C-227-15
Sentencia
C-227/15
DEMANDA
DE INCONSTITUCIONALIDAD CONTRA NORMA SOBRE DESTINATARIOS DE LA LEY
DISCIPLINARIA A SERVIDORES PUBLICOS AUNQUE SE ENCUENTREN RETIRADOS Y
PARTICULARES-Inhibición por ineptitud sustantiva de la demanda
DEMANDA
DE INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos mínimos/DEMANDA DE
INCONSTITUCIONALIDAD-Razones claras, ciertas, específicas, pertinentes y
suficientes/INHIBICION O RECHAZO DE DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD POR
FALTA DE CERTEZA-Jurisprudencia constitucional/CONTROL DE
CONSTITUCIONALIDAD-Carácter rogado
Referencia:
expediente D-10092
Demanda
de inconstitucionalidad contra el inciso primero del artículo 25 de la Ley 734
de 2002 “Por la cual se expide el Código Disciplinario Único”.
Demandante:
Germán Calderón España.
Magistrado
Ponente:
JORGE
IGNACIO PRETELT CHALJUB
Bogotá, D.C., veintinueve (29) de abril de dos mil
quince (2015).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, conformada
por los magistrados María Victoria Calle Correa -quien la preside-, Mauricio
González Cuervo, Luis Guillermo Guerrero Pérez, Gabriel Eduardo Mendoza
Martelo, Gloria Ortiz Delgado, Jorge Iván Palacio Palacio, Jorge Ignacio
Pretelt Chaljub, Martha Victoria Sáchica Méndez y Luis Ernesto Vargas Silva en
ejercicio de sus atribuciones constitucionales y en cumplimiento de los
requisitos y trámites establecidos en el decreto 2067 de 1991, ha proferido la
siguiente sentencia con fundamento en los siguientes:
1.
ANTECEDENTES
German Calderón España, en su calidad de
ciudadano Colombiano, en ejercicio de la acción pública de
inconstitucionalidad, consagrada en los artículos 241 y 242 de la Constitución
Política, presentó demanda de inconstitucionalidad, contra el inciso primero,
del artículo 25 de la Ley 734 de 2002.
La demanda fue inadmitida mediante auto
del 13 de febrero de 2014, por  considerar este despacho que la demanda
impetrada no cumplía con los requisitos mínimos del Decreto 2067 de 1991.
Posteriormente y dentro del término legal
para la subsanación de los yerros alegados, el actor presentó la corrección de
la demanda, mediante auto del quince (15) de mayo de dos mil catorce (2014), se
admitió la demanda interpuesta y se consideró pertinente poner en conocimiento
a la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República, al Ministerio del
Interior, al Ministerio de Justicia, al Departamento Administrativo de la
Función Pública, al Presidente del Congreso de la República, a la Contraloría
General de la República, a la Defensoría del pueblo, al Consejo Nacional
Electoral, a la Federación Colombiana  de Municipios,  a la federación Nacional
de departamentos, al Centro de Estudios en Derecho, Justicia y Sociedad
Dejusticia, a la Academia Colombiana de Jurisprudencia, a la Universidad
Pontificia Bolivariana, a la Universidad Javeriana, a la Universidad de Sinú, a
la Universidad del Rosario, a la Universidad Sergio Arboleda, a la Universidad
Externado de Colombia, a los siguientes partidos políticos que cuentan con
personería jurídica:  Partido Liberal Colombiano, Partido Conservador
Colombiano, Partido Cambio Radical, Partido Verde, Movimiento Autoridades
Indígenas de Colombia “ AICO”, Movimiento Alianza  Social Indígena, Movimiento
“Mira”, Partido Social de Unidad Nacional “Partido de la U”, Partido de
integración Nacional “Pin”, Partido Polo Democrático Alternativo, Movimiento
Afrovides- La esperanza de un Pueblo, Movimiento Interétnico de opción
participativa 2 “Mío”,  a la Misión de observación Electoral, a la veeduría ciudadana
Democracia, transparencia y sociedad, a la Corporación de Observación-MOE-.
Adicionalmente, en el mismo auto el
despacho sustanciador ofició a la Procuraduría General de la Nación con el fin
de que informara, en relación con procesos disciplinarios iniciados contra
funcionarios de elección popular, lo siguiente: “(i) número de procesos
iniciados a partir de la Constitución de 1991, (ii) que categoría de
funcionarios han sido investigados (iii) las faltas disciplinarias que se les
han indagado y (iiii) las sanciones interpuestas dentro de los procesos
disciplinarios”.
Cumplidos los trámites constitucionales y
legales propios de los procesos de constitucionalidad, la Corte Constitucional
procede a decidir acerca de la demanda de la referencia.
1.1.    NORMAS
DEMANDADA
“LEY 734 DE 2002
(Febrero 05)
Por la cual se expide el Código
Disciplinario Único.
El Congreso de Colombia
DECRETA:
Artículo   25.
Destinatarios de la ley disciplinaria. Son destinatarios de la ley
disciplinaria los servidores públicos aunque se encuentren retirados del
servicio y los particulares contemplados en el artículo 53 del Libro Tercero de
este código”.
1.2.    FUNDAMENTOS
DE LA DEMANDA
El
demandante considera que el inciso acusado desconoce los artículos 323 (inciso
6) de la Constitución Política, numeral 2 del artículo 23 de la Convención
Americana sobre Derechos Humanos y en su artículo 33 de la Ley orgánica 1551 de
2012, por las siguientes razones:
1.2.1.
Expone
que existen dos normas constitucionales, que en su parecer son contradictorias.
Por un lado, el artículo 277 reconoce la competencia del Procurador General de
la Nación, por sí o por medio de sus delegados y agentes, de investigar la
conducta de quienes fueron elegidos por elección popular. No obstante lo
anterior, también es cierto que existe una norma constitucional, contemplada en
el inciso sexto del artículo 323 que consagra que “en los casos
taxativamente señalados por la ley, el presidente de la República suspenderá o
destituirá al alcalde mayor.”
Considera
entonces que “presentándose una tensión entre normas de igual categoría que
deberá resolverse a favor de esta última, valga decir, inciso sexto del
artículo 323 de la Constitución Política de Colombia, toda vez que es especial
para el Alcalde Mayor de Bogotá, como también es posterior.” Ello por
cuanto, en su concepto, así lo ordenan los artículos 1 y 2 de la Ley 153 de
1887, que versa sobre las reglas generales sobre validez y aplicación de las
leyes.
Agrega
que la Ley Orgánica 1551 de 2012 en su artículo 33, que modificó el artículo
104 de la Ley 136 de 1994, establece la causal de destitución de los alcaldes
la sentencia penal. Así, conforme al artículo 323 Superior, concluye que “la
ley establecerá taxativamente los eventos que autorizan al presidente de la
República a suspender o destituir a los gobernadores o alcaldes municipales y
al alcalde mayor del Distrito Capital, así lo cumplió expidiendo la Ley
Orgánica 1551 de 2012, reglamentando en su artículo 33 la única causal de
destitución del alcalde mayor de Bogotá.
Y si
existe esa contradicción entre la norma acusada y el numeral 2 del artículo 23
de la Convención Americana de Derechos Humanos, también existe contradicción
entre la misma norma acusada y el artículo 33 de la Ley Orgánica 1551 de 2012,
debiéndose aplicar los mismos parámetros de validez e interpretación de la
leyes de especialidad y posterioridad, aplicándose de preferencia el artículo
33 de la Ley Orgánica 1551 de 2012. Además, se deberá aplicar el principio de
jerarquía normativa basado en la pirámide de Kelsen, que establece que las
Leyes Orgánicas están por encima de las leyes ordinarias.”
1.2.2.
En
concordancia con lo anterior, el demandante trae a colación el artículo 33 de
la Ley 1551 de 2012 “por la  cual  se dictan normas para modernizar  la
organización y funcionamiento de los municipios”, que reglamenta el inciso
sexto del artículo 323 de la Constitución Política, y afirma que la norma
demandada va en contravía de esta disposición. Recuerda que el citado artículo
de la Ley 1551 de 2012, establece que sólo se puede ordenar la destitución al
Alcalde, una vez se encuentre en firme una sentencia penal en su contra, y de
esa forma, es conforme a la vez con el numeral  2 del artículo 23 de La Convención
Americana sobre Derechos Humanos. Al respecto señala que el inciso demandado
desconoce abiertamente esta disposición, y a la vez, con lo establecido en el
Sistema Interamericano, pues permite que a través del poder disciplinario se
decida sobre la destitución del Alcalde y no mediante una decisión judicial y
la potestad del Presidente de la República.
1.2.3.
Finalmente
solicita el demandante “proferir una sentencia integradora o
aditiva para se declare la ilegitimidad constitucional de la previsión antes
analizada omitida y que debió haber sido prevista por la norma acusada para que
ésta fuera constitucional. No se solicita que se anule la disposición
acusada, sino que se le agregue el contenido limitante dentro de las
atribuciones de la Procuraduría General de la Nación para destituir o suspender
a los alcaldes distritales de Bogotá, haciéndola constitucional” (Énfasis
de la Sala). Por ejemplo, propone que la Corte incluya en la norma la expresión
“salvo los alcaldes mayores del Distrito Capital, elegidos por voto
popular”. Subraya que la presente demanda tiene gran trascendencia “a
fin de evitar el desbarajuste institucional que se vive con ocasión de
destituciones por parte de la Procuraduría General de la Nación en contra de
servidores públicos elegidos popularmente, y en especial, como las normas lo
refieren, contra el alcalde mayor de Bogotá, sin importar su nombre, su
partido, su condición , sino despejando una duda jurídica existente en la actualidad
y que podría afectar o favorecer a cualquier mandatario mayor de Bogotá D.C”.
1.3.
INTERVENCIONES
1.3.1.
Grupo
de acciones Públicas – Facultad Ciencias Jurídicas Universidad Javeriana.
El
Grupo de acciones Públicas de la Facultad Ciencias Jurídicas de la  Universidad
Javeriana, presentó intervención en relación con la demanda de la referencia en
la que solicita que la Corte declare la EXEQUIBILIDAD de la norma
demandada.
1.3.1.1.
Manifiestan
que el artículo 25 de la Ley 734 de 2002 es constitucional porque los alcaldes
son sujetos disciplinables de la Procuraduría, con independencia de cuál
autoridad pueda imponer sanciones como la inhabilidad y la destitución.
1.3.1.2.
A
pesar de que concuerdan con el actor en lo referente a que el artículo 323 de
la Constitución Política limita la competencia de aplicar las sanciones de
destitución y suspensión de los alcaldes distritales  al Presidente de la
Republica, precisan que este mandato constitucional no limita las potestades
disciplinarias consagradas en el artículo 277  Superior para el Procurador
General de la Nación, quien mantiene su competencia sobre los alcaldes
distritales en materia sancionatoria en cuanto las sanciones no sean las
específicas de destitución y suspensión. Por lo tanto, el artículo 25 de la Ley
734 de 2002 o Código Único disciplinario no es contrario a la Carta
Constitucional en cuanto es acorde a las funciones del Procurador consagradas
en la misma.
1.3.1.3.
Acto
seguido, los intervinientes afirman que el artículo 323 de la Constitución
Política debe prevalecer sobre el artículo 277 de la misma. Aclaran que si bien
es cierto que el articulo 323 tiene mayor especificidad que el artículo 277 de
la Constitución Política, no excluye a los alcaldes distritales de la funciones
disciplinarias que ejerce la Procuraduría General de la Nación, ya que dicha
potestad es general y se mantiene para sanciones, como la amonestación o multa
en pro del interés general de los ciudadanos.
1.3.1.4.
Sin
embargo, reiteran que las sanciones de destitución y suspensión en virtud del
artículo 323 de la Constitución, son de potestad del Presidente de la Republica
y que un respaldo  de este argumento se encuentra en lo  consagrado  en el
artículo 33 de la Ley 1551 de 2012 donde se establece como causal de
destitución la sentencia penal proferida contra el alcalde y  el requisito de
que la sentencia le sea comunicada al presidente de la republica a fin de
ordenar la destitución y proceder en lo dispuesto para ordenar la falta
absoluta del alcalde.
1.3.1.5.
Finalmente
el interviniente considera que frente a la vulneración del artículo 23 de la
Comisión Interamericana de Derechos Humanos que alega el actor por parte de la
norma demandada, la Corte Constitucional debe atenerse a lo resuelto en las sentencias
C-028 de 2006 y SU-712 de 2013, en las cuales se concluyó que bajo una
interpretación armónica del artículo 23 de la Convención y las normas internas
que facultan a las autoridades administrativas nacionales, para sancionar con
inhabilidad y destitución a funcionarios públicos, incluso elegidos
popularmente, es posible determinar que resultan justificadas por cuanto se
pretende salvaguardar el interés público y el articulo 23 jamás limita a los
estados parte a crear este tipo de sanciones y delegar su imposición a
autoridades no judiciales.
1.3.2.
Departamento
Administrativo De La Función Pública
1.3.2.1.
El
Departamento administrativo de la función pública a través de su apoderada
judicial la señora Andri Marceli Osorio Betancourt presentó intervención en
relación con la demanda de la referencia en la que solicita que la Corte
declarar la EXEQUIBILIDAD de la norma demandada, por considerar que el
señor German Calderón, quien actúa como demandante en este proceso carece de
fundamentos fácticos y jurídicos.
1.3.2.2.
Previa
exposición de los fundamentos jurídicos del régimen disciplinario, entra la
interviniente a analizar la demanda de inconstitucionalidad del artículo 25 de
la Ley 734 de 2002,  y desde esta perspectiva expone su desacuerdo con el autor
de la demanda, en razón  que considera que la Constitución Política otorgó
expresamente al legislador la competencia para determinar el campo de
aplicación de la ley disciplinaria, y en virtud de esta, se promulgó la Ley 734
de 2002, según la cual la legislación disciplinaria le es aplicable a quienes
desempeñen cargos públicos, a nivel nacional, departamental, municipal y
distrital, por encontrarse dentro de la categoría de los servidores públicos.
De modo que, la interviniente, considera contraria a la Constitución la
solicitud del demandante de exceptuar al Alcalde Mayor del Distrito Capital,
como destinatario de la normatividad  disciplinaria.
1.3.2.3.
En
respaldo de la anterior consideración, la interviniente cita la sentencia de la
Corte Constitucional SU-712 de 2013, argumentando que la Corte reconoció la
facultad de configuración del legislador en materia disciplinaria y
adicionalmente analizó las facultades del Procurador General de la Nación para
adelantar investigaciones disciplinarias contra funcionarios electos
popularmente. Precisa, que el Procurador General de la Nación ejerce sus
competencias respecto de todo funcionario o empleado público, sea miembro de
una corporación pública, elegido popularmente, trabajador oficial, salvo de
aquellos que gocen de fuero especial según la Constitución, respecto de los
cuales sólo tiene a su cargo la función de emitir concepto dentro del proceso
que adelante la autoridad competente en atención al artículo 278 de la
Constitución Política.
1.3.2.4.
Como
consideración final, la interviniente se refiere a la violación del artículo 23
de la Convención Americana sobre Derechos Humanos alegada por el  Señor German
Calderón. En atención a esto hace referencia a la sentencia C-028 de 2006, en
la cual se afirmó que el artículo 25 de la Ley 734 de 2002, no viola la
mencionada Convención teniendo en cuenta que el artículo 23 no se opone a que
los Estados Partes adopten medidas sancionatorias, aunque no privativas de la
libertad, encaminadas a proteger el erario público. En concordancia con lo
anterior, menciona la interviniente que si se aceptará la exclusión propuesta
por el actor frente al Alcalde Mayor de Bogotá dentro de los destinatarios de
la Ley disciplinaria, es claro que esto significaría un trato desigual e
injustificado, y otorgaría a este servidor público facultad para extralimitarse
en sus funciones, no cumplir sus deberes, incurrir en prohibiciones  y violar
el régimen de inhabilidades, incompatibilidades y conflictos de intereses, sin
que se le pueda corregir o sancionar por la vía disciplinaria.
1.3.3.
Contraloría
General de la Nación
La
Contraloría General de la nación a través de la directora de su oficina
jurídica, la señora Juliana Martínez Bermeo, insta a la Corte para que en el
proceso de la referencia se declare INHIBIDA para proferir un fallo de
fondo. De manera subsidiaria, la interviniente pide declarar la EXEQUIBILIDAD
del artículo 25 de la Ley 734 de 2002, en razón a que considera que no
contraviene lo dispuesto en el inciso sexto del artículo 323 de la Constitución
Política, ni se opone a la Ley 1551 de 2012 la cual reglamenta los artículos
277 y 323 de la Constitución Política.
1.3.3.1.
Luego
de hacer un resumen de la demanda, del concepto de la violación y las
pretensiones del actor, la interviniente se pronuncia acerca de las razones por
las cuales se inadmitió la demanda y si hubo o no la  efectiva corrección de
los yerros jurídicos por parte del actor en la oportunidad procesal
correspondiente. Considera la interviniente, que los yerros de la demanda no
fueron corregidos y que la demanda en cuestión no especificó si se pretende
confrontar un artículo constitucional frente a un tratado internacional, si lo
que se estima es que hay preceptos opuestos en el bloque de constitucionalidad
o si la inconstitucionalidad deriva del hecho de que una ley orgánica derogó
una ordinaria y esta a su vez es contraria a la Constitución, o lo es la
derogada. Por los anteriores motivos, la interviniente considera la Corte debe
declararse inhibida.
1.3.3.2.
Expresa
que el demandante tampoco es claro en su exposición de motivos frente a la
vulneración del artículo 23 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos.
Lo anterior, dice la interviniente,  ya que el actor no da una explicación
clara y contundente de cómo la norma demandada entra en contradicción con la
Convención, de igual  forma,  tampoco es claro en determinar si la norma riñe
solo con la disposición acusada  o con otro precepto constitucional y si la
demanda se encamina a determinar si es el Presidente de la República o el
Procurador General de la Nación  quien posee la facultad de destituir al
Alcalde Mayor, que de ser así tampoco es íntegro con normas como el artículo
278 de la Constitución, por ejemplo. Teniendo en cuenta lo anterior, la
interviniente expresa que la Corte debe declararse inhibida  para conocer de
fondo el asunto teniendo en cuenta los mismos argumentos dados en el auto
admisorio de la demanda.
1.3.3.3.
Posteriormente,
analiza que en caso de que no se considere lo anteriormente mencionado y la
Corte decida proceder de fondo con el estudio de la demanda de la referencia,
se deduce que el cargo único en el cual debe centrarse el análisis de esta
Corporación corresponde a la violación del artículo 323 de la Constitución
Política.
1.3.3.4.
Frente
al punto anterior, la interviniente hace las siguientes consideraciones. Afirma
que si bien el artículo 323 de la Constitución Política le da la potestad al
Presidente de la República para imponer sanciones de destitución y suspensión
de los Alcaldes Distritales, no le da dichas competencias en cuanto a la
investigación y sanción de los servidores públicos, competencias que si le da
la Carta Constitucional en el artículo 277 al Procurador General de la Nación.
Establece que dentro las funciones consagradas en el artículo 189 de la
Constitución Política para el Presidente de la Republica, no se encuentran las
de investigar y sancionar a los servidores públicos, así como tampoco dentro de
las funciones del Procurador General de la Nación se encuentran la función de
suspender o destituir a los alcaldes distritales, por lo tanto en los casos
previstos por la ley disciplinaria mantiene su competencia el Presidente de la
República.
1.3.3.5.
Así
pues, la interviniente al referirse al conflicto planteado por el demandante
entre el artículo 33 de la Ley 1551 de 2012 que reglamenta el artículo 323 de
la Constitución Política y la Ley 734 de 2002, aduce que aquella previó la
potestad del Presidente de la República de declarar la suspensión o destitución
del Alcalde del Distrito, una vez en firme la sentencia penal proferida en
contra de este funcionario, situación que no puede considerarse como única
prevista por la ley, pues existe también la proveniente de la sanción
disciplinaria.  En concordancia con lo anterior,  expresa la interviniente, que
la ley orgánica no puede tenerse como reformadora ni expresa, ni tácitamente
del Código Disciplinario Único aplicable a los funcionarios públicos elegidos
popularmente en virtud del artículo 277 constitucional.
1.3.3.6.
Afirma
que no puede aceptarse que la Ley 1551 de 2012, haya derogado o modificado
tácitamente la Ley 734 de 2002, pues es claro que el Código Disciplinario no
regula temas de ordenamiento territorial como lo hace una ley orgánica y por la
cual deba estimarse que las normas son contradictorias o que una haya derogado
la anterior a la luz de la interpretación de la vigencia de las normas que
realiza el actor, de ser así, se estaría ante una derogatoria legal de una
norma por otra cuya interpretación ni siquiera sería motivo de análisis por
parte de la Corte pues la confrontación no sería de una norma con la Carta sino
con otra norma legal.
1.3.3.7.
Declara
que si la pretensión del actor es el análisis de la reforma que él mismo
propone, a la luz del carácter orgánico que goza la Ley 1551 de 2012, en cuanto
pudo ser desconocida por la Ley 734 de 2002, como norma ordinaria, en primer
orden debió traer como norma violada el artículo 151 constitucional, lo cual no
hizo.
1.3.3.8.
En
referencia a lo anterior, la interviniente cita la sentencia C-1042 de 2007, de
la cual resaltó que “las leyes orgánicas pueden referirse a temas
ordinarios, por conexidad; a su vez, las leyes ordinarias pueden hacerlo a las
orgánicas, pero no regular materias de reserva orgánica”. Así, expresa que
es claro que la Ley 734 de 2002, no regula temas objeto de reserva de ley
orgánica, contrario a lo estimado por el actor se trata de una norma que
consagra el código en materia disciplinaria, que desarrolla otro precepto
constitucional (art 277 C.P), por lo que siendo ley especial no riñe con la Ley
1551 de 2012 y tampoco con el artículo 323 constitucional. De la misma forma,
subraya que es claro que este tipo de normas es susceptible de expedirse
mediante ley ordinaria. En respaldo de este argumento, la interviniente
menciona la sentencia anteriormente citada y resalta lo que mencionó esta
Corporación así, “[l]a corte ha afirmado que cuando se trata de la expedición
de códigos, en principio el trámite correspondiente es una ley ordinaria y no
el especial de una ley estatutaria previsto por la constitución política para
materias como la regulación de los derechos fundamentales y la administración
de Justicia”.
1.3.4.
Intervención
Ciudadana
Las
ciudadanas Luisa Fernanda Ospina Gil y Viviana Paola Martínez Londoño en
primera medida se refieren a los aspectos generales de la demanda, para
posteriormente solicitar a la Corte declarar la exequibilidad de la norma cuestionada
y estarse a lo resuelto en la sentencia C-127 de 2003, por cuanto se encuentra
configurada la cosa juzgada constitucional material frente a los incisos
segundo y tercero del artículo 25 de la Ley 734 de 2002.
1.3.4.1.
Las
intervinientes dividen su exposición en dos puntos, primero, las
consideraciones pertinentes acerca de la constitucionalidad del inciso primero
de la norma demandada y segundo, acerca de la existencia o no de la cosa
juzgada constitucional frente a los dos últimos incisos del precepto demandado.
Sobre el primer punto, consideran las intervinientes, que el inciso primero del
artículo 25 de la Ley 734 de 2002, es constitucional, ya que está en
concordancia con el artículo 124 de la Carta Política que consagra la libertad
del Legislador en materia de la determinación de la responsabilidad de los
servidores públicos. De igual forma, en opinión de las intervinientes, la norma
demandada es acorde al artículo 29 constitucional que consagra el debido
proceso, pues respeta el enunciado que nadie podrá ser juzgado sino conforme a
las leyes preexistentes del acto que le imputa.
1.3.4.2.
Frente
a el segundo punto, las intervinientes citan apartes de las sentencias C-127 de
2003, en la que se declararon exequibles el inciso segundo del artículo 25 de
la ley 734 de 2002, al igual que el inciso tercero. En atención a lo anterior,
encuentran las intervinientes que existe cosa juzgada material frente a los
incisos de la norma en referencia.
1.3.5.
Movimiento
Político Mira.
1.3.5.1.
Mediante
oficio del seis de Noviembre de 2014, la representante legal del movimiento
político MIRA, declara que no emitirá su opinión de fondo por considerar el
asunto a tratar en el proceso de referencia  objeto de conflicto de interés por
parte de esta organización, ya que algunos de sus miembros se encuentran en
presupuestos fácticos regulados por la norma demandada.
1.4.
CONCEPTO
DE LA PROCURADURIA GENERAL DE LA NACIÓN
Luego
de hacer un breve recuento acerca de la demanda y el proceso en referencia el
Procurador General de la Nación, procede a definir el problema jurídico de la
demanda  y a realizar consideraciones pertinentes acerca de la
constitucionalidad de la norma demandada. Finalmente concluye que la norma
demandada debe declararse EXEQUIBLE por esta Corporación.
1.4.1.
