T-589-98
Sentencia T-589/98
Sentencia
T-589/98
NORMA URBANISTICA-No es objeto de transacción
En opinión de la
Sala, el ordenamiento urbanístico está constituido por normas imperativas de
orden público que, en razón de esa naturaleza jurídica, no pueden ser objeto de
transacción por parte de los funcionarios y particulares encargados de hacerlas
cumplir y que se encuentran sometidos a sus mandatos. Del cumplimiento de la
normatividad de carácter policivo depende, en gran parte, el logro de la
convivencia pacífica entre los ciudadanos. Por este motivo, no es admisible,
desde la perspectiva constitucional, que las autoridades públicas avalen
acuerdos cuyo objeto consista en perpetuar una situación que, a todas luces,
infringe el ordenamiento policivo y que, por tanto, es susceptible de violar
derechos y libertades - incluso fundamentales - de los administrados.
NORMA URBANISTICA-Actuación ilegal de autoridad policiva que
lleva a situación de supremacía social/TEST-Determinación de situación
de supremacía social
La violación del
ordenamiento urbanístico debe ser investigada y sancionada por las autoridades
policivas, en quienes se radican competencias dirigidas al logro de condiciones
adecuadas para el ejercicio de los derechos y libertades públicos. De este
modo, si las autoridades de policía fallan en el cumplimiento de sus funciones,
ésto repercute de manera perjudicial en los derechos de los administrados,
quienes resultan expuestos a riesgos que, en algunas ocasiones, pueden llegar a
vulnerar sus derechos fundamentales. En particular, la inacción, omisión o
actuación ilegal de las autoridades policivas, en relación con el cumplimiento
de normas de índole urbanística, puede colocar a quienes infringen tales normas
en una situación de supremacía social a partir de la cual vulneran los derechos
de sus conciudadanos, quienes se ven injustamente forzados a tolerar tales
comportamientos. Esta Corporación precisó que sólo aquellas inacciones u
omisiones de las autoridades policivas que ostenten una magnitud crítica, en
razón de haber erigido a un particular en posición de supremacía social a
partir de la cual viola derechos de otras personas, tienen la virtualidad de
judicializar aquellas cuestiones que, en principio, son de raigambre meramente
administrativa. Para estos efectos, la Corte diseñó un test que permite
establecer la magnitud de la inacción u omisión de que se trate con miras a
determinar si se configura la posición de supremacía social.
AUTORIDAD DE
POLICIA-Conciliación
ilegal en materia de ordenamiento urbanístico
INDEFENSION ENTRE
PARTICULARES-Supremacía
social
DERECHO A LA
INTIMIDAD PERSONAL Y FAMILIAR-Emanaciones
auditivas u olfativas que constituyen injerencias arbitrarias
Según la
jurisprudencia de esta Corporación, las molestias causadas por ruidos u olores
no tienen, prima facie, relevancia constitucional, salvo que tales molestias
adquieran una magnitud de tal entidad que lleguen a constituir una injerencia
arbitraria sobre el derecho a la intimidad de las personas que deben soportar
tales olores o ruidos. Si se llega a comprobar la anotada magnitud y, además,
se cumplen los restantes requisitos de procedibilidad de la acción de tutela, la
cuestión adquiere entidad constitucional y, el anotado mecanismo procesal, se
convierte en el instrumento adecuado para lograr el cese de las emanaciones
auditivas u olfativas que violan el derecho fundamental a la intimidad.
DERECHO A LA
INTIMIDAD PERSONAL Y FAMILIAR-Ruidos
y vibraciones provenientes de fábrica
PERITAJES-Contradicciones para el caso
DERECHO A LA
INTIMIDAD PERSONAL Y FAMILIAR-Desarrollo
ilegal de actividades industriales
ACCION DE TUTELA
Y ACCION DE CUMPLIMIENTO-Prevalencia
en incumplimiento de normas administrativas por vulneración de derechos
fundamentales
A juicio de la
Sala, en aquellos casos en los cuales se presenta un incumplimiento de normas
administrativas que, a su vez, se erige en factor fundamental de la violación
de derechos fundamentales de ciertas personas, la vía procesal adecuada para
restablecer esos derechos es la acción de tutela. Ciertamente, el objeto
primordial de este mecanismo procesal es la defensa y restablecimiento de los
derechos fundamentales, en tanto que el objeto fundamental de la acción de
cumplimiento consiste en que el ordenamiento jurídico, en todos sus
componentes, sea cumplido a cabalidad. En este sentido, si bien una acción de
cumplimiento puede contribuir a restablecer una violación de derechos fundamentales,
ello ocurriría de manera mediata, como efecto secundario de una orden judicial
tendente a que se cumpla alguna norma jurídica. A diferencia de lo anterior, en
el caso de la acción de tutela, la protección a los derechos fundamentales es
inmediata, como quiera que tal protección es el objeto esencial de la anotada
acción.
ACCION DE TUTELA
Y ACCION POPULAR Y DE GRUPO
Octubre 20 de 1998
Referencia:
Expediente T-168057
Actor: Rosalba
Rodriguez de Puentes
Temas:
Indefensión entre
particulares por inacción de las autoridades administrativas
Violación del
derecho a la intimidad por ruidos y vibraciones
Procedencia de la
acción de tutela frente a la acción de cumplimiento y a las acciones populares
y de grupo
Magistrado Ponente:
Dr. EDUARDO
CIFUENTES MUÑOZ
La Sala Tercera de
Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los Magistrados Eduardo
Cifuentes Muñoz, Carlos Gaviria Díaz y José Gregorio Hernández Galindo, ha
pronunciado
EN NOMBRE DEL PUEBLO
Y
POR MANDATO DE LA CONSTITUCION
la siguiente
S E N T E N C I A
En el proceso de
tutela T-168057 adelantado por ROSALBA RODRIGUEZ DE PUENTES contra CIRO ALFONSO
CABREJO BONILLA.
A N T E C E D E N T E S
1. El 30 de marzo de
1998, la señora Rosalba Rodríguez de Puentes interpuso acción de tutela ante la
Sala Civil del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Santa Fe de Bogotá,
D.C., contra el señor Ciro Alfonso Cabrejo Bonilla, por considerar que éste
vulnera sus derechos fundamentales a la vida (C.P., artículo 11), a la salud
(C.P., artículo 49), a la paz y la tranquilidad (C.P., artículo 22), a la
intimidad (C.P., artículo 15), y, además, los principios de dignidad humana y
de solidaridad (C.P., artículo 1°).
La actora manifiesta
que, al lado de su residencia, fue instalada una fábrica de herrajería, cuya
maquinaria ocasiona altos niveles de ruido. Señala que "lo más terrible es
que tiene una troqueladora que estremece toda mi casa durante todo el día y
todos los días, y los golpes que esta máquina da a mi casa son bastante
fuertes. Fuera de que se oye soldar, pulir y se oyen pitos que no se que será,
ésto no me deja dormir y me tiene enferma de los nervios". Agrega que
"también funden metal y el gas que eso bota es bastante molesto, pues esta
fábrica no tiene paredes propias y las tejas las colocó contra la pared de mi
casa clavando varillas".
