C-669-02
VI
Sentencia C-669/02
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD-Formal y material
La guarda e integridad de la Constitución Política, confiada a esta
Corporación en los términos estrictos del artículo 241 del mismo ordenamiento,
requiere distinguir el control formal, dirigido a constatar el sometimiento del
órgano legislativo a los trámites impuestos por el mismo ordenamiento para
exteriorizar su voluntad de manera ordenada y armónica, del control material
instituido para preservar la supremacía constitucional mediante la
confrontación de contenidos, a fin de mantener en el ordenamiento solo aquellos
que la interpretan y aplican fielmente. No debe olvidarse en este sentido que,
en el caso del control formal,  se establece un término de caducidad de un año,
pasado el cual sin que se haya presentado demanda al respecto los eventuales
vicios de forma en que se hubiera incurrido por el Legislador se entienden
subsanados.
CONTROL DE
CONSTITUCIONALIDAD-Carácter rogado
PRINCIPIO
DE UNIDAD DE MATERIA-No rigidez/PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Alcance
La Corte recuerda que en
jurisprudencia ha sostenido que este principio no es un concepto rígido que
pueda restringir de manera excesiva la tarea del legislador, sino que debe
entenderse dentro de un objetivo razonable de garantizar que el debate
democrático se realice de manera transparente, al mismo tiempo que tiende a
facilitar la aplicación de las normas por parte de sus destinatarios, sin que
puedan aparecer de forma sorpresiva e inconsulta, temas que no guardan ningún
tipo de relación con las disposiciones objeto de regulación por el Congreso.
Sobre el particular ha señalado esta Corporación  la importancia de determinar
el núcleo temático de la ley objeto de análisis y la conexidad  de éste con las
disposiciones atacadas, para establecer si existe una relación causal,
teleológica, temática o sistémica con la materia dominante de la misma.
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA EN CODIGO
DE MINAS
LEY-No
agotamiento de tema con la expedición de una sola
SUBSUELO Y RECURSOS NATURALES NO
RENOVABLES-Propiedad del Estado por regla general
PROPIEDAD PRIVADA MINERA
REGIMEN EXCEPCIONAL DE PROPIEDAD PRIVADA
DEL SUBSUELO-No enerva potestad estatal de regular
explotación de recursos y de exigir pago de regalías
REGALIAS EN PROPIEDAD PRIVADA DEL
SUBSUELO-Exigencia/RECURSOS
MINEROS DE PROPIEDAD PRIVADA
DERECHO DE PROPIEDAD-No es absoluto
REGALIAS EN RECURSOS MINEROS DE PROPIEDAD
PRIVADA-Establecimiento
de monto por legislador
REGALIAS-Generación/REGALIAS Y TRIBUTO-Coexistencia
Lo que genera la regalía es la explotación
misma del recurso y no la propiedad sobre el mismo,  y de otra que regalía y
tributos bien  pueden coexistir en este campo, toda vez que la Constitución no
impone  la incompatibilidad a que aluden esas decisiones, por lo que será al
Legislador, en el marco de su potestad de configuración y en consideración a la
política  que más convenga en su entender a los intereses del Estado a quien
corresponderá establecer o no junto con la regalía, que siempre deberá
cobrarse, cargas tributarias sobre la misma explotación.
REVISION DE JURISPRUDENCIA EN REGALIAS
REGALIAS POR EXPLOTACION DE RECURSOS
NATURALES NO RENOVABLES-Generación
en propiedad estatal y privada
REGALIAS-Determinación de monto por legislador/REGALIAS-Legislador
puede remitir a la reglamentación del Gobierno en determinación del monto
REGALIAS EN PROPIEDAD PRIVADA DEL SUBSUELO-Cobro no reducible en todos los casos a
porcentaje mínimo establecido
REGALIAS POR EXPLOTACION DE RECURSOS
NATURALES NO RENOVABLES DE PROPIEDAD PRIVADA-Cobro no reducible en todos los casos a porcentaje
mínimo establecido
REGALIAS-Cobro debe compensar efectos de la explotación/REGALIAS-Compensación
REGALIAS EN CONTRATO DE CONCESION MINERA-Estabilidad
CONTRATO DE CONCESION MINERA-No se rige por normas generales de
contratación
Referencia:
expediente D-3887
Acción pública de inconstitucionalidad de los artículos 227 y 228
de la Ley 685 de 2001 “por la cual se expide el Código de Minas y se dictan
otras disposiciones”
Actora: Sandra
Vallejo Arcila
Magistrado Ponente:
Dr. ALVARO TAFUR GALVIS
Bogotá D.C.,  veinte (20) de
agosto de dos mil dos (2002).
La Sala Plena de la Corte
Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los
requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la
siguiente
SENTENCIA
I.     ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, la
ciudadana Sandra Vallejo Arcila demandó los artículos 227 y 228 de la Ley 685
de 2001 “por la cual se expide el Código de Minas y se dictan otras
disposiciones”
El Magistrado Sustanciador, mediante auto del 15 de febrero de
2002, admitió la demanda de la referencia y ordenó fijar en lista la norma
acusada en la Secretaría General de esta Corporación. En esa misma providencia,
ordenó comunicar la iniciación del proceso al señor Presidente de la República,
al Presidente del Congreso, al Ministerio de Justicia y del Derecho, del
Interior, de Minas y Energía, de Hacienda y Crédito Público y a la Academia
Colombiana de Jurisprudencia.
Cumplidos los trámites
constitucionales y legales propios de los procesos de constitucionalidad, la
Corte Constitucional procede a decidir acerca de la demanda en referencia.
II.    NORMA
DEMANDADA
A continuación, se transcribe el texto
demandado conforme a su publicación en el Diario Oficial Año CXXXVII No. 44522
del 17 de agosto de 2001.
“LEY 685 DE
2001
(agosto 15)
por la cual
se expide el Código de Minas y se dictan otras disposiciones.
El Congreso
de Colombia
DECRETA:
(...)
TITULO
SEXTO
ASPECTOS
ECONOMICOS Y SOCIALES DE LA MINERIA
(…)
CAPITULO
XXII
Aspectos
económicos y tributarios
(...)
Artículo 227. La Regalía. De conformidad con los artículos 58, 332
y 360 de la Constitución Política, toda explotación de recursos naturales no
renovables de propiedad estatal genera una regalía como contraprestación
obligatoria. Esta consiste en un porcentaje, fijo o progresivo, del producto
bruto explotado objeto del título minero y sus subproductos, calculado o medido
al borde o en boca de mina, pagadero en dinero o en especie. También causará
regalía la captación de minerales provenientes de medios o fuentes naturales
que técnicamente se consideren minas.
En el caso de
propietarios privados del subsuelo, estos pagarán no menos del 0.4% del valor
de la producción calculado o medido al borde o en boca de mina, pagadero en
dinero o en especie. Estos recursos se recaudarán y distribuirán de conformidad
con lo dispuesto en la Ley 141 de 1994. El Gobierno reglamentará lo pertinente
a la materia.
Artículo 228. Estabilidad de las regalías. El monto de las regalías y el sistema
para liquidarlas y reajustarlas, serán los vigentes a la época del contrato de
concesión y se aplicarán durante toda su vigencia. Las modificaciones que sobre
estas materias adopte la ley, sólo se aplicarán a los contratos que se celebren
y perfeccionen con posterioridad a su promulgación.
III.    LA DEMANDA
La
demandante solicita la declaratoria de inexequibilidad  de los artículos 227 y
228 de la Ley 685 de 2001, con fundamento en las consideraciones que se
sintetizan a continuación.
Afirma que
dichos artículos  vulneran el  principio de unidad de materia establecido en el
artículo 158 superior,  por cuanto se ocupan de  “materias contractuales y
fiscales”  que “de acuerdo con la Constitución” deben ser objeto de
leyes especiales  (arts. 150 in fine, 360 y 361 C. P.).
Expresa así mismo que el artículo 360 constitucional  no hace  ninguna diferencia entre
propiedad pública o privada del subsuelo, cuando señala que “la explotación de
un recurso natural no renovable causará  a favor del Estado  una
contraprestación económica a título de regalía, sin perjuicio de cualquier
otro derecho o compensación que se pacte”, por lo que en su concepto  la
expresión “de propiedad estatal” [1] contenida en el primer inciso del
artículo 227 acusado, desconoce  dicho texto superior.  Precisa al respecto que
si bien el artículo 332  de la Constitución protege  el “excepcional derecho
de los particulares a la propiedad del subsuelo”, dicho artículo no
implica  una excepción  al pago de regalías  a que se ha hecho referencia.
Aduce que
como consecuencia de esta circunstancia se violan igualmente numerosas
disposiciones constitucionales, pues en su concepto la expresión acusada “desconoce
obviamente el interés público (art. 1° CN)”, introduce discriminación en el
derecho a gozar de regalías (art. 13 CN), altera las reglas de juego de las
concesiones (art.6° y 29 CN), se afecta la propiedad y derechos adquiridos de
las entidades territoriales (art.34, 58 y 362 CN), atenta contra la autonomía
territorial (art. 1° y 287, numerales 3° y 4° CN) y la participación efectiva
en las regalías por parte del Estado y las entidades territoriales, ora en
forma directa (art. 360 CN) ora mediatizada por la presencia del Fondo Nacional
de Regalías (art. 361 CN)”.
Afirma que
el  inciso final del mismo artículo 227, vulnera  los artículos 1°, 13, 95
numeral 9°, 332, 360 y 363 de la Carta Política, cuando establece que los
propietarios privados del subsuelo no pagarán menos del 0.4 % del valor  de la
producción calculado en boca de mina.
En este
sentido señala que “si el Estado es el dueño del subsuelo- que es la
regla general-, éste paga el 10% de regalía por “explotación mayor de 3
millones de toneladas anuales” o paga sólo el 5% por “ explotación menor de 3
millones de toneladas anuales”, según las voces del artículo 16 de la Ley 141
de 1994. En cambio si el propietario del subsuelo es un particular, éste
únicamente pagará por regalía el 0.4%1, abstracción hecha del número de
toneladas anuales”.
(subrayas originales)
Al
respecto  solicita a la Corte “retirar  del ordenamiento la norma acusada  y
decir expresamente que, por la igualdad, debe el particular propietario del
subsuelo pagar unas regalías al menos iguales a las que debe pagar el Estado,
de conformidad con la Constitución  y con fundamento en los topes fijados  por
la Ley 141 de 1994”.
Finalmente
considera que al artículo 228 de la ley 685 de 2001 que consagra el principio
de estabilidad de las regalías en los contratos de concesión minera, determina
que existan “dos clases de  particulares concesionarios: aquellos
contratistas que explotan un recurso natural no renovable y que por tanto pagan
regalías, los cuales se benefician de la inmutabilidad  del contrato estatal
por graciosa  concesión de esta Ley 685 de 2001, de un lado,  y todos los demás
contratistas  que han suscrito contratos de concesión  o de cualquier otra
naturaleza con el Estado, los cuales deberán soportar  la modificación unilateral
del contrato  por parte del Estado por expresa  disposición del artículo 16 de
la Ley 80 de 1993”, circunstancia  que constituye una discriminación
contraria a la Carta (art. 13 C.P.) que desconoce el  Ius variandi
propio de todos  los  contratos del Estado y con la que se vulneran, además,
los artículos 1°, 6°, 29, 58, 95 numeral 9, 230 y 363 de la Constitución..
IV     INTERVENCION
CIUDADANA
Los
ciudadanos, Gloria Mabel Villamizar, Francisco Ramírez Cuellar y Alirio Uribe
Muñoz, miembros de la Corporación Siempre Viva, del Sindicato de Trabajadores
de la Empresa Nacional Minera Ltda.-SINTRAMINERCOL- y de la Corporación
Colectivo de Abogados José Alvear Restrepo respectivamente, coadyuvan la
demanda de inconstitucionalidad contra  los artículos 227 y 228 de la Ley 685
de 2001 basados en los argumentos que  se sintetizan a continuación.
Afirman, con fundamento en diferentes
pronunciamientos de esta Corporación[2],  que los artículos acusados de la Ley 685 de 2001
vulneran el principio de unidad de materia (art. 158 C.P.) por cuanto se
refieren a  temas “tratados  de forma integral y especial en otras leyes”,
a saber la Ley 141 de 1994[3],
en materia de regalías  y la Ley 80 de 1993[4],
en materia de contratos estatales.  En este sentido solicitan la declaratoria
de inexequibilidad de dichas disposiciones.
Respecto del artículo 227 afirman además
que éste vulnera  los artículos 1,2, 13,58, 333 y 334  constitucionales, por
cuanto reduce en su concepto  la noción de regalía a “una contraprestación
obligatoria  por la explotación  de recursos naturales de propiedad estatal” y
además en su inciso final “se rebaja, de manera substancial la posibilidad
de recibir regalías” por parte del Estado con lo que “si hasta la fecha
el Estado, venía  recibiendo regalías  del orden del 10% o del 5%, de acuerdo
con la cantidad y capacidad de explotación, esos derechos se lesionan  al
disminuir a un 0.4% las regalías que se pagan  como se lee en el artículo 227
de la Ley 685” de 2001.
Finalmente solicitan la declaratoria de
inconstitucionalidad del artículo 228 acusado  por cuanto  “al perpetuar en
el tiempo  las regalías a pesar de las modificaciones  legales se está
generando  una discriminación entre las diferentes empresas concesionarias ya
que existirían diferentes tasas de regalías” con lo que se vulnera en su
concepto el artículo 13 constitucional,  y como consecuencia  de ello
igualmente  se generaría una competencia desleal  contraria al artículo 333
constitucional por “estar operando  diferentes explotadores mineros con
cargas desiguales  en materia de pago de regalías”.
V.      CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE
LA NACION
El señor
Procurador General de la Nación, mediante concepto  No. 2844, recibido el 8 de
abril de 2002 en la Secretaría de la Corte Constitucional, solicita se declare
la exequibilidad condicionada  del inciso primero del artículo 227 enjuiciado,
o en su defecto,  la inexequibilidad de la expresión “de propiedad estatal”
contenida en el mismo inciso. Así mismo solicita que se declare la
inexequibilidad del inciso final del artículo 227 impugnado y la exequibilidad
del artículo 228 de la Ley 685 de 2001, basado en las consideraciones que se
resumen a continuación.
En relación
con el principio de unidad de materia  invocado en la demanda afirma  el Procurador
que  los artículos acusados guardan una clara relación  con el objeto señalado
en el artículo 1 de la ley 685  de 2001, por lo que no asiste razón  a la
actora en relación con la violación del artículo 158 constitucional.
Al respecto
precisa además que la inclusión en el Código de Minas del tema de las regalías
es totalmente pertinente, dado que  las disposiciones demandadas vienen a
superar las falencias advertidas en la Ley 141 de 1994, en la  que “no  se
precisa el concepto de regalía y menos aún se trata  el tema relacionado con su
estabilidad”. De ahí que, en la exposición de motivos, se expresara  que en
el Código de Minas  debían “incorporarse  las definiciones y principios
básicos de los aspectos económicos de la industria minera, que por su  vigencia
permanente  exigen un alto grado de fijeza y seguridad para los particulares”
Recuerda
además que “en el proyecto de ley presentado por el Gobierno nacional las
normas acusadas  fueron propuestas por éste y su contenido  está en estrecha
relación  con el cuerpo normativo  de las materias reguladas en él”
Frente a
los cargos contra la expresión “de propiedad estatal”  contenida en el
inciso primero del artículo 227  acusado, la Vista Fiscal señala que reitera
en  su concepto la  consideraciones expuestas en relación con el examen de
constitucionalidad  del artículo 5 de la Ley 619 de 2000 (Expediente D-3537,
sentencia 1211 de 2001), cuyo contenido desarrolla el mismo problema jurídico
que plantea la demandante en el proceso de la referencia. Problema consistente
en establecer si “de conformidad con los artículos  332 y 360
constitucionales, el legislador solo puede exigir  el pago de regalías  a
quienes exploten los recursos naturales  no renovables en el subsuelo de
propiedad del estado, o si por el contrario, se ajusta a la Carta  que se exija
el pago de  regalía por la explotación de  dichos recursos, tanto en el
subsuelo de propiedad estatal, como en el subsuelo de propiedad privada”
Afirma al
respecto  que “lo que genera  la contraprestación económica que a título de
regalía  debe recibir el Estado, es la actividad de la explotación  de todo
recurso natural no renovable, y no el hecho  de que este se encuentre  en
subsuelo de propiedad de la Nación, pues la carga no se impone  sobre la
propiedad, sino sobre la actividad económica”. Así mismo señala  que  “frente
a los derechos adquiridos  de los particulares  a quienes se les ha reconocido
títulos por parte del estado, conforme al Código de Minas, sobre el subsuelo y
los recursos naturales  contenidos en él,  con anterioridad  a la expedición de
la Ley 619 de 2000 y la Ley 685 de 2000, ahora acusada,(...) los propietarios
tienen todos los derechos que emanan  de la propiedad conforme al Código Civil
y las condiciones en que se realizó la tradición, sin perjuicio  de las
obligaciones ambientales y de la función  social y ecológica que tiene dicha
propiedad”  una de las cuales  considera la Vista fiscal  consiste
precisamente en  la obligación de pagar por  la explotación de los recursos
naturales no renovables.
En este
sentido señala que  aún cuando el inciso primero del artículo 227 acusado, solo
se refiere  a las regalías que genera la explotación de recursos naturales  no
renovables de propiedad estatal, ello no significa que  dicha contraprestación
económica  no cobije también a los propietarios  privados del suelo cuando
explotan recursos naturales no renovables.
Por lo
tanto solicita a esta Corporación que declare la constitucionalidad de artículo
en mención, “bajo el entendido que la contraprestación obligatoria a favor
del Estado, denominada regalía, se genera por toda explotación de recursos
naturales no renovables independientemente de que la propiedad del subsuelo la
detente el Estado o un particular: Pero si así lo considera la Corte, en
subsidio se solicitará la inexequibilidad de la expresión “de propiedad
estatal”, contenida en el mencionado precepto”.
Frente al
inciso final del artículo 227  acusado, solicita que “en ejercicio del  control
de constitucionalidad integral” se declare su inexequibilidad por vicios de
forma, dado que en su concepto  dicho inciso  fue introducido  por la Comisión
accidental de mediación establecida para conciliar los textos votados por las
plenarias de Cámara y Senado.
Al respecto
señala que la jurisprudencia de esta  Corporación[5],
ha  hecho énfasis en la  prohibición a dichas comisiones de introducir en el
cuerpo de la ley un asunto nuevo que no llegó a ser objeto de discusión y
aprobación en los debates de las Cámaras, tal y como lo señala el artículo 157
superior y varias disposiciones de la Ley 5 de 1992. Además considera que el
contenido del inciso final del artículo 227 de la Ley 685 de 2001, era de tal
trascendencia que "inexorablemente debió haber sido debatido y aprobado
en el seno del Congreso de la República…[r]espetando el
principio democrático de las mayorías que caracteriza nuestro Estado de
Derecho”.
El señor
Procurador  se refiere finalmente al principio de estabilidad de las regalías
que establece el artículo 228 demandado, para solicitar que éste sea declarado
exequible por cuanto en su concepto “resulta razonable  que las condiciones
económicas del contrato de concesión minera sean las vigentes  a la época del
contrato, tal como lo dispone la norma acusada, pues de no garantizarse  la
estabilidad de las regalías  se desestimularía  la inversión privada en esta
clase de actividades”
En ese
orden de ideas  destaca que  en la exposición de motivos del proyecto que se
convertiría en la Ley 685 de 2001  el Gobierno Nacional  expresó su preocupación
por  establecer “una  clara y firme estabilidad jurídica a los particulares que
participen  en la explotación y aprovechamiento de los recursos mineros”.
Frente a la
posible vulneración del principio de igualdad planteado por la demandante señala
que el contrato de concesión minera difiere sustancialmente  de los contratos
de  concesión de obra pública  y de concesión de servicio público y esta
sometido  a una regulación distinta  que “impide realizar un juicio de
igualdad  entre  estos concesionarios  y el concesionario minero, ya que  las
situaciones de hecho  en que se encuentran son diversas”.
VI.    CONSIDERACIONES
Y FUNDAMENTOS
1.
Competencia
De conformidad con lo dispuesto
en el artículo 241, numerales 4 de la Constitución Política, la Corte
Constitucional es competente para conocer y decidir, definitivamente, sobre la
demanda de inconstitucionalidad de la referencia.
2. La materia sujeta a examen
Para la demandante, así como para los
ciudadanos que coadyuvan la demanda, los artículos 227 y 228  de la ley 685 de
2001  por la cual se expide el Código de Minas, violan  el principio de unidad
de materia (artículo 158 C.P.) por cuanto se refieren a asuntos que de acuerdo
con la Constitución deben ser objeto de leyes especiales -contrato de concesión
(art. 150 inciso final C.P.) y regalías (art. 360 y 361 C.P.)-  y que en
consecuencia no pueden  hacer parte de dicho código.
La actora y
los coadyuvantes  señalan igualmente que el artículo 360 de la Constitución no
hace ninguna distinción entre propiedad  pública o privada del subsuelo cuando
señala que la explotación de un recurso natural no renovable causará a favor
del Estado una contraprestación económica a titulo de regalía sin perjuicio de
cualquier otro derecho o compensación que se pacte, por lo que consideran que
la expresión “de propiedad  estatal” contenida en el primer inciso del artículo
227 de la ley 685 de 2001, vulnera dicho texto constitucional junto con los
artículos 1,2,6,13,29,34,58,287-3y4,333,334,361 y 362 superiores.
La actora y los coadyuvantes coinciden igualmente en
que el inciso tercero del mismo articulo 227, otorga un privilegio
injustificado a los  particulares propietarios del subsuelo que deberán pagar
“como regalía”  el  0.4% del producto de la explotación que hagan de un recurso
natural no renovable, porcentaje ínfimo si se le compara con los porcentajes
que  establece  el artículo 16 de la Ley 141 de 1994 para el caso de las minas
de propiedad del Estado.  Con lo que se vulnera tanto el artículo 13 como los
artículos  1,95-9,332,360 y 363 de la Constitución.
