T-190-09
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia T-190/09
APODERADO JUDICIAL DE DESPLAZADOS/AGENCIA OFICIOSA EN TUTELA-Asociaciones de desplazados/AGENCIA OFICIOSA EN TUTELA-Condiciones
para que las asociaciones de desplazados interpongan la acción
En la
sentencia T-025 de 2004, la Corte determinó, a partir de lo previsto en el
artículo 10 de Decreto 2591 de 1991, que los derechos fundamentales de las
personas víctimas del desplazamiento forzado podrían ser agenciados por asociaciones
creadas por éstas para tal fin. La Corporación equiparó la situación de
vulnerabilidad de quienes afrontan el desplazamiento al de aquellas personas
que se encuentran en incapacidad física o mental de ejercer de forma directa la
acción de tutela. Al respecto, es preciso destacar lo siguiente: “Aun cuando
normalmente la posibilidad de agenciar oficiosamente los derechos de terceros
que no están en condiciones de promover su propia defensa se ha aplicado a
situaciones en las que la persona cuyos derechos han sido vulnerados o
amenazados es un menor de edad, un enfermo grave, un indigente, o una persona
con incapacidad física o mental, que no puede ejercer su propia defensa, nada
impide que tal posibilidad se aplique a otros casos. En esa medida, los
desplazados pueden interponer acción de tutela directamente, a través de
apoderados o por intermedio de asociaciones que los representen siempre que
tratándose del último evento el juez de tutela encuentre acreditado el
cumplimiento de las condiciones expuestas.
GRATUIDAD COMO PRINCIPIO RECTOR DEL PROCESO DE REPARACION
ADMINISTRATIVA-Decreto 1290/08
La Corte
reconoce que de acuerdo con el Decreto 1290 de 2008 la gratuidad es uno de los
principios rectores del proceso de reparación administrativa, el cual pretende
ser un trámite sencillo y directo con las víctimas en tanto se puede adelantar
ante diferentes entidades en el ámbito territorial con el simple
diligenciamiento de un formulario. Además, dicho proceso comprende, entre otras
medidas de reparación, el pago directo a las víctimas de una indemnización
solidaria. En consecuencia, para las víctimas de los grupos armados organizados
al margen de la ley, el mecanismo establecido por el Decreto 1290 de 2008 es
gratuito y de fácil acceso en todo el territorio nacional dada la competencia
que para asesorar y tramitar esta reparación se le designó a las alcaldías; personerías municipales; procuradurías regionales,
distritales y provinciales; defensorías del pueblo; sedes de la Comisión
Nacional de Reparación y Reconciliación y de la Unidad Nacional de Fiscalías
para la Justicia y la Paz.
VICTIMAS DE LA VIOLENCIA-Situación de
riesgo y vulnerabilidad de personas objeto de desplazamiento constituye una
justa causa para que se acepte actuación a través de apoderados/APODERADO
JUDICIAL DE VICTIMAS DE LA VIOLENCIA
Para la
Corte el pago directo a las víctimas, la gratuidad, la simplicidad y el fácil
acceso al proceso de reparación administrativa hacen, en principio, innecesaria
la intermediación de los abogados o las asociaciones de desplazados para
efectuar la solicitud. No obstante, la situación de riesgo y vulnerabilidad de
las personas objeto de desplazamiento constituye una justa causa para que se
acepte que realicen sus actuaciones a través de apoderados. En efecto, como lo
ha señalado la Corte Constitucional los abogados o asociaciones constituidas
por desplazados pueden agenciar sus derechos a través de la acción de tutela
siempre que acrediten el consentimiento y la individualización del
representado. Análogamente, a las víctimas del desplazamiento podría aplicárseles
las mismas condiciones para que fueran representadas en la reclamación de la
reparación administrativa. Sin embargo, la Corte debe hacer claridad en un
aspecto, la intermediación en el trámite de la reparación administrativa sólo
será admisible cuando la entidad se cerciora del conocimiento de los
solicitantes sobre la sencillez y la gratuidad de éste según lo previsto en el
Decreto 1290 de 2008.
Referencia: expediente T- 2119487
Acción de
tutela instaurada por Manuel Hernández Zapata y Francisco Miguel Cuestas
Cuestas contra la Presidencia de la República y otros.
Magistrado Ponente:
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Bogotá, D. C., veinte (20) de marzo de dos mil nueve (2009).
