C-230-08
REPUBLICA DE COLOMBIA
Sentencia C-230/08
ACCION PUBLICA DE INCONSTITUCIONALIDAD POR
VICIOS DE FORMA-Caducidad
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Violación constituye un vicio de carácter
material que no da lugar a la caducidad de la acción de inconstitucionalidad
Ha sido reiterado por la jurisprudencia constitucional
que la violación del principio de unidad de materia es un vicio de carácter
material, “… puesto que el juicio que debe hacer el juez constitucional
consiste esencialmente en examinar el contenido normativo de la  disposición
acusada, con el fin de verificar que éste guarde coherente relación con el
estatuto legal del cual hace parte. Además, el referido vicio compromete la
competencia del Congreso, puesto que, por disposición constitucional, a éste le
está vedado expedir disposiciones o modificaciones que n o estén ligadas a la
materia del respectivo proyecto de ley”.
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Condiciones que lo integran
Integran el principio de unidad de materia tres
condiciones: En primer lugar, el legislador debe definir con precisión cual
habrá de ser el contenido de la ley, lo cual deben reflejarse en el título del
proyecto. En segundo lugar, todas las disposiciones de un proyecto de ley deben
guardar una relación de conexidad entre si, bien sea temática, teleológica o
sistemática. Finalmente, no resultan admisibles las modificaciones que se
introduzcan a un proyecto de ley durante los debates en el Congreso y respecto
de las cuales no sea posible establecer esa relación de conexidad.
PRINCIPIO DE CORRESPONDENCIA ENTRE TITULO
DE LA LEY Y SU CONTENIDO-Parámetros
de constitucionalidad
Ha dicho la Corte que “…la Constitución otorga
carácter vinculante a la titulación de las leyes de la república, convirtiendo
tal mandato en el deber correlativo del Congreso de emplear para cada cuerpo
normativo un título consonante con el eje temático central sobre el cual gira”
UNIDAD DE MATERIA Y TITULO DE LA LEY/TITULO
DE LA LEY-Funciones que
cumple
Desde la perspectiva de la unidad de materia, “…el
título funge como elemento orientador, en tanto da luces sobre la materia que
se pretende regular, y es por ello que la jurisprudencia en reiteradas
ocasiones ha sostenido que el principio de unidad de materia está conformado
por los dos mandatos constitucionales contenidos en los artículos 158 y 169
superiores. De lo anterior se sigue que lo que se busca es que exista unidad o
correspondencia entre las disposiciones del cuerpo normativo y, a su vez, entre
éstas y el título de la ley, el cual debe ofrecer una idea general sobre la
materia que dicha ley va a regular”
UNIDAD DE MATERIA Y RELACIONES DE CONEXIDAD
ENTRE LAS DISPOSICIONES QUE HACEN PARTE DE LA LEY
La conexidad no es solo formal, en razón de la
correspondencia que deben guardar con el titulo de la ley, sino también
material, referida a las relaciones sustanciales ente las diferentes normas que
integran un ordenamiento y que pueden tener sustento causal, temático,
sistemático y teleológico
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Elementos de análisis para determinar las
relaciones de conexidad entre las disposiciones de una ley
La Corte ha señalado que a efecto de establecer cual
es el contenido material de una ley y determinar las relaciones de conexidad
que con el mismo tienen sus distintas disposiciones, el análisis de
constitucionalidad debe acudir a elementos tales como “… el contenido de la
exposición de motivos en cuanto allí se exponen las razones por las cuales se
promueve el ejercicio de la función legislativa y se determinan los espacios de
las relaciones sociales que se pretenden interferir; el desarrollo y contenido
de los debates surtidos en las comisiones y en las plenarias de las cámaras;
las variaciones existentes entre los textos originales y los textos definitivos;
la producción de efectos jurídicos en las distintas esferas de una misma
materia; su inclusión o exclusión de la cobertura indicada en el título de la
ley; etc. La valoración conjunta de todos estos elementos permite inferir si
una norma constituye el desarrollo de la materia de la ley de que hace parte.
UNIDAD DE MATERIA Y PROCESO LEGISLATIVO/PRINCIPIO
DE UNIDAD DE MATERIA-Actos
de control sobre iniciativa legislativa
De acuerdo con la Constitución, a los presidentes de
las comisiones ante las que se ejerce la iniciativa legislativa, se le confiere
la atribución de rechazar las iniciativas que no se refieran a una sola
materia. El principio de unidad de materia tiene efecto vinculante desde la
primera etapa del proceso de expedición de la ley y por eso se habilita al
presidente para ejercer actos de control sobre los contenidos de las
iniciativas pues ellos deben estar identificados por el  tratamiento únicamente
de la materia que es objeto de regulación.
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-No afectación por modificación de
estructura de órgano del estado/LEY ANTITRAMITES-Consideraciones de
eficiencia y racionalización constituyen su objeto
Si una alteración en la composición de un órgano del
Estado pudiese tenerse como una modificación en su estructura, ese sólo hecho
no implica una afectación del principio de unidad de materia, porque la opción
legislativa podría haber sido la de hacer esa modificación estructural
precisamente por las consideraciones de eficiencia y racionalización
administrativa que constituyen el objeto de la ley.
CONSEJOS PROFESIONALES-Organismos de carácter estatal/CONSEJOS
PROFESIONALES-Funciones que cumplen
Los Consejos Profesionales, en general, reúnen un
conjunto de características que permiten catalogarlos como órganos del nivel
central del orden nacional, puesto que son creados por el legislador como
entidades conformadas por autoridades públicas y particulares, que ejercen
funciones públicas de policía administrativa con responsabilidad de control y
vigilancia de las diferentes profesiones, y cuyos gastos de funcionamiento se
sufragan con recursos públicos.
LEY ANTITRAMITES-Modificación en la composición de los
Consejos Profesionales por la supresión de la participación en ellos del
Ministerio de Educación no comporta afectación de la estructura del Estado
La modificación en la composición de los Consejos
Profesionales, al suprimir la participación en ellos del Ministerio de
Educación, no comporta propiamente una afectación de la estructura del Estado,
porque los consejos siguen funcionando y cumpliendo con las responsabilidades
que les atribuye la ley. La supresión de la participación del Ministerio de
Educación en los Consejos no afecta per se ni su naturaleza jurídica, ni las
funciones que deben cumplir, además que las responsabilidades funcionales del
Ministerio en relación con la inspección y vigilancia de las profesiones no se
agotaban en el ámbito de los consejos, y que al margen de su participación en
éstos, debe seguir cumpliendo con todas aquellas que le corresponden de acuerdo
con la ley.
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA EN LEY
ANTITRAMITES-No
desconocimiento por supresión de participación del Ministerio de Educación en
Consejos y Juntas Profesionales.
No resulta contrario al principio de unidad de materia
que, pese a que la decisión de suprimir la participación del Ministerio de
Educación en los consejos y juntas profesionales relacionados en la norma
acusada comporta una modificación en la composición de tales entes, la misma se
hubiese adoptado en la Ley 962 de 2005, porque existe una clara justificación
desde la perspectiva de la racionalización funcional.
TECNICA LEGISLATIVA-Falta no implica inexequibilidad
Referencia: expediente D-6886
Demanda de inconstitucionalidad contra el
artículo 64 (parcial) de la Ley 962 de 2005 “Por la cual se dictan
disposiciones sobre racionalización de trámites y procedimientos
administrativos de los organismos y entidades del Estado y de los particulares
que ejercen funciones públicas o prestan servicios públicos”.
Demandante: Lilia María Rodríguez
Albarracín.
Magistrado Ponente:
Dr. RODRIGO ESCOBAR GIL
Bogotá D.C., cinco (5) de marzo de dos mil
ocho (2008)
La Sala
Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de
sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y trámites establecidos
en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I.       ANTECEDENTES
El diecisiete de julio de 2007, en
ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, la ciudadana Lilia María Rodríguez Albarracín formuló demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 64 (parcial) de la Ley 962 de 2005 “Por la cual se dictan disposiciones sobre racionalización de
trámites y procedimientos administrativos de los organismos y entidades del
Estado y de los particulares que ejercen
funciones públicas o prestan servicios públicos”.
Mediante Auto del catorce de agosto de 2007,
el Magistrado Sustanciador resolvió INADMITIR la demanda presentada por la
ciudadana Lilia María Rodríguez Albarracín, por cuanto la accionante no había
señalado con exactitud el aparte de la norma citada sobre la cual recae la
demanda, lo cual conducía a que las razones aducidas para solicitar la
declaratoria de inexequibilidad de la norma acusada, no cumpliesen con el
requisito de claridad.
Mediante memorial presentado en esta
Corporación el veintidós de agosto de 2007, la demandante procedió a corregir
la demanda de inconstitucionalidad.
En Auto del once de enero del 2008, el
Magistrado Ponente, bajo la consideración de que la accionante subsanó la
demanda al precisar con claridad la norma sobre la cual recaía el reproche de inconstitucionalidad,
resolvió ADMITIR la demanda radicada bajo el número D-6886. Adicionalmente,
decidió FIJAR en lista la norma acusada por el término de diez días con el fin
de otorgar la oportunidad a todos los ciudadanos de impugnarla o defenderla. En
el Auto también se ordenó COMUNICAR la demanda al Ministro del Interior y de
Justicia, al Ministerio de Educación Nacional, al Departamento Administrativo
de la Función Pública, al Director del Consejo Nacional del Administrador
Público, al Director del Consejo Nacional de Economía y a los Decanos de las
Facultades de Derecho de las universidades del Rosario, Javeriana y Nacional
para que, si lo estimaban conveniente, intervinieran dentro del proceso para
impugnar o defender la disposición acusada. Igualmente, se ordenó DAR TRASLADO
al Señor Procurador General de la Nación para que rindiera el concepto a su
cargo, de acuerdo con el artículo 7 del Decreto 2067 de 1991.
Una vez cumplidos los trámites previstos en
el artículo 242 de la Constitución Nacional y en el Decreto 2067 de 1991, la
Corte Constitucional procede a decidir acerca de la demanda en referencia.
II.      TEXTO DE LA NORMA ACUSADA
A
continuación se transcribe el texto del artículo 64 de la Ley 962 de 2005, conforme
a su publicación en el Diario Oficial número 46.023, del 6 de septiembre de 2005, subrayando los apartes
demandados.
“Ley 962 de 2005
‘Por la cual se dictan disposiciones sobre
racionalización de trámites
y procedimientos administrativos de los organismos y entidades del Estado y de
los particulares que ejercen funciones públicas o prestan servicios públicos’
ARTÍCULO 64. RACIONALIZACIÓN DE LA PARTICIPACIÓN DEL MINISTRO DE
EDUCACIÓN O SU REPRESENTANTE O DELEGADO, EN JUNTAS Y CONSEJOS. A partir de
la vigencia de la presente ley, suprímase la
participación del Ministro de Educación Nacional, o de su representante o
delegado, en las siguientes juntas y consejos:
Asociación Colombiana de
Dietistas y Nutricionistas.
Comisión Profesional Colombiana
Diseño Industrial.
Consejo Profesional de
Biología.
Consejo Asesor Profesional del
Artista.
Consejo de Ingeniería Naval y
Afines.
Consejo Nacional de Técnicos
Electricistas.
Consejo Profesional Nacional de
Tecnólogos en Electricidad, Electromecánica, Electrónica y Afines.
Consejo Nacional de
Bibliotecología.
Consejo Nacional Profesional de
Economía.
Consejo Profesional de
Administración de Empresas Nacional de Trabajo Social.
Consejo Profesional de
Ingeniería de Transporte y Vías de Colombia.
Consejo Profesional Nacional de
Arquitectura y Profesiones Auxiliares.
Consejo Profesional de Agentes
de Viaje.
Consejo Profesional de
Geógrafos.
Consejo Profesional de
Geología.
Consejo Profesional del
Administrador Público.
Consejo Profesional de Guías de
Turismo.
Consejo Profesional Nacional de
Ingeniería Eléctrica, Mecánica y Profesiones Afines.
Consejo Profesional de
Medicina, Veterinaria y Zootecnia.
Consejo Profesional de Química.
Consejo Profesional Nacional de
Ingeniería y Profesiones Auxiliares.
Consejo Profesional Nacional de
Tecnólogos en Electricidad, Electromecánica, Electrónica y Afines.
Consejo Profesional Nacional de
Topografía.
Consejo Técnico de Contaduría.
Consejo Técnico Nacional de
Enfermería.
Consejo Técnico Nacional de
Optometría.
Fundación Museo Omar Rayo.
Junta Directiva Fundación
Orquesta Sinfónica del Valle.
Junta Directiva Instituto
Departamental de Bellas Artes de Cali”.
III.    FUNDAMENTOS DE LA DEMANDA
La demandante considera que el artículo 64 de la Ley 962 de 2005, parcialmente acusado,
es inconstitucional por violación de los artículos 158 y 169 de la Constitución
Política, que consagran el principio de unidad de materia, rector del trámite
de aprobación de las leyes.
En efecto, la actora señala que la norma
demandada, al suprimir la participación del Ministro de Educación o su delegado
en algunas Juntas y Consejos, desborda el marco de regulación de la Ley 962 de
2005, como quiera que comporta una reforma de la estructura del Estado, que
debió ser tramitada en una ley con núcleo temático diferente al de la norma citada,
la cual, según refiere su título, se dirige a la racionalización de trámites y
procedimientos administrativos de los organismos y
entidades del Estado y de los particulares que ejercen funciones públicas o
prestan servicios públicos.
La demandante señala que la participación
del Ministro de Educación en las Juntas de los Consejos Profesionales
enunciados en el artículo 64 de la Ley 962 de 2005 se enmarca dentro del
cumplimiento del deber constitucional que tiene el Estado de ejercer control y
vigilancia sobre actividades profesionales que comportan un eventual riesgo
social. De igual forma, afirma que la supresión de dicha participación comporta
la modificación de la estructura de estos consejos, habida cuenta que la
intervención del Ministro de Educación se realiza en el órgano supremo de los
mismos, de suerte que el artículo acusado excede el marco de regulación de la ley
aludida.
Posteriormente, la actora enlista las leyes
que crearon las entidades que, en su parecer, resultan modificadas por la
disposición contenida en el artículo 64 demandado.
Finalmente, la accionante acusa la falta de
coherencia y la ausencia de técnica legislativa en la adopción del artículo 64
demandado, toda vez que, de una parte, suprime la participación del Ministro de
Educación en el Consejo Nacional de Técnicos Electricistas, cuando, según su
ley de creación, aquél no tiene participación en ninguna instancia del Consejo
y, de otra, hace alusión al Consejo Profesional de Administración de Empresas
Nacional de Trabajo Social que no existe, dado que la Ley 60 de 1981 creó el
Consejo Profesional de Administración de Empresas, errores que develan la
ausencia de estudio y discusión del contenido normativo del artículo demandado.
IV.    INTERVENCIONES
1.      Ministerio del Interior y de
Justicia
La Directora de Ordenamiento Jurídico del
Ministerio del Interior y de Justicia presentó escrito de intervención en el
cual solicitó a esta Corporación que declare la exequibilidad de la norma
acusada.
Luego de hacer un análisis detallado de los
argumentos de la demanda, el interviniente señaló que era pertinente efectuar
la integración normativa de las expresiones del artículo 64 de la Ley 962 de
2005 que no fueron acusadas, ya que esto resulta indispensable para examinar
los planteamientos de la demanda y para que, en caso de que las expresiones
acusadas se declaren inexequibles, el texto restante conserve pleno sentido.
De otra parte, en lo que guarda relación
con el cargo de violación del principio de unidad de materia, el interviniente señala
que en la Sentencia C-886 de 2002 la Corte Constitucional definió tres condiciones
que lo integran, cuales son: (i) que el legislador debe definir con precisión,
desde el título mismo del proyecto, el contenido material de la norma; (ii) que
las disposiciones deben guardar relación de conexidad temática, teleológica o
sistemática entre sí, y (iii) que no resultan admisibles las modificaciones de
un proyecto de ley, introducidas dentro del debate legislativo, que no guarden relación
de conexidad. Colige de lo anterior que, sin violentar el principio de unidad
de materia, un proyecto de ley admite diversidad de núcleos temáticos, siempre
que sea posible establecer una relación de conexidad sustancial entre todos
ellos.
Por otro lado, refiere jurisprudencia
constitucional en la que se ha establecido que la concepción del principio de
unidad de materia comporta una limitación en el ejercicio del control de
constitucionalidad, que se traduce en el respeto de la libertad de
configuración de la que goza el Congreso en su actividad legislativa, de manera
que para que el tribunal constitucional pueda determinar el cumplimiento o no
de tal principio, deben considerarse los principios democráticos que orientan
la función parlamentaria, de suerte que se defina la intensidad del control
ejercido, advirtiendo que un control rígido desconocería la vocación
democrática del Congreso y sería contrario a la cláusula general de competencia
que le asiste en materia legislativa.
Tras destacar los aspectos que deben
considerarse para determinar si la norma acusada vulnera el principio de unidad
de materia, el interviniente indica que no asiste razón al demandante en el
sentido de que la supresión de la participación del Ministro de Educación o su
delegado en algunas Juntas o Consejos Profesionales carece de relación con la
materia regulada en la Ley 962 de 2005, toda vez que el núcleo temático de la
ley, según se colige de su título y de la exposición de motivos, es la
racionalización de trámites, atendiendo a los principios de celeridad,
eficiencia y eficacia.
Señala, de otra parte, que la supresión de
la participación del Ministro de Educación o su delegado en algunas Juntas o
Consejos Profesionales no implica una modificación de la estructura del Estado,
por cuanto su falta de participación no altera la estructura del organismo. Por
el contrario, la supresión de su participación realiza los principios de
celeridad, eficiencia y eficacia a los que se dirige la norma, como quiera que
las múltiples funciones del Ministro impiden su participación personal en las
Juntas o Consejos Profesionales referidos en la norma acusada, por lo que debe
apelarse constantemente al mecanismo de delegación, que en últimas va en detrimento
de las eficiente gestión pública, que es precisamente lo que pretende remediar
la ley antitrámites.
Frente a la acusación de la demanda en el
sentido de que la no participación del Ministro de Educación o su delegado en
dichos Consejos o Juntas afecta la función pública, el interviniente indicó que
desde su concepción los Consejos o Juntas de Profesionales han tenido funciones
públicas de policía administrativa que se traducen en la inspección y
vigilancia de diferentes profesiones, por lo que no es entendible que dichas
funciones no se puedan realizar sin la continua y permanente presencia del
Ministro.
De otra parte, la interviniente señaló que
el argumentó de la demanda en el sentido de que la participación del Ministro
de Educación o sus delegados en determinadas Juntas o Consejos conjura un
“riesgo social”, no es de recibo como quiera que, de una parte, la
participación del Ministro no se dirige a conjurar ningún riesgo y, de otra,
las profesiones citadas en la norma acusada no son altamente peligrosas.
Por último, con respecto al cargo de falta
de coherencia de algunos de los apartes de la disposición demandada, el
interviniente estimó que si bien es ideal la coherencia del ordenamiento
jurídico, en el caso concreto de la ley acusada los errores en que se incurrió
no tienen la entidad de tornar la norma en inconstitucional, sino que, a lo
sumo, la hacen parcialmente ineficaz. Adicionalmente, señaló que no se presenta
una incoherencia constitucionalmente relevante, por cuanto la aplicación de la
norma no conlleva consecuencias jurídicas opuestas.
2.      Ministerio de Educación Nacional
A través de apoderado judicial, el
Ministerio de Educación Nacional intervino en el presente asunto y solicitó a
esta Corporación que declarara la exequibilidad de la norma acusada.
Tras referir la finalidad que se persiguió
con la adopción de la ley antitrámites y presentar las diferencias entre la
reglamentación de la etapa formativa de los futuros profesionales y la relativa
al ejercicio de la profesión, el interviniente concluye que la presencia del
Ministro de Educación en los Consejos y Juntas Profesionales deviene
impertinente como quiera que desborda su órbita de acción.
En relación con el cargo de la demanda, el
interviniente señaló que el artículo acusado se atiene al principio de unidad
de materia, toda vez que el título de la ley establece que se trata de una
norma concebida para la racionalización de trámites innecesarios de los
organismos del Estado, por lo que la supresión de la participación del Ministro
de Educación en entidades que tienen que ver con la etapa de desempeño
profesional está ajustada a derecho, ya que dichas funciones no son propias de
la misión que adelanta el Ministerio de Educación.
Finalmente advierte que la norma acusada
fue ampliamente debatida en el Congreso de la República, encontrándose
procedente que el legislador racionalizara el aparato estatal en cuanto a la
participación del Ministro de Educación o su delegado en las Juntas o Consejos
de Profesionales.
3.      Departamento Administrativo de la
Función Pública
El Departamento Administrativo de la
Función Pública, mediante apoderado especial, solicitó la declaración de
constitucionalidad de la norma acusada.
El interviniente, luego de hacer un
análisis ilustrativo sobre el principio de la unidad de materia, concluyó que
el artículo cuestionado está estrechamente relacionado con la materia de que
trata la ley antitrámites, ya que resulta acorde con la ley toda disposición
que pretenda promover la eficacia y la eficiencia en la administración pública
para garantizar los principios de la función pública, finalidad que se
materializa con la supresión de la participación del Ministro de Educación o su
delegado en las Juntas o Consejos Profesionales.
4.      Universidad del Rosario
El Decano de la Facultad de Jurisprudencia
de la Universidad del Rosario intervino en el proceso de la referencia y
consideró que la Corte Constitucional debe declarar la caducidad de la acción y
abstenerse de emitir un pronunciamiento de fondo, como quiera que el cargo
formulado en la demanda contra el artículo 64 de la Ley 962 de 2005 está
estructurado por un vicio de forma, que resulta improcedente por cuanto según
el numeral 3º del artículo 242 constitucional sólo puede ser formulado dentro
del año siguiente al momento de la publicación de la ley. Así, como quiera que
desde el momento en que se publicó la norma acusada, esto es el 6 de septiembre
de 2005, al momento de la formulación de la demanda, es decir el 17 de julio de
2007, ha transcurrido un término superior a un año, la demanda es improcedente.
5.      Universidad Nacional
La Universidad Nacional allegó al proceso
de la referencia concepto emitido por un profesor del Departamento de Derecho
en el que solicita la declaratoria de exequibilidad de la norma acusada.
Tras referir la historia legislativa de la
Ley 962 de 2005 y dar cuenta de las normas constitucionales presuntamente
infringidas, el interviniente identifica y descarta la procedencia de los
cargos formulados contra el artículo 64 de la ley antitrámites.
En primer lugar, señala que el cargo de la
presunta violación del principio de unidad de materia no debe prosperar, toda
vez que atendiendo a la historia legislativa de la norma analizada se puede
constatar que la disposición acusada fue objeto de discusión y se mantuvo hasta
el final casi en su integridad. En segundo lugar, respecto de la lesión que la
norma acusada reporta al artículo 26 de la Constitución por eliminar el control
que ejerce el Ministerio de Educación sobre los Consejos Profesionales y por
tratarse de una reforma de la estructura del Estado, señala que la vigilancia y
control de tales Consejos no se agota a través de la participación suprimida y
que esta medida no comporta la alteración de la estructura del Estado.
Ahora, respecto de la falta de coherencia
en la adopción de la ley, alegada por el demandante, señala que si bien se
evidencian yerros en la norma acusada, éstos no tienen la entidad de afectar de
fondo el texto aprobado.
Finalmente, el interviniente realiza una
presentación de la historia de los Consejos Profesionales, de su naturaleza
jurídica, de la regulación de los mismos en la legislación francesa y de los
Colegios Profesionales colombianos, con lo que da cuenta de los diversos
órganos y niveles de regulación, vigilancia, inspección y control sobre los
mismos.
6.      Consejo Nacional Profesional de
Economía
El Presidente del Consejo Nacional
Profesional de Economía intervino en el proceso de la referencia para coadyuvar
la demanda de inconstitucionalidad formulada contra el artículo 64 -parcial- de
la Ley 962 de 2005.
En efecto, a la luz de la jurisprudencia
constitucional respecto del principio de unidad de materia, señaló que la ley referida
se expidió para racionalizar los trámites y procedimientos administrativos y no
para reformar la estructura interna de entidades de derecho público, de manera
que el artículo acusado presenta una incoherencia temática con el espíritu o
finalidad de la ley.
De igual forma advierte la inexistencia de
conexidad causal, teleológica, temática o sistemática entre la supresión de la
participación del Ministro de Educación en los Consejos y Juntas Profesionales
y la materia dominante de la ley 962 de 2005, cual es la racionalización de
trámites. En este sentido, pone de presente que el efecto de la norma, en lugar
de propender por la celeridad, eficiencia y eficacia de la actuación de la
administración, afectó el normal funcionamiento del Consejo Nacional
Profesional de Economía, al no existir durante largo tiempo un representante
legal de la entidad.
De otra parte, el interviniente señala que
de acuerdo con la doctrina y la jurisprudencia nacional, la intervención de los
ministerios y departamentos administrativos en la composición de juntas y consejos
constituye una forma de control de tutela, de manera que no resulta
comprensible el hecho de que, con base en la norma acusada, se elimine la
participación del Ministro de Educación en Juntas y Consejos Profesionales, sin
establecer de qué forma se continuará ejerciendo dicha función de control y
tutela.
V.      CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA
NACION
Mediante Concepto No. 4408 de 2007, el
Procurador General de la Nación solicitó a esta Corporación que declarara la
exequibilidad del artículo 64 de la Ley 962 de 2005, por cuanto su adopción no
comporta desconocimiento del principio de unidad de materia.
En efecto, tras referir el título de la Ley
962 de 2005 e indicar la forma en que están distribuidas las materias de que
trata, determina el núcleo temático de la ley, a la luz de los criterios
orientadores fijados por la jurisprudencia constitucional para tal fin, cuales
son la revisión de la exposición de motivos, los contenidos de los debates dentro
del trámite legislativo, las variaciones entre los textos originales y los
definitivos, la producción de efectos jurídicos en las distintas esferas de una
materia y su inclusión o exclusión de la cobertura indicada en el título de la
ley.
De esta forma, de la exposición de motivos,
colige que el ánimo que orientó la expedición de la ley en cita fue el de
promover la calidad de vida de los ciudadanos en sus relaciones con la
administración y la transparencia de la administración pública. De la ponencia
para segundo debate de la Cámara destacó que la norma, además de la supresión
de trámites, persigue la racionalización del aparato estatal y la optimización
de su funcionamiento.
Con base en lo anterior y apelando a lo
señalado por la Corte Constitucional en sentencias C-714 y C-832 de 2006, la
Vista Fiscal concluyó que el núcleo temático de la Ley 962 de 2005 consiste en
lograr un adecuado cumplimiento de los principios de moralidad, transparencia,
eficacia y celeridad en el cumplimiento de las funciones públicas, de suerte
que toda norma que persiga promover la eficacia y eficiencia de la
administración y su sometimiento a los principios de la función pública
resultará relacionada con la materia de la ley.
De acuerdo con lo anterior, el Procurador
General de la Nación concluye que la norma acusada no diverge de las materias
tratadas en el texto de la Ley 962 de 2005, toda vez que ésta persigue la
racionalización del aparato estatal y la optimización de su funcionamiento,
buscando de paso la reducción del gasto público, a lo que se ajusta el artículo
64, parcialmente acusado.
VI. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
1.      Competencia
En virtud de lo dispuesto por el artículo
241, numeral 4, de la Constitución, la Corte Constitucional es competente para
conocer de las acciones de inconstitucionalidad contra las leyes de la
República.
2.      Problema jurídico
En el presente caso, para la actora, los
apartes acusados del artículo 64 de la Ley 962 de 2005, “Por la cual se
dictan disposiciones sobre racionalización de trámites y procedimientos
administrativos de los organismos y entidades del Estado y de los particulares
que ejercen funciones públicas o prestan servicios públicos”, son contrarios
a la Constitución por desconocer el principio de unidad de materia.
Quienes intervienen por el Ministerio del
Interior y Justicia, por el Ministerio de Educación Nacional, por el
Departamento Administrativo de la Función Pública y por la Universidad Nacional
de Colombia, así como el Procurador General de la Nación, coinciden en la
apreciación conforme a la cual, dado que el ámbito temático de la Ley 962 de
2005 no se reduce a la simplificación de trámites administrativos, sino que
comprende también aspectos orientados, en general, a racionalizar el ejercicio
de la función pública, no resulta contraria al principio de unidad de materia la
inclusión en ella de una disposición por medio de la cual se suprima la
participación del Ministro de Educación en unos Consejos Profesionales en los
cuales se considera que su presencia no es necesaria.
Por su parte, el Consejo Nacional
Profesional de Economía interviene para coadyuvar las pretensiones de la demanda
y, a los argumentos contenidos en ella, agrega la consideración de que, en el
caso concreto de ese Consejo, la disposición demandada, en lugar de contribuir
a simplificar algún trámite -que es el cometido propio de la ley- significó
afectar negativamente su funcionamiento, puesto que al modificar su estructura
lo dejó sin representante legal y generó incertidumbre acerca de su naturaleza
jurídica, dado que en la ley de su creación se concibió como una entidad de derecho
público adscrita al Ministerio de Educación Nacional.
Finalmente, quien interviene por el Colegio Mayor de
Nuestra Señora del Rosario, solicita a la Corte proferir un fallo inhibitorio en
atención a que, como el cargo de la demanda versa sobre un vicio de forma, debe
declararse la caducidad de la acción, debido a que, para el momento en el que
se presentó la demanda, ya había transcurrido más de un año contado a partir de
la expedición de la ley.
De esta manera, se tiene que, de acuerdo
con los cargos de la demanda y con lo expresado por los distintos
intervinientes, en esta oportunidad le corresponde a la Corte determinar si la supresión
de la participación del Ministro de Educación o su delegado en los consejos profesionales
relacionados en el artículo 64 de la Ley 962 de 2005 es contraria al principio
de unidad de materia por tratarse de un asunto que carece de una relación de
conexidad con el objeto propio de la ley y que se refiere a una materia que
debió ser regulada en una ley distinta.
3.      Consideración preliminar. Solicitud
de inhibición
Uno de los intervinientes en este proceso ha
solicitado que la Corte profiera un fallo inhibitorio porque, en su criterio,
el cargo formulado en la demanda alude a un vicio de forma y ésta habría sido
presentada de manera extemporánea.
De acuerdo con el numeral 4º del artículo
241 de la Constitución, a la Corte Constitucional le corresponde decidir sobre
las demandas de inconstitucionalidad que presenten los ciudadanos contra las
leyes, tanto por su contenido material como por vicios de procedimiento en su
formación. A su vez, de acuerdo con el numeral 3º del artículo 242 de la Carta,
las acciones por vicios de forma caducan en el término de un año, contado desde
la publicación del respectivo acto.
Lo anterior exige que, en cada caso
concreto, de manera previa al examen de fondo de los cargos presentados, la
Corte determine la naturaleza de los mismos en orden a establecer si es preciso
aplicar el referido término de caducidad.
Ha sido reiterado por la jurisprudencia
constitucional que la violación del principio de unidad de materia es un vicio
de carácter material, “… puesto que el juicio que debe hacer el juez
constitucional consiste esencialmente en examinar el contenido normativo de la
disposición acusada, con el fin de verificar que éste guarde coherente relación
con el estatuto legal del cual hace parte. Además, el referido vicio compromete
la competencia del Congreso, puesto que, por disposición constitucional, a éste
le está vedado expedir disposiciones o modificaciones que no estén ligadas a la
materia del respectivo proyecto de ley.”[1]
Así, ha señalado la Corte, la violación del
principio de unidad de materia se
traduce en un vicio material, y no formal, que no da lugar a la caducidad de la
acción de inconstitucionalidad.[2]
Al explicar las razones por las cuales la vulneración del principio de unidad de
materia es un vicio de fondo, la Corte, en la Sentencia C-531 de 1995, expresó
que aún cuando una ley sea formalmente inatacable, pues se surtió de manera
regular de todo el proceso de aprobación, sanción y promulgación de la misma,
sería posible que algunos de sus artículos sean declarados inexequibles por
violar la regla de unidad de materia, si su contenido normativo no tiene una
conexidad razonable con la temática general de la ley. Para la Corte ello “…
significa entonces que el vicio de inconstitucionalidad de esos
artículos, por desconocer la regla de unidad de materia, no puede ser formal
pues la forma no ha sido cuestionada. El vicio deriva
entonces de que el Congreso no tenía competencia para verter esos contenidos
normativos en esa forma particular, eso es, en esa ley específica, y por ello
son inconstitucionales, a pesar de que el trámite formal de la ley fue ajustado
a la Constitución[3]”.
4.      El principio de unidad de materia
El principio de unidad de materia contenido
en el artículo 158 de la Constitución, conforme al cual “todo proyecto de
ley debe referirse a una misma materia y serán inadmisibles las disposiciones o
modificaciones que no se relacionen con ella” es complementado por la
previsión del artículo 169 Superior, a cuyo tenor “el título de las leyes
deberá corresponder precisamente a su contenido”.
Ha destacado la jurisprudencia que de esas
disposiciones se desprenden tres condiciones que integran el principio de
unidad de materia: En primer lugar, el legislador debe definir con precisión
cual habrá de ser el contenido de la ley, lo cual debe reflejarse en el título
del proyecto. En segundo lugar, todas las disposiciones de un proyecto de ley
deben guardar una relación de conexidad entre si, bien sea temática,
teleológica o sistemática. Finalmente, no resultan admisibles las
modificaciones que se introduzcan a un proyecto de ley durante los debates en
el Congreso y respecto de las cuales no sea posible establecer esa relación de
conexidad[4].
4.1.   La primera condición, que responde
al mandato expreso del artículo 158 de la Constitución, se traduce en la
necesidad de que todo proyecto de ley verse sobre una única materia, lo cual
quiere decir que, como se expresó en la Sentencia C-025 de 1993, un proyecto de
ley no puede versar sobre varias materias.[5] Sobre este
particular, la Corte ha señalado que “… el término ‘materia’, para estos
efectos, se toma en una acepción amplia, comprensiva de varios asuntos que
tienen en ella su necesario referente”[6]. Así,
en Sentencia C-390 de 1996 se expresó que en el examen de la unidad de
materia no se puede desconocer “… las relaciones sustanciales entre normas
que, en apariencia, se refieren a materias diversas pero cuyos contenidos se
hallan ligados, en el ámbito de la función legislativa, por las finalidades
perseguidas, por las repercusiones de unas decisiones en otras, o, en fin, por
razones de orden fáctico que, evaluadas y ponderadas por el propio legislador,
lo obligan a incluir en un mismo cuerpo normativo disposiciones alusivas a
cuestiones que en teoría pueden parecer disímiles”.
La
anterior exigencia repercute sobre el trámite legislativo, puesto que, como ha
puntualizado la Corte, la delimitación del ámbito material de una ley “…
está deferida, entonces, doblemente al Congreso, pues éste se halla obligado a
definir con precisión, como lo exige la Carta, desde el mismo título
del proyecto, cuáles habrán de ser las materias en que se ocupe al expedir esa
ley, y simultáneamente ha de observar una estricta relación interna, desde el
punto de vista sustancial, entre las normas que harán parte de la ley, para que
todas ellas estén referidas a igual materia, la cual, desde luego,
deberá corresponder al título de aquélla.”[7]
En este punto cabe observar que la jurisprudencia
constitucional ha puntualizado que el principio de unidad de materia, en
sentido amplio, puede considerarse integrado por el mandato de unidad materia
contenido en el artículo 158 de la Constitución y por la necesaria congruencia
entre el título de la ley y su contenido a la que alude el artículo 169 de la
Carta, pero que, sin embargo, estas disposiciones contienen mandatos escindibles,
“… de suerte que el juez de constitucionalidad puede emprender el estudio
con base en cualquiera de ellos, de manera separada, sin verse atado a tomarlos
en conjunto[8].”[9]
Ha dicho la Corte que “… la Constitución otorga carácter vinculante
a la titulación de las leyes de la República, convirtiendo tal mandato en el
deber correlativo del Congreso de emplear para cada cuerpo normativo un título
consonante con el eje temático central sobre el cual gira.”[10]
Esa previsión
constitucional, si bien puede incorporarse al análisis sobre la unidad de
materia, tiene entidad propia y significación independiente en aspectos tales como
dar una idea general de la materia objeto de regulación, a manera de elemento
pedagógico para los ciudadanos[11], o permitir que “…
quienes estén llamados a cumplir las disposiciones contenidas dentro de una ley
puedan consultarlas acudiendo a su clasificación por el tema al que se
refieren, bajo el entendido de que normas aisladas no se encontrarán recogidas
dentro de leyes que regulan otros tópicos ajenos a su contenido particular[12]”[13],
o servir como “… criterio de interpretación de las normas
contenidas en el cuerpo de la ley”.[14]
Desde la perspectiva de la unidad de materia, “… el
título funge como elemento orientador, en tanto da luces sobre la materia que
se pretende regular, y es por ello que la jurisprudencia en reiteradas
ocasiones ha sostenido que el principio de unidad de materia está conformado
por los dos mandatos constitucionales contenidos en los artículos 158 y 169
superiores[15]. De lo
anterior se sigue, entonces, que lo que se busca es que exista “unidad” o
“correspondencia” entre las disposiciones del cuerpo normativo y, a su vez,
entre éstas y el título de la ley, el cual debe ofrecer una idea general sobre
la materia que dicha ley va a regular.”[16] Sobre
este particular, la Corte ha señalado que el título no está llamado a “dar
noticia de todas y cada una de las disposiciones que integran la ley, pues esto
se tornaría en algo imposible de cumplir, ya que ello depende de la extensión
del ordenamiento respectivo, como de la variedad de temas que allí se
consagren. Basta simplemente que en el título se señalen los asuntos o temas
generales que se pretende regular (…)”[17].
4.2.   La segunda condición que hace parte del
principio de unidad de materia tiene que ver con las relaciones de conexidad
entre las distintas disposiciones que hacen parte de una ley y la materia
propia de la misma, conexidad que es no sólo formal, en razón de la
correspondencia que deben guardar con el título de la ley, sino también
material, referida a las relaciones sustanciales entre las diferentes normas
que integran un ordenamiento y que pueden tener sustento causal, temático,
sistemático o teleológico.
La Corte ha señalado
que a efecto de establecer cual es el contenido material de una ley y determinar las relaciones de
conexidad que con el mismo tienen sus distintas disposiciones, el análisis de
constitucionalidad debe acudir a elementos
tales como “... el contenido de la exposición de motivos en cuanto allí se
exponen las razones por las cuales se promueve el ejercicio de la función
legislativa y se determinan los espacios de las relaciones sociales que se
pretenden interferir; el desarrollo y contenido de los debates surtidos en las
comisiones y en las plenarias de las cámaras; las variaciones existentes entre
los textos originales y los textos definitivos; la producción de efectos
jurídicos en las distintas esferas de una misma materia; su inclusión o
exclusión de la cobertura indicada en el título de la ley; etc. La valoración
conjunta de todos esos elementos permite inferir si una norma constituye el
desarrollo de la materia de la ley de que hace parte”.[18]
Ahora bien, la jurisprudencia ha señalado que “… para establecer si existe o no una conexión material es importante subrayar
que la potestad de configuración del legislador contempla tanto la facultad de
decidir el contenido específico de las normas, como la facultad de decidir como
organizarlas y relacionarlas. El sistema
jurídico no está compuesto por un conjunto de compartimientos estancos
predeterminados que le imponen al Congreso la forma como debe ser concebido el
derecho, que es funcionalmente cambiante para responder a las necesidades,
prioridades, expectativas y aspiraciones de la
sociedad. Los legisladores, bien sea por iniciativa propia o de alguno de
aquellos funcionarios a los que la Constitución
les concede iniciativa legislativa (artículo 155,
C.P.), pueden reorganizar la normatividad de la manera como consideren
conveniente y más acorde con los objetivos de política pública que lo guían,
relacionando y uniendo materias que antes se trataban por aparte, o separando aquellos temas que tradicionalmente se consideraban inescindibles.”[19]
4.3.   La
tercera condición que integra el principio de unidad de materia se proyecta
sobre el proceso legislativo
puesto que, de acuerdo con la Constitución, a los presidentes de las comisiones
ante las que se ejerce la iniciativa legislativa, se le confiere la atribución
de rechazar las iniciativas que no se refieran a una sola materia. Tal como se
señaló por la Corte en la Sentencia C-501 de 2001, por virtud de tal
disposición, el principio de unidad de materia tiene efecto vinculante desde la
primera etapa del proceso de expedición de la ley y por eso se habilita al
presidente para ejercer actos de control sobre los contenidos de las
iniciativas pues ellos deben estar identificados por el tratamiento únicamente
de la materia que es objeto de regulación.
Más adelante, en el trámite de la iniciativa, se
manifiesta también este aspecto del principio, que encuentra desarrollo
específico en los principios de consecutividad y de identidad relativa, en
razón a que sólo son admisibles las modificaciones a un proyecto de ley que se
relacionen con la materia propia de la misma, sin perjuicio de que, en
ejercicio de la expresa atribución para modificar, adicionar o suprimir
aspectos de un proyecto, tal relación de conexidad se aprecie de una manera
flexible, respetuosa del margen de configuración que la Constitución confiere
al legislador.
4.4.   El
principio de unidad de materia, como de manera reiterada lo ha señalado la Corte, obedece, entre otras finalidades, a las de permitir, tanto la
transparencia, como la coherencia del debate. En el primer caso se trata de
evitar que se aprueben como parte de una ley, normas, que se hayan introducido
de manera subrepticia o sorpresiva y sobre las cuales no se ha surtido un verdadero debate. Así, bien
sea desde el proyecto original o en modificaciones posteriores, pueden
incorporarse normas que no tienen relación con la materia propia del proyecto,
que pasan por consiguiente desapercibidas, sin que sobre las mismas se presente discusión alguna y sin
que, con frecuencia, exista conciencia sobre su verdadero alcance. El debate en
ese evento no sería transparente, defecto que afecta no solo la actividad del
Congreso, sino que limita las posibilidades de participación democrática inherentes al proceso
legislativo, en la medida en que los ciudadanos se verían sorprendidos por la
aprobación de normas respecto de cuya incorporación en el proyecto no tuvieron
previa y explícita noticia. En el segundo caso se busca que la tarea legislativa se concentre en asuntos
específicos definidos por el propio Congreso, de manera tal que el debate se
desarrolle en torno a un hilo conductor que le de sentido y no sobre materias
aisladas y carentes de conexidad. Esto último ocurriría cuando, no obstante que determinados
contenidos temáticos son introducidos de manera explícita en un proyecto de
ley, y respecto de ellos se cumple un debate en el Congreso, tales contenidos
no pueden ser referidos a una materia común. En ese caso el debate no sería coherente.[20]
4.5.   De este modo, se tiene que para el
análisis de constitucionalidad en función del principio de unidad de materia, establecido
el contenido temático de un proyecto de ley, y verificado que el mismo no es
violatorio del principio de unidad de materia, debe proseguirse con el examen
de los cargos que se formulen respecto de normas particulares que no sea
posible encuadrar dentro de ese contenido temático. En ambos casos el criterio
para la evaluación del principio de unidad de materia debe ser flexible, por
cuanto, si bien, como lo ha afirmado la Corte, el objetivo del mismo es
mantener la coherencia del proyecto y del debate y asegurar la transparencia
del proceso legislativo, su alcance no puede llevar a desconocer el principio
democrático, la capacidad de configuración del legislador y la dinámica del
debate parlamentario, cuya esencia, precisamente, está en que la discusión de
los asuntos, la intervención ciudadana en el debate público y el examen de las
iniciativas, de cómo resultado modificaciones, supresiones, adiciones o
reformulaciones en relación con asuntos que versan sobre una materia cuyo
ámbito ha sido definido con una amplitud razonable.
5.      La materia de la Ley 962 de 2005
Esta Corporación, en las sentencias C-120, C-714
y C-832 de 2006 se pronunció en relación con la materia propia de la Ley 962 de
2005, asunto sobre el cual en la Sentencia C-714 concluyó que, no obstante que el
tema central de la ley “… pareciera dirigirse exclusivamente a facilitar las
actuaciones que los particulares deben surtir ante la Administración Pública,
un examen más detenido de tal Ley demuestra que el legislador no sólo pensó en
este objetivo, sino que también buscó la racionalización de la función
administrativa en sí misma considerada.”[21]
Para llegar a esa conclusión, la Corte partió
de un análisis del contenido mismo de la ley, así como del de los antecedentes
legislativos.
En ese contexto cabe destacar que, de
acuerdo con su título, en la Ley 962 de 2005 “… se dictan disposiciones
sobre racionalización de trámites y procedimientos administrativos de los
organismos y entidades del Estado y de los particulares que ejercen funciones
públicas o prestan servicios públicos”. A su vez, en el artículo primero se
señala que el objeto de la ley es el de “… facilitar las relaciones de los
particulares con la Administración Pública, de tal forma que las actuaciones
que deban surtirse ante ella para el ejercicio de actividades, derechos o
cumplimiento de obligaciones se desarrollen de conformidad con los principios
establecidos en los artículos 83, 84, 209 y 333 de la Carta Política.”
Ese objeto había sido previsto de una
manera más amplia y general en el proyecto inicialmente presentado a la
consideración del Congreso, en cuyo artículo primero se disponía que “[l]a
presente ley tiene por objeto la renovación y modernización de la función
pública, la racionalización de trámites y procedimientos administrativos para
facilitar la actividad de las personas frente a la Administración Pública y
para lograr la eficiencia, un adecuado cumplimiento de los fines del Estado conforme
a los principios de celeridad, eficiencia y eficacia.”
En el informe de ponencia para primer
debate al Proyecto de Ley número 014 de 2003 Cámara acumulado con el Proyecto
de Ley número 037 de 2003 Senado, en la Comisión Primera de la Cámara de
Representantes[22], además de reiterar que el
propósito del mismo es “… contribuir al ejercicio eficaz y eficiente de la
función administrativa, mediante la modificación de los procedimientos
administrativos existentes, de manera que ellos se lleven a cabo en forma más
ágil y menos compleja y que la actividad administrativa que a través de los
mismos busca la realización de los fines esenciales del Estado, facilite en
lugar de entorpecer y obstaculizar las relaciones entre el ciudadano y la
administración …”, se agregó que es preciso “…continuar con el esfuerzo
modernizador de la administración pública …” y que “… además de la
supresión de trámites, se persigue la racionalización del aparato estatal y la
optimización de su funcionamiento …”.
Cabe observar que desde el proyecto inicial
se previó para la ley una estructura que contaba con 18 capítulos en los cuales
se incluían regulaciones relativas a disposiciones comunes a toda la
administración pública; racionalización de trámites para el ejercicio de actividades
por los particulares; regulaciones, trámites y procedimientos de la entidades
territoriales, de los sectores del Interior y de Justicia, de relaciones
exteriores, de hacienda y crédito público, de la Protección Social, de
comercio, industria y turismo, de educación, de transporte, de minas y energía;
trámites y procedimientos relacionados con el Ministerio del Ambiente, Vivienda
y Desarrollo territorial; regulaciones, procedimientos y trámites del sector
cultura, del Departamento Administrativo de Seguridad, DAS, del Departamento
Administrativo Nacional de Estadística, DANE; trámites y procedimientos relacionados
con el Derecho de Autor; trámites y procedimientos relacionados con la
Registraduría Nacional del Estado Civil y un capítulo destinado a disposiciones
finales, y que en ese proyecto inicial, en el acápite relativo al sector de
educación, se incluyó la disposición que ahora se demanda.
De conformidad con las anteriores consideraciones
puede concluirse que la materia propia de la Ley 962 de 2005 es la simplificación
de trámites y procedimientos en la Administración Pública, y, en ese contexto, una
racionalización de la función pública y una mayor coordinación
interinstitucional, y que desde el proyecto inicial se incluyó la norma por
virtud de la cual se dispuso la supresión de la participación del Ministerio de
Educación en lo distintos Consejos Profesionales que se relacionan en el
artículo 64 de la ley.
Establecida así la materia propia de la Ley
962 de 2005 es preciso determinar ahora si, conforme a los criterios que rigen
el principio de unidad de materia, cabía la inclusión en ella de la disposición
por medio de la cual se decidió suprimir la participación del Ministro de
Educación o su delegado en algunos consejos y juntas profesionales.
6.      El contenido de la disposición
acusada y su relación con la materia propia de la ley 962 de 2005
Ni en la exposición de motivos del proyecto
de ley, ni en las diferentes ponencias presentadas a los largo de los debates
en el Congreso de la República hay una manifestación expresa en relación con las
razones para la supresión de la participación del Ministerio de Educación en
los Consejos Profesionales y otros entes de creación legal.
Sin embargo, como quiera que, en función
del principio de unidad de materia, en sede de control de constitucionalidad se
trata de establecer una relación objetiva de conexidad entre la disposición
acusada y el cuerpo legal en el que se encuentra integrada, basta con que dicha
relación exista, sin que sea necesario que la misma se haya manifestado de manera
explícita durante el trámite del correspondiente proyecto de ley.
En consonancia con los cargos de la
demanda, pueden diferenciarse en este caso dos aproximaciones distintas a la
censura por violación del principio de unidad de materia. Conforme a la
primera, dicho principio resultaría vulnerado por la ausencia de relación de
conexidad entre la materia propia de la ley -esto es, en concepto de la actora,
la supresión o simplificación de trámites- y el contenido propio de la disposición
acusada, que, en criterio de la demandante, contiene una modificación de la
estructura del Estado, no la supresión de un trámite o la agilización de un
procedimiento. La segunda aproximación pone de presente que, por virtud de la
disposición acusada se modifica la estructura de los consejos profesionales, lo
cual afecta la naturaleza de las funciones que les corresponden, aspecto que
tiene entidad propia, distinta de la mera racionalización de trámites y
procedimientos, y que debía, por consiguiente, ser regulado en una ley separada.
6.1.   En relación con la primera
aproximación ya se ha señalado cómo la materia propia de la ley comprendía,
tanto la simplificación de trámites y procedimientos que las personas tienen
que realizar ante las entidades públicas, como la racionalización de la función
pública en si misma considerada. Así delimitado el universo temático de la ley,
pueden señalarse a continuación algunas de las razones que distintos
intervinientes han presentado para sustentar la existencia de una clara relación
de conexidad entre la disposición acusada y el núcleo temático de la ley:
En primer lugar se ha señalado que, para el
momento de expedición de la ley, existía un sinnúmero de consejos y juntas que
exigían la presencia del Ministro de Educación o la de un delegado suyo, en
cuyo caso la delegación sólo podía recaer en funcionarios de alto nivel, según
lo previsto en el artículo 9º de la Ley 489 de 1998[23],
lo cual incidía en la eficiencia tanto del ministerio, que debía desplazar a sus
funcionarios para atender las reuniones de tales consejos y juntas, como en la de
los propios consejos y juntas, cuya convocatoria quedaba supeditada a la agenda
del ministro o a la de sus delegados. De este modo y si, como se pone de
presente más adelante, la presencia del Ministerio no es indispensable en esos
consejos, la decisión de suprimir su participación en los mismos tendría un
claro efecto de racionalización administrativa.
Se ha señalado también que, en materia de
profesiones y oficios, el ámbito competencial de Ministerio de Educación se
desenvuelve en la etapa formativa, que hace referencia a los aspectos que, en
el marco fijado por la ley, tienen que ver con la estructuración, oferta y
desarrollo de los programas académicos, estándares de calidad, hasta el otorgamiento
del título por las instituciones legalmente habilitadas para ello. En ese
contexto, el Ministerio de Educación, en desarrollo de lo previsto en el inciso
5º del artículo 67 de la Constitución Política, ejerce el control y la
vigilancia orientados a velar por el cumplimiento de los fines de la educación
y por la mejor formación moral, intelectual y física de los educandos. Por otra
parte, las responsabilidades del Estado en relación con el ejercicio de las
profesiones, se desarrollan en un ámbito misional distinto del que es propio
del Ministerio de Educación y corresponde a la ley definir la manera con habrán
de llevarse a cabo.
De este modo, como se afirma en la
intervención del Ministerio de Educación, una es la responsabilidad del Estado
hasta la expedición del título académico y otra la orientada, por un lado, a
establecer si, además de ese título, el interesado acredita los requisitos que se
hayan establecido para el ejercicio profesional, y, por otro, a cumplir con la
inspección y vigilancia que quepa adelantar sobre dicho ejercicio.
Esta distinción es importante, porque
implica que, en consonancia con el propósito de racionalización que anima a la
ley, de conformidad con la disposición demandada, el Ministerio de Educación se
especializa en el ámbito funcional que le es propio, al paso que se retira de
otros escenarios en los cuales su participación no es, ni necesaria, ni
conducente y en los cuales deben desplegar su actividad otros entes públicos.
Independientemente del juicio de valor que quepa hacer sobre la anterior
apreciación, lo cierto es que ella permite establecer, desde la perspectiva del
principio de unidad de materia, una relación objetiva de conexidad entre la
disposición acusada y el objeto propio de la ley.
Sobre el particular, el Ministerio de
Educación Nacional en su intervención señaló que la norma acusada guarda
armonía con el objeto propio de la ley al suprimir la participación del
Ministerio en organismos o asociaciones que cumplen una misión importante, pero
dedicada al campo de desempeño ocupacional o profesional, cuyos fines y propósitos
son diferentes a los que tienen que ver con el Ministerio. Esa disposición de
la ley antitrámites permitiría así que el ministerio se concentre en el
cumplimiento de sus fines esenciales, sin que para ello pueda afirmarse que
habría sido necesario expedir una ley para cada uno de los consejos que están
regulados en normas legales diferentes.
6.2.   La segunda aproximación que en la
presente oportunidad se ha planteado en relación con el principio de unidad de
materia, tiene que ver, como se ha dicho, con el hecho de que, el objeto propio
de la disposición acusada, en cuanto afecta la estructura del Estado e incide
en las funciones de los Consejos Profesionales, al margen de la tangencial
relación de conexidad que fuese posible establecer con la materia propia de la
ley de la que hace parte, debía haber sido objeto de una ley separada, en la que
de manera específica se hubiesen abordado esas materias.
Sobre ese particular se ha expresado un
conjunto de consideraciones que se sintetizan a continuación:
La modificación en la composición de los
Consejos Profesionales, al suprimir la participación en ellos del Ministerio de
Educación, no comporta propiamente una afectación de la estructura del Estado,
porque los consejos siguen funcionando y cumpliendo con las responsabilidades
que les atribuye la ley.
Por otra parte, aún si una alteración en la
composición de un órgano del Estado pudiese tenerse como una modificación en su
estructura, ese sólo hecho no implica una afectación del principio de unidad de
materia, porque la opción legislativa podría haber sido la de hacer esa modificación
estructural precisamente por las consideraciones de eficiencia y racionalización
administrativa que constituyen el objeto de la ley.
Si bien es cierto que los consejos
profesionales cumplen funciones públicas de policía administrativa, con
responsabilidades de control y vigilancia de las diferentes profesiones, no lo
es menos, que la supresión de la participación del Ministerio de Educación en ellos
no impide que desarrollen su gestión sin ese acompañamiento, ni se convierte en
obstáculo para que las políticas públicas que, en el ámbito de su competencia
fije el ministerio, guíen la acción de dichos consejos.
Los consejos, en general, están conformados
por entidades de carácter público y privado y los fines que le son propios no
exigen la presencia ineludible del Ministerio de Educación.
La función de inspección y vigilancia sobre
las profesiones no se agota en los Consejos Profesionales y bien sea en el seno
de éstos, o en otros escenarios, en desarrollo de sus propias competencias, las
entidades públicas competentes deben llevarla a cabo.
De este modo se tiene que, por un lado, la
supresión de la participación del Ministerio en los Consejos no afecta per
se ni su naturaleza jurídica, ni las funciones que deben cumplir, y que,
por otro, las responsabilidades funcionales del Ministerio en relación con la
inspección y vigilancia de las profesiones no se agotaban en el ámbito de los
consejos, y que al margen de su participación en éstos debe seguir cumpliendo
con todas aquellas que le correspondan de acuerdo con la ley.
Sobre este particular observa la Corte que,
de acuerdo con la jurisprudencia constitucional, puede decirse que los Consejos
Profesionales, en general, reúnen
un conjunto de características que permiten catalogarlos como órganos del nivel
central del orden nacional, puesto que son creados por el legislador como entidades
conformadas por autoridades públicas y particulares, que ejercen funciones
administrativas y cuyos gastos de funcionamiento se sufragan con recursos
públicos.
En reiterada jurisprudencia, esta
Corporación ha precisado que organismos como los llamados Consejos o Comités
Profesionales[24]
tienen carácter estatal y por tanto no pueden confundirse con los Colegios
Profesionales que autorice la propia ley, ni con las asociaciones profesionales[25].
No le corresponde a la Corte en este proceso abordar el análisis de la
estructura y las funciones de los distintos consejos profesionales, ni el de la
naturaleza de la participación pública y privada que les es característica,
aspecto este último que fue objeto de especial consideración en la Sentencia
C-482 de 2002, sino que, para la valoración del cargo sobre violación del
principio de unidad de materia, debe determinarse si el hecho de que la
supresión de la participación el Ministro de Educación en los Consejos
Profesionales relacionados en la disposición demandada comporta una modificación
en la composición de un órgano que hace parte de la Administración Pública,
hacía imperativo que dicha decisión se adoptase en una ley separada, sin que
pueda tenerse como comprendida dentro del ámbito material de la Ley 962 de
2005.
Para la Corte es claro que las decisiones que
adopte el legislador en un determinado ámbito pueden tener repercusiones
importantes en esferas que no fueron objeto de expresa consideración
legislativa. Pero para que de esa circunstancia se derivase un desconocimiento
del principio de unidad de materia, sería preciso mostrar que frente a una
relación de conexidad entre la disposición acusada y la materia propia de la
ley que es muy tenue, o tangencial, o apenas eventual, existe en la norma
acusada un efecto de mucho mayor significación en una esfera distinta, que
habría hecho ineludible su tratamiento separado. No basta, entonces, con
mostrar que una determinada regulación produce efectos importantes en ámbitos
que exceden la dimensión material de la ley en la que se encuentra incorporada,
para que pueda predicarse la violación del principio de unidad de materia, sino
que es preciso establecer que no existe una razonable relación de conexidad,
que se califica de esa manera para permitir una ponderación entre el criterio
de conexidad que se le atribuye al legislador y la entidad de los efectos que
se producen en un ámbito distinto al propio de la ley correspondiente.
En este caso se tiene que, para
racionalizar, tanto la función que debe cumplir el Ministerio de Educación, que
en cuanto hace a las profesiones y oficios se quiere circunscribir al aspecto
formativo, como la operación de los consejos profesionales -cuya actividad no
se quiere dejar supeditada a la presencia de un ente que les es funcionalmente
ajeno, -criterio de conexidad- se decide suprimir la participación del
Ministerio en esos consejos, lo cual afecta la composición de los mismos –
efecto que excede el ámbito propio de la ley-.
Por un lado, para la Corte es claro que la
decisión legislativa que se cuestiona en esta oportunidad tiene una relación de
conexidad con la ley de la que hace parte que, como se ha puesto de presente en
el acápite precedente de esta providencia, no es meramente tangencial, marginal
o accidental y que se soporta en dos consideraciones principales: la especialización
funcional del Ministerio y la consideración de que su presencia en los consejos
profesionales no es indispensable para que los mismos puedan seguir adelantando
sus funciones, razones por las cuales la disposición acusada tiene un evidente
sentido de racionalización administrativa y funcional.
Por otro lado, no advierte la Corporación que
la decisión legislativa que se cuestiona produzca un efecto en un ámbito ajeno
a la materia de la ley que tenga tal relevancia como para dejar sin piso el criterio
de conexidad que se ha señalado. Ciertamente la decisión del legislador
modifica la composición de unos consejos profesionales, pero comoquiera que en
todos ellos, las respectivas leyes de creación contemplaban, además de la
participación del Ministro de Educación o de su delegado, la de otros
funcionarios públicos o la de representantes de entidades públicas, los
mencionados consejos pueden seguir operando, sin que se aprecie que su
funciones se vean afectadas por la ausencia del Ministro de Educación.
En esta dimensión funcional observa la
Corte que las competencias que la ley atribuye a los consejos relacionados en
la disposición demandada pueden agruparse en tres conjuntos principales: (1)
Las funciones relacionadas con la expedición de la matrícula y la tarjeta profesional,
el registro profesional, las licencias temporales para el ejercicio de la
profesión y la calificación de actividades afines; (2) Las funciones
relacionadas con el código ético o disciplinario y la inspección y vigilancia
sobre el ejercicio de la profesión y (3) las funciones de asesoría en distintos
ámbitos de la actividad profesional.[26]
Es claro que las funciones de mera asesoría
no hacían indispensable la presencia del Ministro de Educación, aún en aquellos
eventos en los que dicho ministerio sea el destinatario de la misma. Es posible
interpretar, por otra parte que las funciones relacionadas con la matrícula, el
registro, la tarjeta profesional, las licencias temporales, la asimilación de
actividades afines y el control disciplinario, efectivamente se centran en la
etapa del ejercicio profesional y desbordan el ámbito puramente formativo en el
que se concentra la actividad del Ministerio de Educación, caso en el cual es
válido considerar que su presencia en tales consejos no sea necesaria, ni
conducente para que las referidas funciones puedan cumplirse a cabalidad. Se
trata, en todo caso, de valoraciones que corresponde hacer al legislador y que
en este caso la Corte sólo aborda desde la perspectiva de la unidad de materia,
en orden a establecer si el contenido normativo acusado, en virtud de esas
consideraciones teleológicas, tiene una relación de conexidad con el núcleo
temático de la ley de la que hace parte.
De este modo, para la Corte, no resulta
contrario al principio de unidad de materia que, pese a que la decisión de
suprimir la participación del Ministro de Educación en los consejos y juntas
profesionales relacionados en la norma acusada comporte una modificación en la
composición de tales entes, la misma se hubiese adoptado en la Ley 962 de 2005,
porque existe una clara justificación desde la perspectiva de la
racionalización funcional, sin que las eventuales dificultades que cierta
imprevisión legislativa pueda originar en la operación de esos consejos, como
aquellas a cuya solución se atendió con la expedición del Decreto 2588 de 2006,
para atender el problema que se suscitó en aquellos consejos en los cuales la
presidencia y la representación legal estaban atribuidas al Ministro de
Educación, tengan la entidad como para dejar sin piso el criterio de conexidad
que la Corte ha encontrado presente.
En este contexto, estima la Corte que,
aunque en los antecedentes legislativos de la Ley 962 de 2005 no existe una justificación expresa de la
supresión de la participación del Ministerio de Educación Nacional en los
Consejos Profesionales enunciados en su artículo 64, las explicaciones dadas
por las entidades gubernamentales intervinientes en este proceso y la
consideración general en torno a la estructura y las funciones de los Consejos
Profesionales, permiten concluir que el propósito buscado por el legislador al
suprimir esa participación fue el de desvincular al Ministerio de Educación de
unos entes cuyas funciones no encuadran de manera clara en los cometidos
propios del Ministerio, relacionados de manera específica con la etapa
formativa de las distintas profesiones para cuyo ejercicio se requiera un
título de idoneidad y no con la fase del ejercicio profesional, cuya vigilancia
y control constituye el objeto principal de la función pública que se ha
confiado a los Consejos Profesionales.
Para la Corte es claro que, así presentado
el asunto, la disposición acusada tiene una clara relación de conexidad
temática y teleológica con la materia sobre la cual versa la Ley 962 de 2005,
puesto que, tal como se ha señalado, la llamada ley “Antitrámites” no se dirige
exclusivamente a facilitar las actuaciones que los particulares deben surtir
ante la Administración Pública, como se asume por la demandante, sino que, tal
como se ha reiterado por esta Corporación, un examen más detenido de tal ley
demuestra que el legislador no sólo pensó en este objetivo, sino que también
buscó la racionalización de la función administrativa en sí misma considerada.
De este modo, no obstante que puede existir
disparidad de criterios en torno al planteamiento conforme al cual, en relación
con la inspección y vigilancia que le corresponde ejercer al Estado sobre el
ejercicio de las profesiones (C.P. art. 26), el papel del Ministerio de
Educación Nacional se circunscribe a la etapa formativa, que culmina con la
expedición del respectivo título profesional por la institución de educación
habilitada para ello, concluye la Corte que esa es una valoración que entra en
el ámbito de la libertad de configuración del legislador, el cual podía, en consecuencia,
dentro de una ley que tiene entre sus objetivos el de racionalizar la actividad
administrativa y permitir una mayor coordinación interinstitucional, suprimir
la participación del Ministro de Educación o sus delegado en unos Consejos
cuyas funciones, en criterio del legislador, no encuadran en el cometido propio
del Ministerio.
Desde esta perspectiva, observa la Corte
que el legislador, en ejercicio de su libertad de configuración, podía incluir
dentro de la Ley 962 de 2005 las disposiciones por virtud de las cuales se
suprime la participación del Ministro de Educación en un conjunto de juntas y
consejos profesionales y, que además, el contenido como tal de la decisión
legislativa se desenvuelve en ese mismo escenario, puesto que no hay disposición
constitucional que a haga imperativa la presencia del Ministerio de Educación
en tales juntas y consejos, y la decisión en uno o en otro sentido es, en consecuencia,
un asunto de pura valoración política, librado al ámbito de configuración del
legislador.
7.      Observa finalmente la Corte que la
alusión que la demandante hace a algunas inconsistencias presentes en la
disposición demandada no se plantea como un nuevo cargo de inconstitucionalidad,
sino como argumento orientado a mostrar que el contenido propio de la
disposición demandada no fue objeto de debate en el seno del Congreso, lo cual
demostraría, a su vez, que se incorporó en una ley que era ajena a ese
contenido específico, sin que por consiguiente se hubiesen tenido en cuenta las
consecuencias que podía generar en esos ámbitos distintos al de la ley en la
que fue incorporada.
Sobre el particular cabe señalar que los
errores de técnica legislativa no conducen per se a la
inconstitucionalidad de una norma, y que, en muchos casos conducen únicamente a
su ineficacia, al paso que, por otra parte su presencia en una ley determinada
no permite presumir, necesariamente, una ausencia de debate o de conocimiento,
puesto que pueden provenir de errores de transcripción o de inadvertencia en
asuntos que se debaten en una dimensión general pero que luego deben
especificarse en sus manifestaciones concretas.
Así, en este caso es claro que al Congreso
se le planteó desde el principio la propuesta de suprimir la participación del
Ministerio de Educación Nacional en una serie de Consejos Profesionales y otros
entes públicos. Tal como se ha señalado, aunque no hay constancia expresa de
ello, es posible establecer que dicha supresión tenía un propósito que es
congruente con el objetivo de la ley y que tal circunstancia fue conocida por
el Congreso cuando le dio su aprobación, sin que quepa que la Corte se
pronuncie sobre la suficiencia del debate legislativo, el grado de información
que tuvieron los congresistas o la circunstancia de si previeron o no todas las
posibles implicaciones de las disposiciones adoptadas.
En el caso concreto de la alusión en la
norma demandada al “Consejo Profesional de Administración de Empresas Nacional
de Trabajo Social” parece evidente que se está ante un mero error de
trascripción, si se tiene en cuenta que desde el proyecto inicial presentado la
consideración del Congreso se contempló, de manera separada y consecutiva, la
supresión de la participación del Ministerio de Educación Nacional en el “Consejo Nacional de Trabajo Social” y en el “Consejo
Profesional de Administración de Empresas.” Ese error da lugar a un
problema de interpretación de la ley pero de allí no se deriva la
inconstitucionalidad de la disposición acusada.
En cuanto hace a la inclusión del Consejo
Nacional de Técnicos Electricistas[27], del cual, de acuerdo
con la ley de su creación, no hace parte el Ministro de Educación, se trata de
un problema de técnica legislativa, que haría ineficaz la disposición, pero en
el cual no encuentra la Corte razones que conduzcan a su inexequiblidad.
8.      Por último, puntualiza la Corte que
en este caso profiere un fallo de exequibilidad en relación con los cargos
analizados y que no se pronuncia sobre los efectos que la supresión de la
participación del Ministerio de Educación en los Consejos Profesionales
relacionados en el artículo demandado pueda tener sobre su naturaleza jurídica
o la de sus competencias funcionales, asunto que sería, por consiguiente, susceptible
de análisis de separado, sobre la base de un problema de constitucionalidad que
sobre esa materia se plantee a la Corte por cualquier ciudadano.
VII.   DECISION
En mérito de lo expuesto, la
Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del
pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
Declarar EXEQUIBLES, por los cargos
analizados, los apartes acusados del artículo 64 de la Ley 962 de 2005, “Por
la cual se dictan disposiciones sobre racionalización de trámites y
procedimientos administrativos de los organismos y entidades del Estado y de
los particulares que ejercen funciones públicas o prestan servicios públicos”.
Cópiese,
notifíquese, comuníquese e insértese
en la Gaceta de la Corte
Constitucional, cúmplase y archívese el expediente.
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Presidente
JAIME ARAÚJO RENTERÍA
Magistrado
MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
AUSENTE CON PERMISO
JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO
Magistrado
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
NILSON PINILLA PINILLA
Magistrado
CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Magistrada
MARTHA VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1]    Sentencias C-211 y C-
214  de 2007
[2]
Sentencias C-531 de 1995, C-256 de 1998 y C-506 de 2006, entre otras.
[3]    Sentencia C-531 de
1995
[4]    Sentencia C-886 de
2002
[5]    En esa sentencia la
Corte declaró la inexequibilidad del artículo 146 de la Ley 5 de 1992 cuyo
texto era el siguiente: Artículo 146. Materias diversas en un proyecto. Cuando
un proyecto de ley verse sobre varias materias será repartido a la Comisión de
la materia predominante, pero ésta podrá solicitar a las demás Comisiones
competentes un concepto  sobre el mismo, así no sea de forzoso seguimiento. // Las
leyes con contenido de superior jerarquía posibilitan la constitucionalidad de
otras de rango inferior incluidas durante su trámite o proceso legislativo, si
no fueren rechazadas según los procedimientos constitucionales y reglamentarios.
[6]    Sentencia C-025 de
1993
[7]    Sentencia C-390 de
1996
[8]
Ver, por ejemplo, la Sentencia C-1057 de 2005 sobre reelección presidencial. En
dicha providencia, el estudio de los cargos sobre violación del principio de
unidad de materia de algunas de las disposiciones del Acto Legislativo 02 de
2004 y el de infracción del principio de titulación legislativa conforme al
contenido de la ley, se realizó en apartes separados. El primero de ellos fue
llevado a cabo en el numeral 2.2.1. y el segundo en el numeral 2.2.2.
[9]    Sentencia C-821 de
2006
[10]
Ibid.
[11]   Ibid.
[12]
Al respecto, las sentencias C-290 de 2000 y C-1185 del mismo año señalaron que
la importancia que la Constitución da a la congruencia entre el título de las
leyes y su contenido tiene íntima relación con el principio de unidad de
materia, y que éste, a su vez, garantiza que las disposiciones contenidas en el
cuerpo de una ley guarden coherencia para facilitar su aplicación,
interpretación y cumplimiento.
[13]    Sentencia C-821 de
2006
[14]    Sentencia C-152 de
2003
[15]
Ver, entre muchas otras, las sentencias C-290 de 2000, C-1185 de 2000, C-837 de
2001, C-1144 de 2001, C-484 de 2003, C-551 de 2003, C-692 de 2003, C-803 de
2003, C-559 de 2004, C-1177 de 2004, C-852 de 2005. Nótese, no obstante, que
estas providencias tuvieron lugar con ocasión de las demandas ciudadanas contra
diversas disposiciones incluidas en diferentes cuerpos normativos, pero en
ninguna de ellas fue objeto de demanda el título de tales normatividades.
[16]   Sentencia C-821 de
2006
[17]
Sentencia C-026 de 1993. Esta providencia tuvo lugar con ocasión de la demanda
del artículo 38 de la Ley 9ª de 1989. Los cargos estaban relacionados con el
presunto desconocimiento por dicha disposición de los artículos 158 y 169 superiores,
pues la misma hacía referencia al comodato, mientras que el título de la ley no
hacía alusión alguna a dicho tema. Con todo, la Corte declaró exequible el
precepto acusado al estimar que no es dable exigir al legislador mencionar
dentro del título de la ley todas y cada una de las disposiciones incluidas en
la misma.
[18]    Sentencia C-501 de
2001.
[19]    Sentencia C-618 de
2002
[20]    Sentencia C-886 de
2002
[21]
El suscrito magistrado ponente, en salvamento de voto a la Sentencia C-832 de
2006 introdujo algunos matices en relación con lo expresado por la Corporación
sobre el alcance del principio de unidad aplicado a la Ley 962 de 2005, que lo
llevaron a apartarse de la decisión entonces adoptada, por considerar que la
regulación, en la ley antitrámites, de un asunto sustantivo no vinculado
directamente  a ningún procedimiento que debiera adelantarse en la
Administración Pública, violaba el principio de unidad de materia. En esta
sentencia se sigue la línea que sobre el particular se ha fijado en la
jurisprudencia, que para el caso objeto de examen no es incompatible con el
voto particular al que se ha hecho referencia.
[22]
El Proyecto de Ley 014 de 2003 – Cámara,  “por la cual se dictan disposiciones
sobre Racionalización de trámites y procedimientos administrativos de los
organismos y entidades del Estado y de los particulares que ejercen funciones
públicas o prestan servicios públicos”,  fue radicado el 20 de julio de 2003 en
la Secretaría General de la Cámara de Representantes por el Ministro del
Interior Fernando Londoño Hoyos.  A su vez, el proyecto de Ley 037 de 2003, con
idéntico título, fue radicado el 24 de julio de 2003 por el Senador Germán
Vargas Lleras.
[23]
Ley 489 de 1998, ARTICULO 9o.
DELEGACION. Las autoridades administrativas, en virtud de lo dispuesto en la
Constitución Política y de conformidad con la presente ley, podrán mediante
acto de delegación, transferir el ejercicio de funciones a sus colaboradores o
a otras autoridades, con funciones afines o complementarias. // Sin perjuicio
de las delegaciones previstas en leyes orgánicas, en todo caso, los ministros,
directores de departamento administrativo, superintendentes, representantes
legales de organismos y entidades que posean una estructura independiente y
autonomía administrativa podrán delegar la atención y decisión de los asuntos a
ellos confiados por la ley y los actos orgánicos respectivos, en los empleados
públicos de los niveles directivo y asesor vinculados al organismo
correspondiente, con el propósito de dar desarrollo a los principios de la función
administrativa enunciados en el artículo 209 de la Constitución Política y en
la presente ley.
[24]             Sentencia C-
964 de 1999.
[25]             Sentencias
C-606 de 1992, C-266 de 1994, C- 492 de 1996.
[26]
De acuerdo con una tabulación de las funciones que las respectivas leyes de
creación atribuyen a los consejos y juntas profesionales relacionados en el
artículo 64 de la Ley 962 de 2005, puede apreciarse que no en todos los casos
se atribuyen funciones en los tres ámbitos señalados. Así, por ejemplo, al
Consejo Técnico de la Contaduría Pública, Ley 43 de 1990, o al Consejo Técnico
Nacional de Enfermería, Ley 266 de 1996, no se les asignan funciones,
relacionadas con matrícula, tarjeta y registro profesionales, ni con inspección
y vigilancia del ejercicio de la profesión. Por otro lado, en algunos consejos
pueden encontrarse funciones que no encuadran exactamente en ninguno de los
conjuntos generales mencionados, como la que en la Ley 33 de 1989 se atribuye
al Consejo Profesional de Ingeniería de Transporte y Vías de Colombia para la
expedición de “… normas de control científicas , en los campos de Ingeniería en
Transportes y Vías.”
[27]
En efecto, de acuerdo con el artículo 5º  de la Ley 19 de
1990, el Consejo Nacional de Técnicos Electricistas estará integrado por
un representante del Ministerio de Minas y Energía; un representante de
las escuelas o institutos técnicos de electricidad; dos técnicos
electricistas, profesionales y matriculados, nombrados por la Federación
Nacional de Técnicos Electricistas y Afines de Colombia, Fenaltec; un
ingeniero electricista titulado y matriculado designado por la Asociación
Colombiana de Ingenieros Electricistas.