C-964-99
Sentencia C-964/99
Sentencia
C-964/99
EJERCICIO DE
PROFESION Y RIESGO SOCIAL-Concepto
En primer término,
el riesgo social que genera la actividad social debe ser claro y afectar, o
poner en peligro, el interés general y derechos fundamentales; pero eso no es
suficiente; es además necesario que ese riesgo pueda ser disminuido de manera
sustantiva gracias a una formación académica específica. En efecto, no tiene
sentido que la ley profesionalice ciertos oficios e imponga, como requisito
para su ejercicio,  un título de idoneidad, si los riesgos de esa actividad no
pueden ser claramente reducidos gracias a una formación, pues, de no ser así,
la exigencia del título sería inadecuada e innecesaria. Por ende, sólo puede
limitarse el derecho a ejercer un oficio y exigirse un título de idoneidad,
cuando la actividad genera (i) un riesgo de magnitud considerable, (ii) que es
susceptible de control o de disminución a través de una formación académica
específica.
TECNICO
CONSTRUCTOR-Certificado
Es constitucional
que el Legislador exija el certificado que acredite los conocimientos
necesarios para ejercer la actividad de técnicos constructores, por lo que se
declarará exequible esa exigencia establecida en el artículo 14 de la Ley 14 de
1975, según el cual “queda prohibido el ejercicio de la profesión de Técnico
Constructor a quienes no posean el correspondiente certificado expedido de
acuerdo con la presente ley”, sin que la Corte deba pronunciarse
específicamente sobre el resto de esa disposición, que señala  que  a “los
infractores se les aplicarán las sanciones que establezca el decreto
reglamentario de esta ley”, por cuanto el actor no formuló cargo específico
contra esa expresión.
TITULO DE
IDONEIDAD Y LIBERTAD DE CONFIGURACION POLITICA DEL LEGISLADOR
Es razonable
sostener que si el Legislador está obligado a exigir títulos de idoneidad
también goza de un margen importante de discrecionalidad para fijar los
requisitos necesarios para obtener la autorización estatal para el ejercicio de
una profesión. Sin embargo, esto no quiere decir que el Legislador es
absolutamente libre para establecer las condiciones para lograr el título de
idoneidad, pues el Congreso no puede imponer condiciones exageradas, o poco
razonables, que anulen los derechos a ejercer una profesión y al trabajo. Se ha
señalado que la libertad de configuración política del Legislador para determinar
los requisitos para obtener el título profesional debe enmarcarse dentro de las
siguientes premisas: (i) regulación legislativa, pues es un asunto sometido a
reserva de ley; ii) necesidad de los requisitos para demostrar la idoneidad
profesional, por lo que las exigencias innecesarias son contrarias a la
Constitución; iii) adecuación de las reglas que se imponen para comprobar la
preparación técnica; iv) las condiciones para ejercer la profesión no pueden
favorecer discriminaciones prohibidas por la Carta.
PRINCIPIO DE
IGUALDAD EN LA LEY-Análisis
en el tiempo debe ser flexible
El análisis de
igualdad en el tiempo no puede ser estricto sino muy flexible, pues no sólo la
categoría temporal no es potencialmente discriminatoria sino que, además, un
escrutinio muy fuerte de igualdad en este campo petrificaría el ordenamiento,
en detrimento del principio democrático, pues las mayorías no podrían modificar
las regulaciones vigentes. La diferenciación entre los auxiliares de la
construcción que laboraban con anterioridad y quienes lo hacen con
posterioridad a la vigencia de la Ley 14 de 1975 no es contraria al artículo 13
de la Constitución, pues no se puede argumentar que, como en el pasado, algunas
personas habían ejercido esa actividad socialmente riesgosa, sin ninguna
capacitación profesional, entonces la ley se encuentra imposibilitada para
exigir  que, a partir de un determinado momento, esa labor sólo pueda ser
adelantada por quienes hayan previamente adquirido idoneidad en ese campo,
gracias a una formación académica adecuada.
TITULO DE
IDONEIDAD Y PRINCIPIO DE CONFIANZA LEGITIMA
En función del
principio de confianza legítima, que encuentra sustento constitucional en la
buena fe, tal y como esta Corte lo ha señalado, lo único que
constitucionalmente se puede exigir del Legislador es que la normatividad
establezca un período razonable de transición, que permita a quienes venían
ejerciendo esa actividad, ajustarse a las nuevas regulaciones. Y lo cierto es
que la ley impugnada, así como regulaciones posteriores, han establecido un
plazo prudente de varios años para que las personas adquieran la
correspondiente formación, o demuestren la experiencia suficiente, para acceder
al certificado de idoneidad, por lo cual, la disposiciones acusadas no
desconocen el principio de confianza legítima.
CONSEJO
PROFESIONAL NACIONAL DE INGENIERIA Y ARQUITECTURA-Naturaleza
El Consejo
Profesional de Arquitectura e Ingeniería tiene una naturaleza pública, la cual
se deduce de su integración y del tipo de función que desempeña. La facultad
legal otorgada al Consejo Profesional Nacional de Ingeniería, Arquitectura y
afines, como ente administrativo que ejerce la función pública de vigilancia
sobre la profesión de técnico constructor, desarrolla el artículo 26 de la
Constitución, por lo cual se declararán exequibles las disposiciones normativas
demandadas que se refieren al Consejo Profesional Nacional de Ingeniería,
Arquitectura y afines.
COLEGIOS Y
ASOCIACIONES PROFESIONALES-Diferencias/COMITE
DE TECNICOS CONSTRUCTORES-Inconstitucionalidad
Los comités de
constructores no fueron entonces creados legalmente como un colegio
profesional. Sin embargo, algunos podrían sostener que es una asociación que
defiende los intereses particulares del gremio y que, por lo tanto, deben
entenderse como colegios. Esa tesis no es de recibo ya que el origen de los
colegios profesionales parte de la iniciativa privada, pues “en términos
generales son los particulares y no el Estado a la luz de la actual
Constitución, quienes determinan el nacimiento de un colegio profesional, pues
ésta tarea es eminentemente el desarrollo del artículo 38 de la Carta”. Por
consiguiente, es de la esencia de los colegios profesionales, la integración
voluntaria de personas que desempeñan una labor cualificada, por lo cual, estos
comités de constructores, que fueron legalmente creados, no pueden considerarse
colegios profesionales. La anterior conclusión se confirma cuando se analiza la
integración de los comités de constructores, pues es claro que éstos no tiene estructura
democrática, requisito ineludible para que la ley pueda atribuirles funciones
públicas. Podría considerarse que los comités de técnicos constructores son una
manifestación del derecho de asociación de profesionales, que buscan defender
los intereses gremiales. Sin embargo, ese argumento no es de recibo por las
siguientes dos razones. En primer lugar, la ley no puede crear asociaciones de
particulares, tan sólo puede autorizarlas, como quiera que es de la esencia de
este derecho la libre iniciativa privada. De otra parte, la ley no puede
asignar funciones públicas a las asociaciones de profesionales, pues esas
facultades sólo pueden ser delegadas en los colegios profesionales, que
precisamente por tal razón, deben tener una estructura democrática. Debe
declararse inexequible la creación de los comités nacional y seccionales de
técnicos constructores.
PRINCIPIO DE
CONSERVACION DEL DERECHO/TECNICO CONSTRUCTOR-Inconstitucionalidad de obligación de contratarlo
La Corte
considera que exigir, en todos los casos y en todas las obras, la presencia de
un técnico constructor resulta irrazonable y desproporcionado. ¿Significa lo
anterior que el artículo 12 acusado debe ser retirado del ordenamiento? No
obligatoriamente, por cuanto ese mandato es razonable, si se entiende que, en
todo caso, la vigilancia concreta de una construcción, debe ser llevada a cabo
por una persona capacitada, que demuestre un certificado de idoneidad en este
campo, por lo cual, debe contratarse a un individuo con tales calidades, ya sea
un técnico constructor, o ya sea otro profesional -como un ingeniero o
arquitecto- que demuestre una igual o superior suficiencia académica en este
campo. Por tal razón, y en función del principio de conservación del derecho,
la Corte condicionará la constitucionalidad de esa exigencia establecida por la
disposición impugnada.
TECNICO
CONSTRUCTOR-Inconstitucionalidad
de obligación de contratarlo tiempo completo/AUTONOMIA DE CONTRATACION
LABORAL-Alcance
Exigir la
permanente presencia de un técnico constructor, por tiempo completo, cuando
ésta no es necesaria, limita desproporcionadamente la facultad de las partes
para definir la duración del contrato y determinar el tiempo de prestación de
los servicios que son necesarios para el correcto desempeño de una actividad.
En efecto, la expresión “de tiempo completo” contenida en el artículo 12 de la
Ley 14 de 1975 impone una determinada forma de contratación para los técnicos
constructores, lo cual desconoce las condiciones particulares de la actividad y
la libertad de los contratantes para fijar el tiempo de duración de la relación
contractual. Por esta razón, la Corte comparte la argumentación de los
intervinientes, al considerar que esa expresión anula la autonomía contractual
para el desempeño de una labor que, si bien puede ser restringida legalmente,
no es posible anularla. Por lo tanto, la Corte declarará inexequible esa
expresión.
COSA JUZGADA
RELATIVA-Justificación
En las
situaciones en las que la demanda no cobija varias posibilidades de
contradicción de las normas acusadas y el ordenamiento jurídico, no le
corresponde a la Corte hacer un examen oficioso sobre las mismas, por lo que
podrán ser objeto de nuevo pronunciamiento.
Referencia:
Expediente D-2426
Demanda de
inconstitucionalidad contra los artículos 1, 3, 5, 6, 10, 12, 14 y 15 de la Ley
14 de 1975
Actor: Julio Alfonso
Rosas Garzón
Magistrado ponente:
Dr. ALEJANDRO
MARTÍNEZ CABALLERO
Santa Fe de Bogotá,
primero (1) de diciembre de mil novecientos noventa y nueve (1999).
La Sala Plena de la
Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de
los requisitos y trámite establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido
la siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
En ejercicio de la
acción pública de inconstitucionalidad, el ciudadano Julio Alfonso Rosas Garzón
demandó los artículos 1, 3, 5, 6, 10, 12, 14 y 15 de la Ley 14 de 1975, “por
la cual se reglamenta la profesión de Técnico Constructor en el territorio
nacional”
Cumplidos los
trámites constitucionales y legales propios de los procesos de
inconstitucionalidad, la Corte Constitucional procede a decidir acerca de la
demanda de la referencia.
II. NORMA
DEMANDADA.
A continuación, se
transcriben los textos de las disposiciones demandadas, conforme a su
publicación en el Diario Oficial No. 34.278 del 17 de marzo de 1975:
“Ley 14  de 1975
(febrero 18)
Por medio de la cual se reglamenta la
profesión de técnico constructor en el territorio nacional
El Congreso de Colombia,
DECRETA:
Artículo 1º.
Definición. Entiéndase por técnico constructor la persona que ejerce a nivel
medio o como auxiliar de ingenieros o arquitectos la profesión de la
construcción, tal como la define el artículo 309 del Código Sustantivo del
Trabajo.
