T-818-14
Sentencia
T-818/14
ACCION
DE TUTELA PARA RECONOCIMIENTO DE PENSION DE INVALIDEZ-Procedencia
excepcional
La acción de tutela es procedente en aquellos casos en los
que el mecanismo ordinario carece de la suficiente aptitud y eficacia, con el
fin de proteger de manera inmediata los derechos constitucionales. Ha precisado
el Tribunal Constitucional que el derecho a la pensión de invalidez guarda un
estrecho vínculo con los derechos fundamentales al mínimo vital, a la vida
digna de las personas, la integridad física y el trabajo, razón por la cual, la
omisión en el pago y reconocimiento de la misma, pone en riesgo la vida en
condiciones dignas de las personas en estado de invalidez, por lo cual, la
acción de tutela se constituye en el medio idóneo para reclamar dicha
prestación.
PENSION
DE INVALIDEZ-Evolución normativa en relación con los requisitos para su
obtención
El régimen actual y aplicable en materia de pensiones de
invalidez, a causa de una enfermedad de origen común, es el consagrado en el
artículo 1º de la Ley 860 de 2003, salvo lo referente a la fidelidad. De igual
manera, es preciso señalar que el legislador no previó ningún tipo de régimen
de transición ante los cambios normativos, con respecto a pensiones de
invalidez, contrario a lo que sucede en el caso de la pensión de vejez.
Adicional a esto, ha señalado la Corte Constitucional, que el régimen jurídico
aplicable para acceder a la prestación económica por invalidez a causa de una
enfermedad de origen común, es el que se encuentre vigente al momento de
estructurarse la invalidez, el cual en la actualidad es el previsto en el
numeral 1º del artículo 1º de la Ley 860 de 2003, que modificó el artículo 39
de la Ley 100 de 1993.
PRINCIPIO
DE LA CONDICION MAS BENEFICIOSA AL TRABAJADOR-Aplicación
del principio de favorabilidad en materia laboral
El principio de favorabilidad en materia laboral, consiste en el
deber que tiene el operador jurídico de optar por la situación más favorable al
trabajador cuando existe duda en la aplicación e interpretación de las normas
vigentes aplicables al caso concreto que debe resolver. Con respecto a la procedencia de la
aplicación del principio de favorabilidad en materia pensional esta Corte ha
señalado principalmente que dicho principio no opera únicamente cuando existe
conflicto entre dos normas, por el contrario, también opera cuando una sola
norma admite varias interpretaciones.
ENFERMEDADES
DEGENERATIVAS, CRONICAS O CONGENITAS-Fecha de
estructuración la del dictamen
PENSION
DE INVALIDEZ DE PERSONA CON ENFERMEDAD CRONICA, DEGENERATIVA O CONGENITA-Fecha
de estructuración de la invalidez desde el momento de la pérdida permanente y
definitiva de la capacidad laboral
Cuando la pérdida de la capacidad laboral es producto de una
enfermedad crónica, degenerativa o congénita, es necesario que la fecha de
estructuración de la invalidez se fije teniendo en cuenta el momento en el que
efectivamente se pierde la capacidad laboral, en razón a que son enfermedades
cuyos efectos se manifiestan de forma progresiva, lo cual tiene como resultado
que la capacidad para laborar se pierda poco a poco. La Corte Constitucional ha
admitido como fecha de estructuración de la invalidez (i) un momento posterior
al señalado en el dictamen médico de pérdida de capacidad laboral, y (ii) un
momento anterior al definido en el dictamen.
DERECHO A LA VIDA, MINIMO VITAL Y SALUD-Orden a Colpensiones reconocer y pagar pensión de invalidez
Referencia: Expediente T-4.406.607
Acción de tutela instaurada por
María Nelly Velásquez Cañas contra la Administradora Colombiana de Pensiones -
COLPENSIONES
Magistrada
(e) Ponente:
MARTHA
VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Bogotá D.C.,  cinco (5) de noviembre de
dos mil catorce (2014).
La Sala Octava de Revisión
de la Corte Constitucional, integrada por el Magistrado Luis Ernesto Vargas
Silva, y las Magistradas María Victoria Calle Correa y Martha Victoria Sáchica
Méndez, quien la preside, en ejercicio de sus competencias constitucionales y
legales, específicamente las previstas en los artículos 86 y 241 numeral 9º de
la Constitución Nacional y en los artículos 33 y siguientes del Decreto 2591 de
1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
Dentro del proceso de
revisión del fallo de tutela proferido en única instancia por el Juzgado Quinto
Laboral del Circuito de Medellín, el veintiuno (21) de enero de dos mil catorce
(2014), en el curso de la acción de tutela instaurada por María Nelly Velásquez
Cañas contra COLPENSIONES.
I.
ANTECEDENTES
La
ciudadana María Nelly Velásquez Cañas interpuso acción de tutela en contra de COLPENSIONES,
el trece (13) de diciembre de dos mil trece (2013), para que le fueran
reconocidos sus derechos a la vida, mínimo vital, seguridad social, salud,
trabajo, debido proceso y pensión digna.
·
Hechos
1. La accionante nació el
quince (15) de septiembre de mil novecientos cincuenta y dos (1952), por lo que
a la fecha cuenta con sesenta y dos (62) años de edad.
2. Manifiesta que padece de
varias enfermedades, entre ellas, una luxación congénita de cadera bilateral, que
la llevaron a ser calificada por  COLPENSIONES con el fin de determinar el
porcentaje de pérdida de capacidad laboral.
3. COLPENSIONES emitió
dictamen de calificación de pérdida de capacidad laboral el siete (7) de mayo
de dos mil trece (2013), en el cual determinó que la accionante padece una
pérdida de capacidad laboral del 59.06% de origen enfermedad y riesgo común,
con fecha de estructuración del martes trece (13) de septiembre de dos mil once
(2011).
