C-337-14
REPUBLICA DE COLOMBIA
Sentencia C-337/14
(Bogotá, D.C., 4 de junio de 2014)
PROCEDENCIA DE
CESACION DE LA ACCION FISCAL-Inhibición para
decidir de fondo respecto de la disposición acusada por ineptitud de demanda
DEMANDA DE
INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos
ACCION PUBLICA
DE INCONSTITUCIONALIDAD-Necesidad de un mínimo de
argumentación
DEMANDA DE
INCONSTITUCIONALIDAD-Razones claras, ciertas,
específicas, pertinentes y suficientes
ACCION PUBLICA DE
INCONSTITUCIONALIDAD-Oportunidad para la
verificación de los requisitos de procedibilidad
En jurisprudencia reiterada de esta
Corporación, ha precisado que en principio es en el auto admisorio de la
demanda en el que se define si la demanda cumple con los requisitos mínimos de
procedibilidad; Sin embargo, ha señalado que esa primera valoración corresponde
a una revisión apenas sumaria del Magistrado Ponente, razón por la cual, la
misma no compromete ni define la competencia del Pleno de la Corte, que es en
quien reside la función constitucional de decidir de fondo sobre las demandas
de inconstitucionalidad que presenten los ciudadanos contra las leyes y los
decretos con fuerza de ley.
PROCEDENCIA
DE CESACION DE LA ACCION FISCAL-Contexto normativo
Ref.: Expediente D-9932
Actor: Paola Esmith Solano Gualdrón.
Demanda de
inconstitucionalidad contra el artículo 111
(parcial) de la Ley 1474 de 2011.
Magistrado
Ponente: MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO.
I.
ANTECEDENTES.
1.
Texto normativo demandado.
La ciudadana
Paola Esmith Solano Gualdrón, en ejercicio de la acción pública de
inconstitucionalidad prevista en el artículo 40, numeral 6º de la Constitución
Política, instauró demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 111
(parcial) de la Ley 1474 de 2011; el texto normativo es el siguiente,
subrayando el aparte demandado:
“LEY 1474 DE 2011
(julio 12)
Diario Oficial No. 48.128 de 12 de julio de 2011
CONGRESO DE LA REPÚBLICA
Por la cual se dictan normas orientadas a fortalecer los mecanismos
de prevención, investigación y sanción de actos de corrupción y la efectividad
del control de la gestión pública.
EL CONGRESO DE COLOMBIA
DECRETA:
(...)
ARTÍCULO
111. PROCEDENCIA DE LA CESACIÓN DE LA ACCIÓN
FISCAL. En el trámite de los procesos de responsabilidad fiscal únicamente
procederá la terminación anticipada de la acción cuando se acredite el pago del
valor del detrimento patrimonial que está siendo investigado o por el cual se
ha formulado imputación o cuando se haya hecho el reintegro de los bienes
objeto de la pérdida investigada o imputada. Lo anterior sin perjuicio de la
aplicación del principio de oportunidad.
(...) ”
2.
Demanda: pretensión y fundamentos.
2.1.
Pretensión.
La actora
solicita se declare: i) la exequibilidad condicionada del artículo 111 de la
Ley 1474 de 2011, en el entendido de que la cesación de la acción fiscal se
aplique también a los beneficiarios con la preclusión de la investigación en
materia penal.
2.2.
Fundamentos.
2.2.1. La
actora considera que el legislador incurrió en una omisión legislativa
relativa, al establecer que procedería la cesación de la acción fiscal, entre
otros casos, por la aplicación del principio de oportunidad, sin haberlo
contemplado frente a quienes se beneficien con la preclusión de la
investigación penal, generando un trato discriminatorio frente a estos
últimos,  contrario al artículo 13 constitucional.
2.2.2. Manifiesta
que no obstante existen diferencias entre el principio de oportunidad y la
preclusión de la investigación como figuras propias de la ley procesal penal,
tienen en común que ambas conllevan la extinción de la acción penal y deberían
generar en igualdad de condiciones,  la cesación de la acción fiscal.