Finalmente afirman que el
artículo 228 de la misma ley establece un trato igualmente privilegiado para
los concesionarios de minas  a los que se les  mantendrán,  durante toda la
vigencia del contrato, las condiciones  pactadas  en relación con el monto de
las regalías  y el sistema  para liquidarlas y reajustarlas, mientras que los
demás contratistas del Estado se encuentran sometidos a las normas generales de
contratación establecidas en la Ley 80 de 1993 dentro de las que se establece
la potestad de modificación unilateral  del contrato por parte del Estado.
Circunstancia que en su sentir vulnera el artículo 13 constitucional y como
consecuencia de la discriminación que así se establece se vulneran  además los
artículos 1,6,29,58,95-9, 230, 263 y 333 de la Constitución.
El Señor Procurador General de la Nación,
basado en la jurisprudencia reiterada de  la Corporación,  descarta la
vulneración del principio de unidad de materia por las normas acusadas.
La vista fiscal comparte la interpretación
que se hace en la demanda del artículo 360 constitucional, según la cual “es la
explotación del recurso natural no renovable y no  la titularidad sobre el
mismo”  la que genera la regalía, por lo que solicita que de no poder
entenderse que la definición de regalía contenida en el artículo 227 acusado se
aplica a las minas de propiedad privada se declare la inexequibilidad de la
expresión “de propiedad estatal”.
Así mismo solicita la declaratoria de
inexequibilidad del inciso final del artículo 227, pues considera que dicho
inciso fue introducido por la comisión accidental de mediación que concilió los
textos de la ley  685 de 2001 votados respectivamente por la Cámara y  por el
Senado, vicio en la formación de la ley que, advierte,  no fue invocado por la
demandante.
Finalmente el señor Procurador, basado en
la especificidad del contrato de concesión minera y  en el principio de
seguridad jurídica, descarta la violación del principio de igualdad por el
artículo 228 impugnado relativo a la estabilidad de las regalías que hayan sido
pactadas en dicho contrato.
Corresponde a la Corte  en consecuencia
determinar de antemano si las normas acusadas vulneran o no el principio de
unidad de materia.
Así mismo debe la Corporación establecer si la
expresión “de propiedad estatal”, contenida en el artículo 227 acusado
que define la regalía se ajusta o no a la Constitución.
La Corte habrá de examinar
igualmente  la naturaleza y el alcance de la obligación que para los
propietarios privados del subsuelo señala el inciso final  del artículo 227
acusado,  así como si con ella se vulnera o no  el principio de igualdad.
Finalmente  deberá estudiar la
pretendida vulneración del artículo 13 constitucional por razón de la fijación
de la regla de estabilidad de las regalías  en los contratos de concesión
minera que establece el artículo 228 acusado.
3. Consideración preliminar. El carácter
rogado de los cargos por vicios de forma.
En la medida en que el señor
Procurador señala, en relación con el inciso final del artículo 227 acusado,
la posible existencia de un vicio de forma que no fue planteado  en la demanda[6], la Corte
recuerda el carácter rogado de dichos cargos[7], por lo que se abstendrá de emitir
pronunciamiento sobre el particular.
Al
respecto cabe precisar que la guarda e integridad de la Constitución Política,
confiada a esta Corporación en los términos estrictos del artículo 241 del
mismo ordenamiento, requiere distinguir el control formal, dirigido a constatar
el sometimiento del órgano legislativo a los trámites impuestos por el mismo
ordenamiento para exteriorizar su voluntad de manera ordenada y armónica, del
control material instituido para preservar la supremacía constitucional
mediante la confrontación de contenidos, a fin de mantener en el ordenamiento
solo aquellos que la interpretan y aplican fielmente[8].
No debe
olvidarse en este sentido que, en el caso del control formal,  se establece un
término de caducidad de un año, pasado el cual sin que se haya presentado
demanda al respecto los eventuales vicios de forma en que se hubiera incurrido
por el Legislador se entienden subsanados[9].
Si bien en
el presente caso dicho término aún no ha vencido[10], al no
haber sido propuesto el cargo por la demandante en este proceso la Corte no
tiene competencia para pronunciarse sobre el particular.
4. El análisis de los cargos
4.2.
El
análisis del cargo por violación del principio de unidad  de materia
Frente al cargo planteado por la actora y por los coadyuventes respecto
de la posible vulneración del principio de unidad de materia por los artículos
227 y 228 acusados, la Corte recuerda que en reiterada jurisprudencia ha
sostenido que este principio no es un concepto rígido que pueda restringir  de
manera excesiva la tarea del legislador, sino que debe entenderse dentro de un
objetivo razonable de garantizar que el debate democrático  se realice de
manera transparente, al mismo tiempo que tiende a facilitar la aplicación de
las normas por parte de sus destinatarios, sin que puedan aparecer de forma
sorpresiva e inconsulta, temas que no guardan ningún tipo de relación con las
disposiciones objeto de regulación por el Congreso[11].
Sobre el particular ha señalado esta
Corporación  la importancia de determinar el núcleo temático de la ley objeto
de análisis y la conexidad  de éste con las disposiciones atacadas.[12], para
establecer si existe una relación causal, teleológica, temática o sistémica con
la materia dominante de la misma. Al respecto ha dicho:
“Esta Corporación en múltiples
pronunciamientos se ha referido al principio de unidad de materia consagrado en
el artículo 158 de la Constitución Política. Al respecto ha sostenido “que la
razón de su exigencia constitucional tiene como único propósito evitar las
incongruencias legislativas que aparecen en forma súbita, a veces inadvertida e
incluso anónima, en los proyectos de ley, las cuales no guardan relación
directa con la materia específica de dichos proyectos. Estas incongruencias
pueden ser, entonces, el resultado de conductas deliberadas que desconocen el
riguroso trámite señalado en la Constitución para convertir en ley las
iniciativas legislativas.”[13]
Ahora bien, es importante resaltar que, en
aras de no obstaculizar el trabajo legislativo, el principio de la unidad de
materia no puede distraer su objetivo, esto es, sobrepasar su finalidad pues,
“Solamente aquellos apartes, segmentos o proposiciones de una ley respecto de
los cuales, razonable y objetivamente, no sea posible establecer una relación
de conexidad causal, teleológica, temática o sistémica con la materia dominante
de la misma, deben rechazarse como inadmisibles si están incorporados en el
proyecto o declararse inexequibles si integran el cuerpo de la ley”[14]. En
consecuencia, el término "materia" debe interpretarse desde una
perspectiva “amplia, global, que permita comprender diversos temas cuyo límite,
es la coherencia que la lógica y la técnica jurídica suponen para valorar el
proceso de formación de la ley[15].”[16]
Frente al caso concreto, encuentra la Corte que los preceptos
acusados en nada contravienen el principio de unidad de materia, toda vez que
existe  una clara relación teleológica y sistemática  entre el objeto de la
ley   y los artículos 227 y 228 bajo examen.
Basta en efecto  recordar el contenido de
los tres primeros artículos de la Ley 685 de 2001 “por la cual se expide el
Código de Minas y se dictan otras disposiciones”, relativos  a los objetivos y
el ámbito material de dicho Código, así como al principio de “regulación
completa” que en el se establece para corroborar esta afirmación.
El texto de esos artículos es del siguiente
tenor:
Artículo 1°. Objetivos. El presente Código tiene como objetivos de
interés público fomentar la exploración técnica y la explotación de los
recursos mineros de propiedad estatal y privada; estimular estas actividades en
orden a satisfacer los requerimientos de la demanda interna y externa de los
mismos y a que su aprovechamiento se realice en forma armónica con los
principios y normas de explotación racional de los recursos naturales no
renovables y del ambiente, dentro de un concepto integral de desarrollo
sostenible y del fortalecimiento económico y social del país.
Artículo 2°. Ámbito material del Código. El presente Código regula
las relaciones jurídicas del Estado con los particulares y las de estos entre
sí, por causa de los trabajos y obras de la industria minera en sus fases de
prospección, exploración, construcción y montaje, explotación, beneficio,
transformación, transporte y promoción de los minerales que se encuentren en el
suelo o el subsuelo, ya sean de propiedad nacional o de propiedad privada. Se
excluyen la exploración y explotación de hidrocarburos líquidos y gaseosos que
se regirán por las disposiciones especiales sobre la materia.
Artículo 3°. Regulación completa. Las reglas y principios
consagrados en este Código desarrollan los mandatos del artículo 25, 80, del
parágrafo del artículo 330 y los artículos 332, 334, 360 y 361 de la
Constitución Nacional, en relación con los recursos mineros, en forma completa,
sistemática, armónica y con el sentido de especialidad y de aplicación
preferente. En consecuencia, las disposiciones civiles y comerciales que
contemplen situaciones y fenómenos regulados por este Código, sólo tendrán
aplicación en asuntos mineros, por remisión directa que a ellos se haga en este
Código o por aplicación supletoria a falta de normas expresas.
Parágrafo. En todo caso, las autoridades
administrativas a las que hace referencia este Código no podrán dejar de
resolver, por deficiencias en la ley, los asuntos que se les propongan en el
ámbito de su competencia. En este caso, acudirán a las normas de integración
del derecho y, en su defecto, a la Constitución Política.
Así las cosas, no cabe duda que las materias a que se refieren los
artículos  acusados guardan unidad temática con el objeto de la ley.
En efecto,  dado que la ley 685 de 2001 tiene como objeto la
regulación de las relaciones jurídicas del Estado con los particulares y las de
estos entre sí, por causa de los trabajos y obras de la industria minera en sus
fases de prospección, exploración, construcción y montaje, explotación,
beneficio, transformación, transporte y promoción de los minerales que se
encuentren en el suelo o el subsuelo, ya sean de propiedad nacional o de
propiedad privada y que los artículos 227 y 228 acusados se ocupan de fijar las
reglas generales concernientes  a las regalías que se causan por la
explotación  de los recursos mineros, así como a la situación particular de los
propietarios privados del subsuelo, es claro que el contenido de dichos
artículos se enmarca dentro de los objetivos fijados en la norma y  son
instrumentos para su desarrollo.
Conviene señalar además que  los artículos 227 y 228 bajo examen
se ubican dentro  del capítulo XXII  de la Ley sobre “Aspectos económicos y
tributarios[17],
y que las modificaciones que fueron introducidas en el debate parlamentario a
los textos inicialmente propuestos por el Gobierno mantuvieron la unidad
temática con el objeto de la ley y con la del capítulo a que se ha hecho
referencia[18].
En relación con la afirmación de la demandante y de quienes
coadyuvan la demanda en el sentido que las disposiciones aludidas se refieren
a temas reservados por el Constituyente a leyes especiales, la Corte recuerda
que la competencia asignada al Legislador en un determinado tema no se agota
con la expedición de una sola ley  y que del artículo 150 in fine y de  los
artículos  360 y 361 que éstos invocan solamente se desprende  la asignación de
competencia al legislador en los temas a que ellos se refieren.
Con base en las anteriores consideraciones la Corte concluye que
en el presente caso no se viola el principio de unidad de materia, por lo que
no puede prosperar el cargo planteado en este sentido y así se señalará en la
parte resolutiva de la sentencia.
4.2.
El análisis de constitucionalidad del artículo
227 de la Ley 685 de 2001.
El artículo 360 de la Constitución señala
que la ley determinará las condiciones para la explotación de los recursos
naturales no renovables así como los derechos de las entidades territoriales
sobre los mismos. Así mismo establece que la explotación de un recurso natural
no renovable causará a favor del Estado, una contraprestación económica a
título de regalía, sin perjuicio de cualquier otro derecho o compensación que
se pacte[19].
Para la demandante dicho texto
constitucional no hace  ninguna diferencia entre propiedad pública o privada
del subsuelo para que se causen  a favor del Estado  las regalías  a que alude
la norma, por  lo que en su concepto  la  expresión “de propiedad estatal” [20] contenida en el primer
inciso del artículo 227 acusado[21],
desconoce  dicho texto superior.  Precisa la actora  además que si bien el
artículo 332  de la Constitución protege  el “excepcional derecho de los
particulares a la propiedad del subsuelo”, ello no implica  una excepción
al pago de regalías  a que se ha hecho referencia.
En el mismo sentido  se manifiesta el señor
Procurador  General para quien “es la explotación del recurso natural no
renovable y no  la titularidad sobre el mismo”  la que genera la regalía, por
lo que solicita que de no poder entenderse que la definición de regalía
contenida en el artículo 227 acusado se aplica a las minas de propiedad privada
se declare la inexequibilidad de la expresión “de propiedad estatal”.
La demandante afirma además que el segundo
inciso del texto acusado vulnera el principio de igualdad en cuanto exige a los
propietarios privados del subsuelo por concepto de regalías el pago de un
porcentaje que resulta ínfimo si se le compara con el que se paga en el caso
en el que los recursos naturales no renovables son de propiedad del Estado.
4.2.1 El mandato contenido en el artículo
360 Constitucional y su entendimiento  frente  al régimen excepcional de
propiedad privada del subsuelo. Revisión de la jurisprudencia.
Al respecto la Corte recuerda que frente
al artículo 360 constitucional la Corporación  ha tenido la oportunidad de
pronunciarse  en repetidas ocasiones, en las que se ha referido, entre otros
temas, al concepto de regalías sobre los bienes de propiedad del Estado[22],  la amplia potestad
del Legislador para  fijar su monto[23],
la titularidad del Estado sobre dichas
regalías[24], el carácter de beneficiarias que tienen las entidades territoriales[25], su obligatoriedad y
universalidad[26],
la competencia del Legislador para fijar su destinación[27], y el carácter no
tributario de las mismas[28]. Así mismo, cabe recordar que la
jurisprudencia en el caso de los  propietarios privados del subsuelo ha
afirmado la posibilidad de establecer el pago de impuestos por la explotación
de  los recursos naturales no renovables que les pertenezcan[29].
Ahora bien, la Corte constata que
efectivamente el artículo 360 superior no hace distinción alguna en relación
con  la propiedad de los recursos naturales no renovables a que alude  y que de
su texto se desprende que la explotación de todo recurso natural no renovable
causará a favor del Estado  una contraprestación económica  a título de
regalía, sin perjuicio de cualquier  otro derecho o compensación que se pacte.
Igualmente   de acuerdo con el artículo 332
superior, el Estado es el propietario del subsuelo y de los recursos naturales
no renovables, sin perjuicio de los derechos adquiridos y perfeccionados con
arreglo a las leyes preexistentes.
La regla general en consecuencia es que el
Estado es el propietario del subsuelo y de los recursos naturales no
renovables.
Empero esta reserva en favor del Estado se
configura sin perjuicio de la propiedad privada minera que reconoce  el
ordenamiento jurídico (arts 332 y 58 C.P.)
Así ha señalado la Corte que:
“La propiedad inmueble se desmembra en
propiedad superficiaria y en subsuelo; al Estado pertenece éste último, así
como los recursos no renovables, se encuentren en la superficie o en el
subsuelo. Se consagra en favor del Estado una reserva expresa sobre los
recursos no renovables, dominio público éste que se configura sin perjuicio de
la propiedad privada minera constituida en virtud de derechos adquiridos y
perfeccionados con arreglo a leyes preexistentes”[30].
Es decir que el mandato contenido en el
artículo 360 constitucional  debe  concordarse  necesariamente con el del
artículo 332 que sustenta la vigencia en este campo de un régimen excepcional
de propiedad privada del subsuelo basado en la existencia de derechos
adquiridos  y perfeccionados conforme a leyes preexistentes[31].
Ahora bien, para la Corte es claro que el
reconocimiento de dicha propiedad privada  no enerva las potestades estatales
de regular  la explotación de esos recursos   y  de  exigir el pago de regalías
por dicha explotación.  No obstante  las condiciones en que el Legislador podrá
establecer dicho pago no serán necesariamente las mismas que se establecen de
manera general, pues habrá de considerarse que en este caso por excepción, el
Estado no es el propietario del subsuelo ni de los recursos no renovables
sobre cuya explotación recae la regalía.
En ese orden de ideas cabe precisar que  en
este caso no se trata de exigir el pago de una regalía  como contraprestación
obligatoria que corresponde al Estado como propietario del recurso natural no
renovable,  sino que dicha regalía se exige en los términos del artículo 360
constitucional por el hecho de la explotación misma del recurso no renovable,
en consonancia con   la función social de la propiedad a la que es inherente
una función ecológica (art. 58 C.P.), la cual, en el caso de los recursos
mineros de propiedad privada tiene una particular relevancia[32]
No debe olvidarse    que el derecho de
propiedad que la Constitución garantiza no es absoluto sino que está limitado y
condicionado en su ejercicio por la realización de los objetivos sociales y
subordinado a ellos[33]
y que  las condiciones mismas de la explotación de los recursos no renovables
ocasionan consecuencias de orden ambiental y social, incluida la extinción
misma del recurso,  en el territorio donde se despliega la labor extractiva que
deben ser compensadas por los particulares que explotan dichos recursos[34].
Así las cosas es al Legislador, en el marco
de la potestad de configuración  que le atribuye el artículo 360 superior y de
la política de incentivos a la explotación que eventualmente el mismo
Legislador establezca, a quien corresponde  determinar el monto de dichas
regalías de acuerdo con criterios objetivos tales como las condiciones de
explotación de los mismos, los costos en que el propietario de los recursos
incurre, el deterioro ambiental que dicha explotación genere, el impacto social
que la misma  produzca,  o la carga tributaria que sobre la misma explotación
exista, entre otras consideraciones.
Sobre este último aspecto, si bien en las
Sentencias C-221/97  y C-987/99   se señaló  la imposibilidad de que
coexistieran impuesto y regalía  y que en ellas se dijo que “la explotación de
las minas de propiedad privada, que pueden existir en nuestro ordenamiento
jurídico (CP art. 332), no implica obligatoriamente una regalía en favor del
Estado, por cuanto el Estado no es propietario de tales recursos, por lo cual
bien puede la ley sujetarla a contribuciones tributarias[35].,  la Corte debe retomar dicha jurisprudencia para
precisar, de una parte, que lo que genera la regalía es la explotación misma
del recurso y no la propiedad sobre el mismo,  y de otra que regalía y tributos
bien  pueden coexistir en este campo, toda vez que la Constitución no impone
la incompatibilidad a que aluden esas decisiones, por lo que  será al
Legislador, en el marco de su potestad de configuración y en consideración a la
política  que más convenga en su entender a los intereses del Estado a quien
corresponderá establecer o no junto con la regalía, que siempre deberá
cobrarse, cargas tributarias sobre la misma explotación.
4.2.2 El examen de los apartes acusados del
artículo 227 de la Ley 685 de 2001.
A partir de las consideraciones que vienen
de hacerse  para la Corte resulta claro que lo que hace el artículo acusado es
precisamente recoger  la interpretación a que se ha hecho referencia sobre el
alcance de los artículos 332 y 360 constitucionales.
En  este sentido en su primer inciso se
refiere a las regalías que como contraprestación obligatoria  exige el Estado
por la explotación de los recursos naturales no renovables que son de su
propiedad, mientras que en el segundo inciso se refiere al pago que deben hacer
los propietarios privados del subsuelo como compensación para la sociedad por
el hecho mismo de la explotación de los recursos naturales no renovables.
Es por ello que la expresión “de
propiedad estatal” contenida en el primer inciso del artículo 227 de la Ley
685 de 2001  no puede entenderse como componente de una definición que  impida
el cobro de regalías a los propietarios privados del subsuelo. El artículo sub
examine simplemente diferencia el caso de la propiedad estatal del de la
propiedad privada del subsuelo, pero afirma claramente la obligación de pagar
en uno y otro caso  regalías al Estado por concepto de la explotación de los
recursos naturales no renovables, en perfecta armonía con el artículo 360
constitucional.
Ahora bien, siendo la determinación del
monto de las regalías  una competencia  atribuida al Legislador, de la que no
pueden predicarse las limitaciones que señala en materia de determinación de
los tributos el artículo 338 superior, pues como lo ha señalado la jurisprudencia
la naturaleza jurídica de las regalías no es tributaria[36], el Legislador bien puede remitir a la
reglamentación del Gobierno en este campo.
Es por ello que en el presente caso el
Legislador, sin contrariar la Constitución, pudo señalar en el segundo inciso
del artículo 227 sub examine que sería al Gobierno a quien
correspondería  reglamentar la materia a que dicho inciso se refiere, es decir,
el monto, recaudo y distribución de las regalías que  debe pagar  los
propietarios privados del subsuelo por la explotación de  los recursos
naturales no renovables.
Ahora  bien, la Corte constata que el
Legislador solamente  estableció  un tope mínimo de pago por concepto de
regalías  para este tipo de recursos equivalente al 0.4%  del valor de la
producción  calculado o medido  al borde o en boca de mina pagadero en dinero o
en especie.
Estando claro que la Constitución obliga al
cobro de regalías por la explotación  de los  recursos naturales no renovables
de propiedad privada  que dejan de existir para la sociedad,   dicho cobro no
puede reducirse en todos los casos a dicho porcentaje mínimo, como por lo demás
lo entendió el Gobierno cuando expidió  los
decretos  2353 de 2001 y  136 de 2002[37],
pues ello implicaría  no solo
el cobro de un monto ostensiblemente menor por concepto de regalías que el que
se cobra en el caso de la explotación de los recursos naturales no renovables
de propiedad estatal, sino que se desconocería el fundamento mismo del cobro
de  regalías por la explotación de los recursos naturales no renovables.
No debe olvidarse en efecto que en este
supuesto se está frente al cobro de una regalía a favor del Estado que debe
compensar para la sociedad los efectos de la explotación de los recursos
naturales no renovables, compensación que puede no ser uniforme, pues dependerá
de las condiciones mismas de explotación de cada recurso  el que se generen en
mayor o menor medida efectos ambientales y  sociales que deban ser compensados.
Será al Gobierno, dentro del marco legal, a
quien corresponderá establecer  para cada tipo de recurso el monto de las
regalías que paguen los propietarios privados por este concepto, tomando como
referentes  el porcentaje mínimo de 0.4% a que alude la norma y necesariamente
como porcentaje máximo los previstos  por la Ley en materia de regalías que se
pagan en relación con los  recursos de propiedad del Estado  para cada especie
de recursos.
La reglamentación que la norma deja en
manos el Gobierno  deberá obedecer,  no sobra reiterar,   a criterios
objetivos  y a parámetros  razonables y proporcionales, dentro de los que se
destacan necesariamente  las costos ambientales y el beneficio social  que
genere la explotación de cada uno de esos  recursos.
Así las cosas la Corte condicionará la
constitucionalidad del  segundo inciso del articulo 227 sub examine   en
el sentido de que  los propietarios privados del subsuelo pagarán por concepto
de regalía no menos del 0.4% del valor de la producción  calculado o medido  al
borde o en boca de mina, y hasta el máximo previsto  por la ley en materia de
regalías que se pagan en relación con los  recursos de propiedad del Estado
para cada especie de recursos.
4.3.
El análisis de cargo formulado contra el artículo 228 por la  posible
vulneración del principio de igualdad.
Frente al cargo
planteado de vulneración del principio de igualdad[38],
por el artículo 228 de la ley 685 de 2001 que determina la estabilidad de las
regalías en los contratos de concesión minera[39],
la Corte  constata que el artículo acusado establece
en este caso tratamiento diferente a situaciones distintas, al tiempo que
responde a los criterios fijados por esta Corporación para justificar la
diferenciación que el legislador hace en ciertas circunstancias atendiendo
elementos objetivos, razonables, proporcionados y que estén acordes con una
finalidad constitucional legítima.
En efecto, como ha dicho esta Corporación
en forma reiterada:
"En la realización del juicio de
igualdad es necesario establecer, cuáles son las situaciones o supuestos que
deben ser objeto de comparación, desde el punto de vista objetivo o material y
funcional, atendiendo todos los aspectos que sean relevantes en las respectivas
relaciones o circunstancias, con el fin de determinar qué es lo igual que
merece un trato igual y qué es lo divergente que exige, por consiguiente, un
trato diferenciado. Realizado esto, es preciso determinar si el tratamiento que
se dispensa en una situación concreta obedece o no a criterios que sean
objetivos, razonables, proporcionados y que estén acordes con una finalidad
constitucional legítima"[40].
Ahora bien, en el juicio de igualdad
propuesto[41],
lo primero que ha de tenerse en cuenta es que el término de comparación
utilizado por la actora resulta inapropiado, pues no es posible establecer una
equivalencia entre el contrato de concesión minera  y los demás contratos de
concesión suscritos entre la administración y los particulares.
Como
lo recuerda el señor Procurador en su intervención, el contrato de concesión
minera ostenta en el ordenamiento jurídico colombiano un tratamiento especial
derivado de la particularidad de su objeto[42],
por lo que en  las recientes normas que  se han ocupado del régimen de minas se
señala expresamente que los contratos de concesión minera  se rigen
integralmente por dichas normas especiales y no por las normas generales de
contratación.
Así  se desprende del examen del decreto
805 de 1947[43],
reglamentario de la Ley  85 de 1947, del Decreto 1275 de 1970[44], expedido en
desarrollo de la Ley 20 de 1969, del  Decreto 2655 de 1988[45], como  de la misma Ley
685 de 2001[46].
Ahora bien,  debe tenerse en cuenta  que el
Constituyente dejó en manos del Legislador la tarea de determinar el régimen de
explotación de los recursos naturales no renovables (art. 360 C.P.) de la misma
manera que le atribuyó la competencia para  establecer el régimen de
contratación (art. 150 C.P. in fine), es decir que en este campo la
Constitución le confiere al Congreso un amplio margen de configuración
legislativa.
Esta circunstancia, como lo ha señalado reiteradamente
la jurisprudencia lleva a la Corte a considerar que dentro de la evaluación que
le corresponde efectuar frente a la posible vulneración  del derecho de
igualdad deberá verificar
simplemente  si el trato diferenciado a que se refiere la actora  resulta
adecuado para conseguir una finalidad permitida por la Constitución  Política,
y si   la medida  adoptada no es manifiestamente  innecesaria[47].
No sobra recordar al respecto que  para
este tipo de casos  la Corte ha señalado que:
“Cuando se trata de materias cuya
regulación se encuentra plenamente librada al principio democrático (C.P.,
artículo 150), esta Corporación ha considerado que (…)sólo debe verificarse que
el trato diferenciado bajo análisis resulta adecuado para conseguir una
finalidad permitida por la Constitución Política[48]. Dado
que esta modalidad del juicio de igualdad se aplica sobre ámbitos donde el
legislador goza de una amplia libertad de configuración política, el grado de
intensidad del escrutinio que lleva a cabo el juez constitucional no puede ser
de tal magnitud que termine por sustituir la función que le corresponde
desarrollar al Congreso como representante de la voluntad popular.(Fundamento
6)”[49]
Sobre este punto  el análisis  sistemático de la Ley
685 de 2001 pone en evidencia que la voluntad del Legislador ha sido la de
establecer un marco jurídico completo y estable  para el contrato de concesión
minera  que permita el pleno desarrollo del sector, así como el de estimular la
inversión nacional y extranjera en este campo[50].
Así mismo la Corte constata que concretamente  en materia de regalías la norma
bajo examen busca  afirmar el principio según el cual el contrato es ley para
las partes.
Para la Corte, estos objetivos que resultan
plenamente compatibles con la Carta (arts 84, 333, 334  C.P.), encuentran en la
norma acusada un instrumento  para ser efectivamente realizados  en cuanto la
estabilidad de las condiciones establecidas en el contrato en relación con el
monto de las regalías  y el sistema para liquidarlas y reajustarlas ofrecen al
concesionario las suficientes garantías  para hacer las inversiones necesarias
par la explotación del recurso, al tiempo que  le aseguran que el equilibrio
financiero con base el cual se desarrolla la explotación se mantendrá durante
toda su vigencia.
Ello no significa que el Estado en este
caso esté renunciando  a sus prerrogativas o que se estén dejando desprotegidos
los intereses públicos.  Basta  recordar que como lo señala el artículo  49 de
la Ley 685 de 2001  el contrato de concesión es un contrato de adhesión, en el
que es el Estado el que fija las condiciones y en el que podrá en todo caso
decretar la caducidad[51].
Así las cosas,  la Corte no encuentra  que asista
razón al demandante  en relación con la violación por la norma del principio de
igualdad.
Ahora
bien, en la medida en que la actora y quienes coadyuvan la demanda derivan las
demás acusaciones que hacen contra la norma acusada  del  trato desigual que en
su opinión  se generaría de la imposibilidad de aplicar en el presente caso el
ius variandi contractual, y que como se ha visto la norma por este aspecto no
vulnera el artículo 13 constitucional, la Corte se abstendrá de referirse a
los demás argumentos que fueron planteados al respecto, cuyo fundamento suponía
la  existencia  de dicha vulneración.
En
consecuencia, y en la medida en que la Corte ha limitado en este sentido el
estudio de constitucionalidad,  declarará la exequibilidad del artículo 228 de
la Ley 585 de 2001 solamente por los cargos analizados en la presente
sentencia.
VII. DECISION
En mérito de lo expuesto, la
Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del
pueblo y por mandato de la Constitución,
R E S U E L V E
Primero.- Declarar EXEQUIBLE,
por los cargos analizados en esta sentencia, el primer inciso del
artículo 227 de la Ley 685 de 2001.
Segundo.- Declarar EXEQUIBLE
el inciso final del artículo 227 de la Ley 685 de 2001, bajo el
entendido que tratándose de propietarios privados del subsuelo pagarán  no
menos del 0.4%  y hasta el máximo previsto por la Ley en materia de regalías
para cada especie de recursos.
Tercero.-  Declarar EXEQUIBLE,
por los cargos analizados en esta sentencia, el artículo 228 de la
Ley 685 de 2001.
Notifíquese,
comuníquese, publíquese,  insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y
archívese el expediente.
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Presidente
JAIME ARAUJO RENTERIA
Magistrado
ALFREDO BELTRÁN SIERRA
Magistrado
MANUEL JOSE CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME CORDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT
Magistrado
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
CLARA INES VARGAS HERNANDEZ
Magistrada
MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ
Secretaria General
Aclaración de voto a la Sentencia
C-669/02
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD-Resolución de vicios de procedimiento
aunque no fueren alegados (Aclaración de voto)
JUEZ CONSTITUCIONAL-Escogencia y actuación de manera
diferente al ordinario (Aclaración de voto)
JUEZ CONSTITUCIONAL-Fallo ultra y extra petita (Aclaración
de voto)
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD INTEGRAL-Vicios de forma (Aclaración de voto)
CONSTITUCION POLITICA-Protección de integridad formal y
material (Aclaración de voto)
PREVALENCIA DEL DERECHO SUSTANCIAL EN EL
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD (Aclaración de voto)
Referencia: expediente D-3887
Acción pública de inconstitucionalidad de
los artículos 227 y 228 de la Ley 685 de 2001 "por la cual se expide el
Código de Minas y se dictan otras disposiciones".
Magistrado Ponente:
Dr. ALVARO TAFUR GALVIS
Muy respetuosamente me permito presentar las razones
de mi aclaración de voto que tiene que ver con el numeral tercero de las
consideraciones y fundamentos denominado "Consideración preliminar. El
carácter rogado de los cargos por vicios de forma".  Como lo exprese en la
aclaración de voto de la sentencia C-614 de 2002, no comparto la tesis que los
vicios de procedimiento sino han sido alegados por los demandantes, no puedan
ser controlados por la Corte Constitucional; en consecuencia me veo en la
necesidad de reiterar los argumentos allí expuestos:
"Siempre me he apartado del criterio de la
mayoría según el cual la Corte sólo debe ocuparse de los vicios de
procedimiento señalados por el demandante.  Este criterio que la Corte aplica a
las leyes, lo ha extrapolado al control de los actos legislativos, haciendo más
violatoria de la Constitución la tesis y más notorios los reparos que se le
hacen a la misma.  Esa tesis es contraria a la Constitución, a los principios
del control constitucional y a los deberes que tiene la Corte, como paso a
demostrarlo.
1.
Los jueces de
constitucionalidad no sólo se escogen de una manera distinta a como se escogen
los jueces ordinarios sino que actúan también de una manera diferente.  Desde
el punto de vista procesal, los jueces del tribunal constitucional tienen la
facultad para investigar si se viola la Constitución desde todos los ángulos y
puntos de vista, aún en aquellas normas de la Constitución que el demandante no
ha señalado como violadas; en una palabra, tiene el poder de indagar más allá
de donde llegan las pruebas de las partes.
Por la misma razón es que el juez constitucional puede
fallar ultra y extra petita; la razón es muy simple, son guardianes de la
integridad de la Constitución, no sólo de una parte de ella sino de toda la
Constitución.  Este principio, que se encuentra en todo el derecho comparado y
el cual aplican todos los tribunales constitucionales, encuentra consagración
positiva en el artículo 241 de nuestra Constitución que establece que a la
Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad de la
Constitución.
2.
La Corte tiene el deber
de examinar la ley frente a la totalidad de la Constitución.
El principio positivisado en nuestro
ordenamiento jurídico, se traduce en un deber constitucional y legal que es de
obligatorio cumplimiento para la Corte Constitucional.  Este deber es reiterado
en el artículo 22 del Decreto Ley 2067 de 1991, que establece el procedimiento
a seguir en las acciones de inconstitucionalidad: "La Corte
Constitucional deberá confrontar las disposiciones sometidas a control
con la totalidad de los preceptos de la Constitución, especialmente los del
Título II, salvo cuando para garantizar la supremacía de la Constitución
considere necesario aplicar el último inciso del artículo 21.
La Corte Constitucional podrá fundar una
declaración de inconstitucionalidad en la violación de cualquiera norma
constitucional, así ésta no hubiere sido invocada en el curso del
proceso".
Es claro entonces que existe un deber constitucional y
legal de proteger la integridad de la Constitución y para ello está obligada a
confrontar la ley con la totalidad de la Constitución.  La integridad a que se
hace referencia es tanto  por forma como por contenido, ya que ni el constituyente
ni el legislador distinguen y, en consecuencia, el juez constitucional debe
vigilar que no se viole ningún contenido, ni ninguna de las normas de
procedimiento o forma que establece la Constitución, aunque el demandante no
haya señalado todas las violaciones de contenido o de procedimiento y que
pueden ser descubiertas por la Corte aunque no hayan sido invocadas.
La tesis no sólo es violatoria de la Constitución y de
la ley sobre procedimientos constitucionales, sino que aumenta su peligrosidad
al trasladarla al control de los actos legislativos ya que, como se sabe, sobre
estos últimos el único control que se hace versa sobre el procedimiento, pues
por mandato constitucional no hay control sobre su contenido.
3.
El gran riesgo de la
tesis que se combate.
La tesis de la mayoría es absurda, como paso a
demostrarlo con un ejemplo: Si un ciudadano demanda un acto legislativo por el
vicio de procedimiento en su formación, según el cual no se tramitó en dos
períodos ordinarios y consecutivos, ya que el segundo período era un período
extraordinario y la Corte al examinar este cargo establece que no prospera,
pero descubre que el proyecto no tuvo los ocho debates sino que tuvo sólo seis
debates, o que no fue aprobada en el segundo período con el voto de la mayoría
de los miembros de cada Cámara; no podría con la tesis de la Corte, declarar la
inconstitucionalidad del acto legislativo.  Si a ésto se agrega que por mandato
del numeral 3 del artículo 242 de la Constitución, las acciones por vicios de
forma caducan en el término de un año, y si ningún otro ciudadano demanda el
acto legislativo o lo demanda pero no por los vicios que la Corte descubrió que
eran inconstitucionales, la consecuencia es que el acto legislativo
inconstitucional, después del año se convertirá en constitucional, y lo más
grave es que la Corte sabiendo que un acto legislativo es inconstitucional, no
lo declara así e incumple su deber de salvaguardar la integridad de la
Constitución.  La misma consecuencia absurda se puede deducir en materia de
leyes, ya que las que son inconstitucionales por vicios de procedimiento que
son descubiertos por la Corte, no pueden ser declaradas contrarias a la
Constitución porque el demandante no alegó ese vicio o no alega ningún vicio de
procedimiento y la Corte lo descubre dentro del año, pero no puede declararlo,
violando su deber de protección de integridad de la Constitución.
4.
El artículo 228 de la
Constitución establece la prevalencia del derecho sustancial en todos los
eventos en que haya lugar a impartir justicia, incluida la justicia
constitucional.  En los juicios de control de inconstitucionalidad, lo
sustancial es la guarda de la integridad de la Constitución y esta integridad
no puede ser sacrificada por el hecho de que el demandante no señale el vicio
de procedimiento correcto.
5.
No es cierto que el
control de constitucionalidad sea siempre rogado y la mayoría confunde la
iniciativa para poner en funcionamiento la jurisdicción, con las competencias
de juez constitucional.
No es cierto que la justicia constitucional sea
siempre rogada, ya que al lado del control como consecuencia de la acción
ciudadana, la Constitución prevé otros controles, como el automático (estados
de excepción) o controles previos a la vigencia de la ley (objeciones
presidenciales, leyes estatutarias, tratados internacionales); tampoco podría
la Corte hacer integración normativa con normas que no han sido demandadas pero
que son necesarias para proferir un fallo eficaz de constitucionalidad.
Aún en los casos en que se examina una ley por
iniciativa de los ciudadanos, hay que distinguir la iniciativa; de la
competencia que tiene el tribunal constitucional para pronunciarse sobre la ley
a la luz de toda la Constitución, incluidas las normas constitucionales que
establecen el procedimiento de formación de la ley.  El hecho de que una ley o
acto legislativo haya sido demandado por un ciudadano, no quiere decir que la
Corte pierda competencia para examinar todos los vicios de procedimiento en que
haya incurrido el legislador o el constituyente delegado, y esto es
especialmente importante en tratándose de actos legislativos, ya que la
competencia de la Corte se circunscribe a salvaguardar la integridad del
procedimiento en la formación del acto legislativo, pues este último sólo se
controla precisamente en su aspecto procedimental.  El hecho de que el control
de procedimiento de los actos legislativos se haga por iniciativa ciudadana, no
impide que la Corte no pueda ejercer su competencia sobre todo el
procedimiento; la situación es idéntica a la que se presenta en el órgano
legislativo, con las leyes que tienen iniciativa reservada del Gobierno, pues
una vez que el Gobierno hace uso de su iniciativa, el Congreso adquiere
competencia sobre la totalidad del proyecto de ley para modificarlo, enmendarlo,
adicionar o suprimir normas del mismo.  Lo mismo sucede en el control de
constitucionalidad que, una vez puesto en funcionamiento, la Corte puede
controlarlo a la luz de todos los artículos de la Constitución.
6.
La historia de la tesis
demuestra que carece de fundamento.
Cuando se examina la historia de la tesis se descubre
que carece de fundamento lógico y jurídico. Para este análisis tomaremos
brevemente las más recientes sentencias de control de constitucionalidad sobre
actos legislativos.
La sentencia C-222 de 1997 Magistrado Ponente José
Gregorio Hernández Galindo, no tocó específicamente el tema.
La sentencia C-387 de 1997 Magistrado Ponente Doctor
Fabio Morón Díaz, se refiere de manera expresa al tema y dio las razones por
las cuales la Corte debe hacer un control de los vicios de procedimiento en la
formación de un acto legislativo, aunque no hayan sido planteados en la
demanda.  Como comparto esta argumentación me permito transcribir lo
pertinente:
"3. Revisión integral de los vicios
de procedimiento en la formación de los actos legislativos.
Ahora bien, una vez despachados los cargos
formulados por los demandantes, resulta indispensable dilucidar si el examen
que le corresponde a la Corte Constitucional se limita a las acusaciones plasmadas
en el libelo demandatorio o si, por el contrario, la Corporación puede extender
su análisis a la consideración de vicios diferentes a los alegados.
Acerca de este tópico es importante
recordar que el control constitucional confiado a la Corte  es integral, por
cuanto corresponde a esta Corporación estudiar las normas impugnadas frente a
la totalidad de los preceptos de la Constitución, y no únicamente en relación
con las disposiciones constitucionales señaladas por el actor. Por ello, si la
Corte encuentra que el acto impugnado adolece de vicios de constitucionalidad
materiales o procedimentales distintos a los señalados por el demandante, debe
entrar a estudiarlos, aun cuando el actor no los haya considerado[52]. En
efecto, el artículo 22 del decreto 2067 de 1991 señala con claridad:
“La Corte Constitucional deberá confrontar
los disposiciones sometidas a control con la totalidad de los preceptos de la
Constitución, especialmente los del Título II, salvo cuando para garantizar la
supremacía de la Constitución considere necesario aplicar el último inciso del
artículo 21.
“La Corte Constitucional podrá fundar una
declaración de inconstitucionalidad en la violación de cualquiera norma
constitucional, así ésta no hubiere sido invocada en el curso del proceso”.
Podría sostenerse que la regla de revisión
integral no se aplica para las demandas contra los actos legislativos, por
cuanto en este caso, la Constitución limita el examen de la Corte a los vicios
de procedimiento (CP 241 ord 1º), y establece una caducidad de un año a las
acciones por vicios de forma (CP art. 242 ord. 3º). Según este argumento, debe
entenderse que en relación con los actos legislativos la revisión de la Corte
no es integral por las siguientes dos razones. De un lado, desde el punto de
vista literal, la propia Carta parece confiar el examen de la Corte al estudio
de los cargos de los actores, pues expresamente señala que esta Corporación
debe “decidir sobre las demandas de inconstitucionalidad que promuevan los
ciudadanos contra los actos reformatorios de la Constitución, cualquiera que
sea su origen, sólo por vicios de procedimiento en su formación.”.  Sin
embargo, este argumento literal no es de recibo, por cuanto los numerales 4º y
5º, que regulan las acciones contra las leyes y los decretos leyes, frente a
las cuáles claramente se ha reconocido el carácter integral de la revisión de
la Corte, tienen exactamente la misma redacción, ya que también establecen que
la Corte decide sobre las demandas de los ciudadanos. La única diferencia es
que, en relación con los actos legislativos, el examen de la Corporación se
limita a los vicios de procedimiento.
De otro lado, podría sostenerse que la
Corte se debe limitar a estudiar las acusaciones de forma que hayan sido
expresamente formuladas por los actores, en caso de que ya hubiera transcurrido
un año desde la publicación del acto legislativo, por cuanto ya habría caducado
la posibilidad de entrar a estudiar nuevos cargos contra ese acto jurídico. Sin
embargo, este argumento no es de recibo ya que confunde la caducidad de la
acción con el alcance de la revisión de la Corte. Así, la Carta establece, por
razones de seguridad jurídica, un término preclusivo para la presentación de
acciones por vicios de forma, pero éste no se aplica al alcance del examen de
la Corte, que sigue siendo integral, con la única excepción de que, frente a
los actos legislativos, el examen de la Corporación se limita a establecer si
hubo o no vicios de procedimiento en su formación. Por ende, si la Corte, al
examinar una demanda contra un acto legislativo, constata que éste adolece de
vicios de procedimiento, es su deber examinarlos,  incluso si éstos no fueron
señalados por los actores."
Como se puede observar esta sentencia dio
razones para demostrar la tesis que sostenía.
La sentencia C-543 de 1998 Magistrado
Ponente Doctor Carlos Gaviria Díaz,  fue la que varió la jurisprudencia de la
Corte, sin dar ninguna razón lógica ni jurídica para rectificar la
jurisprudencia.  Hizo una afirmación sin que después se demostrase lo afirmado,
contrariando los cánones de la lógica y del derecho, pues en estas ciencias
toda afirmación requiere la prueba y demostración de lo afirmado.  En materia
de derecho no pueden haber afirmaciones sin demostraciones y si el derecho
pretende ser ciencia debe, como todas las ciencias, demostrar y probar lo que
se afirma; en el único terreno donde se pueden hacer afirmaciones sin
demostraciones es en el terreno de la fe, donde juzga la Corte celestial, pero
no en el terreno jurídico que es donde debe juzgar la Corte Constitucional.
