SU041-18
Sentencia SU041/18
LEGITIMACION EN LA CAUSA POR ACTIVA EN TUTELA DE
PERSONA JURIDICA-Reiteración de jurisprudencia
DERECHOS FUNDAMENTALES DE LAS PERSONAS JURIDICAS-Jurisprudencia
constitucional
ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Procedencia
excepcional
ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Requisitos generales
y especiales de procedibilidad
ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS
JUDICIALES-Relevancia
constitucional como requisito de procedibilidad
PRINCIPIO DE SUBSIDIARIEDAD COMO REQUISITO DE LA ACCION
DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Análisis de la solicitud de amparo cuando el
proceso judicial se encuentra en curso
DEFECTO SUSTANTIVO COMO CAUSAL ESPECIFICA DE PROCEDIBILIDAD DE LA ACCION
DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Reiteración de jurisprudencia
DEFECTO SUSTANTIVO-Alcance de la competencia del juez de tutela para
analizarlo
CARACTERIZACION DEL DEFECTO ORGANICO COMO CAUSAL ESPECIFICA DE
PROCEDIBILIDAD DE LA ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES
CARACTERIZACION DEL DEFECTO PROCEDIMENTAL COMO CAUSAL ESPECIFICA DE
PROCEDIBILIDAD DE LA ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES
PROCESO EJECUTIVO ANTE LA JURISDICCION DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
TITULO EJECUTIVO-Concepto
TITULO EJECUTIVO-Condiciones formales y
sustanciales/TITULO
EJECUTIVO SIMPLE/TITULO EJECUTIVO COMPLEJO
PROCESO EJECUTIVO-Mandamiento de pago
PROCESO EJECUTIVO-Apelación del mandamiento de pago por parte del ejecutante
PROCESO EJECUTIVO-Derecho de defensa del ejecutado como parte integral del debido
proceso
PROCESO EJECUTIVO-Finalidad de las excepciones
ACCION DE TUTELA CONTRA
PROVIDENCIAS JUDICIALES-Procedencia por defectos orgánico y
procedimental absoluto en proceso ejecutivo
Se demostró que la Corporación
accionada incurrió en un vicio orgánico porque excedió sus competencias
funcionales al proferir la orden de pago en segunda instancia, debido a que
desconoció los márgenes de decisión del juez de primera instancia en el marco
del proceso ejecutivo y particularmente, en el conocimiento de asuntos
relacionados con la controversia de asuntos formales del título ejecutivo, el
beneficio de excusión y las excepciones previas. Por su parte, se acreditó el yerro procedimental absoluto bajo el
entendido que la providencia objeto de censura pretermitió la oportunidad que
tenía la ETB para formular el recurso de reposición contra la orden de pago y
ejercer de esta manera sus derechos de defensa y de contradicción, que hacen
parte contenido esencial del debido proceso, específicamente, la posibilidad de
controvertir las condiciones formales de los documentos presentados como base
de ejecución, las cuales no puede debatir en otra etapa del proceso; el derecho
de excusión y la presentación de las circunstancias que tienen la connotación
de excepciones dilatorias.
Referencia: Expediente T- 6.131.714.
Acción de tutela
instaurada por Empresa de Telecomunicaciones de Bogotá – ETB- S.A. E.S.P.
contra la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado.
Asunto: Límites del juez constitucional
al analizar las causales específicas de procedibilidad de la acción de tutela
contra providencias judiciales.
Defectos orgánico y procedimental
absoluto porque el superior jerárquico al desatar el recurso de apelación
contra la providencia que negó mandamiento de pago en un proceso ejecutivo,
desconoció los márgenes de decisión del juez de primera instancia y además, se
pretermitió una etapa procesal para el ejercicio del derecho de defensa y de
contradicción de la ejecutada, como elementos integrantes del derecho
fundamental al debido proceso.
Magistrada
Sustanciadora
GLORIA STELLA
ORTIZ DELGADO
Bogotá, D.C.,
dieciséis (16) de mayo de dos mil dieciocho (2018)
La
Sala Plena de la Corte Constitucional, integrada por los Magistrados Alejandro
Linares Cantillo, quien la preside, Carlos Bernal Pulido, Diana Fajardo Rivera,
Luis Guillermo Guerrero Pérez, Antonio José Lizarazo Ocampo, Gloria Stella
Ortiz Delgado, Cristina Pardo Schlesinger, José Fernando Reyes Cuartas y
Alberto Rojas Ríos, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, ha
proferido la siguiente:
SENTENCIA
En el
proceso de revisión de las providencias dictadas el 23 de febrero de 2017 y el 10
de noviembre de 2016, por la Secciones Quinta y Cuarta de la Sala de lo
Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en segunda y primera
instancia respectivamente, dentro de la acción de tutela T-6.131.714, promovida
por la Empresa de Telecomunicaciones de Bogotá S.A. E.S.P-en adelante ETB-,
contra la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado.
El
expediente fue remitido a esta Corporación mediante oficio número 0090 del 24
de abril de 2017, por la Secretaría General de la Sala de lo Contencioso
Administrativo del Consejo de Estado en cumplimiento de los artículos
86 de la Constitución Política y 33 del Decreto 2591 de 1991. La Sala de
Selección Número Seis de la Corte, mediante auto del treinta (30) de junio de
2017, resolvió seleccionar el asunto de la referencia para su revisión.
ANTECEDENTES
La empresa accionante formuló acción de
tutela como mecanismo transitorio en contra de la corporación judicial
demandada por la presunta vulneración de sus derechos fundamentales al debido
proceso, a la defensa y de acceso a la administración de justicia, con ocasión
de las siguientes providencias judiciales proferidas dentro del proceso
ejecutivo radicado número 25000233100020090063601, instaurado por Telefónica
Móviles de Colombia S.A-en adelante Telefónica- contra la ETB:
i) El
mandamiento de pago librado en segunda instancia el 27 de mayo de 2015, por la
Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado, aclarado mediante
auto del 13 de abril de 2017, dictado por ese mismo Tribunal.
ii) La
decisión que negó la recusación formulada en contra de una conjuez que integró
la Sala que resolvió librar mandamiento de pago, adoptada por el despacho
judicial accionado el 19 de enero de 2016.
Expresó que las mencionadas providencias
incurrieron en los defectos que se sintetizan a continuación:
- Sustantivo:
porque: a) desconoció la sentencia T-058 de 2009, que en su momento decidió la
causa que ahora se ventila en el proceso ejecutivo; b) “Se dotó de vida
jurídica” a las Resoluciones CRT 1269 y 1303 ambas del año 2005, las cuales
estaban “decaídas” según lo había reconoció la Corte Constitucional; y c)
el título ejecutivo fue simple y las providencias judiciales censuradas lo
convirtieron en complejo sin ningún fundamento fáctico y legal.
- Orgánico: en
el sentido de que: a) la Sala demandada profirió mandamiento de pago en alzada
en lugar de devolver el expediente a la instancia correspondiente; con lo que b)
desconoció el derecho fundamental de defensa del ejecutado.
- Procedimental:
relacionado con la recusación formulada en contra de una Conjuez de la
Corporación accionada, basada en la causal contenida en el numeral 6º del
artículo 150 del Código de Procedimiento Civil[1]. La entidad peticionaria
sustentó el defecto con fundamento en: a) la “ignorancia y renuencia”
para analizar adecuadamente los criterios de recusación; ii) la “ignorancia”
del precedente judicial de la Corte Constitucional y de la Corte Suprema de
Justicia sobre el alcance de la causal de recusación invocada; y c) la “ignorancia”
de otras normativas que sí reconocen la causal invocada como circunstancia de
impedimento.
De esta manera, la ETB solicitó que se
conceda la solicitud de amparo como mecanismo transitorio para evitar un
perjuicio irremediable de los derechos fundamentales invocados, en el sentido
de revocar el mandamiento de pago librado en su contra y dejar sin efectos la
providencia que negó la recusación presentada en contra de una Conjuez que
integró la Subsección accionada.
De forma subsidiaria, expresó que su
pretensión se orienta a que el juez de tutela verifique la existencia del
defecto orgánico en la providencia que libró mandamiento de pago en segunda
instancia y se ordene que la decisión retorne a su “sede judicial natural”,
para que puedan presentarse los recursos correspondientes.
Contexto procesal
La relación
contractual entre la Empresa de Telecomunicaciones de Bogotá – ETB- y
Telefónica Móviles de Colombia S.A - Telefónica
1. La
actora expresó que celebró con Telefónica 2 contratos de
interconexión con el objeto de establecer las condiciones técnicas,
financieras, comerciales, operativas y jurídicas del acceso, uso e
interconexión de la red de telefonía pública básica conmutada de larga
distancia de ETB con la red de telefonía móvil celular de Telefónica.
Las partes acordaron que los contratos se regirían por las normas regulatorias
vigentes en aquel momento, conforme al artículo 38 de la Ley 153 de 1887[2].
2.
Los contratos suscritos tendrían una duración inicial de 5 años prorrogables.
Las partes pactaron el valor de los cargos de acceso bajo la modalidad de
minuto real, es decir, la remuneración que la ETB pagaría a Telefónica sería
por cada minuto real de tráfico de larga distancia internacional entrante que
utilizaran las redes del operador celular[3].
3. La
Comisión de Regulación de Telecomunicaciones –en adelante CRT-, hoy Comisión de
Regulación de Comunicaciones – en adelante CRC-, expidió en diciembre de 2001,
la Resolución CRC 463 de 2001, vigente desde el 1° de enero de 2002. Ese acto
administrativo modificó los Títulos IV y V de la Resolución CRC 087 de 1997 y
fijó los valores máximos para los cargos de acceso bajo dos modalidades de
pago: i) por minuto redondeado; o ii) por capacidad[4].
4. La
accionante expresó que, de acuerdo con la Resolución CRC 463 de 2001, los
operadores de Telefonía Móvil Celular – en adelante TMC- y los de Telefonía
Básica Conmutada de Larga Distancia – en adelante TBCLD-, podrían acogerse a
dicho acto administrativo o mantener las condiciones pactadas en sus contratos[5].
5. La
CRT expidió la Resolución CRT 469 del 4 de enero de 2002, mediante la cual
derogó el Título IV de la Resolución 087 de 1997[6].
6. El
contrato de interconexión celebrado entre la ETB y Telefónica se prorrogó en el
año 2003, debido a que las partes no manifestaron su voluntad de terminarlo o
de modificar sus condiciones. Con base en lo anterior, la accionante realizó
los pagos de los servicios prestados por Telefónica conforme a lo previsto en
el contrato, es decir, mediante el sistema de minuto real[7].
Etapa de
solución alternativa administrativa del conflicto
7. Seis
(6) meses después de la prórroga del contrato, Telefónica concurrió ante la CRT
con la finalidad de que declarara que la ETB estaba obligada a pagar los
valores máximos contenidos en la Resolución CRC 463 de 2001, por concepto de
los cargos de acceso[8].
8. La
CRC expidió la Resolución número CRC 1269 del 28 de julio de 2005, mediante la
cual resolvió “Negar la solicitud de TELEFÓNICA MÓVILES COLOMBIA S.A. por
carecer de legitimidad para ejercer el derecho sustancial consagrado en el
artículo 5 de la Resolución CRT 463 de 2001”[9].
9. La
mencionada decisión fue recurrida por Telefónica. El recurso fue desatado
mediante Resolución CRC 1303 del 29 de septiembre de 2005, en la que resolvió
aclarar el artículo 1° de la Resolución CRC 1269 de 2005 en el sentido de que “(…)
si bien TELEFÓNICA MÓVILES COLOMBIA S.A. no tiene derecho a elegir entre las
opciones de cargos con acceso definidos en la Resolución CRT 463 de 2001, a la
interconexión existente entre RED de TMC de dicho operador y l(sic) la RTPBCLDI
de ETB S.A. si se le aplica el concepto de integralidad definido en la parte
final del artículo 5 (sic) de la mencionada resolución, (sic) en consecuencia
esta interconexión deberá remunerarse de acuerdo con lo establecido en el
artículo 4.2.2.19 de la Resolución CRT 087 de 1997.”[10]
Etapa arbitral
de la solución del conflicto
10.
Telefónica convocó un Tribunal de Arbitramento para solucionar
jurisdiccionalmente las diferencias con la ETB. En su demanda, solicitó que se
declarara el incumplimiento de los contratos celebrados en 1998 y se le
condenara a pagar el valor establecido como cargo de acceso determinado en el
artículo 4.2.2.19 de la Resolución CRC 463 de 2001, es decir, el cargo de
acceso máximo por minuto[11].
11. El
Tribunal de Arbitramento, mediante laudo del 7 de noviembre de 2007, condenó a
la ETB a pagar a Telefónica el cargo de acceso conforme a la Resolución CRC 463
de 2001[12].
12. La
Corte Constitucional, mediante sentencia T-058 de 2009, declaró la nulidad del
laudo del 7 de noviembre de 2007, proferido por el Tribunal de Arbitramento de
Telefónica contra la ETB[13].
De igual manera, la Sección Tercera del Consejo de Estado, mediante sentencia
del 1° de abril de 2009, anuló la mencionada decisión arbitral[14].
El
proceso ejecutivo que originó la acción de tutela de la referencia
13.
Telefónica presentó demanda ejecutiva contra la ETB ante el Tribunal
Administrativo de Cundinamarca, con base en las Resoluciones números CRC 1269 y
1303 de 2005, con la finalidad de que se librara mandamiento de pago por la
suma de $41.272.833.321,69[15].
Al proceso le correspondió el número de radicado 25000232600020090063600.
En
aquella oportunidad, la empresa ejecutante expresó en su demanda lo siguiente:
“El
título base de la ejecución son las Resoluciones CRT 1269 y 1303
de 2005 expedidas por la Comisión de Regulación de Telecomunicaciones, en las
que se establece que la ETB debe remunerar las redes de Telefónica con las
tarifas fijadas por minuto en la Tabla “Opción 1” del artículo 4.2.2.19 de la
Resolución CRT 463 de 2001, que aunque no determinan la cifra numérica precisa
que debe pagar la ETB, basta una simple operación aritmética para establecer el
monto de la obligación.”[16]
(Subrayas fuera de texto)
14. El
Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante auto el 29 de abril de 2010,
negó el mandamiento de pago a favor de Telefónica, con fundamento en que:
i) El
título que sustentaba la demanda ejecutiva no cumplía con las condiciones
formales previstas en la ley, pues no se trataba de un documento que emanara
del deudor, ni de providencia judicial o de policía, o un acto administrativo
contractual con fuerza ejecutiva. En efecto, para ese Tribunal la ejecutante
aludió a unos actos administrativos de la CRT como parte del título ejecutivo,
que no corresponden a ninguno de los eventos previstos en el artículo 488 del
Código de Procedimiento Civil, como constitutivas de obligaciones que pueden
cobrarse por esta vía procesal[17].
ii) La
obligación no era expresa, porque las clausulas pactadas en los contratos
presentados como base de ejecución no contenían en su redacción la forma
precisa de los términos y condiciones en que debe ser aplicada la resolución
sobre las tarifas previstas para tal fin[18].
Adicionalmente, los actos administrativos que conforman el título complejo no
consagraron una acreencia expresa, en el sentido de que las Resoluciones CRT
1269 y 1303 de 2005, no establecieron que la ETB debía pagarle las tarifas de
los servicios de interconexión pactados en los contratos mediante la opción de
acceso por minutos y no por capacidad, según las 2 opciones establecidas en la
regulación del asunto.
iii) La
obligación  tampoco es clara[19]
porque la aplicación de cargos de acceso por minuto correspondería a una
pretensión que debe formularse mediante la acción de controversias
contractuales regulada en el artículo 87 del Código Contencioso Administrativo,
con la finalidad de verificar el alcance de las obligaciones contractuales y
los criterios para su cumplimiento, en el sentido de que se debe establecer la
base para el pago de los servicios y los factores que deben aplicarse, aspectos
que escapan al proceso ejecutivo. Esta providencia fue apelada por el apoderado
de la accionante[20].
15. El
18 de febrero de 2011, el apoderado de la ETB descorrió el traslado del recurso
de apelación interpuesto por la parte ejecutante en el que expresó lo siguiente[21]:
i) La
controversia que pretende hacer valer Telefónica fue resuelta de fondo en la
declaratoria de ilegalidad del laudo proferida tanto por el Consejo de Estado
como por la Corte Constitucional.
ii) Las
Resoluciones CRT 1269 y 1303 de 2005, que el apelante pretende hacer valer como
título ejecutivo,  no reúnen los requisitos exigidos por el artículo 488 del
Código de Procedimiento Civil y se sustentaron en la Resolución CRT 463 de
2001, que a su vez fue derogada por la Comisión de Regulación de
Telecomunicaciones, 4 días después de su entrada en vigencia, mediante
Resolución 469 de 2002. Lo expuesto, generó que se declarara la nulidad del
principio de integralidad y que dichos actos administrativos hayan perdido su
fuerza ejecutoria al haber desaparecido su fundamento de derecho.
iii) Los
documentos presentados como títulos ejecutivos no se aportaron en originales y
las copias anexadas deben cumplir con el requisito del artículo 115 del Código
de Procedimiento Civil, en el sentido de que el mismo despacho que las profirió
haga constar que prestan mérito ejecutivo y el expediente de que trata dicha
copia.
16. El
15 de noviembre de 2012, el apoderado de Telefónica presentó ante el juez de
segunda instancia un escrito en el que solicitó dar trámite a la interpretación
prejudicial obligatoria ante el Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina[22].
17. La
Subsección “A” de la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso
Administrativo del Consejo de Estado, mediante auto el 21 de noviembre de 2012,
negó la apelación interpuesta por el apoderado de Telefónica en contra de la
providencia de primera instancia que en su momento se abstuvo de librar
mandamiento de pago a su favor[23].
Ese Tribunal sustentó su decisión en los siguientes argumentos:
i) Contrario
a lo considerado por el apelante, el título ejecutivo que debiera contener la
presunta obligación insoluta tendría que estar compuesto por: el contrato en el
cual conste el compromiso de pago y en los demás documentos en los que se imponga
el cumplimiento de la obligación, sobre los cuales pueda establecerse de manera
clara y expresa su contenido, así como su exigibilidad[24].
Con
base en lo anterior, los contratos de interconexión celebrados entre las partes
contienen la obligación por la cual se pretende ejecutar a la ETB S.A, pues su
objeto consistió en regular las relaciones derivadas de la interconexión entre
las redes operadas por ETB y por los prestadores del servicio de telefonía
móvil celular (Cocelco y Celumovil S.A – hoy Telefónica). Sin embargo, de
dichos documentos no es posible determinar cuál era el valor de la acreencia,
la cual por sí sola no era ni clara ni expresa[25].
ii) Las
Resoluciones 1269 y 1303 de 2005, proferidas por la Comisión de Regulación de
Telecomunicaciones, en especial esta última, señaló que en virtud del artículo
5º de la Resolución 463 de 2001, la ETB podía escoger entre mantener “las
condiciones y valores vigentes en las interconexiones actualmente existentes a
la fecha de expedición de la presente resolución o acogerse, en su totalidad, a
las condiciones previstas en la presente resolución para todos sus efectos.”[26]
Por
tal razón, a la interconexión existente entre Telefónica y la ETB le es
aplicable dicha normativa y en consecuencia debería remunerarse de acuerdo con
lo dispuesto en el artículo 4.2.2.19 de la Resolución CRT 087 de 1997, norma
según la cual “los operadores telefónicos deberán ofrecer por lo menos las
siguientes dos opciones de cargos de acceso a los operadores que les demanden
interconexión”, es decir, cargos de acceso máximo por minutos o de acceso
por capacidad[27],
sin que ninguno de los actos administrativos presentados como título ejecutivo
indicara cuál de las 2 opciones debía ser empleada para la remuneración de la
interconexión[28].
iii) En
suma, en los documentos aportados con la demanda no se encontró definida la
modalidad en que se debían pagar las tarifas de los mencionados contratos de
interconexión, pues no se presentó prueba de que la ETB haya optado por alguna
de ellas. De esta manera, la obligación no era clara ni estaba expresamente
definida[29].
18. Ese
despacho judicial consideró que había omitido dar trámite a la solicitud de
interpretación prejudicial ante el Tribunal Andino de Justicia, presentada por
el apoderado de Telefónica el 15 de noviembre de 2012. Por tal razón, el
Consejo de Estado, mediante auto del 28 de ese mismo mes y año, resolvió dejar
sin efectos la providencia que confirmó la providencia de primera instancia que
negó la orden de pago, en consecuencia, surtir el trámite de interpretación
prejudicial ante el Tribunal Andino de Justicia[30].
Contra esa decisión la ETB formuló recurso de reposición[31],
el cual fue negado mediante providencia del 29 de mayo de 2013[32].
Una
vez surtido el trámite correspondiente, el Tribunal de Justicia de la Comunidad
Andina resolvió la solicitud de interpretación prejudicial solicitada por el
ejecutante el 16 de julio de 2014[33].
19. El
12 de noviembre de 2014, el Consejo de Estado aceptó el impedimento manifestado
por el doctor Alier Eduardo Hernández, quien había sido designado conjuez
debido al empate en el estudio del proyecto analizado en la sala del 29 de
octubre de 2014[34]
y, en consecuencia, ordenó un nuevo sorteo para su reemplazo[35].
20. El
4 de diciembre de 2014, se realizó audiencia pública con la finalidad de
adelantar el sorteo de conjuez, en la que participó el apoderado de la ETB. En
desarrollo de la diligencia se expresó que “(…) se introducen las fichas
numeradas en la bolsa y se pide al Dr. RAMIRO BEJARANO GUZMAN extraer una de
ellas, dando como resultado el CONJUEZ No. 5 = Dra. PATRICIA MIER BARROS.”[36]
21. El
Consejo de Estado mediante auto del 27 de mayo de 2015, resolvió lo siguiente:
“Primero.-
REVÓCASE el auto proferido el 29 de abril de 2010 por el Tribunal
Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección “A”. En su lugar,
se dispone:
“PRIMERO:
LÍBRASE MANDAMIENTO DE PAGO a favor de Telefónica Móviles de Colombia S.A.
y en contra de la Empresa de Telecomunicaciones de Bogotá S.A. E.S.P., por las
siguientes sumas:
“a.-
Por la diferencia entre el valor pagado por la Empresa de Telecomunicaciones de
Bogotá, S.A. E.S.P. y el valor de la tarifa fijado en el artículo 4.2.2.19
–opción 1, cargos de acceso máximos por minuto, redes de TMC y PCS-, de la Resolución
CRT 463 de 2001, por concepto de los cargos de acceso causados por la
interconexión directa de la red de telefonía pública básica conmutada de larga
distancia internacional –TPBCLDI- de ETB y la red de telefonía móvil de celular
–TMC- de Telefónica, en las llamadas internacionales entrantes y terminadas,
durante el periodo comprendido entre el 1º de junio de 2002 y el 30 de
septiembre de 2005.
b.-
Por los intereses de mora causados sobre la cantidad líquida resultante de la
diferencia entre lo pagado y lo establecido en el mencionado artículo 4.2.2.19
–opción 1, cargos de acceso máximos por minuto, redes de TMC y PCS- de la Resolución
CRT 463 de 2001, causados desde la fecha de ejecutoria de la Resolución CRT
1303 del 29 de septiembre de 2005, esto es, desde el 19 de octubre de 2005 y
hasta que se verifique el pago total de la obligación.
SEGUNDO.-
La anterior suma, junto los intereses de mora causados deberá pagarse dentro de
los cinco (5) días siguientes, tal como lo dispone el artículo 498 del C.P.C.”.
Segundo.-
una vez notificada la presente providencia, devuélvase el expediente al
Tribunal de origen, para lo de su cargo.”
La
anterior decisión se fundamentó en las siguientes razones[37]:
21.1.    En los
contratos celebrados por las partes se pactó que el acceso a la red de TMC de
Celumovil S.A y de Cocelco S.A sería remunerado por la ETB por minuto o
fracción de llamada entrante, completada a través de la interconexión directa
entre las partes, de modo que cada vez que la ETB recibiera a través de su red
una llamada y la interconectara a través de la red del TMC para completarla,
tenía que pagar una remuneración al dueño de la red utilizada, bajo el esquema
de minuto o fracción[38].
21.2.    La
controversia suscitada entre Telefónica y la ETB fue dirimida por la CRT,
mediante las Resoluciones 1269 y 1303 de 2005, en el sentido de indicar que la
interconexión entre la red TPBCLD de ETB y la red de TMC de Telefónica debía
ser remunerada con fundamento en una de las siguientes 2 opciones: i) acceso
por uso-minutos; o ii) por capacidad, de tal manera que la ETB tenía 2
alternativas para el pago de la obligación[39].
No
obstante, esa entidad debía pagar conforme a la opción 1 (por uso o minutos),
porque en los contratos de interconexión las partes acordaron la remuneración o
los cargos de acceso a las redes bajo el esquema de minuto o fracción de
llamada entrante completada y no por capacidad, ya que lo decidido por la CRT
debía guardar armonía con lo estipulado en los contratos de interconexión, en
el entendido de que el ente de regulación no podía desconocer el esquema básico
de retribución pactado por las partes o suplir su voluntad[40].
21.3.    Para
establecer cuantos minutos se causaron y su valor se debe acudir a los informes
de conciliación suscritos por funcionarios de las partes contratantes[41].
21.4.    Los
actos administrativos presentados como títulos ejecutivos, desde el punto de
vista estrictamente formal, se ubican como uno de aquellos documentos que tienen
fuerza ejecutiva y por consiguiente, tienen vocación de servir de título
ejecutivo conforme al artículo 488 del C. de P. C.[42]
21.5.    Si
los actos administrativos se analizan de forma aislada no surge con nitidez la
obligación, pero si se integran con los contratos y los informes de
conciliación, se deduce, sin ninguna duda, la acreencia cuyo pago se pretende[43].