Manifiesta
el Ministerio Público, que a pesar de la “precariedad argumentativa” de
la demanda, puede entenderse que el problema jurídico a resolver, se centra en
determinar si la previsión del segmento normativo acusado, en donde se
establece que los servidores públicos, en general, son destinatarios de la ley
disciplinaria, vulnera el inciso 6º del artículo 323 de la Constitución
Política que, a juicio del actor, establece una facultad disciplinaria en
cabeza del Presidente de la República para investigar al Alcalde Mayor y, por
lo tanto, supone que el Procurador General de la Nación carezca de competencia
para tal efecto.
1.4.2.
Empieza
su exposición manifestando que el actor parte de una interpretación fragmentada
y asistemática de la Constitución para derivar que el legislador no podría
incluir como sujeto disciplinable, por parte del Procurador General, al Alcalde
Mayor. Teniendo en cuenta lo anterior, el interviniente expone que el actor
dadas las razones aducidas en la demanda incurre en tres errores
argumentativos, que se explicaran a continuación.
1.4.3.
Destaca
como el primer error argumentativo del actor, que éste parece desconocer
que la Constitución establece como eje de diversas clases de responsabilidad de
los funcionarios, el principio de legalidad, cuyo contenido se encuentra
previsto en el artículo 6°, según el cual los servidores públicos son
responsables por infringir la Constitución y la ley en ejercicio de sus
funciones. Trae a consideración el Procurador, los artículos 122 y 123
superiores, los cuales acusa al actor de ignorar. En efecto, menciona que estos
artículos consagran que los servidores públicos están al servicio del Estado y
de la comunidad, en la forma prevista en la Constitución, ley y reglamento.
Bajo esta misma línea argumentativa, el Ministerio Público menciona el artículo
124, del cual extrae que la ley determinará la responsabilidad de los
servidores públicos y la manera de hacerla efectiva.  De igual manera cita el
artículo 293 superior , cuando menciona que corresponde al legislador
establecer las calidades, inhabilidades, incompatibilidades, fecha de posesión,
periodos de sesiones, faltas absolutas y temporales, causas de destitución  y
formas de llenar las vacantes de los ciudadanos que sean elegidos por voto
popular para el desempeño de funciones públicas en las entidades territoriales
y que la ley dictará también las demás disposiciones necesarias para su
elección y desempeño de sus funciones.  Cabe resaltar, que el Procurador en
todas las anteriores consideraciones resalta la palabra ley con el fin de
reforzar su afirmación.
1.4.4.
Como
segundo error argumentativo destaca el Ministerio Público, el desconocimiento
por parte del actor de la competencia atribuida por medio del numeral 2° del
articulo 150 superior al Congreso de la República para, por medio de la ley, “[e]xpedir
códigos en todos los  ramos de la legislación y reformar sus  disposiciones”;
facultad en virtud de la cual se expidió el Código Único Disciplinario. De
igual manera, considera el interviniente importante mencionar el numeral 23 del
mismo artículo que expresamente dispone para el Congreso: “expedir las leyes
que regirán el ejercicio de las funciones públicas”. Considerando lo
anterior, menciona que la Constitución Política otorgó una amplia facultad de
configuración legislativa al Congreso de la República para determinar de qué
forma debe hacerse efectiva la responsabilidad de los funcionarios en el evento
en que incumplan sus deberes funcionales y ello, incluye por supuesto, la
facultad de determinar los sujetos destinatarios de la ley disciplinaria.
De
igual forma, destaca el interviniente el desconocimiento de las funciones
constitucionalmente asignadas al Procurador General de la Nación. Para
respaldar esta afirmación trae a colación el artículo 118 superior que
determina las funciones del Ministerio Público y entre ellas “la vigilancia
de la conducta oficial de quienes desempeñan funciones públicas”, la cual
considera que debe interpretarse en conjunto y en armonía de la clasificación
funcional de los servidores públicos consagrada en el artículo 123
constitucional. Bajo la misma línea argumentativa, expresa que el artículo 277
de la Constitución Política  que asigna al Procurador General de la Nación  la “[v]igilancia
superior de la Conducta oficial de quienes desempeñen funciones públicas,
inclusive las de elección popular ejercer preferentemente el poder
disciplinario;[y] adelantar las investigaciones correspondientes, e imponer
respectivas sanciones conforme a la Ley”, de igual manera cita el articulo
278 superior, lo anterior para concluir que existe en la Constitución una
cláusula general de competencia del Procurador General respecto a la imposición
de  sanciones de carácter disciplinario, con independencia de la vinculación
del servidor que ejerce funciones públicas. Destaca jurisprudencia de la Corte
Constitucional como la sentencia C-500 de 2014 (M.P. Mauricio González Cuervo).
1.4.5.
Como
tercer error argumentativo, el Procurador expresa que el actor no tomó en
cuenta que el artículo 323 de la Constitución Política, establece
específicamente que el Presidente de la República tiene competencia para
destituir o suspender al Alcalde Mayor en los casos taxativamente establecidos
por la Ley, por lo cual, es importante tener en cuenta que esta facultad es
especial en tanto que, para su ejercicio, requiere de las causales establecidas
en la ley. Y, contrario sensu, en ausencia de regulación legal de dichas
hipótesis debe aplicarse la cláusula general de la competencia del poder
disciplinario establecido en el artículo 277 de la Constitución Política. En
respaldo de la anterior consideración, el interviniente cita la sentencia de la
Corte Constitucional C-299 de 1995 (M.P Alejandro Martínez Caballero).
1.4.6.
El
Ministerio Público concluye que la interpretación del actor según la cual
existe un fuero especial para el Alcalde de Bogotá por virtud del artículo 323
Superior, es equivocada, pues, justamente, la previsión de dicho artículo tiene
carácter restrictivo, razón por la cual la imposición de la sanción del Alcalde
Mayor debe seguirse por la regla general de la competencia disciplinaria
establecida en el numeral 6° del artículo 277 de la Constitución Política que
como el interviniente indicó, cobija a quienes ejerzan funciones públicas con
independencia de su vinculación, a pesar de ser funcionarios de elección
popular, y que por lo tanto, y dada la ausencia de regulación legal específica,
es claro que el Presidente es el encargado de ejecutar las sanciones adoptadas
por el Procurador General de la Nación, tal y como lo estableció el artículo
172 del Código Disciplinario.
2.     CONSIDERACIONES
2.1.
COMPETENCIA
De
conformidad con lo dispuesto en el artículo 241, numeral 4°, de la Constitución
Política, la Corte Constitucional es competente para conocer y decidir
definitivamente sobre la demanda de la referencia, pues la disposición acusada
hace parte de una ley de la República.
2.2.
PROBLEMA JURÍDICO
2.2.1.
El
demandante considera que el inciso 1 del artículo 25 de la Ley 734 de 2002, que
dispone que son
destinatarios de la ley disciplinaria todos los servidores públicos, sin
excluir a aquellos de elección popular, trasgrede (i) el artículo 323 de
la Constitución Política, la cual restringe la
facultad de destitución y suspensión del alcalde mayor, al Presidente de la
República y (ii) el artículo 23 de la Convención Americana
de Derechos Humanos que proscribe cualquier restricción de los derechos políticos
que no provenga de una condena penal.
Por
todo lo anterior, solicita que la Corte excluya de la aplicación de la Ley
Disciplinaria a los funcionarios de elección popular, o subsidiariamente, al
Alcalde Mayor de Bogotá. En palabras del demandante, pretende que la Corte
profiera una sentencia “integradora o aditiva para que se declare la
ilegitimidad constitucional de la previsión antes analizada omitida y que debió
haber sido prevista por la norma acusada para que ésta fuera constitucional. No
se solicita que se anule la disposición acusada, sino que se le agregue el
contenido limitante dentro de las atribuciones de la Procuraduría General de la
Nación para destituir o suspender a los alcaldes distritales de Bogotá,
haciéndola constitucional”.
2.2.2.
El
Departamento Administrativo de la Función Pública solicita la declaratoria la
exequibilidad de la norma acusada y señala que la Constitución otorgó al
legislador la competencia para determinar el campo de aplicación de la ley
disciplinaria, y en virtud de ésta, se promulgó la Ley 734 de 2002, aplicable a
quienes desempeñen cargos públicos, a nivel nacional, departamental, municipal
y distrital, por encontrarse dentro de la categoría de los servidores públicos.
De modo que, a diferencia de lo defendido por el actor, la solicitud del
demandante de exceptuar al Alcalde Mayor del Distrito Capital, como
destinatario de la normatividad disciplinaria, resultaría contraria al
ordenamiento constitucional. En este orden de ideas, recuerda que tal punto ya
ha sido resuelto por la jurisprudencia constitucional en la Sentencia  SU-712
de 2013, en la cual la Corte reconoció la facultad de configuración del
legislador en materia disciplinaria y adicionalmente analizó las facultades del
Procurador General de la Nación para  adelantar investigaciones disciplinarias
contra funcionarios electos popularmente.
La Contraloría
General de la Nación, solicita que la Corte se declare inhibida, debido a que
el actor no subsanó los yerros evidenciados por el Magistrado Sustanciador en
el auto inadmisorio, faltando a la claridad de los argumentos de
inconstitucionalidad propuestos. Por otra parte, y de forma subsidiaria, pide declarar
que el artículo 25 de la Ley 734 de 2002, no contraviene lo dispuesto en el
inciso sexto del artículo 323 de la Constitución Política, ni se opone a la Ley
1551 de 2012 la cual reglamenta los artículos 277 y 323 de la Constitución
Política.
Sobre
el particular aduce que debe hacerse una lectura integral y sistemática de la
disposición. Aduce que el artículo 323 de la Constitución previó la potestad
del Presidente de la República de declarar la suspensión o destitución del
Alcalde del Distrito, una vez en firme la sentencia penal proferida en contra
de este funcionario, situación que no puede considerarse como única prevista
por la ley, pues existe también la proveniente de la sanción disciplinaria.
El
Grupo de Acciones Públicas de la Universidad Javeriana y las intervenciones
ciudadanas, también solicitan la declaratoria de exequibilidad del artículo 25
de la Ley 734 de 2002 por cuanto los alcaldes son sujetos disciplinables de la
Procuraduría, con independencia de cuál autoridad pueda imponer sanciones como
la inhabilidad y la destitución.
En este
orden de ideas, pese a que admiten que el artículo 323 de la Constitución
Política limita la competencia de aplicar las sanciones de destitución y
suspensión de los alcaldes distritales al Presidente de la Republica, precisan
que este mandato constitucional no restringe las potestades disciplinarias consagradas
en el artículo 277  Superior para el Procurador General de la Nación.
2.2.3.
Finalmente,
el Procurador General de la Nación aduce que el actor incurrió en una
“precariedad argumentativa” y parte de errores de fundamentación en la
interpretación de la Constitución, y por tanto, los cargos no pueden ser
acogidos por la Corte. Señala la Vista Fiscal que se desconoce que la
Constitución establece como eje de diversas clases de responsabilidad de los
funcionarios, el principio de legalidad, cuyo contenido se encuentra previsto
en el artículo 6°, según el cual los servidores públicos son responsables por
infringir la Constitución y la ley en ejercicio de sus funciones, razón por la
cual es necesario el establecimiento de un Código Disciplinario al que deben
estar sujetos todos aquellos que desempeñan funciones públicas. Argumenta que
el actor olvida el contenido de los artículos 122 y 123 Superiores. En efecto,
menciona que estos artículos consagran que los servidores públicos están al
servicio del Estado y de la comunidad, en la forma prevista en la Constitución,
ley y reglamento. Bajo esta misma línea argumentativa, el Ministerio Público
menciona el artículo 124, del cual extrae que la ley determinará la
responsabilidad de los servidores públicos y la manera de hacerla efectiva.
De
igual forma, destaca la Vista Fiscal el desconocimiento de las funciones
constitucionalmente asignadas al Procurador General de la Nación. Bajo la misma
línea argumentativa, expresa que el artículo 277 de la Constitución Política
que asigna al Procurador General de la Nación  la “[v]igilancia superior de la
conducta oficial de quienes desempeñen funciones públicas, inclusive las de
elección popular ejercer preferentemente el poder disciplinario;[y] adelantar
las investigaciones correspondientes, e imponer respectivas sanciones conforme
a la Ley”, de igual manera cita el articulo 278 superior, lo anterior para
concluir que existe en la Constitución una cláusula general de competencia del
Procurador General respecto a la imposición de  sanciones de carácter
disciplinario, con independencia de la vinculación del servidor que ejerce
funciones públicas, tal y como lo señaló la Corte Constitucional en la
sentencia C-500 de 2014 (M.P. Mauricio González Cuervo).
El
Ministerio Público concluye que la interpretación del actor según la cual
existe un fuero especial para el Alcalde de Bogotá por virtud del artículo 323
Superior, es equivocada, pues, justamente, la previsión de dicho artículo tiene
carácter restrictivo, razón por la cual la imposición de la sanción del Alcalde
Mayor debe seguirse  por la regla general de la competencia disciplinaria
establecida en el numeral 6° del artículo 277 de la Constitución Política que
como el interviniente indicó, cobija a quienes ejerzan funciones públicas con
independencia de su vinculación, a pesar de ser funcionarios de elección
popular, y que por lo tanto, y dada la ausencia de regulación legal específica,
es claro que el Presidente es el encargado de ejecutar las sanciones adoptadas
por el Procurador General de la Nación, tal como lo estableció el artículo 172
del Código Disciplinario.
2.2.4.
Planteado
entonces el debate constitucional, esta Corporación debe establecer previamente
si la demanda presentada por el ciudadano Germán Calderón
España
permite un pronunciamiento de fondo. Sólo si la respuesta es afirmativa se
entrará a estudiar el asunto presentado por el actor.
2.3.
CUESTIÓN PREVIA: ANÁLISIS DE LA INAPTITUD DE LA
DEMANDA
2.3.1.
La
Contraloría General de la Nación, como interviniente en el asunto sub
examine, solicitó a la Corte declarase inhibida para conocer de fondo los
cargos presentados, en razón a que (i) los yerros de la
demanda no fueron corregidos, y por el contrario, sus cargos siguen careciendo
de especificidad. En este orden de ideas, no explica si la violación señalada
contra el artículo 25 de la Ley 734 de 2002 proviene de una transgresión de un
artículo constitucional en concreto, o de un tratado internacional que hace
parte del bloque de constitucionalidad o si la inconstitucionalidad deriva del
hecho de que una ley orgánica derogó una ordinaria, (ii) el demandante
no explica las razones por las cuales considera que la disposición acusada
trasgrede el artículo 23 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos y (iii)
no es claro el objeto de la demanda, por cuanto en algunos apartes realiza
consideraciones referidas al ámbito de aplicación de la ley disciplinaria,
mientras que en otros, se encamina a determinar si es el Presidente de la
República o el Procurador General de la Nación quien tiene la facultad de
destituir al Alcalde Mayor.
2.3.2.
Requisitos que deben reunir las demandas de
inconstitucionalidad
2.3.2.1.
El
artículo 2° del decreto 2067 de 1991 señala los elementos que debe contener la demanda
en los procesos de control de constitucionalidad[1].
Concretamente, el ciudadano que ejerce la acción pública de
inconstitucionalidad contra una disposición legal debe indicar con precisión el
objeto demandado, el concepto de violación y la razón por la cual
la Corte es competente para conocer del asunto. Estos tres elementos,
desarrollados en el texto del artículo 2 del Decreto 2067 de 1991 y por la
Corte en sus decisiones, hacen posible un pronunciamiento de fondo.
En la sentencia C-1052 de 2001[2],
la Corte precisó las características que debe reunir el concepto de violación
formulado por el demandante. De acuerdo con este fallo, las razones presentadas
por el actor deben ser claras, ciertas, específicas, pertinentes
y suficientes.
La claridad
se refiere a la existencia de un hilo conductor en la argumentación que
permita al lector comprender el contenido de la demanda y las justificaciones
en las que se basa.
El
requisito de certeza exige al actor formular cargos contra una
proposición jurídica real y existente, y no simplemente contra una deducida por
él sin conexión con el texto de la disposición acusada.
La especificidad
demanda la formulación de por lo menos un cargo constitucional concreto.
Argumentos vagos, indeterminados, indirectos, abstractos o globales que no se
relacionan concreta y directamente con las disposiciones que se acusan, impiden
a la Corte llevar a cabo un juicio de constitucionalidad.
La pertinencia
se relaciona con la existencia de reproches de naturaleza constitucional, es
decir, fundados en la confrontación del contenido de una norma superior con el
del precepto demandado. Un juicio de constitucionalidad no puede basarse en
argumentos de orden puramente legal o doctrinario, ni en puntos de vista
subjetivos del actor o consideraciones sobre la conveniencia de las
disposiciones demandadas.
Finalmente,
la suficiencia guarda relación, de un lado, con la exposición de todos
los elementos de juicio -argumentativos y probatorios- necesarios para iniciar
un estudio de constitucionalidad; y de otro, con el alcance persuasivo de la
demanda, esto es, el empleo de argumentos que despierten una duda mínima
sobre la constitucionalidad de la norma impugnada.
En
otras palabras, la falta de formulación de una demanda en debida forma, es
decir, sin cumplir estos requisitos de calidad argumentativa, impide que esta
Corporación pueda confrontar la disposición acusada con el Texto Superior, ya
que la Corte carece de facultad oficiosa de revisión del ordenamiento jurídico,
salvo en los casos expresamente mencionados en la Carta.
Retomando,
lo anterior implica que la acusación debe ser suficientemente comprensible
(clara) y recaer verdaderamente sobre el contenido de la disposición acusada
(cierta). Además, el actor debe mostrar cómo la norma vulnera la Carta
(especificidad), con argumentos que sean de naturaleza constitucional y no
legal, puramente doctrinarios ni referidos a situaciones esencialmente
individuales (pertinencia). Finalmente, la acusación debe no sólo estar
formulada en forma completa sino que debe ser capaz de suscitar una mínima duda
sobre la constitucionalidad de la norma impugnada.
2.3.2.2.
En
relación con el requisito de certeza, la Corte ha sido enfática en señalar que
el demandante debe atacar la norma de la cual se deriva la supuesta
inconstitucionalidad y no otra diferente. Lo anterior por cuanto el control por
vía de acción pública de inconstitucionalidad no es oficioso.
Precisamente,
en Sentencia C-447 de 1997[3],
se manifestó que: “(...) no corresponde a la Corte Constitucional revisar
oficiosamente las leyes sino examinar aquellas que han sido demandadas por los
ciudadanos, lo cual implica que el trámite de la acción pública sólo puede
adelantarse cuando efectivamente haya habido demanda, esto es, una acusación en
debida forma de un ciudadano contra una norma legal (...)”.
En
efecto, la condición de certeza del cargo implica la necesidad de
acusar un precepto legal del cual se extrae la regla que al compararse con la
Constitución puede resultar contraria a ella. Es decir, que el reproche
formulado se predique directamente de la disposición atacada. Dicho en otros
términos, el cargo de inconstitucionalidad es cierto cuando la acusación que
formula el demandante recae sobre una norma jurídica o un precepto legal que “tiene
un contenido verificable a partir de la interpretación de su propio texto”[4]
y cuando las razones de inconstitucionalidad se predican del texto normativo
acusado.
Así, la
Corporación se ha declarado inhibida o ha confirmado el rechazo de una demanda
cuando lo que se pretende es atacar una norma frente a la cual no se deduce el
contenido normativo presentado por el actor, por cuanto el mismo proviene de
una norma no presentada en su escrito de demanda.
Así, por ejemplo,
en el Auto 107 de 2005[5],
la Sala confirmó el rechazo de una demanda de inconstitucionalidad por cuanto
el demandante deducía efectos que en realidad provenían de una disposición no
demandada, relacionada con la facultad de las empresas sociales del Estado de
contratar con terceros. Consideró la Sala:
“Ello
significa que es una norma distinta de la acusada la que puede facultar a las
empresas sociales del Estado del nivel territorial para cumplir sus funciones a
través de contratación con terceros o convenios con entidades públicas o
privadas, o mediante operadores externos, y que, por tanto, la que se examina,
por no contemplar dicha facultad, no tiene los efectos inconstitucionales
que le atribuye el demandante en relación con el empleo y la carrera
administrativa.
Por
consiguiente, el contenido normativo impugnado por el demandante no es real o
cierto, y sólo es una deducción subjetiva de aquel, defecto éste que por no
haber sido corregido en el escrito de corrección de la demanda genera el
rechazo de la misma.”(Resaltado fuera del texto)
En la Sentencia
C-831 de 2002[6],
la Corporación se declaró inhibida, en razón a que artículo atacado- 16 del
Decreto 1586 de 1989- regulaba la opción del pago de la indemnización cuando
mediante sentencia judicial se ordenaba el reintegro de una entidad liquidada,
sin embargo, el demandante presentaba cargos relacionados con el reconocimiento
de pensiones de jubilación, es decir, asunto que no guardaba relación alguna
con la disposición atacada. Dijo la Sala que la acusación carecía de certeza
por cuanto la disposición no regulaba en manera alguna las pensiones de
jubilación:
“La demanda de la
referencia no cumple este requisito porque las razones que expone el actor no
recaen sobre una proposición jurídica real y existente. El actor cuestiona la
exequibilidad de una interpretación de la norma acusada que no se deriva de su
texto. La demanda se fundamenta en un contenido implícito o supuesto de la
norma acusada, el cual procede de uno de sus posibles efectos prácticos dado
que el artículo acusado no versa sobre las pensiones de jubilación ni sobre los
requisitos para acceder a ella. Como el actor acusa una omisión del legislador
al haberse abstenido de regular la contabilización del tiempo para que los
trabajadores despedidos sin justa causa de los Ferrocarriles Nacionales de
Colombia puedan acceder a la pensión de jubilación, no ataca un contenido
normativo comprendido por la disposición acusada, la cual se refiere al
cumplimiento de las sentencias que ordenen el reintegro a una entidad en
liquidación.
También en la
Sentencia C-922 de 2007[7],
la Corporación se declaró inhibida, por falta de certeza, frente a ciertos
cargos presentados con el artículo  17 numeral 2° de la ley 797 de 2003 respecto
de la supuesta falta de precisión en el otorgamiento de las facultades
extraordinarias al Presidente de la República, en razón a que de esta
disposición no se desprendía la inconstitucionalidad alegada. Dijo la
Corporación:
“En cuanto a la certeza,
los cargos gozarán de ésta siempre y cuando se realicen sobre una proposición
jurídica presente en el ordenamiento jurídico, que ataquen la norma acusada y
no otra no mencionada en la demanda; así entonces,
los cargos no pueden inferir consecuencias subjetivas de las disposiciones
demandadas, ni extraer de éstas efectos que ellas no contemplan objetivamente.
En últimas, los cargos serán ciertos si las proposiciones jurídicas acusadas
devienen objetivamente del “texto normativo”. (Resaltado fuera del texto)
En igual sentido
se pronunció la Sentencia C-1084 de 2008[8]. En aquella oportunidad, la
Corporación se declaró inhibida frente a una demanda presentada por el artículo
53, (parcial) de la Ley 1151 de 2007, en razón a que los argumentos deducidos
por el actor relacionados con la integración del transporte masivo, no se
deducía de la disposición cuestionada sino de las definiciones de la Ley 1151
de 2007, no atacadas por vía de la acción pública. Señaló la Sala:
“Por el contrario,
el cargo no cumple el requisito de certeza cuando el actor deduce una
proposición que no ha sido expresamente suministrada o no surge de la intención
del legislador al regular determinados supuestos, pues no sólo resultaría
absurdo ejercer el control sobre una norma inexistente, sino que
desnaturalizaría el carácter rogado de la acción, el hecho de que la Corte
decida “reemplazar su contenido y fundamentos o extenderla más allá de lo que
exige una integración normativa razonable y necesaria”[9] o que,
para iniciar el control de constitucionalidad, el juez le haga decir a la norma
algo que no lo dice.
Así las cosas, es
claro que el cuestionamiento sobre la existencia de empresas privadas que
prestan el servicio colectivo y la manera como se integran al sistema de
transporte masivo no se deriva de los textos acusados sino de la definición que
el artículo 53 de la Ley de Plan Nacional de Desarrollo (segundo inciso) hace
del subsistema de transporte complementario, lo cual, como se evidencia en los
antecedentes de esta providencia, no fue objeto de demanda. Luego, es evidente
que el supuesto del cual parten las acusaciones formuladas por el demandante no
recae sobre el texto normativo acusado sino sobre otra disposición que no fue
impugnada.” (Resaltado fuera del texto)
2.3.3.
Examen
de la aptitud de los cargos
A fin de analizar
si la demanda cumple con los requisitos consagrados en el artículo
2° del decreto 2067 de 1991 y los requerimientos desarrollados por la
jurisprudencia constitucional referidos al concepto de la violación, debe
analizarse (i) el contenido de la norma acusada y (ii) las
razones por las cuales considera que tal disposición transgrede las normas
constitucionales.
En
este orden de ideas, el actor demanda el inciso 1 del artículo 25 de la Ley 734
de 2002 que señala que “Son destinatarios de la ley disciplinaria
los servidores públicos aunque se encuentren retirados del servicio y los
particulares contemplados en el artículo 53 del Libro Tercero de este código”.
El actor aduce que la
norma acusada viola el numeral 2 del artículo 23 de la Convención Americana de
Derechos Humanos, el inciso cuarto del artículo 323 de la Constitución Política
de Colombia y el artículo 33 de la Ley Orgánica 1551 de 2012.
Las razones que sustentan sus argumentos
son las siguientes. En primer lugar, explica que el artículo 23 de la
Convención Americana dispone que es la ley la que puede reglamentar el ejercicio
de los derechos políticos y que lo puede hacer por razones de edad,
nacionalidad, residencia, idioma, instrucción, capacidad civil o mental, o
condena, por juez competente, en el proceso penal. En este orden de ideas, la
norma acusada, en contradicción con la Convención, permitiría que los
funcionarios públicos de elección popular también estuvieran sujetos a una
responsabilidad de orden disciplinario.
En segundo lugar, el demandante considera
que el artículo 323 de la Constitución Política sólo faculta, de manera
excluyente, al Presidente de la República para suspender o destituir al Alcalde
Mayor del Distrito de Bogotá, y por tanto, este funcionario debería encontrarse
excluido del poder disciplinario del Procurador.
En tercer lugar, el actor afirma que
existe una contradicción entre el artículo 277 y el 323 de la Constitución
Política. Lo anterior, por cuanto, mientras el artículo 277 de la Constitución
faculta al señor Procurador General de la Nación para investigar a quienes
desempeñen funciones públicas, inclusive las de elección popular, el artículo
323 consagra que sólo podrá suspender el alcalde mayor del Distrito, el
Presidente de la República. Esta norma ha sido desarrollada por Ley Orgánica
1551 de 2012 en su artículos 33, que modificó el artículo 104 de la Ley 136 de
1994 y la cual establece como causal de destitución de los alcaldes la
sentencia penal.
Establecidos los argumentos presentados
por el ciudadano, observa la Sala que le asiste la razón, a la Contraloría
General de la República y a la Procuraduría General de la Nación, cuando
consideran que la Corte debe inhibirse frente a los cargos señalados por el demandante,
por las siguientes razones.
2.3.3.1.
Con base en la jurisprudencia señalada en las consideraciones de
esta providencia, se evidencia que en el presente caso, la demanda no cumple
con los requisitos de claridad, especificidad, certeza, ni pertinencia, por las
siguientes razones.
En primer lugar, en relación con el requisito de claridad y de
especificidad, se observa que el actor hace consideraciones en el texto de su
demanda que pueden ser contradictorias. Así, aduce que el artículo 25 de la Ley
734 de 2002 transgrede el artículo 23 de la Convención Americana de Derechos
Humanos, pero posteriormente refiere que es la misma Constitución Política de
Colombia la que en su artículo 277, otorga la facultad al Procurador de
adelantar investigaciones disciplinarias contra funcionarios de elección
popular.
En este orden de ideas, no define con claridad la manera como la
disposición acusada desconoce o vulnera la Carta Política, y por el contrario,
refiere que la facultad otorgada en el artículo 25 de la Ley 734 de 2002,
proviene de la misma Constitución.
De igual manera, hace referencia a las distintas normas que
regulan el régimen municipal, pero no expone la razón por la cual el artículo
25 de la Ley 734 de 2002, desconoce la Constitución, cuando es ella misma la
que ha otorgado la facultad que se pretende atacar. Por el contrario, hace una
listado de normas que pueden estar en contradicción, solicitando a la Corte
declarar la “iligitimidad (sic) constitucional de la previsión”,
pretensión totalmente ajena a las facultades otorgadas por la Carta al Tribunal
Constitucional, establecidas en el artículo 241 Superior.
En segundo lugar, en relación con la violación del artículo 323 de
la Constitución, el actor no explica de qué manera la disposición acusada lo
transgrede ni qué elementos de la norma entran en contradicción con dicho
artículo Constitucional.
En cuanto al requisito de certeza, se observa que la
inconstitucionalidad alegada por el demandante no se deduce del texto acusado,
artículo 25 de la Ley 734 de 2002, sino de otras disposiciones no demandadas
por el accionante.
En efecto, de conformidad con los planteamientos, se observa que,
en realidad, lo pretendido por el actor es cuestionar la constitucionalidad de
la facultad de las autoridades disciplinarias de destituir al Alcalde Mayor de
Bogotá. No obstante, dicho contenido no se deduce de lo dispuesto en el inciso
1 del artículo 25 de la Ley 734 de 2002.
Por el contrario, dicha disposición se limita a establecer, que
son “destinatarios de la ley disciplinaria los servidores públicos aunque se
encuentren retirados del servicio”, sin que de allí se deduzca la
posibilidad de destitución de quienes desarrollen función pública, ni la
competencia del Ministerio Público frente al Alcalde Mayor de Bogotá.
En otros términos, el actor parte de una proposición inexistente y
que no ha sido suministrada por el legislador, teniendo en cuenta que el texto
normativo del artículo 25 de la Ley 734 de 2002 no tiene relación alguna con
los argumentos esgrimidos por el actor. En efecto, son otras disposiciones
consagradas en la Ley 734 de 2002, las que regulan la posibilidad de
destitución de los funcionarios públicos, tal y como la consagrada en su
artículo 44, el cual, se repite, no fue objeto de demanda, sin que sea posible
a la Corte entrar a estudiar su contenido, en virtud del carácter rogado, y no
oficioso, del control de constitucionalidad.
También cabe señalar que los cargos son impertinentes en razón a
que el actor pretende, como él mismo lo señala, que la Corporación resuelva una
situación particular “a fin de evitar el desbarajuste institucional que se
vive con ocasión de destituciones por parte de la Procuraduría General de la
Nación en contra de servidores públicos elegidos popularmente, y en especial,
como las normas lo refieren, contra el alcalde mayor de Bogotá, sin importar su
nombre, su partido, su condición , sino despejando una duda jurídica existente
en la actualidad y que podría afectar o favorecer a cualquier mandatario mayor
de Bogotá D.C”.
Es decir, las razones esgrimidas en la demanda no dan cuenta de un
verdadero juicio de constitucionalidad, sino que el actor expone un problema
particular y no propiamente una acusación de inconstitucionalidad. De igual
manera, la petición específica pretende que la Corte resuelva una situación
jurídica concreta que no es propia de un análisis abstracto de la disposición.
2.3.3.2.
Finalmente, el actor afirma que existe una contradicción entre el
artículo 277 y el 323 de la Constitución Política. Lo anterior, por cuanto,
mientras el artículo 277 de la Constitución faculta al señor Procurador General
de la Nación para investigar a quienes desempeñen funciones públicas, inclusive
las de elección popular, el artículo 323 consagra que sólo podrá suspender el
alcalde mayor del Distrito, el Presidente de la República. Esta norma ha sido
desarrollada por Ley Orgánica 1551 de 2012 en su artículos 33, que modificó el
artículo 104 de la Ley 136 de 1994 y la cual establece como causal de
destitución de los alcaldes la sentencia penal.
Sobre el particular, debe recordarse que el Constituyente confió a la Corte Constitucional la guarda de la
integridad y supremacía de la Constitución en los estrictos y precisos términos
señalados en el artículo 241 constitucional. Para desarrollar la tarea de
mantener indemnes las disposiciones constitucionales a cargo de esta
Corporación, se le han encomendado dos distintos tipos de control de
constitucionalidad: uno abstracto sobre las normas con rango legal, tanto
por su contenido material como por vicios de procedimiento en su formación
(art. 241, numeral cuarto). Dicho control es un juicio abstracto mediante el
cual se confronta la norma demandada con la Carta Política para determinar si
aquella se adecúa o no a sus preceptos. Otro concreto, a través de la
eventual revisión de las decisiones judiciales proferidas en el país por los
jueces de instancia en las acciones de tutela (art. 241-2 y 86-2 C.P.).
La
jurisprudencia constitucional se ha referido a la naturaleza del control
constitucional de las normas con rango legal. En la sentencia
C-778 de 2001[10]
se dijo que el procedimiento de control constitucional, permite confrontar de
forma objetiva una ley con la Constitución, para determinar si se ajusta a su
contenido. En palabras de la Corte: “[e]l control constitucional es un
juicio abstracto y objetivo mediante el cual se confrontan las normas
demandadas frente al ordenamiento superior, para determinar si éstas se ajustan
o no a sus mandatos. Si las normas constitucionales han sido respetadas los
preceptos legales acusados serán declarados exequibles, pero si se han
infringido lo que procede es la declaratoria de inexequibilidad, que implica la
exclusión del ordenamiento positivo. (…)  El juez constitucional, en su
calidad de guardián supremo de la Constitución, no juzga la conveniencia de las
normas demandadas sino su compatibilidad o incompatibilidad con ese
ordenamiento, por tanto, razones como las invocadas en esta oportunidad, no son
de recibo en juicios de esta índole”.
Se
infiere entonces que los procesos de acción pública de
inconstitucionalidad responden a finalidades específicas de confrontación entre
el orden constitucional y la disposición acusada. Es por ello que no es propio
de este juicio abstracto pretender hacer una confrontación de normas de rango
constitucional, como lo pretende el demandante.
En suma, la
demanda de inconstitucionalidad, contra el inciso 1º del artículo 25 de la Ley
734 de 2002 formulada por el actor, no permite activar el control de
constitucionalidad, por lo cual, la Corte habrá de inhibirse de hacer
pronunciamiento de fondo.
3.
DECISIÓN
En mérito de lo
expuesto, la Corte Constitucional de la República de Colombia, administrando
justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
Declararse INHIBIDA para decidir de
fondo, en relación con el inciso primero (1º) del
artículo 25 de la Ley 734 de 2002 “Por la cual se expide el Código
Disciplinario Único”, por ineptitud sustantiva de la demanda.
Cópiese,
notifíquese, comuníquese, publíquese, cúmplase y archívese el expediente.
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
Presidenta
Con aclaración de voto
MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
Magistrado
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
Magistrado
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Magistrada (e )
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
ANDRÉS
MUTIS VANEGAS (E)
Secretario
General
ACLARACIÓN DE VOTO DE LA MAGISTRADA
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
A LA SENTENCIA
C-227/15
NORMA
DEL CODIGO DISCIPLINARIO UNICO Y SERVIDORES PUBLICOS DESTINATARIOS DE LEY
DISCIPLINARIA AUNQUE SE ENCUENTREN RETIRADOS DEL SERVICIO-Cuestionamiento
sobre competencia del Procurador General de la Nación para disciplinar al
Alcalde Mayor de Bogotá (Aclaración de voto)
NORMA
DEL CODIGO DISCIPLINARIO UNICO Y SERVIDORES PUBLICOS DESTINATARIOS DE LEY
DISCIPLINARIA AUNQUE SE ENCUENTREN RETIRADOS DEL SERVICIO-Extendió
inconstitucional y desequilibrante poder disciplinario al Ministerio Público
(Aclaración de voto)
Referencia: expediente D-10092
Demanda
de inconstitucionalidad contra el inciso primero del artículo 25 de la Ley 734
de 2002 “Por la cual se expide el Código Disciplinario Único”.
Demandante:
Germán Calderón España.
Magistrado Ponente:
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Comparto esta decisión, pero aclaro el
voto con el fin de señalar una inconsistencia entre este fallo y el que condujo
a la sentencia C-500 de 2014.
1.
En el presente proceso, la acción pública se dirigió contra una norma del
Código Disciplinario Único, de acuerdo con la cual son destinatarios de sus
disposiciones “los servidores públicos” aunque estén retirados del servicio. Como se observa, la
disposición demandada no prevé quién tiene competencia para aplicar esas normas
disciplinarias. No obstante, el actor la cuestionó precisamente bajo la premisa
de que en ella se le concede al Procurador General de la Nación competencia
para disciplinar incluso al Alcalde Mayor de Bogotá, lo cual en su concepto es
inconstitucional, por diversos motivos. En vista de que, objetivamente, el
texto del artículo 25 del Código Disciplinario Único no contempla ninguna
atribución disciplinaria para el Procurador General de la Nación, ni mucho
menos una potestad específica para disciplinar al Alcalde Mayor de Bogotá, la
Corte Constitucional acertadamente concluyó en la presente sentencia que la
demanda interpuesta carecía de aptitud, por cuanto se edificaba sobre una
proposición que no se infería del precepto cuestionado:
“[…]
se observa que, en realidad, lo pretendido por el actor es cuestionar la
constitucionalidad de la facultad de las autoridades disciplinarias de
destituir al Alcalde Mayor de Bogotá. No obstante, dicho contenido no se deduce
de lo dispuesto en el inciso 1 del artículo 25 de la Ley 734 de 2002. || Por el
contrario, dicha disposición se limita a establecer, que son “destinatarios
de la ley disciplinaria los servidores públicos aunque se encuentren retirados
del servicio”, sin que de allí se deduzca la posibilidad de destitución de
quienes desarrollen función pública, ni la competencia del Ministerio Público
frente al Alcalde Mayor de Bogotá.
En
otros términos, el actor parte de una proposición inexistente y que no ha sido
suministrada por el legislador, teniendo en cuenta que el texto normativo del
artículo 25 de la Ley 734 de 2002 no tiene relación alguna con los argumentos
esgrimidos por el actor. En efecto, son otras disposiciones consagradas en la
Ley 734 de 2002, las que regulan la posibilidad de destitución de los
funcionarios públicos, tal y como la consagrada en su artículo 44, el cual, se
repite, no fue objeto de demanda, sin que sea posible a la Corte entrar a
estudiar su contenido, en virtud del carácter rogado, y no oficioso, del
control de constitucionalidad”.
2.
Otro fue, reveladoramente, el razonamiento de esta misma Corte en la sentencia
C-500 de 2014. Entonces debía resolver una demanda contra el artículo 44 del
Código Disciplinario Único, el cual se limita únicamente a señalar las
sanciones disciplinarias a las cuales están sujetos los servidores públicos, y
entre ellas menciona la de “inhabilidad general”. Objetivamente, el
texto de esa disposición tampoco contemplaba atribución disciplinaria alguna para
el Procurador General de la Nación, ni establecía quiénes eran los sujetos del
poder disciplinario de este último, o quiénes específicamente estaban expuestos
a ser inhabilitados por él. No obstante, el ciudadano que instauró la demanda
en esa ocasión quiso cuestionarla fundándose en que allí se le otorgaba al
Procurador General de la Nación competencia para disciplinar y sancionar con
inhabilidad a los servidores públicos, incluso elegidos popularmente. Si para
entonces esta Corte hubiera contado con el mismo juicio con el cual tomó la
presente decisión, habría tenido necesariamente que inhibirse de emitir un
fallo de mérito, ya que de la norma acusada no se infería ni inmediata ni
razonablemente que el Procurador tuviese el poder de sancionar con inhabilidad
general a los servidores públicos que ocuparan cargos de elección popular. No
obstante, en ese caso la mayoría de la Corte no solo no se inhibió, sino que le
extendió de hecho un poder disciplinario, en mi concepto, inconstitucional y
desequilibrante al Ministerio Público.
3.
Por lo cual, además de mis discrepancias con la tesis de fondo sostenida en la
sentencia C-500 de 2014, y aparte de las razones por las cuales en mi concepto
la Corte debió inhibirse entonces de emitir un fallo de mérito, dejo ahora
constancia de la notoria y reveladora versatilidad de esta Sala al definir
cuándo se pronuncia sobre la constitucionalidad de las competencias del
Procurador General de la Nación para disciplinar, y sancionar directamente
incluso con destitución e inhabilidad, a quienes ocupan cargos de elección
popular.
Fecha
ut supra,
MARÍA
VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
[1] “Artículo 2º. Las demandas en las acciones públicas de
inconstitucionalidad se presentarán por escrito, en duplicado, y contendrán: 1.
El señalamiento de las normas acusadas como inconstitucionales, su
transcripción literal por cualquier medio o un ejemplar de la publicación
oficial de las mismas; 2. El señalamiento de las normas constitucionales que se
consideren infringidas; 3. Los razones por las cuales dichos textos se estiman
violados; 4. Cuando fuera el caso, el señalamiento del trámite impuesto por la
Constitución para la expedición del acto demandado y la forma en que fue
quebrantado; y 5. La razón por la cual la Corte es competente para conocer de
la demanda.”
[2] M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[3] M.P. Alejandro Martínez Caballero
[4] Sentencia C-871 de 2003.
M.P. Clara Inés Vargas Hernández
[5] M.P. Jaime Araujo Rentería
[6] M.P. Manuel José Cepeda Espinosa
[7] M.P. Jaime Araujo Rentería
[8] M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra
[9] Sentencia C-422 de 2006.
M.P. Álvaro Tafur Galvis
[10] M.P. Jaime Araujo Rentería