C-323-20
Sentencia C-323/20
Referencia: Expediente RE-314
Revisión de constitucionalidad del Decreto
Legislativo 683 de 2020 “[p]or el cual se adoptan medidas relacionadas con la aprobación de
los Planes de Desarrollo Territoriales para el periodo constitucional 2020 -
2023, en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica”.
Magistrado Ponente:
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Bogotá, D.C., diecinueve (19) de agosto de
dos mil veinte (2020)
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus
atribuciones constitucionales, en especial de la prevista en el artículo 241,
numeral 7º, de la Constitución Política, y cumplidos todos los requisitos, así
como el trámite, establecidos en el Decreto 2067 de 1991, profiere la
siguiente:
SENTENCIA
I.
ANTECEDENTES
1.
A través del Decreto 637 del 6 de mayo 2020,
el Gobierno Nacional declaró el Estado de Emergencia Económica, Social y
Ecológica en todo el territorio nacional por el término de treinta (30) días,
con el fin de conjurar los efectos económicos y sociales que ha generado la
grave calamidad pública que afecta al país por la pandemia del nuevo
Coronavirus COVID-19. La Corte Constitucional declaró la exequibilidad del
mencionado decreto en la sentencia C-307 de 2020.
2.
En desarrollo de dicha
declaratoria de estado de excepción, fue expedido el Decreto Legislativo 683 de
2020 “[p]or el
cual se adoptan medidas relacionadas con la aprobación de los Planes de
Desarrollo Territoriales para el periodo constitucional 2020 - 2023, en el
marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica” (en adelante, el “Decreto
Legislativo” o el “DL 683” o el “Decreto legislativo 683 de 2020”). Esta norma fue remitida a la Corte para su
control automático de constitucionalidad, a través de oficio del 22 de mayo de
2020, suscrito por la Secretaria Jurídica de la Presidencia de la República[1].
3.
Mediante auto del 29
de mayo de 2020, el Magistrado sustanciador resolvió: (i) asumir el
conocimiento del presente asunto; (ii) comunicar la iniciación del proceso al
Presidente de la República y los ministerios que conforman el Gobierno
nacional; (iii) oficiar al Ministerio del Interior, al Departamento Nacional de
Planeación, al Consejo Nacional de Planeación y a la Secretaría Jurídica de la Presidencia
de la República para que remitieran cierta información relacionada con las
materias objeto de regulación[2];
(iv) disponer su fijación en lista, una vez recibida la información anterior;
(v) correr traslado al Procurador General de la Nación para que rinda el
concepto de su competencia, una vez vencido el término de fijación en lista.
Finalmente, (vi) en la misma providencia se ordenó comunicar del proceso e
invitar a participar a diferentes entidades, con el fin de que participaran en
el presente proceso si lo consideraban pertinente[3].
4.
Mediante auto del 22
de julio de 2020, la Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus
competencias constitucionales y legales, decidió “SUSPENDER los términos en el expediente RE-314 correspondiente al control de
constitucionalidad del Decreto Legislativo 683 de 2020 “[p]or el cual se adoptan medidas
relacionadas con la aprobación de los Planes de Desarrollo Territoriales para
el periodo constitucional 2020 - 2023, en el marco del Estado de Emergencia
Económica, Social y Ecológica””. Asimismo, dispuso que dicha suspensión debía mantenerse
hasta tanto la Corte Constitucional decida sobre la constitucionalidad del
Decreto 637 de 2020 y decrete la reaunadación del proceso RE-314.
5.
Una vez cumplidos los
trámites constitucionales y legales propios de esta clase de juicios y previo
concepto del Procurador General de la Nación, la Corte Constitucional procede a
decidir sobre la exequibilidad de la norma objeto de control.
A.
TEXTO DEL DECRETO LEGISLATIVO OBJETO DE REVISIÓN
6.
A continuación, se
transcribe el texto del Decreto Legislativo 683 de 2020, conforme a su
publicación en el Diario Oficial:
“DECRETO 683 DE 2020
(Mayo 21)
"Por el cual se adoptan
medidas relacionadas con la aprobación de los Planes de Desarrollo
Territoriales para el periodo constitucional 2020 - 2023, en el marco del
Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica"
EL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA
DE COLOMBIA,
en ejercicio de las
atribuciones que le confiere el artículo 215 de la Constitución Política, en
concordancia con la Ley 137 de 1994, y en desarrollo de lo previsto en el
Decreto 637 del 06 de mayo de 2020, "Por el cual se declara un Estado de
Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio Nacional",
y
CONSIDERANDO
Que en los términos del
artículo 215 de la Constitución Política de Colombia, el presidente de la
República, con la firma de todos los ministros, en caso de que sobrevengan
hechos distintos a los previstos en los artículos 212 y 213 de la Constitución
Política, que perturben o amenacen perturbar en forma grave e inminente el
orden económico, social y ecológico del país, o que constituyan grave calamidad
pública, podrá declarar el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica.
Que según la misma norma
constitucional, una vez declarado el Estado de Emergencia Económica, Social y
Ecológica, el presidente de la República, con la firma de todos los ministros,
podrá dictar decretos con fuerza de ley destinados, exclusivamente, a conjurar
la crisis y a impedir la extensión de sus efectos.
Que estos decretos deberán
referirse a materias que tengan relación directa y específica con el Estado de
Emergencia Económica, Social y Ecológica, y podrán, en forma transitoria,
establecer nuevos tributos o modificar los existentes.
Que el 6 de marzo de 2020 el
Ministerio de Salud y de la Protección Social reporto el primer caso de brote
de enfermedad por el nuevo Coronavirus COVID-19 en el territorio nacional.
Que el 11 de marzo de 2020 la
Organización Mundial de la Salud - OMS declaró el actual brote de enfermedad
por el nuevo Coronavirus - COVID-19 como una pandemia, esencialmente por la
velocidad de su propagación y la escala de trasmisión, toda vez que al 11 de
marzo de 2020 a la OMS se habían notificado cerca de 125.000 casos de contagio
en 118 países y que a lo largo de esas últimas dos semanas el número de casos
notificados fuera de la República Popular China se había multiplicado en trece
(13) veces, mientras que el número de países afectados se había triplicado, por
lo que instó a los países a tomar acciones urgentes.
Que mediante la Resolución 380
del 10 de marzo de 2020, el Ministerio de Salud y Protección Social adoptó,
entre otras, medidas preventivas sanitarias de aislamiento y cuarentena de las
personas que, a partir de la entrada en vigencia de la precitada resolución,
arribaran a Colombia desde la República Popular China, Francia, Italia y
España.
Que mediante Resolución 385 del
12 de marzo de 2020, el ministro de Salud y Protección Social, de acuerdo con
lo establecido en el artículo 69 de la Ley 1753 de 2015, declaró el estado de
emergencia sanitaria per causa del nuevo Coronavirus COVID-19 en todo el
territorio nacional hasta el 30 de mayo de 2020 y, en virtud de esta, adoptó
una serie de medidas con el objeto de prevenir y controlar la propagación del
nuevo Coronavirus COVID- 19 y mitigar sus efectos.
Que mediante Resolución 450 del
17 de marzo de 2020 el Ministerio de Salud y Protección Social modificó el
numeral 2.1 del artículo 2 de la Resolución 385 de 2020, en el sentido de
suspender los eventos con aforo de más de cincuenta (50) personas.
Que al 17 de marzo de 2020 el
Ministerio de Salud y Protección Social había reportado que en el país se
presentaban 75 casos de personas infectadas con el nuevo Coronavirus COVID-19 y
O fallecidos, cifra que ha venido creciendo a nivel país de la siguiente
manera: 102 personas contagiadas al 18 de marzo de 2020; 108 personas
contagiadas al día 19 de marzo de 2020; 145 personas contagiadas al día 20 de
marzo de 2020, 196 personas contagiadas al día 21 de marzo de 2020, 235
personas contagiadas al 22 de marzo de 2020, 306 personas contagiadas al 23 de
marzo de 2020; 378 personas contagiadas al día 24 de marzo de 2020; 470
personas contagiadas al día 25 de marzo de 2020, 491 personas contagiadas al
día 26 de marzo de 2020, 539 personas contagiadas al día 27 de marzo de 2020,
608 personas contagiadas al 28 de marzo de 2020, 702 personas contagiadas al 29
de marzo de 2020; 798 personas contagiadas al día 30 de marzo de 2020; 906
personas contagiadas al día 31 de marzo de 2020, 1.065 personas contagiadas al
día 1 de abril de 2020, 1.161 personas contagiadas al día 2 de abril de 2020,
1.267 personas contagiadas al día 3 de abril de 2020, 1.406 personas
contagiadas al día 4 de abril de 2020, 1.485 personas contagiadas al día 5 de
abril de 2020, 1.579 personas contagiadas al día 6 de abril de 2020, 1.780
personas contagiadas al 7 de abril de 2020, 2.054 personas contagiadas al 8 de
abril de 2020, 2.223 personas contagiadas al 9 de abril de 2020, 2.473 personas
contagiadas al día 10 de abril de 2020, 2.709 personas contagiadas al 11 de
abril de 2020, 2.776 personas contagiadas al 12 de abril de 2020, 2.852
personas contagiadas al 13 de abril de 2020, 2.979 personas contagiadas al 14
de abril de 2020, 3.105 personas contagiadas al 15 de abril de 2020, 3.233 personas
contagiadas al 16 de abril de 2020, 3.439 personas contagiadas al 17 de abril
de 2020, 3.621 personas contagiadas al 18 de abril de 2020, 3.792 personas
contagiadas al 19 de abril de 2020, 3.977 personas contagiadas al 20 de abril
de 2020, 4.149 personas contagiadas al 21 de abril de 2020, 4.356 personas
contagiadas al 22 de abril de 2020, 4.561 personas contagiadas al 23 de abril
de 2020, 4.881 personas contagiadas al 24 de abril de 2020, 5.142 personas
contagiadas al 25 de abril de 2020, 5.379 personas contagiadas al 26 de abril
de 2020, 5.597 personas contagiadas al 27 de abril de 2020, 5.949 personas
contagiadas al 28 de abril de 2020, 6.211 personas contagiadas al 29 de abril
de 2020, 6.507 personas contagiadas al 30 de abril de 2020, 7.006 personas
contagiadas al 1 de mayo de 2020, 7.285 personas contagiadas al 2 de mayo de
2020, 7.668 personas contagiadas al 3 de mayo de 2020, 7.973 personas
contagiadas al 4 de mayo de 2020, 8.613 personas contagiadas al 5 de mayo de
2020, 8.959 personas contagiadas al 6 de mayo de 2020, 9.456 personas
contagiadas al 7 de mayo de 2020, 10.051 personas contagiadas al 8 de mayo de
2020, 10.495 personas contagiadas al 9 de mayo de 2020, 11.063 personas
contagiadas al 10 de mayo de 2020, 11.613 personas contagiadas al 11 de mayo de
2020, 12.272 personas contagiadas al 12 de mayo de 2020, 12.930 personas
contagiadas al 13 de mayo de 2020, 13.610 personas contagiadas al 14 de mayo de
2020, 14.216 personas contagiadas al 15 de mayo de 2020, 14.939 personas
contagiadas al 16 de mayo de 2020, 15.574 personas contagiadas al 17 de mayo de
2020, 16.295 personas contagiadas al 18 de mayo de 2020, 16.935 personas
contagiadas al 19 de mayo de 2020, 17.687 personas contagiadas al 20 de mayo de
2020 y seiscientos treinta (630) fallecidos.
Que pese a las medidas
adoptadas, el Ministerio de Salud y Protección Social (i) reportó el 10 de mayo
de 2020 463 muertes y 11.063 casos confirmados en Colombia, distribuidos así:
Bogotá 0.C. (4.155), Cundinamarca (283), Antioquia (468), Valle del Cauca
(1.331), Bolívar (679), Atlántico (970), Magdalena (271), Cesar (72), Norte de
Santander (99), Santander (42), Cauca (47), Caldas (100), Risaralda (216),
Quindío (67), Huila (178), Tolima (130), Meta (923), Casanare (21), San Andrés
y Providencia (6), Nariño (296), Boyacá (67), Córdoba (39), Sucre (4) La
Guajira (27), Chocó (28), Caquetá (16) y Amazonas (527); (ii) reportó el 11 de
mayo de 2020 479 muertes y 11.613 casos confirmados en Colombia, distribuidos
así: Bogotá O.C. (4.305), Cundinamarca (289), Antioquia (474), Valle del Cauca
(1.367), Bolívar (742), Atlántico (1.022), Magdalena (284), Cesar (72), Norte
de Santander (99), Santander (42), Cauca (51), Caldas (100), Risaralda (216),
Quindío (71), Huila (179), Tolima (130), Meta (927), Casanare (21), San Andrés
y Providencia (6), Nariño (306), Boyacá (77), Córdoba (39), Sucre (4) La
Guajira (27), Chocó (28), Caquetá (16), Amazonas (718), Putumayo (1); y (iii)
reportó el 20 de mayo de 2020 630 muertes y 17.687 casos confirmados en
Colombia, distribuidos así: Bogotá D.C. (6.189), Cundinamarca (386), Antioquia
(573), Valle del Cauca (1.973), Bolívar (1.665), Atlántico (2.047), Magdalena
(447), Cesar (79), Norte de Santander (116), Santander (52), Cauca (66), Caldas
(126), Risaralda (238), Quindío (84), Huila (219), Tolima (176), Meta (963),
Casanare (26), San Andrés y Providencia (21), Nariño (549), Boyacá (126),
Córdoba (86), Sucre (5) La Guajira (47), Chocó (80), Caquetá (21), Amazonas
(1.312), Putumayo (3), Vaupés (11) y Arauca (1).
Que según la Organización
Mundial de la Salud - OMS, se ha reportado la siguiente información: (i) en
reporte número 57 de fecha 17 de marzo de 2020 a las 10:00 a.m. CET1 señaló que
se encuentran confirmados 179.111 casos del nuevo coronavirus COVID- 19 y 7.426
fallecidos, (ii) en reporte número 62 de fecha 21 de marzo de 2020 a las 23:59
p.m. CET señaló que se encuentran confirmados 292.142 casos del nuevo
coronavirus COVI0-19 y 12.783 fallecidos, (iii) en reporte número 63 de fecha
23 de marzo de 2020 a las 10:00 a.m. CET señaló que se encuentran confirmados
332.930 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y 14.509 fallecidos, (iv) en el
reporte número 79 de fecha 8 de abril de 2020 a las 10:00 a.m. CET se
encuentran confirmados 1.353.361 casos del nuevo coronavirus COVID- 19 y 79.235
fallecidos, (v) en el reporte número 80 del 9 de abril de 2020 a las 10:00 a.m.
CET señaló que se encuentran confirmados 1.436.198 casos del nuevo coronavirus
COVID- 19 y 85.521 fallecidos, (vi) en el reporte número 81 del 10 de abril de
2020 a las 10:00 a.m. CET señaló que se encuentran confirmados 1.521.252 casos
del nuevo coronavirus COVID-19 y 92.798 fallecidos, (vii) en el reporte número
82 del 11 de abril de 2020 a las 10:00 a.m. CET señaló que se encuentran
confirmados 1.610.909 casos del nuevo coronavirus COVID- 19 y 99.690 muertes,
(viii) en el reporte número 83 del 12 de abril de 2020 a las 10:00 a.m. CET
señaló que se encuentran confirmados 1.696.588 casos del nuevo coronavirus
COVID- 19 y 105.952 fallecidos, (ix) en el reporte número 84 del 13 de abril de
2020 a las 10:00 a.m. CET señaló que se encuentran confirmados 1.773.084 casos
del nuevo coronavirus COVI0- 19 y 111.652 fallecidos, (x) en el reporte número
85 del 14 de abril de 2020 a las 10:00 a.m. CET señaló que se encuentran confirmados
1.844.863 casos del nuevo coronavirus COVI0- 19 y 117.021 fallecidos, (xi) en
el reporte número 86 del 15 de abril de 2020 a las 10:00 a.m. CET señaló que se
encuentran confirmados 1.914.916 casos del nuevo coronavirus COVI0- 19 y
123.010 fallecidos, (xii) en el reporte número 87 del 16 de abril de 2020 a las
10:00 a.m. CEST2 señaló que se encuentran confirmados 1.991.562 casos del nuevo
coronavirus COVID-19 y 130.885 fallecidos, (xiii) en el reporte número 88 del
17 de abril de 2020 a las 10:00 a.m. CEST señaló que se encuentran confirmados
2.074.529 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y 139.378 fallecidos, (xiv) en
el reporte número 89 del 18 de abril de 2020 a las 10:00 a.m. CEST señaló que
se encuentran confirmados 2.160.207 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y
146.088 fallecidos, (xv) en el reporte número 90 del 19 de abril de 2020 a las
10:00 a.m. CEST señaló que se encuentran confirmados 2.241.778 casos del nuevo
coronavirus COVID-19 y 152.551 fallecidos, (xvi) en el reporte número 91 del 20
de abril de 2020 a las 10:00 a.m. CEST señaló que se encuentran confirmados
2.314.621 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y 157.847 fallecidos y (xvii) en
el reporte número 92 del 21 de abril de 2020 a las 10:00 a.m. CEST señaló que
se encuentran confirmados 2.397.217 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y
162.956 fallecidos, (xviii) en el reporte número 93 del 22 de abril de 2020 a
las 10:00 a.m. CEST señaló que se encuentran confirmados 2.471.136 casos del
nuevo coronavirus COVID-19 y 169.006 fallecidos, (xix) en el reporte número 94
del 23 de abril de 2020 a las 10:00 a.m. CEST señaló que se encuentran
confirmados 2.544.792 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y 175.694
fallecidos, (xx) en el reporte número 95 del 24 de abril de 2020 a las 10:00
a.m. CEST señaló que se encuentran confirmados 2.626.321 casos del nuevo
coronavirus COVID-19 y 181.938 fallecidos, (xxi) en el reporte número 96 del 25
de abril de 2020 a las 10:00 a.m. CEST señaló que se encuentran confirmados
2.719.896 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y 187.705 fallecidos, (xxii) en
el reporte número 97 del 26 de abril de 2020 a las 10:00 a.m. CEST señaló que
se encuentran confirmados 2.804.796 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y
193.710 fallecidos, (xxiii) en el reporte número 98 del 27 de abril de 2020 a
las 10:00 a.m. CEST señaló que se encuentren confirmados 2.878.196 casos del
nuevo coronavirus COVID-19 y 198.668 fallecidos, (xxiv) en el reporte número 99
del 28 de abril de 2020 a las 10:00 a.m. CEST señaló que se encuentran confirmados
2.954.222 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y 202.597 fallecidos, (xxv) en
el reporte número 100 del 29 de abril de 2020 a las 10:00 a.m. CEST señaló que
se encuentran confirmados 3.018.952 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y
207.973 fallecidos, (xxvi) en el reporte número 101 del 30 de abril de 2020 a
las 10:00 a.m. CEST señaló que se encuentran confirmados 3.090.445 casos del
nuevo coronavirus COVID-19 y 217.769 fallecidos, (xxvii) en el reporte número
102 del 1 de mayo de 2020 a las 10:00 a.m. CEST señaló que se encuentran
confirmados 3.175.207 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y 224.172
fallecidos, (xxviii) en el reporte número 103 del 2 de mayo de 2020 a las
3.267.184 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y 229.971 fallecidos, (xxix) en
el reporte número 104 del 3 de mayo de 2020 a las 10:00 a.m. CEST señaló que se
encuentran confirmados 3.349.786 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y 238.628
fallecidos, (xxx) en el reporte número 105 del 4 de mayo de 2020 a las 10:00
a.m. CEST señaló que se encuentran confirmados 3.435".894 casos del nuevo
coronavirus COVID-19 y 239.604 fallecidos, (xxxi) en el reporte número 106 del
5 de mayo de 2020 a las 10:00 a.m. CEST señaló que se encuentran confirmados
3.517.345 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y 243.401 fallecidos, (xxxii) en
el reporte número 107 del 6 de mayo de 2020 a las 10:00 a.m. CEST señaló que se
encuentran confirmados 3.588.773 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y 247.503
fallecidos, (xxxiii) en el reporte número 108 del 7 de mayo de 2020 a las 10:00
a.m. CEST señaló que se encuentran confirmados 3.672.238 casos del nuevo
coronavirus COVID-19 y 254.045 fallecidos, (xxxiv) en el reporte número 109 del
8 de mayo de 2020 a las 10:00 a.m. CEST señaló que se encuentran confirmados
3.759.967 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y 259.474 fallecidos, (xxxv) en
el reporte número 110 del 9 de mayo de 2020 a las 10:00 a.m. CEST señaló que se
encuentran confirmados 3.855.788 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y 265.862
fallecidos, (xxxvi) en el reporte número 111 del 10 de mayo de 2020 a las 10:00
a.m. CEST señaló que se encuentran confirmados 3.917.366 casos del nuevo
coronavirus COVID-19 y 274.361 fallecidos, (xxxvii) en el reporte número 112
del 11 de mayo de 2020 a las 10:00 a.m. CEST señaló que se encuentran
confirmados 4.006.257 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y 278.892
fallecidos, (xxxviii) en el reporte número 113 del 12 de mayo de 2020 a las
10:00 a.m. CEST señaló que se encuentran confirmados 4.088.848 casos del nuevo
coronavirus COVID-19 y 283.153 fallecidos, y (xxxix) en el reporte número 114
del 13 de mayo de 2020 a las 10:00 a.m. CEST señaló que se encuentran
confirmados 4.170.424 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y 287.399
fallecidos, (xi) en el reporte número 115 del 14 de mayo de 2020 a las 10:00
a.m. CEST señaló que se encuentran confirmados 4.248.389 casos del nuevo
coronavirus COVID-19 y 294.046 fallecidos, (xli) en el reporte número 116 del
15 de mayo de 2020 a las 10:00 a.m. CEST señaló que se encuentran confirmados
4.338.658 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y 297.119 fallecidos, (xlii) en
el reporte número 117 del 16 de mayo de 2020 a las 10:00 a.m. CEST señaló que
se encuentran confirmados 4.425.485 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y
302.059 fallecidos, y (xliii) en el reporte número 118 del 17 de mayo de 2020 a
las 10:00 a.m. CEST señaló que se encuentran confirmados 4.525.497 casos del
nuevo coronavirus COVID-19 y 307.395 fallecidos, (xliv) en el reporte número
119 del 18 de mayo de 2020 a las 10:00 a.m. CEST señaló que se encuentran
confirmados 4.618.821 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y 311.847
fallecidos, y (xlv) en el reporte número 120 del 18 de mayo de 2020 a las 10:00
a.m. CEST señaló que se encuentran confirmados 4.731.458 casos del nuevo
coronavirus COVID-19 y 316.169 fallecidos.
Que según la Organización
Mundial de la Salud - OMS (i) en reporte de fecha 10 de mayo de 2020 a las
19:00 GMT-5, - hora del Meridiano de Greenwich-, se encuentran confirmados
4.006.257 casos, 278.892 fallecidos y 215 países, áreas o territorios con casos
del nuevo coronavirus COVID-19; (ii) en reporte de fecha 11 de mayo de 2020 a
las 19:00 GMT-5, - hora del Meridiano de Greenwich-, se encuentran confirmados
4.088.848 casos, 283.153 fallecidos y 215 países, áreas o territorios con casos
del nuevo coronavirus COVID-19; y (iii) en reporte de fecha 19 de mayo de 2020
a las 19:00 GMT-5 , -hora del Meridiano de Greenwich-, se encuentran
confirmados 4.761.559 casos, 317.529 fallecidos y 216 países, áreas o
territorios con casos del nuevo coronavirus COVID-19
Que el comportamiento del virus
y las proyecciones epidemiológicas son altamente inciertas, de tal forma que
resultaba imposible prever con precisión la duración exacta del confinamiento
necesario para enfrentar el desafío y proteger la vida de los colombianos.
Que el elevado grado de
incertidumbre en materia de la trayectoria apropiada para la política de salud
pública acarrea una incertidumbre paralela y simétrica en materia de los costos
económicos y sociales derivados de dicha trayectoria.
Que si bien los niveles de
contagio se han visto disminuidos frente a las proyecciones efectuadas
inicialmente por el Instituto Nacional de Salud -INS-, esto debido en especial
a las medidas adoptadas por el Gobierno nacional y en especial producto del
aislamiento preventivo obligatorio, estas medidas implican una afectación al
aparato productivo nacional y al bienestar de la población, cuyas consecuencias
deben entrar a mitigarse.
Que mediante la Directiva
Presidencial 02 del 12 de marzo de 2020, la Presidencia de la República dispuso
como mecanismos de contingencia para prevenir los posibles impactos en la salud
de las personas que pueda generar el nuevo Coronavirus COVID-19, y garantizar
la prestación del servicio público el "2. Uso de herramientas
colaborativas. 2.1. Minimizar las reuniones presenciales de grupo, y cuando sea
necesario realizarlas, propender por reuniones virtuales mediante el uso de las
tecnologías de la información y las comunicaciones. 2.2. Acudir a canales
virtuales institucionales, transmisiones en vivo y redes sociales, para
realizar conversatorios, foros, congresos o cualquier tipo de evento
masivo."
Que el Ministerio del Interior
expidió la Circular Externa CIR2020-21-DMl-1000 del 16 de marzo de 2020,
aclarada mediante la Circular CIR2020-26-DMl-1000 del 19 de marzo del mismo
año, dirigida a los gobernadores, alcaldes, diputados y concejales y juntas
administradoras locales, por la cual emitió recomendaciones para que los
Concejos Municipales y las Asambleas Departamentales puedan hacer uso de los
instrumentos jurídicos existentes para realizar la socialización de los Planes
de Desarrollo Territoriales, acudiendo a los medios electrónicos, a fin de
proteger la salud de los ciudadanos, concejales, diputados y demás servidores
públicos que participen en este proceso, a efecto de proteger la salubridad
pública. En tal medida, señaló la citada Circular Externa CIR2020-21-DMl-1000
del 16 de marzo de 2020:
"Teniendo en cuenta que
actualmente las entidades territoriales desarrollan el proceso de construcción
de los planes de desarrollo departamentales, municipales y distritales, y que
tales planes deben ser socializados con la participación ciudadana conforme lo
establecen los artículos 2 y 3 de la Constitución Política, los artículos 33 y
34 de la Ley 152 de 1994, así como el artículo 22 de la Ley 1909 de 2018, se
insta a los gobernadores y alcaldes a adoptar alternativas de socialización y
participación de la ciudadanía, utilizando las herramientas tecnológicas y los
medios electrónicos disponibles, tales como, las plataformas de las
administraciones públicas, emisoras radiales, redes sociales y canales locales
de televisión, etc.
Para el cumplimiento del
mandato legal de la socialización y construcción antes referido, una vez
recepcionadas las inquietudes y propuestas ciudadanas, será deber de las
entidades territoriales y gobernantes locales y departamentales garantizar que
estas hagan parte de los anexos del proyecto de acuerdo municipal o de la
ordenanza departamental, que permita a las corporaciones públicas verificar el
cumplimiento del principio de participación".
Que igualmente, mediante la
Circular Externa CIR2020-22-DMl-1000 del 16 de marzo de 2020, dirigida a los
Concejos Municipales y Distritales, el Ministerio del Interior, emitió
recomendaciones para que los concejos municipales puedan hacer uso de los
instrumentos jurídicos existentes para reglamentar la realización de sesiones
virtuales o utilizando diversos medios electrónicos, para lo cual los instó a hacer
uso de la facultad que consagra el parágrafo 3 del artículo 23 de la Ley 136 de
1994, adicionado por el artículo 2 de la ley 1148 de 2007 "Por medio de la
cual se modifican las Leyes 136 de 1994 y 617 de 2000 y se dictan otras
disposiciones", y por el artículo 15 de la Ley 1551 de 2012 "Por la
cual se dictan normas para modernizar la organización y el funcionamiento de
los municipios".
