C-433-96
Sentencia C-433/96
Sentencia
C-433/96
FACULTADES
EXTRAORDINARIAS PARA SUPRESION DE TRAMITES-Alcance
La ley no
determina expresamente criterios que permitan identificar regulaciones, trámites
o procedimientos administrativos anodinos o insustanciales. En realidad, por
estar el Ejecutivo más directamente compenetrado con la función administrativa,
tiene a su disposición mejores elementos de juicio para juzgar la necesidad o
no necesidad de una determinado trámite o exigencia pública. Seguramente esta
circunstancia tuvo algo que ver con la concesión de facultades al Gobierno. No
obstante el contexto de la ley ayuda al intérprete a precisar su finalidad y
ésta, a su turno, contribuye a delimitar el alcance de las facultades
extraordinarias, las cuales, desde luego, deben ser proporcionales a su objeto.
FACULTADES
EXTRAORDINARIAS PARA SUPRESION DE  TRAMITES EN MATERIA AMBIENTAL-Exceso por remisión a decreto
reglamentario
La Corte no
considera que los procedimientos, trámites y regulaciones legales, no puedan
ser derogados o reformados por normas de la misma jerarquía. No existe, en
principio, garantía de inderogabilidad de instituciones puramente legales, así
ellas sean convenientes y desarrollen la Constitución Política. Lo que ocurre
en este caso es que el Gobierno, revestido de facultades extraordinarias, sólo
podía reformar o suprimir ciertas instituciones y mecanismos previstos en las
leyes si éstos se revelasen innecesarios, pero en lugar de hacerlo por sí mismo
y emitir la condigna calificación, confió esta tarea al decreto reglamentario.
Referencia:
Expediente D-1247
Actor: Jaime Córdoba
Triviño
Acción de
inconstitucionalidad contra los artículos 133 y 134 del Decreto 2150 de 1995.
Magistrado Ponente:
Dr. EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Santa Fe de Bogotá,
D.C., Septiembre doce (12) de mil novecientos noventa y seis (1996)
Aprobado por Acta Nº
43
La Sala Plena de la
Corte Constitucional integrada por su Presidente Carlos Gaviria Díaz y por los
Magistrados Jorge Arango Mejía, Antonio Barrera Carbonell, Eduardo Cifuentes
Muñoz, José Gregorio Hernández Galindo, Hernando Herrera Vergara, Alejandro
Martínez Caballero, Fabio Morón Díaz y Vladimiro Naranjo Mesa
EN NOMBRE DEL PUEBLO
Y
POR MANDATO DE LA CONSTITUCION
Ha pronunciado la
siguiente
S E N T E N C I A
En el proceso de
constitucionalidad de los artículos 133 y 134 del Decreto 2150 de 1995.
I. TEXTO DE LAS NORMAS DEMANDADAS
DECRETO 2150 DE 1995
(diciembre 5)
“por el cual se suprimen y reforman
regulaciones, procedimientos o trámites, existentes en la administración
pública”
“Artículo 133.
Diagnóstico Ambiental de Alternativas. Adiciónese el artículo 56 de la Ley 99 de 1993 con el
siguiente parágrafo:
‘Parágrafo.- El Gobierno Nacional reglamentará los casos
en los cuales la autoridad ambiental podrá prescindir de la exigencia del
diagnóstico ambiental de alternativas’.
“Artículo 134.
Plan de Manejo Ambiental. El
Gobierno Nacional determinará los casos en los cuales bastará la presentación
de un plan de manejo ambiental para iniciar actividades. En este caso fijará
los  requisitos y contenidos de dichos planes de manejo ambiental”.
II. ANTECEDENTES
Preliminares
1. El Presidente de
la República en uso de las facultades extraordinarias conferidas mediante el
artículo 83 de la Ley 190 de 1995, expidió el Decreto 2150 de 1995, publicado
en el Diario Oficial Nº 42137 de 1995.
2. El ciudadano
Jaime Córdoba Triviño, Defensor del Pueblo, demandó la inconstitucionalidad de
los artículo 133 y 134 del Decreto 2150 de 1995 por considerarlas violatorias
de los artículos 79, 80 y 150 numerales 1º y 10º, de la Constitución Política.
3. Cecilia Garzón
Quiroga, apoderada de la Nación-Ministerio del Medio Ambiente, y Alvaro Namen
Vargas, apoderado de la Nación-Ministerio de Justicia y del Derecho,
presentaron sendos escritos en los cuales solicitan a la Corte declarar la
exequibilidad de las normas acusadas.
4. En su concepto de
rigor, el Procurador General de la Nación pide la declaratoria de
inexequibilidad de los artículos 133 y 134 del Decreto 2150 de 1995.
A.  Cargos contra
el artículo 133 del Decreto 2150 de 1995.
1. El diagnóstico
ambiental de alternativas no puede calificarse de trámite innecesario.
El artículo 56 de la
Ley 99 de 1993 exige a toda persona que tramite la expedición de una licencia
ambiental, que previamente solicite a la administración que se pronuncie sobre
la necesidad o no de un diagnóstico ambiental de alternativas. A partir de la
información suministrada en el diagnóstico, la autoridad decidirá sobre la
necesidad o no de someterse al mismo.
Con base en la
información contenida en el diagnóstico ambiental de alternativas la
administración, cuando exija el documento, “eligirá la alternativa o
alternativas sobre las cuales deberá elaborarse el correspondiente estudio de
impacto ambiental antes de otorgarse la respectiva licencia”, toda vez que
ofrece a la administración la información necesaria (localización del proyecto;
entorno geológico, sociocultural y ambiental; riesgos y medidas para evitarlas;
etc.) para adoptar una decisión que atienda el requerimiento de un uso óptimo
de los recursos naturales, con un mínimo impacto ambiental.
“El diagnostico
ambiental de alternativas se constituye así en el mecanismo que tiene la
administración para asegurar el cumplimiento del mandato constitucional de
proteger la diversidad e integridad del ambiente (art. 79 C.P.) y el deber
estatal de planificar el manejo y aprovechamiento de los recursos naturales
para garantizar su desarrollo sostenible, su conservación, restauración o
sustitución (art. 80 C.P.)”.
“En el mismo
sentido, mediante el diagnóstico ambiental de alternativas la actividad
ambiental encargada de conceder la licencia ambiental cumple la obligación
Estatal de prevenir y controlar los factores de deterioro ambiental (art. 80
C.P.) y, por esa vía. asegurar a las personas su derecho a gozar de un ambiente
sano (art. 79 ib)”.
2. El Congreso
confirió facultades al Gobierno para que evaluara o no la necesidad de
regulaciones, trámites y procedimientos existentes en la administración. Esta
facultad no puede entenderse absoluta, sino “deben ser adecuadas a los fines de
la norma que concede la facultad y proporcional a los hechos que le sirven de causa”.
“No podía el
Presidente, so pretexto de cumplir con el encargo legal, contemplar la
posibilidad de suprimir algunas hipótesis generales, una garantía del
cumplimiento de los deberes que la C.P. encarga a la administración respecto a
la vigencia del adecuado manejo y explotación de los recursos naturales”.
“Excluir por, vía
general, proyectos que requieren de licencia ambiental de la solicitud de
pronunciamiento sobre la necesidad o no de un diagnóstico ambiental de
alternativas, representa asumir riesgos en materia de deterioro ambiental
inaceptables desde el punto de vista constitucional”. Ello constituye una
extralimitación en el ejercicio de facultades extraordinarias.
Intervención del
Ministerio del Medio Ambiente
1. La expedición del
Decreto 2150 de 1995 responde a la necesidad de lograr mayores niveles de
eficiencia, agilidad y eficacia en la ejecución de las funciones públicas
(arts. 83, 84, 209 y 333 de la C.P.), para lo cual se eliminaron “trámites
excesivos, exigencias absurdas y formalidades innecesarias, que contrarían el
postulado constitucional de la presunción de la buena fe, el amparo de las
libertades ciudadanas y la lucha contra la corrupción administrativa”.
2. El Ministerio
“considera que la solicitud de Diagnóstico Ambiental se puede prescindir para
cierta clase de proyectos, que realmente no es necesario solicitarlo, situación
que se había convertido tanto para la autoridad ambiental como para el
solicitante en un trámite inoficioso, y que gracias a la oportunidad que ofrece
el artículo 133 del Decreto 2150, podrá prescindirse de él, por vía del
reglamento”.
En desarrollo de tal
prerrogativa, manifiesta el Ministerio, se pensaría en eliminar este requisito
para la actividad exploratoria en minería e hidrocarburos, para la “producción
o importación de pesticidas, y de aquellas sustancias, materiales o productos
sujetos a controles por virtud de tratados, convenios y protocolos
internacionales” y para la “introducción al país de parentales para la
reproducción de especies foráneas de fauna y flora silvestre que pueden afectar
la estabilidad del ecosistema o de la vida salvaje”.
En todo caso, el
artículo 17 del Decreto 1753 de 1994, reglamentario de la Ley 99 de 1993,
establece los casos en los cuales no se requiere el diagnóstico ambiental de
alternativas.
Intervención del
Ministerio de Justicia y del Derecho
El artículo 56 de la
Ley 99 de 1993 establece que corresponde a la autoridad competente determinar
si el interesado debe presentar o no el diagnóstico y, además, a partir de la
información suministrada decidir sobre su necesidad.