(…)
Artículo 3º. Para
ejercer la actividad de técnico constructor deberá obtenerse el correspondiente
certificado, expedido por el Consejo Profesional Nacional de Ingeniería,
Arquitectura y afines, en virtud de la facultad a éste otorgada por las
disposiciones vigentes y a solicitud del Comité Nacional de Constructores en
Bogotá, o de sus Comités seccionales de los Departamentos, mediante el
cumplimiento de los siguientes requisitos:
a) Los  egresados
de las escuelas técnicas para la formación de constructores deberán solicitar
matrícula al Consejo Nacional Profesional de Ingeniería, Arquitectura y Afines
o la Seccional respectiva, por intermedio del Comité Nacional de Constructores
o del respectivo Comité Seccional. Para el efecto deberán acreditar certificado
de haber cursado y aprobado íntegramente el plan de estudios de las facultades
o escuelas técnicas de la enseñanza de la construcción, debidamente aprobadas y
reglamentadas por el Gobierno Nacional.
Comprobación de
práctica no inferior a dos años, certificada por un ingeniero o arquitecto
debidamente titulado y matriculado o por la entidad que sea acordada por el
Gobierno Nacional en la reglamentación de esta ley. Dicha práctica podrá
haberse realizado con anterioridad a los estudios, simultáneamente con ellos o
con posterioridad a los mismos.
Quien cumpla con
los anteriores requisitos tendrá la denominación de técnico constructor.
b) También podrán
obtener certificado para poder ejercer la profesión de técnico constructor las
personas que sin haber hecho los estudios señalados en el inciso 1º del literal
a), hayan ejercido con reconocidas capacidades y honradez la actividad de
técnico constructor por un lapso no inferior a diez años, comprobado por
certificados expedidos por ingenieros o arquitectos debidamente titulados y
matriculados, o por la entidad nacional que el Gobierno acuerde en la
reglamentación de la presente ley.
La solicitud de
certificado se hará por intermedio del Comité Nacional de Constructores en
Bogotá, o en los Comités Seccionales en los departamentos.
(…)
Artículo 5º.  En
Bogotá funcionará el Comité Nacional de Técnicos Constructores, auxiliar del
Comité Nacional Profesional de Ingeniería y Arquitectura, con las siguientes
atribuciones:
a) Tramitar todo
lo referente a la expedición de la matrícula de los Técnicos Constructores.
b) Conceptuar
sobre la suspensión o cancelación de los mismos.
c) Velar porque
se cumplan en todo el territorio nacional las disposiciones sobre ejercicio de
la profesión de Técnico Constructor, y denunciar ante las autoridades
competentes las violaciones que se presenten.
d) Expedir su
reglamento interno
e) Elegir sus
directivas.
Artículo 6º.  El
Comité Nacional de Técnicos en Construcción estará integrado así:
a) Un ingeniero y
un arquitecto titulados y matriculados, designados por la Sociedad Colombiana
de Ingenieros y por la Sociedad Colombiana de Arquitectos, respectivamente.
b) Un
representante del Gobierno Nacional, nombrado por el Ministerio de Obras
Públicas, ingeniero o arquitecto titulado y matriculado.
c) Dos técnicos
constructores, uno de ellos titulado, con certificados nombrados por la
Directiva de la Federación Colombiana de Constructores.
d) Un delegado de
las Escuelas Técnicas de Construcción aprobadas y reconocidas por el Gobierno
Nacional.
El Comité
Nacional de Constructores creará Comités Seccionales Departamentales, con las
mismas calidades del Comité Nacional.
Los Consejos
Profesionales y Seccionales de Ingeniería y Arquitectura nombrarán sus
respectivos representantes en dichos Comités Seccionales.
(…)
Artículo 10º. El
Consejo Nacional Profesional de Ingeniería y Arquitectura oirá el concepto del
Comité Nacional de Constructores en todo lo referente a la expedición, suspensión
o cancelación de certificados de Técnicos Constructores.
(…)
Artículo 12º. Las
entidades enumeradas en el artículo anterior, así como los ingenieros o
arquitectos que contraten con dichas entidades que ejecuten obras directamente,
necesariamente deberán contratar los servicios de tiempo completo, de un
técnico constructor con certificado y especializado en la labor de que se
trate,  en toda obra de construcción que se adelante en el territorio nacional,
aunque en ella participen ingenieros o arquitectos residentes.
Parágrafo. El
Gobierno Nacional al reglamentar esta ley determinará lo concerniente.
(…)
Artículo 14º.
Queda prohibido el ejercicio de la profesión de Técnico Constructor a quienes
no posean el correspondiente certificado expedido de acuerdo con la presente
ley. A los infractores se les aplicarán las sanciones que establezca el decreto
reglamentario de esta ley.
Artículo 15º. Las
personas a las cuales se refiere el artículo 3º, literal b) de la presente ley,
tendrán un plazo de cinco años, a partir de la sanción de la misma, para que
cumplan los requisitos exigidos.”
III. LA DEMANDA.
Considera el actor
que las disposiciones acusadas vulneran los artículos 1º, 13, 16, 25, 26, 53 y
209 de la Constitución Política.
Según su criterio,
las personas que laboran como auxiliares de la construcción no requieren ser ni
profesionales ni técnicos, como quiera que el ejercicio de esa actividad no
genera directamente riesgo social, pues las posibles contingencias provienen
del cálculo, diseño y construcción de las estructuras de las obras, las cuales
están a cargo de los arquitectos e ingenieros. Para justificar esta tesis, el
actor cita las Leyes 64 de 1978 y 400 de 1997, las cuales disponen que la labor
de los auxiliares de la construcción se hará siempre “bajo la supervisión y
responsabilidad de los profesionales de la ingeniería y la arquitectura”.
A juicio del
demandante, la reglamentación del oficio de auxiliar de la construcción
discrimina respecto de quienes obtienen el certificado para ejercer, a las
personas que empíricamente realizan esa actividad con niveles de mérito
necesarios para desempeñar correctamente su labor, lo cual se agrava cuando la
misma norma establece un término perentorio para cumplir con los requisitos que
se exigen para la expedición del certificado de técnico constructor. Por lo
tanto, el actor concluye que las normas impugnadas consagran “un trato
discriminatorio respecto de aquellos maestros de obra que pueden acreditar los
requisitos de experiencia fuera del arbitrario plazo establecido; plazo que
según la misma norma puede ser certificado exclusivamente por ingenieros o
arquitectos matriculados, experiencia que bien podrían certificar todas las
personas naturales o jurídicas a quienes éstos hayan prestado sus servicios”
De otra parte, el
ciudadano considera que el artículo 6º de la Ley 14 de 1975 consagra un
privilegio injustificado en favor de una de las asociaciones de constructores,
esto es, de la Federación Colombiana de Constructores, a quien corresponde
designar dos de los miembros del Comité Nacional de Técnicos de la
Construcción, lo cual impide que otras organizaciones del gremio participen en
la integración de este importante comité.
Así mismo, el
demandante llama la atención sobre la “excesiva, innecesaria e injusta”
reglamentación de los requisitos que se requieren para tramitar el certificado
que acredita la calidad de técnico constructor, tanto que es
“injustificadamente más gravoso el trámite de matrícula para la profesión
auxiliar, que para las profesiones de la ingeniería y la arquitectura”. Para
ello anexa fotocopias de los formularios que, en la actualidad, entrega el
Comité Nacional de Técnicos Constructores para la solicitud del certificado de
matrícula profesional.
Finalmente, el actor
aduce que la exigencia del artículo 12 de la ley parcialmente acusada es
inconstitucional, como quiera que exige la contratación de los servicios de los
técnicos constructores “de tiempo completo”, pues a su juicio impone un
gravamen desproporcionado a los ingenieros y arquitectos que deben asumir una
carga salarial y prestacional ajena a la prestación efectiva del trabajo, pues
a su juicio, sería igual que “los abogados para ejercer su actividad
profesional tuviesen que contratar de tiempo completo las labores de un asistente
judicial, o que los médicos para ejercer su actividad profesional tuviesen que
contratar de tiempo completo las labores de un enfermero o auxiliar de
enfermería”.
IV.
INTERVENCIONES
De acuerdo con lo
señalado en el informe de la Secretaria General de esta Corporación de julio 9
de 1999, durante el término de fijación en lista para la intervención
ciudadana, no se presentó ningún escrito.
V. DEL CONCEPTO
DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN.
El señor Procurador
General de la Nación en su concepto No. 1862 recibido el 6 de agosto de 1999,
solicita a la Corte la declaratoria de constitucionalidad de los artículos 1º,
3º, 5º, 6º (parcial), 10 y 14 de la Ley 14 de 1975 y, la inconstitucionalidad
del literal c) del artículo 6º y la totalidad del artículo 12 de la misma
normatividad, con fundamento en las siguientes consideraciones:
Luego de hacer un
repaso por la jurisprudencia constitucional en relación con el tema de la
reglamentación de oficios y profesiones, el Ministerio Público concluye que la
facultad legislativa para reglamentar las profesiones, ocupaciones u oficios
debe responder a dos parámetros objetivos. En primer lugar, debe buscar la
protección contra un riesgo social de toda la colectividad. De otro lado, la
reglamentación de las profesiones deberá tener en cuenta la protección de los
derechos de los terceros que ejercen otras profesiones diversas a las reguladas
o de quienes sin titulo alguno desempeñan con idoneidad la labor. Por
consiguiente, el Congreso sólo vulnera los derechos a la igualdad, libre
desarrollo de la personalidad y la libertad para escoger profesión u oficio,
cuando sin tener en cuenta estas premisas reglamenta oficios u ocupaciones.
El Procurador afirma
que pese a que no existe disposición normativa que describa las labores que
ejecutan los técnicos de la construcción, es factible inferir la naturaleza de
esas actividades a partir del papel que cumplen los auxiliares dentro del
proceso de la construcción, pues dentro de ella existen diferentes "grados
de complejidad y requieren por tanto de diferentes saberes para
ejercerlas". Por lo tanto, debe entenderse que los auxiliares de la
construcción desarrollan actividades que requieren un grado de preparación
mayor que el exigido para quienes desempeñan tareas eminentemente operativas.
En este contexto, la Vista Fiscal opina que para la ejecución de labores como
"cavar, pintar, cargar materiales, se requieren de personas que tengan un
saber y experiencia diferentes a las requeridas para desempeñar tareas, tales
como la de dirigir personal de la construcción; interpretar planos; trazado y
localización de ejes; manejo de materiales; disposición, manejo y uso del
concreto y de hierro y del trazado sanitario hidráulico".
Por consiguiente, el
Procurador afirma que no sólo los arquitectos e ingenieros tienen a su cargo la
estabilidad de la obra, sino que por ejemplo: el maestro de obra, quien de
acuerdo con "un estudio realizado por el SENA y por el Ministerio del
Trabajo y Seguridad Social, basándose en la clasificación internacional
Unificada de Ocupaciones publicada por la OIT en 1968", debe realizar una
serie de funciones que exige conocer de manera técnica el sistema de ejecución
de la obra. Es por ello que el Ministerio Público concluye que no es suficiente
la acumulación empírica de destrezas sino que es necesaria la preparación y la
capacitación académica de los auxiliares de la construcción "con el fin de
evitar los riesgos que conlleva la ignorancia o la insuficiente preparación
técnica" de estas personas. Por lo tanto, esta profesión debe estar
reglamentada.
De manera puntual,
la Vista Fiscal considera que el artículo 1º acusado no transgrede la
Constitución, como quiera que la definición de la profesión de técnico de la
construcción no necesariamente conlleva a la exclusión de quienes no tienen una
formación académica, pues su reglamentación no significa que esta profesión es
"la única exigida para desempeñarse con idoneidad en las tareas que
conciernen a la construcción".
