C-587-95
Sentencia No
Sentencia No.
C-587/95
CONTRIBUYENTE-Autonomía del legislador para definirlos
Quien está
autorizado por la Constitución para establecer un impuesto goza necesariamente
de la competencia para disponer quiénes habrán de pagarlo y para decidir, según
su libre apreciación, cuáles serán los casos de exención o exclusión
aplicables.
DEMANDA DE
INCONSTITUCIONALIDAD-Análisis
objetivo/JUEGOS DE SUERTE Y AZAR-Destinación de las rentas
La definición
acerca de la posible inconstitucionalidad de un precepto tiene que ser
objetiva, por lo cual no es posible deducirla de otros ordenamientos ni de
hipótesis no plasmadas en su texto. Un sencillo cotejo de los fundamentos en la
demanda expuestos permite establecer a las claras que lo señalado por la actora
como inconstitucional -el hecho de que rentas nacionales provenientes de la
explotación de juegos de suerte y azar se destinen a fines distintos de la
salud- no proviene de la norma enjuiciada, cuyo contenido no es otro que el ya
resaltado -señalar quiénes son contribuyentes de un determinado impuesto- y,
por tanto, nada dispone acerca de la destinación de los recursos que se
recauden por concepto del pago de aquél.
IMPUESTO SOBRE LA
RENTA
La norma plasmada
en el artículo 336 de la Constitución debe interpretarse de manera razonable,
por lo cual resulta inadmisible sostener que toda entidad cuyo objeto sea la
explotación de los juegos de suerte y azar, por el hecho de que las rentas
obtenidas de esa actividad estén exclusivamente destinadas a los servicios de
salud, deba forzosamente estar exenta del pago de impuestos a nivel nacional,
departamental, distrital o municipal. Tal beneficio no se deduce de la norma
constitucional, que no consagra exención alguna y que se limita, dentro de un
criterio acorde con los postulados del Estado Social de Derecho, a canalizar
los ingresos que se perciban por el aludido concepto hacia uno de los fines prioritarios
en la orientación de la economía, cual es el de satisfacer las apremiantes
necesidades de salud de los colombianos. No es posible suponer que la
exclusividad de la destinación de ingresos a los fines indicados cercene
automáticamente y de una manera general la posibilidad de que el legislador,
las asambleas departamentales o los concejos distritales o municipales señalen
a las entidades que explotan el monopolio en juegos de suerte y azar como
sujetos pasivos de cualquier impuesto, tasa o contribución.
MONOPOLIO/ARBITRIO
RENTISTICO/SOCIEDAD DE ECONOMIA MIXTA-No puede tener por objeto explotación de juego de
suerte y azar
Cuando la ley
crea un monopolio, debe hacerlo, por expreso mandato constitucional, como
arbitrio rentístico, es decir, con la finalidad única de obtener recursos para
el fisco, lo cual excluye de plano toda posibilidad de que se repartan
utilidades a particulares, así sea parcialmente, pues con ello se desvirtuaría
por completo la específica y perentoria exigencia del Constituyente. Por tanto,
siendo característica de las sociedades de economía mixta la concurrencia de
aportes entre el Estado e inversionistas privados, y siendo de su esencia, en
cuanto sociedades comerciales, el reparto de los dividendos a los que tienen
derecho los socios, no se concibe que los particulares perciban tales
rendimientos de la explotación de actividades expresamente reservadas al
monopolio del Estado, como las indicadas en la demanda, menos todavía si el
objeto específico -la explotación de juegos de suerte y azar- tiene en la
Constitución una finalidad tan clara, en cuanto a la destinación de los
recursos obtenidos, como la salud pública. Los dineros obtenidos en desarrollo
del objeto propio de un monopolio estatal no pueden distraerse en la función de
ofrecer utilidades a favor de sujetos diferentes del propio Estado.
-Sala Plena-
Ref.: Expediente
D-976
Demanda de
inconstitucionalidad contra el artículo 16, inciso 1º, del Decreto 624 de 1989.
Actora: Adelaida
Angel Zea
Magistrado
Ponente:
Dr. JOSE GREGORIO
HERNANDEZ GALINDO
Sentencia aprobada
en Santa Fe de Bogotá, D.C., según consta en acta del siete (7) de diciembre de
mil novecientos noventa y cinco (1995).
I. ANTECEDENTES
La ciudadana
ADELAIDA ANGEL ZEA, haciendo uso del derecho consagrado en el artículo 241,
numeral 5, de la Constitución Política, ha presentado ante la Corte una demanda
de inconstitucionalidad contra el artículo 16, inciso 1º, del Decreto 624 de
1989.
