C-476-94
Sentencia No
Sentencia No.
C-476/94
COSA JUZGADA
REF.: Expediente
No. 569
Demanda de
inconstitucionalidad contra el artículo 285 de la ley 100 de 1993.
"Arbitrio
rentístico de la Nación".
Demandante: Alberto Montoya Montoya
Magistrado
Ponente: Dr. CARLOS
GAVIRIA DIAZ.
Acta No.
Sentencia aprobada
mediante acta del veintisiete (27) de octubre de mil novecientos noventa y
cuatro (1994), en Santafé de Bogotá, D.C.
I. ANTECEDENTES.
El ciudadano ALBERTO
MONTOYA MONTOYA en ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, solicita
a la Corte que declare inexequible el artículo 285 de la Ley 100 de 1993, por
infringir los artículos 122, 158 y 336 de la Carta.
A la demanda se le
imprimió el trámite estatuído en la Constitución y la ley para procesos de esta
índole, y una vez recibido el concepto fiscal, procede la Corte a decidir.
II. NORMA
ACUSADA.
El texto de la
disposición demandada es el que se transcribe a continuación:
"LEY 100 DE
1993
"Por la cual se
crea el sistema de seguridad social integral y se dictan otras disposiciones".
"..........
"Artículo
285. Arbitrio rentístico de la Nación. El artículo 42 de la ley 10
de 1990 quedará así:
"ARTICULO
42. ARBITRIO RENTISTICO DE LA NACION. Declárase como arbitrio rentístico de
la Nación la explotación monopólica, en beneficio del sector salud, de las
modalidades de juegos de suerte y azar, diferentes de las loterías, apuestas
permanentes existentes y de las rifas menores aquí previstas.
La concesión de
permisos para la ejecución de rifas que no sean de carácter permanente, cuyo
plan de premios no exceda doscientos cincuenta (250) salarios mínimos
mensuales, y se ofrezcan al público exclusivamente en el territorio del
respectivo Municipio o Distrito, será facultad de los alcaldes municipales y
distritales.
Las sumas recaudadas
por concepto de permisos de explotación o impuestos generados por estas rifas
se transferirán directamente al fondo local o distrital de salud.
PARAGRAFO. El Gobierno Nacional reglamentará la
organización y funcionamiento de estas rifas, así como su régimen
tarifario."
III. LA DEMANDA
Son dos los cargos
que formula el demandante contra el precepto legal antes transcrito, a saber:
1.- El artículo 336 de la Carta ordena que la
organización, administración, control y explotación de los monopolios
rentísticos estén sometidos a un "régimen propio", el cual debe ser
fijado por la ley de iniciativa gubernamental, en consecuencia, la norma
acusada "al exceptuar del carácter de monopolio a las loterías, apuestas
permanentes y rifas menores cuyo plan de premios no exceda de 250 salarios
mínimos mensuales, viola la citada disposición constitucional, pues el
legislador olvidó que los monopolios rentísticos están sometidos a un régimen
propio que debe señalar la ley, la cual debe ser de iniciativa
gubernamental."
De la misma manera
se infringe el artículo 336 del Estatuto Superior, cuando se "exceptúa de
la modalidad de monopolio rentístico de suerte y azar, a las loterías, apuestas
permanentes y rifas menores, configurando para estas últimas su administración
y regulación por parte de los alcaldes municipales o distritales regulando su
destinación y por último, facultando al Gobierno Nacional la reglamentación en
la organización y funcionamiento así como su régimen tributario; cuando
precisamente el constituyente entregó esta facultad al legislador, previa
iniciativa del Gobierno Nacional".
2.- Al expedirse una norma como la demandada
"por fuera del estatuto o régimen propio de los monopolios e incorporarla
a una ley que crea el sistema de seguridad social integral", se infringe
el artículo 158 de la Constitución, pues dicho precepto "no se refiere ni
tiene nada que ver con el sistema de seguridad social y más bien sí la
regulación de un monopolio rentístico de suerte y azar", lo que a la vez configura
infracción del artículo 122 de la Carta "al asignarse el legislador
funciones diferentes a las atribuídas en la Constitución Política".
IV. INTERVENCION
CIUDADANA.
Dentro del término
de fijación en lista se presentaron dos escritos destinados a impugnar la
demanda, así:
1.- El ciudadano JESUS VALLEJO MEJIA quien
obra en nombre propio,  manifiesta que de acuerdo con lo afirmado por el
demandante todo el régimen de los monopolios rentísticos debería contenerse en
un sólo cuerpo normativo y de ninguna manera podrían sus disposiciones hacer
parte de otros estatutos, interpretación que considera equivocada pues la
expresión "régimen propio" al tenor del artículo 336 de la
Constitución, significa que el régimen debe ser "conveniente o
adecuado", más no que "deba constar en un cuerpo legal que se
abstenga de tratar sobre cualquier otro tema".
Agrega el impugnante
que "el tema de la salud campea a lo largo y ancho de la ley 100 de 1993,
entre cuyos cometidos figura el cumplimiento de los planes y programas que el
Estado y la sociedad desarrollan para proporcionar la cobertura integral de las
contingencias, especialmente las que menoscaban la salud y la capacidad
económica de los habitantes del territorio nacional........ Luego, no puede
afirmarse que el tema de la consagración de un monopolio como arbitrio
rentístico en beneficio del sector salud sea ajeno a la materia de la ley
acusada" y, en consecuencia, no se viola el artículo 158 de la Carta.
Para concluir,
expresa que el cargo formulado por infracción del artículo 122 de la
Constitución "no aparece debidamente sustentado y pierde fuerza si se
considera que es precisamente el Congreso la autoridad competente para legislar
sobre esta materia, al tenor del artículo 336 id."
2.- El Ministro de Salud, actuando por medio
de apoderado, expone las razones que a su juicio justifican la
constitucionalidad de la norma demandada. Son estos algunos de sus argumentos:
La materia objeto de
regulación en la ley 100 de 1993 es, en términos generales, el régimen de
seguridad social y, "en particular, el régimen de seguridad social en
salud, cuyo fundamento constitucional es el artículo 48 de la Carta, que
autoriza de manera exclusiva a la Ley para su regulación...... En otras
palabras, si se tiene en cuenta la materia objeto de tratamiento por la ley 100
de 1993, existe fundamento constitucional especial para que la ley establezca
un sistema de rentas que beneficie específicamente al sector salud".
El contenido de la
norma demandada "no es extraño a la materia principal de que se ocupa la
ley 100 de 1993. En efecto el objeto de esta ley es el régimen de seguridad
social, y, en particular el régimen de seguridad social en salud, y por
ejemplo, financiar entidades cuyo objeto sea la salud (art. 238); y declarar
como arbitrio rentístico de la Nación, la explotación monopólica en
beneficio del sector salud, de las modalidades de juegos de suerte y azar
diferentes a las loterías y apuestas permanentes existentes y de las rifas
menores aquí previstas (artículo 285 demandado)".
V. CONCEPTO
FISCAL
Lo rinde el
Procurador General de la Nación en oficio No. 455 del 8 de julio de 1994, y en
él solicita a la Corte que declare exequible el artículo 285 de la ley 100 de
1993, con base en los argumentos que se resumen a continuación:
- En primer término,
expresa el jefe del Ministerio Público que sobre la disposición que se acusa ya
emitió pronunciamiento dentro del proceso D-534, según consta en el concepto
No. 447 del 7 de julio de 1994 y, en consecuencia, le pide a la Corte que
"para un mejor proveer acumule los respectivos procesos. De no ser esto
posible, se le ruega estar a lo resuelto en el primer pronunciamiento".
- A continuación
procede el Procurador a reiterar algunos apartes del concepto citado,
manifestando que el demandante parte de un supuesto equivocado, ya que el
artículo que impugna "en ningún momento está declarando como arbitrio
rentístico de la Nación la explotación de las rifas menores", pues se
limita a modificar el artículo 42 de la ley 10 de 1990 que había declarado como
arbitrio rentístico de la Nación la explotación monopólica en beneficio del
sector salud, de todas las modalidades de juegos de suerte y azar, diferentes a
las loterías y apuestas permanentes.
- La reforma que se
hizo a la disposición impugnada  tiene por objeto "excluir las rifas
menores del monopolio de la Nación para darles un tratamiento especial",
el cual consiste "en que las sumas causadas por concepto de permisos de
explotación -que es facultad de los alcaldes municipales o distritales- o
impuestos generados por esas rifas, se transfieren directamente al fondo local
o distrital de salud".
- Las rifas que
superen los 250 salarios mínimos "ya no serán consideradas rifas menores y
en consecuencia harán parte del monopolio rentístico de que trata el primer
inciso del artículo 285 de la ley 100 de 1993. Así, cuando el artículo 285 de
la ley 100 modifica los alcances del monopolio creado por la ley 10 de 1990,
está estableciendo un monopolio."
- El establecimiento
de un monopolio como arbitrio rentístico se efectúa en virtud de una ley,
"la cual incluye la posibilidad de que la misma sea eventualmente
ordinaria, a diferencia de la que tiene que ver con la organización,
administración, control y explotación de tal monopolio, aspectos que según el
tercer inciso de la norma constitucional en comento (art. 336) deben estar
sometidos a una ley especial de iniciativa gubernamental".
- La facultad que se
concede al Gobierno en la norma demandada, para reglamentar la organización y
funcionamiento de las rifas menores, así como su régimen tarifario, las cuales
como ya se ha dicho "no constituyen un monopolio" y, por tanto, su
régimen no tenía que ser fijado por la ley, "como sí ocurre con los monopolios
rentísticos", no viola la Constitución, al tenor de lo dispuesto en el
artículo 336.
- La ley que
establece un monopolio no necesarimente debe ser una ley especial, "de
manera que la ley 100 de 1993 o ley de seguridad social, perfectamente podía ocuparse
de esa materia, como en efecto lo hizo al modificar los alcances del monopolio
establecido en el artículo 42 de la ley 10 de 1990".
- Existe conexidad
teleológica o sistemática entre la norma demandada y el contenido de la ley 100
de 1993, si se tiene en cuenta que "los recursos obtenidos por concepto de
licencias de explotación e impuestos van dirigidos a los fondos locales o
distritales de salud, siendo esta una forma de financiación del sistema de
seguridad social en salud creado por la ley 100 de 1993".
VI.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE
a.- Competencia.
Por dirigirse la
demanda contra una disposición que forma parte de una Ley, compete a esta
Corporación decidir sobre su constitucionalidad, al tenor de lo ordenado en el
artículo 241- 4 del Estatuto Superior.
b.- Cosa Juzgada
Ciertamente, como lo
afirma el Procurador General de la Nación, el precepto legal que hoy se
impugna, ya fue demandado ante esta Corporación dentro del proceso
constitucional No. 534, el cual concluyó con la sentencia No. C-475 del 27 de
octubre de 1994, en la que se declaró exequible.
Dentro de los
argumentos que expuso la Corte para tomar adoptar determinación, vale la pena
resaltar los siguientes:
En relación con la
presunta violación del artículo 158 de la Carta, expresó:
"....si bien el
artículo 285 demandado modificó el 42 de la ley 10 citada, y creó en
beneficio del sector salud, como objeto de arbitrio rentístico de la Nación
la explotación monopólica también de las rifas no consideradas menores,
tal decisión tiene estrecha conexidad con los fines de la ley 100 de 1993. Y
por consiguiente, no viola en ninguna medida el artículo 158 de la
Constitución".
Y, al referirse al
contenido del artículo 336 de la Carta, sostuvo que:
"la creación de
un arbitrio rentístico, con una finalidad de interés público, debe hacerse por
medio de una ley. Y de otra parte, que lo relativo a la organización,
administración, control y explotación de los monopolios rentísticos deberá
someterse a un régimen propio.
Por lo que toca a la
creación del arbitrio establecido en el artículo demandado, las rifas no
consideradas menores, se cumple con la exigencia de la Constitución, pues tal
arbitrio fue creado en virtud de una ley, la ley 100 de 1993".
En lo que atañe a la
acusación por vicios de trámite en la formación de la ley, la Corte, después de
confrontar la norma presentada por el Gobierno y la aprobada, señaló:
"Como se
observa, el artículo 285 de la ley 100, corresponde casi en su totalidad a la
proposición presentada por el Gobierno. Pero para el demandante, con la
modificación introducida por el Congreso, desaparece la iniciativa
gubernamental exigida por la Constitución.
El punto de vista
del demandante no puede aceptarse, en la forma como él lo plantea, pues sería
ni más ni menos que desconocer una facultad constitucional, contenida en el
artículo 154, inciso 4o., que dice: 'Las Cámaras podrán introducir
modificaciones a los proyectos presentados por el Gobierno'.
Además, impedirle al
Congreso hacer modificaciones a las leyes que deban tener iniciativa
gubernamental, sería tratarlo como 'un convidado de piedra' en la aprobación de
esta clase de leyes. Se convertiría en un simple tramitador, no partícipe, de
tales leyes, en cuyo caso la Constitución simplemente habría ordenado que
determinados temas no correspondieran a leyes sino a decretos del Ejecutivo.
Claro que debe
advertirse que las modificaciones hechas por el legislativo no pueden ser de
tal índole que cambien la materia de la iniciativa gubernamental.
Pero en este caso,
si bien es cierto el artículo final no es igual al propuesto, las
modificaciones hechas por el legislador, con base a las facultades del artículo
160, inciso 2o., de la Constitución, no cambiaron la materia del proyecto, sólo
la complementaron".
Para rebatir el
argumento del demandante, según el cual, la reglamentación de la organización y
funcionamiento de los monopolios rentísticos debe hacerse por medio de ley y no
mediante facultades al Ejecutivo, dijo la Corte:
"Las rifas a
que se refiere el Parágrafo son las menores, precisamente sobre las
cuales no se estableció el arbitrio rentístico monopólico. Por
consiguiente, no son objeto de la restricción constitucional, en lo referente a
su organización, administración, control y explotación".
"Por las
anteriores razones, las posibles transgresiones al artículo 336 contenidas en
este segundo cargo, no prosperan".
Finalmente, se
examinó el precepto acusado frente al artículo 357 de la Ley Suprema,
concluyendo que:
"Aunque la
expresión 'transferirán', contenida en el inciso 3o. del artículo demandado,
podría inducir a considerar que se refiere a las transferencias de que trata el
artículo 357 de la Constitución, lo cierto es que al hacer una simple lectura
del contenido de todo el artículo 285 demandado, se ve que se trata
precisamente de una facultad para ubicar directamente las sumas recaudadas en los
fondos de salud de los municipios o distritos. Por consiguiente, se trata
de rentas de esas entidades territoriales, que deben ser aplicadas únicamente a
tal fin, lo cual no sólo no viola la Constitución, sino que, por el contrario,
cumple uno de los fines propuestos por la Carta, la finalidad de interés
público y social. Por lo anterior, este cargo tampoco prospera."
Ante esta
circunstancia, se ha presentado el fenómeno procesal de la cosa juzgada
constitucional, que impide a la Corte volver sobre la misma norma declarada
exequible, y, en consecuencia, sólo resta ordenar que se esté a lo resuelto en
el fallo antes citado.
En razón de lo
anotado, la Corte Constitucional, en nombre del Pueblo y por mandato de la
Constitución Nacional,
R
E S U E L V E :
ESTAR A LO RESUELTO
EN LA SENTENCIA No. C-475 DEL 27 DE OCTUBRE DE 1994, MEDIANTE LA CUAL SE
DECLARO EXEQUIBLE EL ARTICULO 285 DE LA LEY 100 DE 1993.
Cópiese,
notifíquese, comuníquese a quien corresponda, publíquese, insértese en la
Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente.
JORGE ARANGO MEJIA
Presidente
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
HERNANDO HERRERA VERGARA
Magistrado
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
MARTHA V. SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General