C-078-12
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia C-
078/12
(15 de febrero
de 2012)
EVALUACION DE COMPETENCIAS
EN ESTATUTO DE PROFESIONALIZACION DOCENTE-Exigencia de un mínimo de 80%
para reubicación salarial o ascenso en el escalafón no vulnera el principio de
igualdad
El tratamiento diferenciado, consistente en la
previsión de un estándar aprobatorio más exigente para la promoción salarial y
ascenso del educador respecto del previsto para el ingreso y permanencia del
mismo en la carrera, se apoya en la amplia potestad legislativa en materia de
actividad docente, siendo además, constitucionalmente admisible, por tratarse
de un instrumento idóneo par el logro de niveles crecientes de calidad en la
educación y garantía del mérito en la promoción de los educadores, fines
legítimos y deliberados por el Constituyente de 1991
PROFESIONALIZACION DOCENTE-Objeto
ESTATUTO DE
PROFESIONALIZACION DOCENTE-Expedido con base en facultades extraordinarias
LIBERTAD DE CONFIGURACION
LEGISLATIVA EN MATERIA EDUCATIVA Y DOCENTE
CARRERA DOCENTE-Definición/CARRERA
DOCENTE-Exigencias y Garantías/CARRERA DOCENTE-Permanencia sujeta a
resultados de evaluación periódica
La carrera docente se define como el régimen legal que
ampara el ejercicio de la profesión docente en el sector estatal, basado en el
carácter profesional de los educadores y en el merito, garantizando la igualdad
en las posibilidades de acceso a la función publica para todos los ciudadanos aptos,
y para su organización, creo el escalafón docente,
como el sistema de clasificación de los docentes y directivos docentes,
mediante los diversos grados y niveles que pueden ir alcanzando durante su vida
laboral, que permiten la asignación del salario profesional y que garantizan la
permanencia en la carrera docente con base en la idoneidad demostrada en su
labor.
ESCALAFON DOCENTE-Concepto/ESCALAFON
DOCENTE-Integración/ESCALAFON DOCENTE-Organización
EVALUACIONES EN LA CARRERA
DOCENTE-Clases, finalidad y oportunidad
EVALUACION DEL PERIODO DE
PRUEBA EN LA CARRERA DOCENTE-Características
EVALUACION ORDINARIA O DE
DESEMPEÑO ANUAL EN LA CARRERA DOCENTE-Características
EVALUACION DE COMPETENCIAS
EN LA CARRERA DOCENTE-Características/EVALUACION DE COMPETENCIAS EN LA
CARRERA DOCENTE-Requisito para la reubicación salarial y el ascenso en el
escalafón docente
EVALUACIONES EN LA CARRERA
DOCENTE-Corresponden a supuestos fácticos diferentes con fines
constitucionalmente válidos
La situaciones objeto de evaluación en la carrera docente
corresponden a supuestos fácticos diferentes, con objetivos igualmente
diversos, pues una es la situación jurídica en que se encuentran las personas
que habiendo superado el concurso docente, deben ser evaluados durante el
periodo de prueba para ingresar a la carrera docente; otra situación, la de los
docentes que perteneciendo a la carrera que deben ser evaluados en su desempeño
anual, para permanecer en ella o ser retirados del servicio; y distinta la
situación de los docentes que se someten voluntariamente a la evaluación de
competencias, para ser ascendidos y reubicados salarialmente.
EDUCACION-Derecho y
servicio público con función social
DERECHO A LA IGUALDAD-Manifestaciones
JUICIO DE IGUALDAD DE TRATO
DIFERENCIADO EN EVALUACION DE COMPETENCIAS EN LA CARRERA DOCENTE-Requisitos
de legitimidad, razonabilidad y proporcionalidad
Si bien en desarrollo del principio de igualdad,
corresponde al legislador otorgar el mismo trato jurídico a todas aquellas
situaciones que pueden ser comparadas, así como establecer las correspondientes
diferenciaciones cuando se trate de situaciones fácticas disímiles. Un
tratamiento legislativo distinto no implica per se una violación del principio
de igualdad, siempre y cuando sea objetivo y razonable; y con el fin de
verificar la legitimidad, razonabilidad y proporcionalidad del trato
diferenciado, la Corte ha acudido a un instrumento metodológico. Se busca
establecer en cada caso: (i) si las situaciones correspondan a hechos
distintos, condición que corresponde al orden de lo fáctico (hecho); (ii) si la
decisión de tratarlos de manera diferente, esta fundada en un fin aceptado
constitucionalmente, que corresponde al orden de los válido (legalidad); (iii)
si la consecución de dicho fin por los medios propuestos es posible y además
adecuada, condición que corresponde al orden de lo valorativo (axiológico). Así,
una diferencia de trato en el ejercicio de un derecho encuentra su
justificación en que se trate de hechos distintos, que la decisión persiga una
finalidad legítima y que exista una relación de proporcionalidad entre los
medios usados y los fines perseguidos.
