C-386-14
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia C-386/14
FACULTADES EXTRAORDINARIAS CONFERIDAS AL
PRESIDENTE PARA REESTRUCTURAR PLANTA DE PERSONAL DE CONTRALORIA GENERAL Y EL
DAS EN LIQUIDACION-Se
desconocen principios de consecutividad y de identidad flexible exigidos de
todo proyecto de Ley/FACULTADES EXTRAORDINARIAS CONFERIDAS AL PRESIDENTE
PARA REESTRUCTURAR PLANTA DE PERSONAL DE CONTRALORIA GENERAL Y EL DAS EN
LIQUIDACION-Vulneración del principio de unidad de materia
Como producto de
los análisis realizados, la Corte encontró que el artículo 15 de la Ley 1640 de
2013 fue introducido al texto del proyecto antecedente durante el trámite ante
la plenaria del Senado de la República, razón por la cual, teniendo en cuenta
que el primer debate adelantó en forma conjunta ante las comisiones económicas
de las dos cámaras, esta norma solo surtió dos de los cuatro debates que
conforme al artículo 157 superior son necesarios para la aprobación de un proyecto
de ley. En tal medida, se vulneraron los principios de consecutividad e
identidad flexible, lo que causa la inexequibilidad de dicha norma.
Paralelamente, esta corporación constató también la vulneración del principio
de unidad de materia previsto en el artículo 158 de la carta, en la medida que
la norma acusada y su contenido se apartan diametralmente de la temática
prevalente en todas las demás disposiciones que integran esta ley, lo que así
mismo implica contrariedad con el texto superior y justifica su expulsión del
ordenamiento jurídico
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos
ACCION PUBLICA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Necesidad de un mínimo de argumentación
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Razones claras, ciertas, específicas,
pertinentes y suficientes
PRINCIPIO PRO ACTIONE-Aplicación
ACCION PUBLICA DE
INCONSTITUCIONALIDAD-Rigor en el juicio al examinar demanda no puede
convertirse en un método tan estricto que haga nugatorio el derecho de los
ciudadanos
PRINCIPIO DE
INSTRUMENTALIDAD DE LAS FORMAS-Procedimientos no son un fin en sí mismos,
sino que se justifican en atención a la existencia de otros altos propósitos de
interés público
PRINCIPIO DE
INSTRUMENTALIDAD DE LAS FORMAS-Aplicación
en la interpretación de reglas constitucionales que gobiernan la aprobación de
las leyes
LEY-Vicios
de forma
Vicios de forma, en cambio, son aquellas
irregularidades en que se incurre en el trámite que antecede a la promulgación
de la ley y que ha sido establecido por el constituyente. Ello es así por
cuanto la forma es el modo de proceder de una cosa, la manera como se hace. La
forma es un concepto que en el ámbito jurídico remite a los requisitos externos
de expresión de los actos jurídicos, a las cuestiones rituales que se
contraponen a su fondo o materia. Por ello, los vicios en la formación de la
ley se circunscriben a la manera como fueron debatidas, aprobadas y promulgadas
las disposiciones legales.
PRINCIPIO DE
INSTRUMENTALIDAD DE LAS FORMAS EN DEBATE PARLAMENTARIO-Determinación
si vicio de procedimiento genera inconstitucionalidad o se trata de una
irregularidad irrelevante
FORMACION DE
LA LEY-No toda vulneración de una regla acarrea
ineluctablemente la invalidez o inconstitucionalidad
PRINCIPIO DE
CONSECUTIVIDAD E IDENTIDAD FLEXIBLE-Contenido y alcance/PRINCIPIO
DE CONSECUTIVIDAD E IDENTIDAD FLEXIBLE-Jurisprudencia constitucional
PRINCIPIOS
DE CONSECUTIVIDAD E IDENTIDAD EN TRAMITE LEGISLATIVO-No se
vulnera con la introducción de modificaciones en tanto se preserve la unidad
temática de la iniciativa/PRINCIPIOS DE CONSECUTIVIDAD E IDENTIDAD EN
TRAMITE DE PROYECTO DE LEY-No se incumplen por la inclusión de
modificaciones o adiciones bajo la forma de artículos nuevos sobre asuntos
previamente debatidos
PRINCIPIOS
DE CONSECUTIVIDAD E IDENTIDAD EN TRAMITE DE PROYECTO DE LEY-Criterios
para determinar en qué casos se está ante la inclusión de un tema nuevo
La Corte ha fijado los
criterios materiales para determinar en qué casos se está ante la inclusión de
un tema nuevo.  Al respecto, la jurisprudencia prevé que: “(i) un artículo
nuevo no siempre corresponde a un asunto nuevo puesto que el artículo puede
versar sobre asuntos debatidos previamente; (ii) no es asunto nuevo la adición
que desarrolla o precisa aspectos de la materia central tratada en el proyecto
siempre que la adición este comprendida dentro de lo previamente debatido;
(iii) la novedad de un asunto se aprecia a la luz del proyecto de ley en su
conjunto, no de un artículo específico; (iv) no constituye asunto nuevo un
artículo propuesto por la Comisión de Conciliación que crea una fórmula
original para superar una discrepancia entre las Cámaras en torno a un tema
PRINCIPIO DE UNIDAD DE
MATERIA EN TRAMITE LEGISLATIVO-Contenido y alcance/PRINCIPIO DE
CORRESPONDENCIA ENTRE TITULO DE LA LEY Y SU CONTENIDO-Contenido y alcance/TITULO
DE LAS LEYES-Debe corresponder al contenido
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Elemento de análisis para
determinar las relaciones de conexidad entre las disposiciones de una ley
Por virtud de tal principio, el Congreso
debe (i) definir con precisión, desde el mismo título del proyecto, cuáles
habrán de ser las materias de que se va a ocupar al expedir la ley, y,
simultáneamente, (ii) mantener una estricta relación interna, desde una
perspectiva sustancial, entre las normas que harán parte de la ley, de manera
que exista entre ellas coherencia temática y una clara correspondencia lógica
con la materia general de la misma, resultando inadmisibles las modificaciones
respecto de las cuales no sea posible establecer esa relación de conexidad
PRINCIPIO DE
UNIDAD DE MATERIA-Violación constituye un vicio de carácter
material que no da lugar a la caducidad de la acción de inconstitucionalidad
PRINCIPIO DE
UNIDAD DE MATERIA-Límite al ejercicio del poder de configuración
normativa de que es titular el Congreso de la República
PRINCIPIO DE
UNIDAD DE MATERIA-Criterios de conexidad
Ha indicado la Corte que
(i) la conexidad temática responde a la vinculación objetiva y razonable entre
el asunto sobre el que versa una ley y aquel de una disposición suya en
particular, sin que ello signifique “simplicidad temática”, toda vez que la ley
puede referirse a varias materias, siempre y cuando exista entre ellas ese modo
de vinculación; (ii) la conexidad teleológica tiene que ver con la identidad de
los objetivos de una ley y los contenidos de cada una de sus normas, de manera
que en conjunto se dirijan a un mismo propósito o destino; (iii) la conexidad
causal se traduce en la afinidad que la ley y sus disposiciones deben encontrar
con los motivos o las razones que dieron lugar a su expedición, y (iv) la
conexidad sistemática se refiere al enlace y la coherencia existente entre
todas y cada una de las normas de una ley, de tal forma que constituyan un
cuerpo ordenado que manifiesta e imprime una racionalidad interna.
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA EN CONTROL
DE CONSTITUCIONALIDAD-Implicaciones/PRINCIPIO DE UNIDAD DE
MATERIA EN CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD-Intensidad
Cuando los tribunales constitucionales entran a
determinar si una ley ha cumplido o no con el principio de unidad de materia
deben ponderar también el principio democrático que alienta la actividad
parlamentaria y en esa ponderación pueden optar por ejercer un control de
diversa intensidad. Esto es, el alcance que se le reconozca al principio de
unidad de materia tiene implicaciones en la intensidad del control
constitucional pues la percepción que se tenga de él permite inferir de qué
grado es el rigor de la Corte al momento del examen de las normas.  Así, si se
opta por un control rígido, violaría la Carta toda norma que no esté
directamente relacionada con la materia que es objeto de regulación y, por el
contrario, si se opta por un control de menor rigurosidad, sólo violarían la
Carta aquellas disposiciones que resulten ajenas a la materia regulada. La
Corte estima que un control rígido desconocería la vocación democrática del
Congreso y sería contrario a la cláusula general de competencia que le asiste en
materia legislativa. Ante ello, debe optarse por un control que no opte por un
rigor extremo pues lo que impone el principio de unidad de materia es que
exista un núcleo rector de los distintos contenidos de una Ley y que entre ese
núcleo temático y los otros diversos contenidos se presente una relación de
conexidad determinada con un criterio objetivo y razonable.
Referencia: expediente D-9896
Demanda de inconstitucionalidad contra
unos segmentos del artículo 15 de la Ley 1640 de 2013, “Por la cual se
efectúan unas modificaciones al Presupuesto General de la
Nación para la vigencia fiscal de 2013”.
Demandante: George Zabaleta Tique
Magistrado ponente:
ANDRÉS MUTIS VANEGAS
Bogotá, D. C., veinticinco (25) de junio
de dos mil catorce (2014).
La Sala Plena de la
Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y
de los requisitos y trámite establecidos en el Decreto 2067 de 1991,
ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública prevista en los
artículos 40-6 y 242-1 de la carta política, el ciudadano George Zabaleta Tique
presentó acción pública de
inconstitucionalidad contra unos segmentos del artículo 15 de la
Ley 1640 de 2013, “Por la cual se efectúan unas modificaciones al
Presupuesto General de la Nación para la vigencia fiscal de 2013”,
norma que otorgó al Gobierno Nacional facultades extraordinarias para
realizar distintas modificaciones en la planta de personal de la
Contraloría General de la República, en relación con su Planta de Temporal de Regalías
y con cargos provenientes del Departamento Administrativo de Seguridad DAS (en
liquidación).
Al decidir sobre la demanda inicial, el entonces Magistrado
sustanciador consideró que ésta no cumplía los requisitos formales exigidos en
el artículo 2° del Decreto 2067 de 1991, razón por la cual mediante auto de
septiembre 26 de 2013 la inadmitió. Luego de analizar el escrito subsiguiente,
con el que el actor procuró corregir la demanda, por auto de octubre 21 de 2013 la admitió,
solicitándose a los Secretarios Generales del Senado de la
República y de la Cámara de Representantes que enviaran en ejemplares
originales o copias auténticas las Gacetas del Congreso en las que constara el
trámite cumplido por el proyecto que vino a convertirse en la
Ley1640 de 2013, y particularmente su artículo 15.
Esas solicitudes fueron respondidas
mediante oficios de octubre 31 de 2013, del Secretario General de la
Comisión Tercera Constitucional Permanente del Senado de la
República; S.G. 1220 de noviembre 5 de 2013, del Secretario General de esa
corporación legislativa y S.G. 2-3305/2013 de noviembre 6 de 2013, suscrito por
el Secretario General de la Cámara de Representantes.
Se ordenó comunicar la iniciación del presente proceso
al Presidente de la República y al Presidente del Congreso de la
República. De la misma manera, se informó a los Ministros del Interior, de
Justicia y del Derecho, de Hacienda y Crédito Público, y se invitó al Departamento
Nacional de Planeación, al Departamento Administrativo de la
Función Pública, al Departamento Administrativo de Seguridad en proceso de
Supresión, a la Contraloría General de la
República, a la Academia Colombiana de Jurisprudencia, y a las facultades de
derecho de las Universidades Externado de Colombia, del Rosario, Pontificia
Javeriana, de Los Andes, Nacional de Colombia, Sergio Arboleda y de la
Sabana, en Bogotá, al igual que a las de Antioquia, Industrial de Santander y
del Norte, para que emitieran su opinión sobre el asunto de la referencia.
Cumplidos los trámites constitucionales y legales
propios de esta clase de actuaciones y previo concepto del Procurador General
de la Nación, procede la Corte a decidir sobre la demanda en referencia.