El fin de la norma
acusada es el de autorizar al Gobierno para que expida  y defina criterios
técnico-jurídicos que le indicarán a la autoridad ambiental “los casos en que
podrá prescindir de tal exigencia. Como claramente lo indica la norma, la
autoridad PODRA prescindir de tal exigencia, pero NO debe hacerlo de
estimar pertinente frente al caso concreto que amerite tal exigencia”. En
consecuencia no se puede sostener que existe un ejercicio abusivo en las
funciones extraordinarias.
Concepto del
Procurador General de la Nación
1. “Las licencias
ambientales son las herramientas administrativas con que cuentan las
autoridades encargadas del manejo y administración de los recursos naturales
renovables y del medio ambiente, para controlar la actividad humana susceptible
de ocasionar daños notables o irreversibles el entorno natural con las
consabidas consecuencias en la vida humana”.
La doctrina ha
señalado que el diagnóstico ambiental de alternativas es un instrumento de
planificación ambiental que suministra información a la autoridad ambiental
“sobre las alternativas del proyecto que pretende adelantar, cuando dicho
proyecto pueda tener un impacto considerable en el ambiente”.
Existe una estrecha
relación entre la licencia ambiental y el diagnóstico ambiental de
alternativas, ya que la autoridad cuenta, frente a un proyecto que pueda
originar daños irreversibles o no mitigables, de opciones para otorgar la
respectiva licencia.
Como quiera que el
anterior régimen constituye un desarrollo de las normas superiores que
reconocen el derecho al ambiente sano, al establecer excepciones al régimen de
protección, desconoce las obligaciones Estatales de protección a la diversidad
e integridad del medio ambiente, la planificación del manejo y aprovechamiento
de recursos naturales y la prevención y control sobre su deterioro.
2. Por último, la
“auto-habilitación” para reglamentar algunos casos generales, desconoce la
lógica conservacionista que exige un análisis de cada situación para determinar
la necesidad del diagnóstico, “ya que la noción de ecosistema, noción nuclear
de la ecología, nos enseña que nada es más específico y concreto que los
elementos que lo componen, lo cual exige una apreciación cabal de las
actividades que pueden desarrollarse sobre él”.
B.  Cargos contra
el artículo 134 del Decreto 2150 de 1995
El artículo 134
autoriza al Gobierno “para que se ocupe de un asunto de naturaleza legislativa,
cual es el de modificar la Ley 99 de 1993 en relación a la obligación de
obtener licencia ambiental previa en algunos megaproyectos, por lo cual dicha
norma viola lo dispuesto en la C.P. (art. 150 numerales 1 y 10)”, además, el
Gobierno se extralimita al asumir extraordinariamente la función legislativa
más allá de los términos de las facultades concedidas.
“Permitir al
Gobierno Nacional la determinación de excepciones a la obligatoriedad de
obtener licencia ambiental previa a la iniciación de labores en los proyectos
que la requieren, que son los de mayor impacto ambiental, equivale a facultar
al Gobierno para que modifique la ley por vía reglamentaria o para otorgarle
facultades legislativas para modificar la Ley 99 en cualquier tiempo, por lo
menos en lo relativo a la exigencia de la licencia ambiental previa”.
Intervención del
Ministerio del Medio Ambiente
“Este Ministerio
considerando lo establecido en el artículo 49 de la Ley 99 de 1993 y recogiendo
la experiencia en la materia, consideró que debía establecerse los casos en que
el proyecto, obra o actividad sólo requiere de la presentación de un plan de
manejo ambiental, anterior a la iniciación de actividades, por considerar que
ciertas actividades no producen un deterioro grave a los recursos naturales y
que el paisaje no se modifica considerablemente, lógicamente estableciendo unos
requisitos que debe contener cada uno de los proyectos, tales serían en ciertos
casos, los proyectos de Infraestructura Vial y Ferroviaria, Proyectos portuarios
y de infraestructura fluvial, los Proyectos de Hidrocarburos, los de Gran
Minería y así mismo, en ciertos proyectos energéticos”.
Intervención del
Ministerio de Justicia y del Derecho
“Lo que quiso el
Legislador extraordinario, al expedir el Decreto 2150, fue que ciertas
actividades que no requieren licencia ambiental puedan ejecutarse con la
exigencia de un plan de manejo ambiental cuyos requisitos y contenidos serán
fijados por el Gobierno Nacional por vía reglamentaria.
“Luego, entonces, lo
que hizo el legislador extraordinario fue evitar trámites innecesarios, pues
como se anotó, en el reglamento se fijará aquellos casos en que técnicamente no
se requerirá, por la reducida potencialidad de la actividad en la producción de
deterioro del medio ambiente, de licencia ambiental, llenando así un vacío en
la Ley 99 de 1993”.
Concepto del
Procurador General de la Nación
La autorización
contenida en el artículo 134 “implica facultar al Gobierno para que modifique
la ley por vía reglamentaria”. Por otra parte la circunstancia de que la norma
no especifique que sustituir la licencia ambiental únicamente es viable cuando
el impacto ambiental no sea considerable “significa abrir las compuertas de una
peligrosa permisividad en el campo ambiental que haría retroceder a las
Instituciones relacionadas con el manejo ambiental a las situación anterior a
la C.P. de 1991”.
III. FUNDAMENTOS
Competencia
1. En los términos
del artículo 214-5 de la C.P., la Corte Constitucional es competente para
conocer de la presente demanda.
Problema
planteado
2. Las normas
demandadas fueron expedidas por el Gobierno en desarrollo de las facultades
extraordinarias otorgadas a este órgano por el artículo 83 de la Ley 190 de
1995, las que se contraían a dictar normas con fuerza de ley "para
suprimir o reformar regulaciones, procedimientos o trámites innecesarios,
existentes en la administración pública. En ejercicio de dichas facultades no
podrá modificar códigos, ni leyes estatutarias u orgánicas".
El Defensor del
Pueblo y el Procurador General de la nación coinciden en señalar que el
"diagnóstico ambiental de alternativas", al cual se refiere el
artículo 56 de la Ley 99 de 1993, correspondía a una exigencia
"necesaria" en orden a la planificación del manejo y aprovechamiento
de los recursos naturales y, por tanto, no podía ser objeto de supresión. De
otro lado, anotan, la facultad que el decreto ley concede al Gobierno para
determinar los casos en los cuales bastará la presentación de un plan de manejo
ambiental para iniciar actividades - sin necesidad de contar con la licencia
ambiental dispuesta en la ley -, comporta una modificación a la ley 99 de 1993
y una ampliación indebida de la delegación normativa más allá del término de
las facultades extraordinarias. Por lo anteriores razones se advierte la
violación de los artículo 8, 80 y 150-10 de la C.P.
Por su parte, los
voceros del gobierno, en sus intervenciones de defensa de la constitucionalidad
de la ley, destacan que en algunos casos la solicitud de "diagnóstico
ambiental", resultaba inoficioso de modo que bien podía prescindirse del
mismo "por vía del reglamento". En relación con el plan de manejo
ambiental, señalan que éste se aplicaría únicamente a las actividades y proyectos
que no produzcan un deterioro grave a los recursos naturales y al paisaje y que
por ende no requieran de licencia ambiental.
Alcance de las
facultades extraordinarias
3. Se pregunta la
Corte si la facultad concedida al Gobierno para suprimir o reformar
regulaciones, procedimientos o trámites innecesarios, existentes en la
administración pública, era enteramente discrecional, con la única salvedad de
no poder reformar códigos, leyes estatutarias y orgánicas.
La ley no determina
expresamente criterios que permitan identificar regulaciones, trámites o
procedimientos administrativos anodinos o insustanciales. En realidad, por
estar el ejecutivo más directamente compenetrado con la función administrativa,
tiene a su disposición mejores elementos de juicio para juzgar la necesidad o
no necesidad de una determinado trámite o exigencia pública. Seguramente esta
circunstancia tuvo algo que ver con la concesión de facultades al Gobierno.
No obstante el
contexto de la ley ayuda al intérprete a precisar su finalidad y ésta, a su turno,
contribuye a delimitar el alcance de las facultades extraordinarias, las
cuales, desde luego, deben ser proporcionales a su objeto. En este sentido, no
cabe duda de que la eliminación de trámites innecesarios se vincula a la lucha
contra la corrupción, como quiera que a su amparo medra con más facilidad la
deshonestidad de los servidores públicos y aumenta la posibilidad de que la
relación de éstos con los ciudadanos se torne abyecta y expoliadora.
De hecho, las
facultades se conceden y regulan en la Ley 190 de 1995, "por la cual se
dictan normas tendientes a preservar la moralidad en la administración pública
y se fijan disposiciones con el fin de erradicar la corrupción
administrativa". Naturalmente, la proscripción de prácticas legales innecesarias
redunda en la mayor eficiencia de la función administrativa y en la
configuración de una relación entre los servidores públicos y los particulares
informada en el principio de la buena fe, la que sustituye la anterior
construída sobre la desconfianza y la gratuita interposición de impedimentos,
trabas y distancias, inconciliables con la idea del actual Estado servicial.
Los considerandos
del Decreto demandado, reiteran de manera sucinta, pero completa, tanto los
fundamentos como los fines del encargo confiado al ejecutivo y que se resumen
en abolir las regulaciones, trámites y procedimientos innecesarios con miras a
promover la eficiencia, igualdad y moralidad de la administración, no menos que
a hacer efectivo el principio de buena fe y las libertades de los ciudadanos,
los que en razón de los vicios burocráticos pueden verse lesionados o reducidos
a su mínima expresión.
