C-539-08
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia C-539/08
INHIBICION DE LA
CORTE CONSTITUCIONAL-Ausencia del concepto de vulneración
COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Configuración
Del cotejo de los cargos presentados en
la demanda con los examinados en la sentencia C-376 de 2008, se evidencia coincidencia
en los cargos, porque la inconstitucionalidad de los artículos 155 y 156 de la
Ley 1151 de 2007 se funda en la supuesta vulneración de los principios de
identidad flexible y consecutividad en su trámite y en el desconocimiento del
principio de unidad de materia, problemas que fueron estudiados de manera
expresa y resueltos en sentido favorable a la constitucionalidad de las
disposiciones acusadas en la mencionada sentencia. Asimismo, respecto de la constitucionalidad
del artículo 146 de la Ley 1151 de 2007, ésta fue debatida en la sentencia
C-377 de 2008 respecto de cargos que coinciden con los planteados en la demanda, a
excepción de la acusación que no fue analizada, esto es, si en el tramite del artículo 146 de la
Ley del Plan de Desarrollo se desconocieron los principios de identidad y de
consecutividad debido que esta disposición no se encontraba en el proyecto de ley presentado
inicialmente por el Gobierno y no surtió primer debate en las comisiones
conjuntas del Congreso, por tal razón este cargo si será objeto de estudio en
esta oportunidad.
PRINCIPIO PRO ACTIONE EN DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Aplicación
Respecto de los artículos 137 y 141 el
demandante erró en el señalamiento de las normas infringidas y por lo tanto
habría lugar a inhibirse respecto de este cargo. Sin embargo, encuentra esta
Corporación que el reproche del demandante en todo caso tiene sustento directo
en el artículo 341 constitucional y en el artículo 22 de la
Ley 152 de 1994, razón por la cual en virtud del principio pro actione se
entenderá que estas disposiciones constituyen el parámetro de control bajo el
cual deberán ser revisadas las disposiciones acusadas.
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA EN EL
PROCEDIMIENTO LEGISLATIVO-Alcance
El principio de unidad de materia tiene
un claro alcance: prohibir la inserción en el cuerpo de una ley de
disposiciones que no guarden relación con la materia central por ella tratada,
la cual además de preservar la congruencia y coherencia de los cuerpos
normativos, apunta a propósitos de mayor envergadura cuales son salvaguardar la
transparencia, el principio democrático y la publicidad en el procedimiento
legislativo.
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Trasgresión constituye un vicio de
competencia/PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Vicio de fondo
Por los contenidos axiológicos que
garantiza, la trasgresión de la unidad de materia ha sido caracterizada como un
vicio de competencia en el proceso de formación de las leyes, es decir, como un
vicio de forma que trasciende al contenido de la ley y por lo tanto no es
subsanable por el mero paso del tiempo.
LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Definición
La Ley del Plan es una propuesta política referente a
ciertas metas que, en un proceso participativo y de concertación, se ha
estimado necesario alcanzar, propuesta que viene acompañada de estrategias
concretas a través de las cuales pretende lograrse el cumplimiento de esos
objetivos. La Ley del Plan es el resultado de la concertación de la propuesta
gubernamental –la cual a su vez antes de ser presentada al Congreso ha debido
pasar por el foro de discusión del Consejo Nacional de Planeación- con las
modificaciones propuestas por los congresistas durante su trámite, de manera
tal que no recoge una visión unívoca sobre la metas de desarrollo económico a
conseguir dentro del cuatrienio presidencial, sino que por el contrario,
cristaliza distintas visiones y perspectivas sobre cuales deben ser las
políticas y estrategias que han de adelantarse durante este período, aunque en
todo caso el Gobierno desempeña el rol principal en su proceso de gestación.
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA EN LEY DEL
PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Connotaciones especiales
La unidad de materia tiene unas connotaciones
especiales en la Ley del Plan Nacional de Desarrollo, que se explican no sólo por las particulares
características de esta ley, sino también por su proceso de elaboración, en el
cual participan no sólo el Ejecutivo –iniciativa reservada al Gobierno- y el
Legislativo, sino también diversas instancias administrativas nacionales y
territoriales, la Rama Judicial y la comunidad. Asimismo, dada la variedad del
contenido de la Ley del Plan de Desarrollo; la cual no sólo contiene los
propósitos y objetivos nacionales de largo plazo, las metas y prioridades de la
acción estatal a mediano plazo, las estrategias y orientaciones generales de la
política económica, social y ambiental que serán adoptadas por el gobierno,
sino también los presupuestos plurianuales de los principales programas y
proyectos de inversión pública nacional, la especificación de los recursos
financieros requeridos para su ejecución, al igual que las normas jurídicas
necesarias para la ejecución del Plan; es evidente que el principio de unidad
de materia opera de una manera diferente a como lo haría en cualquier otra ley.
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA EN LEY DEL
PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Exigencia de identidad temática respecto de las disposiciones de
carácter instrumental contenida en el plan de inversiones/PRINCIPIO DE
UNIDAD DE MATERIA EN LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Conexidad directa
e inmediata entre normas instrumentales y parte general del plan
La prohibición de incluir temas que no guarden
relación con la materia regulada por la Ley del Plan podría quedar desprovista
de significado debido precisamente a la multiplicidad de temas que éste tipo de
leyes trata, de manera tal que ninguna previsión legislativa sería extraña a un
cuerpo normativo de esta naturaleza, por lo que el principio de unidad de
materia en la Ley del Plan de Desarrollo se articula de acuerdo a la especial
conformación de este cuerpo normativo, de manera tal que la identidad temática
se exige respecto de las disposiciones de carácter instrumental contenidas en
el Plan de inversiones las cuales deben tener aptitud sustancial directa e
inmediata para realizar los planes y programas y las metas generales señalados
en la parte general del Plan, pues de no ser así han de ser consideradas
extrañas a la materia de una ley cuatrienal de planeación. Nótese entonces que
la unidad de materia no se exige respecto de los diferentes objetivos, metas,
estrategias y políticas enunciados en la parte general, sino solamente de las
disposiciones de carácter presupuestal y de las disposiciones que señalan
mecanismos para la ejecución de plan, las cuales siempre han de contar con un
referente en la parte general del mismo. Así tal como ha señalado la
jurisprudencia de esta Corporación la conexidad que se exige entre las normas
instrumentales y la parte general del Plan de desarrollo debe ser directa e inmediata,
por lo tanto aquellas disposiciones que solo guarden una relación indirecta,
eventual o mediata con las normas que establecen los programas y proyectos del
Plan Nacional de Desarrollo y con aquellas otras que especifican los recursos
para su ejecución, han de ser consideradas extrañas al cuerpo normativo y en
consecuencia trasgresoras del principio de unidad de materia. En suma aquellas
disposiciones de carácter instrumental que no sean inequívocamente efectivas
para la realización de los programas y proyectos contenidos en la parte general
del plan, o que de manera autónoma no establezcan condiciones suficientes para
la materialización de las metas y objetivos trazados en el plan, vulneran el
principio de unidad de materia.
PRINCIPIO DE CONSECUTIVIDAD EN TRAMITE
LEGISLATIVO-Alcance/PRINCIPIO
DE CONSECUTIVIDAD-Subreglas constitucionales
El principio de consecutividad prescribe que el
trámite de aprobación de los proyectos de ley debe consistir en la realización
de cuatro debates que por expresa disposición constitucional han de ser
celebrados de manera sucesiva, tanto en comisiones como en plenarias, salvo las excepciones plasmadas en la
Constitución y la ley. De esta manera, el principio de consecutividad pretende garantizar la
concentración de la actividad legislativa, con el propósito de conjurar las
negativas consecuencias que acarrea la ausencia de límites temporales en el
desarrollo de la función de producción normativa. En desarrollo del principio
de consecutividad se impone tanto a las comisiones como a las plenarias de las
Cámaras la obligación de examinar y debatir la totalidad de los temas que han
sido propuestos, razón por la cual les resulta prohibido renunciar a dicho
deber o declinar su competencia para diferirla a otra célula legislativa con el
objetivo de postergar el debate de un determinado asunto.
PRINCIPIO DE IDENTIDAD EN TRAMITE
LEGISLATIVO-Antecedentes
El principio de identidad relativa, ya
había sido desarrollado por la jurisprudencia anterior a la expedición de la
Constitución de 1991. Al respecto, la
Corte Suprema de Justicia, autoridad judicial encargada del control de
constitucionalidad de la ley según encargo del texto constitucional de 1886, se
había pronunciado con el objetivo de precisar que dentro del procedimiento legislativo
no resultaban admisibles ningún tipo de modificaciones que alteraran el sentido
original de las iniciativas legislativas radicadas en el Congreso de la
República; razón por la cual la máxima de identidad de contenido no era
relativa como ocurre hoy en día, sino absoluta puesto que partía de la
ilegitimidad de cualquier decisión adoptada por el Legislador encaminada a
modificar tales iniciativas.
PRINCIPIO DE IDENTIDAD RELATIVA EN
TRAMITE LEGISLATIVO-Posibilidad
de modificar, enmendar o introducir artículos nuevos en proyectos de ley por
parte de las plenarias
La Constitución de 1991, prevé de manera expresa la posibilidad de
introducir modificaciones a los proyectos de ley aún en el momento de llevar a
cabo la discusión por parte de las Plenarias de las Cámaras, precepto que a su
vez ha sido desarrollado por el artículo 178 de la
Ley 5ª de 1992, de ahí que la jurisprudencia constitucional reciente lo
denomine principio de identidad flexible o relativa. Se ha entendido que al
flexibilizar el procedimiento de formación de las leyes, se privilegia el
principio democrático, pues de esta manera es posible la expresión de todas las
diferentes corrientes de pensamiento representadas en las plenarias de las
cámaras de manera que la opción finalmente adoptada sea fruto de una pausada
reflexión y de una confrontación abierta de posiciones, que resultaría truncada
si a las plenarias únicamente se les permitiera aprobar o rechazar el texto que
viene de las comisiones, sin posibilidad de modificarlo, adicionarlo o
recortarlo, estableciéndose incluso el procedimiento a través del cual han de
ser solucionadas las eventuales discrepancias que surjan entre las cámaras a
propósito de un mismo proyecto, el cual consiste en la integración de
comisiones de conciliación integradas por miembros de ambas cámaras quienes
reunidos conjuntamente, procurarán conciliar los textos, y en caso de no ser
posible, definirán por mayoría.
PRINCIPIO DE IDENTIDAD RELATIVA EN
TRAMITE LEGISLATIVO-Límites
al margen de modificación de los proyectos de ley
Si bien está permitida la introducción por parte de
las plenarias de modificaciones, enmiendas o incluso artículos nuevos al
articulado original (i) dichos cambios han de referirse a temas tratados y
aprobados en primer debate, (ii) que también éstos temas guarden estrecha
relación con el contenido del proyecto. En consecuencia, si bien el Congreso de
la República es el titular de la facultad de configuración normativa en
materia legal, a la hora de introducir modificaciones en los proyectos de ley,
el desarrollo de dicha facultad debe ser encauzada dentro de determinados
parámetros con el objetivo de asegurar la salvaguarda del texto constitucional.
El principio de identidad relativa limita el margen de modificación de los
proyectos de ley con el propósito de asegurar que tales reformas no concluyan
en una enmienda total que impida el reconocimiento de la iniciativa en el
trámite precedente.
PRINCIPIO DE IDENTIDAD RELATIVA EN LEY
DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Aplicación de disposición especial
Tratándose de la aprobación de la
Ley del Plan de Desarrollo Económico y Social, existe una disposición
especial, el artículo 22 de la Ley 152 de 1994, cuyo segundo inciso se refiere
expresamente a la inclusión de modificaciones al proyecto durante el segundo
debate en las sesiones plenarias, estableciendo que ese caso “no será necesario
que el proyecto retorne a las comisiones pero se requerirá siempre la
aprobación de la otra Cámara.” Más adelante se añade que “(e)n caso de que esta
última no las apruebe, o le introduzca modificaciones, se nombrará una comisión
accidental integrada por miembros de ambas Cámaras que dirimirá el desacuerdo y
someterán nuevamente el texto a aprobación en la plenaria correspondiente.” Se
ha entendido que esta previsión especial corrobora que la inclusión de
artículos nuevos por parte de una sola de las plenarias del Congreso no origina
la inconstitucionalidad del artículo así incluido, a condición de que el tema o
materia general sobre el cual este versa, haya sido tratado por las comisiones
y por la otra plenaria, y corresponda al de la ley.
PRINCIPIOS DE CONSECUTIVIDAD E IDENTIDAD
RELATIVA EN LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Alcance
De conformidad con los principios de identidad
flexible y de consecutividad las plenarias de las Cámaras pueden introducir
artículos nuevos al proyecto de ley del Plan Nacional de Desarrollo una vez
surtido el primer debate por las comisiones constitucionales permanentes,
siempre y cuando se trate de normas de carácter instrumental que guarden
relación con las políticas, las metas y los programas contenidos en la
Parte General del proyecto originalmente presentado por el Gobierno.
LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO E
INVERSIONES-Iniciativa
gubernamental exclusiva/LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Restricciones
a las modificaciones que puede introducir el Congreso/LEY DEL PLAN NACIONAL
DE DESARROLLO-Modificaciones en el plan de inversiones respecten el
equilibrio financiero/LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Modificaciones
que requieren el aval gubernamental
La Ley del Plan Nacional de Desarrollo constituye la
concreción legislativa del programa de gobierno propuesto por el primer
mandatario, de ahí que sean explicables las restricciones que impone la
Carta de 1991 al Congreso durante el trámite de esta ley. En primer lugar la
ley que aprueba el Plan Nacional de Desarrollo e inversiones públicas cuenta
con iniciativa gubernamental exclusiva, a lo que se añade que la libertad de configuración del
Congreso de la República durante el trámite de esta ley cuenta con una doble
restricción. Por una parte, el que por iniciativa de los congresistas sólo
puede ser modificado el Plan de Inversiones y que a su vez los cambios que
puede introducir el Congreso al Plan de Inversiones son limitados. Por una
parte las modificaciones implementadas deben respetar el equilibrio financiero,
adicionalmente cualquier incremento en las autorizaciones de endeudamiento
solicitadas en el proyecto gubernamental o inclusión de proyectos de inversión
no contemplados en él, requerirá el visto bueno del Gobierno Nacional
LEY ORGANICA DEL PLAN NACIONAL DE
DESARROLLO-Autoridad y
modo del aval gubernamental
El visto bueno del Gobierno Nacional en materia del
incremento de las autorizaciones de endeudamiento o de la inclusión de
proyectos de inversión no previstos originalmente en el proyecto presentado
ante el Congreso aparece formalizado por el artículo 22 de la
Ley Orgánica del Plan de Desarrollo, norma que complementa el alcance del
precepto constitucional, pues precisa el modo de otorgar el aval del Gobierno
–por escrito- y la autoridad encargada de concederlo –el Ministerio de Hacienda
y Crédito Público-, precisiones que por estar contenidas en una disposición
legislativa de carácter orgánico, la cual precisamente regula el trámite
legislativo del proyecto de ley del Plan Nacional de Desarrollo, se entiende
que hacen parte del parámetro de control constitucional en lo concerniente a
esta especifica materia.
LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO
2006-2010-Norma que
concede facultad sancionadora a empresas de servicios públicos domiciliarios no
guarda relación de conexidad directa e inmediata con ninguno de los objetivos
de la ley del plan/LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 2006-2010-Norma
que concede facultad sancionadora a empresas de servicios públicos
domiciliarios vulnera el principio de unidad de materia/LEY DEL PLAN
NACIONAL DE DESARROLLO 2006-2010-Norma que concede facultad sancionadora a
empresas de servicios públicos domiciliarios vulnera principios de identidad flexible
y consecutividad
Concederles potestad sancionadora a las empresas de
servicios públicos domiciliarios no guarda relación con ninguno de los
objetivos señalados en el artículo 1º de la
Ley ni con los programas, objetivos, metas y estrategias señalados en el
artículo 6º ni en el documento “Estado comunitario desarrollo para todos”, de
lo que se concluye que el artículo 105 de la
Ley 1151 de 2007 no guarda relación de conexidad directa e inmediata con los
objetivos, programas, metas y estrategias señalados en la
Ley 1151 de 2007, ninguno de los cuales hace referencia a las relaciones entre
los usuarios y las empresas prestadoras de servicios, ni a los contenidos del
contrato de condiciones uniformes, razón por la cual vulnera el principio de
unidad de materia. De la vulneración del principio de unidad de materia se
colige igualmente la vulneración del principio de identidad flexible y de
consecutividad, pues se trata de una disposición de carácter instrumental que
fue introducida en el debate en plenaria y que no guarda relación con las políticas, las metas y
los programas contenidos en la Parte General del proyecto de Plan Nacional de
Desarrollo originalmente presentado por el Gobierno.
LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO
2006-2010-Norma que
consagra proyecto de inversión para la construcción de nueva sede del Congreso
no guarda relación de conexidad directa e inmediata con ninguno de los
objetivos de la ley del plan/LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 2006-2010-Norma
que consagra proyecto de inversión para la construcción de nueva sede del
Congreso vulnera el principio de unidad de materia
Aunque esta disposición no tiene un contenido deóntico
claro, al parecer consagra un proyecto de inversión específico consistente en
la construcción de una nueva sede del Congreso de la
República, se trataría por lo tanto de una norma de carácter instrumental que
debería tener una relación de conexidad directa e inmediata con los objetivos,
programas, metas y estrategias contenidos en el Plan Nacional de Desarrollo que
no tiene, por lo que vulnera el principio de unidad de materia
LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO
2006-2010-Norma referida
al centro de altos estudios legislativos guarda relación de conexidad directa e
inmediata con los objetivos señalados en la ley del plan/LEY DEL PLAN
NACIONAL DE DESARROLLO 2006-2010-Norma referida al centro de altos estudios
legislativos no constituye un proyecto de inversión
La disposición relacionada con el centro de altos
estudios legislativos es una disposición de carácter instrumental que guarda relación de
conexidad directa e inmediata con los objetivos señalados en el documento “Estado comunitario desarrollo para
todos”, que es uno de los componentes de la
Parte General del Plan Nacional de Desarrollo, por lo que no vulnera el principio de unidad de
materia. Si bien no se encontraba en el proyecto originalmente presentado por
el Gobierno, se trata por lo tanto de una modificación introducida por el
Congreso durante el trámite del proyecto de ley, y que por lo mismo por tratarse
de una disposición de carácter instrumental, no requería para su introducción
del aval escrito del Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO
2006-2010-Establecimiento
de manual de tarifas mínimas de servicios del pos por el gobierno/LEY DEL
PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 2006-2010-Norma que faculta al gobierno para
establecer manual de tarifas mínimas de servicios de salud no vulnera los
principios de identidad y consecutividad
El precedente sentado en la sentencia C-377 de este
año, al resolver el cargo relacionado con la supuesta vulneración del principio
de unidad de materia esta Corporación sostuvo que del cotejo entre los objetivos y
propósitos señalados en la parte general del Plan Nacional de Desarrollo, los
principales programas de inversión y el artículo 146 demandado, se evidencia
que éste ultimo tiene una conexidad directa e inmediata con los primeros,
identificados en cuanto procuran el mejoramiento en la prestación del servicio
de seguridad social en salud, en eficiencia y calidad, de conformidad con lo
dispuesto en el artículo 49 de la
Constitución, sin que hubiese mérito para considerar infringido el principio
de unidad de materia consagrado en el artículo 158 de la
Carta Política. El particular alcance del principio de consecutividad y de
identidad flexible en el procedimiento de formación de la
Ley del Plan Nacional de Desarrollo permite que durante el trámite en las
plenarias sea posible
introducir artículos nuevos al proyecto de ley, siempre y cuando se trate de
normas de carácter instrumental que guarden relación con los objetivos, las
políticas, las metas y los programas contenidos en la
Parte General del proyecto originalmente presentado por el Gobierno. En esa
medida por tratarse el artículo demandado de una disposición de carácter
instrumental y por haber establecido esta Corporación en la sentencia C-377 de
2008 que guarda relación de conexidad directa e inmediata con los objetivos,
los proyectos de inversión, las metas y estrategias contenidos en la
Parte general del Plan, la cual corresponde al proyecto originalmente
presentado por el Gobierno Nacional, es claro que durante su trámite no se
vulneraron los principios de identidad y de consecutividad.
Referencia: expediente D-6906
Demanda de inconstitucionalidad contra los
artículos 68, 105, 137, 141, 146, 150, 155 y 156 de la
Ley 1151 de 2007 “por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo
2006-2010”.
Actor: Hernán Antonio Barrero Bravo.
Magistrado Ponente:
Dr. HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Bogotá, D. C., veintiocho (28) de mayo de
dos mil ocho (2008).
La Sala Plena de la
Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y
de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991,
ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I.
ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública consagrada en el
artículo 241 de la
Constitución Política, el ciudadano Hernán Antonio Barrero Bravo solicita a
esta Corporación la declaratoria de inconstitucionalidad de los artículos 68,
105, 137, 141, 146, 150, 155 y 156 de la Ley 1151 de 2007 “por la cual se
expide el Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010”.
Mediante auto fechado el día veintiuno (21) de agosto
de 2007, el Magistrado Sustanciador admitió la demanda  presentada por el ciudadano Hernán
Antonio Barrero Bravo contra los artículos 105, 137, 141, 146, 150, 155 y 156
de la Ley 1151 de 2007 e inadmitió la demanda contra el artículo 68 de la misma
ley. Igualmente solicitó, en
la misma providencia, el envío de copias auténticas del expediente legislativo
del proyecto que culminó con la expedición de la
Ley 1151 de 2007; que por intermedio de la
Secretaría General de la
Corte Constitucional se comunicara la iniciación del proceso al Presidente del Congreso, al Presidente de
la República, al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, al Ministerio de
Relaciones Exteriores, al Ministerio de la
Protección Social, al Ministerio del Interior y de Justicia, al Departamento
Nacional de Planeación, a la Comisión de Regulación de Energía y Gas, para que, si lo estimaban conveniente,
intervinieran directamente o por intermedio de apoderado en el trámite de la
acción pública.
Debido a que el ciudadano demandante no corrigió el
libelo acusatorio el Magistrado sustanciador, por medio de auto proferido el
veinticinco (25) de septiembre de 2007, rechazó la demanda contra el artículo
68 de la Ley 1151 de 2007, contra esta providencia no fue interpuesto el
recurso de súplica y por lo tanto quedó en firme. El veinticinco (25) de
septiembre de 2007 el ciudadano Juan Guillermo Salgado Arias intervino como
coadyuvante de la demanda presentada contra el artículo 146 de la
Ley 1151 de 2007. Una vez recibido el expediente legislativo de la
Ley 1151, mediante Auto de noviembre quince (15) de 2007 se ordenó dar
cumplimiento a los numerales 5º y siguientes del Auto de veintiuno (21) de
agosto de 2007 y, por consiguiente, continuar el trámite del proceso de la
referencia. Dentro del término de fijación en lista fueron presentados escritos
de intervención por: (i) el representante del Ministerio de Hacienda y Crédito
Público, (ii) el representante del Ministerio de Relaciones Exteriores, (iii)
el representante del Ministerio de la
Protección Social, (iv) el representante del Departamento Nacional de
Planeación, (v) el ciudadano Alfredo Plazas Vega, (vi) el ciudadano Manuel Díaz
Granados Ortiz en representación de la
Asociación Colombiana de Empresas de Medicina Integral –ACEMI-, (vii) el
representante del Ministerio de Minas y Energía, (viii) el ciudadano Hermán
Galán Restrepo en representación de la
Asociación Colombiana de Distribuidores de Energía Eléctrica, (ix) el
ciudadano José Miguel de la Calle Restrepo en representación de las empresas
Gases del Caribe S.A., Gases del Occidente S.A., Surtidora de Gas del Caribe
S.A., Alcanos de Colombia S.A., Gas Natural del Centro S.A., Gas de Risaralda
S.A. y Gases del Quindío S.A. Vencido el término e fijación en lista intervino
el ciudadano Hernán Mauricio Cuervo Castellanos.
Cumplidos los trámites ya relacionados, propios de
esta clase de procesos, y rendido el concepto del Procurador General de la
Nación, procede la Corte a decidir sobre la demanda de la referencia.
II. DISPOSICIONES DEMANDADAS.
A continuación se transcribe el texto de las
disposiciones demandadas:
LEY 1151 DE 2007
(julio 24)
Diario Oficial No 46.700 de 25 de julio de 2007
“por la cual se expide al Plan Nacional de Desarrollo
2006-2010”
ARTÍCULO 68. NORMALIZACIÓN DE REDES. Durante la vigencia del presente Plan Nacional de
Desarrollo, adiciónese un peso ($1) por kilovatio hora transportado para ser
fuente de financiación del Programa de Normalización de Redes, Prone, creado
mediante la Ley 812 de 2003.
PARÁGRAFO. La
Comisión de Regulación de Energía y Gas adoptará los cambios necesarios en la regulación
a partir de la vigencia de la presente ley, para que la contribución de que
trata este artículo sea incorporada a la tarifa del servicio de energía
eléctrica.
ARTÍCULO 105. SANCIONES Y PROCEDIMIENTOS EN SERVICIOS PÚBLICOS. Las empresas deberán establecer
condiciones uniformes del contrato, las sanciones pecuniarias que impondrán a
los usuarios o suscriptores por el incumplimiento de las obligaciones que el
contrato de prestación de servicios impone, de conformidad con la ley. Así
mismo, en el contrato, la empresa determinará la manera de establecer la
cuantía de las sanciones y el procedimiento para su imposición. En todo caso,
la actuación deberá adelantarse con las garantías propias del debido proceso.
ARTÍCULO 137. NUEVA SEDE DEL CONGRESO. Adquisición de predios, estudios,
diseños, construcción y dotación de la
Nueva Sede del Congreso de la
República.
ARTÍCULO 141. CENTRO DE ALTOS
ESTUDIOS LEGISLATIVOS.  Cuyo objeto principal será realizar
investigaciones y actividades de formación, asesoría, capacitación y
divulgación en asuntos propios de las actividades de la
Rama Legislativa. El Centro tendrá sede en las instalaciones del edificio
Nuevo del Congreso. El Centro tendrá el apoyo institucional de la
Escuela Superior de Administración Pública y la participación del proyecto
ARCA /Articulación Congreso Academia).
ARTÍCULO 146. El
Gobierno Nacional establecerá un manual de tarifas mínimas de obligatoria
aplicación para las empresas administradoras de planes de beneficios y los
prestadores de servicios de salud públicos y privados, para la compra y venta
de actividades, intervenciones, procedimientos en salud y servicios
hospitalarios, contenidos en el Plan Obligatorio de Salud del Régimen
Contributivo y el Régimen Subsidiado.
PARÁGRAFO. Las tarifas mínimas serán fijadas en
salarios mínimos diarios vigentes, y deberán ser expedidas a más tardar a los 6
meses de expedida la presente ley.
ARTÍCULO 150. Con el propósito de establecer la actualización
estructural en el Ministerio de Relaciones Exteriores, dentro del marco de
ejecución del Plan Nacional de Desarrollo, el Gobierno Nacional tendrá facultad
por el término de seis (6) meses a partir de la sanción de la presente ley,
para adelantar los ajustes necesarios que se requieran, a fin de optimizar el
servicio exterior en su estructura orgánica interna y externa, manuales de
funciones y requisitos, escala salarial y Carrera Diplomática y Consular.
ARTÍCULO 155. DE LA
INSTITUCIONALIDAD DE LA SEGURIDAD SOCIAL Y LA ADMINISTRACIÓN DEL RÉGIMEN DE PRIMA MEDIA CON PRESTACIÓN DEFINIDA. Con el fin de garantizar la actividad de
aseguramiento en pensiones, salud y riesgos profesionales en condiciones de
sostenibilidad, eficiencia y economía, se mantendrá una participación pública
en su prestación. Para el efecto, se autoriza a las entidades públicas para que
se asocien entre sí o con particulares para la constitución de sociedades que
administran estos riesgos o participen en el capital de las existentes o para
que las entidades públicas enajenen alguno o algunos de los negocios a otras
entidades públicas o que los particulares inviertan o participen en el capital
de las entidades públicas.
Adicionalmente créase una empresa industrial y
comercial del Estado del orden nacional, con personería jurídica, autonomía
administrativa y patrimonio independiente, vinculada al Ministerio de la
Protección Social, denominada Administradora Colombiana de Pensiones,
Colpensiones, cuyo objeto consiste en la administración estatal del régimen de
prima media con prestación definida incluyendo la administración de los
beneficios económicos periódicos de que trata el Acto Legislativo 01 de 2005,
de acuerdo con lo que establezca la ley que los desarrolle.
Colpensiones será una Administradora del Régimen de
Prima Media con Prestación Definida, de carácter público del orden nacional,
para lo cual el Gobierno, en ejercicio de sus facultades constitucionales,
deberá realizar todas las acciones tendientes al cumplimiento de dicho
propósito, y procederá a la liquidación de Cajanal EICE, Caprecom y del
Instituto de Seguros Sociales, en lo que a la administración de pensiones se
refiere. En ningún caso se podrá delegar el reconocimiento de las pensiones.
Esta Empresa tendrá domicilio en Bogotá, D. C., su
patrimonio estará conformado por los ingresos que genere en desarrollo de su
objeto social y por los aportes del Presupuesto General de la
Nación, los activos que le transfieran la
Nación y otras entidades públicas del orden nacional y los demás ingresos que
a cualquier título perciba. Tendrá una Junta Directiva que ejercerá las
funciones que le señalen los estatutos. La Administración de la empresa estará a cargo de un Presidente, nombrado por la
Junta Directiva. La Junta estará conformada por tres miembros, el Ministro de la
Protección Social o el Viceministro como su delegado, quien lo presidirá; el
Ministro de Hacienda y Crédito Público o su delegado y un Representante del
Presidente de la República.
ARTÍCULO 156. GESTIÓN DE OBLIGACIONES PENSIONALES Y CONTRIBUCIONES
PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL. Créase la
Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones
Parafiscales de la Protección Social, UGPP, adscrita al Ministerio de Hacienda
y Crédito Público, con personería jurídica, autonomía administrativa y
patrimonio independiente. Esta Unidad Administrativa tendrá a su cargo:
i) El reconocimiento de derechos pensionales, tales
como pensiones y bonos pensionales, salvo los bonos que sean responsabilidad de
la Nación, así como auxilios funerarios, causados a cargo de administradoras
del Régimen de Prima Media del orden nacional, y de las entidades públicas del
orden nacional que hayan tenido a su cargo el reconocimiento de pensiones,
respecto de las cuales se haya decretado o se decrete su liquidación. Para lo
anterior, la entidad ejercerá todas las gestiones inherentes a este numeral,
tales como la administración de base de datos, nóminas, archivos y asignaciones
al Gobierno Nacional en el artículo 20 de la
Ley 797 de 2003;
ii) Las tareas de seguimiento, colaboración y
determinación de la adecuada, completa y oportuna liquidación y pago de las
contribuciones parafiscales de la
Protección Social. Para este efecto, la
UGPP recibirá los hallazgos que le deberán enviar las entidades que
administran sistemas de información de contribuciones parafiscales de la
Protección Social y podrá solicitar de los empleadores, afiliados,
beneficiarios y demás actores administradores de estos recursos parafiscales,
la información que estime conveniente para establecer la ocurrencia de los
hechos generadores de las obligaciones definidas por la ley, respecto de tales
recursos. Esta misma función tendrán las administraciones públicas. Igualmente,
la UGPP podrá ejercer funciones de cobro coactivo en armonía con las demás
entidades administradoras de estos recursos.
La Unidad tendrá sede en Bogotá, D. C., y su patrimonio estará constituido por
los aportes del Presupuesto General de la
Nación, los activos que le transfieran la
Nación y otras entidades públicas del orden nacional y los demás ingresos que
a cualquier título reciba. La Unidad tendrá un Director de Libre Nombramiento y
Remoción del Presidente de la
República.
De conformidad con el artículo 150 numeral 10 de la
Constitución Política, revístese al Presidente de la
República de facultades extraordinarias, por el término de seis (6) meses,
contados a partir de la fecha de publicación de la presente ley, para expedir
normas con fuerza de ley que determinen las funciones y el sistema específico
de carrera para los empleados de la entidad. En el ejercicio de estas
facultades, el Gobierno tendrá en cuenta las características particulares de
cada uno de los subsistemas que conforman Sistema de Seguridad Social Integral
y armonizará las funciones de cobro persuasivo y coactivo asignadas a las
entidades administradoras de recursos para-fiscales y a la
UGPP, para lo cual podrá disponer la manera como se utilizarán las bases de
datos e información que estén a cargo de las entidades, administradoras y entes
de control y vigilancia del Sistema.
La UGPP ejercerá sus funciones de acuerdo con lo que defina la reglamentación
que en el ejercicio de sus potestades constitucionales expida el Gobierno
Nacional, la cual deberá tener en cuenta el objeto y funciones que correspondan
a la Administradora de Régimen de Prima Media a que se refiere el artículo
anterior, y a las que la
Unidad Administrativa Especial le corresponda.
El ejercicio de las funciones de determinación y cobro
de contribuciones de la
Protección Social por parte de cada una de las entidades integrantes del
sistema y de la UGPP, se tendrá en cuenta lo siguiente:
1. Todas las entidades que administran contribuciones
parafiscales de la Protección Social estarán obligadas a adelantar las acciones
de cobro persuasivo que tienen en sus competencias. Así mismo, cuando el
empleador o afiliado cotizante ha omitido liquidar y pagar o lo ha hecho
incorrectamente, dichas entidades están en la obligación de adelantar
procedimientos persuasivos para que se cumpla con las obligaciones en debida
forma.
2. Una vez agotada la fase de cobro persuasivo, las
entidades que tengan la facultad de adelantar cobro coactivo deberán realizar
esta actuación.
3. Las entidades integrantes del sistema que no puedan
adelantar cobro coactivo deberán acreditar ante la
UGPP haber agotado todas las instancias y acciones persuasivas pertinentes
para el cobro, que señale el reglamento, sin haberla obtenido. En tal caso la
UGPP adelantará el proceso de cobro correspondiente.
4. Cuando a pesar de la solicitud a que se refiere el
numeral 1, el empleador o el afiliado cotizante no hayan hecho la liquidación
correspondiente o no hayan corregido la liquidación incorrecta, se procederá
así:
a) Las entidades administradoras de carácter público
procederán a efectuar una liquidación oficial en la cual se determine el valor
de las contribuciones cuya liquidación y pago se han omitido o se han efectuado
incorrectamente;
b) Las entidades administradoras que no tengan
carácter público, deberán informarlo a la
UGPP para que esta proceda a expedir el acto de liquidación oficial
correspondiente. Para realizar la liquidación a que se refiere este numeral las
administradoras públicas y la UGPP tendrán las facultades a que se refiere el
artículo 664 y demás normas concordantes del
Estatuto Tributario.
5. En todo caso, cualquier entidad de sistema de
seguridad social integral podrá celebrar convenios con la
UGPP para adelantar las gestiones de determinación y cobro de las
contribuciones de la
Protección Social. Las entidades que acuden a la
UGPP para estos fines deberán asumir el costo de la gestión.
Previamente a la expedición de la liquidación oficial
deberá enviarse un requerimiento de declaración o corrección, el cual deberá
ser respondido dentro de los tres (3) meses siguientes a su notificación por
correo. Si no se admite la propuesta efectuada en el requerimiento, se
procederá a proferir la respectiva liquidación oficial dentro de los seis (6)
meses siguientes. Contra la liquidación oficial procederá el recurso de
reconsideración, el cual podrá interponerse dentro de los dos (2) meses
siguientes a la notificación de la liquidación oficial y la resolución que lo
decida, que deberá proferirse en el máximo de un (1) posterior a la
interposición de recursos, agotará vía gubernativa.
En lo previsto en este artículo, los procedimientos de
liquidación oficial se ajustarán a lo establecido en el Estatuto Tributario,
Libro V, Títulos I, IV, V y VI. Igualmente, adelantará el cobro coactivo de
acuerdo con lo previsto en la Ley 1066 de 2006.
En las liquidaciones oficiales se liquidarán a título
de sanción intereses de mora la misma tasa vigente para efectos tributarios.
III. LA DEMANDA.
A juicio del actor los enunciados
normativos demandados vulneran los artículos 49 (servicio público y derecho a
la atención en salud), 150 numeral 21 (facultad del Congreso de la
República de expedir leyes de intervención económica), 157 (requisitos para
que un proyecto se convierta en ley), 158 (principio legislativo de unidad de
materia), 161 (atribuciones de las comisiones de conciliación), 333 (libertades
económicas), 334 (intervención del estado en la economía) y 339 (Plan Nacional
de Desarrollo) de la
Constitución Política, los artículos 3 y 22 de la
Ley 152 de 1994 y los artículos 163 y 178 de la
Ley 5ª de 1992.
En primer lugar el demandante hace un
recuento tanto de los criterios sentados por la jurisprudencia constitucional
en materia del trámite y el contenido de las leyes por medio de las cuales se
expide el Plan Nacional de Desarrollo, como del procedimiento señalado en la
Ley 152 de 1994 para la expedición de este tipo de leyes. Hecha esta
introducción pasa el actor a describir cuales son los principales objetivos y
programas del Plan nacional de Desarrollo 2006-2010, para luego abordar la
cuestión de si las disposiciones demandadas infringen el principio de unidad de
materia.
Respecto del artículo 68 demandado alega
que crea una contribución cuyo sujeto pasivo son todos los usuarios y suscriptores
del servicio nacional de energía eléctrica y cuya finalidad es normalizar las
redes de energía eléctrica, sostiene que esta contribución reemplaza a la
prevista en el artículo 63 de la Ley 812 de 2003 la cual tenía las misma
finalidad pero era pagada por las empresas distribuidoras, comercializadoras y
transmisoras de energía eléctrica, lo que a su juicio no respeta los criterios
señalados por la Ley 142 de 1994 para la fijación de las tarifas en materia de
servicios públicos domiciliarios y además desdibuja el concepto de “tarifa o
precio del servicio público” porque “se cobra como tarifa una
remuneración superior al costo total del servicio de energía eléctrica”, lo
que –siempre según el actor- constituye una vulneración de los artículos 150.21
y 334 constitucionales “al no existir norma legal previa que precise
claramente los fines y los alcances de la intervención económica, que autorice
incluir en la tarifa de energía eléctrica”.
Acusa al artículo 105 demandado de
infringir (i) los principios de consecutividad y de identidad en el trámite
legislativo, (ii) el principio de unidad de materia porque hace referencia a
las potestades sancionadoras de las empresas de servicios públicos
domiciliarios y se encuentra en la sección VII de la
Ley la cual se titula “Desarrollo urbano y política ambiental” y porque no
guarda conexidad directa o inmediata con los planes y objetivos señalados en la
parte general de la Ley 1151 de 2007.
Los cargos formulados contra el artículo 137
son los siguientes: (i) este precepto no tiene conexidad directa o inmediata
con los planes y objetivos señalados en la parte general de la
Ley 1151 de 2007, por lo tanto vulnera el principio de unidad de materia, (ii)
esta disposición implica la ejecución de un gasto público y no obtuvo la “conformidad
del Gobierno para su tramitación”, (iii) en consecuencia, el enunciado acusado
desconoce lo señalado por el artículo 163 de la
Ley 5ª de 1992. Cargos en el mismo sentido formula contra el artículo 141 de la
Ley 1151 de 2007.
Respecto del artículo 146 de la
Ley 1151 de 2007 plantea las siguientes cuestiones: (i) no se encontraba en el
proyecto de ley presentado inicialmente por el Gobierno y no surtió primer
debate en las comisiones conjuntas del Congreso, (ii) esta disposición crea una
contribución sin establecer el sistema y el método para el cálculo de los
costos y beneficios ni la forma de hacer su reparto, en abierta contradicción
con el artículo 338 constitucional, (iii) al referirse al sistema de tarifas de
los servicios de salud públicos y privados se trata de una disposición en
materia de intervención del Estado en la economía y desconoce lo preceptuado por
los artículos 150.21 y 334 constitucionales porque no fija sus fines y alcances
ni los límites de la libertad económica,  (iv) es contraria el mandato del
artículo 49 de la Carta que señala “la atención básica para todos los
habitantes será gratuita y obligatoria”.
Sostiene que el artículo 150 es
inconstitucional porque: (i) la materia que regula no guarda ninguna relación
con la esencia de un Plan de Desarrollo económico, (ii) esta disposición otorga
“unas autorizaciones que, de conformidad con la
Carta Política, le corresponde al ejecutivo o al Congreso mediante una ley y
no propiamente la ley del Plan”[1].
Realiza distintas apreciaciones sobre la
conveniencia e idoneidad de los artículos 155 y 156 de la
Ley 1151 y además señala los siguientes motivos de inconstitucionalidad: (i) éstas
disposiciones no aparecen en el texto de la ponencia para primer debate del
proyecto de ley del Plan Nacional de Desarrollo, (ii) no consta que estos
artículos fueran aprobados y debatidos por las comisiones conjuntas de ambas
cámaras, (iii) posteriormente las disposiciones acusadas fueron introducidos
por el Ministro de Hacienda y Crédito Público como artículos nuevos y así
aparecen en el trámite del proyecto en la plenaria del Senado, sin embargo no
fueron debatidos ni aprobados por la plenaria de la
Cámara de Representantes, (iv) agrega finalmente que los enunciados normativos
en cuestión no guardan conexidad directa o inmediata con los planes y objetivos
señalados en la parte general de la Ley 1151 de 2007, por lo tanto vulneran el
principio de unidad de materia.
IV. INTERVENCIONES.
1. Intervención del ciudadano Juan Guillermo Salgado
Arias.
El veintisiete de septiembre (27) de 2007 el ciudadano
Juan Guillermo Salgado Arias presentó un escrito mediante el cual solicita se
le reconozca la condición de coadyuvante en la demanda impetrada por el Sr.
Hernán Antonio Bravo Barrero, respecto de la acusación de inconstitucionalidad
formulada contra el artículo 146 de la Ley 1151 de 2007.
Acota el interviniente que la citada disposición
reproduce un enunciado normativo previamente declarado inexequible mediante la
sentencia C-137 de 2007, y que adicionalmente también aparece reproducido en el
artículo 7 de la Ley 1122 de 2007.
Asevera que el enunciado acusado infringe el numeral
21 del artículo 150 de la C. P. porque se trata de una medida de intervención
estatal en la economía cuyos fines y alcances no están precisados al tenor de
lo exigido en el precepto constitucional, de manera tal que el Legislador
incurrió en una omisión, que a su vez origina una vulneración de la reserva de
ley existente en materia de intervención estatal en la economía, pues el
Gobierno Nacional no puede regular por medio de normas reglamentarias lo
relacionado con las tarifas mínimas contempladas en la disposición demandada.
Aduce el interviniente que la medida prevista en el
artículo 146 demandado comporta una limitación a la autonomía de la voluntad y
en particular de la libertad contractual puesto que la fijación de tarifas
mínimas restringe la facultad de los agentes que participan en esta actividad
económica para pactar los precios de los servicios de salud, limitación que no
recae únicamente sobre los servicios prestados por el Sistema de Seguridad
Social en Salud, es decir los que se reciben a través del sistema contributivo
o subsidiado y que son comprendidos por el Plan Obligatorio de Salud (POS) o el
Plan Obligatorio de Salud Subsidiado (POSS), sino que en general también recae
sobre toda “prestación de servicios de salud”, concepto mucho más amplio que
quedaría sujeto al señalamiento de tarifas mínimas. Por ejemplo, las tarifas de
medicina prepagada, los regímenes excepcionales, los servicios no incluidos en
los planes obligatorios, entre otros, quedarían sujetos a tarifas mínimas.
Refiriéndose a los fines de la disposición, el
interviniente alega que podría deducirse que ellos son implícitos y que
consisten en proteger a los prestadores. Sin embargo, considera que lo anterior
no es claro, pues la medida también podría utilizarse para proteger a los
prestadores públicos de servicios de salud que se encuentran en situación
deficitaria, o para limitar el poderío de los prestadores que tienen posición
dominante. Por todo lo anterior, la intervención sostiene que la finalidad ha
debido ser definida por el legislador, ya que la
Constitución es clara al indicar que la finalidad de una medida de
intervención económica debe ser señalada por el legislador.
En cuanto a los alcances de la medida y los límites de
la libertad económica, sostiene que el silencio del legislador sobre la
finalidad de la fijación de tarifas mínimas para los servicios de salud conduce
a que el tipo de sistema a establecer y las diversas modalidades que pueda
revestir sea fijado libremente por el Gobierno Nacional.
Estima que el precepto acusada desconoce también los
artículos 333 y 334 de la
Constitución Política, pues afecta el núcleo esencial de este derecho, en
cuanto elimina la libre competencia sin que ni en la ley, ni en el proyecto
correspondiente, se hubieran expuesto los motivos adecuados y suficientes que
justificaran tal limitación.
Entiende que tampoco hay un criterio de solidaridad claramente
establecido en la norma cuestionada, de manera que es el Gobierno quien acabará
estableciendo el sistema de tarifas mínimas con fundamento en los criterios que
estime adecuados; por lo cual resulta desconocido el artículo 334 de la
Carta, conforme al cual el Estado intervendrá la economía por mandato de la
ley, a fin de racionalizarla con el fin de conseguir el mejoramiento de la
calidad de vida de los habitantes, la distribución equitativa de las
oportunidades y los beneficios del desarrollo y la preservación de un ambiente
sano. De igual manera echa de menos el interviniente criterios legislativos de
razonabilidad y proporcionalidad que justifiquen la medida limitativa de
derechos.