Cumplidos como están
los trámites y requisitos exigidos en el Decreto 2067 de 1991, se entra a
resolver.
II. TEXTO
La norma impugnada
es del siguiente tenor literal (se subraya lo demandado):
"DECRETO NUMERO 0624 DE 1989
(marzo 30)
por el cual se expide el Estatuto
Tributario de los impuestos administrados por la Dirección General de Impuestos
Nacionales
El Presidente de la República de Colombia,
en ejercicio de las facultades extraordinarias que le confieren los artículos
90, numeral 5º, de la Ley 75 de 1986 y 41 de la Ley 43 de 1987, y oída la
Comisión Asesora de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado,
DECRETA:
(...)
ARTICULO 16.- Las empresas industriales y comerciales
del Estado y las sociedades de economía mixta, están sometidas al impuesto.
Son contribuyentes del impuesto sobre la renta y complementarios, asimiladas
a sociedades anónimas, las empresas industriales y comerciales del Estado del
orden nacional y las sociedades de economía mixta.
Se exceptúan, las
que tengan a su cargo la prestación de servicios de energía, acueducto,
alcantarillado, postales, telecomunicaciones y salud pública".
III. LA DEMANDA
Considera la actora
que la transcrita norma vulnera los artículos 287, numeral 3º, 336, inciso 4º,
y 362 de la Constitución Política.
Según la demandante,
la norma legal acusada viola el artículo 336 de la Carta al no excluir de los
sujetos del impuesto sobre la renta y complementarios a las entidades que
ostenten el carácter de empresas industriales y comerciales o de sociedades de
economía mixta cuyo objeto legal o social esté constituido por la explotación
de juegos de suerte y azar, ya que las rentas obtenidas en ejercicio de ese
monopolio deben destinarse con exclusividad a los servicios de salud.
Del inciso primero
del artículo 16 demandado se desprende -continúa- que de la renta obtenida como
resultado de la explotación del juego autorizado por la ley y la Constitución
deben tomarse las sumas respectivas, que el propio Estado destinará no al
servicio de salud sino a otras actividades, lo que produce una mengua evidente
de los recursos obtenidos y que la Constitución ha querido que se destinen de
manera exclusiva a los servicios de salud.
Al respecto señala
que "de acuerdo con la ley las entidades públicas que tienen atribuida la
explotación del monopolio de suerte y azar son, de una parte, la sociedad cuya
creación se autorizó mediante el artículo 43 de la Ley 10 de 1990 y las
entidades de lotería que, dentro del régimen legal actual tienen, con la sola
excepción de la Sociedad Nacional de la Cruz Roja Colombiana, la condición de
establecimientos públicos y empresas industriales y comerciales de los
departamentos, o de ciertos distritos o municipios. Son estas entidades
territoriales y la Cruz Roja Colombiana las únicas que de acuerdo con el
régimen legal vigente -Ley 64 de 1923 y disposiciones complementarias- (ya que
no se ha expedido aún la ley de iniciativa gubernamental sobre régimen propio
de la organización, administración, control y explotación de los monopolios
rentísticos, prevista en el inciso tercero del artículo 336 de la Constitución)
las únicas autorizadas para la explotación del dicho monopolio de suerte y
azar".
Más adelante anota
que antes de la expedición de la Constitución de 1991 era de competencia del
legislador el señalamiento de la destinación de las rentas obtenidas en
ejercicio de los monopolios que se establecieran como arbitrio rentístico, lo
que se hizo a través de la Ley 64 de 1923, ordenando la destinación exclusiva a
la salud, sin perjuicio de que el propio legislador autorizara otra destinación.
Pero también señala que, como eso cambió a partir de la Carta actual, pues en
ella se exige que el Estado destine la totalidad de las rentas obtenidas a los
servicios de salud, cualquier otra destinación vendría a ser inconstitucional.
Igualmente considera
vulnerados los artículos 287 y 362 superiores, que señalan que las entidades
territoriales tienen derecho a "administrar sus recursos y establecer los
tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones" y que "los
bienes y rentas tributarias o no tributarias o provenientes de la explotación
de monopolios de las entidades territoriales, son de su propiedad exclusiva y
gozan de las mismas garantías que la propiedad y renta de los
particulares".
Es decir que
-sostiene- si bien las entidades territoriales deben observar la destinación
prescrita en el artículo 336, inciso 4º (en caso de que sean titulares de los
juegos de loterías y de apuestas permanentes), es evidente que esos recursos
(rentas no tributarias) son de su propiedad exclusiva, la cual no puede serles
cercenada ni limitada en forma alguna por la ley.
Por todo lo anterior
concluye que la norma acusada aparece claramente en contradicción con la Carta
pues, mediante ella, la Nación, además de transgredir la regla de la destinación
exclusiva, está disponiendo de recursos propios de las entidades territoriales.
IV. DEFENSA DE
LAS NORMAS ACUSADAS
La ciudadana IVONNE
EDITH GALLARDO GOMEZ, quien actuó como apoderada de la División de
Representación Externa, Subdirección Jurídica de la Unidad Administrativa
Especial Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, presentó un escrito
destinado a solicitar la exequibilidad del precepto demandado.
En consideraciones
preliminares la ciudadana defensora de la norma impugnada se refiere a la naturaleza
jurídica de los sujetos pasivos del impuesto sobre la renta, es decir a las
empresas industriales y comerciales del Estado del orden nacional y a las
sociedades de economía mixta, así como a la de las entidades que ejercen el
monopolio de suerte y azar en la modalidad de las loterías.
Señala que tales
entidades tienen su génesis en el intervencionismo estatal, tal como lo prevé
el artículo 334 de la Constitución, pues es a través de ellas que el Estado
entra en el campo del ejercicio de las actividades propias de los particulares,
lo que trae como consecuencia el fenómeno de la competitividad frente a las
mismas actividades desarrolladas por ellos. Y es en desarrollo de estas
actividades que la ley prevé que el régimen jurídico aplicable es el Derecho
Privado, sin perjuicio de que los actos y hechos que realicen en cumplimiento
de funciones administrativas estén regidos por el Derecho Público.
Considera que, dada
la actividad en que incursiona el Estado a través de esos entes
descentralizados y el régimen jurídico aplicable, se explica la inclusión de
las mismas como sujetos pasivos del impuesto, pues al entrar a competir en
actividades propias de los particulares sería desleal la competencia al
suprimirles a ellas el pago del impuesto sobre la renta correspondiente,
rompiéndose así el principio de equidad del sistema tributario contenido en la
disposición del artículo 363 de la Carta, no menos que el deber de las personas
de contribuir con el financiamiento de los gastos e inversiones del estado dentro
de conceptos de justicia y equidad.
Más adelante se
adentra en el análisis de la naturaleza jurídica de los entes que ejercen
actualmente el monopolio de las loterías, cuya existencia se justifica dado que
sus rentas, de acuerdo con el artículo 336 de la Constitución, deben ir a parar
al presupuesto público, lo que significa que tiene carácter fiscal, para fines
de interés público o social. Ello implica una destinación anticipada.
En su criterio, con
la implantación de esta institución, se pretende la nacionalización o
estatización de sectores de la actividad económica, recortando con ello la
órbita de la iniciativa privada, previendo la Carta que la ley que establezca
los monopolios "no podrá aplicarse antes de que hayan sido plenamente
indemnizados los individuos que en virtud de ella deban quedar privados del
ejercicio de una actividad económica lícita".
En el caso de los
monopolios de suerte y azar en la modalidad de las loterías -continúa- hay que
remitirse a la Ley 64 de 1923, artículo 1º, que establece que solamente los
departamentos podrán establecer, desde la promulgación de la presente ley, una
lotería con premios en dinero, y con el único fin de destinar su producto a la
asistencia pública.
De lo anterior se
desprende, según la interviniente, que las loterías han sido establecidas como
bienes y rentas propias de los departamentos, regulando como arbitrio
rentístico a favor de estos dicho monopolio, ya sea ostentando la calidad
jurídica de empresas industriales y comerciales o de establecimientos públicos
departamentales, sobre los cuales se ejerce un doble mecanismo de control :
"el de la tutela administrativa departamental y el de la inspección y
vigilancia que el Gobierno Nacional ejerce a través del Ministerio de Salud
Pública".
Sostiene que no es
viable el ejercicio de esta actividad a través de sociedades de economía mixta,
entre otras razones porque su capital está compuesto tanto de aportes estatales
como privados, generando un control muy general de las mismas y un reparto en
las utilidades obtenidas, de manera tal que, estando establecidos los
monopolios como arbitrios rentísticos y teniendo sus rentas una finalidad
específica, mal puede pretenderse que una parte de las mismas vaya a parar a
manos distintas de las del fisco, como ocurriría en la explotación de la
actividad por sociedades de economía mixta, aparte de que el Estado no tendría
un control directo como sucede en las empresas industriales y comerciales del
Estado y en los establecimientos públicos.
