T-637-01
Sentencia T-637/01
Sentencia T-637/01
DEMOCRACIA
REPRESENTATIVA Y DEMOCRACIA PARTICIPATIVA
Con la
Constitución de 1991 se inició constitucionalmente el tránsito de la democracia
representativa a la participativa. Esta nueva concepción de nuestra democracia
implica un cambio trascendental del sistema político, cuya primera y más clara
manifestación se encuentra en la manera como se comprende al ciudadano como
tal. El concepto de democracia participativa es más moderno y amplio que el de
la democracia representativa. Abarca el traslado de los principios democráticos
a esferas diferentes de la electoral, lo cual está expresamente plasmado en el
artículo 2° de la Carta. Es una extensión del concepto de ciudadanía y un
replanteamiento de su papel en una esfera pública que rebasa lo meramente
electoral y estatal. El ciudadano puede participar permanentemente en los
procesos decisorios que incidirán en el rumbo de su vida. Esto se manifiesta en
varios artículos de la Carta sobre participación en escenarios diferentes al
electoral.
DEMOCRACIA
PARTICIPATIVA-Fines
En la democracia participativa no
sólo se valora más al ciudadano sino que, en razón a ello, el sistema político
puede alcanzar mayores niveles de eficiencia. Un Estado en el que los
ciudadanos cuentan con el derecho de tomar parte de forma directa en las
decisiones a adoptar, de controlar los poderes públicos, de calificar los
resultados obtenidos para exigir responsabilidad política, es un Estado en el
que probablemente se logrará satisfacer en más alto grado las necesidades de
sus asociados. Dentro de ese espíritu, el artículo 2° de la Carta Política
enuncia como fin primordial del Estado el de "servir a la comunidad".
CABILDO ABIERTO-Concepto
El cabildo
abierto consiste en una reunión pública del órgano distrital, municipal o local
de representación, en la cual los habitantes tienen el derecho de participar
directamente en la discusión que tenga ahí lugar con el fin de expresar su
opinión, sin intermediarios, sobre los asuntos de interés para la comunidad.
MECANISMOS DE PARTICIPACION CIUDADANA-Interpretación expansiva/FORO CIVICO-Convocado
por el Alcalde con una función consultiva
El cabildo
abierto es una de las formas que puede tomar una reunión de ciudadanos libres.
Caben muchas otras. En este caso la que se llevó a cabo fue una especie de
“foro ciudadano municipal” convocado por el alcalde en su condición de
representante directamente elegido por la mayoría de ciudadanos del municipio.
La finalidad del foro no era electoral sino administrativa porque su objeto era
aportarle al alcalde elementos de juicio sobre las prioridades del proyecto de
presupuesto y del plan de inversiones.  Su función no era decisoria sino
consultiva. Su dinámica era la de un diálogo horizontal entre ciudadanos
igualmente libres en el cual deliberarían entre sí de manera directa y sin
intermediarios. El cabildo referido no era un cabildo abierto, tal como fue
definido este mecanismo de participación en la Ley 134 de 1994. Es un mecanismo
de naturaleza diferente, no reglamentado explícitamente por las normas pero
ajustado al concepto mismo de democracia participativa en tanto que espacio
democrático de participación ciudadana - muy similar al cabildo abierto tal
como se le conoció en algún momento de la historia nacional -, convocado por el
alcalde de Yumbo para recibir la opinión de los ciudadanos, iguales entre sí,
sobre un tema específico. Se trata, pues, de un mecanismo de participación que
obedece a la esencia de la democracia participativa en tanto que su objetivo
era el de incorporar a los ciudadanos en la formación de opinión pública sobre
el tema a discutir, es decir, el de permitir que por medio del diálogo entre
iguales, los asistentes al cabildo tuvieran conocimiento de lo que ellos mismos
podrían esperar y reclamar de la administración municipal en un tema que, como
el gasto público, es determinante para las condiciones de vida de la población.
DERECHO A LA PARTICIPACION POLITICA-Límites
El reconocimiento
que se hace en la Constitución del derecho fundamental a la participación
política, no significa que no existan límites para su ejercicio. Por ejemplo,
la Corte ha señalado que en algunas oportunidades el Estado cuenta con la
facultad de regular el derecho a la participación política cuando ello es
necesario para garantizar la imparcialidad que debe imperar en todas las
actuaciones de los poderes públicos. Es claro que las limitaciones a los
derechos fundamentales deben tener fundamento en el texto constitucional y
deben justificarse con una razón suficiente.
FORO CIUDADANO MUNICIPAL-Posibilidad del Alcalde de colocar límites/DERECHO
A LA PARTICIPACION POLITICA-Límites
La Corte encuentra que la
finalidad perseguida es legítima e imperiosa. La razón por la que el alcalde
prohibió que quienes tuvieran la condición de candidatos a la Alcaldía o al
Concejo no podrían participar en el cabildo que habría de realizarse en el municipio,
era la de evitar que este espacio, que había sido promovido con el ánimo de
conocer el pensamiento de la población acerca de las prioridades en el gasto
para la vigencia fiscal de 2001, fuese utilizado para propósitos diferentes,
por ejemplo, hacer proselitismo político, por lo que la finalidad para la cual
había sido convocado se vería desnaturalizada. La limitación al derecho de
participación del accionante no es desproporcionada. La afectación a su derecho
es menor ya que sólo se le impidió asistir personalmente a un foro que duraría
un día y que tendría como objeto un  asunto ajeno a la contienda electoral y
porque el candidato disponía de todas los demás foros propios de la democracia
representativa para comunicar su mensaje y conseguir el apoyo electoral. Frente
a una afectación menor de su derecho, se aprecia la protección de algo
altamente valorado en una democracia participativa: la existencia y el
funcionamiento de espacios de deliberación ciudadana de orden cívico, sin
efectos electorales pero de profundas implicaciones republicanas, espacios que
se desnaturalizarían con la participación de candidatos electorales. El derecho
a la participación electoral de un candidato no puede interferir en el derecho
a la participación cívica de una comunidad, de manera autónoma y sin
intermediarios.
DERECHO A LA IGUALDAD-Candidato a Alcalde
La medida
impuesta por el alcalde es adecuada para preservar la naturaleza del foro
ciudadano de deliberación. El medio utilizado fue adecuado porque excluyó de la
posibilidad de participar sólo a aquellos que, en razón de su condición de
personas electoralmente significativas, podían convertir el foro ciudadano en
escenario proselitista. La preservación de este espacio, en su calidad de
espacio ciudadano de deliberación, quedó así garantizada, lo cual hubiese sido
imposible si quienes tenían pretensiones proselitistas hubieran podido asistir.
Otra sería la situación si otros candidatos, sea a la Alcaldía o al Concejo,
pudieran asistir. Pero no es así: la regla era aplicable a todos ellos por
igual. La prohibición no se funda en una categoría sospechosa ni afecta a un
grupo marginado. Es imparcial y neutral. Por eso, basta con que sea idónea para
alcanzar un fin legítimo, como en efecto lo es.
LIBERTAD DE EXPRESION-Límites fijados por Alcalde
La limitación que
se impuso al ejercicio del derecho del accionante fue respecto del tiempo y el
lugar en el que éste podía ser ejercido, es decir, no se le permitió hacer uso
de este derecho en el breve lapso y en el preciso lugar del cabildo. El
candidato podía acudir a todos los demás foros ordinarios de la democracia
representativa.
LIBERTAD DE EXPRESION-Regulaciones de tiempo, modo y lugar
La Corte
encuentra que existe una diferencia profunda entre los límites impuestos al derecho
a la expresión respecto del tiempo, el modo o el lugar, y los que se imponen en
razón del contenido. Los límites al derecho a la expresión respecto del tiempo,
el modo o el lugar, es decir, respecto del cuándo, el dónde o el cómo, hacen
referencia a las condiciones que se pueden establecer para que el ejercicio de
este derecho sea compatible con otros derechos. Ello no obsta para que en la
imposición de tales límites se respeten criterios de razonabilidad y
proporcionalidad. Por su parte, los límites que se imponen respecto del
contenido mismo del discurso, es decir, respecto de qué se dice en el discurso,
contienen una restricción profunda al ejercicio del derecho, pues determinan
aquello que no puede o no puede ser expresado. Estas limitaciones de contenido
pueden cubrir diferentes manifestaciones. Puede basarse en lo que se dice, en
el punto de vista del que habla, en su pertenencia a un grupo o corriente
específica, en fin.