21.6.    Las
cláusulas de los contratos celebrados entre las partes dan cuenta de que se pactó
un esquema general de los cargos que se generaban por acceso a la red de TMC, consistente
en el pago de la tarifa o fracción de llamada completada.
De
igual forma, se logra deducir que las partes fijaron una tarifa provisional,
que consistió en el cargo de acceso que pagaban los operadores de la larga
distancia por el acceso a la red TPBCL, conforme al valor establecido en la
regulación vigente o al que estableciera en el futuro el órgano regulador, es
decir, la CRT.
Se
acordó un plazo de 90 días para que las partes fijaran de consuno el valor
definitivo que debía pagar la ETB al operador celular por la utilización de sus
redes TMC, en las llamadas internacionales completadas.
No
existió prueba en el expediente de que las partes hayan llegado a un acuerdo
sobre el cargo definitivo por el acceso a la red TMC, de modo que el esquema
general, es decir, la remuneración por minutos se mantuvo y la tarifa fue definida
por las normas regulatorias proferidas por la CRT. En otras palabras, el régimen
tarifario de la obligación está contemplado en artículo 4.2.2.19 de la
Resolución CRT 463 de 2001 y el esquema básico de remuneración por el acceso es
el contemplado en cada uno de los citados contratos (minutos o fracción)[44].
21.7.    Aun
en el caso de que el operador que demandara interconexión no hubiera escogido
una de las opciones de cargos de acceso y no se hubiese establecido el esquema
básico de remuneración, el título ejecutivo no se vería afectado, pues la
obligación sería alternativa y la elección correspondería al deudor, por lo que
debería darse aplicación al artículo 496 del Código de Procedimiento Civil.
No obstante,
en este caso, las partes pactaron que la remuneración sería por minuto o por
fracción de llamada completada y tal esquema no fue modificado.
Por
tal razón, no resultaría válido que la ETB utilizara la red de TMC de
Telefónica “(…) y se sustrajera de la obligación de pagar los cargos de
acceso, por el simple hecho de no haber escogido una de las opciones contempladas
en la regulación tarifaria o simplemente pagara lo que a bien tuviera, con desconocimiento
de lo estipulado en los respectivos contratos y de lo decidido por la CRT a
través de las Resoluciones CRT 1269 y 1303 de 2005. Tal proceder pugnaría con
la buena fe que debe preceder todas las relaciones jurídicas (…)”[45]
21.8.    El
ejecutado cuestionó la legalidad de las Resoluciones CRT 1269 y 1303 de 2005,
aspecto que debió debatir mediante el uso de las acciones judiciales dispuestas
para la declaración de nulidad de dichos actos administrativos[46].
21.9.    El
argumento principal de la sentencia del 1º de abril de 2009, proferida por la
Sección Tercera del Consejo de Estado, que declaró la nulidad del laudo del 7
de noviembre de 2007, fue que la controversia sometida al conocimiento de la
justicia arbitral, relacionada con la remuneración por el acceso a la red de
TMC de Telefónica, fue decidida previamente y de forma definitiva por la CRT, a
través de las Resoluciones CRT 1269 y 1303 de 2005. En el mismo sentido se pronunció
la Corte Constitucional en sentencia T-058 de 2009.
Conforme
a lo expuesto, el ejecutante solicitó el cumplimento de lo resuelto por el
organismo regulador, a través del proceso ejecutivo, sin embargo, el Tribunal
de primera instancia negó el mandamiento ejecutivo, porque la base para el pago
de los servicios y los factores para su aplicación, deben ser determinados mediante
proceso ordinario contencioso administrativo.
Este
argumento desconocería el derecho fundamental de acceso a la administración de
justicia de la ejecutante, pues los actos administrativos no podrían hacerse
valer mediante el proceso ejecutivo y tampoco puede acudir a la justicia
arbitral ni ordinaria, pues su asunto ya fue objeto de pronunciamiento previo[47].
21.10.
En
suma, en el presente asunto el título ejecutivo está constituido por documentos
emanados del deudor y por actos administrativos con fuerza ejecutoria,
particularmente por: i) los contratos de interconexión del 11 y del 13 de
noviembre de 1998, celebrados entre las partes ejecutante y ejecutada, los
cuales constituyen el origen de la obligación y en los cuales se previó el
esquema general de remuneración por el uso de la red de TMC de los operadores
celulares (por minutos o fracción); ii) los actos administrativos proferidos
por la CRT, que dirimieron el conflicto suscitado entre la acreedora y la
deudora; y iii) los informes de conciliación suscritos por funcionarios de ambas
empresas, en los que se detalló el tráfico de minutos de las llamadas[48].
21.11.
Desde
el punto de vista material, la obligación es clara porque de los
documentos que integran el título ejecutivo se deduce sin duda que: i) la ETB
debía pagar a Telefónica por el acceso a la red de TMC; ii) según lo decidido
por la CRT la ETB debía pagar los cargos de acceso a la red TMC con fundamento
en las tarifas previstas en el artículo 4.2.2.19 de la Resolución CRT 087 de
1997, de acuerdo la opción que aquella escogiera, esto es por minuto o por
capacidad; y iii) las partes acordaron que el pago de acceso a la red de TMC se
haría por minuto o por fracción de llamada completada, pues aquel fue el
esquema básico de remuneración en los contratos de interconexión.
La
obligación es expresa porque está determinada en los documentos que integran
el título, y finalmente es exigible en el entendido de que los actos
administrativos que hacen parte del título ejecutivo se encuentran
ejecutoriados y no existe plazo o condición que esté pendiente para que
Telefónica pueda demandar la satisfacción de la deuda insoluta. En este
sentido, si bien la acreencia no está expresada en una cifra numérica precisa, resulta
liquidable por simples operaciones aritméticas[49].
Con
fundamento en lo expuesto, el Consejo de Estado resolvió: i) revocar el auto
del 29 de abril de 2010, proferido por el Tribunal Administrativo de
Cundinamarca; y ii) librar mandamiento de pago a favor de Telefónica y en
contra de ETB.
22. La
ETB presentó el 1º de junio de 2015, solicitud de aclaración del mandamiento de
pago proferido por el 27 de mayo de 2015, puesto que no fue determinado cuando
empiezan a contarse los términos para ejercer los mecanismos de defensa por
parte de la ejecutada y ante quien deberán presentarse. De esta suerte, expresó
que al proferirse la orden de pago parcial por el juez de segunda instancia, se
podrían afectar los derechos al debido proceso y de defensa de la demandada,
pues no conocía con certeza “(…) cómo, cuándo y ante quien habrá de hacer
valer sus derechos”[50].
23. En
la misma oportunidad, la ETB presentó solicitud de nulidad en contra del
mandamiento de pago, con fundamento en que el Consejo de Estado, al proferir la
orden ejecutiva y no devolverlo al juez de instancia para que surtiera dicha
actuación, adoptó una decisión sin competencia, situación que se agrava porque
la conjuez Patricia Mier Barros no podía intervenir en ese asunto, tras
presuntamente estar in cursa en una casual de impedimento[51].
24. De
igual manera, en esa misma fecha la ETB presentó una recusación en contra la
conjuez Patricia Mier Barros, con fundamento en la causal prevista en los
numerales 8º del artículo 149 del Código de Procedimiento Civil y el 6º del
artículo 141 del Código General del Proceso, porque según la accionante, existía
pleito pendiente entre una conjuez y el apoderado de una de las partes, pues
representaban judicialmente a sujetos procesales enfrentados en un trámite
arbitral[52].
25. La
doctora Patricia Mier Barros, a través de escrito el 10 de junio de 2015, expresó
que no aceptaba la recusación presentada por la parte ejecutada, con fundamento
en que los presupuestos fácticos de la causal de impedimento invocada por la
ETB son inexistentes, bajo el entendido de que no existe pleito pendiente entre
el apoderado de esa entidad y la conjuez. En ese sentido, la causal se refiere
a las partes enfrentadas y no a sus apoderados[53].
26. La
Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado, mediante auto el 19 de
enero de 2016, negó la recusación formulada por la accionante en contra de la
conjuez, con base en que la causal invocada se predica en relación con los
sujetos que los apoderados representan y no frente a estos últimos. En el caso
concreto, las partes del proceso ejecutivo son diferentes a las que se
encuentran enfrentadas en el trámite arbitral, por lo que no se configuró la
causal alegada[54].
27. La
Corporación judicial accionada, por solicitud de la ejecutada, aclaró el auto
del 27 de mayo de 2015, mediante providencia del 13 de abril de 2016, en el
sentido de que la expresión “para lo de su cargo” significa “para que
continúe con el trámite del proceso, en el ámbito de sus competencias”[55].
En
relación con los interrogantes planteados por la ejecutada, esa Corporación
expresó que exceden el marco legal de la aclaración de las providencias
judiciales “(…) pues no le corresponde al juez, por estar fuera de la esfera
de sus competencias, explicar a las partes los efectos que se siguen de las
providencias o sugerir el momento en el cual pueden ejercer sus actos
procesales o el lugar o la autoridad ante la cual deben desplegar sus
actuaciones. Eso es algo que todo abogado debería saber (…)”[56]
28. La
ejecutada, el 22 de abril de 2016, presentó recurso de reposición en contra del
auto, que libró mandamiento de pago a favor de Telefónica, con la finalidad de
que se revoque y en su lugar se niegue la orden de pago por inexistencia del
título ejecutivo[57].
Las razones que sustentaron su petición se sintetizan a continuación:
28.1.    El
Consejo de Estado modificó de manera injustificada el supuesto título ejecutivo
simple invocado por la demandante y lo convirtió en uno complejo, no obstante
que Telefónica presentó única y exclusivamente, como presuntos documentos que
contienen la obligación, las Resoluciones CRT 1269 y 1303 de 2005 y no los
contratos celebrados entre las partes y las conciliaciones suscritos por sus
funcionarios, las cuales fueron integradas por el juez de segunda instancia como
base de la ejecución[58].
28.2.    De
tal suerte que: i) la resoluciones de la CRT, se limitaron a reiterarle a Telefónica
que el derecho de escoger una opción de remuneración de los cargos de acceso
por la interconexión era un derecho de la ETB, sin que se hubiese definido una
suma de dinero o una metodología para calcularla; ii) los contratos fijaron una
tarifa para el cargo de acceso de las llamadas de larga distancia internacional
que fue pagado por la ejecutada; y iii) los informes de conciliación dan cuenta
de lo pagado por la ETB a Telefónica[59].
28.3.    Insistió
en el decaimiento de los actos administrativos base de ejecución y los efectos
sobre la validez de las resoluciones de la CRT derivados de la sentencia T-058
de 2009 proferida por la Corte Constitucional[60].
28.4.    Formuló
una excepción previa fundada en la presunta falta de competencia de la Subsección
A de la Sección Tercera del Consejo de Estado para proferir “la irregular e ilegal
orden de pago” en contra de ETB, puesto que solo debió revocar la
providencia que negó mandamiento ejecutivo y remitir el expediente al juez de
primera instancia para que aquel dictara la providencia respectiva[61].
Fundamentos
de la acción de tutela de la referencia
Causales
genéricas de procedibilidad
29. La
accionante expresó que en el presente asunto se cumplen los requisitos
generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias
judiciales, con base en las siguientes razones:
i) La
cuestión que se discute tiene relevancia constitucional porque
se sustenta en la vulneración del derecho fundamental al debido proceso. En
efecto, se libró mandamiento de pago a partir de normas decaídas y supuestos de
hecho “descartados” por la jurisdicción competente. Además, en dicha
actuación la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado consideró
que el título aportado era complejo, no obstante que el ejecutante lo invocó
como simple[62].
Se
desconoció el derecho de acceso a la administración de justicia, puesto que
haber librado mandamiento de pago en segunda instancia implica que, si bien
formalmente se puede presentar un recurso de reposición en contra de la
mencionada providencia, al juez de primera instancia “(…) le quedará
legalmente imposible decidir en contravía de lo ordenado por el ad quem”, quien,
además, obró como si fuese el juez de instancia[63].
Finalmente,
el monto que en este caso se disputa es de “alta cuantía” y representa
importantes consecuencias fiscales para la ETB[64].
ii) En
relación con el agotamiento de los medios ordinarios y extraordinarios de
defensa judicial, manifestó que en el presente asunto se generó una
incertidumbre sobre la procedibilidad de ejercer un recurso ordinario contra el
mandamiento de pago, pues fue proferido en segunda instancia y sobre dicha
actuación, en principio, no procede recurso alguno. Por tal razón, la acción de
tutela se interpuso como mecanismo transitorio para evitar el daño irreparable
que sufriría la ETB, por las gravosas consecuencias económicas adversas[65].
iii) En
este caso se cumple con el requisito de inmediatez en atención a
que el mandamiento de pago fue proferido mediante providencia del 27 de mayo de
2015 y aclarado por auto del 13 de abril de 2016, notificado por estado del 19
de ese mismo mes y año, y la acción de tutela fue presentada sin que haya
transcurrido más de un mes desde la mencionada decisión[66].
iv) Sobre
la irregularidad procesal y los efectos decisivos o determinantes en la
providencia que se censura, adujo que la inadecuada
apreciación del supuesto título ejecutivo y la aplicación de normas “proscritas”
del ordenamiento, fueron decisivas en la providencia impugnada[67].
v) Se
identificaron de forma razonable los hechos que generaron la vulneración y los
derechos fundamentales invocados[68].
vi) No
se trata de una acción de tutela contra una sentencia proferida en un proceso
de igual naturaleza, pues en esta oportunidad el amparo se
dirige en contra de providencias dictadas por la Subsección A de la Sección
Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado[69].
Causales
específicas de procedencia
30. La
accionante fundamentó la acción de tutela en el supuesto de que las
providencias acusadas incurrieron en 3 defectos: i) sustantivo, ii) orgánico y,
iii) procedimental.
30.1.    La
ETB sustentó el defecto sustantivo con base en 3 ejes
argumentativos:
30.1.1
El
desconocimiento de la sentencia T-058 de 2009
Consideró
que tanto el proceso ejecutivo como el resuelto por la Corte en la sentencia
T-058 de 2009, son idénticos, por lo que ya existe una decisión de fondo al
respecto[70].
En ese sentido, la Corporación accionada desconoció el precedente judicial
aplicable en el que existían consideraciones sobre:
a. La
falta de vigencia de la Resolución CRC 463 de 2001[71].
b. La
invalidez de una providencia fundamentada en una norma inexistente[72].
c. Si
en gracia de discusión se admitiera que la resolución CRC estaba vigente, su
aplicación era inviable debido a que configuraría una modificación arbitraria
del contrato válidamente celebrado entre las partes[73].
d. El
principio de integralidad adolecía de inconstitucionalidad manifiesta[74].
e.
Las Resoluciones CRC 1269 y 1303 de 2005 perdieron fuerza ejecutoria[75].
Adicionalmente,
la accionante consideró que:
i) El
Tribunal accionado no ofreció ninguna razón para desconocer el precedente
aplicable[76].
ii) La
Corporación demandada le atribuyó a un obiter dicta contenido en la
sentencia que declaró fundado el recurso de anulación contra el laudo arbitral,
el carácter de orden judicial y precedente. En efecto, en el fallo
proferido el 1° de abril de 2009, por la Sección Tercera del Consejo de Estado,
que declaró la anulación del laudo del 7 de noviembre de 2007, en el trámite
arbitral de Telefónica contra la ETB, ese Tribunal expresó:
“Sin embargo, no
deja de extrañar que la parte actora, pese a sacar avante sus pretensiones ante
la CRT –pues ordenó hacer lo que le pidió-, convocara luego a un tribunal de
arbitramento (sic) para los mismos efectos, toda vez que en este caso era
aparentemente innecesario. No obstante, dicho aspecto o proceder no es objeto
de este recurso de anulación, y más bien pertenece a la libre valoración del
actor, lo cual no reprocha la Sala desde ese sólo punto de vista; pero tampoco
se puede dejar pasar por alto que el tema decidido era el mismo, ya que ese
aspecto sí le corresponde controlarlo.”[77]
iii) La
Sección Tercera del Consejo de Estado permitió que en el proceso ejecutivo se
reviviera un asunto que el máximo juez constitucional ya había finalizado:
porque ya existían pronunciamientos previos sobre la fijación de las tarifas,
la vigencia de las resoluciones y la legitimidad del derecho reclamado por
Telefónica[78].
30.1.2
Se
dotó de vida jurídica a las Resoluciones CRC 1269 y 1303 de 2005, las cuales ya
habían “decaído” como lo reconoció la Corte
Para
la accionante, la actuación de la Corporación accionada produjo “(…) el
renacimiento automático e ilegal de las Resoluciones CRT 1269 y 1303 de 2005,
para justificar la desastrosa y equivocada construcción oficiosa del supuesto
título ejecutivo compuesto, que ni siquiera invocó la parte actora.”[79]
Adicionalmente,
expresó que, en el laudo proferido por el Tribunal de Arbitramento de COMCEL
contra la ETB, se realizó un análisis sobre la vigencia de las Resoluciones CRC
463 de 2001 y 469 de 2002, que evidencia el decaimiento de los actos expedidos
con posterioridad, como fueron las Resoluciones CRT 1269 y 1303 de 2005[80].
30.1.3
El
título ejecutivo compuesto carece de fundamento fáctico y legal
La
accionante consideró que el título presentado por el ejecutante no reúne los
requisitos previstos por el artículo 488 del Código de Procedimiento Civil,
puesto que las resoluciones que soportaron la demanda no contenían una
obligación clara, expresa y exigible en contra de la ETB y a favor de
Telefónica, por lo que no podía librarse mandamiento de pago en la forma en que
lo hizo la Corporación judicial accionada[81].
30.2.    La
accionante, en relación con el defecto orgánico, expresó los
siguientes argumentos:
i) La
sala profirió el mandamiento de pago en lugar de devolver el expediente a la
instancia competente para que lo librara: bajo el entendido
de que, según la actora, la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de
Estado, al proferir el mandamiento de pago asumió el conocimiento de fondo
sobre el asunto y se arrogó una competencia que no era suya por disposición de
la ley o de las partes. Es decir, la Corporación judicial accionada no tenía
competencia para dictar la providencia objeto de censura, sino que, solamente podía
revocar la decisión de primera instancia sin decretar el mandamiento de pago a
favor del ejecutante. En ese sentido, estaba en la obligación de ordenarle al
juez de primera instancia que expidiera el auto ejecutivo, conforme a las consideraciones
que sustentaran tal decisión[82].
ii) La
Sala cercenó una posibilidad de defensa por parte del ejecutado:
porque el mandamiento de pago se libró en el auto que resolvió la apelación y
se tiene el “riesgo” de que contra dicha providencia no proceda ningún
recurso, lo que la convierte en una decisión incontrovertible[83].
30.3.    Finalmente,
la actora sustentó el defecto procedimental con base en los
siguientes fundamentos:
Ignorancia
y renuencia para analizar adecuadamente los criterios de recusación a la luz de
los supuestos de hechos
La
demandante adujo que la Corporación accionada al resolver la recusación
presentada contra la conjuez Patricia Mier Barros, realizó un análisis de la
causal 6ª del artículo 150 del Código de Procedimiento Civil, restringido y
apegado al texto de la ley “(…) sin reconocer el sentido tras el sistema de
impedimento (sic) y recusaciones y la determinante finalidad constitucional que
está llamado a cumplir.”[84]
Para
tal efecto, transcribió los artículos 130 del Código de Procedimiento
Administrativo y de lo Contencioso Administrativo; 150 del Código de
Procedimiento Civil; 141 del Código General del Proceso; 84 de la Ley 734 de
2002 (Código Disciplinario Único); 56 de la Ley 906 de 2004 (Código de
Procedimiento Penal); y 16 de la Ley 1563 de 2012 (Estatuto de Arbitraje)[85].
A continuación, agregó que los conjueces se encuentran sometidos a las mismas
causales de recusación de los operadores judiciales[86].
Precisó
que no existe formalmente una causal de impedimento que contemple la situación
de un juez que debe ejercer su función sobre quien actúa o ha actuado como su
contraparte, lo cual no implica que, cuando aquello ocurra, no se configure un
conflicto de intereses[87].
Para tal efecto, afirmó que: “(…) cuando el conjuez es contraparte de una de
las partes en el proceso, existe entre ellos dos un pleito pendiente.”[88]
Concluyó
que el Tribunal accionado incurrió en un exceso ritual manifiesto, bajo el
entendido de que no consideró la realización material de la justicia, sino que
realizó un análisis “robótico y formalista (…) cuando la lógica y el sentido
común claramente indican lo contrario.”[89]
Ignorancia
del precedente judicial de la Corte Constitucional y de la Corte Suprema de
Justicia sobre impedimentos de conjueces
La
accionante citó la sentencia T-176 de 2008[90], que
resolvió un caso de impedimento en materia disciplinaria, en el cual un juez es
contraparte penal de quien investiga disciplinariamente. Expresó que el juez de
tutela no puede apartarse de este precedente, sino que está en la obligación de
reiterarlo[91].
De igual manera,
se refirió al auto del 11 de diciembre de 2007, proferido por la Sala de Casación
Penal de la Corte Suprema de Justicia, bajo el radicado número 28.784. Enfatizó
que esa Corporación, en la providencia citada, reconoció que: “(…) no se
puede descartar que sí existen supuestos de hecho que conducen a la separación
del cargo del conjuez que también actúa como contraparte de una de las partes
del proceso.”[92]
Trámite de la
acción de tutela
Primera
instancia
La Sección
Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado
conoció de la acción de tutela en primera instancia. Esa Corporación avocó
conocimiento mediante auto del 18 de mayo de 2017, en el que ordenó: i)
vincular a Telefónica Móviles de Colombia S.A, a la Subsección A de la Sección
Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, a la Comisión de
Regulación y Telecomunicaciones y a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del
Estado; y, ii) oficiar a la Subsección A de la Sección Tercera del Tribunal
Administrativo de Cundinamarca para que notificara la acción de tutela a los
demás terceros con interés dentro del proceso ejecutivo, y además, para que
remitiera el original o una copia íntegra del expediente radicado bajo el
número 25000233100020090063600, según lo considerara procedente o eficaz[93].
Respuestas de
las entidades accionadas
Telefónica
Móviles de Colombia S.A.[94]: presentó
escrito de contestación de la tutela el 31 de mayo de 2016, ante el juez de
primera instancia, en el que manifestó oponerse a la solicitud de amparo, tanto
en las pretensiones principales y subsidiarias, con fundamento en los
siguientes argumentos:
La
acción de tutela de la referencia es improcedente, pues
no acreditó los requisitos generales de procedibilidad.
En
efecto, adujo que la cuestión carece de relevancia constitucional porque:
i) las Resoluciones 1269 y 1303 de 2005, no son normas decaídas; ii) Telefónica
sería la afectada en sus derechos si se concede la tutela pues se desconocería
su derecho de acceso a la administración de justicia al impedirle acudir a la
jurisdicción para reclamar la satisfacción de sus pretensiones litigiosas; y
iii) ningún perjuicio económico constituye fundamento para la solicitud de
amparo[95].
Manifestó
que la solicitud de amparo no procede como mecanismo transitorio por las
siguientes razones: i) la ETB nunca cuestionó ante la jurisdicción de lo contencioso
administrativo las Resoluciones 1269 y 1303 de 2005, con lo cual aceptó la
legalidad de los mencionados actos; ii) la ejecución de las decisiones de la
CRT se encuentran en conocimiento de los “más altos” jueces de lo
contencioso administrativo y mediante el procedimiento legal establecido, por
lo que, no existe un perjuicio inminente que requiera medidas urgentes e
impostergables a favor de la ETB[96];
y, iii) cuando se alega la existencia de una afectación económica, es necesario
acreditar daños adicionales como la pérdida de la capacidad jurídica para
realizar el objeto social, situación que no se acreditó en el asunto de la
referencia[97].
En
conclusión, manifestó que en este caso no se demostró la existencia de un
perjuicio irremediable, grave e inminente, por lo que la acción de tutela es improcedente
como mecanismo transitorio[98].
La
solicitud de amparo no cumple con el requisito de inmediatez: porque el
auto que es objeto de censura constitucional fue proferido el 27 de mayo de
2015 y la acción de tutela fue presentada un año después, por lo que no fue
formulada dentro de un término razonable y proporcionado. Adujo que la
solicitud de aclaración no enmienda la falta de inmediatez, puesto que aquella
actuación no genera cambios de fondo en la providencia[99].
De
igual manera, este requisito tampoco se cumple en relación con el auto que negó
la recusación presentada contra la conjuez, pues aquella providencia es del 19
de enero de 2016[100].
La acción de
tutela no identificó los derechos fundamentales y los hechos que supuestamente
los conculcan, pues la
accionante reiteró todos los argumentos que ya fueron “derrotados” en
las instancias del proceso ejecutivo, por lo que pretende convertir la acción
de tutela en una “tercera instancia”[101].
No se configuraron
los defectos sustancial, orgánico y procedimental. En efecto,
expresó que las Resoluciones 1269 y 1303 de 2005, tienen plena validez, porque
la Resolución 463 de 2001 no perdió vigencia, conforme a la sentencia del 19 de
febrero de 2015, proferida por la Sección Primera del Consejo de Estado.
Adicionalmente,
las providencias objeto de censura no desconocieron la sentencia T-058 de 2009,
y, además, resulta infundado afirmar que el título ejecutivo carece de sustento
fáctico y legal[102].
