T-064-04
Sentencia
T-064/04
ESCUELA SUPERIOR DE ADMINISTRACION PUBLICA-Naturaleza jurídica/ESCUELA SUPERIOR DE
ADMINISTRACION PUBLICA-Convocatoria a especializaciones que no están
aprobadas
PRINCIPIO DE LA BUENA FE Y CONFIANZA
LEGITIMA-Vulneración por
no otorgar la ESAP el título de especialistas
DERECHO A LA EDUCACION-Vulneración por no otorgar la ESAP el título de
especialistas
ESCUELA SUPERIOR DE ADMINISTRACION PUBLICA-Debe otorgar los títulos de especialistas
en Finanzas públicas
Reiteración
de Jurisprudencia
Referencia: expediente T-791613
Acción de tutela
instaurada por Laureano Domínguez Martínez contra la Escuela Superior de
Administración Pública –ESAP- y el Instituto Colombiano para el Fomento de la
Educación Superior -ICFES-
Magistrado Ponente:
Dr. EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT.
Bogotá, D. C.,  veintinueve (29) de enero de dos mil
cuatro (2004).
La Sala Séptima de Revisión de la Corte Constitucional
integrada por los magistrados Clara Inés Vargas Hernández, Álvaro Tafur Galvis
y Eduardo Montealegre Lynett, quien la preside, en ejercicio de sus
competencias constitucionales y legales, específicamente las previstas en los
artículos 86 y 241, numeral 9º de la Constitución Política y en los artículos
33 y siguientes del Decreto 2591 de 1991, profiere la siguiente
SENTENCIA
dentro del proceso de revisión del fallo dictado el
Consejo Seccional de la Judicatura del Cesar –Sala Jurisdiccional
Disciplinaria-, en el asunto de la referencia.
I. ANTECEDENTES.
Laureano Domínguez Martínez interpuso acción de tutela
contra la Escuela Superior de Administración Pública –ESAP- y el instituto
colombiano para el fomento de la educación superior –ICFES-, con el objeto de
que se ampararan sus derechos fundamentales a la educación, la igualdad, libre
desarrollo de la personalidad y trabajo.
Hechos
El señor Laureano Domínguez Martínez inició estudios
de especialización en finanzas públicas en la Escuela Superior de
Administración Pública –ESAP-  en la modalidad semipresencial, en dos
semestres, el día 15 de octubre de 1999 en la ciudad de Valledupar
perteneciente a la sede territorial número 2. El mencionado programa fue publicitado
y ofrecido por la institución pública a través de medios masivos de
comunicación.
Al culminar el programa académico en diciembre de 2000
y cumplir con los requisitos de grado consignados en el reglamento académico y
estudiantil para la facultad de estudios avanzados, –trabajos de grado y
cancelación de derechos de grado-, la entidad educativa se abstuvo de entregar
el título de especialista, argumentando que incurrió en irregularidades al
momento de ofrecer el programa de post grado en finanzas públicas en la
regional N°2, dado que no contaba con el registro que otorga el ICFES  para
ello.
Solicitud de tutela
El demandante considera que la negativa de la entidad
demandada a otorgarle título de especialista en finanzas públicas, al igual que
la actitud pasiva asumida por el ICFES, vulnera sus derechos fundamentales a la
educación, igualdad, libre desarrollo de la personalidad y trabajo.
Posición de las entidades demandadas
1.
Escuela Superior
de Administración Pública –ESAP-
En el escrito de contestación de la tutela, la jefe de
la oficina asesora jurídica de la ESAP aceptó que el ciudadano Domínguez
Martínez figura como estudiante del CETAP (centro territorial de administración
pública) en la especialización de finanzas públicas y que inició los estudios
en octubre de 1999 y los culminó en diciembre de 2000. La sustentación y
aprobación del trabajo de grado fueron llevadas a cabo el día 13 de marzo de
2001. Informó también la demandada que el título de especialista no había
podido ser entregado al actor, en razón de que el programa en cuestión carece
de registro ICFES. Para solucionar este problema, continúa diciendo la
demandada, se han llevado a cabo reuniones con  los directivos del ICFES en
procura de una solución jurídicamente viable. Se propuso, entonces, la
implementación de un plan de contingencia que consistía en la realización de
exámenes de Estado a aquellos estudiantes que, habiendo culminado sus estudios
de especialización, no pudieron graduarse debido a la falta de registro ICFES
de los programas que cursaron. Si las personas evaluadas aprobaran los test de
conocimiento y destrezas, el título como egresados del programa académico sería
expedido.
2.
Instituto Colombiano para el Fomento de la
Educación Superior –ICFES-
La jefe de la oficina asesora jurídica del ICFES
señaló que según certificación expedida por la secretaría general de la
entidad, la escuela superior de administración pública –ESAP- no tiene
registrado el programa de especialización en finanzas públicas ofrecido en la
ciudad de Valledupar. Indicó a su vez que “Conforme a lo señalado en el
artículo 6° del decreto 1225 de 1996, el registro es el acto mediante el cual
se incorpora el programa académico al sistema nacional de información de la educación
superior, previa asignación del código de identificación correspondiente. Dicho
código es indispensable para que la institución pueda ofrecer el programa.
(…)El otorgamiento de títulos, tal como lo dispone el  artículo 24 de la ley 30
de 1992, es de competencia exclusiva de las instituciones de educación
superior. El título es el reconocimiento expreso de carácter académico otorgado
a una persona natural, a la culminación de un programa  (…)” (fl. 40)
En conclusión, al no haber efectuado la ESAP el respectivo
registro del programa de especialización en finanzas públicas en el sistema
nacional de información de la educación superior, no tiene competencia para
otorgar títulos de especialista en los programas no registrados. La manera de
solucionar el problema generado a las personas que cursaron tales estudios,
sería entonces la presentación de un examen de Estado en el cual acreditaran
conocimiento y destreza en el campo de conocimiento en el cual cursaron la
especialización y tras la aprobación del cual obtendrían el título de post
grado. Por lo tanto, concluye el demandado, el ICFES al iniciar investigación
contra la ESAP por las presuntas irregularidades ha dado cumplimiento a sus
funciones normativamente prescritas y no ha vulnerado derecho fundamental
alguno al ciudadano Domínguez Martínez.
SENTENCIA OBJETO DE REVISIÓN
Primera instancia.
El conocimiento de la demanda de tutela correspondió
al Consejo Seccional de la Judicatura del Cesar –Sala Jurisdiccional
Disciplinaria-. Consideró la Sala que sin bien la ESAP no contaba con registro
del ICFES para ofrecer el programa de finanzas públicas en la ciudad de
Valledupar, los estudiantes que cumplieron con todos los requisitos
determinados por la entidad para obtener el grado, no tienen porqué asumir las
consecuencias del comportamiento irregular de la entidad. Más aún, a juicio del
a quo, si bien la ESAP no cumplió con los criterios establecidos para
iniciar los estudios de post-grado en finanzas públicas, esta omisión no la
exonera de la responsabilidad de otorgar el diploma o certificación de
culminación de estudios a quienes han satisfecho todas las condiciones de grado
prescritas por el ente educativo.
En conclusión, continúa diciendo la Sala, quien tiene
la obligación de responder por el otorgamiento del título de especialización es
la ESAP, institución con la cual suscribieron los estudiantes afectados
contrato educativo. Respecto del reproche presentado contra el ICFES por el
actor, sostiene el juzgador de primera instancia que no es la tutela el
mecanismo adecuado para ventilar las posibles falencias en que pudo haber
incurrido la mencionada institución. Resolvió, entonces, “Tutelar los
derechos fundamentales (…) invocados por el señor LAUREANO DOMÓNGUEZ MARTÍNEZ
(…) En consecuencia se le ordena a la (…) ESAP que otorgue al accionante el
título de ESPECIALISTA EN FINANZAS PÚBLICAS  de que es merecedor en el término
de dos (2) meses (…) Negar la protección tutelar invocada en cuanto al (…)
ICFES, se refiere (sic) ” (fl. 77)
PRUEBAS QUE OBRAN EN EL EXPEDIENTE
1. Copia simple de la hoja del
directorio telefónico de Valledupar del año 2002 donde consta que la ESAP,
CETAP, ofrece el programa en finanzas públicas (fl. 9).
2. Copia simple de la certificación
expedida por ESAP, en la que consta que el señor Laureano Domínguez Martínez
cursó en el CETAP de Valledupar el programa de especialización en finanzas
públicas y cumplió la totalidad de los requisitos para optar al título de
especialista (fls. 53-55).
3. Copia simple del certificado expedido
por el ICFES, en el cual consta que la ESAP no cuenta con registro para ofrecer
el programa de finanzas públicas en la ciudad de Valledupar (fls. 72, 73).
Revisión por la Corte
Remitida a esta Corporación, mediante auto del dos (2)
de octubre de 2003, la Sala de Selección Número diez dispuso su revisión por la
Corte Constitucional.
II CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
Competencia
1. Esta Corte es competente para revisar
los presentes fallos de tutela de conformidad con lo previsto en los artículos
86 y 241 de la Constitución Nacional, el Decreto 2591 de 1991 y las demás
disposiciones pertinentes.
Temas Jurídicos.  Reiteración de jurisprudencia
El actor estima que la Escuela Superior de Administración
Pública –ESAP- y el Instituto Colombiano para el Fomento de la Educación
-ICFES- vulneraron sus derechos fundamentales a la educación, igualdad, libre
desarrollo de la personalidad y trabajo con la negativa a otorgarle el título
de especialista en finanzas públicas. La ESAP alega que le es imposible
entregar el mencionado título debido a que, si bien el estudiante cursó
completamente y cumplió a cabalidad con los requisitos de grado prescritos por
la entidad, el programa de especialización no contaba con registro del ICFES.
El ICFES, por su parte, sostiene que satisfizo su obligación de iniciar la
investigación respecto de las posibles irregularidades cometidas por el ente de
educación superior.
En el presente caso, se reiterará en su integridad la
jurisprudencia definida por esta Corporación en las sentencias T-807 de 2003 y
T-920 de 2003, dado que las situaciones analizadas en tales fallos son
idénticas en lo relevante a los supuestos de hecho que dieron lugar a la
presente sentencia.
- En la sentencia T-807 de 2003, la
Corte estudió la demanda de tutela interpuesta por tres ciudadanos, dos de los
cuales se habían matriculado en el programa de especialización en finanzas
públicas ofrecido por la ESAP, para ser desarrollado en el periodo académico 1999-2000
en la ciudad de Valledupar. En diciembre de 2001 los mencionados estudiantes
sustentaron su tesis de grado y cancelaron los respectivos derechos, con lo
cual quedaron a paz y salvo respecto de las obligaciones con dicha institución.
Tras haber cumplido íntegramente con los requisitos de grado consagrados en el
reglamento estudiantil de la facultad de altos estudios de la ESAP –acuerdo 024
de 1992-, la entidad se negó a otorgarles el respectivo título alegando que el
programa cursado no contaba con registro del ICFES.
En aquella ocasión, se reiteró la jurisprudencia de la
Corte respecto del carácter fundamental que comporta el derecho a la educación
de niños y adultos[1],
inferido tanto de lo prescrito en el preámbulo y en los artículos 1, 2,
44 y 67 de la Carta, como de la integración normativa de los tratados
internacionales que consagran derechos humanos y de la aplicación inmediata de
los derechos fundamentales que contemplan el derecho a la educación. A su vez,
recordó que el derecho a la educación constituye un presupuesto básico para el
efectivo ejercicio de otros derechos fundamentales, tales como la igualdad en
el ámbito educativo, la escogencia de profesión u oficio y el libre desarrollo
de la personalidad, en el contexto de un Estado Social de derecho que fomente
la participación y respete y promueva los derechos humanos.
Además de resaltar el carácter ius fundamental del derecho a la educación[2], fijó los matices
particulares que adquiere el principio de confianza legítima en relación con la
prestación del servicio público de educación. Destacó cómo tal principio da
cuenta de la tutela especial que debe dársele al ciudadano cuando se ve
afectado con la decisión sorpresiva de la Administración, en los siguiente
términos: “El principio de la confianza legítima en la
Administración encuentra sustento constitucional en la buena fe[3] y se
aplica como mecanismo de solución de controversias entre el interés general que
aquélla representa y el interés particular del administrado, en eventos en que
la Administración le crea expectativas favorables pero luego, de manera súbita,
lo sorprende con la eliminación de dichas condiciones. El principio de confianza legítima tiene tres presupuestos: i) la necesidad
de preservar de manera perentoria el interés público; ii) una desestabilización
cierta, razonable y evidente en la relación entre la administración y los
administrados; y iii) la necesidad de adoptar medidas por un período
transitorio que adecuen la actual situación a la nueva realidad.[4]
Resolvió entonces la Corte conceder la tutela de los derechos a la
educación, la igualdad y el libre desarrollo de la personalidad de los actores
y ordenar a la Escuela Superior de Administración Pública –ESAP- que en el
término de un mes y a través de las Direcciones Territoriales en las que se
desarrollaron los programas académicos, le otorgara a los demandantes su
respectivo título de especialización. Definió en los cinco literales que se
transcribirán a continuación, las consideraciones relevantes para los casos
iguales que en el futuro se presentaran: “a) La
comunicación del ICFES en que se basó la ESAP para convocar y adelantar las
mencionadas especializaciones permitía deducir que la institución de educación
superior estaba habilitada para llevar a cabo dichos programas académicos.
