T-002-19
Sentencia T-780/10
Sentencia T-002/19
ACCION DE TUTELA PARA
LA PROTECCION DEL DERECHO A LA VIVIENDA DIGNA-Caso
en que se ordenó demolición de viviendas
ACCION DE TUTELA
CONTRA ACTOS ADMINISTRATIVOS-Reiteración de
jurisprudencia sobre procedencia excepcional
Por regla general, la
acción de tutela contra actos administrativos de carácter particular es
improcedente por cuanto es posible controvertir su contenido e incluso
solicitar su suspensión provisional a través de la acción de nulidad y
restablecimiento del derecho. No obstante, el amparo procede en estos casos, de
manera excepcional, cuando la misma se invoque para evitar la configuración de
un perjuicio irremediable
PERJUICIO
IRREMEDIABLE-Características
DEBIDO PROCESO
ADMINISTRATIVO-Garantía constitucional
DEBIDO PROCESO
ADMINISTRATIVO-Manifestación del principio de
legalidad
DEBIDO PROCESO
ADMINISTRATIVO-Garantiza el principio de publicidad
NOTIFICACION DE ACTO
ADMINISTRATIVO-Triple función dentro de la
actuación administrativa
“La notificación cumple una triple función
dentro de la actuación administrativa: (i) asegura el cumplimiento del
principio de publicidad de la función pública, dado que mediante ella se pone
en conocimiento de los interesados el contenido de las decisiones de la
administración; (ii) garantiza el cumplimiento de las reglas del debido proceso
en cuanto permite la posibilidad de ejercer los derechos de defensa y de
contradicción; y (iii) la adecuada notificación hace posible la efectividad de
los principios de celeridad y eficacia de la función pública al delimitar al
momento en el que empiezan a correr los términos de los recursos y de las
acciones procedentes”
DEBIDO PROCESO ADMINISTRATIVO-Importancia de la notificación de los
actos administrativos de carácter particular y concreto
PLAN DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL-Componentes esenciales del POT
NORMAS URBANISTICAS GENERALES-Hacen posible establecer usos e intensidad de usos del suelo y
otorgan derechos e imponen obligaciones urbanísticas a los propietarios de
terrenos y a sus constructores
REGIMEN DE LAS LICENCIAS
URBANISTICAS-Licencias de urbanización, de
parcelación, de subdivisión, de construcción y de intervención y ocupación del
espacio público
DERECHO A LA VIVIENDA DIGNA Y A LA
SEGURIDAD PERSONAL-Reiteración de jurisprudencia en
relación con su protección
DERECHO A LA VIVIENDA DIGNA-Instrumentos internacionales de protección
DERECHO FUNDAMENTAL A LA VIVIENDA
DIGNA O ADECUADA-Elementos de asequibilidad y
habitabilidad
La Corte ha considerado que la
lesión del derecho a una vivienda digna y en condiciones adecuadas conlleva un
eminente peligro que puede ocasionar la afectación de otras garantías
fundamentales como la seguridad personal integridad física de sus ocupantes,
pues el elemento de habitabilidad se ve seriamente comprometido cuando: (i) se
comprueba la existencia de fallas estructurales en la vivienda o en la
inestabilidad del terreno pueden afectar a las personas que habitan en los
inmuebles y (ii) se evidencia que las redes de conducción de energía eléctrica
son un riesgo para los ciudadanos. Lo anterior, por cuanto las circunstancias
descritas pueden llegar a someter a las personas a un riesgo extraordinario que
no están obligadas a soportar
DERECHO A LA SEGURIDAD PERSONAL-Precisión de la escala de riesgos y amenazas
DERECHO A LA SEGURIDAD PERSONAL-Protección frente a ciertos tipos de riesgo para su vida e
integridad personal
DERECHO A
LA VIVIENDA DIGNA-Orden a
Alcaldía suspender desalojo hasta que haya pronunciamiento sobre legalización
del sector donde se encuentran las casas de los accionantes
Referencia: Expediente T-6.423.958
Acción de tutela interpuesta por
Nubia Esperanza Pineda Muñoz, José Antonio Carrillo, Yamile Lozano Monroy, Lisa
Tabares, Alejandro Casas, José Mahecha Rodríguez, Manuel Esteban Díaz Martínez,
Gerardo Cruz Cárdenas, Fabio Hernando Moreno Montenegro, Consuelo Pineda Muñoz,
Francy Silvana Tabares Bermúdez, José Mora Ortiz, María Ana Hely Bejarano
Bejarano y Nora Niño Higuera contra la Alcaldía Local de Bosa y la Secretaría
de Gobierno Distrital a través de la Sala de Decisión de Contravenciones
Administrativas, Desarrollo Urbanístico y Espacio Público del Consejo de
Justicia de Bogotá.
Magistrada Ponente:
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Bogotá D.C., catorce (14) de
enero de dos mil diecinueve (2019)
La Sala Séptima de Revisión de
Tutelas de la Corte Constitucional, conformada por los magistrados José
Fernando Reyes Cuartas, Alberto Rojas Ríos y Cristina Pardo Schlesinger, quien
la preside, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales,
específicamente las previstas en los artículos 86 y 241 numeral 9º de la
Constitución Política, ha proferido la siguiente:
SENTENCIA
En el proceso de
revisión de las decisiones judiciales proferidas, en primera instancia, por el
Juzgado Sesenta y Tres Penal Municipal con Función de Control de Garantías de
Bogotá, el 30 de junio de 2017 y, en segunda instancia, por el Juzgado Treinta
y Seis Penal del Circuito con Función de Conocimiento de Bogotá, el 22 de
agosto de 2017, en el proceso de tutela de la referencia.
La acción de
tutela fue seleccionada para revisión por la Sala de Selección de Tutelas
Número Diez de la Corte Constitucional, mediante Auto proferido el veintisiete (27)
de octubre de dos mil diecisiete (2017), notificado por medio del estado No. 25
del siete (7) de noviembre de la misma anualidad.
I. ANTECEDENTES
Nubia Esperanza Pineda Muñoz,
José Antonio Carrillo, Yamile Lozano Monroy, Lisa Tabares, Alejandro Casas,
José Mahecha Rodríguez, Manuel Esteban Díaz Martínez, Gerardo Cruz Cárdenas,
Fabio Hernando Moreno Montenegro, Consuelo Pineda Muñoz, Francy Silvana Tabares
Bermúdez, José Mora Ortiz, María Ana Hely Bejarano Bejarano y Nora Niño Higuera
interpusieron acción de tutela para solicitar la protección de sus derechos
fundamentales al debido proceso, a la vivienda digna y al principio de
confianza legítima, presuntamente vulnerados por la Alcaldía Local de Bosa, la
Alcaldía Mayor de Bogotá y la Secretaría de Gobierno Distrital a través de la
Sala de Decisión de Contravenciones Administrativas, Desarrollo Urbanístico y
Espacio Público del Consejo de Justicia de Bogotá[1]. A continuación, se exponen los antecedentes de
la acción de tutela:
1.  La demanda
1.1.    El 21 de febrero de 2006 el Subdirector de
Control de Vivienda del Departamento Técnico Administrativo del Medio Ambiente
–DAMA presentó petición ante la Oficina Asesora de Obras de la Alcaldía Local
de Bosa en la que solicitó información sobre el proceso de verificación de las
licencia de construcción de las obras realizadas en los predios ubicados en la
Carrera 84A Nro. 56B-10 Sur y la Carrera 86A Nro. 56B-31 Sur y se indicara si
se adoptaron medidas sobre el particular[2].
1.2.    El 5 de abril de 2006 la Alcaldía Local de Bosa
decretó la apertura del expediente 21/06 con el objeto de verificar las licencias
de construcción de los predios ubicados entre la Carrera 84A Nro. 56B-10 Sur y
la Carrera 86A Nro. 56B-31 Sur del sector “ESCOCIA, HOY VILLA CALI II”, de la
localidad de Bosa.
1.3.    Dentro de la actuación administrativa 21/06, el
24 de abril de 2006 se allegó a la Coordinación del Grupo Normativo y Jurídico
de la Alcaldía Local de Bosa informe de visita técnica al predio “Escocia”,
sin nomenclatura urbana. En dicho documento se reportó que se encontraron en
las obras levantadas sin licencia de construcción: “problemas aberrantes
respecto del régimen de obra y urbanismo”[3].
Lo anterior, al
constatarse que las edificaciones presentaban los siguientes inconvenientes: (i)
inexistencia de obras preliminares de urbanismo como redes de alcantarillado y
trazado de vías, (ii) falta de licencia de construcción emitida por la
curaduría urbana lo que representaba un problema para la Alcaldía por la
insuficiencia de servicios públicos, (iii) posibilidad de que algunas
edificaciones se estuvieran llevando en zona de reserva vial y (iv)
omisión de normas de sismo resistencia en el proceso constructivo por la escasa
postura de acero de refuerzo, lo que llevó a la sugerencia de sellar las obras
adelantadas.
1.4.    En acta de visita del 18 de mayo de 2006, la
Alcaldía Local de Bosa dejó constancia de la actividad realizada para verificar
las licencias de construcción de las viviendas ubicadas en la Calle 55 Sur Nro.
97-55 (Dirección antigua). En el documento se dejó constancia que en el lote se
efectuaban construcciones sin licencia y que se citó a rendir descargos a las
siguientes personas: Carlos Julio Duarte, José Miguel Cárdenas, Blanca Lidia
Retravisca Rodríguez y José Ramiro Gamboa[4], presuntos responsables de la
edificación de las obras.
1.5.    Mediante Oficios Nro. AO 214/06 y AO 223/06, la
Alcaldesa Local de Bosa solicitó colaboración al Comandante de la Estación 7 de
Policía de esa localidad para imponer sellos a las obras que se realizaban sin
licencia de construcción en el predio denominado “Escocia”[5].
1.6.    La Subdirección de Control de Vivienda del
Departamento Técnico Administrativo de Medio Ambiente – DAMA presentó informe
de la visita realizada el 21 de junio de 2006 al polígono de monitoreo del
sector denominado “Escocia”. En el documento constan los registros de 10
ocupaciones y el progreso en la construcción de las viviendas[6].
1.7.    El 12 de julio de 2006 el presidente de la Junta
de Acción Comunal del barrio “Escocia” o Villa Cali II Sector presentó
solicitud ante el Departamento Administrativo de Planeación Distrital de Bogotá
para que se realizaran los trámites necesarios para incorporar y legalizar el
desarrollo Villa Cali – II Sector, por cuanto, las construcciones que lo
conformaban no fueron tenidas en cuenta cuando se llevó a cabo la legalización
del primer sector[7].
1.8.    En el curso de la actuación administrativa
21/06, el 15 de agosto de 2006 la oficina Asesora de Obras de la Alcaldía Local
de Bosa fijó aviso para que los responsables y demás interesados por las obras
realizadas en el predio de mayor extensión ubicado en la Carrera 86A Nro.
56B-31 Sur concurrieran al despacho a ejercer su derecho a la defensa en
diligencia de descargos[8]. Sin embargo, el 27 de agosto de 2006,
esa alcaldía advirtió la pérdida de pruebas testimoniales lo que impidió
continuar con el trámite. 1.9. En
auto de trámite del 27 de septiembre de 2006 se informó sobre la pérdida de
pruebas (descargos) y se ordenó continuar con el proceso así como rehacer las
actuaciones administrativas.[9]
1.10. Con el objeto de
rehacer las actuaciones perdidas, a través de los Oficios del Nro. AO 577/06
hasta el AO 592/06, la oficina
Asesora de Obras de la Alcaldía Local de Bosa comunicó, nuevamente, a varias
personas del inicio de la Actuación
Administrativa Nro. 021/06 y los citó a diligencia de descargos el 5 de octubre
de 2006[10].
Entre los requeridos por la Administración se encontraban Juan Helí Vásquez Rodríguez, Blanca Lidia
Retavisca Rodríguez, William Yofre Martínez Real, María Emma Beltrán, Ricardo
Gómez Navarrete, Jacobo Gómez y Manuel Antonio Velásquez.
1.11. A través de los
Oficios Nro. AO 601/06 hasta el AO 604/06, la Oficina Asesora de Obras de la Alcaldía Local de Bosa
intentó comunicar a Adelmo Castillo Rozo, Edwin Jovanny Bayona, Jaime
Melo y Eustaquio Amaya Gómez del
inicio de la actuación administrativa Nro. 021/06 y los citó a diligencia de descargos
el 6 de octubre de 2006[11]. No obstante, se dejó constancia que
en la dirección no conocían a las personas que se pretendía notificar.
1.12. El 28 de septiembre de
2006, la oficina Asesora de Obras
de la Alcaldía Local de Bosa fijó segundo aviso para que los responsables  y
demás interesados por las obras realizadas en el predio de mayor extensión
ubicado en la Carrera 86A Nro. 56B-31 Sur concurrieran al despacho a ejercer su
derecho a la defensa en diligencia de descargos[12].
1.13. El 5 de octubre de 2006, la Administración escuchó en diligencia de descargos a Luz Mabel Rojas Rodríguez, Néstor
Alberto Bello Wilches, Luis Felipe Rodríguez Cruz, Julio Anibal Sandoval
Eslava, Edwin Jovanny Bayona, Desiderio Cortes, Carlos Julio Duarte, José
Danilo Ruge Wilches, Raúl Salamanca, José Miguel Cárdenas, Adelmo Castillo Rozo
y Jaime Melo[13].
1.14. El 23 de octubre de 2006,
el Agente Especial para la administración de los negocios, bienes y haberes de
la Asociación Nazarena de Vivienda –ASONAVI- presentó un derecho de petición
ante la Alcaldía Local de Bosa en el que declaró que (i) la asociación es
propietaria del lote denominado “Escocia”, (ii) en el inmueble se adelantaba un
proceso de ocupación y construcción de viviendas de manera ilegal sin
intervención de las autoridades competentes y (iii) los invasores estaban
celebrando promesas de compraventa. Por lo anterior, solicitó colaboración para
que se terminara con la perturbación y se expidieran copias del expediente que
existiera en la Alcaldía sobre el particular.[14]
1.15. La oficina Asesora de Obras de la Alcaldía Local de Bosa
contestó el requerimiento del Agente Especial
para la administración de los negocios, bienes y haberes de la Asociación
Nazarena de Vivienda y le comunicó que se estaba adelantando la actuación
administrativa Nro. 21 de 2006 por infracciones urbanísticas y que la actividad
invasora es un hecho punible “que requiere querella de parte y es
competencia de la Justicia penal, mas no de la alcaldía local”[15].
1.16. Mediante Resolución 63/06
del 2 de noviembre de 2006 (expediente 21/06), la Alcaldesa Local de Bosa
resolvió declarar como infractores del Régimen Urbanístico y de Obras a 26
personas[16]
y los demás responsables por las construcciones realizadas en el predio “Escocia”,
conocido hoy como Villa Cali II Sector, ubicado en la Carrera 86A Nro. 56B-31
Sur e impuso al señor Juan Helí
Vásquez Rodríguez la multa de ciento veintidós
millones cuatrocientos mil pesos ($122.400.000).
Adicionalmente, la
alcaldesa ordenó la demolición de todas las construcciones realizadas en el
predio de mayor extensión ubicado entre la Carrera 86A Nro. 56B-31, la Carrera
86B y la Calle 55 Sur a la Calle 56C. Para lo anterior concedió a los
responsables de las obras sesenta días a partir de que el acto administrativo
quedara debidamente notificado, ejecutoriado y en firme. Finalmente, ordenó la
suspensión de la prestación de los servicios públicos a los predios de los
sancionados y señaló que el incumplimiento de la orden impartida daría lugar a
la demolición de los inmuebles por parte de la administración a costas de los
infractores[17].
Personas declaradas como Infractores del Régimen
Urbanístico y de Obras
Juan Helí Vásquez
Rodríguez
Ramiro Gamboa
Alexandra Gamboa
Blanca Lidia
Retavisca Rodríguez
William Yofre
Martínez Real
María Emma Beltrán
Raúl Salamanca
González
Fabio Argemiro Duque
José Adelmo Rivera
Ricardo Gómez
Navarrete
Jacobo Gómez
Sandra Patricia
Fajardo Cuellar
Bertha García Neira
Luz Mabel Rojas
Rodríguez
Néstor Alberto Bello
Wilches
Luis Felipe
Rodríguez Cruz
Julio Aníbal
Sandoval
Edwin Jovanny Bayona
Desiderio Cortés
Ramírez
Carlos Julio Duarte
José Danilo Ruge
Wilches
José Miguel Cárdenas
Adelmo Castillo Rozo
Eustaquio Amaya Gómez
Jorge Gómez
Rodríguez
Alberto Pineda Muñoz
1.17. El 21 de
noviembre de 2006 José Gómez, San Agustín Espitia, Bonny Arleidy Fajardo C.,
Marisela Gómez, Jorge Gómez, Carlos Julio Duarte, Claudia Patricia Pineda,
María Ubaldina Cárdenas, Miriam Gamba Amador, Jairo Pineda, Martha Uribe, Jenny
Serna, Sandra Patricia Fajardo, Jaime Peralta, Edilma Peralta, Nelson Camargo,
Bertha García, Jaime Vásquez, Alirio Vásquez, José Antonio Carrillo, Fabián
Rodríguez, Carlos Triana (sin firma), Hernán Cadena, Nicanor Rivera Martínez
(sin firma), Leonardo Fabio Rodríguez Yaya, Daniel Rodríguez Benítez, Néstor
Alberto Bello, Henry Quintero Ceballos, Carlos Enrique Villa Castrillón, Martha
Rojas, Mabel Rojas, José Isaías Mahecha, Oscar Pineda Muñoz, José Leonel
Hurtado, Pompilio Espitia Olaya, Yamile Monroy Lozano, Amparo Rodríguez
Martínez, Laureano Sánchez, Celina García de Jiménez, María Yolanda Linares
Pulido, Jacquelín Pedraza, Joselín Pardo, Dioselina Durán, John Rivera Caro, Fabio
Hernando Moreno, Fabián Rendón, Alejandro Casas Lizarazo, Marleny
Rico, Jaime Jiménez, Noralba Arias, Luis Eduardo Pedraza, Jorge Eliecer
Rodríguez, José Miguel Cárdenas, María Argenis García, Jhon Alexander García,
Adelmo Castillo Rozo, Francisco Camargo, Francy Tabares, Edgar Pineda,
Hernailes Sáenz, Nubia Pineda, Omaira Naranjo, Raúl Salamanca, Miguel
Cárdenas, Julio Sandoval, María Emilce Cárdenas y Lisa Tabares B,
interpusieron los recursos de reposición y apelación contra la Resolución Nro.
63/06[18].
(Los nombres resaltados hacen referencian a algunos accionantes de la presente
acción de tutela).
1.18. Por su parte,
los señores Fabio Argemiro Duque Castaña y José Ramiro Gamboa interpusieron los recursos de reposición y
apelación contra la Resolución No. 63 de 2006[19].
1.19. El 13 de diciembre
de 2006 la Alcaldía Local de Bosa solicitó a las personas declaradas como infractores del Régimen
Urbanístico y de Obras que comparecieran para notificarse de la Resolución Nro.
63/06[20].
1.20. Mediante Resolución No. 67
del 9 de abril de 2007, la Alcaldía Local de Bosa resolvió los recursos de
reposición presentados por los interesados. En dicha decisión se negó la
revocatoria del acto administrativo atacado y se concedió el recurso de
apelación ordenando el envío de la actuación a la autoridad competente, de lo
cual se notificó al Agente Local del Ministerio Público el 29 de abril de 2007[21].
No obstante lo
anterior, a través del Auto 1110 del 9 de septiembre de 2009, el Consejo de
Justicia de Bogotá devolvió el expediente a la Alcaldía Local de Bosa para que notificara a todas las personas
declaradas infractoras del Régimen
Urbanístico y de Obras en la Resolución No. 63 de 2006.
En el referido auto se
dejó constancia de que solo se había llevado a cabo la notificación personal de
Raúl Salamanca González, Bertha García Neira, Néstor Alberto Bello Wilches,
José Miguel Cárdenas, Jorge Gómez Rodríguez y Julio Aníbal Sandoval y que con
respecto a Sandra Patricia Fajardo Cuéllar había operado la figura de la
notificación por conducta concluyente ya que había interpuesto los recursos de la
vía gubernativa[22].
1.21. Mediante Oficios
del 17 de abril de 2013, la Alcaldía Local de Bosa pidió a las siguientes
personas que comparecieran al despacho para notificarse de la Resolución Nro. 63/06: Alberto Pineda Muñoz, Luz
Mabel Rojas Rodríguez, Luis Felipe Rodríguez Cruz, Edwin Jovanny Sandoval,
Desiderio Cortés Ramírez, Carlos Julio Duarte, José Danilo Ruge Wilches, Adelmo
Castillo Rozo, Eustaquio Amaya Gómez, Carlos Gómez Duque, Juan Helí Vásquez
Rodríguez, Alexandra Gamboa, Blanca Lidia Retavisca Rodríguez, William Yofre
Martínez Real, María Emma Beltrán, Fabio Argemiro Duque, José Adelmo Rivera,
Ricardo Gómez Navarrete y Jacobo Gómez[23]. Posteriormente, la Resolución No. 63
de 2006 se notificó por edicto el 30 de abril de 2013[24].
1.22. Finalmente, el 15 de julio de 2016 el Consejo de Justicia de Bogotá resolvió confirmar la Resolución Nro. 63 de 2006 mediante
el Acto Administrativo Nro. 340 del 15 de julio de 2016, que cobró ejecutoria
el 16 de diciembre de 2016. Lo anterior, al argumentar que efectivamente se
comprobó que los infractores no contaban con licencia de construcción para la
edificación de sus viviendas, circunstancia que configuraba una violación al
Régimen Urbanístico y de Obras.
Con fundamento en lo
anterior, los peticionarios
formularon la acción de tutela[25] de la referencia en defensa de sus derechos
fundamentales al debido proceso, a la vivienda digna y a la confianza legítima
al argumentar que la Alcaldía Local de Bosa no notificó en debida forma la actuación
administrativa número 21/06 ni la Resolución No. 63 del 2 de noviembre de 2006,
configurándose una flagrante vulneración a su derecho fundamental al debido
proceso administrativo.
Los actores sostienen
que no se les notificó de manera personal del inicio de la actuación
administrativa, realizan una exposición de precedentes jurisprudenciales sobre
los derechos al debido proceso, a la vivienda digna y sobre el principio de
confianza legítima.
Asimismo, los
peticionarios indicaron que “el derecho a la vivienda digna está íntimamente
relacionado con el derecho a la vida en condiciones dignas, al debido proceso y
demás derechos concordantes que ha establecido la honorable corte
constitucional, es por lo anterior, que sin lugar a duda se transgreden derechos
constitucionales, de  parte de la alcaldía local de bosa (sic),
emitiendo la resolución 63/06 del expediente 21/06 ya que en cada una de estas
viviendas donde la Alcaldia (sic) local ordena la demolición, viven
personas de especial protección, como lo son personas de la tercera edad,
menores de edad, personas que laboran y dependen económicamente de su vivienda,
afectándose así su mínimo vital”[26].