En cuanto al
defecto orgánico, agregó que, conforme al artículo 350 del C.P.C., el superior
puede revocar o modificar las providencias del inferior. La postura expuesta
por la accionante desconoce el principio de jerarquización y de autonomía de
los jueces, puesto que el juez de segunda instancia no puede obligar al de
primera a asumir un determinado criterio[103].
Finalmente,
frente al defecto procedimental, enfatizó que las sentencias citadas por la
actora no constituyen precedente, porque se trata de aspectos fácticos
diferentes a los estudiados en el proceso ejecutivo[104].
Comisión de
Regulación de Comunicaciones[105]:
presentó escrito de contestación de la tutela el 31 de mayo de 2016, ante el
juez de primera instancia, en el que expresó que la CRC ni es parte ni tercero
interesado en el proceso ejecutivo donde se profirieron las providencias
censuradas. Adicionalmente, los efectos que del mismo se puedan derivar no hacen
parte de las competencias de esa entidad ni la afectan directa o indirectamente.
Por tal razón, no formuló pronunciamiento de fondo al respecto.
Subsección “A” de
la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de
Estado[106]:
el magistrado ponente del auto que libró mandamiento de pago presentó escrito el
31 de mayo de 2016, en el que informó las actuaciones surtidas en el proceso
ejecutivo radicado con el número 25000233100020090063601.
Manifestó que
los actos administrativos que sirvieron de base para la ejecución se
encontraban en firme y daban cuenta de que la controversia suscitada entre las
partes había sido dirimida por la CRT, “(…) en el sentido de indicar que la
interconexión entre la red de TPBCLDI de ETB y la red de TMC de Telefónica
debía ser remunerada con fundamento en una de las opciones señaladas en la norma
transcrita (acceso por uso –minutos- o por capacidad), de manera que la ETB
contaba con dos alternativas para el pago de la obligación.”[107]
Adujo que, para
la Sala, la ETB debía pagar conforme a la opción 1 de la norma transcrita,
porque en los contratos de interconexión las partes acordaron la remuneración o
los cargos de acceso a las redes de TMC, bajo el esquema de minuto o fracción
de llamada entrante completada y no por capacidad[108].
Expresó que,
para establecer el número de minutos causados entre el 1° de junio de 2002 y el
30 de septiembre de 2005, fueron allegados los informes de conciliación
suscritos por funcionarios de las partes contratantes, en los que se detalla,
por mes de tráfico, el número de llamadas entrantes internacionales y el valor
total de los cargos de acceso bajo el esquema de remuneración pactado, a la luz
de lo dispuesto por la Resolución CRT 087 de 1997[109].
Agregó que la
Sala desestimó los argumentos del juez de primera instancia y de la ejecutada
porque: i) se trataba de una obligación clara, expresa y exigible: y, ii)
estaba contenida en una providencia emanada de autoridad competente, es decir
expedida dentro del marco de sus funciones, y que, además, tenían fuerza
ejecutiva[110],
la cual no depende de la forma del documento, sino que, es el contenido
jurídico del mismo el que le otorga esa característica fundamental[111].
Particularmente,
los actos administrativos no figuran en el artículo 488 del C.P.C. sin embargo,
aquel listado no es taxativo, por lo que la fuerza ejecutiva de los mismos
tenía origen en los artículos 64, 66 y 68 del Código Contencioso Administrativo[112].
De otra parte,
aclaró que no es a la parte ejecutante a quien le corresponde señalar si el
título ejecutivo presentado es simple o complejo. Por el contrario, es el juez
el que determina si los documentos allegados con la demanda contienen una
obligación clara, expresa y exigible, y si, además, se trata de un título
simple o complejo[113].
Precisó que: i)
a pesar de la confusa redacción de la cláusula del contrato, el esquema básico
de remuneración por el acceso a la red de TMC era por minuto o fracción de
llamada entrante y completada; y ii) ante la falta de acuerdo entre las partes
dentro del término previsto en los contratos o si no se lograba un aumento
diferencial, la tarifa definitiva sería la prevista por las normas regulatorias
expedidas por la CRT[114].
Enfatizó en que
para la Sala no resultaría válido que la ETB “(…) se sirviera de la red de
TMC de Telefónica y se sustrajera de la obligación de pagar los cargos de
acceso, por el simple hecho de no haber escogido una de las opciones
contempladas en la regulación tarifaria o simplemente pagara lo que a bien
tuviera, con desconocimiento de los estipulado en los respectivos contratos y
de lo decidido por la CRT (hoy CRC), a través de las Resoluciones 1269 y 1303
de 2005. Tal proceder pugnaría con la buena fe que debe preceder todas las
relaciones jurídicas, incluidas, con mayor rigor o razón, las contractuales.”[115]
En relación con
el argumento de la falta de legalidad de las Resoluciones CRT 1269 y 1303 de
2005, resaltó que la ETB debió obtener la declaratoria de nulidad de dichos
actos administrativos a través del proceso ordinario ante la jurisdicción de lo
contencioso administrativo y en ejercicio de la acción que resultaba
procedente. Por tal razón, la presunción de legalidad y de veracidad se hallaba
incólume y no era posible discutirla en los procesos ejecutivos, ni siquiera
por vía de excepción.[116]
Adicionalmente, destacó
que tampoco ocurrió el decaimiento de los efectos de los actos administrativos
contenidos en las Resoluciones CRT 1269 y 1303 de 2005, puesto que la
derogatoria de la Resolución CRT 463 de 2001, ocurrió el 4 de enero de 2002, es
decir, antes de la expedición de las resoluciones. Por tal razón, lo que
hipotéticamente se habría presentado sería un vicio de validez, puesto que el
fundamento jurídico que las cimentaba desapareció antes de su expedición,
aspecto que debió ser debatido ante la jurisdicción competente[117].
De la misma
manera, añadió que la sentencia del 21 de agosto de 2008, proferida por la
Sección Primera del Consejo de Estado, no le restó fuerza ejecutoria a las
Resoluciones 1269 y 1303 de 2005, pues la declaración de nulidad recayó sobre
algunas disposiciones de la Resolución CRT 489 de 2002 y no sobre las normas de
la CRT 463 de 2001, que constituye el fundamento de los mencionados actos
administrativos censurados. De igual forma, manifestó que esa providencia no
declaró nulas las 2 opciones de cargos de acceso, pues simplemente señaló que
no se podían compilar normas derogadas.[118]
De otro lado, la
sentencia del 1° de abril de 2009, proferida por la Sección Tercera del Consejo
de Estado mediante la cual declaró la nulidad del laudo del 7 de noviembre de
2007 de Telefónica contra la ETB, enfatizó en que la controversia sometida al
conocimiento de la justicia arbitral, relacionada con la remuneración por el
acceso a la red de TMC de Telefónica, fue decidida previamente y de forma
definitiva a través de las Resoluciones CRT 1269 y 1303 de 2005, y por tal
razón, no podía darse un nuevo pronunciamiento, sobre un conflicto ya resuelto.
Expresó que la Corte Constitucional se pronunció en el mismo sentido en la
sentencia T-058 de 2009[119].
En conclusión,
el título ejecutivo presentado estaba constituido por los siguientes documentos:
i) los contratos de interconexión del 11 y del 13 de noviembre de 1998,
celebrados entre la parte ejecutante y ejecutada, que contienen la obligación
económica cuya satisfacción reclama Telefónica y el esquema de remuneración por
el uso de la red TMC; ii) los actos administrativos proferidos por la CRT, la
cual, en ejercicio de sus competencias, dirimió el conflicto suscitado entre
los contratantes; y iii) los informes de conciliación suscritos entre
funcionarios de ambas empresas[120].
Informó que el
apoderado de la ETB interpuso recurso de reposición contra el auto que libró
mandamiento de pago en segunda instancia y de manera simultánea solicitó la
declaratoria de nulidad de la mencionada providencia, con base en argumentos
similares a los que sustentan la presente tutela. Estas actuaciones están
pendientes de resolver[121].
Sobre el auto
que resolvió la recusación de la conjuez Patricia Mier Barros, adujo que se
remite a las razones expresadas en la providencia del 19 de enero de 2016[122].
Finalmente,
manifestó que: i) la ETB no precisó las razones por las cuales el Consejo de
Estado desconoció la sentencia T-058 de 2009; ii) con la acción de tutela se
pretende “reargüir” el fundamento expuesto por la Sala de Decisión,
relacionado con la ausencia de impugnación por los medios ordinarios de las Resoluciones
CRT 1269 y 1303 de 2005; iii) sin razón válida insiste en que el juez no puede
calificar el título ejecutivo como complejo, con base en que la demandante
consideró que era simple; iv) las partes han tenido la oportunidad de
intervenir en el proceso, de modo que la Sala accionada les ha garantizado el
debido proceso y el derecho de defensa; v) el hecho de que el apoderado no
comparta la decisión que negó la recusación a la conjuez, no implica que la
misma sea violatoria de derecho fundamental alguno. En suma, solicitó que se
niegue el amparo de la referencia[123].
Agencia Nacional
de Defensa Jurídica del Estado[124]: presentó
escrito ante el juez de primera instancia el 31 de mayo de 2016, en el que
expresó que los hechos que sustentan la acción de tutela no guardan relación
alguna con sus competencias y funciones, por lo que solicitó su desvinculación
al presente trámite.
Otras
intervenciones
Los apoderados de la ETB y de
Telefónica presentaron escritos ante el juez de primera instancia, en los que
se pronunciaron sobre las intervenciones de las entidades vinculadas e
informaron sobre el trámite del proceso ejecutivo[125].
Entre la información allegada se resaltan los siguientes aspectos:
i) El
apoderado de la ETB presentó recurso de reposición contra la providencia del 27
de mayo de 2015, aclarada por auto del 13 de abril de 2016, mediante la cual se
resolvió la apelación presentada contra la decisión del Tribunal Administrativo
de Cundinamarca, que negó el mandamiento de pago solicitado por Telefónica[126].
ii) El
Consejo de Estado, mediante auto del 13 de junio de 2016, rechazó de plano el
recurso de reposición presentado por la ejecutada con fundamento en que[127]:
a. De
acuerdo con los artículos 29 y 348 del Código de Procedimiento Civil, el
recurso de reposición interpuesto contra la providencia que resuelve la
apelación de un auto es improcedente.
b. El
recurso de reposición “(…) es procedente únicamente cuando el auto que libra
mandamiento ejecutivo es proferido en el curso de la primera instancia, tal
como se desprende del contenido de los artículos 505 y 348 del Código de
Procedimiento Civil; pero, bajo ninguna circunstancia es procedente cuando el
mandamiento de pago es librado por el superior funcional en sede de apelación,
entre otras razones, porque, una vez resuelto el recurso de apelación, el ad
quem pierde competencia.”[128]
c. En
ese asunto, la ejecutada intervino desde antes del auto que negó la orden de
pago, y ha tenido la oportunidad de exponer sus argumentos ante el juez de alzada
para oponerse a la prosperidad del recurso de apelación interpuesto por la
ejecutante. Dichos argumentos fueron examinados en su totalidad en el auto recurrido,
por lo que esa Sala no tendría que pronunciarse nuevamente sobre los mismos[129].
d. La
demandada pretendió exponer un supuesto desconocimiento de su derecho el debido
proceso que no acaeció, puesto que “(…) las causales constitutivas de
excepciones previas que pudieron ser planteadas por vía de recurso debió
exponerlas el ejecutado al momento de oponerse a la prosperidad de la apelación
(…)”[130]
e. El
argumento de que el Consejo de Estado solo debió revocar la decisión de primera
instancia y dejar que el Tribunal librara formalmente el mandamiento de pago,
resulta “completamente inviable, porque de nada serviría proponer un recurso
ante el a quo si este carece de competencia para proferir una decisión
contraria a la del superior.”[131]
iii) El
apoderado de la ETB solicitó la nulidad de todo lo actuado en el proceso
ejecutivo[132],
sin que haya sido resuelta[133].
Autos de Trámite
El juez de primera instancia,
mediante auto del 12 de julio de 2016, ordenó oficiar a la Secretaría de la
Sección Tercera del Consejo de Estado, para que remitiera en calidad de
préstamo, el expediente del proceso ejecutivo radicado con el número 25000233100020090063601,
o en su defecto, enviara copia íntegra del mismo y adicionalmente, notificara a
la doctora Patricia Mier Barros (conjuez) la existencia del proceso de tutela[134].
La Secretaría General de la
Sección Tercera del Consejo de Estado, mediante oficio No. A-2016-1244-O,
remitió copia de la notificación efectuada a la doctora Patricia Mier Barros
vía correo electrónico[135].
Esta Sala Plena advirtió que el
informe presentado por esa dependencia solo daba cuenta de que a la doctora
Mier se le remitió el oficio de notificación No. 82 del 22 de julio de 2016,
junto con el auto que admitió a trámite la acción de tutela, al correo
electrónico patriciamier13@hotmail.com, sin que haya certificado si el mismo
fue efectivamente recibido por la destinataria.
Decisión de
primera instancia
El Tribunal de primera instancia,
mediante fallo del 10 de noviembre de 2016[136], resolvió
negar el amparo de los derechos invocados, con fundamento en las siguientes
razones:
i) Los
argumentos relacionados con la recusación de la doctora Patricia Mier (defecto
procedimental) y el presunto desconocimiento del derecho de doble instancia (defecto
orgánico), no cumplen con el requisito de subsidiariedad, porque aquellas
cuestiones fueron invocadas por la parte actora como causal de nulidad en el
escrito del 1° de junio de 2015 y deberán ser resueltas por el juez natural de
la causa[137].
ii) La
autoridad judicial accionada no incurrió en defecto sustantivo, puesto que la
decisión fue proferida con base en un análisis objetivo y razonable de las
pruebas aportadas al expediente, de la normativa, de los precedentes vigentes y
de las circunstancias del caso concreto[138].
En
ese sentido, la obligación era clara al menos por dos razones, bien porque
estaba contenida en el contrato y daba cuenta del cargo por minuto o fracción,
o porque según las resoluciones de la CRT se trataba de una obligación
alternativa[139].
Conforme a lo anterior, el accionante debe interponer las excepciones
correspondientes para cuestionar la naturaleza de la obligación y la configuración
del pago como forma de extinguir las obligaciones si a ello hubiere lugar[140].
En
relación con la exigibilidad, afirmó que los actos administrativos que
conforman el título están en firme y no existe plazo o condición pendiente de
cumplirse frente a la satisfacción de la obligación insoluta[141].
La
Subsección accionada no calificó el “mérito” de la obligación, solo se
limitó a afirmar que era clara, por lo que se trata de un debate que deberá
darse al momento de resolver las excepciones que se propongan en contra del
título ejecutivo. Lo anterior sin desconocer que la validez de dicho documento
debe impugnarse por el medio de control contencioso administrativo pertinente[142].
El
juez de ejecución tiene competencia para estudiar el título y determinar, con
fundamento en el material probatorio que obra en el expediente, si aquel tiene
naturaleza simple o compuesta[143].
Frente
al argumento de la fuerza ejecutoria de las resoluciones dictadas por la CRC,
manifestó que lo afirmado por la Corte Constitucional en la sentencia T-058 de
2009, constituyó un obiter dictum y no ratio decidendi en
estricto sentido. Adicionalmente, la decisión de nulidad proferida por el
Consejo de Estado afectó la norma compiladora pero no la regulación aplicable a
los contratos objeto de la ejecución[144].
En
suma, expresó que no le corresponde al juez de tutela la valoración del
criterio interpretativo de los jueces ordinarios, en especial, cuando actúan
dentro del marco de sus competencias funcionales y adoptan decisiones
debidamente motivadas y sustentadas[145].
iii) Tampoco
se afectó “la doble instancia” en lo relacionado con el mandamiento de
pago, puesto que conforme al artículo 321.4 del Código General del Proceso
(art. 351.4 del C.P.C), el recurso de apelación solo procede contra el auto que
lo niega parcialmente y no contra el que lo decreta[146].
Por tal razón, no existe una
restricción al derecho de doble instancia ni al de acceso a la administración de
justicia, bajo el entendido que la accionante cuenta con la oportunidad de
interponer las correspondientes excepciones en la etapa procesal oportuna[147].
Finalmente, las consecuencias de
naturaleza fiscal son cuestiones ajenas al ámbito de competencia del juez de
tutela, debido a que no guardan relación con la garantía de los derechos
fundamentales presuntamente vulnerados[148].
Actuaciones
previas a la presentación de la impugnación
El apoderado de la accionante
presentó el 17 de noviembre de 2016, ante el juez de primera instancia, escrito
mediante el cual solicitó tener en cuenta para resolver el presente asunto la
sentencia C-496 de 2016, que resolvió una demanda de inconstitucionalidad
formulada contra de los artículos 130 de la Ley 1437 de 2011 y 141 de la Ley
1564 de 2012. En esa oportunidad, la Corte no obstante haber declarado
exequibles las disposiciones acusadas, presuntamente fijó el contenido de la
causal de recusación que la actora presentó en contra de la conjuez que actuó
en el proceso ejecutivo que dio origen a la acción de tutela de la referencia[149].
Impugnación
La empresa tutelante presentó el
2 de diciembre de 2016, impugnación a la decisión de primera instancia[150],
con fundamento en los siguientes argumentos:
i) La
acción de tutela fue presentada como mecanismo transitorio, razón por la cual
debieron estudiarse los defectos procedimental y orgánico.
ii) La
nulidad contra la providencia que no accedió a la recusación de la conjuez fue negada
mediante auto del 5 de septiembre de 2016.
iii) La
sentencia C-496 de 2016, concluyó que el hecho de que un juez sea apoderada contraparte
de una de las partes configura la casual de recusación de pleito pendiente.
iv) La
ETB nunca sostuvo que el auto que libró mandamiento de pago fuera apelable.
v) El
estudio del defecto sustantivo presentó errores de análisis.
vi) La
calificación del título como simple o complejo no era competencia del juez del
proceso de ejecución.
vii) El
precedente jurisprudencial contenido en la sentencia T-058 de 2009.
viii) La
pérdida de fuerza ejecutoria de las Resoluciones 1269 y 1303 de 2005, invocadas
como título base de ejecución.
ix) El “malhadado”
argumento no expuesto de la doble instancia del mandamiento de pago.
x) Se
trata de una ejecución dineraria en la que se libró mandamiento de pago sin
establecer una suma específica, lo cual constituye un defecto sustantivo sobre
el cual no se pronunció la providencia apelada.
xi) En
el presente asunto se encuentra en riesgo una enorme cantidad de recursos
públicos.
Por su parte, el apoderado de
Telefónica presentó el 10 de febrero de 2017, un documento en el que manifestó
oponerse a la impugnación formulada por la accionante[151].
Decisión de
segunda instancia
La Sección Quinta de la Sala de
lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, mediante sentencia del 23
de febrero de 2017[152],
resolvió confirmar el fallo que había negado el amparo solicitado.
En relación con la sentencia
C-496 de 2016, consideró que no es posible ordenarle a la autoridad judicial
demandada que aplique la jurisprudencia que invocó el accionante, puesto que la
resolución de la recusación se dio antes de que se profiriera la decisión de la
Corte. Además, la decisión censurada se sustentó en la ley y la jurisprudencia
vigente para ese momento[153].
Expresó que el despacho accionado
no incurrió en defecto sustantivo, pues el ejecutado, dada la naturaleza de la
obligación, puede proponer las excepciones que considere convenientes dentro
del proceso de ejecución. En consecuencia, la providencia que libró mandamiento
de pago se ajustó a las normas procesales y sustanciales aplicables al asunto,
por lo que no se presenta la vulneración de los derechos fundamentales alegada[154].
Respecto a la calificación del
título ejecutivo como complejo, expresó que el juez sí tiene competencia para
determinar su naturaleza. De tal suerte que, el despacho accionado, con base en
las normas aplicables al caso concreto y las pruebas que se allegaron con la
demanda, identificó cuales eran los documentos que integraban el título y que
contenían una acreencia a favor de telefónica[155].
De otra parte, sobre el
desconocimiento de la sentencia T-058 de 2009 y la pérdida de fuerza ejecutoria
de las Resoluciones 1269 y 1303 de 2005, manifestó que no le corresponde al juez
de tutela valorar el criterio interpretativo de los jueces ordinarios y,
además, los alegatos expuestos por la accionante no son suficientes para
conceder el amparo[156].
Sobre la acusación de
desconocimiento de la doble instancia, ese Tribunal adujo que la oportunidad
para proponer las excepciones dentro del proceso ejecutivo precluyó, pues el
impugnante debió formular las previas al momento de oponerse a la prosperidad
del recurso de apelación; y las de mérito dentro de los 10 días siguientes a la
notificación del mandamiento de pago[157].
En relación con el defecto
sustantivo por no librar el mandamiento de pago por una suma específica,
precisó que dicha acusación solo fue alegada por el accionante en la
impugnación, por lo que no fue analizada[158].
Finalmente, sobre la afectación
de la sostenibilidad fiscal, sostuvo que aquel concepto no es un derecho
fundamental, sino que se trata de un criterio orientador, lo que implica que su
estudio escapa de la competencia del juez de tutela[159].
En suma, adujo que lo pretendido
por el accionante era reabrir el debate de instancia y revivir interpretaciones
que son propias del juez natural del asunto. De concederse el amparo
solicitado, se desconocería el principio de autonomía judicial y la acción de
tutela perdería su naturaleza residual y excepcional, para convertirse en una
instancia adicional de control de las decisiones jurisdiccionales[160].
Solicitud de
aclaración de la sentencia de segunda instancia
La accionante presentó[161],
ante el juez de segunda instancia, una solicitud de aclaración de la sentencia,
la cual fue negada mediante auto del 23 de marzo de 2017[162],
bajo el argumento de que la intención del tutelante era debatir nuevamente los
aspectos sobre los cuales fundamentó el amparo de la referencia y no presentar
razones sobre frases o conceptos que generen duda a las partes.
Actuaciones en
sede de Revisión
Decreto oficioso
de pruebas
1. El despacho de la Magistrada
Sustanciadora mediante auto del 4 de septiembre de 2017, consideró necesario
decretar pruebas de oficio, con la finalidad de esclarecer los hechos en los
que se fundó la solicitud de amparo de la referencia, en especial aquellos
sobre: i) la efectiva notificación del presente asunto a la conjuez Patricia
Mier Barros; y ii) el estado actual del proceso ejecutivo número
25000232600020090063600, concretamente, las actuaciones procesales surtidas con
posterioridad al auto del 13 de abril de 2016, que resolvió aclarar la
providencia del 27 de mayo de 2015, mediante la cual se libró mandamiento de
pago en contra de la accionante y a favor de Telefónica. Igualmente, iii) si se
habían decretado y practicado medidas cautelares en contra de la ETB. Por tal
razón, ordenó que por Secretaría General de la Corte se oficiara a la
Secretaría de la Sección Tercera del Consejo de Estado, a la Sección Tercera
del Tribunal de Cundinamarca y a la doctora Patricia Mier Barros, para los
fines expuestos previamente.
2. El 6 de septiembre de 2017, Telefónica
radicó un documento mediante el cual solicitó a la Corte que confirmara los
fallos de instancia proferidos por las Secciones Cuarta y Quinta de la Sala de
lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, que negaron la acción de
tutela de la referencia[163].
3. El apoderado de la ETB, radicó el 12 de
septiembre de 2017, documentos relacionados con la notificación efectuada en el
trámite de la presente acción de tutela a la conjuez Patricia Mier Barros[164].
4. La conjuez Patricia Mier Barros radicó
el 26 de septiembre de 2017, vía correo electrónico, un documento en el que
confirmó y ratificó las razones que en su momento expuso en el escrito del 10
de junio de 2015, presentado ante la Subsección A de la Sección Tercera del
Consejo de Estado, que obra en el expediente[165]. En dicho
pronunciamiento no alegó la nulidad de la actuación por la configuración de
algún vicio procedimental relacionado con su vinculación al presente trámite.
5. El 14 de septiembre de 2017, la Secretaría
de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca radicó el
oficio No. 20147-blc-340, mediante el cual remitió algunas piezas procesales
del expediente ejecutivo y certificó el estado actual del proceso.
En ese sentido, realizó una breve
descripción de las providencias que se han proferido en el proceso ejecutivo,
en la que se destacan los autos del 5 de septiembre de 2016, mediante el cual
se negó la solicitud de nulidad presentada por la ejecutada; y del 13 de
septiembre de 2017, dictado por ese Tribunal, que decidió obedecer lo resuelto
por el Consejo de Estado en providencia que desató el recurso de apelación
formulado por la ejecutante.
Finalmente, manifestó para ese momento
no se habían decretado ni practicado medidas cautelares, en contra de la ETB.
6. En relación con el auto del 5 de
septiembre de 2016, por medio del cual negó la solicitud de nulidad presentada
por la ETB, la Sala presenta una breve síntesis de sus principales argumentos:
6.1.
El
artículo 350 del Código de Procedimiento Civil establece que “(…) el recurso
de apelación tiene por objeto que el superior estudie la cuestión decidida en
la providencia de primer grado y la revoque o la reforme.” En ese sentido,
el objeto de la apelación es el de llevar al conocimiento del superior la
providencia impugnada proferida por el fallador de primera instancia, para que
la examine y la revoque o reforme, “(…) pudiendo el ad quem, en el
evento de que prosperen los motivos de la apelación, sustituir la providencia
impugnada, previa revocatoria de la misma.”[166]
6.2.
Conforme
a lo anterior, una actuación contraria desconocería el principio de la
autonomía judicial del inferior. En efecto, la Corte Constitucional en sentencia
T-249 de 1995, estableció que:
“(…) el principio democrático de la autonomía
funcional del juez, busca evitar que las decisiones judiciales no sean el
resultado de mandatos sobre el funcionario que las adopta. Aun cuando el
superior jerárquico debe efectuar el estudio de una sentencia o providencia
apelada o consultada (artículo 31 de la Constitución), aquél no está autorizado
por las disposiciones sobre competencia funcional, para impartir órdenes a su
inferior respecto al sentido del fallo, sino que, en la hipótesis de hallar
motivos suficientes para su revocatoria, debe sustituir la providencia dictada
por la que estima se ajusta a las prescripciones legales, pero sin imponer su
criterio en relación con el asunto controvertido. Esta es, la jurisprudencia de
la Sala Plena de la Corporación que la Sala de Revisión reitera en esta
oportunidad por tratarse del mismo criterio y que, desde luego, no puede ser
desconocido ni quebrantado por una Sala de Revisión de Tutela como en la
presente oportunidad.
Así pues, de ningún modo se podría preservar la autonomía e
independencia funcional de un juez de la República si la providencia por él
proferida en un caso específico, quedara expuesta a criterios provenientes de
otro distinto al juez competente en el proceso correspondiente y en lo que hace
relación a la aplicación e interpretación de la ley.”
6.3.
No
le asiste razón a la ETB en el sentido de que el Consejo de Estado excedió su
competencia al librar mandamiento de pago en favor de Telefónica, puesto que,
lo que correspondía luego de revocar el proveído impugnado era sustituir la decisión
del a quo, ya que no se le pueden impartir órdenes respecto del sentido
de la decisión, sin que al hacerlo vulnere los principios de independencia y de
autonomía judicial[167].
7. El
13 de septiembre de 2017, la Subsección A de la Sección Tercera del Tribunal
Contencioso Administrativo de Cundinamarca, profirió auto en que decidió: i)
obedecer y cumplir lo resuelto por el Consejo de Estado en la providencia del
27 de mayo de 2015, por medio de la cual revocó la providencia apelada y libró
mandamiento de pago a favor de Telefónica; y ii) “En firme este auto,
ingrese el expediente al despacho para el impulso procesal pertinente.”[168]
8. El
3 de octubre de 2017, la Sala Plena de la Corte decidió asumir el conocimiento
del presente asunto, con fundamento en el artículo 61 del Reglamento Interno de
la Corporación. Al día siguiente, el despacho de la magistrada sustanciadora
declaró la suspensión de términos con fundamento en la norma citada previamente[169].
9. El
apoderado de la ETB, radicó el 7 de noviembre de 2017, escrito mediante el cual
se pronunció sobre el documento presentado por Telefónica[170].
10. El
16 de noviembre de 2017, la Procuraduría Cuarta Delegada ante el Consejo de
Estado, radicó el concepto No. 185[171],
en el que manifestó que las decisiones objeto de censura desconocieron el
precedente judicial, especialmente la sentencia T-058 de 2009, por lo que
incurrieron en defecto sustantivo[172].
11. El
apoderado de Telefónica radicó el 22 de febrero de 2018, documento mediante el
cual se pronunciaba sobre el concepto número 185 de 2017, presentado por la
Procuraduría Cuarta Delegada ante el Consejo de Estado[173].
12. El
15 de marzo de 2018, el apoderado de la accionante presentó un documento en el
que se pronunció sobre el escrito radicado por Telefónica el 22 de febrero del
presente año.
13. La
Secretaría de la Sección Tercera, radicó el oficio número 2018-blc-105 del 2 de
abril de 2018, mediante el cual remitió copia del auto del 23 de marzo del
presente año, proferido por la Subsección “A” de la Sección Tercera del
Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que consideró que el escrito
presentado por la ETB y que contiene las excepciones de mérito formuladas en el
proceso, fue radicado de manera oportuna, por lo cual resolvió correr traslado
de las mismas, conforme a lo consagrado en el numeral primero del artículo 509
del Código de Procedimiento Civil.
CONSIDERACIONES
Competencia
1. La
Sala Plena de la Corte Constitucional es competente para revisar los fallos
proferidos dentro de la acción de tutela número T-6.131.714, con fundamento en
los artículos 86 y 241-9 de la Constitución y 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991.
Cuestión previa
2. Antes de adelantar el estudio
del asunto de la referencia, la Sala debe ocuparse del análisis del ejercicio
de la acción de tutela por parte de personas jurídicas y la acreditación de los
requisitos generales de la solicitud de amparo de la referencia. Una vez
verificada su demostración, si es del caso, la Corte formulará el respectivo
problema jurídico que permita realizar el examen de las causales específicas de
procedibilidad del amparo contra providencias judiciales alegadas en el escrito
de tutela.
El
derecho fundamental al debido proceso de las personas jurídicas y su
legitimación para presentar la acción de tutela
3. Esta Corporación ha establecido que las
personas jurídicas pueden ser titulares de derechos fundamentales, razón por la
cual, pueden acudir a la acción de tutela para buscar su protección. En efecto,
la sentencia T-644 de 2013[174], estableció que
las personas jurídicas están legitimadas por activa para instaurar acciones de
tutela, en procura de la salvaguarda de sus derechos fundamentales[175].
En
sentencia T-267 de 2009[176], la Corte manifestó que
el reconocimiento de los derechos fundamentales a las personas jurídicas
reviste 2 fuentes legitimadoras, de una parte, de carácter directo cuando por
la naturaleza de los derechos fundamentales son predicables de las mencionadas
entidades; y de otra, indirectamente, cuando las vulneraciones acusadas afectan
las garantías superiores de las personas naturales que las integran[177].
De
igual manera, en la sentencia C-360 de 1996[178], se reconoció
que las personas jurídicas pueden ser titulares de derechos fundamentales
siempre que así lo permita la naturaleza del derecho objeto de vulneración o
amenaza, como sería el debido proceso, la libertad de asociación y la
inviolabilidad de las comunicaciones, entre otros[179].
4. De esta suerte, las personas
jurídicas son titulares directos de los derechos fundamentales de acceso a la
administración de justicia y al debido proceso, razón por la cual pueden hacer
uso de la acción de tutela para su protección. A esta conclusión llegó la
sentencia T-644 de 2013[180],
al afirmar que: “Las personas jurídicas privadas o
públicas también son titulares de derechos fundamentales como el debido
proceso y el acceso a la administración de justicia, pues se derivan
de su “capacidad para obrar” (…)”.
5. En el presente asunto, la acción
de tutela fue presentada por la Empresa de Telecomunicaciones de Bogotá S.A.
E.S.P., la cual fue constituida como establecimiento público
descentralizado del orden distrital, mediante Acuerdo No. 72 de 1967, proferido
por el Concejo Distrital de Bogotá. Posteriormente, con fundamento en la Ley
142 de 1994 y a través del Acuerdo No. 21 de 1997[181],
se transformó en una empresa de servicios públicos del orden distrital, bajo la
forma jurídica de sociedad por acciones, con la totalidad de aportes oficiales[182].
El 17 de marzo de 2000, se efectuó la
venta de parte de la propiedad accionaria, por lo que se constituyó como una
empresa de servicios públicos mixta. Al respecto, el artículo 2° de los
Estatutos Sociales de la ETB, establece:
“Artículo
2. NATURALEZA JURIDICA: La [ETB S.A E.S.P.] es una sociedad comercial, por
acciones, constituida como una empresa de servicios públicos, de carácter mixto
conforme a las disposiciones de la Ley 142 de 1994 y la Ley 1341 de 2009 y
demás normas concordantes.
La
sociedad tiene autonomía administrativa, patrimonial y presupuestal, y ejerce
sus actividades dentro del ámbito del derecho privado como empresario
mercantil.”
En
virtud de lo dispuesto en el numeral 6° del artículo 14 de la Ley 142 de 1994,
la ETB es una empresa de servicios públicos mixta, porque “en cuyo capital
la Nación, las entidades territoriales, o las entidades descentralizadas de
aquella o estas tienen aportes iguales o superiores al 50%”. Esto se puede
verificar al revisar la reciente composición accionaria de la ETB, donde el
88.39% pertenece a entidades de carácter público, mayoritariamente del Distrito
Capital y tan solo el 11.60% es de naturaleza privada[183].
Con
base en los artículos 38 y 68 de Ley 489 de 1998, "por la
cual se dictan normas sobre la organización y funcionamiento de las entidades
del orden nacional, se expiden las disposiciones, principios y reglas generales
para el ejercicio de las atribuciones previstas en los numerales 15 y 16 del
artículo 189 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones”, la
ETB como empresa de servicios públicos mixta, integra la rama ejecutiva de la
administración en el nivel distrital, específicamente, dentro del sector
descentralizado por servicios -Sector de Hábitat[184], por
lo que se trata de una entidad pública[185].
6. La Sala encuentra que la ETB
presentó solicitud de amparo a través de apoderado judicial, en la que expresó
la vulneración de sus derechos fundamentales al debido proceso,
a la defensa y de acceso a la administración de justicia, lo que, de acuerdo
con lo expuesto, acredita la legitimación en la causa por activa en atención al
cumplimiento de los presupuestos del artículo 10º del Decreto 2591 de 1991,
como quiera que la persona jurídica demandante es titular de los derechos cuya
protección es susceptible de alegarse de manera directa en sede constitucional.
Procedencia
excepcional de la acción de tutela contra providencias judiciales. Requisitos
generales. Reiteración de jurisprudencia[186]
7. La procedencia
de la acción de tutela contra providencias judiciales es excepcional[187]
y encuentra su fundamento constitucional en el artículo 86 de la Carta, que
establece su viabilidad cuando la vulneración o amenaza de los derechos
fundamentales se produce por la acción u omisión de cualquier autoridad
pública, incluidos los jueces de la República.
8. Con la
sentencia C-590 de 2005[188],
la Corte Constitucional superó el concepto de vías de hecho, utilizado
previamente en el análisis de la procedencia de la tutela contra providencias
judiciales, para dar paso a la doctrina de específicos supuestos de
procedibilidad. En ese sentido, la procedencia de la acción de tutela está
condicionada al cumplimiento de ciertos y rigurosos requisitos de
procedibilidad, agrupados en: i) requisitos generales de procedencia y ii)
causales específicas de procedibilidad[189].
9. Los
requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias
judiciales son: i) que la cuestión sea de relevancia constitucional; ii) el
agotamiento de todos los medios de defensa judicial –ordinarios y
extraordinarios-, salvo que se trate de evitar la ocurrencia de un perjuicio iusfundamental
irremediable[190];
iii) la observancia del requisito de inmediatez, es decir, que la acción de
tutela se interponga en un tiempo razonable y proporcionado a la ocurrencia del
hecho generador de la vulneración[191];
iv) si se trata de una irregularidad procesal, que la misma sea decisiva en la
providencia que se impugna en sede de amparo[192]; v) la
identificación razonable de los hechos que generaron la vulneración de derechos
fundamentales y de haber sido posible, que los mismos hayan sido alegados en el
proceso judicial[193];
y vi) que no se trate de una tutela contra tutela.[194]
10. En atención al asunto de la
referencia, la Sala realizará una breve exposición sobre la relevancia
constitucional que debe revestir el asunto sometido al juez de amparo y el
principio de subsidiariedad, en especial cuando la solicitud de amparo es
promovida cuando el proceso jurisdiccional aún se encuentra en curso.
Relevancia constitucional como requisito
de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales
11. La relevancia constitucional del
asunto sometido al juez de amparo, es uno de los requisitos generales que debe
acreditarse para avalar la procedibilidad excepcional de la acción de tutela
contra providencias judiciales. La Corte en sentencia C-590 de 2005,
estableció que este presupuesto implica que el juez constitucional no puede
entrar a estudiar cuestiones que no demuestren una clara importancia
constitucional, pues de lo contrario, se involucraría en asuntos que deben ser
resueltos por otras jurisdicciones.
12. Así las cosas,
la relevancia constitucional requiere que el asunto sometido a conocimiento del
juez de tutela, debe tener trascendencia Superior y no solamente legal,
contractual o de otra naturaleza, como sería la exclusivamente económica.
La Corte en sentencia T-470 de 1998[195]
manifestó que las controversias por elementos puramente económicos, regulados
estrictamente por normas de rango legal o contractual[196], mas
no constitucionales, exceden el alcance de la acción de tutela, puesto que
aquella tiene como único objeto, la protección efectiva, inmediata y
subsidiaria de los derechos fundamentales, frente a acciones u omisiones que
los vulneren o amenacen.
Por su parte, la sentencia T- 606 del
2000[197],
reiteró que resultan ajenas a la jurisdicción constitucional las discusiones
que surjan sobre derechos de índole económica, debido a que, para esta clase de
debates, se encuentran consagrados los instrumentos procesales propios para su
trámite y su resolución.
13. No obstante, el
juez de tutela, en principio, no puede declarar la improcedencia del amparo
cuando está frente una controversia de naturaleza contractual o económica, con
base en que, en esta clase de asuntos no se debaten derechos fundamentales,
sino que, debe analizar la situación planteada y determinar si se trata de una
discusión ius fundamental, a partir del estudio de elementos que hacen
parte de la dimensión objetiva de los derechos afectados, así como, de las
circunstancias subjetivas de las partes que solicitan la protección
constitucional, de tal manera que se garantice  el  “efecto de irradiación”
de la Carta sobre el ordenamiento jurídico[198].
En
definitiva, el juez de tutela debe verificar si el caso puesto a su
conocimiento contiene un debate de relevancia constitucional, especialmente
cuando existan intereses que prima facie, podrían ser considerados económicos,
lo que generaría la improcedencia de la petición de protección, en particular,
porque la vulneración de los derechos fundamentales invocada tendría la
potencialidad de generar un impacto financiero en sus titulares, sin embargo, dicha
circunstancia no convierte el asunto en una discusión estrictamente dineraria,
pues el debate que subyace y que resulta transversal a la misma tendría una
innegable naturaleza ius fundamental, con independencia de sus
consecuencias patrimoniales.
De igual manera, este Tribunal modificó
su reglamento interno (Acuerdo 05 de 1992), en el que incluyó como criterio
orientador para la selección de tutelas, la posibilidad de revisar asuntos que
revistan una grave afectación del patrimonio público, es decir, cuando dicha
controversia tenga interés general en tanto que perjudica el erario[199].
La
Corte en sentencia T-610 de 2015[200] aclaró que la
habilitación para el estudio que en propio, se muestran eminentemente
económicos, opera en el evento de evidenciarse una violación de derechos
fundamentales en la que, además, afecte o amenace el patrimonio público, por lo
que la procedibilidad general de la acción de tutela, está condicionada a una
argumentación sólida que demuestre que el litigio económico, sobre el que se
acusa la vulneración de derechos fundamentales afecta de manera injusta y
antijurídica el erario.
El principio de
subsidiariedad como requisito de procedencia de la acción de tutela contra
providencias judiciales. Análisis de la solicitud de amparo cuando el proceso judicial
se encuentra en curso
14. El principio de subsidiariedad
de la acción de tutela se encuentra consagrado en el inciso 3º del artículo 86
de la Constitución. De igual manera el artículo 6º del Decreto 2591 de 1991
establece que la solicitud de amparo será improcedente “Cuando existan otros recursos o medios de defensa
judiciales, salvo que aquélla se utilice como mecanismo transitorio para evitar
un perjuicio irremediable.”
Esta Corporación ha decantado desde sus
inicios la naturaleza subsidiaria de la acción de tutela, en especial, cuando
se emplea contra providencias judiciales[201]. En sentencia C-590
de 2005[202],
la Corte manifestó que tal principio implica el agotamiento de todos los medios
ordinarios y extraordinarios de defensa judicial al alcance de la persona
afectada, salvo que se pretenda evitar la configuración de un perjuicio
irremediable. De esta manera, el mencionado presupuesto establece un deber del
actor de desplegar todos los mecanismos judiciales ordinarios que el sistema
jurídico le otorga para la defensa de sus derechos.
La inobservancia de esta carga procesal
instituiría al amparo constitucional como un mecanismo de protección
alternativo, que vaciaría las competencias de las distintas autoridades
judiciales que ejercen función jurisdiccional en sus distintos ámbitos de
conocimiento, puesto que concentraría en la jurisdicción constitucional todas
las decisiones que les son inherentes a aquellas y se desbordarían las
funciones que la Constitución le otorgó a esta última[203].
15. En ese orden de
ideas, la acción de tutela ejercida contra providencias judiciales no puede
tenerse como un mecanismo alternativo, adicional o complementario al proceso
que adelanta el juez ordinario competente, lo que significa que el juez de
amparo no puede reemplazar en sus competencias y procedimientos a los
funcionarios especiales que conocen de los asuntos que las partes le someten a
su consideración[204].
Sin embargo, aunque no se hayan agotado los recursos judiciales ordinarios y
extraordinarios, la acción de tutela procederá siempre y cuando se acredite la
existencia de un perjuicio irremediable.
16. Las características del
principio de subsidiariedad y que fundamentan la regla general de improcedencia
de la acción de tutela contra providencias judiciales, fueron discernidas por
la Corte en sentencia T-103 de 2014[205] al señalar la
falta de competencia del juez constitucional cuando: “(i) el asunto está en
trámite; (ii) no se han agotado los medios de defensa judicial ordinarios y
extraordinarios; y (iii) se usa para revivir etapas procesales en donde se
dejaron de emplear los recursos previstos en el ordenamiento jurídico.”
Así las cosas, la primera característica
del principio de subsidiariedad que genera la improcedencia de la acción de
tutela contra providencias judiciales, es la vigencia del proceso
jurisdiccional en el que se han producido las supuestas vulneraciones alegadas.
17. Sobre este
punto, la Sala reitera que la solicitud de amparo puede dirigirse contra “providencias
judiciales” en general, por lo que no se limita únicamente a las “sentencias”
que ponen fin a los procesos judiciales, sino que, también procede contra autos
interlocutorios que se profieren al interior del trámite procedimental que
puede continuar vigente. En tal evento, deben acreditarse las causales de
procedibilidad tanto generales como específicas[206].
La sentencia SU-599 de 1999[207]
manifestó que la acción de tutela no puede convertirse en un instrumento
adicional o supletorio al cual se pueda acudir cuando no se ejercieron los
medios ordinarios de defensa dentro de la oportunidad legal, o cuando se
formularon de manera extemporánea o para obtener un pronunciamiento más rápido
sin el agotamiento de las instancias ordinarias de la respectiva jurisdicción.
Por tal razón, el amparo constitucional
debe ceder ante el mecanismo ordinario de defensa dispuesto en el sistema
normativo, de tal forma que el juez natural, dentro de su autonomía y con
sujeción estricta a las garantías constitucionales del proceso, tenga oportunidad
de corregir los errores cometidos por el funcionario instructor[208].
En ese sentido, la acción de tutela no puede desplazar los recursos ordinarios
y extraordinarios que están al alcance del actor, en especial cuando el proceso
judicial está en curso, pues la vulneración de los derechos fundamentales
invocada puede ser conjurada mediante los instrumentos procesales dispuestos
para tal fin por la legislación[209].
En la sentencia T-113 de 2013[210],
este Tribunal manifestó que el análisis del requisito de subsidiariedad puede
hacerse a partir de dos escenarios: i) que el proceso haya concluido; o ii) que
el proceso judicial se encuentre en curso. En este último evento la
intervención del juez de tutela está, en principio, restringida, pues el amparo
constitucional no es un mecanismo procedimental alternativo o paralelo. Sin
embargo, puede ser utilizado como mecanismo transitorio para evitar un
perjuicio irremediable que comprometa la vulneración de los derechos
fundamentales.
Esta Corporación en sentencia T-211
de 2013[211],
reiteró que las etapas, los recursos y los procedimientos de un diseño procesal
específico, son el primer espacio de protección de los derechos fundamentales,
específicamente de las garantías del debido proceso. En ese sentido, el medio
judicial por excelencia para la preservación de los derechos es el proceso,
pues se trata de un escenario en el que el afectado cuenta con todas las
herramientas necesarias para corregir, durante su trámite, las irregularidades
procesales que puedan afectar el debido proceso de ese extremo de la litis.
18. Ahora bien, cuando la solicitud
de amparo se dirige contra providencias que tienen la naturaleza
interlocutoria, esta Corte ha precisado que, por regla general deben agotarse
los recursos ordinarios propios del procedimiento que aún está en trámite. No
obstante, la procedencia de la tutela en estos eventos se torna excepcional y
se configura cuando[212];
i) no existen recursos que puedan ser interpuestos; ii) a pesar de su
consagración legal, aquellos no son idóneos ni eficaces para proteger el
derecho presuntamente vulnerado; iii) se pretende evitar la configuración de un
perjuicio irremediable; o iv) los recursos fueron ejercidos oportunamente, pero
la vulneración de los derechos continua[213].
19. En suma, cuando se utiliza la
acción de tutela contra providencias que tienen naturaleza interlocutoria, que
fueron dictadas al interior de un proceso judicial que no ha terminado y que,
además, contempla dentro de sus etapas mecanismos idóneos y eficaces para la
protección de los derechos fundamentales, la solicitud de amparo se torna
improcedente, salvo que se hayan utilizado todos los medios judiciales
ordinarios y extraordinarios dispuestos para conjurar la irregularidad procesal
que atenta contra los derechos fundamentales, o no obstante su presencia,
aquellos no son idóneos ni eficaces, o se utilice el amparo constitucional como
mecanismo transitorio para evitar la consumación de un perjuicio irremediable.
A continuación, la Sala se referirá brevemente al concepto de perjuicio
irremediable y los requisitos para su acreditación.
20. El perjuicio irremediable ha
sido definido por esta Corporación como aquella afectación que una vez acaecida
impide que las cosas regresen a su estado anterior. En efecto, la sentencia
T-458 de 1994[214],
expresó que:
“(…)
la irremediabilidad del perjuicio, implica que
las cosas no puedan retornar a su estado anterior, y que sólo pueda ser
invocada para solicitar al juez la concesión de la tutela como "mecanismo
transitorio" y no como fallo definitivo, ya que éste se reserva a la
decisión del juez o tribunal competente. Es decir, se trata de un remedio temporal frente
a una actuación arbitraria de autoridad pública, mientras se resuelve de fondo
el asunto por el juez competente.”
En la sentencia T-956 de 2014[215],
la Corte reiteró las características del perjuicio irremediable de ser
inminente, urgente, grave, e impostergable. En efecto, en esa oportunidad
manifestó:
“(…)
el perjuicio irremediable reviste carácter de: inminente, es decir, está por
suceder; se requieren medidas urgentes para conjurarlo; es grave, puesto que
puede trascendente al haber jurídico de una persona; y exige una respuesta
impostergable, que asegure la debida protección de los derechos comprometidos[216].”
Verificación
en el presente asunto de las causales genéricas de procedibilidad excepcional
de la acción de tutela contra providencias judiciales
21. Con
fundamento en lo expuesto, la Sala considera que en el presente asunto se
acreditaron los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela
contra providencias judiciales como pasa a verse a continuación:
i) La
accionante manifestó que están en riesgo recursos del erario en atención a su
naturaleza de sociedad de economía mixta, debido a la participación accionaria
de entidades públicas, particularmente por la “alta cuantía” de las
pretensiones de Telefónica en el proceso ejecutivo. Además, invocó la
vulneración de sus derechos fundamentales de defensa y de acceso a la
administración de justicia que hacen parte del núcleo esencial del debido
proceso, principalmente porque se libró mandamiento de pago en segunda
instancia presuntamente con fundamento en un título ejecutivo que no cumple los
requisitos legales y adicionalmente, porque supuestamente se le impide la
presentación de mecanismos defensa, pues contra la mencionada providencia no
procede ningún recurso judicial. Lo anterior evidencia una indiscutible
relevancia constitucional.
ii) El
agotamiento de los medios ordinarios y extraordinarios de defensa judicial. La
accionante realizó las siguientes actuaciones: i) participó en el debate
surtido en el trámite de alzada: ii) formuló recurso de reposición contra la
decisión que revocó el auto del a quo y libró mandamiento de pago, el
cual fue rechazado de plano durante el presente trámite de tutela; iii)
presentó solicitud de nulidad contra la mencionada providencia, la cual también
fue negada en desarrollo de la solicitud de amparo de la referencia; y iv) una vez
proferida la decisión que desató la alzada, recusó a la conjuez que participó
en el debate, la cual fue negada. Adicionalmente, la tutelante afirmó
encontrarse en un escenario de incertidumbre sobre la procedibilidad de ejercer
un recurso judicial ordinario contra el mandamiento de pago, en el entendido de
que fue proferido en segunda instancia.
Ahora bien, la Sala
advierte que el proceso ejecutivo en el que se profirieron las providencias
atacadas, se encuentra en curso, puesto que la censura recae sobre el auto que
libró mandamiento de pago y aquel que negó una recusación, lo que haría improcedente
la acción de tutela por incumplimiento del presupuesto de subsidiariedad.
No obstante, para la
Corte, en el presente asunto procede la acción de tutela como mecanismo
definitivo porque la solicitud de tutela de dirige en concreto contra dos
providencias proferidas al interior de un proceso ejecutivo. Particularmente,
respecto del auto que resolvió la apelación en segunda instancia contra la
providencia que negó la orden de pago, la Sala advierte que el recurso de
reposición y la solicitud de nulidad fueron resueltos mientras se adelantaba el
proceso de tutela que nos ocupa, sin embargo dichos instrumentos ordinarios no
resultaban idóneos ni eficaces, puesto que, por disposición legal, contra la
decisión del superior que desata la alzada no procede el recurso de reposición.
Finalmente, los mismos fueron negados por esa instancia judicial.
