C-026-20
Sentencia C-026/20
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Competencia de la Corte Constitucional
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Jurisprudencia constitucional sobre oportunidad
procesal para definir la aptitud de la demanda
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos
CONCEPTO DE VIOLACION EN DEMANDA DE
INCONSTITUCIONALIDAD-Jurisprudencia
constitucional
CONCEPTO DE VIOLACION EN DEMANDA DE
INCONSTITUCIONALIDAD-Razones claras,
ciertas, específicas, pertinentes y suficientes
BLOQUE DE CONSTITUCIONALIDAD-Parámetro de control de constitucionalidad
TRATADO INTERNACIONAL EN MATERIA ECONOMICA Y DE
INTEGRACION COMERCIAL-Por
regla general no hacen parte del bloque de constitucionalidad
Así mismo, de manera reiterada este
tribunal ha señalado que los tratados internacionales en materias económicas y
de integración comercial, por regla general no hacen parte del bloque de
constitucionalidad, y por lo tanto, no pueden ser tenidos como parámetro de
validez de producción normativa (…)
INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Ineptitud sustantiva de la demanda
ARANCELES Y REGIMEN DE ADUANAS-Regulación conjunta entre Gobierno y Congreso
LEY MARCO-Distribución
de competencias entre legislador y ejecutivo
LEY MARCO-Límites
que debe atender el legislador
LEY MARCO-Temas
de regulación
Las materias que el Constituyente
autoriza regular por medio de leyes de esta categoría son las expresamente
señaladas en el artículo 150 numeral 19 de la Carta Política y que se
relacionan con asuntos atinentes a la organización del crédito público; regulación
del comercio exterior y régimen de cambios internacionales; modificación de
aranceles, tarifas y demás disposiciones concernientes al régimen de aduanas;
regulación de la actividad financiera, bursátil, aseguradora y cualquier otra
relacionada con el manejo, aprovechamiento e inversión de los recursos captados
del público; las relativas a la fijación del régimen salarial y prestacional de
los empleados públicos, miembros del Congreso Nacional y fuerza pública, como
la regulación de las prestaciones sociales mínimas de los trabajadores
oficiales, así como las destinadas a regular la educación
ARANCELES-Condiciones
para modificación por el Gobierno
El actual texto del artículo
150.19 (c) supedita expresamente a razones de política comercial las modificaciones
que el Gobierno, de conformidad con las pautas generales de la ley marco
respectiva, pueda introducir en los aranceles, tarifas y demás disposiciones
concernientes al régimen de aduanas. La restricción a la competencia
gubernamental, inexistente en el régimen anterior, se encuentra suficientemente
explicada en los antecedentes de su establecimiento. Si bien la exposición de
los Constituyentes se refiere a las diferentes leyes marco, las alusiones más
precisas se formulan respecto de las que se ocupan del tema aduanero. En esta
precisa materia se advierte que el contorno de la competencia del Gobierno no
puede, en ningún caso, trascender de lo puramente administrativo, debiéndose
impedir que se ingrese en la órbita de lo político y "de las cuestiones de
fondo y fundamentales" que por afectar los intereses de la Nación en su
conjunto, corresponde al Congreso tratarlas y regularlas
ARANCELES, TARIFAS Y DISPOSICIONES CONCERNIENTES AL
REGIMEN DE ADUANAS-Modificación
"por razones de política comercial"
La jurisprudencia de esta
Corte ha señalado con claridad que las leyes marco, y su posterior regulación
por parte del gobierno, en temas arancelarios sólo pueden ser usadas por
razones de política comercial, no para regulaciones que tengan como objetivo razones
fiscales o recaudo de ingresos
LEY MARCO-Técnica
de competencia legislativa compartida
FIJACION DE ARANCELES EN MATERIA COMERCIAL-Vulneración por el legislativo al desbordar
la competencia otorgada por la constitución
(…) el Legislativo desbordó su competencia constitucional
al decretar un arancel, cuyo fin responde a una política comercial (…) Con
ello, además desconoció el principio de separación de poderes, y la
colaboración armónica entre las diferentes ramas del poder público, al pasar
por alto la técnica legislativa de la leyes marco, en concreto, el reparto de
competencias previsto en la Constitución Política entre el Legislador y el
Ejecutivo para la fijación de aranceles por motivos de política comercial.  De esta forma, reconoce la Sala que a pesar del
carácter interrelacionado de lo comercial con lo fiscal, en el presente asunto
tiene de manera principal alcance inequívoco el régimen aduanero. Lo anterior,
por cuanto es claro que, en esta oportunidad el impuesto de aduanas no se
utiliza como fuente de recaudo fiscal, sino como instrumento de políticas
orientadas a la protección de la industria nacional. Por lo anterior, esta
Corte procederá a declarar inexequibles los artículos 274 y 275 de la Ley 1955
de 2019
LEY APROBATORIA DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Contenido y naturaleza
PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Conexidad directa e inmediata con el principio de
unidad de materia
APLICACION DEL PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA A LA LEY
ANUAL DE PRESUPUESTO-Características
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA EN LEY DEL PLAN
NACIONAL DE DESARROLLO-Reiteración de
jurisprudencia
En conclusión la
jurisprudencia constitucional ha dispuesto sobre la unidad de materia de las
leyes del PND que se debe guardar coherencia y congruencia con la temática
general de la ley, y que en atención al carácter multitemático y heterogéneo de
este tipo de leyes, el control de constitucionalidad debe ser más estricto, es
decir que se debe comprobar la conexidad directa e inmediata entre las normas
generales de planificación y las normas instrumentales de ejecución, para
verificar que no se están introduciendo normas inconexas que no tengan ninguna
relación causal con los objetivos y metas de la función de planificación en
donde se compruebe que no se esté utilizando este tipo de leyes para llenar
vacíos e inconsistencias de las leyes precedentes.
NORMA ACUSADA-Alcance general
LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Objetivos
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA EN LEY DEL PLAN
NACIONAL DE DESARROLLO-Inexistencia
de conexidad directa
En conclusión, las normas demandadas no
cumplen con los presupuestos establecidos por la jurisprudencia sobre la unidad
de materia, ante una clara ausencia de coherencia normativa sistemática al
interior de la Ley del PND, la inclusión de una norma extraña, aislada e
inconexa al objeto de la mencionada ley, y que por último pone en riesgo la
seguridad jurídica del recaudo y de las medidas de política comercial que deben
ser aprobadas por el Ejecutivo. El control de constitucionalidad de este tipo
de normas debe ser más estricto en aras de que no se utilicen las leyes del
plan para introducir disposiciones normativas que procuren llenar vacíos
legislativos que no tengan como objetivo verificable el de cumplir con los
objetivos y metas generales del PND; por esta razón, la Corte declarará la
inexequibilidad de las disposiciones acusadas.
Referencia:
expediente AC D-13284, 13285, 13286
Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 274 y 275 de la
Ley 1955 de 2019 “por el cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo
2018-2022. “Pacto por Colombia, Pacto por la Equidad””.
Actor: Juan Manuel Charry Urueña, Juan Diego Cano García,
William Bruce Mac Master Rojas
Magistrado
sustanciador:
ALEJANDRO
LINARES CANTILLO
Bogotá, D. C., veintinueve (29) de enero dos mil
veinte (2020)
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en
ejercicio de sus atribuciones constitucionales y en cumplimiento de los
requisitos y trámites establecidos en el Decreto Ley 2067 de 1991, ha proferido
la presente
SENTENCIA
I.
ANTECEDENTES
1.
La Secretaría General de la Corte acumuló en una sola las
demandas presentadas por los ciudadanos Juan Manuel Charry Urueña, Juan Diego
Cano García y William Bruce Mac Master Rojas, quienes en ejercicio de la acción
pública de inconstitucionalidad prevista en los artículos 40 numeral 6, 241 y
242 de la Constitución Política, presentaron separadamente demanda de
inconstitucionalidad contra los artículos 274 y 275 de la Ley 1955 de 2019 “por
el cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022. “Pacto por
Colombia, Pacto por la Equidad””.
2.
Mediante el auto del 10 de julio de 2019, el magistrado
sustanciador (i) admitió la demanda; (ii) corrió traslado al Procurador General
de la Nación para que rindiera el concepto de su competencia; (iii) fijó en
lista el proceso de la referencia para que los ciudadanos pudieran intervenir;
(iv) ordenó comunicar de la iniciación de este proceso al Presidente de la
República, al Presidente del Congreso, al Ministerio de Hacienda y Crédito
Público, al Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, al
Ministerio de Relaciones Exteriores, al Director de
la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, al Director del Departamento
Nacional de Planeación y al Superintendente de Industria y Comercio; y
(v) invitó a participar a varias organizaciones y universidades del país[1].
A.
NORMAS DEMANDADAS
3.
A continuación, se transcriben la normas demandadas, resaltando
en negrilla y subrayado el texto demandado:
““LEY 1955 DE 2019
(mayo
25)
D.O.
50.964, mayo 25 de 2019
por el
cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022. “Pacto por Colombia,
Pacto por la Equidad”.
El
Congreso de Colombia
Decreta:
[…]
Artículo 274. Arancel a las importaciones. Se
establecerá un arancel de treinta y siete punto nueve por ciento (37.9%) a las
importaciones de productos clasificados en los capítulos 61 y 62 del Arancel de
Aduanas Nacional, cuando el precio FOB declarado sea inferior o igual a 20
dólares de los Estados Unidos de América por kilo bruto.
Artículo 275. Arancel de aduanas nacionales. Se
establecerá un arancel del 10% ad valórem, más tres dólares de los Estados
Unidos de América por kilogramo bruto, para precios por kilogramo a partir de
los 20 dólares USD, en los capítulos 61 y 62 del Arancel de Aduanas Nacional.
[…]”
B.
LAS DEMANDAS
Demanda formulada por Juan Manuel Charry Urueña
4.
Señaló el ciudadano Charry Urueña que “los citados artículos
serían inconstitucionales, pues desbordarían la atribución legislativa del
artículo 150, numeral 19, literal c), de la Constitución, que sólo permite al
Congreso dictar normas generales, señalar objetivo (sic) y criterios, e
invadiría las competencias del Gobierno de modificar aranceles del artículo
189, numeral 25 de la misma. Excepto, que se tratara de manera principal de una
norma con objetivo fiscal o de recaudo de ingresos para el Estado, que sería de
competencia del Congreso. También viola la unidad de materia y los convenios
internacionales en materia de comercio exterior, el Acuerdo General del GATT,
el Acuerdo de la Ronda de Uruguay y el Acuerdo de Marrakech de 15 de abril de
1994, relativos a la Organización Mundial del Comercio OMC”[2].
Específicamente, manifiesta el demandante que las disposiciones demandadas
vulneran lo dispuesto en los artículos 136.1, 150.19, 154, 158, 189.25, 339,
341 y 342.
5.
Para sustentar su posición, el ciudadano realizó un recuento de
los antecedentes de la técnica de ley cuadro o marco para régimen de aduanas,
partiendo por la reforma constitucional de 1968, indicando que con base en lo
dispuesto en los artículos 150.19, 189.25 de la Constitución y lo dispuesto en
los artículos 1 y 2 de la Ley 1609 de 2013 “el Gobierno Nacional no puede
sobrepasar las facultades establecidas en ésta ley, tampoco puede regular
materias que son privativas del Congreso, de igual manera, el Congreso no puede
expedir normas sobre asuntos que son de iniciativa propia del Ejecutivo”,
tal y como ocurre en materia de la modificación de aranceles. Adicionalmente,
con fundamento en lo dispuesto en las sentencias C-510 de 1992 (reiterada en
sentencias C-353 de 1997, C-798 de 2004, C-172 de 2009), hizo referencia al
hecho de que deben diferenciarse “entre los aranceles definidos por el
Gobierno Nacional en virtud de la ley marco y la existencia de razones de
política comercial, de los aranceles que de manera principal tienen un objetivo
fiscal o de recaudo de ingresos para el Estado, los cuales sólo podrían fijarse
por ley, en ejercicio de la competencia tributaria del Congreso.”
6.
Indicó también que los vicios en el procedimiento son: (i)
violación al régimen de reparto de competencias, esto es, a la iniciativa
legislativa radicada en cabeza del Ejecutivo en materia tributaria, aduanera y
de comercio exterior; (ii) violación del artículo 136 numeral 1 de la
Constitución Política, que prohíbe al Congreso inmiscuirse en asuntos de
competencia privativa de otras autoridades; (iii) violación del principio de
unidad de materia, en tanto las disposiciones acusadas no guardan relación
alguna con la parte general del Plan Nacional de Desarrollo; (iv) violación al
procedimiento y exigencias previstas en el ordenamiento jurídico para la
expedición del Plan Nacional de Desarrollo (facultades y competencias).
7.
Señaló en su escrito de demanda que el Congreso de la República
al expedir y atribuirse competencias que no le corresponden, olvidó que existen
obligaciones internacionales, que impiden legislar en Colombia en contravía de
los compromisos con la OMC (Artículo 3 de la Ley 1609 de 2013). De esta forma,
en opinión del ciudadano las normas demandadas, por un lado, modifican los
aranceles y tarifas concernientes al régimen de aduanas sin tener en cuenta los
objetivos atinentes a facilitar el desarrollo y la aplicación de los convenios
y tratados internacionales suscritos y vigentes para Colombia, y por el otro,
no adecuan las disposiciones que regulan el régimen de aduanas a los principios
y normas de derecho internacional, ni a las recomendaciones que expidan los
organismos internacionales de comercio. Para ilustrar este último punto, el
demandante realiza un análisis detallado de cada uno de los acuerdos que
considera fueron vulnerados, y que hacen parte del parámetro de control de
constitucionalidad que debe observar esta Corte. Finalmente, concluye su
escrito (i) señalando los impactos económicos que pueden presentarse en caso de
que entren en vigencia las medidas arancelarias propuestas para el sector
textil, (ii) advirtiendo sobre las demandas y retaliaciones a las que se expone
Colombia por incumplir con los tratados internacionales en materia comercial; y
(iii) explicando las razones por las cuales considera inviable la medida
contenida en las disposiciones acusadas.
Demanda formulada por Juan Diego Cano García
8.
El ciudadano Cano García solicitó la inexequibilidad de las
disposiciones demandadas, con fundamento en las siguientes consideraciones: (i)
violación del literal (c) del numeral 19 del artículo 150 y el numeral 25 del
artículo 189, por cuanto, el constituyente de 1991 mantuvo la técnica de las
leyes denominadas marco, por lo cual, se transfiere la soberanía de la rama
legislativa a la ejecutiva para definir objetivos y principios para asuntos
cambiantes y de carácter técnico, dentro de los cuales se encuentra el régimen
de aduanas. Para sustentar su posición, se refiere expresamente a la sentencia
C-510 de 1992 (reiterada en la sentencia C-798 de 2004), en la cual se explica
que la existencia de razones de política comercial, obligan a excluir la
posibilidad de que a través de los decretos que desarrollen la ley marco
respectiva se puedan alcanzar finalidades de orden fiscal reivindicadas en
favor del Congreso en virtud de la mencionada restricción. Así, si a través del
arancel de aduanas, ya se trate de su establecimiento o modificación, se busca
de manera primera y principal un objetivo fiscal o de recaudo de ingresos para
el Estado, ello sólo se podrá hacer por ley en ejercicio de la competencia
tributaria para el Congreso. Indicó, por lo demás, que dada la dinámica del
comercio exterior, es necesario adoptar medidas que se ajusten a las tendencias
internacionales sin que las mismas dependan de los trámites extensos a que son
sometidos los proyectos de ley en el Congreso de la República.