Afirma también el ciudadano Salgado Arias que el
artículo 146 de la Ley 1151 de 2007 desconoce el artículo 115 superior, pues
indica que el Gobierno Nacional, Comisión de Regulación en Salud, establecerá
el sistema de tarifas mínimas, con lo cual “establece una composición del
Gobierno Nacional para el caso particular de la siguiente manera: Presidente de
la República, Ministro de la
Protección Social, y el Ministro de Hacienda y Crédito Público, con lo cual se
infringe el artículo 115 de la
Constitución Política, según el cual el Presidente y sus Ministros o directores
de Departamento correspondientes, en cada negocio particular, constituyen el
Gobierno, perteneciendo entonces todos los miembros de la
Comisión a la Rama Ejecutiva, que como se ha expresado no está facultado para
establecer los parámetros límites y alcances de las medidas de tipo económico.”[2]
Agrega que al tratarse del establecimiento de unas tarifas mínimas, las cuales
incluyen a entidades del orden privado, estas deberían ser concertadas.
Finalmente, el interviniente señala que el enunciado
acusado desconoce el artículo 13 superior, pues las facultades
concedidas al Gobierno para fijar las tarifas mínimas de salud implican un
trato desfavorable y discriminatorio para los prestadores privados de servicios
de salud, en la medida en que se les niega la posibilidad de estar en
condiciones de igualdad con las entidades públicas. De esta manera, el Gobierno
hace uso abusivo de su posición dominante. Además, se introduce una
discriminación frente a los usuarios de servicios de salud, pues se establece
una tarifa mínima, pero no una máxima.
Estos tratos desiguales, afirma la demanda, carecen de
una finalidad constitucional que los justifique, porque la ley omite indicar
cuál es el propósito de esta medida de intervención económica.
2. Intervención del Representante del Ministerio de
Hacienda y Crédito Público.
Mediante escrito presentado el tres (3) de diciembre
de 2007 el representante del Ministerio de Hacienda y Crédito Público intervino
en defensa de la constitucionalidad de los artículos 150, 155 y 156 de la
Ley 1151 de 2007. A continuación se resumen los argumentos expuestos en la
intervención.
Respecto del artículo 150 de la
Ley 1151 de 2007 sostuvo el interviniente que ha sido entendido que la
modificación de la estructura de la administración pública del orden nacional
no es extraña a los planes de desarrollo siempre y cuando haya sido prevista como
uno de los “mecanismos de carácter instrumental” orientados al
cumplimiento de las metas del plan, naturaleza que en su criterio tiene este
precepto. En apoyo de su tesis cita apartes de la sentencia C-032 de 1996.
Rechaza el cargo de vulneración del principio de
unidad de materia, pues afirma que el artículo sexto de la
Ley 1151 de 2007 al detallar los principales programas y proyectos de
inversión contempla entre estos el fortalecimiento del Ministerio de Relaciones
exteriores y la profesionalización del servicio exterior. En esa medida
considera que el artículo 150 de la mencionada ley, “busca el cumplimiento
de uno de los postulados descritos en el artículo 6 de la
Ley 1151 de 2007, y su inclusión es necesaria para desarrollar uno de los
programas previstos por el Gobierno nacional y aceptado por el Congreso de la
República en la ley del Plan de Desarrollo”[3].
Respecto de los cargos formulados contra los artículos
155 y 156, afirma que el proyecto original presentado por el Gobierno nacional
ante el Congreso de la República contenía estas disposiciones, las cuales
fueron estudiadas y discutidas por los ponentes del proyecto quienes dejaron
constancia de la imposibilidad de llegar a un acuerdo sobre la inclusión de
estos preceptos y plantearon la posibilidad de continuar su discusión durante
el trámite del proyecto de ley. Afirma que en el segundo debate los textos
fueron discutidos, pero tampoco se logró un consenso sobre su aprobación, añade
que “[f]inalmente y como producto del diálogo entre las dos ramas del poder
público, los dos artículos fueron incluidos en segundo debate, posteriormente
aprobados por la comisión accidental de conciliación y finalmente aprobados por
las plenarias de cada una de las cámaras”[4]. El
trámite anteriormente descrito demuestra a juicio del interviniente que no se
vulneraron los principios de identidad y consecutividad en la aprobación de los
artículos en cuestión.
Igualmente, sostiene el representante del Ministerio
que los artículos 155 y 156 de la ley demandada no desconocen el principio de
unidad de materia, porque en la presentación inicial del Plan de Desarrollo elaborada
por el Gobierno Nacional se plantea la necesidad y conveniencia de reformular
la institucionalidad del régimen de prima media con prestación definida –materia
regulada por las disposiciones en cuestión-, tal como se consigna en el
artículo 6 de la Ley 1151 de 2007, contentivo de los principales programas y
proyectos de inversiones y en las Bases del Plan de Desarrollo, las cuales
hacen parte constitutiva de la citada ley.
3. Intervención del representante del Ministerio de
Relaciones Exteriores y del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo.
Mediante escrito presentado dentro del término de
fijación en lista de la demanda intervino el representante del Ministerio de
Relaciones Exteriores y del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo en
defensa del artículo 150 de la Ley 1151 de 2007.
En primer lugar, a juicio del interviniente, en la
demanda no se consignan las razones por las cuales el citado precepto vulnera
el principio de unidad de materia, lo que impide un pronunciamiento de fondo
sobre tal acusación. No obstante, afirma que el artículo acusado en todo caso “obedece
a uno de los propósitos contenidos en el Plan nacional de Desarrollo previstos
en el artículo 6 de la citada ley y que se relaciona con la descripción de los
principales programas de inversión que el gobierno nacional espera ejecutar
durante la vigencia del Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010”[5],
motivo por el cual guarda relación con el conjunto del articulado.
En esa medida considera que el artículo 150 es un
mecanismo o instrumento que permite al Ministerio de Relaciones cumplir con las
metas contenidas en la parte programática del Plan Nacional de Desarrollo
2006-2010 “en cuanto se requiere establecer una actualización estructural
del Ministerio de Relaciones Exteriores para optimizar el servicio exterior en
su planta interna y externa y efectuar, entre otros, los ajustes que amerite la
carrera diplomática y consular”[6].
4. Intervención del Ministerio de la
Protección Social.
El representante del Ministerio de la
Protección Social presentó un escrito en defensa de la constitucionalidad de
los artículos 146, 155 y 156 de la Ley 1151 de 2007.
A continuación se hará referencia a los argumentos consignados en la
intervención.
En cuanto al artículo 146 se sostiene que este
precepto guarda relación con los objetivos señalados en el artículo primero de la
Ley 1151, al igual que con las “Bases del Plan Nacional de Desarrollo
2006-2010 Estado Comunitario: desarrollo para todos”, las cuales, de
conformidad con el artículo 3º de la citada ley, hacen parte integral del Plan
Nacional de Desarrollo. También según el interviniente el artículo acusado
guarda conexidad con el artículo 6 de la citada ley, en el cual se describen
los principales programas de inversión, pues en dicho precepto “se reitera
la necesidad de fortalecer las IPS y garantizar el pago de las deudas que con
ellas se tiene, así como avanzar en el plan de organización de las redes
prestadoras de los servicios de salud”[7]. Por
las anteriores razones se concluye que este artículo no vulnera el principio de
unidad de materia.
Acto seguido el interviniente hace una extensa
disquisición sobre el servicio público de salud y la intervención del Estado en
la economía, con el propósito de justificar la constitucionalidad del artículo
146 demandado, enunciado que –siempre según el representante del Ministerio de
la protección social- responde a la necesidad evitar prácticas abusivas en la
fijación de precios de los servicios en salud, de manera tal que el Manual de
tarifas se convierte en “un elemento consustancial del sistema, a través del
cual se pueden corregir las deficiencias y asimetrías en los precios”[8],
y constituye por ende una herramienta idónea de intervención del Estado en la
economía a la vez que una limitación razonable de las libertades económicas
constitucionales.
Pasa luego a defender la constitucionalidad de los
artículos 155 y 156 de la Ley 1151 de 2007. En primer lugar sostiene que no fueron
vulnerados los principios de identidad y consecutividad pues durante el trámite
del proyecto de ley del Plan “siempre se encontró una propuesta para
organizar el marco institucional del régimen de prima media del orden nacional”[9],
lo cual es posible constatar revisando las constantes alusiones a este tema
contenidas en la exposición de motivos presentada por el Gobierno Nacional, en
la ponencia para primer debate del proyecto de ley y en la ponencia para
segundo debate del proyecto. Adicionalmente considera el interviniente que las
disposiciones cuestionadas no constituían un tema autónomo separable de los
programas propuestos en el proyecto de ley del Plan, sino que eran “simplemente,
uno de los mecanismos idóneos de ejecución de la organización del marco
institucional del régimen de prima media del orden nacional”[10].
Asevera que las disposiciones en cuestión están
relacionadas con los objetivos  indicados en el artículo 1º de la
Ley del Plan, entre los cuales se señala la formulación de una política que
conduzca a soluciones eficaces contra las deficiencias de cobertura y calidad
en la seguridad social, al igual que con objetivos señalados en las Bases del
Plan Nacional de Desarrollo y en el artículo 8º de la
Ley 1151 de 2007. Por estas razones estima que el cargo de
inconstitucionalidad fundamentado en la supuesta vulneración del artículo 158
constitucional no debe prosperar pues las disposiciones acusadas guardan
conexidad directa e inmediata con los programas señalados en el Plan de
Desarrollo. Concluye entonces que “no tiene cabida la argumentación del
demandante, pues las normas examinadas además de responder a un Programa del
Plan Nacional de Desarrollo y no a una improvisación, responden de manera
directa, única e inmediata, pretendiendo con ello reformular la
institucionalidad del régimen de prima media con prestación definida (…)”[11].
Finalmente, el representante ministerial consigna
algunas reflexiones sobre apreciaciones formuladas por el demandante en torno a
la conveniencia, necesidad e idoneidad de los artículos demandados para
solucionar la problemática actual en materia de aseguramiento en salud,
pensiones y riesgos profesionales.
5. Intervención del Departamento Nacional de
Planeación.
El representante del Departamento Nacional de
Planeación intervino para defender la constitucionalidad de las disposiciones
acusadas. Inicia el escrito con un extenso recuento, legal, doctrinal y
jurisprudencial acerca de la naturaleza de la
Ley del Plan de Desarrollo y de las distintas disposiciones que la integran, con
miras a precisar las peculiaridades que reviste el principio de unidad de
materia en esta modalidad legislativa.
Hace luego un recuento de los objetivos señalados en la
Ley del Plan para el Ministerio de Relaciones Exteriores, respecto de los
cuales sostiene que el artículo 150 demandado tiene un carácter instrumental,
pues para conseguir tales objetivos resulta necesario adelantar los ajustes requeridos para
optimizar el servicio exterior en su estructura orgánica interna y externa,
manuales de funciones y requisitos, escala salarial y Carrera Diplomática y
Consular; tal como prevé el precepto acusado. Desde esta perspectiva considera
que los cargos planteados por supuesta vulneración del artículo 158
constitucional no deben prosperar.
A continuación describe el procedimiento de formación
de los artículos 155 y 156 de la Ley 1151 de 2007, con el propósito de demostrar
que en su trámite fueron respetados los principios de identidad y de
consecutividad. Como punto de partida recalca que dentro de las principales
metas y proyectos del Plan de Desarrollo siempre se encontró una propuesta para
organizar el marco institucional del régimen de prima media del orden nacional,
propuesta que fue reiterada a lo largo de las distintas etapas del
procedimiento legislativo que culminó con la expedición de la
Ley 1151 de 2007, inicialmente en la exposición de motivos presentada por el
Gobierno Nacional y luego para las ponencias para el primer y segundo debate
del proyecto de ley.
En otras palabras, según el representante de la
entidad estatal “el programa por el cual se pretende organizar el marco
institucional del régimen de prima media del orden nacional, siempre fue
debatido en el trámite legislativo de la norma acusada y bajo el respeto de los
parámetros indicados por la
Constitución Política, las leyes 5ª de 1992 y 152 de 1994 y la
Corte Constitucional (…)”[12].
Ahora bien, siguiendo el hilo argumentativo del
interviniente, los mecanismos instrumentales previstos para el desarrollo del
anterior programa estaban contenidos en los artículos 30 y 31 del proyecto
presentado por el Gobierno Nacional, los cuales finalmente no fueron incluidos
en la ponencia para el primer debate, sin embargo, los ponentes dejaron
constancia de la importancia de continuar la discusión durante el trámite legislativo
del marco institucional para la administración del régimen de prima media con
prestación definida y los problemas de evasión y de elusión de las
contribuciones parafiscales del sistema de protección social.
Debido a que las mencionadas disposiciones no fueron
incluidas para el primer debate, el Gobierno Nacional presentó una propuesta de
modificación del Proyecto de Ley 201 de 2007 Cámara 199 de 2007 Senado, dentro
de la cual se incluían dos artículos nuevos que contenían los mecanismos considerados
idóneos para la realización del programa de reforma institucional del régimen
de prima media con prestación definida, los cuales fueron aprobados por la
Plenaria del Senado de la República y rechazados por la plenaria de la
Cámara de Representantes. Para conciliar las diferencias entre los textos
aprobados por las plenarias de cada cámara se convocó una comisión accidental y
finalmente los artículos acusados quedaron incorporados al texto definitivo del
proyecto de ley, posteriormente votado y aprobado por las plenarias de cada
cámara. De la anterior descripción del trámite sufrido por los artículos 155 y
156 de la Ley 1151 de 2007 concluye el interviniente que no fueron vulnerados
los principios de identidad y de consecutividad.
Añade que según la jurisprudencia constitucional es
posible introducir en el segundo debate del trámite del proyecto de ley del
plan de desarrollo artículos nuevos, siempre que éstos guarden relación con
temas que venían siendo debatidos y discutidos por el Congreso de la república,
circunstancia que según el interviniente es predicable de los artículos 155 y
156 demandados.
Concluye el interviniente que:
-
La temática de los
artículos acusados fue debatida plenamente en las fases de formación e la ley.
La idea central que las aglutina es la creación de una nueva institucionalidad
en el sistema de protección social, tanto a nivel de administración del régimen
de prima media con prestación definida como en cuanto al reconocimiento de
prestaciones y el control de los aportes
-
Teniendo en cuenta lo
anterior, las modificaciones que sufrió el texto propuesto son fruto de la
dinámica misma del debate del proyecto de ley y, en modo alguno, escapan a esa
idea central.
-
Si bien los
mecanismos de ejecución de los programas asociados a ese régimen institucional
que fueron presentados al Congreso no alcanzaron a ser debatidos en las
comisiones por cuanto los ponentes no lo propusieron, el asunto –según se dijo-
fue abordado durante todo el trámite.
-
Así, el Gobierno
Nacional podía proponer nuevos artículos, obviamente relacionados con los
programas ya existentes, tal y como en efecto lo hizo con la norma acusada. En
el caso que se estudia, de impedirse esta posibilidad, el plan quedaría
incompleto, pues no se complementaría con un mecanismo de ejecución.
-
Adicionalmente, el
hecho de que una disposición sea sometida a debate dentro de una comisión o
cámara legislativa, y ésta lo haya aprobado sin discusión, no origina un vicio
de inconstitucionalidad por elusión del debate parlamentario.
-
El trámite dado a los
artículos acusados tanto para la aprobación por parte de la
Plenaria del Senado, su rechazo por la plenaria de la
Cámara, la conciliación de su divergencia y la aprobación el texto conciliado,
muy por el contrario de lo manifestado por el accionante, se ajusta a lo
establecido tanto por la
Constitución Política como por las leyes 5ª de 1992 y 152 de 1994, así como a
los mandatos jurisprudenciales emanados de la
Corte Constitucional.
-
La creación de
COLPENSIONES como única entidad administradora del Régimen de prima media con
prestación definida, que implica la liquidación de las entidades que pretenda
reemplazar, es una disposición que se enmarca dentro del objetivo de generar
una reingeniería de las entidades que administran el Régimen de prima media con
el fin de brindar una mayor calidad y oportunidad en los servicios al
pensionado[13].
Por último, defiende la conexidad directa e inmediata
de los artículos demandados con la temática de la
Ley del Plan con argumentos idénticos a los expuestos por el representante del
Ministerio de la protección social.
6. Intervención del ciudadano Mauricio Alfredo Plazas
Vega.
El ciudadano Plazas Vega intervino para defender la
exequibilidad de los artículos 155 y 156 de la
Ley 1151 de 2007 respecto de los cargos relacionados con los supuestos vicios
en el procedimiento legislativo surtido para su aprobación. Los argumentos
expuestos por el interviniente coinciden con los consignados en las
intervenciones del representante del Ministerio de la
Protección Social y del Departamento Nacional de Planeación.
7. Intervención del ciudadano Juan Manuel Díaz Granados
Ortiz.
El ciudadano Díaz Granados Ortiz solicita la
declaratoria de inexequibilidad del artículo 146 demandado y defiende la
constitucionalidad del artículo 156 de la
Ley 1151 de 2007.
Estima que el artículo 146 vulnera la eficiencia
señalada en el artículo 49 constitucional como uno de los principios rectores
de la actividad estatal en materia de la prestación de los servicios de salud,
expone que al establecerse tarifas mínimas “se impide la búsqueda de la
eficiencia en la prestación de servicios, se genera un impacto inflacionario
que impone el aumento de la unidad de pago por capitación –UPC- y, en
consecuencia, presiona la disminución del contenido del Plan Obligatorio de
Salud –POS, o la búsqueda de recursos adicionales para su financiación”[14],
pues impide que las administradoras de planes de beneficios adquieran las
actividades, intervenciones, procedimientos en salud y servicios hospitalarios
a precios inferiores a los señalados en el manual de tarifas mínimas aun en los
casos en los cuales el mercado de servicios en salud esté en capacidad de
ofrecerlos. Considera, entonces, que la finalidad de la disposición
acusada es favorecer a los prestadores de servicios de salud, en detrimento  de
los usuarios y de las EPS.
Considera así mismo que la disposición acusada
desconoce el principio de universalidad en la prestación del servicio de salud,
señalado en el artículo 49 constitucional, porque el establecimiento de tarifas
mínimas encarecerá las prestaciones de tal manera que se afectarán los recursos
que financian el régimen subsidiado de manera tal que se restringirá la
ampliación de la cobertura, “[l]o anterior por cuanto al presionarse el
aumento de la unidad de pago por capitación –UPC. Los recursos disponibles no
permitirán ampliar la cobertura a personas no cubiertas y, además, se impedirá
ampliar el plan de beneficios de ambos regímenes”[15].
Alega que el precepto cuestionado vulnera también los
artículos 150.21, pues introduce una medida de intervención estatal en la
economía sin que el Legislador haya precisado de manera clara cuales son sus
fines y alcances y cuales son los límites a la libertad económica que impone.
Esta omisión del Legislador permite que el Gobierno Nacional diseñe cualquier
sistema de tarifas mínimas, lo cual sería contrario al mencionado precepto
constitucional.
Acto seguido, la intervención se dedica a explicar las
razones por la cuales el artículo 146 de la
Ley 1151 de 2007 resulta contrario a lo prescrito en el artículo 333 de la
Constitución Política, referente a la libertad económica, a la libre
iniciativa privada,  a la libertad de empresa y a la libre competencia. Al
respecto sostiene  que “el establecimiento de un sistema de tarifas mínimas
comporta una limitación a la libre competencia en la medida en que a los prestadores
se les prohíbe ofrecer tarifas inferiores a la mínima, así tengan una
estructura de costos que les permita ofrecer tarifas más competitivas para
conquistar el mercado en condiciones de eficiencia y calidad”[16].
De otro lado, sostiene la intervención que la norma
acusada resulta ser desproporcionada “en cuanto genera un efecto
inflacionario en todo el sector”.  Para explicar el anterior aserto,
menciona la sentencia C-616 de 2001, en la cual, al decir de la interviniente,
se sostuvo que la libre competencia comportaba unas garantías básicas en cabeza
de los agentes económicos, como la de poder ofrecer las ventajas que se
consideraran oportunas, entre ellas un precio que resulte competitivo para la
conquista del mercado.  Por ello, es decir por cuanto el establecimiento de
tarifas mínimas implica una limitación a la libertad de empresa, la
introducción de la medida tenía que cumplir con los requisitos
constitucionalmente definidos en la
Sentencia C-615 de 2002, en la cual se sostuvo que tal intervención sólo
procedía mediante ley, que no podía afectar el núcleo esencial de la libertad
de empresa, que debía obedecer a motivos adecuados y suficientes y al principio
de solidaridad, y responder a criterios de razonabilidad y proporcionalidad,
requisitos que no fueron satisfechos por el legislador en el presente acaso. En
especial, al explicar por qué la medida no es razonable ni proporcionada y en
cambio resulta inflacionaria, afirma que la fijación de tarifas mínimas implica
que los prestadores posibilitados por su estructura de costos para ofrecer
precios más bajos a los señalados, en lo sucesivo no trasladarán este beneficio
a los usuarios.
Por último consigna las razones por las cuales
considera que el artículo 156 de la Ley 1151 de 2007 desarrolla el principio de
eficiencia de la seguridad social, previsto en el artículo 48 constitucional, y
los principios de eficacia y celeridad de la función pública contemplados en el
artículo 209 de la C. P. Afirma que la creación de la
Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones
Parafiscales de la Protección Social, encargada del seguimiento, la
colaboración y la determinación de la adecuada, completa y oportuna liquidación
y pago de las contribuciones parafiscales, y con facultades para ejercer el
cobro coactivo de las contribuciones parafiscales llena una laguna normativa
existente en la materia.
Sostiene que “[e]n este sentido, la disposición
acusada desarrolla el principio de eficiencia de la seguridad social en la
medida que la obtención de los recursos adeudados al Sistema General de
Seguridad Social en Salud –SGSSS por concepto de contribuciones parafiscales,
permitirá ofrecer de manera más adecuada, oportuna y suficiente, los beneficios
a que éste de lugar.”[17]
8. Intervención del Ministerio de Minas y Energía.
El representante del Ministerio de Minas y Energía
interviene para defender la constitucionalidad del artículo 105 de la
Ley 1151 de 2007. En primer lugar sostiene el representante de la entidad
estatal que en la demanda no se consignan claramente las razones por las cuales
se considera que dicha disposición vulnera el artículo 158 constitucional.
En todo caso considera el interviniente que el mentado
artículo 105 se encuentra ubicado “en un tema de especial importancia como
lo es el del manejo del servicio público de acueducto y alcantarillado (...)
todo esto para concluir que el tema tratado no está lejos de lo relacionado con
el capítulo donde se encuentra incluido el artículo demandado por lo tanto no
está en contravía el legislador en relación con el principio de unidad de
materia contenido en el artículo 158 de la Carta Política.”[18]
Respecto del cargo formulado contra el artículo 105 de
la Ley 1151 de 2007 por la supuesta vulneración del artículo 150.21
constitucional alega el interviniente que carece de claridad, porque éste se
limita a manifestar que por tratarse de una medida reintervención estatal en la
economía tiene reserva de ley.
9. Intervención del ciudadano Herman Galán Barrera.
El ciudadano Galán Barrera intervino para defender la
constitucionalidad del artículo 105 de la
Ley 1151 de 2007. Alega en primer lugar que respecto de la supuesta
vulneración del artículo 158 constitucional el actor “omite en su demanda
realizar un cargo concreto, de naturaleza constitucional, contra esa
disposición legal”[19]  y “realizó
una formulación vaga, abstracta y global de los motivos de
inconstitucionalidad, sin acusar específicamente esta disposición”[20],
razones por las cuales considera que en lo relacionado con el artículo 105 la demanda
presentada es inepta.
Respecto del cargo relacionado con supuestos vicios en
el procedimiento de formación de la disposición demandada, alega el
interviniente que ésta fue incluida en el pliego de modificaciones introducido
por la ponencia para segundo debate al Proyecto de ley número 201 de 2007
Cámara, 199 de 2007 Senado, “momento en el que es completamente oportuno
presentar modificaciones o adiciones al proyecto tal como señala la
Corte Constitucional”[21].
Finalmente asevera que el cargo relacionado con la
supuesta falta de unidad temática entre la disposición acusada y el Plan
Nacional de Desarrollo, carece de asidero pues el artículo 1º literal C) de la
Ley 1151 de 2007 “establece la política de promoción de reducción de la
pobreza y promoción del empleo y la equidad que conduzca a soluciones eficaces,
entre otras cosas las limitaciones en los servicios y suministros de agua
potable, energía y transporte.”[22]
10. Intervención del ciudadano José Miguel de la
Calle Restrepo.
El ciudadano de la
Calle Restrepo intervino para defender la constitucionalidad del artículo 105
de la Ley 1151 de 2007. Luego de exponer las características del principio de
unidad de materia concluye que la disposición acusada no lo contraviene porque
cumple los requisitos señalados en el artículo 158 constitucional, pues guarda
conexidad temática, conexidad sistemática y conexidad teleológica con la
Ley del Plan de Desarrollo. Sostiene además que la ubicación de la disposición
acusada –Título II correspondiente al Plan de Inversiones Públicas- se ajusta a
las exigencias constitucionales pues “la norma se encuentra ubicada en el
contexto de los presupuestos que deben ser cumplidos durante los años en que
regirá el plan para la consecución de los fines en el señalados, en relación
con e desarrollo urbano y la política ambiental, aspectos en los cuales, la
prestación de los servicios públicos es esencial y guarda relación directa con
los planes de desarrollo (…)”[23].
Sostiene que la disposición acusada tiene que ver con
los objetivos del Plan señalados en el artículo 1º de la
Ley 1151 de 2007 y con las “Bases del plan nacional de desarrollo 2006-2010
Estado comunitario: desarrollo para todos”, las cuales según el artículo
primero de la misma ley hacen parte del plan. Luego consigna una serie de
consideraciones en torno a la importancia de potestad sancionatoria para las
empresas de servicios públicos domiciliarios las cuales se concretan en que:
(i) las sanciones generan una cultura de pago y de responsabilidad en la
utilización de los servicios públicos, (ii) las sanciones son un medio
irremplazable para conseguir mayor eficiencia en al prestación del servicio.
Pasa luego el interviniente a refutar los cargos
relacionados con supuestos vicios procedimentales en el trámite del artículo
105 de la Ley 1151 de  2007. Sostiene que esta disposición no puede ser
considerada como un artículo nuevo porque desde un inicio en el proyecto de ley
del plan fueron incluidos distintos enunciados relacionados con los servicios
públicos domiciliarios, de manera tal que “el cumplimiento de las metas
fijadas en el tema de servicios públicos depende en forma importante del propio
pago que los usuarios realizan por el servicio recibido; la posibilidad de
otorgar a estas entidades los mecanismos necesarios para lograr este propósito
adquiere gran importancia y en una consecuencia directa del desarrollo de estas
políticas”[24]. En
esa medida afirma el interviniente que el artículo 105 establece un mecanismo
instrumental dirigido a conseguir los objetivos en materia de servicios
públicos señalados en la Ley del Plan de Desarrollo.
Finalmente aborda el ciudadano de la
Calle la defensa del contenido material del artículo 105 demandado y sostiene
que no se trata de una disposición que cree una potestad sancionatoria, pues en
su entender la potestad sancionatoria de las empresas de servicios públicos
domiciliarios deriva del contrato de condiciones uniformes, de la
Constitución, y de la naturaleza de los servicios públicos,  argumento que
desarrolla extensamente en las páginas siguientes del escrito allegado. En esa
medida considera que el artículo 105 no crea una potestad sancionatoria y por
ende, no debe ser examinada de conformidad con los parámetros jurisprudenciales
señalados para ese tipo de preceptos. En todo caso a juicio del interviniente
la disposición acusada se ajusta a las exigencias de tipicidad y legalidad que
la jurisprudencia constitucional ha exigido en materia del derecho
sancionatorio, pues contiene una remisión normativa al contrato de condiciones uniformes
que permite definir las conductas sancionables y el alcance de las mismas.
11. Intervención del ciudadano Hernán Mauricio Cuervo
Castellanos.
De manera extemporánea intervino el Ciudadano Cuervo Castellanos
para solicitar la declaratoria de inconstitucionalidad del artículo 150 de la
Ley 1151 de 2007. Considera el interviniente que esta disposición otorga
facultades extraordinarias al Presidente de la
República sin cumplir los requisitos señalados en el artículo 150.10
constitucional, pues la facultades otorgadas no son claras ni precisas, ni está
determinada la necesidad de su otorgamiento, tampoco existe constancia de que
hayan sido solicitadas por el Gobierno durante el trámite  de la
Ley del Plan de Desarrollo, y adicionalmente vulneran el principio de unidad
de materia pues no tienen conexidad con el contenido del Plan de Desarrollo.
12. Intervención de los ministerios del Interior y de
Justicia, Hacienda y Crédito Público, Protección Social y el Departamento
Nacional de Planeación.
Mediante escrito radicado en la
Secretaría General de esta Corporación el veintiocho (28) de febrero de 2007,
los representantes de los ministerios del Interior y de Justicia, Hacienda y
Crédito Público, Protección Social y del Departamento Nacional de Planeación
presentaron una intervención conjunta dirigida a exponer argumentos adicionales
en defensa de la constitucionalidad de los artículos 155 y 156 de la
Ley 1151 de 2007. En este escrito reiteran los argumentos propuestos por cada
uno de los intervinientes por separado, de los cuales se ha dado cuenta en
acápites anteriores de la presente decisión.
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA
NACIÓN.
El Procurador General de la
Nación, mediante concepto No. 4453, radicado el veintidós (22) de enero de dos
mil ocho (2008), solicita a la
Corte Constitucional declarar exequibles
los artículos 105, 146 y 150 -salvo
la expresión “régimen salarial” la cual pide sea declara inexequible-
y el inciso primero del artículo 155
de la Ley 1151 de 2007- Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010-, por los cargos
analizados, y declare inexequibles los artículos 137, 141, 156 y los incisos segundo, tercero y cuarto del
artículo 155 de la misma ley.
Las razones expuestas por el Ministerio Público para
solicitar las anteriores declaratorias se exponen a continuación.
Respecto
del artículo 105 demandado considera el Ministerio Público que no vulnera la
unidad de materia pues “de cierta manera hay una conexidad entre esta norma
instrumental de carácter particular y los objetivos generales señalados en
normas de igual naturaleza que determinan los principales programas y proyectos
de inversión que se propone el Gobierno Nacional para el período 2006-2010”.
Afirma el Ministerio Público que en el propósito de impulsar el crecimiento
económico sostenible y la generación de empleo como en el objetivo de construir
la equidad social “se encuentran implícitas las políticas encaminadas a
fortalecer y generar una mayor cobertura y calidad en materia de servicios
públicos”, y que igualmente la ubicación del precepto acusado en la sección
VII del Título II de la Ley 1151 referida al desarrollo urbano y la política
ambiental tiene nexos con el objetivo fundamental del plan “cual es la
búsqueda del desarrollo a través de un crecimiento económico armónico”. Sobre
este cargo concluye que “podría pensarse que un régimen sancionatorio para
los infractores de los contratos y usuarios en general podría ser un
instrumento idóneo para el fortalecimiento de ciertas empresas prestadoras de
servicios públicos y hacia allí apunta”.
Considera
el Ministerio Público que tampoco debe prosperar la acusación de supuesta
vulneración de los principios de identidad y consecutividad en el trámite de la
disposición demandada pues ésta fue incorporada en el segundo debate del proceso legislativo en la
Cámara de Representantes y el  Senado de la
República en las ponencias que fueron discutidas, tal como consta en las actas
Nos. 045 del 2 de mayo de  2007 y 053 del 3 de mayo del mismo año, de manera
tal que se dio cumplimiento a lo dispuesto en el artículo 160 de la
Constitución Política que autoriza la inclusión de adiciones en dicho debate.
Opina
la Vista Fiscal que el artículo 137 demandado (i) tiene un contenido
normativo indeterminado pues de su redacción no se desprende cuál fue la
intención perseguida al introducirla en el Plan Nacional de Desarrollo y, (ii)
no guarda una conexión directa e inmediata con las metas y objetivos señalados
en el Plan, por tal razón considera que vulnera el principio de unidad de
materia y solicita sea declarado inexequible.  A lo anterior se añade –siempre
según el Procurador- que esta disposición no hacía parte del proyecto original
del Plan Nacional de Desarrollo presentado por el Gobierno Nacional, sino que
fue introducida por iniciativa del Congreso de la
República como artículo nuevo en el segundo debate, sin contar con el aval del
Gobierno Nacional al tenor de lo dispuesto en los artículos 341 y 342 de la
Carta Política, en armonía con lo dispuesto en el artículo 22 de la
Ley 152 de 1994 respecto  de los nuevos proyectos de inversión, razón por la
cual se solicita su declaratoria de inexequibilidad.
Estima
el Procurador que el artículo 141 demandado no vulnera el principio de unidad
de materia pues “no es ajena al Plan Nacional de Desarrollo una disposición
que establezca la posibilidad de crear centros de capacitación específica en
las entidades de las distintas ramas del poder público, porque ello es un
contenido implícito de la política de desarrollo del gobierno en materia
educativa”, entiende por lo tanto que este precepto guarda conexión
temática con las metas principales y secundarias contenidas en el acápite
referido a las sedes educativas. Adicionalmente, encuentra que es armónico con
las políticas que se contienen en los ítems 7.5 y 7.6, referidos a las
temáticas de “ciencia y tecnología” y de “cultura y desarrollo”,
respectivamente. Empero, considera que esta disposición debe ser declarada
inexequible pues fue introducida a iniciativa del Congreso para el segundo
debate del Proyecto de Ley del Plan Nacional de Desarrollo, por lo tanto al
implicar una modificación del Plan de Inversiones requería del aval del
Gobierno Nacional, requisito cuya omisión genera -a juicio del Ministerio
Público- un vicio insubsanable por violación de los artículos 341 y 342 de la
Carta Política y del artículo 22 de la Ley 152 de 1994.
Respecto
del artículo 150 de la Ley 1151 de 2007 anota el Ministerio Público que “en
cuanto confiere facultades al Gobierno Nacional para adoptar medidas tendientes
a la optimización del servicio exterior se ajusta a los preceptos
constitucionales, salvo en lo relativo a la facultad para fijar escalas
salariales que deviene inconstitucional, por ser ésta una materia sometida a
reserva legal”, por lo tanto solicita la declaratoria de inexequibilidad de
la expresión “escala salarial” contenida en dicho enunciado normativo.
Asevera la
Vista Fiscal que el artículo 146 es exequible porque “(i) guarda relación
de conexidad con los objetivos del Plan Nacional de desarrollo y (ii) la norma
va dirigida a la creación de un sistema de tarifas mínimo, de aplicación
obligatoria, que no afecta a los usuarios, pues, es de naturaleza impositiva
para las Empresas Prestadoras y Administradoras de beneficios contenidos en el
Plan Obligatorio de Salud como factor limitativo de la libre competencia en el
mercado, en aras de preservar la eficiencia y la equidad dentro del postulado
de la sostenibilidad del sistema, sin afectación de los derechos de las
personas a la atención gratuita”. Estima entonces que se trata de una
disposición de carácter instrumental dirigida a la realización de “uno de
los programas más importantes del Plan de desarrollo: garantizar el acceso, la
calidad, la eficiencia y la sostenibilidad financiera de las instituciones públicas
y de la Red”, por lo tanto guarda conexidad con la temática de la
Ley del Plan de Desarrollo y no vulnera el principio de unidad de materia.
Respecto de la constitucionalidad de los artículos 155
y 156 de la Ley del Plan Nacional de Desarrollo acota el Procurador que si bien
fueron introducidas en el curso del segundo debate como artículos nuevos está
práctica está autorizada por el artículo 160 de la
Constitución Política. Añade que durante el trámite legislativo de estas
disposiciones “se cumplió a cabalidad con el procedimiento establecido en el
artículo 161 de la
Constitución Política y los artículos 186 y 189 de la
Ley 5ª de 1992, relacionados con la integración de la comisión de conciliación
para zanjar las diferencias que se presentaron en relación con el proyecto
objeto del presente concepto, pues aquélla fue designada oportunamente, y el
informe que presentó dicha comisión que incluían los artículos demandados, fue
aprobado en sesiones ordinarias de las plenarias de Senado de la
República y Cámara de Representantes, tal como consta en las acta de
conciliación del 3 de mayo de  2007.” De manera tal que considera que los
cargos por supuestos vicios en el procedimiento de formación de los enunciados
normativos en cuestión deben ser descartados.
No obstante, respalda los cargos relacionados con la
vulneración de la unidad de materia, pues a su juicio los contenidos normativos
establecidos en los artículos 155 y 156 de la
Ley 1151 de 2007, referidos a la creación y liquidación de entidades públicas,
son elementos ajenos al Plan Nacional de Desarrollo.
Al respecto señala la
Vista Fiscal que si bien los incisos primero y la primera parte del inciso
segundo de la citada disposición guardan relación con los relación de conexidad y están íntimamente
ligados a los objetivos generales del Plan de Desarrollo y a su naturaleza “no sucede lo mismo con los siguientes contenidos del
mencionado artículo, pues precisamente en el inciso segundo, se crea una
empresa industrial y comercial del Estado, denominada Administradora Colombiana
de Pensiones Colpensiones, cuyo objeto consiste en la administración estatal
del régimen de prima media con prestación definida. Al
respecto, este Despacho considera, que si bien, esta disposición puede ser
consecuencia del inciso primero con el fin de materializar el alcance del
mismo, ésta es una decisión que le corresponde al Congreso de la
República expedir en otro momento, en el desarrollo ordinario de la actividad
legislativa, pues no es admisible que se utilice el Plan Nacional de Desarrollo
como el medio para modificar la estructura de la administración nacional
creando una empresa industrial y comercial del Estado con el fin de cumplir con
unos cometidos específicos de la seguridad social en pensiones, constituyéndose
en un tema ajeno a la esencia de dicho plan, pues no corresponde a una política
de Estado de tipo macroeconómico, sino que atiende a una coyuntura en relación
con la problemática de las administradoras del régimen pensional de prima
media, que debe ser abordado en un escenario legislativo distinto a la adopción
del pluricitado plan”.
Por
las mismas razones considera que los incisos tercero y cuarto del mentado
artículo, los cuales establecen la naturaleza de COLPENSIONES y ordenan la
liquidación de entidades públicas como CAJANAL, CAPRECOM y del Instituto de los
Seguros Sociales, no guardan relación con los objetivos del Plan de Desarrollo
por tratarse de disposiciones relacionadas con la creación y liquidación de
entidades públicas que no corresponde a los objetivos primarios de dicha ley.  Solicita entonces el Ministerio Público la declaratoria de inexequibilidad de los incisos 2, 3
y 4 del artículo 155 de la Ley 1151 de 2007.
En el mismo sentido solicita la declaratoria de
inexequibilidad del 156 de la
Ley 1151 de 2007 pues considera que esta disposición desarrolla de manera
detallada materias propias del Sistema de Seguridad Social en pensiones, las
cuales si bien pueden tener relación con la cobertura y eficacia del sistema,
no tienen conexidad directa con los objetivos perseguidos con la adopción de un
Plan Nacional de Desarrollo. Considera la
Vista Fiscal que no es admisible que en él se inserten “disposiciones que
más que complementarlo lo que se busca es aprovechar la circunstancias de su
trámite para agregarle contenidos normativo coyunturales, que no son propios de
su naturaleza, sino de otra oportunidad legislativa, como sucede en este caso,
pues el Congreso de la República con el fin de darle cumplimiento a los
objetivos del plan, debe adicionar o modificar la disposiciones legales
regulatorias del sistema general de seguridad social en pensiones, mediante los
mecanismos constitucionales establecidos y no incorporar asuntos que no se
avienen con la materia dominante de la ley que aprobó dicho plan.”
VI. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS.
1. Competencia.
La Corte Constitucional es competente para conocer de la presente demanda en
virtud del artículo 241 numeral 4º de la
Carta.
2. El asunto objeto de revisión.
Manifiesta el actor que distintos enunciados
normativos contenidos en los artículos 68, 105, 137, 141, 146, 150, 155
y 156 de la Ley 1151 de 2007 “por la cual se expide el Plan nacional de
Desarrollo 2006-2010” contravienen los artículos 49 (servicio
público y derecho a la atención en salud) , 150 numeral 21 (facultad del
Congreso de la República de expedir leyes de intervención económica), 157
(requisitos para que un proyecto se convierta en ley), 158 (principio
legislativo de unidad de materia), 161 (atribuciones de las comisiones de
conciliación), 333 (libertades económicas), 334 (intervención del estado en la
economía) y 339 (Plan Nacional de Desarrollo) de la
Constitución Política, los artículos 3 y 22 de la
Ley 152 de 1994 y los artículos 163 y 178 de la
Ley 5ª de 1992.
El actor formula un cargo común contra
todas las disposiciones acusadas  –salvo los artículos 68 y 150- consistente en
la supuesta trasgresión del principio de unidad de materia, pues considera que
ninguna de ellas guarda conexidad directa o inmediata con los planes y objetivos
señalados en la parte general de la Ley 1151 de 2007. Adicionalmente plantea
cargos comunes respecto de algunos de los preceptos cuestionados, los cuales se
sintetizan a continuación:
1.
Alega que en el
trámite de los artículos 105, 146, 155 y 156 de la
Ley 1151 de 2007 se trasgredieron los principios de consecutividad y de
identidad relativa;
2.
Sostiene que los
artículos 137 y 141 implican la ejecución de un gasto público y no obtuvieron
la “conformidad del Gobierno para su tramitación” en consecuencia, fueron
aprobados sin seguir los lineamientos prescritos por el artículo 163 de la
Ley 5ª de 1992.
Finalmente formula acusaciones
específicas contra algunos de los enunciados normativos, de las cuales se pasa
a dar cuenta: Alega que el artículo 146 de la
Ley 1151 de 2007 (i) crea una contribución sin establecer el sistema y el
método para el cálculo de los costos y beneficios ni la forma de hacer su
reparto, en abierta contradicción con el artículo 338 constitucional, (ii) al
referirse al sistema de tarifas de los servicios de salud públicos y privados
se trata de una disposición en materia de intervención del Estado en la economía
y desconoce lo preceptuado por los artículos 150.21 y 334 constitucionales
porque no fija sus fines y alcances ni los límites de la libertad económica, (iii)
es contraria el mandato del artículo 49 de la
Carta que señala “la atención básica para todos los habitantes será
gratuita y obligatoria”. Solicita la declaratoria de inexequibilidad del
artículo 150  porque: (i) la materia que regula no guarda ninguna relación con
la esencia de un Plan de Desarrollo económico, (ii) esta disposición otorga “unas
autorizaciones que, de conformidad con la
Carta Política, le corresponde al ejecutivo o al Congreso mediante una ley y
no propiamente la ley del Plan”[25].
Dos ciudadanos presentaron escritos en
respaldo de las acusaciones formuladas por el actor contra el artículo 146 de la
Ley 1151 de 2007, según los intervinientes el citado precepto además de
vulnerar el principio de unidad de materia, constituía una intervención del
Estado en la economía que no seguía los parámetros del artículo 150.21
constitucional, además de tratarse de una restricción inconstitucional de la
libertad económica, y de ser contrario a los principios de eficiencia, universalidad
y solidaridad en materia del servicio público de salud. Otro de los
intervinientes se suma a la solicitud de declaratoria de inconstitucionalidad
del artículo 150 demandado por considerar que otorga al Presidente de la
república facultades extraordinarias que no se ajustan a lo preceptuado por el
artículo 150.10 de la Carta.
El grueso de los escritos presentados
respalda la constitucionalidad de los artículos 105, 146, 150, 155, 156
acusados. Respecto de los cargos de vulneración del principio de unidad de
materia sostienen los intervinientes que los preceptos en cuestión son disposiciones
instrumentales que guardan conexidad con los programas y objetivos señalados en
la parte general de la Ley. Igualmente dan cuenta del trámite surtido por estas
disposiciones con el propósito de demostrar que  los principios de
consecutividad y de identidad no fueron trasgredidos. En el mismo sentido
argumentan que el artículo 146 demandado no establece una contribución y que contiene
una medida constitucionalmente legítima de intervención del Estado en la
economía.
Ninguna de las intervenciones presentadas
hace alusión ni a favor ni en contra de los artículos 137 y 141 de la
Ley 1151 de 2007.
Por su parte el Procurador General de la
Nación solicita la
declaratoria de exequibilidad de los
artículos 105, 146 y 150 -salvo
la expresión “régimen salarial” la cual pide sea declarada inexequible-
y del inciso primero del artículo 155
de la Ley 1151 de 2007.
Considera el Ministerio Público que estos preceptos no vulneran el principio de
unidad de materia por tratarse de normas
instrumentales que guardan “de cierta manera” conexidad con los
objetivos generales, los programas y proyectos de inversión contenidos en el
Plan de desarrollo. Igualmente entiende que en su trámite se respetaron los
principios de consecutividad y de identidad flexible. Tampoco comparte las acusaciones
específicas formuladas contra los referidos enunciados normativos, así por
ejemplo, señala que el artículo 146 es una medida que limita de manera legítima
la libertad económica de las empresas promotoras, sin afectar los derechos de
los usuarios del servicio público de salud. Encuentra igualmente que las
facultades extraordinarias otorgadas al Gobierno en virtud del artículo 150 de la
Ley 1151 de 2007 se ajustan a la
Constitución, salvo la expresión “régimen salarial”, materia cuya
regulación no puede delegarse por existir reserva de ley.
En
sentido contrario pide que los artículos 137, 141, y los incisos segundo, tercero y cuarto del
artículo 155 y el artículo 156 de la misma ley sean declarados inexequibles. Opina la
Vista Fiscal que el artículo 137 no tiene una conexión directa e inmediata
con las metas y objetivos señalados en el Plan, por tal razón considera que
vulnera el principio de unidad de materia y solicita sea declarado inexequible.
A lo anterior se añade –siempre según el Procurador- que esta disposición no
hacía parte del proyecto original del Plan Nacional de Desarrollo presentado
por el Gobierno Nacional, sino que fue introducida por iniciativa del Congreso
de la República como artículo nuevo en el segundo debate, sin contar con el
aval del Gobierno Nacional.  Estima el Procurador que el artículo 141 demandado
no vulnera el principio de unidad de materia pues guarda conexión temática con las
metas principales y secundarias contenidas en la parte general del Plan, empero,
considera que esta disposición debe ser declarada inexequible pues fue
introducida a iniciativa del Congreso para el segundo debate del Proyecto de
Ley del Plan Nacional de Desarrollo, por lo tanto al implicar una modificación
del Plan de Inversiones requería del aval del Gobierno Nacional, requisito
omitido y que genera -a juicio del Ministerio Público- un vicio insubsanable. Respecto de la constitucionalidad de los
artículos 155 y 156 de la Ley del Plan Nacional de Desarrollo acota el
Procurador que si bien fueron introducidas en el curso del segundo debate como
artículos nuevos está práctica está permitida por el artículo 160 de la
Constitución Política que autoriza la inclusión de adiciones en dicho debate.
No obstante, a su juicio los
cargos formulados respecto de la vulneración de la unidad de materia deben ser
acogidos por esta Corporación pues los contenidos normativos establecidos en
los artículos 155 y 156 de la Ley 1151 de 2007, que se refieren a la creación y
liquidación de entidades públicas, son elementos ajenos al Plan Nacional de
Desarrollo.
De la síntesis antes realizada se desprenden los
problemas jurídicos que deben ser analizados en al presente decisión, sin
embargo, antes de precisarlos, es menester hacer  claridad sobre las
disposiciones que serán objeto de examen.
En primer lugar, cabe recordar que la demanda
presentada fue inadmitida y luego rechazada respecto del artículo 68 de la
Ley 1151 de 2007, por tal razón la constitucionalidad de esa disposición no
será estudiada.
En segundo lugar, de un examen más detenido de las
acusaciones formuladas contra el artículo 150 de la
Ley 1151 de 2007, se concluye que carecen de los requisitos necesarios para
realizar un examen de constitucionalidad. Como ha sostenido de manera reiterada esta
Corporación, cuando estudia una demanda para considerar su admisión, el
Magistrado Sustanciador verifica si ésta reúne los requisitos necesarios para
que se pueda entablar un verdadero debate constitucional -entre los que se
cuentan las condiciones mínimas en torno a la claridad, certeza, especificidad,
pertinencia y suficiencia de los cargos propuestos por el demandante-. No
obstante, el haber sorteado con éxito ese primer análisis no conduce
ineludiblemente a un pronunciamiento de fondo sobre la cuestión planteada,
porque al momento de proferir sentencia esta Corporación puede percatarse que
el libelo acusatorio adolece de defectos que impiden proferir una decisión
definitiva sobre la exequibilidad de la disposición demandada y eso es
precisamente lo que ocurre respeto del artículo 150 acusado.
En efecto, el actor arguye que dicho
precepto es inconstitucional porque: (i) la materia que regula no guarda
ninguna relación con la esencia de un Plan de Desarrollo económico, (ii) otorga
“unas autorizaciones que, de conformidad con la
Carta Política, le corresponde al ejecutivo o al Congreso mediante una ley y
no propiamente la ley del Plan”[26]. Salta
a la vista que tales cargos no están estructurados sobre una supuesta
vulneración del principio de unidad de materia, sino simplemente tienen como
fundamento las apreciaciones personales del actor sobre cual debe ser el
contenido de la Ley del Plan Nacional de Desarrollo, pues éste no demostró cómo la disposición acusada vulnera la
Carta ni proporcionó argumentos de índole constitucional que sirvieran de
fundamento a su acusación[27]. Por tal razón esta
Corporación se declarará inhibida para examinar la constitucionalidad del
artículo 150 de la Ley 1151 de 2007.
Finalmente, en fecha reciente se han emitido
pronunciamientos que recaen sobre los artículos 146, 155 y 156 de la
Ley del Plan Nacional de Desarrollo, motivo por el cual ha de verificarse
cuales fueron los cargos estudiados y el sentido de las decisiones adoptadas,
con el propósito de establecer si en esta oportunidad la
Corte Constitucional ha de estarse a lo resuelto en las decisiones
precedentes.
En la sentencia C-376 de 2008[28]
esta Corporación examinó: (i)
si el proceso legislativo que culminó con la aprobación de los artículos 155 y
156 de la Ley 1151 de 2007, dio cumplimiento a los principios de consecutividad
e identidad flexible; (ii) si los artículos demandados respetan los principios
de coherencia y unidad de materia, esto es, si las metas propuestas en la parte
general de la Ley del Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010 tienen una relación
de conexidad teleológica estrecha con los mecanismos previstos en la parte
instrumental o de proyectos de inversión; (iii) si la modificación de la
estructura de la
Administración Pública en el orden nacional puede llevarse a cabo mediante
disposiciones contenidas en la Ley del Plan de Desarrollo Económico o si se
requiere de una ley expedida con fundamento en el numeral 3) del artículo 150 de
la Constitución; (iv) si mediante la Ley del Plan de Desarrollo pueden
otorgarse facultades extraordinarias al Presidente de la
República para expedir normas que determinen el sistema específico de carrera
para los empleados de una entidad pública y (v) si en virtud del principio de
participación, la junta directiva de una entidad pública debe conformarse con
todos los sectores interesados en la fijación de las políticas que dicha junta
debe definir. La decisión adoptada fue declarar exequibles, por los cargos
analizados,  los artículos 155 y 156 de la
Ley 1151 de 2007.
Del cotejo de la anterior sentencia con la demanda
presentada por el ciudadano Barrera Bravo resulta que los cargos coinciden,
porque este último fundaba la inconstitucionalidad de los referidos artículos
155 y 156 en la supuesta vulneración de los principios de identidad flexible y
consecutividad en su trámite y en el desconocimiento del principio de unidad de
materia, problemas que fueron estudiados de manera expresa y resueltos en sentido
favorable a la constitucionalidad de las disposiciones acusadas en la mencionada
sentencia. En consecuencia esta Corporación se estará a lo resuelto en al
sentencia C-376 de 2008 respecto de la constitucionalidad de los artículos 155
y 156 de la Ley 1151 de 2007.
A su vez la constitucionalidad del artículo 146 de la
Ley 1151 de 2007 fue debatida en la sentencia C-377 de 2008[29]
respecto de las siguientes cuestiones (i) si el establecimiento de un manual de
tarifas mínimas de obligatoria aplicación para la compra y venta de actividades
y servicios de salud contenidos en el Plan Obligatorio de Salud, guarda unidad
de materia con el Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010; (ii) si esta
disposición vulnera el artículo 334 de la
Constitución que prevé los parámetros de la intervención económica del Estado;
(iii) si el artículo 146 de la Ley 1151 de 2007 viola el principio de
predeterminación de la obligación tributaria (art. 338
C. P.) y (iv) si la misma disposición legal desconoce el principio de
gratuidad del servicio de salud previsto en el artículo 49 superior. La
decisión adoptada fue declarar exequible el artículo 146 de la
Ley 1151 de 2007.
Como es evidente los cargos estudiados y
decididos en su mayoría coinciden con los planteados por el ciudadano Barrera
Bravo, pues éste acusa al artículo 146 de (i) crear una contribución sin
establecer el sistema y el método para el cálculo de los costos y beneficios ni
la forma de hacer su reparto, en abierta contradicción con el artículo 338
constitucional, (ii) de desconocer lo señalado en los artículos 150.21 y 334
constitucionales en materia de intervención del Estado en la economía, (iii) de
ser contraria el mandato del artículo 49 de la
Carta que señala “la atención básica para todos los habitantes será
gratuita y obligatoria”. En
consecuencia esta Corporación se estará a lo resuelto en al sentencia C-377 de
2008 respecto de la constitucionalidad del artículo 146 de la
Ley 1151 de 2007.
No obstante, una de las acusaciones
planteadas en el libelo acusatorio que dio lugar al presente proceso no fue analizada
en la sentencia C-377 de 2008, esto es, si en el tramite del artículo 146 de la
Ley del Plan de Desarrollo se desconocieron los principios de identidad y de
consecutividad debido que esta disposición no se encontraba en el proyecto de ley presentado
inicialmente por el Gobierno y no surtió primer debate en las comisiones
conjuntas del Congreso, por tal razón este cargo si será objeto de estudio en
esta oportunidad.
En vista de lo anterior, en la presente
decisión no serán examinados los artículos 68, 150, 155 y 156 de la
Ley 1151 de 2007. En esa medida las disposiciones objeto de control son los
artículos 105, 137, 141 y 146 de la Ley 1151 del 2007. No obstante respecto de
los artículos 137 y 141 es preciso introducir una aclaración adicional, en
efecto, el demandante acusa a estos preceptos de vulnerar un precepto de
carácter legal que sin embargo hace parte del parámetro de control de
constitucionalidad por estar incluido en la
Ley Orgánica del Congreso de la
República, se trata del artículo 163 de la
Ley 5ª de 1992, disposición que hacía alusión a la necesidad de contar con el
aval gubernamental para los proyectos de ley que supusieran gasto público o
disminución de los ingresos presupuestarios, la cual fue derogada por el artículo
71 de la Ley 179 de 1994. Por tal razón en principio podría entenderse que la
acusación del actor carece de los requisitos que permitan un pronunciamiento de
fondo,  pues erró en el señalamiento de las normas infringidas y por lo tanto
habría lugar a inhibirse respecto de este concreto cargo. Sin embargo,
encuentra esta Corporación que el reproche del demandante en todo caso tiene
sustento directo en el artículo 341 constitucional y en el artículo 22 de la
Ley 152 de 1994, razón por la cual en virtud del principio pro actione
se entenderá que estas disposiciones constituyen el parámetro de control bajo
el cual debe ser revisada la disposición acusada.
Hechas las anteriores aclaraciones
resulta que los cargos examinados serán los siguientes:
-
Respecto del artículo
105 se indagará (i) si en su trámite fueron vulnerados los principios de
consecutividad y de identidad, (ii) si este precepto infringe la unidad de
materia porque hace referencia a las potestades sancionadoras de las empresas
de servicios públicos domiciliarios y se encuentra en la sección VII de la
Ley la cual se titula “Desarrollo urbano y política ambiental”, (iii)
si vulnera la unidad de materia porque no guarda conexidad directa o inmediata
con los planes y objetivos señalados en la parte general de la
Ley 1151 de 2007.
-
Respecto del artículo
137 se determinará (i) si vulnera el principio de unidad de materia porque no
tiene conexidad directa o inmediata con los planes y objetivos señalados en la
parte general de la Ley 1151 de 2007, (ii) si implica la ejecución de un gasto
público y no obtuvo la “conformidad del Gobierno para su tramitación” y
en consecuencia desconoce lo señalado por el artículo 341 constitucional y
por el artículo 22 de la Ley 152 de 1994.
-
Respecto del artículo
141 se establecerá (i) si vulnera el principio de unidad de materia porque no
tiene conexidad directa o inmediata con los planes y objetivos señalados en la
parte general de la Ley 1151 de 2007, (ii) si implica la ejecución de un gasto
público y no obtuvo la “conformidad del Gobierno para su tramitación”  y
en consecuencia desconoce lo señalado por el artículo 341 constitucional y
por el artículo 22 de la Ley 152 de 1994.
-
Respecto del Artículo
146 se analizará si en su trámite
se desconocieron los principios de identidad y de consecutividad debido a que
esta disposición no se
encontraba en el proyecto de ley presentado inicialmente por el Gobierno y no
surtió primer debate en las comisiones conjuntas del Congreso.
De este recuento se desprende las cuestiones que
deberán ser abordadas en la presente decisión. En primer lugar se examinará el
alcance de la unidad de materia en la Ley del Plan de Desarrollo. Luego se
estudiarán los principios de identidad y de consecutividad en el trámite
legislativo, y lo relacionado con el aval
del Gobierno Nacional de las
disposiciones introducidas por los congresistas durante el trámite legislativo
que establecen gastos e implican modificaciones al Plan de Inversiones del Plan
Nacional de Desarrollo. Finalmente se decidirá sobre la exequibilidad de cada
una de las disposiciones demandadas.
3. El alcance de la unidad de materia en la
Ley del Plan Nacional de Desarrollo.
De conformidad con el artículo 158
constitucional “[t]odo proyecto de ley debe referirse a una misma materia y
serán inadmisibles las disposiciones o modificaciones que no se relacionen con
ella”, este precepto consagra el así denominado principio de unidad de
materia dentro del procedimiento legislativo. Sobre el alcance y contenido
de este principio esta Corporación se ha pronunciado en múltiples ocasiones,
baste citar aquí reproducir la sentencia C-188 de 2006, en la cual se dijo:
“[...] Considerando que el Congreso de la
República es el escenario democrático por excelencia, exigir la coherencia
normativa interna en los textos legales persigue afianzar el perfil democrático
respecto del proceso de producción legislativa y de su producto, garantizando
la deliberación pública sobre temas previamente conocidos y evitando que se
presenten incongruencias en las leyes que son aprobadas. // Su objetivo es
entonces impedir la expedición de normas que no guarden relación con la materia
desarrollada en la ley, o lo que es igual, evitar que se introduzcan en los
ordenamientos legales asuntos totalmente ajenos o extraños a los que inspiraron
su promulgación; con lo cual, el principio de unidad de materia opera como un
límite expreso al ejercicio del poder de configuración normativa de que es
titular el Congreso de la República, y al mismo tiempo, como un parámetro de
control de las leyes que son producidas por el órgano legislativo, en el
entendido que expedidas éstas pueden ser sometidas al juicio de
inconstitucionalidad, ya sea a través de demanda ciudadana o por vía del
control previo o automático, con el fin de verificar el cumplimiento de la
aludida regla constitucional.”
Se trata entonces de prescripción con un
claro alcance: prohibir la inserción en el cuerpo de una ley de
disposiciones que no guarden relación con la materia central por ella tratada,
la cual además de preservar la congruencia y coherencia de los cuerpos
normativos, apunta a propósitos de mayor envergadura cuales son salvaguardar la
transparencia, el principio democrático y la publicidad en el procedimiento
legislativo, como ha puesto de relieve esta Corporación en reiterada
jurisprudencia. Precisamente por  los contenidos axiológicos que garantiza, la
trasgresión de la unidad de materia ha sido caracterizada como un vicio de
competencia[30] en
el proceso de formación de las leyes, es decir, como un vicio de forma que
trasciende al contenido de la ley y por lo tanto no es subsanable por el mero
paso del tiempo.
Ahora bien, la unidad de materia tiene unas
connotaciones especiales en la Ley del Plan Nacional de Desarrollo, Las cuales se explican no sólo por las
particulares características de esta ley, sino también por su proceso de
elaboración, en el cual participan no sólo el Ejecutivo –recuérdese que la
Ley del Plan tiene iniciativa reservada al Gobierno- y el Legislativo, sino
también diversas instancias administrativas nacionales y territoriales, la Rama
Judicial[31] y la comunidad[32].
En efecto, como producto final de un proceso
participativo de planeación, la Ley del Plan es el resultado de la concertación
de la propuesta gubernamental –la cual a su vez antes de ser presentada al
Congreso ha debido pasar por el foro de discusión del Consejo Nacional de
Planeación- con las modificaciones propuestas por los congresistas durante su
trámite[33], de manera tal que no
recoge una visión unívoca sobre la metas de desarrollo económico a conseguir
dentro del cuatrienio presidencial, sino que por el contrario, cristaliza
distintas visiones y perspectivas sobre cuales deben ser las políticas y
estrategias que han de adelantarse durante este período, aunque en todo caso el
Gobierno desempeña el rol principal en su proceso de gestación.
Por lo tanto, tal como ha sostenido esta Corporación, la
Ley del Plan “es una propuesta política referente a ciertas metas que, en
un proceso participativo y de concertación, se ha estimado necesario alcanzar,
propuesta que viene acompañada de estrategias concretas a través de las cuales
pretende lograrse el cumplimiento de esos objetivos”[34].
La anterior definición recoge el doble contenido de
esta ley, previsto por el artículo 339 constitucional, por un lado el Plan
Nacional de Desarrollo estará conformado por una “parte general” y
también contiene un “plan de inversiones de las entidades públicas del orden
nacional.” En la parte general, al tenor del precepto constitucional, “se
señalarán los propósitos y objetivos nacionales de largo plazo, las metas y
prioridades de la acción estatal a mediano plazo y las estrategias y
orientaciones generales de la política económica, social y ambiental que serán
adoptadas por el gobierno”.  Mientras que “el plan de inversiones
públicas contendrá los presupuestos plurianuales de los principales programas y
proyectos de inversión pública nacional y la especificación de los recursos
financieros requeridos para su ejecución”.
En esa medida la naturaleza de la
Ley del Plan de Desarrollo no es exclusivamente presupuestal, pues “las
únicas estrategias que contempla para conseguir las metas de desarrollo
buscadas no son las de este tipo, es decir las referentes al cálculo de
ingresos públicos proyectados y a la subsiguiente asignación de recursos
fiscales con destino a la financiación de programas”[35],
sino que puede incluir otro tipo de instrumentos para alcanzar las propósitos y
objetivos señalados en la parte general, entre los cuales cabe contemplar “normas
jurídicas de cuyo cumplimiento se derive la consecución de las metas no sólo
económicas, sino también sociales o ambientales que se ha estimado deseable
alcanzar”[36].
A esta conclusión se ha arribado de la interpretación
sistemática de los artículos 150[37] y 341[38]
constitucionales, disposiciones que señalan que el Plan de desarrollo contendrá
las medidas necesarias para su cumplimiento  y  los mandatos relacionados con
su ejecución[39].
Ahora bien, dada la variedad del contenido de la
Ley del Plan de Desarrollo; la cual no sólo contiene los propósitos y
objetivos nacionales de largo plazo, las metas y prioridades de la acción
estatal a mediano plazo, las estrategias y orientaciones generales de la
política económica, social y ambiental que serán adoptadas por el gobierno,
sino también los presupuestos plurianuales de los principales programas y
proyectos de inversión pública nacional, la especificación de los recursos
financieros requeridos para su ejecución, al igual que las normas jurídicas
necesarias para la ejecución del Plan; es evidente que el principio de unidad
de materia opera de una manera diferente a como lo haría en cualquier otra ley.
En efecto, la prohibición de incluir temas que no
guarden relación con la materia regulada por la
Ley del Plan podría quedar desprovista de significado debido precisamente a la
multiplicidad de temas que éste tipo de leyes trata, de manera tal que ninguna
previsión legislativa sería extraña a un cuerpo normativo de esta naturaleza.
No obstante, la jurisprudencia constitucional ha entendido que la unidad de
materia cobra un significado preciso en la
Ley del Plan, en virtud del así denominado  “principio de coherencia”,
contenido en el artículo 3° de la Ley 152 de 1994, Orgánica del Plan Nacional
de Desarrollo.
Según este precepto “los programas y proyectos del
plan de desarrollo deben tener una relación efectiva con las estrategias y
objetivos establecidos en éste”, mandato que ha sido interpretado en el
sentido que “los instrumentos ideados por el legislador deben tener una
relación de conexidad teleológica directa (es decir, de medio a fin) con los
planes o metas contenidos en la parte general del plan. De tal manera que si
ellos no se vinculan directa e inmediatamente con las metas propuestas debe
entenderse que, por falta de coherencia, no cumplen con el principio de unidad
de materia.”[40]
Entonces, el principio de unidad de materia en la
Ley del Plan de Desarrollo se articula de acuerdo a la especial conformación
de este cuerpo normativo, de manera tal que la identidad temática se exige
respecto de las disposiciones de carácter instrumental contenidas en el Plan de
inversiones las cuales deben tener “aptitud sustancial directa e inmediata
para realizar los planes y programas y las metas generales” señalados en la
parte general del Plan, pues de no ser así han de ser consideradas extrañas a
la materia de una ley cuatrienal de planeación. Nótese entonces que la unidad
de materia no se exige respecto de los diferentes objetivos, metas, estrategias
y políticas enunciados en la parte general, sino solamente de las disposiciones
de carácter presupuestal y de las disposiciones que señalan mecanismos para la
ejecución de plan, las cuales siempre han de contar con un referente en la
parte general del mismo.
Tal como ha señalado la jurisprudencia de esta
Corporación la conexidad que se exige entre las normas instrumentales y la
parte general del Plan de desarrollo debe ser directa e inmediata,
por lo tanto aquellas disposiciones que solo guarden una relación indirecta,
eventual o mediata con las normas que establecen los programas y proyectos del
Plan Nacional de Desarrollo y con aquellas otras que especifican los recursos
para su ejecución, han de ser consideradas extrañas al cuerpo normativo y en
consecuencia trasgresoras del principio de unidad de materia.
Igualmente la jurisprudencia constitucional ha
precisado que debe entenderse por conexidad eventual o mediata en los
siguientes términos: “La conexidad una norma instrumental particular con las
generales que señalan objetivos, determinan los principales programas o
proyectos de inversión o especifican el monto de los recursos para su ejecución
es eventual si del cumplimiento de aquella no puede obtenerse inequívocamente
la efectividad de estas últimas, o si esta efectividad es sólo conjetural  o
hipotética.  Ahora bien, la conexidad es mediata cuando la efectivización de la
norma general programática o financiera no se deriva directamente de la
ejecución de la norma instrumental particular, sino que adicionalmente requiere
del cumplimiento o la presencia de otra condición o circunstancia.”[41]
En suma aquellas disposiciones de carácter
instrumental que no sean inequívocamente efectivas para la realización de los
programas y proyectos contenidos en la parte general del plan, o que de manera
autónoma no establezcan condiciones suficientes para la materialización de las
metas y objetivos trazados en el plan, vulneran el principio de unidad de materia.
Una vez precisado el significado de la unidad de
materia en la Ley del Plan Nacional de Desarrollo pasará a examinarse el
alcance de los principios de identidad  de consecutividad en esta modalidad
legislativa.
4. Los principios de identidad y de consecutividad en
el trámite de la Ley del Plan Nacional de Desarrollo.
Por regla general la jurisprudencia
constitucional ha tratado los principios de consecutividad e identidad relativa
como integrantes de una misma categoría que gobierna el procedimiento de
aprobación de los textos legislativos y de los actos legislativos[42].
No obstante, si bien existe un fácilmente apreciable nexo funcional entre estos
dos principios rectores del procedimiento de producción normativa en el
Congreso de la
República, pues ambos persiguen garantizar la existencia de una determinada
idea de continuidad en dicho trámite, existen puntos precisos que los
diferencian y que justifica una breve exposición de sus respetivos contenido y
alcance.
En tal sentido, en primer lugar, el
postulado de consecutividad se encuentra consagrado en los artículos 157 y 375
del texto constitucional, disposiciones que tienen el siguiente tenor:
Artículo 157 C. N. Ningún proyecto será ley sin los
requisitos siguientes:
(…)
2. Haber sido aprobado en primer debate en la
correspondiente comisión permanente de cada cámara. El reglamento del Congreso
determinará los casos en los cuales el primer debate se surtirá en sesión
conjunta de las comisiones permanentes de ambas cámaras.
3. Haber sido aprobado en cada cámara en segundo
debate (…).
Artículo 375 C. N. El trámite del proyecto [de acto
legislativo] tendrá lugar en dos períodos ordinarios y consecutivos. Aprobado
en el primero de ellos por la mayoría de los asistentes, el proyecto será
publicado por el gobierno. En el segundo período la aprobación requerirá el
voto de la mayoría de los miembros de cada cámara.
En este segundo período sólo podrán debatirse
iniciativas presentadas en el primero.
Según fue señalado en sentencia C-208 de 2005, el
principio de consecutividad prescribe que el trámite de aprobación de los proyectos
de ley debe consistir en la realización de cuatro debates que por expresa
disposición constitucional han de ser celebrados de manera sucesiva,
tanto en comisiones como en plenarias, salvo las excepciones plasmadas en la
Constitución y la ley[43].
Presentado de esta manera, el
principio de consecutividad pretende garantizar la concentración de la
actividad legislativa, con el propósito de conjurar las negativas
consecuencias que acarrea la ausencia de límites temporales en el desarrollo de
la función de producción normativa. En tal sentido, se observa que dicha
carencia promueve una inadecuada dilación dentro del trámite legislativo la
cual a su vez tiene un impacto negativo en la materialización de ciertos fines
constitucionales que deben ser atendidos en el procedimiento de aprobación de
la ley. En efecto, la injustificada prórroga del proceso legislativo dificulta
especialmente la realización del control ciudadano pues impone una carga
desproporcionada a los interesados en su ejercicio, consistente en llevar a
cabo el seguimiento de dicho trámite dentro de un término ilimitado, lo cual
genera un excesivo desgaste que, en la práctica, hace nugatoria la posibilidad
de realizar tal control.
Así mismo, tal práctica podría conducir a
la promulgación de regulaciones obsoletas que devienen inútiles o caducas al
culminar el trámite de aprobación, toda vez que el escenario social en el cual
se ha de aplicar la ley es esencialmente dinámico y exige del Congreso un
cuidadoso examen de las relaciones sociales y la consecuente correspondencia
con los contenidos normativos propuestos, lo cual se entorpece ante la ausencia
de los anotados límites temporales. Por lo tanto, el principio de
consecutividad constituye un razonable parámetro de eficiencia legislativa que procura
la concentración del esfuerzo normativo en determinados proyectos, los cuales,
por las razones anotadas, deben ser aprobados siguiendo una secuencia lineal y
atendiendo un preciso límite temporal.
Por otra parte, tal como se consigna en la sentencia
C-208 de 2005, en desarrollo del principio de consecutividad se impone tanto a
las comisiones como a las plenarias de las Cámaras la obligación de examinar y
debatir la totalidad de los temas que han sido propuestos, razón por la cual
les resulta prohibido renunciar a dicho deber o declinar su competencia para
diferirla a otra célula legislativa con el objetivo de postergar el debate de
un determinado asunto[44]. Al respecto, ha señalado la
Corte, que “…En efecto, la totalidad del articulado propuesto en la ponencia
presentada debe ser discutido, debatido y aprobado o improbado por la comisión
constitucional permanente o por la plenaria, según sea el caso. En cuanto a las
proposiciones modificatorias o aditivas que se planteen en el curso del debate,
así como las supresiones, deben igualmente ser objeto de discusión, debate y
votación, salvo que el autor de la propuesta decida retirarla antes de ser
sometida a votación o ser objeto de modificaciones, conforme a lo dispuesto en
el artículo 111 de la Ley 5ª de 1992. Es preciso que se adopte una decisión y
no se eluda la misma respecto de un tema, so pena de que se propicie un
vacío en el trámite legislativo que vulnere el principio de consecutividad.”[45].
Para terminar resulta pertinente reiterar
las subreglas constitucionales deducidas del principio bajo estudio en la
sentencia  C-839 de 2003:
·
Tanto las comisiones
como las plenarias deben estudiar y debatir todos los temas que ante ellas
hayan sido propuestos durante el trámite legislativo, pues el acatamiento de dicha
obligación garantiza el cumplimiento de la regla de los cuatro debates
consagrada en el artículo 157 C.P.;
·
Ninguna célula
legislativa puede omitir el ejercicio de sus competencias y delegar el estudio
y aprobación de un texto propuesto en su seno a otra instancia del Congreso
para que allí se surta el debate sobre ese determinado asunto;
·
La totalidad del
articulado propuesto para primer o segundo debate, al igual que las
proposiciones que lo modifiquen o adicionen, deben discutirse, debatirse, aprobarse
o improbarse al interior de la instancia legislativa en la que son sometidas a
consideración[46].
Ahora bien, el principio de identidad
relativa, a diferencia del postulado anteriormente examinado, ya había sido
desarrollado por la jurisprudencia anterior a la expedición de la
Constitución Nacional de 1991. Al respecto, la
Corte Suprema de Justicia, autoridad judicial encargada del control de
constitucionalidad de la ley según encargo del texto constitucional de 1886, se
había pronunciado con el objetivo de precisar que dentro del procedimiento
legislativo no resultaban admisibles ningún tipo de modificaciones que
alteraran el sentido original de las iniciativas legislativas radicadas en el
Congreso de la República; razón por la cual la máxima de identidad de contenido
no era relativa como ocurre hoy en día, sino absoluta puesto que partía de la
ilegitimidad de cualquier decisión adoptada por el Legislador encaminada a
modificar tales iniciativas.
Esta compresión fue modificada por la
Constitución de 1991, cuyo artículo 160[47] prevé de
manera expresa la posibilidad de introducir modificaciones a los proyectos de
ley aún en el momento de llevar a cabo la discusión por parte de las Plenarias
de las Cámaras, precepto que a su vez ha sido desarrollado por el artículo 178
de la Ley 5ª de 1992[48], de ahí que la
jurisprudencia constitucional reciente lo denomine principio de identidad
flexible o relativa.
Se ha entendido que al flexibilizar el procedimiento
de formación de las leyes, se privilegia el principio democrático, pues de esta
manera es posible la expresión de todas las diferentes corrientes de
pensamiento representadas en las plenarias de las cámaras “de manera que la
opción finalmente adoptada sea fruto de una pausada reflexión y de una
confrontación abierta de posiciones, que resultaría truncada si a las plenarias
únicamente se les permitiera aprobar o rechazar el texto que viene de las
comisiones, sin posibilidad de modificarlo, adicionarlo o recortarlo”[49].
Incluso, el texto constitucional ha
establecido incluso el procedimiento a través del cual han de ser solucionadas
las eventuales discrepancias que surjan entre las cámaras a propósito de un
mismo proyecto, el cual consiste en la integración de comisiones de
conciliación integradas por miembros de ambas cámaras “quienes reunidos
conjuntamente, procurarán conciliar los textos, y en caso de no ser posible,
definirán por mayoría” (Art. 161 C. P.).
En cuanto al contenido específico del mandato de
identidad relativa, la Corte ha sostenido:
“[E]n el ámbito del proceso legislativo y en punto al
principio de identidad, lo que la Carta exige es que las Cámaras debatan y
prueben regulaciones concernientes a las materias de que trata la ley,
esto es, que exista identidad en el contenido material de las disposiciones y
no que se atengan al contenido de los proyectos y que se abstengan de
considerar los distintos desarrollos de que tal contenido es susceptible. De
ser así, ligando los temas de las leyes a ese nivel de especificidad,
resultaría imposible introducir regulaciones puntuales relacionadas con ámbitos
no previstos en los proyectos iniciales. Lo que exige la
Carta es que las distintas etapas del proceso legislativo por ella consagrado se
agoten en relación con la materia sometida a regulación pero no que se agoten
en relación con cada uno de los puntos susceptibles de abordar en la materia[50]” (negrillas añadidas).
Este alcance sería precisado en la sentencia C-1147 de
2003 en el sentido que si bien está permitida la introducción por parte de las
plenarias de modificaciones, enmiendas o incluso artículos nuevos al articulado
original (i) dichos cambios han de referirse a temas tratados y aprobados en
primer debate, (ii) que también éstos temas  guarden estrecha relación con el
contenido del proyecto. En consecuencia, si bien el Congreso de la
República es el titular de la facultad de configuración normativa en materia
legal, a la hora de introducir modificaciones en los proyectos de ley, el
desarrollo de dicha facultad debe ser encauzada dentro de determinados parámetros
con el objetivo de asegurar la salvaguarda del texto constitucional.
Específicamente sobre la posibilidad de introducir
artículos nuevos se sostuvo en la referida decisión:
“Al respecto, esta Corporación ha reconocido que
cuando una de las Cámaras inserta un artículo nuevo al proyecto dándole su
aprobación, y el mismo es ignorado por completo por la otra Cámara, existe una
discrepancia que puede ser conciliada por las comisiones accidentales de
mediación. No obstante, de acuerdo con los criterios que han sido expuestos, es
conveniente precisar que esto solo es posible en los casos en que el tema
objeto de la discrepancia ha sido considerado por las plenarias de las dos
Corporaciones en cualquier sentido. De lo contrario, aun cuando se trate de mensaje
de urgencia y el segundo debate se haya dado en forma simultánea, el hecho de
que el tema nuevo no hubiere sido tocado por una de las plenarias, afecta la
exigencia constitucional prevista en el artículo 157 Superior relativa a que
los artículos de un proyecto debe cumplir los debates reglamentarios en tanto
en cuanto traten diversas materias; exigencia que, por lo demás, no señala ni
prevé un trato diferencial frente al supuesto de que se trate de debates
simultáneos o sucesivos.
Tratándose de los debates simultáneos, la
Corte ya ha sostenido que la simultaneidad significa “que el debate se surte
en las dos cámaras al mismo tiempo y ello implica que el mismo no puede versar
sino sobre el proyecto tal como fue aprobado en el primer debate en sesiones
conjuntas de las comisiones constitucionales” [Sentencia C-044 de 2002]. Esto,
para precisar que la simultaneidad impone mantener la discusión del proyecto en
los términos en que fue aprobado en comisiones conjuntas, de manera que la
posibilidad de incluir artículos nuevos esta condicionada a que el tema en él
tratado haya sido abordado por las dos plenarias directa o indirectamente. Es
esta circunstancia, y ninguna otra, la que legitima la intervención de las
comisiones de conciliación, en el evento en que un artículo sea aprobado por
una Cámara e ignorado por la otra”.
En consecuencia, como fue indicado en las sentencias
C-1056 de 2003 y C-312 de 2004, el principio de identidad relativa limita el
margen de modificación de los proyectos de ley con el propósito de asegurar que
tales reformas no concluyan en una “enmienda total” que impida el
reconocimiento de la iniciativa en el trámite precedente. Así pues, este
mandato proscribe aquellas transformaciones que constituyan un “texto
alternativo” a la propuesta que pretenden modificar, razón por la cual,
debido a las dimensiones de la enmienda planteada, según ha sido dispuesto por
el artículo 179 de la Ley 5ª de 1992, deben ser trasladadas a la respectiva
comisión constitucional permanente para que agote el trámite ordinario de
aprobación desde el primer debate[51].
Ahora bien, estos requisitos son los de carácter
general que se aplican para la aprobación de las leyes. Tratándose de la
aprobación de la Ley del Plan de Desarrollo Económico y Social, existe una disposición
especial, el artículo 22 de la Ley 152 de 1994, cuyo segundo inciso se refiere
expresamente a la inclusión de modificaciones al proyecto durante el segundo
debate en las sesiones plenarias, estableciendo que ese caso  “no será
necesario que el proyecto retorne a las comisiones pero se requerirá siempre la
aprobación de la otra Cámara.” Más adelante se añade que “(e)n caso de
que esta última no las apruebe, o le introduzca modificaciones, se nombrará una
comisión accidental integrada por miembros de ambas Cámaras que dirimirá el
desacuerdo y someterán nuevamente el texto a aprobación en la plenaria
correspondiente.”  Se ha entendido que esta previsión especial corrobora
que la inclusión de artículos nuevos por parte de una sola de las plenarias del
Congreso no origina la inconstitucionalidad del artículo así incluido, a
condición de que el tema o materia general sobre el cual este versa, haya sido
tratado por las comisiones y por la otra plenaria, y corresponda al de la ley[52].
En cuanto al alcance del principio de identidad y de
consecutividad en el trámite de la Ley del Plan de Desarrollo, esta Corporación
se pronunció in extenso en la sentencia C-305 de 2004. Sostuvo en primer
lugar que en la medida en que dicha ley contiene las metas y prioridades en
materia de política económica, social y ambiental en el cuatrienio presidencial
en curso, y las estrategias presupuestales y normativas ideadas para
alcanzarlas, estos serían los ejes temáticos del proyecto, de manera tal que
cualquier meta o programa y cualquier estrategia capaz de llevarlos a efecto
tendrían una relación de conexidad con el asunto que se regula en la
Ley del Plan, y por lo cual el Congreso podría introducir todo tipo de metas y
estrategias durante el trámite legislativo. Sin embargo, en la referida
sentencia se encontró que tanto la
Constitución como la Ley Orgánica fijan algunos límites a esta libertad
congresional; por una parte los  artículos 341 de la
Carta y 22 de la Ley 152 de 1994, señalan que el Congreso puede modificar “el
Plan de Inversiones”; al paso que el artículo 23 de esta última Ley contempla
que durante el trámite legislativo Gobierno puede modificar “cualquiera de las
partes del Plan Nacional de Desarrollo”. En consecuencia “es más amplia la
facultad de introducir modificaciones que se le reconoce al Gobierno que al
Congreso, pues este último sólo puede hacerlo en materia de «Plan de
Inversiones», distinción que resulta del hecho de que el Ejecutivo de turno ha
sido elegido con fundamento en un programa de  gobierno concreto propuesto a
los electores, por lo cual la posibilidad de llevarlo a ejecución debe serle
respetada”.
Concluyó así su análisis esta Corporación en la
sentencia tantas veces citada:
Recapitulando, si bien respecto del proyecto de ley
del plan existen límites a la facultad congresional de introducir adiciones
bajo la forma de artículos nuevos, (sólo puede modificar el Plan de
Inversiones, debe mantenerse el equilibrio presupuestal, en algunos casos se
requiere aval gubernamental), también es cierto que cualquier disposición nueva
que contenga estrategias presupuestales o normativas coherentes con las metas,
prioridades y políticas  definidas en el inicial proyecto gubernamental debe
ser admitida, pues se refiere al mismo tema propuesto desde el comienzo del
trámite, siempre y cuando esté en una relación de conexidad directa y no
eventual o mediata.  En tal virtud, si una estrategia concreta y particular
recogida en un artículo nuevo es directa e inmediatamente conducente para la
realización de la política económica, social y ambiental que deberá presidir la
función pública durante el cuatrienio de vigencia de la ley del Plan,
contemplada desde el inicio del trámite del proyecto, tal artículo nuevo tiene
una relación de conexidad teleológica con ésta última y por lo tanto guarda un
vínculo razonable con el tema central del debate.
Así pues, la inclusión de artículos nuevos durante el
segundo debate parlamentario resulta constitucionalmente posible, según las
normas generales y especiales que regulan la aprobación de la
Ley del Plan, siempre y cuando se observe el principio de identidad temática
que en materia de planeación ha sido explicado en las líneas anteriores. De
esta manera, los artículos que se incluyeron por las plenarias de las cámaras
legislativas durante el proceso de aprobación de la
Ley 812 de 2003 debían contener instrumentos presupuestales o normativos
directa e inmediatamente adecuados para llevar a efectos las políticas,
programas, proyectos o metas contenidos en el inicial proyecto gubernamental.
Si su alcance no fuera éste, no podrían haber sido incluidos en el segundo
debate, so pena de desconocer lo dispuesto por el artículo 158 superior.
En consecuencia, de conformidad con los principios de
identidad flexible y de consecutividad antes expuestos las plenarias de las
Cámaras pueden introducir artículos nuevos al proyecto de ley del Plan Nacional
de Desarrollo una vez surtido el primer debate por las comisiones
constitucionales permanentes, siempre y cuando se trate de normas de carácter
instrumental que guarden relación con las políticas,  las metas y los programas
contenidos en la Parte General del proyecto originalmente presentado por el
Gobierno.
Concluida la exposición del alcance de los principios
de unidad de materia, identidad y consecutividad, resta por estudiar lo
relacionado con el aval del Gobierno a las modificaciones introducidas por el
Congreso al Plan de Inversiones durante el trámite legislativo del Plan de
Desarrollo.
5. La iniciativa legislativa reservada en
materia del proyecto de Ley del Plan Nacional de Desarrollo.
En buena medida la
Ley del Plan Nacional de Desarrollo constituye la concreción legislativa del
programa de gobierno propuesto por el primer mandatario, de ahí que sean
explicables las restricciones que impone la
Carta de 1991 al Congreso durante el trámite de esta ley. En primer lugar cabe
recordar que de conformidad con el segundo inciso del artículo 154
constitucional, la ley que aprueba el Plan Nacional de Desarrollo e inversiones
públicas cuenta con iniciativa gubernamental exclusiva. A lo anterior se añade que la libertad de configuración del
Congreso de la República durante el trámite de esta ley cuenta con una doble
restricción. Por una parte, el último inciso del artículo 341 constitucional[53]
ha sido entendido en el sentido que por iniciativa de los congresistas sólo
puede ser modificado el Plan de Inversiones. Es decir, que le esta vedado a los
miembros de la rama legislativa alterar la
Parte General del Plan y por ende modificar, enmendar o adicionar los
propósitos y objetivos nacionales de largo plazo, las metas y prioridades de la
acción estatal a mediano plazo y las estrategias y orientaciones  generales de
la política económica, social y ambiental contenidos en el proyecto presentado
por el Gobierno.
Pero a su vez los cambios que puede introducir el
Congreso al Plan de Inversiones son limitados. Por una parte las modificaciones
implementadas deben respetar el equilibrio financiero, adicionalmente “cualquier
incremento en las autorizaciones de endeudamiento solicitadas en el proyecto
gubernamental o inclusión de proyectos de inversión no contemplados en él,
requerirá el visto bueno del Gobierno Nacional” (Inciso final artículo 341
de la C. P.).
La jurisprudencia constitucional ha interpretado de
manera restrictiva la exigencia del aval gubernamental, pues ha entendido que éste
sólo se requiere respecto a las materias expresamente mencionadas en el
precepto constitucional, esto es, (i) el incremento de las autorizaciones de
endeudamiento y (ii) los nuevos proyectos de inversión, mientras que las
restantes modificaciones introducidas por el Congreso no es necesario que
cumplan este requisito.
En este sentido se sostuvo en la sentencia C-305 de
2004:
Otra limitación deviene de la prescripción constitucional
según la cual las modificaciones al Plan de Inversiones deben mantener el
equilibrio financiero (C.P art. 341, Ley orgánica art. 22). Además, cualquier
incremento en las autorizaciones de endeudamiento solicitadas en el proyecto
gubernamental o cualquier inclusión de proyectos de inversión no contemplados
en él, requerirá el visto bueno y escrito del Gobierno Nacional. No obstante,
interpretando contrario sensu estas normas, debe admitirse que las demás
modificaciones al plan de inversiones no requieren dicho visto bueno
gubernamental.
El visto bueno del Gobierno Nacional en materia del
incremento de las autorizaciones de endeudamiento o de la inclusión de
proyectos de inversión no previstos originalmente en el proyecto presentado
ante el Congreso aparece formalizado por el artículo 22 de la
Ley Orgánica del Plan de Desarrollo con el siguiente tenor:
Artículo 22. Modificaciones por parte del Congreso. En
cualquier momento durante el trámite legislativo, el Congreso podrá introducir
modificaciones al Plan de Inversiones Públicas, siempre y cuando se mantenga el
equilibrio financiero. Para las modificaciones o la inclusión de nuevos
programas o proyectos de inversión, se requerirá aprobación por escrito del
Gobierno Nacional por conducto del Ministro de Hacienda y Crédito Público.
Nótese entonces que la
Ley Orgánica del Plan Nacional de Desarrollo complementa el alcance del
precepto constitucional, pues precisa el modo de otorgar el aval del Gobierno
–por escrito- y la autoridad encargada de concederlo –el Ministerio de Hacienda
y Crédito Público-, precisiones que por estar contenidas en una disposición
legislativa de carácter orgánico, la cual precisamente regula el trámite
legislativo del proyecto de ley del Plan Nacional de Desarrollo, se entiende
que hacen parte del parámetro de control constitucional en lo concerniente a
esta especifica materia.
Sin embargo, el artículo en mención de la
Ley Orgánica del Plan Nacional de Desarrollo debe ser entendido en el sentido
antes anunciado, es decir, no todas las modificaciones introducidas al Plan de
Inversiones requieren el aval escrito del Ministro de Hacienda y Crédito
Público sino solamente aquellas señaladas por el artículo 341 constitucional.
Se tiene entonces que el aval gubernamental a los
artículos propuestos por los congresistas, mediante los cuales se introduzcan
nuevos proyectos de inversión o se incremente el monto de las autorizaciones de
endeudamiento solicitadas por el Gobierno Nacional, está sujeto a formalidades
más exigentes, y en esa medida no son aplicables los criterios establecidos por
la jurisprudencia de esta Corporación en torno a esta figura en el trámite de
proyectos de ley de otra naturaleza[54].
Hechas las anteriores anotaciones sobre la figura del
aval gubernamental en el trámite del Proyecto de Ley del Plan Nacional de
Desarrollo, a continuación pasará a examinarse la constitucionalidad de las
disposiciones demandadas  respecto de los cargos formulados por el actor.
6. El examen de constitucionalidad de los artículos
105, 137, 141 y 146 de la Ley 1151 de 2007.
Debido a que el cargo de vulneración del principio de
unidad de materia es común a la mayoría de los artículos demandados, antes de
abordar su examen de constitucionalidad es preciso hacer una breve descripción
de la estructura de la Ley 1151 de 2007 y de los principales objetivos, metas,
estrategias y programas en ella señalados, con la finalidad de establecer si
existe conexidad directa e inmediata entre los preceptos de carácter
instrumental demandados y la parte general de la
Ley del Plan Nacional de Desarrollo.
El texto definitivo de la
Ley 1151 de 2007 contiene algunos artículos iniciales –los cuales no aparecen
agrupados bajo ningún título-, y un Título II denominado Plan de Inversiones
Públicas. Este título comprende a su vez los siguientes capítulos: Capitulo
I (Proyección de los recursos financieros), Capítulo II (Descripción de los
principales programas de inversión), Capítulo III (presupuestos plurianuales),
Capítulo IV (mecanismos para la ejecución del plan), Capítulo V (Disposiciones
finales). A su vez el Capítulo IV se divide las siguientes secciones, a saber:
Sección I (Disposiciones generales), Sección Dos (Justicia  seguridad), Sección
Tres (Desarrollo rural sostenible), Sección Cuatro (Desarrollo social), Sección
Quinta (infraestructura y energía sostenible), Sección Seis (Desarrollo
empresarial), Sección Siete (Desarrollo urbano y política ambiental), Sección
ocho (Desarrollo territorial y grupos étnicos), Sección nueve (regalías),
Sección diez (Inversiones y finanzas públicas). Las disposiciones acusadas se
encuentran se encuentran en el Capítulo IV Sección Siete (artículo 105) y en el
capítulo V (artículos 137, 141 y 146) de la
Ley 1151 de 2007.
Del esquema antes descrito se desprende que los
artículos 1, 2, 3 y 4 de la citada Ley constituyen la
Parte General, compresión a la que también conduce la interpretación a rubrica
de las respectivas disposiciones, pues el artículo 1 se denomina “Objetivos
del plan de desarrollo”, el artículo 2 “Consideraciones macroeconómicas”,
el artículo 3 “Incorporación del documento «Estado Comunitario desarrollo
para todos» al Plan de Desarrollo 2006-2010”
y el artículo 4 “Vinculación y armonización de la planeación nacional con la
territorial”.
Por otra parte el artículo sexto, contenido en el
Capítulo II del Título II, describe los principales programas de inversión al
igual que las estrategias y las metas de cada uno de ellos, de manera tal que
ha de entenderse que esta disposición también hace parte de la parte general
del Plan.
Adicionalmente, en virtud de la remisión expresa que
hace el artículo 3[55] de la
Ley del Plan Nacional de Desarrollo ha de entenderse que las metas,
estrategias, políticas y programas del Gobierno contenidos en el documento “Estado
comunitario desarrollo para todos”, elaborado por la
Presidencia de la República y el Departamento Nacional de Planeación están
incorporados al texto de la Ley 1151 de 2007.
A continuación se hará relación de los principales
objetivos, programas, metas y estrategias señalados en las anteriores
disposiciones. El artículo 1º de la
Ley define los siguientes objetivos principales del Plan de Desarrollo: (i)
mantener el crecimiento económico alcanzado recientemente y (ii) complementarlo
con una noción más amplia de desarrollo. La misma disposición da cuenta de los
siguientes objetivos esenciales los cuales se transcriben literalmente:
a) Un Estado Comunitario: desarrollo para todos, que
promueva el bien común, tenga presente que la actividad pública sólo se concibe
en beneficio de los gobernados, auspicie y permita la participación ciudadana
en las decisiones públicas y en su ejecución y control, garantice eficiencia,
equidad y transparencia en las acciones oficiales y facilite el acceso a la
información en aras de difundir un entorno de confianza y una consciencia clara
sobre las posibilidades y limitaciones institucionales;
b) Una política de defensa y seguridad democrática que
comprenda acciones y estrategias dirigidas a garantizar el control del
territorio, combatir frontalmente las drogas y el crimen organizado, garantizar
la seguridad ciudadana, solucionar el flagelo del desplazamiento de la
población, proteger y garantizar el respeto de los derechos humanos, procurar
la reconciliación, vincular a los entes territoriales en el marco de una
estrategia global y diseñar y promover un modelo de desarrollo y paz. El
Congreso recomienda no descartar el intercambio humanitario y la negociación
del conflicto interno armado;
c) Una política de promoción de reducción de la pobreza
y promoción del empleo y la equidad que conduzca a soluciones eficaces contra
la pobreza y la vulnerabilidad, el desempleo, las deficiencias de cobertura y
calidad en la seguridad social, las deficiencias de cobertura y calidad de la
educación, la imposibilidad de acceso de los marginados a los servicios
financieros, las asimetrías e insuficiencias en el desarrollo urbano, las
limitaciones en el acceso a la vivienda propia, las limitaciones en los
servicios y suministros de agua potable, energía y transporte, las limitaciones
de la población marginada acceso a la informática y el flagelo de los altos
niveles de pobreza rural; siendo prioridad teniendo en cuenta las regiones y
grupos poblaciones más rezagados y vulnerables como son las personas en situación
de desplazamiento, las personas con algún tipo de discapacidad, los
desplazados, discapacitados, madres gestantes, madres cabeza de hogar, primera
infancia, persona mayor, habitantes de la calle, adulto mayor, afrocolombianos
e indígenas, entre otros. Realizando programas especiales de sensibilización
para la promoción de empleo y la generación de unidades productivas de estas
poblaciones;
d) Una política encaminada al crecimiento económico
alto y sostenido: la condición para un desarrollo con equidad, como condición
indispensable para un desarrollo equitativo, con criterios enmarcados dentro de
la Agenda Interna: Desarrollo en ciencia, tecnología e innovación, con
fortalecimiento empresarial, especialmente en el sector agropecuario y en el
marco del emprendimiento y la competitividad; con énfasis en la formación de
capital humano, en especial en maestrías y doctorados; con un crecimiento en la
infraestructura, en especial en el transporte, abastecimiento energético y las
tecnologías de la comunicación, y un marco institucional y político que sea
propicio para el crecimiento;
e) Una gestión ambiental y del riesgo que promueva el
desarrollo sostenible, sustentado en la articulación adecuada de las
dimensiones económica, social y ambiental. Así mismo, una gestión de riesgo
orientada no sólo a la atención, sino prioritariamente a la prevención;
f) Un mejor Estado al servicio del ciudadano en el
cual se consoliden el modelo democrático y los mecanismos de participación, se
reestructure y fortalezca la administración de justicia, se posibilite la
intervención del Estado a través de funciones de planeación, promoción,
regulación, control y participación en actividades empresariales y en un marco
de eficiencia y transparencia. Además, se buscará mejorar la calidad y eficacia
del ejercicio de control fiscal para la correcta inversión y manejo de recursos
del Estado;
g) Una política que tenga en cuenta las dimensiones
especiales del desarrollo en aspectos tales como el período de gestación de las
madres de Colombia, la protección de la primera infancia, la equidad de género;
la protección y el estímulo de la juventud; la formulación de programas
específicos en relación con los grupos étnicos y las relaciones
interculturales; la implementación de estrategias de desarrollo regional que
fortalezcan la descentralización; la ampliación y consolidación del
conocimiento y la innovación tecnológica para contribuir a la transformación
productiva y social del país; el incremento de los entornos propicios y
mecanismos para fomentar la cultura, el deporte, la recreación y la actividad
física como instrumentos que contribuyen para el desarrollo de la paz; el
diseño de políticas específicas para armonizar el desarrollo económico con la
dinámica demográfica; la promoción de la economía solidaria; y el respaldo, de
modo decidido, a la integración económica latinoamericana, sudamericana y
andina.
Posteriormente el artículo 6 de la misma ley da cuenta
de los siguientes programas de inversión:
1. ESTADO COMUNITARIO: DESARROLLO PARA TODOS
2. POLITICA DE DEFENSA Y SEGURIDAD DEMOCRATICA
2.1 Hacia la consolidación de la
Política de Seguridad Democrática
2.2 Desplazamiento forzado, derechos humanos y
reconciliación
3. REDUCCION DE LA
POBREZA Y PROMOCION DEL EMPLEO Y LA EQUIDAD
3.1 Pobreza y población vulnerable
3.2 Inserción de las familias en el sistema de
protección social
3.3 Sistema de Protección Social
3.3.1 Mejorar la accebilidad a servicios de salud y la
capacidad de respuesta del Estado a las emergencias y desastres
3.4 Banca de las oportunidades
3.5 Ciudades amables
3.6 Infraestructura para el desarrollo
3.7 Equidad en el campo
4. CRECIMIENTO ALTO Y SOSTENIDO: LA
CONDICION PARA UN DESARROLLO CON EQUIDAD
4.1 Consideraciones macroeconómicas
4.2 Agenda Interna: estrategia de desarrollo
productivo
4.3 Consolidar el crecimiento y mejorar la
competitividad del sector agropecuario
5. GESTION AMBIENTAL Y DEL RIESGO QUE PROMUEVA EL
DESARROLLO SOSTENIBLE
5.1 Una gestión ambiental que promueva el desarrollo
sostenible
5.2 Gestión del riesgo para la prevención y atención
de desastres
6. UN MEJOR ESTADO AL SERVICIO DE LOS CIUDADANOS
6.1 Los requisitos del Estado comunitario
6.1.1 Consolidación del modelo democrático
6.1.2 Justicia eficaz y cercana al ciudadano
6.1.3 Optimo servicio consular y atención al migrante
6.2 Los retos del Estado Comunitario
6.2.1 Modelo administrativo para la intervención
económica del Estado
6.2.2 Estado eficiente y transparente
7. DIMENSIONES ESPECIALES DEL DESARROLLO
7.1 Equidad de género
7.2 Juventud
7.3 Grupos étnicos y relaciones interculturales
7.4 Dimensión regional
7.5 Ciencia, tecnología e innovación
7.6 Cultura, deporte, recreación y desarrollo
7.7 Demografía y desarrollo
7.8 Sector de la economía solidaria
7.9 Política exterior y migratoria
Por su parte el documento “Estado comunitario
desarrollo para todos” establece objetivos muy similares a los contenidos
en el artículo primero de la Ley 1151 de 2007 y en cuanto a los principales
programas de inversión, metas y estrategias no difiere sustancialmente del
texto final del artículo 6 de la Ley de Plan Nacional de Desarrollo.
Hecho al anterior bosquejo de la
Ley del Plan Nacional de Desarrollo pasará a examinarse la constitucionalidad
de las disposiciones acusadas.
6.1. El examen de constitucionalidad del artículo 105
de la Ley 1151 de 2007.
Respecto de el artículo 105 se examinarán los
siguientes cargos (i) si vulnera la unidad de materia porque no guarda
conexidad directa o inmediata con los planes y objetivos señalados en la parte
general de la Ley 1151 de 2007, (ii) si este precepto infringe la unidad de
materia porque hace referencia a las potestades sancionadoras de las empresas
de servicios públicos domiciliarios y se encuentra en la sección VII de la
Ley la cual se titula “Desarrollo urbano y política ambiental”, (iii)
si en su trámite fueron vulnerados los principios de consecutividad y de
identidad.
Tal como se consignó en un acápite precedente, el
principio de unidad de materia en la Ley del Plan de Desarrollo debe examinarse
de acuerdo a la especial conformación de este cuerpo normativo, de manera tal
que la identidad temática se exige respecto de las disposiciones de carácter
instrumental contenidas en el Plan de inversiones las cuales deben tener “aptitud
sustancial directa e inmediata para realizar los planes y programas y las metas
generales” señalados en la parte general del Plan, pues de no ser así han
de ser consideradas extrañas a la materia de una ley cuatrienal de planeación.
La conexidad que se exige entre las normas
instrumentales y la parte general del Plan de desarrollo debe ser directa
e inmediata, por lo tanto aquellas disposiciones que solo guarden una
relación indirecta, eventual o mediata con las normas que establecen los
programas y proyectos en el Plan Nacional de Desarrollo y con aquellas otras
que especifican los recursos para su ejecución, han de ser consideradas
extrañas al cuerpo normativo y en consecuencia trasgresoras del principio de
unidad de materia. En definitiva aquellas disposiciones de carácter
instrumental que no sean inequívocamente efectivas para la realización de
los programas y proyectos contenidos en la parte general del plan, o que de
manera autónoma no establezcan condiciones suficientes para la materialización
de las metas y objetivos trazados en el plan, vulneran el principio de unidad
de materia.
No cabe duda que el artículo 105 de la
Ley 1151 de 2007 es una disposición de carácter instrumental, el tenor literal
del citado enunciado normativo es el siguiente:
ARTÍCULO 105. SANCIONES Y PROCEDIMIENTOS EN
SERVICIOS PÚBLICOS. Las empresas deberán establecer condiciones uniformes
del contrato, las sanciones pecuniarias que impondrán a los usuarios o
suscriptores por el incumplimiento de las obligaciones que el contrato de
prestación de servicios impone, de conformidad con la ley. Así mismo, en el
contrato, la empresa determinará la manera de establecer la cuantía de las
sanciones y el procedimiento para su imposición. En todo caso, la actuación
deberá adelantarse con las garantías propias del debido proceso.
Habría entonces que establecer su conexidad directa e
inmediata con la Parte General del Plan. En principio de acuerdo a la
descripción realizada en el acápite precedente es claro que concederles
potestad sancionadora a las empresas de servicios públicos domiciliarios no
guarda relación con ninguno de los objetivos señalados en el artículo 1º de la
Ley ni con los programas, objetivos, metas y estrategias señalados en el
artículo 6º ni en el documento “Estado comunitario desarrollo para todos”.
En efecto, si bien en el programa “Ciudades
amables” se hace mención de una estrategia de agua potable y saneamiento,
esta estrategia en principio se dirige a la coordinación del manejo de los recursos
estatales con miras a la ampliación de la cobertura en el servicio público de
agua potable y alcantarillado. Las otras referencias que se hace a las empresas
de servicios públicos domiciliarios en este programa son puntuales y se
refieren a que las inversiones de las Corporaciones Autónomas Regionales en el
sector de agua potable y saneamiento básico, podrán ser entregadas a las
empresas de servicios públicos. En el mismo programa se hace de la estrategia
de acceso a los servicios públicos domiciliarios de energía eléctrica y gas
combustible, y al respecto se consigna que “el Gobierno Nacional avanzará en
la consolidación del marco regulatorio de las actividades de distribución y
comercialización de energía eléctrica y, en el proceso de normalización de la
prestación del servicio de energía eléctrica en áreas donde la prestación y
cobro del servicio sea difícil”. En el programa de “Infraestructura para
el desarrollo” se menciona que el Gobierno implementará mecanismos para la
mejor focalización de los servicios públicos domiciliarios. Igualmente en el
programa de “Equidad en el campo” se menciona como política el acceso a
los servicios públicos domiciliarios con el propósito de mejorar las
condiciones de vida de los campesinos. Las restantes alusiones a los servicios
públicos domiciliarios contenidas en la Ley 1151 de 2007[56]
tampoco tienen conexidad directa e inmediata con la potestad sancionadora
regulada por la disposición en comento.
De lo anterior se concluye que el artículo 105 de la
Ley 1151 de 2007 no guarda relación de conexidad directa e inmediata con los
objetivos, programas, metas y estrategias señalados en la
Ley 1151 de 2007, ninguno de los cuales hace referencia a las relaciones entre
los usuarios y las empresas prestadoras de servicios, ni a los contenidos del
contrato de condiciones uniformes, razón por la cual vulnera el principio de
unidad de materia y será por lo tanto declarada inexequible.
Ahora bien, de la vulneración del principio de unidad
de materia se colige igualmente la vulneración del principio de identidad
flexible y de consecutividad, pues se trata de una disposición de carácter
instrumental que fue introducida en el debate en plenaria[57]
y que no guarda relación con
las políticas,  las metas y los programas contenidos en la
Parte General del proyecto de Plan Nacional de Desarrollo originalmente presentado
por el Gobierno.
Respecto del cargo formulado por el demandante
consistente en que la disposición acusada vulnera el principio de unidad de
materia porque esta contenida en una sección de la
Ley 1151 de 2007 denominado “Desarrollo urbano y política ambiental”
con cuya titulación no guarda relación alguna, es necesario aclarar que se
trata de un defecto de técnica legislativa que no tiene entidad suficiente para
configurar un vicio en el procedimiento de formación de la
Ley del Plan Nacional de Desarrollo pues no constituye una vulneración del
principio de unidad de materia ni una vulneración del principio de congruencia
entre el título de la ley y su contenido.
6.2. El examen de constitucionalidad del artículo 137
de la Ley 1151 de 2007.
Respecto de esta disposición se indagará (i) si
vulnera el principio de unidad de materia porque no tiene conexidad directa o
inmediata con los planes y objetivos señalados en la parte general de la
Ley 1151 de 2007, (ii) si implica la ejecución de un gasto público y no obtuvo
la “conformidad del Gobierno para su tramitación”  y en
consecuencia desconoce lo señalado por el artículo 341 constitucional y el
artículo 22 de la Ley 152 de 1994.
El texto de la disposición acusada es el siguiente: ARTÍCULO
137. NUEVA SEDE DEL CONGRESO. Adquisición de predios, estudios, diseños,
construcción y dotación de la Nueva Sede del Congreso de la
República” y está inserta en el Capítulo V de la
Ley 1151 de 2007, el cual se titula “Disposiciones finales”.
Ahora bien, aunque esta disposición no tiene un
contenido deóntico claro, al parecer consagra un proyecto de inversión
específico consistente en la construcción de una nueva sede del Congreso de la
República, se trataría por lo tanto de una norma de carácter instrumental la
cual debe tener una relación de conexidad directa e inmediata con los
objetivos, programas, metas y estrategias contenidos en el Plan Nacional de
Desarrollo.
El documento “Estado comunitario desarrollo para
todos” elaborado por el Departamento Nacional de Planeación y la
Presidencia de la República -el cual, de conformidad con lo consignado en el
artículo 3 de la Ley 1151 de 2007 ha de entenderse incorporado a la
Parte General del Plan Nacional de Desarrollo- contiene en su componente sexto
titulado “Un mejor Estado al servicio de los ciudadanos”[58]
se enuncian los requisitos del Estado Comunitario y dentro de ellos se hace
mención expresa al fortalecimiento del sistema político, al fortalecimiento del
sistema electoral y al fortalecimiento del sistema de bancadas y de los
mecanismos de rendición de cuentas, no obstante a ninguno de estos contenidos pueda
adscribirse la disposición bajo estudio, pues en ninguno de ellos se hace
alusión alguna al mejoramiento de la planta física del Congreso de la
república. Las alusiones a
la rama legislativa del poder público contenidas en el cuerpo de la
Ley 1151 de 2007 las otras disposiciones son puntuales y por regla general
hacen referencia a la necesidad de adelantar reformas constitucionales o
legislativas[59].
Se concluye por lo tanto que el artículo 137 de la
Ley 1151 de 2007 vulnera el principio de unidad de materia porque no guarda
conexidad directa e inmediata con los objetivos, programas, metas y estrategias
contenidos en este cuerpo normativo, razón por la cual será declarado
inexequible, sin que sea necesario abordar el estudio del otro cargo propuesto
por el demandante.
6.3. El examen de constitucionalidad del artículo 141
de la Ley 1151 de 2007.
Esta disposición será examinada respecto de las
siguientes cuestiones: (i) si vulnera el principio de unidad de materia porque
no tiene conexidad directa o inmediata con los planes y objetivos señalados en
la parte general de la Ley 1151 de 2007, (ii) si implica la ejecución de un
gasto público y no obtuvo la “conformidad del Gobierno para su tramitación” y
en consecuencia desconoce lo señalado por el artículo 341 constitucional y
por el artículo 122 de la Ley 152 de 1994.
El tenor literal del precepto objeto de examen es el
siguiente: “ARTÍCULO 141. CENTRO DE ALTOS ESTUDIOS LEGISLATIVOS. Cuyo objeto
principal será realizar investigaciones y actividades de formación, asesoría,
capacitación y divulgación en asuntos propios de las actividades de la
Rama Legislativa. El Centro tendrá sede en las instalaciones del edificio
Nuevo del Congreso. El Centro tendrá el apoyo institucional de la
Escuela Superior de Administración Pública y la participación del proyecto
ARCA /Articulación Congreso Academia)” y aparece en el Capítulo V
(Disposiciones finales) de la Ley 1151 de 2007.
Nuevamente se trata de un precepto sin un claro
contenido deóntico, sin embargo, de su lectura se desprende que se trata de una
disposición de carácter instrumental que hace referencia a un centro de altos
estudios legislativos, encargado de realizar investigaciones y actividades de
formación, asesoría, capacitación y divulgación en temas relacionados con el
Congreso de República; por lo tanto es preciso verificar si guarda una relación
de conexidad directa e inmediata con los objetivos, programas, metas y estrategias
señalados en la parte general de la Ley del Plan Nacional de Desarrollo.
Como se hizo mención en el acápite precedente, el documento “Estado comunitario
desarrollo para todos” elaborado por el Departamento Nacional de Planeación
y la Presidencia de la República -el cual, de conformidad con lo consignado en
el artículo 3 de la Ley 1151 de 2007 ha de entenderse incorporado a la
Parte General del Plan Nacional de Desarrollo- contiene en el componente
sexto, titulado “Un mejor Estado al servicio de los ciudadanos”[60],
los requisitos del Estado Comunitario y dentro de ellos se hace mención
expresa al fortalecimiento del sistema político, al fortalecimiento del sistema
electoral y al fortalecimiento del sistema de bancadas y de los mecanismos de
rendición de cuentas, para la realización de todos estos propósitos se hace
referencia específica a la necesidad de adelantar estudios y evaluaciones
periódicas de los resultados de las reformas adelantadas en los últimos años,
con la finalidad de presentar propuestas legislativas en la materia, lo que
justifica la creación de un centro de Altos Estudios Legislativos encargado de
adelantar tales pesquisas.
En consecuencia la disposición acusada no vulnera el
principio de unidad de materia porque guarda conexidad directa e inmediata con los
objetivos señalados en el documento “Estado comunitario desarrollo para todos”, el cual es uno de los componentes de la
Parte General del Plan Nacional de Desarrollo.
Ahora bien, la disposición bajo estudio sin duda
constituye una norma instrumental de la Ley del Plan de Desarrollo y no se
encontraba en el proyecto originalmente presentado por el Gobierno, se trata
por lo tanto de una modificación introducida por el Congreso durante el trámite
del proyecto de ley[61], es menester por lo
tanto definir si se trataba de una disposición que requería del aval gubernamental.
Como ante se dijo esta Corporación ha interpretado de
manera restrictiva el alcance de los artículos 341 constitucional y 22 de la
Ley 152 de 1994 en el sentido que de las modificaciones introducidas al Plan
de Inversiones durante el trámite del Proyecto de Ley del Plan Nacional de
Desarrollo sólo los incrementos a las autorizaciones de endeudamiento
solicitadas en el proyecto gubernamental y los nuevos proyectos de inversión
requieren el visto bueno del Ministro de Hacienda y Crédito Público.
Salta a la vista que el artículo demandado no hace
referencia a un incremento de una partida de endeudamiento sin embargo queda la
cuestión de si se trata de un nuevo proyecto de inversión, opinión defendida
por el  demandante y por el Ministerio Público, pero que esta Sala no comparte.
En primer lugar cabe señalar que ni constitucional ni
legalmente ha sido definido que ha de entenderse como proyecto de inversión
en la Ley del Plan Nacional de Desarrollo, en esa medida encuentra esta
Corporación que no toda disposición cuya ejecución pueda implicar un gasto
público ha de entenderse como un proyecto de inversión.  De la lectura del
artículo 339 constitucional se desprende que los proyectos de inversión deben
estar incluidos en los presupuestos plurianuales al igual que los recursos
requeridos para su financiación, por lo tanto una disposición de esta
naturaleza ha de reunir ciertas formalidades que no están presentes en el
artículo 141 demandado.
En efecto, aunque como antes se dijo el contenido
deóntico de este enunciado normativo no es claro, pues simplemente se limita a
hacer alusión al Centro de Altos Estudios Legislativos y a las funciones que
esta institución cumplirá, no por esa mención ha de entenderse que mediante
esta disposición se introdujo un nuevo proyecto de inversión al Plan de
Inversiones, pues la disposición bajo estudio no hace referencia específica a
la asignación de recursos públicos para el financiamiento del mencionado Centro,
ni aparece mencionada en los presupuestos plurianuales contenidos en el Plan de
Inversiones.
Por tal razón encuentra esta Corporación que el
artículo 141 demandado no introdujo un nuevo proyecto de inversión en el
trámite del Proyecto de Ley del Plan Nacional de Desarrollo, razón por la cual se
trataba de una disposición de carácter instrumental, la cual no requería para
su introducción durante el trámite legislativo del aval escrito del Ministerio
de Hacienda y Crédito Público.
6.4. El examen de constitucionalidad del artículo 146
de la Ley 1151 de 2007.
El examen de esta disposición se circunscribirá al
presunto desconocimiento de los principios de identidad y de consecutividad durante su trámite,
debido a que no se
encontraba en el proyecto de ley presentado inicialmente por el Gobierno y no
surtió primer debate en las comisiones conjuntas del Congreso.
Para resolver este interrogante esta Sala encuentra
que es relevante el precedente sentado en la sentencia C-377 de este año. En
efecto en la citada decisión al resolver el cargo relacionado con la supuesta
vulneración del principio de unidad de materia esta Corporación sostuvo que del cotejo entre los objetivos y
propósitos señalados en la parte general del Plan Nacional de Desarrollo, los
principales programas de inversión y el artículo 146 demandado, se evidencia
que éste ultimo tiene una conexidad directa e inmediata con los primeros. A
juicio de la Corte Constitucional tanto los objetivos y propósitos generales
como el artículo 146 de la Ley 1151 de 2007 se identifican en cuanto procuran
el mejoramiento en la prestación del servicio de seguridad social en salud, en
eficiencia y calidad, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 49 de la
Constitución, sin que hubiese mérito para considerar infringido el principio
de unidad de materia consagrado en el artículo 158 de la
Carta Política.
Como antes se dijo, el particular alcance del
principio de consecutividad y de identidad flexible en el procedimiento de
formación de la Ley del Plan Nacional de Desarrollo permite que durante el
trámite en las plenarias sea
posible introducir artículos nuevos al proyecto de ley, siempre y cuando se
trate de normas de carácter instrumental que guarden relación con los
objetivos, las políticas, las metas y los programas contenidos en la
Parte General del proyecto originalmente presentado por el Gobierno.
En cuanto al trámite de la disposición en cuestión se
tiene que ésta no aparece en el proyecto presentado por el Gobierno Nacional al
Congreso de la República[62], ni aparece en la
ponencia para primer debate del mentado proyecto[63],
por tal razón no surtió primer debate en las comisiones constitucionales
permanentes tercera y cuarta de la
Cámara de Representantes y del Senado, las cuales sesionaron conjuntamente
para tal efecto[64]. Fue introducida y
aprobada en el segundo debate en la plenaria del Senado de la
República como artículo nuevo[65] y finalmente la
Comisión accidental de Mediación la acogió en el texto conciliado[66].
En esa medida por tratarse el artículo demandado de
una disposición de carácter instrumental y por haber establecido esta
Corporación en la sentencia C-377 de 2008 que guarda relación de conexidad
directa e inmediata con los objetivos, los proyectos de inversión, las metas y
estrategias contenidos en la Parte general del Plan, la cual corresponde al
proyecto originalmente presentado por el Gobierno Nacional, es claro que durante
su trámite no se vulneraron los principios de identidad y de consecutividad,
pues podía ser introducido durante el iter legislativo.
VII. DECISION
En mérito de lo expuesto, la
Sala Plena de la Corte Constitucional, oído el concepto del señor Procurador
General de la Nación y cumplidos los trámites previstos en el Decreto 2067 de
1991, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la
Constitución,
RESUELVE
PRIMERO. Declararse INHIBIDA para examinar el artículo
150 de la Ley 1151 de 2007 “por
la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010”.
SEGUNDO. Declarar INEXEQUIBLES los  artículos 105 y 137
de la Ley 1151 de 2007 “por
la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010”.
TERCERO. Declarar EXEQUIBLES  los artículos 141 y 146
de la Ley 1151 de 2007 “por
la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010”, respecto de los cargos examinados en la
presente decisión.
CUARTO. ESTARSE A LO RESUELTO en la sentencia C-376 de 2008 respecto
de los artículos 155 y 156  de la Ley 1151 de 2007 “por la cual se expide el Plan Nacional
de Desarrollo 2006-2010”.
QUINTO. ESTARSE A LO RESUELTO en la sentencia C-377 de 2008 respecto
del artículo 146  de la Ley 1151 de 2007 “por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo
2006-2010”.
Cópiese, notifíquese, publíquese, comuníquese,
insértese en la Gaceta de la
Corte Constitucional y archívese el expediente.
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Presidente
JAIME ARAUJO RENTERÍA
Magistrado
Con salvamento parcial y aclaración de
voto
MANUEL JOSE CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
Ausente en comisión
JAIME CORDOBA TRIVIÑO
Magistrado
MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO
Magistrado
Ausente en comisión
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
NILSON PINILLA PINILLA
Magistrado
Con aclaración de voto
CLARA INÉS VARGAS HERNANDEZ
Magistrada
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
SALVAMENTO
PARCIAL Y ACLARACIÓN DE VOTO A LA
SENTENCIA C-539 DE 2008 DEL MAGISTRADO JAIME ARAÚJO RENTERÍA
INHIBICION DE LA
CORTE CONSTITUCIONAL-Improcedencia porque demanda cumplía requisitos y condiciones
para pronunciamiento de fondo (Salvamento parcial de voto)
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA EN LEY DEL
PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 2006-2010-Vulneración (Aclaración de voto)
LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO
2006-2010-Imposibilidad
de regular lo relativo a la estructura del estado y la administración pública
(Aclaración de voto)
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Se viola por la norma carecer de
conexidad con los propósitos, metas y programas del Plan Nacional de Desarrollo
(Aclaración de voto)
NORMA DE INTERVENCION ECONOMICA-Requiere señalamiento en ley específica
(Aclaración de voto)
Referencia: Expediente D-6906
Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 68,
105, 137, 141, 146, 150, 155 y 156 de la Ley 1151 de 2007, “por la cual se
expide el Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010”
Magistrado Ponente:
HUMBERTO
ANTONIO SIERRA PORTO
Con el respeto acostumbrado por las decisiones de esta Corte, me
permito manifestar mi disenso parcial frente a la decisión adoptada en esta
providencia, así como presentar aclaración de voto respecto de la misma, como
me permito exponer a continuación:
1. En primer término, el suscrito magistrado manifiesta su discrepancia
respecto de la decisión de inhibición contenida en el ordinal primero del
presente fallo, ya que considero que se daban las condiciones y requisitos para
que esta Corporación emitiera un pronunciamiento de fondo respecto del artículo
150 de la Ley 1151 de 2007 demandado.
2. En segundo lugar, debo manifestar mi acuerdo con la declaración de
inexequibilidad de los artículos 105 y 137 de la
Ley 1151 de 2007, contenida en el ordinal segundo de este fallo, pero mi
discrepancia frente a la declaración de exequibilidad de los artículos 141 y
146 de la Ley 1151 de 2007, por cuanto en concepto del suscrito magistrado
debían prosperar todos los cargos alegados en la demanda.
3. Finalmente y en cuanto a lo que se refiere a la declaratoria de
estarse a lo resuelto en la sentencia C-376 de 2008 respecto de los artículos
155 y 156 de la Ley 1151 de 2007, y la declaratoria de estarse a lo resuelto en
la sentencia C-377 de 2008 respecto del artículo 146 de la
Ley 1151 de 2007, contenidas en los ordinales cuarto y quinto de este fallo,
respectivamente, presento aclaración de voto en relación con estas decisiones
de cosa juzgada, por cuanto en su momento me aparté tanto de la decisión
adoptada en la sentencia C-376/08 en punto al tema de unidad de materia, como
de lo decidido en la sentencia C-377 de 2008.
Por consiguiente, reitero las razones presentadas en salvamento de voto
a la sentencia C-376 del 2008 en relación con los artículos 155 y 156 de la
Ley 1151 de 2007, las cuales siguen siendo válidas en el caso que hoy nos
ocupa:
“En concepto del suscrito magistrado, las
normas demandadas son inconstitucionales por violar el principio de
unidad de materia, ya que el Plan de Desarrollo Económico es una ley
omnipotente que pueda regular respecto de todos los temas, menos aún en lo
relativo a la estructura del Estado y de la administración pública.
El Constituyente ha definido la
Ley del Plan como un inventario de necesidades y recursos para atender éstas,
que ante la imposibilidad de satisfacerlas todas, debe establecer prioridades.
Definidas estas prioridades, el desarrollo normativo en la
Ley del Plan debe corresponder y tener una relación directa, inmediata y
específica al logro de dichas prioridades, lo cual significa, que los
instrumentos previstos por el legislador deben tener una vinculación o
conexidad necesaria, directa, inmediata y específica con las metas propuestas.
De conformidad con lo anterior, en mi
concepto, en este caso no ocurre así con las medidas contenidas en los
artículos 155 y 156 de la Ley del Plan, las cuales no tienen una conexión
necesaria, directa, inmediata y específica con los objetivos, prioridades y
proyectos de la Ley del Plan, razón por la cual se vulnera con ellas el
principio de unidad de materia. Así mismo, considero que los temas de que
tratan los artículos demandados han debido ser regulados mediante ley
ordinaria.”
Así mismo, me remito a los argumentos expuestos en salvamento de voto a
la sentencia C-377 del 2008, que me permito citar in extenso a
continuación:
“Con el respeto acostumbrado por las
decisiones mayoritarias de esta Corte, me permito manifestar mi discrepancia
frente a la decisión adoptada en esta providencia, ya que considero, en primer
término, que el artículo 146 de la Ley 1151 de 2007 no supera los cargos
presentados en la demanda relativos a la violación del principio de unidad de
materia, ya que esta norma carece de conexidad temática directa, inmediata y
específica con los propósitos, metas y programas del Plan Nacional de
Desarrollo.
Así mismo, el suscrito magistrado
considera que por ser el artículo 146 de la
Ley 1151 de 2007 una norma de intervención económica, requería del
señalamiento en una ley expedida de conformidad con el numeral 21 del artículo
150 de la
Constitución Política, de los lineamientos, criterios y parámetros básicos de
intervención.
Por consiguiente, a mi juicio la norma
acusada ha debido ser declarada inexequible por esta Corporación.”
Con fundamento en lo anterior, salvo parcialmente y aclaro mi voto a la
presente sentencia.
Fecha ut supra.
JAIME ARAÚJO RENTERÍA
Magistrado
[1] Folio 13 cuaderno principal del expediente.
[2] Folio 64 cuaderno principal del expediente.
[3] Folio 8 Cuaderno de intervenciones 1 del Expediente.
[4] Folio 11 Cuaderno de intervenciones 1 del Expediente.
[5] Folio 30 Cuaderno de intervenciones 1.
[6] Folio 32 Cuaderno de intervenciones 1.
[7] Folio 52 Cuaderno de intervenciones 1.
[8] Folio 67 Cuaderno de intervenciones 1.
[9] Folio 72 Cuaderno de intervenciones 1.
[10] Folio 88 Cuaderno de intervenciones 1.
[11] Folio 92 Cuaderno de intervenciones 1.
[12] Folio 133 Cuaderno de intervenciones 1.
[13] Folio 152-153 Cuaderno de intervenciones 1.
[14] Folio 12 Cuaderno de intervenciones 2.
[15] Folio 16 Cuaderno de intervenciones 2.
[16] Folio 20 Cuaderno de intervenciones 2.
[17] Folio 29 Cuaderno de intervenciones 2.
[18] Folio 34 Cuaderno de intervenciones 2.
[19] Folio 47 Cuaderno de intervenciones 2.
[20] Folio 47 Cuaderno de intervenciones 2.
[21] Folio 52 Cuaderno de intervenciones 2.
[22] Folio 52 Cuaderno de intervenciones 2.
[23] Folio 75 Cuaderno de Intervenciones 2.
[24] Folio 110 Cuaderno de Intervenciones 2.
[25] Folio 13 cuaderno principal del expediente.
[26] Folio 13 cuaderno principal del expediente.
[27] Es decir la demanda carece de los
requisitos de pertinencia y de especificidad tal como han sido descritos por la
jurisprudencia constitucional.
[28] Con salvamento de voto de los magistrados
Jaime Araujo Rentería y Humberto Antonio Sierra Porto.
[29] Salvamento de voto de los magistrados Jaime Araujo Rentería, Jaime
Córdoba Triviño y Humberto Antonio Sierra Porto.
[30] Así en la sentencia C-501 de 2001 sostuvo esta Corporación: «De
otro lado, también es pertinente aclarar que la violación del principio de
unidad de materia es un vicio de carácter material, puesto que el juicio
que debe hacer  el juez constitucional consiste esencialmente en examinar el
contenido normativo de la disposición acusada, con el fin de verificar que éste
guarde coherente relación con el estatuto legal del cual hace parte» (negrillas
fuera del texto).
[31] El poder judicial debe intervenir también en la etapa de
preparación del proyecto, de conformidad con lo indicado por el artículo 341 de
la Constitución Política, que al respecto prescribe que “El gobierno
elaborará el Plan Nacional de Desarrollo con participación activa de las
autoridades de planeación, de las entidades territoriales y del Consejo
Superior de la Judicatura y someterá el proyecto correspondiente al
concepto del Consejo Nacional de Planeación...”.
[32] Mediante la intervención de los representantes de las entidades
territoriales y de los sectores económicos, sociales, culturales, ecológicos y
comunitarios que hacen parte del Consejo Nacional de Planeación.
[33] Las cuales en todo caso tiene un alcance
limitado pues no pueden referirse a la Parte general del Plan d Desarrollo sino
exclusivamente al plan de inversiones.
[34] Sentencia C-305 de 2004.
[35] Ibidem.
[36] Ibidem.
[37] El tenor literal del numeral tercero del artículo 150 de la
Carta es el siguiente:
“Corresponde
al Congreso hacer las leyes. Por medio de ellas ejerce las siguientes
funciones:
(…)
3. Aprobar
el plan nacional de desarrollo y de inversiones públicas que hayan de
emprenderse o continuarse, con la determinación de los recursos y apropiaciones
que se autoricen para su ejecución, y las medidas necesarias para impulsar el
cumplimiento de los mismos”.
[38] Esta disposición recita: “El plan nacional de inversiones se
expedirá mediante una ley que tendrá prelación sobre las demás leyes; en
consecuencia, sus mandatos constituirán mecanismo idóneos para su ejecución  y
suplirán los existentes sin necesidad de la expedición de leyes posteriores
(…)”.
[39] En la sentencia C-305 de 2004 se consigna
al respecto: “Así pues, las estrategias para realizar
las metas y prioridades de la acción estatal definidas en la parte general del
Plan de Desarrollo no son solamente las de carácter eminentemente presupuestal,
sino que ellas también pueden consistir en normas jurídicas cuyo alcance
regulador favorezca la consecución de los objetivos que se pretende alcanzar.
Por ejemplo, dentro de estas estrategias cabe contemplar medidas tributarias de
fomento a ciertas actividades económicas que se juzgue necesario incentivar por
razones de interés general, tales como exenciones u otro tipo de beneficios.”
[40] Sentencia C-305 de 2004.
[41] Ibidem.
[42] Sentencias C-208 de 2005, C-238 de 2006, C-113 de 2003, C-1040 de
2005, C-724 de 2004, C-856 de 2005.
[43] Ver sentencias C-072 de 1999, C-044 de 2002, C-801 de 2003, C-1056
de 2003.
[44] Sentencia C-208 de 2005 “resulta contrario al principio de
consecutividad en la aprobación de las leyes que un texto propuesto en el seno
de las comisiones no sea sujeto al trámite correspondiente, sino que,
simplemente, se delegue su estudio a las plenarias de cada cámara, puesto que
tal situación, en la que la comisión correspondiente renuncia a su competencia
constitucional a favor de las plenarias, impide que se efectúe debidamente el
primer debate del proyecto de ley, desconociéndose con ello lo dispuesto en el
inciso 2º del artículo 157 C.P.”
[45] Sentencias C-801 de 2003, C-839 de 2003, C-1113 de 2003, C-1056 de
2003, C-1147 de 2003 y C-1152 de 2003, 1092 de 2003, C-312 de 2004, C-313 de
2004, C-370 de 2004, C-372 de 2004.
[46] Sentencia C-839 de 2003.
[47] El inciso segundo recita: “Durante el segundo debate cada Cámara
podrá introducir al proyecto las modificaciones, adiciones y supresiones que
juzgue necesarias.”
[48] El cual señala: Modificaciones. “De conformidad con lo dispuesto
en el artículo 160, inciso 2o., de la Constitución Política, cuando a un
proyecto de ley le sean introducidas modificaciones, adiciones o supresiones
durante el debate en Plenaria, éstas podrán resolverse sin que el proyecto deba
regresar a la respectiva Comisión Permanente”.
[49] Sentencia C-305 de 2004.
[50] Sentencias C-1488 de 2000, C-922 de 2001, C-950 de 2001, C- 801 de
2003, C-839 de 2003.
[51] Sentencia C-1056 de 2003, C-312 de 2004.
[52] Ver sentencia C-305 de 2004.
[53] Este precepto señala: “El Congreso podrá modificar el Plan de
Inversiones Públicas siempre y cuando se mantenga el equilibrio financiero.
Cualquier incremento en las autorizaciones de endeudamiento solicitadas en el
proyecto gubernamental o inclusión de proyectos de inversión no contemplados en
él, requerirá el visto bueno del Gobierno Nacional.”
[54] La Corte por ejemplo ha afirmado que dicho consentimiento debe
encontrarse probado dentro del trámite legislativo, aunque también ha sostenido
que no existen fórmulas sacramentales para manifestarlo (Sentencia C-266 de
1995). Incluso, en determinadas  circunstancias, se  ha aceptado que  ante la
ausencia de prueba escrita del aval dado por el Gobierno a una determinada
disposición durante el trámite legislativo,  se tome en cuenta  la mención que
al respecto se haya hecho en las  ponencias respectivas. Por ejemplo, se ha
entendido que se ha otorgado el aval  cuando  en el expediente legislativo
consta la presencia del Ministro en la sesión correspondiente y por  la
ausencia  en dicho trámite de elementos que contradigan el otorgamiento de
dicho aval (sentencia C-370 de 2004).
[55] Esta disposición recita:
ARTÍCULO 3o. INCORPORACIÓN DEL DOCUMENTO “ESTADO COMUNITARIO DESARROLLO PARA
TODOS” AL PLAN DE DESARROLLO 2006-2010. Téngase como parte integral de la parte
general del presente Plan Nacional de Desarrollo el documento anexo denominado
“Bases del Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010 Estado Comunitario: Desarrollo
para Todos”, elaborado por la Presidencia de la
República y el Departamento Nacional de Planeación, con la participación del
Consejo Superior de la Judicatura, con las modificaciones efectuadas por la
presente ley.
[56] Así por ejemplo en el programa “Crecimiento alto y sostenido”
se consigna que “Así mismo, de acuerdo con lo dispuesto por el Decreto 2696 de
2004, las Comisiones de Regulación continuarán implementando los mecanismos
para que los usuarios y agentes prestadores de los servicios públicos
participen en los procesos regulatorios, en los términos allí mencionados”, en
el programa “Modelo administrativo para la intervención económica del
Estado” se señala que con el objeto de consolidar el sector de los
servicios públicos domiciliarios es preciso mantener el Fondo Empresarial
creado por la Ley 812 de 2003, en el programa “Estado transparente” se hace
mención a la necesidad de implementar estrategias para  modificar las
percepciones ciudadanas sobre la
Administración, referidas a su ineficacia e ineficiencia, arbitrariedad,
corrupción, falta de continuidad, clientelismo, despilfarro y mal uso de los
servicios públicos. Para trabajar en esta línea, se proyecta la creación de un
Sistema Nacional de Servicio al Ciudadano.
[57] Del examen del expediente del procedimiento legislativo del
Proyecto de Ley 199 Senado 201 Cámara “por el cual
se expide el Plan Nacional de desarrollo e inversiones”, se observa que el enunciado normativo que terminaría por
convertirse en el artículo 106 de la Ley 1151 de 2007 no aparece en el proyecto
presentado por el Gobierno Nacional al Congreso de la
República, publicado en la Gaceta del Congreso No. 32 de febrero 8 de 2007.
Tampoco aparece en la ponencia para primer debate publicada en la
Gaceta del Congreso 87 de 21 de marzo de 2007, ni quedó aprobado en texto
definitivo aprobado en el primer debate realizado de manera conjunta por las
comisiones constitucionales permanentes tercera y cuarta de la
Cámara de Representantes y del Senado publicado en la
Gaceta del Congreso No. 137 de 2007. Fue introducido y aprobado como artículo
nuevo (artículo 116) durante el segundo debate realizado en la plenaria del
Senado e igualmente fue introducido y aprobado durante el segundo debate de la
plenaria de la Cámara de Representantes, posteriormente conciliado por la
Comisión Accidental designada para tales efectos (Ver Gaceta del Congreso No.
160 de mayo 3 de 2007).
[58] Página 366 y siguientes del documento “Estado comunitario
desarrollo para todos”.
[59] Así por ejemplo en el programa “Consolidación
del modelo democrático” se hace alusión a que el Gobierno apoyará las
iniciativas legislativas de reforma al Código Electoral.
[60] Página 366 y siguientes del documento “Estado comunitario
desarrollo para todos”.
[61] La disposición en cuestión no se encontraba en el texto
originalmente presentado por el Gobierno Nacional (Ver Gaceta del Congreso 32
de 2007) y no aparece en el texto definitivo aprobado en el primer debate
realizado por las comisiones constitucionales permanentes tercera y cuarta de la
Cámara de representantes y del Senado de la
República que sesionaron de manera conjunta para tales efectos (Ver Gaceta 137
de 2007), fue propuesta como artículo nuevo en las ponencias para segundo
debate en la Cámara de Representantes (Ver Gaceta del Congreso 142 de 2007 p.
36) y del Senado de la república (Ver Gaceta 233 de 2007 p. 54).
[62] Ver Gaceta del Congreso No. 32 de 2007.
[63] Publicada en la Gaceta del Congreso No. 85 de 2007.
[64] Ver Gaceta del Congreso No. 137 de 2007.
[65] En el Cuaderno de pruebas No. 4 folio 2226 del Expediente D-6906
aparece aprobada proposición para la inclusión al proyecto de ley del enunciado
normativo que finalmente se convertiría en el artículo 146 de la
Ley 1151 de 2007, presentada durante el segundo debate en la plenaria del
Senado.
[66] Ver Gaceta del Congreso No. 160 de 2007.