La Sala Tercera de Revisión de la Corte Constitucional, integrada
por los magistrados Luis Ernesto Vargas Silva, Gabriel Eduardo Mendoza Martelo y Mauricio González Cuervo, en
ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, ha proferido la
siguiente:
SENTENCIA
Dentro del
proceso de revisión del fallo proferido por el Tribunal Administrativo del
Atlántico, que resolvió la acción de tutela promovida por Manuel Hernández
Zapata y Francisco Miguel Cuestas Cuestas contra la
Presidencia de la República, el Ministerio del Interior y de Justicia, la
Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional, la
Comisión Nacional de Reparación y Reconciliación y la Defensoría del Pueblo.
I. ANTECEDENTES
Hechos y
acción de tutela interpuesta
Los señores
Manuel Hernández Zapata y Francisco Miguel Cuestas Cuestas interpusieron acción de tutela contra la
Presidencia de la República, el Ministerio del Interior y de Justicia, la
Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional, la
Comisión Nacional de Reparación y Reconciliación y la Defensoría del Pueblo,
por considerar que con la actuación de las entidades demandadas se vulneraron sus
derechos de petición, igualdad, trabajo, debido proceso y conformación,
ejercicio y control del poder político. La acción interpuesta se fundamenta en
los siguientes hechos:
1. Los accionantes manifiestan que son desplazados de la violencia.
El señor Hernández Zapata relata que es sobreviviente de la Unión Patriótica en
Mutatá, Antioquia. Agrega que fue perseguido por los paramilitares lo que
conllevó su desplazamiento y el de su núcleo familiar inicialmente al
Departamento de Bolívar y luego al del Atlántico. Por su parte, el señor
Cuestas afirma que fue Alcalde de Bojayá, Chocó, sobreviviente de la Unión
Patriótica y que también le tocó huir de su domicilio en razón a las
persecuciones de que fue objeto, para terminar, igualmente, en el Departamento
del Atlántico.
2. Los peticionarios señalan que desde hace 5 años conformaron un
comité para la defensa de los intereses de los desplazados, en el cual han
contado con la asesoría del doctor Carlos Arturo Vargas González frente las
denuncias que han presentado en diferentes partes del país ante las Fiscalías
de Justicia y Paz.
3. Los accionantes exponen que entre las razones por las que han
optado por la representación del doctor Vargas González, tanto en las
actuaciones judiciales como en las gestiones administrativas, es que muchos
desplazados están amenazados de muerte, y además, se les dificulta trasladarse
a realizar de forma personal las reclamaciones a las cuales tienen derecho.
4. En particular, señalan los actores que ellos y otros 100
desplazados del comité le otorgaron poder al abogado Vargas González para que
los represente en el cobro de la reparación administrativa ya que él sólo “(…)
nos va a cobrar el 20% de la cuantía que nos toca a cada uno de nosotros”[1].
5. Los accionantes advierten, que para su sorpresa, el 25 de agosto
de 2008, el abogado Carlos Arturo Vargas González los reunió a todos y les
informó que en Acción Social y en la Defensoría del Pueblo de Barranquilla no
le habían recibido las reclamaciones de la reparación administrativa porque: “(…)
tenían orden expresa del señor: presidente de República (sic) de no
tramitar esto con los Abogados, e incluso nuestro apoderado fue objeto de
amenazas en Acción Social y la defensoría del Pueblo de Barranquilla.”[2]
6. De acuerdo
con los peticionarios desconocen si existe alguna disposición legal o
reglamentaria que le impida a los desplazados otorgarle poder a un abogado para
que los represente ante cualquier entidad del Estado, en la reclamación de sus
derechos.
7. En virtud de
lo anterior, los actores promovieron acción de tutela con el propósito que se
obligue a las entidades accionadas a reconocer a los abogados, que tengan
poderes otorgados legalmente por las víctimas de la violencia, para que los
representen en el trámite de la reparación administrativa a que tienen derecho.
8. Los
accionantes aportaron como pruebas a la acción de tutela, los siguientes
documentos:
i)
Copia del formulario de solicitud de reparación
administrativa suscrito por el señor Manuel Hernández.
ii)
Copia de la reclamación de indemnización
solicitada por Carlos Arturo Vargas González, en representación de Ludis
Adriana Jaimes Picon, ante la Fiscalía 12 de la Unidad Nacional para la
Justicia y Paz.
iii)
Copia de la reclamación de indemnización
solicitada por Carlos Arturo Vargas González, en representación de Luis Alfonso
Hernández Henao, ante la Fiscalía 17 de la Unidad Nacional para la Justicia y
Paz.
iv)
Copia de cuatro remisiones realizadas por
funcionarios de la Fiscalía General de la Nación a la Defensoría del Pueblo
para que a través de esta entidad se le asigne un defensor a estos desplazados
que los represente en el proceso de Justicia y Paz.
v)
Copia del poder otorgado por Manuel Antonio
Osorio Velásquez a Carlos Arturo Vargas González, para que lo represente en la
Fiscalía 23 de la Unidad Nacional para la Justicia y Paz.
vi)
Copia de tres comunicaciones dirigidas al
abogado Carlos Arturo Vargas González por diferentes fiscales de la Unidad
Nacional para la Justicia y Paz, en el que le informan la forma de adelantar el
incidente de reparación al que tendrían derecho sus representados.
vii)
Copia del poder otorgado por Betty Cuesta
Palacio a Carlos Arturo Vargas González, para que la represente ante Acción
Social, el Ministerio del Interior y de Justicia y la Comisión Nacional de
Reparación y Reconciliación en “(…) relación a la reparación administrativa
a que tengo Derecho de acuerdo a lo establecido en la Ley 975 de 2005 y sus
derechos reglamentarios en condición de víctima”.
viii)
Copia del poder otorgado por Erika Milena España
Herrera a Carlos Arturo Vargas González, para que la represente ante Acción
Social, el Ministerio del Interior y de Justicia y la Comisión Nacional de
Reparación y Reconciliación en “(…) relación a la reparación administrativa
a que tengo Derecho de acuerdo a lo establecido en la Ley 975 de 2005 y sus
derechos reglamentarios en condición de víctima”.
ix)
Copia del poder otorgado por Maria Marleny
Hernández a Carlos Arturo Vargas González, para que la represente ante Acción
Social, el Ministerio del Interior y de Justicia y la Comisión Nacional de
Reparación y Reconciliación en “(…) relación a la reparación administrativa
a que tengo Derecho de acuerdo a lo establecido en la Ley 975 de 2005 y sus
derechos reglamentarios en condición de víctima”.
Respuesta de
las entidades accionadas
9. La Defensora
del Pueblo Regional Atlántico solicitó que se declarara improcedente la acción
de tutela. Al respecto, resaltó que los accionantes no habían acudido a esa
Regional para diligenciar los formularios correspondientes a la reparación
administrativa. Pero que el abogado Vargas González se presentó en la
Defensoría del Pueblo con innumerables solicitudes de reparación
administrativa, según afirmó, pertenecientes a una comunidad desplazada a la
cual asesora y representa de forma gratuita. Por tanto: “Atendiendo a sus
inquietudes, de manera respetuosa esta Regional le informó y orientó con
respecto al procedimiento previsto para el diligenciamiento de los formularios
de Reparación Administrativo (sic), poniéndosele de presente la
necesidad que es para nosotros adelantar dicho trámite con las víctimas, de tal
forma que nos permitan el acompañamiento jurídico y psicológico, acorde con la
ruta sico-social prevista para su atención.”
La representante
de la Defensoría del Pueblo precisó que conforme con el Decreto 1290 de 2008,
el interesado en la reparación administrativa deberá diligenciar el formato
correspondiente, el cual es distribuido de forma gratuita por la Comisión
Nacional de Reparación y Reconciliación, alcaldías, personerías, defensorías,
entre otras. Con ello, a juicio de la defensora regional, el Gobierno Nacional
pretende facilitar el trámite a las víctimas e integrar a entidades como la
Defensoría del Pueblo para actúe como garante en este proceso.
En suma, la
gratuidad y la asesoría directa a las víctimas ofrecida por la Regional de la
Defensoría del Pueblo no constituye una conducta que por acción u omisión
amenace o vulnere los derechos fundamentales de los accionantes, por
consiguiente la acción de tutela debe ser declarada improcedente.
10. La apoderada
de la Presidencia de la República solicita que se excluya como contradictorio
al Departamento Administrativo de la Presidencia de la República, toda vez que
la competencia en materia de atención a la población desplazada, y en
particular, en lo relacionado con la entrega de la ayuda humanitaria de
emergencia, se encuentra asignada al Programa Presidencial para la Acción
Social y la Cooperación Internacional.
11. La
representante del Ministerio del Interior y de Justicia considera que la
entidad que apodera carece de competencia en la materia demandada por los
accionantes, comoquiera que de acuerdo con lo establecido en el Decreto 1290 de
2008, es la Agencia Presidencia para la Acción Social y la Cooperación
Internacional la dependencia a la cual le corresponde adelantar el trámite
relacionado con la reparación administrativa de las víctimas.
