C-569-17
Sentencia C-569/17
INSTRUMENTOS
PARA FACILITAR Y ASEGURAR LA IMPLEMENTACION Y DESARROLLO NORMATIVO DEL ACUERDO
FINAL PARA LA TERMINACION DEL CONFLICTO Y CONSTRUCCION DE UNA PAZ ESTABLE Y
DURADERA-Procedimiento
legislativo especial para la paz (fast track) y facultades presidenciales para
la paz/INSTRUMENTOS PARA FACILITAR Y ASEGURAR LA IMPLEMENTACION Y DESARROLLO
NORMATIVO DEL ACUERDO FINAL PARA LA TERMINACION DEL CONFLICTO Y CONSTRUCCION DE
UNA PAZ ESTABLE Y DURADERA-Control automático de constitucionalidad a
decreto ley que establece medidas e instrumentos para la reincorporación
económica y social colectiva e individual de los integrantes de las FARC/DECRETO
LEY QUE ESTABLECE MEDIDAS E INSTRUMENTOS PARA REINCORPORACION ECONOMICA Y
SOCIAL COLECTIVA E INDIVIDUAL DE INTEGRANTES DE LAS FARC-Exequibilidad
parcial e inexequibilidad de ciertos apartes
En la
presente ocasión le correspondió a la Corporación resolver el siguiente
problema jurídico: ¿El Decreto Ley 899 de 2017, por el cual se establecen
medidas e instrumentos para la reincorporación económica y social colectiva e
individual de los integrantes de las FARC-EP conforme al Acuerdo Final,
expedido por el Presidente de la República en uso de las facultades
extraordinarias consagradas en el artículo 2 del Acto legislativo 01 de 2016,
cumple con los parámetros procedimentales y materiales para ajustarse a la
Constitución Política? Para responder este interrogante la Sala Plena dividió
en dos partes el juicio de constitucionalidad. En la primera parte, se abordó
el examen procedimental de la norma objeto de estudio. Para ello, (i) se
expusieron las principales reglas a las que se encuentran sometidos los
decretos con fuerza de ley, expedidos con base en las facultades concedidas por
el artículo 2º del Acto Legislativo 01 de 2016; (ii) se enfatizó en los límites
de forma y de competencia desarrollados por la Jurisprudencia constitucional, y
posteriormente, a partir de dichas reglas; (iii) se analizó su cumplimiento en
el caso concreto. Tras encontrar que el Decreto Ley 899 de 2017 satisface los
requisitos de procedimiento, debió continuar la Corte con la segunda parte del
juicio de constitucionalidad, consistente en el análisis material de las normas
que hacen parte del mencionado decreto. De este examen resultó la
constitucionalidad del Decreto Ley objeto de estudio con ciertas excepciones
que fueron declaradas inexequibles.
FACULTADES
PRESIDENCIALES PARA LA PAZ-Competencia de la Corte Constitucional
en la revisión de los decretos dictados al amparo del artículo 2 del Acto
Legislativo 01 de 2016 comprende aspectos formales y asuntos de índole
sustantivo
El
examen en sede judicial de los decretos con fuerza de ley expedidos con ocasión
de las “facultades presidenciales para la paz”, debe llevarse a cabo a partir
de dos tipos de límites: (i) los de procedimiento, que comprende, a su vez,
aquellas condiciones formales y de competencia que son necesarias para
promulgar válidamente la norma extraordinaria; y (ii) los de contenido
material, derivados de la confrontación objetiva entre las disposiciones
controladas y la Constitución Política.
DECRETOS LEY
DICTADOS EN EJERCICIO DE FACULTADES PRESIDENCIALES PARA LA PAZ-Requisitos
formales
FACULTADES
PRESIDENCIALES PARA LA PAZ-Competencia gubernamental
Esta
Corporación ha precisado que los limites formales que se deben verificar al
estudiar los decretos con fuerza de ley que implementen el Acuerdo Final, son
los siguientes: […] Los decretos deben ser adoptados por el Presidente de la
República. Cabe señalar, en relación con dicho requisito, que esta Corporación,
en la Sentencia C-160 de 2017, precisó que, por tratarse de una competencia
gubernamental, los decretos deben cumplir con lo establecido en el inciso
tercero del artículo 115 de la Constitución, de acuerdo con el cual “[n]ingún
acto del Presidente, excepto el de nombramiento de ministros y directores de
departamentos administrativos y aquellos expedidos en su calidad de Jefe de
Estado y de suprema autoridad administrativa, tendrá valor y fuerza alguna
mientras no sea suscrito y comunicado por el Ministro del ramo respectivo o por
el Director del Departamento Administrativo correspondiente, quienes, por el
mismo hecho, se hacen responsables”. En esa medida, los decretos ley también
deben ser suscritos por el Ministro del ramo o Director de Departamento
pertinente.
DECRETOS LEY
DICTADOS EN EJERCICIO DE FACULTADES PRESIDENCIALES PARA LA PAZ-Título
debe corresponderse con el contenido
Esta Corporación ha precisado que los limites
formales que se deben verificar al estudiar los decretos con fuerza de ley que
implementen el Acuerdo Final, son los siguientes: […] A los decretos se les
debe asignar un título. Dicho requisito, encuentra un claro fundamento en el
artículo 169 de la Carta Política, en el que se dispone que: “El título de las
leyes deberá corresponder precisamente a su contenido”. En la Sentencia C-174
de 2017, la Corte explicó que el Presidente de la República, al ejercer la
función legislativa de forma extraordinaria, debe cumplir con los requisitos
contemplados en la Constitución para las leyes, siendo el título un elemento
relevante de tales actos, en el propósito de determinar el objeto y contenido
del ordenamiento que se pretende expedir.
DECRETOS LEY DICTADOS EN EJERCICIO DE
FACULTADES PRESIDENCIALES PARA LA PAZ-Invocación
expresa de la facultad prevista en el Acto Legislativo 01 de 2016
Esta Corporación ha precisado que los limites
formales que se deben verificar al estudiar los decretos con fuerza de ley que
implementen el Acuerdo Final, son los siguientes: […] Que en el respectivo
decreto se haya invocado expresamente la facultad por la cual el Presidente de
la República adquiere atribuciones para dictarlo. En la Sentencia C-174 de
2017, esta Corporación justificó la exigencia del aludido requisito, señalando
que el mismo es necesario para precisar la naturaleza jurídica del acto y, en
consecuencia, garantizar que el control constitucional lo realice la autoridad
judicial competente.
FACULTADES PRESIDENCIALES PARA LA PAZ-Motivación
Esta Corporación ha precisado que los limites
formales que se deben verificar al estudiar los decretos con fuerza de ley que
implementen el Acuerdo Final, son los siguientes: […] Que los decretos tengan
una motivación o carga argumentativa suficiente, que demuestre su condición de
instrumento para la implementación y desarrollo del Acuerdo Final. La
jurisprudencia constitucional ha considerado la validez constitucional del
referido requisito, en el entendido que, por su intermedio, es posible evaluar
el respeto de los límites competenciales a que están sometidas las “facultades
presidenciales para la paz”.
DECRETOS
EXPEDIDOS EN VIRTUD DE LAS FACULTADES PRESIDENCIALES PARA LA PAZ-Requisitos
de competencia
En relación con los límites de competencia, la
jurisprudencia constitucional ha señalado que el contenido del decreto
correspondiente debe tener como objeto facilitar y asegurar la implementación y
desarrollo del Acuerdo Final, lo cual quiere significar que debe comprobarse el
cumplimiento de los requisitos de conexidad objetiva, estricta y suficiente
entre el decreto y el Acuerdo de paz, así como también los requisitos de
necesidad estricta y oportunidad en el ejercicio de dicha atribución.
FACULTADES PRESIDENCIALES PARA LA PAZ-Temporalidad
Los decretos respectivos deben haber sido expedidos
dentro del término de los 180 días siguientes a la entrada en vigencia del Acto
Legislativo 01 de 2016. Tal y como lo ha puesto de presente esta Corporación,
al referirse al contenido del artículo segundo del Acto Legislativo 01 de 2016,
las “facultades presidenciales para la paz” tienen una vigencia de 180 días
contados a partir de la entrada en vigencia del Acto Legislativo 01 de 2016.
Cabe destacar que, en la Sentencia C-160 de 2017, la Corte precisó que el
proceso de refrendación popular del Acuerdo Final se cumplió a cabalidad y
concluyó en el Congreso de la República, “mediante la aprobación mayoritaria de
las proposiciones número 83 y 39 del 29 y 30 de noviembre de 2016, en las
plenarias del Senado de la República y la Cámara de Representantes,
respectivamente y mediante la exposición de motivos que dio lugar a la Ley 1820
de 2016 y en el artículo 1º de esta normativa”. Por lo tanto, “debe entenderse
que el término de 180 días de vigencia de las facultades legislativas para la
paz comenzó a contarse a partir del 1º de diciembre de 2016”, por ser esta la
fecha en la que entró en vigencia el Acto Legislativo 01 de 2016. Sobre la
fecha en que expiraron dichas facultades, se pronunció la Corte en la Sentencia
C- 331 de 2017, aclarando que el término de 180 días al que hace referencia el
artículo 2º del Acto Legislativo 01 de 2016, corre en días calendario, toda vez
que la expedición de los decretos ley por parte del Presidente de la República
no depende del funcionamiento ordinario de otra entidad pública, y, por tanto,
el ejercicio de las facultades puede ocurrir tanto en días hábiles como en días
no laborales. Conforme con ello, en el mismo fallo se aclaró que “Las
facultades legislativas para la paz sólo podrán ser ejercidas hasta el día 29
de mayo de 2017”.
FACULTADES PRESIDENCIALES PARA LA PAZ-Requisito
de conexidad objetiva
El Gobierno debe demostrar el vínculo cierto y
verificable entre un contenido del Acuerdo Final y la materia del decreto
respectivo. La regla fijada en el Acto Legislativo determina que dichos
decretos deben servir para facilitar y asegurar la implementación del Acuerdo.
Ello quiere decir que son desarrollos del mismo, lo que implica que no puedan
regular aspectos diferentes o que rebasen el ámbito de aquellos asuntos
imprescindibles para el proceso de implementación. Sobre este último aspecto,
se desconocerá la conexidad objetiva cuando la materia regulada, aunque en un
primer momento se advierta que está vinculada con el Acuerdo Final, termina por
regular asuntos que exceden los propósitos de su implementación.
FACULTADES PRESIDENCIALES PARA LA PAZ-Requisito
de conexidad estricta o juicio de finalidad
El Gobierno debe demostrar que el desarrollo
normativo contenido en el decreto responde de manera precisa a un aspecto
definido y concreto del Acuerdo. Esta limitación resulta crucial en términos de
preservación del principio de separación de poderes. Como es bien sabido, las
materias sobre las cuales versa el Acuerdo Final están vinculadas a diferentes
aspectos relativos a (i) el desarrollo agrario integral; (ii) la participación
en política, en particular de los integrantes de los grupos armados en armas;
(iii) fin del conflicto armado; (iv) el problema de las drogas ilícitas; (v)
los derechos de las víctimas; y (vi) la implementación, verificación y
refrendación de los acuerdos. Por ende, en virtud de la amplitud de esas
materias, una concepción genérica de la habilitación legislativa extraordinaria
conllevaría irremediablemente a desconocer la naturaleza estrictamente limitada
de la competencia gubernamental de producción legislativa. Asimismo, esta
visión amplia significaría un desequilibrio de los poderes públicos a favor del
Ejecutivo, quien quedaría investido de una facultad omnímoda para regular los
más diversos aspectos de la vida social, en grave perjuicio del principio
democrático y la separación de poderes.
FACULTADES PRESIDENCIALES PARA LA PAZ-Valoración
de la conexidad estricta
La valoración de la conexidad estricta supone una
labor en dos niveles, uno externo y otro interno: en el externo, el Gobierno
deberá identificar cuál es el contenido preciso del Acuerdo que es objeto de
implementación y en el interno, demostrar que la medida respectiva está
vinculada con dicho contenido. Por ende, se incumplirá esta condición cuando:
(i) la referencia que haga el Gobierno al Acuerdo no tenga un nivel de
precisión, al referirse a materias genéricas de este; o (ii) no exista un
vínculo verificable entre la materia precisa y los contenidos del decreto
respectivo, de manera que la norma extraordinaria termine regulando asuntos
diferentes a los del Acuerdo Final, los cuales deben ser en toda circunstancia
tramitados a través del procedimiento legislativo ordinario.
FACULTADES PRESIDENCIALES PARA LA PAZ-Requisito
de conexidad suficiente
Al Gobierno le corresponde demostrar el grado de
estrecha proximidad entre las materias objeto de regulación por parte del
decreto respectivo y el contenido preciso del Acuerdo que se pretende
implementar. Esto quiere decir que deben concurrir en la motivación del
decreto, los argumentos que expliquen por qué las normas que contiene son
desarrollo propio del Acuerdo, los cuales, además, deben mostrar de forma
convincente la existencia de un vínculo inescindible e indiscutible entre ellos.
De ese modo, tal y como sucede en el caso de la conexidad estricta, las
argumentaciones del Gobierno que sean genéricas o que se refieran a relaciones
incidentales o indirectas entre el decreto correspondiente y el contenido
preciso del Acuerdo, desconocerán la conexidad suficiente e implicaran un
ejercicio excesivo de las facultades extraordinarias conferidas por el Acto
Legislativo No. 01 de 2016.
FACULTADES PRESIDENCIALES PARA LA PAZ-Requisito
de necesidad estricta
En la Sentencia C-699 de 2016, la Corte fue clara en
señalar que: “en la implementación del acuerdo final, la rama legislativa tiene
competencia principal para legislar. Por tanto, se justifica ejercer las
[facultades presidenciales para la paz] solo en circunstancias extraordinarias,
cuando resulte estrictamente necesario apelar a ellas en lugar de someter el
asunto al procedimiento legislativo correspondiente”. Sobre esa base, la misma
jurisprudencia ha destacado que el carácter limitado de la habilitación
legislativa extraordinaria se explica en el origen derivado que tienen las
facultades de producción normativa del Presidente. Esta, a su vez, encuentra
fundamento en el déficit de deliberación y de representatividad de las minorías
políticas que es connatural a la adopción de los decretos con fuerza de ley,
pero que se ve compensada en el debate en el Congreso al conceder la
autorización legislativa al Presidente, con precisión y claridad. Es por esta
razón que, se insiste, la habilitación legislativa extraordinaria es limitada
materialmente y tiene carácter excepcional, puesto que la regla general para la
producción normativa en el Estado constitucional es la actividad ordinaria del
Congreso, en tanto la misma cuenta con niveles suficientes de representatividad
democrática, deliberación y protección de los derechos de participación, en
particular de las minorías. Esta condición de excepcionalidad, exige, entonces,
al Gobierno demostrar que el trámite legislativo ordinario, así como el
procedimiento legislativo especial de que trata el artículo 1º del Acto
Legislativo No. 01 de 2016, no eran idóneos para regular la materia objeto del
decreto. Por ende, el requisito de necesidad estricta exige que la regulación
adoptada a través de la habilitación legislativa extraordinaria tenga carácter
urgente e imperioso, de manera tal que no sea objetivamente posible tramitar el
asunto a través de los canales deliberativos que tiene el Congreso, bien sea
ordinarios o extraordinarios.
FACULTADES PRESIDENCIALES PARA LA PAZ-Asuntos
expresa e implícitamente excluidos
El artículo 2º del Acto Legislativo No. 01 de 2016
establece expresamente que las “facultades presidenciales para la paz” no
podrán ser utilizadas para expedir actos legislativos, leyes estatutarias,
leyes orgánicas, leyes códigos, leyes que necesitan mayorías calificada o
absoluta para su aprobación, ni para decretar impuestos. De acuerdo con dicha
restricción, es claro que el Congreso, en su condición de constituyente
derivado, determinó que ciertos asuntos, por su importancia, trascendencia y relevancia
constitucional, debían estar excluidos de la habilitación legislativa
extraordinaria concedida al Presidente de la República; quedando tales asuntos
sometidos a la deliberación democrática como condición para su expedición. En
punto a las restricciones que condicionan el ejercicio de las “facultades
presidenciales para la paz”, en la Sentencia C-699 de 2016, la Corte precisó
que, por fuera de las consagradas expresamente en el artículo segundo del Acto
Legislativo 01 de 2016, concurrían otros límites implícitos al ejercicio de
tales facultades. Al respecto, precisó que, “en la medida en que no son
admisibles las reformas tácitas a la Constitución, tampoco pueden usarse las
facultades extraordinarias para regular asuntos sujetos a reserva de ley que no
estén mencionados en el artículo 150-10 de la Carta Política o en el artículo 2
acusado, tales como la restricción de la libertad de expresión, la creación de
delitos o el incremento penas (CP arts. 29 y 93)”.
CONSULTA PREVIA-Fuentes
normativas/CONSULTA PREVIA-Derecho fundamental de comunidades étnicas
La Corte ha señalado que la consulta previa es un
derecho fundamental de los grupos étnicos, reconocido y protegido por la
Constitución Política y el Convenio 169 de la OIT, que como tal, es exigible judicialmente.
Conforme con ello, ha precisado igualmente que el derecho a la consulta previa
está estrechamente relacionado con la salvaguarda de la identidad de las
comunidades étnicas, con lo cual se constituye en presupuesto indispensable
para hacer efectivo el reconocimiento y protección de la diversidad étnica y
cultural de la Nación, conforme lo prevén los artículos 1° y 7° de la
Constitución Política
CONSULTA PREVIA-Jurisprudencia
constitucional
CONSULTA PREVIA-Ámbito
de aplicación
En punto a la exigencia de la consulta previa, en
los distintos pronunciamientos sobre la materia, la Corte ha fijado las reglas
básicas que determinan su ámbito de aplicación y que orientan el ejercicio del
control constitucional. (i) Inicialmente, la Corte ha explicado que el derecho
a la consulta previa se extiende en favor de los diferentes grupos étnicos,
entendiendo que el concepto comprende, para el caso colombiano, a las
comunidades y pueblos indígenas y tribales, afro-descendientes y raizales. (ii)
Con respecto al tipo de medidas que deben ser consultadas, ha precisado la
jurisprudencia que aplica indistintamente a medidas administrativas y
legislativas, cualquiera sea su naturaleza jurídica, incluyendo las reformas
constitucionales. (iii) En relación con esto último, también la jurisprudencia
ha sostenido que la consulta debe llevarse a cabo cualquiera sea el tema o
asunto tratado por la medida administrativa o legislativa […]. (iv) […], la
jurisprudencia ha sido clara en precisar que la consulta previa no procede frente
a toda medida legislativa susceptible de afectar a los grupos étnicos, sino
únicamente frente a aquellas que puedan afectarlos directamente. Sobre este
particular, la Corte ha explicado que, aun cuando las leyes, por su carácter
general y abstracto, no generan una afectación directa a sus destinatarios, lo
cual solo puede materializarse en la etapa aplicativa, debe entenderse que hay
afectación directa, “cuando la ley altera el estatus de la persona o de la
comunidad, bien sea porque le impone restricciones o gravámenes, o, por el
contrario, le confiere beneficios […].
(v) En cuanto a la realización de la consulta, este Tribunal ha sostenido que
la misma debe ser oportuna. Esto significa que tiene que “hacerse con
anterioridad a la adopción de la medida […] (vi) Finalmente, con respecto a los
efectos que produce la omisión de la consulta previa, ha sostenido la Corte que
la misma “constituye un vicio [que] impide declarar exequible la ley” y, por
tanto, que conduce a su inexequibilidad.
DECRETO LEY QUE ESTABLECE MEDIDAS E
INSTRUMENTOS PARA REINCORPORACION ECONOMICA Y SOCIAL COLECTIVA E INDIVIDUAL DE
INTEGRANTES DE LAS FARC-No tiene la potencialidad de afectar de
forma directa y específica a las comunidades indígenas y afro-colombianas
GARANTIAS PARA LA REINCORPORACION-Asignación
única de normalización
Las garantías para la reincorporación son, en
términos prácticos, los beneficios económicos y sociales reconocidos a los
integrantes de las FARC-EP (arts. 7, 8, 9, 11, 12, 13, 14, 15,17 y 21 [del
Decreto Ley 899 de 2017]). En este sentido, se observa que el artículo
7°, crea la asignación única de normalización, define su objetivo,
equivalencia, tiempos de entrega según la situación de los beneficiarios, y
determina la manera como deben fijarse los procedimientos y requisitos para su
acceso y desembolso. Al respecto, la norma se refiere a la asignación única de
normalización como “un beneficio económico que se otorga a cada uno de los
integrantes de las FARC-EP una vez finalizadas las Zonas Veredales Transitorias
de Normalización”, siendo su finalidad principal, “la estabilización y la
reincorporación a la vida civil, para la satisfacción de las necesidades
básicas de la persona en proceso de reincorporación”. Tal y como lo prevé la
citada preceptiva, la asignación única de normalización se entregará por una
sola vez y será equivalente a dos millones de pesos ($2'000.000).
GARANTIAS PARA LA REINCORPORACION-Renta
básica
El artículo 8° [del Decreto Ley 899 de 2017], a su
vez, consagra la denominada renta básica, determina su equivalencia y las
condiciones y términos de entrega de acuerdo con la situación en que se
encuentren los beneficiarios. La norma define la renta básica como “un
beneficio económico que se otorgará a cada uno de los integrantes de las FARC-EP,
una vez surtido el proceso de acreditación y tránsito a la legalidad y a partir
de la terminación de las Zonas Veredales Transitorias de Normalización”. Con
respecto a dicha renta, la propia disposición establece una precisión relevante
en lo que tiene que ver con la condición económica que deben cumplir los
beneficiarios de la medida. Al respecto, precisa que la renta básica se
entregará durante veinticuatro (24) meses, siempre y cuando el beneficiario “no
tenga un vínculo contractual, laboral, legal y reglamentario, o un contrato de
cualquier naturaleza que les genere ingresos”, siendo equivalente “al 90% del
Salario Mínimo Mensual Legal Vigente en el momento de su reconocimiento”.
REINCORPORACION ECONOMICA Y SOCIAL,
COLECTIVA E INDIVIDUAL, A LA VIDA CIVIL DE INTEGRANTES DE LAS FARC-Protección
social
El artículo 9° [del Decreto Ley 899 de 2017], por su
parte, regula lo referente al sistema de protección social, en salud y vejez,
de los beneficiarios del presente decreto, esto es, de los miembros de las FARC
– EP, acreditados por la oficina del Alto Comisionado para la Paz, que hayan
surtido su tránsito a la legalidad, de acuerdo al listado entregado por las
FARC-EP. En ese orden, la norma dispone que las sumas correspondientes a los
pagos al Sistema de Seguridad Social en Salud y al Sistema de Protección a la
vejez de los beneficiarios que no se encuentren vinculados a actividades
generadoras de ingresos, de cualquier naturaleza, serán garantizadas por el
Gobierno Nacional durante un período de 24 meses. La misma norma señala la
manera como deben cumplirse dichos pagos, precisando que, en materia de
Protección a la Vejez, cada beneficiario, de manera voluntaria, puede optar por
no ingresar al sistema de pensiones sino al servicio complementario de beneficios
económicos periódicos, caso en el cual los mismos recursos asignados por el
Gobierno para la cotización de pensiones se utilizarán para realizar los
respectivos ahorros en cuentas individuales de BEPS, en los términos que
establece la normatividad vigente.
REINCORPORACION ECONOMICA Y SOCIAL,
COLECTIVA E INDIVIDUAL, A LA VIDA CIVIL DE INTEGRANTES DE LAS FARC-Proyectos
productivos colectivos
REINCORPORACION ECONOMICA Y SOCIAL,
COLECTIVA E INDIVIDUAL, A LA VIDA CIVIL DE INTEGRANTES DE LAS FARC-Apoyo económico para
emprender proyecto productivo o de vivienda de carácter individual
REINCORPORACION ECONOMICA Y SOCIAL,
COLECTIVA E INDIVIDUAL, A LA VIDA CIVIL DE INTEGRANTES DE LAS FARC-Seguro
de vida
REINCORPORACION ECONOMICA Y SOCIAL,
COLECTIVA E INDIVIDUAL, A LA VIDA CIVIL DE INTEGRANTES DE LAS FARC-Condiciones
para la reincorporación
Las condiciones para la reincorporación  […],
guardan relación con aquellas medidas que buscan facilitar la implementación
adecuada de los beneficios económicos y sociales y la sostenibilidad del
proceso de reincorporación. Constituyen, entonces, un apoyo instrumental que
resulta indispensable para la materialización de los beneficios de
reincorporación. Tales condiciones aparecen contenidas en los artículos 10, 16,
18, 19, 20, 21, 22,  y 23 del Decreto Ley 899 de 2017, los cuales, a su vez,
son un desarrollo del Acuerdo Final, concretamente, en los puntos 3.2.2.7
(sobre garantías para una reincorporación económica y social sostenible),
3.2.2.8 (relacionado con otros recursos para proyectos de reincorporación
económica ), y 3.3 (que trata de las obligaciones de los excomandantes
guerrilleros e integrantes de los órganos directivos de la nueva fuerza
política que surja del tránsito de  las FARC-EP a la legalidad, para garantizar
la correcta ejecución y la estabilidad del Acuerdo Final de Paz).
REINCORPORACION ECONOMICA Y SOCIAL,
COLECTIVA E INDIVIDUAL, A LA VIDA CIVIL DE INTEGRANTES DE LAS FARC-Censo
socioeconómico
La Corte considera que el censo socioeconómico es un
instrumento de política pública que de forma eficiente identifica las
necesidades de la población, así como los retos a los que se enfrenta el Estado
con una política de reintegración social. El censo implica, en consecuencia,
realizar un análisis especializado que tenga en cuenta las diferentes
circunstancias de las personas desmovilizadas y que sus resultados se
articulen, materialmente, con las medidas de reincorporación económica y social
dispuestas normativamente. Hasta el momento, acorde con la información
reportada por la Presidencia de la República en virtud del Auto 5 de junio del
año en curso, ya está definido su contenido y forma de aplicación, resolviendo
asignarle a la Universidad Nacional la responsabilidad de llevar a cabo su
realización, situación que no tiene un reparo de índole constitucional.
REINCORPORACION ECONOMICA Y SOCIAL,
COLECTIVA E INDIVIDUAL, A LA VIDA CIVIL DE INTEGRANTES DE LAS FARC-Enfoque
psicosocial
REINCORPORACION ECONOMICA Y SOCIAL,
COLECTIVA E INDIVIDUAL, A LA VIDA CIVIL DE INTEGRANTES DE LAS FARC-Pedagogía
para la paz
REINCORPORACION ECONOMICA Y SOCIAL,
COLECTIVA E INDIVIDUAL, A LA VIDA CIVIL DE INTEGRANTES DE LAS FARC-Disponibilidad
de recursos para los beneficios de asignación única de normalización, proyectos
productivos y renta básica
REINCORPORACION ECONOMICA Y SOCIAL,
COLECTIVA E INDIVIDUAL, A LA VIDA CIVIL DE INTEGRANTES DE LAS FARC-Acceso
al sistema financiero
A juicio de la Corte, el acceso al sistema
financiero promueve la igualdad y la reincorporación a la vida civil de los
miembros de las FARC-EP, en el sentido que dicho sistema pueda ser utilizado
para facilitar y gestionar la entrega de los recursos que asigna el Gobierno en
el marco del proceso de reincorporación. En relación con esto último, es
también importante precisar que promover el acceso al sistema financiero de los
miembros de las FARC-EP que hayan sido acreditados por el Gobierno Nacional
como destinatarios de la reincorporación, coadyuva al propósito de asegurar la
transparencia en el manejo de los beneficios económicos reconocidos, siendo
este un mecanismo de control y seguimiento sobre la asignación y buen uso de
los mismos.
REINCORPORACION ECONOMICA Y SOCIAL,
COLECTIVA E INDIVIDUAL, A LA VIDA CIVIL DE INTEGRANTES DE LAS FARC-Límites
de acceso a los beneficios económicos y sociales previstos para el proceso de
reincorporación
REINCORPORACION ECONOMICA Y SOCIAL,
COLECTIVA E INDIVIDUAL, A LA VIDA CIVIL DE INTEGRANTES DE LAS FARC-Preservación
de la sostenibilidad fiscal
REINCORPORACION ECONOMICA Y SOCIAL DE
INTEGRANTES DE LAS FARC-Escenarios de sostenibilidad
REINCORPORACION ECONOMICA Y SOCIAL DE
INTEGRANTES DE LAS FARC-Economías Sociales del Común (ECOMÚN)
COOPERATIVAS Y EMPRESAS DE ECONOMIA
SOLIDARIA-Importancia
COOPERATIVISMO-Concepto
COOPERATIVISMO-Valores
y principios
Los […] Principios de Rochdale  a manera de
imperativos éticos o lineamientos teóricos generales por los que se siguen
rigiendo actualmente las cooperativas y que constituyen la razón de ser de su
existencia, definen la naturaleza distintiva de su estructura y función, el
tipo de propiedad que construyen y los dividendos que otorgan, que les asegura
la conducción de la organización en beneficio de sus miembros. Entre los
valores prohijados aparecen la ayuda mutua, la responsabilidad, la democracia,
la igualdad, la equidad y la solidaridad. Por su parte, los principios,
catalogados como la base fundamental para poner en práctica dichos valores y
estructurar un modelo de gestión social, económico y cultural de la empresa
cooperativa, son los siguientes: i) Adhesión libre y voluntaria, ii) control
democrático de los miembros, iii) participación democrática, iv) autonomía e
independencia, v) educación, formación e información, vi) cooperación entre
cooperativas y vii) compromiso frente a la comunidad. Máximas que han
prevalecido en el tiempo y cuya connotación ahora es universal, por lo que su
aplicación y sistematización para el diseño y desarrollo de cooperativas puede
evidenciarse en todo el mundo.
PRINCIPIO DE SOLIDARIDAD-Jurisprudencia
constitucional
La Corte Constitucional ha tenido la oportunidad de
referirse en múltiples pronunciamientos al principio de solidaridad señalando
que el mismo se interpreta como “un deber, impuesto a toda persona por el sólo
hecho de su pertenencia al conglomerado social, consistente en la vinculación
del propio esfuerzo y actividad en beneficio o apoyo de otros asociados o en
interés colectivo”. Ello para significar que a los miembros de la comunidad,
dentro del marco de sus posibilidades, les asiste la obligación de cooperar con
sus congéneres ya sea para facilitar el ejercicio de sus derechos o, en su
defecto, para favorecer el interés colectivo.
PRINCIPIO DE SOLIDARIDAD-Manifestaciones
Una manifestación del principio de solidaridad lo
constituyen las organizaciones de economía solidaria, entendiendo como tal el
sistema socioeconómico, cultural e incluso ambiental, integrado por un conjunto
de fuerzas sociales en formas asociativas, que tienen como propósito y
característica común y específica, desarrollar actividades autogestionarias
solidarias, democráticas y humanistas en pro de contribuir al desarrollo
integral del ser humano como sujeto, actor y fin de la economía, sin perseguir
por ello un ánimo de lucro.
ORGANIZACIONES SOLIDARIAS EN COLOMBIA-Tipología
Conforme con la normatividad vigente en Colombia,
las organizaciones solidarias son de dos tipos: (i) las asistencialistas,
entendidas como “aquellas organizaciones que desarrollan actividades orientadas
por la solidaridad con terceras personas, como es el caso de las fundaciones de
beneficencia y las asociaciones para ayuda a terceros”; y (ii) las mutualistas,
que “son las que se constituyen para la búsqueda del beneficio de sus propios
asociados”.
EMPRESAS DE ECONOMIA SOLIDARIA-Cooperativas
EMPRESAS
DE ECONOMIA SOLIDARIA-Constitución
De
conformidad con lo dispuesto en el artículo 40 del Decreto 2150 de 1995, las
organizaciones cooperativas y demás empresas de economía solidaria se
constituyen por escritura pública o documento privado. El documento privado
corresponde al acta de asamblea de constitución, que deberá estar suscrita por
todos los asociados fundadores con su identificación y el valor de los aportes
iniciales.
EMPRESAS
DE ECONOMIA SOLIDARIA-Documento de constitución
En el documento de constitución se expresará por lo
menos lo siguiente: (i) el nombre, identificación y domicilio de las personas
que intervienen; (ii) el nombre de la entidad; (iii) la clase de persona
jurídica; (iv) el objeto; (v) el patrimonio y la forma de hacer los aportes;
(vi) la forma de administración con indicación de las atribuciones y facultades
de quien tenga a su cargo la administración y representación legal; (vii) la
periodicidad de las reuniones ordinarias y los casos en los cuales habrá de
convocarse a reuniones extraordinarias; (viii) la duración precisa de la
entidad y las causales de disolución; (ix) la forma de hacer la liquidación una
vez disuelta; (x) las facultades y obligaciones del Revisor Fiscal, si es del
caso; y (xi) nombre e identificación de los administradores y representantes
legales.
EMPRESAS DE ECONOMIA SOLIDARIA Y
ORGANIZACIONES COOPERATIVAS-Registro
Las organizaciones cooperativas y de empresas de
economía solidaria adquieren personería jurídica cuando se realice su registro
en la cámara de comercio con jurisdicción en el lugar del domicilio principal.
EMPRESAS DE ECONOMIA SOLIDARIA Y
ORGANIZACIONES COOPERATIVAS-Requisito de
autorización previa a la inscripción
El […] artículo [artículo 146 del Decreto Ley 019 de
2012] establece dos grupos de entidades que deben cumplir con el requisito de
obtener autorización o reconocimiento, en forma previa a su inscripción: 1) las
que manejen, aprovechen o inviertan recursos de asociados o de terceros, y 2)
las que desarrollen cualquier actividad que requiera autorización o
reconocimiento especial. El primer grupo se refiere a las cooperativas que
ejercen la actividad financiera; en el segundo grupo se incluyen las de
educación, transporte, vigilancia y seguridad privada, y trabajo asociado, entre
otras, las cuales, por la naturaleza del servicio prestado, deben obtener una
autorización especial para el desarrollo de la respectiva actividad, como
requisito previo a su registro e inscripción en la cámara de comercio. En
relación con esto último, es importante precisar que el registro de la Economía
Solidaria creado en la Ley 454 de 1998, fue inicialmente delegado a las Cámaras
de Comercio a través del Decreto 2150 de 1996 y finalmente transferido a dichas
cámaras, de manera integral, con la expedición del Decreto Ley 019 de 2012, en
los mismos términos y condiciones previstos para el Registro Mercantil.
CAMARA DE COMERCIO-Carencia
de fundamento constitucional expreso/CAMARA DE COMERCIO-Persona jurídica
de derecho privado, de naturaleza corporativa, gremial
Tal y como lo ha reconocido esta Corporación, las
Cámaras de Comercio no tienen fundamento constitucional expreso. En realidad,
la determinación de su naturaleza jurídica se encuentra en la ley,
concretamente, en el artículo 48 del Código de Comercio, el cual establece que:
“[l]as cámaras de comercio son instituciones de orden legal con personería
jurídica, creadas por el Gobierno Nacional, de oficio o a petición de los
comerciantes del territorio donde hayan de operar. Dichas entidades serán representadas
por sus respectivos presidentes”. En concordancia con la norma citada, el
artículo 1º del Decreto 898 de 2002, prevé que: “[l]as Cámaras de Comercio son
personas jurídicas, de derecho privado, de carácter corporativo, gremial y sin
ánimo de lucro, integradas por los comerciantes matriculados en el respectivo
registro mercantil. Son creadas de oficio o a solicitud de los comerciantes
mediante acto administrativo del Gobierno Nacional y adquieren personería
jurídica en virtud del acto mismo de su creación, previo cumplimiento de los
requisitos legales exigidos para el efecto”.
CAMARA DE COMERCIO-Entidad
privada que ejerce funciones públicas/FUNCION PUBLICA POR CAMARA DE
COMERCIO-Registro Mercantil
En punto a las funciones que les compete ejercer, la
jurisprudencia ha precisado que, no obstante su naturaleza privada, por expresa
disposición legal, las Cámaras de Comercio desarrollan funciones públicas.
Entre ellas, la de llevar el registro mercantil y certificar sobre los actos y
documentos en él inscritos. Concretamente, como se ha visto, le compete llevar
el registro mercantil de las entidades que hacen parte del sector de la
economía solidaria, a través de los cuales se da publicidad a ciertos actos,
contratos y negocios jurídicos con el fin de hacerlos oponibles a terceros en
los caos previstos en la ley.
DESCENTRALIZACION POR COLABORACION-Cumplimiento
de funciones públicas por particulares
En la descentralización por colaboración, un
determinado tipo de entidad privada, surgida de la libre iniciativa de los
particulares, y que originalmente se constituye para cumplir propósitos que
sólo son de su interés, en razón del conocimiento y la experiencia por ella
acumulados, es investida por la ley de específicas funciones públicas, bajo la
consideración de que su cumplimiento resulta más eficiente si está a su cargo y
no en cabeza de una entidad estatal. En cada caso de asignación de tales
funciones, la misma ley regula de manera cuidadosa todos los aspectos
relacionados con el carácter público de la función encomendada.
MENOR EN CONFLICTO ARMADO-Protección
en el ordenamiento interno
MENOR EN CONFLICTO ARMADO-Protección
en instrumentos internacionales
MENOR EN CONFLICTO ARMADO-Derecho
a una reintegración social y económica reparadora
El carácter reparador de los programas de
reinserción y reintegración social envuelve, en este orden, la posibilidad de
que los menores puedan restablecer los derechos que fueron afectados por una
situación concreta de violencia, la cual agravó su condición de vulnerabilidad
y de paso obstaculizó cualquier opción de desarrollarse armónica e
integralmente, como lo exige la Constitución de 1991 (art. 44) y el derecho
internacional. Al respecto, la Corte ha indicado que, “estas medidas son, en
últimas, la materialización de la protección reforzada que de manera general ha
previsto el ordenamiento constitucional e internacional en favor de los
menores, de tal modo que puedan restablecerse los derechos de quienes han sido
sometidos a una situación concreta de violencia, y que resulta más grave en
razón a su condición de vulnerabilidad”. En conclusión, para la Corte, a través
de los programas de reintegración social y económica, el Estado colombiano
tiene el deber de asegurarle a las víctimas de reclutamiento forzado una “desmovilización
resocializadora, rehabilitadora, educativa y protectora”.
MENOR DESVINCULADO DEL CONFLICTO ARMADO-Distinción
con adultos desmovilizados
En la legislación nacional desde tiempo atrás ha
existido una política de reintegración social tanto en favor de la población
adulta desmovilizada como de los menores que se vieron obligados a tomar parte
del conflicto. La diferenciación entre uno u otro programa ha radicado en la
calidad de víctima de los segundos. Conforme lo señaló la Corte en la Sentencia
C-069 de 2016, “la condición de desmovilizado se le reconoce a los adultos
mayores de 18 años, mientras que los menores de 18 años, es decir, los niños,
niñas y adolescentes, tienen la condición de desvinculados y son beneficiarios
de la [Política Nacional de Reintegración Social] en su condición de víctimas
de la violencia armada”.
NIÑOS, NIÑAS Y ADOLESCENTES
PARTICIPANTES EN EL CONFLICTO-Condición de víctimas
NORMA SOBRE MEDIDAS DE ATENCION,
ASISTENCIA Y REPARACION INTEGRAL A VICTIMAS DEL CONFLICTO ARMADO INTERNO-Protección
derechos de niños, niñas y adolescentes víctimas de reclutamiento ilícito por
grupos armados ilegales
Expediente: RDL-032
Asunto:
Revisión
oficiosa de constitucionalidad del Decreto Ley 899 del 29 de mayo de 2017 “Por
el cual se establecen medidas e instrumentos para la reincorporación económica
y social colectiva e individual de los integrantes de las FARC-EP conforme al
Acuerdo Final, suscrito entre el Gobierno Nacional y las FARC-EP”.
Magistrado
Ponente:
LUIS
GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Bogotá,
D.C., trece (13) de septiembre de dos mil diecisiete (2017).
La
Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones
constitucionales y de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067
de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I.
ANTECEDENTES
En ejercicio de
las facultades constitucionales conferidas por el artículo 2º del Acto
Legislativo 01 de 2016, el 29 de mayo de 2017, el Presidente de la República
expidió el Decreto Ley 899 de 2017, Por el cual se
establecen medidas e instrumentos para la reincorporación económica y social
colectiva e individual de los integrantes de las FARC-EP conforme al Acuerdo
Final, suscrito entre el Gobierno Nacional y las FARC-EP.
El 30 de mayo de
2017, la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República, mediante
Oficio17-0057455, remitió a la Secretaría General de la Corte Constitucional copia
auténtica del Decreto Ley 899 de 2017. Ese mismo día, en sesión extraordinaria
de Sala Plena se realizó el sorteo del asunto, el cual le correspondió al
Magistrado Luis Guillermo Guerrero Pérez, a quien se le remitió el respectivo
expediente.
Mediante Auto de
5 de junio de 2017, el Magistrado sustanciador asumió el conocimiento del
asunto y ofició a la Presidencia de la República, para que absolviera
una serie de preguntas encaminadas a determinar la conexidad del Decreto ley
objeto de control con el Acuerdo Final para la terminación del conflicto y la
construcción de una paz estable y duradera del 24 de noviembre de 2016, así
como para establecer la necesidad, urgencia y justificación de las medidas
adoptadas en relación con el cumplimiento de dicho acuerdo.
La anterior
providencia también ordenó que, una vez se recibieran y evaluaran dichas
pruebas, se diera traslado al Procurador General de la Nación para que rindiera
concepto sobre la constitucionalidad del Decreto ley bajo examen; se fijara en
lista el asunto para permitir la intervención ciudadana; se librara la
comunicación de la iniciación de este proceso a la Presidencia de la República
y se invitara a participar en este proceso a las siguientes instituciones para
que, si lo consideraban pertinente, dentro del mismo término previsto para la
intervención ciudadana, rindieran concepto con respecto de la constitucionalidad
o inconstitucionalidad del Decreto Ley 899 de 2017:
(i)
Ministerio de Justicia y del Derecho; Ministerio de Hacienda; Ministerio del
Interior; Defensoría del Pueblo; Fiscalía General de la Nación; Corte Suprema
de Justicia; Consejo de Estado; Unidad para la Atención y Reparación Integral a
las Víctimas (UARIV); y los Gobernadores de los Departamentos del César, Norte
de Santander, Antioquía, Chocó, Córdoba, Tolima, Cauca, Nariño, Putumayo,
Caquetá, Arauca, Meta y Guaviare.
(ii) Oficina del Comité Internacional de la Cruz Roja en Colombia; Academia
Colombiana de Jurisprudencia; Centro Colombiano de Derecho Procesal
Constitucional; Instituto Colombiano de Derecho Procesal; Centro de Estudios -Derecho
Justo-; Comisión Intereclesial de Justicia y Paz; Comité Nacional de Víctimas
de la Guerrilla; Fundación Víctimas Visibles; y Centro Internacional para la
Justicia Transicional; Banco Agrario de Colombia S.A.; Superintendencia
Financiera;
(iii) Facultades de Derecho de la Universidad Nacional, de la Pontificia
Universidad Javeriana, de la Universidad Sergio Arboleda, de la Universidad
Externado de Colombia, de la Universidad de la Sabana, de la Universidad del
Rosario, de la Universidad del Norte; y de la Universidad del Nariño;
(iv)
Superintendencia de Economía Solidaria; Confederación Colombiana de Cámaras de
Comercio y a la Confederación Nacional de Cooperativas.
II. TEXTO DEL DECRETO LEY OBJETO DE REVISIÓN
El
siguiente es el texto del Decreto Ley 899 de 2017, tal como fue remitido a esta
Corte y certificada su fidelidad:
“PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA
DECRETO LEY 899
de 2017
(29 de mayo de
2017)
Por el cual se establecen medidas
e instrumentos para la reincorporación económica y social colectiva e
individual de los integrantes de las FARC-EP conforme al Acuerdo Final,
suscrito entre el Gobierno Nacional y las FARC-EP el 24 de noviembre de 2016
EL PRESIDENTE DE
LA REPÚBLICA DE COLOMBIA,
En ejercicio de las facultades
conferidas por el artículo 2 del Acto Legislativo 01 de 2016, y
CONSIDERANDO:
Consideraciones Generales:
Que en con el fin de cumplir el mandato
constitucional previsto en el artículo 22 de la Constitución Política el cual
señala que la paz es un derecho y un deber de obligatorio cumplimiento, el 24
de noviembre de 2017 el Gobierno Nacional suscribió con el grupo armado Fuerzas
Armadas Revolucionarias de Colombia, Ejército del Pueblo (FARC-EP) el Acuerdo
Final para la terminación del conflicto y la construcción de una paz estable y
duradera.
Que con la suscripción del Acuerdo Final se dio
apertura a un proceso amplio e inclusivo de justicia transicional en Colombia,
orientado principalmente en los derechos de las víctimas del conflicto armado,
y que, como parte esencial de ese proceso, el Gobierno Nacional está en la
obligación de implementar los puntos del Acuerdo Final, mediante la expedición
de normas con fuerza de ley.
Que el constituyente mediante Acto legislativo 01 de
2016, con el fin de facilitar y asegurar el cumplimiento del Acuerdo Final,
confirió al Presidente de la República una habilitación legislativa
extraordinaria y excepcional específicamente diseñada para este fin, en virtud
de la cual se encuentra facultado para expedir decretos con fuerza material de
Ley.
Que la Corte Constitucional mediante sentencias C- 699
de 2016, C- 160 de 2017 y C-174 de 2017, definió los criterios de validez
constitucional que deben cumplir los decretos con fuerza de ley que se expidan
en el marco de las facultades extraordinarias y excepcionales conferidas por el
Acto Legislativo 01 de 2016, criterios sobre los que el Gobierno Nacional es
consciente de su obligatoriedad, trascendencia e importancia en un Estado
Social de Derecho.
Que el contenido del presente Decreto Ley tiene una
naturaleza instrumental, pues su objeto es facilitar y asegurar la
implementación y desarrollo normativo del punto 3.2 y en especial los puntos
3.2.2, 3.2.2,1, 3.2.2.3, 3.2.2.4, 3.2.2.5, 3.2.2.6, 3.2.2.7 Y 3.2.2.8 del
Acuerdo Final. En consecuencia, este decreto ley cumple los requisitos de
conexidad objetiva, estricta y suficiente entre el Decreto y el Acuerdo Final,
así como el requisito de necesidad estricta de su expedición, tal como se
expondrá en la parte motiva.
Requisitos Formales de Validez Constitucional:
Que el presente decreto se expidió dentro del
término de los 180 días posteriores a la entrada en vigencia del Acto
Legislativo 01 de 2016, que según el artículo 5 de ese mismo Acto legislativo
es a partir de la refrendación del 30 de noviembre de 2016.
Que el presente decreto es suscrito, en cumplimiento
del artículo 115 inciso 3 de la Constitución Política, por el Presidente de la
República y los Ministros de Interior, Hacienda y Crédito Público, Salud y
Protección Social y el Director de Departamento Administrativo de la
Presidencia de la República, que para este caso particular constituyen el
Gobierno Nacional.
Que el presente decreto ley en cumplimiento con lo
previsto en el artículo 169 de la Constitución Política tiene el título:
"Por el cual se establecen medidas e instrumentos para la reincorporación
económica y social colectiva e individual de los integrantes de las FARC-EP
conforme al Acuerdo Final, suscrito entre el Gobierno Nacional y las FARC-EP el
24 de noviembre de 2016", que corresponde precisamente a su contenido.
Que como parte de los requisitos formales trazados
por la jurisprudencia constitucional, el presente decreto ley cuenta con una
motivación adecuada y suficiente, en el siguiente sentido:
Requisitos materiales de validez constitucional:
Conexidad Objetiva.
Que en cumplimiento del requisito de conexidad
objetiva el presente decreto ley: (i) tiene un vínculo cierto y verificable
entre su materia y articulado y el contenido del Acuerdo Final; (ii) sirve para
facilitar o asegurar la implementación y el desarrollo normativo del Acuerdo y
(iii) no regula aspectos diferentes, ni rebasa el ámbito de aquellos asuntos
imprescindibles para el proceso de implementación del Acuerdo Final.
Que el Gobierno Nacional, en cumplimiento y en los
términos de lo acordado en el punto 3.2 y en especial los puntos 3.2.2,
3.2.2.1, 3.2.2.3, 3.2.2.4, 3.2.2.5, 3.2.2.6, 3.2.2.7 Y 3.2.2.8 del Acuerdo
Final, reafirma su compromiso con la implementación de medidas que conduzcan a
la reincorporación económica y social de las FARC EP.
Que en el punto 3.2 del Acuerdo Final, se pactó lo
referente a la reincorporación de las FARC-EP a la vida civil en lo económico,
lo social y lo político de acuerdo con sus intereses, consagrando acciones
tendientes a facilitar la formalización jurídica de una organización de
economía social y/o solidaria, el desarrollo y ejecución de programas y
proyectos productivos sostenibles, el reconocimiento de garantías para una
reincorporación económica y social sostenible, la reincorporación de los
menores de edad que hayan salido de los campamentos de las FARC EP lo cual se
encuentra plenamente desarrollado en el presente decreto ley.
Que la reincorporación de las FARC-EP se fundamenta
en el reconocimiento de la libertad individual y del libre ejercicio de los
derechos individuales de cada uno de quienes son hoy integrantes de las FARC-EP
en proceso de reincorporación. Las características de la reincorporación del
presente acuerdo son complementarias a los acuerdos ya convenidos. El proceso
de reincorporación tendrá en todos sus componentes un enfoque diferencial, con
énfasis en los derechos de las mujeres.
Que en el punto 3.2.2.4 del Acuerdo Final se convino
lo referente a la acreditación y tránsito a la legalidad de los integrantes de
las FARC-EP, expresando que la acreditación es necesaria para acceder a las
medidas acordadas para las FARC-EP en el Acuerdo Final, entre estas, las
medidas de reincorporación en lo económico y lo social. Para el desarrollo de
este punto, el presente decreto ley establece el artículo 2, los beneficiarios
de los programas de reincorporación.
Que en el punto 3.2.2.5 del Acuerdo Final se convino
lo referente a la reincorporación para los menores de edad que han salido de
los campamentos de las FARC-EP, concertando que serán objeto de medidas de
especial atención y protección que se discutirán en el Consejo Nacional de la
Reincorporación. Para el desarrollo de este punto, el presente decreto ley
establece su artículo 3, las reglas que se atenderán para el proceso de
reincorporación de menores de edad.
Que en el punto 3.2.2.6 del Acuerdo Final se convino
lo referente a la identificación de necesidades del proceso de reincorporación
económica y social, concertando que se realizará un censo socioeconómico con el
propósito de suministrar la información requerida para facilitar el proceso de
reincorporación integral de las FARC-EP a la vida civil. Para el desarrollo de
este punto, el presente decreto ley establece su artículo 10, que se realizará
el mencionado censo como se pactó en el Acuerdo Final y con los objetivos
convenidos, en su artículo 11 lo referente al desarrollo y ejecución de
programas y proyectos productivos, en sus artículos 13 y 14 establece lo
referente a los proyectos productivos colectivos y proyectos productivos o de
vivienda de carácter individual.
Que en el punto 3.2.2.1 del Acuerdo Final se convino
lo referente a la organización para la reincorporación colectiva económica y
social, concertando que con el propósito de promover un proceso de
reincorporación económica colectiva, las FARC-EP podrán constituir una
organización de economía social y/o solidaria, denominada Economías Sociales
del Común (ECOMÚN). Para el desarrollo de este punto, el presente decreto ley
establece las disposiciones para la organización de ECOMÚN, estableciendo en su
artículo transitorio 4 lo referente a su constitución y organización, en su
artículo 5 su objeto y en su artículo 6 lo referente a la asesoría jurídica y
técnica que facilitará el Gobierno Nacional a esta organización.
Que en el punto 3.2.2.7 del Acuerdo Final se convino
lo referente a las garantías para una reincorporación económica y social
sostenible, concertando lo referente a la renta básica, la asignación única de
normalización, la seguridad social, los planes o programas sociales y la pedagogía
para la paz. Para el desarrollo de este punto, el presente decreto ley
establece lo referente a estas asignaciones en sus artículos 7, 8 Y 12, lo
concerniente a enfermedades de alto costo en su artículo 17, lo referente a la
pedagogía para la paz en su artículo 19, lo referente al acceso al sistema
financiero en su artículo 21.
Que en el punto 3.2.2.8 del Acuerdo Final se convino
lo referente a otros recursos para proyectos de reincorporación económica,
concertando que los recursos económicos aportados por la cooperación
internacional no reembolsable, el sector privado y fundaciones para los
proyectos de reincorporación económica. Para el desarrollo de este punto, el
presente decreto ley establece su artículo 16 lo referente a estos recursos en
consonancia con lo convenido.
Que de acuerdo con lo anterior, existe un vínculo
cierto y verificable entre el contenido del Acuerdo Final y la materia del
presente Decreto Ley, pues este se circunscribe a expedir las disposiciones
necesarias e imprescindibles para la adecuada formulación e implementación,
entre otros, de los puntos 3.2.2, 3.2.2.1, 3.2.2.3, 3.2.2.4, 3.2.2.5, 3.2.2.6,
3.2.2.7 Y 3.2.2.8 del Acuerdo Final.
Conexidad estricta
Que en cumplimiento del requisito de conexidad
estricta o juicio de finalidad, el presente decreto ley en su contenido
normativo responde en forma precisa al punto 3.2., del Acuerdo Final y para
cumplir con el requisito de conexidad estricta en los términos de la Corte
Constitucional, el Gobierno identificará el contenido preciso del Acuerdo que
es objeto de implementación y demostrará que la medida respectiva está
vinculada con ese contenido.
Que el artículo 1 establece el objeto del decreto
ley, los artículos 20 y 23 que regulan lo concerniente a la asignación de los
recursos para los beneficiarios objeto de la presente norma, el articulo 18 lo
concerniente a el enfoque psicosocial de la reincorporación y artículo 22 fija
el límite para el acceso a los beneficios convenidos en el Acuerdo Final, todo
lo cual responde al punto 3.2 del Acuerdo Final, en el que se pactó lo
referente a la reincorporación de las FARC-EP a la vida civil en lo económico y
lo social de acuerdo con sus intereses, por cuanto este decreto ley implementa
este punto del Acuerdo Final en su integralidad, estableciendo las materias a
regular y las reglas sobre los recursos con que se pretende cubrir los
beneficios económicos convenidos en el Acuerdo.
Que el artículo 2 al determinar los beneficiarios
objeto de la presente norma, responde al punto 3.2.2.4 del Acuerdo Final, en el
que se pactó lo referente a la acreditación y tránsito a la legalidad de los
integrantes de las FARC-EP, por cuanto este decreto ley se refiere a los
beneficios de reincorporación económica y social, de los integrantes de las FARC-EP
estableciendo que la acreditación y el tránsito a la legalidad son necesarios
para acceder a los beneficios acordados y establecidos en esta norma, en
consonancia con lo convenido en el Acuerdo Final.
Que el artículo 3 desarrolla lo referente a la reincorporación
para los menores de edad, lo cual corresponde al punto 3.2.2.5 del Acuerdo
Final, en el que se pactó la reincorporación para los menores de edad que han
salido de los campamentos de las FARC-EP y que hace parte integral del punto
3.2., por cuanto este decreto ley dispone las reglas que se atenderán para el
proceso de reincorporación y en consecuencia se establecen también las reglas
referentes a la reincorporación de menores de edad, en los términos y
condiciones convenidos en el Acuerdo Final.
Que los artículos 10, 11, 12, 13 y 14 que tratan
sobre la realización de un censo socio económico mediante el que se
identificaran los programas y proyectos para la reincorporación de los
integrantes de las FARC-EP, responden al punto 3.2.2.6 del Acuerdo Final en el
que se convino lo referente a la identificación de necesidades del proceso de
reincorporación económica y social por cuanto, se implementa lo referente a la
identificación de necesidades a través del censo socio económico, la
identificación de programas y proyectos productivos y de vivienda, de la manera
como se pactó en el Acuerdo Final.
Que los artículos 4, 5, 6 regulan la constitución,
organización, objeto y asesoría jurídica y técnica a ECOMÚN, lo cual responde
al punto 3.2.2.1. del Acuerdo Final, en el que se convino lo referente a
constitución por parte de las FARC-EP de una organización de economía social
y/o solidaria, denominada Economías Sociales del Común (ECOMÚN), por cuanto
permite la implementación de esta organización que pretende promover el proceso
de reincorporación económica colectiva de las FARC-EP, conforme al Acuerdo
Final.
Que los artículos 7, 8, 9, 19 y 21, que tratan sobre
la asignación única de normalización, renta básica, la seguridad social, la
pedagogía para la paz y el acceso al sistema financiero, responden al punto
3.2.2.7 del Acuerdo Final, en el que se convino lo referente a las garantías
para una reincorporación económica y social sostenible, por cuanto permite la
implementación de estos beneficios económicos estableciendo las condiciones
para su otorgamiento, conforme a lo pactado en el Acuerdo Final.
Que el artículo 16 refiere a otros recursos para la
reincorporación económica, lo que responde al punto 3.2.2.8 del Acuerdo Final,
en el que se pactó lo referente a otros recursos para proyectos de
reincorporación económica, por cuanto implementa lo concerniente a los recursos
aportados por cooperación internacional, el sector privado, fundaciones y por
organismos multilaterales para los proyectos de reincorporación económica,
estableciendo que podrán incrementar los beneficios para proyectos, de la
manera como se pactó en el Acuerdo Final.
Que de conformidad con lo anterior, el presente
Decreto Ley no desconoce la conexidad estricta, pues no regula materias genéricas
del Acuerdo Final, en tanto busca solo facilitar y asegurar la implementación
de puntos específicos del mismo. En este sentido, es claro que existe un
vínculo específico entre los contenidos de este Decreto y los puntos antes
señalados del Acuerdo Final.
Conexidad suficiente
Que el presente decreto ley tiene un grado de
estrecha proximidad entre las materias objeto de regulación y los puntos 3.2.2,
3.2.2.1, 3.2.2.3, 3.2.2.4, 3.2.2.5, 3.2.2.6, 3.2.2.7 Y 3.2.2.8 del Acuerdo Final,
de tal manera que estas materias son desarrollos propios del Acuerdo Final, en
forma tal que la relación entre cada artículo y el Acuerdo no es incidental ni
indirecta.
Que en cumplimiento del requisito de conexidad
suficiente el presente decreto leyes instrumental a la realización de los
objetivos o compromisos del Acuerdo Final como quiera que expresamente
determina los criterios, medidas e instrumentos del Programa de Reincorporación
Económica y Social, colectiva e individual, a la vida civil de los integrantes
de las FARC EP, determina sus beneficiarios, regula la reincorporación de
menores de edad, identifica y regula las necesidades del proceso de
reincorporación económica y social, así como también las garantías para una
reincorporación económica y social sostenible, lo concerniente a la
constitución de ECOMUN, todo lo cual fue objeto de acuerdo en los puntos 3.2.2,
3.2.2.1, 3.2.2.3, 3.2.2.4, 3.2.2.5, 3.2.2.6, 3.2.2.7 Y 3.2.2.8 del Acuerdo
Final, de tal manera que las normas contempladas en el presente Decreto Ley
constituye el marco legal que permiten facilitar y asegurar la implementación y
desarrollo normativo del Acuerdo Final.
Necesidad estricta
Que el presente Decreto Ley regula materias para las
cuales ni el trámite legislativo ordinario ni el procedimiento legislativo
especial previsto en el artículo 1 del Acto Legislativo 01 de 2016 son idóneos,
pues la regulación que aquí se adopta tiene un carácter urgente e imperioso y,
por tanto, no es objetivamente posible su tramitación a través de los canales
deliberativos ordinario o del Procedimiento Legislativo Especial para la Paz.
Que las normas previstas, facilitan y aseguran la
implementación del Acuerdo Final, por cuanto se establece el marco jurídico del
programa de reincorporación económica y social, colectiva e individual, a la
vida civil de los integrantes de las FARC-EP de acuerdo con lo pactado en el
Acuerdo Final, dispone cuales son los beneficios socio económicos del proceso
de reincorporación a la vida civil para los integrantes de las FARC- EP
establece requisitos, condiciones de acceso, recursos e identifica los
proyectos y programas, en concordancia con lo convenido en el Acuerdo Final.
Que según el artículo 2° del Acto Legislativo 01 de
2016, la adopción de dicha regulación no se encuentra dentro de las materias
respecto de las cuales no es posible ejercer las mencionadas facultades
presidenciales para la paz.
Que la presente normatividad se requiere expedirla
de manera inmediata antes de la conclusión del período contemplado para la
dejación de armas, lo cual no sería viable utilizando el procedimiento
legislativo especial previsto en el mismo Acto Legislativo 01 de 2016, debido a
que es imperioso que se cuente con un marco jurídico que establezca el marco
jurídico del programa de reincorporación económica y social, colectiva e
individual, a la vida civil de los integrantes de las FARC-EP teniendo en
cuenta que se deberán otorgar las garantías para una reincorporación económica
y social sostenible de los integrantes de las FARC-EP, a partir de la terminación
de las Zonas Veredales Transitorias de Normalización (ZVTN) tal como se
desprende de los puntos 3.2.2.6 y 3.2.2.7 , lo que hace inaplazable la
expedición de la presente normativa, que además garantiza los derechos
fundamentales como la vida, salud y bienestar de los integrantes de las
FARC-EP, por lo que de no existir estos beneficios al culminar el término
establecido para las Zonas Veredales Transitorias de Normalización (ZVTN) ,
conllevará a que las personas integrantes de las FARC EP que se han sometido al
Acuerdo no dispongan de los recursos económicos y ayudas sociales que les
permitan la reincorporación económica y social sostenible.
Que en cumplimiento del requisito de necesidad
estricta, el presente decreto ley no regula asuntos que por su naturaleza
requieren la mayor discusión democrática posible y que por lo mismo están
sometidos a reserva estricta de ley, en la medida que temas como el
establecimiento de los beneficios socio económicos del proceso de reincorporación
a la vida civil para los integrantes de las FARC- EP, sus requisitos,
condiciones de acceso, recursos e identificación de los proyectos y programas
son asuntos eminentemente instrumentales de la implementación del Acuerdo
Final.
Que la expedición del presente decreto ley, se
requiere en virtud del calendario de compromisos de adopción de normas
contenido en el punto 6.1.10 del Acuerdo Final, literal "j. Leyes y/o
normas de desarrollo sobre Reincorporación económica y social".
Que con el objetivo de dar estabilidad a lo convenido
en el Acuerdo Final y la necesidad de cumplir de manera concomitante los
compromisos adquiridos se debe garantizar que al finalizar las Zonas Veredales
Transitorias de Normalización (ZVTN), y por tanto el proceso de dejación de
armas a que se ha comprometido las FARC-EP, existan en el ordenamiento jurídico
las garantías para una reincorporación económica y social sostenible de los
integrantes de las FARC-EP.
Que con el fin de implementar el proceso de
reincorporación a la vida civil de los integrantes de las FARC-EP, es necesario
facilitar su acceso al sistema financiero, mediante la apertura de cuentas de
ahorro en las que se puedan depositar los beneficios económicos del proceso de
reincorporación a la vida civil pactados en el Acuerdo Final para la
Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera.
Que el artículo 236 del Decreto 663 de 1993,
establece que el Banco Agrario de Colombia S.A. (Banagrario), podrá ejercer las
actividades propias de un establecimiento bancario con sujeción a lo dispuesto
en el Estatuto Orgánico del Sistema Financiero.
Que de acuerdo con el artículo 7 del Decreto 663 de
1993, todo establecimiento bancario organizado de conformidad con el Estatuto
Orgánico del Sistema Financiero, tendrá la facultad de recibir depósitos en
cuenta corriente, a término y de ahorros, conforme a las previsiones contenidas
en el Código de Comercio y en el Estatuto Orgánico del Sistema Financiero y con
sujeción a las restricciones y limitaciones impuestas por las leyes.
Que el artículo 49 del Decreto 663 de 1993, faculta
al Gobierno Nacional para expedir normas que garanticen el acceso a productos
financieros a los ciudadanos en un plano de igualdad, evitando las prácticas
discriminatorias relacionadas con sexo, religión, filiación política y raza u
otras situaciones distintas a las relacionadas con la actividad financiera.
Que la Ley 418 de 1997, con sus prorrogas y
modificaciones, estableció en el parágrafo tercero del artículo 50, lo
concerniente a la creación de mecanismos necesarios para garantizar la vida e
integridad de los integrantes de grupos armados organizados al margen de la
ley, para lo cual podrá ordenar la suscripción de pólizas de seguro de vida. De
acuerdo con esta autorización legal, el artículo 15 del presente decreto ley ha
dispuesto lo pertinente, bajo los términos y condiciones que defina el Consejo
Nacional de la Reincorporación (CNR).
Que el acto legislativo 02 del 11 de mayo de 2017,
estableció que los contenidos del Acuerdo Final para la Terminación del
Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera, "serán
obligatoriamente parámetros de interpretación y referente de desarrollo y
validez de las normas y las leyes de implementación y desarrollo del Acuerdo
Final, con sujeción a las disposiciones constitucionales. Las instituciones y
autoridades del Estado tienen la obligación de cumplir de buena fe con lo
establecido en el Acuerdo Final. En consecuencia, las actuaciones de todos los
órganos y autoridades del Estado, los desarrollos normativos del Acuerdo Final
y su interpretación y aplicación deberán guardar coherencia e integralidad con
lo acordado, preservando los contenidos, los compromisos, el espíritu y los
principios del Acuerdo Final".
Que, en mérito de lo expuesto,
DECRETA:
ARTÍCULO 1. Objeto. El presente Decreto tiene como
objeto definir y establecer los criterios, medidas e instrumentos del Programa
de Reincorporación Económica y Social, colectiva e individual, a la vida civil
de los integrantes de las FARC-EP, conforme a lo establecido en el Acuerdo
Final, suscrito entre el Gobierno Nacional y las FARC-EP el 24 de noviembre de
2016. Este programa es complementario a los demás puntos del Acuerdo Final.
ARTÍCULO 2. Beneficiarios. Los beneficiarios de los
programas de reincorporación serán los miembros de las FARC - EP acreditados
por la oficina del Alto Comisionado para la Paz, que hayan surtido su tránsito
a la legalidad, de acuerdo al listado entregado por las FARC-EP. Este listado
será entregado por la oficina del Alto Comisionado para la Paz a la Agencia de
Normalización y Reincorporación.
ARTÍCULO 3. Reincorporación de menores de edad.
Respecto de los menores de edad que hayan salido de los campamentos de las
FARC-EP desde el inicio de las conversaciones de paz o que salgan hasta la
finalización del proceso de dejación de armas, serán objeto de medidas especiales
de atención y protección, conforme a las siguientes reglas:
1. Las medidas se discutirán en el Consejo Nacional
de Reincorporación conforme a los principios orientadores y los lineamientos
para el diseño del Programa Especial para reincorporación de menores según lo
previsto en el punto 3.2.2.5 del Acuerdo Final, para garantizar la restitución
de sus derechos con enfoque diferencial, dando prioridad al acceso a la salud y
la educación.
2. A los menores de edad se les reconocerán todos
los derechos, beneficios y prestaciones establecidos para las víctimas del
conflicto, así como los derivados de su proceso de reincorporación, otorgando
prioridad a su reagrupación familiar cuando ello sea posible, teniendo en
cuenta su ubicación definitiva en sus comunidades de origen o en otras de
similares características, en función del interés superior del menor. Para
tales efectos, se aplicará en lo pertinente lo establecido en la normatividad
vigente.
3. El programa de reincorporación de las FARC-EP en
lo económico y social que diseñe el CNR, tendrá un enfoque de atención
diferenciada que dé continuidad al programa camino diferencial de vida de estos
menores de edad.
4. El Programa garantizará la reincorporación a
estos menores de edad y su acompañamiento psicosocial, garantizando el derecho
a la información de todos los participantes, en especial de los menores de
edad, con sujeción a la ley, protegiendo el interés superior del menor de edad.
ARTÍCULO TRANSITORIO 4. Autorizase a los delegados
que designen los representantes de las FARC-EP en el CNR y en la CSIVI para
adelantar las gestiones encaminadas a la constitución de una organización
especial de economía solidaria denominada Economías Sociales del Común, ECOMUN,
con cobertura nacional y con seccionales territoriales, que podrá agrupar
igualmente otras organizaciones de economía solidaria que existan o se
organicen a nivel nacional o en los territorios y que, por consiguiente, tendrá
capacidad de actuar para todos los efectos como organismo o agrupación de
segundo o tercer grado, conforme a la legislación vigente en materia de
economía solidaria
Para la creación de ECOMUN bastará un documento
privado, resultado de la asamblea de constitución, que incluya sus estatutos y
la designación de su representante legal, y demás organismos de ley, que se
registrará ante la Cámara de Comercio correspondiente. Surtirán los trámites
ordinarios para el acceso y permanencia en el sistema financiero y los que
correspondan a los asuntos tributarios. De este conjunto de trámites ECOMUN le
informará a la Superintendencia Nacional de Economía Solidaria para la
inscripción de la nueva persona jurídica.
Se entiende que, por el solo acto del registro, sin
ningún otro trámite o autorización administrativa, ni el cumplimiento de los
requisitos ordinarios exigidos por la legislación vigente para la constitución
de las organizaciones del sector solidario, ECOMUN adquiere formalmente y de
pleno derecho su personería jurídica. La Superintendencia Nacional de Economía
Solidaria y la Cámara de Comercio de Bogotá no podrán rechazar el registro ni
la inscripción por ningún motivo formal o de contenido.
El funcionamiento de ECOMUN seguirá los lineamientos
dados por la normatividad vigente en materia de economía solidaria.
ARTÍCULO 5. Objeto de ECOMUN: ECOMUN tendrá como
objeto promover, conforme a sus estatutos, el proceso de reincorporación
económica y social de los integrantes de las FARC-EP y cumplir las funciones
que se le asignan en el Acuerdo Final y las demás que le atribuya la ley. En
todo lo no previsto de manera especial en el presente Decreto, se aplicarán a
ECOMUN las disposiciones vigentes propias de las organizaciones de economía
solidaria.
ARTÍCULO 6. Asesoría jurídica y técnica. El Gobierno
Nacional facilitará todo el proceso de formalización jurídica de ECOMÚN
mediante la financiación de la asesoría jurídica y técnica a que haya lugar.
ARTÍCULO 7. Asignación única de normalización. La
asignación unlca de normalización consiste en un beneficio económico que se
otorga a cada uno de los integrantes de las FARC-EP una vez finalizadas las
Zonas Veredales Transitorias de Normalización.
Este beneficio tiene como objeto principal la estabilización
y la reincorporación a la vida civil, para la satisfacción de las necesidades
básicas de la persona en proceso de reincorporación.
Este apoyo se entregará por una sola vez y será
equivalente a dos millones de pesos ($2'000.000).
Parágrafo 1. Para aquellos integrantes de las
FARC-EP privados de la libertad que sean beneficiados con indulto o amnistía,
en el marco del Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la
Construcción de una Paz Estable y Duradera, el desembolso de la asignación única
de normalización se realizará dentro de los 30 días siguientes a la fecha que
recobren la libertad y una vez surtidos los procedimientos administrativos
correspondientes.
Parágrafo 2. A los miembros de las FARC - EP
indultados por el Gobierno Nacional en el marco de la mesa de conversaciones y
que cuenten con su acreditación como miembros de las FARC - EP por la Oficina
del Alto Comisionado para la Paz y que a la entrada en vigencia del presente
decreto hayan recibido por parte del Gobierno Nacional el apoyo económico a la
reincorporación en el periodo de adaptación a la vida civil y valoración de
activos, a que se hace referencia se le reconocerá la diferencia frente al
valor establecido para la asignación única de normalización prevista en el
Acuerdo Final.
Parágrafo 3. El Consejo Nacional de Reincorporación
- CNR- fijará los procedimientos y requisitos necesarios para el acceso y
desembolso de la asignación única de normalización y de la renta básica de que
tratan los artículos 7° y 8° del presente Decreto. En todo caso los desembolsos
se harán dentro de los treinta (30) días siguientes a la acreditación del
interesado, a partir de la terminación de las zonas veredales transitorias de
normalización y una vez surtidos los procedimientos administrativos
correspondientes.
ARTÍCULO 8. Renta básica. La renta básica es un
beneficio económico que se otorgará a cada uno de. los integrantes de las
FARC-EP, una vez surtido el proceso de acreditación y tránsito a la legalidad y
a partir de la terminación de las Zonas Veredales Transitorias de Normalización
y durante veinticuatro (24) meses, siempre y cuando no tengan un vínculo
contractual, laboral, legal y reglamentario, o un contrato de cualquier
naturaleza que les genere ingresos. Este beneficio económico equivaldrá al 90%
del Salario Mínimo Mensual Legal Vigente en el momento de su reconocimiento.
Una vez cumplidos los 24 meses anteriormente
señalados, se otorgará una asignación mensual equivalente al 90% del Salario
Mínimo Mensual Legal Vigente, siempre y cuando el beneficiario acredite que ha
continuado su ruta educativa en función de los' propósitos de reincorporación y
que no obtiene recursos derivados de un vínculo contractual, laboral, legal y
reglamentario, o de un contrato de cualquier naturaleza que le genere ingresos.
Los términos y condiciones para el reconocimiento de este beneficio serán
establecidos por el Gobierno Nacional de acuerdo con las recomendaciones que
realice el CNR.
Parágrafo. Para aquellos integrantes de las FARC-EP
privados de la libertad que sean beneficiados con indulto o amnistía, en el
marco del Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción de
una Paz Estable y Duradera, el desembolso de la renta básica se realizará a
partir del mes siguiente de aquel en que recupere su libertad y una vez se
realicen los trámites administrativos correspondientes
ARTÍCULO 9. Sistema de protección. Las sumas
correspondientes a los pagos al Sistema de Seguridad Social en Salud y al
Sistema de Protección a la vejez de los beneficiarios, en los términos del
artículo 2 del presente decreto, que no se encuentren vinculados a actividades
generadoras de ingresos, de cualquier naturaleza, serán garantizadas por el
Gobierno Nacional durante un período de 24 meses.
Para el caso de la seguridad social en salud, se
realizará el giro de las unidades de pago por capitación - UPC correspondientes
con el fin de garantizar las afiliaciones de los beneficiarios y su grupo
familiar al régimen subsidiado.
En materia de Protección a la Vejez el Gobierno
dispondrá la habilitación en la planilla integrada de liquidaciones de aportes
- PILA o el mecanismo que se establezca para el efecto, para la cotización a
pensiones en el régimen que escoja el beneficiario. No obstante lo anterior, de
manera voluntaria cada beneficiario, puede optar por no ingresar al sistema de
pensiones sino al servicio complementario de beneficios económicos periódicos,
caso en el cual los mismos recursos asignados por el Gobierno para la
cotización de pensiones se utilizarán para realizar los respectivos ahorros en
cuentas individuales de BEPS .en los términos que establece la normatividad
vigente y administrados por Colpensiones.
El Gobierno Nacional realizará los giros
correspondientes a las cotizaciones en pensiones y ahorros a BEPS, directamente
a Col pensiones o a la Administradora de Pensiones que corresponda y por 24
meses, sobre la base de un salario mínimo mensual legal vigente.
ECOMUN por su parte asesorará a sus integrantes en
la selección de instituciones de seguridad social que prestan este servicio.
ARTÍCULO 10. Censo socioeconómico. El censo
socioeconómico previsto en el Acuerdo Final suministrará la información
requerida para facilitar el proceso de reincorporación integral de las FARC -
EP a la vida civil, como comunidad y como individuos.
Con base en los resultados se identificarán planes o
programas necesarios para la atención de los derechos fundamentales,
económicos, sociales, culturales y ambientales de los integrantes de las
FARC-EP y sus familias.
ARTÍCULO 11. Programas y proyectos productivos. De
acuerdo con los resultados del Censo Socioeconómico, se identificarán y
formularán los programas y proyectos productivos que permitan vincular a los
hombres y mujeres pertenecientes a las FARC-EP acreditados, y los beneficios
sociales que se gestionen para su grupo familiar.
ARTÍCULO 12. Valor asignable a cada integrante de
las FARC-EP. Cada integrante de las FARC-EP en proceso de reincorporación
tendrá derecho por una vez, a un apoyo económico para emprender un proyecto
productivo o de vivienda de carácter individual de que trata el artículo 14 o
un proyecto productivo colectivo de que trata el artículo 13, por la suma de
ocho millones de pesos ($8.000.000,00) M.L.
ARTÍCULO 13. Proyectos productivos colectivos. Los
recursos correspondientes a las personas que decidan y autoricen girar los
recursos que le corresponden para participar en proyectos colectivos a través
de ECOMUN, que hayan sido identificados y viabilizados, serán transferidos por
el Gobierno Nacional a ECOMUN, a más tardar treinta días (3D) después de
verificada la viabilidad de cada proyecto por el CNR. El CNR realizará la
viabilización de los proyectos con la mayor celeridad posible. Para los efectos
de la realización de los programas y proyectos colectivos por los cuales hayan
optado los integrantes de las FARC-EP~ ECOMUN constituirá por una sola vez un
Fondo para su ejecución, previa viabilidad verificada por el CNR. El Valor del
Fondo dependerá del número total de asignaciones de los integrantes de las
FARC:"EP que decidan formar parte de ECOMUN.
Parágrafo transitorio. El Gobierno nacional y las
FARC-EP conformarán de manera inmediata un Comité Técnico, para estructurar y
recomendar dentro de los siguientes sesenta (60) días proyectos productivos
viables a ser implementados por ECOMÚN u otras organizaciones económicas,
sociales o humanitarias, surgidas en el proceso de tránsito de las FARC-EP a la
vida legal, considerando propósitos de reincorporación colectiva, organización
en comunidad, conformación de nuevos asentamientos y dotación con condiciones
básicas.
La participación en proyectos productivos colectivos
se fundamentará en el reconocimiento de la libertad individual y el libre
ejercicio de la voluntad del beneficiario.
ARTÍCULO 14. Proyectos productivos o de vivienda de
carácter individual. Previa verificación de su viabilidad por el CNR, podrán
aprobarse proyectos individuales de carácter productivo para adquisición o
construcción o mejoramiento o saneamiento de vivienda.
ARTÍCULO 15. Seguro de vida. El CNR establecerá los
términos y condiciones para el otorgamiento de un seguro de vida para los
beneficiarios acreditados.
ARTÍCULO 16. Otros recursos para la reincorporación.
Los recursos económicos aportados por la cooperación internacional no
rembolsables, el sector privado y fundaciones para los proyectos de
reincorporación de los integrantes de las FARC-EP a la vida civil, así como los
recursos de cooperación técnica no reembolsables para dichos proyectos, no
disminuirán las sumas previstas en este Decreto como beneficios para los
reincorporados, sino que, por el contrario, podrán incrementarlas.
ARTÍCULO 17. Planes y programas sociales. De acuerdo
con los resultados del Censo Socioeconómico, se identificarán los planes o programas
necesarios para la atención con enfoque de derecho e integrales de la población
beneficiaria del proceso de reincorporación, tales como:
1. Educación formal (básica y media, técnica y
tecnológica, y universitaria) y educación para el trabajo y el desarrollo huma
2. Validación y homologación de saberes y de
conocimientos.
3. Vivienda en las condiciones de los programas que
para el efecto tiene el Gobierno nacional
4. Cultura, recreación y deporte.
5. Protección y recuperación del medio ambiente.
6. Acompañamiento psicosocial
7. Reunificación de núcleos familiares y de familias
extensas y medidas de protección y atención de hijos e hijas de integrantes de
las FARC-EP en proceso de reincorporación.
8. Programas para adultos mayores
9. Empleabilidad y Productividad.
10. La Agencia de Normalización y Reincorporación
realizará las gestiones y trámites de identificación para entregar al
reincorporado la libreta militar y la cédula de ciudadanía, en coordinación con
las entidades pertinentes sin costo alguno para el reincorporado por primera
vez.
11. Medidas de protección y atención de hijos e
hijas de integrantes de las FARC-EP en proceso de reincorporación.
12. Programa de atención especial de enfermedades de
alto costo y de rehabilitación de lesiones derivadas del conflicto. El Consejo
Nacional de Reincorporación gestionará recursos de cooperación no reembolsable
internacional y de instituciones no gubernamentales para su realización. Este
Programa sería complementario a los servicios que garantiza el Sistema General
de Seguridad Social en Salud.
13. Programa de atención especial mediante renta
básica para lisiados del conflicto con incapacidad permanente, y adultos
mayores, El Consejo Nacional de Reincorporación gestionará recursos de
cooperación no reembolsable internacional y de instituciones no gubernamentales
para su realización.
Parágrafo 1. Para garantizar su eficaz
implementación y despliegue en el territorio, la puesta en marcha de los
programas tomará como base los recursos institucionales de los que dispone el
Gobierno Nacional y las entidades del Estado colombiano competentes, sin
perjuicio del acceso a otros recursos legales.
Parágrafo 2. Estos programas serán priorizados por
el Gobierno Nacional en los términos y duración que defina el CNR.
ARTÍCULO 18. Enfoque psicosocial. Las acciones y
componentes en materia de reincorporación a la vida civil de los integrantes de
las FARC-EP, tendrán un enfoque psicosocial. Las medidas y acciones en materia
de atención psicosocial deberán tener en cuenta las necesidades y expectativas
de los beneficiarios en esta materia.
ARTÍCULO 19. Pedagogía para la paz: Las FARC-EP
designarán tres (3) voceros/as por cada ZVTN y PTN entre los diez (10)
autorizados/as para movilizarse a nivel municipal, para adelantar labores de
pedagogía de paz en los concejos de los respectivos municipios. En el caso de
las Asambleas Departamentales, tal labor se adelantará previa concertación del
CNR con las respectivas asambleas y 'gobernaciones. Lo anterior en el marco de la
autonomía de los entes territoriales, concejos municipales y asambleas.
Conforme a los establecido en el Acuerdo Final, los
excomandantes guerrilleros integrantes de los órganos directivos del partido o
movimiento político que surja del tránsito de las FARC-EP a la legalidad,
tendrán la obligación de contribuir activamente a garantizar el éxito del
proceso de reincorporación de las FARC EP a la vida civil de forma integral.
Para estos efectos realizarán tareas de explicación del Acuerdo Final y de aportes
a resolución de conflictos que pudieran surgir en relación con el cumplimiento
del Acuerdo Final en cualquier municipio del país entre los antiguos
integrantes de las FARC EP o entre los miembros del nuevo partido o movimiento
político.
ARTÍCULO 20. Asignación de recursos. Mientras se
organiza y entra en funcionamiento el sistema de administración fiduciaria, el
Gobierno Nacional dispondrá de los recursos para que la ARN realice los
desembolsos correspondientes a la asignación única de normalización, proyectos
productivos y renta básica dispuestos en el presente decreto.
ARTÍCULO 21. Acceso sistema financiero. Con el fin
de facilitar el acceso al sistema financiero y el depósito de los beneficios
económicos del proceso de reincorporación a la vida civil pactados en el
Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz
Estable y Duradera, el Banco Agrario de Colombia S.A. apoyará la vinculación de
los integrantes de las FARC-EP al sistema financiero con base en los listados que
sean remitidos por el Alto Comisionado para la Paz, una vez surtido el proceso
de acreditación establecido para tal fin.
Parágrafo. La Superintendencia Financiera de
Colombia, impartirá las instrucciones necesarias con el fin de facilitar el
acceso de los integrantes de las FARC-EP, al sistema financiero.
ARTICULO 22. Límite de acceso a los beneficios. Los
integrantes de grupos armados organizados al margen de la ley previamente
certificados o acreditados por la autoridad competente que hayan recibido beneficios
en el marco de los procesos de reintegración anteriores a la firma del Acuerdo
Final, podrán recibir la proporción faltante de los beneficios de que trata el
presente decreto previa evaluación caso a caso por el CNR siempre y cuando
estén acreditados por la Oficina del Alto Comisionado para la Paz como miembros
de las FARC-EP.
ARTICULO 23. Los recursos que se requieran asignar
en el Presupuesto General de la Nación para lo previsto en el presente decreto,
se ajustarán al Marco Fiscal de Mediano Plazo y al Marco de Gasto de Mediano
Plazo.
ARTICULO 24. Vigencia. El presente decreto rige a
partir de la fecha de su publicación.
PUBLÍQUESE, y CÚMPLASE.
Dado en Bogotá, a 29 MAY 2017
El Viceministro de Relaciones
Políticas del Ministerio del Interior, encargado del empleo de Ministro del
Interior, GUILLERMO ABEL RIVERA FLÓREZ
El Viceministro Técnico del
Ministerio de Hacienda y Crédito Público, encargado de las funciones del
despacho del Ministro de Hacienda y Crédito Público, ANDRES ESCOBAR ARANGO
El Ministro de Salud y Protección
Social, ALEJANDRO GAVIRIA URIBE
El Director del Departamento
Administrativo de la Presidencia de la República, ALFONSO PRADA GIL”
III.
LAS PRUEBAS RECAUDADAS
El
12 de junio de 2017, la Secretaría General de la Corporación remitió al
despacho del Magistrado sustanciador un oficio suscrito por la Secretaria
Jurídica de la Presidencia de la República[1] y el Director General de
la Agencia para la Reincorporación y la Normalización[2], mediante
el cual responden a las preguntas realizadas por el Ponente, en el Auto de 5 de
junio del año en curso[3].
A continuación, se relacionan los interrogantes formulados y se resumen las
respuestas remitidas.
1. Luego de la refrendación que hiciera el Congreso del
Acuerdo Final, ¿el Gobierno Nacional y las FARC-EP han hecho alguna corrección,
renegociación o modificación del contenido del punto 3.2. o de alguno de sus
sub-puntos, los cuales son objeto de la regulación del Decreto Ley 899 de 2017?
En caso afirmativo, ofrezca las explicaciones a que haya lugar y aporte la
documentación pertinente.
Indican que mediante
Decreto 2027 de 2016, se creó el Consejo Nacional de Reincorporación como una
instancia con la función de definir las actividades, establecer el cronograma y
adelantar el seguimiento del proceso de reincorporación de los integrantes de
las FARC-EP a la vida legal, en lo económico, lo social y lo político. Sin
embargo, aducen que dicha entidad no ha realizado ninguna corrección,
renegociación o modificación del contenido del punto 3.2, y por el contrario, sus
actuaciones se han ceñido estrictamente a lo dispuesto en el Acuerdo Final y a
las funciones otorgadas en el mencionado decreto.
2. ¿El punto 3.2. del
Acuerdo Final o alguno de sus sub-puntos ha sido objeto de alguna discusión,
modificación o decisión normativa del Congreso de la República, con ocasión del
trámite de las diferentes leyes y actos legislativos que se han propuesto,
actualmente se debaten o ya han sido proferidas en aplicación del procedimiento
legislativo especial establecido en el Acto Legislativo 01 de 2016? En el mismo
sentido, ¿alguno de tales compromisos ha sido objeto de algún otro de los
decretos-legislativos que, en ejercicio de las facultades legislativas
especiales conferidas al Presidente de la República, éste ha proferido con
anterioridad?
Advierten que, para la
fecha[4], solo se ha discutido en el
Congreso de la República, mediante el procedimiento legislativo especial para
la paz, en relación con el punto 3.2. del Acuerdo Final, el componente político
de la reincorporación de los integrantes de las FARC-EP a la vida civil, el
cual concluyó con la decisión normativa de expedir el Acto Legislativo 03 de 23
de mayo de 2017.
Dicho Acto legislativo
incorpora 3 artículos transitorios a la Constitución Política que regulan
distintos aspectos: el primero, establece cuándo y cómo se reconocerá
personería jurídica al partido político que surja del tránsito de las FARC-EP a
la actividad política legal; el segundo, consagra la facultad de presentar
lista propia o en coalición para la circunscripción ordinaria del Senado de la
República, con reglas especiales para las elecciones de los periodos 2018-2022
y 2022 y 2026; y el tercero, indica que la Cámara de Representantes estará
conformada durante los periodos 2018-2022 y 2022-2026 hasta con 5
representantes adicionales a los que determina el artículo 176 de la
Constitución Política. Así las cosas, indican que, salvo el anterior ítem, el
punto 3.2. no ha sido objeto de modificación por parte del Congreso de la
República.
De igual manera, frente
a la reincorporación social y económica de las FARC-EP, señalan que este punto
no ha sido discutido, modificado ni ha sido objeto de decisión normativa en el
marco del proceso legislativo especial para la paz.
Ahora bien, respecto de
los decretos con fuerza de ley expedidos por el Gobierno Nacional, en ejercicio
de las facultades conferidas en el artículo 2° del Acto Legislativo 01 de 2016,
informan que se han expedido 5 decretos que desarrollan normativamente algunos
aspectos del punto 3.2. del Acuerdo Final: (i) Decreto Ley 691 de 2017 “Por
el cual se sustituye el Fondo para la Sostenibilidad Ambiental y Desarrollo
Rural Sostenible en Zonas Afectadas por el Conflicto por el "Fondo
Colombia en Paz (FCP)" y se reglamenta su funcionamiento”;
(ii) Decreto Ley 671 de 2017 “Por el cual se modifica la Ley 1448 de
2011, en lo relacionado con la certificación de desvinculación de menores en
caso de acuerdos de paz, y se dictan otras disposiciones”; (iii) Decreto
Ley 300 de 2017 “Por el cual se modifica la estructura de la Unidad
Nacional de Protección - UNP”; Decreto Ley 299 de 2017 “Por
el cual se adiciona el Capítulo 4 al Título 1, de la Parte 4 del Libro 2 del
Decreto 1066 de 2015, en lo que hace referencia a un programa de protección”
y; Decreto Ley 891 de 2017 “Por el cual se adiciona un parágrafo al
artículo 190 de la Ley 1448 de 2011 en lo relacionado con el proceso de
restitución de los derechos de los niños, niñas y adolescentes a cargo del
ICBF, desvinculados de las FARC-EP en virtud del Acuerdo Final para la
Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera”.
3. ¿Cuál ha sido hasta
la fecha el cumplimiento o la implementación, por parte del Gobierno Nacional y
de las FARC-EP, a los compromisos y propósitos recogidos en los numerales 3.1.7.,
3.2.2.4., 3.2.2.5., 3.2.2.6., 3.2.2.7. y 6.1.10. del Acuerdo Final, suscrito el
24 de noviembre de 2016 y refrendado por el Congreso de la República?
En
relación con el punto 3.1.7. del Acuerdo Final correspondiente a la dejación de
armas y el 3.2.2.4 referente a la acreditación y tránsito a la legalidad, informan
que en la Comisión de Seguimiento, Impulso y Verificación a la Implementación
del Acuerdo Final -CSIVI- conformada por representantes del Gobierno Nacional y
las FARC-EP se construyó una hoja de ruta que incluye decisiones sobre los
siguientes asuntos:
Cumplimiento
del D+180
A
partir del 1º de junio y hasta el 20 de junio de 2017, la totalidad de los
integrantes de las FARC-EP, incluyendo las milicias, habrán realizado la
dejación de armas y el tránsito a la legalidad, salvo aquellos miembros que
deban realizar tareas de identificación de caletas, extracción de armamento y
seguridad de los campamentos existentes en las Zonas Veredales Transitorias de
Normalización. Por su parte, Naciones Unidas recibirá el armamento, lo
depositará en los contenedores y certificará la dejación de armas de cada uno
de los integrantes de las FARC-EP.
En
virtud de lo anterior, cada integrante del grupo guerrillero deberá suscribir
el Acta de Compromiso y recibir la correspondiente acreditación por parte de la
Oficina del Alto Comisionado para la Paz.
Así
mismo, refieren que antes de finalizar la existencia de las Zonas Veredales Transitorias
de Normalización, a más tardar el 1º de agosto, Naciones Unidas extraerá todas
las armas almacenadas, tendrá el control, monitoreo y verificación de los
contenedores, y certificará el cumplimiento del proceso de dejación de armas de
las FARC-EP.
Ahora
bien, respecto del punto 3.2.2.5. referente a la reincorporación de menores de
edad que han salido de los campamentos de las FARC-EP, indican que conforme a
lo acordado en los Comunicados Conjuntos # 70[5],
96[6]
y 97[7],
las FARC-EP el 10 de septiembre de 2016, entregó 13 menores de edad.
Señalan
que, de acuerdo a lo pactado en el Acuerdo Final, el Gobierno Nacional expidió
el Decreto 2027 de 2016, por medio del cual creó el Consejo Nacional de Reincorporación
como el encargado, entre otras funciones, de discutir las medidas especiales de
atención y protección de los niños, niñas y adolescentes que hayan salido o
salgan de los campamentos de las FARC-EP desde el inicio de las conversaciones
de paz hasta la finalización del proceso de dejación de armas.
En
ese contexto, dicha entidad ideó un proceso para la reincorporación de los
jóvenes, que se conforma de las siguientes etapas: (i) Protocolo de salida y
plan transitorio de acogida (ii) Restablecimientos de derechos, (iii) Reparación
integral y (iv) Reincorporación e inclusión social. Así pues, informa que entre
el 2016 y el 2017, 88 jóvenes han salido del campamento de las FARC-EP y
actualmente se encuentra en Lugares Transitorios de Acogida.
En
relación con el punto 3.2.2.6. alusivo al censo socioeconómico, el Consejo
Nacional de Reincorporación, durante las sesiones 2, 4, 6, 7, 8 y 19,
celebradas entre los meses de febrero y marzo de 2017, definió su contenido y
forma de aplicación, resolviendo asignarle a la Universidad Nacional la
responsabilidad de llevar a cabo su realización. Frente al resto de ítems que
forman parte del mencionado punto, el Gobierno Nacional expidió el Decreto Ley 899
de 2017.
Refieren
que la mayoría de lo acordado en el punto 3.2.2.7. está regulado en el Decreto
objeto de control, sin embargo, su ejecución está sujeta a la terminación de
las Zonas Veredales Transitorias de Normalización, las recomendaciones del
Consejo Nacional de Reincorporación y a la realización de los trámites
administrativos por parte de la Agencia para la Reincorporación y la
Normalización.
Finalmente,
en cumplimiento del punto 6.1.10. del Acuerdo Final, se expidieron el Decreto
ley objeto de control y el Decreto Ley 897 de 2017 “por el cual se modifica
la estructura de la Agencia Colombiana para la Reintegración de Personas y
Grupos Alzados en Armas y se dictan otras disposiciones”.
IV. INTERVENCIONES
1.
Instituto Colombiano de Derecho Procesal
El miembro designado por el Instituto Colombiano de
Derecho Procesal para intervenir en el presente juicio solicita a la Corte
Constitucional declarar exequible el Decreto objeto de control, por
hallarlo ajustado a la Constitución Política, especialmente, al Preámbulo de la
Carta, que prevé la existencia de un orden político, económico y social justo,
así como a los fines del Estado de que trata el artículo 2º Superior, a los
derechos y a las libertades públicas y a los derechos económicos y sociales.
Para el interviniente, las medidas adoptadas en el mencionado Decreto
permitirán que la paz no sea simplemente el silenciamiento de los fusiles sino
la reintegración y reincorporación a la vida social y civil de quienes
rectificaron su actuar como alzados en armas para integrarse a la sociedad.
2.
Cumbre Nacional de Mujeres y Paz
Delegadas de la Casa de la Mujer, la
Alianza de Iniciativas de Mujeres Colombianas por la Paz, la Liga Internacional
de Mujeres por la Paz y la Libertad, la Asociación Nacional de Mujeres
Campesinas, Negras e Indígenas, la Ruta Pacífica de las Mujeres, el Colectivo
Mujeres, Paz y Seguridad y la Conferencia Nacional de Organizaciones Afrocolombianas,
quienes conforman la Cumbre Nacional de Mujeres y Paz, solicitan a la Corte se
pronuncie frente al Decreto Ley 899 de 2017 y resuelva declarar la exequibilidad
de todo su articulado. Esta posición se derivada esencialmente de la
siguiente consideración:
El Decreto Ley 899 de 2017 satisface el
criterio de conexidad objetiva, estricta y suficiente con el Acuerdo de Paz, en
la medida en que desarrolla el punto 3.2.2, el cual contiene elementos de
reincorporación, tales como la atención en salud a excombatientes, medidas de
estabilización socio-económica y tratamientos diferenciados. De igual manera,
afirman que la norma cumple con el criterio de estricta necesidad, ya que “la
dejación de armas es el elemento inicial en el tránsito a la civilidad, que
implica la construcción del proyecto de vida individual y colectivo y la
reunificación familiar”, entre otras medidas que están contenidas en el
decreto, y requieren de una rápida implementación.
Con todo, solicitan a la Corte que
defina el alcance del enfoque diferencial de género en el proceso de
reincorporación económica y social, para que realmente se implemente y
desarrolle.
3. Comunidades Afrocolombianas delegadas ante el Espacio
Nacional de Consulta Previa
Delegados del Espacio Nacional de Consulta
Previa, en adelante, ENCP, instan a la Corte Constitucional para que declare la
inexequibilidad diferida del Decreto Ley 899 de 2017, a fin de que se
adelante la consulta de la norma con las comunidades afrocolombianas o, en su
defecto, se disponga la inexequibilidad del decreto censurado por
incumplimiento del requisito de consulta previa. Lo anterior, por las razones
que a continuación se exponen:
En primer lugar, sostienen que la Dirección
de Asuntos para Comunidades Negras, Afrocolombianas, Raizales y Palenqueras del
Ministerio del Interior, desconoció la estructura de funcionamiento y
protocolización del ENCP, al rechazar la hoja de ruta que tenía por finalidad
consultar las iniciativas legislativas emitidas en el marco del fast-track,
entre ellas, el Decreto Ley 899 de 2017. Sobre todo, consideran que la
mencionada cartera vulneró el derecho a la consulta previa, al adelantar el
escenario de diálogo y concertación con algunas comisiones accidentales de la
organización y no con la Plenaria del ENCP, compuesta por 236 delegados.
En segundo término, afirman que el
mecanismo especial de consulta previa formulado por el Ministerio del Interior
no solo es improcedente, sino que, además, abiertamente inconstitucional, ya
que desconoce las reglas establecidas en el Convenio 169 de la OIT y las pautas
jurisprudenciales sentadas por la Corte Constitucional en las Sentencias T-576
de 2016 y T-002 de 2017. Dicho espacio de concertación se ha limitado a la
convocatoria y presentación de una ruta metodológica, por parte del Ministerio,
además del envío al correo electrónico de los proyectos legislativos que
implementan el Acuerdo Final, con la advertencia de un plazo para la
presentación de las observaciones. Afirman que tanto la Defensoría del Pueblo
como la Procuraduría General de la Nación coinciden en sostener que dicho
trámite no puede entenderse como un proceso de participación real y efectivo.
En consecuencia, comoquiera que el
Gobierno Nacional jamás convocó a la plenaria del ENCP para surtir el proceso
de consulta previa de las normas emitidas en el marco del Acto Legislativo 01
de 2016, es claro que el Decreto Ley 899 de 2017, objeto de revisión, no cumple
con este requisito y, por lo tanto, debería declararse inexequible.
4. Comité Nacional de Víctimas de la
Guerrilla
El Presidente del Comité Nacional de
Víctimas de la Guerrilla solicita a esta Corporación declarar inexequible el
Decreto Ley 899 de 2017, toda vez que el Presidente de la República no
tenía competencia para expedirlo, al menos por dos razones: por un lado, porque
el texto del Acuerdo Final fue rechazado el 2 de octubre de 2016, en la
votación del plebiscito y dicha decisión es vinculante; y por otro, porque el
acuerdo del 24 de noviembre no incluyó cambios sustanciales, en esa medida, el
Presidente de la República debe abstenerse de realizar cualquier actuación encaminada
a implementarlo.
No obstante lo anterior, advierte que si
la Corte Constitucional decide estudiar de fondo el Decreto objeto de control, debe
tener en cuenta los siguientes argumentos:
El artículo 2 del Decreto Ley 899 de
2017 es inconstitucional, por cuanto concede beneficios a los miembros de las
FARC-EP sin que estos hayan cumplido con los elementos de verdad, justicia,
reparación y garantías de no repetición, lo cual, de conformidad con el Acto Legislativo
01 de 2012[8],
constituye un requisito sine qua non para acceder a los mismos. En
consecuencia, solicita hacer extensivas las condiciones impuestas en el
mencionado acto legislativo a los miembros de las FARC-EP que decidan
reincorporarse.
Por otro lado, considera que el artículo
transitorio 4 desconoce la Constitución Política, toda vez que autoriza a las
FARC-EP para que designen representantes en el Consejo Nacional de
Reincorporación, entidad encargada de avalar los proyectos y autorizar los
recursos públicos a los beneficiarios miembros de la guerrilla, es decir, que
particulares reinsertados de las FARC-EP tendrán facultad decisoria sobre
recursos públicos[9].
Así mismo, señala que dicha disposición contraviene el artículo 355 de la Carta
Política que establece “Ninguna de las ramas u órganos del poder público
podrá decretar auxilios o donaciones en favor de personas naturales o jurídicas
de derecho privado.”
No obstante lo anterior, aclara que si
bien el mismo artículo de la Carta Política dispone que “El Gobierno, en los
niveles nacional, departamental, distrital y municipal podrá, con recursos de
los respectivos presupuestos, celebrar contratos con entidades privadas sin
ánimo de lucro y de reconocida idoneidad con el fin de impulsar programas y
actividades de interés público acordes con el Plan Nacional y los Planes
Seccionales de Desarrollo. El Gobierno nacional reglamentará la materia.”, para
ello se debe exigir el cumplimiento de las condiciones establecidas en el
Decreto 777 de 1992[10].
Advierte que el Decreto Ley 899 de 2017
fue expedido por el Presidente de la República sin tener las facultades
constitucionales para hacerlo, toda vez que regula una materia expresamente excluida
en el Acto Legislativo 01 de 2016, pues modifica la ejecución del Presupuesto
de la Nación con la erogación de recursos públicos, por lo tanto, dichas
disposiciones debieron tramitarse a través de la ley orgánica de presupuesto.
De igual manera, refiere que el Decreto
objeto de control es inconstitucional, en la medida en que discrimina a las
víctimas de las FARC-EP y a sus hijos frente a sus victimarios, al reconocerle
a todos los miembros de la guerrilla una renta básica sin importar si son
criminales de guerra o de lesa humanidad, la cual se otorgará inicialmente por
24 meses que serán prorrogables de forma indefinida si demuestran su escolarización
o su desempleo. Dichas medidas revictimizan a miles de víctimas de las FARC-EP,
que después de sufrir las acciones criminales y de perder el fruto de su
trabajo quedaron desamparados y no contaron con una renta básica indefinida. Del
mismo modo, considera que los beneficios económicos y de seguridad social reconocidos
a los miembros de las FARC-EP son excluyentes con sus víctimas.
Por otra parte, sostienen que el Decreto
Ley 899 de 2017 va en detrimento del presupuesto nacional, pues les reconoce a
todos los miembros de las FARC-EP recursos financieros de carácter colectivo e
individual, es decir, que les otorga dos veces un mismo beneficio. Así mismo,
considera que el numeral 2 del artículo 17 del citado decreto vulnera el
derecho a la igualdad de las víctimas al homologar los saberes y conocimientos
de los guerrilleros, pues a las víctimas si se les exige cumplir con todos los
requisitos académicos, previstos en la ley, para obtener los títulos, lo que
con lleva a premiar el ejercicio criminal en los “saberes” terroristas.
Considera que el numeral 11 del artículo 17 de
referido Decreto también vulnera el derecho a la igualdad de las víctimas de
las FARC-EP al establecer, sin límites, medidas de protección para los hijos e
hijas de los miembros del grupo guerrillero, que pueden abarcar desde
instrumentos de protección económica hasta protección física con escoltas y
vehículos.
Finalmente, indica que el artículo 19 del Decreto
objeto de control viola el derecho a la igualdad de los partidos políticos,
pues autoriza a los voceros de las FARC-EP para adelantar labores de pedagogía
de paz en los concejos de los respectivos municipios, lo que, según el
interviniente, favorece al partido político que funde el grupo guerrillero.
5. Olga Lucía Velásquez Nieto, Representante a la
Cámara por Bogotá
La ciudadana Olga Lucía Velásquez Nieto
solicita la inexequibilidad de los artículos 4 y 5 del Decreto Ley 899
de 2017, con fundamento en las siguientes consideraciones:
En primer lugar, manifiesta que la
organización denominada Economías Sociales del Común, ECOMUN, vulnera el derecho
a la igualdad (art. 13 C.P.), sobre la base de que la norma contiene un
tratamiento diferente al momento de la constitución y registro, que no tienen
las demás entidades de economía social. A juicio de la ciudadana, señalar que
ni la Cámara de Comercio ni la Superintendencia de Economía Solidaria pueden
rechazar el registro e inscripción de ECOMUN es una clara oposición a la
legislación vigente, especialmente, a las Leyes 79 de 1988 y 454 de 1998.
Inclusive, su tratamiento llega a ser desigual frente a cooperativas
conformadas por personas en situación de debilidad manifiesta, tal como
acontece con COOPETIN, organización liderada por ex habitantes de Calle.
Por otra parte, señala que el Gobierno
está incumpliendo la obligación de “promoción y protección de las formas
asociativas y solidarias de propiedad y del fortalecimiento de las
organizaciones solidarias” (art. 58 C.P.), al brindarle la naturaleza
jurídica de economía solidaria a una organización que está orientada al
desarrollo de un objeto social distinto a los valores y principios de las
mencionadas entidades. Así, quienes deben definir cuál es el objeto,
características y principios que regirán ECOMUN son sus asociados, reunidos en
Asamblea General y no el Gobierno, a través de las disposiciones del Decreto,
el Acuerdo Final u otra norma que busque desarrollarlo.
Por último, sostiene que el Decreto
objeto de examen afecta la libertad de empresa (art. 333 C.P.), ya que
al establecer prerrogativas exclusivas a favor de ECOMUN, deja a las restantes
entidades de economía solidaria sometidas al rígido control de la Cámara de
Comercio y la supervisión de la Superintendencia de Economía Solidaria, lo que
claramente afecta el desarrollo de la actividad económica y la iniciativa
privada.
6. Departamento del Guaviare
El apoderado judicial del Departamento
del Guaviare solicita a la Corte Constitucional que se pronuncie sobre los
siguientes aspectos:
Indica que en el Departamento del Guaviare
fueron ubicadas dos (2) Zonas Veredales Transitorias de Normalización, sin
embargo, no se acordaron los procedimientos administrativos, controles y
acompañamientos necesarios, a cargo de la Nación, para el evento en el que los
excombatientes de las FARC-EP decidieran permanecer o fijar su residencia y
domicilio en las mencionadas zonas. Así mismo, considera que debe fijarse el
presupuesto para la realización de la Pedagogía para la Paz, pues en el
Departamento es escaso, y por ello es que no se ha podido implementar la “Comisión
de Paz y Reconciliación entre zonas veredales y la población civil más cercana”.
7. Cámara de Comercio de Bogotá
El Presidente Ejecutivo de la Cámara de
Comercio de Bogotá solicita a la Corte Constitucional declarar inexequible
parcialmente el artículo 4 del Decreto Ley 899 de 2017, por cuanto vulnera los
artículos 1, 13, 209 y 210 de la Carta Política al establecer que “La
Superintendencia Nacional de Economía Solidaria y la Cámara de Comercio de
Bogotá no podrán rechazar el registro ni la inscripción por ningún motivo
formal o de contenido” de ECOMUN.
Refiere que el hecho de que el Decreto
ley objeto de control se enmarque en el contexto del Acuerdo Final para la
terminación del conflicto y en el escenario de un proceso de justicia
transicional, no justifica que se desconozca el interés general. En particular,
la exigencia de estabilizar un mecanismo de paz, no puede resultar incompatible
con el cumplimiento de requisitos y cargas, así sean mínimas, para asegurar la
confianza pública en las anotaciones y en el sistema registral.
En esa medida, los entes camerales deben
realizar un control de legalidad formal sobre el documento que contenga actos
sujetos a registro, como las constituciones de las entidades sin ánimo de lucro
del sector solidario. Por ende, si la petición de inscripción no cumple con los
requisitos señalados no podrá efectuarse el registro y deberá ser devuelto para
su corrección, de acuerdo con el artículo 17 del Código de Procedimiento Administrativo
y de lo Contencioso Administrativo, y en consecuencia, la Cámara de Comercio deberá
abstenerse de su registro, hasta tanto no se corrijan los motivos de
devolución.
De igual manera,
indica que la disposición acusada desconoce lo pactado en el punto 3.2.2.1 del
Acuerdo Final que establece: “con el propósito de promover un proceso de
reincorporación económica colectiva, las FARC-EP constituirán una organización
de economía social y solidaria, denominada Economías Sociales del Común
(ECOMÚN). Esta entidad, que estará sujeta a la normatividad
vigente para este tipo de organizaciones, tendrá cobertura nacional y
podrá tener seccionales territoriales. Las y los hoy miembros de las FARC-EP
podrán afiliarse voluntariamente a esta entidad. El Gobierno Nacional
facilitará la formalización jurídica de ECOMÚN mediante la financiación de la
asesoría jurídica y técnica, la definición de un procedimiento expedito y
extraordinario para su constitución. En el marco del Consejo Nacional
de Reincorporación se establecerán los lineamientos para garantizar la articulación
del trabajo de ECOMUN con las diferentes entidades competentes.” (Subraya
fuera del texto original).
No obstante lo
anterior, el artículo 4 del Decreto objeto de examen establece, en un
principio, que la constitución de ECOMUN se sujetará a la normatividad vigente
para este tipo de organizaciones, sin embargo, posteriormente, en su inciso
tercero dice que la entidad se constituirá únicamente con un documento privado,
sin que sea necesario ningún otro trámite o autorización administrativa y sin
el cumplimiento de los requisitos ordinarios exigidos por la legislación
vigente, es decir, que la norma se contradice.
Señala que el
Decreto ley 899 de 2017 vulnera la función pública registral delegada a los
entes camerales, pues los obliga a realizar el registro de ECOMUN sin importar
si dicha entidad cumple o no con los requisitos legales, en consecuencia, dicha
norma desconoce que el control de legalidad, otorgado a las cámaras de comercio,
es taxativo, restringido, reglado y subordinado.
Resaltan que la
definición de un procedimiento expedito predicado en el Acuerdo Final no
significa que se desconozcan las condiciones mínimas legales que permiten el
ejercicio adecuado de la función pública, tal y como lo establece
inadecuadamente el texto del artículo 4º del decreto mencionado.
Advierte que el
artículo 4 del Decreto Ley 899 de 2017 vulnera el derecho a la igualdad de las
entidades de economía solidaria distintas a ECOMUN, pues a esta última se le da
un trato legal preferencial mientras que al resto se les impone una carga
adicional, reflejada en el hecho de tener que cumplir para su inscripción o
reforma con una serie de requisitos legales, tales como:
·
Contenido del documento de
constitución: a ECOMUN no se le verifica el cumplimiento de los requisitos del
artículo 40 del Decreto 2150 de 1995.
·
Control de Homonimia: a ECOMUN no
se le realiza el control de homonimia.
·
Certificaciones: ECOMUN no debe
adjuntar el certificado de acreditación en educación solidaria expedido por la
autoridad competente y la constancia suscrita por el representante legal en
donde manifiesta que se ha dado cumplimiento a las normas especiales legales y
reglamentarias que regulan la entidad constituida. (Numeral 2.2.3.2.1. de la
Circular Única de la SIC y Ley 79 de 1988.
De igual manera,
considera que la disposición acusada vulnera el derecho a la igualdad de la
Cámara de Comercio de Bogotá respecto de las demás Cámaras de Comercio del
país, pues solo a esta se le impide cumplir con su deber funcional, toda vez
que la obliga a registrar la constitución de la nueva entidad del sector
solidario ECOMUN, sin realizar la correspondiente revisión de forma o
contenido. No obstante, si el mismo documento se presenta ante cualquiera de
las 56 cámaras restantes de comercio, las mismas sí garantizarían el
cumplimiento de la función pública registral.
Recuerda que,
por los criterios de territorialidad y jurisdicción, la nueva entidad del
sector solidario podría fijar su domicilio en cualquiera de los 1.102
municipios del país y por competencia deberá inscribirse en la cámara de
comercio que tenga jurisdicción sobre el mismo, generando una desigualdad
manifiesta en el control de legalidad que ejerce cualquiera de las entidades
encargadas.
En ese orden de
ideas, advierte que la razón por la cual todos los sujetos de registro merecen
el mismo trato se fundamenta en que la función registral, independientemente de
la persona que solicite el registro y al margen de beneficios particulares que
se puedan derivar de procesos de justicia transicional, encuentra su fundamento
en la propia Constitución y en principios superiores, tales como el interés general,
la buena fe y el derecho a recibir información veraz.
Indica que la
medida de que ECOMUN realice su registro, de conformidad con los requisitos
previstos en la normatividad vigente, no es desproporcionada ni representa una
carga irracional para los grupos desmovilizados, pues la reinserción de dichas
personas no se logra creando excepciones injustificadas a reglas
pre-establecidas que el resto de los ciudadanos están obligados a cumplir.
Por último,
resalta que el Decreto Ley 899 de 2017 impone un deber contrario al fin último
de la Cámara de Comercio de Bogotá en materia de registros públicos, niega la
naturaleza de sus funciones y de paso desconoce los principios constitucionales
fundamentales referidos, ya que con la disposición acusada la función pública
registral no cumpliría el mandato del artículo 209 de la Constitución Política.
En efecto, un registro automático no consulta los criterios superiores de
igualdad, moralidad, eficacia, economía, imparcialidad y publicidad, y, por
contera, se erige en fuente de incertidumbre y ausencia de confianza para los
terceros, cuyos intereses y derechos pueden resultar perjudicados con un
sistema registral exonerado, en su fuente, de todo control con miras a mantener
la confianza pública.
8.
Confederación de Cooperativas de Colombia-Confecoop
El Presidente Ejecutivo de Confecoop
solicita a la Corte que se pronuncie sobre cuál es el sentido y alcance de la
expresión “especial”, contenida en el artículo 4 transitorio del Decreto
Ley 899 de 2017, pues, en su concepto, si la norma crea una organización de
economía solidaria, como, por ejemplo, una cooperativa, lo adecuado es que esta
se someta al marco jurídico vigente. Lo anterior, en virtud de los siguientes
elementos de análisis:
Después de exponer el marco conceptual
de la economía solidaria y de señalar las características de este tipo de
organizaciones, el interviniente sostuvo que las entidades de economía
solidaria deben “organizarse como empresas y contemplar en su objeto social
el ejercicio de una actividad económica”, de conformidad con el artículo 6
de la Ley 454 de 1998. Así, una de las características de esta clase de organización
es que permite que los asociados tengan una doble calidad, como aportantes
económicos y como gestores de la empresa. Otra es que el modelo de organización
surja desde la base, por decisión de las personas de asociarse y no por
disposición gubernamental.
En el mismo sentido, afirma que el
modelo cooperativo está estructurado en principios esenciales, de forma que, si
se desconoce uno se ignoran todos los demás. Por ello, a la hora de adoptar
este tipo de organización debe cumplirse con los principios de: asociación
voluntaria y abierta, control democrático de los miembros, participación
económica, autonomía e independencia, educación, entretenimiento y formación,
cooperación y compromiso con la comunidad. Sin estos elementos, a juicio del
interviniente, se desnaturalizaría la figura de economía solidaria.
9.
Confederación Colombiana de Cámaras- Confecámaras
El Presidente de la Confederación
Colombiana de Cámaras- Confecámaras solicita la inexequibilidad parcial del
artículo 4 transitorio del Decreto Ley 899 de 2017, frente a la expresión “la
Cámara de Comercio de Bogotá no [podrá] rechazar el registro ni la inscripción por
ningún motivo formal o de contenido”, en virtud de los siguientes
argumentos:
Primero, el decreto realiza una
diferenciación injustificada que vulnera el derecho a la igualdad (art. 13
C.P.), desde una doble perspectiva. Por una parte, “impone una carga
discriminatoria frente a las demás entidades camerales en el cumplimiento de
sus funciones, ya que ECOMUN no está sometida al control formal o de
contenido de los documentos presentados. Y, de otra parte, crea un trato
desigual entre ECOMUN, la cual se constituye ante la Cámara de Comercio de
Bogotá, y el resto de organizaciones territoriales de la misma naturaleza que
se creen en cualquiera de las 56 Cámaras de Comercio del país, quienes sí deben
presentar una serie de requisitos formales para que proceda su registro, lo que
demuestra la desproporcionalidad de la medida.
En segundo lugar, la norma objeto de
análisis desconoce los principios inherentes de la función pública registral,
entre ellos, el de confianza legítima de las actuaciones del Estado, buena fe y
legalidad (art. 209 C.P.). Concretamente, elimina el control de legalidad que
debe ejercer la Cámara de Comercio sobre las entidades de economía solidaria
que pretende inscribirse en los registros públicos. Para el interviniente, “si
la inscripción no cumple con los requisitos señalados en las normas legales, no
puede efectuarse el registro, y debe procederse por disposición del artículo 17
de la Ley 1437 de 2011, a su devolución para la correspondiente corrección y,
consecuentemente, la Cámara de Comercio debe abstenerse del registro, hasta
tanto no se corrijan los motivos de devolución. Una actuación de este tipo
se convierte en una garantía para la sociedad de que las decisiones son válidas
jurídicamente.
10. Secretaria Jurídica de la Presidencia
de la República y Agencia para la Reincorporación y la Normalización
La Secretaria Jurídica de la Presidencia
de la República y el Director General de la Agencia para la Reincorporación y
la Normalización solicitan a la Corte Constitucional declarar exequible el Decreto
Ley 899 de 2017, toda vez que (i) establece las medidas e instrumentos
necesarios para la implementación del Acuerdo Final para la paz, en lo
concerniente a la reincorporación económica y social de los integrantes de las
FARC-EP; (ii) constituye un desarrollo del Acuerdo Final y del Acto Legislativo
01 de 2017, por el cual se creó el Sistema Integral de Verdad, Justicia,
Reparación y No Repetición y (iii) es estrictamente necesario para la
consolidación de la transición en Colombia, por lo cual cumple y desarrolla los
parámetros de validez definidos por la Corte Constitucional en las Sentencias
C-699 de 2016, C-160 de 2017, C-174 de 2017, C-224 de 2017, C-253 de 2017 y
C-289 de 2017.
Para sustentar lo anterior, los
intervinientes exponen sus argumentos en cuatro secciones: en la primera,
abordan algunas consideraciones generales sobre justicia transicional y el Decreto
Ley 899 de 2017; en la segunda, verifican el cumplimiento de los requisitos
formales, de acuerdo con las exigencias del Acto Legislativo  01 de 2016 y los
criterios definidos por la Corte Constitucional; en la tercera, se refieren al
grado de satisfacción de los requisitos competenciales y de habilitación; y por
último, evalúan la constitucionalidad del contenido material del Decreto Ley
899 de 2017.
En la primera sección, señalan, entre
otras, que la Corte Constitucional está llamada a: (i) realizar un ejercicio
responsable de ponderación entre los derechos y valores en colisión ante la
fragilidad del proceso de implementación, (ii) otorgar un lugar privilegiado a
la consecución de la paz negociada, como alternativa moral y políticamente
superior a la guerra, (iii) reconocer el carácter transaccional de todo proceso
de negociación, así como la refrendación popular surtida y avalada
constitucionalmente; (iv) obrar con prudencia y conceder un amplio margen de
configuración a los poderes democráticos (Gobierno Nacional y Congreso de la
República) en su consecución.
En la segunda y tercera sección, traen a
colación nuevamente el estudio realizado en el Decreto objeto de control sobre
la conexidad objetiva, estricta y suficiente, así como de la necesidad estricta.
Ahora, en relación con el examen
material del Decreto, advierten que el mismo regula temas esenciales como son: a)
el establecimiento de beneficiarios, b) la reincorporación de menores de edad,
c) la creación y regulación de las Economías Sociales del Común -ECOMUN- y d) la
asignación de beneficios económicos. Así pues, respecto a los beneficiarios
sostienen que se trata de personas que han decidido voluntariamente entregar
las armas y hacer parte del ordenamiento jurídico colombiano, lo que se
acompasa con la finalidad misma del proceso de reintegración avalado por la
Constitución Política que garantiza la satisfacción de un mínimo vital previo
reconocimiento del Estado Social de Derecho.
Frente a la reincorporación de menores
de edad, señalan que dicha disposición se ajusta al artículo 44 de la
Constitución Política, pues los menores que hicieron parte del conflicto deben
ser objeto de medidas de protección especial, por consiguiente, tienen derecho
a programas de reintegración social y económica como parte de la satisfacción
de su derecho a la reparación integral por ser víctimas del conflicto armado.
Respecto a la regulación sobre las
Economías Solidarias del Común -ECOMUN, refieren que dichas medidas son
constitucionales, toda vez que (i) desarrollan el derecho constitucional a la
libre asociación; (ii) fomentan la economía solidaria como principio
constitucional y (iii) no establecen ningún tratamiento diferencial.
Así mismo, indican que aunque el
artículo 4 del Decreto Ley 899 de 2017 establece un trámite expedito para la
conformación de ECOMUN, esto no implica que la entidad no deba cumplir con
todos los requisitos previstos en la ley para que entre en funcionamiento como
una organización de economía solidaria, pues tal y como se prevé en el inciso
primero de dicho artículo la constitución de las ECOMUN debe hacerse “conforme
a la legislación vigente en materia de economía solidaria”.
En consecuencia, debe cumplir, entre
otros, con el artículo 63 de la Ley 454 de 1998, modificada por el Decreto Ley
019 de 2012 que establece “Los actos de
registro e inscripción de las entidades de la economía solidaria a que se
refiere la presente Ley, serán realizados por la Superintendencia a la cual
corresponda su supervisión. Para el registro de acto de constitución, será
condición previa la presentación del certificado de acreditación sobre
educación solidaria expedido por el Departamento Administrativo Nacional de la
Economía Solidaria. Así pues, indican que el mencionado trámite
expedito se justifica en la medida en que busca garantizar la efectiva
conformación de ECOMUN, entidad necesaria para la implementación de otros instrumentos
en el proceso de reincorporación, sin que con ello se altere el orden jurídico
existente o se vulnere la Constitución.
Finalmente, en relación con los
beneficios económicos, pone de presente que dichas medidas buscan la
estabilización y la reincorporación a la vida civil de los excombatientes al
margen de la ley, con el fin de que con ellas se puedan satisfacer sus
necesidades básicas y las de su familia, pues de lo contrario sería imposible
que logren su reincorporación a la comunidad. Dichas medidas requieren de apoyo
instrumental, el cual también fue reglamentado en el Decreto objeto de control,
tal como la realización del censo socioeconómico, la regulación del acceso al
sistema financiero, los recursos para la reincorporación y el sistema de
administración fiduciaria, entre otras.
11.
Ministerio de Hacienda y Crédito Público
El Apoderado del Ministerio de Hacienda
solicita a esta Corporación que declare exequible el decreto por medio
del cual se reglamentan las medidas de reincorporación económica y social de
los integrantes de las FARC-EP, a partir de las siguientes consideraciones de
índole formal y material:
Para comenzar, afirma que el Decreto Ley
899 de 2017 cumple con los límites formales fijados en el Acto
Legislativo 01 de 2016, puesto que (i) fue suscrito por el Presidente de la
República, delegados de los Ministerios del Interior, Hacienda y Crédito
Público y Salud, así como el Director del Departamento Administrativo de la
Presidencia, quienes se encargan de implementar la política pública objeto de
análisis; (ii) su título recoge la generalidad de medidas e instrumentos
dispuestos para la reincorporación económica y social de los miembros de las
FARC-EP; (iii) el Presidente lo expide en virtud de la facultad extraordinaria
consagrada en el Acto Legislativo 01 de 2016; (iv) de forma oportuna, ya que
fue emitido dentro de los 180 días posteriores a la refrendación del Acuerdo
Final y, por último, (iii) cuenta con una motivación amplia y suficiente, en la
que se incluyen las razones que suscitaron su expedición.
Así mismo, considera que el contenido
del decreto satisface los requisitos competenciales señalados en la
jurisprudencia constitucional. (Sentencias C-160 de 2017 y C-174 de 2017). En
especial, (i) el criterio de conexidad teleológica, pues la norma es un
instrumento jurídico que asegura la implementación del componente de
reincorporación social y económica del Acuerdo Final; (ii) el elemento de
conexidad objetiva, si se observan los compromisos asumidos en el punto 3.2 del
Acuerdo, sobre todo, los numerales 3.2.2, 3.2.2.3, 3.2.2.4, 3.2.2.5, 3.2.2.6,
3.2.2.7 y 3.2.2.8 y 3.3; (iii) la sub-regla de conexidad estricta y suficiente,
en la medida que los artículos del decreto desarrollan aspectos definidos y
concretos del Acuerdo Final, que no exceden los propósitos de la implementación
y, finalmente, (iii) se garantiza el requisito de estricta necesidad, pues el
marco de reincorporación tenía que reglamentarse antes del periodo de dejación
de armas, permitiendo así que los integrantes de las FARC-EP, al momento de la
terminación de las Zonas Veredales Transitorias de Normalización
(31/mayo/2017), contarán con recursos económicos para la reincorporación.
De forma adicional, el Ministerio llama
la atención sobre 5 elementos de índole material que, a su juicio,
tienen relevancia constitucional:
1. El objeto del proyecto y las personas
beneficiarias de las medidas (arts. 1 y 2) se corresponden, de forma estricta,
con los compromisos pactados en el Acuerdo Final y la normatividad vigente.
2. El tratamiento especial y
diferenciado para los menores de edad (art. 3), asegura una respuesta estatal
adecuada a sus necesidades de atención y protección, y su condición de víctimas
del conflicto armado.
3. Las garantías para la reincorporación
económica y social sostenible (arts. 7-8, 16-17), tal como ocurre con la renta
básica, la asignación única de normalización y el sistema de protección en
salud y pensión, tienen un especial impacto en el proceso de reincorporación
para los excombatientes que no cuentan con capacidad económica, siempre que
adelanten los trámites administrativos para acceder a los beneficios.
4. Aunque los programas y proyectos
productivos (arts. 10 al 14), establecen condiciones para facilitar la creación
y entrada en funcionamiento de ECOMUN, ello no significa que se deje de aplicar
la normatividad vigente frente a las organizaciones de economía solidaria.
5. Las medidas para un marco jurídico
completo (arts. 21 y 22), si bien no son mandatos específicos del Acuerdo
Final, garantizan la entrega de los beneficios, así como la sostenibilidad de
las finanzas públicas del Estado.
12. Universidad Libre
El Director del Observatorio de
Intervención Ciudadana Constitucional de la Facultad de Derecho de la
Universidad Libre de Bogotá, un Docente del Área de Derecho Público y dos Egresados
de la Institución solicitan a la Corte Constitucional que declare inexequible
el Decreto Ley 899 de 2017. Lo anterior, con base en los siguientes argumentos:
Indican que el Decreto Ley 899 de 2017
sustenta su idoneidad en la necesidad imperativa de configurar un marco
normativo para la reincorporación económica, social, colectiva e individual de
los miembros de las FARC-EP, con posterioridad a la dejación de armas y en su
naturaleza individual. Sin embargo, para los intervinientes dicho argumento es
insuficiente, pues todo lo establecido en el Acto Legislativo 01 de 2016 supone
un ejercicio rápido de concreción estatal del Acuerdo Final. En esa medida, le
corresponde al Presidente de la República escoger y argumentar, dentro de todas
las posibilidades, cuál figura de concreción normativa es la más idónea para su
configuración. No obstante, consideran que el Decreto Ley objeto de control
carece de dicha argumentación.
De igual manera, consideran que el
parágrafo 1º del Artículo 17 del Decreto Ley 899 de 2017[11] vulnera
la reserva de ley orgánica, pues contiene en su mandato la programación y
ejecución del Presupuesto de la Nación y de las entidades territoriales
encargadas de la implementación de los programas de reivindicación de los
miembros de las FARC-EP a la sociedad civil. Es decir, las prescripciones que
contiene dicho parágrafo condicionan la expedición de actos administrativos y
en general de todos los recursos legales para la implementación de dichas
políticas públicas.
Así mismo, el ejecutivo impone la
obligación a las demás ramas del poder y a las entidades territoriales de
disponer recursos institucionales para la implementación del mencionado Decreto,
desconociendo la autonomía de dichas entidades.
Por otra parte, advierten que el
artículo 4 del Decreto Ley 899 de 2017 que establece la creación de ECOMUN es
inconstitucional, toda vez que vulnera los principios de las organizaciones de
economía solidaria consagrados en el preámbulo y en los artículos 1, 38, 51,
57, 58, 60 y 103.
13.
Defensoría del Pueblo
El Defensor del Pueblo solicita la
declaratoria de exequibilidad del decreto emitido por el Presidente de
la República para garantizar la reincorporación económica y social de los
integrantes de las FARC-EP, teniendo en cuenta los argumentos subsiguientes:
Ante todo, la Defensoría señala que el
decreto examinado se expidió en uso de las facultades concedidas al Presidente
de la República en el Acto Legislativo 01 de 2016 y analizadas
jurisprudencialmente (Sentencias C-669 de 2017 y C-160 de 2017). De esta
manera, sostiene que: (i) la norma acusada no contiene elementos susceptibles
de tramitarse a través de un acto legislativo, ley estatutaria o código, ni
requiere de mayorías absolutas para su aprobación; (ii) se expidió dentro de
los 180 días a la entrada en vigencia del procedimiento legislativo especial
para la paz; (iii) tiene conexidad objetiva, estricta y suficiente con el Acuerdo
Final, en particular, con lo dispuesto en el punto 3.2 del mismo, el cual
contiene programas y proyectos productivos, las garantías para la
reincorporación y las condiciones para la desvinculación de los menores de edad
y, por último, (iv) el Estado colombiano debe garantizar la reincorporación civil
y las condiciones básicas de subsistencia de los integrantes de las FARC-EP
tras la entrega de armas, de ahí, la urgencia de implementar las medidas
consagradas en el Decreto Ley 899 de 2017.
No obstante, la solicitud de
constitucionalidad del decreto, la Defensoría considera importante que la Corte
defina el alcance de los siguientes escenarios normativos:
1. La norma objeto de estudio no incluye
medidas específicas que tengan por finalidad comprender las particularidades de
la participación de las mujeres y niñas en las filas de las FARC-EP y las
expectativas que las mismas tienen de la reincorporación social, tal como fue
señalado en el Acuerdo Final (Punto 3.2) y ha sido desarrollado
jurisprudencialmente (Auto 092 de 2008).
2. Aunque el artículo 18 del Decreto Ley
899 de 2017 establece que las acciones en materia de reincorporación tendrán un
enfoque psicosocial, la norma no determina el alcance que debe tener tal
asistencia en la desvinculación de los menores de edad y la reintegración de
los miembros de las FARC-EP, en consecuencia, el desarrollo normativo resulta
insuficiente.
3. Es necesario realizar una
diferenciación conceptual entre reincorporación y desvinculación de los niños y
niñas del conflicto armado, la última más respetuosa de la calidad de víctimas
de los menores de edad. La desmovilización o reincorporación son expresiones
que hacen referencia al abandono voluntario de los adultos de un grupo armado
ilegal, quienes tienen, en todo caso, la connotación de victimarios.
4. El vocablo “lisiado” contenido
en el numeral 13 del artículo 17 del Decreto Ley 899 de 2017 resulta inadecuado
para describir la situación de discapacidad de las personas desmovilizadas de
las FARC-EP, además de discriminatorio, en los términos de la jurisprudencia
constitucional (Sentencia C-458 de 2015).
5. Finalmente, acorde con el principio
de interés superior del menor y el carácter integral de los derechos, no debe
solamente priorizarse el acceso a la salud y la educación de los menores de
edad, sino que se tiene que asegurarse el goce efectivo de todos sus derechos
constitucionales.
14. Banco Agrario de Colombia
El Presidente del Banco Agrario de
Colombia S.A. presenta su intervención únicamente sobre el artículo 21 del Decreto
Ley 899 de 2017, el cual, según su opinión, cumple con los requisitos exigidos
en la jurisprudencia constitucional, toda vez que para efectos de la
reincorporación económica y social de los integrantes de las FARC-EP se hace
necesario que estos tengan acceso al sistema financiero, pues solo así se podrá
realizar, en forma efectiva, la entrega de los beneficios económicos previstos
en el Acuerdo Final y regulados a través del Decreto Ley objeto de control.
Así mismo, indica que dicha disposición
cumple con el principio de unidad de materia, toda vez que los numerales 3.2.2.6
y 3.2.2.7. del Capítulo Tercero del Acuerdo Final para la terminación del
conflicto y la construcción de una paz estable y duradera hacen referencia
expresa al compromiso del Estado de entregar a las personas reinsertadas, como
herramienta para lograr una efectiva reincorporación económica y social de
estas personas, apoyos económicos para el desarrollo de proyectos productivos,
la asignación única de normalización, la renta básica, entre otros, para lo
cual necesariamente se requiere que las personas reinsertadas accedan al
sistema financiero. En esa medida, refiere que el Banco Agrario es un establecimiento
bancario vigilado por la Superintendencia Financiera de Colombia, aliado del
Estado para la consecución de sus fines, que permite, dado su objeto social,
que este sea un canal idóneo para realizar la entrega de dichos beneficios
económicos y para que se logre el control de tal gestión.
De otro lado, señala que la actividad
financiera implica un alto grado de riesgo, pues implica el manejo del ahorro
público, por consiguiente, las entidades financieras pueden negar la
contratación de un producto o el suministro de un servicio financiero cuando
tenga razones objetivas y suficientes que indiquen que de llevar a cabo tal
contratación la entidad se estaría exponiendo a riesgos más altos de los que puede
asumir.
Por ende, señala que aun cuando resulta
factible para el Banco Agrario de Colombia S.A. apoyar el proceso de
vinculación de los integrantes de las FARC-EP al sistema financiero, en razón a
su reincorporación económica y social, para que tal apoyo sea eficaz y pueda
ser ejecutado, es necesario que se establezcan una serie de reglas que
determinen la forma en que las entidades financieras, en especial el Banco
Agrario de Colombia S.A., debe adelantar el proceso de conocimiento del cliente
de las personas reincorporadas, reglas o instrucciones que deben ser emitidas
por la Superintendencia Financiera de Colombia, de lo contrario, si se realiza
el mismo proceso con la normatividad, tal y como está, en materia de
conocimiento del cliente y las instrucciones relativas a la administración del
riesgo de lavado de activos y de la financiación del terrorismo, el Banco, como
cualquier otra entidad vigilada por la Superintendencia, encontraría una serie
de impedimentos para realizar la vinculación efectiva de las personas
reinsertadas, específicamente, en asuntos tales como el suministro de
información, de identificación  y contacto, la revisión de listas inhibitorias,
entre otros.
En ese orden de ideas, considera que la
constitucionalidad de la norma debe ser analizada de cara a los derechos
fundamentales de los usuarios o clientes del sistema financiero, así como frente
a la autonomía de la voluntad privada del sector financiero y teniendo en
cuenta la necesidad de que la Superintendencia Financiera de Colombia emita las
instrucciones correspondientes para que las entidades del sector puedan adelantar
el proceso de conocimiento del cliente respecto de los integrantes de las
FARC-EP que están en proceso de reinserción económica y social, atendiendo a
sus propias características y a los riesgos derivados de su vinculación.
15. Superintendencia Financiera de
Colombia
El Superintendente Financiero de
Colombia señala que, en anteriores ocasiones, el Gobierno Nacional ha definido
mecanismos para incorporar al Sistema Financiero a personas cuyas
características requieren de un tratamiento diferencial con el fin de
garantizar su debida reintegración a la sociedad. Tal es el caso, por ejemplo,
de las personas desmovilizadas, los secuestrados y las víctimas del conflicto
armado. Y en efecto, dicha reincorporación ha sido posible, por cuanto se han
dispuesto mecanismos de identificación de los sujetos objeto de los beneficios
y, en esa medida, las entidades financieras han podido dar aplicación a los
procedimientos de conocimiento del cliente previo a su ingreso al sistema.
Refiere que el aspecto que reviste mayor
análisis en el marco del Decreto Ley 899 de 2017 está relacionado con el riesgo
de que ingresen al Sistema Financiero recursos generados u obtenidos mediante
el ejercicio de actividades ilícitas que son fuente del lavado de activos y
financiación del terrorismo. Sin embargo, manifiesta que con la estructura que
prevé el Decreto objeto de control se entiende que los recursos mediante los
cuales se ejecutarán las actividades de reactivación económica de los exintegrantes
de las FARC-EP provienen o serán canalizados por el Gobierno Nacional y en ese
sentido, el origen estaría claramente establecido.
Finalmente, como complemento de lo
anterior, la Superintendencia Financiera señala que exigirá a las entidades
vigiladas un seguimiento particular a la implementación del proceso de
conocimiento del cliente y a la manera como se monitorea el uso de los
productos financieros por parte de esta población, a las cuales le será
aplicable las normas vigentes en materia de gestión de lavado de activos y
financiación del terrorismo, así como el reporte de operaciones sospechosas,
tal y como hoy aplica a los demás clientes de las entidades vigiladas.
16. Departamento del Cesar
El Jefe de la Oficina Jurídica del
Departamento del Cesar solicita a la Corte Constitucional acoger los criterios
de validez señalados en las Sentencias C-699 de 2016 y C-160 y C-174 de 2017,
de acuerdo a las facultades extraordinarias y excepcionales conferidas por el
Acto Legislativo 01 de 2016.
17.
Departamento de Nariño
El Secretario de Gobierno del Departamento de
Nariño, indica que dicho ente territorial le ha apostado a la paz y en ese
sentido viene respaldando la implementación del Acuerdo suscrito con las
FARC-EP, por consiguiente, se abstiene de hacer alguna observación o emitir un
concepto sobre el Decreto Ley 899 de 2017.
18. Superintendencia de la Economía Solidaria
La Jefe de la Oficina Asesora Jurídica de la
Superintendencia de la Economía Solidaria solicita a la Corte Constitucional
tener en cuenta lo dispuesto en las leyes 79 de 1988 y 454 de 1998 con el fin
de que se armonice el Decreto objeto de control.
Indica que no es posible realizar un análisis más
profundo del Decreto Ley 899 de 2017, toda vez que dependiendo de la actividad
económica que pretenda desarrollar la Organización Especial de Economía
Solidaria -ECOMUN- será objeto de vigilancia, inspección y control por parte de
la superintendencia a la cual se le hayan asignado estas funciones. De igual
manera, de la actividad económica que escojan también dependen los requisitos
para su constitución.
19. Departamento del Putumayo
La Jefe de la Oficina Jurídica del Departamento de Putumayo
indica que el Decreto Ley 899 de 2017, si bien contempla una serie de
beneficios y prerrogativas a favor de los integrantes de las FARC-EP, no
incluyó garantías para la no repetición. En esa medida, considera que deben
establecerse sanciones, en caso de que las personas, a quienes se les otorguen
los mencionados beneficios, reincidan en conductas ilícitas.
20. Departamento de Norte de Santander
La Secretaria Jurídica del Departamento de Norte de
Santander sostiene que el Decreto Ley 899 de 2017 se ajusta a derecho, pues el
ejecutivo para expedirlo actuó dentro del ámbito de sus competencias, previstas
en el artículo 22 de la Constitución Política y el Acto Legislativo 01 de 2016.
V.
CONCEPTO DE LA PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN
El
Procurador General de la Nación, en concepto número 006350, radicado en esta
Corporación el 4 de julio del año en curso, solicitó a la Corte Constitucional
declarar exequible el Decreto Ley 899 de 2017.
El
Jefe del Ministerio Público, estructuró su intervención, de un lado, con el
análisis de los requisitos de forma y de competencia exigidos por la
jurisprudencia constitucional para la expedición de los Decretos Leyes para la
Paz, específicamente, del Decreto Ley 899 de 2017 y de otro, con el estudio
material de sus disposiciones.
Luego
de determinar que el decreto de la referencia supera el control de forma y de
competencia, el representante del Ministerio Público pasó a revisar su constitucionalidad
encontrando que los 24 artículos se ajustan a la Constitución Política. Lo
anterior, con base en los siguientes argumentos:
Frente
a los artículos 1 y 2 referentes al objeto del decreto y a sus beneficiarios,
considera que dichas disposiciones son respetuosas del ordenamiento
constitucional y responden a los propósitos del Acuerdo Final para la
terminación del conflicto y a la construcción de una paz estable y duradera.
En
relación con el artículo 3, que establece las reglas para la reincorporación de
los menores de edad que hayan salido de los campamentos de las FARC-EP, el
Ministerio Público considera que dicha norma es el desarrollo de la Carta
Política sobre la necesaria protección prevalente de los derechos de los niños,
pues estos por sus condiciones de vulnerabilidad han sido un grupo poblacional
altamente afectado por el conflicto, ellos han perdido su infancia en la
guerra, y es por esto que sus familias, la sociedad y el Estado, deben velar
por el restablecimiento de sus derechos.
Sobre
los artículos 4 transitorio, 5 y 6 del Decreto referentes a ECOMUN, el Jefe de
la Vista Fiscal indica que dichas disposiciones son consecuentes con la
urgencia y necesidad de promover el proceso de reincorporación económica y
social de los integrantes de las FARC-EP, por lo tanto, se encuentra
justificada la celeridad implementada en los trámites y las excepciones
establecidas para los requisitos formales de constitución de ECOMUN. En esa
medida, considera que como la organización de que tratan los mencionados
artículos estará sujeta a la regulación vigente en materia de organizaciones
solidarias y será vigilada por la Superintendencia Nacional de Economía
Solidaria, las disposiciones precedentes se encuentran ajustadas al ordenamiento
constitucional.
Respecto
a los artículos 7, 8 y 9 que establecen las garantías para una reincorporación
económica y social sostenible, el Ministerio público estima que se trata de una
medida justificada, toda vez que los miembros de las FARC-EP son personas que
en su mayoría no ha  tenido oportunidades laborales ni de formación educativa,
lo que reduce considerablemente las opciones de que generen los ingresos
básicos para su subsistencia en un periodo inmediatamente posterior a la
dejación de armas y a la reintegración a la vida civil, por lo que en aras de
garantizar los derechos fundamentales de dicha población y sus familias, el
Estado acordó otorgar un apoyo económico para la subsistencia en condiciones
dignas, mientras reciben algún tipo de formación que les permita ser
competitivos en el mercado laboral y se adaptan a la vida civil.
El
Señor Procurador General de la Nación advierte que los artículos 10, 11, 12,
13, 14, 15, 16, 17, 18, 19, 20, 21, 22 y 23 desarrollan y regulan medidas e
instrumentos jurídicos, sociales y económicos indispensables para la
reincorporación de los integrantes de las FARC-EP a la vida civil, sin los
cuales se imposibilitaría la implementación del Acuerdo Final y el consecuente
cumplimiento de lo allí pactado.
Además,
considera que cada uno de los mecanismos propuestos por el Decreto ley 899 de
2017 garantiza el acceso a las condiciones mínimas que se requieren para que
los integrantes de las FARC-EP inicien la vida civil, como la salud, los bienes
básicos para la subsistencia, la educación, la protección a la familia, el trabajo
y la vivienda. Así mismo, estima que con dichas disposiciones no se desconoce
ninguna norma constitucional, por el contrario, con ellas se materializan los
fines del Estado y los derechos y prerrogativas fundamentales de las personas.
Finalmente,
refiere que las medidas consagradas en el Decreto Ley 899 de 2017 son
transitorias e idóneas para el fin que persiguen, pues la paz no se construye
solo con la dejación de armas sino también con las circunstancias propicias
para llevar una vida en condiciones dignas y justas como lo postula el Estado
Social de Derecho.
VI. CONSIDERACIONES
Competencia
La Corte Constitucional es competente
para decidir sobre la constitucionalidad del Decreto Ley No. 899 de 2017, toda
vez que se trata de una norma expedida por el Presidente de la República, en
ejercicio de las facultades extraordinarias conferidas por el artículo 2º del
Acto Legislativo No. 01 de 2016 para promulgar normas tendientes a facilitar y
asegurar la implementación y desarrollo normativo del Acuerdo Final para la
Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera.
Tal y como lo prevé expresamente el
inciso tercero del artículo 2º del citado Acto Legislativo, le corresponde a la
Corte llevar a cabo el control automático de constitucionalidad del Decreto Ley
899 de 2017, con posterioridad a su entrada en vigencia; circunstancia que, por
mando del artículo 24 del referido ordenamiento, se cumplió el día 29 de mayo
del presente año, por ser esta la fecha de su publicación.
Cabe señalar que el Acto
Legislativo, con fundamento en el cual se expidió el decreto objeto de control
automático de constitucionalidad, se encuentra vigente[12], en la
medida que, conforme lo precisó la Corte en la Sentencia C-160 de 2017, se
cumplieron los requisitos establecidos por esta Corporación en la Sentencia
C-699 de 2016, para la refrendación popular del Acuerdo Final[13].
Problema jurídico y metodología de la
decisión
En la presente causa, le corresponde a
la Corte Constitucional resolver el siguiente problema jurídico:
¿Si el Decreto Ley 899 de 2017, por el
cual se establecen medidas e instrumentos para la reincorporación económica y
social colectiva e individual de los integrantes de las FARC-EP conforme al
Acuerdo Final, expedido por el Presidente de la República en uso de las
facultades extraordinarias consagradas en el artículo 2 del Acto legislativo 01
de 2016, cumple con los parámetros procedimentales y materiales para ajustarse
a la Constitución Política?
Con ese propósito, la Sala Plena dividirá
en dos partes el juicio de constitucionalidad. En la primera parte, se abordará
el examen procedimental de la norma objeto de estudio. Para ello, (i)
se expondrán las principales reglas a las que se encuentran sometidos los
decretos con fuerza de ley, expedidos con base en las facultades concedidas por
el artículo 2º del Acto Legislativo 01 de 2016; (ii) enfatizando
en los límites de forma y de competencia desarrollados por la Jurisprudencia
constitucional, para luego, a partir de dichas reglas; (iii) analizar
su cumplimiento en el caso concreto.
De encontrarse que el Decreto Ley 899 de
2017 satisface los requisitos de procedimiento, debe continuar la Corte con la
segunda parte del juicio de constitucionalidad, consistente en el análisis
material de las normas que hacen parte del mencionado decreto.
Debe
aclarar
la Sala que, para efectos de llevar a cabo el análisis de constitucionalidad
del Decreto Ley 899 de 2017, tanto por su aspecto procedimental como por su
contenido material, se tendrá en cuenta el contenido del Acuerdo Final suscrito
entre el Gobierno Nacional y las FARC-EP el 24 de noviembre de 2016, así como
también las observaciones formuladas por los distintos intervienes y por el
Ministerio Público.
1. Examen procedimental del Decreto Ley
899 de 2017
1.1. Aspectos generales del control
de constitucionalidad de los decretos con fuerza de ley expedidos en virtud del
Acto Legislativo No. 01 de 2016
El Acto Legislativo No. 01 de 2016,
consagra instrumentos jurídicos para facilitar y asegurar la implementación y
desarrollo normativo del Acuerdo de paz, suscrito entre el Gobierno Nacional y
el grupo armado ilegal FARC-EP. Dicha reforma constitucional establece dos
tipos de procedimientos transitorios para la producción legislativa (actos legislativos,
leyes y decretos con fuerza de ley). El primero de ellos, es el previsto en el
artículo 1º, concebido como un trámite abreviado denominado “procedimiento
legislativo especial”, que se surte directamente ante el Congreso, sometido
a mayorías especiales y sujeto a control automático de constitucionalidad. El
segundo, por su parte, es la concesión de las denominadas “facultades
presidenciales para la paz”, reguladas en el artículo 2º de la normativa
mencionada[14],
y que se constituye en el fundamento jurídico para la expedición del Decreto
Ley 899 de 2017.
En relación con los procedimientos
transitorios de producción legislativa contenidos en el Acto Legislativo No. 01
de 2016, la Corte ha tenido oportunidad de pronunciarse en anteriores
decisiones[15].
Tales pronunciamientos han tenido lugar, principalmente, a propósito de algunas
demandas de inconstitucionalidad que se han formulado en contra de las
disposiciones del referido acto legislativo. No obstante, es importante aclarar
que este Tribunal también se ha referido al alcance de las reglas que hacen
parte del Acto Legislativo 01 de 2016, en virtud del control automático de
constitucionalidad llevado a cabo sobre las medidas normativas expidas a través
de los procedimientos de producción legislativa especial establecidos en la
citada enmienda constitucional.
Con respecto al contenido del artículo
2º del Acto Legislativo 01 de 2016, que regula las facultades extraordinarias
otorgadas al Presidente de la República para expedir decretos con fuerza de ley
que faciliten y aseguren la implementación y desarrollo normativo del Acuerdo
Final, la Corte se pronunció en la Sentencia C-699 de 2016, con ocasión de una
demanda de inconstitucionalidad formulada en su contra, que le atribuía a la
norma el haber incurrido en un vicio de competencia, derivado de la presunta sustitución del
principio de separación de poderes. En el mencionado fallo, la Corte
sostuvo que las “facultades presidenciales para la paz” no sustituyen el
principio de separación de poderes, por cuanto la reforma constitucional que
las regula, “contempla garantías suficientes para evitar que el Congreso
se vea privado de su competencia legislativa”,
materializadas en una habilitación temporal y transitoria cuyo ejercicio es en
esencia limitado por reglas que determinan su ámbito excepcional de aplicación.
Tales garantías fueron identificadas y precisadas por la Corte en los
siguientes términos:
(i)
La norma acusada solo habilita al Presidente de la
República para expedir decretos con fuerza de ley que tengan por objeto “facilitar
y asegurar la implementación y desarrollo normativo” del Acuerdo Final. Por
consiguiente, dichas normas deben tener conexidad objetiva, estricta y
suficiente con el mismo.
(ii)
El Presidente de la República, en virtud de dichas
facultades, no tiene competencia para expedir actos legislativos, leyes
estatutarias, leyes orgánicas, códigos, leyes que necesitan mayorías
calificadas o absolutas, leyes tributarias, ni tampoco puede regular otras
materias que tienen estricta reserva de ley, y que no son expresamente
mencionadas en la reforma, como, por ejemplo, la restricción de la libertad de
expresión o la creación de delitos o incremento de penas.
(iii)
En la implementación del acuerdo final, la rama
legislativa tiene competencia principal para legislar. Por tanto, solo se
justifica ejercer las facultades previstas en el artículo 2 del Acto
Legislativo No. 01 de 2016 en circunstancias extraordinarias, cuando resulte “estrictamente
necesario” apelar a ellas en lugar de someter el asunto al procedimiento
legislativo correspondiente.
(iv)
El Presidente de la República solo puede ejercer
esta facultad durante un tiempo limitado, 180 días, vencido el cual el
legislador queda habilitado para reformar o derogar los decretos con fuerza de
ley expedidos.
(v)
Los decretos ley que se profieran con fundamento en
el Acto Legislativo No. 01 de 2016 tienen control constitucional automático,
posterior e integral.
Conforme con las consideraciones
planteadas en la Sentencia C-699 de 2016, es claro que, aun cuando las “facultades
presidenciales para la paz”, reguladas en el artículo 2º del Acto
Legislativo 01 de 2016, no sustituyen el principio de separación de poderes, su
ejercicio es de alcance excepcional y restrictivo. Por consiguiente, toda
delegación en el Gobierno para el ejercicio de la facultad de producción
normativa debe estar sometida a precisos límites y condiciones, pues de lo
contrario se sustituiría la Constitución, al desequilibrar el modelo de frenos
y contrapesos y, correlativamente, concentrar excesivamente el poder político
en el Gobierno[16].
En virtud de tal consideración, la
Corte, en la citada Sentencia C-699 de 2016, definió los presupuestos principales
que determinan la validez constitucional del ejercicio de las “facultades
presidenciales para la paz”. En ese sentido, debe entenderse que, prima
face, el Acuerdo Final para la Paz debe implementarse en el marco de lo
dispuesto en el Acto Legislativo 01 de 2016 y de lo señalado por la Corte en la
Sentencia C-699 de 2016.
Desde ese punto de vista, el
examen en sede judicial de los decretos con fuerza de ley expedidos con ocasión
de las “facultades presidenciales para la paz”, debe llevarse a cabo a
partir de dos tipos de límites: (i) los de procedimiento, que
comprende, a su vez, aquellas condiciones formales y de competencia que son
necesarias para promulgar válidamente la norma extraordinaria; y (ii)
los de contenido material, derivados de la confrontación objetiva entre las
disposiciones controladas y la Constitución Política.[17]
Sobre esa base, inicialmente, la Corte
procederá a llevar a cabo el control de constitucionalidad del procedimiento de
expedición del Decreto Ley 899 de 2017, que, como se ha dicho, comprende
verificar los vicios de forma y de competencia, para luego proceder al estudio
material o de fondo de las medidas contenidas en el referido ordenamiento.
1.2. Límites procedimentales para la
expedición de los decretos ley que implementan el Acuerdo Final
Límites formales
Esta Corporación ha precisado que
los limites formales que se deben verificar al estudiar los decretos con fuerza
de ley que implementen el Acuerdo Final, son los siguientes:
(i)
Los decretos deben ser adoptados por el Presidente
de la República. Cabe señalar, en relación con dicho requisito, que
esta Corporación, en la Sentencia C-160 de 2017, precisó que, por tratarse de
una competencia gubernamental, los decretos deben cumplir con lo establecido en
el inciso tercero del artículo 115 de la Constitución, de acuerdo con el cual “[n]ingún
acto del Presidente, excepto el de nombramiento de ministros y directores de
departamentos administrativos y aquellos expedidos en su calidad de Jefe de
Estado y de suprema autoridad administrativa, tendrá valor y fuerza alguna
mientras no sea suscrito y comunicado por el Ministro del ramo respectivo o por
el Director del Departamento Administrativo correspondiente, quienes, por el
mismo hecho, se hacen responsables”. En esa medida, los decretos ley
también deben ser suscritos por el Ministro del ramo o Director de Departamento
pertinente.
(ii)
A los decretos se les debe asignar un título.
Dicho requisito, encuentra un claro fundamento en el artículo 169 de la Carta
Política, en el que se dispone que: “El título de las leyes deberá
corresponder precisamente a su contenido”. En la Sentencia C-174 de 2017,
la Corte explicó que el Presidente de la República, al ejercer la función
legislativa de forma extraordinaria, debe cumplir con los requisitos
contemplados en la Constitución para las leyes, siendo el título un elemento
relevante de tales actos, en el propósito de determinar el objeto y contenido
del ordenamiento que se pretende expedir.
(iii)
Que en el respectivo decreto se haya invocado
expresamente la facultad por la cual el Presidente de la República adquiere
atribuciones para dictarlo. En la Sentencia C-174 de 2017, esta
Corporación justificó la exigencia del aludido requisito, señalando que el
mismo es necesario para precisar la naturaleza jurídica del acto y, en
consecuencia, garantizar que el control constitucional lo realice la autoridad
judicial competente.
(iv)
Que los decretos tengan una
motivación o carga argumentativa suficiente, que demuestre su condición de
instrumento para la implementación y desarrollo del Acuerdo Final. La
jurisprudencia constitucional ha considerado la validez constitucional del
referido requisito, en el entendido que, por su intermedio, es posible evaluar
el respeto de los límites competenciales a que están sometidas las “facultades
presidenciales para la paz”.
Límites de competencia
Como ha sido explicado por la jurisprudencia
constitucional, las facultades otorgadas al Presidente de la República,
mediante el Acto Legislativo No. 01 de 2016, no son una atribución genérica o
abierta al Gobierno para la producción legislativa sino una competencia
excepcional. Dicha habilitación se confiere, exclusivamente, por la necesidad
de expedir medidas dirigidas a la implementación de un acuerdo de paz adoptado
en el marco propio de la justicia transicional. Sobre esa base, como ha sido
explicado, las “facultades presidenciales para la paz” se encuentran
sometidas, ente otros, a límites competenciales.
En relación con los límites de
competencia, la jurisprudencia constitucional[18] ha
señalado que el contenido del decreto correspondiente debe tener como objeto
facilitar y asegurar la implementación y desarrollo del Acuerdo Final, lo cual
quiere significar que debe comprobarse el cumplimiento de los requisitos de conexidad
objetiva, estricta y suficiente entre el decreto y el Acuerdo de paz, así como
también los requisitos de necesidad estricta y oportunidad en el ejercicio de
dicha atribución.
A continuación, se explicarán cada uno
de los límites especiales de competencia[19], para
efectos de proceder después a verificar su cumplimiento frente al Decreto Ley 899
de 2017:
(i)
Los decretos respectivos deben haber sido expedidos
dentro del término de los 180 días siguientes a la entrada en vigencia del Acto
Legislativo 01 de 2016. Tal y como lo ha puesto de presente esta
Corporación, al referirse al contenido del artículo segundo del Acto Legislativo
01 de 2016, las
“facultades presidenciales para la paz” tienen una vigencia de 180 días
contados a partir de la entrada en vigencia del Acto Legislativo 01 de 2016.
Cabe
destacar que, en la Sentencia C-160 de 2017, la Corte precisó que el proceso de
refrendación popular del Acuerdo Final se cumplió a cabalidad y concluyó en el
Congreso de la República, “mediante la
aprobación mayoritaria de las proposiciones número 83 y 39 del 29 y 30 de
noviembre de 2016, en las plenarias del Senado de la República y la Cámara
de Representantes, respectivamente y mediante la exposición de motivos que dio lugar a la Ley 1820 de 2016 y en el
artículo 1º de esta normativa”. Por lo tanto, “debe
entenderse que el término de 180 días de vigencia de las facultades legislativas
para la paz comenzó a contarse a partir del 1º de diciembre de 2016”[20],
por ser esta la fecha en la que entró en vigencia el
Acto Legislativo 01 de 2016.
Sobre
la fecha en que expiraron dichas facultades, se pronunció la Corte en la
Sentencia C- 331 de 2017, aclarando que el término de
180 días al que hace referencia el artículo 2º del Acto Legislativo 01 de 2016,
corre en días calendario, toda vez que la expedición de los decretos ley por
parte del Presidente de la República no depende del funcionamiento ordinario de
otra entidad pública, y, por tanto, el ejercicio de las facultades puede
ocurrir tanto en días hábiles como en días no laborales[21].
Conforme con ello, en el mismo fallo se aclaró que “Las facultades
legislativas para la paz sólo podrán ser ejercidas hasta el día 29 de mayo de
2017”.
(ii)
Conexidad objetiva[22]. El
Gobierno debe demostrar el vínculo cierto y verificable entre un contenido del
Acuerdo Final y la materia del decreto respectivo. La regla fijada en el Acto
Legislativo determina que dichos decretos deben servir para facilitar y
asegurar la implementación del Acuerdo. Ello quiere decir que son desarrollos
del mismo, lo que implica que no puedan regular aspectos diferentes o que
rebasen el ámbito de aquellos asuntos imprescindibles para el proceso de
implementación. Sobre este último aspecto, se desconocerá la conexidad objetiva
cuando la materia regulada, aunque en un primer momento se advierta que está
vinculada con el Acuerdo Final, termina por regular asuntos que exceden los
propósitos de su implementación.
(iii)
Conexidad estricta.
En virtud de tal requisito, también denominado por la jurisprudencia
constitucional como juicio de finalidad o conexidad teleológica,
el Gobierno debe demostrar que el desarrollo normativo contenido en el decreto
responde de manera precisa a un aspecto definido y concreto del Acuerdo. Esta
limitación resulta crucial en términos de preservación del principio de
separación de poderes. Como es bien sabido, las materias sobre las cuales versa
el Acuerdo Final están vinculadas a diferentes aspectos relativos a (i)
el desarrollo agrario integral; (ii) la participación en política, en
particular de los integrantes de los grupos armados en armas; (iii) fin
del conflicto armado; (iv) el problema de las drogas ilícitas; (v)
los derechos de las víctimas; y (vi) la implementación, verificación y
refrendación de los acuerdos. Por ende, en virtud de la amplitud de esas
materias, una concepción genérica de la habilitación legislativa extraordinaria
conllevaría irremediablemente a desconocer la naturaleza estrictamente limitada
de la competencia gubernamental de producción legislativa. Asimismo, esta
visión amplia significaría un desequilibrio de los poderes públicos a favor del
Ejecutivo, quien quedaría investido de una facultad omnímoda para regular los
más diversos aspectos de la vida social, en grave perjuicio del principio
democrático y la separación de poderes.
Así,
la valoración de la conexidad estricta supone una labor en dos niveles, uno
externo y otro interno: en el externo, el Gobierno deberá identificar cuál es
el contenido preciso del Acuerdo que es objeto de implementación y en el
interno, demostrar que la medida respectiva está vinculada con dicho contenido.
Por ende, se incumplirá esta condición cuando: (i) la referencia que
haga el Gobierno al Acuerdo no tenga un nivel de precisión, al referirse a
materias genéricas de este; o (ii) no exista un vínculo verificable
entre la materia precisa y los contenidos del decreto respectivo, de manera que
la norma extraordinaria termine regulando asuntos diferentes a los del Acuerdo
Final, los cuales deben ser en toda circunstancia tramitados a través del
procedimiento legislativo ordinario.
(iv)
Conexidad suficiente. Al Gobierno le
corresponde demostrar
el grado de estrecha proximidad entre las materias objeto de regulación por
parte del decreto respectivo y el contenido preciso del Acuerdo que se pretende
implementar. Esto quiere decir que deben concurrir en la motivación del
decreto, los argumentos que expliquen por qué las normas que contiene son
desarrollo propio del Acuerdo, los cuales, además, deben mostrar de forma
convincente la existencia de un vínculo inescindible e indiscutible entre
ellos. De ese modo, tal y como sucede en el caso de la conexidad estricta, las
argumentaciones del Gobierno que sean genéricas o que se refieran a relaciones
incidentales o indirectas entre el decreto correspondiente y el contenido
preciso del Acuerdo, desconocerán la conexidad suficiente e implicaran un
ejercicio excesivo de las facultades extraordinarias conferidas por el Acto
Legislativo No. 01 de 2016.
(v)
Necesidad estricta. En
la Sentencia C-699 de 2016, la Corte fue clara en señalar que: “en la
implementación del acuerdo final, la rama legislativa tiene competencia
principal para legislar. Por tanto, se justifica ejercer las
[facultades presidenciales para la paz] solo en
circunstancias extraordinarias, cuando resulte estrictamente necesario apelar a
ellas en lugar de someter el asunto al procedimiento legislativo
correspondiente”. Sobre esa base, la misma jurisprudencia ha destacado que el
carácter limitado de la habilitación legislativa extraordinaria se explica en
el origen derivado que tienen las facultades de producción normativa del
Presidente. Esta, a su vez, encuentra fundamento en el déficit de
deliberación y de representatividad de las minorías políticas que es connatural
a la adopción de los decretos con fuerza de ley, pero que se ve compensada en
el debate en el Congreso al conceder la autorización legislativa al Presidente,
con precisión y claridad.
Es
por esta razón que, se insiste, la habilitación legislativa extraordinaria es
limitada materialmente y tiene carácter excepcional, puesto que la regla
general para la producción normativa en el Estado constitucional es la
actividad ordinaria del Congreso, en tanto la misma cuenta con niveles
suficientes de representatividad democrática, deliberación y protección de los
derechos de participación, en particular de las minorías.
Esta
condición de excepcionalidad, exige, entonces, al Gobierno demostrar que el
trámite legislativo ordinario, así como el procedimiento legislativo especial
de que trata el artículo 1º del Acto Legislativo No. 01 de 2016, no eran
idóneos para regular la materia objeto del decreto. Por ende, el requisito de
necesidad estricta exige que la regulación adoptada a través de la habilitación
legislativa extraordinaria tenga carácter urgente e imperioso, de manera tal
que no sea objetivamente posible tramitar el asunto a través de los canales
deliberativos que tiene el Congreso, bien sea ordinarios o extraordinarios.
Dichos
canales, como se ha señalado, tienen carácter principal y preferente para la
producción legislativa, de manera tal que la expedición de los decretos leyes
debe partir de la demostración acerca de la imposibilidad objetiva, en razón a
la falta de idoneidad del procedimiento legislativo ante el Congreso.
Por
esta misma razón, tampoco resultará válida, desde la perspectiva
constitucional, la utilización de la habilitación legislativa extraordinaria
para la regulación de asuntos que, por su naturaleza, requieren la mayor
discusión democrática posible y que, por la misma razón, están sometidos a
reserva estricta de ley.
En
ese sentido, el ámbito de validez de los decretos dictados al amparo del
artículo 2º del Acto Legislativo No. 01 de 2016, es el de servir de medios para
la implementación del Acuerdo, respecto de aquellos asuntos eminentemente
instrumentales y que, por lo mismo, no están supeditados a la comprobación de
un grado de deliberación democrática suficiente. Por el contrario, cuando se
trate de materias propias del Acuerdo que han sido consideradas como de reserva
estricta de ley y, por esa razón, requieren de dicho grado de deliberación,
deberá hacerse uso del trámite legislativo, bien sea ordinario o
extraordinario.
Ahora
bien, tal y como lo ha puesto de presente esta Corporación, la acreditación por
parte del Gobierno del requisito de necesidad estricta, no se suple simplemente
con exponer criterios de conveniencia política o eficiencia en la expedición
normativa, sino que exigen un estándar mayor, consistente en la demostración
acerca de la ausencia de idoneidad del mecanismo legislativo ordinario u
especial, en virtud de las condiciones de urgencia antes mencionadas. En otras
palabras, lo que le corresponde al Ejecutivo es establecer, dentro de los
considerandos de los decretos extraordinarios, cómo el uso de la habilitación
legislativa especial es imperioso para regular la materia específica de que
trata el decreto respectivo. De no demostrarse ese grado de necesidad, se
estaría ante un abuso en el ejercicio de la habilitación legislativa
extraordinaria, puesto que se actuaría en abierto desmedro del carácter general
y preferente de la cláusula de competencia legislativa a favor del Congreso.
(vi)
Asuntos excluidos del ejercicio de
las “facultades presidenciales para la paz”. El
artículo 2º del Acto Legislativo No. 01 de 2016 establece expresamente que las “facultades
presidenciales para la paz” no podrán ser utilizadas para expedir actos
legislativos, leyes estatutarias, leyes orgánicas, leyes códigos, leyes que
necesitan mayorías calificada o absoluta para su aprobación, ni para decretar
impuestos. De acuerdo con dicha restricción, es claro que el Congreso, en su
condición de constituyente derivado, determinó que ciertos asuntos, por su
importancia, trascendencia y relevancia constitucional, debían estar excluidos
de la habilitación legislativa extraordinaria concedida al Presidente de la
República; quedando tales asuntos sometidos a la deliberación democrática como
condición para su expedición.
En
punto a las restricciones que condicionan el ejercicio de las “facultades
presidenciales para la paz”, en la Sentencia C-699 de 2016, la Corte
precisó que, por fuera de las consagradas expresamente en el artículo segundo del Acto
Legislativo 01 de 2016, concurrían otros límites implícitos al ejercicio de
tales facultades. Al respecto, precisó que, “en la medida en que no son
admisibles las reformas tácitas a la Constitución,[23]
tampoco pueden usarse las facultades extraordinarias para regular asuntos
sujetos a reserva de ley que no estén mencionados en el artículo 150-10 de la
Carta Política o en el artículo 2 acusado, tales como la restricción de la
libertad de expresión, la creación de delitos o el incremento penas (CP arts.
29 y 93)”.
Así
las cosas, el marco de habilitación de los decretos expedidos al amparo de las “facultades
presidenciales para la paz”, está supeditado al propósito de servir de
medios para la implementación del acuerdo, concretamente, en relación con
aquellos asuntos eminentemente instrumentales y que, por su propia naturaleza,
no requieren para su convalidación y legitimidad de la deliberación y el debate
democrático.
(vii)
Debe
cumplirse con el requisito de Consulta Previa en caso que haya lugar a ella. Además de los límites especiales de
competencia descritos, también le corresponde a la Corte verificar si, frente a
la norma expedida, por razón de la materia en ella regulada, ha debido
cumplirse con el requisito de la consulta previa en favor de los grupos étnicos.
En efecto, la jurisprudencia
constitucional ha dejado claro que, en desarrollo de la función de ejercer el
control de constitucionalidad, automático o rogado de los actos legislativos,
leyes y decretos con fuerza de ley, le corresponde a la Corte Constitucional
verificar el cumplimiento del requisito de la consulta previa, cuando las
medidas adoptadas en la respectiva norma afecten directamente a las comunidades
étnicas. Sobre el particular, la Corte ha señalado que la consulta previa es un
derecho fundamental de los grupos étnicos, reconocido y protegido por la Constitución
Política y el Convenio 169 de la OIT, que como tal, es exigible judicialmente.
1.3.
Evaluación procedimental del Decreto Ley 899 de 2017
Cumplimiento
de los requisitos formales
La Sala advierte que el Decreto Ley 899
de 2017, cumplió con todos los requisitos de forma para su expedición, tal y
como se pasa a explicar:
En primer lugar, el Decreto Ley 899 de
2017 fue expedido por el Presidente de la República, y suscrito por los
Viceministros encargados de los Ministerios del Interior y de Hacienda y
Crédito Público, el Ministro de Salud y Protección Social y el Director del
Departamento Administrativo de la Presidencia de la República, que son las
autoridades de Gobierno involucradas en las medidas e instrumentos a
implementar en el referido decreto para la reincorporación económica y social
colectiva e individual de los integrantes de las FARC-EP. En ese orden, se
entiende conformado el Gobierno en los términos del artículo 115 de la Carta
Política.
En
segundo lugar, el Decreto 899 de 2017 trae un título o epígrafe, con el
siguiente contenido: “Por el cual se establecen medidas e instrumentos para
la reincorporación económica y social colectiva e individual de los integrantes
de las FARC-EP conforme al Acuerdo Final, suscrito entre el Gobierno Nacional y
las FARC-EP el 24 de noviembre de 2016”. Dicho título se entiende
suficiente para cumplir con el requisito del artículo 169 de la Carta, en el
entendido que, en principio, permite determinar el objeto y contenido
del decreto.
En
tercer lugar, el Decreto Ley 899 de 2017 consagra la fuente de su competencia,
en el sentido de expresar que su expedición se surte “En ejercicio de las
facultades conferidas por el artículo 2 del Acto Legislativo 01 de 2016…”
Finalmente,
el Presidente de la República expone en los considerandos del Decreto Ley 899
de 2017, los motivos y fundamentos que sustentan su expedición y las medidas
que en él se adoptan. Cabe advertir que, en esta etapa del control, la
verificación sobre la existencia de motivación es eminentemente formal, en el
sentido que se limita a constatar solamente la existencia objetiva de
motivación, sin reparar en su contenido.
Por ende, encuentra la Corte que el
Decreto bajo examen es constitucional en su forma.[24]
Cumplimiento de los requisitos de
competencia
1.3.1.
El decreto fue expedido dentro del término establecido en el
artículo segundo del Acto Legislativo No. 01 de 2016. Como
ya fue señalado, las “facultades presidenciales para
la paz” deben ejercerse dentro de los 180 días siguientes a la entrada en
vigencia del Acto Legislativo 01 de 2016. De acuerdo con la jurisprudencia
constitucional, el término de 180 días con que cuenta el Gobierno
para el ejercicio de tales facultades, comenzó a contarse a partir del 1º de
diciembre de 2016 -por ser esta la fecha en la que entró en vigencia el
Acto Legislativo 01 de 2016-, prorrogándose hasta el día 29 de mayo
de 2017.
Bajo
esos parámetros, advierte la Corte que el Decreto No. 899
de 2017, objeto de control, cumple con el requisito de temporalidad, pues el
mismo fue expedido el 29 de mayo de 2017.
Algunos intervinientes cuestionan la
competencia del Presidente de la República para expedir el Decreto Ley 899 de
2017, sobre la base de considerar que la decisión del plebiscito del pasado 2
de octubre de 2016, negó la refrendación popular de lo pactado con los
integrantes de las FARC-EP y que, además, fueron escasos los resultados de la
renegociación.
Al respecto, basta con precisar que el
tema relacionado con la refrendación del Acuerdo Final y la entrada en vigencia
del Acto Legislativo 01 de 2016, fue estudiado y resuelto por la Corte en la
Sentencia C-160
de 2017, donde la Corporación definió que el proceso de refrendación popular
del Acuerdo Final se cumplió a cabalidad y concluyó en el Congreso de la
República, “mediante la aprobación
mayoritaria de las proposiciones número 83 y 39 del 29 y 30 de
noviembre de 2016, en las plenarias del Senado de la República y la Cámara
de Representantes, respectivamente y mediante la exposición de motivos que dio lugar a la Ley 1820 de 2016 y en el
artículo 1º de esta normativa”. Por lo tanto, se
dispuso en el mismo fallo que el Acto Legislativo 01 de 2016 entró en vigencia
el 1º de diciembre del mismo año, entendiéndose activada la Competencia del
Presidente de la República para expedir, entre otros, el Decreto Ley 899 de
2017.
1.3.2.
Cumplimiento de la conexidad objetiva.
La conexidad objetiva exige demostrar un vínculo cierto y
verificable entre el contenido del Acuerdo Final y la materia del decreto
expedido. Ello, en el entendido que los decretos expedidos deben servir para
facilitar y asegurar la implementación y desarrollo del Acuerdo.
Sobre esa base, para establecer el
cumplimiento del referido requisito respecto del Decreto Ley 899 de 2017, debe
tomarse en consideración que el Acuerdo de Paz gira en torno a seis puntos
básicos: 1) desarrollo agrario integral; 2)
participación política; 3) fin del conflicto; 4)
solución al problema de las drogas ilícitas; 5) acuerdo sobre las
víctimas del conflicto; e 6) implementación, verificación y
refrendación.
En ese contexto,
el Decreto 899 de 2017, tiene como objeto “definir y establecer los
criterios, medidas e instrumentos del Programa de Reincorporación Económica y
Social, colectiva e individual, a la vida civil de los integrantes de las
FARC-EP, conforme a lo establecido en el Acuerdo Final, suscrito entre el
Gobierno Nacional y las FARC-EP el 24 de noviembre de 2016”. (Art. 1º).
Con ese propósito, a través de 24 artículos, el citado ordenamiento regula
aspectos relacionados con: (i) beneficiarios
de las medidas de reincorporación y límites de acceso a los beneficios (arts. 2
y 22); (ii) reincorporación de menores de edad (art. 3); (iii)
creación de una organización de economía social y/o solidaria -ECOMUN- (arts. 4
transitorio, 5 y 6); (iv) beneficios económicos y de protección en
seguridad social (arts. 7, 8, 9, 12 y 15); (v) identificación de
necesidades mediante un censo socioeconómico y enfoque sicosocial (arts. 10 y
18); pedagogía para la paz (art. 19); (vi) planes, programas y proyectos
productivos y sociales (arts. 11, 13, 14 y 17); (vii) recursos para la
reincorporación, asignación, distribución y racionalización de los mismos
(arts. 16, 20 y 23); y (viii) acceso al sistema financiero (art. 21).
Revisado el contenido del decreto bajo
examen, advierte la Corte que el mismo se inscribe en el punto 3)
del Acuerdo que trata sobre el “fin del conflicto”, adoptando medidas de
implementación, concretamente, en lo relacionado el punto 3.2., desarrollando a
su vez las materias específicas de los puntos 3.2.2, 3.2.2.1,
3.2.2.3, 3.2.2.4, 3.2.2.5, 3.2.2.6, 3.2.2.7 y 3.2.2.8, que
precisamente, tratan los aspectos del Acuerdo referentes a la
reincorporación de las FARC-EP a la vida civil en lo económico y en lo social.
En efecto, en los puntos 3.2.2, 3.2.2.1,
3.2.2.3, 3.2.2.4, 3.2.2.5, 3.2.2.6, 3.2.2.7 y 3.2.2.8 del Acuerdo
Final, se trata el tema de la reincorporación económica y social de
los miembros de las FARC-EP, promoviendo acciones dirigidas a: la
reincorporación de los menores de edad que hayan salido de los campamentos de
las FARC EP; permitir la
creación jurídica de una organización de economía social y/o solidaria; el
reconocimiento de garantías económicas y de protección social para una
reincorporación sostenible; enfoque diferencial y psicosocial; y el desarrollo
y ejecución de programas y proyectos productivos y sociales en favor de los
miembros de las FARC EP; aspectos que, sin duda, se encuentran plenamente
desarrollados en el Decreto Ley 899 de 2017.
La apreciación de la Corte, coincide a
su vez con lo dicho en los considerandos del Decreto 899 de 2017, en el que se
afirma,
respecto del cumplimiento del requisito de conexidad objetiva, lo siguiente:
“Que en cumplimiento del requisito de
conexidad objetiva el presente decreto ley: (i) tiene un vínculo cierto y
verificable entre su materia y articulado y el contenido del Acuerdo Final;
(ii) sirve para facilitar o asegurarla implementación y el desarrollo normativo
del Acuerdo y (iii) no regula aspectos diferentes, ni rebasa el ámbito de
aquellos asuntos imprescindibles para el proceso de implementación del Acuerdo
Final.” Lo anterior, en la medida en “Que en el punto 3.2 del Acuerdo Final, se
pactó lo referente a la reincorporación de las FARC-EP a la vida civil en lo
económico, lo social y lo político de acuerdo con sus intereses, consagrando
acciones tendientes a facilitar la formalización jurídica de una organización de
economía social y/o solidaria, el desarrollo y ejecución de programas y
proyectos productivos sostenibles, el reconocimiento de garantías para una
reincorporación económica y social sostenible, la reincorporación de los
menores de edad que hayan salido de los campamentos de las FARC EP lo cual se
encuentra plenamente desarrollado en el presente decreto ley.”
Así
las cosas, en la media que se encuentra acreditada la existencia de un
vínculo cierto y verificable entre el Decreto y el Acuerdo Final, el requisito
de conexidad objetiva se encuentra cumplido.
1.3.3.
Cumplimiento de la Conexidad estricta.
La conexidad estricta exige un vínculo directo -por oposición a lo incidental y
accesorio-entre el contenido del decreto proferido y un aspecto definido y
concreto del Acuerdo. Así entendida, la valoración de la conexidad estricta
supone una labor en dos niveles, uno externo y otro interno: en el externo, el
Gobierno deberá identificar cuál es el contenido preciso del Acuerdo que es
objeto de implementación y en el interno, demostrar que la medida respectiva
está vinculada con dicho contenido.
En relación con la conexidad estricta
a nivel externo, el Gobierno, en los considerandos del Decreto No.899 de
2017, señala que dicha disposición “responde en forma precisa al punto 3.2.,
del Acuerdo Final”. Posteriormente, y después de relacionar la conexidad de
cada uno de los 24 artículos del Decreto con el Acuerdo Final, refiere que: “el
presente Decreto Ley no desconoce la conexidad estricta, pues no regula
materias genéricas del Acuerdo Final, en tanto busca solo facilitar y asegurar
la implementación de puntos específicos del mismo. En este sentido, es claro
que existe un vínculo específico entre los contenidos de este Decreto y los
puntos antes señalados del Acuerdo Final.”
Ciertamente,
como ya fue señalado, una vez revisado el contenido del decreto bajo
examen, para la Corte es claro que el mismo se inscribe en el punto 3)
del Acuerdo que trata sobre el “fin del conflicto”, adoptando medidas de
implementación, concretamente, en lo relacionado con el punto 3.2.,
desarrollando a su vez las materias específicas de los puntos 3.2.2,
3.2.2.1, 3.2.2.3, 3.2.2.4, 3.2.2.5, 3.2.2.6, 3.2.2.7 y 3.2.2.8, que
precisamente, tratan los aspectos del Acuerdo referentes a la
reincorporación de las FARC-EP a la vida civil en lo económico y en lo social.
De
ese modo, el
contenido del Decreto Ley 899 de 2017 tiene una finalidad instrumental, en la
medida que su objeto se concreta en facilitar y asegurar la implementación y
desarrollo normativo del punto 3.2 y, en especial, de los puntos 3.2.2,
3.2.2.1, 3.2.2.3, 3.2.2.4, 3.2.2.5, 3.2.2.6, 3.2.2.7 y 3.2.2.8 del Acuerdo
Final. También dicho decreto persigue una finalidad material, en cuanto a
través de su contenido busca asegurar algunos de los objetivos precisos
delimitados materialmente en el Acuerdo Final, concretamente, en el punto 3)
del Acuerdo que trata sobre el “fin del conflicto”.
Por
lo tanto, la Corte encuentra cumplido el requisito de conexidad estricta a
nivel externo, pues, la implementación del Acuerdo Final, en el
punto 3) del Acuerdo que trata sobre el “fin del conflicto”, necesita de la
implementación de medidas y el diseño de mecanismos que permitan la reincorporación
de los miembros de FARC-EP a la vida civil en lo económico y en lo social.
Respecto a la conexidad estricta a
nivel interno, se observa que el decreto ley bajo control cumple
también con dicho requisito, pues en efecto existe coherencia entre su parte
motiva y la regulación adoptada. Así pues, en las consideraciones generales se
establece que “el contenido del presente Decreto Ley tiene una
naturaleza instrumental, pues su objeto es facilitar y asegurar la
implementación y desarrollo normativo del punto 3.2 y en especial los puntos
3.2.2, 3.2.2.1, 3.2.2.3, 3.2.2.4, 3.2.2.5, 3.2.2.6, 3.2.2.7 y 3.2.2.8 del
Acuerdo Final.” A su vez, a lo largo de los 24 artículos del decreto, se
adoptan medidas encaminadas a garantizar la reincorporación de las FARC-EP a la
vida civil en lo económico y lo social, implementando, por tanto, los
contenidos del punto 3.2, y en especial, de los puntos 3.2.2, 3.2.2.1, 3.2.2.3,
3.2.2.4, 3.2.2.5, 3.2.2.6, 3.2.2.7 y 3.2.2.8.
1.3.4.
Cumplimiento de la Conexidad suficiente.
El requisito de conexidad suficiente exige que el vínculo demostrado entre el
decreto expedido y el Acuerdo Final, sea por sí mismo convincente e
indiscutible para mostrar la proximidad y conexidad entre ellos, descartando la
necesidad de acudir a argumentos colaterales.
En este caso no existe duda sobre el
vínculo existente entre el contenido del Decreto 899 de 2017 y el punto 3)
del Acuerdo Final que trata sobre el “fin del conflicto”. También es
evidente que el referido decreto propugna, concretamente, por la implementación
de los contenidos del punto 3.2, y en especial, de los puntos 3.2.2, 3.2.2.1,
3.2.2.3, 3.2.2.4, 3.2.2.5, 3.2.2.6, 3.2.2.7 y 3.2.2.8, con lo cual está
plenamente demostrado la proximidad y conexidad directa entre ellos.
Al respecto, el Gobierno en las
motivaciones del Decreto Ley 899 de 2017 señala que “en cumplimiento
del requisito de conexidad suficiente el presente decreto ley es instrumental a
la realización de los objetivos o compromisos del Acuerdo Final como quiera que
expresamente determina los criterios, medidas e instrumentos del Programa de Reincorporación
Económica y Social, colectiva e individual, a la vida civil de los integrantes
de las FARC EP, determina sus beneficiarios, regula la reincorporación de
menores de edad, identifica y regula las necesidades del proceso de
reincorporación económica y social, así como también las garantías para una
reincorporación económica y social sostenible, lo concerniente a la
constitución de ECOMUN, todo lo cual fue objeto de acuerdo en los puntos 3.2.2,
3.2.2.1, 3.2.2.3, 3.2.2.4, 3.2.2.5, 3.2.2.6, 3.2.2.7 Y 3.2.2.8 del Acuerdo
Final, de tal manera que las normas contempladas en el presente Decreto Ley
constituye el marco legal que permiten facilitar y asegurar la implementación y
desarrollo normativo del Acuerdo Final.”
Por lo tanto, no se requiere recurrir a
argumentos adicionales para considerar cumplido el requisito de conexidad
suficiente por parte del decreto bajo examen.
Conclusiones sobre el
cumplimiento de los requisitos de conexidad. En suma, la
conexidad establecida entre el Decreto Ley 899 de 2017 y el Acuerdo Final es objetiva,
ya que basta con el cotejo de la norma bajo examen y los apartes del Acuerdo
que fueron expuestos, para verificar la relación de medio a fin que los une. Es
estricta, porque el decreto ley examinado prevé medidas para el
cumplimiento directo de obligaciones expresamente adquiridas por el Gobierno
Nacional en el Acuerdo Final, en particular, en lo que concierne a la
reincorporación económica y social colectiva e individual de los integrantes de
las FARC-EP. También es suficiente, porque la referencia a estos apartes
del Acuerdo Final basta para explicar el vínculo instrumental que liga al
Decreto objeto de control y al Acuerdo Final. Por consiguiente, se encuentra
cumplido el requisito relativo a la conexidad.
1.3.5. Cumplimiento del requisito de
necesidad estricta. Quien interviene en representación de
la Universidad Libre, pone en duda el cumplimiento del requisito de necesidad
estricta, tras considerar que el argumento esgrimido por el Gobierno, sobre la
urgencia de configurar un marco normativo para la reincorporación social, es a
todas luces insuficiente.
Teniendo en cuenta el anterior
cuestionamiento, pasa la Corte a evaluar el cumplimiento del requisito de
necesidad estricta por parte del Decreto Ley 899 de 2017.
El requisito de necesidad estricta, se reitera, le impone al
Gobierno la carga de tener que justificar el ejercicio de las “facultades
presidenciales para la paz”, en lugar de someter el
asunto al procedimiento legislativo correspondiente. Este criterio, exige,
entonces, que el Gobierno demuestre que: (i) tanto el trámite
legislativo ordinario, (ii) como el procedimiento legislativo especial
de que trata el artículo 1º del Acto Legislativo No. 01 de 2016, no eran
idóneos para regular la materia objeto del decreto respectivo. En otras
palabras, lo que le corresponde al Ejecutivo, en punto al cumplimiento del
requisito de necesidad estricta, es acreditar, preferiblemente en los
considerandos de los decretos extraordinarios, cómo el uso de la habilitación
legislativa especial es imperioso para regular la materia específica de que
trata el decreto respectivo.
Sobre este particular, en los
considerandos del Decreto Ley 899 de 2017, el Gobierno se ocupó,
específicamente, de explicar las razones por la cuales encontró necesaria su
expedición por la vía de las “facultades presidenciales para la paz”,
en lugar de haber acudido al procedimiento legislativo correspondiente
-ordinario o extraordinario-. Argumentó, al respecto, que la medida adoptada es
urgente para contar, oportunamente, con un marco jurídico que defina el programa
de reincorporación económica y social, colectiva e individual, a la vida civil
de los integrantes de las FARC-EP, en el momento en que culmine el proceso de
dejación de armas y finalice el término
establecido para las Zonas Veredales Transitorias de Normalización (ZVTN). Pues
de lo contrario, las personas integrantes de las FARC EP que se han sometido al
Acuerdo no dispondrían de los recursos económicos y ayudas sociales que les
permitan una reincorporación económica y social sostenible.
En esa dirección, el Gobierno puso de presente que el
referido “Decreto
Ley regula materias para las cuales ni el trámite legislativo ordinario ni el
procedimiento legislativo especial previsto en el artículo 1 del Acto
Legislativo 01 de 2016 son idóneos, pues la regulación que aquí se adopta tiene
un carácter urgente e imperioso y, por tanto, no es objetivamente posible su
tramitación a través de los canales deliberativos ordinario o del Procedimiento
Legislativo Especial para la Paz”.
Sobre el carácter urgente e imperioso de
la medida, explicó el Gobierno que: “la presente normatividad se requiere
expedirla de manera inmediata antes de la conclusión del período contemplado
para la dejación de armas, lo cual no sería viable utilizando el procedimiento
legislativo especial previsto en el mismo Acto Legislativo 01 de 2016, debido a
que es imperioso que se cuente con un marco jurídico que establezca el marco
jurídico del programa de reincorporación económica y social, colectiva e
individual, a la vida civil de los integrantes de las FARC-EP teniendo en
cuenta que se deberán otorgar las garantías para una reincorporación económica
y social sostenible de los integrantes de las FARC-EP, a partir de la
terminación de las Zonas Veredales Transitorias de Normalización (ZVTN) tal
como se desprende de los puntos 3.2.2.6 y 3.2.2.7 , lo que hace inaplazable la
expedición de la presente normativa, que además garantiza los derechos
fundamentales como la vida, salud y bienestar de los integrantes de las
FARC-EP, por lo que de no existir estos beneficios al culminar el término
establecido para las Zonas Veredales Transitorias de Normalización (ZVTN),
conllevará a que las personas integrantes de las FARC-EP que se han sometido al
Acuerdo no dispongan de los recursos económicos y ayudas sociales que les
permitan la reincorporación económica y social sostenible”.
Además, destacó que la expedición del
decreto bajo examen se requiere con prontitud, toda vez que en el punto 6.1.10.
del Acuerdo Final, referente al calendario de implementación normativa durante
los primeros 12 meses tras la firma del Acuerdo Final, específicamente, en el
literal (j), se pactó que en dicho termino debían expedirse: “Leyes
y/o normas de desarrollo sobre Reincorporación económica y social”.
Así las cosas, contrario a lo
sostenido por uno de los intervinientes, la Corte advierte que la expedición
del Decreto Ley 899 de 2017, cumplen con el requisito de necesidad estricta.
Ello, bajo el entendido que las razones expuestas por el Gobierno, dirigidas a
mostrar la urgencia de contar con una regulación que garantice e impulse el programa
de reincorporación económica y social a la vida civil de los integrantes de las
FARC-EP, en un plazo acorde con el momento en que finalice el proceso de
dejación de armas y termine la vigencia las Zonas Veredales Transitorias de
Normalización (ZVTN), resultan suficientes para justificar la expedición de
medidas en esa dirección, específicamente, por la vía del ejercicio de las“facultades
presidenciales para la paz”.
En efecto, a juicio de la Corte,
la implementación de las medidas adoptadas en el Decreto Ley 899 de 2017 está
revestida de urgencia, pues la inmediatez que requiere contar con los
recursos económicos y las ayudas sociales que permitan garantizar
la reincorporación a la vida civil de los miembros de la FARC-EP, como uno de
los compromisos del Acuerdo Final, hace necesaria la adopción de las mismas a
través del decreto ley en cuestión.
El ejercicio de las “facultades
presidenciales para la paz”, en lo relacionado con el tema de la
reincorporación social y económica de los miembros de las FARC-EP que se hayan
desmovilizado, se justifica, desde la perspectiva de ser el medio más expedito,
por dos razones concretas: (i) la necesidad apremiante de darle
cumplimiento al calendario de compromisos (punto 6.1.10. literal
(j) del Acuerdo Final), sobre la implementación normativa de la reincorporación
social y económica (durante los primeros 12 meses tras la firma del Acuerdo Final);
y (ii) la urgencia de contar con tales medidas para
el momento en
que finalice el proceso de dejación de armas y termine la vigencia las Zonas
Veredales Transitorias de Normalización (ZVTN).
Bajo esa óptica, aun cuando habría sido
posible acudir al procedimiento legislativo
correspondiente -ordinario o extraordinario-, no podía garantizarse la
expedición de tal regulación con la anticipación requerida, y, por tanto,
tampoco asegurar el cumplimiento de los compromisos adquiridos al terminar el
proceso de dejación de armas y  la finalización de las ZVTN, en cuanto a la
existencia en el ordenamiento jurídico de las garantías necesarias para una
reincorporación económica y social sostenible de los miembros de las FARC-EP.
Ciertamente, al cumplirse el proceso de
dejación de armas y la culminación de las ZVTN,
el Estado debe otorgar las garantías para una reincorporación económica y
social sostenible, convenida en el punto 3) del Acuerdo Final, dentro
del objetivo de suplir las necesidades básicas de los miembros de las FARC-EP
desmovilizados y de garantizar sus derechos a la vida, a la salud y al
bienestar social. De no haberse expedido la normatividad en la materia, a
través del Decreto Ley 899 de 2017, el propio Estado no estaría en condiciones
de asegurarle a los desmovilizados la satisfacción de sus necesidades mínimas,
incurriendo en un incumplimiento de lo pactado, circunstancia que puede dar
lugar, incluso, a desincentivar los procesos de desmovilización.
En relación con
esto último, es importante destacar que, frente al proceso de
dejación de armas[25],
el Acuerdo Final[26]
estableció que aquel finalizaría el día D[27]+180, es
decir, el 30 de mayo de 2017. Sin embargo, la Comisión de Seguimiento Impulso y
Verificación a la Implementación del Acuerdo Final, el 29 de mayo del año en
curso, mediante comunicado No. 19, modificó el cronograma y determinó como
nueva fecha para terminar la entrega el 20 de junio. Finalmente, el acto de
cierre del proceso de dejación de armas se llevó a cabo el día 27 de junio en Mesetas,
Meta[28].
De igual manera,
respecto a las Zonas Veredales de Normalización (ZVNT), el Acuerdo Final
determinó que estas también terminarían el día D+180[29].
No obstante, el 29 de mayo de 2017, el Presidente de la República, mediante
Decreto 901, prorrogó su duración hasta por dos (2) meses más, con posibilidad
de prórroga, lo cual quiere decir que, en principio, las ZVNT se mantendrían
vigentes hasta el 29 de julio del año en curso.
El que las normas sobre
reincorporación social y económica sean anteriores a la culminación del proceso
de dejación de armas y a la finalización de las ZVNT, no pone en duda la
urgencia que justificó su expedición a través del ejercicio de las “facultades
presidenciales para la paz”. Por el contrario, la existencia de un
marco normativo previo, por la vía del Decreto Ley 899 de 2017, coadyuva al
propósito previsto en el Acuerdo Final, de otorgar las garantías
para una reincorporación económica y social sostenible de los miembros de las
FARC-EP, pues le permite al Estado, por intermedio de las autoridades
competentes, llevar a cabo el alistamiento necesario de las medidas adoptadas y
la posibilidad de su implementación oportuna, de manera que, vencido los
términos previstos para la dejación de armas y la finalización de las ZVNT, los
desmovilizados puedan acceder a los beneficios, programas y proyectos
económicos y sociales reconocidos, así como también a los demás instrumentos de
reincorporación, en el propósito de garantizar su sostenimiento transitorio y
su readaptación a la vida civil.
El carácter inaplazable de la
puesta en funcionamiento de las medidas materiales de reincorporación de los
desmovilizados, justifica, entonces, que no se haya acudido al procedimiento
legislativo ordinario, y tampoco al previsto en el artículo 1º del Acto
Legislativo 01 de 2016, sino que se hubiera recurrido a la expedición de un
decreto ley, por parte del Presidente de la República.
A lo anterior, debe agregar la
Corte que el desarrollo normativo del Decreto Ley 899 de 2017, se corresponde con
la facultades que el propio legislador le otorgó al Presidente de la República,
por medio de la Ley
418 de 1997, prorrogada y modificada por las Leyes 548 de 1999, 782 de 2002,
1106 de 2006, 1421 de 2010, 1738 de 2014 y 1779 de 2016, de adelantar con los
grupos alzados en armas diálogos, negociaciones y firmar acuerdos de paz, y
dentro de ello, para acordar las condiciones de desarme, desmovilización y
reintegración social y económica. Con lo cual, la materia desarrollada en el
Decreto Ley 899 de 2017, se inscribe dentro del ámbito de competencia del
Gobierno Nacional, lo cual a su vez, reduce la necesidad de deliberación
política en este caso, es decir, no hace imperativo o
imprescindible el debate legislativo.
Con base en las consideraciones
expuestas, concluye la Corte que, en el caso del Decreto 899 de 2017, se
encuentra cumplido el requisito de necesidad estricta.
1.3.6.
El Decreto Ley 899 de 2017 no regula ninguno de los asuntos
excluidos del ejercicio de las “facultades presidenciales
para la paz”. Como ya ha sido
expuesto, el artículo 2º del Acto Legislativo No. 01 de 2016 establece
expresamente que las “facultades presidenciales para la paz” no podrán
ser utilizadas para expedir actos legislativos, leyes estatutarias, leyes
orgánicas, leyes códigos, leyes que necesitan mayorías calificada o absoluta
para su aprobación, ni para decretar impuestos. En concordancia con dicha
prohibición, en la Sentencia C-699 de 2016, la Corte precisó que: “en la medida
en que no son admisibles las reformas tácitas a la Constitución,[30]
tampoco pueden usarse las facultades extraordinarias para regular asuntos
sujetos a reserva de ley que no estén mencionados en el artículo 150-10 de la
Carta Política o en el artículo 2 acusado, tales como la restricción de la
libertad de expresión, la creación de delitos o el incremento penas (CP arts.
29 y 93)”.
La misma sentencia se refirió al alcance de dicha limitación para las “facultades
presidenciales para la paz”, al destacar que “[l]os decretos de
ley que se expidan con arreglo a estas facultades extraordinarias deben
facilitar o asegurar el desarrollo normativo del acuerdo final, y no pueden
versar sobre ciertas materias con reserva especial o estricta de ley”.
Frente a la limitación fijada en la
Sentencia C-699 de 2016, la propia jurisprudencia constitucional[31]
ha sostenido que su aplicación no puede llevar a considerar que cualquier
materia que tenga reserva de ley se entienda excluida de las “facultades
presidenciales para la paz”, pues ello implicaría hacer nugatorio el ejercicio
de dicha atribución, en cuanto la misma habilita al Presidente para la
expedición de normas con fuerza de ley. Por eso, la Corte ha entendido que la
aludida limitación se proyecta, específicamente, sobre aquellas materias
sometidas a reserva estricta de ley, en el entendido que son de competencia
exclusiva del Congreso y que, desde la perspectiva constitucional, no pueden
ser delegadas ni atribuidas al Presidente de la República, por tratarse de “asuntos
que, por su naturaleza, requieren la mayor discusión democrática posible”[32].
Acorde con lo anterior, revisado el
contenido del Decreto Ley 899 de 2017, encuentra la Corte que el mismo no
regula ninguno de los asuntos expresamente excluidos por el artículo 2º del
Acto Legislativo No. 01 de 2016, así como tampoco incluye materias sometidas a
reserva estricta de ley que por su naturaleza requieran la mayor discusión
democrática posible. Según ha sido señalado, su objetivo es definir y
establecer los criterios, medidas e instrumentos del Programa de Reincorporación
Económica y Social, colectiva e individual, a la vida civil de los integrantes
de las FARC-EP, conforme al punto 3) (3.2) del Acuerdo Final, siendo las
materias desarrolladas en el mismo, instrumentales de la implementación del
mencionado Acuerdo y propias de la legislación ordinaria.
En
relación con lo dicho, en los considerandos del Decreto Ley 899 de 2017, el
Gobierno afirmó que: “en cumplimiento del requisito de
necesidad estricta, el presente decreto ley no regula asuntos que por su
naturaleza requieren la mayor discusión democrática posible y que por lo mismo
están sometidos a reserva estricta de ley, en la medida que temas como el
establecimiento de los beneficios socio económicos del proceso de
'reincorporación a la vida civil para los integrantes de las FARC- EP, sus
requisitos, condiciones de acceso, recursos e identificación de los proyectos y
programas, son asuntos eminentemente instrumentales de la implementación del
Acuerdo Final”.
Ciertamente,
las medidas adoptadas en el decreto ley sometido a revisión constitucional,
tienen por objeto establecer medidas e instrumentos para la reincorporación
económica y social, colectiva e individual, de los integrantes de las FARC-EP
conforme al punto 3) Acuerdo Final sobre “fin del
conflicto”,
suscrito entre el Gobierno Nacional y las FARC-EP el 24 de noviembre de 2016. Como
ya fue señalado con anterioridad, con ese propósito, el Decreto Ley 899 de 2017
regula temas relacionados con: (i) los beneficiarios
de las medidas de reincorporación y límites de acceso a los beneficios (arts. 2
y 22); (ii) la reincorporación de menores de edad (art. 3); (iii)
la creación de una organización de economía social y/o solidaria -ECOMUN-
(arts. 4 transitorio, 5 y 6); (iv) los beneficios económicos y de
protección en seguridad social (arts. 7, 8, 9, 12 y 15); (v) la identificación
de necesidades mediante un censo socioeconómico y enfoque sicosocial (arts. 10
y 18); la pedagogía para la paz (art. 19); (vi) los planes, programas y
proyectos productivos y sociales (arts. 11, 13, 14 y 17); (vii) los recursos
para la reincorporación, asignación, distribución y racionalización de los
mismos (arts. 16, 17-parágrafo 1º, 20 y 23); y (viii) el acceso al
sistema financiero (art. 21).
Las citadas materias, como se ha
indicado, se
constituyen en instrumentos para la implementación del acuerdo final, que por
su naturaleza pueden ser adoptadas mediante regulación legal ordinaria y, por
tanto, no exigen un trámite de aprobación especial ni una mayor discusión
democrática posible.
Concretamente, las materias del Decreto
Ley 899 de 2017 no se relacionan con los temas que el artículo 151 de la Carta
Política define como de reserva de ley orgánica, pues en ellas no se regulan
aspectos relacionados con: (i) el Reglamento del Congreso de la
República; (ii) las normas sobre el presupuesto de rentas y ley de
apropiaciones; (iii) el Plan Nacional de Desarrollo; y (iv) las
relativas a la asignación de competencias normativas a las entidades
territoriales. De ese modo, el citado decreto ley no viola la reserva de ley
orgánica, pues, las medidas que adopta, están relacionadas con temas que pueden
ser tramitadas mediante ley ordinaria.
Ahora bien, quien interviene en
representación de la Universidad Libre de Bogotá, sostiene que la medida contenida
en el parágrafo primero del artículo 17 del Decreto Ley 899 de 2017, conlleva
una violación de la reserva de ley orgánica, sobre la base de entender que la
misma regula aspectos relacionados con la programación y ejecución del Presupuesto
General de la Nación y de las entidades territoriales.
La Corte no comparte tal apreciación por
las razones que se explican a continuación:
El artículo 151
de la Constitución Política le atribuye al Congreso de la República la facultad
de expedir leyes orgánicas a las cuales se sujetará el ejercicio de la
actividad legislativa, autorización que incluye, entre otras, la expedición de
normas sobre preparación, aprobación y ejecución del presupuesto de rentas y
ley de apropiaciones. Tal mandato, a su vez, se encuentra en plena
correspondencia con el artículo 352 del mismo ordenamiento Superior, que le impone
al Congreso de la República, a través de la ley orgánica del presupuesto, regular
lo relacionado con la programación, aprobación, modificación y ejecución del
presupuesto, no sólo de la Nación, sino también de las entidades territoriales
y de los entes descentralizados de cualquier nivel administrativo, y su
coordinación con el Plan Nacional de Desarrollo.
Como
reiteradamente lo ha sostenido esta Corporación, “las normas orgánicas, entre
las cuales se incluyen las de presupuesto, tienen una categoría superior que
condiciona el ejercicio de la actividad legislativa, al punto de que el control
de constitucionalidad que lleva a cabo esta Corporación deba implicar que se confronte
la disposición acusada no solamente con el texto constitucional, sino también
con la respectiva norma orgánica [la cual] viene a constituirse en límite,
directriz y referencia obligada de la ley ordinaria”.[33]
Con base en ese
criterio, este Tribunal ha sostenido que, dado su especial rango y jerarquía, “las leyes orgánicas son
parámetros del análisis de constitucionalidad en sentido lato, en tanto y en
cuanto se trata de normas de naturaleza supralegal que implican un límite a la
actuación de las autoridades y al margen de configuración del Congreso.”[34]
De
manera particular, la Corte se ha referido a las circunstancias que dan lugar a
la violación de la reserva de ley orgánica, señalando que la misma se
estructura cuando “el Congreso regula por medio de una ley ordinaria un
contenido normativo que la Constitución ha reservado a las leyes orgánicas,
pues la Carta distingue entre leyes orgánicas y leyes ordinarias, y atribuye a
cada una de ellas la regulación de materias diversas”[35]. En
esa misma dirección, ha precisado que dicha violación “conlleva un vicio de
competencia del Congreso, en el sentido que este órgano no se encuentra
facultado para tramitar y aprobar “por medio del procedimiento y la forma de la
ley ordinaria ciertas materias que la Constitución ha reservado al trámite y a
la forma más exigentes de la ley orgánica”[36].
Así
las cosas, la Ley Orgánica del Presupuesto tiene características
constitucionales que hacen de ella una norma superior a otras leyes. De su
alcance preeminente surgen consecuencias importantes. Una de ellas, según se
expresó, es que condiciona la expedición de leyes sobre la materia que ella
trata, de modo tal que sus prescripciones han sido elevadas a un rango
cuasi-constitucional, con lo cual, una vulneración o desconocimiento de lo que
ella contemple en materia de procedimiento y principios por parte de las leyes
presupuestales ordinarias, implica su inconstitucionalidad.
En la
actualidad, la ley orgánica del presupuesto está compilada en el Decreto 111 de
1996, el cual viene a constituirse en el Estatuto Orgánico del Presupuesto[37]. En él se
regula, entonces, el proceso presupuestal como tal, esto es, se establece la
manera como se programa, aprueba, modifica y ejecuta el presupuesto.[38]
A
este respecto, los artículos 1º y 2º del citado ordenamiento establecen que el
mismo contiene “las disposiciones en materia presupuestal”, “a que se
refiere el artículo 352 de la Constitución Política”[39] y
consagra la regulación del “sistema presupuestal”, específicamente de “la
programación, elaboración, presentación, aprobación, modificación y ejecución
del Presupuesto, así como la capacidad de contratación y la definición del
gasto público social.”[40]
Dada su
naturaleza orgánica, el Decreto 111 de 1996 viene a constituirse en límite,
directriz y referencia obligada de las leyes ordinarias, en particular de las
leyes de presupuesto, en el sentido de que estas últimas tienen el deber
jurídico de ajustarse a la regulación orgánica, en lo relacionado con la
programación, aprobación, modificación y ejecución del presupuesto, so pena de
quebrantar la Constitución Política.
En relación con
esto último, cabe
precisar que, en todo caso, el ámbito de aplicación de las disposiciones
contenidas en el Estatuto Orgánico del Presupuesto, y en especial las funciones
de organismos públicos que sean asignadas en él, están directamente
relacionadas con asuntos y temas de orden presupuestal. Ese es su ámbito
material específico, de manera que el mismo solo puede ser desconocido, por la
vía de leyes ordinarias, cuando estas regulan asuntos que le son propios y
reservados al estatuto.
Frente al artículo 17 del Decreto Ley
899 de 2017, esta trata sobre los planes y programas sociales que deben
implementarse en favor de los beneficiarios del proceso de reincorporación, con
base en los resultados que arroje el censo socioeconómico. En ese contexto, en
el parágrafo primero precisa que, para garantizar su eficaz implementación y
despliegue en el territorio, “la puesta en marcha de los programas tomará como
base los recursos institucionales de los que dispone el Gobierno Nacional y las
entidades del Estado colombiano competentes, sin perjuicio del acceso a otros
recursos legales.”
Partiendo de su contenido, para la Corte
es claro que la norma citada no adopta medidas de tipo presupuestal y tampoco está
llamada a desarrollar materias propias de la Ley orgánica del presupuesto, que
impliquen cambios o modificaciones a la misma, pues no regula aspectos centrales, ni
procedimentales ni sustantivos, relacionados con la programación, aprobación,
modificación y ejecución del presupuesto. En esa dirección, la misma no
contiene mandatos dirigidos a la fijación de partidas presupuestales o de gasto
público, o al modo de ejecutarlos, que puedan comprometer su entendimiento.
Por su intermedio, se conmina a las
autoridades públicas del orden nacional y territorial, vinculadas al
cumplimiento del proceso de reincorporación social y económica de los miembros de
las FARC-EP, para que, en el trámite de implementación de los planes y programas
sociales, hagan uso de los medios institucionales, sean ellos físicos,
materiales, humanos y técnicos existentes, en el propósito de asegurar
el despliegue y ejecución de los programas que se decidan promover.
Desde ese punto de vista, las funciones asignadas a las
autoridades por la norma bajo estudio, no están directamente relacionadas con
asuntos y temas de orden presupuestal, lo cual, en todo caso, por sí mismo no
implica una violación de la reserva de ley orgánica.
En realidad, la expresión “recursos”
es utilizada por la norma en su sentido natural y obvio, esto es, como el conjunto de elementos disponibles para resolver una necesidad,
con lo cual, la citada expresión no tiene propiamente una significación
económica como equivocadamente lo supone el interviniente, y, en todo caso, no
se le puede endilgar un contenido presupuestal que implique una violación de la
reserva de ley orgánica.
En consecuencia, el Decreto Ley 899 de
2017, objeto de control constitucional, no regula ninguno de los asuntos
excluidos del
ejercicio de las “facultades presidenciales para la paz”.
1.3.7. El requisito de
la consulta previa frente a la expedición del Decreto Ley 899 de 2017. De
manera uniforme, la jurisprudencia constitucional ha dejado claro que, en
desarrollo de la función de ejercer el control de constitucionalidad,
automático o rogado de los actos legislativos, leyes y decretos con fuerza de
ley, le corresponde a la Corte Constitucional verificar el cumplimiento del
requisito de la consulta previa, cuando las medidas adoptadas en la respectiva
norma afecten directamente a las comunidades étnicas.
Sobre
el particular, la Corte ha señalado que la consulta previa es un derecho
fundamental de los grupos étnicos, reconocido y protegido por la Constitución
Política y el Convenio 169 de la OIT, que como tal, es exigible judicialmente.
Conforme con ello, ha precisado igualmente que el derecho a la consulta previa
está estrechamente relacionado con la salvaguarda de la identidad de las
comunidades étnicas, con lo cual se constituye en presupuesto indispensable
para hacer efectivo el reconocimiento y protección de la diversidad étnica y
cultural de la Nación, conforme lo prevén los artículos 1° y 7° de la
Constitución Política.
En
punto a la exigencia de la consulta previa, en los distintos pronunciamientos
sobre la materia[41],
la Corte ha fijado las reglas básicas que determinan su ámbito de aplicación y
que orientan el ejercicio del control constitucional.
(i)
Inicialmente, la Corte ha explicado que el derecho a la consulta previa se
extiende en favor de los diferentes grupos étnicos, entendiendo que el concepto
comprende, para el caso colombiano, a las comunidades y pueblos indígenas y
tribales, afro-descendientes y raizales.[42]
(ii) Con respecto al
tipo de medidas que deben ser consultadas, ha precisado la jurisprudencia que
aplica indistintamente a medidas administrativas y legislativas, cualquiera sea
su naturaleza jurídica,[43]
incluyendo las reformas constitucionales.[44]
(iii) En relación con
esto último, también la jurisprudencia ha sostenido que la consulta debe
llevarse a cabo cualquiera sea el tema o asunto tratado por la medida
administrativa o legislativa, toda vez que el Convenio 169 de la OIT, que hace
parte del Bloque de Constitucionalidad, al regular el requisito de la consulta
previa (art. 6°), no le fija restricción temática alguna a su realización.
(iv) Como
ya se ha mencionado,
la jurisprudencia ha sido clara en precisar que la consulta previa no procede
frente a toda medida legislativa susceptible de afectar a los grupos étnicos,
sino únicamente frente a aquellas que puedan afectarlos directamente. Sobre
este particular, la Corte ha explicado que, aun cuando las leyes, por su
carácter general y abstracto, no generan una afectación directa a sus destinatarios,
lo cual solo puede materializarse en la etapa aplicativa, debe entenderse que
hay afectación directa, “cuando
la ley altera el estatus de la persona o de la comunidad, bien sea porque le
impone restricciones o gravámenes, o, por el contrario, le confiere beneficios”[45],
todo ello, “independientemente de que tal efecto sea positivo o negativo,
aspecto éste que debe ser, precisamente, objeto de la consulta”
(v) En cuanto a la
realización de la consulta, este Tribunal ha sostenido que la misma debe ser
oportuna. Esto significa que tiene que “hacerse con anterioridad a la adopción
de la medida pues, una vez tomada la misma, la participación de la comunidades
étnicas no tendría utilidad alguna puesto que no podrían influir en el proceso
decisorio”[46].
(vi)
Finalmente, con respecto a los efectos que produce la omisión de la consulta
previa, ha sostenido la Corte que la misma “constituye un vicio [que] impide
declarar exequible la ley”[47]
y, por tanto, que conduce a su inexequibilidad.
Revisado el texto del Decreto Ley 899 de
2017, encuentra la Corte que las normas en él contenidas no regulan
aspectos específicos dirigidos a afectar de manera directa a los diversos
grupos étnicos asentados en el territorio nacional, en particular, a las
comunidades afrocolombianas. A juicio de la Corporación, las medidas que
mediante el referido decreto se adoptan, tienen vocación de extenderse de
manera concreta y específica, a los integrantes de las FARC-EP “acreditados
por la oficina del Alto Comisionado para la Paz, que hayan surtido su tránsito
a la legalidad, de acuerdo al listado entregado por las FARC-EP”, con lo cual, la
posible afectación que se pueda derivar para los grupos étnicos, no es distinta
de la que se produciría para los demás sectores de la población colombiana.
Una
vez más, resulta de interés recordar que el objeto del Decreto Ley 899
de 2017, expedido por el Gobierno Nacional en el marco del procedimiento
legislativo especial para la paz (A.L. 01 de 2016, art. 2°), no es otro que el
de establecer
medidas e instrumentos para la reincorporación económica y social, colectiva e
individual, de los integrantes de las FARC-EP conforme al punto 3) Acuerdo
Final sobre “fin del conflicto”, suscrito entre
el Gobierno Nacional y las FARC-EP el 24 de noviembre de 2016. En
ese contexto, el citado decreto adopta medidas de implementación,
concretamente, en lo relacionado al punto 3.2., desarrollando a su vez las
materias específicas de los puntos 3.2.2, 3.2.2.1, 3.2.2.3, 3.2.2.4,
3.2.2.5,
3.2.2.6, 3.2.2.7 y 3.2.2.8, que precisamente, se ocupan de los aspectos del
Acuerdo Final referentes a la reincorporación de las FARC-EP a la
vida civil en lo económico y en lo social.
Para
los efectos descritos, se reitera, el decreto regula asuntos vinculados con: (i) los
beneficiarios de las medidas de reincorporación y límites de acceso a los
beneficios (arts. 2 y 22); (ii) la reincorporación de menores de edad
(art. 3); (iii) la creación de una organización de economía social y/o
solidaria -ECOMUN- (arts. 4 transitorio, 5 y 6); (iv) los beneficios
económicos y de protección en seguridad social (arts. 7, 8, 9, 12 y 15); (v)
la identificación de necesidades mediante un censo socioeconómico y enfoque
sicosocial (arts. 10 y 18); la pedagogía para la paz (art. 19); (vi) los
planes, programas y proyectos productivos y sociales (arts. 11, 13, 14 y 17); (vii)
los recursos para la reincorporación, asignación, distribución y
racionalización de los mismos (arts. 16, 17-parágrafo 1º, 20 y 23); y (viii)
el acceso al sistema financiero (art. 21).
Bajo
ese contexto, las medidas que mediante el citado decreto se adoptan, y los
derechos y obligaciones que de él se derivan, no se dirigen a los distintos
grupos étnicos, ni a alguno en particular, pues las mismas se extienden solo a
los desmovilizados de las FARC-EP, que hagan parte del proceso de
reincorporación social y económica, proyectando sus efectos indirectos, de
existir, a toda la población colombiana y no un sector en
particular.
En
concordancia con lo dicho, no encuentra la Corte que, a través de las reglas
desarrolladas en el decreto, este introduzca derechos, obligaciones, gravámenes
o beneficios a cargo de los grupos étnicos colombianos, ni medidas concretas
que impliquen, respecto de ellos, una afectación directa, específica y
particular de su actual condición. Como se mencionó, dentro del objetivo de dar
cumplimiento al punto 3) Acuerdo Final sobre “fin
del conflicto”,
el decreto se limita a desarrollar medidas de reincorporación social y
económica de los miembros de las FARC-EP, en igualdad de condiciones para todos
los destinatarios, sin que de tal regulación puedan derivarse consecuencias
directas sobre las comunidades étnicas, las cuales, además, no son objeto de
referencia en ninguna de las normas del decreto.
Cabe
precisar, al respecto, que la circunstancia de que algunos miembros de las
FARC-EP hagan parte de comunidades indígenas o afrocolombianas, por ese solo
hecho, no hace exigible el requisito de la Consulta Previa, pues su calidad de
destinatarios del Decreto Ley 899 de 2017 no surge de su condición étnica, sino
por ser miembro desmovilizado del referido grupo armado.
Así
las cosas, en
relación con el Decreto Ley 899 de 2017, no había lugar
a exigir la realización de la consulta previa, toda vez que las medidas en él
contenidas no tienen la potencialidad de afectar de forma directa y específica
a las comunidades indígenas y afro-colombianas. Si alguna afectación indirecta recae
sobre tales comunidades, que pueda ser imputable al decreto bajo estudio, la
misma no es diferente de la que se produciría para los demás colombianos,
siendo ésta consecuencia del efecto general y abstracto que, en principio,
producen las leyes sobre todos sus destinatarios.
No
obstante lo dicho, debe advertir la Corte, como lo ha hecho frente a normas de
similares características, que en caso de que algunos de los desarrollos
reglamentarios del presente Decreto Ley 899 de 2017, “afecten directamente a
las comunidades étnicas, el Gobierno estará obligado a adelantar la consulta
previa de esas medidas […] administrativas en los términos que han sido
delimitados por la jurisprudencia constitucional, cuyo incumplimiento habilita
a las comunidades étnicas afectadas para acudir a la acciones de tutela o de
inconstitucionalidad, según sea el caso”[48].
1.3.8.
Cumplimiento de los requisitos de procedimiento
De
conformidad con lo expuesto, encuentra la Corte que el Decreto Ley 899 de 2017 cumple
con todos los requisitos de procedimiento (de forma y de competencia) exigidos
por el Acto Legislativo No. 01 de 2016 y la jurisprudencia constitucional.
Siendo
ello así, le corresponde a la Corte adelantar el estudio de fondo de las normas
del Decreto Ley 899 de 2017.
2.
Examen material del Decreto Ley 899 de 2017
Es relevante recordar que el Decreto Ley
899 de 2017, expedido por el Gobierno Nacional en el marco del procedimiento
legislativo especial para la paz (A.L. 01 de 2016, art. 2°), tiene como
propósito establecer
medidas e instrumentos para la reincorporación económica y social, colectiva e
individual, de los integrantes de las FARC-EP conforme al punto 3) Acuerdo
Final sobre “fin del conflicto”, suscrito entre
el Gobierno Nacional y las FARC-EP el 24 de noviembre de 2016. En
ese contexto, el citado decreto adopta medidas de implementación,
concretamente, en lo relacionado al punto 3.2., desarrollando a su vez las
materias específicas de los puntos 3.2.2, 3.2.2.1, 3.2.2.3, 3.2.2.4,
3.2.2.5,
3.2.2.6, 3.2.2.7 y 3.2.2.8, que precisamente, se ocupan de los aspectos del
Acuerdo Final referentes a la reincorporación de las FARC-EP a la
vida civil en lo económico y en lo social.
Con ese fin, el Decreto está integrado
por 24 artículos, los cuales, a partir de la materia de que tratan, se pueden
agrupar en tres bloques de análisis, de la siguiente manera:
En el primer bloque,
se estudiarán de forma conjunta las normas que regulan los aspectos
generales (arts. 1 y 2), garantías (arts. 7, 8, 9,
11, 12, 13, 14, 15,17 y 21), y condiciones para la reincorporación
(arts. 10, 16, 18, 19, 20, 21, 22, 23 y 24). Sobre esa base, la Corte tratará
aspectos relacionados con: (i) La reincorporación a la vida civil como
una garantía de no repetición en el sistema de justicia transicional; (ii) el desarme, la
desmovilización y la reinserción como etapas previas a la reincorporación; (iii)
la
reintegración como un proceso que contribuye a la estabilización y
consolidación de la paz; y (iv) la política de reincorporación en
Colombia. A partir de tales criterios, (v) se
procederá a definir la constitucionalidad de articulado correspondiente.
En el segundo bloque, se llevará a cabo
el estudio de las normas relacionadas con los escenarios de
sostenibilidad
del proceso de reincorporación (4, 5, y 6). Para el efecto, se tratarán los
siguientes puntos: (i) el cooperativismo y la economía
solidaria (ii) el desarrollo normativo del sector solidario en
Colombia; (iii) los fundamentos constitucionales que respaldan a
la economía solidaria en el ordenamiento jurídico colombiano; (iv)
los requisitos legales para la constitución y registro de ese tipo de organizaciones;
y (v) la función registral de las Cámaras de Comercio. Con base
en tales criterios, (vi) se procederá a la verificación de
constitucionalidad del articulado perteneciente al bloque examinado.
Finalmente, la Corte abordará el
análisis de constitucionalidad del tercer bloque, respecto de la reincorporación
para menores de edad (art. 3). Con ese fin, se abordarán los siguientes
aspectos: (i) todo menor de 18 años reclutado o utilizado en las
hostilidades tiene la calidad de víctima del conflicto armado; y (ii)
los menores de edad tienen derecho a una reintegración social
y económica reparadora. Conforme con los criterios definidos, se entrará a (iii)
evaluar la constitucionalidad del tercer bloque normativo.
PRIMER BLOQUE: aspectos generales, garantías y
condiciones para la reincorporación social y económica
2.1. Contenido normativo objeto de control constitucional
2.1.1. Los aspectos generales
se ocupan de lo referente al objeto del decreto y a los beneficiarios
de las medidas de reincorporación (arts. 1 y 2).
El artículo 1°, por lo tanto, hace
explícito el objeto del referido ordenamiento, reiterando que el mismo es “definir y
establecer los criterios, medidas e instrumentos del Programa de
Reincorporación Económica y Social, colectiva e individual, a la vida civil de
los integrantes de las FARC-EP, conforme a lo establecido en el Acuerdo Final,
suscrito entre el Gobierno Nacional y las FARC-EP el 24 de noviembre de 2016”.
El artículo 2°, por su parte, establece
quienes son los beneficiarios de los programas de reincorporación, señalando
que “serán los miembros de las FARC - EP acreditados por la oficina del Alto
Comisionado para la Paz, que hayan surtido su tránsito a la legalidad, de
acuerdo al listado entregado por las FARC-EP”. La misma norma precisa que
el listado de beneficiarios “será entregado por la oficina del Alto
Comisionado para la Paz a la Agencia de Normalización y Reincorporación”.
2.1.2.
De otro lado, las garantías para la reincorporación son,
en términos prácticos, los beneficios económicos y sociales reconocidos a los
integrantes de las FARC-EP (arts. 7, 8, 9, 11, 12, 13, 14, 15,17 y 21).
En
este sentido, se observa que el artículo 7°, crea la asignación única de
normalización, define su objetivo, equivalencia, tiempos de entrega según la
situación de los beneficiarios, y determina la manera como deben fijarse los
procedimientos y requisitos para su acceso y desembolso. Al respecto, la norma
se refiere a la asignación única de normalización como “un beneficio
económico que se otorga a cada uno de los integrantes de las FARC-EP una vez
finalizadas las Zonas Veredales Transitorias de Normalización”, siendo su
finalidad principal, “la estabilización y la reincorporación a la vida
civil, para la satisfacción de las necesidades básicas de la persona en proceso
de reincorporación”. Tal y como lo prevé la citada preceptiva, la
asignación única de normalización se entregará por una sola vez y será
equivalente a dos millones de pesos ($2'000.000).
Los
parágrafos 1 y 2, precisan las reglas de desembolso para aquellos integrantes
de las FARC-EP privados de la libertad que sean beneficiados con indulto o
amnistía y para los integrantes de dicho grupo que sean indultados por el
Gobierno Nacional en el marco de la mesa de conversaciones y que cuenten con su
acreditación como miembros de las FARC-EP por la Oficina del Alto Comisionado
para la Paz. De igual manera, el parágrafo 3° habilita al Consejo Nacional de
Reincorporación -CNR- para establecer los procedimientos y requisitos necesarios
para el acceso y desembolso de la asignación única de normalización.
El artículo 8°, a su vez, consagra la
denominada renta básica, determina su equivalencia y las condiciones y términos
de entrega de acuerdo con la situación en que se encuentren los beneficiarios.
La norma define la renta básica como “un beneficio económico que se otorgará
a cada uno de los integrantes de las FARC-EP, una vez surtido el proceso de
acreditación y tránsito a la legalidad y a partir de la terminación de las
Zonas Veredales Transitorias de Normalización”.
Con
respecto a dicha renta, la propia disposición establece una precisión relevante
en lo que tiene que ver con la condición económica que deben cumplir los
beneficiarios de la medida. Al respecto, precisa que la renta básica se
entregará durante veinticuatro (24) meses, siempre y cuando el beneficiario “no
tenga un vínculo contractual, laboral, legal y reglamentario, o un contrato de
cualquier naturaleza que les genere ingresos”, siendo equivalente “al
90% del Salario Mínimo Mensual Legal Vigente en el momento de su
reconocimiento”.
La
misma disposición prevé la prórroga indefinida del beneficio, previo el
cumplimiento de ciertos requisitos, precisando que, una vez cumplidos los 24
meses, “se otorgará una asignación mensual equivalente al 90% del Salario
Mínimo Mensual Legal Vigente, siempre y cuando el beneficiario acredite que ha
continuado su ruta educativa en función de los propósitos de reincorporación y
que no obtiene recursos derivados de un vínculo contractual, laboral, legal y
reglamentario, o de un contrato de cualquier naturaleza que le genere ingresos”.
Finalmente,
la aludida preceptiva, al tiempo que le atribuye al Gobierno la competencia
para fijar los términos y condiciones de reconocimiento de la renta básica, a
través del parágrafo único precisa las reglas de desembolso para aquellos
integrantes de las FARC-EP privados de la libertad que sean beneficiados con
indulto o amnistía. En esa dirección, dispone que: “[p]ara aquellos
integrantes de las FARC-EP privados de la libertad que sean beneficiados con
indulto o amnistía, en el marco del Acuerdo Final para la Terminación del
Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera, el desembolso de la
renta básica se realizará a partir del mes siguiente de aquel en que recupere
su libertad y una vez se realicen los trámites administrativos
correspondientes”.
Tal medida se incluyó, dentro del propósito de establecer un plazo razonable
para que los miembros de las FARC-EP que se encuentren en las condiciones
señaladas, puedan acceder oportunamente al beneficio, cumpliendo en todo caso
con los trámites administrativos fijados para adquirir la condición de
beneficiarios.
El
artículo 9°, por su parte, regula lo referente al sistema de protección social,
en salud y vejez, de los beneficiarios del presente decreto, esto es, de los
miembros de las FARC – EP, acreditados por la oficina del Alto Comisionado para
la Paz, que hayan surtido su tránsito a la legalidad, de acuerdo al listado
entregado por las FARC-EP. En ese orden, la norma dispone que las sumas
correspondientes a los pagos al Sistema de Seguridad Social en Salud y al
Sistema de Protección a la vejez de los beneficiarios que no se encuentren
vinculados a actividades generadoras de ingresos, de cualquier naturaleza,
serán garantizadas por el Gobierno Nacional durante un período de 24 meses. La
misma norma señala la manera como deben cumplirse dichos pagos, precisando que,
en materia de Protección a la Vejez, cada beneficiario, de manera voluntaria,
puede optar por no ingresar al sistema de pensiones sino al servicio
complementario de beneficios económicos periódicos, caso en el cual los mismos
recursos asignados por el Gobierno para la cotización de pensiones se
utilizarán para realizar los respectivos ahorros en cuentas individuales de
BEPS, en los términos que establece la normatividad vigente.
El
artículo 11, particularmente, trata sobre los programas y proyectos
productivos, reiterando que, de acuerdo con los resultados del Censo
Socioeconómico, se identificarán y formularán aquellos programas y proyectos
productivos que permitan vincular a los hombres y mujeres pertenecientes a las
FARC-EP acreditados, y los beneficios sociales que se gestionen para su grupo
familiar.
El
artículo 12, reconoce un apoyo económico, asignable a cada integrante de las
FARC-EP en proceso de reincorporación, el cual se entregará por una sola
vez, “para emprender un proyecto productivo o de vivienda de carácter
individual de que trata el artículo 14 o un proyecto productivo colectivo de
que trata el artículo 13, por la suma de ocho millones de pesos ($8.000.000,00)
M.L”.
El
artículo 13, se refiere a los proyectos productivos colectivos, la manera como
deben disponerse los recursos para el efecto y la constitución de un fondo para
su ejecución. En esa dirección, la norma prevé que los beneficios económicos
pertenecientes a las personas que decidan y autoricen girarlos para participar
en proyectos colectivos a través de ECOMUN, que hayan sido identificados y
viabilizados, serán transferidos por el Gobierno Nacional a dicha entidad, a
más tardar treinta días (30) después de verificada la viabilidad de cada
proyecto por el CNR. La misma preceptiva dispone que, para efectos de la
realización de los programas y proyectos colectivos, ECOMUN constituirá por una
sola vez un Fondo para su ejecución, previa viabilidad verificada por el CNR,
aclarando que el valor del fondo dependerá del número total de asignaciones de
los integrantes de las FARC-EP que decidan formar parte de ECOMUN.
El
propio artículo 13, a través de un parágrafo transitorio, habilita al Gobierno
nacional y las FARC-EP, para conformar un Comité Técnico, que estructure y
recomiendo, en un término específico (60 días siguientes a la expedición de la
norma) proyectos productivos viables a ser implementados por ECOMÚN u otras
organizaciones económicas, sociales o humanitarias, surgidas en el proceso de
tránsito de las FARC-EP a la vida legal.
De
acuerdo con lo dispuesto en el artículo 13, el artículo 14, se refiere a los
proyectos productivos o de vivienda de carácter individual, señalando que,
previa verificación de su viabilidad por el CNR, podrán aprobarse proyectos
individuales de carácter productivo para adquisición o construcción o
mejoramiento o saneamiento de vivienda.
El
artículo 15, prevé el otorgamiento de un seguro de vida en favor de los
integrantes de las FARC-EP que tengan la condición de beneficiarios
acreditados, cuyos términos y condiciones quedan a cargo del CNR.
Finalmente,
el artículo 17 lleva a cabo una enumeración no taxativa de los planes y
programas sociales en favor de los beneficiarios del proceso de
reincorporación. En ese sentido, dispone que, de acuerdo con los resultados del
Censo Socioeconómico, se identificarán los planes o programas necesarios para
la atención con enfoque de derecho e integrales de la población beneficiaria
del proceso de reincorporación, tales como: (i) educación formal (básica
y media, técnica y tecnológica, y universitaria) y educación para el trabajo y
el desarrollo humano: (ii) validación y homologación de saberes y de
conocimientos; (iii) vivienda en las condiciones de los programas que
para el efecto tiene el Gobierno nacional; (iv) cultura, recreación y
deporte; (v) protección y recuperación del medio ambiente; (vi)
acompañamiento psicosocial; (vii) reunificación de núcleos familiares y
de familias extensas y medidas de protección y atención de hijos e hijas de
integrantes de las FARC-EP en proceso de reincorporación; (viii)
programas para adultos mayores; (ix) empleabilidad y productividad; (x)
entrega al reincorporado, sin costo alguno por primera vez, de la libreta
militar y la cédula de ciudadanía, a través de las gestiones adelantadas por la
Agencia de Normalización y Reincorporación en coordinación con las entidades pertinentes;
(xi) medidas de protección y atención de hijos e hijas de integrantes de
las FARC-EP en proceso de reincorporación; (xii) programa de atención
especial de enfermedades de alto costo y de rehabilitación de lesiones
derivadas del conflicto (como programa complementario a los servicios que
garantiza el Sistema General de Seguridad Social en Salud), para lo cual el CNR
gestionará recursos de cooperación no reembolsable internacional y de
instituciones no gubernamentales para su realización; y (xiii) programa de
atención especial mediante renta básica para “lisiados” del conflicto
con incapacidad permanente, y adultos mayores, para cuya implementación, el CNR
gestionará recursos de cooperación no reembolsable internacional y de
instituciones no gubernamentales.
Los
parágrafos 1 y 2 de la referida disposición, precisan que, para garantizar la
eficaz implementación y despliegue en el territorio, “la puesta en marcha de
los programas tomará como base los recursos institucionales de los que dispone
el Gobierno Nacional y las entidades del Estado colombiano competentes, sin
perjuicio del acceso a otros recursos legales” (parágrafo 1) y “serán
priorizados por el Gobierno Nacional en los términos y duración que defina el
CNR” (parágrafo 2).
2.1.3. El decreto también dispone de algunas
condiciones para la reincorporación, con las que se busca
facilitar y asegurar la implementación adecuada de los beneficios económicos y
sociales. A lo que se suma, finalmente, la regla que determina la entrada en
vigencia del Decreto Ley 899 de 2017 (arts. 10, 16, 18, 19, 20, 21, 22, 23 y
24).
Así las cosas, se advierte que el
artículo 10°, se ocupa del censo socioeconómico, como mecanismo a través del
cual se “suministrará la información requerida para facilitar el proceso de
reincorporación integral de las FARC - EP a la vida civil, como comunidad y
como individuos”. La propia preceptiva señala que, con base en sus
resultados, “se identificarán planes o programas necesarios para la atención
de los derechos fundamentales, económicos, sociales, culturales y ambientales
de los integrantes de las FARC-EP y sus familias”.
El
artículo 16, se refiere a los recursos económicos aportados por la cooperación
internacional no rembolsables, el sector privado y fundaciones, en favor de los
proyectos de reincorporación de los integrantes de las FARC-EP a la vida civil,
así como los recursos de cooperación técnica no reembolsables para dichos
proyectos. Con respecto a ese tipo de recursos, la norma aclara que los mismos
no disminuirán las sumas previstas en este Decreto como beneficios para los
reincorporados, sino que, por el contrario, podrán incrementarlas.
El
artículo 18, precisa que las acciones y componentes en materia de
reincorporación a la vida civil de los integrantes dei las FARC-EP, tendrán un
enfoque psicosocial, teniendo en cuenta las necesidades y expectativas de sus
beneficiarios.
El
artículo 19, regula la denominada pedagogía para la paz. Destaca, al respecto,
que las “FARC-EP designarán tres (3) voceros/as por cada ZVTN y PTN entre
los diez (10) autorizados/as para movilizarse a nivel municipal, para adelantar
labores de pedagogía de paz en los concejos de los respectivos municipios”, precisando
que, en el caso de las Asambleas Departamentales, “tal labor se adelantará
previa concertación del CNR con las respectivas asambleas y gobernaciones”,
y en “el marco de la autonomía de los entes territoriales, concejos
municipales y asambleas”.
La
misma norma señala que, de acuerdo con lo establecido en el acuerdo final, los
excomandantes guerrilleros integrantes de los órganos directivos del partido o
movimiento político que surja del tránsito de las FARC-EP a la legalidad,
tendrán la obligación de contribuir activamente a garantizar el éxito del
proceso de reincorporación de las FARC EP a la vida civil de forma integral,
para lo cual “realizarán tareas de explicación del Acuerdo Final y de
aportes a resolución de conflictos que pudieran surgir en relación con el
cumplimiento del Acuerdo Final en cualquier municipio del país entre los
antiguos integrantes de las FARC EP o entre los miembros del nuevo partido o
movimiento político”.
El
artículo 20, trata sobre la asignación de recursos para cubrir los beneficios
de asignación única de normalización, proyectos productivos y renta básica, que
deben ser dispuestos por el Gobierno Nacional a través de la ARN, mientras
entra en funcionamiento el sistema de administración fiduciaria creado para ese
efecto por el Decreto Ley 897 de 2017. Sobre el particular, la norma precisa
que, hasta tanto se organiza y entra en funcionamiento el sistema de
administración fiduciaria “el Gobierno Nacional dispondrá de los recursos
para que la ARN realice los desembolsos correspondientes a la asignación única
de normalización, proyectos productivos y renta básica dispuestos en el
presente decreto”.
El
artículo 21, fija las reglas de acceso al sistema financiero y el depósito de
los beneficios económicos del proceso de reincorporación a la vida civil, de
los integrantes de las FARC-EP. Dispone, sobre el particular, que el Banco
Agrario de Colombia S.A. apoyará la vinculación de los integrantes de las
FARC-EP al sistema financiero con base en los listados que sean remitidos por
el Alto Comisionado para la Paz, una vez surtido el proceso de acreditación
establecido para tal fin. En el parágrafo único, aclara que “[l]a
Superintendencia Financiera de Colombia, impartirá las instrucciones necesarias
con el fin de facilitar el acceso de los integrantes de las FARC-EP, al sistema
financiero”.
El
artículo 22, por su parte, establece límites de acceso a los beneficios
económicos y sociales previstos para el proceso de reincorporación, con el
objetivo de impedir su doble asignación. En esa dirección, la norma prevé que,
respecto de los integrantes de grupos armados organizados al margen de la ley,
previamente certificados por la autoridad competente y que hayan recibido
beneficios en el marco de los procesos de reintegración anteriores a la firma
del Acuerdo Final, “podrán recibir la proporción faltante de los beneficios
de que trata el presente decreto previa evaluación caso a caso por el CNR
siempre y cuando estén acreditados por la Oficina del Alto Comisionado para la
Paz como miembros de las FARC-EP”.
En
razón a que la asignación de recursos para la reincorporación social y
económica de los miembros de las FARC-EP debe tener una fuente de financiación
y ajustarse a las reglas fiscales, el artículo 23, adopta medidas en esa
orientación, en el sentido se señalar que “[l]os recursos que se requieran
asignar en el Presupuesto General de la Nación para lo previsto en el presente
decreto, se ajustarán al Marco Fiscal de Mediano Plazo y al Marco de Gasto de
Mediano Plazo”.
Finalmente, el artículo 24 trata lo
relacionado con la vigencia del decreto ley, afirmando que el mismo “rige a
partir de la fecha de su publicación”.
2.2. Reglas jurisprudenciales
concernientes al primer bloque normativo
A continuación, la Corte se referirá a
los temas que van a operar como marco general del examen de constitucionalidad
del primer bloque normativo (artículos 1, 2, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14, 15, 16,
17, 18, 19, 20, 21, 22, 23 y 24), relacionados con: (i) la
reincorporación a la vida civil como una garantía de no repetición en el
sistema de justicia transicional; (ii) el desarme, la
desmovilización y la reinserción como etapas previas a la reincorporación; (iii)
la
reincorporación como un proceso que contribuye a la estabilización y
consolidación de la paz y (iv) la política de reincorporación en
Colombia.
La reincorporación a la vida civil como
una garantía de no repetición en el sistema de justicia transicional
Una categoría que surge desde el sistema
de justicia transicional es la reincorporación de grupos al margen de la ley a
la vida civil, sea económica o social.
Esta afirmación parte del significado
que la Corte ha dado al término de justicia transicional, entendiéndola como “una
institución jurídica a través de la cual se pretende integrar diversos
esfuerzos, que aplican las sociedades para enfrentar las consecuencias de
violaciones masivas y abusos generalizados o sistemáticos en materia de
derechos humanos, sufridos en un conflicto, hacia una etapa constructiva de
paz, respeto, reconciliación y consolidación de la democracia, situaciones de
excepción frente a lo que resultaría de la aplicación de las instituciones
penales corrientes”[49].
La justicia de transición se concibe,
entonces, como el conjunto de procesos, mecanismos y medidas, judiciales y
extrajudiciales, de alcance excepcional y transitorio, que son instituidos para
resolver problemas de violencia generalizada y endémica, los cuales han tenido
lugar durante largos periodos, y en los que se ha incurrido en violaciones
masivas y abusos sistemáticos de derechos humanos.
Este contenido no es nuevo, ya que desde
el año 2004, el Secretario General del Consejo de Seguridad de las Naciones
Unidas definió la justicia transicional como “toda la
variedad de procesos y mecanismos asociados con los intentos de una sociedad
por resolver los problemas derivados de un pasado de abusos a gran escala, a
fin de que los responsables rindan cuentas de sus actos, servir a la justicia y
lograr la reconciliación”[50]. A su
vez, en ese mismo año, el Centro Internacional de Justicia
Transicional la describió como “una justicia
adaptada a sociedades que se transforman a sí mismas después de un período de
violación generalizada de los derechos humanos. En algunos casos esas
transformaciones suceden de un momento a otro; en otros, pueden tener lugar
después de muchas décadas”[51].
Tomando en consideración el contenido de
dicha institución, este Tribunal ha sostenido que la justicia transicional
“busca solucionar las fuertes tensiones que se presentan entre la justicia y la
paz[52], entre los imperativos jurídicos de satisfacción de los derechos de las víctimas
y las necesidades de lograr el cese de hostilidades[53]”.
Conforme con ello, ha sostenido que la
justicia transicional debe cumplir con ciertos objetivos especiales, como son: (i)
el
reconocimiento de las víctimas, quienes no solamente se ven afectadas por los
crímenes, sino también por la falta de efectividad de sus derechos[54];
(ii) el restablecimiento de la confianza pública mediante la
reafirmación de la relevancia de las normas que los perpetradores violaron, que consiste en
fortalecer el Estado de Derecho en una situación de conflicto[55]; (iii)
la reconciliación, que implica la superación de las violentas divisiones
sociales; y (iv) el fortalecimiento de la democracia, que conlleva a la
promoción de la participación de todos en las instituciones políticas.[56]
La misma Corporación también ha
enfatizado en el doble carácter (excepcional y transitorio) de los instrumentos
de justicia transicional que permite poner en marcha un conjunto amplio y
diverso de mecanismos judiciales y extrajudiciales. En las sentencias C-771 de
2011, C-695 de 2015 y C-379 de 2016, por ejemplo, se hizo hincapié en la
excepcionalidad de las medidas que se requieren para la finalización del
conflicto armado y el retorno de la democracia, las cuales no son únicas ni
estáticas, sino que dependen del momento histórico y la etapa de violencia que
se requiere superar. Asimismo, se hizo referencia a la transitoriedad de las
acciones, es decir, que no pueden ser construidas ni aplicadas de forma
indefinida. Es, bajo esta óptica, que la Corte ha afirmado que “la
necesidad de celebrar acuerdos políticos de reconciliación con amplios grupos
sociales exige cierta flexibilidad a la hora de aplicar los principios que
dominan el ejercicio de la función judicial”.[57]
Hay que mencionar, además, que,
si una de las finalidades de la justicia transicional es el reconocimiento de
los derechos de las víctimas, resulta igualmente válido afirmar que el proceso
de reincorporación influye positivamente en la satisfacción de tales
prerrogativas.
Obsérvese al respecto que, la
propia jurisprudencia de la Corte Constitucional ha sostenido que aparte de la
finalización de la guerra, la contribución a la garantía del derecho a la paz y
el fortalecimiento del Estado democrático y la reconciliación social, la
justicia transicional tiene como finalidad la defensa de los derechos de las
víctimas a la verdad, la justicia, la reparación y la no
repetición de los hechos violentos.[58]
Así, “el delicado balance entre ponerle fin a las hostilidades y
prevenir la vuelta a la violencia (paz negativa) y consolidar la paz mediante
reformas estructurales y políticas incluyentes (paz positiva)”[59], inevitablemente tiene como imperativos jurídicos la “satisfacción
de los derechos de las víctimas y las necesidades de lograr el cese de hostilidades”[60].
Es más, este Tribunal ha manifestado que diseñar un modelo de justicia
transicional que efectivamente se adapte a las necesidades del conflicto
colombiano implica tanto “garantizar la no repetición del
conflicto, la reparación efectiva de las víctimas, el descubrimiento de la
verdad sobre lo ocurrido, como “propender por la plena
reconciliación”.[61]
Justamente, por la importancia de los
derechos de las víctimas a la
verdad, a la justicia, a la reparación integral, y a las garantías de no
repetición, la Corte ha considerado que son a la vez un límite de la
justicia transicional. Por ejemplo, se ha señalado que, aun cuando “el
concepto de justicia transicional es de tal amplitud que bajo esa genérica
denominación pueden encuadrarse experiencias y procesos muy disímiles, tanto
como lo son los países y circunstancias históricas en que ellos han tenido
lugar. Sin embargo, independientemente de sus particularidades, todos ellos
coinciden en la búsqueda del ya indicado propósito de hacer efectivos, al mayor
nivel posible, los derechos a la verdad, la justicia y la reparación de las
víctimas frente a un pasado de graves y sistemáticas violaciones de los
derechos humanos, teniendo como límite la medida de lo que resulte conducente
al logro y mantenimiento de la paz social”.[62] (Resalta
la Sala).
La misma
jurisprudencia ha definido (i) el derecho a la
verdad de las víctimas, como “la posibilidad de conocer lo que sucedió y de
buscar una coincidencia entre la verdad procesal y la verdad real”[63],
siendo particularmente relevante tal derecho frente a graves violaciones de los
derechos humanos.[64]
A su vez, ha señalado que (ii) el derecho a que se haga justicia en el
caso concreto, se materializa en que no haya impunidad y que (iii) el
derecho a la reparación del daño, implica la adopción de medidas individuales
de restitución, indemnización, rehabilitación y satisfacción y, en otros casos,
colectivas. Finalmente, ha destacado que (iv) la garantía de no
repetición comprende
la adopción de medidas de carácter jurídico, político, administrativo y
cultural que, por una parte, promuevan la salvaguarda de los derechos de las
víctimas[65]
y, por la otra, eviten que se vuelvan a realizar conductas que
violen los derechos humanos.
Frente a este
último elemento, es que la Corte ha sostenido que, entre las medidas que
se adoptan para hacer efectiva la garantía de no repetición, se entiende
incluida la disolución de los grupos armados acompañado, a su vez, de medidas
de reincorporación a la vida civil de sus miembros.[66]
Téngase en cuenta que,
la justicia
transicional conlleva la articulación de un conjunto de medidas, judiciales y
no judiciales[67],
como
son las relacionadas con tribunales, procedimientos, juzgamientos y
tratamientos penales especiales, y aquellas dirigidas al esclarecimiento y
conocimiento de la verdad, a la reparación de las víctimas y al logro de
garantías de no repetición, entre otros asuntos.[68] Pero también se conciben
en este mecanismo de justicia especial, medidas administrativas que pueden resultar
fundamentales en un proceso de transformación social y política, como
históricamente fueron las “políticas de reconstrucción, las purgas; la desmilitarización, la liberación de los esclavos, los
cambios económicos y la imposición de reglas civiles”[69].
Así vista, una medida administrativa que en la
actualidad aporta a la construcción de justicia y a la reconciliación, es
precisamente la reincorporación de miembros de grupos armados al margen de la
ley[70]. Lo anterior,
bajo
el entendido que el proceso de reincorporación comporta las etapas previas de
desarme[71],
desmovilización[72] y reinserción[73], las cuales constituyen un proceso
colectivo dirigido a lograr el retorno de los miembros de los grupos armados a
la sociedad civil[74], a las se
hará breve referencia a continuación.
El
desarme, la desmovilización y la reinserción son etapas previas a la
reincorporación y a su vez garantías para la no repetición
Luego de darse
por terminado un conflicto armado, de forma negociada, y antes de la
reincorporación, deben cumplirse ciertas etapas fundamentales para la
materialización de cualquier Acuerdo de Paz: que los excombatientes dejen
armas, se disuelva la estructura organizada y se brinden las primeras medidas
para la reintegración. Con el desarme, los reinsertados reconocen que el
Estado tiene el legítimo monopolio de la fuerza; con la desmovilización aceptan
voluntariamente las reglas de conducta establecidas por la sociedad en el
ordenamiento jurídico; y con la reinserción acceden a la ayuda inmediata
brindada por el Estado.
La precisión que
se hace en esta oportunidad con las referidas categorías obedece a que los Estándares
Integrados de Desarme, Desmovilización y Reintegración de las Naciones
Unidas (2004), son una hoja de ruta frecuentemente utilizada por los
Estados inmersos en escenarios de conflicto y de transición. Se ha aceptado,
entonces, que el desarme comporta el proceso de “recolección,
documentación, control y disposición de todas las armas pequeñas, municiones,
explosivos y armas ligeras y pesadas de los combatientes, y a menudo también de
la población civil. El desarme también incluye el desarrollo de programas
responsables de gestión de armas.” [75]
La desmovilización, por su parte, “es el descargo formal y controlado de los combatientes activos de
las fuerzas u otros grupos armados. La primera etapa de la desmovilización
puede ser extendida desde el procesamiento de combatientes individuales en
centros temporales hasta la concentración de tropas en los campamentos
designados para tal propósito (sitios de acuartelamiento, campamentos, áreas de
reunión o barracas).[76]
Y la reinserción, consiste en “la asistencia ofrecida a los ex combatientes durante la
desmovilización, pero antes de un proceso de reintegración más largo. La
reinserción es una forma de asistencia transitoria para ayudar a cubrir las
necesidades básicas de los ex combatientes y sus familias, y puede incluir
subsidios transitorios de seguridad, alimentación, vestimenta, vivienda,
servicios médicos, educación a corto plazo, formación, empleo y herramientas.”[77]
Existe, además,
la consideración que los mencionados procesos se deben implementar con
observancia de los derechos a la verdad, justicia y reparación de las víctimas,
así como el respeto a los derechos humanos y al DIH[78].
Lo anterior, dado que las medidas de Desmovilización, Desarme, Reinserción y Reintegración
constituyen una pieza fundamental para que el Estado garantice la no
repetición de los hechos victimizantes, al buscar que los combatientes vuelvan
a la vida civil y se conviertan en agentes transformadores de las dinámicas
violentas.
Dado que el
Decreto 899 de 2017, particularmente, aborda el tema de la reintegración, la
Sala expondrá algunos elementos jurisprudenciales y legales al respecto, con
anterioridad al examen del articulado.
La
reincorporación es un proceso que contribuye a la estabilización y
consolidación de la paz
La
reincorporación, en los términos del Decreto Ley 899 de 2017, implica un
conjunto amplio de medidas e instrumentos para garantizar que los integrantes
de las FARC-EP dispongan de los recursos económicos y ayudas sociales de una
forma sostenible, tras la terminación de las Zonas Veredales Transitorias de
Normalización. Teniendo en cuenta que este contenido guarda similitud con lo
que usualmente se conoce como reintegración, la Corte abordará indistintamente
tales categorías para señalar algunas características de la medida y su razón
de ser a la luz de la Constitución de 1991 y la jurisprudencia.
En ese orden,
surtidas las etapas definidas con anterioridad, tiene lugar la fase de reintegración,
entendida por Naciones Unidas como “el proceso mediante el cual se
pretende el reintegro a la vida civil de los miembros de las organizaciones
armadas irregulares que han decidido vincularse a un proceso de paz o de
aquellas personas que han abandonado dichas organizaciones. La reincorporación
está relacionada con las medidas de orden legal, democrático, social y
económico que se requieren para la reincorporación de dichas personas al seno
de la sociedad.”[79]
Esta Corporación
también ha valorado la reincorporación desde tal significado, considerando
constitucional el desarrollo legislativo que otorga una serie de beneficios,
por lo general, de tipo socioeconómico, para las personas que voluntariamente,
o partir de un proceso de negociación, deciden dejar las armas y hacer tránsito
a la vida civil. Por ejemplo, en la Sentencia C-694 de 2015[80],
la Corte enfatizó en que “una de las funciones más importantes de los procesos de
justicia transicional es la prevención especial positiva, alcanzada mediante
una resocialización que se logra con la reintegración seria de los actores
armados. Para cumplir con ese fin, deben brindarse los presupuestos
materiales para la reincorporación social y económica a la vida civil”. (Resaltado
por la Sala).
Aunque los presupuestos materiales para la
reincorporación no han sido determinados por la Corte, se han mencionado
algunos aspectos que permiten, en esta oportunidad, enfatizar en sus
características principales.
La primera tiene relación con que el proceso de
reincorporación debe incluir garantías de subsistencia en condiciones dignas
y el transito confiado y estable hacia la legalidad. Ello
significa que los excombatientes tienen derecho a un mínimo vital, representado
en el acceso a bienes y servicios básicos, así como su recuperación económica y
la creación de medios de vida que reduzcan el riesgo de reincidencia en la
criminalidad. Como garantía, a su vez, del derecho que tienen las víctimas a la
no repetición y la sociedad, en su conjunto, a la paz. En la Sentencia T-719 de
2003[81],
particularmente, la Corte hizo mención a estos aspectos, reconociendo que “los individuos reinsertados son titulares del
derecho a recibir especial protección del Estado en cuanto al goce de sus
derechos fundamentales, especialmente de su derecho a la seguridad personal y
su derecho al mínimo vital, como consecuencia de lo dispuesto en los artículos
1, 2, 11, 12, 13, 83 y 95 de la Constitución Política, de los mandatos del
Derecho Internacional Humanitario, y de los tratados sobre derechos humanos
ratificados por Colombia”.
Así
las cosas, con el fin de materializar el derecho de las víctimas del conflicto
armado a la no repetición y en virtud del mandato constitucional consagrado en
artículo 22 de la Carta Política, el Estado tiene el deber de garantizar un
adecuado proceso de reincorporación de los grupos al margen de la ley, que
deciden entregar las armas, mediante el acceso a programas que
garanticen los presupuestos materiales para la reintegración social y económica
a la vida civil.
Otro punto que
se ha mencionado tiene que ver con el deber del Estado de asegurar unas condiciones
óptimas y necesarias para la reincorporación, de conformidad con lo
dispuesto en el artículo 83 de la Constitución Política y la connotación de
confianza legítima que se adquiere tras la desmovilización y el desarme. Al
respecto, obsérvese que desde la Sentencia T-719 de 2003, la Corte consideró
que quien se reinserte, en virtud del ofrecimiento gubernamental, y con ello,
renuncia a la confrontación armada y se entrega a las autoridades, tiene el
derecho a reclamar las prestaciones especiales prometidas. El principio de
buena fe, puntualizó la Corte, de quien se somete a un proceso de reinserción, “y es recibido formalmente por las autoridades que le
ofrecen determinadas condiciones de reincorporación y de protección, adquiere
una confianza legítima
frente a dichas autoridades”. Uno de
los elementos que la Sala resaltó fue la garantía de la seguridad personal,
tanto individual como de los miembros de su familia, pues “se verá
especialmente amenazado por razones evidentes derivadas de su condición misma
en el contexto del conflicto armado persistente”.
A
nivel internacional, además, se ha extendido a otros aspectos, por ejemplo, la
adopción de enfoques diferenciales y el principio de no discriminación. En este
sentido, el
artículo 4 del Protocolo II a los Convenios de Ginebra del 12 de agosto de
1949, relativo a la protección de las víctimas de los conflictos armados sin
carácter internacional, dispone que “todas las personas que no participen
directamente en las hostilidades, o que hayan dejado de participar en
ellas, estén o no privadas de libertad, tienen derecho a que se
respeten su persona, su honor, sus convicciones y sus prácticas religiosas.
Serán tratadas con humanidad en toda circunstancia, sin ninguna distinción de
carácter desfavorable” (Resaltado por la Sala). Otro ejemplo, es el
Protocolo Facultativo de la Convención sobre los Derechos del Niño relativo a
la Participación de Niños en los Conflictos Armados (2002) que contiene
disposiciones específicas frente al reclutamiento, rehabilitación y
reintegración de los menores que permite, en la práctica, la adaptación del
enfoque etario.
También se ha
mencionado que la reincorporación conlleva un compromiso claro y personal
con la resolución pacífica del conflicto armado de aquellos individuos
desmovilizados o reinsertados. Sobre este particular, en la Sentencia
T-719 de 2003 se indicó lo siguiente: “quien
decide dejar las armas que había empuñado contra el Estado y el orden
constitucional, para reasumir voluntariamente su condición plena de civil,
manifiesta con su actuar –si es de buena fe- un compromiso claro y personal con
la resolución pacífica del conflicto armado, que pretende materializar en su propia
situación particular. Por ello, al entregarse a las autoridades y manifestar su
voluntad de abandonar la violencia, contribuyendo así a la construcción de la
paz, el individuo “desmovilizado” o “reinsertado” está haciendo explícito su
deseo de volver a vivir
en paz – esto es, de ejercer el derecho constitucional que consagra el
artículo 22 de la Carta, que dispone: “La paz es un derecho y un deber de obligatorio cumplimiento”.
Por lo mismo, su condición debe ser objeto de especial atención por parte de
todas las autoridades estatales.”
En
esta oportunidad, la Sala desea agregar un elemento adicional, a partir del
examen que Naciones Unidas realizó para el diseño de la segunda generación de
procesos de Desarme, Desmovilización y Reintegración:[82]
la reintegración es un proceso de larga duración que exige de diversas
medidas para asegurar la estabilización y consolidación de la paz. Valorando
algunos procesos, por ejemplo, Libia, Haití y Afganistán, Naciones Unidas
consideró que: (i) los Procesos de DDR exigen flexibilidad de los instrumentos,
sobre todo, frente a la reintegración, que es una fase mucho más larga que el
desarme y la desmovilización; (ii) la transversalidad de algunos temas, por
ejemplo, la situación de los menores de edad, la salud y el enfoque de género,
aseguran mejores resultados; (iii) el contexto en que se desarrolla el
conflicto, así como la capacidad económica del Estado son factores que también
inciden en el desarrollo del DDR; y, finalmente (iv) la articulación del DDR
con otros mecanismos de justicia transicional, y la coordinación de las
instituciones aseguran el logro de la paz.
Por
último, aunque para esta Corte, justamente, la estabilización y consolidación
de la paz es la finalidad última del proceso de reincorporación, su desarrollo
también incluye otros aspectos, como: (i) la contribución a la seguridad y
estabilidad nacional, (ii) “la confianza entre
las partes enfrentadas y la población en general”; (iii) la
prevención o mitigación de “futuros conflictos violentos”; (iv) la
reconciliación nacional y (v) la liberación de “recursos humanos y
financieros y de capital social para la reconstrucción y el desarrollo”.[83]
La existencia de una política de
reincorporación en Colombia
La reincorporación,
entendido como
un proceso que contribuye a la estabilización y consolidación de la paz, no es
un instrumento novedoso en nuestro medio. Por el contrario, tal
y como lo reconocido esta Corporación, dentro del propósito de superar la
situación de conflicto armado que ha vivido el País por más de 50 años, en
Colombia se han venido implementado políticas de Estado dirigidas a conseguir
la paz, las cuales han tenido como objetivos fundamentales y complementarios,
la desmovilización y reincorporación social de los miembros de los grupos armados
ilegales, y el reconocimiento de los derechos de las víctimas a la verdad, la
justicia, la reparación y la garantía de no repetición.
Con
respecto al componente de reincorporación social
de los miembros de los grupos armados ilegales, el documento CONPES
3554, del 1º de diciembre de 2008, constituye un punto de referencia importante
en la materia, en cuanto que, por su intermedio, se sometió a consideración del
Consejo de Política Económica y Social, “la Política Nacional de
Reintegración Social y Económica para personas y grupos armados ilegales”.
En el referido documento se definió la Política Nacional de Reintegración como “un
plan de Estado y de Sociedad con visión de largo plazo, que busca promover la
incorporación efectiva del desmovilizado con voluntad de paz y de su familia a
las redes sociales del Estado y a las comunidades receptoras”.
Tomando
en consideración el citado documento CONPES, en la Sentencia C-069 de 2016, la
Corte destacó que “el objetivo principal de la Política Nacional de Reintegración
Social (en adelante PRSE) es, precisamente, la reintegración social,
comunitaria y económica de las personas que, en el contexto del conflicto
armado interno, decidan desmovilizarse de los grupos armados ilegales (en
adelante GAI)”, precisando que con dicha política “se propone estimular las
desmovilizaciones y el desarme e impulsar una salida pacífica a la violencia
armada, así como también, consolidar los avances en materia de seguridad y
aportar a la construcción de la paz en Colombia”.
En
el mismo fallo, el Tribunal señaló que la Política Nacional de Reintegración
Social, concebida a partir de un enfoque integral y humanista (no
asistencialista), pretende “garantizar la superación de la condición de
desmovilizado, mediante el reconocimiento de beneficios jurídicos y de
reinserción, el último de los cuales comprende: (i) la integración de la
oferta social y económica del Estado; (ii) el acompañamiento para
incrementar la probabilidad de que las intervenciones mejoren las condiciones
de calidad de vida de la población desmovilizada y de sus familias; y (iii)
la definición de un marco de corresponsabilidad que, por una parte, apoye al
desmovilizado a regresar y convivir constructivamente en su entorno familiar y
comunitario, y, por la otra, lo comprometa a él y a sus dependientes con la
superación de su situación y la permanencia en la legalidad.  Ello, dentro del
propósito de lograr que los excombatientes desmovilizados “que se encuentra en
proceso de reintegración social y económica pueda generar los activos que
permitan su desarrollo personal y social, facilitándoles el acceso a los
servicios de educación y salud, al mercado laboral -promoviendo su capacitación
y apoyando el emprendimiento- y a otros mecanismos escalonados de promoción
social efectivos[84]”.[85]
Conforme
con lo dicho, es importante destacar, como ya lo ha reconocido este Tribunal,
que el marco legal de la Política Nacional de Reintegración Social tiene como
principal referente la Ley 418 de 1997, “Por la
cual se consagran unos instrumentos para la búsqueda de la convivencia, la
eficacia de la justicia y se dictan otras disposiciones", prorrogada y modificada por las Leyes 548 de 1999,
782 de 2002, 1106 de 2006, 1421 de 2010 y 1738 de 2014. A través de la
mencionada ley, se le otorgan facultades especiales al Gobierno Nacional para: (i)
realizar todos los actos tendientes a entablar conversaciones y diálogos con
las organizaciones armadas al margen de la ley a las cuales el Gobierno les
reconozca carácter político; (ii) adelantar con ellas diálogos,
negociaciones y firmar acuerdos de paz; (iii) otorgar beneficios
jurídicos por hechos constitutivos de delitos políticos a miembros de esas
organizaciones, que individual o colectivamente, demuestren su voluntad de
reincorporarse a la vida civil; y, en ese mismo contexto, (iv)
para reconocer a las personas que se
desmovilicen bajo el marco de acuerdos con las organizaciones armadas al margen
de la ley, o en forma individual, los beneficios derivados de los programas de
reinserción socioeconómica que para el efecto establezca el Gobierno Nacional.
Como complemento de lo anterior, el citado ordenamiento legal también adopta
las medidas de carácter humanitario, necesarias para la atención a las víctimas
de hechos violentos que se susciten en el marco del conflicto armado interno.
A
partir de tal antecedente, en Colombia, la Política de Reintegración Social ha
sido complementada y desarrollada, principalmente, a través de: (i)
la Ley 782 de 2002, "Por medio de la
cual se prorroga la vigencia de la Ley 418 de 1997, prorrogada y modificada por
la Ley 548 de 1999 y se modifican algunas de sus disposiciones", en la que se incorporaron disposiciones
especiales para niños, niñas y adolescentes desvinculados de grupos armados, se
eliminó el reconocimiento del carácter político como condición para negociar
con un GAI y se dejó abierta la posibilidad de la entrega de beneficios
jurídicos a sus miembros; (ii) la Ley 975 de 2005, “[p]or la cual se dictan disposiciones para la
reincorporación de miembros de grupos armados organizados al margen de la ley,
que contribuyan de manera efectiva a la consecución de la paz nacional y se
dictan otras disposiciones para acuerdos humanitarios”, con las modificaciones introducidas por la Ley 1592
de 2012, y cuyo objetivo es facilitar
los procesos de paz y la reincorporación individual o colectiva a la vida civil
de miembros de grupos armados al margen de la ley, garantizando los derechos de
las víctimas a la verdad, la justicia y la reparación; (iii) la
Ley 1424 de 2010, “Por la cual se dictan disposiciones de justicia
transicional que garanticen verdad, justicia y reparación a las víctimas de
desmovilizados de grupos organizados al margen de la ley, se conceden
beneficios jurídicos y se dictan otras disposiciones”, expedida con el fin
de promover, en un contexto de justicia transicional, la reintegración social
de los desmovilizados de los grupos armados organizados al margen de la ley,
que hubieran incurrido únicamente en los delitos de concierto para
delinquir simple o agravado, utilización ilegal de uniformes e insignias,
utilización ilícita de equipos transmisores o receptores, y porte ilegal de
armas de fuego o municiones de uso privativo de las Fuerzas Armados o de
defensa personal, mediante la promoción de un Acuerdo de Contribución a la
Verdad Histórica y la Reparación con tales desmovilizados; y (iv) la Ley
1448 de 2011, “[p]or
la cual se dictan medidas de atención, asistencia y reparación integral a las
víctimas del conflicto armado interno y se dictan otras disposiciones”, mediante la
cual se busca implementar una política de Estado en materia de asistencia,
atención, protección y reparación a las víctimas de graves y manifiestas
violaciones de derechos humanos ocurridas con ocasión del conflicto armado
interno.
Dentro
del contexto anterior, en el marco del Acuerdo Final suscrito entre el Gobierno
Nacional y las FARC-EP el 24 de noviembre de 2016, se acordó, en el
punto 3) del Acuerdo que trata sobre el “fin del conflicto”, la
implementación de un proceso de reincorporación social y económico, a través de
medidas y el diseño de mecanismos que permitan la reinserción de
los miembros de FARC-EP a la vida civil. Dicho proceso de reintegración, tuvo
como fuente primaria de inspiración, la regulación existente en la materia, en
particular, la Ley 418 de 1997, y se encuentra desarrollado, de manera general,
en el Decreto 2067 de 2016, y, de forma específica, en el Decreto Ley 899 de
2017, en concordancia con los Decretos 671, 691 y 891 de 2017.
Cabe reiterar que el Decreto Ley 899 de
2017, objeto del presente análisis, fue expedido por el Gobierno Nacional en el
marco del procedimiento legislativo especial para la paz (A.L. 01 de 2016, art.
2°). El mismo tiene como propósito, establecer medidas e instrumentos para
la reincorporación económica y social, colectiva e individual, de los
integrantes de las FARC-EP, como se dijo, conforme al punto 3) Acuerdo
Final sobre “fin del conflicto”, suscrito entre
el Gobierno Nacional y las FARC-EP el 24 de noviembre de 2016. En
ese contexto, el citado decreto adopta medidas de implementación,
concretamente, en lo relacionado al punto 3.2., desarrollando a su vez las
materias específicas de los puntos 3.2.2, 3.2.2.1, 3.2.2.3, 3.2.2.4,
3.2.2.5,
3.2.2.6, 3.2.2.7 y 3.2.2.8, que precisamente, se ocupan de los aspectos del
Acuerdo Final referentes a la reincorporación de las FARC-EP a la
vida civil en lo económico y en lo social.
2.3. Valoración constitucional
2.3.1. Los Aspectos generales,
como se indicó, se refieren al objetivo o propósito del mismo (art. 1)
y los destinatarios o beneficiarios de las medidas en él desarrolladas (art. 2).
De acuerdo con el artículo 1°, el
objetivo del decreto bajo estudio es definir y establecer los criterios,
medidas e instrumentos del Programa de Reincorporación Económica y Social,
colectiva e individual, a la vida civil de los integrantes de las FARC-EP. A
través de dicha norma, se concreta, entonces, el marco regulatorio del Decreto
Ley 899 de 2017, sobre la base de que el mismo busca desarrollar aspectos concretos
del Acuerdo Final.
En efecto, revisado el contenido del
decreto bajo estudio, advierte la Corte que sus medidas se inscriben en el
propósito definido por el artículo primero, en el sentido que, a través de
ellas, se regula lo referente al Programa de Reincorporación Económica y
Social, colectiva e individual, a la vida civil de los integrantes de las
FARC-EP, conforme a lo establecido en el punto 3) del Acuerdo
Final que trata sobre “el fin del conflicto”, y concretamente, en lo
relacionado al punto 3.2, desarrollando las materias
específicas de los puntos 3.2.2, 3.2.2.1, 3.2.2.3, 3.2.2.4, 3.2.2.5,
3.2.2.6, 3.2.2.7 y 3.2.2.8, que, precisamente, son las que se ocupan de los
aspectos del Acuerdo referentes a la reincorporación de las
FARC-EP a la vida civil en lo económico y en lo social.
De ese modo, tal y como lo precisó la
Corte al encontrar cumplido el requisito de conexidad objetiva, existe un
vínculo cierto y verificable entre el fin perseguido por el decreto bajo
revisión, definido en su artículo primero, con las medidas en él adoptadas y el
contenido del acuerdo final, sin que de allí surjan problemas de
constitucionalidad que deban ser considerados por la Corte.
Por el contrario, desde el punto de
vista de su objetivo, el Decreto Ley 899 de 2017 persigue un
fin constitucionalmente admisible, como es el de propender por la consecución
de la paz (C.P. preámbulo y arts. 2º y 22), concretamente, por la vía de la
adopción de medidas de reincorporación social y económica a favor de los
miembros de las FARC-EP, que el 24 de noviembre de 2016, de buena fe,
suscribieron un acuerdo de paz con el Gobierno Nacional, y quienes se
encuentran cumpliendo el proceso de desmovilización y desarme. Dichas medidas,
a su vez, buscan garantizar la subsistencia en condiciones dignas de los
excombatientes y el tránsito confiado y estable hacia la legalidad, lo cual,
como se ha explicado, actúa como una garantía del derecho que tienen las
víctimas a la no repetición, y la sociedad, en su conjunto, a una paz estable y
duradera.
Por su parte, los beneficiarios del programa
de reincorporación, de acuerdo con el artículo 2°, son los
miembros de las FARC - EP acreditados por la oficina del Alto Comisionado para
la Paz, que hayan surtido su tránsito a la legalidad, de acuerdo al listado
entregado por las FARC-EP”. La misma norma precisa que el listado de
beneficiarios “será entregado por la oficina del Alto Comisionado para la Paz a
la Agencia de Normalización y Reincorporación”.
En
relación con dicha norma, es importante destacar que la misma implementa y
desarrolla el numeral 3.2.2.4 del Acuerdo Final, en el que se determina el
procedimiento de acreditación y tránsito a la legalidad de los miembros de las
FARC-EP.
De conformidad con el referido numeral,
el proceso de acreditación y tránsito a la legalidad de los miembros
de las FARC-EP, se inicia con la llegada a las Zonas Veredales
Transitorias de Normalización (ZVTN) y a los Puntos Transitorios de
Normalización (PTN). Estando allí, las FARC-EP, a través de un delegado expresamente
designado para ello, debe hacer entrega al Gobierno Nacional del listado de
todos los y las integrantes de las FARC-EP. En la construcción de esta lista,
las FARC-EP se hace responsable de la veracidad y exactitud de la información
allí contenida, correspondiendo al Gobierno Nacional dar las facilidades
necesarias para la construcción de los listados en los centros carcelarios y
contribuir con la información a su disposición en las distintas instituciones
del Estado.
La lista entregada por las FARC-EP debe
ser recibida y aceptada por el Gobierno Nacional de buena fe, de conformidad
con el principio de confianza legítima, sin perjuicio de las verificaciones
correspondientes.
En ese sentido, para los fines de la
acreditación, una vez las FARC-EP hagan entrega del listado de todos los y las
integrantes que hagan parte de su organización, incluyendo a las milicias, el
Gobierno Nacional iniciará el proceso de revisión y contrastación de la
información contenida en el mismo, con el fin de corroborar que los
nombres que aparecen en el listado correspondan a guerrilleros y no a miembros
de otras organizaciones armadas. Las observaciones formuladas por el
Gobierno serán presentadas a las FARC-EP y, en caso de que no sean tenidas en
cuenta por dicha organización, se procederá a establecer un mecanismo conjunto
de solución de diferencias para la revisión de esos casos, en el marco de la
Comisión de Seguimiento, Impulso y Verificación de la implementación del
Acuerdo Final (CSIVI). Lo anterior sin perjuicio de la aceptación que deba
darse a las demás personas incluidas en el listado y sobre las que no se
presenten observaciones.
En el mismo punto 3.2.2.4, se precisa
que se establecerá un procedimiento expedito para la acreditación y el tránsito
a la legalidad de los miembros de las FARC-EP no armados. Al respecto, aclara
que a las personas que sean acreditadas se les resolverá la situación jurídica
otorgándoles indulto mediante los instrumentos legales vigentes si no estuviera
en vigor la ley de amnistía, destacando a su vez, que quedarán en libertad a
disposición de la JEP en caso de que tuvieran acusaciones por delitos no
amnistiables según la Ley de Amnistía acordada en el Acuerdo Final. En relación
con esto último, señala que se les aplicará, en todo lo que les resulte
favorable, lo establecido en el “Acuerdo del 20 de agosto de 2016 para
facilitar la ejecución del cronograma del proceso de dejación de armas
alcanzado mediante acuerdo del 23 de junio de 2016”.
Como resultado del compromiso de las
FARC-EP de terminar el conflicto, dejar las armas, no volver a usarlas, cumplir
con lo acordado y transitar a la vida civil, una vez los integrantes de las
FARC-EP hayan dejado las armas y ratificado el compromiso de paz adquirido por
la organización, recibirán su respectiva acreditación por parte del Gobierno
Nacional sobre la base del listado entregado por las FARC-EP.
Dicha acreditación, se hará con base en
la hoja de ruta que el Gobierno y las FARC-EP acuerden para el tránsito a la
legalidad de los integrantes de las FARC-EP. El Gobierno Nacional recibirá y
aceptará el listado definitivo, mediante un acto administrativo formal, a más
tardar el día D+180 sin perjuicio de las acreditaciones previas que haya que
hacer en cumplimiento de la hoja de ruta acordada para el efecto, de
acreditaciones posteriores de conformidad con lo acordado en el marco de la
JEP.
Excepcionalmente y previa justificación,
las FARC-EP podrán incluir o excluir a personas del listado, correspondiendo al
Gobierno Nacional verificar los nombres que sean incluidos. En todo caso, el
listado final incluirá la totalidad de los y las integrantes de las FARC-EP, se
encuentren o no privados de la libertad.
La acreditación que entregue el Gobierno
Nacional es necesaria para acceder a las medidas acordadas para las FARC-EP en
el Acuerdo Final, sin perjuicio de lo establecido en el acuerdo de creación de
la Jurisdicción Especial para la Paz. En cualquier caso, el acceso a las
medidas de reincorporación exige un compromiso de responsabilidad con los acuerdos
y sus metas. Los derechos y deberes en el marco del proceso de reincorporación
serán detallados por el Consejo Nacional de Reincorporación.
De
ese modo, conforme a lo previsto en el artículo 2 del Decreto Ley 899 de 2017, que
desarrolla el punto 3.2.2.4 del Acuerdo Final, los
beneficiarios del programa de reincorporación social y económica, son los
miembros de las FARC-EP que (i)
figuren en las listas entregadas al Gobierno Nacional por dicha organización, (iii)
reciban la debida acreditación por parte del Gobierno Nacional (función que se
encuentra a cargo del Comisionado de Paz), y (iii) hayan surtido su
tránsito a la legalidad, es decir, que hayan decidido desmovilizarse,
dejar las armas, no volver a usarlas, cumplir con lo acordado, transitar a la vida
civil y someterse a la justicia.
Como ha quedado señalado, una etapa
fundamental para el logro y mantenimiento de la paz, luego de una negociación
en la que se da por finalizado un conflicto armado, es aquella en la cual los
combatientes se desmovilizan, dejan las armas e inician su tránsito hacia la
vida civil. Según lo ha sostenido esta Corporación, quienes de buena fe decide dejar las armas que habían empuñado contra el
Estado, para reasumir voluntariamente su condición civil, manifiestan con su comportamiento
un compromiso claro con la resolución pacífica del conflicto armado. Por ello,
al manifestar ante las autoridades su voluntad de dejar las armas y
trasmitirles la decisión de apartarse de la violencia, los desmovilizados están
haciendo explícito su deseo de volver a vivir en paz, razón por la cual, su condición debe ser
objeto de especial atención por parte de las autoridades estatales; atención
que debe materializarse, dentro de los términos definidos en la Constitución y
la ley, en la posibilidad de acceso a los procesos de reincorporación social.
Con este propósito, luego de definir
quiénes son los beneficiarios de las medidas y mecanismos de reincorporación,
el mismo artículo 2 del Decreto Ley 899 de 2017, dispone que el listado
entregado por las FARC-EP, y que ha surtido el proceso de acreditación por
parte del Gobierno, sea a su vez entregado a la Agencia para la Reincorporación
y Normalización (ARN). Tal remisión resulta consecuente con la implementación
de las medidas de reincorporación adoptadas en el referido decreto, pues, de
conformidad con lo previsto en el artículo 2º del Decreto Ley 897 de 2017.  la “ARN
tiene como objeto gestionar, implementar, coordinar y evaluar, de forma
articulada con las instancias competentes, la política, los planes, programas y
proyectos de Reincorporación y normalización de los integrantes de las FARC-EP,
conforme al Acuerdo Final, suscrito entre el Gobierno Nacional y las FARC-EP el
24 de noviembre de 2016 a través de la Unidad Técnica para la Reincorporación
de las FARC-EP; y de la política de reintegración de personas y grupos alzados
en armas con el fin de propender por la paz, la seguridad y la
convivencia". En ese sentido, el mandato comentado mantiene vigente
una clara y evidente relación causal entre las medidas de reincorporación, en
procura de coadyuvar a su implementación, ejecución y cumplimiento, lo cual, a
su vez, redunda en el propósito de mantener la paz y.
Bajo dichos criterios, en la medida que
el artículo 2º determina como beneficiarios de las medidas de reincorporación a
los miembros
de las FARC-EP acreditados por la oficina del Alto Comisionado para la Paz, que
hayan surtido su tránsito a la legalidad, de acuerdo al listado entregado por
las FARC-EP, no encuentra la Corte que la norma resulte contraria a la
Constitución Política, pues, por el contrario, la misma responde a los
propósitos del Acuerdo Final para la terminación del conflicto y la
construcción de una paz estable y duradera, siendo esto último un objetivo que
se ajusta al propio ordenamiento Superior.
2.3.2.
Las garantías de reincorporación, como
se indicó,
comprenden el grupo de beneficios económicos y sociales reconocidos en el
Decreto Ley 899 de 2017 a los integrantes de las FARC-EP, los cuales se
constituyen en los presupuestos materiales necesarios para que el proceso de
reincorporación se pueda consolidar y sea sostenible. Dichos beneficios
aparecen regulados en los artículos 7, 8, 9, 11, 12, 13, 14, 15 y 17 de tal
ordenamiento, que a su vez desarrollan los puntos 3.2.2.6 (sobre identificación
de necesidades del proceso de reincorporación económica y social) y 3.2.2.7
(sobre garantías para una reincorporación económica y social sostenible), del
Acuerdo Final.
Los
beneficios económicos y sociales se reconocen en favor de los miembros de las
FARC–EP, que se encuentren acreditados por la oficina del Alto Comisionado para
la Paz y que hayan surtido su tránsito a la legalidad, de acuerdo al listado
entregado por la mencionada organización.
En
cuanto a los beneficios económicos, estos son: (i) la
asignación única de normalización, que debe entregarse a cada
beneficiario tan pronto finalicen las Zonas Veredales Transitorias de
Normalización, por una sola vez y será equivalente a dos millones de pesos
($2'000.000).  (art. 7); (ii) la renta básica, equivalente
al 90% del Salario Mínimo Mensual Legal Vigente, que se reconoce
a cada beneficiario por un periodo de 24 meses, siempre que no cuente con un
vínculo de trabajo que le genere ingresos, la cual puede ser prorrogada cuando
el destinatario demuestre haber continuado con la ruta educativa dispuesta en
el proceso de reincorporación (art. 8); (iii) los pagos
al sistema de protección social en salud y vejez, garantizados por el
Gobierno para un periodo de 24 meses, que se paga en la medida en que el
beneficiario no se encuentre vinculado a actividades que le generen ingresos
(art. 9); y (iv) un apoyo económico para emprender un
proyecto productivo o de vivienda de carácter individual, por la suma
de ocho millones de pesos ($8.000.000,00), asignable a cada beneficiario que se
entrega por una sola vez (art. 12).
Sobre
los beneficios que tienen una connotación social, están: (i) los
programas y proyectos productivos, que de acuerdo con el censo
socioecómico se identifiquen y que permitan vincular a los beneficiarios del
proceso de reincorporación (art. 11); (ii) los proyectos productivos
colectivos, en los que los beneficiarios pueden invertir los recursos
reconocidos para tales efectos a través de la organización de economía solidaria
creada para el efecto (ECOMUN) (art. 13); (iii) los
proyectos productivos o de vivienda de carácter individual, previa
verificación por el CNR (art. 14); (iv) el otorgamiento de
un seguro de vida, como garantía de seguridad en favor de cada uno de
los beneficiarios acreditados del proceso de reincorporación (art. 15); y (v)
la enumeración no taxativa de los planes y programas sociales específicos,
que se reconocen en favor de los beneficiarios en aspectos relacionados con:
educación; validación y homologación de saberes; vivienda; cultura, recreación
y deporte; protección y recuperación del medio ambiente; acompañamiento
psicosocial; reunificación de grupos familiares; programas para adultos
mayores; empleabilidad y productividad; entrega de libreta militar y de cédula
de ciudadanía; medidas de protección de hijos e hijas de integrantes de las
FARC-EP en proceso de reintegración; programa especial de enfermedades de alto
consto; y programa de atención especial mediante renta básica para “lisiados”
del conflicto (art. 17).
A
juico de la Corte, como ya ha sido advertido, los beneficios económicos y
sociales a los que se ha hecho expresa referencia, son desarrollo e
implementación de los puntos 3.2.2.6 y 3.2.2.7 del Acuerdo Final suscrito
entre el Gobierno Nacional y las FARC-EP el 24 de noviembre de 2016, en los que se
tratan los temas relacionados con la identificación de necesidades del proceso
de reincorporación económica y social, y las garantías para una reincorporación
económica y social sostenible.
Desde
ese punto de vista, tales beneficios tienen como propósito específico, la
estabilización y reincorporación de los miembros de las FARC-EP que cumplan las
condiciones del Acuerdo de Paz. Ello, sobre la base de considerar que se trata de personas que, por su forma de vida pasada, no tienen
la capacidad para satisfacer sus propias necesidades y las de sus familias, y
que requieren de mecanismos expeditos que permitan su readaptación a la vida
civil.
Ciertamente, tal y como ha
sido señalado, los procesos de reincorporación, como el que tiene lugar a
propósito del Acuerdo Final, deben incluir condiciones mínimas de subsistencia
para los desmovilizados que les permita garantizar un tránsito confiado y
seguro hacia la legalidad y la resocialización. Como lo ha
señalado la jurisprudencia constitucional, los excombatientes tienen derecho a
un mínimo vital, representado en el acceso a bienes y servicios básicos, así
como también a su recuperación económica y a la creación de medios de vida que
reduzcan el riesgo de reincidencia en la criminalidad.
Por consiguiente, adoptar
medidas de tal naturaleza, como son los subsidios para alimentación, vivienda,
salud, educación y otros, propuestos en las normas bajo estudio, constituye un
propósito dominante de los procesos de paz, y, concretamente, de las medidas de
reincorporación social. Esto, también, como garantía del derecho
que tienen las víctimas a la no repetición y la sociedad a la convivencia
pacífica.
En
relación con esto último, habrá de reiterarse que las medidas de
reincorporación social y económica, como las adoptadas en el Decreto Ley 899 de
2017, son una pieza fundamental para que el Estado garantice la no repetición
de hechos victimizantes, en la medida en que, por esa vía, se procura que los
combatientes retornen a la vida civil y se conviertan en agentes
transformadores de las dinámicas violentas, evitando la ejecución de conductas
que vulneren los derechos humanos.
Sobre los beneficios económicos
reconocidos a los miembros de las FARC-EP, como son la asignación única de
normalización, la renta básica, el apoyo económico para proyectos productivos y
los pagos al sistema de protección social en salud y vejez, los mismos son,
concretamente, un componente de las garantías mínimas de subsistencia, en cuanto
le permite a los excombatientes y a sus familias el acceso a bienes y servicios
básicos durante la fase inicial del proceso de reincorporación. Por su parte,
los beneficios sociales, materializados en los programas y proyectos
productivos -individuales y colectivos-, el seguro de vida y los planes
sociales específicos, son medidas complementarias a las anteriores con las que
se busca crear las condiciones para la recuperación y estabilidad
económica de los excombatientes y sus familias, y para la implementación de
medios de vida que reduzcan el riesgo de reincidencia en la criminalidad
En
cuanto a la asignación única de normalización, se trata, como se ha dicho, de
un apoyo económico que se entrega por una sola vez a cada beneficiario,
equivalente a dos millones de pesos ($2.000.000), el cual le va a permitir
atender sus necesidades más inmediatas tras la finalización de las Zonas
Veredales. A tal medida, se acompaña una renta básica, que se entrega por un
periodo de 24 meses, equivalente al 90% del Salario Mínimo
Mensual Legal Vigente, y que solo se pagará si el beneficiario no cuenta
con un vínculo de trabajo que le genere ingresos. Dicha renta, como su nombre
lo indica, le permite a su destinatario contar con un ingreso fijo mensual por
el término señalado, otorgándole cierto nivel de estabilidad económica mientras
se surte su proceso de reincorporación social y se logra una reubicación
laboral que le asegure una subsistencia digna independiente. Cabe agregar que
la aludida renta solo puede ser prorrogada si el destinatario demuestra que ha
continuado la ruta educativa dispuesta en el proceso de reincorporación; medida
que, a juicio de la Corte, encuentra justificación en el hecho de que, mientras
el beneficiario no complete dicha fase, requiere de ese apoyo económico para
subsistir dignamente, lo cual, en todo caso, está en la obligación de
acreditar.
A
los anteriores beneficios económicos se agrega el apoyo de emprendimiento
productivo o de vivienda, por ocho millones de pesos ($8.000.000), el cual, de conformidad
con lo previsto en los artículos 13 y 14 del mismo Decreto Ley 899 de 2017,
requiere para su entrega la previa aprobación del respectivo proyecto por parte
del CNR. Se trata, además, de una medida acorde con la realidad social de los
desmovilizados, que se inscribe dentro del ámbito de los subsidios con enfoque
diferencial, implementados en favor de la población vulnerable.
Sobre el particular, cabe
destacar que el Estado
colombiano ha utilizado los subsidios productivos o de vivienda como una
herramienta para lograr
que los ciudadanos, con escasos recursos económicos, puedan desarrollar medios
de emprendimiento o acceder a una vivienda en condiciones dignas, dando así
aplicación al derecho consagrado constitucionalmente en el artículo 51
de la Carta Política. En el caso específico de los subsidios de vivienda, la
Ley 3 de 1991[86],
“por la cual se crea el Sistema Nacional de
Vivienda de Interés Social, se establece el subsidio familiar de vivienda, se
reforma el Instituto de Crédito Territorial, ICT, y se dictan otras
disposiciones”, modificada por la Leyes 9 de 1989, 2 y 3
de 1991, 281 de 1996, 388 de 1997, 1469 de 2011 y 1537 de 2012, en su artículo 6[87] creó el subsidio familiar como “un
aporte estatal en dinero o en especie, otorgado por una sola vez al
beneficiario con el objeto de facilitarle una solución de vivienda de interés
social, sin cargo de restitución siempre que el beneficiario cumpla con las
condiciones que establece esta Ley.”De igual manera,
el Estado ha reconocido la situación especial de la población desplazada, y el deber de promover
medidas para generar condiciones de estabilidad económica y social, entre las
que se incluye permitir el acceso a vivienda urbana y rural, entre otros, a
través de un subsidio de vivienda, consagrado en la Ley 387 de 1997,
reglamentado por los Decretos 951 de 2001 y 2190 de 2009. Posteriormente, se expide la Ley 1537 de 2012[88], por medio de la cual se
establece la forma en que debe desarrollarse la política en materia de vivienda
para población en estado de vulnerabilidad.
Igualmente
hay que mencionar los pagos al sistema de protección social en salud y vejez,
garantizados por el Gobierno para un periodo de 24 meses, que se desembolsan en
la medida en que el beneficiario no se encuentre vinculado a actividades que le
generen ingresos y que se entienden como garantías de protección del derecho a
la seguridad social del que son titulares todas las personas que habitan el
territorio nacional. En materia de salud, se trata del pago de aportes por el
periodo señalado a través de las UPC del régimen subsidiado, debido a que, por
tratarse de personas sin capacidad de pago, es a dicho régimen a donde deben
ser inscritos. En materia de aportes a vejez, lo que se contempla es el pago de
las cotizaciones al sistema de pensiones en el régimen escogido por el
beneficiario, o, en su defecto, la alternativa de realizar tales aportes o
pagos al servicio complementario de beneficios económicos periódicos (BEPS),
solo por el tiempo señalado (24 meses).
Sobre
los beneficios sociales, son estas medidas complementarias a las anteriores,
que se concretan, inicialmente, en programas y proyectos productivos y de
vivienda donde los beneficiarios puedan (individual o colectivamente) invertir
los recursos reconocidos, y que requiere de la previa identificación a través
del censo socioeconómico que para el efecto debe realizarse. Entre tales
beneficios se cuenta, también, el otorgamiento de un seguro de vida, que, por
razón de la situación particular de excombatientes, opera como garantía de
seguridad en favor de cada uno de los beneficiarios del proceso de
reincorporación.
Se
incluyen en esa categoría de beneficios, los planes y programas sociales
específicos, que se reconocen en favor de los destinatarios en aspectos
relacionados con: educación; validación y homologación de saberes; vivienda;
cultura, recreación y deporte; protección y recuperación del medio ambiente;
acompañamiento psicosocial; reunificación de grupos familiares; programas para
adultos mayores; empleabilidad y productividad; entrega de libreta militar y de
cédula de ciudadanía; medidas de protección de hijos e hijas de integrantes de
las FARC-EP en proceso de reintegración; programa especial de enfermedades de
alto consto; y programa de atención especial mediante renta básica para
lisiados del conflicto. Todo ello, dentro del propósito de garantizar una
atención adecuada a los excombatientes y a sus familias y facilitar su proceso
de resocialización.
Como ya ha sido
señalado, este Tribunal ha considerado ajustado a la Constitución los
desarrollos legislativos que otorgan beneficios de reincorporación, por lo
general, de tipo socioeconómico, para las personas que voluntariamente, o como
producto de un proceso de negociación, como ocurre en este caso, deciden dejar
las armas y hacer tránsito a la vida civil. En la Sentencia C-694 de 2015, al pronunciarse sobre la constitucionalidad de diversos
artículos de la Ley 1592 de 2012, que introdujo modificaciones a la Ley 975 de 2005, mediante la cual
se dictan disposiciones para la reincorporación de miembros de grupos armados
organizados al margen de la ley, la Corte fue clara en señalar que una
de las funciones
más importantes de los procesos de justicia transicional es la prevención
especial positiva, que se logra con una resocialización seria de los actores
armados y que comprende, en su fase previa, la implementación de los
presupuestos materiales para la reincorporación social y económica a la vida
civil.
Acorde con la afirmación, en el mismo fallo se
recalcó que parte de la eficacia del proceso de justicia transicional se
soporta en la estructuración de programas que le permitan a quienes han
abandonado las armas, ejercer una actividad económica licita que les facilite
no solo obtener los recursos económicos necesarios para subsistir dignamente,
sino también, impedir que puedan reincidir en la comisión de delitos y evitar
que las vulneraciones continuas, masivas y sistemáticas de derechos se repitan[89].
Ahora
bien, contrario a lo afirmado por algunos intervinientes, no considera la Corte
que los beneficios de reincorporación bajo estudio resulten desproporcionados,
o que puedan considerarse mayores a los de las víctimas. Como ya fue señalado,
dichos
beneficios fueron acordados por las partes en el trámite de las negociaciones
de paz, y responden a la identificación de las necesidades básicas y de las
garantías mínimas para una reincorporación económica y social sostenible de los
miembros de las FARC-EP. Tal hecho, fue lo que llevó su inclusión,
inicialmente, en los puntos 3.2.2.6 y 3.2.2.7 del Acuerdo Final y,
posteriormente, a su implementación legal a través de los artículos 7, 8, 9,
11, 12, 13, 14, 15 y 17 del Decreto Ley 899 de 2017, bajo revisión.
Sobre este
particular, la Corte ha puesto de presente que el
título jurídico que legitima a los individuos reinsertados para reclamar una
serie de prestaciones especiales por parte del Estado es de naturaleza tanto
legal como constitucional. En cuanto a lo primero, porque se deriva
directamente del ofrecimiento efectuado por el Legislador a los miembros de los
grupos que operan al margen de la ley, en el sentido de conceder beneficios de
tipo jurídico, socioeconómico u otros, a quienes renuncien a la confrontación
armada y decidan reincorporarse. Y sobre lo segundo, por cuanto que, de
conformidad con lo dispuesto en el artículo 83 de la Constitución Política,
quien se somete de buena fe a un proceso de reinserción, y es recibido
formalmente por las autoridades que le ofrecen determinadas condiciones de
reincorporación y de protección, adquiere una confianza legítima frente a dicha autoridades,
consistente en que, al reincorporarse a la vida civil, se garanticen como mínimo sus derechos
conforme a lo acordado[90].
Justamente,
en la actualidad, dichas garantías juegan un papel fundamental para la
estabilización y consolidación de la paz. De las pruebas recaudadas al
respecto, la Presidencia de la República informó que las etapas previas, de
dejación de armas y tránsito a la legalidad, estaban dispuestas en el cronograma
D+180, lo que significa que para el 20 junio del año en curso la
totalidad de los integrantes de las FARC-EP, incluyendo las milicias,
habrían realizado la dejación de armas y el tránsito a la legalidad a la espera
del proceso de reincorporación, salvo aquellos miembros que realizaran tareas
de identificación de caletas, extracción de armamento y seguridad de los
campamentos existentes en las Zonas Veredales. De ello, la Corte conoció que el
27 de junio ocurrió el acto final de dejación de armas de las FARC-EP en el municipio
de Mesetas-Meta, en el cual el  jefe de la Misión de la ONU en Colombia,
certificó la entrega de armamento según registro que se hizo en las 26 zonas
veredales[91].
Igualmente,
indicó la Presidencia que para el 1° de agosto, Naciones Unidas extraería todas
las armas almacenadas, tendría el control, monitoreo y verificación de los
contenedores, y certificaría el cumplimiento del proceso de dejación de armas
de las FARC-EP. Las anteriores actuaciones, por lo tanto, comprometen al
gobierno a disponer de los beneficios que fueron asumidos en el Acuerdo Final
para que las personas que han dejado las armas, en este momento y de buena fe,
no reincidan en la criminalidad.
En esa misma
dirección, en la Sentencia C-694 de 2015, este Tribunal destacó que  el deber
del Estado se orienta a estructurar un modelo de justicia transicional dentro
del cual se garanticen los derechos de las víctimas a la verdad, a la justicia
y a la reparación y a la garantía de no repetición, pero que a su vez permita
la reintegración económica y social de los miembros de grupos armados a la
sociedad, pues de lo contrario será imposible el logro de la paz. En virtud de
esta situación, gran parte de la eficacia del proceso de justicia transicional
depende de la estructuración de programas que le permitan, a quien deja las
armas, realizar una actividad económica lícita para obtener recursos económicos
que faciliten su subsistencia e impida que reincida en la comisión de delitos
para la obtención de un provecho ilícito. Esto quiere decir que el proceso de
justicia transicional para la paz, no se circunscribe únicamente a un trato
sancionatorio y reparador, sino que también tiene un importante componente
resocializador, haciendo indispensable encontrar un punto equidistante entre la
rigidez de las sanciones y los programas orientados a reinsertar a los
integrantes de estos grupos a la comunidad.
En relación con esto
último, es importante destacar que, con la suscripción del Acuerdo Final, se
dio paso a un proceso amplio e inclusivo de justicia transicional, dirigido a
garantizar la reincorporación, pero también, y principalmente, los derechos de
las víctimas del conflicto; siendo éste un compromiso que las partes, y
especialmente el Gobierno, están en la obligación de inplementar. Al respecto,
debe destacarse que el Gobierno y las FARC-EP, desde
el Encuentro Exploratorio de 2012, acordaron que “el resarcimiento de las
víctimas debería estar en el centro de cualquier acuerdo”[92],
es por ello que en el Acuerdo Final se dispuso la creación del Sistema Integral
de Verdad, Justicia, Reparación y No Repetición[93],
mediante el cual se combinan mecanismos judiciales, que permiten la
investigación y sanción de las graves violaciones a los derechos humanos y las
graves infracciones al Derecho Internacional Humanitario, con mecanismos
extrajudiciales que contribuyen al esclarecimiento de la verdad de lo ocurrido,
la búsqueda de desaparecidos y la reparación del daño causado a personas, a
colectivos y a territorios enteros.
De igual manera, dentro del
propósito general de reconocer los derechos de las víctimas del conflicto
armado interno, por iniciativa del Gobierno Nacional se expidió la Ley 1448 de
2011, “por la cual se dictan medidas de atención, asistencia y reparación
integral a las víctimas del conflicto armado interno y se dictan otras
disposiciones”. Con respecto a su naturaleza jurídica, la Corte ha señalado
que se trata de “una ley de justicia transicional”[94], a
través de la cual se pretende instituir una política de Estado en materia de
asistencia, atención, protección y reparación a las víctimas de graves y
manifiestas violaciones a las norma internacionales de Derechos Humanos y de
Infracciones al Derecho Internacional Humanitario, ocurridas con ocasión de
conflicto armado interno.[95]Dentro
del propósito de lograr el amparo integral de las víctimas, dicha ley “abarca
mecanismos de asistencia, atención, prevención, protección, reparación integral
con enfoque diferencial, acceso a la justicia y conocimiento de la verdad,
ofreciendo herramientas para que aquellas reivindiquen su dignidad y
desarrollen su modelo de vida”[96].
En
consecuencia, al margen del Acuerdo Final, y sin perjuicio de los compromisos
en él pactados para garantizar los derechos de las víctimas del conflicto
armado, existe en Colombia una política pública integral de atención, asistencia
y reparación en favor de ese grupo de la población, que es previa a dicho acuerdo
y que debe cumplirse y satisfacerse.
Así las cosas, la Corte considera que
las garantías de reincorporación, de
que tratan los artículos 7,
8, 9, 11, 12, 13, 14, 15 y 17 del Decreto Ley 899 de 2017,
son compatibles con la Constitución en cuanto promueven fines constitucionales
ligados a la paz y no se contraponen a los derechos de las víctimas del
conflicto armado interno.
No obstante lo anterior, la Corte debe proceder a declarar la
inexequibilidad de la expresión “lisiados”, contenida en el numeral 13
del artículo 17 del Decreto Ley 899 de 2017, por las razones que se expresan a
continuación:
Como ya ha sido señalado, dentro de las garantías sociales de
reincorporación, el
artículo 17 lleva a cabo una enumeración no taxativa de los planes y programas a
desarrollar en favor de los beneficiarios del proceso de reincorporación, de
acuerdo con los resultados del Censo Socioeconómico que se debe adelantar. Entre
los programas identificados, se incluyó el referente a la atención especial
mediante renta básica para “lisiados” del conflicto con incapacidad
permanente, y adultos mayores, para cuya implementación, el CNR gestionará recursos
de cooperación no reembolsable internacional y de instituciones no
gubernamentales.
En
relación con dicho programa, la Defensoría del Pueblo cuestionó la utilización
del vocablo “lisiados”, por considerar que resulta despectivo para
describir la situación de discapacidad de las personas desmovilizadas de las
FARC-EP.
La
Corte comparte la opinión expresada por la Defensoría del Pueblo, pues, en
efecto, dicha expresión desconoce el mandato de abstención
de tratos discriminatorios, consagrado en el artículo 13 de la Carta Política, ya
que la misma contiene una carga peyorativa en términos de lenguaje natural,
violatoria del enfoque social sobre discapacidad que prevé el Derecho
Internacional de los Derechos Humanos. En reiterada jurisprudencia[97],
esta Corte ha señalado que algunos de los términos que utiliza el legislador para referirse a personas en
condición de discapacidad, pueden resultar violatorios del derecho a la
dignidad humana.
Sobre
el particular, en Sentencia C-458 de 2015, al
resolver una demanda de inconstitucionalidad formulada contra las palabras “discapacitados”, “inválidos”, “minusválidos”, “personas con
limitación”, “limitados” y “sordos”, contenidas en las leyes 100 de
1993, 115 de 1994, 119 de 1994, 324 de 1996, 361 de 1997, 546 de 1999, 860 de
2003, 797 de 2003, 1114 de 2006, 1438 de 2011 y 1562 de 2012, la Corte concluyó
que dichos fragmentos eran discriminatorios, pues ocasionaban un tipo de
marginación sutil y silenciosa consistente en usar expresiones reduccionistas,
que radican la discapacidad en el sujeto y no en la sociedad. Según el Tribunal
constitucional, dichas expresiones definen a los sujetos por una sola de sus
características, que además no les es imputable a ellos, sino a una sociedad
que no se ha adaptado a la diversidad funcional de ciertas personas.
Para la Corte
Constitucional, los referidos vocablos, al igual que ocurre con la expresión “lisiados”, utilizada por la norma
bajo estudio, contribuyen a la generación de una mayor adversidad para las
personas en situación de discapacidad, pues ubican su condición como un defecto
personal que, además, los proyecta como seres con capacidades restringidas que
tienen un menor valor. Esta carga propia de del vocablo analizado, hace que los
procesos de dignificación, integración e igualdad sean más complejos.
De conformidad con lo
expuesto, el vocablo “lisiados”, consagrado en la norma precitada,
resulta estigmatizante y descalificador, y, por consiguiente, será declarado
inexequible. En su lugar, tal y como lo ha hecho la Corte en situaciones
semejantes, se sustituirá por la expresión “personas en situación de discapacidad”.
2.3.3. Las condiciones
para la reincorporación, tal y como ha sido señalado, guardan
relación con aquellas medidas que buscan facilitar la implementación adecuada
de los beneficios económicos y sociales y la sostenibilidad del proceso de
reincorporación. Constituyen, entonces, un apoyo instrumental que resulta
indispensable para la materialización de los beneficios de reincorporación. Tales
condiciones aparecen contenidas en los artículos 10, 16, 18, 19, 20, 21, 22,  y
23 del Decreto Ley 899 de 2017, los cuales, a su vez, son un desarrollo del
Acuerdo Final, concretamente, en los puntos 3.2.2.7 (sobre garantías para una
reincorporación económica y social sostenible), 3.2.2.8 (relacionado con otros
recursos para proyectos de reincorporación económica ), y 3.3 (que trata de las
obligaciones de los excomandantes guerrilleros e integrantes de los órganos
directivos de la nueva fuerza política que surja del tránsito de  las FARC-EP a
la legalidad, para garantizar la correcta ejecución y la estabilidad del
Acuerdo Final de Paz).
En ese marco, las condiciones
de reincorporación reconocidas en el decreto bajo revisión son: (i)
el censo socioeconómico, mediante el cual se suministrará la
información requerida para identificar los planes o programas necesarios que
permitan atender los derechos fundamentales, económicos, sociales, culturales y
ambientales de los beneficiarios y sus familias (art. 10); (ii) los
recursos económicos aportados por la cooperación internacional no rembolsables,
el sector privado y fundaciones, y la cooperación técnica,
sobre los cuales se aclara que los mismos no pueden disminuir los beneficios
reconocidos a los integrantes de las FARC-EP, aun cuando sí pueden
incrementarlos (art. 16); (iii) el enfoque psicosocial, que
deben tener las acciones y componentes en materia de reincorporación
(art. 18); (iv) la pedagogía para la paz, que dispone designar
voceros de las FARC-EP para movilizarse a nivel municipal, y adelantar
labores de pedagogía de paz en los concejos y asambleas, previa concertación
del CNR con las respectivas entidades territoriales; (v) la disponibilidad
de recursos para los beneficios de asignación única de normalización, proyectos
productivos y renta básica, dispuestos por el Gobierno Nacional a la
ARN, mientras entra en funcionamiento el sistema de administración fiduciaria
creado para ese efecto (art. 20); (vi) el acceso al
sistema financiero, en favor de los beneficiarios del proceso de
reincorporación (art. 21); (vii) los límites de acceso a los beneficios
económicos y sociales previstos para el proceso de reincorporación, en
relación con desmovilizados que los hayan obtenido en negociaciones de paz
anteriores, con el objetivo de impedir su doble asignación (art. 22); y (viii)
la preservación de la sostenibilidad fiscal, disponiendo que los
recursos que se requieran asignar en el Presupuesto General de la Nación para
el proceso de reincorporación deben ajustarse al Marco Fiscal de Mediano Plazo
y al Marco de Gasto de Mediano Plazo (art. 23).
Cada
una de tales medidas, se reitera, desarrolla instrumentos jurídicos, sociales y
económicos que resultan determinantes para la implementación, consolidación y
ejecución del proceso de reintegración social de los miembros de las FARC-EP,
tal y como fue previsto en el Acuerdo Final, de manera que sin los mismos no
podría darse efectivo cumplimiento a dicho proceso.
Con
esa orientación, en primer lugar, la Corte considera que el censo socioeconómico
es un instrumento de política pública que de forma eficiente identifica las
necesidades de la población, así como los retos a los que se enfrenta el Estado
con una política de reintegración social. El censo implica, en consecuencia,
realizar un análisis especializado que tenga en cuenta las diferentes
circunstancias de las personas desmovilizadas y que sus resultados se
articulen, materialmente, con las medidas de reincorporación económica y social
dispuestas normativamente. Hasta el momento, acorde con la información
reportada por la Presidencia de la República en virtud del Auto 5 de junio del
año en curso, ya está definido su contenido y forma de aplicación, resolviendo
asignarle a la Universidad Nacional la responsabilidad de llevar a cabo su
realización, situación que no tiene un reparo de índole constitucional.
En
relación con el punto 3.2.2.6. alusivo al censo socioeconómico, el Consejo
Nacional de Reincorporación, durante las sesiones 2, 4, 6, 7, 8 y 19,
celebradas entre los meses de febrero y marzo de 2017, definió su contenido y
forma de aplicación. Frente al resto de ítems que forman parte del mencionado
punto, el Gobierno Nacional expidió el Decreto Ley 899 de 2017.
También
se fija una regla en relación con el uso y destinación de los recursos
económicos aportados por la cooperación internacional no rembolsables y el
sector privado, en el sentido de señalar que los mismos no disminuyen los
beneficios económicos reconocidos a los integrantes de las FARC-EP, frente a lo
cual no encuentra la Corte problemas de inconstitucionalidad (art. 16).
Asimismo,
se dispone adoptar un enfoque psicosocial de las acciones y componentes en
materia de reincorporación, de manera que las mismas se concentren en la
atención de las necesidades particulares y las expectativas de los integrantes
de las FARC-EP, a partir de las problemáticas que surjan de su nueva condición
y las del entorno social en el que se van a desenvolver, con lo cual se
garantiza que dicha población reciba una atención adecuada y suficiente para el
logro de su proceso de reinserción a la vida civil (art. 18). El acompañamiento
psicosocial, además, es particularmente relevante en el caso de los menores de
edad, quienes tienen derecho al conjunto de medidas de rehabilitación
dispuestas en el ordenamiento jurídico para las víctimas del conflicto, como
más adelante se profundizará.[98]
Se
promueven, igualmente, acciones de pedagogía para la paz, mediante las cuales
se busca dar a conocer a la ciudadanía los contenidos del Acuerdo final, a través
de un proceso de información, divulgación, diálogo público y comunicación.
Ello, dentro del propósito de contribuir a la comprensión de dicho Acuerdo y a
determinar su verdadero alcance, específicamente, con respecto a los derechos y
deberes que de él se derivan no solo para las partes que lo suscribieron, sino
para los actores políticos y para la comunidad en general. En efecto, la
pedagogía para la paz, en asocio con otras medidas, propende por una sociedad
abierta a la inclusión social y a la reconciliación, como vías para la
consecución de la paz, mediante la generación de mayores niveles de
comprensión, solidaridad, tolerancia y transformación de los conflictos
sociales.
Sobre
este particular, no sobra recordar que, con el fin de garantizar la creación y el
fortalecimiento de una cultura de paz en Colombia, la Ley 1732 de 2017,
estableció la Cátedra de la Paz en todas las instituciones educativas de
preescolar, básica y media como una asignatura independiente; atribuyéndole a
la misma, como objetivo fundamental, “crear y consolidar un espacio para el
aprendizaje, la reflexión y el diálogo sobre la cultura de la paz y el
desarrollo sostenible que contribuya al bienestar general y el mejoramiento de
la calidad de vida de la población”. Con esa misma filosofía, la pedagogía
para la paz compromete a los propios miembros de la FARC-EP, en ese proceso formativo,
mediante el compromiso de llevar a cabo tareas de explicación del Acuerdo Final
y de aportar a la resolución de conflictos que pudieran surgir en relación con
su cumplimiento, a lo largo y ancho del territorio nacional  (art. 19).
También,
con la visión de coadyuvar a la materialización oportuna de los beneficios
económicos reconocidos en el proceso de reincorporación, se adopta una medida
transitoria para que sea el Gobierno Nacional, mientras entra en funcionamiento
el sistema de administración fiduciaria creado para ese efecto por el Decreto
Ley 897 de 2017, quien disponga directamente de los recursos a fin de que la Agencia
para la Reincorporación y la Normalización (ARN), realice los
desembolsos correspondientes a los beneficios económicos de: asignación única
de normalización, proyectos productivos y renta básica (art. 20). A
este respecto, resulta de interés destacar que, de conformidad con lo dispuesto
en el artículo 2 del Decreto Ley 897 de 2017, que modificó el artículo 4 del
Decreto 4138 de 2011, “[l]a Agencia para la Reincorporación y la
Normalización, ARN tiene como objeto gestionar, implementar, coordinar y
evaluar, de forma articulada con las instancias competentes, la política, los
planes, programas y proyectos de Reincorporación y normalización de los
integrantes de las FARC-EP, conforme al Acuerdo Final, suscrito entre el
Gobierno Nacional y las FARC-EP el 24 de noviembre de 2016 a través de la
Unidad Técnica para la Reincorporación de las FARC-EP; y de la política de
reintegración de personas y grupos alzados en armas con el fin de propender por
la paz, la seguridad y la convivencia". Igualmente,
es importante poner de presente que, a su vez, la medida transitoria en
referencia es consecuente con lo dispuesto en el parágrafo 2 del artículo 2 del
citado Decreto Ley 897 de 2017, en el que se dispone que, “[p]revio a la
organización y funcionamiento del sistema de administración fiduciaria, la ARN
realizará directamente los pagos correspondientes a los beneficios
económico-sociales del Programa de Reincorporación Económica y Social para los
integrantes de las FARC-EP”.
Igualmente,
se establecen límites de acceso a los beneficios económicos y sociales
previstos para el proceso de reincorporación, con el objetivo de impedir su
doble asignación (art. 22). Dicha medida tiene, entonces, un objetivo
eminentemente preventivo y de racionalización del uso de los recursos
destinados para la reincorporación, en el sentido de evitar que integrantes de
grupos armados al margen de la ley que hayan recibido incentivos de esa misma
naturaleza, como producto de negociaciones anteriores de paz, pretendan
nuevamente -en esta oportunidad a la luz del Acuerdo Final suscrito
entre el Gobierno Nacional y las FARC-EP el 24 de noviembre de 2016- acreditar su
condición de miembros del grupo armado para recibir, por segunda vez, los
beneficios derivados de dicho acuerdo.
Para
evitar tal situación, es que se dispone que el CNR deberá revisar cada uno de
los casos, de manera que de advertir que alguno de los destinatarios ya ha
recibido incentivos como los reconocidos en el actual proceso de
reincorporación, este solo podrá percibir la diferencia entre lo recibido con
anterioridad y lo que estable el Decreto Ley 899 de 2017.
Con
el criterio de racionalizar el uso de los recursos públicos, se adoptan medidas
para preservar la sostenibilidad fiscal, las cuales tienen que ser observadas
cuando los beneficios de la reincorporación económica y social se financien con
recursos del Presupuesto General de la Nación. Ello, al disponerse que los
recursos que se requieran asignar en el Presupuesto General de la Nación para
el proceso de reincorporación deben ajustarse al Marco Fiscal de Mediano Plazo
y al Marco de Gasto de Mediano Plazo (art. 23).
Al
respecto, resulta de interés señalar que tanto el Marco Fiscal de Mediano Plazo
como el Marco de Gasto de Mediano Plazo, son instrumentos jurídicos de política
económica, creados para garantizar la sostenibilidad de las finanzas públicas. En
efecto, la Ley 819 de 2003, “[p]or la cual se dictan normas orgánicas en materia de
presupuesto, responsabilidad y transparencia fiscal y se dictan otras
disposiciones”, creó
el Marco Fiscal de Mediano Plazo (MFMP), como la herramienta principal para
realizar el análisis de las finanzas públicas nacionales y territoriales en el año que
cursa y para las diez vigencias siguientes, mostrando las consistencias de las
cifras presupuestales con la meta de superávit primario y endeudamiento público
y, en general, con las previsiones macroeconómicas[99]. En
complemento, se entiende el Marco de Gasto de
Mediano Plazo MGMP como la proyección y repriorización de gasto, a través del
cual las decisiones presupuestales anuales son conducidas por prioridades de
política y disciplinadas por una restricción de recursos de mediano plazo, como
resultado de un proceso iterativo de toma de decisiones a través del cual se
concilian las restricciones agregadas con la proyección de los costos
sectoriales por parte del gobierno nacional[100].
De esta manera,
a través del
Marco Fiscal de Mediano Plazo y del Marco de Gasto de Mediano Plazo, se puede prever el efecto que tienen las políticas de
ingresos y gastos actuales en el mediano plazo, con lo cual se
facilita el desarrollo de una gestión económica eficiente y efectiva. Siendo ello así, se insiste, ajustar los
recursos públicos de implementación de la reincorporación al Marco Fiscal de
Mediano Plazo y al Marco de Gasto de Mediano Plazo, propende por la
sostenibilidad de las finanzas públicas y la estabilidad macroeconómica, medida que, a su vez,
replica el
numeral 6.1. del Acuerdo Final, que trata sobre mecanismos de implementación y
verificación, en el que se dispone expresamente que “[l]a implementación y
el desarrollo de los acuerdos se realizarán en cumplimiento de la normatividad
vigente en materia presupuestal, garantizando la sostenibilidad de las finanzas
públicas”.
Finalmente,
dentro de los instrumentos de implementación del proceso de reincorporación, se
agregan desarrollos para facilitar a los beneficiarios de dicho proceso el
acceso al sistema financiero. Con ese propósito, se adoptan dos medidas
específicas. En la primera, se prevé que el Banco Agrario de Colombia S.A.
apoyará la vinculación de los integrantes de las FARC-EP al sistema financiero
con base en los listados que sean remitidos por el Alto Comisionado para la
Paz, una vez surtido el proceso de acreditación establecido para tal fin. La
segunda, por su parte, en plena correspondencia con la anterior, le impone a la
Superintendencia Financiera de Colombia, el deber de impartir las instrucciones
que correspondan en el propósito de facilitar el acceso de los integrantes de
las FARC-EP, al sistema financiero (art. 21).
Así entendida, el fin de tales medidas
no es otro que el de concebir mecanismos que faciliten la entrega de los
beneficios económicos a los miembros de las FARC-EP que hayan sido acreditados
por el Gobierno Nacional como destinatarios de los mismos. Tal fin se cumple,
en consecuencia, mediante el acompañamiento y apoyo que debe llevar a cabo el
Banco Agrario en la vinculación al sistema financiero de los titulares de los
beneficios económicos, de conformidad con las instrucciones que sobre el particular
debe emitir la Superintendencia Financiera.
En
los considerandos del Decreto Ley 899 de 2017, el Gobierno hizo claridad sobre
el punto, precisando que la facilitación del acceso al sistema financiero,
apunta a contribuir a la implementación del proceso de reincorporación a la
vida civil de los integrantes de las FARC-EP, mediante la apertura de cuentas
de ahorro en las que se puedan depositar los beneficios económicos reconocidos,
como son la renta básica, la asignación única de normalización y el apoyo
económico destinado para programas y proyectos productivos.
A
juicio de la Corte, el acceso al sistema financiero promueve la igualdad y la
reincorporación a la vida civil de los miembros de las FARC-EP, en el sentido
que dicho sistema pueda ser utilizado para facilitar y gestionar la entrega de
los recursos que asigna el Gobierno en el marco del proceso de reincorporación.
En relación con esto último, es también importante precisar que promover el
acceso al sistema financiero de los miembros de las FARC-EP que hayan sido
acreditados por el Gobierno Nacional como destinatarios de la reincorporación,
coadyuva al propósito de asegurar la transparencia en el manejo de los
beneficios económicos reconocidos, siendo este un mecanismo de control y
seguimiento sobre la asignación y buen uso de los mismos.
De
ese modo, puede concluirse que la medida bajo estudio apunta en la dirección de
cumplir un doble propósito constitucionalmente admisible: (i) habilitar
los canales financieros para que los beneficios económicos del proceso de
reincorporación circulen por el sistema, y, a su vez, (ii) que éstos se
constituyan en un medio idóneo para garantizar y facilitar la entrega segura de
tales beneficios y para controlar la asignación y uso de los mismos.
En
relación con el deber impuesto a la Superintendencia Financiera de Colombia,
para fijar las instrucciones que correspondan en el propósito de facilitar el
acceso de los integrantes de las FARC-EP, entiende la Corte, compartiendo
las inquietudes formuladas por algunos intervinientes, que el mismo se traduce
en la obligación ineludible de dicho organismo de reglamentar la materia,
fijando las reglas o instrucciones mínimas, dentro del propósito de garantizar
con ello los derechos fundamentales de los usuarios, así como también la
autonomía de la voluntad privada del sector financiero.
Con respecto a esto último, la jurisprudencia constitucional ha
puesto de presente que “el derecho de las entidades financieras para determinar
el acceso de los usuarios a dicho segmento, fundada en la autonomía de la
voluntad y la libertad contractual, no es absoluta, pues ello, equivaldría, por
un lado, a negar el carácter de interés público que reviste tal actividad y por
el otro, conllevaría a la vulneración de los derechos fundamentales de los
usuarios”[101]. No obstante, también ha aclarado este
Tribunal que, del “Texto Fundamental no se deriva tampoco que a las entidades
financieras y/o bancarias les asista la obligación de aprobar automáticamente
toda solicitud de servicios financieros, pues se debe en todo caso, asegurar la
estabilidad económica del sector y, por ende, garantizar el interés general de
los ahorradores”[102].
En la Sentencia T-329 de 2008, recogiendo lo dicho previamente en
la Sentencia T-468 de 2003, la Corte sostuvo que la autonomía de la voluntad
privada de las entidades financieras, “cuando se determina el acceso, contenido
y prestación de los servicios bancarios, se debe imponer como regla general,
con el fin salvaguardar el interés general de los ahorradores y mantener la
estabilidad económica y social de dicho sector de la economía (principio de la
confianza pública). Sin embargo, también aclaró “que dicha autonomía se
encuentra limitada en razón al interés público que involucra esa actividad y el
respeto de los derechos fundamentales del usuario de dicho sector, los cuales
se consideran vulnerados cuando ocurre un bloqueo financiero injustificado.”
Sobre esas bases, la jurisprudencia ha señalado que las entidades
financieras pueden negar el acceso al sistema o terminar los contratos
bancarios, por ejemplo, cuando se presentan causales objetivas y razonables que
justifiquen dichas decisiones[103].
Conforme con ello, ha sostenido que la capacidad negocial, tratándose de
los servicios vinculados con la actividad financiera y bancaria, se encuentra
limitada por el cumplimiento de las condiciones objetivas de acceso previstas
en la ley (Ley 35 de 1993). Tal limitación, a su vez, encuentra fundamento
en “la naturaleza intuitu personae de los contratos
financieros, los cuales, exigen el cumplimiento de determinadas reglas
orientadas al conocimiento del cliente o KYC, que pueden agruparse en cuatros
categorías a saber: (i) los riesgos de reputación; (ii) los riesgos operativos;
(iii) los riesgos legales y; (iv) los riesgos de concentración”[104].
De acuerdo con lo dicho, a la luz de la previsión del Decreto Ley
899 de 2017, de promover el acceso al sistema financiero de los beneficiarios
del proceso de reincorporación social (art. 21), debe entenderse que dicha
promoción no puede interpretarse como un imperativo para las instituciones
financieras. Como ha sido explicado, las entidades financieras están en
capacidad de negar los servicios al usuario, cuando se acredite la existencia
de causales objetivas. Esto, sobre la base de proteger el interés general de
los ahorradores y mantener la estabilidad económica y social de dicho sector de
la economía.
No obstante, como se ha
dicho, tal capacidad negocial no puede tampoco convertirse en una actuación
arbitraria que pueda conducir a un bloqueo financiero del usuario del servicio
público.
En
suma, en los términos de lo expuesto, concluye la Corte que las condiciones
de reincorporación, contenidas en los artículos 16, 18, 20, 21, 22 y
23 del Decreto Ley 899 de 2017, encuentran plena
justificación constitucional en cuanto persigue finalidades
importantes en procura del logro de la paz.
Tampoco presenta problemas de
inconstitucionalidad el artículo 24, el cual solo se refiere a la vigencia del
Decreto Ley 899 de 2017, precisando que “rige a partir de la fecha de su
publicación”.
SEGUNDO BLOQUE: los escenarios de
sostenibilidad del proceso de reincorporación económica y social
2.4.
Contenido normativo objeto de control de constitucional
Los
escenarios de sostenibilidad tienen relación con los mecanismos
dirigidos a apoyar la reincorporación colectiva de sus beneficiarios mediante
la creación de una organización de economía social y solidaria que asegure un
proceso de reintegración duradero (arts. 4, 5, y 6).
El
artículo 4º, así visto, autoriza a los delegados que designen
los representantes de las FARC-EP en el CNR y en la CSIVI para adelantar las
gestiones encaminadas a la constitución de ECOMUN, con cobertura nacional y con
seccionales territoriales, precisando “que podrá agrupar igualmente otras
organizaciones de economía solidaria que existan o se organicen a nivel
nacional o en los territorios y que, por consiguiente, tendrá capacidad de
actuar para todos los efectos como organismo o agrupación de segundo o tercer
grado, conforme a la legislación vigente en materia de economía solidaria”.
Para la creación de ECOMUN, la misma
norma dispone que bastará un documento privado, resultado de la asamblea de
constitución, que incluya sus estatutos y la designación de su representante
legal, y demás organismos de ley, que se registrará ante la Cámara de Comercio
correspondiente; surtir los trámites ordinarios para el acceso y permanencia en
el sistema financiero y los que correspondan a los asuntos tributarios; e
informar estos trámites de constitución de ECOMUN para la inscripción de la
nueva persona jurídica.
Precisa igualmente, que, por el solo
acto del registro, sin ningún otro trámite o autorización administrativa, ni el
cumplimiento de los requisitos ordinarios exigidos por la legislación vigente
para la constitución de las organizaciones del sector solidario, ECOMUN
adquiere formalmente y de pleno derecho su personería jurídica, sin que la
Superintendencia Nacional de Economía Solidaria y la Cámara de Comercio de
Bogotá puedan rechazar el registro ni la inscripción por ningún motivo formal o
de contenido. El funcionamiento de ECOMUN seguirá los lineamientos dados por la
normatividad vigente en materia de economía solidaria.
El artículo 5º, por su parte, señala que
el objetivo de ECOMUN es
promover, conforme a sus estatutos, el proceso de reincorporación económica y
social de los integrantes de las FARC-EP y cumplir las funciones que se le
asignan en el Acuerdo Final y las demás que le atribuya la ley.
Finalmente,
el artículo 6º le impone al Gobierno Nacional la función de facilitar todo el
proceso de formalización jurídica de ECOMÚN mediante la financiación de la
asesoría jurídica y técnica a que haya lugar.
2.5.
Reglas
dogmáticas y jurisprudenciales concernientes al segundo bloque normativo
La Corte desarrollará los siguientes
puntos:
(i)
el
cooperativismo y la economía solidaria (ii) desarrollo normativo del
sector solidario en Colombia; (iii) fundamentos constitucionales que
respaldan a la economía solidaria en el ordenamiento jurídico colombiano; (iv)
requisitos legales para la constitución y registro de ese tipo de
organizaciones; y (v) la función registral de las Cámaras de Comercio.
Con base en tales criterios, (vi) se procederá a la verificación de
constitucionalidad del articulado perteneciente al segundo bloque. Tales aspectos,
van a operar como marco general del examen de constitucionalidad del segundo
bloque temático (arts. 4° transitorio, 5° y 6°)
Del
cooperativismo y la economía solidaria
Hoy
por hoy, no se cuestiona la importancia de las cooperativas y empresas de
economía solidaria en la sociedad contemporánea. El modelo de gestión mutual
que caracteriza a esta clase de organizaciones se ha instituido en una
verdadera respuesta alternativa a los modelos económicos basados en la
propiedad privada de los medios de producción, consolidados de forma definitiva
en los años que sucedieron a la Segunda Guerra Mundial a partir de los
fenómenos de la globalización y el libre mercado[105].
No
en vano, el sector solidario ha sido categorizado conceptualmente como el “tercer
sector o economía del non-profit”[106],
para significar con ello que se trata de una tipología empresarial
complementaria de lo público y lo privado, transversal a todos los demás
sectores económicos, cuya filosofía de servicio pone el acento en el hombre como
un ser integral[107].
De ahí que no sea extraño apreciar entre sus propósitos la realización de
actividades autogestionarias, democráticas y humanistas tales como la búsqueda
de una mejor redistribución de la riqueza, el replanteamiento del paradigma de
acumulación individual por uno de bienestar colectivo, la adopción de medidas
encaminadas a superar la desigualdad estructural o la transmutación de la
economía misma en una noción cultural, dinámica e instrumental, basada en la
ayuda mutua y la satisfacción del interés general, sin perseguir necesariamente
una finalidad lucrativa o dejar de potenciar actividades económicas ya
consolidadas[108].
Y
es que el sistema de valores y principios en que se apoya el cooperativismo ha
sido “simple, claro y contundente”[109] desde su formulación
inicial. En los anales de la economía existe una tendencia generalizada a
aceptar que su origen se remonta a las distintas formas de lucha empleadas por
los trabajadores para defenderse de las condiciones económicas y sociales que
surgieron como consecuencia de la revolución industrial[110].
Particularmente, con la fundación de la Rochdale Society of Equitable
Pionners en 1844, 28 trabajadores de una fábrica en la población de
Rochdale, Inglaterra, al constituir una sociedad de consumo que distribuía
entre sus socios los excedentes generados, no solo sentaron las bases
doctrinarias del movimiento cooperativo moderno[111], sino
que además desarrollaron los llamados Principios de Rochdale a manera de
imperativos éticos o lineamientos teóricos generales por los que se siguen
rigiendo actualmente las cooperativas y que constituyen la razón de ser de su
existencia, definen la naturaleza distintiva de su estructura y función, el
tipo de propiedad que construyen y los dividendos que otorgan, que les asegura
la conducción de la organización en beneficio de sus miembros[112].
Entre
los valores prohijados aparecen la ayuda mutua, la responsabilidad, la
democracia, la igualdad, la equidad y la solidaridad. Por su parte, los principios,
catalogados como la base fundamental para poner en práctica dichos valores y
estructurar un modelo de gestión social, económico y cultural de la empresa
cooperativa, son los siguientes: i) Adhesión libre y voluntaria, ii)
control democrático de los miembros, iii) participación democrática, iv)
autonomía e independencia, v) educación, formación e información, vi)
cooperación entre cooperativas y vii) compromiso frente a la comunidad.
Máximas que han prevalecido en el tiempo y cuya connotación ahora es universal,
por lo que su aplicación y sistematización para el diseño y desarrollo de
cooperativas puede evidenciarse en todo el mundo[113].
Desarrollo
normativo del sector solidario en Colombia
Colombia
no fue la excepción a este fenómeno social e histórico. Si bien podría hacerse
referencia a épocas mucho más remotas para dar cuenta de elementales indicios
sobre procesos asociativos y de integración comunitaria[114],
interesa destacar que fue hasta principios del siglo XX que en el país
surgieron las primeras manifestaciones mutualistas y asistencialistas que
llevaron a la promulgación de la Ley 134 de 1931 sobre Sociedades
Cooperativas, las cuales fueron declaradas de utilidad y conveniencia
pública para todos los efectos legales[115]. En el referido
estatuto legal también se dispuso que aquellas se considerarían sociedades
de personal y capital variables e ilimitados y con duración indefinida[116],
y que solo podían entrar en funcionamiento una vez sus estatutos fuesen
autorizados y aprobados por el Poder Ejecutivo[117].
De
igual forma, allí se crearon el Consejo Nacional de Cooperación y la
Superintendencia de Cooperativas como organismos encargados del
establecimiento, fomento, difusión y funcionamiento de las sociedades
cooperativas, así como de llevar a cabo la inspección y vigilancia por
instrucción del Gobierno Nacional, respectivamente[118].
Con
posterioridad, el Presidente de la República, en uso de facultades
extraordinarias para conjurar los efectos de la crisis mundial sobre la
organización económica y fiscal[119],
se sirvió expedir el Decreto 1460 de 1940,  a través del cual creó el “Fondo
Cooperativo Nacional” con el objetivo de realizar préstamos a las
sociedades cooperativas de distintas clases reconocidas al amparo de la Ley 134
de 1931 y así garantizar su continuidad y desarrollo[120].
También vale la pena mencionar la entrada en vigencia de la Ley 115 de 1959,
por obra de la cual el legislador quiso fomentar la educación obligatoria en cooperación
en todos los establecimientos educativos como parte integrante de los proyectos
educativos institucionales.
Sin
embargo, las limitadas formas asociativas que llegaron a consolidarse durante
esta etapa empezaron a enfrentar graves problemas y conflictos a raíz del
excesivo intervencionismo estatal producto de la falta de cohesión social y
liderazgo de sus miembros y el desconocimiento de una legislación dispersa  que
había sido extrapolada en su totalidad de los modelos socialistas europeos y
que, por tanto, no lograba adaptarse a las circunstancias propias de una
sociedad con vocación eminentemente agrícola que apenas empezaba a
transformarse en una semi-industrializada[121].
Fue
así como en virtud de la Ley 1ª de 1963[122], el Legislador,
consciente de que ninguna de las propuestas efectuadas por las comisiones de
evaluación y formulación de proyectos de ley lograba condensar adecuadamente
las normas expedidas en la materia desde 1931, facultó al Presidente de la
República para que reformara y actualizara la legislación sobre cooperativas,
organizara y financiara la Superintendencia respectiva y creara los organismos
de fomento  y educación cooperativos necesarios, asegurando su financiación y
funcionamiento, con el fin de lograr el avance técnico del cooperativismo[123].
En
desarrollo de esa facultad, el Presidente de la República dictó el Decreto
Ley 1598 de 1963, en el que no solamente se reordenó y actualizó la
legislación cooperativa, sino que además se profundizó en las distintas facetas
y grados de integración de estas organizaciones, identificándose las
necesidades y prioridades del sector. Dentro de este nuevo marco legal del
cooperativismo en Colombia se produjo la consolidación de dicho movimiento,
dándose paso a la expedición ulterior de diversos instrumentos normativos que
reconocían el libre desarrollo del modelo de gestión socioeconómico a través
del estímulo, la protección y la vigilancia estatal[124].
Sus
efectos se prolongaron durante un poco más de 20 años, hasta que la influencia
creciente de la nueva tendencia económica mundial denominada “economía
social”[125],
la creación del Consejo Nacional de Economía Solidaria como órgano constitutivo
del Gobierno en la materia[126]
y la necesidad de fortalecer el sector solidario en armonía con los demás
estamentos de la producción y servicios[127], entre otros factores,
incidieron en la tramitación de la Ley 79 de 1988, por medio de la cual
se actualizó una vez más la legislación cooperativa existente para ponerla a
tono con los propósitos del Estado de dotarla de “un marco propicio para su
desarrollo como parte fundamental de la economía nacional”[128].
A
modo de premisa básica, la citada preceptiva declaró de interés común la
promoción, la protección y el ejercicio del cooperativismo como un sistema
eficaz para contribuir al desarrollo económico, al fortalecimiento de la
democracia, a la equitativa distribución de la propiedad y del ingreso, a la
racionalización de todas las actividades económicas y a la regulación de
tarifas, tasas, costos y precios, a favor de la comunidad y en especial de
todas las clases populares[129].
Así
mismo, teniendo en cuenta la actividad que están llamadas a desarrollar, las
cooperativas fueron clasificadas en: especializadas, multiactivas e
integrales. Las cooperativas especializadas son aquellas que se organizan
para atender una necesidad específica, correspondiente a una sola rama de
actividad económica, social o cultural. Las multiactivas, son las que se
organizan para atender varias necesidades, mediante concurrencia de servicios
en una sola entidad jurídica y, finalmente, las integrales son las que en el
desenvolvimiento de su objeto social, realizan dos o más actividades conexas y
complementarias entre sí, de producción, distribución, consumo y prestación de
servicios[130].
En
esta oportunidad, conviene agregar que el Legislador, en ejercicio de su amplio
margen de configuración política en la materia, autorizó a las entidades del
sector cooperativo para organizar, bajo la naturaleza jurídica cooperativa,
instituciones financieras en sus distintas modalidades que se deben regir por
sus propias disposiciones en concordancia con las del régimen cooperativo. De
esa manera, la actividad financiera del cooperativismo empezó a tener lugar en
forma especializada a través de entidades como las cooperativas de ahorro y
crédito o de seguros, y por los organismos cooperativos de segundo grado e
instituciones auxiliares del cooperativismo de carácter financiero o de seguros[131].
Precisamente,
las altas tasas de crecimiento del sector cooperativo en la realización de
actividades de intermediación de recursos, superiores en promedio a las del
sector financiero, generaron un aumento inusitado de su participación dentro
del conjunto de entidades de crédito del país por su capacidad y dinamismo para
ofrecer diversos servicios a segmentos desatendidos por la banca tradicional.
Lo anterior, suscitó serias inquietudes acerca de la solidez y solvencia de
estas instituciones, al tiempo que sobre el tipo y calidad de la supervisión
que el Estado efectuaba sobre ellas[132].
Bajo
ese contexto, se expidió la Ley 454 de 1998 dentro de un marco de
restructuración conceptual de la economía solidaria con el propósito de dictar
normas sobre la actividad financiera de las entidades de naturaleza
cooperativa, sin derogar la normatividad general de las cooperativas contenida
en la Ley 79 de 1988, salvo en aquellos aspectos que le fueran contrarios.
Esta
normativa, en términos generales, busca fomentar las formas asociativas, pero
en particular, las relacionadas con entidades que por fuera de desarrollar
actividades sociales que le son consustanciales, se ocupan también de
actividades empresariales que se enlazan con el mercado de bienes y servicios,
las cuales fueron calificadas como entes especiales y definidas como
cooperativas financieras asimiladas a los establecimientos de crédito.
De
suerte que estas organizaciones cuentan con una vigilancia y control estatal
realizado por la Superintendencia de la Economía Solidaria y, aunque hacen
parte del gran espectro de entidades sin ánimo de lucro en el país, por sus
características de índole económica empresarial de carácter mutual tienen una
condición legal y operativa particular.
Fundamentos
constitucionales que respaldan a la economía solidaria en el ordenamiento
jurídico colombiano
Ahora bien, con
la entrada en vigencia de la Carta Política de 1991, se instituyó la solidaridad
como un principio fundante del Estado Social de Derecho, al igual que ocurrió
con el respeto a la dignidad humana, el trabajo y la prevalencia del interés
general, con el propósito específico de coadyuvar al cumplimiento de los fines
estatales y de asegurar el reconocimiento de los derechos de todos los miembros
de la comunidad[133].
La Corte
Constitucional ha tenido la oportunidad de referirse en múltiples
pronunciamientos al principio de solidaridad señalando que el mismo se
interpreta como “un deber, impuesto a toda persona por el sólo hecho de su
pertenencia al conglomerado social, consistente en la vinculación del propio
esfuerzo y actividad en beneficio o apoyo de otros asociados o en interés
colectivo”.[134]
Ello para significar que a los miembros de la comunidad, dentro del marco de
sus posibilidades, les asiste la obligación de cooperar con sus congéneres ya
sea para facilitar el ejercicio de sus derechos o, en su defecto, para
favorecer el interés colectivo.
Justamente,
una manifestación del principio de solidaridad lo constituyen las
organizaciones de economía solidaria, entendiendo como tal el sistema
socioeconómico, cultural e incluso ambiental, integrado por un conjunto de
fuerzas sociales en formas asociativas, que tienen como propósito y característica
común y específica, desarrollar actividades autogestionarias solidarias,
democráticas y humanistas en pro de contribuir al desarrollo integral del ser
humano como sujeto, actor y fin de la economía, sin perseguir por ello un ánimo
de lucro[135].
Conforme
con la normatividad vigente en Colombia, las organizaciones solidarias son de
dos tipos: (i) las asistencialistas, entendidas como
“aquellas organizaciones que desarrollan actividades orientadas por la
solidaridad con terceras personas, como es el caso de las fundaciones de
beneficencia y las asociaciones para ayuda a terceros”[136];
y (ii) las mutualistas, que “son las que se
constituyen para la búsqueda del beneficio de sus propios asociados”.
Tal
y como lo prevé el artículo 6 de la Ley 454 de 1998, las entidades de economía
solidaria, por contraposición con cualquier otra de naturaleza estrictamente
solidaria, deben “[e]star organizada[s] como empresa que contemple en su
objeto social, el ejercicio de una actividad socioeconómica, tendiente a satisfacer
necesidades de sus asociados y el desarrollo de obras de servicio comunitario”.
En relación con este aspecto, es de interés destacar que, en Colombia, entre
las empresas de economía solidaria se cuentan las cooperativas (también tiene
tal condición los fondos de empleados y las asociaciones mutualistas).
Y
es que el cooperativismo es considerado una forma de organización solidaria,
siendo su manifestación externa, las cooperativas, empresas
asociativas sin ánimo de lucro, en las cuales los trabajadores o los usuarios,
según sea el caso, son a su vez los aportantes y los gestores de la empresa, la
cual es a su vez creada con el objeto de producir o distribuir conjunta y
eficientemente bienes o servicios, para satisfacer las necesidades de sus
asociados y de la comunidad en general[137].
En
términos generales, las organizaciones de economía solidaria y de las formas
asociativas de propiedad han sido objeto de estudio por parte de esta
Corporación, entre otras, en las Sentencias C-211 de 2000, C-779 de 2001, C-948
de 2001, C-1145 de 2004, C-188 de 2006 y C-314 de 2009. En dichos
pronunciamientos, la Corte ha destacado, al unísono, que en el
actual Estado Social de Derecho, en el cual el trabajo y la solidaridad son un
pilar fundamental para la consecución de un orden económico y social justo, las
organizaciones asociativas y solidarias, como también las formas solidarias de
propiedad, son objeto de un amplio respaldo constitucional, toda vez que se
constituyen en mecanismos alternativos para la solución de las necesidades
individuales y colectivas, en especial de aquellos grupos humanos menos
favorecidos.
Siguiendo la hermenéutica
constitucional, tal respaldo aparece consignado expresamente en las siguientes
disposiciones de la Carta Política: (i) en el artículo 1°,
al consagrarse la solidaridad como un principio fundante del Estado;
(ii) en el artículo 38, al reconocerle la categoría de fundamental al derecho
de asociación de los trabajadores; (iii) en el artículo 51, al consagrar el
derecho a la vivienda digna y Señalar como obligación del Estado la promoción
de las formas asociativas de ejecución de programas de vivienda; (iv) en el
artículo 58, al imponerle al Estado la obligación de proteger y promover las
formas asociativas y solidaria de propiedad; (v) en el artículo 60, al exigirle
al Estado la promoción del acceso a la propiedad y en particular de los
trabajadores y las organizaciones solidarias en los procesos de privatización;
(vi) en el artículo 64, cuando establece que es deber Estado promover el acceso
a la propiedad de la tierra en forma individual y asociativa; (vii) en el
artículo 103, al ordenarle al Estado contribuir a la organización, promoción y
capacitación de las asociaciones comunitarias sin detrimento de su autonomía;
(viii) en el artículo 189-24, al asignarle al Presidente de la República la
inspección, vigilancia y control sobre las entidades cooperativas; y (ix) en el
artículo 333, al consagrar como una obligación del Estado fortalecer las
organizaciones solidarias y estimular el desarrollo empresarial.
Sobre estos mandatos, la
Corte ha explicado que no se trata de “simples enunciados teóricos sino
directivas de acción política que le imponen al Estado el deber de fomentar,
apoyar, promover y proteger a las organizaciones solidarias y asociativas de
trabajo, así como la propiedad solidaria[138].”[139]
Ello, en razón a que éstas son “instrumentos útiles para lograr el
desarrollo económico dentro de esquemas democráticos, y que contribuyen de
manera equitativa a la distribución de la propiedad y del ingreso, y a la
racionalización de la economía en favor de la comunidad, en especial de las
clases populares.[140]”[141]
Igualmente, se anotó en la Sentencia
C-948 de 2001, que la realización de los postulados superiores en torno a la
protección y promoción del sector solidario y cooperativo, “demandan del Estado
la implementación de un conjunto coordinado de medidas que comprende la
adopción de una legislación adecuada que propicie el surgimiento y desarrollo
de esa clase de organizaciones; el apoyo a entes cooperativos especializados de
crédito; la educación cooperativa; la ayuda logística  y de orientación a la
formación de cooperativas; el estímulo a su integración en organizaciones de
grado superior; la participación de estos entes en programas de bienestar
social y su representación en instancias gubernamentales; el reconocimiento de
su existencia jurídica y el control de su gestión y una acción coherente de las
entidades competentes con miras a su extensión.”
En relación con esto último, la
jurisprudencia ha destacado que la obligación constitucional impuesta al Estado
de estimular y promover las organizaciones solidarias, no hace nugatorio el
deber de aquél de ejercer el control sobre las actividades que llevan a cabo o
desarrollan tales organizaciones. Según lo ha señalado la Corte, si
bien el artículo 333 de la Constitución dispone que el Estado fortalecerá las
organizaciones solidarias y estimulará el desarrollo empresarial, lo cual se ha
llevado a cabo mediante la reglamentación expedida desde 1988 con la ley 79 y
posteriormente con la ley 454 de 1998, debe tenerse presente que también al
Estado, a través del Congreso y del mismo Gobierno, le corresponde adelantar un
control de las actividades que juegan un papel importante dentro de la economía
del país, como es el caso de la actividad solidaria y cooperativa.
Ha recordado esta Corporación, en
algunos de los fallos citados, que es el Congreso de la República el órgano
competente para regular el régimen del sector solidario y en particular de
aquellas organizaciones cooperativas que desarrollan actividades relacionadas
con la captación y colocación de recursos financieros; competencia que
desarrolla con la participación del Ejecutivo a quien se le asigna la función
de ejercer el control y la vigilancia sobre dicha actividad conforme a la ley.
Tales competencias se llevan a cabo de acuerdo con los siguientes mandatos
consagrados en la Constitución Política: (i) el artículo 150, numeral 19,
literal d), que faculta al Congreso para dictar las normas generales, y señalar
en ellas los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el Gobierno para
regular las actividades financiera, bursátil, aseguradora y cualquier otra
relacionada con el manejo, aprovechamiento e inversión de los recursos captados
del público; (ii) el artículo 189, numeral 24, que faculta al Presidente de la
República para ejercer, de acuerdo con la ley, la inspección, vigilancia y
control sobre las personas que realicen actividades financiera, bursátil,
aseguradora y cualquier otra relacionada con el manejo, aprovechamiento o
inversión de recursos captados del público, e igualmente, sobre las sociedades
cooperativas y las sociedades mercantiles; (iii) el artículo 333, que habilita
al legislador para regular el régimen de libertad económica, fijando los
requisitos y límites a la iniciativa privada, siempre y cuando estos estén
justificados por la protección del interés general; (iv) el artículo 334, que
dispone que la dirección general de la economía estará a cargo del Estado quien
intervendrá por mandato de la ley en la producción, distribución y consumo de
bienes y servicios; y (v) el artículo 335, que en relación con los servicios
financieros garantiza la protección de los derechos económicos de los
asociados.
A
este respecto, el artículo 34 de la Ley 454 de 1998, modificado por
el artículo 98 de la Ley 795 de 2003, en concordancia con lo previsto en
el
artículo 1º del Decreto Ley 186 de 2004, establece que “[e]l
Presidente de la República ejercerá por conducto de la Superintendencia de la
Economía Solidaria la inspección, vigilancia y control de las cooperativas y de
las organizaciones de la Economía Solidaria que determine mediante acto
general”,
“que no se encuentren sometidas a la supervisión especializada del Estado
con los objetivos y finalidades señalados en el artículo 35 de la Ley
454 de 1998”, tal y como ocurre con las cooperativas que desarrollan
actividades financieras, de salud, de transporte, de vigilancia y seguridad
privada y de servicios públicos, cuya supervisión se encuentra a cargo de las
superintendencias de cada sector, el cual se lleva a cabo en forma integral por
cada una de ellas (superintendencias: Financiera; Nacional de Salud; de Puertos
y Transporte; de Vigilancia y Seguridad Privada; y de Servicios Públicos).
Constitución
y registro de organizaciones cooperativas y de empresas de economía solidaria
Ahora
bien, en punto de los requisitos de constitución y registro, interesa señalar
que, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 40 del Decreto 2150 de
1995, las
organizaciones cooperativas y demás empresas de economía solidaria se
constituyen por escritura pública o documento privado. El documento privado
corresponde al acta de asamblea de constitución, que deberá estar suscrita por
todos los asociados fundadores con su identificación y el valor de los aportes
iniciales.
En el documento de constitución se
expresará por lo menos lo siguiente: (i) el nombre, identificación y
domicilio de las personas que intervienen; (ii) el nombre de la entidad;
(iii) la clase de persona jurídica; (iv) el objeto; (v) el
patrimonio y la forma de hacer los aportes; (vi) la forma de
administración con indicación de las atribuciones y facultades de quien tenga a
su cargo la administración y representación legal; (vii) la periodicidad
de las reuniones ordinarias y los casos en los cuales habrá de convocarse a
reuniones extraordinarias; (viii) la duración precisa de la entidad y
las causales de disolución; (ix) la forma de hacer la liquidación una
vez disuelta; (x) las facultades y obligaciones del Revisor Fiscal, si
es del caso; y (xi) nombre e identificación de los administradores y
representantes legales.
Así mismo, tal y como lo
prevé el artículo 14 de la Ley 79 de 1988, en la asamblea de constitución
tendrán que ser aprobados los estatutos y nombrados en propiedad los órganos de
administración y vigilancia. El consejo de administración allí designado
nombrará al representante legal de la entidad, quien se encargará de adelantar
los trámites correspondientes para el registro de la cooperativa ante la
cámara de comercio de su domicilio principal[142], de
conformidad con las normas del registro mercantil y en los precisos términos
del artículo 146 del Decreto 19 de 2012[143]. El número
mínimo de fundadores es de veinte (20), salvo las excepciones consagradas
expresamente en la ley para algunas cooperativas[144].
Adicionalmente, el recién
mencionado artículo 146 del Decreto 19 de 2012 establece como condición
previa para llevar a cabo el registro del acto de constitución, la
presentación del certificado de acreditación sobre educación solidaria,
expedido por la Unidad Administrativa Especial para las Entidades Solidarias[145].
Actuación que, según señala la misma preceptiva,
de ningún modo suple la exigencia de una autorización previa
necesaria para el ejercicio de determinadas actividades cuando la ley así lo
establezca, como ocurre en el caso de las entidades del sector de la economía
solidaria que manejen, aprovechen o inviertan recursos de asociados o de
terceros o que desarrollen cualquier actividad que requiera autorización o
reconocimiento especial.
En consecuencia,
las organizaciones
cooperativas y de empresas de economía solidaria adquieren
personería jurídica cuando se realice su registro en la cámara de comercio con
jurisdicción en el lugar del domicilio principal.
El registro e inscripción de ciertas
cooperativas que realizaba directamente la Superintendencia de la Economía
Solidaria, como las de trabajo asociado y las que ejercen la actividad
educativa, fue trasladado a las Cámaras de Comercio, de acuerdo con el artículo
146 del Decreto Ley 019 de 2012, lo que significa que, en adelante, son dichas
cámaras las encargadas del registro e inscripción de todas las cooperativas, en
los mismos términos y con las mismas tarifas previstos para el registro
mercantil.
El mismo artículo establece dos grupos
de entidades que deben cumplir con el requisito de obtener autorización o
reconocimiento, en forma previa a su inscripción: 1) las que manejen,
aprovechen o inviertan recursos de asociados o de terceros, y 2) las que
desarrollen cualquier actividad que requiera autorización o reconocimiento
especial. El primer grupo se refiere a las cooperativas que ejercen la
actividad financiera; en el segundo grupo se incluyen las de educación,
transporte, vigilancia y seguridad privada, y trabajo asociado, entre otras,
las cuales, por la naturaleza del servicio prestado, deben obtener una
autorización especial para el desarrollo de la respectiva actividad, como
requisito previo a su registro e inscripción en la cámara de comercio.
En relación con esto último, es
importante precisar que el registro de la Economía Solidaria creado en la Ley
454 de 1998, fue inicialmente delegado a las Cámaras de Comercio a través del
Decreto 2150 de 1996 y finalmente transferido a dichas cámaras, de manera
integral, con la expedición del Decreto Ley 019 de 2012, en los mismos términos
y condiciones previstos para el Registro Mercantil.
De ese modo, las entidades que hacen
parte del sector de la economía solidaria se encuentran sometidas, para la
constitución y registro de todos los documentos y actos respecto de los cuales
la ley exige esa formalidad, en condiciones de igualdad, a las Cámaras de
Comercio.
La función registral de las Cámaras de
Comercio
Tal
y como lo ha reconocido esta Corporación, las Cámaras de Comercio no tienen
fundamento constitucional expreso. En realidad, la determinación de su
naturaleza jurídica se encuentra en la ley, concretamente, en el artículo 48
del Código de Comercio, el cual establece que: “[l]as cámaras de comercio
son instituciones de orden legal con personería jurídica, creadas por el
Gobierno Nacional, de oficio o a petición de los comerciantes del territorio
donde hayan de operar. Dichas entidades serán representadas por sus respectivos
presidentes”.
En concordancia
con la norma citada, el artículo 1º del Decreto 898 de 2002, prevé que: “[l]as
Cámaras de Comercio son personas jurídicas, de derecho privado, de carácter
corporativo, gremial y sin ánimo de lucro, integradas por los comerciantes matriculados
en el respectivo registro mercantil. Son creadas de oficio o a solicitud de los
comerciantes mediante acto administrativo del Gobierno Nacional y adquieren
personería jurídica en virtud del acto mismo de su creación, previo
cumplimiento de los requisitos legales exigidos para el efecto”.
A partir de su
consagración legal, la Corte se ha referido a las Cámaras de Comercio como
entidades de orden legal, sin ánimo de lucro, de naturaleza corporativa,
gremial y privada, integradas por comerciantes matriculados en el respectivo
registro mercantil y creadas, a solicitud de parte o de oficio, mediante acto
administrativo del Gobierno Nacional, adquiriendo personería jurídica en virtud
del mismo acto de su creación, previa la observancia de los
Requisitos
legales.
En punto a las
funciones que les compete ejercer, la jurisprudencia ha precisado que, no
obstante su naturaleza privada, por expresa disposición legal, las Cámaras de
Comercio desarrollan funciones públicas[146]. Entre ellas, la de
llevar el registro mercantil y certificar sobre los actos y documentos en él
inscritos. Concretamente, como se ha visto, le compete llevar el registro
mercantil de las entidades que hacen parte del sector de la economía solidaria,
a través de los cuales se da publicidad a ciertos actos, contratos y negocios
jurídicos con el fin de hacerlos oponibles a terceros en los caos previstos en
la ley.
La función
registral atribuida a tales entidades, lo ha dicho la Corte, la ejercen, en
virtud de lo previsto en los artículos 123, 209, 210 y 365 de la Constitución
Política, los cuales, en el marco de la figura de la descentralización por
colaboración, habilitan al legislador para disponer que un determinado servicio
o función pública sea prestado por un particular de acuerdo con el régimen que
para el efecto el mismo legislador consagre.
En efecto, como
ha sido explicado ampliamente por este Tribunal[147], en la
descentralización por colaboración, un determinado tipo de entidad privada,
surgida de la libre iniciativa de los particulares, y que originalmente se
constituye para cumplir propósitos que sólo son de su interés, en razón del
conocimiento y la experiencia por ella acumulados, es investida por la ley de
específicas funciones públicas, bajo la consideración de que su cumplimiento
resulta más eficiente si está a su cargo y no en cabeza de una entidad estatal.
En cada caso de asignación de tales funciones, la misma ley regula de manera
cuidadosa todos los aspectos relacionados con el carácter público de la función
encomendada[148].
Ello, en el
entendido que el ejercicio de la función administrativa no corresponde de
manera exclusiva y excluyente al poder público sino que también incumbe a
personas privadas, en virtud del mandato de participación de los administrados
"en las decisiones que los afectan y en la vida económica, política,
administrativa y cultural de la Nación", que el artículo 2º de la
Constitución Política consagra como uno de los fines prevalentes del Estado; en
concordancia, como se ha dicho, a lo previsto en los artículos 123, 209, 210 y
365 del mismo Estatuto Superior, en los que se faculta al legislador para
disponer que una determinada función pública sea llevada a cabo por un
particular, en los términos del régimen legal que se defina.
Ahora bien, la
Corte ha precisado que, aunque las personas jurídicas privadas se hallan
esencialmente orientadas a la consecución de fines igualmente privados, en la
medida en que han sido investidas de la facultad de ejercer funciones públicas,
para esos precisos efectos, “ocupan la posición de la autoridad estatal
gozando, por ende, de las prerrogativas del poder público y encontrándose, en
consecuencia, sometidas a la disciplina del derecho público; de modo que los
principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad
y publicidad que, según el artículo 209 Superior, guían el desarrollo de la
función administrativa, les son por completo aplicables”[149].
En complemento
de lo anterior, también ha precisado la jurisprudencia que el régimen de
derecho administrativo somete a la persona privada que cumple una función
pública, a la consiguiente responsabilidad y le impone ajustar su actuación a
lo estrictamente autorizado y permitido por la ley para el cumplimiento de la
específica finalidad pública que se persigue, erigiéndose ello, en una garantía
para el resto de los asociados al tiempo que justifica la operancia de los
controles especiales que, regularmente, se ubican en cabeza de la
administración pública[150].
Bajo ese entendido, las Cámaras de
Comercio, en el ejercicio de la función pública registral, se encuentran
investidas de autoridad y, para todos los efectos, sus actuaciones tienen
carácter público, debiendo ajustar su actuación a lo estrictamente autorizado y
permitido por la ley para el cumplimiento de dicha función. De ese modo, les
corresponde llevar a cabo el control de legalidad sobre el registro y la
inscripción, entre otras, de las organizaciones solidarias.
2.6. Valoración constitucional
Se
reitera que los escenarios de sostenibilidad guardan relación con
los mecanismos dirigidos a facilitar y asegurar que la reincorporación
colectiva de los beneficiarios sea duradera. Lo que en el caso particular se
materializa con la creación de una organización de economía social y solidaria
(arts. 4°, 5°, y 6°).
Así,
con el objeto de promover el proceso de reincorporación económica y social, los
artículos 4º, 5º y 6º, autorizan a los delegados que designen los
representantes de las FARC-EP en el CNR y en la CSIVI, para adelantar las
gestiones encaminadas a la constitución de una organización especial de
economía solidaria denominada “Economías Sociales del Común, ECOMUN”; es
decir, para crear una persona jurídica de derecho privado, de carácter
solidario, que puede actuar como una entidad de cobertura nacional con
seccionales territoriales, y que de llegar a integrar otras organizaciones de
economía solidaria tendrá la capacidad de actuar como organismo de agrupación
de segundo o tercer grado, de conformidad con la legislación vigente en materia
de economía solidaria.
ECOMUN,
así vista, resulta una figura que responde a varios postulados constitucionales
que le imponen al Estado, “el deber de fomentar, apoyar, promover y
proteger a las organizaciones solidarias y asociativas de trabajo, así como la
propiedad solidaria”[151] (Artículos 1,
38, 51, 58, 60, 64, 103, 189 y 333 de la Constitución Política). Esta Corte
enfatiza en el impacto positivo que tiene ECOMUN respecto del derecho a la
libre asociación y el principio de economía solidaria. Se observa, en este
sentido, que el espacio que posibilita el gobierno para que los integrantes de
las FARC-EP se asocien, tras su desmovilización y desarme, se constituye a la
vez en una garantía para dicha población de que en el marco del Estado Social
de Derecho, tanto de forma individual como colectiva, pueden alcanzar la
realización de principios fundamentales, tales como el trabajo, la paz y la
convivencia.
El
hecho, además, de acordar ECOMUN como una medida de reincorporación, reitera el
compromiso del Estado de lograr tanto el desarrollo económico como la
racionalización de la economía en favor de la comunidad. De esa manera, la
organización que creen los excombatientes termina siendo una forma alternativa
de distribución de recursos que tiene, sin embargo, en el centro las necesidades
de la población y a la vez favorece el desarrollo económico de la Nación. Tras
el desarme, esta Corte es consciente que las personas que llevan años, incluso
décadas en el conflicto, requieren de espacios donde se facilite la
reincorporación individual y colectiva y se promueva desde la legalidad la
reconstrucción de sus proyectos de vida.
Esta
Corporación también coincide con la Presidencia de la República, el Ministerio
de Hacienda y la Agencia para la Reincorporación y Normalización en el sentido
de sostener que, aun cuando las normas bajo estudio prevén un trámite expedito
para su conformación, ECOMUN debe cumplir con los requisitos previstos en la
ley para que entre en funcionamiento como una entidad de economía solidaria. En
esa dirección, la norma puntualmente señala que para su creación,
(i) bastará un documento privado, resultado de la asamblea de
constitución, que incluya sus estatutos y la designación de su representante
legal, y demás organismos de ley, (ii) el cual se registrará ante la
Cámara de Comercio correspondiente; (iii) debiendo surtir los trámites
ordinarios para el acceso y permanencia en el sistema financiero y los que
correspondan a los asuntos tributarios; (iv) e informar sobre los
trámites de constitución a la Superintendencia Nacional de Economía Solidaria
para la inscripción de la nueva persona jurídica, lo cual resulta conforme con
la normatividad vigente anteriormente expuesta.
Tampoco encuentra la Corte que ECOMUN
establezca un trato diferencial con respecto de otras organizaciones de
economía solidaria, como lo plantearon algunos intervinientes, al fijarse en el
inciso 2 del artículo 4 de la norma examinada, que para su creación bastará con
un documento privado. Tal desigualdad, a juicio de esta Corporación no existe,
porque de conformidad con lo dispuesto en el artículo 40 del
Decreto 2150 de 1995, las organizaciones cooperativas y demás empresas de
economía solidaria se constituyen por escritura pública o documento privado, lo
que está en consonancia con el artículo 4º del Decreto Ley 899 de 2017 que
regulan la materia.
En
las dos disposiciones citadas, el documento privado corresponde al acta de
asamblea de constitución que deberá estar suscrita por todos los asociados
fundadores con su identificación y el valor de los aportes iniciales. Adicionalmente, tal y como lo prevé el artículo 14 de la
Ley 79 de 1988, el decreto analizado señala que en la asamblea de constitución
tendrán que ser aprobados los estatutos, designado el representante y otros
organismos establecidos por ley. Incluso, la norma es clara al indicar que
“en todo lo no previsto de manera especial en el presente Decreto, se aplicarán
a ECOMUN las disposiciones vigentes propias de las organizaciones de economía
solidaria”.
No obstante lo anterior, la Corte encuentra que el acto de
registro, en los términos en que se encuentra regulado en el inciso 3 del
artículo 4º del Decreto Ley 899 de 2017, sí presenta problemas de
constitucionalidad. Esto en razón a que la norma, en dicho aparte dispone que: “La
Superintendencia Nacional de Economía Solidaria y la Cámara de Comercio de
Bogotá no podrán rechazar el registro ni la inscripción por ningún motivo
formal o de contenido. De acuerdo con el aludido mandato, se le estaría impidiendo a la
Superintendencia Nacional de Economía Solidaria y a la Cámara de Comercio de
Bogotá, ejercer el control de legalidad sobre el propio acto de registro e
inscripción, según sea el caso, en el sentido de no contar con la posibilidad
de rechazarlos si presenta vicios de forma o contenido.
En este sentido, coincide la Corte con los planteamientos de la
Cámara de Comercio, la Confederación Colombiana de Cámaras, la Superintendencia
de Economía
Solidaria y algunos ciudadanos, en el sentido de sostener que, aun cuando
ECOMUN es una figura jurídica que favorece la reincorporación colectiva de los
excombatientes, así como la obligación impuesta al Estado de estimular y
promover la creación de organizaciones de economía solidaria, no niega per
se otro deber, también constitucional, de ejercer control sobre las
actividades que llevan a cabo y desarrollan tales organizaciones, situación que
desde tiempo atrás, y así como se planteó con anterioridad, ha sido reconocida
por esta Corte.
Ciertamente, conforme fue precisado en
el acápite anterior, esta Corporación ha sostenido que, la obligación
constitucional impuesta al Estado de estimular y promover las organizaciones
solidarias, no hace nugatorio el deber de aquél de ejercer el control sobre las
actividades que llevan a cabo o desarrollan tales organizaciones. Ello, sobre
la base de considerar que, si bien el artículo 333 de la
Constitución dispone que el Estado fortalecerá las organizaciones solidarias y
estimulará el desarrollo empresarial, conforme a los previsto en los artículos
159-19-d), 189-24, 333, 334 y 335, le corresponde también al Estado, a través
del Congreso y del mismo Gobierno, adelantar un control de las actividades que
juegan un papel importante dentro de la economía del país, como es el caso de
la actividad solidaria y cooperativa.
Cabe agregar, además, que el Presidente
de la República, aun en el marco de las facultades especiales fijadas en el
Acto Legislativo 01 de 2016, no es la autoridad competente para regular o
modificar el régimen del sector solidario y, en particular, de las
organizaciones de economía solidaria. Es el Congreso de la República, en virtud
de los artículos 150 y 333, quien tiene la facultad para determinar cuáles son
los objetivos, criterios o requisitos que deben cumplirse en el desarrollo de
las actividades financieras y, en general, en el manejo de recursos captados
del público, o los límites que la Constitución impone a la iniciativa privada.
Es más, es el propio Presidente de la República quien tiene la obligación
constitucional (C.P. art. 189-22-23-24-26 y 365), que ejerce a través de la
Superintendencia de Economía Solidaria, de inspeccionar, vigilar y controlar a
las cooperativas y demás formas societarias de economía solidaria que se creen
en la materia. Lo anterior, en concordancia con lo previsto en la Ley 454 de
1998 (art. 33 y subsiguientes).
De
ese modo, la expresión “La Superintendencia Nacional de Economía Solidaria y
la Cámara de Comercio de Bogotá no podrán rechazar el registro ni la
inscripción por ningún motivo formal o de contenido”, consagrada en
el artículo 4, inciso 3º, del Decreto Ley 899 de 2017, resulta una limitación
desproporcionada, no solo frente a la función de inspección, vigilancia y
control que debe ejercer el Estado sobre las cooperativas y demás formas
societarias de economía solidaria, sino también, respecto de la función
registral que ejercen las Cámaras de Comercio por expresa disposición legal y
en virtud de lo previsto en los artículos 123, 209, 210 y 365 de la
Constitución Política.
Como
previamente se desarrolló, la jurisprudencia constitucional, en reiteradas
ocasiones, ha manifestado que las entidades camerales ejercen una función
pública y ocupan una posición de autoridad estatal que las somete a las reglas
del derecho público.[152]
Por ende, para esta Corte, la norma objeto de estudio niega el control de
legalidad asignado a la Cámara de Comercio de Bogotá. Control que no solamente
permite llevar el registro mercantil y certificar sobre los actos y documentos
en él inscritos, sino que da publicidad a ciertos negocios jurídicos con el fin
de hacerlos oponibles a terceros en los casos previstos en la ley, como se
explicó en detalle en el apartado 2.5. de esta providencia.
Sumado a lo anterior, advierte también
la Corte que el mandato impuesto a la Cámara de Comercio de Bogotá, en el
sentido de no poder rechazar el registro ni la inscripción por ningún motivo
formal o de contenido de ECOMUN, configura igualmente una transgresión del
principio de igualdad. Sobre este punto, coincide la Sala con Confecámaras, en
que la limitación a la función registral contenida en el Decreto Ley 899 de
2017 representa un trato desigual en un doble sentido. Primero, de ECOMUN
frente al resto de organizaciones de economía solidaria, en cuanto a estas
últimas sí se les exigirá el cumplimiento de los requisitos formales y de
contenido previstos por la ley para su constitución, pues respecto de ellas si
se puede rechazar la inscripción. Y en segundo lugar, entre la Cámara de
Comercio de Bogotá y las demás entidades camerales del país, en la medida en
que la norma expresamente limita el ejercicio del control de legalidad de la
inscripción a la Cámara de Comercio de Bogotá, mientras que las entidades
camerales restantes mantienen la facultad para exigir el cumplimiento de los
requisitos previstos por la ley, para con las seccionales de ECOMUN que se
llegarán a crear en los territorios, en virtud del proceso de reincorporación.
Así
las cosas, la Corte observa que la medida prevista para los trámites de
inscripción y registro, que dispone que “La
Superintendencia Nacional de Economía Solidaria y la Cámara de Comercio de
Bogotá no podrán rechazar el registro ni la inscripción por ningún motivo
formal o de contenido”, desconoce principios inherentes
de la función pública registral, como la moralidad, eficacia, economía,
imparcialidad, confianza legítima, igualdad, buena fe y publicidad, frente a
los cuales no resulta una carga irracional exigir que la organización
denominada Economía Solidarias del Común proceda conforme las previsiones
legales.
Bajo
ese entendido, las medidas que hacen parte de los escenarios de
sostenibilidad, contenidas en los artículos 4º 5º y 6º, se ajustan a la
Constitución Política, salvo la expresión “La
Superintendencia Nacional de Economía Solidaria y la Cámara de Comercio de
Bogotá no podrán rechazar el registro ni la inscripción por ningún motivo
formal o de contenido”, contenida en el artículo 4, inciso 3º,
que será declarada inexequible.
TERCER
BLOQUE: El proceso de reincorporación de los menores de edad
2.7. Contenido normativo objeto de
control de constitucionalidad
El
artículo 3°, regula lo relacionado con la reincorporación de los menores de
edad “que hayan salido de los campamentos de las FARC-EP desde el inicio de
las conversaciones de paz o que salgan hasta la finalización del proceso de
dejación de armas”, precisando que los mismos serán objeto de medidas
especiales de atención y protección, de conformidad con las reglas que se
enuncian en la propia norma, a saber: (i) las medidas se discutirán en
el Consejo Nacional de Reincorporación conforme a los principios orientadores y
los lineamientos para el diseño del Programa Especial para reincorporación de
menores según lo previsto en el punto 3.2.2.5 del Acuerdo Final, para
garantizar la restitución de sus derechos con enfoque diferencial, dando
prioridad al acceso a la salud y la educación; (ii) a los menores de
edad se les reconocerán todos los derechos, beneficios y prestaciones
establecidos para las víctimas del conflicto, así como los derivados de su proceso
de reincorporación, otorgando prioridad a la reagrupación familiar de ser
posible, teniendo en cuenta su ubicación definitiva en las comunidades de
origen o en otras de similares características, en función del interés superior
del menor (para lo cual se aplicará en lo pertinente lo establecido en la
normatividad vigente); (iii) el programa de reincorporación de las
FARC-EP en lo económico y social que diseñe el CNR, tendrá un enfoque de
atención diferenciada que dé continuidad al programa camino diferencial de vida
de los menores de edad; (iv) el programa garantizará la reincorporación
a estos menores de edad y su acompañamiento psicosocial, garantizando el
derecho a la información de todos los participantes, en especial de los menores
de edad, con sujeción a la ley, protegiendo el interés superior del menor de
edad.
2.8.
Reglas
jurisprudenciales concernientes al tercer bloque normativo
En este apartado, la Corte
tratará los siguientes temas: (i) el alcance de la expresión “menores
de edad” y la calidad que se deriva a partir del reclutamiento forzado; y (ii)
la finalidad del proceso de reintegración social y económica frente a los
niños, niñas y adolescentes. Conforme con los criterios
definidos, la Corte entrará a evaluar la constitucionalidad del tercer bloque
normativo (art. 3º).
Todo menor de 18 años reclutado o
utilizado en las hostilidades tiene la calidad de víctima del conflicto armado
El Estado colombiano asumió la
obligación de adoptar medidas especiales de protección a favor de los menores
de 18 años que participan en un conflicto armado.
En el plano internacional, desde el
momento que se ratificó la “Convención sobre los derechos del Niño” (1989), el
Estado hizo una reserva sobre el contenido de dicho instrumento, la cual
consistía en que la edad mínima para participar en las hostilidades del
conflicto armado era de 18 años, a diferencia del contenido dispuesto en el
artículo 38 de la convención, que consagraba los 15 años como el límite
cronológico para la participación directa.
Con esta reserva el Estado asumió
voluntariamente una obligación más estricta que la prevista en el tratado, que
posteriormente se robusteció con la aprobación, mediante la Ley 833 de 2003,
del
“Protocolo Facultativo de la Convención sobre los Derechos del Niño relativo a
la participación de los niños en conflictos armados”[153]. En
este instrumento se fijó que la edad mínima para participar era la de 18 años.
En los artículos 2, 3 y 4 se establecieron, entonces, distintas obligaciones
para eliminar el reclutamiento de menores de 18 años por parte de grupos
armados, motivada la decisión, entre otras razones, en la necesidad de aplicar
el principio de interés superior de los niños en los escenarios de
violencia, donde son un blanco fácil de ataques y abusos, así como la condena
contra el hecho que los niños, dentro o fuera de las fronteras, son víctimas
de reclutamiento, adiestramiento y utilización por parte de distintos grupos
armados.
Estas
consideraciones también fueron el sustento que la Corte utilizó para declarar
ajustado al marco constitucional dicha restricción. En la Sentencia C-172 de
2004, por ejemplo, se indicó que “ese particular reconocimiento y protección
se justifica en cuanto se trata de una población vulnerable, frágil, que se
encuentra en proceso de formación y como tal se hace merecedora de una atención
especial”, sobre todo, porque “la degradación del conflicto armado
colombiano ha ocasionado que un grupo numeroso de niños, niñas y jóvenes se
vean involucrados en ese ambiente hostil, en ese escenario aterrador y
desolador de la guerra, ya como víctimas de ataques indiscriminados (…), o
participando activamente cuando se vinculan a los grupos armados ilegales.
En
la Sentencias C-240 de 2009 y C-069 de 2016, la Corte también indicó que el
protocolo relativo a la participación de los niños en conflictos armados era un
instrumento internacional que propendía por hacer efectivo el principio de
interés superior del menor, a partir de las siguientes restricciones al
reclutamiento: “(i) el aumento en la edad mínima para el reclutamiento
obligatorio por parte de las fuerzas armadas de los Estados, a los 18 años. En
segundo lugar, (ii) autoriza el reclutamiento voluntario en las fuerzas armadas
de los países miembros, a menores de 18 años, pero establece medidas de
salvaguardia que garanticen que el reclutamiento será efectivamente voluntario
por parte de los Estados Parte. Y (iii) prohíbe sin excepción alguna, el
reclutamiento y utilización de menores de 18 años en conflictos bélicos por los
grupos armados no estatales, resaltando el compromiso de los países de velar
porque ello no ocurra en sus respectivas jurisdicciones”. En la Sentencia
C-069 de 2016, además, se dejó claro que “el interés superior del menor se
manifiesta en el sentido que, más allá de protegerle de las afectaciones
naturales que un conflicto armado alcanza para la población en general, y para
ellos en su condición especial, además, no deben ser objeto de reclutamiento en
cualquiera de los grupos participantes”.
El
Convenio 182 relativo a las peores formas de trabajo infantil, aprobado
mediante Ley 704 de 2001, es otro instrumento internacional que consagra como
una de las peores formas de trabajo para los menores “(…) el reclutamiento
forzoso u obligatorio de niños para utilizarlos en conflictos armados”[154],
aplicando las disposiciones para toda persona menor de 18 años (art. 2). En
plena correspondencia con este instrumento, los llamados “Principios de
París”, que contiene los Principios y
Directrices Internacionales sobre los niños asociados a fuerzas armadas o
grupos armados, adoptados en febrero del año 2007 y suscrito por Colombia, señala
en el numeral 2.1 que se entiende por niño o niña asociado con una fuerza
armada o un grupo armado: “Cualquier persona menor de 18 años de edad que
haya sido reclutada o utilizada por una fuerza armada o un grupo armado en
cualquier tipo de función, incluidos, aunque no limitados, los niños y niñas
utilizados como combatientes, cocineros, porteadores, mensajeros, espías o con
fines sexuales”.
Las
normas internacionales, aquí vistas, comparten como criterio general la
proscripción de que los menores de 18 años sean reclutados e intervengan
directamente en el conflicto, lo que a su vez resulta compatible con el
principio de interés superior que promueve el modelo constitucional colombiano
y que, como se verá, se concreta también en una legislación nacional que
protege de forma especial a los menores de 18 años.
Desde
una perspectiva general, la Corte ha insistido en que cuando “el
ordenamiento se usa indistintamente el término niño, niña, impúber, o
adolescente, en todo caso, se hace alusión a los menores de edad, es decir, a
los menores de 18 años, quienes, en últimas, son los destinatarios de las
medidas de protección especial. Lo anterior permite hacer una observación
general en relación con la garantía y protección de los derechos de los
menores, pues éstas obedecen al criterio único de la edad, el cual determina
que todas las personas menores de 18 años sean sujetos de especial protección
constitucional y legal. Así las cosas, no cabe hacer alguna distinción
en cuanto a los sujetos especialmente protegidos en el artículo 44 de la Carta,
pues los menores de edad, en sentido lato, son los sujetos a quienes el
ordenamiento Superior ha extendido la protección especial que se concreta en
garantías particulares.”[155]
Sin
embargo, resulta necesario destacar la legislación nacional que, en estricto
cumplimiento de los mandatos constitucionales y del derecho internacional,
prohibió cualquier forma de utilización, incorporación o reclutamiento de
menores de 18 años en el desarrollo de un conflicto. La Ley 418 de 1997 (art.
13) fue la que, por primera vez, prohibió el reclutamiento de menores de 18
años, lo que con posterioridad, a partir de una modificación introducida por la
Ley Ley 548 de 1999 (art. 2), se extendió, incluso, a la opción
de que un menor de edad voluntariamente cumpliese con el deber de prestar el
servicio militar. Con la modificación surtida en el 2014, a través de la Ley
1738, finalmente, se dejó claro que los menores de 18
años de edad no serán incorporados a filas para la prestación del servicio
militar.
Bajo la misma óptica, el artículo 162
del Código Penal, consagra el delito de reclutamiento ilícito, de la siguiente
manera: “[e]l que, con ocasión y en desarrollo de conflicto armado, reclute
menores de dieciocho (18) años o los obligue a participar directa o
indirectamente en las hostilidades o en acciones armadas”. Lo que, resulta
compatible con lo dispuesto en el Código de la Infancia y la Adolescencia, Ley
1098 de 2006, en el cual, no obstante, se distingue entre niños, niñas y
adolescentes, el artículo 3 dispone que son titulares de los derechos
consagrados en el Código “todas las personas menores de 18 años”.
Se
tiene, por lo tanto, que los menores de edad que terminen involucrados, directa
o indirectamente, en el desarrollo de las hostilidades se les reconoce la
afectación de sus derechos por efecto del conflicto armado, en particular,
cuando son víctimas de reclutamiento ilícito.
Un
presupuesto relevante para la configuración de este fenómeno es, justamente, la
condición de que la víctima sea menor de edad para el momento de la ocurrencia
del hecho. En la Sentencia C-069 de 2016, particularmente, la Corte hizo
mención a los elementos que permiten establecer que una persona fue, en efecto,
reclutada, afirmando que “la víctima tiene esa condición independientemente
de quien haya sido su victimario, cuando, en el contexto de un conflicto
armado, (i) ha sido reclutada o utilizada, directa o indirectamente, en
hostilidades o acciones armadas, y (ii) tal hecho ha tenido lugar siendo la
persona menor de 18 años”. Reclutamiento que se puede efectuar mediante “el
uso directo de violencia, el secuestro, la abducción, o la intimidación directa
a los niños y/o sus familias; otros ingresan a estos grupos para defenderse a
sí mismos o a sus familiares”.[156]
Ahora
bien, en plena correspondencia con el derecho internacional, la jurisprudencia
constitucional ha puesto de presente que al Estado colombiano aun cuando se le
atribuye un deber especial de prevención de este delito, para con las víctimas
de reclutamiento forzado tiene, sin embargo, una obligación particular: de
asegurar su desvinculación y reintegración, lo cual se garantiza, entre otros,
con los programas de reintegración social y económica.
Esta
obligación se debe a que la Constitución establece un régimen de protección
reforzada para los menores de edad que, además, se acentúa cuando se encuentran
en medio de un contexto de conflicto. Al respecto, la Corte ha señalado que “la
situación de especial protección en que se encuentran los menores de edad,
resulta determinante en un escenario de conflicto armado, por ser esta una
situación que incrementa los riesgos de afectación de sus derechos, sobre todo
cuando los menores son insertados o incorporados al conflicto como miembros de
los distintos grupos armados. Para atender esta afectación, sin embargo, tanto
el orden jurídico internacional como el nacional, han adoptado medidas
destinadas a evitar, o, al menos, mitigar los efectos negativos que el
conflicto puede causar sobre ellos”.[157]
Ese
ámbito de protección especial para los menores exige, por lo tanto, de un
proceso de reintegración social y económica de los niños, niñas y adolescentes
que hayan sido víctimas del conflicto armado, del que se explicará a
continuación su finalidad principal.
Los menores de edad tienen derecho a una reintegración social
y económica reparadora[158]
Conforme se ha señalado en los apartes anteriores, el interés
superior del menor es una guía para el Estado que se manifiesta, en primer
lugar, en la adopción de medidas de prevención y protección frente a las
afectaciones del conflicto, como sería el reclutamiento ilícito, pero, también,
lo obliga a actuar diligentemente con respecto de las víctimas, con la finalidad de
garantizar su desarrollo armónico e integral y el ejercicio pleno de sus
derechos. Lo anterior, de conformidad con el artículo 44 de la
Constitución que establece que, además de ser titulares de todas las prerrogativas
consagradas en el ordenamiento interno y supranacional, son derechos
fundamentales del menor “la
vida, la integridad física, la salud y la seguridad social, la alimentación
equilibrada, su nombre y nacionalidad, tener una familia y no ser separados de
ella, el cuidado y amor, la educación y la cultura, la recreación y la libre
expresión de su opinión”.
El
artículo 44 también configura una protección reforzada frente a toda forma de
“abandono, violencia física o moral, secuestro, venta, abuso sexual,
explotación laboral o económica y trabajos riesgosos”, reconociendo con ello
que hay situaciones en donde los menores resultan particularmente indefensos y
vulnerables.
El
conflicto armado, así entendido, constituye uno de los escenarios acentuados de
riesgo para los menores de edad, en cuanto a las posibilidades de que puedan
terminar involucrados, directa o indirectamente, en el desarrollo de las
hostilidades, o ser víctimas de violencia, abuso o explotación. Justamente, por
ello, la Corte ha manifestado que ante la existencia del conflicto “se hace aun
(sic) más necesario respetar el carácter prevaleciente de sus derechos y buscar
asegurar el interés superior del menor”.[159]
Sobre
el reclutamiento forzado, además, la Corte ha manifestado que involucra un
conjunto amplio de derechos cuya afectación es común, resultando en clara
oposición con la protección especial fijada en el artículo 44 de la Norma
superior. Así lo entendió la Corporación, por ejemplo, en las Sentencias C-303
de 2005 y C-069 de 216, al considerar que “[l]a vinculación de menores en los
conflictos armados, supone para ellos una amenaza cierta a sus derechos a la
vida, integridad, libertad y educación, entre otros. Los niños y las niñas
reclutados y utilizados para la guerra, además de ser separados prontamente de
sus familias, se ven expuestos al manejo de armas y explosivos; a la práctica
de homicidios y secuestros; al abuso sexual, la tortura y el maltrato, así como
a todos los demás aspectos perversos de las hostilidades”.
Así
las cosas, frente a los menores de edad que resulten víctimas de reclutamiento
forzado, el Estado colombiano tiene la obligación de reparar y restituir los
derechos afectados con dicha victimización. De hecho, en la Sentencias T-699A
de 2011 y C-069 de 2016, la Corte enfatizó que tal situación está en
consonancia con “[e]l
deber de reparar a las víctimas de graves violaciones de los derechos humanos y
el correlativo derecho en titularidad de quienes han sufrido tales flagelos
deriva de los artículos 1, 13 y 93 y 90 de nuestra Constitución Política además
de múltiples instrumentos sobre derechos humanos y derecho internacional
humanitario”, como resultado de una conducta antijurídica que no se encontraban
en el deber de soportar.
En la Sentencia C-069 de 2016, también se dejó claro que los programas de
desvinculación y reintegración de los menores víctimas de reclutamiento forzado
forman parte esencial de la referida obligación, de conformidad Convención sobre
los Derechos del Niño y su Protocolo Facultativo relativo a la participación en
los conflictos, en los que se establece el deber del Estado de “adoptar todas
las medidas posibles para garantizar que las víctimas de reclutamiento ilícito
reciban, entre otras, ayuda para su reintegración social”.
En
esta dirección, la Corte ya ha señalado que “de
acuerdo con las previsiones del derecho internacional de los derechos humanos y
lo expresado por la jurisprudencia constitucional, resulta claro que los
programas de reintegración social y económica, en favor de los menores víctimas
de reclutamiento ilícito, forman parte de su derecho a la reparación que
incluye a su vez el derecho a la restitución, los cuales deben ser garantizados
por el Estado, en igualdad de condiciones”.[160]
El carácter reparador de los programas de reinserción y
reintegración social envuelve, en este orden, la posibilidad de que los menores
puedan restablecer los derechos que fueron afectados por una situación concreta
de violencia, la cual agravó su condición de vulnerabilidad y de paso
obstaculizó cualquier opción de desarrollarse armónica e integralmente, como lo
exige la Constitución de 1991 (art. 44) y el derecho internacional. Al
respecto, la Corte ha indicado que, “estas medidas
son, en últimas, la materialización de la protección reforzada que de manera
general ha previsto el ordenamiento constitucional e internacional en favor de
los menores, de tal modo que puedan restablecerse los derechos de quienes han
sido sometidos a una situación concreta de violencia, y que resulta más grave
en razón a su condición de vulnerabilidad”.
En conclusión, para la
Corte, a través de los programas de reintegración social y económica, el Estado
colombiano tiene el deber de asegurarle a las víctimas de reclutamiento forzado
una “desmovilización resocializadora, rehabilitadora,
educativa y protectora”.[161]
Es por ello que, en la legislación nacional desde tiempo atrás ha existido
una política de reintegración social tanto en favor de la población adulta
desmovilizada[162] como de
los menores que se vieron obligados a tomar parte del conflicto. La
diferenciación entre uno u otro programa ha radicado en la calidad de víctima
de los segundos. Conforme lo señaló la Corte en la Sentencia C-069 de 2016, “la condición de
desmovilizado se le reconoce a los adultos mayores de 18 años, mientras que los
menores de 18 años, es decir, los niños, niñas y adolescentes, tienen la
condición de desvinculados y son beneficiarios de la [Política Nacional de
Reintegración Social] en su condición de víctimas de la violencia armada”.
Sin que sea la pretensión de la Corte hacer un recuento
legislativo con anterioridad al Decreto 899 de 2017, si se van a exponer
algunos elementos que refuerzan el carácter integral de la protección dirigida
a los menores víctimas de reclutamiento. Lo primero que hay que indicar es que,
a partir de la Ley 418 de 1997, los niños, niñas y adolescentes que participan
en el conflicto armado tienen una especial protección y, por ello, resultan
siendo titulares de todos los beneficios contemplados para la atención a las víctimas
(art. 17).
En el 2002, mediante la Ley 782, se modificó dicha
disposición, agregando que el Instituto Colombiano de Bienestar
Familiar tiene en esta materia la obligación de diseñar y ejecutar un programa
especial de protección para los menores que hayan tomado parte de las
hostilidades o fueran víctimas de la violencia sociopolítica. Asimismo, de cara
al desarme, se dejó otra obligación: “cuando se
reúna el Comité Operativo para la Dejación de las Armas y se traten los casos
de menores, deberá citarse al defensor de familia”. Esta disposición fue
prorrogada hasta el año 2006, por medio de la Ley 1106.
En desarrollo de tal
deber, se expidió el Decreto 128 de 2003, por medio del cual se reglamentó, por
primera vez, la política de reincorporación a la vida civil. Mediante dicho
ordenamiento, se dejó consignado que la desmovilización busca el desarrollo de
un proyecto de vida seguro y digno, que, en el caso particular de la entrega de
los niños, tras un proceso de verificación de sus condiciones, permita
brindarle un tratamiento que atienda sus circunstancias y obedezca al interés
superior del menor. El artículo 25, por su parte, hizo énfasis en la protección
de los derechos a la salud y educación, en el siguiente tenor: “el Instituto
Colombiano de Bienestar Familiar, ICBF, desarrollará los planes necesarios para
el restablecimiento de los derechos y garantías del niño o menor desvinculado,
con especial énfasis en su protección, educación y salud”.
A partir del 2006, fue
el Código de la Infancia y la Adolescencia el que estableció que todo niño
sería protegido contra el reclutamiento o su utilización por parte de grupos armados
al margen de la ley (arts. 20 y 41). Y las víctimas, tras su desvinculación,
serían remitidas al programa de atención especializada del ICBF, para niños,
niñas y adolescentes desvinculados de grupos armados irregulares (art. 175).
Esta norma fue
posteriormente complementada con la Ley 1448 de 2011, en la que se
establecieron dos elementos importantes: (i) los menores de edad víctimas de
reclutamiento gozaran de una protección integral, lo que incluye la salvaguarda
de sus derechos civiles, políticos, sociales, económicos y
culturales, con el carácter de preferente (art 181); y (ii) los niños, niñas y
adolescentes reclutados tendrán derecho a la reparación integral, y la
restitución de sus derechos estará a cargo del ICBF, ingresando con ello al
proceso de reintegración social y económica.
En conclusión, el ordenamiento jurídico
ha ofrecido medidas de asistencia concretas a cargo del Estado y a favor de los
menores cuyos derechos han sido conculcados por el reclutamiento ilícito, en
razón de su condición de víctimas del conflicto armado. Para lo cual requieren
de la reparación y restitución del conjunto de derechos que fueron afectados
por la victimización.
2.9.  Valoración constitucional
El
proceso de reincorporación de los menores de edad, así como se explicó,
comprende varias reglas para la aplicación del enfoque etario, con las que se busca
brindarles una atención y protección especial, en su doble condición de
víctimas del conflicto armado y de población desvinculada de un grupo armado
ilegal (art. 3°).
En
punto al propósito de reconocerles medidas especiales de atención y protección
a los menores de edad que hayan salido de los campamentos de las FARC-EP, el
artículo 3 del Decreto Ley 899 de 2017 establece las siguientes reglas:
-
las medidas se discutirán en el
Consejo Nacional de Reincorporación conforme a los principios orientadores y
los lineamientos para el diseño del Programa Especial para reincorporación de
menores según lo previsto en el punto 3.2.2.5 del Acuerdo Final, para
garantizar la restitución de sus derechos con enfoque diferencial, dando
prioridad al acceso a la salud y la educación.
-
A los menores de edad se les
reconocerán todos los derechos, beneficios y prestaciones establecidos para las
víctimas del conflicto, así como los derivados de su proceso de
reincorporación, otorgando prioridad a la reagrupación familiar de ser posible,
teniendo en cuenta su ubicación definitiva en las comunidades de origen o en
otras de similares características, en función del interés superior del menor, para
lo cual se aplicará en lo pertinente lo establecido en la normatividad vigente.
-
El programa de reincorporación de
las FARC-EP en lo económico y social que diseñe el CNR, tendrá un enfoque de
atención diferenciada que dé continuidad al programa camino diferencial de vida
de los menores de edad; (iv) el programa garantizará la reincorporación
a estos menores de edad y su acompañamiento psicosocial, garantizando el
derecho a la información de todos los participantes, en especial de los menores
de edad, con sujeción a la ley, protegiendo el interés superior del menor de
edad.
A
juicio de la Corte, tanto la decisión de brindar medidas especiales de atención
y protección a los menores desmovilizados, como las reglas que deben ser
tenidas en cuenta para tal efecto, se encuentran ajustadas a la Constitución
Política, en la medida que desarrollan, precisamente, la obligación del Estado
colombiano de adoptar medidas especiales de protección a favor de las víctimas
de reclutamiento forzado (Convención Sobre los Derechos del Niño[163], art. 38
y Protocolo
Facultativo de la Convención sobre los Derechos del Niño relativo a la
participación de los niños en conflictos armados, arts. 3 y 4), a la vez que
buscan asegurar el interés superior del menor y el goce efectivo de sus
derechos fundamentales (C.P. arts. 44 y 45). Estas reglas, además, trazan las
pautas generales del proceso de reintegración social desde una mirada
diferenciada, asegurando así que la situación de la población infantil y adolescente
tenga la respuesta que exige el derecho internacional.
Adicionalmente,
acorde con las pruebas recaudadas, la Corte observa que este énfasis no solo se
plasma en la disposición ahora analizada, sino que obedece a un marco general
de intervención y desarrollo normativo por parte del Estado. Así como fue
informado por la Presidencia de la República con la expedición del Decreto Ley
671 de 2017, por medio del cual se regula la certificación de desvinculación de
los menores y el Decreto 891 de 2017, relacionado con el proceso de restitución
de los derechos de los niños, niñas y adolescentes.
En
relación con esto último, cabe reiterar, además, que, por fuera de
las medidas especiales adoptadas como consecuencia del proceso de paz con las
FARC-EP, ha existido en Colombia, de tiempo
atrás, una política de reintegración social en favor de los menores que se han
visto obligados a tomar parte del conflicto armado interno, estructurada
sobre la base del reconocimiento de la condición de víctimas del mismo, dirigida
a garantizar la reparación y restitución del conjunto de derechos que fueron
afectados por la victimización. Sobre esa base, entiende la Corte que, en el
contexto del posconflicto, les corresponde a las autoridades competentes
armonizar y articular las medidas especiales de implementación con la política
general de reintegración social, en el propósito de garantizar de mejor manera la
reparación y restitución de los derechos de los menores desmovilizados víctimas
del conflicto armado.
De
otro lado, para
este Tribunal, el numeral 1 del artículo 3 del Decreto 899 de 2017, a
diferencia de lo manifestado por la Defensoría del Pueblo, no contiene una limitación
al goce efectivo de los derechos ni representa una vulneración del principio de
interés superior del menor. En particular, porque el hecho de que la norma
indique que dará prioridad a la atención de los derechos a la salud y educación
no significa, de ninguna manera, que el Estado colombiano omita o reduzca el
ámbito de su obligación constitucional con respecto de la población que fue
ilícitamente reclutada. Téngase en cuenta, al respecto, que el deber de adoptar
medidas que posibiliten la reparación, así como la restitución de todos los
derechos afectados por el conflicto armado, se configura como una obligación
internacional, desde el momento que el Estado aprobó la Convención de los
Derechos de los Niños y su protocolo facultativo relativo a la participación de
los menores en los conflictos.
Así las cosas, la Corte entiende que los
programas de entrega y reintegración tienen una finalidad reparadora y
encaminada a satisfacer el desarrollo armónico e integral de los menores. Para
ello, como es obvio, no basta con la atención de los componentes de educación y
salud, sino que se requiere de la puesta en marcha de un conjunto amplio de
medidas enfocadas a la reparación integral, y la restitución de los derechos
que fueron afectados con el reclutamiento.
Por lo tanto, la disposición del
artículo 3 solo responde, a juicio de la Corte, a una mirada estatal de orden
progresivo, en la que se observa tanto las limitaciones del Estado para la
atención inmediata al conjunto de derechos, como los aspectos que exigen una
intervención urgente, y aquellos que se proyectan a mediano y largo plazo.
Visión que tampoco es novedosa, teniendo en cuenta que desde el Decreto 128 de
2003 el Estado dispuso que desarrollaría todos los planes necesarios para el
restablecimiento de los derechos de los menores, haciendo un énfasis inicial en
los componentes de salud y educación.
Esta Corte también considera importante
enfatizar en el alcance de la expresión “menores de edad” contenida en
el Decreto 899 de 2017, pues se entiende que la norma hace referencia a toda la
población menor de 18 años. Ello en consonancia con los estándares
internacionales que el Estado asumió voluntariamente tras la firma de la
Convención sobre los Derechos de los Niños, su protocolo facultativo relativo a
la participación de los menores en los conflictos y la Convención 182 de la OIT
sobre las peores formas de trabajo infantil. Así como la legislación nacional
que consagra, en términos generales, que todo menor de 18 años es sujeto de
especial protección constitucional y, de forma específica, en el marco del
conflicto armado, la prohibición de cualquier forma de utilización,
incorporación o reclutamiento de menores de 18 años tanto por parte de la
Fuerza Pública como por los actores armados ilegales.
Finalmente, la Sala encuentra que la
diferenciación entre el proceso de reincorporación de los adultos, quienes
tienen, en todo caso, la connotación de victimarios y el tratamiento que se
exige para los menores de edad, fue un elemento que se tuvo en cuenta tanto en
el desarrollo de las negociaciones como al momento del expedirse el decreto
objeto de estudio. Así, contrario a lo manifestado por la Defensoría, esta
Corte observa que el proceso de desmovilización de los adultos, su tratamiento
y las medidas consignadas en el Acuerdo Final obedecieron a una política de
reincorporación en su calidad de actores armados y, por ello, tienen la
connotación de victimarios, mientras que respecto de los menores de edad, y así
está taxativamente en la norma, su desvinculación y posterior tratamiento se
adelanta en su calidad de víctimas del conflicto armado.
En
consecuencia, encuentra la Corte que el artículo 3°, en el que se regula lo relacionado
con la reincorporación de los menores de edad, se encuentra ajustado a la
Constitución Política, motivo por el cual será declarado exequible.
CONCLUSIONES
La Corte
Constitucional llevó a cabo el control automático de constitucionalidad del
Decreto Ley 899 de 2017, Por el cual se establecen medidas e
instrumentos para la reincorporación económica y social colectiva e individual
de los integrantes de las FARC-EP conforme al Acuerdo Final, suscrito entre el Gobierno
Nacional y las FARC-EP, expedido con base
en las “facultades presidenciales para la paz”, otorgadas por el artículo
2° del Acto Legislativo 01 de 2016.
De
acuerdo con lo dispuesto en el Acto Legislativo 01 de 2016 y la jurisprudencia
constitucional, dicho control se adelantó a partir de dos tipos de límites
constitucionales: (i) los de procedimiento, que comprende el
análisis de las condiciones formales y de competencia que son necesarias para
promulgar válidamente la norma extraordinaria; y (ii) los de
contenido material, que implica la confrontación objetiva entre las
disposiciones controladas y la Constitución Política.
Efectuado
el respectivo escrutinio sobre los requisitos de procedimiento, tanto formales como
de competencia, la Corte encontró que los mismos fueron cumplidos a cabalidad
por el Decreto Ley 899 de 2017.
Constatado
el cumplimiento de los requisitos de procedimiento, la Corte procedió al
estudio material de los 24 artículos del Decreto Ley 899 de 2017, concluyendo
lo siguiente: (i) que los artículos 1, 2, 3, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14, 15, 16,
18, 19, 20, 21, 22, 23 y 24 se encuentran ajustados a la Constitución y, por
tanto, seran declarados exequibles; (ii) que el artículo 4 se encuentra
ajustado a la Constitución, razón por la cual sera declarado exequible, salvo
la
expresión “La
Superintendencia Nacional de Economía Solidaria y la Cámara de Comercio de
Bogotá no podrán rechazar el registro ni la inscripción por ningún motivo
formal o de contenido”, contenida en el inciso 3º, que debe
ser declarada inexequible; y (iii) que el artículo 17 del Decreto
Ley 899 de 2017 resulta ajustado a la Constitución, motivo por el cual debe ser
declaro exequible, salvo la expresión “lisiados”,
contenida en el numeral 13, que será declarada inexequible.
VII. DECISIÓN
En
mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional de la República
de Colombia, administrando justicia en nombre del Pueblo y por mandato de la
Constitución,
RESUELVE:
PRIMERO.- Declarar
EXEQUIBLES los artículos 1, 2, 3, 5, 6, 7,
8, 9, 10, 11, 12, 13, 14, 15, 16, 18, 19, 20, 21, 22, 23 y 24 del Decreto Ley 899
de 2017, Por
el cual se establecen medidas e instrumentos para la reincorporación económica
y social colectiva e individual de los integrantes de las FARC-EP conforme al
Acuerdo Final, suscrito entre el Gobierno Nacional y las FARC-EP.
SEGUNDO.- Declarar EXEQUIBLE el artículo 4 del Decreto Ley 899
de 2017, salvo la expresión “La Superintendencia Nacional de
Economía Solidaria y la Cámara de Comercio de Bogotá no podrán rechazar el
registro ni la inscripción por ningún motivo formal o de contenido”,
contenida en el inciso 3º, que se declara INEXEQUIBLE.
TERCERO.- Declarar EXEQUIBLE el artículo 17 del Decreto Ley 899 de
2017, salvo la expresión “lisiados”, contenida en el numeral 13, que se declara INEXEQUIBLE,
para, en su lugar, sustituirla por la expresión “persona en condición de discapacidad”.
Notifíquese,
comuníquese y cúmplase.
LUIS
GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Presidente
CARLOS BERNAL PULIDO
Magistrado
Ausente en comisión
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
Con aclaración de voto
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
Con aclaración de voto
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
Con aclaración de voto
JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
Con aclaración de voto
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
Con impedimento aceptado
ALBERTO ROJAS RÍOS
Magistrado
Con aclaración de voto
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
Con aclaración de voto
ROCÍO LOAIZA MILIÁN
Secretaria General (e.)
ACLARACIÓN DE VOTO DE LA
MAGISTRADA
DIANA FAJARDO RIVERA
A LA SENTENCIA C-569/17
DECRETOS EXPEDIDOS EN VIRTUD DE LAS FACULTADES
PRESIDENCIALES PARA LA PAZ-Requisitos de competencia (Aclaración de
voto)
FACULTADES PRESIDENCIALES PARA LA PAZ-Ausencia
de consagración en la Constitución del requisito de necesidad estricta
(Aclaración de voto)
FACULTADES PRESIDENCIALES PARA LA PAZ-Carácter
superfluo del requisito de estricta necesidad (Aclaración de voto)
La denominada
estricta necesidad es superflua dado que dentro del test de competencia se
analiza si las medidas adoptadas por el Gobierno Nacional satisfacen el requisito
de conexidad [objetiva, estricta y, por lo tanto, suficiente]; elementos que,
de configurarse, dan cuenta de la urgencia e imperiosidad de la expedición
normativa al inscribirse en el marco de implementación del Acuerdo Final y, en
esa medida, no requieren darse argumentos adicionales o exigir la justificación
gubernamental para desvirtuar por qué las vías ordinarias adicionales no son
adecuadas en estricto sentido.
IMPLEMENTACION NORMATIVA DEL ACUERDO FINAL-Urgencia
(Aclaración de voto)
PRINCIPIO
DE SEPARACION DE PODERES Y COLABORACION ARMONICA EN EL MARCO DE PROCESOS DE
TRANSICION-Carácter de eje definitorio de la Constitución
(Aclaración de voto)
IGUALDAD-Triple
naturaleza constitucional, valor, principio y derecho fundamental (Aclaración
de voto)
DERECHO
A LA IGUALDAD-Protección (Aclaración de voto)
PRINCIPIO
DE IGUALDAD SUSTANCIAL-Trato especial a personas en
circunstancias de debilidad manifiesta (Aclaración de voto)
PROCESOS
DE TRANSICION-Relevancia de incorporación del enfoque de género (Aclaración
de voto)
Referencia:
expediente RDL-032
Control de constitucionalidad del Decreto Ley 899 de
2017 "Por el cual se establecen medidas e instrumentos para la
reincorporación económica y social colectiva e individual de los integrantes de
las FARC-EP conforme al Acuerdo Final, suscrito entre el Gobierno Nacional y
las FARC-EP. "
Magistrado
Ponente:
Luis
Guillermo Guerrero Pérez
1.
Acompañé
la decisión de la providencia C-569 de 2017, adoptada por la Sala Plena de la
Corte Constitucional, que declaró la exequibilidad, con inconstitucionalidades
parciales (de las expresiones contenidas en los artículos 4 inciso 3, "La
Superintendencia Nacional de Economía Solidaria y la Cámara de Comercio de
Bogotá no podrán rechazar el registro ni la inscripción por ningún motivo
formal o de contenido", y 17 numeral 13, "lisiados" que
se modifica por "persona en condición de discapacidad"), del
Decreto Ley 899 de 2017, "Por el cual se establecen medidas e
instrumentos para la reincorporación económica y social colectiva e individual
de los integrantes de las FARC-EP conforme al Acuerdo Final, suscrito entre el
Gobierno Nacional y las FARC-EP.”
2.
Pese
a lo anterior, manifesté mi aclaración de voto atendiendo a dos razones, la
primera, relacionada con el estudio del requisito de estricta necesidad que
efectuó la Sala en la primera parte de la providencia; y, la segunda, sobre la
ausencia de un enfoque de género al analizar la constitucionalidad del artículo
1 del Decreto Ley 899 de 2017. A continuación, me referiré a cada uno de estos
aspectos.
3.
Primero.
Tal como lo he venido manifestando en los casos en los que la Corte ha
analizado la constitucionalidad de las normas con fuerza de ley expedidas por
el Gobierno Nacional en ejercicio de las facultades conferidas por el artículo
2 del Acto Legislativo 01 de 2016[164],
no comparto la inclusión ni alcance que, dentro de los requisitos de
competencia, se ha dado a la estricta necesidad, el cual, en mi
consideración, es de creación jurisprudencial.
En efecto,
además de que tal presupuesto no está previsto en la enmienda constitucional
efectuada a través del Acto Legislativo 01 de 2016, la denominada estricta
necesidad es superflua dado que dentro del test de competencia se
analiza si las medidas adoptadas por el Gobierno Nacional satisfacen el
requisito de conexidad [objetiva, estricta y, por lo tanto, suficiente];
elementos que, de configurarse, dan cuenta de la urgencia e imperiosidad de la
expedición normativa al inscribirse en el marco de implementación del Acuerdo
Final y, en esa medida, no requieren darse argumentos adicionales o exigir la
justificación gubernamental para desvirtuar por qué las vías ordinarias
adicionales no son adecuadas en estricto sentido.
Aunado a lo
anterior, el principio de separación de poderes, como eje axial de la Carta, se
encuentra plenamente garantizado con otros requisitos, estos sí derivados del
Acto Legislativo en mención, relacionados con (i) el límite temporal, 180 días,
y (ii) la expresa prohibición de expedir contenidos propios de la competencia
del Congreso de la República, como son los actos legislativos, las leyes
estatutarias, las leyes orgánicas, las leyes códigos, las leyes que requieran
mayorías calificada o absoluta para su aprobación y las leyes que decretan
impuestos.
Por las razones
antes expuestas, considero que no le es exigible al Gobierno el cumplimiento de
este requisito, y en esta medida, la Corte no debería analizarlo en la revisión
de los decretos ley expedidos en virtud de las citadas facultades excepcionales
constitucionales, como se hizo en este caso en el apartado 1.3 numeral 1.3.5
(páginas 53 a 57).
4.  Segundo. La
Corte Constitucional ha reconocido en jurisprudencia reiterada[165]
que la igualdad goza de una triple condición: de valor, principio y
derecho; y que el artículo 13 de la CP. prevé tres mandatos de protección, uno
de los cuales se refiere al deber de promoción y trato especial, con el objeto
de conseguir la igualdad material[166].
La realización
de este último se persigue a través de la consideración de enfoques diferenciales,
de forma prevalente sobre los grupos que tradicionalmente han sido sujetos de
discriminación, como las mujeres. Aunado a lo anterior, dado su enfoque
expansivo, el principio de igualdad es un imperativo para todas las autoridades
que ejercen el poder público: v. gr., al configurar la ley, formular la
política pública del Estado, y analizar y decidir casos sometidos al
conocimiento judicial.
5. En el asunto
resuelto a través de la providencia C-569 de 2017 la Corte analizó la sujeción
al ordenamiento superior de las normas que establecen los principales aspectos
de una política pública de trascendental relevancia para el proceso de
transición que actualmente se lleva a cabo en el país, el Programa de
Reincorporación Económica y Social, colectiva e individual, a la vida civil de
los integrantes de las FARC-EP. La Sala advirtió que, de acuerdo a la
experiencia comparada analizada por Naciones Unidas para diseñar la segunda
generación de procesos de Desarme, Desmovilización y Reintegración, el enfoque
de género, entre otros temas transversales, redundan en el mayor éxito de estos
procesos.
En mi concepto,
es claro que la política pública prevista en el Decreto Ley 899 de 2017 debe
desarrollarse en el marco de los principios previstos en la Carta Política y en
los que han inspirado el proceso de transición, entre los que el enfoque
diferencial ocupa un lugar importante; y, por lo tanto, no cabe duda de la
obligatoriedad de su observancia al formular y ejecutar la Política Pública de
que trata tal normativa. A pesar de lo anterior, al revisarse el artículo 1 la
Corte debió precisar en la parte motiva que los criterios, medidas e
instrumentos del Programa deben atender a la protección especial de mujeres y
niñas que han participado en las hostilidades.
Este análisis
era preciso, estimo, dado el impacto diferencial que ha tenido el conflicto
armado en este grupo poblacional y, en consecuencia, en la relevancia de que
para llevar adelante la reincorporación exista claridad sobre las obligaciones
que derivan del principio de igualdad, a partir del mandato de la igualdad
material en el ámbito de la formulación de políticas públicas.
En
los anteriores términos dejo consignado mi voto particular.
Fecha
ut supra[167]
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
ACLARACIÓN DE VOTO DEL MAGISTRADO
JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS
A LA SENTENCIA C-569/17
DECRETOS
EXPEDIDOS EN VIRTUD DE LAS FACULTADES PRESIDENCIALES PARA LA PAZ-Requisitos
de competencia (Aclaración de voto)
REQUISITO
DE NECESIDAD ESTRICTA EN EJERCICIO DE LAS FACULTADES PRESIDENCIALES PARA LA
PAZ-Análisis
de conexidad objetiva, estricta y suficiente demuestra la urgencia y necesidad
de expedir la normatividad
Es respecto del presupuesto de estricta
necesidad que fundamento la presente aclaración de voto, pues considero
problemático incluirlo dentro de los límites compentenciales del Ejecutivo en
el marco del Acto Legislativo 01 de 2016. Esta
exigencia puede resultar excesiva dado que dentro del test de competencia ya se
ha contado con un análisis la conexidad objetiva, estricta y suficiente, los
que en sí mismos demuestran la urgencia y necesidad de expedir una normativa
dentro del proceso de implementación del Acuerdo Final para la Paz, por lo que
sobrarían argumentos adicionales que lleven a establecer si era procedente
valerse de este mecanismo extraordinario antes de utilizar las vías ordinarias.
Referencia:
Expediente RDL-032
Asunto:
Revisión
oficiosa de constitucionalidad del Decreto Ley 899 del 29 de mayo de 2017 “Por
el cual se establecen medidas e instrumentos para la reincorporación económica
y social colectiva e individual de los integrantes de las FARC-EP conforme al
Acuerdo Final, suscrito entre el Gobierno Nacional y las FARC-EP”.
Magistrado
Ponente:
Luis
Guillermo Guerrero Pérez
Con
el respeto acostumbrado por las decisiones que toma esta Corporación, me
permito hacer explícitas las consideraciones que me llevaron a aclarar el voto
en la sentencia C-569 de 2017.
En esta oportunidad le correspondió a
esta Corporación adelantar el estudio del asunto de la referencia, para
tal fin, entre otros aspectos, la Corte analizó si el Decreto Ley 899 de 2017, cumplía
con los parámetros procedimentales y materiales para ajustarse a la
Constitución Política. En cuanto al examen procedimental, se establecieron
los límites de forma y de competencia desarrollados por la jurisprudencia
constitucional, para luego, analizar su cumplimiento en el caso concreto.
En relación con los límites de
competencia, se determinó que era indispensable comprobarse el cumplimiento de
los requisitos de conexidad objetiva, estricta y suficiente entre el decreto y
el Acuerdo de paz, así como también los requisitos de necesidad estricta y
oportunidad en el ejercicio de dicha atribución.
Es respecto del presupuesto
de estricta necesidad que fundamento la presente aclaración de voto,
pues considero problemático incluirlo dentro de los límites compentenciales del
Ejecutivo en el marco del Acto Legislativo 01 de 2016.
Esta exigencia puede resultar excesiva
dado que dentro del test de competencia ya se ha contado con un análisis la
conexidad objetiva, estricta y suficiente, los que en sí mismos demuestran la
urgencia y necesidad de expedir una normativa dentro del proceso de
implementación del Acuerdo Final para la Paz, por lo que sobrarían argumentos
adicionales que lleven a establecer si era procedente valerse de este mecanismo
extraordinario antes de utilizar las vías ordinarias.
En igual sentido, es viable colegir que
el principio de separación de poderes se encuentra protegido al establecerse un
límite temporal a las facultades presidenciales para la paz, esto es, 180
días siguientes a la entrada en vigencia del presente acto legislativo; así
como, la prohibición de expedir actos
legislativos, leyes estatutarias, leyes orgánicas, leyes códigos, leyes que
necesitan mayorías calificada o absoluta para su aprobación, ni para decretar
impuestos, por ser competencia del Congreso de la República.
En consecuencia, considero que la Corte
Constitucional debería abstenerse de adelantar el examen de este presupuesto,
dentro de la revisión de los decretos ley expedidos en virtud del
Acto Legislativo 01 de 2016.
Fecha ut supra,
JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
ACLARACION DE
VOTO DE LA MAGISTRADA
GLORIA
STELLA ORTIZ DELGADO
A
LA SENTENCIA C-569/17
REINCORPORACION
ECONOMICA Y SOCIAL, COLECTIVA E INDIVIDUAL, A LA VIDA CIVIL DE INTEGRANTES DE
LAS FARC-Deben
tener un enfoque diferencial que resguarde los intereses de las mujeres y niñas
destinatarias del decreto (Aclaración de voto)
Referencia:
Expediente RDL-032
Revisión
oficiosa de constitucionalidad del Decreto Ley 899 de 2017 “Por el cual se
establecen medidas e instrumentos para la reincorporación económica y social
colectiva e individual de los integrantes de las FARC-EP conforme al Acuerdo
Final, suscrito entre el Gobierno Nacional y las FARC-EP”.
Magistrado
Ponente:
LUIS
GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Con el
acostumbrado respeto por las decisiones de la Corte Constitucional, a
continuación presento las razones que me conducen a aclarar el voto en
la decisión adoptada por la mayoría de la Sala Plena, en sesión del 13 de
septiembre de 2017.
1.  En esta oportunidad correspondió a la Corte efectuar la revisión oficiosa de constitucionalidad del Decreto Ley 899 de 2017. En
particular, la Sala Plena estudió si la normativa cumplía con los parámetros procedimentales y materiales para
ajustarse a la Constitución Política.
En relación con
los parámetros procedimentales, verificó que se habían observado los límites
formales para su expedición y que el Gobierno era competente para proferirlo.
En cuanto al examen material del Decreto, la Sala Plena declaró inexequibles
las expresiones “la Superintendencia Nacional de economía solidaria y la
Cámara de Comercio de Bogotá no podrán rechazar el registro ni la inscripción
por ningún motivo formal o de contenido” y “lisiados”, contenidas en los
artículos 4º y 17, respectivamente. El resto del articulado fue declarado
exequible.
2.  En particular,
el artículo 1º del Decreto Ley 899 de 2017, dispone que dicha normativa
tiene por objeto definir y establecer los criterios, medidas e instrumentos del
Programa de Reincorporación Económica y Social, colectiva e individual, a la
vida civil de los integrantes de las FARC-EP, conforme a lo establecido en el
Acuerdo Final suscrito entre el Gobierno Nacional y las FARC-EP el 24 de
noviembre de 2016.
La
Sala Plena analizó la norma en cita y concluyó que se ajustaba a la
Constitución porque su contenido se dirigía a terminar el conflicto y a
posibilitar la reincorporación
de los miembros de las FARC-EP a la vida civil. Así pues, es claro que la norma
persigue un fin constitucionalmente admisible, como es el de propender por la
consecución de la paz, a través de medidas de reincorporación social y
económica a favor de quienes, de buena fe, suscribieron un acuerdo de paz con
el Gobierno Nacional.
3.  A pesar de que
comparto la decisión de la Sala, consistente en declarar la exequibilidad
del
artículo 1º del Decreto Ley 899 de 2017, considero que debió aclararse en
la parte motiva de la providencia que los criterios, medidas e instrumentos del
Programa de Reincorporación Económica y Social a la vida civil de los
integrantes de las FARC-EP, deben tener un enfoque diferencial que
resguarde los intereses de las mujeres y niñas destinatarias del decreto. En
efecto, aunque la Cumbre Nacional de Mujeres y
Paz y la Defensoría del Pueblo pidieron definir el alcance de la participación
de mujeres y niñas, y en general aclarar que la aplicación de estas normas
requiere un enfoque de género, la Sala Plena se abstuvo de pronunciarse sobre
este asunto.
4.  Cabe recordar
que la igualdad en sentido material supone la obligación a cargo del Estado de
adelantar acciones afirmativas con el fin de garantizar materialmente el
ejercicio de este derecho a las personas que forman parte de grupos
históricamente discriminados, respecto de las demás que no se encuentren en
su misma circunstancia.[168]
De otra parte, de conformidad con los
artículos 29 y 228 Superiores, el derecho de acceso a la administración de
justicia conlleva, entre otros, que las decisiones que se adopten
protejan los derechos conforme a la Constitución y demás normas vigentes. De
ahí que, los jueces tienen el deber de aplicar los principios y derechos
constitucionales –entre estos la igualdad-, en todas sus decisiones y sin
importar la jurisdicción de que se trate.
Lo anterior ocurre porque la fuerza
expansiva de los derechos fundamentales y los principios pro libertate y
de optimización que les son propios, obligan al juez a interpretar y aplicar el
ordenamiento jurídico en el sentido que resulte más favorable para su plena
eficacia.
Así pues, corresponde al juez tener un papel activo cuando advierta
problemas estructurales y prácticas discriminatorias para promover
cambios sociales.
En ese mismo sentido, el principio de
igualdad se debe proyectar en todas las actuaciones de los jueces, quienes
tienen a su cargo la obligación de adoptar medidas contra la discriminación de
sujetos que pertenecen a grupos que históricamente han sido víctimas de
marginación, que tienen origen en una valoración social negativa por causa de
estereotipos o que han sido tradicionalmente discriminados por su condición
racial, social o económica. Entre estos grupos discriminados están las mujeres.
5.  De
conformidad con la obligación a cargo de los jueces de hacer efectivo el
mandato de igualdad, considero que en esta oportunidad la Sala Plena omitió,
sin justificación alguna, especificar que las medidas previstas en el Decreto
Ley deben tener un enfoque diferencial a favor de las mujeres y niñas ex
combatientes. En efecto, el derecho a la igualdad impone la obligación de que
el programa
de reincorporación económica y social, colectiva e individual, a la vida civil,
obedezca a las necesidades y a los riesgos que sufren las mujeres en razón del género.
El Decreto Ley 899 de 2017 prevé garantías y
condiciones para la reincorporación, mecanismos para posibilitar escenarios de
sostenibilidad, y medidas de reincorporación de menores de edad; todos
dirigidos a conseguir la terminación del conflicto. No obstante, la aplicación
de dicha normativa debe tener en cuenta que, tanto en el contexto de conflicto
armado, como en la vida civil, las mujeres se enfrentan a estereotipos
sociales discriminatorios, a roles impuestos sobre el papel que
deben tener dentro del hogar, a la cosificación de su cuerpo y, en
general, a
estar
subordinadas en la sociedad, condición que resulta particularmente agravada
cuando las mujeres son víctimas del conflicto armado.
Así
pues, es un hecho cierto y comprobado judicialmente en muchas oportunidades que
en el marco del conflicto armado colombiano las mujeres han estado expuestas a
factores de vulnerabilidad específicos por causa de su condición femenina, que
no son compartidos por los hombres y que generalmente tienen que ver con la
violación de su intimidad debido a que su cuerpo es usado como territorio de
guerra. De otra parte, en la vida civil también existen patrones
estructurales de violencia y discriminación de género que pueden imponer barreras
para el acceso efectivo a la reincorporación económica y social.
En
este sentido, las políticas públicas que no tienen un enfoque de género impiden
que las mujeres ejerzan efectivamente sus derechos. En efecto, las condiciones
que afrontan las mujeres en un contexto de conflicto y en la vida civil,
conllevan particularidades que deben ser tenidas en cuenta por las autoridades
para garantizar su protección efectiva, pues la discriminación
se acentúa ante la ausencia de políticas públicas diseñadas con perspectiva de
género.
En consecuencia, es preciso aclarar que los criterios,
medidas e instrumentos del Programa de Reincorporación Económica y Social a la
vida civil de los integrantes de las FARC-EP, deberá adoptarse perspectiva de
género, con el fin de resguardar los intereses de las mujeres y niñas
destinatarias del decreto.
De esta manera,
expongo las razones que me llevan a aclarar el voto con respecto a las
consideraciones expuestas en la sentencia de la referencia.
Fecha ut supra,
GLORIA
STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
[1] Claudia Isabel González Sánchez.
[2] Joshua
Shuajo Mitrotti Ventura.
[3] Providencia
de 5 de junio de 2017.
[4] 8 de
junio de 2017.
[5] 15
de mayo de 2016.
[6] 2 de
septiembre de 2016.
[7] 6 de
septiembre de 2016.
[8] “En cualquier caso, el tratamiento penal
especial mediante la aplicación de instrumentos constitucionales como los
anteriores estará sujeto al cumplimiento de condiciones tales como la dejación
de las armas, el reconocimiento de responsabilidad, la contribución al esclarecimiento
de la verdad y a la reparación integral de las víctimas, la liberación de los
secuestrados, y la desvinculación de los menores de edad reclutados
ilícitamente que se encuentren en poder de los grupos armados al margen de la
ley.”
[9] De conformidad con el artículo 20 del
mencionado Decreto.
[10]“Por
el cuál se reglamentan la celebración de los contratos a que refiere el inciso
segundo del artículo 355 de la Constitución Política”. Derogado
por el art. 11, Decreto 92 de 2017 el cual rige a partir del 1 de junio de
2017.
[11] “Parágrafo 1. Para garantizar su
eficaz implementación y despliegue en el territorio, la puesta en marcha de los
programas tomará como base los recursos institucionales de los que dispone el
Gobierno Nacional y las entidades del Estado colombiano competentes, sin
perjuicio del acceso a otros recursos legales.”
[12] Acto Legislativo No. 01 de 2016. “Artículo 5°. Vigencia. El presente acto
legislativo rige a partir de la refrendación popular del Acuerdo Final para la
terminación del conflicto y la construcción de una paz estable y duradera.”
[13] C-160 de 2017. “cabe entender que el proceso de
Refrendación Popular del Acuerdo Final concluyó con las proposiciones
aprobatorias en ambas Cámaras Legislativas en sus sesiones plenarias celebradas
el 29 y 30 de noviembre de 2016 y, en consecuencia, el Acto Legislativo 01 de
2016 se encuentra vigente”
[14] C-253 de 2017.
[15] C-699 de 2016, C-160 de 2017, C-332 de 2017.
[16] C-253 de 2017.
[17] C-174 de 2017.
[18] C-160 de 2017, C-174 de 2017, C-224 de
2017, C-253 de 2017, C-289 de 2017, C-331 de 2017.
[19] C-160 de 2017 y C-253 de 2017.
[20] C-331 de 2017.
[21] El período de 180 días hábiles, contados a
partir del 1 de diciembre de 2016, significaría que las facultades legislativas
para la paz se extienden hasta finales del mes de agosto, mientras que el
término inicial del procedimiento legislativo especial expira a finales del mes
de mayo.
[22] El requisito de conexidad objetiva aparece
regulado en la Sentencia C-699 de 2016, y ha sido aplicado en pronunciamientos
posteriores, en particular, en la Sentencia C-160 de 2017, donde la Corte fijo
su naturaleza y alcance.
[23] Sentencia C-588 de 2009 (MP Gabriel
Eduardo Mendoza Martelo. SV Mauricio González Cuervo, Nilson Pinilla Pinilla,
Jorge Ignacio Pretelt Chaljub y Humberto Sierra Porto): “en concordancia con el carácter escrito de la
Constitución, la reforma sea expresa y pierda toda oportunidad la introducción
de modificaciones tácitas o de imposible, difícil o dudoso conocimiento. La
exigencia de acuerdo con la cual cualquier reforma debe conducir a reformular
la redacción de la disposición alterada se conoce como principio de certificación y evidencia y, aunque lógicamente deriva del carácter
escrito de los textos constitucionales”.
[24] C-174 de 2017.
[25] Acuerdo
Final: “Dejación de las
armas (DA): Es un
procedimiento técnico, trazable y verificable mediante el cual la Organización
de Naciones Unidas (ONU) recibe la totalidad del armamento de las FARC-EP para
destinarlo a la construcción de monumentos.”
[26] “El Gobierno Nacional y las FARC-EP se
comprometen con el cumplimiento de lo aquí acordado en materia de Cese al Fuego
y de Hostilidades Bilateral y Definitivo (CFHBD) y Dejación de Armas (DA), para
lo cual elaborarán una hoja de ruta que contenga los compromisos mutuos para
que a más tardar a los 180 días luego de la firma del Acuerdo Final haya
terminado el proceso de dejación de armas.” (Subraya fuera del texto
original)
[27] Acuerdo Final: “Para efectos de la
Dejación de las Armas (DA), al día de la entrada en vigor del Acuerdo Final se
le denomina “día D”. La DA implica una fase de Planeamiento y otra de
Ejecución.” Según esta Corporación, el Acuerdo Final entró a regir el 1 de
diciembre de 2016.
[28]http://www.eltiempo.com/politica/proceso-de-paz/farc-oficialmente-termina-la-dejacion-total-de-armas-103088
[29]“El día D+180 se da por terminado el
funcionamiento de estas Zonas y el Cese al Fuego y de Hostilidades Bilateral y
Definitivo.”
[30] Sentencia C-588 de 2009 (MP Gabriel
Eduardo Mendoza Martelo. SV Mauricio González Cuervo, Nilson Pinilla Pinilla,
Jorge Ignacio Pretelt Chaljub y Humberto Sierra Porto): “en concordancia con el carácter escrito de la
Constitución, la reforma sea expresa y pierda toda oportunidad la introducción
de modificaciones tácitas o de imposible, difícil o dudoso conocimiento. La
exigencia de acuerdo con la cual cualquier reforma debe conducir a reformular
la redacción de la disposición alterada se conoce como principio de certificación y evidencia y, aunque lógicamente deriva del
carácter escrito de los textos constitucionales”.
[31] Cfr. Sentencias C-160 de 2017 y C-253 de
2017, entre otras.
[32] Sentencia C-160 de 2017.
[33] Sentencia C-1379 de 2000.
[34] Sentencia C-142 de 2015.
[35] Sentencia
C-052 de 2015.
[36] Sentencia
C-052 de 2015, reiterada en la Sentencia C-652 de 2015.
[37] En
cumplimiento de lo previsto en los artículos 151 y 352 de la Carta Política, el
Congreso expidió las Leyes 38 de 1989, 179 de 1994 y 225 de 1995, que conforman
el Estatuto Orgánico del Presupuesto. Dichas leyes, a su vez, fueron compiladas
por el Presidente de la República, con base en las facultades conferidas por el
artículo 24 de la Ley 225 de 1995, en un solo cuerpo normativo, el Decreto 111
de 1996, el cual, en consecuencia, constituye el Estatuto Orgánico del
Presupuesto, y en el que se desarrolla lo relacionado con la programación,
aprobación, modificación y ejecución de los presupuestos de la Nación y de las
Entidades Territoriales y los entes descentralizados.
[38] Corte Constitucional, Sentencia C-685 de
1996, M.P. Dr. Alejandro Martínez Caballero
[39] El artículo 352 de la Constitución se
refiere a la Ley Orgánica del Presupuesto de la siguiente manera: “Además de lo
señalado en esta Constitución, la Ley Orgánica del Presupuesto regulará lo
correspondiente a la programación, aprobación, modificación, ejecución de los
presupuestos de la Nación, de las entidades territoriales y de los entes
descentralizados de cualquier nivel administrativo, y su coordinación con el
Plan Nacional de Desarrollo, así como también la capacidad de los organismos y
entidades estatales para contratar.”
[40] Los artículos 1º y 2º citados dicen:
Artículo 1°: “La presente ley constituye el Estatuto Orgánico del Presupuesto
General de la Nación a que se refiere el artículo 352 de la Constitución
Política. En consecuencia, todas las disposiciones en materia presupuestal
deben ceñirse a las prescripciones contenidas en este Estatuto que regula el
sistema presupuestal.” Artículo 2°: “Esta Ley Orgánica del Presupuesto, su
reglamento, las disposiciones legales que ésta expresamente autorice, además de
lo señalado en la Constitución, serán las únicas que podrán regular la
programación, elaboración, presentación, aprobación, modificación y ejecución
del Presupuesto, así como la capacidad de contratación y la definición del
gasto público social. En consecuencia, todos los aspectos atinentes a estas
áreas en otras legislaciones quedan derogados y los que se dicten no tendrán
ningún efecto.”
[41] Sobre el tema se pueden consultar las siguientes Sentencias: C-750 de
2008, C-615 de 2009, C-608 de 2010, C-915 de 2010, C-941 de 2010, C-027 de
2011, C-187 de 2011 y C-767 de 2012.
[42] Consultar Sentencias C-615 de 2009, C-915 de 2010 y C-187 de 2011.
[43] Sentencias C-750 de 2008, C-615 de 2009,
C-608 de 2010 y C-767 de 2012.
[44] En la sentencia C-702 de 2010, la Corte
declaró inexequible el Acto Legislativo 1 de 2009 que modificaba el artículo
108 de la Constitución sobre el aval de candidatos por parte de los partidos y movimientos
políticos que gocen de personería jurídica como producto de la circunscripción
especial de minorías étnicas por no haber surtido el proceso de consulta previa
con las comunidades étnicas.
[45] Sentencia C-030 de 2008 (MP. Rodrigo
Escobar Gil). Reiterada en las sentencias C-461 de 2008 (MP. Manuel José Cepeda
Espinosa), C-750 de 2008 (MP. Clara Inés Vargas Hernández) y C-175 de 2009 (MP.
Luís Ernesto Vargas Silva. SPV. Nilson Pinilla Pinilla y Humberto Antonio
Sierra Porto; SV. Cristina Pardo Schlesinger).
[46] Sentencia C-767 de 2012.
[47] Sobre el tema se pueden consultar, entre
otras, las Sentencia C-461 de 2008, C-175 de 2009, y C-767 de 2012.
[48] Sentencia C-767 de 2012.
[49] Sentencias de la Corte Constitucional
C-771 de 2011, M.P. Nilson Pinilla Pinilla; y C-052 de 2012 M.P. Nilson Pinilla
Pinilla.
[50] El Estado de derecho y la justicia de
transición en las sociedades que sufren o han sufrido conflictos, Consejo
de Seguridad de las Naciones Unidas, Pág. 4.
[51] Cfr. Centro Internacional de Justicia
Transicional –CITJ por sus siglas en inglés- ¿Qué es la Justicia Transicional?,
2004., citado en la Sentencia C-579 de 2013.
[52] OROZCO, Iván: Justicia transicional en tiempos del deber de memoria.
Bogotá:
Temis – Universidad de los Andes, 2009, 21; UPRIMNY YEPES, Rodrigo: Las enseñanzas
del análisis comparado: procesos transicionales, formas de justicia
transicional y el caso colombiano, en: UPRIMNY YEPES, Rodrigo / Saffon Sanín,
María Paula / Botero Marino, Catalina / Restrepo Saldarriaga, Esteban:
¿Justicia transicional sin transición? Verdad, justicia y reparación para
Colombia, Centro de Estudios de Derecho, Justicia y Sociedad, Bogotá, 2006,13;
MALAMUD - GOTI, Jaime: Lo bueno y lo malo de la inculpación y las víctimas, en:
DE GAMBOA TAPIAS, Camila: Justicia Transicional. Teoría y Praxis, Universidad
del Rosario, Bogotá, 2006, 158 y 159; KRITZ,
Neil: The Dilemmas of Transitional Justice, en: KRITZ, Neil: Transitional
Justice. How Emerging Democracies Reckon with Former Democracies, V. I, United
States Institute of Peace, Nueva York, 1995, xxi; ELSTER, Jon: Justice, Truth, Peace: en:
WILLIAMS, Melissa / NAGY, Rosemary / ELSTER, Jon: Transitional Justice, New
York University Press, Nueva York, 2012, 77 y 78; DE GAMBOA TAPIAS, Camila: La
transición democrática y la responsabilidad de la comunidad por su pasado, en:
DE GAMBOA TAPIAS, Camila: Justicia Transicional. Teoría y Praxis, Universidad
del Rosario, Bogotá, 2006, 150; DE GAMBOA TAPIAS, Camila: La transición
democrática y la responsabilidad de la comunidad por su pasado, en: DE GAMBOA
TAPIAS, Camila: Justicia Transicional. Teoría y Praxis, Universidad del
Rosario, Bogotá, 2006, 150; ELSTER, Jon: Justice, Truth, Peace: en:
WILLIAMS, Melissa / NAGY, Rosemary / ELSTER, Jon:
Transitional Justice, New York University Press, Nueva York, 2012, 88.
[53] ELSTER, Jon: Justice, Truth, Peace: en:
WILLIAMS, Melissa / NAGY, Rosemary / ELSTER, Jon: Transitional Justice, New
York University Press, Nueva York, 2012, 88; MALAMUD - GOTI, Jaime: Lo bueno y
lo malo de la inculpación y las víctimas, en: DE GAMBOA TAPIAS, Camila:
Justicia Transicional. Teoría y Praxis, Universidad del Rosario, Bogotá, 2006, 158 y 159; DE GAMBOA TAPIAS, Camila: La transición
democrática y la responsabilidad de la comunidad por su pasado, en: DE GAMBOA
TAPIAS, Camila: Justicia Transicional. Teoría y Praxis, Universidad del
Rosario, Bogotá, 2006, 150.
[54] De Greiff, Pablo: Theorizing
Transitional Justice, en: Williams, Melissa / Nagy, Rosemary / Elster, John:
Transitional Justice, New York University Press, Nueva York, 2012, 41 y 42.
[55] El Estado de derecho y la justicia de
transición en las sociedades que sufren o han sufrido conflictos, Consejo
de Seguridad de las Naciones Unidas, 4.
[56] Pensky, Max: El pasado es otro
pueblo. Un argumento a favor de los derechos póstumos como limitaciones
normativas a las amnistías, en: de Gamboa Tapias, Camila: Justicia
Transicional. Teoría y Praxis, Universidad del Rosario, Bogotá, 2006, 114.
[57] Sentencia C-579 de 2013. M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
[58] Sentencia C-379 de 2016. M.P. Luis Ernesto
Vargas Silva.
[59] MALAMUD - GOTI, Jaime: Lo bueno y lo malo
de la inculpación y las víctimas, en: DE GAMBOA TAPIAS, Camila: Justicia
Transicional. Teoría y Praxis, Universidad del Rosario, Bogotá, 2006, 158 y 159; ELSTER, Jon: Justice, Truth, Peace: en:
WILLIAMS, Melissa / NAGY, Rosemary / ELSTER, Jon: Transitional Justice, New
York University Press, Nueva York, 2012, 77 y 78; DE GAMBOA TAPIAS, Camila: La
transición democrática y la responsabilidad de la comunidad por su pasado, en:
DE GAMBOA TAPIAS, Camila: Justicia Transicional. Teoría y Praxis, Universidad
del Rosario, Bogotá, 2006, 150.
[60] ELSTER, Jon: Justice, Truth, Peace: en:
WILLIAMS, Melissa / NAGY, Rosemary / ELSTER, Jon: Transitional Justice, New
York University Press, Nueva York, 2012, 88; MALAMUD - GOTI, Jaime: Lo bueno y
lo malo de la inculpación y las víctimas, en: DE GAMBOA TAPIAS, Camila:
Justicia Transicional. Teoría y Praxis, Universidad del Rosario, Bogotá, 2006, 158 y 159; DE GAMBOA TAPIAS, Camila: La transición
democrática y la responsabilidad de la comunidad por su pasado, en: DE GAMBOA
TAPIAS, Camila: Justicia Transicional. Teoría y Praxis, Universidad del
Rosario, Bogotá, 2006, 150.
[61] Sentencia C-694 de 2015. M.P. Alberto
Rojas Ríos.
[62] Sentencia C-771 de 2011, reiterada en la
Sentencia C-579 de 2013.
[63] Sentencia C-282 de 2012.
[64] Ver, entre otros, los casos Velásquez
Rodríguez (fundamento 166), Sentencia del 29 de julio de 1988 y Barrios Altos
(fundamento 43), Sentencia de 14 de Marzo de 2001 de la Corte Interamericana de
Derechos Humanos, donde la Corte resalta como contrarios a la Convención
Americana aquellos instrumentos legales desarrollados por los Estados partes
que le nieguen a las víctimas su derecho a la verdad y a la justicia.
[65] Ver Corte IDH. Caso Velásquez Rodríguez
Vs. Honduras, sentencia del 29 de julio de 1988. Párr. 175. De forma similar,
el art. 4.f de la Declaración sobre la Eliminación de la Violencia contra la
Mujer dispone que los estados deben “[e]laborar, con carácter
general, enfoques de tipo preventivo y todas las medidas de índole jurídica,
política, administrativa y cultural que puedan fomentar la protección de la
mujer contra toda forma de violencia”. Sobre la obligación de adoptar
medidas de prevención en distintos ámbitos de los derechos humanos, consultar:
arts. 7. d y 8 de la Convención de Belem do Pará; Asamblea General de las Naciones Unidas, A/RES/52/86 “Medidas de prevención del delito y de justicia
penal para la eliminación de la violencia contra la mujer”, 2 de febrero de 1998; Comisión
Interamericana de Derechos Humanos, CIDH, informe “Acceso a la justicia para
las mujeres víctimas de violencia en las Américas”, OEA/Ser.L/V/II. Doc. 68, 20 enero 2007;
[66] Sentencia C-370 de 2006. M.P. Manuel José
Cepeda Espinosa y otros.
[67] De Greiff, Pablo: Theorizing Transitional
Justice, en: Williams, Melissa / Nagy, Rosemary / Elster, John: Transitional
Justice, New York University Press, Nueva York, 2012, 63.
[68] Al respecto, en la Sentencia C-694 de 2015, se dijo lo
siguiente: “La
justicia penal es sólo uno de los mecanismos de la justicia transicional que
debe aplicarse conjuntamente con medidas de verdad, reparación y no repetición
para satisfacer los derechos de las víctimas. Si bien en el entendimiento de
una parte de la población la justicia es comúnmente ligada con el castigo, la
complejidad de los procesos de justicia transicional y su necesidad de
responder a violaciones masivas hacen que los mismos no puedan centrarse
exclusivamente en medidas penales y que estas tengan un alcance especial para
el cumplimiento de las finalidades de la justicia transicional.”
[69] Sentencia C-579 de 2013.
[70] Ambos, Kai: El marco
jurídico de la justicia de transición. Especial
referencia al caso colombiano, Editorial Temis,
Bogotá, 2008, 72.
[71] El
desarme, comporta el proceso de “recolección, documentación, control y disposición de todas las
armas pequeñas, municiones, explosivos y armas ligeras y pesadas de los
combatientes, y a menudo también de la población civil. El desarme también
incluye el desarrollo de programas responsables de gestión de armas.” Secretario General de la ONU. (Mayo de 2005). Estándares Integrados
de DDR (IDDRS). Nota a la Asamblea General, A/C.5/59/31. ONU.
[72] La
desmovilización, por su parte, “es el descargo formal y controlado de los combatientes activos de
las fuerzas u otros grupos armados. La primera etapa de la desmovilización
puede ser extendida desde el procesamiento de combatientes individuales en
centros temporales hasta la concentración de tropas en los campamentos
designados para tal propósito (sitios de acuartelamiento, campamentos, áreas de
reunión o barracas). La segunda etapa de la desmovilización abarca el paquete
de ayuda proporcionado a los desmovilizados, que se denomina reinserción”. Secretario General de la ONU. (Mayo de 2005). Estándares
Integrados de DDR (IDDRS). Nota a la Asamblea General, A/C.5/59/31. ONU.
[73] De
otro lado, la reinserción, consiste en “la asistencia ofrecida a los ex combatientes durante la
desmovilización, pero antes de un proceso de reintegración más largo. La
reinserción es una forma de asistencia transitoria para ayudar a cubrir las
necesidades básicas de los ex combatientes y sus familias, y puede incluir
subsidios transitorios de seguridad, alimentación, vestimenta, vivienda,
servicios médicos, educación a corto plazo, formación, empleo y herramientas.” Ibídem.
[74] Ambos, Kai: El
marco jurídico de la justicia de transición.
Especial referencia al caso colombiano, Editorial Temis, Bogotá, 2008, 72.
[75] Secretario General de la ONU. (Mayo de
2005). Estándares Integrados de DDR (IDDRS). Nota a la Asamblea General,
A/C.5/59/31. ONU.
[76] Secretario General de la ONU. (Mayo de
2005). Estándares Integrados de DDR (IDDRS). Nota a la Asamblea General,
A/C.5/59/31. ONU.
[77] Ibídem.
[78]En ese sentido, la Comisión de Derechos
Humanos de las Naciones Unidas estableció la necesidad de que el marco jurídico
que regula los procesos de desmovilización, desarme y reintegración (DDR)
incorpore responsabilidades de los Estados frente a los derechos a la verdad,
justicia y reparación de las víctimas (ONU, 2005). Esto refuerza lo que ya se
había planteado en los principios de Joinet, presentados por primera vez. en
1997 y actualizados en el 2005 y los principios de Chicago sobre justicia en el
postconflicto
[79] Secretario General de la ONU. (Mayo de
2005). Estándares Integrados de DDR (IDDRS). Nota a la Asamblea General,
A/C.5/59/31. ONU.
[80] MP. Alberto Rojas Ríos.
[81] MP. Manuel José Cepeda Espinosa.
[82] United Nations. Second Generation
Disarmament, Demobilization and Reintegration (Ddr) Practices in Peace
Operations (2010).
[83] Caramés, A, Luz, D. & Fisas, V. (2006).
Análisis de los programas de Desarmet, Desmovilizacion y Reintegración
existentes en el mundo durante 2005. Escuela de Cultura de Paz (UAB) con el
apoyo de la Agencia Española de Cooperación Internacional (AECI). Obtenido de
http://escolapau.uab.catlimg/programas/desarme/ddr001.pdf
[84] Sobre el punto se
puede consultar el artículo 65 de la Ley 418 de 1997, modificado por el
artículo 25 de la Ley 782 de 2002, los artículos 6 a 10 y 13 a 20 del Decreto
128 de 2003, por el cual se reglamenta la Ley 418 de 1997 y los artículos 1º a
8º del Decreto 1391 de 2011, por el cual se reglamentan los beneficios
económicos de los programas de reintegración de la población desmovilizada.
[85] Sentencia C-069 de
2016.
[86]Modificada por la ley 9 de
1989,leyes 2 y 3 de 1991, ley 281 de 1996, Ley 388 de 1997, Ley 1469 de 2011 y
ley 1537 de 2012, Reglamentado
Parcialmente por el Decreto Nacional 4 de 1993 y Reglamentada parcialmente por
el Decreto Nacional 1168 de 1996 ,  Reglamentada parcialmente por el Decreto
Nacional 824 de 1999 , Reglamentada parcialmente por el Decreto Nacional 1133
de 2000 , Reglamentada parcialmente por el Decreto Nacional 2620 de 2000 ,
Reglamentada Parcialmente por el Decreto Nacional 951 de 2001 ,  Reglamentada
Parcialmente por el Decreto Nacional 578 de 2002 ,Reglamentada parcialmente por
el Decreto Nacional 1042 de 2003, Reglamentada parcialmente por el Decreto
Nacional 2480 de 2002 , Reglamentada Parcialmente por el Decreto Nacional 975
de 2004 , Reglamentada Parcialmente por el Decreto Nacional 3111 de 2004 ,
Reglamentada Parcialmente por el Decreto Nacional 4407 de 2004 , Reglamentada
parcialmente por el Decreto Nacional 973 de 2005, Reglamentada por el Decreto
Nacional 4466 de 2007, Reglamentada parcialmente por el Decreto Nacional 1924
de 2009, Reglamentada parcialmente por el Decreto Nacional 2190 de 2009,
Reglamentada parcialmente por el Decreto Nacional 1160 de 2010.
[87] Modificado
por el art. 1, Ley 1432 de 2011, Modificado
por el art. 28, Ley 1469 de 2011.
[88] Reglamentada parcialmente por el Decreto Nacional 2088 de
2012.
[89] Sobre el punto se pueden
consultar también, entre otras, las Sentencias T-719 de 2003, C-370 de 2006,
C-579 de 2013 y C-577 de 2014, entre otras.
[90] Cfr. Sentencias
T-719 de 2003, C-577 de 2014 y C-694 de 2015.
[91] Presidencia de la República. Sala de Prensa: Noticia fechada el 27
de junio de 2017.
[92] Acuerdo
Final de 24.11.2016
[93] Dicho Sistema lo conforman la Comisión
para el Esclarecimiento de la Verdad, la Convivencia y la No Repetición; la
Unidad Especial para la Búsqueda de Personas dadas por desaparecidas en el
contexto y en razón del conflicto armado; la Jurisdicción Especial para la Paz;
las Medidas de reparación integral para la construcción de la paz; y las
Garantías de No Repetición.
[94] Sentencia C-250 de
2012.
[95] Cfr. Sentencias C-250
de 2012,  C-253A de 2012 y C-069 de 2016, entre otras.
[96] Sentencia C-253A de
2012.
[97] C-458 de
2015, C-147 de 2017.
[98] Artículo 137 de la
Ley 1148 de 2011.
[99] Ley
819 de 2003, arts. 1, 2, 3, 4, 5, 6, y 7. Para confrontar la información se
puede consultar también la página web del Ministerio de Hacienda http://www.minhacienda.gov.co.
[100] Cfr.
página web del Ministerio de Hacienda http://www.minhacienda.gov.co.
[101] Sentencia
T-329 de 2008.
[102] Sentencia
T-329 de 2008.
[103] Cfr.
Las Sentencias SU-167 de 1999, T-468 de 2003, C-341 de 2006 y T-329 de 2008,
entre otras.
[104] Sentencia
T-329 de 2008.
[105] En relación con la importancia de las
cooperativas y la incidencia de la economía social en el mundo, consultar el
discurso ofrecido por el Nobel de Economía Joseph Eugene Stiglitz en el evento International
Summit of Cooperatives, realizado en el mes de octubre de 2016, en la
ciudad de Quebec, Canadá.
[106] Bajo este criterio clasificatorio están
comprendidas todas las organizaciones económicas ubicadas entre el sector
privado lucrativo y el sector público, a partir de la negación de pertenencia a
cualquiera de éstos, debido a que sus objetivos o finalidades no son meramente
lucrativos y/o de interés general. Consultar, al respecto, Anheir, H. & Seibel, W. (1990).
The third sector: comparative studies of nonprofit organizations. Berlin: De Gruyter.
[107] Las
organizaciones nonprofit anteponen al propósito del lucro unos objetivos
sociales dirigidos a satisfacer una necesidad en general. Consultar, Sajardo,
A. (1999). Fundamentación económica del tercer sector. En Vittadini, G.
& Barea M. La economía del non profit. Libre expresión de la
sociedad civil. Madrid: Ediciones Encuentro.
[108] Para citar un
ejemplo, basta con señalar que las empresas cooperativas constituyen el primer
grupo mundial organizado de empresas en haber apoyado los Objetivos de
Desarrollo Sostenible (ODS), también conocidos como Objetivos Mundiales,
que buscan adoptar una serie de medidas para poner fin a la pobreza, proteger
el planeta y garantizar que todas las personas gocen de paz y prosperidad. En
total, son 17 objetivos que se basan en los logros de los Objetivos de
Desarrollo del Milenio, aunque incluyen nuevas esferas como el cambio
climático, la desigualdad económica, la innovación, el consumo sostenible, la
paz y la justicia, entre otras prioridades.
[109] Declaración de Identidad Cooperativa.
Alianza Cooperativa Internacional ACI. II Asamblea General. 1995. Manchester,
Inglaterra. Esta organización representa a 284 organizaciones y federaciones
cooperativas de 95 países alrededor del mundo y cuenta con 8 organizaciones
sectoriales en las áreas: financiera, agrícola, pesca, seguros, salud,
vivienda, cooperativas de consumo y cooperativas de trabajadores.
[110] Ha de anotarse, en todo caso, que desde el
comienzo de las organizaciones sociales, los seres humanos han cooperado,
especialmente para defenderse de la fuerza de la naturaleza y de otros
animales, buscar dominio territorial, preservar la existencia y fortalecerse,
entre otras. Algunas de las más importantes manifestaciones de cooperación en
la historia antigua son los undestabings en Babilonia para el
intercambio de productos agrícolas, las sociedades de beneficio para el
culto de los muertos en Atenas y los llamados Collegia en Roma, que
ejercían una actividad comercial conjunta.
[111] Los pioneros de Rochdale se inspiraron
principalmente en los pensadores Robert Owen y William King, y quisieron
sobreponerse al fracaso de las acciones paternalistas, religiosas o sociales
anteriores a ellos, replanteando su accionar hacia la acción económica y social
autónoma e independiente. En definitiva, “La
creación de la Cooperativa de Rochdale despertó un vivo interés en los sectores
obreros y sindicales  de todos los países de Europa, donde empezaron a
organizarse sociedades cooperativas para diversos fines”. Consultar la página http://www.banrepcultural.org/blaavirtual/ciencias/sena/cooperativismo/generalidades-de cooperativismo/generali1.htm.
[112] Cooperativas: Empresas para la gestión
social y económica. Desempeño de las Cooperativas en Colombia 2016.
Confederación de Cooperativas de Colombia -Confecoop-. ISBN 978-958-95051-2-0.
[113] Consultar, al respecto, Mladenatz,
Gromoslav. Historia de las doctrinas cooperativas. Ediciones Intercoop,
Buenos Aires, 1969.
[114] En los distintos manuales sobre la génesis
del cooperativismo en Colombia suele hacerse referencia                     a
los lazos de cooperación y solidaridad evidenciados en tiempos de la
civilización precolombina, pues allí las comunidades indígenas y
afrodescendientes se caracterizaban por llevar a cabo relaciones sociales y
económicas marcadamente comunitarias (algunas de las actividades que se
mencionan para el efecto son:            la minga, el convite, la mano
prestada, la faeba y el pasanacu). Consultar, al respecto, Arango Jaramillo,
Mario. Manual de Cooperativismo y Economía Solidaria. Editorial
Universidad Cooperativa de Colombia. Facultad de Educación, 2005.
[115] Consultar artículo 1º del Decreto Ley 874
de 1932.
[116] Consultar artículos 22 y 23 de la Ley 134
de 1931.
[117] Consultar artículo 1º de la Ley 134 de
1931.
[118] Consultar el artículo 20 de la Ley 134 de
1931 y 2º del Decreto Ley 874 de 1932.
[119] Ley 54 de 1939.
[120] Otra norma que fue expedida para impulsar
el sector cooperativo fue la Ley 19 de 1958, que en su artículo 23 dispuso que
el gobierno nacional estaba encargado de fomentar, por los sistemas que juzgara
más aconsejables, la cooperación de los vecinos de cada municipio para efectos
de organizar cooperativas de producción, de distribución y de consumo. Incluso,
mediante la Ley 81 de 1958 sobre fomento agropecuario de las parcialidades
indígenas, se estableció una oficina llamada “Sección de Negocios Indígenas”
que entre sus atribuciones debían propiciar la formación de cooperativas de
producción y consumo en las parcialidades.
[121] Entre las primeras sociedades cooperativas
creadas a la luz de la Ley 134 de 1931, se encuentran las siguientes: i)
Cooperativa de Empleados de Bogotá; ii) Cooperativas de Buses de Santa
Fé Ltda.; iii) Cooperativa Cundinamarquesa de Miel y Panela; iv)
Cooperativa de Consumo de Empleados y Obreros de la Fábrica de Cementos
Diamante; v) Cooperativa Bananera del Magdalena; y vi)
Cooperativa Algodonera        de la Costa Atlántica.
[122] “Por la cual se dictan normas sobre reajustes
de salarios, se conceden unas autorizaciones al Gobierno y se dictan otras
disposiciones”.
[123] Consultar el artículo 11 de la Ley 1ª de
1963.
[124] Consultar, entre otros, los Decretos
1587, 1629 y 1630 de 1963, 755 de 1967, 2468 de 1972, y la Ley 24 de 1981.
[125] También denominada economía solidaria o
de la solidaridad, comporta “la introducción de la solidaridad como elemento
activo, fuerza
productiva y matriz de relaciones y comportamientos económicos, en los procesos
de producción, distribución, consumo y acumulación. Una presencia operante de
la solidaridad, no marginal sino central, suficiente para determinar el
surgimiento de un nuevo modo de hacer economía, o sea el establecimiento de una
racionalidad económica especial, distinta, alternativa, que da lugar a nuevas
formas de empresa basadas en la solidaridad y el trabajo; a nuevas formas de
distribución que articulan relaciones de intercambio justas con relaciones de
cooperación, reciprocidad y mutualismo; a nuevas formas de consumo que integran
las necesidades comunitarias y sociales a una matriz de necesidades
fundamentales para el desarrollo integral del hombre y la sociedad; y a un
nuevo modo de acumulación, centrado en los conocimientos, las capacidades de
trabajo, la creatividad social, la vida comunitaria y los valores humanos,
capaz de asegurar un desarrollo sustentable social y ambientalmente”. Razeto,
Luis. Los caminos de la Economía de la Solidaridad. Editorial Lumen Argentina,
2003.
[126] Consultar el Decreto 2536 de 1986 “Por
el cual se crea el Consejo Nacional de Economía Solidaria”.
[127] De acuerdo con los objetivos del Plan
Nacional de Desarrollo Cooperativo, aprobado por el Consejo Nacional de
Política Económica y Social -CONPES- en el documento DNP-1916-UDS del 9 de
julio de 1982, se propuso la conformación dentro de la economía nacional de un
sector solidario con el fin de contribuir al desarrollo integral del país,
otorgando así mayor efectividad y viabilidad a la participación comunitaria.
[128] Consultar el artículo 1º de la Ley 79 de
1988, que entre sus objetivos incluye: i) facilitar la aplicación y práctica de
la doctrina y los principios del cooperativismo; ii) promover el desarrollo del
derecho cooperativo como rama especial del ordenamiento jurídico general; y
iii) contribuir al fortalecimiento de la solidaridad y la economía social.
[129] Consultar el artículo 2º de la Ley 79 de
1988.
[130] Consultar los artículos 61 a 64 de la Ley
79 de 1988.
[131] Consultar los artículos 98 y 99 de la Ley
79 de 1988 en concordancia con los artículos 1º, 25 y 33 de la Ley 45 de 1990.
[132] En la exposición de motivos que dio paso a
la expedición de la Ley 454 de 1998, se consignaron algunos de estos criterios
que orientaron la reforma legal. En dicho documento se expresó lo siguiente: “(…)
Las cifras más recientes muestran que el sector no solamente ha dejado de ser
marginal para la actividad financiera colombiana sino que su importancia en la
captación de ahorro del público y en la colocación de créditos es cada vez
mayor. Adicionalmente, cumple un papel muy importante en la canalización de los
recursos dirigidos específicamente hacia sectores de interés desde el punto de
vista social. (…) Sin embargo, las entidades cooperativas que desarrollan
actividad financiera, adolecen de grandes fallas institucionales íntimamente vinculadas
con la ausencia de una supervisión adecuada. Las más importantes son la
carencia de una estructura de regulación prudencial, la inexistencia de un
seguro de depósitos para sus ahorradores y la imposibilidad de acceso a apoyos
transitorios de liquidez, a pesar de las previsiones legales sobre este último
punto. Desde el punto de vista de las autoridades, el acelerado crecimiento del
sector cooperativo en las actividades crediticias y de captación de ahorro del
público, y la propia obligación que por mandato constitucional tiene el Estado
de salvaguardar el ahorro de la comunidad, imponen nuevos y urgentes retos para
garantizar que ese crecimiento sea sostenible hacia el futuro y para impedir
que eventuales problemas en entidades aisladas puedan afectar la confianza de
los ahorradores en el conjunto del sistema. Esto es un factor de preocupación
no sólo por parte del Gobierno, sino por el del propio sector cooperativo, el
cual podría verse desacreditado y negativamente afectado por situaciones
aisladas”.
[133] Sentencias T-209 de 1999, T-125 de 1994,
T-434 de 2002 y C-459 de 2004.
[134] Sentencia T-550 de 1994, M.P. Jorge Arango
Mejía.
[135] Ley 454 de 1998, artículo 2°.
[136] Circular
Básica Jurídica de la Superintendencia de la Economía Solidaria. Capítulo III,
Título I.
[137] Ley 79 de 1988, artículo 3º.
[138] Sentencia C-211 de 2000, M.P. Carlos
Gaviria Díaz.
[139] Sentencia C-1145 de 2004, M.P. Clara Inés
Vargas Hernández.
[140] Sentencia C- 898
de 2003, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
[141] Sentencia Ibídem.
[142] Con anterioridad,
[143] “Por el cual se dictan normas para suprimir o reformar
regulaciones, procedimientos y trámites innecesarios existentes en la
Administración Pública”.
[144] Por ejemplo, para el caso de las cooperativas de trabajo asociado y
agropecuarias, agroindustriales, piscícolas y mineras, el número mínimo de
fundadores será de 10 y para las pre-cooperativas será de 5.
[145] Consultar el numeral 9º del artículo 4º del Decreto 4122 de 2011 “Por
el cual se transforma el Departamento Administrativo Nacional de la Economía
Solidaria, Dansocial, en una Unidad Administrativa Especial de Organizaciones
Solidarias, se fija su objetivo y estructura”.
[146] Cfr.
Las Sentencias C-144 de 1993, C-166 de 1995; C-259 de 2008 y C-1016 de 2012,
entre otras.
[147] Ver sobre este tema, entre otras, las sentencias
C-226 de 1994, C-308 de 1994, C-166 de 1995, C-167 de 1995, C-492 de 1996,
C-1508 de 2000, C-543 de 2001, C-1150 de 2003, C-909 de 2007, C-259 de 2008 y
C-1016 de 2012, entre otras.
[148] Sentencia T-690 de 2007, C-909 de 2007,
C-259 de 2008 y C-1016 de 2012.
[149] Sentencia
C-166 de 1995, reiterada en las Sentencias C-909 de 2007 y C-258 de 2008.
[150]Cfr. Sentencias C-166 de 1995, C-167 de
1995, C-909 de 2007 y C-258 de 2008, entre otras.
[151] Sentencia C-211 de 2000, M.P. Carlos
Gaviria Díaz.
[152] Sentencia
C-166 de 1995, reiterada en las Sentencias C-909 de 2007 y C-258 de 2008.
[153] El Protocolo fue adoptado por la Asamblea
General de las Naciones Unidas el 25 de mayo de 2000 y entró en vigencia el 12
de febrero de 2002.
[154] “Artículo 3. Todas las formas de
esclavitud o las prácticas análogas a la esclavitud, como la venta y el tráfico
de niños, la servidumbre por deudas y la condición de siervo, y el trabajo
forzoso u obligatorio, incluido el reclutamiento forzoso u obligatorio de niños
para utilizarlos en conflictos armados”
[155] Sentencia C-069 de 2016 MP. Luis Guillermo
Guerrero Pérez.
[156] Sentencia C-303 de 2005.
[157] Sentencia C-069 de 2016.
[158] Para el desarrollo de esta regla, la Sala utiliza varias de las
consideraciones efectuadas en la Sentencia C-069 de 2016, por contener un
análisis detallado y completo en la materia.
[159] Sentencia C-069 de 2016.
[160] Sentencia C-069 de 2016.
[161] Sentencia C-069 de 2016.
[162] Este tema se encuentra ampliamente
recogido en la Sentencia C-069 de 2016.
[163] La
“Convención Sobre los derechos del Niño”, adoptada por la Asamblea
General de las Naciones Unidas en su Resolución 40/25, de 20 de noviembre de
1989, y que entró en vigor el 2 de septiembre de 1990, fue incorporada al
derecho interno mediante la Ley 12 de 1991. La Convención fue revisada
por la Asamblea General de las Naciones Unidas, quien adoptó el “Protocolo
Facultativo de la Convención sobre los Derechos del Niño relativo a la
participación de los niños en conflictos armados”. El Protocolo fue adoptado por la Asamblea General de las Naciones
Unidas el 25 de mayo de 2000 y entró en vigencia el 12 de febrero de 2002.
[164] Al respecto ver las aclaraciones presentadas
en las sentencias C-527 de 2017. M.P. Cristina Pardo Schlesinger, C-535 de
2017. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado y C-607 de 2017. M.P. Carlos Bernal
Pulido.
[165]Ver, entre otras,
las Sentencias T-406 de 1992. M.P. Ciro Angarita Barón, C-093 de 2001. M.P.
Alejandro Martínez Caballero, C-673 de 2001. M.P. Manuel José Cepeda, C-250 de
2012. M.P. Humberto Antonio Sierra Porto, C-178 de 2014. M.P. María Victoria
Calle Correa y C-104 de 2016. M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez.
[166] Los otros dos son: (i) igualdad de trato
ante la ley y (ii) prohibición de discriminación.
[167] Durante
los días 16 y 17 de noviembre de 2017 a la suscrita Magistrada se le concedió
comisión de servicios por la Sala Plena de la Corte Constitucional, de
conformidad con lo previsto en la Resolución No. 536 del 24 de octubre de 2017.
[168] Ver sentencia T-770 de 2012; M.P. Jorge Ignacio Pretelt
Chaljub.