T-261-98
Sentencia T-261/98
Sentencia
T-261/98
DERECHO AL
SUFRAGIO-Principios
clásicos/REGIMEN DEMOCRATICO-Determinación
El desarrollo del
derecho electoral desde el siglo XIX ha llevado a la formulación y aceptación
general de cuatro principios clásicos del sufragio, de acuerdo con los cuales
el voto debe ser universal, igual, directo y secreto. La categoría de universal
significa que el voto es un derecho que le corresponde a todos los nacionales
de un país, independientemente de su sexo, raza, ingresos y propiedades,
educación, adscripción étnica, religión u orientación política. El derecho de
sufragio responde al concepto de igualdad cuando los votos de todos los
ciudadanos - sin importar, nuevamente, su condición social, económica,
religiosa, política, etc. - tienen el mismo valor numérico para efectos de la
distribución de las curules o cargos en disputa. Igualmente, será directo en la
medida en que los ciudadanos puedan elegir a sus representantes o gobernantes,
sin necesidad de intermediarios que decidan independientemente sobre el sentido
de su voto. El voto es secreto en la medida en que se garantiza al ciudadano que
el sentido de su elección no será conocido por las demás personas, situación
que le permite ejercer su derecho de sufragio sin temer represalias o
consecuencias adversas, con lo cual podrá ejercer su derecho de sufragio de
manera completamente libre. La importancia de los principios del derecho
electoral se evidencia en el hecho de que su aplicación o inaplicación es
tenida en cuenta en el momento de entrar a definir si un determinado régimen
político es democrático o no.
DERECHO AL
SUFRAGIO-Reconocimiento
internacional y constitucional de los principios clásicos
DERECHO AL VOTO
SECRETO-Carácter
fundamental
La Corte
considera que el secreto del voto sí ostenta el carácter de derecho
fundamental. La existencia del voto secreto es determinante para que las personas
puedan ejercer en completa libertad su derecho de sufragio y, por lo tanto,
puedan cumplir a cabalidad con su papel de electores de sus gobernantes. Si el
voto es obligatoriamente público o si no se garantiza a las personas la reserva
de su voto, el ciudadano puede ser objeto de amenazas o represalias, con lo
cual perderá la libertad de elegir y se atentará contra el principio de que los
gobernantes sean elegidos por el mismo pueblo. El derecho al voto consignado en
el artículo 40 de la Carta incluye dentro de su núcleo esencial el derecho del
ciudadano de que el sentido de su voto sea secreto. Ello implica que los
ciudadanos sí poseen el derecho fundamental a exigir que la administración
electoral desarrolle los mecanismos necesarios para impedir que las demás
personas conozcan la orientación política de su voto.
TARJETA ELECTORAL-Numeración
DERECHO AL VOTO
SECRETO-Formulario E-10 y
E-11
Mayo 28 de 1998
Referencia:
Expediente T-153118
Actor: Fernando Prada Ortega
Tema: El derecho al
voto secreto es fundamental
Magistrado Ponente:
Dr. EDUARDO
CIFUENTES MUÑOZ
La Sala Tercera de
Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los Magistrados Eduardo
Cifuentes Muñoz, Carlos Gaviria Díaz y José Gregorio Hernández Galindo, ha
pronunciado
EN NOMBRE DEL PUEBLO
Y
POR MANDATO DE LA CONSTITUCION
la siguiente
SENTENCIA
En el proceso de
tutela número T-153118, promovido por el ciudadano Fernando Prada Ortega contra
la Registraduría Nacional del Estado Civil.
ANTECEDENTES
1. El día 22 de
septiembre de 1997, el ciudadano Fernando Prada Ortega instauró, ante el
Juzgado Sexto Penal del Circuito de Barranquilla, acción de tutela contra la
Registraduría Nacional del Estado Civil. Según el demandante, dicho organismo,
al disponer que en las elecciones “los jurados deberán elaborar un listado de
los sufragantes, en el cual aparecerán, en forma consecutiva, los nombres y
número de cédulas de cada ciudadano que se acerque a la respectiva mesa a
depositar su voto”, vulneró su derecho fundamental al voto secreto, consagrado
en el artículo 258 de la Constitución Política.
El actor sostiene
que el voto secreto implica que cuando el ciudadano ejerce su derecho al
sufragio “debe consultar sólo con su conciencia y proceder a votar sin que
ninguna autoridad, por ningún medio pueda conocer cómo o por quién quiso
sufragar el ciudadano de turno”. Agrega que para tal efecto “la misma
Constitución colombiana ha dispuesto que al momento de sufragar los ciudadanos
lo hagan en cubículos individuales instalados en cada mesa de votación y
advierte que los ciudadanos votarán secretamente.”
Manifiesta que el
sistema de votación dispuesto por la Registraduría para las elecciones del 26
de Octubre de 1997 vulnera este derecho. Explica así el funcionamiento de dicho
procedimiento:
“3. Según los
cartones o tarjetones con que los ciudadanos deberán votar en las elecciones
del próximo 26 de octubre en todo el país, éstos tienen en la primera hoja,
parte inferior, una numeración de las mesas y otra del tarjetón, que es esta
última de manera consecutiva, es decir desde el 0001 en adelante.
“4. De la misma
manera, por disposición legal, a cada mesa de votación se  entregará un número
de 400 tarjetones que repito van numerados de manera consecutiva. Así, en vía
de ejemplo, a la mesa N° 0001 se le entregarán los tarjetones desde el N°  0001
hasta el N° 0400.
“5. A la vez, al
momento de sufragar cada ciudadano, los jurados deberán elaborar un listado de
los sufragantes, en el cual aparecerán, en forma consecutiva, los nombres y
número de cédula de cada ciudadano que se acerque a la respectiva mesa a
depositar su voto.
“Una vez anotado el
nombre y número de cédula se le hará entrega de un tarjetón de los que
previamente han sido entregados a los jurados, ya numerados, para que el
ciudadano marque la persona por la que desee votar, trabajo que hará al
interior del cubículo.
“6. Pero ocurre que
como los tarjetones están numerados y se entregan a los ciudadanos en el orden
en que éstos se acerquen a la mesa para sufragar, entonces se conoce que al
ciudadano N° 1 se le entregó el primer tarjetón, al ciudadano N° 2 el segundo y
así sucesivamente.
“Cuando se produzca
el escrutinio, cualquiera de los jurados puede comparar el tarjetón N° 1 con el
nombre del primer ciudadano que se acercó a votar y que figura en la lista,
observa qué nombre o rastro de la cara cruzó y sabe, sin ningún esfuerzo
mental, por quién sufragó el ciudadano de marras, quedando de esa manera
vulnerado el secreto del voto que impone la Constitución colombiana y
violándole así este derecho fundamental que tiene el ciudadano a que no se
conozca por quién sufragó. ”
Considera que lo
anterior, además de desconocer el derecho al voto secreto, “pone en peligro la
integridad física y hasta la vida de los sufragantes, pues de todos es sabido
la violencia política que estamos viviendo al punto que a cualquier colombiano
se le arrebata la vida no sólo por votar sino por aspirar a ser elegido en un
cargo de elección popular”.
Finalmente, en
consideración de que ya se estaba muy cerca de las elecciones locales y
regionales del 26 de octubre de 1997, el actor le solicita al juez de tutela
que, como medida provisional, disponga la elaboración de nuevos tarjetones o la
prohibición de utilizar los actuales, y, en caso de no ser posible, el
aplazamiento de las elecciones.
2. El 6 de octubre
de 1997, el Juzgado Sexto Penal del Circuito de Barranquilla declaró
improcedente la tutela solicitada.
El juzgado
manifiesta que el derecho de sufragio está consagrado como fundamental en el
artículo 40 de la Constitución Política, y que “es un derecho político, en
virtud del cual todo ciudadano puede participar en la conformación, ejercicio y
control del poder político, si así lo deseare”. Sin embargo, expresa que “el
carácter secreto del voto no es propiamente un derecho fundamental, aun cuando
sí tiene rango constitucional tal como lo establece el artículo 258 de nuestra
Carta.” A continuación, agrega que “no es menos cierto que la numeración de los
tarjetones también tiene origen constitucional [pues] el artículo mencionado
dispone que los ciudadanos al ejercitar el derecho al sufragio lo harán ‘en
tarjetas electorales numeradas e impresas en papel que ofrezca seguridad, las cuales
serán distribuidas oficialmente.”
El juzgado de tutela
concluye: “posiblemente tal como hace el análisis este accionante resulta fácil
determinar con posterioridad al sufragio como votó alguien. Este hecho que
invoca el accionante como vulneratorio de la Constitución Nacional no lo es,
por cuanto que lejos de ir en contra de ella, le está dando cumplimiento al
artículo 258. Por otro lado, este ordenamiento tiene un carácter general,
impersonal y abstracto, referido a todos los ciudadanos y no solamente al
accionante. El variar esta disposición implicaría hacer una reforma a la Carta
Constitucional ...”
3. El 21 de octubre,
el actor presentó escrito de apelación contra la decisión del Juzgado Sexto
Penal del Circuito de Barranquilla. En primer lugar, expresa que el carácter
secreto del voto es una condición intrínseca del derecho de sufragio, “ya que
con ello se tutela o protege al ciudadano en cuanto a su conciencia, su libre disposición
de sufragar por quien estime conveniente, sin el conocimiento del resto de la
comunidad. Por tanto, salvo mejor concepto, a juicio del suscrito, el derecho a
votar en secreto sí es un derecho constitucional fundamental.”
Sostiene que su
petición de amparo no está dirigida a que se suspendan los tarjetones ni a que
éstos dejen de ser numerados, sino a que se le proteja su derecho a ejercer el
sufragio en secreto: “y ello puede hacerse no sólo eliminando la numeración en
el tarjetón, sino también eliminando el listado de los votantes en la forma
como hoy se viene manejando porque es esta lista la que comparada con los
tarjetones pone al descubierto por quién sufragó un ciudadano...”
Sostiene que la
Registraduría cuenta con mecanismos legales para preservar el carácter secreto
del voto, “como es el de modificar o no numerar o no hacer un listado de
quienes sufragan, sino señalarlos, por ejemplo, dentro del listado general que
se lleva en cada mesa, sin relacionarlos en orden numérico consecutivo. De esa
manera se podría establecer cuántos votaron en cada mesa, pero no se dejaría
huella de en qué orden lo hicieron y, por tanto, tampoco de qué tarjeta
electoral correspondió a cada quién, conservándose el secreto del voto sin
necesidad de permitir que se conozca a favor de quién votó cada ciudadano y sin
violar ni modificar la Carta Política.”
4. El 6 de
noviembre, la Sala Penal del Tribunal Superior del Distrito Judicial de
Barranquilla conoce de la impugnación y solicita a la Registraduría Nacional
del Estado Civil que informe “si los votantes son registrados en lista en orden
de votación, y si los tarjetones que se les entrega a cada uno de ellos también
son anotados; valga decir, si existe la posibilidad de conocer por quién o cómo
votó determinado ciudadano”.
5. El Registrador
Nacional responde mediante escrito del 13 de noviembre. Expresa que dentro de
los documentos electorales que deben diligenciar los jurados de votación están
la Lista de Sufragantes (formulario E-10) y la Lista y Registro de Votantes
(formulario E-11). En la lista de sufragantes están relacionados los números de
las cédulas de los ciudadanos autorizados para votar en la respectiva mesa de
votación. Así, cuando el ciudadano se acerca a votar y entrega al jurado su
cédula, éste debe ubicar el número en el formulario E-10 y tachar la respectiva
casilla.
Seguidamente, “luego
de verificar en el formulario E-10 que el ciudadano puede sufragar en esa mesa,
debe marcar con una X en la tabla de ‘Cantidad de Votantes’ de la Lista y
Registro de Votantes (formulario E-11), el número de orden de votación, lo cual
debe hacerse en forma ascendente continua, cada vez que se presente un elector.
Posteriormente, al lado del número de la correspondiente cédula se anotan los
apellidos, nombres y sexo del elector en las respectivas casillas.” De esta
forma, se surte un control sobre el total de los sufragantes, a medida que va
transcurriendo el proceso.
Sobre las tarjetas
electorales señala  el Registrador que son elaboradas en papel de seguridad y están
enumeradas consecutivamente desde el 0001 hasta el total del potencial
electoral de la respectiva circunscripción electoral. Agrega que el jurado debe
firmar cada tarjeta que entrega a los ciudadanos.
Concluye que “el
procedimiento anterior fue diseñado para efectos de preservar el secreto del
voto, por lo cual resulta imposible determinar por qué candidato o lista
sufragó un determinado ciudadano”.
6. El 1 de
diciembre, la Sala Penal del Tribunal Superior del Distrito Judicial de
Barranquilla confirmó la decisión impugnada.
En primer lugar,
expone que el  artículo 40 de la Constitución consagra el derecho fundamental a
que el pueblo participe en la conformación, ejercicio y control del poder
político. El artículo 258 constituye un desarrollo del artículo 40, en la
medida en que el voto “es un instrumento de manifestación de la voluntad
popular, a través del cual los gobernados eligen a sus gobernantes.” Sostiene
que el Constituyente, “para contrarrestar las prácticas que distorsionan la
real voluntad de los votantes”, reglamentó la votación mediante tarjetones,
dispuso que el voto fuera secreto y facultó al legislador para implantar
mecanismos de votación  que otorgaran más y mejores garantías para el libre
ejercicio de este derecho.
Para la Sala, el
carácter secreto del derecho al voto hace parte del núcleo esencial del derecho
a elegir. En su criterio, de la realidad social y del conocimiento del campo
electoral “surge la convicción de la existencia de inmensos peligros para la
libertad de elegir, si la votación de los ciudadanos pudiese ser conocida por
quienes tienen interés en ello. Es la realidad social la que inspira la
conclusión de que el carácter secreto del voto hace parte del núcleo esencial
del derecho a elegir, hasta el punto de que se puede predicar que de no ser así
se pone en entredicho el libre ejercicio del sufragio.”
Sobre la tutela
interpuesta, sostiene que aunque “debería entrar a determinarse el alcance de
la protección de la tutela frente a una situación general, cuando cobija
situaciones que amenazan derechos fundamentales”, en el caso concreto no se
evidenciaba tal amenaza de los derechos del actor. Tanto de la respuesta del
Registrador al oficio de la Sala como del conocimiento que surge de la misma
experiencia se infiere que la forma como se realizan las votaciones garantiza
el secreto del voto. Al respecto precisa:
“Acorde a lo
establecido, dos son los controles para determinar los votantes. El primero
consiste en verificar, en el listado de números de cédulas, que el ciudadano
esté habilitado a votar en la mesa respectiva, éste se hace en el formato
denominado E-10, donde constan los números de cédulas, los cuales tienen un
orden numérico y son tachados acorde se presentan los votantes, pero como su
orden no depende del momento en que concurren, no resulta a posteriori factible
determinar quién votó antes o después. El segundo formulario, denominado E-11,
tampoco permite establecer el orden de la votación, porque aunque se anota el
orden de los ciudadanos que concurren a cumplir con su derecho democrático,
ello no se hace según el orden de realización del acto, sino frente al
correspondiente número de la cédula ya pre-impreso, de modo que el primero de
la lista puede, eventualmente, ser el último de los votantes.
Concluye la Sala,
que “no se percibe una real amenaza del secreto del voto, dentro del modo
normal en que ocurren las cosas, toda vez que la hipótesis del accionante,
exige actos irregulares e ilícitos de los jurados que controlan la votación,
los que no están acreditados o sugeridos, y que la buena fe, permite desechar
como factor general”.
FUNDAMENTOS JURIDICOS
1. El ciudadano
Fernando Prada Ortega estima que los formularios que deben diligenciar los
jurados de votación cuando los ciudadanos se disponen a votar, atenta contra el
derecho fundamental al voto secreto y pone en peligro la vida de los
sufragantes. Manifiesta que el hecho de que los jurados de votación elaboren un
listado, en el que aparecen en forma consecutiva el nombre y número de cédula de
los ciudadanos que se acercan a sufragar, facilita que se conozca el sentido de
su voto, puesto que los tarjetones numerados son entregados a los ciudadanos
también en su orden de aparición. De esta manera, los jurados de votación
pueden, en el momento de abrir las urnas, establecer la preferencia política de
cada ciudadano, observando cuál tarjetón se le entregó.
2. El Juzgado Sexto
Penal del Circuito de Barranquilla denegó la tutela solicitada. Manifiesta que
el derecho a emitir el voto en forma secreta no es fundamental. Asimismo,
expresa que, puesto que la Constitución establece que los tarjetones deben ser
numerados, el riesgo que ello podría generar, en el sentido de que puede
permitir que se conozca la preferencia política de cada ciudadano, debe ser
asumido.
3. La Sala Penal del
Tribunal Superior del Distrito Judicial de Barranquilla confirma la sentencia
de primera instancia. Aclara que el voto secreto hace parte del núcleo esencial
del derecho a elegir. Con base en un concepto que le solicitó al Registrador
Nacional del Estado Civil, concluye que la forma como se llevan a cabo las
elecciones garantiza el derecho al voto secreto.
El problema
planteado
4. Se trata de
establecer si el derecho al voto secreto tiene carácter de fundamental, y si el
formulario en el cual los jurados de votación deben anotar los ciudadanos que
concurren a sufragar a su mesa de votación permite conocer el sentido de voto
de los sufragantes.
¿Constituye el
secreto del voto un derecho fundamental de los ciudadanos?
5. El desarrollo del
derecho electoral desde el siglo XIX ha llevado a la formulación y aceptación
general de cuatro principios clásicos del sufragio, de acuerdo con los cuales
el voto debe ser universal, igual, directo y secreto. La categoría de universal
significa que el voto es un derecho que le corresponde a todos los nacionales
de un país, independientemente de su sexo, raza, ingresos y propiedades,
educación, adscripción étnica, religión u orientación política. Si bien la
extensión de este derecho tiene algunas restricciones, tales como la edad, la
nacionalidad, y la necesidad de estar inscrito en el padrón electoral, estas
limitaciones han sido consideradas como indispensables para garantizar un voto
en conciencia y una administración electoral eficiente y que garantice
transparencia.
El derecho de
sufragio responde al concepto de igualdad cuando los votos de todos los
ciudadanos - sin importar, nuevamente, su condición social, económica,
religiosa, política, etc. - tienen el mismo valor numérico para efectos de la
distribución de las curules o cargos en disputa. Igualmente, será directo en la
medida en que los ciudadanos puedan elegir a sus representantes o gobernantes,
sin necesidad de intermediarios que decidan independientemente sobre el sentido
de su voto.
Finalmente, el voto
es secreto en la medida en que se garantiza al ciudadano que el sentido de su
elección no será conocido por las demás personas, situación que le permite
ejercer su derecho de sufragio sin temer represalias o consecuencias adversas,
con lo cual podrá ejercer su derecho de sufragio de manera completamente libre.
Sobre esta característica ha de añadirse que en la doctrina se entiende que el
derecho a emitir el voto en secreto es un derecho subjetivo que reside
únicamente en cabeza de los ciudadanos. Ello significa que si bien las personas
pueden exigir de la administración electoral que tome las medidas necesarias
para que el contenido de su voto permanezca en reserva, el carácter secreto del
voto no es exigible en relación con el ciudadano que decide hacer pública su
orientación política.
6. La importancia de
los mencionados principios del derecho electoral se evidencia en el hecho de
que su aplicación o inaplicación es tenida en cuenta en el momento de entrar a
definir si un determinado régimen político es democrático o no. En efecto, un
país en el cual algunos sectores de la población sean marginados de la
votación, o en el que se conceda mayor valor a los sufragios de algunos grupos
sociales, o donde el voto ciudadano no cuente con las garantías necesarias para
ser emitido en secreto, o en el que los ciudadanos sólo tengan el derecho a
elegir las personas que realizarán - con completa autonomía - la elección final
de los gobernantes o representantes, será un país con fuertes carencias
democráticas.
7. Los tratados
internacionales de derechos humanos han reconocido la importancia fundamental
de los principios que se comentan, incorporándolos como derechos dentro de su
articulado. Es así como la Convención Americana de Derechos Humanos, también
conocida como Pacto de San José de Costa Rica, aprobada por Colombia mediante
la ley 16 de 1972, dispone en su artículo 23:
“Artículo 23.
Derechos políticos.
“1. Todos los
ciudadanos deben gozar de los siguientes derechos y oportunidades:
a) de participar en
la dirección de los asuntos públicos, directamente o por medio de
representantes libremente elegidos;
b) de votar y ser
elegidos en elecciones periódicas auténticas, realizadas por sufragio universal
e igual y por voto secreto que garantice la libre expresión de la voluntad de
los electores (...).”
En términos
similares está redactado el artículo 25 del Pacto Internacional de Derechos
Civiles y Políticos, aprobado por Colombia mediante la Ley 74 de 1968.
8. La Constitución
de 1991 contiene también los mencionados principios, en diferentes artículos.
Los artículos 40 y 260 consagran el postulado de la universalidad del voto al
establecer, respectivamente, que “[t]odo ciudadano tiene derecho a participar
en la conformación, ejercicio y control del poder político (...)” y que “[l]os
ciudadanos eligen en forma directa Presidente y Vicepresidente de la República,
Senadores, Representantes, Gobernadores, Diputados, Alcaldes, Concejales
Municipales y distritales, miembros de las juntas administradoras locales, y en
su oportunidad, los miembros de la Asamblea Constituyente y las demás
autoridades o funcionarios que la Constitución señale.”
Como se observa, el
artículo 260 contempla, igualmente, la característica del voto directo. También
lo hacen los artículos 133 y 190 de la Carta.[1]La
igualdad de valor de los sufragios se deriva del artículo 13 de la Carta
Política y el secreto del voto está consignado tanto en el mencionado artículo
190, acerca de la elección del presidente, como en el 258. En este último se
señala expresamente que “[e]n todas las elecciones, los ciudadanos votarán
secretamente en cubículos individuales...” Además, el mismo artículo precisa
que “[l]a ley podrá implantar mecanismos de votación que otorguen más y mejores
garantías para el libre ejercicio de este derecho [el del sufragio] de los
ciudadanos”, y, como ya se ha mencionado, en la doctrina se acepta sin
obstáculos que la libertad del sufragio depende fundamentalmente de la garantía
del secreto del voto.
9. Habiéndose
establecido ya que los principios clásicos del sufragio han recibido
reconocimiento como derechos de los individuos tanto en los tratados
internacionales de derechos humanos suscritos por Colombia como en la misma
Constitución Política de 1991, cabe ahora preguntarse si el derecho a emitir de
manera secreta el voto tiene el carácter de fundamental y, por lo tanto, si se
puede reclamar su vigencia a través de la acción de tutela.
El juez de tutela en
la primera instancia expresa que el derecho a emitir el voto en forma reservada
no es fundamental, aun cuando sí tiene rango constitucional, por cuanto se
halla consagrado en el artículo 258 de la Carta Política. Evidentemente, el
carácter secreto del voto no se halla contemplado en el capítulo 1 del Título
II de la Constitución, que trata “De los derechos fundamentales”. Sin embargo,
ya desde la sentencia T-002 de 1992, M.P. Alejandro Martínez Caballero, esta
Corporación estableció que la ubicación espacial de los derechos dentro de la
Constitución constituye únicamente un criterio auxiliar para determinar si un
derecho es fundamental o no. Por eso, en la misma sentencia se precisó que el
juez de tutela debe encargarse en cada caso específico de indagar si el derecho
cuya protección se solicita tiene o no la categoría de fundamental.
La Corte considera
que el secreto del voto sí ostenta el carácter de derecho fundamental. El
artículo 40 preceptúa que todos los ciudadanos tienen derecho a participar en
la conformación, ejercicio y control del poder político, objetivos que se
desarrollan, entre otras formas,  a partir de la concurrencia a las elecciones.
Pero no cualquier tipo de participación en las elecciones es aceptable desde el
punto de vista de la Constitución.
Como bien lo señala
el artículo 1° de la Carta Política, Colombia es un Estado que se compromete
con la fórmula democrática. Ello significa que el Estado colombiano asume
determinados procedimientos para la elección de sus gobernantes y el ejercicio
del gobierno, además de que se compromete con la vigencia y respeto de ciertos
valores - considerados como constitutivos de las sociedades democráticas -, los
cuales habrán de regir las relaciones entre el Estado y las personas, y dentro
de la misma sociedad.
En una democracia,
la elección de los gobernantes y de los representantes del pueblo debe ser
realizada por los mismos ciudadanos. Pero para que esa elección sea
verdaderamente democrática es necesario que se cumpla con una serie de
requisitos, relacionados tanto con las condiciones en que se desarrollan las
campañas y las elecciones, como con la manera en que vota el ciudadano. Pues
bien, la existencia del voto secreto es determinante para que las personas
puedan ejercer en completa libertad su derecho de sufragio y, por lo tanto, puedan
cumplir a cabalidad con su papel de electores de sus gobernantes. Si el voto es
obligatoriamente público o si no se garantiza a las personas la reserva de su
voto, el ciudadano puede ser objeto de amenazas o represalias, con lo cual
perderá la libertad de elegir y se atentará contra el principio de que los
gobernantes sean elegidos por el mismo pueblo.
De lo anterior se
deduce que el derecho al voto consignado en el artículo 40 de la Carta incluye
dentro de su núcleo esencial el derecho del ciudadano de que el sentido de su
voto sea secreto. Ello implica que los ciudadanos sí poseen el derecho
fundamental a exigir que la administración electoral desarrolle los mecanismos
necesarios para impedir que las demás personas conozcan la orientación política
de su voto. Por esta razón, la Corte comparte la argumentación expuesta por la
Sala Penal del Tribunal Superior de Barranquilla acerca de que el secreto del
voto forma parte esencial del derecho de sufragio de los ciudadanos.
10.El Juez Sexto
Penal del Circuito de Barranquilla expresa que la posibilidad de que a través
de las tarjetas de votación numeradas se conozcan las preferencias políticas
del ciudadano constituye una eventualidad que debe ser aceptada, por cuanto los
tarjetones numerados están consagrados constitucionalmente. Esta afirmación
parte de una confusión acerca del sentido de los tarjetones y de su relación
con el voto secreto.
La consagración
constitucional de los tarjetones numerados surgió de la necesidad de poner
punto final a la práctica tradicional de que las boletas de votación fueran
impresas y distribuidas por los mismos partidos políticos. Por diversas razones
esta práctica había sido objeto de debate durante muchos años. En efecto, ella
colocaba en condiciones de inferioridad a los partidos políticos menores, que
no contaban ni con fondos suficientes para la impresión de las boletas, ni con
representantes en todas las localidades del país que se pudieran encargar de la
distribución de las mismas. Asimismo, el sistema anterior atentaba contra el
secreto del voto y favorecía el clientelismo, en la medida en que los electores
tenían que buscar a los pregoneros de los partidos para que les entregaran las
boletas de votación, con lo cual se facilitaba a los caudillos políticos
conocer el sentido del voto de las personas.
Lo
anterior significa que la instauración de los tarjetones también tuvo por
objeto garantizar la reserva del sufragio. Ello denota que estas dos figuras,
en vez de ser antitéticas, son complementarias, como se deduce del hecho mismo
de que se consagren en el mismo artículo 258 de la Constitución. Por eso, no es
de recibo la aseveración del juez acerca de que habrán de aceptarse
limitaciones al derecho al voto secreto en aras de la aplicación de la figura
de los tarjetones numerados.
¿Vulnera el
formulario E-11 el carácter secreto del voto?
11. Con el fin de
obtener mayor claridad con respecto a la Lista de Sufragantes (formulario E-10)
y la Lista y Registro de Votantes (formulario E-11) que deben diligenciar los
jurados de votación, la Corte le solicitó al Registrador Nacional del Estado
Civil una explicación más detallada sobre estos documentos. De la respuesta de
la Registraduría y del folleto de instrucciones para los jurados de votación,
el cual contiene un facsímil de los formularios E-10 y E 11, se pueden obtener
las siguientes conclusiones:
a) La Lista de
Sufragantes (formulario E-10) contiene simplemente el listado  - en orden
numérico ascendente - de los números de las cédulas de ciudadanía de las
personas autorizadas para sufragar en una mesa de votación determinada. En el
formulario también se encuentran anotadas las especificaciones acerca de la
ubicación geográfica y la identificación de la mesa (departamento, municipio o
distrito, inspección, corregimiento o sector rural, zona, puesto, número de
mesa y código  asignado al lugar).
El formulario se
encuentra prediligenciado. La actividad de los jurados de votación con respecto
al mismo se limita a anotar en unas casillas vacías sus números de cédula,
cuando ellos  voten en esa mesa, y a marcar o resaltar los números de las
cédulas pertenecientes a los ciudadanos que se acercan a la mesa para ejercer
su derecho de sufragio.
b) La Lista y
Registro de Votantes (formulario E-11) consta de tres partes, a saber: la tabla
de cantidad de votantes, la lista y registro de votantes y el certificado del
jurado acerca del número total de hombres y mujeres que ejercieron su derecho
al voto en la mesa bajo su custodia.
En la tabla de cantidad
de votantes se encuentran escritos todos los números comprendidos entre el uno
(1) y la cifra total de personas autorizadas para votar en una mesa. Así, en
las últimas elecciones se dispuso, por regla general, una relación de 400
sufragantes por mesa, razón por la cual la lista de números se extendió desde
el 1 hasta el 400.  El fin de esta tabla es el de facilitar el conteo de los
ciudadanos que sufragan en la mesa. Para este efecto, el jurado, luego de
verificar que la persona que se acerca puede sufragar en la respectiva mesa,
debe marcar con una X el número que corresponda al orden de aparición y
votación del ciudadano. Es importante resaltar que este listado consta
únicamente de los números en sentido ascendente, es decir, no contiene los
nombres ni los números de cédula de los ciudadanos, razón por la cual es
imposible determinar cuál número le correspondió a un ciudadano determinado.
La lista y registro
de votantes, en sentido estricto, contiene la relación general de los números
de las cédulas de los ciudadanos autorizados para votar en esa mesa. Los
números de las cédulas se encuentran listados en orden ascendente. La lista
consta de cinco columnas. En la primera y la segunda se encuentra impreso el
número de la cédula, en código de barras y en números arábigos,
respectivamente. La tercera, la cuarta y la quinta columnas se encuentran en
blanco y deben ser rellenadas por el jurado: en la tercera se registran los
apellidos y nombres de los ciudadanos; la cuarta sólo se diligencia si la
persona ejerció su derecho al voto tras obtener una certificación expedida por
el registrador auxiliar, municipal o distrital;  y en la quinta se
determina el sexo del votante.
La última parte del
formulario consiste en un certificado, en el cual los jurados de votación
consignan el número total de ciudadanos que votaron en la mesa, señalando
cuántos de ellos eran mujeres y cuántos hombres. En este certificado deberán
estampar sus firmas los jurados.
12. De la
información suministrada por el Registrador Nacional y de la observación
directa del folleto “Instrucciones para Jurados de Votación” se puede concluir
con claridad que no le asiste razón al actor en su aseveración acerca de que
los formularios que deben llenar los jurados posibilitan establecer las preferencias
políticas del ciudadano.
En efecto, como ya
se precisó, el formulario E-10 contiene únicamente una lista de números de
cédulas de ciudadanía, ordenados en forma ascendente, los cuales deben ser
resaltados por los jurados en la medida en que aparecen los ciudadanos cuyos
números de cédula coinciden con los escritos en el formulario.
Tampoco el
formulario E-11 - contra el cual está dirigida específicamente la demanda -
permite determinar la preferencia política del ciudadano. De la descripción
hecha de este formulario se deduce que la demanda solamente puede formularse
contra la lista y registro de votantes en sentido estricto, pues las otras dos
partes de este formulario - la tabla de cantidad de votantes y la certificación
- no identifican de la más mínima forma al ciudadano que sufraga.
El actor afirma que
los jurados de votación elaboran un listado, en el que escriben, en forma
consecutiva, el nombre y número de cédula de los ciudadanos que se acercan a
sufragar, hecho que permitiría establecer  por quién ha votado el ciudadano,
puesto que los tarjetones son entregados, en orden numérico, a los ciudadanos,
de acuerdo con su orden de aparición. La afirmación del actor podría sostenerse
si, como él lo afirma, el listado fuera elaborado directamente por los jurados
de votación. Sin embargo, como ya se ha señalado, el formulario E-11 es
entregado a los jurados preimpreso y con varias columnas ya diligenciadas. La
actividad de los jurados se reduce a complementar los datos de la lista, específicamente
las columnas tres, cuatro y cinco. Pero las columnas uno y dos, que determinan
el orden de colocación en la lista, se encuentran ya rellenadas con los datos
referidos al número de la cédula en código de barras y en signos arábigos,
respectivamente.
Lo anterior implica
que no le asiste razón al demandante cuando afirma que los jurados forman una
lista consecutiva de los ciudadanos que concurren a votar: la lista ya tiene su
orden propio, dado por la numeración ascendente de las cédulas de ciudadanía, y
la labor de los jurados se limita a buscar el lugar en el cual se encuentra
transcrito el número de la cédula del ciudadano que se apresta a votar, y a
rellenar las columnas vacías. De esta manera, el listado no es llenado por los
jurados renglón tras renglón, sino en forma desordenada y discontinua, de
acuerdo con la llegada de los votantes. Por eso, el jurado no podrá asociar el
número de los tarjetones con la colocación de los votantes dentro del listado
y, por lo tanto, no está en condiciones de conocer por cuál candidato votaron
los ciudadanos que concurrieron a su mesa.
D E C I S I O N
En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional
R E S U E L V E:
Primero: CONFIRMAR
la sentencia de tutela dictada por la Sala Penal del Tribunal
Superior de Barranquilla, el día primero de diciembre de 1997, en el sentido de
denegar la tutela solicitada por Fernando Praga Ortega, en contra de la
Registraduría Nacional del Estado Civil, por las razones expuestas en esta
sentencia.
Segundo: Líbrense
por Secretaría las comunicaciones a que se refiere el artículo 36 del Decreto
2591 de 1991.
Notifíquese,
comuníquese, cúmplase, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y
archívese el expediente.
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DÍAZ
Magistrado
JOSE GREGORIO HERNÁNDEZ GALINDO
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
(Sentencia aprobada
por la Sala Tercera de Revisión, en la ciudad de Santa Fe de Bogotá, D.C., a
los veintiocho (28) días del mes de mayo de mil novecientos noventa y ocho
(1998)).
[1]El artículo 133 prescribe que “[l]os
miembros de cuerpos colegiados de elección directa representan al pueblo, y
deberán actuar consultando la justicia y el bien común...”. A su vez, el
artículo 190 preceptúa que “[e]l Presidente de la República será elegido para
un período de cuatro años, por la mitad más uno de los votos que, de manera
directa y secreta, depositen los ciudadanos en la fecha y con las formalidades
que determine la ley...”.