C-351-94
Sentencia No
Sentencia No.
C-351/94
TRANSITO
CONSTITUCIONAL
Las decisiones
sobre el ejercicio de  facultades extraordinarias conferidas con fundamento en
las disposiciones de la Constitución de 1886, que se ejercitaron aún después de
que entrara en vigencia la Carta de 1991, y que fueron pronunciadas por  la
Corte Suprema de Justicia, hacen tránsito a cosa juzgada definitiva y erga
omnes, pese al cambio constitucional, toda vez que dicho examen sólo puede
hacerse a la luz de la norma constitucional que fue la atributiva de la
competencia, o sea, la que estaba  vigente al tiempo de su otorgamiento.
CUANTIA DE LA
PRETENSION
Puesto que la
determinación de la cuantía en las normas sub-examine  se hace a partir de un
referente objetivo, a saber, la cuantía de la pretensión,  el cual nada tiene
que ver con la escala de salarios o los distintos niveles de ingresos o
cualquier otro elemento que pudiere introducir discriminación, no encuentra la
Corte que desconozca los valores de igualdad y equidad que proclama la Carta.
DERECHO DE ACCESO
A LA ADMINISTRACION DE JUSTICIA-Límites
El derecho de
acceso a la administración de justicia, sufriría grave distorsión en su
verdadero significado si, como lo desean los demandantes, este pudiera
concebirse como una posibilidad ilimitada, abierta a los ciudadanos sin
condicionamientos de ninguna especie. Semejante concepción conduciría a la
parálisis absoluta del aparato encargado de administrar justicia.
Implícitamente supondría además la exoneración del individuo de toda ética de
compromiso con la buena marcha de la justicia, y con su prestación recta y
eficaz. Y, en fín, el sacrificio de la colectividad, al prevalecer el interés
particular sobre el  general. En suma, esa concepción impediría su
funcionamiento  eficaz, y conduciría a la imposibilidad de que el Estado
brindara a los ciudadanos reales posibilidades de resolución de sus conflictos.
Todo lo cual sí resultaría francamente contrario a la Carta.
CADUCIDAD DE LA
ACCION-Fundamento
Como acontece con
la prescripción, la institución jurídica de la caducidad de la acción se
fundamenta en que, como al ciudadano se le imponen obligaciones relacionadas
con el cumplimiento de los deberes de colaboración con la justicia para tener
acceso a su dispensación, su incumplimiento, o lo que es lo mismo, su no
ejercicio dentro de los términos señalados por las leyes procesales -con plena
observancia de las garantías constitucionales que integran el debido proceso y
que aseguran plenas y amplias posibilidades de ejercitar el derecho de
defensa-, constituye omisión en el cumplimiento de sus obligaciones de
naturaleza constitucional y, por ende, acarrea para el Estado la imposibilidad
jurídica de continuar ofreciéndole mayores recursos y oportunidades, ante la
inactividad del titular del derecho en reclamar el ejercicio que le
corrresponde. Encuentra la Corte que al establecer términos de caducidad para
las acciones contencioso administrativas de restablecimiento del derecho, el
legislador ejerció las competencias que le ha entregado la Constitución
Política, sin desconocer el derecho de acceso a la administración de justicia,
ni ninguno otro de la Carta.
REF:        PROCESO
D- 503
Acción pública de
inconstitucionalidad contra la expresión "y en única instancia"
contenida en el encabezamiento del artículo 131 del Decreto 01 de 1984, como
fue subrogado por el artículo 2o. del Decreto 597 de 1988; contra la expresión "en
única" consignada en el numeral 1o. del artículo 9o. del Decreto 2288
de 1989; contra la frase "cuando la cuantía no exceda de quinientos mil
pesos ($500.000.oo) contenida en el numeral 6o. del artículo 131 del
Decreto 01 de 1984, como fue subrogado por el artículo 2o. del Decreto 597 de
1988; contra la frase "cuando la cuantía no exceda de ochocientos mil
pesos" ($800.000.oo) de su numeral 9o.; contra la frase "cuando
la cuantía exceda de quinientos mil pesos ($500.000.oo) contenida en el
numeral 6o. del artículo 132 del Decreto 01 de 1984, como fue subrogado por el
artículo 2o. del Decreto 597 de 1988; contra la frase "cuando la
cuantía exceda de ochocientos mil pesos" ($800.000.oo)  consignada en
el numeral 9o.  ibídem; contra la frase "cuando la cuantía no exceda de
ochocientos mil pesos" ($800.000.oo)  también consignada en el
artículo 133 del Decreto 01 de 1984,  como fue subrogado por el  artículo 2o.
del Decreto 597 de 1988; y
contra el inciso segundo (parcial) del artículo 136 del Decreto 01 de 1984,
como fue subrogado por el artículo 23 del Decreto 2304 de 1989.
MATERIA:
Unica instancia en los procesos
contencioso- administrativos.
Imposibilidad de apelación por razón
de la cuantía.
Caducidad de las acciones contencioso
administrativas.
ACTORES:
JOSE A. PEDRAZA
PICON, LUZ BEATRIZ PEDRAZA BERNAL Y LUIS GONZALO MEJIA URIBE
MAGISTRADO
PONENTE:
HERNANDO HERRERA
VERGARA
Aprobada por Acta
No.
Santafé de Bogotá, D.C.,
agosto cuatro (4) de mil novecientos noventa y cuatro (1994)
I.
ANTECEDENTES
Procede la Sala
Plena de la Corte Constitucional a resolver la demanda que ante esta
Corporación promovieron los ciudadanos JOSE A. PEDRAZA PICON, LUZ BEATRIZ
PEDRAZA BERNAL Y LUIS GONZALO MEJIA URIBE   contra la expresión "y
en única instancia" contenida en el encabezamiento del artículo 131
del Decreto 01 de 1984, como fue subrogado por el artículo 2o. del Decreto 597
de 1988; contra la expresión  "en única" consignada en el
numeral 1o. del artículo 9o. del Decreto 2288 de 1989;  contra la frase "cuando
la cuantía no exceda de quinientos mil pesos ($500.000.oo) del numeral 6o.
del artículo 131 del Decreto 01 de 1984, como fue subrogado por el artículo 2o.
del Decreto 597 de 1988; contra la frase "cuando la cuantía no exceda
de ochocientos mil pesos" ($800.000.oo) de su numeral 9o.; contra la
frase " cuando la cuantía exceda de quinientos mil pesos ($500.000.oo) contenida
en el numeral 6o. del artículo 132 del Decreto 01 de 1984 como fue
subrogado por el artículo 2o. del Decreto 597 de 1988; contra la frase "cuando
la cuantía exceda de ochocientos mil pesos" ($800.000.oo) consignada
en el numeral 9o. ibídem; contra la frase "cuando la cuantía no exceda
de ochocientos mil pesos (800.000.oo) consignada en el artículo 133 ibídem
y contra el inciso segundo (parcial) del artículo 136 del Decreto 01 de 1984,
como fue subrogado por el artículo 23 del Decreto 2304 de 1989.
Al proveer sobre su
admisión, el Magistrado Ponente ordenó que se fijara en lista el negocio en la
Secretaría General de la Corte por el término de diez (10) días, para efectos
de asegurar la intervención ciudadana; se enviara copia de la demanda al señor
Procurador General de la Nación para que rindiera el concepto de rigor, y se
comunicara la iniciación del proceso a la Secretaría Jurídica de la Presidencia
de la República y  al señor  Ministro de Justicia y del Derecho, a fin de que
si lo estimaren oportuno, conceptuaran sobre la constitucionalidad de las normas
acusadas.
Cumplidos, como se
encuentran, los requisitos constitucionales y legales estatuidos para esta
índole de procesos, entra la Corte Constitucional a resolver.
II.      EL TEXTO DE LAS NORMAS  PARCIALMENTE     ACUSADAS
Los apartes acusados
son los que se destacan en la transcripción literal de las  disposiciones a que
pertenecen, así:
CODIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
LIBRO TERCERO
Organización y funciones de la jurisdicción
en lo contencioso administrativo
TITULO XIV
Determinación de competencias
Capítulo II.   Competencia de los
tribunales  administrativos
"...
EN UNICA INSTANCIA
ART. 131.- Subrogado.
D.E. 597/88, art. 2°. Los tribunales administrativos conocerán de los
siguientes procesos privativamente y en única instancia:
...
6. De los de
restablecimiento del derecho de carácter laboral, que no provengan de un
contrato de trabajo, en los cuales se controviertan actos de cualquier
autoridad, cuando la cuantía no exceda de quinientos mil pesos ($ 500.000).
En este caso, la
cuantía para efectos de la competencia se determinará así:
a) Cuando se
reclame el pago de sueldos o salarios de un período preciso o determinable, y
prestaciones sociales de cuantía determinada o periódica de término definido,
por el valor de lo reclamado o de la suma de los derechos demandados, y
b) Cuando se
reclame el pago de prestaciones periódicas de término indefinido, como
pensiones de jubilación o de invalidez, por lo que se pretenda según la
demanda, desde cuando se causaron hasta la presentación de la misma, sin pasar
de tres (3) años.
...
9. De los de
restablecimiento del derecho en que se controviertan actos del orden nacional,
de las entidades  territoriales o de las entidades descentralizadas de los
distintos órdenes por sus actos o hechos, cuando la cuantía no exceda de
ochocientos mil pesos ($ 800.000).
Cuando sea del
caso, la cuantía, para efectos de la competencia, se determinará por el valor
de los perjuicios causados, estimados en la demanda por el actor en forma
razonada, conforme al artículo 20, numeral 1o., del Código de Procedimiento
Civil.
...
EN PRIMERA INSTANCIA
ART. 132.- Subrogado.
D.E. 597/88, art. 2°, Los tribunales administrativos conocerán en primera
instancia de los siguientes procesos:
...
6o. De los de
restablecimiento del derecho de carácter laboral, de que trata el numeral 6°
del artículo 131, cuando la cuantía exceda de quinientos mil pesos ($
500.000).
En este caso, la
cuantía se determinará en la forma prevista en los numerales (sic) a) y b) de
la misma norma.
...
9. De los de
restablecimiento del derecho en que se controviertan actos del orden
nacional, de las entidades territoriales o de las entidades descentralizadas de
los distintos órdenes, cuando la cuantía exceda de ochocientos mil pesos ($
800.000)
Cuando sea del
caso, la cuantía para efectos de la competencia se determinará por el valor de
los perjuicios causados, estimados en la demanda por el actor en forma
razonada, conforme al artículo 20, numeral 1°, del Código de Procedimiento
Civil.
..."
Decreto Extraordinario  2288/89
ART. 9°- Competencia
de los tribunales administrativos. Además de los señalados en los artículos
131 y 132 del Código Contencioso Administrativo, los tribunales administrativos
conocerán de los siguientes  procesos:
1. En única
instancia, de acuerdo con la cuantía de la pretensión, de los de reparación
directa y cumplimiento de que trata el ordinal 18, del artículo 59, de la Ley
135 de 1961.
2. En primera
instancia, de los de expropiación de predios rurales conforme a las
disposiciones de la Ley 135 de 1961.
PAR.- Cuando se
trate de actos por los cuales el Instituto Colombiano de la Reforma Agraria
adjudique o niegue la adjudicación de terrenos baldíos, o decida
definitivamente sobre los procedimientos administrativos de clarificación de la
propiedad privada, la cuantía será determinada por el valor comercial del
predio de que se trate, estimada razonadamente por el actor...
ART. 133.- Subrogado.
D. E. 597/88, art. 2°. Los tribunales administrativos conocen, en segunda
instancia, de las apelaciones y recursos de queja que se interpongan en los
procesos por jurisdicción coactiva de que conozcan los funcionarios de los
distintos órdenes, cuando la cuantía no exceda de ochocientos mil pesos ($
800.000), y de las consultas de las sentencias dictadas en estos mismos
procesos cuando fueren adversas a quien estuvo representado por curador
ad-litem.
..."
LIBRO CUARTO
PROCEDIMIENTO ANTE LA JURISDICCION
DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
TITULO XV
REGLAS GENERALES
CADUCIDAD DE LAS ACCIONES
"Artículo
136. Subrogado D.E. 2304 /89, art. 23. Caducidad de las Acciones. La de nulidad absoluta podrá ejercerse en
cualquier tiempo a partir de la expedición del acto.
La de
restablecimiento del derecho caducará al cabo de cuatro (4) meses contados a
partir del día de la publicación, notificación o ejecución del acto, según el
caso. Si el demandante es una entidad pública la caducidad será de dos (2)
años.  Si se demanda un acto presunto, el término de caducidad será de cuatro
(4) meses contados a partir del día siguiente a aquél en que se configure el
silencio negativo.
Sin embargo,
los actos que reconozcan prestaciones periódicas podrán demandarse  en
cualquier tiempo, pero no habrá lugar a recuperar las prestaciones pagadas a
particulares de buena fe.
La de reparación
directa caducará al vencimiento del plazo de dos (2) años contados a partir del
acaecimiento del hecho, omisión u operación  administrativa o de ocurrida la
ocupación temporal o permanentemente del inmueble de propiedad ajena por causa
de trabajos públicos.
La de nulidad y
restablecimiento del derecho contra los actos de adjudicación de baldíos
proferidos por el Instituto Colombiano de la Reforma Agraria -Incora-,
caducarán en dos (2) años contados desde la publicación, cuando ella sea
necesaria o desde su ejecutoria, en los demás casos.
Las relativas a
contratos caducarán en dos (2) años de ocurridos los motivos de hecho o de
derecho que le sirvan de fundamento."
III.    LA
DEMANDA
Los ciudadanos JOSE
A. PEDRAZA PICON, LUZ BEATRIZ PEDRAZA BERNAL Y LUIS GONZALO MEJIA URIBE consideran
que las normas cuya constitucionalidad cuestionan quebrantan los artículos 1o.,
2o., 4o., 13, 23,  25, 29, 31, 42, 48, 53, 58, 94, 228, 229 y 380 de la
Constitución Política.
La síntesis de los
cargos, a continuación se presenta siguiendo la línea argumentativa de los
demandantes, así:
Cargo primero.-          Inconstitucionalidad
de los procesos administrativos                                   de única
instancia.
Este cargo se
concreta en el cuestionamiento de la  expresión "y en única
instancia" contenida en el encabezamiento del artículo 131 del Decreto
01 de 1984, como fue subrogado por el artículo 2o. del Decreto 597 de 1988 y
de  la expresión  "en única" consignada en el numeral 1o. del
artículo 9o. del Decreto 2288 de 1989.
Los actores
sostienen que la consagración de procesos de única instancia desborda las
facultades de la Ley 30 de 1987 pues va en contravía de los propósitos para los
cuales esta concedió facultades al Ejecutivo,  concretamente el de ampliar el
recurso de apelación, que dispuso el literal i) de su artículo 1o.
De otra parte,
afirman que las disposiciones parcialmente acusadas transgreden los artículos 29,
31 y 229 del Ordenamiento Supremo pues,  pese a lo definido por la Corte
Constitucional en la sentencia C-345/93, sostienen que el recurso de apelación
sí pertenece al núcleo esencial del debido proceso y constituye fundamento
principalísimo del derecho de acceso a la administración de justicia. Aseveran
que sin acceso a este recurso, no se realiza el indicado postulado.
Cargo segundo.-           Inconstitucionalidad
de las cuantías.
Por otro aspecto,
los demandantes censuran las cuantías previstas en  los numerales 6o. y
9o. de los artículos 131 y 132 del Decreto 01 de 1984, como fueron  subrogados
por el  artículo 2o. del Decreto 597 de 1988 y en el artículo 133 ibídem, para
determinar la competencia de los tribunales administrativos en única, primera y
segunda instancia.
Los actores aseveran
que la determinación de la  competencia a partir de la cuantía de la pretensión
es inconstitucional por las mismas razones que  condujeron a esta Corte1 en sentencia
C-345/93, a declarar inexequibles algunos fragmentos de los artículos 131 y 132
del Decreto-Ley 01 de l984 (como fueron subrogados por el artículo 2o. del
Decreto Extraordinario 597 de 1988).
Por cuanto los
demandantes hacen suyas las consideraciones vertidas en el fallo que se cita,
en últimas la constitucionalidad de las cuantías en mención, se pone en tela de
juicio por considerar que discriminan en contra de las clases sociales de bajos
ingresos, atentan contra la igualdad ante la ley e impiden a quienes no tienen
una significativa capacidad económica, acceder a la administración de justicia.
Cargo tercero.-
Inconstitucionalidad del sometimiento de las acciones
de
restablecimiento del derecho a término de caducidad.
Para los actores, la
imposición de la caducidad para las acciones de restablecimiento del derecho,
como instrumento procesal con plazo improrrogable de cuatro meses, excede las
autorizaciones concedidas por el artículo 1o. literales c) y e) de la Ley 30 de
1987, ya que en vez de simplificar el trámite de los procesos judiciales,
cierra definitivamente los procedimientos.
En su opinión, la
caducidad, término legal extintivo que ataca el derecho mismo del titular,
"es un plazo fatal que impide -por inobservancia del mismo- el acceso a la
administración de justicia". En su entender, este derecho, según el
artículo 229 de la Carta, no admite excepciones por "fenómenos
procesales, así sean de carácter legal".
Expresan que la
consagración legal de la caducidad para las acciones de restablecimiento del
derecho además contraviene los artículos 1o. y 2o. de la Carta, pues impide la
protección de la vida, honra, bienes, creencias y demás derechos de los
ciudadanos, así como el cumplimiento de los deberes sociales del Estado. Se
trata, aseguran, de "un instrumento que le sirve al Estado como medio de
defensa para no atender los fines esenciales del Estado social de derecho"
por el cual eficazmente impide a los ciudadanos acceder a la administración de
justicia.
Afirman que el
principio de igualdad también resulta desconocido al preveerse diferentes
términos de caducidad para la acción de restablecimiento del derecho en el
inciso segundo del artículo 136 del C.C.A., como fue subrogado por el artículo
23 del Decreto 2304 de 1989, a saber: cuatro (4) meses contados a partir de la
publicación, notificación o ejecución del acto, según el caso, si demanda un
particular. Dos (2) años si el demandante es una entidad pública.  Y cuatro
(4)  meses, contados a partir del siguiente a aquél en que se configure el
silencio negativo, si lo que se demanda en un acto presunto.
Igual opinión les
merece el que el mismo artículo 136 del C.C.A., en su inciso tercero, disponga
que los actos que reconozcan prestaciones periódicas pueden demandarse en
cualquier tiempo, al paso que respecto de los que niegan tal reconocimiento
prevea que sólo puedan demandarse dentro del término de caducidad de cuatro
meses.
Al respecto
expresan:
"...
Es tan agresiva
la violación de la igualdad ante la ley, que consagra el artículo 13 C.N., que
se da la prohibición para que quienes tienen lo menos que es la negación total
de sus derechos de tracto sucesivo en el régimen pensional, no tengan acceso a
la administración de justicia, y en cambio a aquellos que sí se les reconocen,
por lo menos en parte, si tienen acceso a que los jueces definan el conflicto
entre la Nación y el derecho del particular afectado con una medida
denegatoria. Eso es lo que la H. Corte Constitucional llama discriminación
irrazonable e injusta que transgrede la igualdad que debe ser absoluta.
Irracional porque se priva a un grupo de trabajadores de una garantía procesal
que es la defensa de su derecho pensional cuando no se le reconoce, que es
cuando se hace más evidente la injusticia porque de ésta manera los que tienen
menos se ven desoídos en la defensa de sus derechos y en cambio aquellos que
fueron favorecidos por actos de reconocimientos de prestaciones si pueden
demandar.
4.3. Si los
reconocimientos administrativos de prestaciones periódicas son irrenunciables
como beneficios mínimos establecidos en normas laborales, no puede conciliarse
la caducidad de cuatro meses, para acceder a la administración de justicia, y
si no hace uso de ese plazo estaría convalidándose a través de la caducidad la
extinción de éstas prestaciones, de pago periódico, lo cual pugna con su
carácter  vitalicio. Por ello, la caducidad ataca ostensiblemente ésta garantía
consagrada en el artículo 53 C.N., y debe ser inexequible.
De otro lado, es
incompatible con el artículo 25 C.N. en que el trabajo es un derecho y una
obligación social y goza en todas sus modalidades de la especial protección del
Estado. Si esa protección del Estado, en todas sus modalidades es un principio
constitucional, su ejercicio no puede limitarse por el plazo arbitrario de
cuatro meses, vencido el cual perece el acceso a la administración de justicia.
Tal limitación en el tiempo no puede admitirse sino como una excepción a la
regla superior, pero como no se da en ésta, n constitucional (sic) hay que
admitir que el acceso a la administración de justicia lo es en todo tiempo. Y
con mayor razón cuando se trata de prestaciones periódicas que son
imprescriptibles por ser vitalicias pues no es racional, ni lógico que se
otorgue un derecho y se suprima el acceso a éste.
..."
En síntesis, para
los actores la caducidad es incompatible con la irrenunciabilidad de las
prestaciones periódicas y pugna con su carácter vitalicio, lo que, en su
opinión, infiere quebranto a los artículos 53 y 42 del Ordenamiento Superior,
si se tiene en cuenta que las pensiones se otorgan para la protección del
trabajador y su familia. Dicha institución, sostienen, también pugna con el
artículo 25 Superior, conforme al cual el trabajo es un derecho y una obligación
social que goza de especial protección del Estado, pues, sostienen, no hay
razón para que se otorgue un derecho y se suprima el acceso a éste.
Afirman que también
se aprecia la injusticia en el caso de la caducidad de actos presuntos, pues la
regla general es el silencio administrativo, con lo cual se deja al afectado la
carga de tener que contar día a día el silencio de la administración para que
no le vaya a caducar la acción.
Los actores insisten
en que la caducidad es viable tratándose de derechos potestativos, es decir,
aquellos que pueden renunciarse, pero por imperativo lógico, no debe operar
respecto de derechos irrenunciables y sociales, como sucede con  las
prestaciones periódicas.
IV.
INTERVENCION CIUDADANA
El término de
fijación en lista transcurrió y venció en silencio, según lo hizo constar la
Secretaría General de esta Corporación  en su informe de fecha once (11) de
marzo de mil novecientos noventa y cuatro (1994).
V.     CONCEPTO
DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
En oficio No. 398
del pasado once  (11) de abril, el Procurador General de la Nación envió el
concepto de rigor en relación con la demanda que se estudia. En el solicita a
esta Corporación declarar exequibles los artículos acusados.
El agente del
Ministerio Público comienza por afirmar que la Corte Constitucional debe
estudiar por el aspecto de fondo la constitucionalidad de las normas acusadas,
dada la relativización de la cosa juzgada que produjo el tránsito
constitucional. No así lo concerniente al ejercicio de las facultades
extraordinarias, pues, manifiesta, la sentencia 74 de 1991 de la Corte Suprema
de Justicia, en este aspecto sí es definitiva.
Con relación a este
punto, el Procurador afirma:
"No obstante
lo anterior, se impone advertir ante la pretensión de inconstitucionalidad
basada en el desbordamiento de las autorizaciones conferidas por el Congreso al
Ejecutivo mediante la ley 30 de 1987 (art 1o. literal i), que tal análisis
efectuado como es debido, esto es con acatamiento a las preceptivas superiores
que entonces reglamentaban su concesión y ejercicio (C.N. 1886) ha hecho sí,
por este aspecto tránsito a cosa juzgada definitiva (sentencia No. 74 de mayo
23 de 1991 C.S.J.) y no puede ahora darse paso a un nuevo debate constitucional
y menos puede compararse las habilitaciones de las cuales se hizo uso en
aquella ocasión, con las reglas que hoy fija el nuevo Ordenamiento Superior en
materia de utilización de facultades extraordinarias."
El Jefe del
Ministerio Público estructura su concepto de acuerdo con los cargos formulados
en dos partes. En la primera, consigna su opinión sobre la única instancia en
los procesos contencioso administrativos. En la segunda, analiza el tema de la
caducidad de las acciones contencioso administrativas.
Sobre la única
instancia el Procurador dice que si se atendiera la concepción que sobre la
apelación postulan los actores, se estaría admitiendo que la doble instancia es
parte esencial del debido proceso. Ello, expresa, significaría que el legislador
no podría establecer excepciones, lo cual es insostenible, pues riñe
abiertamente con el artículo 31 de la Carta.
Seguidamente el
Procurador se refiere al alcance constitucional del principio de la doble
instancia para concluir que los numerales 6o. y 9o., del artículo 131 del
Código Contencioso Administrativo, los ordinales 6o. y 9o. del artículo 132 del
mismo Código, el artículo 9o. numeral 1o. del Decreto 2288 de 1989 y el
artículo 133 del Decreto 01 de 1984, en lo acusado, se conforman a la Constitución.
Sobre el tema de la
caducidad a que se sujetan las acciones contencioso administrativas  indica que
la misma dota de certeza jurídica el acceso a la justicia, el cual,
contrariamente a lo afirmado por los impugnantes, no puede supeditarse al querer
de la parte actora.
El Procurador
finaliza su concepto anotando que sobre el tema de la caducidad de la acción de
restablecimiento del derecho contra los actos que niegan el reconocimiento de
prestaciones periódicas, debe estarse a lo resuelto por la Corte Constitucional
en sentencia C-108 de 1994.
VI.    CONSIDERACIONES
DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
Primera.-   La
Competencia
Con arreglo a lo
previsto en el artículo 241, numeral 5o. de la Constitución Política, la Corte
Constitucional es competente para decidir definitivamente la demanda de
inconstitucionalidad  que dio lugar al presente proceso.
Segunda.- El examen de constitucionalidad
parcial del artículo
2o. del  Decreto 597 de 1988 -en cuanto
modificó los numerales 6o. y 9o. de los artículos 131 y 132 C.C.A. y el
artículo 133 C.C.A.-  y del artículo 9o. numeral 1o. del Decreto 2288 de 1989
A)
El
ejercicio de las facultades extraordinarias  conferidas por la        Ley 30 de
1987:
Cosa juzgada en cuanto al  artículo
2o. del  Decreto  597                de 1988, que modificó los numerales 6o. y
9o. de los                       artículos 131 y 132 C.C.A. y el artículo 133
C.C.A.
Para los efectos de
este fallo es pertinente señalar que algunas de las normas cuya
constitucionalidad en esta oportunidad se cuestiona, por presuntamente
desbordar las facultades extraordinarias conferidas por la Ley 30 de 1987,
fueron objeto de juzgamiento por la H. Corte Suprema de Justicia, con ocasión
de demanda formulada por dos de quienes son accionantes en la presente, la cual
se fundamentaba, entre otras, en acusaciones idénticas a las que nuevamente se
esgrimen en su contra.
En efecto, mediante
Sentencia No. 74 del 23 de mayo de 1991, dicha Corporación, que por entonces
tenía a su cargo la guarda de la integridad de la Carta Política, declaró
exequibles, los apartes nuevamente acusados de los artículos 131, 132 y 133 del
Código Contencioso Administrativo, como fueron subrogados por el artículo 2o.
del Decreto 597 de 1988, tanto en lo atinente al ejercicio de las facultades
extraordinarias con fundamento en las cuales el Ejecutivo las expidió, a saber
las emanadas de la Ley 30 de 1987, como por razón de su contenido material.
En este punto es
pertinente recordar que esta Corte, en reiterada jurisprudencia ha señalado que
las decisiones sobre el ejercicio de  facultades extraordinarias conferidas con
fundamento en las disposiciones de la Constitución de 1886, que se ejercitaron aún
después de que entrara en vigencia la Carta de 1991, y que fueron pronunciadas
por  la Corte Suprema de Justicia, hacen tránsito a cosa juzgada definitiva y erga
omnes, pese al cambio constitucional, toda vez que dicho examen sólo puede
hacerse a la luz de la norma constitucional que fué la atributiva de la
competencia, o sea, la que estaba  vigente al tiempo de su otorgamiento.
Así las cosas, en lo
tocante con el ejercicio de las facultades conferidas por la Ley 30 de 1987, la
Corporación se estará a lo resuelto por la Corte Suprema de Justicia en la ya
citada sentencia 74 de 1991. En cambio, examinará nuevamente la acusación
parcial que vuelve a plantearse en relación con los artículos 131, 132 y 133
del Código Contencioso Administrativo, como fueron subrogados por el artículo
2o. del Decreto 597 de 1988, pues la decisión de exequibilidad que sobre su
contenido material, también  pronunció la Corte Suprema de Justicia en la ya
citada sentencia 74 de mayo 23 de 1991, se circunscribe a la Carta de 1886, por
lo cual es procedente  examinarlas a la luz de la Constitución que hoy rige los
destinos de la Nación.
Ahora bien, en
cuanto al primero de los aspectos mencionados, conviene recordar que en la
oportunidad que se cita, la Corte Suprema de Justicia2 despachó
negativamente  el cargo que se dirigía a la transgresión de las facultades de
la Ley 30 de 1987 a causa de la no ampliación del recurso de apelación.
Conviene recordar que, con argumentos de tipo histórico, la Corte Suprema de
Justicia demostró que el Decreto 597 de 1988 no aumentó las cuantías sino que,
por el contrario las rebajó y que por esta vía, dio cabal desarrollo al mandato
de la Ley habilitante que ordenaba al Ejecutivo extender el  indicado recurso.
Es del caso, pues,
reiterar su análisis al respecto:
"...
"Para la
Corte, la modificación de competencias, en el caso específico de la
jurisdicción de lo contencioso administrativo, debía ejecutarse teniendo en
cuenta además, el mandato contenido en el literal i) -de la ley 30 de 1987- de
ampliar el recurso de apelación; aspecto que no puede soslayarse al juzgar la
validez constitucional de las disposiciones tachadas, precisamente, de
restringir el citado medio de impugnación.
Ahora bien, una
de las formas -pero desde luego no la única- de cumplir la voluntad legislativa
en torno al recurso de apelación era disminuir las cuantías señaladas en las
normas vigentes a la sazón, para los procesos de única y primera instancia de
que conocen los Tribunales Administrativos... y, en armonía con ello, rebajar
la de los procesos de que conoce en segunda instancia el Consejo de Estado,
porque de esta manera un número mayor de negocios sería susceptible del recurso
de apelación, que estaba limitado por las cuantías que regían en ese momento.
De esta manera obró el Gobierno para dar cumplimiento al literal i) del
artículo 1o. de la Ley de facultades, según pasa a analizarse.
"...
"En primer término
cabe señalar que los actores parten de un supuesto ajeno a la realidad jurídica
imperante al momento de la expedición del Decreto 597 de 1988, pues toman como
base para la formulación del cargo las cuantías que fijó el Decreto 01 de 1984
para delimitar la competencia del Consejo de Estado y los Tribunales
Administrativos  sin tener en cuenta que estas sufrieron modificaciones
posteriormente en virtud del artículo 265 del mismo Decreto, que dispuso el
reajuste bianual de los valores absolutos expresados en moneda nacional a
partir del 1o. de enero de 1986.
El artículo
265 del Código Contencioso Administrativo tuvo los siguientes desarrollos:
...
El Decreto
3867 de diciembre 30 de 1985, en lo pertinente a las normas bajo examen,
reajustó los referidos valores así:
Artículo 131
numeral 6o. inciso 3o. a $80.000.oo...
Artículo 132
numeral 6o. inciso 3o. a $80.000.oo
...
Las anteriores
cuantías rigieron del 1o. de enero de 1986 al 31 de diciembre de 1987.
Posteriormente,
el Decreto 2269 de noviembre 25 de 1987 señaló las siguientes cuantías:
"...
"Artículo
131 numeral 6o., inciso 3o. $120.000.oo
...
Artículo 132
numeral 6o.,  inciso 3o. $120.000.oo
"...
"Los
valores relacionados tuvieron vigencia desde el 1o. de enero de 1988 hasta el 6
de abril de ese año, por cuanto el Decreto 597 fue publicado y entró a regir el
7 de abril de  1988, estableciendo las cifras cuestionadas en este proceso.
Confrontados
los guarismos que determinaban la competencia al momento de entrar a regir el
Decreto 597 de 1988 con los que él señala en las normas impugnadas, se tiene
entonces que éstos fueron rebajados por el nuevo decreto y a través de este
mecanismo se extendió el recurso de apelación a un mayor número de asuntos, en cabal desarrollo del literal i) del
artículo 1o. de la Ley de facultades. (Enfasis fuera de texto)
"...
Se impone, pues,
estarse a lo ya resuelto en el citado pronunciamiento, en razón a que ha
operado la cosa juzgada constitucional pues, como lo definió en su momento la
Corte Suprema de Justicia y lo ha avalado esta Corte en prolija jurisprudencia,
mal podría reabrirse el debate sobre el ejercicio de las facultades
extraordinarias, cuando este aspecto, que fue uno de los decididos por la Corte
Suprema de Justicia, sólo puede analizarse a la luz de la Carta de 1886, a cuyo
amparo estas  fueron conferidas.
Así se dispondrá en
la parte resolutiva de este fallo.
El artículo 9o. numeral 1o. del Decreto
2288 de 1989
Ahora bien, en
cuanto concierne al supuesto desbordamiento de la Ley de facultades a causa de
la instauración de procesos de única instancia, que se endilga al artículo 9o.,
numeral 1o., del Decreto 2288 de 1989, se advierte a los demandantes que ese
reproche carece a todas luces de sustento, pues la legislación procesal
administrativa los había contemplado mucho antes de que se expidiera en
desarrollo de la Ley 30 de 1987 el Decreto 2288 a que pertenece el fragmento
que se acusa. Ya en la Ley 167 de 1941 se atribuían competencias en única
instancia al Consejo de Estado (artículo 34) y a los Tribunales Administrativos
(artículo 52). El Decreto 528 de 1964 hizo lo propio en el artículo 30, numeral
1o., en relación con las juicios de única instancia a cargo de la Sala de lo
Contencioso-Administrativo del Consejo de Estado y en el artículo 32, respecto
de los Tribunales Administrativos.
Por lo demás, la
Corte advierte en la norma sub-examine un yerro incorregible dado que el
artículo 59 de la Ley 135 de 1961 sobre "reforma social agraria", al
cual remite el numeral 1o. del artículo 9o. del Decreto 2288 de 1989, para
señalar que los tribunales contencioso administrativos conocerán "en
única o primera instancia de acuerdo con la cuantía de la pretensión, de los de
reparación directa y cumplimiento"  no prevé el ordinal 18 al cual se
remite, ni tampoco trata de este tema.
B)     El examen
de fondo:
El debido proceso, el principio de
las dos instancias y la        constitucionalidad de los procesos de única
instancia en             materia contencioso-administrativa
Previamente al
análisis de los cargos, la Corte debe señalar que la acción que dió lugar a la
sentencia C-345/93 no cuestionaba la existencia de los procesos de única
instancia, ni la cuantía como factor para la determinación de la competencia,
sino más bien, controvertía que "la asignación básica mensual
correspondiente al cargo" pudiera constituirse en la base para su
determinación.
Por el contrario, la
presente demanda cuestiona la constitucionalidad de los procesos contencioso
administrativos de única instancia en cuanto en ellos, por razón de la cuantía,
no hay lugar a intentar el recurso de apelación.
Ahora bien, en
cuanto hace relación a este cargo, que aduce supuesta transgresión al principio
del debido proceso, a causa de no proceder el recurso de apelación en los
procesos que se adelanten ante la jurisdicción de lo contencioso-administrativo
en única instancia, esta Corte cree oportuno reiterar la jurisprudencia que sobre
los aspectos constitucionales del principio de la doble instancia consignó en
la sentencia C-345 de 1993, pues  no encuentra razón alguna que la conduzca a
revisar su pensamiento sobre el tema.
Conviene recordar lo
esencial del pronunciamiento que se cita:
"...
C.   Del
principio de las dos instancias.
El principio de
las dos instancias, elevado a canon constitucional, está consagrado en el
artículo 31 de la Carta, de la siguiente manera:
"Toda
sentencia judicial podrá ser apelada o consultada, salvo las excepciones que
consagre la ley.
El superior no
podrá agravar la pena impuesta cuando el condenado sea apelante único".
En cuanto hace a
los antecedentes de esta norma constitucional, es importante señalar que el
principio de las dos instancias fue objeto de amplios debates tanto en el seno
de la Comisión Cuarta (sesiones del 11, 15 y 16 de abril de 1.991), como en la
Plenaria, en primer y segundo debate (sesiones del 1o., 3, 5, 15 y 28 de junio
de 1.991). De ellas, vale hacer mención a la siguiente, donde se dijo:
"El
principio del debido proceso debe mantenerse como una garantía y no como un
principio que debe estar establecido, y aquí se habla del principio de las dos
instancias, el cual no puede operar en materia contencioso administrativa. Entonces,
si se obliga a que la providencia debe ser o puede ser apelada o consultada,
eso elimina las cuantías que deben existir como mecanismos para descongestionar
la justicia en el país. En materia contenciosa no existen los jueces sino a
nivel de Tribunal Administrativo y hay una segunda instancia ante el Consejo de
Estado. Si se mantiene esta norma pues desde luego terminaríamos con la
posibilidad de los juicios de única instancia que bien ha podido conservar la
manera de descongestionar la justicia" (Sesión Plenaria de la Asamblea
Nacional Constituyente, Junio 3 de 1.991).
De lo anterior y
de la lectura de las demás actas de la Asamblea, puede concluirse que el
Constituyente de 1.991 elevó a canon constitucional el principio de la doble
instancia, aunque sin el carácter absoluto y sacralizante que algunos
pretendieron darle (v.gr. Delegatarios María Teresa Garcés Lloreda, Carlos
Daniel Abello y Julio Salgado, entre otros).  Prueba de este aserto es que el
Constituyente haya reservado al Legislador la facultad de establecer
excepciones al citado principio.
La Corte
Constitucional ha sostenido que la nueva Carta Política relativizó la validez
de la tesis jurisprudencial  que la Corte Suprema de Justicia3 acuñó al afirmar que la doble instancia, a
través de la apelación o la consulta, no era parte esencial del debido proceso
como quiera que la Constitución de 1886 no la ordenaba como exigencia del
juicio adecuado.
Ciertamente, a
propósito de este tema, y a raíz de la consagración constitucional  del derecho
de toda persona a impugnar la sentencia condenatoria (artículo 29 CP.),  esta
Corte[1] ha  expresado que dicha  garantía en el
ámbito penal sí forma parte del núcleo esencial del derecho fundamental al
debido proceso. Así lo precisó, por ejemplo, al referirse a la doble instancia
en los  procesos relativos al menor infractor.
"La
jurisprudencia ha sostenido reiteradamente que la doble instancia, a través de
la apelación o la consulta, no es parte esencial del debido proceso, y la
Constitución no la ordena como exigencia del juicio adecuado.
Empero, la tesis
jurisprudencial que se menciona tiene hoy un carácter relativo pues si bien es
cierto que la Constitución no establece la doble instancia como un principio
del debido proceso, de manera abstracta y genérica, no lo es menos que la
posibilidad de impugnar las sentencias condenatorias si es un derecho que hace
parte del núcleo esencial del debido proceso. En otros términos, una norma que
impida impugnar las sentencias condenatorias será inconstitucional por
violación del debido proceso. En todos los demás casos, la doble instancia
es un principio constitucional  cuyas excepciones pueden estar contenidas en la
ley. (Art. 31 de la C. N.).
"En
síntesis: La doble instancia no pertenece al núcleo esencial del debido
proceso, -pues la ley puede consagrar excepciones-, salvo cuando se trata de
sentencias condenatorias, las cuales siempre podrán ser impugnadas, según el
artículo 29 de la Carta." (negrillas fuera de texto)
"Así pues, el artículo 31 Superior establece
el principio de la doble instancia, de donde se deduce el de la apelación de
toda sentencia, pero con las excepciones legales, como lo dispone la norma
constitucional. Excepciones que se encuentran en cabeza del legislador para que
sea él quien las determine, desde luego, con observancia de los derechos,
valores y postulados axiológicos que consagra la Carta, particularmente con
observancia del principio de igualdad, que no permite conferir un  tratamiento
desigual cuando no sea razonable o justo."
Reitérase además
que, como también lo definió el fallo en cita:
"...El
verdadero sentido de la doble instancia no se puede reducir a la existencia
-desde el  plano de lo formal/institucional- de una jerarquización vertical de
revisión, como al parecer lo pretende el demandante.  Bien pueden existir
mecanismos que, con prescindencia de una gradación jerarquizada de instancias,
permitan impugnar, recurrir o controvertir y, en últimas obtener la revisión de
la decisión judicial que se reputa injusta o equivocada. , ni a una concepción
de la doble instancia como un fin en sí mismo. No. Su verdadera razón de ser es
la existencia de una justicia acertada, recta y justa, en condiciones de
igualdad. Ella es pues un medio para garantizar los fines superiores del
Estado, de que trata el artículo 2o. de la Carta, particularmente en este caso
la eficacia de los derechos.
Así concebida, la
doble instancia es apenas un mecanismo instrumental de irrigación de justicia y
de incremento de la probabilidad de acierto en la función estatal de dispensar
justicia al dirimir los conflictos (dada por la correlación entre verdad real y
decisión judicial). Su implementación solo se impone en aquellos casos en que
tal propósito no se logre con otros instrumentos.  Cuando ello ocurra, bien
puede erigir el Legislador dichos eventos en excepciones a su existencia.
..."
Definido, como está,
que los procesos de única instancia -en ámbitos distintos del penal, cuando hay
sentencia condenatoria- no son in genere inconstitucionales,  la Corte
deberá desatender esta acusación. Así se hará en la parte resolutiva de este
fallo.
Segunda.-  La constitucionalidad de la
cuantía como criterio de determinación de la competencia:
Los  numerales 6o. y 9o. de los
artículos  131 y 132 y  el artículo 133 del Decreto 01 de 1984, como fueron
subrogados por el artículo 2o. del Decreto 597 de 1988.
En esta oportunidad
la censura ataca no sólo la constitucionalidad de los procesos de única
instancia -que se examinó en el acápite precedente-, sino la distribución de
competencias en la justicia contencioso-administrativa  a partir del  factor
cuantía.
En este punto debe
la Corte señalar que yerran los actores cuando, para sustentar la pretendida
inconstitucionalidad de las cuantías previstas en las normas en comento,
pretenden equipararlas a "la asignación básica mensual"
correspondiente al cargo, con fundamento en la cual se determinaba la
competencia de los Tribunales Administrativos en única o en primera instancia
en materia contencioso-laboral, según los apartes de los artículos 131 y 132
C.C.A.  que se declararon inexequibles por sentencia C-345 de 1993.
El contenido
normativo de las disposiciones cuya constitucionalidad se controvierte no se
asemeja ni siquiera remotamente al de los apartes declarados inexequibles.  En
estos el referente para la determinación de la competencia es  "la
cuantía de la pretensión". En aquellos era "la asignación
básica mensual correspondiente al cargo".
No tratándose del
mismo supuesto, de entrada debe desecharse la supuesta analogía, de la que los
demandantes pretenden derivar, respecto de las normas sobre cuantías que ahora
se demandan, el predicado de inconstitucionalidad que la Corporación, en la
sentencia C-345/93 atribuyera a un criterio para la determinación de la cuantía
y no a la cuantía en sí misma considerada.
Esclarecido lo
anterior, es del caso poner de presente que en la propia decisión que se cita,
la Corte Constitucional dejó claramente establecida la constitucionalidad del
factor cuantía como elemento determinante de la competencia,  cuando se
fundamenta en un criterio general, abstracto e impersonal como el del monto
global de la pretensión.
Al respecto, la
Corporación razonó así:
"Finalmente,
no hay duda que la distribución del trabajo al interior del aparato judicial
requiere de la adopción de criterios que, tanto horizontal como verticalmente,
aseguren el cumplimiento de la noble función que la Carta le asigna. Ciertamente,
la racionalización en la administración de justicia, obliga a la adopción de
técnicas que aseguren prontitud y eficiencia y no solo justicia en su
dispensación. Para ello es razonable introducir  el factor cuantía como
elemento determinante de la competencia, pero la cuantía referida a un quantum
objetivo que no se fundamente en los ingresos subjetivos de las personas sino
en el monto global de la pretensión, como bien lo hace el Decreto No. 719 de
1989, artículo 1o., que dice que serán susceptibles del recurso de casación los
negocios cuya cuantía exceda 100 veces el salario mínimo mensual."
Ahora bien, puesto
que la determinación de la cuantía en las normas sub-examine  se hace a partir
de un referente objetivo, a saber, la cuantía de la pretensión,  el cual nada
tiene que ver con la escala de salarios o los distintos niveles de ingresos o
cualquier otro elemento que pudiere introducir discriminación, no encuentra la
Corte que desconozca los valores de igualdad y equidad que proclama la Carta.
En esas condiciones,
tampoco prospera por este aspecto la acusación formulada, razón por la que
habrá de desestimarse.
Tercera.- El término de caducidad de la
acción de restableci-
miento del derecho respecto de los actos
que niegan
el reconocimiento de prestaciones
periódicas,
el derecho a la igualdad, la protección al
trabajo y
la igualdad de oportunidades procesales
para
reclamar por la vía jurisdiccional
los derechos prestacionales:
El inciso 3o. (parcial) del artículo
136 del Decreto 01 de 1984, como fue subrogado por el artículo 23 del Decreto
2304 de 1989:
Cosa juzgada
Cabe observar que
el inciso tercero del artículo 136 del Decreto-Ley 01 de 1984, como fue
subrogado por el artículo 23 del Decreto Extraordinario 2304 de 1989, ya fue
objeto de examen de constitucionalidad por la Sala Plena de esta Corporación en
lo que hace relación con el  sometimiento de la acción de restablecimiento del
derecho de los actos que nieguen el reconocimiento de prestaciones periódicas,
al término de caducidad de cuatro (4) meses.
Entonces, como
ahora, la razón principal de la tacha alegaba el quebrantamiento del principio
democrático de igualdad, el desconocimiento de la especial protección a los
derechos de los trabajadores, principalmente de sus derechos pensionales pues,
se sostenía,  no hay razón para que a dichos actos no les fuera aplicable la
regla de intemporalidad que el Código Contencioso Administrativo consagra para
la acción de plena jurisdicción contra los actos que sí reconocen dichas
prestaciones periódicas, máxime si se tiene en cuenta que las prestaciones
sociales son irrenunciables.
Ciertamente,  en
sentencia C-108 de 1994 esta Corte5
examinó idénticos  cargos a los que en esta ocasión los demandantes esgrimen
para poner en tela de juicio la constitucionalidad del sometimiento de la
acción de restablecimiento del derecho para los actos que nieguen el
reconocimiento de prestaciones periódicas al término de caducidad de cuatro (4)
meses,  a la luz de la concepción que sobre la igualdad y la protección al
trabajo se plasmó en la Constitución de 1991.
Es, pues, oportuno
reiterar el examen que en la ocasión que se cita hizo la Corte, a propósito de
la constitucionalidad del inciso tercero del artículo 136 del Decreto 01 de
1984, que suscita el reparo de inconstitucionalidad que en esta oportunidad
vuelve a plantearse:
"...
Considera la
Corporación que la norma que es materia del examen de constitucionalidad se
refiere al acto administrativo que afecta a la entidad en lo concerniente al
reconocimiento de prestaciones periódicas que benefician a un particular o
servidor del Estado. En esta situación, es procedente la demanda en cualquier
tiempo, por parte de aquella, a fin de obtener la nulidad de la correspondiente
providencia del reconocimiento decretado sin sujeción a los ordenamientos
superiores.
Es bien sabido
como los actos creadores de situaciones jurídicas individuales, como son los
que versan sobre reconocimientos periódicos en materia de prestaciones, no
pueden ser revocados por la misma administración en forma directa, sin el
consentimiento expreso y escrito de su titular. Por ello el instrumento
jurídico con que cuenta la respectiva entidad para obtener la nulidad de dicho
acto, es la demanda ante la jurisdicción contencioso-administrativa, en
cualquier tiempo, en la forma indicada en el precepto demandado.
Empero, cuando se
trata de actos que niegan el reconocimiento de prestaciones periódicas en favor
de un ciudadano o cualquier derecho particular, que es lo planteado en la
demanda, el afectado con la decisión administrativa tiene un término de cuatro
meses contados a partir del día de la publicación, notificación o ejecución del
acto, según el caso y una vez que haya agotado la vía gubernativa
correspondiente de que tratan las disposiciones consagradas en el Código
Contencioso Administrativo (Decreto 01/84, subrogado por el artículo 23 del
Decreto 2304/89).
Por ello, para
estas situaciones se consagró la acción de restablecimiento del derecho,
denominada antes de la reforma de 1984, en materia contenciosa administrativa,
acción de plena jurisdicción, a través de la cual la persona que se siente
lesionada por un acto de la administración que le ha desconocido el derecho
individual reclamado, puede ejercer aquella, a fin de obtener de la
jurisdicción contencioso administrativa la nulidad del acto administrativo y el
restablecimiento del derecho correspondiente, que en el asunto controvertido se
refiere al reconocimiento de las prestaciones periódicas, que en virtud de la
decisión de la autoridad oficial le había sido negada por la misma
administración.
En estas
circunstancias se considera que, más bien la igualdad se configura en el
sentido de establecer un tratamiento idéntico en relación con los actos de la
administración que niegan el reconocimiento de derechos de los ciudadanos,
entre los cuales se encuentran, los que versan sobre prestaciones periódicas, a
través del ejercicio de la acción de restablecimiento del derecho, dentro de
los cuatro meses siguientes, contados a partir del día de la publicación,
notificación o ejecución del acto, una vez agotada la vía gubernativa
correspondiente, como lo señala el inciso segundo del artículo 136 del Decreto
01/84, subrogado por el artículo 23 del Decreto 2304/89, en razón de que el
inciso tercero demandado se refiere a las acciones que tiene la entidad que reconozca
prestaciones periódicas, no ajustadas a los ordenamientos superiores y en
general a actos que reconozcan prestaciones periódicas, que pueden demandarse
en cualquier tiempo.
De otro lado,
debe tenerse en cuenta que como entratándose de prestaciones periódicas se
configura la prescripción trienal, en relación con las mismas, ello no obsta
para que la persona a quien se le ha negado el reconocimiento de estas pueda
promover con posterioridad al vencimiento del término del ejercicio de la
acción de restablecimiento del derecho, nuevamente una reclamación de carácter
administrativo a la misma entidad oficial tendiente a obtener el reconocimiento
de su prestación periódica y obtener un pronunciamiento de la respectiva
administración, agotando la vía gubernativa para que en caso de negativa pueda
ejercer la acción correspondiente, ya que lo que prescribe en esta materia no
es el derecho sino las mesadas correspondientes en forma trienal.
De todo lo
anterior se deduce que el demandante aspira es a que la norma demandada según
la cual "los actos que reconozcan prestaciones periódicas podrán
demandarse en cualquier tiempo", se extienda también para los efectos de
ejercer la acción en forma intemporal a todas las personas a quienes se les
negó el derecho reclamado que versa sobre prestaciones periódicas, lo que no es
materia de una decisión de inexequibilidad y más aún, cuando para estas existe
la acción de restablecimiento del derecho dentro de los cuatro meses, en la
forma indicada, que es la que rige en relación con todas las personas a quienes
no solamente se les ha desconocido el reconocimiento de prestaciones
periódicas, sino cualquier derecho particular, razón por la cual considera la
Corte que no se quebranta el principio de la igualdad ni ninguno de los
preceptos constitucionales invocados."
Dados los efectos
de cosa juzgada con alcance definitivo y erga omnes que produce la
sentencia que se cita, se ordenará estarse a lo ya decidido en ella, como en
efecto se dispondrá en la parte resolutiva de este fallo.
Cuarta.-  El término de caducidad de la
acción de
restablecimiento del derecho, el derecho a
la igualdad, y el derecho de acceso a la administración de justicia:
El inciso segundo del artículo 136 del
Decreto 01 de 1984, como fue subrogado por el artículo 23 del Decreto 2304 de
1989.
Esta Corte ha
enfatizado que en el análisis de las cargas individuales, no puede perderse de
vista la dimensión más amplia del beneficio en favor de la sociedad globalmente
considerada pues, ciertamente el bienestar colectivo y la preeminencia del
interés social son parámetros de ineludible consideración a la hora de apreciar
su justicia, razonabilidad, y proporcionalidad.
Es en este contexto
axiológico en que deben también visualizarse los términos de caducidad  para
las acciones contencioso administrativas de restablecimiento del derecho que en
el caso presente, suscitan  la queja de los demandantes.
Así, en sentencia
C-165 de 1993, recientemente reiterada, sobre queja análoga en su trasfondo a
la que motiva la censura presente, la Corporación sostuvo:
"...
a) A fin de
examinar la alegada violación de los principios de justicia, razonabilidad y
equidad, a consecuencia de la imposición de sanciones a la parte y al apoderado
que no asistan a la audiencia de conciliación, es del caso tener en cuenta las
consideraciones que siguen.
... la
Constitución no sólo pretende que los derechos de los ciudadanos se hagan
efectivos, esto es, que se borre la consabida brecha entre normas válidas y
normas eficaces, también pretende que los mecanismos por medio de los cuales
los ciudadanos ven garantizados sus derechos sean efectivos. De ahí el énfasis
en los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad,
imparcialidad y publicidad de la función administrativa consagrada en el
artículo 209 y la exigencia contemplada en el artículo 228 de que los términos
procesales se observen con diligencia so pena de sanciones.
"...
Dicho precepto
legal, por lo demás, expresa nítidamente el interés general que todos los
ciudadanos tienen en la buena y pronta marcha de la justicia.
... La
constitucionalidad de la sanción en cuestión no puede ser vista desde la
estrecha óptica de la relación individual de autoridad entre juez y parte.
Ello, por cuanto su "justicia" es la resultante nó de su conformidad
con las expectativas -siempre cambiantes, variables e inciertas- de los
individuos considerados como sujetos de una relación procesal, sino por su
correspondencia con los valores que el propio Constituyente priorizó en la
Carta de 1991, entre los cuales se cuenta el restablecimiento de la confianza
ciudadana en la justicia, y su prestación recta y eficaz. (Enfasis fuera de
texto)
Y agregó:
"En la Carta
de 1991, al igual que en las que le precedieron, la administración de justicia
se concibe como principalísima "función pública" (art. 228),
encarnación diáfana del principio del interés general que constituye esencial
directriz para la convivencia social.
Desde esta
perspectiva, es claro que la justicia, entendida como la resultante de la
efectiva y recta mediación y resolución con carácter definitivo de los
conflictos surgidos en el transcurso del devenir social, se mide en términos
del referente social y no de uno de sus miembros.
Para nadie es
desconocido que la sociedad entera tiene interés en que los procesos y
controversias se cierren definitivamente, y que atendiendo ese propósito, se
adoptan instituciones y mecanismos que pongan término a la posibilidad de
realizar intemporal o indefinidamente actuaciones ante la administración de
justicia, para que las partes actuen dentro de ciertos plazos y condiciones,
desde luego, con observancia plena de las garantías constitucionales que
aseguren amplias y plenas oportunidades de defensa y de contradicción del
derecho en litigio.
El derecho de acceso
a la administración de justicia, sufriría grave distorsión en su verdadero
significado si, como lo desean los demandantes, este pudiera concebirse como
una posibilidad ilimitada, abierta a los ciudadanos sin condicionamientos de
ninguna especie. Semejante concepción conduciría a la parálisis absoluta del
aparato encargado de administrar justicia. Implícitamente supondría además la
exoneración del individuo de toda ética de compromiso con la buena marcha de la
justicia, y con su prestación recta y eficaz. Y, en fín, el sacrificio de la
colectividad, al prevalecer el interés particular sobre el  general. En suma,
esa concepción impediría su funcionamiento  eficaz, y conduciría a la
imposibilidad de que el Estado brindara a los ciudadanos reales posibilidades
de resolución de sus conflictos. Todo lo cual sí resultaría francamente
contrario a la Carta.
De otra parte, al
examinar este cargo es del caso tener en cuenta que, como acontece con la
prescripción, la institución jurídica de la caducidad de la acción se
fundamenta en que, como al ciudadano se le imponen obligaciones relacionadas
con el cumplimiento de los deberes de colaboración con la justicia para tener
acceso a su dispensación, su incumplimiento, o lo que es lo mismo, su no
ejercicio dentro de los términos señalados por las leyes procesales -con plena
observancia de las garantías constitucionales que integran el debido proceso y
que aseguran plenas y amplias posibilidades de ejercitar el derecho de
defensa-, constituye omisión en el cumplimiento de sus obligaciones de
naturaleza constitucional y, por ende, acarrea para el Estado la imposibilidad
jurídica de continuar ofreciéndole mayores recursos y oportunidades, ante la
inactividad del titular del derecho en reclamar el ejercicio que le
corrresponde.
De ahí que tampoco
sea sostenible el argumento según el cual la caducidad frustra el derecho de
acceso a la justicia pues, mal podría violarse este derecho respecto de quien
gozando de la posibilidad de ejercerlo, opta por la vía de la inacción. Es
imposible que pueda desconocerse o vulnerarse el derecho de quien ha hecho
voluntaria dejación del mismo, renunciando a su ejercicio o no empleando la
vigilancia que la preservación de su integridad demanda.
Vistas las cosas
desde este ángulo,  tampoco se observa violación al Estatuto Supremo, pues,
como de vieja data lo ha puesto de resalto la jurisprudencia constitucional6, en aquellos
casos en que se ha planteado idéntico reparo en relación con los términos de
prescripción, sólo al titular que no hace uso de su derecho le es endilgable la
pérdida que es consecuencia de su no ejercicio.
No puede pretenderse
que la tutela constitucional de los derechos fundamentales ampare la inacción o
negligencia del titular que los pierde por no ejercerlos. Es un hecho cierto
que quien ejerce sus derechos, jamás se verá expuesto a perderlos en virtud de
la operancia de la caducidad de la acción. Abandona su derecho quien no lo
ejercita, demostrando voluntad de no conservarlo.
Finalmente y a
propósito de la supuesta vulneración al principio de igualdad esta Corte
advierte que la hipótesis fáctica de las acciones de restablecimiento del
derecho no se corresponde con la de las acciones de nulidad. Pese a lo obvio
que para algunos pudieren ser sus diferencias, en punto a la consideración de
este cargo, es pertinente recordar que en aquellas el titular del derecho tiene
un interés subjetivo de carácter particular, en lograr por la vía de la nulidad
del acto administrativo, el restablecimiento de su derecho.
Por lo expuesto,
encuentra la Corte que al establecer términos de caducidad para las acciones
contencioso administrativas de restablecimiento del derecho, el legislador
ejerció las competencias que le ha entregado la Constitución Política, sin
desconocer el derecho de acceso a la administración de justicia,  ni ninguno
otro de la Carta. Así se declarará.
VII.
DECISION
En mérito de lo
expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en
nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
R E S U E L V E:
Primero.- Estese a lo resuelto en la sentencia 74 de
1991 por la cual la Corte Suprema de Justicia declaró exequibles, en lo
demandado, los artículos  131, 132 y 133 del Decreto Ley 01 de 1984 (Código
Contencioso Administrativo), como fueron subrogados por el artículo 2o. del
Decreto 597 de 1988, en cuanto su expedición se  ajustó a la Ley de facultades
No. 30 de 1987.
Segundo.- Estese a lo resuelto en sentencia C-108 de
marzo 10 de 1994 que declaró exequible, en lo demandado, el inciso tercero del
artículo 136 del Decreto Ley 01 de l984, como fue subrogado por el artículo 23
del Decreto Extraordinario 2304 de 1989 (Código Contencioso Administrativo).
Tercero.-
DECLARANSE EXEQUIBLES, en
lo demandado, los artículos 131, 132 y  133 del Decreto 01 de 1984,  como
fueron  subrogados por el  artículo 2o. del Decreto 597 de 1988 y el inciso
segundo del artículo 136 del Decreto 01 de 1984, como fue subrogado por el
artículo 23 del Decreto 2304 de 1989.
Cópiese,
notifíquese, publíquese, comuníquese al Gobierno Nacional, insértese en la
Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente.
JORGE ARANGO MEJIA
Presidente
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
JOSE GREGORIO HERNÁNDEZ GALINDO
Magistrado
HERNANDO HERRERA VERGARA
Magistrado Ponente
ALEJANDRO MARTÍNEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO MORÓN DÍAZ
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria
General
1 Los apartes declarados inexequibles fijaban la
competencia de los Tribunales Administrativos -en única o en  primera
instancia- para conocer de los procesos sobre actos de destitución, declaración
de insubsistencia, revocación de nombramiento o cualesquiera otros que
impliquen retiro del servicio, con base en la asignación básica mensual
correspondiente al cargo.  Al efecto se señalaba que cuando la asignación
mensual que correspondiese al cargo no excediere de ochenta mil pesos ($80.000)
el proceso sería de única instancia y que cuando superase dicha suma, sería de
primera instancia.
2 Corte Suprema de Justicia -Sala
Plena- Sentencia 74 de mayo 23 de 1991. M.P. Dr. Rafael Méndez Arango, pp-12
ss.
3 Corte Suprema de Justicia -Sala
Plena- Sentencia  de junio 13 de 1991. M.P. Dr. Jaime Sanín Greiffenstein,
entre otras.
4 Corte Constitucional -Sala Plena- Sentencia C-019
de 1993. M.P. Dr. Ciro Angarita Barón.
5 Corte Constitucional. -Sala Plena- Sentencia
C-108 de 1994. M. P. Dr. Hernando Herrera Vergara
6 Cfr. Corte Suprema de Justicia. Sala
Plena. Sentencias      entre otras.