C-241-94
Sentencia No
Sentencia
No. C-241/94
OBJECION
PRESIDENCIAL-Trámite en el Congreso
El
Constituyente de 1991 radicó en las Cámara plenas, la competencia de reconsiderar
un proyecto de ley que ha sido objetado, bien por razones de inconveniencia o
de inconstitucionalidad, en todo o en parte, resulta a las claras el
quebrantamiento de los preceptos constitucionales relacionados por el fragmento
acusado pues, con  abierto desconocimiento de los mandatos superiores,
restablece el sistema  que imperaba bajo la Constitución anterior, el cual fue
concientemente modificado por el Constituyente de 1991. La Corte encuentra una
ostensible violación a los artículos 165 y 167 de la Carta Política, como
quiera que lo normado en el artículo 197 de la ley 5a. de 1992, de hecho
restaura el sistema de la Carta de 1886 que el Constituyente de 1991 eliminó,
con lo cual frustra el propósito que lo condujo a confiarle a las Plenarias de
las Cámaras el segundo debate del proyecto objetado, que no es otro que el de
asegurar la activa y decisiva  participación de la mayoría de los miembros del
cuerpo legislativo en la decisión de las objeciones presidenciales.
REF:
PROCESO D-452
Acción
pública de inconstitucionalidad contra el artículo 197 (parcial) de la Ley 5a
de 1992, "por la cual se expide el reglamento del Congreso, el Senado y la
Cámara de Representantes".
MATERIA:
Trámite
a seguirse en el Congreso en los casos        de objeción presidencial a un
proyecto de ley.
ACTOR:
ANDRES
DE ZUBIRIA SAMPER
MAGISTRADO PONENTE:
DR.
HERNANDO HERRERA VERGARA
Aprobada
por Acta No.   Santafé de Bogotá, mayo diecinueve (19) de       mil novecientos
noventa y cuatro (1994).
I.       ANTECEDENTES
Procede
la Sala Plena de la Corte Constitucional a resolver la demanda promovida por el
ciudadano ANDRÉS DE ZUBIRIA SAMPER en contra del artículo 197 (parcial) de la
Ley 5a de 1992, "por la cual se expide el reglamento del Congreso, el
Senado y la Cámara de Representantes".
Al
proveer sobre su admisión, el Magistrado Ponente  dispuso que se fijara en
lista el negocio en la Secretaría General de la Corte por el término de diez
días, para efectos de asegurar la intervención ciudadana y que se enviara copia
de la demanda al señor Procurador General de la Nación para que rindiera el
concepto de rigor. Asimismo, ordenó que se oficiara al señor Presidente de la
República y al Presidente del Congreso  a fin de que, si lo estimaban oportuno,
conceptuaran sobre la constitucionalidad de la norma parcialmente impugnada.
Cumplidos,
como están, los trámites constitucionales y legales, procede la Corporación a
decidir.
II.      LA
NORMA ACUSADA
El
aparte de la norma cuya constitucionalidad se cuestiona, es el que se destaca
con negrillas en su transcripción:
"LEY
05 DE 1992
(junio
17)
" Por la cual se expide el Reglamento del
Congreso, el           Senado y la Cámara de Representantes.
El
Congreso de Colombia,
DECRETA:
(...)
Artículo 197.- Objeciones
Presidenciales. Si el Gobierno objetare un proyecto de ley, lo devolverá a
la Cámara en que tuvo origen. Si la objeción es parcial, a la Comisión
Permanente, si es total a la Plenaria de cada Cámara.
Si
las Cámaras han entrado en receso, deberá el Presidente de la República
publicar el proyecto objetado dentro de los términos constitucionales".
(...)
III.    LA
DEMANDA
El
ciudadano demandante estima que el aparte impugnado contradice abiertamente lo
preceptuado por los artículos 157, 165 y 167 de la Constitución Política. En su
criterio, al tenor de las referidas normas, el proyecto de ley objetado debe
volver a la Cámara en que tuvo origen, es decir a la respectiva Plenaria.  Si
dicha Cámara insiste en la reconsideración del proyecto, éste pasará a la otra
para segundo debate también en Plenaria.
A
su juicio, el señalamiento de órganos diferentes para tramitar las objeciones,
según que su alcance sea total o parcial, desconoce la Carta, pues tanto su
artículo 167 como el 165 reiteran que en ambos eventos, si el Presidente
objetare un proyecto lo devolverá a la Cámara en que tuvo origen esto es, a
segundo debate en las respectivas plenarias de Senado y Cámara de
Representantes.
IV.    INTERVENCIÓN
CIUDADANA
Según
informe de la Secretaría General de la Corporación, el término de fijación en
lista transcurrió y venció en silencio.
V.      CONCEPTO
DEL PROCURADOR GENERAL DE LA          NACIÓN
El
jefe del Ministerio Público coincide con el demandante en considerar que la
norma parcialmente acusada  viola la Constitución Política.
El
Procurador examina comparativamente el trámite de las objeciones presidenciales
a un proyecto de ley, según la regulación prevista tanto en la Carta de 1886
como en la de 1991. Dicho análisis lo conduce a afirmar que, a diferencia de lo
que acontecía en la Constitución expirada, la que actualmente rige los destinos
de la Nación somete las objeciones a un único y mismo procedimiento,
consistente en  la repetición del segundo debate en las plenarias de ambas
Cámaras.
En
relación con el tema de constitucionalidad que plantea la acusación, expresa
que  de acuerdo a los artículos 165 y 167 de la actual Carta Política, el
proyecto objetado total o parcialmente por el Gobierno debe sufrir nuevamente
el segundo debate. En tal virtud, por necesidad debe ser remitido a la Plenaria
de las Cámaras, pues sólo en su seno puede tener lugar el segundo debate.
El
Procurador cita el Informe-Ponencia sobre "Las Funciones del
Congreso, su Funcionamiento y el Trámite de las Leyes" para
ilustrar la diferencias existentes entre el primero y segundo debate,
concebidos como  instancias diferenciadas de articulación y formación de un
proyecto de ley, que el Constituyente de 1991 conservó de la tradición
constitucional precedente.
Observa
que la posible justificación para que el Constituyente de 1991 hubiera
modificado el trámite de las objeciones del Gobierno a un proyecto de ley,
quizás se relacione con su intención de fortalecer el segundo debate, en la
medida en que en él tienen la posibilidad de participar todos los integrantes
de las cámaras legislativas, al surtirse en el seno de las plenarias de cada
una de ellas.
Por
consiguiente, solicita que se declare inexequible la disposición parcialmente
acusada.
VI.    CONSIDERACIONES
DE LA CORTE  CONSTITUCIONAL
Primera.-   La
Competencia.
En
virtud de lo dispuesto por el artículo 241-4 de la Constitución Política, la
Corte Constitucional es competente para decidir definitivamente sobre la
demanda de inconstitucionalidad que dió lugar al presente proceso, dado que
versa sobre presuntos vicios de fondo de una norma que pertenece a una ley de
la República, la 5a. de 1992.
Segunda.-  El
trámite de las objeciones presidenciales en la Carta                         de
1991 y el problema de constitucionalidad que plantea la           acusación.
En
esta oportunidad compete a la Corte esclarecer si el trámite que se dispone en
el artículo 197 de la  Ley 5a. de 1992, para la reconsideración por el Congreso
de un proyecto de ley que ha sido objetado por el Presidente de la República,
según la cobertura que tenga la objeción, se ajusta o nó a lo que sobre esa
misma materia, preceptúa la Constitución Política.
En
ese orden de ideas, debe  indicarse que excepto en lo atinente al órgano
encargado de reconsiderar el proyecto objetado, aspecto central de la
controversia materia de examen, la Carta de 1991 recogió con leves
modificaciones -la mayoría simplemente de forma o redacción-, la regulación
normativa que sobre objeciones presidenciales se consagraba en los artículos 85
a 88 de la Constitución Política de 1886.
En
cuanto concierne al aspecto  anotado, a diferencia de la Constitución
expirada, que encargaba de la objeción parcial a la respectiva comisión
constitucional permanente y de la total a la Cámara de origen, la Carta
Política que hoy nos rige señala que en todo caso, la reconsideración del
proyecto de ley corresponde a las Cámaras en pleno, con prescindencia de la
naturaleza parcial o total de la objeción formulada o de la causa que la
suscite.
La
Constitución Política de 1991 establece en forma unívoca una regla única en
relación  con el órgano competente para reconsiderar el proyecto de ley
objetado por el Presidente de la República.
El
artículo 165, en concordancia con el 167 de la Carta Política, en relación con
el concreto aspecto que es materia de examen, preceptúan:
"ARTICULO 165.-  Aprobado
un proyecto de ley por ambas Cámaras, pasará al Gobierno para su sanción. Si
este no lo objetare, dispondrá que se promulgue como ley; si lo objetare, lo
devolverá a la Cámara en que tuvo origen."
"ARTICULO 167.- El proyecto de ley objetado
total o parcialmente por el Gobierno volverá a las Cámaras a segundo debate.
El Presidente sancionará sin poder presentar
objeciones el proyecto que, reconsiderado, fuere aprobado por la mitad más uno
de los miembros de una y otra Cámara.
Exceptúase
el caso en que el proyecto fuere objetado por inconstitucional. En tal evento, si
las Cámaras insistieren, el proyecto pasará a la Corte Constitucional para
que ella, dentro de los seis días siguientes decida sobre su exequibilidad. El
fallo de la Corte obliga al Presidente a sancionar la ley. Si lo declara
inexequible, se archivará el proyecto.
Si
la Corte considera que el proyecto es parcialmente inexequible, así lo indicará
a la Cámara en que tuvo su origen para que, oído el Ministro del ramo, rehaga e
integre las disposiciones afectadas en términos concordantes con el dictamen de
la Corte. Una vez cumplido este trámite, remitirá a la Corte el proyecto para
fallo definitivo."
De
otra parte, importa  además tener en cuenta que la Constitución Nacional
distingue claramente las nociones de Congreso pleno, Cámaras y Comisiones
Permanentes, al asignar a cada uno de esto órganos funciones diferentes en el
capítulo I de su Título VI, atinente a la composición y funciones de la rama
legislativa.
Así,
a las llamadas comisiones constitucionales permanentes, en esencia les
corresponde dar el primer debate a los proyectos de acto legislativo o de
ley.   (Artículo 157, numeral 2o.,CP).
Por
su parte, a cada Cámara, esto es al pleno del Senado de la República y de la
Cámara de Representantes, les corresponde aprobar los proyectos de ley en
segundo debate (artículo 157, numeral 3o., CP)
Tercera.-    La Asamblea Nacional
Constituyente y el fortalecimiento
del segundo
debate.
Es
asimismo del caso indagar sobre las razones que inspiraron al Constituyente de
1991 para cambiar el sistema imperante desde 1886, en el que la dualidad de
trámite de las objeciones a un proyecto de ley, en gran medida daba una
importante capacidad decisoria a la Comisión Permanente, cuando la objeción
presidencial era parcial.
Como
acertadamente lo destaca en su concepto el señor Procurador General de la
Nación, en el informe-ponencia titulado "Las funciones del Congreso, su
funcionamiento y el trámite de las leyes", su autor, el Constituyente
Hernando Yepes  Arcila1 enfatizó la trascendental importancia
de restablecer el segundo debate con la plenitud de sus efectos, en el régimen
de trabajo de las Cámaras Legislativas.
Acerca
de las razones que en la práctica produjeron que el segundo debate perdiera
importancia y significado, en el informe mencionado se lee:
"....
"El
trámite de la discusión de la ley y el de aprobación de su contenido textual,
está articulado por la Constitución vigente en dos instancias que se surten en
cada una de las Cámaras: un primer debate que se cumple en el seno de una
Comisión permanente... que fija, por decirlo así, las  proposiciones normativas
que serán discutidas luego en el debate plenario, concebido como una segunda
oportunidad en la que en el análisis del  proyecto concurren todos los miembros
de la respectiva  Cámara.
...
La
práctica permite comprobar los méritos del sistema pero también sus
deficiencias: aquellos derivan del aporte del criterio especializado en el
proceso de formación del texto; ésta, de la  rigidez e irreversibilidad  con que
se asume el fruto de la intervención de la Comisión que, a la luz del
desenvolvimiento real del  proceso, priva de todo efecto significativo al
segundo debate. De esta manera, el análisis en la Cámara plena ha venido
marchitándose progresivamente hasta carecer de todo alcance práctico... Esta
anomalía, en el plano de las realidades institucionales, significa el
decaecimiento (sic)  de la Cámara plena en cuanto célula legislativa, lo que es
tanto como decir la deserción de la mayoría de los miembros del cuerpo
encargado de la legislación, y se presenta como el desenlace lógico de la
dictadura de la Comisión Constitucional Permanente.
...
se impone cambiar la naturaleza del primer debate y convertirlo en lo que debe
ser, un primer análisis inicial  y no definitivo del proyecto, encaminado a
fijar su contenido textual para someterlo a la decisión, igualmente libre, de
la Cámara plena. "
Aclarado
el sentido y la razón por la cual el Constituyente de 1991 radicó en las Cámara
plenas, la competencia de reconsiderar un proyecto de ley que ha sido objetado,
bien por razones de inconveniencia o de inconstitucionalidad, en todo o en
parte, resulta a las claras el quebrantamiento de los preceptos
constitucionales relacionados por el fragmento acusado pues, con  abierto
desconocimiento de los mandatos superiores, restablece el sistema  que imperaba
bajo la Constitución anterior, el cual fue concientemente modificado por el
Constituyente de 1991.
Por
último, cabe preguntarse acerca de si el legislador debe atender o puede
apartarse de los lineamientos trazados por el Constituyente en relación con el
órgano del cuerpo legislativo encargado de reconsiderar el proyecto objetado,
para deducir que aquel carece de facultades para regularla en forma contraria a
sus mandatos.
De lo
expuesto se concluye que en el análisis de este cargo, la Corte encuentra una
ostensible violación a los artículos 165 y 167 de la Carta Política, como
quiera que lo normado en el artículo 197 de la ley 5a. de 1992, de hecho
restaura el sistema de la Carta de 1886 que el Constituyente de 1991 eliminó,
por las razones expresadas, con lo cual frustra el propósito que lo condujo a
confiarle a las Plenarias de las Cámaras el segundo debate del proyecto
objetado, que no es otro que el de asegurar la activa y decisiva  participación
de la mayoría de los miembros del cuerpo legislativo en la decisión de las
objeciones presidenciales. La norma parcialmente acusada es, pues, contraria a
la Carta Política. Así habrá de decidirse, ya que resulta claro que si la objeción
presidencial a un proyecto de ley es parcial o total, el Gobierno deberá
devolverlo a las Plenarias de las Cámaras a segundo debate, como rezan los
mandatos constitucionales enunciados en esta providencia.
VII.
DECISIÓN
Con
fundamento en las razones que anteceden,  la Sala Plena de la  Corte
Constitucional de la República de Colombia, oído el concepto del Procurador
General de la Nación y cumplidos los trámites previstos por el Decreto 2067 de
1991, administrando justicia
EN
NOMBRE DEL PUEBLO
Y
POR
MANDATO DE LA CONSTITUCIÓN
R E S
U E L V E :
DECLARAR
INEXEQUIBLE el artículo 197 de la Ley 5a. de 1992  en la parte
que dice:  "Si la objeción es parcial, a la Comisión Permanente, si
es total a la Plenaria de cada Cámara," por las razones expuestas
en la parte motiva de esta providencia.
Cópiese,
notifíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y
archívese el expediente.
JORGE
ARANGO MEJÍA
Presidente
ANTONIO
BARRERA CARBONELL
Magistrado
EDUARDO
CIFUENTES MUÑÓZ
Magistrado
CARLOS
GAVIRIA DÍAZ
Magistrado
JOSÉ
GREGORIO HERNÁNDEZ GALINDO
Magistrado
HERNANDO
HERRERA VERGARA
Magistrado
ALEJANDRO
MARTÍNEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO
MORÓN DÍAZ
Magistrado
VLADIMIRO
NARANJO MESA
Magistrado
MARTHA
V. SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria
General
1 Gaceta Constitucional No. 67 del
sábado 4 de mayo de 1991, pp. 3 ss.