C-055-96
Sentencia No
Sentencia No.
C-055/96
NORMA JURIDICA-Derogatoria/NORMA JURIDICA-Inexequibilidad
La derogatoria es
un fenómeno de teoría legislativa donde no sólo juega lo jurídico sino la
conveniencia político-social, mientras la inexequibilidad es un fenómeno de
teoría jurídica que incide tanto en la vigencia como en la validez de la norma.
Luego, dentro del ordenamiento jurídico no es lo mismo inexequibilidad que
derogación.
PRINCIPIO DE
UNIDAD DE MATERIA-Alcance
Si la regla de la
unidad de materia pretende racionalizar el proceso legislativo y  depurar el
producto del mismo, al hacer más transparente la aprobación de las leyes y dar
coherencia sistemática al ordenamiento, no es congruente interpretar esta
exigencia constitucional de manera tal que se obstaculice indebidamente el
desarrollo de la actividad legislativa.
LEY-Unidad de materia/CAJA AGRARIA-Derogatoria
Era posible que
el artículo impugnado derogara, sin romper la unidad de materia, aquellas
normas legales que regulaban formas de capitalización y de manejo financiero de
la Caja Agraria. La Corte no encuentra ninguna objeción constitucional frente a
la derogación de esas disposiciones, pues existe una conexidad objetiva y
razonable con el tema de la Ley 48 de 1990.
Ref.: Demanda No.
D-1017
Norma acusada:
Artículo 18 de la Ley 48 de 1990.
Actor: Rosa
Isabel Dávila Pabón.
Tema:
- Unidad de
materia y leyes expedidas durante la vigencia de la anterior Constitución.
- Control
constitucional y normas derogatorias.
- Alcance de la
regla de unidad de materia
Magistrado
Ponente:
Dr. ALEJANDRO
MARTÍNEZ CABALLERO.
Santa Fe de Bogotá,
quince (15) de febrero de mil novecientos noventa y seis (1996).
La Corte
Constitucional de la República de Colombia, integrada por su Presidente José
Gregorio Hernández Galindo y por los Magistrados  Jorge Arango Mejía, Antonio
Barrera Carbonell, Eduardo Cifuentes Muñoz, Carlos Gaviria Díaz,  Hernando
Herrera Vergara, Alejandro Martínez Caballero, Fabio Morón Díaz y Vladimiro
Naranjo Mesa
EN NOMBRE DEL PUEBLO
Y
POR MANDATO DE LA CONSTITUCION
Ha pronunciado la
siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
La ciudadana Rosa
Isabel Dávila Pabón, obrando como ciudadana  y apoderada de la Caja de Crédito
Agrario, Industrial y Minero, presenta demanda de inconstitucionalidad contra
el artículo 18 de la Ley 48 de 1990, la cual fue radicada con el número
D-1017.  Cumplidos, como están, los trámites previstos en la Constitución y en
el Decreto No. 2067 de 1991, procede la Corte a decidir el asunto por medio de
esta sentencia.
II- DEL TEXTO LEGAL OBJETO DE REVISIÓN.
El artículo 18 de la
Ley 48 de 1990  preceptúa lo siguiente.
Ley 48 de 1990
"Por la cual se determina el régimen
de inversión y manejo de las reservas del Instituto de Seguros Sociales y se
dictan otras disposiciones sobre disposiciones financieras"
Artículo 18. La
presente Ley rige a partir de la fecha de su publicación y deroga las Leyes 33
de 1971, 16 de 1982, el artículo 7º de la Ley 68 de 1983 y las demás
disposiciones que le sean contrarias.
III- LA DEMANDA.
La demandante
considera que la norma acusada viola el artículo 158 de la Constitución
Política relativo a la unidad de materia de todo proyecto de ley. Según su
criterio, ese artículo rompe la unidad de materia, por cuanto las leyes
derogadas por esa disposición se refieren a la Caja de Crédito Agrario
Industrial y Minero, mientras que la Ley 48 de 1990 "no hace mención en
NINGUNO de sus artículos, en forma expresa o tácita, a esa Entidad". No
hay pues, según la actora, ninguna relación razonable ni objetiva entre el tema
de la Ley 48 de 1990 -que regula la inversión y manejo de las reservas del ISS-
y el artículo acusado, que deroga "tres disposiciones relativas
exclusivamente a la Caja de Crédito Agrario, Industrial y Minero". Para
probar su aserto la actora anexa a la demanda fotocopia de las tres normas
derogadas, a saber la Ley 33 de 1971, "Por la cual adoptan medidas para
aumentar los recursos y descentralizar determinadas actividades de la Caja de
Crédito Agrario, Industrial y Minero, y se dictan otras disposiciones", la
Ley 16 de 1982 " Por la cual se adoptan medidas para aumentar los recursos
de la Caja de Crédito Agrario, Industrial y Minero" y la Ley 68 de 1983
"Por la cual se dictan normas sobre el impuesto al valor CIF de las
importaciones y su destinación, se adoptan normas para el Instituto de Fomento
Industrial IFI y la Caja de Crédito Agrario, Industrial y Minero, se conceden
unas facultades y se dictan otras disposiciones en materia tributaria y
financiera".
IV- INTERVENCIÓN DE AUTORIDADES.
El ciudadano Manuel
Duglas Avila Duarte, en representación del Ministerio de Hacienda y Crédito
Público, interviene en el proceso para impugnar la demanda.
En primer término,
el ciudadano interviniente cita la sentencia C-262/95 de esta Corporación para
señalar que la Corte debe aclarar que la demanda debe entenderse presentada por
el ciudadano respectivo, y no por la entidad pública que representa, por cuanto
"la acción pública de inconstitucionalidad tiene como objeto un juicio
abstracto de constitucionalidad", de suerte que ella no es procedente para
"la resolución de litigios particulares, razón por la cual, la
legitimación de los demandantes no es sino el interés en la preservación de la
intangibilidad de la Carta Política."
En segundo término,
el ciudadano solicita que la Corte se declare inhibida por cuanto considera que
la disposición demandada ya agotó su objeto, pues "las normas derogadas
salieron del ordenamiento jurídico sin que constitucional o legalmente puedan
reingresar al mismo. En tal sentido, la preceptiva del artículo 18, no está
produciendo efecto alguno, pues el fenómeno de la derogatoria es de ejecución
instantánea."
Finalmente, en caso
de que la Corte decida pronunciarse de fondo, el interviniente señala que la
norma debe ser declarada exequible, por cuanto no se violó el principio de
unidad de materia. Dice el ciudadano:
"Todo el
supuesto del que parte el actor dentro del texto de su demanda, es el de que el
único tema objeto de la ley 48 de 1990, es el relacionado con el régimen de
inversión y manejo de las reservas del Instituto de Seguros Sociales. Pues
bien, de acuerdo con el mismo título de esta ley, se puede concluir que la
derogatoria que prescribe el artículo 18 de la misma, para nada es extraño a su
texto. En efecto, la ley 48 tiene como objeto, además del ya mencionado, el
relativo a las entidades financieras.
El Titulo de la
ley es el siguiente:
LEY 48 DE 1990
"Por el cual se determina el régimen
de inversión y manejo de las reservas del Instituto de Seguros Sociales y se
dictan otras disposiciones sobre entidades financieras"
Como consecuencia
de lo anterior, por ejemplo, en el capítulo II de la ley, se dispone lo
relativo a la capitalización del Banco Central Hipotecario y el Banco Popular.
En el mismo
sentido, se halla el artículo 18 de la ley demandada; en efecto, la relación de
este artículo con la Ley 48 de 1990 es diáfana si se revisa el objeto de las
disposiciones derogadas por el artículo 18 que se acusa, las cuales se refieren
a las medidas para aumentar los recursos y descentralizar determinadas
actividades de la Caja de Crédito Agrario, Industrial y Minero (Ley 33 de 1971,
Ley 16 de 1982 y artículo 7 de Ley 68 de 1993). Como el objeto de tal Caja
(entidad financiera) hace relación a la materia crediticia, se observa como no
existe, de ninguna manera, violación al principio alegado por el actor."
V- EL CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA
NACIÓN.
En su concepto de
rigor, el Ministerio Público acoge los criterios del actor y solicita de esta
Corporación que declare la inexequibilidad de la norma acusada. Según el
Procurador:
"La
derogatoria del conjunto normativo anterior ciertamente no tiene un vínculo con
el contenido general de la ley 48 de 1990, que en su articulado determina el
régimen de inversión y manejo de las reservas del Instituto de Seguros
Sociales, no obstante que el mismo título del ordenamiento legal advirtiera que
en ella se dictaban "otras disposiciones sobre entidades financieras"
que en el contexto de la misma Ley correspondería en particular a las
prescripciones de los artículos 11 a 15, que regulan los sujetos financieros
que accederían a los recursos provenientes de las reservas de los Seguros de
invalidez, vejez y muerte conforme a lo previsto en el artículo 1º ibídem.
Desde una
perspectiva objetiva, como la que demanda la Corte Constitucional en el
pronunciamiento citado, para efectos de la verificación del vínculo que une a
determinado contenido normativo con el cuerpo legal de la cual hace parte,
resulta indiscutible que el artículo 18 vulnera los mandatos del artículo 158
constitucional."
VI. FUNDAMENTOS JURÍDICOS
Competencia.
1- Conforme al
artículo 241 ordinal 4º de la Constitución, la Corte es competente para conocer
de la constitucionalidad del artículo 18 de la Ley 48 de 1990 ya que se trata
de la demanda de una ciudadana contra una norma legal.
La acción de
inconstitucionalidad como acción ciudadana.
2- Como bien lo
destaca el ciudadano interviniente, la posibilidad de presentar demandas de
inexequibilidad contra determinadas normas es un derecho político (CP art. 40
ord 6º) destinado a ejercer un control abstracto que garantice la supremacía e
integridad de la Constitución. Por ello, la Carta reserva estas acciones a los
ciudadanos colombianos. En ese orden de ideas, y
tal  como esta Corporación ya lo ha establecido en decisiones precedentes[1],
la Corte precisa que no se acepta la condición de representante judicial de una
persona jurídica invocada por la actora, y únicamente se le da trámite a su
demanda en su condición de ciudadana.
Procedencia de
fallo de fondo por violación de la regla de unidad de materia.
3- La actora
considera que el artículo acusado es inexequible por cuanto desconoce la regla
según  la cual todo proyecto de ley debe referirse a una misma materia (CP art.
158). Ahora bien, la norma acusada hace parte de la Ley 48 de 1990, la cual fue
sancionada y publicada el 28 de diciembre de 1990, según consta en el Diario
Oficial No 39-615. La demanda fue presentada el 30 de junio de 1995. Parecería
entonces que la Corte debe inhibirse de conocer esta acusación, pues ya caducó
la acción por vicios de forma contra la Ley 48 de 1990 (CP art. 242 ord 3º).
Sin embargo, la Corte debe pronunciarse de fondo en este caso, pues esta
Corporación ya ha precisado que el desconocimiento de la regla de la unidad de
materia no es un vicio de forma sino una violación material de la Carta que no
caduca[2].
4- De otro lado, la
Corte precisa que también es procedente el estudio de fondo por violación de
unidad de materia contra normas legales aprobadas durante la vigencia de la
anterior Constitución, por cuanto la Carta derogada establecía, desde la
reforma constitucional de 1968, exactamente la misma regla. En efecto, el
artículo 12 del Acto Legislativo No 1º de 1968, codificado como artículo 77 de
la anterior Constitución, ordenaba expresamente que "todo proyecto de ley
debe referirse a una misma materia y serán inadmisibles las disposiciones o
modificaciones que no se relacionen con ella."
Control
constitucional y normas derogatorias.
5-. Uno de los
intervinientes destaca que la norma acusada simplemente deroga otras
disposiciones, por lo cual debe considerarse que ya agotó su objeto, pues la
derogación es un fenómeno instantáneo. Concluye entonces el ciudadano que la
Corte debe inhibirse en este caso, pues el artículo impugnado no está
produciendo efectos jurídicos ya que las normas derogadas salieron del
ordenamiento jurídico y no pueden reingresar a él..
La Corte no comparte
esa argumentación, por cuanto el interviniente asimila fenómenos jurídicos que
son diversos.
6- De un lado, el
interviniente equipara la instantaneidad de la derogación  con la ausencia de
efectos jurídicos de la norma derogatoria. Así, su argumento puede ser resumido
de la siguiente forma: la derogación de una norma es instantánea; por
consiguiente, una vez promulgada, la norma derogatoria agota su objeto y cesa
de producir efectos. Sin embargo este razonamiento es equivocado pues la norma
derogatoria expulsa del ordenamiento otras disposiciones en forma instantánea,
pero los efectos de esa eliminación son permanentes. Esto significa que si bien
se puede admitir que la derogación es instantánea -pues una vez promulgada la
norma derogatoria, salen ipso iure del ordenamiento las disposiciones
derogadas- lo cierto es que los efectos de la norma derogatoria se prolongan en
el tiempo, ya que la modificación que ella ha producido en el ordenamiento se
mantiene.  En efecto, ¿cuál es la función y el contenido normativo de una norma
derogatoria? Como bien lo señala Hans Kelsen, una disposición de este tipo
tiene como función "dejar sin efecto la validez, es decir, el deber ser,
de otra norma, aniquilando su existencia"[3].
Esto significa que el efecto de una norma derogatoria es negar el deber ser de
otra norma, esto es, expulsarla del ordenamiento.  Por consiguiente, a pesar de
que la norma derogatoria agote su objeto una vez promulgada, los efectos de su
contenido normativo subsisten, pues la expulsión de las normas derogadas se
mantiene en el tiempo, siempre y cuando, obviamente, que la norma derogatoria
se ajuste al ordenamiento constitucional.
No es pues cierto
que una norma derogatoria cese de producir efectos una vez promulgada ya que
ella, al eliminar otras disposiciones, ha producido una transformación del
orden normativo.  Por eso, como dicen Alchourrón y Bulygin, "el acto de
derogar provoca un cambio del sistema: después de la derogación tenemos un
nuevo sistema, distinto del anterior (aun cuando ambos pertenezcan a la misma
secuencia, es decir, al mismo orden jurídico)"[4].
Por ello no es
correcto afirmar que el artículo impugnado ha dejado de producir consecuencias
jurídicas, por haber sido ya eliminadas del ordenamiento colombiano las leyes
33 de 1971, 16 de 1982 y el artículo 7º de la Ley 68 de 1983, puesto que la
modificación producida por esa norma derogatoria se mantiene al momento de
pronunciarse esta sentencia. En efecto, lo cierto es que esas normas relativas
a la Caja Agraria no hacen parte del ordenamiento jurídico colombiano
precisamente debido a los efectos jurídicos derogatorios de la norma acusada.
7- De otro lado el
ciudadano identifica de manera tácita los efectos de la derogación de una norma
derogatoria con aquellos de una declaración de inconstitucionalidad de esa
misma disposición. Así, es cierto que la derogación de una norma derogatoria no
revive automáticamente los contenidos normativos que habían sido expulsados del
ordenamiento. Supongamos, por ejemplo, que  una ley A ha derogado una ley B; es
indudable que la derogación de esa ley A no revive automáticamente la ley B,
por lo cual es necesario dictar y promulgar de nuevo esa ley B si se quiere que
ésta pertenezca otra vez al orden jurídico. En ese orden de ideas, y como bien
señala Kelsen, una norma puramente derogatoria, como la ley A, no puede, en
sentido estricto y a nivel lógico, a su vez ser derogada, pues esa segunda
derogación "carecería de consecuencias"  ya que la norma inicialmente
derogada , esto es la ley B, "no entraría por eso nuevamente en
vigencia"[5].
Por ello es perfectamente válida, en relación con la derogación de normas
derogatorias, la regla enunciada por el artículo 14 de la Ley 153 de 1887,
según la cual "una ley derogada no revivirá (...) por haber sido abolida
le ley que la derogó. Una disposición derogada sólo recobrará su fuerza en la
forma en que aparezca reproducida en una ley nueva."
En cambio, los
efectos de una declaración de inconstitucionalidad pueden ser diversos, ya que
la expulsión del ordenamiento de una norma derogatoria por el juez
constitucional implica, en principio, la automática reincorporación al sistema
jurídico de las disposiciones derogadas, cuando ello sea necesario para
garantizar la integridad y supremacía de la Carta. Así, esta Corporación, en
armonía con una sólida tradición del derecho público colombiano[6], ha señalado, en
determinados fallos, que la decisión de inexequibilidad es diversa de una
derogación, y por ello puede implicar el restablecimiento ipso iure de
las disposiciones derogadas por la norma declarada inconstitucional[7].
Esta diferencia de
efectos entre la declaración de inexequibilidad y la derogación de una norma
legal no es caprichosa sino que responde a la distinta naturaleza jurídica de
ambos fenómenos. Así, la derogación no deriva de conflictos entre normas de
distinta jerarquía sino de la libertad política del Legislador, pues ese órgano
político decide expulsar del ordenamiento una norma que hasta ese momento era
totalmente válida, ya sea para sustituirla por otra disposición, ya sea para
que la regulación de la materia quede sometida a los principios generales del
ordenamiento. Es pues un acto de voluntad política pues el Legislador evalúa,
conforme a criterios de conveniencia, cuando es oportuno derogar una
determinada disposición . Por ello es razonable que, en general, la derogación
sólo tenga efectos hacia el futuro, pues la norma derogada era perfectamente
válida hasta ese momento, y por elementales razones de seguridad jurídica las
leyes no pueden ser retroactivas. Y, de otro lado, es natural que se señale que
solamente por un nuevo acto de voluntad política puede revivir la norma
inicialmente derogada, ya que el Legislador tiene la plena facultad de proferir
nuevas disposiciones.
En cambio, la
inexequibilidad surge de un conflicto normativo entre la Constitución y la ley,
que es resuelto jurídicamente por el órgano a quien compete preservar la
supremacía de la Carta. El juez constitucional no decide entonces conforme a su
voluntad política sino que se limita a constatar esa incompatibilidad, y a
expulsar del ordenamiento la disposición legal, por ser ésta de menor
jerarquía.  Por ello la declaración de inexequibilidad no es sólo hacia el
futuro sino que puede tener ciertos efectos hacia el pasado, ya que la validez
de la norma estaba en entredicho por su oposición a la Constitución. Los
efectos concretos de la sentencia de inexequibilidad dependerán entonces de una
ponderación, frente al caso concreto, del alcance de dos principios
encontrados: la supremacía de la Constitución  -que aconseja atribuir a la
decisión efectos ex tunc, esto es retroactivos- y el respeto a la
seguridad jurídica -que, por el contrario, sugiere conferirle efectos ex
nunc, esto es únicamente hacia el futuro-. Y, de otro lado, como la norma
derogatoria no era válida, por estar en contradicción con la Carta, entonces es
perfectamente lógico expulsarla del ordenamiento, por ministerio de la
inexequibilidad, de forma tal que puedan revivir las disposiciones derogadas.
En síntesis, y tal y
como esta Corporación ya lo había señalado, "la derogatoria es un fenómeno
de teoría legislativa donde no sólo juega lo jurídico sino la conveniencia
político-social, mientras la inexequibilidad es un fenómeno de teoría jurídica
que incide tanto en la vigencia como en la validez de la norma. Luego, dentro
del ordenamiento jurídico no es lo mismo inexequibilidad que derogación.[8]" Por ello, en este
caso específico, el examen de la Corte no es en manera alguno inocuo, como lo
sugiere el ciudadano interviniente, por cuanto la declaración de
inexequibilidad de la disposición acusada podría tener como efecto la
reincorporación al ordenamiento legal colombiano de las leyes 33 de 1971 y 16
de 1982, así como del artículo 7º de la Ley 68 de 1983. Es pues necesario que
esta Corporación se pronuncie de fondo sobre la norma impugnada.
El contenido y la
materia de la Ley 48 de 1990
8- Esta Corporación
ha señalado, en repetidas ocasiones, que se viola la unidad de materia cuando
un determinado artículo o contenido normativo no tiene ninguna relación
objetiva o razonable con la temática general y la materia dominante de la ley
de la cual hace parte[9].
Por ello, es necesario analizar si existe una relación de conexidad causal,
teleológica, temática o sistémica del artículo acusado con el tema dominante de
la ley 48 de 1990, por lo cual entra la Corte a analizar cuál es la materia de
esa ley.
9- La ley 48 de
1990, de un lado, reglamenta el manejo financiero de las reservas de la
seguridad social y del otro, establece normas sobre capitalización de dos
entidades bancarias estatales. Así, su título señala  que esa ley
"determina el régimen de inversión y manejo de las reservas del Instituto
de Seguros Sociales y se dictan otras disposiciones sobre entidades
financieras". Los primeros artículos reglamentan entonces la inversión de
las reservas por los seguros de invalidez, vejez y muerte (arts 1º a 3º) y por
accidentes de trabajo y enfermedad profesional (art. 4º), con el fin de
garantizar la seriedad de la  de la gestión financiera estos recursos. Luego la
ley establece la cuantificación y el manejo del déficit generado por los Bonos
de Valor Constante (BVC) para Seguridad Social (arts 5º a 10) y consagra las
responsabilidades del Banco de la República en la administración de esas
reservas y de esos bonos (arts 11 y 12). En especial, el artículo 7º señala que
para garantizar el pago del servicio de la deuda de la Nación derivado de ese
déficit, se constituirá un fondo con base en un porcentaje del impuesto CIF a
las importaciones. Posteriormente la ley autoriza al Gobierno para efectuar una
capitalización del Banco Central Hipotecario y del Banco Popular (arts 13 a
15). Finalmente esta ley ordena la suscripción por ciertas entidades de los
documentos necesarios para dar por terminado los contratos de administración de
los recursos de los BVC (art. 16), y autoriza al Gobierno para adoptar las
medidas y realizar las operaciones presupuestales que se requieran para la
debida ejecución de la ley (art. 17).
10- Ahora bien,
desde sus primeras decisiones en este campo, esta Corporación ha precisado que
no puede efectuarse una interpretación restrictiva sino amplia del alcance del
tema tratado por una ley. Esto significa que "la materia" de una ley
debe entenderse "en una acepción amplia, comprensiva de varios asuntos que
tienen en ella su necesario referente"[10].
Esta comprensión amplia de la unidad temática de una ley no es caprichosa sino
que es una concreción del peso del principio democrático en el ordenamiento
colombiano y en la actividad legislativa. En efecto, si la regla de la unidad
de materia pretende racionalizar el proceso legislativo y  depurar el producto
del mismo, al hacer más transparente la aprobación de las leyes y dar
coherencia sistemática al ordenamiento[11],
no es congruente interpretar esta exigencia constitucional de manera tal que se
obstaculice indebidamente el desarrollo de la actividad legislativa. Por ello
esta Corte señaló al respecto:
"La
interpretación del principio de unidad de materia no puede rebasar su
finalidad y terminar por anular el principio democrático, significativamente
de mayor entidad como valor fundante del Estado Colombiano. Solamente aquellos
apartes, segmentos o proposiciones de una ley respecto de los cuales, razonable
y objetivamente, no sea posible establecer una relación de conexidad causal,
teleológica, temática o sistémica con la materia dominante de la misma, deben
rechazarse como inadmisibles si están incorporados en el proyecto o declararse
inexequibles si integran el cuerpo de la ley.[12]"
Con  base en ese
criterio amplio, esta Corporación concluye que el Legislador podía tratar en
una misma ley el manejo financiero de los recursos de seguridad social y
ordenar una capitalización de bancos estatales, por cuanto estos asuntos
encuentran un referente común en un tema global. En efecto, la Ley 48 de 1990
tiene como materia el manejo de problemas financieros del sector público
bancario y parafiscal.  El problema entonces que se plantea es si la derogación
de ciertas normas relacionadas con la Caja Agraria guarda una conexidad
razonable con este tema dominante de la Ley 48 de 1990, por lo cual debe la
Corte estudiar el contenido general de las disposiciones derogadas.
11- De un lado, la
Ley 33 de 1971 adopta medidas para aumentar los recursos y descentralizar
determinadas actividades de la Caja de Crédito Agrario, Industrial y Minero, y
se dictan otras disposiciones. Sin lugar a dudas, la norma más importante de
esa ley es el artículo 1º que establece  una forma de capitalización de esa
entidad financiera estatal, pues ordena que el Gobierno apropie anualmente, y
durante diez años, una partida para pagar acciones Clase A en la Caja Agraria.
El resto de disposiciones de esa ley regula también, en general, el manejo
financiero de esa entidad: así, la ley la autoriza para colocar bonos (art. 2º)
y ampliar sus servicios de seguros (art. 4º). Igualmente la ley la exonera de
ciertas inversiones forzosas (art. 3º) y ordena que ciertas entidades públicas
manejen un porcentaje mínimo de sus recursos en la Caja Agraria (art. 5º).
Finalmente, tres disposiciones de la ley son más de carácter orgánico
funcional, pues regulan la estructura de esa entidad y ciertas prerrogativas de
la misma. Así, la ley señala que la Caja Agraria es una sociedad de economía
mixta, cualquiera sea la proporción en que concurra el suscriptor de las
acciones a la formación de su capital  (art. 7º), la autoriza a constituir
empresas filiales (art. 6º), y le conserva ciertas garantías para el ejercicio
de sus acciones judiciales (art. 8º).
Por su parte, la Ley
16 de 1982 "Por la cual se adoptan medidas para aumentar los recursos de
la Caja de Crédito Agrario, Industrial y Minero", se limita a prorrogar el
mecanismo de capitalización anteriormente descrito por diez años más.
Y, finalmente, el
artículo 7º de la Ley 68 de 1983 también está relacionado con mecanismos de
capitalización de la Caja Agraria.  En efecto, el artículo 1º de esa ley
establece un impuesto a las importaciones del 2 % del valor CIF de las mismas,
el artículo 3º de esa misma ley ordena que el 40 % de ese impuesto corresponde
a la Caja Agraria, mientras que el 7º señala que esos recursos se aplicarán a
la "capitalización de dicha entidad en los términos de las Leyes 33 de
1971 y 66 de 1982".
La ausencia de
violación de unidad de materia.
12- En un principio,
y conforme al anterior análisis, podría considerarse que el presente caso no
plantea problemas de violación de la unidad de materia, ya que las
disposiciones derogadas no son extrañas al manejo de problemas financieros del
sector público bancario y parafiscal, puesto que ellas regulaban, en lo
esencial, mecanismos de capitalización y de manejo financiero de la Caja
Agraria, que es una entidad bancaria del Estado. Sin embargo el asunto es más
complejo de lo que parece, pues la Corte no puede dejar de lado el importante
argumento del demandante, quien cuestiona ante todo la forma subrepticia como,
según su parecer, fueron derogadas esas disposiciones. En efecto, es cierto
-como lo señalan el actor y la Vista Fiscal- que ninguno de los artículos de la
Ley 48 de 1990 se refiere expresamente a la Caja Agraria y, sin embargo, el
último artículo, relativo a la vigencia de la nueva norma, establece que esa
ley "deroga las Leyes 33 de 1971, 16 de 1982, el artículo 7º de la Ley 68
de 1983 y las demás normas que le sean contrarias" (subrayas no
originales).
Este artículo -que
es precisamente el acusado- da a entender que la derogación de esas leyes no
tiene una finalidad jurídica autónoma sino que es un lógico resultado de la
promulgación de la Ley 48 de 1990. No otro puede ser el sentido de la expresión
subrayada, pues ella señala que esa ley también deroga las demás disposiciones
que le sean contrarias.  Sin embargo, según el actor y la Vista Fiscal, no es
cierto que la promulgación de esa ley implicara una automática derogación de
esas normas reguladoras de la Caja Agraria, pues no existe ninguna relación
directa entre ellas. Eso significa, conforme a su argumentación, que la
derogación de las Leyes 33 de 1971, 16 de 1982 así como del artículo 7º de la
Ley 68 de 1983 no resulta de su oposición al contenido de la Ley 48 de 1990. El
artículo acusado tendría un efecto derogatorio autónomo, lo cual fortalece el
argumento del demandante pues ¿por qué derogar disposiciones sobre la Caja
Agraria en una ley que no regula ningún aspecto de esta entidad?
13- Teniendo en
cuenta esa situación, la Corte consideró que en este caso específico era
necesario examinar en detalle el expediente de la ley. Es cierto que en general
no es indispensable analizar el procedimiento formal de aprobación de la norma
para determinar si existe violación de la unidad de materia sino que basta
comparar el contenido normativo del artículo impugnado con el tema general de
la ley aprobada. Sin embargo, en esta ocasión es ineludible analizar en detalle
las ponencias y los debates de aprobación de la Ley 40 de 1990 con el fin de
determinar por qué se derogan  disposiciones sobre la Caja Agraria en una ley sobre
el manejo de las reservas de la seguridad social y capitalización del BCH y el
Banco Popular.
Esto, por cuanto
para esta Corporación no basta que, en abstracto, sea posible establecer algún
tipo de conexidad hipotética entre el tema de la Ley 48 de 1990 y las normas
sobre la Caja Agraria que fueron derogadas, con base en el argumento de que
todas ellas están relacionadas, de alguna manera u otra, con manejos
financieros públicos. La Corte considera que ese argumento no es suficiente
pues es necesario establecer, en concreto, una conexidad objetiva y razonable
entre esa derogación y el tema específico de la ley. En efecto, es cierto que
-como se señaló en el fundamento 10 de esta sentencia- la "materia"
de una ley debe ser interpretada de manera amplia, con el fin de que la regla
de que todo proyecto debe referirse a una misma materia (CP art. 158) no anule
la dinámica del principio democrático. Sin embargo, esa amplitud no puede
llevar a olvidar el sentido mismo de esta exigencia constitucional que es, como
esta Corporación ya lo ha señalado en repetidas ocasiones, racionalizar y dar
transparencia al proceso legislativo, y depurar el producto del mismo. Así, en
particular se pretende "que los debates parlamentarios tengan un eje de
discusión a fin de que exista mayor transparencia en la aprobación de las
leyes"[13].
Por ello, si bien el tema general de una ley debe ser establecido de manera
amplia, es indudable que los temas de las leyes tienen una especificidad
propia. Por ello, la conexidad no puede ser meramente hipotética sino que debe
tener un sustento objetivo y razonable. Esta exigencia es aún más importante
cuando se trata de la derogación de disposiciones específicas, con el fin de
evitar que se eliminen, sin un adecuado debate democrático, regulaciones
democráticamente adoptadas en el pasado.
14- La Corte estudió
entonces el expediente de esa ley y encontró que el artículo impugnado hacía
parte del proyecto presentado por el Gobierno. La exposición de motivos no
justifica esa inclusión de la derogación de esas disposiciones sobre la Caja
Agraria en esta ley,  pues la única mención que se efectúa de esa entidad es
para comparar su situación financiera con la de los bancos que iban a ser
capitalizados[14].
Sin embargo, el debate en la Comisión Tercera del Senado, así como la ponencia
para la misma comisión de la Cámara de Representantes permite mostrar que
efectivamente existe una relación entre el tema de la Ley 48 de 1990 y la
derogación de las normas sobre capitalización de la Caja Agraria. Ella deriva
del mecanismo previsto por la ley para financiar el pago del déficit acumulado
derivado del manejo de las reservas de la  Seguridad Social, como se verá a
continuación.
Así, el artículo 7º
de esa ley señala que "a partir del 1º de enero de 1991, y por el término
de cuatro años, el ocho punto nueve por ciento del producto del impuesto al
valor CIF de las importaciones previsto por el artículo 95 de la Ley 75 de 1986
se destinará para constituir un fondo con cargo al cual se atenderá el servicio
de la deuda de la Nación generada en el manejo de las reservas del Instituto de
Seguros Sociales". Este impuesto era del 18% del valor CIF de las
importaciones, del cual, conforme al artículo 97 de la Ley 75 de 1986, una
parte -esto es, el 0,8% de ese valor CIF- era destinado a la Caja Agraria.
Nótese que se trata del mismo ingreso que, según una de las normas derogadas,
esto es el artículo 7º de la Ley 68 de 1983, correspondía a la capitalización
de la Caja Agraria, pues el 40 % de un impuesto del 2% sobre el  valor CIF
equivale al 0,8% del valor CIF de las importaciones.
Lo anterior
significa que la financiación del pago del déficit generado por el manejo de
las reservas del Seguro Social se efectuó con base en unos recursos que, en
parte, correspondían anteriormente a la Caja Agraria, conforme a las normas que
fueron derogadas. Es más, ese punto fue expresamente analizado y discutido durante
el trámite de la Ley 48 de 1990. Así, la ponencia para el primer debate en la
Comisión Tercera de la Cámara de Representantes señala expresamente que la
forma de financiar el pago del déficit se efectúa con unas rentas que
correspondían al IFI, PROEXPO y a la Caja Agraria, por lo cual se iban a
"afectar los ingresos que recibe no sólo la Nación, sino PROEXPO y hasta
el 31 de diciembre, IFI y Caja Agraria"[15].
Igualmente, y de forma más explícita, el tema se abordó en el debate en la
Comisión Tercera del Senado. Allí el Senador Guillermo Perry manifestó su
inquietud de que la utilización de los impuestos a las importaciones pudiera
afectar financieramente a la Caja Agraria[16],
a lo cual respondió de manera expresa el Ministro de Hacienda que si bien era
cierto que el impuesto a las importaciones que se utilizaría para cubrir el
déficit del manejo de las reservas de la Seguridad Social correspondía en parte
a la Caja Agraria, ello no afectaría a la entidad pues ésta cuenta con
"una base patrimonial suficientemente amplia y elevada para que en
conjunto con las políticas de mayor eficiencia y de modernización de su gestión
que se han venido llevando a cabo les permita continuar atendiendo el crédito
del campo, en los términos que viene realizándose sin necesidad de mayores
aportes del presupuesto nacional.[17]"
15-La Ley 48 de 1990
ordenaba financiar el déficit del manejo de reservas con base, en parte, en
unos recursos anteriormente atribuidos a la  Caja Agraria. Era pues posible que
el artículo impugnado derogara, sin romper la unidad de materia, aquellas
normas legales que regulaban formas de capitalización y de manejo financiero de
la Caja Agraria, como la Ley 16 de 1982, el artículo 7º de la Ley 68 de 1983 y
los artículos 1º a 5º de la Ley 33 de 1971. La Corte no encuentra ninguna
objeción constitucional frente a la derogación de esas disposiciones, pues
existe una conexidad objetiva y razonable con el tema de la Ley 48 de 1990.
Los  únicos
artículos derogados que podrían implicar alguna ruptura  de unidad de materia
son aquellos que regulaban la estructura de la Caja Agraria y le conferían
ciertas prerrogativas, puesto que no aparece la conexidad entre ellos y la Ley
48 de 1990. Se trata de los artículos 6º, 7º y 8º de la Ley 33 de 1971, los
cuales señalaban que la Caja Agraria es una sociedad de economía mixta, (art.
7º), la autorizaban a constituir empresas filiales (art. 6º), y le conservaban
ciertas garantías para el ejercicio de sus acciones judiciales (art. 8º). Sin
embargo, un pronunciamiento de esta Corporación destinado a revivir esas normas
sería inocuo, ya que tales disposiciones fueron sustituidas y derogadas por
normas por normas legales posteriores a la Ley 48 de 1990. En efecto, los
artículos 233 a 239 del Decreto Ley 663 de 1993 regulan aspectos de la Caja
Agraria, y señalan en particular que es una sociedad de economía mixta del
orden nacional (art. 233), que puede constituir filiales (art. 237) y que
conserva ciertas garantías para el ejercicio de sus acciones judiciales (art.
238).
Conforme a lo
anterior, la Corte declarará exequible la disposición acusada.
VII. DECISIÓN
En mérito de lo
expuesto, la Corte Constitucional de la República de Colombia, en nombre del
pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
Declarar EXEQUIBLE
el artículo 18 de la Ley 48 de 1990.
JOSE GREGORIO HERNÁNDEZ GALINDO
Presidente
JORGE ARANGO
MEJÍA                          ANTONIO
BARRERA CARBONELL
Magistrado
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES
MUÑOZ                        CARLOS GAVIRIA DÍAZ
Magistrado
Magistrado
HERNANDO HERRERA
VERGARA      ALEJANDRO MARTÍNEZ CABALLERO
Magistrado                                                Magistrado
FABIO MORÓN DÍAZ
VLADIMIRO
NARANJO MESA
Magistrado
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1]Ver sentencia C-262 de 1995.  Consideración jurídica primera.
[2]Ver sentencia C-531/95. Fundamentos jurídicos 2 a 7.
[3]Hans Kelsen, Ulrich Klug. Normas jurídicas y análisis lógico.
Madrid: Centro de Estudios Constitucionales, 1988, p 71.
[4]Carlos Alchourrón. Eugenio Bulygin. Análisis lógico y derecho.
Madrid: Centro de Estudios Constitucionales, 1991, p 401.
[5]Hans Kelsen. Ulrich Klug. Op-cit, p 71.
[6]Ver, por ejemplo, la sentencia del 22 de mayo de 1974 de la
Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo. Consejero Ponente:
Carlos Galindo Pinilla.
[7]Ver, entre otras, sentencia C-608/92 y C-145/94.
[8]Sentencia C-145/94. MP Alejandro Martínez Caballero, Fundamento
Jurídico No 5.
[9] Ver, entre otras, sentencias C-025/93. Fundamento jurídico No 43
y C-407/94 Fundamento jurídico No 2.
[10]Cf sentencia C-025/93. Fundamento Jurídico No 43.
[11]C.f. sentencia C-531/95 Fundamento Jurídico No 5.
[12]Sentencia C-025/93 del 4 de febrero de 1993. Fundamento Jurídico
No 43
[13]Sentencia C-531/95. Fundamento jurídico No 5.
[14]Anales del Congreso, 21 de noviembre de 1989, folios 63 y ss de
este expediente.
[15]Ver folio 92 del presente expediente.
[16] Ver folios 224 y ss del presente expediente.
[17] Folio 227.