Indica que, a raíz
de los hechos anteriores, acudió al despacho del Alcalde Local de Rafael Uribe
Uribe, donde, con posterioridad, fue citada junto con el dueño de la fábrica,
Ciro Alfonso Cabrejo Bonilla. Afirmó que este último "dijo que la máquina
ya la había arreglado colocándole lo necesario para amortiguar los golpes (…) y
que ya no sonaba ni nada. Por lo cual la inspectora dijo que entonces ya no
había más que hacer porque él ya había arreglado la máquina". Puntualizó
que "todo ese arreglo que dijo el dueño que ya había realizado no funciona
porque todo sigue lo mismo (…), pues esta troqueladora da golpes y estremece
toda mi casa, el ruido tan terrible de toda la maquinaria se escucha como si
estuviera en mi casa, yo no se por qué esta fábrica se encuentra funcionando en
zona residencial".
Con base en lo
anterior, la demandante solicitó que fueran tutelados sus derechos
fundamentales y, de conformidad con ello, se ordenara la suspensión inmediata
del funcionamiento de la fábrica del demandado.
2. A solicitud del
tribunal de tutela, el demandado y las autoridades de la Alcaldía Local de
Rafael Uribe Uribe remitieron la información necesaria para resolver la acción
de tutela de la referencia. Así mismo, la magistrada sustanciadora practicó una
inspección ocular al lugar de los hechos.
2.1. La asesora
jurídica de la Alcaldía Local de Rafael Uribe Uribe de la ciudad de Santa Fe de
Bogotá, D.C., informó que, según lo dispuesto por la Ley 232 de 1995, las
licencias de funcionamiento fueron abolidas, motivo por el cual la fábrica del
demandado no cuenta con un documento de esta índole. Sin embargo, señaló que,
la misma ley, exige que, en lugar de la anotada licencia, los establecimientos
de comercio cuenten con otra serie de documentos. Al respecto, anotó que, luego
de una visita practicada al establecimiento del demandado, "se pudo
verificar que la fábrica de herrajería de su propiedad no cuenta con ninguno de
los documentos que deben tener todos los establecimientos de comercio".
2.2. El demandante
allegó copia del acta de la audiencia de conciliación llevada a cabo con la
actora, el 9 de marzo de 1998, ante la Inspección de Policía de la Alcaldía
Local de Rafael Uribe Uribe, en la cual consta que el arrendador del inmueble
en donde funciona la fábrica del demandado se comprometió a "a terminar
las paredes tanto del primer piso como del segundo en material de bloque N° 5 o
ladrillo, de igual manera y una vez construidas las paredes, procederé a correr
las cerchas y ubicar el entejado sobre mi pared, esta obra estará terminada
para el día 30 de enero de 1999". En la misma diligencia, según aparece en
el acta, el demandado, Ciro Alfonso Cabrejo Bonilla, manifestó que "dejo
constancia que yo he hecho la estructura adecuada para amortiguar y soportar la
máquina troqueladora, con lo cual en la actualidad han disminuido las
vibraciones. De igual manera me comprometo que mi arrendador (…) ingrese con el
maestro de obra, para que haga las reparaciones o construcciones necesarias a
fin de que termine la perturbación que afecta a la querellante, una vez
terminadas dichas paredes y adecuado el inmueble instalaré aislantes de ruido
como son láminas de icopor o de corcho, esta obra estará terminada para el día
30 de enero de 1999". Frente a los compromisos adquiridos por el
querellado y su arrendador, la querellante afirmó que "estoy totalmente de
acuerdo con los planteamientos hechos por los querellados, como también con el
plazo propuesto por ellos para realizar las respectivas mejoras, y teniendo en
cuenta que el compromiso que ellos han hecho es serio y para cumplirlo,
manifiesto que desisto de la querella y solicito su archivo".
2.3. En relación con
la conciliación llevada a cabo en la Inspección de Policía de la Alcaldía Local
Rafael Uribe Uribe, la actora manifestó que "yo llegué a ese acuerdo
porque la doctora dijo que ellos tenían papeles de funcionamiento y podían
seguir trabajando, entonces entendí que no había nada que hacer y por eso firmé
así. Ella fue quien puso los plazos, yo casi ni hablé. Luego fui a la
Defensoría del Pueblo porque él dijo en la Inspección que había arreglado la
máquina, pero los totazos seguían igual, entonces allá me dijeron que podía
interponer una tutela (…). Yo le pedí a la Alcaldía los peritos y dijo que
no".
2.4. El 15 de abril
de 1998, la magistrada sustanciadora practicó una inspección judicial al lugar
de los hechos que suscitaron la presente acción de tutela.
La funcionaria pudo
comprobar que en la residencia de la actora no se percibía ningún tipo de
movimiento o ruido proveniente de la fábrica del demandado, lo cual, según la
misma actora, obedecía al hecho de que, en ese momento, las labores de la
fábrica habían sido suspendidas. Sin embargo, puntualizó que, normalmente, el
establecimiento industrial funciona de las siete y media de la mañana hasta las
doce del día y de la una y media de la tarde hasta las cinco. La demandante
señaló que "las paredes de mi casa limitan con la fábrica y entonces, como
allá sólo tienen una parte de pared, los ruidos se sienten todo el día y las
vibraciones llegaron a abrir la plancha de la azotea". Agregó que, en
razón del ruido y las vibraciones, un inquilino que habitaba en su casa decidió
abandonar el lugar, "porque dijo que los televisores y todo se dañaban,
además de que no podía dormir".
La magistrada se
trasladó a la fábrica del demandado, en donde éste informó que su negocio
funcionaba allí desde hacía 27 meses y que sólo en los últimos tiempos la
demandante había manifestado molestias frente al mismo. Así mismo, señaló que,
frente a las quejas de la actora de que la troqueladora estaba vibrando,
consultó a un ingeniero mecánico con el fin de "hacerle la base a la
máquina". Puntualizó que el horario de la fábrica era "normal",
toda vez que ésta funcionaba entre las 7:30 a.m. y las 5:15 p.m. A
continuación, el demandado puso de presente que, en ese momento, la máquina
troqueladora no se encontraba en operación pero que otra maquinaria sí lo
estaba. La funcionaria judicial, luego de que el actor operara diferentes
aparatos, entre ellos la troqueladora, pudo comprobar que, en general, éstos no
producían ruido alguno, salvo la máquina troqueladora, la cual "sí produce
cierto ruido y alguna vibración en el piso".
2.5. La magistrada
sustanciadora designó un perito para que rindiera concepto técnico dirigido a
establecer "la incidencia que las máquinas de la fábrica de herrajería
causa en el inmueble contiguo". En su experticio, el auxiliar de la
justicia manifestó que la casa de habitación de la actora carece de cimientos
de concreto armado. De igual modo indicó que las grietas que la vivienda
presenta constituyen dilataciones y contracciones causadas por los cambios de
temperatura y la carencia de cimentación y estructura de los muros.
En relación con su
visita a la fábrica del demandado, informó que había encontrado baños
galvánicos que producían fuertes olores, sin que el establecimiento industrial
contara con los extractores necesarios para absorber las emanaciones. De igual
modo, indicó que la fábrica contaba con una troqueladora de 35 toneladas, cuya
vibración era "relativamente pequeña". Sin embargo, precisó que, en
el momento de su vista, esta máquina no se encontraba operando en su plena
capacidad. De otro lado, el experto advirtió la presencia de otra maquinaria
(balancines, torno, fresadora, taladro) que tampoco producía ruidos fuertes.
Por último, manifestó que, incluso en el evento de que la maquinaria operara
con toda su potencia, el ruido y vibraciones que ésta produciría no serían tan
fuertes como para producir daños en las edificaciones aledañas.
3. Por providencia
de abril 21 de 1998, la Sala Civil del Tribunal Superior del Distrito Judicial
de Santa Fe de Bogotá, D.C., concedió a la actora la tutela de su derecho
fundamental a la intimidad y, en consecuencia, ordenó al demandado acatar las
normas que regulan el ejercicio de actividades como la que, en la actualidad,
desarrolla (Decreto 2150 de 1995, artículo 47). Finalmente, ordenó al Alcalde
Local de Rafael Uribe Uribe que, de conformidad con lo dispuesto en el artículo
48 del Decreto 2150 de 1995, exigiera y diera estricto cumplimiento a los
requisitos señalados en el artículo 47 de la misma norma y, en caso de inobservancia,
adoptara, garantizando el derecho de defensa, las medidas dispuestas en la ley.
Basándose en
jurisprudencia de la Corte Constitucional, el tribunal de tutela consideró que,
en el presente caso, existía una situación de indefensión de la actora frente
al demandado que determinaba la procedencia de la acción de tutela contra éste.
A su juicio, en aquellos casos en los cuales el derecho a la intimidad puede
resultar vulnerado como consecuencia de injerencias arbitrarias producidas por
ruidos y hedores que surgen de actividades económicas llevadas a cabo por fuera
del marco constitucional y legal que habilita el ejercicio de la libertad de
empresa, suele acontecer que los afectados carecen de mecanismos efectivos de
defensa distintos de la acción de tutela.
Luego de hacer un
recuento de las distintas pruebas recaudadas en el proceso, el fallador de
primera instancia indicó que "de las pruebas reseñadas surge que no se
acreditó la existencia de ruidos excesivos que puedan entorpecer el medio
ambiente y por contera vulneren derechos fundamentales de la accionante".
Señaló además que, en el presente caso, el demandado ha manifestado su
intención de colaborar, toda vez que ha adoptado medidas dirigidas a evitar los
ruidos y las vibraciones producidos por las máquinas de su fábrica. Agregó que
"además sobre estos aspectos se encuentra de por medio un acuerdo, el que
si fuere incumplido dará lugar a las acciones ordinarias pertinentes, a través
de las cuales las partes podrán hacer valer sus respectivos derechos".
Sin embargo, el
tribunal encontró que los trabajos que se llevan a cabo en la fábrica del
demandado producen olores que pueden ser percibidos desde la residencia de la
actora, frente a los cuales el demandado no ha adoptado las medidas de control
necesarias. En opinión del a-quo, estos olores constituyen una
injerencia arbitraria que vulnera el derecho fundamental a la intimidad de la
demandante, "máxime que la actividad que desarrolla la fábrica no ha
obtenido la documentación que para el efecto exige el Decreto 2150 de 1995,
como oportunamente lo informara la Alcaldía". Por este motivo, estimó que
era necesario proteger el derecho fundamental a la intimidad de la actora
ordenando al demandado que ajuste el ejercicio de su actividad económica a los
requisitos establecidos en el artículo 47 del Decreto 2150 de 1995.
4. La demandante
impugnó el fallo de tutela de primera instancia por considerar que el
experticio técnico sobre el que se fundamentó la inexistencia de ruidos y
vibraciones excesivos estuvo basado en "supuestos y no en la
realidad", como quiera que el perito, en su visita a la fábrica del
demandado, no puso a funcionar la máquina troqueladora. Además, señaló que
"cada vez que vinieron los funcionarios para dar fin a la tutela las máquinas
nunca funcionaron con toda su capacidad".
Alegó que, en el
curso del proceso resultó probado que el demandado no cumple con los requisitos
legales necesarios para llevar a cabo una actividad económica como la que
desempeña en la actualidad. Por este motivo, solicitó que "hasta tanto no
se realicen las obras para aislar el ruido y la vibración de mi casa y así dar
cabal cumplimiento a las exigencias que el legislador establece para el
funcionamiento de la fábrica (Decretos 948 y 2150 de 1995), se suspendan las
labores hasta que se cumpla con las normas legales que para estos
establecimientos existen".
5. Mediante
sentencia de mayo 18 de 1998, la Sala de Casación Civil y Agraria de la Corte
Suprema de Justicia revocó el fallo de tutela de primera instancia y, conforme
a ello, negó, por improcedente, el amparo constitucional solicitado por la
actora.
Según el ad-quem,
en el presente caso, no se presenta ninguna de las circunstancias que autorizan
la procedencia de la acción de tutela en contra de particulares (C.P., artículo
86). A diferencia del a-quo, el juzgador de segunda instancia estimó que
la demandada no se encontraba en situación de indefensión frente al demandado,
como quiera que había hecho uso de la acción policiva idónea para la defensa de
sus derechos (Código Nacional de Policía, artículo 125). Además, señaló que,
dentro de la querella policiva impetrada por la actora, se había producido un
acuerdo entre las partes, circunstancia que la llevó a desistir de sus pretensiones
y dio lugar al archivo de las diligencias.
Estimó que "el
amparo pedido al funcionario de policía no dejó de dispensarse por la inacción
o la inobservancia de sus propios deberes, sino porque la interesada
voluntariamente decidió acoger la propuesta del accionado, consistente en
realizar las obras descritas en el acta de la audiencia premencionada, en orden
a aminorar las molestias denunciadas, en un plazo que fenece el 29 de enero del
año siguiente, proposición que a su turno la llevó a desistir de la querella
promovida". Agregó que la actora "no puede desentenderse de su propio
compromiso de esperar el transcurso del plazo concedido al accionado para
ejecutar las obras ofrecidas e impetrar por vía de tutela la orden de suspender
la actividad desplegada por éste en el establecimiento industrial reseñado,
precisamente por no haber tomado las medidas necesarias para hacer cesar las
molestias".
La anterior decisión
fue enviada a la Corte Constitucional para su eventual revisión y, al ser
seleccionada, correspondió a esta Sala su conocimiento.
6. Mediante auto
fechado el 11 de agosto de 1998, la Sala Tercera de Revisión solicitó a los
departamentos administrativos de planeación distrital y del medio ambiente de
Santa Fe de Bogotá, D.C., y a la Alcaldía Local de Rafael Uribe Uribe que
recolectaran y remitieran a esta Corporación una serie de datos jurídicos y
fácticos relacionados con la fábrica de herrajes de propiedad del demandado.
F U N D A M E N T O S
1. La señora Rosalba
Rodríguez de Puentes habita en el inmueble localizado en la carrera 19 N° 26-53
sur de la ciudad de Santa Fe de Bogotá, localidad de Rafael Uribe Uribe.
Contigua a su casa se encuentra ubicada una fábrica de herrajes de propiedad
del señor Ciro Alfonso Cabrejo Bonilla (carrera 19 N° 26-43 sur), en la cual,
la fundición de metales y el uso de una máquina troqueladora, producen ruidos y
olores que son percibidos desde la vivienda de la señora antes mencionada.
Por este motivo, la
señora Rodríguez de Puentes acudió a la Alcaldía Local de Rafael Uribe Uribe,
donde interpuso una querella por perturbación a la posesión contra el
propietario de la fábrica de herrajes. Tras convocar al señor Cabrejo Bonilla y
al propietario del inmueble donde aquél opera su fábrica, la inspección de
policía propuso una conciliación en la cual se acordó que los querellados
llevarían a cabo una serie de reformas y mejoras locativas dirigidas a
disminuir los ruidos y olores que causaban molestias a la querellante, las que
deberían estar definitivamente terminadas el día 30 de enero de 1999.
Como los ruidos y
demás molestias no cesaron después de la conciliación, la señora Rodríguez de
Puentes acudió a la Defensoría del Pueblo, en donde le aconsejaron interponer
una acción de tutela.
En su demanda de
tutela, la señora Rosalba Rodríguez de Puentes solicitó la protección de sus
derechos fundamentales a la vida, a la salud, a la paz, a la tranquilidad y a
la intimidad, los cuales, en su opinión, resultan vulnerados por los olores,
ruidos y vibraciones producidos por la fábrica del demandado. Señaló que las
emanaciones del establecimiento industrial son de tal magnitud que no le
permiten descansar y la tienen "enferma de los nervios".
El juez de tutela de
primera instancia concedió la protección constitucional al considerar que la
fábrica del demandado estaba produciendo una serie de olores que constituían
una injerencia arbitraria sobre el derecho fundamental a la intimidad de la
actora y, por consiguiente, ordenó al demandado que diera cumplimiento a las
normas que regulan el tipo de actividades que él desempeña. La Corte Suprema de
Justicia revocó el fallo a-quo con fundamento en la tesis según la cual
la demandante no se encontraba en situación de indefensión frente al demandado,
como quiera que había hecho uso del proceso policivo respectivo, dentro del
cual se había producido una conciliación.
Dado lo dispuesto en
la decisión de segunda instancia objeto de revisión, corresponde a esta Sala
determinar, en primer término, si, en el presente caso, se configura alguna de
las causales de procedencia de la acción de tutela contra un particular. Si así
fuere, deberá la Sala revisar la decisión de primera instancia, para lo cual
tendrá que determinar si los derechos fundamentales invocados por la actora han
sido vulnerados como consecuencia de los ruidos y vibraciones producidos por la
fábrica de herrajes de propiedad del demandado.
Estudio de la
decisión adoptada en la sentencia de segunda instancia objeto de revisión.
Procedencia de la acción de tutela contra particulares
2. La Corte Suprema
de Justicia denegó el amparo constitucional solicitado por la actora con el
argumento de que ésta había recurrido a un proceso policivo dentro del cual se
produjo una conciliación que puso término al conflicto. Empero, tal como se
explica a continuación, la anotada conciliación versó sobre un objeto ilegal y,
por lo tanto, no es posible otorgarle ningún tipo de validez a la luz del
ordenamiento jurídico colombiano.
3. Luego de
revisadas las pruebas aportadas al expediente por la Alcaldía Local de Rafael
Uribe Uribe y los departamentos administrativos distritales de planeación y del
medio ambiente, se llega a la conclusión de que la fábrica de herrajes del
propiedad del demandado funciona en situación de franca ilegalidad, por
las siguientes razones:
3.1. El asesor
jurídico de la Alcaldía Local de Rafael Uribe Uribe informó que, luego de una
inspección ocular a la fábrica, se pudo constatar que "el citado
establecimiento no cumple con los requisitos exigidos por la Ley 232 de 1995,
ya que carece del concepto sanitario actualizado como también del concepto
favorable que emite el Departamento Administrativo del Medio Ambiente
relacionado con la contaminación auditiva producida por la fábrica".
3.2. El subdirector
jurídico del Departamento Administrativo de Planeación Distrital señaló que,
según la plancha N° 41-C del Acuerdo N° 6 de 1990 (Estatuto para el
Ordenamiento Físico del Distrito Especial de Bogotá), la vivienda de la actora
así como la fábrica del demandado se encuentran localizadas "en un
polígono de Tratamiento General de Actualización, Area de Actividad Múltiple
(Código AM01-4c)". Indicó que, conforme a lo dispuesto por el artículo
58-1 del Decreto 735 de 1993, los usos permitidos en una zona AM-01 son: (1)
uso de vivienda; (2) uso comercial;  (3) uso  de oficinas; (4) uso
institucional; (5) uso industrial clase I-A y I-B; y, (6) uso de
estacionamientos en altura.
Respecto del
denominado “uso industrial clase IA y IB”, informó que los artículos 306 y 307
del Acuerdo N° 6 de 1990 establecen que las industrias pueden ser extractivas o
transformadoras. Estas últimas, se definen como aquellas destinadas a la
transformación, elaboración, ensamblaje y manufactura de productos. Así mismo,
según esta normatividad, las industrias transformadoras pueden ser de tres
clases (I, II y III) de acuerdo con el impacto ambiental y urbanístico que
aquellas produzcan. Para efectos del caso bajo revisión, sólo interesa la definición
de la industria clase I que es la única permitida en la zona en donde se
localizan la vivienda de la actora y la fábrica del demandado. Conforme a la
normatividad bajo estudio, la industria clase I es aquella "considerada
compatible con otros usos en razón de su bajo impacto ambiental y
urbanístico" y se caracteriza por: (1) estar dedicada a la manufactura
artesanal de productos, generalmente manual o con equipos caseros; (2) se
abastece de materias primas y transporta sus productos mediante vehículos livianos;
(3) genera poco empleo; (4) funciona en horarios laborales preferiblemente
diurnos; y, (5) no requiere servicios de infraestructura especiales ni
produce ruidos, olores ni efluentes contaminantes.
Concluyó señalando
que "es importante destacar que si la industria de herrajería cumple con
las especificaciones anteriormente descritas, para la industria clase I, puede
funcionar; de lo contrario, sería una industria de mayor impacto y no podría
funcionar en dichos predios".
3.3. El Departamento
Técnico Administrativo del Medio Ambiente de Santa Fe de Bogotá, D.C., luego de
practicar una inspección a la vivienda de la actora y a la fábrica del
demandado, apuntó que "el establecimiento carece de los ductos
adecuados para evacuar los olores que genera el proceso de fundición de metales.
En este sentido se observó que tanto las paredes como techo presentan orificios
y espacios que permiten la difusión de olores a los predios vecinos". En
relación con la casa de habitación de la demandante, indicó que "se puede
determinar que los niveles de presión sonora generados por la actividad
industrial de la fábrica de herrajes superan los niveles máximos permisibles
para un sector residencial, por cuanto el nivel equivalente (LEQ) obtenido
en la medición de la tarde arrojó 68.2 dB (A)". De igual modo, la
autoridad ambiental agregó que "se sintieron vibraciones muy fuertes
producidas por la maquinaria de la fábrica. Estas son de tal magnitud, que
posiblemente las grietas y averías que presenta la vivienda de la señora
Rosalba Rodríguez de Puentes sean producto de los impactos que constantemente
genera la industria en mención”. Para concluir, señaló que "en caso de
permitir la continuidad de la actividad en este lugar, el establecimiento
debería iniciar los trámites para la presentación de un plan de manejo
ambiental por cuanto el proceso industrial es altamente contaminante y está
perjudicando los predios vecinos entre ellos, y de manera importante, la
vivienda de la señora Rosalba Rodríguez de Puentes".
3.4. Una lectura
conjunta de los conceptos remitidos a la Sala por los departamentos
administrativos distritales de planeación y de medio ambiente, permite concluir
que la actividad industrial desarrollada por el demandado no es de aquellas que
pueden llevarse a cabo en la zona de la ciudad donde se encuentra localizada.
En efecto, las normas urbanísticas y, en especial, el artículo 58-1 del Decreto
735 de 1993 y los artículos 306 y 307 del Acuerdo N° 6 de 1990, indican que, en
esa zona de la ciudad capital sólo es admisible el uso industrial clase I,
caracterizado por presentar un bajo impacto ambiental y urbanístico, es decir,
que no requiere servicios especiales de infraestructura ni produce ruidos,
olores u otros efluentes contaminantes. A este respecto, el concepto emitido
por el Departamento Administrativo del Medio Ambiente es claro al señalar que
la fábrica de herrajes de propiedad del demandado produce ruidos y vibraciones
que trascienden los límites permitidos en ese sector de la ciudad y afectan en
forma grave las viviendas aledañas.
4. La situación
ilegal antes descrita no es nueva, toda vez que ya existía al momento en que la
señora Rosalba Rodríguez de Puentes acudió por primera vez ante la Alcaldía
Local de Rafael Uribe Uribe en busca de una solución a las perturbaciones que
su vecino le estaba causando. De otra parte, el cumplimiento de la normatividad
cuya infracción quedó demostrada más arriba, así como la sanción de las
infracciones a la misma, es competencia de los alcaldes locales, según lo
disponen los numerales 6° y 9° del artículo 86 del Estatuto Orgánico de Santa
Fe de Bogotá (Decreto Ley 1421 de 1993). En estas circunstancias, la inspección
de policía de la Alcaldía Local de Rafael Uribe Uribe, antes de haber propuesto
y avalado la conciliación que hoy desestima la Sala, debió haber procedido a
verificar si el funcionamiento de la fábrica de herrajes se ajustaba a las
normas urbanísticas antes señaladas, máxime si el asesor jurídico de la
Alcaldía ya había establecido que el establecimiento industrial no cumplía con
los requisitos consignados en la Ley 232 de 1995 y en los artículos 47 y 48 del
Decreto 2150 de 1995.
En opinión de la
Sala, el ordenamiento urbanístico cuya infracción se constató más arriba está
constituido por normas imperativas de orden público que, en razón de esa
naturaleza jurídica, no pueden ser objeto de transacción por parte de los
funcionarios y particulares encargados de hacerlas cumplir y que se encuentran
sometidos a sus mandatos. Del cumplimiento de la normatividad de carácter
policivo depende, en gran parte, el logro de la convivencia pacífica entre los
ciudadanos. Por este motivo, no es admisible, desde la perspectiva
constitucional, que las autoridades públicas avalen acuerdos cuyo objeto
consista en perpetuar una situación que, a todas luces, infringe el
ordenamiento policivo y que, por tanto, es susceptible de violar derechos y
libertades - incluso fundamentales - de los administrados.
5. En las
condiciones que han sido descritas, se pregunta la Sala si procede la acción de
tutela contra un particular cuando se ha suscrito, entre quien estima violados
sus derechos y el presunto infractor, una conciliación que, sin embargo, es
ilegal.
La violación del
ordenamiento urbanístico debe ser investigada y sancionada por las autoridades
policivas, en quienes se radican competencias dirigidas al logro de condiciones
adecuadas para el ejercicio de los derechos y libertades públicos. De este
modo, si las autoridades de policía fallan en el cumplimiento de sus funciones,
ésto repercute de manera perjudicial en los derechos de los administrados,
quienes resultan expuestos a riesgos que, en algunas ocasiones, pueden llegar a
vulnerar sus derechos fundamentales. En particular, la inacción, omisión o
actuación ilegal de las autoridades policivas, en relación con el cumplimiento
de normas de índole urbanística, puede colocar a quienes infringen tales normas
en una situación de supremacía social a partir de la cual vulneran los derechos
de sus conciudadanos, quienes se ven injustamente forzados a tolerar tales
comportamientos. Sobre estas cuestiones, la Corte ha manifestado:
“La omisión o
negligencia administrativa, rompe los equilibrios que el Constituyente ha
querido establecer mediante la consagración positiva de los principios de
calidad de la vida y desarrollo sostenible, abandonando al hombre y al ambiente
a la completa instrumentación y sojuzgamiento por la razón ilimitadamente
expansiva del capital, cuyos límites en la práctica son removidos por aquélla
causa. En estas circunstancias, cancelada o debilitada la barrera de las
autoridades administrativas y de la correcta aplicación de un cuerpo específico
de normas protectoras, los particulares, diferentes de la empresa beneficiada y
de sus beneficiarios reales que ante la ausencia de límites aumentan su poder,
quedan respecto de éstos en condición material de subordinación e indefensión.
Ante esta situación de ruptura de la normal relación de igualdad y de
coordinación existente entre los particulares, la Constitución y la ley (CP
art. 86 y D. 2591 de 1991, art. 42, num. 4 y 9), conscientes del peligro de
abuso del poder privado, en este caso además ilegítimo, les conceden a las
personas que pueden ser afectadas por el mismo la posibilidad de ejercer
directamente la acción de tutela para defender sus derechos fundamentales
susceptibles de ser violados por quien detenta una posición de supremacía. Es
claro para esta Sala que la inacción y la negligencia de la administración,
encargada de aplicar y administrar las normas legales, entre otras graves
consecuencias, genera y expande supremacías y poderes privados, a la par que
aumenta la indefensión de amplios sectores sociales. Definitivamente es él
expediente eficaz de un género perverso de distribución del poder social".[1]
Con posterioridad a
la providencia antes transcrita, esta Corporación precisó que sólo aquellas
inacciones u omisiones de las autoridades policivas que ostenten una magnitud
crítica, en razón de haber erigido a un particular en posición de
supremacía social a partir de la cual viola derechos de otras personas, tienen
la virtualidad de judicializar aquellas cuestiones que, en principio, son de
raigambre meramente administrativa. Para estos efectos, la Corte diseñó un test
que permite establecer la magnitud de la inacción u omisión de que se trate con
miras a determinar si se configura la posición de supremacía social a la que se
ha hecho referencia. A este respecto, la Corporación ha sentado la siguiente
doctrina:
"La Corte
considera que sólo en los casos en los que la omisión comprobada de la
autoridad que sea titular de competencias policivas, adquiera una magnitud
crítica, es posible considerar que su inacción tiene la virtud de potenciar a
sujetos privados hasta el punto de colocar a los demás en condiciones de
indefensión y, por consiguiente, con legitimidad para entablar contra aquéllos
acciones de tutela. De lo contrario, se constitucionalizaría, de manera
indiscriminada y sin sentido, el entero derecho administrativo-policivo y se
judicializarían, antes de la configuración de la litis
contencioso-administrativa, asuntos que pertenecen y todavía se debaten dentro
de la administración.(...).
5. En este orden de
ideas, la Corte considera que la conducta administrativa asume una magnitud
crítica y es capaz de colocar a un particular que se beneficia de ella en
posición de supremacía frente a otros, si concurren, por lo menos, las
siguientes circunstancias: (1) gravedad de la omisión, en vista del bien
constitucional cuyo cuidado depende del ejercicio oportuno y diligente de las
competencias asignadas a la respectiva autoridad; (2) injustificada demora de
la autoridad para ejercitar las funciones atribuidas por la ley: (3) claro nexo
de causalidad entre la omisión administrativa y la situación ilegítima de ventaja
de un particular que la explota materialmente en su favor y en detrimento de
las demás personas; (4) existencia de una lesión directa o de una amenaza
cierta sobre un derecho fundamental que tienen como causa directa y principal
el comportamiento omisivo y su aprovechamiento por el particular; (5) previo
agotamiento de los recursos administrativos consagrados en la ley con el objeto
de obtener que cese la omisión, salvo que su agotamiento pueda convertir en
irreparable la lesión o la amenaza".[2]
6. Procede la Sala a
indagar si, en el caso sub-lite, se presentan las condiciones del test
antes enunciado.