4. Aduce la peticionaria,
que con base en dicho dictamen solicitó a COLPENSIONES el reconocimiento y pago
de la pensión de invalidez, el ocho (8) de agosto de dos mil trece (2013), para
lo cual aportó los documentos requeridos.
5. Posteriormente, mediante
Resolución GNR 316760, del veintitrés (23) de noviembre de dos mil trece
(2013),  negó la solicitud de la accionante, aduciendo que no acreditaba el
requisito de las cincuenta (50) semanas cotizadas dentro de los tres (3) años
anteriores a la fecha de estructuración de la invalidez.
6. Señala la accionante que
la fecha de estructuración de la pérdida de capacidad laboral “no representa
de manera cercana la realidad sobre el momento exacto en que mi salud se
deteriora hasta el punto en que se disminuye notablemente mi capacidad laboral”.
Lo anterior, teniendo en cuenta que padece de una Luxación congénita de la
cadera bilateral, lumbago no accionante y otros e hipotiroidismo accionante.
7. Finalmente, la accionante
pretende que se aplique el Acuerdo 049 de 1990, aprobado por el Decreto 758 de
1990, teniendo en cuenta los principios de favorabilidad y condición más
beneficiosa, en concordancia con el artículo 53 de la Constitución Política.
·
Respuesta de la entidad
accionada
La entidad accionada, allegó
copia de la Resolución GNR 316760 del 23 de noviembre de 2013, mediante la cual
se negó el reconocimiento y pago de la pensión de invalidez y solicitó que se
declare la carencia actual de objeto por hecho superado, toda vez que a través
de la resolución mencionada se dio cumplimiento de lo ordenado por la Corte
Constitucional.
·
Pruebas allegadas al expediente
-
Resolución GNR 316760 de 23 de
noviembre de 2013 –Folios 5-7
-
Dictamen de calificación de
pérdida de capacidad laboral emitido por  COLPENSIONES el 7 de mayo de 2013
–Folios 8-11.
·
Pruebas allegadas en sede de
revisión
-
Fotocopia de la Cédula de
Ciudadanía.
-
Reporte de semanas cotizadas en
pensiones.
-
Dictamen de calificación de pérdida
de capacidad laboral emitido por  COLPENSIONES el 7 de mayo de 2013.
-
Copia de la historia clínica y
resultado de radiografías.
·
Actuaciones procesales
Única instancia
Por medio de sentencia del
veintiuno (21) de enero de dos mil catorce (2014), el Juzgado Quinto Laboral
del Circuito de Medellín, denegó el amparo solicitado, considerando que en el
caso concreto no hay lugar a la aplicación del Acuerdo 049 de 1990, dado que el
principio de favorabilidad no significa una indagación a la norma que se
acomode al caso en particular, sino la aplicación excepcional de la norma
inmediatamente anterior a la vigente[1].
En concordancia con lo
anterior, consideró el a quo que en caso de aplicar el principio de
favorabilidad de manera excepcional, correspondería entonces ceñirse a lo
establecido por el artículo 39 (versión inicial) de la Ley 100 de 1993, que
prescribía lo siguiente:
“ARTICULO 39  Requisitos para obtener la pensión de
invalidez. Tendrán derecho a
la pensión de invalidez, los afiliados que conforme a lo dispuesto en el
artículo anterior sean declarados inválidos y cumplan con alguno de los
siguientes requisitos:
a) Que el afiliado se encuentre cotizando al régimen y
hubiere cotizado por lo menos veintiséis (26) semanas, al momento de producirse
el estado de invalidez, y
b) Que habiendo dejado de cotizar al sistema, hubiere
efectuado aportes durante por lo menos veintiséis (26) semanas del año
inmediatamente anterior al momento en que se produzca el estado de invalidez.”
Finalmente, consideró el
Juez que la accionante, tampoco cumple con los requisitos que señala el
artículo anterior, por lo que denegó el amparo.
Impugnación
De conformidad con el
artículo 31 del Decreto 2591 de 1991, la ciudadana María Nelly Velásquez cañas,
mediante apoderado, impugnó la decisión adoptada por el a quo, mediante
escrito del veintiocho (28) de enero de dos mil catorce (2014), en el cual
precisó que el Juez no tuvo en cuenta lineamientos de la Corte Constitucional
contenidos en la Sentencia T-221 de 2006, donde se concluyó que la Ley 860 de
2003 impuso requisitos más gravosos, y de esta manera, afectó a personas
discapacitadas, las cuales merecen especial protección por parte del Estado.
El recurso fue denegado, toda
vez que la accionante fue notificada de la providencia que negó el amparo el
veintidós (22) de enero de dos mil catorce (2014), con lo cual, teniendo en
cuenta el tiempo transcurrido desde la fecha de notificación de la providencia
impugnada y la fecha en que se presentó el recurso, el término de ejecutoria de
la providencia impugnada se encontraba vencido.
II.      CONSIDERACIONES
1.
Competencia
Esta
Corte es competente para revisar el presente fallo de tutela de conformidad con
lo previsto en los artículos 86 y 241, numeral 9º de la Constitución Política,
y en concordancia con los artículos 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991 y las
demás disposiciones pertinentes.
2.
Problema
jurídico
Corresponde
a la Sala determinar si la Administradora Colombiana de Pensiones, COLPENSIONES
vulneró los derechos fundamentales a la seguridad social, mínimo vital y a una
vida digna de la ciudadana María Nelly Velásquez Cañas, al negarle el
reconocimiento y pago de la pensión de invalidez, con fundamento en que no
cumple con los requisitos consagrados por la Ley 860 de 2003. Lo anterior, como
consecuencia de no tener en cuenta el principio de favorabilidad, lo cual
condujo a la no aplicación del Acuerdo 049 de 1990.
Para
resolver el problema jurídico planteado, la Sala se pronunciará sobre los
siguientes aspectos: (i) la procedencia excepcional de la acción de tutela para
solicitar el reconocimiento de la pensión de invalidez; (ii) los principios de
favorabilidad ay condición más beneficiosa en la aplicación de normas relativas
a los requisitos para adquirir la pensión de invalidez; (iii) el derecho a la
pensión de invalidez en casos de enfermedades crónicas, degenerativas o
congénitas, y finalmente se analizará y (iv) el caso concreto.
3.
Procedencia
excepcional de la acción de tutela para solicitar la pensión de invalidez.
Reiteración de jurisprudencia.
La
jurisprudencia de la Corte Constitucional, de manera reiterada ha establecido
que por regla general, la acción de tutela no procede para el reconocimiento y
pago de la pensión de invalidez, debido a su carácter subsidiario y
excepcional.
Lo
anterior, toda vez que el legislador ha establecido que es la jurisdicción
ordinaria el medio para resolver los conflictos emanados de las relaciones
laborales, así como las pretensiones de seguridad social, entre las que se
encuentran el reconocimiento y pago de pensiones.[2]
Sin
embargo, ha reconocido la Corte que cuando las autoridades encargadas de
prestar los servicios que derivan de la seguridad social, privan de manera
arbitraria a una persona de la pensión de invalidez, les corresponde el
conocimiento de dicha situación a los jueces constitucionales, en virtud de la
directa amenaza que se produce a los derechos fundamentales. Es por esto, que
la acción de tutela es procedente en aquellos casos en los que el mecanismo
ordinario carece de la suficiente aptitud y eficacia, con el fin de proteger de
manera inmediata los derechos constitucionales.[3]
En
este mismo sentido, ha precisado el Tribunal Constitucional que el derecho a la
pensión de invalidez guarda un estrecho vínculo con los derechos fundamentales
al mínimo vital, a la vida digna de las personas, la integridad física y el
trabajo[4],
razón por la cual, la omisión en el pago y reconocimiento de la misma, pone en
riesgo la vida en condiciones dignas de las personas en estado de invalidez,
por lo cual, la acción de tutela se constituye en el medio idóneo para reclamar
dicha prestación. Al respecto, la Corte en sentencia T-826 de 2008 precisó:
“En
efecto, se ha estimado que someter a un litigio laboral a una persona con
disminución de su capacidad laboral, que le impide acceder al trabajo y, por
ende, a una fuente de ingreso, resulta desproporcionado y por esta razón, la
Corte ha concedido en diversas oportunidades la tutela del derecho al
reconocimiento y pago de la pensión de invalidez, en forma definitiva[5],
o transitoria[6] , de personas cuyo derecho a la vida en
condiciones dignas y al mínimo vital resultan afectados por omisión atribuible
a las entidades demandadas[7].
Ello por cuanto la pensión de invalidez representa un derecho esencial e
irrenunciable, de cuyo disfrute depende la supervivencia de aquellas personas
que han visto menguada o disminuida su capacidad laboral, por razones ajenas a
su voluntad.”[8]
De
igual manera, ha señalado el Tribunal que los destinatarios de la pensión de invalidez
son personas en situación de discapacidad, por lo que son considerados sujetos
de especial protección constitucional, con lo cual la Corte Constitucional debe
evaluar las particularidades del caso, para determinar si se configura una
posible vulneración a los derechos fundamentales de estas personas.
Adicionalmente,
ha sostenido la Corte que el amparo constitucional es viable cuando concurren
tres condiciones a saber: (i) que la negativa de reconocimiento de la
prestación, se origine en actos que en razón a su contradicción con preceptos
superiores, puedan desvirtuar la presunción de legalidad que recae sobre las
actuaciones de la administración pública; (ii) que dicha negativa
vulnere o amenace un derecho fundamental; y (iii) que la acción de tutela
sea necesaria para evitar la consumación de un perjuicio irremediable.[9]
En
relación con el primer requisito, es necesario que la actuación de la
administración mediante la cual no se reconoció la pensión de invalidez, sea
manifiestamente ilegal o inconstitucional, puesto que en presencia de una
afectación de los derechos constitucionales, es la acción de tutela el
mecanismo procedente en pro de amparar los derechos vulnerados.
Con
respecto al segundo requisito, ha señalado esta Corporación que para que el
amparo proceda, es necesario que el peticionario acredite que la falta de
reconocimiento, pago o reajuste de la pensión de invalidez, amenaza o vulnera
un derecho fundamental, que en el caso concreto de la pensión de invalidez, es
el derecho al mínimo vital.
Finalmente,
es necesario demostrar que no existe otro mecanismo de defensa de los derechos
fundamentales, o que si este existe, no cuenta con la suficiente idoneidad, por
lo que la acción de tutela se torna necesaria, con el fin de evitar la
consumación de un perjuicio irremediable.[10]
En
conclusión, la
acción de tutela procede de manera excepcional para solicitar pensión de
invalidez, cuando dicha prestación constituye la única fuente de ingresos de
las personas en situación de discapacidad, quienes han visto menguada de manera
significativa su capacidad de trabajo, y cuando por esta razón, se evidencia la
afectación o amenaza de un derecho fundamental de estas personas que por su
condición, son titulares de una protección especial por parte del Estado.[11]
4.
Los
principios de favorabilidad y condición más beneficiosa en la aplicación de
normas relativas a los requisitos para adquirir la pensión de invalidez.
Reiteración de jurisprudencia
4.1.
Evolución
normativa de los requisitos para acceder a la pensión de invalidez
Previo
a la expedición de la Ley 100 de 1993, el Acuerdo 049 de 1990[12],
aprobado por el Decreto 758 del mismo año, consagraba en su artículo 6º los
requisitos para acceder a la pensión de invalidez, a saber:
“Tendrán
derecho a la pensión de invalidez de origen común, las personas que reúnan las
siguientes condiciones:
a)
Ser inválidos permanente total o inválido permanente absoluto o gran invalido,
y
b)
Haber cotizado para el seguro de invalidez, vejez y muerte, ciento cincuenta (150)
semanas dentro de los seis (6) años anteriores a la fecha del estado de
invalidez, o trescientas (300) semanas, en cualquier época, con anterioridad al
estado de invalidez”.
Posteriormente,
la Ley 100 de 1993, en cumplimiento de lo previsto en el artículo 48 de la
Constitución Política, creó el Sistema de Seguridad Social Integral,
estableciendo así un sistema general de pensiones cuya finalidad es garantizar
a las personas una protección efectiva frente a contingencias producto de la
invalidez, vejez o muerte.
De
esta manera, la Ley 100 entró a sustituir la normatividad anterior, definiendo
la invalidez en su artículo 38 como “aquella situación cuando por cualquier
causa de origen no profesional, provocada sin intención, la persona ha perdido
el 50% o más de su capacidad laboral”, y estableciendo en el artículo 39
que para acceder al reconocimiento y pago de la pensión de invalidez, era
necesario el cumplimiento de dos condiciones a saber: (i) que el peticionario
se encontrara afiliado al sistema al momento de la invalidez, y que hubiese
cotizado como mínimo “26 semanas, al momento de producirse el estado de
invalidez”, (ii) cuando el peticionario se encontraba desafiliado, debía
acreditar que “hubiere efectuado aportes durante por lo menos 26 semanas del
año inmediatamente anterior al momento en que se produzca el estado de
invalidez.”
Posteriormente,
el artículo 39 fue modificado por la Ley 860 de 2003, norma que eliminó la
condición que exigía que el peticionario se encontrara o no afiliado,
disponiendo los siguientes requisitos: “1. Invalidez causada por enfermedad:
Que haya cotizado cincuenta (50) semanas dentro de los últimos tres (3) años
inmediatamente anteriores a la fecha de estructuración y su fidelidad de
cotización para con el sistema sea al menos del veinte por ciento (20%) del
tiempo transcurrido entre el momento en que cumplió veinte (20) años de edad y
la fecha de la primera calificación del estado de invalidez.”
La
Corte Constitucional, en sentencia C-428 de 2009, analizó el artículo 1º de la
Ley 860 de 2003 que había introducido la mencionada modificación, con la
finalidad de determinar si el precepto “resultaba contrario al principio de
no regresividad consagrado en el artículo 48 de la Constitución y otros
postulados de carácter internacional, en relación con lo anteriormente
contemplado en el precepto 39 de la Ley 100 de 1993”. En dicha oportunidad,
el Tribunal Constitucional, declaró la inexequibilidad del requisito de fidelidad,
al constatar que no se acompasaba con el principio de progresividad de los
derechos sociales.[13]
De
esta manera, es claro que el régimen actual y aplicable en materia de pensiones
de invalidez, a causa de una enfermedad de origen común, es el consagrado en el
artículo 1º de la Ley 860 de 2003, salvo lo referente a la fidelidad. De igual
manera, es preciso señalar que el legislador no previó ningún tipo de régimen
de transición ante los cambios normativos, con respecto a pensiones de
invalidez, contrario a lo que sucede en el caso de la pensión de vejez.
Adicional
a esto, ha señalado la Corte Constitucional[14], que el régimen jurídico
aplicable para acceder a la prestación económica por invalidez a causa de una
enfermedad de origen común, es el que se encuentre vigente al momento de
estructurarse la invalidez[15],
el cual en la actualidad es el previsto en el numeral 1º del artículo 1º de la
Ley 860 de 2003, que modificó el artículo 39 de la Ley 100 de 1993.
4.2.
Aplicación
de los principios de favorabilidad y condición más beneficiosa para el
reconocimiento de la pensión de invalidez
Los artículos 53 de la Constitución
Política y 21 del Código Sustantivo del trabajo[16]
consagran el principio de favorabilidad en materia laboral, señalando que este consiste
en el deber que tiene el operador jurídico de optar por la situación más
favorable al trabajador cuando existe duda en la aplicación e interpretación de
las normas vigentes aplicables al caso concreto que debe resolver.[17]
Con respecto a la procedencia de la
aplicación del principio de favorabilidad en materia pensional esta Corte ha
señalado principalmente que dicho principio no opera únicamente cuando existe
conflicto entre dos normas, por el contrario, también opera cuando una sola
norma admite varias interpretaciones. En materia pensional, el juez en cada
caso concreto, debe establecer cuál es la norma que resulta más favorable al
trabajador, enfrentando cada una de las distintas normas contempladas en los
diferentes regímenes pensionales que antes de la vigencia de la ley 100 de 1993
existían.[18]
Con fundamento en lo anterior, las Salas
de Revisión de la Corte Constitucional han resuelto casos en los cuales han
inaplicado la norma que en principio regularía la situación, optando por la
aplicación de normas anteriores que resultan más favorables al peticionario. Para
esto, es importante tener en cuenta la fecha en la que se estructuró la
invalidez, dado que de esto depende la escogencia de la norma que resultaría
aplicable, y en caso que esta resulte desfavorable o regresiva, es preciso
verificar si se cumplen los requisitos establecidos en una norma anterior.[19]
De esta manera, la Corte ha aplicado el
Decreto 758 de 1990, que aprobó el Acuerdo 049 del mismo año, con el fin de
reconocer la pensión de invalidez, en aplicación del principio de
favorabilidad, aun cuando la estructuración de la invalidez se dio en vigencia
del artículo 39 de la Ley 100 de 1990, en su versión inicial, e incluso, en
vigencia de la Ley 860 de 2003.
En sentencia T-1291 de 2005, este
Tribunal Constitucional abordó el caso de una mujer de veintinueve (29) años,
con una pérdida de la capacidad laboral del sesenta y nueve punto cero cinco por
ciento (69,05%), con fecha de estructuración del veintiocho (28) de enero de
dos mil cuatro (2004), la cual solicitó al correspondiente fondo privado
prestacional al que había cotizado, la pensión de invalidez, la cual le fue
negada por cuanto no cumplía con el requisito de las cincuenta (50) semanas
cotizadas dentro de los tres últimos años inmediatamente anteriores a la fecha
de estructuración de la invalidez, de conformidad con el artículo 1ºde la Ley
860 de 2003, la cual en principio era la norma aplicable al caso concreto.
La Corte concluyó en ese caso, que
aplicarle a la accionante el artículo 1º de la Ley 860, resultaba regresivo y
contrario al principio de progresividad de las normas sociales, inaplicando así
la norma en el caso concreto.
Así mismo, en la sentencia T-1064 de
2006, la Corte estudió el caso de una persona a la cual se le dictaminó una pérdida
de la capacidad laboral del setenta punto noventa por ciento (70,90%), con
fecha de estructuración del dos (2) de agosto de mil novecientos noventa y
siete (1997), al cual el Fondo de Pensiones le negó el reconocimiento y pago de
la pensión de invalidez, argumentando que no cumplía con los requisitos
previstos en el artículo 39 de la Ley 100 de 1993, la cual era la normativa
vigente al momento de la estructuración de la invalidez.
En el caso concreto, la Corte
Constitucional hizo un análisis en el que comparó los requisitos del Acuerdo
049 de 1990, con los del artículo 39 de la Ley 100 de 1993, encontrando que con
fundamento en el derecho a la seguridad social y los principios que lo inspiran
como la eficiencia, la integralidad, la universalidad y la solidaridad, el
régimen que debía aplicarse era el contenido en el artículo 6º del Acuerdo 040
ya que frente a este, el artículo 39 de la Ley 100 se convertía en una medida
regresiva, en el caso concreto.
En el mismo sentido, la Sala Séptima de
Revisión, en sentencia T-299 de 2010, analizó un caso en el cual el ISS (entidad
accionada) había negado al peticionario el reconocimiento y pago de la pensión
de invalidez, por considerar que no reunía los requisitos contemplados en el
artículo 39 (original) de la Ley 100 de 1993, ya que únicamente contaba con 8
semanas de las 26 exigidas dentro del último año anterior a la estructuración
de la invalidez, a pesar de que acreditaba 522 semanas en total, de las cuales
474,86 fueron cotizadas antes del 1º de abril de 1994, cumpliendo las
exigencias del Decreto 758 de 1990. En razón a esto, la Corte ordenó al ISS
expedir una nueva resolución en la que aplicara el Decreto 758 de 1990.
Posteriormente la Corte profirió la
sentencia T-576 de 2013[20],
en la cual concluyó que era necesario inaplicar las normas de la Ley 100 de
1993, y analizar el cumplimiento de los requisitos establecidos por el Decreto
758 de 1990, al considerar que la Ley 100 era una norma regresiva en el caso
concreto.
De igual manera, la Sala de Casación
Laboral de la Corte Suprema de Justicia ha reiterado esta tesis, precisando que
en el caso concreto, los artículos 5º y 6º del Acuerdo 049 de 1990, resultan la
normativa a aplicar, con el fin de verificar si la persona cumple los
requisitos para que le sea otorgada la pensión de invalidez, en aplicación de
los principios de favorabilidad y condición más beneficiosa, establecidos en el
artículo 53 de la Carta Política, siempre y cuando se hayan cotizado más de 300
semanas antes del 1º de abril de 1994.[21]
Conforme a lo anterior, esta Sala de
Revisión puede concluir, que la Corte Constitucional ha amparado los derechos
de las personas en situación de invalidez que no logran acreditar los
requisitos que consagra el artículo 1º de la Ley 860 de 2003, ya que no les fue
posible cotizar las cincuenta (50) semanas en los tres (3) años anteriores a la
fecha de estructuración, que prevé la norma, pero que pudieron: (i)
cumplir con los requisitos establecidos en el artículo 39 -versión inicial- de
la Ley 100 de 1993, cotizando así veintiséis (26) semanas durante el año
inmediatamente anterior a la fecha de estructuración, (ii) cotizaron
trecientas (300) semanas en cualquier época, cumpliendo así con el requisito
previsto en el Acuerdo 049 de 1990[22],
o (iii) lograron cotizar ciento cincuenta (150) semanas dentro de los
seis (6) años anteriores a la invalidez o trescientas semanas en cualquier
momento en los términos del Decreto 232 de 1984.
Igualmente, es preciso señalar que la
Corte siempre ha verificado que la persona hubiera cumplido con las condiciones
de las normas derogadas antes de la entrada en vigencia de la norma posterior,
para poder otorgar la protección. De tal manera que, si se aplica el Acuerdo
049 de 1990, el peticionario debe haber cotizado las semanas exigidas antes del
primero 1º de abril de 1994, día en que entró a regir la Ley 100 de 1994.[23]
Así las cosas, los principios de
favorabilidad y condición más beneficiosa, son mandatos constitucionales, los
cuales se encuentran debidamente respaldados en la legislación y en la
jurisprudencia laboral y de seguridad social, por lo que deben ser empleados
cuando se presentan las condiciones mencionadas a lo largo de este acápite, con
el fin de amparar los derechos constitucionales de las personas.
5.
El
derecho a la pensión de invalidez en casos de enfermedades crónicas,
degenerativas o congénitas. Determinación de la fecha de estructuración de la
pérdida de capacidad laboral. Reiteración de jurisprudencia
La
pensión de invalidez ha sido considerada como una prestación económica, la cual
hace parte del derecho a la seguridad social, cuya finalidad es suplir las
necesidades básicas de las personas que con ocasión de una enfermedad de origen
común o cualquier otra causa no profesional, ven disminuida su capacidad
laboral y como consecuencia de esto, se puede ver comprometido su derecho al
mínimo vital.[24]
El
artículo 2º del Decreto 917 de 1999 incorpora la definición legal de invalidez
e incapacidad, de la siguiente manera:
“Se
considera con invalidez la persona que por cualquier causa, de cualquier
origen, no provocada intencionalmente, hubiese perdido el 50% o más de su
capacidad laboral.
Se
considera con incapacidad permanente parcial a la persona que por cualquier
causa, de cualquier origen, presente una pérdida de la capacidad laboral igual
o superior al 5% e inferior al 50%.
