T-117-16
Sentencia T-117/16
ACCION DE TUTELA CONTRA COMPAÑIA ASEGURADORA-Caso
en que se solicita para la inscripción de candidatura electoral suscribir
pagaré
Las aseguradoras no pueden exigir como requisito para la
expedición de pólizas de seriedad de candidatura una contragarantía, en
ejercicio de “su autonomía de la voluntad”, pues impone una barrera de
acceso al ejercicio del derecho fundamental de participación política,
obstáculo que carece de justificación constitucional o legal y; además,
desnaturaliza el contrato de seguros.
ACCION DE
TUTELA CONTRA PARTICULARES CUANDO EL AFECTADO SE ENCUENTRA EN ESTADO DE
INDEFENSION-Frente
a entidades particulares del sistema financiero y asegurador
La acción de tutela procede contra las entidades
del sistema financiero y las aseguradoras, así sean de naturaleza privada y se
traten de conflictos de carácter contractual, debido a
que (i) pueden estar inmersos derechos fundamentales amenazados o
vulnerados, (ii) estas entidades
desarrollan actividades de interés general y prestan un servicio público, y
(iii) ante ellas los usuarios se encuentran en estado de indefensión.
DERECHOS
POLITICOS-Naturaleza fundamental
La Corte Constitucional
ha reconocido el carácter fundamental de estos derechos, los cuales pueden ser
protegidos a través de la acción de tutela, cuando por acción u omisión de las
autoridades competentes, se vulneren las garantías y los principios contenidos
en estos derechos.
PROCEDIMIENTO DE INSCRIPCION DE CANDIDATURAS POR GRUPOS DE CIUDADANOS-Marco normativo
PROCEDIMIENTO DE INSCRIPCION DE CANDIDATURAS POR GRUPOS DE CIUDADANOS-Requisitos
CAUCION, POLIZA DE SERIEDAD O GARANTIA BANCARIA EN ELECCIONES
TERRITORIALES-Requisitos para la inscripción de
candidatos o listas de movimientos sociales y grupos significativos de
ciudadanos
La Registraduría Nacional
del Estado Civil, los Registradores Distritales, Especiales, Municipales o
Auxiliares, están en la obligación de exigir la presentación de la póliza de
seriedad o garantía bancaria, a los grupos significativos de ciudadanos y los
movimientos sociales que quieran inscribir candidatos a corporaciones públicas
y cargos uninominales. Requisito que fue declarado exequible y ajustado a la
constitución por esta Corporación.
LIBERTAD CONTRACTUAL-Límites constitucionales
en actividades declaradas de interés público por la Constitución
La Corte Constitucional
ha señalado que la Carta Política dispone que el ejercicio de la libertad
económica y la iniciativa deben desarrollarse dentro de los límites del bien
común, en atención a los principios del respeto por la dignidad humana, la
solidaridad de las personas y la prevalencia del interés general sobre el
privado, los cuales deben regir en Colombia como Estado Social de Derecho.
LIBERTAD CONTRACTUAL EN MATERIA DE SEGUROS-Puede
restringirse cuando las actividades de establecimientos financieros y las
aseguradoras involucran un interés público
CONTRATO DE SEGUROS-Marco legal y doctrinario
del riesgo asegurable como elemento esencial
El riesgo asegurable constituye el elemento esencial del
contrato de seguro, pues es la razón por la cual se suscriben estos
contratos. Sin embargo, el mismo debe ser (i) factible, esto es, que la lógica y la razón permitan tenerlo como
posible; (ii) incierto
–que no haya sucedido– y;
(iii) ajeno a la voluntad exclusiva del tomador, asegurado o beneficiario en la
realización del mismo, para que una vez ocurrido el siniestro, la obligación
del asegurador, consistente en pagar la póliza, sea exigible.
CARENCIA ACTUAL DE OBJETO-Fenómeno que puede
presentarse a partir de dos eventos que a su vez sugieren consecuencias
distintas: hecho superado y daño consumado
CARENCIA ACTUAL DE OBJETO POR HECHO SUPERADO-Los
accionantes ejercieron su derecho a la participación política debido a que la póliza de seriedad para la
candidatura, fue expedida por la aseguradora antes del vencimiento para la
inscripción de candidatos
Referencia:
Expediente T-5.200.719
Acción de
tutela instaurada por Nelson Arturo Delgado San Miguel, Samuel Torres y Yoany González
Trigos contra la Compañía de seguros Previsora S.A. y la Registraduría
Municipal del Estado Civil de Puerto López, Meta.
Magistrado
Ponente:
ALBERTO
ROJAS RÍOS
Bogotá
D.C., cuatro (4) de marzo de dos mil dieciséis (2016).
La Sala
Octava de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por la Magistrada
María Victoria Calle Correa  y los Magistrados Luis Ernesto Vargas Silva y
Alberto Rojas Ríos, quien la preside, en ejercicio de sus competencias
constitucionales y legales, específicamente las previstas en los artículos 86 y
241 numeral 9º de la Constitución Política y en los artículos 33 y siguientes
del Decreto 2591 de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
Dentro del
proceso
de revisión del
fallo proferido por el Juzgado Promiscuo del Circuito de Puerto López, Meta, en
el trámite de la acción de tutela instaurada por Nelson Arturo
Delgado San Miguel, Samuel Torres y Yoany González Trigos contra la Compañía de
seguros Previsora S.A. y la Registraduría Municipal del Estado Civil de Puerto
López, Meta.
ANTECEDENTES
Los
accionantes actuando en nombre propio y en calidad de integrantes del Comité
Promotor del Grupo Significativo de Ciudadanos Renovación Municipal interponen
acción de tutela contra la Compañía de seguros Previsora S.A. y la Registraduría
Municipal del Estado Civil de Puerto López, Meta, al considerar que la no
aprobación de la póliza de seriedad, porque se debe constituir un CDT endosado
a la entidad aseguradora por el 100% del valor asegurado, vulnera sus derechos
fundamentales de la igualdad, de la participación política (elegir y ser
elegido).
1.1.
Hechos
1.- Los señores Nelson Arturo
Delgado San Miguel, Samuel Torres y Yoany González Trigos son representantes de
un grupo significativo de ciudadanos, denominado RENOVACIÓN MUNICIPAL, que aspiraban
a preinscribir una lista al Concejo Municipal de Puerto López, Meta, para los
comicios del 25 de octubre de 2015.
2.- El 25 de junio
de 2015, los accionantes solicitaron a la Compañía de
seguros Previsora S.A. una Póliza de Seriedad de Candidatura,
de conformidad con la Resolución 0299 de 2015, expedida por el Consejo Nacional
Electoral, y la Carta Circular 29 de 2015, suscrita por la
Superintendencia Financiera de Colombia[1].
3.- El 1 de julio de 2015, el
Asesor de seguros de la Previsora S.A. envió por correo electrónico a cada uno
de los peticionarios la respuesta dada por la Dra. Diana Marcela Cardona Villa,
Directora Comercial de dicha entidad, a la solicitud presentada el 25 de
junio de 2015, en la que señaló lo siguiente: “ (…) De acuerdo con lo
solicitado por el cliente, me permito indicar que no es viable otorgar condiciones,
si el mismo no está dispuesto a constituir el CDT endosado a Previsora, esto
teniendo en cuenta que es requisito indispensable de la compañía. (…) ”[2]
4.- Los peticionarios arguyen que
el requerimiento exigido por la Previsora S.A., de constituir un CDT
para ser endosado a esta misma Compañía de Seguros, para
expedir la Póliza de Seriedad de Candidatura, contraría el artículo 6º de la Resolución
0299 de 2015 que dispone:
“Consejo Nacional Electoral
RESOLUCIÓN 299 DE 2015
(Marzo 4)
“Por la cual se fija el valor de las pólizas de
seriedad de candidaturas que deben otorgar los grupos significativos de
ciudadanos y los movimientos sociales que inscriban candidatos a gobernaciones,
asambleas departamentales y alcaldías, concejos municipales y distritales y a
juntas administradoras locales, para las elecciones que se realizarán en el año
2015.
(…)
“ARTÍCULO
SEXTO.
Exhórtase a las compañías de seguros y/o a las entidades financieras que
expidan estas pólizas o garantías bancarias a que se abstengan de exigir a los
candidatos y/o grupos significativos de ciudadanos que los postulen, la
constitución de depósitos, fiducias o títulos en su favor equivalentes al monto
del valor asegurado o a exigir garantías reales que se hagan efectivas en caso
de configurarse el siniestro asegurado, o a que el precio de la prima sea
equivalente al valor asegurado o cercano a este.
(…)”
1.2. Solicitud de
Tutela
Con
fundamento en los hechos expuestos, los accionantes solicitan el amparo de sus
derechos fundamentales a  la igualdad, a la participación  política y a elegir
y ser elegido, y en consecuencia:
“Ordenar
a la Registraduría Municipal de Puerto López, Meta, inscriba la lista al
concejo conformada por el grupo de ciudadanos denominado RENOVACIÓN MUNICIPAL,
antes del 25 de julio de 2015.
Ordenar
compulsar copias a la Procuraduría General de la Nación y Fiscalía  General de
la Nación, para que se investigue penal y disciplinariamente a los funcionarios
adscrito a la PREVISORA S.A. responsable de otorgar las mencionadas pólizas,
por la INOPERANCIA, y desconocimiento de normas legales, y reglamentarias.”
Además,
solicitó como medida provisional la suspensión preventiva de la
inscripción de las listas al Concejo Municipal de
Puerto López, Meta, de los partidos políticos ante la Registraduría Municipal
de Puerto López, Meta, hasta que se decida la presente acción de tutela, con el
fin de evitar la trasgresión inminentes de los derechos incoados.
Los
accionantes indicaron que la anterior solicitud se fundamenta en la Resolución
0003 del 13 de enero de 2011, la cual establece que “las pólizas de seriedad
para la inscripción de candidatos para movimientos sociales y grupos
significativos de ciudadanos constituyen un acto de trámite”, por lo tanto,
la negativa de la Previsora S.A. de expedir de manera oportuna dicha póliza
podría ocasionar un perjuicio irremediable.
De otro
lado, solicitó que se vinculara a la presente acción de tutela a todas las personas
registradas en las listas de los partidos inscritos desde el 25 de junio de
2015, para el Concejo Municipal de Puerto López, Meta, ante la Registraduría
Municipal de esta localidad, y así, garantizar el derecho fundamental al debido
proceso de los terceros con interés.
1.3.Traslado y
contestación de la Demanda
El Juzgado
Promiscuo del Circuito de Puerto López, Meta, mediante Auto del 9 de julio de
2015 admitió  la
acción de tutela interpuesta por Nelson Arturo Delgado San Miguel, Samuel
Torres y Yoany González Trigos contra la Compañía de seguros Previsora S.A. y
la Registraduría Municipal del Estado Civil de Puerto López, Meta, y, en
consecuencia  dispuso correr traslado de la demanda de tutela a las entidades
accionadas, para que ejercieran su derecho a la defensa.
Así mismo,
solicitó concepto del Registrador Departamental del Estado Civil y del
Personero Municipal sobre la obligatoriedad de las compañías de seguro y/o
entidades financieras de expedir pólizas de seriedad de candidatura y de no
exigir la constitución de depósitos, fiducias o títulos en su favor.
En cuanto
a la medida provisional, solicitada por la parte accionante señaló que, no se
advierte la existencia de un perjuicio irremediable e inminente en contra de
los derechos presuntamente conculcados, razón por la cual niega la petición
incoada.
