C-088-97
Sentencia C-088/97
Sentencia
C-088/97
CODIGO
DISCIPLINARIO UNICO EN POLICIA NACIONAL-Procedimiento
No obstante la
conservación del régimen excepcional para la fuerza pública, en los aspectos de
orden sustancial propios de su estatuto disciplinario, el legislador consideró
que debía establecer una unidad en los procedimientos para la determinación de
la responsabilidad disciplinaria, por considerar que los aspectos procesales
pueden ser materia de regulaciones comunes que, por tanto, pueden ser
aplicables por igual para investigar y sancionar la conducta de cualquier
servidor público que incurra en falta disciplinaria.
SENTENCIA
INHIBITORIA-Subrogación
normas procedimentales
Referencia:
Expediente D-1399.
Demandante: Miguel
Villalobos Chavarro.
Norma acusada:
Artículo 79 del Decreto 2584 de 1993.
Magistrado Ponente:
Dr. ANTONIO BARRERA
CARBONELL.
Santafé de Bogotá,
D.C., febrero veintiseis (26) de mil novecientos noventa y sietes (1997).
I. ANTECEDENTES.
Cumplidos los
trámites constitucionales y legales propios del proceso a que da lugar la
acción pública de inconstitucionalidad, procede la Corte a decidir de mérito
sobre la demanda formulada por el ciudadano Miguel Villalobos Chavarro, contra
el artículo 79 del Decreto-Ley 2584 de 1993, con fundamento en la competencia
que le otorga el artículo 241-4 de la Constitución Política.
II. NORMA
ACUSADA.
El texto acusado
dispone:
DECRETO NUMERO 2584 DE 1993
(diciembre 22)
"por el cual se modifica el reglamento
de disciplina para la policía nacional"
"El
Presidente de la República de Colombia en uso de las facultades extraordinarias
que le confiere el numeral 3 del articulo 35 de la Ley 62 de 1993, y oída la
Comisión Especial integrada por los honorables miembros del Congreso designados
por las Mesas Directivas de ambas Cámaras,"
Decreta:
CAPITULO VIII
De la suspensión disciplinaria provisional
"Artículo
79. Suspensión disciplinaria provisional. Cuando la falta investigada afecte el prestigio
institucional, la autoridad que ordenó la investigación o el investigador
podrán solicitar al Ministerio de Defensa o Director General de la Policía
Nacional, según el caso, la suspensión disciplinaria hasta por sesenta (60)
días sin derecho a sueldo, de la persona que esté siendo investigada; medida
que puede solicitarse a partir del momento en que se tuvo conocimiento de la
comisión de la falta."
"Parágrafo. Contra la resolución de suspensión
disciplinaria provisional, no procede recurso alguno y debe informarse
inmediatamente al Subdirector de Recursos Humanos para el trámite
pertinente."
III. LA DEMANDA.
Según el actor el
precepto acusado desconoce los artículos 13, 29, 53 y 83 de la Constitución
Política. En tal virtud, desarrolla el concepto de violación en los siguientes
términos:
La norma acusada
viola el articulo 13 constitucional, al desconocer el principio de que las
investigaciones administrativas gozan de las mismas garantías que se reconocen
en las actuaciones judiciales. La norma acusada no establece con claridad las
"condiciones que afecten el prestigio institucional", dejando al
criterio subjetivo del investigador la determinación de los casos en que
específicamente se dan dichas condiciones, quien podría ser un oficial o
suboficial que en la mayoría de las veces carece de conocimientos jurídicos.
Se vulnera el debido
proceso, al no señalar la norma, con claridad y precisión, si es el Ministro de
Defensa o el Director Nacional de la Policía el funcionario a quien el
investigador debe solicitar la suspensión provisional. Igualmente, se desconoce
dicho derecho, en la medida en que no se reconocen los principios
constitucionales de la presunción de inocencia y del "non bis in
ídem".
Efectivamente, se
quebranta el principio de la presunción de inocencia, pues la norma en comento
señala que la medida se puede solicitar a partir del momento en que se tuvo
conocimiento de la comisión de la falta, hecho que naturalmente puede tener
como fundamento la duda de quien adelanta la investigación, y no la verdad o la
certeza. Asi mismo, se viola el principio del "non bis in ídem",
puesto que en el proceso además de imponerse la suspensión (primera sanción)
sin fundarse en la certeza, extinguida la investigación se le vuelve a
sancionar imponiéndole la destitución.
También se vulnera
lo preceptuado en el artículo 53 de la Constitución, en el aparte que señala
tener en cuenta la "situación mas favorable al trabajador en caso de duda
en la aplicación e interpretación de las fuentes formales de derecho".  Al
efecto el demandante expresa:
"O sea que una
vez más se corrobora que cualquier duda en la aplicación de las leyes o en su
interpretación se debe resolver a favor del inculpado, ya que en la norma
impetrada surgen dudas tanto en la una como en la otra y a su vez dando origen
a un vicio de fondo inconstitucional en la creación del citado artículo".
No se tuvo en
cuenta, al expedirse la norma, el principio constitucional contemplado en el
artículo 83, en el sentido de que todas las actuaciones de las personas,
particulares o autoridades públicas, se deben presumir de buena fe.
IV.
INTERVENCIONES.
1. Ministerio de
Defensa.
La ciudadana Stella
Ronderos de Valderrama, interviniente en representación del Ministerio de
Defensa, presentó un escrito en el cual sustenta la constitucionalidad de la
norma acusada, con los siguientes argumentos:
El texto acusado no
viola el principio a la igualdad, ya que "la medida provisional de
suspensión se aplica a todo el personal que se encuentra bajo el régimen
disciplinario (uniformado y no uniformado), correspondiendo a la autoridad que
ordenó la investigación o al funcionario investigador solicitarla, cuando
considere que la falta investigada afecte el prestigio institucional"
No se vulnera el
derecho al debido proceso, por la alegada indeterminación de la autoridad a
quien debe solicitarse la suspensión provisional, porque es obvio que la norma
se refiere al nominador que es el competente para adoptar tal decisión, quien
para el caso puede ser el Ministro de Defensa o el Director Nacional de la
Policía.
Contrario a lo que
sostiene el demandante, la suspensión provisional no constituye una sanción
sino una medida cautelar, necesaria con el fin de proceder a la investigación,
para finalmente llegar a la decisión de fondo. Tan provisional es la medida,
que puede ser revocada, dependiendo de si se declara o no la correspondiente
responsabilidad.
No se desconoce por
la norma demandada el artículo 53 sobre la situación más favorable al
trabajador, pues no es válido predicar el principio de favorabilidad cuando no
existe duda y, por lo que se observa, la norma cuestionada "no ofrece
dudas ni en su aplicación ni en su interpretación."
2. Ministerio de
Justicia y del Derecho.
El ciudadano Alvaro
Namen Vargas, actuando en calidad de apoderado del Ministerio de Justicia y del
Derecho, solicitó a esta Corporación dictar sentencia inhibitoria por
sustracción de materia, con fundamento en los siguientes argumentos:
El articulo 20 de la
Ley 200 de 1995 reglamenta el campo de aplicación del Código Disciplinario
Unico, e incluye a los miembros de la fuerza pública como destinatarios de la
Ley Disciplinaria, y de otra parte, el artículo 175 de la mencionada Ley, si
bien estatuye la aplicación de normas sustantivas contenidas en sus respectivos
códigos disciplinarios, señala que ello se hará con observancia de los
principios y procedimientos señalados en la mencionada Ley Disciplinaria.
Por su parte, el
artículo 177 de la Ley 200 de 1995, deroga las disposiciones generales o
especiales que regulen materias disciplinarias, salvo las de la fuerza pública
que se aplican con sujeción a lo dispuesto por el artículo 175 de la misma Ley.
Con base en lo
anterior, concluye que "el articulo 79 del Decreto 2584 de 1993 fue
derogado por la Ley 200 de 1995 en razón a que no es una norma sustantiva y
señala un procedimiento disciplinario para imponer una suspensión disciplinaria
provisional, por ello no se aplica tal norma sino las disposiciones de
procedimiento del Código Disciplinario Unico."
3. Defensoría del
Pueblo.
El Defensor del
Pueblo, José Fernando Castro Caicedo, en ejercicio de la facultad conferida por
el articulo 7° del Decreto 2067 de 1991, solicitó a esta Corporación declarar
inexequible la norma acusada, con fundamento en los siguientes argumentos:
La norma que se
acusa viola el art. 29 de la Constitución, en cuanto desconoce el principio de
legalidad de las sanciones, pues deja a la apreciación subjetiva y no objetiva
de la autoridad  que ordenó la investigación o del investigador la facultad de
ordenar la suspensión, aparte de que constituye una sanción anticipada a una
eventual  demostración de responsabilidad del investigado. En efecto, dicha
potestad depende de un aspecto extremadamente subjetivo, en el sentido de que
corresponde a dicha autoridad determinar si la falta investigada afecta o no el
prestigio institucional.
"La gravedad
del prejuzgamiento que contempla la norma resulta aún mas violatoria del
derecho de defensa del investigado con la prescripción del parágrafo de la
misma, que no permite la procedencia de recurso alguno en contra de la
resolución de suspensión."
4. Director
General de la Policía Nacional.
En un escrito
presentado extemporáneamente el Director General de la Policía, General Rosso
José Serrano Cadena, solicitó a esta Corporación declarar exequible la norma
acusada. Por lo tanto, no será tenido en cuenta para efectos de la decisión.
V . CONCEPTO DEL
PROCURADOR GENERAL DE LA NACION.
El Procurador
General de la Nación (E), emitió el concepto de rigor, y solicitó de la Corte
declarar la exequibilidad de la norma acusada. Sus argumentos se resumen de la
siguiente manera:
La atribución
concedida a un investigador para que evalúe y decida si obra o no un menoscabo
del prestigio institucional, no comporta el ortorgamiento de facultades
omnímodas e incontrolables, "pues, como se vio, el proceso de
interpretación jurídica se halla pleno de exigencias tanto de forma como de
materia, así como de elementos objetivos e intersubjetivos, los cuales impiden
la regencia de la arbitrariedad y de la injusticia."
La afectación del
prestigio institucional significa un deterioro de la imagen o del crédito de
que goza la Policía nacional, y que por lo tanto constituye la base de su
legitimidad y fundamento de su autoridad, dentro de la comunidad en cuyo
beneficio cumple la función pública que le ha sido asignada.
"En
consecuencia, sólo una conducta que ponga en entredicho los fundamentos de
credibilidad en la acción de la Policía, puede dar lugar a la suspensión
provisional del presunto implicado en su ocurrencia; por lo mismo, la
viabilidad de la medida se encuentra condicionada a la debida justificación de
la necesidad de su adopción, vista la afectación real del prestigio
institucional".
En cuanto a la
expresión "según el caso", que emplea la norma acusada,  conceptúa
que ésta no constituye una indeterminación jurídica, "pues lo que pretende
con el vocablo es introducir una fórmula alternativa en cuanto a la elevación
de la solicitud de suspensión provisional, toda vez que ésta se presenta ante
el nominador del funcionario sujeto a la medida, quien para el caso puede ser
el Ministro de Defensa o ante el Director General de la Policía". Lo
anterior deja claro entonces, que no se trata de dos ámbitos de competencia y
mucho menos de carácter jurisdiccional.
Finalmente señala el
Procurador (e), que la Corte ha considerado procedente la suspensión
provisional en los procesos disciplinarios,  en las sentencias C-108 de marzo
15 de 1995. M.P, Vladimiro Naranjo Mesa y C-406 de septiembre 11 de 1995 M.P.
Fabio Morón Díaz.
VI.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE.
1. El problema
jurídico planteado.
1.1. Según el
demandante la norma acusada viola las normas constitucionales que invoca,
porque: a) deja al criterio subjetivo del investigador la posibilidad de
aplicar la suspensión provisional, pues ante su configuración abierta, es a
éste a quien le corresponde definir, en cada caso, las condiciones que afectan
el prestigio institucional; b) hay indeterminación en cuanto al funcionario que
debe aplicar la medida de suspensión; c) se hace un juicio de responsabilidad
anticipado, desconociendo la presunción de inocencia y, d) implica la
imposición de doble sanción, la suspensión provisional y la que en definitiva
puede decretarse.
1.2. Luego de un
examen integral de la demanda, de las distintas intervenciones de las
autoridades públicas y del concepto del Procurador, estima la Corte que la
solución del problema se contrae solamente a determinar si la norma acusada se
encuentra o no vigente; dependiendo del resultado de este análisis, se decidirá
si el fallo es de mérito o inhibitorio.
2. Aplicación del
Código Disciplinario Unico a la Policía Nacional.
El Decreto 2584 de
1993, del cual hace parte la norma acusada, fue expedido por el Presidente de
la República en uso de las facultades extraordinarias que le confirió la Ley 62
de 1993 (art.35).
Dicho decreto fue dictado
con el objetivo de regular una materia específica, como es la disciplinaria, en
relación con los actos y las conductas del personal uniformado y no uniformado
de la Policía Nacional,  así como de los alumnos de las escuelas de formación y
especialización de dicha Institución (art. 1°).
Se destaca la
caracterización precedente, porque es necesario establecer, luego de una
confrontación de sus objetivos, regulaciones y destinatarios, su vigencia
normativa, que como se verá mas adelante se encuentra afectada, en parte, con
la reglamentación integral de la materia disciplinaria, salvo algunas
excepciones, contenidas en el Código Unico Disciplinario.
No ofrece duda
alguna la norma del art. 20 de dicho código en el sentido de que entre sus
destinatarios se encuentran los miembros de la fuerza pública, la cual esta
compuesta por las Fuerzas Militares y la Policía Nacional (art. 216 C.P.).
En efecto, dispone
el artículo 20:
"Destinatarios
de la ley disciplinaria.
Son destinatarios de la ley disciplinaria los miembros de las corporaciones
públicas, empleados y trabajadores del Estado y de sus entidades
descentralizadas territorialmente y por servicios. Para los mismos efectos se
aplicará a los miembros de la fuerza pública, los particulares que ejerzan funciones
públicas en forma permanente o transitoria, los funcionarios y trabajadores del
Banco de la República, los integrantes de la Comisión de la Lucha Ciudadana
Contra la Corrupción y las personas que administren los recursos de que trata
el artículo 338 de la Constitución Nacional".
No obstante lo
anterior, la ley 200/95 reconoce la vigencia de un régimen especial en materia
disciplinaria aplicable a los miembros de la fuerza pública, aunque advierte
que esa excepcionalidad sólo se predica en relación con las "normas
sustantivas" contenidas en sus estatutos disciplinarios especiales o, lo
que es lo mismo, que la actuación procesal, en cuanto regulación que demarca
los términos en que se cumple la actividad que dinamiza los procesos disciplinarios,
está contenida en forma exclusiva en el Estatuto Unico Disciplinario. De ello
no hay la menor duda, porque así lo dispone el artículo 175 de la ley 200 de
1995, que dice:
"De los
regímenes disciplinarios especiales aplicables a los miembros de la fuerza pública. En los procesos disciplinarios que se
adelanten contra los miembros de la fuerza pública se aplicarán las normas
sustantivas contenidas en sus respectivos estatutos disciplinarios especiales
con observancia de los principios rectores y por el procedimiento señalado en
este Código, cualquiera sea la autoridad  que adelante la investigación".
Congruente con la
preceptiva anterior el artículo 177 de la misma ley 200, precisa y confirma la
finalidad unificadora que anima el Código[1],
pues, como lo ha destacado la Corte, "si el legislador pretendía por medio
del CDU unificar el derecho disciplinario, es perfectamente razonable que sus
artículos se apliquen a todos los servidores públicos y deroguen los regímenes
especiales, como es obvio, con las excepciones establecidas por la propia
Constitución". Dice la referida norma:
"Vigencia.
Esta ley regirá cuarenta y cinco (45) días después de su sanción, será aplicada
por la Procuraduría General de la Nación, por los Personeros, por las
Administraciones Central y Descentralizada territorialmente y por servicios y
por todos los servidores públicos sin excepción alguna y deroga las
disposiciones generales o especiales que regulen materias disciplinarias a
nivel Nacional, Departamental, Distrital o Municipal, o que le sean contrarias,
salvo los regímenes especiales de la fuerza publica, de acuerdo con lo
establecido en el artículo 175 de este Código."
La salvedad que hizo
el legislador obedeció, presumiblemente, a la idea de mantener un régimen
especial disciplinario para la fuerza pública, en lo que concierne a los
aspectos sustanciales, en atención a las especiales características de las
funciones y actividades que cumplen sus miembros, que pueden ofrecer
diferencias sustanciales con las que desarrollan el resto de los servidores del
Estado.
No obstante la
conservación de dicho régimen excepcional para la fuerza pública, en los
aspectos de orden sustancial propios de su estatuto disciplinario, el
legislador consideró que debía establecer una unidad en los procedimientos para
la determinación de la responsabilidad disciplinaria, por considerar que los
aspectos procesales pueden ser materia de regulaciones comunes que, por tanto,
pueden ser aplicables por igual para investigar y sancionar la conducta de
cualquier servidor público que incurra en falta disciplinaria.
3. Derogación de
la norma acusada.
En punto a la
suspensión provisional, el artículo 115 del Código Unico Disciplinario dispuso:
"Suspensión
Provisional. Cuando la investigación verse sobre faltas gravísimas o
graves, el nominador, por su iniciativa o a solicitud de quien adelanta la
investigación, o el funcionario competente para ejecutar  la sanción a
solicitud del Procurador General de la Nación, o de quien delegue, podrán
ordenar la suspensión provisional del investigado por el término de tres meses,
prorrogable hasta por otros tres meses, siempre y cuando existan serios
elementos de juicio que permitan establecer que la permanencia en el cargo,
función o servicio facilita la interferencia del presunto autor de la falta en
el trámite normal de la investigación o ante la posibilidad de la continuidad o
reiteración de la falta".
"El auto que
ordene o solicite la suspensión provisional será motivado, tendrá vigencia
inmediata y contra él no procede recurso alguno".
Esta norma fue
declarada exequible mediante la sentencia C-280/96.
Es de observar que
esta norma es procesal, no sólo por su contenido instrumental, en cuanto regula
una medida cautelar dentro del proceso disciplinario, sino porque el legislador
expresamente la calificó como tal, si se tiene en cuenta que ella hace parte
del Capítulo VII del Título V que regula la actuación procesal disciplinaria. Y
por consiguiente, es de obligatoria aplicación en los procesos disciplinarios
que se adelanten contra los miembros de la fuerza pública.
4. Fallo
inhibitorio.
En las condiciones
anotadas, para la Corte resulta evidente que la ley 200 de 1995 subrogó las
normas de procedimiento establecidas en el decreto-ley 2584 de 1993 y, desde
luego, la norma acusada que había regulado la figura de la suspensión
provisional en los procesos disciplinarios de los miembros de la Policía Nacional.
En tal virtud, la Corte deberá declararse inhibida para decidir el fondo de la
cuestión controvertida.
VII. DECISION.
Con fundamento en
las precedentes consideraciones, la Corte Constitucional de la República de
Colombia, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la
Constitución,
RESUELVE:
Declararse INHIBIDA
para resolver de mérito sobre la inconstitucionalidad del artículo 79 del
Decreto 2584 de 1993, por encontrarse derogado.
Notifíquese,
comuníquese, cúmplase, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y
archívese el expediente.
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Presidente
JORGE ARANGO MEJIA
Magistrado
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado Ponente
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
HERNANDO HERRERA VERGARA
Magistrado
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1] . Sentencia C-280/96, MP Alejandro
Martínez Caballero, consideración 4.