C-365-01
Sentencia C-365/01
Sentencia C-365/01
DECRETO
COMPILADOR-Competencias
ALCALDE-Ordenación de gastos
ALCALDE-Principal autoridad administrativa/ADMINISTRACION
LOCAL-Finalidad
El elenco de facultades constitucionales del alcalde municipal
reafirman su carácter de principal autoridad administrativa del municipio, como
quiera que se trata de competencias que dicen relación con la gestión de
asuntos por parte de los órganos, instituciones y personal que conforman la
denominada administración local, cuya acción debe estar orientada
prioritariamente a lograr que el municipio como entidad fundamental de la
división político administrativa del Estado, preste en forma eficiente los servicios
públicos a su cargo, construya las obras que demande el progreso local, ordene
el desarrollo de su territorio, promueva la participación comunitaria, propenda
por el mejoramiento social y cultural de sus habitantes y cumpla diligentemente
las demás funciones que le asignen la Carta Política y la Ley.
ADMINISTRACION LOCAL-No pertenencia de contralorías/CONTRALORIA MUNICIPAL-Función/CONTRALORIA
EN ADMINISTRACION MUNICIPAL-Autonomía administrativa y presupuestal
La Constitución Política no involucra a las contralorías municipales
dentro del concepto de administración local, y mal haría en hacerlo, toda vez
que son organismos que dentro del ámbito de su jurisdicción están llamados a
ejercer la vigilancia de la gestión fiscal de la administración municipal, en
forma posterior y selectiva, de acuerdo con lo estipulado en la regla 272 de la
Carta Política, que para estos efectos les reconoce las mismas funciones y
características de la Contraloría General de la República, ente las cuales se
destaca su carácter técnico y su autonomía administrativa y presupuestal,  sin
que en ningún momento puedan ejercer funciones administrativas distintas de las
inherentes a su propia organización.
CONTRALORIA EN ADMINISTRACION MUNICIPAL-Independencia funcional y orgánica
CONTRALORIA MUNICIPAL-Autonomía administrativa y presupuestal/PERSONERIA MUNICIPAL-Autonomía
administrativa y presupuestal
PERSONERIA EN ADMINISTRACION MUNICIPAL-Autonomía administrativa y presupuestal
ORGANISMOS DE CONTROL EN ADMINISTRACION
MUNICIPAL-No pertenencia/ALCALDE EN ORGANISMO DE
CONTROL-Incompetencia para ordenar gastos
Estando claro que los órganos de control del nivel local no hacen
parte de la administración municipal, porque se trata de entidades que por
mandato superior gozan de la debida autonomía administrativa y presupuestal
para el cumplimiento de su función de fiscalización de la actividad
administrativa, es fácil inferir que el alcalde carece de competencia para
ordenar sus gastos como se si tratara de instituciones que conforman la infraestructura
administrativa del municipio.
ALCALDE EN CONTRALORIA MUNICIPAL-Incompetencia para ordenar gastos/ALCALDE EN PERSONERIA
MUNICIPAL-Incompetencia para ordenar gastos
CONTRALORIA-Contratación
de ejercicio de vigilancia fiscal/CONTRALORIA-Ordenación del gasto/PERSONERIA-Ordenación
del gasto
AUTONOMIA PRESUPUESTAL-Ordenación del gasto
ORGANISMOS DE CONTROL-Autonomía administrativa y presupuestal
AUTONOMIA PRESUPUESTAL-Límites
AUTONOMIA PRESUPUESTAL-Intervención del Ejecutivo
CONCEJO
MUNICIPAL-Facultad de
contratar y comprometer recursos del presupuesto
Referencia:
expediente D-3190
Demanda de inconstitucionalidad contra los
artículos 108 y 110 (parcial) del Decreto 111 de 1996 - Estatuto Orgánico del
Presupuesto-
Actor: Carlos Augusto Cabrera S.
Magistrada Ponente:
Dra. CLARA INES VARGAS HERNANDEZ
Bogotá, D.C.,
dos (2) de abril de dos mil uno (2001)
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus
atribuciones constitucionales y de los requisitos y trámites establecidos en el
decreto 2067 de 1.991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES.
En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad consagrada
en el artículo 241 de la Constitución Política, el ciudadano CARLOS AUGUSTO
CABRERA SAAVEDRA, demandó la inconstitucionalidad  los artículos 108 y 110
(parcial) del Decreto 111 de 1996.
Cumplidos los trámites constitucionales y legales propios de esta
clase de juicios y actuaciones, procede la Corte a decidir de fondo la demanda
de la referencia.
II.
LA NORMA ACUSADA
A continuación se transcribe el texto de la normas acusadas,
resaltándose  los apartes cuestionados, conforme a su publicación en el Diario
Oficial.
DECRETO 111 DE 1996
“Artículo 108. Las Contralorías y Personerías Distritales y Municipales
tendrán la autonomía presupuestal señalada en la Ley Orgánica del Presupuesto
(Ley 225 de 1995 Artículo 30).
"Artículo 110. Los órganos que son una sección en el Presupuesto General de la
Nación, tendrán la capacidad de contratar y comprometer a nombre de la persona
jurídica de la cual hacen parte, y ordenar el gasto en desarrollo de las
apropiaciones incorporadas en la respectiva sección, lo que constituye la
autonomía presupuestal a que se refieren la Constitución Política y la Ley.
Estas facultades estarán en cabeza del jefe de cada órgano quien podrá
delegarlas en funcionarios del nivel directivo o quien haga sus veces, y serán
ejercidas teniendo en cuenta las normas consagradas en el Estatuto General de
Contratación de la Administración Pública y en las disposiciones legales
vigentes.
“En la sección correspondiente a la Rama
Legislativa estas capacidades se ejercerán en la forma arriba indicada y de
manera independiente por el Senado y la Cámara de Representantes; igualmente,
en la sección correspondiente a la rama Judicial serán ejercidas por la Sala
Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura.