Referencia: expediente T-422696
Acción de tutela instaurada por
Oscar Fuentes Fernández contra la Alcaldía Municipal de Yumbo, Valle
Tema:
Cabildos y foros
cívicos - preservación en democracia participativa
Mecanismos de
participación - interpretación expansiva
Libertad de
expresión - regulaciones de tiempo, modo y lugar
Magistrado Ponente:
Dr.  MANUEL JOSÉ
CEPEDA ESPINOSA
Bogotá, D.C., junio quince (15) de dos mil
uno (2001)
La Sala Tercera de Revisión de la Corte
Constitucional, integrada por los magistrados, Manuel José Cepeda Espinosa,
Jaime Córdoba Triviño y Rodrigo Escobar Gil, en ejercicio de sus competencias
constitucionales y legales, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
en el proceso de revisión del fallo
proferido por el Juzgado Segundo Penal del Circuito de Cali dentro del proceso
de tutela instaurado por Oscar Fuentes Fernández contra el alcalde Municipal de
Yumbo, Valle.
I. ANTECEDENTES
1. Hechos
En el presente proceso se revisa la acción
de tutela que interpuso el actor, quien para ese momento tenía la condición de
candidato a la Alcaldía de Yumbo, Valle, en contra del alcalde de dicho
municipio, bajo la consideración de que la decisión de este mandatario, de no
permitirle participar en el cabildo que tendría lugar el día 19 de septiembre
de 2000 con el fin de conocer la opinión ciudadana sobre las prioridades del
gasto público para la vigencia fiscal de 2001 en razón a su condición de
candidato a la Alcaldía, vulneró sus derechos a la participación política, a la
igualdad y a la libertad de expresión, según los hechos que a continuación se
describen:
1.1. En septiembre de 2000, la Alcaldía
Municipal de Yumbo adelantó una campaña publicitaria por medio de volantes, con
el propósito de invitar a la población a participar de un "cabildo
abierto" a celebrarse el día martes 19 de septiembre del referido año.
1.2. El propósito del cabildo era el de
abrir un escenario para la discusión del presupuesto y del plan de inversiones
para el año de 2001.
1.3. Para la fecha, el accionante era
candidato a la Alcaldía de Yumbo para las elecciones del 29 de octubre de 2000
por el M-19.
1.4. Con anterioridad a la celebración de
dicho evento, el accionante remitió un oficio a  la administración municipal en
el que solicitaba, en su calidad de candidato a la Alcaldía, que se le
permitiera "ser escuchado antes de definir los criterios de inversión
pública de la próxima vigencia".
1.5. El día 18 de septiembre de 2000, el
accionante no había obtenido aún respuesta a la solicitud presentada.
1.6. En virtud de lo anterior, decidió
interponer acción de tutela ese mismo día ante el Juzgado Penal Municipal de
Yumbo, por considerar que la carencia de respuesta por parte de la accionada
era vulneratoria de sus derechos a la igualdad, la libertad de expresión y el
control político.
1.7. El accionante adiciona que si el
despacho considera improcedente la acción por existir otros medios de defensa,
se le conceda como mecanismo transitorio "[...] pues ante la inminencia de
la realización del Cabildo (mañana martes 19 a las 4:00 PM) se hace necesario
un amparo provisional en procura de la eficiencia de la petición
presentada"[1].
1.8. El 19 de septiembre, la División de
Participación Comunitaria de la Alcaldía de Yumbo dio respuesta a la solicitud
expresada por el accionante unos días antes.
1.9. En la respuesta proferida, la División
de Participación Comunitaria señala
que "[...] por instrucción del señor Alcalde, se nos ha orientado no
inscribir candidatos a corporaciones o a la Alcaldía para participar
directamente en el cabildo. Usted puede delegar a la persona que en su nombre
pueda intervenir en el mencionado evento"[1].
1.10. El 19 de septiembre, a las doce del
medio día, el Juez Penal Municipal de Yumbo profirió sentencia en la que se
deniega la acción interpuesta.
1.11. Ese mismo día el accionante impugnó
la providencia mencionada.
1.12. En sentencia del 24 de octubre de 2000, el Juzgado Segundo Penal
del Circuito de Cali confirmó la sentencia proferida por el Juzgado Penal
Municipal el 19 septiembre de 2000.
1.13. Mediante auto del seis (6) de marzo
de dos mil uno (2001), la  Sala de Selección Número Tres (3) de la Corte
Constitucional resolvió seleccionar para su revisión el presente expediente.
2. Sentencia de primera instancia
El Juez Penal Municipal de Yumbo señala en
sentencia de primera instancia que el accionante posee, en su calidad de
candidato a la Alcaldía, un fuero especial que lo diferencia del resto de la
población.
Además, de acuerdo con la comunicación
allegada por parte de la División de Participación Comunitaria de la Alcaldía,
es evidente la intención del alcalde de que los candidatos al Concejo Municipal
o a la Alcaldía se abstengan de participar en el cabildo a celebrarse ese mismo
día. Con ello, se quiere "[...] evitar que a través de dicha intervención
[los candidatos] hagan proselitismo político y de esta manera influir en alguno
o algunos de los asistentes para que en las elecciones voten a su favor"[1].
De esta forma "[...] en el presente
caso no se viola el derecho a la igualdad, porque el peticionario como se dijo
posee un fuero especial como CANDIDATO A LA ALCALDIA MUNICIPAL, no es un
ciudadano común y corriente, es una persona versada en el tema que se va a tratar en el CABILDO MUNICIPAL
y de esta manera podría impedir las ideas de otros ciudadanos menos ilustrados
sobre el asunto. Además no se tiene conocimiento de que a otro candidato a la
ALCALDIA MUNICIPAL se le haya concedido la oportunidad de intervenir en el
debate, lo que sí daría lugar a la violación al derecho a la igualdad"[1].
El a quo agrega que no se vulnera el
derecho a la libertad de expresión porque el accionante puede nombrar un
delegado para que lo represente en el cabildo. Tampoco resulta vulnerado el
derecho a la participación política porque en el cabildo "[...] solo se va a ESCUCHAR a los
ciudadanos del común sobre sus ideas para el presupuesto y el plan de
inversiones para el 2001"[1].
Con base en estos argumentos, el Juez Penal
Municipal de Yumbo deniega la acción interpuesta.
3. Sentencia de segunda instancia
Correspondió al Juzgado Segundo Penal del
Circuito de Cali conocer de la impugnación interpuesta por la accionante, quien confirmó la sentencia
proferida por el a quo.
Para el ad quem no hay vulneración
del derecho a la igualdad porque la decisión del Alcalde que dio lugar al
proceso que se revisa, no discriminó entre ninguno de los candidatos sino que
dio el mismo tratamiento a todos.
Agrega que es necesario distinguir entre la
discrecionalidad de las autoridades y su arbitrariedad. En consecuencia, afirma
que "[...]  la no inscripción del candidato como participante del cabildo
obedeció precisamente a la facultad discrecional de la autoridad convocante,
sin que se advierta arbitrariedad. Al fin y al cabo, el debate electoral,
susceptible por cierto, no permite mayores liberalidades por parte de los
mandatarios que actualmente ejercen el poder político"[1].
Por último, respecto de la vulneración del
derecho a la participación política, el ad quem afirma que "[...]
la mera circunstancia de negarse la presencia del accionante en el cabildo, no
le estaba disminuyendo o coartando la participación en la discusión presupuestal pues tenía y tiene
muchos otros mecanismos alternos para proponer sus inquietudes"[1].
II. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
1. Competencia
La Corte Constitucional, a través de esta
Sala, es competente para revisar las providencias proferidas por los jueces de
instancia dentro del proceso de la referencia, en desarrollo de las facultades conferidas en los
artículos 86 y 241 numeral 9 de la Constitución Política, y de conformidad con
los artículos 33 a 36 del Decreto 2591 de 1991.
2. Problema jurídico
De acuerdo con los hechos reseñados,
procede la Corte Constitucional a establecer si se vulneraron los derechos
fundamentales a la igualdad, a la libertad de expresión y a la participación
política del accionante por la decisión de la Alcaldía Municipal de Yumbo de
prohibirle tomar parte, en razón a su condición de candidato a dicha alcaldía,
en el cabildo abierto para definir los criterios que habrían de regir la
elaboración del presupuesto y el plan de inversiones para la vigencia fiscal de
2001.
3. Consideraciones
3.0. Comentario
previo
Para resolver este problema es necesario
abordar las siguientes cuestiones. Primero, como un candidato a la Alcaldía de
Yumbo desea intervenir directa y personalmente en un foro de simples
ciudadanos, cabe preguntarse cuál es la concepción de ciudadanía en la
democracia participativa y si ésta difiere de la propia de la democracia
representativa.
Segundo, como el caso requiere de
definición de los alcances de los derechos de participación así como de los
mecanismos e instituciones que les confieren mayor efectividad, cabe
preguntarse si, por su novedad, éstos deben interpretarse de manera
restrictiva  o si por su trascendencia dentro del nuevo paradigma de democracia
adoptado en 1991, deben interpretarse con criterio expansivo.