Se
entiende por capacidad laboral del individuo el conjunto de las habilidades,
destrezas, aptitudes y/o potencialidades de orden físico, mental y social, que
le permiten desempeñarse en un trabajo habitual.
Se
entiende como trabajo habitual aquel oficio, labor u ocupación que desempeña el
individuo con su capacidad laboral, entrenamiento y/o formación técnica o
profesional, recibiendo una remuneración equivalente a un salario o renta, y
por el cual cotiza al Sistema Integral de Seguridad Social”.
Así
mismo, el artículo 3º del mencionado Decreto prescribe que la fecha en la que
el individuo pierde de forma permanente y definitiva su capacidad laboral, se
denomina fecha de estructuración de la invalidez, la cual debe documentarse con
la historia clínica, exámenes médicos y ayuda diagnóstica. De igual manera el
Decreto prevé que ésta puede ser anterior a la fecha de calificación, o
corresponder a la misma.
Esta
Corporación ha señalado que cuando la pérdida de la capacidad laboral es
producto de una enfermedad crónica, degenerativa o congénita, es necesario que
la fecha de estructuración de la invalidez se fije teniendo en cuenta el
momento en el que efectivamente se pierde la capacidad laboral, en razón a que
son enfermedades cuyos efectos se manifiestan de forma progresiva, lo cual
tiene como resultado que la capacidad para laborar se pierda poco a poco.[25]
En
este sentido, la Corte Constitucional, en sentencia T-268 de 2011, estudió el
caso de una persona calificada con pérdida de capacidad laboral del sesenta y
seis punto cuarenta por ciento (66,40%), con fecha de estructuración el
diecinueve (19) de diciembre de dos mil seis (2006), a la que COLPENSIONES
negó el reconocimiento y pago de la pensión de invalidez, aduciendo que no
cumplía con los requisitos establecidos en el artículo 1º de la Ley 860 de
2003.
La
Corte, consideró que un elemento que define el estado de invalidez, es que la
persona no pueda procurarse los medios de subsistencia, específicamente cuando
emanan de una actividad laboral, por lo que se presume que el momento clave
de la estructuración de la invalidez está directamente ligado a aquel en que la
persona no pudo seguir laborando, al sobrevenirle disfunciones físicas o
mentales[26]
Adicionalmente,
la Sala Primera de Revisión, en sentencia T-209 de 2012, analizó el caso de una
persona que padecía de artrosis severa e insuficiencia renal crónica y
fue calificada con pérdida de la capacidad laboral del setenta y seis punto
veinticinco por ciento (76,25%), con fecha de estructuración el diez (10) de
junio de mil novecientos ochenta y seis (1986). Sin embargo, el actor, a pesar
de su enfermedad pudo trabajar por más tiempo, realizando las correspondientes
cotizaciones al sistema de seguridad social.
En
el mencionado caso, la Sala de Revisión, tomó como referencia para establecer
la fecha de estructuración de la invalidez, la de la última cotización
realizada por el peticionario al sistema de pensiones, precisando que una
entidad administradora de pensiones vulnera los derechos constitucionales de
una persona que padece una enfermedad crónica, degenerativa o congénita, cuando
niega el reconocimiento de la pensión de invalidez, sin antes verificar que la
fecha de estructuración de la invalidez, coincida efectivamente con el momento
en que la persona deja de ser apta para seguir laborando.[27]
En
consecuencia, esta Corporación, al referirse a casos en los que las personas
padecen enfermedades congénitas o degenerativas, ha evidenciado que existen
casos en los que la fecha de la pérdida de capacidad laboral es diferente a la
fecha de estructuración indicada en el dictamen de calificación de pérdida de
capacidad laboral. Esta situación se presenta con respecto a las personas que
padecen esas enfermedades, ya que la pérdida de capacidad laboral se da de
manera paulatina y progresiva. Con fundamento en lo anterior, ésta Corte ha reconocido
a lo largo de sus pronunciamientos, que las personas que sufren enfermedades
crónicas degenerativas o congénitas, son sujetos que requieren especial
protección, y respecto de las cuales, la imprecisión en la fecha de
estructuración de su pérdida de capacidad laboral, afecta su derecho a la
pensión de invalidez, y con esto el derecho fundamental al mínimo vital.[28]
En
ese orden de ideas, con fundamento en la concepción constitucional de la
invalidez, entendida como la imposibilidad de la persona para continuar
laborando, de manera que su mínimo vital sea garantizado, se concluye que la
Corte Constitucional ha admitido como fecha de estructuración de la invalidez
(i) un momento posterior al señalado en el dictamen médico de pérdida de
capacidad laboral, y (ii) un momento anterior al definido en el dictamen.
6.
Análisis
del caso concreto
En
el presente caso, la señora María Nelly Velásquez Cañas promovió acción de
tutela contra COLPENSIONES por estimar vulnerados sus derechos fundamentales al
mínimo vital, seguridad social, salud, trabajo, y el derecho a una pensión
digna y permanente en conexidad con el derecho a la vida, ya que fue calificada
por dicha entidad con una pérdida de capacidad laboral del cincuenta y nueve
punto cero seis por ciento (59,06%), con fecha de estructuración el trece (13)
de septiembre de dos mil once (2011), y pese a lo anterior, la entidad
accionada negó el reconocimiento y pago de la pensión de invalidez,
argumentando que a la fecha de estructuración del estado de invalidez, la accionante
no cumplía el requisito de haber cotizado cincuenta (50) semanas en los tres
años inmediatamente anteriores a la estructuración.
6.1.
Procedibilidad
Con
respecto a la procedibilidad del amparo, encuentra la Sala que, en primer
lugar, se encuentra acreditado que la accionante es una mujer de 62 años, con
una pérdida de la capacidad laboral del cincuenta y nueve punto cero seis por
ciento (59.06%), por enfermedad común (luxación congénita de la cadera
bilateral, lumbago no accionante y otros e hipotiroidismos accionante), con
fecha de estructuración el trece (13) de septiembre de dos mil once (2011), tal
como aparece en el dictamen No. 201311477II, de siete (7) de mayo de dos mil
trece (2013), emitido por COLPENSIONES.[29]
En
segundo lugar, se advierte que la pensión de invalidez es el único sustento
económico con el que la accionante contaría para sobrellevar su existencia en
condiciones más dignas y justas.
Finalmente,
en atención a las condiciones de la peticionaria, es preciso señalar que la
demora en la definición de los conflictos relativos al reconocimiento y pago de
la pensión de invalidez por medio de los mecanismos ordinarios de defensa
judicial, no constituye el medio idóneo y eficaz, ya que puede vulnerar los
derechos fundamentales de la accionante, lo cual justifica la intervención del
juez de tutela para la protección de dichas garantías constitucionales.
Por
las anteriores razones, considera la Sala que la acción de tutela es el
mecanismo idóneo y eficaz para la protección de los derechos fundamentales a la
vida, mínimo vital y salud, que pueden conculcarse en el caso concreto, debido
a la negativa en el reconocimiento y pago de la pensión de invalidez de la accionante,
por parte de COLPENSIONES.
6.2.
Análisis
del cumplimiento de los requisitos para acceder a la pensión de invalidez
La
accionante solicitó a COLPENSIONES el reconocimiento y pago de la pensión de
invalidez, la cual le fue negada alegando que no cumplía los requisitos para
acceder a la misma, de conformidad con lo establecido en el artículo 1º de la
Ley 860 de 2003, que modificó el artículo 39 de la Ley 100 de 1993, relativo a
las condiciones que deben acreditar las personas que aspiran a obtener el
reconocimiento y pago de pensiones de invalidez, por enfermedad de origen común.
La
señora María Nelly Velásquez Cañas, padece de luxación congénita de la
cadera bilateral, lumbago no accionante y otros e hipotiroidismos accionante,
lo que la llevó a ser calificada con un cincuenta y nueva punto cero seis por
ciento (59.06%) de pérdida de capacidad laboral, con fecha de estructuración
del trece (13) de septiembre de dos mil once (2011), situación que permite
establecer que el accionante cumple con el primer requisito de la pensión de
invalidez, dado que cuenta con una disminución superior al cincuenta por ciento
(50%).
Con
respecto al requisito de las semanas cotizadas, el artículo 1º de la Ley 860 de
2003 prevé que la persona debe haber cotizado cincuenta (50) semanas dentro de
los últimos tres (3) años inmediatamente anteriores a la fecha de
estructuración.
Por
su lado, el artículo 39 de la Ley 100 de 1993 exige que la persona haya sido
calificada con un cincuenta por ciento (50%) o más de pérdida de la capacidad
laboral, y que durante el año inmediatamente anterior a la fecha de
estructuración de la invalidez, haya cotizado al menos veintiséis (26) semanas.
Finalmente,
el artículo 6º del Acuerdo 049 de 1990 señala que para acceder a la pensión de
invalidez, primero, la persona debe estar en condición de invalidez permanente,
y segundo, debe haber cotizado ciento cincuenta (150) semanas dentro de los
seis (6) años anteriores a la fecha del estado de la invalidez o trescientas
(300) semanas en cualquier época con anterioridad al mismo.
Ahora
bien, la última cotización de la accionante, al sistema de seguridad social en
pensiones, data, de acuerdo con el expediente, del 31 de enero de 2007, con lo
cual no cumpliría los requisitos ni del artículo 39 de la Ley 100 de 1993, ni
con los del artículo 1º de la Ley 860 de 2003, teniendo en cuenta que la fecha
de estructuración de la invalidez, es del trece (13) de septiembre de dos mil
once (2011), lo cual en principio le impediría acceder a la pensión de
invalidez.
Sin
embargo, la accionante cuenta con quinientas sesenta y nueve punto veintinueve
(569,29) semanas cotizadas en el período comprendido entre el nueve (9) de
enero de mil novecientos setenta y cuatro (1974) y el veintidós (22) de octubre
de mil novecientos noventa y uno (1991), con lo cual satisface las exigencias
señaladas en el artículo 6º del Acuerdo 049 de 1990, toda vez que cotizó
trescientas (300) semanas en cualquier tiempo, y antes del 1º de abril de 1994,
fecha en la cual entró a regir la Ley 100 de 1993.
Para
esta Sala, estas consideraciones resultan suficientes para concluir que, en
virtud de los principios de favorabilidad y condición más beneficiosa, que
deben ser aplicados por los operadores jurídicos en la resolución de casos en
materia laboral, como se explicó a lo largo de esta providencia, procede
conceder el amparo a la peticionaria, pues cumplió con el mínimo de semanas
requeridas para acceder a la pensión de invalidez, según lo dispone el artículo
6º del Acuerdo 049 de 1990, antes del 1º de abril de 1994, fecha en que entró a
regir la Ley 100 de 1993.
III. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la
Sala Octava de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del
pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
PRIMERO.- REVOCAR la sentencia proferida
dentro del asunto de la referencia en decisión única de instancia, el veintiuno (21)
de enero de dos mil catorce (2014), por el Juzgado Quinto Laboral del Circuito
de Medellín,
y en su lugar CONCEDER el amparo a la accionante.
SEGUNDO.- ORDENAR a la Administradora
Colombiana de Pensiones –COLPENSIONES, el reconocimiento y pago de la pensión
de invalidez a la señora María Nelly Velásquez Cañas, dentro de las cuarenta y
ocho (48) horas siguientes a la notificación de esta sentencia.
TERCERO.-
LÍBRENSE las
comunicaciones previstas en el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991, para los
efectos allí contemplados.
Cópiese,
Notifíquese, insértese en la gaceta de la Corte Constitucional y Cúmplase,
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Magistrada (e)
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
ANDRÉS MUTIS VANEGAS
Secretario General (e)
[1]
Ver folio 21.
[2]
Ver Sentencias T-846 de 2009 y T-576 de 2011.
[3] Ver
sentencias T-246 de 1996  y T-576 de 2011.
[4] Ver
Sentencias T-619 de 1995, T-080 de 2011 y T-556 de 2012.
[5] Ver
Sentencias T-817 de 2001, SU-1023 de 2001 y T-860 de 2005, entre otras.
[6] Ver Sentencia
SU-1354 de 2000.
[7] En este punto
es oportuno mencionar que la Corte ha diferenciado entre dos aspectos distintos
a saber: i) Cuando se presenta como mecanismo principal, debe examinarse que no
exista otro medio judicial o aún si existe éste no resulte idóneo para el caso
concreto. ii) Cuando la tutela se interpone como mecanismo transitorio, habida
cuenta de la existencia de un medio judicial ordinario idóneo, es preciso
demostrar que ésta es necesaria para evitar un perjuicio irremediable.
[8] Ver sentencia
T-184 de 2007, entre otras.
[9] Ver
sentencias T-454 de 2004, T-425 de 2004, T-050 de 2004, T-043 de 2007, entre
otras.
[10] Con
respecto al perjuicio irremediable, la jurisprudencia de la Corte ha señalado
que este debe ser:
“i) inminente, es
decir, que se trate de una amenaza que está por suceder prontamente;(ii)
por ser grave, esto es, que el daño o menoscabo material o moral en el haber
jurídico de la persona sea de gran intensidad;(iii) porque las medidas
que se requieren para conjurar el perjuicio irremediable sean urgentes; y (iv)
porque la acción de tutela sea impostergable a fin de garantizar que sea
adecuada para restablecer el orden social justo en toda su integridad” (Ver
sentencias T-383 de 2009, T-225 de 1993, SU-544 de 2011, T-1316 de 2001,
T-983-01, entre otras.
[11] Ver
sentencias T-221 de 2006, T-093 de 2007,  T-617 de 2007, T-236 de 2008,
T-643 de 2009 y T-576 de 2011.
[12] “Por el cual se expide el reglamento general del Seguro Obligatorio
de Invalidez, Vejez y Muerte”
[13] Ver
Sentencia C-428 de 2009.
[14] Ver
sentencias T-1291 de 2005, T-221 de 2006, T-043 de 2007, T-580 de 2007, T-699A
de 2007, T-550 de 2008, T-710 de 2009, entre otras.
[15] De
acuerdo con el artículo 3 del Decreto 917 de 1999, la fecha de estructuración
es “la fecha en que se genera en el individuo una pérdida en su capacidad
laboral en forma permanente y definitiva. Para cualquier contingencia, esta
fecha debe documentarse con la historia clínica, los exámenes clínicos y de
ayuda diagnóstica, y puede ser anterior o corresponder a la fecha de
calificación (…)”.
[16] Artículo 21: “en caso de
conflicto o duda sobre la aplicación de normas vigentes de trabajo, prevalece
la más favorable al trabajador, evento en el que la regulación que se adopte
deberá aplicarse en su integridad”.
[17] Ver sentencia T-566 de 2014.
[18] Ver
sentencia C-168 de 1995.
[19] Ver sentencia T-566 de 2014.
[20] En esta oportunidad , la Corte Constitucional analizó la situación
de dos personas a quienes se les había negado la pensión de invalidez, en el
primer caso, bajo el argumento de no haber cumplido el requisito de haber
cotizado 26 semanas al momento de producirse la invalidez conforme a lo
establecido en la Ley 100 de 1993 y, en el segundo, por no haber cotizado 50
semanas dentro de los tres años inmediatamente anteriores a la fecha de
estructuración de la invalidez, según el artículo 1º de la Ley 860 de 2003.
[21] Corte Suprema de Justicia, Radicación No. 23178 de julio 19, 24242
de julio 25, 23414 de julio 26 de 2005, 25134 de enero 31 de 2006 y 30528 de
febrero 5 de 2008.
[22] Al respecto la Corte ha precisado que no existe un límite a
este respecto siempre y cuando la persona que solicita la pensión de invalidez
haya acreditado uno de los requisitos necesarios durante la vigencia de la
norma derogada. Así, por ejemplo, lo precisó en la Sentencia T-832A de 2013
(M.P. Luis Ernesto Vargas Silva) al señalar que “en lo relativo a la posición
de la Sala de Casación Laboral sobre la imposibilidad de confrontar regímenes
jurídicos que no son inmediatamente sucesivos para efecto de aplicar el
principio de la condición más beneficiosa, la Sala Novena de Revisión considera
que si bien la protección de los derechos eventuales tiene límites como lo ha
señalado la jurisprudencia constitucional y ordinaria, el argumento acogido por
la Sala de Casación desconocería que las mencionadas restricciones están dadas
por criterios de razonabilidad y proporcionalidad. Para esta Sala de la Corte
Constitucional no basta efectuar reformas legislativas sucesivas para suprimir
la protección de las expectativas legítimas. Una medida tal desconocería la
necesidad de tomar en consideración aspectos como la proximidad entre el cambio
legislativo que varió los presupuestos de reconocimiento de la garantía
pretendida y el instante en que la persona adquiriría definitivamente la
pensión, la intensidad del esfuerzo económico desplegado por el afiliado, entre
otros elementos indispensables para determinar una protección razonable y
proporcionada de los derechos eventuales como por ejemplo los índices de
desempleo, los niveles de informalidad laboral o la ausencia o presencia de
mecanismos de protección social supletorios”.
[23] Ver sentencia T-483 de 2014.
[24]
Ver sentencia T-510 de 2014.
[25] Ver sentencia T-483 de 2014.
[26]
Ver sentencias T-268 de 2011, T-710 de 2009 y T-561 de 2010.
[27]
Ver sentencia T-209 de 2012.
[28]
Ver sentencias T-699ª de 2007, T-710 de 2009, T-613 de 2011 y
T-690 de 2013.
[29]
Ver folios 8-11 del cuaderno de la acción de tutela.