Finalmente,
decidió negar la petición relacionada con la vinculación de las personas
registradas en las listas de los partidos inscritos desde el 25 de junio de
2015, debido a que estos candidatos mantienen vigentes los derechos que por
este medio pretenden acceder los accionantes.
Compañía
de Seguros Previsora S.A.
Mediante
escrito del 13 de julio de 2015 el Gerente Jurídico de esta entidad en
respuesta a la acción de tutela interpuesta por  Nelson Arturo
Delgado San Miguel, Samuel Torres y Yoany González Trigos indicó que:
1.
La
Previsora S.A. es una sociedad de economía mixta del orden nacional que se
encuentra sometida al régimen de las empresas industriales y comerciales del
Estado, con personería jurídica y autonomía administrativa, vinculada al
Ministerio de Hacienda y Crédito Público, vigilada por la Superintendencia
Financiera de Colombia, que tiene por objeto social “el de celebrar y
ejecutar contratos de seguro, coaseguro y reaseguro que amparen los intereses
asegurables que tengan las personas naturales o jurídicas privadas, así como lo
que tenga directa o indirectamente la Nación, el Distrito Capital de Bogotá,
los Distritos, los Municipios y las Entidades Descentralizadas de cualquier orden,
asumiendo los riesgos que de acuerdo con la ley puedan ser materia de estos
contratos”, que se rige por el derecho privado (Decreto Ley 1150 de 2007).
2.
El
artículo 1056 del Código de Comercio establece la facultad legal que tienen las
Compañías Aseguradoras de asumir todos o algunos de los riesgos que
eventualmente puedan estar expuestos el interés o la cosa a asegurar.
3.
La
Superintendencia Financiera, mediante concepto Nº 2002026033-1 del 9 de agosto
de 2002, señaló que las disposiciones legales[3] reconocen al
asegurador autonomía para decidir si continúa o no ofreciendo las coberturas;
presupuesto legal que se impone en la expedición de las pólizas de seguros y en
su respectiva renovación, salvo que se trate de aquellos riesgos cubiertos por
los denominados seguros obligatorios.
4.
El
concepto Nº 1999001812-2 del 2 de marzo de 1999 advierte que conforme al
artículo 1056 del Código de Comercio, “dentro de la órbita contractual las
aseguradoras, con fundamento en el principio de la autonomía de la voluntad,
podrán libremente celebrar contratos de seguros si legal, técnica y
económicamente resulta una operación factible o, por el contrario, podrán no
celebrar el respectivo contrato según su libre albedrío, considerando que no
existe un régimen legal que las conmine a asumir amparos no aceptados
voluntariamente (…)”
5.
La
Superintendencia Financiera de Colombia en respuesta a la solicitud de
Fasecolda, relacionada con la aplicabilidad de la Resolución 299 de 2015,
indicó que  “ (…) esta Superintendencia no ha variado el criterio expresado
en diversos conceptos emitidos en el pasado, relativos a la posibilidad de que
las entidades aseguradoras requieran contragarantías como requisito para la
expedición de pólizas, en virtud del riesgo asumido (…)”.
Por lo
anterior, solicitó declarar libre de todo tipo de responsabilidad a esta
entidad, y en consecuencia, negar por improcedente la presente acción de
tutela, debido a que la decisión adoptada por la  Previsora S.A. de exigir la constitución
de una garantía, se tomó en ejercicio de su autonomía de la voluntad privada y
contractual.
Registraduría
Departamental del Meta.
El
Delegado del Registrador Nacional, mediante escrito del 13 de julio de 2015,
manifestó que en razón al artículo 108 de la Constitución Política, la
Resolución Nº 0299 del 4 de marzo de 2015[4] y la Circular
Nº 111 del 26 de mayo de 2015[5],
es requisito de fondo o esencial para la inscripción de candidatos por grupos
significativos de ciudadanos el otorgamiento de la póliza de seriedad de la
candidatura. Así mismo señaló, que su no presentación o presentación errónea en
su valor, vigencia o beneficiario, es causal de no aceptación.
En cuanto
a las cláusulas y condiciones que exijan las compañías para el otorgamiento de
esta clase pólizas, señaló que es una labor que corresponde por competencia a
la Superintendencia Financiera de Colombia.
Registraduría
Nacional del Estado Civil
Mediante
escrito del 13 de julio de 2015, la Jefe Jurídica de la Registraduría solicita
se desvincule de la presente acción de tutela a este organismo por falta de
legitimidad en la causa por pasiva, debido a que el asunto objeto de
controversia se circunscribe al derecho comercial; además no es de su
competencia la vigilancia o control de las compañías de seguros, pues dicha labor
corresponde a la Superintendencia Financiera de Colombia.
De igual
manera, señaló que en el caso concreto la Registraduría Nacional del Estado
Civil solo cumple labores de secretaría, esto es, verificar el cumplimiento de
los requisitos formales para la inscripción de los candidatos, de conformidad
con el ordenamiento jurídico, constitucional y legal.
Personería
Municipal de Puerto López Meta
Mediante
escrito del 13 de julio de 2015, el Ministerio Público solicitó “tutelar los
derechos inculcados en la presente acción de tutela”, al considerar que la
Previsora S.A. está limitando la participación de los accionantes en los comicios
electorales que se llevarán a cabo el próximo 25 de octubre de 2015, toda vez
que es requisito indispensable presentar ante la Registraduría la póliza de
seriedad de candidaturas para la inscripción de lista al Concejo Municipal de
Puerto López, que se cierran el 25 de julio de 2015.
1.4.
Pruebas
aportadas al proceso
·
Copia de la Resolución
0299 de 2015 “Por la cual se fija el valor de las pólizas de seriedad de
candidaturas que deben otorgar los grupos significativos de ciudadanos y los
movimientos sociales que inscriban candidatos a gobernaciones, asambleas
departamentales y alcaldías, concejos municipales y distritales y a juntas
administradoras locales, para las elecciones que se realizarán en el año 2015.”
–fol. 10 a 18-.
·
Copia de la Carta Circular
Nº 29 de 2015 suscrita por la Superintendencia Financiera de Colombia, en la
que se  informa a todos los representantes legales de las entidades financieras
la expedición de la Resolución Nº 0299 de 2015, por parte del Consejo Nacional
Electoral.-fol. 19-.
·
Copia de solicitud para la
inscripción del Comité del Concejo para el periodo comprendido entre el año
2016 a 2019 por parte de los accionantes –fol. 20-.
·
Copia de la solicitud de
póliza de seriedad suscrita por Samuel Torres Torres, Nelson Delgado Sanmiguel
y Yoany González Trigos ante la Compañía de Seguros Previsora S.A., de fecha de
25 de junio de 2015 –fol. 31 a 33-.
·
Copia de la respuesta
emitida por la Compañía de seguros Previsora S.A. a petición realizada el 25
de junio de 2015, por los señores Samuel Torres Torres y Nelson Delgado
Sanmiguel, en la que informan a los peticionarios la necesidad de constituir un
CDT a favor de esta compañía para expedir la póliza de seriedad -fol. 21 a 30-.
·
Copia de cédula de
ciudadanía del señor Nelson Arturo Delgado Sanmiguel.-fol.34-.
·
Copia de cédula de
ciudadanía del señor Samuel Torres Torres-fol.35-
·
Copia de cédula de
ciudadanía del señor Yoany González Trigos-fol.36-.
·
Copia del Acta Nº 2, donde
consta la inscripción  del comité del grupo significativo de ciudadanos
denominado Renovación Municipal, para participar en las elecciones del
25 de octubre de 2015, con listas de candidatos a Concejo Municipal-fol.37-.
1.5.
Decisión
judicial objeto de revisión
El
Juzgado Promiscuo del Circuito de Puerto López, Meta, mediante fallo del 23 de
julio de 2015, negó el amparo de los derechos invocados, para lo cual argumentó
que “ (…) está dentro de la órbita de los negocios de la compañía demandada,
la opción de sumir o no, todos o algunos de los riesgos a que eventualmente
pueda estar expuesto el interés o la cosa a asegurar o a exigir contragarantías
para la expedición de pólizas, en virtud del riesgo asumido, sin que sea
procedente la intromisión de un juez constitucional direccionando o alterando
los portafolios de negocios que dentro de la libertad contractual tienen los
particulares o quienes ejercen como particulares en el devenir de sus negocios.”
En relación con el numeral sexto de la Resolución 0299
de 2015, en la que se exhorta a las compañías de seguro para que se abstenga de
exigir a los candidatos y/o grupos significativos de ciudadanos la constitución
de depósitos, fiducias o títulos en su favor equivalentes al monto del valor
asegurado o a exigir garantías reales para la expedición de pólizas de seriedad
de candidatura, el a quo indicó, que  el Consejo Nacional Electoral de
manera inconsulta fue mas allá y desbordó la competencia conferida mediante Ley
130 de 1994, al decidir sobre un tema para el cual no fue comisionado,
invadiendo de esta manera terrenos reservados a una ley específica.
Finalmente, advirtió que en el caso concreto la
compañía de seguros accionada no se ha negado a expedir la póliza de seriedad
de candidatura, lo que ha manifestado es que “requiere de un requisito
complementario como es la constitución de un CDT endosado a su favor”. En
consecuencia, el ad quo concluye que no existe vulneración de los
derechos invocados por los accionantes.
ACTUACIONES
DE LA CORTE CONSTITUCIONAL:
El Magistrado Ponente, mediante auto del 5 de
febrero de 2016, vinculó al trámite de la presente acción de tutela al Consejo
Nacional Electoral, por cuanto la revisión del asunto involucra el análisis de
los requisitos para la inscripción de candidaturas, previstos en el artículo 4º
del Reglamento 01 de 2003, así, como el estudio de la Resolución Nº 0299 de
2015 “Por la cual se fija el valor de las pólizas de seriedad de
candidaturas que deben otorgar los grupos significativos de ciudadanos y los
movimientos sociales que inscriban candidatos a gobernaciones, asambleas
departamentales y alcaldías, concejos municipales y distritales y a juntas
administradoras locales, para las elecciones que se realizarán en el año
2015.”; normas que fueron expedidas por dicha Corporación.
El 15 de febrero de 2016, la Secretaría General de
esta Corporación remitió al Despacho del doctor Alberto Rojas Ríos un escrito firmado
por el señor Renato Rafael Contreras Ortega, quien en calidad Asesor Jurídico y
de Defensa Judicial del Consejo Nacional Electoral y en atención al auto del 5 de febrero de 2016, proferido por
este despacho, indicó que:
“Si bien en el pasado se ha detectado que tales
compañías han trasladado el riesgo del siniestro amparado por la póliza a los
propios tomadores, a través de la exigencia de constituir fiducias, cdts o
garantías de cualquier tipo por un valor igual al asegurado, lo que puede ser
un barrera de acceso al proceso democrático, no es menos cierto, que no se
encuentran dentro de las funciones del CNE[6] regular el
sector financiero, por lo que carece de competencia para obligarlos a fijar
precios de las primas accesibles a todos o dejar de exigir garantías, es por
ello que se limitó a proferir el exhorto a que se refieren lo accionantes, así
como a solicitar la intervención de otras autoridades como la Superintendencia
Financiera, el Ministerio de hacienda y Crédito Público, el Ministerio del
Interior y la Procuraduría General de la Nación, en aras que se combinaran
esfuerzo a fin de evitar prácticas como las denunciadas por los accionantes.”[7]
De esta misma manera, señaló que de acuerdo con el
artículo 9º de la Ley 130 de 1994 y el artículo 28 de la Ley 1475 de 2011 se
puede concluir que las pólizas de seriedad de candidatura son una exigencia de
la ley. En este sentido, corresponde al Consejo Nacional Electoral fijar el
valor de las mismas. Así lo avaló la Corte Constitucional en Sentencia C-089 de
1194.
Finalmente, señaló que con ocasión a las diversas
quejas presentadas en ese organismo, relacionadas con el comportamiento de las
compañías aseguradoras o financieras para expedir las pólizas de seriedad, el
Consejo Nacional Electoral ha solicitado a las autoridades del ramo, en especial,
a la Superintendencia Financiera, así como al gremio de las aseguradoras que,
expidan directrices claras al sector para que otorguen estos seguros sin la
exigencia de contragarantías. Sin embargo, no han encontrado respuesta
favorable.
Manifestación de Impedimento
La Magistrada María Victoria Calle Correa, en
escrito de fecha del 18 de febrero de 2016,[8]  manifestó
impedimento para conocer de la acción de tutela instaurada por Nelson
Arturo Delgado San Miguel, Samuel Torres y Yoany González Trigos contra la
Compañía de seguros Previsora S.A. y la Registraduría Municipal del Estado
Civil de Puerto López, Meta.
El impedimento lo fundamenta en la causal consagrada
en el numeral 4 del artículo 56 del Código de Procedimiento Penal, toda vez que
se desempeñó como Vicepresidente Jurídica y Representante Legal de la Previsora
S.A., a la sazón apoderada general de la misma.
Mediante Auto del 23 de junio de 2016, la Sala Octava
de Revisión  de esta Corporación, no acepto el impedimento de la referencia al
considerar que la Magistrada María Victoria Calle Correa:
“…no
se encuentra impedida para conocer la acción de tutela de la referencia, pues
si bien la causal de impedimento dispone que será separado del proceso aquel
funcionario judicial que  haya sido apoderado o defensor de alguna de las
partes, se observa que la vinculación con la Compañía de Seguros Previsora
S.A., inició el 26 de enero de 2005 y culminó el  23 de abril de 2009, esto es,
6 años antes de que sugiera la controversia objeto de revisión.
Bajo
estas circunstancias, es preciso concluir que en el presente evento no se
configura la causal de impedimento prevista en el numeral 4 del artículo 56 del
Código de Procedimiento Penal, invocada por la Magistrada María Victoria Calle
Correa, pues si bien desarrolló funciones de apoderada judicial en la Compañía
de Seguros Previsora S.A.− hoy accionada en el tutela de la
referencia−, se trata de una labor que desempeño hasta 23 de abril de
2009, y la controversia sub examine surgió el 1 de julio de 2015, fecha
en la cual es negada la expedición de la póliza de seriedad de candidatura a los
peticionarios.”
II CONSIDERACIONES Y
FUNDAMENTOS
2.1. Competencia
Es competente esta Sala
de la Corte Constitucional para revisar la decisión proferida, dentro de la
acción de tutela de la referencia de conformidad con lo dispuesto en los
artículos 86 y 241, numeral 9º, de la Constitución Política y en concordancia
con los artículos 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991.
2.2. Problema jurídico y
planteamiento del caso
Nelson Arturo Delgado San Miguel, Samuel Torres y
Yoany González Trigos representantes del grupo significativo de ciudadanos, denominado
RENOVACIÓN MUNICIPAL, interpusieron acción de tutela contra la Compañía de
seguros Previsora S.A. y la Registraduría Municipal del Estado Civil de Puerto
López, Meta, por la presunta vulneración de sus derechos fundamentales de la
igualdad y de la participación política (elegir y ser elegido), debido a la
negativa de la entidad accionada de expedir la póliza de seriedad de
candidatura con fundamento en que se debe constituir un CDT endosado a su favor
por el 100% del valor asegurado. Situación que a juicio de los demandantes contradice
lo dispuesto en la Resolución Nº 0299 de 2015.
Por su parte, la Compañía de Seguros Previsora S.A.
manifestó que la decisión de requerir la constitución de una garantía se justificó
en el ejercicio de su autonomía de la voluntad privada y contractual, como lo
prevé el artículo 1056 del Código de Comercio. Esa postura ha sido reiterada
por la Superintendencia Financiera de Colombia mediante concepto Nº
2002026033-1 del 9 de agosto de 2002 y concepto Nº 1999001812-2 del 2 de marzo
de 1999. En razón a ello, solicitó negar por improcedente la presente acción de
tutela.
La
Registraduría Departamental del Meta señaló que la póliza de seriedad de la
candidatura es un requisito de fondo y esencial para la inscripción de
candidatos por grupos significativos de ciudadanos. En este sentido, la no
presentación, o presentación errónea de la póliza, en cuanto a su valor,
vigencia o beneficiario es causal de no aceptación. Agregó que las cláusulas y
condiciones que exijan las compañías para el otorgamiento de esta clase pólizas
es competencia de la Superintendencia Financiera de Colombia y no de la
Registraduría.
El Juez Promiscuo del Circuito de Puerto López, Meta,
negó el amparo constitucional invocado por los accionantes, al considerar que
el requisito solicitado por la compañía de seguros de constituir un CDT a su
favor por el valor asegurado, corresponde a políticas de la empresa en
ejercicio la autonomía de la voluntad.
2.2.1. Problema Jurídico
Corresponde a esta Sala
determinar, si la Compañía de Seguro Previsora S.A. vulneró los derechos
fundamentales de la igualdad y de
participación política (elegir y ser elegido) de los accionantes, porque exigió
como requisito para expedir la póliza de seriedad de candidatura la
constitución de un CDT endosado a favor de la misma, requerimiento que
desconoce el numeral sexto de la Resolución 0299 de 2015, acto administrativo que
exhorta a las compañías de seguros para que se abstenga de exigir a los
candidatos y/o grupos significativos de ciudadanos la constitución de
depósitos, fiducias o títulos en su favor equivalentes al monto del valor
asegurado o a exigir garantías reales para la expedición de pólizas de seriedad
de candidatura.
Teniendo en cuanta que la
pretensión de los accionantes consiste en que la Compañía de Seguros Previsora
S.A. expida la póliza de seriedad de candidatura, sin exigir la constitución de
un CDT, la Corte determinará si en el presente caso ha operado el fenómeno de la
carencia actual del objeto. Ello, en razón a que la fecha para la inscripción
de las listas de candidatos ya venció y, las elecciones ya se realizaron el
pasado 15 de octubre de 2015.
Para resolver el problema planteado, esta
Sala se referirá a (i) la procedencia
de la acción de tutela contra particulares, como es el caso de las entidades
financieras y aseguradoras. Reiteración de jurisprudencia; (ii) naturaleza  de
los derechos políticos; (iii) constitucionalidad
de los requisitos para la inscripción de candidaturas; (iv) la
actividad aseguradora y la protección de derechos fundamentales en relación con
esta; (v) efectos
de la carencia actual de objeto y;
finalmente procederá (vi) a realizar el estudio del caso concreto.
2.2.1.1. La
Procedencia de da acción de tutela contra particulares, como es el caso de las
entidades financieras y aseguradoras. Reiteración de jurisprudencia.
La acción
de tutela se encuentra consagrada en el artículo 86 de la Constitución
Política, como un mecanismo sumario y preferente, que busca proteger los
derechos
constitucionales fundamentales de las personas "cuando
quiera que éstos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de
cualquier autoridad pública".
Sin
embargo,  el parágrafo
5 de la citada disposición[9]
establece la procedencia de esta acción contra particulares cuando: i) estos se
encuentran
encargados de la prestación de un servicio público; ii) la conducta del
particular afecte grave y directamente el interés colectivo; o iii) el
solicitante se halle en estado de subordinación o indefensión frente al
particular.
En
desarrollo del referido precepto constitucional, el artículo 42 del Decreto
2591 de 1991 estableció los casos en que procede la acción de tutela contra
particulares. A saber:
“ARTICULO 42.-Procedencia. La acción de tutela procederá contra acciones u
omisiones de particulares en los siguientes casos:
(…)
3. Cuando aquél contra quien se hubiere hecho la solicitud este
encargado de la prestación de servicios públicos domiciliarios. Expresión subrayada declarada
INEXEQUIBLE por la Corte Constitucional, mediante Sentencia C-378 de 2010.[10]
4. Cuando la solicitud fuere dirigida contra una organización privada,
contra quien la controle efectivamente o fuere el beneficiario real de la
situación que motivo la acción, siempre y cuando el solicitante tenga una
relación de subordinación o indefensión con tal organización.
(…)”
Sobre el
estado de subordinación, la jurisprudencia constitucional ha sostenido que se
trata de una relación
jurídica de dependencia, que se ve reflejada principalmente entre aquellos
grupos de personas, en los que ciertos individuos tienen una posición dominante
frente a los otros, por ejemplo, entre trabajadores y patronos, estudiantes y
profesores o directivos de un plantel educativo.[11] En palabras de esta Corporación se
dijo:
“En lo que respecta al
estado de subordinación, la Corte Constitucional lo ha entendido como ´el
acatamiento y sometimiento a órdenes proferidas por quienes, en razón de sus
calidades, tienen la competencia para impartirlas`. En el mismo sentido, la
Corporación ha precisado que la subordinación alude a la existencia de una
relación jurídica de dependencia que tiene su origen en ´la obligatoriedad
de un orden jurídico o social determinado`, como por ejemplo las relaciones
derivadas de un contrato de trabajo, las relaciones entre estudiantes y
directivas del plantel educativo o las relaciones de patria potestad originadas
entre los hijos menores respecto de los padres.”[12]
Frente al estado de indefensión, el Tribunal
Constitucional determinó que “(…) es un concepto de carácter fáctico que se configura cuando una persona se encuentra en un estado de
debilidad manifiesta frente a otra, de modo que, por el conjunto de
circunstancias que rodean el caso, no le es posible defenderse ante la agresión
de sus derechos. Así mismo, la jurisprudencia ha dicho que la
indefensión se presenta en aquellas circunstancias en las cuales la persona
ofendida carece de medios jurídicos de defensa o también, cuando a pesar de
existir dichos medios, los mismos resultan insuficientes para resistir o
repeler la vulneración o amenaza de sus derechos fundamentales.”[13]
Bajo dichos preceptos, se tiene que la acción de tutela procede contra las entidades del sistema
financiero y las aseguradoras, así sean de naturaleza privada y se traten de conflictos de carácter contractual, debido a
que (i) pueden estar inmersos derechos fundamentales amenazados
o vulnerados,[14] (ii) estas entidades desarrollan
actividades de interés general y prestan un servicio público, y (iii) ante
ellas los usuarios se encuentran en estado de indefensión.[15]Así
lo ha sostenido la doctrina constitucional:
“En
cuanto a las compañías de seguros, este tribunal ha recalcado que, si bien las
controversias que surjan entre los usuarios y estas deben dirimirse ante la
jurisdicción ordinaria atendiendo a su carácter contractual, cuando se
encuentren evidentemente amenazados derechos fundamentales como la vida, la
salud o el mínimo vital, resulta procedente el amparo constitucional. La acción
de tutela es procedente contra las entidades del sistema bancario, a pesar de
su calidad de particulares, en primer lugar, por cuanto la relación que se
origina entre estas y los usuarios, pone a los segundos en una situación de
indefensión, en la cual no tienen la potestad de negociar y de actuar en
condiciones de igualdad frente a las primeras y, en segundo término, en razón
de que la actividad que tienen a su cargo es un servicio público que se presta
a la sociedad. En cuanto a las compañías aseguradoras, si bien los conflictos
generados entre estas y los usuarios son de carácter contractual, y por ende la
jurisdicción competente es la ordinaria, la acción de tutela puede ser la vía
idónea para resolverlos si la disputa presentada vulnera o amenaza derechos
fundamentales de los clientes.”[16]
En cuanto al estado indefensión de los
usuarios de estas entidades financieras, la Corte Constitucional señaló que:
“(…) [E]videntemente, el banco como particular tiene muchas más
prerrogativas que el ciudadano ´al tener (…) atribuciones que
los colocan en una posición de preeminencia desde la cual pueden con sus
acciones y omisiones desconocer o amenazar derechos fundamentales de las
personas´. Este tipo de relaciones no se dan entre iguales; las
entidades financieras tienen más prerrogativas y posibilidades. Por ejemplo,
son ellos quienes fijan, normalmente, las cláusulas de los contratos,
establecen unilateralmente las condiciones de sus servicios, e incluso en
algunos casos tienen la posibilidad de variar las estipulaciones contratadas
con los ciudadanos. En ese mismo sentido, en la Sentencia T-136 de 2013 esta
Corporación manifestó que el ´cliente o usuario del sistema
financiero se encuentra, por regla general, en una posición de indefensión ante
las entidades del sector`”.[17]
Así mismo, explicó que el interés
general que desarrollan las entidades del sector bancario y asegurador es innegable, debido a que tales
entidades no solo “manejan, aprovechan e invierten vastos recursos captados
del público, sino que a diferencia de otras actividades que disponen igualmente
de elevadas sumas de dinero, “dependen para su correcto funcionamiento de un
voto colectivo, permanente y tácito de confianza, cuyo quebrantamiento puede
generar consecuencias catastróficas para la economía de un país”.[18]
En síntesis, la acción de tutela procede contra las entidades del sistema
financiero y las aseguradoras, así sean de naturaleza privada, debido a que prestan
un servicio público que afecta el
interés público y ponen a los usuarios en estado de indefensión. No
obstante, corresponderá al juez de tutela verificar en cada caso concreto si el
ciudadano no cuenta con otras herramientas mucho más eficaces y conducentes que le
permitan defender sus derechos.
2.2.1.2.
Naturaleza  de los derechos políticos
Colombia como Estado Social de derecho,
organizado como república democrática,
participativa y pluralista, consagró los derechos políticos como derechos
fundamentales que permiten a toda la ciudadanía participar en la conformación,
ejercicio y control del poder político. Tales principios se materializan mediante
los diferentes mecanismos previstos en la ley y en la Constitución.
“ARTICULO 40. Todo ciudadano tiene derecho a participar en
la conformación, ejercicio y control del poder político. Para hacer efectivo
este derecho puede:
1.   Elegir y
ser elegido.
2.   Tomar
parte en elecciones, plebiscitos, referendos, consultas populares y otras formas
de participación democrática.
3.   Constituir
partidos, movimientos y agrupaciones políticas sin limitación alguna; formar
parte de ellos libremente y difundir sus ideas y programas.
4.   Revocar el
mandato de los elegidos en los casos y en la forma que establecen la
Constitución y la ley.
5.   Tener
iniciativa en las corporaciones públicas.
6.   Interponer
acciones públicas en defensa de la Constitución y de la ley.
7.   Acceder al
desempeño de funciones y cargos públicos, salvo los colombianos, por nacimiento
o por adopción, que tengan doble nacionalidad. La ley reglamentará esta
excepción y determinará los casos a los cuales ha de aplicarse.
Las autoridades garantizarán la adecuada y
efectiva participación de la mujer en los niveles decisorios de la Administración
Pública.” (Negrilla fuera de texto)
Por su parte, los
tratados y convenios internacionales ratificados por Colombia reconocen los
derechos políticos como una herramienta de participación que tienen los
ciudadanos para inferir en la vida política de su país. En este sentido, la Comisión
Interamericana de Derechos Humanos ha señalado que estos derechos “(…)
reconocen y protegen el derecho y el deber de todos los ciudadanos de
participar en la vida política de su país, son por esencia derechos que
propician el fortalecimiento de la democracia y el pluralismo político.”
La Convención Americana sobre Derechos Humanos, norma que hace
parte del bloque de constitucionalidad en sentido estricto,  establece en su
artículo 23 que:
“todos los ciudadanos deben gozar de los
siguientes derechos y oportunidades:
a) de participar en la dirección de los
asuntos públicos, directamente o por medio de representantes libremente
elegidos;
b) de votar y ser elegidos en elecciones
periódicas auténticas, realizadas por sufragio universal e igual y por voto
secreto que garantice la libre expresión de la voluntad de los electores, y
c) de tener acceso, en condiciones generales
de igualdad, a las funciones públicas de su país.”
En el caso de Castañeda Gutman vs. Estados
Unidos Mexicanos, la Corte Interamericana de Derechos Humanos, órgano
autorizado para interpretar ese instrumento, señaló que el artículo 23 de la
convención no sólo prevé los derechos políticos como derechos, sino como
oportunidades, que deben ser garantizadas por los Estados, mediante medidas
positivas que permitan a las personas tener las oportunidades para ejercer realmente
sus derechos políticos.
En estos
términos, la Corte Interamericana expresó que:
“El
derecho y la oportunidad de votar y de ser elegido consagrados por el artículo
23.1.b de la Convención Americana se ejerce regularmente en elecciones
periódicas, auténticas, realizadas por sufragio universal e igual y por voto
secreto que garantice la libre expresión de la voluntad de los electores. Más
allá de estas características del proceso electoral (elecciones periódicas y
auténticas) y de los principios del sufragio (universal, igual, secreto, que
refleje la libre expresión de la voluntad popular), la Convención Americana no
establece una modalidad específica o un sistema electoral particular mediante
el cual los derechos a votar y ser elegido deben ser ejercidos (infra párr.
197). La Convención se limita a establecer determinados estándares dentro de
los cuales los Estados legítimamente pueden y deben regular los derechos
políticos, siempre y cuando dicha reglamentación cumpla con los requisitos de
legalidad, esté dirigida a cumplir con una finalidad legítima, sea necesaria y
proporcional; esto es, sea razonable de acuerdo a los principios de la democracia
representativa”
En
este sentido, corresponde al Estado garantizar a toda la ciudadanía el goce
efectivo de sus derechos políticos, el cual, no se agota con la sola existencia
de un ordenamiento en la materia, sino que dicha regulación comparta la necesidad
de una conducta gubernamental que asegure el ejercicio real y libre de estos
derechos.[19]
Es
importante aclarar, que la obligación de los Estados de abstenerse a adoptar
medidas negativas para garantizar los derechos políticos no es absoluta y puede
estar sujeta a restricciones legítimas, que atiendan un criterio razonable,
oportuno, proporcional y necesario. Así, lo ha señalado la Corte Interamericana
de Derechos Humanos: “los derechos políticos no son absolutos, por lo que
pueden estar sujetos a limitaciones, siempre que dicha reglamentación observe
´los principios de legalidad, necesidad y proporcionalidad de una sociedad
democrática´”[20]
Respecto
a la legalidad de la medida restrictiva, ese Tribunal de derechos
humanos señaló que se trata de “las condiciones y circunstancias generales
que autorizan una restricción al ejercicio de un derecho humano determinado
deben estar claramente establecidas por ley. La norma que establece la
restricción debe ser una ley en el sentido formal y material.”[21]
En
cuanto a la  finalidad de la medida  restrictiva, sostuvo que es la
causa que se invoca para justificar la restricción. Sobre este punto resaltó
que el artículo 30 de la Convención Americana establece que: “Las
restricciones permitidas, de acuerdo con esta Convención, al goce y ejercicio
de los derechos y libertades reconocidas en la misma, no pueden ser aplicadas
sino conforme a leyes que se dictaren por razones de interés general y con el
propósito para el cual han sido establecidas”
Indicó
que para determinar si la medida restrictiva cumple con la necesidad en una
sociedad democrática y la proporcionalidad de la medida, se
debe evaluar si la misma: a) satisface una necesidad social imperiosa,
esto es, está orientada a satisfacer un interés público imperativo; b) es la
que restringe en menor grado el derecho protegido; y c) se ajusta estrechamente
al logro del objetivo legítimo.[22]
De lo expuesto, se tiene que los derechos
políticos pueden estar sujetos a limitaciones o restricciones, siempre que
dichas medidas observen los principios de legalidad, necesidad y
proporcionalidad de una sociedad democrática, en respeto de su
núcleo o contenido esencial.
En síntesis, dada la importancia de los
derechos políticos para la democracia, la autodeterminación de la persona, el
aseguramiento de la convivencia pacifica y la consecución de un orden justo, la
Corte Constitucional ha reconocido el carácter fundamental de estos derechos,
los cuales pueden ser protegidos a través de la acción de tutela, cuando por
acción u omisión de las autoridades competentes, se vulneren las garantías y
los principios contenidos en estos derechos.
2.2.1.3. Constitucionalidad de los requisitos para la
inscripción de candidaturas
Mediante Reglamento 01 de 2003, el Consejo
Nacional Electoral “[e]n ejercicio de sus atribuciones
constitucionales, especialmente las conferidas en el parágrafo transitorio del
artículo 12 del Acto
Legislativo No. 01 del 3 de julio de 2003 que modificó el artículo 263 de la Constitución
Política”, reguló
el artículo 12 del citado acto legislativo, el
cual trata los siguientes asuntos:
(i)     el derecho de los partidos y movimientos políticos a presentar
candidatos y listas únicas a los procesos de elección popular;
(ii)   el
umbral mínimo de votación que deben alcanzar las listas de candidatos en la
elecciones para corporaciones públicas;
(iii) el sistema electoral de cifra repartidora que se utilizará para asignar
las curules en las elecciones para corporaciones públicas.
En
cumplimiento, y en ejercicio de dichas atribuciones, el Consejo Nacional
Electoral estableció en el artículo 4º del Reglamento 01 de 2003, los requisitos para la inscripción de candidaturas. A saber:
“ARTÍCULO 4o. REQUISITOS PARA LA INSCRIPCIÓN DE
CANDIDATURAS. La
inscripción de listas o de candidatos deberá realizarse ante los Delegados
Departamentales de la Registraduría Nacional del Estado Civil, ante los
Registradores Distritales, Especiales, Municipales o Auxiliares, según el caso,
previo el cumplimiento de los requisitos previstos en Ley.
Para
todos los procesos de elección popular, los Partidos y Movimientos Políticos
con personería jurídica, podrán inscribir listas para corporaciones públicas y
candidatos a cargos uninominales con el aval y los demás requisitos legales.
El
orden de los candidatos dentro de las listas que se inscriban, será definido de
conformidad con los estatutos internos de cada partido o movimiento político o
con los acuerdos a que lleguen los integrantes de los movimientos sociales y
grupos significativos de ciudadanos.
Los
grupos significativos de ciudadanos y los movimientos sociales también podrán
inscribir candidatos a corporaciones públicas y cargos uninominales, en cuyo
caso deberán acreditar el número de firmas señalado en el parágrafo 1° de éste
artículo, que respaldarán la totalidad de la lista inscrita y prestar caución,
póliza de seriedad o garantía bancaria, las cuales serán presentadas y
otorgadas por los inscriptores o candidatos, que no serán inferiores en ningún
caso a tres (3).
Las
cauciones se harán efectivas para las listas que no alcancen la tercera parte
de la votación obtenida por la última lista que se haya declarado elegida. Para
los casos de los cargos uninominales, la caución se hará efectiva cuando el
candidato no obtenga por lo menos el cinco por ciento (5%) de los votos válidos
PARÁGRAFO 1.Para efectos del inciso cuarto, la inscripción de
candidatos a corporaciones públicas, el número de firmas será el equivalente al
veinte por ciento (20%) del resultado de dividir el número de ciudadanos aptos
para votar en la correspondiente circunscripción electoral por el número de
puestos por proveer. Para el caso de candidatos a Gobernaciones y Alcaldías, se
exigirá un número de firmas equivalente al veinte por ciento (20%) del número
de personas aptas para votar en la correspondiente circunscripción electoral.
En
ningún caso, se exigirá un número superior a las cincuenta mil firmas para la
inscripción de las candidaturas a cargos o corporaciones.
PARÁGRAFO 2. Al inscribir una lista, se deberá declarar
ante los respectivos Delegados del Registrador Nacional del Estado Civil o
Registradores, de manera expresa y escrita, si se opta o no por el voto
preferente.”
Dicho reglamento fue remitido a esta Alta Corporación por petición de
la misma, con el fin de efectuar el respectivo control de constitucional de
manera oficiosa, definitiva e integral, al considerar que éste constituía  una ley estatutaria en sentido
material y por lo tanto, la Corte es competente para conocer sobre él.
En este sentido, y luego de realizar un examen de fondo, sobre cada
aspecto regulado en el reglamento, la Corte Constitucional declaró la
exequibilidad del referido reglamento, mediante Sentencia C-1081 de 2005, con
excepción de las siguientes normas:
“SEGUNDO.-
Declarar INEXEQUIBLES
a)    La expresión “Estos, a su vez, deben aceptar, expresamente,
que asumen los compromisos señalados en el régimen interno de aquellos”, contenida
en el artículo 2º del Reglamento 01 de 2003.
b)    El parágrafo del artículo 3º del Reglamento 01 de 2003.
c)     La expresión “El incumplimiento de esta disposición será
causal de mala conducta que implica pérdida del empleo”, contenida en
el artículo 6º del Reglamento 01 de 2003.
d)    Los artículos 9, 10, 11, 12 y 13 del Reglamento 01 de 2003
e)     El artículo 17 del Reglamento 01 de 2003
f)      El artículo 19 del Reglamento 01 de 2003
g)    El artículo 21 del Reglamento 01 de 2003
h)    El artículo 22 del Reglamento 01 de 2003
TERCERO.-
Declarar EXEQUIBLE la
expresión “segunda” del inciso segundo del artículo 7º del Reglamento 01
de 2003, con la condición de que se entienda referida a la última inscripción.”
De esta manera, la Corte declaró ajustada a la constitución el artículo
4º del Reglamento 01 de 2005, al señalar que la exigencia hecha a los grupos
significativos de ciudadanos y movimientos sociales para la inscripción de
candidatos a corporaciones públicas y cargos uninominales, relacionada con la
adquisición de cauciones, pólizas de
seriedad o garantías bancarias,
es constitucional, por cuanto:
“La
exigencia de cauciones, garantías o pólizas a que se refiere la disposición
constituye un requisito para la inscripción de candidatos o de listas por parte
de los  movimientos sociales y grupos significativos de ciudadanos. Dado
que el artículo 12 del Acto Legislativo, modificatorio del 263 constitucional,
se refiere en general a dicho derecho de inscripción, y que de la lectura
armónica de esta disposición junto con el artículo 2º del Acto Legislativo,
reformatorio del 108 de la Carta, se concluye que el derecho de inscripción
también concierne a los movimientos sociales y grupos significativos de ciudadanos,
se tiene que el Consejo Nacional Electoral, al regular tal asunto, no excedió
la órbita de las competencias materiales que extraordinariamente le fueron
concedidas.
Ahora
bien, entiende la Corte que las mencionadas cauciones, garantías o pólizas son
exigidas, no para asegurar la devolución de los dineros públicos con los cuales
se podrán financiar las campañas adelantadas por los movimientos sociales y
grupos significativos de ciudadanos (pues las mismas, al tenor de lo dispuesto
por el artículo 109 superior, reformado por el 3° del acto Legislativo 01 de
2003, serán financiadas con recursos estatales mediante el sistema de
reposición por votos depositados), sino para garantizar la seriedad de
la inscripción de candidatos por parte de tales grupos.
En
este contexto, no coincide la Corte con el concepto del Procurador General
cuando el mismo solicita la declaratoria de inexequibilidad de la norma por
considerar que existe una desproporción al exigirse tres garantías distintas
por cada inscripción de listas o de candidatos. A juicio de la Corte, el número
de tres a que hace referencia la norma no es al número de pólizas que se
requieren para garantizar la seriedad de las campañas, sino al número de
inscriptores. Ciertamente, si la finalidad de la póliza es garantizar la
seriedad de la propuesta política, no se ve por qué deba exigirse más de una
para satisfacer ese fin. Cuando la norma dice que quienes decidan inscribir un
candidato “deberán acreditar el número de firmas señalado en el parágrafo 1°
de éste artículo, que respaldarán la totalidad de la lista inscrita y prestar
caución, póliza de seriedad o garantía bancaria, las cuales serán presentadas y
otorgadas  por los inscriptores o candidatos, que no serán inferiores en
ningún caso a tres (3)”, debe entenderse entonces que no se refiere a la
póliza de seriedad, pues esta se encuentra garantizada con una sola póliza,
sino al número de inscriptores que deben proceder a tramitar esta diligencia.”[23]
En
consecuencia, la
Registraduría Nacional del Estado Civil, los Registradores Distritales,
Especiales, Municipales o Auxiliares, están en la obligación de exigir la
presentación de la póliza de seriedad o garantía bancaria, a los grupos
significativos de ciudadanos y los movimientos sociales que quieran inscribir
candidatos a corporaciones públicas y cargos uninominales. Requisito que fue
declarado exequible y ajustado a la constitución por esta Corporación.
2.2.1.4. La actividad
aseguradora y la protección de derechos fundamentales en relación con esta
Con el fin de analizar el ejercicio de la actividad aseguradora en relación con la protección efectiva de los
derechos constitucionales frente a ésta, la Sala Octava de revisión se referirá
a (i) límites constitucionales a la
libertad contractual en el ejercicio de las actividades que involucren un
interés público. Reiteración de jurisprudencia; (ii) marco Legal y Doctrinario
del Riesgo Asegurable como elemento esencial del contrato de seguro y; (iii) La constitución de un CDT, endosado a
la entidad aseguradora, como requisito para expedir una póliza de seguridad de
candidatura.
2.2.1.4.1.
Límites constitucionales a la libertad contractual en el ejercicio de las
actividades que involucren un interés público. Reiteración de jurisprudencia
La Corte Constitucional ha señalado que la
Carta Política dispone que el ejercicio de la libertad económica y la
iniciativa deben desarrollarse dentro de los límites del bien común (Art. 333),
en atención a los principios del respeto por la dignidad humana, la solidaridad
de las personas y la prevalencia del interés general sobre el privado, los
cuales deben regir en Colombia como Estado Social de Derecho (Art.1º).
En consonancia con lo anterior, el Artículo 335 de la
Constitución Política determina que “[L]as
actividades financiera, bursátil, aseguradora y cualquier otra relacionada con
el manejo, aprovechamiento e inversión de los recursos de captación a las que
se refiere el literal d) del numeral 19 del artículo 150 son de interés
público y sólo pueden ser ejercidas previa autorización del Estado,
conforme a la ley, la cual regulará la forma de intervención del Gobierno en
estas materias y promoverá la democratización del crédito.” (Énfasis
agregado)
Esta Corte ha sostenido
que si bien por mandato constitucional no se estableció que estas actividades
prestan un servicio público, sí se determinó que conllevan a un interés público,[24] encaminado a la materialización
del bienestar general de la comunidad. De este modo, las actividades de los
establecimientos financieros y las aseguradoras al involucrar un interés
público, tiene límites en su ejercicio ya que pueden restringirse “cuando
están de por medio valores y principios constitucionales, así como la
protección de derechos fundamentales, o consideraciones de interés general”[25]
En Sentencia T-517 de
2006, esta Corporación estudió el caso de una ciudadana que interpuso acción de
tutela contra tres (3) aseguradoras que se negaron a venderle una póliza, como
caución, dentro de un proceso penal contra otra compañía, constituida como
tercero civilmente responsable, porque no es posible vender y expedir pólizas  “cuando
por el eventual perjuicio tendría que responder otra aseguradora”.
En esa ocasión, la Corte
amparó el derecho fundamental al acceso a la administración de justicia así
como a la reparación, y ordenó a las
aseguradoras expedir la póliza judicial requerida. Esta decisión se basó
en: (i) el estado de indefensión[26] en que se encuentran los particulares
frente a esas compañías y; (ii) que la libertad contractual no puede ejercerse
de manera arbitraria.
“´la
autonomía de la voluntad y la libertad contractual en el ejercicio de las
relaciones privadas de contenido financiero o bancario gozan de garantía
constitucional, sin embargo, se encuentran limitadas o condicionadas por las
exigencias propias del Estado Social de Derecho, el interés público y el
respeto de los derechos fundamentales de los usuarios del citado sector.
Así
mismo, se ha sostenido que la Carta Política como norma jurídica fundamental,
señala las directrices de todo el ordenamiento jurídico, por lo que el derecho
privado y, en particular, los contratos deben ser interpretados con sujeción a
los derechos fundamentales.
En
este orden de ideas, es deber del juez constitucional intervenir
obligatoriamente en las relaciones de carácter privado, siempre que las
decisiones adoptadas por una de las partes que ostente una posición de
supremacía jurídica, económica o comercial constituya una grave amenaza o
violación de los derechos fundamentales.`”.
De igual forma, en
Sentencia T-490 de 2009[27], este Tribunal indicó que:
“Es evidente que la propia Constitución
prevé que la ley señale un régimen que sea compatible con la autonomía de la
voluntad privada y el interés público proclamado, régimen que no puede anular
la iniciativa de las entidades encargadas de tales actividades y naturalmente
en contrapartida ha de reconocerse a éstas una discrecionalidad en el recto
sentido de la expresión, es decir, sin que los actos de tales entidades puedan
responder a la simple arbitrariedad.
Lo anterior significa que la actividad
transaccional en materia de seguros, por ser de interés público se restringe al
estar de por medio valores y principios
constitucionales, como la protección de derechos fundamentales o
consideraciones de interés general.
(…)
La autonomía de la
voluntad es la que en materia contractual rige los acuerdos de quienes desean
obligarse de alguna manera. No obstante, esta autonomía contractual no es
absoluta y por lo mismo, como se indicó al inicio de estas consideraciones,
encuentra sus límites en los valores y principios constitucionales y en el
respeto de los derechos fundamentales. Así, desconocer tales límites, supone la
inobservancia del marco legal en el que las referidas condiciones contractuales
pueden hacerse efectivas y trae como consecuencia privilegiar en su aplicación
tales acuerdos de voluntades frente a los principios constitucionales, aún a
costa de las garantías y respeto de los derechos fundamentales que puedan verse
comprometidos. Esa situación a la luz de la Constitución resulta impropia, ya
que el Estado debe proteger los derechos básicos de los individuos que
conforman su conglomerado social.”
De esta manera, la libertad
contractual y la autonomía privada de la que gozan las aseguradoras, se
encuentra limitada por los valores y principios consagrados en la Carta
Política, razón por la cual, deben ejercer una actividad conforme a dichas
prerrogativas, so pena de ser consideras arbitrarias, caprichosas,
desproporcionadas y contrarias a la Constitución.[28]
Teniendo en cuenta la
jurisprudencia Constitucional sobre los límites que tiene la actividad
financiera y aseguradora, que por mandato constitucional fueron declaradas de
interés público (Art. 335), se hace necesario mencionar y estudiar los elementos
esenciales del contrato de seguros con el fin de determinar si la entidad
demandada afectó el interés público y los derechos fundamentales de los
tutelistas, al exigir la constitución de un CDT para que fuese otorgado una
póliza.
2.2.1.4.2.
Marco Legal y Doctrinario del Riesgo Asegurable como elemento esencial del
contrato de seguro
El artículo 1045 del
Código de Comercio[29] establece como elementos
esenciales del contrato de seguros los siguientes: (i) el interés asegurable;
(ii) el riesgo asegurable; (iii) la prima o precio del seguro; y (iv) la
obligación condicional del asegurador. Seguidamente, dicha disposición
normativa señala que “en defecto de cualquier de estos elementos, el
contrato de seguro no producirá efecto alguno”, en otras palabras, ese
contrato es ineficaz de pleno derecho.
A su turno, el artículo
1054 de ese mismo cuerpo normativo define el riesgo como “el suceso incierto
que no depende exclusivamente de la voluntad del tomador, del asegurado o del
beneficiario, y cuya realización da origen a la obligación del asegurador”. Adicionalmente,
la norma legal mencionada determina que hay aspectos que no constituyen riesgos
y, por tanto, son extraños al contrato de seguro; tales aspectos son: (i) Los
hechos ciertos, salvo la muerte; (ii) los físicamente imposibles; y (iii) la
incertidumbre subjetiva respecto de determinado hecho que haya tenido o no
cumplimiento.
En muchas oportunidades,
la doctrina especializada en la materia también se ha pronunciado acerca  del
concepto y/o definición del riesgo asegurable como elemento esencial del
contrato de seguro. Uno de tales pronunciamientos, es aquel en el que se expone
que el riesgo asegurable debe revestir dos características para asumir tal
naturaleza, esto es, debe ser futuro e incierto.
Conforme a esa postura,
se ha dicho que el “riesgo se halla enmarcado entre dos linderos: la
imposibilidad y la certeza”, tal y como lo dispone el precepto normativo
anteriormente citado. En esa medida, “”no constituye riesgo el hecho
físicamente imposible, que en la teoría de las probabilidades se representa por
el número cero (0). Ni el hecho cierto que, como tal, ha de suceder fatalmente
y que, en la misma teoría se representa por el número uno (1)”[30].
Otra parte de la doctrina
sostiene que “el riesgo por expreso reconocimiento legislativo en Colombia,
es uno de los elementos esenciales del contrato de seguro (C. de Co., art.
1045); sin vacilación, el de mayor prosapia o abolengo, por cuanto toda la
operación del seguro, ora directa ora indirectamente, apunta hacia el riesgo,
su ratio. Es, sin más calificativos, si bastión, su mástil, su columna
vertebral o, si se prefiere, su `materia prima´, como gráficamente es
denominada por un sector de la doctrina[31]”[32]
En este sentido, el riesgo asegurable constituye el elemento esencial del contrato de
seguro[33], pues es la razón por la cual se
suscriben estos  contratos. Sin embargo, el mismo debe ser (i) factible,
esto es, que la lógica y la razón permitan tenerlo como posible; (ii) incierto –que no haya sucedido[34]–
y;  (iii) ajeno a la voluntad exclusiva del tomador, asegurado o
beneficiario en la realización del mismo, para que una vez ocurrido el
siniestro, la obligación del asegurador, consistente en pagar la póliza, sea
exigible.
Ahora bien, conforme a lo expuesto,
la Sala Octava de Revisión procederá a exponer las razones por las cuales se
apartará de la posición adoptada en la Sentencia T-769 de 2015, providencia en
la cual se estudió y decidió otra acción de tutela que guarda identidad fáctica con este caso. Para ello, se realizará
un resumen de los hechos, la decisión y el fundamento adoptado en aquella
oportunidad.
2.2.1.4.3.
La constitución de un CDT, endosado a la entidad aseguradora, como
requisito para expedir una póliza de seguridad de candidatura.
Mediante Sentencia T-769 de 2015, la Sala
Séptima de Revisión de esta Corporación conoció el caso del señor Wilson Hernán
Barrios Nieto, a quien la aseguradora Previsora S.A. le exigía como requisito
para la expedición de la póliza de seriedad de candidatura la constitución de
un CDT endosado a su favor.
El
accionante alegaba que la no expedición de la póliza de seriedad de
candidaturas vulneraba sus derechos fundamentales a elegir y ser elegido y a la
igualdad, debido a que sin ella no podía inscribir la lista del grupo de
ciudadanos denominado Renovación Municipal al Concejo Municipal de Puerto
López, Meta.
La Previsora S.A.
manifestó que ha actuado en ejercicio de la autonomía de la voluntad privada y
contractual, y por ende, la exigencia de constituir una garantía “se encuentra ajustada a las normas comerciales, toda vez que esta
determinación responde a políticas internas de suscripción, lo cual no puede
ser considerado como violación al derecho fundamental alguno del aquí
accionante”.
En consideración a dichos
antecedentes, la Sala procedió a determinar “si la Previsora S.A. Compañía
de Seguros, al exigir la constitución de un CDT endosado a dicha compañía para
poder expedir una póliza de seriedad de candidatura a los candidatos por el
grupo significativo de ciudadanos denominado ´Renovación Municipal´ para que puedan participar en las
elecciones del 25 de octubre de 2015 con su lista al Concejo Municipal de
Puerto López, Meta, viola los derechos a la igualdad y elegir y ser elegido en
cabeza del actor.”
Efectuado el análisis, la Sala declaró la carencia actual de objeto
por hecho superado, por cuanto, “aquello
que se pretendía lograr mediante la orden del juez de tutela lo cual era la
expedición de la póliza para cumplir la totalidad de requisitos de inscripción
de candidatura ante la Registraduría Nacional del Estado Civil, ha acaecido
antes de que este despacho emitiera orden alguna, por lo tanto, cualquier orden
sería inocua para
satisfacer la pretensión de la tutela lo cual no impide un pronunciamiento de
fondo sobre la posible existencia de una violación de derechos fundamentales.”
En cuanto a
la presunta vulneración de las garantías
superiores invocadas, la Corte consideró que “la exigencia de La Previsora
S.A. de constitución de una contragarantía para expedir la póliza de seriedad
de la garantía, solicitada al grupo significativo de ciudadanos denominado
Renovación Municipal para la inscripción de sus listas para participar en las
elecciones de octubre de 2015, no vulnera derecho fundamental alguno del actor,
sino que su actuación está enmarcada en la autonomía de la voluntad
señalada en el artículo 1056 del Código de Comercio.” (Énfasis
agregado)
A juicio de la Sala Octava de Revisión, la
posición adoptada en la sentencia de la referencia, relacionada con la facultad
que tienen las compañía de seguros de exigir la
constitución de un CDT para expedir la póliza de seriedad de candidatura,
conforme al principio de la autonomía de la voluntad, vulnera los
derechos fundamentales a elegir y ser elegido y a la igualdad, por las
siguientes razones:
El Código
de Comercio faculta a las compañías de seguros para que en ejercicio de la
autonomía de la voluntad decidan si van o no asumir  los riesgos que
eventualmente se pretendan asegurar, y en este sentido, exijan el cumplimiento
de los requisitos que consideren pertinentes; sin embargo, dicha autonomía no
es absoluta.
Al respecto, recuerda la Corte que, pese a
no haberse establecido por mandato
constitucional que las actividades realizadas por las entidades financieras y/o
aseguradoras, prestan un servicio público, sí se determinó que conllevan a un
interés público; razón por la cual, el ejercicio de dichas actividades tienen
límites.
“la autonomía de la
voluntad privada debe entenderse como un principio que puede ser objeto de
limitación por causa del interés general y del respeto a los derechos
fundamentales, por lo que ´lejos de entrañar un poder
absoluto e ilimitado de regulación de los intereses de los particulares, como
era lo propio del liberalismo individualista, se encuentra sometido a la
realización de la función social de la propiedad privada y de las necesidades
básicas de la economía de mercado´”[35]
Así mismo, la Sentencia C-934 de 2013 reiteró que:
“La
autonomía de la voluntad privada y, como consecuencia de ella, la libertad
contractual gozan entonces de garantía constitucional. Sin embargo, como en
múltiples providencias esta Corporación lo ha señalado, aquellas libertades
están sometidas a condiciones y limites que le son impuestos, también
constitucionalmente, por las exigencias propias del Estado social, el interés
público y por el respeto de los derechos fundamentales de otras personas.”[36]
En este orden, sostener que el ejercicio de la autonomía de
la voluntad de que trata el artículo 1056 del  Código de Comercio prima sobre el ejercicio de
los derechos fundamentales desconoce la jurisprudencia que establece que dicha
autonomía esta limitada por exigencias
propias del Estado social, el interés público y por el respeto de los derechos fundamentales
de otras personas. En este sentido, las aseguradoras no pueden exigir como
requisito para la expedición de pólizas de seriedad de candidatura una
contragarantía, en ejercicio de “su autonomía de la voluntad”, pues
impone una
barrera de acceso al ejercicio del derecho fundamental de participación
política, obstáculo que carece de justificación constitucional o legal y;
además, desnaturaliza el contrato de seguros.
2.2.1.6. Efectos de
la carencia actual de objeto
La Corte Constitucional ha sostenido
que “[L]a naturaleza de la acción de tutela estriba en garantizar la
protección inmediata de los derechos fundamentales, de tal manera que cuando la
amenaza a los mismos ha cesado, ya sea porque la situación que propició dicha
amenaza desapareció o fue superada, la acción impetrada perderá su razón de ser
como mecanismo de protección judicial, pues el juez de tutela no podrá adoptar
algún tipo de medida frente al caso concreto, ya que no existiría fundamento
fáctico para ello.”[37]
Sobre el tema, el numeral
4º del artículo 6º del Decreto 2591 de 1991, establece que la acción de
tutela es improcedente “[C]uando sea evidente
que la violación del derecho originó un daño consumado, salvo cuando continúe
la acción u omisión violatoria del derecho.”, debido a que la
acción
de tutela pierde toda razón de ser como mecanismo más apropiado y expedito de
protección judicial,[38]
pues la solicitud de amparo pierde eficacia
en la medida que desaparece el objeto jurídico sobre el que recaería una eventual
decisión del juez de tutela[39] y en
consecuencia, la
intervención del juez se torna inocua.
Ahora
bien, la carencia actual de objeto como causal de improcedencia de la acción de
tutela, según el Decreto 2591 de 1991 y la jurisprudencia constitucional, se
presenta en tres hipótesis: cuando existe un hecho superado, se presenta daño
consumado o se esta ante una conducta sobreviniente.
La
jurisprudencia constitucional  ha indicado que el primer evento, esto es, hecho
superado, se presenta cuando entre el momento de la interposición de la acción de tutela y el
momento del fallo se satisface por completo la pretensión contenida en la acción
de tutela,[40] es decir,
que por
razones ajenas a la intervención del juez del tutela, desaparece la causa que
originó la vulneración o amenaza de los derechos fundamentales del peticionario.
Al respecto la Corte ha dicho que:
“el
hecho superado se presenta cuando, por la acción u omisión (según sea el
requerimiento del actor en la tutela) del obligado, se supera la afectación de
tal manera que “carece” de objeto el pronunciamiento del juez. La
jurisprudencia de la Corte ha comprendido la expresión hecho superado en el
sentido obvio de las palabras que componen la expresión, es decir, dentro del
contexto de la satisfacción de lo pedido en la tutela”[41]
En
estos casos, corresponde a
los jueces de instancia o a esta Corporación, según sea el caso, demostrar en
la providencia que en realidad se encuentra satisfecha por completo la
pretensión objeto de la acción de tutela, con el fin, de declarar la carencia
actual del objeto y, de esta manera, prescindir de emitir orden alguna.
No obstante, resalta la jurisprudencia constitucional que
independientemente de la declaratoria de carencia actual del objeto por hecho
superado, los jueces de instancia pueden, a potestad, pronunciarse sobre los
hechos del caso estudiado, llamar la atención sobre la falta de conformidad
constitucional de la situación que originó la tutela o condenar su ocurrencia y
advertir la inconveniencia de su repetición, so pena de las sanciones
pertinentes.
Es importante aclarar, que a diferencia de los jueces de
instancias, es deber de la Corte Constitucional, en sede de revisión, determinar el alcance de los derechos fundamentales cuya
protección se solicitaban y de los cuales acaeció el fenómeno de carencia
actual del objeto por hecho superado, debido a que es la autoridad suprema de la Jurisdicción
Constitucional.
En cuanto al segundo evento, esta Corporación ha reiterado que se
está ante un daño consumado cuando existe un
perjuicio irreversible, que no puede ser remediado de manera alguna por el juez
de tutela. En palabras de esta Corporación, se ha dicho:
“La carencia actual de
objeto por daño consumado, por su parte, se presenta cuando “no se reparó la vulneración del derecho, sino por el contrario, a
raíz de su falta de garantía se ha ocasionado el daño que se buscaba evitar con
la orden del juez de tutela.” En estos casos, ya no es posible hacer
cesar la violación o impedir que se concrete el peligro. Razón por la cual,
cualquier orden judicial resultaría inocua o, lo que es lo mismo, caería en el
vacío pues no se podría impedir que se siga presentando la violación o que
acaezca la amenaza.”[42]
En este sentido, este alto Tribunal Constitucional ha precisado
que si este fenómeno se presenta al momento de interposición de la acción de
tutela, el juez de tutela deberá
hacer un análisis serio, en el que demuestre la existencia de un verdadero daño
consumado que permita declarar la improcedencia de la acción, sin hacer un estudio
de fondo.
Así
mismo, indicó que en caso de que el juez lo considere pertinente, podrá
compulsar copias del expediente a las autoridades competentes, para que
investiguen la conducta de la parte accionada, que causó el daño e informar al
accionante y/o familiares, sobre las acciones jurídicas de toda índole a las
que puede acudir para el resarcimiento del daño.
Por
otro lado, señaló, que si el daño se consuma en el transcurso del trámite de la
acción de tutela en primera instancia, segunda instancia o en el trámite de
revisión ante la Corte Constitucional, es perentorio, pese a no resultar viable emitir orden de protección, que los jueces:
“(i) Se pronuncien de fondo en la parte motiva de la sentencia sobre
la presencia del daño consumado y sobre si existió o no la vulneración de los
derechos invocados en la demanda, lo cual incluye, en el caso del juez de
segunda instancia y de la Corte Constitucional, la revisión de los fallos
precedentes para señalar si el amparo ha debido ser concedido o negado.
(ii) Hagan una advertencia “a la autoridad pública para que en ningún
caso vuelva a incurrir en las acciones u omisiones que dieron mérito para
conceder la tutela (…)”, al tenor del artículo 24 del decreto 2591 de 1991.
(iii)
Informen al actor/a o a sus familiares sobre las acciones jurídicas de toda
índole a las que puede acudir para la reparación del daño.
(iv)
De ser el caso, compulsen copias del expediente a las autoridades que considere
obligadas a investigar la conducta de los/las demandados/as cuya acción u
omisión causó el mencionado daño”.
En
conclusión, la carencia actual de objeto como causal de improcedencia de la
acción de tutela, se presenta en dos hipótesis: cuando existe un hecho superado
o cuando se presenta daño consumado; eventos en los cuales, la intervención del
juez de tutela se torna inocua, ya que, en el caso del hecho superado, por
razones ajenas a una intervención del juez del tutela, desaparece la causa de
la vulneración o amenaza de los derechos fundamentales del peticionario; y en el
caso del daño consumado, existe un perjuicio irreversible, que no puede ser
remediado de manera alguna por el juez de tutela, debido a que lo se pretendía
lograr mediante la orden del juez de tutela ha acaecido antes de que el mismo
diera orden alguna.
2.2.1.6. Caso
Concreto
Nelson
Arturo Delgado San Miguel, Samuel Torres y Yoany González Trigos interpusieron
acción de tutela contra la Compañía de Seguros Previsora S.A. y la
Registraduría Municipal del Estado Civil de Puerto López, Meta, al considerar que
la decisión adoptada por la compañía de seguros demandada, de exigir la
constitución de un CDT endosado a su favor, para expedir la póliza de seriedad
de candidatura vulnera sus derechos fundamentales de la igualdad, de la
participación política (elegir y ser elegido), toda vez que:
·
La
Resolución 0299 de 2015, expedida por el Consejo Nacional Electoral, establece
en su artículo sexto que las compañías de seguros y/o a las entidades
financieras que expidan estas pólizas o garantías bancarias deben abstenerse de
exigir a los candidatos y/o grupos significativos de ciudadanos la constitución
de depósitos, fiducias o títulos en su favor equivalentes al monto del valor
asegurado.
·
El
plazo para preinscribir los candidatos de la lista al Concejo Municipal, del
grupo significativo denominado Renovación Municipal, para las elecciones del 15
de octubre de 2015, vence el día 25 de julio de 2015. En este sentido, la
exigencia realizada por la Previsora S.A., obstaculiza e imposibilita el
derecho que tienen los ciudadanos de participar en el respectivo debate
político.
No obstante, teniendo en cuenta que la
pretensión de los accionantes consistía en que la Previsora S.A. expidiera la
póliza de seriedad de candidatura para las elecciones del 15 de octubre de
2015,
sin exigir la constitución de un CDT, el Despacho del Magistrado Sustanciador procedió,
el día 10 de febrero de 2016, a comunicarse vía telefónica con los accionantes con
el fin de determinar si la referida aseguradora había expedido la póliza sin
exigir ninguna contragarantía y, en este sentido, informara si habían realizado
la inscripción para participar en las elecciones o, por el contrario, no tuvieron
la oportunidad de participar en las mismas.
En la comunicación que se sostuvo con el
señor Nelson Arturo Delgado San Miguel, se manifestó, por parte del mismo, que
debido a que el fallo de primera de instancia fue desfavorable a sus
pretensiones y, que solo faltaban dos (2) días para el vencimiento de las
inscripciones, decidieron constituir la contragarantía exigida por la Previsora
S.A., logrando de esta manera, la expedición de la póliza antes del 25 de julio
de 2015 y la inscripción de la lista de candidatos para participar en las
elecciones realizadas el pasado 15 de octubre de 2015.
De esta manera, concluye la Sala Octava de
Revisión que en el presente caso ha operado el fenómeno de carencia
actual del objeto por hecho superado, debido a que la póliza de seriedad para
la candidatura fue expedida por la Previsora S.A., antes del vencimiento para
la inscripción de candidatos, lo que les permitió ejercer su derecho a la
participación política.
Sin embargo, la Sala determinará si existió
la vulneración de los derechos fundamentales de la igualdad, de
la participación política (elegir y ser elegido) del accionante, pues de acuerdo con en el numeral “2.2.1.6.” de la parte considerativa
de esta providencia nada impide que esta Corporación se pronuncie sobre el alcance de los
derechos fundamentales invocados por los peticionarios.
La jurisprudencia de esta Corporación ha sostenido que la autonomía de la voluntad de
que trata el artículo 1056 del  Código de
Comercio[43], se encuentra limitada por exigencias propias del Estado social, el interés público y el
respeto de los derechos fundamentales de otras personas. En este sentido, las
aseguradoras deben desarrollar su actividad, con observancia  de los valores y principios consagradas en la Constitución.
Bajo
este contexto, y conforme a la situación fáctica planteada en esta oportunidad,
encuentra la Sala Octava de Revisión de esta Corporación  que el requisito impuesto por la Compañía de
Seguros Previsora S.A. para expedir la póliza de seriedad de candidatura es una
barrera de acceso al ejercicio del derecho fundamental de participación
política, obstáculo que carece de justificación constitucional o legal y que
desnaturaliza el contrato de seguros.
La Previsora S.A. impuso una barrera de
acceso para que los accionantes participarán en las elecciones realizadas el
pasado 15 de octubre de 2015, debido a que la sociedad, en ejercicio de su
autonomía de la voluntad y posición dominante, exigió la constitución de un CDT
por el 100% del valor asegurado a su favor, sin brindar otra alternativa para
expedir la póliza de seriedad que se requería para hacer parte de los referidos
comicios. Dicha situación es desproporcionada e irrazonable a la luz de la
constitución, así como contraría a los valores y principios constitucionales
involucrados. Así mismo, la entidad aseguradora tenía a su disposición otros
medios para o
Al respecto, es importante resaltar que si
una autoridad o entidad del sector público o privado, pretende aplicar una
medida que restrinja derechos fundamentales debe justificar constitucionalmente
su necesidad. En el caso objeto de estudio no se observa esa condición, pues la
Previsora S.A., se limitó a indicar que el requisito exigido para expedir la
póliza de candidatura del actor se justificó en la autonomía de la voluntad.
Nótese
que
los
derechos políticos además de ser derechos de naturaleza fundamental, tienen una
función social, y en esta medida, afectan el interés general. Por lo tanto,
haber constituido el CDT por el 100% del valor asegurado, ocasionó que en el
presente caso primara el interés particular sobre el general.
En ese estado de cosas, estima la Corte Constitucional
que la
constitución de un CDT por el 100% del valor asegurado a favor de la Previsora
S.A., para expedir la póliza de seriedad de candidatura, es un requisito
desproporcionado que no cumple con fin constitucional ni pretende velar por el
interés general. Por el contrario, esa condición pone en riesgo los derechos
fundamentales de la participación política, a elegir y ser elegido, debido a
que sin dicha contragarantía los accionantes no podían inscribirse para
participar en los comicios del 15 de octubre de 2015.
En cuanto la naturaleza del contrato de
seguros, esta Sala precisa que, exigirles a las personas que fungen como
tomadores en el contrato de seguro, la constitución de una contragarantía,
desnaturaliza el mismo, debido a que el riesgo nunca saldrá de la esfera de
responsabilidad del contratante. Lo anterior, en razón de que el riesgo nunca
se trasladará a la aseguradora. Por ende, el contrato carecería de un elemento
esencial, esto es, el riesgo asegurable, y en consecuencia, el negocio jurídico
sería ineficaz de pleno de derecho, conforme establece el artículo 1045 del
Código de Comercio.
Sobre el tema, es importante resaltar que el
contrato de seguro es suscrito por dos partes, a saber, el asegurador y el
tomador. En cuanto al primero, el artículo 1037 del Código de Comercio
establece que el asegurador es “la persona jurídica que asume los riesgos,” mientras
que los segundos (tomador), son los que  trasladan los riesgos al asegurador.
Bajo este contexto, exigir la constitución
de un CDT a favor de la aseguradora por el 100%  del valor asegurable resulta
irracional, pues extingue el objeto por el cual se suscribe el contrato de
seguro, en la medida en que es el mismo tomador quién termina respondiendo por
el supuesto riesgo.
Por lo
anterior, la Sala Octava de Revisión de esta Corporación, revocará el fallo
proferido por
el Juzgado Promiscuo del Circuito de Puerto López, Meta, el 23 de
julio de 2015, que negó el amparo de los derechos invocados, y en consecuencia,
declarará la carencia actual del objeto por hecho superado. Así mismo, la Corte
Constitucional exhortará a la Superintendencia Financiera de Colombia, para que
mediante una circular comunique y advierta a las aseguradoras el criterio adoptado
en esta providencia y, en este sentido, no vuelvan a exigir como requisito para
la expedición de pólizas de seriedad de la candidatura la constitución de
contragarantías de cualquier naturaleza, por el riesgo asegurable.
Síntesis de la decisión.
La jurisprudencia constitucional establece
que el ejercicio de la libertad  económica y la iniciativa privada debe
desarrollarse dentro de los límites del bien común y en respeto de los
derechos, principios y valores constitucionales. Conforme a ello, esta Sala de
Revisión concluyó en el caso sub-judice que:
·
Se
configuró la carencia actual del objeto por hecho superado, debido a que la
Previsora S.A. expidió la póliza de seriedad de candidatura antes de que
venciera el término de la preinscripción para el proceso electoral que se llevó
a cabo el 15 de octubre de 2015. Sin embargo, la entidad demandada vulneró los
derechos fundamentales de los accionantes, en cuanto impuso una barrera para el
ejercicio sus derechos políticos, obstáculo que correspondió con la exigencia
de la constitución del CDT a su favor, por el 100% del valor asegurado, con el
fin de otorgar una póliza requerida para inscribirse a los comicios
electorales.
·
El
requisito exigido por la Compañía de Seguros Previsora S.A., la constitución de
un CDT por el valor asegurado, es desproporcional, arbitrario e irracional por
cuanto:
1.
El
requisito exigido para expedir la póliza de seriedad no cumple ningún fin
constitucional ni pretende velar por el interés general. En contraste, esa
condición restringe y vulnera derechos fundamentales y mandatos
constitucionales. Al respecto, se señaló que “las
actividades  de los establecimientos financieros y las aseguradoras al
involucrar un interés público, tiene límites en su ejercicio ya que pueden
restringirse ´cuando están de por medio valores y principios constitucionales,
así como la protección de derechos fundamentales, o consideraciones de interés
general´[44]”[45]
2.
La
constitución de un CDT por el valor asegurable desnaturaliza el contrato de
seguros, puesto que extingue el objeto del contrato y la causa que lleva a su
suscripción. Ello, en la medida en que es el mismo tomador quién termina
respondiendo por el supuesto siniestro. En otras palabras, pese haber
contratado a la seguradora para que asumiera el riesgo, éste nunca será tomado
por sociedad comercial, debido a que la constitución dicha contragarantía significa
que el tomador asume dicha responsabilidad. En este sentido, el contrato carecería
de su elemento esencial (riesgo asegurable), y en consecuencia el negocio
jurídico sería ineficaz de pleno de derecho, conforme establece el artículo
1045 del Código de Comercio.
III. DECISION
En mérito de lo expuesto, la Sala Octava de Revisión
de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por
mandato de la Constitución,
RESUELVE:
PRIMERO.-
REVOCAR el fallo proferido el 23 de julio de
2015, por el Juzgado Promiscuo del Circuito de Puerto López, Meta, dentro del
trámite de la acción de tutela interpuesta por Nelson Arturo
Delgado San Miguel, Samuel Torres y Yoany González Trigos contra la Compañía de
seguros Previsora S.A. y la Registraduría Municipal del Estado Civil de Puerto
López, Meta, que
negó el amparo de los derechos fundamentales invocados, para en su lugar, DECLARAR
LA CARENCIA ACTUAL DE OBJETO POR HECHO SUPERADO.
SEGUNDO.- EXHORTAR a la Superintendencia
Financiera de Colombia para que emita una circular en la que comunique el
criterio previsto en esta sentencia. En el acto administrativo mencionado, se
debe advertir a las aseguradoras que se abstengan de exigir como requisito para
la expedición de pólizas de seriedad de la candidatura la constitución de
contragarantías de cualquier naturaleza, por el riesgo asegurable.
TERCERO.- ADVERTIR a la
Previsora S.A., para que en adelante se abstenga de incurrir en la conducta
que ocasionó la vulneración ius fundamental reclamada en esta acción de
tutela.
CUARTO.- Por
Secretaría General líbrense las comunicaciones previstas en el artículo 36 del
Decreto 2591 de 1991.
Cópiese,
notifíquese, comuníquese, publíquese y cúmplase.
ALBERTO ROJAS RÍOS
Magistrado
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
Con aclaración de voto
MARIA VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
Ausente en comisión
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] Mediante esta carta, la Superintendencia Financiera de Colombia
notificó e informó a los representantes legales de las entidades aseguradoras
lo dispuesto en la Resolución 0299 de 2015.
[2] Folios 21 al 29 del cuaderno principal.
[3] Artículo 1056 del Código de Comercio.
[4] Expedida por el Consejo Nacional Electoral.
[5] Emitida por la Registraduría Delegada en lo Electoral.
[6] Señaladas por los artículos 107,108,109,120 y 265 de la
Constitución Política, el Código Electoral, las leyes 130 de 1994,996 de 2005 y
1475 de 2011, principalmente.
[7] Folio 26 respaldo y 27, cuaderno de la Corte Constitucional.
[8] El impedimento fue registrado el 18 de febrero de 2016 y recibido en
el Despacho del Doctor Alberto Rojas Ríos, el 22 de febrero de 2016. Folio 39
al 42 del cuaderno de la Corte Constitucional.
[9] Artículo 86 de la Constitución Política
[10] En la Sentencia C-378 de 2010 la Corte Constitucional dijo que “debe declarar inexequible la expresión “domiciliarios” del
numeral 3º del artículo 42 del Decreto 2591 de 1991, a fin de asegurar, de una
vez por todas, que la acción de tutela proceda siempre contra el particular que
esté prestando cualquier servicio público y por la violación de
cualquier derecho constitucional fundamental.”
[11] Sentencia  T-290 de 1993, posición que
ha sido reiterada en sentencia T-389 de 2008, T-634-13 entre otras.
[12] Sentencia T-634 de 2013.
[13] Sentencia T-015
de 2015.
[14] Sentencia T-751 de 2012.
[15] Sentencia T-222 de 2014, T-007 de 2015, entre otras.
[16] Sentencia T-309ª de 2013, posición que fue reiterada en
sentencia  T-865 de 2014 entre otras.
[17] Sentencia T-222 de 2014.
[18] Sentencia T-007 de 2015.
[19] Caso Velázquez vs. Honduras. Corte Interamericana de Derechos Humanos.
[20] Corte Interamericana de derechos humanos, caso Castañeda Gutman vs.
Estados Unidos Mexicanos, Sentencia de 6 de agosto de 2008  (excepciones
preliminares, fondo, reparaciones y costas), considerando jurídico 137.
[21] Ibídem, considerando jurídico 176.
[22] Ibídem, considerando jurídico 186.
[23] Páginas 65 y 66.
[24] Entendido el interés público como “un concepto que conlleva
atender el interés general o el bien común, y no sólo tener en cuenta
consideraciones de interés patrimonial” Sentencia T-517 de 2006, reiterada en
el fallo T-919 de 2014.
[25] Providencias T-517 de 2006 y T-919 de 2014.
[26] La “ situación de indefensión es
una noción de carácter fáctico que se presenta cuando una persona se encuentra
en un estado de debilidad manifiesta frente a otra, de modo que, debido a las
circunstancias que rodean el caso, no puede defenderse ante la agresión de sus
derechos” Fallo T-1008 de 1999, posición que fue reiterada en las
Sentencias T-517 de 2006 y T-919 de 2014.
[27] La Corte Constitucional conoció el caso del señor Reinaldo de Jesús Palacio, quien
interpuso acción de tutela contra la compañía Generali Colombia Seguros
Generales S.A., debido a que dicha asegurada le negó el reconocimiento y pago
de la póliza de seguro de vida suscrita con ellos, porque no cumplía con las
condiciones pactadas en la referida póliza.
[28] En Sentencia T-240 de 1993, la Corte reiteró que “La libertad contractual si bien permite
a la persona tomar decisiones en el mercado y ejecutarlas, no puede ser
arbitraria, pues como toda libertad está gobernada por el marco axiológico de
la Constitución que incorpora como principio basilar el de la solidaridad
social y la prevalencia del interés general (CP arts. 1 y 333).” Posición que
fue reitera en Sentencia T-517 de 2006.
[29] Decreto 410 del 27 de marzo de 1971, “Por el cual se expide
e Código de Comercio”.
[30] Ossa Gómez J. Efrén. Teoría General del Seguro: Contrato.
Elementos esenciales del seguro. Editorial Temis, S.A., Bogotá, 1984. Pág. 86 y
87. ISBN 958-604-02910-1.
[31] “ERNESTO CABALLERO SÁNCHEZ, El seguro privado ante nuevo
horizontes, Madrid, Magisterio Español, 1964, pág. 16. Tanto es así que el autor
nacional, MAURICIO MACKENZIE, aun a riesgo de tonarse impreciso, ex profeso,
puso de manifiesto que ` Decir seguro y hablar de riesgo es una misma cosa. Son
sinónimos, si… se permite el símil´, Seguros comerciales terrestres, Bogotá,
Editorial Cromos, 1938, pág. 158. Vid. VÉRONIQUE NICOLÁS, ` Contribución al
estudio del riesgo en el contrato de seguro´, en Revista Ibero-Latinoamericana
de seguros, núm. 14, págs. 33-53.”
[32] Jaramillo J. Carlos Ignacio. Derecho de Seguro. Tomo IV: Teoría
General del Contrato y Análisis de algunos seguros en particular. Editorial
Temis, S.A., Bogotá, 2013. Pág. 261. ISBN 978-958-35-0951-3.
[33] Sentencia T- T-240 de 2016
[34] Debe estar sometido a la contingencia de que pueda ocurrir o no.
[35] Sentencia C-186 de 2011, posición que fue
reiterada en Sentencia C-934 de 2013.
[36] Sentencia SU-157 de 1999. Ver entre
otras las Sentencias T-468 de 2003 y C-186 de 2011.
[37] Sentencia T-101 de 2015.
[38] Sentencia T-308 de 2003
[39] Sentencia T-447 de 2014.
[40] Sentencia T-447 de 2014.
[41] Sentencia SU-540 de 2007.
[42] Ibídem.
[43] “Con las restricciones legales, el asegurador podrá, a su arbitrio,
asumir todos o algunos de los riesgos a que estén expuestos el interés o la
cosa asegurados, el patrimonio o la persona del asegurado.”.
[44] “Providencias T-517
de 2006 y T-919 de 2014.”,
[45] Cita extraída de
la consideración 2.2.1.4. “LÍMITES CONSTITUCIONALES A LA LIBERTAD CONTRACTUAL EN EL EJERCICIO
DE LAS ACTIVIDADES QUE INVOLUCREN UN INTERÉS PÚBLICO. REITERACIÓN DE
JURISPRUDENCIA.” De esta providencia, pág.21.