La inspección de
policía de la Alcaldía Local de Rafael Uribe Uribe, en lugar de haber asumido
la defensa de los derechos de la señora Rosalba Rodríguez de Puentes, legitimó
y consolidó una situación violatoria de los derechos de esta última, a través
de la conciliación ilegal a que se ha hecho referencia. En estas
circunstancias, la propia autoridad encargada de hacer cumplir el ordenamiento
urbanístico fue la que se encargó de violarlo en claro detrimento de los
derechos de la querellante.
Ahora bien, aunque
la inspección de policía competente para resolver los problemas de la señora
Rodríguez de Puentes sí actuó a tiempo, su comportamiento transluce una franca
violación del ordenamiento legal. En este sentido, la gravedad de la violación
a la normatividad urbanística absorbe el requisito de que exista una
injustificada demora de la autoridad para ejercer sus funciones.
De otra parte, la
Sala encuentra que, en el presente caso, existe una clara relación de
causalidad entre la conciliación ilegal y la posición de supremacía social que,
en la actualidad, ostenta el demandado. Ciertamente, si la inspección de policía
de la Alcaldía Local de Rafael Uribe Uribe hubiese ejercitado sus competencias
en debida forma y aplicado la normatividad pertinente, es probable que hubiera
ordenado al querellado cesar sus actividades perturbadoras y trasladar su
fábrica a un sector en donde el ordenamiento urbanístico permitiese actividades
industriales como las que éste desarrolla. Por el contrario, se reitera, la
conciliación propuesta y avalada por la autoridad policiva legitimó al
transgresor del ordenamiento urbanístico para que continuara ejerciendo sus
actividades en situación de manifiesta ilegalidad.
Por último, es
necesario apuntar que la demandante, antes de recurrir a la acción de tutela,
recurrió a las vías policivas apropiadas para el debate y solución de este tipo
de cuestiones. Empero, como se vio, la propia autoridad policiva, a través de
una actuación ilegal, impidió que el proceso de policía surtiera sus efectos
reparadores en relación con los derechos de la actora.
En estas
circunstancias, es menester concluir que la omisión de la inspección de policía
de la Alcaldía Local de Rafael Uribe Uribe presenta una magnitud crítica
que ha colocado en situación de supremacía social al demandado. Adicionalmente,
los derechos que presuntamente se encuentran afectados son, al menos a juicio
de la actora, derechos fundamentales, alegato que, a la luz de los hechos del
caso, resulta, en principio, plausible. Lo anterior, desde la perspectiva de la
procedencia de la acción de tutela contra particulares (C.P., artículo 86; Decreto
2591 de 1991, artículo 42-9), determina que la demandante se encuentra en
situación de indefensión frente al demandado, lo cual implica que la acción de
tutela se convierte en el mecanismo procesal adecuado para la defensa de los
derechos que presuntamente le están siendo vulnerados.
Una vez establecida
la procedencia de la acción de tutela, debe la Sala determinar si el demandado
ha vulnerado alguno de los derechos fundamentales de la actora o si, por el
contrario, los derechos que se violan en razón de la situación de ilegalidad en
que se produce la actividad industrial que lleva a cabo el accionado son de
rango meramente legal.
Violación del
derecho fundamental a la intimidad
7. Según la
jurisprudencia de esta Corporación,[3]
las molestias causadas por ruidos u olores no tienen, prima facie,
relevancia constitucional, salvo que tales molestias adquieran una magnitud de
tal entidad que lleguen a constituir una injerencia arbitraria sobre el
derecho a la intimidad (C.P., artículo 15) de las personas que deben soportar
tales olores o ruidos. Si se llega a comprobar la anotada magnitud y, además,
se cumplen los restantes requisitos de procedibilidad de la acción de tutela,
la cuestión adquiere entidad constitucional y, el anotado mecanismo procesal,
se convierte en el instrumento adecuado para lograr el cese de las emanaciones
auditivas u olfativas que violan el derecho fundamental a la intimidad. Sobre
este particular, la Corte ha manifestado:
"En principio,
la acción de tutela ejercida con el objeto de evitar el ruido es improcedente.
La contaminación por ruido afecta directamente el derecho colectivo a un medio
ambiente sano (CP art. 79), para cuya protección el ordenamiento jurídico
dispone las acciones populares (CP art. 88). Los problemas derivados del ruido
inciden sobre la calidad de la vida, por lo que modernamente se considera que
el ruido es uno de los factores de deterioro ambiental.
Si bien la
perturbación por ruido tiene relación estrecha con el derecho ambiental, el grado
en que esa perturbación se produce y la omisión de la autoridad pública
en controlar las situaciones de abuso mediante los instrumentos legales que
regulan el ejercicio de los derechos y libertades para posibilitar la
convivencia pacífica, son factores que pueden propiciar la vulneración de otros
derechos fundamentales que protegen a la persona contra hechos molestos, en
particular el derecho a la intimidad personal y familiar.
(…)
8. A la luz de las
modernas manifestaciones del ruido, la jurisprudencia constitucional extranjera
ha reforzado la vigencia de ciertos principios y valores constitucionales
mediante la interpretación extensiva de los derechos fundamentales, dándole
cabida a la solución de fenómenos no previstos por el constituyente
expresamente en el texto normativo, pero deducibles de su esfera de protección.
Este es precisamente el caso en materia del derecho a la intimidad personal y
familiar frente a las agresiones generadas por ruidos evitables.
(…)
Sin embargo, una
interpretación del derecho fundamental a la intimidad personal y familiar, a la
luz de los tratados internacionales ratificados por Colombia (CP art. 93),
exige entender comprendido en su núcleo esencial la interdicción de ruidos
molestos e ilegítimos. (…)
La prohibición que
recae sobre las injerencias arbitrarias en la vida privada de la
persona, su familia, su domicilio o su correspondencia, no sólo garantiza a la
persona frente al ingreso injustificado de personas o agentes públicos al
espacio físico de su exclusivo control, sino también la ampara contra las
invasiones que penetran la esfera de intangibilidad de su vida personal o
familiar, mediante aparatos electrónicos o mecánicos, en este caso ya no tan
sólo en forma directa e intencional. La amplitud del concepto de 'injerencia',
contenido en el derecho a no ser molestado que, a su vez, hace parte del
núcleo esencial del derecho fundamental a la intimidad personal o familiar,
incluye los ruidos ilegítimos, no soportables ni tolerables normalmente por la
persona en una sociedad democrática."[4]
Conforme a la
anterior doctrina, es necesario determinar si, en el caso sometido al examen de
la Sala, los ruidos y vibraciones producidos por la fábrica de herrajes
constituyen injerencias arbitrarias sobre el derecho a la intimidad de la
actora.
8. En el presente
proceso de tutela, se produjeron dos peritazgos dirigidos a determinar la
magnitud de los ruidos y vibraciones emanados de la fábrica de herrajes de
propiedad del demandado. El primero se produjo durante el trámite de la primera
instancia ante la Sala Civil del Tribunal Superior del Distrito Judicial de
Santa Fe de Bogotá y fue practicado por un perito designado por esa corporación
judicial. El segundo fue ordenado por esta Sala de Revisión y fue practicado
por el Departamento Técnico Administrativo del Medio Ambiente de Santa Fe de
Bogotá, D.C., - DAMA -.
