T-583-04
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia
T-583/04
DERECHO DE PETICION-Núcleo esencial
DERECHO DE PETICION EN MATERIA PENSIONAL-Términos para resolver
DERECHO DE PETICION SOBRE RECONOCIMIENTO DE
PENSION-Después de
transcurridos cuatro meses no se ha resuelto la solicitud
Referencia: expediente T-863994
Acción de tutela instaurada por Rosa Elvira
Arcos Gómez contra La Caja Nacional de Previsión Social, (Cajanal) seccional
Bogotá.
Magistrada Ponente:
Dra. CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Bogotá, D.C., diez (10) de junio de dos mil cuatro
(2004).
La Sala Novena de Revisión de la Corte Constitucional,
en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, en particular las
contenidas en los artículos 86 y 241, numeral 9, de la Constitución y el
Decreto 2591 de 1991, profiere la siguiente
SENTENCIA
I.       ANTECEDENTES.
1. Hechos.
La demandante interpuso acción de tutela contra la
Caja Nacional de Previsión Social (CAJANAL) por considerar que esa entidad
vulneró su derecho fundamental de petición.
Indica que radicó sus documentos hace seis (6) meses
en la Caja Nacional de Previsión Social, con el objeto de obtener el
reconocimiento de su pensión de gracia. Aduce que no ha obtenido respuesta de
la entidad, e indica adicionalmente, que “dicha prestación es un derecho
cierto, adquirido, indiscutible e imprescindible, por lo cual la CAJA NACIONAL
DE PREVISIÓN SOCIAL, debe proceder a resolver mi solicitud, dictando resolución
de mi derecho Adquirido, reconocimiento de mi Pensión de Gracia”
Por estas razones, solicita que se ordene a la
accionada, reconocer dentro del término legal su solicitud.
2. Respuesta de la entidad accionada.
La
entidad demandada informa que la petición elevada por la señora Rosa Elvira
Arcos Gómez fue radicada con el No. 35336 de 2003, y en la actualidad se
encuentra en la oficina de Control y Reparto, para proceder a su estudio y dar
respuesta a la solicitud. Indica que en la entidad ha sido diseñado un plan de
cotingencia para decidir las peticiones pendientes, por lo cual solicita al
juzgado denegar la acción impetrada.
3. Pruebas.
1.  Fotocopia de la Cédula de Ciudadanía de la
señora Rosa Elvira Arcos Gómez.
2.  Desprendible del radicado de la solicitud
de pensión, con fecha 23 de septiembre de 2003.
II.      DECISION QUE SE REVISA.
1.      Única instancia.
El Juzgado Treinta Civil del Circuito de Bogotá, en
providencia del once (11) de febrero de dos mil cuatro (2004) denegó la acción
impetrada. Para el juzgado, desde el momento de radicación de la petición hasta
la interposición de la acción de tutela, tan sólo habían transcurrido 139 días,
tiempo que no supera los seis meses que señala el artículo 4 de la ley 700 de
2001, como plazo máximo para que las entidades encargadas resuelvan las
solicitudes.  Por tal razón, consideró que la entidad demandada no incurrió en
la vulneración del derecho fundamental de petición, pues “acogiendo lo
preceptuado en la norma citada y las consideraciones de la sentencia T – 170,
se puede establecer que todavía no ha fenecido el tiempo máximo que tiene dicha
entidad para proferir el respectivo acto administrativo, motivo por el cual por
sustracción de materia ha de negarse el amparo constitucional al derecho de
petición impetrado por Rosa Elvira Arcos Gómez”.
III.    CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS.
1. Competencia.
Esta Corte es competente para conocer de los fallos
materia de revisión, de conformidad con lo establecido en los artículos 86 y
241-9 de la Constitución Política y en los artículos 31 a 36 del Decreto 2591
de 1991, y demás disposiciones pertinentes, y por la escogencia del caso por la
Sala de Selección.
2. Problema jurídico.
En
el presente caso, la Sala determinará si la entidad accionada pretermitió los
términos legales para resolver la solicitud de pensión de gracia que radicó la
señora Rosa Elvira Arias Gómez, con lo cual  vulneró su derecho fundamental de
petición
3. El derecho fundamental de petición
La Constitución Política consagró como de
rango fundamental al derecho de petición, señalando en el artículo 23 Superior,
que todas las personas tienen derecho a presentar solicitudes respetuosas a las
autoridades, por motivos de interés general o particular y a obtener una
respuesta pronta.  En la sentencia T – 170 de 2000, la Corte identificó el
núcleo esencial de este derecho, de la siguiente manera:
“Abundante ha sido la jurisprudencia de la
Corte Constitucional  en relación con la naturaleza, alcance e importancia de
este derecho fundamental,  cuyo núcleo esencial puede concretarse en dos
aspectos: i) en una  pronta respuesta por parte de la autoridad ante la cual ha
sido elevada la solicitud y,  ii) en una respuesta de fondo a la petición
planteada, sin importar que la misma sea favorable o desfavorable a los
intereses del peticionario.
Ha de entenderse, entonces,  que existe
vulneración del núcleo esencial de este derecho, cuando la entidad
correspondiente no emite una respuesta en un lapso que, en los términos de la
Constitución, se ajuste a la noción de “pronta resolución”, o, cuando la
supuesta respuesta  se limita a evadir la petición planteada, al no dar una
solución de fondo al asunto sometido a su consideración.
Esta posición sería reiterada en las
sentencias T – 377 de 2000 y T – 1060A de 2001, en donde se dijo:
“(i) El derecho de petición es
fundamental y determinante para la efectividad de los mecanismos de la
democracia participativa, garantizando a su vez otros derechos
constitucionales, como los derechos a la información, a la participación
política y a la libertad de expresión; (ii) el núcleo esencial del derecho de
petición reside en la resolución pronta y oportuna de la cuestión; (iii) la
petición debe ser resuelta de fondo, de manera clara, oportuna, precisa y
congruente con lo solicitado; (iv) la respuesta debe producirse dentro de un
plazo razonable, el cual debe ser lo más corto posible[3]; (v)la
respuesta no implica aceptación de lo solicitado ni tampoco se concreta siempre
en una respuesta escrita; (vi) este derecho, por regla general, se aplica a
entidades estatales, y en algunos casos a los particulares[4]; (vii)
el silencio administrativo negativo, entendido como un mecanismo para agotar la
vía gubernativa y acceder a la vía judicial, no satisface el derecho
fundamental de petición[5]
pues su objeto es distinto. Por el contrario, el silencio administrativo es la
prueba incontrovertible de que se ha violado el derecho de petición; (viii) el
derecho de petición también es aplicable en la vía gubernativa[6]; (ix) la
falta de competencia de la entidad ante quien se plantea, no la exonera del
deber de responder;[7]
y (x) ante la presentación de una petición, la entidad pública debe notificar
su respuesta al interesado.[8]”.
En
ese orden de ideas, de acuerdo a la jurisprudencia citada, existe una
vulneración al derecho fundamental de petición, cuando la entidad (i) no
resuelve de fondo lo pedido, o cuando (ii) no profiere una pronta respuesta, de
acuerdo a los términos que directamente fije el legislador.
4. Términos para resolver las solicitudes
relacionadas con la pensión.
En el caso concreto de la resolución de
solicitudes de pensión, esta Corporación unificó su jurisprudencia en las
sentencias T – 170 de 2000 y T – 325 de 2003, sobre los plazos establecidos en
la legislación para dar respuesta a éstas peticiones. Por medio de una
interpretación sistemática de las normas que regulan el derecho de petición en
materia de seguridad social en pensiones, (C.C.A., Decreto 656 de 1994 y Ley
700 del 2001), la Corte señaló que las entidades publicas del Sistema General
de Pensiones, tienen un término de seis meses para realizar los tramites
necesarios para el reconocimiento y pago de la pensión, los cuales se cuentan
desde el momento en que se radica la solicitud de reconocimiento de un derecho
pensional.  Dentro de esos seis meses, están previstos los siguientes plazos:
(i) quince días para informar al peticionario si la documentación que ha
allegado está completa, y en caso de que esto no sea así, para informarle
claramente cuáles documentos hacen falta; (ii) cuatro meses para proferir una
decisión definitiva sobre el reconocimiento del derecho pensional; y finalmente,
(iii) seis meses para que la entidad inicie el pago de las mesadas pensionales
efectivamente reconocidas. En este orden de ideas, tal y como lo señaló la
sentencia T – 831 de 2003, “Transcurridos cuatro meses desde la presentación
de la solicitud, el peticionario debe tener conocimiento de la decisión
definitiva sobre su derecho pensional, para que el pago respectivo, en el
evento de habérsele reconocido, se inicie dentro de los dos (2) meses
siguientes”.
Estos criterios han sido aplicados de forma
reiterada por ésta Corporación en sus decisiones. Por ejemplo, en la sentencia
T – 099 de 2004, la Corte analizó un caso de una persona que radicó ante
Cajanal, una solicitud de reconocimiento de su pensión por vejez, sin que ésta
entidad se hubiera pronunciado, a pesar de haber transcurrido más de siete
meses desde el momento en que el peticionario hizo la solicitud. En esa ocasión
la Corte amparó los derechos constitucionales alegados por el actor, señalando
lo siguiente:
“Significa lo anterior, que
desde el mes de noviembre de 2002 existe un derecho de petición en procura del
reconocimiento de un derecho pensional, que no ha sido resuelto por parte de la
entidad accionada, quien agudiza la violación de tal garantía constitucional
cuando desde el mes de febrero de 2003 informa al peticionario que responderá
su petición en el término consagrado en la Ley 700 de 2001, y no obstante ello,
deja transcurrir 7 meses sin respuesta alguna y genera tanto la interposición
de dos solicitudes adicionales en reclamo de lo mismo, como de la presente
tutela instaurada en el mes de julio de 2003.
Es claro que siguiendo la jurisprudencia
vigente sobre la materia, existe vulneración del derecho de petición del
accionante, puesto que al momento de presentar la demanda de tutela, habían
transcurrido los cuatro (4) meses establecidos por la jurisprudencia[9]
para resolver de fondo la petición relativa a su pensión de vejez. Así,
considera la Corte que para el presente caso, procede la tutela en amparo del
derecho invocado, previa la siguiente advertencia: la definición de la
titularidad y el reconocimiento de una pensión ante la administración,
constituye en principio un asunto ajeno al ámbito de la jurisdicción
constitucional en sede de tutela. La competencia del juez de tutela se limita a
verificar si los términos establecidos legalmente para dar respuesta a los
peticionarios, han sido cumplidos y en caso negativo ordenar a la autoridad
competente en cada caso dar una respuesta que resuelva de fondo lo solicitado.”
De igual forma, en la sentencia T – 061 de
2004, esta Corporación analizó varios casos en los cuales distintas personas
elevaron ante el Instituto de Seguros Sociales, solicitudes de reconocimiento
de sus pensiones, sin que esa entidad se pronunciara al respecto, a pesar de
haber transcurrido más de cuatro meses. La Corte de nuevo concedería la
protección al derecho fundamental de petición, señalando lo siguiente:
“Ahora bien, es jurisprudencia
reiterada de la Corte Constitucional que, en principio, las controversias
suscitadas con ocasión del reconocimiento de derechos pensionales no le
corresponden a la jurisdicción constitucional en sede de tutela, ya que se trata
de pretensiones de orden legal para cuya definición existen en el ordenamiento
jurídico otras instancias, medios y procedimientos administrativos y judiciales
ordinarios[10].
En consecuencia, la acción de tutela no procede para el reconocimiento de
derechos pensionales, bien se trate de pensiones de vejez, invalidez, o de
sobrevivientes, a menos que dadas las circunstancias del caso concreto, los
medios de defensa judicial resulten ineficaces para la garantía de los derechos
fundamentales o se pueda razonablemente prever la ocurrencia de un perjuicio
irremediable[11].
Así pues, la definición de la titularidad y
el reconocimiento de una pensión ante la administración, constituye en
principio un asunto ajeno al ámbito de la jurisdicción constitucional en sede
de tutela, es claro que lo que sí le compete al juez de tutela es la
verificación de los términos establecidos legalmente para dar respuesta a los
peticionarios, independientemente de su resultado, pues en aras de proteger el
derecho de petición debe ordenar a la autoridad competente en cada caso dar una
respuesta que resuelva de fondo lo solicitado.
Como consecuencia de lo anterior, y en
armonía con la interpretación que la jurisprudencia reciente ha dado a los
términos para resolver este tipo de solicitudes, se advierte la vulneración del
derecho de petición de los accionantes en los expedientes T-791018 y T-791048,
puesto que al momento de presentar las demandas de tutela, habían transcurrido
los dos (2) meses en que se espera la respuesta frente a la solicitud de una
pensión de sobrevivientes[12]
y los  cuatro  (4) meses establecidos por la jurisprudencia[13]
para resolver de fondo la petición del resto de solicitudes relativas tanto a
pensión de vejez y de invalidez. Además de lo anterior, el I.S.S. estaba en la
obligación de hacerle saber a los accionantes dentro de los quince (15) días
siguientes a la radicación de su solicitud, el estado en que se encontraba su
petición, señalándole a la vez la fecha en que resolvería de fondo la misma.”
Y de igual forma, en la sentencia T – 054
de 2004, la Corte analizaría un caso en el cual la demandante había presentado
solicitud de pensión de vejez ante el Instituto de Seguros Sociales, sin que
ésta entidad, a pesar de haber transcurrido más de cuatro meses, resolviera su
solicitud. Esta Corporación tuteló el derecho fundamental de petición del
actor, señalando al respecto lo siguiente:
“Como aparece demostrado en el expediente,
el ciudadano Mario Tonguino Suárez presentó ante el Instituto de Seguros
Sociales, Seccional Valle del Cauca, solicitud de reconocimiento de pensión de
gracia el 14 de febrero de 2003, es decir que habían transcurrido cinco (5)
meses y siete (7) días cuando acudió a la formulación de la tutela, el 21 de
julio de 2003.
En
consecuencia, la Sala advierte que al momento de presentar la acción de tutela
de la referencia, el término de cuatro meses para responder la solicitud de
reconocimiento de la pensión – toda vez habían transcurrido cinco (5) meses y
siete (7) días -, ya había vencido.
Por
tal razón,  la entidad demandada estaba en la obligación de hacerle saber al
actor, la decisión de fondo sobre su solicitud de reconocimiento de pensión de
vejez.
En este sentido y ante la
situación fáctica del caso, la Sala estima necesario realizar dos precisiones.
Primero, señalar que el juez de instancia erró en el fallo materia de revisión,
por cuanto  negó el amparo con base en el término de seis meses fijado por la
Ley 700 de 2001 sin tener en  cuenta la jurisprudencia constitucional ni la ley
existente sobre el tema del derecho de petición,  en torno al referido término
de cuatro meses para pronunciarse  sobre el reconocimiento de la pensión.
Y segundo reiterarle a Instituto
de Seguros Sociales, la obligación constitucional y legal que tiene como
autoridad, de responder oportunamente a las solicitudes que se le formulen.
En consecuencia, esta Sala concederá la
tutela solicitada por el señor Mario
Tonguino Suárez y ordenará al Instituto de Seguros Sociales, en el evento de
que aún no haya emitido decisión de fondo, lo haga en el plazo máximo de las
cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificación de este fallo.”
Con base en las anteriores consideraciones, entrará esta
Corporación a analizar el caso concreto.
5. Caso concreto.
En el presente caso, la demandante señala
que radicó sus documentos desde hace seis meses con el objeto de obtener el
reconocimiento de su pensión de gracia, pero indica que la entidad accionada no
ha resuelto su solicitud. El juzgado de única instancia denegó el amparo
solicitado, aduciendo que tan sólo habían transcurrido 139 días, tiempo que no
supera los seis meses como plazo máximo para que Cajanal resolviera la
solicitud interpuesta.
Como puede observarse, de las pruebas que
obran en el expediente, se colige que la accionante en efecto radicó su
petición de reconocimiento de pensión, el veintitrés (23) de septiembre de dos
mil tres (2003),  interpuso la acción de tutela el veintiseis (26) de enero de
dos mil cuatro (2004) y fue admitida  por el Juzgado Treinta Civil del Circuito
el treinta (30) de enero de dos mil cuatro (2004). Si bien es cierto que, como
lo señala el juez de tutela, aún no han transcurrido seis meses desde que la
demandante solicitó ante Cajanal su pensión de gracia, éste no es el término
que debe tenerse en cuenta para establecer si a la actora le ha sido vulnerado
el derecho fundamental de petición.
Como ha sido señalado con insistencia, los
términos establecidos por la jurisprudencia constitucional señalan que la
entidad a la cual se ha solicitado el reconocimiento de un derecho pensional,
cuentan con quince (15) días para informar al peticionario sobre el trámite
iniciado a su petición; cuatro meses (4) para decidir definitivamente sobre el
derecho pensional y seis meses (6) para comenzar el pago de la pensión, si es
el caso que ésta fue reconocida.
En este orden de ideas, puede observarse
que han transcurrido más de cuatro meses desde el momento en que la  accionante
presentó su solicitud de reconocimiento de pensión, hasta que interpuso la
tutela, sin que la entidad demandada se pronuncie sobre la solicitud de
reconocimiento de pensión. Por lo tanto, a la demandante se le ha vulnerado su
derecho fundamental de petición, por lo cual ésta Sala procederá a revocar el
fallo proferido por el Juzgado Treinta Civil de Circuito de Bogotá, y en su
lugar concederá el amparo solicitado, ordenando a Cajanal, que si no lo ha hecho
aún, resuelva de fondo la solicitud de pensión que le presentó la señora Rosa
Elvira Arcos Gómez.
IV. DECISION
En
mérito de lo expuesto, la Sala Novena de Revisión de la Corte Constitucional,
administrando justicia en nombre del pueblo, y por mandato de la Constitución
Política
RESUELVE
PRIMERO : REVOCAR
el fallo del once
(11) de febrero de dos mil cuatro, proferido por el Juzgado Treinta Civil del
Circuito de Bogotá, y en su lugar TUTELAR el derecho de petición
solicitado por la señora ROSA ELVIRA ARIAS GOMEZ.
SEGUNDO: ORDENAR a la Caja Nacional de Previsión Social
(CAJANAL), seccional Bogotá, que si aún no lo ha hecho, dentro de las cuarenta
y ocho (48) horas siguientes a la notificación de esta providencia profiera el
acto administrativo correspondiente que resuelva de fondo lo solicitado por la
señora ROSA ELVIRA ARIAS GOMEZ.
TERCERO: PREVENIR a la Caja Nacional de Previsión Social
(CAJANAL) para que en el futuro se abstenga de incurrir en esta clase de
actuaciones que, como en el caso concreto, vulnera los derechos fundamentales
de sus afiliados.
CUARTO: ORDENAR que por Secretaría General se dé cumplimiento a lo
previsto en el artículo 36 del decreto 2591 de 1991.
Notifíquese,
comuníquese, publíquese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Magistrada Ponente
JAIME ARAÚJO RENTERÍA
Magistrado
ALFREDO BELTRÁN SIERRA
Magistrado
IVAN HUMBERTO ESCRUCERÍA MAYOLO
Secretario General (e)
EL
SUSCRITO SECRETARIO GENERAL (E)
DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
HACE CONSTAR:
Que el H. Magistrado doctor JAIME ARAUJO RENTERIA, no firma
la presente sentencia por encontrarse con permiso debidamente autorizado.
IVAN HUMBERTO ESCRUCERIA MAYOLO
Secretario General (e)
[3] Sentencia T-481 de 1992, M.P. Jaime Sanín
Greiffenstein.
[4] Al respecto véase la sentencia T-695 de
2003, M.P. Alfredo Beltrán Sierrra.
[5] Sentencia  T-1104 de 2002, M.P Manuel José
Cepeda.
[6] Sentencias T-294 de 1997 y T-457 de 1994.
[7] Sentencia 219 de 2001, M.P. Fabio Morón
Díaz.
[8] Sentencia 249 de 2001, M.P. José
Gregorio Hernández Galindo.
[9] Sentencias T-326 y T-325 de 2003.
[10] T-01/97; T-036/97; T-718/98; T-660/99,
T-408/00; T-398/01 y T-476/01.
[11] En la sentencia T-553/98, se concedió la
tutela como mecanismo transitorio a un enfermo de SIDA, que había reunido los
requisitos para adquirir la pensión de invalidez; y en la sentencia T-627/97,
se concedió la tutela a un pensionado, a quién se le había reconocido ya la
pensión de invalidez y se le exigía para continuar gozando de la pensión, la
existencia de una sentencia de interdicción y la asignación de curaduría,
existiendo valoración médica que confirmaba su estado de invalidez.
[12] En el caso de la  solicitud de
reconocimiento y pago de pensión de sobrevivientes, el artículo 1º de la Ley
717 de 2001 fijó un término perentorio de dos meses.  Situación reconocida,
entre otras, en  la sentencia T-304 de 2003.
[13] Sentencias T-326 y T-325 de 2003.