C-484-03
REPUBLICA DE COLOMBIA
Sentencia C-484/03
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Argumento a partir de consideraciones
puramente legales no es aceptable
INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Ineptitud sustantiva de la demanda
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Significado y alcance
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Naturaleza
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Parámetros para determinar su vulneración
NORMA ACUSADA-Conexión temática con respecto a la disposición a la
que pertenece
NORMA ACUSADA-Conexión teleológica respecto a la disposición a la
que pertenece
Referencia: expediente D-4349
Norma Acusada: Parágrafo 1° (parcial) del
artículo 2° de la Ley 693 de 2001
Demandante: Hernando Morales Plaza
Magistrado Ponente:
Dr. MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Bogotá, D. C., once (11) de junio de dos mil tres
(2003).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en
cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y de los
trámites establecidos en el decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente,
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública consagrada en el
artículo 241 de la Constitución, el ciudadano Hernando Morales Plaza demandó la
exequibilidad del parágrafo 1° (parcial) del artículo 2° de la Ley 693 de 2001.
El magistrado sustanciador en la causa de la referencia inadmitió la demanda
por medio de auto del veintidós (22) de noviembre de 2002, la cual fue
corregida dentro del término concedido. Ésta fue admitida por medio de auto del
nueve (09) de diciembre de 2002, en el cual, adicionalmente, se ordenó la
práctica de pruebas.
El demandante solicitó en memorial del dieciséis (16)
de enero de 2003 que el magistrado sustanciador se declarara impedido por haber
tomado parte en la adopción de la Sentencia C-805 de 2001 (M.P. Rodrigo Escobar
Gil) en la cual esta Corporación conoció del mismo tema puesto bajo su
consideración en el proceso de la referencia. Dicha solicitud fue negada por la
Corte Constitucional en Sala Plena del veintitrés (23) de enero de 2003.
Cumplidos los trámites constitucionales y legales
propios de los procesos de constitucionalidad, la Corte Constitucional procede
a decidir acerca de la demanda en referencia.
II. NORMA DEMANDADA
A continuación se transcribe el texto de la norma
demandada, así:
"Artículo 2°. La producción,
distribución y comercialización de los alcoholes no potables estarán sometidas
a la libre competencia, y como tal, podrán participar en ellas las personas
naturales y jurídicas de carácter público o privado, en igualdad de
condiciones, quedando derogada la autorización conferida por el artículo 11 de
la Ley
83 de 1925.
"Parágrafo 1°. Exceptúanse la
producción, distribución y comercialización del alcohol etílico potable con
destino a la fabricación de licores, actividades éstas que constituyen
el monopolio rentístico de los entes departamentales.
"Parágrafo 2°. La mezcla de etanol
carburante con el combustible base, será responsabilidad de los distribuidores
mayoristas de combustibles para lo cual el Gobierno establecerá la
reglamentación respectiva.
"Parágrafo 3°. No se deberá transportar
Etanol carburante ni mezclas que lo contengan, a través de poliductos que
transporten otros productos derivados del petróleo cuya calidad pueda ser
deteriorada por la presencia del alcohol carburante." (en subrayas y
negrillas la expresión acusada)
III. LA DEMANDA
El actor demanda el parágrafo 1° (parcial) del
artículo 2° de la Ley 693 de 2001 con base en dos cargos diferentes, a saber:
1. Considera que la expresión acusada vulnera el
artículo 158 por carecer de unidad de materia con respecto a los temas que
reglamenta la ley a la que pertenece.
Luego de citar varios apartes de la exposición de
motivos que acompañó a la ley durante su trámite en el Congreso, relativos al
propósito del legislador de permitir la libre competencia respecto de los alcoholes
carburantes, señala que "la ley tiene como finalidad acabar con el
Monopolio del alcohol impotable. Así lo expresó la Corte en su sentencia C-805
Magistrado Ponente Rodrigo Escobar Gil, donde al resolver las objeciones del
Gobierno expresó: 'Y es claro que si corresponde a la ley establecer un
monopolio como arbitrio rentístico del Estado, es la propia ley la llamada a
ponerle fin, sin que de ello pueda pretenderse violación alguna sobre las
disposiciones que regulan el régimen de las entidades territoriales, en
particular de los artículos 287 y 362 de la Carta'"[1].
Explica que existen "dos grandes grupos de
alcoholes: Potables e impotables, es decir, los primeros aptos para el consumo
humano como alcohol etílico sin desnaturalizar y alcohol impotable que es
desnaturalizado, es decir, que ha sido adicionado con sustancias
desnaturalizadas o tóxicas como Ftalato de etilo, piridina, etc. y que lo hacen
no apto para el consumo humano, como el alcohol carburante"[2].
Observa que si bien el Decreto 3192 de 1983 distingue
entre aperitivos y licores según su concentración de alcohol (los primeros son
los que tienen hasta un 28% mientras que los segundos son los que superan dicha
cifra), también es cierto que para la fabricación tanto de los unos como de los
otros se utiliza el mismo alcohol etílico potable.
Esta distinción conlleva a que el alcohol que se
utiliza para los aperitivos quede excluido del pago de regalías a los
departamentos. Igual sucede con el alcohol que se usa para la elaboración de
productos farmacéuticos.
Concluye que "antes de la expedición de la ley
existía el monopolio de alcoholes en general, el potable y el impotable. La Ley
693 de 2001 acabó con el monopolio del impotable, debiéndose conservar de
manera general el monopolio del alcohol potable, pero con la expresión
demandada se acabó con el monopolio del alcohol potable, contrariando el
espíritu y temática de la ley. Es por eso que se viola la Unidad de Materia
porque en todo su tránsito, y tal como lo expresó la Corte Constitucional en su
fallo referido, esta ley tenía como finalidad acabar con el monopolio del
alcohol impotable, pero afectó también el monopolio del alcohol potable, porque
ahora cualquier persona podría producir, distribuir y comercializar Alcohol
potable que no tenga como destino licores. De eliminarse la expresión
demandada, se continuaría de manera general con el monopolio del alcohol
potable, y por ejemplo las ventas hechas a las empresas, hospitales e
industrias enunciadas tendrían que pagar regalías, por tratarse del mismo
alcohol que se utiliza para licores.
2. El actor considera que la expresión acusada es
contraria los artículos 336 y 362 de la Constitución porque vulnera las
garantías que estas normas contemplan respecto de las rentas que obtienen las
entidades territoriales de la explotación de sus monopolios.
Sostiene que carece de sentido que se excluya del
régimen monopólico el alcohol que se destina para la producción de bebidas
alcohólicas que no están comprendidas dentro de la clasificación de licores y
el que utiliza la industria farmacéutica, pues se trata del mismo alcohol que
se usa para la fabricación de licores.
Señala que "[e]l monopolio del alcohol potable
existe desde la vigencia del Decreto Legislativo N° 244 de 1906 aclaratorio del
Decreto Legislativo N° 41 de 1905, que fue ratificado con carácter de ley
permanente mediante la Ley 15 de 1905"[3].
Este tema ha sido analizado en diversos fallos del Consejo de Estado, tales
como la Sentencia del 14 de julio de 1995 (C.P. Yesid Rojas Serrano; Exte.
2713), la Sentencia del 22 de septiembre de 1995 (C.P. Nubia González Cerón;
Exte. 2025) y la Sentencia del 17 de abril de 1997 (C.P. Manuel Santiago Urueta
Ayola; Exte. 4005), en los cuales se pone de presente que el monopolio
existente abarca la totalidad de los alcoholes potables y no únicamente el que
se destina a la producción de licores.
Con base en lo anterior, concluye: "Como lo
expresé en el punto anterior, existía antes de la expedición de la ley, un
monopolio de alcoholes impotables y potables. La Ley 693 de 2001, acabó con el
monopolio del alcohol impotable (Sentencia C-805 de 2001) debiéndose conservar
el monopolio de alcohol potable. De manera general, la expedición del parágrafo
1 del artículo 2 sobraba porque, reitero, sólo se estaba afectando el monopolio
del impotable. Pero si el legislador quería ratificar que el monopolio del
alcohol potable continuaba siendo renta de los entes departamentales, no debió
incluir la frase "con destino a licores" porque afectó el monopolio
del alcohol potable también"[4].
IV. PRUEBAS SOLICITADAS POR LA CORTE
En el auto admisorio de la demanda, la
Corte solicitó al Ministerio de Hacienda y Crédito Público que informara a esta
Corporación si el parágrafo 1° del artículo 2° de la Ley 693 de 2001, excluye
del régimen monopólico la producción, distribución o comercialización de algún
tipo de alcohol que, según las normas vigentes, esté comprendido en el
monopolio de que trata el inciso 5° del artículo 336 de la Constitución.
El subdirector de Fortalecimiento Institucional
Territorial de la Dirección General de Apoyo Fiscal del Ministerio de Hacienda
y Crédito Público respondió dentro del término la solicitud de pruebas enviada
por esta Corporación. Sostuvo que este tema fue ya resuelto por la Corte
Constitucional en la Sentencia C-805 de 2001 (M.P. Rodrigo Escobar Gil) y
agregó que "[e]l contenido del parágrafo 1 del artículo 2 de la Ley 693 de
2001, en criterio de esta Dirección, no excluye del régimen monopólico ningún
tipo de alcohol que según las normas vigentes correspondan al monopolio de
licores a los cuales hace referencia el artículo 336 de la Constitución, y por
el contrario, mantiene el monopolio de los departamentos sobre la producción,
distribución y comercialización de los alcoholes potables, con los cuales se
fabrican los licores que constituyen el monopolio de los licores destilados de
los departamentos"[5].
V. INTERVENCIONES DE AUTORIDADES PÚBLICAS
1. Intervención del Ministerio de Minas y Energía
Este Ministerio intervino por medio de apoderada para
solicitar que se declare la exequibilidad de la norma acusada.
La interviniente señala que el Gobierno presentó
objeciones de inconstitucionalidad contra la Ley 693 de 2001, porque los
monopolios de alcoholes potables e impotables están consagrados a favor de los
departamentos, de forma que su libre producción vulnera el monopolio
establecido a su favor, varía la estructura fiscal territorial y disminuye las
rentas que reciben dichas entidades territoriales por ese concepto. Agrega que no
obstante lo anterior, la Corte Constitucional declaró infundadas tales
objeciones en Sentencia C-805 de 2001 (M.P. Rodrigo Escobar Gil).
Concluye que "el artículo 2° de la Ley 693 de
2001 afecta o deroga el monopolio de alcohol no potable y deja intacto el
monopolio del alcohol potable. En adición, el parágrafo 1° de la misma norma
mantiene incólume, en forma expresa, el monopolio de la producción,
distribución y comercialización del alcohol etílico potable con destino a la
fabricación de licores"[6].
2. Intervención del Ministerio de Hacienda y Crédito
Público
Este Ministerio intervino por medio de apoderada para
solicitar que se declare la exequibilidad de la norma acusada.
1. La interviniente señala que la Corte Constitucional,
en Sentencia C-805 de 2001 (M.P. Rodrigo Escobar Gil), indicó ya que el
artículo 2° de la Ley 693 de 2001 no vulnera la consagración Superior del
monopolio de licores, de manera que solicita a la Corte que se esté a lo
resuelto en esa ocasión respecto de dicho cargo.
2. Considera que "el actor estructura el cargo de
violación al principio de unidad de materia legislativa a partir de los efectos
que se producen con ocasión de la norma. Tales efectos no son otros que los
generados desde el punto de vista financiero y fiscal en el departamento del
Valle del Cauca. No es lógico que el demandante presuma que hay violación de la
unidad de materia ya que las normas demandadas tienen relación objetiva y
razonable con la temática general y en ningún momento se atenta contra el
monopolio rentístico establecido en las normas demandadas"[7].
VI. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION
El Procurador General de la Nación solicitó en su
concepto que se declare la exequibilidad de las normas acusadas.
1. La Vista Fiscal indica que por medio de la Ley 693
de 2001, el Congreso de la República, en ejercicio de la libertad de
configuración de la que dispone en materia económica, puso fin al monopolio de
alcoholes no potables que existía desde la expedición de la Ley 83 de 1925. La
norma acusada reitera que la producción, distribución y comercialización de
licores continúa en cabeza del Estado, de acuerdo con lo prescrito en el inciso
5° del artículo 336 de la Constitución.
