C-967-03
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia C-967/03
SISTEMA DE SEGURIDAD SOCIAL EN PENSIONES-Salario base de cotización para
trabajadores del servicio doméstico
SISTEMA DE SEGURIDAD SOCIAL EN PENSIONES-Base de la cotización no puede ser
inferior al salario mínimo
DERECHO A LA SEGURIDAD SOCIAL-Doble naturaleza
La Corte ha señalado que la seguridad social en
general tiene una doble naturaleza: es un servicio público de carácter
obligatorio y esencial, prestado bajo la dirección, coordinación y control del
Estado; y es, además, un derecho garantizado a todos los habitantes del Estado
(art. 48). Considerada como derecho, la seguridad social implica que su
prestación constituye una obligación exigible, hasta tal punto que, en los
términos del artículo 48, no es posible renunciar a él.
DERECHO A LA SEGURIDAD SOCIAL-Irrenunciabilidad/DERECHO A LA
SEGURIDAD SOCIAL-Fundamental por conexidad
El derecho irrenunciable a la seguridad social a que
se refiere de forma genérica en el artículo 48 de la Constitución no está
consagrado expresamente en las normas superiores como un derecho fundamental.
Sin embargo, adquiere tal carácter cuando según las circunstancias del caso su
no reconocimiento puede poner en peligro otros derechos y principios
fundamentales como la vida, la dignidad humana, la integridad física y moral o
el libre desarrollo de la personalidad. En relación concreta con el derecho a
la seguridad social en pensiones, esta Corporación ha sido enfática al establecer
que adquiere la mencionada categoría de fundamental por conexidad, cuando su
desconocimiento afecta derechos fundamentales.
DERECHO A LA SEGURIDAD SOCIAL-Principios
SISTEMA DE SEGURIDAD SOCIAL EN PENSIONES-Servicio público/SISTEMA DE SEGURIDAD
SOCIAL EN PENSIONES-Regulación legal
SEGURIDAD SOCIAL INTEGRAL-Dirección, coordinación y control a cargo
del Estado
LEGISLADOR-Configuración del sistema de seguridad social
LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN
PENSIONES-Límites
SEGURIDAD SOCIAL-Relación entre Estado y usuarios no se
asimila a una relación contractual
LEGISLADOR-Facultad de modificar los factores que originan la
pensión
SISTEMA DE SEGURIDAD SOCIAL EN PENSIONES-Unicamente las pensiones reconocidas
adquieren el carácter de derechos adquiridos
SISTEMA DE SEGURIDAD SOCIAL EN PENSIONES-En principio la facultad de modificar la
base salarial de las cotizaciones es prerrogativa del legislador
SISTEMA DE SEGURIDAD SOCIAL EN PENSIONES-Objeto/SISTEMA DE SEGURIDAD SOCIAL EN
PENSIONES-Aplicación del principio de solidaridad
SISTEMA DE SEGURIDAD SOCIAL EN PENSIONES-Aportes/SISTEMA DE SEGURIDAD SOCIAL EN
PENSIONES-Reconocimiento
PRINCIPIO DE SOLIDARIDAD EN SEGURIDAD
SOCIAL-Implicaciones
FONDO DE SOLIDARIDAD PENSIONAL-Origen de los recursos/FONDO DE
SOLIDARIDAD PENSIONAL-Finalidad
EMPLEADO DEL SERVICIO DOMESTICO EN SISTEMA
DE SEGURIDAD SOCIAL EN PENSIONES-Salario no puede ser inferior al salario mínimo legal vigente
SALARIO EN ESPECIE-Concepto
El salario en especie es “toda aquella parte de la
remuneración ordinaria y permanente que reciba el trabajador como
contraprestación directa del servicio, tales como la alimentación, habitación o
vestuario que el empleador suministra al trabajador o a su familia...”.
SALARIO MINIMO-Concepto/SALARIO MINIMO-Modalidades
Todos los trabajadores colombianos deben obtener una
remuneración equivalente al salario mínimo legal vigente. En efecto, de
conformidad con esa norma el salario mínimo es el que todo trabajador tiene
derecho a percibir para subvenir a sus necesidades normales y a las de su
familia, en el orden material, moral y cultural. Ahora bien, dice el artículo
132 del mismo estatuto laboral que el empleador y el trabajador pueden convenir
libremente el salario en sus diversas modalidades, como por unidad de tiempo,
por obra, o a destajo y por tarea, etc., “pero siempre respetando el salario
mínimo legal”; y el artículo siguiente agrega que “se denomina jornal el
salario estipulado por días y sueldo el estipulado por períodos mayores”.
SALARIO MINIMO LEGAL DIARIO-Determinación
PRINCIPIO DE SOLIDARIDAD EN SEGURIDAD
SOCIAL-Alcance
REFORMA PENSIONAL-Antecedentes legislativos
SEGURIDAD SOCIAL EN PENSIONES-Medidas que constituyen una respuesta
integral al desequilibrio económico estructural del sistema
PRINCIPIO DE SOLIDARIDAD EN SEGURIDAD
SOCIAL-Operatividad
práctica frente a la norma acusada
SISTEMA DE SEGURIDAD SOCIAL EN PENSIONES-Eliminación de la excepción a los
trabajadores del servicio doméstico para cotizar con base en ingresos
inferiores al salario mínimo legal vigente no elimina el principio de
solidaridad
PRINCIPIO DE SOLIDARIDAD EN SEGURIDAD
SOCIAL-No es ilimitado
EMPLEADO DEL SERVICIO DOMESTICO-Obligación de cotizar para pensiones como
si obtuvieran un mínimo mensual los pone en igualdad frente a otros
trabajadores en la misma situación
EMPLEADO DEL SERVICIO DOMESTICO-Obligación de cotizar con base en el
salario mínimo legal vigente tiene por objeto dar viabilidad a obtener una
pensión mínima
NORMA ACUSADA-Sacrificio porcentual exigido a los trabajadores del
servicio doméstico que devengan menos del salario mínimo legal vigente no
desconoce el derecho a la igualdad
No estima la Corte que el mayor sacrificio porcentual
ahora exigido a los trabajadores domésticos que devengan menos del salario
mínimo signifique un desconocimiento del derecho a la igualdad, ya que toma pie
en la diferente situación fáctica en que se encuentran esta clase de
trabajadores frente a los demás. Persigue además un objetivo
constitucionalmente valioso, que es asegurar la pensión mínima de vejez para
esta categoría de empleados, y con ello la seguridad de su mínimo vital de
subsistencia cuando mengue definitivamente su capacidad laboral. Objetivo que,
amen de realizar en esta etapa de la vida su igualdad fáctica frente a quienes
sí obtenían salarios mensuales iguales al mínimo legal, les permitirá vivir en
mínimas condiciones de dignidad personal.
NORMA ACUSADA-No discrimina a los menores trabajadores ni tolera su
explotación
El artículo bajo examen no discrimina a los menores
trabajadores ni tolera su explotación, pues lo que hace es establecer una norma
general, aplicable también a ellos cuando se desempeñan como empleados domésticos
o en cualquier otra actividad, norma que pretende regular las condiciones en
que se debe cotizar para seguridad social en pensiones a fin de garantizar en
el futuro el derecho correlativo.
Referencia: expediente D-4603
Demanda de inconstitucionalidad parcial
contra el artículo 5º de la Ley 797 de 2003, que modificó el inciso 4º y
parágrafo del artículo 18 de la Ley 100 de 1993
Actor: Alejandro Escovar Rodríguez
Magistrado Ponente:
Dr. MARCO GERARDO MONROY CABRA
Bogotá, D. C., veintiuno (21)
de octubre de dos mil tres (2003).
La Sala Plena de la Corte Constitucional,
en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y en cumplimiento de los
requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la presente
Sentencia con base en los siguientes,
I. ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública de
inconstitucionalidad, el ciudadano Alejandro Escovar Rodríguez, actuando en
nombre propio y haciendo uso de los derechos consagrados en los artículos 40-6,
y 95-7 de la Constitución Política, demandó en acción pública de
inconstitucionalidad el artículo 5º (parcial) de la Ley 797 de 2003, que
modificó el inciso 4º y parágrafo del artículo 18 de la Ley 100 de 1993.
II. NORMAS DEMANDADAS
A continuación se transcribe la norma acusada y se
subraya el aparte considerado inconstitucional.
“Ley 797 de 2003
29/01/2003
“por la cual se reforman algunas
disposiciones del sistema general de pensiones previsto en la Ley 100 de 1993 y
se adoptan disposiciones sobre los Regímenes Pensionales exceptuados y
especiales.
“El Congreso de Colombia
“DECRETA:
“Artículo 5°. El inciso 4 y parágrafo del artículo 18 de
la Ley 100 de 1993 quedarán así:
“Artículo 18. Base de Cotización. La base para
calcular las cotizaciones a que hace referencia el artículo anterior, será el
salario mensual.
“El salario base de cotización para los
trabajadores particular es, será (sic) el que resulte de aplicar lo dispuesto
en el Código Sustantivo del Trabajo.
“El salario mensual base de cotización para
los servidores del sector público, será el que señale el Gobierno, de
conformidad con lo dispuesto en la Ley 4ª de 1992.
“El límite de la base de cotización será de
veinticinco (25) salarios mínimos legales mensuales vigentes para trabajadores
del sector público y privado. Cuando se devenguen mensualmente más de
veinticinco (25) salarios mínimos legales mensuales vigentes la base de
cotización será reglamentada por el gobierno nacional y podrá ser hasta de 45
salarios mínimos legales mensuales para garantizar pensiones hasta de
veinticinco (25) salarios mínimos legales.
“Las cotizaciones de los trabajadores cuya
remuneración se pacte bajo la modalidad de salario integral, se calculará sobre
el 70% de dicho salario.
En todo caso, el monto de la cotización
mantendrá siempre una relación directa y proporcional al monto de la pensión.
“Parágrafo 1°. En aquellos casos en los
cuales el afiliado perciba salario de dos o más empleadores, o ingresos como
trabajador independiente o por prestación de servicios como contratista, en un
mismo período de tiempo, las cotizaciones correspondientes serán efectuadas en
forma proporcional al salario, o ingreso devengado de cada uno de ellos, y
estas se acumularán para todos los efectos de esta ley sin exceder el tope
legal. Para estos efectos, será necesario que las cotizaciones al sistema de
salud se hagan sobre la misma base.
“En ningún caso el ingreso base de
cotización podrá ser inferior a un salario mínimo legal mensual vigente. Las personas que perciban ingresos
inferiores al salario mínimo legal mensual vigente, podrán ser beneficiarias
del Fondo de Solidaridad Pensional, a efectos de que éste le complete la
cotización que les haga falta y hasta un salario mínimo legal mensual vigente,
de acuerdo con lo previsto en la presente ley.”
III. LA DEMANDA
El demandante considera que el aparte acusado es
inconstitucional porque derogó el privilegio que establecía el artículo 18 de
la Ley 100 de 1993, según el cual los trabajadores del servicio doméstico
podían, conforme a lo establecido en la Ley 11 de 1988, cotizar al sistema de
seguridad social con base en un salario por debajo del mínimo mensual. Sostiene
que según la regulación de 1988, los trabajadores del servicio doméstico que
devengaran menos del salario mínimo legal mensual vigente estaban autorizados
para cotizar sobre la base de la remuneración que recibieran, sin que en ningún
caso tal base de cotización pudiera ser inferior al 50% del salario mínimo; el
Gobierno Nacional aportaría el subsidio necesario para garantizar la pensión de
los trabajadores del servicio doméstico que cotizaran por debajo de el referido
salario mínimo. Con la expedición de la Ley 797 de 2003, dice, en virtud de la
norma demandada los trabajadores del servicio doméstico perdieron este
privilegio, lo cual vulnera varios artículos constitucionales, a saber:
El artículo 1º de la Constitución, según el cual
Colombia es un Estado Social de Derecho, pues la disposición desprotege a las
mujeres trabajadoras y, consecuentemente, a sus hijos, ya que dicha población
es la que en mayor proporción depende del trabajo doméstico. Agrega que la
situación económica del país indica que no todos los trabajadores domésticos
tienen la posibilidad de efectuar una cotización basada en el 100% del salario
mínimo legal -menos cuando muchos de ellos apenas trabajan por horas o por
días- y que por ello la Ley acusada desampara a los trabajadores menos
remunerados. Advierte que la norma no demuestra un verdadero espíritu de
solidaridad para con los trabajadores más pobres y no tiene en cuenta la
prevalencia del interés general.
Se vulnera también el artículo 2º de la Constitución,
porque la norma acusada no refleja el interés del Estado por defender a la
comunidad, sobre todo si en ella se entienden comprendidas las personas que
viven de trabajar en el servicio doméstico. Así, la disposición tampoco asegura
la convivencia pacífica ni la vigencia del orden justo. En este sentido,
advierte que no es justo que se obligue a personas que no ganan el salario
mínimo durante el mes a pagar una cotización que toma como supuesto dicho
salario.
Se afecta el derecho a la igualdad consagrado en el
artículo 13 superior, porque la norma no consulta la verdadera capacidad
económica de las personas y le impone a todas la obligación de cotizar sobre la
base del salario mínimo, cuando es obvio que algunos trabajadores no alcanzan a
obtener dicha remuneración. Sostiene que los trabajadores del servicio
doméstico son personas puestas en estado de debilidad manifiesta, lo que hace
que el Estado asuma una posición de abuso y maltrato para con dicho grupo al
expedir la norma acusada.
El artículo acusado también viola el artículo 44 de la
Constitución porque desconoce que en la realidad colombiana gran porcentaje de
los trabajadores del servicio doméstico son niños. Señala que al elevar el
monto mínimo sobre el cual se calcula la cotización a la seguridad social se
vulneran los derechos de los menores de edad que se desempeñan en los
quehaceres domésticos, derechos que se consideran fundamentales por parte de la
Constitución.
De igual manera se afrenta el artículo 48 de la Carta,
que consagra el derecho a la seguridad social, toda vez que la norma acusada va
en contravía de la obligación estatal de ampliar la cobertura del sistema de
seguridad social, pues relega la contribución social para garantizar este
derecho a las personas menos favorecidas.
Añade que se produce la vulneración del artículo 53
constitucional en cuanto se desconocen los principios básicos del régimen
laboral de los trabajadores colombianos: la irrenunciabilidad de los beneficios
mínimos, la primacía de la realidad sobre las formas, la garantía de la
seguridad social y la protección especial de la mujer y los menores
trabajadores. La disposición acusada acaba con un beneficio del que hasta el
momento de su expedición gozaban los trabajadores, por lo cual puede decirse
que menoscaba su interés.
Finalmente, el demandante advierte que la situación de
los trabajadores no se subsana por el hecho de que la Ley 797 haya dispuesto
que “Las personas que perciban ingresos inferiores al salario mínimo legal
mensual vigente, podrán ser beneficiarias del Fondo de Solidaridad Pensional, a
efectos de que éste le complete la cotización que les haga falta y hasta un
salario mínimo legal mensual vigente, de acuerdo con lo previsto en la presente
ley”, ya que dicha ley nada prevé en el sentido en que los trabajadores del
servicio doméstico puedan ser beneficiarios de ese Fondo, sino que, por el
contrario, los excluye al disponer en su artículo 8º que para ser beneficiario
de ese subsidio, los afiliados al ISS deben ser mayores de 55 años.
IV. INTERVENCIONES
1. Intervención del Ministerio de la Protección Social
En representación del Ministerio de la referencia,
intervino en el proceso la abogada Jacqueline Becerra Castro para solicitar la
declaratoria de exequibilidad de la norma acusada.
Considera el Ministerio que la reforma pensional
contenida en la Ley 797 de 2003 tiene como objetivo primordial asegurar una
mayor equidad social, solidaridad y responsabilidad fiscal, con el propósito de
garantizar el cumplimiento de los fines esenciales del Estado. En ese contexto,
en la mencionada reforma legal se elaboraron una serie de mecanismos que deben
ser interpretados integralmente para comprender el funcionamiento cabal del
sistema, mecanismos que parten de la base de que el trabajador colombiano
mensualmente recibe, al menos, una suma equivalente a un salario mínimo legal
mensual vigente, según lo establece el artículo 53 de la Constitución Política.
Incluso, los trabajadores del servicio doméstico, que reciben parte del salario
en especie, tienen derecho a ese mínimo, razón por la cual se decidió eliminar
el beneficio consagrado en el artículo 18 de la Ley 100 de 1993.
Advierte que una de las obligaciones que tienen los
ciudadanos para con el Estado es contribuir con el financiamiento de los gastos
públicos, obligación de la cual no pueden estar excluidos los trabajadores del
servicio doméstico, así su aporte se haga en menor proporción. En la misma
línea, sostiene que al elevar el ingreso base de cotización al salario mínimo,
el Estado pretendió combatir una práctica constante que consistía en cotizar
por debajo del ingreso real percibido, lo cual implicaba un grave detrimento
para la financiación y cobertura del sistema de seguridad social.
Agrega que la apreciación del demandante es
parcializada porque desconoce que, por voluntad de la ley, las personas que
reciben ingresos inferiores al salario mínimo tienen derecho a que el Estado
les complete la cotización hasta alcanzar dicho salario, con lo cual se
desvirtúa la acusación de que la ley ha desconocido el principio de
solidaridad. Señala que la norma acusada no va en contravía del principio de
prevalencia del interés general porque resulta una medida razonable y
proporcionada a los fines del sistema de seguridad social, que persiguen una
mayor cobertura y equidad en el servicio.
Considera que no se violenta el artículo 13 de la
Constitución porque no existe un motivo suficiente para considerar que las
personas que laboran en el servicio doméstico se encuentren en situación de
debilidad manifiesta y que, por ese hecho, merezcan un trato diferente. La
apreciación del actor en ese sentido -dice- perpetúa la discriminación del
servicio doméstico que no resulta acorde con las premisas del Estado Social de
Derecho.
En relación con los derechos de los niños, dice el
Ministerio que la violación alegada no proviene de la norma que se acusa, pues
ésta no consagra medida alguna que patrocine el abuso de los menores. Sobre el
punto, acota que las formas de explotación denunciadas por el demandante no
provienen del texto del artículo acusado y que, por el contrario, el Estado ha
diseñado otros mecanismos para garantizar que los menores tengan la atención en
salud que requieren y no sean utilizados laboralmente.
Finalmente, advierte que el legislador es autónomo
para regular los aspectos relacionados con las condiciones laborales de los
trabajadores colombianos y que tal autorización lo faculta para determinar el
ingreso base de cotización en seguridad social, sin que pueda decirse que al
modificarlo se atentó contra derechos adquiridos, pues tal base no lo es.
2. Intervención del Ministerio del Interior y de Justicia
En representación del Ministerio de la referencia,
intervino en el proceso la abogada Ana Lucía Gutiérrez Guingue, quien solicitó a
la Corte declarar la exequibilidad de la norma.
Para responder al primero y segundo cargos, la
interviniente transcribió algunos extractos de las Sentencias C-566 de 1995 y
T-505 de 1992 en los que la Corte Constitucional hace algunas consideraciones
acerca del Estado Social de Derecho. Para responder al cargo de la violación al
principio de igualdad, el Ministerio señala que éste consiste en no establecer
diferencias de trato que resulten irrazonables o desproporcionadas, para lo
cual cita la Sentencia C-588 de 1992. En cuanto al cargo relativo a la
violación de los derechos de los niños y de las personas puestas en debilidad
manifiesta, la interviniente advierte que la Constitución ofrece una especial
protección a estas personas, al punto que los derechos de los niños los eleva a
rango fundamental.
La conclusión del Ministerio es que la disposición
acusada es constitucional porque, estudiada de manera armónica con los
principios de la Carta, se ve que ella pretende cubrir “con un mejor régimen de
salud al empleado y su núcleo familiar”.
Agrega que el actor no interpretó la norma en conjunto
ya que no tuvo en cuenta que las personas que reciben menos de un salario
mínimo legal mensual pueden ser beneficiarias del Fondo de Solidaridad
Pensional, encargado de completar el ingreso de cotización para que corresponda
al salario mínimo.
Finalmente, dice que no se quebranta el artículo 53
constitucional porque la norma obliga al patrono de los empleados de servicio
doméstico a vincularlos al sistema de seguridad social, lo que supone su
nivelación con el sistema general de salarios establecidos en la ley.
3. Ministerio de Hacienda y Crédito Público
En el proceso intervino también el Ministerio de la
referencia, a través del abogado Gustavo Adolfo Osorio García, para solicitar
que se declare exequible la norma.
Dice el Ministerio que la disposición acusada no se
refiere explícitamente a los trabajadores del servicio doméstico, sino que es
una regulación de carácter general que pretende garantizar la coherencia y el
equilibrio entre la cotización y los beneficios suministrados por el sistema.
Por otra lado, acepta que en el régimen jurídico
colombiano existe una garantía mínima de remuneración, que es el salario mínimo
legal mensual y que refleja la obligación de todo empleador de pagar a sus
empleados dicha suma, razón por la cual la misma debe ser tenida como base
mínima de cotización.
Añade que, de acuerdo con los cálculos del Ministerio
de Hacienda, el Estado realiza erogaciones importantes para subsidiar las
pensiones de los trabajadores que cotizan sobre el salario mínimo legal
mensual, de lo cual se tiene que hasta el año 1993 dicho subsidio era del
85.3%, cifra que ha debido reducirse gracias a la comprobada evasión que por la
vía de afiliar presuntos empleados del servicio doméstico se venía presentando
en el país. No obstante, dice el Ministerio, en la actualidad, bajo la vigencia
de la Ley 100, las personas que cotizan sobre un salario mínimo reciben un
subsidio del 49.1%.
Para argumentar su posición, el Ministerio explica la
evolución del régimen de aportes a la seguridad social desde 1988 e ilustra
cómo un sistema que permitía cotizar por debajo del salario mínimo ha sido
modificado para autorizar la cotización únicamente sobre dicho salario; ésto
como respuesta a la necesidad de unificar el régimen y de evitar las
cotizaciones fraudulentas realizadas por debajo del límite del salario mínimo.
Advierte que tal procedimiento lo hizo el legislador en ejercicio de su
autonomía y que a pesar de las condiciones en que se desenvuelve el servicio
doméstico, no existe razón suficiente que justifique el que dicho sector se
someta a un régimen especial. Dice que tal posición fue asumida por la Corte en
la Sentencia C-007 de 02, y cita gran parte del fallo en comento.
En relación con cada uno de los cargos, el
interviniente afirma en primer lugar que la norma no quebranta el artículo 1º
constitucional, que reconoce la dignidad humana, el trabajo y la solidaridad de
las personas como fundamento de la organización política, porque la afiliación
al sistema de seguridad social de los trabajadores domésticos es una obligación
a la que están sujetos todos los empleadores del país y que busca precisamente hacer
efectivos estos valores superiores; que tal norma no afecta el artículo 2º de
la Constitución porque el legislador es autónomo para definir el monto mínimo
sobre el cual se liquida la cotización en seguridad social, sin que el actual
quebrante el fin esencial del Estado de servir a la comunidad, pues es de
suponerse que los empleados domésticos tienen derecho a recibir la remuneración
mínima establecida en la ley y por lo tanto están en capacidad de cotizar con
base en ella; y que la norma tampoco atenta contra el principio de igualdad,
pues la base de cotización se entiende como una cifra progresiva que consulta
la capacidad económica del trabajador, capacidad que en caso de ser
insuficiente cuenta con la salvaguardia del fondo se seguridad social.
El Ministerio interviniente tampoco considera que la
norma atente contra el artículo 44 de la Constitución, ya que el ordenamiento
jurídico colombiano se encuentra integrado por disposiciones que protegen los
derechos de los menores trabajadores, normas a las cuales deben acoplarse los
empleadores sin que les sea permitido abusar de la mano de obra infantil. Del
mismo modo, por aplicación de dichas normas, se garantiza que los menores que
trabajan reciban los beneficios del sistema de seguridad social, asegurándose
el cumplimiento del artículo 48 de la Carta Política.
Finalmente, dice que no se vulneran los derechos
adquiridos porque sobre este punto no puede hablarse de situaciones jurídicas
consolidadas, ya que el legislador conserva la facultad de modificar los
elementos de la obligación de cotizar al sistema, que es una obligación
parafiscal.
V. CONCEPTO DEL MINISTERIO PUBLICO
En el proceso de la referencia, intervino el señor
Procurador General de la Nación (E), Carlos Arturo Gómez Pavajeau, para solicitar
la declaratoria de exequibilidad de la norma acusada.
Para el Ministerio Público, la norma acusada antes que
perjudicar a los trabajadores del servicio doméstico los favorece, porque busca
que ninguno sea remunerado por debajo del salario mínimo legal mensual. Por
tanto, a pesar de recibir una parte de la remuneración en especie, el
trabajador doméstico nunca puede recibir menos del salario mínimo, salario
sobre el cual sólo debe pagar el 25% de la cotización, ya que el otro 75% le
corresponde al empleador. En este sentido, antes que ir en contravía de la
realidad nacional, el legislador persigue que en el futuro nadie sea remunerado
por debajo de la cifra considerada mínima.
La supresión de la distinción contenida en el texto
anterior del artículo 18 de las Ley 100 pretende entonces equiparar los
derechos de los trabajadores del servicio doméstico con los de los demás
empleados, en procura de garantizarles una subsistencia digna. Por ello,
contrario a lo sostenido por el demandante, la norma no afecta derechos de los
trabajadores, sino que los protege.
Advierte que sobre la base de la remuneración
equitativa para los empleados del servicio doméstico, no es posible afirmar que
la norma introduzca un trato desigual, ya que también éstos tienen derecho a
recibir un salario mínimo. Por iguales razones, si se supone que dichos
empleados reciben la remuneración mínima permitida por la ley, es legítimo que
se les obligue a contribuir en dicha proporción con el financiamiento de los
gastos del Estado.
La norma tampoco quebranta los derechos y garantías de
los niños, ya que sus disposiciones no patrocinan el trabajo de los menores.
Simplemente se limitan a establecer una situación frente a la cotización para
la seguridad social, sin hacer referencia a los niños.
No obstante lo anterior, la Procuraduría advierte que,
a pesar de no haber sido demandada, la regulación atinente a la posibilidad de
recibir los subsidios del Fondo de Solidaridad Pensional puede resultar
cuestionable porque establece requisitos de difícil consecución para los
empleados del servicio doméstico que trabajan por horas o por días.
VI. CONSIDERACIONES DE LA CORTE
A. Competencia
1. La Corte Constitucional es competente para resolver
sobre la constitucionalidad del artículo demandado, ya que éste hace parte de
una ley de la República.
B. Alcance jurídico de la disposición acusada.
2. La norma parcialmente acusada en esta oportunidad
pretende modificar el artículo 18 de la Ley 100 de 1993, referente al salario
que debe servir como base de cotización para el sistema de seguridad social en
pensiones.
El artículo 18 de la Ley 100 de 1993, en sus primeros
tres incisos -que no resultan modificados por el artículo que ahora se examina-
dispone que la base para calcular las cotizaciones a pensiones es el salario
mensual, que para los trabajadores particulares será el que resulte de aplicar
las normas del Código Sustantivo del Trabajo y para los servidores del sector
público el que se señale de conformidad con lo dispuesto en la Ley 4a. de 1992.
El inciso cuarto de este artículo 18, cuya
modificación se produce por obra de la expresión parcialmente acusada, disponía
que en ningún caso la base de cotización podría ser inferior al monto del
salario mínimo legal mensual vigente, “salvo lo dispuesto para los
trabajadores del servicio doméstico conforme a la Ley 11 de 1988”.  La
modificación consiste en la derogatoria de esta última expresión.
La ley 11 de 1988, en relación con el
salario base de cotización para seguridad social en pensiones aplicable a los
trabajadores del servicio doméstico, regulaba en lo pertinente lo siguiente:
“Artículo 1o. A partir de la vigencia de la presente
Ley, el trabajador del servicio doméstico que devengue una remuneración en
dinero inferior al salario mínimo legal vigente, cotizará para el Seguro Social
sobre la base de dicha remuneración.
”Parágrafo. En ningún caso el porcentaje de
cotización podrá aplicarse sobre una cuantía inferior al 50% del salario mínimo
legal vigente.
“Artículo 2o. El reconocimiento de las prestaciones de
salud y la liquidación y reconocimiento de las prestaciones económicas para los
trabajadores del servicio doméstico que tengan que cotizar en los términos
señalados en el artículo 1o de esta Ley, se efectuará de conformidad con l
establecido en los reglamentos generales del Seguro Social obligatorio. Ninguna
pensión que por razón de esta Ley se reconozca, podrá ser inferior al salario
mínimo legal más alto vigente.
“Artículo 3o. Los trabajadores del
servicio doméstico que laboren por días con distintos patronos, cotizarán por
intermedio de todos ellos sobre el salario en dinero devengado con cada
patrono, sin que los aporte que deben cancelarse con base en las distintas
remuneraciones, puedan ser inferiores a los previstos en el artículo 1o. de
esta Ley.
...
“Artículo 4o. El Gobierno Nacional transferirá del
Presupuesto de la Nación anualmente al Instituto Colombiano de Seguros Sociales
aportes que cubran el subsidio necesario para garantizar el derecho a pensión
de los trabajadores del servicio doméstico cuyas cotizaciones se liquiden por
debajo del salario mínimo vigente.”
Como puede apreciarse, las normas transcritas
establecían una excepción a la regla general según la cual la base de
cotización a pensiones no podría ser inferior al monto del salario mínimo legal
mensual vigente; excepción aplicable a los trabajadores del servicio doméstico,
quienes en caso de que percibieran una remuneración inferior a dicho salario
mínimo cotizarían sobre la base de dicha menor remuneración, no obstante lo
cual en ningún caso el porcentaje de cotización podría aplicarse sobre una
cuantía inferior al 50% del salario mínimo legal vigente. Para garantizar a
esta categoría de trabajadores una pensión que no fuera inferior al salario mínimo
mensual, la norma trascrita indicaba que el Gobierno Nacional transferiría
anualmente del Presupuesto de la Nación al Instituto Colombiano de Seguros
Sociales, los aportes que cubrieran el subsidio necesario para garantizar tal
derecho.
Frente a la anterior regulación, como se dijo, el
último inciso del artículo 5° de la Ley 797 de 2003, en la parte acusada,
modifica el artículo 18 de la Ley 100 de 1993 para indicar que en ningún caso
el ingreso base de la cotización podrá ser inferior a un salario mínimo legal
mensual vigente. Así, aunque hoy en día el artículo 18 de la Ley 100 no se
refiere concretamente a los trabajadores del servicio doméstico, el alcance del
último inciso del artículo 5° de la Ley 797, en el aparte acusado, sí es el del
derogar la excepción arriba comentada, que favorecía a dichos trabajadores.
3. Ahora bien, el último inciso del artículo 5° en la
parte que no ha sido acusada indica que “(l)as personas que perciban
ingresos inferiores al salario mínimo legal mensual vigente, podrán ser
beneficiarias del Fondo de Solidaridad Pensional, a efectos de que éste le
complete la cotización que les haga falta y hasta un salario mínimo legal
mensual vigente, de acuerdo con lo previsto en la presente ley.” Esta
expresión pareciera dar a entender que, a pesar de que fue derogada la
excepción que favorecía a los trabajadores del servicio doméstico cuyo salario
mensual fuera inferior al mínimo mensual legal vigente, tal categoría de
trabajadores continúa favorecida de un beneficio que consiste en que del Fondo
de Solidaridad Pensional se complete “la cotización que les haga falta”. Así,
aunque de todas maneras tendría que cotizar con base en el salario mínimo, una
parte de esta cotización, proporcional a lo que les faltara para ganar el
referido salario mínimo, no sería de su cargo sino del mencionado Fondo.
Sin embargo, esta parte final del último inciso del
artículo 5° de la Ley 797 de 2003 no puede ser interpretada de la anterior
manera, pues la misma Ley prevé en el parágrafo 1° de su artículo 8° que “(p)ara
ser beneficiario del subsidio a los aportes, los afiliado al ISS, deberán ser
mayores de 55 años y los vinculados a los fondos de pensiones deberán ser
mayores de 58, siempre y cuando no tengan un capital suficiente para financiar
una pensión mínima.”[1]
Por eso, este beneficio de subsidio a los aportes sólo se hace efectivo
para las personas que hayan completado esas edades y no para la generalidad de
los trabajadores, entre ellos los del servicio doméstico que ganen menos del
salario mínimo.
Así, la interpretación integral del artículo 5° de la
Ley 797 de 2003 en armonía con el comentado artículo 8° lleva a concluir que se
derogó la excepción que permitía a los trabajadores del servicio doméstico que
ganaran menos de un salario mínimo mensual legal vigente cotizar sobre lo
efectivamente devengado, sin que esta base de cotización pudiera ser inferior
al 50% de dicho salario mínimo; y que de manera general el subsidio a los
aportes de bajos ingresos se encuentra hoy en día restringido, reservándose
exclusivamente para aquellos que sean mayores de 55 años, si se trata de
personas afiliadas al ISS, o de 58 si son vinculados a alguno de los fondos de
pensiones.
Empero, la Corte aclara que sobre esta última reforma
legal no recae la demanda, por lo cual la presente sentencia no se extenderá a
considerar lo dispuesto por parágrafo primero del artículo 8° de la Ley 797 de
2003, no acusado en la presente oportunidad.
Dilucidado el verdadero alcance del aparte normativo
demandado, al interpretarlo dentro del contexto legislativo en que se encuentra
ubicado, es posible entender a cabalidad los cargos aducidos en la demanda.
C. Lo que se debate.
4. Dice el actor que resulta contraria a la
Constitución la derogatoria de la excepción que permitía a los trabajadores del
servicio doméstico cotizar al sistema de seguridad social en pensiones con base
en un salario por debajo del mínimo mensual, conforme a lo establecido en la
Ley 11 de 1988. Es decir, a su parecer de la Constitución emana la obligación
de que el legislador dé un trato preferencial a los empleados del servicio
doméstico que ganan menos del salario mínimo, permitiéndoles cotizar sobre lo
que efectivamente devengan y subsidiando en lo faltante sus aportes a seguridad
social en pensiones, de manera que quede asegurado su derecho a obtener una
pensión equivalente a un salario mínimo mensual legal vigente.
Los argumentos en los cuales sustenta su acusación se
orientan en el sentido de indicar que el principio superior de solidaridad
obliga a dar una especial protección a los trabajadores que ganen menos del
salario mínimo, especialmente a las mujeres que trabajan en estas condiciones
como empleadas domésticas y a los niños que dependen de ellas, o a otros
menores que igualmente se desempeñen como esta clase de trabajadores. No
hacerlo, dice, quebranta las normas superiores que disponen la defensa de los
niños contra toda forma de explotación laboral (C.P Art. 44), además de las
relativas al derecho irrenunciable a la seguridad social (C.P Art. 48) y a la
protección de las garantías laborales mínimas (C.P Art. 53). De otro lado, no
dar esta protección, estableciendo que todos los trabajadores deben cotizar a
pensiones tomando como base de cotización el salario mínimo mensual legal
vigente, sin consultar su verdadera capacidad económica, desconoce el derecho a
la igualdad a que se refiere el artículo 13 de la Constitución.
Los intervinientes y la vista fiscal rechazan las
acusaciones del demandante, arguyendo que hoy en día la ley ordena de manera
general que todo trabajador colombiano mensualmente reciba, al menos, una suma
equivalente a un salario mínimo legal mensual vigente; incluso los trabajadores
del servicio doméstico que reciben parte del salario en especie tienen derecho
a ese mínimo, y que esta es la razón por la cual se eliminó el beneficio
consagrado en el artículo 18 de la Ley 100 de 1993. Agregan que la norma no
patrocina el desconocimiento de los derechos de los menores, puesto que no se
refiere a ellos en modo alguno, existiendo en el ordenamiento jurídico
numerosas disposiciones que tienden a protegerlos de cualquier forma de
explotación laboral.
Algunas de las intervenciones ponen de presente que la
derogatoria del privilegio que se concedía a los trabajadores del servicio doméstico
con salarios por debajo del mínimo legal pretendió combatir una práctica de
elusión constante, que consistía en cotizar fraudulentamente por debajo del
ingreso real percibido, bajo el pretexto de tratarse de empleados de esta
categoría, lo cual implicaba un grave detrimento para la financiación y
cobertura del sistema de seguridad social.
Finalmente, el señor Procurador hace ver que aunque no
fue demandado, el segmento normativo final del inciso acusado, en armonía con
el parágrafo 1° del artículo 8° de la misma ley, establece requisitos de
difícil consecución para acceder al beneficio de subsidio a la cotización en
pensiones de los empleados del servicio doméstico que trabajan por horas o por
días.
Conforme a lo anterior, debe la Corte establecer si la
libertad de configuración del legislador respecto del sistema de seguridad
social en pensiones facultaba al legislador para derogar la norma que permitía
a los trabajadores del servicio doméstico que no obtuvieran el salario mínimo
mensual cotizar con base en lo realmente devengado, sin que esta base pudiera
ser inferior al 50% del salario mínimo legal mensual vigente, o si la situación
de debilidad en que presuntamente se encuentran dichos empleados lo obligaba a
adoptar normas que representaran un real subsidio a su capacidad de cotización.
D. El derecho a la seguridad social en pensiones según
la Constitución.
5. En reiterada jurisprudencia la Corte ha señalado
que la seguridad social en general tiene una doble naturaleza: es un servicio
público de carácter obligatorio y esencial[2],
prestado bajo la dirección, coordinación y control del Estado; y es, además, un
derecho garantizado a todos los habitantes del Estado (art. 48).  Considerada
como derecho, la seguridad social implica que su prestación constituye una
obligación exigible, hasta tal punto que, en los términos del artículo 48, no
es posible renunciar a él.[3]
El derecho irrenunciable a la seguridad social a que
se refiere de forma genérica en el artículo 48 de la Constitución no está
consagrado expresamente en las normas superiores como un derecho fundamental.
Sin embargo, adquiere tal carácter cuando según las circunstancias del caso su
no reconocimiento puede poner en peligro otros derechos y principios
fundamentales como la vida, la dignidad humana, la integridad física y moral o
el libre desarrollo de la personalidad. En relación concreta con el derecho a
la seguridad social en pensiones, esta Corporación ha sido enfática al
establecer que adquiere la mencionada categoría de fundamental por conexidad,
cuando su desconocimiento afecta derechos fundamentales.[4] Así por ejemplo,
refiriéndose al carácter fundamental que tiene para las personas de la tercera
edad el derecho al pago de una pensión de jubilación reconocida, la Corte
manifestó:
“La pensión de jubilación, en cuanto tiene
que ver, con la protección a las personas de la tercera edad (artículo 46),
con el respeto a la dignidad (artículo 1º), con el derecho a la
seguridad social (artículo 48) y, especialmente, con el derecho a la
vida (artículo 11), tiene el carácter de fundamental. Y, la pensión
de jubilación tiene sentido en cuanto se traduce en unas mesadas que recibe el
beneficiario.”[5]
De lo anterior debe concluirse que para hacer efectivo
el derecho a la vida digna de las personas de la tercera edad es necesario el
reconocimiento de su derecho a la seguridad social en pensiones, y que el
derecho subjetivo a recibir una pensión de jubilación reconocida tiene el
carácter de fundamental, cuando con su desconocimiento se pongan en peligro o
se vulneren otros derechos que ostenten el carácter de fundamentales.
Ahora bien, el artículo 48 de la Constitución
establece que este servicio estará sujeto a los principios de eficiencia,
solidaridad y universalidad, por lo cual es indispensable que su prestación sea
regulada mediante un proceso legislativo. Así, la seguridad social en
pensiones, en cuanto es un servicio público, está sujeta a que el legislador
regule lo atinente a su prestación.  ¿Se desprende de esta hecho que sea un
derecho de rango legal y no fundamental? Al respecto la jurisprudencia ha
aceptado que la necesidad de regulación legal de un servicio público no implica
que su prestación no sea un verdadero derecho fundamental cuando aparece inescindiblemente
ligada a la efectividad del derecho a la vida en condiciones dignas o de otro
derecho fundamental. Lo anterior por cuanto de conformidad con lo dispuesto por
el artículo 94 de la Carta, la falta de enunciación constitucional expresa de
determinados derechos como de categoría fundamental no significa un
desconocimiento de aquellos que, en los términos de dicho artículo “siendo
inherentes a la persona humana”, sean fundamentales.
No obstante, la organización del aparato de la
seguridad social integral, cuya dirección, coordinación y control está a cargo
del Estado, es, como se dijo, de competencia del Congreso; por lo tanto, los
mecanismos de acceso al sistema, el conjunto de beneficios y los requisitos
para acceder a los mismos están condicionados en los términos que establezca el
legislador.
6. Profundizando en lo anterior, en reiterada
jurisprudencia se ha hecho ver cómo tratándose de definir el régimen de los
derechos que conforman la noción de seguridad social, la Constitución no ha
optado por modelos concretos y ha dejado librado a la ley el determinar los
elementos estructurales del sistema, atendiendo a las circunstancias de cada
momento histórico. Por ello, le asiste al legislador un amplio margen de
competencia en la definición del régimen de esta clase de derechos como la
vivienda, la salud, la educación o el régimen de pensiones[6]. En este sentido la
Corte ha dicho que una simple lectura de los artículos 48, 49 y 365 de la Carta
demuestra que en materia de seguridad social corresponde a la ley (i) concretar
los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad, (ii) regular los
servicios, (iii) autorizar o no la administración del sistema por particulares,
(iv) determinar el monto de los aportes, etc.[7]
Ahora bien, precisando los límites de la libertad de
configuración legislativa en materia de los derechos que constituyen la noción
de seguridad social en pensiones, la Corte ha vertido una extensa
jurisprudencia que en líneas generales le reconoce al Congreso facultades para
modificar los regímenes existentes, con respeto de los derechos adquiridos. Así
por ejemplo, recientemente indicó que la amplitud de estas facultades obedece a
la necesidad de garantizar la viabilidad económica del sistema y la eficacia de
los principios que lo gobiernan, pudiendo modificar las expectativas de los
sujetos a fin de que el Estado cumpla con sus obligaciones en materia de
seguridad social:
“La Constitución delega al legislador la
función de configurar el sistema de pensiones, y le da un amplio margen de
discrecionalidad para hacerlo, precisamente para garantizar que el sistema
cuente con los “medios para que los recursos destinados a pensiones
mantengan su poder adquisitivo constante,” y para darle eficacia a los
principios de universalidad, eficiencia y solidaridad, conforme al artículo 48
de la Carta.  De tal modo, es necesario que el legislador pueda transformar las
expectativas respecto de la edad y tiempo de servicios necesarios para adquirir
la pensión, de tal forma que el Estado pueda cumplir sus obligaciones en
relación con la seguridad social, a pesar de las dificultades que planteen los
cambios en las circunstancias sociales.”[8]
En similar sentido, la Corporación explicó que la
relación que se da entre el Estado y los usuarios del sistema no se asimila a
una relación contractual, en donde el equilibrio de las obligaciones y derechos
de las partes debe mantenerse inmutable, sino que se trata de un régimen legal
que en principio no confiere derechos subjetivos, especialmente sobre la
cuantía de las pensiones futuras:
“Descritas las anteriores características,
para la Corte es claro que el sistema de seguridad social en pensiones no tiene
por finalidad preservar el equilibrio cuota - prestación, sino la debida
atención de las contingencias a las que están expuestas los afiliados y
beneficiarios, además porque el régimen de prestaciones de la seguridad
social en pensiones no es un régimen contractual como el de los seguros
privados sino, todo lo contrario, se trata de un régimen legal que de alguna
manera se asienta en el principio contributivo en el que los empleadores y
el mismo Estado participan junto a los trabajadores con los aportes que
resultan determinantes de la cuantía de la pensión. De ahí que los afiliados a
la seguridad social no ostenten un derecho subjetivo a una cuantía determinada
de las pensiones futuras, esto es, las pensiones respecto de las cuales no se
ha producido el hecho que las causa.”[9]
En cuanto a la posibilidad de variar
legalmente los diversos factores que originan el derecho a pensión, la Corte ha
estimado que las fórmulas con base en las cuales se liquida una pensión o la
cuantía misma de una pensión futura pueden ser objeto de la actividad
modificadora del legislador, sin que ello se erija en un desconocimiento de la
irrenunciabilidad de los derechos laborales:
“Al afirmarse que quienes no han adquirido
la pensión no tienen derecho a una cuantía determinada, ello presupone que no
tienen derecho a que se les mantenga indefinidamente la fórmula con base en la
cual se calcula la pensión.  En esa medida, no puede afirmarse que el cambio de
condiciones respecto del monto de la pensión (del régimen anterior al de la Ley
100/93) constituye una renuncia a un beneficio laboral mínimo.”[10]
Ha estimado igualmente la jurisprudencia que de manera
general puede el Congreso mutar las condiciones propias del régimen legal
vigente en pensiones. En especial ha considerado que requisitos como el tiempo
de servicio y la edad necesarios para adquirir el derecho a pensionarse pueden
ser objeto de reforma sin que por ello se desconozcan derechos adquiridos, toda
vez que, en materia pensional, solamente las pensiones reconocidas adquieren
tal carácter:
“Por otra parte, este mismo análisis
resulta aplicable también a las demás condiciones que varían con el cambio de
régimen.  Es decir, el tiempo de servicio exigido y a la edad necesarias para
que se configure el derecho a la pensión de jubilación.  En efecto, del mismo
modo como los afiliados al sistema de seguridad social no ostentan un derecho a
un monto de pensión predefinido, tampoco tienen un derecho a que se les mantengan
en el tiempo las condiciones de edad y tiempo de servicios específico para
pensionarse.  De considerarse que se trata de condiciones adquiridas
contractualmente, y como tales, sometidas a la inmutabilidad de la lex
contractus implicaría que el legislador no podría modificar en el tiempo
estos dos elementos (tiempo de servicios y edad requeridos), que constituyen
dos variables fundamentales en la configuración de un sistema de pensiones.
“...
“En tal medida, en relación con las
condiciones de edad, tiempo de servicios y monto de la pensión, la protección
constitucional a favor del trabajador, que le impide al legislador expedir
normas que les permitan renunciar a ciertos beneficios considerados como
mínimos no se refiere a las expectativas legítimas, sino a aquellos derechos
que hayan sido adquiridos por sus titulares o a aquellas situaciones que se
hayan consolidado definitivamente en cabeza de sus titulares.[11] ”[12]
Con base en lo anterior, en esta
oportunidad la Corte encuentra que, en principio, la facultad de modificar la
base salarial con fundamento en la cual deben efectuarse las cotizaciones al
régimen de seguridad social en pensiones cae dentro de la orbita de las
prerrogativas legislativas. Por tal razón, puede el Congreso modificar el
salario base de cotización. No obstante, la libertad de configuración del
legislador en este punto se encuentra limitada por los valores y principios que
soportan la noción de Estado Social, y por aquellos que el mismo constituyente
ha entendido que deben presidir la organización del referido sistema,
enunciados en el artículo 48 superior. Entre ellos están el principio de
universalidad que implica la garantía de la protección para todas las personas,
sin ninguna discriminación y en todas las etapas de la vida[13], y el de solidaridad
que impone la práctica de la mutua ayuda entre las personas, las generaciones,
los sectores económicos, las regiones y las comunidades bajo el principio del
más fuerte hacia el más débil.[14]
Por eso, aunque en principio el legislador tenía competencia para reformar el
salario base de cotización de los empleados del servicio doméstico, debe la
Corte examinar si con dicho proceder no desconoció de manera absoluta el
principio de solidaridad, el derecho a la igualdad, o la protección especial de
las mujeres y los niños trabajadores, como lo afirma el demandante.
E. Régimen de
la seguridad social en materia de pensiones.  Aplicación del principio de
solidaridad.
7. El régimen de seguridad social en materia de
pensiones tiene por objeto garantizar a la población el amparo contra las
contingencias derivadas de la vejez, la invalidez o la muerte, mediante el
reconocimiento de pensiones y prestaciones que se determinan en la ley, previo
el lleno de ciertos requisitos que en ella misma se determinan para acceder a
tales beneficios. En aplicación del principio de universalidad, pretende
extenderse a todos los habitantes del territorio nacional. En tal virtud la
afiliación al régimen hoy en día es obligatoria para todos los trabajadores
dependientes e independientes[15].
Ahora bien, dentro del régimen legal vigente contenido
en la Ley 100 de 1993, modificada por la ley bajo examen, la afiliación de los
trabajadores al Sistema de Seguridad Social en pensiones impone la obligación
de hacer los aportes que en ella misma se establecen, destinados al
financiamiento de las pensiones y prestaciones futuras, bien sea mediante el
régimen de prima media con prestación definida que administra el ISS, o
mediante el de ahorro individual con solidaridad que administran los fondos
privados de pensiones.  De esta manera, el reconocimiento de tales pensiones y
prestaciones se logra previo el cumplimiento de la referida obligación de
cotizar durante el tiempo y en las condiciones fijadas por el legislador. En
relación con los trabajadores dependiente o independientes, la ley dispone que
durante toda la vigencia de la relación laboral o del contrato de prestación de
servicios deberán efectuarse cotizaciones con base en el salario o ingresos que
devenguen.[16]
De conformidad con lo prescrito por el artículo 7 de la ley 797 de 2003, que
modifica el 20 de la Ley 100 de 1993, los empleadores cubren el 75% de la
cotización total y los trabajadores el 25% restante. La tasa de cotización,
como regla general, actualmente es del 13.5% del ingreso base de cotización.
8. Como ha hecho ver esta Corporación, en
materia de seguridad social el principio de solidaridad implica que todos los
partícipes del sistema contribuyan a su sostenibilidad, equidad y eficiencia,
lo cual explica que sus miembros deban en general cotizar, no sólo para poder
recibir los distintos beneficios, sino además para preservar el sistema en su
conjunto.[17]
Por ello, el sistema legal vigente prevé la existencia de fondos de solidaridad
pensional y de garantía de pensión mínima que permiten de una parte asegurar a
los afiliados el reconocimiento de una pensión mínima, y de otra ampliar la
cobertura mediante el subsidio a los grupos de población que por sus
características socio económicas carecen de capacidad contributiva.[18]  Así, para alimentar
el Fondo de Solidaridad Pensional, en la Ley 797 de 2003 se prevé que los
afiliados que tengan un ingreso mensual igual o superior a cuatro (4) salarios
mínimos mensuales legales vigentes, tendrán a su cargo un aporte adicional de
un uno por ciento (1%) sobre el ingreso base de cotización, y los afiliados con
ingreso igual o superior a 16 salarios mínimos mensuales legales vigentes,
tendrán un aporte adicional sobre su ingreso base de cotización, así: de 16 a
17 salarios mínimos legales mensuales vigentes (smlmv), de un 0.2%; de 17 a 18
smlmv de un 0.4%; de 18 a 19 smlmv, de un 0.6%, de 19 a 20 smlmv; de un 0.8% y
superiores a 20 smlmv de 1% , destinado exclusivamente a la subcuenta de
subsistencia del mencionado Fondo de Solidaridad Pensional. [19] Adicionalmente, en el
régimen de ahorro individual parte de las cotizaciones se destinan a alimentar
el Fondo de Garantía de Pensión Mínima.[20]
Gracias a la existencia de los anteriores
mecanismos de solidaridad es posible asegurar a quienes cotizan con base en el
salario mínimo mensual legal vigente, que al cumplir con los requisitos legales
tendrán derecho a una pensión equivalente a este mismo mínimo. En efecto, según
lo explica la intervención del Ministerio de Hacienda, “los análisis
financieros realizados sobre el financiamiento de las pensiones evidencian que
las cotizaciones realizadas sobre la base mínima[21] involucran en todo caso
un subsidio importante a favor de estos cotizantes.” El valor porcentual de
este subsidio a la cotización mínima, dice el Ministerio intervinente, fue de
un 85.3% bajo el esquema de la Ley 11 de 1988, de un 70.5% bajo el régimen de
la Ley 100 de 1993 y de un 49.1%. en la Ley 797 de 2003, que ahora se examina
parcialmente.[22]
De lo anterior se desprende que el legislador ha hecho
efectivo el mandato superior de dar aplicación al principio de solidaridad y
que éste es el fundamento del régimen legal de seguridad social en pensiones
vigente. No obstante, no debe olvidarse que el Congreso goza de un considerable
margen de libertad para escoger y modificar las opciones legislativas que
desarrollan el mencionado principio y los límites que el mismo tendrá, derivados
principalmente de razones socio económicas y políticas presentes en cada
circunstancia histórica. Es decir, la ley puede determinar de manera diferente,
en distintos momentos históricos, la forma en que los agentes del régimen de
seguridad social deben cumplir con el deber de solidaridad.
F. Los trabajadores del servicio doméstico en el sistema de
seguridad social en pensiones. Salario base de cotización.
9. Comúnmente se entiende por trabajador
del servicio doméstico a aquella persona natural que a cambio de una
remuneración presta su servicio personal a una o varias personas naturales en
forma directa, de manera habitual, bajo continuada subordinación o dependencia,
residiendo o no en el lugar de trabajo, en la ejecución de tareas de aseo, cocina,
lavado, planchado, cuidado de niños y demás tareas propias del hogar. Los
trabajadores que residen en el lugar o sitio de trabajo se denominan
“internos”. Los demás, es decir los que no residen allí y reciben salario por
cada jornada, se denominan “por días”.
Es usual que su salario se convenga sólo en dinero, o
parte en dinero y parte en especie. Es salario en especie “toda aquella parte
de la remuneración ordinaria y permanente que reciba el trabajador como
contraprestación directa del servicio, tales como la alimentación, habitación o
vestuario que el empleador suministra al trabajador o a su familia...”[23]. De conformidad con lo
prescrito por la ley laboral, el salario en especie debe valorarse expresamente
en todo contrato de trabajo, y a falta de estipulación o de acuerdo sobre su
valor real se estimará pericialmente, sin que pueda llegar a constituir y
conformar más del cincuenta por ciento (50%) de la totalidad del salario.[24] Ahora bien, las prescripciones
legales sobre salario mínimo no excluyen a los trabajadores de servicio
doméstico, por lo cual su remuneración total, es decir la parte en dinero
sumada al valor de la parte en especie, no puede ser inferior al salario mínimo
legal vigente.
10. Como se explicó arriba, hasta antes
de la expedición de la Ley 797 de 2003 los trabajadores del servicio doméstico
estaban cubiertos por una excepción según la cual no estaban obligados a
cotizar para el sistema de seguridad social en pensiones con base en el salario
mínimo mensual legal, como todos los trabajadores, sino que podían hacerlo con
base en el salario realmente devengado, sobre una base mínima del 50 % del tal
salario mínimo. Excepción que fue derogada por la parte acusada del artículo 5°
de la Ley 797 de 2003, ahora bajo examen.
El aparte normativo parcialmente acusado parece partir
de la base de que todos los trabajadores del servicio doméstico devengan en la
actualidad un salario mensual mínimo legal vigente, con base en el cual
debe liquidarse la cotización obligatoria al sistema de seguridad en pensiones.
La excepción derogada, por el contrario, partía del supuesto de que no todos
los trabajadores del servicio doméstico ganaban tal salario y por ello
autorizaba que quienes no lo obtuvieran cotizaran sobre sus ingresos reales.
Por lo anterior es necesario indagar si es legalmente posible que un trabajador
de esta categoría gane menos del salario mínimo mensual o no, pues si
todos, sin excepción, devengaran esta remuneración, carecerían de sustento las
acusaciones de la demanda.
A partir del texto del artículo 145 del Código
Sustantivo del Trabajo que en este punto desarrolla el artículo 53 de la
Constitución, debe concluirse que todos los trabajadores colombianos deben obtener
una remuneración equivalente al salario mínimo legal vigente. En efecto, de
conformidad con esa norma el salario mínimo es el que todo trabajador tiene
derecho a percibir para subvenir a sus necesidades normales y a las de su
familia, en el orden material, moral y cultural. Ahora bien, dice el artículo
132 del mismo estatuto laboral que el empleador y el trabajador pueden convenir
libremente el salario en sus diversas modalidades, como por unidad de tiempo,
por obra, o a destajo y por tarea, etc., “pero siempre respetando el salario
mínimo legal”; y el artículo siguiente agrega que “se denomina jornal el
salario estipulado por días y sueldo el estipulado por períodos mayores”.
De lo anterior se concluye que es posible contratar un
trabajador por días, estipulando un jornal diario, pero que en todo caso la
remuneración de cada día de trabajo debe respetar la noción de salario mínimo.
Para esos efectos, el salario mínimo legal diario, para los trabajadores
que laboran la jornada máxima legal, se debe determinar proporcionalmente a
partir de la suma establecida como mínimo legal mensual; además, para
quienes trabajan jornadas diarias inferiores a la máxima legal, debe calcularse
también el salario mínimo en proporción al número de horas laboradas.[25]
En tal virtud, debe concluirse que ningún trabajador
colombiano puede, según la ley, ser remunerado con un salario inferior al
mínimo legal, pero que sí es posible que, por efecto de la remuneración por
jornal, cuando no trabaje todos los días laborales de la semana, el monto total
acumulado de lo que recibe durante un mes sea inferior al salario mínimo legal mensual
vigente.
Así las cosas, forzoso es concluir que puede darse el
caso de empleados del servicio doméstico que, por trabajar (para uno o varios
empleadores) sólo durante algunos días de la semana, no devengan mensualmente
el salario mínimo mensual legal vigente, a pesar de ser remunerados
conforme a la ley con el salario mínimo legal diario vigente. No
obstante, el artículo 5° de la Ley 797 de 2003, en el aparte acusado, los
obliga a cotizar a salud como si recibieran efectivamente el salario mínimo
mensual legal diario vigente.[26]
[27]
Debe resaltarse que la situación descrita en las
líneas anteriores, en la que se encuentran los trabajadores del servicio
doméstico que laboran por días sólo algunos días de la semana, puede darse
también respecto de otra clase de trabajadores cuya remuneración se haya
convenido por jornal. No obstante, estos últimos no estaban cobijados
anteriormente por la excepción que se ha hecho referencia, que fue derogada por
la norma bajo examen. Se pregunta entonces la Corte si esta disposición
desconoce el principio de solidaridad o el de igualdad, el derecho
irrenunciable a la seguridad social, o la protección especial a las mujeres o a
los niños, como lo afirma la demanda, o si por el contrario el legislador, en uso
de libertad de configuración, podía eliminar la excepción comentada.
G. Examen concreto de constitucionalidad.
1. Presunto desconocimiento del principio de
solidaridad y del derecho a la igualdad.
11.  No cabe duda de que la Ley 11 de 1988 y la Ley 100
de 1993 consagraban un tratamiento especial en materia de cotizaciones para el
servicio doméstico, tratamiento que el legislador de 2003 derogó para someter a
esta clase de trabajadores al régimen general que impone cotizar sobre una base
igual al salario mínimo legal mensual vigente. ¿Representa este proceder
legislativo el desconocimiento del principio de solidaridad que preside la
organización del sistema general de pensiones?
Resulta innegable que la reforma introducida por la
Ley bajo examen exige a esta categoría de trabajadores ya sus empleadores una
contribución económica al sistema de seguridad social en pensiones mayor que la
que venían haciendo.  Empero, no estima la Corte que esta circunstancia tenga
el alcance de limitar irrazonable y desproporcionadamente el principio de
solidaridad, produciendo una vulneración de la Constitución. A la anterior
conclusión llega a partir de las siguientes consideraciones:
Si bien el principio de solidaridad en materia de
seguridad social impone la práctica de la mutua ayuda entre las personas, las
generaciones, los sectores económicos, las regiones y las comunidades, bajo el
principio del más fuerte hacia el más débil, no exige el subsidio sin límites
dentro de situaciones de subdesarrollo o de crisis. Por razones relativas a la
escasez de recursos, el legislador puede establecer límites razonables a la
operatividad de tal principio y revisar el equilibrio económico del sistema
cuando ha detectado su insostenibilidad, fijando nuevos requisitos o
condiciones que permitan su viabilidad futura o impidan su eventual colapso.
En la presente coyuntura el legislador detectó un
desequilibrio económico estructural del sistema general de seguridad social en
pensiones, motivado entre otros factores por el elevado porcentaje de subsidios
que soportaba, por la regresividad de los mismos, por la existencia de
privilegios injustificados y porque las normas legales toleraban en alto
porcentaje prácticas elusivas. Sobre el punto, en los antecedentes legislativos
del proyecto que devino en la Ley 797 de 2003 se leen, entre otras, las
siguientes consideraciones que sirvieron de fundamento para la reforma
introducida por la referida ley:
“A pesar de los avances logrados por la Ley
100 de 1993, el país, ha experimentado importantes cambios demográficos,
económicos, sociales y laborales, lo cual exige implementar nuevas
modificaciones al sistema pensional para asegurar una mayor equidad social,
solidaridad y responsabilidad fiscal.
“En el sistema actual, 8 de cada 10
colombianos con edad para pensionarse no están cubiertos por el sistema. En el
año 2001, sólo el 23% de los adultos mayores, con igual o mayor edad para
pensionarse, están cubiertos por el sistema.
“En el régimen de prima media con
prestación definida de manera regresiva[28],
se subsidia, con recursos públicos, entre el 42 y el 72% de cada pensión
reconocida actualmente. Quiere esto decir, en cifras del año 1999, que el
Gobierno Nacional dedicó 2,04 puntos del PIB (cerca de cuatro billones de
pesos), para que dos personas de cada diez, con edad superior a la de
jubilación, pudiera recibir el subsidio a la pensión.
“De seguir la tendencia actual, el Gobierno
central debería destinar, en el año 2019, cinco punto cinco (5.5) puntos del
PIB para que esa gran minoría siga recibiendo subsidio a su pensión.
“...
“El sistema no es solidario ni equitativo,
por la presencia de regímenes especiales y exceptuados que permiten que una
gran minoría disfrute de uno derechos pensionales diferentes que los que tiene
el resto de la población colombiana
“...
“El sistema pensional tiene un pasivo muy
alto (valor presente de las obligaciones futuras por pensiones de jubilación)
que no está financiado, incidiendo en el aumento del déficit fiscal de la
Nación. Actualmente el pasivo equivale al 206% del PIB del año 2000. Según el
modelo DNP pensión (para 2001), el déficit alcanzó en el año 2000, el 192,4%
del PIB. El desfinanciamiento existente, para asegurar que una minoría goce de
su pensión, tendrá que ser cubierto con recursos de la Nación en caso de seguir
con las mismas condiciones.
“En el mundo la tasa de cotización
promedio, escila entre el 18 y el 20% del ingreso. En Colombia es del 13,5%,
generando un gran desbalance entre los beneficios que reciben los pensionados y
el esfuerzo que realizan para poder obtener su pensión.
“...
“Para pagar la obligaciones pensionales ya
causadas y aquellas que deberán ser reconocidas en los próximos 18 años, el
país tendría que generar un flujo de caja equivalente al 33% del déficit fiscal
de la Nación.
“Con el sistema actual, el ISS no tendría
viabilidad. Entre el año 2000 y el año 2001, el ISS debió cancelar 700 mil
millones adicionales a los ingresos (recaudos por cotización + rendimientos
financieros). De continuar esta tendencia, el ISS no tendrá dinero para
responder por los beneficios pensionales del año 2005.”[29]
Sobre el exagerado monto del subsidio a las pensiones
que se mantuvo bajo el esquema de la Ley 100 de 1993, en la ponencia para
primer debate al proyecto que se transformó en la Ley 797 de 2003 se dijo lo
siguiente:
“...los subsidios en cada una de las
pensiones que se otorgaran bajo el régimen mencionado (el anterior a la Ley 100
de 1993) ascendían al 57.65% en promedio. Además, el subsidio mayor se otorgaba
a las pensiones de los afiliados con ingresos superiores. La ley 100 de 1993
disminuyó los subsidios del sistema al 41% de cada pensión en promedio...”[30] (Paréntesis fuera del original)
12. Para tratar de remediar la situación descrita, la
propuesta legislativa que se concretó en la Ley 797 de 2003 incorporó una serie
de medidas que constituyen una respuesta integral a la situación de
desequilibrio e inequidad detectada. Entre estas se encuentran algunas que
interesan especialmente para el asunto de que se ocupa ahora la Corte, cuales
fueron las que modificaron la operatividad del principio de solidaridad al
reformar de manera general la base salarial de cotización, el régimen de los
subsidios y la destinación de los mismos; entre estas medidas están
principalmente las siguientes:
- Se mantuvo el fondo de solidaridad pensional,
destinado a ampliar la cobertura del sistema mediante el subsidio a los grupos
de población que, por sus características y condiciones socioeconómicas, no
tienen acceso a los sistemas de seguridad social, tales como trabajadores
independientes o desempleados, artistas, deportistas, madres comunitarias y
discapacitados. Se creó una subcuenta de subsistencia de dicho fondo, destinada
a la protección de las personas en estado de indigencia o de pobreza extrema,
mediante un subsidio económico[31].
[32]
- Se focalizó el subsidio a la cotización
reservándolo a los trabajadores con ingresos inferiores a un salario mínimo que
sean mayores de 55 años y a los vinculados a los fondos de pensiones mayores de
58.[33]
- Para alimentar el Fondo de Solidariad Pensional se
dispuso un aumento del uno por ciento sobre la base de cotización a cargo de
los afiliados al sistema general de pensiones cuya base de cotización sea igual
o superior a cuatro (4) salarios mínimos legales mensuales vigentes.[34] Con el mismo propósito
se estableció también que los afiliados con ingreso igual o superior a 16
salarios mínimos mensuales legales vigentes tendrán un aporte adicional sobre
su ingreso base de cotización, así: de 16 a 17 smlmv de un 0.2%, de 17 a 18
smlmv de un 0.4%, de 18 a 19 smlmv, de un 0.6%, de 19 a 20 smlmv, de un 0.8% y
superiores a 20 smlmv de 1% destinado exclusivamente a la subcuenta de
subsistencia, del Fondo de Solidaridad Pensional.[35]
- El límite máximo de la base de cotización se amplió
a 25 salarios mínimos. (antes 20). Se agregó que cuando se devenguen
mensualmente más de veinticinco (25) salarios mínimos legales mensuales
vigentes, la base de cotización será reglamentada por el Gobierno Nacional y
podrá ser hasta de 45 salarios mínimos legales mensuales.[36]
- Se estableció, en la norma que ahora se examina, que
en ningún caso el ingreso base de cotización podría ser inferior a un salario
mínimo legal mensual vigente, derogándose la excepción que permitía al servicio
doméstico cotizar sobre bases salariales inferiores.[37]
- Se dispuso, a partir de 2004, un
incremento general en la tasa de cotización.[38]
Este incremento pretende capitalizar las reservas del ISS y de los fondos de
pensiones privados, en especial el de garantía de pensión mínima del sistema de
ahorro individual.
Además de estas medidas referentes concretamente a la
reforma de los mecanismos de operatividad del principio de solidaridad dentro
del régimen general de seguridad social en pensiones, la Ley 797 de 2003
pretendió eliminar hacia futuro ciertos privilegios concedidos a una mínima
parte de los servidores públicos cobijados por regímenes exceptuados o
especiales y aumentó las semanas de cotización requeridas para acceder a la
pensión, así como la edad para adquirir el derecho, en ciertos casos[39].
13. Además de las anteriores reflexiones,
relativas a la situación de crisis e inequidad por la que atravesaba el sistema
de seguridad social en pensiones y a las medidas legales que se adoptaron para
tratar de remediarla, otra serie de consideraciones resultan importantes a la
hora de examinar la constitucionalidad de la norma acusada, especialmente
frente a la operatividad práctica del principio de solidaridad: En primer
lugar, no puede perderse de vista que como causa de la expedición de la norma
acusada está el hecho de que el legislador detectó la presencia de una
reiterada práctica social contraria al principio de buena fe, consistente en
cotizar con fundamento en la excepción legal que permitía al servicio doméstico
hacerlo con base en ingresos menores al salario mínimo legal mensual, a pesar
de no ser el cotizante empleado de esta categoría, ni estar percibiendo una
remuneración inferior a dicho salario mínimo; lo que lo llevó a concluir que
resultaba necesario cerrar esta posibilidad elusiva, que contribuía a la
inviabilidad financiera del sistema general de pensiones y a su inequidad
práctica.
La mencionada práctica elusiva significaba un
menoscabo de los principios de solidaridad y eficiencia del sistema de
seguridad social en pensiones, en la medida en que impedía que los recursos
destinados a subsidiar a las clases económicamente más débiles efectivamente
las beneficiara a ellas, y en cuanto no facilitaba la razonable utilización
social y económica de los recursos financieros disponibles. Ante esta situación
generalizada se estimó menos lesivo de dichos principios el restringir el
subsidio a la cotización del servicio doméstico con ingresos inferiores al
salario mínimo, reservándolo para los que fueran mayores de 55 años, si se
trata de personas afiliadas al ISS, o de 58 si son vinculados a alguno de los
fondos de pensiones.
De otro lado, tampoco pierde de vista la Corte que la
eliminación de la excepción que permitía a los trabajadores del servicio
doméstico cotizar con base en ingresos inferiores al salario mínimo legal
mensual, si bien significa para ellos elevar el monto de su cotización, grava
de manera especial a sus empleadores, habida cuenta de que la nueva ley
mantiene la regla conforme a la cual los empleadores pagarán el 75% de la
cotización total y los trabajadores el 25% restante. En esta forma, a pesar del
mayor sacrificio exigido a los empleados domésticos, se mantiene en cierta
medida el principio de solidaridad, pues el sacrificio total será asumido en un
75% por dicho empleador.
En el mismo sentido resalta la Corte que la reforma
introducida, si bien exige el sacrificio adicional comentado, no elimina de
manera absoluta el principio de solidaridad, toda vez que las pensiones futuras
de quienes cotizan con base en el salario mínimo se verán subsidiadas en
aproximadamente un 49.1%.[40]
Todo lo anterior lleva a pensar que a la raíz de la
decisión legislativa que se analiza hubo una ponderación de principios, en
donde, a pesar del mayor sacrificio exigido a cierta categoría de empleadores y
trabajadores, este esfuerzo adicional se estableció -dadas las circunstancias
de crisis económica, inviabilidad financiera y de altos índices de elusión-,
como el único medio posible de hacer vigentes los principios de la eficiencia,
equidad y solidaridad del sistema pensional. Como se dijo, el principio de
solidaridad en seguridad social no es absolutamente ilimitado, ni obliga al
Estado a diseñar esquemas de subsidio completo e irrestricto para ningún sector
laboral en particular, sino que admite recortes derivados de las circunstancias
de escasez, de crisis o de falta de operatividad del sistema, con miras a
preservar un mínimo de beneficios para toda la población de usuarios. En tal
virtud, no estima la Corte que el aparte normativo acusado signifique una
limitación desproporcionada e injusta del mencionado principio, que haga la
norma inconstitucional por este concepto.
2. Presunto desconocimiento del derecho a la igualdad.
14. Dice la demanda que la derogatoria implícita
contenida en el aparte normativo acusado, que tiene como efecto que los
empleados del servicio doméstico con ingresos inferiores al salario mínimo
legal mensual deban cotizar con base en dicho salario mínimo, desconoce el
principio de igualdad pues los obliga a hacer aportes para pensiones sin
consultar su verdadera capacidad económica, en los mismo términos en que lo
hacen las personas que sí obtienen esta remuneración mínima.
Al respecto la Corte observa lo siguiente:
-Si bien es cierto que la norma acusada tiene los
efectos descritos de obligar a esta categoría de empleados a cotizar para
pensiones como si obtuvieran un mínimo mensual salarial que no obtienen, y por
ende a hacer una cotización porcentualmente mayor a la que hacen los que sí
obtienen el salario mínimo mensual, también debe tenerse en cuenta que los
empleados del servicio doméstico no son los únicos trabajadores que, por
encontrarse en la situación de ser remunerados mediante jornal y no trabajar
todos los días de la semana, perciben un salario mensual inferior al mínimo
legal. Desde este punto de vista, la derogatoria de la excepción comentada pone
en pie de igualdad a todos los trabajadores que se encuentran en esa situación,
derogando lo que en realidad constituía un privilegio únicamente para cierta
categoría de empleados remunerados por jornal mínimo sólo durante algunos días
de la semana.
- El mayor sacrificio exigido a esta categoría de
empleados domésticos y a sus empleadores se lleva a cabo con el objeto de dar
viabilidad financiera al derecho de aquellos a obtener en el futuro la pensión
mínima, y de hacer, por este aspecto, que se equiparen a los demás trabajadores
que sí obtienen el salario mínimo mensual legal vigente; es decir, la reforma
pretende hacer factible la igualdad en el derecho a obtener la pensión mínima;
viabilidad que con la reforma legal no se logra solamente mediante el aludido
sacrificio individual de los trabajadores domésticos y de sus patronos, sino
que también es fruto del mayor esfuerzo colectivo llevado a cabo mediante el
mecanismo de ampliación del principio de solidaridad, que ahora exige a quienes
más devengan hacer aportes adicionales a los antes vigentes, para alimentar los
fondos de solidaridad pensional y de garantía de pensión mínima.
- El mayor sacrificio exigido a esta clase de
trabajadores domésticos, que significa el tener que cotizar con base en un
salario superior al efectivamente devengado, tiene su fundamento en una
realidad innegable que es la diferente situación de hecho en que se encuentran
quienes obtienen un salario mínimo mensual legal vigente y quienes no lo
obtienen, diferencia determinada por la mayor cantidad de trabajo remunerado
que los primeros llevan a cabo frente a los segundos.
Así las cosas, no estima la Corte que el mayor
sacrificio porcentual ahora exigido a los trabajadores domésticos que devengan
menos del salario mínimo signifique un desconocimiento del derecho a la
igualdad, ya que toma pie en la diferente situación fáctica en que se
encuentran esta clase de trabajadores frente a los demás. Persigue además un
objetivo constitucionalmente valioso, que es asegurar la pensión mínima de
vejez para esta categoría de empleados, y con ello la seguridad de su mínimo
vital de subsistencia cuando mengue definitivamente su capacidad laboral.
Objetivo que, amen de realizar en esta etapa de la vida su igualdad fáctica
frente a quienes sí obtenían salarios mensuales iguales al mínimo legal, les
permitirá vivir en mínimas condiciones de dignidad personal.
Adicionalmente, el mayor sacrificio porcentual exigido
a los trabajadores domésticos que ganan menos del mínimo no resulta
desproporcionado, si se atiende a que, para hacer efectivo el derecho a la
pensión mínima que con el se busca obtener, tanto sus empleadores como en
general el sistema de seguridad social aportarán también en proporciones
adicionales a aquellas en que venían haciéndolo en el esquema de la Ley 100 de
1993, como anteriormente se describió.
3. Presunto desconocimiento del derecho irrenunciable
a la seguridad social, a la protección especial que merecen los niños
trabajadores y a las mujeres que laboran como empleadas domésticas.
15. A juicio de la Corte la reforma introducida por la
norma que ahora se examina, lejos de producir el desconocimiento del derecho
irrenunciable a la seguridad social pretende garantizar su eficacia, vistas las
circunstancias de crisis por las que atravesaba el modelo legal anterior,
crisis determinada en parte por la vigencia de la excepción que disposición
demandada derogó. En efecto, conocidos los antecedentes legislativos de la ley
en general se tiene que no iba a ser posible asegurar a los afiliados al
sistema de seguridad social la garantía de pensión mínima, y que los
correctivos introducidos de manera general pretendieron remediar esa situación.
Dentro de tales correctivos, se observa que la excepción que permitía a los
trabajadores del servicio doméstico cotizar con base en salarios mensuales
inferiores al mínimo legal mensual vigente, por el uso contrario a derecho de
que venía siendo objeto, resultaba ser un factor de distorsión del equilibrio
económico del sistema que hacía imperiosa su revisión. Conjurada esta
posibilidad elusiva, se asegura una mayor transparencia y eficiencia en la
utilización social y económica de los recursos financieros disponibles, para
que los beneficios a que da derecho la seguridad social sean prestados en forma
adecuada, oportuna y suficiente. Así pues, como se dijo, la reforma al régimen
de los empleados del servicio doméstico contribuye a la eficacia de su derecho
a la seguridad social, y de los derechos de los demás afiliados al sistema en
general.
16. Finalmente, la Corte no estima que la parte
acusada del artículo 5° de la Ley 797 de 2003 desconozca tampoco la protección
especial que, en virtud de lo dispuesto por el artículo 44 de la Carta, merecen
los niños contra toda forma de explotación laboral y contra la imposición de
trabajos riesgosos. Ciertamente, si en algunos casos los menores son objeto de
esta clase de explotación, ello no ocurre por efecto de lo que la norma
actualmente dispone, dado que su objeto no es regular el trabajo infantil o
juvenil, el cual se encuentra protegido por otras normas del ordenamiento. Entre
ellas especialmente aquellas contenidas en el Código del Menor -Decreto 2737 de
1989- que son específicas en proscribir la explotación económica de los niños y
el desempeño de los menores en trabajos peligrosos para su salud física o
mental, o que impidan su acceso a la educación.[41] Adicionalmente, varios
convenios suscritos por Colombia e incorporados a la legislación nacional, que
por referirse a derechos fundamentales forman parte del llamado bloque de
constitucionalidad, contienen mecanismos de prevención del abuso de los niños
en materia laboral. Tales son, por ejemplo, la Convención de los Derechos del
Niño, emanada de la Asamblea General de las Naciones Unidas y aprobada por el
Congreso Nacional mediante la Ley 12 de 1991, que reconoce el derechos de los
niños a ser protegidos contra el desempeño en labores riesgosas o la
explotación laboral que obstaculice su educación y desarrollo, o el Convenio
138 sobre la edad mínima de admisión de empleo, adoptado por la 58ª Reunión de
la Conferencia General de la Organización Internacional del Trabajo, y
aprobado mediante la Ley 515 de 1999.
El artículo bajo examen no discrimina a los menores
trabajadores ni tolera su explotación, pues lo que hace es establecer una norma
general, aplicable también a ellos cuando se desempeñan como empleados
domésticos o en cualquier otra actividad, norma que pretende regular las
condiciones en que se debe cotizar para seguridad social en pensiones a fin de
garantizar en el futuro el derecho correlativo. No existe pues una regulación
específica que propicie o tolere respecto de ellos un trato legal diferencial.
Por las mismas razones la Corte no estima que la norma
que ocupa su atención desproteja particularmente a las mujeres que se emplean
como trabajadoras domésticas, ni a los niños quede ellas dependen. Su objeto no
es regular el trabajo doméstico femenino, sino una obligación derivada de éste,
cuando es desempeñado por cualquier persona. En tal virtud no puede desproteger
específicamente a la mujer empleada como trabajadora doméstica.
18. Finamente la Corte aclara que toda vez que la
expresión parcialmente acusada contenida en el último inciso del artículo 5° de
la Ley 797 de 2003 fue examinada exclusivamente en relación con su aplicación a
los empleados del servicio doméstico que obtienen una remuneración mensual
inferior al salario mínimo legal mensual vigente, los efectos de esta sentencia
se limitan al a dicho cargo.
VII.   DECISION
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte
Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la
Constitución,
R E S U E L V E
Declarar EXEQUIBLE, únicamente respecto de los
cargos analizados en el presente proceso, la expresión “En ningún
caso el ingreso base de cotización podrá ser inferior a un salario mínimo legal
mensual vigente”, contenida en el artículo 5º de la Ley 797 de 2003, que
modificó el inciso 4º y parágrafo del artículo 18 de la Ley 100 de 1993
Notifíquese, comuníquese, publíquese,
insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente.
CLARAINÉS
VARGAS HERNÁNDEZ
Presidenta
JAIME ARAUJO RENTERÍA
Magistrado
ALFREDO BELTRÁN SIERRA
Magistrado
MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME CORDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
EDUARDO MONTEALEGRE LYNNET
Magistrado
ALVARO TAFUR GÁLVIS
Magistrado
IVAN HUMBERTO
ESCRUCERÍA MAYOLO
Secretario General (e)
[1] Para garantizar la
pensión mínima a  los afiliados al régimen de ahorro individual con solidaridad
la Ley 797 de 2003 en su artículo 14 prevé lo siguiente: Artículo 14. El
artículo 65 de la Ley 100 de 1993 quedará así:
Artículo
65. Garantía de
Pensión Mínima de Vejez. En desarrollo de los artículos 13 y 48 de la
Constitución Política, créase el Fondo de Garantía de Pensión Mínima del
Régimen de Ahorro individual con Solidaridad, como un patrimonio autónomo con
cargo al cual se pagará, en primera instancia, la garantía de que trata este
artículo. El Gobierno Nacional definirá el régimen de organización y
administración de este fondo, así como la entidad o entidades que lo
administrarán.
Los
afiliados que a los sesenta y dos (62) años de edad, si son hombres, y
cincuenta y siete (57), si son mujeres, no hayan alcanzado a generar la pensión
mínima de que trata el artículo 35 de la Ley 100 de 1993, y hubiesen cotizado
por lo menos mil ciento cincuenta (1.150) semanas tendrán derecho a que el Fondo
de Garantía de Pensión Mínima del Régimen de Ahorro Individual con Solidaridad,
en desarrollo del principio de solidaridad, les complete la parte que haga
falta para obtener dicha pensión.
A partir
del 1° de enero de 2009 el número de semanas se incrementarán en veinticinco
(25) semanas cada año hasta alcanzar 1.325 semanas de cotización en el 2015.
Parágrafo.
Para efectos del cómputo de las semanas a que se refiere el presente artículo,
se tendrá en cuenta lo previsto en los parágrafos del artículo 33 de la Ley 100
de 1993.
[2] Ver Sentencia
SU-819 de 1999 (M.P. Alvaro Tafur Galvis).
[3] Ver Sentencias C-548 de 1995 (M.P.
Hernando Herrera Vergara), T-827 de 1999 (M.P. Alejandro Martínez Caballero).
[4] Ver, entre oras, las sentencias T-1752
de 2000
[5]
Sentencia T-456 de 1994 M.P. Alejandro Martínez Caballero
[6] Ver, entre muchas otras, las Sentencias
C-130 de 2002, C-616 de 2001, C-1489 de 2001, C-542 de 1998 y C-111 de 1997.
[7] Cf. Sentencia C- 791 de 2002, M.P Eduardo Montealegre
Lynett
[8] Sentencia
C-789 de 2002, M.P Rodrigo Escobar Gil.
[9]
C-086/02 M.P. Clara Inés Vargas Hernández.
[10] Sentencia
C-789 de 2002, M.P Rodrigo Escobar Gil.
[11]
Al respecto, en la Sentencia C-596/97 previamente mencionada, que declaró
exequible la exclusión del régimen de transición de quienes no estaban
afiliados a un sistema de pensiones al entrar en vigencia la Ley 100 de 1993,
sostuvo en relación con los derechos de seguridad social, consagrados en el
artículo 48 de la Constitución, que “los derechos que corresponden a esta
categoría, como anteriormente se explicara, se adquieren en los términos que la
ley señala”, agregando posteriormente, en relación con la irrenunciablidad
a los beneficios laborales mínimos, que “los beneficios que son irrenunciables
son aquellos que se erigen como derechos ciertos o adquiridos, y, como se vio, la
mera posibilidad de pensionarse con el cumplimiento de ciertos requisitos y en
determinadas condiciones, no constituye un derecho adquirido sino una
simple expectativa de derecho.”
[12] Ibidem
[13] Cf. Ley 100 de
1993, art. 1°.
[14] Cf. Ibidem
[15] Cf. Ley 797 de
2003, artículo 2°
[16] Ley 797 de 2003,
art. 17.
[17] Cf. Sentencia
C-126 de 2002, M.P Alejandro Martínez Caballero
[18] De conformidad con
lo prescrito por el artículo 2° de la Ley 797 de 2003,  el fondo de solidaridad
pensional estará destinado a ampliar la cobertura mediante el subsidio a los
grupos de población que, por sus características y condiciones socioeconómicas,
no tienen acceso a  los sistemas de seguridad social, tales como trabajadores
independientes o desempleados, artistas, deportistas, madres c omunitarias y
discapacitados. Créase una subcuenta de subsistencia del Fondo de Solidaridad
Pensional, destinado a la protección de las personas en estado de indigencia o
de pobreza extrema, mediante un subsidio económico, cuyo origen, monto y regulación
se establece en esta ley. La edad para acceder a esta protección será en todo
caso tres (3) años inferior a la que rija en el sistema general de pensiones
para los afiliados.
[19] Cf. Ley 100 de
1993, arts. 25 y siguientes y Ley 797 de 2003, art. 20.
[20] Cf. Ley 797 de
2003, art. 7.
[21] Debe entenderse
que esta
base mínima es el salario mínimo legal mensual vigente.
[22] Explicando las razones de esta disminución, el Ministerio explicó
que “se buscó que el subsidio se redujera en alguna proporción, teniendo en
cuenta que utilizando la categoría de servicio doméstico, se estaba
evidenciando mucha evasión al sistema.”
[23] Código Sustantivo
del Trabajo, art 129.
[24] Ibidem
[25] Actualmente el Decreto 3232 de 2002 fija
en $332.000 el salario mínimo legal mensual, de donde e deduce que el salario
mínimo legal diario es la suma de $11.066.66.
[26] La Corte no
considera que el presente examen de constitucionalidad deba llevarse a cabo
sobre la base de situaciones francamente ileales, como aquella en que los
empleados domésticos son remunerados desconociendo las normas vigentes sobre
salario mínimo, ya sea mensual o diario.
[27] La Corte
recuerda que, de conformidad con lo preceptuado por el parágrafo primero del
artículo 18 de la Ley 100 de 1993, no modificado por la Ley 797 de 2003, en
aquellos casos en los cuales el afiliado perciba salario de dos o más
empleadores, las cotizaciones correspondientes serán efectuadas en forma
proporcional al salario devengado de cada uno de ellos, y dichos salarios se
acumularán para efectos de determinar el salario base de cotización.
[28] La regresividad
del sistema consiste en el subsidio a personas que tienen una mayor capacidad
de pago.
[29] Juan Luis Londoño
de la Cuesta. Exposición de motivos al proyecto de ley número 56 de 2002 Senado.
Gaceta del congreso Número 350 del 23 de agosto de 2002.
[30] Ponencia para primer debate al proyecto
de ley 056 de 2002 Senado, 055 de 2002 Cámara. Gaceta del Congreso 508 de
noviembre de 2002.
[31] La edad para acceder a esta protección es de tres (3) años inferior
a la que rije en el sistema general de pensiones para los afiliados.
[32] (Ley 797 de 2003, art. 2°).
[33] Ley 797 de 2003
art. 8.
[34] Ibidem
[35] Ibidem art. 7°
[36] Ibidem art.2°
[37] Ibidem, art. 18
inciso 4° y parágrafo. Norma ahora bajo examen.
[38] Ley797 de 2003, art. 7°:
...
A partir del 1° de enero del año 2004 la
cotización se incrementará en un uno por ciento (1%) sobre el ingreso base de
cotización. Adicionalmente, a partir del 1° de enero del año 2005 la cotización
se incrementará en medio por ciento (0.5%) y otro medio punto (0.5%) en el año
2006. A partir del 1° de enero del año 2008, el Gobierno Nacional podrá
incrementar en un (1%) punto adicional la cotización por una sola vez, siempre
y cuando el crecimiento del producto interno bruto sea igual o superior al 4%
en promedio durante los dos (2) años anteriores.
El incremento de la cotización se
destinará en el régimen de prima media al pago de pensiones y a la
capitalización de reservas pensionales.
En el Régimen de Ahorro Individual con
Solidaridad el incremento que se realice en el año 2004 se destinará al Fondo
de Garantía de Pensión Mínima del régimen de ahorro individual. Los incrementos
que se realicen a partir del 2005 se destinarán a las cuentas individuales de
ahorro pensional. Quinquenalmente y con base en los estud ios financieros y
actuariales que se realicen para tal fin, el gobierno redistribuirá los
incrementos de cotización previstos en este artículo entre el Fondo de Garantía
de la Pensión Mínima del Régimen de Ahorro Individual y las cuentas de ahorro
pensional.
[39] Se mantuvo la
edad para adquirir el derecho a pensión en el régimen de transición.
[40] Este Dato es
tomado de la intervención del Ministerio de Hacienda dentro del presente
proceso.
[41] La Corte destaca las siguientes normas del Código del Menor
destinadas específicamente a proteger al menor trabajador:
Artículo 238:
“Los menores de dieciocho (18) años necesitan para trabajar autorización
escrita del inspector del trabajo o, en su defecto, de la primera autoridad
local, a solicitud de los padres y, a falta de éstos, del defensor de familia.
“Prohíbese el
trabajo de los menores de catorce (14) años y es obligación de sus padres
disponer que acudan a los centros de enseñanza. Excepcionalmente y en atención
a circunstancias especiales calificadas por el defensor de familia, los mayores
de doce (12) años podrán ser autorizados para trabajar por las autoridades
señaladas en este artículo, con las limitaciones previstas en el presente
código.”
...
“Artículo 240.
Si durante las diligencias previas a la autorización para trabajar o en
desarrollo de su labor de vigilancia, los funcionarios competentes del trabajo,
o los jueces de menores o de familia establecen que el menor se encuentra en
situación de peligro o de abandono, lo reportarán de inmediato al defensor de
familia con el objeto de que se tomen las medidas de protección pertinentes.
...
Artículo 242. La
duración máxima de la jornada de trabajo del menor se sujetará a las siguientes
reglas:
1. El menor
entre doce (12) y catorce (14) años sólo podrá trabajar en una jornada máxima
de cuatro (4) horas diarias, en trabajos ligeros.
2. Los mayores
de catorce (14) y menores de dieciséis (16) años sólo podrán trabajar en una
jornada máxima de seis (6) horas diarios.
3. La jornada de
trabajo del menor entre dieciséis (16) y dieciocho (18) años, no podrá exceder
de ocho (8) horas diarias.
4. Queda
prohibido el trabajo nocturno para los trabajadores menores. No obstante, los
mayores de dieciséis (16) años y menores de dieciocho (18) años podrán ser
autorizados para trabajar hasta las ocho (8) de la noche siempre que no se
afecte su asistencia regular a un centro docente, ni implique perjuicio para su
salud física o moral.
...
Artículo. 243 El
menor trabajador tendrá derecho al salario, prestaciones sociales y demás
garantías que la ley concede a los trabajadores mayores de dieciocho (18) años.
El salario del
menor trabajador será proporcional a las horas trabajadas.