C-541-93
Sentencia No
Sentencia No.
C-541/93
NORMA
DEROGADA/SUSTRACCION DE MATERIA
Es deber fallar
de fondo en aquellos eventos en que no obstante haber ocurrido la derogatoria
de la norma cuestionada después de haber entrado en vigor la  Carta de 1991
(julio 7), sin embargo ésta continúa proyectando sus efectos jurídicos.
PRINCIPIO
PERPETUATIO JURISDICTIONIS
El órgano de
control conserva plena competencia para pronunciarse sobre normas cuya
derogatoria se produce después de iniciado el proceso y antes de que se dicte
el fallo, sin que pueda ser despojada de ella por ulterior derogatoria del
legislador ordinario o extraordinario.
AUTONOMIA LOCAL
Generalmente las
competencias que se ejercen en los distintos niveles territoriales no son
excluyentes, por el contrario dichas competencias, como lo señala la propia
Constitución, deben ejercerse dentro de los principios de coordinación,
concurrencia y subsidiariedad. La autonomía que la Carta confiere a las autoridades
distritales y locales debe entenderse circunscrita a lo que tanto en ella como
en la ley se determine.
JUNTA
ADMINISTRADORA LOCAL/CIRCUNSCRIPCION ELECTORAL-Determinación
El ámbito en que
el Congreso  ejerció su competencia de regulación normativa no fue el relativo
a la organización territorial      sino,     el    referido a la determinación
de las circunscripciones electorales en que se  dividiría el Distrito Capital
para el único y exclusivo propósito de que pudiera llevarse a cabo la elección de
las juntas administradoras locales. No ve la Corte en dicho proceder usurpación
alguna de competencias de las autoridades locales pues, en la función de
proveer a la organización administrativa del Distrito Capital que la Carta
reserva a la autoridad legislativa del nivel central, se comprende, desde
luego, la atribución de tomar las medidas conducentes a la elección de sus
autoridades y las consiguientes de adscribirles competencias y proveer lo
conducente a su funcionamiento real y efectivo.
DEMOCRACIA
PARTICIPATIVA/DISTRITO CAPITAL-Organización Administrativa
Normas que
adoptan las medidas requeridas para la puesta en marcha de instituciones que,
como las juntas administradoras locales, constituyen nítida expresión del
proceso de participación democrática en el ámbito local permitiendo la
vinculación de la ciudadanía a las células más próximas del quehacer
comunitario, cuya expresión programática e institucional más vigorosa se
consigna en la Carta Política de 1991 están, desde luego, cobijadas en las
competencias que el Constituyente asignó al legislador para proveer, entre
otras, a la organización administrativa del Distrito Capital.
PROCESO D- 315
Acción pública de
inconstitucionalidad contra el artículo  46 -parcial- de la Ley 1a. de 1992.
MATERIA:
Determinación por el
legislador de las circunscripciones electorales para la elección de juntas
administradoras locales en el Distrito Capital de Santafé de Bogotá.
TEMAS:
El ámbito de las competencias de regulación
normativa de los niveles central, distrital y local en materia del régimen
político, fiscal y administrativo del Distrito Capital  de Santafé de Bogotá.
ACTORES:
JAIME GOMEZ
GUAIDIA
FABIO HUMBERTO
CAMPOS LADINO
MAGISTRADO
PONENTE:
DR. HERNANDO
HERRERA VERGARA
Aprobada por Acta
No. 69
Santafé de Bogotá, D.C., Noviembre Venticuatro (24) de
mil novecientos noventa y tres (1993).
I.       ANTECEDENTES.
Procede la Corte
Constitucional a resolver sobre el mérito de la acción de inconstitucionalidad
interpuesta de manera parcial por los ciudadanos Jaime Gómez Guaidía y
Fabio Humberto Campos Ladino contra el artículo 46 de la Ley 1a. de 1992.
Se fijó en lista el
negocio en la Secretaría General por el término de diez (10) días, para asegurar
la intervención ciudadana dispuesta por los artículos 242-1 de la Constitución
y 7o. inciso segundo del decreto 2067 de 1991; y, al tiempo, se surtió el
traslado de la demanda al señor Procurador General de la Nación para que
rindiera el concepto de rigor.
De igual modo, se
comunicó la iniciación del proceso al señor Alcalde Mayor del Distrito Capital
de Santafé de Bogotá, a la Federación Colombiana de Municipios y al Presidente
del Consejo Distrital para que, si lo estimaban oportuno, conceptuaran sobre la
constitucionalidad de las norma parcialmente impugnada.
Cumplidos, como
están, los trámites constitucionales y legales estatuídos para esta clase de
negocios, procede la Corte Constitucional a decidir.
II.      NORMA
ACUSADA.
Lo acusado es lo que
se subraya en la transcripción del precepto legal que es materia de
impugnación, la cual se toma del Diario Oficial No. 40307 del martes veintiocho
(28) de enero de mil novecientos noventa y dos (1992).
LEY  01 DE 1992
(enero 28)
"por la cual se provee a la
organización y funcionamiento de las juntas administradoras locales en el
Distrito Capital.
El Congreso de Colombia,
D E C R E T A:
Capítulo VIII
Disposiciones Generales
"...
"Artículo
46. Con el fin de asegurar la vigencia inmediata de la presente Ley, las
zonas en que actualmente se divide el territorio del Distrito Capital tendrán
el carácter de Localidades. En cualquier momento, a iniciativa del
Alcalde Mayor, el Concejo Distrital podrá crear, suprimir o fusionar Localidades."
III.    LA
DEMANDA.
A.      Normas
Constitucionales que se consideran infringidas.
Los actores
consideran que la disposición parcialmente acusada desconoce los artículos 4o.,
136-1, 150-4, 285, 286 y 322 de la Constitución Política.
B.      Los
Fundamentos de la Demanda.
Los demandantes
argumentan que al expedir la prescripción legal acusada, el Congreso usurpó
competencias que la Carta Política reserva de manera exclusiva a otras
autoridades, como son las que en materia de división del territorio del
Distrito Capital en Localidades, su artículo 322, radica en las autoridades
distritales. En su opinión, el Concejo Distrital es el órgano a quien, previa
iniciativa del Alcalde Mayor, le corresponde dividir el territorio del Distrito
Capital; nó al Congreso, como ocurrió en el presente caso.
Aseveran que con
dicho proceder el Congreso actuó, además, en contra de la prohibición de no
inmiscuirse en asuntos de competencia de otras autoridades, con lo cual
transgredió el artículo 136-1 Superior.
Al profundizar las
razones de su tacha, expresan que la caracterización de entidades territoriales
corresponde al Congreso, pero sólo tratándose de regiones y provincias;  nó de
Localidades.  Afirman que al otorgar el carácter de Localidades a las zonas  en
las que  se encontraba dividido el territorio distrital a la fecha de
expedición de la Ley 1a. de 1992, el legislador incurrió en identificación o
calificación de un territorio; por ende,  invadió las competencias de las
autoridades  distritales.
Como motivo
adicional de censura aducen que al tenor de la Carta Política, las Localidades
no forman parte de la división general del territorio nacional, sino de una
parte especial de éste, el Distrito Capital. De ahí que, en su criterio,
también resulten vulnerados los artículos 150 numeral 4o., 285 y 286 del mismo
Estatuto.
Por último, señalan
que si bien por mandato de la Constitución, el Congreso Nacional  participa en
la creación de la ley que establece las pautas generales para la división
territorial, carece de competencia para dividir el territorio del Distrito
Capital en Localidades.
IV.    INTERVENCIONES.
1. Dentro del término de fijación en lista, la
Federación Colombiana de Municipios, por intermedio de su Directora Ejecutiva,
Dra. María Elvira Pérez Franco, concurrió a defender la constitucionalidad de
la disposición demandada. Las razones que la conducen a esa conclusión son las
que siguen:
La Ley 1a. de 1992 se expidió en
cumplimiento del mandato constitucional consignado en el artículo 322 de la
Carta, que fijó en el Congreso el deber de determinar, el régimen político,
fiscal y administrativo del Distrito Capital. Se trata, de una ley especial
dictada para tal fin.
El precepto impugnado debe ser
interpretado a la luz del conjunto normativo al cual pertenece. Apreciado en su
contexto, se advierte claramente que se limita a plantear las normas generales
en que se debía basar el Concejo Distrital para reglamentar lo atinente a las
Localidades del Distrito Capital.
El Congreso no usurpó ninguna facultad
del Concejo Distrital; más bien, por el contrario, en la parte no acusada del
mismo artículo 46 de la Ley 1a. de 1992, estableció una norma general que
posteriormente fué desarrollada por esa Corporación Distrital al expedir el
Acuerdo No. 02 de 1992, en cuya virtud creó las Localidades del Distrito
Capital y determinó la integración de las juntas administradoras locales.
2.
También concurrió al
proceso el Jefe de la División de Asuntos Judiciales de la Alcaldía Mayor de
Santa Fé de Bogotá, Dr. Orlando Corredor Torres. En su sentir,  la norma
demandada parcialmente se aviene a la Carta Política  pues, al expedir la Ley
1a. de 1992, el Congreso de la República no hizo cosa distinta de dar
cumplimiento al mandato contenido en el artículo 322  de la misma.
El apoderado de la autoridad mencionada
opina que el legislador desarrolló el concepto de Localidades sin usurpar
competencias de otras autoridades. Además, señala, la misma Constitución previó
que esa debía ser la denominación a emplearse en la distribución territorial
del Distrito Capital.
En el artículo acusado, afirma, se
estableció una regla provisional a seguirse dentro del tránsito de legislación,
que llenó simplemente el vacío relativo a la distribución territorial a
tenerse  en cuenta para aplicar el concepto de localidad.
En su opinión, la segunda parte del
artículo 46 objeto de la tacha, disipa cualquier duda acerca de la
constitucionalidad del fragmento acusado por cuanto ella reafirma lo dispuesto
por el inciso 3o. del artículo 322 de la Carta, en el sentido de que la
competencia para dividir el territorio distrital en Localidades corresponde a
las autoridades distritales.
V.      CONCEPTO
DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION
El Procurador
General de la Nación por medio del oficio No. 244 de julio diez y seis (16) de
mil novecientos noventa y tres (1993), emitió el concepto ordenado por los
artículos 242-2 y 278-5 de la Constitución Política. En él solicita a la Corte
Constitucional declarar inexequible la parte acusada del artículo 46 de la Ley
1a. de 1992.
El agente del
Ministerio Público comienza por retomar algunas de las consideraciones que, en
su jurisprudencia, esta Corte ha hecho en torno al alcance de la autonomía y la
descentralización en la República unitaria en que conforme a la Carta se
organiza geopolíticamente al Estado Colombiano.
Sobre el aspecto
materia de la acusación, manifiesta:
"Si bien es
cierto que la Carta dejó a la Ley el reparto de competencias entre el nivel
central y las entidades territoriales, hay funciones que no obstante tener que
ser ejercidas conforme a la Ley, fueron atribuídas directamente por nuestro
Estatuto Superior a las autoridades locales; ello significa que les corresponde
ejercerlas directamente, sin la injerencia de ninguna otra autoridad ...
Ese es el caso
contemplado en el inciso tercero del artículo 322 Superior que faculta al
Concejo para, a iniciativa del Alcalde y con base en las normas generales que
establezca la Ley, dividir el territorio distrital en Localidades de acuerdo
con las características sociales de sus habitantes y hacer el correspondiente
reparto de competencias y funciones administrativas.
"... en
materia de división del territorio del Distrito Capital de Santa Fé de Bogotá
se estableció por parte del Constituyente una competencia compartida de origen
constitucional entre el nivel central y el distrital.
A la Ley la
facultó para trazar los lineamientos generales a los cuales deben ceñirse las
autoridades locales..., pero la toma de decisión en sí misma, es decir, el hecho
concreto de dividir el territorio únicamente corresponde al Concejo, quien lo
hará, a iniciativa del Alcalde.
Es por ello que
cuando la Ley 1a. de 1992, en su artículo 46 procede a dividir el territorio de
Santafé de Bogotá, está extralimitándose en las competencias atribuídas por el
artículo 322 de la Carta, lo que constituye una injerencia indebida en el campo
dejado por nuestro Ordenamiento Superior a un ente territorial.
Es por los
anteriores motivos que este Despacho considera al artículo 46 de la Ley 1a. de
1992, en lo acusado, violatorio de la Constitución Nacional, fundamentalmente
de los artículos 136 numeral 1o., 287, 288 y 322.
..."
VI.    CONSIDERACIONES
DE LA CORTE CONSTITUCIONAL.
A.      La
Competencia.
Esta Corporación es
competente para conocer y decidir la presente demanda de inconstitucionalidad,
al tenor de lo dispuesto en el artículo 241, numeral 4o. de la Constitución
Política vigente, como quiera que la norma parcialmente acusada pertenece a una
Ley de la República.
B.      La
decisión  de mérito, pese a haberse derogado la Ley 1a. de 1992.
No desconoce la
Corte Constitucional que después de haberse admitido la demanda que dió origen
al presente proceso y mientras se adelantaba su tramitación, el Gobierno
Nacional ejerció las competencias que le confirió el artículo 41 transitorio de
la Carta Política y, en consecuencia, dictó  el Decreto  No. 1421 de julio
veintiuno (21) de mil novecientos noventa y tres (1993), contentivo del
"Régimen especial para el Distrito Capital de Santa Fé de Bogotá",
cuyo Título V atinente a la "Descentralización
Territorial" reguló lo relativo a las Localidades (capítulo I), a las
Juntas Administradoras apítulo II),  su funcionamiento (Capítulo III), a los
alcaldes locales (Capítulo IV) y a los fondos de desarrollo local (Capítulo V).
En tal virtud,  derogó en forma expresa la Ley 1a. de 1992 que se ocupaba de
dichas materias, según voces de su artículo 180 ibídem.
Pese a haberse
producido la derogatoria expresa de la Ley 1a. de 1992 -a que pertenece la
prescripción legal, materia de esta demanda-, por virtud de lo dispuesto en el
artículo 180 del Decreto  1421 de 1993, esta Corte hará pronunciamiento de
mérito pues, como lo ha venido sosteniendo desde su sentencia C-467 de 1993 que
en esta oportunidad se reitera, es su deber fallar de fondo en aquellos eventos
en que no obstante haber ocurrido la derogatoria de la norma cuestionada
después de haber entrado en vigor la  Carta de 1991 (julio 7), sin embargo ésta
continúa proyectando sus efectos jurídicos.
Agrégase como razón
adicional que justifica el fallo de fondo en el caso presente, que la demanda
que ahora ocupa la atención de la Corporación, se presentó1 y admitió2 cuando regía
la Ley 1a. de 1992 a que pertenece la norma parcialmente acusada. Por ello, y
en aras de dar efectividad al derecho constitucional fundamental de acceso a la
justicia constitucional a través de la interposición y decisión de acciones
públicas que la Carta Política garantiza a todo ciudadano, en esta oportunidad
la Corte debe observar el  principio conocido como "perpetuatio
jurisdictionis" que para situaciones como la que aquí se configura,
postuló la Corte Suprema de Justicia3
cuando, para entonces, fungía de guardiana de la supremacía e integridad de la
Carta Política.
De acuerdo a la
tesis que se prohija en este fallo, el órgano de control conserva plena
competencia para pronunciarse sobre normas cuya derogatoria se produce después
de iniciado el proceso y antes de que se dicte el fallo, sin que pueda ser
despojada de ella por ulterior derogatoria del legislador ordinario o
extraordinario.
C.      El ámbito
de las competencias de regulación normativa de los niveles central,      distrital
y local en materia del régimen político, fiscal y administrativo del       Distrito
Capital.
Como el argumento
central de la acusación gira en torno a la presunta invasión por la autoridad
legislativa del nivel central, de competencias propias de las autoridades
distritales -Alcalde Mayor y Concejo Distrital- en materia de división
territorial del Distrito Capital en Localidades, es del caso referirse a las
relaciones de tales instancias en el ámbito de la República Unitaria, así como
a la mayor o menor amplitud que, en ese contexto, pudieren tener las
competencias de regulación normativa que la Carta Política reserva a los
niveles central, distrital y local en relación con la organización política,
fiscal y administrativa del Distrito Capital.
A propósito del
primero de los temas cuyo exámen resulta relevante para el análisis de los
cargos, la Corte recuerda que, con ocasión de demandas ciudadanas que
involucraban análogo cargo al que en esta oportunidad se formula, por entonces,
referido al campo particular de los servicios públicos, la Corporación4 sistematizó
los aspectos más salientes que esta temática presenta bajo la actual
Constitución Política, así:
"...
c.-  Autonomía
de las entidades territoriales en la Carta de 1991
En la demanda que
decide la presente sentencia, así como en otras que dieron ya origen a
pronunciamientos de esta Corte, el tema de la violación de la autonomía
municipal subyace como argumento central e inspirador de todos los cargos. A
manera de recapitulación y  síntesis de lo ya dicho, se exponen los elementos
conceptuales definidos por la Corte sobre este tema:
1) -El concepto
de autonomía es nuevo en el constitucionalismo colombiano. Su relación con el
concepto de descentralización es evidente lo cual no desconoce su distinción y
complementaridad.
Ambos conceptos
entrecruzan sus mecanismos de acción, pero su perspectiva es diferente: mientras
la descentralización, que es una manera de administrar, busca una mayor
libertad en la toma de decisiones administrativas de las entidades locales del
orden territorial y funcional y como resultado de ello una mayor eficiencia  en
el manejo de la cosa pública, la autonomía, que es grado creciente de libertad,
busca cada vez mayor y mejor autodeterminación de los
habitantes del territorio para la definición y control de sus propios ntereses
y el logro del bienestar general, siempre dentro del marco del Estado unitario5 .
La autonomía es
una calidad que se predica de quien decide por si mismo, sin que por ello se
confunda con el concepto de soberanía o grado máximo de libertad. La autonomía,
por el contrario, se ejerce dentro de un marco jurídico determinado, que va
variando a través del tiempo y que puede ser más o menos amplio. Asi, por
ejemplo, en el ámbito personal la manifestación jurídica de la autonomía se
encuentra en el derecho al libre desarrollo de la personalidad (art. 16. C.N.),
pero dentro de los parámetros establecidos por la propia Constitución y
respetando siempre el conjunto de derechos y libertades que forman el catálogo
constitucional. De la misma manera en el ámbito institucional, la Constitución
establece el derecho a la autonomía de las entidades territoriales, con ciertas
limitaciones constitucionales y legales (arts. 1 y 287. C.N. )
2) En decisión
anterior, a propósito de la Ley 86 de 1989 esta Corte señaló que la garantía
constitucional de la autonomía territorial posee un contenido constitucional
básico, que se constituye en el reducto mínimo que, en todo caso, debe ser
respetado por el legislador.
En principio,
dicho contenido reune cuatro requisitos esenciales, a saber: el derecho de las
entidades territoriales a gobernarse por autoridades propias, elegidas y
constituidas democráticamente; el derecho de cada entidad territorial a ejercer
libremente las competencias constitucionales y legales  que le correspondan; el
derecho de cada entidad a administrar sus recursos propios  y a establecer los
tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones; y el derecho a
participar en las rentas nacionales, tal y como lo señala la Constitución.
3) Las relaciones
entre el centro y la periferia o entre la Nación y los entes territoriales han
variado a través del tiempo, no sólo como consecuencia de los cambios
doctrinales e ideológicos que se han ido sucediendo, sino también como
resultado de las necesidades funcionales derivadas de circunstancias económicas
y desarrollos  técnicos.
En relación con
los aspectos doctrinales e ideológicos es importante subrayar cómo la clásica
discusión decimonónica entre federalistas y centralistas ha ido perdiendo
terreno en beneficio de una distribución de competencias a partir de la cual se
logre el respeto
de la identidad
comunitaria local y de su autodeterminación, sin afectar la necesidad de
coordinación y planeación de ciertas materias desde el nivel central.
En este contexto,
es de resaltar la importancia que ha adquirido el nivel local en la
organización política y territorial del Estado. El auge de las ideas sobre
diversidad y la revaloración de las diferencias culturales y de la libertad y
la identidad comunitaria local, han inspirado un tipo de relación
centro-periferia, en la cual lo local posee una relevancia política desconocida
hasta el momento. No sobra agregar que esta valoración de  las diferencias no
es ajena a la importancia que los derechos económicos, sociales y culturales,
-con todo su trasunto igualitario a partir del reconocimiento de las
diferencias-, han adquirido en el ámbito de la protección de los derechos
humanos durante las últimas décadas.
Este nuevo componente
ideológico ha determinado cambios radicales en materia de participación
política. Buena parte de los procedimientos y contenidos de la democracia
participativa tienen aplicación en las comunidades locales.
En relación con
las necesidades funcionales ha habido también cambios importantes. Durante el
siglo XIX cierta autonomía local era el resultado de las condiciones impuestas
por el subdesarrollo: el alejamiento de las regiones debido a la falta de
medios de comunicación determinaba una cierta liberalidad y autonomía en el
manejo de los asuntos locales por parte de las autoridades propias.
El mejoramiento
de las comunicaciones entre periferia y provincia y, sobre todo, la
dinamización de los procesos económicos y la intervención estatal, impulsaron
la centralización de las decisiones en materia económica y financiera. Hoy en
día, con las exigencias de la internacionalización de la economía y con la
volubilidad de las coyunturas planetarias, la centralización de las decisiones
en materia de planeación económica y financiera se hace indispensable.
Estas dos
tendencias, hacia la autonomía en lo político y hacia la dependencia en lo
económico, con todas las interferencias que de allí resultan, determinan el
espacio, difícil de delimitar conceptualmente, en el cual se mueven las
relaciones entre el centro y la periferia.
4) La
introducción del concepto de autonomía de las entidades territoriales dentro de
una República unitaria puede generar -en el ejercicio concreto del poder
público-, una serie de conflictos de competencia entre el  nivel central y los
niveles seccional o local.  Por eso en el proceso de articulación de los
distintos intereses deben tenerse en cuenta los principios que introduce la
Carta y las reglas que de ellos se derivan.
En este sentido,
esta Corte ha considerado que existen, al menos, cuatro reglas de solución de
conflictos de competencia entre los distintos niveles territoriales, que
brevemente pueden ser resumidas así:
. Si en el
ejercicio de sus competencias se enfrentan el interés nacional y el interés de
la entidad territorial, a tal punto que no pueden ser articulables, prevalecerá
aquel que concentre el mayor valor social.
. Si bien la
Ley, manifestación por excelencia de la soberanía en un Estado unitario tiene
en la Constitución un valor relevante, ésta no puede ir hasta el punto de
anular la autonomía de las entidades territoriales o coartar sus legítimas
expresiones. Se trata entonces de dar aplicación al principio de vaciamiento de
competencias.
. En materia
macroeconómica se intensifica el alcance y peso de lo unitario, con la
consiguiente debilidad del elemento autónomo.
. Por último, la
delimitación de competencias entre los distintos órdenes territoriales y entre
las entidades entre si, debe establecerse en función del interés económico y
territorial subyacente.
En conclusión,
esta Corte considera que la introducción del concepto de autonomía, que implica
un cambio sustancial en las relaciones centro-periferia, debe en todo caso ser entendida
dentro del marco general del Estado unitario. De esta forma, a la ley
corresponderá definir y defender los intereses nacionales, y para ello puede
intervenir en los asuntos locales, siempre que no se trate de materias de
competencia exclusiva de las entidades territoriales.
En cualquier
caso, hay que tener en cuenta que de lo que se trata es de armonizar los
distintos intereses, y no simplemente de delimitarlos y separarlos. Por esto,
generalmente las competencias que se ejercen en los distintos niveles
territoriales no son excluyentes, Por el contrario dichas competencias, como lo
señala la propia  Constitución, deben ejercerse dentro de los principios de
coordinación, concurrencia y subsidiariedad.
..."
Con miras al examen
concreto de los cargos de la demanda, se impone también hacer unas someras
reflexiones en torno a la mayor o menor cobertura de las competencias de
regulación normativa que la Constitución asigna a los niveles central,
distrital y local en
relación con la organización de tipo político, fiscal y administrativo del
Distrito Capital bajo un régimen especial.
Tales competencias,
desde luego, estan permeadas por los principios rectores que la Carta de 1991
consagra en materia de organización geopolítica y administrativa del Estado
Colombiano como República Unitaria, en tanto estos son los ejes de articulación
de la distribución territorial y funcional de poderes entre éste y las
entidades territoriales.
En cuanto concierne
al campo de actividad que corresponde al nivel central en relación con el
Distrito Capital, tiénese que la Constitución Política defiere en el órgano
legislativo una competencia de regulación normativa por la vía general, para
dictar su régimen político, fiscal y administrativo según se desprende de las
siguientes disposiciones constitucionales:
"TITULO XI
DE LA ORGANIZACIÓN TERRITORIAL
Capítulo  4
Del Régimen Especial
Artículo 322. Santa Fé de Bogotá, capital de la República
y del Departamento de Cundinamarca, se organiza como Distrito Capital.
Su régimen
político, fiscal y administrativo será el que determinen la Constitución,
las leyes especiales que para el mismo se dicten y las disposiciones
vigentes para los municipios. (Enfasis fuera de texto)
Con base en las
normas generales que establezca la Ley, el Concejo a iniciativa del Alcalde
dividirá el territorio distrital en Localidades, de acuerdo con las
características sociales de sus habitantes, y hará el correspondiente reparto
de competencias y funciones administrativas.
A las autoridades
distritales corresponderá garantizar el desarrollo armónico e integrado de la
ciudad y la eficiente prestación de los servicios a cargo del Distrito; a las
locales, la gestión de los asuntos propios de su territorio.
Artículo 323. El Concejo Distrital se compondrá de un
concejal por cada ciento cincuenta mil habitantes o fracción mayor de setenta y
cinco mil que tenga su territorio
En cada una de
las Localidades habrá una junta administradora, elegida popularmente para
períodos de tres años, que estará integrada por no menos de siete ediles, según
lo determine el Concejo Distrital, atendida la población respectiva.
La elección de
Alcalde Mayor, de concejales distritales y de ediles se hará en un mismo día
para períodos de tres años. Los alcaldes locales serán designados por el
Alcalde Mayor de terna enviada por las correspondientes juntas administradoras.
En los casos
taxativamente señalados por la Ley, el Presidente de la República suspenderá o
destituirá al Alcalde Mayor.
Los concejales y
los ediles no podrán hacer parte de las juntas directivas de las entidades
descentralizadas.
Artículo 324. Las juntas adminstradoras locales
distribuirán y apropiarán las partidas globales que en el presupuesto anual del
Distrito se asignen a las Localidades teniendo en cuenta las necesidades
básicas insatisfechas de su población.
Sobre las rentas
departamentales que se causen en Santa Fé de Bogotá, la Ley determinará la
participación que le corresponda a la capital de la República. Tal participación
no podrá ser superior a la establecida en la fecha de vigencia de esta
Constitución.
Artículo 325. Con el fin de garantizar la ejecución de
planes y programas de desarrollo integral y la prestación oportuna y eficiente
de los servicios a su cargo, dentro de las condiciones que fijen la
Constitución y la Ley, el Distrito Capital podrá conformar un área
metropolitana con los municipios circunvecinos y una región con otras entidades
territoriales de carácter departamental.
Artículo 326. Los municipios circunvecinos podrán
incorporarse al Distrito Capital si así lo determinan los ciudadanos que
residan en ellos mediante votación que tendrá lugar cuando el Concejo Distrital
haya manifestado su acuerdo con esta vinculación. Si ésta ocurre, al antiguo municipio
se le aplicarán las normas constitucionales y legales vigentes para las demás
Localidades que conformen el Distrito Capital."
...
Artículo
transitorio 41. Si
durante los dos años siguientes a la fecha de promulgación de esta Constitución
el Congreso no dicta la Ley a que se refieren los artículos 322, 323 y 324,
sobre régimen especial para el Distrito Capital de Santa Fé de Bogotá, el
Gobierno, por una sola vez, expedirá las normas correspondientes."
Los citados
preceptos constitucionales paralelamente le confieren un poder regulador a las
autoridades de los ámbitos distrital (alcalde y concejo distrital) y local
(juntas administradoras locales y alcaldes locales) encaminado a que las
primeras garanticen el desarrollo armónico e integrado de la ciudad y la
eficiente prestación de los servicios a cargo del Distrito y a que las
segundas  gestionen  los asuntos propios de su territorio.
Ahora bien,  no debe
perderse de vista que por disposición de la propia Constitución,  la autonomía
que la Carta confiere a las autoridades distritales y locales debe entenderse
circunscrita a lo que tanto en ella como en la ley se determine. Sobre este
aspecto deben recordarse los siguientes parámetros que la  Carta consagra:
a) La autonomía de
que gozan las entidades territoriales para la gestión de sus intereses se
enmarca dentro de los contornos que a ella fijen la Constitución y la Ley (artículo
287 CP).
b) Conforme lo
dispone el artículo 288 ibídem, corresponde a la Ley establecer los términos en
los que, de acuerdo a los principios de coordinación, concurrencia y
subsidiariedad, los distintos niveles territoriales ejercerán las
competencias que les son atribuidas por la Constitución.
c) Al tenor de lo
dispuesto en el artículo 322 de la Constitución Política, el régimen político,
fiscal y administrativo del Distrito Capital será el que determinen la
Constitución, las leyes especiales que para el mismo se dicten y las
disposiciones vigentes para los municipios.
Una interpretación
teleológica y sistemática de los anteriores preceptos constitucionales, conduce
a esta Corte a afirmar que en materia del régimen político, fiscal y
administrativo del Distrito Capital, el Constituyente instituyó una competencia
concurrente de regulación normativa en cabeza de los niveles central y
distrital, que por su alcance y radio de acción puede caracterizarse  así:
a)  A la Ley
le compete establecer por vía general el régimen jurídico del Distrito
Capital de Santa Fé de Bogotá, esto es, expedir el estatuto básico que
estructure los
aspectos organizativos, funcionales y operativos en los ámbitos político,
fiscal y administrativo (art. 322 C.N.).
b) Es propio del
nivel distrital y del local desarrollar tanto las competencias de regulación
normativa que en su favor preve la Carta, como las subsidiarias o
complementarias de la preceptiva legal de modo que dispongan lo conducente
a la adecuada y eficiente prestación de los servicios públicos y a la
satisfacción de las necesidades propias del Distrito Capital y de sus
habitantes, según las características y peculiaridades de las necesidades
locales.
Tal competencia
concurrente constituye nítida expresión de la articulación de los dos niveles a
partir de los cuales se organiza el Estado Colombiano. En efecto, de una parte
la Ley a través de su capacidad reguladora realiza la unidad jurídico-política
de la República al fijar las condiciones que permitan armonizar los ámbitos
nacional, distrital y local, sin que al hacerlo, desde luego, le sea dable
cercenar o desconocer la facultad decisoria de que, conforme a la Carta
Política, gozan las instancias regional, distrital y local para la gestión de
sus propios intereses. Por la otra, las autoridades de los niveles distrital y
local, al ejercer la facultad normativa que emana directamente de la Carta,
desarrollan la potestad de autorregulación que esta les reconoce para la
gestión de sus propios asuntos; y, al ejercitar la complementaria de la Ley,
singularizan y adaptan ese contenido normativo a las particulares condiciones
de la unidad territorial denominada Distrito Capital con lo cual expresan la
diversidad, que de otro lado, se busca satisfacer con esta estructura
institucional.
D.  Los
antecedentes constitucionales y legales de las Juntas Administradoras Locales
Por otra parte,
conviene también recordar que las juntas administradoras locales se crearon
inicialmente con la reforma constitucional de 1968, para permitir la
parcelación o sectorización interna de la célula municipal.
El artículo 61 del
acto legislativo No. 1 de 1968, que adicionó el artículo 196 de la Constitución
Política de 1886, al efecto dispuso:
"Los
concejos podrán crear juntas administradoras locales para sectores del
territorio municipal, asignándoles algunas de las funciones y señalando su
organización, dentro de los límites que determine la Ley."
El desarrollo del
citado precepto constitucional solo vendría a producirse con la Ley 11 del 16
de enero de 1986, "por la cual se dicta el estatuto básico de la
Administración Municipal y se ordena la participación de la comunidad en el
manejo de los asuntos locales." En esa misma Ley, se revistió al
Presidente de la República de facultades  extraordinarias por el término de un
(1) año para codificar las disposiciones constitucionales y legales vigentes
relativas a la organización y el funcionamiento de la Administración Municipal.
En desarrollo de la referida habilitación legislativa, el Gobierno Nacional
expediría el Decreto Ley 1333 de 1986, cuyos artículos 311 a 319 contemplaron
lo relativo a las juntas administradoras locales.
En el marco del
creciente proceso de fortalecimiento de la participación ciudadana y de
vigorización de la democracia regional y local, el Constituyente de 1991
constitucionalizó las juntas administradoras locales al tiempo que les confirió
atribuciones de creciente importancia, como las de distribuir las partidas
globales que se asigna a la correspondiente entidad territorial en el
presupuesto y la de ejercer las funciones que les deleguen las autoridades
locales.
En ese contexto, en
la Asamblea Nacional Constituyente se propusieron varias iniciativas, entre
ellas que los concejos municipales crearan juntas administradoras locales, con
funciones de veeduría cívica, de coordinación y vigilancia de la ejecución de
los planes y programas de desarrollo sectorial, así como de prestación de los
servicios públicos. Se previó que igualmente tendrían la función de formular
propuestas ante las instituciones nacionales, departamentales y municipales
encargadas de la elaboración de dichos planes a fin de que estas tuvieran en
cuenta las necesidades de cada una de las regiones.
El Constituyente
Misael Pastrana6
propuso además que los concejales no pudieran ser miembros de esas juntas y
que, a su vez, los concejos municipales pudiesen crear juntas ad- honorem para
sectores del territorio distrital y municipal.
A iniciativa del
Constituyente Otty Patiño7
, adicionalmente se sometió a consideración la propuesta de que las asambleas
departamentales pudiesen  también crear Juntas Administradoras Regionales para
sectores del territorio departamental.
Finalmente se acordó
la redacción de un artículo único en el que se fusionaban las dos propuestas
anteriores, el cual quedó así:
"Las
asambleas departamentales y los concejos municipales  podrán crear juntas
administradoras regionales y locales ad-honorem para sectores del territorio
departamental, distrital y municipal."
En la votación final
se adopta la denominación de Junta Administradora Local.  El artículo que fué
aprobado por la Plenaria8
corresponde al actual artículo 318 de la Constitución Nacional, cuyo tenor
literal es el siguiente:
"...
Artículo 318.- Con el fin de mejorar la prestación de los
servicios y asegurar la participación de la ciudadanía en el manejo de los
asuntos públicos de carácter local, los concejos podrán dividir sus municipios
en comunas cuando se trate de áreas urbanas, y en corregimientos en el caso de
las zonas rurales.
En cada una de
las comunas o corregimientos habrá una junta administradora local de elección
popular, integrada por el número de miembros que determine la Ley, que tendrá
las siguientes funciones:
1. Participar en
la elaboración de los planes y programas municipales de desarrollo económico y
social y de obras públicas.
2. Vigilar y
controlar la prestación de los servicios municipales en su comuna o
corregimiento y las inversiones que se realicen con recursos públicos.
3. Formular
propuestas de inversión ante las autoridades nacionales, departamentales y
municipales encargadas de la elaboración de los respectivos planes de inversión.
4. Distribuir las
partidas globales que les asigne el presupuesto municipal.
5. Ejercer las
funciones que les deleguen el concejo y otras autoridades locales. Las
asambleas departamentales podrán organizar juntas administradoras para el
cumplimiento de las funciones que les señale el acto de su creación en el
territorio que este mismo determine.
..."
Respecto de Santa Fé
de Bogotá, el Constituyente en el artículo 323 inciso segundo, en concordancia
con el inciso primero del artículo 324 de la Constitución Política, contempló
análogas previsiones encaminadas a crear una junta administradora para cada
localidad en el Distrito Capital.
Así pues, las juntas
administradoras locales surgen constitucionalmente para promover el desarrollo
de sus territorios, el mejoramiento socioeconómico y cultural de sus
habitantes, y para asegurar la participación efectiva de la comunidad en la
gestión de los asuntos locales.
En tal virtud, les
corresponde la gestión autónoma de todos aquellos asuntos de interés eminentemente
local que no trasciendan el ámbito metropolitano, distrital o supralocal y
prestar aquellos servicios que contribuyan a satisfacer las necesidades y
aspiraciones de la comunidad que no estén a cargo de ninguna otra autoridad
local.
En el caso concreto
de Santa Fé de Bogotá, tiénese que la Ley 1a. de 1992, a que pertenece la
disposición acusada, determinó la organización y el funcionamiento de las
juntas administradoras locales en  el Distrito Capital.
El Acuerdo No. 2 de
1992 créo las Localidades del Distrito de Santa Fé de Bogotá y determinó la
integración de las mismas.
Complementariamente,
el Acuerdo No. 6 de 1992 efectuó el reparto de competencias y adoptó la
organización administrativa de las Localidades en el Distrito Capital, reglamentó
su funcionamiento y dictó otras disposiciones.
E.      El exámen
de los cargos.
Sentadas las
premisas anteriores, procede la Corte a examinar la materia  que es objeto de
la disposición parcialmente acusada, con el fin de determinar si, atendido su ámbito
normativo, se encuadra o nó dentro del tipo de preceptos que compete al
legislador -ordinario o extraordinario- dictar en el contexto del régimen
político, fiscal y administrativo del Distrito Capital; o, si por el
contrario,  por razón de las características  ínsitas a dicho contenido
normativo, su expedición es del resorte exclusivo del Concejo Distrital, a
iniciativa del Alcalde Mayor.
En este sentido, se
observa lo siguiente:
Son varios los
asuntos de los cuales se ocupa la Ley 1a. de 1992, "por la cual se provee
a la organización y al funcionamiento de las juntas administradoras locales en
el Distrito Capital."
En lo que interesa
al presente examen, importa destacar que el Capítulo I de la citada Ley trata
lo referente a "las Localidades".  En su artículo 1o. el legislador
señala que el Concejo Distrital, a iniciativa del Alcalde Mayor, dividirá el
territorio del Distrito Capital en localidades urbanas y rurales, de acuerdo
con las características sociales de sus habitantes y realizará el correspondiente
reparto de  competencias y funciones, con el fin de propiciar la organización y
participación de la comunidad en la gestión, prestación y administración de los
servicios públicos; la realización de obras de infraestructura local y en
general, los programas de beneficio comunitario. En el artículo 2o. el
legislador dispone que compete al Concejo Distrital, a iniciativa del Alcalde
Mayor, señalar a las Localidades su denominación, límites, atribuciones
administrativas y demás aspectos necesarios a su organización y funcionamiento;
crearlas, suprimirlas y fusionarlas al igual que modificar el estatuto y
régimen que para ellas haya sido expedido. El artículo 46, en su parte final,
corrobora que en cualquier momento, a iniciativa del Alcalde Mayor, el Concejo
Distrital podrá crear, suprimir o fusionar localidades. Por su parte el
artículo 3o. establece las autoridades al mando de cada localidad (Alcalde
Mayor, Junta administradora local y respectivo Alcalde local). El artículo 4o.
contempla los criterios que deberán observar las autoridades distritales al
dividir el territorio del  distrito en Localidades.
Por su parte, los
Capítulos II, IV y V de la Ley 1a. de 1992 tratan de las juntas administradoras
locales en el Distrito Capital, para lo cual se ocupan de regular lo relativo a
su integración, composición y funcionamiento.
En cuanto concierne
en concreto al aparte acusado del artículo 46 de la Ley 1a. de 1992 se advierte
que su contenido normativo se orienta a hacer factible la vigencia inmediata de
sus mandatos en lo atinente a la elección, integración y funcionamiento de las
juntas administradoras locales en el Distrito Capital.
Dicho precepto, con
el único propósito de garantizar la inmediata elección de las juntas
administradoras locales en el Distrito Capital, erige en circunscripciones
electorales a las zonas en que, al tiempo de su promulgación, se dividía
territorialmente Santa Fé de Bogotá, adoptando la denominación de
"Localidades" que emplea la Constitución. En
otras palabras, hace
coincidir la división territorial  a la sazón existente en el Distrito Capital
con la división electoral, a fin de dar desarrollo a los artículos 323 y 260 de
la  Carta Política, conforme a los cuales los ciudadanos tienen el derecho de
elegir los miembros de las juntas administradoras locales que deben existir en
cada localidad del Distrito Capital.
Así, pues, si  la
norma acusada se visualiza a la luz del contexto sistemático de la Ley 1a. de
1992, no se vislumbra la alegada transgresión al artículo 322 ni ninguno otro
de la Carta. En vez de apreciarse la presunta usurpación de  las competencias
que el nombrado artículo constitucional reserva de manera exclusiva a las
autoridades del nivel distrital en materia de división del Distrito Capital en
Localidades, paradójicamente lo que se advierte es su conformidad con los
mandatos del Estatuto Supremo.
Como ya quedó
expuesto, el artículo 1o. de la citada Ley, en concordancia con lo dispuesto en
la parte final de su artículo 46, corrobora que compete ejercer en forma
exclusiva dicha atribución al Concejo Distrital, a iniciativa del Alcalde
Mayor; a ese fín, el artículo 2o. de la misma Ley 1a. de 1992 sienta los
criterios que las autoridades mencionadas deberán observar al efectuar la
división territorial en cuestión.
Dichos preceptos,
pues,  reiteran la previsión constitucional que defiere en el Concejo
Distrital, a iniciativa del Alcalde Mayor, la competencia de dividir el
territorio del  Distrito Capital en Localidades, mal podría  arribarse a la
conclusión de que desconocen la atribución de competencias que reconocen -aún
con reiteración expresa-como radicada en las autoridades distritales.
Por otro lado,
tampoco podría aducirse que la norma cuestionada sustituye a las autoridades
distritales en el ámbito de sus competencias constitucionales pues, como quedó
precisado, por razón de dicho contenido normativo no se produjo el
fraccionamiento o la  partición  territorial con fines administrativos y de
prestación de servicios del Distrito Capital, dados unos ciertos criterios.
En dicha
prescripción el legislador no hizo más que echar mano de la división territorial
ya existente con miras a delimitar las circunscripciones electorales para hacer
efectiva la norma constitucional que manda que en cada localidad opere una
Junta Administradora Local que será elegida por el voto directo de los
ciudadanos. Así, pues, el ámbito en que el Congreso  ejerció su competencia de
regulación normativa no fue el relativo a la organización territorial
sino,     el    referido a la determinación de las circunscripciones
electorales en que
se  dividiría el Distrito Capital para el único y exclusivo propósito de que
pudiera llevarse a cabo la elección de  las juntas administradoras locales.
No ve la Corte en
dicho proceder usurpación alguna de competencias de las autoridades locales
pues, en la función de proveer a la organización administrativa del Distrito
Capital que la Carta reserva a la autoridad legislativa del nivel central, se
comprende, desde luego, la atribución de tomar las medidas conducentes a la
elección de sus autoridades y las consiguientes de adscribirles competencias y
proveer lo conducente a su funcionamiento real y efectivo.
Normas que, como la
acusada, adoptan las medidas requeridas para la puesta en marcha de
instituciones que, como las juntas administradoras locales, constituyen nítida
expresión del proceso de participación democrática en el ámbito local
permitiendo la vinculación de la ciudadanía a las células más próximas del
quehacer comunitario, cuya expresión programática e institucional más vigorosa
se consigna en la Carta Política de 1991 están, desde luego, cobijadas en las
competencias que el Constituyente asignó al legislador para proveer, entre
otras, a la organización administrativa del Distrito Capital.
Por ello, en el
análisis de este cargo no encuentra la Corte la alegada violación a los
preceptos de la Carta, sino por el contrario, estricto desarrollo de sus
mandatos.
En mérito de lo
expuesto, la Corte Constitucional,
EN NOMBRE DEL PUEBLO
Y
POR MANDATO DE LA CONSTITUCIÓN NACIONAL
R E S U E L V E:
DECLARASE
EXEQUIBLE en los términos de la presente sentencia el aparte acusado del
artículo 46 de la Ley 1a. de 1992.
Cópiese, publíquese,
notifíquese, comuníquese al Gobierno Nacional, insértese en la Gaceta de la
Corte Constitucional y archívese el expediente.
HERNANDO HERRERA VERGARA
Presidente
JORGE ARANGO MEJIA
Magistrado
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
1 Cfr. en expediente la constancia de presentación
personal de marzo 24 de 1993 que obra a  Fl. 16 vto.
2 Cfr. en expediente auto de mayo treinta y uno (31)
de mil novecientos noventa y tres (1993) que obra a Fls. 33 a 36.
3 Cfr. Corte Suprema de Justicia. Sala Plena.
Sentencia No. 15 de marzo 3 de 1987 y sentencia No. 71 de mayo 31 de 1990,
entre otras.
4 fr. Corte Constitucional. Sala Plena. Sentencia
C-04 de 1993, M.P. Dr. Ciro Angarita Barón, entre otras.
5 Cfr. Corte Constitucional. Sala Plena. Sentencia
C-478 de agosto 6 de 1992. M.P. Dr. Eduardo Cifuentes Muñoz.
6 Gaceta Constitucional No. 132. Acta No. 33 de la
Comisión Primera. Mayo 4 de 1991, pp. 16-17.
7 Ibídem.
8 Gaceta
Constitucional No. 144. Acta de Sesión Plenaria de julio 2 de 1991, p. 4.