Que mediante los Decretos 457
del 22 de marzo de 2020, 531 del 8 de abril de 2020, 593 del 24 de abril de
2020 y 636 del 06 de mayo de 2020, el presidente de la República impartió
instrucciones en virtud de la emergencia sanitaria generada por la pandemia del
nuevo Coronavirus COVID-19, y el mantenimiento del orden público, dentro de las
cuales se ordenó el aislamiento preventivo obligatorio de todas las personas
habitantes de la República de Colombia, desde las 00:00 horas del día 25 de
marzo de 2020, de manera ininterrumpida, hasta las 00:00 horas del 25 de mayo
de 2020.
Que en los precitados Decretos
457 del 22 de marzo de 2020, 531 del 8 de abril de 2020, 593 del 24 de abril de
2020 y 636 del 06 de mayo de 2020, se permitió en el artículo 3 el derecho de
circulación de las personas para atender, entre otras actividades, la
siguiente:
"13. Las actividades de
los servidores públicos y contratistas del Estado que sean estrictamente
necesarias para prevenir, mitigar y atender la emergencia sanitaria por causa
del Coronavirus COVID-19, y garantizar el funcionamiento de los servicios
indispensables del Estado [...]
[...]
Parágrafo 5. Las personas que
desarrollen las actividades mencionadas en el presente artículo, para iniciar
las respectivas actividades, deberán cumplir con los protocolos de bioseguridad
que establezca el Ministerio de Salud y Protección Social para el control de la
pandemia del Coronavirus COVID - 19. Así mismo, deberán atender las
instrucciones que para evitar la propagación del Coronavirus COVID-19 adopten o
expidan los diferentes ministerios y entidades del orden nacional y
territorial.
[...]"
Que mediante el Decreto 637 del
6 de mayo 2020, se declaró el Estado de Emergencia Económica, Social y
Ecológica en todo el territorio nacional por el término de treinta (30) días,
con el fin de conjurar los efectos económicos y sociales que ha generado la grave
calamidad pública que afecta al país por la pandemia del nuevo Coronavirus
COVID-19.
Que dentro de las razones
generales tenidas en cuenta en el Decreto 637 del 6 de mayo de 2020 para la
declaratoria del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica, se
incluyeron las siguientes:
"[...] Que lo anterior
evidencia al menos tres aspectos absolutamente significativos, novedosos,
impensables e irresistibles: a) una disminución nunca antes vista del Producto
Interno Bruto en Colombia; b) la necesidad ineludible de un mayor gasto público,
la disminución de los ingresos de la Nación y en consecuencia un mayor déficit
fiscal y c) una altísima incertidumbre sobre los efectos de la pandemia y su
contención y mitigación, en el comportamiento económico del país.
[...]
Que la pandemia del nuevo
coronavirus Covid-19 ha afectado las finanzas de las entidades territoriales,
disminuyendo su perspectiva de ingresos y ha dificultado su planeación
presupuestar [...]"
Que el Procurador General de la
Nación y el Contralor General de la República, mediante oficio O.P. 052,
remitieron al Director General del Departamento Nacional de Planeación, unas
consideraciones sobre el cumplimiento de las exigencias legales para el trámite
de los planes de desarrollo de las entidades territoriales, el cual se ha visto
afectado por la situación de la pandemia.
[...]
Que se le debe permitir a las
entidades territoriales la posibilidad de mayores plazos para la aprobación de
sus planes de desarrollo territorial, así como de efectuar una actualización y
racionalización de los mismos una vez superada la pandemia [...]".
Que el artículo 3 del Decreto
637 del 6 de mayo de 2020 precisó que “El Gobierno nacional adoptará mediante
decretos legislativos, además de las medidas anunciadas en la parte
considerativa de este decreto, todas aquellas medidas adicionales necesarias
para conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos, así mismo
dispondrá las operaciones presupuestales necesarias para llevarlas a
cabo".
Que no obstante que, en
vigencia del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica declarado
mediante el Decreto 417 de 2020 se tomaron medidas para atender los efectos
adversos generados a la actividad productiva, procurando el mantenimiento del
empleo y la economía, a la fecha se han presentado nuevas circunstancias, como
es la necesidad de mantener el aislamiento preventivo obligatorio.
Que de conformidad con el
numeral 4 del artículo 305 y 5 del artículo 315 de la Constitución Política,
los gobernadores y alcaldes, respectivamente, tienen el deber de presentar
oportunamente a la respectiva asamblea departamental o concejo municipal y
distrital, según corresponda, los proyectos de planes y programas de desarrollo
económico y social.
Que de conformidad con el
numeral 3 del artículo 300 y 2 del artículo 313 de la Constitución Política,
les corresponde a las asambleas departamentales y a los concejos municipales y
distritales adoptar los correspondientes planes y programas de desarrollo
económico y social.
Que el inciso segundo del
artículo 339 de la Constitución Política, dispone que:
"[...] Las entidades
territoriales elaborarán y adoptarán de manera concertada entre ellas y el
Gobierno nacional, planes de desarrollo, con el objeto de asegurar el uso
eficiente de sus recursos y el desempeño adecuado de las funciones que les
hayan sido asignadas por la Constitución y la ley. Los planes de las entidades
territoriales estarán conformados por una parte estratégica y un plan de inversiones
de mediano y corto plazo".
Que el artículo 342 de la
Constitución Política, establece que:
"La correspondiente ley
orgánica reglamentará todo lo relacionado con los procedimientos de
elaboración, aprobación y ejecución de los planes de desarrollo y dispondrá los
mecanismos apropiados para su armonización y para la sujeción a ellos de los
presupuestos oficiales. Determinará, igualmente, la organización y funciones
del Consejo Nacional de Planeación y de los consejos territoriales, así como los
procedimientos conforme a los cuales se hará efectiva la participación
ciudadana en la discusión de los planes de desarrollo, y las modificaciones
correspondientes, conforme a lo establecido en la Constitución".
Que el artículo 39 de la Ley
152 de 1994 "Por la cual se establece la Ley Orgánica del Plan de
Desarrollo", establece el procedimiento que debe surtirse al interior del
ente territorial para la elaboración de los proyectos de los Planes de
Desarrollo Territoriales.
Que así mismo, el artículo 40 de
la Ley 152 de 1994, determina lo siguiente:
"Artículo 40. Aprobación.
Los planes serán sometidos a la consideración de la Asamblea o Concejo dentro
de los primeros cuatro (4) meses del respectivo período del Gobernador o
Alcalde para su aprobación. La Asamblea o Concejo deberá decidir sobre los
Planes dentro del mes siguiente a su presentación y si transcurre ese lapso sin
adoptar decisión alguna, el Gobernador o alcalde podrá adoptarlos mediante
decreto. Para estos efectos y si a ello hubiere lugar, el respectivo Gobernador
o Alcalde convocará a sesiones extraordinarias a la correspondiente Asamblea o
Concejo. [...]"
Que el artículo 44 de la
mencionada Ley 152 de 1994 establece que en los presupuestos anuales se debe
reflejar el plan plurianual de inversión, y que las asambleas y concejos
definirán los procedimientos a través de los cuales los Planes de Desarrollo
Territoriales serán armonizados con los respectivos presupuestos.
Que el artículo 23 de la Ley
136 de 1994 "Por la cual se dictan normas tendientes a modernizar la
organización y el funcionamiento de los municipios", fija el período de
sesiones ordinarias de los concejos distritales y municipales atendiendo a su
respectiva categoría, así:
"Artículo 23. Periodo de
sesiones. Los concejos de los municipios clasificados en categorías Especial,
Primera y Segunda sesionarán ordinariamente en la cabecera municipal y en el
recinto señalado oficialmente para tal efecto, por derecho propio y máximo una
vez por día, seis meses al año, en sesiones ordinarias así:
a) El primer período será en el
primer año de sesiones, del dos de enero posterior a su elección, al último día
del mes de febrero del respectivo año.
El segundo y tercer año de
sesiones tendrá como primer período el comprendido entre el primero de marzo y
el treinta de abril.
b) El segundo período será del
primero de junio al último día de julio.
c) El tercer período será del
primero de octubre al treinta de noviembre, con el objetivo prioritario de
estudiar, aprobar o improbar el presupuesto municipal.
Los concejos de los municipios
clasificados en las demás categorías, sesionarán ordinariamente en la cabecera
municipal y en el recinto señalado oficialmente para tal efecto, por derecho
propio, cuatro meses al año y máximo una vez (1) por día así: febrero, mayo,
agosto y noviembre.
Si por cualquier causa los
concejos no pudieran reunirse ordinariamente en las fechas indicadas, lo harán
tan pronto como fuere posible, dentro del período correspondiente."
"[...]
"Parágrafo 3. Cuando la Presidencia
de la Corporación, por acto motivado declare que, por razones de orden público,
intimidación o amenaza, no es posible que algunos miembros de los Concejos
Municipales y Distritales concurran a su sede habitual, podrán participar de
las sesiones de manera no presencial.
Para tal fin, los miembros del
Concejo podrán deliberar y decidir por comunicación simultánea o sucesiva,
utilizando para el efecto los avances tecnológicos en materia de
telecomunicaciones tales como fax, teléfono, teleconferencia, videoconferencia,
Internet, conferencia virtual y todos aquellos medíos que se encuentren al
alcance de los Concejales.
En caso de existir comisiones
permanentes, se podrán adelantar las sesiones en los mismos términos
establecidos en el presente artículo.
Los mismos medios podrán
emplearse con el fin de escuchar a quienes deseen rendir declaraciones verbales
o escritas sobre hechos o temas que requieran ser debatidos, o puedan aportar
información o elementos de juicio útiles para las decisiones de los Concejos
Municipales y Distritales.
El Gobierno Nacional
reglamentará la materia.
Cada Concejo deberá expedir un
acto administrativo que especifique los requisitos que debe cumplir para el uso
de estos medios. El personero servirá como veedor y verificará el uso
proporcional, justificado y adecuado de los medios tecnológicos. Los actos
administrativos que autoricen la concurrencia de algún concejal a las sesiones
de manera no presencial, deberán ser comunicados al personero dentro de los dos
(2) días siguientes a su expedición."
Que el artículo 1 de la Ley 56
de 1993 "Por el cual se desarrollan parcialmente los artículos 272, 299 de
la Constitución Nacional y se dictan otras disposiciones, modificado por los
artículos 29 de la Ley 617 de 2000 "Por la cual se reforma parcialmente la
Ley 136 de 1994, el Decreto Extraordinario 1222 de 1986, se adiciona la Ley
Orgánica de Presupuesto, el Decreto 1421 de 1993, se dictan otras normas
tendientes a fortalecer la descentralización, y se dictan normas para la racionalización
del gasto público nacional" y 2 de la Ley 1871 de 2017 "Por medio de
la cual se dictan el régimen de remuneración, prestacional y seguridad social
de los miembros de las asambleas departamentales y se dictan otras
disposiciones", determina el período de sesiones ordinarias de las
asambleas departamentales, así:
"[...] Sesiones de las
Asambleas. Las asambleas sesionarán durante seis (6) meses en forma ordinaria,
así:
"El primer período será,
en el primer año de sesiones, del 1º de enero posterior a su elección al último
día del mes de febrero del respectivo año.
El segundo, tercer y cuarto año
de sesiones tendrá como primer período el comprendido entre el 1º de marzo y el
30 de abril.
El segundo período será del
primero de junio al 30 de julio, y el tercer período, será del 1º de octubre al
30 de noviembre.
Podrán sesionar igualmente
durante dos (2) meses al año de forma extraordinaria, previa convocatoria del
Gobernador, para que se ocupen exclusivamente de los asuntos que se sometan a su
consideración [...]".
Que el artículo 22 de la Ley
Estatutaria 1909 de 2018, "Por medio de la cual se adoptan el Estatuto de
la Oposición Política y Algunos Derechos a las Organizaciones Políticas
Independientes", establece:
"En el marco de la
aprobación de los planes plurianuales de inversiones de los Planes de
Desarrollo del nivel nacional, departamental y municipal, el respectivo
Gobierno deberá hacer público en los portales web institucionales los programas
y proyectos que se pretendan ejecutar. Además, deberán publicarse las
modificaciones o adiciones a su articulado presentadas en el trámite de la
construcción de dichos planes plurianuales y los congresistas, diputados y/o
concejales autores de las mismas.
Los gobiernos nacionales,
departamentales, distritales y municipales realizarán audiencias públicas para
que la ciudadanía pueda conocer los proyectos de inversión en el marco de los
planes plurianuales y puedan presentar propuestas de priorización de las
respectivas inversiones. Para el caso del Gobierno nacional estas audiencias
deberán realizarse por departamentos, en los Gobiernos Departamentales deberán
adelantarse en sus respectivos municipios y en los gobiernos distritales o
municipales se realizarán, según el caso, por localidades, comunas o barrios
[...]".
Que el artículo 12 del Decreto
Legislativo 491 del 28 de marzo de 2020, "Por el cual se adoptan medidas
de urgencia para garantizar la atención y la prestación de los servicios por
parte de las autoridades públicas y los particulares que cumplan funciones
públicas y se toman medidas para la protección laboral y de los contratistas de
prestación de servicios de las entidades públicas, en el marco del Estado de
Emergencia Económica, Social y Ecológica", establece:
"Artículo 12. Reuniones no
presenciales en los órganos colegiados de las ramas del poder público. Sin
perjuicio de las disposiciones contenidas en las normas vigentes, los órganos,
corporaciones, salas, juntas o consejos colegiados, de todas las ramas del
poder público y en todos los órdenes territoriales, podrán realizar sesiones no
presenciales cuando por cualquier medio sus miembros puedan deliberar y decidir
por comunicación simultánea o sucesiva. En este último caso, la sucesión de
comunicaciones deberá ocurrir de manera inmediata de acuerdo con el medio
empleado.
Las convocatorias deberán
realizarse de conformidad con los respectivos reglamentos y garantizar el
acceso a la información y documentación requeridas para la deliberación. Las
decisiones deberán adoptarse conforme a las reglas de decisión previstas en los
respectivos reglamentos, de todo lo cual deberá quedar constancia en las actas
correspondientes a dichas sesiones, cuya custodia estará a cargo de sus
secretarios.
Excepto los asuntos y
deliberaciones sujetas a reserva, como las de los órganos colegiados de la rama
judicial, las sesiones no presenciales deberán ser públicas, para lo cual se
deberá utilizar únicamente los medios o canales habilitados para el efecto en
el reglamento.
Lo dispuesto en el presente
artículo tendrá vigencia hasta tanto permanezca vigente la Emergencia Sanitaria
declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social."
Que el Procurador General de la
Nación y el Contralor General de la República mediante comunicación conjunta
D.P 052 del 4 de mayo de 2020, dirigida al Director del Departamento Nacional
de Planeación, presentaron una serie de consideraciones sobre el cumplimiento
de las exigencias para el trámite de los Planes de Desarrollo de las entidades
territoriales, en los siguientes términos:
"[...] en el contexto
actual los mandatarios locales han tenido problemas para estructurar,
socializar el proyecto de plan y para presentarlo al órgano deliberativo dentro
de los plazos legales. De igual forma, la tramitación ante asambleas departamentales
y concejos distritales y municipales, se prevé tenga dificultades similares,
las cuales tienen relación directa con la crisis derivada del Covid-19 y las
medidas que se han tomado para evitar el contagio. Ciertamente, en un contexto
de aislamiento social es razonable que las prioridades, en términos de política
pública y participación ciudadana, se modifiquen sustancialmente.
Es necesario contemplar y
aplicar alternativas que permitan superar este impase legal y faciliten, en la
medida posible, la participación ciudadana, así como minimicen los eventuales
riesgos jurídicos en relación con la adopción de los planes de desarrollo
territoriales PDT.
Para este efecto, se sugiere al
Gobierno Nacional evaluar un programa especial de acompañamiento al proceso de
planeación territorial que considere entre otras, las siguientes alternativas:
[...]
Del mismo modo, se sugiere
evaluar la posibilidad de definir un término adicional para la aprobación final
de dichos planes. [...]
Que el período constitucional
2020 - 2023 de los alcaldes y gobernadores se inició el 01 de enero de 2020 y
conforme con los plazos dispuestos en el artículo 40 de la Ley Orgánica 152 de
1994, los Planes de Desarrollo Territoriales debían ser sometidos a
consideración de la asamblea o concejo dentro de los primeros cuatro (4) meses
del respectivo período del gobernador o alcalde, es decir, a más tardar el 30
de abril de 2020. Así mismo, las asambleas y concejos tienen un (1) mes a
partir de su presentación para decidir sobre los planes de desarrollo, es
decir, hasta el 31 de mayo de 2020.
Que de conformidad con el
artículo 2.3.1.6.1 del Decreto 1066 de 2015 "Por medio del cual se expide
el Decreto Único Reglamentario del Sector Administrativo del Interior",
sustituido por el artículo 1 del Decreto 1358 de 2019 "Por el cual se
sustituye el Capítulo 6, del Título 1, de la Parte 3, del Libro 2, del Decreto
1066 de 2015, para determinar el número de diputados que puede elegir cada
departamento para las elecciones territoriales del periodo constitucional 2020
- 2023", el número de diputados para el período constitucional 2020 - 2023
de las asambleas departamentales en todos los departamentos del país, se
integran por un número de diputados que oscila entre once (11) y dieciséis
(16), con excepción de Valle del Cauca veintiuno (21) y Antioquia veintiséis
(26).
Que de conformidad con el
artículo 21 de la Ley 136 de 1994 "Por la cual se dictan normas tendientes
a modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios", en
todos los municipios del país habrá un concejo integrado por no menos de siete
(7) ni más de veintiún (21) miembros, con excepción de Bogotá D.C., que cuenta
con cuarenta y cinco (45) concejales, de acuerdo con el artículo 323 de la
Constitución Política, modificado por el Acto Legislativo 03 de 2007.
Que según consta en oficio
20204200442121 del 12 de mayo de 2020 remitido por la Dirección de
Descentralización y Desarrollo Regional del Departamento Nacional de
Planeación, de la información recolectada en el marco de la implementación de
la estrategia Gobierno al Plan desarrollada por el Departamento Nacional de
Planeación, el Departamento Administrativo de la Función Pública y la Agencia
de Renovación del Territorio, cuyo objetivo consiste en acompañar la
elaboración de los Planes de Desarrollo Territoriales, se expresa lo siguiente:
"[...] El Gobierno
Nacional, a través del Departamento Nacional de Planeación, el Departamento
Administrativo de la Función Pública y la Agencia de Renovación del Territorio
adelanta la Estrategia de Gobierno al Plan, cuyo objetivo consiste en acompañar
la elaboración de planes 3 de desarrollo territoriales en 617 municipios1 y 32
departamentos. Dicho acompañamiento se ha brindado con un equipo de 115
asesores en sitio y a través de medios virtuales (kit de planeación territorial
y portal territorial).
6. Derivado de la evidencia
recolectada en el trabajo territorial, realizado en el marco de la Estrategia
Gobierno al Plan, se logró establecer la existencia de algunas dificultades por
las entidades territoriales para realizar las audiencias públicas del plan
plurianual de inversiones y las sesiones deliberativas en las corporaciones
públicas, con ocasión de las medidas dictadas para prevenir y mitigar la
pandemia ocasionada por el Coronavirus COVID-19, declarada como emergencia
sanitaria mediante Resolución 385 del 12 de marzo de 2020, que coincidió con
los plazos para la preparación y aprobación de los Planes de Desarrollo
Territoriales.
7. Para el caso de la
deliberación en las corporaciones, la realización de sesiones virtuales de
discusión de planes de desarrollo territorial, en algunas zonas del país se ha
visto afectada por problemas de conectividad y limitación de uso de mecanismos
virtuales por parte de concejales, diputados y funcionarios de las entidades
territoriales.
8. El trabajo de acompañamiento
al proceso de formulación de planes evidencia que, en el caso de las audiencias
públicas del plan plurianual de inversiones, la realización de estas
actividades se han visto restringida por problemas de conectividad que afectan
el cumplimiento de lo establecido en el artículo 22 de la Ley 1909 de 2018
-Estatuto de la Oposición-, establece que : "para el caso de los Gobiernos
Departamentales deberán adelantarse en sus respectivos municipios y en los
gobiernos distritales o municipales se realizarán, según el caso, por
localidades, comunas o barrios [...]".
9. Para verificar la situación
de las entidades territoriales, en lo referente con la radicación de planes de
desarrollo antes las corporaciones, se realizó una exploración de información
que tomó en consideración dos fuentes: a) Reporte del sistema de información
SETA (sistema de seguimiento a la estrategia de gobierno al plan), b)
Llamadas de verificación a 280
entidades territoriales que no son objeto de atención de la estrategia gobierno
al plan. Esta acción permitió establecer, los siguientes resultados
indicativos:
A. Radicación de planes de
desarrollo dentro de la estrategia de gobierno al plan
Tabla 1. Radicación de planes
de desarrollo en la estrategia de gobierno al plan - fecha 1 de mayo de 2020.
Municipios
Departamentos
Universo total: 617
Universo total: 32
Municipios que radicaron: 92% - (567)
Departamentos que radicaron: 100% - (32)
Municipios que no reportan radicación:
8% - (50)
Departamentos que el 30 de abril no
reportaron radicación: 0%
De los datos presentados en la
tabla 1, se hace necesario tomar en consideración los siguientes aspectos:
- Toda vez que no es
competencia del DNP, DAFP o ART el control posterior y seguimiento a los
radicados de presentación por cada entidad ante las respectivas secretarias de
concejos y asambleas, es importante informar que, al depender del auto reporte
de la entidad territorial o de la corporación, se dificulta establecer con
exactitud cuáles entidades territoriales radicaron dentro del plazo establecido
en el artículo 40 de la Ley Orgánica 152 de 1994 y cuáles radicaron
extemporáneamente o no han radicado a la fecha del presente oficio.
- La información presentada
corresponde a los datos reportados por cada municipio a los asesores
territoriales de la estrategia Gobierno al plan. Este reporte es voluntario y
hace parte del proceso de asistencia técnica que se desarrolla en dichos
municipios y departamentos.
B. Radicación de planes de
desarrollo en municipios por fuera de la estrategia de gobierno al plan
Para ampliar la información del
proceso de radicación de planes en entidades territoriales no atendidas en la
estrategia Gobierno al Plan, se procedió a realizar una verificación mediante
información secundaria como llamadas telefónicas, cuyos resultados fueron los
siguientes:
Tabla 2. Verificación de
radicación de planes de desarrollo en municipios no pertenecientes a la
estrategia de gobierno al plan - fecha 5 al 11de mayo de 2020
Municipios
Universo total: 361
Municipios que radicaron: 94%
(339)
Municipios que no reportaron
radicación 6% (22)
Fuente: Gobierno al Plan-
llamadas telefónicas/equipos de asistencia de las gobernaciones
De los datos presentados en la
tabla 2, se hace necesario tomar en consideración los siguientes aspectos:
- Del 94% de las entidades
territoriales que manifestaron haber radicado, ninguno manifestó haber
realizado la radicación extemporánea.
- El 6% que manifestó no haber
radicado, argumentando entre otras razones, las siguientes:
a. Retrasos en el proceso por
cuenta de la atención de efectos derivados de la emergencia sanitaria y social
por COVID - 19. Sobre todo, en municipios donde los equipos de trabajo son
pequeños y toda la administración debió movilizarse hacia tareas derivadas de
la crisis.
b. Acuerdos internos con los
Concejos Municipales para entrega con fecha posterior.
c. La no realización de la
audiencia pública del PPI y por ello no radicaron antes el documento. El
periodo comprendido entre el 5 al 11 de mayo de 2020, no indica que fue el
periodo de radicación de los planes, corresponde al intervalo de tiempo en el
que se levantó el reporte.
En conclusión, de los datos
recolectados para el proceso de radicación de planes, a fecha de 11 de mayo de
2020, se ha identificado que: el 100% de los departamentos radicó los
correspondientes proyectos de ordenanza ante las respectivas asambleas,
mientras que para el caso de los municipios se identifica que en promedio 92%
ha realizado este proceso ante los respectivos Concejos Municipales, del 8%
restante se conocen distintos argumentos para la no radicación respectivas.
C. En cuanto a las audiencias
públicas previstas en el artículo 22 de la Ley 1909 de 2018, los datos
recolectados muestran que:
Tabla 3. Realización de
audiencias públicas del PPI - Corte 11 de mayo
Municipios
Departamentos
Universo total:978
Universo total: 32
Municipios que han realizado audiencia:
46% – (449)
Departamentos que han
realizado audiencia: 50% (16)
Municipios que no han
realizado audiencia: 54% - (529)
Departamentos que no han
realizado audiencia: 50% (16)
Fuente: Gobierno al plan -
SETA/llamadas de verificación [...]"
Que dado que algunos municipios
del país no pudieron terminar la fase de preparación de los Planes de
Desarrollo Territorial, y otros que alcanzaron a presentar en debida forma
estos planes pueden tener afectaciones en sus proyecciones económicas no por haber
podido prever las consecuencias derivadas de la pandemia del nuevo Coronavirus
COVID-19, es menester, atendiendo a las afectaciones y consecuencias de las
medidas adoptadas para prevenir y mitigar la pandemia del nuevo Coronavirus
COVID-19, en especial la restricción a la movilidad que retrasan y dificultan
el desarrollo de estos procesos, otorgar un nuevo plazo excepcional para la
presentación de los proyectos de Planes de Desarrollo Territoriales para los
municipios que no alcanzaron a presentar en debido tiempo los PDT y terminen el
proceso de preparación y planeación de estos planes, así como permitir a los
gobernadores y alcaldes que hayan radicado sus respectivos proyectos de Planes
de Desarrollo Territoriales, que puedan presentar nuevamente estos proyectos o
presentar ajustes a los mismos, y permitir que dentro del mayor instrumento de
planeación de los entes territoriales, se tengan en cuenta las consecuencias de
la pandemia del nuevo Coronavirus COVID-19.
Que posteriormente, mediante
memorando 20204200071443 del 19 de mayo de 2020 la Dirección de
Descentralización y Desarrollo Regional del Departamento Nacional de
Planeación, tomando como base los trabajos realizados en el marco de la
estrategia Gobierno al Plan, así como la verificación mediante llamadas
telefónicas a las entidades territoriales informó el reporte indicativo de
aprobación de planes de desarrollo al 18 de mayo de 2020 en los siguientes
términos:
"[...]
Municipios
Departamentos
Universo total: 617 (gobierno
al plan) + 361 (verificación por llamadas)
Universo total: 32
Municipios que reportan no
haber aprobado plan: 973
Departamentos que reportan no
haber aprobado plan: 31
Municipios que reportan
aprobación de plan:
1. Samaná – Caldas
2. Rionegro – Antioquia
3. Sabaneta – Antioquia
4. Marinilla – Antioquia
5. Valledupar - Cesar
Departamentos que reportan
aprobación del plan:
1. Gobernación del Cesar
Fuente: Gobierno al Plan
-SETA-verificación en terreno/ equipos de asistencia de las gobernaciones
[...]"
Que de acuerdo con lo anterior,
es posible concluir que a 18 de mayo de 2020, es decir, faltando menos de 15
días calendario para que culmine el plazo de aprobación de los Planes de
Desarrollo Territoriales en los términos del artículo 40 de la Ley 152 de 1994,
solamente 5 municipios de un total de 1102 municipios en el territorio nacional
y 1 departamento de un total de 32 departamentos en el país, han reportado la
aprobación de sus Planes de Desarrollo Territorial por parte de las
corporaciones públicas, lo que evidencia un bajísimo porcentaje de aprobación
de los instrumentos de planeación de las entidades territoriales, ocasionado
por las dificultades que tanto las asambleas como los concejos municipales y
distritales han tenido para adecuar sus sesiones a las normas de orden público
emitidas por el Gobierno nacional y los gobiernos locales y subsanar los
inconvenientes de conectividad que se les hayan presentado.
Que otorgar un nuevo plazo para
la presentación de los Planes de Desarrollo Territoriales y ampliar los plazos
para la aprobación de los mismos tiene la finalidad de garantizar la debida
preparación de los instrumentos de planeación y desarrollo de todos los
municipios y departamentos del país, para que en el período 2020 - 2023
incluyan y contemplen acciones y estrategias para prevenir y mitigar los
efectos económicos y sociales derivados de la Pandemia del nuevo Coronavirus
COVID-19, plazos que se encuentran establecidos en la Ley 152 de 1994 por lo
que es necesario modificarlos a través de decreto con fuerza ley.
