C-478-05
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia C-478/05
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos mínimos
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Concepto de violación
PRINCIPIO PRO ACTIONE EN DEMANDA DE
INCONSTITUCIONALIDAD-Aplicación
REGIMEN DE CARRERA ADMINISTRATIVA-Finalidad
CARRERA ADMINISTRATIVA-Valor de la entrevista
CARRERA ADMINISTRATIVA-Parámetros de la entrevista
CONCURSO DE MERITOS EN LA PROCURADURIA
GENERAL DE LA NACION-Garantía
de las condiciones de igualdad, objetividad  y transparencia en la evaluación
de la entrevista
Cuando se programa la entrevista dentro de un proceso
de selección, su realización está condicionada como todas las etapas del
concurso a la transparencia de la misma, la participación en condiciones de igualdad
y la máxima objetividad al momento de la evaluación. Precisamente para
garantizar estos principios, el artículo 204 acusado establece que en ningún
caso dicha entrevista podrá tener un puntaje superior al 20 % de la
calificación definitiva, y se realizará con un mínimo de tres personas que
integran el jurado calificador, dentro de los cuales se encuentra el jefe de la
dependencia a la que esté adscrito el empleo a proveer. Es decir, la norma
prevé la posibilidad de que dentro del concurso de méritos para acceder a un
cargo en la Procuraduría General de la Nación, se tenga la posibilidad de
conocer si las condiciones de quien pretende acceder a dicha entidad,
correspondan con la naturaleza del empleo que se va a proveer, sin que esto
signifique que la decisión será subjetiva, pues precisamente en aras de
garantizar la objetividad de la misma, ésta corresponde tan solo a una de las
etapas del concurso, que no tiene carácter eliminatorio y se realiza, después
de la prueba escrita pues su finalidad es conocer bajo criterios
preestablecidos la personalidad del aspirante. En concordancia con el
Ministerio Público encuentra la Corte que las expresiones acusadas del artículo
203 y el artículo 204 del decreto 262 de 2000 constituyen un desarrollo del
artículo 125 constitucional, en tanto que precisan el porcentaje dado a la
entrevista y su pertinencia dentro del concurso de méritos.
Referencia: expediente D-5494
Demanda de inconstitucionalidad contra los
artículos 203 (parcial) y 204 del decreto 262 de 2000.
Actora : Mercedes Olaya Vargas.
Magistrado Ponente:
Dr. ALFREDO BELTRÁN SIERRA.
Bogotá, D. C., diez (10) de mayo de dos mil cinco
(2005).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en
cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y trámite
establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES.
En ejercicio de la acción pública de
inconstitucionalidad consagrada en los artículos 241 y 242 de la Constitución
Política, la ciudadana Mercedes Olaya Vargas  demandó el artículo 203 (parcial)
y 204 del Decreto-Ley  262 de 2000 “por el cual se modifican la estructura y
la organización de la Procuraduría General de la Nación y del Instituto de
Estudios del Ministerio Público; el régimen de competencias interno de la
Procuraduría General; se dictan normas para su funcionamiento; se modifica el
régimen de carrera de la Procuraduría General de la Nación, el de inhabilidades
e incompatibilidades de sus servidores y se regulan las diversas situaciones
administrativas a las que se encuentren sujetos”.
Cumplidos los trámites constitucionales y legales
propios de los procesos de inconstitucionalidad, la Corte Constitucional
procede a decidir acerca de la demanda de la referencia.
II.  NORMA DEMANDADA.
El siguiente es el texto de la norma demandada, según
la publicación hecha en el Diario Oficial Nro. 43904 de 22 de febrero de 2000,
con la advertencia de que se subraya lo acusado.
“DECRETO NUMERO
262 DE 2000
(febrero 22)
por el cual se modifican la estructura y la
organización de la Procuraduría General de la Nación y del Instituto de
Estudios del Ministerio Público; el régimen de competencias interno de la
Procuraduría General; se dictan normas para su funcionamiento; se modifica el
régimen de carrera de la Procuraduría General de la Nación, el de inhabilidades
e incompatibilidades de sus servidores y se regulan las diversas situaciones
administrativas a las que se encuentren sujetos.
El Presidente de la República de Colombia,
en ejercicio de las facultades extraordinarias que le confiere el numeral 4 del
artículo primero de la Ley 573 de 2000, y oído el concepto del Procurador
General de la Nación,
DECRETA:
ARTÍCULO 203. Pruebas o instrumentos de selección. Las pruebas o
instrumentos de selección tienen como finalidad establecer las aptitudes,
habilidades, conocimientos, experiencia y que las condiciones de los
aspirantes correspondan con la naturaleza y el perfil de los empleos que deben
ser provistos, y permitir la clasificación de dichos aspirantes.
La valoración de estos rasgos se hará
mediante pruebas escritas, de ejecución, análisis de antecedentes, entrevistas,
evaluaciones finales de los cursos efectuados por la entidad y otros medios
técnicos que permitan conocer las áreas objeto de evaluación y que respondan a
criterios de objetividad e imparcialidad, con parámetros de calificación previamente
definidos por el Procurador General.