3. Intervenciones oficiales y ciudadanas.
3.1. Senado
de la República. Exequible.
Debe la Corte
declarar la exequibilidad de la disposición acusada, por cuanto no existe
claridad en los argumentos que permitan deducir su inconstitucionalidad, como
quiera que a lo largo de la demanda se ponen de presente los artículos
presuntamente infringidos, los cuales confirman la adecuación del artículo 111
con los preceptos constitucionales.
Señaló que el
proceso de responsabilidad fiscal es un proceso que goza “... del principio
de autonomía, lo que significa que en el caso que un proceso penal precluya la
investigación contra el indiciado o sindicado, ello no implica en ningún
momento, que deba cesar el proceso de Responsabilidad Fiscal, toda vez que el
objeto de este último, es completamente diferente a un proceso penal.”
3.2.
Ministerio de Justicia y del Derecho. Inhibición.
Conforme a
los antecedentes legislativos del proyecto de ley que culminó con la expedición
de la Ley 1474/11, señaló que en el pliego de modificaciones para segundo
debate en Cámara, se incluyeron 2 artículos – el  126 (hoy 111) y el 144 - que
contemplaban la consagración de la figura del principio de oportunidad en
materia de responsabilidad fiscal, habiendo sido aprobado en la etapa de
conciliación, tan solo el texto del hoy artículo 111, quedando por fuera el
artículo 144 que establecía los eventos de aplicación de tal principio.
Que como
consecuencia de lo anterior, la aplicación del principio de oportunidad en
materia de responsabilidad fiscal no fue aprobada por el legislador, quedando
sin sustento y justificación cualquier referencia que a dicha figura se haga en
el cuerpo de la ley, por lo que “No existiendo aplicación del principio de
oportunidad en materia fiscal porque así lo decidió el legislador, conforme se
desprende del análisis de los antecedentes legislativos del aparte de la norma
impugnada y de la disposición de la cual se derivaba su existencia, se podría
afirmar válidamente que la inclusión en esta materia del principio de
oportunidad se encuentra vaciada de contenido, pues la disposición normativa
que la contemplaba fue suprimida y la referencia  a la aplicación de dicho
principio hecha en el artículo 111 de la Ley 1474 de 2011, no está produciendo
efectos.
En
consecuencia no existiendo materia objeto de pronunciamiento, se debe producir
un fallo inhibitorio por carencia de objeto.
3.3.
Departamento Nacional de Planeación – DNP. Inhibición.
Debe la Corte
inhibirse de emitir un pronunciamiento de fondo, toda vez que la actora no
cumplió con las exigencias de precisión, suficiencia y claridad exigidas por el
Decreto 2067 de 1991 y precisadas por la jurisprudencia constitucional, para
que pueda realizarse una confrontación de sus argumentos, con las disposiciones
constitucionales presuntamente infringidas.
3.4.
Contraloría General de la República. Exequible - inhibición.
Debe la Corte
desestimar las pretensiones de la demandante, toda vez la lectura que hace de
la norma acusada va en contra de la naturaleza administrativa del proceso de
responsabilidad fiscal, de su carácter reparatorio y su autonomía, al pretender
que un hecho propio de la acción penal tenga injerencia directa en el proceso
de responsabilidad fiscal, a tal punto que implique en sí mismo, la cesación de
la acción fiscal.
Frente a la
presunta vulneración del derecho a la igualdad, la demanda carece de los requisitos
sustanciales para que la Corte pueda tomar una decisión de fondo, debiéndose
inhibir.
3.5. Escuela
Superior de Administración Pública. Exequible.
Considera que
el legislador mediante el artículo 111 de la Ley 1474 de 2011, estableció
exclusivamente dos causales para que se produjera la terminación anticipada del
proceso de responsabilidad fiscal y no se incluyó como una tercera, la
aplicación del principio de oportunidad. Y frente a la expresión “Lo
anterior sin perjuicio de la aplicación del principio de oportunidad” se
refiere a que no obstante se aplique dicha figura jurídica a una persona
vinculada a una investigación penal, si cumple con alguno de los presupuestos
del artículo 111, se puede proceder a  terminar anticipadamente el proceso fiscal.
