T-164-97
Sentencia T-164/97
Sentencia
T-164/97
ACCION DE TUTELA-No declaración de derechos/MEDIO DE
DEFENSA JUDICIAL-Controversia contractual/MEDIO DE DEFENSA JUDICIAL-Reajuste
de contrato de obra pública
El pretendido
derecho al reconocimiento y legalización de unas cuentas por concepto de
reajuste y al pago de unas sumas de dinero, no es, en sí mismo considerado, un derecho
fundamental. El derecho alegado al pago de unas sumas de dinero por concepto de
reajustes a unos contratos de obra pública fuera de no ser fundamental no se
halla definido, circunstancia que constituye razón adicional para denegar la
tutela impetrada, ya que la acción del artículo 86 superior no es declarativa
de ninguna clase de derechos. La existencia de medios judiciales diferentes de
la acción de tutela enerva la procedencia del amparo solicitado, siendo de
interés anotar que tratándose de controversias contractuales esos medios son
idóneos y sirven bien al propósito de examinar, con todo detalle, las
situaciones de conflicto planteadas por las partes y de cristalizar sus
pretensiones, siempre que haya lugar a ello y previo el pertinente debate probatorio.
Referencia:
expedientes acumulados  T-114.532 y T-114.533
Actores: Milton
Enrique Oviedo Alvarez y Aldana Constructores Ltda.
Magistrado  Ponente:
Dr. FABIO MORON
DIAZ.
Santa Fe de Bogotá
D.C., marzo veinte (20) de mil novecientos noventa y siete (1997).
La Sala Octava de
Revisión de Tutelas, integrada por los h. Magistrados JORGE ARANGO MEJIA,
VLADIMIRO NARANJO MESA y FABIO MORON DIAZ, en ejercicio de sus competencias
constitucionales y legales, previo estudio del Magistrado Ponente, resuelve
sobre los procesos de tutela acumulados T- 114.532 y T-114.533, adelantados por
el señor MILTON ENRIQUE OVIEDO ALVAREZ y por el representante legal de la
sociedad ALDANA CONSTRUCTORES LTDA, respectivamente, en contra del ALCALDE DEL
MUNICIPIO DE CIENAGA DE ORO, CORDOBA, Doctor WINTONG LORA MENDOZA .
I. ANTECEDENTES
1.  HECHOS
Los demandantes
instauraron sendas acciones de tutela en contra del alcalde del Municipio de
Ciénaga de Oro, en el Departamento de Córdoba, por considerar vulnerados sus
derechos fundamentales a la igualdad y al trabajo.
Los hechos que
dieron lugar a las demandas de tutela son los siguientes:
- En el año de 1994
el señor MILTON ENRIQUE OVIEDO ALVAREZ y el representante legal de la sociedad
ALDANA CONSTRUCTORES LTDA, celebraron con el Municipio de Ciénaga de Oro, dos
contratos de obra pública para instalar redes eléctricas de media y baja
tensión.
-  En la cláusula
sexta de cada contrato se estableció que se pagarían de la siguiente manera: un
40% dentro de los cinco días siguientes a la legalización del contrato, un 40%
cuando se hubiera ejecutado el 60% de la obra contratada, y el 20% restante al
momento de terminarse el contrato.
-  Los demandantes
cumplieron dentro del plazo fijado el objeto del contrato, y  la alcaldía
demandada recibió las obras a satisfacción, sin cancelarle a los peticionarios
el 20% restante, debido a falta de disponibilidad presupuestal. Esta suma fue
cancelada sólo diez meses después de entregadas las obras.
- Los peticionarios
solicitaron  a la administración de Ciénaga de Oro que se les reconociera el
reajuste y revisión de precios de sus contratos, pero la Alcaldía, mediante
oficios del 23 de octubre de 1995, respondió que no podía cancelar aún dicho
reajuste por falta de disponibilidad presupuestal.
- Los demandantes
sostienen que el municipio los ha perjudicado económicamente al no reconocer,
tramitar y legalizar oportunamente las respectivas cuentas.
Por lo anterior,
consideran que el municipio debe proceder a aplicar el numeral 8 del artículo 4
de la ley 80 de 1993, el cual prevé el ajuste y revisión de precios del
contrato administrativo, como manera de compensar la pérdida adquisitiva del
peso desde el día en que se les ha debido pagar hasta el día en que
efectivamente esto se hizo.
Solicitan se ordene
al  Alcalde demandado firmar, tramitar y legalizar las cuentas de cobro por
concepto de reajustes en el precio de los contratos respectivos.
2. LOS FALLOS QUE SE REVISAN
A. PRIMERA INSTANCIA
El Juzgado Promiscuo
Municipal de Ciénaga de Oro (Córdoba), mediante sentencias del veintiséis (26)
de agosto de mil novecientos noventa y seis (1996), denegó la protección
pedida, con fundamento en los siguientes argumentos:
- Manifiesta que la
autoridad municipal de Ciénaga de Oro no ha reconocido  mediante acto
administrativo el reajuste en el precio de los contratos, y que mientras ello
no ocurra no es jurídicamente viable legalizar las cuentas de cobro de dichos
reajustes.
- Además, considera
que los peticionarios cuentan con otros medios de defensa judicial que pueden
ejercer ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
B. SEGUNDA
INSTANCIA
El Juzgado Primero
Civil del Circuito de Cereté (Córdoba), mediante providencias del 4 de noviembre
de 1996, revocó las sentencias proferidas en primera instancia, basándose en
los siguientes argumentos:
- Que la Ley 80 de
1993 prevé la situación fáctica planteada por los demandantes  y que si bien es
cierto el Alcalde de Ciénaga de oro, mediante oficios del 23 de octubre de 1995
admitió la procedencia de lo pedido, la respuesta es vaga pues no se expidió
“el acto administrativo pertinente”.
- Que por no haberse
adoptado ninguna decisión administrativa “para cumplir el mandato legal” es
procedente la acción de tutela y, en apoyo de su tesis, cita textualmente una
sentencia de la Sala de Familia del Tribunal Superior de Montería, la cual
expresa que "No pudiendo estar condicionada la protección de un derecho
fundamental por problemas de tipo administrativo y presupuestal, como
recurrentemente alegan quienes encargados (sic) de cumplir una obligación legal
soslayan tal deber por motivos muchas veces politiqueros o parroquiales, ajenos
a los verdaderos intereses que deben prevalecer en cualquier
administración".
- Que el
reconocimiento y liquidación de lo que se adeuda debe hacerse en un plazo
razonable, pues de lo contrario se viola el derecho de petición.
-  En consecuencia,
ordenó al Municipio de Ciénaga de Oro que, en el término de 48 horas contadas a
partir de la comunicación del  fallo, expidiera el acto administrativo
reconociendo los reajustes de los contratos de obra celebrados entre dicha
entidad y los peticionarios de la acción de tutela. Se abstuvo de ordenar al
alcalde demandado legalizar y tramitar las respectivas cuentas de cobro, en
razón a que la expedición del acto administrativo en mención es requisito
previo para ello.
II. CONSIDERACIONES DE LA CORTE
1. LA COMPETENCIA
La Sala es
competente para decidir, en virtud de lo dispuesto en los artículos 86, inciso
segundo, y 241, numeral noveno, de la Constitución Política, 33 y 34 del
decreto 2591 de 1991.
2. LA
IMPROCEDENCIA DE LA TUTELA EN EL CASO CONCRETO
La controversia
planteada gira en torno del reconocimiento, trámite y legalización de unas
cuentas por concepto de reajustes de sendos contratos de obra pública,
celebrados por los actores con el Municipio de Ciénega de Oro (Córdoba), cuyo
alcalde, según los demandantes, ha retardado las mencionadas diligencias, con
notable menoscabo de sus derechos al trabajo y a la igualdad.
En primer término,
cabe considerar que la acción de tutela es un instrumento específico y directo
de protección de los derechos constitucionales fundamentales, frente a
vulneraciones o a amenazas de violación provenientes de las autoridades
públicas o de los particulares en los casos que la ley prevé.
Quien pretenda
beneficiarse del amparo brindado por el mecanismo establecido en el artículo 86
de la Constitución Política, debe presentar ante el juez una situación concreta
que, efectivamente, implique la conculcación o la amenaza de derechos que
tengan la categoría de fundamentales.
A juicio de la Sala,
las circunstancias de las que dan cuenta las solicitudes  no comportan la
afectación de derechos ubicables en el rango de los que merecen defensa
mediante el procedimiento breve y sumario en que consiste la acción de tutela.
Los demandantes
invocan en sus escritos el derecho al trabajo y es claro que, como en forma
reiterada lo ha sostenido la Corte al resolver asuntos similares al ahora
abordado, el hecho de que el Municipio de Ciénaga de Oro “no haya pagado unos
dineros a un contratista que afirma tener derecho a ellos, o no haya adelantado
los trámites necesarios para estos pagos, no implica, de ninguna manera que el
interesado no pueda seguir trabajando, bien sea ejerciendo su profesión o
dedicándose a otros menesteres”[1],
además, uno de los demandantes es persona jurídica y dentro de los derechos
predicables de estos entes no se encuentra el consagrado en el artículo 25 de
la Constitución.[2]
Tampoco encuentra la
Sala que se haya configurado violación o amenaza del derecho a la igualdad,
pues los actores se limitan a informar que el alcalde “ha contratado y
legalizado otras cuentas por concepto de inversión”, sin aportar los parámetros
de comparación que permitan efectuar el juicio que el principio consagrado en
el artículo 13 superior exige.
Pero, a más de que
en los hechos narrados no se advierte violación o amenaza de vulneración de
derechos fundamentales, es oportuno precisar que el pretendido derecho al
reconocimiento y legalización de unas cuentas por concepto de reajuste y al
pago de unas sumas de dinero, no es, en sí mismo considerado, un derecho
fundamental.
En efecto, ha
definido la jurisprudencia constitucional que la Carta Política tiene una
capacidad de irradiación sobre las leyes y sobre los contratos, pues la
libertad contractual también está gobernada por el marco axiológico del
Estatuto Superior, motivo por el cual el ejercicio de esa libertad no puede
conducir a la arbitrariedad.
Empero, no significa
lo anterior que los derechos surgidos de un contrato adquieran el carácter de
constitucionales fundamentales y que los conflictos contractuales sean de
naturaleza constitucional. Así lo ha entendido la Corte al indicar que “el
derecho fundamental objeto de una acción de tutela debe corresponder a una
consagración expresa y positiva efectuada directamente por el Constituyente
que decide reservar ámbitos de la persona de la intromisión estatal o establece
prestaciones o garantías que se incorporan como situaciones activas de poder de
los sujetos oponibles al mismo. No tienen ese origen y mal puede pretender
conferírseles ese carácter, las situaciones subjetivas activas o pasivas
derivadas de la concesión recíproca de facultades que intercambian entre sí las
partes de un contrato y que constituyen su contenido”.[3]
Fuera de lo
expuesto, es de mérito anotar que el burgomaestre informó al despacho judicial
de primera instancia que la administración municipal no había ordenado reajuste
alguno y que por ello no era viable ordenar la legalización de las cuentas. El
alcalde del Municipio de Ciénaga de Oro manifestó, además, que a los
demandantes no se les debía dinero por concepto de los contratos con ellos
celebrados y que no podía hacer el reajuste por carecer de recursos.
Por su parte, los
demandantes insistieron en que el señor alcalde reconoció la obligación al
responder la solicitud que con miras al reconocimiento del reajuste elevaron
ante él.
Es clara la
contradicción entre lo informado por el alcalde y lo afirmado por los
demandantes, resultando, entonces, que el derecho alegado los actores al pago
de unas sumas de dinero por concepto de reajustes a unos contratos de obra
pública fuera de no ser fundamental no se halla definido, circunstancia que
constituye razón adicional para denegar la tutela impetrada, ya que la acción
establecida por el artículo 86 superior no es declarativa de ninguna clase de
derechos y, según la Corte Constitucional, se dirige “no a la discusión
jurídica sino al hecho (acción u omisión), concreto, irrefragable de
desconocimiento del derecho fundamental”,[4]
de modo que los derechos litigiosos escapan a su radio de acción.
Importa poner de
presente, en armonía con lo señalado, que la jurisprudencia de esta Corporación
ha puntualizado que la acción de tutela no es la vía idónea para ventilar
conflictos de índole contractual porque, además de las razones expuestas y
habida cuenta de su carácter subsidiario, la referida acción está excluida en
estos casos, “toda vez que quien se considere perjudicado o amenazado en sus
derechos goza de otro medio judicial para su defensa: el aplicable al contrato
respectivo según su naturaleza y de conformidad con las reglas de competencia
estatuidas en la ley”.[5]
En materia de
conflictos originados en contratos estatales, la ley 80 de 1993 prescribe en su
artículo 75 que, sin perjuicio de que se acuerden mecanismos de solución
directa o cláusulas compromisorias, “el juez competente para conocer de las
controversias derivadas de los contratos estatales y de los procesos de
ejecución y de cumplimiento será el de la jurisdicción contenciosos
administrativa” y, a su turno, el artículo 87 del Código Contencioso
Administrativo estatuye que “Cualquiera de las partes de un contrato
administrativo o privado con cláusula de caducidad podrá pedir que se declare
su existencia o su nulidad y que se hagan las declaraciones, condenaciones o
restituciones consecuenciales; que se ordene su revisión; que se declare su
incumplimiento y que se condene al contratante responsable a indemnizar los
perjuicios y que se hagan otras declaraciones o condenaciones”.
Así pues, aún en el
supuesto de que se hallasen involucrados derechos fundamentales, la existencia
de medios judiciales diferentes de la acción de tutela enerva la procedencia
del amparo solicitado, siendo de interés anotar que tratándose de controversias
contractuales esos medios son idóneos y sirven bien al propósito de examinar,
con todo detalle, las situaciones de conflicto planteadas por las partes y de
cristalizar sus pretensiones, siempre que haya lugar a ello y previo el
pertinente debate probatorio.
Tampoco es viable
pensar en la posibilidad de conceder la tutela en su modalidad de mecanismo
transitorio, pues, fuera de que no se hallan afectados derechos
constitucionales fundamentales, no se avizora en el presente caso la amenaza de
un daño inminente que haga indispensable una respuesta urgente e impostergable.
El juez de segunda
instancia concedió el amparo solicitado con apoyo en una sentencia del Tribunal
Superior de Montería, por cuya virtud se protegió el derecho de petición de una
persona que había solicitado la liquidación de unas cesantías, aclarándose que
la protección no se extendía a la obtención del pago de la suma debida.
La Corte
Constitucional ha destacado que procede el pago de cesantías merced a la acción
de tutela, pero no en todos los casos sino sólo en aquellos en los que la falta
de cancelación se traduzca en la probada vulneración de derechos constitucionales
fundamentales como la igualdad. También ha ordenado esta Corte, por excepción,
el pago de pensiones debidamente reconocidas, atendiendo a la especial
protección que la Carta Política brinda a los pensionados, en cuyo caso los
medios alternativos de defensa judicial se revelan menos eficaces que la acción
de tutela.
No está de más
advertir que el caso que en esta oportunidad ocupa la atención de la Sala
difiere sustancialmente de los reseñados en el párrafo precedente, ya que no
está comprometida la subsistencia de los actores ni algún otro derecho
fundamental que les corresponda.
Erró, entonces, el
juez de segunda instancia al otorgar el amparo bajo el supuesto de una
violación al derecho fundamental de petición, vulneración que no se presentó,
pues, como lo admiten los actores y el mismo juez, a la solicitud de
reconocimiento del reajuste del precio, la administración municipal dio
respuesta manifestando que no existían dineros para cancelar reajustes y que,
por tanto, era necesario esperar la próxima vigencia presupuestal para
considerar esas situaciones.
Aún admitiendo que
en el evento sub-exámine  el juez de tutela se hubiere encontrado frente a la
comprobada violación del derecho de petición, su labor protectora, según la
jurisprudencia constitucional, no podía ir más allá  de ordenar que se
produjera una respuesta, pues no estaba facultado para imponerle a la
administración el sentido de la resolución que fue, justamente, lo que
aconteció en este caso, dado que el Juez Primero Civil del Circuito de Cereté
(Córdoba) no sólo ordenó al señor alcalde municipal de Ciénaga de Oro expedir
unos actos administrativos, sino que le fijó el sentido de los mismos al
disponer que debían contener el reconocimiento del reajuste de los contratos de
obra.
Ni la expedición del
acto administrativo, ni el reconocimiento de los reajustes podían ser ordenados
por vía de tutela so pretexto de una inexistente violación al derecho de
petición. El equivocado proceder del juez de segunda instancia privó a la
administración municipal de la posibilidad de apreciar si en el caso concreto
concurrían o no los elementos legalmente exigidos para reajustar los contratos,
con lo cual se desconoció el alcance del derecho de petición que se satisface
con una respuesta fundada, independientemente de que sea favorable o
desfavorable a los intereses del particular quien, en todo caso, cuenta con
medios judiciales distintos de la tutela para controvertir lo decidido.
En el evento
examinado la administración respondió y de su respuesta,  que se limita  a
informar que no hay dineros y que es necesario esperar a la próxima vigencia
presupuestal, no se desprende el derecho a esos reajustes, como en forma
apresurada lo afirmó el juez y, aún si estuviera claramente establecido ese
derecho, de conformidad con lo anotado, no es la acción de tutela el mecanismo
apropiado para lograr su efectividad.
Se revocarán las
sentencias de segunda instancia y, en su lugar, se confirmarán las de primera
instancia y, como quiera que el Alcalde del Municipio de Ciénaga de Oro, en
acatamiento a los fallos ahora revocados, ordenó los reajustes y dispuso que se
apropiarían “en el presupuesto de funcionamiento de la vigencia fiscal de 1997
en el numeral que corresponda al pago de sentencias judiciales”, se ordenará la
devolución de las sumas de dinero que hubieren podido pagarse,  tal como lo
hizo la Corte en la sentencia No. T-197 de 1996 [6].
III. DECISION
En mérito de lo expuesto,
la Corte Constitucional, Sala Octava de Revisión, administrando justicia en
nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero. REVOCAR
las sentencias proferidas por el Juzgado Primero del Circuito de Cereté (Córdoba)
el cuatro (4) de octubre de mil novecientos noventa y seis (1996) y, en su
lugar, CONFIRMAR las proferidas por el Juzgado Promiscuo Municipal de
Ciénaga de Oro (Córdoba) el veintiséis (26) de agosto del mismo año, dentro de
las acciones de tutela de la referencia.
Segundo. En caso de
que, en cumplimiento de los fallos revocados se hubieren pagado sumas de
dinero,  SE ORDENA SU DEVOLUCION, en el término de cuarenta y ocho (48)
horas, contado a partir de la notificación de la presente sentencia.
Tercero.  LÍBRENSE,
por Secretaría, las comunicaciones de que trata el artículo 36 del Decreto 2591
de 1991, para los efectos allí contemplados.
Cópiese,
comuníquese, notifíquese, cúmplase e insértese en la Gaceta de la Corte
Constitucional.
FABIO MORON DIAZ
Magistrado Ponente
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
JORGE ARANGO MEJIA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1] Cf. Corte Constitucional. Sala Primera de Revisión. Sentencia No.
T-185 de 1996. M.P. Dr. Jorge Arango Mejía.
[2] Cf. Corte Constitucional. Sala Tercera de Revisión. Sentencia No.
T-240 de 1993. M.P. Dr. Eduardo Cifuentes Muñoz.
[3] Cf. Corte Constitucional. Sala Tercera de Revisión. Sentencia No.
T-242 de 1993. M.P. Dr. Eduardo Cifuentes Muñoz.
[4] Cf. Corte Constitucional. Sentencia No. T-008 de 1992. M.P. Dr.
Fabio Morón Díaz.
[5] Cf. Corte Constitucional. Sentencia No. T-594 de 1992. M.P. Dr.
José Gregorio Hernández Galindo.
[6] Cf. Corte Constitucional. Sala Novena de Revisión. M.P. Dr.
Vladimiro Naranjo Mesa.