T-385-01
Sentencia T-385/01
Sentencia T-385/01
ACCION DE TUTELA-Naturaleza
JUEZ
CONSTITUCIONAL-Improcedencia
para sustituir a las autoridades en las competencias asignadas por la
Constitución Política
GOBIERNO NACIONAL-Formulación anual del presupuesto y ley de
apropiaciones/JUEZ DE TUTELA-Imposibilidad de modificar presupuesto para
incremento salarial de servidores públicos
ACCION DE TUTELA
TRANSITORIA-Improcedencia
incremento salarial para servidores públicos
Reiteración de Jurisprudencia
Referencia: expedientes Acumulados:
T-326894, T-327136, T-327138, T-405115, T-405268 y T-405269.
Acción de tutela
instaurada por los accionantes Berta Libia Ríos de Aguirre, Gabriel Angel
Mahecha Pérez, Carmen Cecilia Bolaño de Arias y Alfredo Rafael Gregory Ramírez
contra la Nación, Ministerio de Hacienda y Crédito Público, Ministerio de
Educación y el Departamento Administrativo de la Función Pública.
Magistrado Ponente:
Dr. ALVARO TAFUR
GALVIS
Bogotá D.C., a los diecisiete (17) días del
mes de abril del año dos mil uno, (2001).
La Sala Octava de Revisión de Tutelas de la
Corte Constitucional, compuesta por los Magistrados, Alvaro Tafur Galvis, Clara
Inés Vargas Hernández y Jaime Araújo Rentería, en ejercicio de sus competencias
constitucionales y legales, ha proferido la siguiente,
SENTENCIA
dentro del proceso de revisión de los
fallos proferidos por los Juzgados Treinta y Cinco Civil del Circuito de
Bogotá, Diecisiete Civil Municipal de Medellín, Primero Penal Municipal y
Primero Penal del Circuito de Ciénaga Magdalena, al resolver sobre las acciones
de tutela, interpuestas por Berta Libia Ríos de Aguirre, Gabriel Angel Mahecha,
Carmen Cecilia Bolaño de Arias y Alfredo Rafael Gregory Ramírez contra el
Ministerio de Hacienda y Crédito Público, el Ministerio de Educación Nacional y
el Departamento Administrativo de la Función Pública.
I.  ANTECEDENTES.
·
Los accionantes,
educadores al servicio del Ministerio de Educación, prestan sus servicios en
los departamentos de Antioquia y Magdalena.
·
Señalan, que el
gobierno no puede tomar decisiones de política económica, desconociendo para
ello, el incremento salarial para el año 2000, de aquellos trabajadores que
devengan más de dos (2) salarios mínimos mensuales, pues infringe el mandato
constitucional consagrado en el artículo 53 de la Carta, además de someterlos a
un trato discriminatorio.
·
Aducen, que el poder
adquisitivo de la moneda y la inflación dentro de un Estado Social de Derecho
afectan cada día más, de forma negativa su capacidad económica, sumado al hecho
de negarse el mencionado incremento salarial. Lo anterior, deteriora su calidad
de vida y las de sus familias.
Por lo anterior, solicitan los accionantes
les sean protegidos sus derechos fundamentales a la vida en condiciones dignas,
a la igualdad, al trabajo digno y al mínimo vital, vulnerados por el Gobierno
Nacional, al desconocer el artículo 53 de la Carta que contempla el mínimo
vital móvil. En consecuencia, piden se ordene la descongelación ordenada por el
periodo del año 2000, de sus salarios a los cuales tienen derecho, y se proceda
a realizar el incremento de los mismos.
II. DECISIONES JUDICIALES OBJETO DE
REVISIÓN
Expediente T- 326894 Berta Libia Ríos de
Aguirre.
El Juzgado Treinta y Cinco Civil del
Circuito de Bogotá, deniega el amparo solicitado por improcedente,
basado en diversas sentencias y en el hecho que el Gobierno en uso de sus
facultades constitucionales y teniendo en cuenta los intereses del orden
nacional que lo obligan a garantizar la inversión social y a dar estabilidad
laboral. Por ello, sólo incrementó los salarios de quienes devengaran menos de
dos salarios mínimos, determinación de carácter general e impersonal que no
crea condiciones desiguales y con la cual no se vulneran los derechos de la
accionante. Así mismo la actora cuenta con otros medios de defensa judicial que
no se suplen con la acción de tutela.
Expedientes T-327136 y T-327138 María Nidia
Olaya y Luz Yaneth Vargas.
Con sentencias del 24 de enero de 2001, el
Juzgado Once Civil del Circuito de Bogotá, niega las acciones
interpuestas por las accionantes, bajo el argumento que la medida del gobierno
fue de carácter general, decisión gubernamental que en nada vulnera el derecho
a la igualdad, como tampoco afecta el mínimo vital de las accionantes. Aclara
que, los incrementos salariales sectoriales que se llevaron a cabo, se
efectuaron de acuerdo a las normas jurídicas establecidas para tal fin, según
jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia. Sin embargo, considera que las
demandantes tienen otros medios de defensa judicial para hacer efectivo sus
derechos, o puede en acción de inconstitucionalidad demandar, y así, obtener un
beneficio que ampare a todos los servidores públicos.
Expediente T-405115 Gabriel Angel Mahecha.
El Juzgado Diecisiete Civil Municipal de
Medellín, concede el amparo tutelar, como mecanismo transitorio,
debiendo acudir la accionante dentro de seis meses a la jurisdicción
Contencioso Administrativa, a fin de impugnar el acto administrativo y hacer
efectivo los derechos acusados. Ordena a los entes demandados solicitar las
partidas presupuestales correspondientes que garanticen el pago retroactivo del
incremento salarial solicitado.
Expedientes: T-405268 y T-405269 Carmen
Cecilia Bolaño de Arias y  Alfredo Rafael Gregory Ramírez.
En primera instancia conoce de las acciones
instauradas el Juzgado 1° Penal Municipal de Ciénaga, que concede el
amparo, basado en el hecho que tanto la remuneración de un trabajador, sea
público o privado no puede ser simbólica ni subsidiaria sino principal y
obligatoria, pudiendo ser reclamada ante los jueces constitucionales. Por lo
tanto, se tutela la primacía de lo sustancial sobre lo formal, y se reconoce el
incremento salarial reclamado, para lo cual, ordenó a los entes institucionales
demandados, tomar las medidas respectivas, a fin de fijar las adiciones
presupuestales necesarias, evento para el cual concede como plazo cuatro (4)
meses a fin de dar cumplimiento al presente fallo.
El Juzgado 1° Penal del Circuito de Ciénaga
Magdalena, al estudiar la impugnación presentada por el Ministerio de Hacienda
y Crédito Público, confirmó la sentencia del a-quo, argumentando
que en una economía inflacionaria como la nuestra, la progresiva pérdida del
poder adquisitivo genera la disminución real de la remuneración y desmejora la
calidad de vida.  Igualmente, considera que ningún patrón público o privado
tiene autorización constitucional para establecer que el incremento salarial
sólo beneficie a determinados niveles de trabajadores.
III. CONSIDERACIONES
Y FUNDAMENTOS.
1. Competencia
De conformidad con lo establecido en los
artículos 86 inciso 2° y 241-9 de la Constitución Política y los artículos 31 a
36 del Decreto 2591 de 1991, es competente esta Sala de Revisión de la Corte
Constitucional para revisar las decisiones judiciales mencionadas y proferir la
sentencia correspondiente.
2. Reiteración
de Jurisprudencia en relación con el concepto de incremento salarial.
Recientemente la Corte Constitucional en
sentencia T-211 de 2001 con ponencia del Magistrado Alfredo Beltrán Sierra, al
tratar el tema del incremento salarial respecto de las personas que devengan un
salario superior a los dos (2) salarios mínimos, reiteró el pronunciamiento que
esta misma Corporación  hiciera sobre hechos similares que dieron lugar a la
sentencia SU-1052 de 2000, Magistrado Ponente Alvaro Tafur Galvis, providencia
en la cual se señaló lo siguiente:
“..., al juez
constitucional no le corresponde interferir, por vía de tutela, en las
decisiones generales abstractas e impersonales confiadas por la Constitución
Política a otras autoridades estatales, aunque si podría, en defensa de
aquellas situaciones concretas y particulares que le competen, ordenar que se
adopten medidas excepcionales con el propósito de salvaguardar los derechos de
aquellos que, por quedar cubiertos en una decisión general, resultan
discriminados y por tanto desprotegidos.
“De tal manera
que, tal como lo consideraron los jueces de instancia, mediante la acción de
tutela no es posible sustituir al Gobierno Nacional en su gestión de formular y
aplicar la política fiscal del Estado, como tampoco resulta procedente, con el
propósito por demás loable de proteger los derechos fundamentales, cuestionar
las decisiones que con respecto a ésta facultad se tomen, porque de ser
posibles la sustitución y la disputa, tendríamos que concluir que el
constituyente le confió al juez constitucional, por vía de tutela, el poder
omnímodo de decidir en todos los asuntos públicos, incluyendo la dirección
económica del Estado lo cual, además de impertinente, contradice abiertamente
la Constitución Política. Este ordenamiento determina con claridad las
funciones de los diferentes órganos del poder público delimitando las
concurrencias, las cuales se establecen, como mecanismos de control y
cooperación en la consecución de los fines del Estado, pero nunca como
inmisiones o interferencias (Art. 113. C.P.).
“Así las cosas,
corresponde al Gobierno Nacional la formulación anual del presupuesto de rentas
y ley de apropiaciones que deberá corresponder al Plan Nacional de Desarrollo,
de conformidad con lo dispuesto en el artículo 346 de la Constitución Política
y compete al Congreso Nacional su aprobación. Por su parte, esta Corporación es
la encargada de estudiar y decidir respecto de su constitucionalidad, si en
ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad se llegare a
controvertir.
“En consecuencia
si como lo expone con claridad el Ministro de Hacienda y Crédito Público y lo
ha sostenido esta Corporación, compete al Gobierno Nacional presentar el
proyecto de presupuesto y la ley de apropiaciones en armonía con su política
económica y fiscal, no le corresponde al juez de tutela ordenar su modificación
con miras a que se incluya un rubro destinado al incremento salarial de los
servidores públicos, porque, de hacerlo, se inmiscuiría por vía de tutela, en
los asuntos que competen a otras autoridades, desbordando así la competencia
constitucional conferida en el artículo 86 de la Constitución Política y deberá
responder por extralimitación de funciones de conformidad con lo dispuesto por
el artículo 6 del mismo ordenamiento.
“De otra parte,
debe recordarse que en la contestación a las acciones de tutela cuyas
decisiones se revisan, el Ministro de Hacienda y Crédito Público relaciona la
decisión del Gobierno Nacional de no incluir en el proyecto de presupuesto un
rubro destinado a incrementar la remuneración de los servidores públicos que
devengan más de dos salarios mínimos, con la necesidad de incluir en el
proyecto de ley de presupuesto compromisos que cuenten con los correspondientes
recursos para que puedan efectivamente ser atendidos, de conformidad con lo dispuesto
por el artículo 39 del Decreto 111 de 1996, Estatuto Orgánico del Presupuesto.
“Esta mención del
Ministro de Hacienda no puede pasar inadvertida, porque de conformidad con la
regla de legalidad del gasto que es un desarrollo del principio de legalidad de
la función pública, esta Corporación no podría crear la obligación a cargo del
Estado de reajustar el salario de los servidores públicos en un monto
determinado y para una vigencia específica, como tampoco ordenar que el
Gobierno Nacional lo haga, porque además de transgredir los artículos 6° y 86
de la Constitución Política, como quedó explicado, quebrantaría los artículos
345, 346 y 347 del mismo ordenamiento, como también el artículo 71 del Estatuto
Orgánico del Presupuesto (Decreto 111 de 1996). Lo anterior por cuanto, de
conformidad con estas disposiciones no se puede crear una obligación ni tampoco
ordenar un gasto, sin que se cuente para el efecto con la respectiva
disponibilidad presupuestal. Así mismo, no debe olvidarse que el artículo 136
del Código Penal tipifica como peculado comprometer sumas superiores a las
fijadas en “el presupuesto” al igual que invertir las incluidas en éste en
forma diferente a la prevista. De tal suerte que, tanto por la naturaleza de la
acción de tutela como por el principio de legalidad del gasto público, el juez
constitucional no puede por vía de tutela incrementar el salario de los
accionantes como tampoco ordenar al Gobierno Nacional que lo haga.[1]
“3.2. Los
tutelantes además de estar inconformes con la decisión del Gobierno Nacional
relativa al no incremento de sus salarios, discrepan de los reajustes previstos
en el ordenamiento, tanto para los miembros del Congreso Nacional por el
artículo 187 de la Constitución Política, como para los Magistrados del Consejo
Superior de la Judicatura, de la Corte Constitucional, de la Corte Suprema de
Justicia, del Consejo de Estado y de otros funcionarios al servicio del Estado,
por el artículo 15 de la Ley 04 de 1992. Al respecto consideran, que los
incrementos previstos en estas normas desconocen el principio de igualdad
consagrado en el artículo 13 de la Constitución Política. Arguyen que la medida
del Gobierno Nacional los discrimina, porque solo algunos servidores públicos
resultarían afectados con el no incremento de sus salarios para el presente
año. Al respecto, precisa reiterar que las anteriores disposiciones no pueden
ser controvertidas por vía de tutela porque tienen previsto en el ordenamiento
un trámite especial que hace de suyo a la tutela improcedente.
“De lo anterior
se sigue que deben confirmarse las decisiones de instancia porque la acción de
tutela, tal como quedó expuesto, no es el mecanismo pertinente para cuestionar
o modificar las orientaciones o directrices del Gobierno Nacional en materia de
gasto público, en razón a que la política fiscal del Estado se hace realidad en
la Ley Orgánica del Presupuesto y Ley de apropiaciones para una vigencia
determinada, que debe controvertirse, ante esta Corporación, pero en ejercicio
de la acción pública de inconstitucionalidad. Al respecto vale recordar que a
consideración de ésta Corte se encuentran sendas demandas en las cuales se
controvierte la constitucionalidad de la Ley 547 de 1999 - por la cual se
decreta el Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital y Ley de Apropiaciones
para la vigencia Fiscal del 1° de enero al 31 de diciembre del 2000- radicadas
con los números 2780, 2804, 2922 y 3051.
“Igualmente,
tampoco la acción de tutela es el procedimiento idóneo para controvertir la
constitucionalidad del artículo 15 de la Ley 04 de 1992. Esta disposición, al
igual que las anteriores, debe demandarse ante ésta Corte en ejercicio de la
acción pública de inconstitucionalidad.
“Así mismo, el
mandato del artículo 187 de la Constitución Política, de conformidad con el
cual la asignación de los miembros del Congreso se reajustará cada año, no
puede objetarse por ningún procedimiento, puesto que su incuestionable
jerarquía la hace inmune a las controversias, incluso ante esta Corporación a
la cual corresponde velar por su guarda e integridad. No obstante cabe recordar
que las mismas pueden ser reformadas por los canales previstos para el efecto
en el mismo ordenamiento (Art. 374 a 379 C.P.).
“4.-
Improcedencia de la acción de tutela como medida transitoria.
“Corresponde a la
Corte determinar si procede conceder las acciones instauradas como mecanismo
transitorio, teniendo en cuenta que la solicitud de amparo constitucional
definitivo debe negarse, por existir otros procedimientos establecidos en el
ordenamiento para controvertir los hechos aducidos por los accionantes, tal y
como quedó explicado.
“Por
consiguiente, se hace necesario valorar la situación particular y concreta de
cada uno de los accionantes a fin de establecer, si las circunstancias
relatadas por éstos son de tal gravedad que ameritan la intervención del juez
constitucional en asuntos que competen a otras autoridades desconociendo las
disposiciones Constitucionales y legales que consagran y desarrollan el
principio de la legalidad de la función pública. En caso contrario se negarán
las acciones también como mecanismo transitorio porque, si las circunstancias
que aquejan a los accionantes no constituyen amenaza o consolidación de un
perjuicio irremediable, nada se remediaría con la intervención del juez de
tutela, empero si se quebrantaría todo el orden institucional.
“Al respecto se
observa que todos los accionantes invocan la protección transitoria arguyendo
que se disminuyó el poder adquisitivo de su salario al no haberse decretado su
reajuste de conformidad al incremento del IPC para el año inmediatamente
anterior. Ninguno se refiere a circunstancias especiales, como tampoco se
aportan pruebas de hechos excepcionales que ameriten protección. De ahí que ha
de considerarse que éstos han sido afectados por el incremento del costo de
vida, al igual que todos los habitantes del territorio nacional, problemática
que debido a su generalidad y a su componente estructural, no puede remediarse
mediante las órdenes que compete impartir al juez de tutela.
“Además, de
conformidad con lo expuesto por la apoderada de la Secretaría Jurídica de la
Presidencia de la República, corroborado por el Ministerio de Hacienda y
Crédito Público y no contradicho por los actores, “debido a que a los
servidores públicos tuvieron en 1999 un incremento real de 3 puntos, al
comparar el aumento salarial del 15% frente a una inflación esperada del 12%.
Como la inflación prevista para el año 2000 es de un 10% y la masa salarial
crecerá un 5.6% , se presenta en el presenta año una pérdida de 4 puntos que
prácticamente es compensada con el aumento real obtenido por los servidores
públicos en el año inmediatamente anterior”. Quiere decir entonces que la
violación general impersonal y abstracta del derecho al trabajo de los
servidores públicos, invocada para fundamentar el amparo provisional, o ha sido
grave e irreparable porque, en términos globales, de llegar la inflación al 10%
en el presente año, la pérdida del poder adquisitivo de la masa salarial que
conforman estos servidores sería mínima.
“Por
consiguiente, la Corte estima que en el presente asunto la tutela no puede
concederse como mecanismo transitorio, en razón a que deben ser las instancias
correspondientes las que decidan si los actos generales que se controvierten,
vulneran el derecho a la igualdad y al trabajo de los servidores públicos; y,
como ha quedado expuesto, ninguno de los accionantes adujo ni probó un
perjuicio irremediable que amerite la protección transitoria.”
Teniendo en cuenta lo expuesto
anteriormente y de conformidad con la jurisprudencia que se reitera, esta Sala
de Revisión confirmará las sentencias proferidas por los Juzgados Treinta y
Cinco Penal Municipal y Once Civil del Circuito de Bogotá mediante las cuales
negaron el amparo tutelar, y revocará las proferidas por los Juzgados
Diecisiete Civil Municipal de Medellín y Primero Penal del Circuito de Ciénaga
Magdalena donde se protegió los derechos invocados.
IV. DECISIÓN.
En mérito de lo expuesto, la Sala Octava de
Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del
pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
Primero. REVOCAR las sentencias proferidas por los
Juzgados Diecisiete Civil Municipal de Medellín (expediente T-405115), y
por el Juzgado 1° Penal del Circuito de Ciénaga Magdalena (expedientes
T-405268 y             T-405269). En su lugar, NEGAR el amparo
tutelar solicitado.
Segundo. CONFIRMAR las sentencias proferidas por el Juzgado
Treinta y Cinco Civil del Circuito de Bogotá (expediente T-326894), y
por el Juzgado Once Civil del Circuito de Bogotá (expedientes T-327136
y T-327138), pero con base en las consideraciones aquí expuestas.
Tercero. Por Secretaría, líbrese las comunicaciones previstas
en el artículo 36 del decreto 2591 de 1991.
Cópiese, Notifíquese, comuníquese,
publíquese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Magistrada
JAIME ARAÚJO RENTERÍA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1]Consultar entre otras  C-073 y 555 de 1993; C-018de 1996, T-363 de
1997 y C-054 de 1998.