T-175-11
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia
T-175/11
ACCION
DE TUTELA CONTRA ACTO ADMINISTRATIVO-Procedencia excepcional
ACCION
DE TUTELA-Improcedencia
por no ejercicio previo de recursos ordinarios
Esta Corporación, ha reiterado
que la procedencia de la  tutela, se encuentra condicionada a la previa
utilización de los medios de defensa ordinarios previstos en el ordenamiento
jurídico. Es así como ha dejado en claro que esta acción constitucional, como
mecanismo residual y subsidiario, no puede emplearse con el fin de reemplazar
las figuras procesales destinadas a obtener la satisfacción de sus derechos, ni
puede subsanar la incuria o negligencia en hacer uso de ellas de la manera y
dentro de los términos previstos legalmente.
PRINCIPIO
DE INMEDIATEZ-Plazo
razonable para presentar tutela debe determinarse con base en las
circunstancias del caso concreto
El principio de inmediatez
en la acción de amparo se convierte en uno de los aspectos que debe entrar a
analizar el juez constitucional, toda vez que del mismo  emerge el fin que se
persigue con este excepcional mecanismo, cual es, la protección inmediata de
las garantías fundamentales para evitar su transgresión o el acaecimiento de un
perjuicio irremediable. Es por ello que si el juez constitucional encuentra que
se ha presentado demora en su interposición, tal situación puede ser indicadora
de que en principio, la protección de los derechos fundamentales reclamada
puede realizarse a través de la vía ordinaria, o que no existe vulneración de
derecho fundamental alguno.
ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Requisitos de procedibilidad
Referencia.: expediente T-2857259
Acción de tutela instaurada por Catalino Carriazo
Miranda y otros, contra la Alcaldía del Distrito Cultural y Turístico de
Cartagena y otro.
Magistrado Ponente:
JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
Bogotá
D.C, catorce (14) de marzo de dos mil once (2011).
La
Sala Quinta de Revisión de tutelas de la Corte Constitucional, conformada por
los magistrados JORGE IVÁN PALACIO PALACIO, NILSON PINILLA PINILLA y JORGE
IGNACIO PRETELT CHALJUB, en ejercicio de sus competencias constitucionales y
legales, especialmente las conferidas en los artículos 86 y 241 numeral 9° de la
Constitución Política, 33 y siguientes del Decreto 2591 de 1991, profiere la
siguiente:
SENTENCIA
Dentro
del proceso de revisión de los fallos emitidos por el Juzgado Décimo (10°) Civil
Municipal de Cartagena, el 15 de junio de 2010 y por el Juzgado Quinto Civil
del Circuito de la misma ciudad, el 30 de agosto de 2010, en el trámite de la
acción de tutela interpuesta por Catalino Carriazo Miranda y otros, contra la
Alcaldía del Distrito Turístico y Cultural de Cartagena y el Fondo Territorial de
Pensiones de la misma ciudad.
I.
ANTECEDENTES.
En
escrito presentado el día 21 de mayo de 2010, los señores: Catalino Carriazo
Miranda, Freddys Díaz Orozco, Luis Jaime Chávez Valencia, Israel de Jesús Pérez
Julio, Fabio Herrera Acuña, Fernando Valdelamar Herrera, Hugo Eleazar Carmona Arango,
Gilma Rosa Parra de Rodríguez, Jaime Herrera Ariza, Remberto Sanjuan Arango,
Salvador Simarras Reyes, Dionisio Venera Romero, Oswaldo Nova Faccete, Álvaro
Bonfante Vega, Hernán Arrellano Pájaro, Manuel Herrera Herazo, Víctor Torres
Padilla, Néstor Martínez Arévalo, Edinson Sabalza Mendoza, Horty José Álvarez
Reales, Carlos Miguel Juliao Acevedo, Manuel Arrieta Padilla, Ana Sandiego
Durango de Martínez, Eustacio Orosco Figueroa, Rodolfo Rodríguez Tejedor,
Francisco Urquijo García, Carlos López Díaz, Noel Mena Córdoba, David Bolaños
Pardo, Juan Eugenio Flórez Polo, Armando Vivanco Martelo, Cipriana Navarro de
Simarra, Gilfredy Osorio Betancourt, Edilberto Pérez Orozco, Carlos Arturo Guerrero
Passos, Santander Manjarres Peñate, José Mercedes Pedroza Quintana, Rafael Humberto
Naranjo Escobar, Rafael Marrugo González, Rafael Flórez Puello, Sixto Manuel
Quintana Puello, Ignacio Orozco Padilla, Carlos Ramírez Barón, Andrés Matos
Geliz, Ernesto Guerrero Carriazo, Jorge Rafael Rodríguez Anillo, Alberto
Marrugo Cano, Leopoldo Correa Núñez, Fabio Arturo Vega Vergara, Amauris Theran
López, Adolfredo Conde Guerrero, Saúl Acevedo Acevedo, Justo Germán Almentero
Mercado, José Méndez Díaz, Alberto Torres Estrada, Alberto Luis Núñez Ricardo,
Virgilio Pérez Pérez, Orlando Ramos Montalván, José Trinidad Hernández Barreto,
Antonio Marrugo Barrios, Ramón Pájaro Meza, Adalberto Reyes de Ávila, Mariano
Rojas Díaz, Alberto Enrique Bustamante Lozano, Hernando Morales Campo, Germán
Locarno Figueroa, Domingo Ruiz Vélez, Félix Pérez Muñoz, Rafael Antonio
Corrales López, Benjamín Ochoa Bravo, José Salgado Simarra, Luis Guillermo
Castillo Rosestand, Clímaco Cantillo Narváez, Emironel Villa Márquez, Nicolás
Pino Morales y Manuel Díaz Arrieta, solicitaron la protección de sus derechos
fundamentales al debido proceso, a la tercera edad, y al mínimo vital,
presuntamente vulnerados por la entidad demandada, al declarar mediante
resolución la compartibilidad pensional de los accionantes, entre el Distrito
de Cartagena y el Instituto de los Seguros Sociales. Como sustento a la
solicitud de amparo, invocan los siguientes
1. Hechos:
Indican  que la Empresa de Servicios Públicos
Distritales de Cartagena (hoy liquidada) concedió pensión de jubilación a cada
uno de ellos y en diferentes cuantías, atendiendo al monto del salario y al
cargo que desempeñaban en la entidad para el momento de su desvinculación.
Señalan que posteriormente el Instituto de los Seguros
Sociales, también accedió al reconocimiento de una pensión de vejez a favor de
cada uno de ellos.
Aducen que con ocasión del reconocimiento de la
segunda pensión, la Empresa de Servicios Públicos demandada, por disposición
administrativa, desconociendo los principios orientadores del derecho e
infringiendo normas constitucionales y laborales, ordenó compartir la pensión
de jubilación reconocida por ella con la pensión de vejez otorgada por el ISS.
Para mayor claridad, la siguiente tabla relaciona las
diferentes resoluciones expedidas, mediante las cuales se reconocieron las
pensiones de jubilación y vejez de los accionantes, así como el acto
administrativo que ordenó la compartibilidad de las mismas
CUADRO NÚMERO 1.
Núm
NOMBRE
RESOLUCIÓN PENSIÓN JUBILACIÓN.
RESOLUCIÓN PENSIÓN VEJEZ ISS.
RESOLUCIÓN COMPARTIBILIDAD PENSIONAL.
1
Adalberto Reyes de Ávila.
2432 del 20-10-1993.
3992 del 19-04-2007.
051 del 17-03-2008.
2
Adolfredo Conde Guerrero.
0059 del 12-07-1999.
0105 del 25-03-1999.
059 del 12-07-1999.
3
Alberto Bustamante Lozano.
0126 del 09-01-1991.
1281 del 26-06-2002.
053 del 17-03-2008.
4
Alberto L,  Núñez Ricardo.
1636 del 03-08-1993.
1756 del 18-03-1994.
360 del 18-03-1994.
5
Alberto Marrugo Cano.
1556 del 19-04-1991.
3205 del 25-10-2001.
021 del 18-03-2002.
6
Alberto Torres Estrada.
0435 del 21-02-1990.
1349 del 27-02-1998.
051 del 11-05-1998.
7
Álvaro Bonfante Vega.
0282 del 06-03-1989.
5699 del 05-09-1996.
194 del 14-11-1996.
8
Amauris Theran López.
1254 del 21-11-1995.
6595 del 18-04-2008.
171 del 13-06-2008.
9
Ana S,  Durango de Martínez.
0837 del 17-07-1994.
2490 del 25-04-1994.
1009 del 22-08-1994
10
Andrés Matos Geliz.
2761 del 09-10-1990.
2886 del 21-05-1998.
0068 del 12-06-1998.
11
Antonio Marrugo Barrios.
0271 del 17-01-1991.
2191 del 30-10-2000.
034 del 22-01-2001.
12
Armando Vivanco Martelo.
1231 del 14-11-1995.
2540 del 20-04-2006.
065 del 17-03-2008.
13
Benjamín Ochoa Bravo.
1211 del 12-06-1993.
2150 del 19-07-2004.
094 del 15-04-2005.
14
Carlos A,  Guerrero Passos.
1164 del 31-10-1995.
0966 del 25-05-2002.
067 del 31-07-2002.
15
Carlos López Díaz.
1207 del 27-04-1992.
0443 del 19-03-2002.
130 del 20-05-2003.
16
Carlos M,  Juliao Acevedo.
0012 del 02-01-1992.
4980 del 15-08-1996.
160 del 13-09-1996.
17
Carlos Ramírez Barón.
0233 del 09-03-1994.
0810 del 27-02-1997.
069 del 14-06-1997.
18
Catalino Carriazo Miranda.
1890 del 26-08-1993.
2162 del 01-01-2004
040 del 17-03-2008
19
Cipriana Navarro de Simarra.
2969 del 17-12-1993.
0455 del 27-01-1994.
637 del 15-05-1994.
20
Clímaco Cantillo Narváez.
3766 del 09-10-1992.
3199 del 25-10-2001.
024 del 18-03-2002.
21
David Bolaños Pardo.
2177 del 03-08-1990.
7198 del 25-10-1993.
117 del 16-02-1994.
22
Dionisio Venera Romero, ,
0002 del 16-01-1998
1627 del 17-04-1997.
0002 del 16-01-1998.
23
Domingo Ruiz Vélez.
0648 del 12-04-1989.
6305 del 19-11-1997.
0024 del 11-02-1998.
24
Edilberto Pérez Orozco.
2372 del 04-09-1989.
5977 del 02-11-1995.
1292 del 05-12-1995.
25
Edinson Sabalza Mendoza.
0681 del 21-03-1990.
3339 del 04-07-1997.
094 del 19-08-1997.
26
Emironel Villa Márquez.
1199 del 31-10-1995.
1034 del 24-08-1999.
083 del 29-10-1999.
27
Ernesto Guerrero Carriazo.
3157 del 27-11-1990.
5950 del 17-09-1996.
220 del 17-12-1996.
28
Eustacio Orozco Figueroa.
2623 del 19-12-1993.
2553 del 19-07-2004.
101 del 15-04-2005.
29
Fabio Vega Vergara.
3516 del 19-12-1990.
6737 del 19-12-1995.
024 del 19-02-1996.
30
Fabio Herrera Acuña.
0875 del 28-02-1991.
1028 del 24-08-1999.
082 del 29-10-1999.
31
Félix Pérez Muñoz.
0882 del 01-04-1992.
3509 del 25-10-2004.
105 del 19-04-2005.
32
Fernando Valdelamar Herrera.
0949 del 14-08-1994.
1675 del 27-08-2002.
041 del 11-02-2004.
33
Francisco Urquijo García.
2519 del 08-11-1993.
3122 del 13-06-1996.
152 del 10-09-1996.
34
Freddys Díaz Orozco.
0155 del 10-01- 1991
1074 del 25-04-2001.
329 del 19-07-2001.
35
Germán Locarno Figueroa.
1334 del 26-12-1994.
3654 del 09-11-2004.
108 del 19-04-2005.
36
Gilfredy Osorio Betancourt.
3761 del 10-12-1991.
0963 del 25-05-2002.
066 del 31-07-2002.
37
Gilma E,  Parra de Rodríguez.
0566 del 25-04-1994.
7736 del 24-11-1994.
1338 del 28-12-1995.
38
Hernán Arrellano Pájaro.
2965 del 23-08-1991.
4684 del 17-09-1997.
104 del 22-10-1997.
39
Hernando Morales Campo.
0118 del 09-01-1991.
0334 del 30-03-1998.
0075 del 02-06-1998.
40
Horty José Álvarez Reales.
1132 del 06-10-1994.
9070 del 01-01-2006.
052 del 17-03-2008.
41
Hugo E. Carmona Arango.
0158 del 28-01-1987.
6193 del 18-11-1997.
023 del 11-02-1998.
42
Ignacio Orozco Padilla.
2284 del 17-07-1992.
6576 del 21-11-1997.
0017 del 11-02-1998.
43
Israel de Jesús Pérez Julio.
0704 del 19-05-1994.
0218 del 24-02-1999.
046 del 24-05-1999.
44
Jaime Herrera Ariza.
0567 del 25-04-1994.
1714 del 26-06-2003.
189 del 16-09-2003.
45
Jorge R,  Rodríguez Anillo.
3787 del 13-10-1992.
1404 del 24-05-2003.
196 del 30-09-2003.
46
José M,  Pedroza Quintana.
0278 del 06-03-1989.
3408 del 13-06-1995.
642 del 16-08-1995.
47
José Méndez Díaz.
1793 del 13-09-1988.
1219 del 01-03-1994.
507 del 07-04-1994.
48
José Salgado Simarra.
2761 del 30-07-1991.
7842 del 24-11-1994.
249 del 19-03-1995.
49
José T,  Hernández Barreto.
0045 del 20-01-1989.
1075 del 19-02-1998.
0049 del 11-05-1998.
50
Juan E. Flórez Polo.
1255 del 13-07-1993.
8363 del 24-08-2006
044 del 17-03-2008.
51
Justo G. Almentero Mercado.
2551 del 30-07-1992.
1891 del 31-03-1992.
2551 del 30-07-1992.
52
Leopoldo Correa Núñez.
0122 del 09-01-1991.
0076 del 04-03-1998.
0064 del 12-07-1998.
53
Luis Guillermo Castillo Rosestand.
0241 del 16-01-1991.
2158 del 27-08-2001.
362 del 30-11-2001.
54
Luis Jaime Chávez Valencia.
0067 del 13-01-1993
1664 del 01-06-2004.
284 del 24-09-2004.
55
Manuel Arrieta Padilla.
0159 del 28-01-1993.
8386 del 25-08-2006.
035 del 17-03-2008.
56
Manuel Díaz Arrieta.
0337 del 22-01-1991.
0797del 28-03-2001.
302 del 29-05-2001
57
Manuel Herrera Herazo.
0130 del 20-01-1993.
6719 del 24-11-1997.
0021 del 11-02-1998.
58
Mariano Rojas Díaz.
1163 del 12-10-1994.
0680 del 03-03-2005.
314 del 28-10-2005.
59
Néstor Martínez Arévalo.
2164 del 15-09-2003.
2974 del 25-10-2003.
102 del 15-04-2005.
60
Nicolás Pino Morales.
0465 del 15-03-1989.
1578 del 14-03-1994.
628 del 03-05-1994.
61
Noel Mena Córdoba.
0719 del 04-09-1995.
0179 del 13-02-2003.
204 del 30-09-2003.
62
Orlando Ramos Montalván.
0228 del 16-01-1991.
1347 del 27-02-1998.
0047 del 11-05-1998.
63
Oswaldo Nova Faccete.
1555 del 19-04-1991.
2604 del 13-12-2002.
127 del 20-05-2003.
64
Rafael A,  Corrales López.
1490 del 21-05-1990.
10067 del 05-06-2008
207 del 27-08-2008
65
Rafael Flórez Puello.
0279 del 06-03-1989.
4006 del 05-07-1996.
148 del 06-09-1996.
66
Rafael H,  Naranjo Escobar.
0744 del 10-06-1994.
1715 del 26-06-2003.
197 del 30 -09-2003.
67
Rafael Marrugo González.
1907 del 26-08-1993.
2189 del 30-10-2000.
134 del 28-02-2001.
68
Ramón Pájaro Meza.
1628 del 02-05-1991.
2463 del 30-11-2000.
138 del 28-02-2001.
69
Remberto Sanjuan Arango.
0243 del 13-02-1993.
2768 del 25-09-2003.
040 del 01-02-2004.
70
Rodolfo Rodríguez Tejedor.
0974 del 06-04-1992.
6739 del 19-12-1995.
026 del 19-02-1996.
71
Salvador Simarra Reyes.
0277 del 17-01-1991.
3218 del 25-10-2001.
022 del 18-03-2002.
72
Santander Manjarres Peñate.
2166 del 15-09-1993.
1202 del 25-02-1998.
0043del 11-05-1998.
73
Saúl Acevedo Acevedo.
0026 del 25-02-1998.
4006 del 19-08-1997.
0026 del 25-02-1998.
74
Sixto M,  Quintana Puello.
283 del 17-07-1992.
0434 del 01-02-1993.
0468 del 15-03-1993.
75
Víctor Torres Padilla.
1228 del 20-05-1992.
1373 del 25-05-2001.
330 del 14-07-2001.
76
Virgilio Pérez Pérez.
0150 del 27-01-1987.
1178 del 21-04-1988.
1088 del 13-04-1992.
Bajo
estas condiciones, la inconformidad de los tutelantes es sustentada de la
siguiente manera:
a.   Manifiestan que la entidad demandada incurrió en vía
de hecho administrativa, en cuanto notificó indebidamente el contenido de la
resolución que declaró la compartibilidad pensional.
b.
Señalan que según lo establecido
en el artículo 44 del Código Contencioso Administrativo, la notificación debió
surtirse de manera personal y no por edicto emplazatorio, como en efecto se
hizo.
c.     Indican que la entidad demandada conocía perfectamente
el lugar de domicilio de los accionantes ya que éstos no son personas ajenas a
la misma y por tanto, la falta de notificación personal violenta su derecho
fundamental al debido proceso, el principio de legalidad, y el derecho de
defensa, lo que de contera afecta su mínimo vital.
d.    De igual manera, afirman que la Empresa de Servicios
Públicos distritales de Cartagena incurrió en una doble vía de hecho en primer
lugar, por cuanto ordenó compartir la pensión con el ISS, disminuyendo de un
tajo un derecho adquirido, el cual no podía ser desmejorado sin la autorización
expresa de su titular; en segundo lugar, porque la entidad acudió al mecanismo
del edicto emplazatorio sin antes agotar la posibilidad de notificar
personalmente a los afectados con la decisión administrativa.
e.     Anotan que existe un orden necesario y estricto para
notificar los actos administrativos de contenido particular y concreto, el cual
consiste en: “i) la notificación personal, por medio de la cual el afectado
con el acto administrativo de manera personal asiste a la secretaría de la
entidad, se le lee el texto del acto administrativo y firma para dejar
constancia de la fecha y hora en que fue notificado. ii) A falta de esa clase
de notificación hay que enviarle al ciudadano un correo certificado para
enviarle la citación , para que concurra a realizar la notificación personal,
ese paso es de obligatorio cumplimiento y jamás puede ser suprimido por el
administrador y iii) En el evento en que se le haya enviado por correo
certificado la citación a la dirección del interesado y al cabo de cinco días
no se pudo hacer la notificación personal, entonces es cuando la administración
notifica por edicto el contenido de la parte resolutiva del acto
administrativo”.
f.
Aducen que si se rompe con la
forma precisa y exacta de esos pasos procesales, la notificación es ilegal,
contraria al procedimiento y al rito procesal, por tanto, el ciudadano afectado
con actuación administrativa puede acudir ante la justicia ordinaria para controvertir
el acto que lo afecta (art. 135 del C.C.A., último inciso[1]). Tanto es así, que el
artículo 48 del C.C.A.[2]
manifiesta que la falta de notificación o la  irregularidad en la misma, trae
como consecuencia que no se tenga por hecha, ni que produzca los efectos
legales contemplados en la decisión administrativa.
g.
Por último, consideran que la
entidad demandada violentó la aplicación del artículo 73 del Código Contencioso
Administrativo[3],
por cuanto decidió revocar de manera unilateral y sin el consentimiento expreso
de los afectados, un acto de carácter particular y concreto.
En este orden de ideas, los accionantes solicitan les
sean amparados sus derechos fundamentales al debido proceso, a la vida digna, al
mínimo vital y a la tercera edad, y como consecuencia de ello, se declare la
revocatoria, la nulidad o la invalidez de las resoluciones mediante las cuales la
Empresa de Servicios Públicos del Distrito de Cartagena decidió declarar la
compartibilidad de la pensión de jubilación reconocida por dicha entidad junto
con la de vejez otorgada por el Instituto de los Seguros Sociales, de las
cuales fueran beneficiarios cada uno de los demandantes.
2.  Trámite procesal.
El Juzgado Décimo Civil Municipal de Cartagena, mediante
auto del veintisiete (27) de mayo de 2010, avocó el conocimiento de la acción
de tutela. En esa misma oportunidad ofició a los Representantes Legales de las
entidades accionadas o quienes hicieran sus veces, para que se pronunciaran
sobre la solicitud de amparo. De igual manera, solicitó al Fondo Territorial de
Pensiones del Distrito de Cartagena que enviara copia de la hoja de vida de cada
uno de los demandantes.
3.
Contestación
de las entidades demandadas.
3.1.
El Fondo Territorial de Pensiones del Distrito de Cartagena de Indias,
respondió la demanda de tutela a través de su Directora Administrativa, en los
siguientes términos:
a.
Adujo que la extinta Empresa de
Servicios Públicos Distritales de Cartagena otorgó la pensión de jubilación a
los accionantes, según lo establecido en la convención colectiva y aseveró que
en la misma no existe articulado alguno que de manera expresa prohíba la
compartibilidad pensional. Además advirtió que el reconocimiento se materializó
bajo la vigencia del Acuerdo 029 de 1985 y el Acuerdo 049 de 1990, emanados del
ISS[4], en
los cuales dicha entidad de seguridad social estableció la posibilidad de
compartir las pensiones que reconocían directamente los empleadores.
b.
De igual manera, afirmó que una
vez los demandantes obtuvieron el reconocimiento de la pensión de vejez por
parte del Instituto de los Seguros Sociales, la entidad ordenó compartir ambas
pensiones de conformidad con lo establecido en los artículos 16 y 18 del Decreto
758 de 1990[5].
c.
Indicó que la razón que tuvo la
empresa para ordenar la compartibilidad pensional, estriba en que una vez
reconocida la pensión de jubilación a los accionantes, la entidad pública y
después de su liquidación, a través del Distrito de Cartagena, realizó al ISS
las cotizaciones necesarias para amparar los riesgos de invalidez, vejez y
muerte de cada uno de los pensionados; ello con el fin de compartir la prestación
una vez los mismos alcanzaran los requisitos legales exigidos por la entidad de
previsión social.
d.
Señaló que si los tutelantes hoy
en día disfrutan de una pensión de vejez por cuenta del ISS, ello se debe a que
la extinta empresa de servicios públicos realizó las cotizaciones en su favor,
ya que ellos nunca hicieron los aportes necesarios para alcanzarla. En esa
medida, aclaró que según el mandato expreso de los decretos citados, la entidad
sólo está obligada a responder por el mayor valor que resulte entre la pensión
reconocida por la empresa y la que otorgó el ISS, tal como se ha venido haciendo
de manera oportuna.
e.
Señaló que los demandantes están
confundiendo la naturaleza de las pensiones, dado que las mismas tienen la
vocación de ser compartibles[6]
y no compatibles como ellos lo pretenden. Además, si en gracia de
discusión las mismas fueran compatibles, recae en los pensionados accionantes
la obligación de probar que fueron ellos y no la empresa demandada la que cotizó
al Instituto de los Seguros Sociales.
f.
De otra parte, aseguró que las
personas que se relacionan a continuación ya incoaron las respectivas acciones
ordinarias ante los Juzgados Sexto (6°), Séptimo (7) y Octavo (8°) Laborales
del Circuito de Cartagena:
CUADRO NÚMERO 2.
DEMANDANTE
CÉDULA NÚM.
1
GILMA
ROSA PARRA DE RODRÍGUEZ.
33.118.655
2
OSWALDO
NOVA FACCETE.
9.053.863
3
VICTOR
TORRES PADILLA.
927.697
4
FRANCISCO
URQUIJO GARCÍA.
9.061.001
5
CARLOS
ARTURO GUERRERO PASSOS.
3.994.033
6
SALVADOR
SIMARRA REYES.
927.647
7
HERNÁN
ARELLANO PÁJARO.
888.447
8
RODOLFO
RODRÍGUEZ TEJEDOR.
885.114
9
DAVID
BOLAÑOS PARDO.
806.420
10
SANTANDER
MANJARRES PEÑATE.
6.572.218
11
JOSÉ
MERCEDES PEDROZA QUINTANA.
888.937
12
RAFAEL
MARRUGO GONZÁLEZ.
4.025.057
13
SIXTO
MANUEL QUINTANA PUELLO.
987.403
14
LEOPOLDO
CORREA NUÑEZ.
3.787.316
15
ORLANDO
RAMOS MONTALVAN.
889.438
16
ANTONIO
MARRUGO BARRIOS.
12.486.290
17
HERNANDO
MORALES CAMPO.
893.223
18
JOSÉ
SALGADO SIMARRA.
888.042
19
NICOLÁS
PINO MORALES.
4.025.390
20
RAFAEL
FLÓREZ PUELLO.
4.025.474
21
ANDRÉS
MATOS GELIS.
3.813.992
22
ALBERTO
TORRES ESTRADA.
3.797.165
23
JOSÉ
TRINIDAD HERNÁNDEZ BARRETO.
3.950.318
24
RAMÓN
PÁJARO MEZA.
9.048.388
25
DOMINGO
RUIZ VÉLEZ.
3.783.108
26
LUIS
GUILLERMO CASTILLO ROSESTAND.
9.049.040
27
MANUEL
DÍAZ ARRIETA.
3.812.767
28
NOEL
MENA CÓRDOBA[7].
4.790.727
29
IGNACIO
OROZCO PADILLA.
3.793.047
30
CLIMACO
CANTILLO NARVAÉZ.
3.945.021
Así
mismo, afirmó que los siguientes señores ya incoaron acciones de tutela con
anterioridad a la presente, buscando las mismas pretensiones, incurriendo de
esa manera en temeridad:
CUADRO NÚMERO 3.
TUTELANTE
CÉDULA NÚM.
JUZGADOS DE CONOCIMIENTO
Saúl
Acevedo Acevedo
73.150.675
Juzgado
Segundo Civil Municipal de Cartagena (Niega). El Juzgado Séptimo Civil del Circuito
de la misma ciudad (Confirma).
Luis
Jaime Chávez Valencia
9.053.244
Juzgado
Séptimo Civil Municipal de Cartagena (Niega).
Fabio
Arturo Vega Vergara
9.046.248
Juzgado Séptimo Civil
Municipal de Cartagena (Niega).
Juan
Eugenio Flórez Polo
9.057.504
Juzgado Séptimo Civil
Municipal de Cartagena (Niega).
Horty
José Álvarez Reales
9.055.896
Juzgado Séptimo Civil
Municipal de Cartagena (Niega).
Dionisio
Venera Romero
9.077.553
Juzgado Segundo Civil
Municipal de Cartagena (niega).
g.
En relación a la notificación de
los actos administrativos que ordenaron compartir las plurimencionadas
pensiones, señaló que las mismas se hicieron en legal forma ya que algunos de
los pensionados acudieron a la empresa a notificarse personalmente de su
contenido, mientras que para otros fue necesario fijar edictos emplazatorios.
Mencionó además que algunos de los demandantes interpusieron los recursos de
ley contra los actos administrativos objeto de debate, los cuales fueron
resueltos oportunamente; en cambio otros optaron por guardar silencio.
h.
De igual manera, observó que si en
gracia de discusión la notificación no se hubiese realizado en legal forma,
como pretenden hacerlo creer los accionantes, en el presente caso operaría la
subsanación de las irregularidades en que presuntamente incurrió la entidad. Ello
por cuanto el artículo 48 del C.C.A. textualmente establece: “FALTA O
IRREGULARIDAD DE LAS NOTIFICACIONES. Sin el lleno de los anteriores requisitos
no se tendrá por hecha la notificación ni producirá efectos legales la
decisión, a menos que la parte interesada, dándose por suficientemente
enterada, convenga en ella o utilice en tiempo los recursos legales”.
i.
La entidad demandada adujo, que a
los accionantes les asistían otros medios de defensa judicial para controvertir
la legalidad de los actos administrativos que consideran lesivos para sus
intereses, los cuales dejaron caducar, por ello, advirtió que la presente
acción de tutela debe declararse improcedente.
j.
Así mismo, consideró que mediante la
regulación pensional no se ocasionó ningún perjuicio a los accionantes, ni se
afectó su mínimo vital, toda vez que la pensión no fue revocada, ni el valor de
la misma fue disminuido; por el contrario, afirmó que se ha seguido pagando
cumplidamente con los respectivos ajustes de ley.
k.
Por último, solicitó que se declare
la improcedencia de la acción de tutela, por los siguientes motivos: i)
existieron otros medios judiciales idóneos para controvertir los derechos
reclamados; ii) no se vislumbra la afectación del mínimo vital de los
accionantes, ni se avizora la ocurrencia de un perjuicio irremediable; iii) los
actos controvertidos fueron expedidos hace ya varios años, lo que denota la
falta de inmediatez; iv) la presente acción de amparo resulta contraria a la
ley, por cuanto la compartibilidad pensional se ordenó con base en fundamentos constitucionales
y legales vigentes; v) debe tenerse en cuenta que frente a la mayoría de los
accionantes ya operó la institución de la cosa juzgada y vi) es necesario
atenderse al fenómeno jurídico de la prescripción.
3.2.
Por su parte, la Alcaldía de Cartagena solicitó que se deniegue la presente
tutela, atendiendo a las siguientes premisas:
a.
Consideró que a través de este
mecanismo subsidiario no puede declararse la suspensión, nulidad o invalidez de
un acto administrativo expedido por autoridad competente, en acatamiento de
normas de derecho público, máxime cuando existen otros medios de defensa
judicial idóneos para controvertir las actuaciones de las entidades públicas.
b.
De acceder a las pretensiones de
los accionantes, se estaría obligando al Distrito de Cartagena a pagar una
doble asignación pensional emanada de una misma relación laboral, lo cual es
abiertamente contrario a la Constitución y a la Ley.
c.
Las entidades demandadas no han
incurrido en violación de derecho fundamental alguno, por cuanto los actos
administrativos que ordenaron la compartibilidad pensional entre el Distrito
demandado y el ISS no revocan ningún derecho prestacional a los accionantes;
por el contrario, lo que hacen es ratificar su estatus de pensionados y, en esa
medida, nunca han dejado de recibir la mesada que legalmente les corresponde.
d.
Por todo lo anterior, argumentó
que los actos administrativos que ordenaron compartir la pensión se podían
expedir sin el consentimiento expreso de los pensionados, ya que los mismos no
crearon, ni modificaron derechos de contenido particular y concreto; lo único
que se hizo fue materializar una condición tácita que se encontraba inmersa al
momento del reconocimiento prestacional y que consistía en que el empleador
otorgaría la pensión de jubilación hasta que el pensionado reuniera los
requisitos exigidos por el ISS para ser beneficiario de la pensión de vejez; a
partir de ese momento el patrono sólo respondería por la diferencia generada
entre el valor de una y otra, pagando el mayor valor, si lo hubiera.
II. DECISIONES JUDICIALES OBJETO DE
REVISIÓN.
1. Sentencia de Primera Instancia
El
Juzgado Décimo Civil Municipal de Cartagena, en sentencia del quince (15) de
junio de dos mil diez (2010), acogió las pretensiones elevadas por los
accionantes. Al respecto, consideró que las entidades demandadas sí vulneraron
los derechos fundamentales al debido proceso y al mínimo vital, por cuanto la
expedición de las resoluciones que ordenaron la compartibilidad pensional no
contó con el consentimiento de los pensionados. Además, el a quo adujo que la prestación
reconocida por la extinta Empresa de Servicios Públicos de Cartagena tiene
vocación de ser compatible con la que reconoció el Instituto de los Seguros
Sociales y, en esa medida, la reducción de una de las dos pensiones afecta en
grado sumo los ingresos de los demandantes.
En
cuanto a la temeridad de algunos de los demandantes, argumentó que si bien se
habían incoado algunas acciones de tutela anterior, en ellas se debatió el
asunto de la compatibilidad y compartibilidad pensional y en cambio, en esta
nueva lo que se discute es una vía de hecho por la indebida notificación de un
acto administrativo. Frente al agotamiento de los otros medios de defensa, indicó
que por tratarse de una obligación de tracto sucesivo el término de la caducidad
no había operado todavía y, por tanto, la legalidad del acto administrativo se
podía ventilar por este medio.
En
tal medida, el a quo resolvió:
“Primero:
Conceder la tutela de la referencia, en atención a lo expuesto en las
consideraciones de este pronunciamiento”.
“Segundo: Como consecuencia de lo anterior, se ordena a los entes accionados:
DISTRITO TURÍSICO Y CULTURAL DE CARTAGENA, representado por su alcaldesa Dra.
JUDIHT PINEDO FLÓREZ, o quien haga sus veces, y al director del FONDO
TERRITORIAL DE PENSIONES, o quien haga sus veces, -muy a pesar que aduzcan, que
las resoluciones motivo de inconformidad y ataque no fueron expedidas por el
referido fondo sino por la extinta Empresa de Servicios Públicos Distritales de
Cartagena, pues el citado fondo asumió el activo y el pasivo del extinto ente
en comento-, que dentro de los tres (3) días siguientes a la notificación o
comunicación de esta sentencia, restablezca y efectúe el pago de las mesadas
pensionales dejadas de percibir por el colectivo de accionantes de la
referencia y de las que se causen a futuro, el cual no podrá volverse a
suspender sin que medie autorización judicial para ello, so pena de incurrir en
las sanciones penales y disciplinarias a que hubiere lugar (artículos 52-53
Decreto 2591 de 1991), no siendo óbice la impugnación del fallo, para
desobedecer o incumplir lo ordenado.”
2.
Impugnación
2.1.
La Alcaldía de Cartagena, a través de su Asesora Jurídica, impugnó el fallo del
a quo por cuanto consideró que la sentencia recurrida desconoció tanto la
subsidiariedad de la acción de tutela como la existencia de otros medios de
defensa judicial, los cuales resultan idóneos para ventilar la controversia
planteada por los accionantes.
De
igual manera, argumentó que a los pensionados no se les vulneraron sus derechos
fundamentales, toda vez que la regulación pensional de que fueron objeto,
obedece al cumplimiento de preceptos legales que eran de obligatorio
cumplimiento para la entidad.
2.2.
Adicionalmente, el Fondo Territorial de Pensiones del Distrito de Cartagena,
esgrimió que sobre el asunto debatido ya se había pronunciado la jurisdicción
ordinaria laboral, tal como puede apreciarse en la sentencia proferida por el
Tribunal Superior de Distrito Judicial de Cartagena el día 9 de diciembre de
2009, la cual resolvió desfavorablemente las pretensiones de los demandantes,
de los cuales hacían parte 30 de los presentes tutelantes. De igual manera,
señaló que otros accionantes ya habían interpuesto con anterioridad otras
tutelas, lo que conlleva a que se incurra en una temeridad. Concluye entonces,
que frente a unos y otros operó el fenómeno jurídico de la cosa juzgada.
Adicionalmente,
esbozó, que los accionantes dejaron caducar los medios ordinarios de defensa que
tenían para controvertir el contenido de las resoluciones que ordenaron la
compartibilidad pensional y que por ello la acción de tutela no es el medio
idóneo para revivir los términos que dejaron pretermitir; advirtió que esto
refuerza la falta de inmediatez del presente asunto.
3.
Sentencia de Segunda Instancia
El
Juzgado Quinto Civil del Circuito, mediante fallo del treinta (30) de agosto de
2010, confirmó la sentencia proferida por el ad quo a partir de los siguientes
argumentos:
1.
Comienza el juzgador de segunda
instancia por desvirtuar la temeridad de algunos de los accionantes; para ello
señaló que en el caso del señor SAÚL ACEVEDO ACEVEDO, pese a que la primera tutela
iba dirigida contra la misma entidad, en ella se buscaba salvaguardar el derecho
fundamental al debido proceso, más no el del mínimo vital, como ocurre en la
presente. Con respecto a los señores LUIS JAIME CHÁVEZ VALENCIA y FABIO VEGA
VERGARA consideró, que frente a ellos deberá atenderse al principio de buena
fe, toda vez que no se allegó prueba al expediente del por qué fue denegada su
primera acción tutelar.
2.
De otra parte el juez de segunda
instancia señaló que el debate de este asunto debe girar en torno a si “el
proceder de la administración pública distrital al emitir esos nuevos actos
administrativos afectivos del derecho particular y concreto de cada uno de los
pensionados, se ajustó al debido proceso, de acuerdo con las normas
constitucionales y legales que así lo imponen, y si, a partir de ahí se han
afectado o no los derechos del mínimo vital y de vida digna, y, en este
aspecto, las conclusiones de este juzgado ad-quem, con base en la prueba, son
las siguientes:”
a.
“La administración no puede
modificar y revocar una situación existente en detrimento de un pensionado, si no
existe el consentimiento expreso y por escrito de su titular”.
b.
“Cuando la administración,
en forma unilateral –como sucedió en el caso examinado-, revoca un acto
administrativo, sin la aquiescencia expresa del titular del derecho mediante él
reconocido, desconoce de manera absoluta el debido proceso y el derecho de
defensa. Derechos que constituyen la esencia misma y uno de los pilares con que
se construye una democracia. Ese concepto es a todas luces garantista y es un
muro de contención contra la arbitrariedad y la sin razón”.
c.
Basado en las deducciones que
hace de la sentencia T-066 de 2010[8],
llegó a la conclusión de que “el proceder de la administración pública
distrital, al revocar unilateralmente e implícitamente (mediante otros actos
administrativos) las resoluciones que había expedido antes de reconocer y pagar
en forma completa las pensiones de jubilación de los actores, quienes de esa
manera, al compartir su mesada con la del Instituto de Seguros Sociales
(concepto de vejez), vinieron a recibir mucho menos de lo que hasta entonces
estaban recibiendo para su subsistencia digna; constituye, por lo arbitrario y
caprichoso, sin ley que lo amparara, una vía de hecho, vulneradora del debido
proceso, del derecho de defensa, del mínimo vital y de la dignidad humana,
porque no se buscó ni se obtuvo, antes de dictar los actos ilegales, el
consentimiento de quienes resultaban afectados en sus derechos particulares y
concretos, desconociéndose así la constitución y el C.C.A.”.
3.
Por último, consideró que es a la
administración pública a quien le compete demandar sus propios actos y no
trasladar a los demandantes la consecuencia de su incuria y negligencia.
Con base en lo anterior, el juzgado de segunda
instancia decidió confirmar el fallo de instancia en todas sus partes,
modificándolo sólo en lo referente al tiempo que se dio para el cumplimiento
del mismo, el cual inicialmente se fijó en 48 horas contadas a partir de la
notificación de la providencia, mientras que el ad quem lo extendió a un mes.
III. PRUEBAS.
1.
En el trámite de la acción de
tutela obran como pruebas relevantes aportadas por la parte activa las
siguientes:
·
Poder de cada uno de los
accionantes a favor de apoderado judicial y la sustitución del mismo (folios 24-100
cuaderno núm. 1).
·
Copia de la Sentencia T-066 de
2010 (folios 101-114 cuaderno núm. 1).
2.
Pruebas allegadas por la parte
pasiva, en respuesta al requerimiento del Juzgado Décimo Civil Municipal de
Cartagena:
·
Decreto 176 del 16 de febrero de
2009, mediante el cual se efectúo el nombramiento del Director Administrativo
del Fondo Territorial de Pensiones de Cartagena (folio 175 cuaderno núm. 1).
·
Acta de Posesión del director
Administrativo del FTP de Cartagena (folio 176 cuaderno núm. 1).
·
Copia del fallo de la Corte
Suprema de Justicia –Sala Laboral-, radicado núm. 20797, del 8 de octubre de
2003, donde se decide no casar la sentencia del Tribunal que declaró la
compartibilidad de una pensión por invalidez que disfrutaba un extrabajador de
la entidad demandada, con la de vejez otorgada por la AFP Porvenir S.A.[9] (folios
177-190 cuaderno núm. 1).
·
Copia de la sentencia que profirió
el Juzgado Segundo Civil Municipal de Cartagena, en la acción de tutela interpuesta
por los señores  JUAN EUGENIO FLÓREZ POLO, HORTY JOSÉ ÁLVAREZ REALES y DIONISIO
VENERA ROMERO a través de apoderado judicial, la cual decidió no amparar los
derechos fundamentales al debido proceso, a la tercera edad y al mínimo vital (folios
191-193 cuaderno núm.1).
·
Copia de las providencias emitidas
por el Tribunal Superior de Distrito Judicial de Cartagena –Sala Laboral-, los
días 14 de diciembre de 2005 y 13 de junio de 2007, donde se resolvió negar la
compatibilidad pensional reclamada por los demandantes y, en su lugar se
declaró que las pensiones otorgadas por las Empresas Públicas Distritales de
Cartagena y las que posteriormente reconoció el ISS a favor de los mismos, son
compartibles (folios 194-204 cuaderno núm. 1)[10].
·
Copia de un fallo emanado del
Juzgado Séptimo Laboral del Circuito de Cartagena, donde se absolvió a las Empresas
Públicas de la misma ciudad en cuanto a la obligación de devolver un
retroactivo pensional a uno de sus ex trabajadores (folios 205-209 cuaderno
núm. 1).[11]
·
Copia de una sentencia del Tribunal
Superior de Cartagena –Sala Cuarta Laboral-, que decidió absolver a las
Empresas Públicas Distritales de Cartagena del pago del retroactivo pensional
reclamado por el señor NOEL MENA CÓRDOBA (folios 210-216 del cuaderno núm. 1)[12].
·
Sentencia del 9 de diciembre de
2009, emanada del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cartagena -Sala de
Decisión Laboral-, en la cual 117 ex trabajadores de la extinta Empresa de
Servicios Públicos de Cartagena pretenden que se declare la compatibilidad
pensional entre la pensión de jubilación reconocida por la entidad demandada y
la de vejez otorgada por el ISS. En la misma se decidió declarar la
compatibilidad de 17 pensiones que fueron reconocidas con anterioridad al 17 de
octubre de 1985[13].
En los demás casos, se declaró que las mismas eran compartibles, estando
comprendidos dentro de este segundo grupo al menos 30 accionantes de la
presente tutela[14]
(folios 217-229 cuaderno núm. 1).
·
Copia de la sentencia del Tribunal
Superior de Cartagena, del 1° de noviembre de 2000, donde se declaró la no compatibilidad
pensional reclamada por el señor Ignacio Orozco Padilla, ex funcionario de la
entidad demandada (folios 230-233 cuaderno núm. 1).
·
Fallo del Tribunal de Cartagena
del 16 de agosto de 2006, donde se resolvió el proceso laboral ordinario
incoado por CLÍMACO CANTILLO NARVÁEZ en contra de la las Empresas Públicas
distritales de Cartagena, donde pretendía que fuera entregado el valor del
retroactivo girado por el ISS a la entidad demandada; en este caso se absolvió
a la empresa de Servicios Públicos de Cartagena de todas las pretensiones.
(folios 234-239 cuaderno núm. 1).
·
Acción de tutela interpuesta ante
el Juzgado Séptimo Civil Municipal, por los señores LUIS CHÁVEZ VALENCIA,
ALFONSO SIMANCAS PÉREZ y FABIO VEGA VERGARA, a través de apoderado judicial,  en
contra de las Empresas de Servicios Públicos de Cartagena, en la cual invocaban
la protección del derecho fundamental al debido proceso. En esta ocasión el
Juez de tutela decidió negar la protección por cuanto no se avizoró la violación
al derecho fundamental invocado (folios 240-250 cuaderno núm. 1).
·
Copia del fallo de una acción de
tutela proferido por el Juzgado Quinto Penal del Circuito de Cartagena con
Funciones de Conocimiento, mediante la cual se decidió la impugnación contra la
providencia emanada del Juzgado Primero Penal Municipal. En dicho proveído se
declaró la improcedencia de la acción, por cuanto no se probó la existencia de
un perjuicio irremediable ni la afectación directa del mínimo vital de los
accionantes, que en su momento también fueron trabajadores de la empresa
demandada. (folios 251-256 cuaderno núm. 1).
·
Escrito de una acción de tutela
incoada por el señor SAÚL ACEVEDO ACEVEDO, solicitando la protección del
derecho fundamental al debido proceso, presuntamente vulnerado por la decisión
de la Empresa de Servicios Públicos Distritales de Cartagena, al ordenar
compartir las pensiones de invalidez reconocidas por la empresa y el ISS
(folios 257-268 cuaderno núm. 1).
·
Se anexan las copias de las
resoluciones que reconocieron a cada uno de los accionantes las pensiones de
jubilación por parte de la Empresa de Servicios Públicos Distritales de
Cartagena; los actos administrativos que otorgaron la pensión de vejez a cada
uno de los tutelantes por parte del Instituto de los Seguros Sociales; así
mismo las resoluciones que ordenaron la compartibilidad pensional entre la
entidad demandada y el ISS. De igual manera, se allegan las notificaciones
personales hechas a algunos de los demandantes, la notificación por edicto
emplazatorio a otros y los recursos interpuestos por algunos de ellos frente a
la inconformidad de la decisión de la empresa de compartir la pensión de
jubilación, junto con la de vejez (folios 269-361 del cuaderno núm. 1, 362-662
cuaderno núm. 2; 663-1001 cuaderno núm. 3)
IV. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS JURÍDICOS.
1.   Competencia
Es competente esta Sala de Revisión de la Corte
Constitucional para revisar los fallos mencionados, de conformidad con lo
establecido en los artículos 86, inciso 3° y 241 numeral 9° de la Constitución
Política y en los artículos 31 a 36 del decreto 2591 de 1991.
2. Problema jurídico
Conforme a lo anterior, a la Sala le corresponde
establecer si en el presente caso, el Fondo Territorial de Pensiones del
Distrito de Cartagena, mediante la expedición y notificación de los actos
administrativos, a través de los cuales decidió declarar la compartibilidad
entre las pensiones de jubilación reconocidas por dicha entidad y las pensiones
de vejez otorgadas por el Instituto de los Seguros Sociales, vulneró los
derechos fundamentales de los accionantes al debido proceso y al mínimo vital.
Empero, previo a resolver tal planteamiento, la Sala deberá establecer si en
este evento se cumplen los requisitos básicos que hacen procedente la acción de
tutela, de acuerdo a los siguientes parámetros: i) Procedencia de la acción de
tutela como mecanismo subsidiario y excepcional para controvertir actos
administrativos, ii) Verificar si en el presente asunto se configuraron
elementos propios de la acción temeraria, iii) De igual manera, se tendrá que
verificar el cumplimiento de cada uno de los criterios generales de
procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, iv) Por
último se analizará el caso concreto.
Cabe
precisar, que sólo si se llegan a satisfacer la totalidad de las condiciones
antedichas, la Sala procederá a estudiar el problema jurídico de fondo que
acompaña la pretensión de los actores y en esa medida declarará si las entidades accionadas incurrieron en alguna
irregularidad al expedir y notificar las resoluciones que ordenaron la
compartibilidad pensional de cada uno de los accionantes. Por el contrario, si cualquiera de ellas se incumple,
la Sala declarará la improcedencia del amparo para proteger los derechos
invocados.
3. Procedibilidad excepcional de la acción tutela
contra actos administrativos. Reiteración de jurisprudencia.
Esta
Corporación ha sido reiterativa en afirmar que la acción de tutela es un
mecanismo de origen constitucional que reviste un carácter residual,
subsidiario y cautelar; que está encaminado a la protección inmediata de los
derechos fundamentales de las personas cuando quiera que se encuentren
amenazados o conculcados[15].
Todo lo anterior está referido al artículo 86 de la Constitución Política y al
artículo 6º numeral 1, del Decreto 2591 de 1991, los cuales establecen como
causal de improcedencia de la tutela: “cuando existan otros recursos o
medios de defensa judiciales, salvo que aquella se utilice como mecanismo
transitorio para evitar un perjuicio irremediable. La existencia de dichos
mecanismos será apreciada en concreto, en cuanto a su eficacia, atendiendo las
circunstancias en que se encuentre el solicitante”.
Dicho
carácter subsidiario y residual le ha permitido a la Corte Constitucional[16] elaborar sus
teorías acerca del ámbito restringido con que debe aceptarse la procedencia de
las peticiones elevadas con fundamento en el artículo 86 del Estatuto Superior;
máxime cuando los derechos que se pretenden proteger, gozan en el sistema
judicial de diversas acciones ordinarias que pueden ser ejercidas por los
presuntos afectados ante las autoridades que integran la organización
jurisdiccional, y de esta manera lograr la efectividad en la defensa de sus
derechos fundamentales.
Atendiendo a lo anterior la Corte en sentencia T-983 de
2001, precisó:
“Esta Corporación ha señalado
reiteradamente que la acción de tutela no procede cuando el peticionario
disponga de otro medio para la defensa judicial de su derecho, a menos que
intente la acción como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio
irremediable. Al respecto, la Corte ha hecho énfasis en el carácter excepcional
del mecanismo constitucional de protección que no debe superponerse ni
suplantar los mecanismos ordinarios establecidos en nuestro ordenamiento
jurídico”.
De igual manera, al hacer énfasis en la naturaleza
subsidiaria de la acción de tutela, esta Corporación en la  Sentencia T-1222 de
2001 afirmó:
“(…) el desconocimiento del
principio de subsidiaridad que rige la acción de tutela implica necesariamente
la desarticulación del sistema jurídico. La garantía de los derechos
fundamentales está encomendada en primer término al juez ordinario y solo en
caso de que no exista la posibilidad de acudir a él, cuando no se pueda
calificar de idóneo, vistas las circunstancias del caso concreto, o cuando se
vislumbre la ocurrencia de un perjuicio irremediable, es que el juez
constitucional está llamado a otorgar la protección invocada. Si no se dan
estas circunstancias, el juez constitucional no puede intervenir”.
Quiere decir lo anterior, que cuando un juez de la
República quede investido de la facultad de realizar juicios de
constitucionalidad en virtud de la resolución de acciones de tutela puestas a
su consideración, lo primero que debe entrar a analizar, es si para el caso
concreto, existen otros medios ordinarios de defensa; si tal proposición resulta
afirmativa, deberá declarar la improcedencia de la acción de amparo y en
consecuencia se exhortará a los tutelantes para que se dirijan ante el juez ordinario
que de manera preferente debe conocer del fondo del asunto.
En consonancia con lo anterior, esta Corporación en la
sentencia T-514 de 2003, estableció que no es, en principio, la acción de
tutela el medio adecuado para controvertir los actos administrativas proferidos
por las entidades públicas, puesto que para ello están previstas las acciones
ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Atendiendo entonces al
carácter  subsidiario de la acción de tutela, la misma sólo procederá como
mecanismo transitorio de protección de los derechos fundamentales invocados,
cuando en la misma se demuestra la ocurrencia de un perjuicio irremediable. En
este sentido la sentencia en cita preceptuó lo siguiente:
“La Corte concluye (i) que por
regla general, la acción de tutela es improcedente como mecanismo principal
para la protección de derechos fundamentales que resulten amenazados o
vulnerados con ocasión de la expedición de actos administrativos, como quiera
que existen otros mecanismos tanto administrativos como judiciales para su
defensa; (ii) que procede la acción de tutela como mecanismo transitorio contra
las actuaciones administrativas cuando se pretenda evitar la configuración de
un perjuicio irremediable; y (iii) que solamente en estos casos el juez de
tutela podrá suspender la aplicación del acto administrativo (artículo 7 del
Decreto 2591 de 1991) u ordenar que el mismo no se aplique (artículo 8 del
Decreto 2591 de 1991) mientras se surte el proceso respectivo ante la
jurisdicción de lo contencioso administrativo.”
De
esta manera, la Sala debe insistir en que como regla general la tutela no
procede como mecanismo principal para controvertir la legalidad y formalidad
del contenido de los actos administrativos expedidos por las autoridades
públicas en ejercicio de sus funciones constitucionales y legales; toda vez que
para ello se han previsto otros instrumentos judiciales a través de los cuales
puede lograrse la protección efectiva de los derechos presuntamente
violentados. Al respecto la sentencia T-548 de 2010 consignó lo siguiente:
“… en reiterada
jurisprudencia se ha establecido la improcedencia de la tutela contra actos
administrativos de contenido particular y concreto, pues para controvertir
estos actos se tiene la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, que
se ejerce ante la jurisdicción contencioso administrativa gracias a la cual el interesado puede solicitar la
suspensión provisional del acto que infringe la vulneración a los derechos cuya
protección se invoca.”[17]
Se puede concluir entonces que la tutela está
establecida como un mecanismo subsidiario y residual, que sólo opera en los
casos en que el afectado no tenga otro mecanismo de defensa judicial mediante
el cual pueda evitar la afectación de sus derechos fundamentales o que le
permitan detener la vulneración de los mismos, salvo que, teniéndolo, éste sea
ineficaz, lo que tornaría la acción de tutela en mecanismo idóneo, para evitar
la consumación de un perjuicio irremediable.
Además, como puede apreciarse la jurisdicción
contenciosa cuenta con un mecanismo expedito para conjurar prontamente la
vulneración del daño causado; cual es la suspensión provisional del acto
administrativo demandado. Es decir, que aparte de la acción principal, también
brinda una medida provisional eficaz e idónea que en ocasiones puede llegar a
ser tan efectiva como la misma acción de tutela.
3.1 Del perjuicio irremediable. Reiteración de
jurisprudencia.
La
Corte Constitucional en su jurisprudencia ha identificado las características
especiales que se deben probar para que se configure la existencia de un
perjuicio irremediable, siendo una de ellas, que el daño que se cierne sobre el
derecho fundamental sea de tal magnitud, que afecte de manera inminente y grave
la subsistencia del mismo, lo que obliga a tomar medidas impostergables que
neutralicen sus efectos.
Adicionalmente
a lo anterior se ha precisado que para que una conducta pueda calificarse como
un perjuicio irremediable deben concurrir las siguientes situaciones:
“En primer lugar, el perjuicio
debe ser inminente o próximo a suceder. Este exige un considerable grado de
certeza y suficientes elementos fácticos que así lo demuestren, tomando en
cuenta, además, la causa del daño. En segundo lugar, el perjuicio ha de ser
grave, es decir, que suponga un detrimento  sobre un bien altamente
significativo para la persona (moral o material), pero que sea susceptible de
determinación jurídica. En tercer lugar, deben requerirse medidas urgentes para
superar el daño, entendidas éstas desde una doble perspectiva: como una
respuesta adecuada frente a la inminencia del perjuicio, y como respuesta que
armonice con las particularidades del caso. Por último, las medidas de
protección deben ser impostergables, esto es, que respondan a criterios de
oportunidad y eficiencia a fin de evitar la consumación de un daño antijurídico
irreparable” (sentencia T-1316 de 2001).
De esta manera, la afectación de los derechos
fundamentales por la ocurrencia de un perjuicio irremediable debe ser valorada
por el juez de constitucionalidad, atendiendo a las circunstancias objetivas
que rodean el caso sub examine, toda vez que las mismas no pueden considerarse
en abstracto, sino que se hace necesario un análisis específico del contexto en
el cual se desarrollan. De tal manera, que el juicio de exigencia frente a los
requisitos aludidos, demanda una menor intensidad cuando de por medio se
encuentran sujetos de especial protección constitucional, dada su debilidad o marginalidad
en materia económica, física o mental en que se encuentren, tal como ocurre en
los casos en que se involucran personas de la tercera edad, menores, madres
cabeza de familia, mujeres embarazadas, personas en extrema pobreza,
desplazados, etc.[18]
No obstante, en lo que respecta al grupo de personas que
pertenecen a la tercera edad, esta Corporación en la sentencia T-472 de 2008, hizo
el siguiente recuento jurisprudencial:
“En
relación con los adultos mayores, a pesar de haberse señalado que son sujetos
de especial protección, de acuerdo a lo estipulado en los artículo 13 y 46 de
la Constitución Política[19],
por el sólo hecho de formar parte de este rango poblacional, dicha situación no
constituye por sí misma un elemento que permita acreditar un perjuicio
irremediable y asegurar la procedencia de la acción de tutela. Esta fue la
posición adoptada por la Corte en la sentencia T-1316 de 2001, en la cual se
señaló que, si una persona pertenece
a la tercera edad, esa sola y única circunstancia no hace necesariamente viable
la tutela, a menos que se pruebe que su subsistencia o su mínimo vital pueden
estar gravemente comprometidos”[20].
Este
mismo argumento lo trajo a colación la sentencia T-083 de 2004, donde se
indicó:
“No sobra aclarar, que la condición de persona de la
tercera edad no constituye por sí misma razón suficiente para definir la
procedencia de la acción de tutela en estos casos. Para que el mecanismo de
amparo constitucional pueda desplazar la vía judicial ordinaria o contenciosa,
es también condición necesaria acreditar que el daño impetrado al solicitante
afecta materialmente sus derechos fundamentales o aquellos que lo son por
conexidad - como la dignidad, el mínimo vital, la salud y la subsistencia digna
-, e igualmente, que darle trámite al litigio por el otro mecanismo de defensa
hace temporalmente nugatorio el ejercicio y disfrute de tales derechos,
haciendo mucho más gravosa la situación particular del actor”.
De
igual manera, la Corte a través de la sentencia T-996A de 2005, hizo especial
énfasis en los elementos relevantes para predicar la existencia de un perjuicio
irremediable en cabeza de una persona de la tercera edad.  Al respecto se dijo:
“Por esta razón, en aquellos casos en que se comprometan aparentemente
derechos fundamentales de los  adultos mayores y se alegue la existencia de un
perjuicio irremediable, se deben tomar en consideración algunos de los
siguientes elementos relevantes:(i) La edad para ser considerado sujeto de
especial de protección; (ii) La condición física, económica o mental; (iii) El
grado de afectación de los derechos fundamentales, en particular del derecho al
mínimo vital; (iv) La existencia previa del derecho y la acreditación por parte
del interesado de la presunta afectación"[21].
Respecto de este punto y conforme con la jurisprudencia constitucional, si
quien alega la vulneración de sus derechos “no acredita, al menos sumariamente,
la grave afectación de su mínimo vital o de su derecho a la vida digna (...) la
tutela no será la vía adecuada para demandar el cumplimiento de sus
pretensiones”.[22]
(v) El despliegue de cierta actividad administrativa y procesal tendiente a
obtener la protección de sus derechos”[23]
y, (vi) que el alcance del otro mecanismo de defensa judicial previsto, si es
del caso, no contribuya a hacer “temporalmente nugatorio el ejercicio y
disfrute de los derechos del actor, haciendo mucho más gravosa su situación
particular”.[24]
Quiere
decir lo anterior que la procedencia de la acción de tutela para la protección
de derechos prestacionales que se encuentran radicados en cabeza de personas de
la tercera edad, está supeditada a que se demuestre que sobre las mismas recae
un daño que afecta directamente su salud, su bienestar, su vida digna o su
mínimo vital.
3.2 Utilización de los medios ordinarios de defensa.
Por otra parte, esta Corporación, ha reiterado que la
procedencia de la  tutela, se encuentra condicionada a la previa utilización de
los medios de defensa ordinarios previstos en el ordenamiento jurídico[25]. Es así como
ha dejado en claro que esta acción constitucional, como mecanismo residual y
subsidiario, tampoco puede emplearse con el fin de reemplazar las figuras
procesales destinadas a obtener la satisfacción de sus derechos, ni puede
subsanar la incuria o negligencia en hacer uso de ellas de la manera y dentro
de los términos previstos legalmente. En efecto, esta Corporación en la
sentencia T-472 de 2008[26]
estableció:
“La acción de tutela tiene un carácter subsidiario y
no fue instaurada para remediar los errores en que incurren los ciudadanos en
lo relacionado con la defensa de sus derechos. Si se llegara a admitir la
posición contraria, pasaría la tutela a sustituir todos los demás medios
judiciales y la jurisdicción constitucional entraría a asumir responsabilidades
que no le corresponden, todo ello en detrimento de los demás órganos
judiciales.”
De igual manera sostuvo:
“(…) si existiendo el medio judicial, el interesado
deja de acudir a él y, además, pudiendo evitarlo, permite que su acción
caduque, no podrá más tarde apelar a la acción de tutela para exigir el
reconocimiento o respeto de un derecho suyo. En este caso, tampoco la acción de
tutela podría hacerse valer como mecanismo transitorio, pues esta modalidad
procesal se subordina a un medio judicial ordinario que sirva de cauce para
resolver de manera definitiva el agravio o lesión constitucional”.[27]
Se deduce entonces, que si la parte afectada no ejerce
las acciones legales o no utiliza los recursos establecidos en el ordenamiento
jurídico para salvaguardar sus derechos presuntamente amenazados o vulnerados,
la de tutela no tiene la virtualidad de revivir los términos vencidos ni se
convierte en un recurso adicional o supletorio de las instancias previstas en
cada jurisdicción.
Es por ello, que resulta imprescindible analizar frente a cada caso, si
el ordenamiento jurídico provee al accionante de otros medios de defensa
judicial que garanticen la protección de los derechos fundamentales presuntamente
vulnerados o amenazados y si estos son lo suficientemente idóneos y eficaces
para otorgar una protección integral a los mismos. Además se debe establecer si
aquellos fueron utilizados en término, con el fin de hacer prevalecer la materialización
de los derechos que se consideran conculcados.
3.3 Del principio de inmediatez
La Corte ha precisado de
manera constante que la acción de tutela busca una protección pronta e
inmediata de los derechos fundamentales que una persona considere vulnerados o
amenazados. Es por ello, que cuando se presente la imperiosa necesidad de
impedir el quebrantamiento de un derecho fundamental o evitar la consumación de
un perjuicio irremediable, la acción de amparo debe interponerse dentro de un
término prudencial con el fin de evitar las consecuencias negativas que puedan
afectar al accionante.
Es la amenaza latente del derecho fundamental o la
vulneración real del mismo, lo que imprime la necesidad de celeridad en el
trámite de tutela, y es precisamente esta la característica por la cual se hace
preferente este mecanismo de defensa, frente a los otros medios ordinarios de protección
que ofrece el derecho procedimental. De esta manera, se busca evitar someter al
afectado a un extenso proceso que por su naturaleza no brindaría una protección
actual y efectiva a sus derechos fundamentales. Al respecto esta Corporación en
la sentencia T-504 de 2010 señaló:
“Si el elemento de la inmediatez es consustancial a la
protección que la acción brinda a los derechos de los ciudadanos, ello implica
que debe ejercerse de conformidad con tal naturaleza. Esta condiciona su
ejercicio a través de un deber correlativo: la interposición oportuna y justa
de la acción.
De esta manera, el principio
de inmediatez en la acción de amparo se convierte en uno de los aspectos que
debe entrar a analizar el juez constitucional, toda vez que del mismo  emerge el
fin que se persigue con este excepcional mecanismo, cual es, la protección
inmediata de las garantías fundamentales para evitar su transgresión o el
acaecimiento de un perjuicio irremediable. Es por ello que si el juez
constitucional encuentra que se ha presentado demora en su interposición, tal
situación puede ser indicadora de que en principio, la protección de los
derechos fundamentales reclamada puede realizarse a través de la vía ordinaria,
o que no existe vulneración de derecho fundamental alguno.
Sin embargo, en determinados eventos puede valorarse
el principio de inmediatez con menos rigorismo, cuando se trata, por ejemplo, de
definir la vulneración de los derechos constitucionales de personas de la
tercera edad, como quiera que por esta vía se busque la eficacia de los mismos, los
cuales pueden ser conculcados por la indiferencia de la administración pública,
quien pese a la solicitud presentada por un accionante no ha dado respuesta de
fondo a su petición, o que teniendo acreditado plenamente en el expediente, que
es beneficiario inequívoco del derecho que reclama, la entidad demandada no ha
procedido al reconocimiento y pago de la prestación. Ello aunado a que de la
situación fáctica se logre deducir la afectación de su mínimo vital, su salud,
su vida digna o se pretenda evitar la consumación de un perjuicio irremediable.
En consecuencia, si el accionante, pese a ser un
adulto mayor no demuestra así sea sumariamente la afectación de un derecho fundamental,
el juez de tutela tendrá que entrar a definir la idoneidad y eficacia de otros mecanismos
de defensa y si el petente agotó de manera oportuna las herramientas procesales
que el sistema jurídico le brinda; en caso de encontrarse que existían otros
mecanismos de defensa y que los mismos no se utilizaron oportunamente, de tal
forma que se dejaron caducar, la tutela tendrá que declararse improcedente, por
cuanto no se puede aceptar el uso de ésta, con el fin de habilitar términos
judiciales que se dejaron vencer; menos aún cuando la afectación del derecho
presuntamente conculcado se ha prolongado en el tiempo, sin que los afectados
acudan a buscar protección judicial.
4.
Improcedencia de la tutela
por temeridad o reiteración de la acción.
Según lo prescrito en el artículo 37, inciso 2°, del
Decreto 2591 de 1991, por medio del cual se reglamentó la acción de tutela
consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política, “el que
interponga la acción de tutela deberá manifestar, bajo la gravedad del
juramento, que no ha presentado otra respecto de los mismos hechos y derechos.
Por su parte el artículo 38 del Decreto en cita,
afirma que “cuando, sin motivo expresamente justificado, la misma acción de
tutela sea presentada por la misma persona o su representante ante varios
jueces o tribunales, se rechazarán o decidirán desfavorablemente todas las
solicitudes”.
Adicionalmente, la Ley 1123 de 2007, que regula el
nuevo Código disciplinario del abogado, en su artículo 33 estableció que “promover
la presentación de varias acciones de tutela respecto de los mismos hechos y
derechos, constituye una falta contra la recta y leal realización de la
justicia y los fines del estado, y en tal caso, se aplicarán las
sanciones previstas en el artículo 38 del Decreto 2591 de 1991”.[28]
Ahora, en lo que respecta a las características, fines
y requisitos para que se consolide la materialización de esta figura, conocida
legalmente como “actuación temeraria en tutela”, esta Corporación en la
sentencia T-370 de 2010, trajo a colación lo siguiente:
“La figura procesal de la temeridad busca que en el
curso de un proceso judicial o trámite administrativo, quienes intervengan lo
hagan con pulcritud y sensatez, resultando descalificadora cualquier intención
de engaño hacia la autoridad pública, por lo que su manifestación en el
contexto de la acción de tutela pese a su carácter informal, está determinada
por la imposibilidad de presentar la misma acción tuitiva en varias
oportunidades, razón por la cual los límites impuestos por el legislador
extraordinario se justifican en la medida en que buscan la salvaguarda de la
cosa juzgada y por consecuencia el principio de seguridad jurídica, no siendo
permitido el uso inescrupuloso o abusivo de este mecanismo constitucional”.
En lo que respecta a los requisitos que deben
concurrir para que se consolide la figura de la temeridad, señaló:
“La Corte ha considerado que el ejercicio temerario de
la acción de tutela desconoce el principio constitucional de buena fe (Art. 83 C.P) y pone de relieve un abuso del derecho (Art. 95 C.P), en tanto la persona asume una actitud
indebida para satisfacer intereses individuales a toda costa, resultando
necesario para su configuración el cumplimiento concurrente de los siguientes
requisitos: (i) identidad en el accionante; (ii) identidad en el accionado;
(iii) identidad fáctica; (iv) ausencia de justificación suficiente para
interponer la nueva acción, es decir, mala fe o abuso del derecho de acceso a
la administración de justicia, surgiendo como consecuencia en caso de que llegue
a configurarse, el rechazo o la decisión desfavorable de todas las solicitudes
de tutela, teniendo el juez la posibilidad de imponer las sanciones a que haya
lugar”.[29]
De igual manera esta corporación en la Sentencia de
Unificación SU- 713 de 2006, había señalado lo siguiente:
“Para deducir que una misma demanda de tutela se ha
interpuesto varias veces, con infracción de la prohibición prevista en el
artículo 38 del Decreto 2591 de 1991, es indispensable acreditar:
“(i) La identidad de partes, es decir, que
ambas acciones de tutela se dirijan contra el mismo demandado y, a su vez, sean
propuestas por el mismo sujeto en su condición de persona natural, ya sea
obrando a nombre propio o a través de apoderado judicial, o por la misma
persona jurídica a través de cualquiera de sus representantes legales.
“(ii) La identidad de causa petendi, o lo
que es lo mismo, que el ejercicio simultáneo o sucesivo de la acción se
fundamente en unos mismos hechos que le sirvan de causa.
“(iii) La identidad de objeto, esto es, que
las demandas busquen la satisfacción de una misma pretensión tutelar o el
amparo de un mismo derecho fundamental.
“(iv) Por último, y como se dijo anteriormente, a
pesar de concurrir en un caso en concreto los tres (3) primeros elementos que
conducirían a rechazar la solicitud de tutela, el juez constitucional tiene la
obligación a través del desarrollo de un incidente dentro del mismo proceso
tutelar, de excluir la existencia de un argumento válido que permita convalidar
la duplicidad en el ejercicio del derecho de acción. Esta ha sido la posición
reiterada y uniforme de esta Corporación, a partir de la interpretación del
tenor literal de la parte inicial del artículo 38 del Decreto 2591 de 1991,
conforme al cual: “Cuando sin motivo expresamente justificado la misma acción
de tutela sea presentada por la misma persona o su representante ante varios
jueces o tribunales, se rechazarán o decidirán desfavorablemente todas las
solicitudes”.
De lo anterior puede colegirse que para que pueda
declararse la temeridad en la acción de tutela, corresponde al juez
constitucional entrar a confrontar si existe identidad y concurrencia de
elementos fácticos entre el caso objeto de debate y otros que se hubieran
interpuesto con anterioridad entre las mismas partes. En caso de llegarse a la
conclusión de que en las acciones comparadas existe identidad de las partes, de
la causa petendi, del objeto y además ausencia de justificación o prueba de que
existen nuevos hechos que hagan procedente la nueva acción, tendrá que
declararse la configuración de la temeridad y en consecuencia deberán aplicarse
las sanciones de rigor.
5.
Requisitos generales de
procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales.
Antes de iniciar este acápite se hace necesario
precisar, que si bien la presente acción de tutela no viene dirigida contra una
providencia judicial, de los hechos narrados por las partes y de las pruebas
allegadas al proceso, se pudo establecer que desde el momento en que se
profirieron los actos administrativos que ordenaron la compartibilidad
pensional, varios de los accionantes de la presente tutela, iniciaron
diferentes acciones judiciales ante la jurisdicción ordinaria, razón por la
cual esta Corte no puede pasar por alto las decisiones que frente aquellas se
profirieron. Ello además, en procura de auscultar mejores elementos de juicio
que permitan analizar la procedencia de la presente tutela.
Se comenzará por decir que la procedencia de la acción
de tutela contra providencias judiciales ha sido aceptada excepcionalmente por la
Corte Constitucional, toda vez que a través de las decisiones judiciales que emanan
de las autoridades públicas, también se pueden vulnerar los derechos
fundamentales del conglomerado social. Por tanto, en los términos del artículo
86 de la Carta Política, no existen razones para que en principio sea negada.
Su carácter excepcional surge del respeto por el
principio de autonomía de los jueces, así como del desarrollo del valor
constitucional asignado a la seguridad jurídica. Aceptar lo contrario, sería
convertirla en un instrumento sustituto de los procesos judiciales ordinarios y
de contera en un abierto desconocimiento del debido proceso y del ámbito de
configuración legislativa que respecto de los procesos judiciales le atribuye la
Carta Política al Congreso de la República. Es por ello que las diferentes
Salas de Revisión han venido dando aplicación a dicho precedente, dotándolo de
nuevas características y de requisitos más estrictos y objetivos, con el fin de
evitar que la acción de tutela se convierta en una nueva instancia o que entre
a reemplazar los mecanismos ordinarios de administración de justicia, afectando
su naturaleza subsidiaria y residual.
De
esta manera, con el ánimo de precisar aún más sobre los requisitos de
procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales y en
consonancia con instrumentos internacionales como el Pacto de Derechos Civiles
y Políticos[30]
y la Convención Americana sobre Derechos Humanos[31], esta Corporación, desde
la sentencia C-590 de 2005, estableció que la acción de tutela procede contra
decisiones judiciales, siempre que se cumpla con los siguientes requisitos:
1.
Que el asunto objeto de
debate sea de evidente relevancia constitucional.
2.
Que se haya hecho uso de
todos los mecanismos de defensa judicial -ordinarios y extraordinarios- de que
disponga el afectado, salvo que se trate de evitar un perjuicio iusfundamental irremediable.
3.
Que se cumpla el requisito
de la inmediatez. Así, la tutela debe haber sido interpuesta en un término
razonable y proporcionado desde el momento de ocurrencia de la vulneración del
derecho fundamental.
4.
Cuando se trate de una
irregularidad procesal que tenga un efecto decisivo en la sentencia objeto de
controversia y que afecte los derechos fundamentales de la parte actora.
5.
Que quien solicita el
amparo tutelar identifique debidamente los hechos que generaron la vulneración
y los derechos afectados y que hubiere alegado tal vulneración dentro del
proceso judicial, siempre que ello hubiere sido posible.
6.
Que no se trate de
sentencias de tutela, por cuanto los debates sobre derechos fundamentales no
pueden prolongarse indefinidamente.
Con
respecto a la interpretación y desarrollo de cada uno de los anteriores
requisitos generales de procedibilidad, esta Corporación en la sentencia T-370
de 2010, manifestó lo siguiente:
a. Que la cuestión que se discuta resulte de evidente
relevancia constitucional. Como ya se mencionó, el juez constitucional no puede
entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia
constitucional so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a
otras jurisdicciones[32].
En consecuencia, el juez de tutela debe indicar con toda claridad y de forma
expresa porqué la cuestión que entra a resolver es genuinamente una cuestión de
relevancia constitucional que afecta los derechos fundamentales de las partes.
b. Que se hayan agotado todos los medios  -ordinarios
y extraordinarios-  de defensa judicial al alcance de la persona afectada,
salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable[33].
De allí que sea un deber del actor desplegar todos los mecanismos judiciales
ordinarios que el sistema jurídico le otorga para la defensa de sus derechos.
De no ser así, esto es, de asumirse la acción de tutela como un mecanismo de
protección alternativo, se correría el riesgo de vaciar las competencias de las
distintas autoridades judiciales, de concentrar en la jurisdicción
constitucional todas las decisiones inherentes a ellas y de propiciar un
desborde institucional en el cumplimiento de las funciones de esta última.
c. Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es
decir, que la tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y
proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración.  De lo contrario,
esto es, de permitir que la acción de tutela proceda meses o aún años después
de proferida la decisión, se sacrificarían los principios de cosa juzgada y
seguridad jurídica ya que sobre todas las decisiones judiciales se cerniría una
absoluta incertidumbre que las desdibujaría como mecanismos institucionales
legítimos de resolución de conflictos.
d. Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe
quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la
sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte
actora[34].
No obstante, de acuerdo con la doctrina fijada en la Sentencia C-591 de 2005,
si la irregularidad comporta una grave lesión de derechos fundamentales, tal
como ocurre con los casos de pruebas ilícitas susceptibles de imputarse como
crímenes de lesa humanidad, la protección de tales derechos se genera
independientemente de la incidencia que tengan en el litigio y por ello hay
lugar a la anulación del juicio.
e. Que la parte actora identifique de manera razonable
tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y
que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre que esto
hubiere sido posible[35].
Esta exigencia es comprensible pues, sin que la acción de tutela llegue a
rodearse de unas exigencias formales contrarias a su naturaleza y no previstas
por el constituyente, sí es menester que el actor tenga claridad en cuanto al
fundamento de la afectación de derechos que imputa a la decisión judicial, que
la haya planteado al interior del proceso y que dé cuenta de todo ello al
momento de pretender la protección constitucional de sus derechos.
f. Que no se trate de sentencias de tutela[36].
Esto por cuanto los debates sobre la protección de los derechos fundamentales
no pueden prolongarse de manera indefinida, mucho más si todas las sentencias
proferidas son sometidas a un riguroso proceso de selección ante esta
Corporación, proceso en virtud del cual las sentencias no seleccionadas para
revisión, por decisión de la sala respectiva, se tornan definitivas”.
Es de advertir, que la procedencia excepcional de la
acción de tutela contra providencias judiciales exige que se cumpla a cabalidad
con cada uno de los requisitos anteriormente señalados; en caso contrario, no
se  entrará a estudiar el aspecto sustancial planteado por los accionantes y se
tendrá que declarar la improcedencia de la misma.
6.     Resolución
del caso concreto.
6.1
Los actores consideran que la Empresa de Servicios Públicos Distritales de
Cartagena, hoy liquidada y subrogada en sus obligaciones por el Fondo
Territorial de Pensiones del Distrito de la misma ciudad, vulneró los derechos
fundamentales al debido proceso y al mínimo vital de cada uno de los 76
accionantes, al proferir las Resoluciones mediante las cuales ordenó compartir
las pensiones de jubilación reconocidas por dicha entidad y la pensión de vejez
otorgada por el Instituto de los Seguros Sociales. Argumentan que la afectación
de sus derechos constitucionales surge de la indebida notificación de los actos
administrativos y de la reducción unilateral del valor de las pensiones.
6.2
Las entidades demandadas, se opusieron a la procedencia del amparo,
argumentando que la razón que tuvo la empresa para ordenar la compartibilidad
pensional, radica en las cotizaciones que hicieron al ISS con el fin de amparar
los riesgos de invalidez, vejez y muerte de cada uno de los pensionados; ello
con el fin de compartir el pago de la prestación una vez los mismos alcanzaran
los requisitos legales para alcanzar la pensión de vejez, exigidos por le
entidad de previsión social.
En
relación a la notificación de los actos administrativos que ordenaron compartir
las plurimencionadas pensiones, señaló que las mismas se hicieron en legal
forma y que algunos de los pensionados acudieron a la empresa a notificarse
personalmente de su contenido, mientras que para otros fue necesario fijar
edictos emplazatorios.
Además
advirtieron que la acción es improcedente por cuanto: i) existen otros medios
judiciales idóneos para controvertir los derechos reclamados, ii) no existe
afectación al mínimo vital de los accionantes ni se avizora la ocurrencia de un
perjuicio irremediable, iii) los actos controvertidos fueron expedidos hace ya
varios años, lo que denota la falta de inmediatez, iv) la presente acción de
tutela resultaría contraria a la ley por cuanto la compartibilidad pensional se
ordenó con base en fundamentos constitucionales y legales vigentes, v) debe
adicionalmente tenerse en cuenta que frente a la mayoría de los accionantes ya
operó la institución de la cosa juzgada y en otros casos existe temeridad por
la doble interposición de la acción de tutela.
6.3
Por su parte el juez de primera instancia consideró que las entidades
demandadas sí vulneraron los derechos fundamentales al debido proceso y al
mínimo vital de los accionantes, por cuanto la expedición de las resoluciones
que ordenaron compartir las pensiones, no contó con el consentimiento de los
pensionados. Además aduce el a quo que la prestación reconocida por la extinta
Empresa de Servicios Públicos de Cartagena tiene vocación de ser compatible con
la que reconoció el Instituto de los Seguros Sociales y en esa medida la
reducción de una de las dos pensiones afecta en grado sumo los ingresos de los
demandantes. En cuanto a la temeridad de algunos de los accionantes adujo que
si bien se había incoado una acción de tutela anterior, en ella se debatió el
asunto de la compatibilidad y compartibilidad pensional y en cambio en esta
nueva lo que se discute es una vía de hecho por la indebida notificación de un
acto administrativo.
En
lo que respecta al agotamiento de los otros medios de defensa, consideró que
por tratarse de una obligación de tracto sucesivo el término de la caducidad no
había operado todavía y que por tanto, se puede ventilar por este medio la
legalidad de un acto administrativo.
6.4
Por su parte, el juez de segunda instancia comenzó por desvirtuar la temeridad
de algunos de los accionantes y seguidamente consideró que el debate de este
asunto debía girar en torno a si “el proceder de la administración pública
distrital al emitir esos nuevos actos administrativos afectivos del derecho
particular y concreto de cada uno de los pensionados, se ajustó al debido
proceso, de acuerdo con las normas constitucionales y legales que así lo
imponen, y si, a partir de ahí se han afectado o no los derechos del mínimo
vital y de vida digna.
Al
respecto consideró que la administración no podía modificar y revocar una
situación existente, en detrimento de un pensionado, sin su consentimiento
expreso; y que de hacerlo desconocería de manera absoluta el debido proceso y
el derecho de defensa de los accionantes.
Por
último consideró que es a la administración pública a quien le compete demandar
sus propios actos mediante la acción de lesividad y no trasladar a los
demandantes la consecuencia de su incuria y negligencia. En esa medida confirmó
el fallo de primera instancia, el cual había concedido la protección tutelar de
los derechos fundamentales de los accionantes.
6.5
En contraste con lo expuesto, esta Sala de Revisión debe precisar que la
presente acción de tutela es improcedente, tal y como se pasará a demostrar al
realizar el estudio de cada uno de los tres subgrupos en que fueron divididos
los 76 accionantes, a saber: i) los que incoan por primera vez su demanda ante
el juez constitucional ii) los que ya intentaron una primera acción de tutela,
iii) los que acudieron ante la justicia ordinaria y, iv) Por último, se harán
unas consideraciones que aplican en general para todos lo accionantes.
6.5.1
Las personas que acuden por primera vez a la acción constitucional
: los sujetos procesales que a continuación se relacionan, son
aquellos de los cuales no se allegó prueba de que hubieran promovido otras
demandas de tutela o por la vía ordinaria:
CUADRO NÚMERO 4.
NOMBRE DEL PENSIONADO
RESOLUCIÓN  PENSIÓN DE JUBILACIÓN
(E.S.P DE C/GENA).
RESOLUCIÓN DE PENSIÓN DE VEJEZ (ISS).
RESOLUCIÓN COMPARTIBILIDAD PENSIONAL
(E. S.P. DE C/GENA)
1.Justo G. Almentero Mercado.
2551 DEL 30-07-1992.
1891 DEL 31-03-1992.
2551 DEL 30-07-1992.
2.Virgilio Pérez Pérez.
0150 DEL 27-01-1987.
1178 DEL 21-04-1988.
1088 DEL 13-04-1992.
3.Alberto L. Núñez Ricardo.
1636 DEL 03-08-1993.
1756 DEL 18-03-1994.
360 DEL 18-03-1994.
4.José Méndez Díaz.
1793 DEL 13-09-1988.
1219 DEL 01-03-1994.
507 DEL 07-04-1994.
5.Cipriana Navarro de Simarra.
2969 DEL 17-12-1993.
0455 DEL 27-01-1994.
637 DEL 15-05-1994.
6.Ana S. Durango de Martínez.
0837 DEL 17-07-1994.
2490 DEL 25-04-1994.
1009 DEL 22-08-1994
7.Edilberto Pérez Orozco.
2372 DEL 04-09-1989.
5977 DEL 02-11-1995.
1292 DEL 05-12-1995.
8.Carlos M. Juliao Acevedo.
0012 DEL 02-01-1992.
4980 DEL 15-08-1996.
160 DEL 13-09-1996.
9.Álvaro Bonfante Vega.
0282 DEL 06-03-1989.
5699 DEL 05-09-1996.
194 DEL 14-11-1996.
10.Ernesto Guerrero Carriazo.
3157 DEL 27-11-1990.
5950 DEL 17-09-1996.
220 DEL 17-12-1996.
11.Carlos Ramírez Barón.
0233 DEL 09-03-1994.
0810 DEL 27-02-1997.
069 DEL 14-06-1997.
12.Edinson Sabalza Mendoza.
0681 DEL 21-03-1990.
3339 DEL 04-07-1997.
094 DEL 19-08-1997.
13.Manuel Herrera Herazo.
0130 DEL 20-01-1993.
6719 DEL 24-11-1997.
021 DEL 11-02-1998.
14.Hugo E. Carmona Arango.
0158 DEL 28-01-1987.
6193 DEL 18-11-1997.
023 DEL 11-02-1998.
15.Israel de J. Pérez Julio.
0704 DEL 19-05-1994.
0218 DEL 24-02-1999.
046 DEL 24-05-1999.
16.Adolfredo Conde Guerrero.
0059 DEL 12-07-1999.
0105 DEL 25-03-1999.
059 DEL 12-07-1999.
17.Fabio Herrera Acuña.
0875 DEL 28-02-1991.
1028 DEL 24-08-1999.
082 DEL 29-10-1999.
18.Emironel Villa Márquez.
1199 DEL 31-40-95
1034 DEL 24-08-1999
083 DEL 29-10-1999
19.Freddys Díaz Orozco.
0155 DELM 10-01- 1991
1074 DEL 25-04-2001.
329 DEL 19-07-2001.
20.Alberto Marrugo Cano.
1556 DEL 19-04-1991.
3205 DEL 25-10-2001.
021 DEL 18-03-2002.
21.Gilfredy Osorio Betancourt.
3761 DEL 10-12-1991.
0963 DEL 25-05-2002.
066 DEL 31-07-2002.
22.Carlos López Díaz.
1207 DEL 27-04-1992.
0443 DEL 19-03-2002.
130 DEL 20-05-2003.
23.Jaime Herrera Ariza.
0567 DEL 25-04-1994.
1714 DEL 26-06-2003.
189 DEL 16-09-2003.
24.Jorge R. Rodríguez Anillo.
3787 DEL 13-10-1992.
1404 DEL 24-05-2003.
196 DEL 30-09-2003.
25.Remberto San Juan Arango.
0243 DEL 13-02-1993.
2768 DEL 25-09-2003.
040 DEL 01-02-2004.
26.Fernando Valdelamar Herrera.
0949 DEL 14-08-1994.
1675 DEL 27-08-2002.
041 DEL 11-02-2004.
27.Benjamín Ochoa Bravo.
1211 DEL 12-06-1993.
2150 DEL 19-07-2004.
094 DEL 15-04-2005.
28.Eustacio Orozco Figueroa.
2623 DEL 19-12-1993.
2553 DEL 19-07-2004.
101 DEL 15-04-2005.
29.Néstor Martínez Arévalo.
2164 DEL 15-09-2003.
2974 DEL 25-10-2003.
102 DEL 15-04-2005.
30.Félix Pérez Muñoz.
0882 del 01-04-1992.
3509 DEL 25-10-2004.
105 DEL19-04-2005.
31.Germán Locarno Figueroa.
1334 DEL 26-12-1994.
3654 DEL 09-11-2004.
108 DEL 19-04-2005.
32.Mariano Rojas Díaz.
1163 DEL 12-10-1994.
0680 DEL 03-03-2005.
314 DEL 28-10-2005.
33.Manuel Arrieta Padilla.
0159 DEL 28-01-1993.
8386 DEL 25-08-2006.
035 DEL 17-03-2008.
34.Catalino Carriazo Miranda.
1890 DEL 26-08-1993.
2162 DEL 01-01-2004
040 DEL 17-03-2008
35.Adalberto Reyes de Ávila.
2432 DEL 20-10-1993.
3992 DEL 19-04-2007.
051 DEL 17-03-2008.
36.Alberto Bustamante Lozano.
0126 DEL 09-01-1991.
1281 DEL 26-06-2002.
053 DEL 17-03-2008.
37.Armando Vivanco Martelo.
1231 DEL 14-11-1995.
2540 DEL 20-04-2006.
065 DEL 17-03-2008.
38.Amauris Theran López.
1254 DEL 21-11-1995.
6595 DEL 18-04-2008.
171 DEL 13-06-2008.
39.Rafael A. Corrales López.
1490 DEL 21-05-1990.
10067 DEL 05-06-2008
207 DEL 27-08-2008
40.Rafael Humberto Naranjo
Escobar
0744
DEL 10-06-1994
01715 DEL 26-06-2003
197 DEL 30-09-2003
Como
puede apreciarse en el anterior cuadro, las resoluciones que ahora se pretenden
revocar, anular o que se declare su invalidez a través de ésta vía
constitucional, van de entre los años 1992 y 2008, y una vez revisado el
expediente se pudo constatar que los accionantes arriba mencionados, no
incoaron ninguna acción ordinaria frente a los mismos; olvidando de paso que el
medio idóneo para recurrir el acto que consideran atentatorio de sus derechos
es la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, por ser la jurisdicción
contenciosa administrativa la competente para resolver las controversias que se
presentan entre la administración pública y sus administrados. Por tal razón,
la procedencia de la acción de tutela sólo entrará a operar en el caso de
llegarse a probar la existencia de un perjuicio irremediable.
Al respecto, los accionantes
señalan que son merecedores de la protección constitucional por tratarse de personas
de la tercera edad. Se debe reiterar, que
el sólo hecho de que una persona pertenezca a dicho grupo, esa única
circunstancia por sí sola, no hace necesariamente viable la acción de tutela, a
menos que se pruebe que su subsistencia o su mínimo vital pueden estar
gravemente comprometidos.
En el presente caso, los
señores referenciados en el cuadro número 4, señalan que la entidad demandada
ordenó regular las pensiones reconocidas por ella junto con las que reconoció
posteriormente el ISS, situación que por sí sola no amerita la procedencia de
la acción de tutela, toda vez que en ningún momento han dejado de percibir los
ingresos que legalmente les corresponde, lo que de paso desvirtúa que se les
esté afectando de manera grave la vida digna o el mínimo vital. En
consecuencia, la condición alegada por los accionantes de pertenecer al grupo
de personas de la tercera edad, no constituye por sí misma, razón suficiente
para definir la procedencia de la acción de tutela en el presente caso.
De otra parte,
en lo que respecta al quebrantamiento del derecho al debido proceso, argumento medular
sobre el cual se estructura la presente tutela, se hace necesario precisar que éste
pudo haber sido restablecido plenamente por el juez que controla la legalidad
de los actos administrativos, como los que ahora son objeto de estudio, ello de
acuerdo a lo señalado en la Constitución Política y en la legislación
colombiana, donde explícitamente se le ha asignado a la jurisdicción de lo
contencioso administrativo, la función de juzgar las controversias jurídicas
que se originen entre las entidades estatales y sus administrados.
Por todo lo
anterior, emerge como requisito necesario para la procedencia de la presente
tutela, que los petentes hubieran agotado la correspondiente acción de nulidad
y restablecimiento del derecho, ya que ésta se ejerce no solo para garantizar
la legalidad en abstracto, sino también para obtener el reconocimiento de una
situación jurídica particular y la adopción de las medidas adecuadas para su
pleno restablecimiento o reparación[37];
siendo posible incluso, solicitar dentro del trámite respectivo la suspensión
provisional del acto atacado, protegiéndose de ésta manera el derecho al debido
proceso invocado por los tutelantes.
