C-205-95
Sentencia No
Sentencia No.
C-205/95
FONDO DE
ADECUACION DE TIERRAS-Creación/ADMINISTRACION
PUBLICA
La ley demandada no viola la Constitución.
La dependencia creada no fue dotada de personería jurídica y se ha querido que
su funcionamiento se traduzca en el mínimo costo posible para el erario.
Resulta por ello conforme a la Constitución - y al principio de economía -, que
se haya establecido que el representante legal del Himat lo será del Fondo y que
aquélla lo manejará. En el plano constitucional es indiferente que el FONAT sea
visto como un organismo autónomo que se apoya en la infraestructura de un
establecimiento público (Himat), o que éste último posee en su estructura una
dependencia (FONAT) sujeta a un régimen especial.
LEY ORGANICA-Improcedencia/ADMINISTRACION PUBLICA-Modificación
de la estructura
De ordinario, una ley que modifica la
estructura de la administración administrativa, repercute en el presupuesto,
sin que por este motivo deba pensarse que la misma deba ser objeto de la ley
orgánica respectiva.
FONDO DE
ADECUACION DE TIERRAS-Manejo
presupuestal
La ley no contempla para el manejo del
Fondo, un procedimiento diferente del señalado en la ley orgánica de
presupuesto, cuyas disposiciones, particularmente, en materia de ejecución del
gasto, le son aplicables. De ninguna manera se vulnera el principio de
universalidad ni el de unidad de caja. La constitución y manejo del Fondo, no
son óbice para que en el presupuesto anual se continúe incluyendo el total de
ingresos fiscales y se mantenga una caja o presupuesto común con el objeto de
atender el pago de las apropiaciones autorizadas.
FONDO DE
ADECUACION DE TIERRAS-Cuenta
separada en presupuesto del Himat
La ley demandada no autoriza un aporte o
suscripción del Estado a una empresa industrial o comercial. El Fondo que se
establece opera como cuenta separada en el presupuesto del Himat, que es un
establecimiento público (Artículo 2 del Decreto 1278 de 1994). Por
consiguiente, la apropiación correspondiente se destinará a dicha entidad, que
manejará los recursos que se le asignen con ese propósito bajo la forma de una
cuenta separada.
FONDO DE
ADECUACION DE TIERRAS-Exención
de valorización
El artículo de la ley, pese a que alude a
una "exención de valorización", precisa, por vía negativa - señalando
que sobre el valor presente de las obras de adecuación de tierras mientras la
inversión no se hubiere amortizado no recaerán tributos -, el campo de acción
de la contribución de valorización y demás gravámenes que afectan la propiedad
inmueble, la cual sólo puede gravarse por los municipios. El Congreso puede
concurrir a determinar de modo general los elementos básicos de los tributos
municipales, pues ellos se votan de conformidad con la Constitución y la ley.
Por lo anterior, no es de recibo, en este caso, la restricción a la iniciativa
legislativa indicada en el artículo 154 de la CP, que por lo demás se predica
de las exenciones a los impuestos, contribuciones y tasas nacionales.
FONDO DE ADECUACION
DE TIERRAS-Representante
legal
La ley no dispone, por sí misma, la
designación de un funcionario que sea de libre nombramiento y remoción del
Presidente de la República. El representante legal del Himat como agente suyo
es designado por el Presidente y, a este respecto, la ley no prescribe nada en
contrario. Simplemente, la ley le asigna a este funcionario una función
adicional: representar legalmente a FONAT. La atribución de una función, esto
es, la habilitación de una competencia, corresponde a la ley, y no puede
confundirse con la función nominativa que incumbe al Presidente, la cual
permanece inalterada.
AUTONOMIA FISCAL
DE ENTIDADES TERRITORIALES/CONTRIBUCION DE VALORIZACION
El Congreso en esta ocasión no ha
interferido ilegítima e irrazonablemente en la órbita tributaria de las
entidades territoriales. Como ya se anotó, la ley, lejos de disponer de una
renta tributaria constituida, se contrae a configurar por vía negativa la base
gravable de la contribución de valorización. Para este efecto, debe reiterarse,
que sólo los municipios pueden gravar la propiedad inmueble, pero no lo pueden
hacer sino de conformidad con la ley.
AUXILIOS O
DONACIONES-Prohibición/SUBSIDIO-Excepciones
La prohibición de decretar auxilios o
donaciones a personas naturales o jurídicas de derecho privado, sólo tiene las
excepciones que la misma Constitución establece o que se derivan de sus normas.
Todo subsidio estatal a usuarios de un servicio público o beneficiarios de una
inversión pública, necesariamente posee un componente de transferencia de
recursos del Estado a un particular, que deja de tener una inmediata
contraprestación, total o parcial, a cargo de éste. A la luz del artículo 355
de la CP, puede afirmarse que los subsidios del Estado a los particulares, por
regla general, se encuentran prohibidos. La excepción sólo es procedente si el
subsidio, concedido por la ley, se basa en una norma o principio
constitucional, y resulta imperioso para realizar una finalidad esencial del
Estado. La Corte, sin embargo, encuentra en la Constitución suficientes
elementos para sostener la constitucionalidad de un subsidio como el que es
objeto de análisis. El subsidio, en este caso, cumple diversos fines, todos
ellos vinculados a deberes que la Constitución asigna al Estado, cuya
inobservancia contradiría el designio constitucional de la actividad pública y
profundizaría la desigualdad real existente en el país.
SERVICIOS
PUBLICOS DOMICILIARIOS-Concepto
La Corte ha señalado que por servicios
públicos domiciliarios se deben entender aquellos servicios públicos “que se
prestan a través de sistemas de redes físicas o humanas con puntos terminales
en las viviendas o sitios de trabajo de los usuarios y cumplen la finalidad
específica de satisfacer las necesidades esenciales de las personas”.
SUBSIDIO PARA
ADECUACION DE TIERRAS
El Congreso ha intentado resolver la
situación recurriendo a la consagración de un subsidio parcial del costo de
recuperación de esta suerte de inversiones públicas, que beneficia a los
pequeños productores. Pretende, de esta manera, promover la igualdad real y
efectiva, habilitando a los pequeños productores como eventuales usuarios y
beneficiarios de las obras públicas de adecuación de tierras y evitar, como se
ha visto, que el cumplimiento de un deber estatal no se traduzca en la práctica
en el incumplimiento de otro. Los pequeños productores se encuentran en
condiciones socioeconómicas diferentes respecto de los medianos y grandes
productores y arriesgan perder sus parcelas si se someten a una misma
metodología y sistema de cobro. El tratamiento diferente y favorable que se les
prodiga, en consecuencia, se justifica pues sólo así - gracias al subsidio -
pueden mantenerse como categoría social y recibir el beneficio de la acción
estatal como los restantes productores agrarios.
Ref.: Expediente
D-656
Actor: JUAN
MANUEL CHARRY URUEÑA
Demanda de
inconstitucionalidad contra los artículos 16, 17, 25 y 34 de la Ley 41 de 1993
"por la cual se organiza el subsector de adecuación de tierras y se
establecen sus funciones".
Magistrado
Ponente:
Dr. EDUARDO
CIFUENTES MUÑOZ
Santa Fe de Bogotá,
D.C., Mayo 11 de mil novecientos noventa y cinco (1995)
Aprobado por Acta Nº
16
La Sala Plena de la
Corte Constitucional integrada por su Presidente José Gregorio Hernández
Galindo y por los Magistrados Jorge Arango Mejía, Antonio Barrera Carbonell,
Eduardo Cifuentes Muñoz, Carlos Gaviria Díaz, Hernando Herrera Vergara,
Alejandro Martínez Caballero, Fabio Morón Díaz y Vladimiro Naranjo Mesa,
EN NOMBRE DEL PUEBLO
Y
POR MANDATO DE LA CONSTITUCION
Ha pronunciado la
siguiente
SENTENCIA
En el proceso de
revisión de constitucionalidad de los artículos 16, 17, 25 y 34 de la Ley 41 de
1993 "por la cual se organiza el subsector de adecuación de tierras y se
establecen sus funciones".
I. TEXTO DE LA NORMA DEMANDADA
El tenor literal de
las normas acusadas es el siguiente:
Ley 41 de 1993
Artículo 16.-  Fondo de Adecuación de Tierras.  Créase
el Fondo Nacional de Adecuación de Tierras, FONAT, como unidad administrativa
de financiamiento del Subsector de Adecuación de Tierras, cuyo objeto es
financiar los estudios, diseños y construcción de las obras de riego,
avenamiento, y defensa contra las inundaciones, de acuerdo con las políticas
trazadas por el Consejo Superior de Adecuación de Tierras.
El fondo funcionará
como una cuenta separada en el presupuesto del Himat, quien lo manejará y su
representante legal será el Director General de dicho instituto.
Artículo 17.- Patrimonio. El patrimonio del Fondo
Nacional de Adecuación de Tierras estará integrado de la siguiente manera:
1. Por los recursos
provenientes de recuperación de las inversiones realizadas por los organismos
públicos ejecutores.
2.  Por los recursos
que se le asignen en el Presupuesto Nacional.
3. Por los créditos
internos o externos que se contraten con destino al fondo.
4.  Por los recursos
que aporten las entidades territoriales.
5. Por los recursos
de cooperación técnica que se otorguen para el cumplimiento de su objeto.
6.  Por el producto
de los rendimientos financieros de sus inversiones.
7. Por las
donaciones, aportes, y contrapartidas que le otorguen organismos
internacionales o nacionales privados o públicos y los provenientes de otros
países.
Artículo 25.- Subsidios. Créase un subsidio del 50% en
las cuotas de recuperación de inversiones de los proyectos, con destino a los
pequeños productores, usuarios de los Distritos de Adecuación de Tierras que
reúnan las condiciones socioeconómicas que determine el Consejo Superior de
Adecuación de Tierras.  Este subsidio puede ser complementado con aportes de
otros organismos públicos o privados en cuantía no menor al 5% ni mayor al 20%
del costo en cuyo caso, el subsidio se incrementará en dicho porcentaje.
Artículo 34.- Exención de Valorización. El valor
presente de las obras de adecuación de tierras que sean construidas con el fin
de mejorar y hacer más productivas las actividades agropecuarias, debe ser
desagregado del avalúo catastral del predio beneficiado para los efectos
tributarios y fiscales. Sobre este valor, no podrá recaer ninguna clase de
impuestos o contribuciones de valorización y demás gravámenes durante el
término de amortización del costo de las obras".
II. ANTECEDENTES
Preliminares
1.  El Congreso de
la República expidió la Ley 41 de 1993, publicada en el Diario Oficial N°
40.731.
2. El ciudadano
Manuel Charry Urueña instauró demanda de inconstitucionalidad parcial contra
los artículos 16, 17, 25 y 34 de la Ley 41 de 1993, por considerarlos violatorios
de los artículos 151, 154, 189-13, 287, 294, 355, 362 y 368 de la Constitución.
3.  Los ciudadanos
Luis Carlos Sáchica Aponte, en calidad de apoderado de la Nación-Ministerio de
Agricultura y Desarrollo Rural, y Mauricio Caballero Ospina apoderado de la
Nación - INAT, presentaron escritos en apoyo de la constitucionalidad de la
norma acusada.
4.  El Procurador
General de la Nación solicitó a la Corporación que aceptara su impedimento para
conocer del proceso de la referencia, toda vez que se desempeñaba como Senador
de la República al momento del trámite de la Ley 41 de 1993.  Aceptado el
impedimento, se remitió el proceso al Viceprocurador General de la Nación,
quien rindió concepto, en el que se pide a la Corporación declarar la exequibilidad
de las normas acusadas.
5. Mediante el
artículo 116 literal d) de la Ley 99 de 1993, el Himat se trasformó en el
Instituto Nacional de Adecuación de Tierras -INAT-. En ejercicio de las
facultades contenidas en dicha disposición, el Presidente de la República
expidió el Decreto N° 1278 de 1994 "por el cual se modifica la Estructura
Orgánica y el Funcionamiento del Instituto Nacional de Adecuación de Tierras
-INAT- antes Instituto Colombiano de Hidrología, Meteorología y Adecuación de
Tierras -Himat-". El numeral 22 del artículo 5 del Decreto 1278 de 1994
asignó al INAT la administración del FONAT.
En consecuencia, las
referencias que se hagan en la sentencia al HIMAT, se deben entender hechas
respecto del INAT.
6.  Para una mayor
claridad expositiva, se resumirán, en primer término, los cargos que el actor
endilga a las normas acusadas y, luego, se introducirán los argumentos del
Ministerio Público y de los intervinientes.
III. FUNDAMENTOS
A.- Primer cargo:
ley orgánica del presupuesto  (CP art. 151)
Sustentación del
cargo
El artículo 16 de la
Ley 41 de 1993, al crear el Fondo de Adecuación de Tierras, "FONAT",
como una cuenta separada en el presupuesto del Himat, regula una materia propia
de la ley orgánica del presupuesto (CP art. 151). La constitución de un
patrimonio autónomo - dentro de la estructura de la administración nacional -,
paralelo al de la entidad en cuyo presupuesto se establece y, de otra parte,
carente de personería jurídica, corresponde a una situación irregular que no
puede sustentarse en las facultades del Congreso derivadas del artículo 150-7
de la C.P.
De otro lado, los
principios de universalidad y de unidad de caja (Ley 38 de 1989, art. 8),
"resultan violados por los artículos 16 y 17 acusados".
Posición del
Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural
La norma acusada es
exequible, como quiera que lo mismo se dictó con arreglo a la competencia que
la Constitución le atribuye al Congreso en el artículo 150-7. La disposición
legal se ocupa de definir los elementos que conforman la estructura del
"FONAT": unidad administrativa del Himat; patrimonio propio;
funciones administrativas; representante legal, etc.
Tampoco se observa
vulneración alguna de la ley orgánica del presupuesto. El manejo independiente
del patrimonio de "FONAT", es una medida administrativa y no
propiamente presupuestal, que no comporta una labor de captación de fondos
públicos que deban "entrar al tesoro público para formar una caja común
que finalmente se destinarán a los cometidos determinados en el presupuesto".
Los principios presupuestales no se vulneran ni la órbita reguladora de la
ejecución presupuestaria se invade, con la creación de una organización que
cumple funciones financieras dentro del Himat.
Posición del
Instituto Nacional de Adecuación de Tierras
El Congreso Nacional
está facultado para crear entidades del orden nacional, sin someterse a una
tipología determinada. Se ha desarrollado, en este caso, "una nueva
entidad dentro de una preexistente", lo que hacia necesario establecer
pautas precisas de orden administrativo y financiero para garantizar su
funcionamiento, las cuales no invaden la órbita de la ley orgánica del
presupuesto.
Concepto del
Viceprocurador
La creación del
FONAT se originó en la competencia del Congreso contemplada en el numeral 7 del
artículo 150 C.P. Desde la reforma constitucional de 1968, se ha previsto la
existencia de fondos (Decreto 3130 de 1968) que son “sistemas de manejo de
cuentas de parte de los bienes o recursos de un organismo, para el cumplimiento
de los objetivos contemplados en el acto de su creación cuya administración se
hace en los términos en éste señalado”. La existencia de fondos complementa el
segundo nivel de la administración (establecimientos públicos, corporaciones
autónomas regionales, sociedades de economía mixta y empresas industriales y
comerciales del Estado).
Consideraciones
de la Corte Constitucional
1. El Fondo de
Adecuación de tierras "FONAT", se analiza de manera distinta en la
demanda y en la impugnación. Para la primera se trata de una medida
presupuestal, propia de la ley orgánica del presupuesto. Para la segunda, de
una medida administrativa, perteneciente a una ley sobre estructura de la
administración nacional.
La lectura de los
artículos 16 y 17 de la Ley 41 de 1993, lleva a la conclusión de que la materia
objeto de regulación, es tanto administrativa como presupuestal. En efecto, la
ley introduce una innovación en la estructura de la administración nacional,
consistente en la creación de una dependencia, a la que se asigna una
naturaleza (unidad administrativa), una función (financiar los estudios,
diseños y construcción de obras de riego, avenamiento, y defensa contra las
inundaciones), un patrimonio (integrado por los rubros que se enumeran en el
artículo 17), un cuerpo de dirección (consejo superior de adecuación de
tierras) y un representante legal (el director general del Himat). De otra
parte, se contempla la connotación presupuestal del organismo, al señalar que
funcionará como una cuenta separada en el presupuesto del Himat y a ella se
canalizarán recursos del presupuesto nacional.
Desde el punto de
vista administrativo, las leyes que determinan la estructura de la
administración nacional, pueden hacerlo creando las entidades expresamente
previstas en la Constitución (ministerios, departamentos administrativos,
superintendencias y establecimientos públicos, empresas industriales del estado
y sociedades de economía mixta), o estableciendo otras diferentes que, a su
juicio y de acuerdo con las circunstancias, se consideren convenientes con el
objeto de satisfacer las necesidades del servicio público. La Constitución,
consciente de que este es un campo en el que es corriente ensayar nuevas
figuras y diseños administrativos con miras a realizar los variados cometidos
estatales, no consagró un numerus clausus de entidades administrativas.
De ahí que, sin perjuicio del elenco de organismos administrativos efectuado
por el Constituyente, el artículo 150-7 de la CP faculte al Congreso para
crear, suprimir o fusionar "otras entidades del orden nacional".
La Constitución no
exige que las entidades administrativas, necesariamente deban tener personería
jurídica, extremo que, por consiguiente, se libra a la ley. La Constitución no
entra a regular los criterios de adscripción, vinculación o incorporación de
"las otras entidades del orden nacional", que puede crear el
legislador. Todos estos aspectos, en consecuencia, son materias que ingresan en
el ámbito de la ley.
En este orden de
ideas, la ley demandada no viola la Constitución. La dependencia creada no fue
dotada de personería jurídica y se ha querido que su funcionamiento se traduzca
en el mínimo costo posible para el erario. Resulta por ello conforme a la
Constitución - y al principio de economía (CP art. 209) -, que se haya establecido
que el representante legal del Himat lo será del Fondo y que aquélla lo
manejará. En el plano constitucional es indiferente que el FONAT sea visto como
un organismo autónomo que se apoya en la infraestructura de un establecimiento
público (Himat), o que éste último posee en su estructura una dependencia
(FONAT) sujeta a un régimen especial. En verdad, la solución que preconiza el
demandante (absoluta independencia del Himat y personería jurídica propia),
habría significado restarle flexibilidad a la regulación de la estructura de la
administración nacional y, sin duda, habría repercutido en un mayor gasto
público. La Corte, a este respecto, reitera su doctrina:
"La Corte debe
insistir en el hecho de que debe ser la estructura la que se adapte a la
función y no al contrario, esto es, que la función se vea obligada a amoldarse
a la estructura. Sólo de esta forma se logra una administración dinámica y
eficaz, que responda a las exigencias de la sociedad y a las responsabilidades
que la Carta, la ley y los mismos gobernantes le asignan a las entidades del
Estado" (Corte Constitucional, sentencia C-089A de Marzo 3 de 1994.
M.P. Dr. Vladimiro Naranjo Mesa).
2. Las disposiciones
demandadas no regulan el proceso presupuestal en sus distintas etapas de
programación, aprobación, modificación y ejecución, ámbito exclusivo de la ley
orgánica (CP art. 352). Sencillamente, en su virtud se crea una dependencia
administrativa que genera un gasto público. Entre los ingresos que alimentan el
fondo y que permiten constituirlo materialmente, se cuentan los recursos que se
le asignen en el presupuesto nacional. De ordinario, una ley que modifica la
estructura de la administración administrativa, repercute en el presupuesto,
sin que por este motivo deba pensarse que la misma deba ser objeto de la ley
orgánica respectiva.
Debe advertirse, de
otra parte, que la ley no contempla para el manejo del Fondo, un procedimiento
diferente del señalado en la ley orgánica de presupuesto, cuyas disposiciones,
particularmente, en materia de ejecución del gasto, le son aplicables. De
ninguna manera se vulnera el principio de universalidad ni el de unidad de
caja. La constitución y manejo del Fondo, no son óbice para que en el
presupuesto anual se continúe incluyendo el total de ingresos fiscales y se
mantenga una caja o presupuesto común con el objeto de atender el pago de las
apropiaciones autorizadas.
La Corte declarará
la exequibilidad de los artículos 16 y 17 de la Ley 41 de 1993.
B.- Segundo
cargo: iniciativa gubernamental (CP art. 154)
Sustentación del
cargo
Dado que las leyes
que autorizan aportes o suscripciones del Estado a otras entidades y las que
decretan exenciones de impuestos, contribuciones o tasas nacionales, sólo
pueden dictarse por iniciativa del Gobierno, las normas demandadas, caso de que
ello no se haya verificado, violan el artículo 154 de la CP, pues las mismas
ordenan el aporte del Estado al patrimonio "irregular" de una entidad
(Ley 41 de 1993, art. 17) y consagran una exención tributaria (Ley 41 de 1993,
art. 34).
Posición del
Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural
Invertir recursos
públicos en obras de infraestructura rural no significa que el Estado participe
en el desarrollo de una actividad industrial y comercial o que ello implique la
creación de una empresa con ese objeto. En todo caso, el respectivo proyecto de
ley fue presentado por el Gobierno.
Concepto del
Viceprocurador
La Ley 41 de 1993
cumplió con el requisito que exige el artículo 154 de la C.P., toda vez que fue
presentado por el Ministro de Agricultura de la época.
Consideraciones
de la Corte Constitucional
La ley demandada no
autoriza un aporte o suscripción del Estado a una empresa industrial o
comercial. El Fondo que se establece opera como cuenta separada en el
presupuesto del Himat, que es un establecimiento público (Artículo 2 del
Decreto 1278 de 1994). Por consiguiente, la apropiación correspondiente se
destinará a dicha entidad, que manejará los recursos que se le asignen con ese
propósito bajo la forma de una cuenta separada.
El artículo 34 de la
ley, pese a que alude a una "exención de valorización", precisa, por
vía negativa - señalando que sobre el valor presente de las obras de adecuación
de tierras mientras la inversión no se hubiere amortizado no recaerán tributos
-, el campo de acción de la contribución de valorización y demás gravámenes que
afectan la propiedad inmueble, la cual sólo puede gravarse por los municipios
(CP art. 317). El Congreso puede concurrir a determinar de modo general los
elementos básicos de los tributos municipales, pues ellos se votan de
conformidad con la Constitución y la ley (CP arts. 313 y 338). Por lo anterior,
no es de recibo, en este caso, la restricción a la iniciativa legislativa
indicada en el artículo 154 de la CP, que por lo demás se predica de las
exenciones a los impuestos, contribuciones y tasas nacionales.
Los cargos no
prosperan.
C.- Tercer cargo:
facultad nominativa del Presidente de la República (CP art. 189-13)
Sustentación del
cargo
La atribución
constitucional del  Presidente de designar a sus agentes (CP art. 180-13), es
desconocida por el artículo 16 de la ley que dispone que el representante legal
de "FONAT " será el director general del Himat.
Posición del
Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural
Corresponde al
Presidente hacer la designación concreta de su agente y al Congreso crear el
respectivo cargo. La ley se ha limitado a determinar el funcionario al cual le
corresponde ejercer cierta función.
Posición del
Instituto Nacional de Adecuación de Tierras
La ley no se ocupa
de designar al funcionario que tendrá la representación legal del Himat. La
circunstancia de que el FONAT carezca de personería jurídica propia y que
pertenezca a "un subsector" del Himat, explica porqué el primero se
sirve del órgano de representación legal de éste último.
Concepto del Viceprocurador
La ley puede definir
quién representará al FONAT, sin nominarlo. Ante la inexistencia de autonomía
administrativa por parte del Fondo, el legislador puede determinar el
funcionario encargado de la misma, en este caso, el Director del Himat, sin que
por ello se limite la facultad presidencial para seleccionar la persona que
ocupe el cargo.
Consideraciones
de la Corte Constitucional
La ley no dispone,
por sí misma, la designación de un funcionario que sea de libre nombramiento y
remoción del Presidente de la República (CP art. 188-13). El representante
legal del Himat como agente suyo es designado por el Presidente y, a este
respecto, la ley no prescribe nada en contrario. Simplemente, la ley le asigna
a este funcionario una función adicional: representar legalmente a FONAT. La
atribución de una función, esto es, la habilitación de una competencia,
corresponde a la ley, y no puede confundirse con la función nominativa que
incumbe al Presidente, la cual permanece inalterada.
El cargo no
prospera.
D.-  Cuarto
cargo: autonomía de las entidades territoriales (CP arts. 287, 294 y 362)
Sustentación del
cargo
El artículo 34 de la
ley demandada ha señalado que sobre los predios beneficiados con obras de
adecuación, durante el término de amortización de su costo, no podrá recaer
ningún tributo o contribución de valorización y demás gravámenes de propiedad
de los municipios, lo cual atenta contra su autonomía, entendida como "el
derecho a administrar sus recursos y a establecer los tributos necesarios para
el cumplimiento de sus funciones". La exención, indebidamente concedida
por la ley, afecta rentas tributarias de las entidades territoriales, a las
cuales se extiende la garantía de la propiedad privada (CP art. 362).
Posición del
Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural
Según el artículo
338 de la CP, el Congreso debe fijar los elementos constitutivos de todos los
tributos, disponiendo su creación y autorizando su establecimiento por parte de
los concejos municipales. En este sentido, la desagregación del valor presente
de las obras de adecuación de tierras del avalúo catastral, es una regla
puramente metodológica - que no entraña exención ni concesión de un tratamiento
preferencial para tributos de orden municipal - a fin de poder determinar la
base gravable de los impuestos que recaigan sobre la propiedad inmueble, que se
justifica en la necesidad de amortizar una inversión.
La segunda parte de
la norma demandada, no consagra ni exención ni tratamiento preferencial alguno.
El sistema de cuotas, a cargo del usuario, impide que simultáneamente se
imponga una contribución de valorización, cuya finalidad sería idéntica, vale
decir, la recuperación de la inversión pública. Dado que la obra se realiza con
fondos de la Nación, a través del mecanismo de la valorización, el municipio no
podría pretender causar a su favor el derecho a recuperar esa inversión.
La garantía de la
propiedad privada que cubre las rentas tributarias y no tributarias de las
entidades territoriales, las protege de su expropiación o extinción ilegítimas,
pero no asegura que se mantenga un nivel determinado de ingresos; menos
todavía, desapodera al Congreso de su facultad de establecer y modificar los
tributos y sus elementos esenciales, sin que por ese motivo se pueda entender
que su ejercicio comporta expropiación o extinción de tales rentas, pues
entonces, con su primera utilización, la competencia constitucional se habría
tornado extinta.
Posición del
Instituto de Adecuación de Tierras
La ley no afecta la
base gravable de los tributos que pertenecen a los municipios, ya que no toma
el valor de los predios, sino el valor presente de las obras de adecuación de
tierras y únicamente mientras se amortice la inversión realizada.
Concepto del
Viceprocurador
La ley no vulnera
las disposiciones constitucionales relativas a la protección de las rentas
territoriales. “Cuando se dispone desagregar del avalúo catastral el valor
presente de las obras de adecuación de tierras está acumulando un sistema para
determinar la base gravable del impuesto sobre la propiedad inmueble sin
afectar la base gravable de los tributos que corresponden a las entidades
territoriales”.
Consideraciones
de la Corte Constitucional
1. Sobre la
autonomía fiscal de las entidades territoriales, ha señalado esta Corporación
lo siguiente:
"La doctrina ha
equivocadamente denominado "soberanía fiscal" la capacidad de los
entes territoriales para decretar impuestos y administrar sus recursos. En
realidad las diversas entidades territoriales colombianas están lejos de ser
autosuficientes en materia fiscal. Además es la ley la que regula las
condiciones de ejercicio de esta facultad. Sin embargo sobre sus propios ingresos
las entidades territoriales gozan de un derecho de propiedad que tiene
protección constitucional" (Corte Constitucional, sentencia C-075 de 1993.
MP. Dr. Alejandro Martínez Caballero).
Es claro para la
Corte Constitucional que la garantía de la propiedad privada que ampara los
bienes y rentas fiscales de las entidades territoriales, no tiene el alcance de
negar la facultad del Congreso de establecer los tributos que aquéllas están
autorizadas para imponer y cobrar, así como las características y elementos
esenciales que los conforman. Entendida de otra manera esta garantía, quedaría
sin explicación el papel de la ley cuando la Constitución apela a ella al
consagrar en cabeza de las asambleas y concejos municipales un poder impositivo
residual y condicionado (CP arts. 300-4, 313-4 y 338). El Congreso, por su
parte, debe hacer uso razonable de esta función, si pretende que sus preceptos
sean constitucionales, pues, en el marco de la autonomía de las entidades
territoriales, resulta fundamental que éstas puedan "administrar los
recursos y establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus
funciones" (CP art. 287-3).
2. A juicio de la
Corte, el Congreso en esta ocasión no ha interferido ilegítima e
irrazonablemente en la órbita tributaria de las entidades territoriales. Como
ya se anotó, la ley, lejos de disponer de una renta tributaria constituida, se
contrae a configurar por vía negativa la base gravable de la contribución de
valorización. Para este efecto, debe reiterarse, que sólo los municipios pueden
gravar la propiedad inmueble, pero no lo pueden hacer sino de conformidad con
la ley.
3. La desvinculación
temporal del valor presente de las obras de adecuación de tierras, de la base
impositiva de la contribución de valorización y de la de los demás tributos,
consulta el principio de equidad tributaria (CP art. 363) y abona, por ende, la
razonabilidad de la ley. El cobro de la contribución de valorización, dentro
del límite del beneficio que reporte al inmueble gravado, busca financiar o
recuperar el costo de la obra. Si el FONAT, de una parte, exige al usuario el
pago de su respectiva cuota de recuperación de la inversión pública y,
simultáneamente, la entidad territorial anticipa el cobro de impuestos sobre el
mayor valor adquirido por el predio en razón de la obra realizada
(valorización), el mismo se estaría gravando doblemente.
Lo expuesto es
suficiente para que la Corte declare la exequibilidad del artículo 34 de la Ley
41 de 1993.
E.-  Quinto
cargo: Prohibición de decretar auxilios o donaciones (CP arts. 355 y 368)
Sustentación del
Cargo
La Ley 41 de 1993,
en su artículo 25, concede a los pequeños productores, usuarios de los
distritos de adecuación de tierras, un subsidio equivalente al 50% de las
cuotas de recuperación de inversiones de los proyectos, que viola el artículo
355 de la CP, por tener el carácter de auxilio no permitido. En efecto, los
beneficiarios no son usuarios de un servicio público domiciliario, cuya tarifa
puede excepcionalmente ser objeto de subsidio (CP art. 368). Por otra parte, el
subsidio se ordena en una "ley ordinaria" y no en el "respectivo
presupuesto" de la entidad que lo concede (CP art. 368). Adicionalmente,
los pequeños productores no son "personas de menores ingresos".
Posición del
Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural
La adecuación de
tierras mediante la construcción de obras de infraestructura, corresponde a una
obligación estatal encaminada a garantizar la producción de alimentos (CP art.
65) y, en consecuencia, su régimen como función administrativa de fomento ha de
ser el de un servicio público, abierto desde luego a la participación de los
particulares con miras a lograr su objetivo (Ley 41 de 1993, art. 3). La
adecuación de tierras hace parte integrante del plan de desarrollo económico y
social 1990-1994 de la administración anterior. La ejecución de los diferentes
proyectos compromete a distintos organismos públicos y a las asociaciones de
usuarios de los distritos de adecuación de tierras, cuyos miembros asumen obligaciones
concretas de dar y hacer al suscribir el acta final de la respectiva obra. Por
su parte, el subsidio previsto en la ley, se limita a los usuarios que reúnan
las condiciones socio-económicas que determine el Consejo Superior de
Adecuación de Tierras y se financia con aportes públicos y privados. De acuerdo
con las anteriores notas, no se dan los elementos de las donaciones o auxilios
prohibidos por el artículo 355 de la CP: ejecución de la obra por el particular
que recibe la donación o el auxilio; liberalidad del Estado que concede el
beneficio; y, finalmente, ausencia de una función constitucional que les sirva
de causa.
Posición del
Instituto de Adecuación de Tierras
El artículo 368 de
la CP se aplica a los subsidios que se otorgan por conducto de FONAT, pues
ellos se relacionan con la prestación de un servicio público esencial cuyo
objeto es llevar agua a los usuarios rurales, que viven incluso en condiciones
más precarias que los habitantes urbanos.
Concepto del
Viceprocurador
El subsidio de que
trata el artículo 25 acusado en ningún momento constituye un auxilio.  El
subsidio en cuestión tiene connotación de fomento para el sector agrícola, no
referido a una persona natural o jurídica privada.  No se trata, por lo tanto,
de un manejo irregular de dineros públicos.  Por otra parte, la norma se limita
a desarrollar el artículo 65 de la Constitución, en cuanto dirige recursos
hacia la atención prioritaria de la actividad agrícola.
Consideraciones
de la Corte Constitucional
1. Según la jurisprudencia
reiterada de la Corte Constitucional, la prohibición de decretar auxilios o
donaciones a personas naturales o jurídicas de derecho privado, sólo tiene las
excepciones que la misma Constitución establece o que se derivan de sus normas.
Todo subsidio estatal a usuarios de un servicio público o beneficiarios de una
inversión pública, necesariamente posee un componente de transferencia de
recursos del Estado a un particular, que deja de tener una inmediata
contraprestación, total o parcial, a cargo de éste. A la luz del artículo 355
de la CP, puede afirmarse que los subsidios del Estado a los particulares, por
regla general, se encuentran prohibidos. La excepción sólo es procedente si el
subsidio, concedido por la ley, se basa en una norma o principio
constitucional, y resulta imperioso para realizar una finalidad esencial del
Estado.
2. El demandante
estima que la única excepción a la prohibición de decretar auxilios o
donaciones, es la contemplada en el artículo 368 de la CP, en el campo de los
servicios públicos domiciliarios que, a su juicio, no es el que corresponde a
las obras de adecuación de tierras. Por su parte, los defensores de la ley,
señalan que los subsidios a los pequeños productores se gobiernan  por los
contratos que tienen por objeto impulsar programas de interés público acordes
con el plan nacional de desarrollo (CP art. 355, inc. 2), o, simplemente, por
referirse a la conducción de agua potable y satisfacer una necesidad básica,
encuentran amparo en el artículo 368 de la CP.
3. La Corte en su
sentencia No C-506 del 10 de Noviembre de 1994 (M.P. Dr. Fabio Morón Díaz),
consideró que la política estatal de fomento de la investigación y la
transferencia de tecnología (CP art. 65), podía traducirse en apoyos no
compensados de orden económico a entes y personas privadas. El servicio público
de la salud y de la educación - para sólo mencionar dos actividades estatales
que pueden ser fuente de subsidios -, puede realizarse bajo condiciones de
gratuidad, esto es, de subsidio total o parcial (CP art. 49 y 67). No es
cierta, por lo tanto, la afirmación del demandante de que la única hipótesis de
subsidio estatal se presenta en los servicios públicos domiciliarios destinados
a cubrir necesidades básicas. La Corte analizará, en este caso, si la constitución,
excepcionalmente, permite la concesión de subsidios en favor de los pequeños
productores sobre las cuotas de recuperación de inversiones de los proyectos
públicos de adecuación de tierras.
4. La tesis de los
defensores de la ley tampoco es de recibo para la Corte. Las asociaciones de
usuarios (Ley 41 de 1993, arts. 29 y ss), se organizan con el fin de
representar, manejar y administrar el respectivo distrito de adecuación de
tierras. No obstante, "cada inmueble dentro del área de un distrito deberá
responder por una cuota parte de las inversiones realizadas en proporción a los
beneficios recibidos, cuyos componentes básicos se desagregan teniendo en
cuenta su origen en obras de riego, drenaje, o protección contra
inundaciones" (Ley 41 de 1993, art. 24). Por lo tanto, el subsidio del 50
% en las cuotas de recuperación de inversiones de los proyectos, beneficia al
dueño o poseedor del predio. En estricto rigor, la transferencia estatal
-equivalente al 50 % del valor de la inversión que se deja de recaudar -, se
hace directamente al usuario, y no a la asociación de usuarios. Luego, no puede
sostenerse que la hipótesis de la ley se sustenta en la disposición del segundo
inciso del artículo 355 de la CP. Aparte del compromiso de pagar la cuota que le
corresponde, el usuario no suscribe con el Gobierno ningún contrato adicional
con el objeto de impulsar un programa acorde con el plan de desarrollo; se
limita, por cierto, a sufragar la mitad del costo que se le liquida por
concepto de una obra pública que lo beneficia.
De otro lado,
asimilar a servicio público domiciliario, la realización de obras de riego,
drenaje y protección contra inundaciones, desvirtúa aquélla categoría.  La
Corte ha señalado que por servicios públicos domiciliarios se deben entender
aquellos servicios públicos “que se prestan a través de sistemas de redes
físicas o humanas con puntos terminales en las viviendas o sitios de trabajo de
los usuarios y cumplen la finalidad específica de satisfacer las necesidades
esenciales de las personas” (Corte Constitucional, sentencia T-578 de noviembre
3 de 1992, M.P. Dr. Alejandro Martínez Caballero.  En igual sentido la
sentencia T-306 de 1994).
5. La Corte, sin
embargo, encuentra en la Constitución suficientes elementos para sostener la
constitucionalidad de un subsidio como el que es objeto de análisis. El
subsidio, en este caso, cumple diversos fines, todos ellos vinculados a deberes
que la Constitución asigna al Estado, cuya inobservancia contradiría el designio
constitucional de la actividad pública y profundizaría la desigualdad real
existente en el país: (1) la realización de obras de adecuación de tierras,
drenaje y protección de inundaciones, tiene para el Estado el carácter de deber
constitucional, que se satisface mediante la organización del respectivo
servicio público (CP art. 65 y Ley 41 de 1993, art. 3); (2) promueve el acceso
progresivo a la propiedad de la tierra de los trabajadores agrarios (CP art.
64); (3) mejora el ingreso y calidad  de vida de los campesinos (CP art. 64);
(4) promueve la producción de alimentos (CP art. 65); (5) remueve barreras para
que la igualdad sea real y efectiva, de suerte que el pequeño productor no
quede frente al mediano y al grande definitivamente rezagado (CP art. 13). En
los apartes siguientes, se desarrollarán las ideas anteriores.
5.1 En el documento
intitulado "La Revolución Pacífica. Plan Nacional de Desarrollo Económico
y Social 1990-1994", se exponen las razones que explican porqué en la
Constitución la adecuación de tierras se menciona entre las actividades a las
que el Estado debe otorgar tratamiento "prioritario" (CP art. 65),
con vista a garantizar la producción de alimentos.
El riego,
contribuye, a expandir el área arable y, por consiguiente, determina la
ampliación de la frontera agrícola (i); da lugar a una utilización intensiva y
más eficiente de la superficie (ii); estimula la diversificación de cultivos y
la incorporación de nuevas variedades (iii); genera empleos directos e
indirectos (iv); incide en la reducción de la inestabilidad de precios para
productor y consumidor (v)  (cfr, ibid, pág. 372).
Colombia es un país
pobre en suelos con vocación agropecuaria. En el documento citado se destaca
que "según la FAO, únicamente el 3.6 % del territorio nacional es
mecanizable, comparado con un promedio de 6.5% en Latinoamérica" (Ibid,
pág. 374). La relación tierra-trabajo es, pues, una de las más bajas del
continente. Se impone, por tanto, invertir en el mejoramiento y adecuación de
tierras. A lo anterior se suma, la variabilidad de las condiciones climáticas y
de las cantidades de precipitación, lo que hace necesario darle un manejo
técnico al recurso hídrico de modo que soporte la evolución de los diferentes
cultivos.
El territorio
nacional, de otra parte, tiene un enorme potencial para desarrollar una
agricultura bajo riego. De acuerdo con el "balance hídrico mundial y
recursos hidráulicos en la tierra", elaborado por la UNESCO en 1979,
Colombia ocupa el cuarto lugar en el mundo en rendimientos específicos de agua
superficial (ibid, pág. 377-378). Finalmente, en el documento se afirma que
"el costo por hectárea de nuevos sistemas de riego en nuestro país se
encuentra por debajo del de países con limitada expansión potencial del área
irrigable".
5.2 Promover el
acceso progresivo a la propiedad de la tierra para los pequeños productores, no
puede entenderse circunscrito al derecho de dominio sobre este factor de la
producción, el cual no es aprovechable sin asistencia técnica, crédito,
comercialización, comunicaciones, adecuación de tierras etc. En este sentido,
particularmente, la adecuación de tierras repercute en una más eficiente
utilización de las parcelas de los trabajadores agrarios y, por esta vía,
mejora su ingreso y calidad de vida (CP art. 64). El artículo 64 de la CP,
vincula la propiedad de la tierra al trabajo agrario. Las obras públicas de
riego y avenamiento, tornan más productivos ambos factores y, por tanto, se
proyectan positivamente en la relación tierra-trabajo.
5.3 Las obras de adecuación
de tierras potencian los suelos con vocación agropecuaria y generan una mayor y
más estable oferta de alimentos (CP art. 65). Dos efectos conexos, deben
tomarse en consideración. El primero, se relaciona con el aumento de
oportunidades de empleo (CP arts. 25 y 334) y, el segundo, con el más racional
aprovechamiento de la actual frontera agrícola sin necesidad de incorporar
nuevas zonas, dentro del propósito de promover un desarrollo económico
sostenible que preserve el ambiente (CP arts. 80 y 334).
5.4 Las obras
públicas de adecuación de tierras, en buena parte, requieren del apoyo
financiero de los dueños o poseedores de los predios beneficiados, quienes
deben - también por razones de equidad - asumir el pago de las cuotas de
recuperación de las inversiones efectuadas. Dado el interés social que envuelve
su desarrollo, su programación y ejecución, no es concebible que se paralice o
deje de realizarse por la falta de suficiente capacidad de pago de algún grupo
de potenciales beneficiarios.
En este caso, luego
de identificada la imperiosa necesidad de hacerlo - la Constitución le otorga
prioridad a este tipo de tareas - (CP art. 65) -, la obra se podría
teóricamente adelantar y gravaría a todos los predios de acuerdo con el
beneficio que cada uno reciba. Sin embargo, los pequeños productores, carentes
de recursos, se expondrían a que el derecho de dominio sobre sus predios fuese
objeto de las medidas de embargo, secuestro y remate judicial (Ley 41 de 1993,
arts. 30, 31 y 33), si no cancelan las cuotas de recuperación que se liquidan a
su cargo.
Sería paradójico que
el cumplimiento del deber del Estado de construir obras de infraestructura
física y adecuación de tierras (CP art. 65), pudiera significar, para los
pequeños productores rurales, la pérdida de la tierra, cuya consolidación en
cabeza de los trabajadores agrarios, responde a otro deber estatal (CP art.
64), que aquí se dejaría de observar. De otro lado, la extinción de la
propiedad agraria de pequeña extensión, aumentaría el control de la tierra en
pocas manos. Los grandes propietarios y, a lo sumo, los medianos, concentrarían
las oportunidades y beneficios del desarrollo y, en su sólo beneficio,
redundaría la acción del Estado (CP art. 334).
El Congreso ha
intentado resolver la situación planteada recurriendo a la consagración de un
subsidio parcial del costo de recuperación de esta suerte de inversiones
públicas, que beneficia a los pequeños productores. Pretende, de esta manera,
promover la igualdad real y efectiva, habilitando a los pequeños productores
como eventuales usuarios y beneficiarios de las obras públicas de adecuación de
tierras (CP art. 13) y evitar, como se ha visto, que el cumplimiento de un
deber estatal no se traduzca en la práctica en el incumplimiento de otro. Los
pequeños productores se encuentran en condiciones socioeconómicas diferentes
respecto de los medianos y grandes productores y arriesgan perder sus parcelas
si se someten a una misma metodología y sistema de cobro. El tratamiento
diferente y favorable que se les prodiga, en consecuencia, se justifica pues
sólo así - gracias al subsidio - pueden mantenerse como categoría social y
recibir el beneficio de la acción estatal como los restantes productores
agrarios.
Desde luego, el
Consejo Superior de Adecuación de Tierras, al cual se asigna la función de
determinar las condiciones socioeconómicas que deban reunir los usuarios
sujetos de los subsidios (Ley 41 de 1993, art. 10-7), so pena de violar la
Constitución y la ley, debe asegurarse que los beneficiarios efectivamente sean
personas cuyas condiciones materiales no les permitan sufragar la cuota
integral que deben satisfacer los restantes titulares o poseedores de predios,
pues, de lo contrario, se estaría configurando una inequidad de trato y un
asistencialismo no congruente con el designio de promover la igualdad real y
efectiva, la que en modo alguno puede confundirse con la dilapidadora y venal
concesión de privilegios.
Las consideraciones
anteriores son suficientes para despachar negativamente el cargo planteado.
IV. DECISION
En mérito de lo
expuesto, la Corte Constitucional
R E S U E L V E :
Declara exequibles
los artículos 16, 17, 25 y 34 de la Ley 41 de 1993.
(Firmas
expediente D-656)
NOTIFIQUESE,
COMUNIQUESE, CUMPLASE, INSERTESE EN LA GACETA DE LA CORTE CONSTITUCIONAL Y
ARCHIVESE EL EXPEDIENTE.
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Presidente
JORGE ARANGO MEJIA
Magistrado
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
HERNANDO HERRERA VERGARA
Magistrado
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
MARTHA V. SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General