A su juicio, los
artículos 3, 5, 10 y 15 de la Ley 14 de 1975 tampoco vulneran la Constitución,
pues el Legislador no sólo puede exigir títulos de idoneidad que garanticen un
desempeño adecuado de la profesión sino también está facultado para señalar el
procedimiento necesario para acreditar el conocimiento académico. Por lo tanto,
es razonable que la ley determine un tiempo para que quienes acrediten
experiencia y conocimientos técnicos, demuestren que tienen un saber que puede
superar al de quienes han realizado estudios universitarios. Así mismo, el
Procurador considera que "teniendo en cuenta el grado de preparación de
los arquitectos e ingenieros en el área de la construcción y que son los
directores principales de las obras, resulta razonable que sean ellos quienes
pudieran evaluar el desempeño de los maestros de obra"
Por su parte, el
Ministerio Público coincide con el actor cuando afirma que los artículos 6 y 12
de la Ley 14 de 1975 transgreden la Carta, pues a su juicio, la facultad de
escoger miembros del Comité Nacional de Técnicos de la Construcción no puede
radicarse en cabeza de una sola agremiación de ese sector, por cuanto
"genera un tratamiento distinto a entidades que ostentan o pueden ostentar
su calidad de ente del sector de la construcción con igual o mayor grado de representatividad".
Así mismo, el Procurador opina que la Carta de 1991 impone a todas las
organizaciones sociales la obligación de tomar sus decisiones con base en
auténticos procesos deliberativos que involucran la participación de todos en
los asuntos que les conciernen.
Finalmente, la Vista
Fiscal afirma que la obligación de contratar “de tiempo completo” los servicios
del técnico constructor "no resulta proporcional ni razonable”, pues el
Legislador, “con el fin único de proteger laboralmente a un grupo determinado
de personas, a los técnicos constructores”, le establece un privilegio en su
favor, “excluyendo a otros profesionales cuya preparación les permite
desempeñarse con idoneidad en la actividad de la construcción", pues
existen otras carreras técnicas que suministran la información necesaria para
ejercer funciones de auxiliar de la construcción.
VI. PRUEBAS QUE
SE ALLEGARON AL EXPEDIENTE.
Mediante auto del 9
de septiembre de 1999, el Magistrado sustanciador solicitó información al SENA,
sobre los programas de estudios correspondientes a la profesión de técnico
constructor; a la Sociedad Colombiana de Arquitectos, a la Sociedad Colombiana
de Ingenieros y al Consejo Profesional Nacional de Ingeniería y sus profesiones
auxiliares, para que expliquen las funciones que tienen a su cargo los
auxiliares de la construcción y el tiempo dentro de la obra que requieren para
el desarrollo de sus funciones, entre otras cosas. Así mismo, el Magistrado
sustanciador requirió a la Federación Colombiana de Constructores, para que
ilustren a esta Corporación sobre cuántas agremiaciones reúne la Federación,
cuales son las condiciones que debe cumplir una agrupación para formar parte de
esa Federación y si existen asociaciones, agremiaciones u otro tipo de grupos
de auxiliares de ingeniería y arquitectura que no sean filiales de esa
Federación. La finalidad de esta averiguación será determinar con claridad qué
distinción se presenta entre los tipos de auxiliares de la construcción, las
implicaciones sociales del ejercicio de estas actividades, la representatividad
de la Federación de Constructores y la proporcionalidad de la exigencia de
requisitos para la obtención de la certificación de técnico constructor.
6.1. El Consejo
Profesional Nacional de Ingeniería y sus Profesiones Auxiliares, por intermedio
de su presidente, informa que ante esa entidad se tramitan las inscripciones de
todos los técnicos y tecnólogos profesionales en programas que guarden relación
directa con actividades que desarrollan los ingenieros. De otra parte,
manifiesta que en la construcción de casas o edificios “pueden interactuar como
auxiliares del ingeniero o del arquitecto, el delineante de arquitectura e
ingeniería, el diseñador de interiores, el tecnólogo constructor, el
administrador de obras civiles, el técnico constructor, el topógrafo, el
administrador de obras civiles propiamente dicho, el técnico de electricidad,
el tecnólogo en hidráulica y sanitaria, el tecnólogo de acabados, el maestro en
carpintería etc.. los cuales siempre deben estar bajo la dirección e
interventoria de un ingeniero o de un arquitecto como directos responsables de
la obra”. Así mismo aclara que el técnico constructor, tal y como lo concibe la
Ley 14 de 1975 “es el mismo maestro de obra”.
Finalmente, el
interviniente allegó copias de los formularios de solicitud donde se adicionan
algunos requisitos establecidos por el Comité de Técnicos Constructores, quien
tramita, ante el Consejo Profesional Nacional de Ingeniería y sus Profesiones
Auxiliares, la expedición de certificado para luego expedir la tarjeta
profesional de los técnicos constructores.
6.2. La Directora
Ejecutiva del Consejo Profesional Nacional de Arquitectura y sus Profesiones
Auxiliares informa que dentro de los auxiliares de ingeniería y arquitectura se
incluyen los “dibujantes de arquitectura, técnicos electricistas, técnicos
hidráulicos, técnicos y tecnólogos constructores, diseñadores”. Así mismo
manifiesta que las actividades que desarrollan los profesionales auxiliares
permiten definirlos “como los mandos medios de la construcción quienes dirigen
y controlan la calidad de las obras y, son los responsables de la parte de la
construcción que algunas veces las ejecutan bajo las ordenes de los ingenieros
y de los arquitectos y otras como profesionales intermedios independientes”.
Por consiguiente, estas personas “intervienen en todas las etapas de la
construcción de la obra desde los preliminares de ésta que son, los movimientos
de la tierra y la cimentación hasta los acabados de la obra como son la decoración
y pintura”
6.3. El director
ejecutivo de la Sociedad Colombiana de Ingenieros informa que dentro de los
auxiliares de la construcción se encuentran los técnicos constructores
certificados, los topógrafos titulados, los tecnólogos en construcción e ingenieros
técnicos, quienes desempeñan varios cargos dentro de la edificación, dentro de
los cuales están “maestro general, contramaestro, oficial de mantenimiento”. A
su juicio, esas actividades “asumen inmensa responsabilidad para que la
ejecución de la obra sea de alta calidad y coherente a la estabilidad exigida
por las entidades contratantes”, pues intervienen en etapas de la obra afines
con su especialidad. En especial, el maestro general “interviene en todas las
etapas como coordinador de actividades a nivel de auxiliares u obreros de la
construcción”.
6.4. El Presidente
de la Federación Colombiana de Técnicos Constructores, Tecnólogos, mandos
medios y afines de la Construcción, manifestó que esa agremiación está
conformada por 30 asociaciones, 25 de las cuales se ubican en capitales de
departamento y 5 en otras ciudades importantes. Igualmente informa que existen,
o pueden existir, otras agremiaciones de auxiliares de ingeniería y
arquitectura, tales como la Asociación Colombiana de Técnicos Plomeros,
Asociación Nacional de Topógrafos y la Asociación de electricistas de Bogotá.
6.5. La única
entidad que actualmente brinda la formación profesional para técnico
constructor es el Servicio Nacional de Aprendizaje -SENA-. Por esta razón, la
Corte solicitó información sobre el plan de estudios que desarrolla. Así pues,
el director de formación profesional de esa entidad expresó que el perfil
profesional de quienes estudian esta labor les permite “manejar tecnologías
modernas de gestión en obras civiles, interpretar y desarrollar diseños
arquitectónicos, estructurales, hidráulicas, eléctricos, intercomunicaciones y
mecánicos”. Por lo tanto, el técnico profesional en construcción se puede
desempeñar laboralmente como “auxiliar de ingeniería y arquitectura, maestro
directo de obra, supervisor de obras privadas y públicas”.
Dentro de las
principales funciones del técnico constructor se encuentran: “desarrollar
conceptos preliminares, bosquejos, dibujos y diseños de ingeniería; preparar
especificaciones de construcción, costos, cálculos de materiales y
programaciones del proyecto y presentar informes; supervisar o realizar la
medición de áreas, inspecciones o estudios técnicos de topografía, suelos,
sistemas de drenaje y suministro de agua, vías, bases y estructuras para
proveer información en la elaboración de proyectos de ingeniería; supervisar o
llevar a cabo la inspección y prueba de materiales de construcción; supervisar
e inspeccionar proyectos de construcción”.
El plan de estudios
del técnico constructor se ofrece en nueve bloques modulares, a saber: el
básico, procesos constructivos, mampostería, estructuras, instalaciones
técnicas, acabados, acción social y dos prácticas en obras. Las asignaturas
son, entre otras, generalidades de la construcción, materiales, equipos y
herramientas, matemáticas, dibujo aplicado, educación física, interpretación de
planos arquitectónicos y estructurales, descriptivas, estructuras de concreto
reforzado, resistencia de materiales, instalaciones técnicas, interpretación de
planos de instalaciones técnicas, interpretación de planos de detalles,
enchapados y acabados.
6.6. Finalmente, el
asesor jurídico del Consejo Profesional Nacional de Ingeniería y sus
profesiones auxiliares hace llegar “una de tantas comunicaciones” que remiten a
esa entidad diversos grupos de constructores y de trabajadores de la
construcción. Ese documento informa que existe un monopolio de asociaciones y
comités de técnicos constructores que dificultan y aumentan el costo del
trámite de las matrículas de esa actividad, pues para obtener el certificado
deben afiliarse a una sola Asociación de técnicos constructores, que es la
seccional, para lo cual deben pagar un valor que puede exceder de $130.000, ser
mayor de 35 años y cumplir con los requisitos que establecen la ley y las
resoluciones expedidas por cada asociación seccional. Igualmente, los
constructores manifiestan que no pueden crear nuevas asociaciones, porque la
ley lo prohibe.
VI.
CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
Competencia.
1- Conforme al
artículo 241 ordinal 4º de la Constitución, la Corte es competente para conocer
de la constitucionalidad de los artículos 1, 3, 5, 6, 10, 12, 14 y 15 de la Ley
14 de 1975, ya que se trata de una demanda ciudadana en contra de normas que
hacen parte de una ley de la República.
El asunto bajo
revisión.
2- La ley
parcialmente acusada reglamenta como profesión la actividad de auxiliar de la
construcción y dispone de una serie de procedimientos y de condiciones para la
expedición del certificado necesario para desarrollar legalmente esa labor.
Según criterio del actor, la función de auxiliar de la construcción no implica
riesgo social, pues éste lo debe asumir el ingeniero o arquitecto que tiene a
su cargo la obra, que es quien tiene la preparación técnica y académica para
desarrollar esa actividad. Por consiguiente, según el demandante, las normas
acusadas imponen una limitación desproporcionada a los derechos a la igualdad,
trabajo y a escoger y ejercer libremente un oficio. Por su parte, el Ministerio
Público considera que la profesionalización del técnico constructor es
constitucional, como quiera que su función dentro de la construcción requiere
de un conjunto de conocimientos indispensables para evitar riesgos producidos
por la defectuosa construcción de una obra. Así pues, en opinión de la Vista
Fiscal, para el maestro de obra no sólo es suficiente la experiencia en el
desarrollo de su oficio sino que es necesaria su capacitación académica, para
evitar riesgos sociales implícitos a la actividad de la construcción. Por lo
tanto, lo primero que la Corte debe resolver es si el Legislador está facultado
para profesionalizar la labor de los auxiliares de la construcción, o si por el
contrario, esa decisión vulnera el núcleo esencial del derecho a ejercer un
oficio, como lo argumenta el actor. Para ello, la Corte reiterará su
jurisprudencia en relación con la correcta interpretación del artículo 26 de la
Carta y, en especial del concepto de riesgo social.
Ejercicio de una
profesión u oficio y concepto de riesgo social
3. La jurisprudencia
reiterada de esta Corporación[1] ha señalado que, en principio, el derecho
a ejercer un oficio goza de amplia protección constitucional, pues está
inescindiblemente ligado con otros derechos constitucionales, tales como la
igualdad de oportunidades, el trabajo y el libre desarrollo de la personalidad
(CP arts 13, 16, 25 y 26). Por esta razón, la jurisprudencia constitucional ha
considerado que el Legislador está facultado para limitar el derecho a ejercer
un oficio pero sólo en aquellos casos en donde es indispensable la inspección y
vigilancia estatal, o es necesaria la imposición de servicios sociales
obligatorios. En particular, la reglamentación de un oficio está centrada en la
protección a la colectividad contra un riesgo producido por el ejercicio de una
determinada actividad.
El anterior examen
sugiere la siguiente pregunta: ¿qué debe entenderse por “riesgo social”, para
efectos de  autorizar la intervención del Estado en el ejercicio de actividades
lícitas? La respuesta a este interrogante no es sencilla, pues es posible
interpretar esa expresión, en forma amplia o restringida. Así, la hermenéutica
amplia del concepto riesgo social permite argumentar que todas las actividades
tienen una implicación social inevitable, pues es difícil concebir un oficio
que no trascienda de la esfera individual, sobre todo, en las sociedades
contemporáneas, en donde la especialización del conocimiento y la división de
tareas complementan y retroalimentan todas las labores. Así, podría concluirse
que el oficio de vender cualquier producto en un almacén de cadena, o en una
tienda, implica riesgos sociales, puesto que la adquisición de una mercancía
defectuosa acarrea un daño al comprador.
La Corte considera
que esa interpretación amplia no es adecuada, como quiera que llevaría al
extremo de permitir una regulación de casi todas las ocupaciones en la sociedad
contemporánea, con lo cual se vaciaría el contenido del derecho a ejercer
libremente los oficios y los derechos que le son inherentes. Igualmente, esa
hermenéutica desconoce el tenor literal del artículo 26, que restringe el libre
ejercicio únicamente a ciertos oficios: aquellos que exijan formación académica
o impliquen un riego social.  Por consiguiente, para esta Corporación el
concepto de riesgo social sólo puede interpretarse en un sentido más restrictivo,
pues la profesionalización de una actividad busca hacer efectiva la garantía de
derechos de terceros frente a las impericias profesionales. Por ende, el
concepto de riesgo social no se refiere a la protección constitucional contra
contingencias individuales eventuales sino al amparo del interés general, esto
es, a la defensa y salvaguarda de intereses colectivos que se materializan en
la protección de los derechos constitucionales de los posibles usuarios del
servicio. En efecto, esta Corporación ya había manifestado que la limitación al
libre ejercicio de una actividad sólo es posible "por razones
irresistibles, como cuando su ejercicio excesivo no se concilia con la
necesidad de convivir"[2]. Por ende, en primer término, el riesgo
social que genera la actividad social debe ser claro y afectar, o poner en
peligro, el interés general y derechos fundamentales; pero eso no es
suficiente; es además necesario que ese riesgo pueda ser disminuido de manera
sustantiva gracias a una formación académica específica. En efecto, no tiene
sentido que la ley profesionalice ciertos oficios e imponga, como requisito
para su ejercicio,  un título de idoneidad, si los riesgos de esa actividad no
pueden ser claramente reducidos gracias a una formación, pues, de no ser así,
la exigencia del título sería inadecuada e innecesaria. Por ende, sólo puede
limitarse el derecho a ejercer un oficio y exigirse un título de idoneidad,
cuando la actividad genera (i) un riesgo de magnitud considerable, (ii) que es
susceptible de control o de disminución a través de una formación académica
específica.
4. Con base en lo
expuesto, entra pues la Corte a analizar si es válido constitucionalmente que
el Legislador profesionalice la actividad del "técnico constructor".
De acuerdo con el artículo 1º de la Ley 14 de 1975, técnico constructor es el
auxiliar de ingenieros o arquitectos para el desarrollo de las actividades de
la construcción, la cual se entiende como aquellas “que tienen por objeto construir
cualquier clase de casas o edificios y las inherentes a esta construcción,
excepto su conservación o reparación” (art. 309 CST). Pues bien, para entrar a
analizar si la labor del técnico constructor debe o no profesionalizarse es
necesario distinguir entre el riesgo social que genera la propia actividad de
la construcción y el que origina la labor específica del técnico constructor.
5- Para nuestra
legislación civil ha sido clara la dificultad práctica que representa la
vigilancia y responsabilidad sobre el contrato de construcción de una obra,
pues la naturaleza de estas actividades exige un grado de confianza importante
en las personas y en la utilización correcta de los materiales para la
construcción. Así pues, el artículo 1893 del Código Civil establece la
obligación de saneamiento en beneficio del comprador que adquirió un bien con
“defectos ocultos”, esto es, con vicios redhibitorios, por lo cual todas las
personas que participan en la obra deben prevenir los defectos en la
construcción.
Además, desde un
punto de vista práctico, es claro que las labores de construcción generan
riesgos directos e importantes para la colectividad, pues aún los pequeños
errores de diseño, cálculo o cimentación producen consecuencias graves e
irremediables. Así, por no citar sino dos ejemplos evidentes, el derrumbe de
una edificación o de un puente, por defectos de  construcción, suele ocasionar
pérdidas en vidas humanas, lesiones a la integridad personal y daños materiales
considerables. Es por ello que el Estado tiene el deber constitucional de
inspeccionar y controlar la actividad de la construcción, no sólo a través de
las autorizaciones gubernamentales para su correcto desempeño sino también por
medio de la vigilancia sobre la idoneidad profesional de quienes ejercen estos
oficios. Además, la especial condición del suelo colombiano requieren
construcciones sismoresistentes (Ley 400 de 1997), pues las amenazas sísmicas
que pueden afectar al territorio colombiano exigen conocimientos particulares
sobre la utilización de ciertos materiales, el uso del suelo y la correcta
interpretación de planos.
Es pues claro que la
construcción es una labor que implica riesgos sociales, lo cual no quiere
decir, sin embargo que, por ese solo hecho, toda tarea inherente o anexa a la
construcción debe ser vigilada y reglamentada por el Estado, pues no todas las
personas que intervienen en la construcción deben tener conocimientos
académicos en cada una de las faenas que desempeñan, ni sus oficios generan
riesgos sociales. Así, por no citar sino un ejemplo, la pintura de un muro
supone ciertas destrezas, pero resulta difícil sostener que es una tarea que
genera un riesgo social, que justifica la exigencia de un certificado de
idoneidad. Es por ello que la Corte entra a analizar si existe un riesgo
específico producido por la labor que desempeña el técnico constructor.
6. De acuerdo con la
información allegada al expediente, el técnico constructor es quien desempeña
trabajos que tradicionalmente corresponden a las labores de los llamados
"maestro de obra" o supervisores de la obra. Esta persona tiene a su
cargo el control de la calidad de la construcción, la inspección de la labor de
los obreros desde la cimentación hasta los acabados de la misma. Por
consiguiente, el técnico constructor deberá interpretar y desarrollar diseños
arquitectónicos, estructurales, hidráulicas, eléctricos, intercomunicaciones y
mecánicos; deberá supervisar la medición de áreas; revisar sistemas de drenaje
y suministro de agua, vías, bases y estructuras; supervisar o llevar a cabo la
inspección y prueba de materiales de construcción; supervisar e inspeccionar
proyectos de construcción. En efecto, la realización de estas labores se
corrobora con el plan de estudios académicos que desarrolla en la actualidad el
SENA, el cual puede verse en los antecedentes de esta sentencia. Así las cosas,
los técnicos constructores ejercen actividades propias distintas de los
arquitectos o ingenieros, pues tienen a su cargo competencias independientes y
fundamentales en la búsqueda de la adecuada realización de la obra. Así, es
cierto que los diseños generales y orientaciones globales de la construcción
corresponden al ingeniero o arquitecto, pero el control concreto de la
ejecución de la obra corresponden primariamente al técnico constructor, por lo
cual la Corte coincide con el Ministerio Público cuando afirma que esta labor
requiere de conocimientos académicos necesarios para evitar las consecuencias
de la deficiente construcción de una edificación, con lo cual se evitan daños al
propietario de la obra, a quienes harán uso de ella y, en consecuencia, a toda
la colectividad.
7- A pesar de lo
anterior, podría objetarse -como lo hace el demandante- que no por ello puede
exigirse un título de idoneidad al técnico constructor pues el riesgo derivado
de la deficiente construcción de una obra, por disposición legal, debe asumirlo
el ingeniero o el arquitecto que dirige la edificación. Pese a la aparente
solidez del argumento, la Corte no lo comparte, como quiera que parte de una
identificación entre los conceptos de riesgo social y de responsabilidad, los
cuales no deben equipararse para todos los efectos, pues son dos conceptos
jurídicos autónomos. Así, el siniestro por una mala actividad profesional puede
considerarse fuente de responsabilidad civil, pero no por ello, el control
estatal de los riesgos sociales ligados a ciertos oficios equivale a la
imposición de responsabilidades una vez ha ocurrido el daño. En efecto, la
protección constitucional contra el riesgo social tiene una naturaleza
preventiva mientras que el concepto de responsabilidad civil tiene una
naturaleza reparadora, por lo que se concluye que el riesgo tiene una
connotación objetiva mientras que la responsabilidad derivada del siniestro es
eminentemente subjetiva. En este orden de ideas, la exigencia constitucional de
formación académica para aquellas actividades que impliquen un riesgo social no
pretende sancionar el responsable del mismo, sino que busca prevenir y proteger
los intereses de la colectividad que podrían resultar afectados por las
impericias profesionales.
Así mismo, no es
posible argumentar que el hecho de que la ley ordene a una persona dirigir una
actividad equivale a eliminar la responsabilidad y los eventuales riesgos de
todos los otros que, por el inevitable reparto de tareas, deben desempeñar
funciones afines o complementarias, pues tal argumentación desconoce la
existencia de posibles riesgos sociales derivados de profesiones independientes
pero afines. Así, aceptar que quien dirige una labor concreta sea el único
profesional responsable de la misma, o el único que genera riesgos, sería como
admitir que en una cirugía sólo se puede exigir título de idoneidad al
cirujano, que es quien coordina la operación, pero que no podría establecerse
ese requisito para los otros participantes en la intervención quirúrgica, como
el anestesiólogo, el personal de enfermería o quien maneja el instrumental
médico, con el argumento de que estos últimos desempeñan sus labores bajo la
dirección del cirujano. Por lo tanto, la Corte considera que la dirección de la
obra a cargo de ingenieros y arquitectos no hace ilegítima la
profesionalización del técnico constructor, pues no elimina el riesgo social
que la labor específica del maestro de obra es capaz de generar, puesto que a
este último corresponde la vigilancia concreta de la ejecución de la obra.
Por todo lo
expuesto, la Corte considera que la profesionalización del técnico constructor
es válida constitucionalmente, por lo que se declarará exequible el artículo 1º
de la Ley 14 de 1975.
Títulos de
idoneidad, requisitos y libertad de configuración política del Legislador para
fijarlos.
8. Según criterio
del actor, las normas acusadas exigen demasiados requisitos para obtener el
certificado de técnico constructor, lo cual imposibilita el ejercicio de este
oficio. Por el contrario, el Ministerio Público considera que el Legislador
está facultado para exigir títulos de idoneidad y para determinar los
requisitos indispensables para ejercer la profesión. Entra pues la Corte a
averiguar si el Congreso se excedió en la facultad de reglamentación de las
condiciones para obtener el permiso estatal para ejercer la labor de auxiliar
de la construcción “a nivel medio”.
La Corte recuerda
que el artículo 26 de la Carta expresamente faculta al Legislador para exigir
títulos de idoneidad que autoricen el ejercicio legítimo de las profesiones,
como quiera que aquellos son la “manera de hacer pública la aptitud adquirida
merced a la formación académica”[3] y, al mismo tiempo, “son indispensables
para acreditar la preparación académica y científica que exija la ley tanto en
relación con la profesión misma, como en lo relativo a sus especialidades”[4]. Es por ello que la jurisprudencia ha
considerado que “la razón de ser de los títulos profesionales no obedece al
capricho del legislador, sino que responde, entre otras cosas, a la necesidad
social de contar con una certificación académica sobre la idoneidad de sus
titulares”[5]. Por consiguiente, es constitucional que
el Legislador exija el certificado que acredite los conocimientos necesarios
para ejercer la actividad de técnicos constructores, por lo que se declarará
exequible esa exigencia establecida en el artículo 14 de la Ley 14 de 1975,
según el cual “queda prohibido el ejercicio de la profesión de Técnico
Constructor a quienes no posean el correspondiente certificado expedido de
acuerdo con la presente ley”, sin que la Corte deba pronunciarse
específicamente sobre el resto de esa disposición, que señala  que  a “los
infractores se les aplicarán las sanciones que establezca el decreto
reglamentario de esta ley”, por cuanto el actor no formuló cargo específico
contra esa expresión.
9. En consecuencia,
es razonable sostener que si el Legislador está obligado a exigir títulos de
idoneidad también goza de un margen importante de discrecionalidad para fijar
los requisitos necesarios para obtener la autorización estatal para el
ejercicio de una profesión. Sin embargo, esto no quiere decir que el Legislador
es absolutamente libre para establecer las condiciones para lograr el título de
idoneidad, pues el Congreso no puede imponer condiciones exageradas, o poco
razonables, que anulen los derechos a ejercer una profesión y al trabajo. Al
respecto, esta Corporación dijo:
“Es claro que el
legislador está expresamente autorizado para intervenir en el ejercicio del
derecho fundamental de escoger profesión u oficio. Pero dadas las garantías de
igualdad y libertad que protegen este derecho, las limitaciones establecidas
por el legislador deben estar enmarcadas en parámetros concretos, so pena de
vulnerar el llamado "límite de los límites", vale decir, el contenido
esencial del derecho que se estudia”[6]
Por esta razón, la
jurisprudencia constitucional[7] ha señalado que la libertad de
configuración política del Legislador para determinar los requisitos para
obtener el título profesional debe enmarcarse dentro de las siguientes
premisas: (i) regulación legislativa, pues es un asunto sometido a reserva de
ley; ii) necesidad de los requisitos para demostrar la idoneidad profesional,
por lo que las exigencias innecesarias son contrarias a la Constitución; iii)
adecuación de las reglas que se imponen para comprobar la preparación técnica;
iv) las condiciones para ejercer la profesión no pueden favorecer
discriminaciones prohibidas por la Carta.
10. De acuerdo con
el artículo 3º de la ley parcialmente acusada, para obtener el certificado de
técnico constructor se requiere cumplir las siguientes condiciones: a) haber
cursado y aprobado la totalidad del plan de estudios de las escuelas técnicas
de enseñanza de la construcción; b) comprobación de práctica certificada por un
ingeniero o arquitecto titulado y matriculado. De todas maneras, quien no
cumpla con el primero de los requisitos podrá obtener el certificado cuando
demuestre haber ejercido “con reconocidas capacidades y honradez la actividad
de técnico constructor por un lapso no inferior a diez años”, experiencia que
deberá acreditarse con certificados de ingenieros o arquitectos titulados y
matriculados. Como se observa, los requisitos impuestos por las normas
impugnadas son razonables para demostrar la idoneidad académica, técnica y
empírica para el ejercicio de la profesión de técnico constructor, pues las dos
condiciones son indispensables y adecuadas para evidenciar el conocimiento
especializado de la labor. En efecto, la experiencia por un largo período
demostrada por quienes directamente evalúan el saber de una persona, es un
requisito razonable que puede ser exigido legalmente, el cual, al mismo tiempo,
reconoce el trabajo de individuos que se han dedicado la mayor parte de su vida
al ejercicio eficiente de una actividad especializada.
11. Finalmente, la
Corte deberá analizar el argumento del demandante, de acuerdo con el cual la
reglamentación del oficio de auxiliar de la construcción es contraria al
artículo 13 superior, como quiera que, a su juicio, existe una discriminación
entre quienes obtienen el certificado para ejercer y las personas que
empíricamente realizan esa actividad con niveles de mérito necesarios para
desempeñar correctamente su labor. Para ello, la Corte deberá estudiar si la
distinción entre auxiliares de la construcción que obtienen un título académico
y quienes no lo hacen, es un factor objetivo que justifica el trato jurídico
disímil, o si por el contrario se convierte en una diferenciación prohibida
constitucionalmente.
Con relación a la
distinción que surge, de un lado, entre el aprendizaje académico y científico
y, de otro lado, el conocimiento empírico de una actividad, esta Corporación ya
había señalado que es un factor objetivo que autoriza el trato diferente, pues
“las distinciones, exclusiones o preferencias basadas en las calificaciones
exigidas para un empleo determinado no serán consideradas como discriminación”
(numeral 2º del artículo 1º del Convenio 111 de la OIT, relativo a la
discriminación en materia de empleo y ocupación, que fue incorporado a la
legislación Colombiana, mediante Ley 22 de 1967). Así pues, la capacitación
académica para el mejor desempeño de un oficio “es un factor que merece no sólo
reconocimiento o que puede originar mejor remuneración sino que es un criterio
objetivo, razonable y proporcional de diferenciación para el ejercicio de esa
actividad.”[8] Por ello, para la Corte considera que no
existe violación a la igualdad, pues es válido que la ley regule de manera
diferenciada la situación de quienes obtuvieron la formación académica para
desarrollar un trabajo, que genera riesgo social, y quienes no lo hicieron,
pues ese trato diferente es un medio claramente eficaz para alcanzar una
finalidad constitucional de gran importancia, como es prevenir esos riesgos sociales
(CP art. 26).
12- A pesar de lo
anterior, podría también considerarse, como lo hace el actor, que esta
exigencia del certificado de técnico constructor discrimina entre quienes
ejercían esa actividad con anterioridad a la Ley 14 de 1975, y por ende pueden
obtener el correspondiente certificado gracias a su experiencia práctica, y
quienes deseen desarrollar esa labor con posterioridad a esa normatividad,
puesto que estos últimos sólo podrán adquirir el certificado con una formación
académica específica. De esa manera, sugiere el demandante, el ordenamiento
legal permite a algunas personas convertirse en técnicos constructores de
manera empírica, mientras que, a partir de la vigencia de las normas
demandadas, esa práctica se tornará imposible, ya que ninguna persona podrá
ejercer como técnico constructor, sin poseer el correspondiente certificado, y
para obtener ese título de idoneidad, deberá cursar los cursos
correspondientes.
La Corte considera
que ese argumento tampoco es válido, pues el actor está considerando que existe
una violación a la igualdad por el factor temporal, debido a que las leyes, en
épocas distintas, han regulado de manera diversa un mismo asunto. Ahora bien,
esta Corporación ha explicado que el análisis de igualdad en el tiempo no puede
ser estricto sino muy flexible, pues no sólo la categoría temporal no es
potencialmente discriminatoria sino que, además, un escrutinio muy fuerte de
igualdad en este campo petrificaría el ordenamiento, en detrimento del
principio democrático, pues las mayorías no podrían modificar las regulaciones
vigentes. Dijo entonces al respecto esta Corte, en la sentencia 613 de 1996, MP
Eduardo Cifuentes, Fundamento No 9:
“En síntesis, el
principio de igualdad en la ley no impone al legislador una barrera que le
impida, como es de su esencia, promover la natural transformación del derecho
legislado, ni obliga a aplicar retroactivamente la nueva regulación. Sin
embargo, lo anterior no implica que en el proceso de cambio normativo el
legislador carezca de limitaciones constitucionales en materia de igualdad. En
efecto, si bien nada obsta para que tal transformación produzca un trato
disímil entre situaciones que sólo se diferencian en razón del momento en el
cual se consolidaron, también es cierto que para que dicho tratamiento resulte
legítimo se requiere que no afecte el principio de proporcionalidad, de no
discriminación y, en suma, de interdicción de la arbitrariedad. Lo anterior,
desde luego, además de exigir el respeto a otros principios y derechos constitucionales
aplicables a procesos de cambio normativo como, por ejemplo, el respeto a los
derechos adquiridos por leyes preexistentes (C.P. art. 58).”
Pues bien, como lo
ha explicado in extenso la presente sentencia, la profesionalización de
la actividad de los técnicos constructores, pretende proteger a la colectividad
de contingencias derivadas del deficiente ejercicio de la actividad de la
construcción. Y, la exigencia del título de idoneidad es un requisito adecuado
y necesario para alcanzar la finalidad propuesta por la ley parcialmente
acusada. Por lo tanto, la diferenciación entre los auxiliares de la
construcción que laboraban con anterioridad y quienes lo hacen con
posterioridad a la vigencia de la Ley 14 de 1975 no es contraria al artículo 13
de la Constitución, pues no se puede argumentar que, como en el pasado, algunas
personas habían ejercido esa actividad socialmente riesgosa, sin ninguna
capacitación profesional, entonces la ley se encuentra imposibilitada para
exigir  que, a partir de un determinado momento, esa labor sólo pueda ser
adelantada por quienes hayan previamente adquirido idoneidad en ese campo,
gracias a una formación académica adecuada. A lo sumo, y en función del
principio de confianza legítima, que encuentra sustento constitucional en la
buena fe (CP art. 83), tal y como esta Corte lo ha señalado[9], lo único que constitucionalmente se puede
exigir del Legislador es que la normatividad establezca un período razonable de
transición, que permita a quienes venían ejerciendo esa actividad, ajustarse a
las nuevas regulaciones. Y lo cierto es que la ley impugnada, así como
regulaciones posteriores, han establecido un plazo prudente de varios años para
que las personas adquieran la correspondiente formación, o demuestren la
experiencia suficiente, para acceder al certificado de idoneidad, por lo cual,
la disposiciones acusadas no desconocen el principio de confianza legítima.
13- Por todo lo
anterior, la Corte declarará exequibles los apartes del artículo 3º de la Ley
14 de 1975 relacionados con los requisitos para obtener el certificado de
técnico constructor. No obstante, la Corte aclara que, de acuerdo con los
artículos 84 y 333 de la Constitución, las autoridades públicas no podrán
establecer requisitos adicionales para el ejercicio de una actividad que ha
sido reglamentado de manera general, por lo que debe entenderse que los
requisitos exigidos por estas normas legales generales son las únicas
condiciones para obtener el certificado de técnico constructor.
Competencia para
expedir títulos de idoneidad y diferencia entre colegios y asociaciones
profesionales.
14. De otra parte,
el demandante opina que la Corte Constitucional debe retirar del ordenamiento
jurídico la integración del Comité Nacional de Técnicos de la Construcción, que
es la entidad que tiene a su cargo la tramitación de la matrícula profesional
ante el Consejo Profesional Nacional del Ingeniería, Arquitectura y afines,
como quiera que los gremios de los auxiliares de la construcción no se
encuentran representados suficientemente. El Procurador coincide con el actor,
pues considera que el Comité Nacional de Técnicos de la Construcción está
conformado por una sola agremiación de constructores, lo cual discrimina y
desconoce la auténtica representatividad que tienen todos los grupos sociales.
Por lo tanto, lo primero que la Corte deberá analizar es si el Consejo de
Técnicos constructores y el Consejo Profesional Nacional del Ingeniería,
Arquitectura y afines, están facultados constitucionalmente para expedir el
certificado de técnico constructor.
15. De acuerdo con
el artículo 26 de la Carta, la inspección y vigilancia del ejercicio de las
profesiones corresponde a “las autoridades competentes”, por lo que es claro
que el constituyente entregó la responsabilidad de otorgar, homologar y no
autorizar los títulos profesionales, al Estado. No obstante, la ley podrá
asignar funciones públicas a los colegios profesionales, pues como lo ha dicho
en reiteradas oportunidades esta Corporación[10], los “colegios profesionales configuran lo
que se ha denominado la descentralización por colaboración a la administración
pública, ya que estas entidades ejercen, conforme a la ley, funciones
administrativas sobre sus propios miembros”[11]. Con base en lo anterior, es importante
que la Corte entre a averiguar la naturaleza jurídica del órgano que reconoce
el certificado profesional de técnico constructor ya que, como se señaló, sólo
autoridades estatales o colegios profesionales pueden ejercer esa función
pública.
16. El Consejo
Profesional Nacional de Ingeniería, Arquitectura y afines, fue creado por el
artículo 6º de la Ley 94 de 1937, el cual fue reformado por el Decreto 1782 de
1954 y posteriormente por la Ley 64 de 1978. En todas esas disposiciones, este
órgano tiene a su cargo la expedición de la matrícula o certificación para
ejercer la arquitectura, ingeniería y las carreras afines. En efecto, los
artículos 17 y 18 de la Ley 64 de 1978 señalan que el Consejo “continuará
funcionando como la entidad encargada del control y vigilancia de estas
profesiones, así como de sus auxiliares”, para lo cual estará integrado por los
Ministros de Obras Públicas y Transporte, de Educación Nacional o sus
delegados, por el Rector de la Universidad Nacional o Decano de la Facultad de
Ingeniería de la misma, un representante de las universidades privadas y los
Presidentes de la Sociedad Colombiana de Ingenieros y la Sociedad Colombiana de
Arquitectos. Como se observa, el Consejo Profesional de Arquitectura e
Ingeniería tiene una naturaleza pública, la cual se deduce de su integración y
del tipo de función que desempeña. En este sentido, también se pronunció la
Corte Constitucional[12] cuando estudió la naturaleza del Consejo
Profesional de Topografía. Allí se dijo que ese ente ejerce funciones
“meramente administrativas… con fundamento en la función de policía
administrativa propias de las autoridades competentes, la cual supone
inspeccionar y vigilar el ejercicio de las profesiones, según lo dispone el
artículo 26 de la Constitución Nacional”.
Por lo anterior, la
Corte concluye que la facultad legal otorgada al Consejo Profesional Nacional
de Ingeniería, Arquitectura y afines, como ente administrativo que ejerce la
función pública de vigilancia sobre la profesión de técnico constructor,
desarrolla el artículo 26 de la Constitución, por lo cual se declararán
exequibles las disposiciones normativas demandadas que se refieren al Consejo
Profesional Nacional de Ingeniería, Arquitectura y afines.
17. Diferente es la
situación de los Comités Nacional y seccionales de constructores, pues estos
órganos están conformados básicamente por particulares, salvo la representación
gubernamental en cabeza del Ministerio de Obras Públicas. Así mismo, las
funciones que se le asignan también difieren del ente analizado con
anterioridad, como quiera que éstos tienen a su cargo la recepción inicial de
los documentos, la solicitud del certificado ante el ente administrativo que
reconocerá el derecho a ejercer la profesión de técnico constructor y la
vigilancia del correcto ejercicio de la profesión. Por esta razón, es
indispensable averiguar si la ley podía crear órganos de conformación privada
para atribuirles funciones de trámite y vigilancia de la labor del técnico
constructor.
Los Comités Nacional
y seccionales de constructores son órganos de base privada, como quiera que
están integrados por representantes de entidades particulares. En efecto, a
pesar de que existe un representante estatal en los Comités, es una entidad
esencialmente de naturaleza privada, a pesar de lo cual, la ley le atribuye
funciones públicas, pues esas entidades contribuyen a la vigilancia y control
del ejercicio de la profesión de técnico constructor. Así, conforme al artículo
3º de la Ley 14 de 1975, parcialmente acusada, ante estos órganos se presentan
las solicitudes para obtener el certificado profesional, y corresponde a esas
entidades (i)  tramitar todo lo referente a la expedición de la matrícula de
los Técnicos Constructores, (ii) conceptuar sobre la suspensión o cancelación
de los mismos, (iii) y velar porque se cumplan en todo el territorio nacional
las disposiciones sobre ejercicio de la profesión de Técnico Constructor, y
(iv) denunciar ante las autoridades competentes las violaciones que se
presenten.
Por consiguiente,
estos Comités son órganos privados de creación e integración legal, que tienen
a su cargo la función pública de inspeccionar el ejercicio de una profesión.
Sin embargo, esta sentencia ya ha precisado que la inspección y vigilancia de
las profesiones es una función estatal que sólo puede ser delegada en los
colegios profesionales. Por lo tanto, la Corte debe precisar si los comités
podrían considerarse colegios profesionales.
18. La
jurisprudencia de esta Corporación[13] ha sido reiterativa en afirmar que las
profesiones legalmente reconocidas pueden fundar asociaciones profesionales y
colegios profesionales. No obstante, la regulación constitucional de estas dos
figuras jurídicas es diferente, pues la organización profesional es una clara
manifestación del derecho de asociación, por lo que su conformación y su
estructura interna obedecen a la libre determinación de quienes la integran. De
ahí pues, que el profesional tiene la facultad de escoger libremente si se
compromete a realizar un proyecto, si acepta las condiciones de un grupo ya
conformado o si se abstiene de ingresar a una agremiación determinada. De esta
manera, la asociación de profesionales representará una identidad de objetivos
libremente concertados. Por su parte, los colegios de profesionales “son
corporaciones de ámbito sectorial cuyo sustrato es de naturaleza privada”[14], por lo que su creación corresponde a los
particulares. Además, su estructura interna y su funcionamiento debe ser, en
todo caso, democrático, lo cual es razonable, por cuanto el Estado puede
atribuir funciones públicas a los colegios profesionales. Por lo tanto, estas
corporaciones privadas no forman parte de la administración, y su creación
voluntaria y la cualificación objetiva de sus miembros autoriza una
representación y una verdadera defensa de intereses particulares. No obstante,
se insiste, por expresa disposición constitucional la ley podrá asignar
funciones públicas a los colegios profesionales, por lo que es posible
atribuirles la tarea de ordenar el ejercicio de las profesiones.
19. Los comités de
constructores no fueron entonces creados legalmente como un colegio
profesional. Sin embargo, algunos podrían sostener que es una asociación que
defiende los intereses particulares del gremio y que, por lo tanto, deben
entenderse como colegios. Esa tesis no es de recibo ya que, como en varias
oportunidades lo ha dicho la Corte Constitucional[15], el origen de los colegios profesionales
parte de la iniciativa privada, pues “en términos generales son los particulares
y no el Estado a la luz de la actual Constitución, quienes determinan el
nacimiento de un colegio profesional, pues ésta tarea es eminentemente el
desarrollo del artículo 38 de la Carta”[16]. Por consiguiente, es de la esencia de los
colegios profesionales, la integración voluntaria de personas que desempeñan
una labor cualificada, por lo cual, estos comités de constructores, que fueron
legalmente creados, no pueden considerarse colegios profesionales.
La anterior
conclusión se confirma cuando se analiza la integración de los comités de
constructores, pues es claro que éstos no tiene estructura democrática,
requisito ineludible para que la ley pueda atribuirles funciones públicas. En
efecto, el pluralismo que la Constitución garantiza exige el carácter
representativo que deben reunir todos los colegios profesionales, el cual se
convierte en el único instrumento que asegura la verdadera defensa de los
intereses gremiales. No obstante, los Comités de Técnicos constructores sólo se
encuentran representados por dos de sus 6 miembros, los cuales, además, serán
nombrados por “la directiva” de una determinada federación de constructores.
Por consiguiente, la Corte reitera que los comités de constructores no pueden
considerarse colegios profesionales, por lo que el Legislador no podría
atribuirles funciones públicas.
20. Con todo, podría
considerarse que los comités de técnicos constructores son una manifestación
del derecho de asociación de profesionales, que buscan defender los intereses
gremiales. Sin embargo, ese argumento no es de recibo por las siguientes dos
razones. En primer lugar, la ley no puede crear asociaciones de particulares,
tan sólo puede autorizarlas, como quiera que es de la esencia de este derecho
la libre iniciativa privada. De otra parte, la ley no puede asignar funciones
públicas a las asociaciones de profesionales, pues esas facultades sólo pueden
ser delegadas en los colegios profesionales, que precisamente por tal razón,
deben tener una estructura democrática.
21- Así las cosas,
la Corte comparte los argumentos expuestos por el actor y por el Ministerio
Público, según los cuales debe declararse inexequible la creación de los
comités nacional y seccionales de técnicos constructores. No obstante, es
pertinente señalar que, si así lo estiman conveniente, los profesionales
técnico constructores pueden asociarse en torno a la defensa de sus intereses
gremiales, pues el derecho a conformar asociaciones profesionales goza de una
amplia protección constitucional.
El segundo asunto
bajo revisión: restricción y anulación de la autonomía de contratación laboral.
22. El actor y el
Ministerio Público opinan que el artículo 12 de la Ley 14 de 1975, según el
cual los ingenieros o arquitectos deberán necesariamente contratar los
servicios de tiempo completo de un técnico constructor, es inconstitucional,
pues  no es proporcional ni razonable que el Legislador obligue a celebrar una
específica forma de contratación, lo cual se convierte en una imposición
contraria a la libertad contractual. Entra pues la Corte a examinar ese cargo,
para lo cual comenzará por recordar brevemente el alcance de la intervención
estatal en el desarrollo de los contratos laborales, para luego estudiar si la
regulación específica es o no desproporcionada.
23- La especial
naturaleza del contrato laboral hace presumir que el acuerdo de voluntades,
propio del vínculo contractual, no es absolutamente libre, pues la desigualdad
natural entre las partes rompe el equilibrio de voluntades. Por ello, el
contrato entre empleador y trabajador debe estar ampliamente regulado e
inspeccionado por el Estado (art. 53 C.P.), pues la intervención legal y
gubernamental pretende garantizar un mínimo de igualdad jurídica entre las
partes. Por consiguiente, en el derecho laboral, es clara la restricción al
ejercicio de la autonomía de la voluntad privada, como quiera que las
condiciones básicas para el desarrollo del contrato laboral pueden estar
imperativamente reguladas por la Constitución y la ley. Por ende, en principio
la Constitución autoriza que el Legislador intervenga ampliamente las
relaciones laborales. Así, en la sentencia C-016 de 1998, MP Fabio Morón Díaz,
Consideración Cuarta, esta Corporación afirmó al respecto:
“Esa distinción,
entre el contrato civil y el contrato laboral, se ha ido afianzando a través
del tiempo y encuentra origen en el reconocimiento de la situación de asimetría
en la que se encuentran las partes, la cual no permite presumir que el acuerdo
de voluntades se produzca a partir del ejercicio no interferido ni restringido
de la autonomía de cada una de ellas, como si ocurre en el contrato civil, y en
la evolución misma de las sociedades que reivindican el trabajo como un valor y
un principio esencial del Estado, (arts. 1 y 2 C.P.) y como un derecho
fundamental de las personas (art. 25 C.P.) de cuya realización efectiva depende
el desarrollo de la misma en condiciones de dignidad.
En efecto, a
diferencia de lo que ocurre con el contrato civil, el contrato de trabajo, que
como se dijo es la fuente de la relación laboral, cumple una función reguladora
complementaria de las condiciones establecidas en la Constitución y en la ley,
condiciones que las partes no están en capacidad de transgredir, empeorar o
desconocer, pues ello implicaría la nulidad de sus cláusulas. El acuerdo de
voluntades que precede la celebración de un contrato laboral, está afectado por
“...la existencia de una extensa regulación “heterónoma” (leyes, reglamentos,
convenios colectivos) que se superponen a la pura autonomía de la voluntad de
las partes.” (“El Contrato de Trabajo”, Enciclopedia Jurídica Básica,
Vol. I, Edit. Civitas, Madrid 1994.)
Ello, desde
luego, se traduce en una restricción al ejercicio de la autonomía individual,
restricción que acota el alcance de un acuerdo de voluntades cuando se trata de
definir las condiciones en las que se desarrollará una relación laboral, pues
tales condiciones estarán supeditadas a la normativa constitucional y legal que
rige esa materia específica, la cual presenta como uno de sus objetivos
esenciales, brindarle protección al trabajador y tutelar sus intereses, dado
que lo reconoce como la parte vulnerable de la relación.”
Sin embargo, lo
anterior no quiere decir que no existe autonomía contractual en el campo
laboral, o que las partes no pueden establecer ciertas condiciones que rijan su
relación de trabajo, como quiera que la Constitución y ley determinan mínimos
que deben respetarse, pero al mismo tiempo garantizan ciertos márgenes de
libertad contractual. En otras palabras, el ejercicio de la autonomía de la
voluntad contractual (C.P. art. 16 y 333) supone un acuerdo bilateral sobre las
condiciones de realización personal de una labor, las cuales obviamente pueden
estar limitadas por la ley y la Constitución, pero no pueden ser anuladas. Por
ello, en la sentencia C-016 de 1998, esta Corte señaló que “la restricción de
la autonomía de las partes para establecer las condiciones que regirán su
relación laboral, no implica que ésta se anule por completo, pues en ejercicio
de la misma y de la libertad contractual de las cuales son titulares, pueden
alcanzar un acuerdo de voluntades que rija una específica situación laboral, y
optar para el efecto por una de las alternativas que prevé la ley”. Esto significa
que no toda regulación legal de la relación de trabajo, que restrinja la
autonomía contractual, es constitucional, pues si ésta afecta el contenido
esencial de la libertad contractual, debe ser retirada del ordenamiento. Ahora
bien, como la facultad de intervención estatal en el campo económico, y en
especial en las relaciones laborales, es muy amplia, es obvio que en principio
el juez constitucional debe ser muy deferente con los criterios adelantados por
las mayorías legislativas. Así, en general, sobre la regulación de las
libertades económicas, ha señalado la Corte:
"El juez
constitucional debe actuar de manera prudente al analizar la legitimidad
constitucional de una determinada regulación de las libertades económicas, por
cuanto la Constitución consagra la dirección de la economía por el Estado. El
juez constitucional deberá entonces respetar en general las razones de
conveniencia invocadas por los órganos de representación política. La Corte
considera que en esta materia se impone el llamado criterio de la
inconstitucionalidad manifiesta, por lo cual, sólo si de manera directa la
norma vulnera derechos fundamentales, o viola claros mandatos constitucionales,
o incurre en regulaciones manifiestamente irrazonables o desproporcionadas,
deberá el juez declarar la inconstitucionalidad de la norma.[17]
Por ende, conforme a
lo anterior, el interrogante obvio que surge es si es manifiestamente
inconstitucional, por irrazonable y desproporcionado, el mandato, según el
cual, los constructores deben necesariamente contratar los servicios de tiempo
completo, de un técnico constructor con certificado y especializado en la labor
de que se trate,  aunque en la obra participen ingenieros o arquitectos
residentes.
24- La disposición
acusada establece dos exigencias: (i) en toda construcción, debe contratarse
siempre un técnico constructor certificado, y el contrato debe (ii) ser de
tiempo completo, con lo cual la norma acusada limita la autonomía contractual
en un doble sentido, pues no puede haber ninguna obra en el territorio nacional
sin la presencia de un técnico constructor, y éstos no pueden ser contratados
por tiempo parcial. Entra la Corte a examinar la constitucionalidad de esa
doble restricción a la autonomía contractual.
La obligación de que
debe existir necesariamente un técnico constructor en toda obra parece
responder, no tanto a una protección del trabajo como tal, sino a una forma de
policía administrativa, pues con ella se buscaría asegurar la seguridad de las
construcciones. Sin embargo,  esa exigencia, en esa forma absoluta, se torna
irrazonable y discriminatoria, pues supone que la única persona capacitada para
vigilar en concreto una obra es el técnico constructor; pero ello no es cierto.
Así, en determinados casos, un ingeniero o arquitecto, u otro profesional
idóneo en esta materia, pueden decidir, ellos mismos, ejercer la vigilancia concreta
de la obra, ya sea porque son contratados para ejercer esa labor por otros
arquitectos o ingenieros, ya sea porque, porque deciden ellos mismos realizar
esa labor de inspección. Por ende, en la medida en que existen otros
profesionales que pueden ejercer idóneamente la vigilancia concreta de una
construcción, el mandato que obliga a que en toda obra se contrate a un técnico
constructor resulta discriminatorio, pues establece un privilegio en favor de
estas personas, mientras que, como lo señaló la Corte, en la sentencia C-226 de
1994, MP Alejandro Martínez Caballero, “el objetivo de la reglamentación de las
profesiones no es consagrar privilegios en favor de determinados grupos
sociales sino controlar los riesgos sociales derivados de determinadas prácticas
profesionales”, por lo cual, no puede el legislador excluir de adelantar una
labor, a quien resulta idóneo para hacerlo. Dijo entonces la Corte, en la
citada sentencia C-226 de 1994, al estudiar un asunto similar:
“La Corte
Constitucional encuentra entonces irrazonable la exclusión establecida por la
ley, puesto que, si el objetivo perseguido por la misma, al reglamentar la
actividad de bacteriólogo, es controlar los riesgos eventualmente ligados con
la carrera y dirección científica de laboratorios clínicos o industriales, no
hay razón para excluir a otros profesionales ampliamente capacitados para
desempeñar tales labores. Estamos en este caso en frente de una forma típica de
lo que la doctrina constitucional ha denominado una "clasificación demasiado
amplia" (overinclusive statute) (Tussman y Ten Broek. "The equal
protection of the laws" citado por Enrique Alonso García. La
interpretación de la Constitución. Madrid: Centro de Estudios
constitucionales, 1984, pp 208 y ss.), esto es, una situación en la cual la ley
prohibe a una determinada categoría de personas efectuar ciertas labores,
incluyendo en tal grupo no sólo a las personas que efectivamente ocasionan un
riesgo social sino también a personas que no causan tal riesgo. En efecto, en
este caso, la ley prohibe a todos los no bacteriólogos efectuar tales
actividades, cuando es obvio que profesionales como los microbiólogos o los
patólogos clínicos, por no citar sino dos ejemplos, están ampliamente
capacitados para desempeñar las actividades de diagnóstico y control de
calidad, de desarrollo biotecnológico, de la investigación básica y aplicada,
de la administración y docencia relacionadas con la carrera y la dirección
científica del laboratorio clínico e industrial.”
Por ende, la Corte
considera que exigir, en todos los casos y en todas las obras, la presencia de
un técnico constructor resulta irrazonable y desproporcionado. ¿Significa lo
anterior que el artículo 12 acusado debe ser retirado del ordenamiento? No
obligatoriamente, por cuanto ese mandato es razonable, si se entiende que, en
todo caso, la vigilancia concreta de una construcción, debe ser llevada a cabo
por una persona capacitada, que demuestre un certificado de idoneidad en este
campo, por lo cual, debe contratarse a un individuo con tales calidades, ya sea
un técnico constructor, o ya sea otro profesional -como un ingeniero o
arquitecto- que demuestre una igual o superior suficiencia académica en este
campo. Por tal razón, y en función del principio de conservación del derecho,
la Corte condicionará la constitucionalidad de esa exigencia establecida por la
disposición impugnada.
25- Entra la Corte a
examinar la segunda restricción a la libertad contractual prevista por la norma
acusada, a saber, que la contratación del técnico constructor debe ser por
tiempo completo.
En principio, esta
exigencia parece encontrar sustento en dos finalidades constitucionalmente
relevantes e importantes, como son la garantía de la seguridad de la
construcción, que implica una vigilancia permanente sobre su ejecución, y el la
especial protección al trabajo y el principio de la estabilidad en el empleo,
en virtud del cual, deben preferirse aquellas regulaciones que potencian el
pleno empleo de los recursos laborales. Sin embargo, esta exigencia también puede
tornarse irrazonable, si se tiene en cuenta que no en todo momento de una
construcción, es necesaria una vigilancia permanente por parte de un técnico
constructor, por ejemplo por cuanto en ese momento se realizan labores
fragmentarias de terminado, que no exigen una especial vigilancia. En esa
medida, exigir la permanente presencia de un técnico constructor, por tiempo
completo, cuando ésta no es necesaria, limita desproporcionadamente la facultad
de las partes para definir la duración del contrato y determinar el tiempo de
prestación de los servicios que son necesarios para el correcto desempeño de
una actividad. En efecto, la expresión “de tiempo completo” contenida en el
artículo 12 de la Ley 14 de 1975 impone una determinada forma de contratación
para los técnicos constructores, lo cual desconoce las condiciones particulares
de la actividad y la libertad de los contratantes para fijar el tiempo de
duración de la relación contractual. Por esta razón, la Corte comparte la
argumentación de los intervinientes, al considerar que esa expresión anula la
autonomía contractual para el desempeño de una labor que, si bien puede ser
restringida legalmente, no es posible anularla. Por lo tanto, la Corte
declarará inexequible esa expresión.
Decisiones
adicionales
26. El actor también
demandó el artículo 15 de la Ley 14 de 1975, según el cual “las personas a
las cuales se refiere el artículo 3º, literal b) de la presente ley, tendrán un
plazo de cinco años, a partir de la sanción de la misma, para que cumplan los
requisitos exigidos.”. Sin embargo, esa disposición fue derogada por el
artículo 1º de la Ley 123 de 1985, que dispone: “las personas a las cuales se
refiere el artículo 3º, literal b) de la Ley 14 de 1975, tendrán un nuevo plazo
de tres (3) años, contados a partir de la sanción de la presente ley para que
cumplan los requisitos allí exigidos y obtengan certificados de técnicos
constructores”. La norma impugnada no produce entonces efectos en la
actualidad, por lo cual la Corte se declarará inhibida para conocer de ella,
por carencia actual de objeto.
26. De otra parte,
esta Corporación constata que, pese a que sólo se impugnaron algunos artículos
que se refieren a los Comités Nacional y seccionales de constructores, la Ley
14 de 1975 también hace referencia a estos entes en otras disposiciones. En
efecto, los artículos 7º, 8º y 9º de la Ley 14 de 1975 disponen:
“Artículo 7º. Los
miembros del Comité Nacional de Constructores serán nombrados para un período
de dos años, a partir de la fecha de instalación del Consejo, y podrán ser
reelegidos para otro período subsiguiente.
Así mismo será de
dos años el período de los miembros de los Comités Seccionales, que también
podrán ser reelegidos para el período inmediato.
Artículo 8º. En
su órbita los Comités Seccionales y el Comité Nacional de Constructores tendrán
las mismas funciones del Comité Nacional.
Artículo 9º. Los
cargos de miembros del Consejo Nacional y de los Comités Seccionales de
Constructores no serán remunerados”
Por lo tanto, para
efectos de que esta decisión no sea inocua, es necesario que esta Corporación
integre la unidad normativa y declare la inexequibilidad de los artículos 7, 8
y 9 de la Ley 14 de 1975, que contenían aspectos en torno a los comités que
deben ser expulsados del ordenamiento jurídico.
Ahora bien, la Corte
aclara que, al ser declarados inexequibles esos artículos, los trámites para
obtener el correspondiente certificado de técnico constructor deberá
adelantarse directamente ante el Consejo Profesional Nacional De ingeniería,
Arquitectura y Afines.
27. Finalmente, la
Corte advierte que los efectos de este fallo con relación a las normas que
serán declaradas exequibles, estarán amparadas por los efectos de la cosa
juzgada relativa, como quiera que sólo fueron analizadas en virtud del cargo
formulado por el actor y de los argumentos expuestos por el Ministerio Público,
esto es, por cuanto esas disposiciones desconocían la libertad de trabajo, al
imponer la obtención de un certificado de idoneidad para un oficio que no
presentada riesgo social. En efecto, ha sido criterio de esta Corporación que,
en las situaciones en las que la demanda no cobija varias posibilidades de
contradicción de las normas acusadas y el ordenamiento jurídico, no le
corresponde a la Corte hacer un examen oficioso sobre las mismas, por lo que
podrán ser objeto de nuevo pronunciamiento. Así las cosas, la exequibilidad de
los artículos declarados exequibles estará amparada por la cosa juzgada
relativa, por lo que podrán volver a estudiarse por cargos distintos a los
formulados por el actor y que fueron estudiados por esta sentencia.
VIII. DECISION
En mérito de lo
expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, en nombre del pueblo y por
mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero.-
DECLARAR EXEQUIBLES los artículos 1º y 14 de la Ley 14 de 1975, por los
cargos estudiados en esta sentencia.
Segundo.-
DECLARAR EXEQUIBLE, por los cargos estudiados en esta sentencia, el
artículo 3º de la Ley 14 de 1975, salvo las expresiones “a solicitud del Comité
Nacional de Constructores en Bogotá o de sus comités seccionales de los
Departamentos”; “por intermedio del Comité Nacional de Constructores o del
respectivo Comité Seccional”; “la solicitud de certificado se hará por
intermedio del Comité Nacional de Constructores en Bogotá, o en los Comités
Seccionales en los departamentos” que son INEXEQUIBLES.
Tercero.-
DECLARAR EXEQUIBLE, por los cargos estudiados en esta sentencia, el
artículo 12 de la Ley 14 de 1975, salvo la expresión “de tiempo completo”, que
será declarada INEXEQUIBLE, y siempre y cuando se entienda que, conforme
a lo señalado en el fundamento 24 de esta sentencia, la labor del técnico
constructor puede ser reemplazada por aquella de un profesional que presente un
título de idoneidad en el campo de la construcción.
Cuarto.-
DECLARAR INEXEQUIBLES los artículos 5º, 6º, 7º, 8º, 9º y 10 de la Ley 14
de 1975.
Quinto.- DECLARARSE
INHIBIDA para conocer del artículo 15º de la Ley 14 de 1975, por carencia
actual de objeto.
Notifíquese,
comuníquese, publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y
archívese el expediente.
ALEJANDRO MARTÍNEZ CABALLERO
Presidente
ANTONIO BARRERA
CARBONELL            ALFREDO BELTRÁN SIERRA
Magistrado                                                   Magistrado
EDUARDO CIFUENTES
MUÑOZ                          CARLOS GAVIRIA DÍAZ
Magistrado                                                     Magistrado
JOSE GREGORIO
HERNÁNDEZ GALINDO            FABIO MORÓN DÍAZ
Magistrado
Magistrado
ALVARO TAFUR GALVIS                          VLADIMIRO
NARANJO MESA
Magistrado                                                 Magistrado
MARTHA V. SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
Auto 032/00
Referencia:
Solicitud de aclaración de la sentencia C-964 de 1999
Actor: Antonio
Cortes Camacho y Germán Coca Cadena
Magistrado
Sustanciador:
Dr. ALEJANDRO
MARTINEZ CABALLERO.
Santafé de
Bogotá, D.C., veintinueve (29) de marzo de dos mil (2000).
La Sala Plena de la
Corte Constitucional, integrada por su Presidente Alejandro Martínez Caballero,
y por los Magistrados Antonio Barrera Carbonell, Alfredo Beltrán Sierra,
Eduardo Cifuentes Muñoz,  Carlos Gaviria Díaz, José Gregorio Hernández Galindo,
Fabio Morón Díaz, Vladimiro Naranjo Mesa y Alvaro Tafur Galvis, en el nombre
del pueblo y por autoridad de la Constitución, ha pronunciado el siguiente,
I. ANTECEDENTES.
Mediante escrito
presentado por los ciudadanos Antonio Cortes Camacho y Germán Coca Cadena el
día ocho (8) de marzo del presente año e invocando el derecho de petición
consagrado en el artículo 23 de la Constitución, solicitan la aclaración
respecto de la sentencia C-964/99, en el sentido de "saber si el Comité
Nacional de Técnicos Constructores puede seguir funcionando como ente privado,
conformado solamente por Técnicos Constructores, elegidos por nuestras
instituciones para poder salvaguardar  y/o defender la profesión de Técnico Constructor
Colombiano".
II.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
De conformidad con
el artículo  241 de la Carta, la Corte Constitucional  es competente para
conocer  de las demandas dirigidas contra las normas que expresamente sean las
señaladas por  esa disposición constitucional. En ese contexto, esta
Corporación deberá cumplir sus atribuciones "en los estrictos y precisos
términos de este artículo", dentro de las cuales no figura la de absolver
consultas de particulares ni de entes oficiales. Cualquier decisión adicional a
los señalados en este artículo se diría por fuera de proceso y con evidente
extralimitación funcional de la Corte.
De otro lado, esta Corporación, en virtud
de lo dispuesto en el artículo 49 del Decreto 2067 de 1991, según el cual
contra las sentencias de la Corte Constitucional no procede recurso alguno, ha
manifestado reiteradamente que no cabe aclaraciones ni revisiones de sus
fallos. Así lo ha señalado en varias ocasiones:
"No sobra
señalar lo siguiente: la Sala Plena de la Corte no es competente para aclarar
sentencias; tampoco es instancia para reconsiderar una decisión tomada en una
sentencia" (Cfr. Sala Plena. Auto 53 del 13 de noviembre de 1997. M.P.:
Dr. Jorge Arango Mejía).
Como consecuencia de
lo anterior, la Corte no es competente, después de dictar sentencia, para
continuar añadiendo elementos a los contenidos de la motivación. Por lo tanto,
es claro que para este caso se ha surtido todo el procedimiento constitucional
señalado en el Decreto No. 2067 de 1991 y, adicionalmente ha operado la cosa
juzgada constitucional (C.P. art. 243).
Finalmente, esta
Corporación se ve en la obligación  de denegar la solicitud formulada por los
ciudadanos Antonio Cortes Camacho y Germán Coca Cadena por falta de
competencia.
DECISION
En mérito de lo
expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,
RESUELVE:
Primero.-
RECHÁZASE por improcedente
el escrito presentado por los ciudadanos Antonio Cortes Camacho y Germán Coca,
mediante el cual solicitó "la aclaración" de la sentencia C-964 de
1999, proferida por esta Corte.
Segundo.- Contra esta providencia no procede recurso
alguno.
Cópiese,
notifíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y
cúmplase.
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Presidente
ANTONIO BARRERA CARBONELL          ALFREDO BELTRAN
SIERRA
Magistrado                                                  Magistrado
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ                  CARLOS
GAVIRIA DIAZ
Magistrado                                                  Magistrado
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
MARTHA V. SACHICA DE MONCALEANO
Secretaría General
[1]Al
respecto pueden consultarse, entre otras, las sentencias C-031 de 1999, C-399
de 1999, C-606 de 1992, C-177 de 1993 y C-660 de 1997.
[2]Sentencia
C-087 de 1998. M.P. Carlos Gaviria Díaz.
[3]
Sentencia C-377 de 1994. M.P. Jorge Arango Mejía
[4]
Sentencia T-408 de 1992 M.P. José Gregorio Hernández Galindo
[5]
Sentencia C-050 de 1997 M.P.  Jorge Arango Mejía
[6]
Sentencia C-606 de 1992 M.P. Ciro Angarita Barón.
[7]
Pueden consultarse, entre otras, las sentencias C-606 de 1992, C-002 de 1993 y
C-069 de 1996
[8]
Sentencia C-031 de 1999. M.P. Alejandro Martínez Caballero.
[9] Ver, entre otras,
las sentencias T-438 de 1996, T-396 de 1997, T398 de 1998, SU-250 de 1998 y
C-478 de 1998.
[10]
Pueden consultarse las sentencias C-226 de 1994, C-492 de 1996 y C-399 de 1999.
[11]
Sentencia C-226 de 1994 M.P. Alejandro Martínez Caballero.
[12]
Sentencia C-606 de 1992 M.P. Ciro Angarita Barón
[13] Ver
las sentencias C-226 de 1994, C-492 de 1996 y C-399 de 1999.
[14]
Sentencia C-226 de 1994 M.P. Alejandro Martínez Caballero.
[15] Ver
las sentencias C-226 de 1994, C-492 de 1996 y C-399 de 1999
[16] Sentencia
C-226 de 1994 M.P. Alejandro Martínez Caballero.
[17] Sentencia C-265/94
MP Alejandro Martínez Caballero, criterio reiterado en decisiones posteriores,
como la sentencia C-445 de 1995.