T-966-02
Referencia: expediente T-621020
Sentencia T-966/02
ACCION DE TUTELA-Criterios para determinar su procedencia
cuando se afectan derechos colectivos
DERECHO AL AMBIENTE SANO-Contaminación por actividad de molinos/ACCION POPULAR-Interés
colectivo
JUEZ
CONSTITUCIONAL-Demostración
que afectación de derechos colectivos conlleva vulneración de derechos
fundamentales/ACCION POPULAR-Vulneración de derechos fundamentales
Referencia:
expediente T-621020
Acción de tutela instaurada por Gustavo Arias Peña
contra la sociedad Unión de Arroceros S.A.
Magistrado Ponente:
Dr. MANUEL JOSÉ
CEPEDA ESPINOSA
Bogotá, D.C., ocho (8) de noviembre de dos
mil dos (2002).
1. Hechos y
Antecedentes
1.1. Gustavo Arias
Peña presentó acción de tutela contra la sociedad Unión de Arroceros S.A. el 20
de marzo de 2002. Sostiene que la sociedad accionada es propietaria del Molino
San Joaquín ubicado en cercanías de la residencia del accionante, el cual
realiza permanentes quemas de cascarilla de arroz para convertirlo en abono; que
estas quemas generan emisiones de gases y residuos que han venido afectando de
manera irreparable su sistema respiratorio; que la accionada ha sido requerida
en varias ocasiones por la autoridad ambiental competente –la Corporación
Autónoma Regional del Tolima, Cortolima– para que suspenda esta actividad; que,
sin embargo las quemas han continuado en perjuicio de su vida y de su salud;
que la Corte Constitucional, en Sentencia T-154 de 1994 (M.P. Hernando Herrera
Vergara) decidió que la acción de tutela es un mecanismo judicial adecuado para
solicitar la protección del derecho a gozar de un ambiente sano cuando éste se
encuentre en conexidad con un derecho fundamental. Solicita que se prohiba a la
accionada la quema de cascarilla de arroz.
Anexa copia de la
Resolución 1434 de 1999, expedida por Cortolima, en la que se decidió
"[s]uspender inmediatamente la actividad consistente en quema de
cascarilla de arroz, que se viene realizando en el Departamento del Tolima, por
las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia [contaminación de
las fuentes de agua y del aire, lo cual puede generar problemas de salud a la
población]"[1]
y copia del Decreto 135 de 2001 expedido por la Alcaldía Municipal en la que se
ordena "suspender en forma inmediata la actividad consistente en quema de
cascarilla de arroz"[2].
1.2. La accionada
contestó la tutela interpuesta oponiéndose a la pretensión del accionante.
Sostiene que la acción de tutela no es un mecanismo judicial idóneo para
solicitar la protección del derecho a gozar de un ambiente sano salvo que su
afectación implique la vulneración o amenaza de un derecho fundamental;  que el
sector arrocero del Tolima con el apoyo de la ANDI, presentó una solicitud a
Cortolima para desarrollar un programa de monitoreo orientado a controlar el
impacto ambiental generado por la quema de cascarilla de arroz; que, en virtud
de este acuerdo, se han adelantado mediciones constantes del ambiente; que, en
épocas de cosecha, ha habido algunos resultados en los que se presentan
"leves variaciones que sobrepasan los límites de impacto ambiental"[3]; que ello puede
obedecer a varios factores tales como incremento de las fumigaciones, quemas de
tamo de arroz y sorgo, etc. de manera que no puede concluirse que la quema de
cascarilla de arroz sea la causante de que se sobrepase el límite de
contaminación establecido; que, en la Sentencia T-422 de 1994 (M.P. José
Gregorio Hernández Galindo), la Corte Constitucional señaló que para que la
acción de tutela pueda prosperar en tanto que mecanismo de protección del
derecho a gozar de un ambiente sano, es necesario que se demuestre el nexo
causal entre el afectación ambiental y el derecho fundamental que se considera
vulnerado; que el accionante no demuestra con base en pruebas científicas que
haya una relación entre la afección respiratoria de la cual sufre y la quema de
cascarilla de arroz. Anexa copia de la Resolución 0341 de 2002, expedida por
Cortolima, según la cual por medio de la Resolución 491 de 1999 se impuso a la
sociedad Unión de Arroceros S.A. un Plan de Manejo Ambiental, en la que se
resuelve "aceptar los resultados de la red de monitoreo [...] exigida
dentro de la implementación de del Plan de Manejo Ambiental del Molino Unión
propiedad de la sociedad Unión de Arroceros S.A."[4].
