia, el Legislador no podría, a través
de una Ley estatutaria, que limite el derecho de reunión, manifestación y
protesta, imponer una obligación de autorización previa en situaciones de
normalidad.
El aviso previo, a su vez, consiste en el acto de
informar a la autoridad competente la realización de una reunión, manifestación
o protesta. A diferencia de la autorización previa, la experiencia comparada ha
sostenido que este límite es condicionalmente constitucional. Si se revisa
desde el fin legítimo que protege este límite, podría decirse que el anuncio le
permitiría a la autoridad competente tomar las medidas necesarias para que la
reunión, manifestación o protesta tengan un transcurrir normal, sin
alteraciones mayores al tránsito[106]
y sin alteraciones graves a la cotidianidad de los habitantes –fin fáctico–.
Ello implicaría, por tanto una garantía de la seguridad y del orden público[107]
-fin normativo–.
Sin embargo, desde la proporcionalidad en estricto sentido,
el Derecho comparado ha sostenido que el aviso previo no puede constituir un
requisito sine qua non para el ejercicio del derecho a la reunión, la
manifestación y la protesta[108].
La razón de ello consiste en que, a través de la imposición del anuncio previo
se podría, por una parte, establecer una obligación de autorización tácita y,
por otra parte, se facultaría a la autoridad pública para impedir las
manifestaciones espontáneas[109].
En materia internacional, la Relatoría especial para
Libertad de Expresión de la OEA, sostiene que la exigencia de una notificación
previa a la manifestación no vulnera el derecho a la libertad de expresión ni a
la reunión[110]
porque, de acuerdo al Comité de Derechos Humanos de la ONU, este requisito no
es incompatible con el artículo 21 del Pacto Internacional de Derechos Civiles
y Políticos. Sin embargo, la exigencia de una notificación previa no puede
convertirse en la exigencia de un permiso previo, otorgado por un agente con
facultades ilimitadamente discrecionales[111].
En sentido similar se ha manifestado la Corte
Constitucional, para quien la finalidad del aviso previo, a la luz de la
Constitución Política de 1991, no puede ser la de crear una base, para que la
reunión y la manifestación sean prohibidas[112].  El objeto
de este límite, de acuerdo a la Corte Constitucional, es el de informar a las
autoridades competentes, para que tomen las medidas conducentes a facilitar el
ejercicio del derecho sin entorpecer de manera significativa el desarrollo
normal de las actividades comunitarias[113].
Por tanto, el Legislador puede consagrar una regla
de aviso previo, pero sin que ella implique una obligación para el ejercicio
del derecho a la reunión, manifestación y protesta, ni una obligación de
autorización previa implícita. Asimismo, el Legislador deberá manifestar que el
aviso previo no es impedimento para la realización de reuniones,
manifestaciones o protestas espontáneas.
La tercera regla es la relacionada con la revisión
de fin legítimo y el ejercicio de la censura, en otras palabras, es necesario
preguntarse si el Estado puede solicitar a los manifestantes la materia –o
temática– que impulsa la reunión, la manifestación o la protesta, para hacer un
control material de la misma. Este asunto no es sencillo. Por una parte es
necesario revisar si el Estado tiene una competencia para imponer, como
requisito, la regla del fin legítimo; por otra parte, debe cuestionarse si debe
existir un catálogo sobre fines no legítimos.
Si se interpreta, de manera estricta, el artículo 37
en concordancia con el artículo 20 inciso primero e inciso segundo de la
Constitución Política de Colombia, podría decirse que no existe un margen de
configuración que le permita al Estado decidir cuáles temas son legítimos y
cuáles no. Ello se debe a que las manifestaciones traen consigo las
cosmovisiones, convicciones y opiniones de las personas, las cuales no pueden
ser cuestionadas por el Estado. Un ejemplo en Derecho comparado es el Estado de
Illinois, en Estados Unidos. En él, la American Civil Liberties Union of
Illinois establece que, salvo muy pocas excepciones –como la incitación a
conductas contrarias–, el gobierno no puede limitar la protesta en la propiedad
pública a causa de los puntos de vista de la misma[114],
pues el gobierno debe ser neutral entre los mensajes y los mensajeros[115].
Sin embargo, si se revisa el límite intrínseco del
derecho a la reunión, la manifestación y la protesta, podría decirse que el
Legislador tendría una facultad de intervención, pero de carácter restringidísimo.
De acuerdo al artículo 37 oración primera de la Constitución Política de
Colombia, estos derechos pueden ejercerse de forma pública y pacífica. Como se
sostuvo anteriormente, por pacífico se entiende no sólo la realización de
reuniones, manifestaciones o protestas sin porte de armas, sino también sin
tener la finalidad de promover la alteración violenta o el desconocimiento del
Estado de derecho. Bajo estos supuestos generales, podría decirse que el
ejercicio de estos derechos implica, necesariamente, el respeto de los
principios esenciales de la Constitución Política de Colombia. Por tanto, no
podría existir una reunión, manifestación o protesta, cuyo objeto sea la
promoción del discurso de odio –racismo, xenofobia, homofobia, antisemitismo,
entre otros– o de apologías intolerables –apología al delito, apología al
genocidio, apología al terrorismo, entre otros–, los cuales son considerados en
el Derecho como tipos penales[116].
Asimismo, podría decirse que no podrían realizarse reuniones, manifestaciones o
protestas, cuyo objeto sea la incitación a la violencia o a la afectación de
derechos, tales como la propiedad, la integridad, entre otros[117].
Si el derecho a la reunión, manifestación y protesta
tiene como límite su ejercicio pacífico, la siguiente pregunta es cómo puede
concretar el Legislativo dichas restricciones. Para ello, es necesario tener en
cuenta, que el Legislador no puede crear cláusulas generales de fin legítimo.
La razón consiste en que, a través de una cláusula de este tipo, podría
ejercerse una censura contraria a constitución. Asimismo, el legislador debe
hacer una construcción negativa, la cual permita, por un lado, diferenciar el cuestionamiento
del Estado –como ejercicio legítimo– y las conductas ilegítimas y, por otro
lado, concretar cuáles son las amenazas concretas a los derechos fundamentales
y principios definitorios del Estado.
Por tanto, el legislador no podrá establecer cláusulas
ambiguas o generales de comprobación de fin legítimo, sino que deberá
establecer una lista negativa sobre aquellos fines no permitidos por la
Constitución Política de Colombia.
4.7.4.2. Límites relacionados con el ejercicio de las
reuniones, manifestaciones y protestas
Esta limitación surge con la interpretación conjunta
del art. 37 oración primera de la Constitución Política de Colombia de 1991 y
el art. 15 oración primera de la Convención Americana sobre Derechos Humanos.
Ella consiste en que el derecho de reunión y manifestación deberá ser
practicado de manera pacífica y sin armas. De esta regla surgen dos
consideraciones. La primera –y de manera sencilla- la prohibición del uso de
las armas en los escenarios de reunión y manifestación pública. Sin embargo, la
prohibición del uso de armas es una condición tanto para los titulares del
derecho de reunión y manifestación  pública como para los miembros de la fuerza
pública.
La segunda, es la condición del ejercicio de éste
derecho fundamental a su desarrollo de manera pacífica. Esta regla merece una
consideración especial. La Corte Constitucional estableció que la naturaleza
del derecho de reunión, es en sí mismo conflictivo, no puede ser la causa
justificativa de normas limitativas del mismo. No se puede considerar al
derecho de reunión y manifestación como sinónimo de desorden público para
restringirlo per se[118].
De acuerdo a lo anterior, toda limitación al derecho
fundamental fundamentado en la irrupción del orden público es inconstitucional.
Esto porque el simple ejercicio de este derecho, en los términos señalados en
la Constitución y la CADH, implica una alteración al orden público y una
afectación a los derechos de los demás, p.ej. el derecho de locomoción de
terceros. De esta manera, es admisible todo límite a este derecho fundamental,
siempre que con el ejercicio de este derecho se afecte gravemente el orden
público haciendo que éste deje de ser pacífico.
Esta limitación impone al menos dos obligaciones al
legislador. La primera consiste en interpretar la alteración al orden público
que conlleva el ejercicio del derecho de manifestación como un efecto legítimo
del derecho fundamental, es decir, el existir consenso institucional sobre el
carácter irruptivo del derecho fundamental de reunión y manifestación pública.
La segunda, consiste en que le corresponde al
legislador concretar los motivos abstractos establecidos tanto en la
Constitución, como en el ordenamiento internacional, para limitar el derecho
fundamental, esto es, el legislador debe establecer de manera taxativa los
valores que deben prevalecer y que serán los límites para ejercer el derecho de
protesta, p.ej. discursos de odio, apologías al racismo, apología al genocidio,
entre otros.
4.7.4.3. Límites relacionados con la elección del lugar
La interpretación por bloque de constitucionalidad[119]
del artículo 37 oración segunda de la Constitución Política[120]
en concordancia con el artículo15 oración segunda de la Convención Americana de
Derechos Humanos[121]
establece que las limitaciones deben responder a la seguridad nacional, los
derechos y libertades de los demás. Sin embargo no debe obviarse la naturaleza
conflictiva del derecho de reunión que, como anteriormente se estableció, su
ejecución legítima conlleva a la alteración del orden público.
Una de las manifestaciones más precisas del derecho,
además de reunirse, es la capacidad de definir cuándo y dónde se deben realizar
las manifestaciones. La capacidad de definir los lugares supone un ejercicio
del derecho expresión y un ejercicio legítimo del espacio público. Frente al
primer punto, el ejercicio del derecho de reunión y manifestación garantiza la
libertad de expresar las ideas, en especial de hacerlo donde los titulares del
derecho consideren tendrán un impacto significativo para el diálogo con la
institucionalidad. En especial, los titulares del derecho pueden manifestarse
donde se encuentran los centros de poder y de toma de decisiones.
Generalmente, el ejercicio de la protesta conlleva a
un pronunciamiento colectivo de la ciudadanía en contra de las políticas
concretas de las instituciones, pues es un sistema de presión fáctico donde la
ciudadanía participa, opina y se manifiesta en contra de las directrices
institucionales. Además, es una forma de participación política y ciudadana
diferente a las establecidas como tal en la arquitectura constitucional, pero
que está avalada por el derecho fundamental de reunión, manifestación y
protesta. De lo contrario, la posibilidad de elección por parte del Legislador,
y concretamente, la administración del lugar de protesta conlleva un ejercicio
de censura indirecta al derecho de reunión y manifestación pública, la cual
está prohibida por el inc.2 del artículo 20 de la Constitución[122].
El ejercicio del derecho de reunión y manifestación
pública no solo implica la posibilidad de expresión, también implica la
capacidad de atención. Los manifestantes tienen el derecho de elegir el espacio
público donde quieren expresar sus ideas, sus inquietudes o inconformidades
respecto a diferentes autoridades, y por otro lado, las autoridades tienen la
obligación de establecer las medidas posibles tendientes a garantizar los
lugares donde se llevará a cabo la manifestación pública, y sólo por razones
graves de seguridad pública y de afectación de derechos fundamentales de los
manifestantes, la posibilidad de elegir el sitio público de manifestación puede
ser limitada.
Sobre el segundo punto, las manifestaciones
constituyen un ejercicio legítimo del espacio público. El Tribunal
Constitucional español tuvo la oportunidad de referirse al tema, y al respecto
estableció que en una sociedad democrática, el espacio urbano no sólo es un
ámbito de circulación, sino también un espacio de participación[123].
En ese sentido, la Corte Constitucional estableció que algunas formas en las
que se materializa la democracia participativa que sustenta la estructura del
Estado colombiano van de la mano de la existencia de espacios públicos abiertos
de discusión en los que las personas puedan reunirse y expresarse libremente.
El espacio público es, entonces, el ágora más accesible en la que se encuentran
y manifiestan los ciudadanos[124].
Es así como las vías públicas o las calles en un sentido estricto, son foros de
acceso colectivo por excelencia, circunstancia que le atribuye un plus de
garantía y de neutralidad por parte del Estado en relación con quienes pueden o
no, como ciudadanos, hacer uso de ellos[125].
Por lo anterior, los mecanismos de participación
establecidos en el inciso primero del artículo103 de la Constitución Política
no son las únicas vías de expresión democrática de la sociedad colombiana, es
decir, los mecanismos de expresión de la sociedad no pueden ser encausados en
los mecanismos de participación establecidos en la Constitución. Esto significa
que a) el Congreso de la República puede crear diferentes mecanismos de
participación ciudadana; y, b) no puede sujetarse a la población a pronunciarse
únicamente bajo los mecanismos de participación establecidos en la
Constitución.
4.7.4.4. Límites relacionados con la afectación de los
derechos de terceros
El ejercicio del derecho a la protesta conlleva a
que las demás personas, que no estén ejerciendo éste derecho fundamental,
soporten determinadas cargas públicas y demás limitaciones a algunos derechos
fundamentales como p.ej. el derecho de locomoción. Estas limitaciones son
legítimas a causa de la categoría conflictiva del derecho a la protesta. Sin
embargo, cuando hay alteraciones injustificadas o graves que trasciendan a
daños a los terceros, éste derecho fundamental puede ser limitado.
A partir de la interpretación del artículo15 de la
Convención Americana sobre Derechos Humanos, este derecho puede ser limitado en
virtud de la protección de los derechos o libertades de los demás. Esta
cláusula debe interpretarse a partir del valor en abstracto que significa el
derecho de manifestación pública. En la valoración del caso concreto del
derecho de reunión y manifestación pública, corresponde tener en cuenta que
este involucra otro derecho de mayor envergadura: el derecho a la libertad de
expresión. Estamos ante uno de los primeros y más importantes fundamentos de
toda la estructura democrática. El socavamiento de la libertad de expresión
afecta directamente el nervio principal del sistema democrático. Por ello y en
principio, cualquier colisión posible entre este y otros valores, daría al
derecho de reunión y manifestación pública un peso abstracto mayor al de
otros.
Dada la
amplitud de estos conceptos, será menester llevar a cabo una interpretación
restrictiva de estos y una presunción favor libertatis. Esto busca que
no se disminuya la amplitud del derecho que se pretende proteger y se tenga en
cuenta, tal y como lo indica el artículo15 de la Convención Americana sobre
Derechos Humanos, que tales restricciones deben ser necesarias y proporcionales
“en una sociedad democrática[126]”.
Por ello, derechos como la integridad personal, la propiedad, el bienestar
general y el orden público deben ser analizados caso por caso, ya que solo en
un control concreto es posible determinar cuando el ejercicio del derecho de
reunión, manifestación o protesta, puede llegar a hacer nugatorio o afectar
tales derechos. Si no es posible establecer esto, toda duda se resolverá en
favor de los titulares del derecho de reunión.
4.7.4.5. Límites relacionados con la intervención de la
policía
El derecho a la manifestación y el control policial
ponen en tensión dos principios: la libertad y el orden público. El derecho
internacional de los derechos humanos ha resuelto la tensión en favor de la
libertad, fijando reglas concretas de comportamiento a los funcionarios de
policía[127]
en los Estados. Estas reglas fueron concretadas por la Corte Constitucional[128].
Una de ellas es que el poder de policía tiene límites concretos para el
mantenimiento del orden público. Entre ellos, la policía  solo puede adoptar
las medidas que sean necesarias, proporcionales y que  razonablemente sirvan
para restablecer el orden público. Las soluciones más enérgicas –aquellas que
impliquen un mayor uso de fuerza represiva- solo son admisibles si están
sustentadas por su estricta necesidad y siempre que ellas no restrinjan o hagan
nulo el derecho a la libertad de reunión y no vulneres derechos como la
integridad personal de los manifestantes.
La situación de las marchas y la intervención
policial en su desarrollo ha tenido estudios reflexivos. En Europa[129],
es claro que la función policial debe facilitar el desarrollo de marchas,
manifestaciones y protestas, mas nunca impedirlas. En desarrollo de una reunión
pública, la policía tiene prohibido recurrir al uso de la fuerza para el
restablecimiento del orden público. La policía tiene una obligación de
constante comunicación con los organizadores del evento. Esta labor conjunta
busca mantener el estado pacifico de la reunión, evitando que la aglomeración
se torne violenta. Solo hasta que se torne violenta, será admisible una
decisión legitima [que obedezca a criterios de necesidad y proporcionalidad]
será admisible para la disolver la marcha usando la fuerza.
Son inconstitucionales todas aquellas razones
morales o éticas o que apelen a presuntas buenas costumbres, para disolver
alguna manifestación o reunión.
La presencia de policía durante las manifestaciones
ha sido estudiada en América Latina. En algunas legislaciones, como la
brasilera, se permite la vigilancia e intervención militar en conglomeraciones
masivas pacíficas. Igualmente, los gobiernos han optado por regular las
manifestaciones e intervenirlas a partir de sus políticas antiterroristas. Sin
embargo, la presencia en exceso de la fuerza policial genera un efecto
psicológico en los participantes de la marcha que lo conocen como “efecto de
encapsulamiento”[130].
Ello consiste en la disolución indirecta de la marcha, por la presencia y
vigilancia excesiva de la fuerza policial. Los participantes se ven
“encerrados”[131]
en el transcurso de la marcha ya que al transitar en la calle junto con la
presencia de la fuerza policial en todos los costados, hace que los marchistas
sientan reprimida su libertad expresiva. Incluso, al comunicar previamente la
presencia de policías en el evento, haría que los marchistas desistan con
anterioridad de su asistencia al evento. Esto genera que la expresión de las
ideas no se lleve a cabo por la excesiva presencia policial[132].
Antes de decidir –legítimamente- disolver la marcha,
la autoridad está en la obligación de mediar los intereses contrapuestos en la
situación, con los organizadores del evento. Este diálogo busca la solución
previa del conflicto, buscando conjuntamente el mantenimiento tanto de la
protesta pacífica y del orden público. De tornarse violenta la aglomeración, la
autoridad debe garantizar un tiempo prudencial para que la agrupación o bien
retorne a un estado pacifico de normalidad o ella misma opte por su dispersión,
replegándose voluntariamente. Pasado este tiempo, estaría legitimado el uso de
la fuerza. Esta debe ser proporcional, no violenta, ni letal, siendo obligación
del Legislador, fijar una prohibición generalizada o por lo menos un régimen de
uso regulado de las armas de “letalidad reducida” o “antidisturbios”.
Una vez dispersada, para el restablecimiento del
orden, la policía está facultada para realizar detenciones preventivas que
disponga la Ley. Igualmente, proceden las detenciones extraordinarias que
obedezcan a parámetros estrictos -por afectación a personas, daños a la
propiedad y similares-. Están prohibidas las detenciones motivadas por
sospechas (indicios arrojados por la vestimenta, actitudes personales, etc.),
condiciones raciales, de género, expresión de ideas, entre otras.
Estas actuaciones de la policía, durante y después
de la dispersión de la aglomeración, deben estar controladas legislativamente
estableciendo el margen de responsabilidad a todos los policías, en especial a
quienes recurran al uso excesivo de la fuerza para reprimir la manifestación.
Así, tanto la persona que dio la orden de dispersión, como la orden en
concreto, deben ser objeto de estrictos controles. Solo serán admisibles
aquellas razones que el legislador contemple taxativamente. Tales medidas deben
evitar toda discrecionalidad o falta de control a las actuaciones de la
autoridad. Frente a la persecución penal, todas las actuaciones que se
adelanten, deben estar enmarcadas en el debido proceso y en razones
constitucionales de necesidad y proporcionalidad de cada medida. El Estado debe
evitar la selectividad penal de los acusados o aquellas persecuciones
preferentes a criminalizar la protesta social por el solo hecho de expresar
ideas, obstruir vías públicas o por solo perturbar el orden público. De igual
forma, es inconstitucional que las autoridades vulneren el derecho a la
intimidad, interceptando o vigilando las comunicaciones –por ejemplo en redes
sociales- de quienes convocan esta clase de actos, o en aquellos eventos donde
para la consecución de información el personal de la policía se infiltra en las
marchas[133].
Sin embargo, es constitucional aquella vigilancia externa, que no perturbe el
normal funcionamiento de las marchas: como la video-vigilancia de las cámaras
ubicadas en la calle.
Este modelo de intervención policial de las marchas
es estudiado por Gilham (Analizado por Ester Blay[134]).
Se propone que toda manifestación tiene características o dimensiones que
pueden ser analizadas a partir de tres modelos concretos de control policial: el
modelo de fuerza intensificada, el modelo de gestión negociada y el modelo de
incapacitación estratégica.
A partir de lo expuesto, debe entenderse que la
Constitución Política de Colombia de 1991 establece en su artículo 37 un modelo
de gestión negociada de intervención policial en las manifestaciones sociales.
Este tiene una tendencia a la selectividad estratégica de intervención de la
policía y que prohíbe un modelo de fuerza estatal intensificada. Ello quiere
decir que el Legislador colombiano debe, como mínimo, establecer pautas que:
(i) permitan un dialogo entre los organizadores de la marcha y la autoridad,
(ii) que tal dialogo construya una planificación de la protesta y evite el
choque de intereses, (iii) que al existir un choque, exista una gestión
negociada del conflicto que se resuelva con favorabilidad al derecho de
reunión, (iv) una vez se supere la planeación y se pase a materializar la
marcha, será deber de la autoridad mantener altos niveles de tolerancia social
hacia la expresión de las ideas difundidas en la marcha, (v) que dentro del
proceso de comunicación entre la autoridad y los organizadores se dejen reglas
claras sobre que comportamientos son tolerables y cuales están prohibidos
legislativamente, sin que ello consista en instrucciones o pautas
institucionales para realizar la manifestación, (vi) si se incumplen tales límites,
la autoridad debe recurrir como ultima ratio a las detenciones
preventivas, se prohíben las detenciones fundadas en el derecho legítimo que
tienen las personas a la desobediencia civil, mas sí son constitucionales
aquellas detenciones fundadas en razonamientos preventivos para la comisión de
delitos; (vii) igualmente, está facultada la policía para usar, como último
recurso la fuerza no letal, solo si existe un agotamiento previo de las etapas
de dialogo y comunicación, pudiendo ser selectiva la policía con aquellos
manifestantes que promuevan actos contrarios a lo permitido por el legislador,
(ix) es permitida la vigilancia selectiva –peligrosista- de participantes en
las marchas, solo si el estado tiene motivos constitucional y legalmente
fundados –desvirtuando la presunción de inocencia- para intervenir a aquellos
que este considere “potencialmente disruptivos” o peligrosos.
4.8. Solución del cargo concreto
A efectos de determinar en concreto
la eventual afectación de la reserva de ley estatutaria acusada por los
demandantes y algunos de los intervinientes, la Corte Constitucional evalúa la
normatividad cuestionada, desde los criterios de evaluación de la reserva sobre
los “Derechos y deberes fundamentales de las personas” construidos por
la jurisprudencia, entre otras por las sentencias C-646 de 2001
M.P. Manuel José Cepeda Espinosa, C-226 de 2008 M.P. Humberto Sierra Porto,
C-818 de 2011 M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, C-511 de 2013 M.P. Nilson
Pinilla Pinilla, C-044 de 2015 M.P. María Victoria Calle Correa y C-007 de 2017
M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado, ya
identificados. De este modo y en relación con cada uno de esos requisitos se
tiene:
4.8.1. Que efectivamente se trate de derechos y deberes de
carácter fundamental
Esta característica se cumple en un
doble nivel: en el nivel de los derechos concernidos directamente, como se
desprende del contenido del artículo 37 de la Constitución, que positiviza los
derechos de reunión y manifestación pública; y en el nivel de los derechos
interdependientes e interrelacionados, entre los que se cuentan los derechos
fundamentales a la libertad de expresión, la participación política, la
libertad de asociación y la libertad de locomoción entre otros, reconocidos por
la Corte Constitucional.
