C-070-04
Sentencia C-922/00
Sentencia C-070/04
OBJECION PRESIDENCIAL AL PROYECTO DE LEY
QUE RINDE HOMENAJE AL ARTISTA NACIONAL
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE OBJECION
PRESIDENCIAL-Procedencia
ante insistencia de cámaras/CORTE CONSTITUCIONAL EN MATERIA DE OBJECION
PRESIDENCIAL-Intervención atendiendo insistencia de las cámaras
Mediante
la insistencia el Congreso expresa su discrepancia en relación con las
objeciones formuladas por el Presidente de la República a un proyecto de ley,
dando lugar a que la Corte asuma competencia para conocer del asunto siempre y
cuando se trate de reproches por motivos de inconstitucionalidad.  Así pues, si
el Congreso no insiste sino que manifiesta acogerse a las objeciones planteadas
por el Ejecutivo no hay lugar a la intervención de la Corte Constitucional. Lo
anterior quiere significar, que si no existe discrepancia entre el Gobierno y
el Congreso porque éste último ha manifestado allanarse a los reproches del
Ejecutivo y, por tanto, ha desparecido el fundamento de la competencia de la
Corte.
INHIBICION DE
LA CORTE CONSTITUCIONAL EN OBJECION PRESIDENCIAL-No insistencia del Congreso por acoger objeciones
CONTROL DE
CONSTITUCIONALIDAD DE OBJECION PRESIDENCIAL-Extensión al procedimiento
La Corte
Constitucional ha dicho en su jurisprudencia que cuando le corresponde decidir
sobre la constitucionalidad de proyectos de ley objetados por el Ejecutivo, el
ejercicio de esta función no se restringe al análisis material de los reproches
presentados por el Gobierno sino que también se extiende al procedimiento
impartido a dichas objeciones, respecto de las normas constitucionales y
legales que lo regulan.
CONTROL DE
CONSTITUCIONALIDAD DE OBJECION PRESIDENCIAL-Alcance
Según
constante jurisprudencia, el examen que realiza la Corte de las disposiciones
objetadas por el Presidente de la República, ante la insistencia del Congreso,
por infringir la Constitución Política, se restringe a las normas
controvertidas, los cargos formulados por el objetante y los argumentos
esgrimidos por el Congreso para justificar su insistencia, aspectos que son los
que limitan el alcance la cosa juzgada constitucional.
DERECHO A LA
IGUALDAD-Tratamiento
diferenciado
La norma
superior consagra la obligación del Estado de tratar a todos en igualdad de
condiciones, lo cual no significa que no se puedan consagrar tratamientos
diferenciales siempre y cuando los mismos estén soportados en una justificación
objetiva y razonable.
DERECHO A LA
IGUALDAD-Tratamiento
diferenciado por origen nacional/DERECHOS DEL
EXTRANJERO-Limitaciones
IGUALDAD ENTRE
NACIONAL Y EXTRANJERO-Establecimiento
legislativo de determinado trato diferencial
La
situación de los extranjeros admite ser comparada con la de los nacionales
colombianos, pues conforme a lo dispuesto en el artículo 13 de la Carta, prima
facie puede predicarse una igualdad entre unos y otros ya que el precepto
superior al disponer que todas las personas tienen derecho a recibir la misma
protección y trato de las autoridades, prohíbe expresamente establecer
discriminaciones, entre otros motivos, por razones de origen nacional. Sin
embargo, el aludido mandato no significa que el legislador esté impedido para
instituir un determinado trato diferencial entre nacionales y extranjeros, si
existen razones constitucionales legítimas que así lo justifiquen.
DERECHO A LA
IGUALDAD DEL EXTRANJERO-Parámetros
de análisis
DERECHO A LA
IGUALDAD EN NACIONAL Y EXTRANJERO-No presenta el mismo alcance en todos los casos
La Corte
ha precisado que el derecho a la igualdad no presenta, en todos los casos, el
mismo alcance para los extranjeros que frente a los nacionales. En efecto,
cuando el legislador establezca un trato diferente entre el extranjero y el
nacional, será preciso examinar i) si el objeto regulado permite realizar tales
distinciones; ii) la clase de derecho que se encuentre comprometido; iii) el
carácter objetivo y razonable de la medida; iv) la no afectación de derechos
fundamentales; v) la no violación de normas internacionales y vi) las
particularidades del caso concreto.
ARTISTA
NACIONAL-Preferencia en
determinada época del año en espectáculos públicos y exposiciones artísticas
LIBERTAD DE
TRABAJO DEL ARTISTA EXTRANJERO-Presentación
en espectáculos públicos siempre que obtenga el permiso
DERECHO AL
TRABAJO DEL EXTRANJERO-Restricción
VALORES
CULTURALES DE LA NACION-Promoción
y difusión
LIBERTAD
ECONOMICA-Concepto
Por
libertad económica se entiende la facultad que tiene toda persona de realizar
actividades de carácter económico según sus preferencias o habilidades, con
miras a crear, mantener o incrementar su patrimonio.
LIBERTAD DE
EMPRESA-Concepto
LIBERTAD DE
EMPRESA-Limitación
Aún cuando
la libertad de empresa admite limitaciones, las mismas deben en todo caso
obedecer a criterios de razonabilidad y proporcionalidad. Al efecto la Corte ha
indicado que tal intervención debe reunir varias condiciones:  i)
necesariamente debe llevarse a cabo por ministerio de la ley;  ii) no puede
afectar el núcleo esencial de la libertad de empresa;  iii) debe obedecer a
motivos adecuados y suficientes que justifiquen la limitación de la referida
garantía; iv) debe obedecer al
principio de solidaridad; y v) debe responder a criterios de razonabilidad y
proporcionalidad.
MEDIOS MASIVOS
DE COMUNICACION SOCIAL-Fundación
ESPECTRO
ELECTROMAGNETICO EN MEDIOS DE COMUNICACION-Sujeción a medidas razonables de intervención
Quienes en
ejercicio de su libertad económica funden medios de comunicación que utilizan
el espectro electromagnético, quedan sujetos a las medidas de intervención que
en forma razonable sean fijadas por el Estado para el manejo de ese bien público
y la eficiente prestación de los servicios de telecomunicaciones.
MEDIOS DE
COMUNICACION EN EL MES DEL ARTISTA NACIONAL-Posibilidad de mayores espacios para exaltación del
arte nacional
LIBERTAD DE
EMPRESA EN MEDIOS DE COMUNICACION-No restricción por medida de intervención
Referencia: expediente OP-074
Objeciones Presidenciales al proyecto de Ley No. 154
de 2000 - Senado de la República - 109 de 2001 - Cámara de Representantes - "Por la cual se rinde homenaje al artista nacional”
Magistrada Ponente:
Dra. CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Bogotá, D. C, tres (3) de febrero
de dos mil cuatro (2004).
El Presidente del H. Senado de la República Dr. Germán
Vargas Lleras, remitió a esta Corporación, mediante oficio de diciembre 12 del
año 2003, el proyecto de ley de la referencia, cuyo texto fue objetado por el Presidente de la República por motivos
de inconstitucionalidad.
Como quiera que el Congreso declaró infundadas las
objeciones presidenciales e insistió en la aprobación del proyecto, corresponde
a la Corte decidir sobre su exequibilidad, según los términos de los artículos
167 de la Carta Política y 32 del Decreto 2067 de 1961.
I.  TEXTO DEL
PROYECTO DE LEY OBJETADO
“ LEY ........
“Por la cual se rinde homenaje al artista nacional”
El Congreso de Colombia
DECRETA
Artículo 1°. Declárese el mes de octubre
como El Mes del Artista y del Arte Nacional Colombiano.
Artículo 2°. Para el efecto entiéndase como
Arte Nacional Colombiano las expresiones y creaciones de ciudadanos nacionales
en la escultura, la pintura, la composición, la música, la poesía, la
interpretación y todo lo que de alguna manera enriquezca nuestra cultura,
exalte la belleza e identifique y represente los sentimientos de Colombia y de
su pueblo.
Parágrafo. De igual manera considérese como
artista nacional todo escultor, pintor, actor, compositor, cantante, músico,
bailarín, exponentes de artes escénicas como danza y teatro o en fin, cualquier
persona que de una u otra manera interprete, ejecute o realice obras literarias
o artísticas, y sea nacido o nacionalizado en Colombia.
Artículo 3°. Durante el mes de octubre de
cada año y dentro de las fronteras patrias, se dará mayor preferencia en
espectáculos públicos y exposiciones artísticas a las personas nacionales de
Colombia que con su autoría, creatividad, pintura, composición, musicalización,
interpretación,  entre otras expresiones, den soberanía a los valores patrios.
Parágrafo 1°. Durante el mes del arte y del
artista nacional podrán presentarse espectáculos públicos de artistas
extranjeros, con autorización escrita del Gobierno Nacional otorgada mediante
el Ministerio de Cultura o del organismo que cumpla tales funciones.
Parágrafo 2°. El Ministerio de Relaciones
Exteriores a través de las Misiones Diplomáticas y Consulares promoverá el mes
del Artista Nacional, el Gobierno reglamentará la materia.
Artículo 4°. Las cadenas radiales, emisoras
independientes y los canales de televisión públicos y privados, así como los
regionales y locales, voluntariamente y bajo el principio constitucional de
solidaridad, durante este mes determinarán la posibilidad de mayores espacios
especiales para exaltar las manifestaciones del arte nacional y de nuestros
artistas en sus diferentes expresiones.
Parágrafo. Como homenaje y estímulo al arte
nacional y especialmente a los artistas nacionales, durante este mes el
Gobierno Nacional podrá determinar el carácter de “interés público” para que
solidariamente las cadenas radiales, emisoras y los canales de televisión
públicos, privados, los regionales, comunitarios y universitarios, emitan
programas encadenados que exalten el talento nacional en sus expresiones
artísticas y culturales, inspiradas y orientadas a los fines y propósitos
establecidos en la presente ley. El Gobierno Nacional podrá adjudicar en los
canales estatales espacios sin costo alguno para la emisión de programas
especiales de televisión que soliciten las asociaciones de artistas y que
llenen los requisitos técnicos y morales para su presentación.
Artículo 5°. Los medios de comunicación
escritos, a nivel nacional, regional, zonal o de barrio, como toda publicación
informativa que se produzca en el mes de octubre, voluntariamente podrá unirse
a este reconocimiento nacionalista, brindando desde sus páginas el conocimiento
de la actividad y logros de los artistas nacionales en las diferentes
manifestaciones, dedicando espacios especiales para tal fin.
Artículo 6°. Durante este mes los
escenarios oficiales serán facilitados gratuitamente a las agremiaciones y organismos
legalmente reconocidos que  agrupen a los artistas en sus diversas
manifestaciones de carácter público.
Parágrafo. Los alcaldes municipales
otorgarán los permisos correspondientes para el uso de los escenarios
oficiales, procurando su conservación y evitando el detrimento de los mismos.
Artículo 7°. Además del reconocimiento que
en este mes se hace a los artistas nacionales y su obra, y de lo que esto
significa como exaltación de nuestros valores espirituales y culturales, debe
ser propósito general transmitir un mensaje que siembre una semilla de paz y de
concordia entre los colombianos, en todos los eventos que se realicen.
Artículo 8°. Esta ley rige a partir de su
sanción, deroga todas las disposiciones que le sean contrarias y será
reglamentada por el Gobierno dentro de los seis (6) meses siguientes a su
sanción”.
II. LAS OBJECIONES DEL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA
Las objeciones
de inconstitucionalidad propuestas por el Ejecutivo se contraen a estos
aspectos:
En su parecer,
el artículo 3° del proyecto de ley vulnera los artículos 13 y 100 de la Carta,
pues establece para los artistas extranjeros, incluso los que residan en el
país, una restricción con base en su nacionalidad.
Expresa que en
materia de televisión la Constitución Política en sus artículos 75, 76 y 77
establece que  la intervención estatal en el espectro electromagnético
utilizado para los servicios de televisión, así como la dirección de la
política que en esta materia determine la ley, estará a cargo de un organismo autónomo
que es la  Comisión Nacional de Televisión, cuya estructura y funciones están
señaladas en las leyes 182 de 1995, 335 de 1996, y 680 de 2001, las cuales
asignan a dicho ente, entre otras, las funciones de inspección, vigilancia,
seguimiento y control de las distintas modalidades del servicio público de
televisión.
Señala que en
relación con la determinación del carácter de interés público de los espacios
de televisión, dicho organismo ha hecho uso de esta figura para permitir la
emisión de eventos de especial interés, decisión que implica la modificación de
la programación que habitualmente se emite en los canales de televisión para
permitir la transmisión de eventos enmarcados en esa categoría, tal como lo
establece el artículo 5° literal c) de la Ley 182 de 1995.
En cuanto hace
a la segunda parte del parágrafo en mención, señala que  según el literal c)
del artículo 12 de la Ley 182 de 1995 corresponde a la Comisión Nacional de
Televisión  y no al Gobierno nacional asignar las concesiones para la operación
del servicio público de televisión, así como adjudicar y celebrar los contratos
de concesión de espacios de televisión. Por lo anterior considera que la
disposición objetada estaría otorgando facultades al Gobierno desconociendo los
preceptos constitucionales que le asignan esa competencia al organismo autónomo
creado por la Constitución.
Manifiesta que
como la explotación de frecuencias se encuentra bajo concesión, con el proyecto
de ley se incurre en una intromisión a la forma en que los concesionarios
administran la adjudicación y explotación de sus frecuencias, siendo lesiva
frente a la libertad de empresa. Agrega que cualquier restricción adicional
significa para el concesionario una lesión injustificada a sus intereses y
derechos.
Indica que las
obligaciones impuestas en los artículos  4° y 5° del proyecto, a pesar de que
se les adicionó la expresión “voluntariamente”  y “bajo el principio
constitucional de solidaridad”, vulneran el principio de la libertad económica,
toda vez que imponen restricciones a los medios de comunicación escritos a
nivel nacional, regional, zonal o de barrio, como a toda publicación
informativa.
Sostiene,
además, que el supuesto beneficio general que se busca al realizar homenajes a
los artistas nacionales durante el mencionado mes no puede representar para los
propietarios de medios escritos de comunicación una desigualdad con respecto a
la carga que deben soportar los ciudadanos en busca del interés público.
III.
INSISTENCIA DEL CONGRESO DE LA REPÚBLICA
Con el objeto
de resolver sobre las objeciones presidenciales, las Cámaras Legislativas
integraron Comisiones Accidentales que luego del correspondiente análisis
decidieron insistir en la constitucionalidad del proyecto de ley objetado, con
fundamento en las siguientes razones:
Señalan que
ninguno de los elementos presentes en el artículo 3° del proyecto establece
restricciones para los artistas extranjeros o consolida una violación del
derecho a la igualdad, pues en la actualidad se exige la autorización de las
autoridades competentes para la presentación de un espectáculo. Además, cuando
el proyecto se refiere a la posibilidad de conceder mayores espacios para
exaltar  las manifestaciones del arte nacional, se debe entender que lo hace en
referencia a los espacios que actualmente tienen, y no que se les deba dar
mayores espacios a los nacionales que a los extranjeros.
Consideran que
el hecho de que el proyecto contemple acciones voluntarias supera la objeción,
pues la selección de la proporción de espacios que se les va a dar a los
artistas nacionales queda finalmente en manos de diversos medios, lo que no se
diferencia de la situación actual, y agregan que tampoco puede hacerse caso
omiso del deber constitucional del Estado de promover la difusión de los
valores culturales de la Nación por cualquier medio.
Expresan que
es cierto que la competencia en materia de televisión está en cabeza de la
Comisión Nacional de Televisión, por lo cual se debe atender la objeción del
gobierno modificando el parágrafo del artículo 4° del proyecto de ley en el
sentido de que ese organismo pueda adjudicar los canales estatales espacios sin
costo alguno para la emisión de programas especiales de televisión que
soliciten las asociaciones de artistas siempre y cuando cumplan los requisitos
técnicos y morales para su presentación.
En cuanto a la
objeción por violar la libertad de empresa, consideran las cámaras legislativas
que las disposiciones del proyecto tienen carácter voluntario por lo que no se
pueden considerar violatorias de ese  derecho, ya que la decisión final sobre
el mayor o menor grado de participación que se le otorgue a los artistas
nacionales durante el mes de octubre queda en manos de las correspondientes
empresas.
En relación
con la objeción a los artículos 4° y 5° consideran que allí no se impone ningún
tipo de restricción a los medios masivos de comunicación y de manera particular
a los medios escritos, por lo cual no se presentan consecuencias jurídicas que
se deriven de incumplir lo dispuesto en esas normas, de modo que no se vulnera
el principio de la libertad económica.
IV.
CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION
El Procurador General de la Nación doctor Edgardo José
Maya Villazón,  mediante concepto de fecha 16 de enero del año en curso,
considera infundadas las objeciones presidenciales con respecto al proyecto de
ley bajo revisión.
Considera que
no le asiste razón al Gobierno Nacional cuando manifiesta que el artículo
tercero del proyecto objetado vulnera los artículos 13 y 100 de la Constitución
Política, puesto que la norma es concordante con el objeto de la ley cual es la
declaración del mes de octubre como el  Mes del Artista y del Arte Nacional
Colombiano, y a lo señalado en el artículo 2 del proyecto objetado, que define
como Arte Nacional Colombiano.
En su parecer
la disposición contenida en el artículo tercero del proyecto  referente a dar
mayor preferencia en espectáculos públicos y expresiones artísticas a las
personas nacionales de Colombia durante el mes de octubre de cada año, no es
otra cosa que la aplicación del imperativo constitucional consagrado en el
artículo 70 Superior en virtud del cual el Estado tiene el deber de promover y
fomentar el acceso a la cultura de todos los colombianos, así como la investigación,
el desarrollo y la difusión de los valores culturales de la Nación.
Expresa que el
legislador en ejercicio de la libertad de configuración normativa, con el único
objetivo de efectivizar las garantías y derechos promulgados en la misma, puede
darle énfasis y alcance específico a determinado asunto, como es incentivar el
arte nacional colombiano  y a las personas que lo representan, declarando el
mes de octubre de cada año como el Mes del Artista y del Arte Nacional
Colombiano.
Para el
Procurador es apenas natural y obvio que si se proclama dicho mes para realzar
las expresiones artísticas  y al artista nacional, se debe propugnar la
apertura de más espacios para que efectivamente lo pretendido en el proyecto de
ley cumpla con su finalidad, lo cual se logra precisamente prefiriendo los
espectáculos públicos y las expresiones artísticas producidas por nacionales
colombianos, como lo señala el  proyecto objetado.
Tampoco
observa que se vulnere el derecho de igualdad de los extranjeros, porque en su
criterio precisamente en el mes en que se realza las expresiones artísticas y
los artistas nacionales,  se da mayor importancia a lo perseguido por el
proyecto. Al respecto indica que si bien la Constitución Política otorga en
principio un trato deferente e igualitario a los extranjeros en relación con
los nacionales, también los es que la misma Carta consagra que tanto los
derechos como las garantías procederán con las limitaciones prescritas en la
Constitución y en la ley, y agrega que si la condición de extranjero impide el
ejercicio pleno de los derechos que les corresponden a los nacionales, es
apenas lógico que en el ordenamiento jurídico exista la posibilidad de
desarrollar un trato diferenciado entre los primeros y los segundos.
Según el
Procurador el proyecto objetado no restringe y limita los derechos de los
artistas extranjeros, puesto que de ninguna forma se establecen preferencias en
detrimento de sus derechos dado que es apenas razonable que en el mes del
Artista y del Arte Nacional Colombiano se le dé trascendencia a los
espectáculos y expresiones artísticas de los naturales colombianos y no del
artista extranjero. Anota que el espíritu del legislador fue reafirmar la
obligación que tiene el Estado de promover la cultura nacional, de acuerdo a lo
preceptuado en el artículo 70 de la Constitución Política.
Advierte que
el parágrafo 1° del artículo 3, dispone que durante el mes del arte y del
artista nacional podrán presentarse espectáculos públicos de artistas
extranjeros con autorización del Gobierno Nacional, lo cual excluye la
posibilidad de que en dicho mes se restrinja o limite el derecho que tienen los
extranjeros a participar en los diversos actos culturales que se realicen en el
país. Por tal razón considera que la interpretación que hace el Ejecutivo de la
norma objetada es verdaderamente desconcertante pues pareciera que no hay
interés alguno en cumplir con el mandato constitucional  de apoyar e impulsar
al arte y a los artistas nacionales, que son el fundamento de la cultura como
elemento sustancial de la identidad nacional.
En cuanto a la
presunta vulneración del derecho de libertad económica  y de libertad de
empresa, al Jefe del Ministerio Público estima que no le asiste razón al
Gobierno Nacional pues no hay una injerencia indebida en los medios de
comunicación que afecte los derechos antes mencionados. Al respecto indica que
lo que se propone el legislador es que los distintos medios de comunicación se
vinculen efectivamente para que en el mes de octubre proporcionen mayores
espacios que exalten las manifestaciones del arte nacional  y de los artistas
en sus diferentes expresiones.
Señala que el
Gobierno Nacional le da una lectura equívoca a lo consagrado en los artículos 4
y 5 del proyecto, por cuanto no se desprende ni de su literalidad ni de su
análisis que el legislador exija la modificación de la programación de las
medios de comunicación audiovisuales y el direccionamiento a los escritos
durante el mes de octubre de cada año para darle cumplimiento del objetivo
propuesto en el proyecto. Por ello cree que los artículos objetados son
simplemente una invitación a los medios de comunicación para que en el mes de
octubre de cada año concedan más espacios dentro de su programación habitual a
efectos de realzar el arte y el artista nacional, lo cual no configura una
intervención estatal indebida que vulnere los derechos a la libertad de empresa
y económica.
En conclusión,
para el Procurador no se vislumbra la intención del legislador de afectar la
libertad  de empresa y económica, como lo cree el Gobierno Nacional, pues las
normas objetadas contienen una invitación para que los medios de comunicación
adquieran mayor compromiso con el apoyo y fortalecimiento de la cultura.  Así,
recuerda  que a los medios de comunicación de acuerdo con el  artículo 20 de la
Constitución Política, les asiste una responsabilidad social, lo que
necesariamente involucra el compromiso con la promoción de la cultura.
V.
CONSIDERACIONES
1. Competencia
La Corte es competente para
conocer sobre las objeciones de inconstitucionalidad formuladas por el
Presidente de la República en el presente caso, según lo preceptuado por los
artículos 167 y 241-8 de la Constitución Política.
2.  Asunto
previo
Antes de
resolver de fondo sobre las objeciones presidenciales, la Corte considera
indispensable establecer cual es la consecuencia que para el control
constitucional acarrea el hecho de que el Congreso de la República haya
decidido acoger las objeciones presidenciales formuladas al parágrafo del
artículo 4° del proyecto de ley bajo revisión, procediendo a adecuar el texto
de la norma censurada para que se avenga con el Ordenamiento Superior.
Al respecto vale recordar que la competencia de  la
Corte para conocer de las objeciones está regulada en el  artículo 167
Superior, según el cual cuando se trata de objeciones a un proyecto de ley  por
motivos de inconstitucionalidad y las cámaras insistieren el proyecto pasa a la
Corte para que ella en el término de los seis días siguientes decida sobre su
exequibilidad.
De esta
manera, la insistencia de las Cámaras se erige en un presupuesto de
procedibilidad, para que la Corte tenga competencia en el análisis de
exequibilidad del proyecto objetado.  Así lo ha precisado esta Corte:
“4.- La Carta Política y la ley 5a de 1992 "
Por la cual se expide el Reglamento del Congreso; el Senado y la Cámara de
Representantes" disponen claramente, cuál es el trámite que debe
seguir un proyecto, cuando éste es objetado por motivos de inconstitucionalidad
por parte del Gobierno. El artículo 167 constitucional, establece al respecto,
que en esos casos, "las Cámaras" podrán insistir sobre el
proyecto, hecho que faculta a la Corte Constitucional para que en los seis días
siguientes, decida sobre su exequibilidad.
“Como puede deducirse del artículo 167 superior, "la
insistencia de las Cámaras" es un presupuesto de procedibilidad, para
que la Corte tenga competencia en el análisis de exequibilidad del proyecto
objetado. Si éste presupuesto falta en todo o en parte, deberá entenderse que
dicho proyecto fue archivado total o parcialmente, de acuerdo al artículo 200
de la ley 3a de 1992. Tal situación ya había sido analizada por ésta
corporación en la sentencia C-036 de 1998, en donde afirmó:
"La
competencia de la Corte y el término para decidir tienen como punto común de
referencia la insistencia de “las Cámaras”. Si una cámara se allana a la
objeción presidencial y, en cambio, la otra opta por insistir, la insistencia
no se dará por “las Cámaras”, como lo exige la Constitución (art. 167), sino
por una sola cámara, lo que significará que el obstáculo que representa la
objeción, no pudo ser remontado por el Legislativo. A este respecto, cabe
anotar que la discrepancia entre las cámaras, conduce a que deba archivarse
total o parcialmente el respectivo proyecto, según lo prescribe el artículo 200
de la Ley 3ª de 1992.” [1]
Mediante la
insistencia el Congreso entonces expresa su discrepancia en relación con las
objeciones formuladas por el Presidente de la República a un proyecto de ley,
dando lugar a que la Corte asuma competencia para conocer del asunto siempre y
cuando se trate de reproches por motivos de inconstitucionalidad.  Así pues, si
el Congreso no insiste sino que manifiesta acogerse a las objeciones planteadas
por el Ejecutivo no hay lugar a la intervención de la Corte Constitucional. Lo
anterior quiere significar, que si no existe discrepancia entre el Gobierno y
el Congreso porque éste último ha manifestado allanarse a los reproches del
Ejecutivo y, por tanto,  ha desparecido el fundamento de la competencia de la
Corte.
En el asunto
que se revisa las cámaras legislativas expresan en su escrito de insistencia
que “Es cierto que la competencia sobre el tema de televisión está en cabeza
de la CNTV”, y en atención a ello aplican lo dispuesto en los artículos 167
y 160 de la Carta, modificando la norma objetada del proyecto de forma que el
parágrafo del artículo 4° quede con el siguiente texto:
“Parágrafo. Como homenaje y estímulo al arte nacional y
especialmente a los artistas nacionales, durante este mes el Gobierno Nacional
podrá determinar el carácter de “interés público” para que solidariamente las
cadenas radiales, emisoras y los canales de televisión públicos, privados, los
regionales, comunitarios y universitarios, emitan programas encadenados que
exalten el talento nacional en sus expresiones artísticas y culturales,
inspiradas y orientadas a los fines y propósitos establecidos en la presente
ley. La Comisión Nacional de Televisión podrá adjudicar en los canales
estatales espacios sin costo alguno para la emisión de programas especiales de
televisión que soliciten las asociaciones de artistas y que llenen los
requisitos técnicos y morales para su presentación”.
Así pues,
habiendo acogido el Congreso de la República las objeciones presidenciales
respecto del parágrafo censurado, para lo cual adecuó su redacción a fin de
ajustarlo a la Carta, ha desaparecido, por lo tanto, la controversia entre
Congreso y Gobierno a ese respecto, de manera que no tiene cabida la actuación
de la Corte para resolver acerca de ella, debiendo entonces inhibirse para pronunciarse
de fondo sobre su validez constitucional.
Como en otras
oportunidades ha acontecido[2],
deberá, pues, reservarse la Corporación para el caso de eventuales demandadas
presentadas por los ciudadanos contra las pertinentes normas una vez sea
sancionada y promulgada la Ley.
Hecha esta observación
preliminar, entra la Corte a verificar el trámite del proyecto objetado y luego
procederá a examinar de fondo las objeciones propuestas por el Ejecutivo,
previa delimitación de la materia objeto de análisis.
3. Verificación del trámite del
proyecto objetado
La Corte Constitucional ha dicho en su
jurisprudencia[3]
que cuando le corresponde decidir sobre la constitucionalidad de proyectos de
ley  objetados por el Ejecutivo,  el ejercicio de esta función no se restringe
al análisis material de los reproches presentados por el Gobierno sino que
también se extiende al procedimiento impartido a dichas objeciones, respecto de
las normas constitucionales y legales que lo regulan.
Es así como antes de proceder al
examen material de las presentes objeciones presidenciales, debe la Corte
verificar si el trámite del proyecto objetado se ajusta a los dictados de la
Carta Política.
Al revisar el expediente
legislativo, se observa que el proyecto de ley bajo revisión cumplió el
siguiente trámite en el Congreso de la República:
·
El
28 de septiembre de 2001, fue presentado ante la Cámara de Representantes por
el Congresista Manuel Ramiro Velásquez Arroyave  (folio 166)
·
La
iniciativa fue debatida y aprobada en la Comisión Segunda Constitucional
Permanente de la Cámara de Representantes, el 19 de junio de 2002 (folio 145
revés) y por la plenaria de esa Corporación el 4 de diciembre del  mismo año
(folio 107)
·
Por
su parte, la Comisión Segunda Constitucional Permanente del Senado de la
República, debatió y aprobó el proyecto el día 11 de junio de 2003 (folio 87
revés), mientras que la plenaria de esta corporación adelantó el mismo trámite
el día 19 de junio del mismo año (folio 70)
·
El
informe de conciliación  fue aprobado en segundo debate por ambas cámaras el 19
de junio de 2003 (folios 60 y 65)
·
El
proyecto de ley fue remitido por el Presidente del Senado al Presidente de la
República, quien lo recibió el 26 de junio de 2003 (folio 53) y lo devolvió sin
la correspondiente sanción el 7 de julio del mismo año (folios 52 y 53),
formulando objeciones de inconstitucionalidad.
·
En
el Congreso de la República las células legislativas integraron una Comisión
Accidental cuyo informe fue aprobado por la plenaria del Senado el 24 de
noviembre de 2003 (folio 2)  y por la plenaria de la Cámara de Representantes
el 2 de diciembre del mismo año (folio 1), insistiendo en que se diera trámite
al mismo, razón por la cual el proyecto fue remitido a la Corte Constitucional
para que decida sobre su exequibilidad.
Para la Corte el procedimiento
del Congreso se ajusta a lo dispuesto por el artículo 167 de la Constitución
Política, puesto que para estudiar las objeciones presidenciales se nombró una
Comisión Accidental conformada por miembros de ambas células legislativas, la
cual rindió un informe que fue aprobado por las plenarias del Senado y Cámara.
Así mismo, en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 79-4 de la Ley 5ª de
1992-Reglamento Interno del Congreso-, dicho informe fue incluido en el orden
del día de la sesión plenaria de las cámaras legislativas, y fue sometido a
votación en sesión diferente a la que previamente fue anunciado tal como lo
dispone el inciso segundo del artículo 160 de la Constitución, introducido por
el artículo 8° del Acto Legislativo No. 1 de 2003.
Ahora bien, de conformidad con
lo establecido en el artículo 166 de la Carta Política, el Gobierno contaba con
seis días para devolver con objeciones el proyecto de ley, toda vez que esta
iniciativa no consta de más de veinte artículos.
Encuentra la Corte que el
Presidente de la República actuó dentro del plazo establecido en la mencionada
disposición, toda vez que recibió el proyecto el día  26 de junio de 2003 y lo
devolvió al Congreso el 7 de julio del mismo año para segundo debate en los
términos del artículo 167 del Ordenamiento Superior, según constancia que
aparece en el expediente (folio 52).
Verificado el trámite de las
objeciones al proyecto de ley de la referencia, se examinarán de fondo las
objeciones planteadas por el Ejecutivo.
4.
Delimitación de la materia objeto de análisis
Según constante jurisprudencia[4], el examen que realiza
la Corte de las disposiciones objetadas por el Presidente de la República, ante
la insistencia del Congreso, por infringir la Constitución Política, se
restringe a las normas controvertidas, los cargos formulados por el objetante y
los argumentos esgrimidos por el Congreso para justificar su insistencia,
aspectos que son los que limitan el alcance la cosa juzgada constitucional.
En el asunto bajo revisión, encuentra la Corte que las
objeciones de inconstitucionalidad propuestas por el Gobierno no se refieren a
la totalidad del proyecto de ley bajo revisión, sino tan solo a algunas de sus
disposiciones, motivo por el cual el examen de la Corte se limitará a esas
normas y por los cargos planteados por el Ejecutivo.
Hecha esta
observación, encuentra la Corte que las objeciones del Ejecutivo plantean,
básicamente, los siguientes interrogantes:
i) Si el artículo 3° del proyecto de ley establece una
restricción para los artistas extranjeros con base en su nacionalidad,
infringiendo de esta forma los artículos 13 y 100 de la Carta Política
iii) Si las obligaciones impuestas en los artículos 4°
y 5° del proyecto de ley, violan la libertad de empresa garantizada en el
artículo 333 Superior.
5. Examen material de las objeciones
5.1. Sobre la supuesta violación a los artículos 13
y 100 de la Constitución
El Ejecutivo
considera que el artículo 3° del proyecto de ley bajo revisión desconoce los
artículos 13 y 100 de la Constitución, por cuanto al disponer que durante el
mes de octubre de cada año dentro de las fronteras patrias se dará mayor
preferencia en espectáculos públicos y expresiones artísticas a las personas
nacionales de Colombia, consagra una restricción para los extranjeros con base
en su nacionalidad.
Al insistir en
la constitucionalidad de la norma objetada, las cámaras legislativas expresan
que  allí no se establece ninguna restricción para los extranjeros que comporte
una violación a la igualdad por tres razones fundamentales: la primera, porque
en la actualidad  se exige autorización para presentar espectáculos públicos;
la segunda, porque la posibilidad  de otorgar mayores espacios a los
colombianos se refiere a los espacios que actualmente tienen; y la tercera,
porque la decisión de dar mayor preferencia a los artistas nacionales queda en
manos de lo diversos medios.
El Procurador
estima que no se debe atender la objeción presidencial, toda vez que la “mayor
preferencia” que se debe otorgar a los artistas nacionales durante el mes de
octubre de cada año, persigue una finalidad de carácter constitucional toda vez
que el artículo 70 de la Carta impone al Estado la obligación de promover la
difusión de los valores culturales de la Nación.
Con el fin de
absolver el anterior interrogante es necesario hacer las siguientes
observaciones:
El artículo 13
de la Constitución establece que “todas las personas nacen libres e iguales
ante la ley, recibirán la misma protección y trato de las autoridades y gozarán
de los mismos derechos, libertades, y oportunidades sin ninguna discriminación
por razones de sexo, raza, origen nacional o familiar, lengua, religión,
opinión política o filosófica”.
Quiere decir
lo anterior, que la norma superior consagra la obligación del Estado de tratar
a todos en igualdad de condiciones, lo cual no significa que no se puedan
consagrar tratamientos diferenciales siempre y cuando los mismos estén soportados
en una justificación objetiva y razonable.
El artículo 13
en comento también establece expresamente los criterios que son inaceptables
para instituir diferenciaciones, entre los cuales se encuentra el origen
nacional, el cual hace referencia a los extranjeros.
Cabe precisar,
sin embargo, que en relación con los extranjeros el artículo 100 de la Carta,
luego de anunciar que gozarán en nuestro país de los mismos derechos civiles
que se conceden a los colombianos, autoriza la limitación o supresión de algunos
de sus derechos o garantías.
La norma
superior dispone:
“Los extranjeros disfrutarán en Colombia de los mismos derechos
civiles que se conceden a los colombianos. No obstante, la ley podrá, por
razones de orden público, subordinar a condiciones especiales o negar el
ejercicio de determinados derechos civiles a los extranjeros.
“Así mismo, los extranjeros gozarán, en el territorio de la
República, de las garantías concedidas a los nacionales, salvo las limitaciones
que establezcan la Constitución o la ley.
“Los derechos políticos se reservan a los nacionales, pero la ley
podrá conceder a los extranjeros residentes en Colombia el derecho al voto en
las elecciones y consultas populares de carácter municipal o distrital.
Así pues, la situación de los extranjeros admite ser comparada con la de los nacionales colombianos, pues conforme a lo dispuesto en el artículo 13 de la Carta, prima facie puede predicarse una igualdad entre unos y otros ya que el precepto superior al disponer que todas las personas tienen derecho a recibir la misma protección y trato de las autoridades, prohíbe expresamente establecer discriminaciones, entre otros motivos, por razones de origen nacional. Sin embargo, el aludido mandato no significa que el legislador esté impedido para instituir un determinado trato diferencial entre nacionales y extranjeros, si existen razones constitucionales legítimas que así lo justifiquen.
En torno al análisis del derecho a la igualdad de los
extranjeros esta Corte[5]
ha señalado los siguientes parámetros:
-Si bien el derecho a la igualdad prohíbe discriminar
contra los extranjeros, dicho derecho no opera de la misma manera para los
nacionales y los extranjeros, pues éstos no tienen derechos políticos, salvo
las excepciones constitucionales que llegue a desarrollar la ley, y sus
derechos civiles pueden ver subordinados o negados por razones de orden
público.
-Para efectos de preservar el derecho de igualdad debe
precisarse si la limitación impuesta se inscribe en alguno de aquellos ámbitos
en los que, por razones de orden público, pueden establecerse diferencias entre
nacionales y extranjeros, tal como lo señala el artículo 100. De lo contrario,
debe establecerse si la distinción establecida por el legislador es un trato
razonable constitucionalmente, en virtud del artículo 13 y lo dispuesto por la
jurisprudencia constitucional.
-Las razones de orden público para subordinar a
condiciones especiales o negar el ejercicio de determinados derechos civiles a
los extranjeros no se pueden invocar en forma abstracta por el
legislador, sino en forma concreta, pues las restricciones a los
derechos fundamentales deben ser  (i) expresas, (ii) necesarias,
(iii) mínimas e (iv) indispensables, y  (v) estar dirigidas a
la realización de finali­dades constitucionales legítimas en una sociedad
democrá­tica.
-En todo caso la intensidad del juicio de igualdad en
casos en los que estén comprometidos los derechos de los extranjeros dependerá
del tipo de derecho afectado y de la situación concreta por analizar.
Así mismo la Corte ha precisado[6] que el derecho a la igualdad no presenta, en todos los casos, el mismo alcance para los extranjeros que frente a los nacionales[7]. En efecto, cuando el legislador establezca un trato diferente entre el extranjero y el nacional, será preciso examinar i) si el objeto regulado permite realizar tales distinciones[8]; ii) la clase de derecho que se encuentre comprometido[9]; iii) el carácter objetivo y razonable de la medida[10]; iv) la no afectación de derechos fundamentales; v) la no violación de normas internacionales[11] y vi) las particularidades del caso concreto[12].
Bajo las
anteriores premisas, procede la Corte a analizar si la “mayor preferencia”
que conforme al artículo 3° objetado debe darse al artista nacional en el mes
de octubre de cada año -época en la cual se conmemora el mes del artista y del
arte nacional colombiano- implica una restricción a los derechos de los
extranjeros que viola los artículos 13 y 100 de la Constitución Política.
Cree la Corte
que la medida en cuestión admite ser analizada desde dos puntos de vista:
aisladamente del contexto normativo al cual pertenece, y en forma sistemática,
armonizándola con lo dispuesto en los parágrafos 1 y 2 del artículo 3° del
proyecto de ley.
Si se examina
la norma objetada en forma independiente, podría decirse que al disponer ella
que durante el mes de octubre “se dará mayor preferencia” en
espectáculos públicos y exposiciones artísticas a las personas nacionales de
Colombia que exalten los valores patrios, está consagrando una medida de
carácter imperativo que comporta un tratamiento diferencial para los
extranjeros, pues durante esa época estas personas no podrán presentarse en
espectáculos públicos o realizar exposiciones artísticas.
En efecto, la
mayor preferencia a la que alude la norma impugnada implica, desde este punto
de vista, que en materia de espectáculos públicos y exposiciones artísticas
durante el mes de octubre de cada año los artistas extranjeros siempre serán
desplazados por los artistas nacionales pues existe la obligación de escoger a
estos últimos para esa de presentaciones.
No escapa a la
Corte que la expresión “darán mayor preferencia” puede resultar en
cierta manera equívoca, puesto que daría a  entender que por fuera del mes de
octubre siempre existe preferencia para los artistas nacionales, y que este
privilegio adquiere mayor intensidad durante dicho mes, lo cual no es cierto,
si se tiene en cuenta que en la Constitución Política ni la legislación han
consagrado una prerrogativa de tal naturaleza, lo que significa que en materia
de espectáculos públicos y exposiciones artísticas normalmente los artistas
nacionales y los extranjeros se encuentran en igualdad de condiciones, sólo que
en el mes de octubre  de cada año los artistas nacionales serán preferidos
cuando se trata de esta clase de actividades, tal como lo ordena el proyecto de
ley.
En otras
palabras, si durante el mes de octubre se presenta un espectáculo público o una
exposición artística se debe escoger al artista nacional para que haga la
respectiva presentación así exista un artista extranjero que pueda también
realizarla.  Por lo tanto,  es valido pensar que el sentido que tiene la
expresión “se dará mayor preferencia” es el de otorgarle un privilegio a
los artistas nacionales durante el mes de octubre de cada año, consistente en
que serán preferidos respecto de los artistas extranjeros.
Sin embargo,
si se lee integralmente el artículo 3° se puede llegar a una conclusión diferente,
pues conforme al parágrafo 1° de la norma objetada se permite a los extranjeros
la presentación de espectáculos públicos en el mes del artista y del
arte nacional con la autorización escrita del Gobierno Nacional a través del
Ministerio de Cultura o del organismo que cumpla tales funciones.  Es decir,
que en lo que concierne a espectáculos públicos los artistas extranjeros
pueden realizar sus presentaciones en el mes del artista y del arte nacional,
pero en tal evento deben contar al efecto con la debida autorización
gubernamental.
Surge entonces
el interrogante de si esa autorización del Gobierno que conforme al parágrafo
del artículo 3° del proyecto deben  obtener los artistas extranjeros para
presentarse en el mes de octubre representa una limitación a sus derechos
fundamentales.
Para la Corte
la exigencia de autorización del Gobierno Nacional en sí misma no constituye
una restricción que afecte la libertad de trabajo del artista extranjero, pues
a éste se le garantiza la posibilidad de presentarse en espectáculos públicos
siempre y cuando obtenga el respectivo permiso. Además, tal exigencia está
conforme con lo señalado en el artículo 100 de la Carta según el cual el
legislador está habilitado para subordinar a condiciones especiales el
ejercicio de determinados derechos civiles a los extranjeros por razones de
orden público que  en el asunto que analiza están representadas en el deber
constitucional del Estado de promover y fomentar el acceso de todos los
colombianos a la cultura y difundir los valores culturales de la Nación (CP
art. 70).
Sobre la
posibilidad de imponer restricciones al derecho al trabajo de los extranjeros
la Corte ha expresado:
“El legislador, por razones de
orden público, como lo prevé el artículo 100 de la Constitución, y
particularmente por motivos sociales y económicos vinculados al mantenimiento
del orden público económico, puede establecer, en casos especiales,
restricciones al trabajo de los extranjeros, en determinadas ocupaciones y
profesiones. Piénsese, por ejemplo, en las leyes que se dicten para asegurar el
pleno empleo de los colombianos”. [13]
Y en el mismo
sentido ha señalado:
“...la sola existencia de un tratamiento
legal diferenciado entre los trabajadores nacionales y los trabajadores
extranjeros no tiene por qué reputarse inconstitucional pues la Carta Política,
recogiendo el contenido que hoy se le imprime a la igualdad como valor
superior, como principio y como derecho, ha contemplado la posibilidad de que
se configure un tratamiento diferenciado.  Lo importante es, entonces,
determinar si ese tratamiento diferenciado es legítimo o si está proscrito por
el Texto Fundamental.  Para ello debe establecerse la diferencia de los
supuestos de hecho, la presencia de un fin que explique la diferencia de trato,
la validez constitucional de ese fin, la eficacia de la relación entre los
supuestos de hecho, la norma y el fin y, por último, la proporcionalidad de esa
relación de eficacia”.[14]
En suma, la “mayor
preferencia” que debe darse a los artistas nacionales  realmente no se
traduce para el caso de espectáculos públicos en una violación al principio de
igualdad de los artistas extranjeros, pues se repite, éstos pueden presentarse
durante el mes del artista y del arte nacional colombiano en la medida en que
obtengan autorización del Gobierno Nacional a través del Ministerio de Cultura o
el organismo que haga sus veces.
Pero aún así,
podría argumentarse que la autorización gubernamental implica un tratamiento
desigual para los extranjeros, pues en materia de espectáculos públicos a los
artistas nacionales no se les exige el cumplimiento de este requisito durante
el mes de octubre.  No obstante, para la Corte en este caso el tratamiento
diferente también estaría justificado por  varias razones.
En primer
término, porque el objeto regulado permite realizar tal distinción, como quiera
que se trata de una medida de fomento que bien puede adoptar el Estado en
desarrollo de su deber constitucional de promover  y difundir los valores
culturales de la Nación (CP art. 70). En verdad, la promoción de la cultura y
la difusión de los valores culturales de la Nación constituyen objetivos
superiores que deben ser atendidos por el Estado. Así lo ha expresado esta
Corporación:
“Uno de los aspectos novedosos
de la Constitución de 1991, fue el de consagrar entre los derechos fundamentales
el de "acceso a la cultura de todos los colombianos en igualdad de
oportunidades", norma ésta en la cual, además, en forma precisa y de
manera indiscutible, expresó el constituyente que "la cultura en sus
diversas manifestaciones es fundamento de la nacionalidad" por eso a
continuación la Constitución Política le ordena a las autoridades del Estado
promover "la investigación, la ciencia, el desarrollo y la difusión de los
valores culturales de la Nación".  Es decir, en adelante y a partir de la
Constitución de 1991, la cultura no es asunto secundario, ni puede constituir
un privilegio del que disfruten solamente algunos colombianos,  sino que ella
ha de extenderse a todos, bajo el entendido de que por constituir uno de los
fundamentos de la nacionalidad su promoción, desarrollo y difusión es asunto
que ha de gozar de la especial atención del Estado”.[15]
Así mismo, el
legislador en desarrollo del citado mandato constitucional dictó la Ley 397 de
1997 cuyos artículos 17, 18, 20 y 21 regulan los  deberes estatales en materia
de promoción y difusión de los valores culturales de la Nación:
ARTICULO 17. DEL FOMENTO. El Estado a través del
Ministerio de Cultura y las entidades territoriales, fomentará las artes en
todas sus expresiones y las demás manifestaciones simbólicas expresivas, como
elementos del diálogo, el intercambio, la participación y como expresión libre
y primordial del pensamiento del ser humano que construye en la convivencia
pacífica.
ARTICULO 18. DE LOS ESTIMULOS. El Estado, a través del
Ministerio de Cultura y las entidades territoriales, establecerá estímulos
especiales y promocionará la creación, la actividad artística y cultural, la
investigación y el fortalecimiento de las expresiones culturales. Para tal
efecto establecerá, entre otros programas, bolsas de trabajo, becas, premios
anuales, concursos, festivales, talleres de formación artística, apoyo a
personas y grupos dedicados a actividades culturales, ferias, exposiciones,
unidades móviles de divulgación cultural, y otorgará incentivos y créditos
especiales para artistas sobresalientes, así como para integrantes de las
comunidades locales en el campo de la creación, la ejecución, la
experimentación, la formación y la investigación a nivel individual y colectivo
en cada una de las siguientes expresiones culturales:
a) Artes plásticas;
b) Artes musicales;
c) Artes escénicas;
d) Expresiones culturales tradicionales,
tales como el folclor, las artesanías, la narrativa popular y la memoria
cultural de las diversas regiones y comunidades del país;
e) Artes audiovisuales;
f) Artes literarias;
g) Museos (Museología y Museografía);
h) Historia;
i) Antropología;
j) Filosofía;
k) Arqueología;
l) Patrimonio;
m) Dramaturgia;
n) Crítica;
ñ) Y otras que surjan de la evolución
sociocultural, previo concepto del Ministerio de Cultura.
ARTICULO 20. DIFUSIÓN Y
PROMOCIÓN.
Según el caso, el Ministerio de Cultura organizará y promoverá sin distingos de
ninguna índole la difusión y promoción nacional de las expresiones culturales
de los colombianos, la participación en festivales internacionales y otros
eventos de carácter cultural.
Así mismo, el Ministerio de Cultura en
coordinación con el Ministerio de Comercio Exterior y el Ministerio de
Relaciones Exteriores, promoverá la difusión, promoción y comercialización de
las expresiones de los colombianos en el exterior, sin distingos de ninguna
índole.
ARTICULO 21. DERECHO
PREFERENCIAL A LA RADIO Y LA TELEVISION PUBLICAS. El Ministerio de Cultura, como socio de
Inravisión, tendrá por derecho propio como mínimo, diez horas semanales para la
difusión de actividades artísticas y culturales.
En segundo
término, la medida que se analiza es legítima porque no está comprometiendo
derechos fundamentales de los extranjeros toda vez que ellos pueden trabajar
libremente en nuestro país en espectáculos públicos durante el mes de octubre
de cada año.
En tercer
lugar, si la exigencia de autorización no restringe derechos fundamentales de
los extranjeros quiere decir que también se cumple con los Tratados
Internacionales que obligan brindarle a esas personas un trato conforme con su
dignidad humana en condiciones de igualdad.
Así mismo, la
medida en cuestión guarda relación de proporcionalidad con el fin propuesto por
legislador de promover la difusión de la cultura nacional, pues de una lado
tiene un carácter efímero, esto es, sólo opera durante el mes de octubre de
cada año, época en la que se celebrará el mes del artista y del arte nacional;
y de otro,  porque el permiso no es un acto discrecional del Gobierno ya que
debe ser expedido conforme a los requisitos  y condiciones que señale el
reglamento, tal como lo ordena el artículo 8° del proyecto en revisión.
Por todo lo
anterior, la Corte concluye que el artículo 3° del proyecto de ley de la
referencia se ajusta a la Constitución. En consecuencia, la Corte considera que
en lo que se relaciona con esta disposición las objeciones presidenciales son
infundadas y así lo declarará en la parte resolutiva de esta providencia.
5.2.
Supuesta infracción al artículo 333 Superior
Para el
Ejecutivo los artículos 4° y 5° del proyecto de ley bajo análisis vulneran la
libertad económica al imponer restricciones a los medios de comunicación
escritos, a nivel nacional, regional, zonal o de barrio, como a toda
publicación informativa, lo que representa para ellos perjuicios económicos en
cuanto hace al libre ejercicio de su actividad económica. Agrega, que “el
supuesto beneficio general que se busca al realizar homenajes a los artistas
nacionales no puede representar para los propietarios de medios escritos de
comunicación una desigualdad con respecto a la carga que deben soportar los
ciudadanos en busca del interés público”.
Por su parte,
el Congreso de la República  sostiene que no se configura la alegada violación
a la libertad de empresa dado el carácter voluntario que tiene el cumplimiento
de las disposiciones objetadas, y en razón de que el mayor o menor  grado de
participación que se otorgue a los artistas nacionales durante el mes de
octubre queda en manos de las correspondientes empresas. Agrega que además no
se presentan consecuencias jurídicas que se deriven del incumplimiento de lo
prescrito en las normas censuradas.
El Procurador
se identifica con la postura de las cámaras legislativas, porque en su criterio
del tenor literal de las normas objetadas no se desprende la exigencia hecha
por legislador de modificar la programación de los medios de comunicación
audiovisuales y el direccionamiento de los escritos durante el mes de octubre
de cada año.
Con el fin de
dilucidar el problema jurídico que plantean las objeciones, la Corte considera
necesario hacer las siguientes consideraciones:
La Carta Política dispone en su artículo 333 que la
actividad económica y la iniciativa privada “son libres, dentro de los
límites del bien común”. Por libertad económica se entiende la facultad que
tiene toda persona de realizar actividades de carácter económico según sus
preferencias o habilidades, con miras a crear, mantener o incrementar su
patrimonio[16].
Como manifestación de la libertad económica la norma
constitucional consagra la libertad de empresa, entendida por la jurisprudencia
como“aquella libertad que se reconoce a los ciudadanos para afectar o
destinar bienes de cualquier tipo (principalmente de capital) para la
realización  de actividades económicas para la producción e intercambio de
bienes y servicios conforme a las pautas o modelos de organización típicas del
mundo económico contemporáneo con vistas a la obtención de un beneficio  o
ganancia.  El término empresa en este contexto parece por lo  tanto cubrir dos
aspectos, el inicial - la iniciativa o empresa como manifestación de la
capacidad de emprender y acometer- y el instrumental -a través de una
organización económica típica-, con abstracción de la  forma jurídica
(individual o societaria) y del estatuto jurídico patrimonial y laboral”.[17]
También ha dicho la Corte que dicha libertad  “se fundamenta en la libertad
de organización de los factores de producción, la cual incluye la libertad
contractual, que ejercida por el sujeto económico libre, atiende la finalidad
de que en el mercado confluya un equilibrio entre los intereses de los
distintos agentes”.[18]
La libertad de empresa no es, pues, un derecho
fundamental y tampoco es un derecho absoluto, pues encuentra límites concretos
que la Constitución expresamente menciona cuando afirma que “La ley
delimitará el alcance de la libertad económica cuando así lo exijan el
interés social, el ambiente y el patrimonio cultural de la Nación” Igualmente,
la noción misma de empresa, similarmente a lo que sucede con el concepto de
propiedad, es entendida como una función social que implica obligaciones. (C.P
art. 333)
Tal como lo ha puesto de presente la jurisprudencia[19], el instrumento por
excelencia que permite a las autoridades lograr la efectividad de la función
social de la empresa, es la  actividad estatal de intervención en la economía
(CP art. 334), con la cual “se pretende conciliar los intereses privados
presentes en la actividad empresarial de los particulares, con el interés
general que está involucrado en dicha actividad en ciertos casos, como en el de
la prestación de los servicios públicos que se vincula la satisfacción de
necesidades básicas de los ciudadanos”[20].
Aún cuando la libertad de empresa admite limitaciones,
las mismas deben en todo caso obedecer a criterios de razonabilidad y
proporcionalidad. Al efecto la Corte ha indicado que tal intervención debe
reunir varias condiciones:  i) necesariamente debe llevarse a cabo por
ministerio de la ley;  ii) no puede afectar el núcleo esencial de la libertad
de empresa;  iii) debe obedecer a motivos adecuados y suficientes que
justifiquen la limitación de la referida garantía; [21]  iv) debe obedecer al
principio de solidaridad[22];
y v) debe responder a criterios de  razonabilidad y proporcionalidad[23].
Ahora bien, el artículo 20 Superior garantiza a todas
las personas el derecho a fundar medios masivos de comunicación social como
vehículos a través de los cuales se hacen efectivos los derechos fundamentales
de opinión, información y expresión en la medida en que “permiten la
conformación de una opinión pública libre e informada y el cumplimiento de
fines esenciales del Estado, como los de facilitar la participación de los
ciudadanos en las decisiones que los afectan de la vida nacional, relativos a
aspectos económicos, políticos, administrativos y culturales, así como
adelantar la labor de control de las autoridades públicas  en virtud del
ejercicio de sus funciones”.[24]
El derecho a fundar medios masivos de comunicación
social se encuentra regulado por el Estado, como quiera que para llevar a cabo
la emisión, trasmisión y recepción de datos o informaciones se requiere de un
soporte técnico que es el espectro electromagnético[25], que según lo prescrito en el artículo 75
de la Constitución, es un bien público inenajenable  e imprescriptible sujeto a
la gestión y control del  Estado, quien “deberá
intervenirlo para garantizar la igualdad de oportunidades en el acceso a su
uso, el pluralismo informativo y la competencia a fin de evitar prácticas
monopolísticas”. Así lo ha
reconocido la Corte:
“La libertad de fundar medios masivos de comunicación
y la consiguiente efectivización de esta a  través de la organización de
empresas que cumplan con la actividad social que implica la realización
práctica del derecho contenido en el inciso 1 del art. 20, se encuentra hasta
cierto punto limitada, por la circunstancia de que cuando se requiere acceder
al espectro electromagnético sujeto a la intervención del Estado, el operador
-para estos solos efectos-deberá someterse a las reglas jurídicas que regulan
la materia”[26]
También la Corte ha expresado:
“(...) cuando el artículo 20 superior garantiza a toda
persona la “libertad de fundar medios masivos de comunicación”, ello no
significa que el uso del espectro electromagnético pueda realizarse por los
particulares sin limitación alguna, pues es claro que como se ha expuesto, el
ejercicio de este derecho entratándose de la utilización de un bien de uso
público no es libre y requiere por consiguiente, de la gestión y control estatal,
con el objeto de preservar y desarrollar las finalidades inherentes al servicio
público de televisión (artículo 365 CP.), y de la intervención por mandato de
la ley para evitar las prácticas monopolísticas a fin de garantizar el
pluralismo informativo y la competencia (artículo 75 CP.)”.[27]
Igualmente debe señalarse que la transmisión, emisión
o recepción de signos, señales, escritos y sonidos, datos o información de
cualquier naturaleza, por hilo, radio, medios visuales u otros sistemas
electromagnéticos integran el servicio público de telecomunicaciones[28],  el cual debe ser
regulado por el Estado conforme a lo establecido por el artículo 365 Superior.
Por todo lo anterior está claro que quienes en
ejercicio de su libertad económica funden medios de comunicación que utilizan
el espectro electromagnético, quedan sujetos a las medidas de intervención que
en forma razonable sean fijadas por el Estado para el manejo de ese bien
público y la eficiente prestación de los servicios de telecomunicaciones.
Sentadas las
anteriores premisas y descendiendo en el asunto bajo revisión, encuentra la
Corte que los artículos objetados consagran medidas dirigidas a distintos
medios de comunicación social.
En efecto,
conforme al artículo 4° del proyecto las cadenas radiales, emisoras
independientes y los canales de televisión públicos y privados, así como los
regionales y locales, “voluntariamente y bajo el principio
constitucional de solidaridad”, durante este mes “determinarán la
posibilidad” de mayores espacios especiales para exaltar las
manifestaciones del arte nacional y de nuestros artistas en sus diferentes
expresiones.
El artículo 5°
del proyecto por su parte dispone que los medios de comunicación escritos, a
nivel nacional, regional, zonal o de barrio, como toda publicación informativa
que se produzca en el mes de octubre, “voluntariamente” podrán unirse a
este reconocimiento nacionalista, brindando desde sus páginas el conocimiento
de la actividad y logros de los artistas nacionales en las diferentes
manifestaciones, dedicando espacios especiales para tal fin.
En los
términos en que están concebidas las normas objetadas advierte la Corte que si
bien a través de ellas el legislador pretende establecer  una medida de
intervención en la actividad de los medios de comunicación, la misma no
comporta  una restricción a la libertad de empresa,  por varias razones:
En primer
lugar, indudablemente se trata de medidas de intervención del Estado en la
actividad que desarrollan los medios de comunicación, las cuales son adoptadas
por medio de una Ley de la República.
En segundo
lugar, dichas medidas de intervención no afectan el núcleo esencial de la
libertad de empresa, puesto que la posibilidad de brindar mayores espacios
especiales en los medios radiales, escritos y televisivos con el fin de exaltar
el arte nacional no comporta una afectación a la libertad que se reconoce a los
ciudadanos para  destinar bienes a la realización  de  esas actividades
económicas y para determinar el manejo y organización de su empresa, dado el
carácter voluntario y potestativo que tiene para ellas vincularse a la
celebración del mes del artista y del arte nacional colombiano. En efecto, en
los preceptos bajo análisis el legislador hace hincapié en el carácter
voluntario que tiene para los medios de comunicación la celebración del mes
del artista y de arte nacional colombiano, de modo que serán ellos los que
determinen si deciden vincularse en el mes de octubre a dicho homenaje,  caso en
el cual  dedicarán espacios especiales para tal fin.
En tercer
lugar, las regulaciones objetadas obedecen a motivos adecuados y suficientes,
como quiera que buscan hacer efectivo el mandato constitucional que obliga al
Estado a promover y fomentar el acceso a la cultura, así como la difusión de
los valores culturales de la Nación (CP art. 69).
En cuarto
lugar, para la adopción de las medidas objetadas el legislador invoca
expresamente el principio constitucional de solidaridad social en el sentido de
querer despertar entre los medios de comunicación social un sentimiento de
patriotismo mediante la preservación de los valores culturales de la Nación,
solidarizándose especialmente con quienes de una u otra manera contribuyen a
exaltar las expresiones de la cultura y el folclor autóctono.
Finalmente,
las medidas que se examinan no se revelan irrazonables y desproporcionadas, por
cuanto ya se dijo que están orientadas hacia la efectivización del deber
constitucional del Estado de promover el acceso a la cultura y difundir los
valores culturales de la Nación; además, no representan una carga onerosa para
los medios de comunicación en tanto y en cuanto tienen carácter voluntario, y
por ello no implican vulneración del núcleo esencial de la libertad de empresa
pues para nada afectan la libertad que se les reconoce para afectar o destinar
bienes de cualquier tipo a la realización de actividades económicas con miras a
la obtención de un beneficio  o ganancia. Es decir, que las medidas objetadas
no acarrean para los medios de comunicación una restricción a la capacidad que
constitucionalmente se les reconoce de emprender su actividad y de organizarla
económicamente.
Así pues, ha de concluirse que las medidas bajo
análisis no vulneran la libertad de empresa, razón por la cual la Corte también
declarará infundadas las objeciones  presidenciales en cuanto se refiere a los
artículos 4° y 5° del proyecto de ley en revisión.
VI.
DECISIÓN
En mérito de
lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia
en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero.
Declarar INFUNDADAS
las objeciones presidenciales respecto de los artículos 3°, 4° y 5° del
proyecto de ley No. 154 de 2000 - Senado de la República - 109 de 2001 - Cámara
de Representantes - "Por la cual se rinde homenaje
al artista nacional”, por las
razones expuestas en parte considerativa de esta providencia.
Segundo.- Como consecuencia de lo anterior, declarar EXEQUIBLES
los artículos 3°, 4° y 5° del proyecto de ley No. 154 de 2000 - Senado de la
República - 109 de 2001 - Cámara de Representantes - "Por la cual se
rinde homenaje al artista nacional”.
Tercero.- DÉSE cumplimiento a lo previsto en el
artículo 167 de la Constitución Política.
Notifíquese, cópiese, comuníquese al
Presidente de la República y al Presidente del Congreso, publíquese y cúmplase.
CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Presidenta
JAIME ARAUJO RENTERIA
Magistrado
ALFREDO BELTRAN SIERRA
Magistrado
MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME CORDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT
Magistrado
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
IVAN HUMBERTO ESCRUCERIA MAYOLO
Secretario General (E)
Salvamento de voto a la Sentencia C-070/04
ORIGEN
NACIONAL Y EXTRANJERO-Distinción
en conceptos/ORIGEN NACIONAL EN MATERIA DE IGUALDAD-Categoría sospechosa/CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD EN MATERIA DE IGUALDAD POR ORIGEN
NACIONAL-Carácter estricto
(Salvamento de voto)
CONTROL DE
CONSTITUCIONALIDAD EN MATERIA DE DERECHOS DEL EXTRANJERO-Carácter menos estricto (Salvamento de
voto)
CONTROL DE
CONSTITUCIONALIDAD DE OBJECION PRESIDENCIAL-Alcance (Salvamento de voto)
Cuando hay
una Objeción Presidencial el artículo 241 numeral 8 de la Constitución
Política, obliga a la Corte Constitucional a decidir definitivamente sobre la
constitucionalidad de los proyectos de ley que hayan sido objetados por el
Gobierno como inconstitucionales y para poder cumplir el mandato de decidir
definitivamente, la Corte debe controlar el procedimiento de formación de la
ley; no sólo el procedimiento que se ha dado a las objeciones, si no también de
los artículos objetados antes de formularse la objeción y en este caso, no se
cumple con ese mandato constitucional.
MEDIOS DE
COMUNICACION EN EL MES DEL ARTISTA NACIONAL-Prelación sobre extranjeros (Salvamento de voto)
Sí existe la obligación de los medios
de comunicación de dar durante el mes de octubre al artista nacional prelación
sobre los extranjeros y si no se cumple el deber, deben existir sanciones para
los medios que no la cumplan.
Ref.: Expedinte OP-074
Magistrado Ponente:
CLARA INES VARGAS HERNANDEZ
Con el debido respeto por las decisiones de la Corte
Constitucional, el suscrito magistrado salva el voto, por las siguientes
razones:
1.
La sentencia confunde dos conceptos que deben
mantenerse superados y dos normas cuya interpretación es diversa; aunque ambos
tengan relación con el concepto de igualdad.
El artículo 13 de la Constitución, que establece la
regla general de igualdad prohíbe las discriminaciones por razón del origen
nacional.  El concepto de origen nacional hace referencia a nacionales (no a
extranjeros), que tienen un origen extranjero (colombianos de origen
venezolano, ecuatoriano, peruano, etc.), o nacionales que pertenecen a una
minoría nacional (colombianos indígenas, frente a la mayoría no indígena).  El
concepto de origen nacional es entonces diverso al de extranjero.
Cuando el legislador utiliza el concepto de origen
nacional, para hacer una distinción o introducir una desigualdad, esta
utilizando lo que el constitucionalismo americano denomina categoría
sospechosa.  La utilización de categorías sospechosas, tiene incidencia sobre
el control de constitucionalidad ya que frente a ellas el control de constitucionalidad
debe ser muy estricto.
En cambio el artículo 100 de la Constitución Política
se refiere a extranjeros (no a colombianos) y esta es la razón por la cual la
Constitución permite la limitación tanto de las garantías conseguidas a ellos
como de sus derechos civiles, en este último caso por razones de orden
público.  En el caso de los extranjeros no se está utilizando una categoría
sospechosa y de conformidad con la teoría constitucional norteamericana, puede
utilizarse un control de constitucionalidad menos estricto.
Como cololario de lo anterior podemos concluir que si
nos encontramos frente a la violación del artículo 13 de la Constitución, se
estaría estableciendo una discriminación y en consecuencia se debería declarar
fundadas las Objeciones Presidenciales, pues la distinción tiene como
fundamento una categoría sospechosa y al aplicar un control estricto de
constitucionalidad la distinción no pasa la aplicación de un test rígido de
control.
2. A mi juicio
cuando hay una Objeción Presidencial el artículo 241 numeral 8 de la
Constitución Política, obliga a la Corte Constitucional a decidir
definitivamente sobre la constitucionalidad de los proyectos de ley que hayan
sido objetados por el Gobierno como inconstitucionales y para poder cumplir el
mandato de decidir definitivamente, la Corte debe controlar el procedimiento de
formación de la ley; no sólo el procedimiento que se ha dado a las objeciones,
si no también de los artículos objetados antes de formularse la objeción y en
este caso, no se cumple con ese mandato constitucional.
3. No se
entiende como existe una norma jurídica cuyo incumplimiento no traiga
consecuencias para quien la viola; decir que existe una norma jurídica cuya
violación no trae sanciones para quien la viola, es una contradicción lógica
jurídica.  Decir que en una norma jurídica su cumplimiento depende la voluntad
del obligado es un absurdo jurídico.  Ni siquiera en el derecho civil se
permite que una obligación quede en su cumplimiento supeditada a la voluntad
del obligado, ya que esas obligaciones carecen de validez; con mayor razón en
el derecho público, una obligación impuesta por el derecho público no puede
quedar sujeta a la voluntad del obligado, de forma que el decida si la cumple o
no la cumple y lo que es más grave, si no la cumple recibe el mismo tratamiento
que si la hubiese cumplido.
La diferencia entre el derecho y la moral, es
precisamente eso, su carácter coactivo.  Si la norma moral no se cumple nada
pasa, en cambio, si el obligado por una norma jurídica no quiere cumplirla se
le obliga a su cumplimiento contra su voluntad, aún por medio de la fuerza.
En mi sentir sí existe la obligación de los medios de
comunicación de dar durante el mes de octubre al artista nacional prelación
sobre los extranjeros y si no se cumple el deber, deben existir sanciones para
los medios que no la cumplan.
Fecha ut supra.
JAIME ARAUJO RENTERIA
Magistrado
[1]
Sentencia C-810 de 2003. MP Eduardo Montealegre Lynnet
[2]
Sentencia C-923 de 2000 MP José Gregorio Hernández. En esta ocasión la Corte
conoció de las objeciones presidenciales sobre el proyecto de Ley 04 de 1998
Senado y 114 Cámara de Representantes, "Por la cual el Gobierno Nacional
adjudica un inmueble con destino a la casa sede los veteranos de guerra de
Corea y el conflicto militar con el Perú y se dictan otras disposiciones".
Al encontrar que el Congreso de la República acogió las objeciones
presidenciales respecto de los artículos 8 y 9 del proyecto en referencia, y
decidió adecuar la redacción de los artículos 6, 7 y 11 "para ajustarlos a
la Carta", la Corte limitó el estudio de constitucionalidad en relación
con las objeciones formuladas contra los artículos 2, 3, 4 y 10 del proyecto, y
señaló que “En lo relativo a los nuevos textos aprobados por el Congreso
para los fines de la aludida adecuación, carece la Corte de competencia para
examinar su constitucionalidad, pues las objeciones no recayeron sobre ellos
sino sobre los anteriores”.
[3]
Sentencia C-1249 de 2001. MP Marco Gerardo Monroy Cabra
[4]
Sentencias C-176, C-482, C-913, C-914 de 2002; C-1043 de 2000; C-256 de 1997,
entre otras.
[5]
Sentencia C-1058 de 2003. MP Jaime Córdoba Triviño
[6]
Sentencia C-913 de 2003 MP Clara Inés Vargas Hernández
[7]
Sentencias C-395 de 2002 M.P. Jaime Araujo Rentería., C-768 de 1998 M.P.
Eduardo Cifuentes Muñoz  y C-1259 de 2001 M.P. Jaime Córdoba Triviño.
[8]
Sentencia C-768 de 1998 M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz
[9]
Ibídem.
[10]
Sentencia C-179 de 1994 M.P. Carlos Gaviria Díaz.
[11]
Sentencia C-1024 de 2002 M.P. Alfredo Beltrán Sierra.
[12]
Sentencia C-768 de 1998 M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz
[13]
Sentencia C-280 de 1995. MP Jorge Arango Mejía
[14]
Sentencia C-1259 de 2001 MP Jaime Córdoba Triviño
[15]
Sentencia C-671 de 1999. MP Alfredo Beltrán Sierra
[16]
Sentencia T-425 de 1992 MP Ciro Angarita Barón
[17]
Sentencia C-524 de 1995 MP Carlos Gaviria Díaz
[18] Sentencia
C-616 de 2001 MP Rodrigo Escobar Gil
[19]
Sentencia C-615 de 2002 MP Marco Gerardo Monroy Cabra
[20]
Ibid
[21]
Corte Constitucional. Sentencia T-291 de 1994. M.P. Eduardo Cifuentes.
[22]
Corte Constitucional. Sentencia T-240 de 1993. M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
[23]
Corte Constitucional Sentencia C-398 de 1995.  M.P. José Gregorio Hernández
Galindo.
[24]
Sentencia C-445 de 1997 MP Hernando Herrera Vergara
[25]
Por espectro electromagnético se entiende aquella  “franja de espacio
alrededor de la tierra a través de la cual se desplazan las ondas
radioeléctricas que portan diversos mensajes sonoros o visuales” cuya
importancia reside “en ser un bien con aptitud para transportar información
e imágenes a corta y larga distancia...” [25].
De esta forma el espectro permite  la expansión de las ondas hertzianas,
mediante las cuales se desarrollan los servicios de radiodifusión, televisión y
las telecomunicaciones.
[26]
Sentencia C-329 de 2000
[27]
Sentencia C-093 de 1996
[28]
Ley 72 de 1989 art. 2°