12. El
Coordinador del Área Jurídica de la Comisión Nacional de Reparación y
Reconciliación (en adelante CNRR) señaló que en los hechos descritos por los
accionantes no se imputa ninguna acción u omisión de funcionarios de la entidad
que representa por lo que la acción de tutela resulta improcedente. Sin
embargo, advirtió que las razones planteadas por los accionantes sobre la
decisión de adelantar el trámite a través de apoderado carecen de fundamento
legal, pues si bien el Decreto 1290 de 2008 no prohíbe la posibilidad a las
víctimas para que otorguen poder a un abogado que los represente dentro del
trámite de reparación, lo cierto es que el artículo 2 del mencionado Decreto
dispone la gratuidad del trámite con el propósito de que los beneficiarios de la
reparación reciban la indemnización en su totalidad.
En esa medida,
agregó que mediante el Decreto 1290 de 2008 se estableció que las alcaldías
municipales; las personerías municipales; las procuradurías regionales,
distritales y provinciales; las defensorías del pueblo; y las sedes de la CNRR
y de la Unidad Nacional de Fiscalías para la Justicia y Paz, tenían la
responsabilidad de suministrar a las víctimas el formulario, colaborar en su
diligenciamiento y envío a Acción Social.  Por consiguiente, concluyó: “Estas
instituciones y entidades tienen presencia en los órdenes municipal,
departamental y distrital, dando cobertura a casi todo el territorio nacional
por lo cual no es acertado afirmar que las víctimas que deseen solicitar la
reparación administrativa se deben desplazar hacía algún sitio determinado,
debiendo asumir gastos de transporte y manutención. Asimismo, en presencia
de un riesgo
de seguridad, el solicitante podrá seleccionar el lugar y entidad que desee,
con el fin de que no se genere un innecesario riesgo.”
Decisión
objeto de revisión
13. El Tribunal
Administrativo del Atlántico, mediante sentencia de 30 de septiembre de 2008,
decidió denegar la acción de tutela. El Tribunal consideró que dado el
reconocimiento y la dignificación de las víctimas se hace necesaria su
participación directa en el trámite de reparación administrativa, en virtud de
la simplificación del mismo previsto por el Decreto 1290 de 2008. De esta
forma, no sería consecuente con el principio de gratuidad que las víctimas
participaran a través de apoderados, quienes en el caso de los accionantes
pretenden cobrarles el 20% de la reparación.
En
consecuencia, el Tribunal concluyó que las entidades accionadas no vulneraron
los derechos fundamentales de los peticionarios porque a pesar de que no
tramitaron las solicitudes de reparación administrativa, lo cierto es que dicha
negativa lo que pretende es garantizar la gratuidad del trámite y el acceso
directo de las víctimas a una reparación integral y efectiva. En tal sentido,
se exhortó a la CNRR y a la Defensoría del Pueblo para que brindaran asesoría
personal a los accionantes sobre el procedimiento de reparación administrativa
trasladando, de ser necesario, a funcionarios de esas instituciones a los
lugares de residencia de los mismos.
14. Después de
proferido el fallo, el 23 de octubre de 2008, la Agencia Presidencial para la
Acción Social y la Cooperación Internacional solicitó que se denegará la acción
de tutela por carecer de fundamentos fácticos y jurídicos que permitan concluir
que esa entidad le ha vulnerado los derechos fundamentales a los accionantes.
En particular, enfatizó que la acción de tutela no es procedente para el
reconocimiento de un apoderado en un trámite como el del Decreto 1290 de 2008,
que no requiere abogado ni tiene costo alguno. Así, en su criterio, pretender
lo contrario sería desnaturalizar la gratuidad del procedimiento para acceder a
la reparación administrativa, el cual ofrece una indemnización solidaria a las
personas que han sido víctimas de grupos armados ilegales.
II. CONSIDERACIONES DE LA CORTE
CONSTITUCIONAL
Competencia
1. Esta Corte es competente de conformidad con los artículos 86 y
241 de la Constitución Nacional, y el Decreto 2591 de 1991, para revisar el
fallo de tutela seleccionado.
Problema jurídico
2. Corresponde a
la Sala definir si constituye una violación de los
derechos fundamentales de petición, igualdad, trabajo, debido proceso y
conformación, ejercicio y control del poder político, que las entidades
accionadas se abstengan de reconocer al apoderado de las víctimas de
desplazamiento como su representante para que adelante el trámite de reparación
administrativa, con el argumento de que dicho procedimiento es sencillo,
gratuito y no requiere abogado, por lo que el deber institucional es
desarrollarlo de forma directa con los beneficiarios.
Para abordar el
estudio del problema descrito, la Sala (i) reiterará la jurisprudencia de esta
Corporación en relación con la representación de los derechos fundamentales de
los desplazados , y (ii) realizará un descripción de las disposiciones más
relevantes del Decreto 1290 de 2008.
Reiteración
de jurisprudencia. El amparo mediante acción de tutela de los derechos
fundamentales de los desplazados se puede agenciar a través de apoderados o por
medio de la conformación de asociaciones.
3. En la
sentencia T-025 de 2004[3], la Corte determinó, a
partir de lo previsto en el artículo 10 de Decreto 2591 de 1991[4],
que los derechos fundamentales de las personas víctimas del desplazamiento
forzado podrían ser agenciados por asociaciones creadas por éstas para tal fin.
La Corporación equiparó la situación de vulnerabilidad de quienes afrontan el
desplazamiento al de aquellas personas que se encuentran en incapacidad física
o mental de ejercer de forma directa la acción de tutela. Al respecto, es
preciso destacar lo siguiente: “Aun cuando
normalmente la posibilidad de agenciar oficiosamente los derechos de terceros
que no están en condiciones de promover su propia defensa se ha aplicado a
situaciones en las que la persona cuyos derechos han sido vulnerados o
amenazados es un menor de edad, un enfermo grave, un indigente, o una persona
con incapacidad física o mental, que no puede ejercer su propia defensa, nada
impide que tal posibilidad se aplique a otros casos.
Dada la
condición de extrema vulnerabilidad de la población desplazada, no sólo por el
hecho mismo del desplazamiento, sino también porque en la mayor parte de los
casos se trata de personas especialmente protegidas por la Constitución –tales
como mujeres cabeza de familia, menores de edad, minorías étnicas y personas de
la tercera edad ‑, la exigencia de presentar directamente o a través de
abogado las acciones de tutela para la protección de sus derechos, resulta
excesivamente onerosa para estas personas.
Es por ello
que las asociaciones de desplazados, que se han conformado con el fin de apoyar
a la población desplazada en la defensa de sus derechos, pueden actuar como
agentes oficiosos de los desplazados. No obstante, a fin de evitar que por esta
vía se desnaturalice la acción de tutela, se promuevan demandas de tutela
colectivas sin el consentimiento de sus miembros, o se emplee esta figura para
desconocer las normas sobre temeridad, tal posibilidad debe ser ejercida bajo
condiciones que a la vez que garanticen el acceso a la justicia a la población
desplazada, impida posibles abusos. Por ende, tales organizaciones estarán
legitimadas para presentar acciones de tutela a favor de sus miembros bajo las
siguientes condiciones: 1) que se haga a través de su representante legal,
acreditando debidamente su existencia y representación dentro del proceso de
tutela; 2) que se individualice, mediante una lista o un escrito, el nombre de
los miembros de la asociación a favor de quienes se promueve la acción de
tutela; y 3) que no se deduzca de los elementos probatorios que obran en el
proceso que el agenciado no quiere que la acción se interponga en su nombre. En
esa medida si se percatan de la amenaza o violación de derechos fundamentales
de una persona, pueden interponer la acción en nombre de sus asociados.”[5]
En el mismo
sentido, la sentencia T-1067 de 2007 reiteró la importancia de la labor que desarrollan
las asociaciones de desplazados en la promoción y protección de sus derechos,
así como la procedibilidad excepcional de las acciones de tutela interpuestas
por asociaciones de desplazados a través de la figura de la agencia oficiosa[6].
4. En esa medida, los desplazados pueden interponer acción de tutela
directamente, a través de apoderados o por intermedio de asociaciones que los
representen siempre que tratándose del último evento el juez de tutela
encuentre acreditado el cumplimiento de las condiciones expuestas.
Descripción
de algunas disposiciones del Decreto 1290 de abril 22 de 2008[7].
5. En
concordancia con los artículos 8º y 44 de la Ley 975 de 2005, la creación del
programa de reparación individual por vía administrativa para las víctimas de
los grupos armados organizados al margen de la ley a través del Decreto 1290 de
2008, comprende las acciones que propendan por la restitución, indemnización,
rehabilitación, satisfacción y garantías de no repetición de las conductas.