Como fue señalado en líneas
anteriores, la interrelación e interdependencia entre los anteriores derechos
fundamentales ha sido expresamente reconocida por la jurisprudencia de la Corte
Constitucional, entre otras por las Sentencias C-024 de 1994, C-179 de 1994,
C-742 de 2012 y T-366 de 2013, que desarrollaron la interacción sustantiva con
otros derechos fundamentales, principalmente con el derecho a la libertad de
expresión, contenido en el artículo 20 de la Constitución, entendido por la
Corte en la esclarecedora Sentencia T-391 de 2007 como “La libertad de expresar y difundir el propio pensamiento,
opiniones, informaciones e ideas, sin limitación de fronteras y a través de
cualquier medio de expresión –sea oral, escrito, impreso, artístico, simbólico,
electrónico u otro de elección de quien se expresa-, y el derecho a no ser
molestado por ellas. Esta libertad fundamental constituye la libertad de expresión stricto sensu, y tiene una doble dimensión – la de quien se
expresa, y la de los receptores del mensaje que se está expresando”[135].
También concurre y se
interrelaciona el derecho de reunión, de modo determinante, con la “participación
en el ejercicio y control del poder político” de que habla el artículo 40
de la Constitución Política, y la participación en general, en concurrencia con
el derecho a la libertad de expresión, como ha sido expresamente reconocido por
la Corte Constitucional en la ya referida la Sentencia C-742 de 2012, o en las
sentencias que han desarrollado la protección del derecho a la protesta pública
en distintos escenarios, entre ellos el educativo, como ocurrió con la
Sentencia T-541 de 2014 en la que la Corte señaló, que “Además de los
mecanismos democráticos derivados del principio de participación, tanto los
estudiantes como cualquier otro miembro de la comunidad educativa, tienen la
posibilidad de asociarse o reunirse para manifestar sus opiniones y ser oídos
en sus demandas e inconformidades, lo cual al gozar de protección
constitucional, obliga a garantizar la implementación de los mecanismos
adecuados para ello”[136].
Finalmente y dentro de
la misma línea vale referir la afirmación hecha por la Corte
Interamericana en la sentencia de fondo en el caso Castañeda Gutman contra
México, a propósito del carácter fundamental e interrelacional de los
derechos políticos, entre otros, con las libertades de reunión y expresión, al
señalar que “143.
La Corte considera que el ejercicio efectivo de los derechos políticos
constituye un fin en sí mismo y, a la vez, un medio fundamental que las
sociedades democráticas tienen para garantizar los demás derechos humanos
previstos en la Convención.”[137]
Desde la anterior perspectiva, no
cabe duda que la regulación establecida entre los artículos 47 a 75 de la Ley
1801 de 2016 tiene como materia los derechos fundamentales de reunión y
manifestación pública (artículo 37 de la Constitución), libertad de expresión
(artículo 20 de la Constitución) y los derechos políticos (artículo 40 de la
Constitución), principalmente la participación política, entendida como la
necesidad de expresión de sectores excluidos para que sean tenidos en cuenta,
conforme ha señalado la Corte Constitucional.
4.8.2. Que el objeto directo
de la regulación sea el desarrollo del régimen de derechos fundamentales o del
derecho concreto del que se trate
Este segundo criterio se satisface
plenamente en este caso concreto, en la medida que la totalidad del Título VI Del
derecho de reunión, del Libro Segundo de la Ley 1801 de 2016, tiene como
función textual la de regular directamente el ejercicio de los derechos
fundamentales de reunión y manifestación pública, en concurrencia e
interrelación con los derechos fundamentales a la libertad de expresión, la
participación política y la libertad de locomoción, “tanto en una dimensión estática (reunión) como dinámica
(movilización), de forma individual como colectiva” según ha señalado la Corte en la ya referida Sentencia C-742 de
2012.
Indudablemente
acontece allí el desarrollo de los derechos fundamentales de reunión y
manifestación pública, por dos razones, siendo la primera de ellas
orgánico-textual y la segunda de carácter sustantivo.
En la
dimensión orgánico-textual, se tiene que el Código Nacional de Policía y
Convivencia fue cuidadosamente armado. Consta de 243 artículos distribuidos en
tres libros, el primero de ellos destinado a las Disposiciones generales,
el segundo a La libertad, los derechos y deberes de las personas en materia
de convivencia, y el tercero, a Medios de policía, medidas correctivas,
autoridades de policía y competencias, procedimientos, mecanismos alternativos
de solución de desacuerdos o conflictos. La regulación del derecho de
reunión fue dispuesta en el Título VI del Libro Segundo, que está conformado
por quince (15) títulos, cuya materia específica son derechos reconocidos por
el sistema, como los son el derecho de propiedad, los derechos de seguridad, la
intimidad, la reunión, los derechos económicos, los derechos del ambiente, los
derechos de la salud, el derecho al patrimonio cultural y arqueológico, los
derechos y deberes que implican la convivencia en espacios urbanos, así como la
movilidad y la libertad de circulación.
Dentro de
esta comprensión la regulación dispuesta en el Titulo VI atiende
específicamente al derecho fundamental de reunión, de análoga forma a como
otros títulos desarrollan el régimen de otros derechos.
El segundo
criterio es de carácter sustantivo y no ofrece dudas. Las normas demandadas e
integradas tienen como materia específica los derechos de reunión y
manifestación pública, y alrededor de estos fueron dispuestas definiciones,
clasificaciones, facultades de reglamentación, limitaciones, prohibiciones,
restricciones, procedimientos y hasta sanciones, todas ellas referidas a tales
derechos, considerados como objeto directo de esa regulación.
4.8.3. Que la normativa
pretenda regular de manera integral, estructural y completa un derecho
fundamental
Los
artículos demandados y los sometidos a integración normativa de la Ley 1801 de
2016 contienen una regulación integral, completa y estructural de los
derechos fundamentales de reunión y manifestación pública. Prueba de ello es (i)
la sectorización dispuesta en la propia ley, que concentró su regulación en el
Título VI del Libro Segundo; (ii) la manifiesta intención del legislador,
consignada en la Exposición de Motivos del proyecto de ley, donde al referirse
a ese Título dijo que allí “Se hace un desarrollo minucioso de los
compartimentitos favorables y desfavorables a las reuniones, eventos y
espectáculos, que permitirán a las autoridades de policía, a quienes los
organicen y a quienes participen en ellos, contar con herramientas que permitan
garantizar su seguridad y su desarrollo pacífico y acorde con la convivencia
ciudadana”[138];
(iii) y adicionalmente, por la regulación integral de tres núcleos temáticos
y normativos, que integrados entre sí, disponen la regulación completa y
estructural de esos derechos fundamentales. Así se tiene lo siguiente:
Definición,
clasificación y reglamentación del derecho de reunión
Este
primer núcleo temático y normativo fue asignado a diversas normas del título
que definen conceptos y establecen clasificaciones. En primer lugar están los
artículos 47 y 48, definen la reunión como una “aglomeración de público”, que
luego será objeto de una clasificación de tres rangos: las reuniones o
manifestaciones públicas y pacíficas en espacio público; las aglomeraciones de
público no complejas, y las aglomeraciones de público complejas. En segundo
término se tienen los artículos 58 y 60 que definen las actividades que
involucran aglomeraciones de público complejas y no complejas, respectivamente,
que tendrán hondas consecuencias en el régimen de prohibiciones y sanciones. Es
necesario referir aquí también el artículo 75 de la ley, que define los
espacios habilitados y no habilitados para aglomeraciones de público, mediante
una remisión normativa.
El
otro asunto central de este primer núcleo es la reglamentación, la que es
presentada en dos niveles, el nacional y el de la autoridades municipales. Al
respecto, el parágrafo del artículo 47 le otorga al Gobierno Nacional el plazo
de un año, para definir y desarrollar diversas variables relacionadas con la
clasificación de las reuniones. Del otro lado el artículo 48 dispone una
habilitación para que las autoridades municipales reglamenten “las
condiciones y requisitos” de las reuniones. Igual sucede respecto de la
reglamentación de las aglomeraciones complejas y no complejas, previstas en el
parágrafo 2 del artículo 58 y en el artículo 61 de la ley, respectivamente.
Las condiciones
de modo, tiempo y lugar para el ejercicio del derecho de reunión y los otros
derechos fundamentales concurrentes
Este
es el segundo núcleo temático y se desarrolla entre los artículos 53 a 55 de la
Ley 1801 de 2016, destinados específicamente al Ejercicio del derecho de
reunión y manifestación pública y pacífica en el espacio público (artículo 53);
el uso de vías para el ejercicio de esos mismos derechos derecho (artículo 54);
y la protección del ejercicio del derecho de reunión y manifestación pública
frente a señalamientos infundados (artículo 55).
Igual
puede decirse del conjunto de diez prohibiciones dispuestas para los casos de
aglomeraciones no complejas, que incluyen el régimen de sanciones (artículo
59); la exigencia de permisos previos para las aglomeraciones complejas
(parágrafo 1 del artículo 60); el relevo de la obligaciones de seguridad y
protección que debe prestar la Policía Nacional, especialmente en el caso de
las aglomeraciones complejas como los partidos de fútbol, conciertos y
similares, cuya seguridad “interna y externa” deberá ser contratada por los
organizadores (artículo 62), sin considerar lo que dispone el artículo 218 de
la Constitución; el régimen de condiciones para las actividades que involucran
aglomeraciones complejas (artículo 63) con fijación del procedimiento para
obtener las autorizaciones (parágrafo 1 del artículo 63); la facultad otorgada
a las autoridades administrativas, que les permite impedir actividades con
aglomeraciones de público complejas, aun habiendo concedido el permiso
(artículo 69); el establecimiento de las facultades de supervisión e inspección
sobre las mismas actividades (artículo 71); y muy especialmente el régimen de
treinta (30) prohibiciones y sanciones a los organizadores de actividades que
involucran aglomeraciones complejas (artículo 73), y de catorce (14)
prohibiciones y sanciones a los asistentes de actividades que involucren
aglomeraciones complejas (artículo 74).
Alrededor
de las anteriores normas fue dispuesto el conjunto de procedimientos,
limitaciones, restricciones, condicionamientos y sanciones que se imponen a las
personas para que puedan ejercer los derechos de los que son titulares, con
énfasis en solicitudes, autorizaciones, planes, usos, prohibiciones y sanciones
al ejercicio programado del derecho de reunión, pero con silencios y omisiones
acerca de la reunión y la protesta espontánea, que como dijeron los
intervinientes, constituye un parte esencial de la democracia deliberativa.
Las actuaciones
y deberes de la fuerza pública alrededor del derecho de reunión
Finalmente
se dispuso en los artículos 56 y 57 el papel de la fuerza pública alrededor del
goce y ejercicio de los derechos de reunión y protesta pública pacífica. Allí
se establece el deber de garantía estatal y el carácter residual del uso de la
fuerza en las movilizaciones. Igualmente se disponen diversas reglas de
procedimiento a la actuación de la fuerza pública, así como la especificación
de las circunstancias que legitiman su intervención directa.
El
artículo 57 enuncia las obligaciones de acompañamiento e intervención de las
autoridades municipales destinadas a la garantía de lo que allí se denomina “el
goce efectivo de los derechos de la ciudadanía durante el desarrollo de la
movilización”.
Especial
referencia merecen los artículos 58 y 62 de la Ley 1801 de 2016, que establecen
el papel residual de la fuerza pública en los casos de aglomeraciones no
complejas y complejas. Este par de normas invierten el modo de cumplir las
obligaciones constitucionales de la Policía Nacional, en el sentido que el
servicio de seguridad deja de ser una obligación de la Policía, para ser una
facultad. En tal sentido el inciso tercero del artículo 62 establece que para
el caso de las actividades que involucren aglomeraciones complejas, y solo “En
casos excepcionales”, la Policía Nacional “podrá” complementar la
seguridad privada.
Dentro
de esta comprensión se está frente a una regulación integral, estructural y
completa de esos derechos, que involucra las posiciones de las autoridades
públicas y de los titulares de los derechos.
4.8.4. Que verse sobre el
núcleo esencial, los elementos estructurales y los principios básicos del
derecho o deber
Alrededor de este punto específicamente señaló la Corte
en la Sentencia C-007 de 2017, que “Este Tribunal ha precisado el
entendimiento de los últimos tres requisitos en el sentido de establecer que
los elementos estructurales se refieren a aquellos más cercanos a su
núcleo esencial, es decir, los aspectos inherentes al ejercicio del derecho
que consagren límites, restricciones, excepciones y prohibiciones que afecten
dicho núcleo esencial”[139]
(resaltado fuera del texto).
Esta misma cuestión había sido desarrollada en la
Sentencia C-818 de 2011 que declaró la  inexequibilidad de los artículos 13, 14,
15, 16, 17, 18, 19, 20, 21, 22, 23, 24, 25, 26, 27, 28, 29, 30, 31, 32 y 33 de
la Ley 1437 de 2011 “Por la cual se expide el Código de Procedimiento
Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”, por violar la reserva
de ley estatutaria.
En dicho fallo la Corte (i) precisó el tipo de
desarrollo normativo que le corresponde a la ley estatutaria, y adicionalmente,
(ii) identificó los elementos relevantes del núcleo esencial, propios de la ley
estatutaria.  En relación con el primer asunto sostuvo que “Finalmente,
y como cuarto criterio se encuentra la afectación o desarrollo de
los elementos estructurales de un derecho fundamental. Como se ha indicado la
reserva de ley estatutaria no se predica de la regulación de “todo evento
ligado a los derechos fundamentales”[140] sino
“solamente los elementos estructurales esenciales de los derechos
fundamentales”[141], de modo que
las leyes estatutarias no deben regular en detalle cada variante o cada
manifestación de dichos derechos o todos aquellos aspectos que tengan que ver
con su ejercicio”[142]
(Resaltado dentro del texto)
Y respecto de
los elementos relevantes del núcleo esencial en las leyes estatutarias dijo que
“Una
segunda respuesta que se ha expuesto en la jurisprudencia constitucional es que
es competencia del legislador estatutario desarrollar aspectos importantes
del núcleo esencial, con lo que parece sugerirse que tal núcleo es
delineado tanto por el constituyente como por el legislador estatutario.[143]
Algunos de los asuntos importantes del núcleo esencial que son propios de las
leyes estatutarias y que han sido señalados por la Corte son: (i) la consagración de
límites, restricciones, excepciones y prohibiciones[144],  y (ii) los
principios básicos que guían su ejercicio[145]. Otro elemento
que puede deducirse a partir de un examen de la estructura de los derechos
fundamentales es la definición de las prerrogativas que se desprenden
del derecho para los titulares y que se convierten en obligaciones para los
sujetos pasivos.”[146] (Resaltado
dentro del texto)
En
el presente caso los artículos demandados y los sometidos a integración
normativa de la Ley 1801 de 2016 contienen como ya se dijo, una regulación
integral, completa y estructural, en tanto que:
a)
Los artículos 47 y 48 definen lo que sean las aglomeraciones de público (es
decir, las reuniones) y disponen una clasificación tripartita de las mismas, a
la vez que establecen dos escenarios de reglamentación del derecho de reunión,
el primero de ellos relacionado con la incorporación de nuevas definiciones, y
el segundo con la habilitación de la función reglamentaria a las autoridades
municipales.
b)
Lo artículos 53, 54 y 55 señalan y establecen, como lo indicaron algunos de los
intervinientes, las condiciones de modo, tiempo y lugar que deben ser
satisfechas para poder ejercer los derechos fundamentales de reunión, protesta
pública pacífica y libertad de expresión, así como las condiciones necesarias
para su protección.
c)
Los artículos 56 y 57 prevén los modos de actuar de la fuerza pública,
introduciendo también condiciones de modo, tiempo y lugar, condiciones de
intervención y otros elementos relacionados con el ejercicio del derecho a la
reunión y la movilización, los deberes de protección, sus límites y
restricciones.
d)
Los artículos 58, 60 y 62 definen lo que sean las actividades que involucran
aglomeraciones complejas y no complejas, a la vez que definen el papel de la
Policía Nacional en ellas, invirtiendo el rol de dicha institución en el
cumplimiento de la obligación constitucional de seguridad, que pasa a ser
residual y no principal, facultativa y no obligatoria, privilegiando el
servicio de seguridad privada sobre el público.
e)
El artículo 59 establece diez (10) prohibiciones en los casos de actividades
que involucran aglomeraciones no complejas de público, mientras que el artículo
73 enumera otras treinta (39) prohibiciones, esta vez referidas a las
aglomeraciones complejas. Adicionalmente cada una de esas normas consigna un
parágrafo, trae un amplio régimen de sanciones.
f)
Los artículos 64, 65, 66, 67 y 68 establecen una minuciosa regulación en
materia de planes de emergencia, de “planes tipo” y planes en temporada.
g)
El artículo 63 establece nueve (9) requisitos que deben ser satisfechos, para
que pueda procederse a la programación de actividades que involucren
aglomeraciones de público complejas en escenarios habilitados y no habilitados,
previendo una regulación específica en el caso de los espectáculos taurinos en
el artículo70.
Considerado
lo anterior resulta indudable, que a lo largo del Título VI examinado, acontece
la regulación de los elementos estructurales del derecho de reunión y
manifestación pública, relacionados con el despliegue y el núcleo esencial de
tales derechos.
4.8.5. Que se refiera a la afectación o el desarrollo de los
elementos estructurales del derecho, esto es, que consagre límites, restricciones, excepciones
y prohibiciones que afecten la estructura y los principios del derecho
El último de los criterios de evaluación
para la reserva de ley estatutaria en materia de derechos fundamentales, señala
que la normatividad cuestionada debe consistir en la afectación o el desarrollo
de los elementos estructurales del derecho. Este último criterio también se
satisface como lo ponen de presente lo dicho hasta ahora y el conjunto de
principios, límites, restricciones, excepciones, prohibiciones y sanciones allí
establecidos.
Como principios comprometidos
pueden contarse los de autonomía y libertad, que le permiten a las personas
reunirse, expresar su pensamiento y manifestarse pública y pacíficamente; los
principios de participación y pluralidad, especialmente política; el principio
de protección y respeto de los derechos humanos, a cargo de la fuerza pública y
de las otras autoridades; los principios de diferencia y diversidad; y los
principios de proporcionalidad y necesidad.
Entre los límites más notorios
puede señalarse que la reunión, manifestación y la libertad de expresión fueron
sometidas por el legislador a los fines que este determinó en el artículo 53;
el ejercicio de esos derechos fue reglamentado minuciosamente. Se estableció un
régimen de avisos y de permisos; se establecieron diversas clasificaciones y
desde ellas, se fijaron requisitos para las actividades que implicaban reunión
de personas. Igualmente se hizo referencia al uso de las vías, a los
reglamentos locales y a los límites impuestos a las conductas de los
ciudadanos.
Los enunciados normativos contienen
bastantes prohibiciones, algunas de alta intensidad, acompañadas de un
amplio régimen de sanciones. De este modo se prohíbe o cuando menos se censura
el ejercicio de reuniones, manifestaciones y expresiones sin dar aviso previo y
sin obtener permiso; se prohíbe la emisión de varias clases de comunicaciones y
mensajes; se limita la actividad de la policía móvil antidisturbios si no hay
necesidad, así como la participación del ejército, salvo en estado de
excepción; y se establece un régimen especial y amplio de prohibiciones a los
ciudadanos en toda clase de actividades y de aglomeraciones.
Las restricciones son también
numerosas. Así, se debe dar aviso de la reunión y la manifestación con 48 horas
de antelación, el aviso debe ser hecho por escrito y debe estar firmado por al
menos tres personas; los solicitantes deben indicar el recorrido; se omite la
referencia a la protesta espontánea.
En consecuencia y como balance de todo
lo anterior, la Sala considera que la normatividad dispuesta en el Título VI Del
derecho de reunión, del Libro Segundo, artículos 47, 48, 49, 50, 51, 52,
53, 54, 55, 56, 57, 58, 69, 60, 61, 62, 63, 64, 65, 66, 67, 68, 69, 70, 71, 72,
73, 74 y 75 de la Ley 1801 de 2016, consiste en una regulación integral de los
derechos fundamentales de reunión y protesta pública pacífica, con incidencia
sobre los derechos interrelacionados y concurrentes de libertad de expresión y
los derechos políticos, que versa sobre el núcleo esencial, los elementos
estructurales y los principios básicos de esos mismos derechos, en el sentido
de haber consagrado límites, restricciones, excepciones y prohibiciones que afecten la
estructura y los principios de tales derechos, lo que obligaba a que esa
regulación sea expedida por los procedimientos de la ley estatutaria y no por
los de la ley ordinaria, como en efecto sucedió, razón por la cual, la Corte
Constitucional declarará la inexequibilidad de las referidas normas, defiriendo
los efectos de dicha declaración por un término no mayor al agotamiento de las
siguientes dos legislaturas, es decir, hasta antes del 20 de junio de 2019.
5. CARGO DOS. La demanda de inconstitucionalidad contra el
artículo 48 de la Ley 1801 de 2016, por violar la reserva de ley
Conforme fue señalado en el capítulo anterior, la pregunta
jurídica que debe resolver la Corte Constitucional es la siguiente: ¿Es
violatoria de la Constitución la facultad otorgada por el artículo 48 de la Ley
1801 de 2016 a “las autoridades municipales en concurso con los concejos
municipales y distritales de gestión del riesgo”, que les permite
reglamentar las condiciones y requisitos para el ejercicio del derecho
fundamental de reunión y protesta pacífica establecido en el artículo 37 de la
Constitución, frente a la cláusula de reserva de acuerdo con la cual, “Sólo
la ley podrá establecer de manera expresa los casos en los cuales se podrá
limitar el ejercicio de este derecho”?
5.1.
Los demandantes solicitaron a la Corte Constitucional que declare al
inexequibilidad del artículo 48 de la Ley 1801 de 2016, que faculta a las
autoridades municipales, para que reglamenten las condiciones y ejercicio del
derecho de reunión y protesta pública pacífica contenido en el artículo 37 de
la Constitución. El enunciado establece:
“Artículo
48. Reglamentación. Las autoridades
municipales en concurso con los consejos municipales y distritales de gestión
del riesgo, reglamentarán las condiciones y requisitos para la
realización de actividades que involucran aglomeraciones de público complejas y
no complejas de conformidad con lo expresado en este Código y con sujeción a la
reglamentación que para el efecto expida el Gobierno Nacional.” (Resaltado fuera de texto)
En opinión de aquellos, acontece la
violación del artículo 37 de la Constitución, que establece que “Toda parte
del pueblo puede reunirse y manifestarse pública y pacíficamente. Sólo la ley
podrá establecer de manera expresa los casos en los cuales se podrá limitar el
ejercicio de este derecho.”
Al atender a la estructura de ese enunciado,
se percibe una norma que contiene (i) un mandato y (ii) una condición. En este
sentido la norma demandada le ordena a las autoridades municipales que “en
concurso con los consejos municipales y distritales de gestión del riesgo”,
reglamenten “las condiciones y requisitos para la realización de actividades
que involucran aglomeraciones de público complejas y no complejas”, lo que
está directamente relacionado con el goce y ejercicio de los derechos fundamentales
de reunión, manifestación pública y libertad de expresión.
Se trata de un enunciado condicional, en
tanto que la reglamentación de tales derechos fundamentales fue sometida por el
legislador a dos cuestiones: “a lo expresado en este código” y “a la
reglamentación que previamente expida el Gobierno Nacional”.
5.2. Los distintos intervinientes se
refirieron al cargo. De este modo el ciudadano Garzón Guevara coadyuvó la solicitud
de la demanda, afirmando la violación de la reserva de ley, pues la
Constitución “establece expresamente que sólo la ley podrá establecer de forma
expresa los casos en los cuales debe limitarse el pleno ejercicio de esos
derechos, por Lo que las facultades exclusivas del legislador en esta materia
no pueden delegarse”. Similar defensa de la reserva de ley hizo la Defensoría
del Pueblo, al señalar que “el contenido de la norma acusada supone la determinación
de condiciones de tiempo, modo y lugar para el desarrollo de las actividades en
ejercicio del derecho de reunión, lo cual se traduce en una regulación que
corresponde exclusivamente al legislador”. Igual puede decirse de la
intervención de la Universidad Santo Tomás, cuyo texto indicó puntualmente, que
“el ejercicio del derecho fundamental de reunión no debe verse afectado por las
limitaciones impuestas por las autoridades administrativas, sino sólo por
aquellas definidas en una norma emitida por la autoridad legislativa”
Otro tanto contiene la postura del
Ministerio Público, quien apoyó la solicitud de inexequibilidad, afirmando que
el enunciado contenido en el artículo 48 de la Ley 1801 de 2016 “vulnera la
cláusula de reserva legal establecida en el artículo 37 y numerales 1 y 2 del
artículo 150 de la Constitución, por cuanto el legislador es el único llamado a
determinar de manera expresa, clara, las condiciones y requisitos para la
realización del derecho de reunión”
Como puede apreciarse, la disputa constitucional
alrededor del artículo 48 de la Ley 1801 de 2016 gira alrededor de la violación
de la reserva legal por parte de este enunciado, asunto que quedó resuelto con
el examen del cargo anterior, en el que la Corte Constitucional llegó a la
conclusión de que la totalidad de las normas que conforman el Título VI del
Libro II de la LEY 1801 DE 2016 Por la cual se expide el Código nacional de Policía
y Convivencia, son violatorias de la reserva de ley estatutaria, razón por
la cual la Sala considera que el cargo ha sido resuelto con la declaratoria de
inexequiblidad del referido Título, que involucra la del artículo 48 aquí
demandado por violar la reserva de ley.
6.
CARGO TRES. La demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 162 de la Ley
1801 de 2016, que faculta a los alcaldes para dictar mandamiento escrito para
el registro de domicilios o de sitios abiertos al público
Los demandantes han cuestionado la
constitucionalidad del artículo 162 de la Ley 1801 de 2016, de la siguiente
manera: La Demanda D-11604 formuló dos pretensiones. Como principal, solicitó
la inexequibilidad total del mencionado artículo y como subsidiaria, le pidió a
la Corte que declare de inexequibilidad de las expresiones “domicilios o de”
contenidas en el inciso primero del mencionado artículo. En segundo lugar se
tiene la demanda D-11611, que acusó la inconstitucionalidad de las expresiones “Los
alcaldes podrán dictar mandamiento escrito para el registro de domicilios o de
sitios abiertos al público”, contenidas en el inciso primero del artículo
162.
Las autoridades públicas intervinientes
y el Ministerio Público solicitaron la exequibilidad de la norma demandada,
señalando que la cuestión ya había sido resuelta por la Sentencia C-024 de
1994; que el artículo 82 del Decreto 1355 de 1970 (declarado exequible por la
anterior sentencia), comparte los mismos contenidos del artículo 162 de la Ley
1801 de 2016 hoy demandado; y que la norma lo que hace “es reexpedir y
mejorar, con un mayor nivel de orden, precisión y detalle, la normativa del
capítulo VIII del Decreto ley 1355 de 1970”[147].
Los demás intervinientes solicitaron la declaratoria de inexequibilidad de la
facultad otorgada a los alcaldes.
La pregunta jurídica que la Corte
Constitucional debe resolver es la siguiente: ¿Es violatorio del derecho
fundamental a la inviolabilidad del domicilio y de la garantía de la reserva
judicial que lo avala, contenidas en el artículo 28 de la Constitución
Política, la facultad concedida a los alcaldes por el artículo 162 de la Ley
1801 de 2016, que les permite “dictar mandamientos escritos para el registro
de domicilios o de sitios abiertos al público” en los casos allí enumerados?
Para resolver la cuestión, la Corte
procederá de la siguiente manera: (i) en primer lugar efectuará el examen de la
norma demandada, desde sus componentes estructurales, precisando (ii) que la
autorización concedida a los alcaldes, corresponde al ejercicio de la función
de policía. Efectuado lo anterior, (iii) la Sala se ocupará del domicilio y del
derecho fundamental a la inviolabilidad del domicilio, para luego (iv) desarrollar
el tema de las garantías de la reserva legal y la reserva judicial,
diferenciando su aplicación en el derecho a la libertad personal y en el
derecho a la inviolabilidad del domicilio, para desde allí, (v) verificar la
inexistencia de cosa juzgada constitucional y (vi) proceder a la solución del
caso concreto. Antes de eso, será necesario desvirtuar la posible existencia de
una cosa juzgada constitucional.
6.1 La inexistencia de cosa juzgada en
la Sentencia C-024 de 1994
6.1.1 La totalidad de los intervienes
estatales le han solicitado a la Corte que mantenga la constitucionalidad del
artículo 162 de la Ley 1801 de 2016, afirmando que este mismo asunto ya fue
resuelto por medio de la Sentencia C-024 de 1994, que declaró la exequibilidad
del artículo 82 del Decreto ley 1355 de 1970. Si bien todos ellos mencionaron
la sentencia, ninguno planteó directamente la existencia de cosa juzgada
constitucional. Aquella norma establecía lo siguiente:
“Artículo  82. Los
jefes de policía podrán dictar mandamiento escrito para el registro y
allanamiento de domicilios o de sitios abiertos al público, en los siguientes
casos:
a) Para capturar a persona a quien se le haya
impuesto por funcionario competente pena privativa de la libertad;
b) Para aprehender a enfermo mental peligroso o
enfermo contagioso;
c) Para inspeccionar algún lugar por motivo de
salubridad pública;
d) Para obtener pruebas sobre la existencia de casas
de juego o establecimiento que funcione contra la ley o reglamento;
e) Cuando sea necesario indagar sobre maniobras
fraudulentas en las instalaciones de acueducto, energía eléctrica, teléfonos y
otros servicios públicos;
f) Para practicar inspección ocular ordenada en
juicio de policía;
g) Para examinar instalaciones de energía eléctrica
y de gas, chimeneas, hornos, estufas, calderas, motores y máquinas en general y
almacenamiento de sustancias inflamables o explosivas con el fin de prevenir
accidente o calamidad.”
6.1.2. La Corte Constitucional ha
reconocido la inexistencia de cosa juzgada constitucional, respecto de normas
dispuestas en el Decreto 1355 de 1970, cuyos contenidos han sido reproducidos
por la Ley 1801 de 2016, que fueron declaradas exequibles con anterioridad por
la Corte, como aconteció en la Sentencia C-212 de 2017.
En aquella ocasión la Corte
resolvió la demanda de inconstitucionalidad propuesta en contra del artículo
163 de la Ley 1801 de 2016, que establece la facultad de acuerdo con la cual, “La
policía podrá penetrar en los domicilios, sin mandamiento escrito, cuando fuere
de imperiosa necesidad: (…)”, que reprodujo los contenidos del artículo 83
del Decreto ley 1355 de 1970, que había sido declarado exequible por la
Sentencia C-176 de 2007[148].
Específicamente dijo la Corporación:
“13. En el
presente caso, considera la Sala Plena de la Corte Constitucional que a pesar
de la identidad normativa que existe entre el artículo 83 del Decreto-Ley 1355
de 1970, declarado exequible mediante la sentencia C-176 de 2007 y los primeros
cinco numerales del artículo 163 de la Ley 1801 de 2016, no existe una cosa
juzgada relativa, regla general del control de constitucionalidad vía acción
pública de inconstitucionalidad, implícita, es decir, aquella que “puede
deducirse del análisis integral del fallo, para concluir que el control no fue
integral, sino se contrajo a ciertos vicios de constitucionalidad”, ya que el
contexto normativo en el que se encontraba la norma que fue juzgada en 2007 era
el de un decreto ley preconstitucional, mientras que el nuevo Código permite
realizar un nuevo entendimiento de la norma bajo examen, no sólo en razón de
una interpretación sistemática acorde con el conjunto de disposiciones del Código
de Policía de 2016, sino porque el mismo artículo 163 incluyó contenidos
normativos novedosos, particularmente en el parágrafo, que modulan la lectura
de la norma bajo examen.”[149]
Como fundamento de su decisión,
la Sala reseñó desde la Sentencia C-096 de 2017, los dos casos en los que se
permite un nuevo examen de constitucionalidad sobre normas que hayan sido
declararas exequibles anteriormente, como son: (i) la modificación del
parámetro de control constitucional y (ii) la variación el contexto normativo
del control. La Sala Plena señaló en concreto lo siguiente:
“4. Ahora bien,
en la jurisprudencia se ha reconocido la posibilidad de realizar nuevos juicios
de constitucionalidad en dos eventos: (i) cuando haya operado una modificación
en el referente o parámetro de control, (la Constitución Política o el
Bloque de Constitucionalidad), bien sea ésta formal (reforma constitucional o
inclusión de nuevas normas al Bloque) o en cuanto a su interpretación o
entendimiento (Constitución viviente), cuyo efecto sea relevante en la
comprensión de la constitucionalidad o inconstitucionalidad de la norma que ya
fue objeto de control; o (ii) cuando haya operado una modificación relativa
al objeto de control, esto es, en el contexto normativo en el que se
encuentra la norma que fue controlada, que determine una variación en su
comprensión o en sus efectos.   En estos casos, en estricto sentido, no se
trata de excepcionar la cosa juzgada, sino de reconocer que, en razón de los
cambios en algunos de los extremos que la componen, en el caso concreto, no se
configura una cosa juzgada que excluya la competencia de la Corte
Constitucional para adoptar una decisión de fondo.”[150]
(resaltado
dentro del texto)
6.1.3. En el
presente caso y al igual que sucedió con lo examinado en la Sentencia C-212 de
2017, acontece la variación del contexto normativo del objeto de control, en
tanto que los contenidos de la norma juzgada previamente (el artículo 82 del
Decreto ley 1355 de 1970), han sido reproducidos por el artículo 162 de la Ley
1801 de 2016, pero en un contexto normativo distinto, propiciando una
valoración constitucional diferente a la luz del nuevo escenario.
De este modo se
tiene que el artículo 82 del Decreto ley 1355 de 1970, fue expedido bajo la
vigencia de la Constitución de 1886, dentro del período dominado por el estado
de excepción, por entonces denominado estado de sitio, caracterizado por
la presencia de normas que otorgaban amplios poderes a las autoridades
militares y de policía, y que a su vez restringían intensamente los derechos y
garantías ciudadanas. Por contraste, el artículo 162 de la Ley 1801 corresponde
a una ley promulgada en vigencia de la Constitución de 1991, en el escenario
del Estado constitucional democrático, caracterizado por la vigencia de normas
permanentes, respetuosas de los derechos fundamentales  de las personas.
En segundo
término se tiene, que el Decreto ley 1355 de 1970 es un decreto expedido con
base en una ley de facultades extraordinarias, de las muchas que dieron lugar a
la expedición de numerosos códigos durante la vigencia del presidencialismo
extremo de la Constitución de 1886. En este sentido su articulado no fue objeto
de deliberación ni debate parlamentario, como sí ocurre con las leyes (entre
las que se cuenta la Ley 1801 de 2016), que materializan la democracia
deliberativa y el principio democrático.
Se considera
igualmente, que han transcurrido 46 años desde la expedición de aquel código, y
que el contexto social y ciudadano ha variado enormemente en el escenario del
Estado constitucional democrático, caracterizado por el respeto de los derechos
ciudadanos, y muy especialmente, por el reconocimiento y la garantía de los
derechos de los grupos históricamente discriminados y marginados en el régimen
anterior, como  las mujeres, las minorías étnicas, las minorías sexuales y los
demás grupos de personas invisibilizados bajo el texto de 1886.
6.1.4. Debe
precisarse además, que al margen de las anteriores consideraciones, no se
configura la cosa juzgada constitucional en este caso.
La Sentencia C-024 de 1994
resolvió la demanda que propuso un ciudadano en contra de numerosas normas del
Código Nacional de Policía: los artículos 56 (parcial), 57 (parcial),  62
(parcial), 64, 70 (parcial), 71 (parcial), 78, 79, 81 (parcial), 82, 84, 102
(parcial), 105 (parcial) del Decreto  ley 1355 de 1970, y los artículos 111 y
118 del Decreto ley 522 de 1971. La declaratoria de exequibilidad
del artículo 82 del Decreto ley 1355 de 1970 fue dispuesta de la siguiente
manera:
“SEGUNDO.
Declarar EXEQUIBLES las partes acusadas de los siguientes artículos, conforme a
lo establecido en la parte motiva de esta sentencia: (…)
h)
El artículo 82”
La Sentencia C-024 de 1994 tiene una
estructura lineal y por lo mismo examinó secuencialmente y de modo un tanto
estrecho, cada una de las numerosas normas demandadas, que fueron trece en
total, pronunciándose respecto de cada una de ellas. El análisis del artículo
82 del Decreto 1355 de 1979 se encuentra en el literal c) de la consideración
jurídica No. 9.2., que a continuación se reproduce:
“El
artículo acusado hace una enumeración que posibilita el empleo de un medio de
policía consistente en el registro y allanamiento de domicilios o de sitios
abiertos al público. Son casos diferentes al allanamiento para la aprehensión
del delincuente en flagrancia (artículo 32 de C.P. y artículo 111 del decreto
522 de 1971) y del allanamiento en situaciones de necesidad (artículo 83 del
Decreto ley 1355 de 1970). La diferencia consiste  en lo siguiente:
Mientras
el allanamiento para la aprehensión del delincuente en flagrancia o por
situaciones de necesidad puede actuar la policía, para los casos del
allanamiento señalados en el artículo 83 acusado (sic), debe existir
previamente una orden de registro dictada por los "Jefes de policía",
es decir los alcaldes de los municipios y en aquellos departamentos donde no
existieren municipios, la función de Jefe de Policía la ejerce el Gobernador,
así lo disponen los artículos constitucionales 315-2 (atribuciones del alcalde)
y artículo 303 (funciones del gobernador).
Además
de constar por escrito, la orden de registro debe expresar con la mayor
precisión el lugar de que se trate, los fines del registro, el día y la hora
para llevarlo a cabo, en los términos del artículo 79 del Decreto Ley 1355 de
1970 y la facultad de allanar solo puede ocurrir en caso de resistencia.
No
sobra decir que el Alcalde será responsable penal y administrativamente en el
caso de extralimitación de funciones, de abuso de autoridad o por ordenar el
registro pese a que objetivamente las circunstancias no lo hacían necesario.
Estas
órdenes escapan al mandamiento escrito de autoridad judicial competente porque
en estricto sentido no tocan con el principio de libertad sino con otros
valores consagrados en la Constitución. En efecto,
como vimos anteriormente, la protección del domicilio tiene como finalidad la
defensa del espacio en donde la persona desarrolla de manera más inmediata su
libertad y su intimidad. Por eso, frente a las intervenciones punitivas del
Estado la Constitución rodea de cuidadosas garantías la inviolabilidad del
domicilio. Pero, como los registros administrativos con funciones
preventivas no habilitan para la obtención de pruebas en materia punitiva, en
principio no podrá el ciudadano oponer la reserva judicial a los mismos,
siempre y cuando la ley haya habilitado a ciertas autoridades administrativas a
ordenar esos registros y éstos se efectúen en protección de valores superiores,
como la vida o la dignidad humana, dentro del marco restringido y cuidadoso que
se le debe dar al allanamiento como medio de policía.
A
continuación se hará un estudio de los literales acusados para una mejor
comprensión de cada uno de ellos, pues los argumentos sobre su constitucionalidad
son diferentes.”[151]
Como se puede apreciar, la ratio
decidendi de la decisión no se refiere a la inviolabilidad del domicilio
como derecho fundamental autónomo, ni a los contenidos específicos del derecho
que han sido fijados por la jurisprudencia de la Corte Constitucional, sino que
se limita a diferenciar el allanamiento que se practica para la aprehensión del
sujeto en estado de flagrancia, respecto de la situación de necesidad en las
que eventualmente deba actuar la policía.
Como fundamento de su decisión la Corte
consideró en ese momento, que la garantía de la reserva judicial tiene plena
aplicación respecto del derecho a la libertad personal, pero que respecto de
los derechos fundamentales a la inviolabilidad del domicilio, la intimidad
personal y familiar, seguridad personal y propiedad, la reserva judicial tiene
menos densidad o se vuelve menos estricta, señalando que las órdenes de la
autoridad administrativa “escapan al mandamiento escrito de
autoridad judicial competente porque en estricto sentido no tocan con el
principio de libertad sino con otros valores consagrados en la Constitución” indicando
de esta manera, que los referidos derechos fundamentales no tienen la entidad
suficiente como para que ostenten la garantía de la estricta reserva judicial,
razón por la cual se consideró en el mismo fallo, que “en principio no podrá
el ciudadano oponer la reserva judicial a los mismos”.
En este sentido, el análisis de la
Sentencia C-024 de 1994 se limitó al examen de los cargos por la supuesta
violación el artículo 28 de la Constitución en referencia al derecho a la
libertad personal, considerando que “las intervenciones punitivas del Estado
deben estar rodeadas de cuidadosas garantías”, pero que si se trata de la
protección de otros derechos, la garantía no es de igual intensidad, sin
efectuar el escrutinio de la medida frente al derecho fundamental a la
inviolabilidad del domicilio en concreto.
6.2
Análisis del cargo contra el Art. 162: Inexistencia de Cosa Juzgada
La
cosa juzgada[152]
es una institución que busca darle fuerza y seguridad jurídica en el tiempo a
las decisiones que tomen los jueces. Esta figura dota, en especial a las
sentencias que provengan de las altas Cortes, de fuerza vinculante material,
inmutable y definitiva. Siendo la cosa juzgada la regla general, existen
mecanismos para controvertir posteriormente la decisión que ya fue objeto de
sentencia. Esas reglas excepcionales las ha contemplado la jurisprudencia
constitucional como “eventos que debilitan sus efectos”[153]: a)
modificación del parámetro de control; b) cambio en la significación material
de la Constitución y; c) variación del contexto normativo del objeto de
control.
Si
se aplican estas reglas, podría decirse, en principio, que existe una cosa
juzgada, pues, en la sentencia C-024 de 19994, la Corte Constitucional se
manifestó sobre asuntos relacionados con el ingreso a domicilio. Sin embargo,
la configuración de tal cosa juzgada no se da en el presente caso, si se
observa desde su dimensión material.
6.2.1
La cosa juzgada material
Puntualmente,
la Corte Constitucional[154]
ha establecido que esta clase de cosa juzgada opera“cuando la disposición
demandada reproduce el mismo sentido normativo de otra norma que ya fue
examinada por la Corte”[155].
La identidad normativa debe apreciarse a partir de la norma que se pretende
sujetar a control y de su contexto. A partir de ello “si la redacción es
diversa, pero el contenido normativo es el mismo a la luz del contexto, se
entiende que existe identidad.[156]
Por el contrario, pese a que el texto sea el mismo, si el contexto normativo
en el que se reproduce es diferente, no cabe hablar de cosa juzgada material.”[157](Negrillas
fuera de texto).
La
Corte Constitucional es consciente que en ocasiones sus fallos –el precedente-,
al igual que las disposiciones normativas proferidas por el Legislador, pierden
su fuerza jurídica a partir del contexto, requiriendo así de una actualización.
Por ello, esta cosa juzgada material pueºde variarse por intermedio de nuevos
pronunciamientos de la Corte, solo sí la Corporación encuentra eventos para
variar su apreciación, estos eventos son: “(i) cuando se presentan reformas
constitucionales que varían los parámetros de comparación (…); (ii) cuando así
lo demanda el carácter dinámico del Texto Superior (…); (iii) o cuando se
presenta la necesidad de realizar una nueva ponderación de valores o principios
constitucionales a partir del cambio de contexto en el que se inscribe la
disposición acusada”[158].
6.2.2
Existencia de eventos que debilitan los efectos de la sentencia C-024 de 1994
A
partir del referente enunciado, existen razones por las cuales la cosa juzgada
de la sentencia C-024/94 puede ser objeto de estudio por parte de la Corte
Constitucional.
La
primera hace referencia al concepto de domicilio. Según los demandantes,  la
concepción constitucional de domicilio ha tenido refuerzos progresivos en su
ámbito de protección. El concepto constitucional de domicilio que se tenía en
1970 (expedición del Código de Policía) y en 1994 (fallo de la Corte) no es el
mismo al actual. La jurisprudencia de la Corte ha venido ampliando su concepto
y sus garantías de amparo.
La
segunda razón es el contexto de expedición y aplicación de las normas es
diferente. Para las décadas de 1970, 1980 y 1990, la aplicación y la lectura
que se le daba al Código de policía anterior, tenía un contexto y praxis
constitucional distinta a los sucesos actuales que motivaron la expedición del
nuevo código. En la parte motiva[159]
del nuevo código se reconoce la necesidad de actualización normativa[160]
porque “es una necesidad inaplazable, ante las notables limitaciones del
código vigente, por razón del tiempo transcurrido, del contexto social y
jurídico para el cual fue creado” (subrayado nuestro). Para el código
de 1970 y los años siguientes, antes de la Constitución del 91, el código fue
expedido y aplicado en una época de estado de sitio permanente, que ameritaba
del uso de figuras propias de un estado “gendarme”, para controlar el
orden público amenazado constantemente, por los hechos que por historia
nacional son de amplio conocimiento.
Para
la expedición del nuevo código, el contexto social es distinto. Las
instituciones colombianas se encuentran en un momento de estabilidad
institucional, otorgado por el proceso de paz y los sucesos afines al mismo[161].
Así, la lectura que debe darse al actual Código de Policía, debe responder,
además, al contexto social de su aplicación, que para el momento constitucional
actual, varía de los escenarios sociales del código anterior, siendo necesaria
una lectura conforme a los postulados de la política de estado actual: “paz”, y
no una lectura de excesiva prevención policiva y represión social, que
planteaba el anterior código.