En ese orden de
ideas considera inocua la demanda impetrada por la actora, pues en el
razonamiento expuesto la ley que establezca un monopolio en una sociedad de
economía mixta estaría violando un precepto constitucional como el artículo
336, a más de que la exposición efectuada por la accionante no ve con claridad,
en tratándose de loterías, la existencia de las sociedades de economía mixta,
al punto que piensa que no se da una proposición jurídica que consagre la
petición de inconstitucionaldad solicitada por la demandante, pues la acción
pública de inconstitucionalidad consiste en la facultad que la Constitución
concede a todos los ciudadanos colombianos para acusar ante la Corte
Constitucional las leyes o decretos señalados por el artículo 241 de la
Constitución Política como violatorios de las disposiciones constitucionales,
con el fin de que la Corporación se pronuncie mediante una sentencia que tenga
efectos erga omnes y retire del mundo jurídico la norma, el
decreto o la ley que ha sido declarado inexequible; es decir exige como
presupuesto básico para que la Corporación se pronuncie, la existencia de una
norma, un decreto o una ley expedidos por el Gobierno o el Congreso, que esté
produciendo efectos jurídicos y que de acuerdo con el juicio de valor del
demandante sea inconstitucional. Si se analiza el texto de la norma demandada
frente a las consideraciones anteriormente expuestas se puede concluir prima
facie que no existe en el inciso 1º del artículo 16 del Estatuto
Tributario, una violación al artículo 336 de la Constitución Política, de
manera tal que la acción de inconstitucionalidad incoada es una simple
apreciación, muy particular de la demandante, sobre la interpretación del
artículo 336 de la Constitución Política, que parte de supuestos no
demostrados, pero de forma alguna ella está señalando, tal como lo indica la
accionante en su escrito, una destinación distinta a las rentas provenientes de
la explotación de dicho monopolio.
Además de lo
anterior e independientemente de ello, la ciudadana afirma que con la norma demandada
no se transgrede el destino constitucional previsto a las rentas obtenidas en
el ejercicio de los monopolios de suerte y azar en la modalidad de loterías, ya
que, en su criterio, afirmar que al no excluirse de los sujetos pasivos del
impuesto a las empresas industriales y comerciales del Estado y a las
sociedades de economía mixta cuyo objeto social esté constituido por la
explotación de esa actividad se está yendo contra el artículo 336 Superior,
equivaldría a sostener  que no se pueden realizar en estas entidades
erogaciones atinentes a los costos, gastos, provisiones y reservas necesarias
para su organización, administración y sostenimiento, dentro de las cuales se
hallan los costos fiscales propios de la actividad.
También resalta que
el artículo 2 de la Carta señala los fines esenciales del Estado, para cuyo
cumplimiento éste debe proveerse de recursos que le permitan ejercerlas a
cabalidad, momento en el cual surge la necesidad de que los asociados aporten o
tributen parte de sus ingresos para el beneficio del conglomerado, de donde
aparece la noción de "impuesto" que tiene y debe tener propósitos no
solamente fiscales, es decir el financiamiento del gasto público, sino que
también constituye un instrumento para influir sobre las políticas sociales y
económicas del Estado. Por ello, al órgano legislativo se le da la facultad
impositiva y, en su defecto, a través de facultades extraordinarias, al
Ejecutivo.
Dice que de esta
forma se evidencia la voluntad del Constituyente de que todas las personas,
naturales y jurídicas, de derecho público, privado o mixto, contribuyan al
financiamiento de las cargas del Estado, sin perjuico de que la ley regule o
desarrolle el mandato constitucional, señalando los tipos de impuestos, los
hechos generadores, las tarifas, los sujetos pasivos de los mismos y las
exenciones respectivas dadas unas situaciones previas establecidas en la misma
ley.
En cuanto al segundo
cargo formulado por la demandante, considera que incluir a las sociedades de
economía mixta cuyo objeto sea la explotación del monopolio de suerte y azar,
como sujeto pasivo del impuesto sobre la renta no implica cercenar ni limitar
en forma alguna la autonomía y la propiedad que tienen las entidades
territoriales sobre las rentas provenientes de dicha actividad, "todo esto
en el evento en que se aceptara que la actividad discutida pudiera ser ejercida
por entes de dicha naturaleza".
Finalmente concluye
que lo que se busca con la demanda es obtener la exención de las empresas de
economía mixta cuyo objeto sea la explotación de los monopolios de suerte y
azar y no la inconstitucionalidad de la norma, "la que en este momento no
está en contravía con ninguna disposición constitucional".
V. CONCEPTO DEL
PROCURADOR GENERAL DE LA NACION
El Procurador
General de la Nación, mediante Oficio Nº 701 del 1º de agosto de 1995, emitió
el concepto previsto en el artículo 242, numeral 2, de la Constitución, en el
cual solicita a la Corte que declare la exequibilidad de la norma demandada,
bajo el entendimiento de que las rentas obtenidas como resultado de la
explotación de monopolios de suerte y azar se destinen exclusivamente a los
servicios de salud, tal como lo ordena la Constitución.