La transcripción de todo sobre lo que se
dijo en la sentencia C-543 de 1998 demuestra que la Corte no hizo una
demostración y ésto es más grave por cuanto se trataba de rectificar una
jurisprudencia anterior, lo que le imponía una carga argumentativa mayor y la
obligación de refutar los argumentos dados en la sentencia anterior.
"3.1 Control judicial de los Actos
Legislativos
A la Corte Constitucional se le ha asignado
el control de los Actos Legislativos, pero únicamente por vicios de
procedimiento en su formación (art. 241-1 C.P.), es decir, por violación del
trámite exigido para su aprobación por la Constitución y el Reglamento del
Congreso. El control constitucional recae entonces sobre el procedimiento de
reforma y no sobre el contenido material del acto reformatorio.
En ejercicio de dicha función la Corte debe
proceder de manera estricta y rigurosa en el examen de los trámites estatuídos
por el Constituyente y la ley orgánica para esa clase de actos, con el objeto
de verificar su validez formal.
Cabe agregar que como el control
constitucional de los Actos Legislativos no es de carácter oficioso, sino
rogado (por demanda ciudadana), la Corporación en estos casos tan sólo puede
pronunciarse sobre los cargos formulados por los demandantes.
Con posterioridad a esa sentencia, la Corte
se ha referido al tema en las sentencia C-487 de 2002 y ahora en la sentencia
C-614 de 2002.  En ambos casos la Corte se ha dedicado, como los loros, a
repetir la afirmación hecha en la sentencia C-543 de 1998, sin que haya dado
argumentos adicionales.
Sintetizando, podemos afirmar que la
posición actual de la Corte es producto no de un acto de razón, menos de lógica
y mucho menos de lógica jurídica, sino de un acto de fe, al que ahora se le ha
agregado la fuerza de la costumbre, la perseverancia en el error, que lo único
que prueba es que una cosa puede hacerse mal y repetirse mal durante muchos
años.
Resumen.
Resumiendo todo lo dicho, podemos afirmar
que la tesis de que la Corte sólo puede controlar los vicios de procedimiento
de leyes o actos legislativos que haya invocado el demandante es contraria a
los principios que orientan el control constitucional y a la técnica especial
que utilizan los jueces constitucionales, que es diferente a la de los jueces
ordinarios.  Es contraria a las normas constitucionales y legales (artículo 241
de la Constitución y artículo 22 del Decreto 2067 de 1991); es violatoria de
los deberes del tribunal constitucional; atenta contra el principio según el
cual los jueces deben hacer respetar el derecho sustancial.  Confunde en los
casos del control, previa iniciativa ciudadana, el inicio del procedimiento con
la competencia de la Corte; la historia de la tesis demuestra que carece de
bases lógicas y jurídicas y finalmente es una tesis que impide que la Corte
cumpla con su deber de salvaguardar la integridad de la Constitución, ya que
conduce al absurdo de que la Corte conozca que una ley o un acto legislativo es
inconstitucional y sin embargo no lo declare.
En los anteriores términos, respetuosamente
dejo consignada mi aclaración de voto sobre el asunto de la referencia.
Fecha ut supra
JAIME ARAUJO RENTERIA
Magistrado
[1]Expresión que advierte se encuentra
igualmente consagrada en el artículo 13 de la ley 141 de 1994.
1 “En términos proporcionales, el particular paga el 4%
de lo que paga el Estado en una mina de más de 3 millones de toneladas anuales
y el 8% de lo que paga el Estado en una mina de menos de 3 millones de
toneladas anuales. Expresado al revés, esta Ley le ahorra al particular el 96%
y el 92% respectivamente”.
[2] Citan  para sustentar sus argumentos las
Sentencias C-025 de 1993, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz y C-562 de 1998, M.P.
Alfredo Beltrán Sierra.
[3] “Por la cual se crean el Fondo
Nacional de Regalías, la Comisión Nacional de Regalías, se regula el derecho
del Estado a percibir regalías por la explotación de recursos naturales no
renovables, se establecen las reglas para su liquidación y distribución y se
dictan otras disposiciones”
[4] “Por la cual se expide el Estatuto
General de Contratación de la Administración Pública”.
[5] El contenido referido por la Vista Fiscal
corresponde a la sentencia C-1488 de 2000, M.P. Martha Victoria Sáchica.
[6] Para el señor  Procurador en efecto
dicho inciso fue introducido por la comisión accidental de mediación que
concilió los textos de la ley  685 de 2001 votados respectivamente por la
Cámara y  por el Senado.  Afirmación que contrasta prima facie con el
examen de los antecedentes de la ley efectuado por la Corte  y del que se
desprende que la Vista fiscal  confunde  la Comisión accidental designada por
el presidente dela Cámara para conciliar la diferentes propuestas de
modificación  hechas  a la ponencia para segundo debate en esa Corporación
legislativa, que  serviría para definir en la sesión del 13 de julio del 2001
el texto definitivo efectivamente votado por la plenaria de la Corporación, con
la  Comisión de Conciliación  designada precisamente para  conciliar  el texto
finalmente votado por la plenaria de la Cámara con el texto votado inicialmente
por la plenaria del Senado.
[7] En relación con el carácter rogado de los
cargos por vicios de forma  ver la Sentencia C-647/01 M.P. Alfredo Beltrán
Sierra  S.V. Marco Gerardo Monroy Cabra y  Rodrigo Escobar Gil. Sobre el
carácter rogado del juicio de constitucionalidad ver igualmente la Sentencia
C-012/00 M.P. Alfredo Beltrán Sierra.
[8] Dentro de la diversa jurisprudencia de la
Corte al respecto, la misma ha encontrado como vicios de forma de una ley,
aquellos que se producen en virtud de su trámite (v.g. C-255/96) y como vicios
de fondo, entre otros, los vicios de competencia (v.g. C-1161/00) y de unidad
de materia (v.g.C-531/95).
[9] Sentencia C-586/01 M.P. Álvaro Tafur
Galvis  A.I.V. Jaime Araujo Rentería y Manuel José Cepeda Espinosa.
[10] La Ley 685 de 2001 fue promulgada  en
efecto el 15 de Agosto de 2001.
[11] En relación con  el alcance del principio
de unidad de materia ver entre otras las sentencias C-006/01  M.P. Eduardo
Montealegre Lynnet. C78/01 M.P. Jaime Araujo Rentería.
[12] Sentencia C-501  de 2001, M. P. Jaime
Córdoba Triviño.
[13] Sentencia C- 523 de 1995, M.P. Vladimiro
Naranjo Mesa.
[14] Sentencia C-025 de 1993, M.P. Eduardo
Cifuentes Muñoz
[15] Sentencia C- 523 de 1995, M.P. Vladimiro
Naranjo Mesa.
[16] Sentencia C-565/97 M.P. Vladimiro Naranjo
Mesa.
[17] Capítulo que tomó esa denominación desde
la ponencia para primer debate en el Senado de la República, en donde se
sustituyó la expresión “aspectos económicos”   que figuraba inicialmente en el
proyecto. Ver Gaceta del Congreso 113, viernes 14 de abril  de 2000 Pág. 15.  y
Gaceta del Congreso 216, viernes 16 de junio de 2000 Pág. 216.
[18] Con excepción del ultimo inciso del
artículo 227, que en todo caso mantiene la unidad temática del capítulo sobre
“aspectos económicos y tributarios” , el texto de los artículos acusados
finalmente aprobado es muy similar al propuesto inicialmente por el Gobierno.
El artículo 236 del proyecto inicial señalaba “De conformidad con el artículo
360 de la Constitución Política, toda explotación de minerales de propiedad
estatal, genera una regalía como contraprestación obligatoria. Esta consiste en
un porcentaje fijo o progresivo , del producto bruto explotado objeto del
título minero y sus subproductos, calculado o medido al borde o en boca de
mina, pagadero en dinero o en especie. También causará regalía la captación de
minerales provenientes de medios o fuentes naturales que técnicamente se
consideren minas.” Dicho texto fue la base del artículo 227 acusado.  Por su parte
el artículo 237 del proyecto inicial señalaba: “El monto de las regalías y el
sistema para liquidarlas y reajustarlas, serán los vigentes a la época del
contrato de concesión y se aplicarán durante toda su vigencia. Las
modificaciones que sobre estas materias adopte la ley o el Ministerio de Minas
y Energía, sólo se aplicarán a los contratos que se celebren y perfeccionen con
posterioridad a su promulgación.” Texto que sería la base del artículo 228
acusado.
[19] “ARTICULO 360. La
ley determinará las condiciones para la explotación de los recursos naturales
no renovables así como los derechos de las entidades territoriales sobre los
mismos.
La explotación de un recurso natural no renovable
causará a favor del Estado, una contraprestación económica a título de regalía,
sin perjuicio de cualquier otro derecho o compensación que se pacte.
Los departamentos y municipios en cuyo
territorio se adelanten explotaciones de recursos naturales no renovables, así
como los puertos marítimos y fluviales por donde se transporten dichos recursos
o productos derivados de los mismos, tendrán derecho a participar en las
regalías y compensaciones.”
[20]Expresión que advierte se encuentra
igualmente consagrada en el artículo 13 de la ley 141 de 1994.
[21] Artículo 227. La Regalía.
De conformidad con los artículos 58, 332 y 360 de la Constitución Política,
toda explotación de recursos naturales no renovables de propiedad estatal
genera una regalía como contraprestación obligatoria. Esta consiste en un
porcentaje, fijo o progresivo, del producto bruto explotado objeto del título
minero y sus subproductos, calculado o medido al borde o en boca de mina,
pagadero en dinero o en especie. También causará regalía la captación de
minerales provenientes de medios o fuentes naturales que técnicamente se
consideren minas.(…)
[22] Ver entre otras las sentencias  C-075/93,
C221/97  y C-987/99 M.P. Alejandro Martínez Caballero, C-541/99 M.P. Eduardo
Cifuentes Muñoz.
[23] Ver Sentencia C-1548 de 2000 M.P.
Alejandro Martínez Caballero.
[24] Ver al respecto las  Sentencias T-141/94
M.P. Vladimiro Naranjo Mesa,  C-567/95 M.P. Fabio Morón Díaz,  C-691/96 M.P.
Carlos Gaviria Diaz.,  C-221/97 M.P. Alejandro Martínez Caballero, C-541/99
M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz
[25] Ver las Sentencias C-221/97 M.P.
Alejandro Martínez Caballero, C-541/99 M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
[26] Ver las sentencias C-691/96 M.P. Carlos
Gaviria Díaz, C-221/97 M.P. Alejandro Martínez Caballero., C-128/98 M.P. Fabio
Morón Díaz.
[27]  C-567/95 M.P. Fabio Morón Días, C-207/00 y
C-845/00 M.P. Carlos Gaviria Díaz.
[28] Sentencia C-221/97 M.P. Alejandro
Martínez Caballero.
[29] Ver Sentencias  C-221/97  y C-987/99 M.P.
Alejandro Martínez Caballero., así como  S.V. de los Magistrados Alejandro
Martínez Caballero y Eduardo Cifuentes Muñoz a la Sentencia C-065/98 M.P. Fabio
Morón Díaz.
[30] Sentencia C-006/93 M.P. Eduardo Cifuentes
Muñoz.
[31] En el ordenamiento jurídico colombiano  se
estable en efecto un régimen especial, -excepcional-, de propiedad particular
sobre el subsuelo (art. 332 C.P.), régimen que en materia minera condiciona a
precisas exigencias legales la continuidad del derecho de dominio.
[32] Cabe recordar al respecto lo que  señaló la
Sentencia C-006/93 “En relación con el componente privado de la propiedad
minera, históricamente se registra la presencia de una función social,
reiteradamente afirmada por los diferentes estatutos y normas, desde las
ordenanzas de Felipe II en el Siglo XVI hasta la fecha, y que se concreta en la
exigencia de que el beneficiario de la mina, so pena de perderla, la explote y
mantenga adecuadamente. En el siglo pasado, la función social de la propiedad
minera se consagró en la Ley  38 de 1.887. Retomando la misma veta histórica,
que hace del derecho minero precursor, entre todos, de la función social de la
propiedad por antonomasia ligada a la riqueza minera, la ley 20 de 1.969, en su
artículo 3º dispuso lo siguiente: "Los derechos que tengan los
particulares sobre minas adquiridas por adjudicación, redención a perpetuidad,
accesión, merced, remate, prescripción o por cualquiera otra causa semejante,
se extinguen a favor de la Nación, salvo fuerza mayor o caso fortuito, a) si al
vencimiento de los tres años siguientes a la fecha de la sanción de esta ley
los titulares del derecho no han iniciado la explotación económica de las minas
respectivas; y b) si la explotación, una vez iniciada, se suspende por más de
un  año".  (...)
El Código de Minas (D.L 2655 de 1.988)
conserva el mecanismo de la extinción de derechos de los particulares sobre el
suelo, el subsuelo minero o sobre las minas, en relación con los derechos de
los particulares que hubieren conservado su validez por iniciar y mantener la
explotación económica en los términos del artículo 3º de la Ley 20 de 1.969, si
suspenden dicha explotación sin causa justificada, tal como se previó en el
literal b) de dicho artículo. El Artículo 7º del comentado Código, de otra
parte, declara de utilidad pública y de interés social la industria minera en
sus diferentes ramas, a fin de que el Ministerio de Minas y Energía, a
solicitud de parte legítimamente interesada, pueda decretar las expropiaciones
de bienes y derechos necesarios para su ejercicio o su eficiente desarrollo.
La obligación que recae sobre el titular del derecho
minero de explotar ininterrumpidamente la mina, al punto que su suspensión, sin
justa causa, por más de un año, extingue su derecho, no se concilia con la
discrecionalidad que el derecho Civil clásico reservaba al propietario, y
traduce un marco jurídico penetrado profundamente por las exigencias sociales
históricamente presentes y positivamente recogidas por el Legislador”.
Sentencia C-006/93 M.P Eduardo Cifuentes Muñoz.
En el mismo sentido cabe recordar  el contenido del
artículo 29 de la Ley 685 de 2001 que señala “Artículo 29. Extinción de
derechos. Los derechos de propiedad de los particulares sobre el suelo y
subsuelo mineros o sobre las minas que hubieren sido reconocidos y conservados
en los términos, condiciones y modalidades establecidas en la Ley 20 de 1969,
el Decreto 2655 de 1988 y la Ley 97 de 1993, se considerarán extinguidos si los
interesados suspenden la exploración o explotación por más de doce (12) meses
continuos, sin causa justificada constitutiva de caso fortuito o fuerza mayor.
La demostración de dicha causa deberá ser presentada por el interesado a
requerimiento de la autoridad minera, en cualquier tiempo y en el plazo que
ésta le señale.
En todo caso la providencia que declare la
extinción será motivada y contra ella procederá el recurso de reposición.
[33] Sentencia C-216/93 M.P. José Gregorio Hernández
Galindo
[34] Sentencia T 141/94  M.P. Vladimiro
Naranjo Mesa.
[35] Ver Sentencias  C-221/97  y C-987/99 M.P.
Alejandro Martínez Caballero., así como  S.V. de los Magistrados Alejandro
Martínez Caballero y Eduardo Cifuentes Muñoz a la Sentencia C-065/98 M.P. Fabio
Morón Díaz.
[36] Sentencia C-221/97 M.P. Alejandro
Martínez Caballero.
[37] Decretos en los que se establece por el
Gobierno que el porcentaje será  del  0.4%  sobre la producción obtenida al
borde o boca de mina.
[38] Cargo del que la actora  deriva además la
vulneración de los artículos  1°, 6°, 29, 58, 95 numeral 9,  230 y 363 de la
Constitución.
[39] Artículo 228. Estabilidad de
las regalías. El monto de las regalías y el sistema para liquidarlas y
reajustarlas, serán los vigentes a la época del contrato de concesión y se
aplicarán durante toda su vigencia. Las modificaciones que sobre estas materias
adopte la ley, sólo se aplicarán a los contratos que se celebren y perfeccionen
con posterioridad a su promulgación.
[40] Sentencia C-654/97, M.P. Antonio Barrera
Carbonell.
[41] En relación con la aplicación del test de
igualdad ver entre otras las sentencias C-530 de 1993 M. P. Alejandro Martínez Caballero,  C-412/01 M.P. Jaime Córdoba Triviño,
C-586/01 y C-233/02 M.P. Álvaro Tafur Galvis, C-742/01 M.P. Alfredo Beltrán
Sierra, con aclaración de Voto del Magistrado Jaime Araujo Rentería, .
[42] Sobre la especificidad del derecho de
minas y de las reglas que rigen la concesión de minas ver Álvaro Ortiz
Monsalve, Derecho de Minas, Temis, 1992 pags 30 y ss
[43] Fija el régimen de las concesiones de
minas de reserva nacional.
[44] Dicho decreto regulaba integralmente el
contrato de concesión de minas y establecía  tanto las formalidades para la
celebración  del contrato de concesión, como las etapas del mismo, la
obligación de prestar caución,  las facultades administrativas del Ministerio
de Minas y energía, las condiciones para decretar la caducidad y sus efectos,
la reversión a favor de la Nación, las medidas conservativas, entre otros
temas.
[45] Artículo 61. Naturaleza de los
contratos de concesión. Los
contratos mineros de concesión son administrativos y se regulan integralmente
por las normas señaladas en este Código. De los procesos que se susciten sobre
los mismos, conocerá el Consejo de Estado, en única instancia, de acuerdo con
el artículo 128 del Código Contencioso Administrativo. Estos contratos son
distintos de los de concesión de obra pública o servicio público.
[46]artículos 45, 46 y 51 y 53  de la Ley  685
de 2001.
Artículo 53. Leyes de Contratación Estatal.
Las disposiciones generales sobre contratos estatales y las relativas a
procedimientos precontractuales, no serán aplicables a la formulación y trámite
de las propuestas de concesión minera, ni a la suscripción, perfeccionamiento,
validez, ejecución y terminación de ésta, salvo las referentes a la capacidad
legal a que se refiere el artículo 17 del presente Código. En todas estas
materias se estará a las disposiciones de este Código y a las de otros cuerpos
de normas a las que el mismo haga remisión directa y expresa.
[47] Ver Sentencia C-093/01 M.P. Alejandro
Martínez Caballero.
[48] Véanse las sentencias SC-556/93 (MP.
Jorge Arango Mejía); SC-265/94 (MP. Alejandro Martínez Caballero); y, SC-445/95
(MP. Alejandro Martínez Caballero).
[49] Sentencia C-563 de 1997 M.P. Eduardo
Cifuentes Muñoz.
[50] En este sentido en la Exposición de motivos del proyecto sometido
a consideración del Congreso por el Gobierno Nacional se señala lo siguiente: “Las relaciones jurídicas que se regulan en
el Código de Minas (art.2°), por referirse a las que surjan entre el Estado,
dueño de los recursos y los particulares, como agentes económicos beneficiarios
de aquellos y además, de las que dentro de este escenario, surgen entre los
particulares, no pueden ser sino completas, en el sentido de regularse en forma
omnicomprensiva por una parte, y excluyente por otra (Artículo 2º. Campo de
aplicación. Este Código regula las relaciones entre los diversos organismos y
entidades estatales, las de los particulares entre sí con aquellos, en lo
referente a la prospección , exploración, explotación, beneficio, fundición,
transformación, transporte, aprovechamiento y comercialización de los recursos
naturales no renovables que se encuentren en el suelo o en el subsuelo, de
propiedad privada. Se exceptúan los hidrocarburos en estado líquido o gaseoso,
que se regulan por las normas especiales sobre la materia). Este enfoque
significa que el Código de Minas, en la casi totalidad de sus ordenamientos,
debe contener mandatos o previsiones que, concordados y concatenados, ofrezcan
para su aplicación, proposiciones jurídicas completas que no den margen a ser
complementadas, en lo esencial, por normas de otros estatutos legales o por
regulaciones de inferior jerarquía (En Chile las concesiones mineras se rigen
en general por las mismas leyes civiles que los demás bienes inmuebles salvo en
cuanto estas leyes contraríen las disposiciones de la legislación minera). Este
concepto es lo que justifica que el proyecto no sólo tenga los mandatos
sustantivos sobre las materias legisladas, sino las necesarias para dar fijeza
y firmeza a las reglas de procedimiento necesarias para la efectividad de
aquellas. Este principio, expresamente consagrado en el artículo 84 de la
constitución ( Cuando un derecho o una actividad hayan sido reglamentados de
manera general, las autoridades públicas no podrán establecer ni exigir
permisos, licencias o requisitos adicionales para su ejercicio), es una
preciosa garantía de la claridad y estabilidad del sistema jurídico colombiano
en todos los órdenes. La normatividad constitucional citada ordena, en forma
perentoria, que cuando un derecho o actividad hayan sido reglamentados de
manera general “las autoridades públicas no podrán establecer ni exigir
permisos, licencias o requisitos adicionales para su ejercicio”. Este
principio, referido en este caso, a nuestro sistema legal minero, queda
ratificado en el Proyecto”. Gaceta del Congreso 113 del viernes 14 de abril de
2000  pag. 23.
[51] Artículo 49.
Contrato de adhesión. La concesión minera es un contrato de adhesión en cuanto
que, para celebrarse, no da lugar a prenegociar sus términos, condiciones y
modalidades, sin perjuicio de lo dispuesto en los artículos 31, 248 y 355 del
presente Código.
Artículo 51. Cláusulas exorbitantes. El contrato de
concesión minera, con excepción de lo previsto sobre la declaración de su
caducidad, no podrá ser modificado, terminado o interpretado unilateralmente
por parte de la entidad pública concedente. Para cualesquiera de estas
actuaciones se deberá recurrir al juez competente o al empleo de árbitros o
peritos.
[52] Al respecto ver, entre
otras, la sentencia C-531/95, Fundamento Jurídico No 2º.