C-631-12
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia C-631/12
PARTICIPACION DEL JUEZ DE PAZ EN EL CUERPO COLEGIADO
ENCARGADO DE RESOLVER EL RECURSO DE RECONSIDERACION CONTRA LA DECISION QUE EL
HAYA PROFERIDO-No resulta contraria a la Constitución Política, pues
constituye una garantía adicional para revisar un fallo en equidad que no es
apelable
La participación del juez de paz en el cuerpo
colegiado encargado de resolver el denominado recurso de reconsideración contra
la decisión que él haya proferido, no resulta contrario a la Constitución Política,
por cuanto: (i) obedece al amplio margen de configuración otorgado al
legislador por el constituyente de 1991 en la regulación del funcionamiento y
organización de los jueces de paz; (ii) no es irrazonable, ni desproporcionado
en la medida en que lejos de conculcar garantías constitucionales tales como el
acceso a la administración de justicia, el principio de la doble instancia y de
autonomía e imparcialidad que deben distinguir a la administración de justicia,
implica una garantía adicional tratándose de un fallo en equidad que, según el
ordenamiento procesal civil vigente, en principio, no es apelable (C.P.C., art.
351); (iii) las notas características de la justicia comunitaria y de la
jurisdicción de paz, que se enmarca dentro de aquella, no permiten que los
principios y reglas que rigen el funcionamiento de la administración de
justicia formal estatal le sean trasladables de manera automática, lo cual
implica que la reconsideración no es un recurso de apelación que deba ser
resuelto por un superior jerárquico funcional, por cuanto – de hecho- éste no
existe en la justicia de paz; (iv) al tratarse de sentencias dictadas en
equidad, no es procedente interponer una apelación con la cual se busca que el
superior jerárquico de la autoridad que decidió en primer instancia, evalúe su
validez jurídica, sino que lo que con ésta se persigue es brindar a los
usuarios de esta jurisdicción especial, la oportunidad procesal de que un
cuerpo colegiado “revise” o “reconsidere” si, de conformidad con los criterios
de equidad de la comunidad, ésta es la más “justa”; y, (v) por último, la
intervención del juez de paz que tuvo conocimiento de la controversia que fue
sometida por las partes, de común acuerdo, a esta jurisdicción especial en el
cuerpo colegiado que deberá reconsiderar la decisión, lejos de minar su
imparcialidad y objetividad, puede enriquecerlo a partir de su cercanía con la
comunidad y su reconocimiento dentro de ésta para la resolución de los
conflictos que dentro de ella se presenten. Recuérdese que se trata de una
justicia más del modelo consensual que del adjudicatorio que distingue a la
justicia formal y que funciona a partir de otro paradigma de justicia que no es
el mismo que informa a la administración de justicia formal del Estado e,
incluso, cuando el juez de paz se ve avocado a imponer una decisión por falta
de acuerdo entre las partes, el criterio al que la misma atiende no es el
derecho formal, sino el de la equidad que proviene de las prácticas y
tradiciones de la comunidad a la que pertenece.
MECANISMOS ALTERNATIVOS DE SOLUCION DE CONFLICTOS Y
JURISDICCION ESPECIAL DE PAZ-Contenido normativo
MECANISMOS ALTERNATIVOS DE RESOLUCION DE CONFLICTOS-Participación
de la sociedad civil en asuntos que los afectan
La jurisprudencia constitucional ha reconocido dicho
carácter democrático y participativo de los Mecanismos Alternativos de
Resolución de Conflictos, al señalar que “… no deben ser interpretados
solamente como una manera de descongestionar el aparato de justicia sino
también, y principalmente, como una forma de participación de la sociedad civil
en los asuntos que los afectan. En  este sentido, es incuestionable su estirpe
democrática, en la medida en que generan espacios de intervención de la
comunidad en el desarrollo de la función jurisdiccional evitando la
conflictivización de la sociedad y logrando, por ende, el fortalecimiento de la
legitimidad del aparato de justicia estatal en la medida en que éste puede
dedicarse a resolver aquellos asuntos que son de verdadera trascendencia
social. Desde esta perspectiva, se ha considerado que el presupuesto básico
para la efectividad de la justicia consensual es la existencia de una sociedad
civil organizada, integrada cultural, valorativa y normativamente, pues al
decir Auerbach  ‘sólo cuando existe congruencia entre los individuos y su
comunidad, con valores  y  deberes  compartidos, existe la posibilidad de
justicia sin derecho’”.
JUECES DE PAZ Y DE RECONSIDERACION-Importancia en el mecanismo de elección
JUECES DE PAZ-Causales específicas de
impedimento
La Ley 497 contiene causales específicas de
impedimento para los jueces de paz, las cuales se configuran cuando: a) el
juez, su cónyuge, su compañera (o) permanente u ocasional o alguno de sus
parientes hasta cuarto grado de consanguinidad, segundo de afinidad o primero
civil, tenga algún interés directo o indirecto en la controversia o resolución
del conflicto que motiva su actuación;” y “b) cuando exista enemistad grave por
hechos ajenos a aquellos que motivan su actuación, o ajenos a la ejecución de
la sentencia, con alguna de las partes, su representante o apoderado”. Lo
anterior, con el fin de evitar conflictos de intereses y situaciones que puedan
afectar negativamente la objetividad e imparcialidad del juez de paz en la
resolución de la controversia sometida a su consideración, pues se espera que
decida con alejamiento de intereses personales, basado en criterios de equidad
y justicia de la comunidad y sin el ánimo de favorecer sin fundamento alguno a
una de las partes. En suma, al igual que ocurre con la justicia formal estatal,
este régimen de impedimentos y recusaciones busca garantizar la independencia,
imparcialidad y objetividad de las autoridades de paz en la resolución de los
conflictos que sean puestos a su conocimiento por las partes.
CONFORMACION DE CUERPO COLEGIADO QUE RESUELVE EL
RECURSO DE RECONSIDERACION DE ASUNTOS PROFERIDOS POR EL JUEZ DE PAZ-Contenido
normativo
JUECES DE PAZ Y DE RECONSIDERACION-Control disciplinario
JURISDICCION DE PAZ-Objeto
DERECHO DE ACCESO A LA ADMINISTRACION DE JUSTICIA-Idoneidad y
eficacia de recursos y procedimientos/MECANISMOS ALTERNATIVOS DE RESOLUCION
DE CONFLICTOS-Acceso efectivo a la justicia
La justicia comunitaria resulta ser una respuesta
alternativa a la justicia formal estatal para ciertos sectores de la población
que pueden experimentar grandes dificultades para acceder al aparato de
justicia oficial, bien por escasez de recursos, por dificultades para acceder
físicamente a los despachos judiciales, o ya sea por encontrarse inmersos en
controversias que carecen de relevancia para el aparato de justicia formal del
Estado. Así lo ha reconocido esta Corporación, al afirmar que: “[r]esulta claro
que la justicia estatal formal no siempre es efectiva, en especial cuando no se
han previsto recursos judiciales idóneos y suficientes que faciliten la
solución pacífica de los conflictos, o cuando la complejidad de los
procedimientos o de las condiciones de tiempo, modo y lugar exigidas por el
legislador restringen la capacidad de alcanzar el goce efectivo de los derechos
cuya protección se busca al acudir a las instancias judiciales. Los mecanismos
alternativos de resolución de conflictos no representan una desconfianza hacia
la justicia estatal formal, sino un reconocimiento de que procedimientos menos
formales y alternativas de justicia autocompositiva complementan las opciones a
las cuales pueden acudir las personas para resolver sus disputas. Por ello,
mecanismos como la mediación y la conciliación, más que medios para la
descongestión judicial, son instrumentos para garantizar el acceso efectivo a
la justicia y promover la resolución pacífica de los conflictos”.
JUSTICIA COMUNITARIA-Rasgos
generales que la diferencian de la justicia formal del estado
Es posible esbozar unos rasgos generales de la
justicia comunitaria que la diferencian de la justicia formal del Estado: i)
Las decisiones son tomadas en equidad, no en derecho, lo cual implica que la
solución de un conflicto está más dirigida a la recomposición de los vínculos
sociales que a la aplicación de una norma jurídica preexistente. Las
decisiones, por ende, deben obedecer a una concepción de justicia que sea
aceptable en el contexto comunitario específico de que se trate. ii) Si bien
para algunos de los mecanismos o figuras de justicia comunitaria, está previsto
un procedimiento básico que el operador o facilitador deben seguir, por regla
general se puede afirmar que estas formas alternativas de justicia se rigen por
la informalidad, pues más que el sometimiento a formas preestablecidas, los
operadores de justicia comunitaria tienen como responsabilidad la búsqueda de
vías adecuadas para la solución de las controversias sometidas a su
conocimiento. Además, es importante subrayar de nuevo que los administradores
de justicia son personas de la propia comunidad que cuentan con un alto grado
de reconocimiento en ella (de hecho, en el caso de los jueces de paz, estos son
electos mediante votación popular), debido a su probada habilidad para ayudar a
solucionar los conflictos, y a quienes no se les exige una profesión
específica. iii) Se caracteriza por la consensualidad, en la medida en que en
la mayoría de los casos, los mecanismos comunitarios de manejo de conflictos
pasan por el consenso de las partes, siendo ellas mismas a quienes corresponde
tomar las decisiones. iv) Estas figuras o mecanismos de justicia comunitaria
cuentan con autonomía orgánica, por cuanto tienden a definir todos sus vínculos
orgánicos al interior de la comunidad, sin establecer una relación de
dependencia de autoridades estatales, por cuanto esto las desnaturalizaría.
JUSTICIA FORMAL Y JUSTICIA ALTERNATIVA O COMUNITARIA-Similitudes
Para la Sala, si bien reconoce las diferencias que se
pueden presentar entre los diferentes mecanismos comprendidos en la justicia
comunitaria o alternativa, estas son las principales notas comunes que los
caracterizan. De igual manera, desde los albores de su jurisprudencia, esta
Corporación ya había advertido estas características en la función de
administrar justicia por parte de los jueces de paz, al señalar que éstas
“escapan el ámbito de lo jurídico, [y] no deben fundamentarse en esa labor
única del juez ordinario de fallar conforme a lo que establece la ley. A través
de la equidad, entonces, se pretende también administrar justicia pero, por
mandato constitucional, en aquellos eventos de menor importancia en que el
rigor de la ley no resulta aplicable o no prevé una situación específica” por
manera que con los jueces de paz “[n]o se busca […] reemplazar las funciones
del aparato estatal encargado de dirimir en derecho los conflictos existentes
sino, por el contrario, complementarlo”.
SENTENCIAS DICTADAS EN EQUIDAD-Principio de la doble instancia
PRINCIPIO DE LA DOBLE INSTANCIA-No tiene el
carácter absoluto
El principio de la doble instancia no tiene un
carácter absoluto, pues como viene de decirse, el constituyente facultó al
legislador para establecer excepciones. Así lo expresó en sentencia C-788 de
2002: “El principio de la doble instancia, según la jurisprudencia de esta
Corporación, no tiene un carácter absoluto, en el sentido de que necesariamente
toda sentencia o cualquier otra providencia judicial debe ser susceptible de
ser apelada o consultada, pues por expresa autorización del constituyente, el
legislador puede consagrar excepciones, ‘pero sin rebasar el límite impuesto
por los principios, valores y derechos fundamentales constitucionales,
específicamente en lo que atañe con el principio de igualdad. En tal virtud, so
pretexto de ejercer la competencia que emana de la referida disposición, no le
es dable al legislador al regular la procedencia de la apelación o de la
consulta establecer tratos diferenciados que carezcan de una legitimación
objetiva, en cuanto a los fundamentos de hecho y de derecho que los justifican,
su finalidad, racionalidad, razonabilidad y proporcionalidad’”.
INTERPOSICION DE LOS RECURSOS CONSAGRADOS EN EL
ORDENAMIENTO-Garantía esencial del
debido proceso de raigambre constitucional/RECURSOS EN EL DEBIDO PROCESO-Integración/DEBIDO
PROCESO-Presentación de recursos
LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN PROCESO
JUDICIAL-Excepción al principio de la
doble instancia no puede conllevar a un trato diferenciado injustificado y por
consiguiente, discriminatorio/EXCEPCION AL PRINCIPIO DE LA DOBLE INSTANCIA-Debe
tratarse de una medida que persiga un fin legítimo y sea idónea, razonable y
proporcionada
RECONSIDERACION DE DECISION DEL JUEZ DE PAZ-Naturaleza
y alcance
Tratándose de decisiones dictadas en equidad, carece
de sentido considerar que el recurso que se interpone es una apelación ante el
superior jerárquico, pues lo que se pretende es tener una segunda oportunidad
procesal para que las autoridades comunitarias analicen de nuevo si la decisión
es la más ajustada a los criterios de equidad de la comunidad y, en últimas, si
ésta es “justa”. Adicional a lo anterior, la Corte observa, con el Grupo de
Acciones Públicas del Departamento de Derecho Público de la Universidad
Javeriana, que en Colombia no existe una estructura jerarquizada en la
jurisdicción de paz, que permita someter al superior jerárquico funcional las
decisiones que dictan los jueces de paz, con lo cual la participación del juez
de paz que adoptó la decisión en el cuerpo colegiado que debe “reconsiderar” su
decisión, lejos de ser inconveniente e inconstitucional, al decir de los
demandantes, aparece como un mecanismo adecuado a los fines que persigue la
jurisdicción de paz, en tanto mecanismo de viabilización de la participación de
la ciudadanía en la resolución de sus propios conflictos, a la par que método
que aporta en la descongestión del aparato estatal formal de administración de
justicia. Por todo lo dicho, la Sala considera que el recurso de
reconsideración así planteado (Ley 497 de 1999, art. 32) antes que erigirse en
un mecanismo contrario a las garantías de la doble instancia, de acceso a la
administración de justicia y del principio de imparcialidad y autonomía en esta
función del Estado, constituye una garantía para los usuarios de esta
jurisdicción especial quienes cuentan con la posibilidad de que las decisiones
dictadas en equidad por el juez de paz, sean objeto de revisión por un cuerpo
colegiado del cual, si bien hace parte el mismo que la profirió, se integra,
además, por dos jueces de reconsideración que son igualmente elegidos por
votación popular en la comunidad en la cual ejercerán sus funciones. Adicional
a lo anterior, este Tribunal Constitucional encuentra que el diseño en el
funcionamiento y organización de la jurisdicción especial de paz surge como una
manifestación de la amplia libertad de configuración legislativa que otorgó el
constituyente del 91, que no sólo dejó a decisión suya la determinación del
momento y la forma en que tales jueces serían creados, sino que no impuso
límites específicos (distintos a los que representan los demás mandatos y
preceptos constitucionales) a la potestad reconocida al legislador en esta
materia.
FACULTAD DEL JUEZ DE PAZ PARA DESIGNAR A LOS DOS
JUECES DE RECONSIDERACION DEL CUERPO COLEGIADO PARA PRONUNCIARSE ANTE RECURSO
CONTRA DECISION EN EQUIDAD-Viabilidad
en los casos previstos en la ley
La facultad del juez de paz para designar a los dos
jueces de reconsideración que lo acompañarán en dicho cuerpo colegido, sólo es
viable, de conformidad con la Ley 497 de 1999 ante tres hipótesis fácticas: (i)
el incumplimiento de los requisitos señalados en la Ley 497 de 1999 por
aquellos ciudadanos elegidos por voto popular para desempeñarse como jueces de
reconsideración; (ii) su falta temporal o absoluta; y, una vez verificada
alguna de estas causales de falta de los jueces de reconsideración, (iii) la
ausencia de acuerdo entre las partes involucradas en el conflicto a efectos de
señalar a los ciudadanos que fungirán en tal calidad. No es, por ende, una
facultad que pueda ser ejercida por el juez de paz cada vez que su fallo en
equidad sea objeto de reconsideración por alguna de las partes, sino que dicha
facultad sólo podrá ser ejercida eventualmente, cuando se configuren las
hipótesis descritas y justamente con el propósito de garantizar a los usuarios
de la justicia de paz la oportunidad procesal para que el cuerpo colegiado de
reconsideración revise la decisión y determine si ésta es “justa” de
conformidad con el paradigma de equidad de la comunidad.
Referencia: expediente D- 8894
Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 32
(parcial) de la Ley 497 de 1999 “por la cual se crean los jueces de paz y se
reglamenta su organización y funcionamiento”.
Demandante: Diego Alejandro Arias Sierra y otro
Magistrado Ponente:
HUMBERTO ANTONIO
SIERRA PORTO
Bogotá, D.C., quince (15) de agosto de dos mil doce
(2012)
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en
cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y trámite
establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública consagrada en el
artículo 241 de la Constitución Política, los ciudadanos Diego Alejandro Arias
Sierra y Ramiro Cardona Suárez, interpusieron acción pública de
inconstitucionalidad contra el artículo 32 (parcial) de la Ley 497 de 1999 “Por
la cual se crean los jueces de paz y se reglamenta su organización y
funcionamiento”.
A
continuación se transcribe la disposición demandada:
LEY 497 DE 1999
(Febrero 10)
Diario Oficial No. 43.499 de 11 de febrero de 1999
Por la cual se crean los jueces de paz y se reglamenta
su organización y funcionamiento
ARTÍCULO 32. RECONSIDERACIÓN DE LA DECISIÓN. Todas las controversias que finalicen mediante fallo
en equidad proferido por el juez de paz, serán susceptibles de reconsideración,
siempre y cuando la parte interesada así lo manifieste en forma oral o escrita
al juez, dentro de los cinco (5) días siguientes a la comunicación del fallo.
La
decisión del juez de paz será estudiada y se resolverá en un término de diez
(10) días por un cuerpo colegiado integrado por el juez de paz de
conocimiento y por los jueces de paz de reconsideración de que tratan los
incisos 4 y 5 del artículo 11 de la presente ley.
Si
no hubiere jueces de paz de reconsideración, ya sea por no haber cumplido con
los requisitos previstos en la presente ley o por falta absoluta o temporal, el
cuerpo colegiado estará conformado por el juez de paz de conocimiento y dos
jueces de paz que de común acuerdo señalen las partes o en su defecto que
pertenezcan a municipios o distritos circunvecinos o de la zona o sector más
cercano que señale el juez de paz, quienes decidirán, motivando su
decisión, con fundamento en la equidad, si confirman o revocan la decisión
reconsiderada.
Si de conformidad con lo dispuesto en la presente ley, faltare alguno
de aquéllos, la decisión será adoptada por los dos jueces restantes.
II. DEMANDA
1.- Los demandantes afirman que los contenidos
normativos cuestionados, al establecer que del recurso de reconsideración al
cual pueden ser sometidos los fallos adoptados en primera instancia por los
jueces de paz, conocerá un cuerpo colegiado integrado por el mismo juez de paz que
tomó la decisión y por otros dos jueces de paz, denominados de reconsideración,
desconocen los principios constitucionales de la doble instancia, el debido
proceso y la autonomía e imparcialidad (C.P., arts. 29, 31, 228 y 229), que deben
orientar a la administración de justicia, igualmente consagrados en el artículo
8° de la Convención Americana sobre Derechos Humanos.
2.- Explican los demandantes que estos contenidos
normativos que suponen la participación directa del juez de paz de primer grado
en el cuerpo colegiado que adoptará la decisión de segunda instancia dentro del
recurso de reconsideración, resultan contrarios al principio de la doble
instancia, comoquiera que dicho principio -consagrado en el artículo 31 de la
Constitución Política-, tiene como finalidad que el superior jerárquico tenga
la oportunidad de corregir los yerros en los que el juez de primera instancia
haya podido incurrir. Y, a su vez, permite hacer efectivo el derecho de acceso
a la administración de justicia, pues brinda la posibilidad al afectado de solicitar
al juez o a la autoridad competente el restablecimiento de sus derechos, si estima
que los mismos fueron afectados por el de primer grado. Asimismo, destacan como
elemento fundamental de este principio que el análisis podrá ser adelantado de
manera independiente, autónoma e imparcial, por cuanto quien lo realice será
una autoridad diferente a aquella que tomó la decisión en primera instancia,
esto es, su superior jerárquico funcional.
Expresan los anteriores reparos de la siguiente
manera:
“…[E]l legislador al establecer que el Juez de Paz debe
proferir fallo en equidad –de primer grado-, y en caso de ser recurrido éste,
el Fallador de paz se convierte automáticamente en el integrante número tres
(3) del  Juez Colegiado de Reconsideración, vulnera los Derechos Fundamentales del
recurrente, consistentes en el Debido Proceso en conexidad con el derecho a la
defensa, impugnación, contradicción, imparcialidad, independencia y autonomía
del fallador, entre otros; Doble Instancia –pues la misma autoridad es la
encargada de proyectar el fallo en equidad de primer grado y tomar partido con
voz y voto en la decisión del recurso de alzada- y Acceso a la Administración
de Justicia, todos estos que conforman el marco general del Estado Colombiano instituido
como social, democrático y de derecho”.
3.- Adicional a lo anterior, los ciudadanos
demandantes señalan que los apartes cuestionados implican una asignación de
facultades desproporcionadas a los jueces de paz por parte del legislador, en
la medida en que éste les atribuyó la posibilidad de ser jueces de primer grado
y, a su vez, de ser su propio superior jerárquico cuando actúan como jueces de
reconsideración. De esta manera, a su juicio, el juez de paz es el único que
está facultado para revocar su fallo en equidad –cuando hace parte de los
jueces que deciden la reconsideración-, potestad ésta que no les fue otorgada a
los jueces que integran la jurisdicción ordinaria, administrativa o
constitucional, pues para estos, “la sentencia no es revocable ni reformable
por el juez que la pronunció […]” (C.P.C., art. 309).
4.- Por último, los demandantes consideran que el
aparte que permite al juez de paz de primera instancia señalar quiénes serán
aquellos dos jueces de paz de municipios vecinos que conformarán el “tribunal
de reconsideración” junto a él, resulta contrario a los principios de imparcialidad,
independencia y autonomía del juez colegiado. Según su parecer, este contenido
normativo “…abre las puertas para que el juez de conocimiento seleccione dos
(2) jueces de paz con los que tenga algún grado de amistad, afinidad política,
ideológica o cercanía de cualquier tipo que pueda atentar contra la autonomía
que debe tener cada uno de los integrantes de un cuerpo colegiado que
administra justicia, para que pueda votar libremente y sin presiones de ninguna
índole sobre el fallo en equidad que a su juicio debe dictarse”.
Por las anteriores razones consideran que los apartes
acusados son inconstitucionales y, en consecuencia, deben ser retirados del
ordenamiento jurídico.
III. intervenciones
Consejo Superior de la Judicatura, Sala
Administrativa, Coordinación de Asuntos Internacionales y Asesoría Jurídica de la
Rama Judicial
1.- La Coordinación de Asuntos Internacionales y
Asesoría Jurídica de la Rama Judicial allegó escrito de intervención en el
presente proceso, recibido en la Secretaría General de esta Corporación el 17
de febrero de 2012. En su memorial, la entidad, después de hacer una breve
reseña jurisprudencial del derecho al debido proceso y el principio de la doble
instancia, señala que no aparece claro que el artículo 32 de la Ley 497 de 1999
contenga uno de los elementos de dicho principio, pues al incluir al juez de
paz de primera instancia dentro del llamado órgano colegiado que va a conocer
de la reconsideración, se le otorga a éste la calidad de “juez y parte”.
A juicio de la interviniente, el principio de la doble instancia implica la
existencia de una estructura jerárquica que permita la participación de una autoridad
independiente, imparcial y de distinta categoría que revise una actuación
previa, de manera que los contenidos normativos acusados, si bien contemplan la
existencia de un cuerpo colegiado encargado de garantizar este principio, no
parecen observar el elemento relativo a la independencia e imparcialidad del
mismo.
La argumentación referida, no obstante, no arriba a
una conclusión en relación con la constitucionalidad o inconstitucionalidad de
los apartes cuestionados.
Ministerio de Justicia y del Derecho
2.- Mediante escrito presentado en la Secretaría General
de la Corte Constitucional el 22 de febrero de 2012, la apoderada del
Ministerio solicita la declaratoria de constitucionalidad de los apartes
acusados del artículo 32 de la Ley 497 de 1999.