Al adentrarse en el
análisis de los cargos formulados por la actora y después de repasar los
artículos 95, inciso noveno, 150, numeral 12, y 334 de la Carta Fundamental,
señala que es evidente que las sociedades a las que se refiere la norma acusada
constituyen claro desarrollo del mandato contenido en el artículo 334 ibídem,
pues a través de ellas el Estado incursiona en el campo de las actividades
industriales y comerciales ejercidas por los particulares, lo que justifica su
incidencia en la economía y su calificación como sujetos pasivos del impuesto
sobre la renta y complementarios.
Sin embargo,
considera que lo que realmente se plantea en la demanda es mucho más complejo,
pues pretende demostrar que la norma en cuestión ha debido excluir de los
sujetos del impuesto sobre la renta a las entidades que ostentan el carácter de
empresas industriales y comerciales o sociedades de economía mixta cuyo objeto
legal o social esté constituído por la explotación de juegos de suerte y azar,
en la medida en que el artículo 336 superior impone que las rentas obtenidas en
el ejercicio de ese monopolio se deben destinar con exclusividad a los
servicios de salud.
Anota que la figura
del monopolio se caracteriza por la existencia de una norma jurídica que
atribuye a una persona, pública o privada, con carácter exclusivo, la
realización de una determinada actividad y, por tanto, impone a todos los
demás, dentro del ámbito territorial en vigencia, la prohibición de ejercer esa
actividad. Opina que el carácter fiscal de la figura monopolística lo completa
la Constitución cuando sujeta la existencia de los monopolios al carácter de
arbitrio rentístico, significando ello que las rentas del monopolio son rentas
fiscales, que se allegan al presupuesto público, en donde se destinan a finalidades
de interés público o social en virtud de la ley, y que para el caso de los
monopolios de suerte y azar serán los servicios de salud con exclusividad; es
decir únicamente para privilegiar estos servicios.
El compromiso que
impone el mandato constitucional -continúa- es de tal magnitud que se prescribe
que la evasión fiscal en materia de rentas provenientes de monopolios
rentísticos será sancionada penalmente en los términos que establezca la ley.
En cuanto al tipo de
rentas, observa que como la norma constitucional no distingue entre las brutas
y las líquidas, al intérprete le está vedado efectuar diferenciación, siendo
forzoso concluir que la destinación exclusiva a la salud está referida a las
rentas brutas.
Finalmente recuerda
cómo ese Despacho ha venido sosteniendo que, desde el punto de vista de la
ciencia de la Hacienda Pública, no parece justo gravar con impuestos
adicionales a los arbitrios rentísticos que, concebidos como tales, constituyen
una fuente alterna a la tributación, generando además ingresos similares.
VI.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
Competencia
Esta Corte es
competente para resolver en definitiva sobre la inconstitucionalidad planteada,
según lo dispuesto en el artículo 241-5 de la Carta Política, ya que la norma
acusada hace parte de un decreto con fuerza de ley.
Autonomía del
legislador para definir quiénes son contribuyentes
La Constitución
Política señala al Congreso como el organismo competente para fijar, por medio
de leyes, los tributos de carácter nacional.
Así lo dispone con
claridad en su artículo 150, numeral 12, a cuyo tenor corresponde al Congreso
establecer contribuciones fiscales y, excepcionalmente, contribuciones
parafiscales en los casos y bajo las condiciones que establezca la ley.
Por su parte, el
artículo 338 Ibídem señala que, en tiempo de paz, solamente el Congreso,
las asambleas departamentales y los concejos distritales y municipales podrán
imponer contribuciones fiscales o parafiscales.
Estatuye el mismo
precepto que la ley, las ordenanzas y los acuerdos deben fijar, directamente,
los sujetos activos y pasivos, los hechos y las bases gravables y las tarifas
de los impuestos.
Quien está
autorizado por la Constitución para establecer un impuesto goza necesariamente
de la competencia para disponer quiénes habrán de pagarlo y para decidir, según
su libre apreciación, cuáles serán los casos de exención o exclusión
aplicables.
Pero además, según
lo estipulado en el citado artículo, tal señalamiento no solamente corresponde
a una facultad o atribución del Congreso, las asambleas o los concejos en los
casos de la imposición de los tributos que les corresponden, sino que es una
verdadera obligación, a tal punto ineludible que su incumplimiento da lugar a
la inconstitucionalidad de la norma por medio de la cual se consagre el
tributo.
Así, pues, en el
caso de los impuestos nacionales, corresponde al Congreso, con plena autonomía,
la definición, por vía general, de los sujetos pasivos de aquéllos.
La Corte
Constitucional ha señalado:
"...la
atribución de legislar en materia tributaria, principalmente encomendada al
Congreso de la República, es lo bastante amplia y discrecional como para
permitirle fijar los elementos básicos de cada gravamen atendiendo a una
política tributaria que el mismo legislador señala, siguiendo su propia
evaluación, sus criterios y sus orientaciones en torno a las mejores
conveniencias de la economía y de la actividad estatal.
Así, mientras las
normas que al respecto establezca no se opongan a los mandatos constitucionales,
debe reconocerse como principio el de la autonomía legislativa para crear,
modificar y eliminar impuestos, tasas y contribuciones nacionales, así como
para regular todo lo pertinente al tiempo de su vigencia, los sujetos activos y
pasivos, los hechos y las bases gravables, las tarifas y las formas de cobro y
recaudo".
"...en tiempo
de paz, es al Congreso al que corresponde legislar en materia
tributaria, con toda la amplitud que se atribuye a tal concepto, mediante la
creación, modificación, disminución, aumento y eliminación de impuestos, tasas
y contribuciones, bien que éstas sean fiscales o parafiscales; la determinación
de los sujetos activos y pasivos; la definición de los hechos y bases gravables
y las tarifas correspondientes (Artículos 150-12 y 338 C.P.)". (Cfr. Corte
Constitucional. Sala Plena. Sentencia C-222 del 18 de mayo de 1995).
Entonces, mal puede
admitirse, en principio, que al precisar quiénes son contribuyentes de cierto
gravamen, el legislador viole la Constitución, a menos que pueda demostrarse
que, por motivo diferente a la determinación de los sujetos pasivos del
impuesto, se aparta de los cánones superiores.
El alcance
exacto del precepto acusado
La norma demandada
en esta oportunidad dice que son contribuyentes del impuesto sobre la renta y
complementarios, asimiladas a sociedades anónimas, las empresas industriales y
comerciales del Estado del orden nacional y las sociedades de economía mixta.
Se indica así, de
manera concreta y clara, que tales entidades descentralizadas están sujetas a
las disposiciones legales previstas para el impuesto sobre la renta y
complementarios y que tributarán en forma similar a como lo hacen las
sociedades anónimas.
Hasta allí, ningún
vicio de inconstitucionalidad se aprecia en la disposición impugnada.
La actora sostiene,
sin embargo, que al no excluir del impuesto a las empresas industriales y
comerciales  ni a las sociedades de economía mixta "cuyo objeto legal o
social esté constituído por la explotación de juegos de suerte y azar", se
vulnera la Carta Política, pues, según el mandato de ésta, "las rentas
obtenidas en el ejercicio de los monopolios de suerte y azar estarán destinadas
exclusivamente a los servicios de salud".
Para la demandante,
de la norma acusada se desprende que las rentas obtenidas como resultado de la
explotación indicada son tomadas por el Estado para destinarlas no al servicio
de salud  sino  a  otras actividades. Cualquier otra destinación -dice- vendría
a ser inconstitucional.
La Corte debe
insistir en que el presupuesto básico para declarar inexequible una norma
jurídica es el de que esa norma, examinados el proceso de su adopción o
su contenido, entre en contradicción con postulados o preceptos de la Carta.
La definición acerca
de la posible inconstitucionalidad de un precepto tiene que ser objetiva,
por lo cual no es posible deducirla de otros ordenamientos ni de hipótesis no
plasmadas en su texto.
Recientemente
expresó la Sala Plena:
"Para llegar a
la declaración de inexequibilidad total o parcial de una disposición de la ley
es menester definir si existe una oposición objetiva y verificable entre lo que
dispone el precepto acusado y lo que manda la Constitución. (Cfr. Corte Constitucional.
Sala Plena. Sentencia C-504 del 9 de noviembre de 1995).
Este criterio debe
ser ratificado al avocar el conocimiento de la presente demanda, puesto que un
sencillo cotejo de los fundamentos en ella expuestos permite establecer a las
claras que lo señalado por la actora como inconstitucional -el hecho de que
rentas nacionales provenientes de la explotación de juegos de suerte y azar se
destinen a fines distintos de la salud- no proviene de la norma enjuiciada,
cuyo contenido no es otro que el ya resaltado -señalar quiénes son
contribuyentes de un determinado impuesto- y, por tanto, nada dispone acerca de
la destinación de los recursos que se recauden por concepto del pago de aquél.
Esa apreciación es
suficiente para desechar el cargo propuesto.
Correcto
sentido de la destinación de ingresos a la salud, en los términos del artículo
336 de la Constitución
Ahora bien, la norma
plasmada en el artículo 336 de la Constitución debe interpretarse de manera
razonable, por lo cual resulta inadmisible sostener que toda entidad cuyo
objeto sea la explotación de los juegos de suerte y azar, por el hecho de que
las rentas obtenidas de esa actividad estén exclusivamente destinadas a los
servicios de salud, deba forzosamente estar exenta del pago de impuestos a nivel
nacional, departamental, distrital o municipal. Tal beneficio no se deduce de
la norma constitucional, que no consagra exención alguna y que se limita,
dentro de un criterio acorde con los postulados del Estado Social de Derecho, a
canalizar los ingresos que se perciban por el aludido concepto hacia uno de los
fines prioritarios en la orientación de la economía, cual es el de satisfacer
las apremiantes necesidades de salud de los colombianos.
Debe recordarse, por
otra parte, que la Constitución ha dejado en cabeza del legislador -el Congreso
de la República, por iniciativa del Gobierno- y de las asambleas
departamentales y los concejos distritales y municipales, en sus respectivos
ámbitos de competencia, la facultad de definir los casos de exención en cuanto
al cobro de tributos (artículos 150, numeral 12; 154; 300, numeral 4; 313,
numeral 4, y 294 de la Constitución). A tales organismos la Carta Política no
les ha impuesto la obligación de exonerar de tributos a las personas jurídicas
que explotan monopolios, como los de suerte y azar y de licores, o de plasmar
excepciones a su favor en cuanto a la obligación genérica, a todos exigida
según el artículo 95, numeral 9, de la Constitución, de contribuir al
financiamiento de los gastos e inversiones del Estado dentro de los conceptos
de justicia y equidad.
Tampoco puede
sostenerse la tesis de que absolutamente todo lo que tales entidades reciban
por concepto de su actividad deba destinarse indiscriminadamente a la salud.
Una concepción absoluta de esa destinación llevaría al absurdo de que no les
sería permitido atender, con los recursos provenientes de su objeto, los gastos
indispensables para su propio funcionamiento o para el pago de los impuestos,
tasas y contribuciones a su cargo. Obsérvese, por ejemplo, cómo en reciente
sentencia de esta Corte se ha dejado en claro que, según la Constitución, los
sujetos pasivos del impuesto sobre tiquetes, boletas y billetes de rifas y
apuestas, que son precisamente instrumentos para la explotación de juegos de
suerte y azar, son los empresarios que organizan tales eventos, es decir,
quienes explotan el monopolio correspondiente (Cfr. Corte Constitucional. Sala
Plena. Sentencia C-537 del 23 de noviembre de 1995. M.P.: Dr. Hernando Herrera
Vergara).
Resulta, entonces,
al contrario de lo dicho por el Procurador General, que la referencia del
artículo 336 de la Constitución Política sobre destinación exclusiva de tales
rentas a los servicios de salud se entiende hecha a los ingresos netos
de las entidades que exploten el monopolio y de ninguna manera a los ingresos brutos,
pues con criterio tan absoluto se frustraría la operación misma de los
señalados entes.
Por eso, no es
posible suponer que la exclusividad de la destinación de ingresos a los fines
indicados cercene automáticamente y de una manera general la posibilidad de que
el legislador, las asambleas departamentales o los concejos distritales o
municipales señalen a las entidades que explotan el monopolio en juegos de
suerte y azar como sujetos pasivos de cualquier impuesto, tasa o contribución.
Por otra parte, la
actora introduce en el texto normativo una distinción que éste no ha hecho, ya
que toda su hipótesis la construye en relación con una actividad determinada
que podrían llevar a cabo quienes, en la norma acusada, son señalados como
sujetos pasivos del impuesto -la explotación de juegos de suerte y azar-,
cuando el legislador se limitó a prescribir que las entidades que asumen la
forma y la organización de empresas industriales y comerciales del Estado del
orden nacional o de sociedades de economía mixta, cualquiera sea su objeto, son
contribuyentes del impuesto sobre la renta y complementarios.
De modo que la
inconstitucionalidad planteada por la demandante, si se diera, no resultaría
del precepto acusado sino de supuestos procedentes de la misma demanda y, por
tanto, de las consideraciones subjetivas de quien la escribió.
También manifiesta
la demanda que la disposición impugnada vulnera los artículos 287 y 362 de la
Constitución, según los cuales las entidades territoriales tienen derecho a
administrar sus propios recursos, a establecer los tributos necesarios para el
cumplimiento de sus funciones, y que son propietarios exclusivos de la
explotación de sus monopolios. En su sentir, mediante la norma legal atacada,
la Nación está disponiendo de recursos propios de las entidades territoriales.
Obviamente, su
aseveración proviene, otra vez, de atribuir a la norma, en la demanda, un
sentido que no tiene: el de regular un objeto determinado en las actividades de
las entidades descentralizadas previstas como contribuyentes del impuesto sobre
la renta y complementarios.
Para dejar al
descubierto la distorsión que sufre el precepto demandado por el hecho de
añadirle hipótesis que no contempla, es suficiente recordar que no hace nada
distinto de estipular que unas ciertas categorías de personas jurídicas, sin
distinguir a qué se dedican, serán contribuyentes.
Así, el artículo
acusado no podía violar, y no violó, los artículos 287, 336, 362, ni ningún
otro mandato de la Constitución Política.
Incompatibilidad
del arbitrio rentístico propio de los monopolios y la percepción de
rendimientos por particulares
Comentario especial
merece la conclusión, ya señalada por una de las ciudadanas intervinientes,
quien actúa a nombre del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, según la
cual las sociedades de economía mixta no podrían tener por objeto, a la luz de
la actual normativa constitucional, la explotación de juegos de suerte y azar.
Cuando la ley crea
un monopolio, debe hacerlo, por expreso mandato constitucional (artículo 336
C.P.), como arbitrio rentístico, es decir, con la finalidad única
de obtener recursos para el fisco, lo cual excluye de plano toda posibilidad de
que se repartan utilidades a particulares, así sea parcialmente, pues con ello
se desvirtuaría por completo la específica y perentoria exigencia del
Constituyente. Por tanto, siendo característica de las sociedades de economía
mixta la concurrencia de aportes entre el Estado e inversionistas privados, y
siendo de su esencia, en cuanto sociedades comerciales (artículos 8º del
Decreto 1050 de 1968, 98 y 461 del Código de Comercio), el reparto de los
dividendos a los que tienen derecho los socios, no se concibe que los
particulares perciban tales rendimientos de la explotación de actividades
expresamente reservadas al monopolio del Estado, como las indicadas en la
demanda, menos todavía si el objeto específico -la explotación de juegos de
suerte y azar- tiene en la Constitución una finalidad tan clara, en cuanto a la
destinación de los recursos obtenidos, como la salud pública.
Así las cosas, los
dineros obtenidos en desarrollo del objeto propio de un monopolio estatal no
pueden distraerse en la función de ofrecer utilidades a favor de sujetos
diferentes del propio Estado.
Por tanto, en este
aspecto, no puede darse la hipótesis planteada en la demanda, necesariamente
vinculada a la posibilidad antedicha, de la cual parte la actora.
Necesaria
advertencia
Es pertinente observar
que el Estatuto Tributario expedido por el Gobierno repitió en esta norma la
consagrada en el artículo 2º, inciso 1º, del Decreto 1979 de 1974, dictado por
el Ejecutivo en ejercicio de facultades extraordinarias cuando ello era
posible, es decir, antes de regir el artículo 150, numeral 10, de la
Constitución.
En este proceso se
ha analizado, entonces, la constitucionalidad material de dicha norma, sin
entrar a definir, por no ser el caso, si las facultades extraordinarias
otorgadas al Presidente para compilar las disposiciones tributarias se
avinieron o no a la Constitución, pues tanto la norma compilada como la
original son anteriores a la Carta Política de 1991. Es decir, el legislador,
en el momento de otorgar las facultades extraordinarias, no tropezaba con la
barrera introducida, en cuanto a la materia de las mismas, por el artículo 150,
numeral 10, del actual Ordenamiento constitucional.
DECISION
Con fundamento en
las precedentes consideraciones, la Sala Plena de la Corte Constitucional, oído
el concepto del Ministerio Público y cumplidos los trámites contemplados en el
Decreto 2067 de 1991, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato
de la Constitución,
RESUELVE:
Declarar EXEQUIBLE
el inciso 1º del artículo 16 del Decreto 624 de 1989, que reprodujo el artículo
2º, inciso 1º, del Decreto 1979 de 1974.
Cópiese, notifíquese, comuníquese, publíquese en la
Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Presidente
JORGE ARANGO MEJIA                     ANTONIO BARRERA
CARBONELL
Magistrado                                                        Magistrado
EDUARDO CIFUENTES
MUÑOZ                          CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
Magistrado
HERNANDO HERRERA VERGARA
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
Magistrado
FABIO MORON DIAZ                                    VLADIMIRO
NARANJO MESA
Magistrado
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General