En este orden de ideas, "[l]a frase demandada,
está íntimamente ligada a la totalidad del contenido de la ley de la cual hace
parte dicha expresión, pues, la alusión al alcohol con destino a licores, era
necesario para recalcar que la desmonopolización estaba dirigida exclusivamente
a los alcoholes impotables y que le correspondía al legislador dejar en claro,
que tal actividad por mandato constitucional debe permanecer monopolizada y en
cabeza de los entes departamentales"[8].
2. El Procurador señala que no comparte el criterio
del actor según el cual la expresión acusada desconoce el régimen de monopolio
establecido en el artículo 336 de la Carta respecto de los licores. Advierte
que dicho monopolio cobija únicamente la producción, distribución y
comercialización del alcohol potable con destino a la elaboración de licores.
Por lo tanto, "carece de toda lógica que se efectúe una distinción, como
lo hace el demandante, entre alcoholes potables, en aquellos que se destinan a
la fabricación de licores, y los que se destinan para otros fines, pues quedó
claro que todas las clases de alcoholes que no tienen como objeto la
elaboración de licores, no están sujetos al monopolio a que alude la citada
norma constitucional [inc. 5° del art. 336 de la C.P.], y además se extinguió,
en virtud del mencionado artículo 2 de la Ley 693 de 2001, que dispuso la
derogación de la autorización conferida por el artículo 11 de la Ley 83 de
1925"[9].
Con base en lo anterior, concluye que la función de la
expresión acusada consiste precisamente en proteger la efectividad de la norma
constitucional que consagra el monopolio de licores a favor del Estado, en
lugar de vulnerarla.
VII. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
1. Competencia
En virtud de lo dispuesto por el artículo 241-4 la
Corte Constitucional es competente para conocer de las demandas de
inconstitucionalidad contra normas de rango legal, como las que se acusan en la
demanda que se estudia.
2. Cuestiones previas
Antes de proceder con el juicio de constitucionalidad
de la expresión normativa acusada, la Corte habrá de establecer si el segundo
cargo expresado por el actor reúne los requisitos de procedibilidad de la
acción pública de inconstitucionalidad.
El demandante considera que la expresión acusada
vulnera los artículos 336 y 362 de la Constitución porque excluye del régimen
de monopolio el alcohol que se destina para la producción de bebidas
alcohólicas que no obedecen a las clasificación de licores y las que utiliza la
industria farmacéutica, a pesar de que se trata del mismo alcohol que se usa
para la fabricación de licores. De esta manera, se pone fin al monopolio sobre
el alcohol potable el cual "existe desde la vigencia de del Decreto
Legislativo N° 244 de 1906 aclaratorio del Decreto Legislativo N° 41 de 1905,
que fue ratificado con carácter de ley permanente mediante la Ley 15 de
1905"[10].
La Corte considera que el cargo no es pertinente
debido a que el actor se limita a señalar que la norma acusada pone fin a un
monopolio creado por un decreto con fuerza de ley expedido con anterioridad a
la norma cuya inexequibilidad se solicita. Este reproche no es de naturaleza
constitucional porque no se funda en la apreciación del contenido de una norma
Superior que se expone y se enfrenta al precepto demandado, sino que se
adelanta a partir de la interpretación de una disposición de rango legal
anterior según el contenido de otra posterior. En este orden de ideas, tal como
lo ha dicho la Corte[11],
son inaceptables los argumentos que se formulan a partir de consideraciones
puramente legales.
El argumento según el cual la expresión normativa
acusada vulnera los artículos 336 y 362 de la Constitución, porque pone fin al
monopolio de alcoholes potables establecido en el Decreto Legislativo N° 244 de
1906, tampoco es específico. En efecto, el actor no expone razón alguna
dirigida a indicar la manera como la disposición acusada desconoce o vulnera la
Carta Política, es decir, a mostrar que la expresión en cuestión contraviene el
régimen del monopolio de licores establecido en el artículo 336 Superior. Para
la Corte, "[e]l juicio de constitucionalidad se fundamenta en la necesidad
de establecer si realmente existe una oposición objetiva y verificable entre el
contenido de la ley y el texto de la Constitución Política, resultando
inadmisible que se deba resolver sobre su inexequibilidad a partir de
argumentos 'vagos, indeterminados, indirectos, abstractos y globales'[12] que no se relacionan
concreta y directamente con las disposiciones que se acusan.  Sin duda, esta
omisión de concretar la acusación impide que se desarrolle la discusión propia
del juicio de constitucionalidad[13]"[14].
En esta oportunidad, el demandante se limita a señalar
que la expresión normativa acusada conlleva a que se excluya del régimen monopólico
el alcohol potable que se utiliza  para la elaboración de bebidas alcohólicas
diferentes a los licores y para la fabricación de ciertos productos
farmacéuticos, pero no muestra por qué ello en caso de ser la interpretación
fidedigna de la norma viola la garantía que consagra el artículo 362 Superior
respecto de las rentas que la misma Carta definió como de propiedad de las
entidades territoriales.
Por lo tanto, la Corte se inhibirá para conocer del
segundo cargo propuesto por el peticionario de tal manera que no se abordarán
en esta sentencia las cuestiones relativas a la interpretación de las leyes
vigentes sobre el monopolio de bebidas alcohólicas ni sobre su compatibilidad
con las normas constitucionales relevantes.
3. El problema jurídico que se plantea
De acuerdo con el cargo de constitucionalidad
presentado por el actor, corresponde a la Corte absolver el siguiente
interrogante: ¿vulnera la expresión acusada –la cual versa sobre el régimen de
monopolio al que se encuentra sujeto el alcohol etílico potable con destino a
la fabricación de licores– el principio de unidad de materia ya que la ley a la
que pertenece se refiere al uso y al régimen de producción y comercialización
de los alcoholes no potables?
4. Consideraciones
4.1. El inciso primero del artículo 2° mencionado,
señala: "La producción, distribución y comercialización de los alcoholes
no potables estarán sometidas a la libre competencia, y como tal, podrán
participar en ellas las personas naturales y jurídicas de carácter público o
privado, en igualdad de condiciones, quedando derogada la autorización
conferida por el artículo 11 de la Ley 83 de 1925".
Por su parte, el parágrafo primero del mismo artículo
(parcialmente acusado en el proceso de la referencia) dispone que se exceptúa
de lo anterior "la producción, distribución y comercialización del alcohol
etílico potable con destino a la fabricación de licores, actividades éstas que
constituyen el monopolio rentístico de los entes departamentales".
Una vez realizada la anterior consideración, pasa la
Corte a señalar el significado y el alcance del principio de la unidad de
materia de acuerdo con la jurisprudencia constitucional.
4.2. La Corte Constitucional ha puesto de presente que
"[d]e acuerdo con el artículo 158 de la Carta Política, todos los
proyectos de ley tienen que referirse a una misma materia, de forma tal que no
se admitirán disposiciones o modificaciones que no guarden relación con ella.
Esta previsión, interpretada en armonía con aquella otra que exige la necesaria
correspondencia entre el título de las leyes y su contenido material (C.P. art.
169), conforman lo que la doctrina constitucional ha denominado principio de
unidad de materia legislativa. Se trata, sin duda, de una garantía
fundamental dentro del  modelo institucional que define la organización del
Estado que busca 'racionalizar y tecnificar el proceso normativo, procurando
que las disposiciones incluidas en un proyecto de ley guarden la necesaria
armonía o conexidad con el tema general que suscitó la iniciativa legislativa
o, en su defecto, que converjan en un mismo propósito o finalidad normativa'[15]. De esta manera, 'se
logra impedir las incongruencias temáticas que tienden a aparecer en forma
súbita o subrepticia en el curso de los debates parlamentarios, las cuales,
además de resultar extrañas al asunto o materia que se somete a discusión, en
últimas, lo que pretenden es evadir el riguroso trámite que la Constitución
prevé para la formación y expedición de las leyes'[16]."[17]
De acuerdo con la naturaleza del principio de unidad
de materia y en atención a las razones por las cuales el constituyente lo
incluyó como parámetro rector de la labor del legislativo, esta Corporación ha
subrayado lo siguiente:
"Cuando los tribunales
constitucionales entran a determinar si una ley ha cumplido o no con el
principio de unidad de materia deben ponderar también el principio democrático
que alienta la actividad parlamentaria y en esa ponderación pueden optar por
ejercer un control de diversa intensidad.  Esto es, el alcance que se le
reconozca al principio de unidad de materia tiene implicaciones en la
intensidad del control constitucional pues la percepción que se tenga de él
permite inferir de qué grado es el rigor de la Corte al momento del examen de
las normas.  Así, si se opta por un control rígido, violaría la Carta toda
norma que no esté directamente relacionada con la materia que es objeto de
regulación y, por el contrario, si se opta por un control de menor rigurosidad,
sólo violarían la Carta aquellas disposiciones que resulten ajenas a la materia
regulada. La Corte estima que un control rígido desconocería la vocación
democrática del Congreso y sería contrario a la cláusula general de competencia
que le asiste en materia legislativa.  Ante ello, debe optarse por un control
que no opte por un rigor extremo pues lo que impone el principio de unidad de
materia es que exista un núcleo rector de los distintos contenidos de una Ley y
que entre ese núcleo temático y los otros diversos contenidos se presente una
relación de conexidad determinada con un criterio objetivo y razonable.
"De acuerdo con ello, resulta
fundamental determinar el núcleo temático de una ley pues es ese núcleo el que
permite inferir si una disposición cualquiera vulnera o no el principio de
unidad de materia.  En ese sentido resultan valiosos elementos como el contenido
de la exposición de motivos en cuanto allí se exponen las razones por las
cuales se promueve el ejercicio de la función legislativa y se determinan los
espacios de las relaciones sociales que se pretenden interferir; el desarrollo
y contenido de los debates surtidos en las comisiones y en las plenarias de las
cámaras; las variaciones existentes entre los textos originales y los textos
definitivos; la producción de efectos jurídicos de las distintas esferas de una
misma materia; su inclusión o exclusión de la cobertura indicada en el título
de la ley; etc.  La valoración conjunta de todos esos elementos permite inferir
si una norma constituye el desarrollo de la materia de la ley de que hace
parte.
"De otro lado, también es pertinente
aclarar que la violación del principio de unidad de materia es un vicio de
carácter material, puesto que el juicio que debe hacer el juez constitucional
consiste esencialmente en examinar el contenido normativo de la disposición
acusada, con el fin de verificar que éste guarde coherente relación con el
estatuto legal del cual hace parte"[18].
La Corte se ha pronunciado también, en los términos
que se citan a continuación, sobre los parámetros para determinar si una
disposición normativa vulnera el principio de unidad de materia:
"El
artículo 158 de la Carta ordena que todo proyecto de ley debe referirse a una
sola materia. En consecuencia, deben ser declaradas inexequibles aquellas
disposiciones que no guarden relación con la materia central objeto de
regulación. Sin embargo, para que proceda la declaración de inexequibilidad por
vulneración de la unidad de materia, se requiere que los asuntos regulados por
la norma demandada no tengan ninguna relación de conexidad con la
materia dominante en la ley a la cual pertenecen. A este respecto, cabe
recordar que la Corte ha sido enfática en sostener que si bien es cierto que la
expedición y contenido de las leyes está sometida a las disposiciones
constitucionales referidas, el principio de unidad de materia no debe anular el
principio democrático[19]. En
consecuencia, esta Corporación ha determinado que la unidad temática se vulnera
cuando el contenido del precepto carece de toda relación razonable y
objetiva con la materia dominante de la ley.
"[…]
"[…] la unidad temática no se
desconoce cuando el contenido de una disposición se relaciona objetivamente
–directa o indirectamente– con el tema  central del cuerpo normativo. En
efecto, mal podría aplicarse, en este campo, un criterio estrictamente formal[20], pues ello no solo
impondría límites irrazonables a la labor del órgano Legislativo, sino que
desconocería la existencia de relaciones esenciales entre normas que,
aparentemente, se refieren a materias diferentes, pero que guardan una conexión
objetiva y razonable"[21].
En cuanto a los criterios de análisis para determinar
si una disposición normativa vulnera el principio de unidad de materia, la
Corte ha señalado lo siguiente:
"el concepto de unidad de materia[22] a que se refiere el
artículo 158 de la Constitución no puede entenderse dentro de un sentido
estrecho y rígido al punto que se desconozcan o ignoren las relaciones
sustanciales entre las diferentes normas que surgen en virtud de las
finalidades que persiguen y que, por lo mismo, razonablemente se integran o
resultan ser complementarias para lograr el diseño de la cuestión de fondo del
proyecto legal. Además, que dicha unidad sólo se rompe cuando existe absoluta
falta de conexión o incongruencia causal, temática, sistemática y teleológica
entre las distintas aspectos que regula la ley y la materia dominante de la
misma."[23]
4.3. En esta oportunidad, la Corte encuentra que si
bien la Ley 693 de 2001 "por la cual se dictan normas sobre el uso de
alcoholes carburantes, se crean estímulos para su producción, comercialización
y consumo, y se dictan otras disposiciones" tiene, entre otros propósitos,
el de permitir la libre competencia en la producción, distribución y
comercialización de los alcoholes no potables, también quiso el legislador
reiterar que un tipo particular de alcoholes potables, los que se utilizan para
la fabricación de licores, continuaría sujeto al régimen de monopolio.
Así pues, la expresión normativa acusada busca
subrayar que "la producción, distribución y comercialización del alcohol
etílico potable con destino a la fabricación de licores" no queda
bajo el régimen de libre competencia sino que continúa sujeta al de monopolio.
En tales circunstancias, la expresión acusada presenta una conexión temática
con respecto a la norma a la que pertenece. En efecto, la Ley 693 de 2001 versa
sobre el régimen económico aplicable a la producción, distribución y
comercialización de un tipo de alcohol (el no potable), mientras que la
expresión acusada indica que la producción, distribución y comercialización de
otro tipo de alcohol (el potable con destino a la producción de licores)
continuarán sujetas al régimen de monopolio; es decir, tanto la ley como la
expresión normativa acusada versan sobre los regímenes económicos aplicables a
la producción, distribución y comercialización de diferentes tipos de alcohol.
Hay también una conexión teleológica en la medida en
que por medio de la calificación del tipo de licores potables no sujetos a la
libre competencia, el legislador precisó que su propósito de cambiar el régimen
aplicable a un tipo de alcoholes –los no potables– de ninguna manera podía
interpretarse como un cambio de régimen respecto de otro tipo de alcohol –el
etílico potable con destino a la fabricación de licores.
En este orden de ideas, y de acuerdo con las razones
expuestas, la Corte concluye que el cargo formulado por el actor no está
llamado a prosperar.
VIII. DECISION
En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional de
la República de Colombia, administrando justicia en nombre del pueblo y por
mandato de la Constitución,
RESUELVE
Declarar EXEQUIBLE la expresión
"con destino a la
fabricación de licores" contenida en el parágrafo primero del artículo 2° de la Ley 693 de 2001 por el cargo analizado en
esta sentencia.
Notifíquese, comuníquese, publíquese, insértese en la
Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente.
EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT
Presidente
JAIME ARAUJO RENTERÍA
Magistrado
ALFREDO BELTRÁN SIERRA
Magistrado
MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
ÁLVARO TAFUR
GALVIS
Magistrado
CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Magistrada
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MENDEZ
Secretaria General
[1] Cfr. folio 56 del expediente.
[2] Cfr. folio 56 del expediente.
[3] Cfr. folio 59 del expediente.
[4] Cfr. folio 59 del expediente.
[5] Cfr. folio 75 del expediente.
[6] Cfr. folio 92 del expediente.
[7] Cfr. folio 93 del expediente.
[8] Cfr. folio 124 del expediente.
[9] Cfr. folio 125 del expediente.
[10] Cfr. folio 59 del expediente.
[11] Al respecto, ver sentencia C-1052 de 2001; M.P. Manuel José
Cepeda Espinosa. En este fallo, la Corte resumió los criterios de
procedibilidad de la acción pública de inconstitucionalidad desarrollados en la
jurisprudencia constitucional.
[12] Estos son los defectos a los cuales se ha referido la jurisprudencia
de la Corte cuando ha señalado la ineptitud de una demanda de
inconstitucionalidad, por inadecuada presentación del concepto de la violación.
Cfr. los autos 097 de 2001 (M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra) y 244 de 2001
(M.P. Jaime Córdoba Triviño) y las sentencias C-281 de 1994 (M.P. José Gregorio
Hernández Galindo), C-519 de 1998 (M.P. Vladimiro Naranjo Mesa), C-013 de 2000
(M.P. Álvaro Tafur Galvis), C-380 de 2000 (M.P. Vladimiro Naranjo Mesa), C-177
de 2001 (M.P. Fabio Morón Díaz), entre varios pronunciamientos.
[13] Cfr. Corte Constitucional Sentencia C-447 de 1997 M.P. Alejandro
Martínez Caballero. La Corte se declara inhibida para pronunciarse de fondo
sobre la constitucionalidad del inciso primero del artículo 11 del Decreto Ley
1228 de 1995, por demanda materialmente inepta, debido a la ausencia de cargo.
[14] Sentencia C-1052 de 2001; M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[15] Cfr. sentencia C-328 de 1995 M.P. Eduardo
Cifuentes Muñoz. La Corte declaró exequible el artículo 4º de la Ley 105 de
1993, salvo la expresión "Vencido este término se aplicará el silencio
administrativo positivo", contenida en su inciso 1º, la cual se declara
inexequible. La finalidad de dotar al proceso legislativo de un mecanismo
técnico que asegure el principio democrático, a través del principio de unidad
de materia es una noción que ha sido reiterada en las sentencias C-586 de 2001
M.P. Álvaro Tafur Galvis; C-778 de 2001 M.P. Jaime Araujo Rentería; C-837 de
2001 M.P. Jaime Araujo Rentería.
[16] Ibíd.
[17] Sentencia C-065 de 2002; M.P. Manuel José Cepeda Espinosa. En
esta sentencia, la Corte Constitucional analizó la exequibilidad de dos
artículos, relativos a los operadores de títulos valores y de divisas,
incorporados en una ley sobre el mercado financiero y asegurador y sobre las
funciones de la Superintendencia de Valores en esta materia. La Corte mostró
que había una relación directa porque dichos operadores hacían parte de la actividad
económica regulada por la ley en cuestión, de manera que las normas acusadas no
vulneraban el principio de unidad de materia respecto de la misma.
[18] Sentencia C-501 de 2001; M.P. Jaime Córdoba Triviño. En esta
sentencia, la Corte Constitucional declaró que la exequibilidad de varios
artículos –incluidos en Ley 510 de 1999 "por la cual se dictan
disposiciones en relación con el sistema financiero y asegurador, el mercado
público de valores, las Superintendencias Bancaria y de Valores y se conceden
unas facultades"– los cuales reglamentaban ciertas funciones de las
Superintendencias Bancaria y de Valores, se determinaba el uso de los recursos
obtenidos por la Nación por la venta de acciones de entidades sometidas a la
vigilancia de la Superintendencia Bancaria y se determinaba la tasa de interés
vigente para ciertas transacciones financieras. El actor sostenía que tales
artículos violaban, entre otras, la unidad de materia. La Corte encontró que
las normas acusadas buscaban mejorar el funcionamiento del marcado de valores.
[19] Al respecto, puede verse la sentencia C-023/93 (MP Eduardo
Cifuentes Muñoz).
[20] Sentencia C-390/96 (MP José Gregorio Hernández Galindo).
[21]  Sentencia C-897 de 1999; M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz. En este
fallo, la Corte declaró la exequibilidad de un artículo relativo a la
distribución de los recursos de la sobretasa del ACPM, incorporado en una ley
de naturaleza tributaria. La Corte estimó que el artículo en cuestión guardaba
relación con la ley a la que pertenecía porque asignaba a las entidades
territoriales unos recursos cuya obtención se encontraba reglamentada en dicha
ley.
[22] Sentencias C-390/96, C-435/96, 428/97 y 584/97, entre otras.
[23] Sentencia C-352 de 1998; Ms.Ps. Antonio Barrera Carbonell y
Alfredo Beltrán Sierra. En esta sentencia, la Corte Constitucional declaró la
exequibilidad de algunos artículos de la Ley 401 de 1997, acusados de violar el
principio de unidad de materia, en los cuales se consagraban varias de las
funciones de Ecogas. La Corte sostuvo, en aras de justificar la decisión
adoptada, que "[l]a idea rectora del legislador en el presente caso, no
fue simplemente la de constituir una empresa que atendiera el manejo de un
servicio público, sino la de organizar todo un sistema de regulación del transporte
del gas natural, para lo cual la ley debía tener en cuenta, como lo hizo, tanto
las fases de planeación y organización de dicho sistema como la coordinación y
manejo consecuentes de las actividades de operación y explotación comercial de
los gasoductos".