La prueba de análisis de antecedentes es
obligatoria. Además, se aplicarán, como mínimo, dos (2) pruebas más, de las
cuales por lo menos una tendrá carácter eliminatorio y una de ellas deberá ser
escrita. Corresponde al Procurador General determinar las pruebas que se
aplicarán para cada convocatoria y definir cuál de ellas tendrá carácter
eliminatorio.
Para los empleos cuyo requisito de estudios
sea igual o inferior al último grado de educación media podrá reemplazarse la
prueba escrita por una de ejecución.
Parágrafo. El Procurador General
determinará el valor máximo de cada una de las pruebas que se deban aplicar en
los concursos.
ARTÍCULO 204. Entrevista. Cuando en un
concurso se programe entrevista, ésta no podrá tener un valor superior al
veinte por ciento (20%) de la calificación definitiva y nunca podrá tener
carácter eliminatorio. El Procurador General o su delegado integrará el jurado
calificador con un mínimo de tres (3) personas, una de las cuales deberá ser el
jefe de la dependencia a la que esté adscrito el empleo por proveer.
Cuando se asigne un puntaje no aprobatorio, el jurado deberá dejar constancia
escrita de las razones que lo justifican.
III. LA DEMANDA.
La actora señala que las expresiones acusadas violan
los artículos 13, 16, 40-7, y 125, además el preámbulo de la Constitución
Política.
Explica que la entrevista personal como factor de
calificación de los concursos públicos y abiertos para acceder a cargos
públicos de la Procuraduría General de la Nación, no guarda relación con los
criterios de transparencia, imparcialidad y objetividad que los caracteriza.
Las condiciones de aptitud de los aspirantes en
relación con el cargo deben medirse en la evaluación de su desempeño o en el
periodo de prueba mas no de forma a priori en una entrevista.
Las normas demandadas señalan qué condiciones de los
aspirantes deben corresponder a un perfil, sin embargo, no definen la
naturaleza de los cargos ni el concepto del perfil. Los aspectos relacionados
con las aptitudes y conocimientos son factores objetivos, mientras los
conceptos de naturaleza y perfil, por no hallarse definidos, no lo son.
El derecho de igualdad de las personas con
discapacidad física o mental se ve vulnerado en cuanto éstas no  cumplan con el
perfil para un cargo.
Quien ha sido mal evaluado con un sistema que no
brinda garantías de imparcialidad y objetividad ve vulnerado su derecho al
libre acceso a los cargos públicos y al ejercicio del control político.
El que se someta a la persona a un análisis previo de
su personalidad y se le otorgue a través de la entrevista un puntaje, vulnera
el libre desarrollo de la personalidad y los valores inherentes a la justicia,
la proporcionalidad, la razonabilidad y la igualdad, toda vez que ello conduce
a establecer que hay personalidades con mayor calificación que otras.
Las formas de ser, de comportarse y de conducir su
vida de relación no pueden constituir factores de evaluación en un concurso
público de méritos, pues una personalidad introvertida, no puede ser objeto de
desmejoramiento frente a una personalidad alegre y jovial.
En una entrevista de quince minutos no es posible
valorar adecuada y razonablemente la personalidad adquirida en toda una vida
por el aspirante a un cargo público.
De nada sirve la consagración del derecho al libre
desarrollo de la personalidad si tal desarrollo puede ser evaluado de forma
negativa por un entrevistador y, menos aún cuando el medio de impugnación de
las entrevistas es apenas simbólico.
La entrevista cuando no ofrece oportunidad objetiva de
impugnación o reclamación no consulta el valor de justicia ni el orden justo y
cuando la decisión queda en manos del evaluador que abusa del poder es
contraria a los valores y principios que consagra la Carta.
IV. INTERVENCIONES.
Intervino en este proceso el ciudadano Fernando
Sarmiento Cifuentes, Miembro de la Academia Colombiana de Jurisprudencia,
solicitando se declare la exequiblidad de la norma.
En primer lugar, el interviniente hace un resumen de
las funciones otorgadas a la Procuraduría General de la Nación dentro de las
cuales destaca la necesidad de que éste sea asistido por delegados y agentes
cuya escogencia e ingreso se encuentra reglamentada a través del concurso de
méritos.
Precisa que en las empresas privadas, la entrevista es
una técnica muy empleada para estudiar con otros elementos y en forma cada vez
más elaborada, la aptitud conductal, física, moral, intelectual y mental, para
apreciar la conformidad del candidato a las exigencias de la naturaleza del
cargo.
Por tanto, exigir que ciertas condiciones correspondan
con la naturaleza del cargo, es tarea del legislador que se encuentra facultado
para prever calidades  como necesarias o convenientes para el buen desempeño de
la función pública, sin que por ello se esté infringiendo, en modo alguno, el
derecho fundamental de igualdad.
El Estado se encuentra en igualdad de condiciones
frente a una empresa privada, en este sentido puede dotarse de técnicas y
métodos indispensables para el buen funcionamiento de sus funciones oficiales.
En consecuencia, consideró que: “las preocupaciones
explícitas de la demanda carecen de entidad, pues son apriorísticas y parten de
supuestos imaginarios que se estiman axiomáticos, apodíctivos, cuando en verdad
no son ni lo uno ni lo otro”
V.  CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN.
El señor Procurador General de la Nación,
en concepto Nro. 3730, de fecha 13 de enero de 2005, solicitó a la Corte hacer
los siguientes pronunciamientos:
“Inhibirse para fallar el fondo del
asunto por ineptitud sustantiva de la demanda.
Subsidiariamente, declarar la exequibilidad
del segmento normativo que dice “y que las condiciones de los aspirantes
correspondan con la naturaleza y el perfil de los empleos que deben ser
provistos” contenido en el artículo 203 y la totalidad del artículo 204 del
Decreto Ley 262 de 2000”.
Manifiesta que los cargos formulados en la demanda son
en extremo subjetivos, pues las afirmaciones de la actora se fundan en
hipótesis y probabilidades referidas a la forma cómo en su entender, se
practican las entrevistas en la Procuraduría General de la Nación; dichos
cargos carecen de fundamento fáctico y, a su vez, resultan insuficientes para
demostrar la violación de normas constitucionales.
Por tanto, considera que pese al carácter público de
la demanda de inconstitucionalidad, despojada de ciertos rigorismos, es
necesaria la exigencia de unos requisitos mínimos sin los cuales se hace
imposible el logro de los fines para los cuales fue instituida la acción
pública que a través de ella se materializa.
Uno de estos requisitos es presentar argumentos que
justifiquen la violación de las normas superiores, y no cargos aparentes que no
comportan un problema constitucional, aspecto que conduce a la inadmisión de la
demanda y una vez admitida ésta por error a la desestimación de los cargos por
ausencia absoluta de los mismos.
Sin embargo, el Procurador afirma que haciendo un
esfuerzo interpretativo, podría entenderse que la inconformidad de la actora se
centra en glosar el carácter subjetivo que puede conllevar la entrevista
consagrada en las normas en cuestión.
Al respecto, señala que la entrevista es un componente
del sistema de selección del elemento humano en la carrera administrativa; su
exigencia legal, persé no vulnera derechos fundamentales; los mecanismos
utilizados para la práctica de la entrevista deben garantizar la objetividad de
dicho proceso y orientarse hacía el cumplimiento de los fines perseguidos con
el concurso público de méritos.
El legislador goza de una amplia facultad para diseñar
y regular la carrera administrativa y, como lo ha referido la Corte con un
componente de flexibilidad que se funda en la necesidad de adecuarla a las
disímiles y cambiantes circunstancias de la función pública; de ahí que el
propio artículo 125 de la Carta, posibilite la creación de carreras
administrativas especiales. Un sistema rígido impediría la realización de los
objetivos y principios del paradigma mismo del Estado Social de Derecho.
La entrevista en los concursos que realiza la
Procuraduría General de la Nación, los cuales desarrolla mediante convenio con
entidades expertas en selección de personal, tales como la Universidad Nacional
de Colombia, La Escuela Superior de Administración Pública ESAP o el Instituto
Colombiano para el fomento de la Educación Superior Icfes entre otros, obedece
al criterio moderno de “entrevista estructurada” provista de un protocolo
enmarcado en la aplicación de una metodología para tal fin y consagrada en un
manual de la entrevista que determina el objeto perseguido por la entidad sin
que los entrevistadores puedan aplicar procedimientos o preguntas que den lugar
a un grado alto de subjetividad.
La entrevista como instrumento técnico para medir
aptitudes de los aspirantes a cargos públicos de la Procuraduría General de la
Nación, no vulnera en sí misma por su mera consagración legal las normas
constitucionales y, por el contrario, consulta el principio de la carrera
administrativa consagrado en el artículo 125 de la Carta Política.
Finalmente, y citando la sentencia C-372 de 1999
proferida por la Corte Constitucional, el señor Procurador concluye afirmando
que la consagración legal de una entrevista que garantice los principios de
objetividad e imparcialidad, no vulnera el ordenamiento superior.
VI.  CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS.
Primera.  Competencia.
En virtud de lo dispuesto por el artículo 241, numeral
5, de la Constitución, la Corte Constitucional es competente para conocer de
esta demanda, pues se trata de acusaciones contra una disposición contenida en
un decreto-ley.
Segunda. Lo que se debate.
2.1. Los cargos que expone la demandante contra los
artículos 203 (parcial) y 204 del decreto 262 de 2000 se concretan en afirmar
que la consagración legal de la entrevista como criterio de evaluación para el
concurso público de méritos encaminado a la provisión de empleos en la
Procuraduría General de la Nación, desconoce principios constitucionales que
caracteriza el sistema de concurso de méritos. Por cuanto, la entrevista puede
conllevar en sí misma una decisión de carácter subjetivo, razón por la que no
debería constituir un criterio de evaluación  en un concurso público.
2.2. Intervino el ciudadano Fernando Sarmiento
Cifuentes, miembro de la Academia Colombiana de Jurisprudencia quien argumentó
que el Estado al igual que los particulares debe dotarse de técnicas y métodos
indispensables para el buen desempeño de sus funciones. Por tanto, señaló que
la entrevista dentro del concurso de méritos, puede considerarse como una
técnica empleada para estudiar entre otras la aptitud conductal, física, moral
e intelectual del entrevistado, según las exigencias de la naturaleza del cargo
que se quiera proveer, sin que esto infrinja el derecho fundamental a la
igualdad.
2.3. El señor Procurador solicitó a la Corte que se
declare inhibida para fallar explicando que la demanda parte de supuestos
subjetivos que no involucran un problema constitucional. Sin embargo, agregó
que de aceptarse la existencia de un cargo, éste  puede concretarse en el
carácter subjetivo que puede conllevar la entrevista consagrada en las
disposiciones que se demandan, por ello, subsidiariamente solicitó la
exequibilidad de las normas acusadas, teniendo en cuenta que la entrevista como
sistema de selección del elemento humano en la carrera administrativa, per sé
no vulnera ningún derecho fundamental, los mecanismos utilizados para la
práctica deben garantizar la objetividad de dicho proceso, siendo tarea del
legislador diseñar y regular la carrera administrativa.
2.4. Planteado así el presente asunto, se examinarán
las disposiciones acusadas.
Tercera. Los requisitos que debe reunir una demanda de
constitucionalidad.
Según el señor Procurador General de la Nación, la
decisión en esta sentencia debe ser inhibitoria, pues en su concepto la demanda
no reúne uno de los requisitos exigidos dentro del proceso de inconstitucionalidad,
cual es, la exposición de las razones por las cuales la actora considera que el
contenido de una norma constitucional resulta vulnerado por las disposiciones
que son objeto de la demanda.
No obstante lo anterior, en gracia de discusión, el
Procurador, acepta la existencia de un cargo y lo desarrolla señalando que debe
la Corte declarar la exequibilidad de las disposiciones acusadas por la
demandante, al considerar que la entrevista prevista dentro de un concurso de
méritos, no vulnera ningún derecho fundamental.
En
efecto, el artículo 2° del decreto 2067 de 1991, señala los elementos
indispensables que debe contener la demanda en los procesos de
inconstitucionalidad[1]
y sobre este aspecto, la sentencia C-1052 de 2001 resumió  las exigencias
jurisprudenciales, así:
“si un ciudadano demanda una norma, “debe
cumplir no sólo formalmente sino también materialmente estos requisitos, pues
si no lo hace, hay una ineptitud sustancial de la demanda”[2] que impide que la Corte
se pronuncie de fondo. Téngase en cuenta, además, que el artículo 241 de la
Constitución consagra de manera expresa las funciones de la Corte, dentro de
las que señala  que a ella le corresponde la guarda de la integridad y
supremacía de la Constitución en los estrictos y precisos términos del
artículo; de acuerdo con esta norma, “no corresponde a la Corte Constitucional
revisar oficiosamente las leyes sino examinar aquellas que han sido demandadas
por los ciudadanos, lo cual implica que el trámite de la acción pública sólo
puede adelantarse cuando efectivamente haya habido demanda, esto es, una
acusación en debida forma de un ciudadano contra una norma legal”[3].
De esta manera, se desarrolla una de las
herramientas más preciadas para la realización del principio de democracia
participativa que anima la Constitución (artículo 1 C.P.), permitiendo a todos
los ciudadanos, a través de la acción pública de inconstitucionalidad, ejercer
un derecho político reconocido por el propio Ordenamiento Superior (artículo 40
C.P.) y actuar como control real del poder que ejerce el legislador cuando
expide una ley.
3.3.
La consagración de estos requisitos mínimos no puede entenderse, entonces, como
una limitación a los derechos políticos del ciudadano ya referidos, pues lo que
se persigue al identificar el contenido de la demanda de inconstitucionalidad
es fijar unos elementos que informen adecuadamente al juez para poder proferir
un pronunciamiento de fondo, evitando un fallo inhibitorio que torna inocuo el
ejercicio de este derecho político.  Esto supone que el demandante de una norma
cumpla con una carga mínima de comunicación y argumentación que ilustre a la
Corte sobre la norma que se acusa, los preceptos constitucionales que resultan
vulnerados, el concepto de dicha violación y la razón por la cual la Corte es
competente para pronunciarse sobre la materia.
La presentación de una demanda de
inconstitucionalidad ante la Corte da inicio a un diálogo entre el ciudadano,
las autoridades estatales comprometidas en la expedición o aplicación de las
normas demandadas y el juez competente para juzgarlas a la luz del Ordenamiento
Superior. Esto supone como mínimo la exposición de razones conducentes para
hacer posible el debate.
3.4. Concretamente, el ciudadano que ejerce
la acción pública de inconstitucionalidad contra una norma determinada, debe
referir con precisión el objeto demandado, el concepto de la
violación y la razón por la cual la Corte es competente para conocer
del asunto. Estos son los tres elementos, desarrollados en el texto del aludido
artículo 2 del Decreto 2067 de 1991 y por la Corte en sus pronunciamientos, que
hacen posible el pronunciamiento de fondo por parte de este Tribunal.
3.4.1. Así, tendrá que identificar, en
primer lugar, el objeto sobre el que versa la acusación, esto es, el
precepto o preceptos jurídicos que, a juicio del actor, son contrarios al
ordenamiento constitucional.  Esta identificación se traduce en (i.) “el
señalamiento de las normas acusadas como inconstitucionales” (artículo 2 numeral
1 del Decreto 2067 de 1991).  Pero además, la plena identificación de las
normas que se demandan exige (ii.) “su transcripción literal por
cualquier medio o la inclusión de “un ejemplar de la publicación de las mismas”
(Artículo 2 numeral 1 del Decreto 2067 de 1991). Se trata de una exigencia
mínima “que busca la indispensable precisión, ante la Corte, acerca del objeto
específico del fallo de constitucionalidad que habrá de proferir, ya que señala
con exactitud cuál es la norma demandada y permite, gracias al texto que se
transcriba, verificar el contenido de lo que el demandante aprecia como
contrario a la Constitución”.  Ahora bien: estos requerimientos fueron
cabalmente cumplidos en el presente caso.
3.4.2. El segundo elemento de toda demanda
de inconstitucionalidad es el concepto de la violación, que supone la
exposición de las razones por las cuales el actor considera que el contenido de
una norma constitucional resulta vulnerado por las disposiciones que son objeto
de  la demanda.  En este orden de ideas, al ciudadano le corresponderá (i.)
hacer “el señalamiento de las normas constitucionales que se consideren
infringidas” (artículo 2 del numeral 2 del Decreto 2067 de 1991), pues “si bien
cada ciudadano es libre de escoger la estrategia que considere conveniente para
demostrar la inconstitucionalidad de un precepto (siempre y cuando respete los
parámetros fijados por la Corte), considera la Corte que… el [particular] tiene
el deber de concretar el o los cargos contra las disposiciones acusadas, lo que
implica realizar un esfuerzo por identificar de manera relativamente clara las
normas constitucionales violadas”. Este señalamiento supone, además, (ii.)
la exposición del contenido normativo de las disposiciones constitucionales que
riñe con las normas demandadas, es decir,  manifestar qué elementos materiales
del texto constitucional son relevantes y resultan vulnerados por las
disposiciones legales que se impugnan.  No basta, pues, con que el demandante
se limite a transcribir la norma constitucional o a recordar su contenido.
Finalmente, (iii.) tendrán que
presentarse las razones por las cuales los textos normativos demandados violan
la Constitución (artículo 2 numeral 3 del Decreto 2067 de 2000).  Esta es una
materia que ya ha sido objeto de análisis por parte de la Corte Constitucional
y en la que se revela buena parte de la efectividad de la acción pública de
inconstitucionalidad como forma de control del poder público.  La efectividad
del derecho político depende, como lo ha dicho esta Corporación, de que las
razones presentadas por el actor sean claras, ciertas, específicas,
pertinentes y suficientes.  De lo contrario, la Corte terminará
inhibiéndose, circunstancia que frustra “la expectativa legítima de los
demandantes de recibir un pronunciamiento de fondo por parte de la Corte
Constitucional”.
La claridad de la demanda es un
requisito indispensable para establecer la conducencia del concepto de la
violación, pues aunque “el carácter popular de la acción de
inconstitucionalidad, [por regla general], releva al ciudadano que la ejerce de
hacer una exposición erudita y técnica sobre las razones de oposición entre la
norma que acusa y el Estatuto Fundamental,” no lo excusa del deber de seguir un
hilo conductor en la argumentación que permita al lector comprender el
contenido de su demanda y las justificaciones en las que se basa.
Adicionalmente, las razones que respaldan
los cargos de inconstitucionalidad sean ciertas significa que la demanda
recaiga sobre una proposición jurídica real y existente “y no simplemente
[sobre una] deducida por el actor, o implícita” e incluso sobre otras normas
vigentes que, en todo caso, no son el objeto concreto de la demanda.  Así, el
ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad supone la confrontación
del texto constitucional con una norma legal que tiene un contenido verificable
a partir de la interpretación de su propio texto; “esa técnica de control
difiere, entonces, de aquella [otra] encaminada a establecer proposiciones
inexistentes, que no han sido suministradas por el legislador, para pretender
deducir la inconstitucionalidad de las mismas cuando del texto normativo no se
desprenden”.
De otra parte, las razones son específicas
si definen con claridad la manera como la disposición acusada desconoce o
vulnera la Carta Política a través “de la formulación de por lo menos un
cargo constitucional concreto contra la norma demandada”. El juicio de
constitucionalidad se fundamenta en la necesidad de establecer si realmente
existe una oposición objetiva y verificable entre el contenido de la ley y el
texto de la Constitución Política, resultando inadmisible que se deba resolver
sobre su inexequibilidad a partir de argumentos “vagos, indeterminados,
indirectos, abstractos y globales” que no se relacionan concreta y directamente
con las disposiciones que se acusan.  Sin duda, esta omisión de concretar la
acusación impide que se desarrolle la discusión propia del juicio de
constitucionalidad.
La pertinencia también es un elemento
esencial de las razones que se exponen en la demanda de inconstitucionalidad.
Esto quiere decir que el reproche formulado por el peticionario debe ser de
naturaleza constitucional, es decir, fundado en la apreciación del contenido de
una norma Superior que se expone y se enfrenta al precepto demandado. En este
orden de ideas, son inaceptables los argumentos que se formulan a partir de
consideraciones puramente legales y doctrinarias, o aquellos otros que se
limitan a expresar puntos de vista subjetivos en los que “el demandante en
realidad no está acusando el contenido de la norma sino que está utilizando la
acción pública para resolver un problema particular, como podría ser la
indebida aplicación de la disposición en un caso específico”[4]; tampoco prosperarán
las acusaciones que fundan el reparo contra la norma demandada en un análisis
de conveniencia, calificándola “de inocua, innecesaria, o reiterativa” a partir
de una valoración parcial de sus efectos.
Finalmente, la suficiencia que se
predica de las razones de la demanda de inconstitucionalidad guarda relación,
en primer lugar, con la exposición de todos los elementos de juicio
(argumentativos y probatorios) necesarios para iniciar el estudio de constitucionalidad
respecto del precepto objeto de reproche; así, por ejemplo, cuando se estime
que el trámite impuesto por la Constitución para la expedición del acto
demandado ha sido quebrantado, se tendrá que referir de qué procedimiento se
trata y en qué consistió su vulneración (artículo 2 numeral 4 del Decreto 2067
de 1991), circunstancia que supone una referencia mínima a los hechos que
ilustre a la Corte sobre la fundamentación de tales asertos, así no se aporten
todas las pruebas y éstas sean tan sólo pedidas por el demandante. Por otra
parte, la suficiencia del razonamiento apela directamente al alcance persuasivo
de la demanda, esto es, a la presentación de argumentos que, aunque no logren prime
facie convencer al magistrado de que la norma es contraria a la
Constitución, si despiertan una duda mínima sobre la constitucionalidad
de la norma impugnada, de tal manera que inicia realmente un proceso dirigido a
desvirtuar la presunción de constitucionalidad que ampara a toda norma legal y
hace necesario un pronunciamiento por parte de la Corte Constitucional.
3.4.3. El último elemento que tendrá que
contener la demanda de inconstitucionalidad es la razón por la cual la Corte es
competente para conocerla  (artículo 2 numeral 5 del Decreto 2067 de 2000),
circunstancia que alude a una referencia sobre los motivos por los cuales a la
Corte le corresponde conocer de la demanda y estudiarla para tomar una
decisión.  Obviamente, la apreciación del cumplimiento de esta condición ha de
ser flexible, puesto que “cuando en el libelo demandatorio se advierta la
ausencia de ciertas formalidades o su incorrecta aplicación, lo razonable es
determinar si esas circunstancias le impiden a la Corte apreciar la cuestión
que se le plantea, por cuanto, si tales carencias o errores no desvirtúan 'la
esencia de la acción de inconstitucionalidad' o no impiden que la Corte
determine con precisión la pretensión del demandante, se impone la admisión de
la demanda”.
3.4.4. La síntesis de la manera como la
jurisprudencia de la Corte ha desarrollado e interpretado los requisitos que
debe cumplir toda demanda de inconstitucionalidad tiene el propósito de
asegurar el efectivo ejercicio de un derecho político reconocido a todos los
ciudadanos que se expresa en la posibilidad de controlar el ejercicio del poder
público a través de la acción pública de inconstitucionalidad. En todo caso,
la apreciación del cumplimiento de tales requerimientos ha de hacerse en
aplicación del principio pro actione de tal manera que se garantice la
eficacia de este procedimiento vital dentro del contexto de una democracia
participativa como la que anima la Constitución del 91. Esto quiere decir que
el rigor en el juicio que aplica la Corte al examinar la demanda no puede
convertirse en un método de apreciación tan estricto que haga nugatorio el
derecho reconocido al actor y que la duda habrá de interpretarse a favor del
demandante, es decir, admitiendo la demanda y fallando de fondo. (Se
subraya)
De acuerdo con lo anterior, y aplicando el principio pro
actione, esta Sala considera que la demandante plantea su inconformidad con
la entrevista consagrada en las normas acusadas, por cuanto en su concepto,
puede ésta ser subjetiva e impedir la imparcialidad y transparencia que la
Constitución le imprime a un concurso de méritos.
Cuarto. Análisis de las disposiciones acusadas.
El artículo 125 de la Constitución consagra
el régimen de carrera administrativa, como un instrumento eficaz para proveer
empleos en los órganos y entidades del Estado.
Para la Corte, este régimen impulsa la
realización plena de principios como el de igualdad y el de imparcialidad, pues
se sustenta en la promoción de un sistema de competencia a partir de los
méritos, capacitación y específicas calidades de las personas que aspiran a
vincularse a la administración pública; sólo cumpliendo esos objetivos, que se
traducen en captar a los mejores y más capaces para el servicio del Estado,
éste, el Estado, está en capacidad de garantizar la defensa del interés
general, pues descarta de manera definitiva la inclusión de otros factores de
valoración que repugnan a la esencia misma del Estado social de derecho, tales
como el clientelismo, el favoritismo y el nepotismo, entre otros, y en cambio
fomenta la eficacia y eficiencia de la gestión pública (v gr. Sentencia C-563
de 2000).
Específicamente
respecto de la Procuraduría General de la Nación, el Art. 183 del Decreto ley
262 de 2000 señala que “la carrera de la Procuraduría es un sistema técnico
de administración de personal, que tiene por objeto garantizar la eficiencia de
la entidad y ofrecer igualdad de oportunidades para el acceso a ella, la
estabilidad en los empleos y la posibilidad de ascender, como también
establecer la forma de retiro de la misma”
“Para alcanzar estos objetivos, el ingreso, la
permanencia y el ascenso en los empleos de carrera de la Procuraduría se hará
exclusivamente con base en el mérito, sin que las consideraciones de raza,
religión, sexo, filiación política u otro carácter puedan influir sobre el
proceso de selección”.
Dentro de este contexto, en la realización de un
concurso de méritos, además de la convocatoria, y la prueba escrita, se prevé
en algunos casos la entrevista como un procedimiento de selección.
Según la demandante, este tipo de procedimiento puede
ser subjetivo, de manera tal que desconoce el derecho a la igualdad de los
participantes o el ingreso mismo al régimen de carrera.
Para lo que interesa en este caso, sobre este tema la
Corte ha dicho que:
“[La entrevista] constituye un instrumento
que en ciertos casos resulta útil para que la entidad a cuyo cargo se encuentra
el proceso de selección de personal, “conozca, mediante contacto directo, a los
aspirantes, y aprecie, dentro de un razonable margen de ponderación, las
características personales, profesionales, de preparación y de aptitud de cada
uno de ellos”. Empero, según lo ha explicado, “de tal concepto no puede
derivarse que la normatividad admita, en cabeza de los entrevistadores, una
atribución omnímoda y carente de control, pues su cometido no implica la
consideración subjetiva de las calidades de los entrevistados para inclinar la
balanza del concurso a favor o en contra, según simpatía o animadversión
personal que merezcan a la vista de quien los examina”[5].
Si bien no puede desconocerse que existe
cierto margen de discrecionalidad de los entrevistadores, también lo es que esa
potestad no puede convertirse en arbitrariedad ni subjetividad porque, recuerda
la Sala, el proceso de concurso de méritos ante el Consejo Superior de la
Judicatura está inspirado en la objetividad e imparcialidad en la evaluación.
Por esta razón, para garantizar la transparencia en su desarrollo, el valor de
la entrevista deberá tomar en consideración al menos los siguientes criterios[6]:
- La entrevista no puede tener un valor tal
que distorsione la relevancia de los demás factores de evaluación, pues de lo
contrario la transparencia del proceso mismo quedaría en entredicho. Si bien en
algunas ocasiones constituye un indicativo útil frente a las necesidades del
servicio, también existen otros criterios no menos importantes que son
determinantes al momento de la selección.
- Para la realización de la entrevista
deben existir criterios técnicos preestablecidos, lo que significa la necesidad
de reglas claras y precisas sobre las directrices y tipos de preguntas que
eventualmente se podrían formular.
- En concordancia con lo anterior, los
parámetros de evaluación deben ser conocidos previamente por todos los
aspirantes en igualdad de condiciones, revistiendo así de publicidad y
transparencia el proceso de selección.
- Los criterios técnicos a tener en cuenta
por los evaluadores necesariamente deben guardar relación de conexidad frente a
las necesidades del servicio, así como al perfil del cargo (o cargos) a
proveer. No es admisible que, como ocurre en ocasiones, los entrevistadores
acudan a estrategias o técnicas que si bien pueden ser útiles en ciertos
ámbitos, resultan irrelevantes frente a las exigencias de los empleos para los
cuales se concursa en otro escenario.
- No son de recibo preguntas orientadas a
revelar aspectos íntimos de la persona o, en general, todas aquellas cuestiones
que puedan comprometer el ejercicio de los derechos fundamentales, así como
tampoco son válidas cuestiones totalmente ajenas e irrelevantes según el perfil
del cargo.
- Es necesario que se prevea algún
mecanismo de control a las entrevistas al cual puedan acogerse los aspirantes,
ya sea de carácter previo (recusación) o posterior (impugnación), siempre y
cuando surjan razones fundadas por parte de los participantes para creer que su
calificación fue o será arbitraria.
- Los entrevistadores deben señalar por
escrito y en forma motivada los resultados de la evaluación”.
En este orden de ideas, cuando se programa la
entrevista dentro de un proceso de selección, su realización está condicionada
como todas las etapas del concurso a la transparencia de la misma, la
participación en condiciones de igualdad y la máxima objetividad al momento de
la evaluación.
Precisamente para garantizar estos principios, el
artículo 204 acusado establece que en ningún caso dicha entrevista podrá tener
un puntaje superior al 20 % de la calificación definitiva, y se realizará con
un mínimo de tres personas que integran el jurado calificador, dentro de los
cuales se encuentra el jefe de la dependencia a la que esté adscrito el empleo
a proveer
Es decir, la norma prevé la posibilidad de que dentro
del concurso de méritos para acceder a un cargo en la Procuraduría General de
la Nación, se tenga la posibilidad de conocer si las condiciones de quien
pretende acceder a dicha entidad, correspondan con la naturaleza del empleo que
se va a proveer, sin que esto signifique que la decisión será subjetiva, pues
precisamente en aras de garantizar la objetividad de la misma, ésta corresponde
tan solo a una de las etapas del concurso, que no tiene carácter eliminatorio y
se realiza, después de la prueba escrita pues su finalidad es conocer bajo
criterios preestablecidos la personalidad del aspirante.
En concordancia con el Ministerio Público
encuentra la Corte que las expresiones acusadas del artículo 203 y el artículo
204 del decreto 262 de 2000 constituyen un desarrollo del artículo 125
constitucional, en tanto que precisan el porcentaje dado a la entrevista y su
pertinencia dentro del concurso de méritos.
Por consiguiente, se declarará exequible por los
cargos formulados las expresiones “y que las condiciones de los aspirantes
correspondan con la naturaleza y el perfil de los empleos que deben ser
provistos” y “entrevistas” contenidas en el inciso primero y segundo
del artículo 203 y la totalidad del artículo 204 del Decreto ley 262 de 2000.
VII. DECISIÓN.
En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional de
la República de Colombia, administrando justicia en nombre del pueblo y por
mandato de la Constitución,
RESUELVE :
Declarar exequibles por los cargos formulados
las expresiones “y que las condiciones de los aspirantes correspondan con la
naturaleza y el perfil de los empleos que deben ser provistos” y “entrevistas”
contenidas en el inciso primero y segundo del artículo 203 del Decreto-ley 262
de 2000, y la totalidad del artículo 204 del Decreto-ley 262 de 2000 “por el
cual se modifican la estructura y la organización de la Procuraduría General de
la Nación y del Instituto de Estudios del Ministerio Público; el régimen de
competencias interno de la Procuraduría General; se dictan normas para su
funcionamiento; se modifica el régimen de carrera de la Procuraduría General de
la Nación, el de inhabilidades e incompatibilidades de sus servidores y se
regulan las diversas situaciones administrativas a las que se encuentren
sujetos”.
Notifíquese, cópiese, publíquese, comuníquese e insértese
en la Gaceta de la Corte Constitucional.
JAIME ARAÚJO RENTERÍA
Presidente
ALFREDO BELTRÁN SIERRA
Magistrado
MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
HUMBERTO
SIERRA PORTO
Magistrado
ALVARO TAFUR
GALVIS
Magistrado
CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Magistrada
MARTHA VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1] Dice la citada norma: “Artículo 2º. Las
demandas en las acciones públicas de inconstitucionalidad se presentarán por
escrito, en duplicado, y contendrán: 1. El señalamiento de las normas acusadas
como inconstitucionales, su transcripción literal por cualquier medio o un
ejemplar de la publicación oficial de las mismas; 2. El señalamiento de las
normas constitucionales que se consideren infringidas; 3. Los razones por las
cuales dichos textos se estiman violados; 4. Cuando fuera el caso, el
señalamiento del trámite impuesto por la Constitución para la expedición del
acto demandado y la forma en que fue quebrantado; y 5. La razón por la cual la
Corte es competente para conocer de la demanda".
[2] Corte Constitucional Sentencia C-447 de 1997 M.P. Alejandro
Martínez Caballero. La Corte se declara inhibida para pronunciarse de fondo
sobre la constitucionalidad del inciso primero del artículo 11 del Decreto Ley
1228 de 1995, por demanda materialmente inepta, debido a la ausencia de cargo.
[3] Ibíd.
[4] Cfr. Ibíd. Sentencia C-447 de 1997.
[5]  Sentencia C-372 de 1999.  Entre otros pronunciamientos, la Corte
declaró la exequibilidad condicionada del artículo 21 (parcial) de la ley 443
de 1998, “en el sentido que los entrevistadores no gozan de una competencia
arbitraria y puramente subjetiva para calificar a las personas que participan
en los concursos” para proveer cargos de carrera administrativa.
[6] Ver también la precitada Sentencia C-372 de 1999 MP. José
Gregorio Hernández Galindo