Se sigue de lo
expuesto que el Gobierno gozaba de libertad para apreciar y determinar en cada
caso concreto qué actuaciones públicas tenían carácter innecesario y debían por
tanto suprimirse o reformarse. El ámbito de su competencia, sin embargo, no
podía desconocer o desvirtuar los fines de la ley a los que se ha hecho
mención, so pena de incurrir en un uso excesivo y desproporcionado de las
facultades concedidas por el Legislador.
4. El cargo que se
formula contra las disposiciones demandadas, sustentado en la necesidad de
mantener en todo caso el diagnóstico ambiental de alternativas y de no
permitir, así sea mediante la presentación de un plan de manejo ambiental una
actividad o proyecto sujeto a licencia antes de que ésta se conceda, sólo puede
prosperar si se demuestra que aquéllas desbordan el ámbito de las facultades
extraordinarias o que la supresión o reforma de las instituciones legales,
sobre las que opera la calificación del Gobierno, garantizan un bien
constitucional hasta el punto de que prescindir de ellas pondría en riesgo
serio y grave su existencia o vigencia efectivas.
4.1 A juicio de la
Corte ambas disposiciones demandadas claramente exceden el marco preciso de las
facultades atribuidas al Gobierno. El artículo 133 del decreto 2150 de 1995,
por sí mismo no reforma ni suprime la exigencia del "diagnóstico ambiental
de alternativas". La norma se limita a autorizar al Gobierno con el objeto
de que reglamente " los casos en los cuales la autoridad ambiental podrá
prescindir de la exigencia del diagnóstico ambiental de alternativas". La
supresión o reforma de los procedimientos o trámites innecesarios, sólo podía llevarse
a cabo por el Gobierno, actuando como Legislador extraordinario, dentro de los
seis meses siguientes a la promulgación de la Ley 190 de 1995, no así a través
de un simple decreto reglamentario y en cualquier tiempo. La disposición
acusada, en el fondo, pretende perpetuar las facultades extraordinarias y,
adicionalmente, degradar el rango normativo de las reglas que lo desarrollan.
Idénticas razones
conducen a estimar que también el artículo 134 del Decreto 2150 de 1995, rebasa
la ley de facultades. El procedimiento que allí se establece - presentación de
un plan de manejo ambiental -, que permitiría iniciar actividades aún sin
necesidad de que se expida la respectiva licencia ambiental, no lo dispone
directamente la norma, la cual se limita a autorizar al Gobierno para fijar los
contenidos y requisitos de dichos planes y determinar los casos en los cuales
operará dicho tratamiento excepcional. En suma, el procedimiento que se
introduce será obra del decreto reglamentario que se pondrá dictar en cualquier
momento y con el contenido que el Gobierno libremente decida.
4.2 La remisión que
las dos normas demandadas hacen al decreto reglamentario, impide entrar a
definir la necesidad de suprimir parcialmente el requisito legal del
diagnóstico ambiental de alternativas o la de autorizar excepcionalmente la
iniciación de actividades sin que se expida antes la respectiva licencia
ambiental. Como quiera que el juicio sobre la no necesidad de la actuación
pública se defirió al titular de la potestad reglamentaria ordinaria, no es
posible adelantar el examen constitucional sobre si efectivamente se cumplió la
condición a la cual se supeditaba el uso de las facultades extraordinarias.
Lo único que a este
respecto puede constatar la Corte es la falta objetiva del juicio de no
necesidad por parte del Legislador Extraordinario. La ilegitimidad denunciada,
por esta razón, es todavía más evidente si se reflexiona sobre la importancia
intrínseca de los procedimientos que las normas buscan preterir y que, salvo
prueba en contrario, se enderezan objetivamente a proteger el ambiente sano y a
brindar al Estado instrumentos para planificar adecuadamente el aprovechamiento
y manejo de los recursos naturales.
Si una actividad
legalmente está sujeta a licencia ambiental, qué sentido puede tener, se
pregunta la Corte, autorizar su iniciación antes de que la autoridad evalúe su
impacto y adopte la decisión a que haya lugar, la cual puede incluso ser la de
negar el permiso.
Igualmente, cabe
interrogarse sobre la pertinencia de restar reglamentariamente alcance al
diagnóstico ambiental de alternativas, cuyo objeto  no es otro que el de
conocer las alternativas de un determinado proyecto, sus efectos y riesgos, si
de lo que se trata es que el Estado pueda adoptar la decisión que de mejor
manera garantice el desarrollo sostenible, la conservación, la restauración y
la sustitución de los recursos naturales (C.P. art., 79).
La Corte no
considera que los procedimientos, trámites y regulaciones legales, no puedan
ser derogados o reformados por normas de la misma jerarquía. No existe, en
principio, garantía de inderogabilidad de instituciones puramente legales, así
ellas sean convenientes y desarrollen la Constitución Política. Lo que ocurre
en este caso es que el Gobierno, revestido de facultades extraordinarias, sólo
podía reformar o suprimir ciertas instituciones y mecanismos previstos en las
leyes si éstos se revelasen innecesarios, pero en lugar de hacerlo por sí mismo
y emitir la condigna calificación, confió esta tarea al decreto reglamentario.