Incurre la
actora en un error de interpretación de la norma acusada al creer que existen
tres causales de terminación anticipada de la acción de responsabilidad fiscal,
cuando lo que realmente quiso el legislador fue impedir que a quienes se les aplicara
el principio de oportunidad, se les permitiera terminar de manera anticipada el
proceso de responsabilidad fiscal, debido a que la aplicación de dicha figura
no genera la absolución total de responsabilidad, sino la terminación del
proceso por colaboración, indemnización y demás señaladas en la Ley.
3.6.
Universidad Externado de Colombia. Exequible.
La decisión
del legislador de incorporar en el proceso de responsabilidad fiscal una figura
traída del ámbito penal, no significa que deba atraer las demás figuras que
sean parecidas o que tengan los mismos efectos, más aun cuando su introducción
la hace con fundamento en la libertad de configuración con la que cuenta el
legislador.
4.
Concepto del Procurador General de la Nación: Inhibición[1].
La Corte debe
inhibirse de proferir un fallo de fondo, por cuanto los cargos esgrimidos por
la actora, carecen de suficiencia y certeza, por las siguientes razones: i) la
acusación que plantea que el legislador incurrió en una omisión legislativa
relativa carece de cualquier reflexión sobre los motivos que conllevarían la
obligación constitucional de brindar igual tratamiento a los dos sistemas
procesales; ii) la demanda funda la omisión en la presunta igualdad de las
consecuencias que existen entre la preclusión de la investigación y el
principio de oportunidad, motivo por el cual se obligaría a igualar los
procedimientos en los que se incluya alguno de ellos, como es el caso de la
terminación anticipada del proceso fiscal y iii) al tratarse de un cargo de
inconstitucionalidad por omisión legislativa, no debe perderse de vista que
esta por regla general posee un estándar argumentativo mayor, debiéndose
evidenciar la transgresión de un imperativo constitucional en un asunto que no
obedece a libertad de configuración legislativa.
Manifiesta
el Procurador que los cargos esgrimidos no son ciertos, por cuanto atacan un
contenido normativo inexistente, en la medida que el presupuesto jurídico
fundamental de la demanda es que en el proceso de responsabilidad fiscal es
imposible efectuar una terminación anormal del proceso, cuando se evidencien
causales previstas para la preclusión de la investigación penal, lo cual no es
acertado.
II. FUNDAMENTOS.
1.
Competencia.
La Corte
Constitucional es competente para conocer
de la presente demanda, al estar dirigida contra una disposición legal, en
virtud de lo dispuesto por el artículo 241, numeral 4º de la Constitución
Política.
2. Cuestión Preliminar: Ineptitud de la demanda.
2.1. Admisión
de la demanda.
2.1.1. El
Decreto 2067 de 1991, por medio del cual se dicta el régimen procedimental de
los juicios y actuaciones que deben surtirse ante la Corte Constitucional,
precisa que las demandas de inconstitucionalidad deben presentarse por escrito,
en duplicado, y deben cumplir con los siguientes requisitos: i) señalar las
normas cuya inconstitucionalidad se demanda y transcribir literalmente su
contenido o aportar un ejemplar de su publicación oficial; ii) señalar las
normas constitucionales que se consideran infringidas; iii) presentar las
razones por las cuales dichos textos se estiman violados; iv) cuando fuere el
caso, si la demanda se basa en un vicio en el proceso de formación de la norma
demandada, se debe señalar el trámite impuesto por la Constitución para
expedirlo y la forma en que éste fue quebrantado; y v) la razón por la cual la
Corte es competente para conocer de la demanda.
2.1.2. El tercero de los requisitos anteriores, conocido como el “concepto de la violación”, supone la
exposición de las razones por las cuales el actor considera que el contenido de
una norma constitucional resulta vulnerado por las disposiciones objeto de la
demanda e implica una carga material y no meramente
formal que no se satisface únicamente con la presentación de cualquier tipo de
razones o motivos, sino que exige unos mínimos argumentativos, que se aprecian
a la luz del principio pro
actione, de tal suerte que
dichas razones o motivos no sean vagos, abstractos, imprecisos o globales, al
punto de impedir que surja una verdadera controversia constitucional.
2.1.3. En las
Sentencias C-1052 de 2001 y C-856 de 2005, entre otras, la Corte precisó el
alcance de los mínimos argumentativos de claridad, certeza, especificidad,
pertinencia y suficiencia, al decir que hay claridad cuando
existe un hilo conductor de la argumentación que permite comprender el
contenido de la demanda y las justificaciones en las cuales se soporta; hay certeza cuando
la demanda recae sobre una proposición jurídica real y existente y no en una
que el actor deduce de manera subjetiva, valga decir, cuando existe una
verdadera confrontación entre la norma legal y la norma constitucional; hay especificidad cuando
se define o se muestra cómo la norma demandada vulnera la Carta Política; hay pertinencia cuando
se emplean argumentos de naturaleza estrictamente constitucional y no de
estirpe legal, doctrinal o de mera conveniencia; y hay suficiencia cuando
la demanda tiene alcance persuasivo, esto es, cuando es capaz de despertar
siquiera una duda mínima sobre la exequibilidad de la norma demandada.
2.1.4. En
jurisprudencia reiterada de esta Corporación, ha precisado que en principio es
en el auto admisorio de la demanda en el que se define si la demanda cumple con
los requisitos mínimos de procedibilidad; Sin embargo, ha señalado que esa
primera valoración corresponde a una revisión apenas sumaria del Magistrado
Ponente, razón por la cual, la misma no compromete ni define la competencia
del Pleno de la Corte, que es en quien reside la función constitucional de
decidir de fondo sobre las demandas de inconstitucionalidad que presenten los
ciudadanos contra las leyes y los decretos con fuerza de ley (C.P. art.
241-4-5).”[2]
2.2.
Solicitud de inhibición.
2.2.1. En
desarrollo del proceso de constitucionalidad, solo después del auto admisorio
de la demanda  - con posterioridad a la fijación en lista del proceso, al
vencimiento del término de traslado al Ministerio Público e informados el
Congreso de la República y el Presidente de la República del inicio de proceso
- tienen los ciudadanos y el Ministerio Público la oportunidad de intervenir en
el proceso y de manifestar sus opiniones y su concepto a la Corte,  los cuales
que deben ser considerados por este tribunal al momento de tomar una decisión.
En este orden de ideas, si las intervenciones contienen observaciones sobre la
aptitud de la demanda, como en el caso subexamine, estas deben ser examinadas
por la Sala Plena.
2.2.2. En el presente caso,
tanto el Procurador General de la Nación, como algunos de los intervinientes[3],
consideran que esta Corporación debe inhibirse para pronunciarse de fondo, por
cuanto consideran que los cargos formulados carecen de certeza, en tanto se
dirigen contra un contenido normativo inexistente que surge de una
interpretación de la norma acusada, realizada por el demandante que no es
acertada.
2.2.3. Aducen adicionalmente,
que por tratarse de un cargo de omisión legislativa relativa, carece de la
carga argumentativa que haga evidente que el Legislador transgredió una
obligación constitucional de dispensar un trato igualitario a las dos figuras
procesales, y que el tratamiento diverso no corresponde a la libertad de
configuración del Legislador.
2.2.4. Consideran también los
intervinientes que la expresión “Lo anterior sin perjuicio de la aplicación
del principio de oportunidad” respondía a que el proyecto de ley
contemplaba la creación de la figura del principio de  oportunidad en materia
de responsabilidad fiscal, figura que fue eliminada en los debates legislativos
posteriores y que por lo tanto, dicha expresión esta vaciada de contenido, al
no haberse creado la figura en cuestión.
2.2.5. Por lo
expuesto anteriormente, corresponde a la Corte examinar la aptitud de la
demanda en esta oportunidad, para lo cual se considera pertinente examinar el
contenido de la norma demandada y su contexto normativo.
2.3. Norma acusada y Contexto
Normativo.
2.3.1. El proyecto de ley 142
de 2010 Senado, 174 de 2010 Cámara, que culminó con la expedición de la ley
1474 de 2011, “por medio de la cual se dictan normas orientadas a fortalecer
los mecanismos de prevención, investigación y sanción de actos de corrupción y
l efectividad del control de la gestión pública”, fue radicado en el Senado
de la República el 7 de septiembre de 2010,  por el Gobierno Nacional, y en su
texto, contemplaba cinco (5) capítulos, a saber:  (i) medidas administrativas
para la lucha contra la corrupción; (ii) medidas penales para la lucha contra
la corrupción pública y privada; (iii) medidas disciplinarias para la lucha
contra la corrupción; (iv) regulación del lobby o cabildeo; (v) organismos
especiales para la lucha contra la corrupción; (vi) políticas institucionales y
pedagógicas; (vii) disposiciones para prevenir y combatir la corrupción  en la
contratación pública y (viii) medidas para la eficiencia y eficacia del control
fiscal en la lucha contra la corrupción.
2.3.2. En la exposición de
motivos el Gobierno Nacional, señalaba a la corrupción como uno de los
fenómenos más lesivos para los Estados modernos, en tanto vulnera los pilares
fundamentales de la democracia y genera el desvío de millonarios recursos, en
perjuicio de las personas menos favorecidas, el Estado colombiano ha adoptado
medidas para la lucha contra la corrupción con resultados satisfactorios, se
trata de un fenómeno dinámico, cuyas manifestaciones varían con el tiempo
haciéndose cada vez más difíciles de detectar y combatir. El proyecto de ley
busca introducir nuevas disposiciones que se ajusten a las necesidades actuales
que la lucha contra la corrupción exige, procurando intervenir los aspectos en
los cuales se requiere de una acción contundente.
2.3.3. Frente a las medidas
para la eficiencia y la eficacia del control fiscal en la lucha contra la
corrupción, el proyecto proponía la creación del proceso verbal para dar
celeridad a los procedimientos fiscales, la práctica de auditorías coordinadas
entre autoridades, la creación de un sistema de información y seguimiento de
denuncias de control fiscal. También se establece el sistema integrado de
auditoria para la vigilancia de la contratación estatal.
2.4. Trámite de la disposición
acusada en el proyecto de ley.
2.4.1. En  el Senado de la
República, se introdujeron algunas modificaciones al texto del proyecto de ley,
pero en su contendido, no se contemplaron normas relativas al principio de
oportunidad en materia fiscal[4].
2.4.2. La Comisión Primera de
la Cámara de Representantes, aprobó en la Sección Segunda del proyecto de ley 174, medidas para el
fortalecimiento del ejercicio de la función  de control fiscal, como
la aplicación del principio de oportunidad, en los siguientes términos:
Proyecto
de Ley 174/10.
“Artículo 145. Aplicación del principio de
oportunidad. Los titulares
del ejercicio de la función fiscalizadora podrán suspender, interrumpir o
terminar el ejercicio de las acciones o procesos derivados del control fiscal
en cualquiera de los siguientes eventos: cuando la afectación de la integridad
del patrimonio público resulte poco significativa y la infracción del deber
funcional haya sido sancionada disciplinariamente, cuando la afectación del
patrimonio público recaiga sobre un objeto material de tan alto grado de
deterioro que no compense el beneficio obtenido con la intervención de la
contraloría, cuando la imputación de responsabilidad sea culposa y los factores
que la determinen califiquen la conducta como de menguada significación
jurídica y social o cuando la intervención de la contraloría dificulte,
obstaculice o impida orientar sus esfuerzos de auditoría o investigación hacia
hallazgos o daños al patrimonio público de mayor relevancia o trascendencia. La
aplicación del principio de oportunidad será de competencia exclusiva del respectivo contralor o del auditor general, quienes no podrán delegar el ejercicio de
esta atribución.”
