C-744-15
Sentencia C-744/15
CONTRIBUCION
PARAFISCAL A COMBUSTIBLE Y ELEMENTOS DE CONTRIBUCION DIFERENCIAL DE
PARTICIPACION-Existencia de cosa juzgada en sentencia C-726/15
SENTENCIA
DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Carácter definitivo, de obligatorio
cumplimiento y con efectos erga omnes
COSA
JUZGADA CONSTITUCIONAL-Función negativa y positiva
COSA
JUZGADA CONSTITUCIONAL-Criterios para determinar su existencia
COSA
JUZGADA FORMAL Y COSA JUZGADA MATERIAL-Alcance
COSA
JUZGADA EN MATERIA DE CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD-Efectos
condicionados
SENTENCIA
DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Declaratoria de inexequibilidad implica
que no existe objeto para un nuevo pronunciamiento
SENTENCIA
DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Declaratoria de exequibilidad nuevamente
demandada permite analizar alcance de la decisión previa
COSA
JUZGADA ABSOLUTA Y COSA JUZGADA RELATIVA-Alcance
DECLARATORIA
DE INEXEQUIBILIDAD-Cosa juzgada absoluta
Referencia: expediente
D-10686
Asunto: Demanda de
inconstitucionalidad contra los artículos 69 y 70 de la Ley 1739 de 2014, “Por
medio de la cual se modifica el estatuto tributario, la Ley 1607 de 2012, se
crean mecanismos de lucha contra la evasión, y se dictan otras disposiciones.”
Demandante: Juan
Carlos Rodríguez Muñoz
Magistrada
Ponente:
GLORIA STELLA
ORTIZ DELGADO
Bogotá, D.C., dos
(2) de diciembre de dos mil quince (2015).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, conformada por los
magistrados María Victoria Calle Correa, quien la preside, Myriam Ávila Roldan,
Luís Guillermo
Guerrero Pérez, Gabriel
Eduardo Mendoza Martelo, Gloria Stella Ortiz Delgado, Jorge Iván Palacio
Palacio, Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, Alberro Rojas Ríos y Luís Ernesto
Vargas Silva,  y en ejercicio de sus atribuciones
constitucionales y legales, en especial de las previstas en el numeral 4º del
artículo 241 de la Constitución Política, cumplidos todos los trámites y
requisitos contemplados en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente:
SENTENCIA
Dentro
de la demanda de inconstitucionalidad contra  los artículos 69 y 70 de la Ley 1739 de
2014, “Por medio de la cual se modifica el estatuto tributario, la Ley 1607
de 2012, se crean mecanismos de lucha contra la evasión, y se dictan otras
disposiciones.”
I. ANTECEDENTES
En
ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad prevista en los
artículos 40-6, 241 y 242-1 de la Constitución Política, el ciudadano Juan
Carlos Rodríguez Muñoz presentó
ante esta Corporación demanda contra los artículos 69 y
70 de
la Ley 1739 de 2014, “Por medio de la cual se modifica el estatuto
tributario, la Ley 1607 de 2012, se crean mecanismos de lucha contra la
evasión, y se dictan otras disposiciones.”, por presuntamente vulnerar los
artículos 158 y 169 de la Carta.
La demanda fue
admitida por el Despacho mediante auto del 13 de mayo de 2015, providencia en
la que además se ordenó: i) remitir por parte de los Secretarios Generales del
Senado de la República y de la Cámara de Representantes, así como a los
Secretarios de las comisiones Tercera y Cuarta Constitucionales Permanentes de
las mencionadas Corporaciones, los antecedentes legislativos del proyecto de
ley número 134/2014 de la Cámara de Representantes y 105/2014 de Senado de la
República; ii) comunicar al Presidente de la República, al Presidente del
Congreso la iniciación del proceso, así como a los Ministros de Justicia y del
Derecho, Hacienda y Crédito Público, Minas y Energía, a la Dirección de
Impuestos y Aduanas Nacionales –DIAN-; iii) invitar a las Facultades de Derecho
de las Universidades Nacional de Colombia, Javeriana, Libre de Colombia, de
Nariño, de Ibagué y Cooperativa de Colombia sede Espinal, a la Academia
Colombiana de Jurisprudencia, al Instituto Colombiano de Derecho Tributario,
FEDEBIOCOMBUSTIBLES, FENDIPETROLEO Nacional, ACC Asociación Colombiana de
Camioneros, ASOCARGA Asociación Nacional de Transportadores de Carga por
Carretera, COLFECAR Federación Colombiana de Transportadores de Carga por
Carretera, ANDI Asociación Nacional de Transportadores para que, si lo
consideraban pertinente, se pronunciaran sobre la constitucionalidad de los
preceptos demandados; iv) fijar en lista las normas acusadas para garantizar la
intervención ciudadana; y v) correr traslado al señor Procurador General de la
Nación, para lo de su competencia.
Cumplidos los trámites
constitucionales y legales propios de esta clase de juicios y previo concepto
del Procurador General de la Nación, procede la Corte a decidir de fondo la
demanda en referencia.
II. TEXTO DE LA NORMA DEMANDADA
A
continuación se transcriben los artículos 69 y 70 de la Ley 1739 de
2014, “Por medio de la cual se modifica el estatuto tributario, la Ley 1607
de 2012, se crean mecanismos de lucha contra la evasión, y se dictan otras
disposiciones.”, objeto de la demanda de inconstitucionalidad:
““LEY 1739 DE 2014
(diciembre 23)
Diario Oficial No. 49.374 de 23 de diciembre de 2014
CONGRESO DE LA REPÚBLICA
Por medio de la cual se modifica el Estatuto
Tributario, la Ley 1607 de 2012, se crean mecanismos de lucha contra la
evasión y se dictan otras disposiciones.
EL CONGRESO DE COLOMBIA
DECRETA:
ARTÍCULO
69. CONTRIBUCIÓN PARAFISCAL A COMBUSTIBLE. Créase el “Diferencial de
Participación” como contribución parafiscal, del Fondo de Estabilización de
Precios de Combustibles para atenuar las fluctuaciones de los precios de los
combustibles, de conformidad con las Leyes 1151 de 2007
y 1450 de 2011.
El Ministerio de
Minas ejercerá las funciones de control, gestión, fiscalización, liquidación,
determinación, discusión y cobro del Diferencial de Participación.
ARTÍCULO
70. ELEMENTOS DE LA CONTRIBUCIÓN “DIFERENCIAL DE PARTICIPACIÓN”.
1. Hecho
generador: Es el hecho generado del impuesto nacional a la gasolina y ACPM
establecido en el artículo 43 de la
presente ley.
El diferencial se
causará cuando el precio de paridad internacional, para el día en que el
refinador y/o importador de combustible realice el hecho generador, sea
inferior al precio de referencia.
2. Base gravable:
Resulta de multiplicar la diferencia entre el precio de referencia y el precio
de paridad internacional, cuando esta sea positiva, por el volumen de
combustible reportado en el momento de venta, retiro o importación; se
aplicarán las siguientes definiciones:
a) Volumen de
combustible: Volumen de gasolina motor corriente nacional o importada y el ACPM
nacional o importado reportado por el refinador y/o importador de combustible;
b) Precio de
referencia: Ingreso al productor y es la remuneración a refinadores e
importadores por galón de combustible gasolina motor corriente y/o ACPM para el
mercado nacional. Este precio se fijará por el Ministerio de Minas, de acuerdo
con la metodología que defina el reglamento.
3. Tarifa: Ciento
por ciento (100%) de la base gravable.
4. Sujeto Pasivo:
Es el sujeto pasivo al que se refiere el artículo 43 de la presente ley.
5. Periodo y pago:
El Ministerio de Minas calculará y liquidará el diferencial, de acuerdo con el
reglamento, trimestralmente. El pago, lo harán los responsables de la
contribución, a favor del Tesoro Nacional, dentro de los 15 días calendario
siguientes a la notificación que realice el Ministerio de Minas sobre el
cálculo del diferencial.”
III. LA DEMANDA
El
demandante acusó de inconstitucionales los artículos 69 y 70 de la Ley 1739 de
2014, por la supuesta vulneración del principio de unidad de materia contenido
en los artículos 158 y 169 de la Carta.
El
actor sustentó el único cargo formulado con fundamento en que:
i) El Legislador
debe definir con precisión, desde el título del proyecto, el contenido de la
ley: en ese sentido el ciudadano
considera que: “(…) los artículos 69 y 70 se refieren a un tema diferente,
ya que crean una nueva contribución parafiscal, que no encaja como reforma
tributaria, ni como reforma de la ley 1607 ni mucho menos como un mecanismo
contra la evasión.”[1]
ii) Todas
las disposiciones del proyecto de ley deben guardar una relación de conexidad
entre sí: para el demandante “(…)
las normas que integran una ley deben tener una relación de conexidad interna,
y esto precisamente es lo que no ocurre con los artículos 69 y 70 de la Reforma
Tributaria.”[2].
A esta conclusión llegó al considerar que:
a) La exposición de motivos del proyecto de ley focalizó
su temática en la “(…) necesidad de tomar medidas para poder
financiar el nivel de gasto incorporado en el Marco de Gasto de Mediano Plazo y
evitar una súbita contracción en el monto de la inversión púbica, creando
nuevas rentas y modificando las existentes, así: i. Mantener temporalmente la
tarifa del GMF; ii. Aumentar la tarifa del CREE y modificar su destinación
específica; iii. Eliminar la devolución de dos puntos de IVA por compras con
tarjetas débito y crédito; iv. Crear un impuesto a la riqueza; v. Crear una
sobretasa al impuesto sobre la renta para la equidad – CREE de tres puntos, sin
destinación específica; vi. Incluir mecanismos de lucha contra la evasión como
los siguientes; vii. Impuesto Complementario de Normalización Tributaria; viii.
Creación de un nuevo tipo penal.”[3]
Así las cosas, el proyecto de ley no consideró regular
la financiación del Fondo para la Estabilización de Precios de Combustibles,
como una medida que garantizara el nivel de gasto público.
b) Identidad de objetivos perseguidos por la ley desde
una perspectiva general y particular. Para el actor “(…) la ley en general
pretende financiar el monto de los gastos contemplados en el Presupuesto
General de la Nación, [y] los artículos demandados pretenden generar una
nueva fuente de recursos a un fondo particular adscrito y administrado por el
Ministerio de Hacienda y Crédito Público.”[4],
por lo que no existe conexidad entre las normas demandadas y el contenido
general de la ley que los contiene.
c) Modificaciones introducidas al proyecto de ley
durante los debates en el Congreso y sobre los que no es posible establecer una
relación de conexidad: la demanda solicita que los artículos 69 y 70 de la Ley
1739 de 2014 sean declarados inexequibles porque: “(…) además de que fueron
incluidos a último momento sin cumplirse una discusión en el proceso
legislativo, no guardan relación de conexidad con el texto de la ley.”[5]
Por
las anteriores razones, solicita que la Corte Constitucional declare la
inexequibilidad de los artículos 69 y 70 de la Ley 1739 de 2014.
IV. INTERVENCIONES
1. Ministerio de Minas y Energía
El Ministerio de Minas y Energía presentó
intervención, a través apoderada judicial especial, ante la Secretaría General
de esta Corporación, en la que solicitó la declaratoria de EXEQUIBILIDAD de
los artículos 69 y 70 de la Ley 1739 de 2014.
Para esa entidad, las disposiciones
acusadas no desconocieron el principio de unidad de materia, puesto que:
“(…)
los argumentos del accionante no tiene (sic) en cuenta la naturaleza del Fondo
de Estabilización de Precios de los Combustibles (FEPC)-sin personería
jurídica, adscrito y administrado por el Ministerio de Hacienda y Crédito
Público-, que busca un equilibrio en el corto y en el largo plazo de los
precios del combustible, y trata de evitar que la volatilidad del precio
internacional se transmita en su totalidad al precio al (sic) al consumidor
final, no analizan tal situación. El artículo 101 de la Ley 1450 de 2011 señaló
que tal fondo, seguiría funcionando para atenuar en el mercado interno el impacto
de las fluctuaciones de los precios de los combustibles en los mercados
internacionales por lo que también se expidió el Decreto 2713 del 27 de
diciembre de 2012,”por el cual se reglamenta el artículo 69 de la Ley 1151 de
2007, el artículo 101 de la Ley 1450 de 2011, en relación con el Fondo de
Estabilización de Precios de los Combustibles, FEPC y se dictan otras
disposiciones. “Por lo tanto se observa que los accionantes (sic) no analizan
la norma en el contexto económico del Fondo de Estabilización de Precios de los
Combustibles y que requiere la intervención del Ministerio de Minas como
ejecutor y participante de las políticas de distribución de los combustibles.
(…)
Expone
el accionante que “El Diferencial de Participación” incluido en la reforma
Tributaria no tiene relación con el tema central del proyecto, al respecto manifestó
que no es acertada la afirmación del actor o que haya sido una decisión nueva
(sic), no es cierto, si bien no hizo parte del proyecto inicial y la misma fue
incluida en las plenarias de cámara y Senado los artículos fueron estudiados y
votados en cada cámara y la decisión fue más bien adecuada a lo ordenado en
sentencia C-621 de 2013 M.P. Alberto Rojas Ríos, que recomendó la necesidad de
su integración legal, en cumplimiento del mandato constitucional, en
consideración a que los tributos son de reserva de ley, por lo que es contrario
a lo manifestado por el demandante el congreso adecúo e incorporó en la ley
tributaria los temas cuestionados.”[6]
Para concluir, manifestó que las
disposiciones demandadas deben analizarse en el contexto normativo en el que se
ubican, es decir, en consideración con la naturaleza del Fondo de
Estabilización de los Precios de los Combustibles, que tiene como objetivo
atenuar el impacto de las variaciones en el precio de los mismos que se
presenten en el mercado internacional[7].
2. Federación Colombiana de Transportadores de Carga por
Carretera - COLFECAR[8]
Esa entidad a través de su representante legal[9] presentó
intervención ante la Secretaría General de la Corte, en la que solicitó se
declararan INEXEQUIBLES las disposiciones demandadas.
Después de hacer un análisis sobre la inconveniencia
económica del “Diferencial de participación” y las posibles soluciones
ante una declaratoria de inconstitucionalidad, consideró la interviniente que
las normas acusadas infringieron el principio de identidad de materia, con
fundamento en argumentos similares a los expuestos en la demanda. En especial
manifestó que: “(…) la Ley 1739 de 2014 busca en su conjunto conseguir
fondos para financiar el presupuesto, los artículos 69 y 70, persiguen “atenuar
los precios de los combustibles” otorgando una fuente de recursos al Fondo de
Estabilización de Precios de los Combustibles. Es por esto que los artículos 69
y 70 de la Ley 1739 de 2014 no tienen el mismo núcleo temático que las demás
disposiciones de la ley, y produce diferentes efectos jurídicos.”[10]
Concluyó su intervención al manifestar que la
inclusión de las normas no están cubiertas por el título de la ley, pues las
mismas: i) no son una modificación al Estatuto Tributario; ii) no modificaron
la Ley 1607 de 2013; iii) no son un mecanismo de lucha contra la evasión; y iv)
tampoco se encuentra incluido en el contexto de “otras disposiciones”[11].
3. Ministerio de Hacienda y Crédito Público[12]
A través de apoderada judicial, el
Ministerio de Hacienda y Crédito Público presentó intervención en el presente
proceso y solicitó a esta Corporación, la declaratoria de EXEQUIBILIDAD
de la norma acusada con base en los siguientes argumentos:
“(…)
el objetivo primordial de las leyes de financiamiento es lograr el balance
entre los ingresos y los gastos presupuestados, a través de un conjunto de
mecanismos de diferente naturaleza que contribuyen al equilibrio presupuestal
no solo desde el punto de vista de la generación de ingresos, sino también a través
de mecanismos que permitan mejorar el recaudo de las rentas existentes y a
partir de la introducción de normas que eviten que se genere mayor deuda o
déficit en las finanzas públicas.
Así
mismo, se ha evidenciado que la introducción de la contribución diferencial de participación
constituye una herramienta para que el Gobierno Nacional pueda enfrentar el
desbalance que origino (sic) la iniciativa, porque a pesar de que este tributo
no genera en sí mismo financiación del exceso de gastos presentado en el
presupuesto de 2015, si constituye un ingreso para lograr la sostenibilidad financiera
del Fondo de Estabilización de Precios de los Combustibles, evitando en consecuencia
que para el pago de los saldos adecuados o que se adeuden en un futuro a los
refinadores e importadores por efecto de la estabilización de precios de estos
combustibles, se acuda a una emisión de deuda que se traducirá en un mayor pago
de intereses en los años por venir.
(…)
la Ley 1739 de 2014 “Por medio de la cual se modifica el Estatuto Tributario,
la ley 1607, se crean mecanismos de lucha contra la evasión y se dictan otras
disposiciones”, tiene un propósito más amplio, lograr el equilibrio
presupuestal con la consecución de ingresos, de mayor recaudo a través de
medidas administrativas y evitando un mayor déficit en las finanzas públicas.
Tampoco sería de recibo su acusación respecto de la falta de conexidad de las
normas cuestionadas con los artículos contenidos en “otras disposiciones”,
porque el vicio alegado se predica de la ley en su conjunto y no de un capítulo
en particular.
De
otra parte, al Ley 1739 contempla dentro de su exposición de motivos que el
desequilibrio presupuestal que origina la iniciativa se debe a la desaparición
de algunos tributos ya  menor renta petrolera esperada como consecuencia de la
disminución en los precios del petróleo. Sobre este asunto y sobre la
volatilidad de los precios internacionales y su impacto en las finanzas
públicas se ocuparon los H. Congresistas en las discusiones llevadas a cabo a
lo largo de los debates durante el proceso legislativo. Esto demuestra una
vinculación objetiva entre la contribución parafiscal diferencial de
participación y el eje temático de la iniciativa, pues el propósito del
artículo acusado es dotar de recursos al Fondo de Estabilización de Precios de
los Combustibles, en vista de la caída de los precios internacionales, logrando
su sostenibilidad financiera y evitando por el mayor endeudamiento de la Nación
para el pago de los saldos adeudados a los refinadores e importadores, un
incremento en el servicio a la deuda.”[13]
Para finalizar, el interviniente adujo que
también está demostrada la conexidad causal y teleológica, puesto que el
propósito del proyecto de ley era atender el desequilibrio de la finanzas públicas
con el recaudo de ingresos por $12.5 billones de pesos adicionales, además,
bajo estrictos criterios de sostenibilidad fiscal, buscaba conjurar los
problemas financieros de futuro inmediato, debido a la disminución de los
ingresos petroleros en el presente año y en la siguiente vigencia fiscal[14].
4. Academia
Colombiana de Jurisprudencia[15]
La Academia Colombiana de Jurisprudencia,
a través de un miembro correspondiente, presentó intervención en la que
manifestó que en los términos en que está planteada la demanda “(…) estaría
llamada a prosperar (…)”[16],
por lo que la se infiere que solicita la INEXEQUIBILIDAD de las normas
acusadas.
Para la interviniente, los artículos 69 y
70 de la Ley 1739 de 2014, no guardan conexidad temática con la misma, puesto
que:
“(…)
desde la Exposición de Motivos, la cual, como lo cita el accionante, se centró
en la necesidad de tomar medidas para financiar el nivel de gasto incorporado
en el Marco de Gasto de Mediano Plazo y evitar una contracción en el monto de
la inversión pública. Frente a ello, el Diferencial de Participación regulado
en dichos artículos para contribuir al FEPC, con el loable objetivo que se
asignó a este último desde su creación legal de atenuar las fluctuaciones del
mercado interno de combustibles, constituye sin duda un elemento estabilizador
de la economía en un renglón de la mayor importancia pero que no está
relacionado con la generación de ingresos al Presupuesto Nacional para superar
déficits o para evitar evasión de impuestos que es el fin central de la Ley
1739.
Es
decir, las normas atacadas, aun cuando se encaminan a una finalidad muy
positiva que ya había sido definida previamente por leyes anteriores, no
responden por sí mismas al criterio de conexidad material con la finalidad
propia de la ley a la cual fueron integradas y, en ese sentido, en mi opinión,
de la Norma Superior que propende por el ejercicio transparente y coherente de
la función legislativa.
(…)
reitero a usted mi opinión en el sentido que no aprecio entre las normas
acusadas, Arts. 69 y 70 de la Ley 1739 de 2014 y esta misma, un vínculo causal,
ni una conexión material de fondo, desde la perspectiva de los criterios que la
propia Corte Constitucional reiteradamente impone en salvaguardia (sic) del
principio de Unidad de Materia, bien sea causal, temática, teleológica o
sistemática.”[17]
Por último, la interviniente concluyó que
el estudio de la demanda de la referencia deviene en su prosperidad en relación
con la declaratoria de inexequibilidad[18].
5. Instituto
Colombiano de Derecho Tributario[19]
Esa institución a través de su presidente,
presentó intervención al presente trámite en el que solicitó declarar EXEQUIBLES
las normas demandadas. Para sustentar su solicitud manifestó que:
“(…)
desde el punto de vista de las conexiones causal y teológica (sic), el
instituto encuentra que existe dicha conexidad, pues las diferentes medidas
adoptadas en la ley 1739 de 2014, conocida popularmente como ley de
“Financiación Presupuestal”, están encaminadas a superar un déficit
presupuestal, ocasionado entre otros factores por el incremento del gasto
público y por el evidente deterioro de los precios internacionales del petróleo
y su efecto negativo en la (sic) finanzas públicas.”[20]
Concluyó que existen conexiones causales y
teleológicas entre las normas acusadas y el proyecto de ley, razón por la cual
las disposiciones demandadas no violan el principio de unidad de materia y
deben ser declaradas exequibles[21].
6. Universidad Externado de Colombia[22]
El Director del Departamento de Derecho Fiscal,
presentó ante esta Corporación intervención en el presente asunto. Esa
universidad solicitó a la Corte declarar EXEQUIBLES las normas acusadas,
con fundamento en que:
“(…) si comprendemos a la reforma tributaria como una
unidad temática singular que permite modificar o crear no solo los tributos
inicialmente proyectados sino otros adicionales, cualesquiera que ellos sean,
la conexidad causal no se vulnera pues el legislador tributario estaría
facultado para regular cualquier tipo de tributo en una ley de reforma
tributaria, siendo declarada inconstitucional (sic) como sucede en el presente
caso.
Por lo anterior, considera el Centro de Estudios
Fiscales que si bien la conexidad causal puede quedar en entredicho bajo cierta
perspectiva, el actor no desvirtuó del todo dicho vinculo, lo cual se refuerza
en el entendido que dentro de una reforma tributaria el legislador puede
incluir cualquier tipo de normas tributarias, sin distinción de la materia, el
hecho imponible, las características o demás condiciones de los tributos o de
sus procedimientos.”[23]
En ese orden de ideas, el interviniente reiteró
su solicitud de declarar exequible las disposiciones acusadas, puesto que no
contradicen la Constitución[24].
Intervenciones
extemporáneas[25]
La
Secretaria General de la Corte recibió las siguientes intervenciones: i) Dirección de
Impuestos y Aduanas Nacionales - DIAN[26]; ii) ASECARGA[27] ;
iii) Ministerio de Minas y Energía[28],
las cuales no serán tenidas en cuenta por la Corte en el presente asunto por
ser extemporáneas.
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE
LA NACIÓN
El
señor Procurador General de la Nación, en concepto del 12 de agosto de 2015,
solicitó a la Corte declarar INEXEQUIBLES los artículos 69 y 70 de la
Ley 1739 de 2014.[29]
Los
argumentos presentados por la Vista Fiscal, gravitaron en torno al: i) análisis
del principio de unidad de materia; y ii) el estudio del caso concreto.
En
ese orden, frente a la demanda consideró la Vista Fiscal que:
“(…) comparte que
las normas demandadas no guardan ninguna relación directa e inmediata con el
título y el contenido original del proyecto de ley presentado por el Gobierno
Nacional, a través del Ministro de Hacienda y Crédito Público, que se enmarca
en la generación de ingresos al Presupuesto Nacional para superar déficits y
evitar evasión de impuestos, toda vez que, lo que es muy diferente, los
artículos demandados buscan atenuar los precios de los combustibles a través de
la creación de una nueva fuente de recursos para el Fondo de Estabilización de
Precios de los combustibles, lo cual significa, se reitera, que los dineros que
se recauden no entrarían a formar parte del Presupuesto General de la Nación”[30]
En
otro acápite manifestó:
“Por lo tanto,
dado que en ningún caso el objeto de la Ley 1739 de 2014 fue crear un impuesto
parafiscal, siendo que éste ajeno a la financiación presupuestal, y teniendo en
cuenta lo que significa la definición propia de esta especie tributaria, cual
es la de ser un gravamen obligatorio que afecta un determinado y único grupo
social y se utiliza para el beneficio de un único sector y no el presupuesto
general, como fue en este caso soportar económicamente el cambio de precio de
los combustibles.”[31]
En
conclusión, para la Vista Fiscal los artículos 69 y 70 de la Ley 1739 de 2014,
vulneran el principio de unidad de materia, puesto que la creación de la
contribución parafiscal no guarda ninguna relación con el título, contenido y
finalidad de la ley, la cual buscaba financiar el PGN para la vigencia fiscal
del año 2015[32].
VI. CONSIDERACIONES
DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
Competencia
1. En virtud de lo dispuesto en el
artículo 241, numeral 4° de la Carta Política, la Corte Constitucional es
competente para conocer de esta demanda, pues se trata de una acusación de
inconstitucionalidad contra un precepto que forma parte de una ley de la
República.
Consideraciones
previas
Existencia
de cosa juzgada constitucional en relación con el expediente D-10742. Sentencia
C-726 de 2015[33]
1. En la sentencia C-726 de 2015[34],
la Corte resolvió la demanda de inconstitucionalidad del expediente D-10742 y
por los cargos de violación a los principios de consecutividad y de identidad
flexible conforme a los artículos 157 y 160 de la Constitución. En la
mencionada providencia, esta Corporación resolvió declarar INEXEQUIBLES
las normas que actualmente son objeto de estudio en el expediente de la
referencia.
2. Conforme al artículo 243 de la
Carta, las sentencias proferidas por la Corte, en ejercicio del control de
constitucionalidad, hacen tránsito a cosa juzgada constitucional, por lo que: “Ninguna
autoridad podrá reproducir el contenido material del acto jurídico declarado
inexequible por razones de fondo, mientras subsistan en la Carta las disposiciones
que sirvieron para hacer la confrontación entre la norma ordinaria y la
Constitución”.
De igual manera, los artículos 46 y 48 de
la Ley 270 de 1996, al igual que el artículo 22 del Decreto 2067 de 1991,
complementan el enunciado Superior al definir que las decisiones que dicte la
Corte en ejercicio del control de constitucionalidad son definitivas, de
obligatorio cumplimiento y tienen efectos erga omnes[35].
3. Recientemente, esta Corporación en
sentencia C-228 de 2015[36],
estableció las funciones de la cosa juzgada tanto en una dimensión negativa
como positiva. A tal efecto: “(…) la cosa juzgada tiene una función
negativa, que consiste en prohibir a los funcionarios judiciales conocer,
tramitar y fallar sobre lo ya resuelto, y una función positiva, que es proveer
seguridad a las relaciones jurídicas[37].”[38]
En
esa misma providencia se reiteraron las reglas jurisprudenciales de
verificación de la existencia de cosa juzgada una vez: “(…) (i) que se
proponga estudiar el mismo contenido normativo de una proposición jurídica ya
estudiada en una sentencia anterior; (ii) que se presenten las mismas razones o
cuestionamientos (esto incluye el referente constitucional o norma
presuntamente vulnerada), analizados en ese fallo antecedente; y (iii) que no
haya variado el patrón normativo de control[39].”[40]
4. En relación con la cosa juzgada
constitucional, la jurisprudencia de este Tribunal ha considerado que la misma
puede ser formal o material. Se tratará de una cosa juzgada constitucional
formal cuando[41]:
“(…) cuando existe una
decisión previa del juez constitucional en relación con la misma norma que es
llevada posteriormente a su estudio...”[42],
o, cuando se trata de una norma con texto normativo exactamente igual, es
decir, formalmente igual[43].
Este evento hace que “... no se pueda volver a revisar la decisión adoptada
mediante fallo ejecutoriado...”[44]”
De otra parte, habrá cosa juzgada
constitucional material cuando: “(…) existen dos
disposiciones distintas que, sin embargo, tienen el mismo contenido normativo.
En estos casos, es claro que si ya se dio un juicio de constitucionalidad
previo en torno a una de esas disposiciones, este juicio involucra la
evaluación del contenido normativo como tal, más allá de los aspectos
gramaticales o formales que pueden diferenciar las disposiciones demandadas[45].
Por tanto opera el fenómeno de la cosa juzgada.”[46]
5. Ahora bien, los
efectos de la cosa juzgada en materia de control de constitucionalidad están
condicionados a la manera en que la Corte resuelve las demandas que son
sometidas a su jurisdicción. En efecto, la declaratoria de inexequibilidad
de una norma, implica que no existe objeto para un nuevo pronunciamiento de
esta Corporación, por tal razón la demanda que se presente con posterioridad
deberá rechazarse o proferirse un fallo inhibitorio y estarse a lo resuelto en
la decisión anterior[47].
Si este Tribunal ha resuelto
la exequibilidad de una norma que con posterioridad es nuevamente
demandada, debe analizarse cuál fue el alcance de la decisión previa, con la
finalidad de “(…) definir si hay lugar a un pronunciamiento de fondo o si
por el contrario la problemática ya ha sido resuelta, caso en el cual, la
demanda deberá rechazarse de plano o, en su defecto la Corte emitirá un fallo
en el cual decida estarse a lo resuelto en el fallo anterior.”[48]
En este último caso, esta Corporación ha
considerado que:
“(…)
la cosa juzgada puede ser absoluta o relativa[49],
en la medida en que la Corte defina en la sentencia anterior, los efectos que
se derivan de la declaración de exequibilidad. Así, en la práctica podría
dejarse abierta la posibilidad de que se presenten nuevas demandas en relación
con un precepto evaluado con anterioridad. Esta Corporación indicó que
“mientras la Corte Constitucional no señale que los efectos de una determinada
providencia son de cosa juzgada relativa, se entenderá que las sentencias que
profiera hacen tránsito a cosa juzgada absoluta”[50].
