C-507-95
Sentencia No
Sentencia No.
C-507/95
CARRERA
PENITENCIARIA Y CARCELARIA/CARRERA ADMINISTRATIVA ESPECIAL
La  carrera
penitenciaria y carcelaria  tiene, como  carrera administrativa especial,
sustento en la Constitución por las siguientes razones: Era una carrera
especial de origen preconstitucional. Aunque ésta sóla circunstancia no avala
su constitucionalidad, hay que tener en cuenta que el Constituyente de 1991, en
modo alguno tuvo la intención de suprimir las carreras especiales existentes
con anterioridad, pues del conjunto normativo que regula el sistema de la
carrera administrativa sólo se infiere que pueden existir una carrera
administrativa general y unas carreras administrativas especiales.
Ref.: Expediente No. D-929.
Actor:
José Antonio Galán
Gómez.
Tema:
Demanda de
inconstitucionalidad contra los artículos 82 y 83 del Decreto Ley 407 de 1994
"por el cual se establece el Régimen de Personal del Instituto Nacional
Penitenciario y Carcelario".
Magistrado
Ponente:
Dr. ANTONIO
BARRERA CARBONELL.
Aprobado en Santafé
de Bogotá, D.C. el día nueve (9) de noviembre de mil novecientos noventa y
cinco (1995).
I. ANTECEDENTES.
Cumplidos los
trámites propios del proceso a que da lugar la acción de inconstitucionalidad,
procede la Corte a resolver lo pertinente, en relación con la demanda
instaurada por el ciudadano José Antonio Galán Gómez, en la cual pretende la
declaración de inexequibilidad de los artículos 82 y 83 del Decreto Ley 407 de
1994 "por el cual se establece el Régimen de Personal del Instituto
Nacional Penitenciario y Carcelario".
II. TEXTO DE LA
NORMA ACUSADA.
Se transcribe el
texto de las normas acusadas, así:
DECRETO LEY 407 DE 1994
Por el cual se establece el Régimen de
Personal del Instituto Nacional Penitenciario Y Carcelario.
Art. 82. Junta de
Carrera Penitenciaria. La junta de carrera penitenciaria estará integrada por:
1. El Director
General del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario, INPEC, o su
delegado.
2. El Jefe de la
Oficina Jurídica.
3. El Jefe de la
División Recursos Humanos.
4. El Jefe de la
Oficina de Control Interno, quien actuará como secretario de la Junta.
5. El Subdirector
de la Escuela Penitenciaria Nacional.
6. Un
representante del Cuerpo de Custodia y Vigilancia Penitenciaria y Carcelaria
Nacional, elegido por votación para un período de dos (2) años, con su
respectivo suplente, por los integrantes de dicho cuerpo.
7. Un
representante del personal administrativo del Instituto Nacional Penitenciario
y Carcelario, INPEC, elegido por votación para un período de dos (2) años, con
su respectivo suplente, por los integrantes del personal administrativo.
Art. 83.
Funciones de la Junta de Carrera Penitenciaria. Corresponde a la Junta de
Carrera Penitenciaria las siguientes funciones:
1. Administrar y
vigilar la Carrera Penitenciaria, diseñando programas relativos a todos los
aspectos a ella inherentes, tales como: evaluación y calificación de servicios,
cursos y concursos, promociones y ascensos, estímulos y distinciones.
2. Desarrollar
políticas, formuladas por el Consejo Directivo tendientes a implementar los
planes y programas para el personal de Carrera Penitenciaria.
3. Difundir y
hacer cumplir las disposiciones que regulan la promoción de personal.
4. Elaborar los
procedimientos para la aplicación de las disposiciones sobre promoción de
personal y administración de carrera en el Instituto Nacional Penitenciario y
Carcelario. INPEC.
5. Promover,
orientar, coordinar y controlar las actividades sobre promoción de personal y
administración de carrera en las categorías respectivas.
6. Vigilar que
los nombramientos provisionales no excedan del término legal.
7. Inscribir en
carrera a los funcionarios del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario,
INPEC, que hayan cumplido con los requisitos.
8. Emitir
concepto al Director General del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario,
INPEC, sobre el retiro del servicio de un miembro del Cuerpo de Custodia y
Vigilancia Penitenciaria y Carcelaria Nacional en cualquier tiempo por
inconveniencia del mismo en la institución o por concepto sobre bajo rendimiento
en el servicio.
9. Conocer de
oficio o a petición de parte, de las irregularidades que se presenten en la
realización de los procesos de selección, pudiendo dejarlos sin efecto, total o
parcialmente. Excluir de la lista de elegibles a las personas que hubieren
incurrido en violación a las leyes o los reglamentos que regulan la
administración de personal al servicio del Instituto Nacional Penitenciario y
Carcelario, INPEC, y proponer la revocatoria de nombramiento u otros actos
administrativos, si comprobaren que éstos se efectuaron con violación de las
normas que regulan la materia.
III. LA DEMANDA.
Según el actor, las
normas acusadas infringen los preceptos constitucionales contenidos en los
artículos 1, 4, 125, 130 y 374 a 380 de la Constitución Política.
El concepto de la
violación aparece expuesto de la siguiente manera:
Las normas
demandadas violan el art. 130 de la Constitución, el cual dispone:
"Habrá una
Comisión Nacional del Servicio Civil responsable de la administración y
vigilancia de las carreras de los servidores públicos, excepción hecha de las
que tengan carácter especial".
Para sustentar la
violación de la referida disposición el actor se remonta a los antecedentes
relacionados con la creación de dicha comisión en el seno de la Asamblea
Nacional Constituyente y cita apartes de la sesión correspondiente al día 22 de
mayo de 1991, en la cual, afirma el demandante, se expresó: ".....La ley
organizará la administración de las carreras, garantizando su independencia y
autonomía, habrá una comisión de servicio civil que será responsable de la
administración de las distintas carreras administrativas, igualmente
supervigilará las carreras especiales de la rama legislativa, de la
Procuraduría, de la Registraduría y de la Contraloría. La ley determinará su
conformación y la forma de garantizar su autonomía frente a las ramas del Poder
Público".
Luego el demandante
manifiesta:
"En tratándose
de la Comisión de Servicio Civil, se concebía como un organismo que estuviera
por encima de las tres ramas del poder público, con el fin de garantizar su
autonomía en el ejercicio de la función administrativa y vigilancia de las
distintas carreras administrativas", como en efecto quedó consignado en el
art. 130 de la Constitución. Por lo tanto, se colige que la referida comisión
tiene competencia, en forma exclusiva, para administrar y vigilar las carreras
administrativas de los empleados del Estado, con excepción de las que tengan el
carácter de especial. Y tienen carácter especial, las carreras a que alude la
sentencia C-391 de 1993, de la Corte Constitucional.
Dado que la
Constitución no señala entre las carreras especiales a la Carrera
Penitenciaria, carecen de sustento constitucional las normas demandadas, porque
al crear a la Junta de la carrera Penitenciaria y al señalarle funciones
relacionadas con la administración de dicha carrera, se desconoce la
competencia que la Constitución le otorgó a la Comisión Nacional del Servicio
Civil para la administración y vigilancia de las carreras de servidores
públicos que no tengan carácter especial.
Por otra parte, en
los artículos 76 y 77 del decreto 407 de 1994, no se establece categóricamente
que dicha carrera ostente el carácter de especial, razón suficiente para
aseverar que no está excluida de lo ordenado por el art. 130 de la Constitución
y que su administración corresponde a la Comisión Nacional del Servicio Civil,
conforme a las funciones que se le asignaron mediante el art. 14 de la ley 27
de 1992.
Aceptar que la Junta
de Carrera Penitenciaria tiene competencia para administrar y vigilar la
Carrera penitenciaria y carcelaria, sería consentir que una disposición de
inferior jerarquía modifique la ley de leyes, desvirtuando el mandato contenido
en los artículos 4, que reconoce la primacía de la Constitución y 374 a 380 que
señalan los modos y procedimientos para su reforma.
IV. INTERVENCION
DEL MINISTERIO DE JUSTICIA Y DEL DERECHO.
La ciudadana Gloria
Stella Ortiz Delgado, cuya intervención autoriza el Ministerio de Justicia y
del Derecho, solicitó a la Corte declarar exequibles las normas acusadas, con
fundamento en los siguientes argumentos:
El estudio de las
normas acusadas no puede realizarse sin tener en cuenta que ellas pertenecen a
una normatividad de carácter especial que se ha ido perfilando a lo largo del
tiempo, con anterioridad a la Constitución de 1991.
Dicha aseveración la
respalda la interviniente, con la cita y comentarios de las disposiciones de
los decretos 1817 de 1964 y 1661 de 1965 y la ley 32 de 1986, que en el pasado
regularon la carrera penitenciaria y carcelaria , y de las normas recientes
sobre la materia contenidas en el art. 29 del decreto 2160 de 1992 y en el
decreto 407 de 1994.
En lo que atañe con
la cuestión de fondo planteada en la demanda, defiende la especialidad de la
Carrera Penitenciaria y Carcelaria, respaldada en la normatividad especial
contenida en los decretos 398 y 407 de 1994, relativa al régimen disciplinario
y de la carrera del personal que presta sus servicios en el ramo penitenciario
y carcelario, y concluye que la norma del art. 130 fue la respuesta del
Constituyente a la situación del país frente a los diferentes tipos de carrera
que el legislador reconoció a determinados servidores públicos, en razón de las
especiales condiciones de la actividad que desarrollan, que necesariamente
determina la consagración de requisitos y exigencias especiales para el ingreso
y la permanencia en la función pública.  Por lo tanto, concluye que la
especialidad de la referida carrera tiene pleno sustento en el art. 130 de la
Constitución.
VI. CONCEPTO DEL
SEÑOR PROCURADOR GENERAL DE LA NACION.
El Procurador
General de la Nación emitió el concepto de rigor, concluyendo, luego del
análisis de la argumentación de la demanda, que las normas acusadas son
exequibles. En lo pertinente, expresó dicho funcionario:
La Constitución
consagró la carrera y generalizó su campo de aplicación en toda la
administración pública. No obstante, no pudo desconocer la realidad de la
existencia de dos modalidades de carrera, derivadas en parte de los sujetos a
los que se dirigía su cobertura y en parte a las funciones cumplidas. Una
carrera que pudiéramos llamar genérica, cuyas preceptivas se adecuaban
primordialmente a los integrantes de la rama ejecutiva y similares y una gama
de carreras especiales, diferencia que se percibe claramente en los mandatos
del artículo 130 superior.
No le asiste razón
al demandante, porque la norma del art. 125 constitucional se fortaleció con lo
previsto en el art. 21 transitorio, que
ordenó al Congreso
expedir dentro del año siguiente a su instalación las normas legales que
desarrollaran los principios relativos a la carrera administrativa, e
igualmente facultó al Gobierno, para que en el evento de que aquél no cumpliera
con su misión, pudiera dictar dichas normas, en el término de tres (3)
meses.
En la disposición
transitoria mencionada se previó, además, que mientras no se expidieran las
referidas normas, continuarían vigentes las que regulaban la materia, en cuanto
no contrariaran la Constitución.
"En
cumplimiento de la citada voluntad del constituyente se expidió entonces la Ley
27 de 1992 desarrollando la carrera administrativa que pudiéramos denominar
genérica, donde se determinó igualmente su cobertura. Allí, naturalmente, establecida
la regla general, se determinó la excepción, consagrándose en lo que nos
interesa, en el artículo 2o. inciso tercero que:
Los servidores del
Estado que prestan sus servicios en la Presidencia de la República, Congreso de
la República y por virtud de la Ley, Ministerios de Defensa, Organización
Electoral y demás entidades y sectores con carreras especiales o sistemas
específicos de administración de personal, continuarán rigiéndose por las
normas vigentes para ellos consagrados en la Constitución y la Ley".
"No cabe duda
que revisando los antecedentes de la fusión que se verificó en la redefinición
de la autoridad penitenciaria del personal administrativo del INPEC y del
personal de custodia, lo cierto es que el carácter especial del régimen de carrera
para esta clase de servidores no se varió con el tránsito constitucional y en
particular con la instauración a ese nivel de la carrera administrativa para
todos los servidores públicos, observación que aunada a la peculiar naturaleza
y función que le corresponde cumplir al INPEC, institucionalmente hablando,
determina la ubicación de la carrera administrativa penitenciaria en el campo
exceptivo a que se refiere el artículo 130 constitucional y por ello su
adecuación a las preceptivas superiores que se dicen".
VII.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE.
1. Competencia.
Por dirigirse la
demanda contra normas que hacen parte de una ley de la República, es competente
la Corte Constitucional para decidir sobre su constitucionalidad, según lo
prescribe el numeral 4o. del artículo 241 de la Constitución Política.
2. La materia.
2.1. La
situación planteada en la demanda.
Considera el
demandante que las normas acusadas violan la Constitución, porque el legislador
extraordinario confió a la Junta de la Carrera Penitenciaria la administración
y la vigilancia de la referida carrera, desconociendo la competencia que el
art. 130 ha otorgado a la Comisión Nacional del Servicio Civil en materia de
carrera administrativa en general, salvo cuando se trate de carreras
administrativas especiales que, a juicio de aquél, son las que expresamente
prevé la Constitución, entre las cuales no se encuentra  la Carrera
penitenciaria y carcelaria .
2.2. Las
carreras especiales en la Constitución.
En la sentencias
C-391 de 1993[1]
y C-356 de 1994[2]
la Corte tuvo oportunidad de referirse al sistema general de la carrera
administrativa y a las carreras especiales, previstas en la Constitución, al
indicar que ésta consagra un régimen general u ordinario de carrera en el art.
125, e igualmente regímenes especiales de carrera para ciertos organismos del
Estado.
Las carreras
especiales están consagradas en las siguientes normas de la Constitución:
- Fuerzas Militares,
artículo 217, que en lo pertinente dice: "la ley determinará el sistema de
reemplazos en las fuerzas militares, así como los ascensos, derechos y
obligaciones de sus miembros y el régimen especial de carrera, prestacional y
disciplinario que le es propio".
- Policía Nacional,
artículo 218, inciso 3°, según el cual, "la ley determinará su régimen de
carrera, prestacional y disciplinario".
- Fiscalía General
de la Nación, artículo 253, conforme al cual "la ley determinará  lo
relativo a la estructura y funcionamiento de la Fiscalía General de la Nación
al ingreso por carrera y al retiro por servicio, a la s inhabilidades e
incompatibilidades, denominación, calidades remuneración, prestaciones sociales
y régimen disciplinario de los funcionarios y empleados de su
dependencia"
- Rama Judicial,
artículo 256, numeral 1º, el cual establece que corresponde al Consejo Superior
de la Judicatura "administrar la carrera judicial".
- Contraloría
General de la República, artículo 268, numeral 10º, según el cual, la ley
"determinará un régimen especial de carrera administrativa para la
selección promoción y retiro de los funcionarios de la Contraloría".
- Procuraduría
General de la Nación, artículo 279, que señala: "La ley determinará lo
relativo a la estructura y al funcionamiento de la Procuraduría General de la
Nación, regulará lo atinente al concurso de méritos y al concurso del servicio,
a las inhabilidades, incompatibilidades, denominación, calidades, remuneración
y al régimen disciplinario de todos los funcionarios y empleados de dicho
organismo"
La administración y
vigilancia de las carreras administrativas de los servidores públicos
corresponden a la Comisión Nacional del Servicio Civil, excepción hecha de las
que tengan carácter especial (art. 130).
Conviene precisar, a
efecto de decidir la controversia planteada, si las carreras especiales son
únicamente las expresamente previstas en la Constitución o si pueden existir
otras carreras que tengan el carácter de especiales.
A juicio de la
Corte, el señalamiento que se hace en la Constitución de las carreras
especiales debe interpretarse en el sentido de la existencia de un mandato
expreso y concreto del Constituyente, para que en determinadas entidades del
Estado se organizara un sistema de carrera administrativa especial, atendiendo
a la naturaleza o a las particularidades de las actividades asignadas a ellas,
desde el punto de vista funcional, técnico y operativo y, obviamente con miras
a asegurar la moralidad, eficiencia y eficacia de la correspondiente función
pública. Pero ello no es obstáculo, para que el legislador dentro de la
competencia discrecional que tiene para regular todo lo atinente a la función
pública y, específicamente, a la carrera administrativa  (arts. 125, 130 y
150-23) pueda establecer carreras especiales que aseguren el adecuado
cumplimiento de los cometidos y funciones del Estado, por diversas razones
técnicas, operativas y funcionales, tales como, la especificidad de las
actividades, que no permite su homologación con las que desarrollan normalmente
otros funcionarios o empleados estatales, la necesidad de establecer líneas de
orientación, dirección y autoridad jerarquizadas, o diseñar controles y
especiales tipos de responsabilidad laboral y disciplinaria, etc.
No obstante,
conviene precisar que el establecimiento de regímenes de carreras especiales
debe obedecer a criterios objetivos, razonables y racionales, en el sentido de
que las particulares condiciones fácticas o materiales que los justifiquen
deben ser proporcionales a las finalidades especiales de interés público social
que se pretendan satisfacer, de modo tal que, con el fin de preservar el
derecho a la igualdad, no se otorguen tratos diferenciados para ciertos
sectores de empleados que no se encuentran plenamente justificados.
2.3. Los cargos
de la demanda.
2.3.1.
Pronunciamiento anterior de la Corte en relación con el decreto 407 de 1994.
En la sentencia
C-108 de 1995[3]
la Corte declaró exequible desde el punto de vista formal el decreto 407 de
1994. Igualmente declaró exequible, entre otras disposiciones el numeral 8 del
art. 83 de dicho decreto. Por consiguiente, la cosa juzgada absoluta sólo se
predica con respecto a esta última norma y no con el resto de la normatividad
acusada, respecto de la cual se pronunciará de fondo.
2.3.2. Carácter
especial de la Carrera penitenciaria y carcelaria .
Con anterioridad a
la Constitución de 1991, la carrera penitenciaria y carcelaria , era una
carrera especial. De ello da cuenta la normatividad que sobre el particular
contenían los decretos 1817 de 1964 y 1661 de 1965 y la ley 32 de 1986, vigente
en parte (D-407-94 art. 185), anteriores a la Constitución de 1991. Es mas, en
vigencia de ésta el decreto 2160 de 1992, que fusionó la Dirección General de
Prisiones del Ministerio de Justicia con el Fondo Rotatorio del mismo
Ministerio, conservó su carácter de especial al disponer en el art. 29 lo
siguiente:
"El Instituto
Nacional Penitenciario y Carcelario organizará, reglamentará y administrará el
sistema de carrera penitenciaria, de acuerdo con el artículo 100 del Decreto
1817 de 1964 y las demás disposiciones legales vigentes, propendiendo por la
eficiente utilización del recurso humano".
En manera alguna el
legislador tuvo intención de suprimir las carreras especiales que venían
rigiendo con anterioridad a la Constitución de 1991, diferentes a las previstas
en la Constitución (docente, diplomática y consular, penitenciaria y
carcelaria), pues sobre el particular se limitó a lo previsto en el art. 130,
alusivo a la administración y vigilancia de las diferentes carreras
administrativas. Además, la Corte ha admitido la existencia de carreras
especiales, diferentes a las mencionadas expresamente en la Constitución, al
pronunciarse sobre la constitucionalidad de algunas de las disposiciones
contenidas en algunos de los estatutos normativos que las rigen.
La conclusión
inevitable es, entonces, que la  carrera penitenciaria y carcelaria  tiene,
como  carrera administrativa especial, sustento en la Constitución por las
siguientes razones:
- Era una carrera
especial de origen preconstitucional. Aunque ésta sóla circunstancia no avala
su constitucionalidad, hay que tener en cuenta que el Constituyente de 1991, en
modo alguno tuvo la intención de suprimir las carreras especiales existentes
con anterioridad, pues del conjunto normativo que regula el sistema de la
carrera administrativa sólo se infiere que pueden existir una carrera
administrativa general y unas carreras administrativas especiales, algunas de
las cuales por mandato expreso de la Constitución deben organizarse.
- Dicha carrera se
justifica plenamente, conforme a los criterios antes expuestos, por:
1) La especialidad y
la naturaleza del servicio penitenciario y carcelario que, según el artículo
2o. del decreto 407 "es preventiva, educativa y social para los reclusos y
de apoyo a las autoridades penitenciarias y carcelarias para el cometido de sus
fines".
2) La especialidad
de las funciones que cumple el personal adscrito al ramo penitenciario y
carcelario.
3) La necesidad de
establecer, para el personal del ramo penitenciario y carcelario, un distinto
régimen de deberes, prohibiciones e incompatibilidades e inhabilidades y de
control de su actividad laboral, tanto en el interior como en el exterior de
los establecimientos carcelarios, y de situaciones administrativas, causales de
ingreso y de retiro del servicio, régimen disciplinario, etc.
4) La justificación,
por razones funcionales, técnicas y operativas y de moralidad y eficiencia
administrativa (art. 209 C.P), de que un organismo como la Junta Penitenciaria
pueda, con criterios de inmediatez y de celeridad, administrar y vigilar la
carrera administrativa penitenciaria y carcelaria.
Considera en
consecuencia la Corte que las normas acusadas no infringen los preceptos
señalados por el demandante, ni ninguna otra disposición de la Constitución. Por
lo tanto, serán declaradas exequibles, con excepción del numeral 8 del art. 83,
con respecto al cual se ordenará estarse a lo resuelto en la sentencia
C-108-95.
VIII. DECISION.
En mérito de lo
expuesto, la Corte Constitucional, Sala Plena, administrando justicia en nombre
del pueblo y por mandato de la Constitución Política,
RE S U E L V E
PRIMERO. Con respecto al numeral 8 del art. 83 del
decreto ley 407 de 1994 ESTESE A LO RESUELTO en la sentencia C-108 de
1995.
SEGUNDO. Declarar  EXEQUIBLES los artículos
82 y 83, numerales 1 a 7 y 9, del Decreto Ley 407 de 1994.
Notifíquese,
cópiese, comuníquese, insértese en la gaceta de la Corte Constitucional y
archívese.
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Presidente
JORGE ARANGO MEJIA
Magistrado
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado Ponente
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
HERNANDO HERRERA VERGARA
Magistrado
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1] M.P. José Gregorio Hernández Galindo.
[2] M.P. Fabio Morón Diaz.
[3] M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.