Tercero, como el foro ciudadano convocado
ha sido denominado “cabildo abierto” es necesario indagar por las
características de esta institución.
Cuarto, una vez definido el contexto
institucional dentro del cual el tutelante desea intervenir, se analizará si
los derechos invocados le han sido vulnerados.
Finalmente, se
formularán algunas consideraciones sobre la prohibición establecida por la
Alcaldía respecto de los candidatos así como sobre la apreciación que de ella
hicieron los jueces de  instancia, todo ello a la luz de la democracia
participativa, no de la democracia representativa.
3.1. La
democracia participativa implica una redefinición de la ciudadanía
3.1.1. La Asamblea
Nacional Constituyente tuvo claro que una de las principales misiones a su
cargo, si no la más importante, era la de recuperar los vínculos entre el
Estado y los ciudadanos, los cuales se habían desvanecido como consecuencia del
debilitamiento creciente de las instituciones tradicionales de representación
de la voluntad popular.
Se comprendió que
ello obedecía a factores diversos, como la erosión de la credibilidad en el
sistema político vigente, la complejidad social, que ponía a prueba las
instituciones representativas heredadas del llamado "Frente
Nacional", el clamor de los diferentes sectores de la población de contar
con un espacio político propio y la capacidad precaria del Estado para dar
respuestas adecuadas a las demandas de la población.
3.1.2. Independientemente del diagnóstico
del cual partieron los partidos, movimientos y fuerzas que intervinieron en la
redacción de la Carta de 1991, lo cierto es que el propósito medular del
proceso constituyente fue el de construir una democracia diferente. Sus postulados
y su fisonomía debían responder al único mandato sustantivo sometido a votación
directa del constituyente primario el 27 de mayo de 1990, fecha en la cual el
pueblo aprobó la convocatoria a la Asamblea. Este mandato estaba resumido  en
el encabezamiento del texto sometido a consulta popular, cuyo tenor fue el
siguiente:
“Para fortalecer
la democracia participativa, vota por la convocatoria de una Asamblea
Nacional con representación de las fuerzas sociales, políticas y regionales de
la Nación, integrada democrática y popularmente para reformar la Constitución
Política de Colombia?”[1]
(Subraya fuera del
texto)
3.1.3. Con la
Constitución de 1991 se inició constitucionalmente el tránsito de la democracia
representativa a la participativa. Esta nueva concepción de nuestra democracia
implica un cambio trascendental del sistema político, cuya primera y más clara manifestación se encuentra en
la manera como se comprende al ciudadano como tal. En la democracia
representativa liberal clásica, se tenía una visión del ciudadano según la cual
su papel se limitaba a elegir a quienes sí tenían el conocimiento y las
capacidades suficientes para hacerse cargo de los asuntos del Estado. En
palabras de Montesquieu: "El pueblo es admirable para elegir aquellos a
quienes debe confiar una parte de su autoridad, pero ¿sabrá conducir un asunto,
conocer los lugares, las ocasiones, los momentos y aprovecharse de ellos? No,
no lo sabrá. La gran ventaja de los representantes es que son capaces de
discutir los asuntos. El pueblo en modo alguno lo es, lo que constituye uno de
los graves inconvenientes de la democracia. El pueblo no debe entrar en el
Gobierno más que para elegir a sus representantes, lo que está muy a su
alcance"[1].
En la democracia participativa,
hay una concepción por completo contraria a la que expresa Montesquieu acerca
del ciudadano y de su papel en la vida pública. En este sistema, en lugar de
desconfiarse del ciudadano, éste goza de plena confianza, lo cual se manifiesta en el derecho que se le
otorga de participar en los procesos decisorios públicos que habrán de afectarlo,
pues se entiende que es el ciudadano quien en realidad sabe cuáles son sus
necesidades y, en esa medida, cuáles las prioridades en la distribución de
recursos escasos y, además, tiene mayor interés en obtener los resultados
perseguidos.
3.1.4. El concepto
de democracia participativa es más moderno y amplio que el de la democracia
representativa. Abarca el traslado de los principios democráticos a esferas
diferentes de la electoral, lo cual está expresamente plasmado en el artículo
2° de la Carta. Es una extensión del concepto de ciudadanía y un
replanteamiento de su papel en una esfera pública que rebasa lo meramente
electoral y estatal. El ciudadano puede participar permanentemente en los
procesos decisorios que incidirán en el rumbo de su vida.
Esto se manifiesta
en varios artículos de la Carta sobre participación en escenarios diferentes al
electoral, a los cuales se hará referencia posteriormente. Pero aún en éste, el
tradicional de la democracia liberal, los ciudadanos no votan sólo para elegir,
sino también para decidir.
3.1.5. De manera
explícita, la Corte ha subrayado esta transformación tan profunda como
inapreciada:
El concepto de
democracia participativa lleva ínsita la aplicación de los principios
democráticos que informan la práctica política a esferas diferentes de la
electoral. Comporta una revaloración y un dimensionamiento vigoroso del
concepto de ciudadano y un replanteamiento de su papel en la vida nacional.
No comprende
simplemente la consagración de mecanismos para que los ciudadanos tomen
decisiones en referendos o en consultas populares, o para que revoquen el
mandato de quienes han sido elegidos, sino que implica adicionalmente que el
ciudadano puede participar permanentemente en los procesos decisorios no
electorales que incidirán significativamente en el rumbo de su vida. Se busca
así fortalecer los canales de representación, democratizarlos y promover un
pluralismo más equilibrado y menos desigual.
La participación
ciudadana en escenarios distintos del electoral alimenta la preocupación y el
interés de la ciudadanía por los problemas colectivos; contribuye a la
formación de unos ciudadanos capaces de interesarse de manera sostenida en los
procesos gubernamentales y, adicionalmente, hace más viable la realización del
ideal de que cada ciudadano tenga iguales oportunidades para lograr el
desarrollo personal al cual aspira y tiene derecho.
En la democracia
participativa el pueblo no sólo elige sus representantes, por medio del voto,
sino que tiene la posibilidad de intervenir directamente en la toma de ciertas
decisiones, así como la de dejar sin efecto o modificar las que  sus
representantes en las corporaciones públicas hayan adoptado, ya sea por
convocatoria o por su propia iniciativa, y la de revocarle  el mandato a
quienes ha elegido.
En síntesis: la
participación concebida dentro del sistema democrático a que se ha hecho
referencia, inspira el nuevo marco sobre el cual se estructura el sistema
constitucional del Estado colombiano. Esta implica la ampliación cuantitativa
de oportunidades reales de participación ciudadana,  así como su recomposición
cualitativa en forma que, además del aspecto político electoral, su espectro se
proyecte a los planos de lo individual, familiar, económico y social[1].
Ya desde sus
primeros fallos de tutela, la Corte había puesto de presente esta
transformación:
En la Carta de 1991
se pasa de la democracia representativa a la democracia participativa. Ello
implica que los administrados no se limitan a votar cada cierto tiempo sino que tienen una
injerencia directa en la decisión, ejecución y control de la gestión estatal en
sus diversos niveles de gobierno. En este sentido, con el fin de permitir el
tránsito de una democracia representativa a una democracia participativa, la
Constitución creó los mecanismos para que ésta se lleve a cabo, y amplió los
campos de intervención de los ciudadanos en las decisiones políticas para que
su resultado sea real y efectivo[1].
3.1.6. En la
democracia participativa no sólo se valora más al ciudadano sino que, en razón
a ello, el sistema político puede alcanzar mayores niveles de eficiencia. Un
Estado en el que los ciudadanos cuentan con el derecho de tomar parte de forma directa en las decisiones a
adoptar, de controlar los poderes públicos, de calificar los resultados
obtenidos para exigir responsabilidad política, es un Estado en el que
probablemente se logrará satisfacer en más alto grado las necesidades de sus
asociados. Dentro de ese espíritu, el artículo 2° de la Carta Política enuncia
como fin primordial del Estado el de "servir a la comunidad".
Así la eficacia del Estado no depende ni
exclusiva ni primordialmente de la capacidad técnica de la administración
pública - la cual es en todo caso fundamental y valorado expresamente por el
artículo 209 y concordantes de la Carta– sino de la eficacia de la
participación, o, para usar el lenguaje del artículo 2 de la Carta, de “la
efectividad” del principio de la participación (art. 1º y art 2 C.P.), de los
derechos de participación (art. 40 C.P. y concordantes) y de los deberes
cívicos de participación (art. 95, num 5° C.P., y concordantes). La efectividad
de la participación no se aprecia sólo por su impacto en la opinión de los
líderes o en su elección –como sucedería en una democracia representativa– sino
ante todo por su virtualidad para construir ciudadanos activos, conscientes y
comprometidos, así como para que éstos incidan de manera directa, sin
intermediarios, en la toma de las decisiones que los afectan. Ello es
importante porque la efectividad de un foro ciudadano –como el convocado en
este caso– no depende de que los candidatos dirijan a los ciudadanos o
traduzcan sus peticiones en programas políticos, sino en que los ciudadanos tengan
la posibilidad de deliberar en su condición de pares y de influir, por sí
mismos, en la orientación y diseño de los planes y programas de la
administración.
3.2. La interpretación expansiva de los
derechos, mecanismos e instituciones de participación.
3.2.1. Es por ello que la participación
política fue regulada por el Constituyente de 1991 de forma minuciosa, sin que
ello represente una enunciación taxativa de los mecanismos, las instituciones y
los escenarios de participación. Así, en el Preámbulo de la Carta, se indica
que "El pueblo de Colombia en ejercicio de su poder soberano [...], dentro
de un marco jurídico, democrático y participativo que garantice un orden
político, económico y social justo [...] decreta, sanciona y promulga la siguiente
Constitución Política de Colombia".
La filosofía de la democracia participativa
se manifiesta en el artículo 1° de la Carta ("Colombia es un Estado social
de derecho, organizado en forma de República unitaria [...] democrática y
participativa [...]"), en el 2° ("Son fines esenciales del Estado:
[...] facilitar la participación de todos en las decisiones que los afectan y
en la vida económica, política, administrativa y cultural de la Nación
[...]"), en el 3° (“La soberanía reside exclusivamente en el pueblo, del
cual emana el poder público. El pueblo la ejerce en forma directa o por medio
de sus representantes, en los términos que la Constitución establece”), en el
40 ("Todo ciudadano tiene el derecho a participar en la conformación,
ejercicio y control del poder político. Para hacer efectivo ese derecho puede:
[...] 2. Tomar parte en las elecciones, plebiscitos, referendos, consultas
populares y otras formas de participación democrática. [...].") y en el
103, que enuncia los mecanismos de participación en los siguientes términos:
"Son mecanismos de participación del pueblo en ejercicio de su soberanía:
el voto, el plebiscito, el referendo, la consulta popular, el cabildo abierto,
la iniciativa legislativa y la revocatoria del mandato. La ley los reglamentará".
La Constitución establece también diversos
mecanismos de participación de los ciudadanos en aspectos tales como los
colegios profesionales (El art. 26 de la C.P. señala: “Las profesiones
legalmente reconocidas pueden organizarse en colegios. La estructura interna y
el funcionamiento de éstos deberán ser democráticos. La ley podrá asignarles
funciones públicas y establecer los debidos controles”), las organizaciones
sindicales y otras organizaciones sociales y gremiales (El art. 39 de la C.P.
indica: “La estructura interna y el funcionamiento de los sindicatos y
organizaciones sociales y gremiales se sujetarán al orden legal y a los
principios democráticos”), la administración de las empresas por parte de los
trabajadores (El art. 57 de la C.P. establece: “La ley podrá establecer los
estímulos y los medios para que los trabajadores participen en la gestión de
las empresas”), el acceso a la propiedad accionaria (El art. 60 de la C.P.
indica: “El Estado promoverá, de acuerdo con la ley, el acceso a la propiedad.
Cuando el Estado enajene su participación en una empresa, tomará las medidas
conducentes a democratizar la titularidad de sus acciones, y ofrecerá a sus
trabajadores, a las organizaciones solidarias y de trabajadores, condiciones
especiales para acceder a dicha propiedad accionaria. La ley reglamentará la
materia” y el 64, por su parte, señala: “Es deber del Estado promover el acceso
progresivo a la propiedad de la tierra de los trabajadores agrarios, en forma
individual o asociativa […]”), la educación (El art. 68 de la C.P. dice: “La
comunidad educativa participará en la dirección de las instituciones de
educación”), la universidad (Según el Art. 69 C.P. “Se garantiza la autonomía
universitaria. Las universidades podrán darse sus directivas y regirse por sus
propios estatutos, de acuerdo con la ley. La ley establecerá un régimen
especial para las universidades del Estado”), el control de calidad de bienes y
servicios (El art. 78 de la C.P. señala: “El Estado garantizará la
participación de las organizaciones de consumidores y usuarios en el estudio de
las disposiciones que les conciernen. Para gozar de este derecho las
organizaciones deben ser representativas y observar procedimientos democráticos
internos), las decisiones relativas al medio ambiente (El art. 79 de la C.P.
indica: “Todas las personas tienen derecho a gozar de un ambiente sano. La ley
garantizará la participación de la comunidad en las decisiones que puedan
afectarlo”), la aplicación de las normas (El art. 87 de la C.P. establece: “Toda
persona podrá acudir ante la autoridad judicial para hacer efectivo el
cumplimiento de una ley o un acto administrativo. En caso de prosperar la
acción, la sentencia ordenará a la autoridad renuente el cumplimiento del deber
omitido”), la planeación económica (El art. 340 de la C.P. establece: “Habrá un
Consejo Nacional de Planeación integrado por representantes de las entidades
territoriales y de los sectores económicos, sociales, ecológicos, comunitarios
y culturales. El Consejo tendrá carácter consultivo y servirá de foro para la
discusión del Plan Nacional de Desarrollo) y la prestación de los servicios
públicos, entre otros (El art. 369 de la C.P. señala: “La ley determinará los
deberes y derechos de los usuarios, el régimen de su protección y sus formas de
participación en la gestión y fiscalización de las empresas estatales que
presten el servicio”).
3.2.2. En la
Sentencia C-180 de 1994, la Corte Constitucional puso de presente que los
mecanismos de participación se deben entender en el marco de los derechos de
los ciudadanos y, por lo tanto, deben ser interpretados con un criterio
expansivo:
La Constitución
Política Colombiana configura el proceso de expansión del principio de
participación y del mandato democrático, a otros campos distintos del electoral,
en un vasto conjunto normativo cuya síntesis se presentó en la sentencia C-089
de 1994 que se cita, así:
En materia del
ejercicio del poder político y social por parte de las personas, la
Constitución de 1991 representa la transferencia de extensas facultades a los
individuos y grupos sociales. El derecho a la igualdad, la libertad de
expresión, el derecho de petición, el derecho de reunión, el derecho de
información o el derecho de acceder a los documentos públicos, entre otros,
permiten a los ciudadanos una mayor participación en el diseño y funcionamiento
de las instituciones públicas. Los mecanismos de protección de los derechos
fundamentales por su parte han obrado una redistribución del poder político en
favor de toda la población con lo que se consolida y hace realidad la
democracia participativa.
[...]
El principio de
democracia participativa no sólo permea el ejercicio del poder público y
social, sino que además penetra ámbitos de la vida privada anteriormente
excluidos de la regulación estatal. En efecto, la participación en la vida
política, cívica y comunitaria del país es elevada al estatus de deber
constitucional de la persona y del ciudadano (CP art. 95-5).
[...]
La breve relación
anterior de las normas constitucionales sobre las que se edifica la democracia
participativa, es suficiente para comprender que el principio democrático
que la Carta prohíja es a la vez universal y expansivo. Se dice que es
universal en la medida en que compromete variados escenarios, procesos y
lugares tanto públicos como privados y también porque la noción de política que
lo sustenta se nutre de todo lo que vitalmente pueda interesar a la persona, a
la comunidad y al estado y sea por tanto susceptible de afectar la
distribución, control y asignación de poder social. El principio democrático
es expansivo pues su dinámica lejos de ignorar el conflicto social lo
encauza a partir del respeto y constante reivindicación de un mínimo de
democracia política y social que, de conformidad con su ideario, ha de ampliarse
progresivamente conquistando nuevos ámbitos y profundizando permanentemente su
vigencia, lo que demanda por parte de los principales actores públicos y
privados un denodado esfuerzo para su efectiva construcción.
La interpretación
constitucional encuentra en el principio democrático una pauta inapreciable
para resolver dudas o colmar lagunas que puedan surgir al examinar o aplicar un
precepto. En efecto, a la luz de la Constitución la interpretación que ha de
primar será siempre la que realice más acabadamente el principio democrático,
ya sea exigiendo el respeto a un mínimo de democracia o bien extendiendo su
imperio a un nuevo ámbito.
..."
El principio de
participación  democrática expresa no sólo un sistema de toma de decisiones,
sino un modelo de comportamiento social y político, fundamentado en los
principios del pluralismo, la tolerancia, la protección de los derechos y
libertades así como en una gran responsabilidad de los ciudadanos en la definición
del destino colectivo[1].
3.3. El cabildo abierto como mecanismo de
participación ciudadana expresamente regulado
3.3.1. Ahora bien,
el foro de deliberación de ciudadanos en este caso ha sido determinado “cabildo
abierto”. Como cada institución de la democracia participativa tiene un perfil definido y dentro de él
el papel de los ciudadanos, el sentido de su participación y los efectos de su
intervención son diferentes, es preciso analizar si el foro convocado por la
alcaldía de Yumbo  es realmente un “cabildo abierto” y, si no lo es, de qué
mecanismo de participación se trata.
El cabildo abierto es uno de los mecanismos
de participación ciudadana expresamente enumerados en la Constitución y
desarrollados por la ley estatutaria correspondiente. Antes de analizar su
perfil constitucional resulta pertinente recordar  algunos elementos de su
evolución histórica, lo cual contribuirá a delinear la institución.
3.3.2. Historia
del cabildo abierto en Colombia
3.3.2.1. El cabildo abierto, la institución
política sobre la que se habría de edificar el movimiento emancipatorio a lo
largo de toda la América Hispánica, encuentra su origen, en opinión de algunos,
en tiempo de los Iberos: "Según cuenta San Isidoro de Sevilla, los
primitivos pobladores de España se reunían en las encrucijadas de los caminos,
a toque de trompeta, para discutir allí los problemas de interés común que les
afectaban"[1].
Cuando los invasores germánicos llegan a
Iberia, ya entrado el siglo V, traen e implantan en España la costumbre de
permitir a los vecinos de las ciudades y aldeas reunirse en los que se conoce
como "asambleas de los vecinos", las cuales se podían celebrar tanto en campos como en la ciudad
y a las que podían asistir todos los ciudadanos libres.
Esta costumbre, que se pierde con la
invasión árabe, se va recuperando en los lugares reconquistados[1].
En cuanto una plaza era liberada, los mismos soldados que se establecían en las
ciudades organizaban el gobierno local. De esta manera fue cómo el concilium
o asamblea judicial comenzó a existir. Poco a poco el concilium se
fue haciendo más poderoso.
Hacia el siglo X el concilium cambia su nombre por concejo abierto, o
asamblea general de los vecinos. Las reuniones del concejo abierto tenían lugar
todos los domingos, después de la Misa Mayor, costumbre que habría de pasar a
América con el nombre de cabildo abierto[1].
3.3.2.2. El cabildo abierto había nacido
como un espacio de reunión de la población con el propósito de discutir los
problemas comunes y fue ésta la función que habría de conservar a lo largo del
tiempo.
En el Continente Americano, el cabildo abierto presentó una acentuada
importancia durante la época de la conquista, pues fue ésta la institución que
se utilizó para incorporar a los soldados de los ejércitos conquistadores en
las discusiones sobre los asuntos públicos. En aquella época, el cabildo sirvió
más para legitimar la autoridad de quienes habían sido enviados por la Corona
española con la misión de expandir los límites del imperio fundado por Carlos
V, que como foro público de deliberación y adopción de decisiones.
En tiempos coloniales, el cabildo abierto
pierde paulatinamente gran parte de su significado, mientras que el cabildo
Ordinario conserva el suyo. "En los territorios coloniales de Indias, al
igual que en la metrópoli, se registran en la legislación dos clases de
Cabildos: los Cabildos ordinarios y los Cabildos abiertos. Pero a pesar de esta
doctrina legal, el estudio histórico de la realidad de nuestras ciudades
coloniales pone de relieve que la reunión de los llamados Cabildos abiertos
sólo tuvo lugar en circunstancias excepcionales o en pueblos o lugares de
densidad de la población muy exigua, sin que el estado actual de las
investigaciones históricas sobre esta materia permita formular por el momento
apreciaciones más concretas"[1].
El cabildo abierto se utilizó en la
fundación y traslado de ciudades, en la elección de algunos cargos oficiales,
en asuntos de carácter religioso y también en temas tributarios. Por su parte,
los cabildos ordinarios o cerrados, que estaban reservados para los regidores y demás magistrados
municipales y que eran administrados bajo la presidencia de los alcaldes
ordinarios o de los alcaldes mayores o corregidores en las ciudades donde
existían estos últimos funcionarios, se encargaban del manejo de buena parte de
los asuntos públicos regulares[1].
3.3.2.3. A finales de la Colonia, el
cabildo abierto cobra un nuevo y profundo contenido histórico. Esta
institución, que se había convertido en el espacio al que recurrían los
americanos para reclamar por los abusos de la Corona, fue en toda la América Hispánica el escenario
del que se valieron los próceres para cultivar la semilla de la independencia.
Según relato de Luis Eduardo Nieto Arteta:
"En el acta de
Independencia del 20 de julio se lee esta significativa frase: '...en virtud de
haberse juntado el pueblo en la plaza pública...'. Se afirma, pues, el hecho
político que condiciona el cabildo abierto: la presencia en las plazas mayores
de las capitales americanas y de las villas ilustres, de un pueblo que ha
reasumido su soberanía en virtud de la desaparición del monarca español a raíz
de la crisis de la dinastía peninsular suscitada por Napoleón Bonaparte"[1]
El momento en el que el cabildo abierto se
convierte en el ámbito del que brota la libertad de la Nueva Granada, ha sido
descrito por Indalecio Liévano Aguirre en el siguiente aparte:
En aquella histórica
tarde del 20 de julio, cuando la revuelta
de los oligarcas estaba fracasada, cuando Acevedo luchaba desesperadamente en
el Cabildo y el Virrey y sus consejeros se limitaban a aguardar la realidad de
este fracaso, José María Carbonell realizó uno de los actos más trascendentales
de nuestra historia: acompañado de un grupo de estudiantes y amigos se encaminó
a los arrabales de Santafé, a las míseras barriadas de extramuros, donde
habitaban en guaridas millares de artesanos, de mendigos, de indios y mulatos,
de gentes desesperadas y míseras, y las invitó, con su extraordinaria
elocuencia, a trasladarse al centro de la ciudad para solicitar no una Junta
de Notables, sino un Cabildo Abierto. <<Don José María
Carbonell -dice el 'Diario Político'- joven ardiente y de una energía poco
común; sirvió a la patria en la tarde y en la noche del 20 de modo poco común;
corría de taller a taller, de casa en casa; sacaba gentes y aumentaba la masa
popular... Carbonell ponía fuego por su lado al edificio de la tiranía, y
nacido con una constitución sensible y enérgica tocaba en el entusiasmo y se
embriagaba con la libertad que renacía entre sus manos. ¡Dichoso si no
hubiera padecido vértigos políticos y cometido imprudencias!>>.
Hacia las siete de
la noche, en la pacífica y casi tranquila Santafé, comenzó a oírse un rumor
sordo, el rumor de las multitudes en marcha, de las multitudes que desde las
afuera de San Victorino y los arrabales de Egipto, Belén y las Cruces avanzaban
hacia el centro de la ciudad. Montoneras de hombres y mujeres, 'la hez del
pueblo', como decían los oligarcas, entraban así en el camino de la historia,
se preparaban a cumplir la cita que les había dado Carbonell y a decidir -ellos
los míseros, ellos los oprimidos, los plebeyos, la gleba irredenta-, el
conflicto en el que habían fracasado los magnates criollos los 'descendientes
de don Pelayo', los patricios acaudalados del Reyno. <<Los ánimos
-dice el 'Diario Político'- parecían que tomaban nuevo valor con las tinieblas.
Olas de pueblo armado refluían de todas partes a la Plaza principal; todos se
agolpaban al Palacio y no se oye otra voz que ¡Cabildo Abierto! ¡Junta!>>[1]
El cabildo abierto
fue, pues, la institución a través de la cual se materializó nuestra
independencia como resultado del clamor popular y del anhelo de las gentes de
contar con un espacio en donde pudiesen ejercer directa y libremente sus derechos ciudadanos.
3.3.3.
Legislación y jurisprudencia acerca del cabildo abierto
3.3.3.1. La Ley 134
de 1994 efectuó la reglamentación de los mecanismos de participación, incluido
el cabildo abierto. De acuerdo con el artículo 9° de la misma: "El cabildo
abierto es la reunión pública de los concejos distritales, municipales o de las
juntas administradoras locales, en la cual los habitantes pueden participar
directamente con el fin de discutir asuntos de interés para la comunidad".
3.3.3.2. Esta
Corporación señaló lo siguiente acerca de la naturaleza de este mecanismo de
participación:
Debe entenderse por
este mecanismo de participación ciudadana, la congregación del pueblo soberano
para discutir libremente, acerca de los asuntos que le interesen o afecten. Se
constituye además, en la garantía constitucional de las reuniones políticas de
carácter deliberante.
[...]
Ahora bien, el artículo
9o. del proyecto, en desarrollo del artículo 103 superior, define la figura
del cabildo abierto como una reunión pública de los concejos distritales,
municipales o de las juntas administradoras locales, en la cual los habitantes
pueden participar directamente con el fin de discutir asuntos de interés para
la comunidad.  El "interés" a que alude la norma, desde luego,
enfatiza la especial relación que entre el sujeto y el asunto  debe existir y
que concita su pertenencia, por razón de la residencia, a la respectiva
localidad o municipio.
Su propósito
esencial, como así lo quiso el constituyente de 1991 y lo pretende la norma que
se revisa, es ampliar los escenarios de participación de los ciudadanos y en
concreto, que la comunidad política de manera directa y pública,  intervenga y
decida acerca de los asuntos propios de la respectiva población. Derecho que
ejerce la comunidad ante sus respectivos representantes de elección popular
-concejales o miembros de las juntas administradoras locales- participando y
discutiendo los asuntos de interés para la colectividad. En este sentido, la
norma encaja dentro del ordenamiento constitucional[1].
Queda claro, pues,
para resumir, que el cabildo abierto consiste en una reunión pública del órgano
distrital, municipal o local de representación, en la cual los habitantes
tienen el derecho de participar directamente en la discusión que tenga ahí lugar con el fin de expresar
su opinión, sin intermediarios, sobre los asuntos de interés para la comunidad.
3.4. El foro
convocado por el alcalde de Yumbo no era un cabildo abierto
3.4.1. De acuerdo
con los hechos del caso que se revisa y con el análisis normativo realizado
acerca del cabildo abierto, encuentra la Corte que la actividad desarrollada
por el alcalde de Yumbo, Valle, el día 19 de septiembre de 2000, no obedece a
la definición que de esta institución de participación, se hizo en la Ley 134
de 1994.
La actividad que promovió
y realizó el alcalde municipal de Yumbo no correspondió a una sesión del
Concejo, como lo establece el artículo 9 de la Ley 134, sino a una reunión a la
que el alcalde invitó a la población para que expresara sus
es sobre el orden de
prioridades que debían tener los gastos a ejecutar en la vigencia fiscal del
2001.
3.4.2. No implica lo
anterior, que la actividad celebrada no fuese un mecanismo de participación que
contase con el respaldo del ordenamiento jurídico y que estuviese sujeto a las
reglas propias de esta clase de eventos.
En la Sentencia
C-180 de 1994, en la que se declaró la exequibilidad del inciso final del
artículo 1° de la Ley 134 de 1994[1] que reconoce la validez de
los mecanismos de participación diferentes a los reglamentados en dicha norma,
esta Corporación afirmó:
El inciso final de
esta disposición, por su parte, señala que la regulación de estos mecanismos no
impedirá el desarrollo de otras
formas de participación ciudadana en la vida política, económica, social,
cultural, universitaria, sindical o gremial del país, ni el ejercicio de otros
derechos políticos no mencionados en la ley[1].
3.4.3. De manera que
la actividad realizada por el alcalde para oír la opinión de la población
respecto de las prioridades del gasto público para la vigencia fiscal de 2001,
cuenta en su condición de mecanismo legítimo de participación ciudadana, con el amparo
constitucional. Igualmente, debido a su condición de mecanismo de participación
protegido por la Constitución, éste se debió celebrar bajo los principios y las
reglas establecidas para el efecto, asunto que será analizado posteriormente
por esta Corporación en el presente fallo de revisión.
Además la evolución histórica  del cabildo
abierto lleva naturalmente a que en el imaginario colectivo éste sea
identificado con la reunión de ciudadanos libres, convocados por la autoridad,
un líder o autoconvocados, para deliberar sobre un asunto de interés para la
comunidad.  El que haya sido denominado equivocadamente "cabildo
abierto" no le resta protección constitucional ni eficacia.
En efecto, como se
desprende de la breve reseña histórica anterior, el cabildo abierto es una de
las formas que puede tomar una reunión de ciudadanos libres. Caben muchas
otras. En este caso la que se llevó a cabo fue una especie de “foro ciudadano
municipal” convocado por el alcalde en su condición de representante
directamente elegido por la mayoría de ciudadanos del municipio. La finalidad del
foro no era electoral sino administrativa porque su objeto era aportarle al
alcalde elementos de juicio sobre las prioridades del proyecto de presupuesto y
del plan de inversiones.  Su función no era decisoria sino consultiva. Su
dinámica era la de un diálogo horizontal entre ciudadanos  igualmente libres en
el cual deliberarían entre sí de manera directa y sin intermediarios.
3.5. La
protección del derecho a la participación política en una democracia
participativa en el caso concreto
3.5.1. Corresponde
entonces a la Corte Constitucional establecer si la prohibición del alcalde
respecto de quienes tuvieran la condición de candidatos a la Alcaldía o al
Concejo Municipal de participar en el foro público que tuvo lugar el 19 de
septiembre de 2000 en el Municipio de Yumbo, vulneró los derechos fundamentales
a la igualdad, a la expresión y a la participación política del accionante.
3.5.2. Esta
Corporación ha señalado que la participación es un derecho fundamental:
El derecho a la
participación, ha sido reconocido por la Carta Política como un derecho
fundamental. Lo anterior significa que toda persona, particularmente todo
ciudadano, tiene la facultad constitucional de intervenir en la actividad
pública, ya sea como sujeto activo de ella, es decir como parte de la
estructura gubernamental y administrativa del Estado, ya sea como sujeto
receptor de la misma, interviniendo, mediante el sufragio en la elección de los
gobernantes, participando en las consultas populares, teniendo iniciativa
legislativa, interponiendo acciones en defensa de la Constitución o la ley,
actuando como miembro de partidos o movimientos políticos, o aún elevando
peticiones a las autoridades y obteniendo la pronta respuesta de ellas[1].
El reconocimiento
que se hace en la Constitución del derecho fundamental a la participación
política, no significa que no existan límites para su ejercicio. Por ejemplo,
la Corte ha señalado que en algunas oportunidades el Estado cuenta con la facultad de regular el derecho a
la participación política cuando ello es necesario para garantizar la
imparcialidad que debe imperar en todas las actuaciones de los poderes
públicos.
Es claro que las
limitaciones a los derechos fundamentales deben tener fundamento en el texto
constitucional y deben justificarse con una razón suficiente.
3.5.3. Procede
entonces esta Corporación a establecer si la prohibición del alcalde a que los
candidatos a la Alcaldía o al Concejo de participar en el cabildo promovido por
este mismo servidor para determinar las prioridades del gasto a ejecutar en la
vigencia fiscal de 2001, excedió los límites admisibles para el ejercicio del
derecho a la participación.
El fundamento
constitucional de la prohibición es la democracia participativa misma, cuya
efectividad debe ser garantizada por todas las autoridades públicas (art. 2°
C.P.). En este caso, el funcionamiento efectivo de un “foro ciudadano” exige
evitar que su naturaleza cívica sea interferida por los factores de índole electoral
para asegurar que se mantenga inalterada la naturaleza horizontal de la
deliberación ciudadana que caracteriza este tipo de foros.
3.5.4. Los espacios
que se abren en la democracia participativa con el propósito de que los
ciudadanos tomen parte por sí mismos en la discusión de los asuntos públicos y
en la adopción de las decisiones estatales presentan, en razón de la naturaleza
propia de este sistema democrático, características particulares. La
participación del ciudadano en la democracia participativa encuentra en la
forma de la comunicación que allí tiene lugar, su principal rasgo. En la
democracia representativa la comunicación siempre es vertical: el representante
habla y los ciudadanos escuchan, eligen y juzgan. En la democracia participativa
la comunicación puede también ser horizontal: los ciudadanos deliberan entre
sí, pues es a través de este diálogo entre iguales que se construye conciencia
cívica, se edifican consensos o se reconocen diferencias legítimas, se fijan
prioridades que responden a necesidades y expectativas compartidas, y se
adoptan decisiones.
Es éste un cambio
trascendental, que se expresa no sólo en una forma completamente diferente de
la actividad pública sino en una nueva manera de entender al ciudadano a quien
se le reconoce la capacidad de dirigir por sí mismo los asuntos de su
comunidad, que son al mismo tiempo los suyos propios. Para que ello sea
posible, estas formas de participación directa deben ser preservadas y
protegidas.
3.5.5. En el caso que se revisa, la Corte
encuentra que la finalidad perseguida es legítima e imperiosa. La razón por la
que el alcalde de Yumbo prohibió que quienes tuvieran la condición de
candidatos a la Alcaldía o al Concejo no podrían participar en el cabildo que
habría de realizarse el 19 de septiembre de 2000 en el municipio, era la de
evitar que este espacio, que había sido promovido con el ánimo de conocer el
pensamiento de la población acerca de las prioridades en el gasto para la
vigencia fiscal de 2001, fuese utilizado para propósitos diferentes, por
ejemplo, hacer proselitismo político, por lo que la finalidad para la cual
había sido convocado se vería desnaturalizada.
3.5.6. Para que esta
Corporación considere constitucional la medida adoptada por el alcalde de
prohibir la asistencia de quienes tuvieran la condición de candidatos a la
Alcaldía o al Concejo, ésta tuvo que haber cumplido, además, con la condición
de ser un medio necesario para garantizar el adecuado funcionamiento del
cabildo. La medida era necesaria si de la asistencia de los candidatos a la
Alcaldía y al Concejo al cabildo, se puede deducir que éste hubiera perdido su
naturaleza o que hubiera corrido el riesgo claro y presente de perderla, y que
ello no fuera evitable con medidas diferentes a la adoptada.
Como ya se señaló en
este fallo, el cabildo referido no era un cabildo abierto, tal como fue
definido este mecanismo de participación en la Ley 134 de 1994. Es un mecanismo
de naturaleza diferente, no reglamentado explícitamente por las normas pero
ajustado al concepto mismo de democracia participativa en tanto que espacio
democrático de participación ciudadana - muy similar al cabildo abierto tal
como se le conoció en algún momento de la historia nacional -, convocado por el
alcalde de Yumbo para recibir la opinión de los ciudadanos, iguales entre sí,
sobre un tema específico.
Se trata, pues, de
un mecanismo de participación que obedece a la esencia de la democracia
participativa en tanto que su objetivo era el de incorporar a los ciudadanos en
la formación de opinión pública sobre el tema a discutir, es decir, el de
permitir que por medio del diálogo entre iguales, los asistentes al cabildo
tuvieran conocimiento de lo que ellos mismos podrían esperar y reclamar de la
administración municipal en un tema que, como el gasto público, es determinante
para las condiciones de vida de la población. En palabras del Juez Penal
Municipal de Yumbo, "solo se va a ESCUCHAR a los ciudadanos del común
sobre sus ideas para el presupuesto y el plan de inversiones para el 2001".
3.5.7. Quienes
tenían la condición de candidatos a la Alcaldía o al Concejo no se encontraban
ni se hubieran podido encontrar en la misma situación respecto del resto de
ciudadanos. Para los ciudadanos que no tenían tal condición, el cabildo era un
espacio público para el diálogo entre iguales sobre un asunto público y esa era
la percepción que de ellos habrían de tener entre sí. Por el contrario, los
candidatos, en razón de su condición de aspirantes a recibir el respaldo de los
ciudadanos, no habrían sido percibidos por los demás como iguales.
La sola presencia de
los candidatos a la Alcaldía o al Concejo en el cabildo, hubiera conducido a
que un espacio no electoral de participación ciudadana, convocado por el
alcalde con el fin de permitir la libre deliberación de los asociados, se
hubiera visto desnaturalizado, pues tanto candidatos como no candidatos habrían
tenido un interés diferente o adicional a la mera deliberación ciudadana.
El cambio en la
cualidad del proceso democrático, a la que se refiere la Sentencia C-180 de
1994, consiste precisamente en que la mera reunión libre de los ciudadanos en
un foro público para dialogar, en condiciones de igualdad, sobre los asuntos
comunes, tiene un valor en sí mismo y debe contar por lo tanto con plenas
garantías por parte del Estado, en este caso, representado por la Alcaldía de
Yumbo.
3.5.8. La limitación al derecho de
participación del accionante no es desproporcionada. La afectación a su derecho
es menor ya que sólo se le impidió asistir personalmente a un foro que duraría
un día y que tendría como objeto un  asunto ajeno a la contienda electoral y
porque el candidato disponía de todas los demás foros propios de la democracia
representativa para comunicar su mensaje y conseguir el apoyo electoral. Frente
a una afectación menor de su derecho, se aprecia la protección de algo
altamente valorado en una democracia participativa: la existencia y el
funcionamiento de espacios de deliberación ciudadana de orden cívico, sin
efectos electorales pero de profundas implicaciones republicanas, espacios que
se desnaturalizarían con la participación de candidatos electorales. El derecho
a la participación electoral de un candidato no puede interferir en el derecho
a la participación cívica de una comunidad, de manera autónoma y sin
intermediarios.
En conclusión, la prohibición fijada por
el Alcalde de Yumbo busca una finalidad legítima e imperiosa, a través de un
medio necesario, que no es desproporcionado. Ello es razón suficiente para
considerarla compatible con la Constitución en cuanto no viola el derecho a la
participación de un ciudadano –el accionante.
3.5.9. No encuentra
la Corte tampoco una vulneración por parte del alcalde de Yumbo del derecho a
la igualdad del accionante. El accionante no se encuentra en el mismo plano que
los demás ciudadanos que no aspiraban a ser elegidos. Su condición de candidato
es relevante respecto del cabildo ya que este carece de dimensiones electorales
y es un foro cívico. Al no estar igualmente situado respecto del cabildo, no se
ve por qué deba recibir el mismo trato que los ciudadanos que no son candidatos
ni funcionarios.
Además, si bien es
cierto que la Constitución no establece un criterio expreso sobre el punto,
también lo es que la medida impuesta por el alcalde es adecuada para preservar
la naturaleza del foro ciudadano de deliberación. El medio utilizado fue
adecuado porque excluyó de la posibilidad de participar sólo a aquellos que, en
razón de su condición de personas electoralmente significativas, podían
convertir el foro ciudadano en escenario proselitista. La preservación de este
espacio, en su calidad de espacio ciudadano de deliberación, quedó así
garantizada, lo cual hubiese sido imposible si quienes tenían pretensiones
proselitistas hubieran podido asistir.
Otra sería la
situación si otros candidatos, sea a la Alcaldía o al Concejo, pudieran
asistir. Pero no es así: la regla era aplicable a todos ellos por igual. La
prohibición no se funda en una categoría sospechosa ni afecta a un grupo marginado.
Es imparcial y neutral. Por eso, basta con que sea idónea para alcanzar un fin
legítimo, como en efecto lo es, por las razones expuestas.
Es importante
señalar, por último, que el accionante contaba con medios alternativos para dar
a conocer su pensamiento sobre las prioridades del gasto público para la
vigencia fiscal del 2001. La Carta Política protege los derechos de quienes
participan de las contiendas electorales, garantiza la aplicación de los
principios y valores constitucionales en las mismas y promueve que todos los
candidatos cuenten con igualdad de oportunidades para dar a conocer sus
propuestas.
3.5.10. No existe
tampoco en el criterio de la Corte Constitucional en el presente proceso una
vulneración del derecho a la libre expresión, también invocado por el
accionante en la tutela interpuesta. Es verdad que con la decisión del alcalde
de no permitir la asistencia de quienes tuviesen la condición de candidatos a
la Alcaldía o al Concejo, hubo una limitación del derecho mencionado. Sin embargo,
esta Corporación encuentra que la forma en que se limitó el derecho de
expresión, no contrarió el texto de la Carta Política.
La limitación que se
impuso al ejercicio del derecho del accionante fue respecto del tiempo y el
lugar en el que éste podía ser ejercido, es decir, no se le permitió hacer uso
de este derecho en el breve lapso y en el preciso lugar del cabildo. El
candidato podía acudir a todos los demás foros ordinarios de la democracia
representativa.
La Corte encuentra
que existe una diferencia profunda entre los límites impuestos al derecho a la
expresión respecto del tiempo, el modo o el lugar, y los que se imponen en
razón del contenido. Los límites al derecho a la expresión respecto del tiempo,
el modo o el lugar, es decir, respecto del cuándo, el dónde o el cómo,
hacen referencia a las condiciones que se pueden establecer para que el
ejercicio de este derecho sea compatible con otros derechos. Ello no obsta para
que en la imposición de tales límites se respeten criterios de razonabilidad y
proporcionalidad.
Por su parte, los
límites que se imponen respecto del contenido mismo del discurso, es decir,
respecto de qué se dice en el discurso, contienen una restricción
profunda al ejercicio del derecho, pues determinan aquello que no puede o no
puede ser expresado. Estas limitaciones de contenido pueden cubrir diferentes
manifestaciones. Puede basarse en lo que se dice, en el punto de vista del que
habla, en su pertenencia a un grupo o corriente específica, en fin.
En este caso no
existe una limitación respecto del contenido mismo del derecho a la expresión
del accionante. No se prohibió al accionante expresar libremente su opinión, lo
cual hubiera representado una censura evidente, sino que se le limitó para que
la expresara en persona, de manera directa, al interior del cabildo convocado
por el alcalde, lo cual, como se afirmó, resultaba necesario para garantizar la
efectividad del foro cívico convocado.
La posibilidad de
que el accionante participara en el cabildo por medio de un representante que
no tuviera la condición de candidato, prueba que no había restricción del
contenido de su discurso ni que se buscaba excluir su punto de vista ni excluir
a su grupo político.
Por eso, los
criterios de razonabilidad anteriormente aplicados, son suficientes para
mostrar que la limitación a la libre expresión era adecuada para alcanzar un
fin legítimo y no representa una restricción grave a la posibilidad de
comunicación electoral del accionante.
3.6. La visión
negativa del proselitismo político que expresa el juez de primera instancia
3.6.1. En el caso que se revisa, la Corte
encuentra que el juez de primera instancia considera que sería negativa la
participación de los candidatos a la Alcaldía y al Concejo de ese municipio en
el cabildo que habría de tener lugar el 19 de septiembre de 2000, pues este
espacio de participación democrática podría ser utilizado por parte de los
candidatos para “[…] influir en alguno o algunos de los asistentes para que en
las elecciones voten a su favor[1]” (folio 10), además de que
uno de los propósitos del cabildo era permitir que los ciudadanos del común
expresaran su opinión sobre el tema a tratar, lo cual no sería posible si se
permitiera el acceso a los candidatos, quienes tenían mayor conocimiento sobre el particular.
Para esta Corporación es claro que los
mecanismos de participación son el medio a través de los cuales se realiza la
democracia participativa y que éstos deben ser preservados para evitar su
desnaturalización. Sin embargo, ello no implica que los mecanismos propios de
la democracia representativa, y especialmente el proceso electoral, carezcan de
reconocimiento y de garantías constitucionales.
La Corte entiende que la visión negativa
que se percibe en las sentencias de los jueces de primera y segunda instancia
sobre la democracia representativa, no es extraña entre la población
colombiana. Obedece, quizás, a un sesgo histórico, que surgió como resultado de
épocas en las que el ejercicio de la actividad pública estuvo acompañado de
acciones violentas y, más adelante, de la exclusión del acceso al Gobierno a la
que se sometió a quienes no hacían parte de los partidos políticos
tradicionales.
Pero no puede criticarse que un aspirante a
un cargo de elección popular quiera dar a conocer su pensamiento y sus
propuestas a los electores con el fin de obtener su voto, pues es esa la
esencia de la actividad proselitista. Lejos de impedir que los ciudadanos estén
resguardados de la influencia de los candidatos, es función del Estado permitir
que la población reciba información suficiente sobre quienes se encuentran en
la lid electoral, para que finalmente se inclinen por el que libre y
soberanamente prefieran.
3.6.2. Lo anterior conduce a un segundo
comentario que la Corte estima pertinente. Uno de los motivos por los que se
prohibió que los candidatos a la Alcaldía y al Concejo asistieran al cabildo
fue porque, en opinión del alcalde, respaldada por el juez de primera instancia,
ellos eran personas versadas en los temas a tratar y lo que se pretendía era
conocer el pensamiento de la gente común.
Con independencia del conocimiento que
tuvieran los candidatos a la Alcaldía o al Concejo, y en particular el
accionante en el presente proceso, acerca de los temas a tratar en el cabildo,
lo cierto es que el adecuado funcionamiento de la democracia participativa
exige que los ciudadanos se informen de los asuntos públicos pues es esta
información la que les permite tomar parte de forma responsable en la dirección
de los asuntos que pueden llegar a quedar bajo su responsabilidad en una
democracia participativa.
De tal manera que la Corte comparte la
parte resolutiva del fallo revisado, pero se aparta de la concepción de la
política en que parece inspirarse. La tutela no es concedida porque se confía
en la deliberación horizontal entre ciudadanos igualmente libres en foros
cívicos, no porque se desconfíe del contenido o del impacto del discurso
político vertical, dirigido a los electores por un candidato a representarlos.
En fin, no se concede la tutela porque se justifica preservar espacios cívicos
de la democracia participativa, pero no porque se vea con recelo el
funcionamiento de las instituciones de la democracia representativa.
III. DECISION
En consecuencia, se decide que no se
vulneran los derechos a la participación política, a la igualdad y a la libre
expresión de un candidato electoral cuando el mandatario local prohibe, de
manera general, neutral e imparcial, a quienes están formalmente inscritos como
aspirantes a un cargo de elección popular, tomar parte en foros cívicos
convocados para consultar la opinión de los ciudadanos sobre asuntos ajenos a
la contienda electoral.
IV. RESOLUCION
En mérito de lo
expuesto, la Sala Tercera de Revisión de la Corte Constitucional, en nombre de
la República de Colombia y por mandato del pueblo
R E S U E L V E :
Primero.-
CONFIRMAR, por las razones
expuestas, la sentencia  de segunda instancia proferida por el Juzgado Segundo
Penal del Circuito de Cali mediante la cual se decidió CONFIRMAR el fallo
impugnado dictado por el Juzgado Penal Municipal de Yumbo Valle.
Segundo.- Por Secretaría, líbrese la comunicación
prevista en el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Notifíquese,
comuníquese, publíquese e insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y
cúmplase.
MANUEL JOSE CEPEDA  ESPINOSA
Magistrado
JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
in. Principes D
Gouvernement R
présentatif. Cal
ann-Lévy. París,
1989.
[1]
Sentenci
C-180 de 1994;
.P. Hernando Her
era Vergara (En dicha sentencia, la Co
te Constitucional se pronunció sobre
la constitucionalidad del proyecto de ley estatutaria No. 92/1992 Senado -
282/1993 Cámara, "por la cual se dictan normas so
re mecanismos de participación
ciudadana”, que se convirtió en la Ley 134 de 1994).
[1]
Sentencia T-469 de 1992; M.P. Alejandro Martínez Caballero (En dicha sentencia,
la Corte Constitucional confirmó el fallo proferido por el Juez de instancia,
en el que se negó la tutela interpuesta por varias personas contra la decisión
de la
egistraduría Nacional de anular su
inscripción como votantes para las elecciones locales en varios municipios del
Meta, con base en el incremento injustificado de votantes que se observó en
tales municipios).
[1]
Sentencia C-180 de 1994.
[1]
Tapia, Francisco Xavier. Cabildo abierto colonial. Editorial Cultura
Hispánica; Madrid, 1966. Pág. 9.
[1]
Hinojosa, Eduardo. Estudios sobre la historia del derecho español.
Madrid, 1913.
[1]
No se incluye en esta breve
escripción una reseña de l
s formas de deliberación comunitaria
practicada por los pueblos indígenas, cuya importancia ha sido apr
ciada por la Constitución.
[1]
Ots Capdequi, Jose María. Historia del derecho español
en América y del derecho indiano.
Biblioteca Jurídica Aguilar; Madrid, 1969. Pág. 151.
[1]
Ots Capdequi, Jose María. El Estado español en Indias, 1986, pp. 62
[1]
Nieto Areta, Luis Eduardo.
conomía y cultura en la
historia de Colombia. Editorial Oveja Negra; Medellín, 1973. Pág. 33.
[1]
Liévano Aguirre, Indalecio. Los grandes conflic
os de nuestra historia.
Ediciones Tercer Mundo; Colombia, 1968.
[1]  Sent
ncia C-180 de 1994.
[1]
El artículo 1° de la Ley 134 de 1994 señala: "Objeto de la ley. La
presente ley estatutaria de los me
anismos de participación del pueblo
regula la iniciativa popular legislativa y normativa; el referendo; la consul
a popular, del orden nacion
l, departamental, distrital, municipal
y local; la revocatoria del mandato; el plebiscito y el cabildo abierto.
"Establece
las normas fundamentales por las que se regirá la participación  democrática de
las organizaciones civiles.
"La
regulación de estos mecanismos no impedirá el desarrollo de otras formas de
participación ciudadana en la vida política, económica, social, cultural,
universitaria, sindical o gremial del país ni el ejercicio de otros derechos
políticos no mencionados en esta ley" (subrayas fuera de texto).
[1]
Sentencia C-180 de 1994.
[1]
Sentencia C-089a de 1994: M.P. Vladimiro Naranjo Mesa (En dicha sentencia, la
Corte Constitucional se pronunció sobre la constitucionalidad de varios
artículos contenidos en el Decreto 1680 de 1991 “Por el cual se re
rganiza el Departamento Ad
inistrativo de la Presidencia de la
República”).
[1]
Cfr. Folio 10.
[1]
Corte Constitucional, Sentencias SU-995/99 M.P. Carlos Gaviria Díaz;
T-284/98 y T-298/98 M.P. Fabio Morón Díaz; T-527/97 y T-529/97 M.P. Hernando
Herrera Vergara; T- 651/98 M.P. Antonio Barrera Carbonell; T-434/99 M.P. Eduard
Cifuentes
Muñoz