Conforme a lo expuesto,
para este Tribunal, la accionada no cuenta con otros instrumentos para el
ejercicio de sus garantías procesales ni para corregir la actuación judicial
que presuntamente desconoció sus derechos fundamentales.
En suma, la tutelante
logró acreditar el cumplimiento del principio de subsidiariedad en el presente
asunto.
iii) En
relación con la inmediatez, la Sala considera que este mecanismo
se satisface, puesto que la última decisión proferida en el proceso, por el Consejo
de Estado, es del 13 de abril de 2016, mediante la cual se aclaró la orden de
pago dictada mediante providencia del 27 de mayo de 2015. En tal sentido, no le
asiste razón al apoderado de Telefónica en relación con la falta de inmediatez
en el presente asunto, debido a que la solicitud de aclaración no tenía la
entidad suficiente para modificar el fondo de la decisión objeto de censura,
porque dicha actuación judicial fue promovida para que la Corporación accionada
decantara el escenario procesal en el que la entidad ejecutada podía ejercer su
derecho de defensa como elemento esencial del debido proceso, específicamente
en las modalidades exceptivas previstas en la legislación procesal.
Por tal razón, para esta
Sala, si bien en la aclaración la ejecutada no podía cambiar la decisión que
resolvió de fondo la apelación surtida ante el superior, dicha solicitud si
tenía la finalidad de definir las oportunidades y las formas en que la
accionante podía ejercer su derecho de defensa que hace parte integral del
debido proceso, aspecto que se debate en el presente trámite de amparo y para
lo cual el mencionado mecanismo resultaba idóneo, si la providencia llegase a
contener motivos que ofrecieran duda al respecto. En consecuencia, es partir de
este momento que debe contarse el término para la presentación de la petición
de tutela. Adicionalmente, el auto que resolvió sobre la recusación de una
conjuez, es del 19 de enero de 2016.
En ese sentido, la
acción de tutela fue radicada el 4 de mayo de 2016, cuando habían transcurrido
menos de seis meses, a partir de las actuaciones, supuestamente generadoras de
las vulneraciones a los derechos fundamentales de la ETB, por lo que el tiempo
transcurrido se considera razonable y supera el examen del requisito de
inmediatez.
iv) La
supuesta irregularidad procesal acusada en la providencia que negó la
recusación presentada en contra de una conjuez tuvo efectos decisivos y
determinantes en el auto que se censura.
v) La
accionante identificó razonablemente los hechos que generan
la vulneración de los derechos fundamentales, bajo el
entendido de que sustentó la solicitud de amparo, en la supuesta vulneración de
los derechos fundamentales de defensa y de acceso a la administración de
justicia que integran el debido proceso, ocasionada por las decisiones
judiciales proferidas por el despacho accionado, las que acusó de incurrir en
defectos sustantivo, orgánico y procedimental.
vi) El presente
asunto no tiene como finalidad la censura de una sentencia de tutela.
Las solicitudes de amparo se dirigen a cuestionar providencias judiciales
proferidas dentro de un proceso ejecutivo del que conoce actualmente la
jurisdicción contenciosa administrativa.
Asunto
bajo revisión y formulación de los problemas jurídicos
22.
Como se advirtió previamente, la ETB formuló acción de tutela en contra del
Consejo de Estado por la presunta vulneración de sus derechos al debido
proceso, a la defensa y de acceso a la administración de justicia, con ocasión
de las siguientes providencias adoptadas en el marco de un proceso ejecutivo de
conocimiento de la jurisdicción contenciosa administrativa:
i) El
mandamiento de pago librado en segunda instancia el 27 de mayo de 2015, por la
Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado, aclarado mediante
auto del 13 de abril de 2017, dictado por esa misma Corporación judicial.
ii) La
decisión que negó la recusación formulada en contra de una conjuez que integró
la Sala que resolvió librar mandamiento de pago, adoptada por el despacho
judicial accionado.
Expresó que las mencionadas providencias
incurrieron en los defectos que se sintetizan a continuación:
-
Sustantivo: porque: i) desconoció la sentencia T-058 de 2009,
que en su momento decidió la causa que ahora se ventila en el proceso
ejecutivo; ii) “Se dotó de vida jurídica” a las Resoluciones CRT 1269 y
1303 ambas del año 2005, las cuales estaban “decaídas” según lo había
reconoció la Corte Constitucional; y iii) el título ejecutivo fue simple y las
providencias judiciales censuradas lo convirtieron en complejo sin ningún
fundamento fáctico y legal.
-
Orgánico: en el sentido de que: i) la Sala demandada
profirió mandamiento de pago en alzada en lugar de devolver el expediente a la
instancia correspondiente; y ii) la accionada desconoció el derecho fundamental
de defensa del ejecutado.
-
Procedimental: relacionado con la recusación
formulada en contra de una conjuez de la Corporación accionada, basada en la
causal contenida en el numeral 6º del artículo 150 del Código de Procedimiento
Civil[217].
El defecto lo sustentó en: i) la “ignorancia y renuencia” para analizar
adecuadamente los criterios de recusación; ii) la “ignorancia” del
precedente judicial de la Corte Constitucional y de la Corte Suprema de
Justicia sobre el alcance de la causal de recusación invocada; y iii) la “ignorancia”
de otras normativas que sí reconocen la causal invocada como causal de
impedimento.
23.
Conforme a lo expuesto, la Sala considera que los problemas jurídicos que debe
abordar son los siguientes:
i) ¿El
Consejo de Estado, al desatar la apelación del auto que negó el mandamiento de
pago, revocar dicha providencia y proferir la orden de pago en contra de la
accionante incurrió en defectos sustantivo y orgánico, porque consideró que el
título ejecutivo era complejo y porque la Corporación judicial accionada no
tenía competencia para proferir la providencia de reemplazo?
ii) ¿El
Tribunal demandado incurrió en defecto procedimental por exceso ritual
manifiesto al negar la recusación formulada en contra de una conjuez, por
aplicar de manera restrictiva la causa de impedimento de pleito pendiente entre
las partes y no extenderla a los apoderados que los representan?
Ahora bien, en atención a las
particularidades del asunto de la referencia, la Sala verificará también: iii)
sí la entidad accionada desconoció el derecho de contradicción de la actora al
haber proferido el mandamiento de pago cuando resolvió el recurso de apelación,
puesto que contra dicha providencia no proceden recursos judiciales y se habría
pretermitido una etapa procesal para que la ejecutada desplegara los mecanismos
de defensa procedentes.
24. Para
dar respuesta a los problemas jurídicos planteados, la Sala abordará el estudio
de los siguientes asuntos: i) los requisitos específicos de procedibilidad de
la acción de tutela contra providencias judiciales, con especial énfasis en los
defectos sustantivo, orgánico y procedimental; ii) el proceso ejecutivo de
conocimiento de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, su trámite y
los actos procesales del juez y de las partes; iii) los derechos de defensa y de
contradicción del ejecutado como expresión del núcleo esencial del debido
proceso y por último, iv) resolverá el caso concreto.
Causales
específicas de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias
judiciales
25. Las causales
especiales de procedibilidad persiguen el análisis sustancial del amparo
solicitado, así lo advirtió esta Corporación en la sentencia C-590 de 2005[218],
que además estableció que basta con la configuración de alguna de las causales
específicas, para que proceda el amparo respectivo. Tales causales han sido
decantadas por la jurisprudencia constitucional en forma de defectos, así:
- Defecto
orgánico:
ocurre
cuando el funcionario judicial que profirió la sentencia impugnada carece, en
forma absoluta, de competencia.
- Defecto
procedimental absoluto: surge cuando el juez actuó totalmente al margen del
procedimiento previsto por la ley.
- Defecto fáctico: se presenta
cuando la decisión impugnada carece del apoyo probatorio, que permita aplicar
la norma en que se sustenta la decisión o cuando se desconocen pruebas que
tienen influencia directa en el sentido del fallo.
- Defecto
material o sustantivo:
tiene lugar cuando la decisión se toma con fundamento en normas inexistentes o
inconstitucionales[219],
cuando existe una contradicción evidente y grosera entre los fundamentos y la
decisión, cuando se deja de aplicar una norma exigible en caso o cuando se
otorga a la norma jurídica un sentido que no tiene.
- El error
inducido:
acontece
cuando la autoridad judicial fue objeto de engaños por parte de terceros, que
la condujeron a adoptar una decisión que afecta derechos fundamentales.
- Decisión sin
motivación: se presenta
cuando la sentencia atacada carece de legitimación, debido a que el servidor
judicial incumplió su obligación de dar cuenta, de los fundamentos fácticos y
jurídicos que la soportan.
- Desconocimiento
del precedente[220]: se configura
cuando por vía judicial se ha fijado el alcance sobre determinado asunto y el funcionario
judicial, desconoce la regla jurisprudencial establecida. En estos eventos, la
acción de tutela busca garantizar la eficacia jurídica del derecho fundamental
a la igualdad.
- Violación
directa de la Constitución: que se deriva del principio de supremacía de la
Constitución, el cual reconoce a la Carta Política como un supuesto plenamente
vinculante y con fuerza normativa.
26. En este caso,
como lo indicó la Sala previamente, se identificó el objeto de las
vulneraciones en la posible ocurrencia de los defectos sustantivo, orgánico y
procedimental. Por tal razón, a continuación, se presenta una breve caracterización
de los mismos.
Defecto
sustantivo
27. El defecto
sustantivo se sustenta en que la función de las autoridades judiciales de
interpretar y de aplicar las normas jurídicas, con fundamento en el principio
de autonomía y de independencia judicial, no es absoluta[221]. De esta
manera, la configuración del mencionado yerro se presenta cuando la decisión
que adopta el juez desconoce la Constitución y la Ley, porque se basa en una
norma evidentemente inaplicable al caso concreto[222].
28. Este defecto ha
sido decantado extensamente por esta Corporación. En sentido amplio se
está en presencia del vicio cuando la autoridad judicial emplea una norma
inaplicable al caso concreto, deja de aplicar la norma adecuada, o interpreta
las normas de tal manera que contraría la razonabilidad jurídica[223].
En
estricto sentido, lo configuran los siguientes supuestos[224]:
a. El fundamento
de la decisión judicial es una norma que no es aplicable al caso concreto, por
impertinente[225]
o porque ha sido derogada[226],
es inexistente[227],
inexequible[228]
o se le reconocen efectos distintos a los otorgados por el Legislador[229].
b. No se hace una
interpretación razonable de la norma[230].
c. Cuando se
aparta del alcance de la norma definido en sentencias con efectos erga omnes[231].
d. La disposición
aplicada es regresiva[232]
o contraria a la Constitución[233].
e. El ordenamiento
otorga un poder al juez y este lo utiliza para fines no previstos en la
disposición[234].
f. Se afectan
derechos fundamentales, debido a que el operador judicial sustentó o justificó
de manera insuficiente su actuación.
Procederá
entonces el amparo constitucional cuando se acredite la existencia de un
defecto sustantivo, en cualquiera de los supuestos que se han presentado anteriormente.
Alcance de la
competencia del juez de tutela para analizar el defecto sustantivo
29. Conforme a lo
expuesto, la Sala considera necesario precisar que la competencia el juez de
tutela en materia del análisis del defecto sustantivo es restringida, pues su
conocimiento del asunto no se basa en un escrutinio del alcance legal de la
disposición inaplicada o indebidamente interpretada, o de las razones adoptadas
por el funcionario judicial al momento de proferir la decisión, sino que, su estudio
siempre debe concentrarse en la verificación de si la providencia objeto de
censura desconoció los principios y los valores Superiores y que en
consecuencia, si se generó la vulneración de un derecho fundamental[235].
De
esta manera, la garantía del principio de legalidad que sustenta el defecto
sustantivo, debe ser verificada por el juez de tutela en consideración al valor
normativo intrínseco de la Constitución (art. 4 Superior), por lo que el yerro
judicial invocado con ocasión a la labor de interpretación y de aplicación de
las normas legales, debe sustentarse en el apartamiento de los cauces de la
Carta y la vulneración de los derechos fundamentales[236].
30. En atención a
lo anterior, la carga argumentativa que debe asumir el actor para acreditar la
configuración del defecto sustantivo es mucho más estricta, pues para habilitar
la competencia del juez constitucional, relacionada con el estudio del
mencionado vicio, debe hacerse en “clave constitucional”[237]
y de los derechos fundamentales.
31. De esta manera,
el juez de tutela analiza el defecto orientado por la “especificidad de la
interpretación”[238]
de la Constitución y de los derechos fundamentales, lo que implica que la
demostración del yerro no se centra en acreditar que el juez ordinario
simplemente desconoció la ley, sino que aquella se dirige a establecer que
dicha actuación desconoció las garantías superiores.
En
ese sentido, la competencia del juez de amparo no se refiere a debates sobre
asuntos legales, sino que el examen del defecto sustantivo se restringe a
examinar la vulneración o el riesgo de afectación de los derechos
fundamentales.
Defecto
orgánico
32. El defecto
orgánico se edifica sobre la garantía constitucional del juez natural,
consagrada en el artículo 29 de la Constitución, por lo que se configura cuando
una persona o un asunto objeto de litigio es juzgado por quien carece de los
elementos de la competencia fijados previamente por la ley[239].
La
inobservancia de la competencia en un proceso judicial configura un yerro de
carácter orgánico que afecta al debido proceso, porque “el grado de
jurisdicción correspondiente a un juez, tiene por finalidad delimitar el campo
de acción de la autoridad judicial para asegurar así el principio de seguridad
jurídica” que representa un límite para la autoridad pública que administra
justicia, en la medida en que “las atribuciones que le son conferidas sólo
las podrá ejercer en los términos que la Constitución y la ley establecen[240].”[241]
En
sentencia SU-210 de 2017[242]
se reiteró que el análisis de este defecto comprende 2 elementos: i) que el
peticionario se encuentre supeditado a una situación en la que existe una
actuación consolidada y no tiene otro mecanismo de defensa, como es el caso de
una decisión que está en firme y que fue dada por un funcionario que carecía de
manera absoluta de competencia; y ii) que en el transcurso del proceso el actor
puso de presente las circunstancias de incompetencia y dicha situación fuera
desechada por los jueces de instancia, incluso en el trámite de recursos
ordinarios y extraordinarios, lo que constituye una actuación erigida sobre una
competencia inexistente.
33. Este Tribunal ha identificado al menos 2
hipótesis en la que se configura el mencionado defecto: la funcional,
cuando la autoridad judicial extralimita de forma manifiesta el ámbito de sus
competencias constitucionales y legales, lo que en ocasiones, puede desconocer
los márgenes decisionales de otros funcionarios; y  la temporal, en el
evento en que el juez cuenta con atribuciones y funciones, pero las ejerce por
fuera del término previsto para ello[243].
Conforme a lo anterior, la Corte ha
entendido el factor funcional de la competencia como aquel que comprende tanto
el grado jerárquico como la etapa procesal en la que se ejerce. De igual forma,
se refiere al conocimiento de los recursos extraordinarios de casación y de
revisión, así como la división del proceso en etapas, cuando aquellas se surten
ante funcionarios judiciales diferentes[244].
34. En ese sentido, el estudio del
defecto orgánico cuando se trata de providencias judiciales, debe verificar si
las mismas se expidieron con plena observancia de los ámbitos de competencia
funcional y temporal, entre otros, los cuales han sido previamente determinados
constitucional y legalmente. Su desconocimiento genera la configuración de la
causal específica por la vulneración del derecho fundamental al debido proceso[245].
Defecto
procedimental
35. El defecto
procedimental se configura cuando el juez se desvía por completo del
procedimiento fijado por la ley para dar trámite al proceso respectivo, lo que
genera una vulneración palmaria de los derechos fundamentales de quien concurre
al mismo[246].
Se trata de una garantía del debido
proceso y del acceso a la administración de justicia, en el sentido de que
sujetan al juez a los procedimientos previamente establecidos, en virtud del
principio de legalidad, con la finalidad de proteger los derechos de defensa y
de contradicción de las partes en el marco de un proceso judicial, que hacen
parte del núcleo esencial del debido proceso[247].
En ese sentido, la actuación del juez
natural cuando incurre en este defecto pone en peligro la protección y la
efectividad de los derechos subjetivos de las partes en el referido trámite,
puesto que las formas procesales están diseñadas para asegurar la efectividad
de los derechos sustanciales que se debaten en su curso[248].
36. La Corte, en sentencia T-996
de 2003[249] expresó que este
defecto se configura en su modalidad de absoluto cuando: i) el juez da
un cauce que no corresponde al asunto sometido a su competencia; y ii) cuando
pretermite las etapas propias del juicio, por ejemplo, cuando omite la
notificación de un acto que requiera de dicha formalidad, o cuando elude
realizar el debate probatorio, lo que les impide a los sujetos procesales
sustentar o comprobar los hechos de la demanda, o su contestación, con la
consecuente negación de sus intereses judiciales y la violación de sus derechos
fundamentales.
Conforme a lo anterior, existe vulneración
de los derechos de defensa y de contradicción de una de las partes como
garantía del debido proceso, cuando se presenta la ausencia de una etapa
procesal o de alguna formalidad que desconoce las garantías previstas en la ley
para los sujetos procesales, y que le impide ejercer sus derechos fundamentales[250].
37. Por su parte, el defecto
procedimental por exceso ritual manifiesto se configura cuando un
funcionario utiliza o concibe los procedimientos como un obstáculo para la
eficacia del derecho sustancial, por lo que sus actuaciones generan un
escenario de denegación de justicia[251].
En otras palabras, se trata de un desconocimiento consciente del principio
Superior de prevalencia del derecho sustancial sobre las formas, contenido en
el artículo 228 de la Carta y, además, vulnera los derechos fundamentales al
debido proceso y de acceso a la administración de justicia.
Este vicio surge cuando el funcionario
judicial[252]:
i) no tiene presente que el procedimiento es un medio para la realización
efectiva de los derechos de los ciudadanos; ii) renuncia conscientemente a la
verdad objetiva pese a los hechos probados en el caso concreto; iii) aplica
rigurosamente el derecho procesal en desmedro del sustancial; iv) utiliza en
forma inflexible disposiciones procesales que se oponen a la vigencia de los
derechos fundamentales en un caso concreto; v) exige el cumplimiento de
requisitos formales de manera irreflexiva, o cuando constituye una carga
irrealizable; o vi) incurra en un rigorismo procedimental en la apreciación de
las pruebas.
El proceso ejecutivo ante la jurisdicción
de lo contencioso administrativo
38. En términos
generales, el proceso ejecutivo deviene de una pretensión de satisfacción de una
obligación que aparece clara y determinada en el título que se presenta con la
demanda[253].
Dicho proceso en el ámbito contencioso administrativo, estaba regulado en el
Decreto 01 de 1984, específicamente en el artículo 87, el cual establecía que
en los procesos ejecutivos derivados de condenas impuestas por la jurisdicción
contencioso administrativa se aplicaría la regulación del proceso ejecutivo
singular de mayor cuantía contenida en el Código de Procedimiento Civil.
Por su parte, la Ley 1437 de 2011,
vigente desde el 2 de julio de 2012, y que derogó el Decreto 01 de 1984, estableció
en su artículo 297 lo siguiente:
“ARTÍCULO 297. TÍTULO EJECUTIVO. Para los efectos de este Código, constituyen título
ejecutivo:
1. Las sentencias debidamente ejecutoriadas proferidas por la
Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, mediante las cuales se condene a
una entidad pública al pago de sumas dinerarias.
2. Las decisiones en firme proferidas en desarrollo de los mecanismos
alternativos de solución de conflictos, en las que las entidades públicas
queden obligadas al pago de sumas de dinero en forma clara, expresa y exigible.
3. Sin perjuicio de la prerrogativa del cobro coactivo que corresponde
a los organismos y entidades públicas, prestarán mérito ejecutivo los
contratos, los documentos en que consten sus garantías, junto con el acto
administrativo a través del cual se declare su incumplimiento, el acta de
liquidación del contrato, o cualquier acto proferido con ocasión de la
actividad contractual, en los que consten obligaciones claras, expresas y
exigibles, a cargo de las partes intervinientes en tales actuaciones.
4. Las copias auténticas de los actos administrativos con constancia de
ejecutoria, en los cuales conste el reconocimiento de un derecho o la
existencia de una obligación clara, expresa, y exigible a cargo de la
respectiva autoridad administrativa. La autoridad que expida el acto
administrativo tendrá el deber de hacer constar que la copia auténtica corresponde
al primer ejemplar.”
De igual forma, el artículo 306 de ese
cuerpo normativo, consagró la remisión al Código de Procedimiento Civil, en los
aspectos no regulados por el mismo, siempre que sea compatible con la
naturaleza de los procesos y actuaciones que correspondan a la jurisdicción de
lo contencioso administrativo.
El concepto de título ejecutivo
39. Conforme a lo expuesto, el artículo 488 del Código de
Procedimiento Civil (en adelante C.P.C), establece que:
“Pueden demandarse
ejecutivamente las obligaciones expresas, claras y exigibles que consten en
documentos que provengan del deudor o de su causante y constituyan plena prueba
contra él, o las que emanen de una sentencia de condena proferida por juez o
tribunal de cualquier jurisdicción, o de otra providencia judicial que tenga
fuerza ejecutiva conforme a la ley, o de las providencias que en procesos
contencioso - administrativos o de policía aprueben liquidación de costas o
señalen honorarios de auxiliares de la justicia.
La confesión hecha en el curso de un proceso no constituye título
ejecutivo, pero sí la que conste en el interrogatorio previsto en el artículo
294.”[254]
40. Con fundamento en la citada norma, el Consejo de
Estado ha precisado que el título ejecutivo debe reunir unas condiciones
formales y sustanciales para generar la orden pretendida. Las primeras, dan
cuenta de la existencia de la obligación y tienen como finalidad demostrar que
los documentos o su conjunto: i) son auténticos; y ii) emanan del deudor o de
su causante, de una sentencia de condena proferida por el juez o de otra
providencia que tenga fuerza ejecutiva conforme a la ley[255],
es decir, que tengan la entidad de constituir prueba en contra del obligado.
Por su parte, las condiciones sustanciales
se refieren a la verificación de que las obligaciones que dan lugar a la
pretensión de ejecución sean expresas, claras y exigibles.  De
esta manera, la obligación es expresa cuando aparece manifiesta de la
redacción misma del título; en otras palabras, aquella debe constar en el
documento en forma nítida, es decir, debe contener el crédito del ejecutante y
la deuda del obligado, sin necesidad de acudir a elucubraciones o suposiciones[256].
Es clara cuando además de ser expresa, aparece determinada en el título,
es fácilmente inteligible y se entiende en un solo sentido[257].
Finalmente es exigible cuando puede demandarse su cumplimiento por no
estar sometida a plazo o a condición[258].
Además, esta Corte ha establecido que el
título ejecutivo puede ser singular o simple, cuando este
contenido o constituido en un solo documento, o complejo cuando
la acreencia consta en varios documentos[259], como es el
caso de la ejecución derivada de contratos estatales.
El mandamiento de pago
41. Presentada la demanda para el cobro de una determinada
obligación, entre las cuales se encuentran el pago de una suma de dinero[260],
el juez debe verificar el cumplimiento de los requisitos formales del libelo y,
además, que el título cumpla con los requisitos establecidos en el artículo 488
del C.P.C, hoy 422 del C.G.P. Si los mencionados presupuestos están
acreditados, el funcionario judicial librará mandamiento con la orden al
demandado para que satisfaga la deuda[261].
Para el Consejo de Estado el auto mediante
el cual se libra mandamiento de pago “(…) no constituye una decisión
definitiva dentro del proceso ejecutivo, pues con posterioridad a dicha
providencia la parte ejecutada se encuentra facultada para proponer excepciones
(…) medios de defensa que serán materia de estudio en la decisión del recurso o
en la sentencia.”[262]
42. El artículo 505 del C.P.C. (hoy 438 del C.G.P.),
establecía que contra el auto que libraba mandamiento de pago no procede el
recurso de alzada, mientras que la providencia que lo niegue total o
parcialmente, será apelable.
La apelación del mandamiento de pago por
parte del ejecutante
43. El trámite de la apelación del mandamiento de pago se
rige por las normas procesales dispuestas en el ordenamiento jurídico para tal
fin[263].
Sin embargo, en atención al objeto de la acción de tutela de la referencia, la
Sala presentará un breve análisis sobre la competencia del superior y del
inferior en materia del recurso de alzada contra providencias interlocutorias.
44. El artículo 357 del C.P.C (hoy 328 del C.G.P.),
regulaba la competencia del superior en materia de apelación de autos en el
siguiente sentido: “En la apelación de autos, el superior sólo tendrá
competencia para tramitar y decidir el recurso, liquidar costas y decretar
copias y desgloses.”. El alcance de esta competencia legal debe analizarse
de manera sistemática con los fines del recurso de alzada contenidos en el
artículo 350 del C.P.C. (hoy 320 del C.G.P.), pues aquel tiene por objeto que
el superior estudie la cuestión decidida en la providencia de primer grado, la
revoque, la reforme o la confirme.
De igual forma, el artículo 348 del C.P.C. (hoy
artículo 318 del C.G.P.), establecía que no procede el recurso de reposición
contra autos que resuelven un recurso de apelación.
45. Ahora bien, una vez proferida la decisión por parte
del superior y devuelto el expediente al juez de primera instancia, dicho
funcionario deberá dictar un auto de obedecimiento a lo resuelto en la alzada,
en el que dispondrá lo pertinente para su cumplimiento[264].
El derecho de defensa del ejecutado como parte
integral del debido proceso
46. De manera correlativa al derecho de acción que
sustenta la demanda ejecutiva presentada por el acreedor, se encuentra el de
contradicción en cabeza del obligado que le permite defenderse y oponerse a las
pretensiones presentadas por el demandante[265]. De esta
manera, el derecho de contradicción es la causa, mientras que la oposición y
las excepciones son el efecto. Aquel existe siempre, aunque no se formulen
aquellas[266].
El derecho de contradicción tiene como
finalidad ser oído y contar con oportunidades para defenderse en el proceso. Por
su parte, la oposición es una de las maneras como el demandado puede ejercer su
derecho de contradicción, mientras que la excepción es una de las formas en las
que se formula la oposición[267].
47. Esta Corporación en sentencia T-350 de 2008[268]
expresó que las excepciones son los medios que el demandado utiliza para
defenderse de las pretensiones del demandante y contiene las razones para
controvertir el derecho sustancial que se alega en el proceso o para dar por
terminado su trámite.
Estas excepciones pueden ser previas o
dilatorias, o de mérito. Las primeras buscan corregir el
procedimiento y sanear las fallas formales iniciales, por lo que, una vez
subsanadas, el proceso puede continuar su trámite. Las excepciones de mérito
tienen como objetivo desvirtuar las pretensiones del demandante y el juez se
pronuncia sobre ellas en la sentencia[269].
48. Ahora bien, en el marco del proceso ejecutivo, el
demandado cuenta con un complejo sistema de garantías procesales que le
permiten ejercer sus derechos de defensa y de contradicción, como expresión del
debido proceso, en la forma y la oportunidad que establece la ley, así como la
instancia judicial que tiene competencia para conocerlas, que en su mayoría de
veces corresponde al juez de primera instancia, tal y como se expone a
continuación:
48.1
Una vez se libra el
mandamiento de pago en contra del ejecutado en primera instancia, la discusión
sobre los requisitos formales del título solo podrá hacerse mediante la
presentación del recurso de reposición contra esa providencia. Con
posterioridad no se admitirá ninguna controversia sobre el mencionado aspecto[270].
48.2
La formulación de
excepciones previas y la solicitud del beneficio de excusión se realiza a
través de la presentación de recurso de reposición contra la orden de pago[271].
La Corte en sentencia C-1193 de 2005[272]
analizó el alcance de la forma y la oportunidad para presentar los hechos
que, en el proceso ejecutivo, constituyen excepciones previas mediante recurso
de reposición, en términos del ejercicio del derecho de defensa y que
constituye el núcleo esencial del debido proceso. En aquella oportunidad
expresó lo siguiente:
“(…) al
demandado en el proceso ejecutivo no se le desconoce ni disminuye el derecho de
defensa, por la circunstancia de haber previsto el Legislador que los hechos
constitutivos de excepciones previas solo puedan ser alegados mediante la
interposición del recurso de reposición. En definitiva, lo que esto significa,
es que ellas no serán tramitadas como un incidente de previo y especial
pronunciamiento, en el que, además, la providencia que lo resolvía era
susceptible de impugnación con el recurso de apelación. De esta suerte, si
los hechos constitutivos de excepciones previas de todas maneras pueden ser
alegados, resulta evidente que no le asiste la razón a la actora sobre la
supuesta violación del derecho de defensa como sucedería si se le impidiera por
completo su alegación.” (Negrilla fuera de texto).
48.3
De igual manera, el
ejecutado también puede formular excepciones de mérito dentro de los diez (10)
días siguientes a la notificación del mandamiento ejecutivo[273].
49. En suma, el auto que libra mandamiento de pago y que
da inicio al proceso ejecutivo, no solo tiene la característica de una providencia
mediante la cual se admite la demanda porque reúne los requisitos para tal fin
y da inicio al proceso respectivo, tal como ocurre en la mayoría de
procedimientos y especialmente en el de naturaleza cognitiva o declarativa,
sino que además, establece la competencia del juez que lo profiere para
analizar los documentos que contienen la obligación cuya ejecución se pretende,
pues debe encontrar acreditada la existencia de un título ejecutivo, porque
satisfacen las condiciones formales y sustanciales establecidas en la ley y
puede generar su cobro al ejecutado.
Adicionalmente, se trata de una providencia
que tiene un fuerte impacto en el devenir del proceso de ejecución y sus
efectos inciden de manera directa en los actos procesales de las partes que
intervienen, especialmente del ejecutado, pues, una vez es librada la orden de
pago, se activa el robusto sistema de garantías procesales con el que cuenta
para el ejercicio de sus derechos de defensa y de contradicción, que
constituyen la esencia de debido proceso, los cuales por regla general, deben
ejercerse ante el juez que profirió la providencia, puesto que este funcionario
tiene la competencia para conocer y decidir sobre los asuntos sometidos a su
discernimiento, algunos de ellos por vía de reposición, tal como se observa a
continuación:
i) La controversia sobre los aspectos formales del título, la solicitud del
beneficio de excusión y la presentación de excepciones previas, mediante la
formulación del recurso de reposición contra la providencia que ordenó el pago
y ante el funcionario judicial que originalmente la profirió, por lo que aquel
mantiene por disposición legal un margen de decisión sobre aquellas materias.
Es de advertir que con posterioridad no se admite ninguna controversia sobre los
requisitos formales de los documentos que sirven de base para la ejecución.
ii) La presentación de excepciones de mérito dentro de
los diez (10) días siguientes a la notificación de la mencionada providencia,
entre otros.
Conforme a lo expuesto, la orden de
ejecución tiene una innegable trascendencia ius fundamental pues le
permite al demandado ejercer sus derechos de defensa y de contradicción que
configuran el núcleo esencial del debido proceso, mediante el uso de los
instrumentos consagrados en el sistema de garantías procesales y
constitucionales, los cuales se formulan ante el funcionario que inicialmente
la dictó, quien mantiene un margen decisional sobre dichos asuntos.
La Sala resalta que la utilización de los
mencionados mecanismos de defensa depende del mandamiento de pago y que,
particularmente, la discusión de los aspectos formales y la presentación de
excepciones previas, solamente tienen cabida una vez se profiera la providencia
citada, mediante la formulación del recurso de reposición ante el funcionario
judicial que originalmente la dictó, ya que el ordenamiento procesal no dispone
de otra oportunidad para adelantar el mencionado debate.
Análisis y resolución del caso concreto
Falta de acreditación del defecto
procedimental por exceso ritual manifiesto
50. La
acción de tutela se dirige a censurar la decisión del 19 de enero 2016,  que
negó la recusación formulada en contra de una conjuez, que integró la Sala que
resolvió librar mandamiento de pago, adoptada por el despacho judicial
accionado. En efecto, consideró la tutelante que la Corporación judicial
accionada analizó con “ignorancia y renuencia” la causal de impedimento
contenida en el numeral 6º del artículo 150 del Código de Procedimiento Civil,
específicamente, por existir pleito pendiente entre la funcionaria judicial y
el apoderado de la ETB, debido a que fueron abogados contraparte en distintos
trámites arbitrales.
De esta suerte, si bien la causal de
impedimento ha sido aplicada únicamente a las partes del proceso, la entidad accionante
pretende que la misma se extienda a los apoderados que las representan,
circunstancia en la que se encuentra la conjuez y el representante de la ETB y
que ha sido presuntamente desconocida por el Tribunal accionado, en el sentido
de que prefirió dar aplicación a la norma procesal y no reconocer el derecho
sustancial que subyace a la misma.
51. La
Sala considera que la argumentación presentada por la accionante, no se adecua
a la demostración de un vicio procedimental, sino que sus razones giran en
torno a la presunta existencia de un defecto sustancial, en atención a la
indebida interpretación de la causal de impedimento que sustentó la recusación
presentada.
52.
Hecha la anterior precisión, la Corte expone las siguientes consideraciones que
fundamentan la falta de acreditación del mencionado defecto:
52.1      La
conjuez fue seleccionada el 4 de diciembre de 2014, mediante audiencia pública
en la que participó el actual apoderado de la ETB, con el único propósito de
dirimir el empate que se presentó en el estudio del proyecto de auto realizado
en la sala del 29 de octubre de 2014.
Desde el 4 de diciembre de 2014, la
accionante, por intermedio de su apoderado, conocía que la doctora Patricia
Mier Barros fungía como conjuez en el proceso, con la única finalidad de
proferir la decisión que resolvería el recurso de alzada, la cual finalmente
fue dictada el 29 de mayo de 2015. Es decir, desde aquel momento, la ETB tenía
pleno conocimiento de la persona nombrada como conjuez.
52.2       El
apoderado de la ETB expresó en su escrito de recusación que: i) presentó el 14
de abril de 2015, ante el Tribunal de arbitramento en el cual actúa, el poder
otorgado por la parte que representaba; y que, ii) solo hasta el 8 de mayo de
ese mismo año, le fue reconocida personería jurídica, mediante providencia que
fue notificada el 20 de ese mismo mes y año, momento en el que se enteró que la
doctora Patricia Mier Barros, también fungía como apoderada de una de las
partes del litigio.
52.3      Al
revisar el expediente, la Sala no observó que el apoderado de la ETB haya
realizado alguna actuación con posterioridad al momento en que tuvo
conocimiento de que la conjuez era apoderada de una contraparte del proceso
arbitral.
52.4      No obstante,
si bien el apoderado de la contraparte no realizó ninguna actuación con
posterioridad al momento en el que presuntamente se configuró la causal de
impedimento, para la Sala es claro que sí conocía la supuesta situación que
sustentó su solicitud de recusación antes de la decisión que libró mandamiento
de pago a favor de Telefónica.
Bajo este entendido, la Sala considera
que el conocimiento de la configuración de la causal de impedimento, previo a
la providencia que ordenó el pago, muestra que la accionante debió actuar con
diligencia y presentar su solicitud de manera inmediata, antes de que se profiriera
el auto del 27 de mayo de 2015, pues la intervención de dicha funcionaria
fenecía en ese momento.
De esta manera, lo que pretende la ETB
es revivir la oportunidad procesal de cuestionar la imparcialidad de la
conjuez, puesto que no formuló la recusación antes de proferirse la providencia
acusada, con el agravante que, conforme al artículo 152 del C.P.C, “La actuación del
funcionario, anterior a la recusación propuesta o a su declaración de estar
impedido, es válida.”
Además, la Sala observa que la finalidad
de la recusación formulada por la ETB fue la de cuestionar la legalidad de la
providencia acusada, pues dicho argumento sirvió para sustentar la solicitud de
nulidad que presentó en contra del auto del 27 de mayo de 2015.
En ese sentido, la acción de tutela no
puede ser utilizada para suplir las omisiones procesales de las partes, en
especial, cuando se tuvo conocimiento de la situación que presuntamente generaba
el impedimento del juzgador, con la debida antelación al pronunciamiento
judicial en el que se agotaba su participación en el proceso.
53. Ahora
bien, si en gracia de discusión se aceptara la posibilidad de discutir la
imparcialidad de la conjuez con posterioridad al pronunciamiento para la cual
fue escogida, no obstante que el solicitante conoció previamente la situación
en la que sustenta la recusación, la Sala advierte que el defecto alegado
tampoco fue acreditado por la entidad peticionaria.
54. En
efecto, la argumentación presentada por la ETB se basó en la supuesta “ignorancia
y renuencia” de la autoridad accionada al momento de interpretar la causal
de recusación contenida en el numeral 6º del artículo 150 del Código de
Procedimiento Civil, por existir pleito pendiente entre la conjuez y el abogado
de ETB, bajo el entendido de que fueron apoderados contrapartes en un trámite
arbitral.
Contrario a lo afirmado por la
demandante, la decisión judicial que negó la recusación formulada fue
sustentada de manera racional y con plenos fundamentos jurídicos, especialmente
en atención al carácter taxativo y restrictivo de las casuales de impedimento, pues
consideró que:
“(…) la causal de recusación formulada resulta
infundada e improcedente, puesto que, de conformidad con el marco
jurisprudencial reseñado, los supuestos fácticos expuestos por la parte
recusante no se acompasan con lo previsto en la referida causal, toda vez que
no existe pleito pendiente entre la conjuez Patricia Mier Barros y el apoderado
de la parte ejecutada Empresa de Telecomunicaciones de Bogotá, pues la primera
no ha adelantado demanda alguna en contra del segundo o viceversa, así como
tampoco en contra de las partes del presente asunto.
Si bien es cierto la doctora Patricia Mier Barros y
el apoderado de la parte Empresa de Telecomunicaciones de Bogotá actúan como
apoderados de partes contrarias en un proceso arbitral, esa circunstancia no
hace que entre las mencionadas personas exista un pleito pendiente, en los
términos de la causal 6ª del artículo 150 del Código de Procedimiento Civil,
pues ese litigio sometido al trámite arbitral se predica entre los sujetos que
esos apoderados representan, los cuales, además, son distintos a las partes del
presente proceso ejecutivo.
Resulta importante señalar que los impedimentos y
las recusaciones gozan de un carácter excepcional y que, debido al carácter
taxativo de las causales en que se originan, su interpretación debe ser
restrictiva, razón por la cual no puede extenderse el alcance de la causal
prevista en el numeral 6º del artículo 150 del Código de Procedimiento Civil,
como lo sugiere la parte ejecutada, en el entendido de que esta también se
configura cuando el juez y el apoderado de alguna de las partes actúan en otro
litigio como apoderados de partes enfrentadas.”[274]
55. Ahora bien, la actora insiste en que el Tribunal
accionado debió interpretar la causal invocada de forma sistemática e integral,
en especial en atención a otros ordenamientos procesales. Sin embargo, en la
sustentación del defecto expresó que:
“De allí que no exista formalmente causal de impedimento que
contemple la desafortunada situación en que un juez deba juzgar a quien actúa o
ha actuado como su contraparte, pues lo jueces tienen prohibido el ejercicio
profesional del derecho en el litigio. Aun así, dicha comisión legislativa no
quiere decir que cuando ello ocurra no se configure un conflicto de intereses.”
De acuerdo con lo expuesto, el apoderado de
la ETB reconoció que no existe norma que consagre una causal de recusación en
el sentido que él pretende darle, por lo que, contrario a lo expresado por la
entidad demandante, la decisión adoptada por la Corporación accionada no se muestra
caprichosa ni arbitraria, ya que no estaba en la obligación de resolver el
asunto, con base en causales contenidas en otras legislaciones, puesto que para
ese caso las normas de procedimiento civil establecían de manera taxativa y
específica, las circunstancias que configuraban los impedimentos de los
juzgadores.
56. De otra parte, en relación con la aplicación de la
sentencia C-496 de 2016, sugerida por la ETB en el trámite de la presente
acción de tutela, la Sala considera que no le asiste razón en atención a los
siguientes fundamentos:
56.1
La decisión proferida
por la Corte es posterior al auto que resolvió la recusación formulada en
contra de la conjuez. En efecto, dicha providencia es del 19 de enero de 2016,
mientras que el pronunciamiento de esta Corporación es del 14 de septiembre de
2016, por lo que no puede darse una aplicación retroactiva de la misma, puesto
que esta Corporación no moduló los efectos de esa decisión en tal sentido.
56.2
La normas analizadas por
la Corte en sede de constitucionalidad fueron los artículos 130 de la Ley 1437
de 2011“Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y
de lo Contencioso Administrativo”, y el 141 de la Ley 1564 de 2012 “Por medio de la cual se expide
el Código General del Proceso y se dictan otras disposiciones”, por
lo que el análisis que en su momento realizó la Corte, no cobijó al numeral 6º
del artículo 150 del C.P.C, pues aquella disposición no fue objeto del juicio constitucional.
Adicionalmente, la Corte resolvió declarar
la exequibilidad pura y simple de los artículos acusados, por lo que no se dio
un sentido diferente a la interpretación constitucional y legal de la causal de
impedimento contenida en las mencionadas proposiciones jurídicas.
57. Con
fundamento en lo anterior, la accionante no logró demostrar que la
interpretación realizada por el despacho judicial accionado, en relación con la
causal de recusación invocada, estuviera desprovista de la racionalidad propia
de las actuaciones judiciales y que, además, la misma haya generado la vulneración
de los derechos fundamentales invocados en la solicitud de amparo.
En ese sentido, la censura que sustenta la
argumentación pretendía que la Corporación accionada interpretara la causal de
recusación con pleno desconocimiento de los presupuestos de taxatividad y sin
atender el carácter restrictivo de la misma, ya que el abogado de la ETB buscaba
la aplicación de normas procesales dispuestas para otra clase de procesos que
se surten en diferentes jurisdicciones como la disciplinaria y la penal, entre
otras. De igual manera, la actora buscaba otorgar efectos retroactivos a una
sentencia de constitucionalidad de esta Corte, la cual, no resolvió la
exequibilidad de la norma que contenía la causal invocada y además, fue proferida
con posterioridad al auto que se censura.
En suma, el debate propuesto por la peticionaria se
limitó a censurar los fundamentos legales de la decisión atacada y a expresar su
descontento, sin que configurara un razonamiento en clave constitucional que
habilitara la competencia de la Corte para analizar, con criterios de
especificidad de la interpretación constitucional, las vulneraciones a los
derechos fundamentales invocadas en la demanda. En tal sentido, no se demostró
la configuración del vicio alegado.
Ausencia de acreditación del defecto
sustantivo
58. La empresa accionante censuró el mandamiento de pago librado en segunda
instancia el 27 de mayo de 2015, por la Subsección A de la Sección Tercera del
Consejo de Estado, aclarado mediante auto del 13 de abril de 2017, porque
presuntamente incurrió en defecto sustantivo debido a que dicha providencia: i)
desconoció la sentencia T-058 de 2009, que en su momento decidió la causa que
ahora se ventila en el proceso ejecutivo; ii) “Se dotó de vida jurídica”
a las Resoluciones CRT 1269 y 1303 ambas del año 2005, las cuales estaban “decaídas”
según lo reconoció la Corte Constitucional; y, iii) el título ejecutivo fue
simple y las providencias judiciales censuradas lo convirtieron en complejo sin
ningún fundamento fáctico y legal.
59. Para la Sala, las razones que sustentan el defecto
presentado por la accionante tienden a cuestionar la existencia del título
ejecutivo por la ausencia de los requisitos legales contenidos en el artículo
488 del Código de Procedimiento Civil, especialmente por la inexistencia de la
obligación y porque los documentos que constituyen el título no reúnen los
requisitos sustanciales para acreditar que la acreencia es clara, expresa y
exigible.
En efecto, al manifestar que la providencia
acusada desconoció la sentencia T-058 de 2009, expresó que dicha acusación se
fundamentó en: i) la falta de vigencia de la Resolución CRC 463 de 2001; ii) la
pérdida de fuerza ejecutoria de las Resoluciones 1269 y 1303 de 2005; iii) la
mediación arbitraria del contrato celebrado entre las partes; iv) la
inconstitucionalidad del principio de integralidad; v) el alcance de una
presunta obiter dicta en relación con los efectos de la obligación cuyo
cobro se persigue en esta ocasión; y vi) el debate sobre un asunto que ya había
sido resuelto por las jurisdicciones contencioso administrativa y constitucional.
De igual forma, expresó que la providencia
objeto de censura revivió los efectos jurídicos de las Resoluciones CRT 1269 y 1303
de 2005, las cuales fueron presentadas como título ejecutivo. Por tal razón, el
título ejecutivo no cumplió con los requisitos legales del artículo 488 del
Código de Procedimiento Civil, bajo el entendido de que no contenían una
obligación clara, expresa y actualmente exigible en contra de la ETB, aspecto
que no habilitaba al juez a librar mandamiento de pago en la forma en que lo
hizo la Corporación judicial accionada.
60. No
obstante, la tutelante no expresó las razones por las cuales, en concreto, se
produjeron las vulneraciones a los derechos fundamentales al debido proceso, a
la defensa y de acceso a la administración de justicia, invocados en la acción
de tutela, pues se limitó a manifestar que los mismos fueron desconocidos y que
debía aplicarse la ley de una manera distinta a como él considera correcta.
61. Conforme a lo expuesto, para la Sala la acusación
presentada por la ETB se enmarca dentro del análisis de la legalidad del título
ejecutivo cuyo pago se pretende en el proceso, sin que haya logrado acreditar
la vulneración a los derechos fundamentales invocados en la solicitud de
amparo, por lo que el juez de tutela no tiene competencia para examinar el
asunto puesto a su conocimiento, pues aquel exige un ejercicio argumentativo y
hermenéutico guiado por la especificidad de los contenidos constitucionales y
las garantías superiores.
De esta manera, se trata de un asunto en el
que se debate la legalidad de los documentos que sirven de base para la
ejecución, específicamente la inexistencia de la obligación y el incumplimiento
de los requisitos sustanciales del mismo, por lo que la competencia para
conocer este debate recae exclusivamente en el juez ordinario, particularmente,
cuando en el presente caso, el proceso está vigente y la ejecutada puede alegar
sus argumentos en la oportunidad procesal dispuesta para tal fin.
En efecto, como se advirtió en el capítulo
sobre el proceso ejecutivo, la providencia que libra mandamiento de pago, no
constituye un pronunciamiento definitivo sobre las cuestiones puestas en
conocimiento del juez, sino que, por el contrario, marca el inicio del proceso,
en el que la accionante puede ejercer los mecanismos de defensa, como serían
las excepciones de mérito.
Para la Corte, la accionante pretende
obtener, mediante la solicitud de amparo de la referencia, una respuesta pronta
y anticipada sobre el fondo del asunto debatido en el proceso ejecutivo, con
elusión del trámite procesal regulado por la ley y el desconocimiento de la
competencia de los jueces ordinarios para dirimir el mencionado litigio.
62. En suma, la Sala observa que la empresa accionante no
asumió la carga argumentativa tendiente a demostrar que la actuación de la
Corporación demandada desconoció los derechos fundamentales que invocó en la
demanda, por lo que su censura simplemente debate los fundamentos legales de la
decisión atacada, sin que configure un razonamiento en clave constitucional que
permita a la Corte desplegar su análisis a partir de la especificidad de las
vulneraciones a las garantías fundamentales invocadas en la demanda. Por el
contrario, las razones que sustentaron el defecto evidencian el inconformismo
de la ETB con las decisiones adoptadas dentro del marco de un debate sobre la
legalidad del título ejecutivo. En tal sentido, no se demostró la configuración
del vicio alegado.
Acreditación de los defectos orgánico y
procedimental. La decisión adoptada en sede de apelación desconoció el margen
de decisión del juez de primera instancia en los procesos ejecutivos y pretermitió
una oportunidad procesal para que el ejecutado ejerciera los derechos de
defensa y de contradicción como expresión del contenido esencial del debido
proceso
63. El accionante consideró que la Corporación demandada
profirió, sin competencia, mandamiento de pago en sede de alzada, en lugar de
devolver el expediente a la instancia correspondiente para que aquella
adelantara dicha actuación, con lo cual desconoció el derecho fundamental de
defensa del ejecutado.
En concreto, expresó que el Tribunal
accionado asumió el conocimiento de fondo sobre el asunto y se arrogó una
competencia que no tenía, pues aquella y en especial la de librar la orden de
pago, le corresponde al juez de primera instancia.
64. Para la Sala, el defecto orgánico formulado en contra
de la providencia judicial objeto de censura está llamado a prosperar, en
atención a que el Consejo de Estado al haber revocado la providencia impugnada
y proferir un auto de reemplazo, específicamente la orden de pago, desconoció
el margen de decisión del juez de primera instancia, tal como pasa a verse a
continuación:
64.1 La Subsección A de la Sección Tercera
del Consejo de Estado, es el superior jerárquico y funcional del Tribunal
Administrativo de Cundinamarca y de acuerdo con el artículo 150 del C.P.A.C.A[275],
conoce en segunda instancia de las apelaciones contra las sentencias dictadas
en primera instancia por los tribunales administrativos y de las impugnaciones
de autos susceptibles este medio de control.
Ahora bien, como quedó expuesto
previamente, existe una competencia funcional y material del superior al
momento de resolver la apelación formulada por alguna de las partes en contra
de una providencia. En tal sentido, el artículo 350 del C.P.C, establece que el
recurso de apelación tiene por objeto que el superior estudie la cuestión
decidida en la providencia de primer grado, la revoque, la reforme o la
confirme.
Por su parte, el artículo 357 del mencionado
cuerpo normativo, dispone que en la apelación de autos el superior solo tendrá
competencia para tramitar y decidir el recurso, liquidar costas y decretar
copias y desgloses.
Nótese que, si bien las normas descritas no
le imponen al superior una modalidad concreta para adelantar el estudio de la
cuestión sometida a su conocimiento, ni mucho menos, una determinada manera de
decidir el recurso, esto es, revocar la providencia impugnada y proferir una
nueva, o diferir esta actuación al juez de primera instancia, entre otras. Tal
situación exige que ese juez ejerza dicha función en atención a los límites
constitucionales que orientan su labor, es decir, en el marco de su competencia
y con plena observancia del margen de decisión que le asiste al a quo cuya
actuación es objeto de revisión, específicamente, sobre las materias
que, por disposición legal, solo pueden ser debatidas en esa instancia.
Un claro ejemplo de dicho ejercicio
ponderado de la competencia del superior se deriva del caso que nos ocupa,
particularmente del trámite del recurso de alzada contra el auto que libró
mandamiento de pago en el marco de un proceso ejecutivo. En efecto, la actuación
del superior en este específico escenario procesal, es decir, en la resolución
de la apelación contra la providencia que ordenó al ejecutado el pago de la
acreencia, no puede desconocer los márgenes de decisión del juez inferior, concretamente
en materia de controversias sobre las condiciones formales del título valor, la
solicitud del beneficio de excusión y las excepciones previas, cuyo
conocimiento está condicionado a que dicha discusión se genere a través del
recurso de reposición contra el auto ejecutivo.
Bajo esta perspectiva, el despacho judicial
accionado al haber proferido directamente el mandamiento de pago en sede de
alzada, actuó por fuera de su competencia y configuró un defecto orgánico. Bajo
ese entendido, dicha actuación vació los márgenes de decisión del juez de
primera instancia, al impedir su conocimiento sobre asuntos relacionados con
los requisitos formales del título, el beneficio de excusión y las excepciones
previas, ya que limitó su actuación procesal a proferir un auto de obedecer lo
resuelto por el superior, contra el que no procede ningún recurso y le impide
el discernimiento sobre dichos asuntos.
65. En el presente asunto, la Sala considera que la
Corporación accionada al haber revocado el auto que negó mandamiento de pago y
proferir directamente la orden de cancelar la acreencia, actúo por fuera de los
márgenes que le otorga su competencia funcional y material, por lo que dicha
actuación configuró un defecto orgánico al desconocer los márgenes de decisión
del inferior en materias relacionadas con las condiciones formales del título
ejecutivo, el beneficio de excusión y las excepciones previas, pues aquellas
solo pueden invocarse con la presentación de recurso de reposición contra la
providencia que ordenó el pago.
De esta manera, se desconoció la garantía
del juez natural de la ETB, lo que compromete de manera irreparable el debido
proceso y el acceso a la administración de justicia, porque situó al ejecutado
en una situación de completa indefensión e incertidumbre frente a aquella
decisión viciada que adquirió ejecutoria[276], la cual es
intolerable en términos ius fundamentales, debido a que significó un
déficit en sus garantías superiores, pues se generó el desconocimiento de las
reglas que determinaban los márgenes de conocimiento y de decisión del juez de
primera instancia relacionados con aspectos trascendentales concernientes al
ejercicio de los derechos de defensa y de contradicción de la empresa demandada
en el trámite ejecutivo, que constituyen la más genuina expresión del debido
proceso y que pueden afectar el desarrollo del trámite.
66. De igual forma, la Corte encuentra que, en este caso,
la decisión del Consejo de Estado de librar mandamiento ejecutivo en segunda instancia
también configuró un defecto procedimental absoluto, porque pretermitió una
oportunidad procesal para que el deudor ejerciera sus derechos de defensa y de
contradicción, como elementos estructurales del debido proceso, tal como pasa a
verse a continuación:
66.1
La orden de pago
proferida en segunda instancia por la Corporación judicial accionada está
revestida de la garantía de seguridad jurídica, pues aquella constituyó un acto
cierre en el objeto de discusión del recurso de alzada, por lo que a la luz del
artículo 348 del C.P.C., no procede la reposición contra autos que resuelven
una apelación. Sin embargo, en el marco del proceso ejecutivo, esta disposición
se impone como una barrera infranqueable para el ejercicio de los derechos de
defensa y de contradicción del demandado, que hacen parte del contenido
fundamental del debido proceso, ya que el complejo sistema de garantías que la
legislación le otorga al ejecutado se activa con: i) el mandamiento de pago; y
ii) la oportunidad de formular el recurso de reposición en su contra, con lo
que puede cuestionar los requisitos formales del título ejecutivo, presentar
excepciones previas y ejercer el derecho de excusión.
66.2
El Consejo de Estado,
mediante auto del 13 de junio de 2016, rechazó de plano el recurso de
reposición que en su momento presentó la parte ejecutada, con fundamento en
que: i) no procede la reposición contra una providencia que resuelve una
apelación (Artículo 29 y 348 del C.P.C); ii) en consecuencia, dicho mecanismo
de impugnación procede únicamente cuando el auto que libra mandamiento de pago
es proferido en el curso de la primera instancia, pero “(…) bajo ninguna circunstancia es procedente
cuando el mandamiento de pago es librado por el superior funcional en sede de
apelación, entre otras razones, porque, una vez resuelto el recurso de
apelación, el ad quem pierde competencia.”[277];
y, iii) los hechos constitutivos de excepciones previas que pudieron ser
planteadas mediante el recurso de reposición “(…) debió exponerlas el
ejecutado al momento de oponerse a la prosperidad de la apelación (…)”[278]
De acuerdo a lo expuesto, la Corporación
accionada conocía las implicaciones jurídicas y procesales de su decisión de
librar mandamiento de pago en segunda instancia, específicamente por la
imposibilidad del ejecutado para formular el recurso de reposición en contra de
la mencionada providencia y de esta manera ejercer su oposición frente a los
requisitos formales del título, solicitar el beneficio de excusión o presentar
excepciones previas. Adicionalmente, le impuso una carga procesal
desproporcionada e irracional, en el sentido de que, al momento de oponerse a
la impugnación en sede de alzada, debía haber presentado anticipadamente los
hechos que probablemente constituirían excepciones previas frente a una
decisión interlocutoria que aun no se había proferido.
66.3       De
igual forma, dicha actuación generó un escenario de incertidumbre procesal en
relación con el ejercicio de otras garantías procedimentales, en especial, el
término para la formulación de excepciones de mérito, pues no era claro para la
ejecutada el momento en que aquel corría, es decir, si a partir de la
notificación del auto que resolvió la apelación o de la providencia de obedecer
y cumplir lo resuelto por el superior, que debía proferir el Tribunal de
primera instancia.
66.4      Sumado
a lo anterior, se puso a la accionante en un escenario de desigualdad procesal,
frente a quienes tienen la misma condición de ejecutados, pero la orden de pago
fue proferida en primera instancia, pues aquellos podrán ejercer sus medios de
defensa mediante la formulación del recurso de reposición contra el auto en
mención, mientras que para la ETB, dicha oportunidad fue pretermitida.
67. Para
la Corte, los efectos procesales del mandamiento de pago librado en segunda
instancia por la Corporación accionada, afectaron los derechos fundamentales de
defensa y de contradicción de la ejecutada, que configuran el estándar mínimo
de protección derivado del debido proceso, puesto que le impidieron formular el
recurso de reposición en contra de la mencionada providencia y de esta manera,
limitaron injustificadamente los medios de oposición a la pretensión ejecutiva.
En ese sentido, se trató de una
providencia que, sin desconocer el alcance y el contenido del artículo 350 del
Código de Procedimiento Civil, pues es claro que el superior jerárquico tiene
la posibilidad de proferir el mandamiento de pago, en este preciso caso impidió
que se debatieran temas relacionados con el ejercicio del debido proceso,
especialmente, el derecho de defensa de la ejecutada que hace parte de la
esencia del debido proceso, puesto que no contó con la oportunidad procesal
para: i) formular excepciones previas; ii) cuestionar los requisitos formales
del título; y. iii) solicitar el beneficio de excusión.
De esa manera, la decisión
judicial acusada fue adoptada sin que la ejecutante tuviera la oportunidad
procesal de agotar todas las posibilidades de defensa, especialmente aquellas
que se activan con la formulación del recurso de reposición contra el
mandamiento ejecutivo y que no pueden alegarse en ninguna otra etapa del
trámite judicial. Lo anterior generó una disminución desproporcionada en el
sistema de garantías procesales de la ETB, por lo que procede el amparo
solicitado.
No obstante, la Corte aclara que
el análisis que antecede está limitado a las particularidades del caso puesto
en conocimiento de esta Corporación y no implica que este Tribunal establezca por
vía jurisprudencial la imposibilidad de que el juez de segunda instancia, con
fundamento en el artículo 350 del Código de Procedimiento Civil, pueda proferir
la orden ejecutiva y que con la misma se active la oportunidad de formular el
recurso de reposición como expresión el ejercicio del derecho de defensa del
ejecutado, que hace parte del núcleo esencial del debido proceso, pues aquel se
dirige contra la decisión de mandamiento de pago y no contra la que revoca la
providencia proferida en primera instancia.
A tal conclusión de llega de una
interpretación sistemática, integral y constitucional de los artículos 350 y
497 del CPC, que regulan las competencias generales en materia de apelación y
la forma particular de ejercer el derecho al debido proceso en su dimensión de
defensa y de contradicción por parte del ejecutado, mediante la reposición
formulada contra el mandato de pago. En tal circunstancia, es deber del juez
que profiere la providencia garantizar al ejecutado el pleno ejercicio del
debido proceso, específicamente los derechos de defensa y de contradicción que
se activan con el mandato de pago.
68. Ahora
bien, la Sala, en relación con la orden de protección que debe proferirse en el
asunto de la referencia, presenta las siguientes consideraciones:
68.1      En
esta sentencia se demostró que no existe una fórmula legal precisa de la manera
en que debe ser resuelto el recurso de apelación por parte del superior. Sin
embargo, la Corte pudo identificar al menos 2 modalidades de decisión en sede
de alzada en materia de mandamiento de pago dictado en procesos ejecutivos
dentro de la jurisdicción contenciosa administrativa, las cuales se sustentan
en el artículo 350 del Código de Procedimiento Civil, tal como se analizó
previamente: i) revocar y proferir una providencia de reemplazo, forma que es
la mayoritariamente utilizada en la práctica judicial y que encuentra su principal
sustento en el principio de autonomía judicial, tal como lo advirtió el Consejo
de Estado en el auto que resolvió la nulidad formulada por la ETB, en el que
además se fundamentó en la sentencia T-249 de 1995 y como lo alegó Telefónica al
momento de contestar la solicitud de amparo de la referencia; y ii) revocar el
auto y deferir la expedición de la nueva decisión al juez de primera instancia,
modelo de decisión que esa misma Corporación judicial ha utilizado en algunas
oportunidades, específicamente en los autos del 18 de julio de año 2013 y del
1º de agosto de 2016, proferidos por la Subsección B de la Sección Segunda y
Tercera del Consejo de Estado, dentro de los expedientes radicados con los
número 1505-12 y 56615, respectivamente.
68.2      La
Sala considera que la segunda forma de decisión es el remedio constitucional
más idóneo y eficaz para hacer cesar las vulneraciones a los derechos
fundamentales de la accionante, puesto que: i) sin desconocer el principio de
autonomía de los jueces, maximiza en el mayor grado posible las garantías
procesales de la ejecutada; y, además, ii) constituye una práctica de decisión
judicial que no es desconocida para el Consejo de Estado.
68.3      No
obstante, algunos se apartan de esta segunda opción porque consideran que
desconoce el principio de autonomía de los jueces, principalmente, por lo que
se dijo en la sentencia T-249 de 1995[279]. La Sala se
aparta de esa conclusión por las siguientes razones que superan la objeción
presentada:
68.3.1
La
mencionada providencia contiene una subregla jurisprudencial en relación con el
alcance del principio democrático de la autonomía judicial en los siguientes
términos:
“(…) cuando el superior jerárquico debe
efectuar el estudio de una sentencia o providencia apelada o consultada
(artículo 31 de la Constitución), aquél no está autorizado por las
disposiciones sobre competencia funcional, para impartir órdenes a su inferior
respecto al sentido del fallo, sino que, en la hipótesis de hallar motivos suficientes
para su revocatoria, debe sustituir la providencia dictada por la que estima se
ajusta a las prescripciones legales, pero sin imponer su criterio en relación
con el asunto controvertido.”
Dicho
argumento, lejos de sustentar la tesis del Consejo de Estado sobre la forma en
que debe desatarse el recurso de alzada a partir del respeto de la autonomía
judicial, refleja el alcance constitucional del mencionado principio a partir
del reconocimiento de las competencias funcionales y materiales del superior al
resolver la apelación, frente al respeto por los márgenes de decisión de a
quo que debe cumplir lo resuelto por el juez de segunda instancia.
De
esa manera, tal como se advirtió previamente, el ad quem al momento de
revisar la actuación del juez de primera instancia, no puede desconocer los
escenarios de decisión del a quo, los cuales, particularmente en el
marco del proceso ejecutivo y del auto que libró la orden de pago, se concretan
en el análisis de las condiciones formales del título ejecutivo, el beneficio
de excusión y las excepciones previas, a cuyo discernimiento llega con la
formulación del recurso de reposición que presente el ejecutado. Conforme a lo
expuesto, cuando el superior libra el mandamiento de pago en el marco de un
proceso ejecutivo, desconoce el principio de autonomía judicial del funcionario
cuya actuación se revisa, puesto que vacía sus competencias en asuntos sobre
los cuales mantiene un margen de decisión trascendental para el proceso y para
el ejercicio de los derechos fundamentales de defensa y de contradicción del
ejecutado como garantía del contenido esencial del debido proceso.
En ese sentido, la jurisprudencia
constitucional reconoce que, de conformidad con los artículos 228 y 230 de la
Constitución, los jueces gozan de autonomía e independencia para el ejercicio
de sus funciones y están sometidos únicamente al imperio de la ley, y más
allá de llevar a cabo una aplicación mecánica de la ley, mediante sus
providencias desarrollan un complejo proceso de integración e interpretación
del derecho, en especial, dirigido a proteger los derechos sustantivos y
procesales de las partes.
En la
sentencia T-688 de 2003[280],
la jurisprudencia constitucional reconoce que la autonomía judicial debe
respetar ciertos límites al interpretar y aplicar la ley, en especial, el
control del juez superior a la interpretación que el inferior dio al acerbo
probatorio y los hechos del caso. Al respecto, se dijo que:
“a) Un elemento
que no debe olvidarse, es la estructura jerárquica de la rama judicial. Los
mecanismos procesales –apelación y consulta- que permiten al superior revisar
la decisión del inferior, implican de manera principal, la posibilidad de que
el juez superior controle la interpretación del juez inferior. Este es el
principal propósito de tales mecanismos, pues prima facie, el grado de autonomía es mayor para valorar la
situación fáctica del caso. Negar la posibilidad de realizar una revisión de la
interpretación, en este escenario, lleva a convertir en algo superfluo,
inclusive violador del principio de celeridad y oportunidad de las decisiones
judiciales, tales mecanismos”.
Bajo la misma línea argumentativa, en la sentencia T-698 de
2004[281],
la Corte recordó que la revisión hecha por el juez superior a la decisión del a
quo, a través de los recursos de apelación y consulta, tiene como fin
controlar “la interpretación del inferior frente a normas concretas o
aspectos jurídicos específicos, por lo que el juez inferior deberá en principio
tener en cuenta las apreciaciones del juez superior al respecto, y no desoír
libremente estas consideraciones”[282].
De esta forma “si lo que pretende es apartarse de las consideraciones del
superior, su carga mínima será fundar esa separación de las consideraciones del
superior en su decisión”[283]
para no incurrir en desconocimiento del precedente fijado frente a la
aplicación e interpretación de una forma específica.
Igualmente, la sentencia T-446 de
2013[284],
reiteró que la actividad de los jueces estaría condicionada por: “(i) la
posibilidad de que el juez superior controle la interpretación del juez
inferior mediante los mecanismos procesales de apelación y consulta; (ii) el
recurso de casación cuya finalidad es la unificación de la jurisprudencia
nacional. En el caso de la Corte Suprema de Justicia, la Corporación se encarga
de revisar la interpretación propuesta y aplicada por los jueces y de
determinar “la manera en que los jueces han de interpretar determinadas
disposiciones.”; (iii) la sujeción al precedente vertical, es decir,
al precedente dado por el juez superior en relación con la manera en que se ha
de interpretar y aplicar una norma; y (iv) al precedente horizontal que
implica el acatamiento al precedente fijado por el propio juez –individual o
colegiado- en casos decididos con anterioridad.”[285]
En suma, la forma de resolución
analizada, no implica que el superior realice una presión indebida sobre el
inferior, como equivocadamente lo argumentan el Consejo de Estado y Telefónica,
pues en últimas, profiere una orden de dictar una nueva providencia, con
fundamento en las razones que sustentan su decisión, lo que no desconoce el principio
de jerarquía funcional. Por el contrario, esa interpretación logra su mayor
efectividad en términos de respeto de los márgenes de decisión del juez de
primera instancia y de los derechos fundamentales del ejecutado, puesto que, las
formas procesales no tienen un fin en sí mismas, sino que constituyen un cauce
para la eficacia del derecho sustancial y en especial, para la materialización
de las garantías superiores.
De igual manera, dicho modelo de
decisión efectiviza en el mayor grado posible los derechos de defensa y de
contradicción del ejecutado, como expresión de la garantía del debido proceso,
porque al permitir al juez de primera instancia librar el mandamiento de pago,
habilita la posibilidad de formular el recurso de reposición contra dicha
decisión, mediante el cual el demandado puede cuestionar los requisitos
formales del título ejecutivo, presentar excepciones previas y solicitar el
beneficio de excusión.
68.4      Finalmente,
dicho modelo decisional no es desconocido por la Corporación
accionada, ya que, como se advirtió previamente, lo ha utilizado en algunas
ocasiones, tal como se expone a continuación:
- El
auto interlocutorio del 18 de julio de 2013, proferido por la Subsección B de
la Sección Segunda del Consejo de Estado, resolvió dentro del expediente
radicado con el número 1505-12 y con ponencia del Consejero Gerardo Arenas
Monsalve, el recurso de apelación interpuesto contra una providencia dictada
por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander y que había negado
mandamiento de pago. En aquella oportunidad, el superior encontró que no
existía sustento legal para haber negado la orden de pago solicitada por el
demandante, por lo que resolvió: i) revocar la providencia que se abstuvo de
ordenar el pago; y ii) devolver el expediente al Tribunal “(…) para que
decida sobre la solicitud de mandamiento de pago de conformidad con las razones
expuestas en esta providencia.”
- El
auto del 1º de agosto de 2016, la Subsección B de la Sección Tercera del
Consejo de Estado, dentro del proceso radicado con el número 56615 y con
ponencia de la Consejera Stella Conto Díaz del Castillo, resolvió el recurso de
alzada interpuesto contra una providencia del Tribunal Administrativo de
Cundinamarca, en la que se abstuvo de librar mandamiento de pago a favor del
demandante. En ese momento, se presentó una discusión sobre el titulo
ejecutivo, pues existía una divergencia entre un contrato estatal y el laudo
que lo declaró nulo.
Frente a esta situación, esa
Corporación consideró que el laudo contenía la obligación clara, expresa y
exigible que se pretendía ejecutar, tanto en el capital como en los intereses.
Por tal razón, decidió revocar el auto que negó el mandamiento de pago y
devolver el expediente al Tribunal de origen, para que aquel se pronunciara
sobre la orden que pretendía el ejecutante.
69. Conforme
a lo expuesto, la Sala como medida de protección de los derechos fundamentales
invocados por la accionante, dejará parcialmente sin efectos el numeral primero
de la parte resolutiva del auto del 27 de mayo de 2015, que revocó la decisión
del 29 de abril de 2010 y que libró mandamiento de pago, aclarado mediante providencia
del 13 de abril de 2016, específicamente el siguiente apartado:
“En
su lugar, se dispone:
“PRIMERO:
LÍBRASE MANDAMIENTO DE PAGO a favor de Telefónica Móviles de Colombia S.A.
y en contra de la Empresa de Telecomunicaciones de Bogotá S.A. E.S.P., por las
siguientes sumas:
“a.-
Por la diferencia entre el valor pagado por la Empresa de Telecomunicaciones de
Bogotá, S.A. E.S.P. y el valor de la tarifa fijado en el artículo 4.2.2.19
–opción 1, cargos de acceso máximos por minuto, redes de TMC y PCS-, de la
Resolución CRT 463 de 2001, por concepto de los cargos de acceso causados por
la interconexión directa de la red de telefonía pública básica conmutada de
larga distancia internacional –TPBCLDI- de ETB y la red de telefonía móvil de
celular –TMC- de Telefónica, en las llamadas internacionales entrantes y
terminadas, durante el periodo comprendido entre el 1º de junio de 2002 y el 30
de septiembre de 2005.
b.-
Por los intereses de mora causados sobre la cantidad líquida resultante de la
diferencia entre lo pagado y lo establecido en el mencionado artículo 4.2.2.19
–opción 1, cargos de acceso máximos por minuto, redes de TMC y PCS- de la
Resolución CRT 463 de 2001, causados desde la fecha de ejecutoria de la
Resolución CRT 1303 del 29 de septiembre de 2005, esto es, desde el 19 de
octubre de 2005 y hasta que se verifique el pago total de la obligación.
SEGUNDO.-
La anterior suma, junto los intereses de mora causados deberá pagarse dentro de
los cinco (5) días siguientes, tal como lo dispone el artículo 498 del C.P.C.”.
En consecuencia, con fundamento
en el numeral 2º de esa providencia, el Tribunal Administrativo de
Cundinamarca, deberá resolver sobre la orden de pago solicitada por el
ejecutante, de acuerdo con las razones expuestas por el superior y sin
desconocer los márgenes decisionales que conserva en atención a su autonomía.
Conclusiones
70. En
el presente asunto la Sala encontró que:
71. No
se acreditó la configuración de los defectos procedimental y sustantivo, porque
el actor no asumió la carga argumentativa de demostrar por qué el debate sobre
el cumplimiento de los requisitos legales del título ejecutivo y la negación de
la causal de recusación en contra de una conjuez, afectaban los derechos
fundamentales invocados por la ETB. En ese mismo sentido, la Sala consideró que
se trataba de discusiones de naturaleza legal, sobre las cuales el juez
constitucional carece de competencia para intervenir.
72.
Sin embargo, el modelo de decisión adoptado por el Consejo de Estado en el
sentido de librar mandamiento de pago en forma directa y en la resolución del
recurso de apelación, configuró los defectos orgánico y procedimental absoluto.
En ese sentido, se demostró que la
Corporación accionada incurrió en un vicio orgánico porque excedió sus
competencias funcionales al proferir la orden de pago en segunda instancia,
debido a que desconoció los márgenes de decisión del juez de primera instancia
en el marco del proceso ejecutivo y particularmente, en el conocimiento de
asuntos relacionados con la controversia de asuntos formales del título
ejecutivo, el beneficio de excusión y las excepciones previas.
Por su parte, se acreditó el
yerro procedimental absoluto bajo el entendido que la providencia objeto de
censura pretermitió la oportunidad que tenía la ETB para formular el recurso de
reposición contra la orden de pago y ejercer de esta manera sus derechos de
defensa y de contradicción, que hacen parte contenido esencial del debido
proceso, específicamente, la posibilidad de controvertir las condiciones
formales de los documentos presentados como base de ejecución, las cuales no
puede debatir en otra etapa del proceso; el derecho de excusión y la
presentación de las circunstancias que tienen la connotación de excepciones
dilatorias.
73.
Con fundamento en lo anterior, la Corte dejará parcialmente sin efectos el
numeral primero de la parte resolutiva del auto del 27 de mayo de 2015, que
revocó la decisión del 29 de abril de 2010 y que libró mandamiento de pago,
aclarado mediante providencia del 13 de abril de 2016. En consecuencia, con
fundamento en el numeral segundo de esa providencia, la Sección Tercera del
Tribunal Administrativo de Cundinamarca, deberá decidir sobre la orden de pago
solicitada por el ejecutante, de acuerdo con las razones expuestas por el
superior y dentro del margen de decisión propio de su autonomía.
Decisión
En
mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional de la República
de Colombia, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la
Constitución,
RESUELVE
PRIMERO: LEVANTAR la suspensión de términos ordenada
mediante auto del cuatro (4) de octubre de 2017.
SEGUNDO: REVOCAR la sentencia del veintitrés (23) de
febrero de 2017, proferida por la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso
Administrativo del Consejo de Estado, y en su lugar, CONCEDER el amparo
de los derechos fundamentales de defensa y de contradicción, que hacen parte
del núcleo esencial del debido proceso de la Empresa de Teléfonos de Bogotá S.A
E.S.P. -ETB.
TERCERO: DEJAR SIN EFECTOS parcialmente el numeral primero de la parte resolutiva
del auto del veintisiete (27) de mayo de 2015, que revocó la decisión del veintinueve
(29) de abril de 2010 y que libró mandamiento de pago, aclarado mediante
providencia del trece (13) de abril de 2016, proferidos por la Subsección A de
la Sección Tercera del Consejo de Estado en el marco del proceso ejecutivo
adelantado por Telefónica Móviles de Colombia S.A contra la Empresa de
Teléfonos de Bogotá S.A. E.S.P. -ETB, radicado bajo el número 25000232600020090063600, específicamente
el siguiente apartado:
“En
su lugar, se dispone:
“PRIMERO:
LÍBRASE MANDAMIENTO DE PAGO a favor de Telefónica Móviles de Colombia S.A.
y en contra de la Empresa de Telecomunicaciones de Bogotá S.A. E.S.P., por las
siguientes sumas:
“a.-
Por la diferencia entre el valor pagado por la Empresa de Telecomunicaciones de
Bogotá, S.A. E.S.P. y el valor de la tarifa fijado en el artículo 4.2.2.19
–opción 1, cargos de acceso máximos por minuto, redes de TMC y PCS-, de la
Resolución CRT 463 de 2001, por concepto de los cargos de acceso causados por
la interconexión directa de la red de telefonía pública básica conmutada de
larga distancia internacional –TPBCLDI- de ETB y la red de telefonía móvil de
celular –TMC- de Telefónica, en las llamadas internaciones entrantes y
terminadas, durante el periodo comprendido entre el 1º de junio de 2002 y el 30
de septiembre de 2005.
b.-
Por los intereses de mora causados sobre la cantidad líquida resultante de la
diferencia entre lo pagado y lo establecido en el mencionado artículo 4.2.2.19
–opción 1, cargos de acceso máximos por minuto, redes de TMC y PCS- de la
Resolución CRT 463 de 2001, causados desde la fecha de ejecutoria de la Resolución
CRT 1303 del 29 de septiembre de 2005, esto es, desde el 19 de octubre de 2005 y
hasta que se verifique el pago total de la obligación.
SEGUNDO.-
La anterior suma, junto con los intereses de mora causados deberá pagarse
dentro de los cinco (5) días siguientes, tal como lo dispone el artículo 498
del C.P.C.”.
CUARTO: ORDENAR a la Sección Tercera del Tribunal
Administrativo de Cundinamarca que, con fundamento en las razones de la
Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado expuestas en el auto de
veintisiete (27) de mayo de 2015, aclarado mediante providencia del trece (13)
de abril de 2016, dictado por la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo
de Estado en el marco del proceso ejecutivo adelantado por Telefónica Móviles
de Colombia S.A contra la Empresa de Teléfonos de Bogotá S.A. E.S.P.-ETB,
radicado bajo el número 25000232600020090063600,
resuelva sobre el mandamiento de
pago solicitado por la ejecutante, de acuerdo con el margen de decisión propio
de su autonomía.
QUINTO: Por Secretaría líbrese la comunicación prevista en
el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Notifíquese, comuníquese, publíquese en
la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Presidente
Con salvamento de voto
CARLOS BERNAL PULIDO
Magistrado
Con impedimento aceptado
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
Con impedimento aceptado
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
Con salvamento de voto
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
ALBERTO ROJAS RÍOS
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaría General
[1] “Existir pleito pendiente entre el juez, su cónyuge o
alguno de sus pariente indicados en el numeral 3., y cualquiera de las partes,
su representante o apoderado.”
[2] Folio 1v cuaderno principal.
[3] Ibídem.
[4] Folio 2 cuaderno principal.
[5] Ibídem.
[6] Ibídem.
[7] Ibídem.
[8] Ibídem.
[9] Ibídem.
[10] Folio 2v cuaderno principal.
[11] Ibídem.
[12] Ibídem.
[13] Folio 3 cuaderno principal.
[14] Folio 3v cuaderno principal.
[15] Ibídem.
[16] Cuadern
[17] Folio 357 cuaderno de pruebas del demandante.
[18] Folio 357 v cuaderno de pruebas del demandante.
[19] Folio 362 cuaderno de pruebas del demandante.
[20] Folio 4 cuaderno principal.
[21] Folio 141 cuaderno 4 de pruebas (copias del expediente)
[22] Folio 163 ibidem.
[23] Folio 4 cuaderno principal.
[24] Folio
114 cuaderno de pruebas No. 3.
[25] Folios 115 y 116 ibidem.
[26] Folio 119 ibidem.
[27] Ibídem.
[28] Folio 120 ibidem.
[29] Folio 120 ibidem.
[30] Folios 122 y 123 ibidem.
[31] Folios 124-126 ibidem.
[32] Folios 145-153 ibidem.
[33] Folios 201-223 ibidem.
[34] Folio 301 ibidem.
[35] Folio 298-299 ibidem.
[36] Folio 309 ibidem.
[37] Folio 314 ibidem.
[38] Folios 329-333 ibidem.
[39] Folio 334 ibidem.
[40] Ibídem.
[41] Ibídem.
[42] Folio 338 ibidem.
[43] Folio 339 ibidem.
[44] Folios 340-341ibidem.
[45] Folios 342-343 ibidem.
[46] Folio 343 ibidem.
[47] Folio 348 ibidem.
[48] Folio 349-3502 ibidem.
[49] Folio 351 ibidem.
[50] Folios 354-355 ibidem.
[51] Folios 356-358 ibidem.
[52] Folios 359-385 ibidem.
[53] Folios
419-422 Ibídem.
[54] Folios 1-7 cuaderno de pruebas 5.
[55] Folio 26-29 ibidem.
[56] Folio 28 ibidem.
[57] Folios 32-42 ibidem.
[58] Folio 33 ibidem.
[59] Folio 34 ibidem.
[60] Folios 36-37 ibidem.
[61] Folios 40-41 ibidem.
[62] Folio 7 cuaderno principal.
[63] Ibídem.
[64] Ibidem.
[65] Folios 7 y 7v cuaderno principal.
[66] Folio 7v cuaderno principal.
[67] Ibídem.
[68] Folio 8
cuaderno principal.
[69] Folio 8v cuaderno principal.
[70] Folio 9v cuaderno principal.
[71]Folios
9v y 10 cuaderno principal.
[72] Folio 10 cuaderno principal.
[73] Ibídem.
[74] Ibídem.
[75] Ibídem.
[76] Folio 13v cuaderno principal.
[77] Folio 14 cuaderno principal.
[78] Folio 14v cuaderno principal.
[79] Folio 14v cuaderno principal.
[80] Folio 15v cuaderno principal.
[81] Folios 16, 16v y 17 cuaderno principal.
[82] Folio 18 cuaderno principal.
[83] Ibídem.
[84] Folio 18v cuaderno principal.
[85] Folios 20, 22v y 23 cuaderno principal.
[86] Folio 20 cuaderno principal.
[87] Folios 20 y 20v cuaderno principal.
[88] Folio 21 cuaderno principal.
[89] Ibidem.
[90] M.P. Mauricio González Cuervo.
[91] Folio 21 y 21v cuaderno principal.
[92] Folio 22 cuaderno principal.
[93] Folio 57 cuaderno principal.
[94] Folios 75-113 cuaderno principal.
[95] Folios 106-107 cuaderno principal.
[96] Folio 107 cuaderno principal.
[97] Folio 109 cuaderno principal.
[98] Ibídem.
[99] Folio 110 cuaderno principal.
[100] Folio 111 cuaderno principal.
[101] Folios 111 y 112 cuaderno principal.
[102] Folio 112 cuaderno principal.
[103] Folio 86 cuaderno principal.
[104] Folios 88-91 cuaderno principal.
[105] Folio 130 cuaderno principal.
[106] Folios
136-158 cuaderno principal.
[107] Folio
145 cuaderno principal.
[108] Folio
146 cuaderno principal.
[109]
Ibidem.
[110] Ibidem.
[111] Folio 147 cuaderno principal.
[112] Ibidem.
[113] Folios 148-149 cuaderno principal.
[114] Folios
150 cuaderno principal.
[115] Folio
151 cuaderno principal.
[116] Folios
151-152 cuaderno principal.
[117] Folios 152-153 cuaderno principal.
[118] Folio
153 cuaderno principal.
[119] Folio 155 cuaderno principal.
[120] Folio
156 cuaderno principal.
[121] Folio
157 cuaderno principal.
[122]
Ibidem.
[123] Folios 157-158 cuaderno principal.
[124] Folios 159-161 cuaderno principal.
[125] Folios
163-223 cuaderno principal.
[126] Folios
203-210, 213-220 cuaderno principal.
[127] Folios 65-72 ibídem.
[128] Folio 67 ibídem.
[129] Folios 67-68 ibídem.
[130] Folio 70 ibídem.
[131] Ibídem.
[132] Folio
182 cuaderno principal. Ver folios 356-357 cuaderno de pruebas anexos.
[133] Folio
202 cuaderno principal.
[134] Folio
227 cuaderno principal.
[135] Folio
246-248 cuaderno principal.
[136] Folios
68-78 cuaderno principal.
[137] Folio
280 cuaderno principal.
[138] Folio
281v cuaderno principal.
[139] Folio
282 cuaderno principal.
[140]
Ibidem.
[141]
Ibidem.
[142] Folio
282v cuaderno principal.
[143]
Ibidem.
[144] Folio
283v cuaderno principal.
[145] Folio
284 cuaderno principal.
[146]
Ibidem.
[147] Folio
284v cuaderno principal.
[148]
Ibidem.
[149] Folios
287-310 cuaderno principal.
[150] Folios
323-352 cuaderno principal.
[151] Folios
371-422 cuaderno principal.
[152] Folios
424-449 cuaderno principal.
[153] Folio
441v cuaderno principal.
[154] Folio
443 cuaderno principal.
[155] Folio
443v cuaderno principal.
[156] Folio
446v cuaderno principal.
[157] Folio
448 cuaderno principal
[158]
Ibidem.
[159] Folio
448v cuaderno principal.
[160] Folio
449 cuaderno principal.
[161] Folio
465 cuaderno principal
[162] Folios
483-487 cuaderno principal.
[163] Folios 59-116 cuaderno de revisión.
[164] Folios 118-121 cuaderno de revisión.
[165] Folio 173-174 cuaderno de revisión.
[166] Folio 118 cuaderno de pruebas 1.
[167] Folio 119 cuaderno de pruebas 1.
[168] Folio 160 cuaderno de pruebas 1.
[169] Folio 2010 cuaderno de revisión.
[170] Folios 229-245 cuaderno de revisión.
[171] Folios 260-284 cuaderno de revisión.
[172] Folio 284 cuaderno de revisión.
[173] Folios 299-306 cuaderno de revisión.
[174] M.P. Nilson Pinilla Pinilla.
[175] Al
respecto, pueden consultarse las sentencias T-411 de junio 17 de 1992, M. P. Alejandro Martínez Caballero; T-201 de mayo 26 de 1993, M. P. Hernando Herrera Vergara; T-238 de mayo 30 de 1996, M. P Vladimiro Naranjo Mesa; T-300 de marzo 16 de 2000 M. P. José Gregorio Hernández Galindo; SU-1193 de septiembre 14 de 2000, M. P. Alfredo Beltrán Sierra; T-924 de octubre 31 de 2002, M. P. Álvaro Tafur Galvis; T-200 de marzo 4 de 2004, M. P. Clara Inés Vargas Hernández; T-1212 de diciembre 3 de 2004, M. P. Rodrigo Escobar Gil y C-030 de enero 26 de 2006, M. P. Álvaro Tafur Galvis, entre muchas otras.
[176] M.P. Humberto Antonio Sierra Porto.
[177] En
este sentido sentencia T- 441 de 1992 M.P. Alejandro Martínez Caballero.
[178] M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz
[179]
Sentencia T-411 de 1992 M.P. Alejandro Martínez Caballero.
[180] M.P. Nilson Pinilla Pinilla.
[181]
Acuerdo proferido por el Concejo de Bogotá, en uso de sus facultades
constitucionales y legales, en especial las referidas en los artículos 12 y 55
del Decreto-Ley 1421 de 1993, artículos 17 y 180 de la Ley 142 de 1994 y 2 de
la Ley 286 de 1996.
[182] En igual
sentido, sobre la naturaleza jurídica de la ETB, la Sección Tercera de la Sala
de lo Contencioso Administrativo, mediante sentencias del 13 de abril y el 25
de mayo de 2011, precisó que: “…La empresa de Telecomunicaciones de Santa Fe de
Bogotá. (…) con base en lo dispuesto por la Ley 142 de 1994, (…) fue reorganizada
como una empresa de servicios públicos del orden distrital, con totalidad de
aportes oficiales, bajo la forma jurídica de sociedad por acciones.
Para
dar cumplimiento a las normas antes citadas, mediante escritura pública
No.0004274 de 29 de diciembre de 1997, se constituyó la sociedad comercial
denominada “Empresa de Telecomunicaciones de Santa Fe de Bogotá S.A. –E.T.B.-
E.S.P. (…)
Así
las cosas, a partir del 29 de diciembre de 1997, la ETB se constituyó como una
empresa de servicios públicos domiciliarios. Sin embargo, la naturaleza de su
capital no siempre ha sido la misma, hasta el 17 de marzo del año 2000, año en
que se llevó a cabo la enajenación de parte de la propiedad accionaria, la ETB
era una empresa de servicios públicos domiciliarios oficial. A partir de dicha
venta, la empresa tuvo un carácter mixto, pues su capital ya no
pertenecía en un 100% a entidades públicas, pero estas sí conservaban más de un
50%…” (Subrayado fuera del original)
[183] Sentencia T-181 de 2014 M.P. Mauricio González Cuervo.
[184]
Acuerdo 257 de 2006, artículo 114.
[185] Ibídem.
[186] Este
capítulo se desarrolla con fundamento en las consideraciones expuestas en las
sentencias SU-242 de 2015, T-610 de 2015 y SU-454 de 2016, todas con ponencia
de la Magistrada Gloria Stella Ortiz Delgado.
[187] T-006 de 1992
M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz, T-223 de 1992 M.P. Ciro Angarita Barón, T-413 de
1992 M.P. Ciro Angarita Barón, T-474 de 1992 Eduardo Cifuentes Muñoz, entre
otras.
[188] M. P. Jaime Córdoba Triviño. En este
fallo se declaró inexequible una expresión del artículo 185 de la Ley 906 de
2004, que impedía el ejercicio de cualquier acción, incluida la tutela, contra
las sentencias proferidas por la Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de
Justicia.
[189] Tomado
de la sentencia SU-242 de 2015 M.P. Gloria Stella Ortiz
Delgado, ver también sentencia T-610 de 2015 M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
[190] Sentencia T-504 de 2000 M.P. Antonio Barrera Carbonell.
[191] Sentencia T-315 de 2005 M.P. Jaime Córdoba Triviño.
[192] Sentencias T-008 de 1998 M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz y SU-159 de
2002 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[193] Sentencia T-658 de 1998 M.P. Carlos Gaviria Díaz.
[194] Tomado
de la sentencia SU-242 de 2015 M.P. Gloria Stella Ortiz
Delgado
[195] M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.
[196] Sentencia T-594 de 1992 M.P. Alejandro Martínez Caballero. Ver
además  T-511 de 1993 M.P. Eduardo
Cifuentes Muñoz; T-328 de 1994 M.P. Fabio Morón Díaz, T-340 de 1994 M.P.
Alejandro Martínez Caballero, T-524 de 1994 M.P. Alejandro Martínez Caballero y
T-1318 de 2005 M.P. Humberto Antonio Sierra Porto, entre otras.
[197] M.P. Álvaro Tafur Galvis.
[198] Sentencia T-1318 de 2005 M.P. Humberto Antonio Sierra Porto.
[199] En efecto, el artículo 49A
del Acuerdo 05 de 1992, establece:
“Artículo 49A. Adicionado por el Acuerdo
01 de 30 de abril de 2015. Criterios Orientadores de Selección. Sin perjuicio
del carácter discrecional de la selección de fallos de tutelas y ante la
inexistencia constitucional de un 16 derecho subjetivo a que un determinado
caso sea seleccionado, la Corte se guiará por los siguientes criterios
orientadores:
a) Criterios
objetivos: unificación de jurisprudencia, asunto novedoso, necesidad de
pronunciarse sobre una determinada línea jurisprudencial, exigencia de aclarar
el contenido y alcance de un derecho fundamental, posible violación o
desconocimiento de un precedente de la Corte Constitucional.
b) Criterios
subjetivos: urgencia de proteger un derecho fundamental o la necesidad de
materializar un enfoque diferencial.
c) Criterios
complementarios: lucha contra la corrupción, examen de pronunciamientos de
instancias internacionales judiciales o cuasi judiciales, tutela contra
providencias judiciales en los términos de la jurisprudencia constitucional; preservación
del interés general y grave afectación del patrimonio público.
Estos criterios de selección, en todo
caso, deben entenderse como meramente enunciativos y no taxativos.
Parágrafo. En todos los casos, al
aplicar los criterios de selección, deberá tenerse en cuenta la relevancia
constitucional del asunto, particularmente tratándose de casos de contenido
económico.” (Negrillas
fuera de texto)
[200] M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
[201] Ver entre otras sentencias C-543 de 1992 M.P. José Gregorio
Hernández Galindo; SU-622 de 2001 M.P. Jaime Araujo Rentería, reiteradas en
sentencia T-103 de 2014 M.P. Jorge Iván Palacio Palacio.
[202] M.P. Jaime Córdoba Triviño.
[203] Al
respecto ver la sentencia SU-298 de 2015 M.P Gloria Stella Ortiz Delgado.
[204] Sentencias SU-026 de 2012 M.P. Humberto Antonio Sierra Porto; SU-424
de 2012 Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, reiteradas en sentencia T-103 de 2014
M.P. Jorge Iván Palacio Palacio.
[205] M.P. Jorge Iván Palacio Palacio.
[206]
Sentencia T-323 de 2014 M.P. Luís Ernesto Vargas Silva.
[207] M.P. Álvaro Tafur Galvis, reiterada en sentencia T886 de 2001 M.P.
Eduardo Montealegre Lyneth. En aquella oportunidad este Tribunal afirmó que: “En
el presente caso se observa que está en trámite el recurso de casación
interpuesto por el demandante en contra de la sentencia del Tribunal Nacional.
Es reiterada la jurisprudencia de esta Corporación en el sentido de que la
tutela únicamente procede contra actuaciones judiciales cuando el afectado ha
agotado todos los medios de defensa judicial a su alcance”
[208]
Sentencia T-589 de 1991 M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
[209]
Sentencia T-1035 de 2004 M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
[210] Ibídem.
[211] M.P. Luís Ernesto Vargas Silva.
[212]
Sentencia T-323 de 2014 M.P. Luis Ernesto Vargas Silva. Al respecto ver las
sentencias T-148 de 2010 y T-380 de 2014, ambas con ponencia del Magistrado
Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, entre otras.
[213]
Sentencia T – 343 de 14 de mayo de 2012, M. P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub. En el mismo sentido, ver Sentencias T – 224 de 17 de junio de 1992, M. P. Ciro Angarita Barón; T – 025 de 27 de enero de 1997, M. P. Jorge Arango Mejía; T – 1047 de 6 de noviembre de 2003, M. P. Marco Gerardo Monroy Cabra; entre otras.
[214] M.P. Jorge Arango Mejía.
[215] M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
[216] Ver, entre otras, las sentencias T-225 de 1993 y T-808 de 2010,
reiterado en sentencia T-230 de 2013 M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez, entre
otras.
[217] “Existir pleito pendiente entre el juez, su cónyuge o
alguno de sus parientes indicados en el numeral 3., y cualquiera de las partes,
su representante o apoderado.”
[218] M.P. Jaime Córdoba Triviño.
[219] Sentencia T-522 de 2001 M.P. Manuel
José Cepeda Espinosa.
[220] Sentencias T-462 de 2003; SU-1184 de
2001; T-1031 de 2001 todas con ponencia del Dr. Eduardo Montealegre Lynnett;
T-1625 de 2000 M.P. Martha Victoria Sáchica Méndez.
[221] Sentencia SU-210 de 2017 M.P. José Antonio Cepeda Amaris
[222] Sentencia SU-632 de 2017 M.P. José Fernando Reyes Cuartas.
[223] Sentencias SU-159 de 2002, T-295 de 2005 y T-743 de 2008 todas con
ponencia del Dr. Manuel José Cepeda Espinosa, T-043 de 2005, T-657 de 2006
ambas con ponencia del dar Marco Gerardo Monroy Cabra, T-686 de 2007 M.P. Jaime
Córdoba Triviño, T-033 de 2010, y T-792 de 2010 ambas con ponencia del Dr. Jorge
Iván Palacio Palacio.
[224]
Sentencia SU-242 de 2015 M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
[225]Sentencia T-189 de 2005 M.P. Manuel José cepeda Espinosa.
[226]Sentencia T-205
de 2004 M.P. Clara Inés Vargas Hernández
[227]Sentencia
T-800 de 2006 M.P. Jaime Araujo Rentería
[228]Sentencia
T-522 de 2001 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa
[229]Sentencia SU-159 de 2002 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[230]Sentencias T-051
de 2009 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa y T-1101 de 2005 M.P. Rodrigo Escobar
Gil.
[231]Sentencias T-462 de 2003 M.P. Eduardo Montealegre Lynnett, T-842 de
2001 M.P. Álvaro Tafur Galvis, y T-814 de 1999.
[232]Sentencia T-018 de 2008 M.P. Jaime Córdoba Triviño.
[233]Sentencia T-086 de 2007 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[234]Sentencia T-231
de 1994 M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
[235] Sentencia T-1232 de 2003 M.P. Jaime Araujo Rentería.
[236] Sentencia C-1026 de 2001 M.P. Eduardo Montealegre Lynett
[237] Sagües, N.P. Del juez legal al juez constitucional. Disponible en
www.cepc.gob.es/publicaciones/revistas/revistaselectronicas?IDR=8&IDN=396&IDA=1376,
consultado el diez (10) de abril de 2018.
[238] Pozzolo, S. Neoconstitucionalismo y especificidad de la
interpretación constitucional. Doxa 21 – II 1998, disponible en
www.cervantesvirtual.com/obra/neoconstitucionalismo-y-especificidad-de-la-interpretacin-0/,
consultado el diez (10) de abril de 2018.
[239]
Sentencia SU-210 de 2017 M.P. José Antonio Cepeda Amaris.
[240] Cfr.
Corte Constitucional, Sentencia T-1057 de 2002. Con reiteración en las Sentencias
T-929 de 2008 y T-757 de 2009.
[241] Sentencia SU-210 de 2017 M.P. José Antonio Cepeda Amaris.
[242] M.P. José Antonio Cepeda Amaris
[243]
Sentencia SU-770 de 2014, M.P.: Mauricio González Cuervo
[244]
Sentencia T-308 de 2014 M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
[245] Sentencia SU-210 de 2017 M.P. José Antonio Cepeda Amaris. Al
respecto ver sentencia SU-565 de 2015 M.P. Mauricio González Cuervo y T-308 de
2014 M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
[246] Sentencia T-017 de 2007 M.P. Humberto Antonio Sierra Porto.
[247]
Sentencia T-204 de 2015 M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
[248]
Ibidem.
[249] M.P. Clara Inés Vargas Hernández.
[250] Sentencia T-474 de 2017 M.P. Iván Escrucería Mayolo.
[251]
Sentencia T-002 de 2018 M.P. José Fernando Reyes Cuartas.
[252] Ibidem.
[253] Devis Echandía, H. Compendio de derecho procesal, Teoría general del
proceso. Tomo I. Decimocuarta Edición, Editorial ABC, 1996 pág. 166
[254] El
artículo 422 del Código General del Proceso establece “ARTÍCULO
422. TÍTULO EJECUTIVO. Pueden demandarse ejecutivamente las
obligaciones expresas, claras y exigibles que consten en documentos que
provengan del deudor o de su causante, y constituyan plena prueba contra él, o
las que emanen de una sentencia de condena proferida por juez o tribunal de
cualquier jurisdicción, o de otra providencia judicial, o de las providencias
que en procesos de policía aprueben liquidación de costas o señalen honorarios
de auxiliares de la justicia, y los demás documentos que señale la ley. La
confesión hecha en el curso de un proceso no constituye título ejecutivo, pero
sí la que conste en el interrogatorio previsto en el artículo 184.”
[255] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección
Segunda, Subsección B, Auto del dieciocho (18) de julio de 2013, radicación 1505-12,
C.P. Gerardo Arenas Monsalve.
[256] Ibidem.
[257] Ibidem.
[258] Ibidem.
[259] Sentencia T-747 de 2013 M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
[260] Artículo 491 del C.P.C.
[261] Artículos 497 del C.P.C. y 430 del Código General del Proceso.
[262] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección
Segunda, Subsección B, Auto del dieciocho (18) de julio de 2013, radicación
1505-12, C.P. Gerardo Arenas Monsalve.
[263] Artículos 351 y ss del C.P.C y 321 y ss del C.G.P.
[264] Al respecto ver los artículos 362 del C.P.C y 329 del C.G.P.
[265] Vescovi, E. Teoría general del proceso, Temis, 1994, pág. 89.
[266] Devis Echandia, Op. Cit. Pág. 217.
[267] Ibidem.
[268] M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
[269] Sentencia C-1335 de 2000 M.P. Carlos Gaviria Diaz.
[270] Artículos 497 del C.P.C y 430 del C.G.P.
[271] Artículos 509 del C.P.C. y 442 del C.G.P.
[272] M.P. Alfredo Beltrán Sierra.
[273] Ibidem.
[274] Folio 6 cuaderno de pruebas 2.
[275] ARTÍCULO 150.
COMPETENCIA DEL CONSEJO DE ESTADO EN SEGUNDA INSTANCIA Y CAMBIO DE RADICACIÓN. <Artículo
modificado por del artículo 615 de la Ley 1564 de 2012. El nuevo
texto es el siguiente:> El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso
Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las
sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos y
de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación, así como
de los recursos de queja cuando no se conceda el de apelación por parte de los
tribunales, o se conceda en un efecto distinto del que corresponda, o no se
concedan los extraordinarios de revisión o de unificación de jurisprudencia.
El Consejo de Estado, en Sala de lo
Contencioso Administrativo, conocerá de las peticiones de cambio de radicación
de un proceso o actuación, que se podrá disponer excepcionalmente cuando en el
lugar en donde se esté adelantando existan circunstancias que puedan afectar el
orden público, la imparcialidad o la independencia de la administración de
justicia, las garantías procesales o la seguridad o integridad de los
intervinientes.
Adicionalmente, podrá ordenarse el cambio
de radicación cuando se adviertan deficiencias de gestión y celeridad de los
procesos, previo concepto de la Sala Administrativa del Consejo Superior de la
Judicatura.
PARÁGRAFO. En todas las jurisdicciones las
solicitudes de cambio de radicación podrán ser formuladas por la Agencia
Nacional de Defensa Jurídica del Estado.
[276]
Sentencia T-064 de 2016 M.P. Alberto Rojas Ríos.
[277] Folio 67 ibídem.
[278] Folio 70 ibidem.
[279] M.P. Hernando Herrera Vergara.
[280] M.P. Eduardo Montealegre Lynett
[281] M.P.
Rodrigo Uprimny Yepes
[282]
Sentencia T-698 de 2004. M.P. Rodrigo Uprimny Yepes
[283]
Ibidem.
[284] M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[285]
Sentencia T-446 de 2013. M.P. Luis Ernesto Vargas Silva