C-240-14
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia C-240/14
(Bogotá
D.C., abril  9 de 2014)
NO APLICACION A CONGRESISTAS DE LIMITACION DE BENEFICIO PENAL CUANDO
ACEPTAN RESPONSABILIDAD POR CIRCUNSTANCIAS DE FLAGRANCIA-No constituye una discriminación injustificada frente a los demás
procesados, en razón del fuero especial que consagra la constitución
Prever
dentro de un procedimiento penal especial, aplicable a los congresistas,
diversas oportunidades para reconocer la responsabilidad penal, con su
consiguiente rebaja de pena, respecto de lo previsto en el proceso ordinario,
no implica una discriminación injustificada. Por tanto, el que la modificación
del proceso ordinario no se extienda al especial, no configura una omisión
legislativa relativa.
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos
ACCION PUBLICA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Necesidad
de un mínimo de argumentación
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Razones
claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Oportunidad
procesal para definir la aptitud de la demanda
COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Jurisprudencia constitucional/COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Definición/COSA
JUZGADA CONSTITUCIONAL-Alcance
COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL RELATIVA-Configuración
La cosa juzgada constitucional
relativa, adquiere complejidad cuando la Corte ha declarado la exequibilidad de
la norma acusada. En este caso es posible presentar nuevas demandas contra la
misma norma, pero con fundamento en diferentes cargos. Por lo tanto, para
constatar la existencia de la cosa juzgada constitucional relativa, es menester
verificar que la nueva controversia verse sobre el mismo contenido normativo de
la disposición ya examinada y que los cargos planteados guarden identidad con
los propuestos en la ocasión anterior. Para verificar que los cargos planteados
sean idénticos, es necesario revisar tanto los contenidos normativos
constitucionales a partir de los cuales se hace la confrontación, como los
argumentos que emplea el demandante.
COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Inexistencia por cargos distintos
CLAUSULA GENERAL DE COMPETENCIA LEGISLATIVA EN REGULACION DE FORMAS
PROPIAS DE CADA PROCESO-Alcance/CLAUSULA GENERAL DE COMPETENCIA LEGISLATIVA EN REGULACION
DE FORMAS PROPIAS DE CADA PROCESO-Límites
LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN MATERIA DE PROCEDIMIENTOS
JUDICIALES-Jurisprudencia
constitucional/LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN MATERIA DE
PROCEDIMIENTOS JUDICIALES-Límites
La jurisprudencia
reiterada de este tribunal reconoce que el Congreso puede regular el proceso de
la manera que estime más conveniente, en ejercicio de su amplia competencia,
cuya legitimidad deriva del principio democrático representativo, y organiza
las restricciones a su ejercicio en tres grupos, como pasa a verse. (i) En un
primer grupo están las cláusulas constitucionales que determinan los fines
esenciales del Estado y, en concreto, los propósitos de la administración de
justicia, de suerte que no es posible configurar el proceso de manera que se
niegue la función pública del poder judicial –en especial la imparcialidad y
autonomía del juez-, se afecte el principio de publicidad, se privilegie
parámetros diferentes al derecho sustancial, se prevea procedimientos
contrarios a una justicia oportuna o que impidan el ejercicio desconcentrado y
autónomo de la función jurisdiccional. (ii) En un segundo grupo están las
relacionadas con el principio de razonabilidad –y de proporcionalidad-,
exigible tanto a los servidores públicos como a los particulares, de suerte que
la configuración del proceso debe satisfacer propósitos admisibles en términos
constitucionales, ser adecuada para cumplirlos y no afectar el núcleo esencial
de valores, principios o derechos reconocidos por la
Constitución. (iii) En un tercer grupo están las que corresponden a la
vigencia de los derechos fundamentales relacionados con el trámite del proceso,
en especial el derecho a un debido proceso, de suerte que la configuración del
proceso debe respetar los elementos que conforman este derecho, como los
principios de legalidad, contradicción, defensa y favorabilidad, y la
presunción de inocencia. Además, en razón de la vigencia de otros derechos, se
debe respetar la igualdad de trato, la intimidad, la honra, la autonomía
personal y la dignidad humana.
LIBERTAD DE
CONFIGURACION LEGISLATIVA EN MATERIA PENAL-Sujeción a límites relacionados con el respeto de los derechos de
los asociados y demás valores y principios superiores
IGUALDAD-Triple papel en el ordenamiento constitucional
La igualdad tiene un tripe rol en el
ordenamiento constitucional: el de valor, el de principio y el de derecho. En
tanto valor, la igualdad es una norma que establece fines, dirigidos a todas
las autoridades creadoras del derecho y en especial al legislador; en tanto
principio, la igualdad es una norma que establece un deber ser específico y,
por tanto, se trata de una norma de mayor eficacia que debe ser aplicada de
manera directa e inmediata por el legislador o por el juez; en tanto derecho,
la igualdad es un derecho subjetivo que se concreta en deberes de abstención
como la prohibición de la discriminación y en obligaciones de acción como la
consagración de tratos favorables para los grupos que se encuentran en
debilidad manifiesta. La correcta aplicación del derecho a la igualdad no sólo
supone la igualdad de trato respecto de los privilegios, oportunidades y cargas
entre los iguales, sino también el tratamiento desigual entre supuestos
disímiles.
IGUALDAD COMO
VALOR, PRINCIPIO Y DERECHO FUNDAMENTAL-Fundamento
IGUALDAD-Instrumentos internacionales
JUICIO INTEGRADO DE
IGUALDAD-Etapas
El juicio integrado de igualdad tiene tres
etapas de análisis: (i) establecer el criterio de comparación: patrón de
igualdad o tertium comparationis, valga decir, precisar si los supuestos de
hecho son susceptibles de compararse y si se compara sujetos de la misma
naturaleza; (ii) definir si en el plano fáctico y en el plano jurídico existe
un trato desigual entre iguales o igual entre desiguales; y (iii) averiguar si
la diferencia de trato está constitucionalmente justificada, es decir, si las situaciones
objeto de la comparación ameritan un trato diferente desde la Constitución.
TEST DE IGUALDAD-Alcance
TEST DE IGUALDAD-Grados de intensidad
La regla es la de que
al ejercer el control de constitucionalidad se debe aplicar un test leve, que
es el ordinario. Este test se limita a establecer la legitimidad del fin y del
medio, debiendo ser este último adecuado para lograr el primero, valga decir, a
verificar si dichos fin y medio no están constitucionalmente prohibidos y si el
segundo es idóneo o adecuado para conseguir el primero. Esta regla se formula a
partir de dos importantes consideraciones: el principio democrático, en el que
se funda el ejercicio de las competencias del legislador, y la “presunción de
constitucionalidad que existe sobre las decisiones legislativas”. El test leve
busca evitar decisiones arbitrarias y caprichosas del legislador, es decir,
decisiones que no tengan un mínimo de racionalidad. El test leve ha sido
aplicado por este tribunal en casos en los cuales se estudian materias
económicas, tributarias o de política internacional, o en los cuales está de
por medio una competencia específica definida por la Constitución en cabeza de
un órgano constitucional, o en los cuales se trata de analizar una normatividad
preconstitucional derogada que aún surte efectos en el presente, o en los
cuales, a partir del contexto normativo del precepto demandado, no se aprecie
prima facie una amenaza para el derecho en cuestión. Para aplicar un test
estricto, que es la primera y más significativa excepción a la regla, este
tribunal ha considerado necesario que esté de por medio una clasificación
sospechosa, como las previstas de manera no taxativa a modo de prohibiciones de
discriminación en el artículo 13 de la Constitución; o que la medida recaiga en
personas que estén en condiciones de debilidad manifiesta, o que pertenezcan a
grupos marginados o discriminados o a sectores sin acceso efectivo a la toma de
decisiones o a minorías insulares y discretas; o que la diferenciación afecte
de manera grave, prima facie, el goce de un derecho constitucional fundamental;
o que se cree un privilegio. El test estricto es el más exigente, pues busca
establecer si el fin es legítimo, importante e imperioso y si el medio es
legítimo, adecuado y necesario, es decir, si no puede ser remplazado por otro
menos lesivo. Este test incluye un cuarto objeto de análisis: si los beneficios
de adoptar la medida exceden claramente las restricciones impuestas sobre otros
principios y valores constitucionales. Entre los extremos
del test leve y del test estricto está el test intermedio, que se aplica por
este tribunal cuando se puede afectar el goce de un derecho no fundamental o
cuando hay un indicio de arbitrariedad que puede afectar la libre competencia.
Este test busca establecer que el fin sea legítimo e importante, sea porque
promueve intereses públicos valorados por la Constitución o por la magnitud del
problema que el legislador busca resolver, y que el medio sea adecuado y
efectivamente conducente para alcanzar dicho fin.
BENEFICIO DE REBAJA DE LA
PENA EN CASOS DE FLAGRANCIA-Debe extenderse
a todas las oportunidades procesales en las que el sorprendido en flagrancia se
allane a cargos y suscriba acuerdos con la
Fiscalía General de la Nación
FUERO CONSTITUCIONAL DE ALTOS DIGNATARIOS DEL ESTADO-Procedimientos en procesos especiales pueden apartarse de los
ordinarios sin que impliquen discriminación
Demanda de inconstitucionalidad:
en contra del parágrafo del
Artículo 57 de la Ley 1453 de 2011
Referencia: Expediente D-9862
Actor: Borys Gutiérrez Stand
Magistrado Ponente: MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO
I.
ANTECEDENTES.
1.
Texto normativo demandado.
El
ciudadano Borys Gutiérrez Stand, en
ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad prevista en los artículos
40.6, 241 y 242 de la Constitución Política, presentó demanda solicitando la
declaratoria de inconstitucionalidad del parágrafo del artículo
57 de la Ley 1453 de 2011, que modifica el artículo 301
de la Ley 906 de 2004, cuyo texto –con lo demandado en
subrayas- es el siguiente:
LEY 1453 DE 2011
(junio 24)
Diario Oficial No. 48.110 de 24 de junio
de 2011
CONGRESO DE LA REPÚBLICA
Por medio de la cual se reforma el Código
Penal, el Código de Procedimiento Penal, el Código de Infancia y Adolescencia,
las reglas sobre extinción de dominio y se dictan otras disposiciones en
materia de seguridad.
EL CONGRESO DE COLOMBIA
DECRETA:
(…)
CAPÍTULO II.
MEDIDAS DE PROCEDIMIENTO PENAL PARA
GARANTIZAR LA SEGURIDAD CIUDADANA.
(…)
ARTÍCULO 57. FLAGRANCIA. El artículo 301 de la Ley 906 de 2004 quedará así:
Artículo 301. Flagrancia. Se entiende que hay flagrancia cuando:
1. La persona es sorprendida y aprehendida durante la comisión del
delito.
2. La persona es sorprendida o individualizada durante la comisión
del delito y aprehendida inmediatamente después por persecución o cuando fuere
señalado por la víctima u otra persona como autor o cómplice del delito
inmediatamente después de su perpetración.
3. La persona es sorprendida y capturada con objetos, instrumentos o
huellas, de los cuales aparezca fundadamente que acaba de cometer un delito o
de haber participado en él.
4. La persona es sorprendida o individualizada en la comisión de un
delito en un sitio abierto al público a través de la grabación de un
dispositivo de video y aprehendida inmediatamente después.
La misma regla operará si la grabación del dispositivo de video se
realiza en un lugar privado con consentimiento de la persona o personas que
residan en el mismo.
5. La persona se encuentre en un vehículo utilizado momentos antes
para huir del lugar de la comisión de un delito, salvo que aparezca
fundadamente que el sujeto no tenga conocimiento de la conducta punible.
PARÁGRAFO. <Parágrafo CONDICIONALMENTE exequible> La persona que incurra
en las causales anteriores sólo tendrá ¼ del beneficio de que trata el artículo
351 de la Ley 906 de 2004.
2. Demanda: pretensión y cargos.
2.1. Pretensión.
Se solicita a este tribunal que declare la inexequibilidad de la
norma demandada, por considerarse que vulnera los artículos 2, 5, 13 y 186 de
la Constitución, los artículos 14 y 26 del Pacto Internacional de Derechos
Civiles y Políticos y los artículos 1 y 24 de la Convención Americana de
Derechos Humanos.
2.2.
Cargo.
La demanda
plantea un cargo de omisión legislativa relativa, que consistiría en “no
modificar el beneficio punitivo sustancioso (sic) del otro Código de
Procedimiento Penal -LEY 600 de 2000- coexistente, vigente y aplicable en
Colombia a los casos de aprehensión en flagrancia con sometimiento a la
justicia de congresistas”. Basa su dicho en la circunstancia de que la
reducción de pena prevista en el inciso cuarto del artículo 40 de la Ley 600 de
2000, para quien acepte su responsabilidad, puede ser de hasta un tercio de la
misma, mientras que en la norma demandada apenas alcanza a ser un cuarto del
beneficio previsto en el artículo 351 de la Ley 906 de 2004, que es de la mitad
de la pena, es decir, una cuarta parte de la mitad. Considera que al no ser la
Ley 906 de 2004 aplicable a los congresistas, la limitación del beneficio a
ella referido, tampoco les será aplicable. Por lo tanto, existe una diferencia
de trato entre los congresistas y las personas a las cuales no se aplica la Ley
600 de 2000. En este contexto, considera que al haber identidad en la conducta
punible, en la flagrancia y en la aceptación de responsabilidad, no existe
justificación suficiente para que la norma demandada prevea un trato diferente
y omita limitar el beneficio de rebaja de la pena a los congresistas.
2.3.
Presupuestos de la omisión legislativa relativa.
En un
capítulo especial de la demanda, se alude a los presupuestos de la omisión
legislativa relativa, a partir de las Sentencias C-185 de 2002 y C-373 de 2011.
Se argumenta: (i) que existe una norma: la demandada, sobre la cual se predica
de manera necesaria el cargo, pues omite modificar la Ley 600 de 2000 y, al
hacerlo, da un trato más beneficioso a los congresistas frente a las demás
personas; (ii) esta norma excluye de sus consecuencias a casos que, por ser
asimilables, deben estar contenidos en ella, como ocurre con la conducta
punible cometida en situación de flagrancia por un congresista; (iii) esta exclusión
carece de razón suficiente porque el tener un fuero de juzgamiento no justifica
un tratamiento punitivo sustancial diferente, como el que da la norma
demandada; (iv) esta falta de justificación y objetividad genera para los casos
excluidos “una desigualdad negativa (en la rebaja por aceptación de cargos
en flagrancia) frente a los que se encuentran amparados por las consecuencias
de la norma –Ley 1453 (la inmensa mayoría de ciudadanos en abstracto
susceptibles de ser procesados por la Ley 906 de 2004); (v) la omisión es
resultado de incumplir los deberes previstos en los artículos 1, 2, 13, 95 y
133 de la Constitución.
2.4.
Aclaración sobre la no existencia de cosa juzgada constitucional.
Por último,
la demanda señala que si bien este tribunal ya se pronunció sobre la
exequibilidad de la norma demandada en la Sentencia C-645 de 2012, no existe
cosa juzgada constitucional. Este aserto se funda en la Sentencia C-254 A de
2012 en el cual se precisa el alcance de la cosa juzgada constitucional y en las
circunstancias de que: (i) en dicha sentencia no se analizó un cargo de omisión
legislativa relativa, por no haberse reformado también la Ley 600 de 2000; (ii)
no se estudió esta materia de manera oficiosa; (iii) no se empleó como
parámetro de juzgamiento el artículo 14.1 del Pacto Internacional de Derechos
Civiles y Políticos; y (iv) en esta demanda no se señala como vulnerado el
artículo 29 de la Constitución. Si bien en la sentencia se compara la situación
de las personas sorprendidas en flagrancia de las que no lo fueron, no se
comparó a los ciudadanos del común con los congresistas.
3.
Intervenciones.
3.1.
Intervención del Ministerio de Justicia y del Derecho: exequibilidad.
En las
Sentencias C-545 de 2008, C-645 y SU-195 de 2012 se advierte que no hay cosa
juzgada constitucional, aunque sí existe un referente muy importante contenido
en la segunda. Con base en la primera y tercera sentencia referenciadas, se
afirma que hay justificación constitucional suficiente para dar un trato
distinto a las personas aforadas y a las no aforadas, a partir del régimen
aplicable a cada una de ellas, al punto de que “bien puede aplicarse a los
mismos [a los congresistas] un régimen diferente en materia penal,
frente a los demás infractores de la ley penal como el referente a la reducción
o no de la rebaja de penas en caso de flagrancia”.
3.2.
Intervención del Ministerio de Defensa Nacional: inhibición y, en subsidio,
estarse a lo resuelto en la Sentencia C-645 de 2012.
La
intervención se centra en dos cuestiones preliminares: la aptitud de la demanda
y la existencia de cosa juzgada constitucional. En cuanto a la primera
cuestión, a partir de las Sentencias C-131 de 1993, C-1052 de 2001, C-568 de
2004, C-980 de 2005, C-978 de 2010 y C-533 y C-589 de 2012, afirma que “el
accionante no identifica con exactitud los cargos frente a la presunta
vulneración de derechos constitucionales. El razonamiento expresado en el
concepto de violación es frente a las presuntas normas constitucionales
vulneradas en forma dispersa, para acreditar la presunta omisión legislativa”, lo
cual le permite afirmar que la demanda carece de claridad. En cuanto a la
segunda cuestión, advierte que la norma demandada fue declarada
condicionalmente exequible en la Sentencia C-645 de 2012, de la cual cita
apartes de su decisum y de sus consideraciones, para afirmar que sobre
ella existe cosa juzgada constitucional.
3.3.
Intervención de la Pontificia Universidad Javeriana: inexequibilidad.
Sobre la
base de considerar que el fuero de los congresistas tiene implicaciones en
cuanto a su investigación y juzgamiento, que son cuestiones procesales, el que
la norma demandada omita incluirlos para efectos de limitar el beneficio de
rebaja de pena, sin haber dado o suministrado una justificación adecuada y
razonable para darles este trato diferente y más favorable, permite concluir
que esta norma resulta contraria a la
Constitución.
3.4.
Intervención de la Universidad Sergio Arboleda: exequibilidad.
El
interviniente plantea tres líneas discursivas para establecer la
constitucionalidad de la norma demandada. En la primera línea se concluye que,
dado que los cargos de la Sentencia C-645 de 2012 y de esta demanda son
disímiles, no existe cosa juzgada constitucional. En la segunda línea advierte
que no se configuran los presupuestos de la omisión legislativa relativa, pues
hay varias razones que justifican la diferencia de trato, siendo la primera de
ellas el especial procedimiento de investigación y juicio al que están
sometidos los congresistas, que en sí mismo, como lo reconoce la Corte en la
Sentencia SU-198 de 2013, no entraña “privilegio personal alguno en favor de
los mismos”. En la tercera línea se profundiza en otras razones que
justifican la diferencia, a partir de cuestionar la equiparación que hace el
actor, esta sí injustificada, entre dos regímenes diversos, pues el de los
congresistas es de tipo inquisitivo y el común es de tendencia acusatoria. El
fenómeno de la aceptación de cargos es propio del segundo régimen y busca
ahorrar tiempo, esfuerzo y recursos en la investigación y juzgamiento, y
corresponde, al mismo tiempo, a dos intereses: al del imputado que puede
obtener una rebaja en la pena y al del Estado que ahorra dicho tiempo,
esfuerzos y recursos. En los casos de flagrancia, dada la menor necesidad de
negociar con el procesado, o si se quiere el menor interés en hacerlo, ante la
evidencia disponible, es razonable que las rebajas punitivas sean menores. Esta
diferencia de regímenes permite comprender otras normas, como la Ley 890 de
2004, que aumentaron las penas en el contexto del segundo régimen pero no
respecto del primero, y que fue declarada exequible por la Corte
Constitucional.
3.5.
Intervención de la Academia Colombiana de Jurisprudencia: inhibición y, en
subsidio, exequibilidad.
Señala que
el concepto de violación de la demanda es tan confuso que no le es posible a
este tribunal pronunciarse sobre él. Ahora bien, si se logra superar la
confusión, y se compara el régimen jurídico aplicable a las personas aforadas y
a las no aforadas, se encuentra que el problema jurídico que plantea la demanda
en realidad no existe, pues, siendo, como es, un problema en la aplicación de
la ley, puede resolverse con la aplicación del principio de favorabilidad. Para
mostrarlo, trae a cuento dos providencias de la Sala de Casación Penal: los
Autos del 4 de mayo de 2005 en los radicados 19904 y 23567, y afirma:
Todo lo
anterior es fácilmente comprensible, pero reitero que, como principio de
favorabilidad con la 600 (sic.) de 2000 cuando se solicita sentencia
anticipada, la persona si lo hace desde la indagatoria hasta antes de la
ejecutoria del auto de cierre de investigación, así disponga el artículo 42 que
tiene derecho a una rebaja de una tercera parte, por favorabilidad se aplica lo
establecido en el artículo 351 de la ley 906 de 2004, la rebaja es hasta del
50%.
3.6.
Intervención de la ciudadana Isis del Carmen Arraut Viñas: inexequibilidad.
Esta
intervención coadyuva la demanda y se centra en dos de las inconsistencias
lógicas señaladas en el auto admisorio de la demanda, como son (i) la de
afirmar que la norma demandada introduce un trato desfavorable a los
congresistas, lo que califica como un lapsus calami; y (ii) la de
pretender que a partir de la posible existencia de una omisión legislativa
relativa sólo se pueda declarar inexequible la norma demandada, sobre la cual
ya existe una decisión de exequibilidad, para lo cual señala que si bien existe
cosa juzgada constitucional, en este caso se señalan como vulneradas otras
normas.
3.7.
Intervención de los ciudadanos Edison Camargo Vargas, Ángela Galvis Díaz,
Miguel Ángel Velásquez, Nelson Jaime Ospina García y Lady Johanna Rozo Fajardo,
estudiantes de la Universidad Católica de Colombia: inexequibilidad.
Esta
intervención coadyuva la demanda, por considerar que la norma demandada genera
una discriminación injustificada en beneficio de los congresistas, quienes no
deben tener un trato diferente a las demás personas, cuando se trata de la
comisión de hechos punibles en flagrancia.
4.
Concepto del Procurador General de la Nación: exequibilidad.
4.1. En el Concepto 5660, el Ministerio Público considera que, “dado
que la aceptación de cargos y los efectos de la flagrancia en los sistemas
procesales de las Leyes 600 de 2000 y 906 de 2004 resulta ser tan disímil, se
advierte que no existe una obligación de regularlos análogamente en lo relativo
a los beneficios punitivos que pueden proceder en el evento de la flagrancia”. A
la inexistencia de dicha obligación, se agrega la circunstancia de “la existencia
de una norma que en forma similar establece la pérdida de beneficios
adicionales al flagrantemente sorprendido”, lo que desvirtúa la supuesta
omisión.
4.2. Para
sostener que la obligación de dar un mismo trato a congresistas y a los demás
ciudadanos en esta materia no existe, pues se trata de dos regímenes
incomparables, se ahonda en dos tópicos: los efectos procesales de la
flagrancia y la relevancia procesal de aceptar los cargos en cada uno de los
regímenes.
4.2.1. Para
examinar los efectos procesales de la flagrancia es menester considerar el
contexto de la Ley 600 de 2000, en la cual se pretende buscar la verdad real y
el contexto de la Ley 906 de 2004, en la cual se apunta a la verdad procesal. A
partir de esta diferencia en su propósito,
(…) posee
alguna lógica que sistemas con estándares diferentes de verdad permitan al
Estado conferir beneficios punitivos diferentes en atención a la aceptación de
cargos cuando exista flagrancia. Es más, en un sistema procesal tendiente a la
verdad material resulta mucho mejor para el Estado que el condenado decida
aceptar cargos y acogerse a una sentencia anticipada que lo que representa
aquello en un sistema acusatorio, donde la flagrancia puede demarcar la hoja de
ruta total de la investigación, y la condena se logrará con la sola consecución
de la verdad procesal.
4.2.2. Para
apreciar la relevancia de aceptar los cargos es necesario recordar el debate
que surgió en torno de la posibilidad de asimilar la solicitud de sentencia
anticipada de la Ley 600 de 2000 con el allanamiento a cargos de la Ley 906 de
2004, de la cual se da amplia noticia en la Sentencia C-645 de 2012, para
advertir que no son figuras asimilables, en razón de los fines propios de cada
régimen, como se puede constatar al analizar el texto de las normas relevantes
de ambos códigos y la Sentencia SU-1300 de 2001.
4.3. Para
decir que hay una norma que de forma similar establece la pérdida de beneficios
adicionales al flagrantemente sorprendido, se trae a cuento el artículo 288 de
la Ley 600 de 2000, que no permite beneficiarse al procesado de la reducción de
su pena si confiesa su autoría o coparticipación en la conducta punible, cuando
se trata de un caso de flagrancia. Esta sería la situación más próxima a la del
allanamiento de cargos, pues se trata, en todo caso, de la primera actuación
del procesado ante una autoridad judicial.
II. CONSIDERACIONES.
1. Competencia.
La Corte es competente para pronunciarse sobre la constitucionalidad
del parágrafo del artículo
57 de la Ley 1453 de 2011, que modifica el artículo 301
de la Ley 906 de 2004, atendiendo lo dispuesto en el numeral 4 del artículo 241
de la Constitución Política.
2. Cuestiones preliminares: la aptitud de la demanda y la posible
existencia de cosa juzgada constitucional.
2.1. La aptitud de la demanda.
2.1.1.
Dado que dos intervinientes -el Ministerio de Defensa Nacional y la Academia
Colombiana de Jurisprudencia- consideran que la demanda carece de aptitud
sustancial, porque su concepto de violación es confuso y disperso al punto de
que no identifica con exactitud los cargos ni plantea un verdadero problema
jurídico constitucional, cabe ocuparse, a modo de cuestión preliminar, de la
aptitud sustancial de la demanda.
2.1.2.
El Decreto 2067 de 1991, que contiene el régimen procedimental de los juicios y
actuaciones que deben surtirse ante la Corte Constitucional, precisa que las
demandas de inconstitucionalidad deben presentarse por escrito, en duplicado, y
deben cumplir con los siguientes requisitos: (i) señalar las normas cuya
inconstitucionalidad se demanda y transcribir literalmente su contenido o
aportar un ejemplar de su publicación oficial; (ii) señalar las normas
constitucionales que se consideran infringidas; (iii) presentar las razones por
las cuales dichos textos se estiman violados; (iv) si la demanda se basa en un
vicio en el proceso de formación de la norma demandada, se debe señalar el
trámite fijado en la Constitución para expedirlo y la forma en que éste fue
quebrantado; y (v) la razón por la cual la Corte es competente para conocer de
la demanda. El tercero de los requisitos antedichos, que se conoce como
concepto de la violación, implica una carga material y no meramente formal que
no se satisface con la presentación de cualquier tipo de razones o motivos, sino
que exige unos mínimos argumentativos, que se aprecian a la luz del principio pro
actione, de tal suerte que dichas razones o motivos no sean vagos,
abstractos, imprecisos o globales, al punto de impedir que surja una verdadera
controversia constitucional.
2.1.3.
Entre otras, en las Sentencias C-1052 de 2001 y C-856 de 2005, la Corte precisa
el alcance de los mínimos argumentativos de claridad, certeza, especificidad,
pertinencia y suficiencia, al decir que hay claridad cuando existe un
hilo conductor de la argumentación que permite comprender el contenido de la
demanda y las justificaciones en las cuales se soporta; hay certeza
cuando la demanda recae sobre una proposición jurídica real y existente y no en
una que el actor deduce de manera subjetiva, valga decir, cuando existe una
verdadera confrontación entre la norma legal y la norma constitucional; hay especificidad
cuando se define o se muestra cómo la norma demandada vulnera la Carta
Política; hay pertinencia cuando se emplean argumentos de naturaleza
estrictamente constitucional y no de estirpe legal, doctrinal o de mera
conveniencia; y hay suficiencia cuando la demanda tiene alcance
persuasivo, esto es, cuando es capaz de despertar siquiera una duda mínima
sobre la exequibilidad de la norma demandada.
2.1.4. En la
Sentencia C-623 de 2008, reiterada, entre otras, en las Sentencias C-894 de
2009, C-055 y C-281 de 2013, este tribunal precisó la oportunidad procesal para
definir la aptitud de la demanda en los siguientes términos:
Aun
cuando en principio, es en el Auto admisorio donde se define si la demanda
cumple o no con los requisitos mínimos de procedibilidad, ese primer análisis
responde a una valoración apenas sumaria de la acción, llevada a cabo
únicamente por cuenta del Magistrado Ponente, razón por la cual, la misma no
compromete ni define la competencia del Pleno de la Corte, que es en quien
reside la función constitucional de decidir de fondo sobre las demandas de
inconstitucionalidad que presenten los ciudadanos contra las leyes y los decretos
con fuerza de ley (C.P. art. 241-4-5).
2.1.5. En el
concepto de violación de la demanda se menciona como vulnerados varios
artículos de la Constitución (2, 5, 13 y 186), del Pacto Internacional de
Derechos Civiles y Políticos (14 y 26) y de la Convención Americana de Derechos
Humanos (24). En la demanda se destaca un elemento común de los anteriores
artículos, a partir del cual se construye el cargo de inconstitucionalidad.
Este elemento común es el deber del Estado de dar el mismo trato a situaciones
de hecho idénticas, sin ninguna discriminación, que el actor destaca al
subrayar los contenidos correspondientes en dichos artículos. A partir de este
elemento, la demanda construye un cargo de inconstitucionalidad relativo a la
igualdad, según el cual, la norma demandada debe declararse inexequible por no
dar el mismo trato, en una misma situación fáctica relevante: la flagrancia, a
los congresistas y a los demás ciudadanos.
2.1.6.
En concreto, la demanda señala que el parágrafo del artículo 57 de la Ley 1453
de 2011 no ha debido limitarse a modificar el artículo 301 de la Ley 906 de
2004, sino que ha debido modificar también el artículo 40 de la Ley 600 de
2000, para respetar el deber de dar el mismo trato a situaciones de hecho
idénticas. Por ello, plantea que existe una omisión legislativa relativa, en
cuanto no se modifica lo propio en la Ley 600 de 2000.
2.1.7.
Argumentar que no existe un verdadero problema constitucional, sino un mero
problema de aplicación de la ley, que podría resolverse por medio de la
aplicación del principio de favorabilidad, como lo hace uno de los
intervinientes, no es posible en este caso. Y no es posible porque a los
congresistas no se les puede aplicar la Ley 906 de 2004, conforme a lo previsto
en el artículo 533 de ésta, según el cual “Los casos de que trata el numeral
3° del artículo 235 de la Constitución Política continuarán su trámite por la
Ley 600 de 2000”.
2.1.8.
En vista de las anteriores circunstancias, la demanda sí tiene aptitud
sustancial y, por lo tanto, corresponde a este tribunal proferir una decisión
de fondo sobre la misma.
2.2. La posible existencia de cosa juzgada constitucional.
2.2.1. En vista de que el Ministerio de
Defensa Nacional considera que en este caso se configura el fenómeno de la cosa
juzgada constitucional, pues el parágrafo del artículo 57 de la
Ley 1453 de 2011 ya fue objeto de control por este tribunal en la
Sentencia C-645 de 2012, a la luz del artículo 13 de la
Constitución, es necesario ocuparse también, a modo de cuestión preliminar, de
la posible existencia de cosa juzgada constitucional.
2.2.2. En reiteradas
oportunidades este tribunal[1] ha definido a la cosa juzgada
constitucional como “el carácter inmutable de las sentencias de la Corte
Constitucional”[2], valga decir, cuando
se configura la cosa juzgada constitucional, porque ha habido un
pronunciamiento de fondo sobre la exequibilidad de determinado precepto legal,
no es posible volver a ocuparse del tema[3].
2.2.3. La cosa juzgada
constitucional relativa, adquiere complejidad cuando la Corte ha declarado la
exequibilidad de la norma acusada. En este caso es posible presentar nuevas
demandas contra la misma norma, pero con fundamento en diferentes cargos. Por
lo tanto, para constatar la existencia de la cosa juzgada constitucional
relativa, es menester verificar que la nueva controversia verse sobre el mismo
contenido normativo de la disposición ya examinada y que los cargos planteados
guarden identidad con los propuestos en la ocasión anterior[4].
Para verificar que los cargos planteados sean idénticos, es necesario revisar
tanto los contenidos normativos constitucionales a partir de los cuales se hace
la confrontación, como los argumentos que emplea el demandante.
2.2.4. El parágrafo del artículo 57 de la
Ley 1453 de 2011 ha sido objeto de varias demandas, como de las que se da
cuenta en los Expedientes D-8707 y D-8709 (acumulados), D-8922 y D-9282. En los
expedientes acumulados y en el último de los mencionados las respectivas
demandas fueron inadmitidas y, a la postre, rechazadas. En el Expediente D-8922
la demanda fue admitida y dio lugar a que este tribunal profiriera la Sentencia
C-645 de 2012, en la cual se resolvió:
Declarar EXEQUIBLE
el parágrafo del artículo 57 de la Ley 1453 de 2011, mediante el cual fue
modificado el artículo 301 de la Ley 906 de 2004, en el entendido de que la
disminución en una cuarta parte del beneficio punitivo allí consagrado, debe
extenderse a todas las oportunidades procesales en las que es posible al
sorprendido en flagrancia allanarse a cargos y suscribir acuerdos con la
Fiscalía General de la Nación, respetando los parámetros inicialmente
establecidos por el legislador en cada uno de esos eventos.
2.2.5. En la sentencia, al plantear la Corte el problema jurídico a
resolver, se señaló que:
3.8. Existiendo
un cargo debidamente formulado con relación al presunto desconocimiento de los
artículos 13 y 29 superiores, procede efectuar el análisis de fondo, sin que
ello implique que la solicitud de inexequibilidad invocada esté llamada a
prosperar. En consecuencia, corresponde a la Corte establecer si la forma con
[que] el legislador pretende restringir los beneficios punitivos de aquellas
personas capturadas en flagrancia, vulnera los artículos referidos, al hacer
referencia únicamente al allanamiento que se realiza durante la audiencia de
formulación de la imputación.
2.2.6. Para establecer si existe o no cosa juzgada constitucional
relativa, es necesario verificar si la nueva controversia versa sobre el mismo
contenido normativo de la disposición ya examinada y si los cargos planteados
son idénticos a los propuestos en la ocasión anterior.
2.2.6.1. En cuanto a lo primero, la demanda ya decidida y la demanda
sub examine tienen el mismo objeto: el parágrafo del artículo 57 de la Ley 1453 de 2011, que dice: “La persona que
incurra en las causales anteriores sólo tendrá ¼ del beneficio de que trata el
artículo 351 de la Ley 906 de 2004”. Sin embargo, las demandas no se
dirigen contra el mismo contenido normativo. En efecto: la demanda anterior
cuestiona que se limite el beneficio de rebaja de penas por allanamiento o
preacuerdo durante la audiencia de formulación de la imputación, pero que no se
lo limite en el contexto de audiencias posteriores, como la preparatoria o la
del juicio oral, mientras que la demanda que ahora se examina cuestiona que se
haya omitido limitar también el beneficio de rebajas de penas a los
congresistas, conforme a lo previsto en el artículo 40 de la Ley 600 de 2000.
2.2.6.2. En cuanto a lo segundo, si bien en ambas demandas se señala
como vulnerado el artículo 13 de la Constitución y, sobre esta base, se
construyen cargos de inconstitucionalidad relacionados con la igualdad, no se
trata de cargos idénticos. En la demanda ya decidida se planteó un juicio de
igualdad respecto de la aplicación de la norma demandada en una de las
oportunidades previstas en el procedimiento regulado por la Ley 906 de 2004, en
desmedro de las demás oportunidades, lo cual podría llevar a resultados
absurdos, como el de obtener un mayor beneficio si se decide colaborar con la
justicia cuando el proceso ya haya avanzado y no en su etapa temprana. En la
demanda que ahora se analiza, por el contrario, el juicio de igualdad se
plantea respecto del límite que fija la norma demandada para las personas a las
que se aplica la Ley 906 de 2004 y la omisión de fijar el mismo límite para las
personas a las que se aplica la Ley 600 de 2000, lo que daría lugar a una
discriminación injustificada en beneficio de estas últimas. En síntesis: en la
demanda anterior se cuestiona la posibilidad de aplicar la norma demandada en
otras oportunidades procesales previstas en la Ley 906 de 2004, mientras que en
la demanda actual se cuestiona la posibilidad de dar un trato diferente en esta
materia, sin que haya justificación para ello, a los destinatarios de la Ley
906 de 2004 y a los destinatarios de la Ley 600 de 2000.
2.2.7. En
vista de las anteriores circunstancias, no se configura el fenómeno de la cosa
juzgada constitucional y, por lo tanto, corresponde a este tribunal estudiar,
conforme al cargo planteado en la demanda, la exequibilidad del parágrafo del
artículo 57 de la Ley 1453 de 2011.
3.
Problema jurídico a resolver.
Corresponde
establecer si el parágrafo del artículo 57 de la Ley 1453 de 2011, que modifica
el artículo 301 de la Ley 906 de 2004, ¿vulnera el derecho a la igualdad,
previsto en el artículo 13 de la Constitución, al disponer que la persona que
incurra en causales de flagrancia sólo tendrá derecho a 1/8 de rebaja de la
pena imponible, mientras que los congresistas, a quienes se aplica el artículo
40 de la Ley 600 de 2000,  podrían tener derecho a 1/3 de rebaja de la pena
imponible?
4. Cargo: Vulneración del derecho a la
igualdad (arts. 2, 5, 13 y 186 de la C.P., 1 y 24 de la CADH y 14 y 26 del
PIDCP).
4.1. Concepto de inconstitucionalidad.
La demanda parte de la base de considerar
que a los ciudadanos y a los congresistas se les debe dar el mismo trato por
parte de la ley. Este deber de dar el mismo trato debe plasmarse en las normas
procesales que regulan los beneficios de rebaja de pena por aceptar cargos, por
suscribir acuerdos, con independencia del procedimiento que se aplique a unos y
a otros. Señala que la ley no les da el mismo trato, a pesar de que las
circunstancias son iguales, pues a los primeros les limita la rebaja a un ¼ de
½ de la pena imponible, valga decir, a 1/8 de la misma, mientras que a los
segundos les limita la rebaja a 1/3 de la pena imponible, lo que constituye a
su juicio una discriminación injustificada.
4.2. La configuración
del proceso por parte del Legislador.
4.2.1. En materia
procesal la potestad de configuración del legislador es amplia, aunque no
ilimitada[5]. En ejercicio de esta potestad puede
fijar en la ley las reglas que determinan los trámites que es menester surtir
en cada instancia judicial o administrativa[6]
y, por lo tanto, establecer las etapas, los términos y los demás elementos que
conforman los procedimientos[7]. La libre configuración del proceso se
funda en la cláusula general de competencia prevista en los numerales 1 y 2 del
artículo 150 de la Constitución[8]. Para ejercer esta competencia, el
legislador debe respetar una serie de límites, dados por los valores,
principios y derechos constitucionales, en especial por los valores de
justicia, igualdad y orden justo[9], los principios de razonabilidad[10] -dentro del cual se enmarca el
principio de proporcionalidad- y de prevalencia del derecho sustancial[11], y por los derechos fundamentales[12].
4.2.2. La jurisprudencia
reiterada de este tribunal[13] reconoce que el Congreso puede regular
el proceso de la manera que estime más conveniente, en ejercicio de su amplia
competencia, cuya legitimidad deriva del principio democrático representativo,
y organiza las restricciones a su ejercicio en tres grupos. (i) En un primer
grupo están las cláusulas constitucionales que determinan los fines esenciales
del Estado y, en concreto, los propósitos de la administración de justicia, de
suerte que no es posible configurar el proceso de manera que se niegue la
función pública del poder judicial –en especial la imparcialidad y autonomía
del juez-, se afecte el principio de publicidad, se privilegie parámetros
diferentes al derecho sustancial, se prevea procedimientos contrarios a una
justicia oportuna o que impidan el ejercicio desconcentrado y autónomo de la
función jurisdiccional. (ii) En un segundo grupo están las relacionadas con el
principio de razonabilidad –y de proporcionalidad-, exigible tanto a los
servidores públicos como a los particulares, de suerte que la configuración del
proceso debe satisfacer propósitos admisibles en términos constitucionales, ser
adecuada para cumplirlos y no afectar el núcleo esencial de valores, principios
o derechos reconocidos por la Constitución[14].
(iii) En un tercer grupo están las que corresponden a la vigencia de los
derechos fundamentales relacionados con el trámite del proceso, en especial el
derecho a un debido proceso, de suerte que la configuración del proceso debe
respetar los elementos que conforman este derecho, como los principios de
legalidad, contradicción, defensa y favorabilidad, y la presunción de
inocencia. Además, en razón de la vigencia de otros derechos, se debe respetar
la igualdad de trato, la intimidad, la honra, la autonomía personal y la
dignidad humana.
4.2.3. El principio de
legalidad en el ámbito del proceso penal tiene especial importancia en cuanto
atañe a la descripción de las conductas punibles (tipos penales), a la gravedad
de estas conductas y su capacidad de lesionar bienes jurídicos
(antijuridicidad) y al quantum de la pena a imponer[15].
En este contexto, este tribunal se ha referido al principio de estricta
legalidad, para declarar inexequibles normas que describen conductas punibles
por ser vagas o ambiguas o equívocas[16], y para destacar, como manifestaciones
relevantes de este principio: (i) la prohibición de la analogía, (ii) la
prohibición de emplear el derecho consuetudinario para fundar y agravar la
pena; (iii) la prohibición de la retroactividad en lo desfavorable; (iv) la
prohibición de los delitos y las penas indeterminados; (v) la necesidad de que
el acto sea lesivo; (vi) la necesidad de tipificar una conducta como delito; y
(vi) el derecho penal de acto y no de autor.
Las normas penales, sean
de carácter sustancial o de carácter procesal, al fijar límites a garantías
fundamentales, entre las que se destaca la libertad, “deben ser expedidas
por el Congreso, dentro del margen de configuración que le es propio, pero
salvaguardando los derechos de los asociados y los demás valores y principios
de raigambre constitucional”[17].
4.3. La igualdad como
valor, principio y derecho.
4.3.1. La igualdad tiene
un tripe rol en el ordenamiento constitucional: el de valor, el de principio y
el de derecho[18]. En tanto valor, la igualdad es una
norma que establece fines, dirigidos a todas las autoridades creadoras del
derecho y en especial al legislador; en tanto principio, la igualdad es una
norma que establece un deber ser específico y, por tanto, se trata de una norma
de mayor eficacia que debe ser aplicada de manera directa e inmediata por el
legislador o por el juez[19]; en tanto derecho, la igualdad es un
derecho subjetivo que “se concreta en deberes de abstención como la
prohibición de la discriminación y en obligaciones de acción como la
consagración de tratos favorables para los grupos que se encuentran en
debilidad manifiesta. La correcta aplicación del derecho a la igualdad no sólo
supone la igualdad de trato respecto de los privilegios, oportunidades y cargas
entre los iguales, sino también el tratamiento desigual entre supuestos disímiles”[20].
4.3.2. La igualdad
aparece en varios textos constitucionales, como en el preámbulo, en los
artículos 13, 42, 53, 70, 75 y 209. Esta múltiple presencia, como lo ha puesto
de presente este tribunal[21], indica que la igualdad “carece de
un contenido material específico, es decir, a diferencia de otros principios
constitucionales o derechos fundamentales, no protege ningún ámbito concreto de
la esfera de la actividad humana sino que puede ser alegado ante cualquier
trato diferenciado injustificado. De la ausencia de un contenido material
específico se desprende la característica más importante de la igualdad: su
carácter relacional”.
4.3.3. Dado su carácter
relacional, en el contexto de la acción pública de inconstitucionalidad la
igualdad requiere de una comparación entre dos regímenes jurídicos. Esta
comparación no se extiende a todo el contenido del régimen, sino que se centra
en los aspectos que son relevantes para analizar el trato diferente y su
finalidad. El análisis de la igualdad da lugar a un juicio trimembre, pues
involucra el examen del precepto demandado, la revisión del precepto respecto
del cual se alega el trato diferenciado injustificado y la consideración del
propio principio de igualdad. La complejidad de este juicio no puede reducirse
a revisar la mera adecuación de la norma demandada y el precepto constitucional
que sirve de parámetro, sino que requiere incluir también al otro régimen
jurídico que hace las veces de término de la comparación. Ante tal dificultad
este tribunal suele emplear herramientas metodológicas como el test de igualdad[22].
4.3.4. En tanto
principio, la igualdad es una norma que establece un deber ser específico,
aunque su contenido puede aplicarse a múltiples ámbitos del quehacer humano, y
no sólo a uno o a algunos de ellos. Este deber ser especifico, en su acepción
de igualdad de trato, que es la relevante para el asunto sub examine,
comporta dos mandatos: (i) el de dar un mismo trato a supuestos de hecho
equivalentes, siempre que no haya razones suficientes para darles un trato
diferente; y (ii) el de dar un trato desigual a supuestos de hecho diferentes.
4.3.5. A partir del
grado de semejanza o de identidad, es posible precisar los dos mandatos
antedichos en cuatro mandatos más específicos aún, a saber: (i) el de dar el
mismo trato a situaciones de hecho idénticas; (ii) el de dar un trato diferente
a situaciones de hecho que no tienen ningún elemento en común; (iii) el de dar
un trato paritario o semejante a situaciones de hecho que presenten similitudes
y diferencias, cuando las primeras sean más relevantes que las segundas; y (iv)
el de dar un trato diferente a situaciones de hecho que presentes similitudes y
diferencias, cuando las segundas sean más relevantes que las primeras.
4.4. La igualdad en
el contexto de la Convención Americana de Derechos Humanos (CADH).
4.4.1. El artículo 1 de
la CADH reconoce a todo ser humano, en tanto persona, la garantía de que los
derechos y libertades reconocidos en ella le serán respetados sin
discriminación alguna “por motivos de raza, color, sexo, idioma, religión,
opiniones políticas o de cualquier otra índole, origen nacional o social,
posición económica, nacimiento o cualquier otra condición social”. El
artículo 24 ibídem, por su parte, prevé que todas las personas son iguales ante
la ley y que, por lo tanto, tienen derecho a igual protección de la misma, sin
discriminaciones.
4.4.2. Al interpretar
los anteriores artículos en los Casos Aptiz Barbera y otros v. Venezuela[23] y Comunidad indígena Xákmok Kásek v.
Paraguay[24] y en la Opinión consultiva 4 de 1984,
la Corte Interamericana de Derechos Humanos (CIDH) precisa que si “un Estado
discrimina en el respeto o garantía de un derecho convencional” se
vulneraría el artículo 1.1 de la CADH, mientras que si “la discriminación se
refiere a una protección desigual de la ley interna” se vulneraría el
artículo 24 de la misma.
4.4.3. Según la
reiterada doctrina de la CIDH[25], la  convención “no prohíbe todas
las distinciones de trato”. Cuando la diferencia de trato es razonable y objetiva,
equivale a una mera distinción compatible con la CADH; cuando no lo es, valga
decir, cuando resulta de la arbitrariedad, equivale a una discriminación, que
es incompatible con la CADH.
4.4.4. Conviene destacar
también que, en el Caso Atala Riffo y Niñas v. Chile[26],
la CIDH reconoció a la igualdad de trato y a la no discriminación la condición
de norma de ius cogens, en los siguientes términos:
79. Sobre el principio de igualdad ante la ley y
la no discriminación, la Corte ha señalado[27] que la noción de igualdad se desprende directamente de la unidad
de naturaleza del género humano y es inseparable de la dignidad esencial de la
persona, frente a la cual es incompatible toda situación que, por considerar
superior a un determinado grupo, conduzca a tratarlo con privilegio; o que, a
la inversa, por considerarlo inferior, lo trate con hostilidad o de cualquier
forma lo discrimine del goce de derechos que sí se reconocen a quienes no se
consideran incursos en tal situación. La jurisprudencia de la
Corte también ha indicado que en la actual etapa de la evolución del derecho
internacional, el principio fundamental de igualdad y no discriminación ha ingresado en el
dominio del jus cogens.
Sobre él descansa el andamiaje jurídico del orden público nacional e internacional
y permean todo el ordenamiento jurídico[28].
4.5. La igualdad en
el contexto del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (PIDCP).
4.5.1. El artículo 14
del PIDCP reconoce que todas las personas son iguales ante los tribunales y
cortes de justicia y tienen derecho (i) a ser oídas públicamente por un
tribunal competente, independiente e imparcial; (ii) a que se presuma su
inocencia mientras no se demuestre su culpabilidad conforme a la ley; (iii) a
ser informadas de manera comprensible y detallada de la naturaleza y causas de
la acusación; (iv) a disponer de tiempo y de medios adecuados para su defensa y
a comunicarse con su defensor; (v) a ser juzgadas sin dilaciones; (vi) a estar
presentes en el proceso y defenderse personalmente y ser asistidas por un
defensor y, si no tuvieren medios suficientes para pagarlo, por un defensor de
oficio; (vii) a interrogar o hacer interrogar a testigos y obtener su
comparecencia al proceso; (viii) a ser asistidas de manera gratuita por un
intérprete, si no comprenden la lengua empleada en el proceso; (ix) a no ser
obligadas a declarar contra sí mismas ni a confesarse culpables; (x) a que el
fallo condenatorio y la pena impuesta sean sometidos a un tribunal superior,
conforme a la ley; (xi) a ser indemnizadas si la condena se revoca o si hay
indulto, por haberse probado la comisión de un error judicial, a menos que se
demuestre que le es imputable, en todo o en parte, por no haber revelado
oportunamente el hecho desconocido; (xii) a no ser juzgadas ni condenadas por
un delito respecto del cual ya hubo condena o absolución por sentencia en
firme, conforme a la ley.
El artículo 26 ibídem,
por su parte, prevé que todas las personas son iguales ante la ley y que, por
lo tanto, tienen derecho a una igual protección de la ley sin discriminaciones
por motivos de “raza, color, sexo, idioma, religión, opiniones políticas o
de cualquier índole, origen nacional o social, posición económica, nacimiento o
cualquier otra condición social”.
4.5.2. Al interpretar el
artículo 14 del PIDCP en la Observación general 32 de 2007, el Comité de
Derechos Humanos (CDH)[29], advierte que el derecho a la igualdad
ante los tribunales implica que “todas las partes en un proceso gozarán de
los mismos derechos en materia de procedimiento, salvo que la ley prevea
distinciones y éstas puedan justificarse con causas objetivas y razonables, sin
que comporten ninguna desventaja efectiva u otra injusticia para el procesado”[30], como ocurriría, por ejemplo,
si el fiscal puede recurrir una providencia y el procesado no; también implica
que “casos similares sean tratados en procesos similares”, de tal suerte
que para determinar casos en los cuales se aplican “procedimientos penales
excepcionales o tribunales o cortes de justicia especialmente constituidos,
habrá que dar motivos objetivos y razonables que justifiquen la distinción”[31].
Algo semejante se dice
al interpretar el artículo 26 del PIDCP en la Observación general 18 de 1989[32], pues la discriminación se entiende
como “toda distinción, exclusión, restricción o preferencia” que se base
en los motivos previstos en este artículo, que tenga por objeto o resultado “anular
o menoscabar el reconocimiento, goce o ejercicio, en condiciones de igualdad,
de los derechos humanos y libertades fundamentales de todas las personas”. Sin
embargo, la igualdad de derechos no implica la igualdad de trato en todas las
circunstancias, pues puede haber diferencias de trato justificadas, como las
que prevé el propio PIDCP en sus artículos 6.5, 10.3 y 25.
4.5.3. En diversos
dictámenes, como los dados en los asuntos Hendrika S. Vos v. Países Bajos[33], Lahcen B. M. Oulajin y Mohamed Kaiss
v. Países Bajos[34], Simalae Toala y otros v. Nueva
Zelanda[35], Joseph Kavanagh v. Irlanda[36],  M. Schmitz-de-Jong V. Países Bajos[37], Michael Andreas Müller e Imke
Engelhard v. Namibia[38], el CDH reitera su doctrina, en el
sentido de que el principio de la no discriminación y la igualdad ante la ley
significan que toda distinción que se establezca deberá basarse en criterios
razonables y objetivos y de que, cuando el trato diferente se funda en los
motivos expresamente mencionados en el artículo 26, la carga de su
justificación es más onerosa.
4.6. Juicio integrado
de igualdad: etapas de su análisis y modalidades del test de igualdad según su
grado de intensidad.
4.6.1. El juicio
integrado de igualdad tiene tres etapas de análisis: (i) establecer el criterio
de comparación: patrón de igualdad o tertium comparationis, valga decir,
precisar si los supuestos de hecho son susceptibles de compararse y si se
compara sujetos de la misma naturaleza; (ii) definir si en el plano fáctico y
en el plano jurídico existe un trato desigual entre iguales o igual entre
desiguales; y (iii) averiguar si la diferencia de trato está
constitucionalmente justificada, es decir, si las situaciones objeto de la
comparación ameritan un trato diferente desde la Constitución[39].
4.6.2. El test de
igualdad, que se aplica en el juicio integrado de igualdad, en su metodología
busca analizar tres objetos: (i) el fin buscado por la medida, (ii) el medio
empleado y (iii) la relación entre el medio y el fin. Según su grado de
intensidad, este test puede tener tres grados: estricto, intermedio y leve.
Para determinar cual es el grado de intensidad adecuado a un caso sub
judice, este tribunal ha fijado una regla y varios criterios[40], como se da cuenta enseguida.
4.6.2.1. La regla es la
de que al ejercer el control de constitucionalidad se debe aplicar un test
leve, que es el ordinario. Este test se limita a establecer la legitimidad del fin
y del medio, debiendo ser este último adecuado para lograr el primero, valga
decir, a verificar si dichos fin y medio no están constitucionalmente
prohibidos y si el segundo es idóneo o adecuado para conseguir el primero. Esta
regla se formula a partir de dos importantes consideraciones: el principio
democrático, en el que se funda el ejercicio de las competencias del
legislador, y la “presunción de constitucionalidad que existe sobre las
decisiones legislativas”. El test leve busca evitar decisiones arbitrarias
y caprichosas del legislador, es decir, decisiones que no tengan un mínimo de
racionalidad.
El test leve ha sido
aplicado por este tribunal en casos en los cuales se estudian materias
económicas, tributarias o de política internacional, o en los cuales está de
por medio una competencia específica definida por la Constitución en cabeza de
un órgano constitucional, o en los cuales se trata de analizar una normatividad
preconstitucional derogada que aún surte efectos en el presente, o en los cuales,
a partir del contexto normativo del precepto demandado, no se aprecie prima
facie una amenaza para el derecho en cuestión.
4.6.2.2. Para aplicar un
test estricto, que es la primera y más significativa excepción a la regla, este
tribunal ha considerado necesario que esté de por medio una clasificación
sospechosa, como las previstas de manera no taxativa a modo de prohibiciones de
discriminación en el artículo 13 de la Constitución; o que la medida recaiga en
personas que estén en condiciones de debilidad manifiesta, o que pertenezcan a
grupos marginados o discriminados o a sectores sin acceso efectivo a la toma de
decisiones o a minorías insulares y discretas; o que la diferenciación afecte
de manera grave, prima facie, el goce de un derecho constitucional
fundamental; o que se cree un privilegio.
El test estricto es el
más exigente, pues busca establecer si el fin es legítimo, importante e
imperioso y si el medio es legítimo, adecuado y necesario, es decir, si no
puede ser remplazado por otro menos lesivo. Este test incluye un cuarto objeto
de análisis: si los beneficios de adoptar la medida exceden claramente las
restricciones impuestas sobre otros principios y valores constitucionales.
4.6.2.3. Entre los extremos del
test leve y del test estricto está el test intermedio, que se aplica por este
tribunal cuando se puede afectar el goce de un derecho no fundamental o cuando
hay un indicio de arbitrariedad que puede afectar la libre competencia. Este
test busca establecer que el fin sea legítimo e importante, sea porque promueve
intereses públicos valorados por la Constitución o por la magnitud del problema
que el legislador busca resolver, y que el medio sea adecuado y efectivamente
conducente para alcanzar dicho fin.
4.7. El caso concreto.
4.7.1. Conforme a los parámetros
anteriores, corresponde constatar si en el caso concreto el parágrafo del artículo
57 de la Ley 1453 de 2011, que modifica el artículo 301
de la Ley 906 de 2004, incurre en una discriminación
injustificada, en perjuicio de los ciudadanos que no son congresistas, respecto
del beneficio de rebaja de pena a imponer cuando aceptan su responsabilidad
enmarcándose su conducta en circunstancias de flagrancia.
4.7.2. Para establecer el criterio
de comparación, el patrón de igualdad o tertium comparationis, que es la
primera etapa del juicio integrado de igualdad, es necesario verificar si los
supuestos de hecho son susceptibles de compararse y si se compara sujetos de la
misma naturaleza. Por lo tanto, se debe empezar por traer a cuento los dos
contenidos normativos que la demanda pretende comparar, como se hace enseguida.
4.7.2.1. El parágrafo del artículo
57 de la Ley 1453 de 2011[41],
que modifica el artículo 301 de la Ley 906 de 2004,
relativo a la flagrancia, en los siguientes términos: “La persona que
incurra en las causales anteriores [en alusión a las causales de
flagrancia] sólo tendrá ¼ del beneficio de que trata el artículo 351 de la
Ley 906 de 2004”.
El artículo 351[42]
de la Ley 906 de 2004, al que se remite de manera expresa el aludido parágrafo,
regula el fenómeno procesal del reconocimiento de la responsabilidad penal, sea
que se haga por medio de (i) la aceptación de los cargos determinados en la
audiencia de formulación de la imputación o (ii) el preacuerdo entre el fiscal
y el imputado sobre los hechos objeto de la imputación y sus consecuencias, y
prevé que dicho reconocimiento “comporta una rebaja hasta de la mitad de la
pena imponible”[43].
Como ya se advirtió en las cuestiones preliminares, al estudiar la
posible existencia de cosa juzgada constitucional[44],
es relevante para este caso la Sentencia C-645 de 2012, en la cual este
tribunal declaró exequible el parágrafo
del artículo 57 de la Ley 1453 de 2011, que modifica el
artículo 301 de la Ley 906 de 2004, “en el entendido de que la disminución en una cuarta parte del
beneficio punitivo allí consagrado, debe extenderse a todas las oportunidades
procesales en las que es posible al sorprendido en flagrancia allanarse a
cargos y suscribir acuerdos con la Fiscalía General de la Nación, respetando
los parámetros inicialmente establecidos por el legislador en cada uno de esos
eventos”. Este entendimiento de la norma es
vinculante, dado que goza de la fuerza de la cosa juzgada constitucional. Para
identificar las oportunidades procesales a las que se alude en la decisión,
conviene traer a cuento in integrum lo que sobre el particular se
precisa en esta sentencia, así:
La hermenéutica
adecuada del parágrafo del artículo 57 de la Ley 1453 de 2011, en lo que
respecta a la limitación de los beneficios punitivos en caso de allanamiento o
aceptación de cargos y preacuerdos o negociaciones entre la fiscalía y el
imputado o acusado, cuando exista flagrancia resulta aplicable no sólo cuando
esa forma de terminación anticipada del proceso tenga lugar en (i) la audiencia
de formulación de la imputación (hasta en 1/4 parte del beneficio, que allí es
hasta la mitad de la pena individualizada, es decir, entre un día y el 12,5% de
la pena a imponer); también en posteriores actuaciones como durante (ii) la
audiencia de formulación de acusación (hasta en 1/4 parte del beneficio a
otorgar que es hasta 1/3, esto es, entre un día y el 8.33% de la eventual pena)
y (iii) en el juicio oral (1/4 parte de la 1/6 que allí se otorga, es decir,
4.16% de la pena respectiva).
Audiencia
de imputación
Art. 351 (L. 906/04)
Rebaja original
hasta ½ (50%)
Rebaja actual
12.5 % (hasta 1/4 de
la mitad)
Audiencia
preparatoria
Art. 356 numeral 5
(L. 906/04)
hasta
1/3 (33.3%)
8.33% (hasta
1/4 de la tercera parte)
Audiencia
juicio oral
Art. 367 (L. 906/04)
1/6
(16.6%)
4.16% (1/4 de
la sexta parte)
Ejemplificando,
tomando una eventual pena individualizada de 240 meses de prisión, según la
adecuada hermenéutica del parágrafo del artículo 301, modificado por el
artículo 57 de la Ley 1453 de 2011, se tendría que en los casos de una persona
capturada en flagrancia:
(i) Si se allana
a los cargos en la audiencia de formulación de la imputación solo obtendrá “hasta”[45] una cuarta parte del beneficio allí
reglado, esto es, la disminución podrá ser hasta el 12.5%, a saber, el
descuento punitivo hipotéticamente sería hasta de 30 meses, teniendo como
sanción definitiva 210 meses de prisión, como mínimo.
(ii) Si la
aceptación ocurre en la audiencia preparatoria, el sujeto tendrá derecho a una
rebaja “hasta”[46] de 1/4 parte del beneficio establecido
en el artículo 356 de la Ley 906 de 2004, es decir, la disminución podrá ser
hasta el 8.33% de la pena individualizada, es decir, en el presente
ejemplo, la rebaja sería hasta de 20 meses, teniendo como sanción definitiva
220 meses como mínimo.
(iii) Finalmente,
si el allanamiento a los cargos tiene lugar durante el inicio del juicio oral,
el aceptante tendrá derecho a una rebaja equivalente a 1/4 de la 1/6 parte que
reconoce el artículo 367[47] ibídem, es decir, una rebaja
fija del 4.16%, como quiera que dicha norma no da lugar a la discrecionalidad
como acontece en los dos supuestos anteriores ya explicados. Así, en la
hipótesis planteada, la rebaja sería de 10 meses, correspondiendo la condena definitiva
a 230 meses.
4.7.2.2. El artículo 40[48]
de la Ley 600 de 2000, que es el otro referente de la comparación, regula el
fenómeno procesal de la sentencia anticipada, sea que (i) se realice entre la
diligencia de indagatoria y la ejecutoria de la providencia que dispone el
cierre de la investigación, o sea que (ii) se realice entre la fecha en que se
dicte la resolución de acusación y la ejecutoria de la providencia que fije
fecha para celebrar la audiencia pública de juzgamiento. En la primera hipótesis,
“sobre el monto [de la pena] que determine [el juez] hará una
disminución de una tercera (1/3) parte de ella por razón de haber aceptado el
procesado su responsabilidad”. En la segunda hipótesis, si “el procesado
aceptare la responsabilidad penal respecto de todos los cargos allí formulados […]
la rebaja será de una octava (1/8) parte de la pena”.
4.7.2.3. Los dos
regímenes, vistos a la luz de la rebaja de la pena prevista, presentan
diferencias cualitativas y cuantitativas.
Las cualitativas se centran
en la oportunidad que tiene el procesado para reconocer su responsabilidad: en
el régimen de la Ley 600 de 2000 hay dos oportunidades[49],
mientras que en el régimen de la Ley 906 de 2004 hay tres oportunidades[50]. El tener una oportunidad procesal más
para acceder al beneficio de rebaja de pena, que se presenta en la propia
audiencia de juicio oral, es decir en el momento más próximo al de definir por
medio de una sentencia judicial la responsabilidad, no parece ser un elemento
desdeñable al momento de juzgar si un régimen es más o menos beneficioso para
su destinatario.
Las cuantitativas se
centran en el porcentaje de la rebaja. Podrían esquematizarse, según el régimen
aplicable y la variable de la flagrancia, según el porcentaje que
correspondería a las respectivas fracciones, en el siguiente cuadro:
Momento procesal
Ley 600 de 2000
Ley 906 de 2004
sin flagrancia
Ley 906 de 2004
con flagrancia
Sentencia anticipada antes de la
ejecutoria del cierre de la investigación
33.3%
NA
NA
Sentencia anticipada antes de la
ejecutoria del auto que fija fecha de audiencia
12.5%
NA
NA
Audiencia de imputación
NA
50%
12.5%
Audiencia preparatoria
NA
33.3%
8.33%
Audiencia juicio oral
NA
16.6%
4.16%
Dado que en el régimen
de la Ley 600 de 2000 no tiene en cuenta la variable de la flagrancia, es
necesario apreciar el asunto a partir de los dos referentes de la Ley 906 de
2004. Al hacerlo se advierte que, si no media esta variable, el régimen de la
Ley 906 de 2004 es cuantitativamente más favorable con notable diferencia:
entre 16.7% y 20.8%, y si media la variable este régimen sería desfavorable con
una diferencia entre el 20.8% y el 4.17%.
En vista de los
anteriores porcentajes no es posible afirmar que el régimen de la Ley 600 de
2000 sea más favorable que el de la Ley 906 de 2004. Y no lo es, porque el
porcentaje desfavorable máximo es igual: 20.8%, y el porcentaje desfavorable
mínimo es superior en el régimen de la Ley 600 de 2000 (16.7%>4.17%).
4.7.2.4. Para continuar
con la verificación de si los supuestos de hecho son
susceptibles de compararse y si se compara sujetos de la misma naturaleza, debe
hacerse dos importantes precisiones: la primera tiene
que ver con la aplicación de ambos supuestos de hecho a un mismo destinatario,
como es la persona no congresista, pues entre las normas referidas pudo surgir
un conflicto en su aplicación en el tiempo; la segunda, que es la más relevante
para este caso, tiene que ver con la aplicación de los dos supuestos de hecho a
diferentes destinatarios, valga decir, a las personas no congresistas y a los
congresistas, que es lo que se cuestiona en la demanda.
4.7.2.4.1. Respecto de
la primera precisión, este tribunal consideró que los problemas de aplicación
en el tiempo no daban lugar a activar el control de constitucionalidad por la
vía de la acción pública. En efecto, en el Auto 148 de 2006, por medio del cual
la Sala Plena decidió un recurso de súplica contra el Auto del 3 de abril de
2006, dictado en el Expediente D-6200, que había rechazado la demanda pese ha
haber sido corregida por el actor, este tribunal puso de presente que:
(…) en el presente caso la materia sujeta a examen,
tiene su origen en un problema de índole legal, esto es el tránsito de las
Leyes en el tiempo, como quiera que a la fecha coexisten dos sistemas que
regulan el régimen de procedimiento penal, a saber, i) la Ley 906 de
2004, y ii) la Ley 600 de 2000, que además rigen en distintos distritos
judiciales, dado que de acuerdo con lo previsto en el artículo 530 de la Ley
906 de 2004, ésta tiene un plazo de implementación gradual en todo el
territorio nacional hasta el 1° de enero de 2008.[51]
En igual forma, se debe aclarar que las figuras
procesales previstas en las Leyes 600 de 2000 –sentencia anticipada- y 906 de
2004 –allanamiento o aceptación de cargos-, si bien tienen como finalidad la
terminación anticipada o “anormal” del proceso penal, y ambas buscan
beneficiar con una rebaja de penas a quienes se acojan a ellas en un momento
procesal específico, su naturaleza jurídica es diferente y corresponden a
sistemas distintos, razón por la cual su aplicación en virtud del principio de
favorabilidad dependerá de las circunstancias particulares del caso concreto, y
corresponderá a las autoridades judiciales competentes tal determinación.
No sobra
advertir que en la Sentencia C-705 de 2005 se declaró exequible la expresión: “el presente código regirá para los delitos cometidos con
posterioridad al 1o. de enero del año 2005”, contenida en el inciso primero del artículo 533 de la Ley
906 de 2004. Por lo tanto, no había y no hay duda alguna sobre su vigencia. Sin
embargo, era posible, y de hecho así ocurrió, que algunos casos hubiesen
empezado a tramitarse con arreglo a la Ley 600 de 2000 sin que hubieran
concluido al momento de entrar en vigencia la nueva ley. Algunos de estos casos
concretos, en los que el destinatario de la ley es una persona no congresista,
llegaron a conocimiento de este tribunal en el proceso de revisión de varias decisiones de tutela contra providencias
judiciales[52]. Al examinar la forma en que los
jueces resolvieron el conflicto de leyes en el tiempo, para definir la ley
aplicable, la Corte destacó la necesidad de respetar el principio
constitucional de favorabilidad y resaltó que:
(…)
entre la sentencia anticipada y la aceptación unilateral de los cargos
formulados en la diligencia de imputación se presentan los siguientes elementos
comunes: (i) Una y otra responde a una naturaleza similar en
cuanto representan formas de terminación anticipada del proceso, que incorporan
cometidos de política criminal similares como son los de lograr una mayor
eficacia y eficiencia en la administración de justicia, prescindiendo de etapas
procesales que se consideran innecesarias en virtud de la aceptación del
procesado de los hechos y su responsabilidad como autor o partícipe de los
mismos, a cambio de una rebaja punitiva; (ii) los dos institutos están precedidos
de una formulación de cargos, que los coloca en posibilidad de ejercer su
derecho de contradicción o renunciar a él; (iii) en los dos eventos debe
existir un control de legalidad por parte del juez orientado a que se
preserven las garantías fundamentales del procesado, entre ellas, a la
espontaneidad de su aceptación; (iv) en uno y otro evento, la aceptación
unilateral de los cargos conducen necesariamente a una sentencia condenatoria,
que debe estar fundada sobre el convencimiento acerca de la
responsabilidad penal del procesado; (v) las dos instituciones están
mediadas por el principio de publicidad; (vi) una y otra promueven el
principio de la buena fe y la lealtad procesal; (vii) los dos eventos
comportan una confesión simple del imputado o procesado; (viii) uno y
otro instituto promueven la eficiencia del sistema judicial.[53]
Es importante hacer esta precisión,
porque el problema de aplicación de leyes en el tiempo a personas no
congresistas, no es la sujeta materia de la demanda y, por tanto, no es el
objeto del debate actual. Aunque sea posible afirmar, como ya se ha hecho, que
los supuestos de hecho de ambas normas, en el contexto de casos concretos, a la
luz del principio de favorabilidad, son susceptibles de compararse. Lo que se
debate en este caso es si las personas no congresistas deben o no estar
sometidas al mismo régimen procesal de los congresistas, lo que se enmarca en
la materia de la segunda precisión, que es la relevante para este caso, como
pasa a verse.
4.7.2.4.2. El artículo
533 de la Ley 906 de 2004 reúne en un mismo inciso: el primero, dos reglas
jurídicas distintas y separables: (i) la de que esta ley rige para los delitos
cometidos con posterioridad al 1 de enero del año 2005 y (ii) la de que los
casos relativos al artículo 235.3 de la Constitución continuarán su trámite por
la Ley 600 de 2000. La precisión anterior, y lo dicho en torno de ella, se
plantea a partir de la primera regla, esto es, de la aplicación de la Ley 906
de 2004 a delitos cometidos con posterioridad al 1 de enero de 2005. La segunda
precisión, se centra en la segunda regla, esto es en la aplicación de la Ley
600 de 2000 a los congresistas, valga decir, en si en este caso se compara o no
a sujetos de la misma naturaleza.
La segunda de las reglas
antedichas fue cuestionada por medio del ejercicio de la acción pública de
constitucionalidad, por considerar que esta diferencia de trato carecía de
justificación y resultaba desproporcionada. Al ocuparse de la correspondiente
demanda en la Sentencia C-545 de 2008, este tribunal decidió:
Declarar EXEQUIBLE
la expresión “Los casos de que trata el
numeral 3° del artículo 235 de la Constitución Política continuarán su trámite
por la Ley 600 de 2000”, contenida en el inciso
primero del artículo 533 de la Ley 906 de 2004, en el entendido de que el
legislador debe separar, dentro de la misma Corte Suprema de Justicia, las
funciones de investigación y juzgamiento de los miembros del Congreso, de
acuerdo con las consideraciones expuestas en la parte motiva de esta sentencia,
para las conductas punibles cometidas a partir del 29 de mayo de 2008.
A la antedicha decisión se llegó luego de precisar que “los
procesos adelantados contra los altos dignatarios del Estado investidos de
fuero constitucional, son especiales y no atentan contra el derecho a la
igualdad”. Esta precisión se hizo a partir de la inteligencia de los
artículos 186 y 235.3 de la Constitución, que asignan de manera privativa a la
Corte Suprema de Justicia la competencia para conocer de los delitos cometidos
por los congresistas, tanto en su investigación como en su juzgamiento, y la
competencia para ordenar su detención.
El fuero de los congresistas tiene, pues, una clara e indiscutible
estirpe constitucional. Este fuero, “busca preservar la autonomía y la
independencia de los funcionarios amparados por el mismo”, de tal suerte
que “los procesos especiales que contra ellos se adelanten pueden
apartarse de los procedimientos ordinarios, con fundamento en la propia Carta
Política, sin que ello implique discriminación alguna”[54].
La ratio decidendi de la Sentencia C-545 de 2008, se funda
en que “la situación de los Senadores y la de los Representantes a la Cámara
no es equiparable a la de ningún otro servidor público, ni a la de un procesado
común”. Y no es equiparable, porque estos servidores públicos “tienen
una especial jerarquía puesto que son los máximos dignatarios de la rama
legislativa, por lo cual su situación procesal debe ser comparada no con la que
la ley establece para el resto de servidores públicos sino con la regulación
que la Carta consagra para quienes ocupan la cúpula de las otras ramas de
poder”[55].
Por ello, se concluye que:
(…) no les asiste
razón a los demandantes cuando refieren que el aparte censurado del artículo
533 de la Ley 906 de 2004 vulnera el derecho a la igualdad, al contemplar que
los procesos penales adelantados en contra de los Senadores y los
Representantes a la Cámara deben tramitarse por el procedimiento consagrado en
la Ley 600 de 2000, por no encontrarse esos aforados en una situación
equiparable con la correspondiente a los otros sujetos pasivos de la acción
penal.
Al no ser comparable la situación procesal y el fuero
subjetivo que se confiere a los altos dignatarios de la rama legislativa,
frente a otros altos servidores públicos y con lo procedente ante los
investigados y juzgados en el proceso penal ordinario, el legislador contempla
procedimientos distintos, palmariamente con garantías diferentes a las
contempladas en aquél, situación que como ha establecido esta corporación, se
fundamenta en el derecho al ejercicio legítimo de la potestad de configuración
legislativa[56]
y, para el caso, en lo contemplado en el artículo 150-2 superior, siendo
posible que autónomamente determine la estructura del procedimiento judicial a
emplear en los casos de los aforados juzgados e investigados por la Corte
Suprema de Justicia, en estricto cumplimiento de la preceptiva constitucional.
4.7.4. Los asertos anteriores son
incontrovertibles a la luz de la Constitución y resultan un referente
ineludible para este caso, tanto por la fuerza de cosa juzgada constitucional
que tiene el decisum de la referida sentencia, como por la fuerza de
precedente que tiene su ratio decidendi. Incluso si se examina la
cuestión a la luz de los parámetros de la CADH[57] y del PIDCP[58],
es evidente que la diferencia de trato examinada, obedece a motivos objetivos y
razonables que la justifican, como ya lo ha advertido este tribunal y, en todo
caso, no se enmarca en los motivos previstos en los artículos 13 de la
Constitución, 1.1 de la CADH y 26 del PIDCP. Por lo tanto, en el caso sub
examine el juicio integrado de igualdad no supera la primera etapa de
análisis, pues no se pudo establecer que los supuestos de hecho son
susceptibles de compararse y que se compara sujetos de la misma naturaleza.
4.8. Conclusión.
Al analizar el parágrafo
del artículo 57 de la Ley 1453 de 2011, que
modifica el artículo 301 de la Ley 906 de 2004, a la luz de los presupuestos del juicio integrado de igualdad, y el artículo 40 de la Ley 600 de 2000, se pudo
constatar que sus supuestos de hecho tiene diferencias
cualitativas y cuantitativas relevantes y que los sujetos a los cuales se
aplican estas normas no son equiparables.
5. Razón
de la decisión.
5.1.
Síntesis.
5.1.1. Como
cuestiones previas, la Corte verificó la aptitud sustancial de la demanda en
tanto plantea un cargo relativo a la igualdad de trato, del cual desprende la
existencia de una omisión legislativa relativa, y la inexistencia de cosa
juzgada constitucional, pues si bien en la Sentencia C-645 de 2012 se declaró
la exequibilidad de la misma norma que ahora se demanda, entre otros cargos,
por uno de igualdad, la diferencia de trato estuvo relacionada con la
aplicación de la norma a diversas etapas del proceso, mientras que la
diferencia de trato que ahora se cuestiona tiene que ver con la no aplicación
de la norma a los congresistas.
5.1.2. En
el análisis del cargo se estudió la configuración del proceso por parte del
legislador y la igualdad como valor, principio y derecho, en el contexto de la
Constitución, de la Convención Americana de Derechos Humanos y del Pacto
Internacional de Derechos Civiles y Políticos, para precisar su carácter
relacional y destacar la complejidad del juicio de igualdad. En este contexto
se precisó el alcance de los mandatos que se siguen del principio de igualdad,
en su acepción de igualdad de trato y se dio cuenta de las etapas de análisis
en el juicio de integrado de igualdad y de las modalidades del test de
igualdad.
5.1.3. A
partir de estos parámetros se abordó el caso concreto, para examinar el parágrafo del artículo
57 de la Ley 1453 de 2011, que modifica el artículo 301 de la Ley 906 de 2004,
a la luz de los antedichos elementos de juicio, comparado con el artículo 40 de
la Ley 600 de 2000 y con el artículo 13 de la Constitución, el artículo 1.1. de
la Convención Americana de Derechos Humanos y el artículo 26 del Pacto
Internacional de Derechos Civiles y Políticos, encontrando que dicho parágrafo
no incurre en la discriminación injustificada que se señala en la demanda y,
por lo tanto, no desconoce los precitados artículos de la Constitución, de la
Convención y del Pacto.
5.2.
Regla de la decisión.
Prever
dentro de un procedimiento penal especial, aplicable a los congresistas,
diversas oportunidades para reconocer la responsabilidad penal, con su
consiguiente rebaja de pena, respecto de lo previsto en el proceso ordinario,
no implica una discriminación injustificada. Por tanto, el que la modificación
del proceso ordinario no se extienda al especial, no configura una omisión
legislativa relativa.
III.
DECISIÓN.
En mérito de lo
expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en
nombre del Pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Declarar EXEQUIBLE el parágrafo del artículo 57
de la Ley 1453 de 2001, mediante el cual fue modificado el artículo 301 de la
Ley 906 de 2004, por el cargo analizado.
Cópiese, notifíquese,
comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el
expediente. Cúmplase.
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Presidente
Con aclaración parcial de voto
MARIA VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
Ausente con excusa
MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO
Magistrado
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
GABRIEL EDUARDO MENDOZA M.
Magistrado
JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
Magistrado
NILSON ELÍAS PINILLA PINILLA
Magistrado
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
ALBERTO ROJAS RÍOS
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] Ver, entre otras, las siguientes Sentencias
C-028 de 2006.C-061 de 2010, C-079, C-220 y C-393 de 2011, C-241, C-254
A de 2012 y C-332 de 2013.
[2] Cfr. Sentencia C-028 de 2006.
[3] Cfr. Sentencia C-079 de 2011.
[4] Cfr. Sentencia C-228 de 2009.
[5] Cfr. Sentencias C-680 de 1998, C-183 de 2007 y C-512 de 2013.
[6] Cfr. Sentencia C-562 de 1997.
[7] Cfr. C-970 de 2000.
[8] Cfr. Sentencia C-886 de 2004.
[9] Cfr. Sentencias C-1512 de 2000 y C-012 de 2002.
[10] Sentencia C-886 de 2004.
[11] Artículo 228 de la Constitución.
[12] Cfr. Sentencia C-728 de 2000.
[13] Cfr. Sentencia C-124 de 2011.
[14] Cfr. Sentencias C-1104 de 2001, C-428 y C-973 de 2002, C-886 de
2004, C-1264 de 2005 y C-692 de 2008.
[15] Cfr. Sentencia C-121 de 2012.
[16] Cfr. Sentencias C-559 y C-843 de 1999, C-739 de 2000 y C-205 de
2003.
[17] Cfr. Sentencia C-645 de 2012.
[18] Sobre la diferencia entre valor, principio
y derecho, ver las Sentencias T-406 de 1992, T-881 de 2002, C-818 de 2010 y
C-250 de 2012.
[19] Cfr. Sentencias C-862 de 2008, C-818 de 2010, C-250 de 2012 y C-015
de 2014.
[20] Cfr. Sentencia C-862 de 2008.
[21] Cfr. Sentencias C-818 de 2010 y C-250 de 2012.
[22] Cfr. Sentencia C-093 de 2001.
[23] Sentencia del 5 de agosto de 2008, párrafos
209 y 223.
[24] Sentencia del 24 de agosto de 2010, párrafo
272.
[25] Reiterada, entre otras, en la
Sentencia del 6 de agosto de 2008 en el Caso Castañeda Gutman v. Estados
Unidos Mexicanos, párrafo 211, y en la
Sentencia del 28 de noviembre de 2012 en el Caso Artavia Murillo y otros
(Fertilización in vitro) v. Costa Rica, párrafos 285, 438, 439, 440 y 441.
[26] Sentencia del 24 de febrero de 2012, párrafo 79.
[27] Cfr. Opinión Consultiva OC-4/84, supra nota 83, párr. 55.
[28] Cfr. Condición Jurídica y Derechos de
los Migrantes
Indocumentados. Opinión
Consultiva OC-18/03 del 17 de septiembre de 2003. Serie A No. 18, párr. 101 y Caso Comunidad Indígena Xákmok
Kásek, supra nota 83, párr. 269.
[29] La observación se ocupa de El derecho a un juicio imparcial y a
la igualdad ante los tribunales y cortes de justicia, y son relevantes los
párrafos 7 y siguientes.
[30] Párrafo 13.
[31] Párrafo 14.
[32] Sobre No discriminación, párrafos 7
y 8.
[33] Comunicación 218 de 1986, párrafo 12.
[34] Comunicación 406 de 1990, párrafo 7.3.
[35] Comunicación 675 de 1995, párrafo 11.6.
[36] Comunicación 819 de 1998, párrafos 10.2. y
siguientes.
[37] Comunicación 855 de 1999, párrafo 7.2.
[38] Comunicación 919 de 2000, párrafos 6.7 y
siguientes.
[39] Cfr. Sentencias C-093 y C-673 de 2001 y C-862 de 2008.
[40] Cfr. Sentencia C-093 de 2001.
[41] Supra 1.
[42] Este artículo y los artículos 348, 350 y
352 fueron objeto de una declaración de exequibilidad condicionada por este
tribunal en la Sentencia C-516 de 2007, “en el entendido que la víctima
también podrá intervenir en la celebración de acuerdos y preacuerdo entre la
Fiscalía y el imputado o acusado, para lo cual deberá ser oída e informada de
su celebración por el fiscal y el juez encargado de aprobar el acuerdo”.
[43] La expresión “comporta una rebaja hasta
de la mitad de la pena imponible, acuerdo que se consignará en el escrito de
acusación”, contenida en el artículo 351 de la
Ley 906 de 2004, fue declarada exequible por este tribunal en la
Sentencia C-303 de 2013. La ratio de esta decisión fue que la susodicha
expresión no lesiona los principios constitucionales alegados (arts. 29 de la
Constitución, 8 de la CADH, 14 del PIDCP y 26 de la
Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre), porque (i) “la
limitación procesal anotada no guarda relación con el derecho de defensa,
porque éste no comprende un derecho a los descuentos punitivos, y porque no
compromete el derecho a ser informado sobre el inicio, desarrollo y conclusión
del proceso, el derecho a impugnar las decisiones adoptadas dentro del mismo,
aportar las pruebas y controvertir las existentes, ni el derecho a contar con
asistencia jurídica”; (ii) “la diferenciación que la ley establece entre
el allanamiento simple y el condicionado responde a diferencias materiales
constitucionalmente relevantes, pues mientras en el primer caso el
reconocimiento de responsabilidad implica hacer cesar el proceso penal, y con
éste la actividad de la fiscalía, en el otro no”; (iii) “la medida
cuestionada no riñe con el modelo acusatorio, pues como en éste, quien ejerce
la acción penal es la Fiscalía General de la
Nación, el escenario natural para la obtención de beneficios punitivos por el
reconocimiento de la responsabilidad penal es el sistema de negociaciones con
el ente acusador”.
[44] Supra 2.2.5.
[45] El inciso inicial del artículo 351 de la
Ley 906 de 2004 preceptúa (no está en negrilla en el texto original): “La
aceptación de los cargos determinados en la audiencia de formulación de la
imputación, comporta una rebaja hasta de la mitad de la pena imponible,
acuerdo que se consignará en el escrito de acusación”.
[46] El numeral 5 del artículo 356 de la
Ley 906 de 2004 señala: (no está en negrilla en el texto original): “5. Que
el acusado manifieste si acepta o no los cargos. En el primer caso se
procederá a dictar sentencia reduciendo hasta en la tercera parte la pena a
imponer, conforme lo previsto en el artículo 351. En el segundo caso se
continuará con el trámite ordinario”.
[47] El inciso segundo del artículo 367 de la
Ley 906 de 2004 preceptúa (no está en negrilla en el texto original): “De
declararse culpable tendrá derecho a la rebaja de una sexta parte de la pena
imponible respecto de los cargos aceptados.”
[48] Se debe aclarar que el inciso sexto de este
artículo, que dice: “Cuando las rebajas por confesión y sentencia anticipada
concurran en la etapa de instrucción, la rebaja será de las dos quintas (2/5)
partes y cuando concurran en la etapa de juzgamiento, será de una quinta (1/5)
parte”, fue declarado inexequible por este tribunal en la
Sentencia C-760 de 2001.
[49] Supra 4.7.2.2.
[50] Supra 4.7.2.1.
[51] ARTÍCULO 530. SELECCIÓN DE DISTRITOS
JUDICIALES. Con base en el análisis de los criterios anteriores, el sistema
se aplicará a partir del 1o. de enero de 2005 en los distritos judiciales de
Armenia, Bogotá, Manizales y Pereira. Una segunda etapa a partir del 1o. de
enero de 2006 incluirá a los distritos judiciales de Bucaramanga, Buga, Cali,
Medellín, San Gil, Santa Rosa de Viterbo, Tunja y Yopal.
En
enero 1o. de 2007 entrarán al nuevo sistema los distritos judiciales de
Antioquia, Cundinamarca, Florencia, Ibagué, Neiva, Pasto, Popayán y
Villavicencio.
Los
distritos judiciales de Barranquilla, Cartagena, Cúcuta, Montería, Quibdó,
Pamplona, Riohacha, Santa Marta, Sincelejo y Valledupar, y aquellos que
llegaren a crearse, entrarán a aplicar el sistema a partir del primero (1o.) de
enero de 2008.
[52] Entre otras, en las Sentencias T-091 y
T-865 de 2006, T-106, T-434 y T-591 de 2007 y T-402 de 2008.
[53] Cfr. Sentencia T-591 de 2007, en la que se reitera lo dicho en la
Sentencia T-091 de 2006.
[54] Cfr. Sentencias C-245 de 1996 y C-545 de
2008.
[55] Cfr. Sentencia C-386 de 1996
[56] C-316 de abril 30 de 2002.
[57] Supra 4.4.
[58] Supra 4.5.