SU399-19
Sentencia
SU399/19
CARENCIA ACTUAL DE OBJETO POR HECHO
SUPERADO-Existe pronunciamiento de una acción popular que protegió la participación
de mineros de la zona, en el trámite de delimitación del páramo de Pisba
ACCION POPULAR-Naturaleza
y alcance
PARTICIPACION SOCIAL EN
EL TRAMITE DE DELIMITACION DEL PARAMO DE PISBA-Acción popular
ACCION
DE TUTELA Y ACCION POPULAR-La sentencia dictada en
el trámite de una acción popular puede adoptar órdenes encaminadas a proteger
derechos colectivos y, al tiempo, sus efectos pueden implicar también la
satisfacción de garantías fundamentales
Referencia: Expediente T-7.065.418
Acción
de tutela instaurada por Juan Carlos Alvarado Rodríguez y otros, contra el
Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible y otros.
Magistrado
Ponente:
JOSÉ FERNANDO
REYES CUARTAS
Bogotá, D.C.,
veintinueve (29) de agosto de dos mil diecinueve (2019)
La Sala Plena de la Corte Constitucional,
en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, profiere la
presente sentencia con fundamento en los siguientes,
I. ANTECEDENTES
Pedro Alfonso González Palacio y otras
300 personas[1],
trabajadores de las empresas mineras Sanoha Ltda., Agrocoal S.A.S. y Valcoal
S.A.S.; y Calixto Vargas Parra y Bertha Cecilia Zapata Paredes propietarios de
predios ubicados en el municipio de Socha, Boyacá, promovieron
acción de tutela contra el Ministerio de Ambiente y Desarrollo
Sostenible -en adelante MADS- y otros, al considerar vulnerados sus derechos
fundamentales
al debido proceso, trabajo, libertad de escoger profesión u oficio,
participación ambiental y propiedad privada. Para
sustentar la solicitud de amparo narraron los siguientes hechos:
1.       Pedro Alfonso
González Palacio y otras 300 personas[2],
son trabajadores de las empresas mineras Sanoha Ltda., Agrocoal S.A.S. y
Valcoal S.A.S., operadoras de los contratos de concesión minera Nos.
079-92 y FIU-082, para la explotación de carbón en los municipios de Socha y
Socotá, Boyacá, que operan bajo el amparo de las licencias ambientales Nos.
1168 de 2 de diciembre de 2005 y OOLA99-66 y OOLA15/08, expedidas por la
Corporación Autónoma Regional de Boyacá -en adelante Corpoboyacá-,
respectivamente. Por
su parte, Calixto Vargas Parra y Bertha Cecilia Zapata Paredes, son
propietarios de los predios Quebrada Honda 1 y 2, El Alizal y Hoya del Cucacuy
de la vereda El Mortiño del municipio de Socha, Boyacá.
2.       Señalaron
que el 26 de abril de 2018, el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible
publicó en la página web el proyecto de la resolución “[p]or medio de
la cual se delimita el Páramo de Pisba y se adoptan otras determinaciones”,
no obstante, la entidad no ha socializado dicha determinación con los
trabajadores de la mina, ni ha revisado y analizado el impacto social y
económico que implicaría terminar el título minero y, por ende, los contratos
laborales de los accionantes. Por su parte, los propietarios de los terrenos
advierten incertidumbre sobre el ejercicio de la propiedad privada y demás
actividades a propósito de la delimitación.
3.
Sobre
la base de lo expuesto, solicitaron como medida cautelar y como pretensión
principal suspender el trámite de delimitación del Páramo de Pisba, hasta que
se decida sobre el cumplimiento y respeto de los derechos fundamentales invocados,
socializando los límites y las justificaciones técnicas de la delimitación del
páramo.
Trámite procesal a partir de la acción
de tutela
4.  Mediante auto
del 20 de junio de 2018, el Juzgado Promiscuo del Circuito de Socha admitió la
acción de tutela y corrió traslado al Ministerio de Ambiente y Desarrollo
Sostenible. Asimismo,
se vinculó como interesados a los Ministerios del Trabajo y de Minas y Energía,
a los municipios de Socha y Socotá, a la Agencia Nacional de Minería, a la
Corporación Autónoma Regional de Boyacá -Corpoboyacá- y a Parques Nacionales de
Colombia,
para
que ejercieran su derecho de defensa y contradicción.[3]
Contestación
de la tutela
5.
Alcaldía
de Socotá. [4] Señaló
que la empresa donde laboran los accionantes no está dentro de la competencia
del ente territorial, por lo que existe falta de legitimación en la causa por
pasiva.
6.
Alcaldía
de Socha. [5] Contestó
la acción solicitando la improcedencia al existir otro medio de defensa
judicial y no está ante un perjuicio irremediable. Agregó que el ente
territorial no tiene competencia dentro del trámite de delimitación del páramo,
por lo que no está legitimado en la causa por pasiva. Pese a lo anterior, ha
adelantado actividades de socialización del proyecto estableciendo mesas
técnico jurídicas en las que ha participado la comunidad.
7.
Unidad
Administrativa Especial de Parques Naturales de Colombia. [6]  Expuso
que su función es administrar los parques naturales, por lo que carece de
competencia en la delimitación del Páramo de Pisba.
8.
Ministerio
del Trabajo.[7]
Señaló que existe falta de legitimación en la causa por pasiva en razón a que
la entidad no es empleador de los actores ni ha vulnerado derecho fundamental
alguno. En todo caso, señaló que la acción de tutela es improcedente porque
existe otro medio de defensa judicial ante la jurisdicción de lo contencioso
administrativo.
9.
Corpoboyacá.[8]
Explicó que no existe prueba de la vulneración en tanto que la entidad no
otorgó licencia alguna para la explotación minera que eventualmente podría
terminarse por virtud de la delimitación del Páramo de Pisba, ni se acreditó la
existencia de un perjuicio irremediable. Agregó que no tiene jurisdicción en el
municipio de Socha, por lo que carece de legitimación en la causa por pasiva y
expresó que en este caso procede la acción de simple nulidad ante los jueces
administrativos.
10.
Sanoha
Ltda.[9]
Explicó
que desarrolla actividades con fundamento en el título minero No. 079-92 y que
los accionantes son trabajadores de la misma por virtud de un contrato de
trabajo a término indefinido celebrado con la empresa. Explicó que conforme al
borrador del decreto de delimitación del Páramo de Pisba se prohibiría la
explotación minera lo que daría lugar a la terminación de los vínculos
laborales de los actores.
11.
Ministerio
de Minas y Energía.[10] Señaló
que existe falta de legitimación en la causa por pasiva toda vez que el
competente es el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible -en adelante
MADS-.
12.
Agencia
Nacional de Minería.[11]
Invocó la falta de legitimación en la causa por pasiva toda vez que no tiene
competencia para delimitar páramos.
13.
Ministerio
de Ambiente y Desarrollo Sostenible.[12]
Afirmó que la acción es improcedente porque existe otro medio de defensa
judicial y no se avizora la existencia de un perjuicio irremediable.
De otra parte, esa cartera informó que
ha adelantado los trámites exigidos por la ley y la jurisprudencia para
proceder a delimitar el Páramo de Pisba, para lo cual adelantó el estudio
técnico previo del Instituto de Investigación de Recursos
Biológicos Alexander Von Humboldt -en adelante
IAVH- y abrió espacios de participación con los actores sociales (v.g. situó mesas
de trabajo, realizó una audiencia pública informativa e instaló la mesa
departamental).
14.
Departamento
de Boyacá.[13]
Sostuvo que la acción es improcedente al existir otro medio de defensa a través
de la vía ordinaria, además no vulneró los derechos fundamentales de los
accionantes al no hacer parte del trámite de delimitación del páramo. Sin
embargo, expuso que se ha preocupado por las necesidades de la población y, por
ello, ha convocado y desarrollado actividades en mesas técnicas debido al
conflicto social que se ha generado.
Primera Instancia
15.
En
sentencia del 4 de julio de 2018, el Juzgado Promiscuo del Circuito de Socha, declaró
improcedente la acción instaurada al encontrar que no se vulneraron los
derechos fundamentales a la participación durante los trámites de delimitación
del Páramo de Pisba y no se acreditó la existencia de un perjuicio irremediable
que justificara el amparo transitorio solicitado.
Impugnación
16.
La
parte actora impugnó la anterior decisión argumentando que según el juez de
primera instancia se respetó el derecho a la participación ciudadana en el
trámite de delimitación del páramo, lo cual no se ajusta a los hechos y pruebas
que evidencian lo contrario, por lo que se justifica la petición de suspender
el proceso adelantado por el MADS hasta que se acojan los criterios
establecidos por la Corte en la sentencia T-361 de 2017.
Segunda
instancia
17.
Mediante
sentencia del 24 de agosto de 2018, el Tribunal Superior de Santa Rosa de
Viterbo revocó la decisión del a quo y, en su lugar, negó el amparo,
toda vez que el MADS adelantó el proceso de delimitación del Páramo de Pisba
permitiendo la participación de la comunidad en las decisiones que pueden
afectarles, por ejemplo, instaló mesas de trabajo y llevó a cabo una audiencia
pública informativa que contó con la participación de los actores locales.
Pruebas
aportadas en instancia
18.
Copia
de los contratos de trabajo a término fijo celebrados de manera individual
entre los actores y Sanoha Ltda., para desempeñar el cargo de trabajador minero
(fls. 44 a 113).
19.
Copia
del proyecto de acto administrativo por medio del cual el Ministerio de
Ambiente y Desarrollo Sostenible delimita el Páramo de Pisba y se adoptan otras
determinaciones (fls. 18 a 34).
20.
Copia
de la Resolución No. 1168 de 2 de diciembre de 2005 expedida por la Corporación
Autónoma Regional de Boyacá, por medio de la cual se le otorgó a la empresa
Sanoha Ltda. una licencia ambiental para la explotación de carbón (fls. 37 a
43).
21.
Copia
del certificado de registro minero Exp. 079-92 RMN: GCAO-02 a nombre de Sanoha
Ltda. para la explotación de carbón en los municipios de Socotá y Socha, Boyacá
(fls. 35 a 36).
22.
Copia
del soporte fotográfico de la socialización realizada el 9 de junio de 2018 por
el MADS, la Gobernación de Boyacá, Corpoboyacá y el municipio de Socha con la
comunidad, donde se abordó la delimitación del páramo de Pisba y las propuestas
para involucrar a diferentes actores para generar propuestas y formular los
programas de reconversión y sustitución productiva (fls. 134 a 141 y fl. 60
cuaderno 2).
23.
Copia
de la Memoria Técnica para la delimitación del área del páramo de Pisba a
escala 1:100.000 (fls. 150 a 171).
24.
Copia
del oficio del 11 de octubre de 2017, por medio del cual Corpoboyacá le entregó
al MADS el Estudio Socioeconómico Complejo de Páramo de Pisba como estudio
complementario a los Estudios Técnicos, Sociales y Ambientales -en adelante
ETESA- (fls. 207 a 209).
25.
Copia
en cd de los estudios ETESA realizados por Corpobayacá (fl. 24).
26.
Copia
del certificado de tradición de los predios Nos. de matrícula 094-1531 y
094-11164, donde consta que los actuales propietarios son Calixto Vargas Parra y
Bertha Cecilia Zarate Paredes, respectivamente (fls. 10 y 12 cuaderno 3 y 11 a
16 del cuaderno 5).
II. ACTUACIONES EN
SEDE DE REVISIÓN
Trámite en sede
de revisión
27.
Mediante
auto del
13 de noviembre de 2018 la Sala de Selección Número Once escogió para revisión
el expediente T-7.041.100 y decidió acumularlo al expediente
T-6.980.588 para ser fallados en una misma sentencia al presentar unidad de
materia. Sin embargo, en providencia del 5 de febrero de 2019, la Sala Octava
de Revisión
decretó la desacumulación procesal de los casos en mención, en razón a que los
presupuestos fácticos y pretensiones eran diametralmente diversas.
28.
Por
autos del 11 de diciembre de 2018 y del 11 de febrero y 5 de marzo de 2019, las
Salas Octava y Novena de Revisión de esta Corporación solicitaron pruebas,
vincularon a algunas entidades y decretaron la suspensión de términos en los
procesos T-7.041.100
y T-7.065.418.
29.
El 28 de febrero de 2019, la apoderada del Ministerio de
Minas y Energía le solicitó a esta Corporación que avocara por Sala Plena el
conocimiento del expediente T-7.041.100, “en virtud de la trascendencia del
tema”[14], con fundamento en lo dispuesto
en el artículo 61 del Reglamento Interno de la Corte.
30.
En
la sesión del 13 de marzo de 2019, este Tribunal decidió asumir el conocimiento
del expediente T-7.041.100 con el objeto de fallarlo por la Sala Plena, con
fundamento en el artículo 61 del Reglamento Interno de la Corte Constitucional.
Por ello, en auto del 19 del mismo mes y año, se puso de presente tal decisión
así como la suspensión de términos para emitir sentencia en el asunto referido, de conformidad
con lo establecido en el Reglamento Interno de esta Corporación[15].
31.
Mediante
memorial del 21 de marzo de 2018, la apoderada del Ministerio de Minas y
Energía le solicitó a este Despacho acumular el expediente T-7.065.418 que
cursaba el trámite de revisión en esta Corporación, a cargo del Magistrado
Alberto Rojas Ríos, el cual se encontraba en etapa probatoria.
32.
Por
auto del 10 de abril de 2019, la Sala Plena de esta Corporación, dada la
afinidad fáctica y temática, acumuló el expediente T-7.065.418,
contentivo de la acción de tutela promovida por Pedro Alfonso González Palacio
y otros, contra el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible y otros, al expediente
T-7.041.100, por presentar unidad de materia, para que fueran fallados en una
sola sentencia de unificación.
33.
El
16 de mayo de 2019, se recibió en el Despacho el expediente T-7.065.418
a efecto de continuar con el trámite.
34.
Por
auto 393 del 17 de julio de 2019, la Sala Plena accedió a la solicitud de
nulidad formulada por la Agencia Nacional de Minería respecto del expediente
T-7.041.100, por indebida integración del contradictorio. En consecuencia, se
desacumularon los procesos y se hizo el traslado de las pruebas de conformidad
con el estatuto procesal.
Intervenciones
en sede de revisión
35.
La
Vicedefensora del Pueblo (e) intervino en el presente trámite informando que la
entidad no había sido convocada a espacios de discusión dirigidos a garantizar
la participación ciudadana dentro del proceso de delimitación del Páramo de
Pisba. Señaló que recientemente la entidad no ha adelantado informe alguno
sobre el estado de los recursos hídricos en los municipios que se encuentran
dentro de la jurisdicción del páramo.
Sin embargo, señaló que existen reportes
de contaminación por cuenta de la actividad agrícola, la exploración y
explotación de yacimientos de carbón en el municipio de Socha, por lo que se
inició una acción popular fallada en primera instancia el 21 de marzo de 2017
por el Tribunal Administrativo de Boyacá y confirmada por el Consejo de Estado
en sentencia del 19 de diciembre de 2018[16],
que ordenó la delimitación del páramo y la adopción de medidas de protección y
reparación.
En primer lugar, la Defensoría del
Pueblo afirmó que en el presente caso estamos ante la figura del hecho
superado, toda vez que el trámite contra el cual se dirigieron las acciones
no se encuentra vigente y, además, existen decisiones judiciales como la del
Tribunal Administrativo de Boyacá en sede de tutela[17] y del
Consejo de Estado en la acción popular[18],
así como la entrada en vigencia la Ley 1930 de 2018, por la cual se estableció
la regulación para la gestión integral de los páramos en el país. No obstante,
estima necesario que la Corte se pronuncie sobre el particular “por la
proyección que pueda tener el asunto”.[19]
Luego
de referirse a las normas constitucionales y a los instrumentos internacionales
de los que se deriva el deber de proteger y conservar las áreas de especial
importancia ecológica, trajo a colación las sentencias C-035 de 2016 y T-361 de
2017; las Leyes 99 de 1993, 373 de 1997, 812 de 2003 y 1930 de 2018; y las
resoluciones 769 de 2002, 839 de 2003 y 937 de 2011 del Ministerio de Ambiente
y Desarrollo Sostenible sobre la materia; concluyendo que existe un mandato
expreso para las entidades del Estado de proteger los ecosistemas de páramo, de
modo que le corresponde al MADS adelantar las acciones pertinentes para
delimitar el Páramo de Pisba, cumpliendo los parámetros legales y
jurisprudenciales establecidos.
La
necesidad de proteger estas zonas obedece a la fragilidad de estos ecosistemas
que contrasta con las actividades agropecuaria y de minería artesanal que se
desarrollan en la zona desde tiempo atrás, por lo que es necesario que la Corte
establezca un plazo razonable para que el MADS expida la resolución de
delimitación del páramo que eventualmente no quedó cubierta en la Resolución
1501 de 2018 que delimitó temporalmente una zona de protección en inmediaciones
del Parque Nacional Natural de Pisba; e inste a las entidades competentes para
que se cumplan los parámetros constitucionales, legales y jurisprudenciales
establecidos para la delimitación de páramos.
En
relación con la participación ambiental afirmó que es un derecho, principio y
fin del Estado de acuerdo con los artículos 40, 79 y 330, entre muchos otros de
la Carta y los parámetros fijados por la Corte en la sentencia T-361 de 2017,
concluyendo que en el trámite de delimitación objeto de la tutela se abrieron
espacios de participación en abril, julio, septiembre y octubre de 2017 y junio
de 2018, sin embargo, no hay elementos suficientes que permitan verificar que
en dichas reuniones se garantizó de forma efectiva la participación de la
comunidad.
Por lo anterior, estimó necesario que la
Corte se pronuncie sobre este tópico, a fin de evitar que en el nuevo proceso
de delimitación no se brinden las garantías suficientes y, por tanto, le ordene
al MADS garantizar que el procedimiento que se adelante sea amplio,
participativo, eficaz y deliberativo conforme a las reglas de la sentencia
T-361 de 2017.
Finalmente, explicó que no se presenta
la vulneración de los derechos al trabajo y a la libre escogencia de profesión
u oficio derivada de la delimitación del páramo de Pisba, ya que el interés
general prima sobre el particular, máxime si se trata de un ecosistema
estratégico de especial importancia ecológica, por lo que deben construirse
alternativas de reconversión para aquellos usos no compatibles con las medidas
de protección.
36.
El
Ministerio de Minas y Energía solicitó que la Corte unifique su jurisprudencia
en torno a la delimitación de los páramos y sus efectos, estableciendo un
régimen de transición para aquellos proyectos mineros que están en ejecución.
Sostiene
que la Constitución hace un claro énfasis en la protección del medio ambiente,
por ejemplo, en los artículos 8.° y 79, en los que establece el derecho al
medio ambiente sano y la participación de la comunidad en las decisiones que
puedan afectarle. En igual sentido, el artículo 1.° de la Ley 99 de 1993 reitera
que las zonas de páramos, subpáramos, nacimientos de agua y de recarga acuífera
son de especial salvaguarda; lo cual se ha visto reflejado en distintas
decisiones de la Corte, que ha reconocido la importancia de los servicios
ambientales que presta este ecosistema como regulador del recurso hídrico.
Aun
cuando la protección del Páramo de Pisba obedece a los fines y derechos
constitucionales[20],
no puede perderse de vista que existe una tensión con los derechos al trabajo y
a la libre escogencia de profesión u oficio reclamados por los actores, pues la
delimitación genera un impacto en la población de esa zona que deriva sus
ingresos de las actividades económicas agropecuaria y minera. Los lugareños
manifestaron su preocupación en las mesas de trabajo que se conformaron, expresando
que solo con la declaratoria de parque natural se generaron fuertes
restricciones que impidieron el ejercicio normal de su vida productiva. En ese
sentido consideró que es preciso que en desarrollo del principio de
colaboración armónica se convoque a distintas entidades públicas para la
gestión integral del páramo.
Explicó
que dentro del área a delimitar se encuentran 82 títulos mineros relacionados
con la explotación subterránea de carbón que fueron otorgados por las
autoridades competentes, lo que quiere decir que existen derechos consolidados
a la luz de las leyes aplicables, por lo que en virtud de los principios de la
buena fe y la confianza legítima, sus intereses deben ser considerados en este
trámite.
37.
El
MADS informó que aún no se ha delimitado el Páramo de Pisba ya que el Tribunal
Administrativo de Boyacá en sentencia del 9 de agosto de 2018 lo declaró sujeto
de derechos y otorgó un plazo de un año para desarrollar el proceso
participativo.[21]
Explicó que antes de la decisión
judicial referida, esa cartera, siguiendo los lineamientos de las sentencias
C-298 y C-035 de 2016 y el artículo 173 de la Ley 1753 de 2015, adelantó
acciones con miras a delimitar el páramo, para lo cual: (i) identificó el área
del ecosistema estratégico a escala 1:100.000 a partir de la cartografía
generada por el Instituto Alexander Von Humboldt que reconoce los páramos del
país, fundamentado en distintas técnicas de modelamiento espacial para
identificarlos con base en criterios ecológicos; (ii) dispuso la realización de
estudios técnicos, económicos, sociales y ambientales para caracterizar el
contexto ambiental, social y económico del complejo del Páramo de Pisba
adelantados por Corporinoquía y Corpoboyacá, los cuales constituyen “la base
fundamental para la definición de las estrategias que desarrollaran las
diferentes instituciones una vez se tenga delimitado”; y (iii) publicó el
proyecto de acto administrativo de delimitación en la página de internet de la
entidad y propició espacios de interacción con la comunidad.[22]
Con base en lo anterior, concluyó que el
Ministerio ha venido cumpliendo con el mandato de las Leyes 1753 de 2014 y 1930
de 2018, y con lo dispuesto en el fallo del Tribunal Administrativo de Boyacá[23], por lo
que publicó un cronograma de actividades entre las que están (i) convocar a la
comunidad en general para que participe, (ii) una fase de información donde las
personas puedan acudir a diferentes datos y conceptos; (iii) estadio de
consulta e iniciativa; (iv) espacios de concertación; (v) plazo para
observaciones; (vi) expedir la resolución que delimite el páramo; y (vii)
verificación del cumplimiento de los consensos acordados.
38.
La
Secretaria General y Jurídica de Corpoboyacá rindió informe sobre el trámite
adelantado a propósito de la delimitación del páramo de Pisba, para lo cual
referenció que la entidad junto con la Corporinoquía elaboraron los ETESA, que
fueron remitidos al MADS. Anotó que adicionalmente se realizó otro estudio
socioeconómico de las actividades mineras y agropecuarias analizando posibles
conflictos socioambientales que podrían generarse a partir del proceso de
delimitación. Empero, la Corporación no realizó espacios de participación con
las comunidades porque estudios técnicos, económicos, sociales y ambientales no
definía una estrategia de participación para el levantamiento de la información
primaria y secundaria.
Luego
de hacer una referencia normativa a las Leyes 1450 de 2011, 1753 de 2015 y 1930
de 2018, así como a los fallos C-035 y C-298 de 2016, esa entidad concluyó que
a partir de la delimitación las actividades mineras quedaron excluidas de los
páramos.
39.
El
Jefe de la oficina Jurídica de la Corporinoquia se opuso a las pretensiones
solicitando declarar improcedente la acción instaurada respecto de la entidad
al no haber vulnerado derecho fundamental alguno ni tener injerencia en el
proyecto de resolución que delimita el Páramo de Pisba, pues se limitó a
elaborar los ETESA.
40.
El
apoderado del municipio de Jericó[24]
formuló la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva, ya que no
es la entidad encargada de llevar a cabo la delimitación del Páramo de Pisba y,
en consecuencia, solicitó su desvinculación. Agregó que el trámite de
delimitación debe estar precedido de un estudio socioeconómico y técnico
ambiental que determine el nivel de afectación del área a proteger, buscando
establecer “zonas de exclusión acordes a las realidades de las comunidades,
de igual manera protegiendo el ecosistema de páramo como fuente de agua”.[25]
41.
La
Gobernación del Casanare[26]
contestó la acción afirmando que carece de legitimación en la causa por pasiva
al no haber acción u omisión proveniente del ente territorial que cause la
supuesta afectación de los derechos fundamentales invocados ni ser la autoridad
que expide el acto administrativo de delimitación del Páramo de Pisba. Además,
solicitó que se declare la improcedencia del amparo al no haberse acreditado el
perjuicio irremediable ya que la solicitud de tutela está dirigida contra un
proyecto de acto administrativo sin que se tenga certeza sobre su expedición
definitiva, ni de los efectos sobre los contratos de trabajo de los actores.
42.
El
Alcalde de Samacá[27]
intervino señalando que ese municipio no está dentro de la jurisdicción del Páramo
de Pisba.
43.
El
Alcalde de Pisba[28]
intervino manifestando que entiende la preocupación de los accionantes aunque
también recibe con beneplácito el programa de delimitación del páramo porque
constituye un avance en la política de protección y preservación del ecosistema
como manifestación de la materialización de los derechos colectivos y del medio
ambiente. Finalmente, expuso que no se han establecido de manera precisa las
circunstancias en las cuales se ha producido la vulneración de los derechos
invocados por los actores, por lo que solicita valorar las pruebas allegadas al
plenario resaltando la necesidad de proteger el interés general y el medio
ambiente.
44.
El
Alcalde municipal de Gameza[29]
contestó la tutela señalando que la delimitación del páramo es un procedimiento
que debe adelantar el Estado para garantizar el uso adecuado de los recursos,
el cual no puede pasar por encima de los derechos de sus pobladores porque ello
afecta el debido proceso.
45.
El
Alcalde municipal de Támara[30]
invocó la falta de legitimación en la causa por pasiva toda vez que el
competente para delimitar las zonas estratégicas de páramo es el MADS, con base
en la información allegada por el IAVH y las corporaciones autónomas
regionales, sin que tenga injerencia en ello el ente territorial.
Explicó que la comunidad que habita el Páramo
de Pisba deriva su economía principalmente de la actividad minera artesanal y
ancestral, por lo que considera que es necesario que previo a la delimitación el
Ministerio adelante una concertación con la participación efectiva de los
habitantes para que no se vea vulnerado su derecho fundamental a intervenir en
la adopción de decisiones públicas como manifestación del ejercicio político.
46.
Los
representantes y trabajadores de las empresas G&G Minería y Minerales Ltda.
presentaron escrito de coadyuvancia a las pretensiones de la acción de tutela
(fls. 251 a 272).
47.
La
Procuraduría General de la Nación a través del Procurador Delegado para Asuntos
Ambientales presentó escrito de intervención[31]
donde se refirió a las normas constitucionales, los instrumentos
internacionales, las leyes y reglamentos que históricamente han protegido los
páramos, además abordó el marco jurisprudencial sobre la materia y explicó la
importancia de estos ecosistemas, señalando que “se constituye como un bioma
estratégico suministrador de recurso hídrico (agua), que beneficia a una amplia
parte de la población colombiana, como sus procesos sociales y económicos.”[32]
En atinente al caso concreto, el
Ministerio Público explicó que previo a adoptar cualquier decisión, la Corte
debía considerar las evaluaciones técnicas, ambientales y sociales realizadas
por Corpoboyacá y Corporinoquía en los ETESA del Páramo de Pisba.
Agregó que no hubo vulneración del
derecho fundamental a la participación ambiental porque se adelantaron los
espacios de información ciudadana a través de la conformación de mesas de
trabajo, la realización de una audiencia pública y la instalación de la mesa
departamental a instancias de la Gobernación de Boyacá, lo que demuestra que
las autoridades públicas involucradas propiciaron espacios de participación con
los actores sociales del área de influencia del ecosistema paramuno a fin de
que conocieran y participaran en las decisiones que pudieran afectarles.
Finalmente, argumentó que la
delimitación del páramo afecta tanto a las generaciones presentes como a las
futuras, de modo que los intereses particulares de los accionantes deben ceder
al interés general. Agregó que “el precedente judicial conlleva a preservar
la seguridad jurídica y el derecho a la igualdad fijados por ordenamiento (sic)
y jurisprudencia constitucional (sic), pues, recordemos que fue la Corte
Constitucional quien indicó la prohibición de ejecutar actividades mineras en
áreas de páramo, por ello, no puede el Tribunal Administrativo de Boyacá crear
falsas expectativas en aras de propender por la protección de los derechos de
un grupo limitado de personas, pues recordemos que la protección al ambiente
prevalece frente a los derechos económicos adquiridos por los particulares
mediante licencias ambientales y contratos de concesión en las circunstancias
en que esté probado que la actividad produce un daño, o cuando exista mérito
para aplicar el principio de precaución para evitar un daño a los recursos
naturales no renovables y a la salud humana; además el órgano de cierre indicó
que toda tensión que se genere frente al desarrollo económico se resuelve a
través del concepto de desarrollo sostenible”.[33]
Pruebas
aportadas en sede de revisión
48.
Oficio
del 2 de mayo de 2018 suscrito por el Ministro de Minas y Energía por medio del
cual le solicita al MADS que aplace la adopción del acto administrativo de
delimitación del páramo por razón del impacto en la franja poblacional que
habita la zona (aproximadamente de 10.000 personas), ya que los pobladores derivan
su sostenimiento de las actividades minera y agropecuaria.
49.
La
Agencia Nacional de Minería anexó el listado de los títulos mineros y licencias
otorgadas en el área que comprende el Páramo de Pisba (folios 121 a 165 del
cuaderno 1 del expediente).
50.
A
folios 93 a 100 se incorporaron las actas de las reuniones realizadas entre el
27 y 29 de noviembre de 2017 por Corporinoquía a través de la Fundación
Orinoquía Diversa, sobre el proyecto de delimitación del Páramo de Pisba.
51.
El
26 de junio de 2019, la Secretaria del Tribunal Administrativo de Boyacá
certificó que
la sentencia proferida en segunda instancia por la Sección Primera del Consejo
de Estado el 19 de diciembre de 2018, dentro del trámite de la acción popular
No. 15001233300020140022302, promovida por la Defensoría Regional de Boyacá en
contra de la Corporación Autónoma Regional de Boyacá y otros, “quedó debidamente
ejecutoriada el día veintiocho (28) de mayo de 2019 a las cinco de la tarde
(5:00 p.m.). Por auto de 25 de abril de 2019 se resolvió una solicitud de
aclaración de sentencia, decisión que fue notificada por estado el 23 de mayo
de la misma anualidad”. Adicionalmente, en cd adjuntó la copia de la
sentencia y de la providencia que resolvió la petición de aclaración ya
mencionadas.
Conceptos
rendidos por instituciones académicas y especializadas
52.
La
Facultad de Derecho de la Universidad Santo Tomás de Tunja[34] atendió
los interrogantes que formuló la Corte, señalando que la normativa ambiental
encuentra su origen en el derecho internacional como la Declaración de
Estocolmo, la Carta Mundial a la Naturaleza, la Convención de Río de Janeiro,
la Cumbre de Río y el Protocolo de Kioto, entre otros. En el contexto nacional
señaló que la Ley 1930 de 2018[35]
en el artículo 3.º trae la definición de páramo y en el artículo 15 las
acciones para la gestión de estos ecosistemas; asimismo, el Decreto 2372 de
2010 -Sistema Nacional de Áreas Protegidas- en el artículo 29 los identifica
como un área estratégica y susceptible de protección.
Para
el ente universitario “estos ecosistemas y espacios de vida deben ser
protegidos en vía conexa de la misma vida humana, sin embargo (…) el Estado en
su labor de delimitación y de protección debe tener en cuenta siempre factores
sociales, económicos, ambientales y técnicos y tal vez dentro de estos cuatro
en el social agregándole criterios ancestrales y empíricos sobre estos ecosistemas,
lo cual no solo se puede lograr no solo realizando cartografías a una
determinada escala si no haciendo presencia en la zona y partícipes a todos los
actores que allí interactúen”.[36]
En
el caso sub examine señaló que los accionantes actuaron legítimamente al
encontrar vulnerados los derechos al trabajo, libertad de escogencia de
profesión u oficio y el debido proceso, principalmente, este último al no
permitirles participar el proceso de delimitación del páramo. Ahora bien,
expresaron que en virtud de los principios de interdepedencia e indivisiblidad
de los derechos humanos, las garantías reclamadas en la presente solicitud de
amparo deben examinarse en relación con los demás, por ejemplo con el derecho a
la vida humana en todas sus manifestaciones.
Finalmente,
afirmaron que de acuerdo con los estándares sociales y ambientales del 2014 del
PNUD dentro de los las pautas procedimentales para establecer áreas de
protección, están la de asegurar que el proceso de implementación atienda a
políticas de responsabilidad y transparencia; al diagnóstico, evaluación y
gestión de riesgos e impactos sociales y ambientales; a mecanismos de
participación y respuesta a los interesados; y de acceso a la información,
seguimiento, presentación de informes y cumplimiento; los cuales deben ser
tenidos en cuenta por el MADS al impulsar el proyecto de delimitación del
páramo.
53.
El
Director de la Escuela de Biología de la Universidad Pedagógica y Tecnológica
de Colombia -UPTC-[37]
señaló que desde hace décadas se han estudiado los efectos de la minería en los
ecosistemas de páramo, señalando que pueden causarse desequilibrios en los
procesos ecológicos que no serían fácilmente restaurados o recuperados, por
ejemplo, puede ocurrir pérdida permanente de corrientes de agua que nacen en
las zonas de cabecera o presentar mayor proporción de sedimentos finos y
aumento excesivo en las concentraciones de iones (sulfatos, calcio, magnesio,
bicarbonatos) en quebradas y ríos, lo que se refleja en el aumento de niveles
de conductividad, afectando la vida y la calidad del recurso hídrico.
Expresó
que en materia de biodiversidad, el desarrollo de actividades mineras refleja
un empobrecimiento de su composición florística y faunística, colocándolo en un
déficit ambiental que lo acerca a su desaparición (como ocurrió con los páramos
de Merchán, Telecom y El Tablazo). Lo mismo sucede con los ecosistemas
acuáticos, donde se observa un efecto negativo sobre la diversidad, por ejemplo,
se ha observado el deterioro de la estructura de los ensamblajes de macroinvertebrados
relacionados con los cambios en la conductividad de las corrientes de agua
alteradas por la minería.
Finalmente,
sostuvo que las medidas adecuadas para mitigar el daño ambiental se podrían
plantear a través de estudios ecológicos detallados, no obstante, la correcta
delimitación social y ambiental del páramo así como establecer limitaciones a
la minería actual y a la concesión de títulos mineros podrían ser una
alternativa, tomando como fuente de información fiable el conocimiento del
estado actual de la vegetación, la flora, las redes de interacción ecológicas y
la cuantificación de los servicios ecosistémicos.
54.
La
Asociación Nacional de Empresarios de Colombia -ANDI-[38]
intervino en el presente trámite advirtiendo que Colombia ha ratificado
distintos instrumentos internacionales en materia ambiental (v.g. el Convenio
de las Naciones Unidas sobre Diversidad Biológica y la Convención RAMSAR sobre
Humedales de Importancia Internacional) y en el ámbito doméstico se expidió la
Ley 1930 de 2018.
Con base en lo anterior, concluyó que
los estándares aplicables al caso sub examine deben enmarcarse en: (i)
la necesidad de delimitar áreas de biodiversidad con fundamento en estudios
técnicos, económicos y sociales, para no afectar actividades legítimas que son
fuente de empleo, desarrollo y bienestar para la comunidad; (ii) garantizar la
amplia participación ciudadana; y (iii) en caso de que una actividad económica
resulte incompatible o prohibida, el Estado desarrolle programas de reubicación
laboral de los afectados y la compensación de los derechos económicos.
55.
La
Presidenta y Vicepresidenta de International Legal Center for Nature´s Rights,
luego de efectuar algunas consideraciones generales sobre la teoría de los
derechos de la naturaleza  se refirió al precedente de las sentencias T-622 de
2016 y STC4360-2018 de la Corte Suprema de Justicia sobre el río Atrato y la
Amazonía, respectivamente, concluyendo que hay lugar a declarar el Páramo de
Pisba como sujeto de derechos por lo que le solicita que en esta oportunidad la
Corte desarrolle criterios que permitan una mejor aplicación práctica de esta
perspectiva.
Finalmente concluyó que “es
importante nombrar los respectivos guardianes del páramo o páramos con
funciones claramente definidas que involucrarían, desde la participación en
procesos importantes, como la delimitación de las áreas de protección y
explotación del páramo, hasta funciones relacionadas con la participación en la
expedición de las licencias de exploración y explotación y en procesos de
consulta ambiental. Igualmente, es importante insistir en que los guardianes
deben contar con la capacidad de representar al páramo ante los tribunales y
con la facultad de administrar un fondo para su protección y resarcimiento,
todo lo anterior considerando únicamente el mejor interés de conservación del
páramo de Pisba o de los páramos en general como medios de vida”.[39]
56.
El
Centro de Estudios de Derecho, Justicia y Sociedad -Dejusticia- presentó
intervención[40]
solicitándole a la Corte que “desestime la inclusión de los titulares
mineros en las concertaciones sobre la delimitación de los páramos por ser su
inclusión una decisión contraria al precedente constitucional”.[41] Para
sustentar su petición, se refirieron a la declaración del Páramo de Pisba como
sujeto de derechos como medida idónea para superar el déficit de protección
jurídica de estos ecosistemas, los cuales son de gran importancia estratégica
para la producción de agua y enfrentar el cambio climático, por lo que no
deberían estar expuestos a disturbios antrópicos como la explotación minera que
genera alteración y destrucción de las dinámicas hidrológicas a escala local y
regional; impactos sobre el suelo y de capacidad de almacenamiento hídrico; la
contaminación de las aguas superficiales y subterráneas; impactos sobre la
diversidad y las dinámicas del ecosistema; e impactos socioeconómicos y
culturales.
En ese sentido, resaltó que existe el
deber jurídico de proteger los páramos al existir normas constitucionales,
instrumentos internacionales y leyes que propugnan por su salvaguarda,
surgiendo la obligación a cargo del Estado de brindar protección amplia y especial
dirigida a preservar este tipo de ecosistema, no solo porque es un bioma poco
común en el mundo sino porque presta importantes servicios ambientales, sumado
a que actualmente está expuesto a intervenciones negativas que afectan su
pervivencia.
Finalmente, se refirió a la
participación ambiental como derecho fundamental cuyos estándares de
satisfacción fueron establecidos por la Corte en la sentencia T-361 de 2017,
que consisten en que la interacción de los actores sociales en el trámite sea:
(i) previa; (ii) amplia; (iii) deliberada, consciente y responsable; y (iv)
efectiva y eficaz; a fin de que la población afectada tenga la oportunidad de
obtener información y analizarla para que sus argumentos seas escuchados y
atendidos por las autoridades al momento de adoptar la decisión. Sin embargo,
ello excluye a los titulares mineros (como empresas o grupos económicos o
multinacionales con capacidades técnicas y económicas considerables) quienes difícilmente
son asimilables a las comunidades vulnerables como pequeños agrícolas o mineros
tradicionales. No obstante lo anterior, aclaró que no es preciso excluirlos de
otras etapas del proceso de participación.
III. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
Competencia
57.
La Sala Plena es competente para analizar los fallos
materia de revisión, de conformidad con lo establecido en los artículos 86 y
241-9 de la Constitución Política y 31 a 36 del Decreto Estatutario 2591 de
1991.
Presentación del
caso y del problema jurídico
58.  Los accionantes
solicitaron el amparo constitucional de los derechos al
debido proceso, trabajo, libertad de escoger profesión u oficio, participación
ambiental y propiedad privada, amenazados a propósito de la
publicación del
proyecto de la resolución “[p]or medio de la cual se delimita el Páramo de
Pisba y se adoptan otras determinaciones”, que el 26
de abril de 2018 hizo el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible en la
página web de la entidad.[42]
De un lado, Pedro Alfonso González
Palacio y otras 300 personas[43],
trabajadores de las empresas mineras Sanoha Ltda., Agrocoal S.A.S. y Valcoal
S.A.S., operadoras
de los contratos de concesión minera para la explotación de carbón en los municipios
de Socha y Socotá, Boyacá y, por otro, Calixto Vargas Parra y Bertha Cecilia
Zapata Paredes, propietarios de los predios Quebrada Honda 1 y 2, El Alizal y
Hoya del Cucacuy de la vereda El Mortiño del municipio de Socha, Boyacá;
coinciden en que la entidad no ha socializado ni revisado y analizado
el impacto social y económico que implicaría la delimitación del Páramo de
Pisba, ya que para entonces desconocían qué ocurriría con sus trabajos y el
aprovechamiento y disposición de sus tierras, respectivamente.
59.
Por
lo anterior, solicitaron como medida cautelar y como pretensión principal
suspender el trámite de delimitación del Páramo de Pisba, hasta que se decida
sobre el cumplimiento y respeto de los derechos fundamentales invocados,
socializando los límites y las justificaciones técnicas de la delimitación del
páramo en los términos de la sentencia T-361 de 2017.
60.  De las distintas
entidades vinculadas al trámite judicial se destaca que los alcaldes de los
municipios de Socotá, Socha, Jericó y Támara; así como la Unidad
Administrativa Especial de Parques Naturales de Colombia, los ministerios del
Trabajo
y de Minas y Energía, Corpoboyacá, Corporinoquía,
la Agencia Nacional de Minería -ANM- y la Gobernación de Casanare, expusieron que
dentro de sus competencias no está delimitar los páramos ya que le fue
atribuida al MADS, por lo que se configura una falta de legitimación en la
causa por pasiva.
Adicionalmente
(i) el Ministerio de Minas y Energía solicitó que la Corte unifique su
jurisprudencia en torno a la delimitación de los páramos y sus efectos,
estableciendo un régimen de transición para aquellas personas cuyos proyectos
mineros están ejecutándose con base en licencias legalmente adquiridas; (ii) el Alcalde
municipal de Gameza señaló que el trámite de delimitación del páramo no puede
pasar por encima de los derechos de sus pobladores porque ello afectaría el
debido proceso; (iii) la empresa Sahona Ltda. afirmó que conforme
al borrador del decreto de delimitación del Páramo de Pisba se prohibiría la
explotación minera lo que daría lugar a la terminación de los vínculos
laborales de los actores.
El MADS advirtió sobre la improcedencia
de la acción al existir otro medio de defensa judicial y no avizorarse la
existencia de un perjuicio irremediable. En igual sentido, se pronunció la
Gobernación de Boyacá.
Por su parte, la Defensoría del Pueblo
afirmó que en el presente caso estamos ante la figura del hecho superado, toda
vez que el trámite contra el cual se dirigieron las acciones no se encuentra
vigente y, además, existen decisiones judiciales como la del Tribunal
Administrativo de Boyacá en sede de tutela[44]
y del Consejo de Estado en la acción popular[45],
y la entrada en vigencia de la Ley 1930 de 2018. Sin embargo, estima que la
Corte debe pronunciarse sobre la materia por la trascendencia del asunto.
61.
En
instancia, el Juzgado Promiscuo del Circuito de Socha mediante sentencia del 4
de julio de 2018, declaró improcedente la acción instaurada al encontrar que no
se vulneraron los derechos a la participación durante los trámites de
delimitación del Páramo de Pisba, ni se acreditó la existencia de un perjuicio
irremediable que justifique el amparo transitorio solicitado. Tal decisión fue
impugnada por la parte actora que insistió en que no se respetó la
participación ambiental cuyos estándares fueron fijados por la Corte en la
sentencia T-361 de 2017.
En
segunda instancia, el Tribunal Superior de Santa Rosa de Viterbo expidió el
fallo del 24 de agosto de 2018, que revocó la decisión del a quo y, en
su lugar, negó el amparo, toda vez que el MADS ha adelantado el proceso de
delimitación del Páramo de Pisba permitiendo la participación de la comunidad
en las decisiones que pueden afectarles.
62.
De acuerdo con la situación fáctica planteada, las decisiones
de instancia, los informes allegados y las pruebas incorporadas al expediente, le
corresponde a la
Sala Plena determinar,
en primer lugar, si existe carencia actual de objeto por hecho superado y, en
caso de que no se esté en presencia de esta figura, entraría a establecer si las
entidades accionadas amenazaron los derechos fundamentales al
debido proceso, trabajo, libertad de escoger profesión u oficio, participación
ambiental y propiedad privada de
los accionantes al no socializar ni permitir la participación ambiental bajo
los estándares de la sentencia T-361 de 2017, en el trámite de delimitación del
Páramo de Pisba hoy suspendido.[46]
La carencia de objeto en materia de
acción de tutela. Reiteración de jurisprudencia[47]
63.
La
Carta Política en el artículo 86 dispuso que toda persona tiene la acción de
tutela como herramienta judicial para reclamar el amparo judicial de los
derechos fundamentales, cuando resulten amenazados o vulnerados por la acción u
omisión de las autoridades públicas o los particulares, siempre que no exista
otro medio de defensa judicial o pretenda evitarse la ocurrencia de un
perjuicio irreparable. La medida de protección para que cese la afectación se
materializa con una orden que debe ser acatada en forma inmediata por el
obligado y, por regla general, consiste en realizar o abstenerse de ejecutar
una actuación.
64.
Sin
embargo, el recurso de amparo puede perder su esencia cuando durante el trámite
se presentan situaciones que le permiten al juez inferir que la amenaza o transgresión
denunciadas expiró[48],
ya sea porque: “(i) se materializó el daño alegado; (ii) se satisfizo el
derecho fundamental afectado; o (iii) se presentó la inocuidad de las
pretensiones de la solicitud de amparo”[49].
65.
Para
este Tribunal la ocurrencia de alguna de estas eventualidades extingue el
objeto de la actuación constitucional, por cuanto se tornaría inane el
pronunciamiento judicial[50],
dichos eventos son:
(i)
El
hecho superado que ocurre cuando durante el trámite de la acción de tutela
desaparecen los hechos u omisiones que dieron lugar a su interposición, es
decir, se satisfizo la pretensión del recurso de amparo. En este orden, ya no
habría riesgo que detener o vulneración que cesar. Por lo que no hay razón para
emitir alguna orden, pues esta caería en el vacío[51]
La Corte ha sostenido que en esta hipótesis, no es
imperioso realizar un análisis sobre la posible vulneración de los derechos
invocados, excepto “si considera que la decisión debe incluir observaciones
acerca de los hechos del caso estudiado, [ya sea] para llamar la atención sobre
la falta de conformidad constitucional de la situación que originó la tutela, o
para condenar su ocurrencia y advertir la inconveniencia de su repetición, so
pena de las sanciones pertinentes, si así lo considera. De otro lado, lo que sí
resulta ineludible en estos casos, es que la providencia judicial incluya la
demostración de la reparación del derecho antes del momento del fallo. Esto es,
que se demuestre el hecho superado”[52].
Sobre ese punto,
la Corte en sentencia T-722 de 2003, reiterada en la sentencia T-039 de 2019,
distinguió dos situaciones:
“i.) cuando
el fundamento fáctico del amparo se supera antes de iniciado el proceso ante
los jueces de tutela de instancia o en el transcurso de este y así lo
declaran en las respectivas providencias, la Sala de Revisión no puede exigir
de ellos proceder distinto y, en consecuencia, habrá de confirmar el fallo
revisado quedando a salvo la posibilidad de que en ejercicio de su competencia
y con el propósito de cumplir con los fines primordiales de la jurisprudencia
de esta Corte..
ii.)
cuando la sustracción de materia tiene lugar justo cuando la Sala de Revisión
se dispone a tomar una decisión; si se advirtiere que en el trámite ante los
jueces de instancia ha debido concederse el amparo de los derechos
fundamentales invocados y así no se hubiere dispuesto, la decisión de la
Sala respectiva de esta Corporación, de conformidad con la jurisprudencia
reciente, consistirá en revocar los fallos objeto de examen y conceder la
tutela, sin importar que no se proceda a impartir orden alguna”[53].
En
suma,
a efecto de verificar la hipótesis de la carencia actual de objeto por hecho
superado, la sentencia T-238 de 2017 estableció que le corresponde al juez
constitucional, examinar las siguientes variables:
“1.
Que con anterioridad a la interposición de la acción exista un hecho o se
carezca de una determinada prestación que viole o amenace violar un derecho
fundamental del accionante o de aquél en cuyo favor se actúa.
2.
Que durante el trámite de la acción de tutela el hecho que dio origen a la
acción que generó la vulneración o amenaza haya cesado.
3.
Si lo que se pretende por medio de la acción de tutela es el suministro de una
prestación y, dentro del trámite de dicha acción se satisface ésta, también se
puede considerar que existe un hecho superado”.
(ii)   El daño
consumado que está previsto en el artículo 6º, numeral 4º, del Decreto
Estatutario 2591 de 1991. Para este Tribunal esta situación es diferente, ya
que “la amenaza o la vulneración del derecho fundamental han producido el
perjuicio que se pretendía evitar con la acción de tutela”[54]y en estos
eventos es obligatorio “efectuar un pronunciamiento de
fondo sobre el asunto, con el fin de establecer correctivos y prever futuras
violaciones[55].
Bajo ese entendido, “el juez constitucional no solo
tiene la facultad sino el deber de pronunciarse de fondo, y exponer las razones
por las cuales se produjo un perjuicio en cabeza del accionante, además de
realizar las advertencias respectivas, para efectivizar la garantía de no
repetición”.[56]
(iii)  El hecho sobreviniente que se
presenta en aquellos casos en los que la
situación que provocó la amenaza o vulneración alegada por el accionante ya no
persiste o cambió sustancialmente, de manera que a raíz de la nueva situación
carece de objeto conceder la protección solicitada[57].
En
suma, el trámite de la acción de tutela normalmente termina con la expedición
de las órdenes respectivas para detener la amenaza o reparar la presunta
afectación de los derechos fundamentales. No obstante, esa situación es
diferente cuando en el desarrollo de la tutela se satisfizo la pretensión de la
misma -hecho superado-, se produjo el daño que se procuraba impedirse
con la petición de amparo -daño consumado- o cambiaron las
circunstancias que pretendían solucionarse con la tutela. En los tres casos, es
deber del juez motivar y demostrar cada una de esas circunstancias.
Conforme a lo anterior, procederá la Corte previamente a determinar si se
configuró la carencia actual de objeto, bajo alguna de las modalidades
descritas.
Carencia actual de objeto por hecho
superado en el caso concreto.
66.
En
el presente asunto, los actores reclaman la protección de sus derechos
fundamentales al
debido proceso, trabajo, libertad de escoger profesión u oficio, participación
ambiental y propiedad privada, presuntamente amenazados con el trámite de
delimitación del Páramo de Pisba, cuyo proyecto de acto administrativo fue
publicado en la página web del MADS, lo que dio lugar a que ellos supusieran la
inminente delimitación de dicho ecosistema junto con las consecuencias adversas
que estimaron se derivarían de tal declaratoria.
67.
En
primer lugar, la Sala Plena observa que el Ministerio de Ambiente y Desarrollo
Sostenible informó que el trámite administrativo al que hacen referencia los
actores fue suspendido, pues nunca se expidió el acto administrativo cuya
publicación del proyecto dio lugar a la interposición de la acción de tutela[58], de modo que,
en principio, cualquier pronunciamiento sobre el particular sería inocuo.
68.
En
segundo lugar, la Defensoría del Pueblo en su intervención advirtió que se
estaba en presencia de un hecho superado en razón a que existe un
pronunciamiento por parte del juez popular que ordenó medidas que satisfacen
las pretensiones que se plantearon en el presente caso, al haber ordenado la
delimitación del Páramo de Pisba garantizando el derecho a la participación
ambiental de los actores sociales.[59]
69.
Ahora
bien, la Corte podría afirmar que no se presenta carencia actual de objeto ya
que la decisión que se invoca como aquella que atendió las pretensiones de esta
tutela fue proferida dentro del trámite de una acción popular, de naturaleza
distinta a la de amparo y, por tanto, no podría satisfacer necesariamente los
derechos fundamentales -subjetivos- invocados en este proceso, por lo
que se hace necesario efectuar algunas consideraciones que permitan determinar
si se configuró dicho fenómeno:
70.
En
efecto, el dispositivo judicial instituido por el Constituyente de 1991 en el artículo 88 y
desarrollado por
la
Ley 472 de 1998[60],
fue diseñado para obtener la protección de “los derechos e intereses
colectivos”[61]
y se ejerce para “evitar el daño contingente, hacer cesar el
peligro, la amenaza, la vulneración o agravio sobre los derechos e intereses
colectivos, o restituir las cosas a su estado anterior cuando fuere posible”.[62] En
ese orden, la acción popular procede contra “toda acción u omisión de las
autoridades públicas o de los particulares, que hayan violado o amenacen violar
los derechos e intereses colectivos”[63], sin que sea
necesario agotar previamente la vía gubernativa[64], y puede
ejercerse en cualquier tiempo siempre “que subsista la
amenaza o peligro al derecho e interés colectivo”.[65]
71.
La
Corte ha reconocido que el juez popular tiene un amplio
margen de acción para iniciar el trámite, vincular a los interesados, decretar
pruebas y adoptar las decisiones necesarias para conjurar la amenaza o
afectación de los derechos colectivos[66].
Ello se justifica en que es un recurso que protege a la comunidad y el interés
común[67]
y, de ahí, que esté facultado para disponer: (i) la cesación las actuaciones o que
se ejecuten las omisiones que dieron lugar a la amenaza o al daño; (ii) prestar caución para
garantizar el cumplimiento de las medidas previas; (iii) realizar los estudios
necesarios para establecer la existencia daño y mitigarlo a través del Fondo para la
Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos; y (iv) y emitir una decisión y
órdenes que vinculen a distintos actores sociales.[68]
72.
En
la sentencia T-169 de 2019, reiterando lo expuesto en la T-390 de 2018, la
Corte sintetizó que la acción popular ofrece al juez amplias facultades y
posibilidades de actuación -frente al juez de tutela-, como: “(i) el
decreto de oficio medidas cautelares; (ii) la celebración de un pacto de
cumplimiento para lograr un acuerdo sobre la forma de restablecer los derechos
e intereses colectivos afectados o puestos en peligro[69];
(iii) el decreto de pruebas complejas bajo las normas procesales; (iv) la valoración
de argumentos finales de las partes a través de los “alegatos de conclusión”; y
(v) el conformar un “comité de verificación de cumplimiento” integrado por la
autoridad judicial, las partes, el Ministerio Público y otros, para realizar el
seguimiento de la ejecución de las órdenes contenidas en la sentencia popular”.[70]
73.
En
síntesis, este Tribunal Constitucional en la sentencia T-196 de 2019 concluyó
que “la acción popular es un mecanismo judicial principal,
idóneo y eficaz para reclamar ante los jueces la protección de derechos e
intereses colectivos, a través de un proceso donde el operador judicial puede
adoptar medidas cautelares y cuenta con un amplio rango de acción para decretar
pruebas y en la sentencia emitir las órdenes necesarias para detener o conjurar
la afectación real, concreta e inminente, ya sea para prevenir el daño, volver
las cosas al estado anterior o, excepcionalmente, disponer la indemnización de
perjuicios”.[71]
74.
Por
lo anterior, en distintas oportunidades la Corte ha encontrado que asuntos
planteados al juez por vía de acción de tutela son improcedentes al ser
susceptibles de estudio por vía del trámite de la acción popular, por ser dicho
proceso un escenario de debate probatorio y de decisión mucho más amplio que el
del amparo, no solo por la libertad del juez popular sino por las prerrogativas
legales de conformar, por ejemplo, un comité de seguimiento apoyado por los
órganos de control y las partes, asegurando siempre la participación de la
comunidad.[72]
75.
Reconociendo
las diferencias -expuestas en el párrafo anterior- que existen entre las
acciones popular y de tutela, en razón a que están dirigidas a proteger
derechos colectivos en la primera y fundamentales en la segunda, la Sala Plena
encuentra también que guardan algunas similitudes, por ejemplo, en ambos
dispositivos judiciales el juez puede adoptar un fallo que vaya más allá de lo
pedido a fin de detener la amenaza o conjurar el daño que se cierne sobre los
intereses puestos a su consideración. Por tanto, la Corte no descarta la
posibilidad de que la sentencia dictada en el trámite de una acción popular
adopte órdenes encaminadas a proteger derechos colectivos y, al tiempo, sus
efectos impliquen también la satisfacción de garantías fundamentales.
76.
Por
razón de lo anterior, esta Corporación le solicitó al Consejo de Estado y al
Tribunal Administrativo de Boyacá que enviaran la sentencia del 19 de diciembre
de 2018 de la Sección Primera del Consejo de Estado, dentro del expediente No.
15001-23-33-000-2014-00223-02, que por la importancia para la resolución del
caso, se sintetiza así:
77.
En
ejercicio de la acción popular el Defensor Regional del Pueblo del
departamento de Boyacá demandó a la sociedad Carbones
Andinos S.A.S., a Corpoboyacá, a la Agencia Nacional de Minería y al municipio
de Socha, a fin de obtener la protección de los derechos colectivos “al
medio ambiente y al desarrollo sostenible”, que estimó
vulnerados con ocasión de los presuntos daños ambientales
causados por la actividad de exploración y explotación de carbón
ejecutada bajo el amparo del título minero FGD-141, en el sector Alizal de la
vereda El Mortiño del Municipio de Socha. Lo anterior en razón a que la zona de
influencia adyacente a la explotación minera pertenece a un área de recarga de
acuíferos cubierta con vegetación nativa, donde hay nacimientos de agua que
sirven para proveer de agua potable a la zona y que se estaban viendo afectados
por dicha actividad.
78.
Revisado el asunto el Consejo de Estado encontró que la
ausencia de “medidas de protección del Páramo de Pisba constituye una
vulneración del derecho colectivo al goce de un ambiente sano y una amenaza al
derecho a la existencia del equilibrio ecológico”, omisión que afectaba los
derechos
colectivos contemplados en los literales a) y c) del artículo 4 de la Ley 472
de 1998. Además, halló que el MADS contaba con los insumos (el ETESA y la cartografía
del IAVH) que exige el artículo 4.º de la Ley 1930 de 2018[73], para
proferir el acto administrativo a través del cual delimite el Páramo de Pisba.
79.
Para
arribar a tal conclusión, esa Corporación estudió la protección a los
ecosistemas de páramo como áreas de especial importancia ecológica exentas de
actividades mineras, que “comprenden
espacios geográficos delimitados mediante instrumentos legales a través de las cuales se pretende conservar la naturaleza, sus
servicios ecosistémicos y sus valores culturales. Estas
áreas de conservación contribuyen a la preservación de la biodiversidad, la mitigación del cambio climático[74] y la prevención de la pérdida de especies y biomas
(PNUMA, 2012)”, por ello abordó el estudio de las normas
constitucionales y los instrumentos internacionales en materia de protección al
medio ambiente, así como el Código de Minas, las Leyes 99 de 1993, 373 de 1997,
685 de 2001, 1382 de 2010 1450 de 2011, 1753 de 2015 y 1930 de 2018; el Decreto
2372 de 2010, y las sentencias C-366 de 2011, C-035 de 2016, concluyendo que “en
los eventos de minería zona de paramo, el Gobierno Nacional debe llevar a cabo
el cierre, desmantelamiento, restauración y reconformación de las áreas
intervenidas, actuando en consonancia con los principios de coordinación y concurrencia.
Lo anterior sin perjuicio de la obligación de apoyar el esquema de reconvención
de labores de los pequeños mineros tradicionales”.[75]
80.
Concretamente en lo atinente a la delimitación del Páramo de
Pisba, la Sección Primera del órgano de cierre de la jurisdicción de lo
contencioso administrativo encontró que existe un déficit de protección a los
ecosistemas de páramo, que va en desmedro de los intereses colectivos de las
presentes y futuras generaciones, por lo que en aplicación del principio de precaución
y con base en las pruebas que se allegaron a ese proceso (referidas a los ETESA
y a la cartografía remitida por el IVAVH, entre otros), estableció que debía
delimitarse ese ecosistema dando aplicación a la Ley de Páramos -Ley 1930 de
2018-, en virtud de la cual, hay lugar a establecer un plan de manejo ambiental
previsto en el artículo transcrito a continuación:
“ARTÍCULO
6. Planes de manejo ambiental de los páramos. Una vez delimitados los páramos
las Autoridades Ambientales Regionales deberán elaborar, adoptar e implementar
los Planes de Manejo Ambiental de los páramos que se encuentran bajo su
jurisdicción, de conformidad con los lineamientos del Ministerio de Ambiente y
Desarrollo Sostenible, previo agotamiento de los mecanismos de participación
ciudadana, bajo el esquema de gobernanza y participación de actores
interinstitucionales y sociales, y enfoque diferencial de derechos.
Los
planes de manejo deberán contemplar y formular acciones orientadas a la
preservación, restauración, uso sostenible y generación de conocimiento de los
páramos, con base en los Estudios Técnicos, Económicos Sociales y Ambientales,
en un plazo no mayor a cuatro (4) años contados a partir de su delimitación y
con un horizonte de implementación como mínimo de diez (10) años.
Parágrafo
1°. El Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible formulará los
lineamientos para la elaboración de los planes de manejo en un término de un
año contado a partir de la expedición de la presente ley.
Parágrafo
2°. Las Corporaciones Autónomas Regionales, conforme a los lineamientos
establecidos por el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible y el
Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, diseñarán de manera participativa
y concertada con las comunidades los programas, planes y proyectos de
reconversión y sustitución de las actividades prohibidas que hayan quedado en
su interior.
Parágrafo
3°. Los planes manejo deberán estar elaborados con base en cartografía y
temática a escala 1 :25.000 o a la escala que esté disponible.
Parágrafo
4°. La formulación de los planes de manejo deberá realizarse de manera
participativa teniendo en cuenta el artículo 79 de la Constitución Política.
Parágrafo
5°. Las Autoridades Ambientales en cuya jurisdicción se encuentren páramos,
deberán incluir en los Planes Acción Cuatrienal y en los Planes Gestión
Ambiental Regional (PGAR), los planes, proyectos, programas y actividades que
permitan dar cumplimiento a lo dispuesto en la presente ley y en los
respectivos Planes de Manejo Ambiental de Páramos. De encontrarse aprobados los
Planes antes citados, deberán adelantarse las modificaciones o ajustes
respectivos, las cuales deberán incluirse en el año calendario inmediatamente
siguiente al que fueron realizados.
Parágrafo
6°. Los Planes de Manejo Ambiental de Páramos incluirán un sistema de
seguimiento para evaluar, supervisar, monitorear el estado y tendencias de las
zonas de páramo y las correspondientes actividades de manejo, los cuales
deberán ser desarrollados con acompañamiento· de institutos de investigación,
universidades y la academia. Las autoridades ambientales de acuerdo a los
resultados de la implementación del mismo y el monitoreo de que trata artículo
29, y demás información pertinente, actualizarán los Planes de Manejo Ambiental
de los páramos que se encuentran bajo su jurisdicción cada de cinco (5) años
según sea el caso.
Parágrafo
7. Las áreas protegidas que hayan sido declaradas sobre los páramos conservarán
su categoría de manejo. La zonificación y determinación del régimen usos de las
que actualmente hayan sido declaradas como Parques Nacionales Naturales o
Parques Naturales Regionales corresponderá al establecido por la autoridad
ambiental competente en el plan de manejo ambiental respectivo. las demás
categorías de áreas protegidas del SINAP que compartan área con páramos,
instrumento de manejo respectivo, se deberá armonizar de manera que coincida
con lo ordenado en la ley. […]”
81.
La
norma en cita prevé espacios de participación de los actores sociales de las
zonas de influencia de los ecosistemas paramunos a proteger,  a fin de que las
autoridades y los particulares afectados concerten los programas, planes y
proyectos de reconversión y sustitución de las actividades prohibidas que hayan
quedado en su interior.
82.
En
atención a lo anterior, ese Tribunal concluyó que “las órdenes judiciales
deben girar en torno a la adopción del referido Plan de Manejo, dado que esta
es la carta de navegación para la adopción de las acciones y los programas que
se encuentran a cargo de las autoridades públicas con miras a garantizar la
restauración ecológica y la sustitución de las actividades prohibidas”[76],
resaltando que a través de dicho instrumento participativo se establece la
metodología para promover la reconversión o reubicación laboral de los actores sociales
que pueden verse afectados por los nuevos usos del suelo, donde las autoridades
públicas
tienen “la obligación de mediar los conflictos de intereses que se generen
por la modificación de las relaciones territoriales, razón por la cual los
procedimientos de delimitación y formulación de Plan de Manejo Ambiental, deben
soportarse en procesos participativos que involucren a los sectores vinculados
al territorio”.[77]
83.
Para dar cumplimiento a lo anterior, el Consejo de Estado
basado en el artículo 209 de la Constitución señaló que las entidades
involucradas en la conservación del Páramo de Pisba debían actuar conjuntamente
y aunar esfuerzos y priorizar las acciones pertinentes para establecer un plan
de manejo articulado que garantice la participación de los actores sociales y
medie en los conflictos que en torno a ello pudieran suscitarse.
84.
Ahora bien, en relación con la participación de la comunidad
en el proceso de delimitación del páramo, el Tribunal contencioso resaltó la
importancia de asegurar que esta cumpla los estándares constitucionales
establecidos en la sentencia T-361 de 2017. En
este sentido, el Consejo de Estado reiteró que:
“En
ese contexto, el legislador otorgó al Ministerio de Ambiente y Desarrollo
Sostenible la potestad discrecional planificadora-reglamentaria normativa para
delimitar los páramos (Supra 15.3). Esa facultad implica una vinculación flexible
al ordenamiento jurídico, puesto que la autoridad tiene la libertad para
materializar esa función, al punto que la administración sólo debe esperar la
cartografía proferida por el IAvH, construida con base en los estudios de las
corporaciones autónomas respectivas, y podrá apartarse de ésta, al formular una
justificación a favor de la protección de ese nicho. Sin embargo, el ejercicio
de las potestades discrecionales se halla controlado por el ordenamiento
jurídico y no se identifica con un escenario de ausencia de derecho. En
realidad, en el proceso de delimitación de páramos, las autoridades se
encuentran sujetas a los derechos fundamentales, y a otros principios
constitucionales, por ejemplo, los mandatos de optimización de proporcionalidad
así como de razonabilidad.
En
una muestra de esa premisa, la cartera ministerial debe garantizar los
siguientes criterios: i) la justicia distributiva, es decir, el reparto
equitativo de cargas ambientales en la región del macizo de Santurbán; ii) la
participación en el proceso de delimitación, y en la planeación, la
implementación así como la evaluación de medidas que afectan a las personas;
iii) el desarrollo sostenible a través de la clasificación del territorio, así
como la permisión o prohibición de actividades; y iv) la aplicación del
principio de precaución, al momento de gestionar el ambiente de la zona.
Frente
al derecho de la partición ambiental, la Sala
recuerda que la administración debe garantizar los contenidos normativos de ese
principio, criterios que se precisaron en la Supra 13.5. Inclusive, fijó los
estándares de participación de manera concreta para el procedimiento de
delimitación de paramos en la Supra 15.3. Entre ellos se encuentra: i) el
acceso a la información pública; ii) la participación previa, amplia, pública,
efectiva y deliberativa de la comunidad; y iii) la existencia de mecanismos
administrativos y judiciales para la defensa de los anteriores contenidos
normativos. Ese derecho tiene su fuente en los artículos 2 y 79 de la
Constitución, y no depende de su consagración legal ni se identifica con las
audiencias que se regulan en la Leyes 99 de 1993 y 1437 de 2011. Dicho
principio tampoco se restringe por el hecho de que la resolución de
delimitación sea un acto reglamentario o abstracto. La participación ambiental
es imprescindible para una adecuada y eficaz gestión de los ecosistemas de
páramo, biomas que tienen una importancia estratégica para la regulación de los
recursos hídricos y la captación de carbono”. (Subrayas
fuera del texto).
85.
Con
base en lo anterior, el Consejo de Estado actuando como juez popular concluyó
que la afectación a los derechos colectivos al goce de un ambiente sano y a la
existencia de un equilibrio ecológico, solo cesaría en el momento en que se
profiriera el acto administrativo de delimitación del Páramo de Pisba, para
lo cual reconoció: (i) la necesidad de asegurar la participación ambiental
durante dicho trámite; y de (ii) crear una
mesa de trabajo en la cual las
entidades coordinaran esfuerzos con miras a garantizar el cumplimiento de la
orden (en la cual participarían el MADS y las
Corporaciones Autónomas Regionales del área de influencia del Páramo de Pisba);
así como (iii) adoptar un plan de manejo del páramo que garantizara la
restauración ecológica y la sustitución de las actividades prohibidas, a fin de
lograr la reconversión o reubicación laboral de los actores que pueden verse
afectados por los nuevos usos definidos para el suelo; cuyo seguimiento
quedaría en manos de (iv) la conformación de un comité para la vigilancia
del cumplimiento de la sentencia integrado por distintas autoridades
públicas y particulares. En efecto determinó lo siguiente:
“ARTÍCULO
PRIMERO: MODIFICAR la
parte resolutiva de la sentencia del 21 de marzo de 2017,
proferida por el Tribunal Administrativo de Boyacá, la cual quedará así:
(…)
CUARTO.
DECLARAR que la sociedad Carbones Andinos S.A.S. y la
Corporación Autónoma Regional de Boyacá son responsables por acción, de la
vulneración del derecho colectivo al goce de un ambiente sano, de conformidad
con lo expuesto en la presente sentencia.
QUINTO.
DECLARAR que el Ministerio de Ambiente y Desarrollo
Sostenible, la Agencia Nacional Minera y el municipio de Socha
son responsables de la vulneración de los derechos colectivos al goce de un
ambiente sano, a la existencia del equilibrio ecológico y al manejo y al
aprovechamiento racional de los recursos naturales para garantizar su
desarrollo sostenible, de conformidad con lo expuesto en la presente sentencia.
SEXTO.
ORDENAR a la sociedad Carbones Andinos S.A.S., ABSTENERSE
de desarrollar actividades de explotación de carbón, en el polígono al que se
refiere la concesión No. FGD – 141, hasta tanto dicho proyecto cuente con una
licencia ambiental otorgada con base en el PTO, aprobado mediante Resolución
GTRN – 357 de 28 de octubre de 2010; Y, asimismo, cumpla con los mecanismos de
control de impactos ambientales, a los que se refiere el auto 1058 de 9 de
junio de 2014, expedido por la Corporación Autónoma Regional de Boyacá., al
tenor de lo previsto por los artículos 85, 197, 200, 204 y 207 del Código de
Minas.
SEPTIMO:
ORDENAR a la Corporación Autónoma Regional de Boyacá
que, una vez quede en firme el acto administrativo que delimite el Páramo de
Pisba, en un término máximo de cuatro (4) meses, contados a partir de la
ejecutoria del mencionado acto administrativo, se pronuncie de manera
definitiva respecto de la solicitud de modificación de la licencia OOLA –
0054/08 y allegue un informe de las actividades de control realizadas al margen
de aquella decisión, de conformidad con lo expuesto en la presente sentencia.
Para
ello la Corporación, deberá dar cumplimiento a la normatividad ambiental
vigente, con base en las funciones y competencias contenidas en la Ley 99 de
1993 y sus normas reglamentarias, específicamente, en lo que se refiere a la
evaluación, control y seguimiento de las actividades que adelanta la sociedad
Carbones Andinos S.A.S.
OCTAVO:
ORDENAR a la Agencia Nacional Minera que, una vez
quede en firme el acto administrativo que delimite el Páramo de Pisba, de cumplimiento
a las funciones y competencias contenidas en el Decreto 4134 de 2011, las
Resoluciones 180876 y 91818 de 2012 y las demás normas reglamentarias,
específicamente, en lo que se refiere a la evaluación, control y seguimiento de
las actividades que adelanta la sociedad Carbones Andinos S.A.S., al margen de
la normatividad aplicable.
Para
ello la Corporación, en un término máximo de cuatro (4) meses, contados a
partir de la ejecutoria del mencionado acto administrativo, deberá presentar un
informe de las actividades de control desarrolladas de conformidad con lo
expuesto en la presente sentencia.
NOVENO:
ORDENAR al Ministerio de Ambiente y
Desarrollo Sostenible, como medida de protección de los derechos
colectivos al goce de un ambiente sano, a la existencia del equilibrio
ecológico y al manejo y al aprovechamiento racional
de los recursos naturales para garantizar su desarrollo sostenible, iniciar las
gestiones necesarias y pertinentes, desde un enfoque participativo, para
expedir el acto administrativo que delimite en su totalidad el Páramo de Pisba
tomando como base el área de referencia generada por Instituto de Investigación
de Recursos Biológicos Alexander van Humboldt a escala 1 :25.000 o la que esté
disponible y los estudios técnicos, económicos, sociales y ambientales
elaborados por la autoridad ambiental regional de conformidad con los términos
referencia expedidos por el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible.
Para ello, el Ministerio cuenta con un término máximo de doce (12) meses a
partir de la notificación de la presente sentencia.
PARAGRAFO: EXHORTAR
a la Corporación Autónoma Regional de Orinoquia para que, de manera
prioritaria profiera los estudios técnicos, económicos, sociales y ambientales
elaborados a los que se refiere el artículo 4 de la Ley 1930 de 2008, en la
ateniente al Páramo de Pisba.
DECIMO: ORDENAR,
en
el término previsto en el ordinal noveno, la
realización de mesas de trabajo con la presencia del Ministerio
de Ambiente y Desarrollo Sostenible,
la
Agencia Nacional de Minería y las Corporaciones Autónomas Regionales del área
de influencia del Páramo de Pisba, las cuales tendrán a su cargo coordinar las acciones necesarias para garantizar el trabajo
armónico entre las autoridades durante el procedimiento de delimitación del
Páramo de Pisba.
DECIMO
PRIMERO: ORDENAR al Ministerio de Ambiente y
Desarrollo Sostenible, como medida de protección de los derechos
colectivos al goce de un ambiente sano, a la existencia del equilibrio
ecológico y al manejo y al aprovechamiento racional
de los recursos naturales para garantizar su desarrollo sostenible, liderar el
proceso de adopción del Plan de Manejo del Páramo de Pisba, en
colaboración con las autoridades ambientales y territoriales competentes. Para
ello, el Ministerio cuenta con un término máximo de doce (12) meses a partir de
la firmeza del acto administrativo que delimite el Páramo de Pisba.
DECIMO SEGUNDO:
ORDENAR, en el término previsto en el ordinal décimo primero,
la realización de mesas de trabajo con la presencia el Ministerio
de Ambiente y Desarrollo Sostenible, la Corporación Autónoma Regional de
Boyacá, la Corporación Autónoma Regional de Orinoquia, la Unidad Administrativa
Especial de Parques Nacionales Naturales y los municipios que se encuentren
dentro del área de influencia, las cuales tendrán a su cargo la adopción y verificación de las acciones necesarias para la
formulación y adopción, desde un enfoque participativo, del Plan de Manejo
Ambiental del Páramo de Pisba.
DECIMO TERCERO:
ORDENAR al municipio de Socha, como
medida de protección de los derechos colectivos al goce de un ambiente sano, a
la existencia del equilibrio ecológico y al manejo y al
aprovechamiento racional de los recursos naturales para garantizar su
desarrollo sostenible, actualizar su Plan Básico de Ordenamiento Territorial, a
efectos de armonizar y actualizar los usos del suelo autorizados en su
territorio con base en la delimitación definitiva del Páramo de Pisba. Para
ello, el Ente Territorial cuenta con un término máximo de doce (12) meses a
partir de la firmeza del acto administrativo que delimite el Páramo de Pisba.
DECIMO CUARTO. INSTAR a
la Agencia Nacional de Minería, para que, en aplicación del principio de
precaución, se abstenga de otorgar nuevos títulos mineros a las empresas que
soliciten en concesión cualquier área incluida dentro de la delimitación del
Páramo de Pisba elaborado por el Instituto Von Humboldt, hasta tanto se
profiera el acto administrativo que delimite aquel complejo paramuno.
DÉCIMO QUINTO. INSTAR
a la Corporación Autónoma Regional de Boyacá, para que, en
aplicación del principio de precaución, se abstenga de otorgar licencia
ambiental a las empresas que soliciten dicho permiso para la exploración y
explotación minera dentro del área incluida en la delimitación del Páramo de
Pisba establecida en el Mapa de Páramos elaborado por el Instituto Von
Humboldt, hasta tanto se profiera el acto administrativo que delimite aquel
complejo paramuno.
DECIMO SEXTO:
CONFORMAR el Comité para la vigilancia del cumplimiento de la
sentencia, el cual estará integrado por el Tribunal Administrativo de Boyacá,
la Defensoría del Pueblo – Regional Boyacá, el Ministro de Ambiente y
Desarrollo Sostenible, la Agencia Nacional de Minería, la Alcaldía del
municipio de Socha, la Corporación Autónoma Regional de Boyacá y el
representante legal de la sociedad Carbones Andinos S.A.S., quienes rendirán
informe cada cuatro (4) meses al Tribunal Administrativo de Boyacá sobre el
cumplimiento de la sentencia.” (Subrayas fuera
del texto).
86.
Luego,
en auto de 25 de abril de 2019 la Sección Primera del Consejo de Estado
resolvió una solicitud de aclaración de fallo presentada por el MADS, en el
sentido de que se definiera el alcance de la expresión debe asegurarse “desde
un enfoque participativo”. Sobre este punto, dicha Corporación expresó que
“el
significado de dicha frase se enmarca en lo previsto por la sentencia
T-361 de 2017, así como en lo dispuesto en materia de participación por la Ley 1930
de 2018, la Sala procederá a exponer las razones por las cuales los criterios de
participación contemplados en la ratio decidendi de la sentencia T- 361 de 2017, no
son excluyentes con lo previsto sobre el particular en la denominada Ley
de Páramos”.
En consecuencia, dispuso:
“ACLARAR
el
ordinal noveno de la sentencia de 19 de diciembre de 2018, proferida, en
segunda instancia, por la Sección Primera del Consejo de Estado, en el sentido
de precisar que la frase: "desde un enfoque participativo", debe
interpretarse al tenor de lo previsto en el acápite 15, del capítulo denominado
"la participación en el procedimiento de delimitación de páramos",
contenido en la ratio decidendí de la sentencia T-361 de 2017, así como en lo
previsto sobre el particular en la Ley 1930 de 2018 y en sus normas
reglamentarias.”[78]
87.
De
lo expuesto, se observa que en la jurisdicción de lo contencioso administrativo
cursó una acción popular promovida por la Defensoría del Pueblo a fin de
obtener la protección de derechos colectivos al medio ambiente y al desarrollo
sostenible, vulnerados con la actividad de exploración y explotación minera que
desarrollaba una empresa en el Páramo de Pisba. El juez popular, en ejercicio
de sus amplios poderes, al encontrar que existían los ETESA y que por virtud de
la Ley 1930 de 2018 había lugar a salvaguardar los ecosistemas paramunos, emitió
una sentencia que además de adoptar disposiciones en relación con la extracción
de carbón y la empresa accionada, ordenó llevar a cabo la delimitación del
páramo, previo agotamiento de la participación ambiental de la comunidad
cumpliendo los estándares de la sentencia T-361 de 2017 -ya referenciados en
el punto 80 de este proveído-.
88.
Al contrastar las pretensiones de la
acción popular con las del recurso de amparo que ahora estudia la Corte, la
Sala Plena encuentra que los objetivos iniciales difieren por la naturaleza de
la acción que compromete pues, en la primera se persigue la protección del
ecosistema paramuno por los daños ambientales causados con la actividad minera
y, en la otra, los accionantes piden detener el proceso de delimitación del
páramo por no haber sido informados ni habérseles permitido la participación en
una decisión que les afecta. Lo mismo ocurre con los derechos invocados,
mientras que en la primera se demanda la salvaguarda de los intereses
colectivos al ambiente y desarrollo sostenible, en la segunda se reclama el
amparo
derechos fundamentales a la participación ambiental, debido proceso, trabajo,
libertad de escoger profesión u oficio, participación ambiental y propiedad
privada.
89.
De este modo podría concluirse que al
tratarse de asuntos distintos no sería predicable el hecho superado en la
pretensión de amparo, sin embargo, observados los argumentos de la acción de
tutela esta Corporación encuentra que finalmente la decisión del Consejo de
Estado tiene fuertes implicaciones en la acción de tutela, generados a partir
de los efectos de las órdenes impartidas, que según se ha transcrito permiten
advertir sin lugar a equívocos, que la pretensión subjetiva de los accionantes
encuentra respuesta en el fallo del 19 de diciembre de 2018, ocasionando una
sustracción de materia por hecho superado, como se pasa a explicar.
En la acción de tutela, la pretensión consistía en suspender el trámite de
delimitación del páramo hasta tanto no se informara y garantizara la
participación ambiental de los accionantes, quienes en calidad de actores
sociales reclamaban espacios de diálogo con los autoridades. De ahí que
revisada la sentencia de la acción popular del 19 de diciembre de 2018 del
Consejo de Estado, surgiera la necesidad de establecer si con las órdenes
impartidas en ese escenario judicial se supera la amenaza a los derechos fundamentales al debido
proceso, trabajo, libertad de escoger profesión u oficio, participación
ambiental y propiedad privada invocados por los
accionantes en la solicitud de amparo. Sobre ello, la Corte estima necesario señalar lo siguiente:
(i)   Respecto del trámite administrativo impugnado
por vía de tutela, como se anunció al inicio de este título, la Corte anota que
fue suspendido porque el proyecto de acto administrativo de delimitación nunca
trascendió a la vida jurídica, de manera que en este momento no existe actuación
sobre la cual pudieran recaer las pretensiones de la solicitud de amparo;
(ii)    Por virtud de la sentencia del 19 de
diciembre de 2018, proferida por la Sección Primera del Consejo de Estado (ejecutoriada
el 28 de mayo de 2019[79])
se le otorgó al MADS un plazo máximo de doce meses contados a partir de la
notificación de ese fallo, para expedir el acto administrativo de delimitación
del Páramo de Pisba desde un enfoque participativo, entendido como aquel
proceso que garantice la participación de los actores sociales bajo los
estándares establecidos por la Corte en la sentencia T-361 de 2017, para lo
cual creó mesas de trabajo y dispuso la conformación de los comités de
seguimiento autorizados por la ley.
90.
Respecto de esto
último, encuentra la Sala Plena que la pretensión individual de los accionantes
de participar en el trámite de delimitación del Páramo de Pisba como vehículo a
través del cual satisfaría su preocupación en torno al trabajo, libertad de
profesión u oficio y propiedad privada, se subsume en las órdenes judiciales
dictadas por el Consejo de Estado en el escenario de la acción popular, que
para salvaguardar el interés colectivo del goce a un ambiente sano, dispuso que
se delimite el Páramo de Pisba garantizando la participación ambiental de los
actores sociales en el diseño del plan de manejo de dicho ecosistema, para lo
cual debe reiniciarse todo el trámite teniendo en cuenta los ETESA y la cartografía
otorgada por el IAVH, estableciendo mesas de trabajo conformadas por distintas
autoridades públicas, encargadas de mediar los conflictos que se susciten a
propósito del mencionado plan de manejo ambiental.
91.
Así las cosas,
entiende la Corte que los alcances de la decisión del Consejo de Estado tiene
efectos en el derecho a la participación ambiental invocado por los actores en
la acción de tutela que se revisa, en tanto que ordenó adelantar el trámite de
delimitación del páramo garantizándole a la comunidad de la zona de influencia
-en general, lo que incluye a los accionantes- involucrarse y concertar
con las autoridades el diseño del plan de manejo ambiental a través de mesas de
trabajo, actividades que serán supervisadas por el Comité para la Vigilancia
del Cumplimiento, lo cual, incluso resulta más garantista en la medida que le
asigna a unas entidades públicas velar por el cumplimiento de las órdenes allí
consignadas.
En resumen, las
órdenes referidas al reinicio del trámite de delimitación del Páramo de Pisba
garantizando la participación ambiental de los actores sociales proferida por
el Consejo de Estado, permiten hallar un punto de encuentro en la respuesta
reclamada por los accionantes en la petición de amparo.
92.
Para la Corte independientemente
de que en la acción de tutela se invocó la protección de los derechos
fundamentales al debido proceso, trabajo, libertad de escoger
profesión u oficio, participación ambiental y propiedad privada, los argumentos
formulados por los accionantes evidenciaron que la pretensión radicaba en que
se suspendiera el trámite de delimitación hasta tanto se asegurara la
participación ambiental en los términos de la sentencia T-361 de 2017, ya que
los accionantes veían una amenaza a sus intereses con la inminente expedición
del acto administrativo al desconocer cuáles serían las implicaciones.
93.
Así las cosas, pese
a las múltiples diferencias identificadas, la pretensión de la acción de tutela
que estaba referida a que se garanticen espacios de participación ambiental
cumpliendo los estándares jurisprudenciales de la Corte, fue adoptada de manera
íntegra con las órdenes generales adoptadas  por el juez popular en la
sentencia del 19 de diciembre de 2018 de la Sección Primera del Consejo de
Estado, dentro del expediente No. 15001-23-33-000-2014-00223-02.
94.
En
consecuencia, esta Corporación advierte la presencia de un “hecho superado”, que conlleva a
una carencia de objeto en el presente caso, en tanto actualmente el trámite de
delimitación se reinició por disposición del juez popular, asegurando
expresamente espacios de participación ambiental en los términos de la
jurisprudencia constitucional (sentencia T-361 de 2017) y la Ley 1930 de 2018,
por lo que se encuentra superada la vulneración alegada en la presentación de
la acción de tutela.
95.
Lo anterior evidencia la superación
de la afectación demandada, de modo que resulta inocua cualquier intervención
que conlleve el juez de tutela para amparar los derechos fundamentales
amenazados. En efecto, en el presente caso se evidencia que en cumplimiento del
fallo popular, se establecerán dos mesas de trabajo para que la comunidad
participe y con las entidades públicas construyan un diálogo abierto que
garantice la restauración ecológica y la sustitución de las actividades
prohibidas, a fin de lograr la reconversión o reubicación laboral de los
actores que pueden verse afectados por los nuevos usos definidos para el suelo. Órdenes que, incluso, van más allá
de lo pretendido en el recurso de amparo pero  que dotan de mayor protección a
los accionantes y a la comunidad en general como actores sociales dentro del
trámite de delimitación.
96.
En ese orden de ideas, la Corte
encuentra que en el presente caso, los actores reclamaban la protección de sus
derechos fundamentales aparentemente amenazados con el trámite de delimitación
del páramo, al no haberles otorgado un espacio de participación, sin embargo,
tal riesgo cesó estando en curso la acción de tutela, con la expedición de la
sentencia del 19 de diciembre de 2018 del Consejo de Estado, proferida en el
marco de una acción popular, que dispuso reiniciar el trámite de delimitación
asegurando la elaboración del plan de manejo ambiental del ecosistema paramuno asegurando
la participación de los accionantes conforme a los estándares constitucionales
establecidos en la sentencia T-361 de 2017.
97.
En consecuencia, se procederá a
revocar el fallo de segunda instancia proferido el  de Tribunal Superior de
Santa Rosa de Viterbo que revocó la decisión del Juzgado Promiscuo del Circuito
de Socha, declarando la improcedencia por carencia actual de objeto por hecho
superado, de conformidad con el análisis de esta providencia.
98.
Finalmente se dispondrá levantar la
suspensión de términos que había decretado la Sala Plena en el auto del 13 de
marzo de 2019.
IV.
DECISIÓN
En
mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando
justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
PRIMERO.- LEVANTAR
LA SUSPENSIÓN DE TÉRMINOS decretada por la Sala Plena en sesión
del 13 de marzo de 2019.
SEGUNDO.- REVOCAR la
sentencia de tutela proferida el 24 de agosto de 2018 en segunda instancia por
el Tribunal Superior del Santa Rosa de Viterbo que revocó la decisión del
Juzgado Promiscuo del Circuito de Socha, para en su lugar, DECLARAR la
improcedencia de la acción de tutela instaurada por carencia actual de objeto
por hecho superado, según lo expuesto en esta providencia.
Cópiese, notifíquese y cúmplase.
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Presidente
Ausente en
comisión
CARLOS BERNAL
PULIDO
Magistrado
DIANA FAJARDO
RIVERA
Magistrada
LUIS GUILLERMO
GUERRERO PÉREZ
Magistrado
ALEJANDRO
LINARES CANTILLO
Magistrado
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
JOSÉ
FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
CRISTINA PARDO
SCHLESINGER
Magistrada
ALBERTO ROJAS
RÍOS
Magistrado
MARTHA
VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria
General
[1] Identificados a folios 1 del cuaderno 1, 1
del cuaderno 2, 16 a 21 del cuaderno 3 y 16 a 17 del cuaderno 3 del expediente.
[2] Identificados a folios 1 del cuaderno 1, 1
del cuaderno 2, 16 a 21 del cuaderno 3 y 16 a 17 del cuaderno 3 del expediente.
[3] Por auto del 3
de julio de 2018, el Juzgado Promiscuo del Circuito de Socha acumuló los
expedientes 2018-00049, 2018-00051 y 2018-00052 al proceso 2018-00045, en razón
a la identidad de hechos y pretensiones.
[4] Cfr. Folios 25 a 28 del cuaderno 2 del expediente.
[5] Cfr. Folios 116 a 146 del cuaderno 2 del
expediente.
[6] Cfr. Folios 72 a 73 del cuaderno 2 del
expediente.
[7] Cfr. Folios 90 a 92 del cuaderno 2 del
expediente.
[8] Cfr. Folios 78 a 82 del cuaderno 2 del
expediente.
[9] Cfr. Folios 38 a 41 del cuaderno 2 del
expediente.
[10] Cfr. Folios 45 a 49 del cuaderno 2 del
expediente.
[11] Cfr. Folios 55 a 64 del cuaderno 2 del
expediente.
[12] Cfr. Folios 57 a 59 del cuaderno 2 del
expediente.
[13] Cfr. Folios 61 a 64 del cuaderno 2 del
expediente.
[14] Cfr. Fl. 164 del cuaderno 3 del expediente.
[15] Artículos
59 y 61.
[16] Expediente No. 15001233300020140022302,
promovida por la Defensoría Regional de Boyacá en contra de la Corporación
Autónoma Regional de Boyacá y otros.
[17] Refiriéndose a la acción de tutela
perteneciente al expediente T-7.041.100, cuya nulidad se decretó mediante auto
393 del 17 de julio de 2019, de la Sala Plena de esta Corporación.
[18] Referida en el pie de página 16.
[19] Citando la sentencia T-205A de 2018.
[20] Citó las Leyes 1382 de 2010, 1450 de 2011,
1753 de 2015 y las sentencias C-035 de 2016 y T-361 de 2017.
[21] Refiriéndose a la acción de tutela
perteneciente al expediente T-7.041.100, cuya nulidad se decretó mediante auto
393 de 17 de julio de 2019, de la Sala Plena de esta Corporación.
[22] Se anota que dicho trámite fue suspendido de acuerdo con la
información suministrada por el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible.
[23] Refiriéndose a la
acción de tutela perteneciente al expediente T-7.041.100, cuya nulidad se
decretó mediante auto 393 de 17 de julio de 2019, de la Sala Plena de esta
Corporación. Sin embargo, es preciso señalar que el trámite de delimitación del
Páramo de Pisba se está adelantado por virtud de la orden judicial proferida en
el marco de la acción popular decidida por la Sección Primera del Consejo de
Estado en sentencia del 19 de diciembre de 2018 a la que se hará referencia más
adelante.
[24] Cfr. Folios 263 a 267 del cuaderno 1 del
expediente.
[25] Cfr. Folio 266 del cuaderno 1 del
expediente.
[26] Cfr. Folios 236 a 238 del cuaderno 1 del
expediente.
[27] Cfr. Folio 93 del cuaderno 1 del expediente
[28] Cfr. Folios 127 a 128 del cuaderno 1 del
expediente.
[29] Cfr. Folios 152 a 159 del cuaderno 1 del
expediente
[30] Cr. Folios 130 a 137 del cuaderno 1 del
expediente.
[31] Cfr. Folios 378 a 414 del cuaderno 5 del expediente. Prueba
trasladada.
[32] Cfr. Folio 380 del cuaderno 5 del expediente. Prueba trasladada.
[33] Cfr. Folio 414 del cuaderno 5 del expediente. Prueba trasladada.
[34] Cfr. Folios 60 a 63 del cuaderno 1 del
expediente. Prueba trasladada.
[35] “Por la cual se dictan disposiciones
para la gestión integral de los páramos en Colombia.”
[36] Cfr. Folio 62 del cuaderno 1 del
expediente. Prueba trasladada.
[37] Cfr. Folios 117 a 120 del cuaderno 1 del
expediente. Prueba trasladada.
[38] Cfr. Folios 65 a 66 del cuaderno 1 del
expediente. Prueba trasladada.
[39] Cfr. Folio 279 del cuaderno 1 del expediente.
[40] Cfr. Folios 913 a 955 del cuaderno 5 del expediente. Prueba
trasladada.
[41] Cfr. Folio 955 del cuaderno 5 del expediente. Prueba trasladada.
[42] Trámite que fue suspendido de acuerdo con el informe presentado por
el MADS.
[43] Identificados a folios 1 del cuaderno 1, 1
del cuaderno 2, 16 a 21 del cuaderno 3 y 16 a 17 del cuaderno 3 del expediente.
[44] Refiriéndose a la
acción de tutela perteneciente al expediente T-7.041.100, cuya nulidad se
decretó mediante auto 393 de 17 de julio de 2019, de la Sala Plena de esta
Corporación.
[45] Sentencia del 19 de
diciembre de 2018, proferida por la Sección Primera del Consejo de Estado,
dentro del expediente No. 15001233300020140022302, promovida por la Defensoría
Regional de Boyacá en contra de la Corporación Autónoma Regional de Boyacá y
otros.
[46] Si bien dicho trámite fue suspendido según informó el MADS, lo
cierto es que se reinició en cumplimiento de la sentencia del 19 de diciembre
de 2018 de la Sección Primera del Consejo de Estado, a la que se hará
referencia más adelante.
[47] Cfr. Sentencias T-168, T-048, T-047, T-038,
T-027, T-025, T-007 y T-005 de 2019; T-444, T-387, T-363, T-282, T-256, T-213,
T-130, T-085 y SU-096 de 2018; T-719, T-668, T-684, T-510, T-625, T-222, T-110
y T-030  de 2017; entre muchas otras.
[48] Cfr. Sentencia T-290 de 2018.
[49] Sentencia T-423 de 2017. También pueden
consultarse los fallos T-168, T-048, T-047, T-038, T-027, T-025, T-007 y T-005
de 2019; T-444, T-387, T-363, T-282, T-256, T-213, T-130, T-085 y SU-096 de
2018; T-719, T-668, T-684, T-510, T-625, T-222, T-110 y T-030  de 2017; entre
muchas otras.
[50] Cfr. Sentencias T-168,
T-048, T-047, T-038, T-027, T-025, T-007 y T-005 de 2019; T-444, T-387, T-363,
T-282, T-256, T-213, T-130, T-085 y SU-096 de 2018; T-719, T-668, T-684, T-510,
T-625, T-222, T-110 y T-030  de 2017; entre muchas otras.
[51] Cfr.
Sentencia SU-040 de 2007.
[52] Sentencia T-685 de 2010, reiterado en la
sentencia T-039 de 2019.
[53] Reiterada en sentencia T-532 de 2012.
[54] Sentencia T-970 de 2014. Así mismo puede
verse las sentencias T-021 y T-423 de 2017.
[55] Sentencia T-030 de 2017.
[56] Sentencias T-423
y T-030 de 2017. Así mismo, en sentencia T-448 de 2004 se relacionaron como
hipótesis del daño consumado, la siguientes: “(i) cuando el actor fallece y
es obvio que desaparecen los fundamentos fácticos que motivaron la solicitud de
amparo[56],
(ii) cuando se ha cumplido el término de la sanción impuesta por medio de un
acto administrativo a pesar de que se pueda establecer de manera posterior que
dicho acto fue expedido con violación al debido proceso[56],
o (iii) en una hipótesis similar, cuando se ha cumplido el término de la
sanción disciplinaria, y por tanto, no tendría mayor objeto un pronunciamiento
sobre la afectación de los derechos fundamentales originados con la actuación
investigativa y sancionadora de la Procuraduría[56]”.
[57] Cfr, entre otras, Corte Constitucional, sentencias T-481 de 2016, T-625 de
2017 y T-401 de 2018.
[58] Revisada la página web del Ministerio, el proyecto de resolución
publicado no se registra como un acto administrativo expedido y publicado.
[59] Sentencia del 19 de diciembre de 2018 de la
Sección Primera del Consejo de Estado, exp. No. 15001-23-33-000-2014-00223-02
(AP).
[60] El artículo 4.º, enlista algunos de los derechos o intereses colectivos
susceptibles de protección por vía de la acción popular, así: (i) el ambiente sano;
(ii) la moralidad administrativa; (iii) el equilibrio ecológico y el manejo y
aprovechamiento racional de los recursos naturales para garantizar su
desarrollo sostenible, su conservación, restauración o sustitución. Así como “la
conservación de las especies animales y vegetales, la protección de áreas de
especial importancia ecológica, de los ecosistemas situados en las zonas
fronterizas, así como los demás intereses de la comunidad relacionados con la
preservación y restauración del medio ambiente”[60];
(iv) el espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso
público; (v)  la defensa del patrimonio público; (vi) la defensa del patrimonio
cultural de la Nación; (vii) la seguridad y salubridad públicas; (viii) el
acceso a una infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública;
(ix) la libre competencia económica; (x) el acceso a los servicios públicos y
su prestación sea eficiente y oportuna; (xi) la prohibición de la fabricación,
importación, posesión, uso de armas químicas, biológicas y nucleares, así como
la introducción al territorio nacional de residuos nucleares o tóxicos; (xii)
el derecho a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente;
(xiii) la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos
urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando
prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes; y (xiv) los
derechos de los consumidores y usuarios. Lo anterior, sin perjuicio de que
existan otros definidos como tales en la Constitución, las leyes y los tratados
internacionales celebrados por el Estado colombiano.
[61] Cfr. Ley 472 de
1998, artículo 2.º.
[62] Ib.
[63] Cfr. Ley 472 de 1998, artículo 9.º.
[64] Cfr. Ley 472 de 1998, artículo 10.
[65] Cfr. Ley 472 de 1998, artículo 11.
[66] Cfr. Sentencia T-196 de 2019.
[67] Cfr. Consejo de
Estado, Sección Primera, sentencia de 20 de enero de 2011, rad. 2005-00357-01
(AP); reiterada en la sentencia de unificación del 4 de septiembre de 2018,
rad. 2007-00191-01(AP) SU.
[68] Cfr. Ley 472 de 1998, artículo 25.
[69] Artículo 27, Ley
472 de 1998.
[70] Ver sentencia
T-596 de 2017. Por su parte, el Consejo de Estado en la sentencia del 13 de
febrero de 2018, rad. 2002-02704-01 (AP) SU, sostuvo que son características
esenciales de la acción popular: “(i) es una manifestación del
derecho de acción, al permitirle a los interesados reclamar ante el juez la
protección de los derechos e intereses colectivos; (ii) es un dispositivo
judicial principal y autónomo, es decir, que su trámite no depende del
ejercicio de otras herramientas judiciales -a diferencia del recurso de
amparo-; (iii) es preventivo, toda vez que no exige el acaecimiento de un daño
sino que procede frente a la amenaza de un derecho colectivo, para evitar un
daño contingente o hacer cesar el peligro; (iv) es eventualmente restitutivo,
porque en caso de que sea posible, se ordena que las cosas vuelvan al estado
anterior; (v) es actual, ya que no opera si ha cesado la afectación o amenaza;
(vi) debe ser real, cierto y concreto, lo que quiere decir que no está dirigido
a contener daños hipotéticos, sino que la situación fáctica debe permitir
percibir la magnitud del daño; y (vii) es excepcionalmente indemnizatorio, ya
que en los eventos en que se prueba el daño al derecho o interés colectivo, el
juez popular puede ordenar el pago de los perjuicios ‘en favor de la entidad
pública no culpable, que tenga entre sus funciones la vigilancia o protección
del derecho o interés colectivo vulnerado’”. Cfr. Sentencia T-196 de 2019.
[71] Cfr. Sentencia T-196 de 2019. Al respecto
también se pueden consultar las sentencias T-390 de 2018; SU-649, T-592, T-596,
T-592 y T-428 de 2017; T-306 y T-080 de 2015; y T-362 de 2014.
[72] Cfr. Sentencias T-196 de 2019, T-390 de 2018; SU-649, T-592, T-596, T-592 y T-428 de
2017; T-306 y T-080 de 2015; y T-362 de 2014.
[73] “Por la cual se
dictan disposiciones para la gestión integral de los páramos en Colombia.”
[74]
El deber de
conservación in situ a cargo del Estado está plasmado en el artículo 8.º
del Convenio de Diversidad Biológica (CDB), del cual es parte Colombia,
ratificado mediante la Ley 165 de 1994, cuya vigencia entró en vigor para el
país el 26 de febrero de 1995.
[75] Cfr. Sentencia del
19 de diciembre de 2018 de la Sección Primera del Consejo de Estado, exp. No.
15001-23-33-000-2014-00223-02 (AP).
[76] Ib.
[77] Ib.
[78] Cfr. Cd. Allegado por la Secretaría del Tribunal Administrativo de
Boyacá.
[79] Según la constancia expedida por la Secretaría del Tribunal
Administrativo de Boyacá.