Estos
cambios no han pasado desapercibidos por la Corte Constitucional, que en Sentencia
C-720 de 2007 también hizo un exhorto al Congreso para actualizar el Código de
1970 en los siguientes términos
“En
suma, la existencia de múltiples pronunciamientos sobre el Código Nacional de
Policía, - expedido hace treinta y siete (37) años mucho antes de que entrara
en vigor la constitución de 1991 y al amparo de un catálogo de valores y
principios que no corresponden al nuevo orden constitucional -, ponen de
presente la falta de sintonía de dicha codificación con el derecho
constitucional vigente. Ello hace más que aconsejable imperioso una revisión
integral de dicho Código para ajustarlo a los requerimientos constitucionales.
Por tal razón, la Corte exhortara al Congreso para que en ejercicio de su
potestad de configuración adopte una ley que establezca un nuevo régimen de policía
en desarrollo de la Constitución”
Pese
a lo anterior, el Congreso de la Republica desatendió el exhorto realizado por
la Corte Constitucional y las distintas apreciaciones realizadas. Con la
expedición de la Ley 1801 de 2016 el Legislador se limitó a realizar una
reproducción material de las normas en materia de ingreso a domicilios o
establecimientos abiertos al público con orden de alcaldes. Si se comparan
ambos textos, tanto el artículo 82 del antiguo Código, como el artículo 162 de
la Ley 1801 la identidad material existe. La reproducción normativa no subsana
la posible inconstitucionalidad que sobrevenga a la norma. Esta
inconstitucionalidad, como ya se dijo, se origina tanto en factores endógenos
de la norma –como en la variación de parámetros de control o la re-comprensión
de ciertos conceptos de origen constitucional- como también de factores
exógenos o extra-normativos –el contexto normativo o el momento constitucional
de expedición e implementación normativa-.
Con
los postulados anteriores, se puede concluir que: a) El Congreso de la
Republica realizó una reproducción casi completa del contenido normativo
existente en el  artículo 82 del Decreto 522 de 1971, en el actual artículo 162
de la Ley 1801 de 2016; b) Que la demanda plantea cargos similares a los
resueltos en la sentencia C-024 de 1994, sin embargo, c) Esta acción logra
aportar nuevos elementos de contexto constitucional, normativo y
jurisprudencial y d) que a partir de los distintos pronunciamientos de la Corte
Constitucional, como el exhorto contenido en la sentencia C-720 de 2007, es
posible analizar las reproducciones normativas que realice el nuevo Código de
Policía, frente a las ya previstas en el Decreto 522 de 1971.
6.3. Estructura de la norma demandada
Comoquiera que las demandas giran
alrededor de la autorización que le permite a los alcaldes dictar mandamiento
escrito para el registro de domicilios o de sitios abiertos al público, la Sala
procede a determinar el alcance de esa autorización como ejercicio de la
función de policía.
6.4. La Policía en la Constitución. El
poder, la función y la actividad de policía. Reiteración de jurisprudencia
El artículo 162 de la Ley 1801 de 2016
faculta a los alcaldes para “dictar mandamiento escrito para el registro de
domicilios o de sitios abiertos al público”. El artículo 314 de la
Constitución dispone por su parte, que “En cada municipio habrá un alcalde,
jefe de la administración local y representante legal del municipio que será
elegido popularmente”. Adicionalmente el numeral 2 del artículo 315 de la
Carta Política señala que entre las funciones del alcalde se encuentra la de
conservar el orden público en el municipio, precisando que “El alcalde es la
primera autoridad de policía del municipio. La Policía Nacional cumplirá con
prontitud y diligencia las órdenes que le imparta el alcalde por conducto del
respectivo comandante”.
6.4.1. La noción de policía tiene
diversas acepciones en el sistema colombiano. De hecho los intervinientes
estatales hablaron de la “ciencia de la policía”, sin que ninguno de
ellos precisara qué era lo que quería decir. La Sentencia C-024 de 1994 hizo
una primera presentación del tema señalando cuatro significaciones:
“El
concepto de Policía es multívoco por cuanto tiene al menos cuatro
significaciones diversas en el régimen constitucional colombiano. De un lado,
se refiere a unas formas de la actividad del Estado ligadas con la preservación
y restablecimiento del orden público: es el poder, la función y la actividad de
la policía administrativa. De otro lado,  se refiere a las autoridades
encargadas de desarrollar tales formas de actividad: son las autoridades
administrativas de policía. En tercer término, la Policía es también un cuerpo
civil de funcionarios armados: la Policía Nacional. Finalmente, esta noción se
refiere a la colaboración que pueden prestar ciertos cuerpos a las autoridades
judiciales  para el esclarecimiento de los delitos: es la policía judicial.”[162]
Esta cuádruple caracterización de la
policía sería precisada y enriquecida por la jurisprudencia de la Corte
Constitucional, respecto de las formas de actividad del Estado relacionadas con
la preservación y restablecimiento del orden público[163].
De este modo la Sentencia C-117 de 2006, entre otras, precisó el
contenido de esas modalidades, desde la noción de orden público. En este
sentido puntualizó lo siguiente[164]:
El poder de policía se caracteriza por ser de naturaleza
normativa y consiste en la facultad legítima de regulación de la libertad con
actos de carácter general, impersonal y abstracto, orientados a crear
condiciones para la convivencia social. Agregó la Corte que esta facultad
permite limitar el ámbito de las libertades públicas en relación con objetivos
de salubridad, seguridad y tranquilidad públicas, y que generalmente se
encuentra adscrita al Congreso de la República.
La función de Policía está supeditada al poder de policía y
consiste en la gestión administrativa concreta del poder de policía. Supone
el ejercicio de competencias concretas asignadas por el poder de policía a las
autoridades administrativas de policía. Su ejercicio corresponde, en el nivel
nacional, al Presidente de la República. En las entidades territoriales compete
a los gobernadores y a los alcaldes, quienes ejercen la función de policía
dentro del marco constitucional, legal y reglamentario.
En el mismo fallo la Corporación precisó la relación existente entre el
poder y la función de policía, señalando que el ejercicio del poder de
policía, a través de la ley, delimita derechos constitucionales de manera
general y abstracta, y establece las reglas que permiten su concreta limitación
para garantizar los elementos que  componen la noción de orden público
policivo, mientras que a través de la función de policía se
hacen cumplir las disposiciones legales establecidas en virtud del ejercicio
del poder de policía, a través de actos administrativos concretos.
Finalmente dijo la Corte en la
referida Sentencia C-117 de 2006, que la actividad de policía es
la ejecución del poder y de la función de policía en un marco estrictamente
material y no jurídico, correspondiendo a la competencia del uso reglado de la
fuerza, que se encuentra necesariamente subordinada al poder y a la
función de policía.
6.4.2. Tales lineamientos tuvieron una
cierta recepción en los artículos la Ley 1801 de 2016, que definieron cada una
de esas caracterizaciones. El poder de policía fue definido por el artículo 11,
hablando además en otras normas, de los poderes subsidiario, residual y “extraordinario”
de policía:
“Artículo 11.
Poder de policía. El poder de Policía es la facultad de
expedir las normas en materia de Policía, que son de carácter general,
impersonal y abstracto, ejercido por el Congreso de la República para regular
el ejercicio de la libertad, los derechos y los deberes constitucionales, para
la convivencia y establecer los medios y las medidas correctivas en caso de su
incumplimiento.”
De la
función de policía se ocupó el artículo 16 de la ley:
“Artículo 16. Función de policía. Consiste
en la facultad de hacer cumplir las disposiciones dictadas en ejercicio del
poder de Policía, mediante la expedición de reglamentos generales y de acciones
apropiadas para garantizar la convivencia. Esta función se cumple por medio de
órdenes de Policía.”
Y finalmente la actividad de policía fue definida
por el artículo 20:
“Artículo 20. Actividad de policía. Es
el ejercicio de materialización de los medios y medidas correctivas, de acuerdo
con las atribuciones constitucionales, legales y reglamentarias conferidas a
los uniformados de la Policía Nacional, para concretar y hacer cumplir las
decisiones dictadas en ejercicio del poder y la función de Policía, a las
cuales está subordinada. La actividad de Policía es una labor estrictamente material
y no jurídica, y su finalidad es la de preservar la convivencia y restablecer
todos los comportamientos que la alteren.”
6.4.3. De conformidad con la jurisprudencia de la
Corte y las normas de la Ley 1801 de 2016 se tiene entonces, que la facultad
otorgada a los alcaldes para dictar mandamientos escritos de registro
domiciliario, corresponde al ejercicio de la función de policía, la que
como ha reiterado la Corte Constitucional, “se encuentra sujeta al poder de
policía, implica el ejercicio de una función administrativa que concreta dicho
poder y bajo el marco legal impuesto por éste. Su ejercicio corresponde, en el
nivel nacional, al Presidente de la República tal como lo establece el artículo
189-4 de la Constitución. En las entidades territoriales compete a los
gobernadores (Art. 330 CP) y a los alcaldes (Art. 315-2 CP), quienes ejercen la
función de policía dentro del marco constitucional, legal y reglamentario”[165].
6.5. El
domicilio y el derecho fundamental a la inviolabilidad del domicilio
Los demandantes miembros del Observatorio de Intervención
Ciudadana Constitucional de la Facultad de Derecho de la Universidad Libre de
Bogotá, le solicitaron a la Corte Constitucional como petición principal, que
declarara la inexequibilidad total del artículo 162 de la Ley 1801 de 2016.
Adicionalmente y como petición subsidiaria, pidieron la inexequibilidad de las
expresiones “de domicilios”, contenida en la misma norma. Dentro de la
misma línea, los ciudadanos Casadiego Ortega y Delgado Villamizar demandaron el
sintagma “Los alcaldes podrán dictar mandamiento escrito para el registro de
domicilios o de sitios abiertos al público”. La Defensoría del Pueblo por
su parte solicitó la declaratoria de inconstitucionalidad de las expresiones “domicilios
o de”, señalando que “el estándar de protección del domicilio debe ser
mayor al de los lugares o sitios abiertos al público y equipararlos como lo
hace la norma acusada contraviene el mandato el artículo 28 superior”[166].
Dentro de la anterior comprensión resulta adecuado determinar lo que sean el
domicilio y el derecho fundamental a la inviolabilidad del mismo.
6.5.1.
El domicilio
La
consideración del domicilio en el sistema colombiano tiene dos etapas. La
primera corresponde a la compresión simplemente privatista del domicilio,
heredada del siglo XIX y condensada en el Código Civil, y la segunda, iniciada
con la Constitución de 1991, que atiende a la noción constitucional del
domicilio.
La
concepción tradicional del domicilio fue consignada en los artículos 76 a 86
del Código Civil. El artículo 76 lo define, efectuando una equiparación entre
domicilio y residencia, así: “El
domicilio consiste en la residencia acompañada, real o presuntivamente del
ánimo de permanecer en ella”, señalando que existen tres clases de domicilios: el domicilio civil
(artículo 77), el domicilio contractual (artículo 85) y el domicilio de los
establecimientos, corporaciones y asociaciones.
La Corte Constitucional ha abordado el
tema del domicilio en varias decisiones, señalando que el concepto
constitucional de domicilio va más allá del de residencia o de casa de
habitación. Así en la citada Sentencia C-024 de 1994 señaló que:
“La norma constitucional parte pues del principio general de
que toda persona es libre y que tiene derecho a la inviolabilidad de su
domicilio. Por libertad personal a nivel constitucional debe entenderse la
ausencia de aprehensión, retención, captura, detención o cualquier otra forma
de limitación de la autonomía  de la persona. Y por inviolabilidad de
domicilio se entiende en general el respeto a la casa de habitación de las
personas, lo cual muestra que el concepto de domicilio a nivel constitucional
no corresponde a su acepción en el derecho civil. En efecto, la definición
constitucional de domicilio excede la noción civilista y comprende, además de
los lugares de habitación, todos aquellos espacios cerrados, en donde las
personas desarrollan de manera más inmediata su intimidad y su personalidad
mediante el libre ejercicio de su libertad. La defensa de la inviolabilidad del
domicilio protege así más que a un espacio físico en sí mismo al individuo en
su seguridad, libertad e intimidad.[167]
Esta postura sería reiterada
sucesivamente por la Corte Constitucional. Así en la Sentencia C-1024 de
2002, que efectuó el control automático del Decreto legislativo 2002 de
2002 Por el cual se adoptan medidas para
el control del orden público y se definen las zonas de rehabilitación y
consolidación, dictado en estado de conmoción interior, la Corte
hizo una reconstrucción del concepto de domicilio en la doctrina constitucional
colombiana, reiterando que la privacidad del domicilio y su inviolabilidad
están relacionadas con el derecho a la intimidad y la libertad, indicando
además que ha sido objeto de protección aún antes de la Declaración de los
Derechos del Hombre y del Ciudadano[168].
Esta misma línea de compresión sería
retomada por la Sentencia C-519 de 2007, que declaró la inexequibilidad
del numeral 4 del artículo 230 de la Ley 906 de 2004, que establece las excepciones
al requisito de la orden escrita de la Fiscalía General de la Nación para
proceder al registro y allanamiento, en la que se reiteró que la
definición constitucional de domicilio excede la noción civilista y comprende,
además de los lugares de habitación, todos aquellos espacios cerrados, en donde
las personas desarrollan de manera más inmediata su intimidad y su personalidad
mediante el libre ejercicio de su libertad, precisando que “La palabra
domicilio tiene más amplitud en la Constitución que en la ley civil. Protege,
entre otros, el recinto o vivienda, sea móvil o inmóvil, de uso permanente,
transitorio o accidental. Por ejemplo, la habitación del hotel, el camarote del
barco, la casa rodante, etc.”[169].
Estos mismos contenidos serían reiterados en la Sentencia C-366 de 2014,
al evaluarse la constitucionalidad del artículo 219 de la Ley 906 de 2004[170].
En conclusión se tiene que la noción constitucional
del domicilio excede la de la simple casa de habitación prevista por el Código
Civil, y que involucra diversos escenarios y espacios de actuación de las
personas, en los que se ejercen derechos fundamentales concurrentes como la
intimidad personal y familiar, la libertad, la seguridad individual, la
propiedad  y la honra, lo que hace que su protección deba ser resguardada y que
las cláusulas de excepción sean realmente excepcionales y no hayan sido
dispuestas al modo de facultades amplias o generales.
6.5.2.
El derecho fundamental a la inviolabilidad del domicilio
6.5.2.1. El derecho fundamental a la inviolabilidad
del domicilio ya se encontraba en el artículo 23 de la Constitución de 1886,
pero no contenía la garantía de la reserva judicial:
“Artículo 23.- Nadie podrá ser molestado en su persona o familia, ni
reducido a prisión o arresto, ni detenido, ni su domicilio registrado, sino a
virtud de mandamiento escrito de autoridad competente, con las formalidades
legales y por motivo previamente definido en las leyes.”
Como puede apreciarse,
esa norma disponía la inviolabilidad del domicilio, pero a la vez señalaba que
este podía ser registrado en virtud de “mandamiento escrito de autoridad
competente”. Al respecto dos observaciones: (i) como la norma hablaba de “autoridad
competente”, sin diferenciar, entonces se permitía a las autoridades
administrativas dictar mandamientos de registro, como se consignó en el
artículo 82 del Decreto 1355 de 1970, antiguo Código Nacional de Policía,
expedido en vigencia de la Constitución de 1886; y adicionalmente, (ii) la norma
no preveía la garantía de la reserva judicial para el registro del domicilio.
La
Constitución de 1991 estableció
en su artículo 28 el derecho fundamental a la inviolabilidad del domicilio,
pero a diferencia de la Constitución anterior no autorizó el registro por
“autoridad competente”, sino que dispuso expresamente la garantía de la reserva
judicial. El enunciado señala:
“Artículo 28. Toda persona es libre. Nadie
puede ser molestado en su persona o familia, ni reducido a presión o arresto,
ni detenido, ni su domicilio registrado, sino en virtud de mandamiento escrito
de autoridad judicial competente.”
6.5.2.2. Alrededor del
artículo 28 de la Carta Política, la Corte Constitucional ha señalado
claramente, que el mismo contiene y protege dos derechos fundamentales
distintos, la libertad personal y la inviolabilidad del domicilio. Así lo
dijo puntualmente en la Sentencia C-024 de 1994, referenciada por todos
los intervinientes, al señalar que “Igualmente,
observa la Corte que este mandato que garantiza estos dos derechos difiere del
consagrado en la Carta de 1886, al disponer que únicamente las autoridades
JUDICIALES tienen competencia para privar de la libertad a una persona o
registrar su domicilio y en general para dictar actos por medio de los cuales
se lleve a cabo alguna de las actividades a que se refiere el inciso primero de
la norma señalada”[171]. (Resaltado y mayúsculas dentro del texto)
El reconocimiento de la
existencia de la inviolabilidad del domicilio como derecho autónomo ha sido
reiterada por la Corte en numerosos fallos entre los que destacan la Sentencia
C-256 de 2008[172], así como la Sentencia
C-879 de 2011, que resolvió la demanda de inconstitucionalidad propuesta en
contra del artículo 14 de la Ley 48 de 1993, con base en el cual se permitía la
retención de ciudadanos y la realización de “batidas” de jóvenes para ser
conducidos a la prestación del servicio militar, donde reiteró la Corte que:
“En
primer lugar se ha puesto de manifiesto que este precepto protege de manera
simultánea dos derechos fundamentales: la libertad personal y la inviolabilidad
de domicilio. Al respecto se consigna en la Sentencia C-024 de 1994: “[l]a
norma constitucional parte pues del principio general de que toda persona es
libre y que tiene derecho a la inviolabilidad de su domicilio. Por libertad
personal a nivel constitucional debe entenderse la ausencia de aprehensión,
retención, captura, detención o cualquier otra forma de limitación de la
autonomía  de la persona. Y por inviolabilidad de domicilio se entiende en
general el respeto a la casa de habitación de las personas, lo cual muestra que
el concepto de domicilio a nivel constitucional no corresponde a su acepción en
el derecho civil.”[173]
6.5.2.3. La Convención Americana sobre Derechos
Humanos también reconoce el derecho a la inviolabilidad del domicilio como
derecho autónomo en el artículo 11, donde se lo protege junto a los derechos a
la vida privada:
“Artículo
11. Protección de la honra y la dignidad.
1.
Toda persona tiene derecho al respeto de su honra y al reconocimiento de su
dignidad.
2.
Nadie puede ser objeto de injerencias arbitrarias o abusivas en su vida
privada, ni en la su familia, en su domicilio o correspondencia, ni ataques
ilegales a su honra o reputación.
3.
Toda persona tiene derecho a la protección de la ley contra esas injerencias o
esos ataques.”
Igual reconocimiento y protección fueron dispuestos
en el artículo 17 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos:
“Artículo
17.
1.
Nadie será objeto de injerencias arbitrarias o ilegales en su vida privada, su
familia, su domicilio o su correspondencia, ni de ataques ilegales a su honra y
reputación.
2.
Toda persona tiene derecho a la protección de la ley contra esas injerencias o
esos ataques.”
De hecho la Observación General No. 16 del Comité de
Derechos Humanos de Naciones Unidas, señala que los registros domiciliarios
deben restringirse a la búsqueda de pruebas. Así se dijo allí, que
“El cumplimiento del artículo 17 exige que la integridad y el
carácter confidencial de la correspondencia estén protegidos de jure y de
facto. La correspondencia debe ser entregada al destinatario sin ser
interceptada ni abierta o leída de otro modo. Debe prohibirse la vigilancia,
por medios electrónicos o de otra índole, la intervención de las comunicaciones
telefónicas, telegráficas o de otro tipo, así como la intervención y grabación
de conversaciones. Los registros en el domicilio de una persona deben limitarse
a la búsqueda de pruebas necesarias y no debe permitirse que constituyan un
hostigamiento. Por lo que respecta al registro personal y corporal, deben
tomarse medidas eficaces para garantizar que esos registros se lleven a cabo de
manera compatible con la dignidad de la persona registrada. Las personas
sometidas a registro corporal por funcionarios del Estado o por personal médico
que actúe a instancias del Estado serán examinadas sólo por personas de su
mismo sexo.”[174]
6.5.2.4. La
Sentencia C-256 de 2008 que declaró la exequibilidad del artículo 106 de
la Ley 1098 de 2006, Por la cual se expide el Código de la Infancia y la
Adolescencia, que autoriza el allanamiento y el rescate del menor por parte
del Defensor o del Comisario de Familia, determinó el sentido, el alcance y los
contenidos del derecho fundamental a la inviolabilidad del domicilio, los que
la Sala reproduce literalmente:
“3.1.
El artículo 28 de la Carta establece en su inciso 1 que “Nadie puede ser
molestado en su persona o familia, (…) ni su domicilio registrado, sino en
virtud de mandamiento escrito de autoridad judicial competente, con las
formalidades legales y por motivo previamente definido en la ley.” Sobre
este derecho la Corte ha señalado que (i) es  “un derecho que goza de protección
del Estado y que, al mismo tiempo, hace parte del núcleo esencial de los
derechos a la intimidad personal y familiar (artículo 15), a la libertad y
seguridad individual y la propiedad de las personas (artículo 58 de la
Constitución).”[175]
(ii) su objeto “es el de proteger los ámbitos en los que se desarrolla la
intimidad o privacidad de la persona;”[176]
(iii) “tiene un carácter relativo y que, por consiguiente, puede ser
limitado en razón de proteger otros derechos y valores con gran relevancia
constitucional;” (iv) está sometido a una estricta reserva legal, como
quiera que además de las excepciones expresamente consagradas en los artículos
32[177]
y 250[178]
de la Carta, solo el legislador tiene la competencia para determinar
expresamente los motivos que facultan la realización de allanamientos y
registros a un domicilio;”[179]
y (v) comprende la protección de “además de los lugares de habitación, todos
aquellos espacios cerrados, en donde las personas desarrollan de manera
inmediata su intimidad y su personalidad mediante el libre ejercicio de su
libertad.”[180]”[181]
Adicionalmente se precisó, de
conformidad con la jurisprudencia de la Corte Constitucional, que la
inviolabilidad del domicilio hace parte del núcleo esencial de los derechos a
la intimidad personal y familiar, a la libertad, la seguridad personal y la
propiedad; que su objeto es el de proteger los ámbitos en los que
se desarrolla la intimidad o privacidad de la persona; que al igual que otros
derechos fundamentales, puede ser limitado para proteger otros derechos y
valores de gran relevancia constitucional; que está sometido a estricta reserva
legal, y que comprende la protección de los lugares de habitación y de otros
donde las personas desarrollan su intimidad y personalidad.
6.6. La
reserva judicial como garantía dispuesta alrededor del derecho fundamental a la
inviolabilidad del domicilio
Respecto del derecho fundamental a
la inviolabilidad del domicilio, la Constitución de 1991 estableció en el
artículo 28 una prohibición general y una excepción a la misma. La prohibición
general señala que “Nadie podrá será molestado en su persona o familia, ni
reducido a prisión o arresto, ni detenido, ni su domicilio registrado”; y
la excepción a la prohibición, de acuerdo con la cual, sí proceden la privación
de la libertad personal y el registro del domicilio, “en virtud de
mandamiento escrito de autoridad judicial competente, con las formalidades
legales y por motivo previamente definido en la ley”, lo que dio lugar al
establecimiento de la reserva legal y de la reserva judicial, como garantías de
la integridad de los derechos fundamentales a la libertad personal y la
inviolabilidad del domicilio.
Dicho en otras palabras y en
relación con el registro del domicilio, es necesaria la satisfacción de tres
requisitos: (i) la existencia de un mandamiento escrito de autoridad judicial
competente; (ii) el respeto a las formalidades legales y (iii) la existencia de
un motivo previamente definido en la ley, que dan lugar a las garantías de la
reserva judicial y de la reserva legal, respectivamente.
La Sala se refiere a continuación a
la garantía de la reserva judicial, dispuesta como protección del derecho a la
inviolabilidad del domicilio, como centro del cargo de inconstitucionalidad
formulado por los demandantes.
La garantía de la reserva judicial
también ha sido llamada “reserva de primera palabra” o “reserva
absoluta de jurisdicción”, fue establecida por la Constitución de 1991 y la
Corte Constitucional la ha reconocido como una garantía dispuesta en favor de
las personas, que forma parte del derecho al debido proceso, que acontece “cuando,
en ciertas materias, compete al juez no sólo la última y decisiva palabra sino
también la primera palabra referente a la definición del derecho aplicable a
las relaciones jurídicas”[182].
Como ha sido señalado, esta es una garantía que ampara tanto el derecho a la
libertad personal, como el derecho a la inviolabilidad del domicilio y opera
con rasgos propios respecto de cada uno de esos derechos.
6.6.1.
La garantía de la reserva judicial respecto del derecho fundamental a la
libertad personal
La garantía de la reserva judicial
y sus excepciones respecto del derecho a la libertad personal, ha sido materia
recurrente en la jurisprudencia de la Corte Constitucional y tiene un contenido
y un conjunto de excepciones reconocido y consolidado. De hecho la totalidad de
las intervenciones en este expediente han citado los mismos fallos, entre los
que destacan las sentencias C-024 de 1994, C-199 de 1999, C-176 de
2007, C-720 de 2007 y C-879 de 2011, en las que se ha dicho en qué consiste la
reserva judicial del derecho a la libertad personal y cuáles son sus
excepciones.
La Corte
Constitucional la ha reconocido siempre como una garantía establecida en favor
de las personas, que forma parte del derecho al debido proceso. Así desde la Sentencia
T-490 de 1992 se señaló que
“En materia del derecho a la libertad personal, el
constituyente ha estructurado una serie de garantías sin antecedentes en
nuestra tradición jurídica. La Constitución establece una reserva judicial en
favor de la libertad individual, siendo indispensable el mandamiento escrito de
autoridad judicial competente, con las formalidades legales y por motivo
previamente definido en la ley, para que una persona pueda ser reducido a
prisión, arresto o detención (CP art. 28). En adelante, solamente las
autoridades judiciales tienen competencia para imponer penas que conlleven la
privación de la libertad. En consecuencia, a la autoridad administrativa le
está vedado imponer motu proprio las penas
correctivas que entrañen, directa o indirectamente, la privación de la
libertad, salvo mandamiento escrito de la autoridad judicial competente.”[183]
Este contenido ha sido reiterado en numerosos fallos,
entre ellos la Sentencia C-720 de 2007, que declaró la inexequibilidad
total del artículo 192 y la parcial del artículo 207, ambos del Decreto 1355 de
1970, Código Nacional de Policía, donde no solo se profundizó en la reserva
judicial como garantía de los derechos fundamentales de las personas, sino que
puso de relieve su importancia al demarcar la separación de las funciones
legislativas, judiciales y de la administración, señalando puntualmente que:
“En
suma, como ya lo ha reiterado la Corte, las actuaciones policiales deben estar
regidas por los principios constitucionales de legalidad y reserva judicial y
por las garantías suficientes para asegurar la defensa del sujeto frente a una
eventual arbitrariedad. En este sentido no puede olvidarse que según el
principio de estricta legalidad, solo el legislador puede definir las
circunstancias de aplicación de una medida restrictiva de derechos
fundamentales y según la reserva judicial, sólo los jueces – por las garantías
de imparcialidad y autonomía que les son propias – pueden imponer sanciones
restrictivas de los derechos fundamentales, en particular, sanciones que
afecten o comprometan el derecho a la libertad personal. Pocas cosas repugnan
más al Estado de derecho que la confusión de funciones legislativas, judiciales
y ejecutivas en un órgano de la administración que no sólo tiene el poder de
usar directamente las armas sino cuyas funciones tienen permanente relación con
las libertades más esenciales de la persona.”[184]
El texto de la Constitución de 1991 señala
excepciones a la reserva judicial como garantía del derecho fundamental a la
libertad personal. La primera es bien conocida y fue referida por todos los
intervinientes. Se trata del estado de flagrancia establecido en el artículo 32
de la Constitución, de acuerdo con el cual, “El delincuente sorprendido en
flagrancia podrá ser aprehendido y llevado ante el juez por cualquier persona”.
Una segunda excepción a esta clase de reserva
judicial fue dispuesta en el numeral 1 del artículo 250 de la Constitución, que
establece las funciones de la Fiscalía General de la Nación, donde se prevé que
“La ley podrá facultar a la Fiscalía General de la Nación para realizar
excepcionalmente capturas; igualmente la ley fijará los límites y eventos en
que proceda la captura”. La Corte Constitucional ha señalado que conforme
al diseño dispuesto por la Constitución, la Fiscalía hace parte de la Rama
Judicial pero en estricto sentido no es una autoridad judicial, por lo que se
considera que la facultad de capturar es una excepción a la garantía de la
reserva judicial[185].
Recientemente la Sentencia T-594 de 2016
reiteró que aquellas son las dos únicas excepciones a la reserva judicial y que
no hay lugar a la captura administrativa de la que hablaba la Sentencia C-024
de 1994, como excepción a la garantía de la reserva judicial. Así señaló la
Corte:
“Sin
embargo, la
jurisprudencia ha evolucionado en el sentido de establecer que la autoridad
judicial es la facultada “para privar legítima y válidamente la libertad de
las personas”[186],
lo cual se aparta de la interpretación que se le dio inicialmente al inciso
segundo del artículo 28, puesto que ya no se entiende que la captura
administrativa es una excepción a la reserva judicial diferente de la
flagrancia[187] y por el
contrario se dejó en claro que las dos únicas maneras de privar de la libertad
a una persona son la flagrancia y la orden de autoridad judicial competente. Esa
aproximación en cuanto a la reserva judicial para la detención de carácter
sancionatorio se mantiene[188].”[189]
(Resaltado dentro del texto)
6.6.2.
La garantía de la reserva judicial respecto del derecho a la inviolabilidad del
domicilio
El artículo 28 de la Constitución establece dos
derechos fundamentales, el de la libertad personal y el de la inviolabilidad
del domicilio y respecto de cada uno de ellos, prevé las garantías de la
reserva legal y la reserva judicial, de modo que tanto para la privación de la
libertad como para el registro del domicilio, es necesaria la satisfacción de
tres requisitos: (i) la existencia de un mandamiento escrito de autoridad
judicial competente; (ii) el respeto a las formalidades legales y (iii) la
existencia de un motivo previamente definido en la ley.
Al examinar la reserva judicial en los casos de
privación de la libertad, se determinó que constituye una garantía del derecho
de libertad personal y del debido proceso y que cuenta con dos únicas
excepciones de orden constitucional, como son la captura en flagrancia y la
captura por orden de la Fiscalía General de la Nación, y que únicamente es
posible la
retención administrativa como una medida de protección y no como una
sanción restrictiva de la libertad personal[190], por lo
cual escapa a la reserva judicial[191].
La reserva judicial en los casos de registro del
domicilio, constituye también una garantía de los derechos a la inviolabilidad
del domicilio, intimidad personal y familiar, libertad, honra, seguridad
individual y propiedad, y dentro de esta misma línea, las excepciones a la
garantía deben en principio estar previstas en la propia Constitución, como
sucede en el caso del derecho a la libertad personal. En sentido contrario la
autorización para penetrar en el domicilio de alguien tiene carácter
excepcional y tan solo podrá tener suceso, cuando resulte necesaria para asegurar
la integridad de otros derechos fundamentales que en el caso concreto revistan
mayor entidad a la intimidad personal y familiar, la inviolabilidad del
domicilio, la libertad y la honra, la seguridad personal y la propiedad.
6.7. La Sentencia C-256 de 2008 y la
reseña del régimen de excepciones al derecho fundamental a la inviolabilidad
del domicilio
6.7.1. La Corte Constitucional mediante Sentencia
C-256 de 2008 examinó la constitucionalidad del artículo 106 de la Ley 1098
de 2006, que facultaba al Defensor o al Comisario de Familia para practicar
allanamiento “al sitio donde el niño, niña o adolescente se encuentre”,
siempre que se encuentre en situación de peligro que comprometa su vida o
integridad personal, declarando la exequibilidad condicionada del enunciado.
Para llegar a su decisión, la Corte
examinó los contenidos del derecho fundamental a la inviolabilidad del
domicilio, refirió las garantías de la reserva legal y la reserva judicial que
lo protegen, y señaló el régimen de excepciones a la orden escrita de autoridad
judicial competente, a efectos del ingreso al domicilio por parte de autoridad
administrativa. En su razonamiento la Corte hizo especial mención de los
siguientes precedentes:
La Sentencia
C-041 de 1994, por medio de la cual la Corte examinó la constitucionalidad
de los artículos 43, 44, 45, 46 y 47 del Decreto ley 2737 de 1989 Por el
cual se expide el Código del Menor, que autorizaban a los defensores y
comisarios de familia a realizar allanamientos para rescatar menores que se
encontraran en situaciones de peligro extremo. La Corte declaró la
exequibilidad de los enunciados, efectuando la ponderación de los derechos en
conflicto y determinando las condiciones en las que procedía el rescate niños,
como medida preventiva de protección que no requiere de la intervención previa
de autoridad judicial[192]. Se establecía así una excepción
a la reserva judicial, en nombre de los derechos de los niños, que tienen
prelación de conformidad con el artículo 44 de la Constitución, y se facultaba
para el allanamiento a una autoridad administrativa especializada en la
materia, como lo son los Comisarios y los Defensores de familia.
En segundo término fue referida la Sentencia
C-505 de 1999, que declaró la exequibilidad de los incisos primero y
segundo del artículo 2 y las expresiones “contra la misma no procede recurso
alguno” del mismo artículo de la Ley 383 de 1997 “Por la cual se expiden normas tendientes a fortalecer la lucha
contra la evasión y el contrabando, y se dictan otras disposiciones”. En este fallo la Corte consideró que se ajustaba a la
Constitución la norma del Estatuto Tributario, que autorizaba a
la DIAN a ordenar el registro de establecimientos comerciales e industriales de
empresas, para impedir que las pruebas fueran alteradas, ocultadas o
destruidas[193].
La Corte concluyó que si bien esos lugares hacían parte del domicilio de la
persona jurídica, el derecho a la inviolabilidad del domicilio podía ser
limitado para alcanzar una finalidad constitucional importante. Al igual que en el caso contenido en la Sentencia C-041 se
1994,  se establecía una excepción a la reserva judicial, esta vez en nombre de
la protección del régimen tributario y la persecución del delito, facultando la
práctica del allanamiento a una autoridad administrativa especializada como lo
es la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales DIAN.
Finalmente el fallo se refirió a la Sentencia
C-176 de 2007, en la que la Corte examinó la constitucionalidad del
artículo 83 del Decreto 1355 de 1970, que establecía la autorización de acuerdo
con la cual, “La policía podrá penetrar
en los domicilios, sin mandamiento escrito, cuando fuere de imperiosa
necesidad”. En dicho fallo la Corte
realizó el escrutinio de las modalidades contenidas en el artículo 83 demandado
desde el criterio de imperiosa necesidad, encontrando que resultaban
conformes a la Constitución. Como nota diferencial respecto de los dos
anteriores fallos debe señalarse, que en este caso no se trataba de la emisión
de un mandamiento escrito por autoridad administrativa que autorizara la
práctica del registro o del allanamiento, sino de la penetración sin
mandamiento alguno[194].
6.7.2. Los intervinientes estatales,
quienes solicitan la declaratoria de exequibilidad del artículo 162 demandado,
señalan como argumento que la Sentencia C-256 de 2008 reseñó la lista de
excepciones en las que procede el allanamiento sin orden judicial, las que
fueron clasificadas bajo dos rangos: las excepciones constitucionales expresas
y las excepciones de origen legal. La Sala reproduce a continuación dicha
secuencia:
“De
conformidad con lo anterior, dentro del régimen general de protección al
derecho de inviolabilidad del domicilio, se han reconocido como compatibles con
la Carta Política las siguientes excepciones:
(i)
Excepciones
constitucionales expresas:
a.
Para
capturar al delincuente que al ser sorprendido en flagrancia se refugia en
domicilio propio (artículo 32 CP);
b.
Para
capturar al delincuente que al ser sorprendido en flagrancia huye y se refugia
en domicilio ajeno, para lo cual se debe haber requerido previamente al morador
(artículo 32 CP);
c.
El
allanamiento ordenado y practicado por los fiscales, de conformidad con lo que
establece el artículo 250, numeral 3.
(ii)
Excepciones
de origen legal - allanamientos administrativos, practicados por la autoridad
señalada en la ley y respetando los requisitos previstos en la misma:
a.
Para
inspeccionar lugares abiertos al público;[195]
b.
Para
cumplir funciones de prevención y vigilancia en actividades sometidas a la
inspección, vigilancia e intervención del Estado, “por razones de interés
general”, “cuando la ley haya habilitado a ciertas autoridades administrativas
a ordenar esos registros y éstos se efectúen en protección de valores
superiores, como la vida o la dignidad humana;”[196]
como por ejemplo por motivos de salubridad pública;
c.
Para
“capturar a quien se le haya impuesto (…)pena privativa de la libertad;”[197]
d.
"Para
aprehender a enfermo mental o peligroso o a enfermo contagioso" en
desarrollo del principio de solidaridad social y de la protección a la vida e
integridad personal de los asociados;[198]
e.
Para
obtener pruebas “sobre la existencia de casas de juego o establecimientos que
funcionen contra la ley o reglamento;”[199]
f.
Para
indagar sobre “maniobras fraudulentas en las instalaciones de servicios
públicos de acueducto, energía eléctrica, teléfonos;”[200]
g.
Para
“practicar inspección ocular ordenada en juicio de policía;”[201]
h.
Para
“examinar instalaciones de energía eléctrica y de gas,  chimeneas, hornos,
estufas, calderas, motores y máquinas en general y almacenamiento de sustancias
inflamables o explosivas con el fin de prevenir accidentes o calamidad.”[202]
i.
Por
razones del servicio ‑ previa autorización del dueño o cuidador del
predio rústico cercado;[203]
j.
Para
rescatar menores que se encuentren en situaciones de peligro extremo para su
vida e integridad personal, siguiendo el procedimiento previsto en el Código
del Menor.[204]
k.
En
establecimientos comerciales e industriales de empresas para impedir que las
pruebas
de infracciones tributarias fueran alteradas, ocultadas o destruidas como
desarrollo legal contenido en el Estatuto Tributario;[205]
l.
En
situaciones de “imperiosa necesidad” reguladas en el Código
Nacional de Policía.[206]
i.
“Para socorrer a alguien que de alguna manera pida auxilio”
situación en la que se entiende que hay un consentimiento tácito para el
ingreso;[207]
ii.
“Para extinguir incendio o evitar su propagación, o remediar
inundación o conjurar cualquier otra situación similar de peligro”  por
tratarse de una situación de peligro objetivo;[208]
iii.
“Para dar caza a animal rabioso o feroz”, por tratarse de una
situación de peligro objetivo;[209]
iv.
“Para proteger los bienes a personas ausentes, cuando se descubra
que un extraño ha penetrado violentamente o por cualquier otro medio al
domicilio de estas personas”.[210]
v.
“Cuando desde el interior de una casa o edificio se proceda por la
vía de hecho contra persona o propiedad que se halle fuera de éstos”.[211]”[212]
6.7.3. La Sala hace las siguientes observaciones alrededor del
anterior listado:
Respecto de las excepciones
constitucionales, estas corresponden a casos específicos en los que la Carta
Política dispone directamente la inaplicación de la garantía de la reserva
judicial, y en este sentido, son excepciones plenas a dicha reserva.
Respecto de las excepciones de origen
legal, es necesario explicitar la siguiente diferenciación:
i.
Las que comprenden los literales a, b, c, d, e, f, g, h, i,
corresponden a la habilitación establecida en el artículo 82 del Decreto 1355
de 1970, que fueron declaradas exequibles por la Sentencia C-024 de 1994, como
ya fue señalado.
ii.
Las que comprenden los literales “j” y “k”, corresponden a las
habilitaciones establecidas por el Decreto 2737 de 1989 y la Ley 383 de 1997,
las que fueron declaradas exequibles por las sentencias C-041 de 1994 y C-505
de 1999 respectivamente y que tienen como característica determinante, (i) la
de haber facultado la emisión de mandamientos con órdenes de allanamiento a
autoridades administrativas especializadas, como son los Defensores de Menores
y los Comisarios de Familia, y los funcionarios de la Dirección de Impuestos y
Aduanas Nacionales – DIAN, y (ii) que la autorización fue dispuesta en protección
de bienes prevalentes constitucionales, como lo son los derechos de los niños y
el régimen tributario.
iii.
Las que comprenden el literal “l” y sus cinco numerales, no se
refieren a la emisión de mandamientos escritos para la práctica de registros o
allanamientos, sino que atañen a “penetrar en los domicilios, sin mandamiento escrito”, lo que es distinto.
De conformidad con lo anterior y a modo de balance,
el artículo 28 de la Constitución establece el derecho fundamental a la
inviolabilidad del domicilio, respecto del cual y por su gran valor, fueron
establecidas las garantías de la reserva legal y la reserva judicial, entendida
esta última como la garantía en virtud de la cual no podrán ser efectuados
allanamientos o registros a los domicilios, sino en virtud de mandamiento
escrito emitido por autoridad judicial.
Sin embargo la garantía de la reserva judicial
respecto de la inviolabilidad del domicilio cuenta con dos tipos de excepciones,
las constitucionales y las de origen legal, siendo estas últimas de dos clases:
las establecidas en normas especiales, como el
Decreto 2737 de 1989 y la Ley 383 de 1997,  caso en el cual la
habilitación excepcional para el registro fue asignada a autoridades públicas
especializadas (para el caso, Comisarios de familia y DIAN), en nombre de la
protección de prevalencias constitucionales, como son los derechos de los niños
y el régimen tributario nacional.
6.8.
Caso concreto
6.8.1. La solución de este caso concreto
ofrece el siguiente panorama: Los ciudadanos han demandado la
constitucionalidad del artículo 162 de la Ley 1801 de 2016, Código Nacional
de Policía y Convivencia, que autoriza a los alcaldes para “dictar
mandamiento escrito para el registro de domicilios o de sitios abiertos al
público”.
Los demandantes y los intervinientes no
estatales le han pedido a la Corte que declare la inconstitucionalidad de la
facultad que le permite a los alcaldes emitir esos mandamientos. Como argumento
central señalan la violación del artículo 28 de la Constitución, que contiene
el derecho fundamental a la inviolabilidad del domicilio, y más precisamente,
la garantía de la reserva judicial establecida en favor de este, de acuerdo con
la cual, no podrá ser registrado “sino en virtud de mandamiento escrito de
autoridad judicial competente”.
Los intervinientes estatales (la Policía
Nacional, el Ministerio de Defensa y el Ministerio de Justicia y del Derecho),
se oponen a la declaratoria de inexequibilidad y han alegado que el artículo
162 de la Ley 1801 de 2016 demandado, contiene la misma autorización y los
mismos casos que habían sido establecidos en el artículo 82 del Decreto 1355 de
1970, antiguo Código Nacional de Policía, que autorizaba a los “jefes de
policía” a emitir los mismos mandamientos escritos de registro de
domicilios. En este sentido señalan que la norma demandada lo que ha hecho es “perfeccionar”
lo que ya estaba vigente. Adicionalmente dicen, sin plantear directamente la
existencia de cosa juzgada, que la Corte Constitucional mediante Sentencia
C-024 de 1994 declaró la exequibilidad del artículo 82 del Decreto 1355 de
1970, razón por la cual no ven porqué la Corte deba cambiar de criterio frente
a una norma que simplemente “perfecciona” lo que ya había sido declarado
exequible.
La historia constitucional por su parte
ha mostrado, que la Constitución de 1886 reconocía en el artículo 23 el derecho
fundamental a la inviolabilidad del domicilio, pero que no establecía la
garantía de la reserva judicial sobre el mismo, pues permitía el registro del
domicilio en virtud de mandamiento escrito de cualquier autoridad, incluso
administrativa, como aconteció con el artículo 82 del Decreto 1355 de 1970. La
Constitución de 1991, al igual que la anterior, reconoce la existencia del
derecho fundamental a la inviolabilidad del domicilio, pero a diferencia de
aquella sí estableció la garantía de la reserva judicial, al disponer, que el
domicilio no podrá ser registrado “sino en virtud de mandamiento escrito de
autoridad judicial competente”. Dentro de esta comprensión, el artículo 162
de la Ley 1801 de 2016, a diferencia de lo ocurrido con el artículo 82 del
Decreto 1355 de 1970, introdujo la garantía de la reserva judicial.
6.8.2. Como hecho central relevante se
tiene la expedición de la Sentencia C-024 de 1994, que declaró la exequibilidad
del artículo 82 del Decreto 1355 de 1970, que facultaba a los “jefes de
policía” a expedir mandamientos escritos para la práctica de registros y
allanamientos domiciliarios en los siete casos que allí se preveían. Quienes
defienden la constitucionalidad del artículo 162 de la Ley 1801 de 2016 señalan
que ese es un “precedente relevante”, que debe ser considerado por la
Corte Constitucional como argumento para la exequibilidad de la norma
demandada.
La Sala considera sin embargo, que si
bien la Sentencia C-024 de 1994 declaró la constitucionalidad de la facultad
administrativa hoy cuestionada, la ratio decidendi allí establecida no
constituye precedente aplicable para la solución del problema jurídico que hoy
se examina, por numerosas razones, entre las que se cuentan las siguientes:
La ratio
decidendi de ese fallo fue edificada alrededor del derecho a la libertad
personal, y no desde la consideración específica del derecho a la
inviolabilidad del domicilio y la reserva judicial que garantiza la integridad
de este derecho, tal y como fue ya explicitado en la sección 6.5.2.1. de este
fallo.
En segundo término, el examen de
constitucionalidad vertido en ese fallo, no consideró ni evaluó ninguno de los
componentes ni de los contenidos del derecho fundamental a la inviolabilidad
del domicilio, máxime si se considera con la Corte Constitucional, que se trata
de “un
derecho que goza de protección del Estado y que, al mismo tiempo, hace parte
del núcleo esencial de los derechos a la intimidad personal y familiar
(artículo 15), a la libertad y seguridad individual y la propiedad de las
personas (artículo 58 de la Constitución).”[213]
En tercer lugar se tiene, que en la
Sentencia C-024 de 1994 nada se dijo acerca de la excepcionalidad como concepto
jurídico, ni del carácter extraordinario o inusual que deben revestir las
excepciones a la reserva judicial, establecida como cláusula de garantía del
derecho fundamental a la inviolabilidad del domicilio y de los derechos
concurrentes a su núcleo esencial, ni mucho menos acerca del carácter
restrictivo que deben asumir tanto las excepciones, como las interpretaciones
que se hagan alrededor de ellas.
Finalmente debe precisarse, que el
análisis constitucional vertido en la Sentencia C-024 de 1994 se realizó
respecto de una norma que había sido expedida en el contexto de la Constitución
de 1886, cuando sí procedía el mandamiento de registro por autoridad
administrativa y sin orden judicial. Este hecho resulta constitucionalmente
problemático si se considera, que la sentencia no escrutó la dimensión ni el
alcance de la garantía de la reserva judicial que sí traía la nueva Carta
Política, razón por lo cual, el examen de constitucionalidad fue reducido e insuficiente,
dejando de lado las nuevas condiciones de protección del derecho.
Este último defecto es significativo. La
jurisprudencia de la Corte Constitucional ya había advertido acerca de las
contradicciones, desajustes y desavenencias a las que ha conducido el Decreto
1355 de 1970 y los efectos que ha producido y aún produce, tras la puesta en
vigencia de la Constitución de 1991 y el ejercicio del control de
constitucionalidad derivado de esta, como quedó consignado en la Sentencia
C-720 de 2007, en la que se señaló:
“Por
las razones anteriores, - tal y como lo demuestra la jurisprudencia
constitucional que adelante se cita in extenso -, el derecho de policía
fundado en la concepción axiológica y principialista del régimen constitucional
anterior tiene serios problemas para adecuarse al derecho constitucional actual.
Pero adicionalmente, no puede dejar de advertir la Corte que el grado de
urbanización y desarrollo social del país, muy distinto a aquél que
caracterizaba la composición y distribución de la población colombiana en el
año de 1970, la consolidación de amplios centros urbanos con permanente
migración de población, la multiplicación de áreas, actividades y
establecimientos públicos propiciados por el desarrollo económico, la mayor
densidad residencial, las muy diversas dinámicas de interrelación social y
comunitaria, el descomunal avance de la ciencia y la tecnología, entre muchos
otros datos relevantes, son indicadores de la necesidad de adecuar a las
realidades actuales las antiguas normas de policía.
En
suma, frente a las normas de policía se advierte tanto una pérdida de sincronía
con el fenómeno que deben regular, como una ausencia de conformidad con el
paradigma constitucional vigente.”[214] (Resaltado
fuera de texto)
De
este modo lo que la Policía Nacional, el Ministerio de Defensa y el Ministerio
de Justicia y del Derecho presentan como una virtud en el plano del derecho de
policía (es decir, que el artículo 162 de la Ley 1801 de 2016 demandado repita
casi textualmente el artículo 82 del Decreto 1355 de 1970) no lo es tanto, pues
como se deriva de la advertencia hecha por la jurisprudencia de la Corte
Constitucional, la redescripción de normas de policía expedidas bajo la Carta
Política de 1886, hace que perviva la tensión existente con los fenómenos de
una sociedad como la actual.
6.8.3.
La Corte Constitucional considera que la garantía de la reserva judicial
dispuesta para la protección del derecho fundamental a la inviolabilidad del
domicilio en el artículo 28 de la Constitución, tiene igual dimensión y valor a
la garantía de la reserva judicial establecida alrededor del derecho a la
libertad personal. Prueba de ello es la afirmación reiterada por la Corte
Constitucional de acuerdo con la cual, la inviolabilidad del domicilio hace
parte del núcleo esencial de los derechos a la intimidad personal y familiar, a
la libertad y seguridad individual y la propiedad de las personas. Indudablemente
se trata de derechos fundamentales de primer orden, que salvo el de propiedad,
son de aplicación y de protección directa, conforme lo manda el artículo 85 de
la Constitución.
Igual
cosa debe decirse de las excepciones que se hagan alrededor del derecho a la
inviolabilidad del domicilio, las que deben ser de carácter extraordinario e
inusual, debiendo ser tratadas con carácter restrictivo, como lo ha señalado
esta Corporación.
La
jurisprudencia de la Corte Constitucional se ha referido a las excepciones y a
la excepcionalidad, especialmente en casos relacionados con el traslado de
funciones judiciales a autoridades administrativas, como lo hizo en la
Sentencia C- 156 de 2013, al resolver la demanda formulada en contra del
artículo 199 de la Ley 1450 de 2011 Por la cual se expide el Plan Nacional
de Desarrollo, 2010 – 2014, que facultaba al Ministrito de Justicia y del
Derecho, para “operar servicios de justicia” en varios escenarios, así
como “en los asuntos
jurisdiccionales previstos en la Ley 1380 de 2010 sobre
insolvencia de personas naturales no comerciantes y en la Ley 1098 de 2006 de
conocimiento de los defensores y comisarios de familia”. Para resolver
el caso, la Corte se refirió al tratamiento jurisprudencial del principio de
excepcionalidad, puntualizando lo siguiente:
“3.6. Ahora bien, la expresión
“excepcionalmente” -como ocurre con gran parte de los conceptos jurídicos-
presenta una evidente vaguedad, razón por la cual exige especiales esfuerzos
del intérprete para precisar su alcance. Así, una definición inicial de lo
excepcional, asumida por la Corte en asuntos análogos al que se estudia, es que
con esa expresión se designa aquello que se sustrae del ámbito de la regla
general. Esa definición, sin embargo, no es suficiente para resolver cuestiones
concretas, en las cuales surge la duda sobre si está ante un evento excepcional
o no.
En la misma dirección, la Corte ha
afirmado que cuando una excepción es demasiado amplia, o cuando el número de
excepciones se multiplica, se corre el riesgo de tornar lo excepcional en general.
Pero esa consideración es más una prevención intuitiva que conceptual, porque
las expresiones “excesiva amplitud”, o “número excesivo de excepciones” son
también vagas y no existe un parámetro objetivo para determinar cuándo se
sobrepasa ese hipotético umbral del exceso.
3.7.
De acuerdo con la jurisprudencia reiterada en esta oportunidad, la condición de
excepcionalidad se cumple, en primer término, mediante la satisfacción de dos
condiciones: la reserva de ley en la asignación de esas funciones (que puede
ser satisfecha también mediante la promulgación de decretos con fuerza de ley),
y la precisión en la regulación legislativa.”[215]
En
consideración de todo lo anterior, la jurisprudencia de la Corte Constitucional
ha asumido los siguientes criterios de evaluación de la excepcionalidad y de
las excepciones a las reglas generales: (i) la excepción se refiere a lo
extraordinario, a lo inusual, a lo que se sustrae al ámbito de la regla
general; (ii) las excepciones no pueden ser demasiado amplias, ni pueden ser
numerosas, ni pueden multiplicarse, pues dejarían de ser excepciones; (iii) las
excepciones deben satisfacer la reserva de ley; (iv) ellas deben ser precisas “en
la regulación legislativa”; y adicionalmente y como se desprende de su
propio carácter, (v) deben ser consideradas, interpretadas y aplicadas con
carácter restrictivo, como ocurre en los casos en que se deja de aplicar la
regla general, para dar lugar a la excepcionalidad.
6.8.4.
En el presente caso se tiene que las Sentencias C-041 de 1994 (relacionada con
allanamientos por Comisarios de familia), C-505 de 1999 (que refiere
allanamientos por la DIAN) y C-256 de 2008 (también vinculada con allanamientos
por Comisarios de familia), citadas por la mayoría de los intervinientes como
casos exitosos de excepciones de origen legal, a la garantía de la reserva
judicial sobre inviolabilidad del domicilio, cumplen los criterios establecidos
por la Corte Constitucional.
Las
anteriores excepciones consisten en habilitaciones particulares e inusuales de
sustracción de la regla general según la cual, sólo los jueces pueden emitir
órdenes de registro o allanamiento; se trata en segundo lugar, de excepciones
puntuales, singulares y específicas, que no fueron ni amplias ni numerosas; en
tercer lugar debe señalarse, que todas ellas cumplieron con la reserva de ley
de modo individual, singular y específico, habiendo sido dispuestas las
habilitaciones por medio del Decreto ley 2737 de 1989, la Ley 393 de 1997 y la
Ley 1098 de 2006 respectivamente; adicionalmente y en cuarto lugar, la
regulación, las materias y las autoridades públicas habilitadas cumplen con una
característica determinante como es la especialidad y la precisión en la
regulación, en tanto que la facultad para decretar y practicar los registros
recayó en funcionarios públicos especializados en la materia que se habilitaba,
como lo son los comisarios de familia y los funcionarios de la DIAN, de modo
que existía una conexión sustantiva entre la habilitación, la materia
habilitada y el funcionario que llevaba a cabo su ejecución. Finalmente y como
quinta cuestión, la interpretación y aplicación hecha por la Corte
Constitucional fue restrictiva, en tanto que las decisiones desarrollaron estudios
específicos de cada habilitación, de los derechos fundamentales puestos en
tensión, con indicación de los mecanismos de control judicial que debían ser
dispuestos en cada caso.
6.8.5.
La facultad otorgada a los alcaldes que les permite dictar mandamientos
escritos para el registro de domicilios o de sitios abiertos al público por
autoridades de policía, no cumple con los criterios de excepcionalidad
establecidos por la Corte Constitucional, y por lo mismo resulta violatoria del
derecho fundamental a la inviolabilidad del domicilio contenida en el artículo
28 de la Constitución.
Se
trata de una facultad general, permanente, que no tiene límites definidos, que
carece de medios de control judicial inmediatos (la norma demanda tan solo
prevé enviar una copia al Ministerio Público, pero no dispone ningún medio de
control judicial), de amplio espectro, que además, en términos concretos, tiene
más características de habilitación general que de habitación excepcional.
En
segundo lugar se señala, que no estamos frente a una excepción singular. Por el
contrario, el artículo 162 demandado contiene propiamente nueve excepciones,
que por la amplitud del número, erosionan el concepto mismo de excepcionalidad
como acontecimiento inusual o extraordinario, dándole rasgos de permanencia.
Adicionalmente se contienen allí nueve eventos que tratan de materias disímiles
y especializadas, radicadas en un único funcionario administrativo, usualmente
de origen político, designado por elección popular, como lo es el alcalde
municipal o distrital. De este modo se faculta para proceder en materia de
salud y más propiamente, de salud mental (numeral 1); salubridad pública y
normas ambientales (numeral 2); la obtención de pruebas sobre la existencia de
casad de juego o establecimientos que funcionen “contra la ley o reglamento”
(numeral 3); inspección en procedimiento de policía; examen de instalaciones de
energía eléctrica y de gas, chimeneas, hornos, estufas, y otras de similar
condición (numeral 4); protección de la infancia y de la familia (numeral 6);
actividades económicas, comerciales, industriales, y de prestación de servicios
(numeral 7); adelantamiento de obras, uso del suelo y urbanismo (numeral 8); la
práctica de diligencias en establecimientos públicos, o de comercio, o
inmuebles que desarrollen actividades económicas (numeral 9).
Debe
decirse en tercer término, que la facultad allí concedida al modo de numerosas
excepciones a la reserva judicial satisface el requisito de la reserva de ley,
pero que lo hace de un modo meramente formal. Si bien todas ellas fueron
establecidas en el artículo 162 de la Ley 1801 de 2016, en rigor, y de
conformidad con lo contenido en la sentencias C-041 de 1994, C-505 de 1999 y
C-256 de 2008, cada una de las materias objeto de excepción requeriría de una
habilitación legal singular y concreta, que honre la conexión sustantiva que
debe existir entre la habilitación, la materia habilitada y sobre todo, el
funcionario que llevaba a cabo su ejecución.
En
cuarto lugar, no hay precisión en la regulación legislativa, pues como se dijo,
el artículo 162 condensa más una habilitación general en nueve escenarios
distintos, alrededor de nueve excepciones, lo que por el número, contradice el
carácter jurídico de las cláusulas de excepcionalidad. Adicionalmente se radica
la habilitación en un mismo funcionario, el alcalde, sin considerar la
especialidad de las distintas materias, ni su régimen normativo específico, lo
que también afecta la integridad de la cláusula de excepción.
Finalmente
y en virtud de los anteriores aspectos, no se dispone un escenario
constitucionalmente adecuado para hace efectivos los imperativos de
interpretación y aplicación restrictiva de las excepciones a las garantías
judiciales  que forman parte del derecho al debido proceso y que involucran la
protección de otros derechos fundamentales.
6.8.6.
Dentro de esta comprensión, la Corte Constitucional considera que la
habilitación general concedida a los alcaldes por el artículo 162 de la Ley
1801 de 2016, que les permite dictar mandamiento de registro de domicilios o de
sitios abiertos al público, como pueden serlo establecimientos de comercio,
sitios de diversión, iglesias, etc., son contrarias a la Constitución, por ser
violatorias del artículo 28 de la Carta Política, que contiene el derecho
fundamental a la inviolabilidad del domicilio, y más precisamente, por la
violación de la garantía de la reserva judicial establecida para la protección
de ese derecho. Adicionalmente precisa que la habitación allí contenida no
satisface los criterios de excepcionalidad previstos por la jurisprudencia de
la Corte Constitucional.
Este
Tribunal afirma que la reserva judicial establecida en el artículo 28 de la
Carta debe ser asumida en su plena dimensión constitucional, como
“reserva de primera palabra” o “reserva absoluta de jurisdicción”, de
conformidad con su propia jurisprudencia, como garantía que forma parte del
debido proceso, que procede “cuando, en ciertas materias, compete al juez no
sólo la última y decisiva palabra sino también la primera palabra referente a
la definición del derecho aplicable a las relaciones jurídicas”[216],
dispuesta en este caso, para la protección del domicilio y
de los sitios abiertos al público, en concurrencia con los derechos a la
seguridad personal, libertad, intimidad personal y familiar y propiedad,
específicamente reconocidos por este Tribunal como integrantes del núcleo
esencial de ese derecho fundamental.
La
Sala considera que habilitaciones generales como la establecida en el artículo
162 de la Ley 1801 de 2016 riñen con el principio de excepcionalidad y sus
contenidos, erosionan el contenido de la garantía de la reserva judicial y
afectan la protección de los derechos fundamentales a la intimidad personal y
familiar, seguridad personal, libertad y propiedad, reconocidos por la Corte
Constitucional, como integrantes del núcleo esencial del derecho fundamental a
la inviolabilidad del domicilio.
7.
Síntesis del fallo
7.1. La Corte resolvió las demandas
formuladas en contra de algunas normas contenidas en la Ley 1801 de 2006 que
contiene el Código Nacional de Policía y Conveniencia, bajo tres cargos: (i) la
inconstitucionalidad de los artículos 47, 48, 53, 54 y 55 de la Ley 1801 de
2016, por violar la reserva de ley estatutaria sobre derechos fundamentales
dispuesta en los artículos 152 y 153 de la Constitución; (ii) la
inconstitucionalidad del artículo 48, que faculta a las autoridades municipales
para reglamentar las condiciones y requisitos de desarrollo del derecho
de reunión y manifestación pública, por violar la reserva de ley establecida en
el artículo 37 de la Constitución; y (iii) la inconstitucionalidad del artículo
162 de la Ley 1801 de 2016, que faculta a los alcaldes municipales a “dictar
mandamiento escrito para el registro de domicilios o de sitios abiertos al
público”, por violar el artículo 28 de la Constitución.
Cargo Uno
7.2. Respecto del primer cargo, la Sala examinó si
la regulación
del derecho de la reunión contenida en los artículos 47, 48, 53, 54 y 55 de la
Ley 1801 de 2016, era violatoria de la reserva de ley estatutaria contenida en
el literal a) del artículo 152 de la Constitución. Como asunto previo, la Corte
consideró la solicitud de integración normativa efectuada por un interviniente,
determinando luego el contenido de las normas demandadas y precisando el
carácter iusfundamental de los derechos de reunión y manifestación pública, en
relación con las característica de interrelación e interdependencia entre los
derechos fundamentales, procediendo finalmente a la solución del caso concreto
desde la aplicación de los criterios de evaluación de la reserva de ley
estatutaria establecidos por la Corte Constitucional.
7.3. En lo que tuvo que ver con la solicitud
de integración de la unidad normativa, la Sala consideró que se configuraba la
tercera hipótesis de su procedencia, en tanto que (i) las normas no demandadas
tienen una estrecha relación con aquellas que fueron objeto de cuestionamiento,
en virtud de la concurrencia temática, normativa y textual dispuesta en el
Código Nacional de Policía y Convivencia; y porque (ii) tanto sobre las normas
demandadas, como en las solicitadas en integración, recaía la misma sospecha de
inconstitucionalidad, como lo era, la ausencia del trámite legislativo propio
de las leyes estatutarias, procediendo a efectuar la integración normativa con
la totalidad del Título VI del Libro Segundo, artículos 47 a 75 de la Ley 1801
de 2016.
7.4. En su análisis la Corte Constitucional explicitó el
carácter fundamental de los derechos de reunión y de manifestación pública, de
conformidad con el artículo 37 de la Constitución y el artículo 15 de la
Convención Americana sobre Derechos Humanos. Adicionalmente reiteró desde su
jurisprudencia, la interrelación y la interdependencia existente entre los
derechos fundamentales de reunión, protesta pública pacífica, libertad de
expresión y los derechos políticos, de modo tal, que la realización o la
violación de los primeros, implica el logro o la afectación de los demás, lo
que resultaba determinante para el examen del cargo de violación de reserva de
ley estatutaria.
7.5. Finalmente se procedió a la
solución del cargo aplicando los criterios de evaluación de la reserva sobre
los “Derechos y deberes fundamentales de las personas” construidos por
la jurisprudencia, hasta concluir que la normatividad dispuesta
entre los artículos 47 a 75 de la Ley 1801 de 2016, consiste en una regulación integral de los derechos
fundamentales de reunión y manifestación pública, con incidencia sobre los
derechos interrelacionados y concurrentes de libertad de expresión y los
derechos políticos, que versa sobre el núcleo esencial, los elementos estructurales y
los principios básicos de esos mismos derechos, en el sentido de haber
consagrado límites,
restricciones, excepciones y prohibiciones que afecten la estructura y los
principios de tales derechos, lo que obliga a que esa regulación deba ser
expedida por los procedimientos de la ley estatutaria y no por los de la ley
ordinaria, como en efecto sucedió, razón por la cual se procedió a la
declaratoria de inexequibilidad de los artículos, defiriendo los efectos del
fallo hasta el 20 de junio de 2017.
Cargo Dos
7.6. Uno de los demandantes solicitó la
declaratoria de inexequibilidad del    artículo 48 de la Ley 1801 de 2016, que
faculta a las autoridades municipales para reglamentar las condiciones y
requisitos de desarrollo del derecho de reunión, por violar la reserva de ley
establecida en el artículo 37 de la Constitución. La Sala consideró que la
disputa alrededor de la constitucionalidad del artículo 48 de la Ley 1801 de
2016, había quedado resuelta con el examen del cargo anterior, en el que la
Corte concluyó que la totalidad de las normas que conforman el Título VI del
Libro II de la LEY 1801 DE 2016 Por la cual se expide el Código nacional de
Policía y Convivencia, son violatorias de la reserva de ley estatutaria.
Cargo Tres
7.7. Este cargo corresponde a las
acusaciones formuladas en contra del artículo 162 de la Ley 1801 de 2016, que
faculta a los alcaldes para dictar mandamiento escrito para el registro de
domicilios o de sitios abiertos al público. La Sala abordó los temas del domicilio y del derecho fundamental a la
inviolabilidad del domicilio. Respecto del primer asunto precisó, que la
noción constitucional del domicilio excede la de casa de habitación prevista
por el Código Civil, y que involucra diversos escenarios y espacios de
actuación de las personas, en los que se ejercen derechos fundamentales
concurrentes como la intimidad personal y familiar, la libertad, la seguridad
individual, la propiedad  y la honra, lo que hace que su protección deba ser
resguardada y que las cláusulas de excepción sean realmente excepcionales y no
hayan sido dispuestas al modo de facultades amplias o generales. En
relación con la inviolabilidad del domicilio la Corte reiteró que es un derecho
fundamental autónomo, establecido en el artículo 28 de la
Constitución junto con el derecho fundamental a la libertad personal, que de
conformidad con la jurisprudencia de la Corte Constitucional, hace parte del
núcleo esencial de los derechos a la intimidad personal y familiar, a la
libertad, la seguridad personal y la propiedad. Adicionalmente señaló que para
su protección, la Constitución estableció las garantías de la reserva legal y
la reserva judicial.
7.8. La Sala determinó
la inexistencia de la cosa juzgada constitucional en la Sentencia C-024 de
1994, que en su momento declaró la exequibilidad del artículo 82 del Decreto
1355 de 1970, encontrando que se trataba de un fallo de estructura lineal, cuya
ratio decidendi no se había referido a la inviolabilidad del domicilio
como derecho fundamental autónomo, ni a los contenidos específicos del derecho
que han sido fijados por la jurisprudencia de la Corte Constitucional, sino que
se había limitado a diferenciar el allanamiento que se practica para la
aprehensión del sujeto en estado de flagrancia, respecto de la situación de
necesidad en las que eventualmente deba actuar la policía.
7.9. Dentro de la misma línea del
régimen de excepciones a la reserva judicial de la inviolabilidad del
domicilio, la Corte examinó el conjunto de sentencias que habían declarado la
exequibilidad de cláusulas de excepción por medio de las cuales se había
habilitado a autoridades administrativas, para el decreto y práctica de allanamientos
y registros domiciliarios, encontrando que en esos casos, (i) la autorización
había sido otorgada a autoridades administrativas especializadas como los Defensores de Menores, los Comisarios de Familia, y los
funcionarios de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales – DIAN, y (ii)
que la autorización fue dispuesta en protección de bienes prevalentes
constitucionales, como lo son los derechos de los niños y el régimen
tributario.
7.10. Desde las anteriores
consideraciones se procedió a la solución del caso concreto, considerando que
la garantía de la reserva judicial dispuesta para la protección del derecho
fundamental a la inviolabilidad del domicilio tiene igual dimensión y valor a
la garantía de la reserva judicial establecida alrededor de la libertad
personal, precisando que  las excepciones que se hagan al derecho deben ser de
carácter extraordinario e inusual, debiendo ser tratadas con carácter
restrictivo, como lo ha señalado esta Corporación.
La Sala expuso desde su jurisprudencia,
los criterios
de evaluación de la excepcionalidad y de las excepciones a las reglas
generales, siendo estos: (i) que la excepción se refiere a lo extraordinario, a
lo inusual, a lo que se sustrae al ámbito de la regla general; (ii) que las
excepciones no pueden ser demasiado amplias, ni pueden ser numerosas, ni pueden
multiplicarse, pues dejarían de ser excepciones; (iii) que las excepciones
deben satisfacer la reserva de ley; (iv) que ellas deben ser precisas “en la
regulación legislativa”; y adicionalmente y como se desprende de su propio
carácter, (v) y que deben ser consideradas, interpretadas y aplicadas con
carácter restrictivo, como ocurre en los casos en que se deja de aplicar la
regla general, para dar lugar a la excepcionalidad.
Tras la identificación de los criterios,
la Sala examinó la facultad otorgada a los alcaldes que les permite dictar
mandamientos escritos para el registro de domicilios o de sitios abiertos al
público por autoridades de policía, encontrando que la misma no satisfacía los
referidos criterios y que por lo mismo resultaba violatoria del derecho
fundamental a la inviolabilidad del domicilio contenida en el artículo 28 de la
Constitución. Dentro de esta comprensión concluyó que la facultad otorgada a
los alcaldes era contraria a la Constitución, por ser violatorias del artículo
28 de la Carta Política, que contiene el derecho fundamental a la
inviolabilidad del domicilio, y más precisamente, por la violación de la
garantía de la reserva judicial establecida para la protección de ese derecho.
VII.
DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional
administrando justicia en nombre del Pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero.- Declarar INEXEQUIBLES
los artículos 47, 48, 49, 50, 51, 52, 53, 54, 55, 56, 57, 58, 59, 60, 61, 62,
63, 64, 65, 66, 67, 68, 69, 70, 71, 72, 73, 74 y 75, contenidos en el Título VI
del Libro Segundo de la Ley 1801 de 2016 “Por la cual se expide el Código
Nacional de Policía y Convivencia”, por violación de la reserva de Ley
Estatutaria establecida en el literal a) el artículo 152 de la Constitución
Política. Los efectos de la anterior declaración de INEXEQUIBILIDAD se
difieren en un término no mayor  al agotamiento de las siguientes dos legislaturas,
es decir, hasta antes del 20 de junio de 2019.
Segundo.- Declarar INEXEQUIBLE
el artículo 162 de la Ley 1801 de 2016 “Por la cual se expide el Código
Nacional de Policía y Convivencia”.
Notifíquese, comuníquese, publíquese,
cúmplase y archívese el expediente.
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Presidente
Con salvamento de voto
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
Con aclaración del voto
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
Con salvamento de voto
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
Con salvamento parcial de voto
GLORIA STELLA ORTÍZ DELGADO
Magistrada
IVÁN HUMBERTO ESCRUCERÍA MAYOLO
Magistrado (E)
AQUILES IGNACIO ARRIETA GÓMEZ
Magistrado (E)
Con aclaración de voto
ALBERTO ROJAS RIOS
Magistrado
JOSÉ ANTONIO CEPEDA AMARÍS
Magistrado (E)
Con salvamento parcial de voto
ROCÍO LOAIZA MILLÁN
Secretaria General
SALVAMENTO DE
VOTO DEL MAGISTRADO
JOSÉ ANTONIO
CEPEDA AMARÍS
A LA SENTENCIA
C-223/17
Referencia.:
Expedientes acumulados   D-11604 y 11611
Demanda de
inconstitucionalidad contra los artículos 47, 48, 53, 54, 55 y 162 de la Ley
1801 de 2016, "[p]or medio de la cual se expide el Código
Nacional de Policía y Convivencia".
Demandantes:
Jorge
Kenneth Burbano Villamarín, Jorge Ricardo Palomares García, Javier Enrique
Santander Díaz, Edgar Valdeleón Pabón, Edith Casadiego Ortega y María Nelcy
Delgado Villamizar.
Magistrado
Ponente (e.):
ALBERTO ROJAS RÍOS
Con el acostumbrado respeto por las
decisiones de la Corte, a continuación me permito expresar las razones por las
cuales, si bien comparto la declaratoria de inexequibilidad diferida de los
artículos 47 a 75, Título VI, Libro Segundo, de la Ley 1801 de 2016, discrepo
de la determinación de declarar inexequible el artículo 162 de la misma Ley.
1. El artículo 162 de la Ley 1801 de 2016
facultaba a los alcaldes para dictar mandamientos escritos de ingreso a
domicilios o de sitios abiertos al público, con base en un conjunto de causales
específicas[217]. La mayoría de la Sala Plena sostuvo
que la garantía de la reserva de orden judicial dispuesta para la protección
del derecho fundamental a la inviolabilidad de domicilio, en el artículo 28 de
la Carta, tiene igual importancia y valor que la garantía de la reserva
judicial establecida para las restricciones a la libertad personal. En este
sentido, advirtió que la reserva judicial para el ingreso al domicilio admitía
excepciones, pero que estas debían ser extraordinarias, no demasiado amplias ni
numerosas, precisas y satisfacer la reserva de ley.
A partir de las anteriores
consideraciones, la mayoría consideró que el ingreso a inmueble con
mandamiento escrito emitido por el alcalde no cumplía con
los citados criterios de excepcionalidad. Estimó que, como había sido
consagrada, se trataba de una facultad general, permanente, sin límites
definidos ni control judicial, que se habilitaba a partir de numerosas causales
y se hallaba radicada en un mismo funcionario, sin consideración a la
especialidad de las distintas materias, por lo cual, la referida cláusula de
excepcionalidad resultaba afectada. Con base en estos argumentos, la Corte
concluyó que el artículo 162 de la Ley 1801 de 2016 era contrario a la
Constitución Política.
2. Desde mi punto de vista, la conclusión
a la cual llegó la Corte es equivocada y el error surge porque en la Sentencia
no se identificó correctamente el sentido, ni el marco normativo, del ingreso a
inmuebles con orden escrita al que se refería la norma acusada y, como
consecuencia, no se distinguió entre esta figura y la penetración al domicilio
en el contexto del proceso penal, de manera que terminó inapropiadamente por
exigírsele a la primera los estándares constitucionales de la segunda y, por
esa vía, su regulación fue encontrada insatisfactoria a la luz de los mandatos
superiores.
En el trámite del
proceso penal, los allanamientos y registros a inmuebles tienen el propósito de
recaudar elementos materiales probatorios y evidencias físicas en contra del
imputado o acusado y, en consecuencia, frente a estos procedimientos opera de
forma prevalente el derecho constitucional a la inviolabilidad de domicilio y
la garantía de su restricción en virtud de orden judicial, por motivo
previamente definido en la ley. En este ámbito, la Policía Nacional actúa con
arreglo al programa metodológico de la investigación penal diseñado por la
Fiscalía General de la Nación y en cumplimiento de funciones de policía judicial
(art 250.8 CP.). Así mismo, solo por excepción, los servidores de policía
pueden llevar a cabo tales diligencias sin orden previa y escrita de una
autoridad judicial competente.
Por el contrario, la medida de ingreso a
inmueble, ejecutada por la Policía Nacional, en el marco del Código Nacional de
Policía y Convivencia, a partir del mandamiento escrito de los alcaldes, se
inscribía en la función constitucional de dicho cuerpo civil, de mantener y
salvaguardar las condiciones necesarias para el ejercicio de los derechos y
libertades públicas (art. 218 CP.). En este sentido, tal medio material de
policía no habilitaba a las autoridades a la obtención de pruebas con fines
penales, ni tenía en sí mismo la naturaleza de un procedimiento penal. Su
naturaleza era esencialmente administrativa, tenía un sentido estrictamente
preventivo y pretendía garantizar la protección de los derechos de los
ciudadanos, así como el cumplimiento de las normas de policía y convivencia.
Respecto a lo anterior, en la Sentencia C-024
de 1994, que analizó la homologa medida del anterior Código de Policía (Decreto
1355 de 1970, parcialmente modificado por el Decreto 522 de 1971), la Corte ya
había clarificado la diferente naturaleza del ingreso a inmueble con orden
escrita, en tanto procedimiento preventivo de la Policía Nacional, y el
allanamiento o registro, como diligencia propia de la investigación penal. Así
mismo, había puesto de manifiesto que la garantía de la reserva judicial para
el ingreso a domicilio, prevista en el artículo 28 CP., no tenía el propósito
de impedir diligencias de carácter policivo y esencialmente preventivas, sino
solo aquellas de naturaleza penal. En relación con las órdenes escritas de
policía para el ingreso preventivo a inmuebles, sostuvo:
"Estas órdenes
escapan al mandamiento escrito de autoridad judicial competente porque en
estricto sentido no tocan con el principio de libertad sino con otros valores
consagrados en la Constitución. En efecto, como vimos anteriormente, la
protección del domicilio tiene como finalidad la defensa del espacio en donde
la persona desarrolla de manera más inmediata su libertad y su intimidad. Por
eso, frente a las intervenciones punitivas del Estado la Constitución rodea de
cuidadosas garantías la inviolabilidad del domicilio. Pero, como los registros
administrativos con funciones preventivas no habilitan para la obtención de
pruebas en materia punitiva, en principio no podrá el ciudadano oponer la
reserva judicial a los mismos, siempre y cuando la ley haya habilitado a ciertas
autoridades administrativas a ordenar esos registros y éstos se efectúen en
protección de valores superiores, como la vida o la dignidad humana, dentro del
marco restringido y cuidadoso que se le debe dar al allanamiento como medio de
policía'''[218].
El ingreso a
inmueble con orden escrita de la autoridad administrativa, en síntesis, tanto
en las anteriores normas de policía, como en el artículo 162 de la Ley 1801 de
2016, en lugar de ser una medida de carácter penal y de encontrarse rígidamente
sometida a la reserva escrita de orden judicial, tenía el importante objetivo
de preservar, prevenir y proteger, los derechos a la vida, a la integridad, a
la seguridad y a la salubridad de las personas, así como el orden público y las
reglas de convivencia, en las situaciones estrictamente precisadas en la ley.
Así, en la disposición declarada
inexequible, el alcalde, como comandante de Policía del municipio o el
distrito, se encontraba autorizado para emplear el citado procedimiento con los
propósitos generales de (i) constatar y prevenir o hacer cesar la
vulneración de derechos de las personas[219]; (ii) controlar fuentes
de peligro común[220], (iii) constatar y
acopiar elementos de juicio sobre el cumplimiento de las reglas legales en la
realización de ciertas actividades para las cuales se requieren permisos[221]
y (iv)
hacer
efectivos los procedimientos previstos en el Código Nacional de Policía[222].
3.   En este orden de
ideas, desde mi punto de vista, dada su naturaleza, finalidad y sentido, el
análisis de constitucionalidad del ingreso a inmueble con orden escrita debió
ser llevado a cabo, no a la luz de la rígida cláusula de excepcionalidad del
ingreso a domicilio y a su regla general de injerencia mediante orden judicial,
con base en la cual se deben examinar los excesos de procedimientos "penales" que intervienen
esa garantía. La Corte debió examinarla fuera de este marco, como un medio de
policía que, si bien afecta ciertos intereses, persigue un conjunto de fines
con innegable respaldo constitucional.
El medio de policía en mención no era, en
efecto, en sí mismo contrario a la Constitución Política, por cuanto no tenía
la capacidad de menoscabar el principio de libertad ni el derecho a la
inviolabilidad del domicilio, conforme a los argumentos señalados. Sus posibles
afectaciones tenían que ser examinadas, sobre la base de las circunstancias en
las cuales se habilitaba a los alcaldes para utilizarlo y en relación con los
propósitos perseguidos.
4.   Ahora, visto en
el marco más general de la Carta Política, bajo el criterio de excepcionalidad
y en el entendido de que el ingreso a inmueble con orden escrita solo procedía
con los propósitos generales de (i) prevenir o hacer cesar la vulneración de
derechos de las personas y de la colectividad, así como salvaguardar el
bienestar general, (ii) constatar y recaudar evidencias sobre el cumplimiento
de las reglas legales en las actividades para las cuales se precisas permisos
oficiales y (iii) mantener las condiciones de la convivencia y el ejercicio de
los derechos, considero que la medida cuestionada era ajustada a la
Constitución.
En la Sentencia C-212 de 2017, la Corte
concluyó que las causales bajo las cuales procede el ingreso a inmueble sin orden escrita[223]
superaban el examen de proporcionalidad, dada su imperiosidad constitucional y
la razonabilidad de la intervención. En el presente asunto, la ley habilitaba
la realización del mismo procedimiento, pero con orden previa del alcalde
municipal o distrital, con base también en unas circunstancias específicas,
excepcionales y extraordinarias que, me parece, encontraban sustento
constitucional. En esta medida, en mi criterio, si la excepcional penetración
al domicilio sin previa orden escrita fue considerada ajustada a la Carta, con
mayor razón, era compatible con la Constitución el ingreso a inmueble en virtud
de mandamiento escrito de una autoridad administrativa, quien debía constatar
la existencia de las circunstancias fácticas excepcionales que configuran la
causal justificante del procedimiento, previa la expedición de la orden.
En consecuencia,
considero que el artículo 162 de la Ley 1801 de 2016 resultaba conforme a la
Constitución y la Corte debió declararlo exequible.
Fecha ut supra,
JOSE ANTONIO CEPEDA AMARIS
Magistrado (e.)
[1] El texto de la demanda está contenido entre los folios 1 a
13, y la corrección de la misma fue dispuesta entre los folios 20 a 27 del
Expediente
[2] Folio 10 del Expediente
[3] Folio 44 del Expediente
[4] Folios 99 a 107 del Expediente
[5] Folio 103 del Expediente
[6] Folios 108 a 117 del Expediente
[7] Folio 112 del Expediente
[8] Folio 116 del Expediente
[9] Folios 118 a 125 del Expediente
[10] Folio 121 del Expediente
[11] Folio 124 del Expediente
[12] Folio 124 del Expediente
[13] Folios 129 a 138 del Expediente
[14] Folio 133 del Expediente
[15] Folio 133 del Expediente
[16] Folio 130 del Expediente
[17] Folios 153 a 163 del Expediente
[18] Folios 164 a 180 del Expediente
[19] Folio 156 del Expediente
[20] Folio 154 del Expediente
[21] Folio 161 del Expediente
[22] Folios 181 a 204 del Expediente
[23] Folio 191
[24] Folio 193 del Expediente
[25] Folio 200 del Expediente.
[26] Folio 204 del Expediente
[27] Folio 209 a 233 del Expediente
[28] Folio 218 del Expediente
[29] Folio 222 del Expediente
[30] Folios 253 a 266 del Expediente
[31] Folio 262 del Expediente
[32] Folio 266 del Expediente
[33] Sentencia C-330 de 2016 M.P. María Victoria Calle Corea,
consideración jurídica No. 3.2., refiriendo los contenidos de la Sentencia
C-1052 de 2001 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa
[34] Proyecto de ley 99 de 2014 Senado, Acumulado Número 145 de
2015 Senado, 256 de 2016 Cámara. “Por la cual se expide el Código Nacional de
Policía y Convivencia”. Gaceta del Congreso 554 de septiembre 29 de 2014. En: http://www.imprenta.gov.co/gacetap/gaceta.mostrar_documento?p_tipo=05&p_numero=99&p_consec=40270
[35] Proyecto de ley 99 de 2014 Senado, Acumulado Número 145 de
2015 Senado, 256 de 2016 Cámara. “Por la cual se expide el Código Nacional de
Policía y Convivencia”. Apartado 5 Aspectos novedosos y ventajas del
proyecto de código de policía y convivencia. Gaceta del Congreso 554 de
septiembre 29 de 2014
[36] Folio 154 del Expediente
[37] Sobre el punto la jurisprudencia ha sido constante y
pueden ser consultados numerosos fallos, entre ellos, Sentencia C-320 de 1997
M.P. Alejandro Martínez Caballero, C-539 de 1999 M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz,
C-355 de 2006 varios ponentes, C-055 de 2010 M.P. Juan Carlos Henao Pérez,
C-182 de 2016 M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado
[38] Sentencia C-182 de 2016 M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado,
consideración jurídica No. 10, usando como inertexto la Sentencia C-055 de 2010
M.P. Juan Carlos Henao Pérez
[39] Sentencia C-410 de 2015 M.P. Alberto Rojas Ríos,
consideración jurídica No. 2.4.
[40] Sentencia C-055 de 2010 M.P. Juan Carlos Henao Pérez,
consideración jurídica No. 24, citando la Sentencia C-539 de 1999 M.P. Eduardo
Cifuentes Muñoz y C-320 de 1997 M.P. Alejandro Martínez Caballero
[41] Sentencia C-320 de 1997 M.P. Alejandro Martínez Caballero
[42] Sentencia C-320 de 1997 M.P. Alejandro Martínez Caballero,
consideración jurídica No. 5
[43] Sentencia C-462 de 2008 M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra,
consideración jurídica No. 5
[44] Sentencia C-219 de 2015 M.P. Mauricio González Cuervo
[45] Sentencia C-818 de 2011 M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chajub,
consideración jurídica No. 3.1.1.12.
[46] Proyecto de Ley 99 de 2014 Senado, Acumulado No. 145 de
2015 Senado, 256 de 2016 Cámara. “Por la cual se expide el Código Nacional de
Policía y Convivencia”. Gaceta el Congreso No. 554 de septiembre 29 de
2014
[47] Sentencia C-258 de 2016 M.P. María Victoria Calle Corea,
consideración jurídica No. 1.3., citando varias sentencias
[48] Véase: Corte Constitucional. Sentencia C-012
del 1993, SC-145 del 1994, SC-252 del 1994, SC-408 del 1994 y SC-311 del 1994.
[49] Corte Constitucional. Sentencia C-818 del 2011, SC-951 del 2014 y
SC-007 del 2017.
[50] Corte Constitucional. Sentencia C-385 del 2015, SC-013 del 1993 y
SC-283 del 2006.
[51] Sentencia C-044 de 2015 M.P. María Victoria Calle Correa
[52] Sentencia C-633 de 1996 M.P. José Gregorio Hernández Galindo
[53] Sentencia C-646 de 2001 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa
[54] Entre muchas decisiones pueden ser referenciadas las siguientes:
Sentencia C-226 de 1994 M.P. Alejandro Martínez Caballero; C-633 de 1996 M.P.
José Gregorio Hernández Galindo; C-729 de 2000 M.P. Vladimiro Naranjo Mesa;
C-620 de 2001 M.P. Jaime Araujo Rentería; C-646 de 2001 M.P. Manuel José Cepeda
Espinosa; C-1067 de 2008 M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra
[55] Sentencia C-818 de 2011 M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub
[56] Sentencia C-044 de 2015 M.P. María Victoria Calle Correa,
consideración jurídica No. 28
[57] Sentencia C-495 de 1994 M.P. José Gregorio Hernández Galindo.
[58] Ver Sentencia C-1067 de 2008 M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra
[59] Ver Sentencia C-155A de 1993 M.P. Fabio Morón Díaz
[60] Sentencia c-434 de 1996 m.P. José Gregorio Hernández Galindo.
[61] Sentencia C-1067 de 2008 M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra
[62] Cfr. sentencia C-013 de 1993 M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz
[63] Ver Sentencia C-226 de 1994 M.P. Alejandro Martínez Caballero y
Sentencia C-319 de 2006 M.P. Álvaro Tafur Galvis
[64] Sentencia C-818 de 2011 M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub. En
este caso se resolvió, entre otras cosas, declarar inexequibles los artículos
13, 14, 15, 16, 17, 18, 19, 20, 21, 22, 23, 24, 25, 26, 27, 28, 29, 30, 31,
32 y 33 de la Ley 1437 de 2011 “Por la cual se expide el Código de
Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”.
[65] Sentencia C-699 de 2013 M.P. María Victoria Calle Correa
[66] Sentencia C-044 de 2015 M.P. María victoria Calle Correa
[67] Sentencia C-007 de 2017 M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado,
consideración jurídica No. 8
[68] Sentencia C-818 de 2011 M.P. Jorge Ignacio Pretelt
Chaljub, consideración jurídica No. 3.1.1.10
[69] Corte Constitucional. Sentencia T-366 de 2013 M.P. Alberto Rojas
Ríos
[70] Asamblea Nacional Constituyente. Gaceta Constitucional N°1 del 5
de Febrero de 1991. P.2.
[71] Asamblea Nacional Constituyente. Gaceta Constitucional N°52 del
17 de Abril de 1991. P.7.
[72] Asamblea Nacional Constituyente. Gaceta Constitucional N°52 del
17 de Abril de 1991. Pp.7s.
[73] Blanke, Thomas; Sterzel, Dieter, Demonstrationsfreiheit –
Geschichte und demokratische Funktion, en Kritische Jurisprudenz, Vol. 14, No.
4, 1981, p. 347.
[74] Véase Blanke, Thomas; Sterzel, Dieter, Demonstrationsfreiheit –
Geschichte und demokratische Funktion, en Kritische Jurisprudenz, Vol. 14, No.
4, 1981, p. 348.
[75] Blanke, Thomas; Sterzel, Dieter, Demonstrationsfreiheit –
Geschichte und demokratische Funktion, en Kritische Jurisprudenz, Vol. 14, No.
4, 1981, p. 347.
[76] Blanke, Thomas; Sterzel, Dieter, Demonstrationsfreiheit –
Geschichte und demokratische Funktion, en Kritische Jurisprudenz, Vol. 14, No.
4, 1981, p. 347.
[77] Blanke, Thomas; Sterzel, Dieter, Demonstrationsfreiheit –
Geschichte und demokratische Funktion, en Kritische Jurisprudenz, Vol. 14, No.
4, 1981, p. 347.
[78] BVerfGE 69, 315ss.
[79] BVerfGE 69, 315 (344s.): “In der
verfassungsgerichtlichen Rechtsprechung, die sich bislang mit der
Versammlungsfreiheit noch nicht befaßt hat, wird die Meinungsfreiheit seit
langem zu den unentbehrlichen und grundlegenden Funktionselementen eines
demokratischen Gemeinwesens gezählt. Sie gilt als unmittelbarster Ausdruck der
menschlichen Persönlichkeit und als eines der vornehmsten Menschenrechte
überhaupt, welches für eine freiheitliche demokratische Staatsordnung konstituierend
ist; denn sie erst ermöglicht die ständige geistige Auseinandersetzung und den
Kampf der Meinungen als Lebenselement dieser Staatsform”.
[80] 376 U. S. 254.
[81] 376 U. S. 254: The
constitutional safeguard, we have said, "was fashioned to assure
unfettered interchange of ideas for the bringing about of political and social
changes desired by the people." Roth v. United States, 354
U.S. 476, 484. "The maintenance of the opportunity for free political
discussion to the end that government may be responsive to the will of the
people and that changes may be obtained by lawful means, an opportunity
essential to the security of the Republic, is a fundamental principle of our
constitutional system." Stromberg v. California, 283 U.S.
359, 369. "[I]t is a prized American privilege to speak one's mind,
although not always with perfect good taste, on all public
institutions," Bridges v. California, 314 U.S. 252, 270,
and this opportunity is to be afforded for "vigorous advocacy" no
less than "abstract discussion."
[82] Sentencia T-388 de 2013 M.P. María Victoria Calle Correa,
Sentencia T-594 de 2013 M.P. Luis Ernesto Vargas Silva, Sentencia T-049 de 2016
M.P. Jorge Iván Palacio Palacio, Sentencia T-127 de 2016 M.P. Jorge Iván
Palacio Palacio, Sentencia T-410 de 2010 M.P. María Victoria Calle Correa,
Sentencia C-520 de 2016 M.P. María Victoria Calle Correa
[83] Sentencia C-251 de 1997 M.P. Alejandro Martínez caballero,
consideración jurídica No. 5
[84] Ver las sentencias T-595 de 2002 M.P. Manuel José Cepeda
Espinosa, T-227 de 2003 M.P. Eduardo Montealegre Lynett, T-859 y T-860 de 2003
M.P. Eduardo Montealegre Lynett, T-016 de 2007 M.P. Humberto Antonio Sierra
Porto, T-760 de 2006 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa y T-235 de 2012 M.P. Luis
Ernesto Vargas Silva, entre otras.