9.
En adición a lo anterior, el ciudadano señaló que la decisión
adoptada por el Congreso corresponde a razones de política comercial,
asignación propia del Estado colombiano de acuerdo con la normatividad
relacionada, lo que evidencia la vulneración de las disposiciones demandadas a
los mandatos constitucionales. Indicó que podría generar riesgos para el país en
materia de comercio internacional, puesto que no distingue el aumento de la
tarifa frente a acuerdos de libre comercio suscritos por Colombia, lo que
podría derivar en el uso de mecanismos de defensa comercial de los gobiernos en
el marco del derecho internacional, y por lo demás, realizó un recuento del
marco normativo aplicable a las medidas contra la evasión y el contrabando
adoptadas por el Estado colombiano.
10.
En cuanto al segundo cargo, (ii) relacionado con la violación a
lo dispuesto en el artículo 158 Superior (principio unidad de materia),
manifestó el ciudadano en su escrito que de conformidad con lo señalado en la
sentencia C-992 de 2001, en el caso de las normas que se someten a control de
la Corte Constitucional, estas no se vinculan con los objetivos, planes y
estrategias del Plan Nacional de Desarrollo 2018-2019, ni con las bases del
mismo de una manera directa e inmediata. Reiterando que “se trata de normas
que obedecen a razones de política comercial, competencia del Ejecutivo, con
efectos sobre el comercio exterior colombiano que no encuentran su desarrollo
en la ley del Plan o en las bases de este”[3].
11.
Con fundamento en lo anterior, solicitó el demandante que,
mientras se define el caso, se declare la suspensión provisional de las normas
demandadas por considerarlas inconstitucionales, por cuanto, las medidas
adoptadas en el Plan Nacional de Desarrollo 2018-2019, generarían en la
economía colombiana, sector de confecciones, una situación proclive al
contrabando.
Demanda formulada por William Bruce Mac Master Rojas
12.
El demandante solicitó declarar la inexequibilidad de las normas
demandadas, por considerar que, las mismas son contrarias a lo dispuesto en los
artículos 150 numeral 19 (c) y 189 numeral 25 de la Constitución. En primer
lugar, señala el accionante que la fijación y modificación de aranceles
corresponde al Gobierno Nacional y no al Congreso de la República, y en este
sentido afirmó que, con base en lo dispuesto en el artículo 1° de la Ley 1609
de 2013[4]
y en la sentencia C-172 de 2009, en el presente caso “el Congreso actuó en
contra de lo dispuesto en la Constitución y las leyes existentes, en la medida
que los artículos demandados no son normas de carácter general porque no
contemplan pautas o criterios abstractos para fijar los aranceles, sino que son
normas específicas que determinar aranceles. En efecto, la fijación de tarifas
para las partidas arancelarias relacionadas con textiles es un asunto puntual,
de tal suerte que, con base en lo arriba expuesto, cabe concluir que esta norma
no es general, sino que es una norma específica y, por ello, no podía haber
sido expedida por el Congreso”[5].
13.
En segundo lugar, considera el ciudadano que las disposiciones
vulneran el principio de unidad de materia (artículo 158 Superior), por cuanto,
no guardan conexidad directa e inmediata con los objetivos del Plan Nacional de
Desarrollo 2018-2022. Teniendo en cuenta lo anterior, cita en su escrito un
aparte de la sentencia C-008 de 2018, para señalar que las normas impugnadas no
pueden entenderse asociadas a las normas del Plan Nacional de Desarrollo
mencionado, debido a que estas corresponden al sector textil y fijan un
arancel; además que por su particularidad no se enmarcan en ninguno de los
pactos contenidos en dicho Plan. Adicionalmente, señala que las normas
demandadas fueron incorporadas en primer debate legislativo y sin la existencia
de una justificación o explicación de su incorporación, lo cual es un indicio
de que dichas normas no tienen una verdadera conexión de las normas del Plan,
siendo por demás, las únicas normas de comercio exterior.
C.
INTERVENCIONES
14.
Durante el trámite del presente asunto se recibieron
oportunamente[6]
diez escritos de intervención[7].
Cinco intervinientes solicitaron la declaratoria de inexequibilidad de
las disposiciones acusadas[8],
mientras que los otros cinco solicitaron que se declararan exequibles[9]. De manera
extemporánea se recibieron tres escritos de intervención, en los cuales se
solicitó la inexequibilidad[10].
15.
Solicitud de exequibilidad. Varios intervinientes
solicitaron declarar la exequibilidad de las disposiciones demandadas,
con el ánimo de mantener la estabilidad económica del sector textil colombiano,
señalando los efectos perversos de las importaciones en dicho sector como, por
ejemplo, despidos masivos, cierres de empresas. Asimismo, señalaron que le
corresponde al Congreso fijar tarifas para el ejecutivo, mismas que no invaden
la esfera de competencias limitada otorgada al ejecutivo . En efecto, señalan
los intervinientes que se está ante un caso de interés nacional, comoquiera que
afecta a miles de familias que obtienen sus ingresos del oficio de la
confección. En el mismo sentido, manifestaron que no existe vicio alguno debido
a que tanto las leyes marco, como las leyes ordinarias, siguen el mismo trámite
de aprobación, y el contenido de las disposiciones se ajusta al Plan de
Inversión y a la temática del Plan Nacional de Desarrollo. Por otro lado, las medidas arancelarias demandadas corrigen la inequidad que existe
en el mercado textil entre la mercancía importada y comercializada a precios
irrisorios y los productos de fabricación nacional, incluidas las prendas de
producción artesanal indígena.
16.
Solicitud de inexequibilidad. Entidades públicas del
sector ejecutivo, además de otros intervinientes, coadyuvan los argumentos de
la demanda, y solicitan declarar la inexequibilidad de las normas
acusadas. Esto, con base en las siguientes razones: (i) el numeral 19 del
artículo 150 Superior hace referencia a leyes marco, como normas generales que
señalan los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el Gobierno
nacional para reglamentar materias específicas, como el comercio exterior, o la
modificación de aranceles, tarifas y demás disposiciones aduaneras[11]; (ii) el
numeral 25 del artículo 189 de la Carta Política señala que le corresponde al
Presidente de la República, modificar los aranceles, tarifas y demás
disposiciones del régimen de aduanas; (iii) la fijación caso a caso de los
aranceles debe surtirse a través de decretos expedidos por el ejecutivo, por lo
que, el legislador no puede ordenar al ejecutivo el establecimiento de
aranceles sobre determinados productos; (iv) el establecimiento de aranceles
por el legislador resulta contrario a los compromisos adquiridos por el Estado
en el marco de los acuerdos internacionales suscritos sobre la materia; (v) las
medidas adoptadas por el legislador, pueden impactar la economía mediante un
aumento del contrabando, pérdidas en el bienestar de la sociedad debido al
aumento del precio en dichos bienes, pérdidas de empleos, cierres de fábricas,
entre otros; (vi) la justificación de la imposición de la medidas arancelarias
cuestionadas obedece a razones de conveniencia y de interés de un sector
específico, el cual puede ser garantizado a través de otros mecanismos, tales
como las medidas de defensa comercial, las normas de valoración de aduanas de
las mercancías y el ejercicio de las facultades de fiscalización de la DIAN;
(vii) y no existe una relación entre las disposiciones demandadas y los fundamentos
y propósitos del Plan Nacional de Desarrollo.
D.
CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
17.
Mediante el concepto del 2 de septiembre de 2019, el Procurador
General de la Nación le solicitó a esta Corte (i) declararse inhibida
para conocer del cargo contra las disposiciones demandadas, por violación de
instrumentos internacionales y del derecho internacional, por ineptitud
sustantiva de la demanda; y (ii) declarar inexequibles las normas
acusadas, por los cargos de desconocimiento de las competencias privativas del
Gobierno en materia de régimen de aduanas y los mandatos constitucionales en
materia de ley marco (arts. 150-19 y 189-25 superiores) y por violación del
principio de unidad de materia (art. 158 CP).
18.
Sobre el particular, señaló el Ministerio Público que (i) es
evidente que los aranceles a las importaciones y de aduanas nacionales se
establecen por razones de política comercial, nada tienen que ver con la
política fiscal, y en consecuencia, su imposición en los artículos acusados
implica una extralimitación de las facultades del legislativo y por lo tanto,
una invasión de las competencias constitucionales del ejecutivo; y (ii) una vez
revisada la Ley del Plan Nacional de Desarrollo, estudiados sus objetivos, las
bases y los pactos que la conforman, no se encontró una relación de conexidad
entre estos y el establecimiento de los aranceles a las importaciones y de
aduanas nacionales, por lo que se vulnera el principio de unidad de materia.
19.
En suma, los escritos de intervención y las solicitudes presentadas
a la Corte oportunamente en relación con la presente demanda se resumen así:
Interviniente
Argumentos
Solicitud
Procurador
General de la Nación
(i) Declararse
inhibida para conocer del cargo contra las disposiciones demandadas, por
violación de instrumentos internacionales y del derecho internacional, por
ineptitud sustantiva de la demanda; y (ii) declarar inexequibles las normas
acusadas, por los cargos de desconocimiento de las competencias privativas
del Gobierno en materia de régimen de aduanas y los mandatos constitucionales
en materia de ley marco (arts. 150-19 y 189-25 superiores) y por violación
del principio de unidad de materia (art. 158 CP).
Inhibitorio, y
subsidiariamente inexequible
DAPRE,
Ministerio de Hacienda y Crédito Público, Ministerio de Comercio Industria y
Turismo, Departamento Nacional de Planeación
Fundamentan los
intervinientes su coadyuvancia a las razones de las demandas, con fundamento
en un manifiesto exceso de la potestad de regulación del Congreso de la
República en materia aduanera, al invadir la competencia reglamentaria
exclusiva del ejecutivo frente a la modificación de los aranceles y demás
disposiciones concernientes al régimen de aduanas, al ocuparse del
establecimiento de específicos aranceles a la importación al sector textil,
en directa vulneración del numeral 25 del artículo 189 Superior. Por lo
demás, llaman la atención sobre los adversos efectos económicos que pueden
presentarse en caso de que no sean declaradas inexequibles las medidas
arancelarias, el aumento de contrabando y la incompatibilidad de estas con
tratados vigentes suscritos por el Estado colombiano.
Inexequible
Universidad
Externado de Colombia
La razón de la
técnica legislativa de las leyes marco radica en la naturaleza de la materia
sobre la cual versa la ley, se trata de asuntos cambiantes que es necesario
regular de manera ágil y oportuna. De esta manera, para responder a tales
necesidades, el Congreso se reserva el señalamiento de pautas generales sobre
el asunto, llamadas a ser desarrolladas por el Gobierno. En este caso, hay
una invasión del legislativo en la órbita del ejecutivo al establecer la
medida arancelaria en la Ley del Plan Nacional de Desarrollo. Por último, no
existe una relación entre las disposiciones demandadas frente a los
fundamentos y propósitos del mencionado Plan.
Inexequible
Universidad
Santo Tomás -Seccional Tunja
En las bases del
Plan Nacional de Desarrollo no se hace referencia, ni existe conexidad
directa e inmediata, al comercio internacional, al régimen de aranceles, al
comercio de textiles, ni siquiera en los territoriales, por lo que, no existe
unidad de materia con el contenido de las normas acusadas. Esto, en
consecuencia, afecta los principios de transparencia, de planeación, de
publicidad, de deliberación y participación. Asimismo, agrega que las normas
demandadas fueron expedidas con un vicio competencial u orgánico por
infracción del régimen constitucional de atribución y distribución de
competencias, al haber invadido la órbita del ejecutivo, mediante la fijación
específica de normas para las cuales el Congreso solo tiene competencia
marco.
Inexequible
Corporación
Rafael Núñez
La norma cumple
con los principios de unidad de materia, y no invade competencias del
legislador, por lo que, teniendo en cuenta los efectos económicos que su
declaratoria de inexequibilidad tendría en población vulnerable, en especial
mujeres que se dedican al oficio de las confecciones y la manufactura de
prendas de vestir y calzado, se debe considerar declarar la exequibilidad de
las disposiciones acusadas. En adición a lo anterior, señala que la norma acusada
es constitucional por cuanto guarda unidad de materia con las bases del Plan
Nacional de Desarrollo. Por último, solicita a la Corte que (i) “estudie
la posibilidad de abrir un mecanismo de vigilancia constitucional (…) que
permita verificar si existe o no un estado de cosas inconstitucionales”,
por una presunta violación de los derechos de las personas que se dedican al
oficio de confecciones y manufactura, así como de los “grupos étnicos
indígenas”.
Exequible
Federación
Colombiana de Agentes Logísticos en Comercio Internacional -FITAC
Mediante el
mecanismo de una ley no es adecuado modificar aranceles, esto es, facultativo
del ejecutivo en cabeza del Presidente de la República. Señala que las
disposiciones acusadas vulneran mecanismos de defensa comercial de carácter
internacional, contrato de estabilidad jurídica, entre otras disposiciones de
la Organización Mundial del Comercio y tratados de libre inversión. En
consecuencia, afectan la lucha frontal al contrabando, la evasión fiscal, la
falsificación marcaria y la competencia desleal.
Inexequible
Cámara Colombiana de Confección y Afines
Señala que el
incremento desmedido de importaciones se está manifestado en un problema
social y económico sin precedentes en el país, afectando a personas que se
encuentran en alto grado de vulnerabilidad, y en su mayoría madres cabeza de
hogar. No dar aplicación a los aranceles, afecta gravemente la economía
nacional e incrementa la informalidad laboral. Considera que (i) las
subpartidas podían crearse a través de la ley del Plan Nacional de
Desarrollo, (ii) leyes marco y leyes ordinarias tienen el mismo trámite
legislativo, (iii) no le está prohibido al Congreso dar trámite a asuntos
arancelarios, en la medida que, corresponden a ingresos del Estado colombiano,
(iv) puede hacer parte del Plan Nacional de Desarrollo, el cual configura una
hoja de ruta de 4 años.
Exequible
Grupo
Proindustria y Red por la Justicia Tributaria en Colombia
El sector textil y
de confecciones es una actividad que ocupa a 1.600.000 personas en todo el
país, afectadas por importaciones masivas. El Congreso de conformidad con lo
dispuesto en el artículo 150 Superior, sí tenía la potestad y la iniciativa
para imponer una herramienta económica en materia de política comercial, como
son los aranceles. La aplicación de la Ley no debe sufrir dilaciones, y debe
ser implementada de forma inmediata por el ejecutivo.
Exequible
Adicomex
-Asociación de Comercio Exterior
Consideran que se
trata de una norma regresiva que proporciona en el consumidor final un
impacto negativo, al ver aumentados los precios, y potencialmente
incrementando el contrabando. Asimismo, aumentaría los niveles de desempleo y
generaría inseguridad jurídica para la inversión extranjera. Por lo demás,
advierte que la norma puede resultar violatoria de los acuerdos comerciales
suscritos por Colombia, y en consecuencia, viola el numeral 19 del artículo
150 Superior.
Inexequible
Ciudadano Aron
Szapiro Hofman
La
titularidad de fijar aranceles reside en el Congreso, quien puede delegar en
el ejecutivo esta facultad, a través de una ley marco (art. 150, num 19
Superior), siempre que se trate de políticas comerciales. La facultad es
indelegable cuando se deba ingresar a la órbita de lo político y de las
cuestiones de fondo y fundamentales que por afectar intereses de la Nación en
su conjunto, le corresponde al Congreso regularlas. Los aranceles
cuestionados no son desarrollo de políticas comerciales, sino un instrumento
de política de estado y de interés nacional del Congreso, que cumple la
función de unir y proteger a todos los productores nacionales, tanto
agrícolas como industriales. Asimismo, los artículos demandados cumplen con
el principio de unidad de materia.
Exequible
Ciudadano Jhon
Jairo Ortiz Padilla, autoridad del cabildo indígena ZENU de Barranquilla
La
imposición de los aranceles demandados corrige la inequidad que existe en el
mercado textil, protegiendo a las prendas de producción nacional artesanal
indígena. En efecto, la importación sin aranceles de productos que imitan los
elaborados por la comunidad indígena ZENU, no solo sacrifica el trabajo de
sus artesanos, costureras y zapateros, sino que, impone una competencia
desleal por los precios irrisorios con los que se comercializan. Agrega que
entre el Plan Nacional de Desarrollo y las normas acusadas existe unidad de
materia. Asimismo, señala que la facultad para imponer aranceles está
radicada en cabeza del legislador, y este a su vez, puede delegarla al
ejecutivo.
Exequible +
Solicitud de acumulación de las demandas de la referencia.
II.
CONSIDERACIONES
A.
COMPETENCIA
20.
De conformidad con lo dispuesto en el artículo 241, numeral 4 de
la Constitución, la Corte es competente para conocer y decidir definitivamente
sobre la demanda de inconstitucionalidad de la referencia.
B.
CUESTIONES PREVIAS
Aptitud sustantiva de la demanda
21.
En la medida en que la Procuraduría General de la Nación le ha
solicitado a la Corte declararse inhibida para conocer del cargo contra las
disposiciones demandadas, por violación de instrumentos internacionales y del
derecho internacional, por ineptitud sustantiva de la demanda deberá la Corte
en primer lugar determinar si le asiste la razón al Ministerio Público.
22.
La Sala Plena de esta Corte es competente para analizar la
procedibilidad de la demanda de inconstitucionalidad. En sentencia C-623 de
2008, la Corte precisó que “[a]un cuando en principio, es en el auto
admisorio donde se define si la demanda cumple o no con los requisitos mínimos
de procedibilidad, ese primer análisis responde a una valoración apenas sumaria
de la acción, llevada a cabo únicamente por cuenta del Magistrado Ponente,
razón por la cual, la misma no compromete ni define la competencia del Pleno de
la Corte, que es en quien reside la función constitucional de decidir de fondo
sobre las demandas de inconstitucionalidad que presenten los ciudadanos contra
las leyes y los decretos con fuerza de ley”[12].
23.
Adicionalmente, ha señalado la Corte que toda demanda de
inconstitucionalidad debe ser analizada a la luz del principio pro actione,
habida cuenta de la naturaleza pública de esta acción. Sin embargo, la demanda
de inconstitucionalidad debe reunir ciertas condiciones mínimas que permitan
guiar la labor del juez constitucional y orientar el debate de los
intervinientes en el proceso de constitucionalidad.
24.
El artículo 2 del Decreto 2067 de 1991 dispone que la demanda
debe contener: (i) el señalamiento de las normas acusadas como
inconstitucionales, trascribiéndolas literalmente por cualquier medio o
aportando un ejemplar de la publicación oficial; (ii) el señalamiento de las
normas constitucionales infringidas; (iii) las razones que sustentan la
acusación, comúnmente denominadas concepto de violación; (iv) el señalamiento
del trámite legislativo impuesto por la Constitución para la expedición del
acto demandado, cuando fuere el caso; y (v) la razón por la cual la Corte es
competente.
25.
De conformidad con la jurisprudencia constitucional, el concepto
de la violación
se formula debidamente cuando (i) se identifican las normas constitucionales vulneradas;
(ii) se expone el contenido normativo de las disposiciones acusadas –lo cual
implica señalar aquellos elementos materiales que se estiman violados–; y (iii)
se expresan las razones por las cuales los textos demandados violan la
Constitución.
26.
Como lo señaló esta Corte en la sentencia C-1052 de 2001, toda
demanda de inconstitucionalidad debe, como mínimo, fundarse en razones claras,
ciertas, específicas, pertinentes y suficientes. A partir de dicha
sentencia, la Corte Constitucional ha reiterado, de manera uniforme, que las
razones de inconstitucionalidad deben ser “(i) claras, es decir, seguir un
curso de exposición comprensible y presentar un razonamiento inteligible sobre
la presunta inconformidad entre la ley y la Constitución; (ii) ciertas, lo que
significa que no deben basarse en interpretaciones puramente subjetivas,
caprichosas o irrazonables de los textos demandados, sino exponer un contenido
normativo que razonablemente pueda atribuírseles; (iii) específicas, lo que
excluye argumentos genéricos o excesivamente vagos; (iv) pertinentes, de manera
que planteen un problema de constitucionalidad y no de conveniencia o
corrección de las decisiones legislativas, observadas desde parámetros diversos
a los mandatos del Texto Superior; y (v) suficientes; esto es, capaces de
generar una duda inicial sobre la constitucionalidad del enunciado o
disposición demandada”[13].
Caso concreto: Ineptitud sustantiva de la
demanda respecto de la potencial vulneración a acuerdos internacionales, entre
otros, OMC, GATT, Acuerdo de Marrakech
27.
En primer lugar, debe señalarse que el demandante Charry Urueña
hace un extenso recuento del contenido y alcance de diversos acuerdos
internacionales, específicamente las obligaciones derivadas de la OMC, el
Acuerdo de Marrakech, el Acuerdo del GATT de 1994 y la Decisión 571 de 2003 de
la Comunidad Andina de Naciones, reglamentada por la Resolución 1684 de 2014,
integrado a la legislación colombiana por la Ley 170 de 1994. No obstante lo
anterior, del extenso recuento del contenido de tales disposiciones normativas,
no se desprende una posible vulneración a la Constitución. Como lo pone de
presente la Procuraduría General de la Nación en su intervención, esta Corte ha
señalado de manera clara que no todo tratado internacional debe ser considerado
como integrante del denominado “bloque de constitucionalidad”, y en
consecuencia, no puede señalarse de manera genérica que todo tratado o
instrumento internacional suscrito por Colombia pueda ser tenido como parámetro
de control constitucional.
28.
La Corte Constitucional al interpretar el artículo 93 de la
Constitución Política, ha señalado que “El bloque de constitucionalidad está
compuesto por aquellas normas y principios que, sin aparecer formalmente en el
articulado del texto constitucional, son utilizados como parámetros del control
de constitucionalidad de las leyes, por cuanto han sido normativamente
integrados a la Constitución, por diversas vías y por mandato de la propia
Constitución. Ellas son (i) los tratados internacionales que reconocen derechos
humanos, y los del derecho internacional humanitario, bloque de
constitucionalidad estricto sensu; y, (ii) aunque no tengan rango
constitucional configuran parámetros para examinar la validez constitucional de
las normas sujetas a control las leyes estatutarias, las leyes orgánicas y
algunos convenios internacionales de derechos humanos, calificados como
integrantes del bloque de constitucionalidad lato sensu”[14].
29.
Así mismo, de manera reiterada este tribunal ha señalado que los
tratados internacionales en materias económica y de integración comercial, por
regla general no hacen parte del bloque de constitucionalidad, y por lo tanto,
no pueden ser tenidos como parámetro de validez de producción normativa, así: “los
tratados internacionales suscritos por Colombia en materia económica y
comercial, así como del derecho comunitario, no constituyen en principio
parámetros de constitucionalidad por cuanto no despliegan una jerarquía
normativa superior a la de las leyes ordinarias, pero esencialmente dada la
previsión superior de que debe incluir solamente los tratados de derechos
humanos (art. 93), sin desconocer la fuerza normativa que revisten tales
tratados en virtud del principio del pacta sunt servanda (art. 26 de la
Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados de 1969). De manera
excepcional la Corte ha aceptado que algunas normas comunitarias puedan
integrarse al bloque de constitucionalidad siempre y cuando se trate de una
normatividad que reconozca de manera explícita y directa los derechos humanos,
como la Decisión 351 de 1993, expedida por la Comisión del Acuerdo de
Cartagena, en cuanto a los derechos morales de autor”[15].
30.
Conforme a lo anterior, debe ponerse de presente, que los
instrumentos internacionales citados por el demandante, responden a
instrumentos comerciales que no encajan en las categorías propias del bloque de
constitucionalidad y en consecuencia, no pueden ser tenidos como parámetro de
control, conforme al cual debe el juez constitucional adelantar su juicio. De
lo anterior, no queda duda que los argumentos planteados en la demanda no son ciertos,
ni pertinentes, y por lo tanto no son suficientes para estructurar un cargo de
inconstitucionalidad.
31.
Por otra parte, el demandante recurre a formular su cargo con
base a los artículos 9º y 150-16 de la Constitución Política. Así, señala que
ambos artículos indican los principios sobre los cuales deben asentarse las
relaciones exteriores del Estado colombiano, así como los parámetros que debe
observar el legislativo al momento de aprobar o improbar tratados con otros
Estados. En este punto, también resulta incierta e impertinente la
argumentación del demandante, en la medida en que no se está frente al control
constitucional de un tratado internacional o de una ley que lo apruebe o
impruebe. Así, estos artículos tienen como fin señalar que Colombia, al aprobar
las normas reprochadas, estaría desconociendo tratados y convenios
internacionales en materia comercial, los cuales, como se señaló anteriormente
no pueden tenerse como parámetro de control constitucional. En conclusión, la
Corte Constitucional considera que le asiste la razón a la Procuraduría General
de la Nación, por lo que se declarará inhibida para conocer del cargo sobre la
vulneración a los artículos 9 y 150-16 superiores, por ineptitud sustantiva del
cargo planteado.
C.
PLANTEAMIENTO DEL PROBLEMA JURÍDICO, MÉTODO Y ESTRUCTURA DE LA
DECISIÓN
32.
Corresponde a la Sala Plena de la Corte Constitucional resolver
los siguientes problemas jurídicos: (i) ¿si el Legislador desbordó su
competencia constitucional (artículo 150.19 y 189.25 superior) al determinar en
la Ley 1955 de 2019 de manera detallada asuntos arancelarios relacionados con
política comercial, los cuales son competencia de la rama ejecutiva del poder
público?; y (ii) ¿si se desconoció el principio de unidad de materia (artículo
158 superior) en la medida en que el establecimiento del arancel a las
importaciones no tiene conexidad directa ni inmediata con las bases, los
objetivos y las estrategias de la Ley 1955 de 2019?
33.
Para resolver los problemas jurídicos mencionados, procederá la
Sala Plena a estudiar las reglas aplicables a la competencia del
Congreso de la República, para determinar el régimen de aranceles y tarifas de
aduanas, para proceder con base en ellas a resolver el caso concreto. En
segundo lugar, reiterará las reglas con el principio de unidad de materia en
planes de desarrollo, para con base en ellas decidir en el caso concreto. De
esta forma, precisa la Sala que el análisis de las normas demandadas se
limitará a asuntos de ámbito competencial y no se referirá a la validez de las
normas legales desde el punto de vista material.
D.
PRIMER CARGO: LAS NORMAS ACUSADAS DESCONOCEN EL REPARTO
CONSTITUCIONAL DE COMPETENCIAS PARA FIJAR LA POLÍTICA COMERCIAL COMO
CONSECUENCIA DE LA DETERMINACIÓN DE ARANCELES PREVISTOS EN LA NORMA DEMANDADA
Competencia del Congreso de la República para
determinar el régimen de aranceles y tarifas de aduanas
34.
La Constitución colombiana en su artículo 150 numeral 19
determina la competencia que le asiste al Congreso para determinar el régimen
de aranceles y tarifas de aduanas, en los siguientes términos:
“19. Dictar las normas
generales, y señalar en ellas los objetivos y criterios a los cuales debe
sujetarse el Gobierno para los siguientes efectos: […]
“c) Modificar, por razones de política comercial los
aranceles, tarifas y demás disposiciones concernientes al régimen de aduanas”.
El Constituyente determinó la existencia de una
competencia compartida entre el Legislativo y el Ejecutivo, correspondiéndole
al primero la fijación de normas de carácter general, donde fije objetivos y
criterios, mientras que al segundo le corresponde la regulación detallada de la
política comercial, y específicamente de los aranceles y tarifas del régimen de
aduanas.
35.
La existencia de esta figura no es novedosa en el ordenamiento
jurídico colombiano; en efecto en la reforma constitucional de 1968, y
concretamente en el “Proyecto de Acto Legislativo por el cual se reforma la
Constitución Nacional y el Acto Legislativo número 1 de 1966” se introdujo
en el artículo 7o la siguiente propuesta:
“El artículo 76 de la
Constitución quedará así:
Corresponde al Congreso
hacer las leyes.
Por medio de ellas ejerce
las siguientes atribuciones:
[…] 22. Dictar las normas
generales a las cuales deba sujetarse el Gobierno para los siguientes efectos:
organizar el crédito público; reconocer la deuda nacional y arreglar su
servicio; regular el cambio internacional y el comercio exterior; modificar
los aranceles y demás disposiciones concernientes al régimen de aduanas […]” (se subraya).
36.
Dicha disposición fue justificada por la exposición de motivos en
los siguientes términos:
“Las reformas contempladas en el artículo 76
implican una nueva concepción de las atribuciones que corresponden a las Ramas
Legislativa y Ejecutiva del Poder Público en el moderno Estado, cuando este ha
asumido importantes funciones en los campos económico y social, antes vedadas a
los Estados no intervencionistas.
“Los cambios propuestos parten de la idea básica de
que en materias económicas, fiscales y administrativas el Legislador debe
limitarse a señalar pautas generales al Ejecutivo, dictando únicamente la
orientación política en dichas materias (atribuciones 9a, 10 y 22). Es al
gobierno al que corresponde desarrollar y ejecutar esa política, porque es el
que cuenta con el personal y los medios técnicos requeridos para dar adecuada y
oportuna respuesta a los problemas que la vida contemporánea plantea en los
campos señalados, especialmente en los países en vía de desarrollo como
Colombia.
“Lo que aquí se establece no es algo insólito sino
simple reconocimiento de que lo que la teoría política moderna aconseja en
cuanto a distribución de competencias, entre las Ramas Legislativa y Ejecutiva,
ya consagrada, por lo demás, en muchos países como Inglaterra y Francia. Por
otra parte cuenta con el apoyo de destacados expositores de derecho público,
nacionales y extranjeros, que han venido siguiendo la evolución que sobre el
particular caracteriza al Estado moderno, y de miembros distinguidos de la
actividad política que han sentido el paso de los acontecimientos.
“[…] La experiencia
vivida por el país apunta en el mismo sentido. Es bien sabido de todos que el
Congreso ha legislado en materias administrativas, económicas, social y fiscal
desde el año 1958, para tomar una fecha reciente, limitándose a fijar el marco
de acción del Ejecutivo, para que éste luego desarrolle su voluntad, o
concediendo al Gobierno facultades extraordinarias para que adelante la tarea
que la Constitución le asigna en estos asuntos. Las reformas administrativa, judicial,
en el cambio internacional y en lo fiscal, son ejemplos muy dicientes de la
realidad jurídica colombiana.
“La jurisprudencia
nacional, de otra parte, ha puesto de presente la tendencia que animó al
constituyente de 1945 en esta materia y descubierto el mayor radio que incumbe
al Ejecutivo en estos campos, en importantes decisiones sobre la potestad
reglamentaria, entre los cuales sobresale la sentencia de 10 de octubre de
1962.
“Las reformas al artículo
76, enmarcadas dentro de esa orientación y destinadas a traer precisión deseada
en tan importantes asuntos pueden compendiarse con los siguientes temas: […]
“Cuarto- Las
modificaciones introducidas a las facultades 9a, 10 y 22, establecen, conforma.
Lo explicado atrás, que el Congreso debe limitarse a dictar leyes-cuadros en
materias administrativas (9a y 10), fiscales y económicas (22), dentro de las
cuales pueda el Ejecutivo tomar las medidas necesarias para organizar en
detalle la estructura de la Administración Nacional (Ministerios, Departamentos
Administrativos y Establecimientos Públicos), de las sociedades de economía
mixta y de las empresas industriales o comerciales del Estado, y regular lo
referente al crédito público, la deuda nacional, el cambio internacional, el
comercio exterior, los aranceles y el régimen de aduanas. Esta disposición que
hace juego con lo previsto en los numerales 21 y 22 del artículo 120, establece
un equilibrio que la teoría y la practica aconsejan entre las facultades del
Legislador y del Gobierno”[16].
37.
La introducción de esta clase de leyes al ordenamiento constitucional
colombiano fue justificada en su momento por la Corte Suprema de Justicia en
los siguientes términos: “encuentra su justificación en la condición
esencialmente mutable de aquellos fenómenos que exigen una regulación flexible
o dúctil que se adecúe a las cambiantes circunstancias del suceder aludido, de
tal manera que solo al Gobierno incumbe crear la normatividad jurídica que
aquellos fenómenos reclaman y lo hace por medio de decretos que deben ajustarse
a los parámetros o "marcos" dados por el legislador quien al
señalarlos, queda con aptitud legislativa recortada en las materias que la
precitada disposición constitucional enuncia”[17].
38.
En el año de 1991, los diferentes proyectos de reforma constitucional
presentados a la Asamblea Nacional Constituyente incluyeron la figura de la ley
marco o cuadro[18].
En este sentido, las leyes marco o cuadro crean una competencia compartida
entre la Rama Legislativa y la Ejecutiva en la regulación de determinados
asuntos, como lo son los aranceles, tarifas y demás disposiciones concernientes
al régimen de aduanas. Así esta competencia compartida solo es posible
ejercerla en los temas específicos que de manera taxativa son señalados en los literales
(a), (b), (c), (d), (e) y (f) del numeral 19 del artículo 150 de la
Constitución Política. Como lo ha manifestado la Corte en su jurisprudencia
temprana, su finalidad es la de señalar, a través de normas generales, los
objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el Gobierno, cuando proceda a
desarrollar y aplicar dichas normas, sin que le esté permitido exceder o
desbordar los parámetros trazados, de modo general por el legislador[19]. Continuado
con la tradición jurídica iniciada en 1968, la Corte Constitucional ha afirmado
que “la razón de ser de las leyes marco radica en la
existencia de asuntos cambiantes que es necesario regular de una manera ágil y
oportuna, aplicando conocimientos técnicos e información pertinente; regulación
que, en esas condiciones, el Congreso no está en posibilidad de expedir, y en
los cuales el Ejecutivo, en cambio, sí dispone de las capacidades para
reaccionar prontamente adecuando las regulaciones”[20].
La jurisprudencia
de la Corte Constitucional ha señalado que las leyes marco representan una
técnica de producción normativa compartida entre el Legislativo y el Ejecutivo
39.
La expedición de toda ley marco implica entonces una distribución de
poderes y facultades legislativas entre el Congreso de la República y el
Gobierno Nacional[21]. En
efecto, el Congreso consagra los preceptos generales y el Presidente expide los
denominados decretos ejecutivos, destinados a reglamentar, en forma por demás
amplia, los asuntos a que se refiere la ley, decretos éstos que, por cierto, no
tienen la misma jerarquía de la ley de la cual se derivan, pese a tener su
misma generalidad y obligatoriedad[22]. En
este sentido la sentencia C-140 de 2007 señaló que la competencia del
legislador en esta materia se ve restringida, pues no puede regular
exhaustivamente, sino que tiene que limitarse a sentar pautas generales[23]. El legislador tiene un límite, es
decir, no puede agotar la materia, sino que, por el contrario, está obligado a
que el ejecutivo complete la regulación pertinente, y si esto no ocurre, la ley
puede devenir en inconstitucional[24].
40.
Las materias que el Constituyente autoriza regular por medio de leyes de
esta categoría son las expresamente señaladas en el artículo 150 numeral 19 de
la Carta Política y que se relacionan con asuntos atinentes a la organización
del crédito público; regulación del comercio exterior y régimen de cambios
internacionales; modificación de aranceles, tarifas y demás disposiciones
concernientes al régimen de aduanas; regulación de la actividad financiera,
bursátil, aseguradora y cualquier otra relacionada con el manejo,
aprovechamiento e inversión de los recursos captados del público; las relativas
a la fijación del régimen salarial y prestacional de los empleados públicos,
miembros del Congreso Nacional y fuerza pública, como la regulación de las
prestaciones sociales mínimas de los trabajadores oficiales, así como las
destinadas a regular la educación.
41.
El actual texto del artículo 150.19 (c) supedita expresamente a razones
de política comercial las modificaciones que el Gobierno, de conformidad
con las pautas generales de la ley marco respectiva, pueda introducir en los
aranceles, tarifas y demás disposiciones concernientes al régimen de aduanas.
La restricción a la competencia gubernamental, inexistente en el régimen anterior,
se encuentra suficientemente explicada en los antecedentes de su
establecimiento. Si bien la exposición de los Constituyentes se refiere a las
diferentes leyes marco, las alusiones más precisas se formulan respecto de las
que se ocupan del tema aduanero. En esta precisa materia se advierte que el
contorno de la competencia del Gobierno no puede, en ningún caso, trascender de
lo puramente administrativo, debiéndose impedir que se ingrese en la órbita de
lo político y "de las cuestiones de fondo y fundamentales" que
por afectar los intereses de la Nación en su conjunto, corresponde al Congreso
tratarlas y regularlas[25].
La jurisprudencia
de esta Corte ha señalado con claridad que las leyes marco, y su posterior
regulación por parte del gobierno, en temas arancelarios sólo pueden ser usadas
por razones de política comercial, no para regulaciones que tengan como
objetivo razones fiscales o recaudo de ingresos
42.
La sentencia C-510 de 1992 señala que la naturaleza excepcional de las
leyes marco -según la regla general en las materias de competencia del Congreso
la extensión o densidad normativas, son asuntos librados a su soberana
discreción-, unidos a una atenta consideración del nuevo texto del artículo
150-19 (c), explicados a la luz de los debates y ponencias que condicionaron la
competencia del Gobierno a la existencia de razones de política comercial,
obligan definitivamente a excluir la posibilidad de que a través de los
decretos que desarrollen la ley marco respectiva se puedan alcanzar finalidades
de orden fiscal reivindicadas en favor del Congreso en virtud de la mencionada
restricción[26]. Si a través del
arancel de aduanas, ya se trate de su establecimiento o modificación, se busca
de manera primera y principal un objetivo fiscal o de recaudo de ingresos para
el Estado, ello sólo se podrá hacer por ley y en ejercicio de la competencia
tributaria del Congreso (CP artículo 150-12). La ley marco en esta materia debe
necesariamente circunscribirse a dictar las normas generales, y señalar en
ellas los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el Gobierno para
modificar -no regular originariamente dado que el presupuesto de la facultad
de "modificación" es su previo establecimiento legal- por razones
de política comercial los aranceles, tarifas y demás disposiciones
concernientes al régimen de aduanas. Correlativamente, el ámbito del decreto se
mueve en el marco del régimen de aduanas -de origen legal- para cuya
modificación queda habilitado el Gobierno siempre que sea necesario
hacerlo por razones de política comercial[27].
43.
Al respecto, es importante poner de presente la anterior ley marco de
aduanas, que dio origen al Ministerio de Comercio Exterior, Ley 6ª de 1971, la
cual ilustra el sentido y alcance que puede tener la competencia que se ofrece
al Gobierno en desarrollo de la ley marco, fija las normas generales conforme a
las cuales el Gobierno puede actualizar la nomenclatura, reestructurar los
desdoblamientos de las posiciones de la misma, adecuar los procedimientos de
valoración de las mercancías, restringir o derogar exenciones de derechos,
advierte que las variaciones de la tarifa, tendrán los siguientes objetivos,
así:
·
Estimular el crecimiento económico del país.
·
Otorgar una razonable y adecuada protección a la industria nacional.
·
Regular las importaciones con miras al adecuado aprovechamiento de las
disponibilidades de divisas.
·
Promover la sustitución de las importaciones.
·
Promover las inversiones.
·
Servir de instrumento de control en la política de precios internos que
adelante el Gobierno en defensa del consumidor y velar por el mejoramiento de
la posición competitiva de los productos colombianos.
·
Atender las obligaciones del país contempladas en los tratados y convenios
internacionales, especialmente las relativas a los programas de integración
económica.
44.
En el mismo sentido, se debe poner de presente que el artículo 3
de la Ley 1609 de 2013[28]
establece que al modificar los aranceles, tarifas y demás disposiciones
concernientes al régimen de aduanas, el Gobierno nacional deberá tener en
cuenta: “a) Facilitar el desarrollo y la aplicación de los Convenios y
Tratados Internacionales suscritos y vigentes para Colombia, y la
participación en los procesos de integración económica; b) Adecuar las disposiciones que regulen el Régimen de Aduanas a la
política comercial del país, al fomento y protección de la producción
nacional a los acuerdos, convenios y tratados suscritos y vigentes para
Colombia, a los principios y normas del derecho Internacional. En ejercicio de
esta función también tendrá en cuenta las recomendaciones que expidan
organismos internacionales de comercio; c) Facilitar y agilizar las operaciones de comercio exterior,
para garantizar la dinámica del intercambio comercial, el acceso de los
productos y servicios a los mercados internos y externos y la competitividad de
los productos y servicios colombianos en el mercado internacional (…)” (subrayas fuera de texto original).
Las normas acusadas desconocen el reparto
constitucional de competencias para fijar la política comercial como
consecuencia de la determinación de aranceles previstos en dichas normas
45.
En el caso de las normas acusadas, el Legislador reguló de manera integral
un asunto propio de la política comercial, como lo es el arancel a las
importaciones de productos clasificados en los capítulos 61 y 62 del Arancel de
Aduana Nacional[29]. En
efecto, los artículos acusados determinan los componentes de los aranceles
con tal nivel de precisión que distan de ser “preceptos generales” que
le permitan al Ejecutivo expedir una regulación ante asuntos
cambiantes, de una manera ágil y oportuna, aplicando conocimientos técnicos e
información pertinente[30]. En este
sentido, el Legislador coarta la competencia del Ejecutivo, vulnerando el
reparto de competencias bajo la técnica de legislación compartida que prevé la
Constitución en estas materias. En efecto, las leyes marco “[r]epresentan
una técnica de producción normativa compartida entre el Legislativo y el
Ejecutivo que desarrolla el principio de colaboración armónica previsto en el
artículo 113 de la Constitución”[31].
46.
Como puede observarse en las normas acusadas, el Legislador detalló
con un alto nivel de precisión los elementos que componen los aranceles, es
decir, los artículos 274 y 275 de la Ley 1955 de 2019 distan de fijar
parámetros o criterios generales para que el Gobierno regule de manera ágil y
respondiendo a dinámicas del mercado el régimen comercial arancelario, sino que
por el contrario, el Legislador con un alto nivel de precisión y detalle se
encargó de fijar una política comercial, impidiendo así al Ejecutivo su reforma
por la vía expedita de la regulación prevista en la Constitución política en
los artículos 150 numeral 9, y 189 numeral 25.
47.
Como se señaló en el fundamento jurídico 42, la
competencia para regular los aranceles de política comercial, con arreglo a los
principios generales fijados por la ley marco, corresponde a la Rama Ejecutiva.
Por su parte, cuando la imposición de tales aranceles responda a razones de
política fiscal, ello deberá hacerse por el Legislador. De acuerdo con
la jurisprudencia de esta Corte, la imposición de un arancel cuyo objetivo sea
el favorecimiento de la producción nacional, es precisamente un ejemplo de la
fijación de una política comercial, que como se ha señalado en esta sentencia,
es competencia del Gobierno Nacional con sujeción a parámetros generales
fijados por el Legislador[32].
En este sentido, la sentencia C-798 de 2004 señala:
“La Constitución, al limitar los objetivos por los
cuales el Gobierno puede modificar las tarifas arancelarias a aquellos de
política comercial (i) prohíbe que estas medidas, al no ser adoptadas por el
Congreso, estén determinadas por “finalidades impositivas”, tengan un “carácter
fiscal”, es decir, que se utilicen como “fuente de exacción fiscal” y persigan
de manera “primera, principal [o] preponderante” objetivos de orden fiscal, en
especial el “recaudo de ingresos para el Estado”; y en sentido contrario, (ii)
permite que dichas medidas consulten diversos objetivos de carácter económico
relacionados de alguna manera directa o indirecta con el comercio exterior
tales como “favorecer la producción nacional [,] promover la estabilidad
económica [a través del] aumento o disminución de los aranceles, la contracción
o ampliación de las importaciones [que] pueden afectar el nivel general de
precios y los movimientos de la oferta y la demanda”, estimular el crecimiento
económico, proteger la industria nacional, promover la inversión,
controlar los precios domésticos, defender a los consumidores e incentivar
la competitividad de los productos nacionales”. (Negrillas fuera de
texto original)
48.
En el caso concreto, es evidente que los artículos 274 y 275 de la Ley
1955 de 2019, en los que se imponen aranceles a los productos clasificados en
los capítulos 61 y 62 del Arancel de Aduanas Nacional –prendas y complementos
de vestir-, responde a una razón de política comercial y no de política fiscal,
puesto que su objetivo responde a proteger la industria nacional[33]. Es de resaltar que incluso intervenciones que tienen como
fin solicitar la exequibilidad de la norma lo hacen basándose en razones de
política comercial, tales como la protección de la industria nacional, sin que
se pongan de presente razones en dichas intervenciones que justifiquen que se
está frente a una norma de carácter fiscal[34].
En este sentido, es claro que las normas demandas consultan diversos objetivos
de carácter económico relacionados de manera directa con el comercio exterior,
tal como es la protección a la industria nacional. Control de movimientos de
oferta y demanda en importaciones legales, control de precios domésticos,
defensa a los consumidores, entre otros[35].
49.
En adición de lo anterior, no existe en el expediente ni en el
trámite legislativo prueba alguna que permita concluir que se está frente a una
norma de carácter fiscal, ni en la exposición de motivos, ni el trámite
legislativo, ni en las intervenciones ciudadanas se consideró los efectos de
dicha tarifa en el recaudo, como tampoco se evidencian estimaciones o estudios
sobre el recaudo que las normas acusadas generaría[36].
Con base en estas razones, es posible concluir que el Legislativo desbordó su
competencia constitucional al decretar un arancel, cuyo fin responde a una
política comercial. En este mismo sentido, la Corte Constitucional en su
sentencia C-140 de 2007 señaló que “La Constitución al autorizar el empleo
de leyes marco y de los decretos que las desarrollen, en lo tocante a la
modificación del régimen de los aranceles, tarifas y demás disposiciones del
régimen de aduanas, cuando utiliza la expresión "por razones de política
comercial" está limitando el campo de esta técnica normativa a
los aspectos económicos del arancel de aduanas y está
consecuentemente excluyendo que mediante la misma, de manera principal o
preponderante, se adelante una política fiscal o se persigan objetivos de esta
estirpe”. Con ello, además desconoció el principio de separación de
poderes, y la colaboración armónica entre las diferentes ramas del poder
público, al pasar por alto la técnica legislativa de la leyes marco, en
concreto, el reparto de competencias previsto en la Constitución Política entre
el Legislador y el Ejecutivo para la fijación de aranceles por motivos de
política comercial.
50.
De esta forma, reconoce la Sala que a pesar del carácter
interrelacionado de lo comercial con lo fiscal, en el presente asunto tiene de
manera principal alcance inequívoco el régimen aduanero. Lo anterior, por
cuanto es claro que, en esta oportunidad el impuesto de aduanas no se utiliza
como fuente de recaudo fiscal, sino como instrumento de políticas orientadas a
la protección de la industria nacional[37].
Por lo anterior, esta Corte procederá a declarar inexequibles los artículos 274
y 275 de la Ley 1955 de 2019.
E.
SEGUNDO CARGO: LAS NORMAS ACUSADAS DESCONOCEN EL PRINCIPIO DE
UNIDAD DE MATERIA EN EL TRÁMITE DEL PLAN DE DESARROLLO
51.
De acuerdo con los demandantes, se
desconoció el principio de unidad de materia en la medida en que el
establecimiento del arancel a las importaciones no tiene conexidad directa ni
inmediata con las bases, los objetivos y las estrategias de la Ley 1955 de
2019, para tal fin, se reiterará la jurisprudencia en relación con la
naturaleza jurídica y contenido de las leyes aprobatorias del Plan Nacional de
Desarrollo, así como la relacionada con la manera en que esta Corte ha
desarrollado el principio de unidad de materia, tratándose de dichas leyes.
Naturaleza jurídica y contenido de las leyes aprobatorias del Plan
Nacional de Desarrollo. Reiteración de jurisprudencia
52.
En relación con la naturaleza jurídica de la
ley del plan nacional de desarrollo (PND) se ha dispuesto por parte de la
jurisprudencia constitucional que una de las manifestaciones más importantes de
la dirección de la economía por parte del Estado lo constituye la ley del PND[38]. En la sentencia C-557 de 2000 se hizo una extensa explicación de
los orígenes y objetivos de dichas leyes[39], en donde se destaca que la planificación de la función pública
se corresponde con el contenido en el artículo 1º de la Constitución Política,
que busca fundamentalmente “(…) una orientación de la política administrativa
hacia la satisfacción de
las necesidades básicas de la población, con miras a lograr la efectividad de
los derechos (…)”.
53.
Igualmente se explica en la mencionada sentencia que la función de
planeación está descrita y regulada constitucionalmente en los artículos 151,
342, 339, 300.2 y 313 numeral 2° de la Carta que disponen en su orden que: (i)
que el Congreso expedirá una ley orgánica por medio de la cual “se
establecerán las normas sobre preparación, aprobación y ejecución del Plan
general de desarrollo”; (ii) que tal ley orgánica “reglamentará
todo lo relacionado con los procedimientos de elaboración, aprobación y
ejecución de los planes de desarrollo y dispondrá los mecanismos apropiados
para su armonización y para la sujeción a ellos de los presupuestos oficiales.
Determinará, igualmente, la organización y funciones del Consejo Nacional de
Planeación y de los consejos territoriales, así como los procedimientos
conforme a los cuales se hará efectiva la participación ciudadana en la
discusión de los planes de desarrollo, y las modificaciones correspondientes,
conforme a lo establecido en la Constitución”; (iii) que adicionalmente a
esta Ley Orgánica del Plan de Desarrollo, habrá otra ley ordinaria que
contendrá “un Plan Nacional de Desarrollo conformado por una parte general y
un Plan de inversiones de las entidades públicas del orden nacional. En la
parte general se señalarán los propósitos y objetivos nacionales de largo
plazo, las metas y prioridades de la acción estatal”; (iv) que a
nivel departamental corresponde a las asambleas, por medio de ordenanzas, “expedir
las disposiciones relacionadas con la planeación, el desarrollo económico y
social”; y (v) que a nivel municipal corresponde a los concejos “adoptar
los correspondientes planes y programas de desarrollo económico y social y de
obras públicas”.
54.
Así mismo se dispuso que la aprobación de las leyes de planes
nacionales de desarrollo se deben aprobar a través de un proceso reglado que se
encuentra dispuesto en la Constitución y en  la Ley Orgánica el Plan de
Desarrollo – Ley 152 de 1994 – en donde se busca definir de una parte, las
estrategias y orientaciones generales de la política económica, social y
ambiental del Estado a largo plazo, pero que, de otro lado, “(…) conduce a
la formulación de un presupuesto concebido como una proyección de ingresos y
formulación de un plan de gastos en un período plurianual”.
55.
Con relación al contenido de las leyes del PND
el inciso 1º del artículo 339 de la Constitución, modificado por el Acto
Legislativo 03 de 2011, específica que, “Habrá un plan nacional de
desarrollo conformado por una parte general y un plan de inversiones de las
entidades públicas del orden general”. En dicho artículo se explica que en
la parte general, se señalarán: (a) los propósitos y objetivos nacionales de
largo plazo; (b) las metas y prioridades de la acción estatal a mediano plazo;
y (c) las estrategias y orientaciones generales en materia de política
económica, social y ambiental que serán adoptados por el gobierno[40]. Así mismo se indica en dicho norma que el plan de inversiones
públicas debe contener: (a) los presupuestos
plurianuales de los principales programas y proyectos de inversión pública
nacional; y (b) la especificación de los recursos financieros requeridos para
su ejecución, dentro de un marco que garantice la sostenibilidad fiscal[41].
56.
De otra parte en el inciso 3º del artículo 341
de la C. Pol. se indica que el plan nacional de inversiones públicas debe ser
aprobado mediante una ley que tendrá prelación sobre las demás, y en
consecuencia “(…) sus mandatos constituirán mecanismos idóneos para su
ejecución y suplirán los existentes sin necesidad de la expedición de leyes
posteriores (…)”. Así mismo se ha dispuesto que, “una norma que desarrolle materias contenidas en la Ley
del Plan Nacional de Desarrollo, no podrá contener disposiciones contrarias a
la misma, aunque se trate de disposiciones legales equivalentes, pues de manera
expresa la Constitución le ha otorgado prevalencia a la Ley del Plan Nacional
de Desarrollo”[42]; y se ha especificado que “una ley que contenga
disposiciones contrarias a las contenidas en el Plan Nacional, será una norma
contraria a la Constitución”[43].
57.
La Corte ha
establecido que la ley del PND[44], contiene los instrumentos o estrategias
que resultan necesarios para la consecución de las metas y objetivos del plan,
que se refieren al cálculo de ingresos públicos proyectados para el término de
su vigencia, así como la asignación de los recursos fiscales con que se cuenta
la financiación de dichos programas y metas. En este
sentido se ha dispuesto que en el PND no solamente están contenidos los
objetivos generales y el plan de inversiones públicas, sino también las “medidas
necesarias para impulsar el cumplimiento de las mismas” que se pueden
implementar a través de artículos específicos dentro del mismo plan. Esto se
deriva, según la sentencia C-478 de 1992, en la naturaleza de los planes nacionales de desarrollo que no se
presentan generalmente como mandatos sino más bien como descripciones y
recomendaciones de forma que resultaba necesario “darle a la ley del plan
una posibilidad de ser ejecutada inmediatamente (…)”[45]. Del mismo modo en la
sentencia C-191 de 1996, se dispuso que la ley del Plan podrá contener
mecanismos idóneos para su ejecución y que, “(…) es perfectamente natural que
en estas leyes se incluyan normas instrumentales, esto es, disposiciones
destinadas a permitir la puesta en marcha del propio plan de desarrollo (…) cuyo
alcance regulador favorezca la consecución de los objetivos que se pretende
alcanzar, como por ejemplo medidas tributarias de fomento a ciertas actividades
económicas que se juzgue necesario incentivar por razones de interés general,
tales como exenciones u otro tipo de beneficios”[46]. Igualmente en la sentencia
C-305 de 2004 se estableció que en la parte general del Plan de Desarrollo
pueden incluirse,“(…) normas jurídicas de cuyo cumplimiento se derive la
consecución de las metas no sólo económicas, sino también sociales o
ambientales que se ha estimado deseable alcanzar”. En esta misma sentencia
se dispuso que el contenido de la ley del PND es heterogéneo, “(…) en la
medida en que se ocupa de diversas materias (políticas macroeconómicas,
sociales, culturales, ambientales, etc.) lo mismo que de diversidad de medidas
instrumentales (presupuestales o normativas) destinadas a garantizar la
efectiva y eficiente realización del Plan de Desarrollo”.
58.
Sobre la heterogeneidad o carácter
multitemático de las leyes del PND, en la sentencia C-539 de 2008 se estableció
que el contenido de las leyes de dichas leyes es variado porque allí se
encuentran dispuestos: (i) los propósitos y objetivos nacionales de largo
plazo; (ii) las metas y prioridades de la acción estatal a mediano plazo; (iii)
las estrategias y orientaciones generales de la política económica, social y
ambiental que serán adoptadas por el gobierno; (iv) los presupuestos
plurianuales de los principales programas y proyectos de inversión pública
nacional; (v) la especificación de los recursos financieros requeridos para su
ejecución; y (vi) las normas jurídicas necesarias para la ejecución del plan.
59.
De otra parte, en las sentencias C-394 de 2012
y C-016 de 2016 se explica que el carácter heterogéneo y multitemático
de las leyes del PND, se deriva de los mecanismos de elaboración y aprobación
de estas leyes en donde se implementan procesos de participación y concertación
en los que tiene cabida diferentes sectores de la comunidad y del Estado[47], y por ende, “(…) no se recoge una visión unívoca sobre las
metas de desarrollo económico a conseguir dentro del cuatrienio presidencial,
sino que por el contrario, cristaliza distintas visiones y perspectivas sobre
cuáles deben ser las políticas y estrategias que han de adelantarse durante
este período, aunque en todo caso el Gobierno desempeña el rol principal en su
proceso de gestación”[48].
60.
En conclusión y tal como lo reitera la
sentencia C-008 de 2018, las leyes que aprueban el PND constituyen una de las
herramientas más importantes en la dirección de la economía por parte del
Estado. En su aprobación se trata de un proceso reglado y participativo, en
donde se involucran distintos órganos de decisión que tienen como objetivo
estructurar una política económica razonada y armónica durante un lapso de
cuatro años. Así mismo que el contenido de las leyes del PND se divide en dos:
una parte general y un plan de inversiones públicas. En la parte general se
formulan los propósitos, objetivos, metas, estrategias y orientaciones de la
política económica social y ambiental que serán adoptados en el mediano plazo,
y en el plan de inversiones se establecen los presupuestos plurianuales, así
como los principales programas y proyectos de inversión pública en donde se
determinaran los recursos financieros y las normas jurídicas instrumentales
para la ejecución del plan en un marco de sostenibilidad fiscal, dando lugar a
que el contenido del Plan sea multitemático y heterogéneo[49].
La unidad de materia en las leyes de Planes Nacionales de
Desarrollo. Reiteración de jurisprudencia
61.
Las leyes del PND, como cualquier otra ley,
deben tener en cuenta en su conformación el principio de unidad de materia.
Este principio está contenido en el artículo 158 de la Constitución Política,
el cual establece que, “Todo proyecto de ley debe referirse a una misma
materia y serán inadmisibles las disposiciones y modificaciones que no se
relacionen con ella (…)”[50]. Dicho principio se refiere en líneas generales a que a las
disposiciones de una ley deben guardar conexidad con la materia principal en la
que se inserta, y en este sentido deben ser coherentes y congruentes, en tanto
no se admiten disposiciones cuyos contenidos sean ajenos o inconexos con la
materia que se regula. La jurisprudencia constitucional ha establecido que la
unidad de materia impide que se incluyan disposiciones extrañas al objeto
general de la ley, asegurando de este modo el principio democrático (art. 3º de
la Constitución Política) y de publicidad de las leyes (art. 209 de la Carta
Política) que aseguran la vigencia del Estado de derecho (arts. 1 y 6 superiores)[51].
62.
En la sentencia C-1064 de 2004 se indicó que
el principio de unidad de materia “(…) está orientado a garantizar la
coherencia y claridad de las leyes, e impedir que los congresistas y los
destinatarios de aquellas resulten sorprendidos por la expedición de normas que
no tuvieron el examen ni el debate necesario en el proceso legislativo, por la
falta de conexidad temática con el resto de las disposiciones de la ley y con
el título de ésta”.  Sin embargo, las características generales de la unidad
de materia para las leyes ordinarias, se diferencian de las leyes de aprobación
del PND, porque como se expone en la sentencia C-376 de 2008 la ley del plan
reviste connotaciones particulares por su especialidad, heterogeneidad y
especialmente por la conjunción de la planeación y la ejecución. Así se
especificó en la sentencia C-394 de 2012 que en atención al contenido material
de la ley del plan se debe verificar la relación de conexidad directa e
inmediata entre las normas generales de planificación con las
instrumentales de ejecución.
63.
En relación con la conexidad directa e inmediata
se indicó en la sentencia C-305 de 2004 que lo que se quiere proscribir es
que la conexidad sea eventual o mediata y se dispuso que, “La conexidad de
una norma instrumental particular con las generales que señalan objetivos,
determinan los principales programas o proyectos de inversión o especifican el
monto de los recursos para su ejecución es eventual si del cumplimiento
de aquella no puede obtenerse inequívocamente la efectividad de estas últimas,
o si esta efectividad es sólo conjetural o hipotética. Ahora bien, la conexidad
es mediata cuando la efectivización de la norma general programática o
financiera no se deriva directamente de la ejecución de la norma instrumental
particular, sino que adicionalmente requiere del cumplimiento o la presencia de
otra condición o circunstancia”[52]. En esta misma sentencia se hizo énfasis en que la ley que
aprueba el PND no puede crear, ni modificar toda clase de normas, pues los
mecanismos para la ejecución del plan deben “(i) estar referidos a uno de
los objetivos o programas de la parte general, (ii) tener un claro fin
planificador, (iii) respetar el contenido constitucional propio de la ley y
(iv) tener una conexidad directa e inmediata, no eventual o mediata, con los
objetivos o programas de la parte general”.
64.
Igualmente la ley que aprueba el PND debe
contar con una serie de características que ha dispuesto la jurisprudencia,
para no vulnerar el principio de unidad de materia que se pueden sintetizar en
los siguientes presupuestos[53], de conformidad con lo dispuesto por este tribunal en la
sentencia C-008 de 2018 así:
(i)
“Que la unidad de
materia no se exige respecto de los diferentes objetivos, metas, estrategias y
políticas enunciados en la parte general, sino solamente de las disposiciones
de carácter presupuestal y de las disposiciones que señalan mecanismos para la
ejecución de plan, las cuales siempre han de contar con un referente en la
parte general del mismo[54].
(ii)
Que la ley
aprobatoria del PND, impone la conexión o vínculo entre los objetivos o metas
contenidos en la parte general del Plan, con los instrumentos creados por el
legislador para alcanzarlos, siendo indispensable que las medidas de naturaleza
instrumental se encuentren en una relación de conexidad directa con los
objetivos y metas generales del plan.
(iii)
Que debe existir
una conexión teleológica estrecha entre los objetivos, metas y estrategias
generales del plan y las disposiciones instrumentales que contiene, de tal
manera que se evidencie la relación entre los medios y los fines, en donde se
evidencie que la realización de los planes, programas y metas generales tiene
relación directa con los contenidos de las normas instrumentales que se
consagran[55].
(iv)
Que se debe
realizar un juicio de constitucionalidad más estricto para verificar la
conexión estrecha entre las metas y propósitos del plan y las disposiciones
instrumentales contenidas en la ley. Esto porque el carácter heterogéneo y
multitemático del plan, no puede dar lugar a que se introduzcan disposiciones
que no tengan una conexidad directa e inmediata, dado que el principio
democrático se encuentra “notoriamente mermado”[56], en tanto la iniciativa es
gubernamental, las posibilidades de modificación del proyecto por parte del
Congreso se encuentran limitadas, el término para la aprobación del plan es
reducido, y por  la especial posición que en el sistema de fuentes tiene este
tipo de leyes, que se erige en un criterio normativo para determinar la validez
de otras leyes con vocación de aplicación inmediata.
(v)
Que se tiene que
comprobar el vínculo directo y no simplemente eventual o mediato entre las
normas instrumentales y los objetivos generales del plan y aquellas
disposiciones de carácter instrumental, de tal manera que se tiene que
comprobar que no se utilice la Ley del Plan para incorporar normas que tengan
como objetivo el de llenar vacíos o inconsistencias que se presenten en leyes
anteriores, o para ejercer la potestad legislativa general reconocida al
Congreso de la República, sin ninguna relación con los objetivos y metas de la
función de planificación”[57].
65.
En la sentencia C-016 de 2016 se determinó un
esquema o metodología para verificar la conexidad directa e inmediata entre los
objetivos generales del plan y las normas instrumentales de ejecución, que
pueden tener vocación normativa, en donde se deben comprobar tres elementos: (i) examinar la ubicación y alcance de
la norma impugnada y, a partir de ello, establecer si tiene o no naturaleza
instrumental; (ii) analizar si existen objetivos, metas, planes o estrategias
incorporados en la parte general del PND que puedan relacionarse con la
disposición juzgada y, de ser el caso proceder a su caracterización[58]; y finalmente (iii) determinar si entre la disposición
instrumental acusada y los objetivos, metas, planes o estrategias de la parte
general del Plan existe una conexidad directa e inmediata.
66.
Finalmente, en
materia de normas de contenido sancionatorio la Corte señaló en sentencia C-008
de 2018 que -en principio- se pueden incorporar en el PND “pero en este caso se debe comprobar de una manera
estricta que se cumplen con todos los principios de legalidad de las normas que
tienen este carácter, es decir que se debe verificar si se encuentra referenciado
el sujeto o los sujetos a los que se impone la sanción; la descripción de la
conducta y la sanción, el procedimiento aplicable y la autoridad que impone la
sanción, y la importancia de los bienes jurídicos en juego. Por último se debe
comprobar, si existe una conexidad directa, estrecha y verificable entre los
objetivos y metas generales del PND y las normas instrumentales en donde se
incorpora las normas de contenido sancionatorio, para comprobar el vínculo o
relación entre una y otra parte del Plan y que de esta forma no se vulnere el
principio de unidad de materia”. Adicionalmente, en la sentencia C-047 de 2018 señaló la Corte que “El desarrollo jurisprudencial del principio de unidad
de materia en el marco de las disposiciones generales, ha hecho énfasis en dos
requisitos especiales: (a) no pueden modificar o derogar normas sustantivas u
orgánicas; y (b) temporalidad: no pueden tener vocación de permanencia”[59].
67.
En conclusión la jurisprudencia constitucional
ha dispuesto sobre la unidad de materia de las leyes del PND que se debe
guardar coherencia y congruencia con la temática general de la ley, y que en
atención al carácter multitemático y heterogéneo de este tipo de leyes, el
control de constitucionalidad debe ser más estricto, es decir que se debe
comprobar la conexidad directa e inmediata entre las normas generales de
planificación y las normas instrumentales de ejecución, para verificar que no
se están introduciendo normas inconexas que no tengan ninguna relación causal
con los objetivos y metas de la función de planificación en donde se compruebe que no se esté
utilizando este tipo de leyes para llenar vacíos e inconsistencias de las leyes
precedentes[60].
Análisis constitucional de los artículos 274 y 275 de la Ley 1955
de 2019
68.
De acuerdo con los parámetros dispuestos en la
jurisprudencia analizada con anterioridad en torno al principio de unidad de
materia en planes nacionales de desarrollo, procede la Corte a examinar la
constitucionalidad de los artículos acusados. En primer lugar se estudiará el
alcance de las disposiciones demandadas identificando el contexto normativo en
el que se inscriben los preceptos; luego se establecerá si existen objetivos,
metas, planes o estrategias incorporados en la parte general del PND que puedan
relacionarse con la disposición juzgada; y finalmente, en caso de ser así,
determinará si entre la disposición instrumental
acusada y los objetivos, metas, planes o estrategias de la parte general del
Plan Nacional de Desarrollo 2018 – 2022 existe una conexidad directa e
inmediata. En materia de Ley que aprueba el Plan Nacional de
Desarrollo, la Corte también ha establecido que la unidad de materia es un
vicio material y no formal, y que no procede el término de caducidad de un (1)
año contenido en el artículo 242.3 de la C. Pol[61]. En el
presente caso, la demanda acumulada se presentó durante el año siguiente a la
promulgación de la Ley 1955 de 2019.
Alcance y Naturaleza de los artículos 274 y 275 de la Ley 1955 de 2019
69.
Como se ha expuesto, los artículos 274 y 275
de la Ley 1955 de 2019 “por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo
2018-2022. Pacto por la Equidad” se imponen aranceles a los productos clasificados
en los capítulos 61 y 62 del Arancel de Aduanas Nacional –prendas y
complementos de vestir. En el primero de los artículos se establece que dicho
arancel será de treinta y siete punto nueve por ciento (37.9%) cuando el precio
FOB declarado sea inferior o igual a 20 dólares de los Estados Unidos de
América por kilo bruto. Por su parte, el artículo 275 establece un arancel del
10% ad valorem, más tres dólares de los Estados Unidos de América por
kilogramo bruto, para precios por kilogramo a partir de los 20 dólares
estadounidenses. Del contenido de dichas normas se sigue que ellas no contienen
objetivos, metas o estrategias propias de una ley del Plan de Desarrollo, sino
que deben caracterizarse como normas instrumentales. Tal como se indicó
anteriormente, las normas
acusadas responden a medidas arancelarias, propias de la política comercial, que
tienen como fin proteger a la industria textil nacional.
La Ley 1955 de 2019 y los
contenidos generales relacionados con las disposiciones acusadas
70.
Por medio de la Ley 1955 de 2019 se expidió “el
Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022. Pacto por la Equidad”. En el
artículo 1º de dicha ley se establecieron sus objetivos, en los siguientes
términos: “[…] sentar las bases de legalidad, emprendimiento y equidad que
permitan lograr la igualdad de oportunidades para todos los colombianos, en
concordancia con un proyecto de largo plazo con el que Colombia alcance los
Objetivos de Desarrollo Sostenible al 2030”. En el artículo 2º de este
mismo título se dispone que el documento denominado “Bases del Plan Nacional
de Desarrollo 2018-2022: Pacto por Colombia, pacto por la equidad”,
elaborado por el Gobierno Nacional con la participación del Consejo Superior de
la Judicatura y del Consejo Nacional de Planeación, y construido desde los
territorios, con las modificaciones realizadas en el trámite legislativo, “(…)
es parte integral del Plan Nacional de Desarrollo y se incorpora a la presente
ley como un anexo”[62].
71.
En el artículo 3º se incluyen los Pactos del
Plan Nacional de Desarrollo, los cuales son los “objetivos de la política
pública”. Dichos objetivos estructurales se refieren a: “1. Legalidad. El Plan establece las bases para la
protección de las libertades individuales y de los bienes públicos, para el
imperio de la Ley y la garantía de los derechos humanos, para una lucha certera
contra la corrupción y para el fortalecimiento de la Rama Judicial. 2. Emprendimiento. Sobre el sustento de la
legalidad, el Plan plantea expandir las oportunidades de los colombianos a
través del estímulo al emprendimiento, la formalización del trabajo y las
actividades económicas, y el fortalecimiento del tejido empresarial en las
ciudades y en el campo. 3. Equidad. Como
resultado final, el Plan busca la igualdad de oportunidades para todos, por
medio de una política social moderna orientada a lograr la inclusión social y
la inclusión productiva de los colombianos, y que se centra en las familias
como los principales vehículos para la construcción de lazos de solidaridad y
de tejido social. El logro de estos objetivos requiere de algunas condiciones
habilitantes que permitan acelerar el cambio social”[63].
72.
Los artículos demandados se encuentran
contenidos en el capítulo II, “Mecanismos de Ejecución del Plan”, la
Sección III “Pacto Por La Equidad: Política Social Moderna Centrada En La
Familia, Eficiente, De Calidad Y Conectada A Mercados” y la subsección 5,
denominada “Equidad en los Territorios”. Sin embargo, al revisar el
contenido del documento denominado “Bases del Plan Nacional de Desarrollo
2018-2022: Pacto por Colombia, pacto por la equidad” no se encuentra
referencia alguna a los motivos, razones, justificaciones o análisis técnicos
que justifiquen la inclusión de dichos aranceles. En efecto, la explicación de
la sección dentro de la cual se encuentran contenidas las normas acusadas se
encamina a trazar la política social en campos como “salud para todos
con calidad y eficiencia, sostenible por todos”, “educación de calidad
para un futuro con oportunidades para todos”, “a primero los niños:
atención integral desde la primera infancia hasta la adolescencia”, “vivienda
y entornos dignos e incluyentes”, “trabajo decente, acceso a mercados e
ingresos dignos: acelerando la inclusión productiva”, “juventud naranja:
todos los talentos cuentan para construir país”, “dignidad y felicidad para
todos los adultos mayores”, “herramientas para una política social
moderna y conectada a mercados”[64],
sin que en ellas se haga relación a la necesidad de dichos aranceles, o de cómo
éstos se relacionan con los objetivos del PND, ni siquiera se encuentra en
dicho documento una referencia a las políticas públicas concretas en relación
con el sector textil.
Juicio de conexidad directa e inmediata entre los artículos
acusados y los contenidos generales de la Ley 1955 de 2019
73.
Una vez analizado el alcance y la naturaleza
de los artículos 274 y 275 de la Ley 1955 de 2019 – Plan Nacional de Desarrollo
2018 – 2022, “el Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022. Pacto por la Equidad”-,
así como los objetivos y metas del Plan, relacionados con las disposiciones
acusadas, procede la Corte a realizar el juicio de conexidad directa e
inmediata entre los artículos acusados y los contenidos generales de la
mencionada ley.
74.
Como se ha señalado en la jurisprudencia
constitucional, tratándose del análisis de la unidad de materia en las leyes de
plan nacional de desarrollo, la Corte tiene que comprobar: (i) si se trata de
disposiciones de carácter presupuestal, o disposiciones que señalan mecanismos
para la ejecución del plan; (ii) si existe un vínculo o conexión entre los
objetivos y metas contenidos en la parte general del Plan, con los instrumentos
creados por el legislador para alcanzarlos; (iii) si se da una conexión
teleológica estrecha entre los objetivos y metas y las normas instrumentales; y
(iv) si se puede comprobar un vínculo directo e inmediato entre los objetivos
generales del Plan y sus normas instrumentales. También se debe hacer énfasis
en que en estos casos el control de conexidad debe ser más estricto en la
valoración de la conexidad directa e inmediata entre los objetivos generales
con las normas instrumentales para su ejecución, dado que no se pueden incluir
materias ajenas a las metas generales, que solo se incorporan para llenar
vacíos legislativos o actualizar normas que no tienen un vínculo directo con
los ejes estructurales del PND de manera directa y estrecha.
75.
Como se ha venido exponiendo los artículos 274
y 26 de la Ley 1955 de 201, son normas instrumentales de ejecución, dado que se
encuentran contenidos en el capítulo II, “Mecanismos de Ejecución del Plan”,
la Sección III “Pacto Por La Equidad: Política Social Moderna Centrada En La
Familia, Eficiente, De Calidad Y Conectada A Mercados” y la subsección 5,
denominada “Equidad en los Territorios”. Como
se puede evidenciar las normas demandadas imponen aranceles a los productos clasificados en
los capítulos 61 y 62 del Arancel de Aduanas Nacional –prendas y complementos
de vestir. En el primero de los artículos se establece que dicho arancel será
de treinta y siete punto nueve por ciento (37.9%) cuando el precio FOB
declarado sea inferior o igual a 20 dólares de los Estados Unidos de América
por kilo bruto. Por su parte, el artículo 275 establece un arancel del 10% ad
valorem, más tres dólares de los Estados Unidos de América por kilogramo
bruto, para precios por kilogramo a partir de los 20 dólares estadounidenses.
76.
Las normas demandadas no hacen referencia
directa a cuál es el objetivo de estos aranceles, ni se discrimina su relación
o conexidad con los objetivos o presupuestos generales del Plan desde sus “pactos”
y sus objetivos generales. En efecto, nótese como en esta decisión se han
expuesto los objetivos y metas de dicha ley, y sin embargo, las normas
demandadas no exponen con claridad las razones para insertar normas con
evidente contenido de política comercial. Es importante señalar que las
disposiciones acusadas, no hicieron parte del texto original del proyecto de
ley, ni fueron avaladas por el Gobierno nacional, quien a través de los
ministerios de Hacienda y Comercio expusieron que demandarían dichas
disposiciones. Como se ha venido reiterando en este
caso el control que debe llevar a cabo la Corte para verificar si se cumple con
el principio de unidad de materia establecido en el artículo 158 de la Carta
Política, debe ser estricto y determinar si se puede verificar una
conexidad directa e inmediata y no conjetural o mediata entre los objetivos
generales del Plan y las normas instrumentales, más en tratándose de normas con
contenido de política comercial, que se encuentran sometidas a la técnica de
ley marco, prevista en el artículo 150 numeral 19 de la Constitución Política.
77.
Con relación a la conexidad directa e
inmediata evidencia la Corte que no se cumple en este caso con los presupuestos
básicos de la unidad de materia. En efecto, la Sala no comprueba que los
aranceles contenidos en los artículos 274 y 275 cumplan con los presupuestos de
relación directa e inmediata con los objetivos y metas del PND; en efecto, no
se evidencia si quiera una conjunción apenas temática con algunas principios
transversales del PND, y mucho menos se evidencia la existencia de un vínculo
directo y verificable, estrecho e inmediato. En conclusión, las normas
demandadas no cumplen con los presupuestos establecidos por la jurisprudencia
sobre la unidad de materia[65], ante una clara ausencia de coherencia normativa sistemática al
interior de la Ley del PND, la inclusión de una norma extraña, aislada e
inconexa al objeto de la mencionada ley, y que por último pone en riesgo la
seguridad jurídica del recaudo y de las medidas de política comercial que deben
ser aprobadas por el Ejecutivo. El control de constitucionalidad de este tipo
de normas debe ser más estricto en aras de que no se utilicen las leyes del
plan para introducir disposiciones normativas que procuren llenar vacíos
legislativos que no tengan como objetivo verificable el de cumplir con los
objetivos y metas generales del PND; por esta razón, la Corte declarará la
inexequibilidad de las disposiciones acusadas.
F.
SÍNTESIS DE LA DECISIÓN
78.
La Corte Constitucional analizó tres demandas
de inconstitucionalidad, en las cuales se formularon los mismos cargos contra
los artículos 274 y 275 de la Ley 1955 de 2019, por medio de la cual se aprobó “el Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022. Pacto por la Equidad”.
En primer lugar, la Corte se declaró inhibida para decidir sobre la posible
vulneración de los instrumentos internacionales que fueron puestos de presentes
por los demandantes (arts. 9 y 150-16 de la Carta Política). Lo anterior, por
considerar que el cargo carece de certeza y pertinencia, pues los instrumentos
citados no hacen parte del bloque de constitucionalidad y por lo tanto no
pueden ser tenidos como parámetros de control de la producción legislativa. Definido el asunto sobre los cargos aptos de las demandas,
le correspondió a la Sala Plena de la Corte Constitucional resolver los
siguientes problemas jurídicos: (i) ¿si el Legislador desbordó su competencia
constitucional (artículo 150.19 y 189.25 superior) al determinar en la Ley 1955
de 2019 de manera detallada asuntos arancelarios relacionados con política
comercial, los cuales son competencia de la rama ejecutiva del poder público?;
y (ii) ¿si se desconoció el principio de unidad de materia (artículo 158
superior) en la medida en que el establecimiento del arancel a las
importaciones no tiene conexidad directa ni inmediata con las bases, los
objetivos y las estrategias de la Ley 1955 de 2019?
79.
Al resolver el primer problema jurídico, la Corte Constitucional
analizó el marco constitucional y jurisprudencial de las leyes marco. En
especial, concluyó que estas normas tienen como fin dotar de herramientas al
Gobierno para fijar una política comercial de manera dinámica y rápida a través
de la imposición de aranceles –pues en caso de tratarse de una política fiscal,
la competencia para su imposición es exclusiva del Legislador-, bajo unos
parámetros generales fijados por este. Precisamente, el ejercicio de la
competencia para fijar aranceles en materia comercial debe darse en el marco de
la colaboración entre el Ejecutivo y el Legislativo, por lo que no puede
arrogarse una rama por sí y ante sí la competencia para definir tanto los
parámetros generales, como los elementos constitutivos de los aranceles. En
línea con lo anterior, la Corte Constitucional verificó que los artículos 274 y
275 de la Ley 1955 de 2019 tienen una clara vocación de fijar una política
comercial. Ni en los antecedentes legislativos, ni en las bases del Plan
Nacional de Desarrollo Pacto por Colombia, Pacto por la Equidad se da cuenta de
estudios o justificaciones de índole fiscal para la introducción de tales
aranceles. Como consecuencia de lo anterior, la Corte verificó que el Congreso
de la República desbordó la competencia otorgada por la Constitución en materia
de fijación de aranceles de política comercial, al no limitarse a fijar pautas
o criterios generales (definiendo por el contrario todos los elementos del
arancel), que fueran objetivo de una posterior regulación detallada por parte
del Ejecutivo, impidiendo así a este último responder a las dinámicas del
mercado y la conveniencia nacional. Resalta este tribunal que los artículos
demandados vaciar la competencia del Ejecutivo, al haberse definido todos los
elementos del arancel base gravable y porcentaje, resultando en una
extralimitación de las facultades otorgadas al Congreso de la República.
80.
En relación con el segundo problema jurídico, la Corte
Constitucional reiteró la jurisprudencia sobre el sentido y el alcance de la
unidad de materia en el plan nacional de desarrollo, partiendo de la base que
esta es una ley con particularidades propias, como lo son la heterogeneidad y
diversidad de normas que incorpora[66].
No obstante, la jurisprudencia constitucional ha señalado la obligatoriedad de
que las normas instrumentales del plan nacional de desarrollo tengan una
relación estrecha y real con los objetivos –en el caso presente llamados
acuerdos- y bases del plan. Tras la verificación entre objetivos y metas de la
Ley 1955 de 2019 y los artículos 274 y 275, la Corte encontró que no existe una
conexión teleológica, ni un vínculo directo e inmediato entre los objetivos, y
su explicación en el documento anexo de la ley sobre las bases del Plan
Nacional de Desarrollo adoptado por la Ley 1955 de 2019 y la imposición
aranceles a los productos clasificados en los capítulos 61 y 62 del Arancel de
Aduanas Nacional –prendas y complementos de vestir. Toda vez que las normas demandadas no hacen referencia directa a
cuál es el objetivo de estos aranceles, ni se discrimina su relación o
conexidad con los objetivos o presupuestos generales del Plan desde sus “pactos”
y sus objetivos generales, la Corte encontró que no se satisfizo el requisito
constitucional de la unidad de materia.
81.
Con fundamento en las anotadas razones, procederá
a declarar la inexequibilidad de las normas demandadas.
III.      DECISIÓN
La Corte Constitucional de la República de Colombia, administrando
justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Declarar INEXEQUIBLES los artículos 274 y
275 de la Ley 1955 de 2019 “por el cual se expide el Plan Nacional de
Desarrollo 2018-2022. “Pacto por Colombia, Pacto por la Equidad”.
Notifíquese, comuníquese y cúmplase.
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Presidenta
CARLOS BERNAL PULIDO
Magistrado
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
ALBERTO ROJAS RÍOS
Magistrado
Aclaración de voto
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1]
PROCOLOMBIA, al Instituto Colombiano de Derecho Tributario, a Justicia
Tributaria, a ADICOMEX Asociación de Comercio Exterior, a la Federación
Colombiana de Agentes Logísticos en Comercio Internacional -FITAC, a la Cámara
Colombiana de la Confección y Afines, y a los Decanos de la Facultad de Derecho
de la Universidad de los Andes, de la Facultad de Derecho de la Universidad
Externado de Colombia, de la Facultad de Derecho de la Pontificia Universidad
Javeriana, de la Facultad de Derecho de la Universidad Nacional de Colombia, de
la Escuela de Derecho de la Universidad Sergio Arboleda, de la Facultad de
Derecho de la Universidad Libre de Colombia, de la Facultad de Derecho de la
Universidad Santo Tomás sede Tunja, de la Facultad de Derecho y Ciencias
Políticas de la Universidad de Cartagena, EAFIT de Medellín, del Valle y Nariño
y de la Facultad de Jurisprudencia de la Universidad del Rosario.
[2] Ver folio
1, cuaderno principal expediente D-13284.
[3] Ver folio
68, cuaderno principal expediente D-13285.
[4] Ley 1609
del 2 de enero de 2013, “Por la cual se dictan normas generales a las cuales
debe sujetarse el Gobierno para modificar los aranceles, tarifas y demás
disposiciones concernientes al Régimen de Aduanas.”
[5] Ver folio
81, cuaderno principal expediente D-13286
[6] El 20 de
agosto de 2019, la Secretaría General de la Corte Constitucional señaló que el
término de fijación en lista se venció el 2 de agosto de 2019 (cuaderno
principal, folio 357). Así mismo, informó que, con posterioridad a esa fecha se
recibieron cinco escritos.
[7] En la
Secretaría General de la Corte Constitucional se recibieron los siguientes
escritos de intervención: (i) el 16 de julio de 2019, presentado por Jhon Jairo
Ortiz Padilla, en calidad de Capitán ZENU, Autoridad del Cabildo Indígena ZENU
de Barranquilla, y en representación de la comunidad que se encuentra bajo su
jurisdicción; (ii) el 23 de julio de 2019, presentado por Robinson Gómez
Giraldo, representante de la Cámara Colombiana de Confección y Afines (folios
153 a 189); (iii) el 19 de julio de 2019, presentado por voceros de Red de
Justicia Tributaria y Proinbdustria (folios 226 a 228); (iv) el 31 de julio de
2019, la Asociación de Comercio Exterior (Adicomex) (folio 230); (v) el 2 de
agosto de 2019, presentado por el DAPRE, el Ministerio de Hacienda y Crédito
Público, el Ministerio de Comercio Industria y Turismo y el Departamento
Nacional de Planeación (folios 232 a 250); (vi) el 2 de agosto de 2019, por el
ciudadano Aron Szapiro Hofman (folios 280 a 295); (vii) el 2 de agosto de 2019,
presentada por la Federación Colombiana de Agentes Logísticos en Comercio
Internacional -FITAC (folios 296 a 300); (viii) el 2 de agosto de 2019, la
Universidad Externado de Colombia (folios 301 a 306); (ix) el 2 de agosto de
2019, la Universidad Santo Tomás, Seccional Tunja (folios 307 a 317); (x) el 1
de agosto de 2019, la Corporación Universitaria Rafael Nuñez (folios en el
cuaderno especial de intervención de esta corporación).
[8] DAPRE,
Ministerio de Hacienda y Crédito Público, Ministerio de Comercio Industria y
Turismo, Departamento Nacional de Planeación, Universidad Externado de
Colombia, Universidad Santo Tomás -Seccional Tunja, Federación Colombiana de
Agentes Logísticos en Comercio Internacional -FITAC, Adicomex -Asociación de Comercio
Exterior.
[9] Cámara
Colombiana de Confección y Afines, Grupo Proindustria y Red por la Justicia
Tributaria en Colombia, y el ciudadano Aron Szapiro Hofman, la Corporación
Rafael Nuñez.
[10] El 5 de
agosto se recibió concepto de la Universidad del Rosario (folios 320 a 331). El
16 de agosto del mismo año se recibió concepto del Instituto Colombiano de
Derecho Tributario. El 30 de septiembre de 2019 se recibió concepto de la
Universidad Javeriana.
[11] Sobre
leyes marco, se citan las siguientes sentencias de la Corte Constitucional:
C-465 de 1992, C-560 de 1994, C-353 de 1997, C-579 de 2001, C-798 de 2004,
C-668 de 2006, C-172 de 2009.
[12] Corte
Constitucional, sentencias C-894 de 2009, C-055 y C-281 de 2013, C-623 de 2008.
[13] Corte
Constitucional, sentencia C-330 de 2013.
[14] Corte
Constitucional, sentencia C-181 de 1998 y C-750 de 2008, entre otras.
[15] Corte
Constitucional, sentencias C-358 de 1997, C-256
de 1998, C-1647 de 2000, C-988 de 2004, C-1118 de 2005 y C-750 de 2008.
[16]
Presidencia de la República de Colombia, Historia de la Reforma
Constitucional de 1968, Imprenta Nacional (1969) p. 44-47
[17] Corte
Suprema de Justicia, sentencia 73 de septiembre 18 de 1986.
[18] Al
respecto ver las siguientes Gacetas de la Asamblea Nacional Constituyente: 7,
artículos 18 y 22, proyecto de Diego Uribe Vargas; 9, articulo 36 2, 9,
proyecto de Juan Gómez Martínez y Hernando Londoño, p. 5; 25, articulo 76.22;
27, articulo 86.17. proyecto Alfredo Vásquez y Aida Abella, p. 11; 30, articulo
76 25, proyecto de Hernando Herrera, p. 8; 34, articulo 59 25,  proyecto
colegio altos estudios Quirama, p. 7; 51, articulo 76 20, página 9, ponencia
sobre el poder legislativo, Álvaro Echeverry, Antonio Galán, Arturo Mejía
Borda, Luis Guillermo Nieto, Rosemberg Pabón, Alfonso Palacio, Hernando Yepes.
[19] Corte Constitucional, sentencia C-133 de 1993.
[20] Corte Constitucional, sentencia
C-438 de 2011.
[21] Corte
Constitucional, sentencias C-133 de 1993, C-054
de 1998; C-798 de 2004; C-140 de 2007; C-624 de 2007 y C-723 de 2007.
[22] Al
respecto, (i) la tarea de completar la legislación conforme a las pautas
generales previstas por el Congreso, quien a su vez se encuentra atenuada su
cláusula general de competencia legislativa para materias reservadas a leyes
marco (Corte Constitucional, sentencia C-624 de 2007); y (ii) resulta
inadecuado y engorroso manejar asuntos de política comercial por el accidentado
proceso de la deliberación y votación parlamentaria pública (Corte
Constitucional, sentencia C-438 de 2011). Tales decretos no tienen fuerza de
ley, sino que constituyen actos administrativos derivados de una suerte de
potestad reglamentaria ampliada (Corte Constitucional, sentencia C-632 de
2014). Dichos decretos ejecutivos corresponden al control de constitucionalidad
y legalidad en el Consejo de Estado (Corte Constitucional, sentencia C-438 de
2011).
[23] Corte
Constitucional, sentencia C-438 de 2011.
[24] El
legislador no puede vaciar de contenido las facultades gubernamentales,
entrando a regular asuntos técnicos particularizados y variables que por su
condición esencialmente mutable, exigen una regulación flexible o dúctil que
permita responder a circunstancias cambiantes. Corte Constitucional, sentencia
C-533 de 2007.
[25] Se señala en la citada ponencia lo
siguiente que tiene relación directa con el asunto que ocupa a la Corte
Constitucional: "...Pensamos que el Jefe del Estado en ejercicio de lo
preceptuado debería limitarse a complementar los ordenamientos de la ley marco
aprobada por el Congreso y abstenerse de ensanchar el fondo de horizontes. Lo
anterior en razón de que al desarrollar las pautas generales debe guardar la
debida correlación con la función puramente administrativa que
le asigna el artículo 120 numeral 22. Y a ello se debería atener el Ejecutivo
para evitar entrar en pugna con los principios jerárquicos del orden superior.
Sin embargo, la práctica muestra que, en algunos casos, por la vía
reglamentaria se han establecido cargas para el Estado o se han asumido
obligaciones que afectan directa o indirectamente su patrimonio y, en
consecuencia el de los particulares.
“Por
ejemplo, respecto del tema de los aranceles y las tarifas cabría hilvanar
reflexiones de diversa naturaleza. A la luz de la técnica fiscal se trata de
contribuciones que exclusivamente compete establecer a los órganos de
representación ciudadana. Hunden sus raíces en el principio universalmente
reconocido y acatado de que no hay impuesto sin representación (...)
"De
manera que en el desarrollo de la norma constitucional se ha ido mucho más
lejos que lo previsto y de la filosofía que la inspira (...) Sin ir más lejos
nos limitamos a citar la Ley 07 de este año por la cual se dictan normas
generales a las cuales debe sujetarse el Gobierno Nacional para regular el
comercio exterior del país (...) Pero al recorrer su articulado se observa que
se habilita al Ejecutivo para establecer los aranceles, sobretasas aplicables a
las importaciones y subsidios. Y, también al amparo y dentro del contexto de
una ley marco se reviste al Presidente de la República de facultades
extraordinarias (...)
“La
rama legislativa al mismo tiempo que impulsa y otorga una cierta libertad a la
acción del Estado, orienta y guía al Ejecutivo en su función de regulación (el
informe se refiere a las leyes cuadro). Pero, sin que esa habilitación lo
autorice a arrogarse funciones reservadas por la Constitución a otras ramas del
poder como por ejemplo utilizando algunos instrumentos de política
comercial con finalidades impositivas, o con objetivos de política
macroeconómica, tales como el control de la inflación (...) Así se desprende de
la sustancia de las materias asignadas a dicha técnica, las cuales involucran
intereses fundamentales de la nación, en su conjunto"(Ponencia sobre la
Función Legislativa, Gaceta Constitucional No.  51, martes 16 de abril de
1991, pág. 7).
[26] En este
mismo sentido las sentencias C-510 de 1992, C-798 de 2004 y C-723 de 2007.
[27] Corte
Constitucional, sentencia C-510 de 1992.
[28] “Por la
cual se dictan normas generales a las cuales debe sujetarse el Gobierno para
modificar los aranceles, tarifas y demás disposiciones concernientes al Régimen
de Aduanas”.
[29] De
conformidad con lo dispuesto en la sentencia C-510 de 1992 “el arancel
incorpora, de acuerdo con una específica y completa clasificación, un conjunto
de mercancías que se distribuyen en diferentes posiciones arancelarias las que
a su turno determinan el régimen y la tarifa aplicables. El arancel se dice
específico si su tarifa se establece de conformidad con el peso, capacidad,
volumen, número de mercancías y otras características del bien sobre el cual
recae el gravamen. Será ad valorem si la tarifa se determina de acuerdo con el
precio o valor de las respectivas mercancías”. Corte Constitucional,
sentencia C-510 de 1992.
[30] Como se
señaló anteriormente, la razón de ser de las leyes marco radica en la
existencia de asuntos cambiantes que es necesario regular de una manera ágil y
oportuna, aplicando conocimientos técnicos e información pertinente; regulación
que, en esas condiciones, el Congreso no está en posibilidad de expedir, y en
los cuales el Ejecutivo, en cambio, sí dispone de las capacidades para
reaccionar prontamente adecuando las regulaciones (Corte Constitucional,
sentencia C-439 de 2016). Estas materias requieren de mecanismos expeditos para
su regulación, distintos a los debates legislativos ordinarios (Corte
Constitucional, sentencia C-624 de 2007).
[31] Corte
Constitucional, sentencias C-054 de 1998; C-140 de 2007; C-624 de 2007 y C-723
de 2007
[32] En este
sentido, la Corte ha sostenido que las variables de la economía están
interrelacionadas, por lo que no es correcto referirse a la política comercial
pretendiendo que se trate de un tema autónomo e impermeable a otros fenómenos
que en términos abstractos pertenecen a oros campos como la economía fiscal o
las políticas industriales agrarias (Corte Constitucional, sentencia C-798 de
2004)
[33] Sobre el
particular, se hizo mención en los conceptos de la Procuraduría General de la Nación, así
como también se dejó constancia en las intervenciones del DAPRE, el Ministerio
de Hacienda y Crédito Público, Ministerio de Comercio Industria y Turismo y el
Departamento Nacional de Planeación, la FITAC, la Universidad Externado de
Colombia, la Universidad del Rosario, el ICDT.
[34] Así, la
Cámara Colombiana de Confección y afines, Cuaderno 1, Folio
153-183; los ciudadanos Juan Carlos Berrocal y Carlos Ricardo Cardona.
[35] Al
respecto, la sentencia C-140 de 2007 señala que la jurisprudencia es clara en
definir qué tipo de modificaciones del arancel, de las tarifas, o de las
obligaciones aduaneras caen bajo las facultades regulatorias del ejecutivo en
desarrollo de leyes marco, y cuáles no. En este sentido, las disposiciones
aduaneras persiguen dos fines diferentes, que son de un lado los de tipo
comercial y de otro los de tipo fiscal o tributario. También se aclara que las
potestades ejecutivas para modificar la normatividad aduanera sólo pueden ser
ejercidas con finalidades de política comercial, pero no de política fiscal,
entre otras cosas porque esta última categoría de fines se reserva al
legislador en virtud del principio de legalidad del tributo.
[36] En
relación con la necesidad de determinar el contenido y la finalidad de las normas
legales acusadas, incluyendo los antecedentes legislativos, ver sentencias
C-860 de 2007, C-723 de 2007, C-140 de 2007, C-798 de 2004, C-1111 de 2000,
C-405 de 1997 y C-5610 de 1992.
[37] Corte
Constitucional, sentencia C-723 de 2007.
[38] Corte
Constitucional, sentencias C- 557 de 2000 y C-016 de 2016.
[39] Se explica
que la planificación se corresponde con el Estado de Bienestar que se introduce
en Colombia, especialmente con la reforma constitucional de 1936, en donde se
establece la intervención del Estado en la economía y la función planificadora
en el mismo sector, se hace referencia a que la planificación encuentra
antecedentes en la reforma constitucional de 1968, y se conserva en la
Constitución de 1991 que señala que se realizarán Planes de Desarrollo cuatrienales
promovidos por el Gobierno Nacional y aprobados por el Congreso.
[40] En el artículo 5 de la Ley 152 de 1994, Orgánica de
la Ley del Plan, se precisa con mayor detalle los contenidos de la parte
general señalando: “(…) La parte general del plan contendrá lo
siguiente: a. Los objetivos nacionales y sectoriales de la acción estatal a
mediano y largo plazo según resulte del diagnóstico general de la economía y de
sus principales sectores y grupos sociales;  b. Las metas nacionales y
sectoriales de la acción estatal a mediano y largo plazo y los procedimientos y
mecanismo generales para lograrlos; c. Las estrategias y políticas en materia
económica, social y ambiental que guiarán la acción del Gobierno para alcanzar
los objetivos y metas que se hayan definido; d. El señalamiento de las formas,
medios e instrumentos de vinculación y armonización de la planeación nacional
con la planeación sectorial, regional, departamental, municipal, distrital y de
las entidades territoriales indígenas; y de aquellas otras
entidades territoriales que se constituyan en aplicación de las normas
constitucionales vigentes”.
[41] En el artículo 6º  de la Ley 152 de 1994, Orgánica de
la Ley del Plan, se establece los contenidos específicos del Plan de
Inversiones Públicas: “El plan de inversiones de las entidades públicas del
orden nacional incluirá principalmente: a) La proyección de los recursos
financieros disponibles para su ejecución y su armonización con los planes de
gasto público; b) La descripción de los principales programas y subprogramas,
con indicación de sus objetivos y metas nacionales, regionales y sectoriales y
los proyectos prioritarios de inversión; c) Los presupuestos plurianuales
mediante los cuales se proyectarán en los costos de los programas más importantes
de inversión pública contemplados en la parte general; d) La especificación de
los mecanismos idóneos para su ejecución. (…)”.
[42] Corte
Constitucional, sentencia C-334 de 2012. Desde sus primeras decisiones la Corte
se había orientado en esta dirección. Así en la sentencia C-015 de 1996
sostuvo: “La obligatoriedad del Plan no
cobija tan sólo a quienes ejecuten las políticas en él trazadas sino que
vincula de manera expresa al legislador, no únicamente en lo relativo a la
expedición de las leyes anuales de presupuesto sino, en términos generales, en
lo relativo a todas las normas que apruebe”.
[43] Corte
Constitucional, sentencia C-334 de 2012.
[44] Corte
Constitucional, sentencia C-016 de 2016.
[45] En el
mismo sentido se encuentra, por ejemplo, la sentencia C-557 de 2000.
[46] Corte
Constitucional, sentencia C-376 de 2008.
[47] Corte
Constitucional, sentencia C-008 de 2018.
[48] Corte
Constitucional, sentencia C-394 de 2012. Asimismo, en la Sentencia C-016 de
2016 se explicó que aunque la elaboración de la ley del PND le corresponde al
Gobierno Nacional, este debe garantizar la participación de las autoridades de
planeación, las entidades territoriales, el Consejo Superior de la Judicatura y
el Consejo Nacional de Planeación de acuerdo a lo dispuesto en el artículo 341
de la Constitución Política y los artículos 13, 14, 15, 16, y 17 de la Ley 152
de 1994. Agotada esta etapa y en un término máximo de seis (6) meses contados a
partir del inicio del período presidencial el Gobierno presenta a consideración
del Congreso de la República el proyecto de ley (artículos 341 de la Carta
Política y 19 de la Ley 152 de 1994), y, con fundamento en su informe se discute
y aprueba por Plenaria de cada una de las Cámaras en un término máximo de 45
días (artículos 341 de la Constitución Política y 21 de la Ley  152 de 1994).
[49] Corte
Constitucional, sentencias C-363 y 394 de 2012.
[50] En el artículo 148 de la Ley 5ª de 1992 se dispone
que, “Cuando un proyecto haya pasado al estudio de una Comisión Permanente,
el Presidente de la misma deberá rechazar las disposiciones o modificaciones
que no se relacionen con una misma materia. Sus decisiones serán apelables ante
la Comisión”.
[51] En la
sentencia C-394 de 2012 se dispuso que se trata de un principio que busca
prohibir la inserción en el cuerpo de la ley de disposiciones que no guarden
relación con la materia central por ella tratada, “(…) la cual además de
preservar la congruencia y coherencia de los cuerpos normativos, apunta a
propósitos de mayor envergadura cuales son salvaguardar la transparencia, el
principio democrático y la publicidad del procedimiento legislativo (…)”.
[52] Estos
presupuestos han sido reiterados en diferentes providencias en las que se
destacan las sentencias C-376 y C-801 de 2008, C-077, C-363 y C-394 de 2012 y
en la sentencia C-016 de 2016.
[53] Algunas de
estas características se compilaron en la sentencia C-016 de 2016.
[54] Corte
Constitucional, sentencias C-539 de 2008, C-394 y 747 de 2012.
[55] Este
tribunal en la sentencia C-305 de 2004 establece que, “Precisando
lo anterior puede decirse que algunas de las normas contenidas en el Plan de
Desarrollo definen, por su contenido, la orientación misma de la política
económica, social y ambiental que deberá presidir la función pública durante un
período presidencial determinado. Tales son, por ejemplo, las que describen los
principales programas de inversión.  Otras, de contenido instrumental, deben
señalar las estrategias presupuestales o normativas para realizar tales
programas. Si estas últimas no pueden ser referidas a las primeras, es decir
carecen de aptitud sustancial directa e inmediata para realizar los planes y
programas y las metas generales, resultan ajenas a la materia o asunto de que
trata la ley. Y si la disposición no recoge ningún instrumento de realización
de políticas, igualmente debe ser considerada extraña a la materia de una ley
cuatrienal de planeación”.
[56] Corte
Constitucional sentencia C-394 de 2012.
[57] Corte
Constitucional, sentencias C-573 y C-795 de 2004, C-376 y 377 de 2008 y C-394
de 2012.
[58] Se indicó en la sentencia C-016 de 2016 que el juicio de conexidad
en esta materia se realiza estableciendo si la disposición instrumental guarda
conexidad o bien con los objetivos o propósitos del Plan, o bien con las
estrategias generales del mismo, en tanto unos y otros se integren a la Parte
General del Plan.
[59] Si bien en
esta sentencia se analiza una ley de presupuesto, por lo que se cita para
efectos de relevancia de la línea en la materia.
[60] Corte
Constitucional, sentencia C-008 de 2018.
[61] Ibid.
[62] Como se ha establecido en la jurisprudencia constitucional de
forma reiterada las “Bases del Plan Nacional de Desarrollo” hacen parte
integral del Plan, y se incorporan a este. Corte Constitucional, sentencias
C-620, C-519, C-453, C-105 y C-016 de 2016; C-218 de 2015; C-747, C-363 y C-077
de 2012 y C-1062 de 2008.
[63] Por lo tanto, el Plan contempla los siguientes
pactos que contienen estrategias transversales:
“4. Pacto por la sostenibilidad: producir
conservando y conservar produciendo.
5. Pacto por la ciencia, la tecnología y la
innovación: un sistema para construir el conocimiento de la Colombia del
futuro.
6. Pacto por el transporte y la logística para la
competitividad y la integración regional.
7. Pacto por la transformación digital de Colombia:
Gobierno, empresas y hogares conectados con la era del conocimiento.
8. Pacto por la calidad y eficiencia de los servicios
públicos: agua y energía para promover la competitividad y el bienestar de
todos.
9. Pacto por los recursos minero-energéticos para el
crecimiento sostenible y la expansión de oportunidades.
10. Pacto por la protección y promoción de nuestra
cultura y desarrollo de la economía naranja.
11. Pacto por la construcción de paz: cultura de la
legalidad, convivencia, estabilización y víctimas.
12. Pacto por la equidad de oportunidades para grupos
indígenas, negros, afros, raizales, palenqueros y Rrom.
13. Pacto por la inclusión de todas las personas con
discapacidad.
14. Pacto por la equidad de las mujeres.
15. Pacto por una gestión pública efectiva.
Así mismo, el Plan integra una visión territorial
basada en la importancia de conectar territorios, gobiernos y poblaciones. Esto
se ve reflejado en los siguientes pactos:
16. Pacto por la descentralización: conectar
territorios, gobiernos y poblaciones.
17 - 25. Pacto por la productividad y la equidad en
las regiones:
- Región Pacífico: Diversidad para la equidad, la
convivencia pacífica y el desarrollo sostenible.
- Región Caribe: Una transformación para la igualdad
de oportunidades y la equidad.
- Seaflower Región: Por una región próspera, segura y
sostenible.
- Región Central: Centro de innovación y nodo
logístico de integración productiva nacional e internacional.
- Región Santanderes: Eje logístico, competitivo y
sostenible de Colombia.
- Región Amazonia: Desarrollo sostenible por una
Amazonia viva.
- Eje Cafetero y Antioquia: Conectar para la
competitividad y el desarrollo logístico sostenible.
- Región Llanos - Orinoquía: Conectar y potenciar la
despensa sostenible de la región con el país y el mundo.
- Región Océanos: Colombia, potencia bioceánica”.
[64] “Bases del Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022: Pacto por
Colombia, pacto por la equidad”, páginas 16 y 17.
[65] De forma
similar, si bien no es precedente en el presente caso, en la sentencia C-047 de
2018, se señaló que “Debido a lo anterior, se advierte que el Legislador
debe abstenerse de incluir, por medio de las disposiciones generales de las
leyes anuales de presupuesto, normas tendientes a modificar o derogar
disposiciones de contenido sustantivo u orgánico, ajenas a la correcta
ejecución del presupuesto y con vocación de permanencia”. En este sentido,
ha sido enfática la Corte en señalar que en las leyes anuales de presupuesto y,
con mayor énfasis, en las disposiciones generales de estas, incorporar o
modificar normas de contenido sustantivo o con vocación de permanencia.
[66] Sobre el particular, la jurisprudencia constitucional ha señalado
que cuando se incluyan normas marco en leyes que de manera prevalente no lo
son, tal como es el caso de la Ley del PND, se debe cumplir el requisito de la
unidad de materia y el grado de amplitud que caracteriza las leyes marco. De
esta forma, las leyes marco no difieren por su trámite de las leyes ordinarias,
por lo que, no resulta inconstitucional la inclusión de normas marco en leyes
que de manera prevalente no lo son, siempre y cuando satisfagan los requisitos
anteriormente señalados. Corte Constitucional, sentencia C-438 de 2011.