En el primero de los
conceptos técnicos señalados, el perito indicó que, aunque la troqueladora y la
otra maquinaria sí producían ciertos ruidos y vibraciones, éstos no eran de una
magnitud tal como para producir molestias o daños en las edificaciones vecinas.
Sobre el particular, el perito designado indicó en su concepto que "la
vibración por ellas emitida [las máquinas] es comparable a la que produciría
una máquina de coser doméstica y un sonido muy leve" y agregó que
"las vibraciones y sonidos emitidos no son de un alcance tal para producir
daños en los inmuebles vecinos".
Por su parte, el
peritazgo practicado por el DAMA concluyó que "los niveles de presión
sonora generados por la actividad industrial de la fábrica de herrajes superan
los niveles máximos permisibles para un sector residencial, por cuanto el nivel
equivalente (LEQ) obtenido en la medición de la tarde arrojó 68.2 dB (A)".
De igual modo, señaló que "se sintieron vibraciones muy fuertes producidas
por la maquinaria de la fábrica. Estas son de tal magnitud, que posiblemente
las grietas y averías que presenta la vivienda de la señora Rosalba Rodríguez
de Puentes sean producto de los impactos que constantemente genera la industria
en mención". Por último, indicó que "en caso de permitir la
continuidad de la actividad en este lugar, el establecimiento debería iniciar
los trámites para la presentación de un plan de manejo ambiental por cuanto el
proceso industrial es altamente contaminante y está perjudicando los predios
vecinos entre ellos, y de manera importante, la vivienda de la señora Rosalba
Rodríguez de Puentes".
9. En estas
circunstancias, la Sala se enfrenta a dos peritazgos contradictorios, cuya
eficacia probatoria debe ser evaluada en forma separada.
El primero de los
conceptos técnicos (fols. 25-27) que se examinan fue practicado por una persona
cuya especialidad técnica nunca fue precisada. En efecto, el documento aparece
firmado por el señor Rafael Osorio Montañez sin que, a continuación, se precise
cuáles son los conocimientos técnicos o la formación profesional que lo
autorizan para conceptuar en cuestiones relativas a contaminación ambiental
producida por ruidos o vibraciones. De igual modo, todas las observaciones
realizadas por la persona que firma el concepto fueron realizadas a simple
vista, es decir, sin los instrumentos técnicos adecuados para efectuar las
mediciones del nivel de ruido que una diligencia de esta índole hubiese
requerido. Además de lo anterior, el propio perito fue explícito al señalar
que, durante la visita llevada a cabo a la fábrica de herrajes y a la vivienda
de la actora, la troqueladora de 35 toneladas no se encontraba en
funcionamiento o funcionó a media marcha.
Contrariamente a lo
anterior, el peritazgo practicado por el DAMA merece toda la credibilidad por
parte de la Sala. En primer lugar, fue practicado por la autoridad distrital
encargada de la protección del medio ambiente y, por ende, en posesión de los
conocimientos jurídicos y técnicos necesarios para realizar una evaluación
adecuada de los hechos. De otro lado, la inspección técnica llevada a cabo por
la autoridad administrativa antes mencionada consistió, fundamentalmente, en la
práctica de una serie de mediciones auditivas dirigidas a establecer el nivel
del ruido en la vivienda de la demandante. Sobre las condiciones técnicas en
que se llevaron a cabo las mediciones antes anotadas, el experto que las
practicó anotó que "se practicaron dos visitas a las casa de la señora Rosalba
Rodríguez de Puentes el 9 de septiembre del presente año, una por la mañana y
otra por la tarde. El resultado de las mediciones se puede observar en los
gráficos anexos, en donde además de los resultados cada quince segundos se
observa la hora de inicio y terminación de las lecturas".
10. Conforme a lo
anterior, la Sala otorga plena credibilidad y eficacia probatoria al concepto
técnico emitido por el DAMA, pues el peritazgo practicado durante el juicio en
primera instancia, adolece de una serie de fallas que le restan su valor como
prueba.
Así, se concluye que
la actividad industrial llevada a cabo por el demandado produce ruidos y
vibraciones altamente contaminantes, cuya intensidad es de tal entidad que la
estructura de la vivienda de la actora se ha visto afectada por grietas y otro
tipo de averías. De este modo, las emanaciones auditivas y las vibraciones
producidas por la fábrica de herrajes trascienden el límite de lo soportable y
se erigen en injerencias arbitrarias que vulneran el derecho a la
intimidad (C.P., artículo 15) de la demandante. En este sentido, la propia
actora indica que no puede dormir ni descansar a causa de la actividad de la
industria vecina y que los ruidos y las vibraciones están afectando seriamente
su sistema nervioso.
Determinado como
está que la actividad industrial desarrollada por el demandado produce ruidos y
vibraciones que violan el derecho fundamental a la intimidad de la señora
Rosalba Rodríguez de Puentes, es preciso establecer si existen mecanismos
judiciales alternativos a la acción de tutela por medio de los cuales sea
posible un restablecimiento rápido y eficaz del derecho fundamental vulnerado.
Existencia de
otro medio de defensa judicial: acción de tutela, acción de cumplimiento y
acciones populares y de grupo
11. En el caso sub-lite
han sido probadas dos cuestiones que resultan de suma importancia al momento de
estudiar la existencia de mecanismos judiciales de defensa alternativos a la
acción de tutela: (1) se ha detectado el incumplimiento de la normatividad
urbanística distrital no sólo por parte del demandado sino, también, por parte
de las autoridades de policía encargadas de hacerla cumplir; y, (2) la fábrica
de herrajes de propiedad del demandado produce ruidos y vibraciones que no sólo
constituyen una injerencia arbitraria sobre el derecho a la intimidad de la
actora sino que, también, contaminan el medio ambiente circundante al
mencionado establecimiento industrial.
Con base en estas
constataciones, cabría preguntarse si, en este tipo de casos, la acción de
cumplimiento (C.P., artículo 87) o las acciones populares o de grupo (C.P.,
artículo 88) constituyen mecanismos judiciales efectivos para restablecer los
derechos cuya vulneración resultó probada, con la virtualidad suficiente para
desplazar a la acción de tutela.
12. La acción de
cumplimiento se encuentra regulada por la Ley 393 de 1997. Según el artículo 1°
de la anotada ley, esta acción tiene por objeto "hacer efectivo el
cumplimiento de normas aplicables con fuerza material de ley o actos
administrativos". Aunque, en estricto sentido, el presente caso hace
referencia al incumplimiento de una serie de normas urbanísticas, parecería que
la acción de cumplimiento no constituye el mecanismo apropiado para darle
trámite, como quiera que el artículo 9° de la precitada normativa determina que
la acción de cumplimiento "no procederá para la protección de derechos que
puedan ser garantizados mediante la acción de tutela".
La afectación
primigenia que produce el desarrollo ilegal de las actividades industriales que
lleva a cabo el demandado consiste en una vulneración del derecho fundamental a
la intimidad de la actora, quien se ha visto obligada a soportar injerencias
arbitrarias sobre el derecho mencionado en razón de los ruidos y vibraciones producidos
por la fábrica de herrajes. A juicio de la Sala, en aquellos casos en los
cuales se presenta un incumplimiento de normas administrativas que, a su vez,
se erige en factor fundamental de la violación de derechos fundamentales de
ciertas personas, la vía procesal adecuada para restablecer esos derechos es la
acción de tutela. Ciertamente, el objeto primordial de este mecanismo procesal
es la defensa y restablecimiento de los derechos fundamentales, en tanto que el
objeto fundamental de la acción de cumplimiento consiste en que el ordenamiento
jurídico, en todos sus componentes, sea cumplido a cabalidad. En este sentido,
si bien una acción de cumplimiento puede contribuir a restablecer una violación
de derechos fundamentales, ello ocurriría de manera mediata, como efecto
secundario de una orden judicial tendente a que se cumpla alguna norma
jurídica. A diferencia de lo anterior, en el caso de la acción de tutela, la
protección a los derechos fundamentales es inmediata, como quiera que tal
protección es el objeto esencial de la anotada acción. Sobre esta cuestión, la
Corte ha señalado:
"[L]a acción de cumplimiento no procede cuando se trata de
proteger derechos que pueden ser garantizados por vía de acción de tutela, como
sucede en el presente caso. Frente a esta hipótesis, la norma dispone que
cuando el juez competente para conocer de las acciones de cumplimiento
encuentre que los derechos invocados pueden ser protegidos por vía de tutela,
debe darle a la solicitud el trámite que corresponda a esta acción; con lo
cual, la citada ley le da prioridad a la protección que a través de la acción
tutela, se brinda a los derechos constitucionales fundamentales que resulten
amenazados o vulnerados por la acción u omisión de las autoridades públicas o
de los particulares en los casos autorizados por la ley.
(…)
Además, en otras
oportunidades la Corte ha reconocido la procedencia de la acción de tutela en
aquellos casos en los que la omisión o negligencia comprobada de la autoridad
titular de competencias policivas, permite que el hecho generador de la amenaza
o violación de derechos fundamentales adquiera tal gravedad, que coloque en
situación de absoluta indefensión a los afectados, como ocurre en el presente
caso".[5]
13. Las acciones
populares y de grupo se encuentran reguladas por la Ley 472 de 1998. Según el
artículo 1° de la mencionada ley, las acciones populares "son los medios
procesales para la protección de los derechos e intereses colectivos". A
su turno, el artículo 4°, en su literal m), establece que uno de los derechos e
intereses colectivos cuya protección o defensa puede emprenderse a través de
las acciones populares, consiste en “la realización de construcciones,
edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de
manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los
habitantes”.
Con base en lo
anterior, sería admisible pensar que, el caso bajo examen, podría haberse
tramitado a través de una acción popular tendente a la defensa del derecho o
interés colectivo consagrado en el artículo 4º-m) de la Ley 472 de 1998. Sin
embargo, debe tenerse en cuenta que, en el caso sub-lite, se ha
constatado la violación del derecho fundamental a la intimidad, de carácter
eminentemente individual, cuya protección y restablecimiento oportuno no
podrían emprenderse a través de una acción cuyo objeto esencial radica en la
protección de derechos e intereses colectivos y cuyo trámite - según se
desprende de lo dispuesto en los artículos 17 a 45 de la Ley 472 de 1998 -, es
mucho más dilatado y dispendioso que el de la acción de tutela.
En cuanto a las
acciones de grupo, estas quedarían descartadas en el presente caso, toda vez
que el artículo 3° de la Ley 472 de 1998 establece que tales acciones son
aquellas "interpuestas por un número plural o un conjunto de personas que
reúnen condiciones uniformes respecto de una misma causa que originó perjuicios
individuales para dichas personas". De igual forma, las acciones de grupo
"se ejercerán exclusivamente para obtener el reconocimiento y pago de
indemnización de los perjuicios".
Conforme a todo lo
anterior, se revocará la sentencia proferida por la Sala de Casación Civil y
Agraria de la Corte Suprema de Justicia y, en su lugar, se concederá la tutela
del derecho fundamental a la intimidad (C.P., artículo 15) de la actora.
D E C I S I O N
En mérito de lo
expuesto, la Sala Tercera de Revisión,
R E S U E L V E:
Primero.- Revocar la sentencia de mayo 18 de
1998, proferida por la Sala de Casación Civil y Agraria de la Corte Suprema de
Justicia y, en su lugar, CONCEDER la tutela del derecho fundamental a la
intimidad de la señora Rosalba Rodríguez de Puentes. Por consiguiente, se ordena
a Ciro Alfonso Cabrejo Bonilla que, en el término de tres meses, contados a
partir de la notificación de esta sentencia, traslade la fábrica de herrajes
que actualmente opera en la carrera 19 N° 26-43 sur de Santa Fe de Bogotá, a
una zona de la ciudad capital en la cual se encuentre permitida esa clase de
actividad industrial, salvo que, en ese mismo término, introduzca todas las
modificaciones necesarias para acreditar debidamente ante la Alcaldía Local de
Rafael Uribe, el Departamento Administrativo de Planeación Distrital y el
Departamento Técnico Administrativo del Medio Ambiente de Santa Fe de Bogotá,
D.C., que la actividad industrial que desarrolla cumple con todos los
requisitos legales y reglamentarios necesarios para poder funcionar en esa zona
de la ciudad capital.
Segundo.- ORDENAR
al Departamento Técnico Administrativo del Medio Ambiente de Santa Fe de
Bogotá, D.C., que, transcurridos tres meses a partir de la notificación de la
presente sentencia, verifique si el señor Ciro Alfonso Cabrejo Bonilla dio
cumplimiento a las órdenes impartidas en el numeral 1º de este fallo y, por
tanto, indique si la fábrica de herrajes cumple con los requisitos ambientales
que le permitirían funcionar en ese sector de la ciudad capital.
Tercero.- ORDENAR
a la Sala Civil del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Santa Fe de
Bogotá, D.C., que vigile el cumplimiento de las órdenes impartidas en los
numerales 1° y 2º de la parte resolutiva del presente fallo.
Cuarto.- LIBRESE
comunicación a la Sala Civil del Tribunal Superior del Distrito Judicial de
Santa Fe de Bogotá, D.C., con miras a que se surta la notificación de esta
providencia, según lo establecido en el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Cópiese,
notifíquese, comuníquese, cúmplase e insértese en la Gaceta de la Corte
Constitucional.
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
(Sentencia aprobada
por la Sala Tercera de Revisión, en la ciudad de Santa Fe de Bogotá, D.C., a
los veinte (20) días del mes de octubre de mil novecientos noventa y ocho
(1998)).
[1] T-251/93 (MP. Eduardo Cifuentes Muñoz).
En el mismo sentido, véanse las sentencias T-112/94 (MP. Antonio Barrera
Carbonell); T-210/94 (MP. Eduardo Cifuentes Muñoz); T-219/94 (MP. Eduardo
Cifuentes Muñoz); T-622/95 (MP. Eduardo Cifuentes Muñoz).
[2] T-622/95 (MP. Eduardo Cifuentes Muñoz).
[3] Véanse, entre otras, las
sentencias T-251/93 (MP. Eduardo Cifuentes Muñoz); T-025/94 (MP. Jorge Arango
Mejía); T-028/94 (MP. Vladimiro Naranjo Mesa); T-210/94 (MP. Eduardo Cifuentes
Muñoz); T-219/94 (MP. Eduardo Cifuentes Muñoz); T-428/95 (MP. Alejandro
Martínez Caballero); T-622/95 (MP. Eduardo Cifuentes Muñoz); T-203/97 (MP.
Eduardo Cifuentes Muñoz).
[4] T-210/94 (MP. Eduardo Cifuentes Muñoz).
[5] SU-476/97 (MP. Vladimiro Naranjo Mesa).