T-222-06
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia T-222/06
ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS
JUDICIALES-Procedencia
excepcional
ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS
JUDICIALES-Defectos
ACCION DE TUTELA-Improcedencia por existir otro medio de
defensa judicial
NORMA SUSTANCIAL-Definición/NORMA SUSTANCIAL-Violación
directa
MEDIO DE DEFENSA JUDICIAL EFICAZ-Improcedencia de tutela
ACCION DE TUTELA CONTRA
PROVIDENCIAS JUDICIALES-Improcedencia por no haber presentado oportunamente el
recurso extraordinario de súplica
ACCION DE TUTELA-Inmediatez/ACCION DE TUTELA-Término
de presentación
PRINCIPIO DE INMEDIATEZ-Criterio
de procedibilidad de la acción de tutela
PRINCIPIO DE INMEDIATEZ-Plazo
razonable
DEBIDO PROCESO-Vulneración por no motivar insubsistencia de empleada
en provisionalidad
ocupando cargo de carrera
Referencia: Expediente T- 1207608
Acción de tutela instaurada por Gabriel
Enrique Vicioso Jiménez contra la Sección Segunda - Subsección ‘A’ del Consejo
de Estado.
Magistrada Ponente:
Dra. CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Bogotá, D.C., veintitrés (23) de marzo de dos mil seis
(2006).
La Sala Novena de Revisión de la Corte Constitucional,
integrada por los Magistrados CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ, JAIME ARAÚJO
RENTERÍA y ALFREDO BELTRÁN SIERRA, en ejercicio de sus competencias
constitucionales y legales, en particular las contenidas en los artículos 86 y
241, numeral 9, de la Constitución y el Decreto 2591 de 1991, profiere la
siguiente
SENTENCIA
Dentro
del proceso de revisión del fallo proferido por la Sección Cuarta de la Sala de
lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en el trámite de la acción
de tutela interpuesta por Gabriel Enrique Vicioso Jiménez contra la Sección
Segunda - Subsección ‘A’ del Consejo de Estado.
I.  ANTECEDENTES.
El señor Gabriel Enrique Vicioso Jiménez, actuando mediante
apoderado  especial interpuso acción de tutela contra la Sección Segunda -
Subsección ‘A’ del Consejo de Estado, por considerar que esa autoridad judicial
vulneró sus derechos fundamentales al debido proceso, al acceso a la
administración de justicia y al acceso a cargos públicos. Para fundamentar su
petición expuso los siguientes
1. Hechos.
Indica que en 1994 participó en un concurso de méritos
adelantado por la Fiscalía General de la Nación para proveer el cargo de Fiscal
Local de Santa Marta, ocupando el segundo lugar en la lista de elegibles.
Señala que el 1° de julio de 1994 se posesionó como
Fiscal Local de la Dirección Seccional de Santa Marta, en provisionalidad, de
acuerdo al nombramiento contenido en la Resolución N° 0-0847 de 1994 proferida
por el Fiscal General de la Nación.
Dice que por Resolución N° 0-0556 de 1997, el Fiscal
General de la Nación lo declaró insubsistente, sin que en dicho acto se
expresaran los motivos por los cuales se tomaba tal determinación.
Comenta que en ejercicio de la acción de nulidad y
restablecimiento del derecho, el Tribunal Administrativo del Magdalena, en
sentencia de mayo 17 de 2002, declaró la nulidad del mencionado acto y, en
consecuencia, ordenó su reintegro y el pago de los derechos laborales dejados
de percibir.
Manifiesta que la Sección Segunda – Subsección ‘A’ del
Consejo de Estado, al resolver el recurso de apelación interpuesto por la
Fiscalía General contra la anterior decisión, incurriendo en vía de hecho,
decidió revocar y denegar las súplicas de la demanda a través del fallo de octubre
2 de 2003, por cuanto consideró que su insubsistencia, por ser producto de una
facultad discrecional no requería motivación explícita, que al estar vinculado
a la entidad en “provisionalidad” no estaba amparado por ningún fuero especial
de estabilidad, y, además, porque en el proceso no se acreditó que la
motivación del nominador fuera diferente a la del buen servicio.
Considera que “la motivación del acto
administrativo que dispone el retiro de un empleado nombrado provisionalmente,
constituye un requisito formal y esencial para su validez. La omisión de tal
exigencia conlleva la nulidad del acto, por violación de las normas superiores
a las cuales debe sujetarse y por expedición irregular”.
Por lo anterior, solicita se tutelen los derechos
fundamentales invocados y en consecuencia, se deje sin ningún valor ni efecto
la sentencia de octubre 2 de 2003, proferida por la corporación accionada, y en
consecuencia, se le ordene dictar un nuevo fallo en el término de 48 horas,
teniendo en cuenta que el acto de despido debió ser motivado y que ocupaba en
provisionalidad un cargo de carrera, cuando legalmente debió haber sido en
propiedad.
2. Intervención de la
Fiscalía General de la Nación. Tercero interesado.
A través de Auto de julio 27 de 2005, el a-quo
vinculó al trámite como tercero con interés legítimo en el resultado de la
acción, a la Fiscalía General de la Nación, quien a través de la Jefe de la
Oficina Jurídica solicitó se declarara improcedente la acción. Considera la
Fiscalía que la intención del actor es crear a través del amparo constitucional
una instancia judicial más, lo cual imagina inconcebible por el carácter
subsidiario del mecanismo tutelar.
Dice además, que “el
libelista ha podido interponer contra la decisión judicial cuestionada el
recurso extraordinario de súplica, previsto en el artículo 194 del Código
Contencioso Administrativo, vigente para esa época de la litis, lo cual no
realizó para enervar los efectos que se estimaban contrarios a derecho”.
La Sección Segunda – Subsección ‘A’ del Consejo de
Estado guardó silencio en el trámite de la acción.
3. Pruebas relevantes que obran en el
expediente.
A continuación se relaciona el material probatorio
relevante que obra en el expediente:
§  Copia de la sentencia de mayo 17 de 2002, proferida
por el Tribunal Administrativo del Magdalena, mediante la cual se decidió
declarar la nulidad del acto administrativo de insubsistencia del actor, se
ordenó su reintegro y el pago de los sueldos y prestaciones dejados de percibir
(folios 2 a 17).
§  Copia de la sentencia de octubre 2 de 2003 (Rad:
47001-2331-000-1997-5380-01/4906-02), proferida por la Sección Segunda –
Subsección ‘A’ de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de
Estado, mediante la cual se resolvió el recurso de apelación contra la anterior
decisión, revocándose la misma y denegando las súplicas de la demanda (folios
18 a 33).
II.  DECISION JUDICIAL QUE SE REVISA.
La
Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de
Estado, mediante providencia de agosto 18 de 2005, decidió rechazar la tutela
interpuesta, tras considerar que esta acción no procede contra providencias
judiciales, pues no encuentra admisible ni lógica ni jurídicamente, que por un
procedimiento sumario se invaliden actuaciones surtidas en un proceso diseñado
precisamente para garantizar los derechos constitucionales y legales de las
partes, pues ello implicaría que en aras de la protección de un derecho
fundamental, se vulneren otros de igual rango como el del debido proceso.
Asimismo, señala que “la procedencia de la acción
de tutela respecto de decisiones judiciales, requiere de la existencia de norma
o precepto constitucional expreso y previo y supone una regulación normativa
concreta, específica y singular, lo cual no acaece en Colombia, por lo que el
ejercicio de esta acción constitucional contra providencias judiciales, en las
actuales circunstancias no es admisible, por injurídica, impertinente y extraña
a nuestro ordenamiento jurídico”. Dice que admitir posición distinta
quebrantaría los principios de autonomía e independencia judicial, de la cosa
juzgada y la seguridad jurídica.
En
esta oportunidad el accionante no impugnó la decisión.
III.    CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS JURÍDICOS
1.      Competencia
Esta Corte es competente para revisar el fallo
mencionado, de conformidad con lo establecido en los artículos 86 y 241-9 de la
Constitución Política, en los artículos 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991 y en
las demás disposiciones pertinentes.
2.  Presentación del caso y planteamiento del
problema jurídico.
El accionante arguye que la Sección Segunda –
Subsección ‘A’ del Consejo de Estado incurrió en una vulneración a sus derechos
fundamentales, por cuanto al proferir la sentencia de octubre 2 de 2003, dicha
autoridad judicial consideró que su declaratoria de insubsistencia fue ajustada
a derecho, cuando a su juicio, el acto de despido debió ser motivado al
tratarse de un cargo de carrera ocupado en provisionalidad, y por tanto, debió
anularse el acto “por violación de las normas superiores”.
Por su parte, la Fiscalía General de la Nación, como
tercero con interés directo en el resultado de la acción, estima que la tutela
no puede utilizarse como una instancia judicial adicional para controvertir las
decisiones del juez ordinario, más aún cuando el actor contaba con el recurso
extraordinario de súplica y no lo utilizó.
El
juez de instancia consideró que no procede la acción de tutela contra
providencias judiciales, pues de ser así se quebrantarían los principios de
autonomía e independencia judicial, de la cosa juzgada y la seguridad jurídica.
Corresponde entonces a esta Sala, como
asunto previo, establecer la procedibilidad de la acción en el caso concreto,
para lo cual deberá definir:
(i) si la acción de tutela es por completo
improcedente para controvertir providencias judiciales, tal como lo consideró
el a-quo;
(ii) si procedía para aquél entonces otro
mecanismo de defensa judicial como lo sostuvo la Fiscalía General de la Nación;
y
(iii) si la tutela fue interpuesta en
oportunidad atendiendo el principio de inmediatez desarrollado por la
jurisprudencia constitucional.
Para resolver los anteriores aspectos, la
Sala reiterará la jurisprudencia relativa a (i) la procedencia excepcional de
la acción de tutela contra providencias, (ii) el recurso extraordinario de
súplica como mecanismo de defensa judicial, y (iii) el principio de inmediatez
como requisito sine qua non de procedibilidad.
Sólo de llegarse a la conclusión de que la
tutela tiene vocación de procedibilidad, en respuesta los anteriores
interrogantes, la Corte deberá establecer, abordando el fondo del asunto, si la
Sección Segunda -Subsección ‘A’ del Consejo de Estado incurrió en una vía de
hecho al considerar que la declaratoria de insubsistencia del actor no requería
de motivación.
3. Procedibilidad de la acción tutela contra decisiones judiciales.
Reiteración de jurisprudencia.
La Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso
Administrativo del Consejo de Estado decidió rechazar la acción interpuesta, argumentando para ello la improcedencia
general de la acción de tutela contra providencias judiciales, en razón de que
los principios de rango constitucional de la cosa juzgada y de la autonomía
funcional de los jueces, se verían quebrantados si se permitiera que por la
figura de la acción de tutela se revisaran las decisiones jurisdiccionales.
Esta Sala de Revisión no puede aceptar los argumentos
expuestos por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, pues como se explicará a
continuación, sí es posible acudir al amparo constitucional contra providencias
judiciales cuando se configura vía de hecho o cuando existe violación al debido
proceso.
En efecto, en las Sentencias T-639 y T-996 de 2003,
MP Clara Inés Vargas Hernández, esta Sala de Revisión ha reseñado los
planteamientos jurisprudenciales sobre los requisitos que deben ser tomados en
cuenta para la procedencia de la acción de tutela contra providencias
judiciales. Ha dicho esta Sala:
“La
jurisprudencia de esta Corporación ha sido constante en reconocer la
procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencias judiciales,
criterio que ha permanecido inalterado desde la sentencia C-543 de 1992, en
procura de la protección efectiva de los derechos de los asociados y ante la
importancia de obtener decisiones armónicas con los parámetros
constitucionales.
“Al respecto
conviene recordar, una vez más, que aquellos conceptos de la parte motiva de
una sentencia que guardan unidad de sentido con la parte dispositiva de la
misma, esto es, la ratio decidendi, forman parte integrante de la cosa juzgada
y en consecuencia son de obligatorio cumplimiento, si se quiere como una
expresión de la figura de la cosa juzgada implícita.  Ello no sólo responde a
criterios de hermenéutica jurídica, sino también a la función de la Corte como
guardiana de la supremacía e integridad de la Constitución. Así, la procedencia
de la tutela contra providencias judiciales, más que un precedente, tiene
fuerza de cosa juzgada constitucional con efectos erga omnes, lo cual implica
que no puede ser desconocida por ninguna autoridad.
Ahora bien,
siguiendo lo previsto en el artículo 86 de la Constitución y el Decreto 2591 de
1991, la Corte ha desarrollado una extensa línea que permite determinar en qué
eventos procede la tutela contra providencias judiciales. Debido al carácter
subsidiario de este mecanismo, su utilización resulta en verdad excepcional y
sujeta al cumplimiento de algunos requisitos, tanto de carácter formal como de
contenido material, que la Sala reseña a continuación.
En cuanto a los
requisitos formales, la procedibilidad de la acción está condicionada a una de
las siguientes hipótesis:
a) Es necesario
que la persona haya agotado todos los mecanismos de defensa previstos en el
proceso dentro del cual fue proferida la decisión que se pretende controvertir
mediante tutela.  Con ello se pretende prevenir la intromisión indebida de una
autoridad distinta de la que adelanta el proceso ordinario, que no se alteren o
sustituyan de manera fraudulenta los mecanismos de defensa diseñados por el
Legislador, y que los ciudadanos observen un mínimo de diligencia en la gestión
de sus asuntos, pues no es ésta la forma de enmendar deficiencias, errores o
descuidos, ni de recuperar oportunidades vencidas al interior de un proceso
judicial.
b) Sin embargo,
puede ocurrir que bajo circunstancias especialísimas, por causas extrañas y no
imputables a la persona, ésta se haya visto privada de la posibilidad de
utilizar los mecanismos ordinarios de defensa dentro del proceso judicial, en
cuyo caso la rigidez descrita se atempera para permitir la procedencia de la
acción.
c) Finalmente,
existe la opción de acudir a la tutela contra providencias judiciales como
mecanismo transitorio a fin de evitar un perjuicio irremediable.  Dicha
eventualidad se configura cuando para la época de presentación del amparo aún
está pendiente alguna diligencia o no han sido surtidas las correspondientes
instancias, pero donde es necesaria la adopción de alguna medida de protección,
en cuyo caso el juez constitucional solamente podrá intervenir de manera
provisional.
De otro lado, en
cuanto a los requisitos sustanciales la procedencia de la tutela está sujeta a
la violación de un derecho fundamental que, ligado al acceso efectivo a la
administración  de justicia, puede materializarse bajo una de las siguientes
hipótesis:
a) En aquellos
eventos en los cuales la providencia enjuiciada incurre en defecto orgánico,
sustantivo, fáctico o procedimental, ante el desconocimiento de las normas
aplicables a un asunto específico.
De acuerdo con
la jurisprudencia de esta Corporación, (i) el defecto sustantivo opera cuando
la decisión cuestionada se funda en una norma evidentemente inaplicable para el
caso, ya sea porque perdió vigencia, porque resulta inconstitucional, o porque
no guarda conexidad material con los supuestos de hecho que dieron origen a una
controversia; (ii) el defecto fáctico tiene lugar cuando el juez carece del
apoyo probatorio necesario para aplicar el supuesto normativo en el que
fundamenta su decisión ó, aunque teniéndolo, le resta valor o le da un alcance
no previsto en la ley; (iii) el defecto orgánico se configura cuando la autoridad
que dictó la providencia carecía, en forma absoluta, de competencia para
conocer de un caso; y finalmente, (iv) el defecto procedimental se presenta
cuando el juez actúa por fuera del marco señalado en el ordenamiento para
tramitar un determinado asunto.
A partir de los anteriores conceptos, la
Corte ha elaborado la teoría a de la vía de hecho judicial, parámetro utilizado
de manera relativamente sistemática para fijar la procedencia de la tutela
contra providencias judiciales.  No obstante, como fue explicado en reciente
providencia, “de la evolución jurisprudencial en la materia a estas hipótesis
vendrían a sumarse otras que han venido a incorporar el nuevo listado de
causales de procedibilidad en comento”.
b) Cuando la
providencia tiene graves problemas ante una insuficiente sustentación o
justificación de la decisión, o por desconocimiento del precedente judicial, en
particular de la Corte Constitucional.
c) También son
controvertibles mediante tutela las decisiones donde la vulneración de los derechos
obedece a un error en el que fue inducida la autoridad judicial, que esta
Corporación ha denominado vía de hecho por consecuencia.
d) Si la
decisión del juez se adoptó haciendo una interpretación normativa que resulta
incompatible con la Carta, o cuando la autoridad judicial no aplica la
excepción de inconstitucionalidad a pesar de ser manifiesta la incompatibilidad
con aquella y haber sido solicitada expresamente.
En todo caso, la
Sala recuerda que la configuración de cualquiera de los yerros anteriormente
descritos no es en sí misma motivo suficiente para concluir la procedencia de
la tutela contra providencias judiciales, porque para ello se requiere la
vulneración de algún derecho de naturaleza fundamental”.[1]
De manera pues, que
contra las decisiones arbitrarias y caprichosas de los funcionarios judiciales
que sin fundamento objetivo y razonable contradigan los parámetros constitucionales,
con la consecuente vulneración de derechos fundamentales, se puede formular el
amparo de tutela con la debida demostración del yerro en el que se incurrió en
la providencia judicial, correspondiéndole a la Corte verificar la existencia del
vicio alegado por el accionante, limitándose a comprobar la existencia de
situaciones irregulares desde una perspectiva sustantiva, fáctica, orgánica o
procedimental.
La doctrina que ha sido transcrita resulta
suficiente para desvirtuar la tesis de la Sección Cuarta del Consejo de Estado,
en virtud de la cual resulta improcedente la acción de tutela contra sentencias
judiciales.
4. Improcedencia de la acción de tutela
ante la existencia de otros mecanismos de defensa judicial.  Recurso
extraordinario de súplica.
4.1. En armonía con el punto anterior, la procedencia de
la acción de tutela se encuentra condicionada a la previa utilización por el
accionante de los medios de defensa previstos en el ordenamiento jurídico[2].
Como mecanismo residual y subsidiario, la acción de tutela no puede remplazar
las figuras procesales destinadas a obtener la satisfacción de sus derechos, ni
puede subsanar la incuria o negligencia de las partes en hacer uso de ellas de
la manera y dentro de los términos previstos legalmente para ello. En efecto,
al respecto esta Corporación ha dicho que:
“(...) si existiendo el medio judicial, el
interesado deja de acudir a él y, además, pudiendo evitarlo, permite que su
acción caduque, no podrá más tarde apelar a la acción de tutela para exigir el
reconocimiento o respeto de un derecho suyo. En este caso, tampoco la acción de
tutela podría hacerse valer como mecanismo transitorio, pues esta modalidad
procesal se subordina a un medio judicial ordinario que sirva de cauce para
resolver de manera definitiva el agravio o lesión constitucional".[3]
De esta manera, si la parte afectada no
ejerce las acciones o los recursos establecidos en el ordenamiento jurídico
para salvaguardar los derechos amenazados o vulnerados, el mecanismo de amparo
no tiene la virtualidad de revivir los términos vencidos ni se convierte en un
recurso adicional o supletorio de las instancias previstas en cada
jurisdicción. Así las cosas, en la medida en que existan otros medios de
defensa judicial para proveer la protección solicitada, éstos prevalecerán
sobre el mecanismo residual y subsidiario de amparo constitucional.
En este orden de ideas, resulta indispensable
analizar frente a cada caso concreto, si el ordenamiento jurídico tiene
previstos otros medios de defensa judicial para la protección de los derechos
fundamentales presuntamente vulnerados o amenazados, y si los mismos son lo
suficientemente idóneos y eficaces para otorgar una protección integral.
4.2. El recurso extraordinario de súplica.
Antes de la Ley 954 de abril 27 de 2005[4],
que derogó el artículo 194, modificado por el
artículo 57 de la Ley 446 de
1998, del Código Contencioso Administrativo, se contemplaba el recurso
extraordinario de súplica[5], en virtud del
cual era procedente la revisión de las sentencias proferidas por cualquiera de
las Secciones o Subsecciones del Consejo de Estado, por la presunta violación
directa de normas sustanciales a causa de la aplicación indebida, la falta de
aplicación o la interpretación errónea de las mismas.
El Consejo de Estado había precisado de la siguiente
manera los conceptos de “violación directa” y “normas sustanciales” que
comprendían las causales que daban lugar a la presentación del recurso
extraordinario de súplica:
“Ha de tratarse, entonces, de violación
directa, que es la infracción que no resulta de errores, de hecho o de derecho,
en la apreciación de las pruebas; cuando ello ocurre, es decir, cuando la
infracción resulta de la errónea apreciación de las pruebas, la violación es
indirecta.
También ha de
tratarse de normas sustanciales, que son, dicho de manera muy general, aquellas
que otorgan derechos o imponen obligaciones, por oposición a las normas
procesales, que son las que establecen los procedimientos para hacer valer o
exigir el cumplimiento de esos derechos y obligaciones.
Se viola la norma sustancial por falta de aplicación cuando no se la
aplica, por cualquier causa, al caso que regula; por aplicación indebida,
cuando, no obstante haber sido entendida rectamente, se la aplica a hechos que
no regula; y por interpretación errónea, cuando, siendo la que corresponde al
caso, se la entiende equivocadamente y así se la aplica”.[6]
Ya
esta Corporación había señalado que el recurso extraordinario de súplica, tal y
como estuvo instituido por el artículo 57 de la Ley 446 de 1998, era un
mecanismo eficaz para controvertir los yerros en que incurrían las Secciones o
Subsecciones del Consejo de Estado al aplicar la normatividad positiva.
Obsérvese como el objetivo específico de este recurso extraordinario era la
revisión y eventual infirmación de las decisiones proferidas por el Consejo de
Estado, brindando una protección integral al recurrente ante la constatación de
un error en la aplicación normativa. En esta medida, la posibilidad de fundar
cargos por la aplicación indebida, la falta de aplicación y la interpretación
errónea de normas sustanciales, dentro de los veinte (20) días siguientes a la
ejecutoria de la sentencia controvertida, torna en improcedente la acción de
tutela que pretenda cuestionar el fallo por estas mismas causales.
Precisamente
en las sentencias T-1169 de 2001 y T-981 de 2004, la Corte declaró improcedente
el recurso de amparo presentado por los accionantes, por no haber interpuesto
en su debido momento el recurso extraordinario de súplica, teniendo en
consideración que la controversia en sede de tutela versaba acerca del
desconocimiento de normas sustanciales. En la primera de ellas se expresó:
“Así las cosas, sólo en la medida en que se
hubiera ejercido el recurso extraordinario de súplica, con la consecuencia de
no haber sido admitido o de haber sido denegado, le era viable al actor acudir
a la acción de tutela como mecanismo expedito para proteger los derechos
presuntamente afectados por la sentencia impugnada. Que, en gracia de
discusión, éste último se haya abstenido de ejercer dicho recurso en el término
establecido por la ley -dentro de los 20 días siguientes a la ejecutoria de la
sentencia impugnada (C.C.A art. 194)-, es irrelevante para efectos de optar por
la improcedencia de la presente acción pues, como quedó explicado en el punto
anterior, la acción de amparo no constituye un mecanismo de defensa judicial
alternativo, adicional, supletorio o complementario de aquellos establecidos
especialmente por la ley para revisar las decisiones judiciales, ni su objetivo
se centra en revivir los términos judiciales y cohonestar con la desidia,
negligencia, descuido o impericia de los sujetos procesales y, particularmente,
de sus apoderados al momento de hacer uso oportuno de los medios de impugnación
o de actuar en defensa de los intereses de sus poderdantes”.
En conclusión, y conforme a la
jurisprudencia constitucional anteriormente señalada, se tiene que la acción de
tutela no procede contra una sentencia proferida por una Sección o Subsección
del Consejo de Estado, cuando la acusación esgrimida había podido ser planteada
y revisada por la Sala Plena del Consejo de Estado a través del otrora recurso
extraordinario de súplica.
5. Del principio de inmediatez. Requisito sine qua non de procedibilidad.
De conformidad con lo establecido por la
jurisprudencia constitucional, el presupuesto de la inmediatez constituye un
requisito de procedibilidad de la tutela[7], de tal suerte
que la acción debe ser interpuesta dentro de un plazo razonable y oportuno. Con
tal exigencia se pretende evitar que este mecanismo de defensa judicial se
emplee como herramienta que premia la desidia, negligencia o indiferencia de
los actores, o se convierta en un factor de inseguridad jurídica.
Esta condición está contemplada en el artículo 86 de
la Carta Política como una de las características de la tutela, cuyo objeto es
precisamente la protección inmediata de los derechos constitucionales
fundamentales de toda persona, cuando quiera que éstos resulten vulnerados o
amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los
particulares en los casos que establezca la ley. Así pues, es inherente a la
acción de tutela la protección actual, inmediata y efectiva de aquellos
derechos.
Desde sus primeras sentencias la Corte ha considerado
a la inmediatez como característica propia de este medio judicial de defensa.
Sobre el particular, en la sentencia C-542 de 1992 expresó:
“(...)
la Corte ha señalado que dos de las características esenciales de esta figura
en el ordenamiento jurídico colombiano son la subsidiariedad y la inmediatez:
...la segunda, puesto que la acción de tutela ha sido instituida como remedio
de aplicación urgente que se hace preciso administrar en guarda de la
efectividad concreta y actual del derecho objeto de violación o amenaza. Luego
no es propio de la acción de tutela el sentido de medio o procedimiento llamado
a remplazar los procesos ordinarios o especiales, ni el ordenamiento
sustitutivo en cuanto a la fijación de los diversos ámbitos de competencia de
los jueces, ni el de instancia adicional a las existentes, ya que el propósito
específico de su consagración, expresamente definido en el artículo 86 de la
Carta, no es otro que el de brindar a la persona protección efectiva, actual y
supletoria en orden a la garantía de sus derechos constitucionales
fundamentales”.
Posteriormente, en la sentencia SU-961 de 1999, la
Corte dijo que la inexistencia de un término de caducidad no significa que la
acción de tutela no deba interponerse dentro de un plazo razonable. Y agregó:
“la razonabilidad de este plazo está
determinada por la finalidad misma de la tutela, que debe ser ponderada en cada
caso concreto.  De acuerdo con los hechos, entonces, el juez está encargado de
establecer si la tutela se interpuso dentro de un tiempo prudencial y adecuado,
de tal modo que no se vulneren derechos de terceros. Si bien el término para
interponer la acción de tutela no es susceptible de establecerse de antemano de
manera afirmativa, el juez está en la obligación de verificar cuándo ésta no se
ha interpuesto de manera razonable, impidiendo que se convierta en factor de
inseguridad, que de alguna forma afecte los derechos fundamentales de terceros,
o que desnaturalice la acción. En jurisprudencia reiterada, la Corte ha
determinado que la acción de tutela se caracteriza por su ‘inmediatez’. (...)
Si el elemento de la inmediatez es consustancial a la protección que la acción
brinda a los derechos de los ciudadanos, ello implica que debe ejercerse de
conformidad con tal naturaleza.  Esta condiciona su ejercicio a través de un
deber correlativo: la interposición oportuna y justa de la acción”.
El plazo razonable se mide según la urgencia
manifiesta de proteger el derecho, es decir, según el presupuesto de inmediatez[8].
Al respecto en la Sentencia T-730 de 2003, dijo la Corte:
“Por una parte, si la acción de tutela
pudiera interponerse varios años después de ocurrido el agravio a los derechos
fundamentales, carecería de sentido la regulación que el constituyente hizo de
ella.  De esa regulación se infiere que el suministro del amparo constitucional
está ligado al principio de inmediatez, es decir, al transcurso de un
prudencial lapso temporal entre la acción u omisión lesiva de los derechos y la
interposición del mecanismo de protección.  Nótese que el constituyente, para
evitar dilaciones que prolonguen la vulneración de los derechos invocados y
para propiciar una protección tan inmediata como el ejercicio de la acción,
permite que se interponga directamente por el afectado, es decir, sin necesidad
de otorgar poder a un profesional del derecho; orienta el mecanismo al
suministro de protección inmediata; sujeta su trámite a un procedimiento
preferente y sumario; dispone que la decisión se tome en el preclusivo término
de diez días; ordena que el fallo que se emita es de inmediato cumplimiento y,
cuando se dispone de otro medio de defensa judicial, permite su ejercicio con
carácter transitorio para evitar un perjuicio irremediable.
De acuerdo con ello, el constituyente asume
que la acción de tutela configura un mecanismo urgente de protección y lo
regula como tal.  De allí que choque con esa índole establecida por el
constituyente, el proceder de quien sólo acude a la acción de tutela varios
meses, y aún años, después de acaecida la conducta a la que imputa la
vulneración de sus derechos.  Quien así procede, no puede pretender ampararse
en un instrumento normativo de trámite sumario y hacerlo con miras a la protección
inmediata de una injerencia a sus derechos fundamentales que data de varios
años”.
De otra parte, el respeto por la seguridad jurídica y
la efectividad de los derechos fundamentales de los asociados, no puede
convertir la acción de tutela en un instrumento que desestabilice el orden
institucional y que sea fuente de caos. Lo anterior resulta especialmente
relevante frente a la tutela contra providencias judiciales, pues mientras no
se enerve la presunción de constitucionalidad de la providencia, esta surte
efectos. Mediante la introducción del principio de inmediatez, la Corte ha
pretendido resolver la tensión existente entre orden y seguridad, entre
protección efectiva de los derechos y estabilidad.
En una reciente decisión, la Corte se refirió al tema
en los siguientes términos:
“la Corte ha entendido que la tutela contra
una decisión judicial debe ser entendida, no como un recurso último o final,
sino como un remedio urgente para evitar la violación inminente de derechos
fundamentales. En esta medida, recae sobre la parte interesada el deber de
interponer, con la mayor diligencia, la acción en cuestión, pues si no fuera
así la firmeza de las decisiones judiciales estaría siempre a la espera de la
controversia constitucional que en cualquier momento, sin límite de tiempo,
pudiera iniciar cualquiera de las partes. En un escenario de esta naturaleza
nadie podría estar seguro sobre cuales son sus derechos y cual el alcance de
éstos, con lo cual se produciría una violación del derecho de acceso a la administración
de justicia – que incluye el derecho a la firmeza y ejecución de las decisiones
judiciales – y un clima de enorme inestabilidad jurídica. En consecuencia, la
tensión que existe entre el derecho a cuestionar las decisiones judiciales
mediante la acción de tutela y el derecho a la firmeza de las sentencias y a la
seguridad jurídica, se ha resuelto estableciendo, como condición de
procedibilidad de la tutela, que la misma sea interpuesta, en principio, dentro
de un plazo razonable y proporcionado”.[9]
Tratándose de procesos judiciales, esta Corporación
considera que el juicio sobre la razonabilidad del término ha de ser riguroso
en comparación con los otros casos que se llevan ante la justicia
constitucional. El propio legislador ha considerado este elemento al regular
por ejemplo el recurso de casación, que no puede interponerse en cualquier
tiempo, de manera que no se acuse, de forma sorpresiva e inoportuna, la
ilegalidad de la decisión judicial.
Así pues, el plazo razonable no se ha establecido a
priori, sino que serán las circunstancias del caso concreto las que lo
determinen. Sin embargo, se ha indicado que deben tenerse en cuenta algunos
factores para analizar la razonabilidad del término[10]:
1) si existe un motivo válido para la inactividad de los accionantes; 2) si
esta inactividad injustificada vulnera el núcleo esencial de los derechos de
terceros afectados con la decisión y, 3) si existe un nexo causal entre el
ejercicio inoportuno de la acción y la vulneración de los derechos de los
interesados[11].
Una vez esbozada la línea jurisprudencial de esta
Corporación sobre los anteriores temas, la Sala debe determinar ahora si en el
asunto sometido a revisión existía otro mecanismo de defensa judicial y si la
tutela fue interpuesta oportunamente.
6. Caso concreto.
6.1. Teniendo en consideración que el accionante le imputa a la Sección
Segunda – Subsección ‘A’ de la Sala de lo Contencioso Administrativo del
Consejo de Estado el haber avalado “la declaración de insubsistencia de su nombramiento hecha en forma
inconstitucional, ilegal e irregular”, ante el desconocimiento de la obligatoriedad de
motivar los actos administrativos de retiro del servicio de funcionarios que
han sido nombrados en provisionalidad, para esta Sala de Revisión es indudable
que el actor debió haber acudido para aquél entonces, al recurso extraordinario
de súplica para controvertir el fallo.
En
efecto, el actor cuestiona la decisión del Consejo de Estado por apartarse de
las normas sustanciales contenidas en la Constitución y la Ley, sosteniendo “que la motivación del acto administrativo
que dispone el retiro de un empleado nombrado provisionalmente, constituye un
requisito formal y esencial para su validez. La omisión de tal exigencia
conlleva la nulidad del acto, por violación de las normas superiores a las
cuales debe sujetarse y por expedición irregular", dice además,
refiriéndose a los empleados de carrera, que “en razón del mérito demostrado en el concurso para
ingreso al servicio, gozan de una estabilidad relativa, pues sólo pueden ser
retirados del empleo por las causales expresamente establecidas en la ley”, y que no es dable
utilizar los nombramientos en provisionalidad de forma permanente “para proveer los cargos de carrera
vacantes, con desconocimiento de las normas constitucionales y legales,
que exigen que dichos cargos sean provistos en propiedad” (Subraya la Sala).
Contrario
a lo sostenido ahora por el actor, en la providencia acusada el Consejo de
Estado sostuvo que “la
exclusión de motivación explícita en el acto discrecional de insubsistencia,
cuando se trata de empleados que ocupan en provisionalidad cargos de carrera
administrativa, encuentra soporte legal en el artículo 107 del decreto 1950 de
1973[12], de cuyo claro tenor no puede apartarse la
interpretación judicial”.
Así
las cosas, ante la disparidad de criterio entre las partes respecto a la
aplicación e interpretación de la normatividad pertinente al caso del señor
Gabriel Enrique Vicioso, era el recurso extraordinario de súplica -y no la
acción de tutela- el medio de defensa judicial procedente para cuestionar la
violación directa de las normas sustanciales. No es posible recurrir a la
jurisdicción constitucional para suplir la competencia que para estos efectos
le había sido otorgada a la Sala Plena del Consejo de Estado, así como tampoco
para remediar la omisión en acudir a los mecanismos instituidos en ese entonces
por la ley para proteger los derechos fundamentales.
6.2.
Por otra parte, conforme a los hechos narrados y las pruebas obrantes en el
proceso, la Sala encuentra que el señor Vicioso Jiménez interpuso la presente
acción de tutela hasta el día 25 de julio de 2005[13],
con el propósito de invalidar la providencia del 2 de octubre de 2003,
proferida por la Sección Segunda – Subsección ‘A’ del Consejo de Estado, que
como se sabe, fue desfavorable a sus intereses.
Ciertamente, el actor presentó la acción de tutela un
(1) año y diez (10) meses después de dictado el acto judicial que considera
lesivo de sus derechos[14], sin que exista
en el expediente razón o causa válida que justifique la demora en el ejercicio
de la acción de amparo constitucional.
Como ya se ha mencionado, en casos como el
presente el juez debe evaluar las razones aportadas por la parte actora para
justificar su inacción. Estas razones podrían ser suficientes para entender
justificada la tardanza siempre que se refirieran, por ejemplo, a la existencia
de sucesos de fuerza mayor o caso fortuito, o a la imposibilidad absoluta de la
parte afectada de ejercer sus propios derechos – por ejemplo, por tratarse de
una persona mentalmente discapacitada y en situación de indigencia – o con la ocurrencia
de un hecho nuevo que justifique la acción o, finalmente, con la urgencia de
satisfacer de inmediato las necesidades vitales mínimas de la parte actora
amenazadas directamente por un fallo judicial evidentemente injusto y
arbitrario. Todo esto podría, como lo ha sostenido la Corte[15],
justificar la interposición de la tutela fuera de un plazo razonable.
Sin embargo, la mera inacción de la parte
afectada, por desidia, desinterés o cualquier otra consideración, no justifica
la afectación del principio de seguridad jurídica y del derecho fundamental de
acceso a la administración de justicia, que se produce cuando se afecta una
decisión judicial adoptada, años antes, por el juez competente. En estos casos,
si la persona interesada dejó, por su propia voluntad, de acudir a los medios
de defensa que tenía a su alcance para proteger de manera inmediata el derecho
vulnerado o amenazado, debe asumir las consecuencias de su inacción.
Así pues, dado que en el presente caso no
existe la menor noticia sobre la ocurrencia de un suceso de fuerza mayor o caso
fortuito; o sobre la incapacidad del actor para ejercer oportunamente la
defensa de sus derechos; o sobre la existencia de una amenaza grave e inminente
que resulte urgente conjurar de manera inmediata mediante la acción
interpuesta; o, sobre la ocurrencia de un hecho completamente nuevo y
sorpresivo que hubiere cambiado drásticamente las circunstancias previas y que
justifique la tardanza en el ejercicio de los derechos, no puede la Corte
adoptar una decisión distinta a la de declarar la improcedencia de la acción
por la inacción oportuna del actor, esto es, por el incumplimiento del
presupuesto de la inmediatez.
No sobra destacar que el propio accionante es abogado
y demandó la intervención de apoderado en el proceso contencioso administrativo
referido, por tanto, conocedores del contenido de la providencia, no es dable
que ahora en sede de tutela se pretenda cuestionar la misma. No se trata, por
lo tanto, de hechos desconocidos por el actor, sino de la continuación de un
debate con posibles consecuencias constitucionales.
En conclusión, siguiendo la línea jurisprudencial
reseñada en la parte dogmática de esta providencia, se encuentra que en
el asunto sub judice: 1) no se evidencia una justa causa que explique
los motivos por los cuales el peticionario no acudió a la acción de tutela de
manera oportuna, dentro de un término razonable, prudencial y adecuado, ni se
infiere la ocurrencia de hechos nuevos que impongan la protección de los
derechos fundamentales invocados; 2) la inactividad no involucra el derecho de
terceros, pues sólo a quien interesa interponer la acción es al señor Gabriel
Enrique Vicioso. Contrario sensu, al interponerse la tutela los
intereses de la Fiscalía General de la Nación, se verían afectados al cobijarlo
directamente cualquier decisión al respecto, y; 3) no existe una relación de
causalidad entre la falta de interposición oportuna de la acción, en la medida
de que se desconocen los motivos de inactividad, y la presunta vulneración de
los derechos del actor.
Por todo lo anterior, concluye la Corte que al haber
existido otro mecanismo de defensa judicial, cual era el recurso extraordinario
de súplica, y ante el incumplimiento del accionante del deber de actuar
prontamente en aras de asegurar la estabilidad del orden jurídico, la presente
acción resulta improcedente. Por estas exclusivas razones, y sin que sean
necesarias disertaciones adicionales, se denegará la solicitud de amparo
interpuesta.
Dado a que el a-quo en esta oportunidad de
manera imprecisa decidió rechazar[16] la acción de
tutela, la Sala revocará tal determinación para en su lugar denegar la misma,
conforme a las razones expuestas.
IV.  DECISIÓN
En
mérito de lo expuesto, la Sala Novena de Revisión de Tutelas de la Corte Constitucional,
administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución
Política,
RESUELVE
Primero.- REVOCAR la sentencia proferida por la Sección Cuarta de la
Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, que resolvió
rechazar la acción de tutela en el proceso de la referencia, y en su lugar, DENEGAR
la tutela interpuesta por Gabriel Enrique Vicioso Jiménez contra la Sección
Segunda – Subsección ‘A’ del Consejo de Estado, por ser improcedente.
Segundo.- Por Secretaría, líbrese la comunicación prevista en el artículo 36
del Decreto 2591 de 1991.
Notifíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de la
Corte Constitucional y cúmplase.
CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Magistrada Ponente
JAIME ARAUJO RENTERÍA
Magistrado
ALFREDO BELTRÁN SIERRA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ
Secretaria General
[1] Se omiten las
citas originales a pie de página, cuyo contenido se puede consultar en las Sentencias
T-639 y T-996 de 2003.
[2]
Sentencias T-469 de 2000, SU-061 de 2001, T-108 de 2003.
[3]
Sentencia SU-111 de 1997.
[4]
“Por medio de la cual se modifican, adicionan y derogan algunos artículos de
la Ley 446 de 1998 y del Código
Contencioso Administrativo, y se dictan otras disposiciones sobre competencia,
descongestión, eficiencia y acceso a la administración de justicia”.
[5]
Decía la norma del Código Contencioso Administrativo, artículo 194. “Del
recurso extraordinario de súplica. El recurso extraordinario de súplica,
procede contra las sentencias ejecutoriadas dictadas por cualquiera de las
Secciones o Subsecciones del Consejo de Estado. Es causal del recurso
extraordinario de súplica la violación directa de normas sustanciales, ya sea
por aplicación indebida, falta de aplicación o interpretación errónea de las
mismas. Los miembros de la Sección o Subsección falladora estarán excluidos de
la decisión, pero podrán ser oídos si la Sala así lo determina. En el escrito
que contenga el recurso se indicará en forma precisa la norma o normas
sustanciales infringidas y los motivos de la infracción; y deberá interponerse
dentro de los veinte (20) días siguientes al de la ejecutoria de la sentencia
impugnada, ante la Sección o Subsección falladora que lo concederá o rechazará.
(...)”
[6] Sentencia S-231 de 27 de noviembre
de 2000, Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, C.P.
Mario Alario Méndez.
[7] Cfr. Sentencia
T-575 de 2002.
[8]
Ateniéndose a esa línea jurisprudencial, la Corte ha negado el amparo
constitucional de los derechos fundamentales invocados por haberse interpuesto
la tutela un año y once meses después de proferido un acto administrativo al
que se le imputaba la vulneración  (Sentencias T-344-00 y T-575-02); un año
después de proferida una sentencia de segunda instancia que se señalaba como
constitutiva de vía de hecho  (Sentencia T-1169-01); 7 meses después de haberse
emitido un acto administrativo cuestionado por afectar el derecho a acceder a
un cargo público  (Sentencia T-033-02); dos años después de acaecidos los actos
patronales que se señalaban como lesivos de derechos fundamentales de varios
trabajadores  (Sentencia T-105-02); dos años después del inicio de la cesación
del pago de las mesadas pensionales a que el actor decía tener derecho
(Sentencia T-843-02); un año y siete meses después del fallo de segunda
instancia proferido en un proceso laboral (Sentencia T-315-05), etc.
[9] Sentencia T-315
de 2005.
[10] En sentencia
T-1229 de 2000 se recoge esta línea de jurisprudencia.
[11] Sentencia T-173
de 2002.
[12] Decreto 1950 de
1973, Art. 107: “En cualquier momento podrá declararse insubsistente un
nombramiento ordinario o provisional, sin motivar la providencia, de acuerdo
con la facultad discrecional que tiene el gobierno de nombrar y remover
libremente sus empleados. En los empleos de libre nombramiento y remoción la
designación de una nueva persona implica la insubsistencia del nombramiento de
quien lo desempeña”.
[13] A folio 77 del
expediente reposa el Acta Individual de Reparto donde aparece la fecha de
radicación.
[14] Podría aducirse
desde otra perspectiva, que el término de interposición ha de contar a partir
del momento en que se notificó la decisión. Empero, ésta fue debidamente
notificada por edicto desfijado de la Secretaría de la Sección Segunda del
Consejo de Estado, el día 02 de marzo de 2004, es decir, 1 año y 5 meses
anteriores a la interposición de la acción, término sobre el que tampoco existe
inmediatez.
[15] Cfr.
Sentencia T-315 de 2005.
[16] En esta oportunidad no se configuró ninguna de las causales
taxativas de rechazo contenidas en el decreto 2591 de 1991: Art. 17.
Inciso 1°: "Corrección de la solicitud. Si no pudiere determinarse el
hecho o la razón que motiva la solicitud de tutela se prevendrá al solicitante
para que la corrija en el término de tres días los cuales deberán señalarse
concretamente en la correspondiente providencia. Si no la corrigiere, la
solicitud podrá ser rechazada de plano". (…) Art. 38.  Inciso 1°:
"Cuando, sin motivo expresamente justificado, la misma acción de tutela
sea presentada por la misma persona o su representante ante varios jueces o
tribunales, se rechazarán o decidirán desfavorablemente todas las
solicitudes".