C-024-20
Sentencia C-024/20
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Competencia de la Corte
Constitucional
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Jurisprudencia constitucional sobre
oportunidad procesal para definir la aptitud de la demanda
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos
CONCEPTO DE VIOLACION EN DEMANDA DE
INCONSTITUCIONALIDAD-Razones
claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes
CONCEPTO DE VIOLACION EN DEMANDA DE
INCONSTITUCIONALIDAD-Jurisprudencia
constitucional
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD POR OMISION
LEGISLATIVA RELATIVA-Exigencias
INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL POR INEPTITUD SUSTANTIVA DE LA
DEMANDA-Incumplimiento de requisitos de claridad,
certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia en los cargos
Referencia: expediente D-13270
Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 431,
446 y 450 (parciales) del Código Sustantivo del Trabajo.
Demandante: Edwin Palma Egea
Magistrado ponente:
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Bogotá, D. C., veintinueve
(29) de enero dos mil veinte (2020)
La Sala Plena de la Corte
Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y en
cumplimiento de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto Ley 2067
de 1991, ha proferido la presente
SENTENCIA
I.
ANTECEDENTES
1.
El 28 de mayo de 2019, el ciudadano
Edwin Palma Egea presentó demanda de acción pública de inconstitucionalidad en
contra de los artículos 431, 446 y 450 (parciales) del Código Sustantivo del
Trabajo[1].
2.
Mediante el auto del 6 de junio de
2019, el magistrado sustanciador inadmitió la demanda y ordenó al accionante su
corrección[2].
3.
El 12 de junio de 2019, dentro del
término legal, el demandante presentó escrito por medio del cual subsanó la
demanda[3].
4.
Mediante el auto del 10 de julio de
2019, el magistrado sustanciador (i) admitió la demanda; (ii) corrió
traslado al Procurador General de la Nación para que rindiera el concepto de su competencia; (iii) fijó en lista
el proceso de la referencia para que los ciudadanos pudieran intervenir; (iv)
ordenó comunicar de la iniciación de este proceso al Presidente de la
República, al Presidente del Congreso, al Ministerio de Justicia y del Derecho
y al Ministerio del Trabajo, y (v) invitó a participar a varias organizaciones y universidades del país[4].
A.
NORMAS DEMANDADAS
5.
A continuación, se transcriben las
normas demandadas, subrayando las expresiones cuestionadas:
“CODIGO SUSTANTIVO DEL TRABAJO
(…)
ARTICULO 431. REQUISITOS.
1. No puede efectuarse una suspensión colectiva
de trabajo, cualquiera que sea su origen, sin que antes se hayan cumplido
los procedimientos que regulan los artículos siguientes.
2. La reanudación de los trabajos implica la
terminación de la huelga, y no podrá efectuarse nueva suspensión de labores, mientras
no se cumplan los expresados requisitos.
(…)
ARTICULO 446. FORMA DE LA HUELGA. Cumplidos los procedimientos previos de arreglo
directo y conciliación, si el sindicato o grupo de trabajadores no
sindicalizados declare la huelga, ésta debe efectuarse en forma ordenada y
pacífica.
(…)
ARTICULO 450. CASOS DE ILEGALIDAD Y SANCIONES.
1. La suspensión colectiva del trabajo es ilegal
en cualquiera de los siguientes casos:
(…)
c) Cuando no se haya cumplido previamente el
procedimiento del arreglo directo;
(…)”.
B.
LA DEMANDA
6.
El actor le solicitó a la Corte
Constitucional que declare la inexequibilidad de los apartes demandados
o, subsidiariamente, que “condicion[e] la aplicación de las normas
solo a la huelga contractual”[5]­.
7.
El ciudadano fundamentó su solicitud en
que el legislador incurrió en una omisión legislativa relativa derivada de la
vulneración de los artículos 53, 56 y 93 de la Constitución, así como del Convenio sobre la libertad sindical y la
protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87) (en adelante, “Convenio 87”) de la Organización Internacional del Trabajo (en adelante,
“OIT”). Primero, señaló que el Congreso está constitucionalmente obligado a
regular el derecho a la huelga. Segundo, destacó que “la Jurisprudencia y la
ley colombiana reconocen 4 tipos de huelgas: a) la huelga contractual, b) la
huelga de solidaridad, c) la huelga imputable al empleador y d) la huelga socio
profesional”. Tercero, alegó que, no obstante lo anterior, las
disposiciones acusadas regulan únicamente los requisitos de procedencia de la
huelga contractual y no de “los otros tipos de huelgas ya reconocidos por la
ley y la jurisprudencia colombiana”[6]. Según afirmó, de esa manera “[l]as
normas demandadas exigen para todos los tipos de huelgas los mismos requisitos
de una huelga contractual”[7]. A manera de ejemplo, señaló que “a
la huelga de solidaridad que tiene su origen en respaldar una huelga que se
ejecuta en otra empresa no se le puede exigir la presentación previa de un
pliego de peticiones”[8]; y que “a la huelga socio profesional
(…) que recae en la expresión sobre políticas sectoriales que inciden sobre los
derechos de los trabajadores [no se le puede exigir] ni presentación de
un cargo, ni una negociación, ni mucho menos debe exigirse un preaviso”[9].
8.
El demandante concluyó que, como
consecuencia de lo previsto en las normas acusadas, las demás
modalidades hoy permitidas por la ley y la jurisprudencia no se puedan ejecutar
en la práctica. A su juicio, esto es, por una parte “inconstitucional y violatorio del derecho de huelga porque circunscribe
el derecho, entonces, solo a una manifestación de la huelga”[10] y, por otra parte, contrario a las
recomendaciones del Comité de Libertad Sindical de la OIT que ha precisado que
“[l]os procedimientos legales para declarar una huelga no deberían ser
complicados al punto de que en la práctica resulte imposible una huelga legal”[11].
9.
Con fundamento en las anteriores
razones, el actor alegó que las disposiciones demandadas vulneran los artículos
53 y 56 de la Constitución, así como los instrumentos internacionales
que hacen parte del bloque de constitucionalidad en virtud del artículo 93 de
la Constitución, por el cargo de omisión legislativa relativa.
C.
INTERVENCIONES
10.
Durante el trámite del presente asunto
se recibieron oportunamente[12] cuatro escritos de intervención[13].
Dos intervinientes solicitaron la declaratoria de exequibilidad condicionada
de las disposiciones acusadas[14], mientras que los otros dos
solicitaron que se declararan inexequibles o, subsidiariamente, exequibles
de manera condicionada[15]. De manera extemporánea se
recibieron dos escritos de intervención. Uno de ellos le solicitó a la Corte declarar
la exequibilidad de las normas acusadas[16]
y el otro su inexequibilidad[17].
11.
La Universidad del Rosario le solicitó
a la Corte declarar la exequibilidad condicionada de las disposiciones
demandadas en el entendido de que “se entiendan aplicables siempre que se
adecúen al contexto de la realización y efectividad de los diversos tipos de
huelga admitidos en el ordenamiento jurídico colombiano e internacional del
trabajo”[18]. Señaló que de conformidad con las
recomendaciones del Comité de Libertad Sindical de la OIT, el derecho de huelga
no se puede limitar a “los conflictos de trabajo susceptibles de finalizar
en un convenio colectivo determinado”[19]. Afirmó que “en Colombia se
reconocen cuatro tipos de huelga a saber: a) contractual; b) imputable al
empleador; c) de solidaridad; y d) con fines relacionados con políticas
sociales, económicas y sectoriales”[20]. Advirtió que, no obstante lo
anterior, las normas demandadas no regulan el procedimiento para todos los
tipos de huelga sino que “restringen la regulación del derecho de huelga al
ámbito de la denominada huelga contractual”[21].
A su juicio, así entendidas, las expresiones demandadas “comporta[n]
una restricción desproporcionada que hace nugatorio el ejercicio del derecho en
cuestión”[22].
12.
La Academia Colombiana de
Jurisprudencia solicitó que se declare la exequibilidad condicionada de
las normas acusadas en el entendido de que “se utilicen en cumplimiento de
lo dispuesto frente a los diversos tipos de huelga que admiten los instrumentos
internacionales”[23]. Fundamentó su solicitud en la
existencia de una omisión legislativa relativa por limitar la huelga “a
aquella resultante de una negociación colectiva fallida”[24].
En su opinión, las normas demandadas ignoran que las disposiciones
internacionales, la ley y la jurisprudencia reconocen otras tipologías de
huelga distintas a la contractual. Por último, la interviniente le solicitó a
la Corte que exhorte al Congreso a que “expida –como es su deber– el
Estatuto del Trabajo, valiéndose para ello de la fuente inspiradora de los
Tratados Internacionales de la OIT”[25].
13.
La Universidad Libre de Colombia le
solicitó a la Corte que declare la inexequibilidad de las disposiciones
acusadas o que, subsidiariamente, declare su exequibilidad condicionada
“en el entendido que (sic) para el ejercicio del derecho de huelga política
en solidaridad o como mecanismo para exigir el pago de salarios adeudados, no
se le puede exigir a los huelguistas el cumplimiento de los requisitos
previstos en las normas demandadas”[26]. Explicó que, a pesar de que ningún
convenio de la OIT garantiza el derecho de huelga, “se cuenta con un corpus
abundante de recomendaciones emitidas por el Comité de Libertad Sindical”[27].
Según señaló, en ellas la OIT ha manifestado que “la huelga es un derecho
fundamental indisociable del derecho de sindicación previsto en el Convenio Nº
087 de la OIT”[28], y ha reconocido “la legitimidad
de las huelgas políticas y de solidaridad como parte de los derechos
fundamentales en el trabajo”[29]. Por lo anterior, la interviniente concluyó
que “exigir procedimientos previos al ejercicio de la huelga sin distinguir
el objetivo perseguido a través de ella, puede considerarse una medida en
contravía de las decisiones del Comité de Libertad Sindical”[30].
14.
La Confederación de Trabajadores de
Colombia solicitó que se declare la inexequibilidad de las disposiciones
acusadas o que, subsidiariamente, se declare su exequibilidad condicionada
en el entendido de que los requisitos allí establecidos “no puedan exigirse
para el ejercicio de huelgas por solidaridad, huelgas imputables al empleador,
o huelgas contra políticas que afecten condiciones de trabajo”[31].
En su criterio, “resulta ilógico y violatorio de la Constitución”[32]
exigir “la presentación de un pliego de peticiones o el agotamiento de una
etapa de arreglo directo, para ejercer huelgas por violaciones a las
convenciones colectivas, huelgas por solidaridad, o huelgas por incumplimiento
grave de derechos”[33], principalmente por dos razones. Primero,
porque de conformidad con el artículo 8 del Protocolo de San Salvador “el
legislador no puede estipular (u omitir) requisitos procedimentales que impidan
ejercer la huelga”[34]. Segundo, pues la Constitución y el
bloque de constitucionalidad “no reconocen el derecho (…) a un tipo o forma
específica de huelga sino que (sic) todo tipo de huelgas”[35].
15.
El 6 de agosto de 2019, el Ministerio
del Trabajo le solicitó a la Corte declarar la exequibilidad de las
normas acusadas[36]. Primero, afirmó que “la huelga
no es un derecho absoluto” sino que puede ser limitado por el legislador[37].
Segundo, señaló que la huelga solo es legal cuando “su declaración y
desarrollo se ajusta a las normas legales que la reglamentan”[38].
Tercero, explicó que el Código Sustantivo del Trabajo prevé el procedimiento de
la huelga derivada de la negociación colectiva. Cuarto, expuso que por vía
legal y jurisprudencial se han creado otras tipologías de huelga que también
deben cumplir con esos requisitos. Esto, por cuanto (i) la huelga por
solidaridad es “subsidiaria a la huelga principal que promueven los trabajadores
directamente afectados”[39]; (ii) la huelga imputable al
empleador “también es la consecuencia de un conflicto colectivo de trabajo,
que requiere el cumplimiento de los procedimientos y requisitos establecidos en
la normatividad legal”[40]; y (iii) las huelgas de protesta si
“son de índole puramente político, no están cubiertas por los principios de
libertad sindical y en consecuencia no hay el amparo legal del Código
Sustantivo del Trabajo, en cambio si estas huelgas igualmente conllevan
reivindicaciones de algunas de carácter laboral o sindical, son propias del
derecho laboral y resultado de un conflicto colectivo de trabajo y por
consiguiente, sujetas al cumplimiento de los trámites previos que configuran el
procedimiento a seguir para llegar a la huelga”[41].
En ese sentido, concluyó que las disposiciones demandadas exigen el agotamiento
de unos requisitos que fueron razonablemente establecidos por el legislador,
sin los cuales la huelga no tendría validez jurídica.
D.
CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL
DE LA NACIÓN
16.
Mediante el concepto del 2 de
septiembre de 2019, el Procurador General de la Nación le solicitó a esta Corte
declarar la exequibilidad condicionada de las disposiciones acusadas “bajo
el entendido de que solo son aplicables al procedimiento previsto para ejercer
el derecho a la huelga contractual”[42]. Adicionalmente, le solicitó a la
Corte que exhorte “al Congreso de la República para regular las formalidades
o procedimientos acorde a las modalidades de huelga, diferentes a la
contractual”[43].
17.
Fundamentó sus solicitudes en que en el
caso sub examine se configuran los elementos para la existencia de una
omisión legislativa relativa, porque (i) “existen unas normas sobre las
cuales se predica una omisión legislativa, esto es los artículos 431, 446 y 450
del Código Sustantivo del trabajo”[44]; (ii) las normas demandadas excluyen
de sus consecuencias jurídicas a las distintas “modalidades de huelga
reconocidas en la ley y en la jurisprudencia [no obstante que] todas
ellas tienen en común el ejercicio de un derecho constitucional”[45];
(iii) no existe “un argumento razonable y suficiente para excluir una
regulación específica sobre un procedimiento que corresponde a las
particularidades de cada una de las modalidades de la huelga”[46];
(iv) la exclusión genera una desigualdad negativa, “porque el procedimiento
legal para adelantar la huelga contractual posibilita el ejercicio del derecho,
mientras que en los otros tipos de aplicación del procedimiento impide el
ejercicio del derecho”[47]; y (v) “se incumple un deber
específico impuesto por el constituyente al legislador, pues le corresponde a
este reglamentar el ejercicio del derecho de huelga de conformidad con el
artículo 56 superior”[48].
18.
En suma, los escritos de intervención y
las solicitudes presentadas a la Corte en relación con la presente demanda se
resumen así:
Interviniente
Cuestionamiento
Solicitud
Procurador
General de la Nación
El
legislador incurrió en una omisión legislativa relativa de los artículos 431,
446 y 450 del Código Sustantivo del Trabajo, porque (i) no obstante ser
asimilables, las normas demandadas excluyen de sus consecuencias jurídicas a
las distintas “modalidades de huelga reconocidas en la ley y en la
jurisprudencia”; (ii) no existe “un argumento razonable y suficiente
para excluir una regulación específica sobre un procedimiento que corresponde
a las particularidades de cada una de las modalidades de la huelga”;
(iii) la exclusión genera una desigualdad negativa porque impide el ejercicio
del derecho en las huelgas distintas a la contractual; y (iv) “se incumple
un deber específico impuesto por el constituyente al legislador”.
Exequiblilidad
condicionada
Universidad
del Rosario
(i)
Las normas acusadas “restringen la regulación del derecho de huelga al
ámbito de la denominada huelga contractual”, porque no regulan el
procedimiento para todos los tipos de huelga admitidos en el ordenamiento
constitucional e internacional. (ii) Las expresiones demandadas “comporta[n]
una restricción desproporcionada que hace nugatorio el ejercicio del derecho
en cuestión” lo cual es contrario a las recomendaciones del Comité de
Libertad Sindical de la OIT.
Exequiblilidad
condicionada
Academia
Colombiana de Jurisprudencia
Existe
una omisión legislativa relativa por limitar la huelga “a aquella
resultante de una negociación colectiva fallida” ignorando que las
disposiciones internacionales, la ley y la jurisprudencia reconocen otros
tipos de huelga distintos a la contractual.
Exequiblilidad
condicionada
Universidad
Libre de Colombia
“[E]xigir
procedimientos previos al ejercicio de la huelga sin distinguir el objetivo
perseguido a través de ella, puede considerarse una medida en contravía de
las decisiones del Comité de Libertad Sindical [que ha reconocido] la
legitimidad de las huelgas políticas y de solidaridad como parte de los
derechos fundamentales en el trabajo”.
Inexequibilidad
o, subsidiariamente, exequibilidad condicionada
Confederación
de Trabajadores de Colombia
Es
inconstitucional exigir “la presentación de un pliego de peticiones o el
agotamiento de una etapa de arreglo directo, para ejercer huelgas por
violaciones a las convenciones colectivas, huelgas por solidaridad, o huelgas
por incumplimiento grave de derechos” por dos razones: (i) El artículo 8
del Protocolo de San Salvador prevé que “el legislador no puede estipular
(u omitir) requisitos procedimentales que impidan ejercer la huelga”; y
(ii) la Constitución y el bloque de constitucionalidad “no reconocen el
derecho (…) a un tipo o forma específica de huelga sino que (sic) todo tipo
de huelgas”.
Inexequibilidad
o, subsidiariamente, exequibilidad condicionada
II.
CONSIDERACIONES
A.
COMPETENCIA
19.
De conformidad con lo dispuesto en el artículo 241.4 de la Constitución,
la Corte es competente para conocer y decidir definitivamente sobre la demanda
de inconstitucionalidad de la referencia.
B.
CUESTIÓN PREVIA
Aptitud sustantiva de la demanda
20.
La Sala Plena es competente para realizar un análisis del cumplimiento
de los requisitos de procedibilidad de la demanda de inconstitucionalidad. En sentencia
C-623 de 2008, la Corte precisó que “[a]un cuando en principio, es en el
auto admisorio donde se define si la demanda cumple o no con los requisitos
mínimos de procedibilidad, ese primer análisis responde a una valoración apenas
sumaria de la acción, llevada a cabo únicamente por cuenta del Magistrado
Ponente, razón por la cual, la misma no compromete ni define la competencia del
Pleno de la Corte, que es en quien reside la función constitucional de decidir
de fondo sobre las demandas de inconstitucionalidad que presenten los
ciudadanos contra las leyes y los decretos con fuerza de ley”[49].
21.
La Corte Constitucional ha señalado que toda demanda de
inconstitucionalidad debe ser analizada a la luz del principio pro actione,
habida cuenta de la naturaleza pública de esta acción. No obstante, la misma jurisprudencia
ha reconocido que la demanda de inconstitucionalidad debe reunir ciertas
condiciones mínimas que permitan guiar la labor del juez constitucional y
orientar el debate de los intervinientes en el proceso de constitucionalidad.
22.
El artículo 2 del Decreto 2067 de 1991 dispone que la demanda debe
contener: (i) el señalamiento de las normas acusadas como
inconstitucionales, trascribiéndolas literalmente por cualquier medio o
aportando un ejemplar de la publicación oficial; (ii) el señalamiento de
las normas constitucionales infringidas; (iii) las razones que sustentan
la acusación, comúnmente denominadas concepto de violación; (iv) el
señalamiento del trámite legislativo impuesto por la Constitución para la
expedición del acto demandado, cuando fuere el caso, y (v) la razón por
la cual la Corte es competente.
23.
De conformidad con la jurisprudencia constitucional, el concepto de
la violación se formula debidamente cuando (i) se identifican las
normas constitucionales vulneradas; (ii) se expone el contenido
normativo de las disposiciones acusadas –lo cual implica señalar
aquellos elementos materiales que se estiman violados–, y (iii)
se expresan las razones por las cuales los textos demandados violan la
Constitución.
24.
Como lo señaló esta Corte en la sentencia C-1052 de 2001, toda demanda
de inconstitucionalidad debe, como mínimo, fundarse en razones claras,
ciertas, específicas, pertinentes y suficientes. A partir de dicha
sentencia, la Corte Constitucional ha reiterado, de manera uniforme, que las
razones de inconstitucionalidad deben ser “(i) claras, es decir, seguir un
curso de exposición comprensible y presentar un razonamiento inteligible sobre
la presunta inconformidad entre la ley y la Constitución; (ii) ciertas, lo que
significa que no deben basarse en interpretaciones puramente subjetivas,
caprichosas o irrazonables de los textos demandados, sino exponer un contenido
normativo que razonablemente pueda atribuírseles; (iii) específicas, lo que
excluye argumentos genéricos o excesivamente vagos; (iv) pertinentes, de manera
que planteen un problema de constitucionalidad y no de conveniencia o
corrección de las decisiones legislativas, observadas desde parámetros diversos
a los mandatos del Texto Superior; y (v) suficientes; esto es, capaces de
generar una duda inicial sobre la constitucionalidad del enunciado o
disposición demandada”[50].
25.
Adicionalmente, cuando se formula un cargo de omisión legislativa
relativa[51],
el accionante tiene una carga argumentativa mucho más exigente. Esto, por
cuanto el cargo no se dirige directamente contra un texto
explícito de naturaleza legal, sino frente a los efectos jurídicos de una
exclusión que resulta contraria a la Carta. En ese sentido, el demandante debe
acreditar (i) la existencia de una norma sobre la cual se predique
necesariamente el cargo; (ii) que la misma excluya de sus consecuencias
jurídicas aquellos casos que, por ser asimilables, debían estar contenidos en
el texto normativo cuestionado, o en general, que el precepto omita incluir un
ingrediente o condición que, de acuerdo con la Carta, resulta esencial para
armonizar la disposición jurídica censurada con los mandatos de la Carta; (iii)
la exclusión de los casos o ingredientes debe carecer de un principio de razón
suficiente; (iv) en los casos de exclusión, que se debe genera una desigualdad
negativa frente a los que se encuentran amparados por las consecuencias de la
norma; y (v) que la omisión es consecuencia de la inobservancia de un deber
específico impuesto directamente por el Constituyente al legislador[52].
26.
En suma, para que la Corte analice de fondo una demanda por omisión
legislativa relativa se requiere que el actor elabore un razonamiento jurídico
con base en argumentos que satisfagan las exigencias de claridad, certeza,
especificidad, pertinencia y suficiencia. Su demanda debe
estar orientada a mostrar que el enunciado normativo atacado excluya elementos
que tendría que haber incorporado por mandato expreso de la Constitución. De lo
contrario, se configurará ineptitud sustantiva de la demanda y la Corte deberá
declararse inhibida para fallar.
Caso concreto: Ineptitud sustantiva de la demanda
27.
Como se señaló anteriormente, el
demandante fundamentó su cargo en una pretendida omisión legislativa relativa derivada de la vulneración de los artículos 53, 56 y 93 de
la Constitución, así como del Convenio
87 de la OIT. Primero, señaló que el
Congreso está constitucionalmente obligado a regular el derecho a la huelga.
Segundo, destacó que “la Jurisprudencia y la ley colombiana reconocen 4
tipos de huelgas: a) la huelga contractual, b) la huelga de solidaridad, c) la
huelga imputable al empleador y d) la huelga socio profesional”. Tercero,
alegó que, no obstante lo anterior, las disposiciones acusadas regulan
únicamente los requisitos de procedencia de la huelga contractual y no de “los
otros tipos de huelgas ya reconocidos por la ley y la jurisprudencia colombiana”[53].
Cuarto, argumentó que el legislador inobservó un deber específico porque “desde
la constitución de 1991 se ordenó al legislador ‘reglamentar este derecho’
deber que no ha cumplido”[54].
28.
Esta Corte encuentra que la demanda sub
examine no cumple con los requisitos de claridad, certeza, especificidad,
pertinencia y suficiencia exigidos por la jurisprudencia constitucional.
Adicionalmente, considera que no cumple con los requisitos específicos para la
procedibilidad de las demandas en las que se alega omisión legislativa relativa.
29.
Primero, la demanda carece de certeza y especificidad. En este
sentido, considera la Corte que el demandante parte del hecho de que, en
efecto, el requisito de “arreglo directo” se aplica a casos diferentes al de la
huelga contractual; sin embargo, no argumentó que este sea el alcance que se le
ha dado por quienes aplican el derecho, por lo que no puede inferirse que se
derivan los argumentos del accionante del enunciado jurídico, como tampoco
ofrece el ciudadano razones que permitan entender las razones del reproche de
constitucionalidad. En cuanto a la carencia de especificidad, señala la
Sala que el actor acude a argumentos vagos como que las normas demandadas
regulan el derecho a la huelga “sin apego a la Constitución Política ni a
las normas internacionales que se incorporan a ella a través del bloque de
constitucionalidad”[55];
que “las normas se reputan inconstitucionales porque hacen parte de una
omisión legislativa relativa en razón a que la interpretación finalista del
código, preconstitucional, fue solo regular la huelga contractual”[56]; o que las
normas van “en contra de los principios en materia de derecho de huelga que
han construido los órganos de control de la OIT”. Tales acusaciones
abstractas, al no ser específicas, impiden estructurar una verdadera
acusación de inconstitucionalidad.
30.
Segundo, los argumentos del demandante tampoco cumplen con el requisito
de pertinencia. Si bien, hace referencia en su demanda al Convenio 87 de
la OIT y otros preceptos constitucionales, el ciudadano fundamentó su cargo en
que las disposiciones acusadas “no permiten ni respetan los otros tipos de
huelgas ya reconocidos por la ley y la jurisprudencia”[57]. En esos
términos, a pesar de las referencias normativas, la demanda no desarrolla
dichos parámetros, sino se limita a señalar que se “deja a merced del
operador judicial la interpretación de los requisitos [de la huelga] para
su ejercicio”[58].
De
nuevo, lo anterior, no se basa en razones de tipo constitucional, sino en
supuestas consecuencias que se derivarían de aplicar las normas acusadas, razón
por la cual es impertinente para estructurar un cargo de
constitucionalidad.
31.
Tercero, debido a la falta de especificidad y pertinencia del
pretendido cargo propuesto por el demandante, sus
razones no logran despertar una duda inicial sobre la constitucionalidad del artículo
demandado que haga necesario el análisis del juez constitucional. En esa
medida, la demanda tampoco cumple el requisito de suficiencia.
32.
Adicionalmente, el demandante no
presenta un verdadero cargo de inconstitucionalidad por la existencia de una
omisión legislativa relativa. En concreto, no demostró que el legislador
hubiera inobservado una “específica y concreta
obligación de hacer establecida por el Constituyente”[59]. Por el contrario, se limitó a enunciar que el
legislador desconoció los artículos 53, 56 y 93 de la Constitución, así como el
Convenio 87 de la OIT. Por lo cual, para la Sala Plena no se identificó con
claridad el caso que propone a la Corte. Sobre el particular, no se evidencia
si se trata de una omisión legislativa absoluta, o de un déficit de protección,
o si en el parecer del actor la regulación existente incluye todos los tipos de
huelga, cuando realmente sólo debe aplicarse a una. De ser este último el
entendimiento del ciudadano, no se trata entonces de un cargo por omisión
legislativa, sino de excluir una interpretación constitucional de la norma. Por
lo que, reitera la Corte que el cargo formulado por el accionante no se
presenta claro y cierto.
33.
El artículo 53 de la Constitución dispone que
“[e]l Congreso expedirá el estatuto del trabajo”. Adicionalmente, indica
los principios mínimos fundamentales del estatuto al trabajo: (i) la igualdad
de oportunidades para los trabajadores; (ii) la remuneración mínima vital y
móvil, proporcional a la cantidad y calidad de trabajo; (iii) la estabilidad en
el empleo; (iv) la irrenunciabilidad a los beneficios mínimos establecidos en
normas laborales; (v) las facultades para transigir y conciliar sobre derechos
inciertos y discutibles; (vi) la situación más favorable al trabajador en caso
de duda en la aplicación e interpretación de las fuentes formales de derecho;
(vii) la primacía de la realidad sobre formalidades establecidas por los
sujetos de las relaciones laborales; (viii) la garantía a la seguridad social,
la capacitación, el adiestramiento y el descanso necesario; y (ix) la
protección especial a la mujer, a la maternidad y al trabajador menor de edad.
Sin embargo, de la disposición constitucional no surge una obligación de
regular tipos específicos de huelga.
34.
El artículo 93 de la Constitución prevé que “[l]os
tratados y convenios internacionales ratificados por el Congreso, que reconocen
los derechos humanos y que prohíben su limitación en los estados de excepción,
prevalecen en el orden interno. Los derechos y deberes consagrados en esta
Carta, se interpretarán de conformidad con los tratados internacionales sobre
derechos humanos ratificados por Colombia”.
35.
En esos términos, los artículos mencionados no hacen mención de forma
expresa al derecho a la huelga ni a sus tipologías. En el caso de la referencia
que realiza el accionante al artículo 93 superior, esta Corte entiende que el
sentido otorgado permite al demandante argumentar que el Convenio 87 de la OIT
está incorporado al ordenamiento jurídico como parámetro de constitucionalidad[60]. Sin
embargo, dicho Convenio se refiere a la libertad sindical, al funcionamiento de
las organizaciones sindicales y a las restricciones que puede imponer el
legislador sobre esa materia. En ese sentido, tampoco contiene un deber
específico de regular los cuatro tipos de huelga a que hace referencia el
demandante[61].
36.
Por lo anterior, la Corte considera que la censura planteada por el
ciudadano de cara a la existencia de una omisión legislativa relativa, no
cumplió uno de los requisitos específicos para la procedibilidad de demandas relacionadas
con dicho cargo, cual es la inobservancia de una “específica
y concreta obligación de hacer establecida por el Constituyente”[62].
En consecuencia, se configura la ineptitud sustantiva de la demanda,
razón por la que la Corte deberá declararse inhibida para fallar de fondo en el
caso sub examine.
C.
SÍNTESIS DE LA DECISIÓN
37.
La Corte concluyó que el cargo por omisión legislativa relativa en
contra de los artículos 431, 446 y 450 (parciales) del Código Sustantivo del
Trabajo, fue sustentado, por una parte, en razones que carecen de claridad,
certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia.
Adicionalmente la Sala Plena consideró que la demanda no cumplió con los
requisitos mínimos para proponer un cargo por omisión legislativa relativa. En
concreto, el demandante no demostró la existencia de un mandato constitucional
claro y expreso que hubiera sido desconocido por el legislador. En
consecuencia, la Corte se declarará inhibida de adoptar un pronunciamiento de
fondo, por ineptitud sustancial de la demanda, respecto del cargo formulado.
III.      DECISIÓN
La Corte Constitucional de la República de Colombia, administrando
justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
DECLARARSE INHIBIDA de emitir un pronunciamiento de fondo en relación con el cargo
formulado en contra de los artículos 431, 446 y 450 (parciales) del
Código Sustantivo del Trabajo, por ineptitud sustantiva de la demanda.
Notifíquese, comuníquese y cúmplase.
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Presidenta
CARLOS BERNAL PULIDO
Magistrado
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
ALBERTO ROJAS RÍOS
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] Ver folios
1-4 del cuaderno principal.
[2] Ver folios 6-8 del cuaderno principal.
[3] Ver folios
10-12 del cuaderno principal.
[4] Ver folios
15-16 del cuaderno principal.
[5] Ver folio 2
del cuaderno principal.
[6] Ver folio 1
del cuaderno principal.
[7] Ver folio 2
del cuaderno principal.
[8] Ibídem.
[9] Ibídem.
[10] Ibídem.
[11] Ver folio
1 del cuaderno principal.
[12] El 9 de
agosto de 2019, la Secretaría General de la Corte Constitucional señaló que el
término de fijación en lista se venció el 2 de agosto de 2019 (ver folio 89 del
cuaderno principal). Así mismo, informó que, con posterioridad a esa fecha se
recibieron dos escritos.
[13] En la Secretaría General de la Corte Constitucional se
recibieron los siguientes escritos de intervención: (i) El 24 de julio de 2019,
un investigador del Observatorio Laboral de la Universidad del Rosario (ver folios 37-44 del cuaderno principal); (ii) el 31 de julio de 2019, el director del Observatorio de
Intervención Ciudadana Constitucional de la Facultad de derecho de la
Universidad Libre de Bogotá (ver folios 45-49
del cuaderno principal); (iii) el 1 de agosto
de 2019, la Academia Colombiana de Jurisprudencia, por intermedio de uno de sus
representantes (ver folios 50-51 del cuaderno
principal); y (iv) el 1 de agosto de 2019, la
Confederación de Trabajadores de Colombia, por medio de representante (ver folios 52-64 del cuaderno principal).
[14] La
Universidad del Rosario y la Academia Colombiana de Jurisprudencia.
[15] La
Universidad Libre de Colombia y la Confederación de Trabajadores de Colombia.
[16] El 6 de
agosto de 2019, el Ministerio del Trabajo por medio de un representante (ver
folios 65-80 del cuaderno principal). Sobre el contenido de la demanda, señaló
el Ministerio que (i) “[L]a huelga no es un derecho absoluto” sino que
puede ser limitado por el legislador. (ii) La huelga solo es legal cuando “ajusta
a las normas legales que la reglamentan”. (iii) El Código Sustantivo del
Trabajo prevé el procedimiento de la huelga contractual. (iv) Las otras
tipologías de huelga deben cumplir con los requisitos de la contractual, porque
(a) la huelga por solidaridad es “subsidiaria a la huelga principal”;
(b) la huelga imputable al empleador “requiere el cumplimiento de los
procedimientos y requisitos establecidos en la normatividad legal”; y (c)
las huelgas de protesta si “son de índole puramente político, no están
cubiertas por los principios de libertad sindical y en consecuencia no hay el
amparo legal del Código Sustantivo del Trabajo, en cambio si estas huelgas
igualmente conllevan reivindicaciones de algunas de carácter laboral o
sindical, son propias del derecho laboral y resultado de un conflicto colectivo
de trabajo y por consiguiente, sujetas al cumplimiento de los trámites previos
que configuran el procedimiento a seguir para llegar a la huelga”.
[17] El 8 de
agosto de 2019, el presidente de la Central Unitaria de Trabajadores de
Colombia – CUT (ver folios 81-88 del cuaderno principal). En su concepto,
señala dicha Central que las normas demandadas vulneran el Convenio 87 de la
OIT, por cuanto, sólo cuenta con blindaje legal la huelga contractual en el
marco de un conflicto colectivo y no otorga las garantías constitucionales para
otro tipo de cese de actividades al omitir la mención de otras formas. Reiteró
que el derecho de huelga es un componente fundamental de la libertad sindical.
En este sentido, destacó que “la jurisprudencia colombiana de las altas
cortes reconocen una serie de ceses de actividades por parte de los
trabajadores, también enmarcadas por los órganos de control de la OIT y que
para el caso de las normas en contradicción se evidencia como los citados
artículos del CST colombiano no contemplan en su regulación en términos de
procedimientos exigidos, estos tipos de huelga, como se ha mencionado, una
grave omisión normativa que se desprende en inconstitucionalidad de las citadas
normas, al no guardar coherencia con lo citado en la jurisprudencia, la ley, la
constitución y los convenios internacionales en materia de trabajo”.
Finalmente, señaló que la ausencia de regulación o las restricciones generadas
por el procedimiento especifico previsto en el Código Sustantivo del Trabajo,
constriñe el libre ejercicio del derecho de huelga de los trabajadores y con
ello el pleno ejercicio de la libertad sindical.
[18] Ver folio
44 del cuaderno principal.
[19] Ver folio
37 del cuaderno principal.
[20] Ver folio
43 del cuaderno principal.
[21] Ver folio
37 del cuaderno principal.
[22] Ver folio
44 del cuaderno principal.
[23] Ver folio
51 del cuaderno principal.
[24] Ibídem.
[25] Ibídem.
[26] Ver folio
48 del cuaderno principal.
[27] Ver folio
46 del cuaderno principal.
[28] Ibídem.
[29] Ver folio
47 del cuaderno principal.
[30] Ver folio
46 del cuaderno principal.
[31] Ver folio
64 del cuaderno principal.
[32] Ver folio
57 del cuaderno principal.
[33] Ver folios
52-53 del cuaderno principal.
[34] Ver folio
52 del cuaderno principal.
[35] Ver folio
55 del cuaderno principal.
[36] Ver folios
65-80 del cuaderno principal. Si bien el escrito se recibió por fuera del
término de fijación en lista, por tratarse de una disposición del Código
Sustantivo del Trabajo, esta Corte considera necesario resumir la intervención
presentada por el Ministerio del Trabajo.
[37] Ver folio
68 del cuaderno principal.
[38] Ibídem.
[39] Ver folio
69 del cuaderno principal.
[40] Ver folio
70 del cuaderno principal.
[41] Ibídem.
[42] Ver folio
93 del cuaderno principal.
[43] Ibídem.
[44] Ver folio
92 del cuaderno principal.
[45] Ibídem.
[46] Ibídem.
[47] Ver folio
93 del cuaderno principal.
[48] Ibídem.
[49] Corte
Constitucional, sentencias C-894 de 2009, C-055 y C-281 de 2013.
[50] Corte
Constitucional, entre otras, sentencia C-330 de 2013.
[51] Corte
Constitucional, sentencia C-352 de 2017.
[52] Corte
Constitucional, sentencias C-473 de 2016, C-584
de 2015, C-427 de 2000, C-041 de 2002, C-1549 de 2000, C-509 de 2004, C-1009 de
2005, C-1266 de 2005, C-864 de 2008, C-442 de 2009, C-936 de 2010, C-260 de
2011, C-782 de 2012, C-233 de 2016, C-942 de 2010, C-185 de 2002, C-533 de
2012, C-522 de 2009, C-427 de 2000, C-833 de 2013, C-497 de 2015, C-583 de
2015, C-533 de 2012, C-1009 de 2005, C-351 de 2013, C-185 de 2002, C-942 de
2010 y C-359 de 2017.
[53] Ver folio
1 del cuaderno principal.
[54] Ver folio
12 del cuaderno principal.
[55] Ver folio
10 del cuaderno principal.
[56] Ver folio
11 del cuaderno principal.
[57] Ibídem.
[58] Ibídem.
[59] Corte
Constitucional, sentencia C-010 de 2018.
[60] Ley 26 de
1976 “por la cual se aprueba el Convenio Internacional del Trabajo, relativo
a la Libertad Sindical y a la Protección del Derecho de Sindicación adoptado
por la Trigesimaprimera Reunión de la Conferencia General de la Organización
Internacional del Trabajo (Ginebra 1948)”.
[61] Corte
Constitucional, sentencia C-018 de 2015.
[62] Ibídem.