1.3. Correspondió al
Juzgado Primero Civil Municipal del Espinal, Tolima, conocer en primera
instancia del proceso de la referencia. La Juez solicitó (i) a un médico
legista que informara al despacho si el accionante sufría de problemas
respiratorios y, de ser así, si éstos obedecían a las quemas realizadas por el
Molino San Joaquín de propiedad de la sociedad accionada; (ii) al Hospital San
Rafael que informara si se habían presentado casos de enfermedades causadas por
la quema de cascarilla de arroz en el municipio; (iii) a un topógrafo, que
informara cuál es la distancia que hay entre el lugar de residencia del
accionante y el Molino San Joaquín; (iv) al procurador ambiental y agrario del
Tolima, que informara si tenía conocimiento de que las quemas de cascarilla de
arroz realizadas por el Molino San Joaquín hubiesen afectado la salud de los
habitantes de la zona donde se ubica; (v) al comisionado de la Contraloría
General de la República, que informara si tenía conocimiento de que las quemas
de cascarilla de arroz realizadas por el Molino San Joaquín hubiesen afectado
la salud de los habitantes de la zona donde se ubica.
1.3.1. El médico legista
del Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses de la Unidad Local
del Espinal respondió la solicitud de la Juez e informó que el accionante es un
"[h]ombre adulto con síntomas referidos [rinorrea, disfonía, afonía y
purito nasal] compatible con un proceso rinítico alérgico"[5] y que "las
enfermedades alérgicas respiratorias son generalmente multifaciales [...] sin
que pueda establecerse con absoluta certeza, solamente basados en el examen
clínico, que la presencia de su enfermedad obedece exclusivamente a la
exposición humo y/o partículas resultado de la quema de cascarilla de
arroz"[6].
1.3.2. El Hospital
San Rafael respondió la solicitud de la Juez e informó que "no se han presentado
a la fecha casos de enfermedades que puedan ser atribuidos específicamente y
exclusivamente a la quema de cascarilla de arroz. Cabe aclarar que no obstante
lo anterior, el hecho de que se hayan reportado casos de enfermedades que
puedan ser atribuidas específicamente y exclusivamente a la quema de cascarilla
de arroz, no significa que no estén ocurriendo"[7]; agrega que para poder
determinar si existe una la relación entre la quema de cascarilla de arroz y
las enfermedades respiratorias que se presenten, es necesario realizar un
estudio epidemológico.
1.3.3. El perito
topógrafo respondió la solicitud de la Juez e informó que, según el recorrido
que se elija, entre la casa del accionante y el Molino San Joaquín median entre
1370 y 1830 metros (el perito topógrafo anexó un mapa en el cual se ilustra la
información referida).
1.3.4. La
Procuraduría Judicial Ambiental y Agraria del Tolima respondió a la solicitud
de la Juez. Informó que se efectuaron visitas para evaluar los problemas
ambientales originados por la quema de cascarilla de arroz a cielo abierto,
pues hay varios molinos que realizan esta práctica. También presentó varias
recomendaciones relativas al cumplimiento de las resoluciones de Cortolima y al
manejo de los planes ambientales impuestos.
1.3.5. La Comisión de la Contraloría
General de la República ante Cortolima respondió la solicitud de la Juez e
indicó que "[e]l informe sobre calidad del aire en el Molino San Joaquín
correspondiente al período 2000-2001, elaborado por Corcuentas dentro de las
instalaciones del Molino, califica el sitio como ALTAMENTE CONTAMINADO y las
estaciones del barrio Arkabal, Seminario y Colegio (Nuestra Señora de Fátima),
tiende a rebasar la norma local anual lo que indica un factor de riesgo
ambiental que afecta la salud de la comunidad urbana del Espinal"[8].
1.4. En fallo de 10 de abril de 2002,
proferido por el Juzgado Primero Civil Municipal, se decidió negar la tutela
interpuesta. Luego de analizar las condiciones de procedibilidad de la acción
de tutela como mecanismo de protección del derecho a gozar de un ambiente sano
en conexidad con algún derecho fundamental, la a quo concluye que
"[n]o hay prueba que le indique a este Despacho, de manera categórica,
cierta, fehaciente, evidente y sin el menor asomo de duda, que las dolencias
físicas que padece en la actualidad Gustavo Arias Peña y de las cuales da
cuenta el resultado del examen médico a él practicado, sean producto de la quema
de la cascarilla de arroz del molino San Joaquín"[9].
No obstante lo anterior, agrega lo
siguiente: "Pero el Despacho y como Juez de Tutela, no puede ser ajeno al
hecho cierto y evidente según el cual no excluye que el molino San Joaquín deba
cumplir con las normas ya existentes y que la entidad a quien le corresponde
vigilar su cumplimiento lo haga; luego considera este despacho, que aunque la
acción se ha denegado, es bueno requerir a las autoridades respectivas, como lo
son Corporación Autónoma Regional del Tolima, Cortolima, como también la
Inspección Municipal de Policía de esta ciudad, para que vigilen lo ordenado
tanto en la Resolución 1434 de 1999 emanada de la Corporación Autónoma Regional
de Tolima como también el Decreto 135 de 2001 de la Alcaldía Municipal del
Espinal"[10].
1.5. El accionante impugnó el fallo
proferido por la a quo. Correspondió al Juzgado Primero Civil del
Circuito del Espinal conocer de la impugnación. En sentencia proferida el 21 de
mayo de 2002, la ad quem señaló que "[d]ebe acotar esta instancia
que revisadas las diligencias, comparte en su integridad la decisión impugnada,
a la cual se observa no obstante haberse negado el amparo tutelar, se tomaron
medidas preventivas"[11],
argumento con base en el cual se confirmó el fallo impugnado en todas sus
partes.
1.6. Mediante auto de fecha cinco (05) de
agosto de dos mil dos (2002), la  Sala de Selección Número Ocho (8) de la Corte
Constitucional resolvió seleccionar para su revisión el expediente de la
referencia.
2. Consideraciones
2.1. Antes de entrar al fondo de la
cuestión planteada por el actor, la Sala debe definir si la acción de tutela es
procedente en el presente caso. Para el efecto, se recuerda la jurisprudencia
sobre este punto procesal. La Corte Constitucional ha indicado de forma
reiterada que "en principio la tutela no procede para proteger [los]
derechos colectivos o difusos" (Sentencia T-500 de 1994; M.P. Alejandro
Martínez Caballero). En efecto, las acciones populares consagradas en el
artículo 88 de la Constitución, son el mecanismo idóneo para la protección de
estos derechos y de los intereses difusos (Sentencia T-229 de 1993; M.P. Carlos
Gaviria Díaz).
No obstante, la
Corte ha señalado que la acción de tutela puede ser un mecanismo judicial
idóneo para la protección de los derechos colectivos "cuando de [su vulneración] se derive la afectación de
derechos de carácter fundamental" de acuerdo con "las pautas que se
han señalado en la jurisprudencia constitucional" y con "las reglas
de ponderación que debe tener en cuenta el juez" para tal efecto (Sentencia
T-1451 de 2000 (M.P. Martha Victoria Sáchica Méndez).
En la
Sentencia SU-1116 de 2001 (Eduardo Montealegre Lynett), la Corte resumió las
pautas y reglas de ponderación desarrolladas por la jurisprudencia
constitucional, analizadas en la Sentencia
T-1451 de 2000 en los siguientes términos: "para
que la tutela proceda y prevalezca en caso de afectación de un interés
colectivo, es necesario (i) que exista conexidad entre la vulneración de un
derecho colectivo y la violación o amenaza a un derecho fundamental, de tal
suerte que el daño o la amenaza del derecho fundamental sea 'consecuencia inmediata
y directa de la perturbación del derecho colectivo'. Además, (ii) el
peticionario debe ser la persona directa o realmente afectada en su derecho
fundamental, pues la acción de tutela es de naturaleza subjetiva; (iii) la
vulneración o la amenaza del derecho fundamental no deben ser hipotéticas sino
que deben aparecer expresamente probadas en el expediente. Y (iv) finalmente,
la orden judicial debe buscar el restablecimiento del derecho fundamental
afectado, y 'no del derecho colectivo en sí mismo considerado, pese a que con
su decisión resulte protegido, igualmente, un derecho de esta
naturaleza'."
En las sentencias T-1451 de 2000 y SU-1116
de 2001, esta Corporación también señaló que debido a la expedición de la Ley
472 de 1998, era necesario actualizar dicha jurisprudencia. En efecto, "tal
y como esta Corte lo ha destacado [la Ley 472 de 1998], 'unifica términos,
competencia, procedimientos, requisitos para la procedencia de la acción
popular, en aras de lograr la protección real y efectiva de los derechos e
intereses colectivos, y con ellos, de los derechos fundamentales que puedan
resultar lesionados mediante la afectación de un derecho de esta naturaleza'[12]. En particular, esa
ley consagra, en su artículo 25, la facultad del juez, una vez admitida la
demanda, e incluso antes de su notificación, de decretar medidas cautelares con
el objeto de prevenir un daño inminente o cesar los que se hubieren causado.
Igualmente lo faculta para celebrar pactos de cumplimiento para la protección
inmediata y concertada de los derechos colectivos afectados, pacto que se
constituye en una sentencia anticipada (artículo 27) y se fijan términos
perentorios para la práctica  de pruebas y la adopción de un fallo
definitivo". Por ello, para que la tutela proceda en caso de afectación de
un derecho colectivo, es además necesario "que en el expediente aparezca
claro que la acción popular no es idónea, en concreto, para amparar
específicamente el derecho fundamental vulnerado en conexidad con el derecho
colectivo, por ejemplo porque sea necesaria una orden judicial individual en
relación con el peticionario" (Sentencia SU-1116 de 2001; M.P. Eduardo
Montealegre Lynett).
2.2. En este orden de ideas, corresponde a
la Sala Tercera de Revisión establecer si en esta oportunidad la acción de
tutela es procedente o no lo es.
2.2.1. Al respecto, la Sala constata, en
primer lugar, que además del San Joaquín, hay otros molinos en el municipio de
Espinal que realizan quemas de cascarilla de arroz, tal como lo sostiene la
Procuraduría Judicial Ambiental y Agraria del Tolima, de modo que la eventual
existencia de contaminación por esta causa no es atribuible de manera exclusiva
a la sociedad accionada. Ello confiere a la cuestión planteada por el actor una
dimensión colectiva en la medida en que la fuente eventual de su afección
respiratoria no es un molino específico sino la actividad realizada por
diversos molinos en la zona donde él habita. Además, las pruebas aportadas al
proceso no establecen un vínculo necesario entre la afección y la quema de
cascarilla de arroz.
2.2.2. Adicionalmente, la Sala estima que
la pretensión del accionante no es específica respecto de la protección del
derecho fundamental que él alega vulnerado, sino que su propósito consiste en
que se adopte una medida de implicaciones colectivas respecto de la quema de
cascarilla de arroz en la localidad donde él habita. Incluso, si se entiende
que su acción está encaminada a que se cierre tan solo un molino, el San
Joaquín, no se ve de qué manera ello contribuya a solucionar su afección
respiratoria si en la zona existen otros molinos que queman cascarilla de
arroz.
La petición del actor rebasa el ámbito de
la acción de tutela. En efecto, la resolución de lo pedido por el actor
requiere de una actividad probatoria compleja respecto de hechos relativos al
daño ambiental y su impacto en la comunidad, lo cual es propio de la acción
popular.
Primero, es preciso probar que existe una
relación de causalidad entre la quema realizada por el Molino San Joaquín y la
afección respiratoria que padece el tutelante. Ello no ha sido demostrado en el
presente proceso y su comprobación exigiría una actividad probatoria técnica y
cuidadosa más propia de un proceso iniciado mediante una acción popular.
Segundo, es necesario demostrar no sólo que
la quema de cascarilla de arroz contamina el ambiente y tiene un impacto
negativo en la salud de los habitantes de la zona sino que el daño específico
alegado por el actor fue provocado exclusivamente por la quema efectuada por el
Molino San Joaquín.
Tercero, aún si todo ello fuera demostrado
no con certeza pero sí mediante indicios suficientes para que, ante la
incertidumbre, se pudiera aplicar el principio de precaución[13] no sólo en cuanto al
impacto ambiental sino en cuanto a la afectación específica e individualizada
de la salud del actor, habría que determinar un remedio adecuado. Este puede ir
desde la prohibición inmediata y permanente de la quema de cascarilla de arroz[14] hasta una decisión
económica tal como el pago de una indemnización al actor, pasando por la orden
de que se revisen los planes relativos a esta actividad empresarial y por la
determinación de que se efectúen ajustes técnicos en el proceso de quema para
impedir o controlar el daño que ocasione. Al definir el remedio, habría que
precisar si éste debe tener un alcance general respecto de todos los
potenciales afectados o debe beneficiar exclusivamente al actor de la presente
acción.
Todos estos asuntos, se repite, rebasan el
ámbito de la acción de tutela y pueden ser planteados y decididos mediante una
acción popular.
2.2.3. Por las razones anteriores, existe
un medio judicial alternativo idóneo, como la acción popular, que hace
improcedente la acción de tutela. No obstante, cabe preguntarse si la ación de
tutela sería procedente como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio
irremediable.
La Corte Constitucional ha señalado de
manera reiterada que para que la ación de tutela sea procedente como mecanismo
transitorio para evitar un perjuicio irremediable es necesario que (i)
dicho perjuicio sea inminente, es decir, que no consista en una mera
expectativa sino en una amenaza cierta de que algo va suceder porque obedece a
"la operación natural de las cosas, que tienden hacia un resultado cierto,
a no ser que oportunamente se contenga el proceso iniciado"; (ii)
que "las medidas que se requieren para conjurar el perjuicio irremediable
[sean] urgentes", es decir, que proporcionen una "respuesta
proporcionada en la prontitud"; (iii) que se trate de un prejuicio
grave, "lo que equivale a la gran intensidad del daño o menoscabo material
o moral en el haber jurídico de la persona", para lo cual es necesario
consultar la importancia que concede el ordenamiento jurídico al bien que se
busca proteger; y (iv) que la acción de tutela sea impostergable, es
decir, tiene que ser necesaria para restablecer el orden social justo en toda
su integridad pues "si hay postergabilidad de la acción, ésta corre el
riesgo de ser ineficaz por inoportuna" (Sentencia SU-879 de 2000; M.P.
Vladimiro Naranjo Mesa).
Es esta oportunidad se observa que si bien
el perjuicio que alega el accionante podría ser inminente, no se demuestra que
el Molino San Joaquín sea quien de manera específica ocasione el daño porque no
hay prueba respecto del vínculo de causalidad entre dicho perjuicio –la
afección pulmonar del actor– y la quema de cascarilla de arroz. Tampoco hay
prueba que demuestre la gravedad de la afección que sufre el accionante. Por el
contrario, el médico legista del Instituto Nacional de Medicina Legal y
Ciencias Forenses de la Unidad Local del Espinal se limita a afirmar que el
accionante padece de una serie de síntomas compatibles con una alergia. Por
último, en esta ocasión no se ha demostrado que la acción popular no tenga la
virtud de proteger de manera oportuna y eficaz los intereses del actor[15], de manera que no es
evidente que la tutela sea urgente e impostergable.
En mérito de lo
expuesto, la Sala Tercera de Revisión de la Corte Constitucional, administrando
justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
PRIMERO.- CONFIRMAR por las razones expuestas, la
sentencia proferida por el Juzgado Primero Civil del Circuito del Espinal,
Tolima, el 21 de mayo de 2002, en la que se confirmó la sentencia proferida por
el Juzgado Primero Civil Municipal del Espinal el 10 de abril de 2002 en la que
se negó la acción interpuesta por Gustavo Arias Peña.
SEGUNDO.- Por Secretaría, líbrese la comunicación
prevista en el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Notifíquese,
comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MENDEZ
Secretaria General
[1] Cfr. Folio 6 del expediente.
[2] Cfr. Folio 8 del expediente.
[3] Cfr. Folio 32 del expediente.
[4] Cfr. Folio 38 del expediente.
[5] Cfr. Folio 80 del expediente.
[6] Cfr. Folio 96 del expediente.
[7] Cfr. Folio 26 del expediente.
[8] Cfr. Folio 100 del expediente.
[9] Cfr. Folio 124 del expediente.
[10] Cfr. Folio 124 del expediente.
[11] Cfr. Folio 157 del expediente.
[12] Ibídem
[13] En efecto, el artículo 1° de la Ley 99 de 1993 prescribe:
"Principios Generales Ambientales. La política ambiental colombiana
seguirá los siguientes principios generales: […] 6. La formulación de las
políticas ambientales tendrá en cuenta el resultado del proceso de
investigación científica. No obstante, las autoridades ambientales y los
particulares darán aplicación al principio de precaución conforme al cual,
cuando exista peligro de daño grave e irreversible, la falta de certeza
científica absoluta no deberá utilizarse como razón para postergar la adopción
de medidas eficaces para impedir la degradación del medio ambiente"
(subrayas fuera de texto). La Corte Constitucional también ha reconocido la
aplicación del principio de precaución. En efecto, en la Sentencia C-574 de
1996 (M.P. Alejandro Martínez Caballero) se señaló que cuando exista un riesgo
inminente de gran magnitud "es necesario actuar sobre la base del
principio de precaución, es decir, que debe ser utilizado para enfrentar
todos los daños ambientales potenciales, tanto de responsabilidad del Gobierno
como de los particulares", lo cual debe ocurrir dentro del ámbito de
aplicación de la tutela.
[14] La Sala registra que hay una contradicción entre lo que ordena
Cortolima y lo que ordena la Alcaldía de Espinal, Tolima. En efecto, mientras
que el Decreto 135 de 2001 suspendió la quema de cascarilla de arroz, las
resoluciones de Cortolima la han aprobado en la medida en que se cumpla el plan
de manejo ambiental implantado para el efecto (tal como sucede, por ejemplo,
con la Resolución 0341 de 2002).
[15] Para el efecto, es del caso tener en cuenta el artículo 5° de la
Ley 472 de 1998, en el que se dispone: "Trámite. El trámite de las
acciones reguladas en esta ley se desarrollará con fundamento en los principios
constitucionales y especialmente en los de prevalencia del derecho sustancial,
publicidad, economía, celeridad y eficacia. Se aplicarán también los principios
generales del Código de Procedimiento Civil, cuando éstos no se contrapongan a
la naturaleza de dichas acciones. El Juez velará por el respeto al debido
proceso, las garantías procesales y el equilibrio entre las partes. Promovida
la acción, es obligación del juez impulsarla oficiosamente y producir decisión
de mérito so pena de incurrir en falta disciplinaria, sancionable con
destitución. Para este fin el funcionario de conocimiento deberá adoptar las
medidas conducentes para adecuar la petición a la acción que corresponda.