Téngase en cuenta que en el oficio No. 2679 de 1993 se manifestó a la Escuela
que: “De acuerdo con la Ley 30 de 1992 la ESAP tiene autorización para crear
nuevos programas y trasladar sus programas existentes de pregrado y
especialización, sin que para ello se requiera de una autorización previa por
parte del ICFES”.
b) Fue por
iniciativa de la ESAP que se llevó a cabo la revisión de sus programas
académicos, proceso en el cual se detectó la inexistencia de registro para
algunas de sus especializaciones.
c) Los programas de
especialización que cursaron los accionantes cumplieron el nivel de calidad
académica exigido institucionalmente para ello. Al ponderar las circunstancias
en que fueron convocadas y adelantadas las especializaciones en que
participaron los accionantes, el desarrollo de los mismos programas en otras
ciudades del país en que la ESAP tiene igualmente presencia institucional a
través de sus direcciones territoriales, contando éstos sí con el registro ante
el ICFES, y la época en que la ESAP ordenó la revisión de sus programas, esta
Sala infiere que las especializaciones cursadas por los actores en Tunja y
Valledupar se desarrollaron dentro de los rangos de calidad académica que en
ejercicio de la autonomía universitaria la institución educativa imprimió a los
programas registrados y adelantados en el mismo período en otras de sus
seccionales. En otras palabras, la diferencia sustancial entre la
especialización en Finanzas Públicas llevada a cabo en Valledupar y la
realizada en Sogamoso, Arauca o Villavicencio en esa época no está en la
formación académica impartida sino es la falta del registro del programa en el
Sistema Nacional de Información que maneja el ICFES,[5] máxime
cuando en todas ellas el cuerpo de docentes, como lo informan los accionantes,
pertenecían a la nómina nacional de profesores de la ESAP en Bogotá, además de
comprender las mismas materias, metodología e intensidad (...).
d) Los principios
de buena fe y confianza legítima en las actuaciones de la Administración operan
a favor de los accionantes, quienes impulsados por motivaciones de índole
profesional y laboral aceptaron la convocatoria hecha por la institución
oficial de educación superior a través de las direcciones territoriales que
operan en sus ciudades de residencia, efectuaron los pagos señalados por la
entidad y cumplieron todos los requisitos exigidos durante el proceso de
formación académica para hacerse merecedores al correspondiente título de
especialistas.
e) El derecho a la
educación es de carácter fundamental, inherente a la esencia del hombre y a su
dignidad humana, y está amparado por la Constitución y por tratados
internacionales. Por ello, la negativa de la ESAP de otorgarles el título de
especialistas les vulnera los derechos fundamentales relacionados con la
educación, en especial los de igualdad y libre desarrollo de la personalidad.
De acuerdo con el artículo 24 de la Ley 30
de 1992, el título es el reconocimiento expreso de carácter académico que la
institución de educación superior otorga a una persona natural luego de la
culminación de un programa, por haber adquirido un saber determinado. Tal
reconocimiento se hace constar en un diploma. Además, las instituciones de
educación superior disponen de competencia exclusiva para el otorgamiento de
títulos de especialización, maestría y doctorado.
Así las cosas, el otorgamiento del título
hace parte del derecho fundamental a la educación, puesto que no será
suficiente con adquirir el saber determinado impartido por la institución de
educación superior si el educando no cuenta con el medio institucional para
acreditarlo, máxime cuando, como en el caso de los accionantes, se está sujeto
a una relación legal y reglamentaria por su vinculación con la administración
pública, en la que el cumplimiento de requisitos para el desempeño de los
empleos públicos (CP, art. 122) exige la comprobación de su nivel de formación
académica y constituye condición ineludible para el ascenso o la promoción en
el servicio, en atención a los principios superiores de la igualdad y del
mérito que orientan el régimen del servidor público (CP art. 125).
Por ello, si los accionantes han adquirido
un saber determinado en los respectivos programas de especialización que
cursaron, los cuales estaban amparados por el principio de confianza legítima
en la administración y por el postulado de la buena fe, el otorgamiento de los
correspondientes títulos de especialización
por parte de la ESAP hace parte de sus derechos a la educación, la igualdad y
el libre desarrollo de la personalidad.”
- En la sentencia T-920 de 2003 se estudió
la demanda de tutela interpuesta por dos ciudadanos que habían cursado estudios
de especialización en finanzas públicas, ofrecido por la ESAP en la ciudad de
Valledupar, para el periodo comprendido entre los años 1999-2000. Tras haber
cumplido con los requisitos contemplados en el reglamento académico de la
entidad –acuerdo 024 de 1992- para obtener el título –presentación,
sustentación y aprobación de la tesis de grado y pago de derechos de grado- la
institución se negó a otorgar el respectivo título, alegando que el programa
cursado por los demandantes no contaba con registro del ICFES. La Corte
confirmó las decisiones de instancia, en el sentido de conceder la tutela de
los derechos fundamentales al trabajo, a la igualdad, a la educación, a la
dignidad, al libre desarrollo de la personalidad de los actores. Fundamentó su
decisión en la jurisprudencia definida por la Corte en la sentencia T-807 de
2003 y reiteró, en consecuencia, integralmente lo prescrito en dicha
providencia.
CASO CONCRETO
El ciudadano Laureano Domínguez Martínez
cursó, aprobó y cumplió los requisitos de grado definidos por la ESAP en el
reglamento estudiantil, para obtener el título de especialista en finanzas
públicas. El programa de post-grado se desarrolló en la  ciudad de Valledupar
entre los años 1999 y 2000. La entidad de educación superior se negó a otorgar
el mencionado título en atención a que el programa cursado por el demandante no
contaba con registro del ICFES.
El conocimiento de la tutela interpuesta
por el actor correspondió al Consejo Seccional de la Judicatura del Cesar –Sala
Jurisdiccional Disciplinaria-, quien resolvió amparar los derechos
fundamentales a la educación, igualdad y trabajo del demandante, con fundamento
en similares consideraciones a las expuestas en el cuerpo de esta providencia.
Se tiene, entonces, que la decisión de instancia se ajusta al precedente
sentado en la materia por la Corte Constitucional, se procederá, en
consecuencia, a confirmar la decisión objeto de revisión.
III. DECISION
En mérito de lo expuesto, la Sala Séptima de Revisión
de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por
mandato de la Constitución,
RESUELVE
PRIMERO. CONFIRMAR la sentencia proferida por el Consejo Seccional de
la Judicatura del Cesar –Sala Jurisdiccional Disciplinaria- dentro del proceso
de la referencia.
SEGUNDO. Por Secretaría, líbrese la comunicación prevista en
el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Cópiese, notifíquese, comuníquese, cúmplase e insértese en la Gaceta de
la Corte Constitucional.
EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT
Magistrado
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
CLARA INES VARGAS HERNANDEZ
Magistrada
IVÁN HUMBERTO ESCRUCERÍA MAYOLO (e)
Secretario
General (e)
[1]
Ver, entre otras, las sentencias T-002 de 1992, T-543 de 1997, T-239 de 1998 y
T-780 de 1999.
[2] “en consideración al carácter de ius fundamental del
derecho a la educación, es procedente la acción de tutela como mecanismo
judicial excepcional para la protección del derecho cuando sea vulnerado o
amenazado por el Estado o por los particulares encargados de la prestación del
servicio”. Sentencia
T-807 de 2003.
[3]
El principio de buena fe está consagrado, en los siguientes términos, en el
artículo 83 de la Cara Política: “Las actuaciones de los particulares y
de las autoridades públicas deberán ceñirse a los postulados de la buena fe, la
cual se presumirá en todas las actuaciones que aquellos adelanten
ante éstas”.
[4]
Cfr. Corte Constitucional. Sentencias T-961-01, (...
) y T-660-02 (...).
[5]
En la certificación otorgada por la Secretaria General del ICFES se señala
que el programa de Especialización en Finanzas Públicas de la ESAP “cuenta
con registro en el Sistema Nacional de Información que maneja el ICFES, en la
ciudad de Bogotá con extensión a las ciudades de Sogamoso, Bucaramanga, Cúcuta,
Arauca y Villavicencio”.  Folio 58 expediente T-719584.