De ahí que en ausencia de un juicio de naturaleza legal sobre la no necesidad
de dichos mecanismos e instituciones, la aparente conveniencia que exhiben los
actuales y su conexidad con la guarda de un bien tan digno de tutela
constitucional como lo es el ambiente sano, puedan esgrimirse como razones
adicionales que abonan la inexequibilidad de las normas demandadas, máxime si
su eliminación en las condiciones analizadas afectaría gravemente la
efectividad del designio que la Carta ha hecho explícito en esta materia.
IV. D E C I S I Ó N
En mérito de lo
expuesto, la Corte Constitucional
R E S U E L V E
Declarar INEXEQUIBLES
los artículos 133 y 134 del Decreto 2150 de 1995.
NOTIFIQUESE,
COMUNIQUESE, CUMPLASE, INSERTESE EN LA GACETA DE LA CORTE CONSTITUCIONAL Y
ARCHIVESE EL EXPEDIENTE.
CARLOS GAVIRIA DÍAZ
Presidente
JORGE ARANGO MEJÍA
Magistrado
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
JOSÉ GREGORIO HERNÁNDEZ GALINDO
Magistrado
HERNANDO HERRERA VERGARA
Magistrado
ALEJANDRO MARTÍNEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
Aclaración de voto a la Sentencia C-433/96
POTESTAD
REGLAMENTARIA PARA SUPRESION TRAMITES EN MATERIA AMBIENTAL-Competencia del Gobierno Nacional/FACULTADES
EXTRAORDINARIAS PARA SUPRESION DE TRAMITES EN MATERIA AMBIENTAL-Extralimitación
del decreto de facultades (Aclaración de voto)
La
inconstitucionalidad de la norma se configura a partir del establecimiento en
un decreto de facultades previsto para que se dicten normas de rango
legislativo para la supresión de trámites en la administración, de una
competencia de la que ya es titular el Gobierno nacional, lo cual conduce al
desconocimiento de la potestad reglamentaria permanente del gobierno y a la
extralimitación material de las facultades extraordinarias. En este sentido se
haría depender dicha competencia constitucional de una norma de rango legal
distinta, desde luego objeto de las modificaciones legislativas ordinarias en
desmedro de la independencia orgánica y de la separación de poderes. Esta es
una competencia que queda comprendida dentro de las atribuciones permanentes de
orden reglamentario del ejecutivo nacional que no requería definición ninguna
en el decreto ley o de facultades extraordinarias, y que bien podía ejercer el
Presidente de la República al expedir la disposición correspondiente por la vía
reglamentaria ordinaria.
Los magistrados que suscribimos esta
aclaración de voto dejamos constancia de las consideraciones que nos motivaron
a compartir la decisión de inexequibilidad adoptada en la providencia de la
referencia, pero que nos separan de los fundamentos de derecho que aparecen en
la parte motiva de la misma.
1o.  En primer término consideramos que
buena parte de las argumentaciones de la sentencia se fundan en la idea de que
la exigencia legal y reglamentaria de la licencia ambiental, del diagnostico
ambiental de alternativas y del plan de manejo ambiental, y la obligatoriedad
de su trámite administrativo para los casos señalados expresamente en la ley y
en el reglamento, son requisitos constitucionales inalterables, supuestamente
exigidos por el artículo 79 de la Carta Política como condición para ejecutar
obras, adelantar trabajos o establecer industrias o para el desarrollo de
cualquier actividad en el territorio nacional; por lo mismo, en la sentencia
cuya parte resolutiva compartimos, se sostiene que la ley no podría habilitar
al ejecutivo para suprimir su exigencia por vía del reglamento, o para regular
su régimen, sin un juicio legal previo sobre su necesidad, aun en el caso de
que éstas hayan sido establecidas por el mismo reglamento y que no se podría
ordenar que no se exigieran en determinados casos, aun cuando haya sido
establecidas en el reglamento.
Igualmente, dicha consideración afirma, en
interpretación que no compartimos, que sin el cumplimiento de estos tres
requisitos, según lo hayan establecido la ley y el reglamento del Gobierno
nacional, y que deben ser exigidos administrativamente, no es posible ejercer
ninguna actividad sobre el medio ambiente o sobre los recursos naturales
renovables so pena de violar la mencionada norma constitucional, lo cual
es absolutamente equivocado.
En efecto, nos parece salido de las
competencias de la Corte y extraño al papel que cumple en el ordenamiento
constitucional colombiano, el argumento de conveniencia que aparece en la parte
final de la providencia y que advierte que “De ahí que en ausencia de un
juicio de naturaleza legal sobre la no necesidad de dichos mecanismos e
instituciones, la aparente conveniencia que exhiben los actuales y su conexidad
con la guarda de un bien tan digno de tutela constitucional como lo es el
ambiente sano, puedan esgrimirse razones adicionales que abonan la
inexequibilidad de las normas demandadas, máxime si su eliminación en las condiciones
analizadas afectaría gravemente la efectividad del designio que la Carta ha
hecho explícito en estas materias.”
En este sentido, muy respetuosamente
dejamos constancia de que nos apartamos de las citadas reflexiones, pues ellas
reflejan una  especie  de  sobrevaloración de los instrumentos administrativos
de protección policiva y reglamentaria de un bien constitucional por fuera de
los limites que impone la misma Carta Política y lo hace sobre bases
esencialmente subjetivas y sin fundamento judicial alguno, en contra de la
necesaria ponderación y balance que exigen los bienes y los valores
constitucionales cuando se trata de resolver sobre concurrencia de los mismos y
el ejercicio legitimo de las competencias de las autoridades.
2o.  En nuestra opinión, lo que se ordenaba
en la norma declarada inexequible era que la competencia de la autoridad
ambiental para definir sobre la necesidad de la presentación o no de un
Diagnostico Ambiental de Alternativas en los proyectos que requieran licencia ambiental
a que se refiere el artículo 56 de la Ley 99 de 1993, fuese ejercida dentro de
un marco normativo definido con anterioridad por vía general en el que se
estableciera en cuáles casos no era necesario exigir Diagnóstico Ambiental de
Alternativas en la etapa de factibilidad, y que dicha competencia obedeciera a
unas reglas técnicas precisas que permitieran anticipar la respuesta de la
administración para evitar el trámite obligaba al interesado a solicitar, en
dicha etapa, un pronunciamiento de autoridades ambientales sobre si se requería
o no el mencionado diagnóstico, lo cual resulta en muchos casos innecesario.
Para los magistrados que suscribimos esta
aclaración de voto, es evidente que en algunos casos el diagnostico ambiental
de alternativas es una actuación innecesaria e inconveniente, pues resulta que
en ciertas condiciones por el tipo de proyecto, por su ubicación y su trazado,
y por sus dimensiones y especificaciones técnicas o por su magnitud,  no
existen alternativas posibles, ni es adecuado ni conveniente ni razonable
examinar otras; en este sentido creemos que en el reglamento, que en todo caso
puede dictar el gobierno nacional, se puede establecer criterios técnicos
objetivos para asegurar la cumplida ejecución de la ley 99 de 1993 en los que
se excluya la exigencia en mención sin eludir el deber legal o reglamentario
según el caso de solicitar y obtener licencia ambiental expedida por la
autoridad ambiental competente.
En este sentido creemos que la
inconstitucionalidad del artículo 133 del Decreto 2150 de 1993 se configura a
partir del establecimiento en un decreto de facultades previsto para que se
dicten normas de rango legislativo para la supresión de trámites en la
administración, de una competencia de la que ya es titular el Gobierno
nacional, lo cual conduce al desconocimiento de la potestad reglamentaria
permanente del gobierno prevista en el artículo 189 numeral 11 de la Carta
Política y a la extralimitación material de las facultades extraordinarias. En
este sentido se haría depender dicha competencia constitucional, denominada en
la doctrina por su importancia y permanencia “potestad reglamentaria”, de una
norma de rango legal distinta, desde luego objeto de las modificaciones
legislativas ordinarias en desmedro de la independencia orgánica y de la
separación de poderes.
De otra parte, entendemos que igual
consideración cabe respecto de la causa de la inexequibilidad del artículo 134
del Decreto ley 2150 de 1995, ya que en este se atribuía en una norma de orden
legal una competencia que corresponde ejercer de ordinario al Presidente de la
República de conformidad con el citado artículo 189 num. 11 de la Carta, como
quiera que se trata de la facultad de definir los casos en los que,
necesitándose licencia ambiental, permisos o autorizaciones de la autoridad
ambiental y sin eludir su obligatoriedad pueden iniciarse actividades de
ejecución de obras, establecimiento de industrias o desarrollo de actividades
relacionadas con los recursos naturales, el medio ambiente y el paisaje, con la
presentación de un plan de manejo ambiental.
En nuestro respetuoso concepto esta es una
competencia que queda comprendida dentro de las atribuciones permanentes de
orden reglamentario del ejecutivo nacional que no requería definición ninguna
en el decreto ley o de facultades extraordinarias, y que bien podía ejercer el
Presidente de la República al expedir la disposición correspondiente por la vía
reglamentaria ordinaria; en estas condiciones, incorporar en un decreto ley de
facultades extraordinarias una competencia que dentro del espacio señalado por
el legislador en la ley 99 de 1993, quedó  dentro del ámbito reglamentario es
invadir la esfera de competencias ordinarias del ejecutivo nacional y por ello
debió ser declarado inexequible el artículo 134 acusado.