En consecuencia,
solicitaron “declarar la nulidad o subsidiariamente la suspensión de la resolución 63/06 del expediente 21/06 proferida
en primera instancia por la Alcaldía Local de Bosa, el dos (02) de noviembre
del año 2006, y ratificado por la Secretaría de Gobierno Distrital, a través de
la Sala de Decisiones de Contravenciones Administrativas de Desarrollo
Urbanístico y Espacio Público del Consejo de Justicia de Bogotá D.C. con fecha
de (15) quince de julio del año 2016, en el sentido de ordenar la nulidad o
suspensión del acto administrativo en cuestión, toda vez que vulnera derechos
fundamentales y van en contravía a principios y postulados constitucionales
propios del Estado Social de Derecho”[27].
2. Contestación de la demanda
El Juzgado Sesenta y Tres Penal
Municipal con Función de Control de Garantías de Bogotá, mediante auto del 21
de junio de 2017, admitió la acción de tutela y corrió traslado de la demanda y
sus anexos a la Alcaldía Mayor de Bogotá, la Secretaría de Gobierno Distrital,
la Alcaldía Local de Bosa y la Sala de Decisión de Contravenciones
Administrativas, Desarrollo Urbanístico y Espacio Público del Consejo de
Justicia de Bogotá, para que en el
término de dos días siguientes a la notificación del auto ejercieran su derecho
a la defensa.
2.1. Respuesta de la Secretaría Distrital de Gobierno de Bogotá
La Directora Jurídica
de la Secretaría Distrital de Gobierno de
Bogotá presentó escrito de contestación el 23 de junio de 2017 en
representación de la Secretaría Distrital de Gobierno, de la Alcaldía Local de
Bosa y del Consejo de Justicia. Sostuvo que mediante Decreto Distrital 445 del
9 de noviembre de 2015, el Alcalde Mayor de Bogotá delegó en el Secretario de
Gobierno Distrital la representación en lo judicial y extrajudicial de Bogotá.
Resaltó que en la
actuación administrativa que llevó a la expedición de la Resolución No. 63 del
2 de noviembre de 2006 se respetó el derecho al debido proceso y que la
demolición de los inmuebles del predio denominado hoy Villa Cali II Sector se
ordenó ante el incumplimiento de los requisitos exigidos para el uso del suelo
y el régimen urbanístico.
Advirtió que el
Consejo de Justicia de Bogotá confirmó la resolución proferida por la Alcaldía Local de Bosa a través del Acto Administrativo No.
340 del 15 de julio de 2016 y que los inmuebles ubicados en el sector
denominado “Escocia” se construyeron sin la respectiva licencia, motivo
por el cual se ordenó la demolición. Solicitó que se declarara la improcedencia de la
acción de tutela al existir otros mecanismos de defensa judicial para que los
actores ejerzan su derecho de defensa, como es la acción de nulidad y
restablecimiento del derecho.
Junto con el escrito
de respuesta, la Secretaría adjuntó un
documento con radicación No. 20175700000613 del 22 de junio de 2017, denominado
memorando y firmado por la Alcaldesa Local de Bosa en el que se pone de presente
que “por los mismos hechos y a través de apoderado, se tramitó Audiencia de
Conciliación Prejudicial ante la Procuraduría General de la Nación como
requisito de procedibilidad, radicada bajo el número 1-2017-4454”[28].
No obstante, mediante oficio del
24 de julio de 2018 la Directora Jurídica de la Secretaría de Gobierno de la
Alcaldía de Bogotá allegó a este Despacho copia del Acta de Conciliación
Extrajudicial ante la Procuraduría 119 Judicial II para Asuntos Administrativos
del 24 de marzo de 2017, en la cual se verifica que las partes decidieron no
conciliar.
2.2. Respuesta del
Departamento Administrativo de la Defensoría del Espacio Público
El jefe de la Oficina
Asesora Jurídica del Departamento Administrativo de la Defensoría del Espacio
Público, por medio de escrito del 27 de junio de 2017, contestó la acción de
tutela de la referencia y expuso que, en el Sistema Integrado de Información
Catastral, en la Ventanilla Única de Registro y en el Sistema de Información de
la Propiedad Inmobiliaria del Distrito (SIDEP) consta que los inmuebles de los
accionantes ostentan la calidad de bienes particulares.
Aseveró que la
controversia objeto de análisis desborda las competencias asignadas al
Departamento Administrativo de la Defensoría del Espacio Público y que se
limita a materias de propiedad inmobiliaria del Distrito Capital del sector
central de la Administración. Por lo anterior, solicitó la desvinculación del
trámite constitucional.
2.3. Respuesta de
la Secretaría Distrital de Planeación
El Director de Defensa
Judicial de la Secretaría Distrital de Planeación se pronunció sobre
la acción de tutela en escrito del 5 de julio de 2017[29] y señaló que la entidad no tiene competencias
relacionadas con actuaciones policivo-administrativas en materia de
infracciones al Régimen Urbanístico y de Obras.
Resaltó que a la
Secretaría Distrital de Planeación “le compete liderar, orientar y hacer
seguimiento a las políticas de planeación territorial, económica, social y
ambiental y no tiene funciones de control urbano”.[30]
Por lo anterior, indicó que no ha vulnerado por acción u omisión los
derechos fundamentales de los accionantes y alegó la falta de
legitimación en la causa por pasiva por lo que solicitó que se declarara la
improcedencia de la tutela o, de manera subsidiaria, que se negara la acción de
amparo deprecado.
2.4. Respuesta de
la Secretaría Jurídica Distrital
La Directora Distrital
de Defensa Judicial y Prevención del Daño antijurídico de la Secretaría
Jurídica Distrital presentó escrito de contestación el 5 de julio de 2017[31]. Solicitó que se desvinculara a la Alcaldía
Mayor de Bogotá del trámite pues debido a que la controversia gira en torno a
la expedición de un acto administrativo proferido por la Alcaldía Local de Bosa y ratificado por la Secretaría
Distrital de Gobierno a través la
Sala de Decisión de Contravenciones Administrativas, Desarrollo Urbanístico y
Espacio Público del Consejo de Justicia de Bogotá, la competencia radica en
la Secretaría Distrital de Gobierno.
2.5. Respuesta de
la Secretaría Distrital de Hábitat
La Subsecretaria
Jurídica de la Secretaría Distrital de Hábitat presentó la contestación a la
acción de tutela el 5 de julio de 2017[32] y solicitó que se declarara la falta de
legitimación en la causa por pasiva con respecto a dicha entidad dado que la
vulneración de los derechos fundamentales alegados por los accionantes recae
directamente en las actuaciones desplegadas por la Alcaldía Local de Bosa, en cumplimiento de su función de
control urbanístico atribuidas en virtud del artículo 86 del Estatuto Orgánico
de Bogotá –Decreto Ley 1421 de 1993.
3. Sentencias objeto de
revisión
3.1. Decisión de
primera instancia
El Juzgado Sesenta y Tres Penal Municipal con
Función de Control de Garantías de Bogotá, mediante sentencia del 30 de junio de 2017 declaró la
improcedencia de la acción de tutela. Para llegar a tal decisión, se refirió a
la supuesta vulneración del derecho al debido proceso por la indebida
notificación de la Resolución No. 63
del 2 de noviembre de 2006.
Adujo que Nubia
Esperanza Pineda Muñoz, José Antonio Carrillo, Yamile Lozano Monroy, Lisa
Tabares, Alejandro Casas, José Mahecha Rodríguez, Fabio Hernando Moreno
Montenegro y Francy Silvana Tabares Bermúdez, accionantes en la presente acción
de tutela, interpusieron los recursos de reposición y apelación contra el acto
administrativo emitido por la
Alcaldía Local de Bosa.
En el caso de Manuel
Esteban Díaz Martínez, Gerardo Cruz Cárdenas, Consuelo Pineda Muñoz, José Mora
Ortiz, María Ana Hely Bejarano Bejarano y Nora Niño Higuera, actores en el
proceso de la referencia, señaló que quienes interpusieron los recursos fueron
las personas que les vendieron la posesión de los predios en los que ahora
residen.
Precisó que no se
vulneró el derecho al debido proceso de los accionantes y que contra la Resolución No. 63 del 2 de noviembre de 2006 se
interpusieron recursos que se resolvieron, aunque de manera negativa por la
Administración.
Sobre la posible
ocurrencia de un perjuicio irremediable indicó que la orden de demolición es
producto de un proceso administrativo a través del cual la Alcaldía Local de
Bosa verificó el cumplimiento de los requisitos para el uso del suelo así como
el régimen urbanístico y mediante estudios técnicos se determinó que las “viviendas
construidas de manera irregular en el predio ESCOCIA hoy VILLA CALI II SECTOR
‘adolece de norma de sismo resistencia, en razón de la escasa postura de acero
en el refuerzo’”.
Expuso que existe un
riesgo para los habitantes del sector en el que están ubicadas las viviendas de
los accionantes y que, pese a que el proceso administrativo inició en el año
2006 y se impusieron sellos para impedir la construcción, los accionantes
hicieron caso omiso de las medidas adoptadas por la Administración y
continuaron edificando.
Resaltó que no se
cumple con el requisito de subsidiariedad de la acción de tutela pues los
actores no hicieron uso del medio de control de nulidad y restablecimiento del
derecho para hacer el análisis de legalidad del acto administrativo objeto de controversia
y, finalmente, determinó que tampoco se cumple con el requisito de inmediatez “toda
vez, que el acto administrativo sobre el cual se pretende que se declare la
nulidad es de fecha 02/11/2006, respecto del cual se resolvió el recurso de
apelación el pasado 15/07/2016, cobrando ejecutoria el 16/12/2016, fecha desde
la cual los actores han guardado total silencio y pasividad frente a las
acciones de que disponían para atacar los efectos del mismo”.
3.2. Impugnación
Los accionantes
presentaron escrito de impugnación el 11 de julio de 2017, aseguraron que la
sentencia de primera instancia no es congruente y que llega a la conclusión que
no hay afectación al derecho fundamental al debido proceso mediante un análisis
vago y sin fundamento jurídico pues no se analizó la forma en la que se
notificó la Resolución No. 63 de 2006.
Resaltaron que el
juzgado de instancia no analizó los argumentos esgrimidos por ellos pues se
limitó a manifestar que el agotamiento de la vía gubernativa por parte de
algunas personas era prueba de la materialización del derecho al debido
proceso.
Sostuvieron que, pese
a lo que se consagra en la sentencia primera instancia, en la demanda de tutela
sí hicieron mención a la posible ocurrencia de un perjuicio irremediable, pues en
la misma manifestaron que no podían acudir a la jurisdicción ordinaria por la
falta de recursos y debido al tiempo que dura un proceso de nulidad y
restablecimiento del derecho. Para terminar, hicieron mención a la
jurisprudencia constitucional en materia de perjuicio irremediable y sobre la
procedencia de la acción de amparo para controvertir actos administrativos.
3.3. Decisión de
segunda instancia
El Juzgado Treinta y Seis Penal del Circuito con
Función de Conocimiento de Bogotá,
mediante sentencia del 22 de agosto de 2017 confirmó el fallo del 30 de junio
de 2017, emitido por el Juzgado
Sesenta y Tres Penal Municipal con Función de Control de Garantías de Bogotá.
Reiteró que los
accionantes cuentan con otro mecanismo de defensa judicial y que junto con las
pretensiones de nulidad y restablecimiento del derecho pueden solicitar como
medida cautelar la suspensión provisional de los efectos de los actos
administrativos objeto de reparo.
Adujo que no se
advierte la configuración de un perjuicio irremediable pues el proceso
administrativo sancionador había iniciado hace más de 10 años. Adicionalmente,
precisó que la decisión de la Administración pretende salvaguardar los derechos
de quienes habitan en inmuebles que incumplen normas en materia urbanística.
Para concluir, expuso que no se cumplió con el requisito de inmediatez pues
entre la ejecutoria del acto administrativo expedido por el Consejo de Justicia
de Bogotá y la formulación de la acción de tutela habían pasado más de siete
meses.
4. Pruebas
aportadas por los accionantes y valoradas por los jueces de instancia
4.1. Nubia
Esperanza Pineda Muñoz
En el expediente se
encuentran los siguientes documentos con respecto a la señora Nubia
Esperanza Pineda Muñoz: (i) fotocopia
de la promesa de compraventa celebrada el 13 de septiembre de 2006 entre
Hernailes Sáenz Moreno y Nubia Pineda, en el que el promitente vendedor “transfiere
a título de venta real, material y efectiva en favor de la PROMITENTE
COMPRADORA, el derecho de propiedad, posesión y dominio que tiene y ejercen
sobre el lote de terreno marcado con el número 8 de la manzana D ubicado en el
barrio Villa Cali”[33], (ii) fotocopia del comprobante de
pago del impuesto predial unificado del año 2016[34]
y (iii) fotocopias de los recibos del servicio de energía; gas natural y agua,
alcantarillado y aseo del inmueble ubicado en la Carrera 86B Nro. 56 Sur-06[35].
Cadena de tradición
Juan Helí Vásquez
Rodríguez - Hernailes Sáenz Moreno
- Nubia Pineda Muñoz.
4.2. José Antonio
Carrillo
En el expediente se
encuentran los siguientes documentos con respecto al señor José Antonio
Carrillo: (i) fotocopia del contrato de compraventa celebrado el 31
de agosto de 2006 entre la señora Blanca Lilia Rodríguez y el señor José
Antonio Carrillo por la venta de un lote de terreno marcado con el
número 3 de la manzana C ubicado en el barrio Villa Cali. En la cláusula número
cinco se indica que “el vendedor se compromete que una vez salga la
escritura a nombre del señor MANUEL ANTONIO VELASQUEZ, POR PROCESO DE JUICIO DE
PERTENENCIA, el cual cursa en el juzgado 27 civil de C. al (sic)
realizar todos los requisitos para realizar la escritura a nombre de los
compradores los señores MARIA (sic)  UBALDINA CARDENAS (sic) UREA
(…), y CARLOS JULIO DUARTE (…)”,[36] (ii) fotocopia de los comprobantes del
pago del impuesto predial unificado de los años 2012 y 2017[37],
(iii) copia de la certificación catastral del año 2013 en la que consta que el
inmueble ubicado en la Carrera 86A Nro. 56A-31 Sur estaba avaluado en treinta y
cuatro millones cuatrocientos setenta mil pesos ($34.470.000) y (iv) fotocopias
de los recibos del servicio de energía; gas natural y agua, alcantarillado y
aseo del inmueble ubicado en la Calle 55B Sur Nro. 86A-08[38].
Cadena de tradición
Luis Valderrama
Barrera - Asociación Nazarena de Vivienda “ASONAVI”-Manuel Antonio Velásquez -
Blanca Lilia Rodríguez - José Antonio Carrillo.
4.3. Yamile Lozano
Monroy
En el expediente se
encuentran los siguientes documentos con respecto a la señora Yamile
Lozano Monroy: (i) fotocopia del
comprobante del pago del impuesto predial unificado del año 2016[39],
(ii) fotocopia del contrato de compraventa celebrado el 17 de marzo de 2006
entre el señor Juan Helí Vásquez
Rodríguez y los señores Jhon Alexánder García Torres y Yamile Lozano Monroy por la venta de un lote de
terreno marcado con el número 1 de la manzana D ubicado en el barrio Villa
Cali. En la cláusula número cinco se indica que “el vendedor se compromete
que una vez que salga la escritura a nombre del señor MANUEL VELASQUEZ (sic),
por proceso de JUICIO DE PERTENENCIA, el cual cursa en el juzgado 27 civil de
C. a realizar todos los requisitos para realizar la escritura a nombre de el (sic)
comprador (…)”[40] y (iii) fotocopias de
los recibos del servicio de energía; gas natural y agua, alcantarillado y aseo
del inmueble ubicado en la Calle 56 Sur Nro. 86B -02[41].
Cadena de tradición
Luis Valderrama
Barrera - Asociación Nazarena de Vivienda “ASONAVI”-Manuel Antonio Velásquez - Juan Helí Vásquez Rodríguez - Jhon Alexánder
García Torres y Yamile Lozano
Monroy.
4.4. Lisa Tabares
Bermúdez
En el expediente se
encuentran los siguientes documentos con respecto a la señora Lisa Tabares
Bermúdez: (i) fotocopia del comprobante del pago del impuesto predial
unificado del año 2017[42], (ii) fotocopia del contrato celebrado
el 13 de octubre de 2006 entre la señora Nelsy Yazmin Valeriano Tovar y Lisa
Tabares Bermúdez por la venta de la posesión de un lote de terreno marcado con
el número 2 de la manzana D ubicado en el barrio Villa Cali[43]
y (iii) fotocopias de los recibos del servicio de energía y gas natural del
inmueble ubicado en la Calle 56 Sur Nro. 86 B-06 Piso 1[44].
Cadena de tradición
Luis Valderrama
Barrera - Asociación Nazarena de Vivienda “ASONAVI”-Manuel Antonio Velásquez -
Nelsi Yazmin Valeriano Tovar - Lisa Tabares Bermúdez.
4.5. Alejandro
Casas
En el expediente se
encuentran los siguientes documentos con respecto al señor Alejandro Casas:
(i) fotocopia del contrato de compraventa celebrado el 15 de mayo de 2006 entre
los señores Juan Helí Vásquez
Rodríguez y Alejandro Casas por la venta de un lote
de terreno marcado con el número 26 de la manzana B ubicado en el barrio Villa
Cali. En la cláusula número cinco se indica que “el vendedor se compromete
que una vez que salga la escritura a nombre del señor MANUEL VELASQUEZ (sic),
por proceso de JUICIO DE PERTENENCIA, el cual cursa en el juzgado 27 civil de
C, a realizar todos los requisitos para realizar la escritura a nombre del
comprador el señor ALEJANDRO CASAS”[45],
(ii) fotocopia del comprobante del pago del impuesto predial unificado del año
2016[46]
y (iii) fotocopias de los recibos del servicio de energía y acueducto,
alcantarillado y aseo[47].
Cadena de tradición
Luis Valderrama
Barrera - Asociación Nazarena de Vivienda “ASONAVI”-Manuel Antonio Velásquez - Juan Helí Vásquez Rodríguez - Alejandro Casas.
4.6. José Mahecha
Rodríguez
En el expediente se
encuentran los siguientes documentos con respecto al señor José Mahecha
Rodríguez: (i) fotocopia del contrato de compraventa celebrado el 22 de
mayo de 2006 entre los señores Juan
Helí Vásquez Rodríguez y José Isaías Mahecha Rodríguez por la venta de un
lote de terreno marcado con el número 5 de la manzana F ubicado en el barrio
Villa Cali. En la cláusula número cinco se indica que “el vendedor se compromete
que una vez que salga la escritura a nombre del señor MANUEL ANTONIO VELASQUEZ (sic),
por proceso de JUICIO DE PERTENENCIA, el cual cursa en el juzgado 27 civil de
C, a realizar todos los requisitos para realizar la escritura a nombre del
comprador el señor JOSÉ MAHECHA RODRÍGUEZ”,[48]
(ii) fotocopias de los comprobantes del pago del impuesto predial unificado de
los años 2014, 2015, 2016 y 2017[49], (iii) copia de los recibos del
servicio de teléfono, energía, gas natural y acueducto, alcantarillado y aseo[50].
Cadena de tradición
Luis Valderrama
Barrera - Asociación Nazarena de Vivienda “ASONAVI”-Manuel Antonio Velásquez - Juan Helí Vásquez Rodríguez - José
Mahecha Rodríguez.
4.7. Manuel Esteban
Díaz Martínez
En el expediente se
encuentran los siguientes documentos con respecto al señor Manuel Esteban
Díaz Martínez: (i) fotocopia del contrato de “venta y posesión y
mejoras” celebrado el 19 de noviembre de 2010 entre Blanca Lidia Retravisca
Rodríguez y Manuel Esteban Díaz Martínez, en la que la cedente vendedora vendió
la posesión de los lotes 44 y 45 de la manzana B del sector Villas de Chicalá[51],
(ii) copia de la certificación catastral del año 2017 en la que consta que el
inmueble ubicado en la Carrera 86A Nro. 56B-31 Sur estaba avaluado en ciento
treinta y cuatro millones trecientos treinta y nueve mil pesos ($134.339.000)[52]
y (iii) fotocopias de los recibos del servicio de gas natural y energía[53].
Cadena de tradición
Juan Helí Vásquez
Rodríguez - Blanca Lidia Retravisca Rodríguez - Manuel
Esteban Díaz Martínez
4.8. Gerardo Cruz
Cárdenas
En el expediente se
encuentran los siguientes documentos con respecto al señor Gerardo Cruz
Cárdenas: (i) fotocopia del contrato de compraventa celebrado el 27 de
diciembre de 2007 entre el señor Nelson Camargo y Claudia Yineth Acero Forero
con Gerardo Cruz Cárdenas por la venta de un lote de terreno marcado con el
número 5 de la manzana C ubicado en el barrio Villa Cali. En la cláusula número
cinco se indica que “[e]l señor comprador esta (sic) de acuerdo para recibir
su respectiva escritura cuando salgan las escrituras del mismo barrio”[54],
(ii) fotocopia del comprobante del pago del impuesto predial unificado
del año 2017[55] y (iii) fotocopias de los recibos del
servicio de agua, alcantarillado y aseo, teléfono, energía y gas natural del
inmueble ubicado en la Calle 55 B Sur Nro. 86A-04[56].
Cadena de tradición
Luis Valderrama
Barrera - Asociación Nazarena de Vivienda “ASONAVI”-Manuel Antonio Velásquez - Juan Helí Vásquez Rodríguez - Nelson Camargo y Claudia Yineth Acero Forero -
Gerardo Cruz Cárdenas.
4.9. Fabio Hernando
Moreno Montenegro
En el expediente se
encuentran los siguientes documentos con respecto al señor Fabio Hernando
Moreno Montenegro: (i) fotocopia del contrato de compraventa
celebrado el 4 de abril de 2006 entre los señores Juan Helí Vásquez Rodríguez y Fabio
Hernando Moreno Montenegro por la venta de un lote de terreno marcado
con el número 10 de la manzana F ubicado en el barrio Villa Cali. En la
cláusula número cinco se indica que “el vendedor se compromete que una vez
que salga la escritura a nombre del señor MANUEL ANTONIO VELASQUEZ (sic)
por proceso de JUICIO DE PERTENENCIA, el cual cursa en el juzgado 27 civil de
C, a realizar todos los requisitos para realizar la escritura a nombre del
comprador el señor FABIO HERNANDO MORENO MONTENEGRO”[57],
(ii) fotocopias de los comprobantes del pago del impuesto predial unificado
desde el año 2012 hasta el 2017[58], (iii) fotocopias de los recibos del
servicio de gas natural, energía, agua, alcantarillado y aseo y teléfono, del
inmueble ubicado en la Calle 56A Sur 86B-6.[59]
Cadena de tradición
Luis Valderrama
Barrera - Asociación Nazarena de Vivienda “ASONAVI”-Manuel Antonio Velásquez - Juan Helí Vásquez Rodríguez - Fabio
Hernando Moreno Montenegro.
4.10. Consuelo
Pineda Muñoz
En el expediente se
encuentran los siguientes documentos con respecto a la señora Consuelo
Pineda Muñoz: (i) la información catastral de la vigencia 2010 en la que se
certifica que el predio ubicado en la Carrera 86A Nro. 56A-11 Sur está avaluado
por ocho millones seiscientos diecinueve mil pesos ($8.619.000)[60],
(ii) recibos del servicio de gas natural y acueducto, alcantarillado y aseo[61]
y (iii) fotocopia de un contrato celebrado el 31 de agosto de 2007 entre el
señor Pompilio Espitia Olaya y Consuelo Pineda Muñoz con respecto a la
compraventa del lote 11 de la manzana F ubicado en el barrio Villa Cali. En la
cláusula número cinco se indica que “el vendedor se compromete una vez que
salga la escritura a nombre del señor MANUEL ANTONIO VELASQUEZ (sic) por
proceso de JUICIO DE PERTENENCIA, el cual cursa en el juzgado 27 civil de C, a
realizar todos los requisitos para realizar la escritura a nombre de la Señora
CONSUELO PINEDA MUÑOZ”[62].
Cadena de tradición
Luis Valderrama
Barrera - Asociación Nazarena de Vivienda “ASONAVI”-Manuel Antonio Velásquez -
Pompilio Espitia Olaya – Consuelo pineda Muñoz.
4.11. Francy
Silvana Tabares Bermúdez
En el expediente se
encuentran los siguientes documentos con respecto a la señora Francy Silvana
Tabares Bermúdez: (i) fotocopia del contrato celebrado el 20 de septiembre
de 2006 entre la señora Blanca Lidia Retravisca Rodríguez y Francy Silvana
Tabares Bermúdez por la venta de un lote de terreno marcado con el número 4 de
la manzana C ubicado en el barrio Villa Cali. En la cláusula número cinco se
indica que “el vendedor se compromete que una vez que salga la escritura a
nombre de la señora (Sic) MANUEL ANTONIO VELASQUEZ (sic) por proceso de
JUICIO DE PERTENENCIA, el cual cursa en el juzgado 27 civil de C, a realizar
todos los requisitos para realizar la escritura a nombre del comprador FRANCY
SILVANA TABARES BERMÚDEZ”[63], (ii) comprobante del pago del
impuesto predial unificado de los años 2015, 2016 y 2017[64]
y (iii) fotocopias de los recibos de energía eléctrica, acueducto,
alcantarillado y aseo y gas natural[65].
Cadena de tradición
Luis Valderrama
Barrera - Asociación Nazarena de Vivienda “ASONAVI”-Manuel Antonio Velásquez -
Blanca Lidia Retravisca Rodríguez - Francy Silvana Tabares Bermúdez.
4.12. José Mora Ortiz
En el expediente se
encuentran los siguientes documentos con respecto al señor José Mora Ortiz:
(i) fotocopia de los comprobantes de pago del impuesto predial
unificado de los años 2013, 2015, 2016 y 2017[66], (ii) fotocopia de la promesa de
compraventa celebrada el 14 de junio de 2012 entre el agente liquidador de la
Asociación Nazarena de Vivienda (que se encontraba en liquidación) y el señor
José Mora Ortiz sobre el lote con mejoras Nro. 73 de la manzana 1 ubicado en la
Carrera 86A Nro. 55A-09[67], (iii) fotocopias de los recibos de
acueducto, alcantarillado y aseo, energía y gas natural[68].
Cadena de tradición
Luis Barrera
Valderrama - Asociación Nazarena de Vivienda “ASONAVI”- José Mora
Ortiz.
4.13. María Ana
Hely Bejarano Bejarano
En el expediente se
encuentran los siguientes documentos con respecto a la señora María Ana Helí
Bejarano Bejarano: (i)
fotocopia de los comprobantes de pago del impuesto predial unificado de los
años 2016 y 2017[69], (ii) fotocopias de los recibos de
acueducto, alcantarillado y aseo, gas natural y energía[70]
y (iii) fotocopia del contrato celebrado el 9 de octubre de 2006 entre William
Yofre Cartagena Bolívar y María Ana Hely Bejarano por la venta de un
lote de terreno marcado con el número 12 de la manzana A ubicado en el barrio
Villa Cali. En la cláusula número cinco se indica que “el vendedor se
compromete que una vez que salga la escritura a nombre del señor WILLIAM JOFRE (sic)
CARTAGENA BOLÍVAR por proceso de JUICIO DE PERTENENCIA, el cual cursa en el
juzgado 27 civil de C, a realizar todos los requisitos para realizar la
escritura a nombre del comprador ANA HELY BEJARANO BEJARANO”[71].
Cadena de tradición
Luis Valderrama
Barrera - Asociación Nazarena de Vivienda “ASONAVI”-Manuel Antonio Velásquez –
William Yofre Cartagena Bolívar - María Ana Helí Bejarano Bejarano.
4.14. Nora Niño
Higuera
En el expediente se
encuentran los siguientes documentos con respecto a la señora Nora Niño
Higuera: (i) fotocopia del comprobante del pago del impuesto
predial unificado del año 2017[72], (ii) fotocopia de un contrato de
promesa de compraventa celebrado el 17 de septiembre de 2008 entre el señor José
Ramiro Gamboa y la señora Nora Niño Higuera que tiene como objeto la venta de
un lote de terreno marcado con el número 3 de la manzana F ubicado en el barrio
Villa Cali. En el contrato se pone de presente que el inmueble prometido en
venta lo adquirió el promitente vendedor de Juan Helí Vásquez Rodríguez mediante promesa de venta “porque
todavía no se le había asignado matrícula inmobiliaria”. Además se estableció
que la promitente compradora ya estaba ejerciendo la posesión del inmueble y
que una vez la entidad distrital otorgara la escritura esta se haría a nombre
de la señora Niño Higuera[73],
(ii) copia de la certificación catastral del año 2010 en la que consta que el
inmueble ubicado en la Calle 56A Sur 86A-11 estaba avaluado en cuatro millones
novecientos treinta y cuatro mil pesos ($4.934.000)[74]
y (iii) fotocopias de los recibos de acueducto, alcantarillado y aseo; energía
eléctrica y gas natural[75].
Cadena de tradición
Juan Helí Vásquez
Rodríguez - José Ramiro Gamboa -
Nora Niño Higuera.
A continuación, se
expondrá un breve cuadro con los datos principales de los negocios celebrados
entre los actuales poseedores, entre los cuales se encuentran los accionantes y
la fecha en que se suscribieron los contratos de compraventa de los inmuebles
sobre los cuales pesa la orden de demolición.
Vendedor(es)
Accionante
comprador
Fecha
de celebración del negocio
Hernailes Sáenz Moreno
Nubia Pineda Muñoz
13 de septiembre  de 2006
Blanca Lilia Rodríguez
José Antonio Carrillo
31 de agosto de 2006
Juan Helí Vásquez Rodríguez
Jhon Alexander García Torres y Yamile Lozano Monroy
17 de marzo de 2006
Nelsy  Yazmín Valeriano Tovar
Lisa Tabares Bermúdez
13 de octubre de 2006
Juan Helí Vásquez Rodríguez
Alejandro Casas
15 de mayo de 2006
Juan Helí Vásquez Rodríguez
José Isaías Mahecha Rodríguez
22 de mayo de 2006
Blanca Lidia Retravisca Rodríguez
Manuel Esteban Díaz Martínez
19 de noviembre de 2010
Nelson Camargo y Claudia Yineth Acero Forero
Gerardo Cruz Cárdenas
27 de diciembre de 2007
Juan Helí Vásquez Rodríguez
Fabio Hernando Moreno Montenegro
4 de abril de 2006
Pompilio Espitia Olaya
Consuelo Pineda Muñoz
31 de agosto de 2007
Blanca Lidia Retravisca Rodríguez
Francy Silvana Tabares Bermúdez
20 de septiembre de 2006
Asociación Nazarena de Vivienda
José Mora Ortiz
14 de junio de 2012
William Yofre Cartagena Bolívar
María Ana Helí Bejarano Bejarano
9 de octubre de 2006
José Ramiro Gamboa
Nora Niño Higuera
17 de septiembre de 2008
5. Actuaciones surtidas en sede de revisión
5.1. Mediante Auto del 14 de diciembre de 2017 la Sala Séptima
de Revisión de Tutelas de la Corte Constitucional decretó como medida provisional de protección de derechos
que la Alcaldía de Bosa se abstuviera de ejecutar la demolición del
predio ubicado en la carrera 86A No. 56B-31 sur, Sector “ESCOCIA HOY VILLA
CALI II”, comprendido entre la carrera 86A a la carrera 86B y la calle 55
Sur a la calle 56C Sur, hasta que se emitiera un pronunciamiento de fondo.
5.2. En Auto del 1 de marzo de 2018[76]
se decretaron las siguientes pruebas con el fin de obtener información
adicional sobre la situación fáctica objeto de revisión. Entre otros, se ordenó
a la Alcaldía Local de Bosa que remitiera (i) copia de expediente 21/06, (ii)
copia de los informes o conceptos técnico científicos sobre el cumplimiento de
normas de sismo resistencia que se tuvieron en cuenta para adoptar la Resolución No. 63 del 2 de
noviembre de 2006 y sobre cuáles inmuebles de los accionantes se adelantaron
visitas de control y seguimiento.
Adicionalmente, se solicitó al ente administrativo indicar si
después de proferir el acto sancionatorio referido se adelantaron visitas de
control y seguimiento y si se evidenciaron problemas respecto de la
construcción y el cumplimiento de normas de sismo resistencia; así como, las medidas que se adoptaron para impedir que se adelantaran más
construcciones y mejoras en los inmuebles ubicados entre la carrera 84A
No. 56B-10 Sur y la carrera 86A No. 56B-31 Sur del sector conocido como Villa
Cali II, en la localidad de Bosa.
Asimismo, se requirió
a la Secretaría Distrital de
Gobierno de Bogotá remitir los documentos en los que consten visitas al
polígono del sector conocido como
Villa Cali II Sector, en la localidad de Bosa por la construcción de inmuebles
sin licencia y manifestar si existen estudios respecto del incumplimiento de
normas de sismo resistencia
5.2.1. Mediante oficio
del nueve (9) de marzo de dos mil dieciocho (2018), la Directora Jurídica de la
Secretaría Distrital de Gobierno de Bogotá, obrando en representación de la
Alcaldía Local de Bosa informó a este Despacho que:
Para el auto de
apertura del expediente 021 de 2006 se tuvo en cuenta la visita realizada por
la Subdirección de Control de Vivienda del antiguo DAMA (Departamento Técnico
Administrativo de Medio Ambiente). Que una vez revisadas las actuaciones
desplegadas no se encontraron diligencias de visitas que involucraran a los
accionantes, ni sus nombres aparecen en la parte resolutiva de la Resolución
No. 63 de 2006.
Indicó que luego de
proferido el acto administrativo cuestionado[77], el 20 de febrero de 2015 se
efectuaron “visitas técnicas de verificación al terreno” encontrando un
aproximado de más de 100 obras consolidadas y sin licencia de construcción; sin
embargo, aclaró que dentro de los referidos informes no se establece si se
cumplen con las normas de sismo resistencia o no, entre otras razones porque la
Alcaldía Local de Bosa no cuenta con los instrumentos para realizar las
mediciones pertinentes.
Afirmó que esa entidad
realizó el despliegue necesario para notificar la Resolución No. 63 de 2006 y
la Resolución No. 67 de 2007, por medio de la cual se resolvieron los recursos de
reposición interpuestos, a la gran cantidad de personas afectadas con la
decisión.
Finalmente, adujo que
no se observan dentro del expediente diligencias de sellamiento o suspensión de
obras con posterioridad al 2 de noviembre de 2006.
5.2.2. Mediante oficio
del 24 de julio de 2018 la Directora Jurídica de la Secretaría de Gobierno de
la Alcaldía de Bogotá allegó a este Despacho copia del Acta de Conciliación
Extrajudicial ante la Procuraduría 119 Judicial II para Asuntos Administrativos
del 24 de marzo de 2017, en la cual se decidió no conciliar. Lo anterior, al
argumentar que “teniendo en cuenta [que] no existen elementos de
prueba que determinen que la Entidad deba acceder a las pretensiones de la
solicitud de Conciliación Extrajudicial. Así mismo dentro de la Actuación
Administrativa No. 021 de 2006, se encuentra que la Actuación Administrativa
adelantada por la Alcaldía Local de Bosa por infracción al Régimen Urbanístico
y de Obras, se determinó que los Convocantes construyeron sin Licencias de
Construcción y sin cumplir los requisitos legales”.
5.2.3. En oficio del 2
de agosto de 2018, la Secretaría General de la Corte Constitución allegó al
expediente informe técnico del Instituto Distrital de Gestión de Riesgos y
Cambio Climático – IDIGER, quien, en cumplimiento de sus funciones, en especial
las establecidas en el Decreto 173 de 2014, el 5 de julio del año en curso
realizó una visita al sector donde se emplazan las catorce viviendas de los
accionantes, y a partir de una inspección visual y evaluación cualitativa
encontró lo siguiente:
“Los predios se
localizan en el Barrio Villa Cali, el cual se emplaza en una zona de pendiente plana,
con vías de acceso en material de afirmado y consolidando urbanísticamente. En
el barrio se emplazan viviendas de uno (01) a cinco (05) niveles, construidas
bajo un sistema estructural de mampostería parcialmente confinada, con losas de
entrepiso en concreto y estructuras de cubierta en tejas de asbesto cemento y
algunas con losas de concreto. Las viviendas presentan algunas deficiencias
constructivas relacionadas principalmente con la continuidad de los elementos
de confinamiento y amarre tipo vigas y columnas. Se resalta que en la
inspección visual realizada a las viviendas relacionadas en la tabla 1, no se
identifican daños en los elementos estructurales y no estructurales que las
conforman que comprometan la estabilidad y la funcionalidad de las mismas”[78].
II.
CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
1.
Competencia
Esta Sala de Revisión es
competente para revisar los fallos de tutela proferidos dentro del trámite de
referencia, con fundamento en lo dispuesto por los artículos 86, inciso 3°, y
241, numeral 9°, de la Constitución Política, en concordancia con los artículos
33, 34, 35 y 36 del Decreto 2591 de 1991.
2. Análisis
del caso
Procede la Sala
al estudio del asunto presentando por Nubia Esperanza Pineda Muñoz, José Antonio Carrillo, Yamile Lozano
Monroy, Lisa Tabares, Alejandro Casas, José Mahecha Rodríguez, Manuel Esteban
Díaz Martínez, Gerardo Cruz Cárdenas, Fabio Hernando Moreno Montenegro, Consuelo
Pineda Muñoz, Francy Silvana Tabares Bermúdez, José Mora Ortiz, María Ana Hely
Bejarano y Nora Niño Higuera, quienes, en cumplimiento de la orden de demolición de los
inmuebles ubicados en el predio denominado “ESCOCIA HOY VILLA CALI II SECTOR”,
comprendido entre la carrera 86A a la carrera 86B y la calle 55 Sur a la calle
56C Sur, contenida en la Resolución No. 63 de 2006 y confirmada por la Resolución
No. 340 de 2016, expedidas
en el marco de una actuación administrativa iniciada por la  presunta violación
al Régimen Urbanístico y de Obras, se ven en la obligación de derrumbar las
casas en las que habitan con sus familias en calidad de poseedores. Por lo
anterior, consideran que se les vulneran los derechos fundamentales al debido
proceso y a la vivienda digna.
La actuación
administrativa fue tramitada en primera instancia por la Alcaldía Local de Bosa,
quien argumentó que los poseedores construyeron las obras sin las debidas
licencias de construcción y sin cumplir con las normas de sismo resistencia. En
segunda instancia, el Consejo de Justicia de Bogotá resolvió confirmar la decisión
por los mismos fundamentos. Por lo anterior, consideran que la acción de tutela
debe declararse improcedente al no existir vulneración de los derechos
fundamentales de los accionantes, pues la orden proferida en el acto
administrativo cuestionado pretende salvaguardar el derecho a la vida de
quienes habitan en una construcción que no cumple con los requerimientos
técnicos exigidos por ley.
3. Examen de
procedencia de la acción de tutela
Antes de la
formulación del problema jurídico de fondo, la Sala debe determinar si la
acción de tutela es procedente. En tal sentido, verificará si esta cumple los
requisitos de procedibilidad establecidos en el artículo 86 Superior, a saber:
i) legitimación en la causa por activa; ii) legitimación en la causa por
pasiva; iii) subsidiariedad; e, iv) inmediatez.
Para lo anterior, se realizará
una breve reiteración jurisprudencial sobre la procedencia
de la acción de tutela contra actos administrativos de contenido particular y
concreto.
3.1. Procedencia de la acción de tutela contra actos
administrativos de contenido particular y concreto –Reiteración de
Jurisprudencia-
El artículo 86 de la
Constitución consagra la acción de tutela como un mecanismo preferente y
sumario, mediante el cual se busca evitar, de manera inmediata, la
amenaza o vulneración de un derecho fundamental. Su procedencia está
condicionada a que “el afectado no disponga de otro medio de defensa
judicial”. Sin embargo, esta Corporación ha señalado que no puede
declararse la improcedencia de la tutela por la sola existencia en abstracto de
un medio ordinario de defensa judicial. En el marco del caso concreto, el juez
constitucional debe analizar si la acción dispuesta por el ordenamiento
jurídico es idónea y eficaz para proteger los derechos
fundamentales comprometidos.[79]
En el evento en que no lo sea, la acción de tutela procederá para provocar un
juicio sobre el fondo[80].
Por regla general, la acción
de tutela contra actos administrativos de carácter particular es improcedente por cuanto es posible controvertir su contenido e
incluso solicitar su suspensión provisional a través de la acción de nulidad y
restablecimiento del derecho. No obstante, el amparo procede en estos casos, de
manera excepcional, cuando la misma se invoque para evitar la
configuración de un perjuicio irremediable[81].
En ese sentido, esta Corporación ha
reiterado que, conforme al carácter
residual de la tutela, no es, en
principio, el medio adecuado para controvertir las actuaciones administrativas,
pues para ello están previstas las acciones ante la jurisdicción de lo
contencioso administrativo. Sin embargo, cuando los derechos fundamentales del
accionante resulten amenazados o vulnerados con ocasión de la expedición tardía
de decisiones judiciales propios de la referida jurisdicción, la acción de
tutela cabría como mecanismo transitorio de protección de las garantías
constitucionales para evitar un daño irreparable:
“La Corte concluye (i) que por regla general, la acción
de tutela es improcedente como mecanismo principal para la protección de
derechos fundamentales que resulten amenazados o vulnerados con ocasión de la
expedición de actos administrativos, como quiera que existen otros mecanismos
tanto administrativos como judiciales para su defensa; (ii) que procede la
acción de tutela como mecanismo transitorio contra las actuaciones
administrativas cuando se pretenda evitar la configuración de un perjuicio
irremediable; y (iii) que solamente en estos casos el juez de tutela podrá
suspender la aplicación del acto administrativo (artículo 7 del Decreto 2591 de
1991) u ordenar que el mismo no se aplique (artículo 8 del Decreto 2591 de
1991) mientras se surte el proceso respectivo ante la jurisdicción de lo
contencioso administrativo.”[82]
No obstante, en
los casos en los que se compruebe que existe otro medio de defensa judicial,
pero éste no resulta idóneo ni eficaz para evitar la configuración de un perjuicio
irremediable, el juez constitucional debe verificar que el mismo sea: (i) inminente,
es decir, que se trate de una amenaza que está por suceder prontamente; (ii) grave,
esto es, que el haber jurídico de la persona se encuentre amenazado por un daño
o menoscabo material o moral de gran intensidad; (iii) requiera
medidas urgentes con el fin de lograr su supresión y conjurar el perjuicio
irremediable; y (iv) demande la intervención del juez de tutela de
forma impostergable para garantizar el restablecimiento integral del orden
social justo”[83].
En Sentencia T-1316 de 2001, la Corte concluyó
que “no todo perjuicio puede ser considerado como irremediable, sino solo
aquel que por sus características de inminencia y gravedad, requiera de medidas
de protección urgentes e impostergables. Con todo, esta previsión del artículo
86 de la Carta debe ser analizada en forma sistemática, pues no puede olvidarse
que existen ciertas personas que por sus condiciones particulares, físicas,
mentales o económicas, requieren especial protección del Estado, como ocurre,
por ejemplo, en el caso de los niños (…)”.
En ese orden,
cuando se pretenda la suspensión de un acto administrativo de carácter
particular por medio de la acción de tutela el juez constitucional tiene la
obligación de ponderar en cada caso en particular el cumplimiento de los
requisitos anteriormente expuestos y verificar que se acredita la gravedad de
la situación y la falta de idoneidad y eficacia de los mecanismos ordinarios
para la real protección de los derechos fundamentales alegados.
A continuación,
se realizará el examen de
procedencia de la acción de tutela de la referencia.
3.3. Legitimación por activa
En este caso los accionantes, Nubia Esperanza Pineda Muñoz, José Antonio Carrillo, Yamile
Lozano Monroy, Lisa Tabares, Alejandro Casas, José Mahecha Rodríguez, Manuel
Esteban Díaz Martínez, Gerardo Cruz Cárdenas, Fabio Hernando Moreno Montenegro,
Consuelo Pineda Muñoz, Francy Silvana Tabares Bermúdez, José Mora Ortiz, María
Ana Hely Bejarano Bejarano y Nora Niño Higuera, ejercieron la
acción de tutela por sí mismos por considerar la Alcaldía Local de Bosa no
notificó en debida forma la actuación administrativa número 21/06 ni la
Resolución No. 63  de 2006, confirmada por el Acto Administrativo No. 340 de
2016, que ordena demoler todas las construcciones realizadas en el predio de mayor extensión ubicado entre la
Carrera 86A Nro. 56B-31, la Carrera 86B y la Calle 55 Sur a la Calle 56C,
configurándose una vulneración de sus derechos fundamentales al debido proceso, a la vivienda digna y al
principio de confianza legítima, cumpliéndose con lo establecido en
el artículo 10º
del Decreto 2591 de 1991.
3.4. Legitimación por pasiva
Con
respecto a quién va dirigida la acción de tutela, el artículo 13 del Decreto
2591 de 1991 expresa que: “se dirigirá contra la autoridad pública o el
representante del órgano que presuntamente violó o amenazó el derecho
fundamental (…)”.
Por
su parte, la Corte Constitucional en la Sentencia T-416 de 1997 explicó en qué
consiste la legitimación por pasiva así:
“La legitimación pasiva se consagra como la facultad procesal que le
atribuye al demandado la posibilidad de desconocer o controvertir la
reclamación que el actor le dirige mediante la demanda sobre una pretensión de
contenido material”
En
el presente caso, se demandó a la Alcaldía Local de Bosa quien, en uso de sus
atribuciones legales conferidas en el Decreto 1421 de 1993, en el Decreto 2150
de 1995, en la Ley 388 de 1997, en el Decreto 1052 de 1998 y en la Ley 810 de
2003, profirió la Resolución No. 63 de 2006, confirmada por el Consejo de
Justicia de Bogotá, mediante la cual resolvió declarar infractores del Régimen
Urbanístico y de Obras a quienes para ese entonces ostentaban la calidad de
poseedores de los inmuebles sobre los que recaía la actuación administrativa,
entre los que se encuentran algunos de los ahora accionantes, y se ordenó la
demolición de las obras de construcción realizadas en el predio de mayor extensión ubicado entre la Carrera 86A
Nro. 56B-31 Sur Sector ESCOCIA HOY VILLA CALI II SECTOR comprendido
entre la carrea 86A a la carrera 86B y la Calle 55 Sur a la Calle 56C, acto administrativo que, según los
peticionarios, vulnera sus derechos fundamentales al debido proceso, a la vivienda digna y al principio de
confianza legítima.
Por
ello, y teniendo en cuenta que los demandantes solicitan se deje sin efectos la
citada resolución y el acto mediante el cual se confirmó lo decidido, las
accionadas son las legitimadas por pasivas.
3.5. Inmediatez
En el presente caso, la Sala observa que se cumple con el requisito
de inmediatez, toda vez que, la resolución atacada, por medio de la cual se resolvió declarar infractores
del Régimen Urbanístico y de Obras a las personas relacionadas en el acápite de
antecedentes de esta providencia y se ordenó la demolición de sus casas fue
emitida el 2 de noviembre de 2006; no obstante, el 15 de julio de 2016, la Sala
de Decisión de Contravenciones Administrativas, Desarrollo Urbanístico y
Espacio Público del Consejo de Justicia de Bogotá mediante Resolución No. 340
de 2016 confirmó el Acto administrativo No. 63 de 2006, notificada por edicto
No. 308 el 15 de diciembre de 2016, y el ejercicio de la acción de tutela tuvo
lugar el 14 de junio de 2017, es decir, 6 meses después, terminó que, según la jurisprudencia de esta Corte resulta oportuno,
justo y razonable[84].
3.6. Análisis de subsidiariedad
Como se anotó en las consideraciones
de esta providencia, por regla general, la acción de tutela es improcedente
contra actos administrativos de contenido particular y concreto. Sin embargo,
la Corte Constitucional señala que tal acción
procede en estos casos, de manera excepcional, cuando la misma se
invoque para evitar la configuración de un perjuicio irremediable.
Asimismo, se vio que dicho perjuicio debe ser “(i) inminente, es decir, que se trate de una amenaza que está por
suceder prontamente; (ii) grave, esto es, que el daño o menoscabo material o
moral en el haber jurídico de la persona sea de gran intensidad; (iii) porque se requieran medidas urgentes para conjurar el
perjuicio irremediable; y (iv) por la impostergabilidad de la tutela a fin de
garantizar el restablecimiento integral del orden social justo”.
En el caso estudiado, la Sala observa que se encuentran
acreditados los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela
contra los actos administrativos de contenido concreto y particular
establecidos por la jurisprudencia constitucional.
En primer lugar, en el asunto analizado, el
perjuicio irremediable que puede presentarse es, específicamente, que las
viviendas de los accionantes sean demolidas por la Administración en
cumplimiento de la orden dada por la Alcaldía Local de Bosa en el Acto
Administrativo No. 63 del 2 de noviembre de 2006, lo que generaría que 14
familias, conformadas por niños y adultos mayores[85], se queden sin un lugar para vivir. Dicha
amenaza es inminente, pues en sede de Revisión se constató que la
resolución en la cual se declaró a los accionantes infractores del Régimen Urbanístico y de Obras y ordenó la demolición de
sus casas fue confirmada al resolver el recurso de apelación[86], los actores tienen la obligación, tal como fue
ordenado por la Alcaldía Local de Bosa, de demoler sus viviendas, pues de no
cumplir con la orden impartida, la Administración a costa de los peticionarios
realizará el desplome y se les impondrá las multas señaladas en el artículo 65
del Código Contencioso Administrativo[87].
En segundo lugar, los actores se encuentran
afrontando una amenaza grave, pues se trata de una orden de naturaleza
administrativa que los obliga a demoler sus viviendas, quedando desprotegidos y
sin un lugar digno para refugiarse con sus familias, perdiendo lo poco que han
podido conseguir a lo largo de sus vidas. Es claro el daño moral que les puede
ser causado, el cual evidentemente puede ser calificado como “de gran
intensidad”, pues tendrían que abandonar sus casas.
En
tercer lugar, teniendo en cuenta que los tutelantes pueden ser expulsados de
sus viviendas y estas posteriormente ser demolidas por orden de la Alcaldía
Local de Bosa en cualquier momento, la Sala evidencia la necesidad de que se
tomen medidas urgentes para conjurar la ocurrencia de un perjuicio
irremediable. Ello por cuanto, ante la posibilidad de que la accionada resuelva
echar abajo las edificaciones donde habitan los accionantes, violándoles su
derecho fundamental a la vivienda digna, tal como se alega en el escrito de
tutela, es forzoso tomar una decisión perentoria al respecto. Por lo anterior,
la situación descrita amerita una actuación lo más expedita posible que impida
un daño irreparable a los accionantes, por lo cual la acción de tutela es, en
este caso, el medio eficaz e idóneo para responder a tal urgencia.
En
cuarto lugar, por lo explicado, es claro que la acción en mención es, en el
asunto sub júdice, impostergable, pues no puede permitirse que,
mientras se resuelve la situación mediante un mecanismo extraordinario de
defensa como la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, las casas de
los accionantes sean demolidas, sin posibilidad de permanecer o reubicarse con
sus familias en un lugar seguro, todo con base en una resolución que
presuntamente vulneró el derecho al debido proceso y a la vivienda digan de los
actores, entre otros, y que ya fue confirmada en sede de apelación en la vía
gubernativa.
Por
lo expuesto, la Sala concluye que debido a la inminencia del perjuicio que
puede ocasionarles la demolición de las casas, sin observarse las garantías
judiciales mínimas, la acción de tutela es el medio adecuado, eficaz e idóneo
para contrarrestar los efectos de la decisión del acto administrativo atacado y
ante la decisión del Consejo de Justicia de la Secretaría Distrital de Gobierno
de confirmar en todas sus partes la Resolución No. 63 del 2 de noviembre de
2006, mediante el acto administrativo No. 340 del 15 de julio de 2016, por
medio del cual se resolvió el recurso de apelación.
4. Problemas jurídicos
Con base en los hechos descritos, corresponde a
esta Sala de Revisión resolver los siguientes problemas jurídicos:
4.1. (i) ¿Vulneró la Alcaldía Local de Bosa el
derecho fundamental al debido proceso de los accionantes al no efectuar la
notificación personal de la actuación administrativa número 21/06 ni del acto
administrativo mediante el cual se ordenó la demolición de los inmuebles donde
habitan en calidad de poseedores, teniendo en cuenta que para la fecha en que
se profirió la resolución que declaró a un grupo de personas infractores del
Régimen Urbanístico (2 de noviembre de 2006), la posesión de las obras se
encontraba en cabeza de los allí sancionados?
4.2. (ii) ¿Vulnera la Alcaldía Local de Bosa y el
Consejo de Justicia de Bogotá el derecho fundamental a la vivienda digna de los
accionantes al ordenar la demolición total de los inmuebles donde actualmente
habitan en calidad de poseedores al encontrar que las obras fueron edificadas
sin las respectivas licencias de construcción  y en un barrio que actualmente
se encuentra en proceso de legalización, argumentando que las viviendas generan
un riesgo inminente para la vida y la seguridad de sus residentes sin
proporcionales una posibilidad de albergue temporal mientras los peticionarios
adquieren una solución permanente de vivienda?
Con el fin de
dar solución a los problemas jurídicos planteados, la Sala entrará a estudiar
los siguientes temas: primero, el derecho al debido proceso administrativo; segundo, el marco legal de las normas urbanísticas, y tercero, el derecho a la vivienda digna y su vínculo con la
seguridad personal. Seguidamente, analizará de fondo el caso
concreto.
5. Derecho al
debido proceso administrativo. Reiteración de jurisprudencia
La Constitución Política en su artículo 29 consagra el derecho
fundamental al debido proceso el cual, según el precepto, “se aplicará a
todas las actuaciones judiciales y administrativas”. La jurisprudencia
constitucional define esta garantía como un principio inherente al Estado de
Derecho que “posee una estructura compleja y se compone por un plexo de
garantías que operan como defensa de la autonomía y libertad del ciudadano,
límites al ejercicio del poder público y barrera de contención a la
arbitrariedad”[88] y
cuyo alcance está supeditado al deber de las autoridades, tanto judiciales como
administrativas, de respetar y garantizar el ejercicio de los derechos de
defensa y contradicción[89].
La Corte Constitucional en la
Sentencia C-980 de 2010 concluyó que el derecho fundamental al debido proceso
comprende:
““a)    El
derecho a la jurisdicción, que a su vez implica los derechos al libre e
igualitario acceso ante los jueces y autoridades administrativas, a obtener
decisiones motivadas, a impugnar las decisiones ante autoridades de jerarquía
superior, y al cumplimiento de lo decidido en el fallo.
b)      El derecho al juez
natural, identificado este con el funcionario que tiene la capacidad o aptitud
legal para ejercer jurisdicción en determinado proceso o actuación de acuerdo
con la naturaleza de los hechos, la calidad de las personas y la división del
trabajo establecida por la Constitución y la ley.
c) El derecho a la defensa, entendido como el empleo de
todos los medios legítimos y adecuados para ser oído y obtener una decisión
favorable. De este derecho hacen parte, el derecho al tiempo y a los medios
adecuados para la preparación de la defensa; los derechos a la asistencia de un
abogado cuando se requiera, a la igualdad ante la ley procesal, el derecho a la
buena fe y a la lealtad de todas las demás personas que intervienen en el
proceso.
d) El derecho a un proceso público, desarrollado dentro de
un tiempo razonable, lo cual exige que el proceso o la actuación no se vea
sometido a dilaciones injustificadas o inexplicables.
e) El derecho a la independencia del juez, que solo
tiene efectivo reconocimiento cuando los servidores públicos a los cuales
confía la Constitución la tarea de administrar justicia, ejercen funciones
separadas de aquellas atribuidas al ejecutivo y al legislativo.
f) El derecho a la independencia e imparcialidad del juez o
funcionario, quienes siempre deberán decidir con fundamento en los hechos, de
acuerdo con los imperativos del orden jurídico, sin designios anticipados ni
prevenciones, presiones o influencias ilícitas.”[90]
Asimismo, esta Corporación se ha referido al derecho al debido proceso
administrativo como “(…) la regulación jurídica que de manera previa limita
los poderes del Estado y establece las garantías de protección a los derechos
de los administrados, de modo que ninguna de las actuaciones de las autoridades
públicas dependa de su propio arbitrio, sino que se encuentren sujetas siempre
a los procedimientos señalados por la ley”[91].
En ese contexto, el debido proceso administrativo se configura como una
manifestación del principio de legalidad, conforme al cual toda competencia
ejercida por las autoridades públicas debe estar previamente señalada por la
ley, como también las funciones que les corresponden y los trámites a seguir
antes y después de adoptar una determinada decisión[92].
Frente a este particular, en la
citada Sentencia C-980 de 2010, la Corte señaló que el debido proceso
administrativo ha sido definido jurisprudencialmente como:
“(i)
el conjunto complejo de condiciones que le impone la ley a la administración,
materializado en el cumplimiento de una secuencia de actos por parte de la
autoridad administrativa, (ii) que guarda relación directa o indirecta entre
sí, y (iii) cuyo fin está previamente determinado de manera constitucional y
legal”[93].
Ha precisado al respecto, que con dicha garantía se busca “(i) asegurar el
ordenado funcionamiento de la administración, (ii) la validez de sus propias
actuaciones y, (iii) resguardar el derecho a la seguridad jurídica y a la
defensa de los administrados”[94].
De acuerdo con la jurisprudencia
constitucional, dentro del debido proceso administrativo se debe garantizar:
“(i)ser
oído durante toda la actuación,(ii) a la notificación oportuna y de
conformidad con la ley, (iii) a que la actuación se surta sin
dilaciones injustificadas, (iv) a que se permita la participación en
la actuación desde su inicio hasta su culminación, (v) a que la
actuación se adelante por autoridad competente y con el pleno respeto de las
formas propias previstas en el ordenamiento jurídico, (vi) a gozar de
la presunción de inocencia, (vii) al ejercicio del derecho de defensa y
contradicción, (viii) a solicitar, aportar y controvertir pruebas,
y (ix) a impugnar las decisiones y a promover la nulidad de aquellas
obtenidas con violación del debido proceso.”
Posteriormente, en la Sentencia T-800A de
2011 la Sala Novena de Revisión concluyó que el derecho al debido proceso
administrativo, como mecanismo de protección de los administrados, conlleva 2
garantías: “(i) en la obligación de las autoridades de informar al
interesado acerca de cualquier audiencia, diligencia o medida que lo pueda
afectar; y (ii) en que la adopción de dichas decisiones, en todo caso, se
sometan por lo menos a un proceso sumario que asegure la vigencia de los
derechos constitucionales de defensa, contracción e impugnación”. Lo
anterior, en aplicación del principio de publicidad predicable de los actos que
profiere la Administración con el objeto de informar a los administrados toda
decisión que cree, modifique o finalice una situación jurídica, bien sea en
etapa preliminar o propiamente en la actuación administrativa[95].
El legislador estableció diversas formas de
notificación de los actos administrativos para garantizar a las partes o
terceros interesados el conocimiento de lo decidido por determinada autoridad. Así,
si el acto es de carácter general, la publicidad se debe efectuar por medio de
comunicaciones con el objeto de que los interesados adelanten las acciones
reguladas en el ordenamiento jurídico para lograr un control objetivo; si se
trata de un acto de contenido particular y concreto, su publicidad debe hacerse
efectiva mediante una notificación, con lo cual los administrados podrán
ejercer un control subjetivo a través del derecho de defensa y contradicción.
Esta Corporación ha reiterado que la notificación se debe efectuar
de tal forma que el contenido del acto administrativo correspondiente se ponga
en conocimiento del directamente interesado, en aras de que pueda ejercer su
derecho de defensa. Una vez el administrado sea notificado, es posible hablar
de la vigencia y efectividad de la decisión proferida por la Administración. A
este respecto, en la Sentencia T-616 de 2006 se dijo que:
“La notificación de las decisiones que la
Administración profiere en desarrollo de un proceso y que afectan los intereses
de las partes, más que pretender formalizar la comunicación del inicio,
desarrollo o agotamiento de una actuación, procura asegurar la legalidad de las
determinaciones adoptadas por aquélla, toda vez que al dar a conocer sus
actuaciones asegura el uso efectivo de los derechos de defensa, de
contradicción y de impugnación que el ordenamiento jurídico consagra para la
protección de los intereses de los administrados.”
Asimismo, la Corte Constitucional en Sentencia T-404 de 2014 reiteró
que “la
notificación cumple una triple función dentro de la actuación administrativa:
(i) asegura el cumplimiento del principio de publicidad de la función
pública, dado que mediante ella se pone en conocimiento de los interesados el
contenido de las decisiones de la Administración; (ii) garantiza el
cumplimiento de las reglas del debido proceso en cuanto permite la posibilidad
de ejercer los derechos de defensa y de contradicción; y (iii) la
adecuada notificación hace posible la efectividad de los principios de
celeridad y eficacia de la función pública al delimitar el momento en el
que empiezan a correr los términos de los recursos y de las acciones
procedentes”[96].
Sobre las decisiones de carácter particular
y concreto, la Corte ha señalado que:
“La notificación es el acto material de comunicación por
medio del cual se ponen en conocimiento de las partes o terceros interesados
los actos de particulares o las decisiones proferidas por la autoridad pública.
La notificación tiene como finalidad garantizar el conocimiento de la
existencia de un proceso o actuación administrativa y de su desarrollo, de
manera que se garanticen los principios de publicidad, de contradicción y, en
especial, de que se prevenga que alguien pueda ser condenado sin ser oído. Las
notificaciones permiten que materialmente sea posible que los interesados hagan
valer sus derechos, bien sea oponiéndose a los actos de la contraparte o
impugnando las decisiones de la autoridad, dentro del término que la ley
disponga para su ejecutoria. Sólo a partir del conocimiento por las partes
o terceros de las decisiones definitivas emanadas de la autoridad, comienza a
contabilizarse el término para su ejecutoria”[97]. (Resaltado fuera de texto).
Las normas procedimentales consagran el deber
de notificación de los actos proferidos por la administración. Así, antes del 2
de julio de 2012, el Código Contencioso Administrativo[98] (CCA)
regulaba la referida materia, posteriormente, con la expedición  Código de
Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA) el
legislador estableció nuevas disposiciones que se aplican a todos los
organismos y entidades que conforman las ramas del poder público en sus
distintos órdenes, sectores y niveles, a los órganos autónomos e independientes
del Estado y a los particulares, cuando cumplan funciones administrativas. Dada
la situación fáctica objeto de revisión, a continuación, se hará un cuadro
comparativo a manera de ilustración:
Código Contencioso Administrativo
-Decreto 01 de 1984-.
Código de Procedimiento Administrativo y de lo
Contencioso Administrativo -Ley 1437 de 2011-.
Artículo 44. Las demás decisiones que pongan término a
una actuación administrativa se notificarán personalmente al interesado, o a
su representante o apoderado. (…)
Si no hay otro medio más eficaz de informar al interesado, para hacer
la notificación personal se le enviará por correo certificado una citación a
la dirección que aquél haya anotado al intervenir por primera vez en la
actuación, o en la nueva que figure en comunicación hecha especialmente para
tal propósito.
Artículo 45. Si no se pudiere hacer la notificación
personal al cabo de cinco (5) días del envío de la citación, se fijará edicto
en lugar público del respectivo despacho, por el término de diez (10) días,
con inserción de la parte resolutiva de la providencia.
Artículo 48. Sin el lleno de los anteriores requisitos
no se tendrá por hecha la notificación ni producirá efectos legales la
decisión, a menos que la parte interesada, dándose por suficientemente
enterada, convenga en ella o utilice en tiempo los recursos legales. (…)
Artículo 66. Los actos administrativos de carácter
particular deberán ser notificados en los términos establecidos en las
disposiciones siguientes.
Artículo 67. Las decisiones que pongan término a
una actuación administrativa se notificarán personalmente al interesado, a su
representante o apoderado, o a la persona debidamente autorizada por el
interesado para notificarse. (…)
Artículo 68. Si no
hay otro medio más eficaz de informar al interesado, se le enviará una
citación a la dirección, al número de fax o al correo electrónico que figuren
en el expediente o puedan obtenerse del registro mercantil, para que
comparezca a la diligencia de notificación personal. El envío de la citación
se hará dentro de los cinco (5) días siguientes a la expedición del acto, y
de dicha diligencia se dejará constancia en el expediente.
Artículo 69.  Si
no pudiere hacerse la notificación personal al cabo de los cinco (5) días del
envío de la citación, esta se hará por medio de aviso que se remitirá a la
dirección, al número de fax o al correo electrónico que figuren en el
expediente o puedan obtenerse del registro mercantil, acompañado de copia
íntegra del acto administrativo. (…)
Artículo 71. Cualquier
persona que deba notificarse de un acto administrativo podrá autorizar a otra
para que se notifique en su nombre, mediante escrito. El autorizado solo
estará facultado para recibir la notificación y, por tanto, cualquier
manifestación que haga en relación con el acto administrativo se tendrá, de
pleno derecho, por no realizada.
Artículo 72. Sin el
lleno de los anteriores requisitos no se tendrá por hecha la notificación, ni
producirá efectos legales la decisión, a menos que la parte interesada revele
que conoce el acto, consienta la decisión o interponga los recursos legales.
El artículo 308 de la Ley 1437 de 2011
referente al régimen de transición y vigencia de la norma, aclara que el CPACA solo
se aplicará a los procedimientos y las actuaciones administrativas que se
inicien, así como a las demandas y procesos que se instauren con posterioridad
a la entrada en vigencia (2 de julio del año 2012), mientras que los
procedimientos y las actuaciones administrativas, así como las demandas y
procesos en curso a la vigencia de la referida ley seguirán rigiéndose y
culminarán de conformidad con el régimen jurídico anterior, esto es el Decreto
01 de 1984.
En conclusión, el derecho al debido
proceso administrativo es una garantía constitucional que tiene toda persona a
un proceso justo que se desarrolle con observancia de los requisitos impuestos
por el legislador, de tal forma que se garantice la validez de las actuaciones
de la Administración, la seguridad jurídica y el derecho de defensa de los
ciudadanos. Si bien la publicidad de los actos administrativos no determina su
existencia o validez, sí incide en la eficacia de los mismos, en tanto de ella
depende el conocimiento de las partes o terceros interesados de las decisiones
adoptadas por los entes estatales que definen situaciones jurídicas. En esa
medida. el principio de publicidad es de obligatoria
aplicación para las autoridades administrativas, pues el trámite propio de la
notificación de actos administrativos debe realizarse en debida forma y de
acuerdo a las formalidades expresamente instituidas para ello.
6. Marco legal de las normas urbanísticas
6.1. Ley 388 de 1997[99]
La Constitución Política en sus artículos
286, 287 y 288 establece que los departamentos, distritos, municipios y
resguardos indígenas son entidades territoriales autónomas, pero sujetas a
ejercer sus competencias de conformidad con los principios de coordinación,
concurrencia y subsidiariedad. Adicionalmente, el artículo 311 superior
establece que los municipios, en virtud de su función político-administrativa
dentro del Estado, tienen el deber de definir y modificar el desarrollo de sus
territorios.
En esa medida, el Legislador expidió la Ley 388 de 1997[100], cuyo artículo 9 establece que los Planes de Ordenamiento
Territorial (en adelante POT) son
un instrumento básico para desarrollar el proceso de ordenamiento del
territorio municipal, conformados por un conjunto de objetivos, directrices, políticas, estrategias,
metas, programas, actuaciones y normas adoptadas para orientar y administrar el
desarrollo físico del territorio y la utilización del suelo.
Los POT deberán contemplar tres componentes: (i) el componente
general del plan, constituido por los objetivos, estrategias y contenidos
estructurales de largo plazo; (ii) el componente urbano, dirigido a la
implementación de las políticas, acciones, programas y normas para encauzar y
administrar el desarrollo físico urbano; y, (iii) el componente rural,
el cual estará constituido por las políticas, acciones, programas y normas para
orientar y garantizar la adecuada interacción entre los asentamientos rurales y
la cabecera municipal, así como la conveniente utilización del suelo.
Para el desarrollo del componente urbano es necesario la
expedición de normas urbanísticas, entendidas como aquellas que “regulan el uso, la ocupación y el
aprovechamiento del suelo y definen la naturaleza y las consecuencias de las
actuaciones de la administración para estos procesos”[101].
Según el artículo 15 de la Ley 188 de 1997 las normas
urbanísticas se dividen en tres:
(i) Las estructurales, encargadas de asegurar
la consecución de los objetivos y estrategias adoptadas en el componente
general del POT y en las políticas de mediano plazo del componente urbano. El
legislador le confirió un carácter de prevalecía a estos preceptos sobre todos
las demás, de manera que las regulaciones de los otros niveles no pueden
adoptarse ni modificarse contraviniendo lo que en ellas se establece.
(ii) Las generales, las cuales permiten establecer de qué manera y con qué
intensidad se puede utilizar el suelo, así como las actuaciones, tratamientos y
procedimientos de parcelación, urbanización, construcción e incorporación al
desarrollo de las diferentes zonas comprendidas dentro del perímetro urbano y
suelo de expansión.
Las normas urbanísticas generales otorgan derechos e
imponen obligaciones a los propietarios de terrenos y a sus constructores, así
como también especifican los instrumentos que deben emplearse para contribuir
eficazmente a los objetivos del desarrollo urbano.
Dentro de las obligaciones en cabeza de los propietarios de
terrenos, poseedores y/o constructores, se encuentra la obtención, de manera
previa a la ejecución de la obra, de una licencia de construcción. Lo anterior,
con el fin de poder adelantar obras, o la ampliación, modificación, adecuación,
reforzamiento estructural, restauración, reconstrucción, cerramiento y
demolición de edificaciones, y de urbanización, parcelación, loteo o
subdivisión de predios localizados en terrenos urbanos, de expansión urbana y
rurales[102].
La ley define la referida licencia urbanística como un acto
administrativo de carácter particular y concreto, expedido por el curador
urbano o la autoridad municipal o distrital competente, por medio del cual se
autoriza específicamente a adelantar obras de urbanización y parcelación de
predios, de construcción, ampliación, modificación, adecuación, reforzamiento
estructural, restauración, reconstrucción, cerramiento y demolición de
edificaciones, de intervención y ocupación del espacio público, y realizar el
loteo o subdivisión de predios.
El otorgamiento de la licencia urbanística implica la
adquisición de derechos de desarrollo y construcción en los términos y
condiciones, así como la certificación del cumplimiento de las normas
urbanísticas y sismorresistentes y demás reglamentaciones en que se fundamenta.
(iii) Las complementarias, relacionadas con las actuaciones, programas y
proyectos adoptados en desarrollo de las previsiones contempladas en los
componentes general y urbano del plan de ordenamiento.
6.2. Decreto 1077 de 2015.
Aunado a lo
anterior, el régimen legal de las licencias urbanísticas se unificó con la
expedición del Decreto 1077 de 2015, “Por medio del cual se expide el
Decreto Único Reglamentario del Sector Vivienda, Ciudad y Territorio”.
El artículo 2.2.6.1.1.1 del referido decreto[103], define la licencia urbanística como la
autorización previa requerida para adelantar obras de urbanización y
parcelación de predios, de construcción y demolición de edificaciones, de
intervención y ocupación del espacio público, y para realizar el loteo o
subdivisión de predios, expedida por el curador urbano o la autoridad municipal
competente, en cumplimiento de las normas urbanísticas y de edificación
adoptadas en el Plan de Ordenamiento Territorial, en los instrumentos que lo
desarrollen o complementen, en los Planes Especiales de Manejo y Protección
(PEMP) y en las leyes y en las disposiciones que expida el Gobierno Nacional.
En todo caso, la
expedición de la licencia urbanística implica la certificación del cumplimiento
de las normas y demás reglamentaciones en que se fundamenta y conlleva la
autorización específica sobre uso y aprovechamiento del suelo.
El Artículo
2.2.6.1.1.2 del Decreto 1077 de 2015 determina la existencia de
cinco clases de licencias, dependiendo del objetivo de la obra y la finalidad
del procedimiento: (i) urbanización; (ii) parcelación; (iii) subdivisión; (iv)
construcción; y, (v) intervención y ocupación del espacio público.
La referida
norma establece que el estudio, trámite y expedición de las licencias de
urbanización, parcelación, subdivisión y construcción de que tratan los
numerales 1 a 4 corresponde a los curadores urbanos en aquellos municipios y
distritos que cuenten con la figura. En los demás municipios y distritos y en
el Departamento Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina
corresponde a la autoridad municipal o distrital competente.
El Decreto Único
Reglamentario del Sector Vivienda, Ciudad y Territorio en su artículo
2.2.6.1.1.7 establece que la licencia de construcción es la autorización previa
para desarrollar edificaciones, áreas de circulación y zonas comunales en uno o
varios predios, de conformidad con lo previsto en el Plan de Ordenamiento
Territorial, los instrumentos que lo desarrollen y complementen, los Planes
Especiales de Manejo y Protección de Bienes de Interés Cultural, y demás
normatividad que regule la materia.
En dicho documento
se concreta de manera específica el uso, edificabilidad, volumetría,
accesibilidad y demás aspectos técnicos aprobados para la respectiva
edificación. Son modalidades de la licencia de construcción las siguientes:
“1. Obra
nueva. Es la autorización para adelantar obras de edificación en terrenos no
construidos o cuya área esté libre por autorización de demolición total.
2.
Ampliación. Es la autorización para incrementar el área construida de una
edificación existente, entendiéndose por área construida la parte edificada que
corresponde a la suma de las superficies de los pisos, excluyendo azoteas y
áreas sin cubrir o techar.
3.
Adecuación. Es la autorización para cambiar el uso de una edificación o parte
de ella, garantizando la permanencia total o parcial del inmueble original.
4.
Modificación. Es la autorización para variar el diseño arquitectónico o
estructural de una edificación existente, sin incrementar su área construida.
5.
Restauración. Es la autorización para adelantar las obras tendientes a
recuperar y adaptar un inmueble o parte de este, con el fin de conservar y
revelar sus valores estéticos, históricos y simbólicos. Se fundamenta en el
respeto por su integridad y autenticidad. Esta modalidad de licencia incluirá
las liberaciones o demoliciones parciales de agregados de los bienes de interés
cultural aprobadas por parte de la autoridad competente en los anteproyectos
que autoricen su intervención.
6.
Reforzamiento Estructural. Es la autorización para intervenir o reforzar la
estructura de uno o varios inmuebles, con el objeto de acondicionarlos a
niveles adecuados de seguridad sismo resistente de acuerdo con los requisitos
de la Ley 400 de 1997, sus decretos reglamentarios, o las normas que los
adicionen, modifiquen o sustituyan y el Reglamento colombiano de construcción
Sismo Resistente y la norma que lo adicione, modifique o sustituya. Esta
modalidad de licencia se podrá otorgar sin perjuicio del posterior cumplimiento
de las normas urbanísticas vigentes, actos de legalización y/o el
reconocimiento de edificaciones construidas sin licencia, siempre y cuando en
este último caso la edificación se haya concluido como mínimo cinco (5) años
antes de a solicitud de reforzamiento y no se encuentre en ninguna de las
situaciones previstas en el artículo 2.2.6.4.1.2[104] del
presente decreto. Cuando se tramite sin incluir ninguna otra modalidad de
licencia, su expedición no implicará aprobación de usos ni autorización para
ejecutar obras diferentes a las del reforzamiento estructural. (Resaltado fuera del texto original).
7.
Demolición. Es la autorización para derribar total o parcialmente una o varias
edificaciones existentes en uno o varios predios y deberá concederse de manera
simultánea con cualquiera otra modalidad de licencia de construcción”[105].
Indistintamente de la
modalidad de la licencia, el artículo 2.2.6.1.2.3.3 del Decreto 1077 de 2015
determina que, de conformidad con lo dispuesto en el literal a) del artículo 5°
del Decreto-ley 151 de 1998, el otorgamiento de la licencia tiene como efecto
determinar la adquisición de los derechos de construcción y desarrollo, ya sea
parcelando, urbanizando o construyendo en los predios objeto de la misma en los
términos y condiciones expresados en la respectiva licencia.
El citado precepto aclara
que la expedición de licencias no conlleva pronunciamiento alguno acerca de la
titularidad de derechos reales ni de la posesión sobre el inmueble o inmuebles
objeto de ella, pues la autorización urbanística recae sobre uno o más predios
y/o inmuebles y producen todos sus efectos aun cuando sean enajenados. En todo
caso, se tendrá por titular de la licencia, a quien esté registrado como
propietario en el certificado de tradición y libertad del predio o inmueble, o
al poseedor solicitante en los casos de licencia de construcción.
El artículo 2.2.6.4.1.1 del
Decreto 1077 de 2015[106]
regula el reconocimiento de edificaciones
existentes. El propósito de esta actuación es que el curador urbano o la
autoridad municipal o distrital competente declare la existencia de desarrollos
arquitectónicos que se ejecutaron sin autorización de construcción y obtener la
respectiva licencia urbanística siempre y cuando la obra: i) cumplan con el uso
previsto por las normas urbanísticas vigentes y con la destinación que se le
haya dado al predio; y ii) hayan concluido su edificación como mínimo cinco (5)
años antes de la solicitud de reconocimiento. Sobre este último requisito, este
mismo artículo dispone que el término de los cinco (5) años no será aplicado en
aquellos casos en que el solicitante deba obtener el reconocimiento por orden
judicial o administrativa.
Las personas interesadas en que se
formalicen y titularicen desarrollos arquitectónicos ejecutados sin las
licencias requeridas deberán presentar ante la autoridad competente los
documentos generales requeridos para toda licencia de construcción especificados
en el artículo 2.2.6.1.2.1.7[107], así como: (i) copia
diligenciada del formulario único
nacional para la solicitud de licencias[108]; (ii) el levantamiento arquitectónico
de la construcción, el cual deberá estar debidamente firmado por un arquitecto
quien se hará responsable legalmente de la veracidad de la información
contenida en este; (iii) copia de un peritaje técnico que sirva para determinar
la estabilidad de la construcción y las intervenciones y obras a realizar que
lleven progresiva o definitivamente a disminuir la vulnerabilidad sísmica de la
edificación, cuando a ello hubiere lugar; y, (iv) declaración de antigüedad de
la construcción, la cual se hará bajo la gravedad de juramento.
Una vez presentada la solicitud
de reconocimiento de una edificación, la autoridad competente deberá resolver
la petición dentro de los siguientes 45 días hábiles. No obstante, cuando fuere necesario adecuar la edificación
al cumplimiento de las normas de sismo resistencia, el artículo 2.2.6.4.2.6 del Decreto 1077 de 2015 señalo que, el
acto de reconocimiento otorgará un plazo máximo de veinticuatro (24) meses
improrrogables, contados a partir de la fecha de su ejecutoria, para que el
interesado ejecute las obras de reforzamiento.
En ningún caso
procederá el reconocimiento de
edificaciones cuando la
misma o alguna de sus partes se encuentran localizada en: i) áreas que hayan
sido protegidas ambientalmente por el POT o por los instrumentos que lo
desarrollen y complementen; ii) zonas declaradas como de alto riesgo no
mitigable; y iii) inmuebles de propiedad privada o que ocupen total o
parcialmente el espacio público. (Artículo 2.2.6.4.1.2 del
Decreto 1077 de 2015).
7. El derecho a la vivienda digna y su vínculo con
la seguridad personal. Reiteración de jurisprudencia
La Constitución Política en el
capítulo segundo del título I consagra la vivienda digna como un derecho
social. Específicamente, el artículo 51 superior establece que “Todos los
colombianos tienen derecho a vivienda digna. El Estado fijará las condiciones
necesarias para hacer efectivo este derecho y promoverá planes de vivienda de
interés social, sistemas adecuados de financiación a largo plazo y formas asociativas
de ejecución de estos programas de vivienda”, de conformidad con los
tratados internacionales sobre derechos humanos ratificados por Colombia[109].
El artículo 11, numeral 1 del Pacto
Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, dispone que, toda
persona tiene derecho “a un nivel de vida adecuado para sí y su familia,
incluso alimentación, vestido y vivienda adecuados, y a una mejora continua de
las condiciones de existencia”.[110]
La Observación General No. 4 del
Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de las Naciones Unidas
sostiene que una vivienda puede considerarse adecuada en los términos del Pacto
Internacional de Derechos Económicos Social y Culturales cuando se garantice el
derecho a vivir en seguridad, paz y dignidad en alguna parte del territorio del
Estado.
El contenido y entendimiento del derecho a la vivienda digna no se
agota únicamente con la posibilidad de adquirir un inmueble de habitación, sino
que es necesario que se trate de un lugar adecuado para que las personas y sus
familias puedan desarrollarse en condiciones de dignidad y sin riesgos que
atenten contra su integridad física.
Respecto de la condición de habitabilidad, en la Observación
General 4º del Comité de DESC indicó que “una vivienda adecuada debe ser
habitable, en sentido de poder ofrecer espacio adecuado a sus ocupantes y de
protegerlos del frío, la humedad, el calor, la lluvia, el viento u otras
amenazas para la salud, de riesgos estructurales y de vectores de enfermedad.
Debe garantizar también la seguridad física de los ocupantes”.
La Corte Constitucional ha fijado los requisitos para que una
vivienda sea considerada como digna[111], la
cual debe presentar condiciones adecuadas, que dependen de la satisfacción de
factores como:
(i) Habitabilidad. La
vivienda debe cumplir con los requisitos mínimos de higiene, calidad y espacio
necesarios para que una persona y su familia puedan ocuparla sin peligro para
su integridad física y su salud.
(ii) Facilidad de acceso a servicios. En
relación a la salud, la seguridad, la comodidad y la nutrición de sus
ocupantes.
(iii) Ubicación. El lugar donde se edifique debe
permitir el fácil acceso a opciones de empleo, centros de salud y educativos, y
otros servicios sociales, y en zonas que no pongan en riesgo la salud de los
habitantes.
(iv) Adecuación cultural a sus habitantes. La
manera en que se construya, los materiales utilizados y las políticas en que se
apoya deben facilitar la expresión de la identidad cultural de la vivienda.
Adicionalmente, la noción de vivienda digna debe brindar garantías
de seguridad en la tenencia, condición que comprende, entre otros aspectos:
(i) Asequibilidad. Consistente en la existencia
de una oferta suficiente de vivienda y de posibilidades de acceso a los
recursos requeridos para satisfacer alguna modalidad de tenencia.
(ii) Seguridad jurídica en la tenencia. Las
distintas formas de tenencia deben estar protegidas jurídicamente,
principalmente contra el desahucio, el hostigamiento, o cualquier forma de
interferencia arbitraria e ilegal.
(iii) Gastos soportables. Los gastos de
tenencia –en cualquier modalidad- deben ser de un nivel tal que no comprometan
la satisfacción de otros bienes necesarios para la garantía de una vida digna
de los habitantes de la vivienda.
En atención a las circunstancias fácticas del caso objeto de
revisión, la Sala hará énfasis en el elemento de habitabilidad como componente
de una vivienda adecuada. En desarrollo del artículo 11 del Pacto Internacional
de Derechos Económicos, Sociales y Culturales por
la Observación General 4 del Comité de los Derechos Económicos Sociales y
Culturales, se ha advertido que “Una vivienda adecuada debe ser habitable,
en sentido de poder ofrecer espacio adecuado a sus ocupantes y de protegerlos
del frío, la humedad, el calor, la lluvia, el viento u otras amenazas para la
salud, de riesgos estructurales y de vectores de enfermedad. Debe garantizar
también la seguridad física de los ocupantes…”. A partir de esta
descripción, la Corte ha identificado dos elementos que configuran la
habitabilidad: (i) la prevención
de riesgos estructurales y (ii) la garantía de la seguridad física de los
ocupantes[112].
En ese contexto, la
Corte ha considerado que la lesión del derecho a una vivienda digna y en
condiciones adecuadas conlleva un inminente peligro que puede ocasionar la
afectación de otras garantías fundamentales como la seguridad personal e
integridad física de sus ocupantes, pues el elemento de habitabilidad se ve
seriamente comprometido cuando: (i) se comprueba la existencia de fallas
estructurales en la vivienda o la inestabilidad del terreno pueden afectar a
las personas que habitan en los inmuebles y (ii) se evidencia que las
redes de conducción de energía eléctrica  son un riesgo para los ciudadanos. Lo
anterior, por cuanto las circunstancias descritas pueden llegar a someter a las
personas a un riesgo extraordinario que no están obligadas a soportar.
En ese sentido, las
autoridades deben adoptar medidas específicas de protección que garanticen el
derecho a la vivienda en su componente de habitabilidad con el fin de
garantizar la vida e integridad de sus moradores.
La Corte constitucional en la Sentencia T-496 de 2008, con el
propósito de delimitar objetivamente el campo de aplicación del derecho a la
seguridad personal en el ordenamiento jurídico colombiano, reiteró la escala de
riesgos que las Salas de Revisión han aplicado en casos en los que se pretende
la salvaguarda de esa garantía constitucional ante situaciones nefastas que
están por ocurrir; dicha tabla comprende dos variables: “(i) los niveles de
tolerabilidad jurídica del riesgo por los ciudadanos en virtud del principio de
igualdad ante las cargas públicas; y (ii) los títulos jurídicos con base en los
cuales se puede invocar la intervención protectiva de las autoridades”.
Dentro
de la referida escala, se identifican cinco niveles de riesgo: i) un nivel de riesgo mínimo[113]; (ii) un nivel de riesgo ordinario,
soportado por igual por quienes viven en sociedad[114];
(iii) un nivel de riesgo extraordinario, que las personas no están obligadas
a soportar; (iv) un nivel de riesgo extremo que amenaza la vida o la integridad
personal[115]; y (v) un nivel de riesgo
consumado[116].
Para la Corte “el derecho fundamental a la seguridad personal
opera para proteger a las personas de los riesgos que se ubican en el nivel de
los riesgos extraordinarios, que el individuo no tiene el deber jurídico de
soportar”[117]. A fin
de establecer si un riesgo puesto en conocimiento de las autoridades tiene una
intensidad suficiente como para ser extraordinario, el funcionario competente
debe analizar si confluyen en él algunos de los siguientes atributos: específico
e individualizable[118],
concreto[119],
actual[120],
importante[121],
serio[122],
claro y discernible[123],
excepcional[124],
desproporcionado[125],
además de grave e inminente.
La jurisprudencia de esta Corporación se ha referido a los
atributos arriba señalados aclarando que el riesgo[126]:
“(i) debe ser específico e individualizable, es decir, no
debe tratarse de un riesgo genérico; (ii) debe ser concreto, es decir,
estar basado en acciones o hechos particulares y manifiestos, y no en
suposiciones abstractas; (iii) debe ser presente, esto es, no remoto ni
eventual; (iv) debe ser importante, es decir, que amenace con lesionar
bienes o intereses jurídicos valiosos para el sujeto, por lo cual no puede
tratarse de un riesgo menor; (v) debe ser un riesgo serio, de
materialización probable por las circunstancias del caso, por lo cual no puede
ser improbable; (vi) debe tratarse de un riesgo claro y discernible, no de
una contingencia o peligro difuso; (vii) debe ser un riesgo excepcional, en la
medida en que no es uno que deba ser soportado por la generalidad de los
individuos; y (viii) debe ser desproporcionado, frente a los beneficios
que deriva la persona de la situación por la cual se genera el riesgo.”[127]
En esa oportunidad, la Sala Tercera de Revisión de la Corte
Constitucional estimó que el nivel de protección depende del número de
características que confluyan en el riesgo, esto es,
“entre mayor sea el número de características confluyentes, mayor
deberá ser el nivel de protección dispensado por las autoridades a la seguridad
personal del afectado. Pero si se verifica que están presentes todas las
citadas características, se habrá franqueado el nivel de gravedad necesario para
catalogar el riesgo en cuestión como extremo, con lo cual se deberá dar
aplicación directa a los derechos a la vida e integridad personal (…) Contrario
sensu, cuandoquiera que dicho umbral no se franquee - por estar presentes sólo
algunas de dichas características, mas no todas- el riesgo mantendrá su
carácter extraordinario, y será aplicable –e invocable - el derecho fundamental
a la seguridad personal, en tanto título jurídico para solicitar la
intervención protectiva de las autoridades.”
Posteriormente, la Sala Tercera de Revisión de esta Corporación en
la Sentencia T-339 de 2010 introdujo a la jurisprudencia constitucional una
escala de riesgos y amenazas, aplicable a los casos en los que se solicita
protección especial por parte del Estado.  A saber:
“1) Nivel de riesgo: existe una posibilidad abstracta y
aleatoria de que el daño a la vida o a la integridad personal se produzca. Este
nivel se divide en dos categorías: a) riesgo mínimo: categoría
hipotética en la que la persona sólo se ve amenazada por la muerte y la
enfermedad naturales y; b) riesgo ordinario: se refiere a aquel riesgo
que proviene tanto de factores internos como externos a la persona y que se
deriva de la convivencia en sociedad. En este nivel de la escala, los
ciudadanos deben soportar los riesgos que son inherentes a la existencia humana
y a la vida en sociedad.
Cuando una persona pertenece a este nivel, no está facultada para
exigir del Estado medidas de protección especial, pues su derecho a la
seguridad personal no está siendo afectado[128], en la medida en la que el riesgo de daño
no es una lesión pero sí, en el mejor de los casos, un riesgo de lesión.
2) Nivel de amenaza: existen hechos reales que, de por sí,
implican la alteración del uso pacífico del derecho a la tranquilidad y que
hacen suponer que la integridad o la libertad de la persona corren verdadero
peligro. En efecto, la amenaza de daño conlleva el inicio de la alteración y la
merma del goce pacífico de los derechos fundamentales[129], debido al miedo
razonable que produce visualizar el inicio de la destrucción definitiva del
derecho. Por eso, a partir de este nivel, el riesgo se
convierte en amenaza. Dependiendo de su intensidad, este nivel se divide en dos
categorías:
a)    amenaza
ordinaria: Para saber cuándo se está en presencia de esta categoría, el
funcionario debe hacer un ejercicio de valoración de la situación concreta y
determinar si ésta presenta las siguientes características:
i.
existencia de un peligro específico e individualizable. Es decir,
preciso, determinado y sin vaguedades;
ii.
existencia de un peligro cierto, esto es, con elementos objetivos
que permitan inferir que existe una probabilidad razonable de que el inicio de
la lesión del derecho se convierta en destrucción definitiva del mismo. De allí
que no pueda tratarse de un peligro remoto o eventual.;
iii.
tiene que ser importante, es decir que debe amenazar bienes o
intereses jurídicos valiosos para el sujeto como, por ejemplo, el derecho a la
libertad;
iv.
tiene que ser excepcional, pues no debe ser un riesgo que deba ser
tolerado por la generalidad de las personas y. finalmente,
v.
deber ser desproporcionado frente a los beneficios que deriva la
persona de la situación por la cual se genera el riesgo.
Cuando concurran todas estas características, el sujeto podrá
invocar su derecho fundamental a la seguridad personal para recibir protección
por parte del Estado, pues en este nivel, se presenta el inicio de la lesión
del derecho fundamental y, en esta medida, se presenta un perjuicio cierto que,
además, puede o no agravarse. Por estos motivos, la persona tiene derecho a que
el Estado intervenga para hacer cesar las causas de la alteración del goce
pacífico del derecho o, al menos, para evitar que el inicio de la lesión se
vuelva violación definitiva del derecho.
b)    amenaza
extrema: una persona se encuentra en este nivel cuando está sometida a una
amenaza que cumple con todas las características señaladas anteriormente y
además, el derecho que está en peligro es el de la vida o la integridad
personal. De allí que, en este nivel, el individuo pueda exigir la protección
directa de sus derechos a la vida y a la integridad personal y, en
consecuencia, no tendrá que invocar el derecho a la seguridad como título
jurídico para exigir protección por parte de las autoridades[130].
Por lo tanto, en el nivel de amenaza extrema, no sólo el derecho a
la seguridad personal está siendo violado sino que, además, también se presenta
la amenaza cierta que muestra la inminencia del inicio de la lesión consumada
de los derechos fundamentales a la vida y a la integridad personal. De allí
que, cuando la persona esté en este nivel, tiene el derecho a que el Estado le
brinde protección especializada.
3) Daño consumado: se presenta cuando ya hay una lesión definitiva
del derecho a la vida o a la integridad personal. En el evento de presentarse
lo segundo, dicha lesión a la integridad personal también genera la protección
especial no sólo frente a la integridad personal sino también frente a la vida”[131].
En garantía de los derechos fundamentales a la vida y a la
integridad personal, los elementos para determinar la clase de riesgo fueron posteriormente
aplicados por esta Corporación a situaciones en las que había daños en
viviendas por inestabilidad del terreno o fallas estructurales. Así, las distintas
Salas de Revisión en las Sentencia T-325 de 2002, T-473 de 2008, T-348 de 2011,
T-223 de 2015, T-269 de 2015 y T-149 de 2017, resolvieron proteger el derecho a
la vivienda digna y a la seguridad personal de los accionantes al comprobarse
daños o fallas estructurales en los inmuebles que residían, circunstancias que
fueron calificadas como un riesgo extraordinario en la dimensión de
habitabilidad. Por lo anterior, en los casos objeto de revisión se ordenó,
entre otras medidas, la reubicación temporal o definitiva de los ocupantes de
las casas.
En varias ocasiones la Corte Constitucional ha
conocido casos de tutela que reclaman la protección del derecho a la vivienda
digna y a la integridad personal, entre otros, amenazados por el estado de las
casas de los peticionarios.
Así, en la Sentencia T-702 de 2011 estudió el
caso de una familia que solicitó a las autoridades locales el apoyo necesario
para el mejoramiento de su vivienda, la cual se encontraba en riesgo de sufrir
un daño severo a causa de un fenómeno natural. No obstante, la alcaldía
municipal accionada negó la petición al considerar que la vivienda no sufría
peligro alguno, pues los daños que tenía no se debían a un fenómeno natural,
sino al tráfico por la vía panamericana cercana a la ubicación de la casa.
Al realizar el análisis de los elementos
probatorios puestos a consideración, la Sala Séptima de Revisión consideró que
existía un riesgo para la vivienda y que los residentes no tenían los recursos
económicos para adelantar las obras requeridas. Encontró que si bien la
vivienda se situaba en una zona donde no está permitida la construcción, la
norma que lo prohíbe fue promulgada después de su edificación, por lo tanto, la
administración municipal debía hacer cumplir la ley y proteger la integridad de
los habitantes. En consecuencia, ordenó a la administración efectuar un
peritaje técnico para determinar el estado de las estructuras de la vivienda,
establecer si la zona tenía algún riesgo e incluir a los habitantes de la casa
en un programa de reasentamientos.
Posteriormente, la Sala Séptima de Revisión
de Tutelas de la Corte Constitucional en Sentencia T-986A de 2012 revisó una acción de tutela en contra de la Alcaldía Municipal de Manizales. Para la accionante la autoridad administrativa incurrió en la vulneración de sus derechos fundamentales al mínimo vital, a la
dignidad humana y a la vivienda digna, al proferir un acto administrativo
mediante el cual se le impuso una multa equivalente
a 15 salarios mínimos legales mensuales vigentes y se ordenó la demolición
de su vivienda por construir en un lugar no permitido.
La Sala observó que a pesar de
que la resolución proferida por la parte accionada se ajustaba a la norma
urbanística, al momento de imponer la sanción administrativa la autoridad se
limitó a aplicar la ley, sin tener consideración alguna la situación subjetiva
de la persona sancionada.
Lo anterior, al comprobar que la
peticionaria dependía económicamente de su yerno, quien devengaba menos de la
mitad de un salario mínimo para ese entonces, y con ese dinero sostenía a una
familia de seis personas –incluida la accionante-. A pesar de esta realidad, la
Secretaría de Planeación Municipal de Manizales decidió sancionar a la actora y
a su familiar solidariamente, con una multa de más de siete millones de pesos y
ordenó el derrumbe de la casa.
En esa oportunidad, la Corte
sostuvo que las sanciones administrativas no pueden ser desproporcionadas; a
pesar de que son proferidas dentro del marco de la discrecionalidad
administrativa, no es admisible que se sacrifiquen los derechos fundamentales
de los sancionados en pro de una aplicación taxativa de las normas.
Al aplicar el juicio de
proporcionalidad en el caso concreto, la Sala encontró
que, pese a que la resolución que impuso la sanción a la accionante buscaba como finalidad constitucional el desarrollo
ordenado de la ciudad, no resultaba adecuada pues el fin del ordenamiento
del territorio como función social es procurar la materialización del derecho a
la vivienda digna, la prestación efectiva de los servicios públicos y el
mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes, postulados insertos en el
objetivo de propender por la seguridad en los asentamientos humanos[132].
Por lo anterior, la Sala concluyó que la sanción impuesta por la Secretaría de
Planeación de Manizales constituyó una clara vulneración a los derechos
fundamentales al debido proceso, al mínimo vital y a la vivienda digna de la
accionante; en esa medida, ordenó a la alcaldía incluir a la peticionaria en la
lista de potenciales beneficiarios de programas de vivienda y asesorarla para
acceder a un inmueble de interés social.
La Sala Novena de Revisión de la Corte
Constitucional, en la Sentencia T-045 de 2014 estudió la solicitud de
reubicación de personas en situación de vulnerabilidad que vivían en una zona
de alto riesgo por la ola invernal, quienes alegaban que la Alcaldía del
municipio de Soacha no había tomado las medidas preventivas para mitigar la
vulneración de sus derechos fundamentales.
La Sala observó que la Alcaldía de Soacha
no había cumplido con su deber de diagnosticar la habitabilidad de la zona
donde los accionantes tenían construidas sus viviendas, mediante un estudio
técnico especializado interdisciplinario que le permitiera (i) contar con
una información completa y actualizada de la zona que calificara el grado de
vulnerabilidad y de riesgo extraordinario en que se hallaban los actores,
y (ii) adoptar
las medidas necesarias para evitar la consolidación de un daño originado en una
emergencia por inestabilidad de los terrenos. La Corte señaló que era
obligación de la entidad territorial accionada reubicar al accionante con el
fin de proteger su derecho fundamental a la vivienda digna, a la integridad
física y a la seguridad personal.
En la Sentencia T-732 de 2016 esta
Corporación conoció de una acción de tutela contra el Oleoducto Central S.A. y
el Consorcio de Tierras, a quienes los accionantes estimaban responsables del
deterioro de su vivienda por el tránsito de maquinaria pesada que realizaban en
la vía contigua a su casa en el marco del proyecto de construcción de una
estación de bombeo de petróleo en el municipio de Páez, en el departamento de
Boyacá.
Del material probatorio anexo al
expediente, la Sala consideró que las actividades realizadas por la parte
accionada habían tenido un impacto en el rápido deterioro de la casa del actor
y su núcleo familiar, pues el tráfico pesado influyó en un incremento de la
velocidad de los movimientos y afectó la estructura. Lo anterior, aunado los
factores de inhabilitabilidad que
presentaba el inmueble, como deficiencias en la construcción y el tipo de
suelo sobre el que se edificó, circunstancias que configuraban un riesgo para
sus vidas.
Por lo anterior, la Corte ordenó al Oleoducto Central S.A.,
realizar las reparaciones a la vivienda o en su defecto que reubicara de forma
definitiva a la familia, en un lugar que cumpliera con las condiciones de
vivienda digna y en un espacio similar al que habitaban.
8. Examen de la vulneración al debido proceso en el caso concreto
La Sala encuentra probados los
siguientes hechos:
(i) El 2 de noviembre de 2006 la
Alcaldía Local de Bosa profirió la Resolución No. 63 de 2006, mediante la cual declaró
infractores del Régimen Urbanístico y de Obras a: Juan Helí Vásquez Rodríguez,
Ramiro Gamboa, Alexandra Gamboa, Blanca Lidia Retavisca Rodríguez, William
Yofre Martínez Real, María Emma Beltrán, Raúl Salamanca González, Fabio
Argemiro Duque, José Adelmo Rivera, Ricardo Gómez Navarrete, Jacobo Gómez,
Sandra Patricia Fajardo Cuellar, Bertha García Neira, Luz Mabel Rojas
Rodríguez, Néstor Alberto Bello Wilches, Luis Felipe Rodríguez Cruz, Julio
Aníbal Sandoval, Edwin Jovanny Bayona, Desiderio Cortes Ramírez, José Danilo
Ruge Wilches, José Miguel Cárdenas, Adelmo Castillo Rozo, Eustaquio Amaya
Gómez, Carlos Gómez Duque, Jorge Gómez Rodríguez, y Alberto Pineda Muñoz, y
demás responsables, por las obras de construcción realizadas en el predio
ESCOCIA, hoy VILLA CALI II SECTOR, ubicado en la Carrera 86 A No. 56 B-31 Sur
de la localidad de Bosa; se impuso multa de $122.400.000 a Juan Helí Vásquez
Rodríguez; y se ordenó la demolición de todas las construcciones realizadas en
el citado predio, el cual se halla comprendido entre la Carrera 86 A y la
Carrera 86 B entre Calles 55 Sur y Calle 56 Sur, de conformidad con lo
dispuesto en el artículo 104 de la Ley 388 de 1997[133].
(ii) En cumplimiento del artículo
44 del Decretó 01 de 1984[134], el 14 de noviembre de 2006 se notificó
personalmente al Agente Local del Ministerio Público y a los señores Raúl
Salamanca Gonzáles, Martha E. Rojas, Fabián Rendón, Juvenal Rojas, Fabio
Hernando Moreno, José Mahecha, Astrid Barreto Díaz, Néstor Bello, Graciela
Reyes Perdigón, Jaime Jiménez R, Yamile Monroy, María Ubaldina Cárdenas, Fabián
Leonardo Rodríguez, Alejandro Casas, Oscar Pineda Muñoz, Hernán Cadena Quiroga,
Edgar Pineda Muñoz, Miguel Cárdenas, Segundo Joselín Pardo y Daniel Rodríguez;
el 15 de noviembre de 2006 a Omaira Naranjo; el 16 de noviembre de 2006 a María
Argenis García, Jaime Peralta B, Edilma Peralta B y José Miguel Cárdenas; el 20
de noviembre de 2006 a Jacquelín Pedraza Durán, María Yolanda Alviares Pulido y
Dioselina Durán de Pedraza; el 21 de noviembre de 2006 a Francy Silvana Tabares
Bermúdez, María del Carmen Ojeda y Bertha García; el 30 de noviembre de 2006 a
José Ramiro Gamboa; el 31 de enero a Jorge Gómez Rodríguez y Julio Aníbal
Sandoval[135].
(iii) Mediante edicto, que
permaneció fijado del 5 al 19 de febrero de 2007, se surtió la notificación de
quienes no comparecieron de forma personal[136].
(iv) En escritos radicados bajo
los números 8410 del 21 de noviembre de 2006, 8710 del 30 de noviembre de 2006
y 8711 del 30 de noviembre de 2006 los responsables de las obras realizadas en
el predio de mayor extensión objeto del expediente 21 de 2006 recurrieron la
Resolución No. 63 de 2006.
(v) Mediante Acto Administrativo
No. 67 del 9 de abril de 2007 la Alcaldía Local de Bosa resolvió confirmar en
todas sus partes la Resolución No. 63 de 2006. Lo anterior, al argumentar que
las obras realizadas en el predio anteriormente referido no contaban con
licencia de urbanismo o construcción. Asimismo, concedió el recurso de
apelación y ordenó el envío del expediente al Consejo de Justicia de la
Secretaría Distrital de Gobierno para lo de su competencia.
(vi) El 15 de julio de 2016 el
Consejo de Justicia de la Secretaría Distrital de Gobierno de la Alcaldía Mayor
de Bogotá mediante Acto Administrativo No. 340 de 2016 resolvió confirmar la
Resolución No. 63 de 2006 proferida por la Alcaldía Local de Bosa. Para la
autoridad que desató el recurso de apelación los recurrentes son responsables
de edificar sin contar con la respectiva licencia de construcción que de forma
previa exige la ley para la parcelación y construcción de unidades
habitacionales.
Ahora bien, del recuento
probatorio previamente enunciado, las normas que regulaban el trámite de
notificación de los actos administrativos de carácter particular y de lo
expuesto en la parte considerativa de esta providencia, es posible concluir que
la Alcaldía Local de Bosa no vulneró el derecho al debido proceso
administrativo de los accionantes, por las razones que se exponen a
continuación:
(i) Contra la Resolución No. 63
de 2006 que ordenó demoler las obras construidas por los demandantes Nubia
Pineda Muñoz, José Antonio Carrillo, Yamile Lozano Monroy, Lisa Tabares
Bermúdez, Alejandro Casas, José Isaías Mahecha Rodríguez, Gerardo Cruz
Cárdenas, Francy Silvana Tabares Bermúdez y Nora Niño Higuera se interpuso el
recurso de reposición y en subsidio de apelación, en algunos casos por el
accionante directamente y en otros por el vendedor o antiguo poseedor[137].
(ii) En los asuntos
concernientes a los actores Manuel Esteban Díaz y María Ana Hely Bejarano, la
Administración Local de Bosa realizó todas las actuaciones pertinentes para
darles a conocer sobre el proceso administrativo por infracción del Régimen
Urbanístico a los señores William Yofre Martínez Real y Blanca Lidia Retavisca,
vendedores de los inmuebles en posesión de los referidos demandantes. No siendo
posible la notificación personal de la Resolución No. 63 de 2006, se surtió el
trámite en los términos que establecía el artículo 45 del Decreto 01 de 1984[138].
(iii) En los casos que
involucran a los accionantes Fabio Hernando Moreno Montenegro y Consuelo Pineda
Muñoz del material probatorio anexo al expediente de tutela, se verificó que
obran notificaciones personales por parte de la accionada. No obstante, no ejercieron
los recursos de ley[139].
(iv) Todos los ciudadanos
declarados infractores del Régimen Urbanístico mediante Resolución No.  63 de
2006, fueron debidamente informados por la Alcaldía Local de Bosa sobre el
proceso administrativo adelantado en su contra, así como, del Acto
Administrativo que puso fin a la actuación[140].
(v) Con el objeto de garantizar
el derecho de defensa y contradicción y en aplicación al principio de publicidad,
la Alcaldía Local Bosa informó a los responsables de las obras realizadas en el
predio de mayor extensión, ubicado en la Carrera 86 A No. 56 B-31 Sur,  mediante
avisos fijados en la ciudad de Bogotá los días 15 de agosto[141] y 28 de
septiembre[142] de 2006
que en esa entidad municipal se adelantaría actuación administrativa por
contravención al Régimen de Urbanismo y de obras (Ley 388 de 1997).
(vi) Mediante Resolución No. 67
del 9 de abril de 2007, la Alcaldía Local de Bosa resolvió los recursos de
reposición presentados por los interesados. En dicha decisión se negó la
revocatoria del acto administrativo atacado y se concedió el recurso de
apelación ordenando el envío de la actuación a la autoridad competente, de lo
cual se notificó al Agente Local del Ministerio Público el 29 de abril de 2007[143].
(vi) El Consejo de Justicia de la
Secretaría Distrital de Gobierno mediante Acto Administrativo No. 340 del 15 de
julio de 2016 resolvió confirmar la Resolución No. 63 de 2006 proferida por la
Alcaldía Local de Bosa, por la cual se decidió de fondo la actuación
administrativa 21 de 2006.
Para la Sala la protección al
derecho fundamental al debido proceso pretendida por los accionantes en el
presente caso no está llamada a prosperar. Lo anterior, por cuanto de los
elementos allegados por las partes se puede concluir que la Resolución No. 63
de 2006, a través de la cual se declararon infractores del Régimen Urbanístico
y de Obras a unas personas que edificaron sin contar con licencias de
construcción en el lote que hoy se conoce como VILLA CALI II SECTOR, se impuso
una sanción de multa y se ordenó la demolición de todas las obras realizadas en
el precitado predio, fue notificada en los términos establecidos en los
artículos 44, 45 y 48 del Decreto 01 de 1984, norma vigente al momento de
proferir el acto administrativo objeto de debate en el presente caso.
Como quedó probado en el asunto
objeto de revisión, los hoy accionantes Alejandro Casas Lizarazo, José Antonio
Carrillo, José Isaías Mahecha Rodríguez, Fabio Hernando Moreno, Francy Tabares,
Lisa Tabares Bermúdez, Nubia Pineda, Yamile Monroy Lozano y Jhon Alexander
García interpusieron debidamente y de forma oportuna los recursos de reposición
y en subsidio el de apelación.
Respecto de los otros
peticionarios: Gerardo Cruz Cárdenas, Manuel Esteban Díaz Martínez, José Mora
Ortiz, Nora Niño Higuera, Consuelo Pineda y María Helí Bejarano, los
correspondientes recursos fueron presentados respectivamente por: Nelson
Camargo Cajamarca, Blanca Lidia Retravisca Rodríguez, Víctor Eduardo Medina,
José Ramiro Gamboa, Pompilio Espitia Olaya y William Yofre Martínez, personas
que le vendieron la posesión a los hoy peticionarios y quienes para la fecha de
la expedición de la Resolución No. 63 de 2006 ostentaban la calidad de
poseedores de las obras sobre las cuales recae la orden de demolición, en otras
palabras, eran a quienes la Alcaldía Local de Bosa debía notificar en ese
momento.
Como resultado de los recursos
formulados contra el Acto Administrativo No. 63 de 2006, se profirió la
Resolución No. 67 del 9 de abril de 2007 mediante la cual se resolvieron los
recursos de reposición presentados por los interesados. Asimismo, la Sala de
Decisión de Justicia de Contravenciones Administrativas, Desarrollo Urbanístico
y Espacio Público del Consejo de Justicia de la Secretaría Distrital de
Gobierno mediante Acto Administrativo No. 340 del 15 de julio de 2016 resolvió
confirmar la Resolución No. 63 de 2006 proferida por la Alcaldía Local de Bosa,
por la cual se decidió de fondo la actuación administrativa 21 de 2006.
Al realizar el análisis de la
Resolución No. 340 del 15 de julio de 2016 se evidencia que a folios 13 y 14 de
dicho documento se encuentra la lista de quienes interpusieron los precitados
recursos, lo que contrastado con los demás elementos probatorios, como las
promesas de venta de los derechos de posesión de los accionantes y las
constancias de notificación del Acto Administrativo No. 63 de 2006 evidencia
que efectivamente sí se les respetó a los actores y a sus vendedores el debido
proceso y por ende el derecho de defensa de que son titulares, garantías que
son objeto de reclamo en la presente acción de tutela.
En conclusión, la Sala Séptima de
Revisión encuentra probado que en el presente caso no se vulneró el derecho
fundamental al debido proceso de los accionantes con la expedición de la
Resolución No. 63 del 2 de noviembre de 2006, pues las actuaciones administrativas
dentro del trámite de notificación desplegadas por la Alcaldía Local de Bosa se
ajustaron a los estrictos requisitos establecidos por el legislador.
9. Examen de la existencia de
la vulneración de derecho a la vivienda digna
Procede la Sala al estudio del
segundo problema jurídico planteado en el presente caso. En el numeral tercero
de la Resolución No. 63 del 2 de noviembre de 2006 se ordenó “la demolición
de las obras de construcción realizadas en el predio de mayor extensión ubicado
en la Carrera 86A No. 56B-31 Sur Sector ESCOCIA HOY VILLA CALI II SECTOR
comprendido entre la Carrera 86A a la Carrera 86 B y Calle 55 SUR a la Calle
56C”, acto expedido en el marco de una actuación administrativa iniciada
por la presunta violación al Régimen Urbanístico y de obras, tramitado en
primera instancia por la Alcaldía Local de Bosa y en segunda instancia por el Consejo
de Justicia de Bogotá.
Para los accionantes, dicha
orden vulnera su derecho fundamental a la vivienda digna. Por su parte, la
accionada alega que nunca desconoció las garantías constitucionales de los peticionarios,
pues simplemente se pretendía salvaguardar el derecho a la vida y a la
seguridad de quienes cometieron una infracción urbanística al edificar sus
casas sin licencia de construcción y sin cumplir con los requerimientos
técnicos básicos de sismoresistencia exigidos por ley.
En ese sentido, se tiene que la
Resolución No. 63 de 2006 dio a los demandantes un plazo de 60 días para
efectuar la demolición total de los inmuebles, según el numeral quinto del
artículo segundo de la Ley 810 de 2003. Sin embargo, en sede de Revisión se
constató que no se ha llevado a cabo ningún proceso para materializar el
derrumbe de las casas.
En el caso concreto la Alcaldía
Local de Bosa a través de la sanción impuesta pretende salvaguardar a las
personas que habitan en unas construcciones que, por no contar con una licencia
de construcción, podrían tener la posibilidad de riesgos extraordinarios que
ponen en peligro los bienes jurídicos más esenciales, como la vida y la
seguridad de quienes las habitan. Por lo tanto, se debe concluir que el proceso
administrativo contra los accionantes se encuentra respaldado en las
finalidades de las normas de urbanismo. Como se anotó previamente, el objetivo
de las licencias de construcción es garantizar la seguridad física de los
ocupantes de las viviendas.
Así las cosas, se debe
establecer si se produce de manera cierta y evidente una amenaza sobre el
derecho a la vivienda digna y a la seguridad personal de los accionantes y sus
familias al pretender que la administración les permita continuar habitando en
sus casas y sin que sean obligados a demolerlas a pesar de no tener licencia de
construcción.
Entrando en materia, la Sala
concluye que con la sanción impuesta a las personas relacionadas en  el numeral
primero de la Resolución No. 63 de 2006, entre las cuales se encuentran algunos
de los ahora accionantes, la Alcaldía Local de Bosa actuó dentro de sus
facultades legales, dando aplicación a las normas vigentes que sobre el tema se
han expedido a nivel distrital y nacional[144].
Lo anterior, en virtud de los
preceptos legales que regulan el ordenamiento del territorio que establecen la
necesidad de obtener una licencia para hacer una construcción, de lo contrario
se incurre en una infracción urbanística y se presenta la posibilidad de la
imposición de una sanción, que en el caso de falta de licencia es la demolición
de la obra. En ese sentido, se encuentra que la actuación de la administración
en el caso concreto se ajustó a lo regulado en la legislación vigente en el
país, pues al verificar que los infractores no tenían licencia alguna para
ejecutar la obra, se ordenó la demolición de la construcción.
Así las cosas, es claro que la
Resolución No. 63 de 2006 se encuentra en firme, pues no existe duda sobre su validez
y su legalidad no ha sido objeto de controversia.
No obstante, no basta con
establecer la legalidad de la intervención en las casas de los accionantes para
determinar que el derecho a su vivienda digna no fue injustamente perturbado
por parte de las autoridades públicas. Para la Sala la medida adoptada por la
Alcaldía Local de Bosa y confirmada por el Consejo de Justicia de Bogotá resulta
a todas luces desproporcionada frente a la referida garantía constitucional de
los peticionarios. Tal afirmación encuentra sustento en lo siguiente:
En las viviendas sobre las
cuales pesa la orden de demolición viven aproximadamente catorce familias
conformadas por cada uno de los accionantes juntos con sus hijos menores de
edad y adultos mayores. Ante la afirmación de tal hecho, la Administración no
tuvo reparo alguno, razón por la cual se da por cierto.
El 27 de febrero de 2006,
dentro de la actuación administrativa 21/06, la Alcaldía Local de Bosa avocó
conocimiento de las obras realizadas sin licencia de construcción, profiriendo,
el 2 de noviembre de 2006, la Resolución No. 63 de 2006 mediante la cual
declaró infractor del Régimen Urbanístico al señor Juan Helí Vásquez Rodríguez
y a otros. Contra el referido acto administrativo se interpusieron los recursos
de ley, los cuales fueron resueltos de manera definitiva hasta el 15 de julio
de 2016, a través de la Resolución No. 340 de 2016.
De las pruebas obrantes en el
expediente, se evidencia que entre los años 2006 y 2016 los poseedores de las
construcciones encontraron ajustado a derecho su actuación, esto es, la
construcción de sus viviendas, pues durante 10 años la Alcaldía Local de Bosa
no ejecutó, directamente o a través de alguna autoridad en materia urbanística,
acciones tendientes a suspender las obras que en dicho lapso se adelantaban o
se habían adelantado en el Sector  conocido como “Escocia” hoy VILLA
CALI II SECTOR de la localidad de Bosa. Realidad fáctica que fue corroborada
por la Directora Jurídica de la Secretaría Distrital de Gobierno de Bogotá,
obrando en representación de la Alcaldía Local de Bosa, al informa a este
Despacho que “no se observa dentro del expediente diligencias de sellamiento
o suspensión de obras con posterioridad al 2 de noviembre de 2006”.
Para la Alcaldía fue suficiente
la visita técnica realizada el 24 de abril de 2006 por el arquitecto Eduardo
Acosta adscrito a la Subdirección de Control de Vivienda del DAMA[145], donde se verificó que los poseedores no
contaban con licencia de construcción de las obras realizadas en el predio
ubicado en la carrera 86 A No. 56 B -31 Sur. En el referido informe, el
nombrado profesional concluyó que “el proceso constructivo adolece de norma
de sismo resistencia, en razón de la escasa postura en acero de refuerzo”[146].
No obstante, mediante Auto del
primero (1) de marzo de dos mil dieciocho (2018), la Sala Séptima de Revisión
requirió a la Alcaldía Local de Bosa para que informara sobre los conceptos
técnico científicos sobre el cumplimiento de las normas de sismo resistencia
que tuvo en cuenta para adoptar la Resolución 63 de 2006 y sobre cuáles
inmuebles de los accionantes se adelantaron visitas de control y seguimiento.
En oficio del siete (9) de marzo
de dos mil dieciocho (2018), la Alcaldía Local de Bosa informó a este Despacho
que, luego de la expedición de la Resolución No. 63 de 2006, únicamente se
realizó una visita ocular el 25 de febrero de 2015 en el terreno donde viven
los accionantes, es decir, 9 años después de proferido el acto administrativo
cuestionado. Igualmente, indicó que para ese ente administrativo no fue posible
determinar si las viviendas de los accionantes cumplen o no con las normas de
sismo resistencia, entre otras razones, porque la Alcaldía no cuenta con los
instrumentos para realizar las mediciones pertinentes[147].
Asimismo, de las pruebas
aportadas al proceso de tutela se verifica que los accionantes no solo
edificaron sus casas, sino que realizaron las diligencias previas para que se
les suministrara, de manera eficiente, la prestación de los servicios
domiciliarios de acueducto, alcantarillado, aseo, energía eléctrica y gas.
Aunado a lo anterior, se
estableció en el sector donde habitan los accionantes una nomenclatura alfa
numérica precisa, logrando individualizar cada predio y se han proferido a
través de los años las facturas para el pago del Impuesto Predial Unificado en
cabeza de cada uno de los actores en calidad de poseedores de sus inmuebles.
Para la Sala, los hechos
anteriormente descritos generaron en los accionantes un estado de confianza
legítima precaria, pues la falta de diligencia por parte de la Alcaldía Local
de Bosa para frenar el avance de las construcciones configuró una expectativa
sobre la posibilidad de formalizar sus viviendas.
De otro lado, cabe señalar por parte de la Sala, que la
Alcaldía Local de Bosa no tuvo en cuenta, dentro de sus consideraciones, que el
sector en el cual viven los accionantes se encuentra en proceso de legalización
desde el 12 de julio 2006, según petición formulada por el presidente de la
Junta de Acción Comunal[148] del desarrollo VIILLA CALI II SECTOR ante el
Departamento Administrativo de Planeación Distrital para la Legalización de Barrios[149].  Solicitud que, según se informa en el
material probatorio anexo al expediente de la referencia, fue devuelto en el
año 2013 a la Secretaría de Hábitat de Bogotá para subsanar las inconsistencias
presentadas en los planos aportados para la legalización[150].
Tal circunstancia resulta de vital
importancia toda vez que la Alcaldía accionada en la Resolución No. 63 de 2006
fundó su decisión de ordenar la demolición de las viviendas en el hecho de que “en
el caso objeto de esta actuación administrativa, se demostró que efectivamente
las obras de construcción se están realizando en un terreno que no tiene licencia
de Urbanismo, por lo tanto es evidente que los infractores no se pueden adecuar
a la norma obteniendo la correspondiente licencia de construcción, luego la
sanción a imponer a los responsables de las obras debe ser la establecida en el
artículo segundo, numeral quinto de la ley 810 de 2003[151]”[152]. Lo anterior, sin entrar a analizar por qué la
solicitud de legalización del predio VIILLA CALI II SECTOR, formulada 4 meses
antes de proferir el citado acto administrativo no había sido resuelta y,
desconociendo que la orden de demoler los inmuebles ante la posibilidad de que
se formalizara la situación jurídica del barrio, conllevaría un perjuicio irremediable
para todos los poseedores.
En la misma irregularidad
incurrió el Consejo de Justicia al resolver el recurso de apelación presentado
contra el acto acusado, pues al abordar la incidencia del trámite de
legalización en curso hace diez años, consideró que “la existencia del
trámite de legalización y su declaratoria por la autoridad, no implica de modo
alguno la legalización de las construcciones existentes ni el saneamiento de la
propiedad de los ocupantes del terreno, como tampoco constituye título
traslaticio de dominio, ni modo de adquisición del derecho de propiedad”[153]. Por lo anterior, concluyó que “los hechos
constitutivos de infracción urbanística y las sanciones impuestas en
consecuencia, se mantiene incólumes hasta tanto un acto administrativo o una
decisión judicial los revoque parcial o totalmente”[154].
Es claro que tal situación
debió ser tenida en cuenta por parte de la administración al momento de
proferir y confirmar la orden de demolición de los inmuebles, pues el acto
administrativo mediante el cual se aprueba la legalización hace las veces de licencia
de urbanismo, con base en el cual se tramitarán las licencias de construcción
que para el efecto se otorguen. En esa medida los infractores del Régimen
Urbanístico y de Obras relacionados en la Resolución No. 63 de 2006, no
contaban con la posibilidad de adecuarse a las normas obteniendo las licencias
correspondientes en los términos del artículo 3 de la Ley 810 de 2003. A saber:
“ARTÍCULO 3o. El artículo 105 de la Ley 388 de
1997 quedará así:
Artículo 105. Adecuación a las normas. En
los casos previstos en el numeral 3 del artículo precedente, en el mismo acto
que impone la sanción se ratificará la medida policiva de suspensión y
sellamiento de las obras y se dispondrá de un plazo de sesenta (60) días para
que el infractor se adecue a las normas obteniendo la licencia correspondiente.
Si vencido este plazo no se hubiere obtenido la licencia, se procederá a
ordenar la demolición de las obras ejecutadas a costa del interesado y la
imposición de las multas sucesivas en la cuantía que corresponda, teniendo en
cuenta la gravedad de la conducta infractora, además de la ratificación de la
suspensión de los servicios públicos domiciliarios. (Negrillas agregadas).
En los casos previstos en el numeral 4 del
artículo 104 de la presente ley, en el mismo acto que impone la sanción se
ordenará la suspensión de los servicios públicos domiciliarios y se ratificará
la medida policiva de suspensión y sellamiento de las obras. El infractor
dispondrá de sesenta (60) días para adecuar las obras a la licencia
correspondiente o para tramitar su renovación, según sea del caso. Si vencido
este plazo no se hubiere tramitado la licencia o adecuado las obras a la misma,
se procederá a ordenar, a costa del interesado, la demolición de las obras
ejecutadas según la licencia caducada o en contravención a la misma, y a la imposición
de las multas sucesivas, en la cuantía que corresponda, teniendo en cuenta la
gravedad de la conducta infractora, además de la ratificación de la suspensión
de los servicios públicos domiciliarios”.
La Sala considera que el
fundamento legal de dichos actos desconoce la realidad fáctica de la situación
de los accionantes, pues está probado que ante la Secretaría Distrital del
Hábitat de Bogotá se está adelantando el proceso de legalización del “desarrollo
Villa Cali II Sector”, petición que fue presentada el 12 de julio de 2006, es
decir, hace doce años, sin que a la fecha de la formulación de la acción de
tutela de la referencia (14 de junio de 2017) se haya resuelto.
La anterior situación de
indefinición aunada a la ausencia de licencia de construcción ocasiona que los
inmuebles donde habitan los accionantes en calidad de poseedores sean
acreedores de la sanción impuesta por la administración, en cumplimiento del
artículo 104 de la Ley 388 de 1997, y que la misma tenga una justificación
constitucional válida. Por lo tanto, la Sala Séptima de Revisión no puede
acceder a la petición de los accionantes respecto de decretar la nulidad del
numeral tercero de la parte resolutiva de la Resolución No. 63 de 2006 e inaplicar
las normas sobre construcción.
No obstante, ante la inminente
afectación al derecho fundamental a la vivienda digna de los peticionarios y
ante la imposibilidad para adquirir la licencia de construcción o adelantar el
trámite de reconocimiento de edificaciones construidas en los términos del
artículo 2.2.6.4.1.1 del Decreto 1077 de 2015 hasta que la
Secretaría Distrital de Planeación de Bogotá conjuntamente con la Secretaría
Distrital del Hábitat de Bogotá se pronuncien sobre la legalización del barrio
denominado “desarrollo Villa Cali II Sector”, la Sala procederá, con base en el
principio de solidaridad, a ordenar las siguientes medidas con el fin de
proteger la garantía constitucional alegada en esta oportunidad.
La Sala Séptima de Revisión revocará la sentencia proferida por el Juzgado Treinta y Seis Penal del Circuito
con Función de Conocimiento de Bogotá, el veintidós (22) de agosto de dos mil
diecisiete (2017), que confirmó el fallo dictado por el Juzgado Sesenta y Tres
Penal Municipal con Función de Control de Garantías de Bogotá, el treinta (30)
de junio de dos mil diecisiete (2017), que declaró improcedente la acción de
tutela impetrada por Nubia
Esperanza Pineda Muñoz, José Antonio Carrillo, Yamile Lozano Monroy, Lisa
Tabares, Alejandro Casas, José Mahecha Rodríguez, Manuel Esteban Díaz Martínez,
Gerardo Cruz Cárdenas, Fabio Hernando Moreno Montenegro, Consuelo Pineda Muñoz,
Francy Silvana Tabares Bermúdez, José Mora Ortiz, María Ana Hely Bejarano
Bejarano y Nora Niño Higuera contra la Alcaldía Local de Bosa y la Secretaría de
Gobierno Distrital a través de la Sala de Decisión de Contravenciones
Administrativas, Desarrollo Urbanístico y Espacio Público del Consejo de
Justicia de Bogotá. En su lugar,
concederá el amparo del derecho fundamental a la vivienda digna de los accionantes.
En consecuencia, ordenará a la
Alcaldía Local de Bosa, que suspenda la ejecución de los numerales tercero[155] y cuarto[156] de la
Resolución No. 63 de 2006, hasta tanto la Secretaría
Distrital de Planeación de Bogotá se pronuncie de forma definitiva
sobre la legalización del sector denominado “desarrollo Villa Cali II Sector”,
dentro del cual se ubican las obras de construcción en posesión de los señores Nubia Esperanza Pineda Muñoz, José Antonio
Carrillo, Yamile Lozano Monroy, Lisa Tabares, Alejandro Casas, José Mahecha
Rodríguez, Manuel Esteban Díaz Martínez, Gerardo Cruz Cárdenas, Fabio Hernando
Moreno Montenegro, Consuelo Pineda Muñoz, Francy Silvana Tabares Bermúdez, José
Mora Ortiz, María Ana Hely Bejarano Bejarano y Nora Niño Higuera. Específicamente,
en barrio “ESCOCIA HOY VILLA CALI II SECTOR”, comprendido entre la carrera 86A
a la carrera 86B y la calle 55 Sur a la calle 56C Sur.
En atención al informe técnico
remitido a esta Corporación por el Instituto Distrital de Gestión de Riesgos y
Cambio Climático – IDIGER, mediante el cual advirtió que las viviendas de los
accionantes “presentan algunas deficiencias constructivas relacionadas
principalmente con la continuidad de los elementos de confinamiento y amarre de
tipo vigas y columnas”[157], se ordenará a la Alcaldía Local de Bosa que, en un plazo no
superior a dos (2) meses contados a partir de la notificación de esta decisión,
verifique mediante un estudio técnico el compromiso de estabilidad y habitabilidad
de las catorce (14) viviendas de los accionantes, a fin de identificar las
edificaciones que en la actualidad representan un peligro grave e inminente
para sus habitantes, y que amerite su reubicación inmediata.
Luego de realizado el referido
estudio técnico, la Alcaldía Local de Bosa deberá otorgarles
un albergue temporal a las familias que se encuentren expuestas a un riesgo no
tolerable. Lo anterior, hasta que los poseedores reubicados adelanten los trámites pertinentes para obtener
una licencia de construcción en la
modalidad de reforzamiento estructural en los estrictos términos que
establece el numeral 6 del artículo 2.2.6.1.1.7 del Decreto 1077 de 2015 y se
ejecuten las obras necesarias para cumplir con los requerimientos de sismo
resistencia establecidos en el ordenamiento legal.
Se ordenará a la Secretaría de Hábitat de Bogotá y la Secretaría Distrital de Planeación de Bogotá que, junto con las entidades
competentes, en un término no superior a dieciocho (18) meses contados a partir
de la notificación de esta providencia, ejecuten los estudios técnicos, la
cartografía, el trabajo de Catastro y las actuaciones administrativas necesarias
para la normalización del predio
“ESCOCIA, HOY VILLA CALI II SECTOR”, comprendido entre la carrera 86A a la
carrera 86B y la calle 55 Sur a la calle 56C Sur, y se proceda a expedir el
acto administrativo mediante el cual se de iniciación al trámite de
legalización. Lo anterior, luego de verificarse el cumplimiento de los
requisitos legales establecidos por la administración distrital en este tipo de
procesos.
Asimismo, se ordenará a los accionantes
que, en un plazo máximo de veinticuatro
(24) meses contados a partir de
la notificación del presente fallo,
adelanten los trámites pertinentes
para obtener una licencia de
construcción en la modalidad de reforzamiento estructural en los
estrictos términos que establece el numeral 6 del artículo 2.2.6.1.1.7 del
Decreto 1077 de 2015. Lo anterior, con el objeto de acondicionar los inmuebles
donde actualmente residen los actores a niveles adecuados de seguridad sismo resistente
de acuerdo con los requisitos de la Ley 400 de 1997, sus decretos
reglamentarios, o las normas que los adicionen, modifiquen o sustituyan y el
Reglamento colombiano de construcción sismo resistente y la norma que lo
adicione, modifique o sustituya. La expedición de esta licencia no implicará
aprobación de usos ni autorización para ejecutar obras diferentes a las del
reforzamiento estructural.
Lo anterior, sin perjuicio del
posterior cumplimiento de las normas urbanísticas vigentes, el acto de legalización
y/o el reconocimiento de las edificaciones construidas por los demandantes.
Se advertirá a la Alcaldía Local
de Bosa que en caso de que el concepto de legalización del predio objeto de
debate emitido por la Secretaría
Distrital de Planeación de Bogotá fuera negativo, y se llegare a
proceder con el derrumbe de las viviendas de los accionantes, en cualquier
circunstancia la administración distrital se abstendrá de demoler los inmuebles
hasta tanto se les brinde a los actores una alternativa habitacional en
condiciones dignas mediante los programas de vivienda para personas de bajos
recursos económicos, así como la posibilidad de albergue temporal en caso de
requerirlo mientras los demandantes adquieren una solución permanente de
vivienda.
En todo caso, los costos de la
demolición deben correr por cuenta de esa autoridad administrativa, pues sería
doblemente gravoso para los actores tener que pagar por este procedimiento si
se tiene en cuenta que la imposibilidad de acceder a las licencias de construcción
se debe a la demora en resolver el proceso de legalización del barrio donde
habitan, por parte de la Secretaría
Distrital de Planeación de Bogotá, y ante la situación de
vulnerabilidad de los accionantes.
III.    DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Séptima de Revisión de la
Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato
de la Constitución,
RESUELVE
PRIMERO.- Levantar la suspensión de términos decretada en el presente
proceso.
SEGUNDO.- REVOCAR la sentencia proferida por el Juzgado Treinta y Seis Penal del Circuito con
Función de Conocimiento de Bogotá, el veintidós (22) de agosto de dos mil
diecisiete (2017), que confirmó el fallo dictado por el Juzgado Sesenta y Tres
Penal Municipal con Función de Control de Garantías de Bogotá, el treinta (30)
de junio de dos mil diecisiete (2017), que declaró improcedente la acción de
tutela impetrada por Nubia
Esperanza Pineda Muñoz, José Antonio Carrillo, Yamile Lozano Monroy, Lisa
Tabares, Alejandro Casas, José Mahecha Rodríguez, Manuel Esteban Díaz Martínez,
Gerardo Cruz Cárdenas, Fabio Hernando Moreno Montenegro, Consuelo Pineda Muñoz,
Francy Silvana Tabares Bermúdez, José Mora Ortiz, María Ana Hely Bejarano
Bejarano y Nora Niño Higuera contra la Alcaldía Local de Bosa y la Secretaría
de Gobierno Distrital a través de la Sala de Decisión de Contravenciones
Administrativas, Desarrollo Urbanístico y Espacio Público del Consejo de
Justicia de Bogotá. En su lugar, CONCEDER el amparo del
derecho fundamental a la vivienda digna de los accionantes, por
las razones expuestas en la parte motiva de esta sentencia.
TERCERO.- ORDENAR a la Alcaldía Local de Bosa, que suspenda la
ejecución de los numerales tercero[158] y cuarto[159] de la
Resolución No. 63 del 2 de noviembre de 2006, hasta tanto la Secretaría
Distrital de Planeación de Bogotá
se pronuncie de forma definitiva sobre la legalización del sector denominado
“desarrollo Villa Cali II Sector”, dentro del cual se ubican las obras de
construcción en posesión de los señores Nubia Esperanza Pineda Muñoz, José Antonio Carrillo, Yamile
Lozano Monroy, Lisa Tabares, Alejandro Casas, José Mahecha Rodríguez, Manuel
Esteban Díaz Martínez, Gerardo Cruz Cárdenas, Fabio Hernando Moreno Montenegro,
Consuelo Pineda Muñoz, Francy Silvana Tabares Bermúdez, José Mora Ortiz, María
Ana Hely Bejarano Bejarano y Nora Niño Higuera. Específicamente, en barrio
“ESCOCIA HOY VILLA CALI II SECTOR”, comprendido entre la carrera 86A a la
carrera 86B y la calle 55 Sur a la calle 56C Sur.
CUARTO.- ORDENAR a la Alcaldía
Local de Bosa que, en un plazo no superior a dos (2) meses contados a partir de la
notificación de esta decisión, verifique mediante un estudio técnico el
compromiso de estabilidad y habitabilidad de las catorce (14) viviendas de los
accionantes, a fin de identificar las edificaciones que en la actualidad
representan un peligro grave e inminente para sus habitantes, y que amerite su
reubicación inmediata.
Luego de realizado el referido estudio técnico, la Alcaldía
Local de Bosa deberá otorgarles un albergue temporal a las familias que se
encuentren expuestas a un riesgo no tolerable.
Parágrafo.- Esta
medida provisional de albergue deberá extenderse hasta tanto los
poseedores reubicados adelanten los
trámites pertinentes para obtener una licencia de construcción en la modalidad de reforzamiento estructural
en los estrictos términos que establece el numeral 6 del artículo
2.2.6.1.1.7 del Decreto 1077 de 2015 y se ejecuten las obras necesarias para
cumplir con los requerimientos de sismo resistencia establecidos en el
ordenamiento legal.
QUINTO.- ORDENAR a
la Secretaría de Hábitat de Bogotá y la Secretaría Distrital de Planeación de Bogotá que, en un término no superior a
dieciocho (18) meses contados a partir de la notificación de esta providencia,
ejecuten los estudios técnicos, la cartografía, el trabajo de Catastro y las
actuaciones administrativas necesarias para la normalización del predio “ESCOCIA, HOY VILLA CALI II SECTOR”,
comprendido entre la carrera 86A a la carrera 86B y la calle 55 Sur a la calle
56C Sur, y se proceda a expedir el acto administrativo mediante el cual se de
iniciación al trámite de legalización. Lo anterior, luego de verificarse el
cumplimiento de los requisitos legales establecidos por la administración
distrital en este tipo de procesos.
SEXTO.- ORDENAR a Nubia
Esperanza Pineda Muñoz, José Antonio Carrillo, Yamile Lozano Monroy, Lisa
Tabares, Alejandro Casas, José Mahecha Rodríguez, Manuel Esteban Díaz Martínez,
Gerardo Cruz Cárdenas, Fabio Hernando Moreno Montenegro, Consuelo Pineda Muñoz,
Francy Silvana Tabares Bermúdez, José Mora Ortiz, María Ana Hely Bejarano
Bejarano y Nora Niño Higuera que, en un plazo máximo de veinticuatro (24) meses, adelanten los trámites pertinentes para obtener
una licencia de construcción en la
modalidad de reforzamiento estructural en los estrictos términos que
establece el numeral 6 del artículo 2.2.6.1.1.7 del Decreto 1077 de 2015. Lo
anterior, con el objeto de acondicionar los inmuebles donde actualmente residen
a niveles adecuados de seguridad sismo resistente de acuerdo con los requisitos
de la Ley 400 de 1997 y el Reglamento Colombiano de Construcción Sismo
Resistente y la norma que lo adicione, modifique o sustituya. La expedición de
esta licencia no implicará aprobación de usos ni autorización para ejecutar
obras diferentes a las del reforzamiento estructural.
SÉPTIMO.-   ADVERTIR a la Alcaldía Local de Bosa que en caso de que
el concepto de legalización del predio objeto de debate emitido por la Secretaría Distrital de Planeación de
Bogotá fuera negativo, y se llegare a proceder con el derrumbe de las viviendas
de los accionantes, en cualquier circunstancia la administración distrital se
abstendrá de demoler los inmuebles hasta tanto se les brinde a los actores una
alternativa habitacional en condiciones dignas mediante los programas de
vivienda para personas de bajos recursos económicos, así como la posibilidad de
albergue temporal en caso de requerirlo mientras los demandantes adquieren una
solución permanente de vivienda.
En todo caso, los costos de la demolición deben correr por
cuenta de la Alcaldía Local de Bosa, en atención a la situación de vulnerabilidad de los accionantes.
OCTAVO.-  Por Secretaría General líbrese la comunicación
prevista en el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Cópiese, notifíquese, comuníquese
y cúmplase.
CRISTINA PARDO
SCHLESINGER
Magistrada
JOSÉ FERNANDO REYES
CUARTAS
Magistrado
ALBERTO ROJAS RÍOS
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA
MÉNDEZ
Secretaria General
[1] En adelante Consejo de Justicia de Bogotá.
[2]
Folio 73 del cuaderno principal del expediente (En
adelante se entenderá que todos los folios a los que se haga referencia hacen
parte del cuaderno principal a menos que se indique expresamente lo
contrario).
[3] Folio 74. Visita realizada por un profesional adscrito a la Subdirección de Control de Vivienda del
Departamento Técnico Administrativo del Medio Ambiente –DAMA.
[4] Folio 233.
[5] Folios 75 y 76.
[6] Folios 78-84.
[7] Folio 77.
[8] Folio 280 del cuaderno Nro. 1 de pruebas. El 16 de agosto de 2006 la señora Bertha García Neira rindió
descargos dentro de la actuación administrativa 21/06, en calidad de poseedora
de un inmueble.
[9] Folio 303 del cuaderno Nro. 1 de pruebas.
[10]
Folios 323-339 del cuaderno Nro. 1 de pruebas.
[11] Folios 340-346 del cuaderno Nro. 1 de pruebas.
[12]
Folio 304 del cuaderno Nro. 1 de pruebas.
[13] Folios 347-355, 358, 359 y 362 del cuaderno Nro. 1 de pruebas.
[14] Folios 390-391 del cuaderno Nro. 1 de
pruebas.
[15] Folio 392 del cuaderno Nro. 1 de pruebas.
[16] Las 26 personas a las que la Alcaldesa Local de Bosa declaró como infractores
del Régimen Urbanístico y de Obras son: Juan Helí Vásquez Rodríguez, Ramiro
Gamboa, Alexandra Gamboa, Blanca Lidia Retavisca Rodríguez, William Yofre
Martínez Real, María Emma Beltrán, Raúl Salamanca González, Fabio Argemiro
Duque, José Adelmo Rivera, Ricardo Gómez Navarrete, Jacobo Gómez, Sandra
Patricia Fajardo Cuellar, Bertha García Neira, Luz Mabel Rojas Rodríguez,
Néstor Alberto Bello Wilches, Luis Felipe Rodríguez Cruz, Julio Aníbal Sandoval,
Edwin Jovanny Bayona, Desiderio Cortés Ramírez, Carlos Julio Duarte, José
Danilo Ruge Wilches, José Miguel Cárdenas, Adelmo Castillo Rozo, Eustaquio
Amaya Gómez, Jorge Gómez Rodríguez y Alberto Pineda Muñoz.
[17] Folios 400-411 del cuaderno Nro. 1 de pruebas.
[18] El documento que contiene el recurso de reposición y apelación contra la Resolución No. 63/06 se encuentra dentro de los anexos de
la acción de tutela. Folios 512-517 del cuaderno Nro. 1
de pruebas.
[19] Folios 523-524 del cuaderno Nro. 1 de pruebas.
[20] Los oficios del 13 de diciembre de 2006, en los que la oficina Asesora de Obras de la Alcaldía Local de Bosa solicitó a las personas declaradas
como infractores del Régimen Urbanístico y de Obras que comparecieran para
notificarse de la Resolución Nro. 63/06 se dirigieron a: Juan Helí Vásquez
Rodríguez, Alexandra Gamboa, Blanca Lidia Retavisca Rodríguez, William Yofre
Martínez Real, María Emma Beltrán, Fabio Argemiro Duque, José Adelmo Rivera,
Ricardo Gómez Navarrete, Jacobo Gómez, Sandra Patricia Fajardo Cuellar, Luz
Mabel Rojas Rodríguez, Luis Felipe Rodríguez Cruz, Julio Aníbal Sandoval, Edwin
Jovanny Bayona, Desiderio Cortés Ramírez, Carlos Julio Duarte, José Danilo Ruge
Wilches, Adelmo Castillo Rozo, Eustaquio Amaya Gómez, Jorge Gómez Rodríguez y Alberto
Pineda Muñoz. Folio 5-25 del cuaderno Nro. 2 de
pruebas.
[21]
Folios 457 al 459 del cuaderno No. 1.
[22] Folio 137 del cuaderno Nro. 2 de pruebas.
[23]
Folios 150-169 del cuaderno Nro. 2 de pruebas.
[24]
Folios 171-190 del cuaderno Nro. 2 de pruebas.
[25]
14 de junio de 207.
[26] Folio 38. En el escrito tutelar los accionantes no precisan la
conformación de las familias; no obstante, de las fotografías aportadas como
material probatorio al expediente se evidencia que efectivamente en las casas
objeto de debate viven niños, niñas, adolescentes y adultos mayores.
Adicionalmente, los demandantes anexan copia de los registros civiles y de las
tarjetas de identidad de los menores de edad.
[27]
Folio 39.
[28] Folio 69 del cuaderno principal del expediente.
[29] Respuesta allegada al proceso de tutela después de proferido el
fallo de primera instancia (30 de junio de 2017).
[30] Folio 187 del cuaderno principal del expediente.
[31] Respuesta allegada al proceso de tutela después de proferido el
fallo de primera instancia (30 de junio de 2017).
[32] Ibídem.
[33] Folios 216-217 del cuaderno Nro. 1 de pruebas.
[34]
Folio 218 del cuaderno Nro. 1 de pruebas.
[35]
Folios 219-221 del cuaderno Nro. 1 de pruebas.
[36] Folio 92 del cuaderno Nro. 1 de pruebas.
[37] Folios 93 y 105 del cuaderno Nro. 1 de pruebas.
[38] Folios 99-103 del cuaderno Nro. 1 de pruebas.
[39] Folio 194 del cuaderno Nro. 1 de pruebas.
[40] Folios 195-196 del cuaderno Nro. 1 de pruebas.
[41] Folios 204-213 del cuaderno Nro. 1 de pruebas.
[42]
Folio 33 del cuaderno Nro. 1 de pruebas.
[43]
Folio 34 del cuaderno Nro. 1 de pruebas.
[44] Folios 35 y 38 del cuaderno Nro. 1 de pruebas.
[45] Folios 187-188 del cuaderno Nro. 1 de pruebas.
[46] Folio 189 del cuaderno Nro. 1 de pruebas.
[47] Folios 190 y 192 del cuaderno Nro. 1 de pruebas.
[48] Folios 110-111 del cuaderno Nro. 1 de pruebas.
[49] Folios 112-113 y 118-119 del cuaderno Nro. 1 de pruebas.
[50] Folios 120-129 del cuaderno Nro. 1 de pruebas.
[51] Folio 170 del cuaderno Nro. 1 de pruebas.
[52] Folio 171 del cuaderno Nro. 1 de pruebas.
[53] Folios 173-174 del cuaderno Nro. 1 de pruebas.
[54] Folios 41-42 del cuaderno Nro. 1 de pruebas.
[55] Folio 43 del cuaderno Nro. 1 de pruebas.
[56]
Folios 47-52 del cuaderno Nro. 1 de pruebas.
[57]
Folios 70-71 del cuaderno Nro. 1 de pruebas.
[58] Folios 72-77 del cuaderno Nro. 1 de pruebas.
[59]
Folios 79-90 del cuaderno Nro. 1 de pruebas.
[60] Folio 5 del cuaderno Nro. 1 de pruebas.
[61] Folios 6-8 y 10-11 del cuaderno Nro. 1 de pruebas.
[62] Folios 17-18 del cuaderno Nro. 1 de pruebas.
[63]
Folios 20-21 del cuaderno Nro. 1 de pruebas.
[64] Folios 22-24 del cuaderno Nro. 1 de pruebas.
[65] Folios 29-31 del cuaderno Nro. 1 de pruebas.
[66] Folios 131 y 136-137 del cuaderno Nro. 1 de pruebas.
[67] Folios 132-135 del cuaderno Nro. 1 de pruebas.
[68] Folios 147-150 del cuaderno Nro. 1 de pruebas.
[69] Folio 157 y 166 del cuaderno Nro. 1 de pruebas.
[70] Folios 161-163 del cuaderno Nro. 1 de pruebas.
[71] Folios 164-165 del cuaderno Nro. 1 de pruebas.
[72] Folio 54 del cuaderno Nro. 1 de pruebas.
[73] Folios 55-57 del cuaderno Nro. 1 de pruebas.
[74] Folios 58 del cuaderno Nro. 1 de pruebas.
[75] Folios 59-68 del cuaderno Nro. 1 de pruebas.
[76] En Auto del 1 de marzo de 2018 se ordenó
suspender los términos para fallar en el
presente proceso, de conformidad con lo previsto en el artículo 64 del Acuerdo
02 de 2015 de la Corte Constitucional.
[77]
El 2 de noviembre de 2006.
[78]
Folio 184 del cuaderno constitucional.
[79] Al respecto la Sentencia T-222 del 2014, indicó que: “No puede
predicarse idoneidad y eficacia de un recurso sin hacerse un análisis concreto.
Ello implica que el juez constitucional despliegue una carga argumentativa a fin
de determinar la procedencia de la tutela. No es dable en un Estado Social de
Derecho que un juez constitucional niegue por improcedente un amparo
constitucional sin si quiera analizar, paso a paso, el requisito de
subsidiariedad.”
[80] En ciertos casos, además, este puede ser un argumento para proveer
una solución principal y definitiva. En ese sentido, la sentencia T-396 de 2009
señala: “[L]a acción de tutela procederá como mecanismo principal y
definitivo en el evento en que el medio judicial previsto para este tipo de
controversias no resulte idóneo y/o eficaz en el caso concreto.” Esta
posición ha sido reiterada por las sentencias T-820 de 2009, T-354 de 2012,
T-140 de 2013, T-491 de 2013, T-327 de 2014, T-471 de 2014 y T-350 de 2016,
entre muchas otras.
[81] Al respecto, ver Sentencia T-094 de 2013.
[82] Sentencia T-514 de 2003, reiterado en sentencias T-451 de 2010 y
T- 956 de 2011.
[83] Al respecto, ver Sentencias T-789 de 2012, T-066 de 2009 y T-030 de
2015, entre otras.
[84] SU-499 de 2016.
[85] Folio 38. En el escrito tutelar los accionantes no precisan la
conformación de cada una de las familias; no obstante, de las fotografías
aportadas como material probatorio al expediente se evidencia que efectivamente
en las casas objeto de debate viven niños, niñas, adolescentes y adultos
mayores. Adicionalmente, los demandantes anexan copia de los registros civiles
y de las tarjetas de identidad de los menores de edad.
[86]
Mediante Resolución No. 340 del 15 de julio de 2016.
[87] En la Resolución No. 63 de 2006 se
concedió un plazo de 60 días para que los accionantes demolieran sus casas. No
obstante, en sede de revisión, la Sala Séptima de Revisión decretó como medida
provisional de protección de derechos que la Alcaldía Local de Bosa se
abstuviera de ejecutar la demolición del predio ubicado en la carrera 86A No.
56B -31 sur, Sector “ESCOCIA HOY VILLA CALI II”, comprendido entre la
carrera 86A a la carrera 86B y la calle 55 Sur a la calle 56C Sur; hasta tanto
esta Corporación emita un pronunciamiento de fondo en el proceso de la
referencia.
[88] Sentencia C-035 de 2014. Cfr. Sentencia 1263 de 2001. En esta
última providencia la Corte explicó que “el derecho fundamental al debido
proceso se consagra constitucionalmente como la garantía que tiene toda persona
a un proceso justo y adecuado, esto es, que en el momento en que el Estado
pretenda comprometer o privar a alguien de un bien jurídico no puede hacerlo
sacrificando o suspendiendo derechos fundamentales. El debido proceso
constituye una garantía infranqueable para todo acto en el que se pretenda -legítimamente-
imponer sanciones, cargas o castigos. Constituye un límite al abuso del poder
de sancionar y con mayor razón, se considera un principio rector de la
actuación administrativa del Estado y no sólo una obligación exigida a los
juicios criminales”.
[89]
Sentencia T-581 de 2004.
[90] Sentencia C-980 de 2010.
[91] Sentencia T-982 de 2004.
[92] La Sala Plena de esta Corporación, mediante
sentencia C-1189 de 2005, señaló que “[e]l debido
proceso tiene un ámbito de aplicación que se extiende a todos los tipos de
juicios y procedimientos que conlleven consecuencias para los administrados, de
manera que a éstos se les debe garantizar la totalidad de elementos inherentes
a este derecho fundamental. De otra parte, y específicamente en lo que hace
relación con los procedimientos administrativos, es necesario precisar que el
derecho con que cuentan los ciudadanos, relativo a la posibilidad de
controvertir las decisiones que se tomen en dicho ámbito es consubstancial al
debido proceso. Si bien ambas son garantías que se derivan del principio de
legalidad, son dos caras de la misma moneda, esto es, mientras que el derecho a
cuestionar la validez de las decisiones funge como garantía posterior, las
garantías propias del derecho fundamental al debido proceso, tales como (i) el
acceso libre y en igualdad de condiciones a la justicia; (ii) el acceso al juez
natural; (iii) la posibilidad de ejercicio del derecho de defensa (con los
elementos para ser oído dentro del proceso); (iv) la razonabilidad de los
plazos para el desarrollo de los procesos; y, (v) la imparcialidad, autonomía e
independencia de los jueces y autoridades, son elementos que deben ser
garantizados durante el desarrollo de todo el procedimiento, y apuntan,
principalmente, a brindar garantías mínimas previas. En efecto, los elementos
del debido proceso arriba enumerados buscan garantizar el equilibrio entre las
partes, previa la expedición de una decisión administrativa. Por el contrario,
el derecho a cuestionar la validez de la misma, hace parte de las garantías
posteriores a la expedición de la decisión por parte de la autoridad
administrativa, en tanto cuestiona su validez jurídica” Reiterada en la Sentencia T-706 de 2012.
[93] Sentencia T-796 de 2006.
[94] Ibidem.
[95] Sentencia T-406 de 2012.
[96]
Sentencia T-210 de 2010.
[97] T-419 de 1994. Cfr. Sentencias T-1263 de 2011, T581 de 2004 y T-404 de
2014.
[98] Código derogado por el artículo 309 de la Ley 1437 de 2011. Rige a
partir del 2 de julio del año 2012.
[99] Por la cual se modifica la Ley 9ª de 1989, y la Ley 3ª de 1991 y se
dictan otras disposiciones.
[100]
“Por la cual se modifica la Ley 9ª de 1989, y la Ley 3ª de 1991 y se
dictan otras disposiciones”.
[101]
Artículo 15 de la Ley 388 de 1997.
[102] Artículo 99 de la Ley 188 de 1997.
[103] Modificado por los artículos 2º del Decreto 2218 de 2015 y 2º del
Decreto 1203 de 2017.
[104] Artículo 2.2.6.4.1.2 Situaciones en las que no procede el
reconocimiento de edificaciones. No procederá el reconocimiento de
edificaciones o la parte de ellas que se encuentren localizados en:
1. Las áreas o zonas de protección
ambiental y el suelo clasificado como de protección en el Plan de Ordenamiento
Territorial o en los instrumentos que lo desarrollen y complementen, salvo que
se trate de zonas sometidas a medidas de manejo especial ambiental para la
armonización y/o normalización de las edificaciones preexistentes a su
interior.
2. Las zonas declaradas como de alto
riesgo no mitigable identificadas en el Plan de Ordenamiento Territorial o los
instrumentos que lo desarrollen y complementen.
3. Los inmuebles de propiedad privada
afectados en los términos del ARTÍCULO 37 de la Ley 9ª de 1989 o la norma que
lo adicione, modifique o sustituya, o que ocupen total o parcialmente el
espacio público.
[105] Artículo 2.2.6.1.1.7 del Decreto 1077 de 2015.
[106]ARTÍCULO 2.2.6.4.1.1 Reconocimiento
de la existencia de edificaciones. “El reconocimiento de edificaciones es la
actuación por medio de la cual el curador urbano o la autoridad municipal o
distrital competente para expedir licencias de construcción, declara la
existencia de los desarrollos arquitectónicos que se ejecutaron sin obtener
tales licencias siempre y cuando cumplan con el uso previsto por las normas
urbanísticas vigentes y que la edificación se haya concluido como mínimo cinco
(5) años antes de la solicitud de reconocimiento. Este término no aplicará en
aquellos casos en que el solicitante deba obtener el reconocimiento por orden
judicial o administrativa.
En todo caso, los planes de ordenamiento
territorial o los instrumentos que lo desarrollen y complementen podrán definir
las zonas del municipio o distrito en las cuales los actos de reconocimiento
deban cumplir, además de las condiciones señaladas en el inciso anterior, con
las normas urbanísticas que para cada caso se determine en el respectivo plan.
En los actos de reconocimiento se
establecerán, si es del caso, las obligaciones para la adecuación o
reforzamiento estructural de la edificación a las normas de sismorresistencia
que les sean aplicables en los términos de la Ley 400 de 1997, sus decretos reglamentarios,
o las normas que los adicionen, modifiquen o sustituyan y el Reglamento
Colombiano de Construcción Sismo resistente -NSR- 10, y la norma que lo adicione,
modifique o sustituya.
Igualmente se podrán expedir actos de
reconocimiento a los predios que construyeron en contravención de la licencia y
están en la obligación de adecuarse al cumplimiento de las normas urbanísticas,
según lo determine el acto que imponga la sanción”.
[107] i) Copia del certificado de libertad y tradición del inmueble
objeto de la solicitud cuya fecha de expedición no sea superior a un mes
anterior a la fecha de presentación; ii) copia diligenciada del formulario
único nacional para la solicitud de licencias adoptado mediante la Resolución
0984 de 2005 del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial;
iii) copia del documento de identidad del solicitante cuando se trate de una
persona natural, o un certificado de existencia y representación legal cuya
fecha de expedición no sea superior a un mes cuando se trate de personas
jurídicas; iv) poder  especial debidamente otorgado ante notario o juez de
la República cuando se actúe mediante apoderado o mandatario, con la correspondiente
presentación personal; v) copia del documento o declaración privada del
impuesto predial del último año en relación con el inmueble objeto de la
solicitud donde figure la nomenclatura alfanumérica o identificación del
predio. No obstante, este requisito no se exigirá cuando exista otro documento
oficial con base en el cual se pueda establecer la dirección del predio objeto
de solicitud; y vi) la relación de la dirección de los predios colindantes al
proyecto objeto de la solicitud.
[108]
Adoptado mediante la Resolución 0931 de 2012 del
Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio.
[109] Artículo 93 de la Constitución Política.
[110] El Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y
Culturales fue aprobado por la Ley 74 de 1968.
[111] Sentencia T-141 de 2012.
[112] Sentencias T-045 de 2014, T-199 de 2010,  T-473 de 2008 y T-726 de
2017.
[113] Se trata de un nivel en el cual la persona sólo se ve amenazada en
su existencia e integridad por factores individuales y biológicos.
[114] Se trata de los riesgos ordinarios, implícitos en la vida social.
[115] Este es el nivel de los riesgos que, por su intensidad, entran bajo
la órbita de protección directa de los derechos a la vida e integridad personal.
[116] Este es el nivel de las violaciones a los derechos, no ya de los
riesgos, a la vida e integridad personal: la muerte, la tortura, el trato
cruel, inhumano o degradante, representan riesgos que ya se han concretado y
materializado en la persona del afectado.
[117] Sentencia T-496 de 2008.
[118] Es decir que no debe tratarse de un riesgo genérico.
[119] Basado en acciones o hechos particulares y manifiestos, y no en
suposiciones abstractas.
[120] En el sentido que no debe ser remoto o eventual.
[121] Que amenace con lesionar bienes o intereses jurídicos valiosos para
el sujeto, por lo que no puede tratarse de un riesgo menor.
[122] De materialización probable por las circunstancias del caso, por lo
cual no puede ser improbable.
[123] No debe tratarse de una contingencia o peligro difuso.
[124] No se trata de un riesgo que deba ser soportado por la generalidad
de los individuos.
[125] Teniendo como parámetro de comparación los beneficios que deriva la
persona de la situación por la cual se genera el riesgo.
[126] Sentencia T-719 de 2003.
[127] Ibídem.
[128] Esto es así si se parte de que el derecho a la seguridad personal es
aquel que faculta a las personas que están sometidas a amenazas a obtener
protección especial por parte del Estado.
[129] Como se verá más adelante, dependiendo de la intensidad de la
amenaza, se vulneran diferentes derechos fundamentales. En el nivel de amenaza
ordinaria, se vulnera el derecho a la seguridad personal mientras que el nivel
de amenaza extrema, también se inicia la violación de los derechos a la vida y
a la integridad personal.
[130] Así, en el nivel de amenaza ordinaria, otros derechos, diferentes a
la vida y a la integridad personal, pueden estar siendo afectados como, por
ejemplo, el derecho a la libertad en el caso de una amenaza de secuestro.
[131]
Sentencia T-339 de 2010.
[132] Artículo 3° Ley 388 de 1997.
[133]
Folios 400 al 411 del cuaderno No. 1.
[134]
Norma vigente al momento de proferir la Resolución No. 63 de
2006.
[135]
Folios 412 y siguientes del cuaderno No. 1.
[136]
Folio 80 del cuaderno No. 2.
[137]
Folios 297 al 292 del cuaderno No. 2.
[138]
Folios 23 y 24 del cuaderno No. 2.
[139]
Folio 283-286 y 455-456 del cuaderno No. 2, respectivamente.
[140]
Folios 6 al 41 y 46 al 73 del cuaderno No. 2.
[141]
Folio 280 del cuaderno No. 1.
[142]
Folio 304 del cuaderno No. 1.
[143]
Folios 457 al 459 del cuaderno No. 1.
[144] Particularmente lo estipulado por el artículo 99 de la Ley 388 de
1997, el cual señala: “Para adelantar obras de construcción, ampliación,
modificación y demolición de edificaciones, de urbanización y parcelación de
terrenos urbanos, de expansión urbana y rurales, se requiere licencia expedida
por los municipios, los distritos especiales, el Distrito Capital, el
departamento especial de San Andrés y providencia o los curadores urbanos según
sea el caso”.
[145]
Departamento Técnico Administrativo de Medio Ambiente.
[146]
Folio 400 del cuaderno No. 1.
[147]
Folio 50 del cuaderno constitucional.
[148]
Raúl Salamanca González.
[149]
Folio 77.
[150]
Folio 93.
[151] “ARTÍCULO 2o. Artículo derogado por el artículo 242 de la Ley 1801
de 2016. Rige a partir del 29 de enero de 2017. El artículo 104 de la Ley 388
de 1997 quedará así:
(…)
5. La demolición total o parcial de las
obras desarrolladas sin licencia, o de la parte de las mismas no autorizada o
ejecutada en contravención a la licencia, a costa del interesado, pudiéndose
cobrar por jurisdicción coactiva si es del caso, cuando sea evidente que el
infractor no se puede adecuar a la norma.
(…)
[152]
Folio 409 del cuaderno No. 1.
[153]
Folio 93.
[154] Ibídem.
[155] “TERCERO: Ordenar la demolición de todas las obras de construcción
realizadas en el predio de mayor extensión ubicado en la Carrera 86 A No. 56 B
-31 Sur Sector ESCOCIA HOY VILLA CALI II SECTOR comprendido entre la Carrera 86
A a la Carrera 86 B y Calle 55 SUR a la Calle 56 C, según plano de localización
de polígono en el sector remitido por la Subdirección de Control de Vivienda,
el cual hace parte de esta resolución, para lo cual, se les concede a los
responsables de las obras un plazo de sesenta (60) días siguientes a que esté
acto administrativo quede debidamente notificado, ejecutoriado y en firme”.
[156] “CUARTO: Oficiar a las empresas de Servicios Públicos para que se
suspendan los respectivos servicios domiciliarios y / o se abstengan de
prestarlos, a todas y cada una de las construcciones realizadas en el predio ya
descrito, conforme a la Ley 142 de 1994”.
[157]
Folio 138 del cuaderno constitucional.
[158] “TERCERO: Ordenar la demolición de todas las obras de construcción
realizadas en el predio de mayor extensión ubicado en la Carrera 86 A No. 56 B
-31 Sur Sector ESCOCIA HOY VILLA CALI II SECTOR comprendido entre la Carrera 86
A a la Carrera 86 B y Calle 55 SUR a la Calle 56 C, según plano de localización
de polígono en el sector remitido por la Subdirección de Control de Vivienda,
el cual hace parte de esta resolución, para lo cual, se les concede a los
responsables de las obras un plazo de sesenta (60) días siguientes a que esté
acto administrativo quede debidamente notificado, ejecutoriado y en firme”.
[159] “CUARTO: Oficiar a las empresas de Servicios Públicos para que se
suspendan los respectivos servicios domiciliarios y / o se abstengan de
prestarlos, a todas y cada una de las construcciones realizadas en el predio ya
descrito, conforme a la Ley 142 de 1994”.