C-420-95
Sentencia No. C-420/95
Sentencia No.
C-420/95
EXAMEN DEL ICFES-Naturaleza
El examen de
Estado no constituye restricción alguna al derecho al libre desarrollo de la
personalidad como lo señala el demandante, ya que su presentación no significa
una intromisión indebida del Estado "en la realización de las metas del
individuo" pues precisamente las aspiraciones individuales eventualmente
pueden estar en "competencia" con las de otras personas, y por ello
tal prueba es un instrumento que, en condiciones de igualdad objetiva, permite
a las instituciones de educación superior tener un criterio de selección de sus
aspirantes, tal como ya se anotó, lo que en nada se opone a los principios
enunciados, sino que por el contrario los desarrolla.
INSTITUCION
TECNICA PROFESIONAL-Requisito
de experiencia
El requisito de
experiencia no resulta contrario al principio consagrado en el artículo 13 de
la Carta Política, si se tiene en cuenta que el precepto acusado se encuentra
fundado en la experiencia operativa de quienes han laborado en el campo
específico de dicha capacitación a efecto del ingreso a programas de formación
técnica profesional con respecto a ocupaciones que tengan dicho carácter.
INSTITUCION DE
EDUCACION SUPERIOR-Creación/AUTONOMIA
UNIVERSITARIA-Límites
La creación de
instituciones de educación superior no puede ser indiscriminada, sino que está
sujeta a la inspección y vigilancia que sobre ella debe ejercer el Presidente
de la República; además, si bien la autonomía universitaria permite a las
instituciones educativas escoger los programas que ofrece, en este aspecto
dicha autonomía no es absoluta, sino que se debe ejercer con sujeción a la ley,
a fin de garantizar la adecuada inspección y vigilancia sobre el servicio
público de la educación.
REF:
EXPEDIENTE D-795
Demanda de
inconstitucionalidad contra los artículos 14 literales a) (parcial) y c)
(parcial), 17 (parcial) y 22 (parcial) de la Ley 30 de 1992, "por la
cual se organiza el servicio público de la Educación Superior".
MATERIA:
-
Requisitos para el ingreso a los programas       de Educación Superior.
-
Examen del ICFES.
-
Instituciones Técnicas Profesionales.
-
Instituciones de Educación Superior.
ACTOR:
Jaime Londoño
Gaviria.
MAGISTRADO
PONENTE:
Dr. HERNANDO
HERRERA VERGARA.
Santa Fé de Bogotá
D.C., Septiembre veintiuno (21) de mil novecientos noventa y cinco (1995).
I.     ANTECEDENTES.
El ciudadano Jaime
Londoño Gaviria acudió ante la Corte Constitucional en demanda de
inconstitucionalidad contra del artículo 14 literal a) (parcial), el parágrafo
del artículo 14 en su literal c) (parcial); artículo 17 (parcial); y artículo
22 (parcial) de la Ley 30 de 1992, "Por la cual se organiza el servicio
público de la Educación Superior", la que procede a resolver esta
Corporación.
Al proveer sobre su
admisión, el Magistrado Sustanciador dispuso que se fijara en lista el negocio
en la Secretaría General de la Corte Constitucional por el término de diez (10)
días para asegurar la intervención ciudadana, y además ordenó enviar copia de
la demanda al Procurador General de la Nación para que rindiera el concepto de
rigor, y comunicar la iniciación del proceso al Secretario Jurídico de la
Presidencia de la República, al Ministro de Educación Nacional y al Director
del Instituto Colombiano de Educación Superior -ICFES-, a fin de que
conceptuaran sobre la constitucionalidad de las normas acusadas, en caso de
estimarlo oportuno.
II.    TEXTO DE LAS NORMAS ACUSADAS.
Se transcribe a
continuación el texto de la norma acusada, subrayando los apartes acusados:
“LEY 30 DE 1992
(Diciembre 28)
"Por la cual se organiza el servicio
público de
la Educación Superior"
ARTICULO 14: Son
requisitos para el ingreso a los diferentes programas de Educación Superior,
además de los que señale cada institución, los siguientes:
a) Para todos los
programas de pregrado, poseer título de bachiller o su equivalente en el
exterior y haber presentado el Examen de Estado para el ingreso a la
Educación Superior.
(...)
Parágrafo.-
Podrán igualmente ingresar a los programas de formación técnica profesional en
las instituciones de Educación Superior facultadas para adelantar programas de
formación en ocupaciones de carácter operativo e instrumental, quienes reúnen
los siguientes requisitos:
a) Haber cursado
y aprobado la Educación Básica Secundaria en su totalidad.
b) Haber obtenido
el Certificado de Aptitud Profesional (CAP) expedido por el Servicio Nacional
de Aprendizaje (SENA), y
c) Haber laborado
en el campo específico de dicha capacitación por un período no inferior a
dos (2) años, con posterioridad a la capacitación del SENA."
(...)
"ARTICULO
17: Son instituciones técnicas profesionales, aquellas facultadas legalmente
para ofrecer programas de formación en ocupaciones de carácter operativo
e instrumental y de especialización en su respectivo campo de acción, sin
perjuicio de los aspectos humanísticos propios de este nivel".
(...)
"ARTICULO
22: El Ministro de Educación Nacional, previo concepto favorable del Consejo
Nacional de Educación Superior (CESU), podrá aprobar el funcionamiento de
nuevas instituciones de Educación Superior y determinará el campo o
campos de acción en que se puedan desempeñar, su carácter académico y de
conformidad con la presente ley".
III.  FUNDAMENTOS
DE LA DEMANDA.
A juicio del actor,
las normas demandadas vulneran los artículos 16, 67, 68 y 69 de la Constitución
Política. Fundamenta su demanda en los siguientes cargos:
1. El artículo 14
de la Ley 30 de 1992 en la parte demandada desconoce el artículo 16 de la
Constitución Política que consagra el derecho al libre desarrollo de la
personalidad.
Afirma el actor que
el artículo 14 demandado en su literal a) "al enunciar los requisitos
exigidos para el ingreso a la Educación Superior introdujo la frase "y
haber presentado el Examen de Estado para el ingreso a la Educación Superior",
vulnera el artículo 16 de la Constitución Política que garantiza el libre
desarrollo de la personalidad, pues la citada disposición establece que este
derecho sólo puede limitarse por el orden jurídico que, en su concepto
constituye "el espacio jurídico dentro del cual puede moverse y
desplegarse a sus anchas y con voluntad la persona humana; es el mundo de la
libertad garantizado por el Estado (...)". Cuestiona además la
necesidad y la utilidad del examen de Estado para preservar el referido orden
jurídico y para que los estudiantes puedan proseguir sus estudios superiores.
En su exposición el
actor hace un extenso análisis del concepto de educación, indicando que se
trata de un proceso "en virtud del cual se le inculcan a una persona
ciertos hábitos y ciertos conocimientos útiles para ella y para la sociedad a
que pertenece". Considera que dentro de ese proceso los jurados o
calificadores al cumplir con su función atentan contra el libre desarrollo de
la personalidad al "hacer que una persona limite sus conocimientos al
conocimiento de otro, sobre todo cuando se trata de un capricho de este, como
sucede cuando el preguntador somete a otro a que diga lo que él sabe
(...)".
En relación con el
examen de Estado, el actor afirma que por el deber de presentarlo "ya
no solamente se estudia por temor u odio al no saber si no para que la medida
de la ignorancia no sea tan grande que provoque ya no la burla del maestro y
condiscípulos sino la rabia y la tristeza, la desilución en la casa".
Señala la inutilidad
que a su juicio tiene la citada prueba, y expresa en cuanto a su finalidad que
"Estos exámenes de Estado del ICFES, son suigéneris (sic): para sacar
un puntaje que nadie necesita; al hombre se le mide por lo que hace y no por un
puntaje"; y más adelante agrega que, "cuán inútiles serán esos
exámenes que los ordinales b) y c) del mismo artículo 14 de la Ley 30, permiten
que se sustituyan por dos años de trabajo, y, lo más grave, qué horror, que se
interrumpan los estudios por el mismo tiempo." Afirma que si se
hiciera una estadística de los bachilleres que fueron eliminados por los
exámenes del ICFES "y que frustraron sus aspiraciones justas y
legítimas de continuar desarrollando su personalidad por medio de la enseñanza
superior, encontrarían un número igual o superior al de los que obtuvieron un
puntaje satisfactorio, lo que permitiría concluir que esos exámenes se crearon
para frenar aspiraciones, invadiendo la autonomía universitaria. Considera que
no son estos exámenes sino la universidad a la que compete seleccionar sus
estudiantes."
2. El ordinal c)
del parágrafo del artículo 14 de la Ley 30 de 1992 en la parte demandada
vulnera el artículo 16 de la Carta Política.
En lo que constituye
el segundo cargo de la demanda, el actor señala en relación con el parágrafo
del artículo 14 en su ordinal c), que la frase: "haber laborado
en el campo específico de dicha capacitación por un período no inferior a dos
años con posterioridad a la capacitación del SENA" restringe
la voluntad del individuo "al condenársele a suspender sus estudios por
dos años, tiempo suficiente para olvidar lo que aprendió en el proceso de
formación básica y cuando, además, debe cumplir con una condición de suyo
difícil, sino imposible, en un país en constante desempleo: 'Trabajar durante
dos años'".
3. El artículo 17
de la Ley 30 de 1992 es inconstitucional en la parte demandada en cuanto
desconoce el principio de autonomía universitaria consagrado en la Constitución
Política.
En relación al
artículo 17 de la Ley 30 de 1992, afirma el demandante que es inconstitucional en
la frase que dispone: "En ocupaciones de carácter operativo e
instrumental y de especialización en su respectivo campo de acción",
pues esta vulnera la autonomía universitaria consagrada en el artículo 69 de la
Carta Política "al reducir el ámbito de operación científica,
garantizado mediante la libertad de cátedra, al obligar a las instituciones a
que ciñan sus tareas a enseñar materias atinentes a meras ocupaciones de
carácter operativo e instrumental, para las cuales no se requiere saber leer,
ni escribir, contrariando los mismos postulados que se enunciaron como
principios en los artículos 1 a 5 y como objetivos en el artículo 6o. de la Ley
30".
Afirma el actor que
las universidades gozan de autonomía o sea que pueden desarrollar libremente su
voluntad cumpliendo con su obligación (sin especificarla), "para poner
en ejecución toda su capacidad creadora para desarrollar sus programas; enseñar
y determinar el contenido de sus pénsumes (sic) académicos; darse su
reglamento; designar sus profesores; establecer condiciones de acceso,
permanencia y grado de sus alumnos", y agrega que cualquier norma que
interfiera en este libre ejercicio de su autonomía se constituye en una
intromisión indebida y un asalto a la libre autodeterminación. Expresa además
que ello también "es un obstáculo al libre desarrollo de la
personalidad puesto que los estudios así planificados son más un freno a las
iniciativas, inquietudes y tendencias del alumno (...) que un impulso a la
educación."
4. El artículo 22
de la Ley 30 de 1992 en la parte demandada vulnera el principio de autonomía
universitaria.
Así mismo manifiesta
el actor que el artículo 22 de la Ley 30 de 1992 en la frase que dice: "El
Ministro de Educación previo concepto favorable del Consejo
Nacional de Educación Superior (CESU) podrá aprobar el funcionamiento de nuevas
instituciones de Educación Superior y determinar el campo o campos en que
se puedan desempeñar, su carácter académico y de conformidad con la presente
ley" vulnera la autonomía universitaria consagrada en los
artículos 67, 68 y 69 de la Carta Política, ya que ésta fue una conquista del
constituyente para poner en movimiento esa capacidad creadora de las
instituciones, la cual no puede verse truncada por el capricho del legislador.
Considera finalmente
que la expresión "favorable" es inconstitucional
por cuanto no puede crearse una institución subordinada al Ministerio de
Educación y asignársele una competencia superior. Manifiesta que el Consejo
Nacional de Educación Superior (CESU), al tenor del artículo 34 de la Ley 30 de
1992 es un organismo asesor. Ante esta entidad no se puede interponer  ningún
recurso porque solo hace mención a un mero concepto y hacerlo ante el
Ministerio tampoco se podría porque el concepto negativo del CESU es
obligatorio para él. Esta situación no sería mas que "una poderosa arma
que se esgrime a voluntad y capricho del funcionario de turno".
IV.   INTERVENCIONES.
Según constancia de
la Secretaría General de la Corte Constitucional de fecha 11 de enero de 1995,
durante el término de fijación en lista se recibieron las siguientes
intervenciones:
1. Representante
del Instituto Colombiano para el Fomento de la Educación Superior -ICFES-.
El apoderado del
Instituto para el Fomento de la Educación Superior -ICFES- presentó escrito en
el que justifica la constitucionalidad de las disposiciones acusadas.
En relación con el
primer cargo, manifiesta que las normas acusadas no contrarían el derecho al
libre desarrollo de la personalidad. En su exposición se refiere al origen del
examen de Estado, el cual a partir de 1980 es "de carácter
obligatorio" para el ingreso al nivel superior de educación; y señala
que dicho examen "garantiza la igualdad de oportunidades en el momento
de presentarlos y recibir los resultados para su inscripción en diferentes
universidades y no en una sola, desarrollando así los artículos 13, 14, 16 y 18
de la Constitución Política". Agrega que "el resultado es
producto únicamente del rendimiento del estudiante y está libre de
interferencias de cualquier naturaleza. El ICFES no fija puntaje aprobatorio;
cada universidad para cada programa fija el puntaje mínimo de ingreso, según
sus propios criterios, en desarrollo de su Autonomía Universitaria".
Señala además, que
"la persona puede ingresar al nivel educativo que él escoja o
seleccione sin más limitación que las que impongan las instituciones de
Educación Superior para cada programa", y hace énfasis en el hecho
de que la referida norma no limita al estudiante a un determinado campo; "por
el contrario, la norma demandada desarrolla la Constitución por cuanto no
restringe la libre decisión del estudiante de escoger una nueva forma de vida
en el campo que más le agrade, conforme a su propio arbitrio dentro de los
límites permitidos que imponen los derechos de los demás y el orden
jurídico" (el subrayado es del texto).
En lo que hace
relación al segundo cargo, afirma que el literal c) del artículo 14 acusado no
es violatorio del libre desarrollo de la personalidad, y precisa que la norma
está concebida para favorecer la educación tecnológica de alto nivel y permitir
que el SENA les otorgue a sus estudiantes títulos de educación superior como
tecnólogos en los distintos programas de formación que ofrece.
Indica que "el
Sistema de Educación Colombiano se divide en los siguientes niveles: Básico,
Medio y Superior. Este último se inicia a partir de la obtención del título de
bachiller y está integrado a su vez por tres niveles: (...) Nivel 1, de uno a
tres años; Nivel 2, de cuatro a seis años y Nivel 3, mínimo dos años después de
haberse recibido el Título del nivel anterior." Continúa su exposición
señalando que "El Nivel 1 al cual está dirigida la norma demandada, lo
podemos definir de la siguiente manera: en este nivel se prepara para el
desempeño técnico de ocupaciones y oficios que no requieren formación académica
en un campo específico de las disciplinas."
Expresa el apoderado
del ICFES, que "la norma demandada no es violatoria del ordenamiento
superior, por cuanto lo que permite es que un grupo de personas prosigan sus
estudios en diferentes centros educativos, en un nivel de educación que le
permite a la persona desarrollarse profesional y personalmente sin afectar la
libre determinación de cada uno, a escoger oficio o profesión en virtud del
desarrollo de su personalidad; por el contrario, está facilitando que una
persona que solamente haya realizado hasta cuarto de bachillerato, o noveno
grado de educación básica secundaria y tenga una experiencia de trabajo, ésta
le sea reconocida, homologada o validada para continuar con su capacitación en
el campo que libremente escogió para desarrollarse."
En cuanto al tercer
y cuarto cargos, el apoderado del ICFES afirma que "La jurisprudencia
ha definido la autonomía como algo connatural de las instituciones de educación
superior, la cual debe desplegar su iniciativa como un aporte a la sociedad,
mediante su triple misión: la docencia, la investigación y la extensión, todo
ello realizado dentro de los claros y precisos límites que la Constitución
Política y la Ley le señalen" y cita para fundamentar su exposición,
jurisprudencia del Consejo de Estado y de la Corte Constitucional relacionada
con este aspecto.
Expresa además, que
"se debe tener en cuenta que la autonomía de las instituciones de
Educación Superior es relativa, por cuanto está supeditada, por una parte, a la
regulación que las rige como personas jurídicas privadas de utilidad común y
sin ánimo de lucro y, por la otra, como entidades que prestan un servicio
público. Frente a lo primero, por ejemplo, se tienen restricciones en lo
relacionado con la aplicación y destinación de sus rentas (art. 32, literal e)
Ley 30 de 1992); respecto a lo segundo, las actividades que se adelanten en
cumplimiento de su misión institucional tienen alcances éticos-sociales que
corresponde al gobierno nacional vigilar (arts. 67 y 68 CP.)." Agrega
sobre el particular, que "una es la autonomía universitaria y otra la
autonomía institucional que se tiene de acuerdo con la clase de institución educativa
de que se trate."
En lo que hace
relación al cargo contra la palabra "favorable" que
aparece en la frase "El Ministerio de Educación Nacional previo
concepto favorable del Consejo Nacional de Educación Superior (CESU), podrá
aprobar el funcionamiento de nuevas instituciones de Educación Superior" contenida
en el artículo 22 de la Ley 30 de 1992, manifiesta que dicho concepto es "de
los considerados por la doctrina y la jurisprudencia como un acto
preparatorio, los cuales se dictan para posibilitar un acto principal
posterior, decisión final o definitiva sobre el fondo de un asunto."
Afirma además, que
"La vía gubernativa se agota por regla general con los actos que ponen
fin a las actuaciones administrativas y contra éstos proceden los recursos y termina
con la decisión y notificación de las decisiones que resuelven los recursos
interpuestos. En el caso, en concepto (sic) los recursos de la vía
gubernativa proceden contra la resolución emitida por el Ministerio y no contra
el concepto como pretende el demandante hacerlo ver".
Finalmente, estima
que "la autonomía universitaria no se puede predicar en cabeza de una
institución que aún no ha nacido a la vida jurídica, puesto que la autonomía
tal como está concebida la puede ejercer sólo aquella institución que a través
del trámite para la obtención de su reconocimiento a (sic) probado el
cumplimiento de unos requisitos sobre cuyo acatamiento debe pronunciarse el
Estado a través de un acto administrativo complejo que presume la intervención
de varias instancias concebidas y previstas por la ley, tal como lo ordena la
Constitución (art. 69 CP.). Esto es, para el ejercicio de la autonomía la
existencia de la institución de educación superior en los términos previstos en
la Ley".
Y concluye
afirmando: "Lo anterior se ajusta, en el doble carácter que tiene la
educación de derecho fundamental y servicio público que como reiteradamente se
ha dicho por distintas instancias judiciales demanda la intervención estatal en
orden de garantizar el ejercicio y regular las condiciones de su prestación."
2. Ministerio de
Educación Nacional.
El Ministerio de
Educación Nacional, mediante apoderado, presentó escrito en el que justifica la
constitucionalidad de las disposiciones acusadas.
Sobre el primer
cargo, manifiesta que los examenes son de carácter general y académico, los
cuales se aplican a jóvenes que ya han desarrollado su personalidad, y su
presentación es libre y espontánea. Expresa que el Estado impone un orden
institucional y social dentro del cual debe fijar un proceso de selección para
ingresar a la Educación Superior, tanto por conocimiento como por aptitudes, ya
que "todo comportamiento debe ajustarse a un ordenamiento jurídico."
En relación con el
segundo cargo, sostiene que "cuando la ley exige que se haya trabajado
durante dos años antes de ingresar a la Educación Superior, no es para todas
las carreras, sino en ciertas condiciones muy especiales, como son: a) Para
ingresar a instituciones de formación técnica profesional, en programas de
carácter operativo instrumental, y b) Aspirantes que han recibido capacitación
en el SENA y han obtenido su certificado de aptitud profesional."
Agrega que sólo para
casos especiales se exigen los dos años de ejercicio laboral "con el
fin de que exploten los conocimientos y habilidades adquiridas en el SENA que
es una institución del Estado que brinda todas las facilidades a los educandos",
razón por la cual resulta válido y justo que sus egresados retribuyan
ejerciendo su profesión por dos años antes de ingresar a la Educación Superior.
Respecto del tercer
cargo relacionado con las Instituciones Técnicas Profesionales que ofrecen
programas de formación en ocupaciones de carácter operativo, instrumental y de
acción, considera que con ello no se está violando la autonomía universitaria,
y que no son la Ley ni el Estado Colombiano los que hacen que una disciplina
sea industrial o técnica, sino que ello obedece a un proceso evolutivo de
"muchos siglos de historia".
En cuanto al cargo
contra el artículo 22 de la Ley 30 de 1992, expresa que no se vulnera la
autonomía universitaria pues "es el Estado quien regula los currículos
en todos los niveles y el que decide sobre las modalidades de instituciones que
la Nación Colombiana necesita", y son los interesados en crear
instituciones los que optan por la modalidad de formación que quieran impartir,
"dentro de los ordenamientos legales."
V.   CONCEPTO
DEL VICEPROCURADOR GENERAL DE LA NACION.
Mediante oficio No.
021 del 7 de febrero de 1995, el Señor Procurador General de la Nación
manifestó hallarse impedido para conceptuar dentro del presente proceso "por
haber sido miembro del Congreso durante la tramitación del proyecto de la
disposición o normatividad acusada y para la expedición de la Ley 30 de 1992
era Senador de la República y por ello miembro del Congreso".
Aceptado el
impedimento por parte de la Sala Plena de esta Corporación, el Señor
Viceprocurador General de la Nación rindió dentro del término legal el concepto
de rigor, solicitando que se declare: a) la exequibilidad del literal a) del
artículo 14 en el aparte que dice "haber presentado el examen de
Estado para el ingreso a la Educación Superior"; b) la
inexequibilidad del literal c) del parágrafo del artículo 14; c) la
exequibilidad del artículo 17, y d) la exequibilidad del artículo 22 en las
expresiones "favorable" y "determinará el
campo o campos de acción en que se puedan desempeñar, su carácter académico y
de conformidad con la presente ley".
Los argumentos que
sirven de sustento a sus apreciaciones, se resumen a continuación:
En primer término,
indica el señor Viceprocurador que "el derecho al libre desarrollo de
la personalidad es la facultad que tiene todo ser humano de determinarse así
mismo y de alcanzar su plena realización de acuerdo con un proyecto individual
y personal de vida"; y agrega que "no por ello el derecho
comporta un cúmulo de potestades omnímodas, pues el hombre se desenvuelve en un
contexto colectivo, en la medida de lo cual sus intereses se encuentran
limitados". En su concepto tales limitantes pueden ser ilegítimas o
legítimas, según el criterio al cual aluda su justificación, las primeras
cuando "pesa una expresa prohibición constitucional que los hace
irracionales" y las segundas cuando se pretende preservar el orden
jurídico y los derechos de los demás.
Precisa que el libre
desarrollo de la personalidad se concreta a través de otros derechos, tales
como la libertad de empresa, escoger profesión u oficio, trabajo y educación. "De
allí que resulte razonable limitar el derecho mediante la exigencia de unos
ciertos mínimos de idoneidad que tiendan a garantizar la protección de los
derechos de los terceros." Lo anterior, expresa, resulta acorde con el
orden jurídico, dando preeminencia al principio de igualdad y contribuyendo a
la vigencia de un orden justo.
Sostiene el concepto
fiscal, que los exámenes de Estado fueron creados para cumplir con patrones
objetivos que impidan faltar a la realidad, "como pruebas académicas de
cobertura nacional, de carácter oficial y obligatorio, cuyo objeto consiste en
la comprobación de niveles mínimos de aptitud y conocimiento de todas aquellas
personas que culminan el ciclo de formación media y que aspiran a ingresar a
los programas de formación ofrecidos por las instituciones de educación
superior". A renglón seguido, analiza el contenido de las áreas de
evaluación que contiene y el referido examen de Estado, y la manera como se
diseña, se practica y se califica, todo lo cual permite "una limitación
legítima al derecho al libre desarrollo de la personalidad."
Manifiesta el Señor
Viceprocurador en relación con los requisitos especiales para ingresar a los
programas de formación técnica profesional, que el artículo 14 de la Ley 30 de
1992 "contempla la posibilidad de que quien, habiendo interrumpido su
ciclo de educación formal y optado por capacitarse laboralmente, pueda ingresar
no obstante, a la educación y a un nivel superior. Es así como una persona que
cuenta con un noveno grado de formación básica, cursada al interior del sistema
de educación formal, y que recurre a un tipo de formación no formal encaminada
a desarrollar destrezas para un determinado campo del trabajo, pueda
posteriormente reingresar al sistema educativo para continuar profundizando en
un conocimiento específico." Estima que este requisito pretende
garantizar en el educando, "un mínimo de conocimientos científicos,
tecnológicos, artísticos y humanísticos, como el desarrollo de habilidades
comunicativas, la profundización en el razonamiento lógico y analítico, la
comprensión de la realidad nacional y la formación social, ética y moral, como
base para la vinculación de la persona con la sociedad y el mundo del trabajo."
Igualmente, plantea
que el CAP o Certificado de Aptitud Profesional se expide por el Servicio
Nacional de Aprendizaje "a quienes han culminado un ciclo de formación
profesional de los ofrecidos por la entidad, es decir, un proceso de
capacitación en un área específica del conocimiento relacionada con el sector
productivo o generador de bienes y servicios", y que una vez obtenido
este certificado, debe laborar en el campo específico por el término de por lo
menos dos años, requisito que a su juicio no es de difícil cumplimiento porque
"de hecho, de los egresados del SENA que obtienen su CAP, el 83.7%
logra ubicarse laboralmente, y de ellos, el 81.8% logra una adecuación entre la
capacidad que le ha sido impartida y la labor que desempeña." Sin
embargo, señala que "ciertamente persisten diferencias en cuanto al
tipo de formación recibida, toda vez que el estudiante que se ha dedicado a
profundizar en la técnica posee ya un adiestramiento específico de carácter
operativo o instrumental -sin perjuicio de los contenidos humanísticos que le
son propios-, en tanto que el estudiante que termina la educación media (10o. y
11o.) recibe una instrucción que pretende forjar una visión más universal. Pero
el campo de instrucción al cual se va a acceder, guarda la misma línea con la
ya compartida." Y concluye afirmando que, "la exigencia de dos
años de labores en el área específica de la capacitación parece un requisito
desproporcionado y es, por lo tanto, opuesto al principio de igualdad."
En cuanto al
artículo 17 de la Ley 30 de 1992, sostiene el representante del Ministerio Público
que la norma define un tipo de Educación Superior: la Técnica Profesional,
"de acuerdo con la clase de enseñanza que imparte." Agrega que
"con esta calificación la norma no pretende en manera alguna constreñir
la autonomía de los entes universitarios. Sencillamente establece una forma de
identificación que corresponde con la formación que ofrece a los educandos."
Las instituciones,
en su concepto, pueden ampliar o disminuir su campo de acción según los
programas a impartir; no es factible entonces, deducir de la norma la
formulación de los contenidos propios de los programas, ya que es competencia
privativa de los entes universitarios. Así, señala que "La educación
técnica es una educación fundamental para el trabajo de carácter operativo e
instrumental, la cual pretende calificar la mano de obra que interviene en los
procesos directos de generación de bienes y servicios, que por ello está
diseñada en concordancia con los requerimientos del mercado." Agrega
que: "El enfoque de la formación técnica debe hacerse bajo la
perspectiva que es un proceso integral que permite al hombre descubrirse a
través del conocimiento científico, pero que también le proporciona elementos
para comprometerse con el desarrollo del país". Por esto a su juicio,
"es importante que estas instituciones participen en la oferta de
programas de participación técnica y técnica- profesional" para el
crecimiento económico y el desarrollo global del país.
Finalmente, el
Viceprocurador afirma que el CESU o Consejo Nacional de Educación Superior, es
un organismo del Gobierno Nacional que tiene por funciones la planificación, la
coordinación, la recomendación y la asesoría a ese sector. En desarrollo de
tales funciones, se pretende que las decisiones que afectan la vida de las
instituciones de educación post-secundaria no sean tomadas unilateralmente,
"sino en virtud de un procedimiento democrático y colegiado que permita
la expresión de sectores cuyo interés converge sobre el desarrollo de la
educación superior." Por lo tanto, señala que la composición del CESU
"pretende reunir las voces de estamentos y organismos diferentes como
el Ministerio de Educación, el Departamento Nacional de Planeación, las
rectorías de las universidades, los estudiantes y representantes del sector
productivo, entre otros; de manera que los criterios adoptados tengan por
fundamento el debate y la concertación", de todo lo cual se deduce que
el CESU no está subordinado al Ministerio de Educación, lo cual preserva su
carácter autónomo, y no por ello se vulnera la autonomía universitaria, "pues
ésta no es ilimitada sino que debe someterse a una planificación global del
sector que proteja un crecimiento desordenado."
VI.    CONSIDERACIONES DE LA CORTE
CONSTITUCIONAL.
Primera.    Competencia.
En virtud de lo
dispuesto en el numeral 4o. del artículo 241 de la Constitución Política, la
Corte Constitucional es competente para decidir de manera definitiva sobre la
demanda formulada contra la Ley 30 de 1992.
Segunda.    Cosa Juzgada Relativa.
Previamente al
examen de los aspectos de fondo, debe la Corte Constitucional referirse al
pronunciamiento que sobre la constitucionalidad de la Ley 30 de 1992 hizo esta
misma Corporación en sentencia No. C-311 del 7 de julio de 1994 (MP. Dr.
Vladimiro Naranjo Mesa), en la cual adelantó el estudio sobre la naturaleza de
dicha ley y la declaró exequible "únicamente en relación con los
aspectos formales que se contemplan en esta Sentencia", ya que el
actor dentro de dicho proceso argumentó que la referida Ley era estatutaria y
como tal debió tramitarse en el Congreso de la República, planteamiento que no
acogió la Corporación, pues concluyó que se trata de una ley ordinaria que
regula la prestación del servicio público de la educación y en su esencia no
reglamenta el ejercicio del derecho fundamental a la educación como tal. En el
referido fallo se aclaró que "la declaratoria de constitucionalidad de
una norma impugnada por vicios formales no obsta para que ésta sea demandada
posteriormente por razones de fondo", motivo por el cual entra la
Corte Constitucional a hacer el examen de constitucionalidad material de las
disposiciones en los apartes acusados.
Tercera.    El examen de los cargos.
Para efectos de
dilucidar los cargos que el demandante plantea en contra de la
constitucionalidad de los artículos 14 literal a) (parcial), literal c) del
parágrafo de la misma norma, artículo 17 (parcial) y artículo 22 (parcial) de
la Ley 30 de 1992 "Por la cual se organiza el servicio público de la
Educación Superior", estima la Corte Constitucional indispensable
realizar algunas consideraciones previas orientadas a establecer, el ámbito de
aplicación del derecho al libre desarrollo de la personalidad en relación con
la educación, y particularmente con el examen de Estado, cuya exigencia previa
para el acceso a la educación superior el actor controvierte bajo el argumento
de que la única limitación que la Carta Política consagra en relación con aquel
derecho (artículo 16) es el orden jurídico. Además, es preciso analizar la potestad
del Estado para lo concerniente a la regulación y ejercicio de la inspección y
vigilancia de la educación, y si la referida prueba de Estado desconoce que las
instituciones de educación superior pueden tener completa independencia para
seleccionar sus alumnos; e igualmente se examinará lo relativo a los requisitos
legales para acceder a la formación superior técnica-profesional. Finalmente se
harán algunas precisiones acerca de las funciones del Consejo Nacional de
Educación Superior -CESU-, y su relación con la autonomía universitaria
consagrada en la Carta Política.
Acerca del derecho a
la educación, la Constitución Política le otorga la categoría de servicio
público con una finalidad social pues "con ella se busca el acceso al
conocimiento, a la ciencia, a la técnica, y a los demás bienes y valores de la
cultura" (artículo 67 CP.).
En reiteradas
oportunidades la Corte Constitucional se ha referido a la naturaleza y alcance
del mismo, haciendo hincapié en las diferencias que existen entre el derecho a
la educación como tal y el servicio público de la educación (Sentencia No.
C-311 de 1994). Resulta oportuno destacar lo expresado por la Corporación,
acerca de esta materia:
"la
educación no se dirige sólo al aspecto meramente intelectual, esto es, a la
transmisión de conocimientos, sino también al desarrollo cultural, físico y
moral de aquellos a quienes se educa. El bienestar de los educandos como el de
los docentes y el personal que cumple funciones administrativas, es factor
determinante para incrementar y estimular la convivencia pacífica, fomentar la
solidaridad, el deporte y la recreación, creando así un ambiente propicio para
que todos los que intervienen en el proceso educativo puedan cumplir cabalmente
sus labores y los estudiantes reciban una formación basado en 'el respeto de
los derechos humanos, a la paz y a la democracia, en la práctica del trabajo y
la recreación, para el mejoramiento cultural, científico, tecnológico y para la
protección del ambiente.'" (Sentencia No. C-547 de 1994. M.P. Dr. Carlos Gaviria Díaz)
De conformidad con
la normatividad constitucional, en la prestación del servicio público de la
educación no solamente participan las instituciones del Estado, sino que
también pueden hacerlo los particulares, fundando establecimientos educativos
de conformidad con la ley (artículo 68 de la Carta Política) y sometiéndose a
la vigilancia y control del Estado, función esta radicada en cabeza del
Presidente de la República (artículos 189 numeral 21 y 150 numeral 23 de la
Constitución).
El libre desarrollo
de la personalidad, tal como lo establece el artículo 16 de la Constitución
Política, no tiene más limitaciones "que las que imponen los derechos
de los demás y el orden jurídico". A la luz de la Carta Política de
1991, la educación que se imparta en cualquier nivel (básica, secundaria,
superior), bien sea a través de un establecimiento público o privado, debe
observar en todo momento sujeción al respeto debido por el libre desarrollo de
la personalidad, en los términos del artículo 16 de la Constitución, pues como
bien queda establecido por la Corte, "La esencia del libre desarrollo
de la personalidad como derecho, es el reconocimiento que el Estado hace de la
facultad natural de toda persona a ser individualmente como quiere ser, sin
coacción, ni controles injustificados o impedimentos por parte de los demás. El
fin de ello es la realización de las metas de cada individuo de la especie
humana, fijadas autónomamente por él, de acuerdo con su temperamento y su
carácter propio, con la limitación de los derechos de las demás personas y del
orden público." (Sentencia No. T-594 de 1993. M.P. Dr. Vladimiro
Naranjo Mesa).
Para la prestación
del servicio público de la educación en el nivel superior están facultados de
acuerdo a la regulación constitucional, tanto el Estado como los particulares a
través de las universidades, de conformidad con los artículos 68 y 69 de la
Carta Política. La Ley 30 de 1992 "Por la cual se organiza el servicio
público de la Educación Superior" pretende "garantizar la
autonomía universitaria y velar por la calidad del servicio público a través
del ejercicio de la suprema inspección y vigilancia de la educación Superior.
La normatividad bajo examen, se limita, pues, a fijar los principios,
objetivos, campos de acción y programas académicos, así como la clasificación
de las instituciones de educación superior, señalando los alcances de los
títulos y exámenes de Estado" (Sentencia No. C-311 de 1994).
De acuerdo con el
artículo 1o. de la Ley 30 de 1992, "La Educación Superior es un proceso
permanente que posibilita el desarrollo de las potencialidades del ser humano
de una manera integral, se realiza con posterioridad a la educación media o
secundaria y tiene por objeto el pleno desarrollo de los alumnos y su formación
académica o profesional."  Igualmente, el artículo 7o. del mismo
estatuto dispone que "Los campos de acción de la Educación Superior,
son: El de la técnica, el de la ciencia, el de la tecnología, el de las
humanidades, el del arte y el de la filosofía", con lo cual se
clasifican las distintas clases de programas de estudios superiores que las
universidades pueden ofrecer a las personas, de conformidad con las
prescripciones legales.
El legislador ha
dispuesto que para que todas las personas tengan posibilidad de acceder a la
educación superior, es requisito indispensable el haber presentado el examen de
Estado, según lo establece el literal a) del artículo 14 de la Ley 30 de 1992,
demandado parcialmente. Esta exigencia a juicio de la Corte, no constituye
violación del derecho al libre desarrollo de la personalidad frente a la
potestad que tiene el Estado de regular y ejercer la suprema inspección y
vigilancia de la educación, con el fin de velar por su calidad, por el cumplimiento
de sus fines y por la mejor formación moral, intelectual y física de los
educandos, como se deduce del claro mandato constitucional consagrado en el
artículo 67 de la Carta Fundamental.
Es así como se
considera que el examen de Estado se encuentra dirigido a unos propósitos
específicos, en la adopción de normas razonables y proporcionadas que no
afecten la libertad de enseñanza ni de cátedra, como en el presente asunto, a
través de un medio que no desconoce el libre desarrollo de la personalidad, limitado
por el orden jurídico (artículo 16 CP.).
Ahora bien, de
conformidad con el artículo 27 de la Ley 30 de 1992, el examen de Estado
constituye en una prueba de carácter académico y oficial, cuyos objetivos son
"a) Comprobar niveles mínimos de aptitudes y conocimientos. b)
Verificar conocimientos y destrezas para la expedición de títulos a los
egresados de programas cuya aprobación no esté vigente. c) Expedir
certificación sobre aprobación o desaprobación de cursos que se hayan
adelantado en instituciones en disolución cuya personería haya sido suspendida
o cancelada. d) Homologar y convalidar títulos de estudios de Educación
Superior realizados en el exterior, cuando sea pertinente a juicio del Consejo
Nacional para la Edudación Superior (CESU). (El subrayado no es del texto).
La presentación del
examen de Estado se consagra como un mecanismo de medición de los niveles
mínimos de aptitudes y conocimientos de los estudiantes que han terminado el
nivel secundario de educación y aspiran ingresar al nivel superior;
convirtiéndose en un instrumento necesario para que el Estado pueda ejercer,
con sujeción a los artículos 189 numeral 21 y 150 numeral 23 de la Constitución
Política, la inspección y vigilancia sobre la educación secundaria en cuanto a
los niveles de enseñanza que reciben los estudiantes en sus respectivos
planteles.
Referido al acceso
al nivel superior de educación, el examen de Estado a juicio de esta
Corporación garantiza el respeto al principio de igualdad consagrado en el
artículo 13 de la Carta, pues dicha prueba se practica a todas las personas sin
discriminación alguna, y se lleva a cabo en condiciones idénticas para todos,
sin injerencia de criterios subjetivos de evaluación. Además, porque las
instituciones de educación superior que tienen en cuenta, en ejercicio de su
autonomía, el examen de Estado dentro de sus criterios de admisión, cuentan con
un soporte imparcial y objetivo de medición de los conocimientos de quienes han
culminado sus estudios de nivel secundario, para lo relacionado con el acceso a
la educación superior.
De ahí que se
considere que el examen de Estado no constituye restricción alguna al derecho
al libre desarrollo de la personalidad como lo señala el demandante, ya que su
presentación no significa una intromisión indebida del Estado "en la
realización de las metas del individuo" pues precisamente las
aspiraciones individuales eventualmente pueden estar en "competencia"
con las de otras personas, y por ello tal prueba es un instrumento que, en
condiciones de igualdad objetiva, permite a las instituciones de educación
superior tener un criterio de selección de sus aspirantes, tal como ya se
anotó, lo que en nada se opone a los principios enunciados, sino que por el
contrario los desarrolla.
Por ello, no le
asiste razón al demandante cuando manifiesta que con el examen de Estado se
vulnera artículo 16 de la Carta, pues tal disposición consagra como se ha
expuesto, limitaciones al libre desarrollo de la personalidad "las que
imponen los derechos de los demás y el orden jurídico", dentro de los
cuales se encuentra la presentación previa del examen de Estado para el acceso
a la educación superior, encaminado a satisfacer la plena garantía del
principio de igualdad y a hacer efectivo el ejercicio de la suprema inspección y
vigilancia de la educación que corresponde regular al Estado en la forma
ordenada por el artículo 67 constitucional, como así se hizo en el presente
caso.
Por las razones
expuestas, el cargo formulado contra el literal a) del artículo 14 de la Ley 30
de 1992 (parcial) no está llamado a prosperar.
Por su parte, el literal
c) del parágrafo del artículo 14 de la Ley 30 de 1992 también acusado,
establece que a los programas de formación técnica profesional en las
instituciones de Educación Superior, podrán ingresar quienes reunan los
siguientes requisitos: "c) Haber laborado en el campo específico de
dicha capacitación por un período no inferior a dos (2) años, con posterioridad
a la capacitación del SENA". A juicio del actor, tal requisito vulnera
el libre desarrollo de la personalidad consagrado en el artículo 16 de la
Carta. Por su parte, el Señor Viceprocurador General de la Nación afirma que
"la exigencia de dos años de labores en el área específica de la
capacitación parece un requisito desproporcionado y es, por lo tanto, opuesto
al principio de igualdad".
A juicio de la Corte
Constitucional, el referido requisito no resulta contrario al principio
consagrado en el artículo 13 de la Carta Política, si se tiene en cuenta que el
precepto acusado se encuentra fundado en la experiencia operativa de quienes
han laborado en el campo específico de dicha capacitación a efecto del ingreso
a programas de formación técnica profesional con respecto a ocupaciones que
tengan dicho carácter.
Es bien sabido que
el sistema educativo colombiano tiene diversos niveles, a saber, el básico,
medio y superior. En éste último se encuentra el relativo al desempeño de
aquellas ocupaciones u oficios que no necesitan formación académica en el campo
específico de las disciplinas técnicas.
Lo anterior no riñe
con los ordenamientos superiores consagrados en la Constitución (artículo 13),
ya que su regulación está dirigida a beneficiar a aquellos aspirantes que
desean proseguir sus estudios en un nivel educativo, al permitirles escoger
profesión u oficio dentro del ejercicio del derecho al libre desarrollo de su
personalidad, lo que por consiguiente, en atención a su experiencia de trabajo,
se les brinda la oportunidad de continuar en el campo escogido por el mismo,
accediendo a la educación superior en las areas técnicas. Por consiguiente, no
prospera el cargo formulado contra el literal c) del parágrafo del artículo 14
demandado.
De otro lado, el artículo
17 de la misma ley, acusado parcialmente, establece que "Son
instituciones técnicas profesionales, aquellas facultadas legalmente para
ofrecer programas de formación en ocupaciones de carácter operativo e
instrumental y de especialización en su respectivo campo de acción, sin
perjuicio de los aspectos humanísticos propios de este nivel".
No encuentra esta
Corporación contradicción alguna entre este precepto legal y las normas
constitucionales invocadas como vulneradas, pues como ya se dijo al realizar el
examen de constitucionalidad del literal a) del artículo 14 de la misma ley, de
acuerdo con el artículo 67 de la CP., el Estado tiene plena atribución para
regular y ejercer la suprema inspección y vigilancia de la educación con el fin
de velar por su calidad y por el cumplimiento de sus fines, cuando igualmente
se trate de instituciones técnicas profesionales que ofrezcan programas de
formación en ocupaciones de carácter operativo e institucional.
Lo anterior no es
violatorio de la libertad de enseñanza, de la autonomía universitaria ni de la
libertad de cátedra, pues de un lado se está frente a una autorización del
Estado en todos los niveles (artículo 67 CP.) en los términos expresados, y por
el otro, regula en forma razonable la adopción de normas encaminadas a
garantizar el adecuado cubrimiento del servicio educativo, así como el acceso y
permanencia del sistema, razón por la cual el cargo formulado en este sentido
contra la disposición acusada no está llamado a prosperar.
Finalmente, el actor
demanda la inconstitucionalidad parcial del artículo 22 de
la Ley 30 de 1992, que establece que al Ministerio de Educación
Nacional le corresponde aprobar el funcionamiento de nuevas instituciones de
educación superior "previo concepto favorable del Consejo Nacional de
Educación Superior", concepto favorable que considera vulnera la
autonomía universitaria, más aún cuando tal disposición señala también que
dicho Ministerio "determinará el campo o campos de acción en que se
pueden desempeñar, su carácter académico y de conformidad con la presente
ley".
De conformidad con
las consideraciones expuestas en esta providencia, las instituciones de
educación superior tienen, en ejercicicio de la autonomía que les corresponde
con fundamento en el artículo 69 de la Carta Política, la facultad de
determinar la clase de educación superior que van a ofrecer, previo el
cumplimiento de los requisitos legales, los cuales, precisamente consagra el
artículo 22 de la Ley 30 de 1992.
No observa esta
Corporación vulneración de norma constitucional alguna por cuanto para la
aprobación de nuevas instituciones de educación superior que efectúe el
Ministerio de Educación Nacional, este se encuentra sujeto al concepto previo y
favorable del Consejo Nacional de Educación Superior -CESU-.
En efecto, el
artículo 36 de la Ley 30 de 1992 establece que "Son funciones del
Consejo Nacional de Educación Superior (CESU) proponer al Gobierno Nacional: a)
Políticas y planes para la marcha de la Educación Superior. b) La
reglamentación y procedimientos para: 5) La creación de Instituciones de
Educación Superior". En este aspecto se debe destacar que la creación
de instituciones de educación superior no puede ser indiscriminada, sino que
está sujeta a la inspección y vigilancia que sobre ella debe ejercer el
Presidente de la República (artículos 189 numeral 21 y 150 numeral 23 de la
Constitución Política); además, si bien la autonomía universitaria permite a
las instituciones educativas escoger los programas que ofrece, en este aspecto
dicha autonomía no es absoluta, sino que se debe ejercer con sujeción a la ley,
a fin de garantizar la adecuada inspección y vigilancia sobre el servicio
público de la educación.
No se trata, pues,
que el Estado le imponga a los establecimientos de educación superior los
programas que puede ofrecer de manera caprichosa, sino que tales instituciones,
una vez adopten la decisión de ofrecer determinado programa, en ejercicio de la
referida autonomía, para iniciar la prestación de los servicios ofrecidos
cumplan con los requisitos que les exige la ley, con el objeto de que los
distintos programas obedezcan a necesidades sociales reales, y no redunden en
áreas sobresaturadas de oferta educativa o que resulten innecesarias, para así
dar cumplimiento a los fines del Estado consagrados en el artículo 2o. de la
Carta Política, uno de los cuales es el de garantizar la efectividad material
de los derechos de las personas, que pueden verse seriamente afectados por las
circunstancia ya señaladas, y que la Ley 30 de 1992 pretende regular a través
de la consagración del concepto previo favorable del CESU con base en el cual
"El Ministerio de Educación Nacional (...) podrá aprobar el
funcionamiento de nuevas instituciones", lo cual significa que tal
potestad permanece en cabeza de éste ente gubernamental, siendo ello compatible
no solo con la autonomía universitaria, sino también con los artículos 209 y
211 de la Constitución que permiten que la función de inspección y vigilancia a
la educación en cabeza del Presidente de la República pueda ser ejercida a
través del referido Ministerio. Por estas razones el cargo formulado contra el
artículo 22 de la Ley 30 de 1992 no prospera.
VII.    DECISION.
En mérito de lo
expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, oído el concepto del señor
Viceprocurador General de la Nación y cumplidos los trámites previstos en el
Decreto 2067 de 1991, administrando justicia en nombre del Pueblo y por mandato
de la Constitución
R E S U E L V E :
Declarar
EXEQUIBLES los literales
a), y c) del parágrafo del artículo 14, el artículo 17, y el artículo 22 de la
Ley 30 de 1992, en los apartes acusados.
Cópiese, notifíquese, comuníquese a quien
corresponda, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional, cúmplase y
archívese el expediente.
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Presidente
JORGE ARANGO MEJIA
Magistrado
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
HERNANDO
HERRERA VERGARA
Magistrado
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General