Queda entonces
expuesto, que los accionantes contaron con los medios eficaces e idóneos para
lograr la protección de los derechos fundamentales presuntamente vulnerados,
los cuales no se incoaron ante la jurisdicción competente o en su defecto perdieron
ya su vigencia; en consecuencia, si los actores permitieron que sus acciones
caducaran, de acuerdo con la jurisprudencia de esta Corporación, no pueden
apelar a la tutela para suplir la competencia otorgada a los jueces
administrativos, así como tampoco para remediar la omisión de acudir en los
términos establecidos a los mecanismos instituidos por la ley como medio de
defensa judicial principal en contra de los agravios o lesiones hipotéticamente
ocasionados por la entidad pública demandada.
Adicionalmente,
se debe reiterar que para este preciso grupo, las resoluciones que otorgaron la
pensión de jubilación por parte de la Empresa de Servicios Públicos de
Cartagena, están contenidas entre los años 1987 y 2003, y los actos
administrativos que ordenaron compartir dichas pensiones con las reconocidas
por el ISS, se enmarcan entre los años 1992 y 2008. Luego se puede deducir que
los cuarenta accionantes relacionados en el cuadro anterior, no cumplen con el
requisito de inmediatez, ya que en el mejor de los casos, han transcurrido más
de dos años entre la expedición del acto administrativo censurado y la
interposición de la acción de tutela. Cabe anotar que en este caso no se está
haciendo una referencia expresa al sólo transcurso del tiempo, sino que además,
tampoco se encuentra en el expediente una razón suficiente que justifique la tardanza
en acudir al amparo constitucional, situación que de paso desvirtúa la
afectación de un derecho fundamental o la ocurrencia de un perjuicio
irremediable, que haga necesaria la intervención del juez constitucional para
proteger los derechos fundamentales presuntamente vulnerados.
Es por ello, que
para los actores referenciados en el cuadro número 4, se tendrá que declarar
que la presente acción de tutela es abiertamente improcedente.
6.5.2
Los accionantes que ya habían incoado una primera acción de tutela:
La
Corte advierte, que en ninguna de las instancias se efectuó un análisis serio
sobre la existencia de una posible actuación temeraria. En efecto, el juez que
conoció inicialmente del presente amparo se limitó a observar que en una
primera acción que presentaron algunos de los accionantes, se debatió el asunto
de la compatibilidad y la compartibilidad pensional y en cambio en ésta, lo que
se discute es una vía de hecho por la indebida notificación de un acto administrativo.
El
juez de segunda instancia desechó la existencia de la temeridad, con un exiguo
argumento, donde sólo se limitó a señalar que en el caso del señor SAÚL ACEVEDO
ACEVEDO, pese a que la primera tutela iba dirigida contra la misma entidad, en
la misma se buscaba salvaguardar el derecho al debido proceso, más no el
derecho fundamental al mínimo vital como se pretende en la presente. Con
respecto a los señores LUIS JAIME CHÁVEZ VALENCIA y FABIO VEGA VERGARA
consideró que frente a ellos deberá atenderse al principio de buena fe, toda
vez que no se allegó prueba al expediente del porqué fue denegada su primera
acción tutelar.
Se
hace entonces necesario precisar si en las tutelas interpuestas por los ciudadanos
arriba enunciados, se da la existencia de los siguientes requisitos: i)
identidad de partes; ii) identidad de la causa petendi e iii) identidad en el
objeto; además, iv) se verificará si subsiste alguna motivación del por qué se
interpone la dualidad de acciones o si hay hechos nuevos que ameriten ser
estudiados por el juez constitucional.
Al
respecto se analizará lo siguiente:
CUADRO NÚMERO 5.
Tutela
Accionantes y Accionados
Causa Petendi
Objeto
1065/07
Luis Chávez Valencia, Alfonso Simancas Pérez, y
Fabio Vega Vergara, contra la Empresa de Servicios Públicos Distritales de
Cartagena en liquidación. (Hoy subrogada en sus obligaciones por el Fondo de
Pensiones del Distrito de Cartagena.)
Que se ordene a las
Empresas de Servicios Públicos Distritales de Cartagena en liquidación, a
dejar sin efecto las resoluciones núm. 284 del 28 de septiembre de 2004, 029
del 18 de marzo de 2002, 024 del 19 de febrero de 1996, mediante las cuales
se modificó la relación particular y concreta (al ordenar compartir la
pensión convencional con el ISS), establecidas en las resoluciones núm. 067
del 13 de enero de 1993, 980 del 7 de abril de 1992, 3516 del 19 de diciembre
de 1990.
La protección del derecho fundamental al debido
proceso, toda vez que las resoluciones que ordenaron compartir las pensiones
se expidieron sin el consentimiento de los accionantes. Se pide su nulidad.
0196/08
Saúl Acevedo Acevedo, contra la Empresa de Servicios
Públicos Distritales de Cartagena en liquidación. (Hoy subrogada en sus
obligaciones por el Fondo de Pensiones del Distrito de Cartagena.)
El accionante
considera que la entidad accionada vulneró su derecho fundamental al proferir
un acto administrativo que dispone compartir la pensión de jubilación
reconocida por la empresa junto con la que les otorgó el ISS.
La protección del derecho fundamental al debido
proceso, toda vez que la resolución que ordenó compartir las pensiones, se
expidieron sin el consentimiento del accionante. Se pide su nulidad.
0374/09
Juan Eugenio Flórez Polo, Horty José Álvarez Reales
y Dionisio Venera Romero, contra el Fondo de Pensiones del Distrito de
Cartagena.
Los accionantes consideran que la entidad accionada
vulneró sus derechos fundamentales al proferir un acto administrativo que
dispone compartir la pensión de jubilación reconocida por la empresa junto
con la que les otorgó el ISS.
La protección de los derechos fundamentales al
debido proceso, a la tercera edad y al mínimo vital, toda vez que las
resoluciones que ordenaron compartir las pensiones se expidieron sin el
consentimiento de los accionantes. Se pide su nulidad.
Expediente
T-2857259
Dentro del grupo de los 76 accionantes se encuentran
los señores: Juan Eugenio Flórez Polo, Horty José Álvarez Reales, Dionisio
Venera Romero, Luis Chávez Valencia, Fabio Vega Vergara y  Saúl Acevedo
Acevedo, contra .el Fondo Territorial de Pensiones de Cartagena y la Alcaldía
del Distrito Cultural y Turístico de la misma ciudad
Los accionantes
consideran que la entidad accionada vulneró sus derechos fundamentales al
proferir un acto administrativo que dispone compartir la pensión de
jubilación reconocida por la empresa junto con la que les otorgó el ISS y de
ésa manera vulnera sus derechos fundamentales al debido proceso y al mínimo
vital. De igual manera consideran que para que se pudieran proferir las
citadas resoluciones, era requisito imprescindible la autorización expresa y
por escrito de cada uno de los pensionados.
La protección de los derechos fundamentales al
debido proceso, a la tercera edad y al mínimo vital, toda vez que las
resoluciones que ordenaron compartir las pensiones se expidieron sin el
consentimiento de los accionantes. Por ello se pide se declare la
revocatoria, nulidad, o invalidez de las resoluciones que ordenaron compartir
las pensiones.
i) Identidad de las partes: De lo
expuesto en el anterior cuadro, se puede colegir que tanto los sujetos activos
como pasivos de las dos tutelas son los mismos, toda vez que en las sentencias
de tutela (1065 de 2007, 0196 de 2008 y 0374 de 2009), aparecen como
accionantes los señores: Luis Chávez Valencia, Fabio Vega Vergara, Saúl Acevedo
Acevedo, Juan Eugenio Flórez Polo, Horty José Álvarez Reales y Dionisio Venera
Romero; personas que también se encuentran incluidas dentro de la lista de los
76 demandantes de la presente acción, configurándose de esta forma la identidad
de sujetos activos. De igual manera, las acciones de tutelas impetradas entre
el año 2007 y 2009 anteriormente relacionadas, estaban dirigidas en contra de la
Empresa de Servicios Públicos de Cartagena o en su defecto, contra el Fondo
Territorial de Pensiones de la misma ciudad, entidad que se hizo responsable
del pasivo pensional de la E.S.P. liquidada; luego, también se configura la
identidad en los sujetos pasivos.
Al evidenciarse entonces, que efectivamente varios de
los actores que acudieron a la presente acción de tutela ya lo habían hecho en
oportunidades anteriores en contra de la misma entidad demandada o de la que le
subrogó en sus obligaciones, se debe llegar a la conclusión de que se ha estructurado
el primero de los requisitos que da lugar a la temeridad por configurarse
identidad de partes en las tutelas analizadas.
ii) La causa petendi: En lo que
se refiere a éste segundo requisito, se aprecia que las tutelas también tienen
identidad. Para corroborar tal afirmación basta con hacer referencia al motivo
que generó el descontento de los accionantes y en el cual se fundamenta la
presunta vulneración de sus derechos constitucionales al debido proceso y al
mínimo vital, cual es la expedición de los actos administrativos que ordenaron
compartir la pensión de jubilación reconocida por el ente demandado junto con
la pensión de vejez otorgada por el ISS. Al respecto, los tutelantes consideraron
que la entidad pública debió obtener el consentimiento expreso y por escrito de
todos los pensionados antes de entrar a emitir las resoluciones que ordenaron regular
ambas prestaciones. En esta medida solicitan que se declare la revocatoria,
nulidad o invalidez de cada uno de los actos administrativos que ordenaron la
compartibilidad pensional.
Así, por ejemplo, en la
tutela 1065 de 2007,los accionantes solicitaron: “Que se ordene a las
Empresas de Servicios Públicos Distritales de Cartagena en liquidación, a dejar
sin efecto las resoluciones núm. 284 del 28 de septiembre de 2004, 029 del 18
de marzo de 2002, 024 del 19 de febrero de 1996, mediante el cual se modificó
la relación particular y concreta  (pensión convencional), establecidas en las
resoluciones núm. 067 del 13 de enero de 1993, 980 del 7 de abril de 1992, 3516
del 19 de diciembre de 1990.”
“En tal virtud los
señores LUIS CHÁVEZ VALENCIA, ALFONSO SIMANCA PÉREZ Y FABIO VEGA VERGARA,
podrán seguir disfrutando de la pensión convencional en forma plena, otorgada
por las Empresas de Servicios Públicos Distritales de Cartagena en Liquidación
ESP, hasta tanto el Juez Administrativo del circuito competente, decida la
modificación del valor de esta.”
De igual manera, en las
acciones 0196 de 2008 y 0374 de 2009, los tutelantes consideraron que la
entidad accionada vulneró su derecho fundamental al debido proceso al proferir
un acto administrativo que dispuso compartir la pensión de jubilación
reconocida por la empresa, junto con la que les otorgó el ISS.
Si se compara lo esbozado en las tutelas referidas,
junto con la causa que dio origen a la presente acción, se puede determinar que
en ésta, al igual que en las anteriores, la causa que impulsó a los demandantes
para acudir a la administración de justicia, proviene de un mismo acto jurídico:
la expedición por parte de la entidad demandada de las resoluciones que
ordenaron la compartibilidad pensional. Se concluye entonces, que todas las
acciones de amparo referenciadas en el cuadro número 5, guardan identidad en la
casusa petendi, o lo que es lo mismo, nacen en un mismo acto realizado por la entidad
demandada, configurándose así el segundo de los requisitos de la temeridad.
iii) Identidad de objeto: Así mismo, la
Sala constata que las acciones de tutela referenciadas buscan la protección de
los mismos derechos fundamentales al debido proceso y al mínimo vital. Sin
ninguna duda, conforme a los fundamentos que componen las dos demandas, se
puede evidenciar que ellas buscan la satisfacción de la misma pretensión y la
tutela de los mismos derechos fundamentales, a saber: el debido proceso y el
mínimo vital.
Es así como en el escrito de tutela presentado por los
señores Luis Chávez Valencia, Alfonso Simancas Pérez y Fabio Vega Vergara, se
puede apreciar lo siguiente:
“IV. LO QUE SE PIDE.
Por medio de esta acción solicito que se tutelen a
favor de mis mandantes los siguientes derechos (…)
3.1 (sic) Derecho al debido proceso.”[38]
De otro lado, en la parte resolutiva de la acción de
tutela núm. 0196 de 2008 incoada por Saúl Acevedo Acevedo, el Juzgado Segundo
Civil Municipal de Cartagena, resolvió: “No tutelar el derecho al debido
proceso invocado por el señor Saúl Acevedo Acevedo a través de apoderado
judicial, por lo dicho en la parte considerativa de esta sentencia y porque al
accionante le asiste otra vía judicial (…)”.[39]
Por su parte en la sentencia proferida por el Juzgado
segundo Civil Municipal de Cartagena, al resolver la tutela 0374 de 2009, se
puede leer: “Se encuentra al despacho para dictar sentencia la acción de
tutela instaurada por Juan Eugenio Flórez Polo, Horty José Álvarez Reales y
Dionisio Venera Romero, a fin de que se tutelen los derechos al debido proceso,
a la tercera edad y al mínimo vital contra el Distrito de Cartagena de Indias”.[40]
Ahora, en la presente acción, se solicita de igual
manera, la protección de los derechos fundamentales al debido proceso y al
mínimo vital. Ello busca un mismo efecto jurídico, cual es que se declare la revocatoria,
nulidad o invalidez de los actos administrativos que ordenaron la
compartibilidad pensional, configurándose así, el tercero de los requisitos que
permiten declarar la temeridad.
De todo lo anterior, se puede evidenciar, que existe una
triple identidad en los sujetos, en la causa petendi y en el objeto, de cada una
de las tutelas comparadas, lo que según las reglas jurisprudenciales
establecidas por esta Corporación, da lugar a la configuración de la temeridad.
Queda entonces por corroborar si existe alguna justificación jurídica o algún
nuevo hecho que permita a los accionantes referenciados en el cuadro número 5,
acudir por segunda vez a la interposición de la tutela:
iv)
Falta de Justificación de nuevos hechos: Al
respecto, argumentó el juez que conoció en primera instancia de la presente
tutela, que los accionantes podían acudir por segunda vez a la acción de amparo
constitucional, porque en la primera, se había solicitado la protección del
derecho al debido proceso y no la protección del mínimo vital como sucede en
esta segunda. Cabe advertir, que en la mayoría de los casos, un mismo hecho
deviene en la vulneración de varios derechos fundamentales; verbi gracia, el no
reconocimiento de una pensión, puede llegar a comprometer derechos constitucionales
de las personas de la tercera edad, como el mínimo vital, el acceso al sistema
de salud, el derecho a la igualdad, el derecho a la favorabilidad en materia
laboral, el derecho al debido proceso, entre otros. Sin embargo, esta situación
no autoriza al perjudicado a interponer una acción de tutela cada vez, por cada
uno de los derechos que considera le han sido conculcados, ya que ello
atentaría contra los principios de la economía procesal, la cosa juzgada, la
seguridad jurídica y en algunos casos la buena fe.
Adicionalmente,
cuando el juez de constitucionalidad encuentra que el actor invoca la
protección de un derecho fundamental, no debe ceñirse sólo a conceder lo pedido
por éste, sino que debe entrar a salvaguardar el conjunto de derechos
constitucionales que encuentre vulnerados por un mismo o unos mismos hechos.
En
el mismo sentido, no se puede aceptar como una nueva causa que habilite la
interposición de la dualidad de tutelas, la situación de que en ésta segunda, intervienen
nuevos demandantes, toda vez que dicha circunstancia no habilita por sí sola la
procedencia de varias tutelas.
De
esta manera, al no encontrarse una motivación jurídica que justifique la
presentación de dos acciones de tutela, ni tampoco nuevos hechos que hagan
procedente ésta segunda, aunado a la identidad de partes, de causa petendi y de
objeto, se hace evidente que en el presente caso, se deben denegar las
pretensiones de los seis accionantes identificados en el cuadro número 5,
conforme a lo establecido en el artículo 38 del Decreto 2591 de 1991.[41]
6.5.3.
Accionantes que acudieron a la jurisdicción ordinaria: De igual
manera, esta Sala de revisión observa que un considerable número de tutelantes,
iniciaron las respectivas demandas laborales ordinarias ante diferentes
juzgados, solicitando, en aquella ocasión, la declaratoria de la compatibilidad
pensional, y por tanto, su derecho a percibir las dos pensiones plenas
(jubilación y vejez). Adicionalmente, otros solicitaron que el retroactivo que
surgió con ocasión del reconocimiento tardío de la pensión de vejez por parte
del ISS, fuera entregado a los pensionados y no a la entidad demandada.
Ahora,
por vía de tutela, pretenden que se declare la revocatoria, nulidad o invalidez
de cada una de las resoluciones que ordenaron regular las pensiones entre la
entidad demandada y el ISS, y en consecuencia, que se les pague ambas
pensiones, hasta tanto la jurisdicción contenciosa decida cuál es el monto que
en derecho les corresponde. Las personas que iniciaron acciones laborales
ordinarias, son las siguientes:
CUADRO NÚMERO 6.
DEMANDANTE
CÉDULA NÚM.
1
ALBERTO
TORRES ESTRADA.
3.797.165
2
ANDRÉS
MATOS GELIS.
3.813.992
3
ANTONIO
MARRUGO BARRIOS.
12.486.290
4
CARLOS
ARTURO GUERRERO PASSOS.
3.994.033
5
CLÍMACO
CANTILLO NARVAÉZ.*
3.945.021
6
DAVID
BOLAÑOS PARDO.
806.420
7
DOMINGO
RUIZ VÉLEZ.
3.783.108
8
FRANCISCO
URQUIJO GARCÍA.
9.061.001
9
GILMA
ROSA PARRA DE RODRÍGUEZ.
33.118.655
10
HERNÁN
ARELLANO PÁJARO.
888.447
11
HERNANDO
MORALES CAMPO.
893.223
12
IGNACIO
OROZCO PADILLA*.
3.793.047
13
JOSÉ
MERCEDES PEDROZA QUINTANA.
888.937
14
JOSÉ
SALGADO SIMARRA.
888.042
15
JOSÉ
TRINIDAD HERNÁNDEZ BARRETO.
3.950.318
16
LEOPOLDO
CORREA NUÑEZ.
3.787.316
17
LUIS
GUILLERMO CASTILLO ROSESTAND.
9.049.040
18
MANUEL
DÍAZ ARRIETA.
3.812.767
19
NICOLÁS
PINO MORALES.
4.025.390
20
NOEL
MENA CÓRDOBA[42]*.
4.790.727
21
ORLANDO
RAMOS MONTALVAN.
889.438
22
OSWALDO
NOVA FACCETE.
9.053.863
23
RAFAEL
FLÓREZ PUELLO.
4.025.474
24
RAFAEL
MARRUGO GONZÁLEZ.
4.025.057
25
RAMÓN
PÁJARO MEZA.
9.048.388
26
RODOLFO
RODRÍGUEZ TEJEDOR.
885.114
27
SALVADOR
SIMARRA REYES.
927.647
28
SANTANDER
MANJARRES PEÑATE.
6.572.218
29
SIXTO
MANUEL QUINTANA PUELLO.
987.403
30
VICTOR
TORRES PADILLA.
927.697
Estos
ciudadanos incoaron sus respectivas demandas laborales de la siguiente manera:
a-
El señor Ignacio Orozco Padilla, interpuso
la demanda ante el Juzgado Octavo Laboral y el Tribunal Superior de Distrito
Judicial de Cartagena, ambas instancias denegaron sus pretensiones, mediante
sentencias del 11 de junio de 1999 y 1° de noviembre de 2000, respectivamente.[43]
b-
El señor Clímaco Cantillo Narváez
incoó demanda ante el Juzgado Octavo Laboral de Cartagena, el cual accedió a
las pretensiones del actor mediante proveído del 2 de abril del año 2004. Por
su parte el Tribunal Superior de Distrito Judicial de la misma ciudad, revocó
el fallo del a quo y en su lugar absolvió a la entidad demandada mediante
sentencia del 16 de agosto de 2006.[44]
c-
Por su parte, el señor Noel Mena
Córdoba demandó ante el Juzgado Sexto Laboral del Circuito de Cartagena, el
cual condenó al ISS a pagar a favor del accionante el valor del retroactivo
pensional mediante fallo del 2 de febrero de 2007; el Tribunal Superior de
Distrito Judicial –Sala Cuarta laboral-, de la misma ciudad, revocó el fallo de
primera instancia, mediante sentencia del 31 de octubre de 2007.[45]
d-
Las otras 27 personas relacionadas
en el cuadro núm. 6, aparecen como demandantes dentro del proceso incoado ante
el Juzgado Séptimo Laboral del Circuito de Cartagena, quien mediante fallo del
13 de octubre de 2006, accedió a las pretensiones de cada uno de los 117
demandantes y declaró la compatibilidad pensional solicitada. El Tribunal
Superior de Distrito Judicial de la misma ciudad, mediante fallo del 9 de
diciembre de 2009, revocó el fallo del a quo, y sólo declaró dicha
compatibilidad con respecto a 17 accionantes, los cuales habían sido jubilados
por la entidad demandada con anterioridad al 17 de octubre de 1985, fecha en
que entró en vigencia el decreto 2879 del mismo año. Con respecto a los otros
100, dentro de los cuales se encuentran 27 que hacen parte de la presente
tutela, se revocó el fallo y se declaró que las pensiones reconocidas por la
empresa eran compartibles, o lo que es lo mismo, podían ser reemplazadas por
las que otorgó el ISS, quedando obligada la entidad a pagar sólo el mayor valor,
si lo hubiere.[46]
De
lo anterior se puede observar que en principio, las demandas ordinarias estaban
fundamentadas en pretensiones diferentes a las esbozadas en el escrito de
tutela; ya que las primeras buscaban que se declarara la compatibilidad de las pensiones,
mientras que mediante la acción de amparo se pretende lograr dejar sin efectos
las resoluciones que declararon la compartibilidad pensional. Sin embargo, en
últimas, ambas actuaciones judiciales están encaminadas a lograr unos mismos
efectos jurídicos; por ello, aunque la tutela no fue dirigida a controvertir
las decisiones que se tomaron en la jurisdicción ordinaria laboral, esta Sala
no puede obviarlas, y en esa medida, debe entrar a verificar si en las mismas,
se incurrió en alguno de los defectos que hacen procedente la acción de tutela
contra providencias judiciales. Es de advertir, que si se cumple a cabalidad
con cada uno de los requisitos de procedibilidad, se podrá entrar a emitir
pronunciamiento de fondo sobre el asunto planteado por los demandantes,
contrario sensu, se declarará la improcedencia de la presente acción.
Al
respecto, en el acápite número cinco (5) de esta providencia se señalaron como
requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra
providencias judiciales, los siguientes:
1.
Que el asunto objeto de
debate sea de evidente relevancia constitucional.
2.
Que se haya hecho uso de
todos los mecanismos de defensa judicial -ordinarios y extraordinarios- de que
disponga el afectado, salvo que se trate de evitar un perjuicio iusfundamental irremediable.
3.
Que se cumpla el requisito
de la inmediatez. Así, la tutela debe haber sido interpuesta en un término
razonable y proporcionado desde el momento de ocurrencia de la vulneración del
derecho fundamental.
4.
Cuando se trate de una
irregularidad procesal que tenga un efecto decisivo en la sentencia objeto de
controversia y que afecte los derechos fundamentales de la parte actora.
5.
Que quien solicita el
amparo tutelar identifique debidamente los hechos que generaron la vulneración
y los derechos afectados y que hubiere alegado tal vulneración dentro del
proceso judicial, siempre que ello hubiere sido posible.
6.
Que no se trate de
sentencias de tutela, por cuanto los debates sobre derechos fundamentales no pueden
prolongarse indefinidamente.
Si
se aplican los anteriores requisitos al caso concreto, se tiene lo siguiente:
1.
En cuanto a la relevancia
constitucional que reviste el asunto, no hay duda que al tratarse de
derechos pensionales tienen relación directa con los artículos 25, 48 y 53 de la
Constitución Política, y en esa medida se cumple con este primer requisito.
2.
Que se haya hecho uso de todos
los mecanismos ordinarios y extraordinarios de defensa judicial, salvo que se trate de evitar un perjuicio
iusfundamental irremediable. Al respecto, cabe precisar que si bien los
demandantes relacionados en el cuadro núm. 6, incoaron las demandas ordinarias
laborales y apelaron la decisión ante el respectivo Tribunal, no hay prueba de
que hayan solicitado el recurso de casación, ni aparece prueba de que el mismo
haya sido negado por el respectivo juez colegiado de segunda instancia. Así
mismo, no se allegan pruebas de haber iniciado la acción de nulidad y
restablecimiento del derecho ante la jurisdicción contenciosa administrativa;
ello demuestra que los accionantes no agotaron todos los medios judiciales que
tenían a su alcance y por ende no cumplen con éste segundo requisito.
En cuanto al hecho de evitar la ocurrencia de un
perjuicio fundamental irremediable, la Sala observa que los accionantes sólo
atinan a invocar la afectación del mínimo vital, pero no allegan ninguna
prueba, así sea sumaria de su vulneración. Adicionalmente, pretender debatir
unas pensiones que fueron reconocidas hace ya varios años (1987-2003), y unas
resoluciones que las regularon hace otros tantos (1992-2008), permite deducir
que la afectación al mínimo vital no reviste gravedad, toda vez que la acción
de tutela debe ser incoada lo más pronto posible en procura de lograr la
protección urgente que demanda el derecho fundamental presuntamente conculcado.
De tal manera que tampoco se vislumbra que sobre los accionantes se cierne la ocurrencia
de un perjuicio que afecte sus derechos fundamentales.
3.
El incumplimiento del anterior presupuesto
conlleva de contera a descartar el de la inmediatez, ya que como se dijo
anteriormente hay actos administrativos que datan de hace más de 18 años, y el
hecho de que tres o cuatro hayan sido expedidos en el año 2008, no habilitan la
inmediatez de los otros 72, buscando por este medio que se declare su
revocatoria, nulidad o invalidez.
4.
En lo que se refiere a la
presencia de una irregularidad procesal, se tiene que en el presente
caso no es viable estudiar tal requisito, por cuanto en la presente tutela no
se endilga ningún desacierto o yerro a los jueces que conocieron de los
procesos laborales iniciados por los accionantes relacionados en el cuadro núm.
6.
5.
En lo que respecta a que quien
solicita el amparo tutelar identifique debidamente los hechos que generaron la vulneración
y los derechos afectados y que estas circunstancias se hubieren alegado dentro
del proceso judicial, siempre que
ello fuera posible, es de advertir que los accionantes no adelantaron el
proceso ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, la cual era el
escenario natural para debatir ampliamente el contenido y la forma de
notificación de las resoluciones que hoy pretenden anular, revocar o invalidar
por vía de tutela; ya que la misma permite incoar la acción de nulidad y
restablecimiento del derecho, y aún más, la suspensión provisional de los actos
de la administración pública que presuntamente conculcan los derechos
fundamentales de los administrados. Al no intentar los medios ordinarios de
defensa, ni debatir los derechos afectados siendo posible hacerlo, implica que
el anterior requisito tampoco se cumple.
6.
Por último, en lo que respecta a
que no se trate de sentencia de tutela, en el presente caso se observa
que la acción de amparo no está dirigida a controvertir algún fallo que hubiera
sido dictado en el curso de una sentencia de control concreto por parte de un
juez constitucional, sino que como puede observarse, la presente tutela está
encaminada a desvirtuar la validez de unos actos administrativos, mediante los
cuales se ordenó regular las pensiones de jubilación junto con las de vejez. En
este evento, entonces se cumple con este último requisito.
Así
las cosas, se tiene que ante el incumplimiento de varios de los requisitos
generales de procedibilidad, la acción de tutela tendrá que declararse
improcedente frente a este tercer subgrupo de pensionados (los que incoaron
acciones ante la jurisdicción laboral ordinaria relacionados en el cuadro núm.
6), como quiera que la Corte ha sostenido y reiterado que la acción de tutela no
procede (i) cuando a través de la misma se busque reemplazar los mecanismos
judiciales ordinarios que hayan caducado o vencido y (ii) cuando mediante su
ejercicio se pretenda reabrir un asunto litigioso que por la negligencia,
desidia e incuria del demandante, se encuentra debidamente resuelto a través de
una sentencia ordinaria legalmente ejecutoriada.
6.5.4
Consideraciones comunes a todos los accionantes. Adicionalmente, la
Sala debe advertir que la presente tutela es improcedente para todas las partes
que interponen el amparo, puesto que desconoce su naturaleza subsidiaria y
residual. En efecto, tanto el apoderado de los accionantes, como los jueces de
instancia, identificaron la existencia de otros mecanismos ordinarios de
defensa judicial, los cuales no se iniciaron o en su defecto dejaron caducar. Sobre
este particular, siguiendo los lineamientos anotados en el apartado número 3.2 de
esta providencia, basta con advertir que la acción constitucional no constituye
una herramienta adicional a la cual pueden acudir las partes, cuando quiera que
por su desidia o negligencia, dejen caducar o vencer los mecanismos ordinarios
de defensa.
6.5.4.1
De igual manera la tutela, no puede entrar a operar como mecanismo principal,
para declarar la revocatoria, nulidad o invalidez de actos administrativos,
toda vez que para ello el legislador previó la jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.
Se considera entonces, que los accionantes no debieron recurrir a este medio
sin antes agotar los procedimientos ordinarios con el fin de solicitar el
amparo de sus derechos fundamentales presuntamente vulnerados por la entidad demandada,
al proferir las resoluciones que ordenaron regular o compartir las pensiones de
jubilación y de vejez reconocidas a cada uno de los tutelantes. Menos aún, si lo
que pretenden es que se obligue a la entidad pública, o a quien haga sus veces,
a que suspenda los efectos de las resoluciones que ordenaron la compartibilidad
pensional, y en su lugar, se le obligue a pagar la totalidad del valor de la
pensión que venía reconociendo con anterioridad a la que les otorgó el ISS;
ello bajo el entendido de que los actos recurridos modifican situaciones
particulares de contenido concreto y que por tanto, era necesario el consentimiento
expreso y por escrito de los beneficiarios de las pensiones.
6.5.4.2
De hecho, acerca de la facultad que tienen las entidades públicas de expedir
nuevos actos administrativos que ordenen regular el monto de las pensiones,
esta Corte en la Sentencia T-438 de 2010, estudiando un caso de similares
circunstancias, en el cual los demandantes consideraban que la entidad
demandada no podía modificar la situación pensional de los actores, argumentó
lo siguiente:
“Definida esta situación, el ex empleador podrá expedir el acto
administrativo que modifique el acto de reconocimiento, en el que indique el
nuevo valor de la pensión a su cargo, identifique el acto de reconocimiento de
la pensión expedido por la entidad de seguridad social, el monto de la pensión
reconocida por ésta, el valor de la obligación que subsiste a su cargo, y los recursos
que caben contra dicha decisión”.
“En este evento no será necesario obtener previamente el consentimiento
del titular del derecho para proferir el acto administrativo, como ocurre en
los casos de suspensión o revocatoria unilateral de actos administrativos que
reconocen situaciones de carácter particular o concreto, que afectan los
intereses del titular de los derechos emanados de dicho acto, y según la
jurisprudencia reiterada de esta Corporación requieren del consentimiento
expreso del titular, o la decisión de la justicia ordinaria.[47]”.
6.5.4.3
Según lo anterior, se puede concluir que la decisión del empleador de regular el
pago de la pensión de jubilación a su ex trabajador, no requiere de su previo
consentimiento, toda vez que la entidad pública no está revocando un acto
propio ya que no desconoce el derecho a la pensión, sino que simplemente está
ajustando su monto a la nueva realidad[48];
esto es, el empleador gradúa el pago de la pensión al porcentaje que le
corresponde o se libera totalmente del pago de la misma si no hay un mayor
valor que pagar.
Adicionalmente
la sentencia citada, en lo que se refiere al pago pleno de las pensiones de
jubilación y de vejez, preceptúo lo siguiente:
“La jurisprudencia constitucional ha sido enfática en
señalar que la exigencia del reconocimiento y pago tanto de la pensión de jubilación
como la pensión de vejez, constituye un abuso del derecho propio por tener su
origen en una misma causa. Sobre el punto la sentencia T-624 de 2006 se
pronunció así:
“En ese orden de ideas, resultaría arbitraria y
desmedida la posición del actor al pretender que se le cancele la totalidad del
pago de ambas pensiones, tanto la de jubilación reconocida por la Empresa
accionada como la de vejez reconocida por el ISS, porque dicha prestación tiene
la condición de una pensión compartida y porque el origen de las dos parte de
un único y mismo derecho[49]”.
Además, en la misma sentencia se adujo lo siguiente:
“Dado que por expresa prohibición constitucional, ‘nadie
podrá recibir más de una asignación que provenga del tesoro público, o de
empresas o instituciones en las que tenga parte mayoritaria el Estado, salvo
los casos expresamente determinados por la ley’ (Artículo 128, CP), y que el
artículo 69 del Código Contencioso Administrativo[50]
establece la obligación de revocar los actos administrativos que contraríen
manifiestamente la Constitución o la Ley, la entidad que expidió el acto
original de reconocimiento de la pensión, podrá modificar dicho acto y precisar
el monto de la obligación que continúa estando a su cargo, evento en el cual no
se requiere el consentimiento del particular beneficiario porque no se trata
propiamente de la revocatoria directa de un acto que reconoció un derecho.
6.5.4.4
Así mismo, no sobra advertir que esta Corporación no encuentra defecto alguno
en el sustento de los actos que ordenaron compartir las pensiones; basta con
señalar que la jurisprudencia pacífica y reiterada de la Corte Suprema de
Justicia -Sala Laboral-, en la sentencia del 31 de marzo de 2009, Radicado
35190, haciendo un recuento de las diferencias existentes entre la figura
jurídica de la compatibilidad pensional y el fenómeno de la compartibilidad,
argumentó lo siguiente:
“En
efecto, en sentencia del 10 de septiembre de 2002 con radicación 18144 y
reiterada en decisiones del 30 de junio de 2005, 15 de junio de 2006 y 7 de
mayo de 2008, radicados 24938, 27311 y 32831 respectivamente, y más
recientemente en casación del 18 de febrero de 2009 radicación 34898, sobre el
tema se enseña:
(…) En varias oportunidades la Corte ha concluido que la pensión extralegal reconocida por
un empleador antes del 17 de octubre de 1985, cualquiera sea el acto que le
haya impuesto dicha obligación prestacional, esto es, contrato de trabajo,
convención o pacto colectivo, laudo, o conciliación, por regla general es compatible
con la pensión de vejez que alguna entidad del sistema de seguridad social
también reconozca al beneficiario de aquella jubilación. A menos, ha
puntualizado la jurisprudencia aludida, que por voluntad expresa de las partes
se haya acordado la incompatibilidad de dichas pensiones y, por lo mismo, la
compartibilidad de la pensión legal de vejez con la voluntariamente otorgada
por el empresario, siempre y cuando se cumpla con los requisitos y condiciones
señalados en la ley”.
(…) Es decir, que antes de la expedición del Decreto
2879 de 1985, aprobatorio del Acuerdo 029 del mismo año, no era factible
conmutar una jubilación extralegalmente reconocida por el empleador, al cumplir
su pensionado directo la densidad de cotizaciones y la edad requeridas para la
adquisición del derecho a la pensión de vejez.
(…) La anterior disposición se hizo más explícita en
el decreto 0758 de abril 11 de 1990, que aprobó el Acuerdo 049 del 1 de febrero
de ese mismo año, cuando al regular en el artículo 18 la compartibilidad de las
pensiones extralegales, señaló: <Los patronos registrados como tales en el
Instituto de Seguros Sociales, que otorguen a sus trabajadores afiliados
pensiones de jubilación, reconocidas en convención colectiva, pacto colectivo,
laudo arbitral, o voluntariamente, causadas a partir del 17 de octubre de
1985, (fecha en que fue publicado el decreto 2879 de 1985 en el diario
oficial No.37192), continuarán cotizando para los seguros de invalidez, vejez y
muerte, hasta cuando los asegurados cumplan los requisitos exigidos por el
Instituto para otorgar la pensión de vejez y en este momento, el Instituto
procederá a cubrir dicha pensión, siendo de cuenta del patrono únicamente el
mayor valor, si lo hubiere, entre la pensión otorgada por el Instituto y la que
venía cancelando al pensionado (subrayas fuera del texto).
(…) Así las cosas, resulta claro que el Instituto de
Seguros Sociales tan sólo comparte las pensiones extralegales cuando se causan
con posterioridad a la vigencia del Decreto 2879 de 1985, es decir del 17 de
octubre de ese año en adelante, si el empleador continúa aportando al Instituto
para el seguro de vejez, invalidez y muerte, a menos que sean las mismas partes
quienes acuerden que la pensión voluntaria patronal sea concurrente con la de
vejez del I.S.S.
6.5.4.5 De lo anterior, puede deducirse diáfanamente
que sólo las pensiones que fueron reconocidas con anterioridad al 17 de octubre
de 1985, fecha en que entró a regir el Decreto 2879 del mismo año, tienen la
vocación de ser compatibles; contrario sensu, las que se reconozcan con
posterioridad a dicha fecha, tienen la virtualidad de ser compartibles, a no
ser que se haya estipulado pacto en contrario en la respectiva convención
colectiva, laudo, conciliación, etc. Como quiera que en el presente caso, los
demandantes aducen que las pensiones de jubilación reconocidas por la extinta
Empresa de Servicios Públicos de Cartagena deben ser declaradas compatibles con
las reconocidas por el Instituto de los Seguros Sociales, deben entonces
demostrar que: i) las pensiones fueron reconocidas con anterioridad al 17 de
octubre de 1985 o ii) que en caso de que hayan sido otorgadas con posterioridad
a dicha fecha, existe una cláusula que expresamente estipula en la convención
colectiva, que la pensión de jubilación será compatible con la de vejez que
reconozca el ISS.
Como puede observarse en el cuadro número 1,
absolutamente todas las resoluciones que reconocen la pensión de jubilación,
son posteriores al 17 de octubre de 1985, luego las pensiones en ellas reconocidas
tienen la vocación de ser compartibles. Para desvirtuar tal afirmación bastaría
con demostrar que en la convención colectiva existe alguna cláusula que de
manera expresa alude al carácter compatible de la pensión de jubilación con la
de vejez; tal estipulación no fue allega al proceso por ninguna de las partes y
por tal razón se debe atender a los precedentes jurisprudenciales que han
precisado el carácter compartible de las pensiones reconocidas bajo la vigencia
del Decreto 2879 de 1985.
6.5.5
Consideración final. No obstante, todo lo anterior, esta Sala debe
reiterar que cuando en el estudio de un expediente, se vislumbra que no se
agotaron todos los medios ordinarios de defensa, pero que está de por medio la
afectación de un derecho fundamental, esta Corporación ha entrado a estudiar el
asunto de fondo, con el ánimo de garantizar la prevalencia del derecho
sustancial sobre el procedimental y en procura de hacer posible la realización
de la justicia material. Se hace énfasis en esta consideración con el propósito
de advertir a los accionantes de esta tutela, que en el estudio concienzudo del
expediente, revisando uno a uno, cada caso en particular, no se avizoró la
afectación de derecho fundamental alguno, toda vez que no existe una sola prueba
de donde por ejemplo, se pueda inferir la afectación del mínimo vital o la vulneración
del derecho a la salud, en tal medida que ponga en peligro su vida. De igual
manera no se allega documentación alguna que permita precaver que sobre los
accionantes se cierne un perjuicio de tal magnitud que haga necesaria la
protección constitucional por vía de tutela.
Con
base en lo anterior, sin que sean necesarias más consideraciones sobre el caso,
esta Sala concluye que la acción de tutela interpuesta por CATALINO CARRIAZO
MIRANDA y otros, contra EL FONDO TERRITORIAL DE PENSIONES DEL DISTRITO DE
CARTAGENA Y LA ALCALDÍA DEL DISTRITO CULTURAL Y TURÍSTICO DE LA MISMA CIUDAD, es
improcedente y, como consecuencia, habrá de revocarse la decisión proferida por
el Juzgado Quinto Civil del Circuito de Cartagena, el 30 de agosto de 2010, que
a su vez confirmó el fallo del Juzgado Décimo Civil Municipal de la misma
ciudad, el 15 de junio de idéntico año, para en su lugar denegar la protección
de los derechos fundamentales invocados.
V. DECISIÓN.
En
mérito de lo expuesto, la Sala Quinta de Revisión de la Corte Constitucional,
administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución
Política,
RESUELVE
PRIMERO: REVOCAR, por las razones expuestas en esta providencia, el fallo judicial
proferido por el Juzgado Quinto Civil del Circuito de Cartagena, el 30 de
agosto de 2010, que concedió el amparo de los derechos fundamentales de los
accionantes y que a su turno, confirmó el emitido por el Juzgado Décimo Civil
Municipal de la misma ciudad, el 15 de junio del mismo año, para en su lugar
declarar la IMPROCEDENCIA de la presente acción de tutela.
SEGUNDO:
Líbrese la comunicación de que trata el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991,
para los efectos allí contemplados.
Cópiese, notifíquese, insértese en la gaceta de la
Corte Constitucional y Cúmplase.
JORGE IV  IVAN
PALACIO PALACIO
Magistrado Ponente
NILSON PINILLA
PINILLA
Magistrado
Impedimento
acpetado
JORGE IGNACIO
PRETELT CHALJUB
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ
Secretaria General
[1]Artículo 135 del C.C.A., inciso final: “Sin
embargo, si las autoridades administrativas no hubieran dado oportunidad de
interponer los recursos procedentes, los interesados podrán demandar
directamente los correspondientes actos".
[2] Artículo 48 del C.C.A. “Sin el lleno de los
anteriores requisitos no se tendrá por hecha la notificación ni producirá
efectos legales la decisión, a menos que la parte interesada, dándose por
suficientemente enterada, convenga en ella o utilice en tiempo los recursos
legales”.
[3]C.C.A., Artículo 73. Revocación de
actos de carácter particular y concreto: “Cuando un acto administrativo haya
creado o modificado una situación jurídica de carácter particular y concreto o
reconocido un derecho de igual categoría, no podrá ser revocado sin el
consentimiento expreso y escrito del respectivo titular.
Pero habrá lugar a la revocación de esos actos, cuando
resulten de la aplicación del silencio administrativo positivo, si se dan las
causales previstas en el artículo 69, o si fuere evidente que el acto ocurrió
por medios ilegales.
Además, siempre podrán revocarse parcialmente los
actos administrativos en cuanto sea necesario para corregir simples errores
aritméticos, o de hecho que no incidan en el sentido de la decisión”.
[4]Acuerdo 029 de 1985, aprobado por el Decreto 2879 del
mismo año. Artículo 5°. “ Los patronos inscritos en el Instituto de Seguros
Sociales, que a partir de la fecha de publicación del decreto que apruebe este
Acuerdo, otorguen a sus trabajadores afiliados pensiones de jubilación
reconocidas en Convención Colectiva, Pacto Colectivo, Laudo Arbitral o
voluntariamente, continuarán cotizando para los seguros de Invalidez, Vejez y
Muerte, hasta cuando los asegurados cumplan los requisitos exigidos por el
Instituto para otorgar la pensión de Vejez y en este momento el Instituto
procederá a cubrir dicha pensión, siendo de cuenta del patrono únicamente el mayor
valor, si lo hubiere, entre la pensión otorgada por el Instituto y la que venía
siendo pagada por el patrono”.
[5] Acuerdo 049 de 1990, aprobado por el Decreto 758 del
mismo año. Artículo 16.
COMPARTIBILIDAD DE LAS PENSIONES LEGALES DE JUBILACION. Los trabajadores que al
iniciarse la obligación de asegurarse en el Instituto de Seguros Sociales
contra los riesgos de invalidez, vejez y muerte, lleven 10 años o más de
servicios continuos o discontinuos en una misma empresa de capital de
ochocientos mil pesos ($ 800.000.00) moneda corriente o superior, ingresarán al
seguro obligatorio como afiliados para el riesgo de invalidez, vejez y muerte.
Al cumplirse el tiempo de servicios y la edad exigidos por la ley para las
pensiones plenas o especiales en ella consagradas, podrán exigir la jubilación
a cargo del patrono y éste estará obligado a pagar dicha pensión de jubilación,
pero el patrono continuará cotizando en este seguro hasta cuando el trabajador
cumpla con los requisitos mínimos exigidos por el Instituto para otorgar la
pensión de vejez, y en este momento, el Instituto procederá a cubrir dicha
pensión, siendo de cuenta del patrono únicamente el mayor valor, si lo hubiere,
entre la pensión otorgada por el Instituto y la que venía cubriendo al
pensionado.
Artículo 18. COMPARTIBILIDAD DE LAS PENSIONES EXTRALEGALES.
Los patronos registrados como tales en el Instituto de Seguros Sociales, que
otorguen a sus trabajadores afiliados pensiones de jubilación reconocidas en
convención colectiva, pacto colectivo, laudo arbitral o voluntariamente,
causadas a partir del 17 de octubre de 1985, continuarán cotizando para los
seguros de invalidez, vejez y muerte, hasta cuando los asegurados cumplan los
requisitos exigidos por el Instituto para otorgar la pensión de vejez y en este
momento, el Instituto procederá a cubrir dicha pensión, siendo de cuenta del
patrono únicamente el mayor valor, si lo hubiere, entre la pensión otorgada por
el Instituto y la que venía cancelando al pensionado.
Parágrafo. Lo dispuesto en este artículo no se aplicará
cuando en la respectiva convención colectiva, pacto colectivo, laudo arbitral o
acuerdo entre las partes, se haya dispuesto expresamente, que las pensiones en
ellos reconocidas, no serán compartidas con el Instituto de Seguros Sociales.
[6] Decreto 1474 de 1997. Artículo 3°, modificado por el Decreto 1513
del mismo año, numeral 8°: “Las pensiones establecidas por una norma de
inferior jerarquía a una ley, serán reconocidas por el Instituto de los Seguros
Sociales (ISS) como pensiones compartidas de conformidad con la ley y los
reglamentos de ese instituto a este respecto, y por tanto, el mayor valor de la
pensión derivado de ordenanzas, acuerdos, pactos convencionales, laudo o
cualquier otra forma de acto o determinación administrativa, estará a cargo del
empleador.”.
[7] El señor Mena Córdoba  presentó demanda laboral ordinaria ante el
Juzgado Sexto Laboral y ante el Tribunal Superior de Distrito Judicial de
Cartagena.; los señores Orozco Padilla y Cantillo Narváez, ante el Juzgado
Octavo Laboral y los demás ante el Juzgado Séptimo Laboral del Circuito de
Cartagena y ante el Tribunal Superior .de Distrito Judicial de Cartagena; todas
las instancias judiciales absolvieron a la entidad demandada de todas las
pretensiones de los actores.
[8] En dicha sentencia le correspondió a la Corte determinar si la entidad accionada(Ministerio de protección Social -Fondo Pasivo
de Puertos de Colombia-) le vulneró al demandante sus derechos fundamentales al
debido proceso, a la vida en condiciones dignas y al mínimo vital, al suspender
en forma unilateral y de manera transitoria el pago de la mesada pensional
proveniente de la pensión de jubilación que le reconoció Puertos de Colombia,
al detectar el recibo simultáneo de otra pensión proveniente del ISS.
[9] Actuó como demandante el ciudadano Idelfonso Padilla Herrera.
[10] Los demandantes en esa ocasión fueron los ciudadanos Orlando
Batista Rodríguez y Arnulfo Ayola Iriarte, respectivamente.
[11] Fungió como demandante el ciudadano Adolfo Ramos Santana.
[12]En este proceso fueron demandados tanto el ISS, como la Empresa de Servicios Públicos de Cartagena.
[13] Antes de esta fecha, era regla común que las pensiones de
jubilación concedidas por los empleadores, tenían la vocación de ser
compatibles con las que reconociera el ISS.
[14] Ver cuadro número 2.
[15] Ver, entre otras, las sentencias T-408
de 2002, T-432 de 2002, SU-646 de 1999, T-007 de 1992.
[16] Cfr. en materia de prestaciones laborales el principio de
subsidiariedad en la Sentencia T-808 de 1999.
[17] Sentencia T-016 de 2008 y T-012 de 2009, entre otras.
[18] Cfr. Sentencias T-083 de 2004, T-556 de 2004, T-691 de
2005, T-996ª de 2005, T-668 de 2007, entre otras.
[19]
Artículo 13 Constitución Política: “El Estado promoverá las condiciones
para que la igualdad sea real y efectiva y adoptará medidas en favor de grupos
discriminados o marginados.” Artículo 46 Constitución Política Artículo 46: “El
Estado, la sociedad y la familia concurrirán para la protección y la asistencia
de las personas de la tercera edad y promoverán su integración a la vida activa
y comunitaria.”
[20] En la Sentencia T-463 de 200, la Corte Constitucional sostuvo que: “Se sigue de lo anterior que si el actor no acredita, al
menos sumariamente, la grave afectación de su mínimo vital o de su derecho a la
vida digna como consecuencia del no pago o no reconocimiento del reajuste
pensional, la tutela no será la vía adecuada para demandar el cumplimiento de
sus pretensiones.”
[21]Sentencia T-083 de 2004.
[22] Sentencia
T-1316 de 2001. Cfr. las siguientes sentencias, entre otras: T-426 de
1992, T-456 de 1994, T-637 de 1997, T-718 de 1998; T-618 de 1999, T-886 de
2000.
[23]
Sentencia T-1089 de 2005.
[24] Sentencia
T-083 de 2004. En algunas ocasiones, la tardanza o demora en la definición
de los conflictos relativos al reconocimiento y re-liquidación de la pensión a
través de los mecanismos ordinarios de defensa, puede llegar a afectar los
derechos de las personas de la tercera edad al mínimo vital, a la salud, e
incluso a su propia subsistencia, circunstancia que permitiría la intervención
del juez constitucional.
[25] Sentencias T-469 de 2000, SU-061 de 2001, T-108
de 2003.
[26] Ibídem.
[27] Sentencia SU-111 de 1997.
[28]
Decreto 2591 de 1991, artículo 38, inciso 2: “El abogado que
promoviere la presentación de varias acciones de tutela respecto de los mismos
hechos y derechos, será sancionado con la suspensión de la tarjeta profesional
al menos por dos años. En caso de reincidencia, se le cancelará su tarjeta
profesional, sin perjuicio de las demás sanciones a que haya lugar”.
[29] T-618 de 2009. En el mismo sentido, se pueden
examinar las sentencias T-936 de 2006, T-089 de 2007, T
981 de 2006, T-242 de 2008, T-1204 de 2008, T-1233de 2008, T-560 de 2009.
[30] El artículo
2º del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos señala: “(…) 3.
Cada uno de los Estados Partes en el presente Pacto se compromete a garantizar
que: a) Toda persona cuyos derechos o libertades reconocidos en el presente
Pacto hayan sido violados podrá interponer un recurso efectivo, aun cuando tal
violación hubiera sido cometida por personas que actuaban en ejercicio de sus
funciones oficiales; b) La autoridad competente, judicial, administrativa o
legislativa, o cualquiera otra autoridad competente prevista por el sistema
legal del Estado, decidirá sobre los derechos de toda persona que interponga
tal recurso, y desarrollará las posibilidades de recurso judicial; c) Las
autoridades competentes cumplirán toda decisión en que se haya estimado procedente
el recurso.”
[31] El artículo
25 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos estipula: “Protección
Judicial 1. Toda persona tiene derecho a un recurso sencillo y rápido o a
cualquier otro recurso efectivo ante los jueces o tribunales competentes, que
la ampare contra actos que violen sus derechos fundamentales reconocidos por la Constitución, la ley o la presente Convención, aun cuando tal violación sea cometida por
personas que actúen en ejercicio de sus funciones oficiales. 2. Los Estados
Partes se comprometen: a) a garantizar que la autoridad competente prevista por
el sistema legal del Estado decidirá sobre los derechos de toda persona que
interponga tal recurso; b) a desarrollar las posibilidades de recurso judicial,
y c) a garantizar el cumplimiento, por las autoridades competentes, de toda
decisión en que se haya estimado procedente el recurso.”
[32]  Sentencia 173 de 1993.
[33] Sentencia T-504 de 2000.
[34] Sentencias T-008de 1998 y SU-159 de 2000.
[35] Sentencia T-658 de 1998.
[36] Sentencias T-088 de 1999 y SU-1219 de 2001.
[37] C-426 de 2002.
[38] (Folio 242 del cuaderno núm.1.)
[39] (Folio 257 del cuaderno núm.1.)
[40] (Folio 191 del cuaderno núm. 1.)
[41]Decreto 2591 de 1991, ARTICULO 38. ACTUACION TEMERARIA. Cuando,
sin motivo expresamente justificado, la misma acción de tutela sea presentada
por la misma persona o su representante ante varios jueces o tribunales, se
rechazarán o decidirán desfavorablemente todas las solicitudes.
[42] El señor Mena Córdoba presentó demanda laboral ordinaria ante el
Juzgado Sexto Laboral y ante el Tribunal Superior de Distrito Judicial de
Cartagena; los señores Orozco Padilla y Cantillo Narváez, ante el Juzgado
Octavo Laboral; los demás ante el Juzgado Séptimo Laboral del Circuito de
Cartagena y ante el Tribunal Superior .de Distrito Judicial de Cartagena; los
cuales absolvieron a la entidad demandada de todas las pretensiones de los
actores.
[43] Ver folios 230 a 233 del cuaderno núm. 1.
[44] Ver folios 234 a 239 del cuaderno núm. 1.
[45] Ver folios 210 a 216 del cuaderno núm. 1.
[46] Ver folios 217 a 229 del cuaderno núm. 1.
[47] Cfr. entre otras, las sentencias T-557 de 1996; T-701 de 1996,
T-748 de 1998, T-450 de 2002.
[48]Sentencia T-624 de 2006.
[49] Cfr. Sentencia T-1223 de 2003.
[50] Art. 69 C.C.A. Los actos administrativos
deberán ser revocados por los mismos funcionarios que los hayan expedido o por
sus inmediatos superiores, de oficio o a solicitud de parte, en cualquiera de
los siguientes casos: 1. Cuando sea manifiesta su oposición a la Constitución Política o a la ley. 2. Cuando no estén conformes con el interés público o
social, o atenten contra él.  3. Cuando con ellos se cause agravio
injustificado a una persona (subrayado fuera del texto).