II.  NORMA DEMANDADA
A continuación se transcribe el texto de la
disposición acusada, perteneciente a la Ley 1640 de julio 11 de 2013, publicada
en el Diario Oficial N°
48.848 de julio 11 de  2013, subrayando
lo impugnado:
“ARTÍCULO
15. De conformidad con lo
establecido en el artículo 150
numeral 10 de la
Constitución Política, revístese al Gobierno Nacional de precisas facultades
extraordinarias, por el término de seis (6) meses, contados a partir de la
fecha de publicación de la presente ley, para modificar la
Planta Temporal de Regalías de la
Contraloría General de la República, incorporar a la
Planta de Personal de la
Contraloría General de la República cargos del DAS en liquidación y unificar la
Planta de Regalías con la Planta Ordinaria.
Los
costos de las modificaciones no superan las apropiaciones aprobadas con excepción de la incorporación de la
Planta del DAS en Liquidación, para lo cual el Ministerio de Hacienda y Crédito
Público situará los recursos correspondientes que se encuentran presupuestados
en la Entidad en Liquidación.”
III. LA DEMANDA
1. Considera el actor que los segmentos acusados del
artículo 15 de la Ley 1640 de 2013, por el cual se confirieron en este caso facultades
extraordinarias al Presidente de la
República según lo previsto en el artículo 150 numeral 10° de la carta
política, desconocen (i) los regímenes general de carrera administrativa y el especial
de la Contraloría General de la
República; (ii) la competencia de configuración administrativa del Estado en
cabeza de legislador; (iii) el trámite adelantado en las respectivas cámaras
legislativas, y (iv) el principio de unidad de materia, vulnerando de esta
manera los artículos 4°, 125, 150, 157, 158, 189 y 268 de la
Constitución Política.
Indica en este orden que las facultades conferidas al
Presidente de la República vulneran no solo la
Constitución, sino también la Ley 4ª de 1992 y el Decreto 268 de 2000, pues se
“mezcla sin ningún fundamento tres regímenes de carreras que son la carrera
especial, la planta temporal de regalías y la planta del D.A.S.”, los
cuales tienen características diferentes y contradictorias “al punto que se
excluyen, porque la carrera administrativa está ligada a la permanencia del
control fiscal, a su turno la nómina temporal de regalías, es lo más opuesto a
la permanencia del control fiscal, así también la planta del D.A.S. fue
dispuesta para fines distintos, de la rama ejecutiva, la cual tenía a su vez
tres tipos de carreras”.
Adicionalmente, manifiesta que tales facultades no
fueron precisas sino vagas, al carecer de parámetros claros para la fusión de
plantas que se regulan por diversos estatutos legales, es decir, no señaló
“cuál va ser la fusión que va a hacer el Presidente y de qué manera va a
realizar la fusión, si tiene facultad para suprimir, modificar o aumentar
cargos, si va a respetar la carrera especial”, lo que significa que el Ejecutivo
a su “real saber y entender” podrá cambiar las condiciones de los cargos
o realizar una restructuración total, violando las normas de la carrera
especial de la Contraloría General de la
República (Decreto – Ley 268 de 2000) y la competencia legislativa (sentencias
C-074 de 1993, C- 1316  y C-1374 de 2000 y C-401 de 2001).
Explica por otro lado que la norma demandada fue
incluida en la Plenaria de la Cámara de Representantes, siendo que como asunto nuevo
debió ser debatida en la
Comisión Primera y de igual forma, “por tratarse de las facultades
extraordinarias como tema nuevo y adicionado, debió nuevamente debatirse en la
comisión respectiva de la Cámara y dicha deliberación y análisis no debía
posponerse o eliminarse” (sentencias C-539 de 2008 y C-490 de 2011).
Finalmente, alega la vulneración del principio de unidad
de materia puesto que el artículo demandado tiene un propósito distinto al
presupuestal, cual es la restructuración de la
Contraloría General de la República al incorporar cargos del D.A.S a dicha
entidad, así formalmente se haya establecido el traslado a su presupuesto de
unos recursos de la entidad en liquidación (sentencias C-490 de 2011, precitada
y C-634 de 2012)
2. En la corrección de su demanda, el actor profundiza
la argumentación inicial en torno a los principios de consecutividad, unidad de
materia y carrera administrativa, los que interrelaciona con las facultades
extraordinarias que se conceden al Presidente de la
Republica, apoyado en jurisprudencia de esta corporación.
Advierte que la norma acusada eludió parte fundamental
del proceso legislativo por cuanto “se introdujeron las facultades
extraordinarias en el último debate cuando en los anteriores debates no se había
dado las mayorías exigidas por el artículo 150 de la
C.P., se incluyen facultades extraordinarias incluyendo un tema que nada tenía
que ver con el tema de la ley anual de apropiaciones, introduciendo lo que
coloquialmente se conoce como un mico en la ley demandada, entrando en un punto
totalmente divergente”.
Señala que pese a que la norma acusada advierta que el
presupuesto de la Contraloría General de la
República no sufre afectación con el traslado de servidores del D.A.S. en
liquidación, es visible que ella tiene por objeto la restructuración de su planta
global, tema distinto al predominante dentro de la
Ley 1640 de 2013, que busca la obtención de recursos y disposición de rentas
públicas, los cuales por diferencias en la conexión sistemática y teleológica, no
pueden ser tramitados en un mismo proyecto de ley.
Por último, insiste en la imposibilidad de fusionar
cargos de carreras administrativas diferentes y de libre nombramiento y
remoción, cuando en virtud del principio del mérito, las funciones asignadas y
el régimen de la Contraloría General de la
República, los empleos del D.A.S. y de la
Panta Temporal de Regalías, deben ser de carrera y de carácter permanente.
IV. INTERVENCIONES
Durante el término de fijación en lista se
recibieron estas intervenciones:
4.1. Del Departamento Administrativo de Seguridad
DAS (en proceso de supresión)
El director de esa entidad, solicitó declarar
exequible el artículo 15 de la Ley 1640 de 2013, precisando que por razones de
competencia, las consideraciones expuestas se refieren únicamente a los
aspectos relevantes para el D.A.S.
Previa explicación detallada de los fundamentos y los
trámites que llevaron a la supresión de esa entidad en ejercicio de las
facultades conferidas por el artículo 18 de la
Ley 1444 de 2011 para modificar la estructura de la administración pública,
estima que la norma acusada lejos de vulnerar el principio general de carrera
administrativa, consagrado en el artículo 125 superior, se aviene a lo
dispuesto en la sentencia C-098 de 2013, según la cual “el proceso de
supresión del D.A.S. se ajustó a los preceptos constitucionales y legales, y
procuró la protección de los derechos adquiridos, la estabilidad laboral y el
debido proceso de los servidores en carrera cuyos cargos fueron suprimidos, a
través de la incorporación a entidades afines en cargos escalafonados y de la
indemnización de perjuicios, según el caso”.
Agrega que, por el contrario, la disposición que se
censura, fundada en la citada Ley 1444 de 201l, coadyuva la culminación del
proceso de supresión de la entidad, procurando minimizar el impacto que hubiera
generado la decisión de proceder al retiro masivo de funcionarios, aunado a que
la Comisión Nacional Servicio Civil, C.N.C., ha participado con la expedición
de los certificados de incorporación en carrera.
Bajo este contexto, afirma que tampoco se vulnera la
carrera especial de la
Contraloría General de la República, ya que “el hecho que las funciones y el
tipo de carrera del DAS y la
Contraloría hayan sido diferentes, no vuelve inconstitucional la norma acusada
como lo pretende hacer ver el demandante, por cuanto han sido los estudios
técnicos los que han soportado la necesidad de incorporar algunos funcionarios
del DAS, de acuerdo a las necesidades de la
Contraloría”, situación que por consiguiente no produce modificación que
conculque los derechos de carrera de los funcionarios de la entidad receptora.
En conclusión, observa que la norma que ataca el actor
constituye una herramienta fundamental para que el Gobierno Nacional pueda
culminar el proceso de liquidación del DAS, próximo a expirar, la cual contribuye
a la aplicación de sus principios orientadores del derecho al trabajo que goza
de especial protección por parte del Estado.
4.2. Departamento Administrativo de la
Función Pública, D.A.F.P
Una abogada en representación de la entidad, pide a la
Corte se declare inhibida de emitir pronunciamiento de fondo en relación con
la violación del principio de consecutividad. En cuanto a la vulneración del
principio de unidad de materia e imprecisión de las facultades extraordinarias
otorgadas al Presidente de la
República, solicita la exequibilidad de los apartes demandados, con base en
las siguientes consideraciones:
(i) Tanto en su escrito inicial como en el de
corrección, el actor reduce su exposición a una transcripción de la sentencia
C-208 de 2005 a partir de la cual realiza afirmaciones y conclusiones que
distan mucho de las exigencias que conforme a la jurisprudencia deben cumplirse
para estructurar un verdadero cargo de inconstitucionalidad  y sin respaldo
documental alguno que permita generar siquiera una duda razonable.
(ii) La regulación expresa contemplada en el artículo
demandado sobre   costos de apropiaciones y situación de recursos
presupuestados del D. A .S. en liquidación, guarda necesaria relación con las facultades
extraordinarias toda vez que el objeto de la ley que lo contiene es de orden
presupuestal.
(iii) El precepto atacado es preciso en determinar y
delimitar las materias y los objetivos de las facultades extraordinarias del Presidente
de la República, al ser conferidas expresamente para “modificar la
Planta Temporal de Regalías de la
Contraloría General de la República, incorporar a la
Planta de Personal de la
Contraloría General de la República cargos del DAS en liquidación y unificar la
Planta de Regalías con la Planta Ordinaria”, además de que para el
desarrollo de las mismas se contemplan aspectos de carácter presupuestal y, además,
se establece un término para su ejercicio.
4.3. Contraloría General de la
República
Un abogado adscrito al Grupo de Defensa Judicial de la
Oficina Jurídica de ese organismo de control fiscal, solicita declarar
exequible el artículo 15 de la Ley 1640 de 2013 o, en su defecto, proferir decisión
inhibitoria por ineptitud sustantiva de la demanda.
En relación con la vulneración del principio de
consecutividad, estima que a la
Contraloría General de la Republica no le corresponde analizar el trámite de
la ley adelantado en el Congreso de la
República, el cual debe ser certificado por esa corporación legislativa.
Seguidamente, con fundamento en el artículo 158
constitucional, expresa que los apartes demandados se refieren a apropiaciones
y situación de recursos presupuestados, que por sus fines guardan relación
directa con el tema principal desarrollado por la
Ley 1640 de 2013, ajustándose de esta manera al principio de unidad de materia.
En cuanto a la supuesta imprecisión de las facultades
extraordinarias del Presidente de la
República, observa que éstas fueron solicitadas al Congreso para “facilitar
trámites de depuración y consolidación que implica primero la elaboración de la
planta a incorporar de cargos del DAS en tanto que el proceso conllevaba una
homologación de cargos y remuneraciones que permitiera garantizar los derechos
adquiridos de los funcionarios a vincular provenientes del DAS en liquidación”,
y respecto a la Planta Temporal de Regalías, para otorgar “la entrega de los
mismos derechos de remuneración que corresponden a la planta ordinaria y no
como el establecimiento de una sola planta que variara las características de
cada una de ellas”, por causa del establecimiento de presupuestos bianuales
(Acto Legislativo 5 de 2011),  de forma que se garantizara la fuente de
financiación.
Para la
Contraloría, el artículo acusado “no modificó los derechos de carrera
administrativa de la planta ordinaria ni le estableció derechos de carrera a la
planta temporal dada su naturaleza”, además de que, conforme a los
parámetros trazados por las sentencias C-830 de 2001 y C-366 de 2012, dicha ley
determina y delimita los objetivos y fines de las facultades conferidas. En
otras palabras, considera que no se modifica el régimen general de carrera
administrativa ni el especial de la entidad, puesto que “lo único que se
hizo con las facultades fue precisar que dado el régimen de temporalidad de la
planta no le era dable aplicar el régimen de carrera administrativa para la
planta temporal de regalías”.
Finalmente, con base en el artículo 2.3 del Decreto
2067 de 1991 y la sentencia C-831 de 2002, resalta que la demanda “no cumple
con los mínimos argumentativos requeridos” pues el actor se limita a
realizar apreciaciones en lugar de exponer las razones por las cuales se  infringe
la carta política.