Que para establecer el término
de los plazos, se debe tener en cuenta que dentro de los dos primeros meses del
periodo constitucional se debe presentar el borrador del proyecto del Plan de
Desarrollo respectivo ante el Consejo Territorial de Planeación, momento para
el cual, no se había presentado el primer caso de contagio en el país ni se
había declarado la emergencia sanitaria. Los otros dos meses se destinan para
recibir los conceptos, realizar las socializaciones y audiencias públicas que
permitan cerrar la fase de elaboración, por ende, y como la finalidad de la
norma es que se tengan en cuenta y se incluyan medidas para prevenir y mitigar
los efectos económicos y sociales derivados de la Pandemia del nuevo
Coronavirus COVID-19, se considera proporcional permitir que hasta el día 15 de
junio de 2020 los municipios que no han presentado los Planes de Desarrollo
Territoriales, los presenten, teniendo en cuenta que deben incluirse medidas
para prevenir y mitigar los efectos económicos y sociales derivados de la
pandemia del nuevo Coronavirus COVID-19, y que los gobernadores y alcaldes que
presentaron su respectivo Plan de Desarrollo Territorial, los puedan ajustar o
los retiren para ser presentados nuevamente dentro del plazo que se establece
en el presente decreto.
Que dadas las grandes
afectaciones en materia económica y laboral que se pueden provocar con ocasión
a la pandemia del nuevo Coronavirus COVID-19 y que la Organización
Internacional del Trabajo -OIT- en el comunicado del 29 de abril de 2020 insta
a los Estados a adoptar medidas urgentes para (i) estimular la economía y el
empleo; (ii) apoyar a las empresas, los empleos y los ingresos; (iii) proteger
a los trabajadores en el lugar de trabajo y, (iv) buscar soluciones mediante el
diálogo social, estas recomendaciones se podrían tener en cuenta por parte de
los gobernadores y alcaldes en el momento de preparar o ajustar los Planes de
Desarrollo Territoriales.
Que aunado a lo anterior, se
hace necesario que se tomen acciones de. política del nivel departamental y
municipal, para mitigar los impactos de la crisis sobre el mercado laboral y
permitir que la economía pueda reanudar su actividad sin traumatismos una vez
se levante el aislamiento preventivo obligatorio, acciones que no hay mejor escenario
para plantearlas que en la elaboración y aprobación de los Planes de Desarrollo
Territoriales.
Que pese a las instrucciones y
recomendaciones emitidas a través de la Directiva Presidencial 02 de 2020, a
las Circulares Externas CIR2020-21-DMl-1000, CIR2020-22-DMl- 1000 y
CIR2020-26-DMl-1000 del Ministerio del Interior y a la medida adoptada en el
artículo 12 del Decreto Legislativo 491 de 2020 "Por el cual se adoptan
medidas de urgencia para garantizar la atención y la prestación de los servicios
por parte de las autoridades públicas y los particulares que cumplan funciones
públicas y se toman medidas para la protección laboral y de los contratistas de
prestación de servicios de las entidades públicas, en el marco del Estado de
Emergencia Económica, Social y “Ecológica", que permite a las asambleas y
concejos realizar sesiones no presenciales y deliberar y decidir por
comunicación simultánea o sucesiva, estos órganos colegiados a la fecha han
podido verse inmersos en algunas de las siguientes situaciones: (1) los Planes
de Desarrollo Territoriales fueron presentados extemporáneamente, (ii) no se
han podido reunir presencial ni virtualmente por dificultades de conectividad o
por efectos directos del aislamiento preventivo obligatorio, (iii) se han presentados
retrasos en el estudio y aprobación de los mismos por problemas de
conectividad, no obstante estar adelantando reuniones. virtuales o no
presenciales, y (iv) no· han dado inicio a las deliberaciones para la
aprobación de los Planes de Desarrollo Territoriales por no haber sido
presentados estos por parte de los alcaldes o gobernadores.
Que si bien las asambleas y
concejos, en condiciones normales, cuentan con un (1) mes para aprobar los
Planes de Desarrollo Territoriales, es pertinente y necesario, tomando en
consideración las situaciones descritas anteriormente, extender el término para
la aprobación de los Planes de Desarrollo Territoriales.
Que en virtud de los argumentos
planteados los gobernadores y alcaldes tuvieron cuatro meses para elaborar, discutir,
socializar y presentar sus Planes de Desarrollo Territoriales ante las
respectivas corporaciones públicas, plazos que comenzaron a correr desde el 2
de enero de 2020 hasta el 30 de abril de 2020 y que en virtud de la pandemia
derivada del nuevo Coronavirus COVID-19, el Gobierno nacional considera
pertinente y razonable extender el plazo para la presentación con el fin de
garantizar que los mandatarios locales tengan en cuenta las consecuencias
derivadas de dicha pandemia en sus instrumentos de planeación.
Que de igual manera, resulta
entonces necesario extender el plazo correspondiente a la aprobación de dichos
planes para las corporaciones públicas debido a que los mismos deben tener en
cuenta la situación derivada del nuevo Coronavirus COVID-19 y así mismo, este
término adicional le permitirá tanto a las asambleas departamentales como a los
concejos municipales y distritales adecuar sus sesiones a las normas de orden
público y subsanar los inconvenientes de conectividad que se les hayan presentado.
De otra parte, en la medida que
la elaboración e implementación de los Planes de Seguridad y Convivencia
Ciudadana, se hace en el marco de las políticas que para tal efecto establezca
el Gobierno nacional y el Plan de Desarrollo Territorial, de conformidad con lo
establecido en los artículos 201 y 205 de la Ley 1801 de 2016 "Por la cual
se expide el Código Nacional de Seguridad y Convivencia Ciudadana", es
necesario extender igualmente el plazo de elaboración e implementación de estos
Planes de Seguridad y Convivencia Ciudadana de manera consecuente con la
extensión de los plazos para la presentación y posterior aprobación de los
Planes de Desarrollo Territoriales de que trata este decreto, pues en
condiciones normales, los Planes de Desarrollo Territoriales se aprueban en los
5 primeros meses de los periodos de alcaldes y gobernadores, y al mes siguiente
se vence el plazo para presentar los Planes de Seguridad y Convivencia
Ciudadana, razón por la cual se considera necesario extender dicho plazo, de acuerdo
con los plazos excepcionales otorgados en este decreto en los que quedarán
aprobados los Planes de Desarrollo Territoriales.
En este orden, en la medida que
se extenderá el plazo para la presentación de los Planes de Desarrollo
Territoriales y consecuentemente el plazo para su aprobación, resulta
igualmente pertinente ampliar el plazo establecido en los artículos 201 y 205
de la Ley 1801 de 2016, para elaboración e implementación de los Planes de
Seguridad y Convivencia Ciudadana.
Que los plazos excepcionales
consagrados en el presente decreto, únicamente serán aplicables para la
presentación, ajuste y aprobación para el período constitucional 2020 - / 2023
de los Planes de Desarrollo Territoriales y de los Planes de Seguridad y
Convivencia Ciudadana.
Que por las razones expuestas,
resulta necesario, pertinente y proporcional la adopción de una medida
excepcional y transitoria tendiente a establecer un nuevo plazo para la
presentación de los Planes de Desarrollo Territoriales, y ampliar el término
para la aprobación de estos previsto en el artículo 40 de la Ley Orgánica 152
de 1994 solamente en caso de que los gobernadores y alcaldes hagan uso del
plazo extraordinario, y la elaboración del Plan Integral de Seguridad y
Convivencia Ciudadana de que tratan los artículos 201 y 205 de la ley 1801 de
2016, con el fin de contar con el tiempo necesario para elaborar, aprobar y
adoptar estos instrumentos.
En mérito de lo expuesto,
DECRETA
ARTÍCULO 1. Presentación
excepcional de los Planes de Desarrollo Territoriales. Los Planes de Desarrollo
Territoriales para el período constitucional 2020 - 2023 que no fueron
presentados oportunamente, se podrán someter por parte de los gobernadores y
alcaldes a consideración de la respectiva asamblea o concejo hasta el día 15 de
junio de 2020.
ARTÍCULO 2. Ajustes de los
Planes de Desarrollo Territoriales en trámite. Los Planes de Desarrollo
Territoriales para el periodo constitucional 2020 - 2023 presentados ante las
respectivas asambleas y concejos al 30 de abril de 2020, podrán ser objeto de
modificaciones por parte de los gobernadores y alcaldes con motivo de los
efectos derivados de la pandemia del nuevo Coronavirus COVID-19 hasta el 15 de
junio de 2020.
ARTÍCULO 3. Aprobación
excepcional de los Planes de Desarrollo Territoriales. Solamente si el
gobernador o alcalde respectivo se acoge a alguno de los plazos previstos en
los artículos precedentes, la asamblea o concejo deberá decidir sobre los
Planes de Desarrollo Territoriales para el período constitucional 2020 - 2023,
hasta el 15 de julio de 2020. Para estos efectos y si a ello hubiere lugar, el
respectivo gobernador o alcalde convocará a sesiones extraordinarias a la
correspondiente asamblea o concejo. Si transcurre ese lapso sin adoptar
decisión alguna, el gobernador o alcalde podrá adoptarlos mediante decreto.
ARTÍCULO 4. Plazos
excepcionales para la elaboración de los Planes Integrales de Seguridad y
Convivencia Ciudadana. Los alcaldes y gobernadores podrán adoptar los Planes de
Seguridad y Convivencia Ciudadana para el periodo constitucional 2020 - 2023,
el siguiente mes a la fecha de aprobación o adopción del respectivo Plan de
Desarrollo Territorial.
ARTÍCULO 5. Vigencia. El
presente decreto rige a partir de la fecha de su publicación en el Diario
Oficial.
PUBLÍQUESE Y CÚMPLASE
Dado en Bogotá, D.C., a los 21
días del mes de mayo de 2020
(Siguen firmas).
B.
PRUEBAS REMITIDAS A LA CORTE CONSTITUCIONAL
7.
En cumplimiento de lo ordenado
por el auto del 29 de mayo de 2020[4],
a este proceso fueron allegadas las pruebas requeridas a la Secretaría Jurídica
de la Presidencia de la República, quien también allegó un informe suscrito por
el Departamento Nacional de Planeación y el Ministerio del Interior, en el que
se justifica la exequibilidad del Decreto Legislativo bajo estudio. El detalle
del contenido de esta intervención e informe se incluirá en el examen de
constitucionalidad material del Decreto Legislativo 683 de 2020.
C.
INTERVENCIONES
8.
Durante el trámite del
presente asunto se recibieron, de forma oportuna, once escritos de intervención[5]. Tres escritos adicionales fueron
presentados de manera extemporánea[6].
En 10 escritos recibidos en término se solicitó a la Corte declarar la
exequibilidad simple del DL 683, y en 1 escrito se mencionó la necesidad de
condicionar el artículo 4º del mencionado Decreto. A continuación, se resumen
las razones de los intervinientes, divididos y agrupados por la similitud en
los argumentos en los cuales fundan sus razones de exequibilidad. El primero,
basó sus argumentos en consideraciones generales; mientras que, el segundo
grupo, sustentó su petición en la proporcionalidad de la medida y algunos
condicionamientos.
9.
Solicitud de
exequibilidad pura y simple. En particular, cuatro intervinientes sostuvieron que el Decreto
Legislativo bajo estudio se ajustaba a la Constitución, sin que para el efecto
hubiesen referido el cumplimiento de juicio alguno[7]. Como fundamento de esta solicitud,
explicaron, en términos generales, que los planes de desarrollo son el
principal instrumento de planificación que orienta las acciones de la
administración departamental, distrital y municipal, los cuales contemplan un
diagnóstico, una planificación estratégica y un plan inversiones[8]. Por ello, al “experimentar una
crisis sanitaria, económica y social casi sin precedentes, es natural y
necesario que las entidades territoriales actualicen sus diagnósticos y
modifiquen sus planes de acuerdo con la nueva realidad, que resulta de las
devastadoras consecuencias de la pandemia producida por la Covid-19”[9].
10.
En ese sentido, la
necesidad de cumplir con los plazos inicialmente establecidos en la ley para la
presentación y aprobación de los planes de desarrollo terminó por afectar la
calidad de los proyectos aprobados por varias razones. Así, se adujo que las
administraciones locales no pudieron destinar para este fin todos sus recursos
-humanos, técnicos y políticos-, al estar concentrados en enfrentar las
primeras etapas de la crisis. Lo anterior, también limitó el debate
democrático, que requieren dichos proyectos en el marco de los concejos y asambleas,
porque las medidas de confinamiento -propias del período en el cual se
discutieron- restringieron la posibilidad de generar mayores espacios de
participación ciudadana[10]. Asimismo, hubo dificultades y
carencia de medios tecnológicos idóneos al interior de los entes territoriales,
los cuales afectaron la planeación, aprobación y socialización de estos
instrumentos[11].
Se consideró, en esta misma
dirección, que el DL 683 era constitucional porque los efectos fiscales de la
pandemia deben ser incorporados en el plan de inversiones y, ello, requiere de
un adecuado ejercicio presupuestal y de proyección de escenarios, que permita
considerar los efectos socioeconómicos de la misma[12].
11.
Por lo demás, se adujo
por un interviniente que “otorgar un término adicional para la aprobación de
dichos planes facilita la labor de los organismos de control al momento de
evaluar la gestión de las administraciones territoriales, pues al ser adaptados
a los contextos de la pandemia, al momento de verificar las realidades de
tiempo, modo y lugar en que se tomaron las decisiones y ejecutaron los recursos
públicos, se evaluará su concordancia con los Planes de Desarrollo Territorial
aprobados”[13].
Aclaró un interviniente que, “(…) si bien es cierto que los términos que modifica el Decreto
683 del 2020, están regulados en una Ley Orgánica, que deben reformarse a
través de un trámite legislativo especial, de acuerdo con el artículo 151 de la
Constitución (…)resulta apegado a nuestra norma rectora, que, a través de un
decreto legislativo en el marco de una emergencia, se modifiquen los términos
ante una coyuntura totalmente atípica para el país”[14]. Por ende, en el análisis debe tenerse en consideración que el trámite de
esta modificación en el Congreso de la República no hubiese podido surtirse antes del 31 de mayo del año en
curso y, además, el decreto no reformó ningún aspecto sustancial de la Ley Orgánica
152 de 1994, sino que únicamente prorrogó un término de manera transitoria[15].
12.
Por otra
parte, cinco intervinientes[16]
solicitaron la exequibilidad del DL 683 al considerar que cumple a cabalidad
con los requisitos formales y materiales establecidos en la jurisprudencia
constitucional. En relación con los requisitos formales, todos coincidieron en
señalar que fueron cumplidos en su integridad, puues: (i) fue suscrito por el Presidente de la
República y todos sus ministros; (ii) fue expedido en desarrollo del Decreto
637 del 6 de mayo 2020 y dentro de los 30 días fijados por el mismo; (iii) se
encuentra debidamente motivado; y (iv) por la naturaleza de sus medidas, su
ámbito territorial de aplicación se circunscribe a todo el territorio nacional.
Por su parte, frente a los juicios materiales desarrollados por la
jurisprudencia constitucional, los intervinientes expusieron, de manera
general, que:
Juicio
Comentarios de los intervinientes
Finalidad
El Decreto Legislativo supera el juicio
de finalidad, pues la inclusión de medidas de política pública a nivel departamental
y municipal en los planes de desarrollo territorial contribuirá con la
mitigación de los impactos de la crisis económica y social. Asimismo,
permitirá que la economía pueda reanudar su actividad sin traumatismos una
vez se levante el aislamiento preventivo obligatorio. Acogerse a los plazos
excepcionales establecidos en los artículos 1°, 2° y 3° del Decreto
Legislativo 683 de 2020 es una posibilidad que tienen alcaldes y
gobernadores, y dado que este instrumento, resulta necesario para la
elaboración de los planes de seguridad y convivencia ciudadana, la medida
tiene la finalidad de ser consecuentes en los plazos para la formulación de
un instrumento que depende precisamente del plan de desarrollo territorial,
como expresamente lo señalan los artículos 201 y 205 de la Ley 1801 de 2016.
Motivación suficiente
Con base en la fundamentación expuesta
en las consideraciones, existe motivación suficiente para las medidas
adoptadas en el Decreto. El motivo que las respalda es la necesidad de asegurar que todos
los departamentos y municipios cuenten con un plan de desarrollo adecuado y
actualizado, que se ajuste a las necesidades de atención de la pandemia.
Conexidad
El Decreto Legislativo 683 de 2020 se refiere a materias que
tienen relación directa y específica con su parte motiva (conexidad interna)
y con el Estado de Emergencia declarado en virtud del Decreto Legislativo 637
de 2020 (conexidad externa). (i) Sobre lo primero, se tiene que la posibilidad
de sujetarse a nuevos plazos o la facultad para realizar los ajustes
necesarios, para atender los efectos derivados de la pandemia del COVID- 19,
tiene como objetivo aminorar el impacto de la pandemia y de las medidas
adoptadas para mitigar sus efectos, en especial las relacionadas con la
restricción de movilidad, las dificultades de conectividad en el proceso de
preparación y la planeación de los respectivos planes de desarrollo
territorial, en un contexto de imprevisibilidad de la pandemia que dificultó
o retrasó su aprobación. (ii) Sobre lo segundo, se indicó que se encuentra
satisfecha, pues incluso una de las razones para declarar el estado de
emergencia fue la necesidad de contar con medidas gubernamentales que apoyen
a las entidades territoriales en el trámite y ajuste de los planes de
desarrollo territoriales.
Ausencia de arbitrariedad
No se restringe el núcleo esencial de
ningún derecho fundamental, sino que, al contrario, se propende por la
realización efectiva de los mismos, en el sentido de que se persigue el
propósito de garantizar la debida preparación de los instrumentos de
planeación y desarrollo de todos los municipios y departamentos del país,
para que se incluyan acciones y estrategias para prevenir y mitigar los
efectos económicos y sociales derivados de la pandemia. Asimismo, tampoco se
altera el normal funcionamiento de las ramas del poder público, ni se
suprimen las funciones básicas de acusación y juzgamiento.
Intangibilidad
No contiene medidas que afecten alguno de los derechos intangibles
reconocidos en la jurisprudencia constitucional, ni los mecanismos legales
diseñados para su protección.
Incompatibilidad
Las medidas adoptadas en el Decreto Legislativo 683 de 2020 no
suspenden o derogan leyes. Sin embargo, sí modifican transitoriamente algunos
de los plazos establecidos en el artículo 40 de la Ley Orgánica 152 de 1994
-para la presentación y aprobación de los planes de desarrollo territorial- y
en los artículos 201 y 205 de la Ley 1801 de 2016 -para la elaboración e
implementación de los planes de seguridad y convivencia ciudadana-. Tal
modificación, como lo definen expresamente las normas objeto de revisión,
sólo tiene aplicación para el período constitucional 2020-2023.
No contradicción específica
Ciertos intervinientes no se pronunciaron al respecto[17]. No obstante, algunos aclararon
que las medidas adoptadas por el Decreto Legislativo bajo estudio no
contradicen disposición alguna de la Constitución Política. Por el contrario,
buscan garantizar el cumplimiento del artículo 333 que establece que las
entidades territoriales deberán elaborar y adoptar planes de desarrollo, y
dado que este es un medio fundamental de acción y planeación, a través del
cual los municipios y departamentos pueden adoptar las medidas jurídicas y
presupuestales necesarias para conjurar los efectos negativos de la crisis
sanitaria, es imperativa su concreción y la ampliación de los plazos para
este fin. Tampoco se vulnera los límites previstos en los artículos 47, 49 y 50 de la LEEE.
Necesidad
Todas las medidas adoptadas en el
Decreto Legislativo 683 de 2020 son necesarias y proporcionales para
enfrentar la situación de crisis que dio lugar al Estado de Emergencia y
están dirigidas a limitar sus efectos.
(i) Las medidas del decreto legislativo se adecúan al juicio de necesidad
fáctica pues, sin las disposiciones allí previstas, las entidades
territoriales no hubiesen podido aprobar los planes de desarrollo a tiempo o
ajustarlas a las necesidades sociales y macroeconómicas generadas por la
pandemia del COVID-19. De hecho, 41 entidades territoriales solicitaron dicho
aplazamiento, al informar dificultades para tramitar a tiempo los planes de
desarrollo, inconvenientes para reunirse y problemas tecnológicos o de
conectividad.
(ii) El DL 683 supera el juicio de necesidad jurídica si
se tiene en cuenta que, la regulación ordinaria, como sucede con el artículo
40 de la Ley Orgánica 152 de 1994, no habilita a las alcaldías y
gobernaciones a someter los planes de desarrollo territoriales a
consideración de la asamblea o concejo después de pasados los primeros 4
meses del respectivo período de gobierno, es decir, posterior al 30 de abril.
Asimismo, las asambleas y concejos no están facultadas para decidir sobre los
planes de desarrollo más allá del 31 de mayo, pues legalmente tienen 1 mes a
partir de la presentación de dicho plan para pronunciarse sobre este.
Proporcionalidad
Las medidas adoptadas mediante el
Decreto Legislativo 683 de 2020 son necesarias, idóneas y conducentes y, por
ende, proporcionales con los hechos que buscan limitar y/o conjurar. Ello es
acorde con la grave y catastrófica crisis generada por la pandemia del
COVID-19. Las medidas adoptadas resultan proporcionales pues su objetivo no
es otro que garantizar que las entidades territoriales terminen de manera
adecuada el proceso de preparación y planeación de los planes de desarrollo,
así como permitir que las autoridades locales incluyan y contemplen acciones
y estrategias para prevenir y mitigar los efectos económicos y sociales
derivados de la pandemia. Así, se considera proporcional permitir que, hasta
el día 15 de junio de 2020, los municipios que no han presentado los planes
de desarrollo territoriales, los presenten. Igualmente, se consideró
razonable permitir a los alcaldes y gobernadores hasta el 15 de junio hacer
las respectivas modificaciones a su plan de desarrollo.
No discriminación
No imponen tratos diferenciados por
motivos de raza, sexo, religión, origen u opinión, sino que benefician por
igual a todos los departamentos y municipios del país. Tampoco se vulnera la
autonomía de las entidades territoriales para la gestión de sus intereses.
Por el contrario, se recurre al conocimiento que tienen las autoridades
locales y departamentales acerca de las necesidades de cada territorio.
13.
Solicitud de exequibilidad condicionada. Asocapitales
solicitó a la Corte considerar que el Decreto Legislativo 638 de 2020 es
proporcional, de acuerdo con las circunstancias causadas por la pandemia, las
cuales podrían haber interferido en la aprobación de los Planes de Desarrollo
para el período constitucional 2020-2023[18]. No obstante, consideró que debía condicionarse el
artículo 4 del mencionado decreto legislativo, en el entendido de que “dicha
norma debería otorgar a todas las entidades territoriales la posibilidad de
adoptar, en condiciones de igualdad, los Planes de Seguridad y Convivencia
Ciudadana para el período constitucional 2020-2023 hasta el 15 de agosto de
2020”[19]. Al respecto, señala:
“concluimos que las
entidades territoriales que aprueben su Plan de Desarrollo Territorial hasta el
15 de julio, en concordancia con lo establecido en el artículo 3ro del Decreto
Legislativo bajo análisis, podrán adoptar su Plan de Seguridad y Convivencia Ciudadana
hasta el 15 de agosto de 2020. Sin embargo, dicho plazo ampliado aplica sólo a
las entidades territoriales que realicen una aprobación dentro de los plazos
excepcionales de su Plan de Desarrollo. Esto, en nuestro concepto, contraría el
derecho a la igualdad de aquellas entidades territoriales que hayan cumplido
con los plazos inicialmente establecidos ya que, a diferencia de aquellas que
hicieron uso del plazo ampliado contemplado en el Decreto bajo análisis, no
tendrán este beneficio de extensión de plazo.
Con la normativa referenciada, se crea una
situación de trato desigual injustificado entre entidades territoriales. Lo
anterior ya que el Decreto omitió considerar a las administraciones que habían
presentado su Plan de Desarrollo Territorial a tiempo y que, ante las
circunstancias generadas por la pandemia del Coronavirus COVID-19, también
requieren de una extensión en el plazo para adoptar Planes Integrales de
Seguridad y Convivencia Ciudadana más acordes a las necesidades que impone la
crisis social y económica que enfrenta el país, los cuales generan retos
importantes de orden público”[20].
D.
CONCEPTO DEL
PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
14.
Mediante concepto
enviado, el día 10 de julio de 2020, a la Secretaría General de esta Corte[21], el Procurador General de la Nación
solicitó declarar la exequibilidad del Decreto Legislativo bajo estudio. Según
se adujo, el Decreto Legislativo 683 de 2020 cumple con los requisitos
formales, en la medida en que (i) fue suscrito por el Presidente y todos sus
ministros; (ii) se encuentra motivado, en tanto expresa las razones que
justifican la adopción de sus medidas; y (iii) fue expedido en desarrollo y
vigencia del Decreto 637 del 06 de mayo de 2020.
15.
En cuanto a los
juicios de fondo, señaló que (i) cumple el requisito de conexidad, ya
que el decreto declaratorio se refirió al impacto de la crisis en la economía
de los territorios y, en particular, a la disminución de sus ingresos, el
aumento de gastos, así como a las dificultades que ello conlleva en términos de
planeación. Estas consideraciones explican porque debían extenderse los plazos
para que las entidades territoriales aprobaran sus instrumentos de planeación.
Con mayor razón, si el decreto estudiado refiere las dificultades que han
tenido los procesos de elaboración, presentación, socialización y aprobación de
los planes de desarrollo territorial y la necesidad de adaptar estos
instrumentos a las necesidades surgidas a raíz del estado de emergencia.
16.
Por otra parte, se
adujo que (ii) las disposiciones del decreto no resultan arbitrarias, ya
que no afectan el núcleo esencial de ningún derecho fundamental y, en su lugar,
buscan otorgar a los mandatarios locales un plazo adicional y facultativo para
adaptar la capacidad de repuesta de su entidad territorial al estado de
emergencia; (iii) no se afectan derechos intangibles; y, (iv) antes que contradecir
específicamente lo previsto en la Constitución o los tratados
internacionales, así como los artículos 47, 49 y 50 de la Ley 137 de 1994, las
disposiciones desarrollan lo dispuesto en el artículo 339 superior, que prevé
como finalidad de los planes de desarrollo el uso eficiente de recursos y el
desempeño adecuado de funciones. Asimismo, materializa el artículo 1º de la
Constitución, al propender por la participación ciudadana que se vio
interrumpida por las medidas de control al brote del virus, y el artículo 13 de
la misma, al permitir la focalización de recursos en los grupos más vulnerables
ante los efectos de la pandemia. Así mismo, el Procurador señaló que las
medidas allí adoptadas no desconocen la autonomía de las entidades
territoriales, en tanto no inciden en su facultad para gobernarse por
autoridades propias, ejercer sus competencias, administrar los recursos y
establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones, ni
participar en las rentas nacionales.
17.
Tampoco se desconocen
los límites impuestos en la Ley Estatutaria de Estados de Excepción, dado que
el fin último del Decreto es que los mandatarios locales puedan adaptar sus
planes de desarrollo territorial al contexto de la pandemia. A su vez, no se
afecta la competencia del Congreso para derogar, reformar o adicionar las
disposiciones del Decreto, ni se desmejoran los derechos sociales de los
trabajadores.
18.
Sumado a esto, el
Ministerio Público adujo que (v) las medidas bajo examen tienen como finalidad
conjurar la crisis y evitar la extensión de sus efectos, por cuanto la prórroga
del plazo para la elaboración y aprobación de los planes de desarrollo
territorial y los planes de seguridad y convivencia ciudadana permiten
adecuarlos al nuevo contexto social y local.
19.
De otra parte, se
tiene que, (vi) no obstante que el Decreto Legislativo no dispuso la
restricción de derecho fundamental alguno, justifica con suficiencia la
adopción de cada una de sus medidas y, por tanto, se encuentra motivado.
También, (vii) las medidas adoptadas son necesarias, por permitir
asegurar el uso eficiente de los recursos y el desempeño adecuado de las
funciones asignadas a las entidades territoriales, para responder a los
desafíos económicos, sociales y de seguridad, generados por la crisis de la
pandemia. Por tanto, indicó que “el decreto bajo estudio es una herramienta
eficaz para que las autoridades y corporaciones públicas puedan cumplir con el
deber constitucional de presentar, discutir y aprobar dichos planes”.
20.
Sobre el presupuesto
de (viii) subsidiariedad de los medios ordinarios, se consideró que, con
fundamento en los artículos 39 y 40 de la Ley Orgánica 152 de 1994, no es
posible presentar los planes de desarrollo después del 30 de abril de 2020, ni
permitir que las asambleas y concejos los aprueben después del 31 de mayo de la
misma anualidad. Tampoco, prevé la legislación ordinaria que se pueda retirar
el proyecto presentado para efectos de introducir alguna modificación. Por lo
anterior, la regulación ordinaria resultaba insuficiente y el Presidente de la
República no podía modificar las disposiciones de la Ley Orgánica 152 de 1994
en ejercicio de sus facultades ordinarias.
21.
En esta línea, a
juicio del Ministerio Público, se supera el juicio de (ix) incompatibilidad,
en
la medida en que el Gobierno expuso adecuadamente los motivos por los que se
requería introducir una modificación excepcional y transitoria en los
plazos establecidos en la norma orgánica:
“(…) para la Procuraduría
General de la Nación es posible que un decreto legislativo modifique una ley
orgánica de manera transitoria, porque se trata de una modificación que permite
a las autoridades y corporaciones cumplir las obligaciones establecidas en la
Carta Política, en particular, las que establecen que los alcaldes tienen el
deber de presentar oportunamente a la asamblea departamental o al concejo
municipal y distrital los proyectos de planes y programas de desarrollo económico
y social. Igualmente, el decreto permite que estas corporaciones puedan adoptar
los correspondientes planes y programas. Todo esto dentro del marco de los
derechos de las entidades territoriales.
En otras palabras, una
ponderación de las razones que justifican las medidas adoptadas en el Decreto
683 de 2020, que están sustentadas en el cumplimiento de las funciones
constitucionales de las entidades territoriales y sus derechos, justifica la
modificación de cuestiones importantes pero no sustantivas como los plazos, así
como en la adecuación de los planes al marco de la pandemia, lo que exige la
adopción de herramientas temporales tendientes a garantizar los objetivos,
metas, estrategias, políticas y programas de los PDT para atender los efectos del
COVID-19”.
22.
Finalmente, señaló el
Procurador que (x) las medidas del decreto legislativo son proporcionales,
dada la magnitud de la pandemia y la inminencia de una crisis económica, que
puede impactar los ejercicios de planeación de las entidades territoriales; y
(xi) el articulado bajo examen no contiene medidas discriminatorias.
23.
En suma, a
continuación, se resumen las intervenciones y solicitudes formuladas en
relación con la norma objeto de control constitucional.
Interviniente
Solicitud
Procurador General de la Nación
Exequibilidad
Presidencia de la República
Exequibilidad
Contraloría General de la República
Exequibilidad
Agencia Nacional de Renovación del Territorio
Exequibilidad
Alcaldía de Cali
Exequibilidad
Universidad Externado
Exequibilidad
Universidad EAFIT
Exequibilidad
Escuela Superior de Administración Pública
Exequibilidad
Federación Nacional de Departamentos
Exequibilidad
Federación Colombiana de Municipios
Exequibilidad
Asocapitales
Exequibilidad condicionada
II.
CONSIDERACIONES
A.
COMPETENCIA
24.
La Corte
Constitucional es competente para conocer del presente asunto, conforme al
control automático de constitucionalidad encomendado a esta corporación por el
parágrafo del artículo 215 y el artículo 241 numeral 7 de la Constitución, el
artículo 55 de la Ley Estatutaria de Estados de Excepción (“LEEE”), y los
artículos 36 a 38 del Decreto Ley 2067 de 1991. Esto debido a que la norma
analizada es un Decreto Legislativo adoptado al amparo de la declaratoria de
emergencia económica, social y ecológica, Decreto 637 de 2020.
B.
MATERIA OBJETO DE CONTROL, PROBLEMA JURÍDICO Y METODOLOGÍA DE
ANÁLISIS
25.
Corresponde a la Corte
resolver el siguiente problema jurídico: ¿El Decreto Legislativo 683 de 2020
cumple con los requisitos formales y materiales, señalados por la Constitución,
la Ley Estatutaria de Estados de Excepción y la jurisprudencia constitucional?
26.
Para abordar y
responder este problema jurídico, la Sala Plena seguirá la siguiente
metodología. Primero, presentará una caracterización general de los estados de
excepción, en particular, del Estado de Emergencia Económica, Social y
Ecológica. Segundo, reiterará el precedente sobre el fundamento y alcance del
control judicial de los decretos legislativos expedidos al amparo del Estado de
Emergencia Económica, Social o Ecológica. Tercero, hará una exposición del
contenido y alcance del Decreto Legislativo 683 de 2020, objeto de análisis.
Finalmente, analizará si dicho DL 683 y las medidas allí dispuestas cumplen,
uno a uno, con los requisitos, formales y materiales, establecidos en la
normativa referida anteriormente.
C.
CARACTERIZACIÓN GENERAL DE LOS ESTADOS DE EXCEPCIÓN Y, EN
PARTICULAR, DEL ESTADO DE EMERGENCIA ECONÓMICA, SOCIAL Y ECOLÓGICA[22]
27.
La jurisprudencia
constitucional se ha ocupado en numerosas oportunidades de precisar la
naturaleza y alcance del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica
regulado en el artículo 215 de la Constitución
Política. Igualmente se ha esforzado por precisar las fuentes, criterios
y estándares que debe tomar en consideración este tribunal a efectos de juzgar
la constitucionalidad de los decretos de desarrollo que dicta el Presidente de
la República. A continuación, la Corte reitera los aspectos básicos del
precedente sobre la materia con el propósito de aplicarlos en el análisis
constitucional del Decreto Legislativo 683 de 2020 sometido a su consideración
en esta oportunidad.
28.
La Constitución de
1991 regula, en sus artículos 212 a 215, los estados de excepción. Con apoyo en
esas disposiciones, el Presidente de la República, con la firma de todos los
Ministros, puede declarar tres tipos de estados de excepción: (i) Guerra
Exterior, (ii) Conmoción Interior y (ii) Emergencia Económica, Social y
Ecológica.
29.
La regulación
constitucional y estatutaria de los estados de excepción se funda en el
carácter reglado, excepcional y limitado de los mismos. La Constitución
de 1991 estableció un complejo sistema de controles que supone “el carácter
excepcionalísimo de las medidas de emergencia en Colombia”[23], así como que “el uso de estas
herramientas es una potestad reglada que se encuentra sometida a las
disposiciones constitucionales, legales y del bloque de constitucionalidad”.
La naturaleza reglada, excepcional y limitada de los estados de
excepción se garantiza por medio de su estricta regulación en la Constitución y
en la Ley 137 de 1994 -en adelante LEEE-[24], así como mediante sus especiales
dispositivos de control político y judicial[25].
30.
La Constitución
dispone un complejo sistema de controles políticos específicos para los estados
de excepción, tales como (i) la autorización del Senado para la declaratoria
del Estado de Guerra Exterior; (ii) el concepto favorable del Senado para la
segunda prórroga del Estado de Conmoción Interior; (iii) las reuniones del
Congreso por derecho propio; (iv) los informes que debe presentar el Gobierno
nacional al Congreso de la República sobre su declaratoria y evolución; y,
finalmente, (v) la competencia del Congreso para establecer la responsabilidad
política del Presidente y de los ministros por la declaratoria del Estado de
Emergencia Económica, Social y Ecológica, o que constituya grave calamidad
pública, sin la ocurrencia de los supuestos contemplados en los preceptos
constitucionales, o por el abuso en el ejercicio de las facultades
excepcionales.
31.
La Constitución
también estableció el control judicial constitucional automático de los
decretos legislativos expedidos en el marco de los estados de excepción, según
lo dispuesto en los artículos 212 a 215 de la Constitución, el cual está
desarrollado por los artículos 55 de la LEEE y 36 a 38 del Decreto Ley 2067 de
1991.
32.
A la luz del artículo
215 de la Constitución, el Estado de Emergencia podrá ser declarado por el
Presidente de la República y todos los Ministros siempre que sobrevengan hechos
distintos a los previstos en los artículos 212 y 213 que: (i) perturben o
amenacen perturbar en forma grave e inminente el orden económico, social y ecológico
del país, o que (ii) constituyan grave calamidad pública. Este último concepto
ha sido definido por la Corte Constitucional como “una desgracia o
infortunio que afecta intempestivamente a la sociedad o a un sector importante
de ella…”. La calamidad pública alude a un evento o episodio traumático,
derivado de causas naturales o técnicas, que altera gravemente el orden
económico, social o ecológico, y que ocurre de manera imprevista y
sobreviniente.
33.
En relación con la
naturaleza de los acontecimientos que pueden dar lugar a la declaratoria de la
emergencia, este tribunal ha señalado que “los acontecimientos, no solo
deben tener una entidad propia de alcances e intensidad traumáticas, que
logren  conmocionar o trastrocar el orden económico, social o ecológico,
lo cual caracteriza su gravedad, sino que, además, deben constituir una ocurrencia
imprevista, y por ello diferentes a los que se producen regular y
cotidianamente, esto es, sobrevinientes a las situaciones que
normalmente se presentan en el discurrir de la actividad de la sociedad, en sus
diferentes manifestaciones y a las cuales debe dar respuesta el Estado mediante
la utilización de sus competencias normales”[26]. En tales términos, esta Corte ha reconocido que la calamidad
pública puede tener una causa natural, como ha sucedido por cuenta de temblores
o terremotos, avalanchas, desbordamientos de ríos, inundaciones, etc.; o puede
tener una causa técnica como es el caso del cierre de una frontera
internacional, o “accidentes mayores tecnológicos”[27].
34.
Desde la expedición de
la Constitución Política, se han declarado estados de emergencia económica,
social y ecológica por distintas razones: (i) la fijación de salarios de
empleados públicos[28];
(ii) la crisis en el servicio público de energía eléctrica[29]; (iii)
desastres naturales[30];
(iv) la revaluación del peso frente al dólar[31]; (v) el deterioro de la situación de
los establecimientos de crédito[32];
(vi) las actividades relacionadas con el manejo, aprovechamiento e inversión de
los recursos captados del público[33];
(vii) los servicios públicos de la seguridad social y la atención en salud[34];
y, por último, (viii) la situación fronteriza con Venezuela[35].
35.
El artículo 215 de la
Constitución prescribe que la declaratoria del Estado de Emergencia Económica,
Social y Ecológica sólo puede llevarse a cabo “por períodos hasta de treinta
días en cada caso, que sumados no podrán exceder de noventa días en el año
calendario”. A su vez, la misma disposición prevé que los decretos
legislativos en el marco del Estado de Emergencia tendrán fuerza de ley y
deberán ser (i) motivados; (ii) firmados por el Presidente y todos los
Ministros; (iii) destinados exclusivamente a conjurar la crisis y a impedir la
extensión de sus efectos. Igualmente, (iv) deben referirse a materias que
tengan relación directa y específica con el Estado de Emergencia; y (v) podrán
-de forma transitoria- establecer nuevos tributos o modificar los existentes,
los cuales dejarán de regir al término de la siguiente vigencia fiscal, salvo
que el Congreso, durante el año siguiente, les otorgue carácter permanente.
36.
Dicha disposición
señala que el decreto que declare el Estado de Emergencia debe indicar el
término dentro del cual va a hacer uso de las facultades extraordinarias y
convocar al Congreso, si este no se hallare en funcionamiento, para que se
reúna dentro de los diez días siguientes al vencimiento de dicho término. En
relación con las competencias del Congreso en el marco de los estados de
emergencia, el propio artículo 215 de la Constitución establece que (i)
examinará hasta por un lapso de treinta días, prorrogable por acuerdo de las
dos cámaras, el informe motivado que le presente el Gobierno sobre las causas
que determinaron el Estado de Emergencia y las medidas adoptadas, y se
pronunciará expresamente sobre la conveniencia y oportunidad de las mismas;
(ii) podrá derogar, modificar o adicionar los decretos a que se refiere este
artículo, en aquellas materias que ordinariamente son de iniciativa del
Gobierno, así como ejercer sus atribuciones constitucionales; y, (iii) se
reunirá por derecho propio, si no fuere convocado por el Gobierno nacional.
D.
ALCANCE DEL CONTROL JUDICIAL DE LOS DECRETOS EXPEDIDOS AL AMPARO
DEL ESTADO DE EMERGENCIA ECONÓMICA, SOCIAL O ECOLÓGICA[36]
Consideraciones generales
37.
Los estados de
excepción son respuestas, fundadas en la juridicidad que impone la Carta
Política, a situaciones graves y anormales que no pueden ser enfrentadas por el
Estado a partir de sus competencias ordinarias. Sin embargo, una característica
propia del Estado constitucional es que esa competencia no sea omnímoda ni
arbitraria. El ordenamiento superior impone una serie de requisitos y
condiciones que deben cumplirse tanto en los decretos legislativos que declaran
el estado de excepción, como aquellos que prevén las medidas legales
extraordinarias para hacer frente a la crisis, conocidos usualmente como decretos
de desarrollo. Estos requisitos y condiciones son los que, a su vez,
justifican la competencia de la Corte para verificar la compatibilidad de los
decretos y el Texto Superior. Esto, bajo el entendido que los estados de
excepción son mecanismos extraordinarios, pero en todo caso sometidos a
condiciones de validez impuestas por la Constitución.
38.
La Corte ha indicado
que los requisitos mencionados se encuentran en tres fuentes normativas
concretas, todas ellas integradas al parámetro de constitucionalidad: (i) las
disposiciones de la Carta Política que regulan los estados de excepción (Arts.
212 a 215 C.P.); (ii) el desarrollo de esas reglas, previstas en la
LEEE-; y (iii) las normas de derecho internacional de los derechos
humanos que prevén tanto los requisitos de declaratoria, como las garantías que
no pueden ser suspendidas en esas situaciones excepcionales (derechos
intangibles) (Arts. 93.1 y 214 C.P.). La existencia de un régimen jurídico
con sujeción al cual deben ejercerse las competencias que surgen de la
declaratoria de un estado de excepción concretan el principio de legalidad que,
como lo ha indicado este Tribunal, (i) obliga a que el Gobierno actúe con
sujeción a las normas nacionales que rigen los estados de excepción; y (ii)
exige que las suspensiones extraordinarias de los derechos y libertades que
tengan lugar en razón de la crisis no sean incompatibles con las obligaciones
del Estado y, en particular, con aquellas derivadas del derecho internacional
humanitario y del derecho internacional de los derechos humanos.
Criterios formales y materiales que rigen el control de
constitucionalidad
39.
La jurisprudencia de
esta Corte ha establecido que el control constitucional de los decretos
expedidos al amparo del Estado de Emergencia tiene dos facetas: formal y
material. Se trata de un detallado escrutinio que tiene por objeto asegurar que
todos los límites previstos para el ejercicio de las facultades de excepción
sean debidamente respetados por el Gobierno nacional.
40.
El examen formal del
decreto implica que la Corte verifique, en su orden, el cumplimiento de tres
exigencias básicas: (i) la suscripción por el Presidente de la República y por
todos sus ministros; (ii) la expedición en desarrollo del estado de excepción y
durante el término de su vigencia; y (iii) la existencia de motivación.
Igualmente, en los casos en los cuales la declaratoria del estado de emergencia
haya comprendido únicamente determinado ámbito territorial, debe examinarse que
los decretos de desarrollo no lo excedan.
41.
El examen material
comprende varios escrutinios que, como lo ha señalado la Corte, son expresión
de los principios que guían los estados de excepción. La práctica decisional de
este tribunal evidencia algunas divergencias en el orden, contenido y
agrupación de tales juicios. Si bien tales diferencias no han afectado el rigor
del control constitucional, es oportuno unificar su alcance a fin de enunciar y
caracterizar cada uno de los juicios indicando, adicionalmente, el orden en que
deben ser aplicados.
42.
El juicio de
finalidad[37] está previsto por el artículo 10 de la LEEE[38]. A la luz de este juicio, toda medida
contenida en los decretos legislativos debe estar directa y específicamente
encaminada a conjurar las causas de la perturbación y a impedir la extensión o
agravación de sus efectos[39].
43.
El juicio de
conexidad material[40] está previsto por los artículos 215 de la
Constitución y 47 de la LEEE[41]. Con este juicio, se pretende determinar si las medidas adoptadas
en el decreto legislativo guardan relación con las causas que dieron lugar a la
declaratoria del estado de excepción. La Corte Constitucional ha señalado que
la conexidad debe ser evaluada desde dos puntos de vista: (i) interno,
esto es, la relación entre las medidas adoptadas y las consideraciones
expresadas por el Gobierno nacional para motivar el decreto de desarrollo
correspondiente[42] y, (ii) externo, es decir, el vínculo entre las medidas de
excepción y los motivos que dieron lugar a la declaratoria del estado de
emergencia[43].
44.
El juicio de
motivación suficiente[44] ha sido considerado como un juicio que complementa la verificación
formal por cuanto busca dilucidar si, además de haberse formulado una
fundamentación del decreto de emergencia, el Presidente ha presentado razones
que resultan suficientes para justificar las medidas adoptadas[45]. Esta motivación es exigible frente a
cualquier tipo de medidas, siendo particularmente relevante para aquellas que
limitan derechos constitucionales. Esto, por cuanto el artículo 8 de la LEEE
establece que “los decretos de excepción deberán señalar los motivos por los
cuales se imponen cada una de las limitaciones de los derechos constitucionales”.
45.
El juicio de
ausencia de arbitrariedad[46] tiene por objeto comprobar que en el
decreto legislativo no se establezcan medidas que violen las prohibiciones para
el ejercicio de las facultades extraordinarias reconocidas en la Constitución,
la LEEE y los tratados internacionales de derechos humanos ratificados por
Colombia[47]. La Corte Constitucional debe verificar que las medidas adoptadas
en los decretos legislativos: (i) no suspendan o vulneren el núcleo esencial de
los derechos y libertades fundamentales[48]; (ii) no interrumpan el normal
funcionamiento de las ramas del poder público y de los órganos del Estado y,
por último, (iii) no supriman o modifiquen los organismos y las funciones
básicas de acusación y juzgamiento[49].
46.
El juicio de
intangibilidad[50] parte
del reconocimiento que ha hecho la jurisprudencia constitucional acerca del
carácter “intocable” de algunos derechos, los cuales, a la luz de los
artículos 93 y 214 de la Constitución, no pueden ser restringidos ni siquiera
durante los estados de excepción. La Corte ha establecido que en virtud del
derecho internacional de los derechos humanos, se consideran como derechos
intangibles el derecho a la vida y a la integridad personal; el derecho a no
ser sometido a desaparición forzada, a torturas, ni a tratos o penas crueles,
inhumanos o degradantes; el derecho al reconocimiento de la personalidad
jurídica; la prohibición de la esclavitud, la servidumbre y la trata de seres
humanos; la prohibición de las penas de destierro, prisión perpetua y
confiscación; la libertad de conciencia; la libertad de religión; el principio
de legalidad, de favorabilidad y de irretroactividad de la ley penal; el derecho
a elegir y ser elegido; el derecho a contraer matrimonio y a la protección de
la familia; los derechos del niño a la protección por parte de su familia, de
la sociedad y del Estado; el derecho a no ser condenado a prisión por deudas; y
el derecho al habeas corpus. Son igualmente intangibles los mecanismos
judiciales indispensables para la protección de esos derechos.
47.
El juicio de no
contradicción específica[51] tiene por
objeto verificar que las medidas adoptadas en los decretos legislativos (i) no
contraríen de manera específica a la Constitución o a los tratados
internacionales; y (ii) no desconozcan el marco de referencia de la actuación
del Ejecutivo en el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica, esto
es, el grupo de medidas descritas en los artículos 47, 49 y 50 de la LEEE. Ha
destacado la Corte que entre las prohibiciones se encuentra, por expreso
mandato constitucional y legal, la consistente en que el Gobierno no podrá
desmejorar los derechos sociales de los trabajadores mediante los decretos
contemplados en el artículo 215.
48.
El juicio de
incompatibilidad[52], según el
artículo 12 de la LEEE[53], exige que los decretos legislativos que suspendan leyes expresen
las razones por las cuales son irreconciliables con el correspondiente estado
de excepción.
49.
El juicio de
necesidad[54], previsto en el
artículo 11 de la LEEE[55], implica que las medidas que se adopten en el decreto legislativo
sean indispensables para lograr los fines que dieron lugar a la declaratoria
del estado de excepción. La Corte ha señalado que este análisis debe ocuparse
(i) de la necesidad fáctica o idoneidad, la cual consiste en verificar
fácticamente si las medidas adoptadas permiten superar la crisis o evitar la
extensión de sus efectos, de manera tal que se evalúa si el Presidente de la
República incurrió o no en un error manifiesto respecto de la utilidad de la
medida para superar la crisis; y (ii) de la necesidad jurídica o
subsidiariedad que implica verificar la existencia dentro del ordenamiento
jurídico ordinario de previsiones legales que fueran suficientes y adecuadas
para lograr los objetivos de la medida excepcional.
50.
El juicio de
proporcionalidad[56], que se desprende del artículo 13 de la
LEEE[57], exige que las medidas que se adopten en desarrollo de los
estados de excepción sean respuestas equilibradas frente a la gravedad de los
hechos que causaron la crisis. Igualmente, la Corte ha precisado que el examen
de proporcionalidad exige que las restricciones a derechos y garantías
constitucionales se impongan en el grado absolutamente necesario para lograr el
retorno a la normalidad. Advierte la Corte que este examen particular no
excluye, naturalmente, la aplicación del examen de proporcionalidad cuando ello
se requiera, por ejemplo, para controlar restricciones a derechos
constitucionales, por ejemplo, en el juicio de ausencia de arbitrariedad.
51.
Por último, el juicio
de no discriminación[58] tiene fundamento en el artículo 14 de la LEEE[59]. Por medio de este juicio, la Corte
determina que las medidas adoptadas con ocasión de los estados de excepción no
impliquen segregación alguna, fundada en razones de sexo, raza, lengua,
religión, origen nacional o familiar, opinión política o filosófica o de otras
categorías sospechosas[60]. Adicionalmente, este análisis implica verificar que el decreto
legislativo no imponga tratos diferentes injustificados[61].
E.
GENERALIDADES DEL ORDENAMIENTO TERRITORIAL, LOS PLANES DE
DESARROLLO DE LAS ENTIDADES TERRITORIALES, LOS PLANES DE SEGURIDAD Y
CONVIVENCIA CIUDADANA. CONTENIDO Y ALCANCE DEL DECRETO LEGISLATIVO 683 DE 2020
52.
Para comprender el
contenido del Decreto Legislativo 683 de 2020 se realizarán algunas
consideraciones respecto de la regulación en materia de ordenamiento
territorial y el plan de desarrollo de las entidades territoriales. Así, se
pasará a referir, en términos generales, (i) el fundamento constitucional de
estos asuntos, (ii) la Ley Orgánica del Plan de Desarrollo o Ley 152 de 1994,
por medio de la cual se reguló la aprobación de los planes de desarrollo. Luego
de ello, (iii) se podrá determinar el alcance del Decreto Legislativo en
estudio.
53.
Fundamento
constitucional del ordenamiento territorial y los planes de desarrollo de las
entidades territoriales.
La Constitución determina que el Estado colombiano es una república
descentralizada “con autonomía de sus entidades territoriales”[62]. No obstante, como república unitaria, es
al Congreso de la República a quien le corresponde expedir las leyes, entre las
cuales se encuentran las leyes orgánicas, que para su aprobación requieren de
una mayoría calificada y determinan las normas a las que debe sujetarse la
actividad legislativa[63]. A su turno, la “Ley de Desarrollo
Territorial” y la “Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial” o Leyes 388 de
1997[64]
y 1454 de 2011, respectivamente, son relevantes, pues fijan los criterios de
distribución de competencias entre la Nación y las entidades territoriales que,
de cualquier manera, deben sujetarse a los principios de coordinación,
concurrencia y subsidiariedad[65]. Finalmente, debe referirse que, en este
contexto, también se expidió la Ley Orgánica del Plan de Desarrollo o Ley 152
de 1994, que en desarrollo del artículo 342 de la Constitución, fijó los
procedimientos y mecanismos para la elaboración de los planes de desarrollo en
todos los niveles territoriales.
54.
Por su parte, las
entidades territoriales, esto es, los departamentos, distritos y municipios
gozan de autonomía para definir la gestión de sus intereses y, en consecuencia,
tienen como derechos, en el marco de la Constitución y la ley, (i) la
posibilidad de gobernarse por autoridades propias, (ii) ejercer sus
competencias, (iii) administrar sus recursos y establecer los tributos
necesarios para el cumplimiento de sus funciones, así como la posibilidad de
(iv) participar en las rentas nacionales[66]. Con el fin de dotar de contenido a esta autonomía, es relevante
contemplar que al municipio y a los departamentos, por expresa disposición de
la Constitución, les corresponde ordenar el desarrollo del territorio, promover
la participación comunitaria y el mejoramiento social de sus habitantes[67].
55.
Asimismo, se adujo que
la finalidad del ordenamiento territorial es promover el aumento de la
capacidad de descentralización, planeación, gestión y administración de sus
propios intereses, así como también deberá propiciar “las condiciones para
concertar políticas públicas entre la Nación y las entidades territoriales, con
reconocimiento de la diversidad geográfica, histórica, económica, ambiental,
étnica y cultural e identidad regional y nacional”[68]. En razón a
ello, ha considerado la jurisprudencia constitucional que esta función debe
realizarse de manera democrática, participativa, racional y planificada y que,
a su vez, esta función de concretar el ordenamiento es una de las más claras
expresiones de la descentralización y de la autonomía de las entidades
territoriales[69].
56.
En el anterior
contexto, la jurisprudencia constitucional ha dispuesto
que “el plan de ordenamiento territorial es el instrumento básico para
ordenar el territorio municipal, puesto que define a largo y mediano plazo un
modelo de organización y racionalización”[70]. Así, aunque
el plan de ordenamiento territorial y el plan de desarrollo son instrumentos
diferentes de planeación, los mismos deben ser coherentes. Adicionalmente, es
en el contexto del ordenamiento del territorio en el que se planea el
desarrollo del municipio, distrito o departamento, como se procede a explicar a
continuación.
57.
Procedimiento para
la aprobación de los planes de desarrollo territorial. La elaboración,
aprobación y ejecución de los planes de desarrollo en los departamentos,
municipios y distritos requiere ajustarse a los precisos términos que, para el
efecto, se han previsto en la Constitución y en la Ley Orgánica del Plan de
Desarrollo o Ley 152 de 1994. Por lo anterior, desde la Carta Política se dispuso que las
entidades territoriales deberán elaborar y adoptar de manera concertada entre
ellas y el gobierno nacional planes de desarrollo “con
el objeto de asegurar el uso eficiente de sus recursos y el desempeño adecuado
de las funciones que les hayan sido asignadas por la Constitución y la ley”[71]. Asimismo, se previó que estos
planes están conformados por (i) una parte estratégica; y (ii) un plan de
inversiones de mediano y corto plazo[72]. De manera que, todo municipio,
departamento y distrito debe expedir uno, el cual tendrá una vigencia de cuatro
años y coincidirá con el período de los mandatarios locales.
58.
El proyecto de plan de
desarrollo es presentado, según sea el caso, por el gobernador a la asamblea
departamental[73]
o por el alcalde al respectivo concejo municipal[74] y
debe ajustarse al programa de gobierno que se formuló al inscribirse como
candidato[75].
Para el efecto, cada alcalde y gobernador, en tanto autoridades de planeación
de los entes territoriales, deben proceder a la socialización de la propuesta
de los planes de desarrollo en los consejos territoriales
del orden municipal, departamental o distrital, en los que participan
distintos sectores de la sociedad. Esta propuesta deberá presentarse a más
tardar dentro de los 2 meses siguientes a la posesión del respectivo mandatario
local[76], con el fin de analizar la propuesta y
generar alrededor de la misma una amplia discusión y participación ciudadana[77]. En consecuencia, se trata de un espacio
para absolver consultas, rendir un concepto sobre lo propuesto dentro del mes
siguiente a su presentación[78], y en el que se pueden proponer
modificaciones, adiciones o supresiones[79]. Una vez se ha surtido el anterior procedimiento y la propuesta
del respectivo alcalde o gobernador se presenta a los concejos y asambleas,
dentro de los cuatro primeros meses del período de éste, se consolida el
proyecto de plan de desarrollo, que debe ser aprobado antes del 31 de mayo del
respectivo año. Sin embargo, si ello no se efectúa dentro
de dicho lapso “el Gobernador o Alcalde podrá adoptarlos mediante decreto”[80].
59.
Asimismo, de conformidad
con lo previsto en el artículo 22 de la Ley 1909 de 2018 – Estatuto de la
Oposición-, en el marco del diseño y preparación de los planes de desarrollo,
las administraciones locales deben socializar con la ciudadanía, a través de
audiencias públicas, los planes plurianuales de inversión (PPI)[81]-, para efectos de que se conozca su
contenido y se presenten propuestas de priorización[82].
60.
En síntesis, los
planes de desarrollo territorial son un instrumento de planeación que tienen
como objetivo asegurar el uso eficiente de los recursos y el desempeño adecuado
de sus funciones. Por ello, cuentan con una parte estratégica y un plan de
inversiones a mediano y corto plazo, y tienen una vigencia de cuatro años. El
procedimiento que debe seguirse, de acuerdo con lo dispuesto en la Ley Orgánica
152 de 1994, implica que (i) el alcalde o el gobernador presentan una
propuesta, que (ii) deberá someterse al mecanismo de socialización y discusión
en los consejos territoriales de orden municipal, departamental o distrital
para, finalmente, (iii) someterla a aprobación del respectivo concejo municipal
o la asamblea departamental. Los planes serán sometidos a la consideración de
la asamblea o concejo dentro de los primeros 4 meses del respectivo período del
gobernador o alcalde para su aprobación. Dentro del mes siguiente a su
presentación, la asamblea o concejo deberá decidir y si transcurre ese lapso
sin adoptar decisión alguna, el gobernador o alcalde podrá adoptarlos mediante
decreto.
61.
Contenido y alcance
del Decreto Legislativo 683 de 2020. El Gobierno nacional señaló que algunos municipios del país no
pudieron terminar la fase de preparación de los planes de desarrollo
territorial y otros que alcanzaron a presentarlos en debida forma pueden tener
afectaciones en sus proyecciones económicas, por no haber podido prever las
consecuencias derivadas de la pandemia COVID-19. Igualmente, manifestó que en
atención a esta circunstancia y a la restricción de la movilidad, se dificultó
el desarrollo de presentación, participación y aprobación de estos procesos.
Por ello, se consideró necesario “otorgar un nuevo plazo excepcional para la
presentación de los proyectos de Planes de Desarrollo Territoriales para los
municipios que no alcanzaron a presentar en debido tiempo los PDT y terminen el
proceso de preparación y planeación de estos planes, así como permitir a los
gobernadores y alcaldes que hayan radicado sus respectivos proyectos de Planes
de Desarrollo Territoriales que puedan presentar nuevamente estos proyectos o
presentar ajustes a los mismos, y permitir que dentro del mayor instrumento de
planeación de los entes territoriales, se tengan en cuenta las consecuencias de
la pandemia del nuevo Coronavirus COVID-19”. Del mismo modo, se advirtió
que también resultaba necesario extender el plazo correspondiente a la
aprobación de dichos planes para las corporaciones públicas, debido a que esto
le permitiría a las asambleas departamentales y a los concejos municipales
adecuar sus sesiones y subsanar los inconvenientes de conectividad y acceso a
medios tecnológicos que surgieron.
62.
De acuerdo con lo
anterior, previó el Decreto Legislativo 683 de 2020 que había que prorrogar los
plazos para la aprobación de los planes de desarrollo territorial, para el
período constitucional 2020-2023. Así las cosas, (i) respecto de proyectos
no presentados, el artículo 1° dispone que los planes de desarrollo
territorial, que no fueron presentados oportunamente, podrán ser
sometidos por los gobernadores y alcaldes a consideración de la respectiva asamblea
o concejo hasta el día 15 de junio de 2020; (ii) respecto de proyectos
en trámite, el artículo 2° advierte que los planes de desarrollo que hubiesen
sido presentados al 30 de abril de 2020, ante las respectivas asambleas y
concejos, podrán ser objeto de modificaciones por parte de los gobernadores
y alcaldes con motivo de los efectos derivados de la pandemia COVID-19, hasta
el 15 de junio de 2020; (iii) se consideró que, en caso de que el
gobernador o el alcalde decida acogerse a alguno de estos plazos (artículos 1 y
2), la asamblea o concejo deberá decidir sobre su aprobación hasta el 15 de
julio de 2020. Para estos efectos, y si a ello hubiere lugar, el respectivo
gobernador o alcalde convocará a sesiones extraordinarias a la correspondiente
asamblea o concejo. Asimismo, (iv) se dispuso en el mismo artículo 3 que “si
transcurre ese lapso sin adoptar decisión alguna, el gobernador o alcalde podrá
adoptarlos mediante decreto”.
63.
Finalmente, el
artículo 4° del Decreto Legislativo bajo estudio dispuso que los alcaldes y
gobernadores podrán adoptar los planes de seguridad y convivencia ciudadana el
siguiente mes a la fecha de aprobación o adopción del respectivo plan de
desarrollo territorial. Esto es relevante, en el marco de las competencias de
las entidades territoriales, por cuanto el segundo inciso del artículo 12 de la
Ley 062 de 1993 previó que “[l]os gobernadores y alcaldes deberán diseñar y
desarrollar planes y estrategias integrales de seguridad con la Policía
Nacional, atendiendo las necesidades y circunstancias de las comunidades bajo
su jurisdicción”[83]. Este instrumento se ha considerado como
uno de los principales instrumentos de planeación en materia de seguridad y
convivencia ciudadana en los municipios y departamentos[84].
64.
Sin embargo, como se
dispuso en los artículos 201.6 y 205.4 de la Ley 1801 de 2016, los planes de
seguridad y convivencia deberán ser elaborados e implementados por el
respectivo alcalde o gobernador “dentro de los seis (6) meses del primer año
de Gobierno, en el marco de las políticas que para tal efecto establezca el
Gobierno nacional, y del plan de desarrollo territorial”. Esto explica la
siguiente motivación del decreto legislativo:
“(…) es necesario extender
igualmente el plazo de elaboración e implementación de estos Planes de
Seguridad y Convivencia Ciudadana de manera consecuente con la extensión de los
plazos para la presentación y posterior aprobación de los Planes de Desarrollo
Territoriales de que trata este decreto, pues en condiciones normales, los
Planes de Desarrollo Territoriales se aprueban en los 5 primeros meses de los
periodos de alcaldes y gobernadores, y al mes siguiente se vence el plazo para
presentar los Planes de Seguridad y Convivencia Ciudadana, razón por la cual se
considera necesario extender dicho plazo, de acuerdo con los plazos
excepcionales otorgados en este decreto en los que quedarán aprobados los
Planes de Desarrollo Territoriales”.
65.
De lo anterior se
tiene que, los artículos 1, 2 y 3 del Decreto Legislativo 683 de 2020
dispusieron una prórroga -facultativa del respectivo alcalde o gobernador- a
los términos dispuestos en la Ley Orgánica 152 de 1994, sólo para la aprobación
de los planes de desarrollo de las entidades territoriales para el período
2020- 2023 que no hubiesen sido presentados oportunamente, o que se encontraran
en trámite de aprobación. Por su parte, el artículo 4 del mencionado DL 683
de manera consecuente con la extensión -de ser elegida por el respectivo
alcalde o gobernador- conlleva a la extensión del plazo de elaboración e
implementación de los planes de seguridad y convivencia previstos en la Ley
1806 de 2016. Finalmente, el artículo 5 dispone que el DL 683 rige a partir de
la fecha de su publicación.
66.
Por lo
demás, definido el alcance y contenido de la
norma objeto de examen, la Corte procederá a verificar si esta cumple o no con
los requisitos formales y materiales establecidos en la Constitución, la LEEE y
la jurisprudencia constitucional.
F.
CASO CONCRETO. EL DECRETO LEGISLATIVO 683 DE 2020 CUMPLE CON LOS
REQUISITOS FORMALES Y MATERIALES
Verificación de los
requisitos formales del Decreto Legislativo 683 de 2020
67.
EL Decreto
Legislativo 683 cumple con los requisitos formales exigidos para su expedición. La Sala Plena constata que el Decreto
Legislativo sub examine satisface los requisitos formales previstos por
la Constitución y en la LEEE para su expedición. En concreto, por las razones
que se exponen a continuación:
Requisito
Cumplimiento
Consideraciones de la Sala Plena
SI
NO
1. Suscripción por el presidente de la República y sus ministros
X
El Decreto Legislativo bajo examen se encuentra firmado por el
Presidente de la República y los 18 ministros del Despacho.
2. Expedición en desarrollo del estado de excepción y durante el
término de su vigencia
X
El Decreto Legislativo bajo examen fue expedido el 21 de mayo de
2020, esto es, dentro de los 30 días siguientes a la declaratoria del Estado
de Emergencia que tuvo lugar el 6 de mayo de 2020. Asimismo, su expedición se
dio en desarrollo del estado de excepción, pues tuvo como objeto permitir a
las entidades territoriales adaptar sus planes de desarrollo territorial a
las necesidades surgidas a raíz de la emergencia. En concreto, el Decreto 637
de 2020 se refirió a que la pandemia del COVID-19 ha afectado las finanzas de
las entidades territoriales, disminuyendo su perspectiva de ingresos y
dificultando su planeación presupuestal. Por lo cual, se consideró que entre
otras medidas a adoptar debían extenderse los plazos de aprobación de los
planes de desarrollo territorial.
3. Existencia de motivación
X
El Decreto Legislativo bajo examen está debidamente motivado por
cuanto, en sus consideraciones, señala los hechos y razones que motivan su
expedición, los propósitos que persigue, los fundamentos de las medidas
adoptadas, su importancia y necesidad. De esta forma, es claro que el
Gobierno nacional expuso las razones fácticas y jurídicas que justifican la
introducción de algunas modificaciones excepcionales y transitorias
en los plazos de presentación y aprobación de los planes de desarrollo
territorial ante los concejos y asambleas, previstos en el artículo 40 de la
Ley Orgánica 152 de 1994; así como la necesidad de extender, en consecuencia,
el plazo la aprobación de los planes de seguridad y convivencia ciudadana,
cuyo contenido debe ajustarse a las previsiones de dichos planes de
desarrollo, en los términos de los artículos 201 y 205 de la Ley 1801 de
2016.
4. Determinación de ámbito territorial de aplicación
X
Toda vez que la declaratoria de emergencia mediante el Decreto
637 de 2020 se dio en todo el territorio nacional, no se hace necesario
examinar este requisito, por cuanto el Decreto Legislativo bajo examen se
expide en desarrollo de esta declaratoria y, por ende, su ámbito de
aplicación se circunscribe igualmente a todo el territorio nacional.
68.
En adición a lo anterior, si bien
no ostentan la calidad de requisitos formales de validez de los decretos
legislativos, la Sala Plena advierte dos elementos. Primero, que este Decreto
Legislativo fue debida y oportunamente enviado a la Corte Constitucional. En
efecto, el 22 de mayo de 2020, justo al día hábil siguiente a su expedición, se
remitió a esta corporación mediante escrito dirigido por la Secretaria Jurídica
de la Presidencia de la República, con el fin de ser sometido al control
automático de constitucionalidad. Segundo, deja constancia la Sala Plena que no
resultaba necesario el envío del informe a los Secretarios Generales de la ONU
y la OEA, por cuanto, tal como se expondrá más adelante, el Decreto Legislativo
683 de 2020 no contiene limitaciones al ejercicio de derechos fundamentales.
Verificación de los requisitos materiales del Decreto
Legislativo 683 de 2020
69.
De conformidad con lo previsto en
la sección II.D de esta
sentencia, el estudio de los límites materiales específicos de los decretos
legislativos expedidos en desarrollo de un Estado de Emergencia Económica,
Social y Ecológica debe ser llevado a partir de los siguientes juicios: (i)
finalidad; (ii) conexidad material; (iii) motivación suficiente; (iv) ausencia
de arbitrariedad; (v) intangibilidad; (vi) no contradicción específica; (vii)
incompatibilidad; (viii) necesidad; (ix) proporcionalidad; y (x) no
discriminación. La Sala Plena estudiará
de manera conjunta el cumplimiento de los requisitos materiales del mencionado
Decreto Legislativo y, cuando sea del caso, realizará valoraciones particulares
de las distintas medidas incorporadas en el DL 683 analizado.
a.
Las normas del Decreto Legislativo 683 de 2020 satisfacen el
juicio de finalidad
70.
Las medidas
contenidas en el DL 683 están directa y específicamente encaminadas a conjurar
la crisis e impedir la extensión de sus efectos. El mencionado Decreto Legislativo fue
expedido como consecuencia del estado de emergencia declarado por el Decreto
637 de 2020, que buscó mitigar los efectos económicos generados por la pandemia
del coronavirus, a partir de -entre otras cuestiones- darles uso eficiente a
los recursos públicos disponibles.
71.
Así, el Gobierno
nacional señaló que el aislamiento decretado como estrategia de contención de
la pandemia COVID-19 terminó por generar que algunos municipios, distritos y
departamentos no hubiesen podido presentar y aprobar los planes de desarrollo a
tiempo o, en otros casos, que en consideración a que el término ordinario para
realizar estas gestiones vencía el 31 de mayo de 2020, no hubiesen podido
contemplar los efectos económicos y sociales que ello trajo. En consecuencia,
la medida de prorrogar el término de la presentación de los planes de
desarrollo de los entes territoriales, en un contexto que impedía calcular con
certeza las proyecciones macroeconómicas, así como la facultad de los concejos
y asambleas para aprobarlos con posterioridad, busca conjurar las causas de la
perturbación y, en especial, impedir que se extiendan los efectos, los cuales
han tenido un alto impacto social.
72.
De esta manera,
considera la Sala Plena que esta medida se encuentra directa y específicamente
encaminada a mitigar los efectos de la crisis derivada de la pandemia, en tanto
existe una clara necesidad de canalizar un mayor gasto público hacia los
sectores más afectados, asunto que debe verse plasmado no sólo en la parte
estratégica, sino en el plan de inversiones a mediano y corto plazo de los
planes de desarrollo territorial. De allí que, lo pretendido por el DL 683 es
que los planes de desarrollo territorial, en los términos del artículo 339 de
la Constitución, aseguren el uso eficiente de sus recursos y el cumplimiento
adecuado de sus funciones, en un marco impredecible como el de la pandemia. Se
reafirma, asimismo, esta finalidad del Decreto Legislativo, en tanto esta
posibilidad excepcional para las entidades territoriales de extender los
términos previstos en la Ley Orgánica 152 de 1994, sólo tendrá vigencia para la
presentación, participación y aprobación de los planes de desarrollo que
regirán para el período 2020 - 2023.
73.
Adicionalmente, para
la Sala Plena, es razonable permitir a las entidades territoriales acogerse a
este nuevo calendario. Lo anterior, por cuanto, a través de esas medidas, el DL
683 brinda la oportunidad de evitar que se construyan políticas públicas con
base en proyecciones macroeconómicas desacertadas que, aún a pesar de lo
sucedido en estos meses, tendrían que haber regido por cuatro años. Por lo
cual, la flexibilización del calendario conlleva a evitar que uno de los
principales instrumentos de planeación y de desarrollo de los entes
territoriales contemplara mecanismos desacertados o no ajustados al crítico
escenario social y económico derivado de la pandemia COVID-19.
74.
Por último, manifiesta
esta Corte que la posibilidad de aprobar en una fecha posterior los planes de
seguridad y convivencia ciudadana de cada ente territorial, tiene como objetivo
ajustar esas previsiones a las proyecciones y a las políticas públicas
encaminadas a mitigar los efectos sociales y económicos de la pandemia, para
que exista coherencia entre lo que finalmente se aprobó en los planes de
desarrollo y la principal política de seguridad de los territorios, Asimismo,
se da como una consecuencia lógica de la extensión de los plazos de los planes
de desarrollo territorial. Por ello, es imprescindible contemplar que fueron
los artículos 201.6 y 205.4 de la Ley 1801 de 2016 los que exigieron que estos
planes debían ser concordantes con “las políticas que para tal efecto establezca el Gobierno nacional,
y el plan de desarrollo territorial”, y por consiguiente existe una finalidad de mitigar e impedir la
extensión o agravación de los efectos en seguridad y convivencia derivado de la
crisis ocasionada por la pandemia COVID-19.
75.
En este orden de
ideas, como lo señalaron la Presidencia de la República, el Procurador General
de la Nación y los intervinientes, la Sala Plena concluye que el DL 683, tiene
una relación directa y específicamente encaminada a atender la emergencia y sus
efectos, permitiendo desde el marco de la política pública territorial hacer
frente a la pandemia COVID-19.
b.
Las normas del Decreto Legislativo 683 de 2020 satisfacen el
juicio de conexidad material
76.
Las medidas
previstas por el Decreto Legislativo 683 de 2020 satisfacen el juicio de
conexidad interna, al existir una relación entre las medidas con las consideraciones
que motivaron el decreto mencionado. Las medidas adoptadas, que en este caso
tienen que ver con la posibilidad de prorrogar los términos de presentación,
aprobación y la posibilidad de ajustar los planes de desarrollo territorial
(Ley Orgánica 152 de 1994), así como la extensión del plazo para adoptar los
planes de seguridad y convivencia ciudadana (Ley 1801 de 2016), cuentan
con una estrecha relación con la motivación desarrollada en el decreto
estudiado. Por ende, es claro que lo pretendido por el Gobierno nacional es que
estos mecanismos de planeación se ajusten a una realidad que fue severamente
modificada por los efectos de la pandemia y que, de cualquier forma, los entes
territoriales cuenten con la posibilidad de modificar sus principales
mecanismos en términos de planeación y seguridad, para dar una respuesta
acertada y ajustada al contexto de cada distrito, municipio o departamento,
según los efectos concretos de la grave crisis desatada por la pandemia
COVID-19.
77.
En este
sentido, cabe resaltar que, a partir de las proyecciones de la OIT, se
consideró necesario ajustar la planeación de las entidades territoriales para,
entre otras cuestiones, (i) estimular la economía y el empleo, así como (ii)
buscar soluciones concertadas por los gobernadores y alcaldes en sus
respectivas jurisdicciones. Finalmente, (iii) se adujo que era necesario tomar
acciones de política territorial no sólo para mitigar los impactos de la
crisis, sino para “reanudar su actividad sin traumatismos una vez se levante
el aislamiento preventivo obligatorio”, respecto de las cuales se considera
que no existe un “mejor escenario para plantearlas que en la elaboración y
aprobación de los Planes de Desarrollo Territoriales”.
78.
Las medidas
previstas por el Decreto Legislativo 683 de 2020 satisfacen el juicio de
conexidad externa, al existir una estrecha relación entre las medidas adoptadas y las
causas que dieron origen a la declaratoria del estado de excepción. Las medidas que prorrogan los términos para la
aprobación de los planes de ordenamiento territorial y los planes de seguridad
y convivencia ciudadana tienen una relación directa con las causas que dieron
origen al estado de excepción, declarado mediante el Decreto 637 de 2020. Es de anotar que tal Decreto
dispuso entre sus motivaciones que la declaratoria del estado de excepción era
necesaria, entre otros, por la necesidad de realizar estos ajustes en los
planes de desarrollo de las entidades territoriales.
79.
Se adujo, de manera
preliminar, que la declaratoria del estado de emergencia se fundaba en (i) una
disminución nunca vista del producto interno bruto; (ii) la necesidad
ineludible de un mayor gasto público, la disminución de los ingresos de la
Nación y, en consecuencia, de un mayor déficit fiscal; y (iii) una altísima
incertidumbre sobre los efectos de la pandemia, su contención y mitigación, en
el comportamiento económico del país. Por tanto, se precisó que las finanzas de
las entidades territoriales se han visto afectadas, pues se han disminuido sus
perspectivas de ingresos y se ha dificultado su planeación presupuestal. Así,
en atención a solicitudes efectuadas por el Procurador General de la Nación y
el Contralor General de la República al Departamento Nacional de Planeación,
para flexibilizar las exigencias legales que permitieran tramitar los planes de
desarrollo, se consideró que se debía “permitir a las entidades
territoriales la posibilidad de mayores plazos para la aprobación de sus planes
de desarrollo territorial, así como de efectuar una actualización y
racionalización de los mismos una vez superada la pandemia”[85].
80.
Con base a lo
expuesto, la Sala encuentra que el Decreto Legislativo bajo estudio cumple con
el juicio de conexidad material.
c.
Las normas del Decreto Legislativo 683 de 2020 satisfacen el
juicio de motivación suficiente
81.
El
Decreto Legislativo bajo estudio cuenta con una motivación suficiente sobre la
pertinencia de la medida de prorrogar los términos de presentación y aprobación
de los planes de desarrollo de las entidades (artículos 1° y 2°), sobre la
posibilidad de modificar aquéllos que, a la vigencia de este decreto, ya
hubiesen sido aprobados (artículo 3°); y, finalmente, sobre la posibilidad de
ampliar el momento de presentación de los planes de seguridad y convivencia
ciudadana (artículo 4°). En efecto, sobre la necesidad de extender los términos relativos
al plan de desarrollo de las entidades territoriales, se consideró que el
período constitucional 2020-2023 inició el 1° de enero de 2020 para los
alcaldes y gobernadores. De allí que, conforme con los plazos dispuestos en el
artículo 40 de la Ley Orgánica 152 de 1994[86], los planes de desarrollo
territoriales debían ser sometidos a consideración de la asamblea o del
concejo, dentro de los cuatro primeros meses del respectivo período del
mandatario local. Asimismo, las asambleas y concejos tenían un mes a partir de
su presentación para decidir sobre los planes de desarrollo, es decir, hasta el
31 de mayo de 2020.
82.
Pese a
ello, se adujo que algunos entes territoriales no pudieron terminar la fase de
preparación de los planes de desarrollo y que otros, no obstante haber
presentado en término, tienen afectadas sus proyecciones económicas, al no
haber podido prever los efectos fiscales derivados de la pandemia. Además, se
adujo que estos retrasos también tuvieron su origen en las restricciones de
movilidad que por dichas épocas se fijaron, las cuales retrasaron y
dificultaron el desarrollo de estos procesos. Por lo cual, consideró el
Gobierno nacional la necesidad de establecer una habilitación extraordinaria y excepcional a favor
de las entidades territoriales, con el objeto de “permitir que dentro del mayor
instrumento de planeación de los entes territoriales, se tengan en cuenta las
consecuencias de la pandemia del nuevo Coronavirus COVID-19”.
83.
Ahora bien,
en relación con los planes de seguridad y convivencia ciudadana, el Gobierno
nacional indicó de forma suficiente que, como lo plantean los artículos 201 y
205 de la Ley 1801 de 2016[87], la elaboración e implementación de
estos instrumentos deben surtirse dentro de los 6 primeros meses de los
períodos de los alcaldes y los gobernadores, en concordancia con lo establecido
en el plan de desarrollo. Por tanto, según la motivación del decreto, la
ampliación de un término es pertinente “de acuerdo con los plazos
excepcionales otorgados en este decreto en los que quedarán aprobados los
Planes de Desarrollo Territoriales”.
84.
De esta
manera, resulta claro para la Corte que con sustento en la motivación del
Decreto Legislativo estudiado, se explica de forma suficiente el trasfondo de
cada una de las medidas adoptadas, y por consiguiente, se entiende satisfecho
el juicio de motivación.
d.
Las normas del Decreto Legislativo 683 de 2020 satisfacen los
juicios de ausencia de arbitrariedad e intangibilidad
85.
El Decreto
Legislativo 683 de 2020 no contiene medidas que violen las prohibiciones para
el ejercicio de facultades extraordinarias reconocidas en la Constitución
Política al Legislador Extraordinario, por lo cual, supera el juicio de
ausencia de arbitrariedad.
Considera la Sala Plena que las medidas contenidas en el Decreto Legislativo
bajo estudio tienen un carácter instrumental y operativo, por cuanto, en
esencia, extienden el plazo previsto para la presentación, el trámite y la
aprobación de los planes de desarrollo territorial por parte de las asambleas y
concejos, así como para los planes de seguridad y convivencia ciudadana, por
parte de los alcaldes y gobernadores. De esta manera, las determinaciones
adoptadas, en lugar de afectar el núcleo esencial o el ejercicio de derechos
fundamentales, propenden por la realización efectiva de los mismos, al otorgar
a las entidades territoriales un plazo adicional, en virtud del cual podrán
ajustar sus instrumentos de planeación a las necesidades surgidas en la
población con ocasión de los impactos económicos y sociales de la pandemia del
COVID-19. Por lo que, en lugar de restringir en algún grado las garantías y los
derechos fundamentales de los ciudadanos, el decreto estudiado persigue la
realización de estos, a través de medidas que impulsen la recuperación de la
economía y, por ende, del mínimo vital y la subsistencia digna de las personas
afectadas por la pandemia. Incluso, entre la motivación ocupa un lugar especial
la necesidad de proteger a los trabajadores y la estabilidad en sus empleos. Estas
situaciones, dada la magnitud de la crisis y su impacto generalizado en varios
sectores, ameritan un abordaje estructural, como el propio de los planes de
desarrollo territorial.
86.
De igual forma, es
importante aclarar que la extensión de un plazo legal no comporta
alteración alguna al normal funcionamiento de las corporaciones públicas, ante
las que deben someterse para su consideración y aprobación, los planes de
desarrollo territorial. El Decreto Legislativo 683 de 2020 (i) mantiene la
competencia para presentar los proyectos de planes de desarrollo en los
alcaldes y gobernadores y sujeta su aprobación, así se haya extendido el plazo
previsto para el efecto, a los concejos municipales y asambleas departamentales
correspondientes; (ii) no impone condiciones especiales, o de ningún otro tipo,
para ser tenidas en cuenta en el trámite que se surte al interior del organismo
colegiado de deliberación y aprobación; (iii) tampoco obliga a las
corporaciones públicas a sesionar de forma presencial o virtual pues, como se
desprende del decreto, su objeto es permitir un plazo adicional, con el fin de
que estos organismos pudieran subsanar las dificultades que hubiesen tenido al
inicio de la contingencia para sesionar y decidir, si así lo consideran
pertinente; (iv) por lo que se trata de una norma habilitante que no tiene por
objeto interrumpir el normal funcionamiento de las ramas del poder público y
órganos del Estado; (v) se trata de modificaciones transitorias, limitadas a
extender los plazos durante el período 2020-2023. Asimismo, es importante
aclarar que (vi) el hecho de que se faculte al Gobernador o Alcalde para citar
a sesiones extraordinarias a la asamblea o concejo, según corresponda, permite
hacer efectiva la finalidad del DL 683 sin afectar el conducto regular de
estudio y aprobación por parte de la asamblea o concejo.
87.
Por último, se
considera que, además de que no se afectan o suspenden derechos y libertades
fundamentales, ni se interrumpe el normal funcionamiento de las ramas del poder
público, tampoco se suprimen o modifican los organismos y las funciones de
acusación y juzgamiento.
88.
