T-347-15
Sentencia T-347/15
PERSONA DE LA TERCERA EDAD COMO SUJETO DE
ESPECIAL PROTECCION CONSTITUCIONAL-Debe ser objeto de mayores garantías que permitan el
goce y disfrute de sus derechos fundamentales
ADULTO MAYOR O PERSONA DE LA TERCERA EDAD-Personas que tengan 60 años o más, según
ley 1276/09
DERECHO A LA VIVIENDA DIGNA-Naturaleza jurídica, alcance y contenido
PACTO INTERNACIONAL DE DERECHOS ECONOMICOS,
SOCIALES Y CULTURALES-Determinación
del derecho a la vivienda digna como fundamental
DERECHO A LA VIVIENDA DIGNA-Procedencia de tutela como mecanismo de
protección cuando adquiere rango fundamental/DERECHO A LA VIVIENDA DIGNA-Procedencia
de la acción de tutela cuando se trate de sujetos de especial protección
MEDIDAS DE PROTECCION A FAVOR DE GRUPOS
VULNERABLES FRENTE A ORDEN DE DESALOJO
Las garantías en el caso de desalojos forzosos están enfocadas en
brindar garantías procesales, ofrecer recurso y asistencia jurídica, realizar
las diligencias con el acompañamiento de funcionarios del gobierno o sus
representantes y evitar el uso de la fuerza. Asimismo, se hace hincapié en la
obligación de los Estados de promover medidas que promuevan alternativas de
vivienda o de tierras a los afectados con los desalojos.
DERECHO A LA VIVIENDA DIGNA DE GRUPOS
VULNERABLES FRENTE A ORDEN DE DESALOJO-Orden a Alcaldía se abstenga de realizar diligencia de
desalojo, hasta tanto le garantice una solución definitiva de vivienda al
agenciado, quien es sujeto de especial protección constitucional por ser adulto
mayor con VIH
Referencia: Expediente T-4.780.366
Acción de Tutela instaurada
por Ángela, actuando en calidad de agente oficiosa del señor Álvaro
contra la Alcaldía de Villanueva Casanare.
Derechos Invocados: Vida y vivienda digna.
Temas: Vivienda digna y medidas
de protección a favor de grupos vulnerables cuando existe orden de desalojo.
Magistrado Ponente:
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Bogotá D.C., cinco (5) de junio
de dos mil quince (2015)
La Sala Séptima de Revisión
de Tutelas de la Corte Constitucional, conformada por los magistrados Jorge
Ignacio Pretelt Chaljub –quien la preside–, Alberto Rojas Ríos y Myriam Ávila
Roldán, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, y
específicamente Política, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
En el trámite de revisión del
fallo de tutela proferido el Veintinueve (29) de agosto de dos mil catorce
(2014), por el Juzgado Promiscuo Municipal de Villanueva Casanare, en el
trámite de la acción de tutela incoada por Ángela, actuando en calidad
de agente oficiosa del señor Álvaro[1], contra la Alcaldía de
Villanueva Casanare.
1.
ANTECEDENTES
De acuerdo con lo
dispuesto en los artículos 86 de la Constitución Política y 33 del Decreto 2591
de 1991, la Sala de Selección Número Tres de 2015 de la Corte Constitucional
escogió, para efectos de su revisión, la acción de tutela de la referencia. En
consecuencia, la Sala procede a exponer los antecedentes, pruebas y las
decisiones judiciales del expediente.
1.1.    SOLICITUD
Ángela, actuando en calidad
de agente oficiosa del señor Álvaro, invocó la protección de los
derechos fundamentales a la vida, vivienda digna, “AMBIENTE DIGNO, SERVICIOS
PÚBLICOS DIGNOS”, los cuales considera vulnerados por la entidad accionada.
En consecuencia, solicita que
la alcaldía de Villanueva Casanare adjudique al señor Álvaro el inmueble
ubicado al respaldo de la Calle 2ª sur Nro. 10-03. Así mismo, que se realicen
los trámites requeridos para que la vivienda cuente con servicios públicos
esenciales y de no ser posible, que se le haga entrega de otra vivienda que si
los tenga.
1.2.
HECHOS
Y ARGUMENTOS DE DERECHO
1.2.1. Ángela señala que el señor Álvaro, de 76 años de edad, es su primo en
tercer grado de consanguinidad y que desde hace tiempo le ayuda debido a que
requiere asistencia de manera permanente.
1.2.2. Manifiesta que en mayo de 2007, el señor Álvaro tomó posesión de un lote de terreno de aproximadamente
20 m2, localizado en la parte trasera de la Calle 2ª sur Nro. 10-03 del barrio
Brisas II en el municipio de Villanueva Casanare.
1.2.3. Relata que con la ayuda de la comunidad,
el señor Álvaro construyó un rancho en tabla y que lleva
viviendo en este lugar desde hace más de 7 años sin contar con servicios
públicos.
1.2.4. La agente oficiosa sostiene que el 2 de
diciembre de 2013, solicitó al alcalde del municipio la adjudicación del predio
y de no ser posible, que se le entregara otra vivienda que cuente con servicios
públicos. Añade que la solicitud fue remitida a Planeación dentro del municipio
y en dicha dependencia  le respondieron de manera verbal que no existía ningún
derecho respecto del inmueble, que no podía ser adjudicado y por el contrario,
la administración municipal debía recuperar el mismo.
1.2.5. Informa que la Secretaria de Planeación
Municipal resolvió la solicitud presentada mediante oficio del 19 de diciembre
de 2013, y que la entidad señaló que no era posible la adjudicación del
inmueble, debido que se trata de un bien público y por lo tanto es inalienable,
imprescriptible e inembargable.
1.2.6. Asevera que el 1 de enero de 2014, la
vivienda del señor Álvaro se
destruyó por un incendio, que por este motivo tuvo que vivir 15 días en casa de
la señora Leonor, hasta que con ayuda de la comunidad pudo construir
nuevamente su vivienda.
1.2.7. Aduce que el 6 de febrero de 2014, realizó
una nueva solicitud a la personería y al alcalde del municipio de Villanueva
para que el caso del actor se estudiara nuevamente en la junta de gobierno, sin
que se emitiera respuesta al respecto.
1.2.8. Indica que en conversación con el
Secretario del Municipio, el mismo manifestó que con la interposición de una
acción de tutela la controversia se vería resuelta de manera más expedita.
1.2.9. Expone que el 4 de marzo de 2014, presentó
acción de tutela por encontrar vulnerado su derecho fundamental de petición.
Añade que mediante sentencia del 25 de marzo de 2014, el Juzgado Promiscuo
Municipal de Villanueva Casanare resolvió la acción de tutela de manera
favorable a sus intereses y ordenó que se diera respuesta a los requerimientos
de la petición.
1.2.10.
Afirma
que el 28 de marzo de 2014, la alcaldía municipal dio cumplimiento a lo
resuelto en la sentencia de tutela y mediante oficio envió el Acta de  la Junta
de Gobierno realizada el 27 de marzo de 2014, en la que se estudió el tema del
señor Álvaro.
1.2.11.
Asegura
que Inspector de Policía del Municipio el 10 de marzo de 2014, les comunicó que
para el 12 de marzo de 2014, había sido programada una diligencia en la
estación de policía del municipio a la que debía asistir el señor Álvaro.
1.2.12.
Relata que
el 12 de marzo de 2014, acudió a la estación de policía del municipio
acompañada de su madre y del señor Álvaro. Añade que dentro de la
diligencia únicamente se permitió la intervención del actor pues ni ella ni su
madre acreditaron la calidad de apoderadas del accionante, razón por la cual,
estuvieron presentes en la diligencia en calidad de asistentes. Resalta que el
inspector aseguró que en su despacho reposaba el oficio 0845 de 2013, emitido
por el Secretario General del Municipio, un acta de inspección ocular del 11 de
diciembre de 2013 y material fotográfico con el que se quería demostrar que la
construcción del rancho del señor Álvaro, generaba una invasión del
espacio público, lo que podría llevar a la imposición de multas y a una
eventual orden de desalojo. No obstante, se ordenó a la Secretaria de
Planeación Municipal que emitiera una certificación de la calidad del bien.
1.2.13.
Narra
que el 4 de abril de 2014, solicitó a la Secretaria de Planeación Municipal la
certificación de la ubicación del predio que se encuentra al respaldo de la
Calle 3 sur Nro. 10-03
1.2.14.
Señala
que mediante oficio del 23 de abril de 2014, el Secretario de Planeación
Municipal emitió respuesta y junto con ella anexó el acta de  inspección ocular
realizada el 11 de diciembre de 2013 en el lugar de vivienda del señor Álvaro
y la remisión del proceso a la Secretaria General del Municipio para su
conocimiento.
1.2.15.
Aduce
que el 7 y 22 de abril de 2014, puso en conocimiento de la Fiscalía que el
señor Álvaro había sido víctima en cuatro ocasiones del delito de acceso
carnal violento. Precisa que fue remitida a la SIJIN y que dentro de la
investigación se practicaron una serie de entrevistas y exámenes en Medicina
Legal.
1.2.16.
Relata
que alias Memo, fue encontrado en flagrancia el 2 de junio de 2014
abusando del señor Álvaro y que mediante sentencia del 5 de agosto de
2014, se le encontró responsable del delito de acceso carnal violento y se le
impuso la pena de 12 años y tres meses de prisión.
1.2.17.
Sostiene
que dentro de los exámenes médicos realizados al señor Álvaro le fue
practicada la prueba conocida como WESTERN BLOT que confirmó el diagnóstico de
VIH.
1.2.18.
Manifiesta
que el 11 de junio de 2014, presentó un nuevo derecho de petición dirigido al
alcalde, a los miembros del concejo y al secretario de planeación municipal
para que evaluaran la situación del accionante, se le adjudicara el lote de
terreno donde vive o de manera subsidiaria fuera reubicado en una vivienda en
condiciones dignas.
1.2.19.
Informa
que el 19 de junio de 2014, el presidente del Concejo Municipal respondió la
solicitud presentada, indicando que no se podía adjudicar el terreno en
cuestión pues hace parte de la “calle pública”. Adicionalmente que la
Secretaria de Desarrollo Social había manifestado que el señor Álvaro es
beneficiario de los programas contemplados para adultos mayores en situación de
vulnerabilidad, que se encuentra recibiendo un subsidio económico y vinculado a
CAPRESOCA E.P.S.
1.2.20.
Aclara
que el agenciado es beneficiario de un subsidio que asciende a ciento veinte
mil pesos ($120.000), que son cancelados cada dos meses, lo que no es
suficiente para su mantenimiento.
1.2.21.
Asegura
que el 1 de julio de 2014, solicitó ante el Secretario de Planeación Municipal
copia de la carta catastral y al Presidente del Concejo copia del Plan
Territorial del Municipio.
1.2.22.
Relata
que el 7 de julio de 2014, se le entregaron copias con el Plan Territorial y se
le suministró el plano Nro. DU 3 de clasificación vial urbana y el DU 6 de
servicio de acueducto.
1.2.23.
Advierte
que se vio en la obligación de presentar una nueva acción de tutela el 21 de
julio de 2014, en contra de CAPRESOCA E.P.S. debido a que no se le estaba
prestando la atención requerida para tratar el VIH que le fue diagnosticado al
señor Álvaro.
1.2.24.
Asevera
que el agenciado cuenta con SISBEN, que su puntaje es de 7,24 y que fue
diagnosticado con un cuadro de hipoacusia, bajo de agudeza visual, catarata
senil, artrosis degenerativa, según el parte médico emitido el 12 de junio de
2014.
1.2.25.
Advierte
que está pendiente una audiencia y una querella policiva para un posible
desalojo
1.2.26.
Para
terminar, sostiene que al realizar las solicitudes tomó como referencia la casa
ubicada en la Calle 3 Sur Nro. 10-03, pues la vivienda del señor Álvaro se
encuentra al respaldo de la antes mencionada. Aclara que existió un cambio de
nomenclatura y que ahora la casa de referencia se encuentra en la Calle 2ª Sur
Nro. 10-03, por lo cual, el inmueble objeto de controversia se encuentra dentro
del plan de vivienda y es un bien fiscal y no público.
1.3.    TRASLADO Y CONTESTACIÓN DE LA
DEMANDA
1.3.1. El Juzgado Promiscuo Municipal de
Villanueva Casanare admitió la acción de tutela mediante auto del 13 de agosto
de 2014, ordenó la notificación de rigor y libró comunicación al alcalde
municipal de Villanueva Casanare para que en el término setenta y dos (72) horas,
contadas a partir del recibo de la comunicación  rindiera informe detallado sobre los
hechos alegados.
1.3.2. Respuesta del Alcalde Municipal de
Villanueva Casanare
1.3.2.1.   Mediante escrito del 20 de agosto
de 2014, Fabián Eugenio Jaramillo Lopera, en calidad de apoderado de la
Alcaldía Municipal  de Villanueva Casanare dio contestación a la acción de
tutela presentada y solicitó que se negara el amparo pues a la agente oficiosa
ya se le ha señalado dentro de los trámites administrativos adelantados, la
imposibilidad de adjudicar el predio de la pretensión por ser un bien público.
Por otra parte, pone de presente que existe un procedimiento especial
establecido en las Ley 137 de 1959 (Ley Tocaima) y el Decreto 1943 de 1960 de
las que pueden hacer uso el accionante para resolver la controversia.
1.3.2.2.   Indicó que la citación a comparecer
ante la Inspección de Policía del municipio, es un procedimiento normal,
reglado y en el cual se le respetó el debido proceso al señor Álvaro.
1.3.2.3.   Señaló que la investigación y
juzgamiento de las agresiones sexuales de las que fue víctima el accionante es
competencia de la Fiscalía y el Juez Penal, no así de la alcaldía municipal.
Adicionalmente, advierte que la señora Ángela aseguró dentro del escrito
de tutela que cuida del actor. Sin embargo, no se percató de los abusos de los
que era víctima.
1.3.2.4.   Advirtió que la entidad que
está facultada para verificar la destinación del inmueble es la Secretaria de
Planeación, en atención a lo resuelto dentro del Esquema de Ordenamiento
Territorial.
1.3.2.5.   Sostuvo que la investigación
respecto de la conflagración presentada en la vivienda del señor Álvaro está
en cabeza de la Fiscalía y no en la alcaldía municipal.
1.3.2.6.   Precisó que el inmueble
objeto de controversia es un bien público, y no fiscal como lo quiere hacer ver
la señora Ángela, teniendo en cuenta que el concepto técnico fue rendido
por la entidad encargada y que algunas construcciones del sector presentan el
mismo problema de la vivienda del agenciado, pues son espacio público reservado
para una futura vía pública.
1.3.2.7.   Expuso que a la agente
oficiosa se le han notificado las decisiones de no proceder con la adjudicación
del predio y que la misma no ha interpuesto los recursos de Ley.
1.3.2.8.   Para terminar, añadió que el
juez constitucional no es competente para ordenar una solución de vivienda y
que  no existe legitimación en la causa por activa, pues no se demostró la
incapacidad del agenciado para interponer por su cuenta la acción de tutela de
la referencia.
1.4.    DECISIONES JUDICIALES
1.4.1. Sentencia de única instancia
1.4.1.1.   Mediante sentencia proferida
el veintinueve (29) de agosto de dos mil catorce (2014), el Juzgado Promiscuo Municipal
de Villanueva Casanare denegó el amparo de los derechos fundamentales invocados
por la parte activa.
1.4.1.2.   Consideró que la legitimación
por activa se cumplió cabalmente, teniendo en cuenta el poder otorgado por el señor
Álvaro a la señora Ángela para que lo representara ante la
Alcaldía Municipal. Adicionalmente, encontró que de la historia clínica del
agenciado se desprende que sus circunstancias físicas y mentales le impedían la
interposición de la acción de tutela por su cuenta.
1.4.1.3.   Realizó un análisis de la
posibilidad de adjudicar una vivienda a una persona cuando la petición está basada
en su avanzada edad, imposibilidad económica o sus problemas de salud. Sobre
este punto, consideró que la administración municipal tiene el deber de incluir
a las personas de la tercera edad en aquellos programas sociales establecidos
para este grupo.
1.4.1.4.   Concluyó diciendo que la
agente oficiosa y el agenciado cuentan con otros medios judiciales para
resolver su controversia, según lo dispuesto en la Ley 137 de 1959 y el Decreto
1943 de 1960.
1.5.    PRUEBAS RELEVANTES DENTRO DEL
PROCESO
En el trámite
de la acción de amparo se aportaron como pruebas:
1.5.1. Copia de la cédula de ciudadanía de Ángela.
(Folio 7, Cuaderno Principal).
1.5.2. Copia de la cédula de ciudadanía de Álvaro.
(Folio 8, Cuaderno Principal).
1.5.3.   Copia de la solicitud de
adjudicación de predio presentada en la alcaldía del municipio de Villanueva
Casanare por la señora Ángela el 04 de diciembre de 2013, con número de
radicado 3761. (Folios 9-10, Cuaderno Principal).
1.5.4.  Copia de las declaraciones
extra juicio rendidas el 2 de diciembre de 2012,  por Uriel y Marcela,
en la que manifiestan que el señor Álvaro tiene posesión del inmueble
objeto de controversia desde hace más de seis años. (Folio 11, Cuaderno
Principal).
1.5.5.   Copia de la cédula de
ciudadanía de Marcela. (Folio 12, Cuaderno Principal).
1.5.6.  Copia de la cédula de
ciudadanía de Uriel. (Folio 13, Cuaderno Principal).
1.5.7.  Copia del oficio SPM. 867 –
013, mediante el cual se dio respuesta a la petición presentada por Ángela,
con radicado No. 3761. En este, la alcaldía municipal de Villanueva Casanare negó
la adjudicación del inmueble de la referencia, debido a que como bien público
es inalienable, imprescriptible e inembargable. (Folio 14, Cuaderno Principal).
1.5.8.  Copia de la petición presentada
por Ángela el 6 de febrero de 2014, con número de radicado 0337, en la
que solicitó la revisión del caso del señor Álvaro por parte de la junta
de gobierno del municipio. (Folio 15-16, Cuaderno Principal).
1.5.9.  Copia de la acción de tutela
presentada por Ángela el 4 de marzo de 2014, en la que solicitó la
protección de su derecho fundamental de petición. (Folio 17, Cuaderno
Principal).
1.5.10.      Copia de la sentencia de
tutela del 25 de marzo de 2014, proferida por el Juzgado Promiscuo municipal de
Villanueva Casanare, en la que tuteló el derecho fundamental de petición.
(Folios 18-22, Cuaderno Principal).
1.5.11.      Copia del oficio del 28 de
marzo de 2014, mediante el cual la Alcaldía de Villanueva Casanare dio cumplimiento a lo resuelto
en la sentencia de tutela y remitió el Acta de  la Junta de Gobierno realizada
el 27 de marzo de 2014, en la que se estudió el tema del señor Álvaro.  (Folios 23-26, Cuaderno
Principal).
1.5.12.      Copia de la diligencia de
audiencia llevada a cabo el 12 de marzo de 2014 en la inspección municipal de
policía de Villanueva Casanare, por la posible invasión del espacio público de
la vivienda del señor Álvaro. En la misma quedó constancia de la intervención del accionante y
de la asistencia a la diligencia de las señoras Leonor y Ángela como
acompañantes sin intervenir, pues no acreditaron su calidad de apoderadas. (Folios
29-31, Cuaderno Principal).
1.5.13.      Copia de la solicitud
presentada por Ángela ante la Secretaria de Planeación Municipal el 4 de abril de 2014, con número de radicado
1245, en la que requirió la certificación de la ubicación del predio ubicado al
respaldo de la Calle 3 sur Nro. 10-03. (Folio 32, Cuaderno Principal).
1.5.14.
Copia del oficio SPM. 293– 014 del 23 de abril de 2014, mediante el cual se dio
respuesta a la petición presentada por Ángela, con radicado No. 1245. El Secretario de Planeación
Municipal anexó junto con la respuesta el acta de inspección ocular realizada
el 11 de diciembre de 2013 y la remisión del proceso a la Secretaria General
para su conocimiento.
1.5.15.
Copia
de los resultados del examen WESTERN BLOT, realizado al señor Álvaro el
29 de abril de 2014, que confirmó el diagnostico de VIH. (Folios 40-41, Cuaderno
Principal).
1.5.16.
Copia
de la sentencia del 5 de agosto del 2014, en la que se encontró responsable a
alias Memo del delito de acceso carnal violento, cuya víctima era el
señor Álvaro. (Folios 42-51, Cuaderno Principal).
1.5.17.
Copia
de la petición presentada por Ángela el 11 de junio de 2014, con número
de radicado 1966, dirigido al alcalde, a los miembros del concejo y al
secretario de planeación municipal para que evaluaran la situación del señor Álvaro
y se le adjudicara  el lote de terreno donde vive o subsidiariamente fuera reubicado.
(Folio 52, Cuaderno Principal).
1.5.18.
Copia
del oficio CM-236-14 del 19 de junio de 2014, mediante el cual el presidente
del Concejo municipal respondió la solicitud presentada con radicado 1966. Se
indicó que no era posible adjudicar el terreno en cuestión pues hace parte de
la “calle pública” y que según la Secretaria de Desarrollo Social,  el
señor Álvaro es beneficiario se encuentra recibiendo un subsidio
económico y vinculado a CAPRESOCA E.P.S. (Folio 53, Cuaderno Principal).
1.5.19.
Copia
de la Carta Catastral Urbana en la que se presenta la disposición del terreno
en el que se encuentra ubicado el inmueble del señor Álvaro. (Folio 54, Cuaderno
Principal).
1.5.20.
Copia
del oficio SPM. 429-014 del 1 de julio de 2014, mediante el cual, el Secretario
de Planeación Municipal dio respuesta a la solicitud presentada por Ángela con número de radicado 1966. (Folio 55, Cuaderno
Principal).
1.5.21.
Copia
de la acción de tutela presentada el 21 de julio de 2014, por Ángela, en
calidad de agente oficiosa del señor Álvaro, en contra de CAPRESOCA E.P.S., solicitando la protección de
sus derechos a la salud, vida y seguridad social. (Folios 67-68, Cuaderno
Principal).
1.5.22.      Copia de la sentencia de
tutela del 1 de agosto de 2014, proferida por el Juzgado Promiscuo de Familia
de Monterrey Casanare, en la que se tuteló el derecho a la salud, a la vida y a
la seguridad social del señor Álvaro. (Folios 75-81, Cuaderno
Principal).
1.5.23.      Copia de la historia Clínica
del señor Álvaro. (Folios 85-86, Cuaderno Principal).
2.
CONSIDERACIONES
DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
2.1.
COMPETENCIA
La Sala Séptima de Revisión
de Tutelas de la Corte Constitucional, en desarrollo de las facultades
conferidas en los artículos 86 y 241, numeral 9°, de la Constitución, es
competente para revisar el fallo de tutela adoptado en el proceso de esta
referencia. Además, procede la revisión en virtud de la selección realizada por
la Sala correspondiente y del reparto verificado en la forma establecida por el
reglamento de la Corporación.
2.2.    PROBLEMA JURÍDICO
Teniendo en cuenta la
situación fáctica antes expuesta, corresponde a la Sala examinar si la Alcaldía
del Municipio de Villanueva Casanare se encuentra vulnerando los derechos
fundamentales a la vida y a la vivienda digna del señor Álvaro, al no
adjudicar el lote de terreno donde reside u otra vivienda en la que pueda vivir
de manera digna. Lo anterior, teniendo en cuenta que es un adulto mayor, que
producto de un acceso carnal violento contrajo el virus de inmunodeficiencia humana y que la
administración municipal ha señalado en varias ocasiones que el lote de terreno
en el cual construyó su vivienda es un bien público, del que puede ser
desalojado.
Con el fin
de dar solución al problema jurídico planteado, la Sala Séptima realizará un análisis de los
siguientes temas: primero, reiterará la jurisprudencia sentada
respecto de la protección especial a las personas de la tercera edad; segundo,
reiterará los lineamientos jurisprudenciales que ha trazado esta Corporación
para proteger el derecho a la vivienda digna, y sus particularidades en el caso
de poblaciones vulnerables; tercero, presentará los estándares
internacionales que deben observarse en los desalojos forzosos frente a
poblaciones vulnerables; y cuarto, procederá a resolver el caso concreto.
2.3.
PROTECCIÓN
CONSTITUCIONAL A LAS PERSONAS DE LA TERCERA EDAD. REITERACIÓN DE JURISPRUDENCIA
La Constitución Política de
Colombia dentro del decálogo de derechos, estableció en el artículo 46[2]
el deber de brindar protección y asistencia a las personas de la tercera edad.
Preciso que dicho mandato se encuentra en cabeza del Estado, la sociedad y la
familia.
Asimismo, el Protocolo Adicional a la Convención
Americana sobre Derechos Humanos en Materia de Derechos Económicos, Sociales y
Culturales -Protocolo de San Salvador consagró la protección de los ancianos en su artículo 17. A su
vez, estableció los siguientes compromisos a adoptar: “a) Proporcionar instalaciones
adecuadas, así como alimentación y atención médica especializada a las personas
de edad avanzada que carezcan de ella y no se encuentren en condiciones de
proporcionársela por sí mismas; b) Ejecutar programas laborales específicos
destinados a conceder a los ancianos la posibilidad de realizar una actividad
productiva adecuada a sus capacidades respetando su vocación o deseos; c)
Estimular la formación de organizaciones sociales destinadas a mejorar la
calidad de vida de los ancianos.”
La jurisprudencia constitucional no ha
sido ajena al debate y por el contrario, ha abordado y ampliado el tema de la
protección especial a las personas de la tercera edad, de esta manera, sostiene
que dicha garantía se estableció con el objeto de alcanzar la igualdad material
ante la Ley. A
su vez, la sentencia T-378 de 1997[3], señaló que la omisión injustificada en el trato
especial al que tienen derecho los sujetos de especial protección sería un acto
discriminatorio si se tiene en cuenta que las medidas adoptadas para estos
grupos están encaminadas a garantizar la materialización de derechos fundamentales.
Adicionalmente, la sentencia T-383ª de 2014[4], estableció una pauta para
determinar hasta donde se extiende el deber de protección y amparo de las
personas de la tercera edad de la siguiente manera: “todas las prestaciones sociales relacionadas con la salud y la
vida digna de los adultos mayores, deben ser consideradas como derechos
fundamentales y en consecuencia dignas de amparo tutelar.”
Por otro lado, se ha concebido que la
protección del Estado y el deber de atención también aplica para las personas
en situación de pobreza extrema que no cuentan con los recursos necesarios y
que por razones de salud o por su avanzada edad no pueden trabajar[5].
Ahora bien, para efectos de
aplicar dicha protección, la jurisprudencia ha abordado el tema de la edad en
la que una persona se entiende dentro de la tercera edad. De esta manera, las sentencias T-456 de 1994, T-076 de
1996[6], T-1226 de 2000[7], y T-463 de 2003[8],
sostuvieron que teniendo en cuenta el promedio de vida en el país, la tercera
edad comenzaba a partir de los 70 años de edad.
Posteriormente, la Sentencia T-138 de
2010[9] estipuló
que para pertenecer a la tercera edad debía superarse la expectativa de vida
reconocida en Colombia que “de conformidad con el documento de Proyecciones
de Población elaborado por el Departamento Nacional de Estadística, de
Septiembre de 2007 -que constituye el documento oficial estatal vigente
para efectos de determinar el indicador de expectativa de vida al nacer-, para
el quinquenio 2010-2015, la esperanza de vida al nacer para hombres es de 72.1
años y para mujeres es de 78.5 años.”
No obstante, con sentencias
como la SU856 de 2013[10], La Corte
puso fin a esta la discusión pues en virtud del artículo 7 de la Ley 1276 de
2009, la definición de adulto mayor es la siguiente:
“b). Adulto
Mayor. Es aquella persona que cuenta con sesenta (60) años de edad o más. A
criterio de los especialistas de los centros vida, una persona podrá ser
clasificada dentro de este rango, siendo menor de 60 años y mayor de 55, cuando
sus condiciones de desgaste físico, vital y psicológico así lo determinen;”
De lo anterior se colige que
la Carta Política, los instrumentos internacionales y la jurisprudencia
constitucional  dan cuenta de la especial protección a las personas de la
tercera edad. Asimismo, que esta protección se hace extensiva a los adultos
mayores en situación de pobreza extrema y que la omisión
injustificada del tratamiento diferencial puede constituir un acto discriminatorio.
2.4.
EL
DERECHO A LA VIVIENDA DIGNA
2.4.1. Generalidades
El derecho a la vivienda
digna se encuentra en el artículo 51 de nuestra Carta Política, más
exactamente, en el capítulo 2 que se refiere a los Derechos Sociales,
Económicos y Culturales y dispone lo siguiente: “Todos los colombianos
tienen derecho a vivienda digna. El Estado fijará las condiciones necesarias
para hacer efectivo este derecho y promoverá planes de vivienda de interés
social, sistemas adecuados de financiación a largo plazo y formas asociativas
de ejecución de estos programas de vivienda”.
Por otro lado, los
instrumentos internacionales dan cuenta del amplio margen de protección que se
ha otorgado al derecho a la vivienda digna.
La Declaración Universal de
Derechos Humanos de 1948, en su artículo 25 numeral 1° dispone que toda “Toda persona tiene derecho a un nivel de vida adecuado que le
asegure, así
como a su familia, la
salud y el bienestar, y en especial la alimentación, el vestido, la
vivienda, la
asistencia médica y los servicios sociales necesarios; tiene asimismo derecho a
los seguros en caso de desempleo, enfermedad, invalidez, viudez, vejez y otros
casos de pérdida de sus medios de subsistencia por circunstancias
independientes de su voluntad.” (Subraya fuera de texto).
En esa misma
línea, el Pacto
Internacional de Derechos Económicos Sociales y Culturales en su artículo 11,
numeral 1°, consagra: “Los Estados Partes en el presente Pacto reconocen el derecho de
toda persona a un nivel de vida adecuado para sí y su familia, incluso alimentación, vestido y vivienda
adecuados, y a una mejora continua de las condiciones de
existencia. Los Estados Partes tomarán medidas apropiadas para asegurar la
efectividad de este derecho, reconociendo a este efecto la importancia esencial
de la cooperación internacional fundada en el libre consentimiento.” (Subraya fuera de texto).
A su vez, el Comité de
Derechos Económicos, Sociales y Culturales de las Naciones Unidas en su
Observación General N°. 4 de 1991 se refirió a este derecho de la siguiente
manera: “el
derecho a la vivienda no se debe interpretar en un sentido estricto o
restrictivo que lo equipare, por ejemplo, con el cobijo que resulta del mero
hecho de tener un tejado por encima de la cabeza o lo considere exclusivamente
como una comodidad. Debe considerarse más bien como el derecho a vivir en
seguridad, paz y dignidad en alguna parte.”
Por otro lado, desarrolló el
concepto de vivienda adecuada, al que se refería el Pacto Internacional de
Derechos Económicos Sociales y Culturales en los siguientes términos: "el
concepto de "vivienda adecuada"... significa disponer de un lugar
donde poderse aislar si se desea, espacio adecuado, seguridad adecuada,
iluminación y ventilación adecuadas, una infraestructura básica adecuada y una
situación adecuada en relación con el trabajo y los servicios básicos, todo
ello a un costo razonable"[11].
A continuación, el Comité
señaló que los factores para determinar la existencia de una vivienda adecuada
son: (i) Seguridad de la tenencia, (ii) Disponibilidad
de servicios, materiales, facilidades e infraestructura, (iii) gastos soportables, (iv)
habitabilidad, (v) asequibilidad, (vi) lugar y adecuación
cultural.
A juicio de la Sala, los
factores a tener en cuenta en el caso particular son la disponibilidad de
servicios, materiales, facilidades e infraestructura y la habitabilidad.
Tratándose del primero, el Comité indicó que “una vivienda
adecuada debe contener ciertos servicios indispensables para la salud, la
seguridad, la comodidad y la nutrición. Todos los beneficiarios del derecho a
una vivienda adecuada deberían tener acceso permanente a recursos naturales y
comunes, a agua potable, a energía para la cocina, la calefacción y el
alumbrado, a instalaciones sanitarias y de aseo, de almacenamiento de
alimentos, de eliminación de desechos, de drenaje y a servicios de emergencia.”[12]
Respecto de la
habitabilidad, la Observación antes citada consagró que una vivienda adecuada
debe “ofrecer
espacio adecuado a sus ocupantes y de protegerlos del frío, la humedad, el
calor, la lluvia, el viento u otras amenazas para la salud, de riesgos
estructurales y de vectores de enfermedad. Debe garantizar también la
seguridad física de los ocupantes.”[13] A su vez, la jurisprudencia
constitucional estableció dos elementos de la naturaleza de este componente, a
saber: (i) la prevención de riesgos estructurales y (ii)
la garantía de la seguridad física de los ocupantes[14].
Para
terminar, el Protocolo Adicional a la Convención
Americana en materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales - Protocolo
de San Salvador, dispuso una obligación progresiva de los Estados
en favor de la población de la tercera edad. Sobre este punto el artículo 17
indicó:
“Protección de los
ancianos. Toda persona tiene derecho a protección especial durante su
ancianidad. En tal cometido, los Estados Partes se comprometen a adoptar de
manera progresiva las medidas necesarias a fin de llevar este derecho a la
práctica y en particular a: a) Proporcionar instalaciones adecuadas, así
como alimentación y atención médica especializada a las personas de edad
avanzada que carezcan de ella y no se encuentren en condiciones de
proporcionársela por sí mismas; b) Ejecutar programas laborales específicos
destinados a conceder a los ancianos la posibilidad de realizar una actividad
productiva adecuada a sus capacidades respetando su vocación o deseos; c)
Estimular la formación de organizaciones sociales destinadas a mejorar la
calidad de vida de los ancianos.”
En suma, los
instrumentos internacionales que nutren de contenido el derecho a la vivienda digna
dejan en cabeza de los Estados la obligación de adoptar toda una serie de
medidas en aras de propiciar las condiciones necesarias para hacer efectivo
este derecho.
Por otro
lado, el Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de las Naciones
Unidas sentó una medida para determinar los factores que diferencian una
vivienda adecuada y de la misma manera, el Protocolo Adicional a la Convención Americana en materia de
Derechos Económicos, Sociales y Culturales estableció compromisos específicos
para proteger los derechos de las personas de la tercera edad, determinación
que se ha seguido y ampliado dentro de la jurisprudencia de nuestro país con la
protección del derecho de la vivienda de poblaciones vulnerables, asunto que
veremos a continuación.
2.4.2.  Especificidades en el caso de poblaciones vulnerables. Reiteración de
jurisprudencia
Con respecto al derecho a
la vivienda digna de poblaciones vulnerable, esta Corporación se ha pronunciado
mediante sentencias como la T-740 de 2012[15],
en la que estudió los casos de varios accionantes favorecidos por subsidios de
vivienda familiar y a los cuales se les adjudicaron lotes en la urbanización
“Nueva Castilla” de Ibagué. Los actores afirmaron que 4 años después de iniciado
el proyecto no se les había entregado las viviendas y que estas habían sido
ocupadas por otras personas, razón por la cual solicitaron el desalojo de los
inmuebles y que se les hiciera entrega de los inmuebles. En aquella ocasión, se
concedió el amparo de los derechos de los accionantes y se concluyó que
tratándose de población vulnerable, personas en estado de debilidad manifiesta
o sujetos de especial protección constitucional el derecho a la vivienda digna
tiene una especial importancia.
Agregó esta Corporación
que respecto de estos sujetos el Estado tiene un deber de protección de acuerdo
con lo señalado en el artículo 13 inciso 3° y en el principio de solidaridad
contenido en el Preámbulo y en el  artículo 95 de la Constitución Política.
Más adelante, en la sentencia
T-566 de 2013[16] esta Corte amparó el derecho a la
vivienda digna y en condiciones adecuadas del señor Primitivo Atehortua
Gutiérrez, quien demandó al municipio de Medellín que ordenó la demolición de
su predio por encontrase en una zona de alto riesgo e incumplió las
obligaciones de sufragar el costo de un arrendamiento y de reubicar al actor.
Lo anterior sin tener en cuenta su calidad de persona de la tercera edad y
desplazado. En dicha providencia este Alta Corte indicó respecto al derecho a
la vivienda digna de la población vulnerable que:
“la Corte igualmente ha
reiterado que es necesario priorizar la garantía del derecho a la vivienda
digna a los grupos más vulnerables de la sociedad que viven en condiciones de
precariedad material. Ese criterio de prioridad, indica que las autoridades y
los particulares se obligan a cumplir con el deber de solidaridad que se
traduce  en dispensar atención y consideración especial a las personas que
esta Corporación ha reconocido como particularmente vulnerables (Art.13, inc. 3
C.P.) y cuya mención se ha hecho en párrafos anteriores de esta providencia”.
Posteriormente, mediante sentencia
T-689 de 2013[17] este Alto Tribunal
analizó el caso de varios accionantes que solicitaban la protección de sus
derechos fundamentales, presuntamente vulnerados por el señor Juan Miguel de
Vengoechea y por la Alcaldía Municipal de Ciénaga, Magdalena, iniciaron el
trámite de una acción policiva por la supuesta invasión al inmueble objeto de
controversia, sin cumplir con lo establecido en el Decreto 747 de 1992.
Señalaron que el tramité terminó con el lanzamiento por ocupación de hecho de
cerca de 60 familias que se encontraban asentadas en el inmueble.
En dicha oportunidad se
ampararon los derechos fundamentales al debido proceso y a la vivienda digna de
los accionantes, se dejó sin efecto todo lo actuado dentro de los procesos
policivos y a manera de conclusión se estableció que “existe una necesidad
imperiosa de adoptar políticas sociales en materia de vivienda digna para
evitar los asentamientos humanos irregulares. Como la Sala ha explicado, el
Estado tiene la obligación de promover programas de vivienda, especialmente dirigidos
a la población más vulnerable, que se ajusten a los contenidos básicos del
derecho a la vivienda digna”.
A manera de conclusión,
es posible señalar que el Estado tiene una obligación especial de proteger a
los sujetos de especial protección constitucional y en este sentido, debe
priorizar la garantía del derecho a la vivienda de estos grupos vulnerables.
La Sala encuentra que una
de las principales obligaciones del Estado cuando se trata de poblaciones
vulnerables es la generación de políticas y proyectos que impidan el
florecimiento de asentamientos humanos en sitios irregulares, que conlleven a
procesos de desalojo que pongan en mayor grado de vulnerabilidad a estas
personas.
2.4.3.
Procedencia excepcional de la acción de tutela para solicitar la
protección del derecho fundamental a la vivienda
Debido a que el
derecho a la vivienda se ubicó dentro de la constitución Política como un
derecho de segunda generación, es decir, entre los derechos económicos, sociales y culturales, la jurisprudencia
constitucional en sus inicios reconoció el carácter asistencial del derecho y
su protección no procedía por vía de tutela. Sobre el particular la sentencia T-423 de 1992[18] señaló:
“el derecho
a la vivienda sólo puede obtenerse, al igual que todos los derechos, de
conformidad con la ley; y no, desconociendo derechos de los co-asociados, como
se ha pretendido, al convertir a los "invasores" en titulares
reclamantes del derecho a la vivienda establecido en la Constitución
Política.  Se trata de un derecho asistencial, que debe ser promovido por
el Estado, de acuerdo con la ley, para ser prestado directamente por éste o a
través de entes asociativos igualmente regulados jurídicamente, tal como se ha
expresado.  De suerte que no es un "derecho fundamental" sobre
el cual pueda caber la acción de tutela aquí considerada (art. 86 C.N.)”
Más adelante, la sentencia
T-251 de 1995[19], reiteró que el derecho a la
vivienda digna es un derecho objetivo de carácter asistencial y por lo tanto,
no podía ser exigido de manera directa, pues para ello se necesitaba  que el
Estado cumpliera con ciertas condiciones jurídico-materiales. No
obstante, la Sala dejó claro que “una vez dadas las condiciones antes señaladas, el
derecho toma fuerza vinculante y sobre su contenido se extenderá la protección
constitucional, a través de las acciones establecidas para tal fin.”
Con posterioridad, en
sentencias como la T-021 de 1995[20], esta Corporación
reconoció el carácter iusfundamental del derecho a la vivienda mediante la
figura de la conexidad. Al respecto señaló: “El derecho a la vivienda digna
en abstracto no haría parte de los derechos fundamentales, pero en algunas
circunstancias lo sería si está en conexidad con otros derechos fundamentales”.
Por esta misma línea, la sentencia
T-569 de 1995[21], sostuvo que de manera
excepcional la protección del derecho a la vivienda digna se podía presentar
por vía de tutela “ante situaciones en las que se plantee su desconocimiento
directo o indirecto por la violación o amenaza de derechos fundamentales, como
el derecho a la vida, dignidad e igualdad, siempre que éstas conlleven para su
titular la concreta ofensa a aquel derecho, lo cual no se presenta en este
caso.”
En contraposición, este
Alto Tribunal en sentencias como la T-585 de 2008[22],
acogió la tesis de la transmutación y reconoció que el criterio de conexidad
resultaba insuficiente. Al respecto indicó:
“cuando la protección del
derecho a la vivienda digna sea solicitada al juez de tutela, dicha autoridad
no podrá sin más desconocer la procedibilidad del amparo valiéndose del
supuesto carácter no fundamental del derecho, así como tampoco será apropiado
que recurra al criterio de la conexidad para negar la admisibilidad del
amparo.”
Por lo anterior, la Corte
reconoció que se podían presentar situaciones en las cuales un derecho económico,
social o cultural perdía su vaguedad e indeterminación, caso en el cual, se debía
admitir el carácter iusfundamental del mismo.
Adicionalmente,
dentro de esta misma providencia se establecieron una serie de supuestos en los
cuales pese al carácter no fundamental del derecho a la vivienda digna, la
acción de tutela se tornaba procedente. Estos eran:
“… (i) hipótesis
referidas a la faceta de abstención o derecho de defensa de la vivienda digna,
(ii) pretensiones relativas al respeto de derechos subjetivos previstos en el
marco de desarrollos legales o reglamentarios que conlleven a superar la
indeterminación inicial en cuanto al contenido normativo propio del derecho a
la vivienda digna y (iii) eventos en los cuales las circunstancias de debilidad
manifiesta en… que se encuentran los sujetos considerados de especial
protección constitucional, a la luz de las normas superiores y de la
jurisprudencia de esta Corporación, tornan imperiosa la intervención del juez
de tutela con miras a la adopción de medidas que permitan poner a estas
personas en condiciones de igualdad material haciendo efectiva, en el caso
concreto, la vigencia de la cláusula del Estado Social de Derecho (artículo 1º
superior).”
Por último, esta
Corporación reconoció el carácter autónomo del derecho a la vivienda digna
debido a que se encuentra dirigido a la realización de la dignidad humana.
Algunas de las razones que motivaron este cambio se encuentran en la sentencia
T-986A de 2012[23] y
son las siguientes:
“En primer lugar, la Corte ha
reconocido que, a la luz de las normas internacionales que consagran las
obligaciones del Estado colombiano en relación con la protección de los
Derechos Humanos, todas las prerrogativas agrupadas bajo esta categoría deben
ser garantizadas, sin que sea posible distinguir entre los denominados derechos
civiles, políticos, económicos, sociales o culturales. La Corte ha dejado claro
que la distinción entre derechos civiles y políticos, de un lado, y DESC, de
otro, solamente responde a razones históricas y metodológicas, y no a una
diferencia de importancia de los derechos
En segundo lugar, la adopción del
modelo de Estado Social de Derecho, su nueva concepción del individuo y su
preocupación por la desigualdad material, conlleva el reconocimiento de los
DESC como derechos fundamentales. En este orden de ideas, [l]a
consagración a nivel constitucional de estos derechos ha estado además
acompañada con la creación de mecanismos para su justiciabilidad, bajo la
premisa de que la realización efectiva de los derechos –no solamente su
reconocimiento legal- es un fin primordial del Estado Social de Derecho.[24]
Por ejemplo, bajo esa nueva concepción,
la Constitución impone un mandato al legislador de desarrollar este tipo de
derechos sujetándose (i) al contenido que de estos ha fijado la Constitución,
el bloque de constitucionalidad y el juez constitucional y, (ii) a los
principios de no discriminación y, progresividad y no regresividad.
En tercer lugar, todos los derechos,
sin importar la generación a la cual se adscriba su reconocimiento, comprenden
tanto mandatos de abstención, como de prestación, y ello no es óbice para negar
su naturaleza fundamental[25].
En cuarto lugar, si bien es cierto
que el derecho a la vivienda digna (…) se caracteriza por cierto grado de
indeterminación en relación con las prestaciones que su satisfacción requiere,
las cuales deben ser precisadas por las instancias del poder definidas con
fundamento en el principio democrático, tal connotación no puede
conducir a negar el carácter iusfundamental del mismo y tampoco a descartar de
plano la procedencia del amparo constitucional cuando se advierta su
vulneración.[26] (Resaltado
fuera del texto) Lo anterior por cuanto es común a todos los derechos
constitucionales cierto grado de indeterminación, propio del lenguaje con que
se redactan las cartas políticas.
La Sala concluye del estudio
anterior, que el derecho a la vivienda era concebido como un derecho objetivo, de
carácter asistencial y de desarrollo progresivo, más adelante, fue concebido
como un derecho subjetivo gracias a la las tesis de conexidad y transmutación y
finalmente, reviste el carácter de derecho fundamental de carácter autónomo por
su estrecha relación con la dignidad humana.
2.5.    MEDIDAS DE PROTECCIÓN A FAVOR
DE GRUPOS VULNERABLES CUANDO EXISTE UNA ORDEN DE DESALOJO.
Como ya se estableció con
antelación, instrumentos internacionales como el Pacto Internacional de Derechos Económicos
Sociales y Culturales y las observaciones del Comité de Derechos Económicos
Sociales y Culturales dieron contenido al derecho a la vivienda digna, de la
misma manera, sentaron las bases de la garantía que debe prestarse en
situaciones de desalojos de asentamientos humanos irregulares.
Sobre este punto, la Observación General No. 7 del
Comité manifestó que en principio los desalojos son incompatibles con los
requisitos establecidos en el Pacto, sin embargo, existen hipótesis en que
pueden ser efectuados. Sobre este punto el Comité señaló:
“7. Hay otros casos de
desalojos forzosos que tienen lugar en nombre del desarrollo. Pueden efectuarse
en relación con conflictos sobre derechos de tierras, proyectos de desarrollo e
infraestructura como, por ejemplo, la construcción de presas u otros proyectos
energéticos a gran escala, la adquisición de tierras para programas de
renovación urbana, rehabilitación de viviendas o embellecimiento de ciudades
(…)”[27].
Más adelante, se refirió a
los casos en que el desalojo afecta de manera desproporcionada a
“Las mujeres, los niños, los jóvenes, los ancianos, los
pueblos indígenas, las minorías étnicas y de otro tipo, así como otros
individuos y grupos vulnerables” y sostuvo “que para promover todos los derechos
protegidos por el Pacto” se
debían adoptar medidas de carácter legislativo que a) brinden la máxima
seguridad de tenencia posible a los ocupantes de viviendas y tierras, b) se
ajusten al Pacto y c) regulen estrictamente las circunstancias en que se puedan
llevar a cabo los desalojos.
Además expuso una serie de garantías que
deben guardarse ante las diligencias de desalojo forzoso entre las que se
encuentran: “(…) a)
una auténtica oportunidad de consultar a las personas afectadas; b) un plazo
suficiente y razonable de notificación a todas las personas afectadas con
antelación a la fecha prevista para el desalojo; c) facilitar a todos los
interesados, en un plazo razonable, información relativa a los desalojos
previstos y, en su caso, a los fines a que se destinan las tierras o las
viviendas; d) la presencia de funcionarios del gobierno o sus representantes
en el desalojo, especialmente cuando éste afecte a grupos de personas; e)
identificación exacta de todas las personas que efectúen el desalojo; f) no
efectuar desalojos cuando haga muy mal tiempo o de noche, salvo que las
personas afectadas den su consentimiento; g) ofrecer recursos jurídicos; y
h) ofrecer asistencia jurídica siempre que sea posible a las personas que
necesiten pedir reparación a los tribunales”. (Subraya fuera de texto)
De
otra parte, los los Principios sobre la Restitución de las Viviendas y el
Patrimonio de los Refugiados y las Personas Desplazadas, también conocidos
como Principios
Pinheiro, reconocieron dentro de su numeral 17.3 que “En los casos en
que el desalojo de los ocupantes secundarios sea justificable e inevitable, los
Estados deben adoptar medidas positivas para proteger a aquellos que no
dispongan de medios para acceder a otra vivienda adecuada cuando deben
abandonar la que ocupan en ese momento, con el fin de que no se queden sin
hogar y de que su derecho a una vivienda adecuada no se vea menoscabado de
ningún otro modo. Los Estados deban esforzarse por encontrar y proporcionar
viviendas o tierras alternativas a dichos ocupantes, incluso de forma temporal,
con el fin de facilitar la restitución oportuna de las viviendas, las tierras y
el patrimonio de los refugiados y desplazados.”
En materia
jurisprudencial, la sentencia T-527 de 2011[28],
dispuso que “para que la medida de desalojo forzoso que resulte legítima es
imperioso que esta: (i) atienda principios constitucionales, (ii) sea necesaria
pues no es posible lograr el mismo fin por medios diferentes y (iii) debe
utilizarse el mínimo de fuerza necesario con el objetivo de evitar vulneración
en los derechos de los desalojados.”
Con
posterioridad, la Corte hizo énfasis en la necesidad del Estado de “(i) promover
programas de vivienda, especialmente dirigidos a la población más vulnerable,
que se ajusten a los contenidos básicos del derecho a la vivienda digna,
(ii) implementar en caso que pretendan recuperar bienes, medidas adecuadas para
la protección de los derechos fundamentales de los afectados, (iii) cuando
la comunidad afectada no cuente con recursos propios para proveerse una
solución de vivienda digna, las autoridades deben adoptar todas las medidas
necesarias de acuerdo con sus recursos, para que se proporcione otra vivienda,
reasentamiento o acceso a otras tierras productivas, según proceda, y (iv)
las autoridades deben evitar el uso desproporcionado de la fuerza y proteger
especialmente a la población más vulnerable, como adultos mayores, menores de
18 años, personas en situación de discapacidad, etc.”[29] (Subraya fuera de
texto)
Respecto
del segundo punto, este Alto Tribunal luego de analizar las observaciones del
Comité y los Principios Pinheiro consagró una serie de garantías que las
autoridades deben seguir en los casos en que se lleve a cabo una diligencia de
desalojo, entre ellas se encuentran: “(i) garantizar el debido proceso, (ii) consultar previamente a
la comunidad afectada, (iii) notificarla de la decisión de desalojo en
un plazo suficiente y razonable, (iv) suministrar a los interesados, en
un plazo razonable, información relativa a los desalojos previstos y a los
fines que se destinarán las tierras o las viviendas; (v) estar presentes
durante la diligencia; (vi) identificar a todas las personas que
efectúen el desalojo; (vii) no efectuar desalojos cuando haga muy mal
tiempo o de noche, salvo que las personas afectadas den su consentimiento; (viii)
ofrecer recursos jurídicos efectivos a los afectados; y (ix) ofrecer
asistencia jurídica a la comunidad para solicitar la garantía de sus derechos
y, si es del caso, la reparación de los daños que les sean causados.”[30]
De los instrumentos
internacionales descritos y la jurisprudencia constitucional citada, la Sala llega a la siguiente conclusión:
Los
desalojos forzosos no siempre resultan incompatibles, lo que no quiere decir
que se pueden obviar ciertas garantías mínimas en aras de proteger derechos
fundamentales de los afectados, en especial, en los casos en que la medida
recae sobre niños, mujeres, ancianos y otros grupos vulnerables.
En
ese mismo sentido, las garantías en el caso de desalojos forzosos están
enfocadas en brindar garantías procesales, ofrecer recurso y asistencia
jurídica, realizar las diligencias con el acompañamiento de funcionarios del
gobierno o sus representantes y evitar el uso de la fuerza. Asimismo, se hace
hincapié en la obligación de los Estados de promover medidas que promuevan
alternativas de vivienda o de tierras a los afectados con los desalojos.
Teniendo en cuenta las consideraciones
expuestas, la Sala pasa a analizar el caso concreto.
3.
CASO
CONRETO
3.1.    RESUMEN DE LOS HECHOS
De los hechos antes narrados
en el escrito de tutela y los documentos aportados en el trámite de la acción,
la Sala encuentra probados los siguientes hechos:
3.1.1.
El
señor Álvaro de 76 años de edad, tomó
posesión desde mayo de 2007 de un lote de aproximadamente 20m2, ubicado
al respaldo de la Calle 2ª Sur Nro. 10-03 del barrio brisas II del municipio Villanueva
del departamento de Casanare.
3.1.2.
La
vivienda del señor Álvaro está hecha con tablas y tejas de zinc y hasta el momento no
cuenta con servicios públicos de agua, luz y gas. (Folio 35, Cuaderno
Principal).
3.1.3.
La
señora Ángela, presentó derecho de petición el 2 de diciembre de 2013,
solicitando al alcalde de Villanueva Casanare la adjudicación al señor Álvaro del
predio en el que vive desde hace 8 años y de no ser posible que se le reubicara
en otra vivienda que cuente con servicios públicos. (Folios 9-10, Cuaderno
Principal).
3.1.4.
La
Secretaria de Planeación Municipal señaló el 19 de diciembre de 2013, que el
inmueble que tiene en posesión el señor Álvaro es un bien público y por
lo tanto es inembargable, imprescriptible e inembargable.
3.1.5.
El 1
de enero de 2014, la casa de madera del señor Álvaro se incendió, motivo
por el cual tuvo que residir en otro lugar hasta que con la ayuda de los
vecinos pudo construir nuevamente su vivienda.
3.1.6.
Debido
a que el señor Álvaro fue víctima del delito de acceso carnal violento,
contrajo el Virus de Inmunodeficiencia Humana VIH. (Folios 40-41, Cuaderno
Principal).
3.1.7.
El 12 de marzo de 2014, se llevó
a cabo la diligencia por el posible caso de ocupación de un bien público de la
vivienda del señor Álvaro. En la misma, se permitió la intervención del
accionante que había sido citado. Por su parte, a la señora Ángela y su
madre se les permitió acompañar la diligencia en calidad de asistente pues no
acreditaron la calidad de apoderadas del actor.
A
su vez, el inspector
de policía analizando la documentación y la intervención del citado ordenó a la Secretaria de
Planeación Municipal que emitiera una certificación de la calidad del bien
público o fiscal del inmueble, antes de tomar cualquier decisión de desalojo.
3.1.8.