4.4. Colegio Mayor de Nuestra Señora del Rosario
Dos profesores designados por el Decano de la
Facultad de Jurisprudencia de esa universidad, presentaron un concepto técnico
en el que solicitan que se declare la inexequibilidad de los segmentos acusados
del artículo 15 de la Ley 1640 de 2013. Previa verificación sobre la
procedencia de la acción pública y sobre el contenido de los principios de
unidad de materia y de consecutividad, encuentran que:
(i) La  Ley citada es “inequívoca”, al tratar
asuntos del presupuesto general de la
Nación, salvo lo acusado que “no tiene relación alguna con el núcleo
temático de la ley, ni con su objeto, ni con alguna de sus disposiciones, no
existiendo un punto siquiera accidental que permita relacionarlos entre sí,
pues se trata de una restructuración de planta de personal”.
(ii) El precepto reprochado carece de conexidad causal
y teleológica con el restante articulado de esta ley puesto que los temas
tratados por esta (programación, elaboración, aprobación, modificación y
ejecución del presupuesto y definición del gasto público) son ajenos a los
fines de este artículo, el cual tampoco forma parte del conjunto de normas que
regulan el presupuesto para la vigencia fiscal de 2013.
(iii) Carece de validez que “la plenaria de alguna
de las cámaras en último debate introduzca al proyecto que es presentado a su
consideración, texto o artículos nuevos, que no hubiesen sido tratados en los
debates previamente adelantadas”, lo cual sucedió en el caso objeto de
estudio.
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA
NACIÓN
Mediante concepto N° 5717 de febrero 10
de 2014, el supremo director del Ministerio Público solicita a la
Corte que “declare INEXEQUIBLE el artículo 15 de la
Ley 1640 de 2013, por el cargo analizado”.
Con indicación de su origen en el
Proyecto de Ley Número 304/2013 Cámara – 252/2013 Senado, estima que el
precepto acusado vulnera los principios de consecutividad y de unidad de
materia, por cuanto esta ley tiene por objeto adecuar disposiciones
tributarias, dar cumplimiento a acuerdos gremiales, asignar recursos a sectores
de la economía e incluir operaciones para la correcta ejecución del presupuesto
en algunas entidades, que no son los temas sobre los que trata el artículo
demandado. De otro lado, señala que esa norma no cumplió con el trámite requerido
en ambas cámaras del Congreso.
Observa que, se trata de un tema nuevo
que “no fue objeto del primer y el segundo debate en la
Cámara de Representantes, es decir, ni en la
Comisión Constitucional Permanente ni en la
Plenaria de esa Corporación, tampoco en la
Comisión Constitucional del Senado de la
República, y con tales omisiones se desconocieron los requisitos establecidos
en el artículo 157 Superior, núm.2, sobre el trámite de una disposición en un
proyecto de ley de la República, con más exactitud el relativo al principio de
consecutividad”.
Considera entonces inaceptable que las
facultades extraordinarias del Presidente de la
República hayan sido incluidas en la ponencia para segundo debate y en el
pliego de modificaciones del Senado de la
República, cuando es requisito que se produzcan en una y otra cámara
legislativa, de manera que su debate y aprobación se surta primero en la
Comisión Constitucional y posteriormente en la
Plenaria de cada Cámara, conforme a los parámetros establecidos en los
artículos 157-2 y 150-10 de la
Constitución Política.
Por último, destaca que la consagración
de las limitaciones de facultades presidenciales, “busca el fortalecimiento
del Congreso y del principio de separación de poderes; la ampliación y
afirmación del principio democrático y la expansión del principio de reserva de
ley” (Cfr. C-057 de 2003 y C-151 de 2004), lo que torna innecesario
examinar el principio de unidad de materia.
VI. CONSIDERACIONES DE LA
CORTE CONSTITUCIONAL
Primera. Competencia
En virtud de lo dispuesto por el artículo 241, numeral
4°, de la carta política, la
Corte Constitucional es competente para conocer esta demanda, pues se trata de
la acusación contra un precepto de una ley.
Segunda. Lo que se debate
2.1 El actor solicita a la
Corte declarar la inexequibilidad de unos apartes del artículo 15 de la
Ley 1640 de 2013, relacionados con la introducción de  ajustes en la estructura
de la planta de personal de la
Contraloría General de la República, en ejercicio de facultades
extraordinarias concedidas al Presidente de la
República, no obstante que los fines de esa ley se encuentran encaminados
únicamente a efectuar modificaciones al Presupuesto General de la
Nación para la vigencia fiscal de 2013.
Advierte que el legislador se apartó del trámite
regular de la ley en el Congreso, al no respetar los principios de
consecutividad y de unidad de materia, desconociendo los límites de
configuración legislativa, y transgredió los regímenes general y especial de la
carrera administrativa, de origen constitucional, aplicables a la
Contraloría General de la República.
2.2. Las entidades públicas intervinientes vinculadas con
dicha planta de personal,  abogaron por la exequibilidad de los apartes demandados
a partir de la procedencia de las facultades extraordinarias. No obstante, la
Contraloría General de la República y el D.A.F.P. estimaron también la
declaratoria de inhibición, por no cumplir la demanda los requisitos de
admisión que la ley y la jurisprudencia de la
Corte han establecido.
A su turno, la
Universidad del Rosario y el Procurador General de la
Nación, consideraron inexequible el artículo 15 de la
Ley 1640 de 2013, por quebrantar los principios de consecutividad y de unidad
de materia.
Tercera. Consideraciones previas. Aptitud
sustantiva de la demanda
3.1. La Corte debe establecer si en la presente causa debe
o no proferirse decisión de fondo, a partir de lo expresado por el Departamento
Administrativo de la
Función Pública y la
Contraloría General de la República en cuanto a la posible ineptitud
sustantiva de la demanda.
3.2. El artículo 2º del Decreto 2067 de 1991 establece
los requisitos mínimos que razonablemente deben contener las demandas de
constitucionalidad, para su admisión[1].
Según lo allí indicado, es imperativo señalar con claridad las normas que son
censuradas como inconstitucionales, al igual que la preceptiva superior que se
tilda de infringida y explicar las razones por las cuales se estima que las
primeras violan o desconocen la segunda.
Otra parte fundamental de los indicados requisitos es
la formulación de cargos de inconstitucionalidad contra las normas demandadas,
con la sustentación de las razones por las cuales el ciudadano demandante
advierte que aquéllas contrarían la
Constitución. Al respecto, la jurisprudencia de esta corporación ha sido
constante[2]
en requerir que los argumentos de inconstitucionalidad que se prediquen de las
normas acusadas deben ser claros, esto es, que exista un hilo conductor
en la argumentación que permita comprender el contenido de la demanda y las
justificaciones que la sustentan; ciertos, en cuanto la demanda habrá de
recaer sobre una proposición jurídica real y existente; específicos, en
la medida que precisen la manera como la norma acusada vulnera un precepto o
preceptos de la Constitución, formulando al menos un cargo concreto; pertinentes,
ya que el reproche debe fundarse en la apreciación del contenido de una norma
superior que se explica y se enfrenta a la norma legal acusada, más no en su
aplicación práctica; y suficientes, por cuanto deben ser expuestos todos
los elementos de juicio necesarios para iniciar el estudio, que despierten duda
sobre la constitucionalidad de la disposición acusada.
La adecuada presentación del concepto de violación
permite a la Corte desarrollar su función de defensa de la
Constitución en debida forma, en tanto delimita el campo dentro del cual se
efectuará el respectivo análisis de constitucionalidad, sin que ello implique
una restricción de los derechos políticos del demandante, pero sí el
establecimiento de unos elementos que informen adecuadamente al juez
constitucional para poder proferir un pronunciamiento de fondo, evitando así un
fallo inhibitorio[3].
Esta carga mínima que debe exponer el ciudadano,
resulta indispensable para adelantar el juicio de constitucionalidad, no
obstante la naturaleza pública e informal que caracteriza a la acción de
inexequibilidad. De no atenderse dicho presupuesto podría generarse la
inadmisión de la demanda, su posterior rechazo de no subsanarse, o un fallo
inhibitorio por ineptitud sustancial del escrito con el que se pretende incoar
la acción, sin que ello implique una restricción de los derechos políticos del
demandante, pero sí el establecimiento de unos elementos que informen
adecuadamente al juez constitucional, para poder proferir un pronunciamiento de
fondo[4].
Sobre este tema, ha expuesto la Corte[5] que “la
suficiencia del razonamiento apela directamente al alcance persuasivo de la
demanda, esto es, a la presentación de argumentos que, aunque no logren prima
facie convencer al magistrado de que la norma es contraria a la
Constitución, sí despiertan una duda mínima sobre la constitucionalidad de la
norma impugnada, de tal manera que inicia realmente un proceso dirigido a
desvirtuar la presunción de constitucionalidad que ampara a toda norma legal y
hace necesario un pronunciamiento por parte de la
Corte Constitucional”.
3.3. Con todo,
esta Corte también ha indicado que en observancia del principio pro actione,
la exigencia de los
requisitos formales para la presentación de una demanda, no debe tener tal
rigorismo que haga nugatorio ese derecho ciudadano, debiendo propender la
corporación hacia un fallo de fondo y no uno inhibitorio, por lo cual la duda
debe resolverse a favor del actor.
A este respecto,
en la sentencia C-978 de diciembre 1° de 2010 (M. P. Luis Ernesto Vargas Silva)[6], se explicó
(no está en negrilla en el texto original):
“No
obstante, también ha resaltado, con base en el principio de pro actione que el
examen de los requisitos adjetivos de la demanda de constitucionalidad no debe
ser sometido a un escrutinio excesivamente riguroso y que debe preferirse
una decisión de fondo antes que una inhibitoria, de manera que se
privilegie la efectividad de los derechos de participación ciudadana y de
acceso al recurso judicial efectivo ante la Corte[7]. Este
principio tiene en cuenta que la acción de inconstitucionalidad es de carácter
público, es decir abierta a todos los ciudadanos, por lo que no exige acreditar
la condición de abogado[8];
en tal medida, ‘el rigor en el juicio que aplica la
Corte al examinar la demanda no puede convertirse en un método de
apreciación tan estricto que haga nugatorio el derecho reconocido al actor y
que la duda habrá de interpretarse a favor del demandante, es decir,
admitiendo la demanda y fallando de fondo.’[9]”
3.4. Sintetizado lo anterior, la
Corte Constitucional encuentra que contrario a lo afirmado por el D.A.F.P. y el
ente de control fiscal, la demanda bajo análisis sí es idónea para propiciar
fallo de fondo, una vez precisados los cargos de imputación con la corrección
efectuada en término.
Así aun cuando
el actor en el escrito inicial expresó de manera demasiado breve las razones de
inconstitucionalidad del precepto atacado, lo que condujo a la inadmisión y
posterior corrección de su demanda, se observa que los elementos de censura,
ampliados y especificados con la jurisprudencia sobre los principios
constitucionales que le sirven de apoyo, sustentan suficientemente las razones
de reparo y generan una duda razonable sobre la exequibilidad de los apartes
normativos acusados a partir de los fines de la
Ley 1640 de 2013, expresados en su título, “Por la cual se efectúan unas
modificaciones al Presupuesto General de la
Nación para la vigencia de 2013”, lo que contrastado con los propósitos
del artículo 15, arroja como resultado la necesidad de realizar el estudio de constitucionalidad
propuesto en la demanda.
En otras
palabras, el escrito modificatorio de la demanda no solo reúne los requisitos
formales y de fondo exigidos por el Decreto 2067 de 1991, sino también, de
manera explícita, los presupuestos desarrollados por la jurisprudencia,
planteamientos que satisfacen las exigencias para provocar un análisis por la
Corte, al identificar el texto acusado y esbozar los cargos, con potencialidad
de generar esa duda razonable sobre su exequibilidad.
De otra parte,
resulta desproporcionado y gravoso trasladar al administrado la carga de aportar
toda la documentación que, para el caso concreto, sustente el imbricado trámite
legislativo, cuando las explicaciones y razones indicadas en sus escritos, permiten
propiciar de esta corporación un primer juicio, dando como resultado la
admisión de la demanda, y por contera, el ejercicio de la potestad judicial de
solicitar a las autoridades competentes el acervo que se requiere para el
ejercicio constitucional pedido.
Por lo
anterior, en desarrollo del precitado principio pro actione, la
Corte emprenderá el estudio de esta demanda.
Cuarta. Problema jurídico
4.1. Encauzadas las objeciones formuladas por el actor,
corresponde a la Corte resolver lo siguiente: ¿Las facultades
extraordinarias conferidas en este caso  al Presidente de la
República dentro de una ley cuyo principal objeto es la  modificación del
Presupuesto General de la Nación, cumplieron el debate legislativo y reglamentario,
y se ajustaron a la temática allí dispuesta?
Esta corporación debe determinar
entonces si el trámite legislativo del artículo 15 de la
Ley 1640 de 2013, resultado del Proyecto de ley número 304 de 2013 Cámara, 252 de 2013 Senado, “por el cual se
efectúan unas modificaciones al Presupuesto General de la
Nación para la vigencia fiscal de 2013”,
presentado
por el Gobierno Nacional, satisfizo las exigencias de los artículos 157 y 158
constitucionales y del Reglamento del Congreso.
4.2. Antes de proseguir, y teniendo en
cuenta que al menos uno de los cargos formulados, el atinente al presunto
desconocimiento del principio de consecutividad, tiene que ver con aspectos
relacionados con el proceso de formación de la ley, es necesario recordar que
conforme a lo previsto en el artículo 242 superior, numeral 3° “Las acciones
por vicios de forma caducan en el término de un año, contado desde la
publicación del respectivo acto”.
Sin embargo, la
Sala verifica que esta acción sí fue ejercida en tiempo, toda vez que la
Ley 1640 de 2013 fue publicada en el Diario Oficial N° 48.848 de julio 11 de
2013 y esta demanda de inconstitucionalidad se interpuso en septiembre 6
siguiente. En consecuencia, resulta viable proceder al análisis solicitado.
4.3. De otra parte, cabe anotar que en caso
de constatar la Corte la infracción de los preceptos de consecutividad y unidad
de materia a que se ha hecho referencia, no resultaría indispensable abordar
los otros cargos de la demanda, entre ellos el referente a la presunta
vulneración de las normas sobre carrera administrativa general y especial de la
Contraloría General de la República.
Así las cosas,
esta Sala se concentrará inicialmente
en el estudio de estos temas: (i) el principio de instrumentalidad de las
formas; (ii) los principios de consecutividad e identidad flexible en el debate
legislativo, y (iii) la unidad de materia que debe existir en el contenido de
las leyes. Con esos criterios avocará el análisis de constitucionalidad sobre
el artículo 15 de la Ley 1640 de 2013.
Quinta. Importancia
de las formas dentro de una sociedad democrática y principio de instrumentalidad
de las formas. Reiteración de jurisprudencia
5.1. Desde sus inicios, la
Corte Constitucional ha reconocido que la observancia de los procedimientos y
las formas establecidas para la aprobación y entrada en vigencia de las normas
jurídicas es un valor y un elemento esencial del Estado democrático y social de
derecho, y consecuentemente ha velado por su recta aplicación y acatamiento. En
este sentido, es claro que una ley tendrá que ser declarada inexequible, y cualquier
otro acto normativo o dispositivo del Estado deberá ser excluido del
ordenamiento jurídico si, independientemente de su contenido, y aún en casos en
que fuere evidente la conformidad constitucional de aquél, esa norma o acto ha
sido expedido al margen de los procedimientos específicamente previstos para
ello, o pretermitiendo alguna de las etapas que conforme al mismo resulten
obligatorias.
Naturalmente, lo dicho no implica que la
Constitución o esta corporación prohíjen un sistema estrictamente formalista,
pues por el contrario, es el mismo texto superior el que reconoce y establece a
todos los niveles la prevalencia del derecho sustancial sobre las formalidades
(art. 229), y contempla la posibilidad de subsanar, bajo determinadas
condiciones, algunos de los vicios de procedimiento en que podría haberse
incurrido durante el trámite de formación y aprobación de una norma (art. 242).
Por su parte, este tribunal ha resaltado
en todo momento el llamado principio de instrumentalidad de las formas[10], a partir
del cual se entiende que los procedimientos no son un fin en sí mismos, sino
que se justifican en atención a la existencia de otros altos propósitos de
interés público (entre ellos la seguridad jurídica, el debido proceso, la
transparencia, la participación o el respeto a la voluntad de las mayorías,
entre otros). En esa misma línea, y más allá de la posibilidad de corregir o
subsanar ciertos defectos de trámite, ha señalado que no toda irregularidad
procedimental justifica la fulminante inexequibilidad de una norma jurídica,
sino sólo aquellos errores que afecten de manera importante alguno de los
principios y derechos que sustentan la existencia de tales reglas y
procedimientos.
5.2. Según la
jurisprudencia relacionada con la materia[11],
los vicios en la formación y aprobación de las leyes, originados en la
inobservancia de las ritualidades previstas en la
Constitución y en la Ley Orgánica del Congreso, contenida en la
Ley 5ª de 1992, son aquellas irregularidades en que se incurre durante el
trámite legislativo, por omisión o quebrantamiento de cualquiera de los
requisitos extrínsecos impuestos por el ordenamiento jurídico, afectándose
parcial o definitivamente la eficacia y validez de aquéllas.
En la sentencia
C-501 de mayo 15 de 2001 (M. P. Jaime Córdoba Triviño)[12] la
Corte Constitucional explicó que los referidos yerros se relacionan con la
inobservancia de requisitos externos o ritualidades durante el trámite de
aprobación de una ley, indicando (no está en negrilla en el texto original):
“Vicios
de forma, en cambio, son aquellas irregularidades en que se incurre en el
trámite que antecede a la promulgación de la ley y que ha sido establecido por
el constituyente. Ello es así por cuanto la forma es el modo de proceder de una
cosa, la manera como se hace. La forma es un concepto que en el ámbito
jurídico remite a los requisitos externos de expresión de los actos jurídicos,
a las cuestiones rituales que se contraponen a su fondo o materia. Por
ello, los vicios en la formación de la ley se circunscriben a la manera como
fueron debatidas, aprobadas y promulgadas las disposiciones legales. No se
analiza, en este caso, la regla de derecho contenida en la disposición acusada,
pues el examen que debe efectuar este Tribunal consiste sólo en verificar si se
cumplieron en debida forma todas las etapas del proceso legislativo.”
5.3. La
relevancia constitucional de este tipo de irregularidades radica en que su
materialización constituye un verdadero desconocimiento del texto superior,
pues es este el que señala los requisitos que deben cumplirse en los debates
suscitados en el Congreso. Al respecto, en el fallo C-473 de 2004 (M. P. Manuel
José Cepeda Espinosa) se señalaron algunos de los requisitos cuya infracción puede
afectar la validez del trámite legislativo, destacándose:
(i)
la verificación del
número mínimo de congresistas que deben estar presentes para la deliberación y
la adopción de decisiones (art. 145 Const.);
(ii)
las mayorías necesarias
para decidir, salvo que la propia Constitución consagre una diferente (art. 146
ib.);
(iii)
el carácter imperativo
de los debates en las comisiones y en las plenarias (art. 157 ib.);
(iv)
la publicidad de los
asuntos que serán sometidos a debate, para garantizar la participación efectiva
de los integrantes de cada célula legislativa (art. 157 ib.);
(v)
el período mínimo que
debe mediar entre los debates para garantizar que las decisiones sean producto
de una “reflexión ponderada” (art. 160 ib.);
(vi)
la votación como
conclusión del debate (art. 157 ib.).
5.4. Este
tribunal también ha puntualizado[13]
que al realizar el análisis de la intensidad de una irregularidad, acaecida
durante el trámite de aprobación por el Congreso, debe considerarse:
“(i)
Si el defecto es de suficiente entidad como para constituir un vicio susceptible
de afectar la validez de la ley.
(ii)
En caso de que la irregularidad represente un vicio, si existió o no una
convalidación del mismo durante el trámite legislativo respectivo.
(iii)
Si el trámite no fue convalidado, analizar si es posible devolver la ley al
Congreso y al Presidente para que subsane el defecto observado.
(iv)
De no acontecer alguno de los anteriores supuestos, si es posible que ella
misma los subsane en el pronunciamiento, respetando siempre el principio de
razonabilidad.” [14]
Bajo esos
lineamientos la Corte debe verificar la transparencia en el proceso de
aprobación de las leyes, pues las formas y procedimientos establecidos para
ello, resultan ser esenciales para asegurar la voluntad democrática[15] en el trámite
legislativo, sin que ello pueda considerarse un indebido culto al ritualismo.
5.5. Ahora bien,
es cierto que no toda falla procedimental constituye un vicio de
inconstitucionalidad en el trámite de un proyecto de ley, siendo posible su
convalidación en aplicación del principio de instrumentalidad de las formas,
que conlleva su interpretación teleológica al servicio de un fin sustantivo[16], claro está, sin pasar
por alto que las normas procesales establecidas buscan proteger importantes
valores sustantivos, como el principio democrático.
Para determinar
la trascendencia de un vicio en el procedimiento legislativo se debe
contextualizar la situación en la cual se presentó el defecto, pues no toda
irregularidad conlleva la afectación de aspectos sustanciales, luego no da
lugar a la invalidez de una norma, tal como se explicó en la sentencia C-473 de
2004 ya referida (no está en negrilla en el texto original):
“Es
por ello que al analizar la trascendencia de un vicio de forma es preciso tener
en cuenta tanto el contexto en el cual éste se presentó, como el conjunto
integral del trámite legislativo. Sobre este punto, esta corporación ha
señalado que ‘lo que debe ser objeto de análisis de constitucionalidad dentro
de un Estado democrático de derecho, es la verificación del cumplimiento de
todas las garantías constitucionales involucradas en el debate parlamentario,
independientemente de qué grupo esté siendo perjudicado con su pretermisión, y
en ese sentido, dicha función está encaminada a permitir que tanto minorías
como mayorías tengan la posibilidad de conocer y estudiar los textos sometidos
a su consideración y por lo tanto de discutirlos previamente a su aprobación.’[17]
Por
ello, para determinar si un vicio de procedimiento relativo al debate
parlamentario genera la inconstitucionalidad del proyecto de ley o se trata de
una irregularidad irrelevante que no afecta valores sustantivos, es preciso
acudir al principio de la instrumentalidad de las formas.”
Según la jurisprudencia, los vicios formales con virtualidad
suficiente para causar la inexequibilidad de una ley, definidos como de carácter
sustancial, se caracterizan porque: (i) vulneran
algún importante principio o valor de carácter constitucional; (ii) afectan el
proceso de formación de la voluntad democrática en las cámaras; o (iii)
desconocen las competencias y estructura básica institucional diseñada por la
carta política[18].
Con todo, pueden
existir entonces irregularidades que no tengan la entidad para configurar un
verdadero vicio, bien porque (i) se cumplió con el objetivo protegido por la
norma procesal, o por cuanto (ii) fue convalidado dentro del mismo trámite en
el Congreso que conllevó la formación de la ley[19].
Sexta. Los principios de consecutividad e identidad
flexible. Reiteración de Jurisprudencia
6.1. De manera reiterada, la
Corte ha enseñado que las reglas previstas en el ordenamiento constitucional y
orgánico para el debate en las cámaras legislativas, constituyen el instrumento
eficaz de deliberación democrática que garantiza el principio de mayoría y la efectiva
protección de los derechos de las minorías políticas.
A partir de la
Constitución de 1991, los principios de consecutividad e identidad flexible o
relativa conforman las normas que rigen el proceso de formación de las leyes.
El primero “exige que los proyectos de ley se tramiten en cuatro debates de
manera sucesiva en las comisiones y en las plenarias de las cámaras
legislativas, salvo las excepciones constitucionales o legales”[20].
El segundo “‘supone que el proyecto de ley que cursa en el Congreso sea el
mismo durante los cuatro debates parlamentarios’, bajo el entendido que las
comisiones y las plenarias de las cámaras pueden introducir modificaciones al
proyecto (artículo 160, CP), y que las discrepancias entre lo aprobado en una y
otra Cámara se puede superar mediante un trámite especial (conciliación
mediante Comisiones de Mediación), que no implica repetir todo el trámite.[21]”[22].
En relación con estos dos parámetros, dado que existe
entre ellos una íntima relación, al punto que en ocasiones son fácilmente
confundidos, es pertinente recordar que mientras que el principio de consecutividad
se refiere específicamente al hecho de que la materia o tema de la que tratan
las disposiciones aprobadas haya estado presente a lo largo de los cuatro
debates previstos en la norma superior, el de identidad flexible es el
que permite que dicha presencia permanente durante el tránsito legislativo se
tenga por cumplida no obstante el hecho de que los textos o contenidos
normativos no hayan sido exactamente los mismos a lo largo de tales debates, en
razón a la introducción de modificaciones parciales o la combinación de
distintas propuestas surgidas durante el decurso del trámite legislativo, en desarrollo
de la deliberación democrática. Así, mientras que el primero contiene una
exigencia, el segundo plantea en cambio una permisión, que atempera la
rigurosidad con que, de no ser por su presencia, debería observarse aquel.
6.2. Ahora bien, aun cuando en vigencia de la
Constitución de 1886, no era posible que los textos discutidos y aprobados por
las comisiones parlamentarias sufrieran modificaciones durante su estudio en las
plenarias, la carta política vigente permite su inclusión. El artículo 160
superior establece que “durante el segundo debate cada cámara podrá
introducir al proyecto las modificaciones, adiciones y supresiones que juzgue
necesarias”, posibilidad que, sin embargo, no es ilimitada, pues es
necesario que el contenido temático de tales adiciones haya sido objeto de
análisis durante el primer debate de ese proyecto[23].
A partir de los mandatos constitucionales mencionados,
la Corte ha indicado que el ámbito de validez de la actividad de proposición
normativa de las plenarias del Congreso se halla delimitado por las materias objeto
de deliberación en las comisiones respectivas. Sobre el tema, ha reseñado[24]
(las negrillas no hacen parte del texto original):
“…el principio de identidad flexible
obliga a que si bien la iniciativa debe contar con los cuatro debates
reglamentarios, el texto no necesariamente debe ser idéntico en dicho trámite.[25]
Sin embargo, tal posibilidad de modificación de los proyectos durante el
segundo debate está sometida a límites, estrechamente relacionados con la
preservación de la unidad temática de la iniciativa. En términos de la
Corte, el ‘concepto de identidad[26]
comporta más bien que entre los distintos contenidos normativos que se
propongan respecto de un mismo artículo exista la debida unidad temática[27].
Tal entendimiento permite que durante el segundo debate los congresistas puedan
introducir al proyecto las modificaciones, adiciones y supresiones que
consideren necesarias (art. 160 C.P.), siempre que durante el primer debate
en la comisión constitucional permanente se haya discutido y  aprobado el tema
a que se refiera la adición o modificación[28]. Lo anterior
implica darle preponderancia al principio de consecutividad, en cuanto es
factible conciliar las diferencias surgidas en el debate parlamentario, sin
afectar la esencia misma del proceso legislativo[29].
En efecto, la
Carta autoriza la introducción de modificaciones o adiciones al proyecto de
ley durante el segundo debate de cada Cámara. En este sentido es posible
entonces que bajo la forma de adición o modificación se incluya un artículo
nuevo. La exigencia que el ordenamiento impone es que el tema específico al que
se refiera la modificación o adición haya sido debatido y aprobado durante el
primer debate. En
ese orden de ideas, es claro que la facultad de introducir modificaciones y
adiciones se encuentra limitada pues debe respetarse  el principio de
identidad, de forma tal que esos asuntos estén estrechamente ligados a lo
debatido y aprobado en comisiones[30]’[31]”.
6.2.1. Paralelamente, la
Corte ha definido las reglas que permiten verificar la presencia de unidad
temática entre lo inicialmente debatido y las modificaciones luego introducidas
(las negrillas no están en el texto original) [32]:
“…el límite para inclusión de modificaciones
por parte de las  plenarias es su unidad temática con los asuntos previamente
debatidos. Por ende, lo que recibe reproche constitucional es la
introducción de temas autónomos, nuevos y separables,[33]
que no guarden relación con las materias debatidas en instancias anteriores del
trámite. La Corte ha fijado los criterios materiales para determinar en qué
caso se está ante la inclusión de un tema nuevo. Al respecto, la jurisprudencia
prevé que ‘(i) un artículo nuevo no siempre corresponde a un asunto nuevo
puesto que el artículo puede versar sobre asuntos debatidos previamente[34];
(ii) no es asunto nuevo la adición que desarrolla o precisa aspectos de la
materia central tratada en el proyecto siempre que la adición este comprendida
dentro de lo previamente debatido;[35]
(iii) la novedad de un asunto se aprecia a la luz del proyecto de ley en su
conjunto, no de un artículo específico;[36] (iv) no constituye
asunto nuevo un artículo propuesto por la
Comisión de Conciliación que crea una fórmula original para superar una
discrepancia entre las Cámaras en torno a un tema.[37]’”
De esta manera, los principios de consecutividad y de identidad
flexible, confluyen para crear un vínculo inescindible: (i) la iniciativa de
ley debe cumplir los debates exigidos en comisiones y plenarias del Congreso;
(ii) las materias que la conforman han de ser conocidas por esas instancias
legislativas, para que se satisfaga el requisito de deliberación democrática;
(iii) las enmiendas deben conservar la temática del proyecto de ley, pues lo
contrario conlleva el incumplimiento de los cuatro debates. Así, la identidad
temática “no responde a un criterio literal, sino a uno sustantivo, que
remite a la definición de los tópicos particulares que fueron objeto de
discusión en el primer debate, al margen del contenido particular de los textos
aprobados”[38].
6.2.2. En suma, el principio de identidad flexible requiere
que en cada nuevo debate sólo se discutan asuntos que hubieren sido considerados
en los debates precedentes y que las modificaciones que se introduzcan guarden
relación con el contenido temático presente en las etapas anteriores del
trámite legislativo.
La Corte ha expresado que aun cuando el Congreso ostenta la facultad de
configuración normativa, las enmiendas introducidas “deben respetar el
principio de (…) identidad de materia, de forma tal que esos asuntos estén
estrechamente ligados al contenido del proyecto debatido y aprobado en
comisiones[39].
Es decir, tales modificaciones o adiciones deben tener una conexidad clara y
específica[40],
estrecha[41],
necesaria según se desprende del propio artículo 160 Superior, y evidente[42]”
para que se pueda entender y establecer que respetan el principio de
identidad flexible[43].
Por último, el principio de identidad flexible limita
además el margen de modificación de los proyectos de ley, al hallarse proscritos
cambios que concluyan en un “texto alternativo”. De ocurrir, las
iniciativas presentadas deben trasladarse a la respectiva comisión
constitucional permanente para que agote el trámite ordinario de aprobación
desde el primer debate, conforme lo dispone el artículo 179 de la
Ley 5ª de 1992[44].
Séptima. El
principio de unidad de materia en la configuración de las leyes. Reiteración de
jurisprudencia
7.1. El artículo 158 superior establece que
“todo proyecto de ley debe referirse a una misma materia y serán
inadmisibles las disposiciones o modificaciones que no se relacionen con ella”.
Seguidamente, el artículo 169 ibídem determina que “el título de las leyes
deberá corresponder precisamente a su contenido”. Estas dos disposiciones configuran el “principio
de unidad de materia”, el cual explica y consolida el vínculo existente entre
el título de una ley y los asuntos que trata, y la conexidad interna de las
disposiciones que la integran[45].
Como esta Corte lo ha explicado, este
criterio pretende asegurar que las leyes tengan un contenido sistemático e
integrado, referido a un solo tema, o eventualmente, a varios asuntos
relacionados entre sí.
La importancia del principio de unidad de
materia radica en que a través de su aplicación se busca evitar que los
legisladores, y también los ciudadanos, sean sorprendidos con la aprobación
subrepticia de normas que nada tienen que ver con la(s) materia(s) que
constituye(n) el eje temático de la ley aprobada, y que por ese mismo motivo,
pudieran no haber sido objeto del necesario debate democrático al interior de
las cámaras legislativas. De igual manera, su debida observancia contribuye a
la coherencia interna de las normas y facilita el cumplimiento y aplicación de
estas últimas al evitar, o al menos reducir, las dificultades y discusiones
interpretativas que en el futuro pudieran surgir como consecuencia de la
existencia de disposiciones no relacionadas con la materia principal a la que
la ley se refiere.
Así, por virtud de tal principio,
el Congreso debe “(i)
definir con precisión, desde el mismo título del proyecto, cuáles habrán de ser
las materias de que se va a ocupar al expedir la ley, y, simultáneamente, (ii)
mantener una estricta relación interna, desde una perspectiva sustancial, entre
las normas que harán parte de la ley, de manera que exista entre ellas
coherencia temática y una clara correspondencia lógica con la materia general
de la misma, resultando inadmisibles las modificaciones respecto de las cuales
no sea posible establecer esa relación de conexidad” [46].
7.2.
La jurisprudencia ha puntualizado que la infracción al principio de unidad genera
un vicio de carácter material, que en cuanto tal no está sujeto a la regla de
caducidad de un año desde la promulgación de la ley, y que por la misma razón no
resulta subsanable[47]. Esta calificación obedece a que “el juicio que debe hacer el juez
constitucional consiste esencialmente en examinar el contenido normativo de la
disposición acusada, con el fin de verificar que éste guarde coherente relación
con el estatuto legal del cual hace parte[48], y
no propiamente al trámite de su elaboración en el Congreso.
El principio de unidad de materia actúa
entonces como un límite al ejercicio del poder de configuración del Congreso,
en cuanto impone al debate legislativo una medida de orden y se constituye en parámetro
de control de las leyes, pues  una vez surtido el proceso, las normas aprobadas
pueden ser sometidas al juicio de constitucionalidad con el fin de verificar su
cumplimiento.
7.3. Sin embargo, este
tribunal también ha dispuesto que por respeto al principio democrático, el
análisis de la conexidad que requiere el principio de unidad de materia, ha de ser
flexible y menos restringido, considerándose satisfecho si existe relación
temática, teleológica, causal o sistemática entre la norma acusada y la ley que
la contiene[49].
Así, de manera reiterada, ha
indicado la Corte[50]
que (i) la conexidad temática responde a la vinculación objetiva y razonable
entre el asunto sobre el que versa una ley y aquel de una disposición suya en
particular, sin que ello signifique “simplicidad temática”, toda vez que
la ley puede referirse a varias materias, siempre y cuando exista entre ellas
ese modo de vinculación; (ii) la conexidad teleológica tiene que ver con la
identidad de los objetivos de una ley y los contenidos de cada una de sus
normas, de manera que en conjunto se dirijan a un mismo propósito o destino; (iii)
la conexidad causal se traduce en la afinidad que la ley y sus disposiciones
deben encontrar con los motivos o las razones que dieron lugar a su expedición,
y (iv) la conexidad sistemática se refiere al enlace y la coherencia existente
entre todas y cada una de las normas de una ley, de tal forma que constituyan
un cuerpo ordenado que manifiesta e imprime una racionalidad interna.
7.4. En cuanto al nivel de escrutinio
aplicable, la Corte Constitucional también ha explicado que el principio de
unidad de materia no significa la imposibilidad de que una ley comprenda varios
asuntos, sino la necesidad de que exista entre ellos una conexidad objetiva y razonable[51], pues no se pretende anular
el principio democrático, “significativamente de mayor entidad como valor
fundante del Estado Colombiano”, de manera que solamente los segmentos o
proposiciones normativas que no se ajusten a la relaciones de conexidad causal,
teleológica, temática o sistémica “deben rechazarse como inadmisibles si
están incorporados en el proyecto o declararse inexequibles si integran el
cuerpo de la ley”[52].
Sobre este tema esta Sala ha manifestado:
“(…) Cuando los tribunales constitucionales entran
a determinar si una ley ha cumplido o no con el principio de unidad de materia
deben ponderar también el principio democrático que alienta la actividad
parlamentaria y en esa ponderación pueden optar por ejercer un control de
diversa intensidad.  Esto es, el alcance que se le reconozca al principio de
unidad de materia tiene implicaciones en la intensidad del control
constitucional pues la percepción que se tenga de él permite inferir de qué
grado es el rigor de la Corte al momento del examen de las normas. Así, si se
opta por un control rígido, violaría la
Carta toda norma que no esté directamente relacionada con la materia que es
objeto de regulación y, por el contrario, si se opta por un control de menor
rigurosidad, sólo violarían la Carta aquellas disposi­ciones que resulten
ajenas a la materia regulada. La Corte estima que un control rígido desconocería
la vocación democrática del Congreso y sería contrario a la cláusula general de
competencia que le asiste en materia legislativa.  Ante ello, debe optarse por
un control que no opte por un rigor extremo pues lo que impone el principio de
unidad de materia es que exista un núcleo rector de los distintos contenidos de
una Ley y que entre ese núcleo temático y los otros diversos contenidos se
presente una relación de conexidad determinada con un criterio objetivo y
razonable”[53].
7.5. De otro lado, la jurisprudencia ha
establecido la distinción entre este principio y el de identidad relativa o
flexible, precisando, como se anotó en acápite anterior, que este último permite
las modificaciones o enmiendas  realizadas al inicial proyecto de ley durante
todo transcurso del trámite legislativo, prohibiendo sí la “creación” de
un proyecto radicalmente distinto. En otras palabras, mientras aquel principio
busca evitar que una o más partes del proyecto sean ajenas a su núcleo temático
principal, éste apunta a impedir la total transformación del proyecto,
tornándolo en uno diferente al inicialmente concebido.
7.6. En conclusión, el principio de unidad de materia no puede ser
entendido de manera rígida, porque desconocería el principio democrático así
como la función legislativa en el marco de la libertad de configuración,
sometida sí a los parámetros que acaban de explicarse  Por  contrario, se
rompería en la medida que no exista congruencia entre los distintos aspectos
que regula la ley y la materia dominante de la misma[54].
Octava. Análisis del artículo 15 de la
Ley 1640 de 2013
8.1. Como quedó dicho, este tribunal debe
determinar, en primer lugar, si los apartes demandados del artículo 15 de la
Ley 1640 de 2013 vulneran el precepto  contenido en el artículo 157 de la
Constitución, relacionado con los pasos necesarios para su aprobación. Por
ello, siguiendo los planteamientos del actor, la
Corte efectuará a continuación el estudio de las situaciones que configurarían
el vicio alegado con base en los documentos allegados al proceso y su cotejo
con la jurisprudencia constitucional, a partir de lo cual decidirá lo pertinente.
Adujo
el demandante la presunta vulneración del trámite legislativo al no agotar el
primer debate en la respectiva comisión permanente de cada cámara, toda vez que
como precepto “nuevo”, fue incluido para segundo debate, en posible
transgresión de los principios de consecutividad e identidad flexible.
8.2.
Como primera medida observa la Corte que el proyecto de ley fue presentado ante
la Secretaría General de la Cámara de Representantes en mayo 8 de 2013 por el
Ministro de Hacienda y Crédito Público, con su correspondiente exposición de
motivos, destacando como objetivos del mismo:
“i) adecuar presupuestalmente algunas de las disposiciones
contempladas en la reciente reforma tributaria, Ley 1607 del 26 de diciembre de
2012;
ii) dar cumplimiento a los acuerdos establecidos con los productores
cafeteros a comienzos del mes de marzo;
iii) asignar nuevos recursos a sectores de gran potencial de
impacto sobre el crecimiento económico y la generación de empleo, los cuales se
ejecutarán en el marco del Plan de Impulso a la
Productividad y el Empleo, PIPE, que el Gobierno Nacional ha puesto en marcha,
y
iv) incluir algunas operaciones que se consideran necesarias
para la correcta ejecución del presupuesto en algunas entidades”.
Puesto
a consideración del órgano legislativo, este proyecto de ley constó en ese
momento de solo ocho artículos, relacionados con:“Presupuesto de Rentas y
Recursos de Capital” (art. 1°), “Adiciones al Presupuesto de Gastos o
Ley de Apropiaciones” (art. 2°), “Reducciones al Presupuesto de Gastos o
Ley de Apropiaciones” (art. 3°), “Contracréditos  el Presupuesto de
Gastos o Ley de Apropiaciones” (art. 4°), “Créditos al Presupuesto
General de la Nación” (art. 5°), trasferencias de recursos tributarios al FOSYGA
para financiar el sistema de seguridad social (art. 6°), autorizaciones de
importación de combustibles para atenuar en el mercado interno las fluctuaciones
de los precios internacionales del crudo  (art.7°) y vigencia de la ley
(art.8°)[55].
Según
la estructura descrita, el proyecto recibió ponencia para primer debate en las
Comisiones Económicas Conjuntas de ambas cámaras del Congreso[56], siendo, por
solicitud del Ministro del ramo, adicionado con tres artículos nuevos, encaminados
a: (i) la destinación de recursos del presupuesto del Ministerio de Defensa
Nacional; (ii) la inversión de dineros para reposición de vehículos y el
respectivo reconocimiento económico; (iii) la destinación de recursos del Proyecto
de tarifas sector GLP. Incluyó también otras proposiciones de Senadores y Representantes,
una sobre la interpretación con autoridad por parte del legislador en torno a
la naturaleza de los recursos consignados en los fondos de pensiones y
cesantías y otra sobre la ampliación de la vigencia de restricción sobre gastos
de personal, dispuesta en el artículo 255 de la
Ley 1450 de 2011 (“por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014”)[57].
En  mayo 21 de 2013, reunidas las Comisiones Conjuntas
Terceras y Cuartas del Senado de la
República y Cámara de Representantes, este proyecto fue presentado a primer debate,
previo llamado a lista y verificación del quórum (Acta N° 033 de 2013), siendo
discutido, votado y aprobado el 30 de mayo siguiente, con la expresa mención de
que “este proyecto de ley consta de 8 artículos y en la ponencia se
presentan 3 artículos nuevos, el pliego de modificaciones, modificada (sic)
a los artículos 1°, 2°, 3° ,4° y 5° y la
Proposición leída por el coordinador de ponentes” (Acta N° 35 de 2013) [58].
Así mismo, el Secretario de la
Comisión Tercera del Senado dejó nota acerca de que “las Cuatro Comisiones
Económicas Conjuntas Terceras y Cuartas de Senado de la
República y Cámara de Representantes, votaron afirmativamente el articulado,
con el Pliego de Modificaciones, los artículos nuevos incorporados en la
Ponencia para Primer Debate y la proposición presentada por el honorable
Senador Juan Carlos Restrepo Escobar avalada por el Gobierno Nacional del
Proyecto de Ley número 304 de 2013 Cámara, 252 de 2013, Senado, de forma
ordinaria de acuerdo a lo establecido en el artículo 129 de la
Ley 5ª de 1992 modificado por el artículo 1° de la
Ley 1431 de 2011”.
En igual sentido, tales comisiones económicas
conjuntas de ambas cámaras, “votaron afirmativamente el título y querer de
que el Proyecto de ley número 304 de 2013 Cámara, 252 de 2013 Senado, tenga
segundo [debate] de forma ordinaria de acuerdo a lo establecido en el
artículo 129 de la Ley 5ª de 1992, modificado por el artículo 1° de la
Ley 1431 de 2011”.
8.3. Conforme a lo anterior, para esta corporación es
claro que el artículo 15 acusado, inexistente al momento de la presentación del
proyecto, de las modificaciones y de la inclusión del articulado nuevo que totalizaba
once preceptos, no fue ni pudo haber sido objeto de primer debate en las comisiones
legislativas conjuntas. Empero, al menos en principio, este hecho no supondría reparo
constitucional alguno, puesto que el artículo 160 de la carta política dispone
que con ocasión de las discusiones legislativas, “en segundo debate cada
cámara podrá introducir al proyecto las modificaciones, adiciones y supresiones
que juzgue necesarias”, pese a que el artículo 157 ibídem establece la exigencia
regular de cuatro debates.
Con todo, esta Corte advierte también que el primer debate,
por tener como eje de análisis y decisión los objetivos de la
Ley enunciados, fijó temas que guardan íntima y necesaria relación con la
estructura y el manejo del Presupuesto General de la
Nación de 2013, a partir de las normas iniciales y las adicionales, lo que confrontado
con los apartes del artículo 15 acusado, daría como resultado la vulneración de
los principios de consecutividad y de identidad flexible. Estas circunstancias se
abordarán seguidamente a partir de los debates legislativos en el Congreso y la
jurisprudencia conocida y vigente sobre la materia.
8.4. El 12 de junio de 2013, los
ponentes que en su momento fueron designados por las Mesas Directivas de las
Comisiones Tercera y Cuarta de la
Cámara de Representantes, presentaron para segundo debate la ponencia, con pliego
de modificaciones anexo, previas reuniones sostenidas con el Ministro de
Hacienda y Crédito Público.
Además de una serie de medidas
sobre recortes y traslados presupuestales, la ponencia incluía como artículo
nuevo el que ahora es objeto de demanda parcial, bajo el entendido de que
tal proposición “es necesaria para que el órgano de control fiscal pueda
desempeñar de manera más eficiente la misión constitucional que le ha sido
asignada”[59].
Esta nueva norma se habría introducido al amparo de lo previsto en el inciso 2°
del artículo 160 superior conforme al cual “durante el segundo debate cada
cámara podrá introducir al proyecto, las modificaciones, adiciones y
supresiones que juzgue necesarias”, bajo el entendido de que conforme a esa
regla no se tornaba imperativa la inclusión de ese nuevo artículo desde el
primer debate.
A su turno y con esa misma lógica, la ponencia para
segundo debate presentada en la plenaria del Senado de la
República, incluyó también el artículo nuevo ahora acusado[60]. En esta
cámara legislativa el segundo debate se abrió en la sesión de junio 17 de 2013
(Acta N° 67 de 2013) previo anuncio para su discusión y aprobación en junio 12
de 2013 (Acta N° 66 de 2013), con la siguiente manifestación y decisión: “La
Presidencia somete a consideración de la plenaria el bloque del articulado del
proyecto: 10 artículos originales, más cinco nuevos y 2 proposiciones que
tienen el consenso de los ponentes y el Ministerio de Hacienda, con la
exclusión del artículo nuevo que leyó el Senador Juan Carlos Restrepo y cerrada
la discusión pregunta: Adopta la plenaria el articulado con las modificaciones
propuestas? Y esta responde afirmativamente”. Adoptado el artículo excluido
y cumplida la votación del proyecto de ley y su título, (Por el Sí 67, Por el
No 2), el bloque del articulado fue aprobado con las modificaciones propuestas[61].
Más adelante, al llegar el asunto para último debate
ante la plenaria de la  Cámara de Representantes, y en razón a las importantes
diferencias existentes entre lo aprobado en primer debate por las comisiones
conjuntas y la versión acogida por la plenaria del Senado, se decidió conformar
una Comisión Accidental al interior de la
Cámara de Representantes, que se encargaría de elaborar una versión final para
la aprobación de ésta.
Finalmente, en Sesión Plenaria del día 19 de junio
de 2013 (Acta N° 215 de junio 18 de 2013) se ordenó dar segundo debate a este
proyecto, resultando aprobada la proposición existente sobre el mismo, con
registro final de votación (Por el Sí 109, Por el No 0) y el siguiente informe
del Secretario: “Señor Presidente inicialmente son 11 artículos, sin embargo
hay cuatro proposiciones que los Ponentes dicen que se dejen como constancia y
hay una proposición que propone con la firma de más de 70 honorables
Representantes, que pide que se acoja el texto aprobado en segundo debate del
Senado que son 16 artículos y hay un artículo nuevo, entonces si usted ordena
leemos las proposiciones”.
Realizada su lectura y cerrado el registro de
votación (por el Si 117, Por el No 0 votos), la
Cámara de Representantes acogió un texto equivalente al del proyecto aprobado
en segundo debate por la plenaria del Senado (Acta N° 216 de junio 19 de 2013)
y el título del mismo, previa votación (Por el Si 106, Por el no 0)[62].
Así las cosas, se observa que ambas cámaras
legislativas aprobaron en sus respectivas plenarias un mismo texto definitivo sobre
el Proyecto de ley 304 de 2013 Cámara / 252 de 2013 Senado, el cual incluía el
artículo ahora acusado[63].
8.5. El trámite legislativo expuesto evidencia entonces
la inclusión, el estudio, la votación y la aprobación del artículo 15 de la
Ley 640 de 2013 como artículo nuevo, el mismo que, según se explicó, no
hizo parte del proyecto radicado en la
Secretaría General de la Cámara de Representantes en mayo 8 de 2013 para
primer debate legislativo. Esta circunstancia demuestra entonces que el referido
proyecto no surtió los cuatro debates reglamentarios (numerales 2° y 3° del artículo
157 superior), al haber estado ausente de los dos primeros[64] lo que
lesiona el principio de consecutividad.
Para la
Corte lo indicado en precedencia no tendría ningún reparo constitucional, si no
fuera porque el entendimiento y la aplicación del ya citado principio de consecutividad,
surge conexo e inescindible con el de identidad flexible o relativa, de forma
que no pueden desligarse, en tanto los desarrollos incluidos durante el segundo
debate, siempre han de caber dentro de lo discutido y aprobado en el primero,
en la respectiva comisión constitucional permanente. En otras palabras, las
adiciones o modificaciones introducidas encuentran un límite de concreción en “el
tema del proyecto” desde el primer debate.
Frente al caso concreto, constata
esta corporación que los asuntos estudiados en primer debate por las Comisiones
Conjuntas Terceras y Cuartas del Senado de la
República y Cámara de Representantes, según la ponencia y los motivos que sustentaron
el proyecto de ley número 304 de 2013 Cámara y 252 de
2013 Senado, se referían a aspectos estrictamente
presupuestales, vinculados a la composición y manejo de recursos fiscales
(créditos, contracréditos, reducciones, traslados, asignaciones, inversiones,
supresiones, transferencias, autorizaciones, vigencias).
Se observa entonces que el
contenido del artículo 15 demandado, no guarda vínculo, relación o injerencia alguna,
ni siquiera indirecta, con tales asuntos, por lo que no podría entenderse implícitamente
incluido en ellos, única supuesto bajo el cual habría de tenerse por cumplido
el principio de identidad flexible, así como también el de consecutividad.
En suma, aun cuando es cierto que
en el segundo debate ante las plenarias pueden incluirse modificaciones o
adiciones frente a lo aprobado en comisiones, como se pretendió hacer con el actual
artículo 15 de la Ley 1640 de 2013, ello solo es posible en cuanto la temática
de tales inclusiones se refiera a lo discutido y aprobado en primer debate, lo que,
según verificación documental, no ocurrió en este caso.
8.6. De otra parte, respecto al
otro vicio alegado, relativo a la posible vulneración del principio de unidad
de materia, observa la Sala que la norma acusada aparece estructurada en un
plano totalmente ajeno, ya no respecto del trámite legislativo, sino frente a la
temática prevalente en la ley en que aparece inserta, que como se explicó, se refiere
a asuntos estrictamente presupuestales, de contenido y propósitos eminentemente
técnicos. En tal medida, se aprecia que la disposición demandada no guarda relación
o conexidad alguna con tales temas, lo que prima facie implica incumplimiento
del principio de unidad de materia estipulado en el artículo 158 superior.
En efecto, según la jurisprudencia
desarrollada por la Corte Constitucional sobre este tópico, los segmentos
atacados del artículo 15 de la Ley 1640 de 2013, no guardan sintonía temática con
el resto de dicha preceptiva, toda vez que, según se explicó, esta norma se
refiere al otorgamiento de facultades extraordinarias al Presidente de la
República para realizar modificaciones en la estructura de la planta de
personal de la Contraloría General en diferentes aspectos, mientras que la ley
a la que pertenece está dirigida a realizar movimientos presupuestales, distantes
por esencia de lo que significan y generan los cambios en la planta de personal
de una específica entidad oficial a partir de modificaciones, incorporaciones y
unificaciones ordenadas por el Presidente de la
República.
Tampoco la norma converge en una
identidad teleológica con el restante articulado de esta ley, por cuanto los
objetivos de ésta son de carácter presupuestal, lo que sin dificultad permite
apreciar una temática y unos objetivos diferentes a los de la disposición
acusada, que apunta a introducir cambios en asuntos relativos a plantas de
personal.
En ese mismo orden de ideas, no
aflora de los segmentos normativos censurados afinidad causal alguna con la ley
que la contiene, pues recordando que la exposición de motivos que inspiró dicha
ley se enfocó en la necesidad de realizar modificaciones al Presupuesto General
de la Nación con base en unas adecuaciones ligadas a una reciente reforma
tributaria y a determinados sectores de la economía de importante impacto, ello
resulta extraño frente al tema que fue acusado por el actor, vinculado como se
anotó, a la estructura y manejo de la planta de personal de la
Contraloría General de la República.
Por último, a tono con lo
expuesto, es evidente que la norma acusada, aun cuando en sí misma, aislada contempla
un fin claro y definido, no guarda coherencia con los demás artículos de esta
ley, faltando así a la conexidad sistemática, lo que por consecuencia lógica, le
impide hacer parte de un cuerpo jurídico racional conforme a la temática
tratada, habida consideración de que su contenido y propósitos no coinciden con
el todo de la ley.
8.7. Como resultado de lo antes
expuesto, para la Corte Constitucional los dos problemas analizados a partir de
los cargos de la demanda, resultan diáfanos y suficientes para invalidar la
constitucionalidad de los apartes demandados del precepto 15 de la
Ley 1640 de 2013, pues como se dijo, esta norma fue incluida dentro del texto
del proyecto antecedente en violación de los principios de consecutividad e
identidad flexible, además de lo cual su contenido resulta extraño frente a la
temática prevalente en dicha norma, por lo que se desconoce también la regla
sobre unidad de materia.
Ahora bien, recordando que en el
presente caso la demanda se dirigió solo contra algunos apartes del artículo 15
de la Ley 1640 de 2013, cuya exclusión por inconstitucionalidad dejaría
vigentes otros segmentos carentes de un claro e inteligible sentido normativo, esta
corporación encuentra necesario realizar una integración normativa[65] con los
restantes textos que conforman esa norma, como resultado de la cual se declarará
inexequible la totalidad de ese artículo, relacionado con el otorgamiento de
facultades extraordinarias al Presidente de la
República para reestructurar las plantas de personal de la
Contraloría General de la República y del DAS (en liquidación).
9. Conclusión
Como producto de los análisis
realizados, la Corte encontró que el artículo 15 de la
Ley 1640 de 2013 fue introducido al texto del proyecto antecedente durante el
trámite ante la plenaria del Senado de la
República, razón por la cual, teniendo en cuenta que el primer debate adelantó
en forma conjunta ante las comisiones económicas de las dos cámaras, esta norma
solo surtió dos de los cuatro debates que conforme al artículo 157 superior son
necesarios para la aprobación de un proyecto de ley. En tal medida, se
vulneraron los principios de consecutividad e identidad flexible, lo que causa
la inexequibilidad de dicha norma.
Paralelamente, esta corporación constató
también la vulneración del principio de unidad de materia previsto en el
artículo 158 de la carta, en la medida que la norma acusada y su contenido se
apartan diametralmente de la temática prevalente en todas las demás
disposiciones que integran esta ley, lo que así mismo implica contrariedad con
el texto superior y justifica su expulsión del ordenamiento jurídico.
VII.   DECISION
En mérito de lo expuesto, la
Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por
mandato de la Constitución,
RESUELVE:
DECLARAR INEXEQUIBLE el artículo 15 de la
Ley 1640 de 2013, “Por
la cual se efectúan unas modificaciones al Presupuesto General de la
Nación para la vigencia fiscal de 2013”.
Cópiese, notifíquese, comuníquese, insértese en la
Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Presidente
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA         MAURICIO GONZÁLEZ
CUERVO
Magistrada
Magistrado
Con aclaración de voto
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ       GABRIEL
E. MENDOZA MARTELO
Magistrado
Magistrado
ANDRÉS MUTIS VANEGAS           JORGE IVAN PALACIO
PALACIO
Magistrado
Magistrado
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB            ALBERTO ROJAS
RIOS
Magistrado                                                    Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
ACLARACIÓN DE VOTO DEL MAGISTRADO
MAURICIO GONZALEZ CUERVO
A LA
SENTENCIA C-386/14
Demanda de
inconstitucionalidad contra unos segmentos del artículo 15 de la Ley 1640 de
2013, “Por la cual se efectúan
unas modificaciones al Presupuesto General de la Nación para la vigencia fiscal
de 2013”
1. Comparto la decisión de la
Sala Plena en declarar la inexequibilidad del artículo 15 de la Ley 1640 de
2013, “Por la cual se efectúan unas modificaciones al Presupuesto General de la
Nación para la vigencia fiscal de 2013”,  al constatarse el exceso en las
facultades extraordinarias conferidas al Presidente de la República en el
artículo acusado, para reestructurar la planta de personal de la contraloría
general y el DAS en liquidación, el desconocimiento de los principios de
consecutividad, identidad flexible y de unidad de materia.
2. No obstante, aclaro mi
voto respecto de la naturaleza del vicio por violación del principio de unidad
de materia, el cual, contrario a lo que ha establecido la jurisprudencia de
esta Corporación, considero es de naturaleza formal y por tanto, sujeto al
plazo de caducidad de la acción de inconstitucionalidad establecido en el
artículo 242 Superior, por las siguientes razones:
2.1. La confrontación que
realiza la Corte no es con un precepto constitucional, sino con la misma ley de
la cual hace parte la norma demandada para determinar su coherencia con la
materia regulada por el correspondiente estatuto legislativo. A partir de ello,
se examina si el Congreso de la República legisló sobre el tema general de la
ley tramitada o si, por no proceder de ese modo, trasgredió las condiciones
bajo las cuales debe ejercer su competencia.
2.2. El examen que debería
realizar el juez del control abstracto para determinar la ocurrencia del
desconocimiento de la unidad de materia, no consiste entonces en determinar la
violación de un contenido material de la Carta, sino en un examen acerca del
adecuado ejercicio de la competencia del Congreso para introducir una norma en
un proyecto de ley, atendiendo su materia general.
En conclusión, el hecho de
que la exigencia de cumplimiento de la unidad material derive de la
Constitución, no implica per se que el contenido de la norma analizada
esté en contra del ámbito material de la Carta Política, pues ello nunca se
analiza cuando se verifica si lo demandado concuerda con el tema general de la
ley que lo contiene. Así, el control constitucional material sólo existe como
tal, en cuanto el parámetro de cotejo de la norma legal acusada sea de
contenido Superior. Por lo cual, el vicio por falta de unidad de materia, al no
emanar de un juicio material -de la norma legal contra un contenido sustancial
de la Constitución- no es un vicio de tal naturaleza.
Respetuosamente,
MAURICIO GONZALEZ CUERVO
Magistrado
[1] C-131 de 1993, M. P. Alejandro Martínez Caballero, entre otras.
[2] Ver, entre otros, Auto 288 de 2001 y sentencias C-1052 de 2001 y
C-568 de 2004 (M. P. Manuel José Cepeda Espinosa) y C-980 de 2005 (M. P.
Rodrigo Escobar Gil).
[3] C-1052 de 2001, precitada.
[4] C-1052 de 2001 y C-980 de 2005, precitadas.
[5] C-1052 de 2001, precitada.
[6] Reiterada en tiempo más reciente mediante la sentencia C-533 de 2012 (M. P. Nilson Pinilla Pinilla).
[7] “Corte Constitucional, sentencia C-012 de 2010.”
[8] “Corte Constitucional, sentencia C-814 de 2009.”
[9] “Corte Constitucional, sentencia C-480 de 2003.”
[10] Cfr. C-737 de 2001, C-1039 de 2004 y
C-131 de 2009, entre muchas otras.
[11] Cfr. C-865 de 2001 (M. P. Eduardo Montealegre Lynett) reiterada
en el fallo C-578 de 2002 (M. P. Manuel José Cepeda Espinosa), entre otros.
[12] Reiterada, entre muchas otras, en la sentencia C-131 de 2009 ( M.
P. Nilson Pinilla Pinilla).
[13] Sentencias C-473 de 2004 (M. P. Manuel José Cepeda Espinosa),
C-370 de 2004 (Ms. Ps. Jaime Córdoba Triviño y Álvaro Tafur Galvis) y auto
A-170 de 2003 (M. P. Álvaro Tafur Galvis)
[14] C-131 de 2009, precitada.
[15] Cfr. C-816 de 2004 (Ms. Ps. Jaime Córdoba Triviño y Rodrigo
Uprimny Yepes).
[16] Cfr. sentencia C-737 de 2001 (M. P. Eduardo Montealegre Lynett).
[17] “Corte Constitucional, C-760 de 2001, precitada.”
[18] C-473 de 2004 precitada.
[19] Cfr. C-737 de 2001, precitada.
[20] Cfr. C-940 de 2003 M. P. Marco Gerardo Monroy Cabra. Ver además C-044
de 2002, M. P. Rodrigo Escobar Gil; C-801 de 2003,
M. P. Jaime Córdoba Triviño; C-1056 de 2003,
M. P. Alfredo Beltrán Sierra; C-333 de 2010 y C-240 de 2012,
M. P. Nilson Pinilla Pinilla; C-490 de 2011 y  C-537 de 2012,
M. P. Luis Ernesto Vargas Silva; C-894 de 2012,
M. P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub; C-015 de 2013,
M. P. Mauricio González Cuervo; C-274 de 2013,
M. P. María Victoria Calle Correa, entre muchas otras.
“ [21]
Corte Constitucional, Sentencia C-940 de 2003 (MP. Marco Gerardo Monroy Cabra).
En la sentencia, la Corte consideró que el principio de identidad ‘(…) adquiere
en la Constitución de 1991 una connotación distinta a la que tenía en el
régimen constitucional anterior, (…) si en la
Carta de 1886 se exigía que el texto aprobado en cada uno de los debates fuera
exactamente el mismo, por lo cual cualquier modificación aún menor implicaba
repetir todo el trámite, hoy en día se ha abandonado el principio de identidad
rígido, para permitir que las comisiones y las plenarias de las cámaras puedan
introducir modificaciones al proyecto (CP art. 160), y que las discrepancias
entre lo aprobado en una y otra Cámara no obliguen a repetir todo el trámite,
sino que las comisiones accidentales preparen un texto unificado que supere las
diferencias, texto que es entonces sometido a la aprobación de las plenarias.’”
[22] Cfr. C-453 de 2006, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa. Ver además
C-333 de 2010; C-490 de 2011; C-240, C-537 y C-894 de 2012; C-015  y C-274 de
2013 precitadas, entre muchas otras.
[23] El artículo 148 de la Ley 5 de 1992, prescribe además que “cuando
un proyecto haya pasado al estudio de una Comisión permanente, el Presidente de
la misma deberá rechazar las disposiciones o modificaciones que no se
relacionen con una misma materia, decisiones que serán apelables ante la
Comisión”. Cfr. C-537 de 2012 y C-015 de 2013,
precitadas, entre otras.
[24] Cfr.C-490 de 2011, precitada.
[25] “Cfr. Corte Constitucional, sentencia C-208/05.”
[26] “Sentencia C-702 de 1999.”
[27]  “Sentencia C-1190 de 2001. También se puede consultar la
Sentencia C-950 de 2001.”
[28]  “Sentencia C-702 de 1999.”
[29] “Ver Sentencia C-1108/01.”
[30] “Sentencias C-008 de 1995 y C-809 de 2001.”
[31] “Cfr. Corte Constitucional, sentencia C-706/05.”
[32] Cfr. C-490 de 2011, precitada.
[33] Cfr. Corte Constitucional, sentencia C-453/06.
[34] “Corte Constitucional, Sentencia C-801 de 2003, en este caso
se examinó los cambios sufridos por el artículo 51 de la
Ley 789 de 2003 (jornada laboral flexible), frente al cual el Congreso ensayó
distintas fórmulas en todos los debates. El artículo, tal y como fue finalmente
aprobado, no hizo parte ni del proyecto del gobierno, ni de la ponencia para
primer debate en comisiones. En la ponencia para segundo debate en plenaria de la
Cámara fue incluido y aprobado el artículo sobre jornada laboral flexible. En
la ponencia para segundo debate en plenaria del Senado, no existía el artículo
sobre jornada laboral flexible, pero sí el asunto de la jornada laboral. La
comisión de conciliación adopta el artículo sobre jornada laboral flexible y
fórmula que es aprobada por las Cámaras. Aun cuando el artículo como tal sólo
es aprobado inicialmente en la Plenaria de la
Cámara,  el asunto sobre la regulación de la jornada laboral sí fue aprobado
en los 4 debates.”
[35] “Corte Constitucional, sentencia C-1092 de 2003.”
[36] “Corte Constitucional, sentencia C-920 de 2001. La
Corte declara la inexequi­bilidad de una disposición. Intro­ducida en el
último debate, que constituía un asunto nuevo, sin relación con la materia
debatida hasta ese momento.”
[37] “Ver Corte Constitucional, sentencia C-198 de 2002.”
[38] Cfr. C-537 de
2012, precitada. En armonía con los principios aludidos, el Reglamento del
Congreso (Ley 5ª. de1992) dispone: “Artículo 178.  MODIFICACIONES. De
conformidad con lo dispuesto en el artículo 160, inciso 2o., de la
Constitución Política, cuando a un proyecto de ley le sean introducidas
modificaciones, adiciones o supresiones durante el debate en Plenaria, éstas
podrán resolverse sin que el proyecto deba regresar a la respectiva Comisión
Permanente.//Sin embargo, cuando se observaren serias discrepancias con la
iniciativa aprobada en Comisión, o se presentaren razones de conveniencia,
podrá determinarse que regrese el proyecto a la misma Comisión para su reexamen
definitivo. Si éste persistiere en su posición, resolverá la
Corporación en pleno. //Las enmiendas que se presenten estarán sometidas a las
condiciones indicadas para el primer debate, en los artículos 160 y siguientes,
con las excepciones de los artículos 179
a 181”.
[39]“Sentencias C-801 de 2003 (MP. Jaime Córdoba Triviño), C-839 de
2003, (MP. Jaime Córdoba Triviño) C-940 de 2003, (MP. Marco Gerardo Monroy
Cabra), C-226 de 2004, (MP. Clara Inés Vargas Hernández).”
[40] “Sentencia C-307 de 2004, (MPs. Rodrigo Escobar Gil, Manuel
José Cepeda Espinosa y Alfredo Beltrán Sierra.”
[41] “Sentencia C-1147 de 2003 (MP. Rodrigo Escobar Gil, AV. Manuel
José Cepeda Espinosa y Rodrigo Escobar Gil. SV. Eduardo Montealegre Lynett).”
[42] “Sentencia C-753 de 2004, (MP. Alfredo Beltrán Sierra, SV.
Jaime Araujo Rentería).”
[43] Cfr. C-274 de 2013, precitada.
[44] Ibídem. Ver además C-1056 de 2003 y C-312 de 2004 precitadas,
entre otras. El Artículo 179 de la Ley 5ª de 1992, reza: “ENMIENDA TOTAL O PARCIAL. Si el pleno aprobare una enmienda a la totalidad
de las que propongan un texto alternativo, se dará traslado del mismo a la
Comisión correspondiente para que sea acogido en primer debate. Si ésta lo
rechazare, se archivará el proyecto. // Si en cambio,
fuere una enmienda al articulado, que no implica cambio sustancial, continuará
su trámite constitucional”.
[45] Cfr. C-133 de 2012 (M. P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo). Ver
además C-274 de 2013 (M. P. María Victoria Calle Correa).
[46] Ibidem. Ver además C-390 de 1996 (M. P.  José Gregorio Hernández
Galindo).
[47] C-486 de 2009 (M. P. María Victoria Calle Correa). Ver
además C-025 de 1993 (M. P. Eduardo Cifuentes Muñoz), C-531 de 1995 (M. P.
Alejandro Martínez Caballero), C-256 de 1998 (M. P. Fabio Morón Díaz),  C-006
de 2001 (M. P. Eduardo Montealegre Lynett), C-506 de 2006 (M. P. Clara Inés
Vargas Hernández), C-714 de 2008 (M. P. Nilson Pinilla Pinilla), entre otras. Ver además los fallos C-501 de 2001 (M. P. Jaime Córdoba
Triviño), C-230 de 2008 (M. P. Rodrigo Escobar Gil) y la precitada C-133 de
2012.
[48] Cfr. C-501 de 2001, precitada.
[49] C-786 de 2004 (M. P. Marco Gerardo Monroy Cabra). Ver además las
precitadas sentencias C-714 de 2008 y C-133 de 2012.
[50] C-025 de 1993 (M. P. Eduardo Cifuentes Muñoz) y C-992 de 2001 (M.
P. Rodrigo Escobar Gil).
[51]Ibídem.
[52]Cfr. C-1067 de 2008 (M. P. Marco Gerardo
Monroy Cabra).
[53] Cfr. C-501 de 2001, precitada.
[54] C-352 de 1998 (Ms. Ps. Antonio Barrera Carbonell y Alfredo
Beltrán Sierra. Ver también C-133 de 2012.
[55] Gaceta del Congreso N° 267 de mayo 9 de 2013, Cámara de
Representantes,  págs. 7 a 36.
[56] En cumplimiento de la regla prevista en el inciso 3° del artículo
346 de la
Constitución Política, conforme a la cual “Las comisiones de asuntos
económicos de las dos cámaras deliberarán en forma conjunta para dar primer
debate al proyecto de Presupuesto de rentas y Ley de Apropiaciones”, regla
que naturalmente aplica también al caso de eventuales reformas o adiciones a
una Ley anual de Presupuesto.
[57] Gaceta del Congreso N°337 de mayo 29 de 2013, Cámara de
Representantes.
[58] Gaceta del Congreso N°534 de julio 25 de 2013, Cámara de
Representantes, págs. 7 a 51. N° 343 de mayo 29 de 2013,  Senado de la
República, págs. 1 a 27.
[59] Gaceta del Congreso  N° 409 de junio 12 de 2013, Cámara de Representantes,
págs. 13 a 37: N° 407 de junio 12 de 2013, Senado de la
República,  pág.1 a 37.
[60] Gaceta N° 407 de junio 12 de 2013, Senado de la
República, págs. 1 a  13.
[61] Gaceta del Congreso N° 662 de agosto 30 de 2013, Senado de la
República, pág..95; N° 691 de septiembre 6 de 2013, págs. 1
a 62.
[62] Gaceta del Congreso N° 751 de septiembre 20 de 2013, Cámara  de
Representantes, págs.120 y 121; N° 757 de septiembre 23 de 2013, Cámara de
Representantes, págs. 148, 158 a 168.
[63] Gaceta del Congreso N° 462 de julio 2 de 2013, Cámara  de
Representantes, pág. 1 a 38;  N° 878 de octubre 31 de 2013,  págs. 1
a 24.
[64] Que en el presente caso, y según lo antes explicado, se
realizaron de manera conjunta y simultánea en cumplimiento de lo previsto en el
inciso 3° del artículo 346 superior.
[65] Según el fallo C-463 de 2008 (M. P. Jaime Araújo Rentería), la
integración de unidad normativa con preceptos no acusados procede
excepcionalmente en tres hipótesis: “(i) en primer lugar, en el caso cuando se demanda una
disposición que no tiene un contenido normativo claro y unívoco, razón por la
cual resulta necesario integrar su contenido normativo con el de otra
disposición que no fue acusada, a fin de completar el enunciado normativo
demandado y evitar así una decisión inhibitoria; (ii) en segundo lugar,
cuando el enunciado normativo demandado se encuentra reproducido en otras
normas del ordenamiento que no fueron demandadas, a fin de evitar que el fallo
de constitucionalidad resulte inane; y (iii) cuando la disposición
demandada se encuentra íntima o intrínsecamente vinculada o relacionada con
otra disposición, respecto de la cual se yerguen serias sospechas de
constitucionalidad.. Ver además, C-320 de 1997 (M. P. Alejandro Martínez
Caballero), C-539 de 1999 (M. P. Eduardo Cifuentes Muñoz) y C-624 de 2013 (M.
P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub).