C-148-03
PROYECTO DE CIRCULACIÓN RESTRINGIDA
Sentencia C-148/03
PRINCIPIO DE LEGALIDAD DEL PRESUPUESTO-En
tiempo de normalidad
ESTADOS DE EXCEPCION-Faculta al gobierno
para modificar el presupuesto
PRINCIPIO DE UNIVERSALIDAD-Todas las
rentas y gastos sin excepción deben figurar en el presupuesto
ESTADOS DE EXCEPCION-Permite al gobierno
efectuar los créditos adicionales y traslados presupuestales ocasionados,
constituyendo la fuente del gasto el decreto que declaró el Estado de Excepción
PRESUPUESTO-Toda modificación efectuada
debe ser informada al Congreso de la República
PRESUPUESTO-Límites de la facultad
excepcional del Ejecutivo de modificarlo o adicionarlo
PRESUPUESTO-Decretos que lo modifican
durante los estados de excepción están sometidos a múltiples condicionamientos
derivados de la Carta Política
Referencia:
expediente R.E. 128
Revisión
constitucional del Decreto Legislativo 2749 de 25 de noviembre de 2002  “Por el
cual se adiciona el Presupuesto General de la Nación para la vigencia fiscal de
2002”.
Magistrado Ponente:
Dr. JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO
Bogotá,  D. C.,
veinticinco (25) de febrero de dos mil tres  (2003).
La Sala Plena de
la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y
legales, en especial las previstas en el artículo 241, numeral 7, de la
Constitución Política, y cumplidos todos los trámites y requisitos contemplados
en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
en el proceso de
Revisión Constitucional del Decreto Legislativo 2749 del 25 de noviembre de
2002  “Por el cual se adiciona el Presupuesto General de la Nación para la
vigencia fiscal de 2002”.
I.
ANTECEDENTES
El 26
de noviembre de 2002 el Gobierno Nacional remitió a la Corte el Decreto 2749
del 25 de noviembre de 2002, para su revisión constitucional.
II.  TEXTO
DEL DECRETO
DECRETO NUMERO 2749 DE 2002
(noviembre 25)
por el cual se adiciona el Presupuesto
General de la Nación para la vigencia fiscal de 2002.
El Presidente de la República de Colombia, en
ejercicio de las facultades que le confiere el artículo 213 de la Constitución
Política, en concordancia con las Leyes 137 de 1994, el artículo 36 de la Ley
179 de 1994 y en desarrollo de lo dispuesto en el Decreto 1837 del 11 de agosto
de 2002, prorrogado por el Decreto 2555 del 8 de noviembre de 2002, y
CONSIDERANDO:
Que mediante Decreto 1837 del 11 de agosto de 2002 se
declaró el Estado de Conmoción Interior en todo el territorio nacional, por el
término de 90 días;
Que como parte de las medidas que el Gobierno Nacional
adoptó, se determinó la necesidad de crear nuevas rentas;
Que mediante Decreto 1838 del 11 de agosto de 2002 se
creó el impuesto destinado a atender los gastos del Presupuesto General de la
Nación para preservar la Seguridad Democrática;
Que mediante Decreto 2555 del 8 de noviembre de 2002
se prorrogó el Estado de Conmoción Interior en todo el territorio nacional, por
el término de 90 días, contados a partir del 9 de noviembre de 2002;
Que es necesario proveer en forma inmediata de
recursos a las Fuerzas Militares y la Policía con el propósito de conjurar los
actos que perturban el orden público e impedir la extensión de sus efectos;
Que el literal 11 del artículo 38 de la Ley 137 de
1994, estatutaria de los Estados de Excepción, confiere al Gobierno la facultad
de modificar el presupuesto durante el Estado de Conmoción Interior;
Que el artículo 36 de la Ley 179 de 1994 dispone:
"Los créditos adicionales y traslados al Presupuesto General de la Nación
destinados a atender gastos ocasionados por los estados de excepción, serán
efectuados por el Gobierno en los términos que este señale. La fuente de gasto
público será el decreto que declare el estado de excepción respectivo";
Que, por lo anterior, se requiere adicionar el
Presupuesto General de la Nación para 2002,
DECRETA:
Artículo 1°. Presupuesto de Rentas y
Recursos de Capital. Adicionar los cómputos del Presupuesto de Rentas y
Recursos de Capital del Presupuesto General de la Nación para la vigencia
fiscal de 2002, en la suma de sesenta y siete mil millones de pesos
($67.000.000.000) moneda legal, según el siguiente detalle:
RENTAS DEL PRESUPUESTO GENERAL
DE LA NACION
I. INGRESOS DEL PRESUPUESTO
NACIONAL
67.000.000.000
1. INGRESOS CORRIENTES DE LA
NACION
67.000.000.000
III. TOTAL INGRESOS
67.000.000.000
Artículo 2º. Presupuesto de Gastos o Ley de
Apropiaciones. Efectuar las siguientes adiciones al Presupuesto de Gastos o
Ley de Apropiaciones del Presupuesto General de la Nación para la vigencia
fiscal del 1º de enero al 31 de diciembre de 2002, en la suma de sesenta y
siete mil millones de pesos ($67.000.000.000) moneda legal, según el detalle
que se encuentra a continuación:
ADICIONES – PRESUPUESTO GENERAL DE LA NACION
CTA
SUBC. PROG SUBP
CONCEPTO
APORTE NACIONAL
RECURSOS PROPIOS
TOTAL
SECCION 1501
MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL
A. PRESUPUESTO DE
FUNCIONAMIENTO
9.310.000.000
9.310.000.000
C PRESUPUESTO DE INVERSIÓN
33.557.000.000
33.557.000.000
111
CONSTRUCCION DE INFRAESTRUCTURA
PROPIA DEL SECTOR
4.480.000.000
4.480.000.000
101
DEFENSA Y SEGURIDAD INTERNA
3.280.000.000
3.280.000.000
300
INTERSUBSECTORIAL SALUD
1.200.000.000
1.200.000.000
113
MEJORAMIENTO Y MANTENIMIENTO DE
INFRAESTRUCTURA PROPIA DEL SECTOR
900.000.000
900.000.000
101
DEFENSA Y SEGURIDAD INTERNA
900.000.000
900.000.000
211
ADQUISICION Y/O PRODUCCION DE
EQUIPOS, MATERIALES, SUMINISTROS Y SERVICIOS PROPIOS DEL SECTOR
23.977.000.000
23.977.000.000
100
INTERSUBSECTORIAL DEFENSA Y
SEGURIDAD
16.981.000.000
16.981.000.000
101
DEFENSA Y SEGURIDAD INTERNA
6.996.000.000
6.996.000.000
212
MANTENIMIENTO DE EQUIPOS,
MATERIALES, SUMINISTROS Y SERVICIOS PROPIOS DEL SECTOR
4.200.000.000
4.200.000.000
100
INTERSUBSECTORIAL DEFENSA Y
SEGURIDAD
1.700.000.000
1.700.000.000
101
DEFENSA Y SEGURIDAD INTERNA
900.000.000
900.000.000
600
INTERSUBSECTORIAL TRANSPORTE
1.600.000.000
1.600.000.000
TOTAL PRESUPUESTO SECCION
42.867.000.000
42.867.000.000
SECCION 1601
POLICIA NACIONAL
A PRESUPUESTO DE
FUNCIONAMIENTO
3.000.000.000
3.000.000.000
C PRESUPUESTO DE INVERSIÓN
21.133.000.000
21.133.000.000
111
CONSTRUCCION DE INFRAESTRUCTURA
PROPIA DEL SECTOR
19.410.000.000
19.410.000.000
101
DEFENSA Y SEGURIDAD INTERNA
19.100.000.000
19.100.000.000
705
EDUCACIÓN SUPERIOR
310.000.000
310.000.000
211
ADQUISICION Y/O PRODUCCION DE
EQUIPOS, MATERIALES, SUMINISTROS Y SERVICIOS PROPIOS DEL SECTOR
1.723.000.000
1.723.000.000
101
DEFENSA Y SEGURIDAD INTERNA
123.000.000
123.000.000
300
INTERSUBSECTORIAL SALUD
1.600.000.000
1.600.000.000
TOTAL PRESUPUESTO SECCION
24.133.000.000
24.133.000.000
TOTAL PRESUPUESTO NACIONAL
67.000.000.000
67.000.000.000
Artículo
3º. El presente decreto rige a partir de la fecha de su publicación.
Publíquese
y cúmplase.
Dado
en Bogotá, D. C. , a 25 de noviembre de 2002.
ÁLVARO
URIBE VÉLEZ
El Ministro de Justicia y del Derecho encargado de las
funciones del Despacho del Ministro del Interior,
Fernando Londoño Hoyos.
El
Ministro de Justicia y del Derecho,
Fernando Londoño Hoyos.
La
Ministra de Relaciones Exteriores,
María Carolina Barco Isakson.
El
Ministro de Hacienda y Crédito Público,
Roberto Junguito Bonnet.
La
Ministra de Defensa Nacional,
Martha Lucía Ramírez de Rincón.
El
Ministro de Agricultura y Desarrollo Rural,
Carlos Gustavo Cano Sanz.
El
Ministro de Trabajo y Seguridad Social,
Juan Luis Londoño de la Cuesta.
El
Ministro de Trabajo y Seguridad Social, encargado de las funciones del Despacho
del Ministro de Salud,
Juan Luis Londoño de la Cuesta.
El
Ministro de Minas y Energía,
Luis Ernesto Mejía Castro.
El
Ministro de Comercio Exterior,
Jorge Humberto Botero Angulo.
La
Ministra de Desarrollo Económico,
Cecilia Rodríguez González-Rubio.
La
Ministra de Educación Nacional,
Cecilia María Vélez White.
La
Ministra de Comunicaciones,
Martha Helena Pinto de De Hart.
El
Ministro de Transporte,
Andrés Uriel Gallego Henao.
La
Viceministra de Cultura encargada de las funciones del Despacho de la Ministra
de Cultura,
Adriana Mejía Hernández.
La
Ministra de Desarrollo Económico encargada de las funciones del Despacho de la
Ministra del Medio Ambiente,
Cecilia Rodríguez González-Rubio
III.
INTERVENCIONES
A.
De la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República y del Ministerio de
Hacienda y Crédito Público.
La Secretaría
Jurídica de la Presidencia de la República solicita la declaratoria de
exequibilidad del Decreto 2749 de 2002.  Como fundamento de tal solicitud
expone los siguientes argumentos:
1.  Desde el
punto de vista formal el Decreto 2749 cumple con todas las exigencias
constitucionales pues el Gobierno Nacional por medio del Decreto 1837 del 11 de
agosto de 2002 declaró el estado de conmoción interior en todo el territorio
nacional por el término de noventa  (90)  días; el Decreto 1838 de 2002 creó el
impuesto para preservar la seguridad democrática; el Decreto 2555 de 2002
prorrogó el estado de conmoción interior por noventa días a partir del 8 de
noviembre de 2002; en vigencia de tal régimen excepcional se expidió el Decreto
2749 de 2002 sometido a revisión y éste se encuentra suscrito por el Presidente
y todos los ministros.
2.
Desde el punto de vista material, existe conexidad entre las medidas adoptadas
en el decreto revisado y la declaratoria del estado de conmoción interior pues
en el decreto declaratorio se dio cuenta de la insuficiencia de los recursos
apropiados en el Presupuesto General de la Nación para sufragar los gastos
demandados por la crisis y de la necesidad que todas las personas realizaran un
significativo esfuerzo tributario para acceder a los recursos requeridos para
ese fin.  Se trata, además, de una medida que satisface los principios de
necesidad y proporcionalidad, pues resulta imperativo adicionar el presupuesto
del Ministerio de Defensa y de la Policía Nacional para darle mayor cobertura y
eficacia a sus operaciones tendientes a la superación de las causas de la
conmoción.  Finalmente, los recursos adicionales dispuestos se encuentran
justificados y no existe posibilidad de acceder oportunamente a la adición del
presupuesto a través de los procedimientos legales ordinarios.
B.
Del Ministerio de Defensa
El Ministerio de
Defensa solicita la declaratoria de exequibilidad del Decreto 2749 de 2002.
Para ello expone lo siguiente:
1.  El Decreto
cumple todos los requisitos formales pues se expidió bajo la vigencia del
Decreto 1837 de 2002, prorrogado por el Decreto 2555, fue firmado por el
Presidente de la República y todos sus Ministros y en él se explican los
motivos y causas de la decisión.
2.  Los artículos
345 y 346 de la Constitución consagran el principio de legalidad del gasto
público, de acuerdo con el cual  no es posible efectuar ningún gasto que no se
encuentre previsto en el presupuesto y cuya expedición es una facultad del
Congreso, a través de la ley de apropiaciones y de gastos, de acuerdo con el
proyecto que para el efecto le presente el Gobierno Nacional.  No obstante, esa
institución se somete a un régimen diferente cuando se trata de desarrollarla
durante el estado de conmoción interior pues tanto la Constitución como la Ley
Estatutaria de los Estados de Excepción facultan al gobierno para percibir
contribuciones e impuestos y modificar el presupuesto, normatividad que,
además, resulta compatible con lo dispuesto sobre el particular en el Estatuto
Orgánico del Presupuesto.
3.  La
incorporación de los recursos al presupuesto general de la nación obedece a la
necesidad de proveer en forma inmediata de recursos a las Fuerzas Militares y a
la Policía Nacional y a las demás entidades del Estado que deben intervenir con
el propósito de conjurar los actos que perturban el orden público e impedir la
extensión de sus efectos, consideración que se encuentra directamente
relacionada con las causas invocadas para declarar el estado de conmoción
interior.
IV. CONCEPTO
DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
El Procurador
General de la Nación solicita también la declaratoria de exequibilidad del
Decreto 2749 de 2002.  Sus planteamientos son los siguientes:
1.  Se trata de
un Decreto que fue dictado en desarrollo de los Decretos 1837 y 2555 de 2002,
por medio de los cuales se declaró y prorrogó el estado de conmoción interior,
lleva la firma del Presidente de la República y de todos los ministros y fue
dictado dentro del límite temporal de la declaración de conmoción.
2.  Tras la
declaratoria del estado de conmoción interior, el gobierno dictó el decreto
1838 de 2002, por medio del cual se estableció un impuesto al patrimonio para
conjurar la crisis existente, tributo que no estaba contemplado en el presupuesto
anual de la presente vigencia.  Ello significa el recaudo de cuantiosos
recursos para atender las necesidades presupuestales con ocasión de la
declaración de conmoción interior, los que deben quedar incorporados al
presupuesto con el fin de adecuarse a las disposiciones constitucionales y
legales que lo regulan.
3.  El Decreto
2749 de 2002, que adiciona el Presupuesto General de la Nación, es el mecanismo
constitucional y legalmente admisible para incorporar recursos provenientes del
impuesto al patrimonio con destino a preservar la seguridad democrática y
cumplir así con el fin del presupuesto, cual es el de ser instrumento para el
cumplimiento de los planes y programas estatales y para ejercer el control
político y fiscal del recaudo y la destinación de los recursos a los fines
perseguidos.
4.  Las partidas
presupuestales incluidas en el Decreto 2749 son congruentes y necesarias para
enfrentar la situación de anormalidad en que se encuentra el país, que fue el
objetivo de la declaratoria del estado de conmoción interior y del impuesto al
patrimonio para la seguridad democrática, razón por la cual guarda una estrecha
relación con los motivos de la declaratoria del estado de excepción.
V.
FUNDAMENTOS DE LA DECISIÓN
A.  La
facultad de modificar el presupuesto durante los estados de excepción.
1.  En
los artículos 346 y 347 de la Constitución Política se encuentra consagrado el
principio de legalidad del presupuesto.  De acuerdo con ellos, el presupuesto
de la nación, como un estimativo de los ingresos y autorización de los gastos
públicos, debe ser fijado por el Congreso.  Sin desconocer que el ejecutivo
tiene una importantísima intervención en todo este proceso, esa es la instancia
legitimada para expedirlo, modificarlo y adicionarlo.
El artículo 346
es claro al indicar que las prescripciones sobre el presupuesto allí
contenidas, rigen en tiempos de paz, esto es, en tiempos de normalidad
institucional.  De acuerdo con ello, en tiempos de paz no se puede percibir
contribución o impuesto que no figure en el presupuesto de rentas ni tampoco
hacer erogación que no se halle incluida en el de gastos.
Esa
exigencia traduce una cara conquista de las democracias occidentales y es
inherente a la racionalidad de un Estado de derecho pues un poder tan grande
como el impositivo y una atribución tan delicada como la del manejo de los
recursos estatales exige una regulación que consulte el principio democrático y
ello se logra mediante el concurso de la instancia parlamentaria.  Ésta está
habilitada no sólo para expedir el presupuesto de rentas y gastos sino también
para modificarlo, competencia que es coherente con las cambiantes
circunstancias del mundo económico y cuya regulación, entre otros temas,
defirió el constituyente a la ley orgánica del presupuesto  -Artículo 352 de la
Carta-.
2.
Con todo, del hecho que el artículo 346 exija que en tiempos de paz no se
pueden percibir impuestos no incluidos en el presupuesto ni ingresos ni
erogaciones no previstas en él, no se sigue que en tiempos de anormalidad
institucional no existan mecanismos excepcionales de regulación de tales
ingresos y gastos pues la misma necesidad de superar las circunstancias que
condujeron al derecho constitucional de excepción puede exigir también un
manejo excepcional de las finanzas públicas.
De
allí que el artículo 38, literal l), de la Ley 137 de 1994 disponga que durante
el estado de conmoción interior el gobierno tiene la facultad de  “Imponer
contribuciones fiscales o parafiscales para una sola vigencia fiscal; o durante
la vigencia de la conmoción, percibir contribuciones o impuestos que no figuren
en el presupuesto de rentas y hacer erogaciones con cargo al Tesoro que no se
hallen incluidas en el de gastos”.  Se trata de una situación excepcional
que involucra la alteración de la competencia para la generación de rentas y
regulación de los gastos pues ella se radica en el ejecutivo como una exigencia
impuesta por la necesidad de tomar las medidas necesarias para la superación de
la crisis que condujo a la declaratoria del estado de anormalidad
institucional.
En ese
contexto, resulta explicable que al gobierno se le conceda también la facultad
excepcional de   “Modificar el presupuesto...” en el artículo 38 literal
ll) de la Ley 137 de 1994, pues la generación, mediante nuevos tributos, de los
recursos necesarios para la superación de la crisis conduce a la necesidad de
modificar el presupuesto de ingresos y de gastos.  Ésta, además, es una
exigencia impuesta por el principio de universalidad del presupuesto, de
acuerdo con el cual todas las rentas y todos los gastos, sin excepción, deben
figurar en él.
3.
Tal esquema excepcional de las rentas y gastos públicos es complementado por
los artículos 83 y 84 del Estatuto Orgánico del Presupuesto General de la
Nación.  La primera disposición, de manera compatible con la anormalidad
institucional propia de los estados de excepción, le permite al gobierno
efectuar los créditos adicionales y traslados presupuestales ocasionados por
ellos, constituyendo la fuente del gasto el decreto que declaró el estado de
excepción.  Y la segunda exige que toda modificación del presupuesto sea informada
al Congreso de la República en los ocho días siguientes o la iniciación de
período de sesiones y esto no sólo para efectos del control político inherente
al derecho constitucional de excepción sino también para que  “pueda derogar
o modificar disposiciones según su competencia”, según lo señala el
articulo 38, literal ll), de la Ley 137 de 1994.
Este es,
entonces, el marco normativo de la facultad que le asiste al gobierno de
modificar el presupuesto de rentas y gastos durante los estados de excepción, facultad
que, tal como expuso la Corte en la Sentencia C-947-02[1], comprende tanto la
facultad de realizar traslados como la de efectuar adiciones presupuestales:
“Se presenta un traslado, cuando, sin alterar el cómputo de las
rentas, se dispone, dentro del mismo presupuesto, cambios tanto cuantitativos
como de destinación en dos o más partidas. En este evento se presenta, por una
parte, un crédito por virtud del cual se incorpora o adiciona una partida de
gasto, y, por otra, un contracrédito que disminuye una de las partidas
originales del presupuesto.
...Por su parte, los créditos adicionales son “... aquellas
apropiaciones que se abren en el curso de la vigencia, con posterioridad a la
expedición y liquidación del Presupuesto, y que se consideran como gastos
complementarios de éste” [2].
Estas adiciones comportan la identificación de nuevas rentas que, en la misma
proporción, se incorporan al presupuesto, tales como las provenientes de la
emisión de bonos o de nuevos impuestos.
Cuando en los estados de excepción se decreta un traslado
presupuestal, la medida busca cambiar la destinación de una partidas para
disponer de esos recursos para los fines propios de la respectiva situación
excepcional. En tal caso el examen de constitucionalidad del correspondiente
decreto legislativo debe referirse a la conexidad del traslado con la situación
que motivó la declaratoria del estado de excepción, así como a la necesidad y
la proporcionalidad de la medida, examen que comprende tanto el estudio de la
nueva destinación de los recursos, como el análisis de la manera como se
afectan las partidas que se disminuyen.[3]
Ello es así porque en el mismo decreto que dispone el traslado se decide sobre
la fuente, en este caso interna, de los recursos y se fija su destinación, sin
que tales materias hayan sido objeto de una previa determinación por el
legislador excepcional.
En
el caso de los créditos adicionales que se producen en ejercicio de las
facultades de los estados de excepción, en principio, la fuente de los recursos
debe estar previamente determinada, y si lo fue a través de un decreto
legislativo, el mismo debe haber sido objeto del control automático de
constitucionalidad por la Corte”.
B.
Límites de la facultad excepcional del ejecutivo de modificar o adicionar el
presupuesto de rentas y gastos.
4.
Los regímenes excepcionales son regímenes de juridicidad, es decir, concebidos
desde el derecho y limitados por él pues una sociedad civilizada, ni aún en sus
momentos de mayor tensión, puede renunciar al derecho como instrumento de
convivencia.  De allí que tanto la facultad de decretar un estado de excepción
como las facultades que durante él se ejercen estén sometidas a un riguroso
control constitucional, formal y material, según se lo expuso en la Sentencia
C-802-02[4]
por medio de la cual se declaró, con excepción del artículo 3°, la
exequibilidad del Decreto 1837 de 2002 que declaró el estado de conmoción en
todo el territorio nacional.
5.  En relación con la facultad del
ejecutivo de modificar o adicionar el presupuesto de rentas y gastos de la
nación durante los estados de excepción, hay que indicar que de la Carta
Política se desprenden condicionamientos que imposibilitan que el ejercicio de
esa facultad se configure en un poder omnímodo.
El primero de ellos es la necesaria
conexidad entre el objetivo de la modificación presupuestal y las causas  que
motivaron la declaratoria del estado de excepción.  A juicio de la Corte, esta
relación de conexidad es doble, ya que comprende, de un lado, la existente
entre las causas que generaron la declaratoria y su finalidad, y de otro, la
existente entre las causas de expedición del decreto legislativo que modifica
el presupuesto y las materias que regula[5].
Esta relación de conexidad contrae,
además, la especificidad del contenido de las medidas que modifiquen el
presupuesto de rentas o el de gastos, ya que, en concordancia con lo prescrito
en el inciso 2º del artículo 213 de la Carta Política, dichas variaciones
deberán estar circunscritas, en el caso de la declaratoria de conmoción
interior,  a las “facultades estrictamente necesarias para conjurar las
causas de la perturbación e impedir la extensión de sus efectos”.
Igualmente, la posibilidad del decreto de
esta clase de medidas no involucra la suspensión de las facultades de diseño
presupuestal que, como regla general, poseen las corporaciones públicas, según
lo señalado en el numeral 3º del artículo 214 Superior, en concordancia con el
inciso 2º del artículo 345[6].
6.  Otros condicionamientos se hallan en
las normas que para el caso de los estados de excepción constituyen, junto con
las disposiciones contenidas en el Estatuto Superior, bloque de
constitucionalidad, como son la Ley Estatutaria de los Estados de Excepción y,
de manera especial en los decretos legislativos de modificación presupuestal,
los principios contenidos en el Estatuto Orgánico del Presupuesto.[7]
Frente a la Ley Estatutaria, es claro que
principios como los de necesidad y proporcionalidad de las medidas tomadas por
el ejecutivo (Arts. 11 y 13), deben ser cumplidos por los decretos legislativos
que modifican o adicionan el presupuesto, junto con otros requerimientos
específicos impuestos por la Ley 137 de 1994, como es la obligatoriedad de “rendir
cuenta al Congreso en un plazo de cinco días para que este pueda derogar o
modificar disposiciones según su competencia”  (Art. 38, literal ll.).
En lo que hace referencia a los
principios del sistema presupuestal señalados en el Estatuto Orgánico del
Presupuesto, la Corte advierte cómo estos deben ser observados pues todo estado
de excepción es, como se ha expresado reiteradamente en la doctrina constitucional,
un estado de legalidad, en el cual los pilares que fundan el ordenamiento
jurídico no pueden ser modificados por el ejecutivo en uso de tales
facultades.  Además, el Estatuto Orgánico de Presupuesto contiene previsiones
normativas (Arts. 83[8]
y 84) que inscriben la potestad de modificación presupuestal por parte del
legislador de excepción en el marco de los principios propios de tal estatuto[9], en especial el de
legalidad.  Esto en el entendido que estos preceptos definen al decreto que
declara el estado de excepción como la fuente del gasto público, lo que entra
en concordancia con los principios constitucionales aplicables a la ley de
apropiaciones y contenidas en el artículo 346 Superior, como es la obligación
de sustentar cada partida, entre otras causas, en “un gasto decretado
conforme a ley anterior”.
Finalmente, hay que indicar que el objeto
de los decretos legislativos bajo estudio es incluir las rentas extraordinarias
que se hayan decretado, como los gastos generados por la ejecución de las
labores tendientes al restablecimiento del orden público, dentro del presupuesto,
actividad que no es más que el acatamiento del principio de universalidad
contenido en el artículo 14 del Estatuto Orgánico.
Como puede advertirse, entonces, los
decretos que modifican el presupuesto durante los estados de excepción están
sometidos a múltiples condicionamientos derivados de la Carta Política, de la
Ley Estatutaria de los Estados de Excepción y del Estatuto Orgánico del
Presupuesto.
C.  Examen formal del Decreto 2749 de
2002.
7.  Por
medio del Decreto Legislativo 2749 del 25 de noviembre de 2002 se adicionó el
presupuesto general de la nación para la vigencia fiscal de 2002.  Se trata de
la segunda adición presupuestal dispuesta durante la vigencia del estado de
conmoción interior vigente pues ya mediante el Decreto 1959 de 2001 se había
adicionado el presupuesto general de la nación en 579.146 millones de pesos,
decreto sobre el que la Corte realizó el control automático de
constitucionalidad mediante la Sentencia C-947-02.
El Decreto 2749 de 2002 es un decreto
legislativo dictado por el gobierno al amparo de las facultades conferidas por
el régimen constitucional del estado de conmoción interior.  En relación con
él, la Corte advierte que fue dictado dentro del término de prórroga del estado
de conmoción interior dispuesto por el Decreto  2555 de 2002; que es un decreto
motivado y que cuenta con la firma del Presidente y de todos los Ministros pues
12 lo hicieron como titulares de sus respectivas carteras, 3 como encargados de
otros despachos y una viceministra lo hizo como Ministra encargada.
Por lo tanto, el decreto legislativo 2749
de 2002 cumple las exigencias formales impuestas por la Constitución.
D.  Examen material del Decreto 2749
de 2002.
8.  En cuanto a
las exigencias de conexidad, finalidad, necesidad y proporcionalidad, debe
tenerse en cuenta que el Decreto 2749 de 2002 tiene una naturaleza
complementaria en relación con el Decreto 1838 de ese año, por medio del cual
se creó un impuesto especial destinado a atender los gastos del Presupuesto
General de la Nación necesarios para preservar la seguridad democrática, pues
aquél se limita a incorporar al presupuesto los ingresos generados por él y a
autorizar los gastos que se han de realizar con cargo a tales ingresos.
Por lo tanto, en
lo sustancial, el examen de tales exigencias queda supeditado al análisis
realizado por la Corte en la Sentencia C-876-02[10], al momento de
realizar el control automático del Decreto 1838 ya citado, pues si esos
condicionamientos se encontraron satisfechos en la creación del tributo
generador de la renta, concurren los mismos argumentos para afirmar la
legitimidad de la incorporación de tales recursos al presupuesto de rentas y de
la consecuente autorización de gastos.
Recuérdese que
en esa oportunidad se advirtió que existía una relación causal directa entre
los motivos de la declaratoria del estado de conmoción interior y la imposición
excepcional y transitoria de ese tributo pues se trataba de acceder a los
recursos necesarios para financiar a la fuerza pública y a las demás entidades
estatales que deben intervenir en el restablecimiento del orden.  Se indicó
también que la finalidad del tributo era legítima en el contexto de los hechos
que generaron la perturbación y que se trataba de una medida necesaria y
proporcional en cuanto la urgencia de la respuesta institucional tornaba
inadecuado acudir al mecanismo normal de imposición de tributos.
9.  Con todo, no sobra reiterar que a
tal declaratoria se acudió legítimamente en razón de tres hechos:  En primer
lugar, los ataques contra ciudadanos indefensos, las violaciones a las reglas
del derecho Internacional Humanitario y la comisión de delitos de lesa
humanidad por parte de grupos financiados por su participación en delitos de
narcotráfico, secuestro y extorsión; en segundo lugar, los actos de terrorismo
y, finalmente, los actos de coacción a mandatarios locales, seccionales y
nacionales.
Para superar tales hechos, entre otras cosas, el Gobierno Nacional
se planteó la necesidad de desarrollar, con el concurso de las Fuerzas Armadas
y de la Policía Nacional, los operativos necesarios para enfrentar a sus
autores y el imperativo de establecer un impuesto transitorio para atender los
gastos demandados por tales operativos pues la nación no contaba con los
recursos necesarios para financiarlos.  La fijación de ese impuesto la cumplió
el gobierno a través del Decreto Legislativo 1838 de 2002.  Recaudados tales
recursos, se tornaba imperativo ingresarlos al presupuesto general de la nación
y autorizar las apropiaciones correspondientes pues sólo entonces será posible
la ejecución de esas sumas.
10.  En tal contexto, hay que indicar que
de la información suministrada por el Departamento Jurídico de la Presidencia
de la República y por el Ministerio de Defensa Nacional y del Decreto 2965 del
5 de diciembre de 2002, por medio del cual se liquidó la adición presupuestal
dispuesta mediante el Decreto 2749 de ese año, se infiere que la siguiente es
la destinación de cada una de las partidas:
a.  Al presupuesto del Ministerio de
Defensa Nacional se le asignan recursos por valor de 42.867 millones de pesos.
Estos recursos se distribuyen entre el Ejército Nacional y la Armada Nacional
de la siguiente manera:
1)  Al Ejército Nacional se le asignan
9.310 millones de pesos para gastos de funcionamiento y se discriminan así:
-  6.610 millones de pesos que se
utilizarán para atender el costo de las nóminas del personal de soldados
aplazados y los cuadros de mando del Plan 10.000 que permite crear 69 unidades
que son fundamentales para proteger la infraestructura del país y para apoyar
las operaciones militares.  Con esta suma se financiará también parte de los
cuadros de mando de los Batallones de Alta Montaña que se tiene previsto crear en
el Departamento del Cauca y en el Eje Cafetero.
-  2.700 millones de pesos con los que se
atenderán necesidades de salud como resultado del incremento del pie de fuerza
del Plan de Choque.  Esto por cuanto el subsistema de salud de las fuerzas
militares debe atender los costos demandados por los exámenes de incorporación
y por la prestación del servicio de salud a los heridos en combate.
2)  Al Ejército Nacional se le asignan
recursos para inversión por valor de 22.661 millones.  Éstos se discriminan en
las siguientes partidas:
-  3.280 millones de pesos destinados
para la construcción y dotación de los Batallones de Alta Montaña localizados
en el Departamento del Cauca y en el Eje Cafetero.
- 900 millones de pesos que se destinarán
al mantenimiento requerido por instalaciones de la fuerza pública en todo el
territorio nacional con un tiempo de construcción de entre 20 y 60 años.
-  14.281 millones de pesos para
financiar parte de las adquisiciones del armamento que necesita el Ejército
Nacional.
-  4.200 millones de pesos para el
mantenimiento de equipos, materiales, suministros y servicios propios del
sector, discriminados así:  En primer lugar, 1.700 millones de pesos que se
utilizarán para adquirir motores y repuestos para realizar el mantenimiento
mayor de vehículos tácticos por tiempo de vida útil  (Camiones C-70 y camiones
4x4); vehículos éstos que se utilizarán para el transporte de las tropas que
están directamente comprometidas con las operaciones militares.  En segundo
lugar, 900 millones de pesos destinados al mantenimiento mayor de 194 equipos
de ingenieros de combate  (volquetas, tractores, motoniveladoras)  que se
encuentran fuera de servicio por la falta de asignación de recursos y que se
requiere para que las unidades apoyen a la población civil con trabajos propios
de ingenieros en  obras de infraestructura.  Finalmente, 1.600 millones de
pesos que son requeridos para continuar con la remanufacturación de los
vehículos blindados  EE-9 y EE-11 Urutu.
3) A la Armada Nacional se le asignan
9.696 millones de pesos para inversión discriminados así:
-  2.700 millones de pesos para adquirir
3,75 millones de cartuchos calibre 5.56 para dotar las cargas  básicas de
munición para 1.199 fusiles Galil.
-  6.996 millones de pesos que se
invertirán de la siguiente forma:  196 millones de pesos se utilizarán para
comprar chalecos salvavidas antibalas y visores nocturnos de última generación
para dotar la Brigada Fluvial.  Y 6.800 millones de pesos se utilizarán para
adquirir 100 ametralladoras calibre 050 y 50 ametralladoras calibre 7.62 para
dotar las unidades de la Armada Nacional comprometida en operaciones.
4) De igual manera, a la Armada Nacional
se le asignan 1.200 millones de pesos destinados a la construcción y dotación
de un centro de atención en salud de nivel II en Tolemaida debido al incremento
de Unidades de Combate para permitir la mayor cobertura por el incremento del
pie de fuerza en el Ejército como resultado de los planes establecidos por el
Gobierno Nacional:  Aplazamiento de 10.000 soldados, Brigadas Móviles,
Batallones de Alta Montaña y Soldados de Apoyo.
b.  Al presupuesto de la Policía Nacional
se le asignan 24.133 millones de pesos.  Esta suma se discrimina de la
siguiente manera:
1)  A gastos de funcionamiento se asignan
3.000 millones de pesos, recursos que se utilizarán en los programas que
financian el adelanto de los ascensos de 948 patrulleros y la incorporación de
3.200 auxiliares regulares con el propósito de incrementar el pie de fuerza;
dar mayor cobertura de seguridad y reacción en ciudades capitales,
especialmente Bogotá y Medellín, y complementar el programa de dotaciones de
escuadrones móviles, dotaciones para estaciones en municipios en los que en la
actualidad no hay presencia de la fuerza pública y para reforzar el programa
presidencial de seguridad en las principales vías troncales del país.
2) A gastos de inversión de la Policía
Nacional se asignan recursos por valor de 21.133 millones de pesos
discriminados en las siguientes partidas:
-  19.410 millones de pesos discriminados
así:  19.100 millones de pesos que se destinarán a la construcción de 32
estaciones nuevas, reconstrucción de 2 estaciones, terminación de 22 estaciones
y adecuación de 2 estaciones, para un total de 58 estaciones de policía.  Y 310
millones de pesos que se destinarán a la terminación de la última fase del área
de remonta y veterinaria, que es un soporte para la instrucción de la
especialidad de carabineros.
-  123 millones de pesos que se destinarán
a la adquisición de equipos de seguridad para las instalaciones policiales.
-  1.600 millones de pesos que se
destinarán a dotaciones de equipos de cirugías, instrumental médico y
quirúrgico para dotar algunas Clínicas Regionales que darán cobertura al incremento
de pie de fuerza de la Policía Nacional.
11.  De este modo es claro que los gastos
autorizados tienen que ver con el costo de las nóminas del personal de soldados
aplazados e incorporados con el fin de proteger la infraestructura del país;
con la necesidad de sufragar el costo del servicio de salud prestado a todo ese
personal y al que resulte herido en combate; con la construcción y dotación de
dos Batallones de Alta Montaña; con la dotación de armas y municiones para tal
personal; con el mantenimiento de vehículos, equipos de ingenieros de combate y
remanufacturación de vehículos blindados; con la incorporación de auxiliares
regulares; con la construcción, reconstrucción o adecuación de 58 estaciones de
policía y con el suministro de equipos de seguridad.  Todos estos gastos están
directamente relacionados con el cumplimiento de las tareas emprendidas para
restablecer el orden público.
En tal contexto, la Corte advierte que,
con excepción de las partidas que luego se indicarán, el decreto sometido a
revisión satisface la exigencia de conexidad entre las causas de su expedición
y las materias que regula pues éstas adicionan el presupuesto de funcionamiento
e inversión del Ministerio de Defensa Nacional con el fin de que la fuerza
pública emprenda los operativos necesarios contra los autores de los hechos
perturbadores del orden público.  Es decir, cada una de las partidas
adicionadas se orienta a conjurar las causas de perturbación del orden público.
12.  Con todo, existen dos partidas que
no se adecuan a las exigencias constitucionales de las medidas que el Gobierno
Nacional puede adoptar durante el estado de conmoción interior.  Por una parte,
la partida 113, Sección 1501, del presupuesto de inversión del Ministerio de
Defensa Nacional, denominada   “Mejoramiento y mantenimiento de infraestructura
propia del sector”  por  $900’000.000 y, por otra, la partida 705, Sección
1601, del presupuesto de inversión de la Policía Nacional, denominada
“Educación superior”  por  $310’000.000.
De acuerdo con lo demostrado en el
proceso, la primera partida se destinará al mantenimiento requerido por
instalaciones de la fuerza pública en todo el territorio nacional y que tienen
un tiempo de construcción de entre 20 y 60 años.  Para la Corte es claro que
este gasto no puede calificarse ni de sobreviniente ni de urgente pues tiene
que ver con la necesidad de mantenimiento de unas instalaciones de la fuerza
pública que, si bien puede ser cierta, no es directamente atribuible a las
causas de perturbación del orden público.  Es decir, se trata de atender gastos
generados por la necesidad de mantenimiento regular de instalaciones militares
pero como resultado de un plan permanente de mantenimiento y no en razón de los
deterioros causados por los hechos generadores de la perturbación del orden
público.  Además, no se ha puesto de presente un plan especial de emergencia
que justifique ese gasto.
Y en cuanto a la segunda partida, la
Corte encuentra que no concurren elementos de juicio que permitan inferir que
se trata de un gasto que guarde relación de conexidad con las causas de
perturbación del orden público.  Adviértase que se trata de una partida que se
destinará a la terminación de la última fase del área de remota y veterinaria
como soporte para la instrucción de carabineros.  Es decir, se está ante un
gasto que debe atenderse con la necesaria planificación y anticipación y que no
reviste características de sobreviniente o urgente.
En suma, estas partidas remiten a gastos
que deben atenderse con cargo a recursos ordinarios y no a recursos como los
generados a instancias del estado de conmoción interior.
No debe perderse de vista que entre los
principios que regulan el ejercicio de las facultades de que es titular el
Gobierno Nacional durante el estado de conmoción interior se encuentran los de
necesidad y especificidad.  De acuerdo con el primero, las facultades
conferidas al ejecutivo son las estrictamente necesarias para conjurar las
causas de la perturbación e impedir la extensión de sus efectos y, de acuerdo
con el segundo, las medidas que se adopten en ejercicio de esas facultades
tienen que orientarse a la superación de esas causas y no a propósitos diferentes.
En este marco, cuando se trata del
ejercicio de una facultad como la de modificar el presupuesto, esos principios
imponen la existencia necesaria de una relación de conexidad entre las causas
que generaron la declaratoria del estado de conmoción y su finalidad y entre
las causas de expedición del decreto modificatorio del presupuesto y las
materias que regula.  De allí que en los decretos legislativos de modificación
del presupuesto se torne imperativo que cada una de las partidas esté directa y
específicamente orientada a conjurar las causas de la perturbación pues tal es
una exigencia de los criterios constitucionales que regulan la destinación de
las partidas en el estado de conmoción interior.  Es por eso que deben
precisarse las actividades y áreas de trabajo a que se orienta cada una de las
partidas presupuestales pues sólo de ese modo se satisfacen tales criterios
constitucionales.
13.  En suma, con las precisiones
realizadas, la modificación presupuestal tiene conexidad directa con los supuestos
fácticos que dieron origen a la declaración del estado de conmoción interior.
Su finalidad es legítima en cuanto se orienta a ingresar recursos generados por
un tributo especial y a autorizar su gasto.  Además, existe una justificación
razonable para la expedición del decreto sometido a revisión pues la urgencia
de disponer de los recursos generados por el impuesto al patrimonio con la
finalidad de orientarlo a la superación de los hechos que generaron la grave
perturbación del orden público no permitían que la adición al presupuesto
general de la nación se cumpliera atendiendo el procedimiento legislativo
ordinario.
Entonces, como
se satisfacen las exigencias constitucionales formales y materiales, la Corte,
con las precisiones ya indicadas, declarará la exequibilidad del Decreto
Legislativo 2749 de 2002.  No obstante, tal como se lo hizo respecto de los
Decretos 1838 y 1959, ya que las facultades constitucionales excepcionales del
Gobierno Nacional son sólo las estrictamente necesarias para conjurar las
causas de la perturbación del orden público e impedir la extensión de sus
efectos, la ejecución de las partidas adicionadas por el decreto ahora sometido
a revisión deberá sujetarse a tal exigencia, sin que sea posible variar su
destinación específica.  En tal sentido se condicionará la declaratoria de
constitucionalidad de la norma sometida a control automático.
14.  Para
concluir, la Corte debe indicar que el control automático de constitucionalidad
de los decretos legislativos declaratorios de los estados de excepción y de los
decretos legislativos de desarrollo dictados con base en él, plantea un juicio
objetivo y técnico de confrontación entre tales decretos y la Carta Política.
De allí que cuando se está ante un decreto legislativo que dispone una adición
presupuestal durante un estado de conmoción interior, el control se
circunscriba a determinar si ese acto jurídico cumple las exigencias formales y
materiales impuestas por el Texto Superior, sin que pueda extenderse, en manera
alguna, al tema concreto de la ejecución de las partidas y, en particular, a
situaciones como el desvío o el eventual cambio de destinación de las
partidas.
Sobre
estos tópicos no opera el control constitucional inherente a los estados de
excepción pues en ellos no se trata de determinar la validez de decretos
legislativos sino de esclarecer las responsabilidades en que eventualmente
puedan incurrir las autoridades encargadas de ejecutar las partidas
presupuestales objeto de modificación.  Adviértase que el ordenamiento jurídico
consagra diversos mecanismos de control sobre los eventuales desvíos en la
aplicación de las partidas:  El control fiscal que le incumbe a la Contraloría
General de la República, el control disciplinario que le corresponde a la
Procuraduría General de la República y a los órganos de control interno y el
control político que ejerce el Congreso de la República pues, de acuerdo con el
artículo 38, literal ll) de la Ley Estatutaria de los Estados de Excepción, el
Gobierno, en el plazo de cinco días, deberá rendir cuenta al Congreso de las
modificaciones introducidas al presupuesto para que éste pueda derogar o
modificar disposiciones según su competencia.
VI.
DECISIÓN
Con fundamento
en las precedentes motivaciones, la Sala Plena de la Corte Constitucional,
administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
PRIMERO.  Declarar EXEQUIBLES los artículos 1° y 3° del Decreto
Legislativo 2749 de 25 de noviembre de 2002  “Por el cual se adiciona el
Presupuesto General de la Nación para la vigencia fiscal de 2002”
SEGUNDO.  Declarar INEXEQUIBLES las partidas 113, Sección 1501, del
presupuesto de inversión del Ministerio de Defensa Nacional, denominada
“Mejoramiento y mantenimiento de infraestructura propia del sector”  por
$900’000.000 y con 705, Sección 1601, del presupuesto de inversión de la
Policía Nacional, denominada  “Educación superior” por  $310’000.000,
contenidas en el artículo 2° del Decreto Legislativo 2749 de 2002.
TERCERO.  Declarar EXEQUIBLE, en lo demás, el artículo 2° del
Decreto Legislativo 2749, en el entendido que los gastos ordenados deberán
estar directa y específicamente encaminados a conjurar las causas de la
perturbación del orden público y a impedir la extensión de sus efectos.
Cópiese,
notifíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional,
cúmplase y archívese el expediente.
EDUARDO
MONTEALEGRE LYNETT
Presidente
JAIME ARAUJO RENTERÍA
Magistrado
ALFREDO
BELTRÁN SIERRA
Magistrado
MANUEL
JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME
CÓRDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO
ESCOBAR GIL
Magistrado
MARCO
GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
ÁLVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
CLARA
INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Magistrada
MARTHA
VICTORIA SÁCHICA MENDEZ
Secretaria
General
Salvamento
parcial de voto a la Sentencia C-148/03
DECRETO LEGISLATIVO DE IMPUESTO EN CONMOCION INTERIOR-Creación de tributo (Salvamento parcial de voto)
DECRETO LEGISLATIVO DE IMPUESTO EN CONMOCION INTERIOR-No pretensión de solución de déficit fiscal y ejecución de proyecto
a largo plazo (Salvamento de voto)
DECRETO LEGISLATIVO DE IMPUESTO EN CONMOCION INTERIOR-Facultades del Gobierno no son absolutas (Salvamento parcial de
voto)
DECRETO LEGISLATIVO DE IMPUESTO EN CONMOCION INTERIOR-Condicionar la exequibilidad de un artículo resulta una fórmula
carente de sentido (Salvamento parcial de voto)
Referencia:
expediente R.E.-128
Revisión
constitucional del Decreto Legislativo 2749 de 25 de Noviembre de 2002 “Por
el cual se adiciona el Presupuesto General de la Nación para la vigencia fiscal
de 2002”.
Magistrado
Ponente:
Dr.
JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO
Si
bien la suscrita Magistrada compartió la decisión mayoritaria de declarar
exequibles los artículos 1 y 3 del Decreto Legislativo 2749 de 2002  “Por el
cual se adiciona el Presupuesto General de la Nación para la vigencia fiscal de
2002” e inexequibles dos partidas incluidas en los presupuestos de
inversión del Ministerio de Defensa Nacional y de la Policía Nacional
respectivamente, con el acostumbrado respeto disiento de la decisión de la
Corporación que consideró ajustado a la Constitución, de manera condicionada,
el artículo 2 del Decreto Legislativo 2749 de 2002  “Por el cual se adiciona
el Presupuesto General de la Nación para la vigencia fiscal de 2002”, por
cuanto, a mi juicio, la Corte debió haber declarado la inexequibilidad del
mencionado artículo, por las razones que paso a explicar.
1. Creación del impuesto sobre el
patrimonio y segunda adición al Presupuesto General de la Nación para la
vigencia fiscal 2002.
La adopción del decreto legislativo 2749
de 2002 constituye una consecuencia lógica y técnica de la declaratoria del
estado de conmoción interior[11]
y de la creación del impuesto sobre el patrimonio[12]. En efecto, al haberse
generado un nuevo ingreso para la Nación era necesario modificar el
correspondiente presupuesto anual, y asimismo, autorizar la ejecución de los
correlativos gastos. Siendo por tanto el decreto legislativo sub examine
un mero efecto de la creación del tributo, reitero en este caso la posición que
senté en el salvamento de voto a la sentencia C-876 /2002, con ponencia del
Magistrado Alvaro Tafur Galvis, en el sentido de que el Decreto Legislativo
1838 de 2002 “Por medio del cual se crea un impuesto especial destinado a
atender los gastos del Presupuesto General de la Nación necesarios para
preservar la seguridad democrática” era inexequible por cuanto, en esencia,
los dineros recaudados con el impuesto sobre el patrimonio no serían destinados
a conjurar las causas de la alteración del orden público sino a cubrir el
déficit presupuestal de las Fuerzas Armadas, y así mismo, a ejecutar proyectos
de inversión de largo alcance en el sector de seguridad del Estado, lo cual
desborda los límites temporales del estado de excepción.
En efecto, la escasez de recursos
económicos para modernizar los equipos de la fuerza pública, aumentar el número
de sus integrantes y mejorar su capacidad operativa, era una situación de hecho
que, en palabras del propio Gobierno Nacional, se encontraba presente mucho
antes de la declaratoria del estado de conmoción interior. De tal suerte que se
recurrió al expediente del estado de excepción como  un medio o instrumento
para resolver un clásico problema de déficit fiscal y no para hacerle frente a
una situación considerada excepcional o coyuntural. Adicionalmente, del
análisis del acervo probatorio que sirvió como soporte para la adopción de la
sentencia C-876 de 2002, se desprende que parte de los recursos recaudados con
el tributo se destinarían a estructurar todo un nuevo plan de fortalecimiento
de la seguridad democrática, lo que presupone la ejecución de un proyecto a
largo plazo, que desborda  la esencia temporal de un estado de excepción y que
desconoce, además, la competencia del Congreso Nacional para debatir sobre la
necesidad y urgencia del mencionado proyecto de inversión.
Así pues, el Decreto Legislativo 1838 de
2002, que constituye uno de los soportes del Decreto Legislativo sub examine,
resultaba ser una medida  contraria a  la letra y el espíritu de los artículos
10 y 11 de la Ley Estatutaria de Estados de Excepción, como quiera que
desconocía los principios de finalidad y necesidad que sirven para juzgar la
constitucionalidad de un decreto de esta naturaleza.
2. Destinación de los recursos causados
con el impuesto sobre el patrimonio y ejercicio del control de
constitucionalidad.
El margen de maniobra con que cuenta el
Gobierno Nacional al momento de configurar, bajo estados de excepción, un nuevo
tributo no es absoluto; mucho menos lo es la destinación de los recursos
recaudados con ocasión del mismo, ya que se trata de  una medida que debe
encausarse a conjurar la perturbación del orden público, ser proporcional y
conforme con los principios y valores que inspiran a un Estado Social de
Derecho, y asimismo, respetar los compromisos internacionales asumidos por el
Estado colombiano.
En tal sentido, el control que está
llamada a ejercer la Corte sobre los decretos legislativos mediante los cuales
el Gobierno Nacional decide la destinación de los recursos recaudados con un
impuesto creado al amparo de la conmoción interior debe ser particularmente estricto
por varias razones.
Desde los albores del parlamentarismo
europeo, la autorización para recaudar un tributo y la decisión sobre la
destinación de los ingresos recaudados con el mismo, se ha constituido en una
de las formas más eficientes del ejercicio del control político sobre los
gobernantes. En una democracia constitucional, la expedición anual del
presupuesto de rentas y gastos constituye, sin lugar a dudas, uno de las
manifestaciones más claras del principio democrático por cuanto el pueblo,
mediante sus representantes, acepta la imposición de una carga tributaria, y al
mismo tiempo, decide el destino de los recursos recaudados. De allí que si se
admite que durante un estado de excepción el Gobierno Nacional sustituye al
Congreso de la República en la adopción de estas dos trascendentales decisiones
políticas en aras a conjurar las causas de la perturbación del orden público,
el grave desmedro que sufre el principio democrático sólo se compadece si la
guardiana de la Constitución ejerce un control particularmente severo sobre los
decretos legislativos que decretan tributos y disponen los gastos.
El ejercicio de
este control estricto de constitucionalidad no se traduce en la intromisión en
los ámbitos competenciales de los organismos de control, ni el  ejercicio de una
modalidad de control fiscal o disciplinario. Tampoco puede ser entendido como
una vulneración al ejercicio de las competencias de control político que le
asigna la Constitución al  Congreso de la República. Se trata, por el
contrario, de que la Corte emplee todas las herramientas con que cuenta en el
ordenamiento jurídico para constatar si efectivamente las partidas que aparecen
recogidas en un decreto legislativo que modifica el presupuesto de rentas y
gastos se encaminan a conjurar las causas que motivaron la declaratoria de un
estado de conmoción interior o si, por el contrario, su destino es atender
situaciones no coyunturales sino estructurales o permanentes. Esta variedad de
control estricto de constitucionalidad fue realizado por la Corte en su sentencia
C-063/2003, con ponencia de la suscrita Magistrada, cuando
por Secretaría de esta Corporación se ordenó remitir copias de la totalidad del
expediente al Contralor General de la República a fin de que verificara el
cumplimiento de la finalidad de la creación, recaudo y destinación del impuesto
al patrimonio establecido por decreto legislativo 1838 e incorporado al
Presupuesto Nacional mediante decreto legislativo 1959 de 2002, en los
términos de las sentencias C-876 y C- 947 de 2002.
De allí que, a mi juicio, condicionar la
exequibilidad de un artículo “en el entendido  que los gastos ordenados deberán
estar directa y específicamente encaminados a conjurar las causas de la
perturbación del orden público y a impedir la extensión de sus efectos”, resulta
ser una fórmula carente de sentido, más retórica que real, por cuanto no se
está ante una norma legal que admita diversas interpretaciones, dentro de las
cuales una se ajusta a la Constitución y las demás no. Tampoco tiene
trascendencia práctica la mencionada fórmula, si la Corte no decide asumir la
labor de verificar el cumplimiento de sus fallos de constitucionalidad en
materia de estados de excepción. De allí que no obrando en el expediente las
pruebas necesarias para concluir que las demás partidas eran exequibles por
apoyarse en hechos coyunturales, la Corte debió haber declarado la
inexequibilidad de las mismas.
Fecha ut supra
CLARA
INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Magistrada
Salvamento de voto a la Sentencia
C-148/03
DECRETO
LEGISLATIVO DE IMPUESTO EN CONMOCION INTERIOR-Inexequible
por no incluir partidas globales sin destinación específica (Salvamento de
voto)
DECRETO
LEGISLATIVO DE IMPUESTO EN CONMOCION INTERIOR-Recursos
del impuesto destinados a gastos ordinarios contrarían la Constitución
(Salvamento de voto)
DECRETO
LEGISLATIVO DE IMPUESTO EN CONMOCION INTERIOR-Necesidad
de motivar insuficiencia de recursos ordinarios del Presupuesto Nacional
(Salvamento de voto)
Con el
respeto acostumbrado por las decisiones de la Corte Constitucional, salvo mi voto
en relación con lo resuelto en la Sentencia C-148 de 25 de febrero de 2003, por
las razones que a continuación se expresan:
1ª. Mediante el
Decreto Legislativo No. 2749 de 2002, “se adiciona el Presupuesto General de la
Nación para la vigencia fiscal” de ese año, Decreto este que fue expedido en
virtud de la declaración del Estado de Conmoción Interior (Decreto No. 1837 de
11 de agosto de 2002), prorrogado mediante Decreto 2555 de 8 de noviembre de
2002.
2ª. En la
Sentencia C-148 de 25 de febrero de 2003 se declara la exequibilidad del
Decreto Legislativo mencionado, salvo en cuanto hace referencia a las
“partidas 113, sección 1501, del presupuesto de inversión del Ministerio de
Defensa Nacional, denominada ´mejoramiento y mantenimiento de infraestructura
propia del sector´ por $900.000.000 y con 705, sección 1601, del presupuesto de
inversión de la Policía Nacional, denominada ´Educación superior´ por $
310.000.000.000, contenidas en el artículo 2º del Decreto Legislativo 2749 de
2002”.
3ª. A mi juicio
en su integridad ha debido declararse la inexequibilidad del Decreto
Legislativo No. 2749 de 2002, como quiera que en el artículo 2º de este último
se incluyen partidas globales sin ninguna especificación de la destinación
concreta que para atender al restablecimiento del orden público se exige dada
la especificidad de los recursos que para el efecto se crearon mediante el
Decreto 1838 de 11 de agosto de 2002, circunstancia esta que llevó a la Corte a
recabar pruebas para el efecto, las cuales en este caso brillan por su
ausencia.
Así, en lo que
hace al Ministerio de Defensa Nacional aparece una partida denominada “111300
intersectorial salud” por $1.200.000.000.00, al igual que ocurre con la partida
113, sección 1501, destinada a “mejoramiento y mantenimiento de infraestructura
propia del sector”, por $900.000.000.00, así como la partida 111 sección 1601,
asignada para “construcción de infraestructura propia del sector” (Policía
Nacional) por $19.410.000.000.00, lo mismo que la partida 705 para “educación
superior” por $310.000.000.00, la partida 211 “adquisición y/o producción de
equipos materiales, suministros y servicios propios del sector” por
$1.723.000.000.00 y la partida 300 “intersubsectorial salud” (Policía Nacional)
por $1.600.000.000.00.
Como se ve, en
tales partidas, con los dineros provenientes del denominado impuesto para la
seguridad democrática creado por el Decreto Legislativo No. 1838 de 2002, se
atienden no solo los gastos ordinarios que deberían ser cubiertos con el
Presupuesto General de la Nación para esa vigencia fiscal, sino que resulta
imposible establecer con claridad cuáles son los nuevos gastos extraordinarios
que deban atenderse con recursos extraordinariamente creados mediante el Decreto
Legislativo No. 1838 de 11 de agosto de 2002, únicos que podrían ser objeto de
estos recursos especiales.
De esta suerte,
lo que queda ahora reiterado y demostrado por el Decreto Legislativo 2749 de
2002, es que con los recursos provenientes del impuesto a la seguridad
ciudadana, no se atiende a las necesidades extraordinarias en materia de
defensa nacional y seguridad interior, sino que tales recursos, en forma
contraria a lo afirmado para la creación de ese impuesto, se destinan a atender
gastos ordinarios del Estado, es decir para conjurar no la situación grave de
orden público por la cual se declaró la Conmoción Interior, sino una crisis de
orden fiscal lo que resulta contrario a la Constitución Política.
Por ello,
reitero entonces lo expresado en el salvamento de voto a la Sentencia C-876 de
16 de octubre de 2002 en la cual salvé el voto en relación con la exequibilidad
por ella declarada respecto del Decreto Legislativo No. 1838 de 11 de agosto de
2002, salvamento en el cual se expresó por el suscrito magistrado que:
“ El señor
Ministro de Hacienda y Crédito Público, el 10 de septiembre de 2002, como
consta en el acta No. 54, expresó ante la Sala Plena de la Corte Constitucional
que examinada la situación fiscal del país ella es grave y que ello obedece a
problemas estructurales, acentuados durante la presente vigencia y que amenazan
con agudizarse en el año 2003. Afirmó que el Gobierno Nacional sólo tiene
recursos para atender un 50% del total de gastos, circunstancia que ha
determinado la acumulación de la deuda pública, por lo que se hace necesario la
reducción de tales gastos. Observó que existe una situación de restricción de
crédito internacional a Latinoamérica y una prima de riesgo alto para estos
países que dificulta la consecución de recursos. Indicó que la economía
nacional no ha crecido como se esperaba según lo había previsto el Gobierno
inmediatamente anterior. Agregó que el presupuesto para la vigencia fiscal de
2003 se calculó en 6.27 billones de pesos, una parte financiada con recursos de
crédito (2.7 billones) y otra parte equivalente a 6 billones calculada sobre la
base de colocación de bonos en un monto superior del que realmente se puede
conseguir, lo que indica la existencia de un déficit que hace que el
presupuesto resulte desbalanceado, como también lo fue el calculado para el año
2002.  Informó que los gastos de funcionamiento de las Fuerzas Militares se
calcularon para el año 2002 en 600 millones de pesos, pero que para atenderlos
a la fecha no existen recursos, lo cual se agravará para el año 2003 pues esos
gastos se proyectaron en 800. 000 millones de pesos, pero no se previeron
recursos suficientes para atenderlos.  Esa circunstancia determinó que se
efectuara una adición presupuestal de 2.8 billones de pesos para cubrir algunos
gastos indispensables no sólo de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional
sino también del Seguro Social y del sector eléctrico. Por esa razón, a juicio
del Ministro según lo manifestado por él uno de los pilares de la política
fiscal para enfrentar esa situación es la creación del impuesto de seguridad
democrática.
“En la misma
fecha, en la sesión plenaria del Senado de la República el señor Ministro de
Hacienda y Crédito Público le informó a esa Corporación sobre su presencia en
la Corte Constitucional en la mañana de ese día, y le manifestó al Senado que
el Gobierno tiene “pleno convencimiento y esperanza” en que la Corte
Constitucional “va a encontrar este decreto de conmoción como algo muy valido”,
pues a los magistrados les explicó “el origen del desfinanciamiento que
teníamos para el año 2002 y 2003”, por lo que, en su opinión “la Corte
Constitucional va a encontrar esta situación como legal” y le dará “un apoyo
positivo a la conmoción”.
“Como se ve,
el Decreto Legislativo No. 1838 de 2002, creó un impuesto supuestamente
necesario para atender nuevos y urgentes gastos para la preservación y
restablecimiento del orden público, cuando, en realidad, lo que pretendía era
solucionar una crisis fiscal, asunto este ajeno al Estado de Conmoción Interior
declarado en toda la República y que no puede, en consecuencia, ser objeto de
un Decreto Legislativo pues son otros los mecanismos constitucionales para
ello.
“A esa circunstancia, ha de agregarse
que apenas iniciado el período presidencial constitucional, con un Congreso
recientemente instalado y estando en discusión el presupuesto para el año 2003
y siendo posible, además que por él se autorizara una adición presupuestal, se
prefirió optar por el camino equivocado de expedir un Decreto Legislativo para
la creación de un impuesto sin que existan, a mi juicio facultades para ello,
sino una desviación de las atribuciones que al Presidente de la República le
confiere el artículo 213 de la Carta.  Es más, si se llegara a la discutible
conclusión de que el Congreso no fuera la vía constitucional para ese propósito
y se dieran las circunstancias de emergencia que lo justificaran, lo que no
resulta oportuno juzgar ahora, eventualmente podría haberse acudido a una
discutible declaración de emergencia económica. Pero lo que resulta francamente
violatorio de la Constitución Política es que para la creación de este impuesto
se utilice la declaración de conmoción interior como justificación para
intentar remediar una crisis fiscal, como paladinamente se admitió nada menos
que ante la Corte Constitucional y ante el Senado de la República por el señor
Ministro de Hacienda y Crédito Público”.
Fecha ut supra.
ALFREDO BELTRÁN SIERRA
Salvamento de voto a la Sentencia C-148/03
DECRETO
LEGISLATIVO DE IMPUESTO EN CONMOCION INTERIOR-Adición
presupuestal debió hacerse mediante una ley del Congreso (Salvamento de voto)
DECRETO
LEGISLATIVO DE IMPUESTO EN CONMOCION INTERIOR-Inconstitucional
por utilizar recursos extraordinarios para gastos ordinarios (Salvamento de
voto)
DECRETO
LEGISLATIVO DE IMPUESTO EN CONMOCION INTERIOR-Falta
de motivación propia y específica (Salvamento de voto)
Referencia: expediente RE-128
Revisión
constitucional del Decreto Legislativo 2749 de 25 de noviembre de 2002 “Por el
cual se adiciona el Presupuesto General de la Nación para la vigencia fiscal de
2002”.
Magistrado Ponente:
Dr.  JAIME CORDOBA TRIVIÑO
Con el acostumbrado respeto, debo
manifestar que no comparto la decisión adoptada por la Sala en el asunto de la
referencia, y que en su lugar debió declarar inexequible la disposición
acusada, por las siguientes razones:
Por considerar
que el artículo 213 de la Constitución no permite establecer impuestos, esta
norma es de superior jerarquía a la ley estatutaria y en consecuencia cuando
existen dos normas que se oponen y son de distinta jerarquía hay que aplicar la
norma superior, en este caso la Constitución.  Si el artículo 213 no permite
los impuestos, mucho menos que se adicione el presupuesto con esos impuestos.
No existen por mandato del artículo 359 rentas de destinación específica y sólo
por excepción, se permiten las destinadas para inversión social; la guerra es
por naturaleza lo opuesto a la inversión social; no se podían, en consecuencia,
destinarse los recursos del impuesto a la guerra.  Aceptar que los recursos
vayan al presupuesto del año próximo (2003), es aceptar de antemano que las
medidas de excepción son ineficaces y que la conmoción se prolongará durante
todo el próximo año y por esa vía el estado de excepción se convierte en
permanente.
La adición
presupuestal adolece por cuanto la Constitución prohibe la apropiación de
partidas globales de gastos (arts. 150-11, 345 y 346 C.P.), no sólo porque se
sustraen de la planeación a la cual debe sujetarse el presupuesto de gasto e
inversiones pública (arts. 339 y 346 C.P.), sino porque queda a la
discrecionalidad de las entidades públicas la destinación de esos recursos, que
desconoce los principios del artículo 209 de la Carta y de legalidad del gasto.
Esa globalidad dificulta el control de la ejecución y destino de esos gastos.
De otra parte, no existe conexidad, pues al incluir esas partidas en la
apropiación de gastos de funcionamiento se observa que no tienen relación con
las causas que dieron lugar a la declaración de conmoción interior, lo que en
mi concepto demuestra que esos recursos están destinados a subsanar el déficit
fiscal estructural existente, que fue la causa real de la conmoción, verdad que
se oculto.  Además, reitero mi concepto en cuanto a que el impuesto fuente de
estos recursos no pueden tener de destinación específica como lo señala la
Corte, ya que esta prohibido por la Constitución (art. 359).
Adicionalmente,
debo manifestar que en este caso concreto se observan las siguientes violaciones
a la Constitución:
1. Estando
reunido el Congreso de la República, la adición presupuestal debió hacerse por
medio de una ley del Congreso y no por medio de un decreto de conmoción
interior.
2. Se presenta
una situación de hecho irregular ya que la Corte está controlando no en que se
va ha gastar la suma que se adiciona sino en que se gastó y esto es más grave
por cuanto el decreto de liquidación del presupuesto se expidió en el mes de
diciembre, cuando ya estaba por expirar la vigencia fiscal del año 2002.
3. La mayoría de
la Corte acepto la constitucionalidad del impuesto extraordinario con la
condición de que los nuevos recursos se destinaran a las necesidades nuevas y
extraordinarias de la defensa, ya que las necesidades ordinarias y normales
debían ser atendidas por el presupuesto ordinario y no con los recursos del
impuesto.  Como esta condición no se cumple y se está utilizando los recursos
extraordinarios para atender las necesidades ordinarias, el decreto ley es
inconstitucional.  Adolece también, el decreto de su propia y específica
motivación, como lo exige la ley estatutaria de los estados de excepción.
Fecha ut supra
JAIME
ARAUJO RENTERIA
Magistrado
[1]           M. P. Rodrigo Escobar Gil.
[2]           Abel Cruz Santos,  "El Presupuesto
Colombiano", Editorial Temis 1963, pág., 197.
[3]           La Corte en Sentencia C-206 de 1993 analizó
el impacto de los traslados presupuestales decretados en estado de conmoción
interior, particularmente frente a la reducción de rubros de gasto público
social, y encontró que los mismos, en ese caso concreto eran ajustados a la
Constitución.
[4]        M. P. Jaime Córdoba Triviño.
[5]      Cfr. C-067/93  M.P. Simón Rodríguez
Rodríguez y C-075/93  M.P. Alejandro Martínez Caballero.
[6]        Al respecto son ilustrativas las
sentencias C-448/92  M.P. José Gregorio Hernández Galindo y C-206/93  Antonio
Barrera Carbonell.  La condición de especificidad en comento se hace explícita
en este último fallo, cuando señala que “restablecer el orden público gravemente
perturbado por hechos y circunstancias que no se han podido conjurar
"mediante el uso de las atribuciones ordinarias de las autoridades de
policía", como lo señala el artículo 213, significa para el Gobierno la
posibilidad de recurrir al empleo de facultades especiales, no sólo por que
exceden las que le atribuye la Carta dentro del estado de normalidad, sino
también, porque sus decisiones exigen un ejecución ágil, por fuera de los
procedimientos ordinarios, sin que con ello se quiera admitir que el ejecutivo
queda investido de atribuciones abusivas que le permitan obrar caprichosamente,
ya que la Constitución le establece prohibiciones y le traza límites, de tal
suerte que sólo puede adoptar decisiones que directa y exclusivamente estén
encaminadas a conjurar la causa de las perturbaciones e impedir la extensión de
sus efectos:
“A la luz de lo expresado, se puede
percibir claramente  el verdadero sentido del  artículo 345 de la Carta, según
el cual,  "en tiempo de paz" no se podrá percibir  impuesto o
contribución que no figure en el presupuesto de rentas, ni hacerse erogación
que no se halle incluida en el de gastos. Tampoco, agrega la norma, podrá
hacerse ningún gasto público que no haya sido decretado por el Congreso, las
Asambleas departamentales o los Concejos distritales o municipales, ni
transferir crédito alguno a objeto no previsto en el respectivo presupuesto.
“La norma en cuestión, en armonía con el
artículo 347 de la misma obra, consagra el principio de legalidad del
presupuesto, y convierte el gasto en elemento fundamental del mismo, con lo
cual se reduce la importancia del principio del equilibrio, del cual se había
hecho, en la constitución derogada, la guía esencial de la formación y
modificación del presupuesto.
“Ahora bien, si en "tiempo de
paz" no se puede hacer un gasto que no haya sido decretado por el
Congreso, qué ocurre en el evento en que se haya perturbado esa paz y decretado
el Estado de Conmoción Interior para hacerle frente a esa situación
excepcional?.
“El tránsito de las condiciones de
normalidad (tiempo de paz), a situaciones de anormalidad (tiempo de no paz),
permiten admitir la viabilidad de la alternativa, según la cual, el ejecutivo
está facultado para introducirle modificaciones al presupuesto, exclusivamente,
como es obvio, cuando la medida esté dirigida a contribuir a remover las causas
que dieron origen a la perturbación del orden interno y a recuperar la paz.
“La anterior afirmación es válida frente a la
circunstancia de que si en tiempo de paz la facultad de modificar el
presupuesto la tiene el Congreso, en tiempo de anormalidad -Estado de Conmoción
Interior-  también  puede tenerla el Gobierno, sólo que de manera excepcional,
por habilitación que la hace la Constitución en el sentido de sustituir al
legislador ordinario en el ejercicio de la función legislativa.
“No sobra advertir que en el Estado de
Conmoción Interior el Congreso conserva sus atribuciones sobre el manejo
presupuestal, porque la facultad del ejecutivo es excepcional y limitada, y la
viabilidad de modificar el presupuesto por éste, no le suprime o resta
atribuciones al legislador”.
[7]        De acuerdo con la jurisprudencia de la Corte,
las leyes orgánicas hacen parte del bloque de constitucionalidad en sentido
lato: “Es posible distinguir dos sentidos del concepto de bloque de
constitucionalidad. El primero: stricto sensu, conformado por aquellos
principios y normas que han sido normativamente integrados a la Constitución
por diversas vías y por mandato expreso de la Carta, por lo que entonces tienen
rango constitucional, como los tratados de derecho humanitario. De otro lado,
la noción lato sensu del bloque de constitucionalidad se refiere a aquellas
disposiciones que "tienen un rango normativo superior a las leyes
ordinarias", aunque a veces no tengan rango constitucional, como las leyes
estatutarias y orgánicas, pero que sirven como referente necesario para la
creación legal y para el control constitucional”. Corte Constitucional.
Sentencia C-582-99.
[8]        El Decreto 111 de 1996 compiló la
Ley 38 de 1989 y la Ley 179 de 1994, Orgánicas del Presupuesto General de la
Nación, con las modificaciones introducidas por la Ley 225 de 1995.  El actual
artículo 83 del Decreto 111 corresponde al artículo 69 de la Ley 38 de 1989 y
al artículo 36 de la Ley 179 de 1994.
[9]        Cfr. C-138/99 M.P. Eduardo Cifuentes
Muñoz, Sentencia reiterada en C-219/99 M.P. Martha Victoria Sáchica Méndez.
[10]        M.P. Ávaro Tafur Galvis.
[11]
Decreto Legislativo 1837 de 2002
[12]
Decreto legislativo 1838 de 2002