El Decreto
Legislativo 683 de 2020 no afecta derechos que han sido considerados como
intangibles, por lo cual, supera el juicio de intangibilidad. Al analizar el contenido de las
disposiciones del Decreto Legislativo sub examine, es claro para la
Corte que no se afecta la garantía de los derechos reconocidos como intangibles
a partir de lo dispuesto en los artículos 93 y 214 de la Constitución Política.
Por el contrario, las medidas adoptadas en el mencionado Decreto Legislativo
están orientadas a la realización de los derechos de las personas afectadas por
la pandemia COVID-19, mediante la creación de normas habilitantes que permiten
el ajuste de las políticas públicas de las entidades territoriales a la crisis
derivada de la pandemia COVID-19[88].
Por esta razón,
concluye la Corte que, en el presente caso, también se encuentra acreditado el
juicio de intangibilidad.
e.
Las normas del Decreto Legislativo 683 de 2020 satisfacen el
juicio de no contradicción específica
89.
El DL 683 no
desconoce la Constitución Política, la LEEE, ni los tratados internaciones. Considera la Sala Plena que el DL 683 se
ajusta a lo dispuesto en el juicio de no contradicción específica, por las
siguientes razones. En primer lugar, el Decreto Legislativo 683 de 2020 está
destinado exclusivamente a conjurar la crisis e impedir la extensión de sus
efectos, por lo cual no desconoció el artículo 47 de la Ley Estatutaria de
Estados de Excepción. De otra parte, se tiene que el mismo no desmejoró los
derechos sociales de los trabajadores, ni afectó las competencias del Congreso por
lo cual tampoco violó las prohibiciones dispuestas en los artículos 49 y 50 de
la misma. La Corte tampoco advierte que las medidas adoptadas en el Decreto
Legislativo bajo estudio puedan considerarse contrarias a ningún tratado
internacional, en virtud de que, en términos prácticos, lo que hace es extender
de forma facultativa y para un solo período, los términos establecidos para la
aprobación de los planes de desarrollo territorial y los planes de seguridad y
convivencia ciudadana.
90.
Pese a ello, considera
la Sala Plena necesario pronunciarse con especial detenimiento del posible
desconocimiento de la Constitución, con el fin de determinar si las medidas
allí adoptadas pueden ser consideradas contrarias a (i) la autonomía de las
entidades territoriales; o (ii) a otras disposiciones, como aquéllas relativas
a la modificación de una ley orgánica vía un decreto legislativo de desarrollo
del estado de emergencia, y a la participación ciudadana requerida para el
efecto.
91.
El Decreto
Legislativo 683 de 2020, no es contrario a la autonomía de las entidades
territoriales. En
relación con el concepto constitucional de autonomía territorial[89], la Constitución Política reconoce
dicha autonomía como principio y garantía institucional de las entidades
territoriales. En su dimensión de garantía institucional, el artículo 287 advierte
que las “entidades territoriales gozan de autonomía para la gestión de sus
intereses (…) dentro de los límites de la Constitución y la ley”. Además,
el artículo 288 de la Constitución Política prevé que las competencias
atribuidas por el Legislador a “los distintos niveles territoriales serán
ejercidas conforme a los principios de coordinación, concurrencia y
subsidiariedad en los términos que establezca la ley”. Este tribunal ha
identificado cuatro dimensiones de la autonomía de las entidades territoriales,
a saber: (i) la facultad para gobernarse por autoridades propias, a partir de
las particularidades de dirección política que ostentan[90]. De otra parte, (ii) administrar los
recursos, (iii) establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus
funciones, y (iv) participar en las rentas nacionales[91]. Finalmente, se ha reiterado en la
jurisprudencia de la Corte que la autonomía territorial está limitada por el
principio de Estado unitario y por los propios intereses de las entidades
territoriales. En este sentido, se ha precisado la regla de articulación entre
la autonomía y la unidad en relación con la administración de los recursos por
parte de las entidades territoriales, frente al cual un límite lo constituyen
los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad, contemplados en
el artículo 288 de la Constitución[92].
92.
A partir de lo
anterior, es claro que el Decreto Legislativo no desconoció la autonomía
territorial y, por el contrario, mediante una norma habilitante trató de dotar
y fortalecer los planes de desarrollo y de seguridad y convivencia, con el fin
de que los gobernantes locales junto con los respectivos órganos colegiados -si
así lo deciden- pudiesen acogerse a los nuevos términos con el fin de adoptar
las medidas de política pública pertinentes, ante un hecho impredecible como lo
son las graves afectaciones causadas por la pandemia del COVID-19. De esta
manera, señala la Sala Plena que permitir adaptar unos de los principales insumos
de planeación y de intervención de política pública, conlleva un reconocimiento
expreso del hecho que son los mandatarios de los distritos, municipios y
departamentos, quienes mejor conocen las realidades y particularidades de sus
territorios[93].
93.
Para ello, se facultó
a los gobernadores y alcaldes a actualizar sus proyecciones, presupuestos y
formular las necesidades a satisfacer, sin que se les haya privado de ninguno
de los derechos contemplados en el artículo 287 de la Constitución y sin que mediara
una imposición del estado unitario sobre el desarrollo, elaboración,
presentación, participación y aprobación en dichos planes contenidos en los
artículos 1 a 4 del DL 683[94]. Por el contrario, según se consideró en
el Decreto Legislativo sub examine, esta ampliación de los plazos
legales se consideró una norma habilitante que dota de una facultad a las
entidades territoriales, y no un imperativo. Por lo que, los mencionados
artículos claramente permiten a los respectivos alcaldes y gobernadores, acudir
a los mecanismos de plazos dispuestos siempre que hubiesen considerado que a
ello había lugar.
94.
En este contexto, es
preciso indicar que las medidas adoptadas por el Decreto Legislativo 683 de
2020 no desconocieron las competencias constitucionales asignadas a los
alcaldes (arts. 314 y 315 C.P), gobernadores (arts. 303 y 305 C.P), concejos
municipales (arts. 312 y 313 C.P), ni asambleas departamentales (arts. 299 y
300 C.P) y, en general, las propias de las entidades territoriales en estos
temas (arts. 298 y 311 C.P). Esto se explica, además, porque tampoco se alteró
la forma en la que deben estructurarse los planes de desarrollo y los planes de
seguridad convivencia, las etapas a surtirse y los presupuestos formales
requeridos para el efecto. Además, como limitantes a todas las medidas se adujo
que estas modificaciones sólo serían aplicables “para el periodo constitucional 2020 – 2023”, por lo cual una vez agotado
lo previsto en esta disposición la misma perderá vigencia por sustracción de
materia, sin que se haya alterado definitivamente la Ley Orgánica 152 de 1994. Tampoco se modificaron las disposiciones
constitucionales sobre los planes de desarrollo, entre las que se destacan las
normas dispuestas en el artículo 339 de la Constitución. Por ende, se mantuvo
incólume la forma de elaboración, aprobación y ejecución, así como su
estructura, que supone la inclusión de una parte estratégica y un plan de
inversiones a mediano y corto plazo.
95.
El Decreto
Legislativo 683 de 2020 no vulnera la reserva de ley orgánica. Indicó el Procurador General de la Nación en su
intervención que, aunque el Decreto Legislativo bajo control modifica una ley
orgánica, ello no genera inconstitucionalidad (ver supra, numeral 21). Al respecto, de acuerdo con el artículo
151 de la Constitución, las orgánicas son un tipo de leyes que, en razón de su
finalidad y de las materias que regulan (y de las mayorías que requiere su
aprobación en el Congreso de la República (mayoría absoluta de los miembros de
una y otra cámara[95]), gozan de un estatus
superior dentro de la jerarquía legislativa y, en consecuencia, se convierten
en parámetro de control de la validez de otras leyes. Por lo cual, en razón del principio de equivalencia de
las formas, la reforma de las leyes orgánicas requiere el cumplimiento de los
mismos requisitos por parte del Congreso de la República que dieron origen a la
norma. Sobre el particular, cabe precisar que la
Asamblea Nacional Constituyente concebía este tipo de ley “como una prolongación de la
Constitución, que organiza la República, que da normas estables, que no
debieran cambiarse caprichosamente, como no se cambia la Constitución”[96]. Asimismo, este tribunal ha resaltado en su jurisprudencia el
carácter instrumental de las leyes orgánicas, comoquiera que su función es reglamentar plenamente una materia. Se trata de “estatutos que
abarcan toda la normatividad de una serie de asuntos señalados expresamente en
la Carta Política (Art. 151)”[97].
96.
Ahora
bien, no hay lugar a duda alguna, de que la Ley 152 de 1994 es de naturaleza
orgánica, y que mediante el DL 683 se han incluido algunas modificaciones sobre
su contenido, como norma habilitante y temporal para la aprobación de los
planes de desarrollo territorial. Al respecto, coincide la Sala Plena con el
señor Procurador General de la Nación en cuanto a que no resulta
inconstitucional que el Presidente de la República, en el marco de un estado de
excepción, modifique o suspenda leyes orgánicas[98].
Lo anterior, teniendo en cuenta que el artículo 47 de la LEEE no limitó las
facultades del Presidente respecto del tipo o naturaleza de la ley que suspende
o modifica, como tampoco se impusieron requisitos adicionales cuando el objeto
del decreto legislativo de desarrollo del estado de emergencia recaiga sobre
una norma con reserva de ley orgánica[99].
Al respecto, la Corte Constitucional en la sentencia C-179 de 1994 señaló que:
“Los decretos
legislativos que expida el Gobierno durante la emergencia, a diferencia de los
dictados con fundamento en la declaratoria de conmoción interior, pueden
reformar o derogar la legislación preexistente y tienen vigencia indefinida,
hasta tanto el poder legislativo proceda a derogarlos o reformarlos, salvo
cuando se trata de normas relativas a la imposición de tributos o modificación
de los existentes, los cuales "dejarán de regir al término de la siguiente
vigencia fiscal, salvo que el Congreso, durante el año siguiente, les otorgue
carácter permanente”.
97.
De esta
manera, observa la Sala Plena que prima facie no se evidencia razón alguna de
contradicción específica, ya que, en el carácter amplio del artículo 47 de la
LEEE, se evidencia la necesidad de otorgar facultades transitorias, pero
suficientes al Presidente de la República, para conjurar la crisis y evitar la
multiplicación de sus efectos. Sin embargo, aclara la Corte que lo anterior no
puede ser entendido como la constitucionalidad de cualquier modificación de leyes
orgánicas durante los estados de excepción. Tratándose de un decreto
legislativo, el mismo debe cumplir no solo con los requisitos de finalidad,
necesidad, conexidad, proporcionalidad y no discriminación que exige la LEEE
para la validez de estas normas extraordinarias, sino que también debe respetar
ciertos parámetros que se derivan del carácter especial de las leyes orgánicas,
a saber:
(i)
No puede derogar o
modificar de manera permanente o indefinida la legislación orgánica. Habida
cuenta de que las medidas adoptadas en desarrollo de un estado de emergencia
deben estar dirigidas estrictamente a superar la situación temporal, únicamente
pueden tener carácter transitorio.
(ii)
Debe propender por
realizar la esencia y los principios que fundamentan la legislación orgánica
existente.
98.
Visto lo
anterior, sobre el primer punto, la Corte encuentra que la modificación a la
regulación de los plazos para la presentación y aprobación de los proyectos de
los planes de desarrollo territorial, es temporal, pues estará vigente
únicamente para el periodo 2020-2023. Respecto al segundo parámetro, reitera la
Sala que las medidas contenidas en el DL 683 no atentan contra la autonomía de
los entes territoriales, y que, a su vez, garantizan la participación ciudadana
en la discusión de los proyectos de los planes de desarrollo territorial y
aseguran el cumplimiento de las funciones y coordinación entre las autoridades
de planeación de los distintos niveles territoriales, así como la utilización
eficiente de los recursos. Así
mismo, se observa que en lugar de afectar los procedimientos y mecanismos para
la elaboración, trámite y aprobación de los instrumentos de planeación de las
entidades territoriales -que constituyen el propósito de la Ley orgánica que se
modifica-, las disposiciones del Decreto buscan facilitar la adopción efectiva
de los mismos, así como su adaptación a la realidad económica y social surgida
a raíz de la pandemia.
99.
Teniendo
en cuenta lo anterior, la Sala Plena no encuentra vicio de inconstitucionalidad
en el hecho de que el Decreto Legislativo sub examine hubiere modificado temporalmente una ley
de naturaleza orgánica.
100.
El Decreto
Legislativo 683 de 2020 realza y reafirma el carácter participativo de los
instrumentos de planeación a nivel territorial. Señala la Sala Plena que la posibilidad que
tienen las entidades territoriales de acogerse a nuevos plazos para la
presentación y aprobación de los planes de desarrollo territorial y los planes
de seguridad y convivencia ciudadana, en el contexto excepcional del estado de
emergencia, pudo permitir materializar otros mandatos constitucionales como la
exigencia de socializar y participar el proyecto del plan de desarrollo, de
acuerdo con lo previsto en el artículo 342 de la Constitución[100]. Es importante mencionar que el
aislamiento preventivo obligatorio pudo frustrar estos ámbitos, tan necesarios
para consolidar una real deliberación, que garantice -entre otros- la construcción
colectiva de los mismos. Esto, sin lugar a duda, repercutirá en la formulación
de políticas públicas acertadas y conducentes. Por último, señala la Corte que
las competencias de las entidades territoriales para garantizar la
participación ciudadana en la formulación y aprobación de los planes de
desarrollo territorial, se mantienen inalteradas, por lo que, es del resorte de
cada autoridad adoptar las medidas correspondientes (Ley 1551 de 1012 y Ley
1757 de 2015)[101].
101.      Con fundamento en las anteriores consideraciones,
concluye la Sala Plena que el DL 683 cumple con el juicio de no contradicción
específica.
f.
Las normas del Decreto Legislativo 683 de 2020 satisfacen
el juicio de incompatibilidad
102.      La Sala Plena observa que las medidas
adoptadas en el DL 683 efectivamente abren una posibilidad para que las
entidades territoriales puedan someterse a unos nuevos plazos, lo cual modifica
explícitamente lo previsto en el artículo 40 de la Ley Orgánica 152 de 1994 y
los artículos los
artículos 201.6 y 205.4 de la Ley 1801 de 2016. Sobre el particular, considera
la Corte que el Decreto Legislativo 683 de 2020 expresó con suficiencia las
razones por las cuales dichas modificaciones eran requeridas, entre las que se
destaca el hecho de que (i) el aislamiento preventivo obligatorio hizo que se
crearan grandes inconvenientes en la presentación y la formulación de los
planes de desarrollo territorial y un desajuste de los planes de seguridad y
convivencia ciudadana[102];
(ii) la necesidad que se tuvo de focalizar recursos humanos y esfuerzos hacia los frentes principalmente
afectados por la pandemia, por la misma época en que ellos debían ser
aprobados; y (iii) los problemas de conectividad que impidieron a los
participantes del proceso de elaboración y aprobación dar trámite a los planes,
a pesar de las medidas que permiten la deliberación y decisión no presenciales.
Dichas justificaciones resultan suficientes para considerar cumplido el juicio
de incompatibilidad en el presente caso, frente a la modificación transitoria y
por el período 2020-2023, para la aprobación de los planes de desarrollo
territorial y los planes de seguridad y convivencia ciudadana.
g.
Las normas del Decreto Legislativo 683 de 2020 satisfacen el
juicio de necesidad
103.      Las medidas adoptadas en el
Decreto Legislativo objeto de estudio son necesarias para alcanzar los fines
que dieron lugar a la declaratoria del estado de excepción, conforme se indica
a continuación.
104.      El DL 683 cumple el juicio de
necesidad fáctica, por lo cual el Presidente de la República no incurrió en un
error manifiesto respecto de la utilidad de las medidas allí adoptadas para
superar la crisis. En ese sentido, para acreditar la necesidad fáctica, el
Gobierno Nacional consideró, según la información reportada por el Departamento
Nacional de Planeación, y en el marco de la información obtenida en el programa
“Gobierno al Plan”, que existieron algunas dificultades para (i) realizar las
sesiones virtuales de las asambleas departamentales y de los concejos
municipales, pues el aislamiento preventivo obligatorio coincidió con la fecha
en la que debían ser aprobados los planes de desarrollo territoriales. De la
misma manera, algunas zonas del país se han visto afectadas por problemas de
conectividad que afectaron la disponibilidad y la calidad de las discusiones en
las que participaron concejales, diputados y funcionarios de las entidades
territoriales; (ii) se estableció que al menos 50 municipios no reportaron que
hubiesen podido siquiera presentar con éxito los planes de desarrollo[103]. Como fundamento
de esta tardanza, argumentaron que ciertos municipios cuentan con pequeños
equipos de trabajo, que tuvieron que priorizar la atención de las problemáticas
derivadas de la pandemia y que, además, llevaron a una imposibilidad de
realizar las audiencias públicas previstas en el artículo 22 del Estatuto de la
Oposición[104].
105.      En el anterior contexto, las
medidas adoptadas en el Decreto Legislativo demuestran la necesidad de brindar
una posibilidad a aquellas entidades territoriales del país que no hubiesen
podido terminar de manera adecuada la preparación de los planes de desarrollo y
de que los entes territoriales que sí lo hicieron pudiesen tener la posibilidad
de revisar sus proyecciones económicas, “por (no) haber podido prever
las consecuencias derivadas de la pandemia del nuevo Coronavirus COVID-19”.
De allí que, de conformidad con el informe aportado por el Gobierno nacional,
la decisión de extender estos plazos tuvo presente que (i) en los dos primeros
meses del período de los alcaldes y gobernadores se debe presentar el borrador
de plan de desarrollo ante el consejo territorial de planeación, según lo
dispuesto Ley Orgánica 152 de 1994. De otra parte, (ii) los dos meses
siguientes, se debían destinar para recibir los conceptos, realizar las socializaciones
y audiencias públicas que permitan cerrar la fase de elaboración. Sin embargo,
(iii) en los primeros dos meses del año ni siquiera se había presentado el
primer caso de contagio en el país y, en los meses que siguieron, no se pudo
concretar con rigor esta función, por las razones ya expuestas.
106.      De acuerdo con lo anterior, es
claro para esta Corte que las medidas relacionadas con la facultad de acogerse
a una extensión de plazos de presentación y aprobación de los planes de
desarrollo territorial, así como lo dispuesto en relación con los planes de
seguridad y convivencia ciudadana, permiten superar las dificultades que han
tenido los entes territoriales para planear su desarrollo y sus estrategias de
seguridad con solidez, y ajustar dichas políticas públicas teniendo en
consideración las graves circunstancias económicas y sociales que se han
generado por la pandemia COVID-19. En efecto, la Sala Plena constata que las
medidas contenidas en el Decreto Legislativo sub examine permiten hacer
frente a la emergencia y conjurar sus efectos, en tanto buscan que,  aquellas
entidades territoriales que opten por estas medidas, puedan ajustar las
finanzas, las proyecciones macroeconómicas y las políticas públicas a la crisis
social y económica generada por la pandemia COVID-19. Así, al ser medidas que
fácticamente tienen el objetivo de superar la crisis y evitar sus efectos, se
considera que el Presidente de la República no incurrió en un error manifiesto
sobre la utilidad de las medidas para superar esta situación, y que en este
caso, se cumple el juicio de necesidad fáctica.
107.      El DL 683 cumple el juicio de
necesidad jurídica, por cuanto, las previsiones legales existentes en el
ordenamiento jurídico no eran suficientes y adecuadas para lograr los objetivos
de las medidas adoptadas. En primer lugar, considera la Sala Plena que el artículo 40 de
la Ley Orgánica 152 de 1994, no permitía o daba lugar a interpretación, para
brindar la posibilidad de ampliar los términos allí dispuestos. Por el
contrario, esta disposición es rotunda en aclarar que si ha transcurrido el
tiempo previsto para que se apruebe el respectivo plan territorial y ello no se
ha dado “(…) el Gobernador o Alcalde podrá adoptarlos mediante decreto”.
Sin embargo, esta norma no hubiese dado la oportunidad a un debate democrático
previo sobre el contenido del plan de desarrollo, tampoco hubiera permitido
subsanar los casos en donde no se presentó proyecto alguno, ni hubiese
permitido adaptar los proyectos de planes de desarrollo territoriales a la realidad,
y, en ese orden, podría haber generado un impacto mayor o una agravación de los
hechos que dieron origen a la declaratoria del Estado de Emergencia mediante el
Decreto 637 de 2020. Es de aclarar que, si bien la Ley 152 de 1994 prevé que
las asambleas departamentales y los concejos municipales pueden introducir
cambios a los planes de desarrollo territorial en curso, siempre que cuenten
con el aval del alcalde o del gobernador, no corresponde a la razón del ser del
DL 683, el cual como se señaló no tiene por objeto ajustar los planes que
fueron presentados de manera oportuna, sino que mediante la extensión y
flexibilización de los términos, las entidades territoriales puedan aprobar sus
planes de desarrollo según el procedimiento e instancias regulares, a pesar de
las dificultades derivadas de la pandemia COVID-19.
108.      De otra parte, manifiesta la
Corte que frente a los planes de seguridad y convivencia ciudadana, disponen los artículos 201.6 y 205.4 de la Ley 1801 de 2016 que
los alcaldes y gobernadores deberán elaborar e implementarlos dentro de los 6
meses del primer año de Gobierno, sin que exista la posibilidad de acogerse a
alguna prórroga. Pese a ello, estas normas son claras en determinar que tales
planes deben adecuarse a las políticas dispuestas por el Gobierno Nacional y lo
contemplado en los respectivos planes de desarrollo territorial. Por lo cual,
como el Decreto Legislativo dio la posibilidad excepcional de ajustar estos
últimos hasta el 15 de junio de 2020 y su aprobación podría extenderse hasta el
15 de julio de 2020, es apenas coherente con ello lo dispuesto en el artículo
4° del Decreto Legislativo 683 de 2020, según el cual los alcaldes y
gobernadores podrán adoptar los planes de seguridad y convivencia ciudadana al
siguiente mes de la fecha de aprobación del correspondiente plan territorial.
109.      De igual forma, como los
anteriores plazos se encontraban dispuestos en dos leyes, es pertinente que una
prórroga de las previsiones allí contempladas se tuviera que realizar por un
Decreto Legislativo como el ahora estudiado. No bastaban, por tanto, las
facultades ordinarias al alcance del Gobierno Nacional, quien no podía realizar
estas modificaciones mediante decretos reglamentarios. Tampoco, como se indicó,
tenía la posibilidad en condiciones ordinarias de modificar estas disposiciones
y el trámite de una ley ante el Congreso de la República, de cualquier forma,
hubiera retrasado tanto la implementación de dos mecanismos trascendentales
para la planeación y la fijación de estrategias de seguridad en los entes
territoriales, al extremo de parecer inoportunas. En efecto, se constata que el
DL 683 cumplió con el presupuesto de subsidiariedad, en el contexto del estado
de excepción decretado.
110.      Finalmente, en la medida que se
hizo referencia a las sesiones remotas o no presenciales, la Sala considera
importante recordar que, en jurisprudencia reciente[105], esta Corte tuvo la
oportunidad de pronunciarse sobre la constitucionalidad de esta modalidad de
deliberación y decisión en los órganos de representación popular. A pesar de
reconocer la posibilidad de sesionar virtualmente, modalidad que no es
contraria a la Constitución, se reitera, que por regla general, las sesiones
deben adelantarse de forma presencial[106]. En virtud de lo anterior, lo
dispuesto en el artículo 3 del DL 683, no puede entenderse, de ninguna manera,
como una prohibición o restricción, si quiera en un grado mínimo, de la
realización de sesiones presenciales en las corporaciones públicas. De esta forma,
es claro para la Corte que las medidas del presente DL 683 no tuvieron por
objeto limitar la deliberación y decisión presencial. Por lo que, cada entidad
territorial, de forma libre y autónoma, pudo decidir cómo tramitar sus planes
de desarrollo territorial procurando, que gradualmente y en la medida de las
posibilidades, se regresara a la deliberación y decisión presenciales.
h.     Las normas del Decreto Legislativo 683 de 2020 satisfacen
el juicio de proporcionalidad
111.      Las medidas adoptadas no restringen
garantías fundamentales al extender los plazos para la tramitación y aprobación
de los ya referidos instrumentos de planeación. En este sentido, se considera
que como ellas están encaminadas a permitir que las entidades territoriales
adapten sus planes de desarrollo y, en consecuencia, el plan de seguridad y
convivencia ciudadana a las necesidades, surgidas a raíz de la emergencia, son
equilibradas frente a los efectos económicos y sociales de la contingencia,
pues estos hechos eran imprevisibles al momento en que se diseñaron dichos
instrumentos. En este orden, considera la Sala que la proporcionalidad de las
medidas se encuentra justificada, ante un estado de emergencia con
repercusiones significativas para la salud, el trabajo, la vida digna y el
mínimo vital de la población. Apenas es coherente con lo acontecido la decisión
del Gobierno nacional de permitir a los territorios ajustar sus estrategias y
planes de financiación, respetando, en todo caso, la autonomía de ellos en
acogerse o no a las disposiciones del DL 683.
112.      Asimismo, los plazos que fueron extendidos
no resultan irrazonables o prolongan de forma injustificada o indefinida el
deber constitucional de adoptar los planes de desarrollo, en la medida en que
el lapso otorgado para su radicación ante los órganos de deliberación y
aprobación no supera el mes, desde la fecha de expedición del mencionado DL
683. Igualmente, responden a una medida razonable, por cuanto, el nuevo plazo
fijado para las entidades territoriales que presentaron dificultades en su
elaboración y aprobación, se sustenta en el cálculo directo de los tiempos de
aislamiento obligatorio decretados por el Gobierno nacional en el período
comprendido entre el 25 de marzo y el 11 de mayo de 2020[107]. Dichos plazos excepcionales, transitorios
y optativos, no representan una desproporción frente a lo dispuesto en la
Constitución Política. Por su parte, la extensión de este tiempo con el fin de
que la respectiva asamblea o concejo impartan su aprobación, así como para que
los alcaldes y gobernadores logren adaptar, en el término de un mes, sus planes
de seguridad y convivencia ciudadana es razonable. Igualmente, se garantizó en
todo caso que máximo al 15 de julio del presente año, las entidades
territoriales ya hubieran aprobado y puesto en marcha sus instrumentos de
planeación.
113.      Con todo, destaca esta corporación que las
disposiciones del DL 683 tuvieron por objeto preservar los derechos políticos
previstos en el artículo 22 del Estatuto de la Oposición[108], en virtud
del cual la ciudadanía tiene derecho a conocer el plan plurianual de
inversiones que hace parte de los planes de desarrollo territorial y a
presentar propuestas de priorización[109]. Ello, en la medida en que -tal como
se mencionó en la parte motiva del decreto- un número significativo de
entidades territoriales[110]
no habían realizado, a ese momento, las audiencias públicas de socialización de
los planes plurianuales, por lo que, al ser una etapa previa a la radicación
del proyecto ante la asamblea o concejo, resultaba necesaria la extensión del
plazo para su presentación.
114.      Al respecto, recuerda la Sala que, tal
como lo ha entendido esta corporación, la Constitución busca la promoción de
mecanismos ciudadanos de vigilancia y control a la gestión pública, que se
refleja en disposiciones como los artículos 3[111], 40[112],
103[113]
y 270[114]
del texto superior. Por ello, se han desarrollado legislativamente figuras como
el control social a lo público, previsto en la Ley 1757 de 2015[115].
De esta manera, ha considerado la Corte que la realización de las audiencias
públicas a que se refiere el artículo 22 del Estatuto de la Oposición, se
encuentran encaminadas a la concreción de los derechos previstos en los
artículos 40, 103 y 270 de la Constitución, en tanto permiten el control
ciudadano sobre la función pública en el proceso de estructuración de los
planes plurianuales de inversión[116].
Dichas normas habilitantes contenidas en el Decreto Legislativo sub examine
permiten garantizar la participación y cumplimiento de lo previsto en el
Estatuto de Oposición.
115.      Por ende, se concluye que el Decreto
Legislativo bajo estudio supera el juicio de proporcionalidad, en tanto no
contempló medidas que restringieran derechos y libertades fundamentales. Por el
contrario, en desarrollo del artículo 13 de la LEEE, ellas son proporcionales a
los hechos que busca conjurar y, en particular, en el caso estudiado permiten
la materialización real de algunos derechos como el debate democrático y plural
del principal instrumento de planeación de los entes territoriales.
i.
Las medidas adoptadas por el Decreto Legislativo 683 de 2020
satisfacen el juicio de no discriminación
116.      La Sala Plena encuentra que las medidas
adoptadas en el Decreto Legislativo 683 de 2020 no diferencian su ámbito de
aplicación por personas, grupos o criterios subjetivos, sino que, al contrario,
se trata de medidas impersonales y abstractas a las que pueden acogerse todos
los municipios, distritos y departamentos del país, y que, en últimas, lo que
buscan es focalizar los recursos públicos en beneficio de aquellas
personas que han sido afectadas por la crisis, así como generar una política
pública acorde con la atención de los afectados por la pandemia y las
prioridades del gasto social. Luego, de las medidas del DL 683 no se desprende
algún criterio sospechoso de discriminación, en los términos del artículo 14 de
la LEEE. Tampoco contempla esta normatividad la imposición de tratos
diferentes, que puedan considerarse injustificados, en detrimento de los
destinatarios de estas medidas.
117.      Finalmente, es importante aclarar que no
es procedente acceder al condicionamiento solicitado por Asocapitales (ver supra,
numeral 13) en el sentido de declarar exequible el artículo 4 del Decreto sub
examine, bajo el entendido de que aquellos municipios que no se acogieron a las
disposiciones del Decreto, también tenían plazo para adoptar sus planes de
Seguridad y Convivencia Ciudadana hasta el 15 de agosto de 2020[117]. Al respecto, precisa la Sala que
el artículo 2 el DL 683 no se extiende a los planes de desarrollo que ya hayan
sido aprobados por la corporación colegiada respectiva. En este sentido, es
explícito el epígrafe del mencionado artículo al referirse a “ajustes a los
planes de desarrollo en trámite”. Así las cosas, la norma
faculta para introducir modificaciones respecto de los planes de desarrollo
territorial que hubieran sido presentados y estuvieran pendientes de aprobación
en cada corporación. En consecuencia,  es posible concluir que los sujetos no
son comparables entre sí, pues las entidades territoriales que lograron aprobar
el plan de desarrollo dentro del plazo previsto en la ley y/o optaron por no
acogerse a la prórroga, se encuentran en una situación fáctica distinta de
aquellas que tuvieron dificultades para la presentación y adopción del plan de
desarrollo territorial.
118.      Asimismo, señala la Corte que no existe un
trato desigual pues, en todos los casos, se garantiza un término mínimo de un
mes desde la aprobación del plan de desarrollo territorial hasta el vencimiento
del plazo para adoptar el plan integral de seguridad y convivencia ciudadana.
Por lo que, tanto las entidades territoriales que se acogen al DL 683, como
aquellas que no, quedan en igualdad de condiciones, pues en ambos casos se
garantiza un término de un mes desde la aprobación del plan de desarrollo, como
se evidencia a continuación, lo que se ajusta a la razonabilidad de la
elaboración e implementación de dichos planes en el marco de las políticas
establecidas en los planes de desarrollo territorial, de conformidad con lo
dispuesto en los artículos 201 y 205 de la Ley 1806 de 2016:
Plazos ordinarios según la Ley 152 de
1994
Plazos según el Decreto Legislativo 683
de 2020
Plazo para presentar el plan de
desarrollo territorial
Dentro de los primeros 4 meses del
período (máximo 30 de abril de 2020)
Hasta el 15 de junio de 2020
Plazo para aprobar el plan de desarrollo
territorial
Dentro del mes siguiente a su
presentación (máximo 31 de mayo de 2020)
Hasta el 15 de julio de 2020
Plazo para aprobar el plan de seguridad
y convivencia ciudadana
Dentro de los 6 meses del primer año del
período de gobierno (máximo 30 de junio de 2020)
Dentro del mes siguiente a la fecha de
aprobación del plan de desarrollo territorial (máximo 15 de agosto de 2020)
j.
Conclusión sobre
la verificación de los requisitos materiales del Decreto Legislativo 683 de
2020
119.
En síntesis, el
resultado de los análisis efectuados por la Sala Plena sobre los juicios es el
siguiente:
Juicio
Decisión de la Corte Constitucional
Finalidad
-cumple-
Las medidas contenidas en el DL 683
tienen por objeto hacer frente a la emergencia e impedir la extensión de sus
efectos, en la medida en que permitió a las entidades territoriales adaptar
sus instrumentos de planeación a los efectos económicos y sociales que trajo
el estado de emergencia derivada de la pandemia COVID-19. Particularmente, el
mencionado Decreto Legislativo permite que, con la extensión de los plazos
allí previstos, las entidades territoriales ejecuten sus planes de acción con
mayor certeza frente a los efectos de la actual contingencia. De esta manera,
la Sala encontró que permitir la focalización del gasto público hacia los
sectores más afectados por la crisis, tenía como consecuencia una mitigación
en sus efectos. El mismo criterio, se predica respecto de la extensión en el
plazo para la aprobación de los planes de seguridad y convivencia ciudadana,
en la medida en que su contenido debe ajustarse a las políticas y objetivos
definidos en el instrumento de planeación territorial.
Conexidad
-cumple-
La Sala pudo verificar que las medidas
contenidas en el DL 683 se justifican en lo expuesto en su parte motiva, y
que su objeto es hacer frente a los efectos económicos y sociales que dieron
lugar a declarar el estado de emergencia. Esto, dado  que (i) desde el punto
de vista de la conexidad interna, se pudo verificar que las medidas
adoptadas por el Gobierno nacional tuvieron como propósito el ajuste de los
instrumentos de planeación al nuevo contexto económico y social surgido a
raíz de la pandemia, en armonía con las necesidades identificadas en los
considerandos del Decreto; y (ii) frente a la conexidad externa, se
pudo comprobar que en el Decreto 637 de 2020, el Gobierno se refirió,
precisamente, a los efectos de la emergencia sanitaria sobre las finanzas de
las entidades territoriales, y su particular afectación en términos de
planeación. Motivo por el cual, se previó desde allí la necesidad de extender
los plazos para que las entidades territoriales pudieran presentar, tramitar
y aprobar sus instrumentos de planeación.
Motivación suficiente
-cumple-
El DL 683 expuso adecuadamente las
razones por las cuales resultaba necesaria la adopción de sus medidas. Esto,
puesto que señaló que los términos previstos en la legislación ordinaria para
la presentación, trámite y aprobación de los planes de desarrollo territorial
desconocían los efectos que trajo consigo el aislamiento, y los serios
problemas de conectividad y acceso a medios tecnológicos que presentan
algunas regiones del país. Por ello, fijó un nuevo plazo para que (i) las
entidades territoriales que presentaron inconvenientes en la tramitación y
aprobación de sus planes de desarrollo pudieran subsanar sus dificultades; y
(ii) que aquellos instrumentos que ya se encontraban en trámite ante los
concejos y asambleas pudieran ser adaptados a los nuevos retos que implica la
pandemia. Luego, según el contexto fáctico descrito en la parte motiva del DL
683, el término máximo de aprobación previsto en la regulación ordinaria
resultaba insuficiente. Igualmente, consideró la Corte que se encontraba
justificada la necesidad de extender el plazo de aprobación de los planes de
seguridad y convivencia ciudadana, en la medida en que su contenido depende
de las políticas y objetivos trazados en el respectivo plan de desarrollo, en
los términos de los artículos 201 y 205 de la Ley 1801 de 2016.
Ausencia de arbitrariedad
-cumple-
Las medidas del DL 683 bajo estudio no
restringen o afectan el núcleo esencial o el ejercicio de derechos
fundamentales; antes bien, propenden por su realización efectiva. Asimismo,
la extensión de un plazo legal no conlleva una alteración en el normal
funcionamiento de las corporaciones públicas que intervienen en la aprobación
del plan de desarrollo, en la medida en que no modifica sus competencias ni
les impone condiciones especiales a ser tenidas en cuenta. Finalmente, por
ser un tema ajeno al DL 683, es dado afirmar que tampoco se alteran las
funciones básicas de acusación y juzgamiento.
Intangibilidad
-cumple-
El DL 683 no contiene medidas que
afecten la garantía de los derechos reconocidos como intangibles a partir de
lo dispuesto en los artículos 93 y 214 de la Constitución Política y artículo
4º de la LEEE.
No contradicción específica
-cumple-
Las medidas del DL 683 no desconocen los
límites previstos en los artículos 47, 49 y 50 de la LEEE, puesto que, como
se vio antes, (i) tiene como finalidad hacer frente a los efectos de la
crisis, (ii) no afecta las competencias del Congreso para modificar o derogar
sus disposiciones, y (iii) no afecta los derechos sociales de los trabajadores.
Tampoco desconoce la autonomía reconocida en la Constitución a las entidades
territoriales, en la medida en que, en lugar de imponer la obligatoriedad de
acogerse a los plazos allí previstos, deja un margen de acción a los
mandatarios locales para proceder conforme a su criterio, sin afectar la
validez de los planes de desarrollo aprobados previamente ni alterar la
estructura definida en el artículo 339 de la Constitución. Por lo demás,
consideró la Sala Plena que no existe vulneración a la reserva de ley
orgánica, por cuanto: (i) el art. 47 de la LEEE no delimita la naturaleza, ni
fija un trámite especial a ser observado por el Presidente de la República al
modificar leyes orgánicas; (ii) el DL 683 no deroga o modifica de manera
permanente o indefinida la legislación orgánica; y (iii) las medidas no
atentan contra la autonomía de los entes territoriales, y garantizan la
participación ciudadana en la discusión de los proyectos de los planes de
desarrollo territorial. Finalmente, las medidas del DL 683 tienen por objeto
garantizar la participación ciudadana a que se refiere el artículo 342 de la
Constitución.
Incompatibilidad
-cumple-
El Decreto Legislativo bajo análisis
expuso con suficiencia las razones por las cuales debían modificarse los plazos
previstos en la Ley Orgánica 152 de 1994 y de la Ley 1801 de 2016.
Necesidad
-cumple-
(i) Fáctica: de conformidad con los
informes del programa Gobierno al Plan, se pudo establecer que un número
significativo de entidades territoriales tuvo dificultades para tramitar sus
planes de desarrollo territorial debido a las medidas de aislamiento
preventivo obligatorio decretado por el Gobierno nacional, especialmente, en
aquellas regiones que tienen problemas de conectividad.
(ii) Jurídica: Las disposiciones
normativas establecidas en la Ley Orgánica 152 de 1994 y Ley 1801 de 2016, no
respondían a las dificultades de aprobación de los planes de desarrollo y los
planes de seguridad y convivencia ciudadana en el contexto del aislamiento,
ni a la necesidad de adaptar su contenido a una crisis imprevisible para el
momento en que se diseñaron estos instrumentos. Así mismo, al tratarse de
plazos contenidos en normas legales, su modificación debía realizarse a
través del DL 683. Precisó la Sala que las disposiciones contenidas en el
Decreto bajo revisión, no tuvieron por objeto incidir, de ninguna manera,
en la forma en que los órganos colegiados de deliberación y decisión llevaron
a cabo sus sesiones.
Proporcionalidad
Las medidas del DL 683 son
proporcionales frente a una crisis sanitaria con repercusiones significativas
en la salud, el trabajo, la vida digna y el mínimo vital de los ciudadanos.
Respetando, en todo caso, la autonomía de las entidades territoriales en
acogerse o no a las disposiciones del Decreto Legislativo. Asimismo, la
extensión de los plazos previstos en el mencionado DL 683 no prolonga de
forma indefinida el deber constitucional de adoptar los instrumentos de
planeación, en la medida en que se garantizó que, en todo caso, al 15 de
julio del presente año las EETT tendrían en marcha sus instrumentos de
planeación. Además, las disposiciones del Decreto Legislativo sub examine
permitieron preservar los derechos políticos a que se refiere el artículo 22
del Estatuto de la Oposición.
No discriminación
El DL 683 no comporta discriminación
alguna fundada en los criterios sospechosos señalados en el artículo 14 de la
LEEE, ni impone tratos diferentes injustificados a sus destinatarios, ni
genera un trato desigual frente a entidades territoriales que hubiesen ya
aprobado sus planes.
120.      Con fundamento en las anteriores
consideraciones, la Corte concluye que el Decreto Legislativo 683 de 2020, “[p]or el cual se adoptan medidas relacionadas
con la aprobación de los Planes de Desarrollo Territoriales para el periodo
constitucional 2020 - 2023, en el marco del Estado de Emergencia Económica,
Social y Ecológica”, cumple con
los requisitos formales y materiales previstos en la Constitución y demás
normas aplicables.
121.      Por último, la Corte advierte que el artículo
5 del Decreto Legislativo sub examine es constitucional, por cuanto su único
objeto es precisar el término a partir del cual entra en vigor el Decreto
Legislativo 683 de 2020, a saber, el día en que fue publicado en el Diario
Oficial. En estos términos, la Sala declarará la
exequibilidad del artículo 5.
G.
SÍNTESIS DE LA DECISIÓN
122.      La Corte Constitucional, al ejercer el control
automático, integral y definitivo de la constitucionalidad sobre el Decreto
Legislativo 683 de 2020 “[p]or el cual se adoptan medidas relacionadas
con la aprobación de los Planes de Desarrollo Territoriales para el periodo
constitucional 2020 - 2023, en el marco del Estado de Emergencia Económica,
Social y Ecológica”, verificó que éste cumplió
los requisitos formales de validez, en la medida en que: (i) fue suscrito por
el Presidente de la República y todos sus ministros; (ii) fue expedido en
desarrollo y durante el término de vigencia del estado de excepción declarado
mediante el Decreto 637 del 6 de mayo
2020; (iii) se encuentra motivado; y (iv) su ámbito de aplicación comprende
todo el territorial nacional. En cuanto a los requisitos materiales, la Sala
encontró que el DL 683 cumplió con los requisitos materiales previstos en la Constitución,
en la LEEE y los desarrollados por la jurisprudencia constitucional, en los
términos señalados en los numerales 70 a 119 de esta
sentencia.
III. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la
Corte Constitucional de la República de Colombia, administrando justicia en
nombre del Pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
PRIMERO. LEVANTAR la suspensión de términos decretada en el
presente proceso, mediante el Auto 258 del 22 de julio de 2020.
SEGUNDO. Declarar EXEQUIBLE el Decreto Legislativo 683 de
2020 “[p]or el
cual se adoptan medidas relacionadas con la aprobación de los Planes de
Desarrollo Territoriales para el periodo constitucional 2020 - 2023, en el
marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica”.
Notifíquese, comuníquese y cúmplase.
ALBERTO ROJAS RÍOS
Presidente
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
RICHARD S. RAMÍREZ GRISALES
Magistrado (E)
JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] Además del texto original del Decreto
Legislativo 683 de 2020, se remitieron por parte de la Secretaría Jurídica de
la Presidencia 16 documentos anexos, para un total de 138 folios.
[2] En particular, se solicitó explicar “(i)
cómo se garantiza la participación ciudadana en la elaboración y discusión de
los diferentes planes de desarrollo territorial (PDT), mediante las medidas de
extensión de plazo para la presentación y ajustes a dichos planes; (ii) ¿Con
base a qué criterios se determinó que a 15 de junio de 2020, las entidades
territoriales superarían las dificultades relacionadas con la elaboración de
los PDT para su radicación ante el organismo colegiado de deliberación?; De
igual forma, ¿Cuáles fueron los criterios que se tuvieron en cuenta para determinar
el nuevo plazo de aprobación máximo hasta el 15 de julio de 2020?; (iii) ¿Qué
ocurre con la vigencia de los PDT aprobados previamente y los planes de
inversión o líneas de acción que ya hubieren comenzado a ejecutarse al momento
en que se apruebe el nuevo PDT?; (iv) ¿Qué efectos se prevén de la
facultad prevista en el artículo 2 sobre la modificación de los PDT radicados
al 30 de abril de 2020, respecto de aquellos que ya se encuentran aprobados?
¿Opera algún tipo de suspensión en caso de que el mandatario local quiera
acogerse a las disposiciones del Decreto?; (v) vigencia en el tiempo del
Decreto Legislativo”. Auto que asume el conocimiento del 29 de mayo de
2020.
[3] La Agencia de Renovación del Territorio, al Departamento
Administrativo de la Función Pública; a la Comisión de Ordenamiento Territorial
del Senado de la República; a la Contraloría General de la República; a las
alcaldías de Bogotá D.C., Medellín, Cartagena, Pasto, Ibagué, Bucaramanga,
Villavicencio, Leticia y Santiago de Cali; a la Corporación Transparencia por
Colombia; al Centro de Investigación Económica y Social de la Fundación para la
Educación Superior y el Desarrollo –Fedesarrollo-; a la Federación Colombiana
de Municipios; a la Asociación Colombiana de Ciudades Capitales – Asocapitales-;
a la Federación Nacional de Concejos; a la Federación Colombiana de
Departamentos; a la Confederación Nacional de Asambleas y Diputados de
Colombia; la Academia Colombiana de Jurisprudencia; la Escuela Superior de
Administración Pública -ESAP; el Instituto Nacional Demócrata -NDI; las
facultades de Economía de las universidades de los Andes, Nacional de Colombia,
Escuela Colombiana de Ingeniería Julio Garavito, Icesi (Cali), y Eafit; y las
facultades de Derecho de las universidades Externado de Colombia y de
Antioquia, la Facultad de Ciencias Jurídicas y Sociales de la Universidad de
Caldas y la Facultad de Derecho, Ciencia Política y Relaciones Internacionales
de la Universidad del Norte.
[4] “Tercero.
- OFICIAR al Departamento Nacional de Planeación, al Ministerio de Hacienda y
Crédito Público, al Ministerio de Minas y Energía, y al Departamento
Administrativo de Ciencia, Tecnología e Innovación (Colciencias) para que, en
el término de tres (3) días contados a partir de la notificación de esta
providencia,
reporte
la información que se requiere a continuación (…)”.
[5]
Allegados por (i) la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República;
(ii) la Universidad EAFIT; (iii) la Contraloría General de la República, (iv)
la Federación Colombiana de Municipios; (v) ASOCAPITALES; (vi) la Alcaldía de
Cali; (vii) la Escuela Superior de Administración Pública -ESAP-; (viii) la
Directora del Departamento Fiscal de la Universidad Externado de Colombia; (ix)
Director Jurídico del Departamento Administrativo de la Función Pública; (x) la
Agencia Nacional de Renovación del Territorio y; (xi) la Federación Nacional de
Departamentos.
[6] Tales fueron presentados desde el 25 de junio
de 2020 hasta el 3 de julio de 2020, por el Director Jurídico del Departamento
Administrativo de la Función Pública, la Academia Colombiana de Jurisprudencia
y el Director del Departamento de Derecho Administrativo de la Universidad
Externado. El término de fijación en lista corrió entre el 17 de junio y el 24
de junio de 2020.
[7] Así, fue solicitado por la Universidad EAFIT,
la Contraloría General de la República, la Federación Colombiana de Municipios
y la Agencia de Renovación del Territorio. No obstante, el análisis de esta
última intervención también se centró en considerar que, sin perjuicio de la
autonomía territorial, había que considerar que los PDET y los PART, los cuales
deben armonizarse con las competencias que le son propias. No obstante, en tal
contexto se consideró que el Decreto Legislativo bajo estudo debía declararse
exequible.
[8] Intervención presentada por el Decano de la
Escuela de Economía y Finanzas de la Universidad EAFIT. Por su parte, la
Contraloría General de la República, con fundamento en el artículo 339 de la
Constitución, explicó que las entidades territoriales tienen el deber de
elaborar y adoptar de manera concertada planes de desarrollo con el objeto de
logar la planeación del desarrollo económico, social y de la gestión ambiental,
asegurar el uso eficiente de sus recursos y el desempeño adecuado de las
funciones que les hayan sido asignadas por la Constitución y la ley. Por ello,
tales deben responder a las condiciones de tiempo, modo y lugar en las que
fueron adoptadas.
[9] Ibid.
[10] Este postulado fue compartido por la
Contraloría General de la República, la Universidad EAFIT y la Asociación
Colombiana de Municipios. De hecho, adujo esta última intervención que con esta
participación deficitaria de la comunidad en la aprobación y formulación, en
virtud del confinamiento decretado entre marzo y mayo, el trámite de los planes
de desarrollo hubiese podido transgredir el artículo 2° de la Constitución, el
artículo 3° de la Ley Orgánica 152 de 1994 y el artículo 22 de la Ley 1909 de
2018.
[11] Federación Colombiana de Municipios.
[12] Ibid.
[13] Contraloría General de la República.
[14] Federación Colombiana de Municipios.
[15] Ibid.
[16] La Secretaría Jurídica de la Presidencia, la
Escuela Superior de Administración Pública -ESAP-, el Departamento de Derecho
Fiscal de la Universidad Externado de Colombia, el Departamento Administrativo
de la Función Pública, y la Federación Nacional de Departamentos.
[17] En particular, dejaron de pronunciarse al
respecto la Secretaría Jurídica de la Presidencia y la Escuela Superior de
Administración Pública -ESAP-.
[18] Asociación Colombiana de Ciudades Capitales
-ASOCAPITALES- y la Alcaldía de Cali.
[19] Como sustento explicó el interviniente que este
aparte normativo es contrario al derecho a la igualdad de aquellas entidades
territoriales que ya cumplieron los plazos inicialmente establecidos, ya que, a
diferencia de aquéllas que hicieron uso del plazo ampliado contemplado en el
decreto bajo análisis, no tendrán este beneficio de extensión de plazo.
[20] Ver folio 3, intervención ASOCAPITALES.
[21] https://www.corteconstitucional.gov.co/secretaria/archivo.php?id=17421
[22] Este capítulo se ha apoyado en las consideraciones contenidas
entre otras, en las sentencias C-136, C-145, C-
146, C-224, C-225 y C-226 de 2009, C-884, C-911 y C-912 de 2010; C-193, C-218,
C-222, C-223 y C-241 de 2011; C-671 y C-701 de 2015; C-465 de 2017 y C-466 de
2017. Varios de los párrafos corresponden a transcripciones literales de
algunas de dichas sentencias.
[23] Corte Constitucional, sentencia C-466 de 2017, citando a
su vez la sentencia C-216 de 2011.
[24] El carácter reglado, excepcional y limitado se refleja en varios
requerimientos: (i) la Constitución prevé específicas causales para decretar
los estados de excepción; (ii) la regulación de los estados de conmoción
interior y de emergencia económica, social y ecológica, se funda en el
principio de temporalidad (precisos términos para su duración) y (iii) la
Constitución dispone limitaciones materiales estrictas para los estados de
excepción, tales como que (a) los civiles no sean juzgados por autoridades militares
(art. 213 de la CP), (b) los derechos humanos no puedan ser limitados (art. 93
de la CP) y (c) el derecho internacional humanitario debe ser respetado (art.
214 de la CP).
[25] El control judicial está a cargo de la Corte Constitucional
respecto de los decretos legislativos, según lo dispone el numeral 7 del
artículo 241 de la Carta Política, y del Consejo de Estado, tal como lo dispone
el numeral 8 del artículo 111 de la Ley 1437 de 2011, al prescribir que le
corresponde a la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de
Estado “[e]jercer el control inmediato de legalidad de los actos de carácter
general dictados por autoridades nacionales con fundamento y durante los
estados de excepción”.
[26] Corte Constitucional, sentencia C-216 de 1999.
[27] La Corte ha aclarado que el estado de excepción previsto en el
artículo 215 puede tener diferentes modalidades, dependiendo de los hechos que
motiven su declaratoria. Así, se procederá a declarar la emergencia económica,
cuando los hechos que dan lugar a la declaración se encuentren relacionados con
la perturbación del orden económico; social, cuando la crisis que origina la
declaración se encuentre relacionada con el orden social; y ecológica, cuando
sus efectos se proyecten en este último ámbito. En consecuencia, también se
podrán combinar las modalidades anteriores cuando la crisis que motiva la
declaratoria amenace con perturbar estos tres órdenes de forma simultánea,
quedando, a juicio del Presidente de la República, efectuar la correspondiente
valoración y plasmarla así en la declaración del estado de excepción.
[28] Decreto 333 de 1992.
[29] Decreto 680 de 1992.
[30] Decreto 1178 de 1994, Decreto 195 de 1999, Decreto 4580 de 2010 y
Decreto 601 de 2017.
[31] Decreto 80 de 1997.
[32] Decreto 2330 de 1998.
[33] Decreto 4333 de 2008 y 4704 de 2008.
[34] Decreto 4975 de 2009.
[35] Decreto 2963 de 2010 y Decreto 1170 de 2011
[36]  Este capítulo
se ha apoyado en las consideraciones contenidas entre otras, en las sentencias C-465, C-466 y C-467 de 2017. Varios de los
párrafos corresponden a transcripciones literales de dichas sentencias.
[37] Sobre el juicio de finalidad se ha pronunciado la Corte
Constitucional en las sentencias C-146 de 2009, C-172 de 2009, C-224 de 2009,
C-225 de 2009, C-226 de 2009, C-218 de 2011, C-223 de 2011, C-224 de 2011,
C-225 de 2011, C-227 de 2011, C-240 de 2011, C-241 de 2011, C-672 de 2015,
C-409 de 2017, C-434 de 2017, C-437 de 2017, C-465 de 2017, C-466 de 2017 y
C-467 de 2017.
[38] Ley 137 de 1994. Art. 10. “Finalidad. Cada una de las
medidas adoptadas en los decretos legislativos deberá estar directa y
específicamente encaminada a conjurar las causas de la perturbación y a impedir
la extensión de sus efectos”.
[39] La Corte Constitucional en la sentencia C-724 de 2015
señaló “Las medidas adoptadas por el Gobierno al amparo de la declaratoria
de emergencia económica, social y ecológica (i) deben estar destinadas
exclusivamente a conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus efectos; y
(ii) deberán referirse a asuntos que tengan relación directa y específica con
el estado de emergencia”. En el mismo sentido, en la sentencia C-700 de
2015 dispuso que el juicio de finalidad “(...) es una exigencia
constitucional de que todas las medidas adoptadas estén dirigidas a solucionar
los problemas que dieron origen a la declaratoria de los estados de excepción.
En otras palabras, es necesario que el articulado cumpla con una finalidad
específica y cierta”.
[40] Al respecto, es posible consultar las sentencias C-145 de
2009, C-172 de 2009, C-224 de 2009 , C-225 de 2009, C-884 de 2010, C-911 de
2010 y C-912 de 2010, C-193 de 2011, C-218 de 2011, C-222 de 2011, C-223 de
2011, C-224 de 2011, C-225 de 2011, C-227 de 2011, C-240 de 2011, C-241 de
2011, C-242 de 2011, C-672 de 2015, C-409 de 2017, C-434 de 2017, C-437 de 2017,
C- 465 de 2017, C-466 de 2017, C-467 de 2017, C-468 de 2017 y C-517 de 2017.
[41] Ley 137 de 1994. Art. 47. “Facultades. En virtud de la
declaración del Estado de Emergencia, el Gobierno podrá dictar decretos con
fuerza de ley, destinados exclusivamente a conjurar la crisis y a impedir la
extensión de sus efectos. Los decretos deberán referirse a materias que tengan
relación directa y específica con dicho Estado”.
[42] En este sentido, la sentencia C-409 de 2017 dispuso que “La
conexidad interna refiere a que las medidas adoptadas estén intrínsecamente
vinculadas con las consideraciones expresadas por el Gobierno nacional para
motivar el decreto de desarrollo correspondiente”. En este sentido, ver,
también, la sentencia C-434 de 2017.
[43] La sentencia C-724 de 2015 dispuso que “La conexidad en
el control de constitucionalidad de los Decretos legislativos dictados con base
en la declaratoria del estado de emergencia social, económica y ecológica, se
dirige entonces a verificar determinadas condiciones particulares, relacionadas
con la vinculación de los objetivos del Decreto con los motivos que dieron
lugar a la declaratoria de emergencia, y con los hechos que la ocasionaron”.
En este sentido, ver, también, la sentencia C-701 de 2015.
[44] Sobre este tema es posible consultar las providencias
C-225 de 2009, C-223 de 2011, C-224 de 2011, C-227 de 2011, C-241 de 2011,
C-409 de 2017, C-434 de 2017, C-466 de 2017 y C-467 de 2017.
[45] Corte Constitucional, sentencia C-466 de 2017. En dicha
providencia se reiteran las consideraciones de las sentencias C-722 de 2015 y
C-194 de 2011.
[46] Ver sentencias C-224 de 2009, C-225 de 2009, C-224 de
2011, C-227 de 2011, C-241 de 2011, C-409 de 2017, C-434 de 2017, C-466 de 2017
y C-467 de 2017.
[47] Corte Constitucional, sentencia C-466 de 2017, en la cual
se reiteran las consideraciones de las sentencias C-723 de 2015 y C-742 de
2015.
[48] Artículo 7º de la Ley 137 de 1994: “Vigencia del Estado
de Derecho. En ningún caso se podrá afectar el núcleo esencial de los derechos
fundamentales. El Estado de Excepción es un régimen de legalidad y por lo tanto
no se podrán cometer arbitrariedades so pretexto de su declaración. Cuando un
derecho o una libertad fundamentales puedan ser restringidos o su ejercicio reglamentado
mediante decretos legislativos de Estados de Excepción, estos no podrán afectar
el núcleo esencial de tales derechos y libertades”.
[49] Corte Constitucional, Sentencia C-149 de 2003, reiterada,
entre otras, en las sentencias C-224/ de 2009, C-241 de 2011 y C-467 de 2017.
[50] El juicio de intangibilidad ha sido desarrollado por este
Tribunal en las sentencias C-136 de 2009, C-145 de 2009, C-224 de 2009, C-225
de 2009, C-884 de 2010 , C-911 de 2010, C-912 de 2010, C-219 de 2011, C-224 de
2011, C-226 de 2011, C-227 de 2011, C-240 de 2011, C-241 de 2011, C-409 de
2017, C-434 de 2017, C-466 de 2017 y C-467 de 2017.
[51] Ver sentencias C-224 de 2009, C-225 de
2009, C-224 de 2011, C-227 de 2011, C-241 de 2011, C-409 de 2017, C-434 de
2017, C-466 de 2017 y C-467 de 2017.
[52] Esta Corporación se ha referido a la
necesidad de motivar las incompatibilidades en las sentencias C-136 de 2009,
C-146 de 2009, C-225 de 2009, C-218 de 2011, C-223 de 2011, C-224 de 2011,
C-225 de 2011,C-227 de 2011, C-671 de 2015, C-672 de 2015, C-409 de 2017, C-434
de 2017, C-437 de 2017, C-466 de 2017 y C-467 de 2017.
[53] El artículo 12 de la LEEE dispone que “Los decretos
legislativos que suspendan leyes deberán expresar las razones por las cuales
son incompatibles con el correspondiente Estado de Excepción”.
[54] Al respecto se ha referido este Tribunal
en las sentencias C-146 de 2009, C-172 de 2009, C-224 de 2009, C-225 de 2009,
C-226 de 2009, C-884 de 2010, C-911 de 2010, C – 912 de 2010, C-193 de 2011,
C-218 de 2011, C-224 de 2011, C-225 de 2011, C-226 de 2011, C-227 de 2011,
C-240 de 2011,C-241 de 2011, C-671 de 2015, C-672 de 2015, C-409 de 2017, C-434
de 2017, C-437 de 2017, C-465 de 2017, C-466 de 2017 y C- 467 de 2017.
[55] El artículo 11 de la LEEE dispone que “Los
decretos legislativos deberán expresar claramente las razones por las cuales
cada una de las medidas adoptadas es necesaria para alcanzar los fines que
dieron lugar a la declaratoria del estado de excepción correspondiente”.
[56] Sobre el juicio de proporcionalidad es
posible consultar las sentencias C-136 de 2009, C-145 de 2009, C-146 de 2009,
C-172 de 2009, C-224 de 2009, C-225 de 2009, C-226 de 2009, C-884 de 2010,
C-911 de 2010, C-912 de 2010, C-193 de 2011, C-218 de 2011, C-219 de 2011,
C-222 de 2011, C-223 de 2011, C-224 de 2011, C-225 de 2011, C-226 de 2011,
C-227 de 2011, C-240 de 2011, C-241 de 2011, C-671 de 2015, C-409 de 2017,
C-434 de 2017,  C-437 de 2017, C-466 de 2017 y C - 467 de 2017.
[57] El artículo 13 de la LEEE dispone que “Las medidas
expedidas durante los Estados de Excepción deberán guardar proporcionalidad con
la gravedad de los hechos que buscan conjurar. La limitación en el ejercicio de
los derechos y libertades sólo será admisible en el grado estrictamente
necesario, para buscar el retorno a la normalidad”.
[58] Al respecto se pueden consultar las
sentencias C-136 de 2009, C-146 de 2009, C-224 de 2009, C-225 de 2009, C-224 de
2011, C-227 de 2011, C-241 de 2011, C-671 de 2015, C-672 de 2015, C-409 de
2017, C-434 de 2017, C-437 de 2017, C-466 de 2017 y C-467 de 2017.
[59] Artículo 14. No discriminación. “Las medidas adoptadas
con ocasión de los Estados de Excepción, no pueden entrañar discriminación
alguna, fundada en razones de raza, lengua, religión, origen nacional o
familiar, opinión política o filosófica (…)”.
[60] Sobre el particular, cabe resaltar que dicho listado de
categorías sospechosas no es taxativo, pues de conformidad con el artículo 26
del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos “la ley prohibirá
toda discriminación”.
[61] En este sentido, en la sentencia C-156 de 2011, esta Sala
explicó que el juicio de no discriminación pretende hacer efectivo “el
principio de igualdad ante la ley del artículo 13 de la Constitución Política,
en el sentido de establecer que todas las personas recibirán el mismo trato y
no se harán distinciones basadas en criterios de raza, lengua, religión, origen
familiar, creencias políticas o filosóficas”.
[62] Artículo 1 de la Constitución.
[63] Artículo 151 de la Constitución.
[64] Se trata de una norma de carácter ordinario, tal como fue
reconocido por la Corte Constitucional en la sentencia C-795 de 2000.
[65] Artículo 288 de la Constitución.
[66] Artículo 287 de la Constitución.
[67] Al respecto, es posible consultar los artículos 298 y 311
de la Constitución.
[68] Artículo 2 de la Ley 1454 de 2011.
[69] Corte Constitucional, sentencia C-145 de 2015, C-795 de
2000.
[70] Sentencia C-006 de 2002. De allí la
importancia que la Constitución le ha dado al plan de ordenamiento territorial,
el cual deberá ser elaborado, aprobado y ejecutado de acuerdo con lo dispuesto
en la ley orgánica, dando cumplimiento a la intervención de los consejos
territoriales de planeación y a la participación ciudadana (artículo 342 de la
Constitución).
[71] Artículo 339 de la Constitución.
[72] Ibid.
[73] El artículo 305 de la
Constitución dispone que es una atribución del gobernador “4. Presentar
oportunamente a la asamblea departamental los proyectos de ordenanza sobre
planes y programas de desarrollo económico y social, obras públicas y
presupuesto anual de rentas y gastos”.
[74] El artículo 315 de la
Constitución dispone que es una atribución del alcalde “5. Presentar
oportunamente al Concejo los proyectos de acuerdo sobre planes y programas de
desarrollo económico y social, obras públicas, presupuesto anual de rentas y
gastos y los demás que estime convenientes para la buena marcha del municipio”.
[75] Artículo 39.1. de la Ley Orgánica 152 de 1994.
[76] Los incisos 3 y 4 del artículo
340 de la Constitución prescribe que “En las entidades territoriales habrá
también consejos de planeación, según lo determine la ley. // “El
Consejo Nacional y los consejos territoriales de planeación constituyen el
Sistema Nacional de Planeación”. Tales consejos, según lo estipulado en el
artículo 34 de la Ley Orgánica 152 de 1994, “(…) deberán estar integrados
por representantes de su jurisdicción territorial de los sectores económicos,
sociales, ecológicos, educativos, culturales y comunitarios”. En este
contexto, señaló el Gobierno nacional que de acuerdo con lo establecido por la Ley 152 de 1994, dentro de
los dos primeros meses del período constitucional -enero y febrero- los
mandatarios departamentales y municipales deben presentar el borrador del
proyecto del Plan de Desarrollo respectivo ante el Consejo Territorial de
Planeación. Sin embargo, para este momento no se había declarado la emergencia
sanitaria, pues no se había presentado el primer caso de contagio por el nuevo
Coronavirus. Asimismo, los siguientes dos meses del período de gobierno -marzo
y abril- se destinan para recibir los conceptos, realizar las socializaciones y
audiencias públicas que permitan cerrar la fase de elaboración de dichos Planes
de Desarrollo Territoriales, tiempo en el que el país (i) se encontraba en
medio de la declaratoria del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica
en virtud del Decreto 417 de 2020 y (ii) estaban en curso medidas de orden
público destinadas a decretar aislamientos preventivos, de carácter
obligatorio, en todo el territorio nacional. Así, “la fecha definida para la aprobación (15
de julio de 2020) tuvo en cuenta (i) la ampliación del plazo para radicar los
PDT y el periodo otorgado para modificar los respectivos Planes para los
gobernadores y alcaldes (15 de junio de 2020); y (ii) el término de aprobación
de un (1) mes que contempla el artículo 40 de la Ley 152 de 1994”.
[77] Artículo 39.5 de la Ley Orgánica 152 de 1994.
[78] Artículo 39.6 de la Ley Orgánica 152 de 1994.
[79] Artículos 12, 34 y 35 de la Ley Orgánica 152 de 1994. Allí, se debate el proyecto de plan de desarrollo
territorial y se pueden introducir modificaciones, siempre que la Asamblea o
Concejo cuente con la aceptación previa y por escrito del Gobernador o el
Alcalde, según sea el caso. Artículo
40 de la Ley Orgánica 152 de 1994.
[80] El artículo 40 de la Ley Orgánica 152 de 1994 prescribe
que “Los planes serán sometidos a la consideración de la Asamblea o Concejo
dentro de los primeros cuatro (4) meses del respectivo período del Gobernador o
Alcalde para su aprobación. La Asamblea o Concejo deberá decidir sobre los
Planes dentro del mes siguiente a su presentación y si transcurre ese lapso sin
adoptar decisión alguna, el Gobernador o Alcalde podrá adoptarlos mediante
decreto. Para estos efectos y si a ello hubiere lugar, el respectivo Gobernador
o Alcalde convocará a sesiones extraordinarias a la correspondiente Asamblea o
Concejo. Toda modificación que pretenda introducir la Asamblea o Concejo,
debe contar con la aceptación previa y por escrito del Gobernador o Alcalde,
según sea el caso”.
[81] Recursos con los cuales se planean financiar los programas
y proyectos previstos en la parte estratégica del Plan de Desarrollo.
Constitución Política, artículo 339, Ley Orgánica 152 de 1994, artículos 6º,
7º, 31, 44 y 45.
[82] Ley 1909 de
2018, artículo 22: “En el marco de la aprobación de los planes plurianuales
de inversiones de los Planes de Desarrollo del nivel nacional, departamental y
municipal, el respectivo Gobierno deberá hacer público en los portales web
institucionales los programas y proyectos que se pretendan ejecutar. Además,
deberán publicarse las modificaciones o adiciones a su articulado presentadas
en el trámite de la construcción de dichos planes plurianuales y los
congresistas, diputados y/o concejales autores de las misma. Los gobiernos
nacionales, departamentales, distritales y municipales realizarán audiencias
públicas para que la ciudadanía pueda conocer los proyectos de inversión en el
marco de los planes plurianuales y puedan presentar propuestas de priorización
de las respectivas inversiones. Para el caso del Gobierno nacional estas
audiencias deberán realizarse por departamentos, en los Gobiernos
Departamentales deberán adelantarse en sus respectivos municipios y en los
gobiernos distritales o municipales se realizarán, según el caso, por
localidades, comunas o barrios.
[83] De la misma manera, el artículo 16.7 previó como
atribuciones de los gobernadores y alcaldes, en relación con los comandantes de
policía, “7. Convocar y presidir el Consejo de Seguridad Departamental o
Municipal y desarrollar los planes de seguridad ciudadana y orden público que
apruebe el respectivo Consejo”.
[84] Para una regulación más especifica sobre el tema, es
posible consultar el Decreto 399 de 2011 “por el cual se establece la
organización y funcionamiento del Fondo Nacional de Seguridad y Convivencia
Ciudadana y los Fondos de Seguridad de las Entidades Territoriales y se dictan
otras disposiciones”. Este decreto fue compilado por el Decreto 1066 de
2015.
[85] Decreto Legislativo Decreto 637 del 6 de mayo 2020.
[86] El artículo 40 de la Ley Orgánica 152 de 1994 precisa que
“[l]os planes serán sometidos a la
consideración de la Asamblea o Concejo dentro de los primeros cuatro (4) meses
del respectivo período del Gobernador o Alcalde para su aprobación. La Asamblea
o Concejo deberá decidir sobre los Planes dentro del mes siguiente a su
presentación y si transcurre ese lapso sin adoptar decisión alguna, el
Gobernador o Alcalde podrá adoptarlos mediante decreto. Para estos efectos y si
a ello hubiere lugar, el respectivo Gobernador o Alcalde convocará a sesiones
extraordinarias a la correspondiente Asamblea o Concejo. Toda modificación
que pretenda introducir la Asamblea o Concejo, debe contar con la aceptación
previa y por escrito del Gobernador o Alcalde, según sea el caso”.
[87] “Por la
cual se expide el Código Nacional de Seguridad y Convivencia Ciudadana”.
[88] Las
medidas que adopta el DL 683 tienen relación con las recomendaciones emitidas
por la Comisión Interamericana de Derechos Humanos. De acuerdo con estas, es
fundamental que los Estados adopten medidas dirigidas a enfrentar la pandemia
del covid-19, con un enfoque de derechos humanos, incluyendo planes para la
recuperación social y económica; según indicó, estas deben estar apegadas al
respeto irrestricto de los estándares interamericanos e internacionales en
materia de derechos humanos, en el marco de su universalidad, interdependencia,
indivisibilidad y transversalidad. Así las
cosas, las medidas de alivio respecto de las obligaciones de diferente
naturaleza, v.gr. tributarias y financieras, que puedan verse afectadas de
manera directa en su cumplimiento por efectos de la crisis son fundamentales
para garantizar el respeto de los derechos humanos de los habitantes del
territorio nacional.
[89] Corte Constitucional, sentencia C-194 de 2020.
[90] Sobre este tema, es posible consultar lo
dispuesto en la sentencia C-035 de 2016.
[91] Esta Corporación ha reiterado la importancia que tiene para las
entidades territoriales el derecho a manejar sus propios recursos. Así, por
ejemplo, la sentencia C-533 de 2005 adujo que “uno
de los derechos que integran el contenido esencial de la garantía institucional
de la autonomía territorial corresponde a la facultad de las entidades
territoriales para administrar sus propios recursos y ello por cuanto sin este
poder carecería de sentido el derecho a gobernarse por autoridades propias,
pues es evidente que los actos de gobierno implican, en la mayoría de los
casos, decisiones sobre gasto público y si éstas les están prohibidas aquellos
se verían reducidos a un catálogo mínimo que afectaría el núcleo esencial de la
autonomía territorial”.
[92] Según se ha indicado, “[e]stos principios articulan la forma como el
legislador debe distribuir el ejercicio de las competencias adscritas al poder
central y a las autoridades territoriales. Específicamente, el principio de
coordinación parte de que el objetivo de la descentralización territorial es
garantizar la eficiencia en la prestación de los servicios públicos en el
territorio nacional, y que por lo tanto, la acción del Estado en sus distintos
órdenes debe estar exenta de redundancias o contradicciones que terminen
frustrando el logro de los fines del Estado. Para garantizar el principio de
colaboración armónica entre las entidades del orden nacional y las del orden
territorial es fundamental que la acción de los distintos órganos resulte
complementaria y conducente al logro de los fines del Estado. Ello presupone
que la acción de estas autoridades debe estar encaminada a lograr una serie de
objetivos comunes, complementarios, o que al menos no resulten incompatibles”. Sentencia C-035 de 2016.
[93] La sentencia C-1112 de 2001 precisó que
“[l]a autonomía territorial se consolida dentro de un esquema
de descentralización política y administrativa. Con ello se pretende
fortalecer el manejo libre e independiente pero responsable de las políticas
administrativas y fiscales; de tal suerte que, con la administración de los
recursos y bienes públicos se busca la optimización de su uso y la
racionalización del gasto público. El objetivo principal, entonces, es la
satisfacción de las necesidades de la población colombiana, el mejoramiento de
la calidad de vida y la prosperidad general, según lo indiquen los intereses
regionales y locales, definidos mediante una deliberación surgida desde estos
mismos ámbitos”.
[94] Ha concluido la Corte que en este tipo de análisis es necesario
considerar que Colombia es una República unitaria, pero descentralizada. Por
tanto, se debe verificar que se garantice “un equilibrio entre la unidad y la autonomía, el cual se
logra mediante un sistema de limitaciones recíprocas: de una parte, la
autonomía está limitada por el principio de unidad, en virtud del cual, debe
existir “uniformidad legislativa en lo que tenga que ver con el
interés general nacional, puesto que la naturaleza del Estado unitario presume
la centralización política, que exige unidad en todos los ramos de la
legislación y en las decisiones de política que tengan vigencia para todo el
territorio nacional, así como una administración de justicia común”; y de otra,
la unidad encuentra un límite en el núcleo esencial de la autonomía
territorial, que consiste en el margen de gestión que el Constituyente y el
Legislador garantizan a las entidades territoriales para que planeen,
programen, dirijan, organicen, ejecuten, coordinen y controlen sus actividades,
en aras del cumplimiento de las funciones y fines del Estado”. Sentencia C-346 de 2017.
[95] “Con la aprobación privilegiada se exige la obtención
de mayor consenso de las fuerzas políticas representadas en el Congreso de la
República, lo cual garantiza mayor legitimidad democrática a la ley que va a
autolimitar el ejercicio de la actividad legislativa. Además, le permite al
Congreso proyectarse a más largo plazo que con la legislación ordinaria. Al fin
de cuentas las leyes ordinarias están condicionadas a la ley orgánica cuando desarrollan
la misma materia”: sentencia C-540 de 2001.
[96] Echeverry, A.
et al. “Ponencia sobre la función legislativa”, En Gaceta Constitucional,
núm. 51, 1991, p 2.
[97] Corte Constitucional, sentencia C- 337 de 1993
[98] La Corte Constitucional en la sentencia C-242 de 2020
reafirmó que “no es per se inconstitucional que un decreto legislativo
modifique o suspenda temporalmente una norma de naturaleza orgánica o
estatutaria, porque los artículos 212 a 215 de la Constitución y la Ley 137 de
1994, no imponen tal limitación a las facultades legislativas excepcionales del
Presidente, las cuales están restringidas por otras exigencias de índole formal
y material”. Específicamente en el análisis de ley estatutaria, la
sentencia C-242 de 2020 resaltó que, dado el carácter transitorio del estado de
emergencia, las normas de rango estatutario que puede expedir el Presidente de
la República a través de un decreto legislativo, en cumplimiento de las
exigencias de los referidos juicios (materiales del EE): “(i) No pueden
sustituir o modificar con carácter permanente la legislación estatutaria. Sólo
pueden tener vigencia temporal, porque las medidas que se adoptan al amparo de
los estados de excepción deben ser las estrictamente necesarias para superar la
situación pasajera que originó el mismo, por lo que no sería justificable que
se altere de forma permanente la regulación relacionada con las materias
propias de la reserva en comento. En consecuencia, se descarta la posibilidad
de incorporar al ordenamiento jurídico disposiciones que enmienden de manera
indefinida o deroguen leyes estatutarias. (ii) Deben estar dirigidas a permitir
la optimización de los principios que subyacen a la legislación estatutaria
existente, ante la imposibilidad de satisfacerlos con la misma intensidad de
forma racional con ocasión de las condiciones fácticas del momento. Por
consiguiente, en ningún caso se pueden adoptar disposiciones que anulen la
esencia de los mandatos estatutarios. (iii) Tienen que superar un análisis de
proporcionalidad en un nivel estricto, comoquiera que los asuntos sujetos a
reserva estatutaria son de suma importancia en el ordenamiento jurídico y
cualquier modificación de su regulación debe atender a la satisfacción de un
principio superior que resulta, bajo las condiciones que dieron origen al
estado de excepción, de mayor trascendencia desde una perspectiva
constitucional”.
[99] La Corte Constitucional en la sentencia C-158 de 2020
señaló que “Una conclusión
contraria desconocería que, salvo la supremacía constitucional, es la LEEE el
instrumento normativo que limita en concreto las facultades presidenciales
durante el estado de excepción y, por consiguiente, debe la jurisprudencia
constitucional reconocer que no fue la intención del Legislador estatutario
introducir tales limitaciones”.
[100] Esto, además, es concordante con el artículo 22 de la Ley 1909 de 2018 “por
medio de la cual se adoptan el estatuto de la oposición política y algunos
derechos a las organizaciones políticas independientes”. Esta disposición
indica que “[e]n el marco de la
aprobación de los planes plurianuales de inversiones de los Planes de Desarrollo
del nivel nacional, departamental y municipal, el respectivo Gobierno deberá
hacer público en los portales web institucionales los programas y proyectos que
se pretendan ejecutar. Además, deberán publicarse las modificaciones o
adiciones a su articulado presentadas en el trámite de la construcción de
dichos planes plurianuales y los congresistas, diputados y/o concejales autores
de las mismas” // “Los gobiernos nacionales, departamentales, distritales y
municipales realizarán audiencias públicas para que la ciudadanía pueda conocer
los proyectos de inversión en el marco de los planes plurianuales y puedan
presentar propuestas de priorización de las respectivas inversiones. Para el
caso del Gobierno nacional estas audiencias deberán realizarse por departamentos,
en los Gobiernos Departamentales deberán adelantarse en sus respectivos
municipios y en los gobiernos distritales o municipales se realizarán, según el
caso, por localidades, comunas o barrios”.
[101] En este sentido, señaló el Departamento Nacional de
Planeación en su informe “Así mismo, la ampliación del plazo
para la presentación y ajustes a dichos planes permitirá que las
autoridades locales diseñen mecanismos adicionales para garantizar que
las audiencias públicas del plan plurianual de inversiones y la
sociabilización de los PDT se realicen de la forma más efectiva
posible, en medio de las dificultades propias de la pandemia del COVID-19”
(ver folio 83, https://www.corteconstitucional.gov.co/secretaria/archivo.php?id=16464). Igualmente, se indicó que tanto el Gobierno Nacional
como el Ministerio del Interior han proferido circulares en las que, con
ocasión de la pandemia generada por el coronavirus, emitieron una serie de
recomendaciones, con el fin de que los concejos municipales y las asambleas
departamentales puedan hacer uso de los instrumentos jurídicos existentes para
realizar la socialización de los planes de ordenamiento territorial, acudiendo
a los medios electrónicos (Al
respecto, es posible consultar la Circular Externa CIR 2020-21-DMI-IOOO del 16
de marzo de 2020 del Ministerio del Interior y la Circular Externa CIR
2020-22-DMI1000 del 16 de marzo de 2020 del mismo. Recomendaciones para elaborar el concepto al Plan de
Desarrollo Territorial o PDT, Guía para los consejos territoriales de
planeación, y Recomendaciones generales para la realización de Audiencias
Públicas en el marco de la aprobación del Plan de Desarrollo Territorial 2020-
2023)
[102] Al respecto, las consideraciones y motivación del DL 683 se
refiere a que el aislamiento obligatorio hizo que se crearan inconvenientes en
la presentación y formulación de los planes de desarrollo territorial,
resultando en el siguiente panorama: Radicación
de planes de desarrollo en la estrategia de gobierno al plan - fecha 1 de mayo
de 2020.
Municipios
Departamentos
Universo total: 617
Universo total: 32
Municipios que radicaron: 92% - (567)
Departamentos que radicaron: 100% - (32)
Municipios que no reportan radicación:
8% - (50)
Departamentos que el 30 de abril no
reportaron radicación: 0%
[103] Destacó el Departamento Nacional de Planeación en su
informe que recibió alrededor de 41 peticiones de entidades territoriales
solicitando la toma de acciones por el Gobierno nacional frente a la
modificación de los plazos establecidos en el artículo 40 de la Ley 152 de
1994. De igual forma, la Federación Nacional de Departamentos elevó la
solicitud de prorroga de los plazos para aprobar los planes de desarrollo para
departamentos y municipios. En el mismo sentido se recibió solicitud de
ampliación de plazos por parte de la Federación Colombiana de Municipios.
Finalmente, se recibieron solicitudes de la PGN y de la Contraloría General de
la Nación.
[104] Concretamente,
529 municipios y 16 departamentos.
[105] Corte Constitucional, sentencia C-242 de 2020. De esta
manera, al estudiar la constitucionalidad del artículo 12 del DL 491 de 2020,
esta Sala señaló que la posibilidad de sesionar virtualmente no es contraria a
la Constitución en circunstancias excepcionales como la actual crisis
sanitaria, económica y social.
[106] Señaló la sentencia C.242 de 2020 que “esta regla es el
mecanismo más adecuado para dar cabida a una democracia vigorosa mediante la
posibilidad de un debate intenso, de una participación activa y libre y de la
expresión de todas las corrientes de opinión en circunstancias de mayor
facilidad”.
[107] Informe Departamento Nacional de Planeación, ver folio 91.
[108] Ley 1909 de 2018.
[109] El artículo 22 de Ley 1909 de 2018 dispone lo siguiente: “En el marco de la
aprobación de los planes plurianuales de inversiones de los Planes de
Desarrollo del nivel nacional, departamental y municipal (…) Los gobiernos
nacionales, departamentales, distritales y municipales realizarán audiencias
públicas para que la ciudadanía pueda conocer los proyectos de inversión en el
marco de los planes plurianuales y puedan presentar propuestas de priorización
de las respectivas inversiones”.
[110] Concretamente,
529 municipios y 16 departamentos.
[111] El artículo 3º
de la Constitución asevera que: “La soberanía reside exclusivamente en el
pueblo, del cual emana el poder público. El pueblo la ejerce en forma directa o
por medio de sus representantes, en los términos que la Constitución
establece.”
[112] Sobre este tema, el artículo 40 de la Constitución Política prevé que: “Todo ciudadano tiene
derecho a participar en la conformación, ejercicio y control del poder
político. Para hacer efectivo este derecho puede (…) Tomar parte en elecciones,
plebiscitos, referendos, consultas populares y otras formas de participación
democrática.”
[113] De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 103
de la Constitución Política: “El Estado contribuirá a la organización,
promoción y capacitación de las asociaciones profesionales, cívicas,
sindicales, comunitarias, juveniles, benéficas o de utilidad común no
gubernamentales, sin detrimento de su autonomía con el objeto de que
constituyan mecanismos democráticos de representación en las diferentes
instancias de participación, concertación, control y vigilancia de la gestión
pública que se establezcan”.
[114] El artículo 270 de Constitución Política
advierte que: “La ley organizará las formas y los sistemas de participación
ciudadana que permitan vigilar la gestión pública que se cumpla en los diversos
niveles administrativos y sus resultados”.
[115] Ley 1757 de
2015, artículo 60: “El control social es el derecho y el deber de los
ciudadanos a participar de manera individual o a través de sus organizaciones,
redes sociales e instituciones, en la vigilancia de la gestión pública y sus
resultados.”.
[116] Corte
Constitucional, sentencia C-018 de 2018.
[117] Los cuales, según se evidencia en el informe rendido por
la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República, fueron 21 municipios
y 6 departamentos al 26 de mayo de 2020. Ver https://www.corteconstitucional.gov.co/secretaria/archivo.php?id=16464, folio 36.