[85] Sentencia C-377 de 2011 M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub
[86] Sentencia C-288 de 2012 M.P. Luis Ernesto Vargas Silva
[87] Sentencia C-313 de 2014 M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo
[88] Sentencia C-520 de 2016 M.P. María Victoria Calle Correa,
consideración jurídica No. 1.18.2
[89] Sentencia T-049 de 2016 M.P. Jorge Iván Palacio Palacio,
consideración jurídica No. 5.1.3., citando la Sentencia T-388 de 2013 M.P.
María Victoria Calle Correa
[90] Sentencia T-456 de 1992 M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz
[91] Sentencia c-024 de 1994 M.P. Alejandro Martínez Caballero,
consideración jurídica No. 5
[92] Sentencia C-179 de 1994 M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz,
consideración jurídica No.
[93] Sentencia C-742 de 2012 M.P. María Victoria Calle Correa,
consideraciones jurídicas Nos. 4.2. y 4.3., usando como intertextos las
sentencias T-456 de 1992 M.P. Jaime Sanín Greiffenstein, C-024 de 1994 M.P.
Alejandro Martínez Caballero, C-179 de 1994 M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz y
C-450 de 2003 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa
[94] Sentencia T-366 de 2013 M.P. Alberto Rojas Ríos,
consideración jurídica No. 3
[95] Piertoh/Schlinck/Kingreen/Poscher, Staatsrecht II: Gurndrechte,
C. F. Müller, 29a. Ed., Heidelberg, Alemania, 2013, p. 189.
[96] Piertoh/Schlinck/Kingreen/Poscher, Staatsrecht II: Gurndrechte,
C. F. Müller, 29a. Ed., Heidelberg, Alemania, 2013, p. 190.
[97] Piertoh/Schlinck/Kingreen/Poscher, Staatsrecht II: Gurndrechte,
C. F. Müller, 29a. Ed., Heidelberg, Alemania, 2013,
p. 189.
[98] Sentencia T-456 de 1992. M.P. Jaime Sanin Greiffenstin y Eduardo
Cifuentes Muñoz.
[99] Sentencia T-456 de 1992. M.P. Jaime Sanin Greiffenstin y Eduardo
Cifuentes Muñoz.
[100] Sentencia T-456 de 1992 M.P. Jaime Sanin Greiffenstin y Eduardo
Cifuentes Muñoz
[101] Piertoh/Schlinck/Kingreen/Poscher, Staatsrecht II: Gurndrechte,
C. F. Müller, 29a. Ed., Heidelberg, Alemania, 2013, p. 194.
[102] Piertoh/Schlinck/Kingreen/Poscher, Staatsrecht II: Gurndrechte,
C. F. Müller, 29a. Ed., Heidelberg, Alemania, 2013,
p. 194.
[103] Mujica, Javier, “Comentario al art. 15 de la Convención Americana
de Derechos Humanos”. En Steiner; Uribe, Convención Americana sobre Derechos
Humanos comentada, Ed. Konrad Adenauer, 1a. Ed., 2014, p. 358.
[104] Mujica, Javier, “Comentario al art. 15 de la Convención Americana
de Derechos Humanos”. En: Steiner; Uribe, Convención Americana sobre
Derechos Humanos comentada, Ed. Konrad Adenauer, 1a. Ed., 2014, p. 358.
[105] Corte Constitucional. Sentencia C-179 del
1994.
[106]  Piertoh/Schlinck/Kingreen/Poscher, Staatsrecht II: Gurndrechte,
C. F. Müller, 29a. Ed., Heidelberg, Alemania, 2013, p. 194.
[107] Piertoh/Schlinck/Kingreen/Poscher, Staatsrecht II: Gurndrechte,
C. F. Müller, 29a. Ed., Heidelberg, Alemania, 2013, p. 194.
[108] Piertoh/Schlinck/Kingreen/Poscher, Staatsrecht II: Gurndrechte,
C. F. Müller, 29a. Ed., Heidelberg, Alemania, 2013, p. 194.
[109] Piertoh/Schlinck/Kingreen/Poscher, Staatsrecht II: Gurndrechte,
C. F. Müller, 29a. Ed., Heidelberg, Alemania, 2013,
p. 194.
[110] Relatoría Especial para la Libertad de Expresión, “Las
manifestaciones públicas como ejercicio de la libertad de expresión y la
libertad de reunión”. En: Informe Anual 2005, Organización de los
Estados Americanos, p. 21.
[111] Relatoría Especial para la Libertad de Expresión, “Las
manifestaciones públicas como ejercicio de la libertad de expresión y la
libertad de reunión”. En: Informe Anual 2005, Organización de los
Estados Americanos, p. 21.
[112] Corte Constitucional, sentencia de tutela T-456 de 1992. M.P.
Jaime Sanin Greiffenstin y Eduardo Cifuentes Muñoz.
[113] Sentencia T 456 de 1992. M.P. Jaime Sanin Greiffenstin y Eduardo
Cifuentes Muñoz.
[114] American Civil Liberties Union of Illinois, Conoce sus derechos a
protestar en Chicago, mayo de 2012, p. 3.
[115] American Civil Liberties Union of Illinois, Conoce sus derechos a
protestar en Chicago, mayo de 2012, p. 3.
[116] Véase, en el caso alemán, Piertoh/Schlinck/Kingreen/Poscher,
Staatsrecht II: Gurndrechte, C. F. Müller, 29a. Ed.,
Heidelberg, Alemania, 2013, p. 194.
[117] Schmidt, Grundrechte, Ed. Rolf Schmidt, 7a. Ed., 2005, p. 301.
[118] Sentencia T-456 del 1992. M.P. Jaime Sanin Greiffenstin y Eduardo Cifuentes Muñoz.
[119] Sentencia T-366 del 2013. M.P. Alberto Rojas Ríos.
[120] Constitución Política de Colombia. Art.37.
[121] Convención Americana sobre Derechos Humanos. Art.15.
[122] Constitución Política de Colombia. Art.20.
[123] Tribunal Constitucional Español. STC 66 del 8 de Mayo de 1995.
[124] Sentencia C-265 del 2002. M.P. Manuel José Cepeda Espinoza.
[125] Sentencia T-268 del 2000. M.P. Alejandro Martínez Caballero.
[126] MUJICA, Javier, 2014, Óp. Cit., p.369.
[127] Código de conducta para funcionarios encargados de aplicar la
ley", aprobado por la Asamblea General de las Naciones Unidas por
resolución 169/34 del 17 de diciembre de 1979.
[128] Sentencia C-024 de 1994 M.P. Alejandro Martínez Caballero
[129] Amnistía Internacional. Actuación policial en las manifestaciones
en la Unión Europea. 2012. Pág. 6 y ss.
[130] Centro de Estudios Legales y Sociales. Los
estados latinoamericanos frente a la protesta social. Buenos Aires,
Argentina. 2016. Pág. 25.
[131] Centro de Estudios Legales y Sociales. Los
estados latinoamericanos frente a la protesta social. Buenos Aires,
Argentina. 2016. Pág. 26.
[132] Centro de Estudios Legales y Sociales. Los estados
latinoamericanos frente a la protesta social. Buenos Aires, Argentina.
2016. Pág. 29.
[133] Centro de Estudios Legales y Sociales. Los estados
latinoamericanos frente a la protesta social. Buenos Aires, Argentina.
2016. Pág. 36-57.
[134] Blay, Ester. El control policial de las protestas en España.
Universitat Pompeu Fabra. InDret: Revista para el análisis del derecho.
Barcelona, España. 2013.
[135] Sentencia T-391 de 2007 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa,
consideración jurídica No. 4.1.1.
[136] Sentencia T-541 de 2014 M.P. Gabriel Eduardo Mendoza
Martelo, consideración jurídica No. 5
[137] Corte IDH. Caso Castañeda Gutman contra México.
Sentencia de agosto 6 de 2008. Serie C No. 184, párrafo 143
[138]
Proyecto de Ley 99 de 2014 Senado, Acumulado No. 145 de 2015 Senado, 256 de
2016 Cámara. “Por la cual se expide el Código Nacional de Policía y Convivencia”.
Gaceta el Congreso No. 554 de septiembre 29 de 2014
[139] Sentencia C-007 de 2017 M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado,
consideración jurídica No. 7, citando las sentencias C-319 de 2006 M.P. Álvaro
Tafur Galvis, C-981 de 2005 M.P. Clara Inés Vargas y C-818 de 2011 M.P. Jorge
Ignacio Pretelt Chaljub
[140] Sentencia C-013 de 1993 M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
[141] Sentencia C-226 de 1994 M.P. Alejandro Martínez Caballero. Ver
también la Sentencia C-319 de 2006 M.P. Álvaro Tafur Galvis.
[142] Sentencia C-811 de 2011 M.P. Jorge Ignacio Pretelt
Chaljub, consideración jurídica No. 2.2.4.4.
[143] Sentencia C-993 de 2004, M.P. Jaime Araujo Rentería
[144] Ver sentencias C-425 de 1994, M.P. José Gregorio Hernández Galindo, C-247 de 1995, M.P. José Gregorio Hernández Galindo, C-374 de 1997, M.P. José Gregorio Hernández Galindo, C-251 de 1998, M.P. José Gregorio Hernández Galindo y
M.P. Alejandro Martínez Caballero, C-1338 de 2000, M.P. Cristina Pardo Schlesinger, C-981 de 2005, M.P. Clara Inés Vargas Hernández, y C-319 de 2006, M.P. Álvaro Tafur Galvis.
[145] Sentencia C-319 de 2006, M.P. Álvaro Tafur Galvis.
[146] Sentencia C-811 de 2011 M.P. Jorge Ignacio Pretelt
Chaljub, consideración jurídica No. 2.2.4.5.
[147] Folio 121. Intervención del Ministerio de Justicia y del
Derecho
[148] Sentencia C-176 de 2007 M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra
[149] Sentencia C-212 de 2017 M.P. Alejandro Linares Cantillo,
consideración jurídica No. 13
[150] Sentencia C-096 de 2017 M.P. Alejandro Linares Cantillo,
consideración jurídica No. 4
[151] Sentencia C-024 de 1994 M.P. Alejandro Martínez Caballero,
literal c), consideración jurídica No. 9.2
[152] Corte Constitucional. Sentencia C-067 de 2016 y Sentencia C-007
de 2016.
[153] Corte Constitucional. Sentencia C-007 de 2016.
[154] Corte Constitucional. Sentencia C-067 de 2016. M.P. Jorge Ignacio
Pretelt Chaljub
[155] Cita realizada por la Corte Constitucional: Ver sentencias C-030
de 2003 (MP. Álvaro Tafur Galvis); y C-211 de 2007 (MP. Álvaro Tafur Galvis.
SPV. Antonio Humberto Sierra Porto
[156] Cita de la Corporación: Ver entre otras las sentencias C-427 de
1996 (MP. Alejandro Martínez Caballero. AV. y SV. José Gregorio Hernández
Galindo), en la que la Corte señaló que el fenómeno de la cosa juzgada material
se da cuando se trata, no de una norma cuyo texto normativo es exactamente
igual, es decir, formalmente igual, sino cuando los contenidos normativos son
iguales.
[157] Cita de la Corporación: Ver sentencia C-228 de 2002 (MP. Manuel
José Cepeda Espinosa y Eduardo Montealegre Lynett. AV. Jaime Araújo Rentería).
[158] Corte Constitucional. Sentencia C-073 de 2014.
[159] GACETA DEL CONGRESO, No. 554 del  29/09/2014. Contenido Proyecto
de Ley 99 de 2014 Senado: “Por la cual se expide el Código Nacional de Policía
y Convivencia”. Encontrado en: http://www.imprenta.gov.co/gacetap/gaceta.mostrar_documento?p_tipo=05&p_numero=99&p_consec=40270
[160] Corte Constitucional. Sentencia C-720 de 2007.
[161] GACETA DEL CONGRESO, No. 304 del 15/05/2015. Informe de ponencia
para primer debate al proyecto de ley 99 de 2014 senado. Por la cual se expide
el Código Nacional de Policía y Convivencia. Encontrado en: http://www.imprenta.gov.co/gacetap/gaceta.nivel_3
[162] Sentencia C-024 de 1994 M.P. Alejandro Martínez Caballero,
consideración jurídica No. 4.1.
[163] Al respecto pueden ser considerados múltiples fallos,
entre los que se pueden reseñar: Sentencia C-404 de 2003 M.P. Álvaro Tafur
Galvis, Sentencia C-241 de 2010 M.P. Juan Carlos Henao Pérez, Sentencia C-440
de 2016 M.P. Alberto Rojas Ríos, Sentencia T-483 de 2016 M.P. Alberto Rojas
Ríos
[164] Sentencia C-117 de 2006 M.P. Jaime Córdoba Triviño,
consideraciones jurídicas 3 a 10
[165] Sentencia C-813 de 2014 M.P. Martha Victoria Sáchica
Méndez, consideración jurídica No. 2, citado las sentencias C-241 de 2010 M.P.
Juan Carlos Henao Pérez y C-366 de 1996 M.P. Julio César Ortiz Gutiérrez
[166] Folio 112 el expediente, al vuelto
[167] Sentencia C-024 de 1994 M.P. Alejandro Martínez Caballero,
consideración jurídica No. 6
[168] Sentencia C-1024 de 2002 M.P. Alfredo Beltrán Sierra
[169] Sentencia C-519 de 2007 M.P. Nilson Pinilla Pinilla,
consideración jurídica No. 3.3.
[170] Sentencia C-366 e 2014 M.P. Nilson Pinilla Pinilla,
consideración jurídica No. 6.3.
[171] Sentencia C-024 de 1994 M.P. Alejandro Martínez Caballero,
consideración jurídica No. 6
[172] Sentencia C-256 de 2008 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa
[173] Sentencia C-879 de 2011 M.P. Humberto Sierra Porto, consideración
jurídica No. 4, citando la Sentencia C-024 de 1994 M.P. Alejandro Martínez
Caballero
[174] Oficina en Colombia del Alto Comisionado de las Naciones Unidas
para los Derechos Humanos. Interpretación de las normas internacionales
sobre los Derechos Humanos. “Observación General No. 16. El derecho al
respeto a la vida privada, la familia, el domicilio y la correspondencia, y la
protección de la honra y la reputación”. Bogotá, 2002, página 62
[175] Sentencia C- 176 de 2007, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra, en
donde la Corte Constitucional declaró exequible una norma que autorizaba a la
policía a penetrar domicilios sin mandamiento escrito en situaciones de peligro
extremo.
[176] Sentencia C-041 de 1994, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz, en donde
la Corte declaró exequibles las disposiciones del Código del Menor que
autorizaban a los defensores y comisarios de familia a realizar allanamientos
para rescatar menores en situación de peligro extremo.
[177] Constitución Política, “Artículo 32. El
delincuente sorprendido en flagrancia podrá ser aprehendido y llevado ante el
juez por cualquier persona. Si los agentes de la autoridad lo persiguieren y se
refugiare en su propio domicilio, podrán penetrar en él, para el acto de la
aprehensión; si se acogiere a domicilio ajeno, deberá preceder requerimiento al
morador.”
[178] Sentencia C-176 de 2007 M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
[179] Sentencia C-519- de 2007, M.P. Nilson Pinilla Pinilla, en donde
la Corte declaró INEXEQUIBLE el numeral 4° del artículo 230 de la ley 906 de
2004, “Por la cual se expide el Código de Procedimiento Penal, que establecía
como excepción al requisito de orden escrita de la Fiscalía General de la
Nación para proceder al registro y allanamiento “4. Se lleve a cabo un
registro con ocasión de la captura del indiciado, imputado, acusado, condenado.”
[180] Sentencia C-519 de 2007, M.P. Nilson Pinilla Pinilla
[181] Sentencia C-256 de 2008 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa,
consideración jurídica No. 3.1.
[182] Sentencia C-879 de 2011 M.P. Humberto Sierra Porto
[183] Sentencia T-490 de 1992 M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz,
consideración jurídica No. 5
[184] Sentencia C-720 de 2007 M.P. Catalina Botero Marino,
consideración jurídica No. 77
[185] Ver Sentencia C-730 de 2005 M.P. Álvaro Tafur Galvis y Sentencia
C-1001 de 2005 M.P. Álvaro Tafur Galvis, que facultaban a la Fiscalía General
de la Nación a proferir órdenes de captura en casos excepcionales
[186] Sentencia C-176 de 2007 M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra
[187] Sentencia C-366 de 2014 M.P. Nilson Pinilla Pinilla,
consideración jurídica No. 6.10. Sentencia C-239 de 2012 M.P. Juan Carlos Henao
Pérez haciendo referencia a la Sentencia C-897 de 2011 M.P. Humberto Antonio
Sierra Porto
[188] Sentencia C-329 de 2016 M.P. María Victoria Calle Correa
[189] Sentencia T-594 de 2016 M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado,
consideración jurídica No. 28
[190] Sentencia C-720 de 2007 M.P. Catalina Botero Mariño.
[191]
Sentencia T-594 de 2016 M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado, consideración
jurídica No. 28
[192] Sentencia C-041 de 1994 M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz
[193] Sentencia C-505 de 1999 M.P. Alejandro Martínez Caballero
[194] Sentencia C-176 de 2007 M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra
[195] Decreto 1355 de 1970, Artículo 82.
[196] Decreto 1355 de 1970, Artículo 82, literal c).
[197] Decreto 1355 de 1970, Artículo 82, literal a).
[198] Decreto 1355 de 1970, Artículo 82, literal b).
[199] Decreto 1355 de 1970, Artículo 82, literal d).
[200] Decreto 1355 de 1970, Artículo 82, literal e).
[201] Decreto 1355 de 1970, Artículo 82, literal f).
[202] Decreto 1355 de 1970, Artículo 82, literal g).
[203] Decreto 1355 de 1970, Artículo 84.
[204] Decreto 2737 de 1989, Artículo 43.
[205] Ley 383 de 1997, artículo 2.
[206] Decreto 1355 de 1970, Artículo 83.
[207] Decreto 1355 de 1970, Artículo 83, numeral 1.
[208] Decreto 1355 de 1970, Artículo 83, numeral 2.
[209] Decreto 1355 de 1970, Artículo 83, numeral 3.
[210] Decreto 1355 de 1970, Artículo 83, numeral 4.
[211] Decreto 1355 de 1970, Artículo 83, numeral 5.
[212] Sentencia C-256 de 2008 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa,
consideración jurídica No. 4
[213] Sentencia C- 176 de 2007, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra, citada
por la Sentencia C-256 de 2008 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa
[214] Sentencia C-207 de 2007 M.P. Catalina Botero Marino,
consideración jurídica No. 77
[215] Sentencia C-156 de 2013 M.P. Luis Ernesto Vargas Silva,
consideraciones jurídicas Nos. 3.6. y 3.7. Este fallo refirió como sentencias
atendibles C-1641 de 2000 M.P. Alejandro Martínez Caballero,  C-649 de 2001
M.P. Eduardo Montealegre Lynett M.P. y C-896 de 2012 M.P. Mauricio González
Cuervo
[216] Sentencia C-879 de 2011 M.P. Humberto Sierra Porto
[217] El artículo declarado inexequible
establecía nueve causales de procedencia de este medio de policía: "/. Para aprehender a
persona con enfermedad mental que se encuentre en un episodio de la enfermedad
de crisis o alteración que pueda considerarse peligrosa o enfermo contagioso.
2. Para inspeccionar algún lugar por motivo de salubridad pública o
transgresión de las normas ambientales. 3. Para obtener pruebas, cuando existan
motivos fundados, sobre la existencia de casas de juego o establecimiento que
funcione contra la ley o reglamento. 4. Para practicar inspección ordenada en
procedimiento de Policía. 5. Para examinar instalaciones de energía eléctrica y
de gas, chimeneas, hornos, estufas, calderas, motores y máquinas en general y
almacenamiento de sustancias inflamables o explosivas con el fin de prevenir
accidente o calamidad, cuando existan indicios de riesgo o peligro. 6.
Verificar que no exista maltrato, abuso o vulneración a los derechos de los
niños, niñas y adolescentes, mujeres y adultos mayores y discapacitados. 7.
Verificar el desarrollo de actividades económicas, comerciales, industriales,
de prestación, venta o depósito de bienes o servicios contrarios a la ley o
reglamento. 8. Cuando se adelante obra en un inmueble, para determinar el
cumplimiento de las normas en materia de usos de suelo, obras o urbanismo. 9.
En establecimientos públicos o de comercio o en inmuebles donde se estén
desarrollando obras o actividades económicas, cuando se requiera practicar
diligencia o prueba ordenada en un procedimiento de Policía, para utilizar un
medio o para ejecutar una medida correctiva de Policía".
[218] Si bien es cierto, dada la diversidad de
contextos normativos y el cambio histórico del ámbito social de aplicación,
podría considerarse que el citado criterio jurisprudencial no necesariamente
constituía un precedente vinculante para el presente asunto, resulta innegable
que representaba un razonamiento muy relevante para el presente análisis de
constitucionalidad que, además, en mi criterio, tenía plena vigencia.
[219] "/. Para aprehender a persona con
enfermedad mental que se encuentre en un episodio de la enfermedad de crisis o
alteración que pueda considerarse peligrosa o enfermo contagioso... 6.
Verificar que no exista maltrato, abuso o vulneración a los derechos de los
niños, niñas y adolescentes, mujeres y adultos mayores y discapacitados".
[220] "5. Para
examinar instalaciones de energía eléctrica y de gas, chimeneas, hornos,
estufas, calderas, motores y máquinas en general y almacenamiento de sustancias
inflamables o explosivas con el fin de prevenir accidente o calamidad, cuando
existan indicios de riesgo o peligro ".
[221] "2. Para inspeccionar
algún lugar por motivo de salubridad pública o transgresión de las normas
ambientales... 7. Verificar el desarrollo de actividades económicas,
comerciales, industriales, de prestación, venta o depósito de bienes o
servicios contrarios a la ley o reglamento. 8. Cuando se adelante obra en un
inmueble, para determinar el cumplimiento de las normas en materia de usos de
suelo, obras o urbanismo ",
[222] "3. Para
obtener pruebas, cuando existan motivos fundados, sobre la existencia de casas
de juego o establecimiento que funcione contra la ley o reglamento. 4. Para
practicar inspección ordenada en procedimiento de Policía... 9. En
establecimientos públicos o de comercio o en inmuebles donde se estén
desarrollando obras o actividades económicas, cuando se requiera practicar
diligencia o prueba ordenada en un procedimiento de Policía, para utilizar un
medio o para ejecutar una medida correctiva de Policía ".
[223] '''Artículo 163.
Ingreso a inmueble sin orden escrita. La Policía podrá penetrar en los domicilios,
sin mandamiento escrito, cuando fuere de imperiosa necesidad: I. Para socorrer a alguien que de alguna
manera pida auxilio. 2. Para extinguir incendio o evitar su propagación o
remediar inundación o conjurar cualquier otra situación similar de peligro. 3.
Para dar caza a animal rabioso o feroz. 4. Para proteger los bienes de personas
ausentes, cuando se descubra que un extraño ha penetrado violentamente o por
cualquier otro medio al domicilio de estas personas. 5. Cuando desde el
interior de una casa o edificio se proceda por la vía de hecho contra persona o
propiedad que se halle fuera de estos. 6. Para proteger la vida e integridad de
las personas, si en el interior del inmueble o domicilio se están manipulando o
usando fuegos pirotécnicos, juegos artificiales, pólvora o globos sin el debido
cumplimiento de los requisitos establecidos en la ley".