En nuestra opinión la competencia para
señalar los casos en los que la autoridad ambiental puede permitir que se
inicien actividades con la presentación de un plan de manejo ambiental, en las
situaciones en las que se exige licencia, permisos, autorizaciones y
concesiones por la autoridad ambiental, es una medida recomendable y necesaria
que bien puede depender de las condiciones del trabajo, obra o actividad y
obedecer a una situación de calamidad, urgencia, emergencia o desastre que no
da espera ni depende de que se adelantes los estudios ambientales con sus
componentes bióticos, abióticos, socioeconómicos con sus ingredientes
culturales, étnicos, de flora, de fauna, climatológicos, geológicos e
hidrológicos; sin duda, el reglamento nacional expedido en ejercicio de la
potestad reglamentaria bien puede señalar aquellas hipótesis en las que se
permita el inicio de actividades, pues bajo estas reflexiones se trataría de
unas medidas que pueden enderezar el cumplimiento de la ley y su cabal ejecución.
3o.  De otra parte, en nuestro parecer, la
apreciación en la que funda la sentencia y que se menciona inicialmente,
condicionó la objetividad del juicio de la Corte sobre la Constitucionalidad de
los artículos 133 y 134  del Decreto 2150 de 1995 declarados inexequibles, el
cual debía recaer en el caso de la referencia, sobre el tipo de competencias y
de trámites que actualmente se ejercen por la administración en esta materia,
es decir, por el ministerio, por las corporaciones autónomas regionales, y por
algunas ciudades y distritos.
En efecto, es claro que en la sentencia no
se tuvo en cuenta que es la misma ley la que señala en que casos corresponde al
Ministerio del Medio Ambiente exigir y expedir u otorgar licencia ambiental y
exigir el Estudio de Impacto Ambiental y Diagnostico Ambiental de Alternativas
y la que de otra parte, habilita a los reglamentos dictados por el Gobierno
nacional para indicar en cuales casos corresponde dichas competencias a las
corporaciones autónomas regionales  y a algunos municipios y distritos, claro
está, siempre que se trate de los casos no asignados por la ley al citado
ministerio (art. 53 de la Ley 99 de 1993).
Lo cierto es que en nuestra opinión el
Gobierno nacional también es competente para indicar en los reglamentos que
dicte en desarrollo de la ley 99 de 1993, los casos en los que la ejecución de
obras, el establecimiento de industrias o el desarrollo de cualquier actividad
puedan producir deterioro grave a los recursos naturales renovables o al medio
ambiente o introducir modificaciones considerables o notorias al paisaje y que
requieran licencia ambiental; empero, en esos casos debe entregar dicha
competencia a las corporaciones autónomas regionales o a los grandes centros
urbanos a que se refieren los artículos 53, 54 y 55 de la citada ley, bajo el
entendido de que es atribución del legislador compartida con el ejecutivo
nacional la de definir adicionalmente en qué casos se exige licencia ambiental
y sus elementos complementarios del diagnostico ambiental de alternativas y
estudio de impacto ambiental, puesto que las competencias en materia de
licencias ambientales del ministerio en mención son taxativas y están señaladas
en el artículo 52 de la ley 99 de 1993,  mientras que las de las corporaciones
autónomas regionales y las de los grandes centros urbanos pueden ser señaladas
por la ley como corresponde según la Constitución, o por el reglamento, siempre
dentro del marco de aquella respetando su autonomía, tal como lo señala el
artículo 53 de la misma ley que al efecto advierte que “El Gobierno nacional
por medio de reglamento establecerá los casos en que las Corporaciones
Autónomas Regionales otorgarán licencias y aquellos en que se requiera Estudio
de Impacto Ambiental y Diagnostico Ambiental de Alternativas”.
Por lo tanto, el reglamento que es expedido
por el Gobierno nacional, es decir por el Presidente  de la República, con la
firma del Ministro del Medio Ambiente, no puede adicionar las competencias en
esta materia al mismo Ministerio o lo que es lo igual, no es
constitucionalmente valido que el Ministerio se las autoatribuya en desmedro
del régimen constitucional de autonomía de las corporaciones y los citados municipios.
Además, se trataría del desconocimiento del principio de legalidad de las
competencias y atribuciones de las autoridades públicas y especialmente de los
ministerios como parece que viene ocurriendo.
En este sentido, la existencia de una
supuesta cláusula general de competencias en materia ambiental en cabeza del
Ministerio del Medio Ambiente no puede predicarse sino dentro del marco de la
ley y de las competencias legales del mismo Ministerio y, por tanto, ésta no
puede conducir a que el Gobierno nacional decida, con la participación del
mismo Ministerio, cuáles competencias se atribuye y cuáles no.
Fecha Up Supra,
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado