T-408-08
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia T-408/08
LEGITIMACION POR ACTIVA EN TUTELA
ACCION DE TUTELA CONTRA EMPRESA DE SERVICIOS
PUBLICOS DOMICILIARIOS-Procedencia
PRESTACION DE SERVICIOS PUBLICOS DOMICILIARIOS-Regulación legislativa
PLAN DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL-Concepto
PLAN DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL-Elementos
que debe contemplar
PLAN DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL-Señalamiento
y localización de las áreas de riesgo para asentamientos humanos y estrategias
de manejo de las zonas expuestas a amenazas y riesgos naturales
SERVICIO DE TELEFONIA-Prohibición de
instalación en zonas de alto riesgo no recuperables
COMPAÑIA PRESTADORA DE SERVICIO PUBLICO DE ENERGIA-Protección a la comunidad de los riesgos causados por su actividad
DERECHO A LA VIVIENDA DIGNA-Elementos
DERECHO A LA VIVIENDA DIGNA-Condiciones
para las personas que viven en zonas de alto riesgo
DERECHO A LA IGUALDAD-Elementos
ACCION DE TUTELA-Alcance del hecho
superado
ACCION DE TUTELA-Improcedencia por
existir hecho superado
ACCION DE TUTELA-Hecho superado no obsta
para que la Corte se pronuncie
ACCION DE TUTELA-Hecho superado por
cuanto el servicio público de energía fue instalado
ACCION DE TUTELA CONTRA EMPRESAS PUBLICAS DE MEDELLIN-Vulneración a la prestación eficiente de los servicios públicos
domiciliarios y orden de reubicación por encontrarse la vivienda ubicada en
zona de alto riesgo no recuperable
Referencia: expediente T-1793883
Acción de tutela instaurada por Maria Inés Arguelles Molina contra
Empresas Públicas de Medellín.
Magistrado Ponente:
JAIME ARAÚJO RENTERÍA
Bogotá, D.C.,
veintinueve (29) abril de de dos mil ocho (2008)
La Sala Primera de
Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los Magistrados MANUEL
JOSÉ CEPEDA ESPINOSA, JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO y
JAIME
ARAÚJO RENTERÍA, en ejercicio de sus competencias
constitucionales y legales, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
dentro del
trámite de revisión de los fallos proferidos en primera y segunda instancia,
respectivamente, por el Juzgado Veintiséis Civil Municipal y Séptimo Civil del
Circuito de Medellín, en el asunto de la referencia.
I. ANTECEDENTES
1. Hechos
María Inés Argüelles Molina presentó
acción de tutela para el amparo de los derechos a la igualdad, a la dignidad
humana y de los niños, aparentemente transgredidos por las Empresas Públicas de
Medellín, al negarse a instalar el servicio público de energía eléctrica en su
vivienda -ubicada en la calle 49 con carrera 99F 155 Interior 163- con base en que
ésta se encuentra en una zona de alto riesgo.
Expuso la gestora del amparo que resulta
extraño aducir la razón señalada por la accionada, toda vez que la vivienda de
sus vecinos Yolanda Villa, ubicada al frente de su casa en la calle 49 con
carrera 99 F NO 55 con número 163, y Carlos Alberto, situada en la calle 49 con
carrera 99 F interior 155-, tienen los servicios públicos domiciliarios
debidamente instalados.
Manifestó que la negativa de la instalación
del servicio de energía afecta su grupo familiar compuesto por ocho personas: “un
hijo, dos hijas, tres nietos menores de edad, un hermano” y la accionante.
2. Solicitud de tutela
Con fundamento en lo precedentemente
anunciado, la demandante en tutela solicitó a su favor y de su grupo familiar
amparar los derechos fundamentales invocados y en consecuencia ordenar a “las
Empresas Públicas de Medellín que procedan a realizar los trabajos necesarios
para que a la residencia ubicada en la calle 49 con carrera 99 F 155 interior
163 Barrio Juan 23 La Quiebra, se coloque como a los demás vecinos el servicio
de electricidad para poder llevar una vida digna”.
3. Actuación del juzgador de primera
instancia
El Juzgado Veintiséis Civil Municipal de
Medellín recibió el 26 de junio de 2007 declaración de la accionante rendida
bajo juramento, en la cual  declaró respecto de los hechos enunciados en la
solicitud de amparo que “funcionarios de empresas públicas dijeron que ahí
no podían instalar el contador porque no tenían cómo hacerlo, la casita es de
madera y ellos dijeron que tenían que haber unas condiciones adecuadas para
instalarlos, como muros, yo les dije, que si necesitaban que les colocara algún
palo o algo para asegurarlo lo hacía …la señora que vivía antes ahí tenía su
contador…hasta les mostré un recibo de la señora que vivía ahí antes... miraron
el sistema y me dijeron que no, que eso no podía poner la energía porque tenía
que ir a Planeación Municipal para que me hiciera una visita porque eso
aparecía en alto riesgo y que por eso me habían negado el servicio… me
respondieron de Planeación que eso estaba en alto riesgo…Yo pienso que es
injusto porque los vecinos de mi casa tienen instalado la totalidad de los
servicios públicos… la casa queda al lado de unas escalas de paso común hacia
las demás casas y para salir a la calle, tengo vecinos atrás, arriba y al lado,
al frente de las escalas queda otra casa, todas éstas tienen servicios, la casa
es en madera toda, es un primer piso consta de una habitación, cocina, la sala
y los baños, no tenemos servicio de agua sólo una vecina nos dio una manguera
para coger agua… a mi me toco hacer la casita de afán para no pagar arriendo…”.
Afirmó también, que las casas de sus vecinos fueron construidas mucho antes que
la suya.
En esa misma fecha el a quo ordenó
integrar el litis consorcio necesario por pasiva con el Departamento de
Planeación Municipal de Medellín.
El 27 de junio de 2007 el juzgador de
primera instancia realizó inspección judicial en la residencia de la accionante,
allí determinó que “la casa objeto de inspección judicial… no tiene
demarcada su dirección, a lo cual explica la Sra. Argüelles que suministró la
dirección de la vivienda contigua a la suya como referencia y que,… su casa
está señalada como interior 191. Se trata de un rancho pequeño construido con
trozos de tablas de madera y partes forradas en plástico, con techo de zinc
ubicado al lado de unas escaleras públicas construidas en cemento. Se
inspeccionan igualmente las residencias vecinas, comenzando por la casa
contigua, ubicada a escasos 2 mts, demarcada con la calle 49 N° 99F-155
interior 163, la cual se encuentra construida con tablas de madera y techo de
zinc, en la cual se pudo verificar que cuenta con el servicio de energía y
tiene su respectivo contador de las empresas públicas de Medellín” y estableció,
asimismo, que otras tres viviendas vecinas en similares circunstancias físicas
de la accionante cuentan con el servicio de energía eléctrica con su respectivo
contador.
4. Intervención de las accionadas
a. Empresas Públicas de Medellín
La apoderada de Empresas Públicas de
Medellín adujo que esa entidad no es autónoma para decidir sobre la instalación
de los servicios públicos a un inmueble, pues su actuar para la prestación de
los servicios debe estar conforme con la normatividad que regula esa materia y
que por tanto, para ofrecer el servicio debe existir concepto previo favorable
de Planeación Municipal, ya que es el ente responsable y competente para fijar
los lineamientos de seguridad de las construcciones de tal manera que los
habitantes de la zona no pongan en riesgo su integridad física y su vida.
Con relación a la vulneración del derecho
a la igualdad, señaló que “la solicitud de la tutelante es posterior a la de
sus vecinos, pues se hace bajo la vigencia del Plan de Ordenamiento
Territorial del municipio de Medellín, que hace obligatorio el concepto
positivo de planeación”.
Manifestó que el Departamento
Administrativo de Planeación, para el caso de la accionante, emitió concepto
negativo para los fines de la solicitud y expuso que “la dirección del
asunto…se ubica en el polígono de tratamiento Z4-MI-8…De conformidad con dicho
instrumento,…se establece que la vivienda en cuestión se encuentra ubicada en
un suelo clasificado como de RIESGO RECUPERABLE (Art 179) ‘son zonas
susceptibles de ser mejoradas, rehabilitadas o recuperables en su totalidad,
mediante la ejecución de un plan integral de obras de control y protección que
permitan mitigar o reducir el riesgo a niveles tolerables. Así mismo se
consideran aquellos sectores cuya inestabilidad está asociada a las
características urbanísticas propias de los asentamientos, ya sea por carencia
o deficiencia en su infraestructura básica, inadecuadas prácticas constructivas
o por la misma tipología y calidad de las construcciones’”.
Arguyó que “teniendo en cuenta lo
anterior… el inmueble de la tutelante encaja en la zona mitigable y por tanto
es susceptible de construcción, pero bajo unas normas técnicas vigiladas” y
que los derechos aparentemente vulnerados están siendo protegidos por el “Departamento
Administrativo de Planeación… cuando mediante el concepto negativo se está
impidiendo que se legalice la vivienda antitécnicamente construida que
significa una amenaza para la vida de sus habitantes”.
Concluyó entonces que la actuación de la
empresa “es consecuencia de la decisión del municipio”.
b. Departamento de Planeación
Municipal
El Director del Departamento
Administrativo de Planeación de la Alcaldía de Medellín, expuso que, visitado
el sitio el 27 de junio 2007, “se evidenció la aparente confusión que existe
con las nomenclaturas utilizadas por la señora Argüellles Molina en sus
escritos”.
Expuso que “el inmueble nomenclado con
el 99F-155 de la calle 49, interior 163,…a la luz del Acuerdo 46 de 2006 se
ubica en suelo apto”, sin embargo esa dirección no corresponde a la
vivienda que la señora Argüelles ocupa y que según información proporcionada
por la accionante al arquitecto Nelson Darío Valderrama -Líder de la Unidad de
Asentamientos en Desarrollo del Departamento Administrativo de Medellín- ella
suministró esa “nomenclatura como referencia”.
Determinó que “en la actualidad dicha
señora ocupa una vivienda ubicada en zona de alto riesgo no recuperable, cuyo
número interior no fue posible identificar”, además manifestó que el
concepto emitido mediante oficio 3777 de 2007 en el que se indica la condición
de suelo como recuperable, fue una situación que se presentó “debido a la
confluencia, en una pequeña área, de tres tipos de clasificación: suelo apto,
suelo no recuperable y suelo recuperable”; pero adujo que para efectos del
concepto presentado para el trámite de esta acción “se aclara que la
vivienda que actualmente ocupa la señora Arguelles, se ubica dentro de una
estrecha franja de terreno denominada zona de alto riesgo no recuperable”.
Respecto del servicio de energía de las
viviendas que rodean la casa de la accionante dijo que “no se encontró
concepto previo para el suministro de estos servicios”.
Finalmente, señaló que “las zonas de
riesgo no recuperable se encuentran actualmente en el estudio de gestión del
riesgo, recientemente contratado por la Administración Municipal con el Área
Metropolitana del Valle de Aburrá, puntualmente el barrio se estudiará dentro
del contrato que promueve la Unidad de Asentamientos en Desarrollo y Vivienda
para determinar las condiciones del suelo luego de las obras de mitigación”.
Concluyó que “la empresa prestadora
del servicio público en este caso, EEPPMM E.S.P., es la única que define el
suministro de dichos servicios, en atención a las previsiones del Plan de
Ordenamiento de la ciudad”.
5. Pruebas relevantes aportadas al
proceso
a. Concepto negativo emitido el 28 de
mayo de 2007 por el Departamento Administrativo de Planeación relacionado con
la solicitud de la accionante (fl. 10).
b. Declaración rendida por la señora
María Inés Argüelles Molina (fl. 27).
c. Diligencia de Inspección Judicial en
la vivienda del accionante (fl.30).
d. Plano indicativo en el que se localiza
la vivienda de la demandante y las adyacentes, el cual contiene la información
georreferenciada del Plan de Ordenamiento Territorial (fl. 33)
II. SENTENCIAS OBJETO DE REVISIÓN
Correspondió el estudio en primera instancia
de la presente acción de tutela al Juzgado Veintiséis Civil Municipal de Medellín,
despacho judicial que el 28 de junio de 2007 concedió el amparo deprecado.
Argumentó como sustento a su decisión que “las razones aducidas por EEPPMM
E.S.P. y el DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE PLANEACIÓN MUNICIPAL DE MEDELLÍN no
resultan de recibo, como quiera que el trato discriminatorio frente a la
Tutelante se observa a todas luces discriminatorio (sic), si se tiene en
cuenta que su vivienda es la única en el sector que no cuenta con el servicio
público de energía que clama, en un sinnúmero de vivienda que se encuentra en
similares condiciones topográficas y de miseria a la suya”.
Adujo igualmente que “no desconoce
esta judicatura la importancia que reviste el respeto y acatamiento de la
normatividad contenida en leyes, decretos, ordenanzas y acuerdos expedidos con
sujeción a la Constitución y a la ley, pero no puede perderse de vista que su
aplicación debe ceñirse a los postulados constitucionales y legales. Aquí,
emerge como incuestionable, en sentir del Despacho, la vulneración del derecho
a la igualdad”.
La parte accionada -E.P.M.- impugnó la
decisión adoptada en primera instancia. Dijo que la entidad no viola el derecho
a la igualdad porque su actuación es legal, toda vez que debe sujetarse al Plan
de Ordenamiento Territorial del Municipio de Medellín y que el trámite indicado
a la accionante es precisamente el que deben seguir todos los usuarios que
estén en idénticas condiciones a las suyas.
El Juzgado Séptimo Civil del Circuito de
Medellín el 3 de agosto de 2007 revocó la decisión tomada por el a quo  y
en su lugar denegó la tutela por ausencia de violación de los derechos
fundamentales por parte de las Empresas Públicas de Medellín y/o del Departamento
de Planeación Municipal.
Consideró el ad quem que “jamás
podrá invocarse violación al derecho a la igualdad cuando el test de comparación
se realiza entre una parte a quien se le reconoció una prestación de manera
ilegal y la otra a quien no se le concede precisamente por el argumento de
legalidad”, expuso asimismo con base en el artículo 121 del Acuerdo
Municipal 46 de 2006 -Plan de Ordenamiento Territorial para el Municipio de
Medellín- que  “la norma que contiene la prohibición de la instalación de
servicios públicos en zonas calificadas de alto riesgo no recuperable, propugna
precisamente por la integridad física y la vida de los moradores de la vivienda
construida de manera ilegal. Luego, no puede el juez de tutela, considerar que
existe una violación al derecho a la igualdad cuando se han instalado los
servicios demandados a las viviendas aledañas de manera ilegal”.
III. REVISIÓN POR LA CORTE
CONSTITUCIONAL
Remitido el expediente a esta
Corporación, la Sala de Selección Número Uno, mediante auto del veinticuatro
(24) de enero de dos mil ocho (2008), dispuso su revisión por la Corte
Constitucional.
1. Competencia
Esta Corte es competente para conocer de
los fallos materia de revisión de conformidad con lo establecido en los
artículos 86 y 241-9 de la Constitución Política y con los artículos 31 a 36
del Decreto 2591 de 1991 y demás disposiciones pertinentes, así como por la
escogencia del caso por la Sala de Selección.
2. Trámite surtido ante la Corte
Constitucional
a)    Vinculación al trámite constitucional al Alcalde del municipio de
Medellín.
Con base en la información suministrada
por la accionante y las entidades accionadas, referente a que la vivienda de la
demandante en tutela está ubicada en una zona de alto riesgo, y teniendo en
cuenta que al Alcalde de Medellín le corresponde, como representante del
municipio, la ejecución de mecanismos que concluyan con la reubicación de los
asentamientos humanos localizados en zonas catalogadas como de alto riesgo no
recuperable en aras a su seguridad y para que puedan disfrutar de todos los
servicios públicos, este Despacho aplicando los principios de celeridad y
economía procesal y, en uso de sus facultades constitucionales y legales, en
especial las que le confiere el Decreto 2591 de 1991, dispuso por auto del 1°
de abril de 2008, notificar al mencionado funcionario público “el auto
admisorio de la solicitud de tutela de la referencia proferido el 13 de junio
de 2007 por el Juzgado Veintiséis Civil Municipal de Medellín (fl.12),
adjuntando copia de ésta para que el funcionario notificado se entienda vinculado
a este proceso de tutela y con el fin de que en el perentorio término de tres
(3) días, contados a partir de la notificación de la citada providencia se pronuncie
acerca los hechos y pretensiones en que se funda la solicitud de amparo,
especialmente en lo que atañe con su función de localizar las zonas de alto
riesgo, el deber de reubicar los habitantes asentados en estas zonas y la
necesidad de una zona apta como presupuesto para la prestación efectiva de los
servicios públicos domiciliarios, entre estos el de energía”.
b) Respuesta del alcalde del
municipio de Medellín
El alcalde de Medellín, por medio de
apoderada judicial, señaló que le dio traslado del auto anterior al “Departamento
Administrativo de Planeación” y que se sujeta a lo determinado por esta
dependencia.
Por su parte, el Departamento
Adminitrativo de Planeación de la Alcaldía de Medellín, adujo que “en visita
efectuada a la vivienda de la accionante -14 de abril de 2008-, se
verificó que dicha vivienda viene gozando del servicio de energía, el cual
según la propia accionante, fue instalada por la Empresas Públicas de Medellín,
hace aproximadamente cuatro meses”; respecto de la reubicación de la
población localizada en las áreas de riesgo no recuperable señaló que dicho
aspecto se está definiendo en un proyecto de plan de desarrollo propuesto por
el alcalde Alonso Salazar para el período 2008-2011.
3. Consideraciones
3.1 Problema jurídico y esquema de
resolución
Entra la Corte a
establecer si las Empresas Públicas de Medellín vulneraron los derechos
fundamentales a la igualdad y a la dignidad humana de la accionante y de su
núcleo familiar, al negarse a instalar el servicio de energía eléctrica en una
vivienda que se encuentra ubicada en una zona catalogada como de alto riesgo no
recuperable, a pesar de que varias casas de ese sector poseen el señalado
servicio.
A fin de resolver
el problema planteado se ha de desarrollar previamente el esquema que a
continuación se presenta: i) legitimación para presentar la acción de tutela
por la demandante en nombre de su núcleo familiar, ii) procedencia excepcional
de la acción de tutela frente a las empresas prestadoras de servicios públicos,
iii) sometimiento de la prestación de los servicios públicos al régimen
jurídico que fije la ley, iv) derecho a la vivienda en condiciones dignas: deber
de la autoridad administrativa de reubicar a las personas asentadas en zonas de
alto riesgo, el v) derecho a la igualdad y vi) la improcedencia de la solicitud
de amparo en virtud de la configuración de un hecho superado.
i)
Legitimación para presentar la acción de tutela en nombre del núcleo familiar
La acción de
tutela fue constituida[1] para que “toda
persona” pueda reclamar ante los jueces “la protección inmediata de sus
derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que éstos resulten
vulnerados o amenazados”.
Partiendo de la
aparente vulneración o amenaza de los derechos fundamentales, el artículo 10°
del Decreto 2591 de 1991[2], como fundamento de la
legitimidad en la interposición de la acción de tutela, establece que ésta se
puede presentar directamente por la persona afectada o a través de su representante;
permite, igualmente, el agenciamiento de derechos ajenos cuando el titular de
los mismos no esté en condiciones de promover su propia defensa y faculta,
finalmente, al defensor del pueblo y al personero municipal para la formulación
del amparo.
La
jurisprudencia de esta Corporación, con base en la norma referida, ha determinado
una serie de postulados a seguir[3] y ha dispuesto para que
se configure la legitimidad de quien interpone una acción de tutela actuando
como agente oficioso de otro, que aquél manifieste expresamente en qué condición
actúa, esto es, aluda que es un agente oficioso, demuestre que el agenciado
está imposibilitado de ejercer su defensa e identifique plenamente a las
personas por las que intercede para la protección de los derechos.
Dichos
requisitos obedecen a que el accionar del sistema judicial para propender por el
amparo de los derechos fundamentales pertenece a la órbita de cada persona,
pues éstos -los derechos- son otorgados a cada individuo de manera personal y
dentro de su autonomía se encuentra la facultad de requerir su protección[4],
de allí que se haga imperioso principalmente demostrar, aunque sea
sumariamente, la imposibilidad del agenciado para ejercer su propia defensa, ya
que de ello depende la procedibilidad de la acción de tutela[5].
Esto es así, toda vez que la informalidad de la acción de tutela,
como la ha expuesto esta Corporación, no puede desconocer lo que “desea la
persona interesada”[6], comoquiera
que ello hace parte del reconocimiento integral de la dignidad humana, más aún
cuando la persona presuntamente afectada en sus derechos se encuentra en la
posibilidad de ejercer su propia defensa, ya que eso podría “tener un
significado que lesiona la dignidad del propio interesado, pues, estaría siendo
considerado, por dicho tercero, como alguien incapaz de defender sus propios
derechos”.
Es tan importante el cumplimiento de aquél postulado, que incluso a
éste se encuentran sujetos los funcionarios públicos -defensor del pueblo y
personero municipal-, encargados de velar por la salvaguarda de los derechos
fundamentales de todos los ciudadanos; así, dichos funcionarios “no pueden
de ninguna manera arrogarse la atribución de interponer acciones de tutela a su
arbitrio, es decir, sin que esté justificado plenamente el supuesto fáctico que
la norma exige para legitimar sus actuaciones cual es, que el afectado en
sus derechos fundamentales no pueda promover directamente su propia defensa,
por hallarse en una situación de desamparo e indefensión o que solicite la
intervención de dicho defensor (....... )”[7] .
Por otra parte,
las relaciones filiales por sí mismas no legitiman la interposición de la acción
de tutela, salvo que se demuestre que la persona cuyos derechos se pretenden
amparar se encuentra en imposibilidad de promover directamente la defensa de los
mismos, es decir, la procedencia de la acción está condicionada a que se cumpla
con los requisitos exigidos para la actuación como agente oficioso[8].
No obstante, en
lo que respecta a la interposición de una acción de tutela para el amparo de
derechos fundamentales de menores, las exigencias en la presentación de la
agencia oficiosa se hace más flexibles[9], pues con base en el
artículo 44 de la Constitución, la familia, la sociedad y el Estado tienen la “obligación
de asistir y proteger al niño para garantizar su desarrollo armónico e integral
y el ejercicio pleno de sus derechos”, ello en razón a las características
peculiares de los menores que los hacen sujetos de especial protección
constitucional[10]. De allí que el
constituyente estableciera la posibilidad de que “cualquier persona pueda
exigir de la autoridad competente su cumplimiento y la sanción a los
infractores”, luego el Estado, la familia y la sociedad, se encuentran
legitimados para presentar acción de tutela en nombre de menores, aún a pesar
de contar éstos con sus padres como representantes legales.
La especial protección que merece el
menor tiene su fundamento en “i) el respeto de la dignidad humana que,
conforme a lo previsto en el Art. 1º de la Constitución, constituye uno de los
fundamentos del Estado Social de Derecho colombiano; ii) su indefensión o
vulnerabilidad, por causa del proceso de desarrollo de sus facultades y
atributos personales, en su necesaria relación con el entorno, tanto natural
como social, y, iii) el imperativo de asegurar un futuro promisorio para la
comunidad, mediante la garantía de la vida, la integridad personal, la salud,
la educación y el bienestar de los mismos”(C-044-04).
Razones estas
que justifican que los derechos de los niños prevalezcan sobre los derechos de
los demás y que permiten el desarrollo del principio universal[11]
referente a la superioridad del interés del menor consagrado
expresamente en el ordenamiento colombiano en la Ley 12 de 1991 y más
específicamente en el artículo 8° de la Ley 1098 de 2006 -Código de la Infancia
y la Adolescencia- el cual lo definió como “el imperativo que obliga a todas las personas a garantizar
la satisfacción integral y simultánea de todos sus [se refiere a los niños, niñas y adolescentes] Derechos
Humanos, que son universales, prevalentes e interdependientes”.
Finalmente, la
identificación de los sujetos agenciados es un supuesto necesario, pues es la
base para reconocer el individuo al que se pretende sean amparados sus derechos
y por tanto a favor o en contra de quien va a resolverse la acción de tutela.
Se concluye que
el principio de informalidad que gobierna la acción de tutela debe
interpretarse acorde con los derechos a la autonomía y a la dignidad personal,
pues la legitimación por activa parte del supuesto de una vulneración o amenaza
a los derechos de una persona, de la posible o de la efectiva infiltración en
la esfera de su integridad personal, por lo que es ella la primera interesada
en propender por su resarcimiento o prevención, y en caso que no pueda, la ley
prevé mecanismos que para su ejercicio deben ceñirse a los condicionantes referentes
al agenciamiento con el fin de salvaguardar los aludidos derechos.
ii) Procedencia
excepcional de la acción de tutela frente a las empresas prestadoras de
servicios públicos
El artículo 365
de la Constitución Política estableció como finalidad inherente al Estado la
prestación eficiente de los servicios públicos a todos los habitantes del
territorio nacional.
Las diferentes
actividades catalogadas como servicios públicos[12]
pretenden la satisfacción de “un conjunto de cosas necesarias para vivir”[13],
es decir, la consecución de una serie de prestaciones que le permitan a una
persona el ejercicio en condiciones dignas de sus derechos, entre ellos el del libre
desarrollo de su personalidad[14].
La obligación
estatal de la prestación eficaz de los servicios públicos busca, así, propender
por el bienestar general y el mejoramiento de la calidad de vida de la población,
dar solución a las necesidades básicas insatisfechas[15],
promover la prosperidad general y garantizar de este modo la efectividad de los
principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución[16].
Esa prestación
eficaz de los servicios públicos no implica que sea el Estado su proveedor
directo, puesto que éstos pueden ser suministrados por “comunidades
organizadas o particulares”[17]
correspondiéndole al Estado “la regulación, el control y la vigilancia de
dichos servicios”, debido a la esencialidad de la prestación para el
desarrollo de la comunidad.
El ejercicio de
una actividad que constituye un servicio público sitúa a la empresa prestadora
en una posición privilegiada, en una verdadera autoridad respecto del usuario, “condición
que, a la vez que les otorga prerrogativas superiores a la de los particulares,
las obliga a ejercer las acciones necesarias para garantizar el libre y
adecuado ejercicio de los derechos fundamentales de sus clientes”[18].
De este modo,
las empresas prestadoras de los servicios públicos domiciliarios están sometidas
al ordenamiento constitucional, al deber de no vulnerar los derechos
fundamentales y, de acuerdo con el deber de solidaridad, a contribuir, en
algunos supuestos, a la garantía[19] de éstos, pues al ser
las encargadas de las prestación de un servicio público estrechamente
relacionado con la finalidad social del Estado Social de Derecho cumplen en sí
mismas un papel en la estructuración de este tipo de estado[20].
Es así como se encuentra justificada la
procedencia de la acción de tutela contra las empresas prestadoras de servicios
públicos domiciliarios [21], debido a que esta
acción es un instrumento alternativo de protección contra quien olvidando la
finalidad social de sus funciones vulnera los derechos fundamentales de los
demás miembros de la sociedad.
Así, la
procedencia de la acción de tutela contra las empresas prestadoras de servicios
públicos está determinada por la posición privilegiada y de autoridad que
ostentan respecto del ciudadano y del servicio esencial y público que le prestan
a la comunidad, de lo cual se derivan prerrogativas otorgadas y deberes
impuestos por el Estado, entre estos últimos se encuentra el respeto a las
garantías fundamentales, de allí que si ejecutan alguna vulneración ésta debe
ser amparada por medio de este mecanismo constitucional.
iii)
Sometimiento de la prestación de los servicios públicos al régimen jurídico que
fije la ley
a) La prestación efectiva de los servicios públicos es una finalidad
social de naturaleza constitucional inherente a las funciones del Estado, cuyo
ejercicio se encuentra sometido, según los artículos 311, 365 y 366 de la
Constitución Política, al régimen jurídico que fije la ley. Los criterios con
base en los cuales el legislador debe determinar ese régimen, no son de manera
alguna aislados de los postulados que rigen la carta magna, sino más bien deben
ser el desarrollo de la misma.
Al respecto ha
determinado esta Corporación en sentencia de constitucionalidad C-741 del año
2003 que “el marco constitucional para la regulación de los servicios
públicos[22] está
compuesto por varios de los principios fundamentales consagrados en el Título I
de la Constitución (Artículos 1, 2 y 5, CP); por ciertos derechos específicos
consagrados en el Título II de la misma (Artículos 48, 49, 56, 58, 60, 64, 67,
76, 77 y 78, CP.); por las disposiciones relativas a la potestad de configuración
del legislador y la potestad reglamentaria del Presidente en materia de
servicios públicos (Artículos 150, numeral 23 y 189, numeral 22,
respectivamente, CP); por las normas relativas a las competencias de las
entidades territoriales en materia de servicios públicos (Artículos 106, 289,
302, 311 y 319, CP); por las normas del régimen económico y de hacienda pública
(Artículos 333 y 334, CP) y, por las disposiciones del Título XII, capítulo 5
de la Constitución, que definen "la Finalidad Social del Estado y de los
Servicios Públicos" (Artículos 365 a 370, CP”.
La Constitución fijó así un margen de
acción dentro del cual el legislador se debe mover para disponer la regulación
de los servicios públicos con la finalidad esencial de la satisfacción de las
necesidades básicas de la comunidad.
b) Para lograr la consecución de la prestación efectiva de los
servicios públicos, la Constitución[23] determinó que al “municipio…le
corresponde prestar los servicios públicos que determine la ley”. Por su
parte y de manera concordante con lo anterior, la Ley 142 de 1994[24]
estatuyó que “es competencia de los municipios en relación con los servicios
públicos, que ejercerán en los términos de la ley, y de los reglamentos que con
sujeción a ella expidan los concejos,… asegurar que se presten a sus habitantes
de manera eficiente los servicios domiciliarios…”.
De este modo, la
actividad desarrollada por las empresas prestadoras de los servicios públicos
debe ser “vigilada” por el municipio para de este modo cumplir el
objetivo de la prestación eficiente, es así como estas empresas están sujetas a
las normas generales sobre planeación urbana, circulación y tránsito, uso del
espacio público, seguridad y tranquilidad ciudadana (artículo 26 Ley 142 de
1994).
La planeación
urbana y con ella el ordenamiento territorial constituye un pilar fundamental
cuando se trata de la prestación de servicios públicos domiciliarios, toda vez
que determina las áreas de acción donde es factible el suministro de dicho
servicio sin poner en riesgo la vida de los ciudadanos que pretenden asistir y
satisfacer.
c) El ordenamiento del territorio constituye en su conjunto una
función pública para el cumplimiento de fines constitucionales como el amparo
del derecho a la vivienda digna, la prestación efectiva de los servicios públicos
y el mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes, postulados insertos
en el objetivo de propender por la seguridad en los asentamientos humanos[25].
Esta función
pública del ordenamiento del territorio municipal o distrital se ejerce
mediante la acción urbanística[26], la cual ejecuta, entre otras
actuaciones, la tarea de “localizar y señalar las características de la
infraestructura para … los servicios públicos domiciliarios”, “determinar las
zonas no urbanizables que presenten riesgos para la localización de asentamientos
humanos, por amenazas naturales, o que de otra forma presenten condiciones
insalubres para la vivienda”, “dirigir y realizar la ejecución de obras de
infraestructura para el transporte, los servicios públicos domiciliarios y los
equipamientos públicos…”.
La normatividad
que regula esa materia -Ley 388 de 1997[27]- dispuso en
el parágrafo del artículo 8° que las acciones urbanísticas como las
anteriormente señaladas “deberán estar contenidas en los planes de
ordenamiento territorial o en los instrumentos que los desarrollen o
complementen, en los términos previstos en la presente ley”.
El plan de
ordenamiento territorial, entonces, es el instrumento básico para desarrollar
el proceso de ordenamiento del territorio municipal. Se define como el conjunto
de objetivos, directrices, políticas, estrategias, metas, programas,
actuaciones y normas adoptadas para orientar y administrar el desarrollo físico
del territorio y la utilización del suelo[28].
En el articulado
de la mencionada ley, uno de los elementos más reiterativos y al que le
atribuye un grado relevante de importancia es al aspecto del señalamiento y
localización de las áreas de riesgo para asentamientos humanos, así como las
estrategias de manejo de las zonas expuestas a amenazas y riesgos naturales, siendo
ello un elemento condicionante para la elaboración y adopción del plan de
ordenamiento territorial[29], -parte integrante del
contenido general en su aparte estructural[30]y parte
fundamental de su contenido básico[31]-, pues dichas zonas
calificadas como áreas de amenazas y riesgo no mitigable para la localización
de asentamientos humanos tienen restringida la posibilidad de urbanizarse[32].
Y es apenas
connatural a la protección del derecho a la vida, base del ordenamiento
constitucional, el que se impida la urbanización en aquellas áreas, pues
partiendo de que la garantía de dicho derecho es uno de los fines esenciales
del Estado y en general de la organización social, y de que se encuentra
especificado en el preámbulo y en el artículo 11 de la Constitución, esta Corte
ha sido insistente en que su determinación debe entenderse en sentido amplio, pues
la existencia en condiciones digna implica atender “el conjunto de
circunstancias mínimas inherentes al individuo que le permitan vivir con
dignidad -lo menos penosa posible- acorde con su naturaleza de ser humano, para
lo cual deben tomarse en cuenta aspectos como la satisfacción de las
necesidades básicas, la salud , la edad, las situaciones de discapacidad o de
debilidad manifiesta en que se encuentre el individuo, o cualquier otra que
desde una concepción social del Estado implique de éste una especial
protección”[33].
En pasada
oportunidad, la Corte, en sentencia de tutela T-796 de 2002, analizando la
supuesta vulneración del derecho a la igualdad al negarse una entidad
prestadora de servicios públicos a instalar el servicio de teléfono en una casa
ubicada en una zona de alto riesgo, mientras que la de sus vecinos sí poseían
aquél servicio, determinó:
“Si bien se evidencia que en el mismo sector la empresa accionada
presta el servicio telefónico a algunos habitantes, también es evidente que la
decisión de la empresa de negar la instalación de las líneas telefónicas a los
peticionarios se justifica en las medidas de protección adoptadas por las
autoridades municipales en el Plan de Ordenamiento Territorial de la ciudad de
Medellín, que les prohíbe la dotación de servicios públicos en las zonas de
alto riesgo no recuperable
(…)
“Este tipo de
medidas busca proteger derechos fundamentales de las personas  que habitan en
sectores que ofrecen serios peligros para su vida e integridad personal, a tal
punto que en la misma norma se prevé la decisión de la autoridad local de
llevar a cabo un proceso de relocalización o reubicación de sus moradores.
“Por lo tanto, en la
tensión resultante entre las medidas de protección a la vida y la integridad de
las personas y las omisiones de las empresas públicas de Medellín que pudieran
vulnerar el derecho a la igualdad, es imperativa la primacía de las primeras
medidas sobre las segundas, las cuales por demás, son consecuencia de
aquellas”.
d) En lo que atañe a la prestación efectiva de los servicios públicos
domiciliarios frente a situaciones de riesgo, especialmente en el caso de la
energía[34], la Corte ha hecho
alusión al derecho a la seguridad personal[35] que tiene el
individuo en  su prestación y que “para establecer si un riesgo puesto en
conocimiento de las autoridades tiene una intensidad suficiente como para ser
extraordinario, el funcionario correspondiente debe analizar si confluyen en él
algunas de las siguientes características: (i) debe ser específico e
individualizable, es decir, no debe tratarse de un riesgo genérico; (ii) debe
ser concreto, es decir, estar basado en acciones o hechos particulares y
manifiestos, y no en suposiciones abstractas; (iii) debe ser presente, esto es,
no remoto ni eventual; (iv) debe ser importante, es decir, que amenace con
lesionar bienes o intereses jurídicos valiosos para el sujeto, por lo cual no
puede tratarse de un riesgo menor; (v) debe ser un riesgo serio, de
materialización probable por las circunstancias del caso, por lo cual no puede
ser improbable; (vi) debe tratarse de un riesgo claro y discernible, no de una
contingencia o peligro difuso; (vii) debe ser un riesgo excepcional, en la
medida en que no es uno que deba ser soportado por la generalidad de los
individuos; y (viii) debe ser desproporcionado, frente a los beneficios que
deriva la persona de la situación por la cual se genera el riesgo. En la medida
en que varias de estas características concurran, la autoridad competente
deberá determinar si se trata de un riesgo que el individuo no está obligado a
tolerar, por superar el nivel de los riesgos sociales ordinarios, y en
consecuencia será aplicable el derecho a la seguridad personal; entre mayor sea
el número de características confluyentes, mayor deberá ser el nivel de
protección dispensado por las autoridades a la seguridad personal del afectado.
Pero si se verifica que están presentes todas las citadas características, se
habrá franqueado el nivel de gravedad necesario para catalogar el riesgo en
cuestión como extremo, con lo cual se deberá dar aplicación directa a los
derechos a la vida e integridad personal”.
e) De esta forma, se ha de ver que el objetivo constitucional de la
prestación eficiente de los servicios públicos se apoya en el desarrollo que
con base en los valores, principios y formas de reglamentación expuestos en la
Constitución ha realizado el legislador, el cual a su vez y en concordancia con
la función asignada al municipio, ha dispuesto como mecanismo para su ejecución
la determinación de un plan de ordenamiento territorial municipal con el fin de
que la prestación eficiente de los servicios públicos se realicen en armonía
con los derechos fundamentales de seguridad, vivienda digan y vida digna, esto
es, evitando su instalación en zonas de alto riesgo.
En conclusión la
actividad tendiente a la prestación de servicios públicos domiciliarios se
encuentra sujeta a disposiciones constitucionales y legales que buscan la
satisfacción de las necesidades básicas en condiciones de seguridad y
eficiencia, de allí que para la prestación efectiva del servicio se deba
salvaguardar la integridad personal del potencial usuario, es decir, la
prestación debe generar certeza de que el servicio no ponga en riesgo la vida
digna y la integridad física de todos los habitantes del territorio nacional,
sino que por el contrario contribuya a su salvaguarda y a la realización
efectiva del derecho a la prestación de los servicios públicos  asociado con el
derecho a la vivienda digna.
iv) Derecho a
la vivienda en condiciones dignas: deber de la autoridad administrativa de reubicar
a las personas asentadas en zonas de alto riesgo no recuperable
La prestación
efectiva de los servicios públicos domiciliarios tiene como presupuesto necesario
que éstos deban ser instalados en una vivienda que ofrezcan condiciones de
seguridad para su habitación, elemento primordial del derecho a una vivienda
digan, de allí su análisis en este aparte.
El mandato
constitucional[36] referente a que
“todos los colombianos tienen derecho a la vivienda digna”, es un precepto que
le impone al Estado el deber de hacerlo efectivo y que es exigible de forma
inmediata.
Esta Corte
estableció que la noción de “vivienda digna” implica el contar con un
lugar, sea propio o ajeno, en donde en la mejor forma posible una persona pueda
desarrollarse en unas mínimas condiciones de dignidad que lo lleven a encontrar
un medio adecuado que le garantice sus condiciones naturales de ser humano[37]
y así pueda satisfacer su proyecto de vida[38]. Para ello se
han de cumplir dos condicionantes a los cuales se hizo alusión en sentencia de tutela
T-585 de 2006, partiendo de una interpretación del artículo 51 de la
Constitución y del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos[39],
referentes en primer lugar a que la vivienda digna debe “presentar
condiciones adecuadas” y en segundo término a que ésta “debe rodearse de
garantías de seguridad en la tenencia”.
Con relación a
las condiciones adecuadas que debe presentar la vivienda, determinó en
la mencionada oportunidad esta Corporación que, entre otros factores, ésta debe
satisfacer la “(i) Habitabilidad, es decir, que la vivienda cumpla con los
requisitos mínimos de higiene, calidad y espacio necesarios para que una
persona y su familia puedan ocuparla sin peligro para su integridad física y
su salud. … (iii) Ubicación que permita el fácil acceso a opciones
de empleo, centros de salud y educativos, y otros servicios sociales, y en
zonas que no pongan en riesgo la salud de los habitantes” (subrayado
fuera del texto).
En lo que atañe
a  las “garantías de seguridad en la tenencia”, se estableció que ésta
comprende entre otros aspectos la “[a]sequibilidad, que consiste en la
existencia de una oferta suficiente de vivienda y de posibilidades de acceso a
los recursos requeridos para satisfacer alguna modalidad de tenencia, entre
otros. En los programas que promuevan la asequibilidad a las vivienda, debe
darse prioridad a los grupos desfavorecidos como las personas de la tercera
edad, los niños, los discapacitados, los enfermos terminales, los portadores de
VIH, las personas con problemas médicos persistentes, los enfermos mentales,
las víctimas de desastres naturales, las personas que viven en zonas de alto
riesgo y los desplazados por la violencia” (subrayado fuera del texto).
Así pues, dentro
de la noción del derecho fundamental a una vivienda digna, la acepción “digna”
que es también el adjetivo que acompaña el derecho a la vida implica, que la
vivienda posea condiciones adecuadas que no pongan en peligro la vida y la integridad
física de sus ocupantes, pues la vivienda además de constituir un refugio para
las inclemencias externas, es el lugar donde se desata gran parte de la vida de
sus ocupantes y que “adquiere importancia en la realización de la dignidad
del ser humano”[40]
Consecuente con
lo anterior, es que la Constitución Política estableció, dentro del marco del
derecho a la vivienda digna, las condiciones de asequiblidad de la vivienda
para las personas que viven en zonas de alto riesgo, imperativo que desarrolló el
legislador en diversas disposiciones normativas[41]
y ha sido acatado por esta Corporación en diversas solicitudes de amparo[42].
El legislador en
el ejercicio de la regulación de la función pública del ordenamiento
territorial, emitió la Ley 388 de 1997[43] la cual fijó,
acorde con la acción urbanística de determinación de las zonas no urbanizables
por ser áreas de riesgo para asentamientos humanos, que el “componente
urbano del plan de ordenamiento”[44] debe
contener por lo menos “la estrategia a mediano plazo para el desarrollo de
programas de vivienda de interés social, incluyendo los de mejoramiento
integral, la cual incluirá directrices y parámetros para la localización en
suelos urbanos y de expansión urbana, de terrenos necesarios para atender la
demanda de vivienda de interés social, y el señalamiento de los
correspondientes instrumentos de gestión; así como los mecanismos para la
reubicación de los asentamientos humanos localizados en zonas de alto riesgo
para la salud e integridad de sus habitantes, incluyendo la estrategia para su
transformación para evitar su nueva ocupación”[45]
(subrayado fuera del texto).
De esta forma, concluye la Sala que en primer lugar para las
autoridades administrativas constituye un imperativo desarrollar mecanismos
idóneos y eficientes con el fin de reubicar a las personas que se encuentren
viviendo en zonas catalogas como de alto riesgo, pues “es justo que si una
zona es de alto riesgo, se proceda a la evacuación de las personas para
proteger su vida y además será obligación del Estado efectuar los actos
administrativos indispensables para que los afectados encuentren otro lugar
donde vivir en condiciones parecidas a las que  antes disfrutaban”[46],
criterio reiterado por la jurisprudencia de esta Corporación en sentencias de
tutela T-1094-02[47],        T-894-05[48]
y T-079-08[49].
Se determina así, igualmente, que el derecho a la prestación
efectiva de los servicios públicos presupone lógica y analíticamente el derecho
a una vivienda digna, el cual a su vez implica la salvaguarda de la vida y de
la integridad de sus ocupantes, de allí que ante la amenaza de un riesgo, el
cual puede configurarse por encontrarse en una zona calificada de alto riesgo,
es deber del Estado fijar las condiciones necesarias, es decir, emplear los
mecanismos adecuados para que al afectado se le ampare su derecho desarrollando
políticas de reubicación en condiciones dignas, para así poder disfrutar la
prestación efectiva de los servicios públicos.
v) El derecho
a la igualdad.
El derecho a la
igualdad consagrado en el artículo 13 de la Constitución Política, impone al
Estado el deber de garantizarlo no sólo en el aspecto formal -todas las
personas nacen libres e iguales ante la ley- sino también en el material -el
Estado promoverá las condiciones para que la igualdad sea real y efectiva y
adoptará medidas a favor de grupos discriminados o marginados-.
De esta forma,
se puede constatar que la regla general es que la igualdad se predique respecto
de todos, y que el trato desigual constituya una excepción, este trato desigual
para ser legitimo y acorde con el derecho a la igualdad, debe estar sustentando
en una justificación objetiva y razonable.
Para establecer
si es justificado el trato desigual y que por tanto no se constituya una
discriminación, la doctrina de Bobbio[50], que ha sido objeto de
reiterados pronunciamientos en esta Corporación[51],
alude a que el concepto de igualdad es relativo por lo menos en tres aspectos:
-Los sujetos entre los cuales se quieren repartir los bienes o
gravámenes.
-Los bienes o gravámenes a repartir.
-El criterio para repartirlos.
Los dos primeros
ítems constituyen una descripción del supuesto de hecho puesto a consideración,
es decir, que son unas constataciones en el campo fáctico que ponen en
evidencia el concepto relacional[52] que entraña el estudio
de las desigualdades, pues para “tratar igual a lo igual y desigual a lo
desigual”[53], se
deben tener dos puntos de referencia sobre los cuales se puedan establecer
similitudes o diferencias relevantes para así aplicar un criterio determinado.
Así, la igualdad
o la desigualdad respecto a la imposición de cargas o beneficios necesariamente
se debe predicar respecto de otro[54], el cual puede poseer
una característica o propiedad de más que desencadene el trato diferenciador.
Sin embargo aún en esta etapa no es predicable el trato de discriminador o
legítimo, pues ese asunto se resuelve con base en la justificación objetiva y
razonable del criterio para conceder o negar el bien.
De este modo, en
el tercer ítem, el criterio para repartirlos, se encuentra el quid del
asunto. Para determinar el criterio relevante de diferenciación se ha usado por
parte de esta Corporación[55] el que ha sido
denominado “test de razonabilidad”; su ejecución obedece a una técnica
de análisis, mas no constituye un imperativo ordenado por la Constitución
Política.
Este examen
ayuda a determinar, una vez constatada la existencia fáctica de un tratamiento
desigual y la materia sobre la que recae, si es razonable la justificación
ofrecida para el establecimiento de ese trato diferenciador.
El análisis del criterio de diferenciación se desarrolla en tres
etapas que componen el test de razonabilidad y que intentan determinar:
a. La existencia de un objetivo perseguido a través del
establecimiento del trato desigual, el cual debe
obedecer a una finalidad constitucional, que implica cotejar los hechos con el
texto constitucional para establecer la validez del fin a la luz de los
valores, principios y derechos consignados en éste
b. La razonabilidad del trato desigual, es decir, la relación de
proporcionalidad entre ese trato y el fin perseguido. Esta relación de proporcionalidad implica que los medios escogidos
para la consecución del fin perseguido sean adecuados, constituyan una necesidad
en ser utilizados para el logro del fin, comoquiera que no existe otro medio
que pueda conducir al fin y que sacrifique en menor medida los principios
constitucionales afectados por el uso de esos medios, y que el principio
satisfecho por el logro de este fin no sacrifique principios
constitucionales más importantes.
Por ende, una vez satisfechas las tres etapas señaladas, el trato diferente
posee una justificación objetiva y razonable, basada en la satisfacción de un
objetivo acorde con los valores, principios y derechos constitucionales,
adecuado, necesario y proporcional, y por tanto no constituiría una conducta de
discriminación reprochable por el ordenamiento constitucional.
vi)
Improcedencia de la solicitud de amparo en virtud de la configuración de un
hecho superado.
La finalidad de la acción de tutela es obligar la realización de una
acción u omisión para proteger los derechos fundamentales vulnerados. Así,
cuando ha cesado la amenaza o la vulneración de éstos este instrumento
constitucional se vuelve ineficiente, ya que carecería de un objeto directo
sobre el cual actuar. Esta ausencia de objeto por haberse satisfecho la
pretensión del actor en el curso de la acción, es lo que se conoce como hecho
superado.
De este modo la Corte ha manifestado que “la acción de tutela
tiene por objeto la protección efectiva y cierta del derecho presuntamente
vulnerado o amenazado, lo cual explica la necesidad de un mandato proferido por
el juez en sentido positivo o negativo. Ello constituye a la vez el motivo por
el cual la persona que se considera afectada acude ante la autoridad judicial,
de modo que si la situación de hecho de lo cual esa persona se queja ya ha sido
superada en términos tales que la aspiración primordial en que consiste el
derecho alegado está siendo satisfecha, ha desaparecido la vulneración o
amenaza y, en consecuencia, la posible orden que impartiera el juez caería en
el vacío. Lo cual implica la desaparición del supuesto básico del cual parte el
artículo 86 de la Constitución y hace improcedente la acción de tutela...”[56].
No obstante, aún existiendo un hecho
superado se debe analizar de fondo el asunto planteado, a fin de revocar la
decisión revisada y declarar la carencia actual de objeto[57], en este sentido
ha dicho la Corte que “en estos casos, la técnica empleada es que la
decisión de instancia es confirmada, pero por las razones expuestas por la
Corte[58]. Pero
confirmar un fallo contrario a la Carta no es lo procedente. Por eso, la
técnica que se empleará en la parte resolutiva será la de revocar y declarar la
carencia de objeto” [59].
El hecho
superado se constituye así, como una causal de improcedencia de la acción de
tutela por la carencia actual de objeto, generado por el cese de la vulneración
o amenaza de los derechos fundamentales que dio origen a la queja
constitucional, pero que no obsta para realizar un pronunciamiento de fondo con
el fin determinar si era o no amparable el derecho constitucional invocado a
ser objeto de protección.
4. Del caso
en concreto
4.1 En
primer lugar, se ha de advertir que la demandante en tutela no está legitimada
para interponer solicitud de amparo de los derechos fundamentales de su núcleo
familiar, esto es de “un hijo, dos hijas, tres nietos menores de edad y un
hermano”, toda vez que en su intervención no identificó plenamente a las
personas por las que pretende la protección de los derechos    -ni siquiera sus
nombres- y no dio cuenta de la imposibilidad en que éstos se encontrarían para
ejercer su propia defensa, postulados necesarios para establecer la procedencia
de la tutela, pues la informalidad de esta acción no justifica pasar por alto
dichos requisitos, ya que ello conllevaría a la afectación de la autonomía y de
la dignidad de las personas por las que se pretende el amparo. En consecuencia,
sólo se estudiará la solicitud de protección de los derechos fundamentales
respecto de la persona que directamente acudió a esta acción, es decir, de la
señora María Inés Argüelles Molina.
Lo anterior no
obsta para que se tengan en cuenta los hechos aducidos por la accionante
relacionados con el número de personas que conforman su núcleo familiar, esto
es, “un hijo, dos hijas, tres nietos menores de edad, un hermano”, como
quiera que no fueron desvirtuados por los accionados, por manera que “en
virtud de los principios de prevalecía del derecho sustancial sobre el formal
(artículo 228 de la C.P.), y de la presunción de la buena fe de la accionante
(artículo 29 de la C.P.), la Sala habrá de resolver este caso partiendo de la
base de que la afirmación de la accionante es cierta”[60].
Con respecto a la legitimación por pasiva
en la acción constitucional de tutela, las empresas prestadoras de servicios
públicos domiciliarios, en este caso, las Empresas Públicas de Medellín,
desarrollan una función inherente a las finalidades del Estado Social de
Derecho, hacen parte así de la estructura estatal y por tanto deben velar por
la satisfacción de las necesidades de la comunidad, garantizando de esta forma
los derechos fundamentales no sólo de los usuarios, si no de todas las personas
que se benefician de esos servicios.
4.2La gestora del amparo aspira a que con la interposición de la acción
de tutela se le instale el servicio público domiciliario de energía eléctrica en
su lugar de habitación, aduciendo para ello la vulneración del derecho a la
vida digna y a la igualdad. Sostuvo que las viviendas aledañas a su lugar de
residencia tienen debidamente instalado ese servicio público domiciliario de
energía.
Los datos
suministrados tanto por la parte accionante como por la parte accionada
conllevan a la determinación de que la vivienda en la cual se pretende la
instalación del servicio de energía se encuentra localizada en una “estrecha
franja de terreno denominada como zona de alto riesgo no recuperable”, así
lo clarificó[61] y determinó el Departamento
Administrativo de Planeación de la Alcaldía de Medellín (fl. 31 y 33).
Por otra parte,
con respecto a las zonas en las que se encuentran las viviendas lindantes a la
residencia de la accionante, ese departamento adujo que “al observar en el
terreno, se ve que el suelo tanto de las zonas calificadas como aptas y de
riesgo recuperable y no recuperable son semejantes, pero que existe una
diferencia entre ellos relacionada con la estabilidad” y manifestó que “no
se encontró concepto previo para el suministro de estos servicios en los
predios cercanos”. Las Empresas Públicas de Medellín expuso “que la
solicitud de la tutelante es posterior a la de sus vecinos, se hace bajo la
vigencia del Plan de Ordenamiento Territorial del municipio de Medellín, que
hace obligatorio el concepto positivo de planeación”(fl.16).
4.3 La Alcaldía de Medellín informó a este despacho que el servicio
público domiciliario de energía fue instalado en la vivienda de la accionante
desde hace cuatro meses, por lo que al suplirse la pretensión que incitó la
formulación de esta acción constitucional no existe un objeto actual respecto
del cual pueda pronunciarse esta Corporación.
4.4 No obstante lo anterior y con fundamento en la parte motiva de esta
providencia, en el expediente se evidencia que la vivienda de la accionante se
encuentra ubicada en una zona de alto riesgo no recuperable, por lo que
su derecho fundamental y el de su núcleo familiar a la prestación eficiente de
los servicios públicos domiciliarios, el cual se encuentra estrechamente
vinculado con el derecho a la vivienda y vida digna, resulta amenazado, pues está
latente la configuración de los riesgos que implica la habitabilidad de una
zona así catalogada, por  lo que la Corte prevendrá al Alcalde del Municipio de
Medellín para que realice las obras necesarias de acuerdo con la normatividad[62]
que rige este supuesto y consiga la reubicación definitiva de la accionante en
una zona donde pueda tener una vivienda digna y lograr la prestación efectiva
del servicio público domiciliario de energía.
IV. DECISIÓN
En mérito de lo
expuesto, la Sala Primera de Revisión, administrando justicia en nombre del
pueblo y por mandato de la Constitución Política,
RESUELVE
Primero:
REVOCAR, por las razones aquí expuestas, el fallo
proferido el  3 de agosto de 2007 por el Juzgado Séptimo Civil del Circuito de
Medellín mediante el cual negó el amparo de los derechos fundamentales
invocados por la accionante, y en su lugar DECLARAR  que por configurarse la carencia actual de objeto en la presente
acción de tutela, no se imparten órdenes en torno a las pretensiones de la
accionante.
Segundo: PREVENIR al Alcalde del municipio de Medellín para que realice las obras
necesarias de acuerdo con la normatividad[63] que regula el
reasentamiento de la población ubicada en zonas catalogadas de alto riesgo no
recuperable y consiga la reubicación definitiva de la accionante en una zona
donde pueda tener una vivienda digna y lograr la prestación efectiva del
servicio público domiciliario de energía.
Tercero: DAR por secretaría cumplimiento
a lo dispuesto en el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Notifíquese, comuníquese, publíquese en la
Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
JAIME
ARAÚJO RENTERÍA
Magistrado
MANUEL
JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME
CÓRDOBA TRIVIÑO
Magistrado
MARTHA
VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria
General
[1] Artículo 86 de la Constitución Política.
[2] Por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo
86 de la Constitución Política.
[3] Consultar entre otras, las sentencias de
tutela  T-458-92, T- 023-95, T-555-96, T-503-98, T-503-03, T-947-06, T-092-07.
[4] En sentencia de tutela T-503 de 1998, entre otras,
esta Corte expuso que una de las manifestaciones de la autonomía a la que se
refiere el artículo 16 de la Constitución Política, es “que las personas por
sí mismas decidan si hacen uso o no, y en qué momento, de las herramientas que la
Constitución y la ley ponen a su alcance, para la protección de sus derechos en
general, trátese de los fundamentales o de los simplemente legales”.
[5] T-947-06
[6] T-503-98, T-078-04, T- 899-01
[7] T-393-93, 493-93, Su- 707-96
[8] T-294-00, 889-01, 645-04.
[9] Ver sentencias de tutela T-402-93, T-143-99,
T-881-01, T-864-02, T-1061-04, T-494-05, T-165-06, T-348-07.
[10] Ver entre otras sentencia de
constitucionalidad C-044-04
[11] Desde 1924 ha sido una constante propender por el
bienestar del menor, la Declaración de Ginebra firmada en esa época fue el
primer documento internacional que reconoció que la humanidad debe dar al
niño lo mejor de sí misma, estableciendo una serie de deberes a favor de
éste. Posteriormente, en 1959, surgió la Declaración de los derechos del niño,
documento que como principio numero 2 señaló que el interés superior del
menor determinará la promulgación de la leyes que propenden por la
protección especial de este sujeto. En 1989 la Convención sobre los Derechos
del Niño, adoptada por la Asamblea General de las Naciones Unidas el 20 de
noviembre y aprobada en Colombia a través de la Ley 12 de 1991, manifestó en el
inciso1° del artículo 3° que “en todas las medidas concernientes a los niños… una consideración
primordial a que se atenderá será el interés superior del niño”.
[12] La noción de servicios públicos no abarca solo los
servicios públicos domiciliarios entendidos estos “como aquellos que se
prestan a través del sistema de redes físicas o humanas con puntos terminales
en las viviendas o sitios de trabajo de los usuarios y cumplen la finalidad
específica de satisfacer las necesidades esenciales de las personas”
(T-578-92, C-041-03), sino también servicios prestados por las actividades
financieras (Su-159-99, T-083-03, T-172-07), entre otras actividades esenciales
para el desarrollo de la vida en sociedad.
[13] Significado atribuido por la Real Academia de la Lengua a la
acepción “bienestar”.
[14] T-079-08.
[15] Artículo 366 de la Constitución Política.
[16] Artículo 2° de la Constitución Política.
[17] Artículo 365 de la Constitución Política.
[18] Obligaciones impuestas en la T-083 de 2003 a las entidades
financienras por su condición de prestadoras de servicios públicos.
[19] T- 419 -04, 520-03.
[20] T-975-04.
[21] T-270-04, T-975-04,  T-525-05, T- 561-06, T-296-07
[22] C-150 -03.
[23] Artículo 311 de la Constitución Política
[24] De la Ley 142 de 1994. “Por la cual se establece el
régimen de los servicios públicos domiciliarios y se dictan otras
disposiciones” ver artículo 5° numeral 5.1
[25] Artículo 3° Ley 388 de 1997.
[26] Artículo 8° de la ley 388 de 1997.
[27] Esta ley fija el marco general de las disposiciones
que deben estar en el Plan de Ordenamiento Territorial, de allí que entre sus
objetivos (numeral 1° artículo 1°) se encuentren el de armonizar y actualizar
las disposiciones contenidas en la Ley 9ª de 1989 -por la cual se dictan normas
sobre planes de desarrollo municipal- con las nuevas normas establecidas en la
Constitución Política, la Ley Orgánica del Plan de Desarrollo, la Ley Orgánica
de Áreas Metropolitanas y la Ley por la que se crea el Sistema Nacional
Ambiental
[28] Artículo 9° de la Ley 388 de 1997.
[29] Artículo 10° de la Ley 388 de 1997
[30] Artículo 12 de la Ley 388 de 1997.
[31] Numeral 1.6 del artículo 16 de la Ley 388 de 1997.
[32] De allí la sanción, entre otras, de la
suspensión de los servicios públicos en las construcciones o urbanizaciones
realizadas  en terrenos no urbanizables  (Artículo 2° de la Ley 810 de 2003,
modificatorio del artículo 104 de la Ley 388 de 1997.
[33] Es abundante la jurisprudencia que se refiere al derecho a la
vida en un sentido amplio y a la acepción de dignidad, que implica la
satisfacción no sólo de condiciones físicas, sino al hecho del respeto que
constituyen la esfera propia del ser humano como por ejemplo la autonomía. Para
el caso concreto ver entre otras la sentencia de tutela 270/07
[34] Ver sentencia  de tutela  T-715-07 caso
en el cual la Corte tutelo el derecho a la vida, a la integridad física y a la
seguridad, de quien habitaba en donde los cables de la energía pública de baja
tensión se encontraban cerca de balcón de su residencia, similar estudio se
realizó en la sentencia  T-634-05.
[35] El derecho a la seguridad personal fue inicialmente
desarrollado en sentencia de tutela  T-719 de 2003 bajo el estudio de amenazas
a la vida de un reinsertado de la violencia, posteriormente los mismos
fundamentos fueron usados para concluir que la prestación efectiva del servicio
público de la energía debe hacer con el respecto al derecho a la seguridad
personal (T-634-05, T-715-07).
[36] Artículo 51.
[37] T-894 -05.
[38] T-958-01.
[39] Incorporado al ordenamiento con base en al artículo 93 de la
Constitución, esto es, parte del Bloque de constitucionalidad.
[40] T-079-08. La corte en sentencia 1165 de 2001 citada
por la 079 de 2008 adujo que “la dignidad comprende varias dimensiones de la
vida del hombre. Básicamente ella implica un conjunto de condiciones materiales
y espirituales de existencia que permita vivir y vivir con cierta calidad, con
el fin de permitir un espacio idóneo para el libre desarrollo de la
personalidad, al tenor del artículo 14 de la Carta”.
[41] Ver Ley 9° de 1989, Ley 49 de 1990, Ley 3° de 1991, Ley 388 de
1997, Ley 546 de 1999, Ley 812 de 2003, Decretos 975 y 3111 de 2004
[42] T-1094-02 y 894-05
[43] Esta norma como quedo señalado en el pie de pagina número 36 no
es la única que determina dicho deber, en igual sentido se pude ver el artículo
56 de la Ley 9° de 1989, el artículo 19 de la Ley 3° de 1991. Asimismo esa
política de reubicación de los asentamientos humanos ubicados en zonas de alto
riesgo es una constante que se ha visto en el Plan Nacional de Desarrollo, así
dicho objetivo se denota en el inciso 5.2 del numeral 5° artículo 6° de la Ley
1151 de 2007 PND 2006-2010 y en el inciso 8° del numeral 7° del aparte
“Construir Equidad Social” del artículo 8° de la Ley 812 de 2003 PND 2003-2006.
[44] Artículo 13 de la Ley 388 de 1997
[45] Numeral 5 del  artículo 13. esa misma orden fue dada en el
numeral 3.1 del artículo 15 de la misma ley.
[46] En la T-021-95 la Corte con base en el artículo 56 de la Ley 9°
de 1989, hoy reiterado en la Ley 388 de 1997 en varios de los articulados ya
expuestos,  adujo que “la doctrina constitucional ha interpretado el
artículo 56 de la Ley 9ª de 1989, a la luz del deber de protección y de
garantía de efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la
Constitución, en el sentido de hacer imperativa la evacuación de los inquilinos
en situación de alto riesgo, así como la adquisición del respectivo inmueble,
sea por negociación voluntaria o expropiación, de forma que el antiguo
propietario pueda suplir el que tenía como solución al riesgo que corre la
sociedad y en especial el particular que lo habitaba”.
[47] En
la solicitud de amparo estudiada en esta providencia la vivienda se encontraba
en un alto riesgo de desplome, adujo la Corte en la parte considerativa de la
sentencia que “en el presente
caso, acierta la apoderada de la actora al afirmar que existe un deber del
Estado de proteger la vida de sus poderdantes, víctimas de desastre natural que
afecta directa y plenamente su vivienda y sus cultivos, único medio para su
subsistencia. Se trata de un deber del Estado de rango constitucional, no
meramente moral, que a su vez involucra los deberes sociales de los
particulares (artículo 2 inciso 2º), si se tiene en cuenta que será con las contribuciones
de éstos destinadas a cubrir los gastos e inversiones del Estado que se
financie el apoyo económico solicitado (artículos 2 inciso 2º y 95 numeral 9º
de la Constitución). Ordenó en dicha
sentencia  que se le continúe previendo a la accionante un alojamiento seguro y
digno mientras que se llevan a cabo las actuaciones administrativas
desencadenantes en la reubicación definitiva de la gestora del amparo.
[48] En
este caso la Corte analiza el supuesto de hecho del desprendimiento de suelo
donde estaba ubicada una vivienda habitada también por menores. Determinó la
Corte que “en aras de la
salvaguarda de los derechos fundamentales que se consideran vulnerados respecto
de un grupo familiar conformado entre ellos por 5 menores, una de las cuales se
encuentra discapacitada y por tanto sujetos de especial protección
constitucional; atendiendo las prerrogativas que las propias normas consagran
para las personas cuyas viviendas se encuentran ubicadas en zonas de alto
riesgo y el grave peligro al que se encuentran expuestos por el deterioro que
presenta su vivienda, esta Corporación encuentra procedente la tutela
impetrada, razón por la cual revocará los fallos de instancia y en su lugar
ordenará a la Alcaldía de Neiva como ente territorial responsable a nivel local
de la política en materia de vivienda y desarrollo urbano, que proceda en forma
inmediata a la reubicación de la vivienda de la accionante, en los términos de
las normas que le son aplicables”.
[49] En la tutela T-079 de 2008 la accionante adujo que
fue demolida su vivienda por encontrarse en una zona de alto riesgo pero que no
había sido notificada de los procedimientos para la recuperación de su
vivienda. La Corte aludiendo a las condiciones especiales del caso, pues “la tutelante es una persona de la tercera edad (más
de 62 años), madre cabeza de familia, analfabeta, de escasos recursos
económicos, sin ingreso fijo, sin la expectativa de ser beneficiaria de una
pensión y que durante su actividad laboral trabajó como empleada del servicio
doméstico. Su grupo familiar está conformado por un hijo de 47 años de edad con
discapacidad por retraso mental, una hija de 36 años que se encuentra sin
trabajo y un nieto menor de edad para la fecha de interposición de la tutela,
que dependen exclusivamente de la actora” y decidió que “en aras de salvaguardar el derecho a la vivienda
digna de la accionante y de su grupo familiar, atendiendo las excepciones que
las normas consagran para las personas cuyas viviendas se encuentran ubicadas
en zonas de alto riesgo, esta Sala revocará la decisión del Ad quem, en la que
se negó la protección solicitada, para en su defecto tutelar el derecho de la
actora a una vivienda digna, ordenando a la administración municipal de
Vegachí, Antioquia que en el término de cuarenta y ocho (48) horas contadas a
partir de la notificación de la presente providencia, inicie las gestiones
necesarias para la reubicación de la accionante María Amandina Marín Toro, en
una vivienda de interés social equivalente a la habitada por ella antes de la
demolición, en los términos señalados en las normas aplicables”.
[50] Bobbio, Norberto. Derecha e izquierda. Razones y
significados de una distinción política. Madrid, Editorial Taurus, 1995,
Ps. 136 y ss.
[51] Ver entre otros T- 789-00, C- 576-04
[52] C- 031-03
[53] Aristóteles, Política III 9 (1280a): “Por ejemplo, parece
que la justicia consiste en igualdad, y así es, pero no para todos, sino para
los iguales; y la desigualdad parece ser justa, y lo es en efecto, pero no para
todos, sino para los desiguales”.
[54] T-253-05.
[55] Ver, entre otras, sentencias de constitucionalidad números C-022-96,
C- 573 -03, C-576-04, y sentencias de tutela números T-422 -92, T-789-00, T-568-98.
[56] Sentencia T-519 de 1992, reiterada entre otras en las
sentencias T-100 de 1995, T-201
de 2004, T-325 de 2004, T- 599 de 2007.
[57] T-963 de 2004.
[58] En relación con la existencia de sustracción de materia en fallos
de tutela pueden consultarse las sentencias T-186 de 1995, M.P, T-509 de 2000
M.P y T-957 de 2000. M.P.
[59] Sentencia T-271 de 2001 M.P.. Doctrina reiterada en sentencias
T-818/02 M.P. y T140/04 M.P., entre otras.
[60] T-634-05
[61] El Departamento Administrativo de
Planeación de la Alcaldía de Medellín corrigió el concepto emitido con
anterioridad base de la negativa de instalación del servicio público por parte
de las Empresas Públicas de Medellín, mediante el cual se había calificado a la
zona en que se encuentra la vivienda de la gestora del amparo como de “suelo
recuperable” lo que implicaba la ejecución de obras de mitigación como
condicionante para la instalación del servicio, justificó el yerro “debido a
la confluencia, en una pequeña área, de tres tipos de clasificación: suelo
apto, suelo recuperable y suelo no recuperable” y la información errónea
suministrada por la demandante en tutela acerca de la ubicación de su inmueble,
constatada por ese Departamento y reconocida por la misma accionante.
[62]Esto es el POT, la ley 9° de 1989, Ley 388 de 1997.
[63]Esto es el POT, la ley 9° de 1989, Ley 388 de 1997.