3.- Luego de pronunciarse en relación con las
características y antecedentes de la jurisdicción de paz, y reseñar
jurisprudencia constitucional en cuanto a los principios de doble instancia e
imparcialidad y autonomía de la administración de justicia, la apoderada
destacó que la norma acusada fue expedida en desarrollo de la libertad de
configuración del legislador en cuanto a la regulación de la institución de los
jueces de paz.
Así, en ejercicio de dicha libertad de configuración
el legislador encontró pertinente establecer la posibilidad de que la parte
inconforme con el fallo en equidad proferido por el juez de paz, recurriera la
decisión a través del denominado recurso de reconsideración, a resolverse por
un cuerpo colegiado señalado en la misma ley. No obstante lo cual, en virtud de
dicha libertad de configuración bien hubiese podido prescindir de la segunda
instancia y, en su lugar, establecer unos medios de defensa diferentes, siempre
con garantía del derecho de acceso a la administración de justicia y el debido
proceso y con respeto de los límites constitucionales. Trae a colación para
ilustrar su argumento que el proyecto de ley Nº 248 de 2011 Senado, por el cual
se expide el régimen para los jueces de paz que cursa actualmente en el Congreso
de la República, propone la eliminación de la segunda instancia en esta clase
de actuaciones y, en su lugar, se contempla la interposición de un recurso de
reposición ante el juez de paz, al considerar después de un periodo de
implantación y revisión sobre el funcionamiento de la figura, que esta
provisión resulta más acorde con su naturaleza.
4.- Por lo anterior, concluye que, lejos de resultar
inconstitucional la consagración de una doble instancia para los fallos en
equidad proferidos por los jueces de paz, constituye una garantía del derecho
de defensa y del debido proceso. Igualmente, el Ministerio indicó que el hecho
de que el juez de primer grado haga parte del cuerpo colegiado que resolverá el
recurso de reconsideración, no es contrario a los principios de doble
instancia, y de imparcialidad y autonomía en la administración de justicia, por
las siguientes razones: (i) Se trata de jueces diferentes, de un cuerpo plural que
se pronunciará en segunda instancia, a pesar de que del mismo haga parte el de
primer grado; (ii) la participación de este último en el cuerpo colegiado no
impide per se que los jueces de reconsideración tengan su propia
valoración del caso, máxime cuando están sujetos a un estricto régimen de
inhabilidades e incompatibilidades, impedimentos y recusaciones y bajo un
control disciplinario previsto en la misma Ley 497 de 1999, según el cual,
podrán ser removidos de su cargo, de comprobarse que han atentado contra las
garantías y derechos fundamentales u observado una conducta censurable que
afecte la dignidad del cargo; (iii) la prohibición para los jueces de paz y los
de reconsideración de conocer de un asunto en particular, cuando el juez, su
cónyuge, su compañera(o) permanente u ocasional o alguno de sus parientes hasta
cuarto grado de consanguinidad, segundo de afinidad o primero civil, tengan
algún interés directo o indirecto en la controversia o resolución del conflicto
que motiva su actuación; (iv) la propia Ley 497 de 1999, en su artículo 5º,
dispone que la justicia de paz es independiente y autónoma con el único límite
de la Constitución, por lo cual ningún servidor público podrá insinuar, exigir,
determinar o aconsejar a un juez de paz las decisiones o los criterios que deba
adoptar, so pena de incurrir en mala conducta, sancionable disciplinariamente;
y, por último, (v) tratándose de una justicia rogada, que sólo opera por
solicitud expresa de las partes y en materias que son susceptibles de
transacción, desistimiento y conciliación, son las mismas partes quienes
definen, en primer término, a falta de jueces de reconsideración, los jueces de
paz que han de resolver el recurso del fallo en equidad.
Universidad Externado de Colombia, Departamento de
Derecho Procesal
5.- El Departamento de Derecho Procesal de la
Universidad Externado de Colombia intervino mediante escrito presentado en esta
Corporación el 20 de febrero de 2012 y solicitó la declaratoria de
inconstitucionalidad de los apartes demandados del artículo 32 de la Ley 497 de
1999. Sustenta su petición de la siguiente manera:
6.- Para empezar, la universidad interviniente señala
que el hecho de que el juez de paz de primera instancia participe en la
decisión del recurso de reconsideración y que pueda, además, intervenir en la
designación de los otros dos jueces con quienes decidirá la segunda instancia,
resulta contrario al derecho de defensa y los principios de autonomía e
independencia de la administración de justicia, a la vez que se ve lesionado el
derecho constitucional que tiene el ciudadano, en virtud del principio de la
doble instancia (C.P., art. 31), a que la decisión cuestionada sea revisada por
otro funcionario de superior jerarquía, sin que para tales efectos intervenga
el mismo que profirió la decisión en primer grado.
7.- Adicionalmente, el memorial de intervención indica
que los contenidos normativos demandados implican que el juez de paz se
convierta en parte interesada, lo cual resta autonomía, imparcialidad e
independencia al superior que conocerá la segunda instancia, pues del mismo
hará parte quien emitió el fallo materia de recurso. Resulta pues evidente, en
su opinión, que dicha autoridad judicial intentará que se confirme la
sentencia, mediante la persuasión de los otros dos jueces de reconsideración,
lo que pone en una considerable desventaja al recurrente. Así pues, con el fin
de garantizar los principios mencionados se requiere que el juez de segunda
instancia sea diferente de aquel que adoptó la decisión objeto de
cuestionamiento mediante la interposición del recurso.
8.- Para finalizar, el Departamento de Derecho Procesal
de la Universidad Externado, hace énfasis en que, de conformidad con la
jurisprudencia constitucional en la materia, los principios de autonomía,
independencia e imparcialidad son contenidos indispensables del principio de la
doble instancia, con lo que se busca que las decisiones de los jueces estén
libres de presión o interferencias indebidas. Igualmente, agrega, la
imparcialidad del juzgador en un plano objetivo guarda relación con el conocimiento
previo que el funcionario tiene del caso, ya que los juzgadores no deben tener
ideas preconcebidas del asunto que van a resolver.
Pontificia Universidad Javeriana, Grupo de Acciones
Públicas del Departamento de Derecho Público
9.- La universidad interviniente, actuando por
intermedio de la Directora del Grupo de Acciones Públicas del Departamento de
Derecho Público, allegó, el 22 de febrero de 2012, memorial a esta Corporación,
mediante el cual solicita la declaratoria de exequibilidad de las expresiones
del artículo 32 de la Ley 497 de 1999, objeto de cuestionamiento. El ente
universitario expuso las siguientes razones para apoyar su posición frente al
asunto que se debate:
10.- Después de consignar unas extensas
consideraciones sobre la naturaleza de la jurisdicción de paz, la interviniente
encuentra que la presencia del juez de conocimiento en el cuerpo colegiado de
reconsideración, lejos de ser inconveniente, resulta necesaria, comoquiera que
dicho juez de paz “conoce los paradigmas de justicia que existen dentro de
esa comunidad, y además ha tenido la posibilidad de hablar con las partes en la
primera fase de este proceso que es la conciliación por lo que tiene un
panorama sobre cuáles son las prioridades y pensamientos de las personas
implicadas en el conflicto; este conocimiento extra que tiene ese juez de paz
es necesario en la decisión”.
11.- Así pues, en el escrito de intervención queda
plasmada la importancia de tener en cuenta las diferencias entre la labor que
desempeñan los jueces de paz y los demás jueces de la República, una de las
cuales es la propia forma del proceso, ya que mientras el juez de paz debe
agotar una fase previa a la adopción de la decisión en la que debe actuar como
conciliador entre las partes; en la jurisdicción ordinaria, en algunos casos,
es necesario agotar el requisito de la conciliación antes de acudir ante un
juez para que éste no se vea “predeterminado por la relación directa que
tiene un conciliador con las partes del conflicto”. De lo cual colige la
universidad que interviene que esta primera diferencia muestra que la posición
de juez de paz dentro del proceso no es igual a la que ocupa el juez ordinario,
pues “aunque se rigen por las mismas garantías de la independencia y
autonomía (art. 5º, Ley 479 (sic)), las calidades sociales especiales
que tiene el juez de paz hacen necesaria su cercanía durante toda la solución
del proceso”. Concluye entonces que la presencia del juez de paz de
conocimiento en primer grado en el cuerpo colegiado de reconsideración permite
a los otros dos jueces conocer de cerca los hechos del caso y los paradigmas de
justicia de la comunidad.
12.- Adicional a lo anterior, la interviniente indicó
que en el proyecto de ley presentado por el entonces Ministro del Interior para
derogar la ley que ahora nos ocupa, se propone la eliminación de la segunda
instancia, tratándose de fallos en equidad y que está acorde con el artículo
351 del Código de Procedimiento Civil, según el cual “[s]on apelables las sentencias
de primera instancia, excepto las que se dicten en equidad”. A su juicio,
pues, y dado que los fallos de los jueces de paz deberán ser en equidad, la
revisión contenida en el artículo impugnado es contraria a lo preceptuado en la
ley procesal civil.
13.- En relación con la presunta vulneración del
principio de la doble instancia, la universidad puso de presente que en
Colombia no existe una estructura jerarquizada en la jurisdicción de paz, como
sí existe en Perú, lo cual hace inviable la posibilidad de que haya dos
instancias propiamente dichas en el proceso seguido ante los jueces de paz.
Tampoco se evidencia, por último, la conculcación del derecho al debido
proceso, en la medida en que el proceso aplicable es justamente el estipulado
en la Ley 497 de 1999.
14.- Por último, la interviniente se refiere a la
facultad de escogencia de los otros dos jueces de paz que integrarán el cuerpo
colegiado de reconsideración, por parte del que conoció en primer término, como
necesaria y razonable, en tanto, sólo podrá ejercer dicha facultad siempre y
cuando (i) las partes no los hayan escogido de común acuerdo, y (ii) no haya
más jueces de paz en la comunidad en la que surgió el conflicto y a la cual
pertenece el juez de conocimiento. Y puntualiza:
“Entonces partiendo del hecho que el juez de paz debe
tener un conocimiento especial sobre la cultura de la comunidad en los cuales
(sic) se aplican unos paradigmas de justicia, es el juez de paz de conocimiento
quien está al tanto de esos parámetros y sabe en qué municipios o distritos
aledaños pueden existir unos paradigmas parecidos para solucionar el caso según
la equidad”.
Concluye pues que no se evidencia vulneración alguna de
los artículos 29, 31, 228 y 229 de la Constitución Política.
Universidad del Rosario, Especialización en Derecho
Procesal de la Facultad de Jurisprudencia
15.- El Director de la Especialización en Derecho
Procesal de la Facultad de Jurisprudencia de la Universidad del Rosario,
allegó, de manera extemporánea, intervención en el presente proceso, con el fin
de solicitar la declaratoria de inexequibilidad de los contenidos normativos
demandados.
16.- Expone que la norma no guarda coherencia con la
naturaleza misma de la jurisdicción de paz, si se tiene en cuenta que los
fallos que profieren dichos juicios se dictan en equidad, con lo cual “no
luce razonable que […] los fallos así expedidos se tornen pasibles de recursos
como el contemplado en dicho canon legal, ya que, si así fuera, los artículos 2
y 25 de la comentada ley devendrían en inanes en la medida en que podrían adoptarse
determinaciones, no ‘conforme a los criterios de justicia propios de la
comunidad’, ni valorando el acervo probatorio a la luz del ‘criterio,
experiencia y sentido común’ del juez; sino con base en la visión de un
cuerpo colegiado que, como lo dice el artículo 32, bien puede pertenecer ‘a
municipios o distritos circunvecinos o de la zona o sector más cercano que señale
el juez de paz’”. Concluye el escrito de intervención, en este sentido, que los
fallos en equidad deben ser, por definición irrecurribles.
17.- De igual manera, la intervención de la
Universidad del Rosario, considera que no existe claridad sobre la naturaleza
jurídica de la llamada reconsideración de la decisión, pues a pesar de que no
se clasifica expresamente como un recurso, no cabe duda de que se trata de una
impugnación de la decisión que toma en primera instancia el juez de paz.
Asimismo, expresa que tratándose de una impugnación, contraviene las garantías
básicas de los asociados que quien haya adoptado la providencia también integre
el cuerpo colegiado que se encargará de “reconsiderarla”.
Intervenciones de ciudadanos
18.- Los ciudadanos Camilo Ramírez Cardona, Adriana
Pontón Jiménez, Camilo Andrés Neita y Ruth Amanda Garavito Díaz, mediante
escrito radicado en la Secretaría General el 21 de febrero de 2012, solicitaron
a la Corte que declarara la exequibilidad de los apartes normativos demandados.
Exponen que, en consideración a la naturaleza de la
jurisdicción de paz, a la que acuden los ciudadanos de forma voluntaria con el
fin de resolver un conflicto con la “mediación de una persona imparcial”,
no se requiere la “observancia de distintos juzgadores de una u otra
jerarquía”. A juicio de los intervinientes, en esta jurisdicción no se hace
necesario garantizar el recurso de apelación, sino que es suficiente con la
consagración de la figura de reconsideración, por cuanto no se trata de
cuestiones litigiosas. Añaden que no puede perderse de vista que se trata de un
mecanismo alternativo de solución de conflictos y que, en caso de que fuera
necesaria la garantía de la segunda instancia “dejaría su principal objetivo
que es promover la convivencia pacífica y la descongestión de justicia”.
Por último, los ciudadanos que intervienen, consideran
que tratándose de particulares que administran justicia no es sencillo
determinar la autoridad superior a aquella que adoptó la decisión en primer
grado, por lo cual, las objeciones de la demanda implicarían, en su opinión,
una desnaturalización del fin primordial de la normativa relativa a los jueces
de paz.
19.- Johanna Rodríguez Díaz, Jean Carlo Aponte
Hernández, José David Vargas Forero y Nelson Javier Torres Benavides,
estudiantes de la Universidad Católica de Colombia, allegaron escrito de
intervención en el presente proceso, recibido en la Secretaría General de esta
Corporación el 22 de febrero de 2012. En el memorial plantearon como petición la
declaratoria de inconstitucionalidad de los apartes objetados. Para fundamentar
su posición, previo análisis de la figura de los jueces de paz, señalaron los
ciudadanos que la intervención del juez de conocimiento en el cuerpo colegiado conformado
por los jueces de reconsideración, implica la pérdida de autonomía e
independencia propios de la actividad judicial y, a la postre, un riesgo para
el derecho a acceder a una justicia imparcial. De esta suerte, opinan que los
apartes demandados van en contravía de la Constitución Política en sus
artículos 29, 228 y 230.
20.- Por su parte, las ciudadanas Martha Luz Caro
Morales, Paola Helena Piedras Garica, Fanny Rodríguez Castillo, Carolina
Buenhombre Patiño y Diana Marcela Beltrán Serrano, quienes intervinieron en el
presente proceso mediante escrito presentado en la Secretaría de esta
Corporación el 22 de febrero de 2012, consideran que los apartes del artículo
32 de la Ley 497 de 1999 cuestionados en la demanda, son constitucionales. A su
juicio, el recurso de reconsideración no puede asimilarse a un recurso de
apelación, pues esta figura no denota otra cosa que la posibilidad de que las
decisiones de primera instancia de los jueces de paz sean “revisadas”.
Así, el recurso de reconsideración no surge como una manifestación del
principio de la doble instancia, en primer lugar por la inexistencia, en el
presente caso, de un superior jerárquico del funcionario que tomó la decisión
en primer grado, no pudiendo ser considerados como tal a los jueces de
reconsideración, por cuanto las cualidades y requisitos para su elección son
los mismos.
Las ciudadanas plantearon que asumir que la
reconsideración es la segunda instancia de los fallos en equidad proferidos por
los jueces de paz, desdibuja por completo el modelo adoptado en la Ley 497 de
1999 al respecto.
Finalizaron su intervención indicando que, además,
toda aquella persona que se considere afectada por un fallo en equidad puede
hacer uso de la acción de tutela, de suerte que no carece de otros mecanismos para
manifestar su inconformidad.
21.- Diana Patricia Delgado Peña, Alba Janneth Moreno Baquero,
Cristian Orlando Díaz Ibarra y Javier Francisco Rodríguez López solicitaron,
asimismo, la declaratoria de exequibilidad de las expresiones impugnadas. Desde
el punto de vista de los intervinientes, los apartes acusados no implican un
desconocimiento del principio de la doble instancia, por cuanto el recurso de
reconsideración de la sentencia en equidad que profiere el juez de paz, se
constituye precisamente en “una verdadera instancia superior, ya que la
decisión que allí se tomará, será proferida por un cuerpo colegiado conformado
por dos jueces de paz de Reconsideración y el propio Juez de Paz de
conocimiento”.
Adicionalmente, realizaron consideraciones en torno al
carácter “comunitario” de la jurisdicción de paz y a la naturaleza de
sus fallos, ya que los mismos no son proferidos de conformidad con criterios
legales, sino de acuerdo a los “valores y criterios de justicia que existen
en la colectividad”, no pudiendo ser asimilados a los demás jueces de la
República.
Asimismo, señalaron que la participación del juez de
conocimiento en el tribunal de reconsideración no desconoce el derecho al
debido proceso, en la medida en que su presencia no implica una vulneración de
la imparcialidad del cuerpo colegiado que conforman, “sino que más bien está
orientada a garantizar que el conflicto sea resuelto conforme a los criterios
de justicia y los valores que hacen parte de la comunidad y por lo tanto la
decisión que se adopte sea conforme con el concepto de Equidad”.
IV. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
De conformidad con los artículos 242-2 y 278-5 de la
Constitución, el Procurador General de la Nación rindió el concepto de
constitucionalidad número 5326 en el proceso de la referencia. La Vista Fiscal
solicita a la Corte Constitucional que declare la inexequibilidad de la norma
demandada.
Según el concepto del Ministerio Público, la
circunstancia de que el juez que profiere el fallo en equidad haga parte del
cuerpo colegiado que debe estudiar la reconsideración del mismo, tal y como lo
apuntan los actores, pone en entredicho la imparcialidad y razonabilidad de la
decisión de este cuerpo. Además su participación en dicho cuerpo colegiado,
resulta “innecesaria y desproporcionada, pues éste ya ha puesto de presente
su parecer y llega al cuerpo colegiado con una postura definida, que no es otra
que la de defender su fallo”.
Para la Procuraduría General de la Nación, la
presencia del juez que toma una decisión, ya se trate de un juez de paz que
falla en equidad, en el cuerpo colegiado que decide la reconsideración o la
impugnación de la misma, no es necesaria ni razonable. A su juicio, bien por el
contrario, esta posibilidad pone en riesgo la imparcialidad y el equilibrio del
cuerpo colegiado en desmedro de los derechos a la defensa y al debido proceso
de la persona que solicita la reconsideración.
Para finalizar su concepto, la Vista Fiscal presenta
las causales de recusación e impedimento, contempladas en los Códigos de
Procedimiento Civil y Penal, y dentro de las cuales se encuentran, entre otras,
haber tenido conocimiento del proceso en instancia anterior el propio juez, su
cónyuge o alguno de sus parientes[1], o que el funcionario
haya dictado la providencia de cuya revisión se trata, o hubiere participado
dentro del proceso[2]. Y concluye lo siguiente:
“… [D]e la sola circunstancia de que el artículo 16 de
la Ley 497 de 1997 (sic) no señale de manera explícita como causal de
impedimento para los jueces de paz el haber proferido la decisión objeto de
reconsideración, y de que el artículo 32 los haga copartícipes de la decisión
del cuerpo colegiado que estudia la reconsideración, no puede seguirse que los
jueces de paz estén al margen de las exigencias de imparcialidad y equilibrio
que se predican de cualquier juez. Y no puede seguirse esta conclusión, porque
la administración de justicia, sin que sea relevante la jurisdicción de la que
se trate, debe ser imparcial y razonable; y porque, de igual forma, esta
conclusión se opone al propio sentido de la reconsideración de la decisión, señalado
por su autor en la exposición de motivos, publicada en la Gaceta del Congreso 346
de 1997, p. 14, al decir: ‘[l]a garantía procesal con que contamos es la
posibilidad de que la decisión del juez de paz sea reconsiderada, es decir, de
que se pueda solicitar la revisión de la decisión judicial a otra autoridad
distinta de aquella que la profirió’”.
V. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
Competencia
1.- La Corte Constitucional es competente para conocer
de la presente demanda en virtud del artículo 241 numeral 4° de la Carta.
El asunto bajo revisión
2.- Los demandantes plantean que la participación
directa del juez de paz de primer grado en el cuerpo colegiado que adoptará la
decisión de segunda instancia dentro del recurso de reconsideración, resulta
contraria a los principios constitucionales de: (i) la doble instancia (C.P.,
art. 31), por cuanto a su juicio, el mismo tiene como finalidad que el superior
jerárquico tenga la oportunidad de corregir los yerros en los que haya podido
incurrir el de primera instancia; y (ii) de autonomía e imparcialidad de la
administración de justicia (C.P., art. 228), pues éste trae de suyo que quien analice
la decisión sea una autoridad diferente a aquella que la haya tomado en primer
grado, esto es, su superior jerárquico funcional. Adicional a lo anterior, los
accionantes opinan que dicha participación del juez de paz que adoptó la
decisión que se somete a reconsideración, en el cuerpo colegiado que efectuará
dicho análisis, conlleva el desconocimiento de los derechos fundamentales al
debido proceso (C.P., art. 29) y de acceso a la administración de justicia
(C.P., art. 229), en consideración a que para su garantía es necesario que se
brinde al afectado la posibilidad de solicitar al juez o a la autoridad
competente el restablecimiento de sus derechos, si estima que los mismos fueron
afectados por el de primer grado.
Adicional a lo anterior, los ciudadanos Arias Sierra y
Cardona Suárez afirman en su demanda que el aparte del artículo 32 de la Ley
497 de 1999, que faculta al juez de paz de conocimiento a señalar a los dos
jueces de paz que integrarán el cuerpo colegiado de reconsideración con él, en
caso de que las partes no los determinen de común acuerdo, contraviene, de
igual manera, los principios constitucionales de imparcialidad, independencia y
autonomía del juez colegiado, pues éste puede ejercer una importante influencia
sobre los otros dos, más aún cuando tiene la posibilidad de escoger dos jueces
de reconsideración con los que tenga algún tipo de afinidad ideológica, o
cercanía de algún tipo.
3.- Quienes intervienen defienden, en su mayoría, la
exequibilidad de los apartes acusados de la disposición objeto de
cuestionamiento. Los escritos del Ministerio de Justicia y del Derecho y de la
Universidad Javeriana, así como las intervenciones de tres grupos de ciudadanos
allegadas al proceso, sostienen que la participación del juez de paz que conoce
y resuelve la controversia en el cuerpo colegiado encargado de reconsiderar la
decisión, al igual que la facultad para determinar quiénes serán los otros dos
jueces de paz que lo integrarán no resultan contrarias al ordenamiento
constitucional, en la medida en que: (i) en virtud de la libertad de
configuración del legislador, a éste le estaba permitido regular, de la manera
en que lo hizo, la conformación del cuerpo colegiado que deberá realizar la
reconsideración de la decisión adoptada por el juez de paz, habiendo, incluso,
podido prescindir de dicha segunda instancia y, en su lugar, haber establecido unos
medios de defensa diferentes que garantizaran los derechos al debido proceso y
de acceso a la administración de justicia de los usuarios de dicho mecanismo
alternativo de solución de conflictos; (ii) se trata de jueces diferentes, pues
aunque el juez de paz que tuvo conocimiento en primera instancia haga parte del
cuerpo que resolverá el recurso de reconsideración, éste es un juez plural del
que hacen parte dos más y que tendrán la libertad de formarse su propio
criterio respecto del asunto bajo reconsideración; (iii) son las mismas partes quienes
definen, en primer término, a falta de jueces de reconsideración, los jueces de
paz que han de resolver el recurso del fallo en equidad; (iv) la labor que
desempeñan los jueces de paz y aquella desarrollada por los demás jueces de la
República son sustancialmente diferentes, pues la primera implica el
conocimiento de los paradigmas de justicia de la comunidad, por lo cual la
participación del juez de paz de conocimiento en el cuerpo colegiado de
reconsideración, lejos de ser inconveniente, resulta necesaria; (v) no se trata
de una segunda instancia en estricto sentido, toda vez que la jurisdicción
especial de paz en Colombia no tiene una estructura jerarquizada que permita la
existencia de una segunda instancia, como tal; (vi) no implica una vulneración
del debido proceso de quien acude a esta jurisdicción, ya que dicho
procedimiento es precisamente el establecido en la ley que regula todo lo
atinente a la jurisdicción de paz.
4.- Por su parte, las intervenciones de la Universidad
Externado de Colombia, Universidad del Rosario, y el grupo de estudiantes de la
Universidad Católica de Colombia, al igual que el concepto del Procurador
General de la Nación señalan, con los demandantes, que los apartes acusados del
artículo 32 de la Ley 497 de 1999 resultan contrarios a la Constitución, por
cuanto atentan contra el derecho de defensa y los principios de autonomía e
independencia de la administración de justicia y de la doble instancia, por
cuanto: (i) la participación del juez de paz de conocimiento en el cuerpo
colegiado que habrá de decidir el recurso de reconsideración, así como su
intervención en la designación de los otros dos jueces de paz que lo
conformarán, convierten a este primero en parte interesada que procurará la
confirmación de su sentencia mediante la persuasión de los otros dos jueces de reconsideración;
(ii) la imparcialidad del juzgador implica que éste no debe tener ideas
preconcebidas del asunto que va a resolver; (iii) en aras de garantizar la
imparcialidad y autonomía de la administración de justicia, una de las causales
de impedimento es justamente la participación del funcionario judicial dentro
del proceso o que éste haya dictado la providencia de cuya revisión se trata.
Otra razón de inexequibilidad expuesta en la
intervención de la Universidad del Rosario apunta hacia la idea según la cual los
fallos en equidad deben ser, por definición, “irrecurribles”. El escrito
indica que no es clara la naturaleza jurídica de la llamada reconsideración de
la decisión del juez de paz, en la medida en que, si bien no está expresamente
consagrado como un recurso es, sin duda, una impugnación de la decisión del
juez de paz.
Planteamiento del problema jurídico y esquema de
análisis
5.- La controversia jurídica planteada en el presente
asunto hace necesario dar respuesta a la siguiente cuestión: ¿Desconocen los
contenidos normativos demandados, incluidos en el artículo 32 de la Ley 497 de
1999 los principios de la doble instancia y la autonomía e imparcialidad que
deben orientar a la administración de justicia (C.P., arts. 31 y 228), al igual
que los derechos al debido proceso y de acceso a la administración de justicia
(C.P., arts. 29 y 229) de los usuarios de la jurisdicción especial de paz, al
establecer que el juez de paz que conozca de un determinado asunto: (i) hará
parte del cuerpo colegiado que resolverá el recurso de reconsideración de su
decisión, y (ii) podrá señalar a los dos jueces de paz que integrarán el cuerpo
colegiado de reconsideración con él, cuando ante la falta temporal o absoluta
de estos, las partes no los determinen, de común acuerdo?.
6.- A fin de resolver el anterior problema
jurídico, la Corte Constitucional seguirá el siguiente esquema, mediante el
cual procurará abordar los temas relevantes que en esta oportunidad se
plantean: (i) elaborará una breve introducción en torno al tema de los
Mecanismos Alternativos de Solución de Conflictos (MASC) centrándose, en
particular, en la jurisdicción especial de paz y la ley que regula su
organización y funcionamiento; (ii) estudiará las principales diferencias y
similitudes entre la justicia formal y la justicia alternativa, dentro de la
cual se enmarca la jurisdicción de paz; (iii) analizará la relevancia del
principio de la doble instancia a la luz de las características de la
jurisdicción especial de paz; y, finalmente, (iv) examinará cuál es el alcance
y contenido de los apartes normativos cuestionados
y de la naturaleza de la reconsideración, con el fin de concluir respecto de su
constitucionalidad o inconstitucionalidad.
Los
Mecanismos Alternativos de Solución de Conflictos (MASC) y la jurisdicción
especial de paz en el ordenamiento jurídico colombiano
7.- El artículo 116 de la Constitución Política
establece que “[l]os particulares pueden ser investidos transitoriamente de
la función de administrar justicia en la condición de jurados en las causas
criminales, conciliadores o en la de árbitros habilitados por las partes para
proferir fallos en derecho o en equidad, en los términos que determine la ley”.
A este mandato constitucional que faculta a los
particulares a administrar justicia no sólo subyace el propósito del
constituyente de descongestionar la administración de justicia formal para
hacerla más eficaz y célere, sino que, además, es una manifestación del régimen
democrático y participativo diseñado en el Texto Superior, que propicia la colaboración
de los particulares en la administración de justicia y en la resolución de sus
propios conflictos. En virtud de lo anterior, nuestro ordenamiento jurídico ha implementado
figuras como la conciliación, la amigable composición, el arbitraje y otras que
se enmarcan en lo que la doctrina ha dado en denominar justicia comunitaria o
alternativa. Así, mecanismos como la conciliación en equidad o la mediación y figuras
como la jurisdicción especial indígena y los jueces de paz (jurisdicción
especial de paz) atienden a criterios de justicia propios de la comunidad en la
que tienen lugar y al criterio de equidad de las autoridades que los ejercen.
La jurisprudencia constitucional ha reconocido dicho
carácter democrático y participativo de los Mecanismos Alternativos de
Resolución de Conflictos, al señalar que “… no deben ser interpretados
solamente como una manera de descongestionar el aparato de justicia sino
también, y principalmente, como una forma de participación de la sociedad civil
en los asuntos que los afectan. En  este sentido, es incuestionable su estirpe
democrática, en la medida en que generan espacios de intervención de la
comunidad en el desarrollo de la función jurisdiccional evitando la
conflictivización de la sociedad y logrando, por ende, el fortalecimiento de la
legitimidad del aparato de justicia estatal en la medida en que éste puede
dedicarse a resolver aquellos asuntos que son de verdadera trascendencia
social. Desde esta perspectiva, se ha considerado que el presupuesto básico
para la efectividad de la justicia consensual es la existencia de una sociedad
civil organizada, integrada cultural, valorativa y normativamente, pues al
decir Auerbach  ‘sólo cuando existe congruencia entre los individuos y su
comunidad, con valores  y  deberes  compartidos, existe la posibilidad de
justicia sin derecho’”.[3]
8.- Todos los mecanismos alternativos que se enmarcan
en la justicia comunitaria tienen entonces un rasgo distintivo, cual es la
promoción de la resolución pacífica de conflictos en el contexto comunitario y
que implica la intermediación de un tercero, miembro de la comunidad, en
conflictos de diversa índole entre los integrantes de la misma.
9.- En el caso de la conciliación en equidad, este
mecanismo ha sido regulado, en aspectos como el nombramiento, el carácter de
gratuidad, las competencias, el acta de conciliación, entre otros, en las Leyes
23 de 1991, 190 de 1995, 446 de 1998 y 575 de 2000. La mediación, en cambio, no
se encuentra reglamentada y consiste en la intervención de un tercero imparcial
entre las personas que están en conflicto con el fin de facilitar que éstas
encuentren una solución equitativa acorde con sus intereses.
10.- Por su parte, los jueces de paz hallan un
fundamento constitucional específico al encontrarse incluida en el Capítulo 5
del Título VIII de la Carta Política la consagración de las jurisdicciones
especiales: la indígena, de un lado, y la de paz, de otro. Respecto de esta
última, el artículo 247 superior faculta al legislador a crear jueces de paz
encargados de resolver en equidad conflictos individuales y comunitarios. En
realidad, el constituyente no hace otra cosa que dar visibilidad a las
jurisdicciones especiales y reconocer ciertas prácticas comunitarias de
resolución de conflictos que han venido siendo empleadas en las comunidades
tradicionalmente. Así pues, se trata de revestir de validez jurídica las
decisiones adoptadas por la figura de la autoridad comunitaria que resuelve conflictos
que afectan a la convivencia cotidiana, de una manera ágil y sin formalidades.
Este precepto constitucional, no obstante, tardó mucho
tiempo en tener desarrollo legal, pues sólo fue hasta 1999 con la Ley 497, que
el legislador reguló ampliamente la organización y funcionamiento de los jueces
de paz en el país. Previamente, la Ley Estatutaria de Administración de
Justicia (Ley 270 de 1996) había regulado tangencialmente esta jurisdicción, al
establecer en su artículo 11[4] que los jueces de paz
forman parte de la rama judicial, y al haber asignado al Consejo Superior de la
Judicatura competencias en lo atinente a su organización.
11.- Con la promulgación de la Ley 497 de 1999, el
legislador cumplió el mandato constitucional de creación de los jueces de paz
al regular su organización y funcionamiento. Este cuerpo  normativo, dispone,
como principal propósito de la justicia de paz, el de la búsqueda de la
solución integral y pacífica de los conflictos comunitarios o particulares que
voluntariamente se sometan a su conocimiento por las partes (arts. 1º y 8º),
con base en los criterios de justicia propios de la comunidad, de suerte que
serán decisiones adoptadas en equidad por un miembro de la comunidad en la que
se suscitó el conflicto.
Su competencia se restringe a los asuntos que las
personas, individualmente consideradas, o la comunidad en su conjunto, sometan
a su conocimiento de forma voluntaria y de común acuerdo y que versen sobre
asuntos susceptibles de transacción, conciliación o desistimiento, en cuantía
no superior a los cien salarios mínimos legales mensuales vigentes (art. 9º).
Siempre, a partir de la solicitud que de común acuerdo eleven las partes ante
el juez de paz, se dará inicio a una etapa previa de conciliación
(autocompositiva) y, en caso de no llegarse a un acuerdo entre las partes, se
suscitará una etapa posterior que culminará con la sentencia que adopte el juez
de paz (título VI: arts. 22 a 29).
Asimismo, la normatividad en comento dispone
expresamente que esta jurisdicción especial se ha de regir por principios como
la eficiencia (art. 3º) y la gratuidad (art. 6º), fundantes de la
administración de justicia formal, al igual que la oralidad (art. 4º), con el
fin de dotarla de una mayor agilidad al funcionar mediante actuaciones verbales.
Y, de la misma manera, determina que los jueces de paz están revestidos de la
garantía de autonomía e independencia con el único límite de la Constitución. A
este respecto, señala que “ningún servidor público podrá insinuar, exigir,
determinar o aconsejar a un juez de paz las decisiones o criterios que deba
adoptar en sus intervenciones, so pena de incurrir en mala conducta,
sancionable disciplinariamente” (art. 5º).
Uno de los aspectos más destacables de la justicia de
paz es que los jueces, tanto de paz, como de reconsideración, serán elegidos
mediante votación popular por los ciudadanos de las comunidades ubicadas en la
respectiva circunscripción electoral (art. 11). Éste, sin lugar a dudas, es un
auténtico rasgo distintivo de esta jurisdicción especial, pues implica una cercanía
particular entre los miembros de la comunidad y la autoridad comunitaria. La
disposición que establece este mecanismo de elección de los jueces de paz
también estipula que “[l]os candidatos serán postulados, ante el respectivo
Personero Municipal, por organizaciones comunitarias con personería jurídica o
grupos organizados de vecinos inscritos en la respectiva circunscripción
electoral que haya señalado el Concejo Municipal”.
La Ley indica, además, que en la misma fecha en que se
adelante la votación para elegir a los jueces de paz, se elegirá dos jueces de
reconsideración de candidatos postulados específicamente para ese cargo. El
período de unos y otros es de cinco años y serán reelegibles de forma indefinida;
y, en tanto se trata de ciudadanos en ejercicio que administrarán justicia en
equidad, de conformidad con los paradigmas de justicia propios de su comunidad,
uno de los requisitos que se les impone es el de “haber residido en la
comunidad respectiva por lo menos un (1) año antes de la elección” (art.
14).
La Ley 497 contiene causales específicas de
impedimento para los jueces de paz, las cuales se configuran cuando: a) el
juez, su cónyuge, su compañera (o) permanente u ocasional o alguno de sus
parientes hasta cuarto grado de consanguinidad, segundo de afinidad o primero
civil, tenga algún interés directo o indirecto en la controversia o resolución
del conflicto que motiva su actuación;” y “b) cuando exista enemistad
grave por hechos ajenos a aquellos que motivan su actuación, o ajenos a la
ejecución de la sentencia, con alguna de las partes, su representante o
apoderado”. Lo anterior, con el fin de evitar conflictos de intereses y situaciones
que puedan afectar negativamente la objetividad e imparcialidad del juez de paz
en la resolución de la controversia sometida a su consideración, pues se espera
que decida con alejamiento de intereses personales, basado en criterios de
equidad y justicia de la comunidad y sin el ánimo de favorecer sin fundamento
alguno a una de las partes. En suma, al igual que ocurre con la justicia formal
estatal, este régimen de impedimentos y recusaciones busca garantizar la
independencia, imparcialidad y objetividad de las autoridades de paz en la
resolución de los conflictos que sean puestos a su conocimiento por las partes.
Ahora bien, es importante, en consideración a que el
cuestionamiento de inconstitucionalidad que le da origen a esta providencia, es
el atinente a la regulación que hace la Ley respecto de la conformación del
cuerpo colegiado que resuelve el recurso de reconsideración, que la Sala se
detenga a reseñar la regulación que sobre el mismo consagró la Ley que nos
ocupa.
El artículo 32 señala que “[t]odas las
controversias que finalicen mediante fallo en equidad proferido por el juez de
paz, serán susceptibles de reconsideración, siempre y cuando la parte
interesada así lo manifieste en forma oral o escrita al juez, dentro de los
cinco (5) días siguientes a la comunicación del fallo”. De igual manera, el
título VII que regula la reconsideración tiene los siguientes contenidos
normativos:
i)
La decisión del juez de paz será
estudiada y resuelta en diez días.
ii)
Dicha decisión será adoptada por un
cuerpo colegiado integrado por el juez de paz de conocimiento y por dos jueces
de reconsideración.
iii)
En caso de no haber jueces de
reconsideración (por falta absoluta o temporal o por no haber cumplido los
requisitos de ley) el cuerpo colegiado estará conformado por el juez de paz de
conocimiento y dos jueces de paz que, de común acuerdo, señalen las partes, o
en su defecto, que pertenezcan a municipios o distritos circunvecinos o de la
zona o sector más cercano que señale el juez de paz, quienes decidirán en
equidad y de manera motivada si confirman o revocan la decisión objeto de
reconsideración.
iv)
Ante la falta de alguno de los
miembros del cuerpo colegiado de reconsideración, habrán de adoptar la decisión
los dos jueces restantes.
v)
La decisión de reconsideración
deberá ser adoptada por la mayoría y, en caso contrario, quedará en firme el
fallo del juez de paz (art. 33).
Finalmente, el texto normativo consagra un control
disciplinario para los jueces de paz y de reconsideración, que será ejercido
por la Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, cuando quiera
que estos observen una conducta censurable que afecte la dignidad del cargo
(art. 34); y faculta a los jueces de paz a sancionar a quien incumpla lo
pactado en el acuerdo conciliatorio o lo ordenado en la sentencia, mediante
amonestación pública o privada, multas que no pueden exceder el monto de quince
salarios mínimos mensuales legales vigentes y actividades comunitarias no
superiores a dos meses (art. 37).
Las principales diferencias y similitudes entre la
justicia formal y la justicia alternativa, dentro de la cual se enmarca la
jurisdicción de paz
12.- Retomando lo expresado hasta este momento, la
Corte debe señalar que la primera y más importante similitud entre la justicia
formal estatal y la denominada justicia alternativa o comunitaria es, sin lugar
a dudas, que ambas procuran resolver los conflictos de diversa índole que se
presentan en la sociedad en múltiples ámbitos y por distintas causas, de manera
pacífica y en procura de la realización de los derechos y garantías de los
ciudadanos involucrados en la controversia, como de aquellas terceras personas
que puedan tener interés en la resolución de la misma. El fin último de ambas
es, pues, buscar el logro de la convivencia pacífica en sociedad y encontrar la
mejor solución posible para evitar la conflictivización de la sociedad, por las
vías establecidas para la resolución de los litigios que puedan tener lugar
entre los asociados.
La Ley Estatutaria de Administración de Justicia (Ley
270 de 1996) establece que a ésta le corresponde la labor de “hacer
efectivos los derechos, obligaciones, garantías y libertades consagrados en
ellas, con el fin de realizar la convivencia social y lograr y mantener la
concordia nacional” (art. 1º). (Subrayas ajenas al texto original).
Por su parte, la Ley 497 de 1999 consagra como objeto
de la jurisdicción de paz “lograr el tratamiento integral y pacífico de
los conflictos comunitarios o particulares que voluntariamente se sometan a
su conocimiento” (art. 8º).
13.- No obstante, se debe tener en cuenta que estas
formas de justicia comunitaria, dentro de las cuales se enmarcan las
jurisdicciones especiales, al igual que mecanismos como la conciliación o la
mediación en equidad lejos de enfrentarse o de representar métodos opuestos a
la justicia formal que ofrece el Estado, se erigen como un complemento que
aporta valiosos elementos de pacificación a la sociedad y que redunda en la
reducción de la violencia, en la medida en que genera nuevos espacios consensuales
para ventilar litigios que no contaban con formas adecuadas de resolución en la
justicia formal.[5]
Siguiendo esta línea de argumentación, se puede
afirmar que la justicia comunitaria resulta ser una respuesta alternativa a la
justicia formal estatal para ciertos sectores de la población que pueden experimentar
grandes dificultades para acceder al aparato de justicia oficial, bien por
escasez de recursos, por dificultades para acceder físicamente a los despachos
judiciales, o ya sea por encontrarse inmersos en controversias que carecen de
relevancia para el aparato de justicia formal del Estado. Así lo ha reconocido
esta Corporación, al afirmar que:
“[r]esulta claro que la justicia estatal formal no
siempre es efectiva, en especial cuando no se han previsto recursos judiciales
idóneos y suficientes que faciliten la solución pacífica de los conflictos, o
cuando la complejidad de los procedimientos o de las condiciones de tiempo,
modo y lugar exigidas por el legislador restringen la capacidad de alcanzar el
goce efectivo de los derechos cuya protección se busca al acudir a las
instancias judiciales. Los mecanismos alternativos de resolución de conflictos
no representan una desconfianza hacia la justicia estatal formal, sino un
reconocimiento de que procedimientos menos formales y alternativas de justicia
autocompositiva complementan las opciones a las cuales pueden acudir las
personas para resolver sus disputas. Por ello, mecanismos como la mediación y
la conciliación, más que medios para la descongestión judicial, son
instrumentos para garantizar el acceso efectivo a la justicia y promover la
resolución pacífica de los conflictos”.[6]
14.- Ahora bien, aun cuando esta Corporación reconoce
los importantes puntos de convergencia entre los modelos de justicia estatal
formal y aquellos que se enmarcan dentro de la justicia comunitaria, en tanto
que complementarios y determinados por un fin último de consecución de la
solución pacífica de los conflictos presentes en la sociedad para lograr
garantizar y facilitar la convivencia, no escapa a su análisis que entre la
administración de justicia que ofrece el aparato estatal y aquella proveniente
de las comunidades en atención a sus propios criterios de equidad, también hay profundas
diferencias derivadas de la propia lógica con la que funciona cada una de ellas
y que pueden justificar, en últimas, un menor ritualismo, así como elementos diversos
y no siempre coincidentes dentro de sus procedimientos en aras de garantizar
los derechos de las partes involucradas en el litigio.
15.- Como rasgo que diferencia de manera general los
dos modelos de administración de justicia, esto es, el aparato oficial del
Estado y las diferentes figuras y mecanismos de justicia comunitaria, la
doctrina[7] ha señalado que el
primero de ellos (estatal formal), obedece a un paradigma de administración de
justicia adjudicatoria, caracterizada por la intervención de un tercero (llámese
juez) que es quien decide. Así pues, su intervención es central dentro del
procedimiento, pues su papel es el de estudiar el caso y, dentro de unos
ciertos cánones de imparcialidad, tomar una decisión. Las partes, a su vez, asumen
un papel de auxiliadores que proveen a la autoridad todos los elementos probatorios
y argumentativos posibles. De manera correlativa, el tercero debe garantizar a
las partes que los intereses, argumentos y pruebas aportados por cada una de
ellas, van a ser asimilados y tenidos en cuenta por él para adoptar la decisión
frente al caso.
Por su parte, en los mecanismos de justicia
comunitaria o alternativa se habla de una administración de justicia consensual,
por cuanto son las partes las que toman las decisiones. El papel del tercero,
en este contexto, pasa a un lugar más bien secundario, en el que se ubica como
un facilitador calificado del acuerdo entre las partes. Su tarea es la de contribuir
con un método mediante el cual los actores en conflicto logren ponerse de
acuerdo sobre la manera en que van a dar salida a su conflicto. Con base en lo
anterior, el destinatario de todo el despliegue argumentativo y probatorio es
la contraparte y son éstas las que toman la decisión en conjunto, mientras que
el tercero viabiliza el proceso de comunicación para que las partes lleguen a
un acuerdo de solución de la controversia.
Con todo, se ha reconocido que “la justicia
comunitaria se aproxima al modelo adjudicatorio cuando se permite al tercero
decidir de manera supletoria si las partes no logran un acuerdo como ha
previsto la ley para los jueces de paz”,[8] de tal suerte que tanto
en la justicia formal estatal, como en las diferentes figuras de justicia
comunitaria se pueden presentar combinaciones que impiden hablar de un modelo
puro en los paradigmas de justicia, pues en ellos se combinan los elementos
presentados, tratándose simplemente de tendencias hacia uno u otro, dependiendo
de la figura o el mecanismo objeto de análisis.
La Corte considera, a pesar de esta dificultad, que es
posible esbozar unos rasgos generales de la justicia comunitaria que la diferencian
de la justicia formal del Estado[9]:
i)
Las decisiones son tomadas en
equidad, no en derecho, lo cual implica que la solución de un conflicto está
más dirigida a la recomposición de los vínculos sociales que a la aplicación de
una norma jurídica preexistente. Las decisiones, por ende, deben obedecer a una
concepción de justicia que sea aceptable en el contexto comunitario específico
de que se trate.
ii)
Si bien para algunos de los
mecanismos o figuras de justicia comunitaria, está previsto un procedimiento básico
que el operador o facilitador deben seguir, por regla general se puede afirmar
que estas formas alternativas de justicia se rigen por la informalidad, pues
más que el sometimiento a formas preestablecidas, los operadores de justicia
comunitaria tienen como responsabilidad la búsqueda de vías adecuadas para la
solución de las controversias sometidas a su conocimiento. Además, es
importante subrayar de nuevo que los administradores de justicia son personas
de la propia comunidad que cuentan con un alto grado de reconocimiento en ella
(de hecho, en el caso de los jueces de paz, estos son electos mediante votación
popular), debido a su probada habilidad para ayudar a solucionar los conflictos,
y a quienes no se les exige una profesión específica.
iii)
Se caracteriza por la
consensualidad, en la medida en que en la mayoría de los casos, los mecanismos
comunitarios de manejo de conflictos pasan por el consenso de las partes,
siendo ellas mismas a quienes corresponde tomar las decisiones.
iv)
Estas figuras o mecanismos de
justicia comunitaria cuentan con autonomía orgánica, por cuanto tienden a
definir todos sus vínculos orgánicos al interior de la comunidad, sin
establecer una relación de dependencia de autoridades estatales, por cuanto
esto las desnaturalizaría.
16.- Para la Sala, si bien reconoce las diferencias
que se pueden presentar entre los diferentes mecanismos comprendidos en la
justicia comunitaria o alternativa, estas son las principales notas comunes que
los caracterizan. De igual manera, desde los albores de su jurisprudencia, esta
Corporación ya había advertido estas características en la función de
administrar justicia por parte de los jueces de paz, al señalar que éstas “escapan
el ámbito de lo jurídico, [y] no deben fundamentarse en esa labor única del
juez ordinario de fallar conforme a lo que establece la ley. A través de la
equidad, entonces, se pretende también administrar justicia pero, por mandato
constitucional, en aquellos eventos de menor importancia en que el rigor de la
ley no resulta aplicable o no prevé una situación específica” por manera
que con los jueces de paz “[n]o se busca […] reemplazar las funciones
del aparato estatal encargado de dirimir en derecho los conflictos existentes sino,
por el contrario, complementarlo”.[10]
De esta manera, se procederá en el siguiente acápite
de las consideraciones, a evaluar si a la luz de tales elementos que aparecen
en las diversas formas de justicia comunitaria y en la jurisdicción de paz, que
es la materia sometida a examen de constitucionalidad en esta oportunidad, es requisito
de validez constitucional la posibilidad de acceder a una segunda instancia tal
y como ha sido concebida en la justicia formal estatal.
El principio de la doble instancia respecto de las
sentencias dictadas en equidad
17.- El artículo 31 de nuestra Carta Política consagra
la posibilidad de contar con una doble instancia, como principio y como
garantía para los usuarios del aparato de justicia, al señalar que “[t]oda
sentencia judicial podrá ser apelada o consultada, salvo las excepciones que
consagre la ley”. Y finaliza con una regla prohibitiva aplicable de manera
exclusiva a las sentencias condenatorias proferidas en primera instancia por el
juez penal, cuyo “superior no podrá agravar la pena impuesta cuando el
condenado sea apelante único”.
Ahora bien, esta garantía así reconocida en el Texto
Superior no implica que en todo proceso judicial, sin excepción, deba existir
una segunda instancia. De hecho, el propio precepto constitucional contiene una
cláusula que autoriza al legislador a regular dicha materia en los diversos
tipos de procesos y le otorga un amplio margen para que establezca excepciones
a este mandato constitucional.
En este sentido se ha pronunciado la Corte, al sostener
que el principio de la doble instancia no tiene un carácter absoluto, pues como
viene de decirse, el constituyente facultó al legislador para establecer
excepciones. Así lo expresó en sentencia C-788 de 2002:
“El principio de la doble instancia, según la
jurisprudencia de esta Corporación, no tiene un carácter absoluto, en el
sentido de que necesariamente toda sentencia o cualquier otra providencia
judicial debe ser susceptible de ser apelada o consultada, pues por expresa
autorización del constituyente, el legislador puede consagrar excepciones, ‘pero
sin rebasar el límite impuesto por los principios, valores y derechos
fundamentales constitucionales, específicamente en lo que atañe con el
principio de igualdad. En tal virtud, so pretexto de ejercer la competencia que
emana de la referida disposición, no le es dable al legislador al regular la
procedencia de la apelación o de la consulta establecer tratos diferenciados
que carezcan de una legitimación objetiva, en cuanto a los fundamentos de hecho
y de derecho que los justifican, su finalidad, racionalidad, razonabilidad y
proporcionalidad’”[11].[12]
18.- Ahora, si bien es cierto que el principio de la
doble instancia admite excepciones, no lo es menos que la posibilidad de
interposición de los recursos consagrados en el ordenamiento es una garantía
esencial del debido proceso de raigambre constitucional (C.P., art. 29),
comoquiera que “los recursos, concebidos como instrumentos de defensa
mediante los cuales quien se considere afectado por una decisión judicial o
administrativa la somete a nuevo estudio para obtener que se revoque, modifique
o aclare, hacen parte de las garantías propias del debido proceso. El artículo
29 de la Constitución exige que todo juzgamiento se lleve a cabo con
observancia de la plenitud de las formas propias de cada juicio. Entre éstas,
que son señaladas por la ley, está la posibilidad de instaurar recursos contra
las determinaciones que se van adoptando en el curso del trámite procesal o al
finalizar el mismo”[13].[14]
Es importante destacar, de conformidad con lo
anterior, que el respeto al debido proceso implica la observancia de las formas
propias del proceso de que se trate, de suerte que si éste constituye una de
las excepciones al principio de la doble instancia, mal podría el usuario de la
justicia reclamar como garantía de este derecho la posibilidad de interposición
de un recurso no previsto en el procedimiento del cual es parte.
En conclusión, la ausencia del recurso de apelación o
de consulta que pueda dar lugar a una segunda instancia dentro de un
determinado proceso, no implica el desconocimiento del debido proceso, pues el
legislador está facultado para establecer excepciones al principio de la doble
instancia, eso sí, “siempre y cuando se respeten el debido proceso, el
derecho de defensa, la igualdad, y no se niegue el acceso a la administración
de justicia”[15]. De tal suerte, la
excepción al principio de la doble instancia introducida por el legislador, no puede
conllevar un trato diferenciado injustificado y, por consiguiente, discriminatorio,
sino que debe tratarse de una medida que persiga un fin legítimo y sea idónea, razonable
y proporcionada.
Es, según lo dicho, facultad del legislador señalar en
qué casos los procesos judiciales se tramitarán en dos instancias y cuáles no,
salvo en los casos en que la Constitución haya dispuesto expresamente lo
contrario como es el caso de la impugnación de la sentencia condenatoria y de
las decisiones adoptadas en ejercicio de la acción de tutela[16].
19.- Para el caso objeto de examen de
constitucionalidad en esta oportunidad, es importante tener en cuenta lo
preceptuado en el inciso 1º del artículo 351 del Código de Procedimiento Civil (modificado
por el artículo 14 de la Ley 1395 de 2010), cuyo texto es el siguiente:
“Son apelables las sentencias de primera instancia, excepto
las que se dicten en equidad y las que las partes convengan en recurrir en
casación per saltum, si fuere procedente este recurso”[17].
(Subrayas añadidas)
La importancia de esta disposición normativa reside en
que, de conformidad con las características de la justicia comunitaria y, más
específicamente, de la jurisdicción de paz, las sentencias que se adopten en su
seno son dictadas en equidad, no en derecho.
No escapa a la Sala, con todo, que la reforma que
introdujo esta modificación atinente al carácter no apelable de los fallos
dictados en equidad (Ley 1395 de 2010[18]) es posterior a la Ley
497 de 1999 que se ocupa de la regulación del funcionamiento y organización de
los jueces de paz, pero considera, a su vez, que es un elemento valioso para acometer
el análisis de la constitucionalidad del diseño que hizo el legislador de la
reconsideración de las decisiones adoptadas por los jueces de paz y, como se
verá, del proyecto de reforma a dicha regulación que cursa actualmente en el
Congreso de República.
Pasa entonces la Sala a realizar el análisis de
constitucionalidad de los apartes normativos demandados, teniendo en cuenta los
elementos aportados en las consideraciones vertidas a lo largo de esta
sentencia y que deberá partir de las precisiones que se hagan en relación con
el contenido y alcance de las expresiones cuestionadas, pero, especialmente, de
la naturaleza de la reconsideración que contempla la Ley frente a la sentencia
proferida por el juez de paz.
Naturaleza de la reconsideración de la decisión del
juez de paz y alcance de los apartes impugnados. Análisis concreto de
constitucionalidad
20.- El artículo 32, objeto de cuestionamiento parcial
por parte de los ciudadanos accionantes en el presente proceso, establece que “todas
las controversias que finalicen mediante fallo en equidad proferido por el juez
de paz, serán susceptibles de reconsideración, siempre y cuando la parte
interesada así lo manifieste en forma oral o escrita al juez, dentro de los
cinco (5) días siguientes a la comunicación del fallo”.
Cabe preguntarse, entonces, si este recurso puede ser
asimilado a una apelación del fallo en equidad o si se trata de un recurso sui
generis establecido de manera particular e individual para viabilizar la
posibilidad de que el usuario de la jurisdicción de paz, manifieste su
inconformidad con la decisión dictada en equidad por el juez de paz y como una
garantía de que un cuerpo colegiado revise dicha decisión.
21.- Un punto de partida puede ser el análisis
etimológico del término “reconsideración” como se denomina el recurso
que procede contra las decisiones adoptadas por los jueces de paz.
Así, según el Diccionario de la Real Academia Española,
la expresión “reconsiderar” significa “volver a considerar” lo
cual apunta a que el propio sujeto que tomó una decisión vuelva sobre ella y,
con fundamento en todos aquellos elementos de que disponga, reflexione de nuevo
sobre lo decidido, vuelva a considerar “pensar, meditar, reflexionar con atención
y cuidado, juzgar, estimar”[19] su posición frente a una
controversia específica que ha sido puesta en su conocimiento.
Lo anterior cobra todo sentido y validez si se tiene
en cuenta que la apelación implica un juicio de validez jurídica respecto de
una decisión judicial adoptada por un inferior jerárquico. De esta manera, el
recurso de apelación es “[e]l que se interpone ante el Tribunal Supremo
contra fallos definitivos o laudos, en los cuales se suponen infringidas leyes
o doctrina legal, o quebrantada alguna garantía esencial del procedimiento”.
Tratándose, entonces, de decisiones dictadas en
equidad, carece de sentido considerar que el recurso que se interpone es una
apelación ante el superior jerárquico, pues lo que se pretende es tener una
segunda oportunidad procesal para que las autoridades comunitarias analicen de
nuevo si la decisión es la más ajustada a los criterios de equidad de la
comunidad y, en últimas, si ésta es “justa”.
Adicional a lo anterior, la Corte observa, con el
Grupo de Acciones Públicas del Departamento de Derecho Público de la
Universidad Javeriana, que en Colombia no existe una estructura jerarquizada en
la jurisdicción de paz, que permita someter al superior jerárquico funcional
las decisiones que dictan los jueces de paz, con lo cual la participación del
juez de paz que adoptó la decisión en el cuerpo colegiado que debe “reconsiderar”
su decisión, lejos de ser inconveniente e inconstitucional, al decir de los
demandantes, aparece como un mecanismo adecuado a los fines que persigue la
jurisdicción de paz, en tanto mecanismo de viabilización de la participación de
la ciudadanía en la resolución de sus propios conflictos, a la par que método
que aporta en la descongestión del aparato estatal formal de administración de
justicia.
Por todo lo dicho, la Sala considera que el recurso de
reconsideración así planteado (Ley 497 de 1999, art. 32) antes que erigirse en un
mecanismo contrario a las garantías de la doble instancia, de acceso a la
administración de justicia y del principio de imparcialidad y autonomía en esta
función del Estado, constituye una garantía para los usuarios de esta
jurisdicción especial quienes cuentan con la posibilidad de que las decisiones
dictadas en equidad por el juez de paz, sean objeto de revisión por un cuerpo
colegiado del cual, si bien hace parte el mismo que la profirió, se integra,
además, por dos jueces de reconsideración que son igualmente elegidos por
votación popular en la comunidad en la cual ejercerán sus funciones.
Adicional a lo anterior, este Tribunal Constitucional encuentra
que el diseño en el funcionamiento y organización de la jurisdicción especial
de paz surge como una manifestación de la amplia libertad de configuración legislativa
que otorgó el constituyente del 91, que no sólo dejó a decisión suya la
determinación del momento y la forma en que tales jueces serían creados, sino
que no impuso límites específicos (distintos a los que representan los demás
mandatos y preceptos constitucionales) a la potestad reconocida al legislador
en esta materia.
Dicha libertad de configuración también ha sido reconocida
por esta Corporación, por ejemplo, al analizar la constitucionalidad de la
disposición que establece el carácter  no remunerado de las funciones de los
jueces de paz (Ley 497 de 1999, art. 19), pues en el entender de la Corte, el
carácter no remunerado de estas autoridades comunitarias se enmarca en “el
amplio margen de configuración en cuanto a la regulación de la institución de
los jueces de paz [conferida] por voluntad expresa del Constituyente”.[20]
22.- Por todo lo expuesto, esta Sala concluye que la
participación del juez de paz en el cuerpo colegiado encargado de resolver el
denominado recurso de reconsideración contra la decisión que él haya proferido,
no resulta contrario a la Constitución Política, por cuanto: (i) obedece al
amplio margen de configuración otorgado al legislador por el constituyente de
1991 en la regulación del funcionamiento y organización de los jueces de paz;
(ii) no es irrazonable, ni desproporcionado en la medida en que lejos de conculcar
garantías constitucionales tales como el acceso a la administración de
justicia, el principio de la doble instancia y de autonomía e imparcialidad que
deben distinguir a la administración de justicia, implica una garantía adicional
tratándose de un fallo en equidad que, según el ordenamiento procesal civil
vigente, en principio, no es apelable (C.P.C., art. 351); (iii) las notas características
de la justicia comunitaria y de la jurisdicción de paz, que se enmarca dentro
de aquella, no permiten que los principios y reglas que rigen el funcionamiento
de la administración de justicia formal estatal le sean trasladables de manera
automática, lo cual implica que la reconsideración no es un recurso de
apelación que deba ser resuelto por un superior jerárquico funcional, por
cuanto – de hecho- éste no existe en la justicia de paz; (iv) al tratarse de
sentencias dictadas en equidad, no es procedente interponer una apelación con
la cual se busca que el superior jerárquico de la autoridad que decidió en
primer instancia, evalúe su validez jurídica, sino que lo que con ésta se
persigue es brindar a los usuarios de esta jurisdicción especial, la
oportunidad procesal de que un cuerpo colegiado “revise” o “reconsidere”
si, de conformidad con los criterios de equidad de la comunidad, ésta es la más
“justa”; y, (v) por último, la intervención del juez de paz que tuvo
conocimiento de la controversia que fue sometida por las partes, de común
acuerdo, a esta jurisdicción especial en el cuerpo colegiado que deberá
reconsiderar la decisión, lejos de minar su imparcialidad y objetividad, puede
enriquecerlo a partir de su cercanía con la comunidad y su reconocimiento
dentro de ésta para la resolución de los conflictos que dentro de ella se
presenten. Recuérdese que se trata de una justicia más del modelo consensual
que del adjudicatorio que distingue a la justicia formal y que funciona a
partir de otro paradigma de justicia que no es el mismo que informa a la
administración de justicia formal del Estado e, incluso, cuando el juez de paz
se ve avocado a imponer una decisión por falta de acuerdo entre las partes, el
criterio al que la misma atiende no es el derecho formal, sino el de la equidad
que proviene de las prácticas y tradiciones de la comunidad a la que pertenece.
23.- De la misma manera, esta Corporación considera
que la facultad de señalar a los dos jueces de reconsideración que integrarán
el cuerpo colegiado encargado de pronunciarse ante la presentación del recurso
contra la decisión en equidad, tampoco conculca los mandatos constitucionales
señalados por los demandantes.
A este respecto es importante aclarar, en primer
lugar, que la facultad del juez de paz para designar a los dos jueces de
reconsideración que lo acompañarán en dicho cuerpo colegido, sólo es viable, de
conformidad con la Ley 497 de 1999 ante tres hipótesis fácticas: (i) el
incumplimiento de los requisitos señalados en la Ley 497 de 1999 por aquellos ciudadanos
elegidos por voto popular para desempeñarse como jueces de reconsideración;
(ii) su falta temporal o absoluta; y, una vez verificada alguna de estas
causales de falta de los jueces de reconsideración, (iii) la ausencia de
acuerdo entre las partes involucradas en el conflicto a efectos de señalar a
los ciudadanos que fungirán en tal calidad.
No es, por ende, una facultad que pueda ser ejercida
por el juez de paz cada vez que su fallo en equidad sea objeto de
reconsideración por alguna de las partes, sino que dicha facultad sólo podrá
ser ejercida eventualmente, cuando se configuren las hipótesis descritas y
justamente con el propósito de garantizar a los usuarios de la justicia de paz la
oportunidad procesal para que el cuerpo colegiado de reconsideración revise la
decisión y determine si ésta es “justa” de conformidad con el paradigma
de equidad de la comunidad.
Así pues, la Corte encuentra que, lejos de atentar contra
las garantías de acceso a la administración de justicia y debido proceso del
usuario de esta jurisdicción especial, al igual que el principio de
imparcialidad y autonomía de la administración de justicia, lo que el contenido
normativo acusado hace es posibilitar ante cualquier contingencia la
materialización de la reconsideración de la decisión. En efecto, se desbloquea la
determinación de quiénes conformarán el cuerpo colegiado que se pronunciará
respecto de la sentencia, al presentarse falta temporal o absoluta de los
jueces de reconsideración elegidos mediante votación popular, o ante el
incumplimiento de los requisitos de ley por parte de estos para desempeñar el
cargo, para cuya intervención del juez de paz se hace necesario, además, que
las partes no consigan ponerse de acuerdo respecto de quiénes fungirían como
jueces de reconsideración ante el evento de haber sido presentado dicho recurso,
al cual es imperativo darle trámite.
Por todo lo expuesto, esta Corporación concluye que no
les asiste la razón a los ciudadanos demandantes, quienes afirman que los
apartes del artículo 32 de la Ley 497 de 1999 relativos a la intervención del
juez de paz en el cuerpo colegiado que habrá de conocer del recurso de reconsideración
contra su propia decisión en equidad y que faculta a este último a señalar a
los dos jueces de reconsideración que lo acompañarán dentro del mismo, son conculcatorias
de caros preceptos constitucionales como las garantías del debido proceso y de
acceso a la administración de justicia, al igual que de los principios de la
doble instancia y de autonomía e imparcialidad de la administración de
justicia.
Las anteriores consideraciones bastan para declarar
exequibles, por el cargo estudiado, los apartes del artículo 32 de la Ley 497
de 1999 demandados en la presente oportunidad ante esta Corporación.
VI. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte
Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la
Constitución,
RESUELVE:
Declarar EXEQUIBLE, por el cargo estudiado, los
apartes demandados del artículo 32 de la Ley 497 de 1999.
Notifíquese, comuníquese, cúmplase, publíquese,
insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente.
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Presidente
MARIA VICTORIA CALLE CORREA
Magistrado
MAURICIO GONZALEZ CUERVO
Magistrado
ADRIANA MARIA GUILLEN ARANGO
Magistrada (e)
JORGE IVAN PALACIO PALACIO
Magistrado
NILSON PINILLA PINILLA
Magistrado
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ
Secretaria General
[1]
Código de Procedimiento Civil, artículo 149.
[2]
Código de Procedimiento Penal, artículo 56.
[3]
Sentencia C-893 de 2001. En esa ocasión, la Corte Constitucional declaró inexequibles algunas expresiones contenidas en los artículos 23,
28 y 35 de la Ley 640 de 2001 “por la cual se modifican normas relativas a
la conciliación y se dictan otras disposiciones”.
[4]
El artículo 11 de la Ley 270 de 1996, estipula lo siguiente: “ARTÍCULO 11. Modificado. Ley 585 de 2000. Artículo  1º. La Rama Judicial del Poder Público está constituida por: 1. Los órganos que integran las
distintas jurisdicciones: a) De la Jurisdicción Ordinaria:  1. Corte Suprema de Justicia.  2. Tribunales Superiores de Distrito
Judicial.  3. Juzgados civiles, laborales, penales, agrarios,  de familia, de
ejecución de penas, y los demás especializados y promiscuos que se creen
conforme a la ley;  b) De la jurisdicción de lo contencioso administrativo: 1.
Consejo de Estado.  2. Tribunales Administrativos.  3. Juzgados
Administrativos: c) De la Jurisdicción Constitucional: Corte Constitucional;  d) De la Jurisdicción de la Paz: Jueces de Paz;  e) De la Jurisdicción de las Comunidades Indígenas: Autoridades de los Territorios Indígenas.  2. La Fiscalía General de la Nación.  3. El Consejo Superior de la Judicatura.  PARÁGRAFO 1o. Modificado. Decreto 2637 de 2004. Art. 2º. La Corte Suprema de Justicia, la Corte Constitucional, el Consejo de Estado y el Consejo
Superior de la Judicatura, tienen competencia en todo el territorio nacional.
Los tribunales superiores, los Tribunales Administrativos y los Consejos
Seccionales de la Judicatura, tienen competencia en el correspondiente Distrito
Judicial o Administrativo. Los jueces del circuito tienen competencia en el
respectivo circuito y los jueces municipales en el respectivo municipio o en la
unidad judicial municipal. Las salas de tribunales superiores y los jueces de
descongestión, depuración y/o liquidación especialmente creados por la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura, tendrán la competencia territorial
y material específica que se les señale en el acto de su creación.”
(Subrayas añadidas).
[5]
“¿Justicia comunitaria en contextos violentos y antidemocráticos?” En:
El caleidoscopio de las justicias en Colombia, tomo II, Eds. Boaventura de
Sousa Santos, Mauricio García Villegas. Colciencias, Instituto Colombiano de
Antropología e Historia, Universidad de Coimbra –CES, Universidad de los Andes,
Universidad Nacional de Colombia, Siglo del Hombre Editores, Bogotá, 2004, pp. 309 a 324.
[6]
Sentencia C-1195 de 2001, en la que la Corte Constitucional estudió la constitucionalidad de varias disposiciones contenidas en la Ley 640 de 2001, “por la cual se modifican normas relativas a la conciliación y se dictan
otras disposiciones”.
[7]
Las caracterizaciones que se exponen se encuentran en: “Justicia
comunitaria: Claves para su comprensión”. En: Pensamiento Jurídico. Revista
de Teoría del Derecho y Análisis Jurídico Nº 12, Universidad Nacional de
Colombia, Facultad de Derecho, Ciencias Políticas y Sociales, Bogotá: 2000, pp.
43 a 52.
[8]
Op. cit., p. 47.
[9] Op. cit.,
pp. 50 a 51.
[10] Sentencia C-536 de 1995. La Corte se pronunció en esta sentencia sobre la exequibilidad de algunas disposiciones
contenidas en el Decreto Ley 2700 de 1991 “Por el cual se expiden normas del
procedimiento penal” y en la Ley 65 de 1993 (Código Penitenciario y
Carcelario) que asignaban ciertas competencias a los jueces de paz.
[11] Corte Constitucional, Sentencia C-153 de
1995, MP: Antonio Barrera Carbonell, en la que la Corte declaró la constitucionalidad de una disposición del Código Contencioso Administrativo
que establecía el grado de consulta respecto de autos de liquidación de
condenas en abstracto. [Pie de página Nº 4 en la sentencia C-788 de 2002, en la
cual se cita].
[12] Sentencia C-788 de 2002, en la que esta Corporación declaró la
exequibilidad de la expresión “Las decisiones que tome el juez en desarrollo
del presente artículo, no admiten ningún recurso”, contenida en el inciso
final del artículo 392 de la Ley 600 de 2000, por los cargos analizados en
aquella oportunidad.
[13] Corte Constitucional, Sentencia C-365 de 1994, MP: José Gregorio
Hernández Galindo, donde la Corte declaró la constitucionalidad de una norma de
procedimiento penal que establecía la obligatoriedad de la sustentación del
recurso de apelación y encontró que razones de economía procesal y de mayor eficiencia
de la administración de justicia justificaban que el legislador exigiera la
sustentación de dicho recurso. También señaló la Corte que el principio de doble instancia que establece expresamente la Carta se refiere a las sentencias y que en materia de autos, la definición de cuáles recursos
proceden, se dejó en manos del legislador, el cual puede decidir
discrecionalmente los recursos que proceden contra tales decisiones. [Pie de
página Nº 5 en la sentencia C-788 de 2002, en la cual se cita].
[14] Sentencia C-788 de 2002.
[15] Sentencia C-377 de 2002, mediante la cual esta Corte declaró
ajustado a la Carta el contenido del artículo 36 de la Ley 472 de 1998 que contempla la procedencia del recurso de reposición contra los autos
dictados durante el trámite de las acciones populares, sin la posibilidad de
interposición del recurso de apelación. Para la Corporación, “el legislador en ejercicio de su libertad de configuración puede señalar en
qué casos es o no es procedente el recurso de apelación, [lo cual] no
conculca el principio de la doble instancia, ni los derechos de defensa, de
acceso a la justicia y además la igualdad, porque con tal determinación se
persigue una finalidad constitucionalmente admisible como es la de obtener la
pronta y efectiva protección de los derechos e intereses colectivos amparados
con las acciones populares, imprimiéndole celeridad al proceso judicial
correspondiente”.
[16] Ibíd.
[17] Este artículo hace parte del Capítulo II
sobre apelación, incluido en el Título XVIII (Recursos y consulta) de la Sección Sexta sobre los medios de impugnación y consulta del Código de Procedimiento Civil.
[18] “Por la cual se adoptan medidas en
materia de descongestión judicial”.
[19] Significado de la palabra “considerar”. Consultado
en el Diccionario de la Real Academia de la Lengua Española.
[20] Sentencia C-103 de 2004 en la que la Corte Constitucional declaró la exequibilidad del artículo 19 de la Ley 497 de 1999, tras considerar que “Bien puede el Legislador, en ejercicio de la
potestad amplia que le otorgó expresamente el Constituyente en la materia,
establecer condiciones para el ejercicio del cargo de juez de paz que no son
iguales a las de los demás servidores públicos o particulares que ejercen
funciones de naturaleza jurisdiccional”, haciendo referencia a la libertad
para establecer el carácter no remunerado de los jueces de paz.