T-525-98
Sentencia T-525/98
Sentencia
T-525/98
PRINCIPIO DE
DIVERSIDAD ETNICA Y CULTURAL-Alcance
El Estado
colombiano reconoce y protege la diversidad étnica y cultural de la Nación
colombiana, lo cual significa, entre otras cosas, que el sistema constitucional
ha sido concebido en esta materia a partir del hecho incontrovertible, aceptado
por la organización política, de que coexisten en el territorio varias razas y
culturas, y sobre la base de que la sociedad y el Estado respetan la identidad
de todas y cada una de las comunidades indígenas, sus costumbres, su historia,
sus creencias, sus formas de vida y, desde luego, sus territorios ancestrales,
que inclusive merecen ser considerados como entidades territoriales, con las
características y los derechos que les son propios dentro del ordenamiento.
DERECHO A LA
PROPIEDAD COLECTIVA EN TERRITORIO INDIGENA-Alcance
Como lo ha dicho
esta Corporación, el derecho de propiedad colectiva sobre los territorios
indígenas reviste la mayor importancia dentro del esquema constitucional, pues
resulta ser esencial para la preservación de las culturas y valores
espirituales de los pueblos que dentro de ellos se han asentado durante siglos.
El dominio comunitario sobre tales territorios debe ser objeto de especial
protección por parte de la ley y de las autoridades. El desconocimiento de él y
de sus consecuencias jurídicas quebrantaría de manera grave la identidad misma
de las comunidades, implicaría ruptura del principio constitucional que las
reconoce y, en el fondo, llevaría a destruir la independencia que las
caracteriza, con notorio daño para la conservación y adecuado desarrollo de sus
culturas y creencias. Si la propiedad colectiva sobre el territorio indígena es
un derecho del pueblo correspondiente, la regla correlativa es el respeto al
mismo por parte del Estado y de los particulares.
RESGUARDO
INDIGENA-Requisitos para
asimilarlo a municipio los fija la ley
La existencia de
los derechos de las comunidades indígenas debe ser reconocida, preservada y
respetada por las autoridades, pero también juzga necesario resaltar que, si en
el asunto materia de debate, la propia Constitución ha dejado en cabeza de la
ley la fijación de los requisitos que habrán de ser exigidos a los resguardos
para que se los asimile a municipios, debe aplicarse la regla -correlativa a
los derechos- del pleno cumplimiento de las disposiciones en vigor, previos los
trámites legalmente exigidos, de los cuales el Ministerio del Interior no puede
eximir a parcialidad indígena alguna, no sólo en cuanto ello rompería el
principio de igualdad sino por cuanto ese organismo está obligado a seguir de
manera estricta los procedimientos señalados en la normatividad para el
reconocimiento específico que en cada caso se le solicite.
RESGUARDO
INDIGENA-Participación en
los ingresos corrientes de la Nación
RESGUARDO
INDIGENA RICAURTE-Proceso
de clasificación de títulos
Referencia:
Expediente T-168524
Acción de tutela
incoada por OVIDIO YASNO, Gobernador del Resguardo Indígena Ricaurte, contra el
Ministerio del Interior
Magistrado Ponente:
Dr. JOSE GREGORIO
HERNANDEZ GALINDO
Sentencia aprobada en Santa Fe de Bogotá,
D.C., a los veinticinco (25) días del mes de septiembre de mil novecientos
noventa y ocho (1998).
Se revisan los fallos dictados en el asunto
de la referencia por el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Popayán y
por la Sala Laboral de la Corte Suprema de Justicia.
I. INFORMACION
PRELIMINAR
Por conducto de OVIDIO YASNO, su
Gobernador, la parcialidad indígena de Ricaurte -municipio de Páez,
Departamento del Cauca-, instauró acción de tutela contra el Ministerio del
Interior -Dirección General de Asuntos Indígenas-, con el objeto de reclamar la
que, según dijo, constituía violación del derecho indígena a la propiedad de la
tierra del Resguardo.
Según la demanda, en 1898 el Cabildo de
Ricaurte, dando cumplimiento a los preceptos de la Ley 89 de 1890, procedió a
legitimar la propiedad de los terrenos de resguardo y acató en su totalidad las
formalidades exigidas.
En 1991 la propiedad colectiva de los
terrenos de resguardo adquirió rango constitucional.
Según los accionantes, a partir de 1994 se
han dirigido en numerosas ocasiones, verbalmente y por escrito, al INCORA,
Regional Cauca, y al Ministerio del Interior, para que se certifique si
Ricaurte es un Resguardo legalmente constituido, tal como lo acreditan las
pruebas aportadas por los diferentes gobernadores.
El 10 de noviembre de 1997 -afirman- se
dirigió un oficio a la Dirección General de Asuntos Indígenas, en el cual se
solicitó de nuevo la certificación en referencia, pero la respuesta fue
negativa. Lo más grave, de acuerdo con la demanda, consiste en que se ha
sometido a estudio jurídico la titularidad del legítimo derecho de la
parcialidad indígena, que es anterior a la llegada de los españoles, en busca
de su actual vigencia. Con ello -añaden los solicitantes- el Estado ha hecho
caso omiso de los documentos auténticos que se presentaron a la citada
dependencia.
Para su sorpresa -continúan-, en los
archivos de la Dirección se encuentra un estudio del Ingeniero Edmundo Mafla
-funcionario del Instituto Geográfico Agustín Codazzi-, de julio de 1995, en
cuyas conclusiones y recomendaciones se lee: "El Resguardo de Ricaurte
está plenamente reconocido por el Ministerio del Interior y por las autoridades
locales y así lo demuestra el Acta de posesión del Cabildo ante la Alcaldía de
Páez".
Al tenor de la demanda, en conversación sostenida
entre comuneros de la parcialidad con el Gerente del INCORA en el mes de enero
de 1998, aquél manifestó que el título y el certificado del Registrador no eran
pruebas de la propiedad colectiva y que se atendría a los resultados del
estudio de los documentos y títulos en cuestión, acogiendo la tesis de la
Dirección General de Asuntos Indígenas.
Como ya se expresó, los actores consideran
vulnerado su derecho a la propiedad colectiva del territorio tradicional,
ocupado por el pueblo desde tiempos inmemoriables. También, en su criterio, se
ha desconocido su derecho a la igualdad, al exigirse un requisito distinto a
los exigidos a otras parcialidades o pueblos para certificar la vigencia del
Resguardo.
Además piensan que se encuentran en peligro
sus derechos a la autonomía, a la identidad étnica y cultural y a la vida, pues
con la actitud descrita sienten coartada la potestad de gobernarse según sus
normas y procedimientos, en cuanto tienen que atender constantemente la defensa
de su territorio.
II. LAS DECISIONES JUDICIALES OBJETO DE
REVISION
Fue negada la tutela en ambas instancias,
tramitadas respectivamente en el Tribunal Superior del Distrito Judicial de
Popayán -Sala de Tutela- (Sentencia del 16 de marzo de 1998) y en la Sala de
Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia (Sentencia del 21 de mayo de
1998).
Se expresó en el fallo de primer grado:
"Es
comprensible la inquietud de la comunidad indígena de Ricaurte, expresada a
través de su gobernador, pues en cierto modo lo que se decida como culminación
de la gestión que realiza ante la entidad mencionada afectará, aunque no en
forma determinante, al resguardo. Y como al concepto de resguardo va unido el
de territorio o tierra en que se asienta, y que es como la entraña nutricia del
ser indígena, el medio en que se entretejen sus relaciones culturales y en el
que se hace posible el conservar la identidad personal e incluso la existencia,
le desconcierta que aparentemente se ponga en duda su pertenencia o que se
cuestione su existencia, máxime cuando esto proviene de una entidad encargada
de velar por los indígenas. Pero si de conformidad con las normas legales es
necesario comprobar esa existencia, como en este caso, para efectos de la
participación que se pretende, es obvio que no se quebrantaría ningún derecho
al exigir o procurar su cumplimiento.
(...)
En cuanto a los
derechos que el interesado considera violados es de agregar que el derecho de
propiedad colectiva del resguardo no se encuentra afectado o menoscabado por
las exigencias del Ministerio del Interior encaminadas a obtener su
comprobación, pues son hechas en un trámite que no está destinado a constituir
o a extinguir ese derecho. Además se observa que esta entidad está colaborando
de alguna manera, y es su deber continuar haciéndolo y lo más eficientemente
posible, para cumplir los requisitos cuya falta ha echado de menos.
Tampoco se ha
quebrantado el derecho a la igualdad al exigir el cumplimiento de esos
requisitos, concretamente, el de demostrar que el resguardo está legalmente
constituido, pues tanto las personas naturales como las jurídicas para reclamar
derechos económicos, aún cuando estos se encuentren consagrados en la
Constitución, deben comprobar su existencia legal y también su representación
si fuere necesario".
La providencia de segunda instancia
sostuvo:
"Para dar
inicio al análisis de la providencia impugnada es menester precisar que para la
Sala no resulta viable en ningún caso la posibilidad de aplicar la acción de
tutela cuando de derechos colectivos se trate, en tanto que la misma nació a la
vida jurídica para proteger derechos fundamentales individuales no así de las
colectividades, lo que constituiría razón suficiente para confirmar el fallo
impugnado y negar por improcedente la acción.
Empero con todo la
Sala requiere de precisar en el caso sometido a estudio que lo pretendido por
el accionante es que se dirima un conflicto eminentemente civil por vía de
tutela y ello le está vedado a esta instancia judicial, ya que por su esencia
este mecanismo no es medio alternativo ni sustituto de las vías ordinarias sino
eminentemente residual y opera en tanto no exista un medio judicial idóneo y
eficaz o cuando a pesar de existir se trata de un perjuicio irremediable que
permita su aplicación por excepción.
Ahora también
resulta necesario señalar que la tutela consagrada en la Carta Fundamental,
artículo 86, procede en tanto y cuanto se estén violando o amenazando derechos
fundamentales, en ningún caso de rango inferior, principio desarrollado en el
artículo 2 del Decreto 306 de 1992, por medio del cual se reglamentó el Decreto
2591 que trata la acción de tutela".
III.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
1. Competencia
Esta Corte goza de competencia para revisar
los mencionados fallos, según lo que disponen los artículos 86 y 241, numeral
9, de la Constitución Política y el Decreto 2591 de 1991.
2. La propiedad colectiva sobre los
resguardos indígenas
El punto central materia de debate es el
relativo a la posible vulneración, por parte del Ministerio del Interior, de la
propiedad colectiva reclamada por la parcialidad promotora de la acción, sobre
el Resguardo Indígena de Ricaurte.
La Corte estima necesario, antes de
resolver en el caso concreto, formular algunas precisiones en torno al tema.
Como lo expresa el artículo 7 de la
Constitución Política, el Estado colombiano reconoce y protege la diversidad
étnica y cultural de la Nación colombiana, lo cual significa, entre otras
cosas, que el sistema constitucional ha sido concebido en esta materia a partir
del hecho incontrovertible, aceptado por la organización política, de que
coexisten en el territorio varias razas y culturas, y sobre la base de que la
sociedad y el Estado respetan la identidad de todas y cada una de las comunidades
indígenas, sus costumbres, su historia, sus creencias, sus formas de vida y,
desde luego, sus territorios ancestrales, que inclusive merecen ser
considerados como entidades territoriales, con las características y los
derechos que les son propios dentro del ordenamiento (art. 286 C.P.).
Como lo ha dicho esta Corporación (Cfr. por
ejemplo, las sentencias T-259 del 30 de junio y T-405 del 23 de septiembre de
1993), el derecho de propiedad colectiva sobre los territorios indígenas
reviste la mayor importancia dentro del esquema constitucional, pues resulta
ser esencial para la preservación de las culturas y valores espirituales de los
pueblos que dentro de ellos se han asentado durante siglos. El dominio
comunitario sobre tales territorios debe ser objeto de especial protección por
parte de la ley y de las autoridades. El desconocimiento de él y de sus
consecuencias jurídicas quebrantaría de manera grave la identidad misma de las
comunidades, implicaría ruptura del principio constitucional que las reconoce
y, en el fondo, llevaría a destruir la independencia que las caracteriza, con
notorio daño para la conservación y adecuado desarrollo de sus culturas y
creencias.
Si la propiedad colectiva sobre el
territorio indígena es un derecho del pueblo correspondiente, la regla
correlativa es el respeto al mismo por parte del Estado y de los particulares.
El artículo 357 de la Constitución, en
armonía con lo expuesto, asimila los resguardos indígenas a los municipios para
los fines de participar en los ingresos corrientes de la Nación pero no los
cobija a todos sino que atribuye al legislador la competencia para determinar
cuáles de ellos serán considerados como municipios.
La Corte estima que la existencia de los
derechos de las comunidades indígenas debe ser reconocida, preservada y
respetada por las autoridades, pero también juzga necesario resaltar que, si en
el asunto materia de debate, la propia Constitución ha dejado en cabeza de la
ley la fijación de los requisitos que habrán de ser exigidos a los resguardos
para que se los asimile a municipios, debe aplicarse la regla -correlativa a
los derechos- del pleno cumplimiento de las disposiciones en vigor, previos los
trámites legalmente exigidos, de los cuales el Ministerio del Interior no puede
eximir a parcialidad indígena alguna, no sólo en cuanto ello rompería el
principio de igualdad sino por cuanto ese organismo está obligado a seguir de
manera estricta los procedimientos señalados en la normatividad para el
reconocimiento específico que en cada caso se le solicite.
En desarrollo de la disposición
constitucional, la Ley 60 de 1993 estipuló en su artículo 25:
"Artículo
25.- Participación de los Resguardos Indígenas. Los resguardos
indígenas que para efectos del artículo 357 sean considerados por la ley como
Municipios recibirán una participación igual a la transferencia per cápita
nacional, multiplicada por la población indígena que habite en el respectivo
resguardo. Dicha participación se deducirá del monto total de la transferencia,
pero al proceder a hacer la distribución conforme al artículo 24, no se tendrá
en cuenta para los municipios en cuya jurisdicción se encuentre el resguardo,
la población indígena correspondiente. Si el resguardo se encuentra en
territorio de más de un municipio, la deducción se hará en función de la
proporción de la población del resguardo radicada en cada municipio. La
participación que corresponda al resguardo se administrará por el respectivo
municipio, pero deberá destinarse exclusivamente a inversiones que beneficien a
la correspondiente población indígena, para lo cual se celebrará un contrato
entre el municipio o municipios y las autoridades del resguardo. Cuando los
resguardos se erijan como Entidades Territoriales Indígenas, sus autoridades
recibirán y administrarán la transferencia.
Este artículo se
considera transitorio mientras se aprueba la Ley Orgánica de Ordenamiento
Territorial. El Gobierno dará cumplimiento al artículo transitorio 56 de la
Constitución".
Por su parte, el Decreto 840 de 1995,
dictado por el Presidente de la República en ejercicio de las facultades que le
confiere el artículo transitorio 56 de la Constitución Política, dispuso en su
artículo 1:
"Artículo 1.
Para los efectos previstos en el artículo 357 de la Constitución Política,
serán considerados como municipios los resguardos indígenas legalmente
constituidos y reportados por el Ministerio de Gobierno al Ministerio de
Hacienda y Crédito Público y al Departamento Nacional de Planeación antes del
treinta (30) de junio del año inmediatamente anterior a la vigencia para la
cual se programarán los recursos".
Es claro que la norma señala unos
requisitos que, si son cumplidos por un determinado resguardo indígena, lo
habilitan automáticamente para ser tratado como municipio con los efectos señalados
constitucionalmente.
Tales requisitos, al tenor de lo
transcrito, consisten en la previa constitución legal del respectivo resguardo
y en el reporte que haga el Ministerio del Interior (antes de Gobierno) al de
Hacienda y Crédito Público y al Departamento Nacional de Planeación, antes del
30 de junio del año anterior a aquél para el
cual se tendrá la participación, según el
programa correspondiente.
En el caso materia de examen, no se revela
vulneración de ninguno de los derechos fundamentales de los indígenas
demandantes, ni tampoco encuentra esta Sala que se configure una actitud
-imputable al Ministerio del Interior- en cuya virtud pueda afirmarse que
desconoce o atropella la propiedad colectiva sobre los territorios del
resguardo.
A juicio de la Corte, no fue quebrantado el
derecho de petición de la comunidad accionante, cuyas solicitudes han sido
tramitadas y respondidas oportunamente por el Ministerio del Interior, aunque
no haya sido proferida la providencia que aquella busca obtener con miras a su
participación en los ingresos corrientes nacionales, pues justamente lo que
hacen ahora los organismos competentes es efectuar el estudio de títulos del
resguardo, lo que constituye uno de los requisitos para la certificación que
haya de expedir el Ministerio.
Con fecha catorce (14) de septiembre de
1998, el Magistrado Sustanciador dentro del presente proceso profirió un auto
mediante el cual se solicitaba al INCORA informar sobre el estado actual de los
trámites relacionados con la situación del resguardo indígena Ricaurte.
Mediante oficio No. 12360 del 17 de
septiembre de 1998, el Subgerente de Ordenamiento Social de la Propiedad del
INCORA, respondió de la siguiente manera:
"El INCORA
dentro de su función legal realizará los estudios socioeconómicos, jurídicos y
de tenencia de tierras cuando deba adelantar los procedimientos administrativos
de constitución, reestructuración y ampliación de resguardos. En este sentido,
la solicitud por parte del Ministerio del Interior -Dirección General de Asuntos
Indígenas-, fue que se procediera a la elaboración del estudio socioeconómico,
jurídico y de tenencia de tierras para la constitución o reestructuración del
resguardo indígena de Ricaurte.
Atendiendo la
anterior solicitud, el INCORA procedió de conformidad con lo establecido en el
artículo 1, numeral 3, del Decreto Reglamentario 2164 de 1995, el cual señala
que cuando se trata de procedimiento de reestructuración de resguardos de
origen colonial o republicano, debe adelantarse previamente un proceso de
clarificación mediante el cual se determina la vigencia legal de los
respectivos títulos que presente la comunidad; dicho procedimiento está
regulado en el Decreto 2663 de 1994.
La Regional Incora
Cauca adelanta este procedimiento, ordenado mediante auto del 14 de agosto de
1998, y en la actualidad se encuentra en etapa previa, habiéndose realizado las
siguientes actuaciones:
-Mediante oficio No.
001402 de agosto 21 de 1998, se le solicitó a la comunidad indígena de
Ricaurte, allegar al proceso de clarificación, copia auténtica del título del
resguardo.
-Con oficio No
001338 de agosto 14 de 1998, se solicitó al Registrador de Instrumentos
Públicos de Popayán, certificado de registro de las declaraciones extrajuicio
relativas a la posesión de los terrenos de la parcialidad indígena y si dicho
registro se encuentra vigente.
- A través del
oficio No 001410 de agosto 21 de 1998, se solicitó a la Directora General de
Asuntos Indígenas del Ministerio del Interior el envío de la copia del deslinde
realizado por el Instituto Geográfico Agustín Codazzi- IGAC.
A la fecha, el
procedimiento de clarificación de la vigencia del título del resguardo se
encuentra pendiente de la realización de la visita a la comunidad, de
conformidad a lo establecido en el artículo 2, numeral 2, del Decreto 2663 de
1994. Diligencia ésta que no se ha practicado por cuanto se espera la remisión
de los documentos solicitados en las diligencias mencionadas.
Paralelo al anterior
procedimiento, el Instituto contrató la elaboración del estudio socioeconómico,
jurídico y de tenencia de tierras de dicha comunidad, señalado en el artículo 5
del Decreto Reglamentario 2164 de 1995, con el fin de determinar si se procede
a la reestructuración en caso en que el procedimiento de clarificación
determine la vigencia legal de los títulos que ostenta la comunidad, o en su
defecto la constitución del resguardo...".
De este documento y de los restantes que
obran en el expediente se desprende con entera claridad, que no ha existido
vulneración de derechos fundamentales en cabeza de la parcialidad indígena de
Ricaurte, pues el Ministerio del Interior, a través de la Dirección General de
Asuntos Indígenas, procedió de conformidad con sus funciones remitiendo al
INCORA la solicitud de que se adelantara el estudio socioeconómico, jurídico y
de títulos, a fin de dar cumplimiento a las disposiciones vigentes.
Por su parte, el INCORA está surtiendo los
trámites que le corresponden, como se desprende de la comunicación antes
transcrita. No se ha vulnerado el derecho a la propiedad colectiva a que se
alude en el escrito de tutela pues se está procediendo en desarrollo de la
normatividad aplicable y, para ello, se adelanta el proceso de clarificación de
títulos.
Esta Corte, por tanto, no puede acceder a
brindar el amparo solicitado, toda vez que ello exigiría inaplicar las normas
legales y reglamentarias que la administración ha venido cumpliendo, cuya
constitucionalidad no se cuestiona ni podría controvertirse en este proceso, y
que no muestran una incompatibilidad, susceptible de ser advertida a primera
vista, con las normas superiores (art. 4 C.P.).
La Corte debe resaltar que, de conformidad
con lo previsto en el artículo 85 de la Ley 160 de 1994, el INCORA tiene
señalada la posibilidad de llevar a cabo el estudio de los títulos que las
comunidades indígenas presentan con el fin de establecer la existencia legal de
los resguardos, factor esencial que a su vez define el derecho de éstos a la
participación en los ingresos corrientes de la Nación, según la Carta Política,
y en consecuencia no se puede afirmar que el solo hecho de iniciar y proseguir
el trámite indispensable ante esa entidad represente vulneración de los
derechos inherentes a la propiedad colectiva sobre los terrenos de resguardo.
Se confirmarán los fallos objeto de
revisión.
DECISION
Con base en las
anteriores consideraciones, la Sala Quinta de Revisión de la Corte
Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la
Constitución,
RESUELVE:
Primero.- CONFIRMAR, por las razones
expuestas en esta providencia, el fallo de la Corte Suprema de Justicia, Sala
de Casación Laboral, del 21 de mayo de 1998 en la acción de tutela incoada por
OVIDIO YASNO, como Gobernador del Resguardo Indígena Ricaurte, contra el
Ministerio del Interior.
Segundo.- Por Secretaría líbrese la
comunicación de que trata el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Cópiese, notifíquese, comuníquese,
publíquese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado Ponente
Presidente de la Sala
HERNANDO HERRERA VERGARA          ALEJANDRO
MARTINEZ CABALLERO
Magistrado                                                           Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General