C-773-98
Sentencia C-773/98
Sentencia
C-773/98
REGIMEN DE PRIMA
MEDIA CON PRESTACION DEFINIDA/REGIMEN DE AHORRO INDIVIDUAL CON SOLIDARIDAD
En el régimen de
prima media con prestación definida, los aportes de los afiliados y sus
rendimientos conforman un fondo común de naturaleza pública con el que se
garantiza, principalmente, el pago de las prestaciones de los pensionados, a
diferencia del régimen de ahorro individual con solidaridad, en el cual los
aportes del afiliado se destinan, entre otras situaciones, a la capitalización
en la cuenta individual de ahorro pensional.
BONOS PENSIONALES-Función
Los bonos
pensionales "constituyen aportes destinados a contribuir a la conformación
del capital necesario para financiar las pensiones de los afiliados al Sistema
General de Pensiones" y, el derecho a los mismos, depende del cumplimiento
de los afiliados de unos requisitos prestablecidos, con anterioridad a su
ingreso al régimen de ahorro individual.
BONOS PENSIONALES-Redención/FACULTADES EXTRAORDINARIAS-Alcance/SISTEMA
GENERAL DE RIESGOS PROFESIONALES
La regulación
sobre la redención de los bonos pensionales pretende estipular la forma y
condiciones en que la redención de los bonos pensionales deberá efectuarse para
los casos señalados en la Ley 100 de 1993 y que, según ese decreto
corresponden, exclusivamente, al sistema general de riesgos profesionales, a
fin de permitir la conformación del saldo de la cuenta de ahorro individual del
afiliado al régimen de ahorro individual con solidaridad. De manera que, la
Sala encuentra que la interpretación de las normas en el sentido planteado en
el cargo formulado fue incorrectamente realizada, y que el exceso en el
ejercicio de las facultades extraordinarias por el Gobierno Nacional no se
configuró.
PRINCIPIO DE
IGUALDAD-Regimenes
diversos/PRINCIPIO DE IGUALDAD-Tratamiento diferenciado
Si bien existe
una similitud fáctica en los casos que planteó la ciudadana coadyuvante, la
conformación del mismo sistema de seguridad social integral los ubica en
regímenes diversos, en función de las condiciones en que los riesgos protegidos
se han producido y la protección estatal que debe otorgarse al trabajo y al
trabajador dependiente; así pues, para el evento del accidente de trabajo o
enfermedad profesional, por causa o con ocasión de trabajo o consecuencia
directa de la clase de trabajo, se encuadran dentro del sistema general de
pensiones y el sistema general de riesgos profesionales, en cambio, para el
evento del riesgo común, se localiza dentro del sistema general de pensiones y
el sistema general de salud. Si bien, el contenido normativo acusado per se no
vulnera el ordenamiento superior, en cuanto a su aplicación al caso de la
invalidez por riesgo profesional, generando unas consecuencias propias y
exclusivas dentro del sistema general de riesgos profesionales, su inaplicación
para el riesgo común crea una diferencia que deriva de la estipulación misma de
la financiación de la pensión de invalidez por ese riesgo.
Referencia:
Expediente D-2114.
Demanda de
inconstitucionalidad contra el parágrafo del artículo 53 del Decreto 1295 de
1.994 “Por el cual se determina la organización y administración del Sistema
General de Riesgos Profesionales”.
Actor: Andrés
Caicedo Ruíz.
Magistrado Ponente:
Dr. HERNANDO HERRERA
VERGARA.
Santafé de Bogotá,
D.C., diez (10) de diciembre de mil novecientos noventa y ocho (1.998).
I.     ANTECEDENTES.
El ciudadano Andrés
Caicedo Ruíz, en ejercicio de la acción pública consagrada en los numerales
6o. del artículo 40 y 5o. del artículo 241 de la Constitución Política,
presentó demanda de inconstitucionalidad contra el parágrafo del artículo 53
del Decreto 1295 de 1.994 “Por el cual se determina la organización y
administración del Sistema General de Riesgos Profesionales”.
Al proveer sobre su
admisión, mediante auto del 13 de julio de 1.998, el Magistrado Ponente ordenó
fijar en lista el negocio en la Secretaría General de la Corte para efectos de
asegurar la intervención ciudadana, enviar copia de la demanda al señor
Procurador General de la Nación, con el fin de que rindiera el concepto de
rigor, y realizar las comunicaciones exigidas constitucional y legalmente.
Efectuados todos los
trámites y reunidos los requisitos previstos en la Constitución Política y en
el Decreto 2067 de 1.991 para los procesos de constitucionalidad, esta
Corporación procede a resolver sobre la demanda de la referencia.
II.    TEXTO DE LA DISPOSICION ACUSADA.
A continuación, se
transcribe el texto de la disposición acusada del Decreto 1295 de 1.994,
conforme a su publicación en el Diario Oficial No. 41.405 del 24 de junio de
1.994. Se subraya la parte demandada:
“DECRETO NUMERO 1295 DE 1994”
(junio 22)
por el cual se determina la organización y
administración del Sistema General de Riesgos Profesionales.
(…)
CAPITULO V
(…)
Prestaciones económicas por incapacidad
(…)
PENSION DE SOBREVIVIENTES
(…)
ARTICULO 53. Devolución de saldos e indemnización
sustitutiva.
Cuando un afiliado
al Sistema General de Riesgos Profesionales se invalide o muera como
consecuencia de un accidente de trabajo o de una enfermedad profesional, además
de la pensión de invalidez o de sobrevivientes que deba reconocerse de
conformidad con el presente Decreto, se devolverá al afiliado o a sus
beneficiarios:
a) Si se encuentra afiliado al Régimen de Ahorro Individual con
Solidaridad, la totalidad del saldo abonado en su cuenta individual de ahorro
pensional.
b)  Si se encuentra afiliado al Régimen Solidario de Prima Media con
Prestación Definida la indemnización sustitutiva prevista en el artículo 37 de
la Ley 100 de 1993.
Parágrafo. Para
efectos del saldo de la cuenta de ahorro individual, los bonos pensionales, en
desarrollo del artículo 1.390.(sic), numeral 5º., de la Ley 100 de 1993, se
redimirán anticipadamente a la fecha de la declaratoria de la invalidez o de la
muerte de origen profesional.
III.  FUNDAMENTOS
DE LA DEMANDA.
A juicio del actor,
la norma acusada, en el aparte transcrito, viola el numeral 10 del artículo 150
de la Carta Política, al estimar que con su expedición se verificó un exceso en
el ejercicio de las facultades extraordinarias conferidas en el numeral 11 del
artículo 139 de la Ley 100 de 1.993 “Por la cual se crea el Sistema de
Seguridad Social Integral y se dictan otras disposiciones“, con fundamento
en las siguientes razones:
En primer término,
señala que de acuerdo con esa norma constitucional, el Presidente de la
República debe ejercitar dichas atribuciones, en las materias y dentro de los
límites que la misma norma de facultades extraordinarias le señale, de
conformidad con la interpretación restrictiva que se haga del artículo
específico que las consagra, con referencia al contexto general de la ley que
contiene dicho traslado de la potestad legislativa.
Así las cosas, en el
caso concreto de la demanda, el actor manifiesta que el Congreso de la
República, en el artículo 253 de la Ley 100 de 1.993, determinó que no debe
haber lugar al pago del bono pensional cuando se produzca la devolución de
saldos, en razón a la invalidez por accidente de trabajo o enfermedad
profesional de un afiliado al régimen de ahorro individual con solidaridad y
que, no obstante esta prohibición, el Presidente de la República, al expedir el
parágrafo demandado del artículo 53 del Decreto Ley 1295 de 1.994, ordenó el
pago del mencionado bono pensional, al autorizar la redención de los mismos,
bajo unas precisas condiciones y situaciones.
Por lo tanto, para
el accionante resulta claro que el Gobierno en dicha norma se extralimitó en
las facultades extraordinarias: de un lado, por desconocer el contenido
integral de la Ley 100 de 1.993, dentro de la cual las mismas se otorgaron
(art. 139-11), y de otro, porque se desarrolló una materia respecto de la cual
el legislador ya había otorgado facultades extraordinarias, en esa misma Ley
100 (art. 139-5), para lo relativo a la emisión y redención de dichos bonos.
Adicionalmente,
agrega que la Ley 100 de 1.993 se ajusta a los principios que regulan las
pensiones de vejez e invalidez; de ahí que, en el artículo 115 de esa Ley se
establezca que: “Los bonos pensionales constituyen aportes destinados a contribuir
a la conformación del capital necesario para financiar las pensiones de los
afiliados al Sistema General de Pensiones. (…)”, por lo tanto, si el
financiamiento de la pensión de invalidez cuenta con el seguro que otorgan las
administradoras del Régimen General de Riesgos Profesionales (Decreto 1295 de
1.994), en su criterio, no tiene sentido que se haga exigible un bono
pensional, que tiene por objeto financiar una pensión, cuando ésta se encuentra
cubierta por el respectivo seguro.
Con base en la cita
de la sentencia del 26 de agosto de 1.997 de la Corte Suprema de Justicia, el
demandante finaliza su argumentación expresando que, al no ser compatibles las
pensiones de invalidez y vejez, en cuanto tienen origen en el trabajo y la
cotización de una misma persona, no resulta lógico que se acumule un bono
pensional, destinado a financiar la pensión de vejez, con una pensión de
invalidez, razones por las cuales solicita la declaratoria de inexequibilidad
de la preceptiva cuestionada.
IV.    INTERVENCIONES.
Según informe de la
Secretaría General de la Corte Constitucional, del 30 de julio de 1.998, en la
respectiva etapa procesal intervino exclusivamente la ciudadana Silvia Restrepo
García-Reyes, a fin de coadyuvar la demanda de la referencia, estimando que, en
forma adicional a lo expuesto por el demandante en su libelo, la norma acusada
vulnera el artículo 13 de la Constitución Política.
Para sustentar lo
anterior, señala que el Sistema de Seguridad Social Integral, previsto en el
artículo 48 superior y desarrollado por la Ley 100 de 1.993, fue concebido con
base en los principios de solidaridad, integralidad y unidad, dentro de los
cuales el derecho a la igualdad cobra una mayor relevancia. Así las cosas, en
el caso objeto de la demanda se discute un problema de igualdad de trato dentro
de un mismo Sistema, toda vez que, el parágrafo acusado, al regular un aspecto
dentro del Sistema de Riesgos Profesionales “ establece una diferencia
objetiva entre las prestaciones que se derivan de la incapacidad por riesgo
común de aquellas que se producen por incapacidad derivada de enfermedad
profesional o accidente de trabajo”.
En su concepto, con
la vigencia de la norma acusada se consagran diferentes prestaciones para una
misma hipótesis, ya que en el evento de un accidente de trabajo y de un riesgo
común, aun cuando ambos trabajadores quedaren con idéntica incapacidad, el
primero, podría llegar a obtener una pensión hasta del 90% sumada la devolución
de su ahorro en el sistema de pensiones, en cambio, para el segundo, tales
saldos serían destinados a la conformación del monto de su pensión. Así las
cosas, y tomando como base la jurisprudencia de la Corte Constitucional[1], proferida sobre el
derecho a la igualdad, deduce que frente a situaciones de hecho similares, que
responden a una misma causa, en este caso accidente de trabajo o enfermedad
profesional y riesgo común, se otorga un trato diferente, con el que se
pretende privilegiar las contingencias producidas dentro del trabajo, sobre las
acaecidas por fuera de él o sin su nexo, desconociendo el concepto de seguridad
social integral.
Como solución a
esto, considera que los recursos ahorrados por los afiliados, deberían
financiar la pensión de invalidez, según el artículo 70 de la Ley 100 de 1.993,
evitando desproporciones y ventajas en el Sistema, con una mayor integración de
la situación financiera, para hacerlo más solidario; lo anterior, ya que estima
que el bono pensional se justifica en el traslado de un afiliado del régimen de
prima media con prestación definida al régimen de ahorro individual con
solidaridad (ley 100/93, art. 113) y no frente a una contingencia que
incapacite al trabajador, en cuanto el mismo constituye un aporte destinado “a
contribuir a la conformación del capital necesario para financiar las pensiones
de los afiliados al Sistema General de Pensiones” (art. 115).
Conforme a lo
expuesto, solicita se declare la inexequibilidad no sólo del parágrafo del
artículo 53 del Decreto 1295 de 1.994 y el artículo 253 de la Ley 100 de 1.993,
sino que también, en desarrollo de la función integradora que le es propia a la
Corte Constitucional, se declare que “los saldos en cuenta, o el monto de
las cotizaciones, se dirijan al pago de la pensión que se origina por efecto de
la incapacidad producida.”.
V.      CONCEPTO
DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION.
Mediante Concepto
No. 1609 del 19 de agosto de 1.998, el Procurador General de la Nación
manifiesta, en primer término, que el Decreto que contiene la norma acusada,
expedido en ejercicio de facultades extraordinarias, se encuentra ajustado a
los límites de temporalidad establecidos por el legislador en la ley de
facultades. Así mismo, frente al aspecto material de dichas facultades,
considera lo siguiente:
Por una parte, luego
de hacer una referencia al desarrollo legal del artículo 48 superior, mediante
la Ley 100 de 1.993, con la cual se creó el Sistema de Seguridad Social
Integral, el jefe del Ministerio Público advierte que ya existe un
pronunciamiento de fondo[2]
respecto del artículo 139 de esa Ley, que en su numeral 11 otorga las
facultades extraordinarias para la expedición del Decreto
1295 de 1.994,
contentivo de la disposición acusada, en cuanto declara exequibles las normas
que las consagran, lo cual, en su criterio “desvirtúa de entrada el cargo
consistente en señalar que el texto impugnado no correspondía a las autorizaciones
de que trata el artículo habilitante.”.
De otro lado, afirma
que de los artículos 253, 255 y 256 de la Ley 100 de 1.993 se deduce la
intención del legislador de regular el tema de la devolución de saldos en
circunstancias de invalidez por accidentes de trabajo y enfermedad profesional;
sin embargo, la disposición acusada no trata sobre aspectos ya contemplados por
el legislador ordinario, como lo afirma el actor, pues la referencia que se
hace al bono pensional no los incluye, sino que permite establecer el saldo de
la cuenta de ahorro individual, ordenando su redención anticipada, a fin de
permitir la aplicación de los supuestos contenidos en el artículo 256 de la
citada Ley.
Considera, además,
que la negativa a reconocer bonos pensionales según los artículos 253 y 256 de
la Ley 100 de 1.993, en los eventos de pensiones de invalidez y de
sobrevivientes en el régimen de ahorro individual con solidaridad, no impone
para el afiliado la pérdida definitiva a ese beneficio; toda vez que, las sumas
que corresponden a tales bonos hacen parte del saldo de la cuenta de ahorro
individual de los afiliados, en la forma de instrumentos de capitalización de
unos recursos económicos de propiedad de sus cotizantes, tan es así que, según
el Decreto 692 de 1.994, a la cuenta individualizada del afiliado, dentro de
los abonos que se efectúan, está el de los mencionados bonos pensionales.