“En los mismos términos y condiciones
tendrán estas capacidades las Superintendencias, Unidades Administrativas
Especiales, las Entidades Territoriales, Asambleas y Concejos, las
Contralorías y Personerías Territoriales y todos los demás órganos
estatales de cualquier nivel que tengan personería jurídica.
“En todo caso, el Presidente de la
República podrá celebrar contratos a nombre de la Nación. (Ley 38 de 1989,
artículo 91, Ley 179 de 1994, artículo 51)".
Conviene precisar que respecto del
artículo 110 del Decreto 111 de 1996, el Magistrado Sustanciador, mediante
providencia del 21 de septiembre de 2000, rechazó la demanda en relación con
las expresiones “Los órganos que son una
sección en el Presupuesto General de la Nación, tendrán la capacidad de
contratar y comprometer a nombre de la persona jurídica de la cual hacen parte,
y ordenar el gasto en desarrollo de las apropiaciones incorporadas en la
respectiva sección, lo que constituye la autonomía presupuestal a que se
refieren la Constitución Política y la Ley”, ya que
al ser declaradas exequibles en Sentencia
C-101 de 1996,  sobre ellas opera la cosa juzgada constitucional.
III.
FUNDAMENTOS DE LA DEMANDA
Para el actor las disposiciones demandadas vulneran los artículos
209 y 315-9 de la Carta Política, por las siguientes razones:
La competencia del alcalde para autorizar los gastos municipales,
conforme a lo establecido en el numeral 9 del artículo 315 de la Constitución,
comprende todos los órganos del nivel local, incluidas la Contraloría y
Personería municipales a las que el Ordenamiento Superior no les reconoce
autonomía presupuestal.
Careciendo los órganos de control de autonomía presupuestal, la ley
no puede atribuirles ésta facultad por medio de los preceptos acusados, además
porque en la ley orgánica de presupuesto se define la autonomía como la
capacidad de contratar y comprometer a nombre de la persona jurídica de la cual
hacen parte y ordenar el gasto en desarrollo de las apropiaciones
presupuestales.
Si bien los contralores territoriales ejercen en este nivel las
mismas atribuciones que el Contralor General,  no puede extendérsele a estos
órganos de control la autonomía que el canon 267 Fundamental le confiere
exclusivamente a la Contraloría General de la República.
Sin embargo no puede desconocerse que según lo prescribe el artículo
272 Superior, dichas contralorías pueden “contratar el ejercicio del control
fiscal”. Pero la facultad de ordenar el gasto difiere de la  facultad para
contratar, de lo cual  es ejemplo el pago de nóminas  y sentencias
judiciales.
La intención del artículo 315-9 es garantizar que los órganos del
nivel local se dediquen a su función  y no asuman tareas que no corresponden a
su naturaleza. Para lograr este objetivo, la Carta ha radicado la ejecución del
presupuesto en el alcalde municipal,  quien debe hacerlo en consonancia con su
programa de gobierno y el plan de desarrollo municipal. Por tal motivo, el
artículo 313-3 establece como única limitación la función del Concejo Municipal
de autorizar al alcalde para celebrar contratos.
Podría argumentarse que aunque la Constitución no le concedió
autonomía a los entes de control local, la ley puede reconocerles este atributo
para impedir la intromisión del alcalde municipal en su función fiscalizadora,
pero esto significa desconocer la buena fe de las autoridades públicas.  El
alcalde no puede y no debe intervenir en las funciones de los organismos de
control local, pero sí está autorizado constitucionalmente para hacerlo en la
ejecución presupuestal, que es un asunto de su entera responsabilidad.
Si injustificadamente el alcalde desborda su competencia de
ejecución presupuestal obstaculizando las funciones de los contralorías y
personerías,  lo pertinente es deducirle responsabilidad disciplinaria, penal y
fiscal sancionando sus desmanes.
Si se acepta la autonomía presupuestal de los entes de control
local también debe admitirse su facultad de formulación independiente del
presupuesto, aspecto que ha sido rechazado por la jurisprudencia
constitucional.
Por tratarse de una función administrativa podría delegarse la
función de ordenación del gasto de los alcaldes con arreglo al artículo 209 de
la Carta, pero la ley no puede delegar una función que la Constitución le
atribuye exclusivamente al alcalde municipal.
La violación al artículo 209 Superior se presenta como resultado de
la aplicación práctica de los preceptos acusados por parte de las entidades
territoriales, toda vez que resulta contrario a la eficiencia y economía de la
función administrativa que exista duplicidad de infraestructuras -la de las
contralorías y personerías de un lado, y de otro, la de las alcaldías-, para el
cumplimiento de la función de ordenación del gasto. Esta situación ha conducido
a una profunda crisis en las finanzas territoriales.
IV.
INTERVENCION DEL MINISTERIO DE HACIENDA Y
CRÉDITO PÚBLICO
El Ministerio de Hacienda y Crédito Público intervino a través de
apoderado en el proceso para defender la constitucionalidad de las normas
acusadas, con base en los siguientes argumentos:
La autonomía presupuestal es requisito sine qua non para que
entidades públicas como la Contraloría, Personería y Concejos territoriales
cumplan con su misión constitucional de control fiscal y político.
Sostiene que un órgano cuya misión principal es la de ejercer el
control administrativo propendiendo por la salvaguarda de los derechos humanos,
no puede estar vinculado funcionalmente al organismo que controla, so pena de
perder de vista  los nobles fines para los cuales fue instituido.
La ley orgánica recogió la característica constitucional establecida
para los órganos de control, al  reconocerles autonomía presupuestal en los
términos expresados en las normas acusadas, sin desconocer lo dispuesto en las
leyes especiales que regulan las materias municipales.
No es acertado insistir en que las contralorías y personerías son
órganos "comunes" a la administración territorial. Desde el punto de
vista político, las funciones que despliegan exigen una autonomía en ámbitos
como el presupuestal, entendiendo por tal la capacidad de comprometer su
presupuesto y ordenar el gasto que soporte tales compromisos.
Según la Carta es atribución del legislador definir la capacidad de
los organismos y entidades estatales para contratar, así como los aspectos
propios de la ejecución por parte de las entidades territoriales. Así lo ha
hecho mediante el Decreto compilatorio 111 de 1996 que ha definido lo que se
entiende por autonomía presupuestal.
Por lo anterior, concluye que un control sin autonomía frente al
órgano investigado carece de sentido, de allí la necesaria independencia entre
los sujetos de control, razón suficiente para declarar la constitucionalidad de
las normas acusadas.
V.
CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA
NACIÓN
El Jefe del Ministerio Público mediante concepto No. 2354  solicita
a la Corte que declare la constitucionalidad de las normas cuestionadas, con
fundamento en las siguientes consideraciones:
El actor efectúa una hermenéutica sesgada del canon 315-9 de la
Constitución, puesto que de su perentorio mandato no puede desprenderse la
afirmación de que la facultad de ordenación del gasto del alcalde municipal
equivale a la negación de la autonomía presupuestal de los órganos de control
locales que son las Personerías y las Contralorías municipales.
La función constitucional de la cual goza el alcalde municipal para
ordenar los gastos municipales no puede ser entendida en forma  tan amplia, que
permita predicar la existencia de una facultad omnímoda en cabeza de dicho
servidor público para disponer del presupuesto de todas las entidades del nivel
local, incluidas las Contralorías y Personerías Municipales, toda vez que una
potestad de tales dimensiones terminaría por afectar el núcleo esencial de la
independencia que, como atributo inmanente, deben tener las entidades estatales
llamadas a ejercer el control de le gestión pública.
Si la facultad de ordenación del gasto que tiene el alcalde
municipal no es otra cosa que la capacidad para ejecutar el presupuesto local a
partir de un programa de gastos aprobado en el presupuesto de la respectiva
vigencia fiscal, señalando la oportunidad de contratar y comprometer los
recursos públicos de la administración central, no se entiende como puede
hablarse  de una competencia abierta en cabeza de dicho funcionario para manejar
el presupuesto de todos los entes locales, incluyendo a las Personerías y
Contralorías municipales, que son entes estatales que para el cabal desempeño
de su función fiscalizadora deben contar con la debida autonomía presupuestal.
La jurisprudencia  constitucional ha precisado que el alcance de la
autonomía presupuestal de los órganos de control puede ser determinada por el
legislador, dentro de los parámetros constitucionales, aún cuando el espacio de
configuración legal es mayor tratándose de la regulación de la autonomía
presupuestal de las entidades territoriales, puesto que éstas están sujetas a
la Constitución y a la ley  (CP arts. 287 y 288). Es decir que el legislador
puede determinar el contenido de los alcances  de la autonomía presupuestal de
rango constitucional, siempre y cuando no vulnere el núcleo esencial de la
misma en materia de programación, ejecución y control del presupuesto (Cfr.
Sentencia C-111 de 1996).
Esa autonomía presupuestal de los órganos de control -cuya
configuración compete al órgano legislativo- es, además, una condición
necesaria para el cumplimiento de las tareas asignadas a las instituciones
encargadas de fiscalizar la gestión pública, como es el caso de las Personerías
y Contralorías municipales, en la medida en que garantiza que el ejercicio de
las funciones de ministerio público y de control fiscal es impermeable a
cualquier injerencia de los órganos de la administración local.
La facultad autónoma de ordenación del gasto de las Contralorías y
Personerías del nivel local es un atributo fundamental para mantener su
independencia e imparcialidad, puesto que si las decisiones sobre la
contratación y, en fin, el compromiso de los recursos necesarios para su
operación administrativa, corresponde a un órgano ajeno a la entidad, no hará
autonomía presupuestal y, en últimas, se estaría limitando la capacidad de
acción de los órganos de control (Cfr. Sentencia C-283 de 1997).
Por lo anterior,  las normas impugnadas se avienen a los dictados
superiores, en la medida en que reproducen el mandato de los artículos 113,
118, 272 y 352 de la Carta, que le atribuyen las Contralorías y Personerías
Distritales y Municipales autonomía presupuestal en las condiciones señaladas
en la ley orgánica del presupuesto,  como capacidad para contratar y
comprometer a nombre de la persona jurídica de la cual forman parte y ordenar
el gasto en desarrollo de las apropiaciones incorporadas en el respectivo
presupuesto.
VI. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
Competencia
Las normas jurídicas que en esta oportunidad
se impugnan ante la Corte Constitucional forman parte del Decreto 111 de 1996 "Por
el cual se compilan la ley 38 de 1989, la ley 179 de 1994 y la Ley 225 de 1995
que conforman el Estatuto Orgánico del Presupuesto", que fue expedido
por el Presidente de la República de Colombia, en ejercicio de las facultades
constitucionales legales, en especial las conferidas por la Ley 225 de 1995,
cuyo  artículo 24 autorizó al Gobierno para compilar las normas de las tres
leyes mencionadas, sin cambiar su redacción ni contenido.
En un primer momento la Corte[1]
sostuvo que el Decreto 111 de 1996,  denominado “decreto compilador”, no tiene
fuerza de ley sino que es un decreto ejecutivo,  puesto que no puede derogar,
suprimir ni modificar ninguna de las normas legales que compila, motivo por el
cual su conocimiento corresponde al Consejo de Estado (CP art. 237 ord 2º).
Posteriormente, esta Corporación manifestó
que si bien desde el punto de vista formal dicho decreto compilador carece de
fuerza legal, puesto que aglutina normas legales sin cambiar su redacción y
contenido con la finalidad de facilitar la consulta de las disposiciones
compiladas - argumento con base en el cual posteriormente se abstuvo de
resolver una demanda de inconstitucionalidad contra la totalidad del Decreto
360 de 1995, que se limitaba a compilar las leyes 38 de 1989 y 179 de 1994[2]-, desde el punto de
vista material, las disposiciones compiladas son normas legales respecto de las
cuales  la Corte Constitucional conserva su competencia para decidir las
demandas de inexequibilidad que se presenten en su contra. Lo anterior, “con
el fin de respetar la distribución de competencias establecida por la Carta
entre el Consejo de Estado y la Corte Constitucional, y evitar que el control
constitucional sea inocuo, o se generen innecesarias inseguridades jurídicas”.[3]
La Corte concluyó que conforme a lo dispuesto por el artículo 241-4
de la Constitución Política, es competente para dictar sentencia de fondo en
relación con  los artículos del Decreto 111 de 1996, individualmente
considerados,  y que de las acusaciones contra el decreto compilador como tal,
debe pronunciarse el Supremo Tribunal de lo contencioso administrativo que no
puede fallar sobre los artículos y los contenidos normativos que los integran,
pues materialmente se trata de normas legales cuya competencia corresponde a la
Corte Constitucional.
En esta ocasión, esta Corporación reitera la anterior jurisprudencia
al admitir su competencia para conocer la demanda de inconstitucionalidad
contra los artículos 108 y 110 del Decreto 111 de 1996.
El problema jurídico que debe resolverse
En el presente proceso debe establecerse de una parte, si los artículos
108 y 100 del Decreto 111 de 1996, en lo acusado,  al asignarle a las
contralorías y personerías  municipales autonomía presupuestal  y señalar en
qué consiste éste atributo, desconocen  la competencia constitucional de los
alcaldes para ordenar los gastos locales de acuerdo con el plan de inversión y
el presupuesto, conforme a lo prescrito en el artículo 315-9 Superior; y de
otra parte, debe  precisarse si dicha regulación contraviene los principios de
la función administrativa consagrados en el artículo 209 ibidem.
La facultad de ordenación del gasto de los alcaldes no se extiende a
las contralorías y personerías municipales
Para la Corte existen claros argumentos de índole constitucional que
permiten concluir, en forma indubitable, que la competencia de ordenación del
gasto de los alcaldes no comprende a los órganos de control local, contralorías
y personerías municipales.
En efecto,  conforme a lo señalado en el precepto 314 del
Ordenamiento Superior, en cada municipio habrá un alcalde, “jefe de la
administración local” y representante legal del municipio, que será elegido
popularmente para períodos de tres años, no reelegible para el período
siguiente.
Bajo este supuesto, el artículo 315 de la Ley Fundamental regula las
principales atribuciones del alcalde: cumplir y hacer cumplir la Constitución,
la ley, los decretos del gobierno, las ordenanzas y los acuerdos del concejo;
conservar el orden público, de conformidad con las instrucciones y órdenes del
Presidente de la República; dirigir la acción administrativa del municipio, asegurando
el cumplimiento de las funciones y prestación de los servicios a su cargo,
representándolo judicial y extrajudicialmente, nombrando los funcionarios bajo
su dependencia y a los gerentes y directores de establecimientos públicos y
empresas industriales y comerciales del nivel local; suprimir o fusionar
dependencias municipales; presentar proyectos de plan de desarrollo económico e
inversión de obras públicas y el presupuesto anual;  sancionar y promulgar los
acuerdos y objetarlos por inconveniencia o ilegalidad; crear, suprimir o
fusionar empleos de sus dependencias, señalar sus funciones y emolumentos;
colaborar con el Concejo en el desarrollo de sus funciones presentando informes
y convocándolo a sesiones extraordinarias y, finalmente, ordenar los gastos
municipales de acuerdo con el plan de inversión y el presupuesto.
Como puede apreciarse, el elenco de facultades constitucionales del
alcalde municipal reafirman su carácter de principal autoridad administrativa
del municipio, como quiera que se trata de competencias que dicen relación con
la gestión de asuntos por parte de los órganos, instituciones y personal que
conforman la denominada administración local, cuya acción debe estar orientada
prioritariamente a lograr que el municipio como entidad fundamental de la
división político administrativa del Estado, preste en forma eficiente los
servicios públicos a su cargo, construya las obras que demande el progreso
local, ordene el desarrollo de su territorio, promueva la participación
comunitaria, propenda por el mejoramiento social y cultural de sus habitantes y
cumpla diligentemente las demás funciones que le asignen la Carta Política y la
Ley (art. 311 de la C.P.).
La Constitución Política no involucra a las contralorías municipales
dentro del concepto de administración local, y mal haría en hacerlo, toda vez
que son organismos que dentro del ámbito de su jurisdicción están llamados a
ejercer la vigilancia de la gestión fiscal de la administración municipal, en
forma posterior y selectiva, de acuerdo con lo estipulado en la regla 272 de la
Carta Política, que para estos efectos les reconoce las mismas funciones y
características de la Contraloría General de la República, ente las cuales se
destaca su carácter técnico y su autonomía administrativa y presupuestal,
sin que en ningún momento puedan ejercer funciones administrativas distintas de
las inherentes a su propia organización, según las voces del artículo 268
Superior.
La independencia funcional y orgánica de estos entes de control
local con respecto a la denominada administración municipal, se halla
garantizada por la forma en que debe ser determinada su estructura
administrativa, como quiera que la norma superior en comento dispone que compete
a las asambleas y concejos distritales y  municipales organizar las respectivas
contralorías, como entidades técnicas dotadas de autonomía administrativa y
presupuestal.
Además dicha autonomía se asegura mediante el mecanismo de
designación de quienes deben desarrollar la función de vigilancia de la gestión
fiscal, puesto que conforme al mencionado artículo 272 de la Suprema Ley, deben
ser nombrados por las asambleas y los concejos distritales para período igual
al de gobernador y alcalde, según el caso, de ternas integradas, con dos
candidatos presentados por el tribunal superior de distrito judicial y uno por
el correspondiente tribunal de lo contencioso administrativo.
Aparte de ordenar que el contralor municipal sea nacido en Colombia,
mayor de veinticinco años y acreditar título universitario y demás calidades
establecidas en la ley, el artículo 272 de la Carta, exige que el candidato no
haya sido en el último año miembro de la asamblea o concejo que deba hacer la
elección, ni haber ocupado cargo público en el orden departamental, distrital o
municipal, salvo la docencia, con lo cual se reafirma la independencia del
órgano fiscalizador frente a la administración municipal.
Ahora bien, esta autonomía también es predicable de la personerías municipales
que como integrantes del Ministerio Público tienen a su cargo en el nivel local
la guarda y promoción de los derechos humanos, la protección del interés
público y la vigilancia de la conducta oficial de quienes desempeñen funciones
públicas (art. 118 de la C.P.), tareas que deben cumplir con la debida
independencia de las instituciones que integran la administración local, para
lo cual se dispone que los personeros deben ser elegidos por el concejo
municipal (art. 313-8 de la C.P.).
Estando claro que los órganos de control del nivel local no hacen
parte de la administración municipal, porque se trata de entidades que por
mandato superior gozan de la debida autonomía administrativa y presupuestal
para el cumplimiento de su función de fiscalización de la actividad
administrativa, es fácil inferir que el alcalde carece de competencia para
ordenar sus gastos como se si tratara de instituciones que conforman la
infraestructura administrativa del municipio.
La imposibilidad del alcalde para oficiar como ordenador del gasto
de las contralorías y personerías municipales, asumiendo directamente la
capacidad para contratar y comprometer las partidas presupuestales asignadas a
nombre de estos órganos de control, constituye prenda de garantía de la
efectividad del principio basilar del Estado Social de Derecho, que consagra el
artículo 113 Fundamental y que corrobora el artículo 121, en virtud del cual
los diferentes órganos estatales tienen funciones separadas pero colaboran armónicamente
para la realización de sus fines, estándoles vedado el ejercicio de funciones
distintas de las que le atribuyen la Constitución y la ley.
Suponer que la Carta autoriza a los alcaldes para ordenar el gasto
de las contralorías y personerías municipales es desconocer el sentido y
alcance de las disposiciones constitucionales que, en general,  le aseguran a
los órganos de control la autonomía necesaria para el ejercicio de su labor
fiscalizadora, atributo que deriva diáfanamente de lo señalado en los artículos
113, 117, 118, 119, 268, 272, 277 y  313-8 del Ordenamiento Superior.
Particularmente con relación a la autonomía presupuestal de las
contralorías departamentales, distritales y municipales, el artículo 272
Constitucional, autoriza a estos órganos para contratar con empresas
privadas colombianas el ejercicio de la vigilancia fiscal, de acuerdo con lo
que establezca la ley. Igualmente, el canon 308 Fundamental, contempla una
cláusula en virtud de la cual la ley puede limitar los gastos de
funcionamiento de las contralorías departamentales, con lo cual acepta
tácitamente que estos órganos de control, al igual que los del nivel municipal,
cuentan con la facultad de ordenación del gasto.
Es incuestionable, pues, que las contralorías y personerías tienen
competencia para ordenar sus gastos con independencia de lo decidido por el
alcalde para la administración local, lo cual constituye, incuestionablemente,
una expresión de la autonomía presupuestal que les reconoce la Carta Política para
la consecución de las altos propósitos que les ha trazado el Estatuto
Superior.
En punto a la autonomía presupuestal, que es el asunto de fondo que
se controvierte en el presente proceso, debe tenerse presente que la Corte
Constitucional al decidir sobre la exequibilidad de algunas expresiones del
inciso primero del artículo 51 de la Ley 179 de 1994, compilado por el artículo
110 del Decreto 111 de 1996, reconoció la competencia del legislador para
definir este atributo, sin desconocer que de su núcleo esencial forma parte la
facultad de ordenación del gasto. Dijo la Corte:
“La ejecución del presupuesto por parte de
los órganos constitucionales a los que se reconoce autonomía presupuestal
supone la posibilidad de disponer, en forma independiente, de los recursos
aprobados en la Ley de Presupuesto. La independencia en la disposición de los
recursos no significa que no se requiera del trámite presupuestal previsto en
la ley orgánica, en cuanto a la certificación de la existencia de recursos y la
racionalización de la programación presupuestal. En el mismo orden de ideas, la
autonomía en la ejecución presupuestal no supone independencia respecto de las
metas macroeconómicas y los planes de financiamiento de la operación estatal.
La autonomía se cumple dentro de los límites que imponen intereses superiores
como el equilibrio macroeconómico y financiero (art. 341 C.P.), el
mantenimiento de la capacidad adquisitiva de la moneda (art. 373 C.P.) y la
regulación orgánica en materia de programación, aprobación, modificación y
ejecución de los presupuestos de la Nación (CP arts. 352).
“El concepto de ordenador del gasto se
refiere a la capacidad de ejecución del presupuesto. Ejecutar el gasto,
significa que, a partir del programa de gastos aprobado - limitado por los
recursos aprobados en la ley de presupuesto -, se decide la oportunidad de
contratar, comprometer los recursos y ordenar el gasto, funciones que atañen al
ordenador del gasto.
“En consecuencia, la definición legal que
restringe la autonomía presupuestal a las capacidades de contratación,
disposición de los recursos propios previamente apropiados y ordenación del
gasto, no desconoce el núcleo esencial de la autonomía presupuestal reconocida
por la Constitución a ciertos órganos del Estado como la Contraloría General de
la República.”
Y concluyó la Corte:
“En síntesis: la norma que define el
concepto de autonomía presupuestal de los órganos que constituyen una sección
del presupuesto no vulnera el núcleo esencial de la autonomía presupuestal del
órgano de control de la gestión fiscal - Contraloría General de la República -,
al establecer que dicho concepto consiste en las facultades de contratar,
comprometer los recursos propios previamente asignados en la Ley del
Presupuesto General de la Nación y de ordenar el gasto en desarrollo de las
apropiaciones incorporadas en la respectiva sección”. [4]  (Subrayas fuera de texto)
En el presente caso no se ve como el artículo 108 del Decreto 111 de
1996, y las expresiones acusadas del artículo 110 ejusdem, pueden
desconocer los dictados superiores que le atribuyen autonomía a los órganos de
control del nivel local, contralorías y personerías municipales, puesto que su
contenido normativo no hace otra cosa que reproducir los mandatos
constitucionales que les conceden autonomía presupuestal y, por ende,
competencia para ordenar sus propios gastos dentro de los límites y condiciones
que impone la Constitución.
Visto lo anterior, se pregunta Corte de qué forma puede garantizarse
el ejercicio independiente de  la función de vigilar la gestión de las
autoridades públicas del nivel local, si tanto las contralorías como las
personerías dependen, en materia del ordenación del gasto, de lo que disponga
el alcalde como órgano principal de la administración local sobre el cual se
ejerce fiscalización.
No obstante lo dicho, debe reiterarse que el reconocimiento de esta
competencia no implica que la ordenación del gasto pueda llevarse a cabo fuera
de los límites que imponen intereses superiores como el equilibrio económico
financiero, el mantenimiento de la capacidad adquisitiva de la moneda y la
regulación orgánica en materia de programación, aprobación, modificación  y
ejecución del presupuesto (Cfr. Sentencia C-192 de 1997). De la misma forma, es
de recalcar que esta autonomía debe ser entendida dentro de la concepción
unitaria del Estado Social de Derecho (Cfr. Sentencia C-374 de 1995).
También vale la pena recordar que en oportunidad precedente la
jurisprudencia constitucional se ha pronunciado sobre la intervención del
Ejecutivo en la autonomía presupuestal de los órganos que gozan de este
atributo. Así, se ha sostenido que el Gobierno no puede aplazar o reducir
partidas específicas de las otras ramas del poder y de los órganos autónomos
del Estado, porque esta función es propia de la autonomía en la ordenación del
gasto:
“Esta Corporación ya había señalado que
“la ejecución del presupuesto por parte de los órganos constitucionales a los
que se reconoce autonomía presupuestal supone la posibilidad de disponer, en
forma independiente, de los recursos aprobados en la Ley de Presupuesto”[5]. En ese
orden de ideas, aparece claramente que el Gobierno, con el fin de poder cumplir
su responsabilidades fiscales globales, sólo tiene necesidad de establecer
reducciones o aplazamientos generales en las distintas entidades autónomas,
pero no existe ninguna razón para que el Ejecutivo establezca específicamente
cuáles partidas deben ser reducidas o aplazadas, ni que consagre trámites
particulares que puedan afectar la autonomía administrativa de tales entidades.
Esta decisión debe entonces ser tomada por las respectivas entidades autónomas,
conforme a la valoración que hagan de sus propias prioridades. Admitir que el
Gobierno pueda reducir o aplazar partidas específicas de las otras ramas del
poder y de los otros órganos autónomos del Estado, o pueda tener injerencia en
la administración de sus recursos, implica entonces un sacrificio innecesario y
desproporcionado de la autonomía de esas entidades estatales, en nombre de la
búsqueda de la estabilidad macroeconómica y de la sanidad de las finanzas
públicas, por lo cual esa interpretación es inadmisible. Por ello la Corte
considera que las normas acusadas son exequibles, pero en el entendido de que
el Gobierno debe limitarse a señalar las reducciones globales necesarias en las
entidades estatales autónomas, pero no puede entrar a determinar las partidas
específicas que deben ser afectadas en las otras ramas del poder, ni en los
otros órganos autónomos, ni afectar la gestión propia de esos recursos, ya que
tal decisión es propia de la autonomía de gasto de esas entidades.
“De otro lado, e íntimamente ligado a lo
anterior, la Corte considera que en principio el Ejecutivo debe limitarse a
establecer reducciones o aplazamiento uniformes e iguales para los diversos
órganos y ramas del poder, ya que de esa manera se concilia la autonomía fiscal
de esas entidades con las responsabilidades fiscales y macroeconómicas del
Ejecutivo, pues se evita que el Gobierno afecte la autonomía de determinada
entidad o rama del poder, descargando en ella el peso esencial del ajuste al
gasto. Esta Corporación no desconoce que, en determinadas coyunturas, pueden
existir prioridades que justifiquen que la reducción del gasto no sea uniforme
para todos los órganos y ramas del poder.  Sin embargo, debido a que tales
decisiones pueden afectar la autonomía fiscal de otros órganos del Estado, la
cual está ligada a un principio medular de la organización del Estado, como es
la separación de poderes (CP art. 113), la Corte considera que en este caso el
establecimiento de tratos diversos sólo puede justificarse si las prioridades
son claras, de una evidente importancia constitucional, y no existen medios
alternativos para alcanzar tales objetivos prioritarios.
“Finalmente, la Corte no sólo reitera que
esta facultad gubernamental debe ser ejercida en forma razonable -tal y como se
indicó en el fundamento No 9 de esta sentencia- sino que, además, en relación
con las reducciones globales sobre entidades que gozan de autonomía
presupuestal, se requiere una mayor justificación de las decisiones
gubernamentales, por cuanto éstas son susceptibles de afectar la autonomía
presupuestal de estos otros órganos. Por ello no sólo el deber de motivación
del Gobierno es en estos eventos mayor sino que, además, el eventual escrutinio
judicial sobre la legitimidad de las medidas tomadas por el Gobierno debe ser
más intenso y riguroso. En tales casos, la autoridad judicial a quien
corresponda analizar la legitimidad de estas intervenciones gubernamentales
debe ser particularmente cuidadosa con el fin de proteger la autonomía de estos
órganos”.[6]
Así mismo, debe señalarse que si tanto las personerías como las
contralorías  municipales no son parte de la administración local - aún cuando
estén autorizadas para desarrollar actividades administrativas inherentes a su
propia organización (art. 268 de la C.P.)-,  resulta improcedente el cargo
formulado por el actor sobre la violación del artículo 209 Fundamental, que se
refiere al ejercicio de la función que despliegan las autoridades
administrativas, cuya actuación debe sujetarse a los principios superiores de
igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y
publicidad.
Finalmente, debe reiterarse que la facultad de los concejos para
contratar y comprometer recursos del presupuesto, que está reglada en el aparte
impugnado del artículo 110, es trasunto del  canon 352 de la Carta Política que
autoriza a la ley orgánica del presupuesto para regular la capacidad de los
organismos y entidades estatales para contratar.
En consecuencia, se decidirá declarar ajustados al Ordenamiento
Superior el artículo 108 y las expresiones demandadas del artículo 110 del
Decreto 111 de 1996.
VII.
DECISIÓN.
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,
administrando justicia en nombre del Pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
Declarar EXEQUIBLES los artículos 108 y 110, en lo acusado,
del Decreto 111 de 1996.
Notifíquese, cópiese, publíquese, comuníquese e insértese en la
Gaceta de la Corte Constitucional.
ALFREDO BELTRÁN SIERRA
Presidente
JAIME ARAÚJO RENTERIA
Magistrado
MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
LUIS EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT
Magistrado
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Magistrada
MARTHA V. SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
Aclaración de voto a la Sentencia C-365/01
LABOR DE COMPILACION-Alcance (Aclaración de voto)
DECRETO COMPILADOR-Inclusión errónea de norma existente con anterioridad (Aclaración de
voto)
DECRETO COMPILADOR-Inclusión de norma no existente con anterioridad (Aclaración de
voto)
DECRETO COMPILADOR-Exclusión errónea de norma (Aclaración de voto)
DECRETO COMPILADOR-Inclusión de norma derogada (Aclaración de voto)
DECRETO
COMPILADOR-Inclusión de
norma que resulta modificada (Aclaración de voto)
Ref. Expediente D-3190
Demanda de inconstitucionalidad contra los
artículos 108 y 110 (parcial) del Decreto 111 de 1996 - Estatuto Orgánico del
Presupuesto -.
No obstante coincidir con la parte resolutiva de la sentencia,
considero de gran importancia hacer algunas precisiones en relación con la
parte motiva, en lo que respecta a la competencia de esta Corporación para
conocer de la constitucionalidad de los decretos compiladores.
En efecto, se ha establecido que la competencia para conocer de las
demandas contra este tipo de decretos pertenece al Consejo de Estado, siempre y
cuando se trate de aspectos relacionados con el procedimiento mediante el cual
fueron expedidos, o bien sea que la demanda se dirija contra la totalidad del
decreto.
En sentencia C-305 de 1996, la Corte se declaró inhibida para
conocer de una demanda contra el decreto 360 de 1995, aduciendo que ésta se
dirigía contra la totalidad del mismo, es decir, contra la “compilación”,
motivo por el cual no era competente para decidir. Más tarde, en sentencia
C-508 de 1996, esta Corporación asumió la competencia para conocer de una
demanda contra el artículo 106 del Decreto 111 de 1996, decreto sobre el cual
también recae la demanda en esta ocasión, pues manifestó que si bien desde el
punto de vista formal dicho decreto era de carácter ejecutivo, es decir,
carente de fuerza legal, desde el punto de vista material las disposiciones en
él contenidas eran normas legales, de tal forma que la Corte Constitucional
conserva su competencia para decidir las demandas de inconstitucionalidad que
se presenten en su contra. En repetidas ocasiones la Corte se ha pronunciado en
este sentido. En Auto 002 de 1999 quedó plasmada su posición de esta manera:
"... las
decisiones del Consejo de Estado sobre los decretos ejecutivos compiladores sólo
recaen sobre la compilación misma, pero no pueden afectar las normas
materialmente legales que integran esos decretos, cuyo conocimiento ha sido
atribuido a la Corte Constitucional. En consecuencia, cuando la demanda se
dirija contra los artículos y contenidos normativos de esos decretos
ejecutivos, la Corte Constitucional es competente para pronunciarse sobre
ellos..."
Igualmente, la Corte manifestó en sentencia C-748 de 1999:
“Los artículos
integrantes de decretos compiladores habrán de acusarse ante la Corte
Constitucional cuando el ataque se origine en una posible discrepancia entre el
contenido de los artículos y el de una disposición constitucional, mientras que
la demanda contra las mismas disposiciones habrá de instaurarse ante el Consejo
de Estado cuando se trata de criticar, en forma global o individualizada, la
labor de compilación.”
La posición parece pues estar clara. Sin embargo, no es claro qué ha
entendido la Corte por el término “totalidad” o "compilación misma".
Por esta razón, vale la pena analizar una serie de supuestos, con el fin de
definir qué se entiende por “labor de compilación”.
a.) Qué sucede si se incluye en el decreto compilador una norma que
no debería haber sido compilada por no estar contenida en las disposiciones que
son objeto de la compilación, pero que existía con anterioridad al mismo.
En primer lugar, hay que decir que esa norma deriva su fuerza, no
del decreto compilador, sino del acto en el cual estaba contenida antes de ser
compilada en el decreto ejecutivo. En esa medida, la norma tiene plena
vigencia, aunque esté erróneamente incluida dentro de la compilación.
En este orden de ideas, si se demanda la constitucionalidad de esa
norma individualmente considerada, por considerar que dicha disposición es
materialmente violatoria de la Constitución, hay que examinar si estaba
contenida en una ley o, en su defecto, la naturaleza del acto que le dio
nacimiento, para determinar quién es el competente para conocer de la demanda
que se presente contra ella, según las normas de competencia establecidas en la
Constitución y la ley. No obstante, si lo que se ataca es la labor de
compilación, por haberse incluido en el decreto compilador normas que estaban
por fuera de su objeto, esa demanda debe ser de conocimiento del Consejo de
Estado, pues decidir sobre esta materia cae dentro de su ámbito de competencia
por mandato expreso de la Constitución.
b.) Qué sucede si se incluye en el decreto compilador una norma que
no existía con anterioridad al mismo.
Frente a esta hipótesis, es forzoso afirmar que esa norma carece de
fuerza como norma legal, por cuanto la fuerza de las normas contenidas en un
decreto de este tipo proviene del hecho de que están contenidas previamente en
una ley o decreto con fuerza de ley que más tarde es compilado mediante un
decreto ejecutivo. Así, su fuerza no está dada por el decreto ejecutivo, que
por naturaleza carece de fuerza de ley, sino por la ley que es compilada en él,
pues el decreto compilador en sí mismo tan sólo tiene la función de compilar,
sin sustituir, con el fin de facilitar la consulta de las normas que regulan
una materia. En este orden de ideas, la norma que "nace" o es
"creada" en virtud del decreto, carece de valor como norma legal.
Ahora bien, es menester determinar quién sería el competente para
conocer de una demanda en el evento que estamos contemplando. Incluir una norma
que no existía con anterioridad al decreto, es un error de compilación. En ese
caso no se da una discrepancia entre el contenido del artículo y una norma
constitucional, conflicto sobre el cual tendría competencia la Corte
Constitucional, en virtud del carácter legal que tienen las normas que se
incluyen dentro de un decreto compilador, sino un error en la labor de
compilación, de donde la competencia corresponde al Consejo de Estado.
c.)  Qué sucede si se excluye del decreto compilador una norma que
debería haber sido compilada.
La norma no pierde su vigencia, por cuanto el decreto compilador,
por naturaleza, es un decreto ejecutivo que no tiene la capacidad de derogar,
sustituir ni modificar las normas que en él se incluyen y, en consecuencia,
tampoco las que de él se excluyen. Vale la pena resaltar que ese decreto no
constituye lo que se ha llamado "cuerpo legal integral", de manera
que no deroga las normas que en él se incorporan[7].
Por otro lado, tampoco se entienden estos decretos ejecutivos como un cuerpo
legal que regula íntegramente una materia, de manera que las normas que queden
excluidas de él se entiendan derogadas, según lo establecido en el artículo 3
de la ley 153 de 1887, que contempla la derogatoria orgánica, puesto que estos
decretos se expiden con base en facultades meramente administrativas y, por
tanto, no constituyen una nueva disposición legal autónoma que regule toda la
materia, como es el caso de una ley estatutaria o un código. De esta forma, si
por error se excluye una disposición que debería haberse incluido en la
compilación, ésta queda incólume, es decir, con plena vigencia.
Ahora, si se demanda el decreto por haberse producido este error, es
lógico que esa demanda corresponda al Consejo de Estado, por tratarse de una
falla en la compilación misma y no de la constitucionalidad de las normas
incluidas en el decreto compilador, evento en el cual la demanda corresponde a
esta Corporación. Cosa distinta es que se demande esa disposición excluida del
decreto por considerarla violatoria de la Carta. En ese caso no hay duda de la
competencia de la Corte Constitucional, por tratarse de aquellas materias cuya
competencia le fue atribuida por la Constitución.
d.)  Qué sucede si se incluye una norma que ha sido derogada.
Según los argumentos ya esbozados, la inclusión de una norma
derogada en un decreto compilador no tiene ningún efecto sobre la misma, puesto
que así como éste no tiene la capacidad de derogar, ni sustituir ni modificar,
tampoco puede tener la virtud de revivir disposiciones que ya se encuentran por
fuera del ordenamiento. Así, una norma derogada incluida en un decreto
compilador, no tiene ninguna fuerza como norma legal.
En este orden de ideas, si se presenta una demanda contra esta norma
por el hecho de estar derogada y haber sido incluida en el decreto, la
competencia para decidir sobre esa cuestión pertenece al Consejo de Estado,
pues esto también se enmarca dentro de un error de compilación. Por otro lado,
si se demanda su inconstitucionalidad, la Corte Constitucional debe declararse
inhibida para fallar, puesto que la norma, aunque haya sido compilada, se
encuentra derogada.
e.)  Qué sucede si se introduce una norma que se ha debido compilar,
pero resulta modificada con la compilación.
En este caso, la norma tiene plena vigencia, puesto que existía en
la ley o disposición que más tarde es compilada por el decreto ejecutivo, y es
de aquella de donde deriva su fuerza como norma legal.
No obstante, si la norma es demandada, la competencia debe ser
determinada con base en la naturaleza del acto en que la norma estaba contenida
con anterioridad a la compilación. Así, si se trata de una norma que estaba
incluida en una ley, su modificación deviene en inconstitucionalidad y ésta
debe ser declarada por la Corte Constitucional. Ahora, si la norma estaba
contenida en un acto que es competencia del Consejo de Estado, v. gr. un
decreto reglamentario, es éste quien debe decidir sobre tal demanda.
Fecha ut supra.
JAIME
ARAÚJO RENTERÍA
Magistrado
[1]Ver sentencias C-541 de 1995 y C-305
de 1996
[2]Sentencia C-305 de 1995. M.P. Eduardo
Cifuentes Muñoz.
[3] Sentencia C-508 de 1996. M.P.
Alejandro Martínez C.
[4] Sentencia C-101 de 1996. M.P. Eduardo
Cifuentes Muñoz
[5] Sentencia C-101/96. M.P. Eduardo
Cifuentes Muñoz. Fundamento Jurídico No 6.
[6] Sentencia C-283 de 1997. M.P. Eduardo
Cifuentes Muñoz
[7]
Ver sentencia C-558 de 1992