T-428-10
Sentencia T-428/10
Sentencia T-428/10
PENSION DE SOBREVIVIENTES-Procede acción de tutela para solicitar
reconocimiento y pago
PRINCIPIO DE INMEDIATEZ-Plazo razonable
para presentar tutela debe determinarse con base en las circunstancias del caso
concreto
Se
puede concluir que el plazo razonable para considerar que la acción de tutela
fue interpuesta oportunamente, se debe analizar a partir de las circunstancias
propias de cada caso concreto. Para el efecto, se deben tener en cuenta algunos
factores para definir tal razonabilidad, los cuales fueron sintetizados así, en
la sentencia T-173 de 2002: (i) una justificación relevante sobre la
inactividad y (ii) el análisis sobre la posible vulneración de los derechos de
terceros si se accediera a conceder el amparo.
PENSION DE SOBREVIVIENTES E INMEDIATEZ-Casos en que ha sido denegado su reconocimiento por
el lapso de tiempo transcurrido para reclamarla/ PENSION DE SOBREVIVIENTES Y
REQUISITO DE SUBSIDIARIEDAD
La esposa del actor falleció el 20 de junio de 1994 y
éste hizo la solicitud de pensión de sobrevivientes ó indemnización sustitutiva
ante el Instituto de Seguros Sociales, el 20 de marzo de 2007. Dejó transcurrir
casi trece (13) años, antes de manifestar, como lo hace ahora, no tener
recursos económicos adicionales a esta pensión, “para la alimentación y
educación de sus hijos”. El actor no manifiesta en su escrito, cuáles fueron
las razones por las que no presentó con anterioridad, la solicitud de
reconocimiento de tal derecho ante la entidad demandada, ni las razones por las
cuales no interpuso los recursos propios de la vía gubernativa contra la
resolución número 041622 de septiembre 3 de 2009, ó la acción
contencioso-administrativa correspondiente. Aunque a la luz de la
jurisprudencia constitucional, lo descrito anteriormente constituye razón
suficiente para declarar, como lo hará esta Corte, que la acción de tutela
resulta improcedente por no cumplirse el requisito de la subsidiariedad en el
caso concreto.
Referencia:
expediente T-2542401
Acción de tutela instaurada por HERMES LIZARAZO LARGO
contra el INSTITUTO DE SEGUROS SOCIALES.
Magistrado
Ponente:
Dr. JUAN
CARLOS HENAO PÉREZ
Bogotá,
DC., el  veintiocho (28) de mayo de dos mil diez (2010).
La
Sala Tercera de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los
Magistrados GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO, JORGE IVÁN PALACIO PALACIO y JUAN
CARLOS HENAO PÉREZ, quien la preside, en ejercicio de sus competencias
constitucionales y legales, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
dentro
del trámite de revisión del fallo dictado por el Juzgado Cincuenta y Cuatro Penal
del Circuito de Bogotá, el 3 de diciembre de 2009.
I.  ANTECEDENTES
Hechos
El ciudadano HERMES LIZARAZO LARGO, interpuso acción
de tutela con base en los siguientes hechos:
1.
El 20 de marzo de 2007, presentó
solicitud de pensión de sobrevivientes, ó indemnización sustitutiva sobre la
pensión de su esposa, CARMEN ELISA VILLAMARIN BUITRAGO, fallecida el 20 de
junio de 1994.
2.
Durante la vida laboral, la causante cotizó 220 semanas: desde el 10 de
marzo de 1980, hasta el 30 de septiembre de 1985.
3.
Mediante resolución número 041622 de septiembre 3 de 2009, el ISS, le
denegó el derecho a la pensión de sobrevivencia e indemnización sustitutiva,
por prescripción de términos.
4.
El quejoso afirma no tener ningún recurso económico adicional, para la
alimentación y educación de sus hijos.
Pruebas
5.
Al expediente fue allegada como
prueba, la copia de la resolución número 041622 de septiembre 3 de 2009,
proferida por el Instituto de Seguros Sociales.
Solicitud de tutela.
6.
El 20 de noviembre de 2009, el afectado presentó acción de tutela, por
considerar vulnerados sus derechos fundamentales a la seguridad social, a la
dignidad humana, y al mínimo vital. Solicitó que se ordenara, al Instituto de
Seguros Sociales, resolver la solicitud de reconocimiento y pago de pensión de
sobrevivientes ó indemnización sustitutiva.
La parte demandada no contestó la acción de tutela.
Decisiones
Judiciales que se revisan
7.
Mediante Sentencia del 3 de diciembre de 2009, el Juzgado Cincuenta y
Cuatro Penal del Circuito de Bogotá, denegó la acción de tutela por
improcedente.
El
despacho consideró que, (i) el derecho al debido proceso no se había afectado
porque el ISS profirió una resolución contra la cual se podían interponer los
recursos propios de la vía gubernativa y la acción contencioso administrativa
correspondiente; (ii) no había evidencia de amenaza o vulneración de la vida e
integridad física del actor; (iii) su dignidad humana no se podía considerar
afectada por el solo hecho de que el acto administrativo no hubiere acogido sus
pretensiones; (iv) no fue acreditada la afectación al mínimo vital; (v) el
carácter subsidiario de la acción de tutela no permite conceder la acción,
porque el actor cuenta con la posibilidad de demandar el acto administrativo
ante la jurisdicción contencioso-administrativa; y, (vi) el perjuicio que el
actor afirma que se le puede causar, no es irremediable, toda vez que de salir
victorioso en el proceso que eventualmente promueva contra el Instituto de
Seguros Sociales, se le reconocerían los daños que se le haya ocasionado.
El fallo de tutela no fue impugnado.
II.      CONSIDERACIONES
Y FUNDAMENTOS.
Competencia
1.
Esta Corte es competente para conocer del fallo materia de revisión de
conformidad con lo establecido en los artículos 86 y 241-9 de la Constitución
Política, en los artículos 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991 y en las demás
disposiciones pertinentes. También por haber sido dispuesta su revisión
mediante auto del diecinueve (19) de febrero de dos mil diez (2010), por la
Sala de Selección de Tutelas Número Dos.
Problema
jurídico
2.
La Sala debe determinar si el INSTITUTO DE SEGUROS SOCIALES vulneró los
derechos fundamentales a la seguridad social, a la dignidad humana, y al mínimo
vital del ciudadano HERMES LIZARAZO LARGO, al denegarle el reconocimiento y
pago de la pensión de sobrevivientes e indemnización sustitutiva, mediante
resolución número 041622 de septiembre 3 de 2009.
3.
Le corresponde entonces, en primer
término, determinar la procedibilidad de la tutela en el asunto sub judice.
En relación con este tema, se estudiará si en este caso existe o no inmediatez
en la interposición del amparo. En segundo lugar, de llegarse a la conclusión
de que la tutela es procedente, la Corte definirá si el acto que niega la
pensión de sobrevivientes al cónyuge de la causante vulnera los derechos
invocados.
Procedibilidad de la acción de tutela para solicitar
el reconocimiento y pago de la pensión de sobrevivientes. Reiteración de
jurisprudencia.
4.
En virtud del principio de
subsidiariedad, la acción de tutela es en principio improcedente para ordenar
el reconocimiento de una pensión de sobrevivientes, porque el afectado siempre
tiene la opción de acudir al proceso ordinario laboral para solicitarla.
5.
Sin embargo, de manera excepcional
y de conformidad con las particularidades del caso concreto, la Corte
Constitucional ha establecido, que la solicitud de amparo será procedente si el
juez de tutela determina que (i) él o los beneficiarios del derecho pensional
son sujetos de especial protección constitucional; (ii) los medios ordinarios
de defensa judicial no son idóneos para proteger los derechos presuntamente
vulnerados; y, (iii) existe certeza sobre la ocurrencia de un perjuicio
irremediable a los derechos fundamentales si el reconocimiento de la pensión no
se hace efectivo como mecanismo transitorio. En caso de constatar la
procedibilidad de la acción de tutela, ésta está llamada a prosperar si se
encuentra plenamente demostrada la afectación de los derechos fundamentales del
accionante o de su núcleo familiar; y, cuando conforme a las pruebas allegadas
al proceso, el juez de tutela constata que efectivamente, a pesar de que le
asiste al accionante el derecho a la pensión que reclama, éste fue negado de manera
caprichosa o arbitraria[1].
6.
Adicionalmente, en la sentencia
T-740 de 2007, la Corte estableció que el derecho a la pensión de sobrevivientes
puede adquirir la categoría de derecho fundamental cuando se reúnen los
siguientes requisitos:
“i) [La
pensión] está dirigida a garantizar el mínimo vital de las personas que se
encontraban al cuidado del causante, ii) se trata de proteger los derechos de
sujetos de especial protección del Estado, como es el caso de menores de edad,
personas de tercera edad, desplazados o madres cabeza de familia, que se
encuentran en situación de debilidad manifiesta, iii) existe íntima relación
entre el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes y otros derechos
fundamentales, tales como el derecho a la vida y trabajo.”
7.
De otra parte, en la sentencia
C-1035 de 2008[2], la Corte precisó las
siguientes características que sustentan constitucionalmente esa prestación
económica:
“1. Principio de estabilidad económica y social para los
allegados del causante: Desde esta perspectiva, ha dicho la Corte que ‘la
sustitución pensional responde a la necesidad de mantener para su beneficiario,
al menos el mismo grado de seguridad social y económica con que contaba en vida
del pensionado fallecido, que al desconocerse puede significar, en no pocos
casos, reducirlo a una evidente desprotección y posiblemente a la miseria’[3]. Por ello la ley
prevé que, en aplicación de un determinado orden de prelación, las personas más
cercanas y que más dependían del causante y compartían con él su vida, reciban
una pensión para satisfacer sus necesidades[4].
2. Principio de reciprocidad y solidaridad entre el causante
y sus allegados: En el mismo sentido, la Corte ha concluido que la sustitución
pensional busca impedir que sobrevenida la muerte de uno de los miembros de la
pareja, el otro se vea obligado a soportar individualmente las cargas materiales
y espirituales, por lo cual ‘el factor determinante para establecer qué persona
tiene derecho a la sustitución pensional en casos de conflicto entre el cónyuge
supérstite y la compañera o compañero permanente es el compromiso de apoyo
afectivo y de comprensión mutua existente entre la pareja al momento de la
muerte de uno de sus integrantes’[5]
3. Principio material para la definición del beneficiario:
En la sentencia C-389 de 1996 esta Corporación concluyó que:
“(...) la legislación colombiana acoge un criterio material
-esto es la convivencia efectiva al momento de la muerte- como elemento central
para determinar quien es el beneficiario de la sustitución pensional, por lo
cual no resulta congruente con esa institución que quien haya procreado uno o
más hijos con el pensionado pueda desplazar en el derecho a la sustitución
pensional a quien efectivamente convivía con el fallecido”.
8.
Ahora bien, además del requisito
de la subsidiariedad, la Corte ha señalado que el requisito de la inmediatez
también constituye una característica esencial,  “(...) puesto que la acción de tutela ha sido instituida como
remedio de aplicación urgente que se hace preciso administrar en guarda de la
efectividad concreta y actual del derecho objeto de violación o amenaza. Luego
no es propio de la acción de tutela el sentido de medio o procedimiento llamado
a remplazar los procesos ordinarios o especiales, ni el ordenamiento
sustitutivo en cuanto a la fijación de los diversos ámbitos de competencia de
los jueces, ni el de instancia adicional a las existentes, ya que el propósito
específico de su consagración, expresamente definido en el artículo 86 de la
Carta, no es otro que el de brindar a la persona protección efectiva, actual y
supletoria en orden a la garantía de sus derechos constitucionales
fundamentales.”[6]
9.
En la sentencia SU-961 de 1999, la
Sala Plena de la Corte consideró que la inexistencia de un término de caducidad
no implica que la acción de tutela no deba interponerse dentro de un plazo
razonable.  Para el efecto consideró:
“la razonabilidad de este plazo está determinada por la finalidad
misma de la tutela, que debe ser ponderada en cada caso concreto.  De acuerdo
con los hechos, entonces, el juez está encargado de establecer si la tutela se
interpuso dentro de un tiempo prudencial y adecuado, de tal modo que no se
vulneren derechos de terceros. Si bien el término para interponer la acción de
tutela no es susceptible de establecerse de antemano de manera afirmativa, el
juez está en la obligación de verificar cuándo ésta no se ha interpuesto de
manera razonable, impidiendo que se convierta en factor de inseguridad, que de
alguna forma afecte los derechos fundamentales de terceros, o que desnaturalice
la acción. En jurisprudencia reiterada, la Corte ha determinado que la acción
de tutela se caracteriza por su ‘inmediatez’. (...) Si el elemento de la
inmediatez es consustancial a la protección que la acción brinda a los derechos
de los ciudadanos, ello implica que debe ejercerse de conformidad con tal
naturaleza.  Esta condiciona su ejercicio a través de un deber correlativo: la
interposición oportuna y justa de la acción”.
(...)
“Si la inactividad del accionante para ejercer las acciones
ordinarias, cuando éstas proveen una protección eficaz, impide que se conceda
la acción de tutela, del mismo modo, es necesario aceptar que la inactividad
para interponer esta última acción durante un término prudencial, debe llevar a
que no se conceda.  En el caso en que sea la tutela y no otro medio de defensa
el que se ha dejado de interponer a tiempo, también es aplicable el principio
establecido en la Sentencia arriba mencionada (C-543/92), según el cual la
falta de ejercicio oportuno de los medios que la ley ofrece para el
reconocimiento de sus derechos no puede alegarse para beneficio propio, máxime
en los casos en que existen derechos de terceros involucrados en la decisión”.
10.
En la sentencia C-575 de 2002, la
Corte dijo que “la acción debe ser
interpuesta dentro de un plazo razonable y oportuno con el fin de evitar que se
emplee como herramienta que premia la desidia, negligencia o indiferencia de
los actores o, peor aún, se convierta en un factor de inseguridad jurídica.”
11.
En la sentencia T-730 de 2003, la
Corte desarrolló la tesis según la cual, la estructura sustancial del amparo y
el procedimiento sumario en el que se tramita, son incompatibles con la
posibilidad de interponer la acción transcurridos varios años del acaecimiento
del hecho dañoso.
Señaló
el fallo al respecto:
“Por una parte, si la acción de tutela pudiera interponerse
varios años después de ocurrido el agravio a los derechos fundamentales,
carecería de sentido la regulación que el constituyente hizo de ella.  De esa
regulación se infiere que el suministro del amparo constitucional está ligado
al principio de inmediatez, es decir, al transcurso de un prudencial lapso
temporal entre la acción u omisión lesiva de los derechos y la interposición
del mecanismo de protección.  Nótese que el constituyente, para evitar
dilaciones que prolonguen la vulneración de los derechos invocados y para
propiciar una protección tan inmediata como el ejercicio de la acción, permite
que se interponga directamente por el afectado, es decir, sin necesidad de
otorgar poder a un profesional del derecho; orienta el mecanismo al suministro
de protección inmediata; sujeta su trámite a un procedimiento preferente y
sumario; dispone que la decisión se tome en el preclusivo término de diez días;
ordena que el fallo que se emita es de inmediato cumplimiento y, cuando se
dispone de otro medio de defensa judicial, permite su ejercicio con carácter
transitorio para evitar un perjuicio irremediable.
“De acuerdo con ello, el constituyente asume que la acción
de tutela configura un mecanismo urgente de protección y lo regula como tal.
De allí que choque con esa índole establecida por el constituyente, el proceder
de quien sólo acude a la acción de tutela varios meses, y aún años, después de
acaecida la conducta a la que imputa la vulneración de sus derechos.  Quien así
procede, no puede pretender ampararse en un instrumento normativo de trámite
sumario y hacerlo con miras a la protección inmediata de una injerencia a sus
derechos fundamentales que data de varios años”.
12.
Con base en lo anterior se puede concluir
que el plazo razonable para considerar que la acción de tutela fue interpuesta
oportunamente, se debe analizar a partir de las circunstancias propias de cada
caso concreto. Para el efecto, se deben tener en cuenta algunos factores para
definir tal razonabilidad, los cuales fueron sintetizados así, en la sentencia
T-173 de 2002: (i) una justificación relevante sobre la inactividad y (ii) el
análisis sobre la posible vulneración de los derechos de terceros si se
accediera a conceder el amparo.
13.
Algunos ejemplos de casos en los
cuales la Corte ha denegado el amparo para el reconocimiento de la pensión de
sobrevivientes por falta de inmediatez, son los siguientes:
ü En la sentencia T-675 de 2006, la madre de dos niños solicitaba el
reconocimiento de la pensión de sobrevivientes a favor de éstos, con base en la
declaratoria de exequibilidad, mediante sentencia C-152 de 2002[7],
del artículo 5° de la ley 447 de 1998, condicionada a que si el fallecido,
durante la prestación del servicio militar obligatorio tenía hijos, éstos eran
los primeros llamados a percibir la prestación. La Corte denegó el amparo
porque el acto administrativo que había reconocido la pensión vitalicia de
sobrevivientes al padre del causante, había sido expedido cinco años antes de que
la madre de los niños hubiera solicitado el derecho por vía de tutela, y cuatro
años después de haberse proferido la sentencia C-152 de 2002.
ü En la sentencia T-015 de 2009, se denegó el amparo por “el
considerable lapso de tiempo que transcurrió entre la muerte del compañero
permanente de la actora y la primera solicitud de reconocimiento y pago de la
prestación económica presentada ante el instituto -15 años aproximadamente-; y
entre la primera negativa del Instituto frente a dicha solicitud y la
interposición de la acción de tutela -6 años y 6 meses-; permiten descartar la
ocurrencia de un perjuicio irremediable y la necesidad de conceder la acción de
tutela interpuesta como mecanismo de amparo efectivo e inmediato frente a la
decisión del Departamento de Atención al pensionado del Instituto de Seguros
Sociales Seccional Risaralda”.
ü En la sentencia T-221 de 2009, la
Corte consideró que la acción de tutela no cumplía con el requisito de
inmediatez establecido en el artículo 86 de la Carta porque la actora había
solicitado el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes, siete (7) años
después del fallecimiento del asegurado, sin esgrimir razón alguna constitutiva
de justa causa de su inactividad, al haber dejado transcurrir más de siete (7)
años desde el fallecimiento del asegurado,  antes de solicitar ante el Seguro
Social el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes.
14.
Esbozada la línea jurisprudencial
de esta Corporación en la materia, la Sala pasa a determinar si en el asunto
sometido a revisión, la tutela fue interpuesta oportunamente.
El
caso concreto.
15.
La esposa del actor falleció el 20
de junio de 1994 y éste hizo la solicitud de pensión de sobrevivientes ó
indemnización sustitutiva ante el Instituto de Seguros Sociales, el 20 de marzo
de 2007. Dejó transcurrir casi trece (13) años, antes de manifestar, como lo
hace ahora, no tener recursos económicos adicionales a esta pensión, “para
la alimentación y educación de sus hijos”.
El actor no manifiesta en su escrito, cuáles fueron
las razones por las que no presentó con anterioridad, la solicitud de
reconocimiento de tal derecho ante la entidad demandada, ni las razones por las
cuales no interpuso los recursos propios de la vía gubernativa contra la
resolución número 041622 de septiembre 3 de 2009, ó la acción
contencioso-administrativa correspondiente.
16.
Aunque a la luz de la
jurisprudencia constitucional, lo descrito anteriormente constituye razón
suficiente para declarar, como lo hará esta Corte, que la acción de tutela
resulta improcedente por no cumplirse el requisito de la subsidiariedad en el
caso concreto, la Sala encuentra oportuno hacer algunas observaciones
adicionales.
En primer lugar, teniendo en cuenta que la pensión de sobrevivientes
está dirigida a garantizar el mínimo vital de las personas que se
encontraban al cuidado del causante (Fundamento 6), el actor ha debido
explicar cómo pudo sobrevivir aproximadamente 13 años, sin la pensión que ahora
reclama. Al expediente no fue aportada prueba siquiera sumaria de la existencia
de los hijos (registros civiles de nacimiento), o de los costos educativos que
permitan a la Sala deducir la veracidad de sus afirmaciones.
En segundo lugar, por las mismas razones expuestas
anteriormente se puede deducir lo contrario, es decir, que el actor tenía otros
medios para sobrevivir durante dicho período.
En tercer lugar, en consideración al mismo período
transcurrido de aproximadamente 13 años, resulta plausible que alguno de los
hijos hubiera alcanzado la mayoría de edad; a pesar de no afirmarse en el
escrito, ni cuántos hijos son, ni cuáles son sus edades.
Finalmente, la Sala comparte, el argumento de falta de
subsidiariedad de la presente acción, señalado por el juzgado de instancia,
para rechazar la acción de tutela por improcedente.
17.
Con base en las consideraciones
anteriores, la Sala confirmará la
sentencia de tutela proferida el tres (3)
de diciembre de dos mil nueve (2009), por el Juzgado Cincuenta y Cuatro Penal
del Circuito de Bogotá, por medio de la cual denegó la acción de tutela por
improcedente, en el proceso instaurado por HERMES LIZARAZO LARGO contra el
INSTITUTO DE SEGUROS SOCIALES.
III.  DECISIÓN
En
mérito de lo expuesto, la Sala Tercera de Revisión, administrando justicia en
nombre del pueblo y por mandato de la Constitución Política,
RESUELVE
Primero.- CONFIRMAR la sentencia de tutela proferida el tres (3) de diciembre de dos mil nueve (2009), por el
Juzgado Cincuenta y Cuatro Penal del Circuito de Bogotá, por medio del cual
denegó la acción de tutela por improcedente, en el proceso instaurado por
HERMES LIZARAZO LARGO contra el INSTITUTO DE SEGUROS SOCIALES.
Notifíquese,
comuníquese, publíquese en la Gaceta de la Corte  Constitucional y
cúmplase.
JUAN CARLOS HENAO PÉREZ
Magistrado Ponente
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1] Ver sentencia T-015 de 2009
[2] En esta providencia, la Corte
declaró la exequibilidad de la expresión “En caso de convivencia simultánea en los últimos cinco
años, antes del fallecimiento del causante entre un cónyuge y una compañera o
compañero permanente, la beneficiaria o el beneficiario de la pensión de
sobreviviente será la esposa o el esposo” contenida
en el literal b del artículo 13 de la Ley 797 de 2003, que modificó el artículo
47 de la Ley 100 de 1993, en el entendido de que además de la esposa o esposo,
serán también beneficiarios, la compañera o compañero permanente y que dicha
pensión se dividirá entre
ellos (as) en proporción al tiempo de convivencia con el fallecido.
[3] Sentencia C-002 de 1999.
[4]  Sentencia C-080 de 1999.
[5] Sentencia T-190 de 1993. En el
mismo sentido ver sentencia T-553 de 1994.  C-617 de 2001.
[6] Sentencia
C-543 de 1992
[7] Por medio de esta providencia la Corte (i) declaró exequible el artículo 5 de la Ley 447 de 1998, “Por la cual
se establece pensión vitalicia y otros beneficios a favor de parientes de
personas fallecidas durante la prestación del servicio militar obligatorio y se
dictan otras disposiciones”, bajo la condición de que si el
fallecido durante la prestación del servicio militar obligatorio tiene hijos
que tengan derecho conforme al Decreto 1211 de 1990, éstos son los primeros
llamados a recibir los beneficios establecidos en esta Ley. (ii) declaró exequible,
sólo por los cargos estudiados, el inciso segundo del mismo artículo 5 de la
Ley 447 de 1998, bajo el entendido de que en todo caso no podrá excluirse a la
cónyuge o compañera permanente que tendrá derecho a la pensión en los términos
de la Ley 100 de 1993. (iii) Se declararó inhibida de pronunciarse de fondo,
sobre los parágrafos 1º y 2º del artículo 5 de la mencionada Ley, por no
existir cargos concretos contra estas disposiciones, y (iv) declaró exequible el
artículo 6 de la Ley 447 de 1998, bajo el entendido de que corresponde a una
pensión, y como tal, se sujeta a las reglas generales en cuanto a la
prescripción de las mesadas cuyo cobro no se realice en tiempo.