Según
lo anterior, existe cosa juzgada absoluta cuando el juez constitucional,
en la parte resolutiva de una sentencia de exequibilidad, omite precisar los
efectos de esa decisión, pues se presume que el precepto analizado es válido
frente a la totalidad de las normas constitucionales. Por tanto, la Corte no
podría volver a fallar sobre esa materia. Por el contrario, existe cosa
juzgada relativa cuando la Corte delimita en la parte resolutiva el efecto
de dicha decisión[51].”[52]
En ese orden de ideas, cuando la norma
estudiada es declarada inconstitucional, la Corte ha manifestado que:
“(…)
la cosa juzgada que recae sobre ese mismo texto normativo será siempre
absoluta, por cuanto el retiro del ordenamiento jurídico de esa ley se produce
con independencia del cargo o los cargos que prosperaron. Así, el propio
artículo 243 de la Constitución es claro en indicar que una ley declarada
inexequible por vicios de fondo no puede ser reproducida posteriormente, salvo
que se hubieren modificado las disposiciones superiores que sirvieron de
fundamento al fallo. Esa conclusión es obvia si se tiene en cuenta no sólo que
el objetivo de la demanda de inconstitucionalidad es retirar del ordenamiento
jurídico una norma contraria a la Carta, por lo que no tendría ningún sentido
declarar nuevamente su disconformidad, sino también si se tiene presente que no
es posible volver sobre una norma que ya no existe.
En
efecto, algunas diferencias en el efecto de la cosa juzgada constitucional
respecto de las sentencias que declaran la exequibilidad o la inexequibilidad
de la ley, fueron claramente explicadas por esta Corporación así:
“…ante
una sentencia estimatoria, la norma declarada inconstitucional no puede
seguirse aplicando, el Congreso no puede proferir una nueva disposición con
similar contenido al de la disposición inconstitucional y la Corte debe
atenerse a su decisión para toda cuestión posterior. Si la sentencia es
desestimatoria y la disposición es declarada exequible, los jueces, en
principio, no pueden inaplicarla y la Corte debe atenerse a su decisión cuando
quiera que la norma resulte nuevamente demandada. Ahora bien, el efecto de la
cosa juzgada formal de una sentencia desestimatoria desaparecerá si la norma
que fue declarada exequible no mantiene exactamente el mismo contenido
normativo o cuando se ha producido un cambio constitucional que eventualmente
pueda afectar su constitucionalidad”[53]
Así las cosas, es fácil
concluir que, respecto de la declaratoria de inexequibilidad de una ley,
la cosa juzgada que recae sobre el mismo texto normativo es absoluta.
Dicho de otra manera, una vez declarada la inexequibilidad de la ley se impone
su retiro inmediato del ordenamiento jurídico e impide que la Corte
Constitucional vuelva a pronunciarse sobre la misma norma, pues ésta ya no
existe y, por este motivo, no debe ser ni aplicada ni nuevamente enjuiciada,
ello con independencia del cargo que originó su disconformidad con la
Constitución. En consecuencia, si una ley ha sido declarada inexequible y
posteriormente es nuevamente sometida al análisis de la Corte Constitucional
con ocasión de una demanda de inconstitucionalidad, a esta Corporación sólo
corresponde estarse a lo resuelto en la decisión anterior, pues no resulta
relevante establecer las razones por las que esa misma disposición fue retirada
del ordenamiento jurídico, en tanto que sobre la decisión anterior operó la
cosa juzgada absoluta y no es posible adelantar un nuevo estudio, así los
cargos planteados en la nueva demanda sean distintos a los que fundamentaron la
inconstitucionalidad.”[54](Lo énfasis agregado)
6. En el caso que es objeto de estudio por
parte de la Corte en esta oportunidad, es claro que frente a la sentencia
C-726 de 2015, que resolvió una demanda de inconstitucionalidad contra las
mismas normas acusadas en el asunto de la referencia, ha operado el fenómeno de
la cosa juzgada constitucional absoluta, puesto que en su momento esta
Corporación resolvió declarar inexequibles las disposiciones censuradas en el
asunto de la referencia, por lo que no existe objeto para un nuevo
pronunciamiento por parte de este Tribunal. En ese orden de ideas, esta
Corporación ordenará estarse a lo resuelto en la sentencia C-726 de 2015.
DECISIÓN
En
mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional de la República
de Colombia, administrando justicia en nombre del pueblo, y por mandato de la
Constitución,
RESUELVE:
ESTARSE A LO
RESUELTO
en la sentencia C-726 de 2015 que declaró inexequibles los artículos 69
y 70 de la Ley 1739 de 2014.
Cópiese,
notifíquese, comuníquese e insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional,
cúmplase y archívese el expediente.
MARIA VICTORIA CALLE CORREA
Presidenta (E)
MYRIAM ÁVILA ROLDAN
Magistrada
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
JORGE IVAN PALACIO PALACIO
Magistrado
Ausente con permiso
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
Ausente con excusa
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
ALBERTO ROJAS RIOS
Magistrado
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] Folio
6 cuaderno principal.
[2] Folio
7 cuaderno principal.
[3] Folios
7 y 8 cuaderno principal.
[4] Folio
9 cuaderno principal.
[5] Folio
10 cuaderno principal.
[6] Folios
95-96 cuaderno principal.
[7] Folio
97 cuaderno principal.
[8] Folios
111-124 cuaderno principal
[9] Es de
anotar que el representante legal de esta entidad es el señor Juan Carlos
Rodríguez Muñoz, quien funge como accionante en la demanda de la referencia.
[10] Folios
121-122 cuaderno principal.
[11] Folios
122-123 cuaderno principal.
[12] Folios
128-134 cuaderno principal.
[13] Folios
133v-134 cuaderno principal.
[14] Folio
134 cuaderno principal.
[15] Folios
138-149 cuaderno principal.
[16] Folio
149 cuaderno principal.
[17] Folios
148-149 cuaderno principal.
[18] Folio
149 cuaderno principal.
[19] Folios
150-161 cuaderno principal.
[20] Folio
160 cuaderno principal.
[21] Folio
161 cuaderno principal.
[22] Folios
162-165 cuaderno principal.
[23] Folios
164v-165 cuaderno principal.
[24] Folio
165v cuaderno principal.
[25] El término
de fijación en lista inició el 9 de julio de 2015 y venció el 23 de ese mismo
mes y año.
[26] Fue notificado mediante oficio número 1357 del ocho de
julio de 2015, radicado en esa entidad en la misma fecha. El escrito de
intervención fue presentado a la Corte el 24 de julio de 2015 y se encuentra a
folios 167-189 cuaderno
principal.
[27] Fue notificado mediante oficio número 1373 del 8 de
julio de 2015, recibido por esa entidad en la misma fecha. El escrito de
intervención fue presentado a la Corte el 4 de agosto de 2015 y se encuentra a
folios 205-206 cuaderno
principal.
[28] Se trata de una nueva intervención recibida en la
Secretaria General de la Corte el 5 de agosto de 2015 y que se encuentra a Folios 207-209 cuaderno principal.
[29] Folio
225 cuaderno principal.
[30] Folios
223-224 cuaderno principal.
[31] Folios
224-225 cuaderno principal.
[32] Folio
225 cuaderno principal.
[33] M.P.
Gloria Stella Ortiz Delgado.
[34] Ibídem.
[35] Sentencia C-228 de 2015 M.P. Gloria Stella Ortiz
Delgado.
[36] M.P.
Gloria Stella Ortiz Delgado.
[37] Crf., entre otras, las sentencias C-004 de
2003, M. P. Eduardo Montealegre Lynett y
C-090 de 2015, M. P. Jorge
Ignacio Pretelt Chaljub.
[38] Sentencia
C-228 de 2015 M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
[39] Crf., entre otras, sentencias C-494 de
2014, M. P. Alberto Rojas Ríos y C-228 de 2009, M. P. Humberto Antonio Sierra
Porto.
[40] Sentencia
C-228 de 2015 M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
[41] Sentencia
C-774 de 2001 M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[42] Sentencia C - 489 de 2000.
[43] Sentencia C - 565 de 2000.
[44] Sentencia C - 543 de 1992.
[45] Sentencias C-532 de 2013, M. P. Luis
Guillermo Guerrero Pérez; C-287 de 2014, M. P. Luis Ernesto Vargas Silva; y
C-427 de 1996, M. P. Alejandro Martínez Caballero, entre muchas otras.
[46] Sentencia
C-228 de 2015 M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
[47] Ibídem.
[48] Ibídem.
[49]  La
Corte Constitucional se ha pronunciado sobre la naturaleza, alcances, clases y
efectos de la cosa juzgada constitucional en gran cantidad de providencias,
dentro de las cuales pueden destacarse, durante este siglo, los fallos C-774 de
2001 (M. P. Rodrigo Escobar Gil), C-415 de 2002 (M. P. Eduardo Montealegre
Lynnet), C-914 de 2004 (M. P. Clara Inés Vargas Hernández), C-382 de 2005 y
C-337 de 2007 (en ambas M. P. Manuel José Cepeda Espinosa).
[50] C-037 de 1996 (M. P. Vladimiro Naranjo Mesa) en lo
referente al análisis del artículo 46 de la Ley 270 de 1996 (Estatutaria de la
Administración de Justicia).
[51] Ver al respecto la
sentencia C-931 de 2008 (M. P. Nilson Pinilla Pinilla): “Sobre las circunstancias bajo las cuales la cosa juzgada
constitucional es absoluta o relativa, ello depende directamente de lo que se
determine en la sentencia de la cual tales efectos se derivan. Así, la ausencia
de pronunciamiento del juez constitucional en la parte resolutiva de una
sentencia de exequibilidad acerca de los efectos de esa decisión, llevaría a
presumir que el precepto analizado es válido frente a la totalidad de las
normas constitucionales, por lo que se genera entonces un efecto de cosa
juzgada absoluta, que impide a la Corte volver a fallar sobre esa materia. Si,
por el contrario, la Corte delimita en la parte resolutiva el efecto de dicha
decisión, habrá entonces cosa juzgada relativa, la que en este caso se
considera además explícita, en razón de la referencia expresa que el juez constitucional
hizo sobre los efectos de su fallo.”
[52] Sentencia
C-228 de 2015 M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
[53] Sentencia
C-720 de 2007.
[54] Sentencia
C-489 de 2009 M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub