C-855-09
Sentencia C-855/09
Sentencia C-855/09
(Noviembre 25, Bogotá D.C.)
LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN MATERIA
IMPOSITIVA-Alcance
La
Constitución le atribuye al Congreso de la República la potestad impositiva del
Estado, poder por el cual el Congreso, por medio de leyes, ejerce la función de
“…establecer contribuciones fiscales y, excepcionalmente, contribuciones
parafiscales en los casos y bajo las condiciones que establezca la ley”; y en
razón del artículo 338 de la misma Carta, “En tiempos de paz, solamente el
Congreso, las asambleas departamentales y los concejos distritales y
municipales, podrán imponer contribuciones fiscales o parafiscales…”.
Reconociendo la amplia libertad de configuración normativa que en materia
impositiva tanto la Constitución como la jurisprudencia constitucional le han
reconocido al Legislador.
PRECOOPERATIVAS DE TRABAJO ASOCIADO-Definición y regulación
Las
Precooperativas de Trabajo Asociado están reguladas en los artículos 124 y
subsiguientes de la Ley 79 de 1988, y se entienden como precursoras de las
Cooperativas, o Cooperativas en estado embrionario con vocación de evolución
hacia la categoría de Cooperativas. No siendo de
relevancia para resolver los problemas jurídicos planteados la distinción entre
Cooperativas y Precooperativas de Trabajo Asociado para los efectos de la
presente sentencia, se utilizará el término Cooperativas de Trabajo Asociado
como genérico, y en él se entenderá incluido a las Precooperativas de Trabajo
Asociado.
COOPERATIVAS  DE TRABAJO ASOCIADO-Naturaleza, definición y características
ORGANIZACION ASOCIATIVA Y SOLIDARIA DE TRABAJO-Respaldo constitucional
COOPERATIVAS DE TRABAJO ASOCIADO-Naturaleza jurídica
Las cooperativas de trabajo asociado nacen de la
voluntad libre y autónoma de un grupo de personas que decide unirse para
trabajar mancomunadamente, bajo sus propias reglas contenidas en los
respectivos estatutos o reglamentos internos. Dado que los socios son los
mismos trabajadores éstos pueden pactar las reglas que han de gobernar las
relaciones laborales, al margen del código que regula esa materia. Todos los
asociados tienen derecho a recibir una compensación por el trabajo aportado,
además de participar en la distribución equitativa de los excedentes que
obtenga la cooperativa. Sólo en casos excepcionales y en forma transitoria u
ocasional se les permite contratar trabajadores no asociados, quienes se
regirán por la legislación laboral vigente.
COOPERATIVAS DE TRABAJO ASOCIADO-Facultad para expedir los propios estatutos o
reglamentos
COOPERATIVAS DE TRABAJO ASOCIADO-Régimen de trabajo, seguridad social y compensación
que se establezca en estatutos y reglamento interno
COOPERATIVAS DE TRABAJO ASOCIADO-Régimen de trabajo no sujeto a legislación laboral/COOPERATIVAS
DE TRABAJO ASOCIADO-Excepcionalidad en la aplicación de legislación laboral
en casos de trabajadores no asociados/COOPERATIVAS DE TRABAJO ASOCIADO-Inaplicación
de normas laborales a trabajadores socios
En
razón a que el origen de las Cooperativas de Trabajo Asociado es el acuerdo
cooperativo, la Corte consideró constitucionalmente admisible que el régimen de
trabajo, compensación, previsión y seguridad social de estas Cooperativas fuera
el establecido en sus estatutos y reglamentos, y no el de la legislación
laboral, no siendo esa facultad absoluta, toda vez que no pueden contrariar los
principios y valores constitucionales, cuestión que deberán vigilar las
autoridades competentes, por lo que, en principio, no se opone a la
Constitución que, en estos aspectos, los miembros de la Cooperativa se sometan
a las reglas “expedidas y aprobadas por ellos mismos”, en la medida que los
asociados son simultáneamente los dueños y los trabajadores de la misma, esto
es existe identidad entre asociado y trabajador, no siendo posible hablar de
empleadores y trabajadores, como en las relaciones de trabajo subordinado o
dependiente.
COOPERATIVAS DE TRABAJO ASOCIADO-Constituyen una modalidad diferente de organización
empresarial, pero válida para realizar el trabajo como derecho y como
obligación social
Las
Cooperativas de Trabajo Asociado, creadas y reguladas por la ley 79 de 1988,
tienen diferencias marcadas y evidentes, en su estructura y objeto jurídico,
con las empresas privadas ordinarias, que le permiten incluso un régimen
societario y laboral distinto, pero con un rasgo común: son vehículos a través
de los cuales se realiza el derecho fundamental al trabajo, razón por la que
sus asociados se hacen acreedores de las mismas garantías constitucionales que
se predican de los trabajadores dependientes de las empresas privadas
ordinarias y gozan de la especial protección del Estado.
CONTRIBUCIONES ESPECIALES A CARGO DE COOPERATIVAS Y
PRECOOPERATIVAS DE TRABAJO ASOCIADO-Características/CONTRIBUCIONES
ESPECIALES A CARGO DE COOPERATIVAS Y PRECOOPERATIVAS DE TRABAJO ASOCIADO-Destinación/CONTRIBUCIONES
ESPECIALES A CARGO DE COOPERATIVAS Y PRECOOPERATIVAS DE TRABAJO ASOCIADO-Carácter
parafiscal/CONTRIBUCIONES ESPECIALES A CARGO DE COOPERATIVAS Y
PRECOOPERATIVAS DE TRABAJO ASOCIADO-No vulneran derecho a la igualdad
Las
contribuciones especiales creadas por la Ley 1233 de 2008, son una obligación a
cargo de  las Cooperativas, y en sus aspectos básicos esenciales son similares
al régimen de aportes parafiscales a cargo de la generalidad de los
empleadores, con las siguientes características: (i) Estarán a cargo de las
Cooperativas y Precooperativas de Trabajo Asociado. (ii) Los destinatarios de
esas contribuciones serán el SENA, el ICBF y las Cajas de Compensación
Familiar. (iii) El ingreso base de cotización para la liquidación de las
contribuciones especiales que se destinan al SENA y al ICBF será la
compensación ordinaria mensual establecida en el régimen de compensaciones.
(iv) El ingreso base de cotización para la liquidación de las contribuciones
especiales que se destinan a las Cajas de Compensación Familiar será la suma de
la compensación ordinaria y extraordinaria mensual devengadas. (v) La tarifa
será igual al 9% y se distribuirá así: 3% para el ICBF, 2% para el SENA, 4%
para la Caja de Compensación. (vi) En ningún caso las contribuciones serán asumidas
por el trabajador o asociado. Finalmente, en el artículo 10, no demandado en el
presente proceso, se establece una excepción, en el sentido de que las
Cooperativas y Precooperativas de Trabajo Asociado cuya facturación anual no
exceda de 435 salarios mínimos legales vigentes quedarán exentas del pago de
estas contribuciones. Con la expedición de la Ley 1233 de 2008 los trabajadores
asociados a las Cooperativas de Trabajo Asociado se incluyeron en los
beneficios, estímulos e incentivos derivados de los aportes parafiscales, de
los que hasta esa fecha se encontraban excluidos, y se les permitió, como
sucede con los trabajadores dependientes, disfrutar de esa red de protección
social a la que tienen derecho, tanto ellos como sus familiares y otros grupos
sociales a quienes se destinan los distintos programas del Sena, el ICBF y las
Cajas de Compensación, por lo que no podría hablarse de vulneración de la
igualdad frente al artículo 53 de la
Constitución, en la medida en que se les garantiza el acceso a servicios de
capacitación laboral, atención a la familia, subsidios al ingreso, acceso a la
educación y a la vivienda, e incluso a la seguridad social, en desarrollo del
principio de solidaridad.
COOPERATIVAS DE TRABAJO ASOCIADO-Relación de trabajo distinta a la de asalariados
COOPERATIVAS DE TRABAJO ASOCIADO-Asociación libre y voluntaria
COOPERATIVAS DE TRABAJO ASOCIADO-Régimen aplicable a trabajadores que no son socios
CONTRIBUCIONES ESPECIALES A CARGO DE COOPERATIVAS Y
PRECOOPERATIVAS DE TRABAJO ASOCIADO-Contribuyen
al fortalecimiento de las organizaciones solidarias
La
obligación constitucional de fortalecer un determinado sector, no pasa
necesariamente por la imposibilidad de imponerle cargas, regulaciones o
requisitos, pues si esas cargas, regulaciones o requisitos, contribuyen a la
formalización del respectivo sector, a su homologación económica, jurídica y
organizativa con otros sectores comparables de la economía, al mayor bienestar
de quienes en él participan, y a que se hagan valer los principios de
solidaridad y dignidad que inspiran nuestra Constitución, disposiciones de ese
tipo encuentran pleno respaldo constitucional, y tal es el caso de las normas
demandadas en el presente proceso, en las que se impone, a cargo de las
Cooperativas de Trabajo Asociado, una obligación de pagar al ICBF, al SENA y a
las Cajas de Compensación Familiar, unas contribuciones especiales que en sus
elementos definitorios básicos se asemejan a los aportes parafiscales que han
de pagar los empleadores en el régimen laboral general. En consecuencia, la
Corte estima que el proceso de creciente dignificación al que apuntan las
normas demandadas, en favor de los trabajadores asociados a las Cooperativas de
Trabajo Asociado y sus familias, es en sí mismo una medida legislativa
tendiente al fortalecimiento del sector solidario, como lo manda la
Constitución.
INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL POR INEPTITUD
SUSTANTIVA DE DEMANDA-Insuficiencia
de cargo
Referencia: expediente D-7677.
Demanda de inconstitucionalidad: contra los artículos 1, 2, y 5 de la Ley 1233 de 2008
“por medio de la cual se precisan los elementos estructurales de las
contribuciones a la seguridad social, se crean las contribuciones especiales a
cargo de las Cooperativas y Precooperativas de Trabajo Asociado, con destino al
Servicio Nacional de Aprendizaje, SENA, al Instituto Colombiano de Bienestar
Familiar, ICBF, y a las Cajas de Compensación Familiar, se fortalece el control
concurrente y se dictan otras disposiciones”.
Demandante: José
Rafael Flórez Montaña.
Magistrado
Ponente: Mauricio González Cuervo.
I.
ANTECEDENTES.
1.
Texto normativo demandado.
El
ciudadano José Rafael Flórez Montaña demandó la inconstitucionalidad de los
artículos 1, 2, y 5 de la Ley 1233 de 2008, por
considerar que vulneran los artículos 13, 53 y 333 de la Constitución Política. El siguiente es el texto de las disposiciones demandadas:
LEY
1233 DE 2008
(julio 22)
“Por
medio de la cual se precisan los elementos estructurales de las contribuciones
a la seguridad social, se crean las contribuciones especiales a cargo de las
Cooperativas y Precooperativas de Trabajo Asociado, con destino al Servicio
Nacional de Aprendizaje, SENA, al Instituto Colombiano de Bienestar Familiar,
ICBF, y a las Cajas de Compensación Familiar, se fortalece el control
concurrente y se dictan otras disposiciones”.[1]
"ARTÍCULO
1°. CONTRIBUCIONES ESPECIALES. Créase las contribuciones especiales a cargo de
las Cooperativas y Precooperativas de Trabajo Asociado, con destino al Servicio
Nacional de Aprendizaje -SENA- el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar
-ICBF- y Cajas de Compensación Familiar que se escoja.
ARTÍCULO 2°.
ELEMENTOS ESENCIALES DE LAS CONTRIBUCIONES ESPECIALES. La actividad de trabajo
desempeñada por parte de los asociados dará origen a las contribuciones
especiales, a cargo de las Cooperativas y Precooperativas de Trabajo Asociado y
con destino al Servicio Nacional de Aprendizaje SENA, al Instituto Colombiano
de Bienestar Familiar, ICBF, y a las Cajas de Compensación Familiar.
Para todos
los efectos, el ingreso base de cotización para la liquidación de las
contribuciones especiales con destino al Servicio Nacional de Aprendizaje,
SENA, y al Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, ICBF, será la
compensación ordinaria mensual establecida en el régimen de compensaciones, y
para las Cajas de Compensación Familiar será la suma de la compensación
ordinaria y extraordinaria mensual devengadas.