EVALUACION DE
COMPETENENCIAS EN LA CARRERA DOCENTE-Satisface los requisitos de
legitimidad, razonabilidad y proporcionalidad
PRINCIPIO DE IGUALDAD-Tratamiento
legislativo diferente no implica per se una violación siempre que sea objetivo
y razonable
Referencia: expediente D-8584
Demanda de
inconstitucionalidad: contra el artículo 36, numeral 2 (parcial) del
Decreto Ley 1278 de 2002, “Por el cual se expide el Estatuto de
profesionalización Docente”.
Actor: Germán Espinosa Mejía
Magistrado ponente: MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO.
I. ANTECEDENTES
El
ciudadano German Espinosa Mejía, en ejercicio de la acción pública de
inconstitucionalidad, (CP, arts. 40.6 y 241.5), presentó demanda de
inconstitucionalidad contra el artículo 36, numeral 2 (parcial) del Decreto Ley
1278 de 2002.
1. Texto normativo demandado
El texto de la norma mencionada es el siguiente -apartes
demandados con subraya-:
“DECRETO
1278 DE 2002
(Junio
19)[1]
MINISTERIO
DE EDUCACION NACIONAL
Por
el cual se expide el Estatuto de Profesionalización Docente
EL
PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA,
en
ejercicio de las facultades extraordinarias conferidas por el artículo 111
de la Ley 715 de 2001,
DECRETA:
(...)
ARTÍCULO 36. RESULTADOS Y
CONSECUENCIAS DE LAS EVALUACIONES DE DESEMPEÑO Y DE COMPETENCIAS. Las
evaluaciones de desempeño y de competencias tendrán las siguientes
consecuencias según sus resultados:
(...)
2. Evaluación de competencias:
Serán candidatos a ser reubicados
en un nivel salarial superior, o a ascender en el escalafón docente, si reúnen
los requisitos para ello, quienes obtengan más de 80% en la evaluación de
competencias. Para las reubicaciones y ascensos se procederá en estricto
orden de puntaje hasta el monto de las disponibilidades presupuestales anuales.
(Aparte subrayado demandado)
PARÁGRAFO. Las evaluaciones de
desempeño son susceptibles de los recursos de reposición y apelación, las
cuales deben ser resueltas dentro de los quince (15) días hábiles siguientes a
su presentación, por el inmediato superior y por el superior jerárquico
respectivamente
(...) ”
2. Demanda: pretensión y fundamentos
2.1. Pretensión
El actor solicita sea declarada
inconstitucional la expresión “quienes obtengan más de 80% en la evaluación
de competencias” del numeral 2 del artículo 36 del Decreto Ley 1278 de
2002, por vulnerar el artículo 13 de la Constitución Política.
2.2. Fundamento: vulneración del
artículo 13 de la Constitución Política.
2.2.1. La disposición acusada de la Ley 1278/02 discrimina
negativamente a los docentes: mientras para el ingreso a la carrera docente se
exige un porcentaje de aprobación de las pruebas del 60%, al igual que para la
superación de las evaluaciones anuales de desempeño, para ser ascendidos o
merecedores de una reubicación salarial se les exige superar el 80% en la
evaluación de competencias. Ello implica una carga adicional e injusta para los
docentes, quienes deberían ser evaluados con igual porcentaje -60%-.
2.2.2. En otras palabras se da un trato discriminatorio e
injusto a quienes, habiendo superado el concurso, el periodo de prueba y las
evaluaciones del desempeño anuales -con un porcentaje de aprobación del 60%-,
aspiren a la reubicación salarial o el ascenso, para quienes se establece un
porcentaje de aprobación superior al 80% en la prueba de evaluación de
competencias.
2.2.3. Así, la disposición acusada contiene una
discriminación negativa e injustificada, pues en relación con la carrera
docente prevé un trato diferenciado e injusto para los docentes aspirantes a
ascenso o reubicación salarial, sometidos a un mecanismo de evaluación más
severo que el de los aspirantes a ingreso, debiendo ser igual para todos.
3. Intervenciones oficiales y ciudadanas.
3.1. Ministerio de Educación Nacional.
3.1.1. La Constitución Política señala que:(i) el ingreso
y ascenso a los cargos de carrera se basa en el mérito de los aspirantes,
mediante la evaluación de competencias; (ii) corresponde al Legislador
determinar los criterios para examinar el mérito de los aspirantes; (iii) la
evaluación de los educadores al servicio del Estado se da en tres eventos
distintos: (a) el ingreso -evaluación de periodo de prueba-; (b) el desempeño
-evaluación del desempeño-; (c) el ascenso -evaluación de competencias-.
3.1.2. Cada evaluación es diferente, en sus premisas y
fines específicos. Las de ingreso al servicio, buscan escoger del mercado
laboral las personas más idóneas para desempeñar el cargo docente; las de
ascenso, buscan incentivar a los mejores con un incremento salarial adicional
al que anualmente tienen derecho los servidores públicos de la educación. Las
escalas utilizadas en las evaluaciones cuenta con dos referentes aprobatorios
en la prueba de aptitudes y competencias básicas (única eliminatoria del proceso):
la primera para docentes que obtienen más de 60 puntos y la segunda para
directivos docentes que se ubica en 70 puntos como mínimo para superarla.
3.1.3. La exigencia de un porcentaje superior al 80% se
genera por cuanto deben ser los mejores educadores los llamados a ascender y
reubicarse: “la exigencia de más del 80%, diferencia a los docentes que se
encuentran en el servicio educativo y han desarrollado las mayores calidades de
aquellos educadores cuyos resultados si bien son aceptables, no corresponde a
los niveles de excelencia que se deben promover para la educación; los docentes
y los directivos docentes que logran niveles sobresalientes son quienes
obtienen una mejor remuneración por medio del proceso de reubicación o
ascenso.”[2]
3.1.4. La evaluación de competencias no es eliminatoria.
Está diseñada para identificar los mejores educadores para que puedan ser
ascendidos o reubicados, no para retirar personal. Así, no se está dando un
trato discriminatorio que carezca de justificación.
3.2. Instituto Colombiano para el Fomento de la
Educación Superior- ICFES-.
La Ley 1278/02, al plantear diferentes tipos de
evaluación, con diversos propósitos y diferentes escalas de valoración es
perfectamente válido y no contraviene los mandatos constitucionales, pues
precisamente lo que el legislador está haciendo es regular situaciones
diferentes de manera diferente.
3.3. Academia Colombiana de Jurisprudencia
3.3.1. El demandante pretende igualar dos situaciones
administrativas distintas inapropiadamente -el mecanismo de ascenso o
reubicación en un nivel superior con el ingreso al escalafón-: en razón de sus
diferencias se justifica que se supediten a tratamientos diversos. El parámetro
de comparación aportado -el grupo de estudiantes de universidades y colegios-
se encuentra en unas condiciones fácticas distintas e incluso opuestas a las de
los docentes, por lo que no puede ser la base de la argumentación.
3.3.2. La aspiración presentada por el actor acerca que la
Corte disminuya el porcentaje exigido en la evaluación de competencias -80%-
como requisito para ascenso o reubicación, al 60%, compromete una competencia
del Legislador que no puede ser asumida por la Corte Constitucional. Por lo
tanto, debe declarase exequible.
3.4. Universidad Nacional de Colombia.
El aparte acusado de la ley 1278/02 se ajusta a la
Constitución Política, por lo que debe ser declarado exequible, bajo los
siguientes argumentos:
3.4.1. La acción pública de inconstitucionalidad, como lo
expresa el demandante, es una acción popular y por lo tanto el ciudadano no
tiene el deber de hacer una exposición erudita y técnica sobre las razones de
la acusación. No obstante, la concepción que el demandante tiene sobre el
derecho a la igualdad no es la que tiene el ordenamiento jurídico.
3.4.2. Para el ciudadano, se vulnera el derecho a la
igualdad en cuanto a las exigencias para la presentación de la evaluación de
ascenso y principalmente en el tema de su superación, pues para acceder al
trabajo docente y ser inscritos en el escalafón deben cumplir como un mínimo de
60 puntos, en tanto que para ascender deben tener 80 puntos, lo que considera,
atenta contra el derecho a la igualdad. Las evaluaciones de periodo de prueba,
de desempeño anual y de competencias definidas por la Ley 1278/02, si bien
comparten objetivos comunes, se diferencian por algunas características
específicas, lo que implica que nos encontremos ante tres tipos de evaluación
distintos que en principio pueden ameritar tratamientos distintos.
3.5. Federación Colombiana de Educadores – FECODE-.
La diferencia establecida entre el porcentaje del 60%
para acceso a la carrera docente y 80% para el ascenso y reubicación dentro del
escalafón docente es discriminatoria y por lo tanto vulnera la Constitución
Política, por tratarse de evaluaciones en las que no existe diferencia
significativa alguna, más que su finalidad. Sería más lógico que la vinculación
de profesionales a la educación oficial fuera más exigente y rigurosa que su
promoción dentro de la estructura del escalafón.
4. Concepto del Procurador General de la Nación[3]
Debe la Corte declarar la exequibilidad del aparte
acusado del numeral 2 del artículo 36 del decreto ley 1278/02:
4.1. Si bien es evidente la existencia de dos niveles de
exigencia diferentes a los docentes, en lo referente al ingreso y mantenimiento
dentro de la carrera docente y la reubicación y promoción dentro de la misma,
el propósito es igualmente distinto. En el primer caso la calificación no
inferior al 60% busca establecer las competencias del docente para permanecer
en el servicio, persiguiendo un estándar mínimo de calidad en el mismo; en el
segundo la calificación superior al 80% busca establecer que el docente sea
promovido con base en un estándar mayor de calidad en el servicio.
4.2. Al ser la calidad una variable crucial en materia
del servicio público educativo, exigir competencias superiores para asegurar el
estándar máximo en la prestación del servicio para la promoción de los docentes
no parece irrazonable; por el contrario, resulta idónea en términos
constitucionales, tanto para los estudiantes al recibir una educación de la más
alta calidad posible, como para los docentes porque su promoción está ligada de
manera exclusiva a sus méritos en armonía con el articulo 125 superior. Se
trata de una exigencia necesaria para el logro de los fines propios de la
educación y proporcional pues corresponde de manera directa y objetiva al
mérito.
II. CONSIDERACIONES.
1. Competencia.
La Corte Constitucional
es competente para conocer de la presente demanda, al estar dirigida contra una
disposición de un decreto ley-DL 1278/02-, en virtud de lo dispuesto por el
artículo 241, numeral 5º de la Constitución Política.
2. Norma
demandada y contexto normativo.
2.1. En desarrollo de las
facultades conferidas por el Congreso de la República, el Presidente de la
República mediante el Decreto Ley 1278 de 2002, dictó el Estatuto de
Profesionalización Docente.
2.2. Definió la carrera docente, como el régimen legal que
ampara el ejercicio de la profesión docente en el sector estatal, basado en el
carácter profesional de los educadores y en el mérito, garantizando la igualdad
en las posibilidades de acceso a la función publica para todos los ciudadanos
aptos[4],
y para su organización, creó el escalafón docente,
como el sistema de clasificación de los docentes y directivos docentes,
mediante los diversos grados y niveles que pueden ir alcanzando durante su vida
laboral, que permiten la asignación del salario profesional y que garantizan la
permanencia en la carrera docente con base en la idoneidad demostrada en su
labor[5].
2.3.
Determinó que el ejercicio de la carrera docente está ligado a la evaluación
permanente y estableció tres tipos de evaluación a saber: i) la
evaluación en periodo de prueba, ii) la evaluación ordinaria o periódica de
desempeño anual y iii) la evaluación de competencias[6].
2.4. Dispuso que serán inscritos en la carrera docente, los
docentes y directivos docentes que obtengan una calificación igual o superior
al sesenta por ciento (60%) en la evaluación de desempeño y de competencias del
período de prueba;  en tanto que para permanecer en la carrera docente, los
docentes y directivos docentes deberán obtener una calificación no inferior al
sesenta por ciento (60%), durante dos (2) años consecutivos en evaluación de
desempeño, y finalmente, que podrán ser candidatos a ser ascendidos o
reubicados en un nivel salarial superior, los docentes y directivos docentes que
reuniendo los requisitos para ello, obtengan más del ochenta por ciento (80%)
en la evaluación de competencias.
3. Problema jurídico constitucional.
El problema jurídico a resolver es:¿se vulnera el derecho a
la igualdad contenido en el artículo 13 de la CP, al establecer para los
docentes candidatos a la reubicación salarial o al ascenso en el escalafón de
la carrera docente, un puntaje mínimo del 80% en la evaluación de competencias,
en tanto para el ingreso a la carrera docente y su permanencia en ella se exige
tan solo un mínimo del 60% en la evaluación en el período de prueba o en las
evaluaciones anuales?
Para resolver el problema jurídico antes planteado, la Corte
se referirá a: i) libertad de configuración legislativa; ii) El derecho a la
igualdad y trato diferenciado en la jurisprudencia constitucional; iii)
Análisis de la constitucionalidad de la norma demandada.
4. Cargo único: vulneración del artículo 13 CP por la
disposición acusada del artículo 36.2–parcial- del Decreto Ley 1278 de 2002.
4.1. La razón de inconstitucionalidad en la demanda.
En esencia, el actor alega que el aparte de la disposición
acusada constituye una carga excesiva y discriminatoria para los docentes
aspirantes a una promoción salarial o de escalafón, representada en el puntaje
superior que se les exige alcanzar frente al establecido para el ingreso y la
permanencia en la carrera.
4.2. Libertad de configuración legislativa.
4.2.1. En ejercicio del poder de legislación, el Legislador
cuenta con un margen amplio de configuración de la prestación del servicio de
educación, reconocido en la Constitución: en general, “corresponde al
Congreso de la República “expedir las leyes que regirán el ejercicio de las
funciones públicas y la prestación de los servicios públicos”(CP, art
150.23 y,1); a su vez,  la educación ha sido constitucionalmente definida
-además de como un derecho- como “un servicio público que tiene una función
social”(CP 67.1).
Respecto de la materia específica de la carrera docente,
para asegurar la calidad de la enseñanza, confiada a personas “de reconocida
idoneidad ética y pedagógica”, normas superiores disponen que “la ley
garantiza la profesionalización y dignificación de la actividad docente”
(CP, art 68.3).
En síntesis, tanto para la prestación del servicio educativo
como para la organización de la actividad docente, cuenta el Legislador con
amplias competencias regulatorias dispuestas expresamente en la Constitución.
4.2.2. Respecto de la carrera docente, en sentencia C-508 de
2004 la Corte concluyó que el Legislador, en ejercicio de su potestad de
configuración normativa en virtud de los artículos 68, 114, 125 y 150
constitucionales, puede fijar los requisitos para el ingreso y  ascenso en el
escalafón docente, con relación a cada uno de sus niveles, con base en el
mérito de los educadores y con el propósito de asegurar la idoneidad ética y
pedagógica de los mismos y la profesionalización y dignificación de la
actividad, respetando los derechos fundamentales y los principios y valores constitucionales[7]. Al respecto,
dijo también la Corte en sentencia C-1109 de 2001[8]:
“Si bien las normas relacionadas
con la educación cumplen múltiples fines y desarrollan diversos programas
públicos, las reglas sobre la carrera docente cumplen el mandato constitucional
de profesionalización y dignificación de la actividad (artículo 68) y también
se encaminan a mejorar la calidad de la educación. En este sentido, la
Constitución Política entrega al legislador principios conforme a las cuales
debe regular lo relativo al Escalafón Nacional Docente. Del artículo 68 de la
Carta, se infieren los criterios que deben presidir el diseño de la carrera
para los educadores, allí se señala que la enseñanza debe estar a cargo de
personas de reconocida idoneidad ética y pedagógica”. (subraya fuera de texto)
4.2.3. En relación con los
criterios que el Constituyente estableció para materializar la política de
dignificación y profesionalización de la carrera docente a través del sistema
de concurso de méritos, la misma sentencia C-1109 de 2001 se pronunció:
“[E]sta Corporación ha
determinado que el concepto de mérito es la piedra angular de todo el sistema
de educación estatal, motivo por el cual el sistema de concurso
instaurado por el artículo 105 de la Ley 115 de 1994 asegura los fines de la
carrera docente. Así mismo, tiene establecido que las normas que la regulan
deben procurar conjugar las exigencias constitucionales en materia de carrera
administrativa y el principio de igualdad de oportunidades (C.P., artículos 13
y 125) con la prestación efectiva del servicio educativo (…)”.
4.2.4. Sobre los parámetros que deben tenerse en cuenta para
acceder y ascender en la carrera, la Corte ha considerado que éstos “impulsa[n]
[…] la realización plena y eficaz de principios como el de igualdad y el
de imparcialidad, pues se sustenta en la promoción de un sistema de competencia
a partir de los méritos, capacitación y específicas calidades de las personas
que aspiran a vincularse a la administración pública; sólo cumpliendo esos
objetivos, que se traducen en captar a los mejores y más capaces para el
servicio del Estado, éste, el Estado, está en capacidad de garantizar la
defensa del interés general (…)”[9].
Igualmente, esta Corporación ha señalado que “los criterios de
evaluación que sirven para valorar el resultado legislativo de la actividad
docente: el artículo 68 en concordancia con el artículo 125 de la Constitución
Política establecen la profesionalización de los docentes como un medio para
garantizar la calidad en la educación y el mérito, idoneidad y preparación de
los funcionarios como únicas condiciones para ingresar, ascender y pertenecer a
la carrera.”[10]
4.2.5. En conclusión, cuenta el Legislador con expreso y
amplio poder de configuración del servicio educativo. Para el cumplimiento de
sus fines constitucionales y de la calidad de la educación, la Constitución
entrega a la Ley el desarrollo de la regulación que garantice la
profesionalización y dignificación de la actividad docente, mediante el
establecimiento de una carrera que permita el ingreso, permanencia y ascenso de
los educadores con base en el mérito, y con apoyo en instrumentos de evaluación
del mismo.
Ahora, habrá de verse el derecho a la igualdad como límite
eventual al poder de configuración del Legislador, en materia de educación y
carrera docente.
4.3. El derecho a la igualdad y trato diferenciado en la
jurisprudencia constitucional
4.3.1. El derecho fundamental a la igualdad en sus múltiples
manifestaciones -igualdad ante la ley, de trato, de oportunidades- es condición
necesaria para la realización de principios básicos del Estado Social y
Democrático de Derecho, y de fines superiores de la vida social como la
dignidad y la autodeterminación personal. En ese sentido, ante supuestos de
beneficios otorgados a un grupo restringido de ciudadanos o de imposición de
cargas de manera diversa a un mismo grupo, opera el deber de dar cuenta
argumentada de la constitucionalidad del trato diferenciado. Dicho deber tiene
como fundamento la necesidad de evitar que, infundadamente, se restrinja el
acceso de una persona o un grupo humano al ejercicio efectivo de sus derechos y
libertades, esto es, sin que medien motivos razonables y admisibles[11].
4.3.2. La jurisprudencia ha sido enfática al precisar que,
en desarrollo del principio de igualdad, corresponde al legislador otorgar el
mismo trato jurídico a todas aquellas situaciones que pueden ser comparadas,
así como establecer las correspondientes diferenciaciones cuando se trate de
situaciones fácticas disímiles[12].
Un tratamiento legislativo distinto no implica per se una violación del
principio de igualdad, siempre y cuando sea objetivo y razonable[13].Con el fin
de verificar la legitimidad, razonabilidad y proporcionalidad del trato
diferenciado, la Corte ha acudido a un instrumento metodológico, sobre cuyo
alcance y límites se ha pronunciado en forma reiterada[14], para
establecer la legitimidad, razonabilidad y proporcionalidad del trato
diferenciado[15].Se
busca establecer en cada caso: (i) si las situaciones correspondan a hechos
distintos; (ii) si la decisión de tratarlos de manera diferente, esta fundada
en un fin aceptado constitucionalmente; (iii) si la consecución de dicho fin
por los medios propuestos es posible y además adecuada[16]. La primera condición
pertenece al orden de lo fáctico (hecho); la segunda, hace parte del orden de
lo válido (legalidad); y la tercera del orden de lo valorativo (axiológico)[17].Una
diferencia de trato en el ejercicio de un derecho encuentra su justificación en
que se trate de hechos distintos, que la decisión persiga una finalidad
legítima y que exista una relación de proporcionalidad entre los medios usados
y los fines perseguidos.
Bajo estos parámetros, se establecerá la objetividad del
trato diferenciado dispuesto en la disposición impugnada y la justificación del
mismo.
4.4. Análisis de la
constitucionalidad de la norma demandada.
4.4.1. Carrera docente y
evaluación.
En el presente caso el Congreso de
la República confirió al Presidente de la República facultades
extraordinarias para dictar el Estatuto de Profesionalización Docente[18] y, dentro de
éste, para regular aspectos relacionados con los requisitos de ingreso, la
evaluación, capacitación, permanencia, ascensos y exclusión de la carrera,
facultades que fueron desarrolladas en el Decreto Ley 1278 de 2002, determinando
los requisitos y calidades para el  ingreso y ascenso
a los cargos de carrera docente y las causas del retiro. A su vez, determinó
que el ejercicio de la carrera docente está ligado a la evaluación permanente,
para verificar que en el desempeño de sus funciones, “los servidores
docentes y directivos mantienen niveles de idoneidad, calidad y eficiencia que
justifican la permanencia en el cargo, los ascensos en el Escalafón y las
reubicaciones en los niveles salariales dentro del mismo grado”[19].
4.4.2. Las clases de
evaluación.
El artículo 27 estableció
los tipos de evaluación a los que serían sometidos los docentes; y los artículos
31, 32, 35 y 36 definieron cada una de ellas, su finalidad, los sujetos a la
misma, el momento en que se realizarán, los porcentajes de aprobación y las
consecuencias de los resultados. Así:
4.4.2.1. Evaluación en
periodo de prueba:
Objetivo: determinar el ingreso a la carrera docente.
Requisitos: haberse vinculado durante el año y  haber servido 4
meses durante el año.
Porcentaje de
calificación: 60%
Sujetos que evalúa: candidatos a ingresar a la carrera docente.
Aspectos que evalúa: desempeño y competencias específicas.
Oportunidad: al término de cada año académico de manera
obligatoria.
Consecuencias:
(i) Calificación igual o
mayor al 60%, serán inscritos en el escalafón docente.
(ii) Calificación inferior
al 60%  serán retirados.
(iii) Directivos docentes
con calificación inferior al  60%, si estaban inscritos en el escalafón, serán
regresados a docentes y si no lo estaban serán retirados.
4.4.2.2. Evaluación
ordinaria o de desempeño anual.
Objetivo: determinar la permanencia o el retiro del escalafón
docente.
Requisitos: haber servido en el establecimiento educativo por un
término superior a tres (3) meses durante el respectivo año académico.
Porcentaje de
calificación: 60%.
Sujetos que evalúa: docentes o directivos docentes inscritos en carrera
docente.
Aspectos que evalúa: el desempeño, el grado cumplimiento de las funciones
y responsabilidades y el logro de los resultados.
Oportunidad: al término de cada año escolar de manera obligatoria.
Consecuencias:
(i) Calificación inferior al sesenta por ciento (60%), por
dos (2) años consecutivos, será excluido del escalafón y, retirado del
servicio.
(ii) Directivos docentes que obtengan una calificación
inferior al sesenta por ciento (60%) durante dos (2) años consecutivos, serán
regresados a la docencia una vez exista vacante, si provenían de la docencia
estatal; en cuyo caso percibirán el salario que corresponda a dicho cargo, de
acuerdo con el grado y el nivel salarial que poseían. Si no provenían de la
docencia estatal, serán excluidos del Escalafón Docente y retirados del
servicio.
4.4.2.3. Evaluación de
competencias.
Objetivo: determinar ascensos o reubicaciones salariales.
Requisitos: encontrarse inscrito en el escalafón docente y cumplir
los requisitos propios del cargo.
Puntaje satisfactorio: 80%.
Sujetos que evalúa: docentes y directivos docentes inscritos en carrera
docente y que se presenten de manera voluntaria.
Aspectos que evalúa:
(i) Competencias de logro y
acción;
(ii) Competencias de ayuda y
servicio;
(iii) Competencias de
influencia;
(iv) Competencias de
liderazgo y dirección;
(v) Competencias cognitivas;
y
(vi) Competencias de
eficacia personal.
Oportunidad: Cada vez que la correspondiente entidad
territorial lo considere conveniente, pero sin que en ningún caso transcurra un
término superior a seis (6) años entre una y otra.
Consecuencias: Si obtienen más del 80% en la
evaluación serán candidatos a ser reubicados en un nivel salarial superior, o a
ascender en el escalafón docente, si reúnen los requisitos para ello.
4.4.3. Supuestos fácticos diferentes.
Como lo ponen de presente algunos de los intervinientes y lo
encuentra la Corte, los supuestos fácticos en los que se encuentran los tres
grupos son diferentes: una es la situación jurídica de las personas que
habiendo superado el concurso docente, deben ser evaluados durante el periodo
de prueba para ingresar a la carrera docente; otra situación, la de los
docentes que perteneciendo a la carrera, deben ser evaluados en su desempeño
anual, para permanecer en ella o ser retirados del servicio; y distinta la
situación de los docentes que se someten voluntariamente a la evaluación de
competencias, para ser ascendidos y reubicados salarialmente.
El aparte de la norma acusada que señala el 80% como umbral
aprobatorio de la evaluación de competencias para calificar a un ascenso o
reubicación salarial en la carrera educativa, consagra un tratamiento
diferenciado respecto del requerido para el ingreso o permanencia en la misma,
fijado en un 60%.  No se está ante a un trato disímil para un mismo grupo de
personas en igual situación jurídica de carrera, sino frente a diferentes
regulaciones para grupos en situaciones administrativas diversas del escalafón
docente.
4.4.4. El fin constitucionalmente válido.
La evaluación de los candidatos en las tres situaciones
tienen objetivos diversos, como lo son en el primer caso, la selección dentro
del mercado laboral, de los candidatos a ingresar a la carrera docente; en el
segundo caso, la determinación de los docentes que permanecerán en la carrera
docente y los que serán retirados del servicio; y en el tercer caso, la
selección de los docentes que serán merecedores a un ascenso en el escalafón
docente o que podrán ser reubicados salarialmente.
Tratándose de grupos claramente diferenciados, es razonable
que el Legislador, dentro de su libertad de configuración en la materia:(i)
imprima tratamientos disímiles en materia de requisitos, calidades y
condiciones;(ii) diseñe evaluaciones diferentes en las que se refleje el peso
prioritario que tienen los diversos criterios y
factores propios a considerar para cada uno de ellos; (iii) establezca
distintos porcentajes de aprobación o superación de
las pruebas en función de la finalidad de cada evaluación (supra 4.4.4.1.);
(iv) y consagre consecuencias no necesariamente iguales a la obtención de
determinados resultados. Todo lo anterior, con el fin de que la selección de
los docentes para ingresar, permanecer y ascender dentro del escalafón docente,
se realice con base en el mérito, la idoneidad y el desempeño de los
candidatos, como medio para asegurar los fines constitucionales del servicio de
educación de calidad y garantizar el derecho al trabajo. La regulación
diferenciada para las distintas situaciones de carrera -ingreso, permanencia y
ascenso- es razonable por basarse en objetivos diferentes: el mejoramiento
constante en la calidad de la educación a partir de la cualificación de los
docentes y la determinación de ésta a través de sistemas de reconocimiento del
mérito propio, constituyen fines y procedimientos constitucionales
justificatorios del régimen diferenciado de calificación.
En suma, el Decreto Ley 1278 de 2002, al adoptar la carrera
docente, cumple finalidades constitucionalmente válidas, ya que procura la
vinculación, permanencia y ascenso de las mejores personas, a través de
procesos de selección y evaluación permanente, bajo un criterio de mérito en el
desempeño (CP, art. 125). Con ello se avanza en asegurar la prestación de un
servicio público educativo de calidad y en garantía de la educación como derecho
de los colombianos, fin válido a la luz de los valores, principios y derechos
consignados en la Carta Fundamental (CP, arts 67 y 68).
4.4.5. La idoneidad de los medios para la consecución del
fin constitucional.
Las escalas de evaluación establecidas en la norma acusada
que, según el actor, deberían ser idénticas para los tres grupos, responden a
las propias finalidades de cada una de ellas: (i) los procesos de selección a
través de concurso[20],
permiten la selección en el mercado laboral, de las personas más idóneas para
desempeñar el cargo de docente; (ii) la evaluación anual ordinaria de desempeño[21], posibilita
que permanezcan en el servicio educativo los docentes que hayan obtenido los
mejores resultados en el ejercicio del cargo; y la evaluación de competencias[22], permite
seleccionar los mejores educadores que debido a sus méritos, calidades y
resultados, están llamados a ascender en el escalafón docente o a ser
reubicados salarialmente. Cada una de las pruebas, identifica los mejores
educadores para cada cargo, área y nivel, constituyéndose en técnica de
escogencia idónea de cada uno de los objetivos propuestos en las diferentes
clases de pruebas.
El proceso de concurso para el ingreso a carrera tiene un
estándar aprobatorio menos exigente -60%-, pues se dirige a la selección del
universo de docentes para el sistema educativo público; en tanto la evaluación
de competencias busca seleccionar los mejores educadores que por sus méritos,
calidades y resultados, están llamados a ascender en el escalafón docente o a
ser reubicados salarialmente, a modo de incentivo para su crecimiento
profesional y la mejor calidad de la educación, lo que supone un proceso
selectivo y exigente que justifica la imposición de un umbral aprobatorio -80%-
superior al del ingreso o la mera permanencia.
4.4.6. Conclusión.
De las
consideraciones anteriores se desprende  que el cargo planteado por el actor
contra el aparte acusado del artículo 36, numeral 2 (parcial) del
Decreto Ley 1278 de 2002, no está llamado a prosperar, por lo que la Corte
declarará la exequibilidad de dichos textos normativos.
5. Razón de la decisión de exequibilidad.
En suma, el tratamiento diferenciado dado a docentes que
pertenecen a categorías distintas -consistente en la previsión de un estándar
aprobatorio más exigente para la promoción salarial y el ascenso del educador
respecto del previsto para el ingreso y permanencia del mismo en la carrera-,
se apoya en la amplia potestad de configuración legislativa en materia de la
actividad docente, siendo, además, constitucionalmente admisible, por tratarse
de un instrumento idóneo para el logro de niveles crecientes de calidad en la
educación y garantía del mérito en la promoción de los educadores, fines
legítimosy deliberados por el Constituyente de 1991.
III. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Corte
Constitucional de la República de Colombia, administrando justicia en nombre
del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
PRIMERO: DECLARAR la exequibilidad de la disposición
demandada del artículo 36, numeral 2 (parcial) del Decreto Ley 1278 de 2002,
por las razones expuestas en la presente providencia.
Cópiese, notifíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de
la Corte Constitucional, cúmplase y archívese el expediente.
GABRIEL
EDUARDO MENDOZA MARTELO.
Presidente
MARIA
VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
MAURICIO
GONZÁLEZ CUERVO
Magistrado
JUAN
CARLOS HENAO PÉREZ.
Magistrado
JORGE
IVÁN PALACIO PALACIO
Magistrado
NILSON
ELÍAS PINILLA PINILLA
Magistrado
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
LUIS
ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
MARIA VICTORIA
SACHICA MENDEZ
Secretaria General
[1]Diario Oficial 44.840, de 20 de junio de 2002
[2]
ver folio 107 del cuaderno ppal.
[3]
Concepto No 5215, recibido en la Corte Constitucional el 16 de septiembre de 2011. Folios. 156 a 161 cuaderno ppal.
[4]
Articulo 16, Decreto Ley 1278/02.
[5]
Articulo 19 del Decreto Ley 1278/02.
[6]
Artículos 26 y 27 del Decreto Ley 1278/02.
[7]
En esta providencia no aceptó cargos elevados contra unas normas contenidas en la Ley 715 de 2001 que establecían unos requisitos para la homologación de estudios y el ascenso
en el escalafón docente.
[8]
En dicha ocasión la Corte decidió que no era contrario al derecho al trabajo de
los docentes que el Estatuto Docente estableciera un término de prescripción de
60 días para la definición de la situación jurídica de
ascenso en el escalafón docente, pues estas condiciones eran razonables “para
desarrollar la carrera profesional de la docencia.”
[9]
Sentencia C-563 de 2000.
[10]
Sentencia C-1109 de 2001.
[11]
Ver, entre otras, las sentencias C-221 de 1992, C-430 de 1993, T-230 de 94,
C-445 de 1995, C-022 de 1996. T-352 de 1997, C-563 de 1997 y C-112 de 2000.
[12]
Sentencia C-100/04.
[13]
Al respecto, ver Sentencias C-1191/01, C-043/03, C-100/04, entre otras.
[14]
SentenciasT-422/92, C-230/94 y C-1141/00, C-040/93, C-410/94, C-507/97,
C-952/00, C-093/01, C-673/01, C-980/02 C-1191/01, C-973/02
y C-043/03, C-475/03 entre otras.
[15]Ver
entre otras las sentencias T-230 de 1994, C-022 de
1996, C-093/01,C-1108/01,C-1176/01, C-1191/01,
C-043/03  y C-100/04.
[16]
Sentencia C - 242/09.
[17]
Sentencia C-1110 de 2001.
[18]
Numeral 2 del artículo 111 de la Ley 715 de 2001.
[19]
Artículo 26 del Decreto 1278 de 2002.
[20] Si obtienen: 1. Una calificación igual o
mayor al 60%, serán inscritos en el escalafón docente.2. Calificación inferior
al 60%  serán retirados.3. Los Directivos docentes con calificación inferior
al  60%, si estaban inscritos en el escalafón, serán regresados a docentes y si
no lo estaban inscritos, serán retirados.
[21]
Si obtienen: 1. Calificación inferior al sesenta por ciento
(60%), por dos (2) años consecutivos, serán excluidos del escalafón y, retirados
del servicio. 2. Directivos docentes que obtengan una calificación inferior al
sesenta por ciento (60%) durante dos (2) años consecutivos, serán regresados a
la docencia una vez exista vacante, si provenían de la docencia estatal; en
cuyo caso percibirán el salario que corresponda a dicho cargo, de acuerdo con
el grado y el nivel salarial que poseían. Si no provenían de la docencia
estatal, serán excluidos del Escalafón Docente y retirados del servicio
[22]Si obtienen más del 80% en la evaluación de competencias, serán
candidatos a ser reubicados en un nivel salarial superior, o a ascender en el
escalafón docente, si reúnen los requisitos para ello.