Al señor Álvaro le fue
asignado un puntaje de 7,24 dentro del SISBEN, se le han entregado 2 paquetes
nutricionales, un kit de dormitorio y desde enero de 2012, es beneficiario del
programa “Colombia Mayor”, razón por la cual, viene recibiendo bimestralmente
ciento veinte mil pesos ($120.000). (Folios 83 y 106, Cuaderno Principal).
3.1.9. El agenciado fue diagnosticado con un
cuadro de hipoacusia, bajo de agudeza visual, catarata senil, artrosis
degenerativa, según el parte médico emitido el 12 de junio de 2014, por el
médico tratante.
(Folios 73 y 85, Cuaderno Principal).
3.2.
EXAMEN
DE PROCEDENCIA
3.2.1.  Legitimación en la causa por activa y la figura de la agencia
oficiosa dentro del caso concreto
El artículo 10 del Decreto 2591 de 1991, regula la legitimación en
la causa por activa dentro del ejercicio de la acción de tutela. Dispone que la
acción de amparo puede ser ejercida “por cualquiera persona vulnerada o amenazada
en uno de sus derechos fundamentales, quien actuará por sí misma o a través de
representante. Los poderes se presumirán auténticos.”
Por otra parte, el inciso segundo del
mencionado artículo también regula la figura de la agencia oficiosa en los
siguientes términos: “también se pueden agenciar derechos ajenos cuando el titular de
los mismos no esté en condiciones de promover su propia defensa. Cuando tal
circunstancia ocurra, deberá manifestarse en la solicitud.”
Por vía jurisprudencial se ha
establecido que para que opere la figura de la agencia oficiosa es necesario el
cumplimiento de dos requisitos: (i) la manifestación de que se actúa en calidad
de agente oficioso, y (ii) la demostración de que el titular de los derechos se
encuentra imposibilitado para interponer la directamente la acción[31].
Para el caso concreto, la Sala encuentra demostrado dentro del
plenario que la acción de tutela fue ejercida por la señora Ángela,
prima en tercer grado de consanguinidad del señor Álvaro, de 75 años de
edad y quien según historia clínica fue diagnosticado con VIH, Hipoacusia y se
encuentra en condiciones desfavorables por lo que requiere asistencia
permanente y asistencia social de forma urgente[32]. Así las cosas, se hace evidente que el titular de los derechos
no se encuentra en condición de promover la acción de amparo por sí mismo.
3.2.2.  Legitimación en la causa por pasiva
La Sala encuentra que la legitimación en la causa por pasiva se
encuentra satisfecha teniendo en cuenta que la acción de tutela se dirigió a la
autoridad pública que supuestamente amenazó los derechos fundamentales a la
vida digna y a la vivienda del  señor Álvaro, en esta caso la Alcaldía
Municipal de Villanueva Casanare.
Así mismo, el ente territorial está legitimado pues el lote de
terreno donde se está viviendo el señor Álvaro se encuentra dentro del
caso urbano del Municipio.
3.2.3.      El requisito de inmediatez en la presentación de
la acción de tutela
La Sala considera que la
acción de tutela fue promovida dentro de un término oportuno entre la omisión
levisa de los derechos y la interposición de la misma siguiendo los
lineamientos jurisprudenciales al respecto[33]. Del expediente se extrae que la
acción de tutela fue presentada el 12 de agosto de 2014, y el 10 de marzo de
2014, se notificó la primera audiencia dentro del trámite policivo iniciado por
la presunta ocupación del señor Álvaro de un bien público.
3.2.4.      El requisito de la subsidiariedad en la
presentación de la acción de tutela
Aunque la sentencia proferida
por el Juzgado Promiscuo Municipal de Villanueva Casanare negó el amparo
deprecado por la supuesta existencia de otros medios de defensa judicial
contenidos en la Ley
137 de 1959 (Ley Tocaima) y el Decreto 1943 de 1960.
La Sala no comparte dicho
argumento y por el contrario considera que estos no son idóneos para proteger
el derecho a la vivienda digna del accionante que se está viendo vulnerado. Lo
anterior por las siguientes razones: (i) el accionante se encuentra
ocupando un lote de terreno de aproximadamente 20m2, que no cuenta
con servicios públicos básicos, (ii) el proceso policivo que se
encuentra en curso puede derivar en una diligencia de desalojo que dejaría
desprovisto de vivienda al señor Álvaro, (iii) dentro de los
procesos de lanzamiento por ocupación de hecho las decisiones adoptadas tienen
el alcance de actuaciones judiciales y sobre ellas no procede recurso alguno
ante la jurisdicción contenciosa administrativa[34], (iv)
si bien, el accionante podría postularse a uno de los subsidios de vivienda otorgados por el
municipio y el Gobierno Nacional o hacer uso de otro mecanismo de defensa
judicial, los recursos que tiene a la mano no son idóneos y/o eficaces para
resolver su controversia. Adicionalmente, nos encontramos ante un sujeto de
especial protección constitucional, que no pudo presentar la acción de amparo
por su cuenta por lo que resultaría desproporcionado exigir a este que acuda a las
vías regulares establecidas,[35] y (v) el supuesto adelantamiento de
acciones
precontractuales para el diseño de un proyecto de vivienda de interés social
dentro del municipio no es una medida satisfactoria, ni resuelve de manera
integral la situación a la que se ve sometido el actor.
Por lo anterior, la Sala admite
que si existen mecanismos de defensa, sin embargo, estos no son eficaces y/o
idóneos, de la misma manera, está acreditado que el afectado es una persona de
la tercera edad, con diagnóstico de VIH, producto de abusos sexuales sufridos y
en esa medida, debe existir un tratamiento diferencial dentro del examen del
requisito de subsidiariedad y no se le puede exigir que acuda a la vía ordinaria
para resolver su conflicto. Por lo anterior, y siguiendo el precedente
constitucional sentado, la Sala encuentra que el amparo otorgado debe ser de
manera definitiva debido a que los recursos son inidóneos e ineficaces.[36]
3.3.    ANÁLISIS DE LA PRESUNTA
VULNERACIÓN DE LOS  DERECHOS FUNDAMENTALES DEL ACCIONANTE
De los hechos y el material probatorio
recaudado está demostrado que el accionante, de 76 años de edad, es una persona
de la tercera edad, cuyo único ingreso es el beneficio otorgado dentro del
programa “Colombia Mayor”, razón por la cual, viene recibiendo bimestralmente
ciento veinte mil pesos ($120.000).
A su vez, que el actor está ocupando
un predio dentro del municipio de Villanueva Casanare, se encuentra en
situación de extrema vulnerabilidad ya que fue diagnosticado con VIH, producto
de varios abusos sexuales de los que fue víctima y que la vivienda en la que se
encuentra no tiene las condiciones mínimas para considerarla adecuada.
Dentro de la diligencia
llevada a cabo el 12 de marzo de 2014, por el posible caso de ocupación de un
bien público, el señor Álvaro intervino
y aunque el inspector de policía analizando la documentación y la intervención
del citado ordenó
a la Secretaria de Planeación Municipal que emitiera una certificación de la
calidad del bien público o fiscal del inmueble, antes de tomar cualquier
decisión de desalojo, en ningún momento se tuvo en cuenta el estado de salud y la
avanzada edad del actor. Así como tampoco se prestó asesoría o asistencia
jurídica durante el trámite adelantado, razón por la cual la Sala emitirá órdenes
al respecto.
Por otra parte, la
administración municipal indicó que el lote ocupado es un bien público que debe
ser recuperado, y aunque la Sala no discute la calidad del bien objeto de
ocupación, las autoridades municipales deben cumplir con las obligaciones
establecidas en los instrumentos internacionales y la jurisprudencia
constitucional respecto de diligencias de desalojo.
La Sala hace énfasis en que de
llevarse a cabo el desalojo del agenciado, el procedimiento debe como mínimo:
(i) consultar y suministrar información al afectado, (ii) brindar garantías
procesales y en consecuencia, ofrecer recursos y asistencia jurídica, y (iii)
llevar a cabo las diligencias con presencia de funcionarios del gobierno o sus
representantes.
Por otra parte, la Sala
recalca que en vista del estado de extrema vulnerabilidad en la que se
encuentra el señor Álvaro y que la vivienda en la que reside no es
adecuada, se hace necesaria la reubicación inmediata sin que sea posible
desalojar al accionante, si no se le ha ofrecido una alternativa de vivienda
digna. Adicionalmente, aunque la administración municipal aseguró que se encontraba adelantando
acciones precontractuales para el diseño de un proyecto de vivienda de interés
social, hasta el momento no existe prueba alguna del avance de dicho proceso y
de esta manera se sigue afectando el derecho a la vivienda digna del
peticionario quien no cuenta con una solución para su problema de vivienda. La
Sala reitera que las condiciones de higiene, e infraestructura hacen que la
casa construida por el señor Álvaro no sea habitable en los términos del
Comité
de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de las Naciones Unidas en su
Observación General N°. 4.
En consecuencia, está en cabeza
de la Alcaldía Municipal de Villanueva la obligación de proveer una vivienda
habitable que cuente con servicios públicos esenciales y que pueda considerarse
digna, debido a la edad avanzada y al diagnóstico del señor Álvaro. A su
vez, la administración municipal deberá tener en cuenta que de presentarse un
proceso de desalojo, el mismo debe cumplir con estándares que aseguren la
protección de los derechos fundamentales del afectado.
Por las razones
expuestas, esta Sala amparará el derecho fundamental a la vivienda digna del
señor Álvaro, residente del municipio de
Villanueva Casanare, que se encuentra ocupando por más de 7 años un bien público.
En consecuencia, ordenará a
la Alcaldía Municipal de Villanueva Casanare y a la Inspección Primera de Policía de este Municipio, que
se abstengan de realizar cualquier diligencia de desalojo en el predio objeto
de ocupación, hasta tanto la Alcaldía Municipal Villanueva le garantice al señor Álvaro una alternativa definitiva de
vivienda, bajo la aplicación estricta de todos los estándares internacionales
en materia de desalojos forzosos para asegurar la protección de los derechos
fundamentales. Para ello, deberán consultar y brindar información, ofrecer
garantías procesales y asistencia jurídica, evitar el uso de la fuerza y
brindar acompañamiento constante al afectado durante todo el proceso en
atención a que es sujeto de especial protección constitucional.
Por otra parte, ordenará a la
Alcaldía Municipal de Villanueva Casanare y a la Defensoría del Pueblo que realicen el
acompañamiento necesario para que se presten todos los servicios de salud al
señor Álvaro atendiendo a su diagnóstico de VIH y teniendo en cuenta que
ya presentó una acción de tutela solicitando la protección de su derecho a la
vida, a la salud y a la seguridad social, ante la negativa de su E.P.S de
prestar la atención médica que requería.
Por último, ordenará a la Alcaldía Municipal de Villanueva Casanare incluya al
agenciado en los programas de asistencia social para personas de la tercera
edad con los que cuente el ente territorial y que  rinda informe del
cumplimiento de las órdenes precedentes al juez de primera instancia.
4.
DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala
Séptima de Revisión de tutelas de la Corte Constitucional, administrando
justicia en nombre del Pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
PRIMERO. PROTEGER el derecho a la intimidad de Álvaro y Ángela,
y en consecuencia, ORDENAR la
absoluta reserva del expediente, que implica que el nombre de las personas
demandantes no podrá ser divulgado y que el expediente sólo podrá ser
consultado por las partes específicamente afectadas con la decisión adoptada. La
Secretaria General de la Corte Constitucional y el(a) secretario(a) del Juzgado
que decidió en única instancia el presente caso, deberán garantizar la estricta
reserva.
SEGUNDO.
REVOCAR la
sentencia proferida por el Juzgado Promiscuo Municipal de Villanueva Casanare
el veintinueve (29) de agosto de dos mil catorce (2014), que denegó el amparo
de los derechos fundamentales invocados por la parte activa. En su lugar CONCEDER
la protección del derecho fundamental a la vivienda adecuada del señor Álvaro.
TERCERO. ORDENAR a la Alcaldía Municipal de Villanueva Casanare y a la Inspección Primera de
Policía de este Municipio, que se abstengan de realizar cualquier diligencia de
desalojo en el predio objeto de ocupación, hasta tanto la Alcaldía Municipal Villanueva le garantice al
señor Álvaro una alternativa definitiva de vivienda, bajo la aplicación
estricta de todos los estándares internacionales en materia de desalojos
forzosos para asegurar la protección de los derechos fundamentales, de conformidad
con lo expuesto en la parte considerativa de esta sentencia.
CUARTO. ORDENAR a la Alcaldía Municipal de Villanueva Casanare que rinda
informe del cumplimiento de las órdenes precedentes al juez de primera
instancia.
QUINTO. ORDENAR a la Alcaldía Municipal de Villanueva Casanare que incluya
al accionante en los programas de asistencia social para personas de la tercera
edad con los que cuente el ente territorial.
SEXTO. COMUNICAR el presente fallo a la
Procuraduría General de la Nación, a la Defensoría del Pueblo –Regional
Casanare- para que realicen el acompañamiento respectivo conforme a los
ordinales anteriores y hagan un seguimiento del cumplimiento de esta providencia,
especialmente para que se logre el restablecimiento de los derechos del
accionante.
SEPTIMO. Por secretaría general librar las comunicaciones de que trata el
Decreto 2591 de 1991.
Cópiese, notifíquese, cúmplase, publíquese e
insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional,
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
MYRIAM ÁVILA ROLDÁN
Magistrada (e)
ALBERTO ROJAS RÍOS
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] El nombre del accionante ha sido suprimido con el fin de proteger
su derecho a la intimidad.
[2] ARTICULO 46. El Estado, la sociedad y la
familia concurrirán para la protección y la asistencia de las personas de la
tercera edad y promoverán su integración a la vida activa y comunitaria.
El Estado les
garantizará los servicios de la seguridad social integral y el subsidio
alimentario en caso de indigencia.
[3] M.P. Eduardo
Cifuentes Muñoz.
[4] M.P.
Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
[5] Al respecto, en sentencia T-207 de 2013, M.P.
Jorge Iván Palacio Palacio se indicó: “Así, partiendo de la aplicación del principio de
solidaridad y de la protección  a la dignidad humana (arts. 1 y 13
superiores), el ordenamiento jurídico le reconoce una protección especial a los
ancianos en situación de pobreza extrema, a la hora de proteger sus derechos
individuales, lo cual se ve reflejado en disposiciones de rango constitucional,
de derecho internacional y en el orden legal.”
[6] M.P. Jorge Arango Mejía.
[7] M.P. Alejandro Martínez Caballero.
[8] M.P. Eduardo
Montealegre Lynett.
[9] M.P. Mauricio González Cuervo.
[10] M.P.
Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
[11] Observación
General N° 4. Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de las
Naciones Unidas.
[12] Ibíd.
[13] Ibíd.
[14] Al respecto ver las sentencias T-473 de 2008, M.P. Clara
Inés Vargas Hernández y T-498- de 2013, M.P.
Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
[15] M.P.
Luís Ernesto
Vargas Silva.
[16] M.P. Luís
Ernesto Vargas Silva.
[17] M.P. Jorge
Ignacio Pretelt Chaljub.
[18] M.P. Fabio
Morón Díaz.
[19] M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.
[20] M.P.
Alejandro Martínez Caballero.
[21] M.P. Fabio
Morón Díaz.
[22] M.P.
Humberto Antonio Sierra Porto.
[23] M.P. Jorge Ignacio
Pretelt Chaljub.
[24] “Sentencia C-372 de 2011, M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub”
[25] “Al respecto, en sentencia T-016 de 2007 (M.P. Humberto Antonio
Sierra Porto) se estableció: la implementación práctica de
los derechos constitucionales fundamentales siempre dependerá de una mayor
o  menor erogación presupuestaria, de forma tal, que despojar a los
derechos prestacionales – como el derecho a la salud, a la educación, a la
vivienda, al acceso al agua potable entre otros - de su carácter de derechos
fundamentales resultaría no sólo confuso sino contradictorio. Al respecto, se
dice, debe repararse en que todos los derechos constitucionales
fundamentales – con independencia de si son civiles, políticos, económicos,
sociales, culturales, de medio ambiente - poseen un matiz prestacional de modo
que, si se adopta esta tesis, de ninguno de los derechos, ni siquiera del
derecho a la vida, se podría predicar la fundamentalidad. Restarles el carácter de derechos
fundamentales a los derechos prestacionales, no armoniza, por lo demás, con las
exigencias derivadas de los pactos internacionales sobre derechos humanos
mediante los cuales se ha logrado superar esta diferenciación artificial que
hoy resulta obsoleta así sea explicable desde una perspectiva histórica. Ver también la sentencia C-372 de 2011, M.P. Jorge Ignacio
Pretelt Chaljub”.
[26] “Sentencia
T-585 de 2008. M.P. Humberto Antonio Sierra Porto.”
[27] Observación
General N° 7. Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de las
Naciones Unidas.
[28] M.P. Mauricio González Cuervo.
[29] Sentencia
T-349 de 2012,
M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
[30] Ibíd.
[31] Al respecto ver las sentencias T-275 de
2009, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto, T-769
de 2012, M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub y T-619 de 2014, M.P. Martha Victoria Sáchica Méndez, entre muchas otras.
[32] Folio 85-86,
Cuaderno Principal.
[33] Al respecto, ver las sentencias T-743
de 2008, M.P.  Manuel
José Cepeda Espinosa, T-1037
de 2012, M.P. Mauricio González Cuervo y T-357 de 2014, M.P. Jorge
Ignacio Pretelt Chaljub.
[34] Ver la sentencia T-721 2013, M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez.
[35] Al respecto, en sentencia T-662 de 2013, M.P. Luís Ernesto Vargas Silva se indicó: “Para verificar el requisito de
subsidiariedad de la acción de tutela, el juez constitucional debe (i)
confirmar que no existe un mecanismo de defensa en el ordenamiento jurídico;
(ii) en caso de existir, que este mecanismo no sea idóneo y/o eficaz;
(iii) si se está en presencia de un sujeto de especial protección, se presume
inidóneo salvo que, (iv) del análisis del caso concreto se concluya que las
condiciones personales del actor no le impiden acudir a las vías regulares en
condiciones de igualdad. En todo caso, (v) cuando se percate la existencia de
un perjuicio irremediable, el Juez debe otorgar la protección constitucional
transitoriamente.”
[36] Ver la sentencia T-222 de 2014, M.P. Luís Ernesto Vargas Silva.