El artículo 1°
del Decreto 1290 de 2008 estipula que el programa de reparación individual
estará a cargo de la Agencia Presidencial para la Acción Social y la
Cooperación Internacional  y serán beneficiarias las personas que con
anterioridad a la expedición del decreto hubieren sufrido violación de sus
derechos fundamentales a la vida, a la integridad física, salud física y
mental, libertad individual y libertad sexual por acción de los grupos armados
organizados al margen de la ley.
El artículo 2°
enuncia el alcance de la terminología usada en el decreto entre la que se
destaca la definición de reparación administrativa individual, víctimas,
beneficiarios, perpetradores o victimarios, violaciones no incluidas.
El artículo 3º enumera los principios por lo cuales se regirá el
programa de reparación administrativa. En particular, es preciso resaltar el de
gratuidad: “Las actuaciones, procedimientos y
formularios de todas las entidades públicas y personas naturales o jurídicas
públicas o privadas que intervienen en la aplicación del presente programa,
serán gratuitas.
La medida de reparación económica será entregada en forma directa a
la víctima o al beneficiario asegurando la gratuidad en el trámite, para que
los destinatarios la reciban en su totalidad.”
Los artículos 4°
y 5º identifican las clases de medidas de reparación, a saber: “la
indemnización solidaria, restitución, rehabilitación, medidas de satisfacción,
garantías de no repetición de las conductas delictivas”, indicando que el
Estado reconocerá y pagará directamente a las víctimas una indemnización
solidaria de acuerdo con los derechos fundamentales violados.
El artículo 15
crea el Comité de Reparaciones Administrativas, el cual estará a cargo de la
Comisión Nacional de Reparación y Reconciliación ante el cual se interpone la
reclamación.
Por su parte, el
artículo 21 estipula que para la solicitud de reparación: “los interesados
en la reparación individual por vía administrativa deberán diligenciar, bajo la
gravedad del juramento, una solicitud con destino al Comité de Reparaciones
Administrativas, en un formulario debidamente impreso y distribuido por la
Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional,
Acción Social”. Dicho formulario podrá ser reclamado y presentado en forma
gratuita en las alcaldías; personerías municipales; procuradurías regionales,
distritales y provinciales; defensorías del pueblo y sedes de la Comisión
Nacional de Reparación y Reconciliación y de la Unidad Nacional de Fiscalías
para la Justicia y la Paz, corresponderá a estas entidades remitirla de manera
inmediata a la Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación
Internacional.
El artículo 32
define que la oportunidad para presentar la solicitud de reparación
administrativa será de dos años contados a partir de la expedición del decreto.
En el artículo
34 se establece que la Defensoría del Pueblo y la Comisión Nacional de
Reparación y Reconciliación están encargadas de brindar asesoría y asistencia
legal a las víctimas y beneficiarios del programa de reparación administrativa.
Finalmente, el artículo 36 responsabiliza al Comité de Coordinación
Interinstitucional de Justicia y Paz de la difusión del programa de reparación
administrativa en conjunto con todas las entidades que lo conforman.
Estudio del caso concreto.
6. Los accionantes solicitan que las entidades demandadas reconozcan
a su apoderado, doctor Carlos Arturo Vargas González,
como representante en el trámite de reparación administrativa previsto por el
Decreto 1290 de 2008. Por su parte, las accionadas coinciden en afirmar que el
procedimiento para obtener la reparación administrativa es sencillo, gratuito y
no requiere abogado por lo que su deber institucional es desarrollarlo de forma
directa con los beneficiarios.
El juez de instancia denegó la acción de tutela con fundamento en la
gratuidad del trámite y la garantía de interacción directa con las víctimas
pretendida por el Decreto 1290 de 2008. Además, exhortó a la Defensoría del
Pueblo para que informara a los accionantes sobre el procedimiento de solicitud
de la reparación administrativa.
7. La Corte reconoce que de acuerdo con el Decreto 1290 de 2008 la
gratuidad es uno de los principios rectores del proceso de reparación
administrativa, el cual pretende ser un trámite sencillo y directo con las
víctimas en tanto se puede adelantar ante diferentes entidades en el ámbito
territorial con el simple diligenciamiento de un formulario. Además, dicho
proceso comprende, entre otras medidas de reparación, el pago directo a las
víctimas de una indemnización solidaria.
En consecuencia, para las víctimas de los grupos armados organizados
al margen de la ley, el mecanismo establecido por el Decreto 1290 de 2008 es
gratuito y de fácil acceso en todo el territorio nacional dada la competencia
que para asesorar y tramitar esta reparación se le designó a las alcaldías; personerías municipales; procuradurías regionales,
distritales y provinciales; defensorías del pueblo; sedes de la Comisión
Nacional de Reparación y Reconciliación y de la Unidad Nacional de Fiscalías
para la Justicia y la Paz.
8. En este orden de ideas, para la Corte el pago directo a las
víctimas, la gratuidad, la simplicidad y el fácil acceso al proceso de
reparación administrativa hacen, en principio, innecesaria la intermediación de
los abogados o las asociaciones de desplazados para efectuar la solicitud. No
obstante, la situación de riesgo y vulnerabilidad de las personas objeto de
desplazamiento constituye una justa causa para que se acepte que realicen sus
actuaciones a través de apoderados.
En efecto, como lo ha señalado la Corte Constitucional los abogados
o asociaciones constituidas por desplazados pueden agenciar sus derechos a
través de la acción de tutela siempre que acrediten el consentimiento y la
individualización del representado. Análogamente, a las víctimas del
desplazamiento podría aplicárseles las mismas condiciones para que fueran representadas
en la reclamación de la reparación administrativa[8].
Sin embargo, la Corte debe hacer claridad en un aspecto, la intermediación en
el trámite de la reparación administrativa sólo será admisible cuando la
entidad se cerciora del conocimiento de los solicitantes sobre la sencillez y
la gratuidad de éste según lo previsto en el Decreto 1290 de 2008.
Adicionalmente, el mencionado decreto estableció un término de dos
años para presentar la solicitud de reparación
administrativa[9], por lo que la asesoría a
las víctimas en un lenguaje sencillo y comprensivo resulta fundamental para
garantizar el acceso oportuno al proceso. De ahí, que sea primordial la labor
de difusión del programa de reparación administrativa que le corresponde al
Comité de Coordinación Interinstitucional de Justicia y Paz en coordinación con
todas las entidades que lo conforman[10].
9. En virtud de lo anterior, cuando ante las entidades competentes
para adelantar el trámite de la reparación administrativa concurran abogados
que apoderan víctimas, aquellas se deberán asegurar que los representados
conocen que la solicitud se puede diligenciar de forma directa y gratuita.
Ahora bien, una vez las entidades asuman la asesoría directa de las
víctimas, si éstas persisten en la intención de actuar a través de apoderados o
asociaciones se deberá aceptar su representación. Las entidades no pueden oponerse
a las razones de vulnerabilidad y riesgo que manifiestan las víctimas para
actuar directamente cuando han agotado un proceso de información y asesoría
directo. En efecto, no es admisible constitucionalmente restringir el acceso a la
Administración de las víctimas a la condición de no actuar mediante abogado, ni
se le puede imponer a los beneficiarios la gratuidad de la actuación puesto que
éstos son libres de disponer sus recursos pues con ello se vulneraría el
derecho al debido proceso en las actuaciones administrativas.
En tal sentido, se entiende la decisión de instancia que exhortó a la CNRR y a la Defensoría del Pueblo para que brindaran asesoría
personal a los accionantes sobre el procedimiento de reparación administrativa
trasladando, de ser necesario, a funcionarios de esas instituciones a los
lugares de residencia de los mismos para que conocieran la sencillez del procedimiento
así como que éste no tiene costo alguno.
Por
consiguiente, en el caso de Manuel Hernández Zapata y
Francisco Miguel Cuestas Cuestas, si luego de recibir la directa asesoría de
cualquiera de las entidades encargadas de adelantar el trámite insisten en
solicitar la reparación administrativa por medio de su abogado se deberá
aceptar y reconocer la representación solicitada.
En consecuencia,
se revocará el fallo proferido por el Tribunal
Administrativo del Atlántico, que resolvió la acción de tutela promovida por Manuel
Hernández Zapata y Francisco Miguel Cuestas Cuestas contra
la Presidencia de la República, el Ministerio del Interior y de Justicia, la
Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional, la
Comisión Nacional de Reparación y Reconciliación y la Defensoría del Pueblo. En su lugar, se concederá el amparo demandado para proteger su
derecho al debido proceso vulnerado por la Agencia
Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional, la Comisión
Nacional de Reparación y Reconciliación y la Defensoría del Pueblo y se denegará la tutela contra la Presidencia de la República y el
Ministerio del Interior y de Justicia comoquiera que carecen de competencia
frente a la reparación administrativa prevista por el Decreto 1290 de 2008.
Finalmente, se
advertirá a la Defensoría del Pueblo, a la Agencia Presidencial para la Acción
Social y la Cooperación Internacional y a la Comisión Nacional de Reparación y
Reconciliación para que en adelante se asegure de brindar la información
directa las víctimas sobre la sencillez y gratuidad de la reparación
administrativa establecida en el Decreto 1290 de 2008,
pero en el evento que las víctimas decidan, una vez informadas, acceder al
trámite a través de apoderado, las entidades mencionadas deberán reconocer y
aceptar la representación.
III.
DECISIÓN
En mérito de
lo expuesto, la Sala Tercera de Revisión de la Corte Constitucional,
administrando justicia en nombre del Pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero:
REVOCAR la sentencia proferida
por el Tribunal Administrativo del Atlántico, que resolvió la acción de tutela
promovida por Manuel Hernández Zapata y Francisco Miguel Cuestas Cuestas contra la Presidencia de la República, el Ministerio del Interior y
de Justicia, la Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación
Internacional, la Comisión Nacional de Reparación y Reconciliación y la
Defensoría del Pueblo. En su lugar, CONCEDER el
amparo demandado para proteger derecho al debido proceso vulnerado por la Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación
Internacional, la Comisión Nacional de Reparación y Reconciliación y la
Defensoría del Pueblo y DENEGAR la tutela contra
la Presidencia de la República y el Ministerio del Interior y de Justicia
comoquiera que carecen de competencia frente a la reparación administrativa
prevista por el Decreto 1290 de 2008.
Segundo: ADVERTIR a la Defensoría del Pueblo, a la
Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional y a la
Comisión Nacional de Reparación y Reconciliación para que en adelante se
asegure de brindar la información directa las víctimas sobre la sencillez y
gratuidad de la reparación administrativa establecida en el Decreto 1290 de 2008, pero en el evento que las víctimas decidan,
una vez informadas, acceder al trámite a través de apoderado, las entidades
mencionadas deberán reconocer y aceptar la representación.
Tercero: Por Secretaría General líbrense las comunicaciones previstas en el
artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Cópiese,
notifíquese, comuníquese, publíquese en la Gaceta de la Corte Constitucional y
cúmplase.
LUIS
ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
Ponente
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO
Magistrado
MARTHA
VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria
General
[1] Folio 2 del
expediente.
[2] Folio 2 del
expediente.
[3] Magistrado Ponente:
Manuel José Cepeda Espinosa.
[4] Decreto 2591 de 1991. Artículo 10: “La acción de tutela podrá ser ejercida, en todo
momento y lugar, por cualquier persona vulnerada o amenazada en uno de sus
derechos fundamentales, quien actuará por sí misma o a través de representante.
Los poderes se presumirán auténticos.
También se pueden agenciar
derechos ajenos cuando el titular de los mismos no esté en condiciones de
promover su propia defensa.”
[5] Sentencia T-025 de 2004.
M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[6] Cfr. Sentencia T-1067 de 2007.
M.P: Manuel José Cepeda Espinosa. En esa oportunidad la Corte concedió la
protección a los derechos a la libre asociación y al hábeas data de un grupo de
personas a las cuales Acción Social se negaba a expedirles una certificación
que los acreditaba como desplazados, la que era necesaria para conformar una
asociación de desplazados. El Tribunal concluyó que Acción Social había
amenazado el derecho a la libre asociación por lo que le ordenó emitir la
certificación correspondiente, asimismo dispuso que la entidad accionada debe
permitir:  “(...)a
los accionantes conocer la información existente sobre ellos en el RUPD a fin
de que verifiquen su veracidad, integralidad y adecuación y puedan corregir
cualquier error existente, así como incluir toda la información personal y
familiar que sea pertinente para acceder a las ayudas previstas para la
población desplaza en la Ley 387 de 1997”.
[7] En las sentencias T-722
de 2008 y T-1020 de 2008. Magistrado Ponente: Nilson Pinilla Pinilla, también
se realizó un resumen de las disposiciones del Decreto 1290 de 2008 con el
propósito de aplicar la reparación administrativa al caso concreto.
[8] Al respecto, ver la
sentencia T-025 de 2004. M.P. Manuel José Cepeda Espinosa, que señaló: “1)
que se haga a través de su representante legal, acreditando debidamente su
existencia y representación dentro del proceso de tutela; 2) que se
individualice, mediante una lista o un escrito, el nombre de los miembros de la
asociación a favor de quienes se promueve la acción de tutela; y 3) que no se
deduzca de los elementos probatorios que obran en el proceso que el agenciado
no quiere que la acción se interponga en su nombre.”.
[9] Decreto 1290 de 2008.
Artículo 32.
[10] Decreto 1290 de 2008.
Artículo 36.