C-012-97
Sentencia C-012/97
Sentencia
C-012/97
PRINCIPIO
NO REFORMATIO IN PEJUS EN PROCESOS DISCIPLINARIOS-Alcance/APELACION EN PROCESO
DISCIPLINARIO-Alcance
El
claro sentido de las normas en mención, esto es, permitir que por regla general
se pueda agravar la pena impuesta al apelante único, excepto cuando haya una
pluralidad de reclamaciones diferentes, afecta la prohibición constitucional de
la reformatio in pejus. Esta prohibición se desconoce si el superior, por regla
general, está facultado para proceder frente al recurso del apelante único como
si estuviera frente a las apelaciones de partes con intereses contrapuestos,
pues, en estos últimos casos el ad quem sí puede volver a examinar toda la sentencia
recurrida, sin limitarse sólo a los aspectos desfavorables al recurrente. En el
presente caso surge la violación del artículo 31, inciso final, de la
Constitución, porque los textos del Codigo Disciplinario Único, disponen que a
pesar de existir un apelante único, el superior puede revisar íntegramente la
sentencia de primer grado, excepto si se da el caso de varias apelaciones de
diferentes disciplinados, cuyas finalidades sean distintas. Se optará por
declarar la exequibilidad, siempre y cuando la interpretación y aplicación no
afecte, en ningún caso, la prohibición de la reforma peyorativa al apelante
único, haya o no una pluralidad de disciplinados.
Referencia:
Expediente D-1334.
Demanda
de inconstitucionalidad contra el artículo 158 de la ley 200 de 1995, “por
la cual se adopta el Código Disciplinario Único”.
Actor:
Hernán Antonio Barrero Bravo.
Magistrado
Ponente:
Dr.
JORGE ARANGO MEJÍA.
Sentencia
aprobada en Santafé de Bogotá, Distrito Capital, según consta en acta número
uno (1), a los veintitrés (23) días del mes de enero de mil novecientos noventa
y siete (1997).
I.
ANTECEDENTES.
El
ciudadano Hernán Antonio Barrero Bravo, en uso del derecho consagrado en los
artículos 40, numeral 6o., y 241, numeral 4o., de la Constitución, demandó ante
esta Corte el artículo 158 de la ley 200 de 1995.
Por auto
del cuatro (4) de junio del presente año, el magistrado sustanciador, doctor
Jorge Arango Mejía, admitió la demanda; ordenó fijar en lista la norma acusada
por diez (10) días, para que cualquier ciudadano la impugnara o defendiera;
dispuso dar traslado por treinta  (30)  días  al  señor Procurador General de
la Nación, para que rindiera el concepto de  rigor;  y comunicó la iniciación
del asunto al señor Presidente de la República y al señor Presidente del
Congreso, con el objeto de que, si lo estimaban oportuno, conceptuaran sobre la
constitucionalidad de la norma sometida a control.
El
Procurador General de la Nación (E), doctor José León Jaramillo Jaramillo, en
tiempo, dio su concepto sobre este negocio.
Con base
en lo dicho, la Corte entra a decidir.
A.
NORMA ACUSADA.
Se
advierte que la disposición específicamente impugnada es la subrayada:
“LEY NÚMERO 200 DE 1995
“(julio 28)
“ ‘Por la cual se adopta el
código disciplinario único’
“El Congreso de Colombia,
“DECRETA:
“(...) LIBRO III.
“Procedimiento disciplinario
“(...) Título XI
“Segunda instancia
“(...)
ART. 158. Competencia del superior. El recurso de apelación otorga
competencia al funcionario de segunda instancia para revisar el proceso
disciplinario en su integridad.”
B. LA
DEMANDA Y EL CONCEPTO DEL PROCURADOR.
a. La
demanda.
En
opinión del demandante, la norma impugnada viola los artículos 6, 29 y 31 de la
Constitución, porque permitir que el funcionario de segunda instancia revise el
proceso disciplinario en su integridad, es autorizarlo para reformar y enmendar
la providencia recurrida, “aún con perjuicio para el apelante único en
aquellos aspectos no impugnados por éste y que le sean favorables, hasta
permitir agravar la pena impuesta como sanción disciplinaria”.
Como el
servidor público que expide el acto en primera instancia, en desarrollo del
principio de legalidad, lo debe hacer dando estricto cumplimiento a la ley, no
se justifica lo dispuesto en el artículo demandado, esto es, permitir que se
revise el proceso disciplinario en su integridad.
Así
mismo, la prohibición de la reformatio in pejus es una garantía
extensiva, por afinidad estructural, a las sanciones disciplinarias
administrativas, así éstas no surjan de sentencias judiciales.
En este
sentido, el actor manifiesta que las sanciones disciplinarias y penales
comparten elementos comunes, tales como el sometimiento al principio de
legalidad, la necesidad de un proceso previo y el respeto al debido proceso y
al derecho a la defensa.
En apoyo
de sus aseveraciones, cita dos sentencias de esta Corte: la número T-233 de
1995, que dice que “la prohibición de reformar la condena en perjuicio del
apelante único no solamente es aplicable en materia penal, ni tampoco está
limitada a las sentencias judiciales, sino que, por el contrario, cobija otras
ramas del Derecho y se hace exigible en las actuaciones administrativas y
particularmente en las disciplinarias, las cuales -se repite- son de clara
estirpe sancionatoria”; y la número SU-327 del mismo año, uno de cuyos
apartes dice que “tratándose de apelante único, esto es, de un único interés
(o de múltiples intereses no confrontados), no se puede empeorar la situación
del apelante, pues al hacerlo se afectaría la parte favorable de la decisión
impugnada, que no fue transferida para el conocimiento del superior funcional”.
b)
Concepto del Procurador General de la Nación (E).
Este
funcionario considera que lo dispuesto por el artículo 158 de la ley 200 de
1995 es inexequible, porque el funcionario de  mayor  jerarquía no puede
adentrarse en todas las circunstancias que han dado lugar al fallo de primera
instancia, cuando, por iniciativa de un apelante único, “la materia del petitum
se restringe a un ámbito concreto de la sucesión de actos rituales”.
Para él
la inexequibilidad es clara, pues frente a determinada condena, así ésta sólo
sea de carácter disciplinario, es mayor el interés del condenado apelante único
en su revocación o disminución, que el interés del Estado en su agravación. La
apelación, entonces, es más un medio de defensa que un mecanismo para propiciar
una revisión.
Finalmente,
la Procuraduría recuerda que la Corte Constitucional, en la sentencia C-406 de
1995, declaró la inexequibilidad de una norma similar a la impugnada. Se
trataba del artículo 120 del decreto 398 de 1994, que en materia disciplinaria
para el personal del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario Inpec,
disponía lo siguiente:
“Artículo
120. Facultades del superior. El recurso de apelación otorga
competencia al funcionario de segunda instancia para decidir sin limitación
alguna sobre la providencia impugnada.”
El
motivo por el que la Corte dejó sin vigor la norma, fue su oposición al
principio de la no reformatio in pejus, consagrado en el inciso 2o. del
artículo 31 de la Constitución.
C.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL.
Procede
la Corte a resolver, previas las siguientes consideraciones.
Primera.
Competencia.
La
Corporación es competente para decidir, por haberse dirigido la demanda contra
un artículo de una ley (artículo 241, numeral 4, de la Constitución).
Segunda.
Lo que se debate.
Corresponde
a la Corte determinar si el artículo 158 de la ley 200 de 1995, al permitir la
revisión integral de los procesos disciplinarios en segunda instancia, autoriza
la agravación de la pena impuesta al apelante único, desconociendo el principio
de legalidad, el debido proceso y la prohibición de la reformatio in pejus.
Tercera.
Alcance de la disposición acusada.
A fin de
comparar más adelante el precepto impugnado con la Constitución, se procederá,
en primer lugar, a desentrañar su sentido. Su texto dice:
“ART.
158. Competencia del superior. El recurso de apelación otorga
competencia al funcionario de segunda instancia para revisar el proceso
disciplinario en su integridad.”
En
opinión de la Corte, esta norma faculta al ad quem, con base en la
simple apelación del fallo, para revisar o examinar de nuevo “el proceso
disciplinario en su integridad”, y, por tanto, para revocar o reformar con
amplitud la providencia sometida a su conocimiento.
Lo
anterior se afirma por lo siguiente:
a)
Porque la redacción del artículo 158 así lo indica, como lo demuestra el
significado amplio de la expresión “revisar el proceso disciplinario en su
integridad”, y porque la norma no menciona ningún aspecto vedado al
fallador de segunda instancia, ni siquiera el relativo a la prohibición de la
reforma peyorativa;
b)
Porque de la interpretación de la norma acusada en relación con el artículo
103, incisos 2o. y 3o., ibídem, se deduce, como regla general en los
procesos disciplinarios, la inexistencia del “apelante único” y,
naturalmente, la de las garantías que lo rodean, excepto cuando una pluralidad
de disciplinados interpone apelaciones con objeto diferente. Efectivamente,
esta disposición dice:
“ART.
103. Concesión del recurso de apelación. (...)
“El
fallo de primera instancia es apelable en el efecto suspensivo.
“En el
proceso disciplinario el investigado es sujeto procesal, pero aun existiendo
pluralidad de disciplinados no habrá lugar a la figura del apelante único,
excepto que el objeto de la apelación sea diferente.” (negrilla por fuera
de texto)
Todo
esto, a la luz de la ley 200 de 1995, significa que el funcionario de segundo
grado puede alterar aspectos favorables no planteados por el apelante, y, salvo
el caso de varios recursos diferentes de los investigados, no está limitado por
la prohibición de la reformatio in pejus.
De esta
suerte, es claro que el Código Disciplinario Único, en cuanto atañe al recurso
de apelación de fallos, reduce la garantía de los apelantes únicos, pues
faculta al superior para agravar las penas impuestas, excepto en el evento de la
reclamación de una pluralidad de disciplinados.
Cuarta.
Unidad normativa.
Como se
vio, las facultades del funcionario de segunda instancia son particularmente
amplias, porque, conforme al artículo demandado y al inciso 3o. del artículo
103 del Código Disciplinario Único, la prohibición de la reformatio in pejus
asumió carácter excepcional. Es menester, entonces, anotar que la Corte examina
el artículo 103 porque está íntimamente ligado al 158, a tal punto que la
decisión sobre esta última norma sería incompleta e ineficaz sin la resolución
sobre la primera. En otras palabras, la amplia competencia de revisión
disciplinaria prevista en el artículo 158 de la ley 200 de 1995, está
directamente ligada a la aminoración del campo de acción de la prohibición de
la reformatio in pejus, según lo ordena el numeral 3o. del artículo 103 ibídem.
Por este
motivo, el examen de constitucionalidad del artículo 158 se hará conjuntamente
con el del inciso 3o. del artículo 103 del Código Disciplinario Único.
Quinta.
Situación constitucional de los artículos 103, inciso 3o., y 158 del Código
Disciplinario Único.
El claro
sentido de las normas en mención, esto es, permitir que por regla general se
pueda agravar la pena impuesta al apelante único, excepto cuando haya una
pluralidad de reclamaciones diferentes, afecta la prohibición constitucional de
la reformatio in pejus, consagrada en el inciso final del artículo 31 de
la Carta así:
“El
superior no podrá agravar la pena impuesta cuando el condenado sea apelante
único.”
Esta
prohibición se desconoce si el superior, por regla general, está facultado para
proceder frente al recurso del apelante único como si estuviera frente a las
apelaciones de partes con intereses contrapuestos, pues, como es bien sabido,
en estos últimos casos el ad quem sí puede volver a examinar toda la
sentencia recurrida, sin limitarse sólo a los aspectos desfavorables al
recurrente.
Sobre
este particular, la Corte reitera la jurisprudencia que enseña que la
prohibición de la reforma peyorativa opera también en materia disciplinaria. En
este sentido, la sentencia C-406 de 1995, magistrado ponente doctor Fabio Morón
Díaz, dice: “... según la jurisprudencia de la Corte Constitucional,
inclusive en caso de actuaciones administrativas de naturaleza disciplinaria,
diferentes al régimen penal, en atención a los principios constitucionales que
establecen el debido proceso en todas las actuaciones judiciales y
administrativas, no es constitucionalmente válido que el superior  pueda
agravar la sanción impuesta por el inferior”.
Pues
bien, en el presente caso surge la violación del artículo 31, inciso final, de
la Constitución, porque los textos de los artículos 103, inciso 3o., y 158 del
Codigo Disciplinario Único, disponen que a pesar de existir un apelante único,
el superior puede revisar íntegramente la sentencia de primer grado, excepto si
se da el caso de varias apelaciones de diferentes disciplinados, cuyas
finalidades sean distintas.
Este
enfoque ya ha sido adoptado por la Corte en casos análogos.
Así, en
la sentencia C-055 de 1993, magistrado ponente doctor José Gregorio Hernández
Galindo, una parte del artículo 430 del decreto 2550 de 1988 (Código Penal
Militar) fue declarada inexequible. La norma decía que “el recurso de
apelación otorga competencia al superior para decidir sin limitación alguna
sobre la providencia impugnada”. En esa oportunidad, la Corte declaró
exequible la disposición, excepto las palabras “sin limitación alguna”,
consideradas violatorias del artículo 31, inciso 2o., de la Constitución,
argumentando que “el artículo 430 del Código Penal Militar consagra la
"reformatio in pejus" cuando expresa que el recurso de apelación
otorga competencia al superior para decidir "sin limitación alguna"
sobre la providencia impugnada, lo cual choca abiertamente con el mandato
constitucional al que se acaba de aludir”.
Y en la
citada sentencia C-406 de 1995, la Sala Plena declaró la inexequibilidad del
artículo 120 del decreto 398 de 1994, “por el cual se dicta el régimen
disciplinario para el personal que presta sus servicios en el Instituto
Nacional Penitenciario y Carcelario INPEC”, considerando que “en lo que
se refiere a la tacha de inconstitucionalidad formulada por el demandante y que
se dirige especialmente contra el artículo 120 acusado, que establece la plena
competencia del superior para decidir sin limitación sobre la providencia
impugnada, la Corte encuentra que es inexequible, por cuanto es contrario al
principio de la no reformatio in pejus  consagrado en el inciso segundo del artículo
31 de la Constitución Nacional”. El artículo decía: “Facultades del
superior. El recurso de apelación otorga competencia al funcionario
de segunda instancia para decidir sin limitación alguna sobre la providencia
impugnada”.
Sexta.
Criterios conforme a los cuales se decidirá.
En
primer lugar, la Corte es consciente de que el artículo 158 es perfectamente
constitucional si no se aplica cuando media el interés de un apelante único,
pues al haber apelaciones de contrapartes, como serían las interpuestas simultáneamente
por la Procuraduría y el disciplinado, el superior sí está facultado para
decidir sin tener en cuenta el principio de la no reformatio in pejus.
Se optará, en consecuencia, por declarar su exequibilidad, siempre y cuando su
interpretación y aplicación no afecte, en ningún caso, la prohibición de la
reforma peyorativa al apelante único, haya o no una pluralidad de
disciplinados.
En
segundo lugar, en cuanto al inciso 3o. del artículo 103 ibídem, la
defensa de la prohibición constitucional de la reformatio in pejus,
conducirá a la Corte a declarar la inexequibilidad de algunas de las palabras
que lo componen -a saber, la palabra “no” y la expresión “, excepto que el
objeto de la apelación sea diferente”-, a fin de que su texto, como
proposición jurídica completa, quede así:
“En el
proceso disciplinario el investigado es sujeto procesal, pero aun existiendo
pluralidad de disciplinados habrá lugar a la figura del apelante único.”
Cabe
anotar que en esta nueva redacción no se perciben aspectos violatorios de la
Constitución.
D.
DECISIÓN.
En
mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional, administrando justicia en
nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero.
Declarar EXEQUIBLE el artículo 158 de la ley 200 de 1995 (Código
Disciplinario Único), advirtiendo que en su aplicación el superior no podrá, en
ningún caso, agravar la pena impuesta al apelante único, haya o no una
pluralidad de disciplinados.
Segundo.
Declarar EXEQUIBLE el inciso 3o. del artículo 103 de la ley 200 de 1995
(Código Disciplinario Único), excepto la palabra “no” y la expresión “,
excepto que el objeto de la apelación sea diferente”, que se declaran INEXEQUIBLES.
Cópiese,
notifíquese, publíquese, cúmplase e insértese en la Gaceta de la Corte
Constitucional.
CARLOS GAVIRIA DÍAZ
Presidente
JORGE ARANGO MEJÍA
Magistrado
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
HERNANDO HERRERA VERGARA
Magistrado
JOSÉ GREGORIO HERNÁNDEZ GALINDO
Magistrado
ALEJANDRO MARTÍNEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO MORÓN DÍAZ
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA DE
MONCALEANO
Secretaria General
Salvamento
parcial de voto a la Sentencia C-012/97
UNIDAD NORMATIVA-Conexidad (Salvamento parcial de voto)
La unión que
puede efectuarse entre la norma objeto de la demanda y aquella no acusada,
solamente podría llevar a constituír una unidad normativa sobre la base de una
necesaria e íntima conexión que no sólo no ha sido planteada por el actor, sino
que además no existe. Adicionalmente, la unidad normativa sólo se estructura
cuando, tanto el precepto demandado como el de cuya vinculación se trata, son
contrarios a la Constitución por las mismas razones encontradas respecto del
otro o es accesorio al que se declare inexequible.
Referencia:
Expediente D-1334
Demanda de
inconstitucionalidad contra el artículo 158 de la Ley 200 de 1995, “por la
cual se adopta el Código Unico Disciplinario Único”.
Santa Fé de Bogotá,
D.C., febrero siete (7) de mil novecientos noventa y siete (1997).
El suscrito
Magistrado formuló en su oportunidad salvamento parcial de voto con respecto a
la sentencia proferida por la Sala Plena de la Corporación dentro del proceso
de la referencia, con fundamento en las consideraciones que a continuación se
señalan.
Estimo que la
sentencia mencionada, al determinar en el numeral segundo de la parte
resolutiva, la inexequibilidad de las expresiones “no” y “excepto
que el objeto de la apelación sea diferente”, contenidas en el inciso 3o del artículo 103 de la Ley 200 de
1995, en virtud del principio de la unidad normativa constitucional, no tuvo en
cuenta la jurisprudencia de la Corte Constitucional sobre la materia.
En efecto, ésta
Corporación en la sentencia No. C-344 de 1995, MP. Dr. Jose Gregorio Hernández
Galindo, expresó en relación con el alcance de la unidad normativa
constitucional, que:
“La
jurisprudencia de la Corte ha sido reiterada en el sentido de que, cuando entre
dos o más preceptos existe unidad normativa, aunque se encuentren incluídos en
leyes o estatutos diferentes, la inconstitucionalidad de uno de ellos implica
la de los demás, motivo suficiente para que esta Corporación, en ejercicio de
su función de control, en defensa de la integridad y supremacía de la Carta
Política, tenga la facultad de declarar la inexequibilidad del conjunto de
normas, aunque algunas de ellas no hayan sido demandadas.
Tal atribución
encuentra respaldo no solamente en el texto y en el sentido del artículo 241 de
la Constitución sino en el Decreto 2067 de 1991, mediante el cual se regulan
los procedimientos que deben seguirse en el trámite de los asuntos de
constitucionalidad, cuyo artículo 6º dispone:
"...La Corte
se pronunciará de fondo sobre todas las normas demandadas y podrá señalar
en la sentencia las que, a su juicio, conforman unidad normativa con aquellas
otras que declara inconstitucionales".
Como resulta de
la disposición legal transcrita, se trata de impedir que la decisión de
inexequibilidad de una determinada norma resulte inoficiosa, desde el punto de
vista práctico, cuando su contenido material está reproducido en
preceptos no acusados o se halle integrado necesariamente a normas supérstites
que dependen de él o respecto de las cuales obran las mismas razones de
inconstitucionalidad.
La imposibilidad
de fallo extra petita en tales situaciones frustra o dificulta en alto
grado el logro de los objetivos que persigue el control abstracto de
constitucionalidad, consistente en la garantía efectiva de la supremacía de las
normas fundamentales mediante el retiro del ordenamiento jurídico de aquellas
de inferior categoría que las contradigan o desvirtúen.
Por otra parte, la
economía procesal y la prevalencia del Derecho sustancial imponen a la Corte el
deber de pronunciar el fallo de inexequibilidad cuando ha deducido la violación
de la Carta en normas iguales, complementarias o indisolublemente unidas a la
que ha sido objeto de su examen.
Pero, desde
luego, la figura de la unidad normativa se sustenta en la repercusión que
tiene el fallo de inexequibilidad de una norma en la consiguiente
inexequibilidad de otra, cuando entre las dos hay un nexo inevitable, en cuya
virtud la decisión del juez constitucional carecería de efectos reales si quedaran
vigentes preceptos inescindiblemente ligados al que fue encontrado inexequible.
...
En otros
términos, cuando la Corte Constitucional establezca que una norma no demandada
se encuentra en íntima, necesaria e indudable relación lógica y jurídica con la
disposición objeto de análisis, puede extender su decisión para cobijar
aquélla, en defensa de la prevalencia material y efectiva de la Constitución,
pero si el vínculo existente entre las dos normas, aunque toquen la misma
materia, no implica indispensable conexión, en cuanto la ligazón o enlace entre
ellas carece de la contundencia suficiente como para concluir con certeza en
que el precepto de cuya vinculación se trata es también contrario a la
Constitución por las mismas razones encontradas respecto del otro, o es del
todo accesorio al que se declare inexequible, no cabe la estructuración de la
unidad normativa y, en consecuencia, la definición de constitucionalidad
sobre normas no atacadas en la demanda deberá postergarse, a la espera de
posteriores acciones” (negrillas y subrayas fuera de texto).
De esa forma, en el
caso sub-examine, la unión que puede efectuarse entre la norma objeto de la
demanda y aquella no acusada, solamente podría llevar a constituír una unidad
normativa sobre la base de una necesaria e íntima conexión que no sólo no ha
sido planteada por el actor, sino que además no existe. Adicionalmente, como ya
se anotó, la unidad normativa sólo se estructura cuando, tanto el precepto
demandado como el de cuya vinculación se trata, son contrarios a la
Constitución por las mismas razones encontradas respecto del otro o es
accesorio al que se declare inexequible. Por lo tanto, si en este evento el
artículo acusado se declaraba ajustado a la Carta Política, no podía
conformarse entonces unidad normativa con un precepto no demandado, y menos aún
declararse inexequible.
Así las cosas, el
suscrito considera que en el asunto en referencia, no era procedente decretar
la unidad normativa constitucional, entre el artículo 158 de la Ley 200 de 1995
demandado en virtud de la acción pública de inconstitucionalidad y declarado
exequible por la Sala Plena de la Corporación, y el artículo 103 inciso tercero
ibídem, no impugnado por el actor, razón por la cual se produjo con dicha
decisión, un cambio de jurisprudencia.
Fecha ut supra,
HERNANDO HERRERA VERGARA
Magistrado