La tarifa
será igual al nueve por ciento (9%) y se distribuirá así: tres por ciento (3%)
para el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, ICBF, dos por ciento (2%)
para el Servicio Nacional de Aprendizaje, SENA, y cuatro por ciento (4%) para la
Caja de Compensación. En ningún caso las contribuciones de que trata esta ley
serán asumidas por el trabajador asociado.
Parágrafo  1.
El pago  de las contribuciones con destino al Servicio Nacional de Aprendizaje,
SENA, al Instituto Colombiano de Bienestar Familia, ICBF, y a las Cajas de
Compensación Familiar deberá ser realizado a partir del primero (1) de enero de
dos mil nueve (2009).
Parágrafo 2.
Las Cooperativas y Precooperativas de Trabajo Asociado tendrán un representante
en la Junta directiva del Sena y un representante en la Junta Directiva del
ICBF, quienes serán designados por las confederaciones nacionales que los
agremien.
ARTÍCULO 5. RESPONSABILIDAD.
A las Cooperativas y Precooperativas de Trabajo Asociado les serán aplicables
todas las disposiciones legales vigentes establecidas en materia de pagos con
destino al Servicio Nacional de Aprendizaje, SENA, al Instituto Colombiano de
Bienestar Familiar, ICBF, y las Cajas de Compensación Familiar.
Tales
contribuciones serán asumidas y pagadas en su totalidad por las Cooperativas y
Precooperativas de Trabajo Asociado con la base establecida en la presente ley.
PARÁGRAFO:.
Las Cooperativas y Precooperativas de Trabajo Asociado tendrán
responsabilidades de la cuota de aprendices solo sobre los trabajadores
dependientes que tengan."
2.
Demanda: pretensión y cargos.
El
actor solicita se declaren inconstitucionales las normas demandadas, porCONtar
Familia,-Familiar,ICB________________________________________________________________________________________________que
vulneran, a su juicio, los artículos 13[2], 53[3]
y 333[4] de la Constitución
Política.
2.1.
Vulneración del principio de igualdad (artículo 13 de
la Constitución)
2.1.1.
Las Cooperativas y Precooperativas de Trabajo Asociado no tienen la calidad de
empleadores, pues son empresas de economía solidaria donde el aporte principal
de sus asociados trabajadores es el trabajo, no el capital. Por eso es injusto
que el Legislador las haya puesto en igual posición que a las empresas
comerciales o capitalistas, en cuanto contribuyentes de los gravámenes
parafiscales con destino al SENA, ICBF y cajas de compensación familiar. Además,
sin considerar la diferencia expresada, la ley atacada les impuso como tarifa los
mismos porcentajes fijados para los empleadores de las empresas comerciales,
injusticia que no se hubiese subsanado aún cuando la normatividad reprochada
hubiera establecido porcentajes inferiores para las Cooperativas y
Precooperativas de Trabajo Asociado.
2.1.2.
Tanto los trabajadores de las Cooperativas y Precooperativas de Trabajo
Asociado como los dependientes o subordinados tienen la condición de
trabajadores. No obstante, el ingreso económico de los dependientes o
subordinados no se afecta para el pago de aportes o contribuciones al SENA,
ICBF y Cajas de Compensación Familiar, porque dichas contribuciones las paga su
empleador. En cambio, los trabajadores asociados si ven gravemente afectados
sus ingresos, pues aunque ellas determinan que las contribuciones especiales
las deben cancelar las Precooperativas o Cooperativas, es realmente el
trabajador asociado quien las paga, ya que el cumplimiento de dicha obligación
que haga la persona jurídica afecta su ingreso de manera directa, en tanto
incrementa el porcentaje fijado internamente para gastos, con lo cual disminuye
la compensación que recibe el trabajador asociado.
2.2.
Vulneración del artículo 53 de la Constitución (Obligación para el legislador
de tener en cuenta el principio mínimo fundamental de igualdad de oportunidades
para los trabajadores).
La
existencia de las normas demandadas atenta contra la igualdad de oportunidades
prevista en el artículo 53 Superior, que obligatoriamente debe cobijar a los
trabajadores asociados de las Cooperativas, pues el hecho de que el ingreso
base de cotización para la liquidación de las contribuciones especiales con
destino al Servicio Nacional de Aprendizaje, SENA, y al Instituto Colombiano de
Bienestar Familiar, ICBF, sea la compensación ordinaria mensual establecida en
el régimen de compensaciones, y para las Cajas de Compensación Familiar sea la
suma de la compensación ordinaria y extraordinaria mensual devengadas, va en
menoscabo del ingreso mínimo vital de este tipo de trabajadores, suprimiendo de
un tajo sus oportunidades económicas.
2.3.
Vulneración del artículo 333 de la Constitución (Obligación estatal de
fortalecer las organizaciones solidarias).
Las
Precooperativas y Cooperativas de Trabajo Asociado se encuentran dentro de las
organizaciones solidarias a las cuales el Estado debe fortalecer, pero el
legislador, pasando por alto este mandato constitucional, les impuso las
contribuciones especiales, “sin tener en cuenta el grave daño que causa a
este tipo de empresas que, en un altísimo porcentaje, se encuentran integradas
por miembros de las clases sociales menos favorecidas”.
El
argumento utilizado por los ponentes del proyecto de ley que terminó convertido
en la Ley 1233 de 2008, conforme al cual la figura se utiliza indebidamente
para evadir responsabilidades laborales, no podía ser de recibo porque el
sistema cooperativo no puede ser desvirtuado por la incapacidad del Estado para
sancionar a quienes hacen mal uso del mecanismo del trabajo asociado.
2.4
Cargos indirectos contra el artículo 5 de la Ley 1233 de 2008.
Los
artículos 1 y 2 de la Ley 1233 de 2008, son inconstitucionales y deberán ser
declarados inexequibles de manera directa, pero el artículo 5, también atacado,
es inconstitucional de manera indirecta, por cuanto su contenido se sustenta en
el de los artículos 1 y 2, y “al desaparecer estos del tráfico jurídico,
necesariamente aquél no tiene aplicación práctica”.
3.
Intervenciones ciudadanas.
Los
Ministerios de Educación Nacional, Hacienda y Crédito Público, de la Protección
Social y la Superintendencia del Subsidio Familiar así como la Academia
Colombiana de Jurisprudencia, la Universidad Externado de Colombia y la
Universidad del Rosario intervinieron en el proceso en el siguiente sentido:
3.1.
Vulneración del derecho a la igualdad  (artículo 13 de
la Constitución).
3.1.1
Ministerio de Educación Nacional.
Las
personas que quedan afectadas con las contribuciones parafiscales son las
personas que libremente se han querido asociar en Cooperativas o
Precooperativas. Y son diferentes a las personas que laboran bajo los
parámetros de la relación de tipo laboral regida por el Código Sustantivo del
Trabajo. Por ello, es procedente igualmente que el legislador trate en forma
distinta los casos que no sean semejantes, toda vez que precisamente el
enunciado de la igualdad es un elemento central de justicia. Este cargo no debe
prosperar.
3.1.2
Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
No
puede predicarse una igualdad material entre los trabajadores dependientes y
los trabajadores asociados y, por ende, el supuesto del que parte el demandante
es errado. La igualdad que predica el actor entre los trabajadores dependientes
y los trabajadores asociados, no existe. En efecto, las condiciones laborales
de unos y otros son diametralmente opuestas si se tiene en cuenta que, mientras
unos están subordinados a un empleador, los otros son los dueños de su propia
empresa y, por lo tanto, no hay subordinación alguna. En consecuencia, la Ley
está dando un trato diferenciado a situaciones claramente diferenciadas y, en
esa medida, no se viola el artículo 13 superior.
3.1.3
Ministerio de la Protección Social
La
ley demandada permite a los trabajadores de las Cooperativas y Precooperativas
de Trabajo Asociado disfrutar de los beneficios sociales ofrecidos a los
trabajadores y a sus familias por las Cajas de Compensación Familiar, el SENA y
el ICBF, lo cual promueve su bienestar. Por lo tanto, las normas demandadas
están ajustadas a la Constitución.
3.1.4
Superintendencia del Subsidio Familiar.
La
función social que cumplen las Cajas de Compensación Familiar sin duda alguna
está encaminada al bienestar de la población afiliada de escasos recursos,
razón por la que la afiliación de las Cooperativas y Precooperativas de Trabajo
Asociado al Sistema del Subsidio Familiar, también debe obedecer a esa misma
finalidad de lograr el bienestar de todos sus afiliados; cualquier población
que quede descubierta o por fuera de este marco normativo, generaría
descontento y desigualdad, pues las normas deben buscar un beneficio general
sin exclusiones de ninguna naturaleza. Por ello los artículos demandados son
exequibles.
3.1.5.
La Academia Colombiana de Jurisprudencia.
Las
normas acusadas no violan el derecho a la igualdad, porque no implican
un trato discriminatorio a los trabajadores asociados a las Cooperativas
respecto de los trabajadores subordinados. En lo que toca con el subsidio
familiar, en efecto, no solo no sufren un tratamiento discriminatorio sino que
se benefician, en el mismo sentido de los trabajadores subordinados, por todo
lo que implica esta importante prestación social. Y en lo que atañe a las
contribuciones al SENA y al ICBF, precisamente porque los vinculados al trabajo
asociado realizan una actividad comparable con la de los trabajadores
subordinados, es claro que si en el entorno del vínculo laboral de estos
últimos se deben efectuar los citados aportes lo injusto consistiría en que el
solo hecho de la vinculación por la vía del trabajo asociado se
convirtiera en mecanismo para sustraerse a ese deber que es fruto de los
principios de solidaridad y justicia que fluyen de lo previsto por el numeral
9° del artículo 95 de la Carta Política. Por lo demás, las contribuciones
acusadas, por expresa disposición del artículo 2° de la ley 1233, no las
pagarán los trabajadores asociados y, en cualquier caso, estarán a cargo de las
Cooperativas y Precooperativas de Trabajo Asociado.
3.1.6.
Universidad Externado de Colombia (Centro de Estudios Fiscales)
No
resulta suficiente afirmar que se vulnera el principio de igualdad con las
modificaciones que introduce el legislador al ordenamiento tributario con la
creación de un gravamen y con la incorporación de nuevos sujetos pasivos o
hechos gravados. En efecto, las contribuciones especiales a ICBF, SENA y Cajas
de Compensación para las Cooperativas o Precooperativas de Trabajo Asociado son
un nuevo tributo, diferente de las contribuciones de los empleadores; en este
contexto no puede vulnerarse el principio de igualdad cuando el legislador se
ocupó de establecer un gravamen específico, con hechos generadores, bases
gravables y tarifas diferentes a las fijadas para los empleadores, atendiendo
las particularidades del sector solidario. La ley demandada es simplemente una
manifestación de la facultad impositiva que la Constitución le atribuye al
Congreso, y al no vulnerar los límites constitucionales en la materia, es
exequible.
3.1.7
Universidad del Rosario.
Aunque
dentro de las cooperativas no exista como tal la figura del empleador, lo
anterior no significa que para dichos asociados no exista la obligación de
contribuir, como lo realizan las demás clases de trabajadores; para tal efecto,
la Ley 1233 de 2008 precisamente busca evitar desigualdad y ausencia de
solidaridad entre los cooperados y que estos crearan este tipo de asociaciones,
no solo para sustraerse de su obligación de contribución, sino también de
desmejoramiento de las calidades laborales de los que desempeñan labores de
autogestión. Por lo tanto, la norma es, por el cargo relacionado con la violación
del principio de igualdad, exequible.
3.2.
Vulneración de la obligación, en cabeza del legislador, de tener en cuenta el
principio mínimo fundamental de igualdad de oportunidades para los
trabajadores  (artículo 53 de la Constitución)
3.2.1.
Ministerio de Hacienda y Crédito Público
El
principio de igualdad, y en particular, el principio de igualdad de
oportunidades para los trabajadores, no puede oponerse a la facultad impositiva
del legislador, siempre y cuando ésta se ejerza dentro de los límites
constitucionales.
3.2.2
Ministerio de la Protección Social
Este
Ministerio considera que no debe prosperar este cargo, por cuanto lo que buscan
las normas demandas es precisamente que el sector solidario “pueda acceder a
mejores y mayores garantías sociales”.
3.2.3
Superintendencia de Subsidio Familiar
La
finalidad de los artículos demandados consistente en extender los beneficios
del sistema de subsidio familiar a los asociados a las Cooperativas y
Precooperativas de Trabajo Asociado, es razón suficiente para considerar que no
se viola, sino que por el contrario, se realiza el propósito de dar iguales
oportunidades a los trabajadores.
3.2.4
Academia Colombiana de Jurisprudencia.
La
igualdad de oportunidades para los trabajadores no se ve vulnerada por
el  hecho de que las Cooperativas y Precooperativas de Trabajo Asociado estén
obligadas a asumir las contribuciones especiales. Mal se puede pretender que,
so pretexto de la realización de actividades comparables a las del trabajo
subordinado, por la vía de las Cooperativas de Trabajo Asociado, se haga caso
omiso del  deber de  solidaridad, constitucionalmente establecido. El hecho de
que las llamadas contribuciones con destino al SENA, al ICBF y a las Cajas de
Compensación Familiar, las paguen los empleadores en el ámbito del trabajo
subordinado y dependiente, no es óbice para que en el contexto del trabajo
asociado se haga lo propio.
3.2.5
Universidad Externado de Colombia (Centro de Estudios Fiscales)
La
Ley 1233 de 2008, en la cual se encuentran incluidos los artículos demandados,
establece, teniendo en cuenta el principio de equidad en materia tributaria,
que las contribuciones especiales deben ser asumidas por las Cooperativas y no
por los trabajadores asociados. La obligación recae entonces sobre la
Cooperativa como persona jurídica independiente, quien tiene la responsabilidad
de generar ingresos suficientes para cumplir con esta obligación legal. En
consecuencia, no se viola el principio de igualdad de oportunidades para los
trabajadores que enuncia el artículo 53 de la Carta.
3.2.6.
Universidad del Rosario.
Los
aportes benefician a los mismos trabajadores asociados a las Cooperativas, por
lo que las normas demandadas consagran una amplia protección y extienden unos
beneficios de los que antes carecían, lo que es constitucionalmente válido.
3.3.
Vulneración del mandato constitucional para que el estado fortalezca las
organizaciones solidarias (Artículo 333 de la Constitución).
3.3.1
Ministerio de Educación Nacional.
Si
bien el Estado tiene la obligación de fortalecer las organizaciones de carácter
solidario como lo son las Cooperativas, el Ministerio de Educación considera
que en nada se opone a esta finalidad que el Estado, buscando proteger
necesidades de la comunidad, a través del SENA, el ICBF y las Cajas de
Compensación Familiar, proceda, en cumplimiento de las funciones
constitucionales contempladas en el art. 150 numeral 12, a establecer contribuciones
fiscales y parafiscales que, como las de las normas demandadas, atienden un fin
constitucionalmente legítimo.
3.3.2
Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
Si
bien es cierto que el Estado tiene la obligación de fortalecer las
organizaciones solidarias, también lo es que las mismas tienen el deber de
contribuir con el financiamiento de los fines del Estado a través de los
impuestos, las tasas y las contribuciones que el Congreso de la República,
haciendo uso de su facultad de crear tributos, les imponga. No es extraño, ni
mucho menos inconstitucional, que el Congreso de la República haya impuesto a
las Precooperativas y Cooperativas de Trabajo Asociado, la obligación
tributaria de contribuir con el financiamiento de entidades con una función
social tan importante como lo son el Instituto Colombiano de Bienestar
Familiar, el Servicio Nacional de Aprendizaje y las Cajas de Compensación
Familiar.
El
Ministerio de Hacienda destaca que dicha imposición se hizo bajo los principios
de equidad y justicia, teniendo en cuenta que la misma Ley 1233 de 2008
estableció tal obligación tributaria para aquellas Precooperativas y
Cooperativas de mayores ingresos, pues conforme  a su artículo 10°, las
Cooperativas de Trabajo Asociado y las Precooperativas de Trabajo Asociado,
cuya facturación anual no exceda 435 salarios mínimos legales vigentes quedarán
exentas del pago de las contribuciones parafiscales citadas.
3.3.3
Ministerio de la Protección Social.
Es
claro que mediante la Ley 1233 de 2008, se crean las contribuciones especiales
a cargo de las Cooperativas y Precooperativas de Trabajo Asociado, y no del
trabajador asociado, con destino al Servicio Nacional de Aprendizaje, SENA, el
Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, ICBF, y las Cajas de Compensación
Familiar, todo lo  cual va a permitir que este tipo de Cooperativas puedan ser
generadoras de bienes o de servicios y desarrollar toda su creatividad y
potencial empresariales, en las mejores condiciones de beneficio de los socios
trabajadores y de la comunidad en general. Por ello, más que debilitar, se
fortalece el sector solidario.
3.3.4
Superintendencia de Subsidio Familiar
Las
normas demandadas eliminan una odiosa exclusión, que marginaba a los
trabajadores asociados a las Cooperativas de los beneficios del sistema de
subsidio familiar, y por lo tanto, no pueden considerarse violatorias de la
obligación de fortalecer el sector solidario.
3.3.5
Academia Colombiana de Jurisprudencia.
La
prerrogativa que tienen las Cooperativas y Precooperativas de Trabajo Asociado
de regirse por sus propios estatutos, no implica, de ninguna manera, que el
Estado pierda su facultad para regular aspectos que, a su juicio, considere
vitales para el interés de los asociados y para evitar, precisamente, que por
la vía de la estructura Cooperativa se generen beneficios, privilegios o
inmunidades fiscales que no tienen ninguna justificación. En cuanto a la
afectación que puedan sufrir los asociados de escasos ingresos con el pago de
las contribuciones especiales por parte de las cooperativas, no puede dejarse
de lado que, con el objeto de proteger a las Cooperativas o Precooperativas de
Trabajo Asociado pequeñas o familiares, la ley 1233, en su artículo 10°,
consagra la exención del pago de las contribuciones a aquellas cuya
facturación anual no exceda 435 salarios mínimos legales vigentes.
3.3.6
Universidad Externado de Colombia (Centro de Estudios Fiscales)
Es
frecuente la creencia colectiva de que la forma de proteger sectores económicos
y sociales es a través del establecimiento de beneficios tributarios y de no
sujeciones; sin embargo, no es jurídicamente válido afirmar que los tributos a
que se encuentra sometido el sector solidario impliquen un desincentivo al
trabajo cooperativo. Por el contrario, las posibilidades en términos de
beneficios y servicios que generan los contribuciones demandadas son una
protección a los trabajadores, y por lo tanto, las normas demandadas no son una
medida en contra de las organizaciones solidarias.
3.3.7
Universidad del Rosario
Las
normas demandadas buscan evitar la desigualdad y la ausencia de solidaridad
entre los cooperados, y promueven el mejoramiento de “las calidades
laborales de los que desempeñan labores autogestionarias”.  Por lo tanto
este cargo no debe prosperar.
4.
Concepto del Procurador General de la Nación[5].
Debe
la Corte declarar la exequibilidad de los artículos 1 y 2 de la Ley 1233 de
2008 por los cargos analizados, e inhibirse respecto del artículo 5 de la misma
ley:
4.1.
Vulneración del derecho a la igualdad  (artículo 13
de la Constitución).
La
imposición de contribuciones especiales a cargo de las Cooperativas y
Precooperativas de Trabajo Asociado, en la que la carga tributaria redunda en
beneficios dirigidos a la población que aporta en la financiación de las
entidades públicas, que además adelantan proyectos y programas de carácter
social orientados principalmente a la atención de la población más vulnerable y
que eventualmente parece coincidir con la que integra al trabajador asociado,
no vulnera el derecho a la igualdad material, sino que por el contrario,
promueve su realización material.
4.2.
Vulneración de la obligación, en cabeza del legislador, de tener en cuenta el
principio mínimo fundamental de igualdad de oportunidades para los trabajadores
(artículo 53 de la Constitución)
Yerra
el accionante cuando en su análisis ve la contribución parafiscal únicamente
como una carga económica que afectará los ingresos del trabajador asociado, ignorando
los beneficios que como aportantes de las Cajas de Compensación Familiar, el
Sena y el ICBF recibirá el gremio que integran las Cooperativas y
Precooperativas de Trabajo Asociado. En este sentido el Ministerio Público no
desconoce que a diferencia de los trabajadores dependientes, los asociados
verán afectados sus réditos debido a la naturaleza jurídica de la economía
solidaria, pero también recuerda que el trabajador dependiente no se beneficia
en forma directa con las utilidades de las empresas a las que presta su mano de
obra, a diferencia del trabajador asociado.  Lo que resulta claro es que la
Seguridad Social y las contribuciones parafiscales no rivalizan con la adecuada
protección y amparo del trabajador, ya sea dependiente, autónomo o asociado,
convirtiéndose en el denominador común de protección constitucional al
trabajador, independientemente de su categoría.
4.3.
Vulneración del mandato constitucional para que el estado fortalezca las
organizaciones solidarias (Artículo 333 de la Constitución).
Las
contribuciones especiales establecidas en los artículos impugnados se enmarcan
en el desarrollo de los principios del Estado Social de Derecho, y contribuyen
a la equidad en las cargas tributarias que deben recaer en los trabajadores y
empleadores, e incluso ayuda a mejorar las condiciones laborales ofreciendo una
mayor dignidad al trabajador asociado. Por lo tanto, no se desconocen las
obligaciones estatales consagradas en el artículo 333 superior, que ordenan al
Estado fortalecer las organizaciones solidarias y estimular el desarrollo
empresarial.
4.4.
Solicitud de inhibición respecto del artículo 5 de la Ley 1233 de 2008.
Solicita
el señor Procurador que la Corte Constitucional se inhiba de emitir
pronunciamiento de fondo respecto a la constitucionalidad del artículo 5 de la
Ley 1233 de 2008, por ausencia de cargo.
II.
CONSIDERACIONES.
1.
Competencia.
La
presente demanda de inconstitucionalidad fue formulada por un ciudadano
colombiano, contra disposiciones vigentes contenidas en una Ley de la República
(Artículos 1, 2 y 5 de la Ley 1233 de 2008). La Corte Constitucional es
competente para pronunciarse sobre ella, toda vez que así lo dispone el numeral
4 del artículo 241 de la Constitución Política.
2.
Norma demandada, cargos y problema de constitucionalidad.
2.1.
La norma demandada.
Las
disposiciones demandadas de la Ley 1233 de 2008 crean unas contribuciones
especiales, a partir del 1º de enero de 2009, determinando sus elementos: (i)
sujetos pasivos de las mismas, las Cooperativas y Precooperativas de Trabajo
Asociado; (ii) sujetos activos, el SENA e ICBF y las Cajas de Compensación
Familiar; (iii) el hecho gravable que da lugar al pago de esas contribuciones
especiales, “la actividad de trabajo desempeñada por parte de los asociados”;
(iv) el ingreso base de cotización, para las entidades públicas es “la compensación
ordinaria mensual establecida en el régimen de compensaciones”, y para las
cajas de compensación, “la compensación ordinaria y extraordinaria mensual
devengadas”; (v) la tarifa aplicable del 9% (“tres por ciento (3%) para
el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, ICBF, dos por ciento (2%) para
el Servicio Nacional de Aprendizaje, SENA, y cuatro por ciento (4%) para la
Caja de Compensación”). Además, disponen que en ningún caso las
contribuciones pueden ser asumidas por el trabajador asociado. Y establecen
para los sujetos pasivos el régimen de responsabilidad y representación
correspondientes.
2.2.
Análisis de los cargos contra los artículos demandados.
2.2.1.
Vulneración del derecho a la igualdad de las cooperativas y precooperativas de
trabajo asociado (CP, art 13).
Consiste,
en primer término, en una vulneración del derecho de igualdad de las
cooperativas de trabajo asociado al brindar  tratamiento tributario igualitario
a empresas de naturaleza diferenciada, esto es, al imponer el mismo régimen de
contribución parafiscal propio de empresas comerciales -entidades de lucro
basadas en aportes de capital-, a las cooperativas y precooperativas de trabajo
asociado, entidades de economía solidaria cuyo aportes se basan en el trabajo.
Tal vulneración se manifiesta en la discriminación de los trabajadores
asociados frente a los trabajadores dependientes (CP, art 13), ya que por el
régimen propio de tales cooperativas, la carga contributiva se traduce en la
reducción de la compensación que por su actividad reciben los trabajadores
asociados y el pago de la misma por cuenta de ellos, lo que entraña una
discriminación de éstos frente a los trabajadores dependientes cuya
contribución es costeada por el empleador. Este cargo se repite como
vulneración del principio de igualdad de oportunidades para los trabajadores
(CP, art 53) quienes quedan colocados en posición de desventaja frente a los
trabajadores dependientes, los cuales no tienen que sufragar con sus ingresos
las contribuciones parafiscales que sobre ellos recaen.
El
cargo parte del carácter diferenciado de las empresas comerciales frente a las
cooperativas de trabajo asociado en cuanto organizaciones solidarias, por lo
cual el trato igualitario dado a las mismas, con la imposición de
contribuciones similares, configura una vulneración del principio de igualdad.
Y tras señalar los sujetos de igualdad de la relación -trabajadores asociados y
dependientes- impugna por discriminatoria de los primeros la extensión del régimen
contributivo propio de los segundos, basado en que los trabajadores asociados
terminan costeando la contribución especial, a diferencia de los trabajadores
dependientes. Con base en ello, la Corte se pronunciará de fondo.
2.2.2.
Vulneración del contenido mínimo fundamental de remuneración mínima vital y
móvil de los trabajadores (CP, art 53).
El
hecho de que el ingreso base de cotización para la liquidación de las
contribuciones especiales con destino al SENA, al ICBF y a las Cajas de
Compensación sea la compensación ordinaria o extraordinaria mensual establecida
en el régimen de compensaciones o devengadas, va en menoscabo del ingreso
mínimo vital de los trabajadores asociados, reduciendo drásticamente sus
posibilidades económicas. En este caso, la demanda no aporta razones para
solicitar la pretensión de inexequibilidad de los artículos 1 y 2 demandados,
limitándose a señalar que el pago de tal contribución disminuye el ingreso del
trabajador sin aportar argumento adicional que conduzca a la afectación del
mínimo vital de los trabajadores asociados. Por ello, la Corte se abstendrá de
pronunciarse de fondo a este respecto.
2.2.3.
Desconocimiento del deber constitucional de fortalecer las organizaciones de
economía solidaria (CP; art 333).
Dado
que las Cooperativas y Precooperativas de Trabajo Asociado tienen el carácter
de organizaciones solidarias y visto que la imposición de estas contribuciones
especiales las debilita financieramente, el Legislador ha desconocido la
obligación de fortalecer este  tipo de organizaciones. El cargo será objeto de
pronunciamiento de fondo, ya que partiendo de la indiscutible naturaleza
solidaria de las cooperativas y precooperativas en cuestión, y considerando el
impacto financiero de la contribución especial en ellas, infiere de lo anterior
el desconocimiento por el Legislador del deber constitucional de fortalecerlas.
2.2.4.
Inconstitucionalidad indirecta: del artículo 5 demandado, a consecuencia de la
inconstitucionalidad de los artículos 1 y 2 de la Ley 1233 de 2008.
La
Corte Constitucional se pronunciará de fondo sobre el artículo 5 de la Ley 1233
de 2008. Este artículo determina las reglas a aplicar en materia de pagos de
las contribuciones especiales creadas en los artículos 1 y 2, también
demandados; en consecuencia, lo que se determine en relación con la
exequibilidad de los artículos 1 y 2, impactará necesariamente sobre esta
disposición. Sin embargo, el parágrafo de este artículo 5 no tiene la relación
material y temática estrecha que sí tienen sus dos primeros incisos con el tema
central de la demanda y con los artículos 1 y 2 de la misma ley: regula un
aspecto puntual relacionado con la cuota de aprendices en las Precooperativas y
Cooperativas de Trabajo Asociado, que tiene autonomía en relación con las demás
normas demandadas y cuya permanencia en el ordenamiento jurídico no carecería
de razón o sentido en el evento hipotético de una declaratoria de
inexequibilidad de las demás disposiciones. En consecuencia, la Corte atenderá
parcialmente la solicitud del señor Procurador, y si bien se pronunciará sobre
los dos incisos principales del artículo 5, procederá, por ausencia de cargo, a
inhibirse respecto del parágrafo de dicho artículo.
2.3.
Problemas de constitucionalidad.
Vistos
los cargos que ameritan una respuesta de fondo por parte de la Corte
Constitucional, a saber, (1) vulneración del derecho de igualdad de
trabajadores asociados y cooperativas, e (ii) incumplimiento del deber de
fortalecimiento de las organizaciones solidarias, los problemas jurídicos que
plantea este caso son los siguientes:
2.3.1.
La creación de la contribución especial a cargo de las Cooperativas y
Precooperativas de Trabajo Asociado, similar a la establecida para las empresas
comerciales, al recaer sobre trabajadores de una entidad solidaria y sin ánimo
de lucro, que implica una reducción de su compensación     ¿Vulnera la igualdad
(CP, 13) y el principio mínimo fundamental de igualdad de oportunidades para
los trabajadores (CP, 53) al brindar trato igual a entidades que deben recibir
un tratamiento diferente?
2.3.2.
Al crear estas contribuciones especiales a cargo de las Cooperativas y
Precooperativas de Trabajo Asociado ¿Atenta el legislador contra la obligación
que el estado tiene de fortalecer a las organizaciones solidarias (Artículo 333
C.P.)?
3.
Consideraciones generales.
3.1.
Consideración preliminar sobre la libertad de configuración del legislador en
materia impositiva.
3.1.1.
La Constitución atribuye al Congreso de la República, órgano de representación,
la potestad impositiva del Estado. Este poder tributario del Legislador se prevé
en el numeral 12 del artículo 150 de la Constitución, según el cual al
Congreso, por medio de leyes, le corresponde ejercer la función de “…establecer
contribuciones fiscales y, excepcionalmente, contribuciones parafiscales en los
casos y bajo las condiciones que establezca la ley”; y en el artículo 338
de la misma Carta, según el cual “En tiempos de paz, solamente el Congreso,
las asambleas departamentales y los concejos distritales y municipales, podrán
imponer contribuciones fiscales o parafiscales…”.
3.1.2.
A la facultad impositiva del Estado le es correlativo el deber previsto en el
artículo 95.9 de la Constitución, según el cual uno de los deberes de la
persona y el ciudadano es “contribuir al financiamiento de los gastos e
inversiones del Estado (…)”. En armonía con lo anterior, la  propiedad y la
empresa, de que son titulares las personas de derecho, es y tiene “una
función social que implica obligaciones” (CP, art 58 y 333), como
corresponde en un estado social de derecho fundado en la solidaridad y la
prevalencia del interés general.
3.1.3.
En ejercicio de la potestad tributaria, el Legislador cuenta con una amplia
facultad de configuración. Al respecto, dijo  la Corte en Sentencia C-508 de
2006:
“…al tenor de
lo dispuesto por el artículo 150, numeral 12 de la Carta Política, en
concordancia con el 154 y 338 ibídem, el Congreso tiene una amplia
competencia para establecer impuestos, para determinar quienes habrán de
pagarlos y para decidir, según su libre apreciación, cuáles serán los casos de
exención o exclusión aplicables.
Esa
atribución genérica incluye, ha dicho la Corte, el ejercicio de todas las
competencias inherentes a ella, tales como determinar la clase de tributo a
imponer, los sujetos activos y pasivos de la obligación, el señalamiento del
hecho y la base gravable, las tarifas aplicables, la fecha a partir de la cual
se iniciará su cobro, así como la forma de recaudo, las condiciones en que ello
se llevará a cabo y los eventos en que no habrá lugar a dicho pago, para lo
cual habrá de guiarse por sus propios criterios y orientaciones, atendiendo la
realidad social y evaluando razones de conveniencia, necesidad, justicia,
equidad e igualdad[6].
La Corte ha
destacado que la potestad impositiva del Estado ha sido confiada a los órganos
plurales de representación política, y en especial, al Congreso de la
República. Este ejerce su potestad según la política tributaria que estime más
adecuada para alcanzar los fines del Estado. Por eso, dicha potestad ha sido
calificada por la Corte como "poder suficiente", ya que es "bastante
amplia y discrecional". Incluso, la Corte ha dicho que es "la
más amplia discrecionalidad"[7].
3.1.4.
Las normas demandadas imponen unas contribuciones especiales a cargo de un tipo
de personas jurídicas (las Cooperativas y Precooperativas de Trabajo Asociado),
definen la base gravable, la tarifa, el hecho generador, y las entidades
destinatarias y determinan las reglas aplicables para el pago de la misma. En
consecuencia, no cabe duda que, a la luz de la amplia libertad de configuración
normativa que en materia impositiva la Constitución y la jurisprudencia
constitucional le han reconocido al Legislador, las disposiciones acusadas no
vulneran la Constitución y de hecho, cumplen, en su contenido esencial, los
requisitos mínimos exigidos por la norma superior para ejercerla.
3.1.5.
Sin embargo, lo que se plantea en esta ocasión es si, al ejercer dicha potestad
impositiva, el Congreso desconoció otros mandatos constitucionales, como el que
le impone tener en cuenta el principio de igualdad entre los trabajadores y las
empresas, y le ordena fortalecer las organizaciones solidarias. De modo que,
reconociendo como premisa que al Congreso le asiste constitucionalmente una
clara potestad impositiva con amplia libertad de configuración, y que las
disposiciones acusadas son una clara y legítima manifestación de ella , la
Corte procederá a examinar si en este caso particular, ella se ejerció con
vulneración de los mandatos constitucionales invocados por el actor. Para
abordar este estudio, es necesario hacer un breve repaso de la figura de las
Cooperativas y Precooperativas de Trabajo Asociado.
3.2.
Las Cooperativas y Precooperativas de Trabajo Asociado en la jurisprudencia de la
Corte Constitucional
3.2.1.
Las Cooperativas de Trabajo Asociado fueron legalmente creadas y definidas en la
Ley 79 de 1988. En su artículo 70, se dijo que “las
cooperativas de trabajo asociado son aquellas que vinculan el trabajo personal
de sus asociados para la producción de bienes, ejecución de obras o la
prestación de servicios”. En el
Artículo 59 se estableció que  “en las Cooperativas de Trabajo Asociado en
que los aportantes de capital son al mismo tiempo los trabajadores y gestores
de la empresa, el régimen de trabajo, de previsión, seguridad social y
compensación, será establecido en los estatutos y reglamentos en razón a que se
originan en el acuerdo cooperativo y, por consiguiente, no estará sujeto a la
legislación laboral aplicable a los trabajadores dependientes y las diferencias
que surjan, se someterán al procedimiento arbitral previsto en el Título XXXIII
del Código de Procedimiento Civil o a la justicia laboral ordinaria. En ambos
casos, se deberán tener en cuenta las normas estatutarias, como fuente de
derecho. Las compensaciones por el trabajo aportado y el retorno de los
excedentes previstos en el artículo 54 numeral 3o. de la presente ley se hará
teniendo en cuenta la función del trabajo, la especialidad, el rendimiento y la
cantidad de trabajo aportado. Sólo en forma
excepcional y debidamente justificada, las cooperativas de trabajo asociado,
podrán vincular trabajadores ocasionales o permanentes no asociados, en tales
casos, estas relaciones se rigen por las normas de la legislación laboral
vigente. En las cooperativas que no sean de trabajo asociado, el régimen
laboral ordinario se aplicará totalmente a los trabajadores dependientes y a
los trabajadores que a la vez sean asociados”.
Las
Precooperativas, por su parte, están reguladas en los artículos 124 y
subsiguientes de la misma Ley 79 de 1988, y se entienden como precursoras de
las Cooperativas, o Cooperativas en estado embrionario con vocación de
evolución hacia la categoría de Cooperativas. Para
los efectos de la presente sentencia, y en la medida en la que la distinción
entre Cooperativas y Precooperativas de Trabajo Asociado no es relevante para
resolver los problemas jurídicos de este proceso, se utilizará el término
Cooperativas de Trabajo Asociado como genérico, y en él se entenderá incluido a
las Precooperativas de Trabajo Asociado.
3.2.2.
Las disposiciones transcritas sobre Cooperativas de Trabajo Asociado fueron
objeto de análisis detenido por parte de la Corte Constitucional en la
Sentencia C-211 de 2000. El problema central que se planteó la Corte en aquella
ocasión fue si la inaplicación del derecho laboral ordinario a los asociados a
las Cooperativas de Trabajo Asociado violaba o no el principio de igualdad en
relación con los trabajadores dependientes. Para resolver la cuestión, la Corte
tuvo que abordar el análisis de la naturaleza jurídica de este tipo de organizaciones,
y sus semejanzas y diferencias con otras. Al compararlas con otro tipo de
entidades, concluyó: “Las cooperativas de trabajo asociado nacen de la
voluntad libre y autónoma de un grupo de personas que decide unirse para
trabajar mancomunadamente, bajo sus propias reglas contenidas en los
respectivos estatutos o reglamentos internos. Dado que los socios son los
mismos trabajadores, éstos pueden pactar las reglas que han de gobernar las
relaciones laborales, al margen del código que regula esa materia. Todos los
asociados tienen derecho a recibir una compensación por el trabajo aportado,
además de participar en la distribución equitativa de los excedentes que
obtenga la Cooperativa. Sólo en casos excepcionales y en forma transitoria u
ocasional se les permite contratar trabajadores no asociados, quienes se
regirán por la legislación laboral vigente”.
3.2.3.
A partir de la premisa de que su origen es el acuerdo cooperativo, la Corte
consideró constitucionalmente admisible que el régimen de trabajo,
compensación, previsión y seguridad social de las Cooperativas de Trabajo
Asociado fuera el establecido en sus estatutos y reglamentos, y no en la
legislación laboral. Si bien esa facultad de darse sus propias reglas no es
absoluta, pues no pueden contrariar los principios y valores constitucionales,
cuestión que deberán vigilar las autoridades competentes, la Corte estimó que,
en principio, no se opone a la Constitución que, en estos aspectos, los
miembros de la Cooperativa se sometan a las reglas “expedidas y aprobadas
por ellos mismos”.[8] La norma demandada, en
cuanto excluía a los trabajadores socios de las Cooperativas de Trabajo
Asociado de la legislación laboral, no lesionaba norma constitucional alguna.
3.2.4.
En la misma sentencia C-211 de 2000, la Corte analizó el tema específico de las
compensaciones de los trabajadores socios de las Cooperativas de Trabajo
Asociado[9], y sus diferencias
notorias con el régimen aplicable a los trabajadores dependientes; pero, en un
análisis muy pertinente para el problema constitucional que plantea el presente
proceso, reconoció en todo caso que del trabajo que desempeñan los asociados a
las Cooperativas, también se predican todas las protecciones consagradas en la
Constitución para los trabajadores. Dijo la Corte:
“La
protección que la Constitución ordena dispensar al trabajo, que dicho sea de
paso, no es exclusivamente el subordinado sino éste en todas sus modalidades
(art. 25 C.P.), y la garantía de los derechos mínimos irrenunciables tampoco se
ven menguados, porque son los mismos asociados quienes deben establecer sus
propias reglas para que aquél se desarrolle en condiciones dignas y justas, que
les permita mejorar su nivel de vida y lograr no solo su bienestar sino también
el de su familia.
Al respecto
ha dicho la Corte: “No sólo la actividad laboral subordinada está protegida
por el derecho fundamental al trabajo. El trabajo no subordinado y libre, aquel
ejercido de forma independiente por el individuo, está comprendido en el núcleo
esencial del derecho al trabajo. La Constitución más que al trabajo como
actividad abstracta protege al trabajador y su dignidad. De ahí el
reconocimiento a toda persona del derecho a un trabajo en condiciones dignas y
justas, así como la manifestación de la especial protección del Estado "en
todas sus modalidades" (CP art. 25).”[10]
Ahora bien:
los principios mínimos fundamentales que rigen el trabajo contenidos en el
artículo 53 de la Carta que, como se ha dicho, "configuran el suelo
axiológico de los valores materiales expresados en la Constitución alrededor de
la actividad productiva del hombre,[11] a los cuales
debe sujetarse el Congreso en su actividad legislativa, al igual que el
aplicador o intérprete de las disposiciones de ese orden y la sociedad en
general (…) "no pretende una ciega unificación normativa en materia
laboral que desconozca la facultad del legislador de establecer regímenes
diferenciados mas no discriminatorios, atendiendo a las particularidades
concretas de las relaciones de trabajo que se pretenden regular. Su finalidad
es la de exigir al legislador la consagración uniforme en los distintos
regímenes de los principios mínimos fundamentales que protegen a los
trabajadores y la manera de garantizarlos, en aras de hacer efectivo el
principio de igualdad ante la ley"[12].
Ello no
quiere decir que tales derechos fundamentales no deban ser respetados o
garantizados en las Cooperativas de Trabajo Asociado, pues éstos rigen para
todas las modalidades de trabajo. De no entenderse así, habría que sostener
inválidamente que la Constitución discrimina a los trabajadores, o en otras
palabras, que protege solamente a unos, lo cual no se ajusta con una
interpretación sistemática y teleológica de los artículos 25 y 53 del estatuto
superior. Es que derechos fundamentales como el de la igualdad de
oportunidades, el de una justa y equitativa compensación del trabajo en forma
proporcional a la cantidad y calidad del trabajo, el principio de favorabilidad
a favor del trabajador en caso de duda en la aplicación e interpretación de las
fuentes formales de derecho, el derecho a la capacitación, al descanso
necesario, a la seguridad social, entre otros, no son ajenos a ninguna clase de
trabajo.”
En
conclusión, en la Sentencia C-211 de 2000, la Corte llegó simultáneamente a dos
conclusiones pertinentes al presente caso: (i) La naturaleza jurídica, las
finalidades, la estructura y el funcionamiento de las Cooperativas de Trabajo
Asociado son distintas a las de las empresas comerciales y por lo tanto, es
válido que el legislador defina para ellas un régimen diferente, especialmente
en lo laboral y, (ii) en todo caso, ese régimen diferenciado no puede
desconocer que el trabajo que desempeñan los asociados a las Cooperativas de
Trabajo Asociado goza de las mismas protecciones constitucionales, pues lo que
protege la Carta no es el trabajo como concepto abstracto, sino “al
trabajador y su dignidad”.
3.2.5.
En fallos posteriores, todos ellos de revisión de decisiones de tutela, la
Corte ha establecido que si por conducto de la Cooperativa de Trabajo Asociado
llega a suscitarse una relación laboral de un trabajador asociado con la cooperativa,
para prestarle servicios a un tercero -con elementos de subordinación, horario
y remuneración propios del contrato de trabajo-, esta relación laboral
prevalece sobre el acuerdo cooperativo, y en tal caso aplican todas las
regulaciones laborales, incluyendo, por supuesto, la protección laboral
reforzada a las mujeres embarazadas o lactantes (T-177/03, T-291/05, T-873/05,
T-063/06, T-195/07, T-531/07), a las personas en estado de debilidad manifiesta
(T-1219/05, T-002/06), o a los discapacitados o disminuidos físicos (T-504/08,
T-962/08, T-1119/08). De comprobarse la existencia de un contrato laboral
paralelo o concomitante con la relación de índole cooperativa, la Corte también
ha impuesto el cumplimiento de las obligaciones relacionadas con los aportes al
sistema de salud (T-413/04), al sistema de riesgos profesionales (T-632/04), o
incluso la muy elemental de reconocer los salarios pactados con el trabajador
(T-353/08). Cuando los hechos del caso lo ameritan, la Corte ha ordenado, no a la
Cooperativa, sino al tercero que se beneficia de la labor del trabajador
asociado, que responda por las obligaciones laborales omitidas (T-471/08), más
aun si el vínculo entre el trabajador y la cooperativa ya no pasa por la
prestación de servicios a un tercero, sino que se trata de una relación laboral
ordinaria entre aquel y ésta (T-900/04).
3.2.6.
La tesis general que subyace a todo lo largo de esta reiterada jurisprudencia
está bien resumida en la Sentencia T-504 de 2008, en los siguientes términos:
“Resulta
relevante reparar en la simultaneidad de las calidades de trabajador y de
asociado cooperado que convergen en sus miembros, como quiera que esta
característica los ubica en un plano horizontal en el que no es posible, prima
facie, hablar de empleadores por un lado y de trabajadores por el otro ni,
por tanto, considerar relaciones de dependencia o subordinación en la ejecución
del objeto de la Cooperativa. De allí que las relaciones de trabajo escapen del
ámbito de aplicación de la legislación laboral y se sometan a lo que libre y
voluntariamente dispongan los cooperados en los estatutos, gozando de amplia
autonomía configurativa para definir, entre otras materias, el régimen de
trabajo, seguridad social y compensaciones, sin que, por ello, se encuentren
libres de la exigencia de sujetarse a los principios y derechos constitucionales,
de forma que se salvaguarden los derechos fundamentales de las personas
vinculadas a las actividades cooperativas[13].
3.2.7.
Ahora bien, es posible que la forma de ejecución del objeto cooperativo
modifique la relación entre los cooperados o incorpore nuevas formas de
contratación[14]. En efecto, esta
Corporación ha señalado  que en los eventos en que el cooperado no trabaja
directamente para la Cooperativa sino que lo hace para un tercero respecto del
cual recibe órdenes y cumple horarios y la relación con este último surge por
mandato de aquella[15], puede  predicarse la
existencia de un vínculo subordinado que da lugar a la aplicación de la
legislación laboral, como quiera que la relación del cooperado permite colegir
la existencia de un contrato realidad por el encubrimiento de la vinculación a
través de un contrato cooperativo, en el que se reúnen los elementos esenciales
del contrato de trabajo[16]. Esta Corporación ha
establecido algunos elementos identificadores de la mutación de la relación
horizontal entre trabajadores cooperados a un vínculo vertical, en los
siguientes términos:
“En relación
con los elementos que pueden conducir a que la relación entre cooperado y
cooperativa pase de ser una relación horizontal, ausente de subordinación, a
una relación vertical en la cual una de la dos partes tenga mayor poder sobre
la otra y por ende se configure un estado de subordinación, se pueden destacar
diferentes elementos, como por ejemplo (i) el hecho de que para que se produzca
el pago de las compensaciones a que tiene derecho el cooperado éste haya
cumplido con la labor en las condiciones indicadas por la cooperativa o el
tercero a favor del cual la realizó; (ii) el poder disciplinario que la
cooperativa ejerce sobre el cooperado, de acuerdo con las reglas previstas en
el régimen cooperativo; (iii) la sujeción por parte del asociado a la
designación [que] la Cooperativa [haga] del tercero a favor del cual se va a
ejecutar la labor contratada y las condiciones en las cuales trabajará; entre
otros”[17].
De esta
forma, ante la presencia de cualquiera de estos elementos, o de otros que el
juez de tutela valore como determinantes de una relación de trabajo
subordinada, éste podrá dar aplicación directa a la Constitución Política para
amparar los derechos fundamentales del trabajador que resulten vulnerados en
curso de la ejecución de un contrato que formalmente escapa del ámbito de
aplicación de la legislación laboral, pero que materialmente describe una
relación vertical de subordinación a la que deben aplicarse los principios del
derecho del trabajo”.
En
otros casos -los menos-,  la Corte no ha encontrado en las pruebas obrantes en
los expedientes revisados,  evidencia alguna de existencia de un vínculo
laboral y por lo tanto ha permitido que se apliquen plenamente las cláusulas
del Estatuto de Trabajo Asociado, esto es, del estatuto interno que contiene el
acuerdo cooperativo, y así, le ha dado vía libre, por ejemplo, a la exclusión
de un trabajador asociado que incumplió dichas cláusulas (T-445/06).
3.2.8.
El problema jurídico que plantea el presente proceso abstracto de
constitucionalidad es distinto al que se ha estudiado en las sentencias de
tutela que se acaban de reseñar, pues en ellas la discusión versaba sobre los
derechos y obligaciones mutuos en la relación jurídica que se traba entre la
Cooperativa de Trabajo Asociado, por una parte, y el trabajador asociado a
ella, por la otra, la cual, con mucha frecuencia, da lugar a la compleja
coexistencia de vínculos cooperativos y laborales, mientras que en este proceso
se examina la facultad constitucional que tiene el legislador de imponer
algunas contribuciones a las Cooperativas de Trabajo Asociado. No obstante, el
examen de esta jurisprudencia es pertinente para resolver el presente asunto,
por cuanto pone de presente que si bien las Cooperativas de Trabajo Asociado,
en los términos de las normas legales que las crean y regulan (ley 79 de 1988)
y de la interpretación que de ellas ha hecho la Corte Constitucional, tienen
diferencias marcadas y evidentes, en su estructura y objeto jurídico,  con las
empresas privadas ordinarias, que permiten incluso que su régimen societario y
laboral sea distinto, también es verdad que entre dichas Cooperativas y otro
tipo de entidades existe un rasgo común: son vehículos a través de los cuales
se realiza el derecho fundamental al trabajo, y en ambos casos, por esta razón,
los trabajadores (asociados, en un caso, o dependientes, en el otro) se hacen
acreedores de las mismas garantías constitucionales sobre el particular.
En
términos del artículo 25 de la Constitución, puede afirmarse que todos estos
distintos tipos de organizaciones constituyen “modalidades” diferentes
pero válidas para realizar el trabajo como derecho y como obligación social, y
por lo tanto, los trabajadores vinculados a ellas, “gozan de la especial
protección del Estado”. Así lo había reconocido la propia Corte
Constitucional desde la ya citada sentencia C-211 del 2000.
4.
Primer cargo: vulneración del
derecho a la igualdad de las cooperativas y precooperativas de trabajo asociado
(CP, art 13).
4.1.
En primer lugar, y tal como lo señalan varios de los intervinientes, debe
señalarse que las contribuciones especiales a las cuales se refieren los
artículos demandados no están a cargo de los trabajadores asociados, sino de
las Cooperativas mismas. El artículo 1º de la Ley 1233 de 2008, demandado, dice
textualmente lo siguiente: “Creáse las contribuciones especiales a cargo de
las Cooperativas y Precooperativas de Trabajo Asociado…”. El artículo 2º
reitera en su primer inciso que “La actividad de trabajo desempeñada por
parte de los asociados dará origen a las contribuciones especiales, a cargo de
las Cooperativas y Precooperativas de Trabajo Asociado…” y en el tercer
inciso, establece que “…en ningún caso las contribuciones de que trata esta
ley serán asumidas por el trabajador o asociado”. El artículo 5º, por su
parte, dice que “a las Cooperativas y Precooperativas de Trabajo Asociado les
serán aplicables todas las disposiciones legales vigentes establecidas en
materia de pagos con destino al Servicio Nacional de Aprendizaje, Sena, al
Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, ICBF, y las Cajas de Compensación
Familiar”, y que tales contribuciones “serán asumidas y pagadas en su
totalidad por las Cooperativas y Precooperativas de Trabajo Asociado…”. Y, además,
en el artículo 10 se exime a las Cooperativas de Trabajo Asociado y a las
Precooperativas de Trabajo Asociado, cuya facturación anual no exceda de 435
salarios mínimos legales vigentes, del pago de las contribuciones especiales
creadas en los primeros artículos de la misma Ley.
En
consecuencia, es claro que desde el punto de vista del texto de la Ley 1233 de
2008, no puede alegarse, como lo hace el actor, que las contribuciones
especiales imponen una carga excesiva a los trabajadores asociados a las
Cooperativas de Trabajo Asociado, en comparación con la que le corresponde a
los trabajadores dependientes, pues dichas contribuciones son una obligación a
cargo de  las Cooperativas, no de sus  trabajadores asociados.
4.2.
Al actor, no obstante, no se le escapa esta circunstancia. Su argumento
trasciende el tenor literal de las normas demandadas, y se basa en que, dada la
peculiar condición de las Cooperativas de Trabajo Asociado, que se conforman
por el aporte en trabajo de los propios trabajadores asociados, y a pesar de lo
que formalmente digan las disposiciones acusadas sobre el sujeto pasivo de las
contribuciones especiales, al final son estos trabajadores asociados los que
terminan asumiendo una carga desproporcionada. No basta entonces, a juicio del demandante,
atenerse al dicho literal de las normas acusadas, sino que éstas deben
interpretarse a la luz de la peculiar estructura organizacional de las
Cooperativas de Trabajo Asociado. Frente a esta interpretación del demandante,
caben las siguientes consideraciones:
(i)
El actor parece reducir el universo de posibilidades en el que se puede
desarrollar la actividad de un trabajador a dos: la tradicional relación
empleador-empleado y la relación cooperativa-trabajador asociado. El demandante
deja de lado que entre una y otra posibilidad existen multitud de alternativas
jurídicas y organizacionales, que sin encajar en uno u otro esquema, también
constituyen modalidades constitucional y legalmente válidas para desarrollar el
derecho fundamental al trabajo, como el trabajo independiente, las microempresas
familiares o las sociedades unipersonales, para solo mencionar algunos
ejemplos. En estas modalidades, la radical distinción entre empleador y
empleado también se diluye, acercándose más a las Cooperativas de Trabajo
Asociado ya que, en distinto grado, se revela el fenómeno en el cual el
trabajador es propietario o encarna directamente a la persona jurídica que hace
las veces de empleador. Ello, para no mencionar los casos de sociedades
comerciales tradicionales en las que los trabajadores tienen una participación
accionaria importante o el caso de los funcionarios públicos cuya relación
jurídica y laboral con el Estado contiene variables distintas a las de un
empleado de “empresas comerciales o capitalistas”, para usar la
terminología de la demanda. Así, la heterogeneidad de formas en las que puede
manifestarse la realización laboral de las personas trabajadoras, vuelve más
complejo el análisis, y desdibuja la comparación simple entre Cooperativas de
Trabajo Asociado y el vínculo laboral tradicional. Sólo para efectos del
análisis de categorías abstractas constitucionales, como ya lo hizo la Corte en
la citada sentencia C-211/00,  es procedente visualizar los dos grandes
conjuntos en los que el demandante agrupa a los trabajadores: dependientes de
empresas comerciales, o asociados a cooperativas. Y es gracias a que ese
agrupamiento abstracto ya fue objeto de análisis constitucional, que es posible
analizar de fondo el cargo. Pero no debe perderse de vista que tal agrupamiento
describe en términos muy precarios la rica y diversa realidad de las relaciones
laborales.
(ii)
No obstante estas consideraciones, la comparación que cabe hacer en el presente
caso es entre las cooperativas de trabajo asociado y las organizaciones,
cualquiera que sea su naturaleza y el tipo de vínculo laboral de los
trabajadores con ellas, obligadas a pagar contribuciones análogas a las creadas
en la ley demandada. En otras palabras, la comparación pertinente no es entre
Cooperativas de Trabajo Asociado y empresas comerciales, sino entre
Cooperativas de Trabajo Asociado, por una parte, y todo ente obligado a pagar
contribuciones al ICBF, al SENA y a las Cajas de Compensación Familiar, sin
importar su naturaleza, estructura o régimen jurídico, por la otra.
4.3.
La Ley 1233 de 2008 establece que las contribuciones especiales que ella crea
tienen las siguientes características: (i) Estarán a cargo de las Cooperativas
y Precooperativas de Trabajo Asociado. (ii) Los destinatarios de esas contribuciones
serán el SENA, el ICBF y las Cajas de Compensación Familiar. (iii) El ingreso
base de cotización para la liquidación de las contribuciones especiales que se
destinan al SENA y al ICBF será la compensación ordinaria mensual establecida
en el régimen de compensaciones. (iv) El ingreso base de cotización para la
liquidación de las contribuciones especiales que se destinan a las Cajas de
Compensación Familiar será la suma de la compensación ordinaria y
extraordinaria mensual devengadas[18]. (v) La tarifa será
igual al 9% y se distribuirá así: 3% para el ICBF, 2% para el SENA, 4% para la
Caja de Compensación. (vi) En ningún caso las contribuciones serán asumidas por
el trabajador o asociado: serán asumidas y pagadas en su totalidad por las
Cooperativas y Precooperativas de Trabajo Asociado con la base descrita en los
puntos 3 y 4 anteriores. Se define que a las Cooperativas y Precooperativas de
Trabajo Asociado les serán aplicables todas las disposiciones legales vigentes
establecidas en materia de pagos con destino al SENA, al ICBF, y a las Cajas de
Compensación Familiar. Finalmente, en el artículo 10, no demandado en el
presente proceso, se establece una excepción, en el sentido de que las
Cooperativas y Precooperativas de Trabajo Asociado cuya facturación anual no
exceda de 435 salarios mínimos legales vigentes quedarán exentas del pago de
estas contribuciones.
Por
su parte, examinadas la Ley 27 de 1974, la Ley 21 de 1982, la Ley 89 de 1988 y la
Ley 789 de 2002, se tiene que el régimen general para los empleadores en
materia de contribuciones parafiscales es el siguiente: (i) Todo empleador de
carácter permanente -incluidas las entidades de nivel oficial- que tengan
trabajadores a su servicio está obligado a efectuar aportes parafiscales. (ii) Los
destinatarios de ese aporte son el SENA, el ICBF y las Cajas de Compensación
Familiar. (iii) La base de esos aportes es la nómina mensual de salarios. (iv) La
tarifa es del 9% de dicha nómina -A las Cajas corresponde un aporte equivalente
al 4% del monto de la respectiva nómina, al SENA un monto equivalente al 2% del
valor de la nómina mensual de pagos salariales, y el aporte con destino al ICBF
es del 3% del valor de la nómina mensual de salarios-. (v) Estos aportes, en todos
los casos, son a cargo del empleador. Existen algunos regímenes excepcionales
muy puntuales para los estudiantes, los trabajadores que prestan sus servicios
a la Nación (referido exclusivamente a la destinación de los aportes al Sena),
algunos casos relacionados con los empleados de la familia, entre otros.
4.4.
Asiste razón al actor cuando afirma que el régimen de contribuciones especiales
creado por la Ley 1233 de 2008 es, en sus aspectos básicos esenciales, similar,
y por lo tanto susceptible de comparación, al régimen de los aportes
parafiscales a cargo de la generalidad de los empleadores. A juicio del
demandante, esa similitud es inconstitucional, porque se le da tratamiento
igual a dos situaciones que son esencialmente diferentes, pues en las
Cooperativas de Trabajo Asociado la distinción entre empleado y empleador se
disuelve y por tanto estas cargas recaen directamente sobre los trabajadores
asociados a ellas, carga que no tienen que asumir los empleados tradicionales
por cuanto en su caso, las contribuciones están a cargo del empleador.
Ya
quedo dicho que existen varias modalidades de vinculación laboral en las que,
existiendo la obligación de hacer los aportes parafiscales al ICBF, al SENA y a
las Cajas, la nítida distinción conceptual entre empleador y empleado, que
sirve al demandante para sostener que existe una supuesta discriminación contra
los trabajadores asociados a las Cooperativas de Trabajo Asociado, se atenúa o
se desvanece. Luego, no es cierto que en todos los casos distintos a los de
estas entidades solidarias los empleados estén exentos de asumir el peso de
estas cargas parafiscales.
Es
más: incluso en el ámbito de las sociedades comerciales tradicionales, en las
que la distinción empleado-empleador es evidente, es al menos debatible que el
costo de los aportes parafiscales sea asumido en su totalidad por el empleador
o que a los empleados no les afecte su nivel de ingresos.  Es cierto que las
normas claramente  establecen (a diferencia de lo que sucede, por ejemplo, con
los aportes al sistema general de pensiones y al sistema de salud), que los
aportes al ICBF, al SENA y a las Cajas son una obligación exclusiva del
empleador. Pero también es cierto que se trata de un costo para el empleador
que puede, eventualmente, redundar negativamente en el nivel salarial de los
empleados, o incluso en la creación de nuevos puestos de trabajo. Este es un
debate agudo en el ámbito académico y corresponde a los diseñadores de
políticas públicas, no a la Corte Constitucional, evaluar en cada momento la
conveniencia o inconveniencia de imponer cargas adicionales a los empleadores,
que son los principales generadores de empleo en el país. Aquí se trata
simplemente de señalar que la afirmación según la cual en las empresas
comerciales las cargas parafiscales no implican ningún costo para los
empleados, desconoce el posible impacto que estas cargas puedan tener en el
nivel salarial de los empleados y en la generación de nuevos empleos, y dado
que el demandante no demuestra su hipótesis , y de hecho la Corte constata que
ella no es unánimemente aceptada, no es suficiente para que, por si misma,
sustente el cargo de inconstitucionalidad. Además, como bien lo dice el
Procurador en su concepto, no se desconoce que a diferencia de los trabajadores
dependientes, “los asociados verán afectados sus réditos debido a la
naturaleza jurídica de la economía solidaria, pero también hay que recordar que
el trabajador dependiente no se beneficia en forma directa con las utilidades
de las empresas a las que presta su mano de obra, a diferencia del trabajador
asociado”.
4.5.
Desde otra perspectiva, las normas demandadas protegen para un segmento de la
clase trabajadora hasta ahora discriminado, el derecho fundamental a un trabajo
en condiciones dignas y extienden en su favor esquemas de protección y apoyo de
los que antes estaban excluidos. Así, el fundamento del cargo de vulneración de
la igualdad, precisado frente al artículo
53 de la Constitución -principio mínimo fundamental de igualdad de
oportunidades para los trabajadores- refuerza la constitucionalidad de las
normas demandadas. Veamos.
(i)
A pesar de sus diferencias organizacionales, estructurales, y conceptuales,
tanto las Cooperativas de Trabajo Asociado como los demás tipos
organizacionales obligados a pagar contribuciones parafiscales (que no se
reducen a las grandes empresas comerciales), permiten hacer realidad el derecho
fundamental al trabajo, materia de protección constitucional. Mas allá de la
controversia académica sobre la conveniencia e impacto de las contribuciones
parafiscales en la generación de empleo formal, lo cierto es que su propósito
explícito es brindar a los trabajadores colombianos mecanismos diversos de
soporte y apoyo, bien sea en capacitación, bien en respaldo a sus familias,
bien en subsidios y servicios básicos para el bienestar de sus miembros. De
modo que la semejanza de regímenes entre las contribuciones especiales de que
tratan las normas demandadas y los aportes parafiscales del régimen laboral
común, se explica porque en ambos casos se ofrece a los trabajadores un sistema
de protección social, al cual tienen derecho, en la medida en que el trabajo,
como tantas veces lo ha señalado la Corte Constitucional, es valor fundante de
nuestro estado social (Preámbulo, Art 1).
(ii)
Desde sus primeras sentencias, la Corte Constitucional reconoció que “…en la Carta del 91 se observa  un bien
significativo cambio de carácter cualitativo en relación con el trabajo. En
efecto, es ciertamente un derecho humano (Artículo 25) pero también constituye,
al mismo nivel del respeto a la dignidad humana, un principio o elemento
fundamental del nuevo orden estatal. (Artículo 1). Cuando el Constituyente de
1991 decidió garantizar un orden político, económico y social justo e hizo del
trabajo requisito indispensable del Estado, quiso significar con ello que la
materia laboral, en sus diversas manifestaciones, no puede estar ausente en la
construcción de la nueva legalidad.”[19]
De ahí que la Constitución proteja el derecho al trabajo “en todas sus
modalidades” (Art. 25 C.P.), y de ello se sigue que los mecanismos de
protección y apoyo social que se derivan del mismo no dependan, para su
aplicación, de la formalidad contractual que le da origen, sino de la condición
misma de trabajador, que es, precisamente, lo que tienen en común los
trabajadores asociados a las Cooperativas de Trabajo Asociado, y las demás
categorías de trabajadores. Este factor de semejanza es el que justifica que
las redes de protección social asociadas al trabajo se hagan extensivas a todos
ellos, como lo pretenden las normas demandadas.
(iii)
La situación anterior a la expedición de la Ley 1233 de 2008 era la que tenía
visos de inconstitucionalidad, pues en ella, a un subconjunto de los
trabajadores colombianos -precisamente, los asociados a las Cooperativas de
Trabajo Asociado- se les excluía de los beneficios, estímulos e incentivos
derivados de los aportes parafiscales. Las normas demandadas subsanan esa
discriminación, y le permiten a los trabajadores asociados a las Cooperativas
de Trabajo, como sucede con los trabajadores dependientes, disfrutar de esa red
de protección social, a la cual, por el solo hecho de ser trabajadores, tienen
derecho.
(iv)
Por lo demás, esas contribuciones parafiscales, que ahora a través de las
normas acusadas se le imponen válidamente a las Cooperativas de Trabajo
Asociado, son una manifestación del principio de solidaridad, pues gracias a
ellas, no sólo se benefician los trabajadores cuyas organizaciones hacen los
aportes, sino también sus familiares y otros grupos sociales a quienes se
destinan los distintos programas del Sena, el ICBF y las Cajas de Compensación.
Un
repaso somero y parcial de las coberturas y alcances de los programas
administrados por las entidades destinatarias de las contribuciones revela, por
ejemplo, que:
-El
Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, ICBF, tiene programas dirigidos a
atender la primera infancia, niñez y adolescencia, familia y sociedad, al
adulto mayor y a los grupos étnicos y vulnerables. Un reciente estudio de la
Escuela de Gobierno Alberto Lleras Camargo y del Centro de Estudios sobre
Desarrollo Económico de la Universidad de los Andes[20],
al evaluar uno sólo de los programas del Instituto, el denominado Hogares
Comunitarios, encontró que éste ha tenido un efecto positivo en el estado
nutricional de los niños entre los 25 y 48 meses de edad, con una disminución
de 2 y 3 puntos porcentuales en desnutrición crónica y global. Los beneficios
nutricionales y de salud aumentan, en términos generales, si la exposición al
programa es prolongada.
-El
SENA ofreció en el año 2008, 6.043.428[21] cupos para formación
técnica y tecnológica. Igualmente, ha formado, hasta septiembre del presente
año, 5.757.774[22] estudiantes. En esta
cifra vale destacar que 2.553.517 de los estudiantes
reciben su formación  de manera virtual lo que masifica el acceso a la
educación en el país. Igualmente, 211.867 estudiantes pertenecen a la población
rural, 1.204.680 a la población vulnerable, de los cuales  305.265 son personas
desplazadas por la violencia.
-Según
datos de Asocajas, las Cajas de Compensación Familiar tienen 5’492.577
trabajadores afiliados y benefician una población total de 21’780.485[23]
personas con subsidios de vivienda, prestación de salud, educación y créditos.
Para llegar a estas cifras, las cajas y el Estado han tenido que realizar un gran
esfuerzo en los últimos años. Entre los años 2002 y 2008 han ingresado al
sistema 2’269.843 de nuevos contribuyentes lo que significa un aumento del 45%.
Especialmente, entre los años 2007 y 2008 se vincularon al sistema 352,332
trabajadores. Estas entidades entregaron en  2007, $241.896 millones en
subsidios y en 2008, $232.822 millones. Hasta junio del presente año se habían
entregado 15.203 subsidios por un monto de $148.344 millones.
Como
bien lo dijo la Corte:
“No es una
característica de la parafiscalidad la de que los sujetos pasivos de la
contribución sean exactamente y de manera individual quienes reciban los
beneficios derivados de la reinversión de los recursos captados. La
correspondencia que exige la parafiscalidad se establece entre sectores, no
entre personas, de lo cual resulta que lo esencial no es que el contribuyente
individualmente considerado reciba una retribución directa y proporcional al
monto de su contribución, sino que el sector que contribuye sea simultáneamente
aquél que se favorece con la destinación posterior de lo recaudado. La
contribución parafiscal que establece el precepto demandado no se queda en el
reducido ámbito de los trabajadores que cotizan a las cajas de compensación
familiar sino que se proyecta hacia los beneficiarios del régimen subsidiado de
salud, incluidos trabajadores independientes y no cotizantes en dichas
entidades, pero ello no vicia de inconstitucionalidad el precepto. Por el
contrario, se realiza por esa vía el principio general de solidaridad”.[24]
4.6.
En suma, las normas demandadas no vulneran el principio de igualdad consagrado
en el Artículo 13 de la Constitución, por cuanto: (i) las contribuciones
especiales que en ellas se crean y regulan no se imponen sobre los trabajadores
asociados a las Cooperativas de Trabajo Asociado, sino que constituyen una
carga para las Cooperativas mismas como personas jurídicas; (ii) el impacto de
la carga contributiva en las cooperativas de trabajo asociado y la compensación
reconocida a sus trabajadores puede tener una equivalencia con el impacto
indirecto de la misma carga contributiva en la retribución del trabajador
dependiente de una empresa, pero sobre todo, una gran diferencia que impide
realizar un estricto juicio de igualdad: regularmente, el trabajador
dependiente de una empresa no se beneficia en forma directa de las utilidades
que arroja la empresa, mientras que el trabajador asociado, sí; (iii) existen
otras organizaciones, también obligadas a pagar contribuciones parafiscales
comparables a las contribuciones especiales aquí atacadas, en las que la
distinción entre empleador y empleado se disuelve de manera análoga, lo que
impide hablar de una discriminación específica en contra de éstas; (iv) en las
empresas donde la distinción entre empleado y empleador es nítida, es
discutible que a los trabajadores no les represente ningún costo o carga la
existencia de aportes parafiscales[25], con lo cual se derrumba
el argumento de discriminación.
Por
el contrario, no hay ninguna razón por la cual los trabajadores asociados a las
Cooperativas de Trabajo Asociado tengan que verse excluidos de los beneficios
derivados de las contribuciones especiales, o las Cooperativas a las que
pertenecen deban eximirse de contribuir a su concreción. Así, las normas
demandadas realizan el fin constitucionalmente dispuesto de proteger el trabajo
en todas sus modalidades y garantizar al trabajador el acceso a servicios de
capacitación laboral, atención a la familia, subsidios al ingreso, acceso a la
educación y a la vivienda, e incluso a la seguridad social, en desarrollo del
principio de solidaridad.
Dado
lo anterior, el cargo de vulneración general y específica de la regla de
igualdad (CP, arts 13 y 53) no prospera.
5.
Segundo cargo: vulneración del
mandato constitucional de fortalecimiento estatal de las organizaciones
solidarias (Artículo 333 de la Constitución).
5.1.
Se basa este cargo en que la creación de las contribuciones especiales desconoce
la obligación estatal de fortalecer las organizaciones solidarias. La Corte ha
abordado el estudio del sentido y alcance de  este mandato del artículo 333 de la
Constitución. En la Sentencia C-948/01, determinó el tipo de normas que el
legislador podría expedir para dar cumplimiento a dicho mandato:
“Para la
Corte, la realización de los referidos  postulados constitucionales en punto al
sector cooperativo demandan del Estado la implementación de un conjunto
coordinado de medidas que comprende la adopción de una legislación adecuada que
propicie el surgimiento y desarrollo de esa clase de organizaciones; el apoyo a
entes cooperativos especializados de crédito; la educación cooperativa; la
ayuda logística  y de orientación a la formación de cooperativas; el estímulo a
su integración en organizaciones de grado superior; la participación de estos entes
en programas de bienestar social y su representación en instancias
gubernamentales; el reconocimiento de su existencia jurídica y el control de su
gestión y una acción coherente de las entidades competentes con miras a su
extensión”
.
5.2.
La Corte encontró, por ejemplo, que la norma que exoneraba a las Cooperativas
de Trabajo Asociado de la obligación de otorgar garantías en los contratos
estatales, era trasunto de la obligación constitucional de fortalecer las
organizaciones solidarias, y declaró su exequibilidad (C-949/01).
En
otras ocasiones, especialmente cuando ha tenido que considerar la imposición de
nuevas regulaciones financieras a las entidades financieras de carácter
cooperativo, la Corte ha desestimado los cargos según los cuales dichas
disposiciones atentaban contra el fortalecimiento de las organizaciones
cooperativas. En la Sentencia C-779/01, la Corte afirmó expresamente:
“…Como se
observó, la regulación de las empresas de economía solidaria, particularmente
en lo que atañe a la actividad financiera no desnaturaliza de ninguna forma la
organización cooperativa, por el contrario las medidas que se adoptan tienden a
fortalecerlas, para mantenerlas dentro de una economía cambiante, bajo el
entendido de que el ejercicio de la actividad financiera comporta un riesgo
social y económico frente al cual el estado debe exigir determinados requisitos
y márgenes de solvencia económica en quien la desarrolla a efectos de mantener
una economía estable y la credibilidad y confianza  por parte del público y
asociados.” [26]
La
jurisprudencia constitucional, en consecuencia, ha encontrado
constitucionalmente viables las disposiciones que de alguna forma facilitan o
promueven la consolidación de las organizaciones cooperativas y, en los
antecedentes que de manera más directa se relacionan con la presente sentencia,
ha considerado que las normas que imponen regulaciones de tipo general,
plenamente justificadas, para el mejor funcionamiento de las entidades
cooperativas, no sólo no atentan contra su fortalecimiento, sino que
contribuyen a él.
5.3.
La obligación constitucional de fortalecer un determinado sector, no pasa
necesariamente por la imposibilidad de imponerle cargas, regulaciones o
requisitos. Por el contrario, es opinión de la Corte que, si esas cargas,
regulaciones o requisitos, contribuyen a la formalización del respectivo
sector, a su homologación económica, jurídica y organizativa con otros sectores
comparables de la economía, al mayor bienestar de quienes en él participan, y a
que se hagan valer los principios de solidaridad y dignidad que inspiran
nuestra Constitución, disposiciones de ese tipo encuentran pleno respaldo
constitucional.