Así pues, el
Procurador concluye que con la expedición del parágrafo acusado, no existió el
desbordamiento de las facultades extraordinarias denunciado por el accionante,
pues por medio de la redención de los bonos pensionales referidos se permite la
eficaz administración del Sistema General de Riesgos Profesionales, para
prevenir, proteger y atender a los trabajadores de las enfermedades y
accidentes que puedan sufrir en su vida laboral, lo que lo lleva a solicitar la
declaratoria de constitucionalidad de dicha preceptiva.
VI.  CONSIDERACIONES
DE LA CORTE CONSTITUCIONAL.
1.     Competencia.
De conformidad con
lo dispuesto en el artículo 241, numeral 5o. de la Carta Política, la Corte
Constitucional es competente para conocer y decidir, definitivamente, sobre la
demanda de inconstitucionalidad de la referencia, por tratarse de un decreto
con fuerza de ley dictado por el Gobierno Nacional en ejercicio de facultades
extraordinarias, conferidas por el Congreso de la República.
2.
La materia a examinar.
La demanda de
inconstitucionalidad plantea la presunta violación del artículo 150-10 de la
Carta Política, a través de la norma acusada, con fundamento en una
extralimitación en el ejercicio de las facultades conferidas en el numeral 11
del artículo 139 de la Ley 100 de 1.993 “Por la cual se crea el Sistema de
Seguridad Social Integral y se dictan otras disposiciones”, ya que según el
libelo, el texto normativo adoptado no corresponde a las autorizaciones
conferidas por la ley habilitante.
Por ello, para la
decisión correspondiente, resulta pertinente presentar unas consideraciones
breves sobre el Sistema de Seguridad Social Integral, en materia pensional y de
riesgos profesionales, así como un análisis de los límites al ejercicio de las
facultades extraordinarias de las cuales ha sido revestido el Presidente de la
República, para la expedición de la norma acusada, para luego determinar sobre
la vigencia del principio de igualdad, en la regulación normativa cuestionada.
3.     Consideraciones
previas acerca del Sistema de Seguridad Social Integral, en materia pensional y
de riesgos profesionales.
Antes de entrar a
analizar la constitucionalidad de la disposición acusada, es necesario
determinar sus principales elementos y características, dentro de la
legislación vigente.
En desarrollo del
derecho a la seguridad social (C.P., art. 48) se expidió, por el Congreso de la
República, la Ley 100 de 1.993 “por la cual se crea el sistema de seguridad
social integral y se dictan otras disposiciones”, que en su preámbulo la
define como “el conjunto de instituciones, normas y procedimientos, de que
disponen la persona y la comunidad para gozar de una calidad de vida, mediante
el cumplimiento progresivo de los planes y programas que el Estado y la
sociedad desarrollen para proporcionar la cobertura integral de las
contingencias, especialmente las que menoscaban la salud y la capacidad
económica, de los habitantes del territorio nacional, con el fin de lograr el
bienestar individual y la integración de la comunidad.”.
Es bien sabido que
el Sistema de Seguridad Social Integral presenta como objetivos principales los
de garantizar las prestaciones económicas y de salud para aquellas personas que
tienen una relación laboral o capacidad económica para afiliarse al Sistema,
así como los destinados a satisfacer la prestación de los servicios sociales
complementarios, mediante una ampliación de la cobertura a fin de que cobije a
toda la población colombiana según los parámetros que fije el legislador. Así
las cosas, el mismo hace referencia a la atención de distintas circunstancias,
riesgos y servicios que requiere la comunidad, de ahí que se encuentre
conformado por los regímenes generales establecidos para pensiones, salud,
riesgos profesionales y los servicios complementarios que se definan en esa
misma ley (Ley 100/93, arts. 6o. y 8o.).
Con respecto a las
pensiones y riesgos profesionales, la Ley 100 de 1.993, en el Libro I y en III,
de los cinco (5) que la conforman, estructura el “Sistema general de pensiones
(arts. 10 - 151) y el “Sistema general de riesgos profesionales” (arts. 249 -
256), respectivamente.
El “Sistema general
de pensiones” ampara a la población colombiana contra las contingencias
derivadas de la vejez, la invalidez y la muerte, a través del reconocimiento de
las pensiones y prestaciones que se determinan en la misma Ley 100 de 1.993,
mediante una ampliación de la cobertura para que todos los segmentos de la
población accedan al sistema de pensiones. Tiene aplicación para todos los
habitantes del territorio, salvo en las excepciones allí mismo establecidas,
con garantía a los derechos adquiridos, siendo obligatoria su afiliación,
excepto para los trabajadores independientes y aquellos que no tienen la
calidad de afiliados obligatorios (art.15).
La protección en
materia de pensiones se otorga a través de dos regímenes solidarios como son:
el “Régimen Solidario de Prima Media con Prestación Definida” y el “Régimen de
Ahorro Individual con Solidaridad”, excluyentes entre sí pero coexistentes en
su vigencia. La selección de cualquiera de ellos es libre y voluntaria por
parte del afiliado, debiendo manifestarlo por escrito al momento de la
vinculación o traslado y la afiliación obliga al afiliado a cumplir con los
aportes de ley para el reconocimiento y pago de las prestaciones y de las
pensiones a las cuales tendrían derecho (Ley 100/93, arts. 12 y13).
El régimen solidario
de prima media con prestación definida es “aquel mediante el cual los afiliados
o sus beneficiarios obtienen una pensión de vejez, de invalidez o de
sobrevivientes, o una indemnización, previamente definidas”, según el Título II
del Libro 1o. de la Ley 100 de 1.993. En este régimen los aportes de los
afiliados y sus rendimientos constituyen “un fondo común de naturaleza pública”[3], que garantiza el pago
de las prestaciones de quienes tengan la calidad de pensionados en cada
vigencia, los respectivos gastos de administración y la constitución de
reservas de acuerdo con lo dispuesto en esa ley. Su administración corresponde
al Instituto de Seguros Sociales y las cajas, fondos o entidades de seguridad
social existentes al momento de la entrada en vigencia de esa Ley, del sector
público o privado, lo administran respecto de sus afiliados y mientras ellas
subsistan (arts. 31, 32 y 52).
A su turno, el
Régimen de Ahorro Individual con Solidaridad “es el conjunto de entidades,
normas y procedimientos, mediante los cuales se administran los recursos
privados y públicos destinados a pagar las pensiones y prestaciones que deban
reconocerse a sus afiliados”, de acuerdo con lo previsto en el Título III del
Libro 1o. de la Ley 100 de 1.993. Está basado en el ahorro proveniente de las
cotizaciones y sus respectivos rendimientos financieros, la solidaridad a
través de garantías de pensión mínima y aportes al fondo de solidaridad, y
propende por la competencia entre las diferentes entidades administradoras del
sector privado, sector público y sector social o solidario, que libremente
escojan los afiliados; los fondos de pensiones del mismo los administran las
Sociedades Administradoras de Fondo de Pensiones A.F.P. (arts. 59 y 90).
Las pensiones que se
reconocen y pagan son la de vejez, de invalidez y de sobrevivientes y las
indemnizaciones a que haya lugar, en la cuantía que dependerá de los aportes de
los afiliados y empleadores, sus rendimientos financieros y de los subsidios
del estado a que hubiere lugar. Una parte de esos aportes se capitalizará en la
cuenta individual de ahorro pensional de cada afiliado y la otra parte se
destinará al pago de primas de seguros para atender las pensiones de invalidez
y de sobrevivientes y la asesoría para la contratación de la renta vitalicia, a
financiar el Fondo de Solidaridad Pensional y cubrir el costo de administración
del régimen (Ley 100 de 1.993, art. 60, literales a y b).
Se resalta,
entonces, que, en el régimen de prima media con prestación definida, los
aportes de los afiliados y sus rendimientos conforman un fondo común de
naturaleza pública con el que se garantiza, principalmente, el pago de las
prestaciones de los pensionados (art. 32-b), a diferencia del régimen de ahorro
individual con solidaridad, en el cual los aportes del afiliado se destinan,
entre otras situaciones, a la capitalización en la cuenta individual de ahorro
pensional.
Así mismo, configura
un patrimonio autónomo de propiedad de los afiliados el conjunto de cuentas
individuales de ahorro pensional, o fondo de pensiones, que se estructura en
forma independiente al patrimonio de la entidad administradora. Los afiliados a
este régimen, que hayan efectuado aportes o cotizaciones al Instituto de
Seguros Sociales, o a las cajas, fondos o entidades del sector público, o
prestado servicios como servidores públicos, o trabajado en empresas que tienen
a su exclusivo cargo las pensiones de sus trabajadores y trasladen la parte
proporcional del cálculo actuarial correspondiente, tendrán derecho al
reconocimiento de bonos pensionales (Ley 100 de 1.993, art. 60, literales d y
h).
La materia
relacionada con el traslado entre regímenes es ampliada más adelante en los
artículos del 113 al 127 de esa misma Ley 100 de 1.993, de donde aparece
necesario señalar que, habrá lugar al reconocimiento de esos bonos, cuando el
traslado se produce del régimen de prestación definida al de ahorro individual
con solidaridad, toda vez que si el mismo se realiza de éste último régimen al
primero, lo que se evidencia es una transferencia del saldo de la cuenta
individual y sus rendimientos, acreditados en semanas cotizadas, de acuerdo con
el salario base de cotización (art. 13).
Téngase en cuenta
que los bonos pensionales “constituyen aportes destinados a contribuir a la
conformación del capital necesario para financiar las pensiones de los
afiliados al Sistema General de Pensiones” y, el derecho a los
mismos, depende del cumplimiento de los afiliados de unos requisitos
prestablecidos, con anterioridad a su ingreso al régimen de ahorro individual
(art. 115). Su regulación se encuentra contenida en los Decretos Leyes 656[4], 1299[5] y 1314[6] de 1.994, reglamentados
por el Decreto 1748[7]
de 1.995 y por los Decretos 1726[8]
y 1725[9]
de 1.994.
De otra parte, el
otro sistema, al cual se ha hecho alusión, es el sistema general de riesgos
profesionales, organizado en el Decreto Ley 1295 de 1.994 “por el cual se
determina la organización y administración del Sistema General de Riesgos
Profesionales” expedido con base en facultades extraordinarias conferidas
en el numeral 11 del artículo 139 de la Ley 100 de 1.993, el cual constituye el
conjunto de entidades públicas y privadas, normas, procedimientos, destinados a
prevenir, proteger y atender a los trabajadores de los efectos de las
enfermedades y los accidentes que puedan ocurrirles con ocasión o como
consecuencia del trabajo que desarrollan (Decreto 1295/94, art. 1o.).
Por “riesgos
profesionales” debe entenderse en forma general, el accidente causado como
consecuencia directa del trabajo o labor que se desempeñe, así como la
enfermedad profesional así reconocida, por el Gobierno Nacional (Decreto
1295/94, art. 8o.).
Sus objetivos
primordiales son los de realizar actividades de promoción y prevención de las
condiciones de trabajo y salud de la población trabajadora, para protegerla de
los riesgos que allí se pueden generar, así como fijar las prestaciones de
atención de la salud de los trabajadores y las prestaciones económicas por
incapacidad temporal por accidente de trabajo y enfermedad profesional,
reconocer y pagar a los afiliados las prestaciones económicas por incapacidad
permanente parcial o invalidez, por las contingencias de accidente de trabajo o
enfermedad profesional y muerte de origen profesional, y fortalecer aquellas
destinadas al control de los agentes de riesgos ocupacionales (Decreto 1295/94,
art. 2o.).
La afiliación al
sistema es obligatoria para la población trabajadora dependiente, del sector
público o privado, en los términos señalados en la reglamentación
gubernamental, salvo para los trabajadores independientes (Decreto 1295/94,
art. 13).
4.     Límite
temporal y material de las facultades extraordinarias otorgadas en el numeral
11 del artículo 139 de la Ley 100 de 1.993.
Antes de analizar
los cargos formulados, es importante señalar que la Ley 100 de 1.993 “por la
cual se crea el sistema de seguridad social integral y se dictan otras
disposiciones”, fue objeto de estudio por esta Corporación en la Sentencia
C-376 de 1.995[10],
en lo atinente a las facultades extraordinarias conferidas en los 11 numerales
del artículo 139, declarando su exequibilidad salvo para el numeral 7o.,
encontrado inexequible. Igualmente, determinó la exequibilidad de los Decretos
expedidos con base en las facultades extraordinarias conferidas en ese artículo
139 al igual que en el artículo 248 de la Ley 100 de 1.993, “pero sólo en lo
que hace referencia a la exequibilidad de las normas que concedieron las
facultades extraordinarias para su expedición.”
Uno de los referidos
Decretos es el actualmente censurado 1295 de 1.994 “por el cual se determina
las organización y administración del Sistema General de Riesgos Profesionales”,
dictado por el Gobierno Nacional[11]
en ejercicio de las facultades consagradas en el numeral 11 del artículo 139 de
la citada Ley 100, con el fin de que se regulara sobre materias relativas a ese
Sistema, y sobre el cual ya existe un pronunciamiento de constitucionalidad
favorable acerca del ejercicio de las mencionadas atribuciones dentro del
límite temporal impuesto por el legislador ordinario, en la Sentencia C-406 de
1.996[12]
proferida por esta Corporación.
Lo anterior supone
que en la expedición del Decreto 1295 de 1.994, no existió un exceso en lo que
atañe al límite temporal fijado en la ley de facultades, como tampoco frente a
la constitucionalidad de su norma habilitante.
Ahora bien, tanto el
demandante como la coadyuvante estiman que, en la norma acusada, el Presidente
de la República se extralimitó en el ejercicio de las funciones extraordinarias
concedidas por el legislador en el numeral 11 del artículo 139 de la Ley 100 de
1.993 “Por la cual se crea el Sistema de Seguridad Social Integral y se
dictan otras disposiciones“, desconociendo el contenido del numeral 10 del
artículo 150 de la Carta Política, por dos razones:
La primera, porque
no se realizó una interpretación contextual global de la Ley 100 de 1.993 para
emitir el parágrafo demandado del artículo 53, en la medida en que se pronunció
sobre la redención de los llamados bonos pensionales, cuando reguló, en lo que
hace a la cuenta individual de ahorro pensional, la devolución de saldos en
razón a la invalidez o muerte por accidente de trabajo o enfermedad
profesional, de un afiliado al sistema general de riesgos profesionales, en
contravía de lo dispuesto en el artículo 253 de esa ley que no los autoriza; y,
la segunda, toda vez que, el jefe del Ejecutivo Nacional se pronunció sobre una
materia que ya había sido objeto en otra disposición, el numeral 5o. del
artículo 139 de la misma Ley 100 de 1.993, del revestimiento de precisas facultades
extraordinarias.
Corolario
indispensable para el análisis de las anteriores acusaciones, lo constituye el
hecho de que el traslado excepcional de la potestad legislativa al Presidente
de la República, en desarrollo del mandato contenido en el numeral 10 del
artículo 150 de la Carta Política, debe sujetarse a precisos límites materiales
definidos por el legislador ordinario en la misma ley de facultades que expide
con tal fin; esto significa que, los alcances de dicho ejercicio no pueden
provenir de una interpretación extensiva ni analógica de la norma habilitante[13], sin que se instituya
en un abuso por parte de quien las ejercita; dicha actividad debe estar sujeta
a la interpretación estricta y precisa de los términos que imponga la voluntad
expresa del legislador, contenida en la ley de facultades.
La facultades
extraordinarias otorgadas en el numeral 11 del artículo 139 de la Ley 100 de
1.993, contemplan la siguiente finalidad:
“Dictar las normas
necesarias para organizar la administración del Sistema General de Riesgos
Profesionales como un conjunto de entidades públicas y privadas, normas y
procedimientos, destinados a prevenir, proteger y atender a los trabajadores de
los efectos de las enfermedades y los accidentes que puedan ocurrirles con
ocasión o como consecuencia del trabajo que desarrolla. En todo caso, la
cotización continuará a cargo de los empleadores.”.
Los lineamientos
básicos sobre el sistema general de riesgos profesionales en la Ley 100 de
1.993, fueron dados en su Libro III[14],
al tratar acerca de la invalidez por accidentes de trabajo y enfermedad
profesional (Capítulo I, arts. 249 -254) y de la pensión de sobrevivientes
originada por esas mismas causas (Capítulo II, arts. 255 y 256), materias a las
cuales se refiere la disposición acusada, en particular a lo que en los
artículo 253 y 256 de esa Ley 100 se dispone, sobre devoluciones de saldos e indemnización
sustitutiva.
Para el actor como
para la coadyuvante, el artículo 253 en mención presenta un contenido normativo
que debía subordinar la expedición de la disposición acusada, en el sentido de
que la generación de un bono pensional estaba prohibida en el caso de la
devolución de saldos, en favor del afiliado al régimen de ahorro individual con
solidaridad, cuando éste se invalidara por accidente de trabajo o enfermedad
profesional. Comoquiera que para ellos el ejercicio de las facultades extraordinarias
otorgadas al Presidente de la República, por el numeral 11 del artículo 136 de
1.993, debía referirse al contexto de la Ley 100 de 1.993 en general, el
desacato a la norma, en su criterio, aparecía evidente, lo que la convertía en
inconstitucional.
La Corte al igual
que lo expuso el Procurador General de la Nación en su concepto, la
determinación de si hubo o no un rebasamiento en el ejercicio de las facultades
extraordinarias mencionadas por el alcance de la regulación, en cuanto presenta
una contradicción, a simple vista, con lo regulado sobre los bonos pensionales
en el artículo 253 de la Ley 100 de 1.993 y el parágrafo del artículo 53 del
Decreto 1295 de 1.994, amerita una interpretación diversa.
Ante todo, hay que
poner de presente que el tema examinado se ubica en el campo del sistema de
riesgos profesionales, con referencia a situaciones que se derivan de la
vigencia del sistema general de pensiones, o sea al afiliado al sistema general
de riesgos profesionales que se invalide o muera a consecuencia de la
ocurrencia de un riesgo profesional, con el propósito de determinar las
devoluciones de saldos e indemnizaciones a que tiene derecho, en forma
adicional a la pensión de invalidez o de sobrevivientes que le corresponda
según ese Decreto 1295 de 1.994, dependiendo de su afiliación a los distintos
regímenes de pensiones, es decir, bien el de ahorro individual con solidaridad
o bien el solidario de prima media con prestación definida.
Pues bien, el
artículo 253 de la Ley 100 de 1.993, en esa circunstancia de devolución de
saldos que se alude, establece que “cuando un afiliado al régimen de ahorro
individual con solidaridad se invalide por accidente de trabajo o enfermedad
profesional, además de la pensión por invalidez que cubre la cotización a cargo
del empleador, se le entregará la totalidad del saldo abonado en su cuenta
individual de ahorro pensional y en este caso no habrá lugar a bono
pensional.”.
Por su parte, el
artículo 256 de la Ley 100 de 1.993, para ese mismo caso de las devoluciones de
saldos, señala que “en caso de muerte del afiliado al sistema de ahorro
individual con solidaridad, derivada de accidente de trabajo o enfermedad
profesional, no habrá lugar a bono pensional y el saldo de la cuenta individual
de ahorro pensional podrá utilizarse para incrementar el valor de la pensión
que se financia con la cotización del empleador, si el afiliado así lo hubiere
estipulado o los beneficiarios lo acuerdan. En caso contrario hará parte la
masa sucesoral del causante. Si no hubiere causahabientes dichas sumas se
destinarán al financiamiento de la garantía estatal de pensión mínima.”.
El artículo 53 del
Decreto 1295 de 1.994, objeto de enjuiciamiento, como se señaló, versa sobre
las mismas “devoluciones de saldos e indemnización sustitutiva”, en relación
con los dos regímenes del sistema general de pensiones, particularizando, en el
parágrafo acusado, la forma en que se redimirán los bonos pensionales, para
efectos del saldo de la cuenta de ahorro individual.
Si bien para la
Corte es evidente que los artículos 253 y 256 expresamente niegan la
posibilidad de que se configure un bono pensional en la devolución de saldos al
afiliado del régimen de ahorro individual con solidaridad que se invalide o
muera, al señalar en ambos que “ ...no habrá lugar a bono pensional”; lo
que no controvierte la posibilidad de hacer liquido el que se encuentra vigente
en la cuenta de ahorro individual del afiliado a ese régimen, con el fin de
sumarlo al saldo de la misma, estableciendo las condiciones en que la operación
financiera debe hacerse para lograr su redención, esto es “ anticipadamente
a la fecha de la declaratoria de la invalidez o de la muerte de origen
profesional”.
Lo expuesto se
deduce de tres supuestos:
1. de la naturaleza que presentan dichos
bonos pensionales, como instrumentos financieros y de capitalización de
ingresos, en cuanto títulos representativos de unas obligaciones de contenido
económico social, que actualizan la capacidad de pago de la pensión, en
términos del poder adquisitivo de la moneda ante los índices de precios al
consumidor, como se obtiene de la Sentencia C-611 de 1.996[15], en la cual se fijan
criterios sobre su naturaleza, características y finalidad, relevantes para
esta argumentación,
“(...) Obsérvese que
con el instrumento financiero y contable de los bonos pensionales emitidos
inicialmente por las entidades oficiales y posteriormente por todas las
instituciones que participan en el régimen general de pensiones, dentro del
sistema nacional de seguridad social, para permitir la migración de afiliados
entre ellas, el legislador pretende asegurar la conformación de unidades de
capital con proyecciones matemáticas de rentabilidad y contabilidad
suficientemente sólidas para financiar la atención futura de las pensiones de
los afiliados al régimen contributivo de seguridad social en pensiones;
ciertamente, con este instrumento financiero y de capitalización de ingresos
recibidos y captados con ocasión y en oportunidad de las cotizaciones
periódicas de los afiliados o de los aportes y cotizaciones precedentes, pero
proyectados contablemente hacia el futuro, no se recaudan ni se colocan nuevos
recursos del público ahorrador o inversionista, pues se trata de la creación de
instrumentos de crédito y de títulos representativos de unas obligaciones de
contenido económico social, que presuponen la finalidad constitucional de
mantener actualizada la capacidad de pago de la pensión, en términos del poder
adquisitivo de la moneda ante los índices de precios al consumidor.”.
2. En razón a la propiedad de las cuentas
individuales de ahorro pensional. Según lo consagra la Ley 100 de 1.993, el
régimen de ahorro individual con solidaridad está basado en el ahorro
proveniente de las cotizaciones obligatorias y voluntarias de sus afiliados,
los aportes de los empleadores, sus rendimientos financieros y los subsidios
del Estado a que haya lugar. Como ya se indicó, una parte de esos aportes se
capitaliza en la cuenta individual de ahorro pensional de cada afiliado y otra
parte se destina al pago de primas de seguros para atender las pensiones de
invalidez y de sobrevivientes, la asesoría para la contratación de la renta
vitalicia, la financiación del fondo de solidaridad pensional y para cubrir el
costo de administración del régimen. El conjunto de las citadas cuentas
constituyen un patrimonio autónomo propiedad de los afiliados, denominado fondo
de pensiones, el cual es independiente del patrimonio de la entidad
administradora (arts. 60, literales a, b y d, y 63).
