T-639-15
Sentencia T-639/15
DERECHO FUNDAMENTAL
A LA SEGURIDAD SOCIAL EN PENSIONES Y LA IMPORTANCIA DE LA PENSION DE VEJEZ-Concepto,
naturaleza y protección constitucional
DERECHO FUNDAMENTAL A LA SEGURIDAD SOCIAL Y PROTECCION POR MEDIO
DE ACCION DE TUTELA-Reiteración de jurisprudencia
REQUISITOS DE LA PENSION DE VEJEZ Y REGIMEN DE
TRANSICION-Aplicación del Acuerdo 049/90 artículo 12 del
Consejo Nacional de Seguros Sociales Obligatorios
ACCION DE TUTELA PARA RECONOCIMIENTO Y PAGO DE
PENSIONES-Orden a Colpensiones realizar calificación de
pérdida de capacidad laboral y de cumplir con los requisitos establecidos en la
ley, reconocer pensión de invalidez
ACCION
DE TUTELA PARA RECONOCIMIENTO Y PAGO DE PENSIONES-Orden a
Colpensiones otorgar la indemnización sustitutiva de la pensión de
vejez, en caso de que sea la voluntad del accionante
Referencia: Expediente T- 4.967.047.
Acción de tutela instaurada por Carlos Arturo López Urrego contra la
Administradora Colombiana de Pensiones –Colpensiones.
Magistrado Ponente:
ALBERTO ROJAS RÍOS
Bogotá, D.C., nueve
(9) de octubre dos mil quince (2015).
La Sala Octava
de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por la Magistrada María
Victoria Calle Correa y los Magistrados Luis Ernesto Vargas Silva y Alberto
Rojas Ríos, quien la preside, en ejercicio de sus competencias constitucionales
y legales, específicamente, las previstas en el Artículo 241, numeral 9° de la
Constitución Política y en los Artículos 33 a 36 del Decreto 2591 de 1991, ha
proferido la siguiente:
SENTENCIA
En el proceso de revisión de los fallos proferidos en primera
instancia, por el Juzgado Veinticinco Laboral del Circuito de Bogotá, el 07 de
abril de 2015, y en segunda instancia por la Sala Laboral del Tribunal Superior
del Distrito Judicial Bogotá, el 29 de abril de 2015, dentro
de la acción de tutela promovida por Carlos Arturo
López Urrego, contra la Administradora Colombiana de
Pensiones –Colpensiones.
El expediente de la referencia fue seleccionado para revisión
mediante Auto del 24 de junio de 2015, proferido por la Sala de Selección de
Tutelas Número Seis.
I.       ANTECEDENTES
1.      Hechos
y pretensiones
1.1.
Carlos Arturo López Urrego, de 61 años de edad,
padece cáncer de próstata, hipertensión arterial crónica y enfermedad renal
crónica con proteinuria secundaria, enfermedades que deterioran su calidad
y expectativa de vida. Alegó ser un sujeto de especial protección debido
a su condición de salud.
1.2. El 17 de
diciembre de 2013 el actor solicitó ante la Administradora Colombiana de
Pensiones - Colpensiones - el reconocimiento de la pensión de vejez, ya que
consideró que cumplía con los requisitos establecidos en el Artículo 36 la Ley
de 100 de 1993 y el Decreto 758 de 1990 “por el cual se aprueba el Acuerdo número
049 de febrero 1 de 1990 emanado del Consejo Nacional de Seguros Sociales
Obligatorios”.
1.3. Mediante
Resolución GNR 213712, del 12 de junio de 2014, Colpensiones negó la pensión de
vejez al considerar lo siguiente:
“(…) el (la) asegurado (a) no acredita 750 semanas al 25 de julio de
2005, razón por la cual no conserva el régimen de transición, siendo procedente
el estudio de la prestación a luz de la ley 100 de 1993, modificada por la Ley
797 de 2003, que señala como requisitos para acceder a la pensión de vejez:
i)
Haber cumplido cincuenta y cinco (55) años de
edad si es mujer o sesenta (60) años si es hombre, incrementándose a partir de
1 de enero del año 2014 la edad de las mujeres a cincuenta y siete (57) años y
para los hombres a sesenta y dos (62) años.
ii)
Haber cotizado un mínimo de mil (1000) semanas
en cualquier tiempo incrementándose a partir del 1 de enero de 2006 en 25 cada
año hasta llegar a 1300 semanas en el año 2015, de acuerdo al siguiente cuadro:
AÑO
SEMANAS
EDAD HOMBRE
EDAD MUJER
2005
1050
60
55
2006
1075
60
55
2007
1100
60
55
2008
1125
60
55
2009
1150
60
55
2010
1175
60
55
2011
1200
60
55
2012
1225
60
55
2013
1250
60
55
2014
1275
62
57
2015
1300
62
57
Finalmente se le hace saber al interesado (a) que podrá continuar
cotizando para complementar los requisitos exigidos en la Ley para acceder a la
pensión de vejez (Artículo 33 de la Ley 100 de 1993, modificado por el Artículo
9 de la Ley 797 de 2003) o en su defecto, solicitar la indemnización
sustitutiva prevista en el artículo 37 de la Ley 100 de 1993, previa
manifestación de la imposibilidad de continuar cotizando al Sistema.”.
1.4. El 11 de
julio de 2014, el peticionario interpuso recurso de reposición, y en subsidio de
apelación, contra dicho acto administrativo, argumentando que: (i) “Colpensiones
decidió aplicar la norma o el régimen más gravoso desconociendo que
cumplo los requisitos para que se aplique el Acuerdo 49 de 1990, que no exige
más que cumplir con (i) edad; en mi caso concreto tengo 60 años (…)”[1];
(ii) al momento de entrar en vigencia la Ley 100 de 1993 tenía más de 40 años
de edad; y (iii) cotizó más de 500 semanas durante
los 20 años anteriores al cumplimiento de la edad mínima (60 años).
1.5. Mediante las Resoluciones GNR 324887 del 18 de
septiembre de 2014 y VPB 14947 del 19 de febrero del 2015 Colpensiones,
confirmó, en su integridad, la Resolución Nº GNR 213712 del 12 de junio de
2014.
1.6. El accionante manifestó que al entrar en vigencia la Ley 100
de 1993 (1º de abril de 1994) tenía 40 años, motivo por el cual es beneficiario
del régimen de transición. Así mismo indicó que, según su historia laboral,
para el 8 de diciembre de 2013 contaba con 60 años de edad y más de 500 semanas
cotizadas durante los 20 años anteriores al cumplimento de la edad mínima. Por
lo tanto, el reconocimiento y pago de la pensión de vejez debe ser bajo los requisitos
establecidos en el Artículo 12 del Acuerdo 049 de 1990 y no aplicando el Acto
Legislativo 01 de 2005 como lo hizo Colpensiones.
Con base en ello, solicitó el amparo de
sus derechos fundamentales al debido proceso y a la seguridad social y,
consecuentemente, se ordene a Colpensiones reconocer y pagar la pensión de
vejez.
2.      Material probatorio obrante en el expediente
2.1. Copia de la cédula de ciudadanía de Carlos Arturo López Urrego[2].
2.2. Copia del derecho de petición elevado ante Colpensiones el 17 de
diciembre de 2013[3].
2.3. Copia de la
Resolución Nº GNR 213712 del 12 de junio de 2014, mediante
la cual se le niega la pensión de vejez solicitada [4].
2.4. Copia del recurso de reposición y en subsidio de apelación,
instaurado en contra de la Resolución Nº GNR 213712 del
2014[5] expedida por Colpensiones.
2.5. Copia de la Resolución No. GNR 324887 del 18 de septiembre de 2014, por
la cual Colpensiones resolvió el recurso de reposición[6].
2.6. Copia de la Resolución No. VPB 14947 del 19 de febrero de 2015, por la
cual Colpensiones resolvió el recurso de apelación[7].
2.7. Copia de
la historia clínica del Instituto Nacional de Cancerología – ESE[8].
2.8. Copia del reporte de semanas cotizadas en pensiones desde enero de
1967, impreso el 3 de marzo de 2015[9].
3.      Actuación procesal
Por Auto del
16 de marzo de 2015, el Juzgado
Veinticinco Laboral del Circuito de Bogotá, avocó
conocimiento de la acción de tutela y corrió traslado a Colpensiones, para que
ejerciera su derecho de defensa. La accionada guardó silencio.
4.      Sentencia objeto de revisión
Mediante
sentencia del 7 de abril de 2015, el Juzgado
Veinticinco Laboral del Circuito de Bogotá, declaró improcedente
la acción de tutela, al considerar que no se cumplió con el requisito de
subsidiariedad, toda vez que no se agotaron los mecanismos judiciales idóneos
para el reconocimiento de la pensión de vejez, aunado a que no se demostró la
existencia de un perjuicio irremediable.
5.
Impugnación
En escrito del 9
de abril de 2015, el accionante impugnó la decisión adoptada en primera
instancia, con base en los siguientes argumentos:
“a)
No se ajusta a los hechos y antecedentes que motivaron la tutela ni al derecho
impetrado, por error de hecho y de derecho, en el examen y consideración de mi
petición; b) Se niega a cumplir el mandado legal de garantizar el agraviado el
pleno goce de sus derecho, como lo establece la ley; c) Se funda en
consideraciones inexactas cuando no totalmente erróneas; d) Incurre el fallador
en error esencial de derecho, especialmente respecto del ejercicio de la acción
de tutela, que resuelta insignificante a las pretensiones como actora, por
errónea interpretación de sus principios.[10]”.
Así las cosas,
concluyó que el juez de instancia no examinó los argumentos propuestos,
relativos a la conducta omisiva por parte de Colpensiones.
6. Sentencia
de segunda instancia
Mediante
sentencia del 29 de abril de 2015, la Sala Laboral del Tribunal Superior de
Distrito Judicial de Bogotá confirmó la providencia de primera instancia.
Estimó que el accionante tenía como propósito “ (…) la inaplicación de un
precepto a efecto de obtener el derecho pensional, debiendo precisarse, a tales
aspiraciones no puede acceder por la vía del amparo constitucional, pues de
considerarlo viable, el accionante deberá acudir a la jurisdicción, con miras a
lograr el derecho anhelado, sin que pueda decirse que tales vías no resultan
idóneas pues ello no demanda un trámite dispendioso, que se prolongue
indefinidamente en el tiempo, ni que ponga en peligro sus derechos.”[11].
II.
CONSIDERACIONES
1.      Competencia:
Esta Sala es
competente para revisar las decisiones judiciales descritas, de conformidad con
lo dispuesto en los Artículos 86 y 241-9 de la Constitución Política, así como
los Artículos 31 al 36 del Decreto 2591 de 1991.
2.
Planteamiento del caso y problema jurídico.
El señor Carlos
Arturo López Urrego, de 61 años de edad, padece cáncer. El 17 de diciembre de
2013, solicitó a Colpensiones el reconocimiento y pago de la pensión de vejez, teniendo
en cuenta que, al entrar en vigencia la Ley 100 de
1993 (1º de abril de 1994), tenía 40 años de edad, motivo por el cual se considera beneficiario del régimen de
transición. Indicó que, para el 8 de diciembre de 2013 contaba con 60 años de
edad y más de 500 semanas cotizadas durante los 20 años anteriores al
cumplimento de la edad mínima.
Mediante Resolución
GNR 213712 del 12 de junio de 2014, la entidad accionada negó la pensión. Presentada
la reclamación ante la administración e interpuestos los recursos, el peticionario
instauró acción de tutela contra Colpensiones, con el fin de obtener la
protección sus derechos fundamentales a la seguridad social y al debido proceso.
El juez de primera instancia declaró improcedente el amparo al considerar que:
(i) debía acudir a otro mecanismo judicial para el reconocimiento de la pensión
y (ii) no demostró la existencia de un perjuicio irremediable. Impugnada la
decisión, el juez de segunda instancia procedió a confirmarla, con base en los
mismos argumentos.
Corresponde a
esta Sala de Revisión resolver los siguientes problemas jurídicos: (i) ¿Una entidad
administradora de pensiones incurra en vulneración de los derechos fundamentales
a la seguridad social y al mínimo vital de una persona de 61 años de edad que
padece cáncer, al negarle el reconocimiento y pago de la pensión de vejez, con
fundamento en que no es beneficiario del régimen de transición establecido en
el Artículo 36 de la Ley 100 de 1993?; (ii) O, en caso de ausencia de
requisitos para ser beneficiario del régimen de transición, podría el
accionante, por razones de debilidad manifiesta, optar por la pensión de
invalidez que dispone el Artículo 39 de Ley 100 de 1993; o por el
reconocimiento de indemnización sustitutiva que trata el Artículo 37 de la Ley
100 de 1993?
Para efectos de
resolver el problema jurídico planteado, la Sala reiterará la jurisprudencia en
torno a: (i) El derecho a la seguridad social, concepto, naturaleza y
protección constitucional; (ii) La procedibilidad de la acción de tutela para
proteger el derecho a la seguridad social; (iii) Requisitos para acceder a la
pensión de vejez en el régimen de transición, según el Acuerdo 049 de 1990
aprobado por el Decreto 758 de ese año; y el (iv) caso concreto.
3. El derecho a la seguridad social,
concepto, naturaleza y protección constitucional. Reiteración de jurisprudencia[12].
El Estado Colombiano, definido desde la Constitución Política de
1991 como un Estado Social de Derecho, cuenta con la obligación de garantizar
la eficacia de los principios y derechos consagrados en la Constitución, no
sólo desde una perspectiva negativa, esto es, procurando que no se vulneren los
derechos de las personas, sino que, en adición a ello, se encuentra compelido a
tomar todas las medidas pertinentes que permitan su efectiva materialización y
ejercicio.
En este orden de ideas, la seguridad social, concebida como un instituto jurídico de naturaleza
dual, esto es, que tiene la condición tanto de derecho fundamental, como de
servicio público esencial bajo la dirección, coordinación y control del Estado[13]; surge como un instrumento a través del cual se le garantiza a las
personas el ejercicio de sus derechos subjetivos fundamentales cuando se
encuentran ante la materialización de algún evento o contingencia que mengüe su
estado de salud, calidad de
vida y capacidad económica, o que se constituya en un obstáculo para la normal consecución
de sus medios mínimos de subsistencia a través del trabajo.
Esta Corporación, en sentencia T-628 de 2007, estableció que la
finalidad de la seguridad social guarda “necesaria correspondencia con los
fines esenciales del Estado social de derecho como
el servir a la comunidad; promover la prosperidad general; garantizar la
efectividad de los principios y derechos constitucionales; promover las
condiciones para una igualdad real y efectiva; adoptar medidas a favor de
grupos discriminados o marginados; proteger especialmente a aquellas personas
que por su condición económica, física o mental se encuentren en circunstancia
de debilidad manifiesta; y reconocer sin discriminación alguna de la primacía
de los derechos inalienables de la persona como sujeto, razón de ser y fin
último del poder político[14],
donde el gasto público social tiene prioridad sobre cualquier otra asignación[15] [sic].”.
El concepto de “seguridad social” hace referencia a la totalidad de
las medidas que propenden por el bienestar de la población en lo relacionado
con la protección y cobertura de unas necesidades que han sido socialmente
reconocidas. De allí que, con respecto al contenido de este especial derecho, el Comité de
Derechos Económicos, Sociales y Culturales, en su Observación General No. 19 dispuso
que:
“El
derecho a la seguridad social incluye el derecho a obtener y mantener
prestaciones sociales, ya sea en efectivo o en especie, sin discriminación, con
el fin de obtener protección, en particular contra: a) la falta de
ingresos procedentes del trabajo debido a enfermedad, invalidez, maternidad,
accidente laboral, vejez o muerte de un familiar; b) gastos excesivos de
atención de salud; c) apoyo familiar insuficiente, en particular para
los hijos y los familiares a cargo.”
En reiteradas ocasiones, esta Corporación
ha señalado que la fundamentalidad de este especial derecho encuentra sustento
en el principio de dignidad humana y en la satisfacción real de los derechos
humanos, pues a través de éste resulta posible que las personas afronten con
decoro las circunstancias difíciles que les obstaculizan o impiden el normal
desarrollo de sus actividades laborales y la consecuente recepción de los
recursos que les permitan ejercer sus derechos subjetivos.[16]
En la misma línea, esta Corporación, en Sentencia
T-200 de 2010, determinó que la importancia de este derecho radica en que “(…) su
máxima realización posible es una condición ineludible de la posibilidad real
de goce del resto de libertades inscritas en el texto constitucional.” y,
por tanto, se constituye en un elemento esencial para la materialización del
modelo de Estado que hemos acogido y que nos define como una sociedad fundada
en los principios de dignidad humana, solidaridad, trabajo y prevalecía del
interés general[17].
4. La procedibilidad de la acción
de tutela para proteger el derecho a la seguridad social[18].
El derecho a la
seguridad social es de raigambre fundamental. Sin embargo, la acción de tutela
en principio es improcedente para el reconocimiento de una pensión, regla que
se excepciona en los eventos en que el amparo constitucional se use para evitar
la configuración de un perjuicio irremediable o los medios ordinarios de
defensa judicial son inidóneos o ineficaces para proteger los derechos
fundamentales del interesado. Esta Corporación ha amparado la seguridad social,
en especial la pensión de vejez siempre que se cumplan las reglas de
procedibilidad. Incluso, el estudio de tales requisitos jurisprudenciales se ha
flexibilizado cuando el juez constitucional se encuentra frente a sujetos de
especial protección constitucional, por ejemplo las personas de la tercera
edad.
La Corte considera que
la seguridad social[19]
es un derecho social y fundamental al mismo tiempo, en la medida en que esta
última calidad la tiene todo derecho. Ese proceso significó que se distinguiera
entre el carácter de fundamental de un derecho –fundamentalidad- y la
procedencia de la tutela para su protección judicial –justiciabilidad-. Tal
distinción implica que un derecho fundamental tiene requisititos de
procedibilidad para su amparo. Por ello, la Sala reseñará los requisitos de
justiciabilidad del derecho fundamental a la seguridad social.
Como
regla general, el Decreto 2591 de 1991 y la jurisprudencia de la Corte
determinan que la acción de tutela es procedente, siempre que el afectado no
disponga de otro medio de defensa judicial. Lo anterior, en razón a que el
amparo no puede desplazar, ni sustituir los mecanismos ordinarios establecidos
en el ordenamiento jurídico[20].
La citada norma tiene dos excepciones, que comparten como supuesto fáctico la
existencia del medio judicial ordinario, que consisten en[21]: i) la
instauración de la acción de tutela de forma transitoria para evitar la
configuración de un perjuicio irremediable; y ii) promover el amparo como
mecanismo principal, situación que ocurre en el evento en que las acciones
ordinarias carecen de idoneidad o de eficacia para defender los derechos
fundamentales del accionante[22].
De un lado, la jurisprudencia ha señalado que el
perjuicio irremediable se presenta “cuando el
peligro que se cierne sobre el derecho fundamental es de tal magnitud que
afecta con inminencia y de manera grave su subsistencia, requiriendo por tanto
de medidas impostergables que lo neutralicen”[23].
Sobre el particular, la Corte ha precisado que una lesión es
irremediable cuando concurran los elementos que se enuncian a continuación: “(i)
inminente, es decir, por estar próximo a ocurrir; (ii) grave, por dañar
o menoscabar material o moralmente el haber jurídico de la persona en un grado
relevante; (iii) que requiera medidas urgentes para conjurarlo; y (iv)
que la acción de tutela sea impostergable a fin de garantizar el adecuado
restablecimiento del orden social justo en toda su integridad”.[24]
En la Sentencia SU-856
de 2013, la Sala Plena de la Corte comprendió los requisitos para la
procedencia excepcional de la acción de tutela para el reconocimiento a la
pensión de vejez, estos son:
“a) Que la persona haya agotado los recursos en sede administrativa
y la entidad mantenga su decisión de no reconocer el derecho.
“b) Que se hubiere acudido ante la jurisdicción respectiva, se
estuviere en tiempo de hacerlo o ello fuere imposible por motivos ajenos al
peticionario.
“c) Que además de tratarse de una persona de la tercera edad, ésta
demuestre la amenaza de un perjuicio irremediable, esto es, que el perjuicio
afecte la dignidad humana, la subsistencia en condiciones dignas, la salud, el
mínimo vital, que existan lazos de conexidad con derechos fundamentales, o que
evidencie que someterla a los trámites de un proceso ordinario le resultaría
demasiado gravoso.
“d) En concordancia con lo anterior, para determinar si la acción de
tutela es o no procedente como mecanismo transitorio, no resulta suficiente
invocar fundamentos de derecho, sino que son necesarios también fundamentos
fácticos que den cuenta de las condiciones materiales de la persona. En caso
contrario, el asunto adquiere carácter estrictamente litigioso y por lo mismo
ajeno a la competencia del juez de tutela.”
De otro lado, el juez constitucional
debe analizar la eficacia e idoneidad de las acciones judiciales ordinarias a
la luz de las circunstancias particulares en que se encuentre el solicitante[25].
Dicho estudio es necesario para concluir si el amparo desplaza los medios de
defensa existentes en la jurisdicción laboral y contenciosa. Ante ese
escenario, la Corte ha identificado ciertos elementos que permiten afirmar que
el amparo es procedente, verbigracia: i) el estado de salud del
solicitante; ii) el
tiempo
que la autoridad pensional demoró en desatar el procedimiento administrativo;
iii) la edad del peticionario; iv) la composición del núcleo familiar del
mismo, por ejemplo el número de personas a cargo, o si ostenta la calidad de
cabeza de familia; v) el potencial conocimiento de la titularidad de los
derechos, al igual que las acciones para hacerlos valer; y vi) las
circunstancias económicas del interesado, análisis que incluye el promedio de ingresos
frente a los gastos, el estrato socioeconómico y la calidad de desempleado.
Adicionalmente, el
Tribunal Constitucional ha advertido que “en desarrollo del principio de
igualdad el examen de procedibilidad se flexibiliza en las situaciones en que
el demandante es un sujeto de especial protección constitucional, o se
encuentra en posición de debilidad manifiesta, en razón de la protección
reforzada que ostentan dichos individuos”[26]. Las personas de
la tercera edad tienen ese reconocimiento y especial salvaguarda.
En esos eventos, las
Salas de Revisión han aplicado la teoría de la vida probable[27], según la
cual el juez constitucional debe considerar como dato relevante la edad de la
persona que ha superado o se encuentra cercana a superar la expectativa de vida
establecida por el DANE con el fin de no desconocer (i) la subsidiariedad que
caracteriza la acción de tutela y (ii) la competencia adjudicada por el
legislador a la jurisdicción ordinaria en sus especialidades laboral y de la
seguridad social.
En este contexto, la
jurisprudencia constitucional ha decantado varias reglas jurisprudenciales para
evaluar la procedencia de la acción de tutela, que consisten en:
“a. Que la falta de
pago de la prestación o su disminución, genere un alto grado de afectación de
los derechos fundamentales, en particular del derecho al mínimo vital,
b Que el accionante
haya desplegado cierta actividad administrativa y judicial con el objetivo de
que le sea reconocida la prestación reclamada.
c. Que se acredite
siquiera sumariamente, las razones por las cuales el medio judicial ordinario
es ineficaz para lograr la protección inmediata de los derechos fundamentales
presuntamente afectados[28]
y
d. Que exista “una
mediana certeza sobre el cumplimiento de los requisitos de reconocimiento del
derecho reclamado”[29].
Ahora bien, las
Salas de Revisión han precisado que la pretensión de pensión de vejez interpuesta
por una persona de avanzada edad que tiene deteriorado su salud y que debe
atender las necesidades de su familia torna ineficaz los medios ordinarios de
defensa judicial. Ello, porque es una prestación que reemplaza los ingresos del
trabajador en el evento en que éste deja su actividad laboral[30]. Esos
dineros permiten la satisfacción del derecho a la seguridad social y al mínimo
vital del interesado además de su familia, incluso al nivel de vida alcanzado[31].
En suma, el derecho a
la seguridad social es un derecho fundamental que supedita su protección a
través de amparo -transitorio o definitivo- a la observancia de ciertos
requisitos jurisprudenciales. El juez constitucional debe evaluar el
cumplimiento de esas condiciones de forma menos estricta cuando se encuentra en
presencia de sujetos de especial protección constitucional.
5. Requisitos para acceder a la pensión de vejez en
el régimen de transición, según el Acuerdo 049 de 1990 aprobado por el Decreto
758 de ese año. Reiteración jurisprudencial[32].
Al
entrar en vigencia la Ley 100 de 1993, el legislador derogó la multiplicidad de
modelos de seguridad social que existían para los servidores públicos y los
particulares. Sin embargo, estableció un régimen de transición para las
personas que se encontraban cotizando en esos sistemas sociales de atención.
Esa medida pretende proteger las expectativas legítimas que tienen esos
cotizantes de pensionarse con los requisitos con los cuales esperaban acceder a
las prestaciones sociales. La aplicación de la normatividad anterior tiene
ciertos requisitos que dependen de la edad del trabajador, al igual que de
condiciones que han sido decantadas por la normatividad y la jurisprudencia.
En
el año de 1993, el Congreso de la República creó un sistema de seguridad social
unificado que se compone de dos regímenes excluyentes entre sí, como son el de
prima media y el de ahorro individual[33].
Empero, las personas pueden escoger de manera libre entre uno y otro modelo.
Además,
los afiliados tienen la posibilidad de trasladarse de un régimen pensional a
otro, con el cumplimiento de las condiciones establecidas en el literal e) del Artículo
13 de la ley 100 de 1993[34].
La
vigencia de la norma mencionada significó la derogación de varios estatutos que
regulaban los requisitos de edad o tiempo de servicio, al igual que las semanas
de cotización, por ejemplo: “(i) el Decreto 546 de 1971, que ampara las
contingencias de los servidores de la Rama Judicial y del Ministerio Público,
(ii) la Ley 33 de 1985 que regulaba la pensión de los servidores públicos que
cumplían con el requisito de haber laborado durante veinte años o más para
entidades del Estado; (iii) la Ley 71 de 1988, que permitía la acumulación de
tiempos laborados en entidades públicas así como las sufragadas al ISS por
parte de empleadores privados; y (iv) el Decreto 758 de 1990, que reglaba las
prestaciones sociales de los trabajadores privados, cuyos patronos trasladaron
los riesgos de vejez, invalidez y muerte al Instituto de los Seguros Sociales y
reconocía las prestaciones a los trabajadores que cotizaron a dicho régimen en
calidad de independientes”[35].
En la Sentencia C-789 de 2002, la Corte definió el régimen de
transición, en materia pensional, como “un mecanismo de protección para que
los cambios producidos por un tránsito legislativo no afecten desmesuradamente
a quienes, si bien no han adquirido el derecho a la pensión, por no haber
cumplido los requisitos para ello, tienen una expectativa legítima de adquirir
ese derecho, por estar próximos a cumplir los requisitos para pensionarse, en
el momento del tránsito legislativo”.[36]
El Artículo 36 de la Ley 100 de 1993 previó un modelo de transición
para aquellos que esperaban adquirir su derecho de pensión con base en la
normatividad anterior. Esa protección se sustentó en las expectativas legítimas
de los trabajadores, las cuales deben ser protegidas, de acuerdo al principio
de buena fe y de confianza legítima[37].
Así, los regímenes de transición “ (i) recaen sobre expectativas legítimas
de los asociados y no sobre derechos adquiridos; (ii) su fundamento es el de
salvaguardar las aspiraciones de quienes están cerca de acceder a un derecho
específico de conformidad con el régimen anterior  y (iii) su propósito es el
de evitar que la subrogación, derogación o modificación del régimen anterior,
impacte excesivamente las aspiraciones válidas de los asociados, especialmente
si existe la posibilidad de minimizar esa incidencia y de armonizar las
expectativas ciudadanas y los cambios legislativos a través de un régimen de
transición”.
[38]
Concretamente,
el Artículo 36 de la norma en comento dice que:
“A
partir de la fecha de vigencia de la presente ley y hasta el 31 de diciembre
del año 2007, la edad para acceder a la pensión de vejez, el tiempo de
servicios o el número de semanas cotizadas y el monto de la pensión de vejez,
de las personas que el 1° de abril de 1994 tuviesen 35 años o más de edad si
son mujeres o cuarenta años de edad o más si son hombres ó 15 años o más de
servicios cotizados, será la establecida en el régimen anterior al cual se
encontraban afiliados a esa fecha. A partir del 1º de enero del 2008, a las
personas que cumplan las condiciones establecidas en el presente inciso se les
reconocerá la pensión con el requisito de edad del régimen anterior al cual se
encontraban afiliados. Las demás condiciones y requisitos de pensión aplicables
a estas personas serán los consagrados en el Sistema General de Pensiones (…)”.
Con
base en ese enunciado legislativo, la Corte ha señalado que los beneficiarios
del régimen son[39]:
i) los hombres que tuvieran cuarenta años de edad o más; ii) las mujeres
mayores de treinta y cinco años de edad o más; y iii) los hombres y mujeres
que, independientemente de su edad, tuvieran más de quince años de servicios
cotizados. Los requisitos referidos debían ser cumplidos al momento de la
entrada en vigencia del sistema de pensiones, es decir, el 1º de abril de 1994.
Los
beneficios del régimen de transición consisten en que para obtener la pensión
de vejez, el afiliado debe cumplir con la edad, el tiempo de servicio o el
número de semanas cotizadas, y el monto de la misma que se encontraba
establecida en el régimen anterior al que se hallaba vinculado el trabajador[40].
Esta Corporación ha precisado que por régimen anterior debe
comprenderse el modelo al que efectivamente se encontraba afiliado el
interesado, al momento de la entrada en vigencia del Sistema General de la
Seguridad Social[41].
Lo anterior, en razón de que el régimen de transición protege las expectativas
legítimas que tenía el ciudadano, situación que supone la afiliación.
Adicionalmente, la Corte Constitucional ha reconocido que los
trabajadores afiliados al régimen de prima media son los que tienen derecho a
los beneficios de la transición normativa, como quiera que ese modelo pensional
tenía similitud con las normatividades anteriores. Al no existir equivalencia
en los estatutos anteriores con el régimen de ahorro individual, los afiliados
a éste perdían las ventajas de la transición. En esa hipótesis el ciudadano
debe observar los requisitos de la Ley 100 de 1993 para obtener la pensión.
Sin embargo en la sentencia SU-062 de 2010, la Sala Plena reconoció
que el interesado podía recuperar las ventajas del régimen de transición, al
volver al modelo de prima media siempre que se cumplan los siguientes
requisitos: “(i) tener, a 1° de abril de 1994, 15 años de servicios
cotizados, (ii)  trasladar al régimen de prima media todo el ahorro que hayan
efectuado en el régimen de ahorro individual, (iii) que el ahorro hecho en el
régimen de ahorro individual no sea inferior al monto total del aporte legal
correspondiente en caso que hubieren permanecido en el régimen de prima media”[42].
El
Acto Legislativo 01 de 2005 estableció que el régimen de transición tiene un
periodo de aplicación determinado. Esa norma modificatoria de la Constitución
advirtió que “el régimen de transición establecido en la Ley 100 de 1993 y
demás normas que desarrollen dicho régimen, no podrá extenderse más allá del 31
de julio de 2010; excepto para los trabajadores que estando en dicho régimen,
además, tengan cotizadas al menos 750 semanas o su equivalente en tiempo de
servicios a la entrada en vigencia del presente Acto Legislativo, a los cuales
se les mantendrá dicho régimen hasta el año 2014”.
En las Sentencias C-258
de 2013 y C-418 de 2014, esta Corporación precisó que la vigencia máxima del
régimen de transición se extiende hasta el 31 de diciembre de 2014. La Sala de
Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, la Sección Segunda, Sub-Sección
B, de la misma Corporación y la Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de
Justicia han respaldado dicha interpretación[43].
Debido a las
circunstancias fácticas del caso sub-judice, la Sala procederá a
realizar precisiones sobre el régimen pensional aplicable el actor y a reseñar
algunas providencias que han protegido la aplicación de dicho modelo de
seguridad.
El Acuerdo 049 de 1990, acto
administrativo que fue aprobado por el Decreto 758 de ese año configuró el
régimen aplicable a los trabajadores particulares (excepcionalmente a los
trabajadores oficiales) afiliados al ISS[44].
Tales normas regularon la pensión de vejez fijando los siguientes requisitos:
i) el cumplimiento para las mujeres de cincuenta y cinco (55) o más años de
edad y los hombres de sesenta (60) o más años de edad; y ii) la acreditación de
un mínimo de quinientas (500) semanas de cotización durante los últimos veinte
(20) años anteriores al cumplimiento de la edad, o mil (1.000) semanas en cualquier
tiempo, cuyo monto varía según el número de semanas cotizadas[45]..
Frente al cómputo de
semanas, la Corte Constitucional ha considerado de manera reiterada y pacífica
que es posible acumular los tiempos o semanas cotizadas a alguna o varias cajas
así como fondos de previsión social con los pagos efectuados al ISS para el
reconocimiento de la pensión de vejez, en el evento en que el interesado se
pensione bajo el Acuerdo 049 de 1990[46].
En la Sentencia SU-769
de 2014, la Sala Plena de esta Corporación reiteró que la entidad o autoridad
responsable deberá acumular los tiempos cotizados a entidades públicas con las
sufragadas en el sector privado para evaluar la densidad de la pensión de
vejez, porque: i) el Artículo 12 del mencionado acuerdo no exige que las
cotizaciones se hubiesen realizado de manera exclusiva al ISS; ii) el régimen
de transición se concreta en tres elementos que no comprenden las reglas del
conteo de semanas, escenario que advierte que se debe utilizar las normas del
sistema general de pensiones; y iii) la ausencia de aplicación de los
contenidos normativos contenidos en el Artículo 36 de la Ley 100 de 1993
implica la eliminación del régimen de transición y de las consecuencias del
marco jurídico anterior al que se encontraba afiliado el interesado. Tal
posición se ha sustentado en el principio de favorabilidad. Las distintas Salas
de Selección han adoptado esa posición en los fallos T-090 de 2009, T-398 de
2009, T-583 de 2010, T-760 de 2010, T-334 de 2011, T-559 de 2011, T-100 de
2012, T-360 de 2012 y T-063 de 2013.
Incluso, en la citada
providencia de unificación, este Tribunal precisó que la acumulación de tiempos
aplica tanto para computar las 1000 semanas en cualquier momento o las 500 semanas
en los últimos 20 años[47].
Posteriormente, la
Corte consideró que el ISS vulneró el derecho al debido proceso y a la
seguridad social de una mujer, al exigir el número de semanas establecidas en
la Ley 100 de 1993, pese a que la peticionaria era beneficiaria del régimen de
transición[48].
Al respecto precisó que “en materia de seguridad social en pensiones,
quienes pertenezcan al régimen de transición por reunir las condiciones
establecidas en el Artículo 36 de la ley 100/93, les será aplicable el régimen
de pensiones al cual se encontraban afiliados a la entrada en vigencia de dicha
disposición, aspectos que deberán ser estudiados en cada caso concreto. La
exigencia de requisitos extralegales y extra constitucionales, para el
reconocimiento de la pensión de vejez, constituye una vulneración del debido
proceso”.
En la Sentencia T-476
de 2013, la Corte afirmó que existe vulneración de los derechos fundamentales
al debido proceso y a la seguridad social, cuando en una petición de pensión de
vejez se desconocen,
se inaplican o se utilizan parcialmente las normas del estatuto que ampara a un
trabajador que se encuentra cobijado por los supuestos de hecho que dispone el
régimen de transición previsto en el Artículo 36 de la ley 100 de 1993. Lo anterior, en tanto
el trabajador que reúne los requisitos según la regulación preexistente, tiene
el derecho a percibir la pensión con las condiciones y beneficios que ésta
contempla[49].
Recientemente, la Sala
Octava de Revisión protegió los derechos a la seguridad social, al debido
proceso y al mínimo vital[50]
de una persona de la tercera edad que tenía deteriorada su salud, al negar el
reconocimiento de la pensión de vejez y el incremento por cónyuge, porque no cotizó
las semanas mínimas para alcanzar la prestación solicitada, decisión que
soslayó que el actor era beneficiario del régimen de transición. Esa decisión
se sustentó en que COLPENSIONES
incurrió en un defecto sustantivo al inaplicar el Artículo 36 de la Ley 100 de
1993 y las normas del régimen anterior a que tenía derecho el accionante por
ser beneficiario del régimen de transición. Lo anterior, en tanto el trabajador
que reúne los requisitos según la regulación preexistente, tiene el derecho a
percibir la pensión.
Por consiguiente, el
régimen de transición protege las expectativas legítimas de los afiliados, las
cuales tienen salvaguarda constitucional. Consecuencia de esta las autoridades
que desconocen o inaplican los modelos pensionales de transición afectan los
derechos al debido proceso y a la seguridad social de los afiliados, en la
medida en que incurren en un defecto sustantivo por no usar las normas
aplicables al caso sometido a resolución. Sin embargo, la protección del
régimen de transición se deriva del cumplimiento de requisitos específicos
fijados en la Constitución y la ley. En la evaluación de esas condiciones, las
autoridades o responsables deben tener en cuenta para el cómputo de la densidad
pensional las semanas cotizadas a cajas o fondos de provisión social con los
pagos efectuados al ISS, so pena de no desconocer el precedente unificado de la
corte e inaplicar los contenidos normativos de la Ley 100 de 1993.
III. CASO CONCRETO
De los hechos expuestos y las pruebas aportadas se
tiene que el señor Carlos Arturo López Urrego, de 61
años de edad, quien padece de cáncer,  solicitó a Colpensiones el
reconocimiento y pago de la pensión de vejez, teniendo en cuenta que, al entrar
en vigencia la Ley 100 de 1993 (1º de abril de 1994),
tenía 40 años de edad, motivo
por el cual es beneficiario del régimen de transición.
El accionante
señaló que para el 8 de diciembre de 2013 contaba con 60 años de edad y más de
500 semanas cotizadas durante los 20 años anteriores al cumplimento de la edad
mínima. La entidad accionada negó la pensión mediante las
Resolución GNR 213712 debido a que no cumplió con los requisitos para acceder
al régimen de transición. Finalmente, con la
Resolución VPB 14947 del 19 de febrero del 2015 se finalizó la actuación
administrativa, confirmando la decisión.
Procedencia
de la acción de tutela.
En el presente
caso es necesario valorar que el accionante en la actualidad cuenta con 61 años
de edad[51] y padece cáncer de próstata[52], condiciones
que afectan su capacidad laboral. En este sentido la Sala considera que el
señor López Urrego es un sujeto de protección especial constitucional por ser adulto mayor y
encontrarse en situación de debilidad manifiesta.
Cabe señalar
que el cáncer es catalogado como enfermedad catastrófica y ruinosa, razón por
la cual, las personas que lo padecen merecen una protección
constitucional reforzada por parte del estado, lo cual permite variar los
parámetros de exigencia frente a la utilización de los medios ordinarios de
defensa, debido a que la expectativa de vida del actor es incierta y depende
del tratamiento, que a su vez solo le será posible si tiene los medios para
sufragarlo.
Bajo estas circunstancias,
se evidencia que la presente acción de tutela es procedente prima facie, atendiendo:
(i) la situación de debilidad manifiesta en que se encuentra
el demandante; (ii) el
tiempo que implicaría acudir a los medios ordinarios para el reconocimiento de
su pensión de vejez; (iii) agotó los recursos en sede administrativos y la
entidad no reconoció el derecho.
Estudio de los requisitos para acceder a la
pensión de vejez en el caso concreto.
La Sala
analizará las pruebas aportadas en el expediente con el fin determinar si el
accionante es beneficiario del régimen de transición. En caso de no acreditar
la prestación solicitada por el demandante se sujetaría a lo dispuesto en la
Ley 100 de 1993 y, en esa medida, se estudiaría el cumplimiento de los
requisitos contenidos en esa normatividad.
En el reporte de
semanas cotizadas en pensiones[53]
el accionante acredita las que se exponen en el cuadro a continuación:
Nombre o Razón Social
Desde
Hasta
Último Salario
Total
HOSTAL NTA SRA DEL P
01/07/1995
31/07/1995
$640.000
2,71
HOSTAL NTA SRA DEL P
01/08/1995
31/08/1995
$1.011.000
4,29
HOSPITAL NUESTRA SEN
01/09/1995
30/09/1995
$780.000
4,29
HOSPITAL NUESTRA SEN
01/10/1995
31/10/1995
$698.000
4.29
HPT AL NSTRA SRA DEL
01/11/1995
30/11/1995
$913.000
4,29
HOSPITAL NUESTRA SEN
01/12/1995
31/12/1995
$874.000
4,29
HOSPITAL NUESTRA SEN
01/01/1996
29/02/1996
$819.000
8,57
HOSPITAL NUESTRA SEN
01/03/1996
31/03/1996
$791.000
4,29
HOSPITAL NUESTRA SEN
01/04/1996
30/04/1996
$293.000
1.57
HOSPITAL NTRA SRA DE
01/05/1996
30/09/1999
$490.000
6,86
HOSPITAL PRIMER NIVE
01/05/1997
31/05/1997
$920.000
3,29
HOSPITAL PRIMER NIVE
01/06/1997
30/09/1997
$1.200.000
17,14
HOSPITAL PRIMER NIVE
01/10/1997
31/10/1997
$1.416.000
4,29
HOSPITAL PRIMER NIVE
01/11/1997
30/09/1999
$1.200.000
17,43
SECRETARIA DE SALUD
01/07/2002
31/07/2002
$819.000
2.14
SECRETARIA DE SALUD
01/08/2002
30/11/2003
$1.639.000
68,57
SECRETARIA DE SALUD
01/12/2003
31/12/2003
$2.905.000
4,29
SECRETARIA DE SALUD
01/01/2004
31/03/2004
$1.744.000
12,86
SECRETARIA DE SALUD
01/04/2004
30/04/2004
$1.512.000
4,29
SECRETARIA DE SALUD
01/05/2004
30/09/2004
$1.744.000
21,43
SECRETARIA DE SALUD
01/10/2004
31/10/2004
$1.743.000
4,29
SECRETARIA DE SALUD
01/11/2004
30/11/2004
$1.744.000
4,29
SECRETARIA DE SALUD
01/12/2004
31/12/2004
$3.103.000
4,29
SECRETARIA DE SALUD
01/01/2005
31/07/2005
$1.857.000
30.00
SECRETARIA DE SALUD
01/08/2005
31/08/2005
$2.832.000
4,29
SECRETARIA DE SALUD
01/09/2005
30/04/2006
$1.979.000
34.29
SECRETARIA DE SALUD
01/05/2006
31/05/2006
$2.573.000
4,29
SECRETARIA DE SALUD
01/06/2006
31/07/2006
$2.098.000
4,29
GOBERNACION DE CUNDI
01/07/2006
31/07/2006
$1.818.000
3.71
GOBERNACION DE CUNDI
01/08/2006
31/07/2007
$2.098.000
51,43
GOBERNACION DE CUNDI
01/08/2007
31/05/2008
$2.192.000
42.86
GOBERNACION DE CUNDI
01/06/2008
31/12/2008
$2.340.000
30,00
GOBERNACION DE CUNDI
01/01/2009
30/06/2010
$2.520.000
76,57
GOBERNACION DE CUNDI
01/07/2010
31/07/2010
$2.576.000
4.29
GOBERNACION DE CUNDI
01/08/2010
30/09/2010
$2.520.000
8,57
GOBERNACION DE CUNDI
01/10/2010
31/12/2010
$2.633.000
12,86
GOBERNACION DE CUNDI
01/01/2011
31/01/2011
$2.738.000
4,29
GOBERNACION DE CUNDI
01/02/2011
28/02/2011
$2.633.000
4.29
GOBERNACION DE CUNDI
01/03/2011
31/05/2011
$2.738.000
12.86
GOBERNACION DE CUNDI
01/06/2011
31/08/2011
$2.633.000
12,86
GOBERNACION DE CUNDI
01/09/2011
31/01/2012
$2.738.000
21.43
GOBERNACION DE CUNDI
01/02/2012
31/03/2012
$2.875.000
8,57
GOBERNACION DE CUNDI
01/04/2012
31/07/2012
$2.738.000
17,14
GOBERNACION DE CUNDI
01/06/2012
31/01/2013
$2.875.000
25,71
GOBERNACION DE CUNDI
01/02/2013
28/02/2013
$2.974.000
4,29
GOBERNACION DE CUNDI
01/03/2013
31/03/2013
$2.875.000
4,29
GOBERNACION DE CUNDI
01/04/2013
28/02/2014
$2.974.000
47,14
GOBERNACION DE CUNDI
01/03/2014
31/12/2014
$3.062.000
42,86
GOBERNACION DE CUNDI
01/01/2015
31/01/2015
$3.028.000
4,29
TOTAL
SEMANAS COTIZADAS:         731,43
La Ley 100 de 1993 en su Artículo 36 establece “que al momento de entrar en
vigencia el Sistema tengan treinta y cinco (35) o más años de edad si son
mujeres o cuarenta (40) o más años de edad si son hombres, o quince (15) o más
años de servicios cotizados, será la establecida en el régimen anterior al cual
se encuentren afiliados (…)”. De acuerdo con los mencionados requisitos, se
constata en el expediente que el accionante
nació el 8 de diciembre de 1953[54],
es decir que para el 1º de abril de 1994 tenía 40 años de edad, razón por la
cual, es beneficiario del régimen de transición.
Por lo tanto, uno de los regímenes existentes antes de la entrada en vigencia de la
Ley 100 de 1993, era el estipulado en el Acuerdo 049 del 1° de febrero de 1990
que, en el Artículo 12 dispone los requisitos para la pensión de vejez:
“a) Sesenta (60) o más años de edad si se es varón o cincuenta y cinco
(55) o más años de edad, si se es mujer y, b) Un mínimo de quinientas (500)
semanas de cotización pagadas durante los últimos veinte (20) años anteriores
al cumplimiento de las edades mínimas, o haber acreditado un número de un mil
(1.000) semanas de cotización, sufragadas en cualquier tiempo.”.
Sin embargo, el accionante para el 17 de diciembre de 2013, fecha en
la que solicitó el reconocimiento de la pensión de vejez contaba con 60 años de edad, es
decir, le era aplicable el parágrafo transitorio 4º del
Acto Legislativo 01 de 2005, la cual establece que el régimen de transición “no
podrá extenderse más allá del 31 de julio de 2010; excepto para los
trabajadores que estando en dicho régimen, además, tengan cotizadas al menos
750 semanas o su equivalente en tiempo de servicios a la entrada en vigencia
del presente Acto Legislativo, a los cuales se les mantendrá dicho régimen
hasta el año 2014".
Conforme lo
anterior, la Sala encuentra
que, al revisar la historia laboral del accionante, se constata que, para el
momento de la entrada en vigencia del Acto Legislativo 01 de 2005 (25 de julio
de 2005), contaba con 244,05 semanas de cotización, por lo tanto no acreditó el
cumplimiento de los parámetros establecidos en el parágrafo 4º de dicha reforma
constitucional, esto es, haber cotizado 750 semanas. En consecuencia, el señor
López Urrego no era beneficiario de la extensión del régimen de transición,
debido a que no cumplió con la densidad de semanas requerida por la norma. Ante
esa situación, la Sala estudiara los requisitos de la pensión de vejez de la Ley
100 de 1993, y desechara las condiciones para acceder a la prestación fijada en
el Acuerdo 049 de 1990.
En el Artículo 36
de la Ley 100 de 1993, modificado por el Artículo 9 de la Ley 797 de 2003, para
obtener el reconocimiento de la pensión de vejez el afiliado deberá reunir
estas condiciones: “1. Haber cumplido cincuenta y cinco (55) años de edad si
es mujer o sesenta (60) años si es hombre. A partir del 1° de enero del año
2014 la edad se incrementará a cincuenta y siete (57) años de edad para la
mujer, y sesenta y dos (62) años para el hombre. 2. Haber cotizado un mínimo de
mil (1000) semanas en cualquier tiempo. A partir del 1° de enero del año 2005 el número de semanas se
incrementará en 50 y a partir del 1° de enero de 2006 se incrementará en 25
cada año hasta llegar a 1.300 semanas en el año 2015.”.Quedando de la siguiente manera:
Respecto a las
condiciones exigidas, el accionante tiene 61 años de edad y según su último reporte
acreditó 731,43 semanas faltándole 518,57 semanas para cumplir con las 1250[55] que se exigen para el
año en el cual solicitó el reconocimiento de la pensión de vejez. De allí que en principio no tendría derecho
a la prestación que reclama.
De
igual manera, hay que tener en cuenta la edad del actor y la situación de
debilidad manifiesta en la que se encuentra por su estado de salud. Al respecto,
la Sala considera que el accionante puede elegir otras opciones para acceder a
la pensión: por una parte la consagrada en el Artículo 38
de la Ley 100 de 1993 la cual establece que “se considera inválida la
persona que por cualquier causa de origen no profesional, no provocada
intencionalmente, hubiere perdido el 50% o más de su capacidad laboral”, y
los requisitos consagrados en la ley que sea aplicable al caso del actor.
Por otro lado, si es voluntad del
accionante y manifiesta que por su enfermedad no tiene la capacidad de seguir
cotizando al sistema general de pensiones, puede optar por solicitar ante
Colpensiones el reconocimiento de la indemnización sustitutiva de la pensión de
vejez, a que se refiere el artículo 37 de la Ley 100 de 1993[56].
En consecuencia, la Sala de Revisión concluye
que la acción de tutela no es improcedente como lo determinaron los jueces de
instancia por la
situación de debilidad manifiesta en la que se encuentra el
demandante. No obstante, la
entidad accionada no vulneró el derecho fundamental a la seguridad social del
señor López Urrego, al negarle el reconocimiento del derecho a
la pensión de vejez, ya que este no logró demostrar los requisitos para
pensionarse. En tal medida, esta Sala revocará las decisiones de instancias y,
en su lugar, la negará por las razones expuestas en las consideraciones de la
presente sentencia. Teniendo en cuenta la grave enfermedad que sufre el
accionante, se ordenará a Colpensiones que realice la
calificación de pérdida de capacidad laboral y de cumplir con los requisitos
establecidos en la ley, se le reconozca la pensión de invalidez.
De igual forma, ordenará a Colpensiones que en el caso que sea la voluntad del accionante y así lo
manifieste, otorgue la indemnización sustitutiva de la pensión de vejez como
prestación compensatoria a las cotizaciones realizadas durante la vida laboral
del accionante.
Síntesis de
la decisión
El accionante
solicitó ante Colpensiones el reconocimiento de la pensión de vejez, ya que
consideró que cumplía con los requisitos establecidos en el Artículo 36 de la
Ley de 100 de 1993 y el Decreto 758 de 1990 “por el cual se aprueba el
Acuerdo número 049 de febrero 1 de 1990 emanado del Consejo Nacional de Seguros
Sociales Obligatorios”. La entidad accionada negó la pensión bajo el
argumento de que la parte actora no acreditó las semanas necesarias para
conservar el régimen de transición. Finalizada la actuación administrativa, la
decisión fue confirmada.
Por lo anterior, el peticionario presentó a la acción de tutela con
el fin de obtener la protección de sus derechos fundamentales a la seguridad
social y al debido proceso. No obstante, los jueces de instancia declararon la
improcedencia al considerar que se debía acudir a otro mecanismo para el
reconocimiento de su pensión.
En este caso, la Sala de Revisión encuentra que evidentemente el
peticionario no cumple con los requisitos para acceder a la prestación que
reclama. Sin embargo, la Sala no puede desconocer la situación de debilidad manifiesta en razón a la
enfermedad que padece (cáncer de próstata)
y sus sesenta y un (61) años de edad. En ese orden se deja a consideración del
accionante la posibilidad de optar por la pensión de invalidez como instrumento
de protección. Bajo esta circunstancia, se ordenará a Colpensiones que
realice la calificación de pérdida de capacidad laboral y, de cumplir con los
requisitos establecidos por la ley, le reconozca la pensión de invalidez al
accionante. Por otro lado, si el accionante manifiesta
que, por su enfermedad, no tiene la capacidad de seguir cotizando al sistema
general de pensiones, puede optar por solicitar ante Colpensiones el
reconocimiento de la indemnización sustitutiva de la pensión de vejez, referida
por el Artículo 37 de la Ley 100 de 1993.
IV. DECISIÓN
En mérito de lo
expuesto, la Sala Octava de Revisión de la Corte Constitucional, administrando
justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución Política,
RESUELVE:
Primero.- REVOCAR la decisión proferida el 07 de abril de 2015 por el Juzgado Veinticinco Laboral del
Circuito de Bogotá, y confirmada por la Sala Laboral del Tribunal Superior del
Distrito Judicial de Bogotá el 29 de abril de 2015, la cual declaró
improcedente la acción de tutela dentro del
proceso de la referencia.
Segundo.- NEGAR la acción de tutela
presentada por el señor CARLOS ARTURO LÓPEZ URREGO
en contra de la Administradora Colombiana de Pensiones
–Colpensiones.
Tercero.- ORDENAR a la Administradora
Colombiana de Pensiones – Colpensiones– que, dentro de los tres (3) días
hábiles siguientes a la notificación de esta sentencia, inicie los trámites
para la calificación de pérdida de capacidad laboral del señor CARLOS ARTURO
LÓPEZ URREGO y, en caso de acreditar los requisitos establecidos en la ley,
se reconozca y empiece a pagar la pensión de invalidez al accionante, según lo
establecido en la parte considerativa de esta sentencia. El trámite de
calificación y reconocimiento de la pensión tendrá que efectuarse dentro de los
veinte (20) días hábiles siguientes a la notificación de esta sentencia.
Cuarto.- ORDENAR
a la Administradora Colombiana de Pensiones –
Colpensiones– que, dentro de los diez (10) días hábiles siguientes a la notificación
de esta sentencia, sólo en caso de que esa sea
la voluntad del accionante y así lo manifieste expresamente, otorgue sustitutivamente
la indemnización de pensión de vejez como prestación compensatoria a las
cotizaciones realizadas durante la vida laboral del accionante.
Quinto.- LÍBRESE por Secretaría General la
comunicación prevista en el Artículo 36 del Decreto ley 2591 de 1991.
Notifíquese,
comuníquese, publíquese en la gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
ALBERTO ROJAS RÍOS
Magistrado
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] Cuaderno de primera
instancia. Folio 17
[2] Cuaderno de primera instancia. Folio 32.
[3] Ibíd. Folio 8.
[4] Ibíd. Folios 9 al 11.
[5] Ibíd. Folios 12 al 21.
[6] Ibíd. Folios 22 al 26.
[7] Ibíd. Folios 27 al 31.
[8] Ibíd. Folios 33al 35.
[9] Ibíd. Folios 37al 43.
[10] Ibíd. Folio 53.
[11] Cuaderno de segunda instancia. Folio 8.
[12] La Sala Octava de revisión reiterará la
regla jurisprudencial sobre el derecho a la seguridad social fijada en la
sentencia T-330 de 2015.
[13] Artículo 48 de la Constitución Política de
Colombia.
[14] “Artículos 2, 13, 5 de la
Constitución. Véase la sentencia C-575 de 1992.”
[15] “Artículo 366 de la Constitución.”
[16] Ver, entre otras, las sentencias T-032 de
2012; T-072 de 2013 y T-146 de 2013.
[17] Constitución Política de Colombia, Artículo
1.
[18] La Sala Octava de revisión reiterará las
reglas jurisprudenciales sobre la procedibilidad de tutela en materia pensional
fijadas en las sentencia T-334 de 2014, SU-856 de 2013, T-568 de 2013, T-326 de
2013, T-140 de 2013 y T-884 de 2014.
[19] Sentencias T-293 de 2011 y SU-062 de 2010.
[20] Sentencias T-162 de 2010, T-034 de 2010 y
T-099 de 2008.
[21]Sentencias T-623 de 2011, T-498 de 2011,
T-162 de 2010, T-034 de 2010, T-180 de 2009, T-989 de 2008, T-972 de 2005,
T-822 de 2002, T-626 de 2000 y T-315 de 2000.
[22] Sentencia T-235 de 2010.
[23] Sentencia T-634 de 2006.
[24] Sentencia T-111 de 2013. Sobre las
características del perjuicio irremediable observar la sentencia T-225 de 1993.
Allí sostuvo la Corte que: “Al examinar cada uno de los términos que son
elementales para la comprensión de la figura del perjuicio irremediable, nos
encontramos con lo siguiente: A) El perjuicio ha de ser inminente: "que
amenaza o está por suceder prontamente".  Con lo anterior se diferencia de
la expectativa ante un posible daño o menoscabo, porque hay evidencias fácticas
de su presencia real en un corto lapso, que justifica las medidas prudentes y
oportunas para evitar algo probable y no una mera conjetura hipotética.  Se
puede afirmar que, bajo cierto aspecto, lo inminente puede catalogarse dentro
de la estructura fáctica, aunque no necesariamente consumada. (…) B) Las
medidas que se requieren para conjurar el perjuicio irremediable han de ser urgentes,
es decir, como calidad de urgir, en el sentido de que hay que instar o precisar
una cosa a su pronta ejecución o remedio tal como lo define el Diccionario de
la Real Academia.  Es apenas una adecuación entre la inminencia y la respectiva
actuación: si la primera hace relación a la prontitud del evento que está por
realizarse, la segunda alude a su respuesta proporcionada en la prontitud. (…)
C) No basta cualquier perjuicio, se requiere que éste sea grave, lo que
equivale a la gran intensidad del daño o menoscabo material o moral en el haber
jurídico de la persona.  La gravedad obliga a basarse en la importancia que el
orden jurídico concede a determinados bienes bajo su protección, de manera que
la amenaza  a uno de ellos es motivo de actuación oportuna y diligente por
parte de las autoridades públicas. (…) D) La urgencia y la gravedad determinan
que la acción de tutela sea impostergable, ya que tiene que ser adecuada para
restablecer el orden social justo en toda su integridad.  Si hay postergabilidad
de la acción, ésta corre el riesgo de ser ineficaz por inoportuna.  Se requiere
una acción en el momento de la inminencia, no cuando ya haya desenlace con
efectos antijurídicos. (…)”
[25] Sentencia T-721 de 2012 y T- 142 de 2013.
[26] Sentencia T-568 de 2013
[27] Al respecto ver, entre otras, las
sentencias T-138 de 2010, T-300 de 2010, T-073 de 2011, T-431 de 2011 y T-960
de 2012
[28] Sentencia T-722, T-1014 y T-1069 de 2012.
[29] Sentencia T-721 de 2012.
[30] Sentencia T-334 de 2014.
[31] Sentencia SU-856 de 2013.
[32] Sobre el particular, se reiterará las
proposiciones jurídicas expuestas por la Sala Octava de Revisión en la
Sentencia T-884 de 2014.
[33] Sentencia SU-062 de 2010 y Sentencia C-789
de 2002
[34] Originalmente, tal norma prescribía que los
afiliados sólo podían trasladarse de régimen por una sola vez cada tres años, contados
a partir de la selección inicial. Posteriormente, el artículo 2 de la ley 797
de 2003 modificó la disposición citada y aumentó el período que deben esperar
los afiliados para cambiarse de régimen pensional a cinco años. Además, incluyó
una prohibición: el afiliado no podrá trasladarse cuando le falten diez años o
menos para cumplir la edad para tener derecho a la pensión de vejez.
Prohibición que empezó a regir un año después de la entrada en vigencia de la
ley 797 de 2003.
[35] Sentencias T-143 de 2014 y T-1069 de 2012.
[36] Ver Sentencia C-789 de 2002. En el mismo sentido, la Sentencia C-663 de
2007 estimó que los regímenes
de transición en el ámbito pensional han sido entendidos como mecanismos de
protección previstos por el legislador, mediante los cuales se pretende que los
cambios introducidos por una reforma normativa no afecten excesivamente a
quienes tienen una expectativa próxima de adquirir un derecho, por estar cerca del cumplimiento de los requisitos
necesarios para acceder a él, en el momento del cambio legislativo
[37]Sentencia T-860 de 2012, C-228 de 2011 y
C-789 de 2002. Esta Corporación ha precisado que una de las principales
diferencias entre estas dos instituciones radica en que, mientras los derechos
adquiridos gozan de la garantía de inmutabilidad que se deriva de su
protección expresa en la Constitución, salvo casos excepcionales (art. 58), las
meras expectativas, en cambio, pueden ser objeto de modificación por el
legislador, pues carecen de dicha protección constitucional. Sin que ello no
implique que no tengan una salvaguarda derivado de la confianza legítima.
[38] Sentencia C-663 de 2007.
[39] Sentencia SU-130 de 2013 y T-892 de 2013
[40] Sentencias T-860 de 2012, SU-130 de 2013.
[41]Sentencias T-446 de 2014 y T-080 de 2013.
Sin embargo en el primer fallo, la Sala Primera de Revisión reconoció que era
razonable que la Corte Suprema de Justicia interpretara que el régimen anterior
incluía a una persona que en algún momento hubiese estado afiliada al modelo de
seguridad social antiguo. De ahí que, la Sala de Casación Laboral desechó la
exigencia de vinculación al régimen pensional precedente a la entrada en
vigencia del Sistema General de Pensiones. Además, la Sentencia T-021 de 2013
respaldo la interpretación expuesta por la Corte Suprema de Justicia.
[42] Sentencias SU-130 de 2013, T-860 de 2012,
T-064 de 2011 y SU-063 de 2010
[43] Sala de Consulta y Servicio Civil, en
concepto de diez (10) de diciembre de dos mil trece (2013), con ponencia del
Consejero William Zambrano Cetina, de radicado número
11001-03-06-000-2013-00540-00. En la sentencia radicada bajo el número 110010325000200700054-00 de la
Sección Segunda, sub-sección B, del Consejo de Estado, proferida el seis (6) de
abril de dos mil once (2011) con ponencia del Consejero Gerardo Arenas
Monsalve, expresó el alto Tribunal: “Adicionalmente, el Acto Legislativo No.
1 de 2005 en su parágrafo transitorio No. 4 determinó que el régimen de
transición no podrá extenderse más allá del 31 de julio de 2010, excepto para
los trabajadores que estando en dicho régimen, tengan cotizadas al menos 750
semanas o su equivalente de 15 años de servicios al 25 de julio de 2005 –fecha
de entrada en vigencia del acto- quienes podrán seguir amparados con la
transición hasta el 31 de diciembre de 2014 efectuando de esta manera un
desmonte de la transición pensional prevista en la Ley 100 de 1993”.
Si bien el problema jurídico consistía en determinar si al dictar el Decreto
3800 de 2003 (artículo 3, literal b), el Gobierno Nacional excedió la potestad
reglamentaria, en lo atinente a los requisitos para trasladarse del régimen de
ahorro individual con solidaridad al régimen de prima media, y no la cuestión
de si el régimen de transición se extiende hasta al 31 de diciembre de 2013 o
hasta la misma fecha del 2014, la exposición de la Sección Segunda, recién
trascrita, resulta ilustrativa sobre la manera en que los altos órganos de
justicia interpretan ese enunciado. Finalmente, resulta oportuno citar la Sentencia de Radicado No. 42839 de
la Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia. Magistrado Ponente
Francisco Javier Ricaurte Gómez. Veintinueve (29) de noviembre de dos mil once
(2011), al resolver el recurso de casación interpuesto por María del Carmen
Castaño de Gómez contra la sentencia proferida por la Sala Décima de Decisión
Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Medellín en juicio
iniciado contra el Instituto de Seguros Sociales. El objeto del proceso era el
reconocimiento de la pensión de vejez, solicitud concedida en primera
instancia, y revocada por el Tribunal Superior citado. Al explicar el alcance
del parágrafo 4º del artículo 1º del Acto Legislativo 01 de 2005, la Sala de
Casación Laboral explicó: “El texto reproducido indica que si a la vigencia
del Acto Legislativo, esto es, el 29 de julio de 2005, tenía al menos 750
semanas cotizadas, el régimen de transición para pensionarse, en lo términos
del Acuerdo 049 de 1990, aplicable a la demandante, no termina el 31 de julio
de 2010 sino que se extiende o se mantiene hasta el 31 de julio de 2010 sino
que se extiende o se mantiene hasta el año 2014, desde luego, previo
cumplimiento de la totalidad de los requisitos establecidos en el precepto que
lo favorece”. Si bien el caso no suponía una discusión acerca de si el
régimen de transición se extiende hasta el 31 de diciembre de 2013 o hasta el
31 de diciembre de 2014, sí debía pronunciarse el alto tribunal acerca de la
aplicación del parágrafo 4º del artículo 1º del acto legislativo 01 de 2005
a la situación de la actora, aspecto que consideró acreditado en el caso concreto,
pues a la entrada en vigencia de ese acto reformatorio de la Carta, la
accionante tenía 750 semanas cotizadas, de manera que podía solicitar la
aplicación del régimen de transición para resolver su situación pensional.
[44] Con la expedición de la Ley 90 de 1946 se
estableció el seguro social obligatorio y se creó el Instituto de Seguros
Sociales, cuya implementación en el país se hizo de manera gradual por
sectores.
[45] “ARTÍCULO 12. REQUISITOS DE LA PENSION POR VEJEZ. Tendrán derecho a la pensión de vejez las
personas que reúnan los siguientes requisitos: a) Sesenta (60) o más años de
edad si se es varón o cincuenta y cinco (55) o más años de edad, si se es mujer
y, b) Un mínimo de quinientas (500) semanas de cotización pagadas durante los
últimos veinte (20) años anteriores al cumplimiento de las edades mínimas, o
haber acreditado un número de un mil (1.0.00) semanas de cotización, sufragadas
en cualquier tiempo”.
[46] La Ley 100 de 1993 permite la acumulación
de tiempos de manera expresa, según establece el parágrafo del artículo 33.
[47] En esa ocasión, la Sala Plena unificó las
posturas dispares sobre la posibilidad de computar los tiempos cancelados a las
cajas de provisión con los cotizados al ISS, en el evento en que se evalúa el
cumplimiento de la densidad pensional para la prestación de vejez que
corresponde a las 500 semanas dentro de los últimos 20 años. “En definitiva,
ante la necesidad de unificar la postura de la Corte Constitucional en el
asunto del que ahora se ocupa la Sala, se concluye que la interpretación que
más se acompasa con los principios de favorabilidad y pro homine, es la que, en
aplicación del Acuerdo 049 de 1990, permite acumular los tiempos cotizados a
entidades públicas y a empleadores privados, para que aquellas personas que
acrediten 500 semanas de cotización dentro de los 20 años anteriores al
cumplimiento de la edad, accedan a la pensión de vejez”. Así mismo, la Sala
Plena reconoció que existe un balance constitucional invariable, uniforme y
reiterado en la posibilidad del cómputo de tiempo cuando se verifica la
observancia de la cotización de 1000 semanas en cualquier tiempo.
[48] Sentencia T-408 de 2012.
[49] Sentencia T-019 de 2009. En esta oportunidad,
correspondió a la Sala determinar si el Fondo de Pensiones del Instituto de Seguros
Sociales, había incurrido en una vulneración de los derechos fundamentales
invocados por la accionante , al negar el reconocimiento y liquidación de su
pensión de vejez, de conformidad con lo dispuesto en la Ley 33 de 1985, en
lugar de proceder a su liquidación y pago de acuerdo con el Decreto 546 de 1971
que contemplaba el régimen especial para los funcionarios de la Rama Judicial y
el Ministerio Público. Para la Corte, la falta de
aplicación del régimen de transición, configuró una vía de hecho administrativa,
máxime cuando se encontraba plenamente probado que la peticionaria era
beneficiaria de dicho régimen y por consiguiente al entrar a regir la Ley 100
de 1993, contaba con la expectativa legítima de pensionarse según lo dispuesto
en el Decreto 546 de 1971, expectativa que una vez cumplidos los requisitos
exigidos por dicha norma para acceder a la pensión, devino en un derecho
laboral adquirido, cuyo desconocimiento contravino la constitución y la ley.
Con fundamento en lo anterior, la Corte concedió el amparo de los
derechos fundamentales al debido proceso, a la vida digna, al trabajo, a la
seguridad social, a la igualdad y al mínimo vital de la actora.
[50]Sentencia T-884 de 2014
[51] La Ley 1276 de 2009 en el Artículo 7, literal b establece que un: “Adulto
Mayor. Es aquella persona que cuenta con sesenta (60) años de edad o más. A
criterio de los especialistas de los centros vida, una persona podrá ser
clasificada dentro de este rango, siendo menor de 60 años y mayor de 55, cuando
sus condiciones de desgaste físico, vital y psicológico así lo determinen;…”.
[52] Folio 34. Historia Clínica, Instituto Nacional de Cancerología.
[53] Folios 37, 38. Se resalta las fechas fuera de texto.
[54] Folio 32.
[55] Los requisitos para acceder a la pensión de vejez que se evalúan en
el caso concreto son la edad y la densidad pensional que tenía el señor y que
se exigían en el año 2013.En dicha anualidad el actor cumplía con la edad (60
años). En el mismo periodo, la ley requería 1250 semanas para obtener el
derecho de pensión.
[56] “ARTÍCULO 37. INDEMNIZACIÓN SUSTITUTIVA DE LA
PENSIÓN DE VEJEZ. Las personas que habiendo cumplido la edad para obtener
la pensión de vejez no hayan cotizado el mínimo de semanas exigidas, y declaren
su imposibilidad de continuar cotizando, tendrán derecho a recibir, en
sustitución, una indemnización equivalente a un salario base de liquidación
promedio semanal multiplicado por el número de semanas cotizadas; al resultado
así obtenido se le aplica el promedio ponderado de los porcentajes sobre los
cuales haya cotizado el afiliado.”.