2.4.3. En la ponencia para
segundo debate en Cámara[5],
se introdujeron entre otros, los artículos 126 y 144, sobre la procedencia de
la terminación anticipada de la acción fiscal y la aplicación del principio de
oportunidad y cuyos textos eran:
“Artículo 126. Procedencia de la cesación de la
acción fiscal. En el trámite de los procesos de responsabilidad fiscal únicamente
procederá la terminación anticipada de la acción cuando se acredite el pago del
valor del detrimento patrimonial que está siendo investigado o por el cual se
ha formulado imputación o cuando se haya hecho el reintegro de los bienes
objeto de la pérdida investigada o imputada. Lo anterior sin perjuicio de la
aplicación del principio de oportunidad.(subrayas fuera del texto
original).
Artículo 144. Aplicación del principio de
oportunidad. Los
titulares del ejercicio de la función fiscalizadora podrán suspender,
interrumpir o terminar el ejercicio de las acciones o procesos derivados del
control fiscal cuando la afectación de la integridad del patrimonio público
resulte poco significativa y la infracción del deber funcional haya sido
sancionada disciplinariamente. La aplicación del principio de oportunidad será
de competencia exclusiva del respectivo contralor o del auditor general,
quienes no podrán delegar el ejercicio de esta atribución.”
Sin embargo, en la sesión
Plenaria de la Cámara de Representantes llevada a cabo los días 13, 25, 26, 28 de abril y 3 y 4 de mayo de 2011,
se aprobó la eliminación del artículo 144, pero se mantuvo el texto del
artículo 126, sin modificaciones[6],
quedando incluida la expresión acusada “Lo anterior
sin perjuicio de la aplicación del principio de oportunidad.”, no obstante la aplicación del principio de oportunidad en materia
fiscal había sido suprimido.
2.4.4. Debido a las
discrepancias presentadas entre los textos aprobados por el Senado de la
República y la Cámara de Representantes en sus sesiones plenarias, el proyecto
de ley fue sometido a conciliación, y en su texto final el artículo 111, quedó
como se transcribe a continuación:
Artículo 111. Procedencia de la cesación de la
acción fiscal. En el trámite de los procesos de responsabilidad fiscal
únicamente procederá la terminación anticipada de la acción cuando se acredite
el pago del valor del detrimento patrimonial que está siendo investigado o por
el cual se ha formulado imputación o cuando se haya hecho el reintegro de los
bienes objeto de la pérdida investigada o imputada. Lo anterior sin
perjuicio de la aplicación del principio de oportunidad. (subrayas
añadidas)
2.5.
Contenido del artículo  111 de la ley 1474 de 2011.
2.5.1. El
artículo 111 de la Ley 1474 de 2011, se encuentra dentro del capítulo III,
sobre las medidas para mejorar la eficiencia y eficacia del control fiscal y de
su texto. Se puede colegir que en los procesos de responsabilidad fiscal
únicamente será posible la terminación anticipada del proceso o la cesación de
la acción fiscal, en dos casos expresamente señalados por el legislador: (i)
cuando se acredite el pago del valor correspondiente al detrimento patrimonial
objeto de investigación o por el cual se haya formulado imputación;  y (ii)
cuando se acredite la devolución o restitución de los bienes que se estén
siendo investigados o hayan dado origen  la imputación.
2.5.2. Ahora
bien, el legislador en el artículo 111, mantuvo la expresión “Lo anterior
sin perjuicio de la aplicación del principio de oportunidad”, expresión
que, como se pudo observar en el trámite legislativo, (supra 2.4.3.), hacía
referencia al principio de oportunidad en materia fiscal,  incluido en la
ponencia para segundo debate en Cámara - artículo 144 del proyecto – y
eliminado en la plenaria de dicha Corporación. En modo alguno, tal expresión
hace referencia a la figura similar del proceso penal.
2.6. Análisis del cargo.
2.6.1. Considera el demandante
que el aparte de la norma cuestionada prescribe tres casuales para la cesación
de la acción fiscal, entre las que se encuentra la aplicación del principio de
oportunidad, y que dicha disposición “rompe la igualdad de los ciudadanos
ante la ley, por cuanto no existe razón alguna para otorgar únicamente a
quienes se acogen a dicha figura, la terminación anticipada del proceso de
responsabilidad fiscal, y no a los que son objeto de aplicación de la figura de
la preclusión de la investigación penal.” En consecuencia, a su juicio, “El
legislativo incurrió en omisión legislativa en el artículo 111 de la Ley 1474
de 2011, mediante el cual estableció la procedencia de la cesación de la acción
fiscal, por tres causales, entre las que se encuentra la aplicación del
principio de oportunidad, pero nada dijo respecto de los beneficiados con la
preclusión de la investigación, si en ambo casos ele efecto jurídico producido
es la extinción de la acción penal.”
2.6.2. Para la Corte, la
lectura dada por el demandante a la disposición acusada es errada, puesto que
pone de manifiesto un contenido que la norma no tiene, al considerar que la
expresión final del artículo 111 de la Ley 1474/11, “Lo anterior sin
perjuicio de la aplicación del principio de oportunidad” establece una
nueva causal para la cesación de la acción fiscal, y que además el principio de
oportunidad a que se refiere el citado artículo, es el definido por el Código
de Procedimiento Penal (ley 906 de 2004). A juicio de la Corte, la disposición
acusada es clara, en el sentido que prevé únicamente dos causales expresas para
la cesación de la acción fiscal, a saber: (i) el pago del detrimento
patrimonial investigado o por el cual se ha formulado imputación o (ii) el
reintegro de los bienes objeto de la pérdida investigada o  imputada, y para
tal fin, introdujo el vocablo “únicamente”, con el fin de señalar que
procedería de manera exclusiva en esos dos eventos.
2.6.3. Tampoco comparte esta
Corporación la interpretación que hace la actora, al considerar que el
principio de oportunidad a que se refiere la expresión acusada es el
contemplado en la ley procesal penal. Como se anotó ya en esta providencia,
(supra 2.4.3.) el aparte acusado hacía parte de las modificaciones propuestas
en la ponencia para segundo debate en Cámara, que incluía 2
artículos – el  126 (hoy 111) y el 144 – referente a la figura del principio de
oportunidad en materia de responsabilidad fiscal. De ellos fue aprobado en la
etapa de conciliación tan solo el texto del hoy artículo 111, quedando por
fuera el artículo 144 que establecía los eventos de aplicación de tal
principio. En virtud de que el principio de oportunidad en materia de
responsabilidad fiscal no fue aprobado por el legislador, la expresión “Lo
anterior sin perjuicio de la aplicación del principio de oportunidad”,  al
referirse a una figura inexistente jurídicamente, carece
de eficacia, no siendo posible en ningún caso, asimilarla al principio de
oportunidad en materia de responsabilidad penal.
2.6.4. Por lo expuesto,
encuentra la Corte que el cargo formulado por el demandante, por presunta
omisión legislativa relativa, carece de certeza en tanto no recae sobre una proposición jurídica real y existente, sino sobre una que
el actor deduce de manera subjetiva según su interpretación de la norma
acusada.  En este sentido, no es posible a esta Corporación abordar el examen
de la omisión en la que presuntamente incurrió el Legislador, pues el supuesto
sobre el cual se edifica el argumento del tratamiento discriminatorio e
inconstitucional es inexistente.
2.6.5. En conclusión, debe la
Corte inhibirse para pronunciarse sobre la constitucionalidad de la expresión “Lo anterior
sin perjuicio de la aplicación del principio de oportunidad”, del artículo
111 de la Ley 1474 de 2011, por ineptitud sustantiva de la demanda.
III. CONCLUSIONES
1. Se demanda
por inconstitucionalidad la expresión “Lo anterior sin perjuicio de la aplicación del principio de
oportunidad”, del
artículo 111 de la Ley 1474 de 2011, al considerar que el legislador incurrió
en omisión legislativa relativa, por no contemplar la cesación de la acción
fiscal en los casos en que se aplique la preclusión de la investigación
penal.
2. Para
soportar el cargo, la actora, considera que la interpretación de la expresión
acusada conlleva a concluir que el principio de oportunidad en materia penal,
constituye una tercera causal para la terminación anticipada de la acción por
responsabilidad fiscal. Dado que la  preclusión de la investigación penal y el
principio de oportunidad penal tienen como efecto la extinción de la acción
penal, el Legislador ha debido dispensar igual tratamiento.
3. Para la Sala, el cargo
formulado por la demandante se dirige contra una proposición jurídica
inexistente, pues se dirige contra una interpretación subjetiva que hace la
actora de la norma, motivo por el cual, la Corte debe inhibirse para
pronunciarse sobre la
constitucionalidad de la expresión “Lo anterior sin perjuicio de la
aplicación del principio de oportunidad”, del artículo 111 de la Ley 1474
de 2011, por ineptitud sustantiva de la demanda.
4. Conforme
la jurisprudencia de esta Corporación, en el auto admisorio se define en
principio si la demanda cumple con los requisitos mínimos de procedibilidad.
Con todo, esa primera valoración del Magistrado Ponente no compromete ni define
la competencia del Pleno de la Corte, instancia a la que corresponde la función
constitucional de decidir sobre las demandas de inconstitucionalidad que
presenten los ciudadanos.
Además, solo
después del auto admisorio de la demanda, los ciudadanos y el Ministerio
Público tienen la oportunidad de participar en el proceso y de manifestar sus
opiniones, los cuales pueden considerar la ineptitud de los cargos y deben ser
considerados por este tribunal al momento de tomar una decisión. Si
examinadas las observaciones planteadas por el Procurador General de la Nación
y/o algunos de los intervinientes, la Corte encuentra que los cargos formulados
no reúnen las condiciones que conforme al Decreto 2067 de 1991, deben cumplir
las demandas de inconstitucionalidad, deberá inhibirse para pronunciarse de
fondo por ineptitud sustancial de la demanda.
5. La accionante interpretó la
expresión demandada “Lo anterior sin perjuicio de la
aplicación del principio de oportunidad.”, sin
consideración a su contexto, al tratarse de la cesación de la acción fiscal, ni
a su trámite legislativo, en el que se eliminó el principio de oportunidad en
materia fiscal.
6. El cargo carece de certeza,
al no estar dirigido contra una proposición jurídica real, sino contra una
deducida de manera descontextualizada y asistemática por el demandante, lo que
no permite una confrontación entre la norma legal y la disposición constitucional
supuestamente transgredida.
IV.
DECISIÓN
En
mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional de la República de Colombia,
administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
INHIBIRSE  para pronunciarse fondo sobre
la constitucionalidad de la expresión “Lo anterior sin perjuicio de la
aplicación del principio de oportunidad”, del artículo 111 de la Ley 1474
de 2011, por ineptitud sustantiva de la demanda.
Cópiese,
notifíquese, comuníquese, insértese en la
Gaceta de la Corte Constitucional, cúmplase y archívese el expediente.
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Presidente
MARIA VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
MAURICIO
GONZÁLEZ CUERVO
Magistrado
LUIS GUILLERMO GUERRERO PEREZ
Magistrado
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO Magistrado
JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
Magistrado
Ausente en comisión
NILSON ELÍAS PINILLA PINILLA
Magistrado
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
ALBERTO ROJAS RIOS
Magistrado
Con aclaración de voto
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] Concepto No. 5695 de diciembre 11 de 2013.
[2] Sentencias C-623 de
2008, C-894 de 2009, C-055 y C-281 de 2013
[3] Ministerio de Justicia y del Derecho, El Departamento Nacional de
Planeación, la Contraloría General de la
Nación y la Escuela Superior de Administración Publica.
[4] Ver pliego de modificaciones en  Senado. Gacetas del Congreso 784
de 2010  y 1002 de 2010  y aprobación EN Plenaria del Senado, Gaceta del
Congreso número 1117 de 2010 y 35 de 2011.
[5] Del 28 de marzo de 2011.
[6] Gaceta del Congreso 258 de 2011.