Tal
es el caso de las normas demandadas en el presente proceso, en las que se impone,
a cargo de las Cooperativas de Trabajo Asociado, una obligación de pagar al
ICBF, al SENA y a las Cajas de Compensación Familiar, unas contribuciones
especiales que en sus elementos definitorios básicos se asemejan a los aportes
parafiscales que han de pagar los empleadores en el régimen laboral general. En
los acápites anteriores quedó demostrado que, si bien entre las Cooperativas de
Trabajo Asociado y otro tipo de organizaciones hay diferencias estructurales de
tipo jurídico, en ambos casos se trata de mecanismos válidos de realización del
derecho al trabajo como herramienta de dignificación de la persona y ese
elemento común justifica el tratamiento similar que establece la normatividad
acusada, pues las contribuciones a las que se refieren procuran financiar
programas de apoyo a los trabajadores y sus familias de las cuales no debería
estar excluido ningún trabajador.
5.4.
En consecuencia, la Corte estima que el proceso de creciente dignificación al
que apuntan las normas demandadas, en favor de los trabajadores asociados a las
Cooperativas de Trabajo Asociado y sus familias, es en sí mismo una medida legislativa
tendiente al fortalecimiento del sector solidario, como lo manda la
Constitución. Y la posibilidad que se les brinda a estos trabajadores asociados
de disfrutar de los beneficios y programas que se financian con las
contribuciones especiales creadas en la ley, de los cuales estaban
injustificadamente marginados, propende por un sector cooperativo más
consolidado, formal y solidario.
Por
lo expuesto, este cargo tampoco prospera.
6.
Conclusiones.
Los
artículos 1, 2 y 5 de la Ley 1233 de 2008, por medio de los cuales se crean y
regulan las contribuciones especiales a cargo de las Cooperativas y
Precooperativas de Trabajo Asociado, con destino al SENA, al ICBF y a las Cajas
de Compensación Familiar, no vulneran el principio de igualdad (art. 13 y 53
C.P.),  por cuanto protegen y promueven el derecho fundamental al trabajo de
los trabajadores asociados a dichas organizaciones solidarias, permitiéndoles
disfrutar a ellos y a sus familias de beneficios de los cuales estaban
anteriormente excluidos, y al hacerlo, se fortalece también el sector solidario
al que pertenecen dichos trabajadores, en los términos ordenados por el
artículo 333 de la Carta.
III.
DECISIÓN.
En
mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional de la República de Colombia,
administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero: Declarar EXEQUIBLES, por los cargos analizados, los
artículos 1, 2 y los dos primeros incisos del artículo 5 de la Ley 1233 de
2008.
Segundo: Declararse INHIBIDA para pronunciarse en relación con
el parágrafo del artículo 5 de la Ley 1233 de 2008, por ineptitud sustantiva de
la demanda.
Notifíquese,
comuníquese, cópiese, publíquese e insértese en la Gaceta de la Corte
Constitucional, cúmplase y archívese el expediente.
NILSON PINILLA PINILLA
Presidente
MARIA VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO
Magistrado
JUAN CARLOS HENAO PÉREZ
Magistrado
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
Magistrado
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
Ausente en comisión.
MARTHA SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1] Diario Oficial No. 47.058 de 22 de julio de 2008.
[2] “ARTICULO
13.  Todas las personas nacen libres e iguales ante la ley, recibirán
la misma protección y trato de las autoridades y gozarán de los mismos
derechos, libertades y oportunidades sin ninguna discriminación por razones de
sexo, raza, origen nacional o familiar, lengua, religión, opinión política o
filosófica.
El Estado promoverá
las condiciones para que la igualdad sea real y efectiva y adoptará medidas en
favor de grupos discriminados o marginados.
El Estado
protegerá especialmente a aquellas personas que por su condición económica,
física o mental, se encuentren en circunstancia de debilidad manifiesta y
sancionará los abusos o maltratos que contra ellas se cometan”.
[3] ARTICULO  53.
El Congreso expedirá el estatuto del trabajo. La ley correspondiente tendrá en
cuenta por lo menos los siguientes principios mínimos fundamentales:
Igualdad de
oportunidades para los trabajadores; remuneración mínima vital y móvil,
proporcional a la cantidad y calidad de trabajo; estabilidad en el empleo;
irrenunciabilidad a los beneficios mínimos establecidos en normas laborales;
facultades para transigir y conciliar sobre derechos inciertos y discutibles;
situación más favorable al trabajador en caso de duda en la aplicación e
interpretación de las fuentes formales de derecho; primacía de la realidad
sobre formalidades establecidas por los sujetos de las relaciones laborales;
garantía a la seguridad social, la capacitación, el adiestramiento y el
descanso necesario; protección especial a la mujer, a la maternidad y al
trabajador menor de edad.
El estado
garantiza el derecho al pago oportuno y al reajuste periódico de las pensiones
legales.
Los convenios
internacionales del trabajo debidamente ratificados, hacen parte de la
legislación interna.
La ley, los
contratos, los acuerdos y convenios de trabajo, no pueden menoscabar la
libertad, la dignidad humana ni los derechos de los trabajadores.
[4] ARTICULO
333. La actividad económica y la iniciativa privada son libres, dentro de los
límites del bien común. Para su ejercicio, nadie podrá exigir permisos previos
ni requisitos, sin autorización de la ley.
La libre
competencia económica es un derecho de todos que supone responsabilidades.
La empresa, como
base del desarrollo, tiene una función social que implica obligaciones. El
Estado fortalecerá las organizaciones solidarias y estimulará el desarrollo
empresarial.
El Estado, por
mandato de la ley, impedirá que se obstruya o se restrinja la libertad
económica y evitará o controlará cualquier abuso que personas o empresas hagan
de su posición dominante en el mercado nacional.
La ley
delimitará el alcance de la libertad económica cuando así lo exijan el interés
social, el ambiente y el patrimonio cultural de la Nación.
[5] Concepto No. 4807 del 13 de julio de
2009 del señor Procurador General de la
Nación, Alejandro Ordoñez Maldonado.
[6] Ver  Sentencia C-717 de 2003
[7] Ver al respecto la síntesis efectuada en
la sentencia C-007/02
[8] Dijo la Corte: “Las Cooperativas de Trabajo Asociado se diferencian
de las demás en que los
asociados son simultáneamente los dueños de la entidad y los trabajadores de la
misma, es decir, que existe identidad entre asociado y trabajador. Siendo así
no es posible hablar de empleadores por una parte, y de trabajadores por la
otra, como en las relaciones de trabajo subordinado o dependiente. Esta la
razón para que a los socios-trabajadores de tales cooperativas no se les
apliquen las normas del Código Sustantivo del Trabajo, estatuto que regula
solamente el trabajo dependiente, esto es, el que se presta bajo la continuada
dependencia o subordinación de un empleador y por el cual el trabajador recibe
una retribución que se denomina salario. …En las cooperativas de trabajo
asociado no existe ninguna relación entre capital-empleador y trabajador
asalariado pues, se repite, el capital de éstas está formado principalmente por
el trabajo de sus socios, además de que el trabajador es el mismo asociado y
dueño. Así las cosas no es posible derivar de allí la existencia de un
empleador y un trabajador para efectos de su asimilación con los trabajadores
dependientes…La igualdad, ha dicho la Corte, busca un tratamiento igual para
casos análogos y diferente para situaciones cuyas características son
distintas. En el presente caso no se infringe tal principio por que las
relaciones de trabajo de los socios de tales cooperativas son distintas de las
que tienen los trabajadores asalariados y, por consiguiente, no pueden ser
objeto de comparación…Ahora bien: si la asociación en esta clase de
cooperativas es absolutamente libre y voluntaria resulta claro que quienes a
ella deseen vincularse deben conocer las normas que las rigen y los derechos
que les asisten, como también las ventajas, riesgos y posibilidades que
representa esta clase de trabajo frente al trabajo dependiente. La ley no les
impone a los trabajadores ese rumbo; simplemente crea un sistema diferente de
trabajo que en nada vulnera el ordenamiento superior.”
[9] Para la Corte, “…debido a la naturaleza
misma de las cooperativas de trabajo asociado (identidad de trabajador-socio)
la retribución que reciben los asociados por su trabajo no es salario sino una compensación,
que se fija teniendo en cuenta estos factores: la función que cada
trabajador cumple, la especialidad, el rendimiento, la cantidad y calidad del
trabajo aportado. Igualmente, el trabajador asociado tiene derecho a recibir un
porcentaje de los excedentes obtenidos por la cooperativa. Pretender que el
régimen de compensación de los socios de estas cooperativas sea igual al de los
trabajadores asalariados, sería desconocer la naturaleza misma de tales
organizaciones y la inexistencia frente a sus asociados de una relación de
trabajo de esa índole… Sin embargo, los trabajadores asociados no sólo reciben
beneficios pues, dada su condición de propietarios, también tienen que asumir
los riesgos, ventajas y desventajas propios del ejercicio de toda actividad
empresarial. De manera que si se presentan pérdidas deben asumirlas
conjuntamente, lo que no ocurre en las relaciones de trabajo dependientes…. En
las Cooperativas de Trabajo Asociado se rompe con el esquema tradicional de las
empresas lucrativas de la economía de mercado en las que unos son los
empleadores y otros los trabajadores, pues en aquéllas esas dos categorías de
personas no existe ya que, como tantas veces se ha reiterado en esta sentencia,
los trabajadores son los mismos socios y dueños de la empresa.  El demandante
sólo concibe una forma de trabajo: la dependiente, olvidando otras, como el
independiente y el asociado, siendo este último el que se regula en las normas
demandadas…”
[10] Sent T-475/92 M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz
[11] Sent. C-055/99 M.P. Carlos Gaviria Díaz
[12] ibidem
[13] Cfr. Corte Constitucional, Sentencia T-394/99.
[14] De acuerdo con el artículo 59 de la Ley 79
de 1988 la Cooperativa puede, de forma excepcional y debidamente justificada,
vincular trabajadores ocasionales o permanentes no asociados, casos que se rigen por las normas de la legislación laboral.
[15] Cfr. Corte Constitucional, Sentencia T-445/06.
[16] Cfr. Corte Constitucional, Sentencia T-063/06.
[17] Corte Constitucional, Sentencia T-445/06.
[18] Dice el segundo inciso del artículo 59 de la Ley 79
de 1988: “Las compensaciones por el trabajo aportado
y el retorno de los excedentes previstos en el artículo 54 numeral 3o. de la
presente ley se hará teniendo en cuenta la función del trabajo, la
especialidad, el rendimiento y la cantidad de trabajo aportado”, y el artículo
54, numeral 3, dice que “Si del ejercicio resultaren excedentes, éstos se aplicarán de la
siguiente forma: un veinte por ciento (20%) como mínimo para crear y mantener una
reserva de protección de los aportes sociales; un veinte por ciento (20%) como
mínimo para el fondo de educación y un diez por ciento (10%) mínimo para un
fondo de solidaridad.  El remanente podrá aplicarse, en todo o parte, según lo
determinan los estatutos o la asamblea general, en la siguiente forma…3o.
Retornándolo a los asociados en relación con el uso de los servicios o la
participación en el trabajo.
[19] T-222/92
[20] Bernal, Raquel, et.al. Programa
Hogares Comunitarios de Bienestar: evaluación de impacto y recomendaciones de
política en Notas de Política No 3. Escuela de Gobierno
Alberto Lleras Camargo y Centro de Estudios sobre Desarrollo Económico,
Universidad de los Andes. Diciembre 2009.
[21] Fuente. Base de estadística del SENA.
[22] Fuente. Base de estadística del SENA.
[23] Fuente. Base de datos Asocajas.
[24] Sentencia C-183/97
[25] Un buen ejemplo de una posición académica que considera negativo
el impacto de las contribuciones parafiscales sobre la creación de empleo
formal se puede encontrar en: Santamaría, Mauricio y Rozo, Sandra. “Informalidad
empresarial en Colombia: alternativas para impulsar la productividad, el empleo
y los ingresos”. Documento de Trabajo No. 40, Fedesarrollo. 2008.
Documentos como éstos no critican la existencia de programas como los que están
a cargo del ICBF, el Sena y las Cajas, pero proponen que la financiación de ellos
no dependa de la nómina, sino de los impuestos generales, precisamente para que
no sean una carga excesiva contra los empleados actuales o potenciales.
[26] En el mismo sentido, ver la C-948/01