T-433-19
Sentencia T-433/19
SUSPENSION PROVISIONAL DEL INVESTIGADO EN PROCESO DISCIPLINARIO-Presupuestos señalados por la jurisprudencia constitucional
SUSPENSION DE EMPLEADO PUBLICO EN EL CURSO DE UN PROCESO
DISCIPLINARIO-Condiciones que deben tenerse en
cuenta
SUSPENSION PROVISIONAL
DEL CARGO EN MATERIA DISCIPLINARIA-Finalidad
La suspensión provisional busca
garantizar la eficacia del proceso disciplinario, en beneficio del interés
general y el correcto desarrollo de la función pública. Se trata de un mecanismo
temporal, no sancionatorio y, por ende, no implica una decisión sobre la
responsabilidad del procesado, ni la valoración sobre la culpabilidad. En
consecuencia, su imposición no desconoce la buena fe del implicado ni la
presunción de inocencia y, por ende, no genera consecuencias definitivas, de
ahí que, por ejemplo “no es anotada en la hoja de vida - como ocurre por
ejemplo con la sanción de amonestación- ni se registra como antecedente
disciplinario, a lo que sí habría lugar en caso de un fallo con orden de
suspensión.
COMPETENCIA DE LA
PROCURADURIA GENERAL PARA SUSPENDER PROVISIONALMENTE A SERVIDORES PUBLICOS DE
ELECCION POPULAR EN EL MARCO DE UNA INVESTIGACION DISCIPLINARIA-Alcance
La competencia de la Procuraduría
General de la Nación para investigar y sancionar, ha sido objeto de diferentes
pronunciamientos en sede de constitucionalidad y de tutela, en los cuales se ha
resuelto la aparente tensión existente entre el artículo 277.6 de la
Constitución Política y su desarrollo legal en la Ley 734 de 2002, frente al
artículo 23 de la Convención Americana de Derechos Humanos (CADH). En este
análisis, se ha estudiado (a) el alcance del bloque de constitucionalidad; (b)
los pronunciamientos de los órganos autorizados de interpretación; y, conforme
con ello, se ha concluido que (c) no existe contradicción entre estos
instrumentos jurídicos y la mencionada competencia de la Procuraduría.
COMPETENCIA DE LA
PROCURADURIA GENERAL PARA SUSPENDER PROVISIONALMENTE A SERVIDORES PUBLICOS DE
ELECCION POPULAR EN EL MARCO DE UNA INVESTIGACION DISCIPLINARIA-Decisión de suspender
provisionalmente a Alcalde no fue desproporcionada ni irrazonable
Referencia: Expediente T-7.431.119
Demandantes: Rodolfo Hernández Suárez
Demandados: Procuraduría General de la Nación
Magistrado Sustanciador:
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Bogotá, D.C., veinticuatro
(24) de septiembre de dos mil diecinueve (2019)
La Sala Quinta
de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por el Magistrado Antonio
José Lizarazo Ocampo, quien la preside, y las Magistradas Gloria Stella Ortiz
Delgado y Cristina Pardo Schlesinger, en ejercicio de sus competencias
constitucionales y legales, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
En la revisión
del fallo dictado por el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso
Administrativo, Sección Tercera – Subsección “A”, el 28 de marzo de 2019, por
medio del cual negó la tutela en estudio y, en consecuencia, revocó la decisión
proferida por el Tribunal Administrativo de Santander, el 17 de enero de 2019,
mediante la cual se había accedido a las pretensiones.
I.
ANTECEDENTES
1.
Solicitud
El 14 de
diciembre de 2018, el señor Rodolfo Hernández Suárez, Alcalde de Bucaramanga,
presentó la acción de tutela bajo revisión con el fin de que fueran protegidos
sus derechos fundamentales al debido proceso, a elegir y ser elegido, a la
igualdad y a los principios de buena fe, presunción de inocencia,  efectividad
de los derechos e interpretación pro homine, los cuales consideró
vulnerados por la Procuraduría Primera Delegada para la Vigilancia
Administrativa debido a que esa entidad lo suspendió provisionalmente del
ejercicio de sus funciones, mediante Auto del 29 de noviembre de 2018, a pesar
de que, en su criterio, no tenía competencia para dictar esa orden, la decisión
se asumió sin haber iniciado el proceso disciplinario, sin motivación
suficiente para la calificación de la conducta como grave o gravísima y sin
pruebas para asegurar que podría reincidir en la misma.
2.
Fundamentos de la demanda
2.1. Elementos fácticos
2.1.1. El accionante, señor Rodolfo
Hernández Suárez, fue elegido como Alcalde de Bucaramanga para el periodo
comprendido entre el 1º de enero de 2016 y el 31 de diciembre de 2019.
2.1.2. La Procuraduría
Primera Delegada para la Vigilancia Administrativa tuvo información de
publicaciones realizadas el 28 de noviembre de 2018, en diferentes medios de
comunicación, mediante notas periodísticas y audiovisuales, “sobre actos de
presuntas agresiones verbales y físicas infligidas al parecer en las
instalaciones de la Alcaldía de Bucaramanga (Santander) por parte del Alcalde
Rodolfo Hernández Suárez al Concejal de la misma municipalidad Jhon Claro”.
2.1.3. En razón de lo anterior, por
medio de Auto del 29 de noviembre de 2018, la Procuraduría inició contra el
actor la investigación disciplinaria No. IUS E-2018-588537 y, a
la vez, ordenó la suspensión provisional del ejercicio del cargo por tres (3)
meses. En la motivación del acto administrativo, se indicó que el accionante,
al parecer, desconoció la Ley 734 de 2002, artículos 34.6 y 35.6, según los
cuales, primero, todo servidor público debe “(t)ratar con respeto,
imparcialidad y rectitud a las personas con que tenga relación por razón del
servicio” y, segundo, a todo servidor público le está prohibido “(e)jecutar
actos de violencia contra superiores, subalternos o compañeros de trabajo,
demás servidores públicos o injuriarlos o calumniarlos.”
En concordancia, se determinaron cumplidos los requisitos legales
para ordenar la suspensión provisional, consagrados en la Ley 734 de 2002,
artículo 157[1],
con fundamento en lo siguiente:
(i) La actuación disciplinaria se
encontraba en etapa de investigación: se cumple este requisito debido a
que, precisamente, la investigación se inició con esa providencia.
(ii) Las faltas presuntamente
cometidas son calificadas como gravísimas o graves:
se cumple este parámetro pues, siguiendo lo dispuesto en los artículos 43 y 50
de la Ley 734 de 2002, la presunta conducta “tendría un alcance y
calificación mayor a los de las faltas leves” por el grado de perturbación
del servicio, la trascendencia social de la posible falta, así como el
desconocimiento de imperativos legales que velan por la moralidad y la
responsabilidad de la gestión pública.
(iii) La permanencia en el cargo, función o servicio público permite que
reitere la conducta: Se cumple este requisito teniendo en cuenta que,
anteriormente, al parecer, el actor habría incurrido en conductas similares, “con
el agravante que estos presuntos comportamientos reiterados han escalado de las
expresiones verbales a la agresión física”. Entre los supuestos hechos
previos se señalaron los siguientes:
“(i) Realizar comentarios en sus reuniones con la comunidad
estigmatizando a sus colaboradores propiciando la animadversión de la
ciudadanía frente a ellos, tal y como lo refiriera el sindicato del municipio
en una queja; (ii) tildar de “vago con sueldo, a usted deberían medicarlo (…)”
a un ciudadano en el programa radial “Hable con el Alcalde” a finales del año
2017; (iii) la ocurrida en octubre de la presente anualidad, en la que el Alcalde
Hernández estando en el parque Solón Wilches del barrio Sotomayor de
Bucaramanga, se habría dirigido a un ciudadano, en términos desobligantes y en
repetidas ocasiones como “(…) usted es un lavaculos (sic) de la politiquería”.
Adicionalmente, el demandante, por la naturaleza de su cargo, se
encuentra expuesto a escenarios que pueden generar alteraciones. En palabras de
la Procuraduría, el Alcalde ejerce sus funciones en “diferentes ámbitos en
los cuales por definición se presentan fuertes controversias, debates o
cuestionamientos que logran exacerbar el ánimo de quienes participan en ellos,
lo que puede afectar el dominio propio de los involucrados”, situaciones
que al parecer, según los elementos fácticos comentados, “no lograría
controlar el señor Hernández”.
Aunado a ello, la Procuraduría indicó que todo servidor público y,
en especial, el Alcalde municipal, debe “mantener un comportamiento público
y privado respetuoso, acorde con su dignidad, siendo referente de integridad de
la administración y del servidor público como tal, reconociendo, valorando y
tratando de manera “digna a todas las personas con sus virtudes, defectos y
sin importar su labor, procedencia, títulos o cualquier otra condición”
(Resalta la Sala).
2.1.4. En razón de la orden de suspensión,
el 11 de diciembre de 2018, el accionante acudió al superior jerárquico de la
Procuraduría Primera Delegada para la Vigilancia Administrativa en el grado
de consulta, sin que haya sido resuelto hasta el momento en que se presentó
la tutela. No obstante, señaló que no se espera una respuesta favorable, debido
a que existen casos previos en los cuales se alegó la falta de competencia del
Ministerio Público para ordenar la suspensión del ejercicio de dichos cargos y,
sin embargo, no se ha corregido esa actuación.
2.2. Fundamento jurídico
Procedencia de la acción de tutela. El
demandante señala que se cumplen los requisitos para resolver este asunto
mediante tutela por cuanto el acto administrativo es de trámite y, por ende, no
existe un medio de defensa judicial oportuno para su impugnación. Aunado a
ello, si bien contra el acto definitivo podría ejercerse un medio de control
ante la jurisdicción contenciosa, lo cierto es que para el momento del fallo,
el daño se habría consumado. Igualmente, indica que está expuesto a un
perjuicio irremediable, dado que la suspensión vulnera per se el núcleo
esencial de sus derechos políticos.
Argumentos sustanciales. Manifiesta
que la PGN incurrió en la vulneración de sus derechos fundamentales debido a
que emitió el Auto del 29 de noviembre de 2018 sin competencia, sin haber
iniciado el proceso disciplinario, sin motivación suficiente para la
calificación de la conducta como grave o gravísima y sin pruebas para asegurar
que podría reincidir en la presunta conducta cometida. En relación con cada uno
de estos asuntos indicó lo siguiente:
(i) Falta de competencia:
El accionante afirma que, en razón del artículo 93 de la Constitución Política,
las autoridades nacionales deben aplicar, de manera prevalente, la Convención
Americana de Derechos Humanos (CADH) y la interpretación realizada por la Corte
Interamericana de Derechos Humanos (CIDH). En razón de ello, en el presente
caso se debe aplicar el artículo 23, numerales 1 y 2 de la Convención, según
los cuales la competencia para ordenar la “inhabilidad” para el
ejercicio de derechos políticos se restringe al poder judicial. Por
consiguiente, la Procuraduría si bien puede investigar e imponer sanciones a
servidores públicos de elección popular, lo cierto es que no puede imponer la “inhabilidad”,
mucho menos, como medida provisional.
En concordancia, el actor cita algunas providencias atinentes a la
falta de competencia de la Procuraduría para suspender derechos políticos a
saber:
(a) Corte Interamericana de Derechos Humanos, Sentencia López
Mendoza Vs. Venezuela (2011): Según el demandante,
por medio de esta providencia la Corte determina que se contradicen el artículo
23, numerales 1º y 2º de la CADH cuando se restringen los derechos políticos
por una autoridad administrativa y no judicial.
(b) Comisión Interamericana de Derechos Humanos, Resolución 05/2014,
Medida Cautelar No. 374-13 del 18 de marzo de 2014, caso Gustavo Francisco
Petro Urrego: Este pronunciamiento, en su lectura,
permite comprender que la CADH no autoriza a la Procuraduría para restringir
derechos políticos mediante una sanción disciplinaria.
Sobre la jurisprudencia nacional, resalta que el Consejo de Estado,
mediante la Sentencia del 15 de noviembre de 2017, si bien aceptó la mencionada
competencia de la PGN, lo cierto es que limitó esa facultad a los casos de corrupción.
Sin embargo, en el presente caso, aun aceptando la postura de este
Tribunal, la supuesta conducta en la que él incurrió no involucra actos
corrupción.
(ii) Ausencia de investigación
previa: para decretar la medida de suspensión
provisional tiene que haber iniciado una investigación disciplinaria. Sin
embargo, en su caso, la Procuraduría no había iniciado dicho proceso.
(iii) Falta de motivación suficiente para calificar la conducta como
grave o gravísima: En criterio del demandante los argumentos de la Procuraduría para
sustentar la gravedad de la falta son ambiguos, por concluir que “una falta
es grave o gravísima, solo porque no parece que sería leve”.
Adicionalmente, en ese acto administrativo, (i) no se explicó en
qué consistió ni cuál es el “grado de perturbación del servicio”, y en
contraste, se evidencia que “el concejal John Claro no interactuó en
ejercicio de sus funciones”, ni “estaba en desarrollo de un control
político”, tampoco se evidenció alguna “actividad de servicio público
que se hubiera visto interrumpida, alterada o afectada”; (ii) no se
indicó cuál es la “trascendencia social”. (iii) Tampoco se hizo
referencia a los “imperativos legales sobre la moralidad y responsabilidad
de la gestión pública” que fueron desconocidos, ni por qué. Igualmente, el
accionante manifiesta que, según el artículo 43 de la Ley 734 de 2002, la
gravedad de la conducta debe evaluarse en contexto, es decir, deben estudiarse
las modalidades y circunstancias en que se cometió la falta, entre estas, si la
conducta se realizó en un estado de ofuscación “originado en circunstancias
o condiciones de difícil prevención y gravedad extrema”.
(iv) Carencia de material
probatorio para determinar que la permanencia en el ejercicio del cargo permite
que reincida en la conducta. El actor
manifiesta que la PGN, primero, le impuso la suspensión asegurando que
puede reincidir en la conducta investigada, con fundamento en hechos que aún se
encuentran en investigación. Segundo, no se precisó el contexto de
ninguno de los incidentes señalados en el Auto y, puntualmente, respecto a la
queja del Sindicato, no se indicó cuál es ni en qué consiste. Y, tercero,
en las investigaciones adelantadas contra él, puede llegar a concluirse que se
trata de expresiones enmarcadas en la libertad de expresión y el libre
desarrollo de la personalidad, las cuales “deben ser necesariamente
analizados en el entorno social y cultural de la región”.
(v) Decisión desproporcionada
e irrazonable: El actor manifiesta que la
medida de suspensión afecta no solo sus derechos sino también el de sus
electores a pesar de lo siguiente: (a) Resulta “inconvencional e
inconstitucional” suspender “manu militari o ipso facto” a
servidores públicos de elección popular por actos que no son de corrupción ni
de orden criminal o disciplinables, ni tampoco contrarios a la razón y al orden
público.  (b) La suspensión se ordenó por meras sospechas, pues esa
entidad no tiene certeza del material probatorio, documental ni testimonial. En
esa medida, la decisión carece de elementos objetivos.
(vi) Desconocimiento del derecho fundamental a la igualdad. En su criterio existe un trato diferente entre él y “todas las
demás personas” a quienes se les puedan aplicar el marco jurídico que
regula este tipo de casos, a pesar de que no existe una justificación razonable
para ello, debido a que “no existen situaciones de hecho diferentes”.
(vii) Violación del principio pro homine. A su juicio este principio fue desconocido debido a que existía
una interpretación respecto a la suspensión provisional distinta a la adoptada,
la cual permitía la protección de la dignidad humana, la buena fe y la
presunción de inocencia y, al mismo tiempo, impedía la interpretación “in
malam parte”, “para construir especulaciones no probadas de manera
fehaciente”.
(viii) Desconocimiento del principio de efectividad de los derechos.
Según el demandante se desconoció este
principio debido a que la decisión asumida le impide el pleno disfrute de sus
derechos al debido proceso y a la igualdad.
3.
Pretensiones
Con fundamento en los anteriores elementos fácticos, el actor
solicitó la protección de sus derechos fundamentales al
debido proceso, a elegir y ser elegido, a la igualdad y a los principios de
buena fe, presunción de inocencia, efectividad de los derechos e interpretación
pro homine. En esa
medida, como pretensión principal, solicitó dejar sin efectos el Auto del 29 de
noviembre de 2018 emitido por la Procuraduría Primera Delegada para la
Vigilancia Administrativa “mediante el cual se decretó la medida de suspensión
provisional”. Como pretensión subsidiaria, solicitó que se conceda el
amparo transitorio de sus derechos y, en esa medida, suspender los efectos de
dicha providencia “mientras se interpone y decide el correspondiente medio
de defensa judicial”. Y, como consecuencia de cualquiera de las decisiones
anteriores, pidió que se ordene la inmediata restitución a su cargo.
3.1. Solicitud de medida provisional: El
accionante solicitó que, en aplicación del artículo 7º del Decreto 2591 de
1991, antes de la decisión definitiva, se suspendan los efectos del Auto del 29
de noviembre de 2018, en razón de la “necesaria y urgente” protección de
sus derechos fundamentales.
4.
Pruebas relevantes
4.1. Auto del 29
de noviembre de 2018 emitido por la Procuraduría Primera Delegada para la
Vigilancia Administrativa (Cuaderno de primera instancia, folios 54 al 64).
4.2. Escrito
presentado el 11 de diciembre de 2018 por el señor Rodolfo Hernández Suárez,
mediante apoderado judicial, a la Procuraduría General de la Nación, Sala
Disciplinaria, mediante el cual manifiesta que se opone a la medida de
suspensión provisional adoptada en el Auto del 29 de noviembre de 2018
(Cuaderno de primera instancia, folios 65 al 76).
5.
TRÁMITE PROCESAL Y CONTESTACIÓN
La acción de tutela correspondió al Tribunal
Administrativo de Santander[2],
el cual, por medio de Auto Interlocutorio emitido el 19 de diciembre de 2018,
resolvió admitir la tutela, notificar dicha decisión al demandado y al
Gobernador de Santander y, conceder la medida provisional. Por
consiguiente, se dispuso suspender los efectos del (i) numeral 3º del
Auto del 29 de noviembre de 2018 proferido por la Procuraduría Primera Delegada
para la Vigilancia Administrativa y (ii) la Resolución 19598 del 30 de
noviembre de 2018, expedida por el Gobernador de Santander, en la cual se había
designado un alcalde en reemplazo.
5.1. Medida provisional. La Magistrada Sustanciadora[3]
accedió a la solicitud de medida provisional, con fundamento en que la PGN es
competente para (i) “limitar o restringir los derechos políticos de
los funcionarios públicos elegidos popularmente cuando incurren en faltas
disciplinarias relacionadas con actos de corrupción”; así como para (ii)
“investigar y sancionar las faltas disciplinarias de otra naturaleza,
con medidas que no limiten el ejercicio de los derechos políticos”. No
obstante, en el caso del actor fueron suspendidos sus derechos políticos por la
Procuraduría, sin ser investigado por hechos relacionados con corrupción.
5.2. La Oficina Jurídica de la Procuraduría General de la Nación,
mediante escrito presentado el 11 de junio de 2019, solicitó rechazar por
improcedente la acción de tutela o, en su defecto, negar las
pretensiones.
Inicialmente, señaló que la tutela no cumple con el
requisito de subsidiariedad debido a que (a) el accionante
cuenta con otros mecanismos de defensa judicial; (b) la acción se ejerce
contra un auto que inicia la investigación disciplinaria y, en el
proceso, se puede ejercer los derechos de defensa y contradicción; y (c) toda
medida cautelar surte el grado de consulta. Adicionalmente, indicó que no se
cumplen los requisitos para que proceda la tutela contra autos de trámite,
en la medida en que “(i) la decisión de suspensión provisional, no
puede ser entendida como la actuación que finalmente proyecte o repercuta en la
decisión final (…); y (ii) la parte actora no acredita en su escrito de tutela
que la medida adoptada por la Entidad es abiertamente irrazonable y
desproporcionada (…)”. A ello agregó que el demandante no logró demostrar
la existencia de un perjuicio irremediable.
Seguidamente, en cuanto a la competencia de la
Procuraduría para investigar y sancionar a funcionarios de elección popular, señaló
que el derecho fundamental a elegir y ser elegido no es ilimitado, la elección
del Alcalde “no trae consigo la inmovilidad de los funcionarios electos”
y, de hecho, “se agota con su elección”[4]. En ese sentido, resaltó que el
artículo 30 de la CADH “permite que las leyes nacionales que prescriban
restricciones al ejercicio de los derechos y libertades, lo hagan atendiendo a
razones de interés general, lo cual acontece en el caso del derecho
disciplinario”. Igualmente, precisó que la posición de la Corte
Constitucional, sentada por la Sentencia C-028 de 2006, “no implica el
reconocimiento del artículo 23 del Pacto de San José de Costa Rica”. Y, en
concordancia, la posición actual del Consejo de Estado, respalda la competencia
de la Procuraduría para sancionar a funcionarios públicos elegidos
popularmente, independientemente de que la conducta reprochada recaiga sobre
actos de corrupción.
5.3. La Procuraduría Judicial 158 de Asuntos Administrativos de
Bucaramanga, por medio de escrito presentado el 15 de junio de 2019,
solicitó negar la acción de tutela. El escrito se concentró en
torno a tres asuntos, el primero, relacionado con la competencia de la PGN, el
segundo, con la presunta vulneración del derecho a la igualdad, y, el tercero,
atinente al supuesto desconocimiento de los requisitos legales para ordenar la
suspensión.
Competencia de la PGN. Indicó que la Procuraduría es un órgano de control
que tiene entre sus funciones vigilar la conducta oficial de quienes desempeñan
funciones públicas, incluyendo a los servidores públicos de elección popular,
adicionalmente, en desarrollo de esas funciones, puede desvincular del cargo a
los funcionarios y, adicionalmente, esa competencia permite ordenar la
suspensión provisional.
Artículo 23 de la CADH. La Procuraduría indicó que se desconocen los
artículos 4, 93 y 243 Superiores al determinar que la CADH es superior a la
Carta Política. Adicionalmente, las interpretaciones del Consejo de Estado con
efectos inter partes, como la Sentencia del 15 de noviembre de 2017, no
prevalecen sobre los pronunciamientos de la Corte Constitucional con efectos
erga omnes, por ende, se deben respetar las Sentencias C-028 de 2006 y
SU-712 de 2013, en las cuales esta Corporación señaló que la Convención debe
interpretarse de manera armónica con la Constitución y, en esa medida, su
aplicación implica un análisis de contexto de cada Estado.
No se desconoce el derecho fundamental a la igualdad. La Procuraduría destacó que el accionante
resalta en la demanda los casos del señor Leopoldo López y Gustavo Petro. Sin
embargo, ninguno de estos dos precedentes resulta aplicable, primero, porque en
estos los derechos en conflicto eran “legalidad Vs los derechos políticos”,
en contraste con el caso del demandante, en el cual los derechos en disputa son
la dignidad humana[5] Vs. derechos políticos.
Adicionalmente, a diferencia de lo ocurrido en el caso de Leopoldo López, en
Colombia el actor cuenta con mecanismos de defensa judicial como la tutela o
las acciones contencioso administrativa.
En adición a lo anterior, la Procuraduría evidencia
que la suspensión se ajusta a los presupuestos legales, debido a que: (a)
según la Ley 734 de 2002, artículos 150.3 y 157, desde que inicia la
investigación disciplinaria puede ordenarse la suspensión provisional; (b)
en el Auto del 29 de noviembre de 2018, se señaló que la conducta puede ser
calificada como grave o gravísima en razón de que se trata de presuntas
agresiones físicas o verbales y, adicionalmente, “el investigado es la
primera autoridad municipal a quien le asiste el deber de trato digno”. Y, (c)
la posibilidad de reiteración de la falta en que presuntamente incurrió el
demandante se fundamenta en elementos probatorios serios que provienen de “informaciones
allegadas por medios de comunicación y redes sociales que contienen videos con
las grabaciones de las presuntas conductas que evidencian presuntas agresiones
físicas y verbales, esto es, comportamientos en distintos escenarios y ante
personas diferentes”.
En el mismo sentido, la Procuraduría señaló que la
suspensión provisional corresponde a fines constitucionalmente legítimos,
enfocados en la salvaguarda de la dignidad humana, garantía constitucional cuya
protección no puede exigirse únicamente mediante un proceso penal, como sugiere
el demandante. Lo contrario implicaría suponer que, aun cuando se encuentre
probada la conducta objeto de sanción, no existirían mecanismos de protección
eficaces para la dignidad humana y para garantizar que los servidores públicos
traten con dignidad a quienes se relacionan con ellos en razón de su cargo o
función.
En concordancia, concluyó que la medida de suspensión
provisional es proporcional debido a que: (a) es idónea: busca
salvaguardar la dignidad humana y, particularmente, “la garantía efectiva de
trato digno en el municipio de Bucaramanga”. Adicionalmente, es urgente
debido a que existe información sobre distintos supuestos de hecho que ameritan
asumir medidas preventivas antes de que finalice la investigación; (b) es necesaria
y la menos lesiva que se puede aplicar, debido a que el accionante cuenta con
mecanismos de protección para exigir sus derechos. (c) Es proporcional dado
que permite un grado de satisfacción alta del derecho a la dignidad humana y,
en contraste, la supuesta afectación de los derechos del actor no es elevada,
debido a que no implica anotación en su hoja de vida, no afecta la presunción
de inocencia, ni tampoco contradice el buen nombre.
5.4. El ciudadano Ludwing Mantilla Castro, mediante escrito presentado
el 14 de junio de 2019, solicitó ser tenido en cuenta como coadyuvante de la
acción de tutela e informó que, el 21 de diciembre de
2018, solicitó a la Comisión IDH ordenar medidas cautelares en beneficio del
accionante y de las personas que votaron por el. Lo anterior con el fin de que
el Estado Colombiano permita el ejercicio del cargo y se ordene, entre otros: (i)
revocar el Auto del 29 de noviembre de 2018; (ii) garantizar la
aplicación de la CADH y determinar que no se suspenda nuevamente al demandante;
y (iii) el acompañamiento internacional al proceso.
5.5. El ciudadano Anibal Carvajal Vásquez, por medio de escrito
allegado el 16 de junio de 2019, solicitó ser tenido en cuenta como amicus
curiae. En su escrito resaltó que el actor, a pesar de ser un servidor
público elegido por voto popular, fue suspendido en el marco de un proceso
disciplinario, sin haber sido condenado por un juez competente en un proceso
penal, en contradicción con lo determinado en el numeral 2º del artículo 23 de
la CADH y la jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos[6], el Consejo de Estado[7] y la Corte
Constitucional[8].
Bajo ese entendió, en su criterio se debe declarar la nulidad del Auto del 29
de noviembre de 2018. .
II.
DECISIONES JUDICIALES Y TRÁMITE DE IMPUGNACIÓN
1. Primera
instancia
El Tribunal
Administrativo de Santander, mediante Sentencia del 17 de enero de 2019,
accedió el amparo y, en consecuencia, ordenó: (i) la protección
de los derechos fundamentales al debido proceso y a ser elegido; (ii)
suspender los efectos de (a) el numeral 3º del Auto del 29 de
noviembre de 2018 dictado por la Procuraduría General de la Nación por medio
del cual dispuso la suspensión por 3 meses del señor Rodolfo Hernández Suárez
como Alcalde de Bucaramanga; y (b) la Resolución 19598 del 30 de
noviembre de 2018, por medio de la cual el Gobernador de Santander acoge la
decisión de la suspensión provisional y ordena el reemplazo del Alcalde.
Igualmente, (iii) confirmó la medida dictada mediante el
Auto Interlocutorio del 19 de diciembre de 2018.
El Tribunal
insistió en que una interpretación que permite ajustar el artículo 23 de la
CADH con las normas nacionales, implica reconocer la competencia de la
Procuraduría para restringir derechos políticos solo en casos de corrupción.
Bajo ese entendido, concluyó que si bien resulta posible adelantar la
investigación para determinar si el actor desconoció sus obligaciones, lo
cierto es que ni el trámite de ese proceso ni la decisión de fondo pueden
afectar el derecho a ser elegido. Específicamente, indicó que el Auto del 29 de
noviembre de 2018 fue proferido (a) por un órgano de control que ejerce función
administrativa; (b) dentro de un proceso de naturaleza disciplinaria y no
penal; y, adicionalmente, (c) no tiene relación con actos de corrupción en que
presuntamente haya incurrido el demandante.
2.
Impugnación
En esta etapa
procesal, la Procuraduría presentó tres escritos solicitando la revocatoria de
la decisión de primera instancia y, a la vez, el accionante, primero, recurrió
el auto contra el cual se dio trámite a la impugnación y, segundo, presentó un
nuevo escrito que debate los argumentos de la entidad accionada para sustentar
la impugnación, conforme se refiere a continuación.
2.1. La Oficina Jurídica de la Procuraduría General de la Nación,
por medio de escrito presentado el 22 de enero de 2019, impugnó la decisión. En
esta oportunidad, resaltó que, si bien el proceso disciplinario es diferente
del penal, lo cierto es que se compone de las garantías necesarias para la
defensa de los derechos fundamentales y permite el ejercicio del ius
punitivo del Estado, el cual se debe desarrollar para mantener un orden
social y político justo.
2.2. La Procuraduría Judicial 158 de Asuntos Administrativos de
Bucaramanga (Santander), el 21 de enero de 2019, impugnó el fallo. La
entidad insistió en los argumentos iniciales y, adicionalmente, señaló que en
la sentencia impugnada no se tuvo en cuenta la ratio decidendi de la
Sentencia C-101 de 2018, según la cual debe hacerse una “lectura cautelosa”
del fallo de la Corte Interamericana de Derechos Humanos en el caso López
Mendoza Vs. Venezuela, dado que su aplicación automática puede implicar el
desconocimiento de otros tratados internacionales que sustentan la normatividad
interna.
Por otro lado,
aclaró que la Sentencia del 15 de noviembre de 2017, dictada por el Consejo de
Estado, no restringió la competencia de la PGN a casos de corrupción, en razón
de que ese Tribunal reconoció la competencia disciplinaria de esa entidad para
restringir derechos políticos cuando los hechos afecten derechos humanos
reconocidos en tratados internacionales, incluyendo los tratados suscritos en
la lucha contra la corrupción, pero también aquellos que consagren la dignidad
humana, como la Declaración Universal de los Derechos Humanos (1948).
2.3. El Tribunal Administrativo de Santander concedió la
impugnación por medio de Auto del 24 de enero de 2019. Sin embargo, el
demandante solicitó revocar esa decisión por considerar que la Procuraduría 158
para Asuntos Administrativos actuó como Ministerio Publico y como entidad
demandada, en contradicción con el derecho fundamental a la igualdad. En
contraste, la Procuraduría 158 para Asuntos Administrativos señaló que se
encuentra actuando como parte demandada en el proceso y, por ende, le asiste el
derecho de defensa y contradicción. Finalmente, el Tribunal resolvió rechazar
por improcedente el recurso, con fundamento en que durante el trámite de la
tutela no resultan aplicables los recursos ordinarios de la Ley 1564 de 2012 y,
adicionalmente, en el Decreto 2591 de 1991, artículo 32, no se consagra la
posibilidad de recurrir el auto que concede la impugnación.
2.4. El accionante, por medio de escrito presentado el 12 de
febrero de 2019, se dirigió al Consejo de Estado insistiendo en los argumentos
de la demanda, en la falta de legitimación en la causa de la Procuraduría 158
para Asuntos Administrativos para impugnar y en la procedencia de la tutela
contra el Auto del 29 de noviembre de 2018, señalando que se trata de un auto
de trámite pero con contenido sustantivo[9].
2.5. La Procuraduría Delegada para la Conciliación Administrativa,
por medio de escrito presentado ante el Consejo de Estado, el 21 de febrero de
2016, solicitó revocar el fallo de primera instancia y, en consecuencia, negar
el amparo, teniendo en consideración que dicha providencia carece de validez
por ser contraria al ordenamiento jurídico colombiano.
Explicó que la
tutela no cumple con el requisito de subsidiariedad teniendo en cuenta que la
simple inconformidad con una decisión del proceso disciplinario no habilita la
posibilidad de acudir a este mecanismo de defensa judicial, pues ello
imposibilitaría adoptar cualquier medida que afecte los derechos fundamentales,
a pesar de que “no toda afectación a un derecho es ilegítima”, y como la
suspensión provisional. En el mismo sentido, indicó que el Auto del 29 de
noviembre de 2018 es de trámite, susceptible de control ante la jurisdicción
contenciosa, proceso judicial que permite solicitar medidas cautelares
(artículo 234 de la Ley 1437 de 2011).
En relación con
el asunto de fondo, señaló que el Tribunal Administrativo de Santander, al
considerar que el artículo 23.2 de la CADH está por encima del artículo 277.6
de la Constitución Política desconoció los artículos 4, 93 y 230, en razón de
los cuales ciertos instrumentos internacionales pueden ser considerados como
normas de rango constitucional, pero no por encima de ella.  En adición, se
desconoció la configuración del sistema normativo colombiano, en el cual la
Corte Constitucional es “guardiana de la integridad y supremacía constitucional”
y, bajo ese sentido, sus sentencias dictadas tanto en el control abstracto de
constitucionalidad, como los fallos de tutela “tienen aplicación preferente”[10]. No obstante, en la
sentencia impugnada, el Tribunal pasó por alto las Sentencias C-028 de 2006,
C-500 de 2014, SU-712 de 2013, SU-355 de 2015 y C-101 de 2018, en las cuales la
mencionada Corporación desarrolló la “cuestión sobre la compatibilidad del
artículo 23.2 de la Carta Política frente a las competencias disciplinarias de
la Procuraduría”, atinentes a la investigación y sanción de servidores
públicos de elección popular.
En relación con
las sentencia del 15 de noviembre de 2017 del Consejo de Estado, la
Procuraduría señaló que el Tribunal Administrativo de Santander le dio prevalencia
a pesar de que (i) sus efectos inter partes, (ii) el
exhorto realizado en ese mismo pronunciamiento; (iii) tres
pronunciamientos dictados con posterioridad por esa Corporación que “ratifican
la potestad disciplinaria de la Procuraduría”, a saber, dos fallos emitidos
el 23 de agosto de 2018[11]
y la sentencia del 15 de noviembre de 2018[12];
(iv) el artículo 10 de la Ley 1437 de 2011, atinente al “(d)eber de
aplicación uniforme de las normas y la jurisprudencia”, fue declarado
exequible mediante la Sentencia C-634 de 2011 “en el entendido que las
autoridades tendrán en cuenta, junto con las decisiones de unificación del
Consejo de Estado y de manera preferente, (…), las decisiones de la
Corte (Constitucional)(…).” Y, finalmente, (v) en razón de los
derechos fundamentales a la seguridad jurídica y a la defensa del orden
jurídico, “una sola sentencia del Consejo de Estado o de la Corte
Interamericana de Derechos Humanos no tiene la potencialidad para alterar la
potestad disciplinaria de la Procuraduría General de la Nación, dado que dichos
pronunciamientos: i) no producen efectos erga omnes y ii) tampoco pueden
reformar la Constitución Política”.
3. Segunda
instancia
El Consejo de
Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera - Subsección A,
mediante Sentencia del 28 de marzo de 2019, revocó y, en consecuencia, negó la
sentencia de primera instancia. En las consideraciones se señaló que el alcance
de la competencia de la Procuraduría para imponer la suspensión de un servidor
público de elección popular depende de la etapa procesal en la cual se imponga.
Al efecto, se explicó que puede imponerse en el “fallo judicial” o en el
trámite de la investigación disciplinaria, como medida provisional.
En el primero de
estos, de acuerdo con el artículo 23.2 de la CADH y la jurisprudencia sentada
al respecto por la Corte Constitucional y el Consejo de Estado, en especial,
mediante las Sentencias C-028 de 2006 y la proferida el 15 de noviembre de
2017, respectivamente, la PGN solamente tiene competencia para imponer la
sanción cuando el proceso atiende a hechos de corrupción. En el segundo, es
decir, cuando la suspensión se ordena como medida provisional, la Sección
Tercera del Consejo de Estado considera que sí puede ser “decretada (…)
siempre y cuando dicha decisión esté motivada y existan elementos que sugieran
que la permanencia del servidor público en el cargo le permita continuar
realizando la conducta por la que es investigado o que la reiterará, o que
eventualmente puede llegar a interferir en el trámite”.
El caso bajo
estudio, en su criterio, se enmarca en el segundo escenario mencionado y, por
consiguiente, la PGN actuó en el marco de sus competencias. En efecto, en el
trámite de la investigación disciplinaria se dispuso la suspensión provisional
con el fin de evitar conductas que, al parecer, el accionante es propenso a
reiterar, debido a que existen diferentes quejas e investigaciones similares en
su contra por motivos similares. Lo anterior a pesar de que se trata de
conductas contrarias “al “buen trato y el respeto que todo servidor
público debe tener hacia las demás personas”. En esa medida, se busca que
el Alcalde no continúe incurriendo en los mencionados comportamientos.
4. Solicitud de selección
El accionante, por medio de escrito presentado el 11
de junio de 2019, solicitó la selección del presente caso. Al respecto, reiteró
lo señalado en la acción de tutela, haciendo énfasis en que no cuestiona la
competencia de la PGN para investigar y sancionar, sino el ejercicio de esa
función de manera irrazonable y desproporcionada. En su criterio, se debió
realizar un proceso que permita escuchar al disciplinado y ponderar las
circunstancias de tiempo, modo y lugar, así como las posibles “puestas en
escena”, para evitar verdades engañosas.
III. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DE LA DECISIÓN
1.
Competencia
A través de esta
Sala de Revisión, la Corte Constitucional es competente para revisar la
decisión proferida dentro del proceso de la referencia, con fundamento en lo
dispuesto por los artículos 86 y 241, numeral 9º, de la Constitución Política,
en concordancia con los artículos 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991.
2.
Procedencia de la acción de tutela
2.1.
Legitimación por activa
Según lo
establecido en los artículos 86 de la Constitución Política y 10 del Decreto
2591 de 1991, la acción de tutela es un mecanismo de defensa judicial,
preferente y sumario, al que puede acudir cualquier persona, por sí misma o a
través de representante, cuando sus derechos fundamentales resulten vulnerados
o amenazados por la acción u omisión en que incurra una autoridad pública o
personas particulares, esto último en los casos determinados por la ley. En el
presente caso, la acción de tutela fue presentada por el accionante, a través
de apoderado judicial a quien otorgó poder especial (Cuaderno de primera
instancia, folio 53), en procura de salvaguardar sus derechos fundamentales al
debido proceso, a elegir y ser elegido y a la igualdad, presuntamente vulnerados
por la entidad accionada. En consecuencia, se estima legitimado para actuar.
2.2.
Legitimación por pasiva
De acuerdo con
los artículos 5º, 13 y 42 del Decreto 2591 de 1991, la acción de tutela procede
contra cualquier acción u omisión en que incurra una autoridad pública, siempre
y cuando se le atribuya la vulneración o amenaza de un derecho fundamental. La
Sala considera cumplido este requisito teniendo en cuenta que la demanda se
presentó contra la Procuraduría General de la Nación, entidad perteneciente al
Ministerio Público según el artículo 275 Superior, a la cual se le acusa de
vulnerar los derechos fundamentales del actor.
Cabe resaltar
que la impugnación del fallo de primera instancia fue presentada por la Oficina
Jurídica de la Procuraduría General de la Nación y por la Procuraduría Judicial
158 de Asuntos Administrativos de Bucaramanga. Sin embargo, el actor presentó
dos escritos, con posterioridad a la impugnación, señalando que esa última
entidad no tenía legitimación en la causa para impugnar. Al respecto, cabe
advertir que: primero, como se evidencia, la impugnación se presentó no
solo por la dependencia cuya competencia se cuestiona, sino también por la
Oficina Jurídica, respecto a la cual el actor no presentó ningún reparo.
Segundo, la Constitución Política determina en el artículo 277.7 que la
Procuraduría tiene entre sus funciones “(i)ntervenir en los procesos y ante
las autoridades judiciales o administrativas, cuando sea necesario en defensa
del orden jurídico, del patrimonio público, o de los derechos y garantías
fundamentales” y, en concordancia, la Ley 1437 de 2011 determina en el
artículo 303 que “(e)l Ministerio Público está facultado para actuar como
demandante o como sujeto procesal especial”. En concordancia, la
Sala Plena de la Sección Tercera del Consejo de Estado, en sentencia del 26 de
febrero de 2018, señaló que “el Ministerio Público representa a la sociedad,
en su conjunto y, en desarrollo de tan importante atribución (…) no ejerce su
función en calidad de representante de la sociedad en procesos contencioso
administrativos para favorecer el interés individual de una parte –demandante-
o de la otra –demandado-”[13].
En este proceso la Procuraduría interviene en dos modalidades: (i) como parte
accionada y (ii) como agente del Ministerio Público (sujeto especial), este
último, actuando en representación del interés general. La intervención como
sujeto especial no inhabilita a esta entidad para impugnar la decisión, debido
a que no actúa en interés propio sino en representación de la sociedad,
situación que no vulnera el derecho a la igualdad, como lo sugiere el
accionante, debido a que se trata de una facultad reglada y debe ser ejercida
en beneficio del interés general.
2.3.
Inmediatez
La acción de
amparo debe presentarse en un término razonable a partir del hecho que originó
la supuesta vulneración. Este presupuesto se encuentra cumplido, toda vez que
la Procuraduría General de la Nación fue demandada en razón del Auto del 29 de
noviembre de 2018 y la acción de tutela fue presentada el 22 de diciembre
siguiente, es decir, transcurrió menos de un mes.
2.4.
Subsidiariedad
De acuerdo con
el artículo 86 de la Constitución Política, la tutela tiene carácter
subsidiario, por consiguiente: (i) es improcedente cuando existen otros
medios de defensa judiciales idóneos y eficaces y no exista la posibilidad de
configuración de un perjuicio irremediable; (ii) procede, de manera
transitoria, cuando existen otros medios de defensa judicial, pero se requiere
evitar la consumación de un perjuicio irremediable; y (iii) procede, de
manera definitiva, cuando no existen mecanismos judiciales idóneos ni eficaces
que permitan proteger los derechos fundamentales que se alega vulnerados o
amenazados[14].
Particularmente,
la procedencia del amparo contra autos de trámite es excepcional. Por lo
general, solamente procede cuando (i) el acto administrativo tiene la
potencialidad de definir una situación sustancial dentro de la actuación, que
puede proyectarse en la decisión final; (ii) puede ser calificada como
abiertamente irrazonable o desproporcionada; y, por ende, puede conducir a
(iii) la amenaza de los derechos fundamentales.
En el caso
específico de los autos de suspensión provisional contra servidores públicos,
la acción de tutela se ha considerado, en principio, procedente, debido a que
constituye “una decisión de trámite que resuelve un asunto sustancial”[15], que puede resultar
desproporcionada e irrazonable cuando desatiende los fines constitucionales para
los cuales fue creada y, por ende, puede desconocer los derechos fundamentales
del afectado. En ese sentido, por medio de la Sentencia T-105 de 2007,
reiterada en la T-1012 de 2010 y C-086 de 2019, la Corte Constitucional señaló
lo siguiente:
“Ahora bien,
para la Sala es claro que efectivamente en ambos casos se está en presencia de
actos de trámite [refiriéndose al acto de revocatoria directa y al acto de
suspensión provisional] que no son susceptibles de recurso judicial autónomo
-pues debe esperarse para poder tener un medio judicial a que culmine el
proceso disciplinario y se pueda acudir ante la Jurisdicción en lo Contencioso
Administrativo para atacar el acto definitivo-. En el caso de la medida de
suspensión provisional cabría recordar que es necesario diferenciar la sanción
de “suspensión” a que alude el artículo 45 del Código Único Disciplinario de la
medida preventiva establecida en el artículo 157 del mismo Código como una
etapa del proceso disciplinario que no define de manera definitiva la situación
del disciplinado y que en ese sentido constituye un acto de trámite.”
En el presente
caso, la Sala considera cumplido el requisito de subsidiariedad, teniendo en
consideración que la tutela se presentó contra el Auto del 29 de noviembre de
2019, emitido por la Procuraduría Primera Delegada para la Vigilancia
Administrativa, es decir, se trata de un acto administrativo de trámite, el
cual dispone la suspensión provisional del demandante. Contra esa decisión
sustancial no resulta posible ejercer un recurso judicial autónomo, debido a
que no se está definiendo la situación del disciplinado. Se trata de una medida
preventiva. En esa medida, el estudio de fondo de la tutela es procedente por
la urgencia de un pronunciamiento judicial “antes de que expire el
momento para ejercer los derechos políticos fundamentales que con ellas se
conculquen”[16].
Finalmente, en
relación con el grado de consulta que, al momento de presentar la tutela no se
había agotado, es importante resaltar que el ejercicio de la acción de tutela
no está supeditado al ejercicio o la decisión de los recursos administrativos.
Específicamente, el artículo 8º del el Decreto 2591 de 1991 determina que: “(n)o
será necesario interponer previamente la reposición u otro recurso
administrativo para presentar la solicitud de tutela. El interesado podrá
interponer los recursos administrativos, sin perjuicio de que ejerza
directamente en cualquier momento la acción de tutela.” Siguiendo este
parámetro, es dable afirmar que la procedencia de la tutela no se encontraba
supeditada al agotamiento de dicho trámite.
Así las cosas,
una vez se han estudiado los requisitos de procedencia de la tutela, se procede
a emitir un pronunciamiento de fondo.
3. Problema
jurídico
En virtud de los
antecedentes referidos, el debate constitucional que le corresponde decidir a
la Sala Quinta de Revisión se concentra en determinar
lo siguiente:
¿La Procuraduría Primera Delegada para la Vigilancia Administrativa
incurrió en la vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso, a
elegir y ser elegido y a la igualdad del señor Rodolfo Hernández Suárez,
Alcalde de Bucaramanga (Santander), al proferir el Auto del 29 de noviembre de
2018, mediante el cual ordenó su suspensión provisional, debido a que, según el
demandante, en contradicción con lo dispuesto en el artículo 23 de la
Convención Americana de Derechos Humanos y el artículo 157 de la Ley 734 de
2002, ese acto administrativo fue emitido sin competencia, sin haber iniciado
el proceso disciplinario, sin motivación suficiente para la calificación de la
conducta como grave o gravísima y sin pruebas para asegurar que podría
reincidir en la misma?
Para resolver el
problema jurídico planteado, se estudiarán los siguientes temas: (i) la
suspensión provisional en el proceso disciplinario y (ii) la competencia
de la Procuraduría General de la Nación para imponerla a servidores públicos de
elección popular. Igualmente, en consideración a los argumentos de la demanda,
se hará una breve referencia a los siguientes derechos y principios
constitucionales (iii) igualdad; (iv) interpretación pro
homine y (v) efectividad de los derechos. Finalmente, con fundamento
en lo anterior, se realizará el (vi) análisis constitucional del caso
concreto.
4. La suspensión provisional en el proceso disciplinario
La suspensión provisional está regulada en el artículo 157 de la Ley
734 de 2002 como una medida que puede imponerse en el proceso disciplinario
tanto en la etapa de investigación como en la de juzgamiento, contra un
servidor público activo en su cargo, función o servicio, por el funcionario que
esté adelantando el proceso. Esta disposición fue estudiada por la Corte
Constitucional y declarada exequible mediante las Sentencias C-450 de 2003[17] y C-086 de 2019[18], en las cuales se
indicó que la decisión de suspensión provisional es constitucional, entre
otros, debido a (i) la finalidad constitucional y la naturaleza
jurídica; (ii) la exigencia del cumplimiento de criterios objetivos para
su imposición; y (iii) las garantías que caracterizan su procedimiento,
como la  necesaria proporcionalidad y razonabilidad de la medida; y la
posibilidad de ser controlada en el marco disciplinario y judicial. A
continuación se hará alusión a cada uno de estos parámetros.
(i) Finalidad constitucional y naturaleza jurídica. La suspensión provisional busca
garantizar la eficacia del proceso disciplinario, en beneficio del interés
general[19] y el correcto desarrollo de la función pública[20]. Se trata de un mecanismo temporal, no sancionatorio[21] y, por ende, no
implica una decisión sobre la responsabilidad del procesado, ni la valoración sobre la culpabilidad[22].
En consecuencia, su imposición no desconoce la buena fe del implicado ni la
presunción de inocencia y, por ende, no genera consecuencias definitivas, de
ahí que, por ejemplo “no es anotada en la hoja de vida - como ocurre por
ejemplo con la sanción de amonestación- ni se registra como antecedente
disciplinario[23],
a lo que sí habría lugar en caso de un fallo con orden de  suspensión.[24]”[25].
(ii) Criterios objetivos
La decisión debe ser motivada y, en desarrollo de ese ejercicio
argumentativo, se debe evidenciar el cumplimiento de las siguientes
condiciones:
(a) Cualificación especial del
sujeto disciplinable. La medida implica que el
presunto responsable de la falta disciplinaria se encuentre en ejercicio de un
cargo, función o un servicio público[26].
(b) Oportunidad. La
suspensión se puede ordenar “(d)urante la investigación disciplinaria o el
juzgamiento”[27].
La investigación disciplinaria inicia cuando “con fundamento en la queja, en
la información recibida o en la indagación preliminar, se identifique al
posible autor o autores de la falta disciplinaria”[28]. Por consiguiente, una
vez se identifica al presunto responsable y se decide abrir investigación, el
funcionario que la esté adelantando podrá ordenar la suspensión provisional del
servidor[29].
En concordancia, esta Corporación ha señalado que “(s)egún
el artículo 157 de la Ley 734 de 2002, la suspensión provisional procede durante
la investigación y el juzgamiento.  Luego, si ello es así, nada se opone que
tal medida cautelar se adopte en el auto de apertura de investigación
disciplinaria”[30].
(c) Calificación de las faltas. La medida se puede asumir ante faltas “gravísimas o graves”,
las primeras se encuentran taxativamente reguladas en el artículo 48 de la Ley
734 de 2002. Las segundas son definidas según los criterios dispuestos en los
artículos 43 y 50 de la mencionada Ley. Sin embargo, es importante resaltar que
en esta etapa procesal, no se “hace ninguna valoración sobre la culpabilidad
del servidor”[31], debido a que se trata de una medida provisional y no
sancionatoria, en la cual no se determina la responsabilidad del procesado[32].
(d) Serios elementos de juicio
sobre riesgos objetivos. La suspensión solo se
puede ordenar cuando se evidencien “serios elementos de juicio”[33] que permitan inferir
que la permanencia en el cargo, función o servicio público posibilita la
consumación de los siguientes riesgos: (i) la interferencia por parte
del procesado en la investigación; (ii) la continuación de la comisión de la falta; o (iii) la reiteración de la misma[34]. Particularmente, en
relación con estas dos últimas premisas, la Corte Constitucional ha señalado
que permiten salvaguardar los bienes jurídicamente tutelados “mediante la
eliminación de la posibilidad de que sigan siendo o vuelvan a ser afectados por
la conducta del servidor investigado o juzgado”[35].
(iii) Garantías
La suspensión provisional exige el cumplimiento, al menos, de las
siguientes garantías: (a) la motivación de su imposición, que permite el
control de la decisión en el marco disciplinario y judicial; (b) el
ejercicio de defensa y contradicción, mediante los recursos administrativos
como la reposición, cuando proceda, el grado de consulta[36] y el ejercicio de
acciones judiciales, como la tutela[37];
(c) la revocabilidad inmediata de la medida cuando desaparezcan los
motivos que dieron lugar a su imposición[38];
(d) la limitación temporal de su duración que, salvo los casos de prórroga,
no puede superar los tres meses[39];
(e) la responsabilidad disciplinaria del funcionario que asume la medida[40]. Así como la
proporcionalidad y razonabilidad de la medida.