Claramente se
observa que el parágrafo acusado desarrolla estos lineamientos generales de la
Ley 100, ya que el pago de la pensión de invalidez o de sobrevivientes que deba
reconocerse según el Decreto 1295 de 1.994 se imputa a la otra parte de los ahorros
del afiliado al régimen de ahorro individual, distinta a la cuenta individual
de ahorro pensional; por lo tanto, originada la situación que da lugar al pago
de la pensión de invalidez o de sobrevivientes que deba reconocerse, es lógico
que se proceda también a la devolución al afiliado de la totalidad del saldo
abonado en su cuenta individual de ahorro pensional.
3. De los elementos integradores de dicha
cuenta. Como lo expresara el Jefe del Ministerio Público, dentro de los
elementos que configuran esa cuenta individualizada de cada afiliado al régimen
de ahorro individual con solidaridad, según el Decreto 692 de 1.994 “por el
cual se reglamenta parcialmente la Ley 100 de 1993”, están representados “el
valor de sus cotizaciones y las de su empleador, las cotizaciones voluntarias,
los bonos pensionales y los subsidios del estado si hubiere lugar a ellos,
más todos los rendimientos financieros que genere la cuenta individual.” (art.
5o.) (Subraya la Sala).
Por consiguiente,
cuando el parágrafo demandado determina sobre la forma de redimir los bonos,
está otorgando las herramientas necesarias para que, al afiliado al régimen de
ahorro individual con solidaridad, producida la invalidez por accidente de
trabajo o enfermedad profesional, se le devuelva la totalidad del saldo abonado
en su cuenta individual de ahorro pensional (Ley 100/93, art. 253) y en el caso
de su muerte por esas causas, dicho saldo de la cuenta individual de ahorro
pensional se pueda utilizar para “ incrementar el valor de la pensión que se
financia con la cotización del empleador, si el afiliado así lo hubiere
estipulado o los beneficiarios lo acuerdan” y en caso contrario,” hará
parte de la masa sucesoral del causante. Si no hubiere causahabientes dichas
sumas se destinarán al financiamiento de la garantía estatal de pensión
mínima.” (Ley 100/93, art. 256).
Como se puede
deducir, el equívoco de los demandantes para fundamentar su cuestionamiento es
claro frente a la legislación sobre seguridad social integral, de lo cual no se
evidencia una vulneración general del ordenamiento constitucional vigente, ni
en particular de los alcances de las facultades extraordinarias otorgadas en
virtud de una interpretación descontextualizada de la ley de facultades,
apreciación que, adicionalmente, presenta un componente argumentativo extra
que, a la vez, permite revisar un último aspecto del cargo, relacionado con la
posible configuración de un exceso en el ejercicio de las facultades
extraordinarias, por haber contemplado materias objeto de otra norma de
facultades, como eran las del numeral 5o. del artículo 139 de la Ley 100 de
1.993, y, de esta manera, no haberse ceñido, entonces, a una interpretación
restrictiva del numeral 11 de idéntica normatividad.
Así pues, el
parágrafo del artículo 53 delDecreto 1295 de 1.994 al referirse a laos bonos
pensionales remite a su desarrollo según lo establecido en las normas de
faculatdes del numeral 5o. del artículo 139 de la Ley 100 de 1.993. El Gobierno
Nacional[16],
en cumplimiento de ese numeral 5o. dictó el Decreto 1299 de 1.994 “por el
cual se dictan las normas para la emisión, redención y demás condiciones de los
bonos pensionales”. De conformidad con el control constitucional al cual se
sujetó parte de su normatividad, la Corte, en la Sentencia C-498 de 1.995[17], dijo que “... el
Presidente de la República estaba facultado para dictar normas relacionadas
estricta y exclusivamente con la emisión, redención y transacción en el mercado
secundario de los bonos pensionales, así como para señalar las condiciones de
su expedición a personas que se trasladen del régimen de prima media al de
capitalización individual.”.
La mencionada “Redención
del bono pensional”, que interesa al estudio, en el artículo 11 de ese
mismo Decreto 1299 de 1.994, obtuvo la siguiente reglamentación para su
aplicación:
“1. Cuando el
afiliado cumpla la edad que se tomó como base para el cálculo del respectivo
bono pensional.
2. Cuando se cause
la pensión de invalidez o de sobrevivencia.
3. Cuando haya lugar
a la devolución de saldos de conformidad con la Ley 100 de 1993.”.
De la anterior
lectura se observa que tienen plena cabida en la hipótesis del numeral 3o. las
devoluciones de saldos, dentro del sistema general de riesgos profesionales,
por causa del reconocimiento y pago de la pensión de invalidez o sobrevivientes
de los afiliados al régimen de ahorro individual con solidaridad que se
invaliden o mueran por un accidente de trabajo o enfermedad profesional,
señaladas en los artículos 253 y 256 de la Ley 100 de 1.993.
La redención de los
bonos pensionales que presenta ese artículo 11 del Decreto 1299 de 1.994, se
dispone dentro de una normatividad con finalidad genérica, de manera que
corresponde precisar, en la normatividad pertinente, sobre las condiciones de
esa redención; esto significa que, para el caso que se analiza, era conveniente
realizarlo dentro del decreto que organizó el sistema general de riesgos
profesionales, como  así  se  hizo  en el parágrafo acusado del artículo 53
del decreto 1295 de
1.994, en cuanto consistía en una materia acorde con las facultades otorgadas
para su expedición, según el numeral 11 del artículo 139 de la Ley 100 de
1.993.
En consecuencia, la
regulación sobre la redención de los bonos pensionales de que trata el
parágrafo del artículo 53 del Decreto 1295 de 1.994, pretende estipular la
forma y condiciones en que la redención de los bonos pensionales deberá
efectuarse para los casos señalados en la Ley 100 de 1.993 y que, según ese
decreto corresponden, exclusivamente, al sistema general de riesgos
profesionales, a fin de permitir la conformación del saldo de la cuenta de
ahorro individual del afiliado al régimen de ahorro individual con solidaridad.
De manera que, la
Sala encuentra que la interpretación de las normas en el sentido planteado en
el cargo formulado fue incorrectamente realizada, y que el exceso en el
ejercicio de las facultades extraordinarias por el Gobierno Nacional no se
configuró, como intentaron demostrar los enjuiciantes, a partir de la
interpretación integral del contexto legal de la Ley 100 de 1.993, ni por la restringida
de la norma que habilitó al Presidente de la República, como tampoco por una
presunta invasión en el ámbito material de otras facultades extraordinarias,
conferidas en el numeral 5o. del artículo 139 de la Ley 100 de 1.993; por lo
tanto, no puede prosperar la demanda de inconstitucionalidad, razón por la cual
se desecha la acusación por infundada.
5.     La presunta desigualdad de trato sin
justificación denunciada en la norma sub lite.
En el escrito de
coadyuvancia se suma un cuestionamiento al anteriormente estudiado, el cual
hace relación con la posible violación del derecho a la igualdad, por la
disposición censurada, ya que para una misma hipótesis, como sería la
incapacidad de los trabajadores en el evento de un accidente de trabajo o una
enfermedad profesional y en el de un riesgo común, el monto de las pensiones
reconocidas sería distinto, en la medida en que en las dos primeras situaciones
se obtiene además de la pensión, la suma de la devolución de los saldos de su
ahorro en el sistema de pensiones, en cambio, en la última, tales saldos serían
destinados a la conformación del monto mismo de la pensión. De esto, la
ciudadana concluye un tratamiento privilegiado para las contingencias
producidas dentro del trabajo, sobre las acaecidas por fuera de él o sin su
nexo, desconociéndose así el concepto de seguridad social integral y el
principio de igualdad dentro del mismo sistema.
El cargo planteado
en la forma enunciada debe estudiarse desde la perspectiva de la protección del
derecho a la igualdad consagrado constitucionalmente en el artículo 13 de la
Carta Política, el cual establece un derecho subjetivo de las personas a una
igualdad material ante la ley, así como ante la protección y trato que reciben
de las autoridades, con la garantía de poder disfrutar de los mismos derechos,
libertades y oportunidades, sin que medien criterios diferenciadores que
traigan consigo discriminaciones por razones de sexo, raza, origen nacional o
familiar, lengua, religión, opinión política o filosófica, no justificadas.
El juicio de
constitucionalidad respecto del trato desigual que en un momento adopte el
legislador, pretende verificar la vigencia, en su expedición, de un sustento
objetivo y razonable que lo justifique o de lo contrario, ante su ausencia lo
torne en discriminatorio e inaceptable por desconocer reglas, valores o
principios constitucionales. Con este fin, el análisis debe realizarse a partir
de la aplicación del denominado “test de igualdad” según la jurisprudencia de
esta Corporación, como se muestra a continuación:
“ Una versión
detallada de los elementos que componen el test fue expuesta en la sentencia
C-022 de 1996. De acuerdo con la directriz allí trazada, el intérprete debe
recorrer diferentes etapas encaminadas a determinar:
1. La existencia de
un objetivo perseguido a través del establecimiento del trato desigual.
2. La validez de ese
objetivo a la luz de la Constitución.
3. La razonabilidad
del trato desigual, es decir, la relación de proporcionalidad entre ese trato y
el fin perseguido.
Como lo señaló la
Corte en la providencia citada, "el orden de estas etapas corresponde a
necesidades no sólo lógicas sino también metodológicas: el test del trato
desigual pasa por una etapa subsiguiente sólo si dicho trato sorteó con éxito
la inmediatamente anterior. El primer paso no reviste mayor dificultad, como
quiera que puede llevarse a cabo a partir del sólo examen de los hechos
sometidos a la decisión del juez constitucional. El segundo paso, por el
contrario, requiere de una confrontación de los hechos con el texto
constitucional, para establecer la validez del fin a la luz de los valores,
principios y derechos consignados en éste. Si el trato desigual persigue un
objetivo, y éste es constitucionalmente válido, el juez constitucional debe
proceder al último paso del test, que examina la razonabilidad del trato
diferenciado. Este es el punto más complejo de la evaluación, y su comprensión
y aplicación satisfactoria dependen de un análisis (descomposición en partes)
de su contenido". (...) (Sentencia C-337 de 1.997, M.P. Dr. Carlos Gaviria
Díaz.).
Con base en estos
criterios veamos si en la disposición acusada se consagra un trato desigual y
discriminatorio.
En primer lugar, la
preceptiva demandada forma parte de la normatividad expedida con el propósito
de estructurar, en forma unificada, el sistema general de riesgos
profesionales, dada la vigencia anterior de regímenes distintos dentro de la
población trabajadora colombiana, tanto del sector público de todos los órdenes
como del privado, en igualdad de condiciones, con el debido respeto a los
derechos adquiridos sobre mejores y mayores prestaciones[18], con el fin de
“prevenir, proteger y atender a los trabajadores” de los efectos de las
enfermedades y accidentes que puedan ocurrirles con ocasión o como consecuencia
del trabajo que desarrollan, a través de una organización que comprende
entidades públicas y privadas, una normatividad especial, con sus respectivos
procedimientos, y del cual se benefician la masa de trabajadores, afiliados a
ese sistema, en los casos ya señalados del artículo 13 del Decreto Ley 1295 de
1.994[19].
Específicamente, se
encuadra dentro de la situación relativa a la invalidez o muerte de un afiliado
a ese sistema, a consecuencia de un accidente de trabajo o de enfermedad
profesional, quien además del reconocimiento de la pensión de invalidez o de
sobrevivientes, a la que tienen derecho él o sus causahabientes, según el caso,
deberá recibir la devolución de saldos o indemnización sustitutiva, dependiendo
de su afiliación a los dos regímenes de pensiones - ahorro individual con
solidaridad o solidario de prima media con prestación definida -, regulación
normativa que para la coadyuvante supone una discriminación frente a los
derechos prestacionales del trabajador que sufre una incapacidad por riesgo común,
es decir, por una enfermedad o patología, accidente, que no hayan sido
clasificados o calificados como de origen profesional (Decreto 1295 de 1.994,
art. 12), en virtud del resultado del monto de la pensión que se originaría en
cada caso.
Es oportuno indicar
que las definiciones relativas al reconocimiento y pago de la pensión de
invalidez por riesgo común, se establecen en la Ley 100 de 1.993, dependiendo
de la afiliación a cualquiera de los dos regímenes de pensiones, bien sea al
solidario de prima media con prestación definida o al de ahorro individual con
solidaridad (arts. 38 - 45 y 69 - 72, respectivamente), con igualdad de
regulación para los aspectos atinentes al porcentaje de incapacidad laboral que
determina el  estado  de  invalidez,  los  requisitos para obtener la pensión,
el monto de la misma y la calificación de dicho estado (arts. 38, 39, 40, 41 y
69).
Comoquiera que la
norma demandada hace referencia es a la invalidez por un riesgo profesional, y
la coadyuvante se refiere a la incapacidad generada por la misma, el análisis
de la eventual vulneración del derecho a la igualdad debe circunscribirse a las
situaciones fácticas provenientes de la ocurrencia de esa circunstancia a los
afiliados al régimen de pensiones de ahorro individual con solidaridad que se
encuentran cubiertos por el sistema general de riesgos profesionales frente a
aquellos que no lo están. Adicionalmente, cabe reiterar que respecto de lo
anterior la disposición acusada establece las condiciones de la redención de
los bonos pensionales del que se invalide por un accidente de trabajo o
enfermedad profesional, estando afiliado al régimen de pensiones de ahorro
individual con solidaridad, para efectos de la devolución del saldo de la
cuenta de ahorro individual.
La normatividad
vigente sobre el reconocimiento de la pensión de invalidez por riesgo común del
afiliado al régimen de ahorro individual con solidaridad, ante el tema de las
devoluciones de saldos por invalidez, hace mención exclusiva a una eventual
liquidación del bono pensional, en el artículo 72 de la Ley 100 de 1.993, al
señalar que cuando el “afiliado se invalide sin cumplir con los requisitos
para acceder a una pensión de invalidez”, se le entregará la totalidad del
saldo abonado en su cuenta individual de ahorro pensional, “incluidos los
rendimientos financieros y adicionado con el valor del bono pensional, si a
ello hubiera lugar.”. (Subraya la Sala).
Es más, la
financiación de la pensión de invalidez por riesgo común, en el régimen de
ahorro individual con solidaridad, obtiene un desarrollo normativo diferente,
ya que se efectúa con “la cuenta individual de ahorro pensional del
afiliado, el bono pensional si a éste hubiera lugar, y la suma adicional que
sea necesaria para completar el capital a cargo de la aseguradora con la cual
se haya contratado el seguro de invalidez y de sobrevivientes. La suma
adicional estará a cargo de la aseguradora con la cual se haya contratado el
seguro de invalidez y de sobrevivientes”, como lo indica el artículo 70 de
la Ley 100 de 1.993. No obstante, en ese mismo artículo incisos más adelante,
se estipula que cuando se determine la cesación del estado de invalidez, “la
compañía de seguros deberá reintegrar a la cuenta individual de ahorro
pensional, el saldo no utilizado de la reserva para pensiones, en la parte que
corresponda a capital más los rendimientos, de la cuenta de ahorro individual y
al bono pensional.”.
Así pues, la Sala
observa que si bien existe una similitud fáctica en los casos que planteó la
ciudadana coadyuvante, la conformación del mismo sistema de seguridad social
integral los ubica en regímenes diversos, en función de las condiciones en que
los riesgos protegidos se han producido y la protección estatal que debe
otorgarse al trabajo y al trabajador dependiente (C.P., art. 25); así pues,
para el evento del accidente de trabajo o enfermedad profesional, por causa o
con ocasión de trabajo o consecuencia directa de la clase de trabajo, se
encuadran dentro del sistema general de pensiones y el sistema general de riesgos
profesionales, en cambio, para el evento del riesgo común, se localiza dentro
del sistema general de pensiones y el sistema general de salud.
Como lo señala dicha
ciudadana, en el evento de la pensión de invalidez por riesgo profesional
existe, además, del reconocimiento de la pensión la devolución del saldo de la
cuenta de ahorro individual, para lo cual se hacía necesario fijar las
condiciones de la redención del bono pensional, situación ya analizada por la
Corte en este fallo; y, para el caso de la pensión de invalidez por riesgo
común, como lo indica el artículo 70 de a Ley 100 de 1.993, antes referido, el
bono pensional entra a financiar dicha pensión, generando un resultado diverso
en ambos casos, salvo que el afiliado se invalide sin cumplir los requisitos
para acceder a la pensión, ya que le será devuelta la totalidad del saldo
abonado en su cuenta individual de ahorro pensional, incluidos los rendimientos
financieros y el valor del bono pensional, si hubiere lugar (Ley 100 de 1.993,
art. 72)
Sobre el particular,
no puede perderse de vista que la estructura de la financiación diseñada por el
legislador para uno y otro caso presenta unas particularidades diversas, que
deben verse reflejadas en la cuantía que finalmente se obtenga y que provienen del
diseño de todo un sistema de seguridad social integral.
La forma en que se
ha dispuesto la utilización de los recursos provenientes de las cotizaciones de
los afiliados, sus rendimientos, la participación del empleador, cuando se
trata de un trabajador, los posibles subsidios estatales, entre otras fuentes,
es decir, los distintos componentes financieros que deben entrar a formar parte
de la financiación de las prestaciones establecidas y para su determinación,
generan unos mínimos y máximos de protección que suponen que no todos los casos
sean tratados en forma igual, en términos de igualdad matemática, sin distingos
de la realidad material de cada situación que se analice, más bien deben
responder al propósito estatal de brindar, con la mayor cobertura posible, en
las mejores condiciones de protección, según las posibilidades económicas del
estado y de los beneficiarios del sistema, el amparo contra las contingencias
que atenten contra la salud y la capacidad económica de las personas, para
lograr un bienestar individual que redunde en uno general.
Entonces, si bien,
el contenido normativo acusado per se no vulnera el ordenamiento
superior, en cuanto a su aplicación al caso de la invalidez por riesgo profesional,
generando unas consecuencias propias y exclusivas dentro del sistema general de
riesgos profesionales, su inaplicación para el riesgo común crea una diferencia
que deriva de la estipulación misma de la financiación de la pensión de
invalidez por ese riesgo.
De manera que, si la
desigualdad del trato que se denuncia no radica en la disposición sub examine,
sino que tiene un punto de partida anterior, o sea en la configuración de las
distintos normas, procedimientos, regímenes generales que conforman el sistema
de seguridad social integral, los cuales no han sido demandados específicamente
y en concreto, para la Corte no le es viable asumir un control de
constitucionalidad general carente de acusación clara, directa y determinada
por la violación del ordenamiento superior, en la estructuración misma del
sistema mencionado.
En resumen, la Corte
declarará exequible el parágrafo del artículo 53 del Decreto 1295 de 1.994, en
la parte resolutiva del presente fallo, por no haberse encontrado fundamentados
los cargos contra él formulado.
VII. DECISION.
En mérito de lo
expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia, en
nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
R E S U E L V E :
Declárese EXEQUIBLE
el parágrafo del artículo 53 del Decreto 1295 de 1994 “por el cual se
determina la organización y administración del Sistema General de Riesgos
Profesionales”, por las razones establecidas en la parte motiva de este fallo.
Cópiese,
comuníquese, notifíquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y
archívese el expediente.
VLADIMIRO NARANJO MESA
Presidente
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado
ALFREDO BELTRAN SIERRA
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
HERNANDO HERRERA VERGARA
Magistrado
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
MARTHA VICTORIA  SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1] Sentencia T-230 de 1.994 M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
[2] Corte Constitucional, Sentencia C-376 de 1.995, M.P. Dr. Jorge
Arango Mejía.
[3] La expresión “naturaleza pública” de ese fondo común, consagrada
en el literal b del artículo 32 de la Ley 100 de 1.993, fue declarada exequible
en la Sentencia C-378 de 1.998, M.P. Dr. Alfredo Beltrán Sierra.
[4] “por el cual se establece el régimen jurídico y financiero de las
sociedades que administren fondos de pensiones”, expedido en uso de las
facultades extraordinarias otorgadas en el numeral 8o. del artículo 139 de la
Ley 100 de 1.993.
[5] “por el cual se dictan las normas para la emisión, redención y
demás condiciones de los bonos pensionales”, expedido en ejercicio de las
facultades extraordinarias conferidas en el numeral 5o. del artículo 139 de la
Ley 100 de 1.993.
[6] “por el cual se dictan las normas para la emisión y redención de
los bonos pensionales por traslado de servidores públicos al régimen de prima
media con prestación definida”, expedido en ejercicio de las facultades
extraordinarias que le confirió el numeral 5o. del artículo 139 de la Ley 100
de 1.993.
[7] “por el cual se dictan normas para la emisión, cálculo, redención
y demás condiciones de los bonos pensionales y se reglamentan los Decretos
Leyes 656, 1299 y 1314 de 1994, y los artículos 115, siguientes y concordantes
de la Ley 100 de 1993”.
[8] “por el cual se reglamenta el Decreto Ley 1299 de 1994”.
[9] “por el cual se reglamenta el Decreto Ley 1314 de 1994”.
[10] M.P. Dr. Jorge Arango Mejía.
[11] Representado en el Ministro de Gobierno, como delegatario de
funciones presidenciales otorgadas mediante el Decreto 1266 de 1994.
[12] M.P.Dr. Carlos Gaviria Díaz.
[13] Ver la Sentencia C-416 de 1.992, M.P. Dr. José Gregorio Hernández
Galindo.
[14] Los cinco Libros se refieren a: -el sistema general de pensiones
(I), -el sistema general de seguridad social en salud (II), -el sistema general
de riesgos profesionales (III), -los servicios complementarios (IV) y, el
último, -a unas disposiciones finales (V).
[15] M.P. Dr. Fabio Morón Díaz.
[16] Representado en el Ministro de Gobierno, como delegatario de
funciones presidenciales otorgadas mediante el Decreto 1266 de 1994.
[17] M.P. Drs. Hernando Herrera Vergara y Alejandro Martínez
Caballero.
[18] Ver la Sentencia C-046 de 1.996, M.P. Dr. Carlos Gaviria Díaz.
[19] “ Por el cual se determina la organización y administración del
Sistema General de Riesgos Profesionales.”.