En relación con
este último criterio, es decir, la necesaria proporcionalidad y razonabilidad de la suspensión provisional, es importante resaltar que una medida cumple con estos criterios
cuando, primero, atiende a fines constitucionalmente válidos, entre estos, “el acatamiento de los fines de la función pública como elemento estructural
de la prevalencia del interés general”[41], es decir, la
eficiencia, economía, igualdad, celeridad, imparcialidad y publicidad[42], así como la “moralidad
pública” [43]; y,
segundo, cumple los requisitos establecidos en la ley para la imposición de la
restricción[44].
Adicionalmente,
al estar comprometidas garantías superiores como los derechos políticos y, a la
vez, el interés general, puede resultar procedente acudir a el test de
razonabilidad y el juicio de proporcionalidad, que son herramientas jurídicas
utilizadas para evidenciar si una medida resulta constitucional en
consideración al fin perseguido. Particularmente, el principio de razonabilidad
constituye un “instrumento de control sobre las actuaciones de las autoridades
estatales, pues en un Estado Social y Constitucional de Derecho, estas deben
orientarse al cumplimiento de fines constitucionalmente legítimos. Si esas
medidas tocan derechos fundamentales, no sólo deben ser razonables sino que,
además, deben resultar proporcionados”[45].
La
proporcionalidad constituye una prohibición de exceso. Desde esta perspectiva “(l)a
proporcionalidad de la medida provisional depende de que ésta propenda por los
fines que la justifican”[46].
En términos generales el juicio de proporcionalidad exige estudiar si el
impacto sobre los derechos fundamentales cumple con los siguientes tres
criterios: (i) idoneidad: exige verificar la adecuación de la medida
para alcanzar un fin constitucionalmente legítimo; (ii) necesidad:
implica analizar si existen medidas alternas con mayor o igual eficacia para
lograr el fin propuesto, las cuales afectan en menor grado las garantías
comprometidas; y (iii) proporcionalidad en sentido estricto: busca
estudiar la proporcionalidad entre medios y fines “es
decir, que el principio satisfecho por el logro de este fin no sacrifique
principios constitucionalmente más importantes”[47].
(v) Control disciplinario y judicial
La verificación del cumplimiento de los anteriores parámetros se
encuentra supeditada al control disciplinario y judicial. “Si bien el ejercicio
de estos controles no afecta, al menos en principio, el inmediato cumplimiento
del acto, se debe destacar que la suspensión puede ser revisada por autoridades
disciplinarias y judiciales, distintas a las que toman la medida y con la
independencia que les brinda, a los primeros, la circunstancia de ser sus
superiores funcionales y, a los segundos, el hecho de pertenecer a otro órgano
del Estado, como es el judicial”[48].
El control disciplinario depende del tipo de proceso, cuando es de
única instancia admite recurso de reposición y, en caso de ser de primera
instancia, exige control por medio de consulta. Por su parte, el control
judicial puede ser solicitado por mecanismos de defensa judicial como la
tutela. En este sentido, en la Sentencia C-086 de 2019 se determinó
expresamente lo siguiente: “La verificación del cumplimiento de los
presupuestos o condiciones objetivas y del respeto de las antedichas garantías
corresponde tanto a las autoridades disciplinarias, sea por medio del recurso
de reposición o sea por el trámite de la consulta, y a las autoridades
judiciales, por medio de la acción de tutela, que es el mecanismo de protección
idóneo para este propósito.”
5. La competencia de la Procuraduría General de la Nación para
suspender provisionalmente a servidores públicos de elección popular en el
marco de una investigación disciplinaria
Según el artículo 277.6 de la Constitución Política, la Procuraduría
General de la Nación (PGN) es un organismo de control que tiene entre sus
competencias constitucionales la investigación y sanción de quienes desempeñen
funciones públicas, incluyendo aquellos de elección popular, con excepción de
aquellos servidores cuyo régimen disciplinario se encuentre establecido
constitucionalmente. El alcance de esta disposición comprende la suspensión
provisional regulada en el artículo 157 de la Ley 734 de 2002, de acuerdo
con lo determinado por la Corte Constitucional en las Sentencias C-028 de 2006
y C-086 de 2019, providencias que hicieron tránsito a cosa juzgada, tienen
efectos erga omnes y, por consiguiente, son de obligatorio cumplimiento
para todos, incluyendo las autoridades administrativas y judiciales.
En efecto, la PGN es una entidad perteneciente al Ministerio Público
(artículo 257 CP), que es independiente de los demás órganos del Estado “de
manera semejante a como lo son los jueces (…) al momento de interpretar de
manera sistemática y armónica con la Constitución el artículo 23 de la CADH”[49]. Sus funciones de
investigación y sanción son preferentes y su objetivo principal es asegurar el
cumplimiento de los principios que regulan el ejercicio de la función pública,
entre estos, la igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad,
imparcialidad y publicidad (artículo 209 CP)[50].
Particularmente, en relación con el alcance de esta competencia
respecto a servidores públicos de elección popular, esta Corporación ha hecho
énfasis en que los derechos políticos si bien son fundamentales, no son
absolutos, como ningún derecho de esa naturaleza. En concordancia, el artículo
30 de la Convención Americana de Derechos Humanos (CADH) evidencia que los
derechos humanos reconocidos en ese instrumento jurídico internacional pueden
ser limitados, al determinar que “(l)as
restricciones permitidas, de acuerdo con esta Convención, al goce y ejercicio
de los derechos y libertades reconocidas en la misma, no pueden ser aplicadas
sino conforme a leyes que se dictaren por razones de interés general y con el
propósito para el cual han sido establecidas”.
Al respecto, la Corte Constitucional ha sostenido que derechos
políticos, como el derecho a ser elegido, admiten limitaciones que, “por un
lado, propugnen por la defensa y garantía del interés general y, por el otro,
aseguren un comportamiento acorde con los supremos intereses que les
corresponde gestionar a quienes se encuentren al servicio del Estado”[51]. Igualmente, el
Consejo de Estado ha señalado que “los servidores públicos de
elección popular no pueden eludir o ser ajenos al  control disciplinario sobre
su gestión, por el hecho de haber sido elegidos popularmente, por el contrario,
esos servidores públicos adquieren una más acentuada responsabilidad en el
ejercicio impoluto de la función encomendada, por la confianza depositada por
sus electores en desarrollo del principio democrático para que cumplan sus
obligaciones y deberes con el mayor decoro y esfuerzo posible”[52].
Ahora bien, la Procuraduría General de la Nación, para ejercer sus
funciones de investigación y sanción, puede acudir a diferentes instrumentos
que aseguran una labor efectiva[53].
Entre estas herramientas jurídicas se encuentra la suspensión provisional,
que también puede recaer sobre servidores  públicos de elección popular. En ese
sentido, mediante la Sentencia C-028 de 2006 se señaló que “la facultad que
le otorgó el legislador  a la Procuraduría General de la Nación para imponer
sanciones disciplinarias temporales o permanentes que impliquen
restricción del derecho de acceso a cargos públicos,
no se opone al artículo 93 constitucional ni tampoco al artículo 23 del
Pacto de San José de Costa Rica”, este último, referente a los derechos
políticos.
En el mismo sentido, mediante la Sentencia C-086 de 2019, siguiendo
el precedente jurisprudencial[54],
se recordó que “la competencia para suspender provisionalmente a un servidor
público, incluso de elección popular, se funda en la competencia del operador
disciplinario para investigar y sancionar disciplinariamente a los servidores
públicos, conforme al antedicho precedente, debe concluirse que la norma
demandada es compatible con las normas previstas en el artículo 23 de la CADH y
en el artículo 40 de la Constitución”.
Particularmente, la competencia de la Procuraduría General de la
Nación para investigar y sancionar, ha sido objeto de diferentes
pronunciamientos en sede de constitucionalidad y de tutela, a saber, Sentencias
C-028 de 2006, C-500 de 2014, C-101 de 2018, C-106 de 2018, C-086 de 2019,
SU-712 de 2013 y SU-355 de 2015, en los cuales se ha resuelto la aparente
tensión existente entre el artículo 277.6 de la Constitución Política y su
desarrollo legal en la Ley 734 de 2002, frente al artículo 23 de la Convención
Americana de Derechos Humanos (CADH). En este análisis, se ha estudiado (a)
el alcance del bloque de constitucionalidad; (b) los
pronunciamientos de los órganos autorizados de interpretación; y, conforme con
ello, se ha concluido que (c) no existe contradicción
entre estos instrumentos jurídicos y la mencionada competencia de la
Procuraduría. En los siguientes párrafos se hará alusión a las consideraciones
centrales desarrolladas para resolver el debate:
(a) Bloque de constitucionalidad
El primer punto desarrollado en esta línea jurisprudencial se enfoca
en aclarar el alcance del bloque de constitucionalidad respecto a la supremacía
de la Constitución Política[55]. En relación a ello, la Corte Constitucional ha señalado que la
pertenencia de una norma internacional a este compendio normativo no implica
que sea jerárquicamente superior. Si bien constituye un parámetro de interpretación,
lo cierto es que su aplicación está sujeta a una interpretación sistemática,
armónica y coherente con el ordenamiento jurídico colombiano, la cual se
realiza teniendo en consideración diferentes parámetros, entre estos, las
normas jurídicas internas y el contexto de cada Estado, el compendio normativo
del tratado internacional contentivo de la disposición que se pretende aplicar,
otros instrumentos internacionales (universales y regionales), los cambios
sociales, los nuevos desafíos que enfrenta la comunidad internacional, así como
la interpretación de las instancias internacionales encargadas de su respeto y garantía[56].
En razón de lo anterior, se ha señalado que el artículo 23 de la
CADH, si bien está incorporado en el sistema jurídico colombiano por remisión
del artículo 93 Superior, no se encuentra ubicado jerárquicamente en un nivel
superior a la Constitución. Por consiguiente, según la Sentencia C-028 de 2006,
su confrontación con una disposición legal no supone automáticamente la aplicación
prevalente de la norma internacional, sino que resulta necesaria su
interpretación sistemática, armónica y coherente con el ordenamiento jurídico,
que implica, por ejemplo, el estudio de otros tratados internacionales
relacionados con la materia objeto de interpretación, entre estos, aquellos que
consagran derechos humanos, la dignidad humana e, incluso, aquellos que, sin
hacer referencia específica a estos asuntos, buscan salvaguardar fines
legítimos, como la moralidad pública ante actos como la corrupción[57].
En concordancia, por medio de la Sentencia C-101 de 2018, en la cual
se estudió nuevamente el artículo 23 de la Convención, la Corte precisó que
esta disposición no constituye un parámetro de validez en términos
supraestatales, en la medida en que las normas internacionales “integran el ordenamiento superior y su desconocimiento debe alegarse
en el marco de la figura del bloque de constitucionalidad conforme lo dispuesto
en los artículos 93, 94 y 214 Superiores”. Por
ende, el proceso hermenéutico sobre las fuentes del derecho implica tener en
cuenta que entre estos instrumentos “no existe jerarquía y sus relaciones se
sustentan en la interdependencia, la coordinación y la complementariedad”.
Siguiendo esa línea, en esa misma providencia se señaló que la
interpretación hermenéutica se realiza considerando, además del margen de
apreciación de los Estados Parte y el contexto nacional, las nuevas realidades
sociales. En palabras de la Corte: “el bloque de
constitucionalidad exige que tanto la Carta como la Convención sean
interpretadas en clave de las lógicas evolutivas de los contextos
constitucionales locales, del margen de apreciación nacional y de las
necesidades cambiantes de las sociedades, por lo que un entendimiento literal,
aislado y estático no es suficiente para determinar su alcance”[58].
(b) Los pronunciamientos de
los órganos autorizados de interpretación
Igualmente, el análisis constitucional se ha concentrado en
determinar el alcance de la interpretación de los tratados internacionales por
los órganos autorizados para ese fin[59].
Puntualmente, se ha hecho referencia a (i) los pronunciamientos de la
Corte Interamericana de Derechos Humanos (Corte IDH) y de la Comisión
Interamericana de Derechos Humanos y, particularmente, al (ii) caso
López Mendoza Vs. Venezuela.
(i) Los pronunciamientos de la Comisión Interamericana de Derechos
Humanos y de la Corte Interamericana de Derechos Humanos (Corte IDH)
En
relación con los pronunciamientos de la Corte Interamericana de Derechos
Humanos (Corte IDH), la Corte Constitucional ha determinado que son de
obligatorio cumplimiento para el Estado colombiano cuando este fue parte en el
proceso que motivó el fallo[60].
En palabras de esta Corporación, “los pronunciamientos de la Corte
Interamericana de Derechos Humanos solo obligan al Estado colombiano cuando
éste ha sido parte en el respectivo proceso”[61].
Lo anterior sin descuidar que las sentencias dictadas por esa Corporación
constituyen un parámetro de interpretación que debe ser leído de manera sistemática
con el ordenamiento jurídico.
Puntualmente,
en el caso de las medidas de suspensión provisional, esta Corporación por medio
de la Sentencia C-086 de 2019 señaló que la Corte IDH no ha
emitido ningún pronunciamiento relacionado directamente con este tema y, por
consiguiente, no existe ningún un parámetro específico de interpretación. A
lo sumo, según esa providencia, podría considerarse que el caso más próximo es
el de Andrade Salmón Vs. Bolivia (2016), en la medida en que se trata de una servidora pública de elección
popular privada de su libertad, mediante una medida cautelar dictada por
un juez penal, sin embargo, la medida no se impuso en un proceso disciplinario
y la responsabilidad del Estado se fundamentó en las “demoras
injustificadas en el trámite de los procesos penales”[62],
no en la competencia del funcionario que la impuso.
Sobre los
pronunciamientos de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH) y, en
especial, aquellos que conminan al Estado a tomar las medidas necesarias urgentes
para cesar la amenaza de un derecho, la Corte Constitucional ha reconocido que
“las autoridades competentes, según el caso, y en coordinación con el
Ministerio de Relaciones Exteriores, deben ejecutar las actividades necesarias
para evitar un daño irreparable a derechos como la vida e integridad personal”[63].
Sin embargo, su obligatoria observancia se restringe al beneficiario en el caso
concreto, según se determinó en la Sentencia T-976 de 2014[64].
(ii) El caso López Mendoza Vs. Venezuela
El señor Leopoldo López Mendoza fue inhabilitado para el ejercicio
de funciones públicas, en razón de dos sanciones de inhabilitación que le
impuso el Contralor General de la República en el marco de dos procesos
administrativos, por periodos de 3 y 6 años, las cuales le impidieron
postularse como candidato para la Alcaldía del Estado Mayor de Caracas en las
elecciones respectivas. Al conocer este caso, la Corte Interamericana de
Derechos Humanos, señaló lo siguiente:
“(…) El artículo 23.2 de la Convención determina
cuáles son las causales que permiten restringir los derechos reconocidos en el
artículo 23.1, así como, en su caso, los requisitos que deben cumplirse para
que proceda tal restricción. En el presente caso, que se refiere a una
restricción impuesta por vía de sanción, debería tratarse de una “condena, por
juez competente, en proceso penal”. Ninguno de esos requisitos se ha cumplido,
pues el órgano que impuso dichas sanciones no era un “juez competente”, no hubo
“condena” y las sanciones no se aplicaron como resultado de un “proceso penal”,
en el que tendrían que haberse respetado las garantías judiciales consagradas
en el Artículo 8 de la Convención Americana”.
Según lo dispuesto en las Sentencias C-500 de 2014, C-101 de 2018 y,
la mencionada, C-086 de 2019, (i) este fallo no es de obligatorio
cumplimiento para Colombia porque el Estado colombiano no fue parte en el
proceso[65];
(ii) se trata de un pronunciamiento que debe ser analizado con cautela[66], teniendo en cuenta el
ordenamiento jurídico colombiano y otros tratados internacionales sobre la
materia; (iii) no refleja un parámetro uniforme de interpretación sobre
los conceptos “condena”, “juez competente” ni “proceso penal”,
al contrario, los votos concurrentes del fallo evidencian que no se trata de
una postura uniforme[67];
(iv) no se trata de una postura reiterativa, pues solo fue un
pronunciamiento de la Corte[68];
(v) no comprende elementos de contexto similares en Colombia debido a
que, a diferencia de lo que sucede en Venezuela, no se requiere “sentencia judicial” para que procedan las inhabilidades”[69]. Adicionalmente, (vi) se trata de una sanción de
inhabilitación, por consiguiente, según la Sentencia C-086 de 2019, este
pronunciamiento no constituye un precedente directamente aplicable en los casos
de suspensión provisional.
(c) No existe contradicción entre el artículo 23 de la CADH y el
artículo 277.6 de la Constitución Política
Una vez se ha precisado lo anterior, la Corte Constitucional ha
indicado que el artículo 23 de la CADH no consagra una determinación “taxativa”[70] sobre las eventuales
restricciones a los derechos políticos, si bien se establecen algunos
parámetros, estos no comprenden una lista cerrada[71]: “el objeto de la Convención al establecer las causas por las que,
prima facie es posible limitar los derechos políticos, no consiste en excluir
el margen nacional de apreciación, la autonomía política de los Estados y negar
la posibilidad de cumplimiento de buena fe y adaptado a sus propias
necesidades, de los compromisos internacionales, sino excluir la discriminación
o la arbitrariedad en la fijación de límites a los derechos”[72].
Bajo ese entendido se ha señalado que la interpretación y aplicación
del artículo 23 de la CADH exige un análisis de la arquitectura institucional
del Estado “esto es, del contexto en el que se inserta, como lo reconoce la
Convención al indicar que corresponde a la ley reglamentar el ejercicio de los
derechos políticos y el mecanismo de sanción”[73]. Así entonces, en el
marco jurídico interno la limitación de derechos políticos, “temporal o
definitiva”[74],
resulta constitucional si se respeta el debido proceso, los principios que
rigen el ius puniendi del Estado y tiene fines constitucionalmente
legítimos[75],
como la protección a la dignidad humana. En palabras de esta Corporación: “la limitación que conoce el
derecho político de acceso a cargos públicos debido a la imposición de una
sanción disciplinaria, no resulta ser desproporcionada o irrazonable, por
cuanto busca la obtención de fines constitucionalmente válidos, en especial, la
salvaguarda de la moralidad pública”[76].
Esta competencia
también se fundamenta en la naturaleza de la PGN, en palabras de la Corte
Constitucional: “es un organismo de control: forma parte del ministerio
público[77],
que no se encuentra dentro de ninguna rama del poder público y, por tanto, no
está sometida en modo alguno a interferencias políticas. En tanto órgano
autónomo responsable de adelantar el proceso disciplinario, la Procuraduría
General de la Nación es independiente de los demás órganos del Estado, de
manera semejante a como lo son los jueces, como lo ha destacado este tribunal,
al momento de interpretar de manera sistemática y armónica con la Constitución
el artículo 23 de la CADH. Además, sus actos son susceptibles de control
judicial, por la jurisdicción de lo contencioso administrativo”[78].
Precedente
jurisprudencial constitucional en relación con la Sentencia del Consejo de
Estado del 15 de noviembre de 2017
La Sala Plena
del Consejo de Estado, mediante Sentencia del 15 de noviembre de 2017, en su
lectura de la Sentencia C-028 de 2006, señaló que el alcance de la competencia
de la PGN para imponer sanciones disciplinarias se restringe a aquellos
casos de corrupción, por ende, cuando las faltas no recaigan en ese tipo de
conductas, solo un juez de la República puede restringir derechos políticos. Aunado
a ello, se exhortó al Gobierno Nacional, al Congreso y a la PGN para que en un
plazo, no superior a 2 años, implementara las reformas a que hubiera lugar,
“dirigidas a poner en plena vigencia los preceptos normativos contenidos en el
artículo 23 de la Convención Americana de Derechos Humanos en el orden
interno”. No obstante, seguidamente esta misma Corporación, por medio del Auto aclaratorio
de esa providencia, emitido el 13 de febrero de 2018, precisó que dicho
pronunciamiento tiene efectos inter partes “que impiden fijar reglas
de interpretación con efectos erga omnes”.
Sin embargo, la
competencia de la PGN para investigar y sancionar a servidores públicos no está
restringida a faltas relacionadas con corrupción, según se evidencia en el
artículo 277.6 de la Constitución Política, la Ley 734 de 2002 y lo dicho por la
Corte Constitucional mediante las sentencias de constitucionalidad C-028 de
2006, C-500 de 2014, C-101 de 2018, C-106 de 2018, C-086 de 2019. Estos
pronunciamientos hicieron tránsito a cosa juzgada y, por consiguiente, tienen
carácter vinculante, a diferencia de lo que sucede con la providencia del Consejo
de Estado, la cual no es una sentencia de unificación, tiene efectos inter
partes y no refleja una postura unánime ni reiterativa. Al contrario, ese
mismo tribunal por medio de sentencias posteriores, ha reconocido la
competencia plena de la Procuraduría General de la Nación para imponer
sanciones, con fundamento en que, primero, “mientras subsista en el orden
jurídico, la norma que ha dado lugar a las sentencias constitutivas de
precedente, la interpretación que sobre ellas ha realizado la Corte Constitucional
como órgano de cierre de la jurisdicción constitucional, permanece, y con
ellas, su fuerza vinculante para todas las autoridades públicas que conforman
la estructura del Estado Colombiano”[79];
segundo, los efectos de la sentencia son inter partes y, tercero, hasta
tanto se cumpla la orden de exhorto, “la competencia de la Procuraduría
General de la Nación para destituir e inhabilitar servidores públicos de
elección popular se mantiene incólume”[80].
Cabe destacar
que la Sentencia C-028 de 2006, en la cual se fundamenta el Consejo de Estado,
señaló lo siguiente: “el artículo 23 de la Convención Americana sobre
Derechos Humanos de 1969, en lo que concierne a las restricciones legales al
ejercicio de los derechos políticos, en concreto al acceso a cargos públicos
por condenas penales, debe ser interpretado armónicamente con un conjunto de
instrumentos internacionales de carácter universal y regional, los cuales, si
bien no consagran derechos humanos ni tienen por fin último la defensa de la dignidad
humana, sino que tan sólo pretenden articular, mediante la cooperación
internacional la actividad de los Estados en pro de la consecución de unos
fines legítimos como son, entre otros, la lucha contra la
corrupción, permiten, a su vez, ajustar el texto del Pacto de San José de 1969
a los más recientes desafíos de la comunidad internacional.” (Resaltado y
negrilla fuera de texto). Es decir, la lucha contra la corrupción constituye
uno de los fines legítimos que justifica la competencia de la PGN para
investigar y sancionar a servidores públicos, pero no es el único, pues también
constituye un fin legítimo la protección de los derechos humanos y, con estos,
de la dignidad humana.
Referencia
sucinta a algunos derechos y principios constitucionales por ser de relevancia
para el caso concreto
-
Igualdad. La Constitución Política determina en
el artículo 13 el derecho fundamental a la igualdad, al señalar que “(t)odas
las personas nacen libres e iguales ante la ley, recibirán la misma protección
y trato de las autoridades y gozarán de los mismos derechos, libertades y
oportunidades sin ninguna discriminación por razones de sexo, raza, origen
nacional o familiar, lengua, religión, opinión política o filosófica”. Para
constatar que una situación contradice esta disposición, la Corte
Constitucional ha realizado un test integrado de igualdad, el cual
permite el análisis de tres elementos: “(i) el fin buscado por la medida,
(ii) el medio empleado y (iii) la relación entre el medio y el fin”[81]. Estudio que se
compone por tres etapas de análisis:
La primera,
exige establecer el criterio de comparación: patrón de igualdad o tertium
comparationis, es decir, “precisar si los supuestos de hecho son
susceptibles de compararse y si se compara sujetos de la misma naturaleza”.
En esa medida, no resulta posible continuar con el examen de igualdad si no se
identifica hechos que puedan ser comparables. La segunda, implica determinar si
en el plano fáctico y jurídico “existe un trato desigual entre iguales o igual entre desiguales”[82]. Finalmente, la
tercera etapa consiste en estudiar si la diferencia de trato es constitucional,
en otras palabras, identificar “si las situaciones objeto de la comparación ameritan un trato
diferente desde la Constitución”[83].
-
Principio pro homine: Este principio exige
aplicar la interpretación jurídica que sea más favorable para garantizar los
derechos de las personas. Tiene fundamento jurídico en la dignidad humana
(artículo 1º CP) y en los fines de efectividad de los principios, derechos y
deberes (artículo 2 CP). Así como en diferentes tratados internacionales de
derechos humanos[84]
Al respecto, la Corte Constitucional ha determinado que los criterios que
fundamentan la protección de este principio “impiden que de una norma se desprendan interpretaciones
restrictivas de los derechos fundamentales. El
principio pro persona, impone que “sin
excepción, entre dos o más posibles análisis de una situación, se prefiera
[aquella] que resulte más garantista o que permita la aplicación de forma más
amplia del derecho fundamental”[85].
8. Efectividad de los
derechos: Según el artículo 2º de la Constitución Política es un fin
esencial del Estado garantizar la efectividad de los principios, derechos y
deberes consagrados en la Constitución. En concordancia con lo cual, en el
artículo 228 Superior se determina la prevalencia del derecho sustancial sobre
las formas, disposición de conformidad con la cual los instrumentos procesales
son un medio para lograr el derecho y, por consiguiente, no pueden constituir
un obstáculo contra su materialización.
9. Análisis
constitucional del caso concreto
Con fundamento
en los elementos fácticos mencionados y el marco jurídico estudiado, la Sala
Quinta de Revisión procede a resolver el problema jurídico:
(i) La Procuraduría
Primera Delegada para la Vigilancia Administrativa sí tenía competencia para
emitir la orden de suspensión provisional
Según lo
dispuesto en el artículo 277.6 de la Constitución Política y el artículo 157 de
la Ley 734 de 2002, la Procuraduría General de la Nación es competente para investigar
y sancionar a servidores públicos de elección popular, función que comprende la
posibilidad de imponer la suspensión provisional. Por consiguiente, en
contraste con lo manifestado por el accionante, la Procuraduría Primera
Delegada para la Vigilancia Administrativa tenía competencia para emitir el
Auto del 29 de noviembre de 2018, disponiendo su suspensión provisional para el
ejercicio del cargo como Alcalde de Bucaramanga.
La aparente
tensión existente entre el artículo 277.6 de la Constitución Política y el
artículo 23 de la Convención Americana de Derechos Humanos constituye un asunto
resuelto por la Corte Constitucional en las sentencias de constitucionalidad
C-028 de 2006, C-500 de 2014, C-101 de 2018, C-106 de 2018, C-086 de 2019 y de
unificación SU-712 de 2013 y SU-355 de 2015, así como por las dictadas por el
Consejo de Estado, Sección Segunda del 23 de agosto de 2015, 15 de noviembre de
2018 y 4 de abril de 2019, en las cuales se ha señalado que una interpretación
sistemática de estos instrumentos permite concluir que la PGN es competente
para investigar y sancionar servidores públicos de elección popular, con
excepción de aquellos cuyo régimen disciplinario se encuentre establecido
constitucionalmente.
Adicionalmente, la competencia de la
Procuraduría para suspender a servidores públicos de elección popular no está
limitada según la etapa procesal. Por consiguiente, no le asiste razón al juez
de segunda instancia, Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo,
Sección Tercera - Subsección A, cuando señala que esa entidad puede imponer la
suspensión al inicio del proceso disciplinario, pero no al final, lo cual
resulta contradictorio y desconoce que ni la Constitución Política, la Ley 734
de 2002 ni la jurisprudencia constitucional establecen restricciones
relacionadas con la etapa del proceso.
Ahora bien, según
la Corte Constitucional, la competencia de investigación y sanción de la
Procuraduría tienen fundamento en lo siguiente: (i) La naturaleza de la
entidad: se trata de un organismo de control autónomo, responsable de adelantar
el proceso disciplinario de manera independiente de los demás órganos del
Estado, “no se encuentra dentro de ninguna rama del poder público y, por
tanto, no está sometida en modo alguno a interferencias políticas”[86]; (ii) el
control judicial sobre sus decisiones[87]:
sus actos son susceptibles de control ante la jurisdicción contencioso
administrativa y, en el caso de las medidas de suspensión provisional, se ha
aceptado la procedencia de la tutela[88];
(iii) los objetivos perseguidos son constitucionalmente válidos: busca
la protección de derechos humanos, como la dignidad
humana y la moralidad pública; (iv) el artículo 23 de la CADH no
consagra una determinación “taxativa”[89]
sobre las eventuales restricciones a los derechos políticos: el objeto de la Convención “no consiste en excluir el margen
nacional de apreciación, la autonomía política de los Estados y negar la
posibilidad de cumplimiento de buena fe y adaptado a sus propias necesidades,
de los compromisos internacionales”[90];
y (v) el ejercicio de sus funciones está limitado por el respeto de
principios y derechos constitucionales: exige el obligatorio respeto del debido
proceso y la prohibición de incurrir en actos discriminatorios o arbitrarios,
así como de los principios que rigen el ius puniendi del Estado en el
marco de los procesos disciplinarios[91].
Al aplicar lo
anterior en el caso bajo estudio, la Sala de Revisión constata que (i)
la suspensión provisional se fundamenta en la competencia de la Procuraduría
Primera Delegada para la Vigilancia Administrativa para investigar y sancionar
al demandante, servidor público de elección popular, se trató de una decisión
asumida en ejercicio de sus funciones, las cuales (ii) son
susceptibles de control judicial, en este caso, mediante acción de tutela,
según se estudió en el acápite de procedencia de esta Sentencia; (iii)
tienen un fin constitucionalmente legítimo, a saber, salvaguardar la moralidad
y la gestión pública y, con ello, la dignidad humana, puesto que,
presuntamente, el accionante incurrió en conductas contrarias al respeto contra
un concejal de la entidad territorial.
Adicionalmente, (iv)
no puede afirmarse que en el contexto nacional las agresiones físicas y
verbales en las que incurra un servidor público contra las personas de las que
se rodean carezcan de la entidad suficiente para constituir faltas susceptibles
de la investigación y sanción disciplinaria y, por ende, no puedan generar la
suspensión provisional del implicado, bajo el argumento de que no se trata de
actos de corrupción. En contraste, la Sala considera que fundamentar la
suspensión provisional en la investigación de actos contrarios a la dignidad
humana, tiene sustento constitucional en la obligación que tienen los
servidores públicos consistente en ejercer sus funciones bajo una conducta
obediente a dicha garantía (artículos 1º y 6º CP) y el deber de toda persona
consistente en “(r)espetar los derechos ajenos y no abusar de los propios”
(artículo 95 CP).
Igualmente, (v)
se trata de una medida respetuosa del debido proceso, en razón de que (a) la
suspensión provisional se impuso una vez identificado el sujeto responsable y
este se encontraba en ejercicio de sus funciones; (b) se impuso al abrir
la investigación disciplinaria; (c) las faltas por las que se inició el
proceso fueron calificadas como graves o gravísimas, (d) se fundamentó
en elementos de juicio para considerar que el actor podría reiterar las
conductas por las que se adelanta el proceso y, aunado a ello, (e) la
medida resulta razonable y proporcional.
(a) Cualificación especial del sujeto disciplinable. El accionante al momento de imponer la decisión, estaba en
ejercicio del cargo como Alcalde de Bucaramanga.
(b) Oportunidad. El accionante manifiesta que para
decretar la medida de suspensión provisional tiene que haberse iniciado una
investigación previa y, sin embargo, en su caso la Procuraduría impuso la
suspensión al mismo tiempo en que abrió la investigación.
El proceso
inició con el Auto del 29 de noviembre de 2018 y, en esta misma providencia, se
impuso la orden de suspensión provisional. En ese sentido, se recuerda que la
suspensión provisional se puede ordenar “(d)urante la investigación disciplinaria
o el juzgamiento” (Ley 734 de 2002, artículo 157) y la investigación
disciplinaria inicia cuando “con fundamento en la queja, en la información
recibida o en la indagación preliminar, se identifique al posible autor o
autores de la falta disciplinaria” (Ley 734 de 2002, artículo 152). En
razón de lo anterior, esta Corporación ha señalado que “(s)egún
el artículo 157 de la Ley 734 de 2002, la suspensión provisional procede
durante la investigación y el juzgamiento.  Luego, si ello es así, nada se
opone que tal medida cautelar se adopte en el auto de apertura de investigación
disciplinaria”[92].
En consecuencia, no le asiste razón al demandante, pues no existe impedimento
para que al abrir la investigación disciplinaria, simultáneamente, se ordene la
suspensión.
(c)
Calificación de las faltas. De acuerdo con el
demandante, la Procuraduría desconoció sus derechos fundamentales debido a que
el acto administrativo mediante el cual se ordenó la suspensión provisional carece
de motivación suficiente, porque dicha entidad sustentó la gravedad de la falta
en argumentos ambiguos, según los cuales “una falta es grave o gravísima,
solo porque no parece que sería leve”. Igualmente, indicó que la PGN se
limitó a calificar la falta, presuntamente, por el grado de perturbación del
servicio y la trascendencia social, así como en el desconocimiento de los
imperativos legales que velan por la moralidad y responsabilidad de la gestión
pública, sin explicar en qué consistía cada una de esos argumentos.
No obstante, la
Sala observa que Procuraduría motivó de manera suficiente la decisión de
suspensión provisional, al señalar los fundamentos de hecho y de derecho
correspondientes. En efecto, hizo referencia a las presuntas agresiones físicas
y verbales en las que incurrió el actor contra un servidor público, “al
parecer, en las instalaciones de la Alcaldía”. Igualmente, señaló que la
presunta conducta puede ser calificada como grave o gravísima debido al grado
de perturbación del servicio (Ley 734 de 2002, artículo 43.3), la trascendencia
social de la posible falta (Ley 734 de 2002, artículo 43.5), así como el
desconocimiento de imperativos legales que velan por la moralidad y la
responsabilidad en la gestión pública (Ley 734 de 2002, artículo 45).
En concordancia,
la Procuraduría advirtió que el actor desconoció la obligación de conservar un
trato digno respecto a las personas de las que se rodea. Puntualmente, indicó
que, todo servidor público y, en especial, el Alcalde Municipal, debe “mantener
un comportamiento público y privado respetuoso, acorde con su dignidad, siendo
referente de integridad de la administración y del servidor público como tal,
reconociendo, valorando y tratando de manera “digna a todas las personas con
sus virtudes, defectos y sin importar su labor, procedencia, títulos o
cualquier otra condición”[93].
Así mismo señaló que el Alcalde “habría podido
llevar a cabo conductas tendientes a conculcar derechos como la dignidad y el
buen nombre de quienes están en su entorno o interactúen con el en desarrollo
de su gestión”[94].
Esta motivación es suficiente para valorar la presunta gravedad de la falta,
pues se recuerda que la dignidad humana es un imperativo constitucional,
consagrado en el artículo 1º superior, como fundamento principal, no solo del
proceso disciplinario, sino del Estado Social de Derecho.
Según la Corte
Constitucional, la dignidad humana tiene como objetivo proteger a cada persona
en tres dimensiones “(i) La dignidad humana entendida como autonomía o como
posibilidad de diseñar un plan vital y de determinarse según sus
características (vivir como quiera). (ii) La dignidad humana entendida como
ciertas condiciones materiales concretas de existencia (vivir bien). Y (iii) la
dignidad humana entendida como intangibilidad de los bienes no patrimoniales,
integridad física e integridad moral (vivir sin humillaciones)”[95] (Resalta la Sala).
Bajo ese entendido, el Auto del 29 de noviembre de 2018 emitido por la
Procuraduría, al calificar la presunta falta como “grave o gravísima”,
concuerda con la protección que exige la dignidad humana respecto a la
protección de la integridad física y moral y la obligación de un trato
respetuoso y “sin humillaciones”.
En adición, como
señala la Procuraduría, se trata del comportamiento del Alcalde Municipal, cuyas
conductas, de constatarse, pueden tener mayor impacto que las cometidas
incluso por otros servidores públicos, por su condición de jefe de la
administración y representante legal del municipio (Constitución Política,
artículo 314). En ese sentido, se recuerda que los servidores públicos y, en
especial, los alcaldes municipales, “no pueden eludir o ser ajenos al
control disciplinario sobre su gestión, por el hecho de haber sido elegidos
popularmente, por el contrario, (…) adquieren una más acentuada responsabilidad
en el ejercicio impoluto de la función encomendada, por la confianza depositada
por sus electores en desarrollo del principio democrático para que cumplan sus
obligaciones y deberes con el mayor decoro y esfuerzo posible” [96].
(d) Serios elementos de juicio sobre riesgos objetivos. En criterio del demandante se desconocieron sus garantías
constitucionales a la presunción de inocencia y buena fe, puesto que si bien la
medida de suspensión es permitida en el Código Disciplinario, lo cierto es que,
en este caso, su implementación fue arbitraria, teniendo en cuenta que la
Procuraduría impuso la orden de suspensión y aseguró que él puede reincidir en
la presunta conducta con fundamento en hechos que, actualmente, se encuentran
en investigación y sin tener en cuenta el contexto en que sucedieron. Al
respecto, la Procuraduría señaló que este requisito se encuentra cumplido
porque el Alcalde habría incurrido en conductas similares[97], “con el
agravante que estos presuntos comportamientos reiterados han escalado de las
expresiones verbales a la agresión física”. Adicionalmente sostuvo que el
actor, por la naturaleza de su cargo, se encuentra expuesto a “diferentes
ámbitos en los cuales por definición se presentan fuertes controversias,
debates o cuestionamientos que logran exacerbar el ánimo de quienes participan
en ellos, lo que puede afectar el dominio propio de los involucrados”,
situaciones que, a su juicio, según los elementos fácticos comentados, “no
lograría controlar el señor Hernández”[98].
La Sala de
Revisión encuentra que los argumentos del accionante no pueden prosperar, en
razón de que el artículo 157 de la Ley 734 de 2002 exige serios elementos de
juicio para ordenar la suspensión provisional, lo cual no supone,
automáticamente, que los hechos previos por los cuales se investiga al
demandante, para tener valor probatorio, debían haber sido investigados y
sancionados. En contraste, los elementos en los que se fundamentó la
Procuraduría, además de tener relevancia fáctica debido a que permiten identificar
al accionante como autor de los presuntos hechos, evidencian una actuación, al
parecer, contraria al respeto de más de una persona de quien este se ha rodeado.
Se trata de información sobre elementos fácticos, aparentemente, reiterativos,
que denotan, en principio, un mismo patrón de conducta, la cual en el caso bajo
estudio, según indica la PGN, puede ser calificada como falta grave o gravísima.
En esa medida, se cumple con el propósito principal de la medida de suspensión
provisional, consistente en salvaguardar aquellos bienes jurídicamente
tutelados “mediante la eliminación de la posibilidad de que sigan siendo o
vuelvan a ser afectados por la conducta del servidor investigado o juzgado”[99].
Adicionalmente, el análisis de contexto que extraña el accionante
exige un pronunciamiento de fondo, sin embargo, la suspensión provisional es de
carácter preventivo, con la cual no se asume una decisión sobre la responsabilidad del procesado, con
carácter provisional, no sancionatorio[100],
cuya finalidad atiende al interés general y garantizar la buena marcha y la continuidad
de la función pública. Según la Corte Constitucional “(E)l
propio carácter provisional de la suspensión significa que la medida no define
la responsabilidad del servidor; es una medida de prudencia disciplinaria. Por
ello no es anotada en la hoja de vida - como ocurre por ejemplo con la sanción
de amonestación- ni se registra como antecedente disciplinario, a lo que sí
habría lugar en caso de un fallo con orden de suspensión. // Por tanto,
dado el carácter provisional de la medida de suspensión y que en ella no se
hace ninguna valoración sobre la culpabilidad del servidor, no se vulnera la
presunción de inocencia”[101].
(e) Proporcionalidad y razonabilidad de la suspensión provisional El demandante, si bien no niega que la PGN puede adelantar funciones
de investigación y sanción, lo cierto es que considera que la decisión de
suspensión fue desproporcionada e irrazonable, en razón de que no se fundamentó
en actos de corrupción o en “faltas objetivas de orden criminal o
disciplinables contrarias a la razón y al orden público que afecten gravemente
el orden jurídico en relación con la función pública y con los bienes públicos”,
a lo que se suma la ausencia de material probatorio. Al respecto, la Sala
considera que, en este caso, los principios de razonabilidad y proporcionalidad
exigen llevar a cabo un test estricto, debido a que se encuentran involucradas
garantías constitucionales de carácter fundamental, por un lado, la dignidad
humana y la protección del interés general (artículo 1º CP) y, por otro, el
derecho fundamental a elegir y ser elegido (artículos 40.1 CP). En razón de lo
anterior, a continuación se indicará por qué la medida resulta idónea,
necesaria y estrictamente proporcional:
(i) Idoneidad: La medida de suspensión
provisional persigue fines constitucionalmente legítimos consistentes en
proteger la dignidad humana, presuntamente lesionada por las agresiones físicas
y verbales en las que incurrió el actor contra un servidor público, así como el
interés general, en la media en que se busca salvaguardar la moralidad pública
y la responsabilidad en la gestión pública.
(ii) Necesidad: La medida de suspensión
provisional fue el instrumento creado por el Legislador en el proceso disciplinario
para lograr la eficacia de la competencia de investigación y sanción, así como
para asegurar el correcto funcionamiento de la función pública, cuando “se
evidencien serios elementos de juicio que permitan establecer que la
permanencia en el cargo, función o servicio público posibilita la interferencia
del autor de la falta en el trámite de la investigación o permite que continúe
cometiéndola o que la reitere”. En este asunto, la Sala no observa que
exista otro mecanismo judicial menos lesivo contra los derechos políticos del
accionante que permitan cumplir los mismos fines que la suspensión, ni tampoco
se evidencia que el accionante haya manifestado un mecanismo alterno. En
contraste, la Procuraduría en el Auto del 29 de noviembre de 2018, puso de presente
las razones fácticas y jurídicas por las cuales se considera que el actor
podría reincidir en la presunta falta disciplinaria objeto de investigación.
(iii) Proporcionalidad en
sentido estricto: Si bien resulta afectado el derecho fundamental a ser
elegido (art. 40.1 CP), el impacto no es desproporcionado, en la medida en que
se encuentra constitucionalmente justificado en el interés de asegurar que el
ejercicio de la función pública cumpla con los parámetros de la dignidad humana
(art. 1 CP), y debido a que se impuso por actos, presuntamente, contrarios al
respeto que exigen las relaciones interpersonales, los cuales pueden afectar,
según la PGN, la moralidad pública y el ejercicio de la función pública, a
pesar de que el procesado es el jefe de la administración pública. Adicionalmente,
la medida de suspensión provisional es por 3 meses, fue respetuosa del debido
proceso y no afecta la presunción de inocencia del actor.
Así entonces, la Sala de Revisión encuentra que en este caso se
cumplió con el debido proceso y no se trata de una medida discriminatoria. Adicionalmente,
el accionante alega que se desconoció el precedente sentado por la Corte IDH y
el Consejo de Estado, en los cuales, a su juicio, se determina que la
Procuraduría no es competente para investigar y sancionar servidores públicos
de elección popular, salvo, según el Tribunal Administrativo, en casos de
corrupción.
En relación con
los pronunciamientos de la Corte Interamericana de Derechos Humanos y,
puntualmente, con el caso López Mendoza Vs. Venezuela, la Corte Constitucional
ha sido insistente en determinar que este fallo tiene un alcance restringido y
debe ser analizado con cautela[102],
en armonía con el ordenamiento jurídico colombiano y otros tratados
internacionales sobre la materia; se trata de una providencia que no refleja un
parámetro uniforme de interpretación sobre los conceptos “condena”, “juez
competente” ni “proceso penal”, al contrario, los votos concurrentes
del fallo evidencian que no se trata de una postura uniforme; tampoco se trata
de una posición reiterativa, ya que se trató de un solo pronunciamiento de la
Corte; y no comprende elementos de contexto similares, pues en Colombia, a
diferencia de lo que sucede en Venezuela, no se requiere “sentencia judicial para que procedan las inhabilidades”[103].
En cuanto a la
medida cautelar emitida por la Comisión Interamericana de Derechos
Humanos, dictada en el caso Gustavo Petro Vs. Colombia, la Sala de
Revisión debe resaltar que esta decisión no constituye un precedente vinculante
para el caso bajo estudio en atención a que, primero, la Comisión dictó una
medida cautelar, la cual, por su misma naturaleza, no constituye un
pronunciamiento de fondo, de hecho, la Comisión, en la parte decisiva, hizo
énfasis en que no constituye un “prejuzgamiento sobre violación alguna a los
derechos protegidos en la Convención Americana de Derechos Humanos u otros
instrumentos aplicables”. Segundo, la entidad fundamentó esta medida en que
la gravedad, urgencia e irreparabilidad de la decisión implicaban la separación
del cargo del señor Gustavo Francisco Petro Urrego y la inhabilidad por 15
años, elementos fácticos que difieren al estudiado, porque la medida de suspensión
provisional que recae sobre el demandante no implica la separación definitiva
del cargo, sino por un periodo de 3 meses. En consecuencia, se trata de
elementos jurídicos y fácticos distintos, los cuales no pueden ser considerados
como un precedente de aplicación directa en el caso bajo análisis.
En relación con la Sentencia del Consejo de Estado del 15 de
noviembre de 2017, se encuentra que, primero, la competencia de la PGN
para investigar y sancionar a servidores públicos no está restringida a faltas
relacionadas con corrupción, según se evidencia en el artículo 277.6 de la
Constitución Política, la Ley 734 de 2002 y los diferentes pronunciamientos de esta
Corporación dictados en sede de constitucionalidad y de tutela. Segundo, los
pronunciamientos de la Corte Constitucional en el marco del control de
constitucionalidad tienen efectos erga omnes y son de obligatorio
cumplimiento, por ende, no se pueden desconocer por una providencia del Consejo
de Estado. Tercero, no se trata de una sentencia de unificación, tiene efectos inter
partes y, de hecho, no refleja una postura unánime
ni reiterativa, al contrario, ese mismo tribunal por medio de sentencias
posteriores, ha reconocido la mencionada competencia plena de la Procuraduría
con fundamento en que, por un lado, los efectos de la sentencia son inter
partes y, por otro, hasta tanto se cumpla la orden de exhorto, “la
competencia de la Procuraduría General de la Nación para destituir e
inhabilitar servidores públicos de elección popular se mantiene incólume”[104].
Otros
motivos por los cuales el accionante alega el desconocimiento de sus derechos
fundamentales
- Igualdad: El actor señala que se desconoció su
derecho fundamental a la igualdad. Sin embargo, no precisa respecto a qué
situación o persona específica se está desconociendo esa garantía
constitucional, por el contrario, señala que se trata de una distinción entre
él y “todas las demás personas a las que se les puedan aplicar las normas
aludidas”. Lo anterior a pesar de que, el primer criterio que exige la
jurisprudencia constitucional para adelantar un test de igualdad, consiste en
indicar los supuestos de hecho o los sujetos comparables; es decir, manifestar
respecto a que personas o situaciones se ha dado un trato desigual. Sin
embargo, la Sala de Revisión no evidencia en el escrito de la demanda, cuál es
la situación o persona respecto a la cual, supuestamente, existe un trato
diferente, no se especifica por el accionante en el apartado específico de la
demanda dedicado a fundamentar esta situación, ni tampoco se evidencia con una
lectura integral de la tutela.
A lo sumo, el accionante en
páginas previas pone de presente casos como el de López Mendoza V. Venezuela
y el de Gustavo Petro Vs. Colombia, que como ya se advirtió, esta
Sala de Revisión, en concordancia con lo determinado por la Sala Plena en la
Sentencia C-086 de 2019, sostiene que se trata de situaciones diferentes,
debido a que los casos referidos comprenden la decisión de sanción de
inhabilidad y, en el caso bajo análisis, se estudia la suspensión provisional,
figuras jurídicas disimiles. Adicionalmente, en el primero de estos casos, se
puede observar que la afectación a los derechos políticos del señor López
Mendoza se dio en un contexto jurídico distinto al colombiano puesto que según
los artículos 42 y 65 de la Constitución de Venezuela: “el ejercicio de los
derechos políticos solo puede ser suspendido por sentencia judicial firme en
los casos que determine la ley”[105],
a diferencia de lo que sucede en Colombia, donde se permite la destitución e
inhabilidad por el poder disciplinario. En el segundo, el caso del señor Gustavo
Petro, la Sala encuentra que  se  trató  de  la
destitución e inhabilitación por
el plazo de 15 años, en contraste con el caso del accionante, suspendido
provisionalmente por el lapso de 3 meses. Finalmente, en aquellos casos se
cuestionó a los implicados en el proceso disciplinario por faltas distintas a
la presunta agresión física y verbal cometida por un servidor público de
elección popular.
- Principio pro homine: El accionante manifiesta que este principio fue desconocido, debido a
que la interpretación de las normas realizada por la Procuraduría, desconoce
sus garantías constitucionales a la dignidad humana, la buena fe y la
presunción de inocencia. En contraste, la aplicación de este principio, en su
criterio, impedía la interpretación “in malam parte”, “para construir
especulaciones no probadas de manera fehaciente”. Este principio ya ha sido
analizado por esta Corporación en el estudio de la presunta contradicción entre
el alcance de la competencia de la PGN para investigar y sancionar a servidores
públicos de elección popular y el artículo 23 de la CADH[106]. Sin embargo, como ya
se advirtió, la Corte Constitucional ha determinado, por múltiples sentencias
de constitucionalidad y de unificación, que la Procuraduría mantiene la
competencia para investigar y sancionar a dichos servidores públicos y
suspenderlos provisionalmente, cuando se cumplan los requisititos de ley, los
cuales fueron obedecidos por la Procuraduría Primera Delegada para la
Vigilancia Administrativa al emitir el Auto del 29 de noviembre de 2018, con
fundamento en elementos fácticos y jurídicos suficientes, mediante el cual se
buscó salvaguardar fines constitucionales en beneficio de los cuales también
opera dicho principio.
- Efectividad de los derechos: Según
el demandante, se desconoció este principio debido a que la decisión
asumida le impide el pleno disfrute de sus derechos al debido proceso y a la
igualdad. No obstante, la Sala puso en evidencia que, primero, estas garantías
constitucionales no se encuentran vulneradas, ya que fueron respetados los
requisitos establecidos en el artículo 157 de la Ley 734 de 2002 para ordenar
la suspensión provisional del demandante y, segundo, no se evidenció un trato
disímil o discriminatorio en torno a la aplicación de la medida de suspensión
provisional frente a otro caso similar al del actor.
Ahora bien, el actor alega el desconocimiento de dichos derechos
fundamentales, por la afectación de sus derechos políticos. No obstante, debe
insistirse en que estos no son derechos absolutos, de hecho, en este caso las
limitaciones se encuentran en la misma Constitución Política, en la ley y en la
jurisprudencia. Puntualmente, en el artículo 277.6
Superior se determinan las facultades de la PGN para investigar y sancionar a
servidores públicos, incluso aquellos de elección popular, lo cual comprende la
posibilidad de suspenderlos provisionalmente (Ley 734 de 20025, artículo 157),
según fue explicado por las Sentencias C-028 de 2006 y C-086 de 2019.
Bajo ese
entendido, la presunta restricción del derecho fundamental a ser elegido del
accionante tiene sustento jurídico y la simple inconformidad del mismo, por
impedir el pleno disfrute de sus derechos, no constituye un parámetro
constitucional para determinar que la restricción del ejercicio del cargo sea
contraria al ordenamiento jurídico colombiano.
IV. DECISIÓN
En mérito de lo
expuesto, la Sala Quinta de Revisión de la Corte Constitucional, administrando
justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
PRIMERO.- CONFIRMAR la Sentencia dictada
por el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso
Administrativo, Sección Tercera – Subsección “A”, el 28 de marzo de 2019, por
medio de la cual negó la tutela en estudio, por las razones expuestas en esta
providencia,
SEGUNDO.-
LÍBRENSE las comunicaciones de que trata el
artículo 36 del Decreto 2591 de 1991, para los efectos allí contemplados.
Notifíquese,
comuníquese, publíquese y cúmplase.
ANTONIO
JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
Con
aclaración de voto
GLORIA
STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
Con aclaración de voto
CRISTINA
PARDO SCHLESINGER
Magistrada
MARTHA
VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria
General
ACLARACIÓN
DE VOTO DEL MAGISTRADO
ANTONIO
JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
A
LA SENTENCIA T-433/19
COMPETENCIA DE LA
PROCURADURIA GENERAL PARA SUSPENDER PROVISIONALMENTE A SERVIDORES PUBLICOS DE
ELECCION POPULAR EN EL MARCO DE UNA INVESTIGACION DISCIPLINARIA-Competencia no tiene
alcance sobre otros servidores públicos cuyo régimen disciplinario se encuentra
establecido constitucionalmente, como Congresistas o el Presidente de la
República (Aclaración de voto)
Referencia: Expediente
T-7.431.119
Demandante: Rodolfo Hernández
Suárez
Demandados: Procuraduría
General de la Nación
Magistrado Sustanciador:
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Con el debido respeto por las decisiones de esta Corporación, me
permito presentar las razones por las cuales decidí aclarar el voto en la
Sentencia T-433 de 2019, mediante la cual se negó la acción de tutela
presentada por el señor Rodolfo Hernández Suárez.
El accionante
solicitó la protección de su derecho fundamental a ser elegido con fundamento
en la falta de competencia de la Procuraduría General de la Nación (PGN) para
imponer sanciones como la suspensión provisional a servidores públicos de
elección popular. Debido a ello, la Sala Quinta de Revisión reiteró la
jurisprudencia dictada por la Sala Plena de la Corte Constitucional conforme
con la cual, en razón del artículo 277.6 de la Constitución Política, dicha
entidad tiene competencia para investigar y sancionar a
quienes desempeñen funciones públicas, “incluyendo aquellos de elección
popular”, función general, de la cual se desprenden herramientas jurídicas
para su cumplimiento, como la suspensión provisional, regulada en el artículo
157 de la Ley 734 de 2002.
Si bien comparto que la competencia de la PGN puede recaer sobre
servidores públicos de elección popular, como los alcaldes, lo cierto es que,
en mi criterio, esa competencia no tiene alcance sobre otros servidores
públicos cuyo régimen disciplinario se encuentra establecido
constitucionalmente, como aquel que puede recaer sobre los Congresistas o el
Presidente de la República. Lo anterior, en la medida en que la lectura de la
Constitución Política debe ser armónica y respetuosa de las disposiciones específicas
que regulan determinados asuntos, entre estas, el régimen disciplinario de
quienes ocupan los cargos de mayor jerarquía, para quienes existe un proceso
disciplinario especial, acorde con la naturaleza de sus funciones, el cual no
puede ser desconocido por la regla general contenida en el artículo 227.6.
Fecha ut
supra,
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
ACLARACIÓN DE
VOTO DE LA MAGISTRADA
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
A LA SENTENCIA T-433/19
COMPETENCIA DE LA
PROCURADURIA GENERAL PARA SUSPENDER PROVISIONALMENTE A SERVIDORES PUBLICOS DE
ELECCION POPULAR EN EL MARCO DE UNA INVESTIGACION DISCIPLINARIA-Alcance de
las reglas jurisprudenciales fijadas en las Sentencias C-101/18 y C-106/18
(Aclaración de voto)
COMPETENCIA DE LA
PROCURADURIA GENERAL PARA SUSPENDER PROVISIONALMENTE A SERVIDORES PUBLICOS DE
ELECCION POPULAR EN EL MARCO DE UNA INVESTIGACION DISCIPLINARIA-Alcance de la
Convención Interamericana sobre Derechos Humanos en el marco del bloque de
constitucionalidad (Aclaración de voto)
Referencia: Expediente
T-7.431.119.
Demandante: Rodolfo Hernández Suárez.
Demandado: Procuraduría General de la Nación.
Magistrado
Sustanciador:
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO.
Con el
acostumbrado respeto por las decisiones de la Corte Constitucional, presento a
continuación las razones que me conducen a aclarar mi voto a la decisión
adoptada por la Sala Quinta de Revisión en sesión del 24 de septiembre de 2019,
que por votación mayoritaria profirió la Sentencia T-433 de 2019, de la
misma fecha.
1. La Corte
estudió la acción de tutela presentada por Rodolfo Hernández Suárez contra la
Procuraduría General de la Nación. El amparo buscaba proteger los derechos
fundamentales al debido proceso, de elegir y ser elegido, y a la igualdad.
También pretendía la garantía de los principios de buena fe, de presunción de
inocencia, de efectividad de los derechos y de interpretación pro homine.
El actor manifestó que la accionada vulneró los postulados invocados porque lo
suspendió provisionalmente del ejercicio de sus funciones como Alcalde de
Bucaramanga. Lo anterior se presentó en un proceso disciplinario adelantado en
su contra. El solicitante expresó que la decisión administrativa fue proferida
sin competencia y cuando no se había iniciado el trámite sancionador. Indicó
que carecía de motivación suficiente para la calificación de la conducta como
grave o gravísima y no fue acreditada la posibilidad de reincidencia.
La providencia en la
que aclaro mi voto resolvió confirmar la sentencia proferida por la Subsección
A de la Sección Tercera del Consejo de Estado que negó el amparo. El problema
jurídico fue planteado en el sentido de establecer si la Procuraduría vulneró
los derechos fundamentales invocados por el actor al ordenar la suspensión
provisional del cargo de elección popular. Adicionalmente, si ese acto
administrativo desconoció el artículo 23 de la Convención Americana de Derechos
Humanos y el artículo 157 de la Ley 734 de 2002. Para dar respuesta al
interrogante, el fallo se ocupó de los siguientes temas: i) la suspensión
provisional en el proceso disciplinario; ii) la competencia de la Procuraduría
General de la Nación para imponer dicha medida a funcionarios de elección
popular; iii) los derechos y principios de igualdad, interpretación pro
homine y efectividad de los derechos. Finalmente, examinó el caso concreto.
La Sala verificó que la accionada si tenía competencia para investigar y
sancionar a servidores públicos de elección popular. Además, la posibilidad de
suspender provisionalmente a un funcionario se ejerce por la Procuraduría
General de la Nación en cualquier etapa del proceso disciplinario. También
precisó que la medida fue proporcionada y razonable. Finalmente, consideró que
no fueron desconocidos los derechos y los principios señalados en la
tutela.
2. En esta
oportunidad acompañé la decisión de negar el amparo de los derechos
fundamentales invocados por el peticionario. Compartí en líneas generales las
razones que sustentan la sentencia. No obstante, aclaro mi voto en relación con
los siguientes aspectos: i) las referencias a las Sentencias C-101 y C-106
ambas de 2018, como pronunciamientos que presuntamente avalaron la
competencia de la Procuraduría General de la Nación para investigar y sancionar
funcionarios públicos de elección popular; y ii) la existencia del parámetro
hermenéutico a partir del contenido de la Convención Interamericana sobre
Derechos Humanos en el marco del bloque de constitucionalidad. Paso a explicar
mi postura:
El alcance de las
reglas jurisprudenciales fijadas en las Sentencias C-101 y C-106 de 2018
3. La
providencia en la que aclaro mi voto encontró que las Sentencias C-101 y
C-106 ambas de 2018, consideraron que la Procuraduría General de la Nación
tiene competencia para investigar y sancionar a servidores públicos de elección
popular. Adicionalmente, dicha facultad no desconoce la Constitución y el
artículo 23 de la Convención Americana de Derechos Humanos.
4. Esas
decisiones no resolvieron sobre la potestad disciplinaria de la Procuraduría
General de la Nación para servidores públicos de elección popular. La Sentencia
C-101 de 2018 de la cual fui ponente, resolvió una demanda de
inconstitucionalidad contra normas que establecían como inhabilidad para
ejercer cargos públicos haber sido declarado responsable fiscalmente[107]. En su momento, estas disposiciones fueron acusadas
de desconocer el artículo 23 de la Convención Americana de Derechos Humanos,
entre otros preceptos de la Carta. Este Tribunal consideró que las normas
reprochadas eran constitucionales. En relación con el cargo por violación de la
garantía del ejercicio de derechos políticos contenida en el instrumento
internacional, ese fallo explicó que no se produjo la trasgresión alegada porque
la concreción de dicho contenido normativo debe realizarse con base en un
ejercicio hermenéutico que considere el margen de apreciación de los Estados
Parte y que, además, consulte el carácter dinámico, cambiante y evolutivo de
las regulaciones nacionales que hacen efectivo el acceso a los cargos públicos.
De esta suerte, expuso que la regulación de las inhabilidades comunes para el
ejercicio de la función pública era competencia del Legislador. La medida
enjuiciada cumplía con finalidades constitucionales válidas relacionadas con la
moralidad, la transparencia, la lucha contra la corrupción, la confianza para
la gestión de bienes colectivos y la protección del patrimonio público.
La Sentencia C-106
de 2018[108]
analizó la acusación contra una norma que establecía que los cónyuges o compañeros permanentes de los gobernadores,
diputados, alcaldes municipales y distritales, concejales municipales y
distritales y sus parientes dentro del cuarto grado de consanguinidad;
segundo de afinidad, o primero civil no pueden ser contratistas del
respectivo departamento, distrito o municipio, o de sus entidades
descentralizadas, ni directa, ni indirectamente. La disposición fue acusada de
desconocer el derecho de acceso a cargos públicos consagrado en la Convención.
La Corte consideró inepto el cargo por falta de certeza, especificidad y
suficiencia. Insistió que la interpretación de esa normativa debe considerar el
margen de apreciación nacional y el cumplimiento de buena fe del Tratado.
5. Estas
decisiones no trataron aspectos relacionados con la competencia en materia
disciplinaria de la Procuraduría General de la Nación. No obstante, el fallo T-433
de 2019 debió precisar que a pesar de que esos pronunciamientos no
definieron el alcance de las facultades de la mencionada institución para
suspender provisionalmente un funcionario de elección popular, sí eran un
referente jurisprudencial relevante para el análisis del presunto
desconocimiento del ejercicio de los derechos políticos garantizado en la
Convención. En efecto, fueron pronunciamientos que abordaron las dificultades
hermenéuticas de los juicios de validez constitucional cuando se alega el
desconocimiento de cuerpos normativos supra estatales. Las sentencias
reiteraron que estas discusiones deben darse en el marco del bloque de
constitucionalidad y que de ninguna manera la norma contenida en el Tratado se
encuentra en un nivel jerárquico superior al de la Carta.
El alcance de la
Convención Interamericana sobre Derechos Humanos en el marco del bloque de
constitucionalidad
6. La Sentencia
T-433 de 2019 estudió el bloque de constitucionalidad y los
pronunciamientos de la Corte Interamericana de Derechos Humanos sobre la
competencia de la Procuraduría General de la Nación para suspender
provisionalmente de sus funciones a servidores públicos de elección popular.
Concluyó que ese Tribunal internacional no ha proferido decisiones sobre el
tema, por lo que “(…) no existe un parámetro específico de interpretación.”.
7. Considero que
en este caso sí existía un parámetro de interpretación que era el artículo 23
de la Convención Americana sobre Derechos Humanos y la forma en que ha sido
concretada en el derecho interno por este Tribunal. La Sentencia C-101 de
2018[109] estudió esa
disposición convencional en el sistema de fuentes del derecho. Esa providencia
precisó que los contenidos normativos del instrumento internacional no son
parámetros de validez en términos supra estatales. En tal sentido, las normas
del bloque de constitucionalidad “(…) integran el ordenamiento superior y su
desconocimiento debe alegarse en el marco de la figura del bloque de
constitucionalidad conforme lo dispuesto en los artículos 93, 94 y 214
Superiores.” Se trata de un marco jurídico de protección de los derechos
fundamentales constituido por el ordenamiento interno y aquellos preceptos de
naturaleza internacional. Conforman un entramado jurídico en constante
evolución e interacción[110].
8. La Sentencia
T-433 de 2019 reiteró que los fallos de la Corte IDH en los que no fue
parte Colombia no son de obligatorio cumplimiento. Este argumento no puede
entenderse en el sentido de desconocer la fuerza vinculante de la Convención.
Cuando se invoca el desconocimiento de una normativa internacional, la Corte no
puede desconocer dichos contenidos en el marco del bloque de
constitucionalidad. De esta manera, este Tribunal adelanta un proceso
hermenéutico que considere el alcance de dicha garantía a partir del margen de
apreciación de los Estados. Esta figura es un valioso instrumento para la
aplicación de las normas de derechos humanos en el ordenamiento interno.
Permite un adecuado equilibrio entre la soberanía estatal y el control
jurisdiccional internacional. Reconoce la evolución y el fortalecimiento de las
instituciones democráticas y constitucionales de los países, la diversidad, las
tradiciones jurídicas y sociales producto de una comunidad organizada. También
exige la toma de decisiones con base en ejercicios balanceados y ponderados con
referencia a su ordenamiento constitucional compuesto por normas internas e
internacionales en un escenario de dialogo transjudicial[111] constante.
9. Existe una
interdependencia entre los ordenamientos jurídicos internos y los instrumentos
internacionales sobre derechos humanos. Sus efectos han impactado a los órganos
judiciales[112] y genera la necesidad de establecer canales de
convergencia que permitan materializar los objetivos comunes acordados. Una de las principales herramientas de
interacción es la comunicación transjudicial[113]. Se trata de un recurso de diálogo entre
tribunales nacionales y extranjeros y viceversa. Tiene como finalidad la
búsqueda de soluciones a problemas similares en el marco de procesos de
decisión asimilables[114] o que incluyen la aplicación de un
cuerpo normativo común e interdependiente[115]. Es un proceso de fertilización mutua
(cross-fertilization)[116] porque conduce a influencias e
interacciones recíprocas en materia de criterios, doctrina y razonamientos
jurídicos[117]. Dicho fenómeno tiene diversas
intensidades. La comunicación puede ser obligatoria o no, en atención a la
subsidiariedad, la complementariedad, las cláusulas de apertura constitucional
y el margen de apreciación nacional, entre otros. Además, pretende garantizar
la convivencia y la coexistencia entre los ordenamientos jurídicos que
conforman el sistema de protección bajo el marco de bloque de
constitucionalidad. Principalmente, evita que las decisiones adoptadas por los
diversos órganos jurisdiccionales lleven a situaciones de bloqueo institucional
por la incompatibilidad absoluta de los postulados[118].
10. En suma,
acompañé la decisión de negar el amparo y, en líneas generales, la sustentación
del fallo. Sin embargo, la providencia pudo haber precisado que las Sentencias
C-101 y 106 ambas de 2018, no resolvieron problemas jurídicos relacionados
con el ejercicio de las competencias de la Procuraduría General de la Nación
para restringir los derechos de acceso al ejercicio de cargos públicos de
funcionarios de elección popular. Estos fallos examinaron la aproximación
hermenéutica del artículo 23 de la Convención Interamericana sobre Derechos
Humanos en el marco del bloque de constitucionalidad. Consideraron que debe
orientarse por el margen de apreciación de los Estados y por criterios de
subsidiariedad, complementariedad e interdependencia.
Adicionalmente, en mi
concepto es clara la inexistencia de un parámetro específico de interpretación
en la jurisprudencia de la Corte IDH en materia de suspensión o retiro
provisional de los funcionarios de elección popular. Ese Tribunal internacional
no había proferido decisiones sobre este aspecto. En tal sentido, la postura
mayoritaria habría podido considerar que sí existía parámetro de argumentación
y era el artículo 23 de la CADH y la interpretación que del mismo ha realizado
la Corte. La aproximación hermenéutica de este contenido normativo exigía un
escenario de comunicación transjudicial, que permitiera el dialogo entre Cortes
nacionales y extranjeras. La finalidad de esta herramienta era la de buscar
soluciones a problemas similares y garantizar la coexistencia entre los
ordenamientos jurídicos que conforman el sistema de protección contenido en el
bloque de constitucionalidad.
De esta manera, dejo
expresas mis razones para aclarar el voto en la Sentencia T-433 de 2019.
Fecha ut supra
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
[1]
Ley 734 de 2002, artículo 157: Durante la investigación disciplinaria o el
juzgamiento por faltas calificadas como gravísimas o graves, el funcionario que
la esté adelantando podrá ordenar motivadamente la suspensión provisional del
servidor público, sin derecho a remuneración alguna, siempre y cuando se
evidencien serios elementos de juicio que permitan establecer que la
permanencia en el cargo, función o servicio público posibilita la interferencia
del autor de la falta en el trámite de la investigación o permite que continúe
cometiéndola o que la reitere.
[2]
Inicialmente, el proceso fue remitido al Juzgado Octavo del Circuito
Administrativo de Bucaramanga, sin embargo, este lo remitió por competencia al Tribunal Administrativo de Santander, el cual asumió
el conocimiento del proceso.
[3]
Solange Blanco Villamizar.
[4]
Al respecto citó la Sentencia T-887 de 2017, la Sentencia del 6 de junio de
2014 dictada por la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Civil, la
Sentencia del 6 de marzo de 2014 del Consejo Superior de la Judicatura, Sala
Jurisdiccional Disciplinaria
[5]
En sus facetas de integridad física y moral y “dignidad de trato”.
[6]
Casos Leopoldo López Vs Venezuela y Gustavo Petro Vs Colombia.
[7]
Resaltó la Sentencia del Consejo de Estado emitida el 15 de noviembre de 2017,
resaltando que se exhortó al Estado ajustar el ordenamiento jurídico a lo
dispuesto en el artículo 23 de la CADH, debido a que la PGN, desde el punto de
vista convencional, “no tiene facultades para sancionar a las personas que
han sido electas de manera popular”, so pena de contradecir la mencionada
norma.
[8]
El ciudadano destacó que en el caso del señor Gustavo Petro, la Sentencia T-976
de 2014, en la cual la Corte Constitucional “estableció que las medidas
cautelares emitidas por la Comisión Interamericana de Derechos Humanos son
vinculantes para Colombia”.
[9]
Al respecto, destaca la Sentencia SU-201 de 1994. En ese sentido,
reiteró que dicho acto administrativo tiene la capacidad para
vulnerar o amenazar derechos fundamentales, sin embargo, no existe un medio de
defensa judicial que permite la protección oportuna, debido a que el acto
administrativo que sería demandable, posiblemente, puede emitirse cuando el
periodo constitucional como alcalde ya esté finalizado, por ende, la eventual
decisión en la jurisdicción contenciosa no permitiría el goce efectivo del
derecho político
[10] Al respecto, resalta las Sentencias C-634 y C-816 de 2011
[11] Casos Senador Luis Alberto Gil y Concejal Carlos Alberto
Ballesteros.
[12] Caso Alcalde Juan Carlos Giraldo.
[13] Consejero Ponente: Danilo Rojas Betancourth, Rad. No.:
66001-23-31-000-2007-00005-01(36853).
[14] Sentencia T-308 de 2016.
[15] Sentencia T-1012 de 2010.
[16] Ver la
Sentencia T-1093 de 2004.
[17] El cargo de inconstitucionalidad fue, entre otros, el
desconocimiento de la supuesta afectación a la presunción de inocencia.
[18] El cargo de inconstitucionalidad fue el supuesto desconocimiento
del artículo 23 de la CADH, así como el artículo 29 Constitucional, en razón de
que, a juicio del demandante, “el operador disciplinario (…) carece de
competencia para dictar la medida cautelar de suspensión provisional respecto
de servidores públicos de elección popular”.
[19] Sentencia C-108 de 1995, reiterada en las Sentencias C-406 de 1995,
C-280 de 1996 y C-450 de 2003.
[20] Sentencia C-280 de 1996.
[21] Sentencia C-406 de 1995.
[22] Sentencia C-450 de 2003.
[23] Ley 734 de 2002. Artículo 174. Registro de
sanciones.
[24]
Ley 734 de 2002. “Artículo 46. Límite de las sanciones..
[25] Sentencia C-450 de 2003.
[26] Sentencia C-086 de 2019.
[27] Ley 734 de 2002, artículo 157.
[28] Ley 734 de 2002, artículo 152.
[29] Sentencia C-450 de 2003.
[30] Sentencia T-241 de 2004, reiterada en T-1307 de 2005.
[31] Sentencia C-450 de 2003.
[32] Sentencia C-450 de 2003.
[33] Según la Sentencia C-450 de 2003 La
evidencia de “serios elementos de juicio” implica que con estos se
infiera la necesidad de precaver que la conducta se reitere, lo cual no
constituye un juicio anticipado sino “una facultad derivada de la
valorización de elementos probatorios relativos al acto que disciplinariamente
se le imputa”.
[34] Sentencia C-450 de 2003.
[35] Sentencia C-450 de 2003.
[36] Ley 734 de 2002, artículo 157 “El auto que decreta la suspensión
provisional será responsabilidad personal del funcionario competente y debe ser
consultado sin perjuicio de su inmediato cumplimiento si se trata de decisión
de primera instancia; en los procesos de única, procede el recurso de
reposición”.
[37] Sentencia C-086 de 2019.
[38] Sentencia C-450 de 2003 y C-086 de 2019.
[39] Sentencia C-086 de 2019
[40] Sentencia C-908 de 2013, reiterada en la Sentencia C-086 de 2019.
[41] Sentencia C-028 de 2006.
[42] Sentencia C-100 de 2004, reiterada en C-028 de 2006.
[43] Sentencia C-028 de 2006.
[44] Sentencia T-105 de 2007.
[45] Sentencia T-561 de 2012.
[46] Sentencia C-450 de 2003.
[47] Sentencia T-091 de 2018.
[48] Sentencia C-086 de 2019.
[49] Sentencia C-086 de 2019.
[50] Sentencia C-500 de 2014.
[51] Sentencia C-325 de 2009, reiterada en la Sentencia C-106 de 2018.
[52] Sentencia del Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso
Administrativo, Sección Segunda, Subsección A. Bogotá, D.C., veintitrés (23) de
agosto de dos mil dieciocho (2018) SE.  095. Radicación número: 11001-03-25-000-2012-00276-00(1016-12).
Actor: Luis Alberto Gil
Castillo. Demandado Nación -
Procuraduría General de la República.
[53] Sentencia C-500 de 2014.
[54] Especialmente, las Sentencias C-028 de 2006, C-500 de 2014 y SU-712
de 2013.
[55] Sentencia C-086 de 2019.
[56] Ver Sentencias C-028 de 2006 y C-086 de 2019.
[57] Sentencia C-028 de 2006: “Así pues, el artículo 23 de la
Convención Americana sobre Derechos Humanos de 1969, en lo que concierne a las
restricciones legales al ejercicio de los derechos políticos, en concreto al
acceso a cargos públicos por condenas penales, debe ser interpretado
armónicamente con un conjunto de instrumentos internacionales de carácter
universal y regional, los cuales, si bien no consagran derechos humanos ni
tienen por fin último la defensa de la dignidad humana, sino que tan sólo
pretenden articular, mediante la cooperación internacional la actividad de los
Estados en pro de la consecución de unos fines legítimos como son, entre
otros, la lucha contra la corrupción, permiten, a su vez, ajustar el
texto del Pacto de San José de 1969 a los más recientes desafíos de la
comunidad internacional.” (Resaltado y negrilla fuera de texto).
[58] Sentencia C-101 de 2018.
[59] Sentencia C-500 de 2014
[60] Sentencia C-500 de 2014.
[61] Sentencia C-500 de 2014.
[62] Sentencia C-086 de 2019.
[63] En este caso se analizó la medida cautelar
ordenada por la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH).
Resolución 05 de 2014. Caso señor Gustavo Francisco Petro Urrego Vs. Colombia.
En esta oportunidad la Comisión solicitó al Gobierno de Colombia suspender
los efectos de la sanción impuesta al señor Gustavo Francisco Petro Urrego por
la Procuraduría General de la Nación el 9 de diciembre de 2013 y ratificada el
13 de enero de 2014, consistente en suspenderlo e inhabilitarlo por el término
de 15 años. La Comisión precisó que esa medida obedeció al cumplimiento de los
requisitos de gravedad, urgencia e irreparabilidad debido al posible impacto en
el ejercicio de los derechos políticos, la potencial destitución como Alcalde
por la consolidación de los efectos de la decisión administrativa. Sin embargo,
se hizo énfasis en que esta decisión no constituye un “prejuzgamiento sobre
violación alguna a los derechos protegidos en la Convención Americana de
Derechos Humanos u otros instrumentos aplicables”.
[64] En esta providencia se estudiaron diferentes acciones de tutela interpuestas
por los electores de un funcionario de elección popular para exigir el
cumplimiento de las medidas cautelares emitidas por la Comisión Interamericana
en favor de dicho servidor púbico. En esta providencia se señaló que “la
Sala concluye que el sujeto y objeto de protección de las medidas cautelares
adoptadas por la Comisión está claramente identificado y determinado, y por
tanto, la legitimidad para actuar no le corresponde a todos los ciudadanos que
ejercieron su derecho al voto, sino únicamente al beneficiario de aquellas, es
decir, al señor Alcalde, tal como se ha estudiado en los casos de la
jurisprudencia constitucional”.
[65] Sentencia C-500 de 2014. En palabras de esta Corporación, “los
pronunciamientos de la Corte Interamericana de Derechos Humanos solo obligan al
Estado colombiano cuando éste ha sido parte en el respectivo proceso”.
[66] Sentencia C-101 de 2018.
[67] Sentencia C-086 de 2019.
[68] Según se dejó sentado esta Corporación,
los pronunciamientos de la CIDH en relación con el artículo 23 de la CADH se
han emitido en diferentes escenarios, uno solo de ellos, referente al tema de
no permanente en un cargo público y, específicamente, dictado en un proceso
disciplinario de inhabilidad. En este sentido se puede consultar la Sentencia
C-500 de 2014: “el artículo 23 de la Convención y, en particular, su numeral 2º
ha sido objeto de varias y diferentes aproximaciones interpretativas. En
efecto, aunque el demandante hace énfasis en la consideración vertida en la
sentencia que resolvió el caso López Mendoza Vs. Venezuela de acuerdo con la
cual la decisión de la contraloría del Estado desconocía los derechos políticos
de una persona al imponerle como sanción la inhabilitación para acceder a
cargos públicos debido a que ello no ocurrió en un proceso penal y con la
intervención de una autoridad judicial, en otras providencias el enfoque
respecto de los límites que pueden imponerse a los derechos a ser elegido y a
ejercer funciones públicas ha sido diverso. Así por ejemplo, en algunos casos
se ha señalado que la norma del artículo 23.2 tiene como único propósito evitar
la adopción de medidas discriminatorias de manera tal que, bajo la condición de
encontrarse justificadas, podrían ser establecidas otras restricciones. // También
ha señalado, en consonancia con ello, que las razones para restringir los
derechos políticos que se enuncian en el artículo 23 de la Convención, no se
agotan en las establecidas en su numeral 2º de manera tal que podrían ser
establecidas otras como, por ejemplo, las relativas a la pertenencia a un
partido político” (Resalta la Sala). Igualmente, ver Sentencia C-086 de
2019.
[68] Sentencia López Mendoza Vs Venezuela “Al
respecto, la Corte ha indicado que todos los órganos que
[69] Sentencia C-101 de 2018
[70] Sentencia C-106 de 2018, reiterada en la Sentencia C-086
de2019.
[71] Sentencia SU-712 de 2013.
[72] Sentencia C-106 de 2018.
[73] Sentencia SU-712 de 2013.
[74] Sentencia C-028 de 2006.
[75] Sentencia C-028 de 2006.
[76] Sentencia C-028 de 2006.
[77] Título X, Capítulo II, de la Constitución.
[78] Sentencia C-086 de 2019.
[79] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso
Administrativo, Sección Segunda, Subsección “A”, Bogotá D.C, cuatro (4) de
abril de dos mil diecinueve (2019), Rad. : 11001-03-25-000-2012-00560-00(2128-12).
[80] Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección
Segunda. Subsección A. Bogotá, D.C., veintitrés (23) de agosto de dos mil
dieciocho (2018). SE.  095  Radicación número: 11001-03-25-000-2012-00276-00(1016-12)
y  Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección
Segunda, Subsección A. Bogotá, D.C., 23 de agosto de 2018 SE.  095. Rad: 11001-03-25-000-2012-00276-00(1016-12).
[81] Sentencia C-015 de 2014.
[82] Sentencia C-015 de 2014.
[83] Sentencia C-015 de 2014.
[84] Entre estos, como la Declaración Universal
de Derechos Humanos (artículo 30), el Pacto Internacional de Derechos Civiles y
Políticos (artículo 5), el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales
y Culturales (artículo 5), Convención Americana sobre Derechos Humanos
(artículo  29), Convención sobre los Derechos del Niño (artículo 41),
Convención sobre los Derechos de las personas con Discapacidad (artículo 4).
[85] Sentencia C-438 de 2013.
[86] Sentencia C-086 de 2019.
[87] Sentencia C-086 de 2019.
[88] Sentencia C-086 de 2019.
[89] Sentencia C-106 de 2018, reiterada en la Sentencia C-086
de2019.
[90] Sentencia C-106 de 2018.
[91] Sentencia C-948 de 2002: El derecho sancionador tiene al menos
cinco especies: el derecho penal delictivo, el derecho contravencional, el derecho
disciplinario, el derecho correccional y el derecho de punición por indignidad
política o "impeachment".
[92] Sentencia T-241 de 2004, reiterada en T-1307 de 2005.
[93] Cuaderno de primera instancia, folio 60,
[94] Cuaderno de primera instancia, folio 59.
[95] Sentencia T-881 de 2002.
[96] Sentencia del Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso
Administrativo, Sección Segunda, Subsección A. Bogotá, D.C., 23 de agosto de
2018 SE.  095. Radicación
número: 11001-03-25-000-2012-00276-00(1016-12).
[97] En este punto, la PGN menciona las
siguientes conductas: “(i) Realizar comentarios en sus reuniones con la
comunidad estigmatizando a sus colaboradores propiciando la animadversión de la
ciudadanía frente a ellos, tal y como lo refiriera el sindicato del municipio
en una queja; (ii) tildar de “vago con sueldo, a usted deberían medicarlo (…)”
a un ciudadano en e programa radial “Hable con el Alcalde” a finales del año
2017; (iii) la ocurrida en octubre de la presente anualidad, en la que el
Alcalde Hernández estando en el parque Solón Wilches del barrio Sotomayor de
Bucaramanga, se habría dirigido a un ciudadano, en términos desobligantes y en
repetidas ocasiones como “(…) usted es un lavaculos (sic) de la politiquería”.
[98] Cuaderno de primera instancia, folio 60,
[99] Sentencia C-450 de 2003.
[100] Sentencia C-406 de 1995.
[101] Sentencia C-450 de 2003.
[102] Sentencia C-101 de 2018.
[103] Sentencia C-101 de 2018
[104] Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección
Segunda. Subsección A. Bogotá, D.C., 23 de agosto de 2018. SE.  095  Radicación
número: 11001-03-25-000-2012-00276-00(1016-12). Y Consejo de Estado,
Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A. Bogotá,
D.C., veintitrés (23) de agosto de dos mil dieciocho (2018) SE.  095. Radicación número:
11001-03-25-000-2012-00276-00(1016-12). Actor: Luis Alberto Gil Castillo. Demandado Nación - Procuraduría General De
La Nación.
[105] Sentencia SU-712 de 2013.
[106] La
Corte Constitucional ha sostenido de manera uniforme que a partir del inciso
segundo del artículo 93 Superior, el bloque de constitucionalidad como
parámetro del control de las normas obliga a que los derechos
fundamentales deban ser interpretados de acuerdo con los tratados de derecho
internacional sobre derechos humanos. No obstante lo anterior, en la sentencia C-028 de 2006 precisó
que las normas del bloque de constitucionalidad debían ser interpretadas de
forma consistente con la Carta Política, para que se construya un parámetro de
control coherente. Dijo entonces: “(l)a pertenencia de una determinada norma internacional
al llamado bloque de constitucionalidad, de manera alguna puede ser
interpretada en términos de que esta última prevalezca sobre el Texto
Fundamental; por el contrario, dicha inclusión conlleva necesariamente a
adelantar interpretaciones armónicas y sistemáticas entre disposiciones
jurídicas de diverso origen. // Así las cosas, la técnica del bloque de
constitucionalidad parte de concebir la Constitución como un texto abierto,
caracterizado por la presencia de diversas cláusulas mediante las cuales se
operan reenvíos que permiten ampliar el espectro de normas jurídicas que deben
ser respetadas por el legislador. (…) En ese sentido, la confrontación de una ley con un
tratado internacional no puede dar lugar a una declaratoria automática de
constitucionalidad o inconstitucionalidad, ya que es necesario, a su vez,
interpretarla sistemáticamente con el texto de la Constitución”
[107] Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 38 numeral 4° y el
parágrafo 1° de la Ley 734 de 2002 y 60 (parcial) de la Ley 610 de 2000.
[108] M.P. Alejandro Linares Cantillo.
[109] M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
[110] Sentencia C-101 de 2018 M.P. Gloria Stella
Ortiz Delgado.
[111] Ibidem.
[112] Bustos Gisbert, R. XV Proposiciones generales para una teoría de
los diálogos judiciales. Revista Española de Derecho Constitucional, núm. 95,
mayo agosto, 2012, pág. 18. Citado en la Sentencia C-101 de 2018 M.P. Gloria
Stella Ortiz Delgado.
[113] Ibídem.
[114] Ibídem.
[115] Sentencia C-101 de 2018. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
[116] Ibídem.
[117] Aguilar Cavallo, G. El diálogo judicial multinivel. En
Diálogo entre Cortes. Universidad Externado de Colombia, Bogotá. 2016. Pág.
183.  Citado en la Sentencia C-101 de 2018 M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
[118] Bustos Gisbert. Op. Cit. 2012. Pág. 18.