C-680-09
Sentencia C-680/09
Sentencia C-680/09
INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Carencia actual de objeto
La
Corte advierte que en el presente caso, en el curso del proceso fue expedida la
Ley 1328 de 2009 (15 de julio), “Por la cual se dictan normas en materia
financiera, de seguros, de mercado de valores y otras disposiciones”, cuyo
artículo 101 derogó expresamente el parágrafo del artículo 53 de la Ley 31 de
1992, norma acusada, por lo que carece de objeto emitir un pronunciamiento de
fondo sobre una disposición que se encuentra fuera del ordenamiento jurídico y
no tiene proyección alguna de efectos pendientes de surtirse.
INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL POR NORMA
DEROGADA
Referencia: expediente D-7644
Acción de inconstitucionalidad contra el parágrafo del
artículo 53 de la Ley 31 de 1992, “Por la cual se dictan las normas a las
que deberá sujetarse el Banco de la República para el ejercicio de sus
funciones, el Gobierno para señalar el régimen de cambio internacional, para la
expedición de los Estatutos del Banco y para el ejercicio de las funciones de
inspección, vigilancia y control del mismo, se determinan las entidades a las
cuales pasarán los Fondos de Fomento que administra el Banco y se dictan otras
disposiciones”.
Demandante: Luis Giovanny Barbosa Becerra.
Magistrado Ponente:
Dr. Nilson Pinilla Pinilla.
Bogotá, D. C., Septiembre treinta (30) de dos mil nueve (2009)
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus
atribuciones constitucionales y de los requisitos y trámite establecidos en el
Decreto 2067 de 1991, profiere la siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
En
ejercicio de la acción pública consagrada en los artículos 40-6 y 242-1 de la carta
política, el ciudadano Luis Giovanny Barbosa Becerra presentó acción pública de
inexequibilidad contra el parágrafo del artículo 53 de la Ley 31 de 1992, que
ordena que las operaciones de mercado abierto en moneda legal que se realicen a
partir de 1999, lo sean únicamente con títulos de deuda pública.
El
Magistrado sustanciador de este diligenciamiento oportunamente expresó
impedimento para participar en el conocimiento del proceso, pero no le fue aceptado.
Cumplidos a continuación los trámites constitucionales y legales propios de
esta clase de asuntos y allegado el concepto del Procurador General de la
Nación, procede la Corte a decidir de fondo sobre la demanda en referencia.
II.
TEXTO DE LA NORMA ACUSADA
A
continuación se transcribe el texto de la disposición demandada,  perteneciente
a la Ley 31 de 1992, subrayando el aparte impugnado:
“Artículo 53.
Naturaleza de los títulos del Banco de la República. Los
títulos que por disposición de la
Junta Directiva del Banco emita con el objeto de regular el mercado monetario o
cambiario, tienen el carácter de títulos valores y se consideran inscritos
tanto en la Superintendencia Nacional de Valores como en las Bolsas de Valores
y las ofertas públicas correspondientes no requerirán  autorización de ninguna
otra entidad.
Tales títulos se
regirán por las disposiciones generales que dicte la Junta Directiva y en los
casos no previstos por ellas, por las contenidas en el Código de Comercio.
Parágrafo. A
partir de año 1999 las operaciones de mercado abierto en moneda legal se
realizarán exclusivamente con títulos de deuda pública.”
III.
LA DEMANDA
Refiere
el actor, de manera preliminar, la consagración del Banco de la República como
órgano constitucional independiente de las ramas del poder público, encargado
de velar por el mantenimiento de la capacidad adquisitiva de la moneda
(artículo 373 Const.), organizado como persona jurídica de derecho público, con
régimen legal propio y autonomía administrativa, patrimonial y técnica
(artículo 371 ib.), siendo su Junta Directiva la autoridad monetaria, cambiaria
y crediticia conforme a las funciones asignadas por ley.
Destaca
como tareas básicas del banco central emitir y regular la moneda, acoplar los
cambios internacionales y el crédito, administrar las reservas internacionales,
ser prestamista de última instancia, banquero de los bancos comerciales y
agente fiscal del gobierno, ejercidas todas ellas en coordinación con la
política económica general.
Considera
además, que por mandato de la Asamblea Nacional Constituyente y pronunciamiento
de la Corte Constitucional en sentencia C-050 de 1994 (M. P. Hernando Herrera
Vergara), la autonomía administrativa y técnica de que goza el Banco de la
República permite a su Junta Directiva evaluar y tomar las mejores decisiones
de política monetaria, cambiaria y crediticia, para combatir la inflación y
asegurar el crecimiento sostenible de la economía, en colaboración armónica con
otros órganos públicos con miras a la realización de los fines del Estado
(artículo 113 ib.).
Con
fundamento en citas jurisprudenciales de esta corporación, agrega que  la
función atribuida al Congreso de la República de expedir leyes relacionadas con
el Banco (artículo 150, numeral 22), debe circunscribirse a “establecer las
limitaciones que resulten necesarias o indispensables y, además, proporcionales
a la misión que le ha sido asignada al banco, de tal manera que no lesione el
núcleo esencial de la autonomía de que es titular”, de donde “resultan
inadmisibles aquellas regulaciones del legislador que de alguna forma
constituyan un catálogo puntual de conductas, que le sirvan de guía o parámetro
obligados para el ejercicio de su actividad institucional y que lo inhiban para
apreciar, según su prudente juicio, la oportunidad y conveniencia de las
medidas que deba adoptar” (C-208 de 2000, M. P. Antonio Barrera Carbonell).
En
el mismo sentido, acota  que “son inconstitucionales las disposiciones de la
ley que, desconociendo el sistema expuesto, invaden la órbita de autonomía del
Banco de la República y asumen en concreto las  atribuciones reguladoras de la
moneda o el crédito, pues como ya lo dijo la Corte en Sentencia C-021 del 27 de
enero de 1994 (M. P. Dr. Antonio Barrera Carbonell), la formulación de las
regulaciones que menciona el artículo 371 de la Constitución en lo que atañe
con el manejo monetario y crediticio son de competencia exclusiva de la Junta
Directiva del Banco, porque la Carta no autorizó compartir tales facultades ni
con el Presidente de la República, ni con otra autoridad u organismo del
Estado. Por supuesto, tampoco con el Congreso, cuyo campo de legislación en la
materia está circunscrito al establecimiento de ordenamientos generales que
delimitan la actividad del Banco de la República y de su Junta Directiva” (C-489
de 1994, M. P. José Gregorio Hernández Galindo).
Definido
el alcance de la competencia constitucional y legal del Banco de la República,
precisa cómo la Ley 31 de 1992 (artículo 16) estableció los instrumentos
mediante los cuales su Junta Directiva desarrolla las políticas monetaria,
cambiaria y crediticia, adoptando a través de aquéllos las medidas  que
influyan sobre la capacidad, costo y disponibilidad del dinero y del crédito,
con el propósito de dotar a la economía del insumo monetario requerido,
manteniendo estable su poder de compra.
Sobre
el contenido del literal b) del precitado artículo, resalta la posibilidad que
tiene el Banco de la República de realizar “operaciones en el mercado
abierto con sus propios títulos de deuda pública o con los que autorice la
Junta Directiva, en estos casos en moneda legal o extranjera, determinar los
intermediarios para estas operaciones y los requisitos que deberán cumplir éstos.
En desarrollo de esta facultad podrá disponer la realización de operaciones de
reporto (repos) para regular la liquidez de la economía”.
Explica
la importancia de las denominadas Operaciones de Mercado Abierto (OMAS),
mecanismo mediante el cual la banca central aumenta o disminuye  la cantidad de
dinero en la economía; estas operaciones pueden encaminarse a expandir o
contraer el medio circulante y constituyen herramienta clave de la política
monetaria, por medio de la compra o venta de “papeles financieros” en
los mercados monetarios, actividad que puede ser definitiva o transitoria,
dependiendo de las necesidades de liquidez de la economía. Agrega que a nivel
internacional la expansión o contracción transitoria se realiza mediante los
REPOS, “utilizando el contrato de reporto”.
Estima
el actor que no obstante la amplitud de la disposición enunciada, el parágrafo
del artículo 52 de la Ley 31 de 1992 -norma acusada- limita el tipo de títulos
factibles de negociación, al restringir las OMAS únicamente a títulos de deuda
pública, restando de esta forma capacidad de acción al Banco de la República,
en desmedro de su autonomía constitucional y legal, además de la consecuente
afectación en el manejo de la liquidez de la economía y en la política
monetaria a su cargo.
Considera
que tal limitación no sólo es inconstitucional sino inconveniente, en la medida
en que circunscribir de manera particular y puntual las OMAS a la mera
realización de títulos de deuda pública, inhibe al Banco Emisor de  apreciar
prudente y juiciosamente la posibilidad y oportunidad de utilizar otra clase de
títulos valores, debilitando seriamente su actuación como autoridad monetaria,
situación que no se compadece con la misión asignada a ese organismo por la
Constitución y la ley.
Aprecia
el demandante que la norma acusada vulnera los artículos 150 numeral 22, 371 y
373 de la Carta, al no ser mandato general y abstracto sino puntual, lo que
arroja como consecuencia la anulación de la iniciativa de la Junta Directiva en
lo concerniente al estudio y ponderación de las circunstancias de orden
económico y social que en un momento dado pueden llegar a afectar las
condiciones en las cuales se realizan las OMAS.
Adicionalmente
se conculca el artículo 113 constitucional, al alterar la armonía de las
funciones de cada órgano del Estado, en tanto sustrae del Banco una competencia
exclusiva y necesaria en materia de coordinación de la política económica
general con los otros órganos públicos.
Finalmente,
destaca “la sólida línea jurisprudencial” que ha mantenido esta Corte,
en cuanto a competencia y funciones del Banco de la República, para reafirmar
que el Congreso de la República solamente puede establecer limitaciones
compatibles con la autonomía funcional y técnica del Emisor, resultando
inadmisibles regulaciones que se traduzcan en un catálogo de conductas ajenas a
tal autonomía, vale decir, señalamiento de directrices concretas a la Junta
Directiva, desplazándola indebidamente (C-354 de 2006, M. P. Álvaro Tafur
Galvis; C-208 de 2000, M. P. Antonio Barrera Carbonell; C-481 de 1999, M. P.
Alejandro Martínez Caballero).
IV.
INTERVENCIONES
1.
Asociación Bancaria y de Entidades Financieras de Colombia.
El
representante legal de Asobancaria pide declarar la inconstitucionalidad del
parágrafo del artículo 53 de la Ley 31 de 1992 porque, al igual que el
demandante, considera que desconoce dentro de la estructura del Estado la
existencia de órganos autónomos e independientes como el Banco de la República,
institución que conforme a sus funciones técnicas y como autoridad financiera,
ejerce a través de su Junta Directiva la política monetaria, con la posibilidad
de efectuar operaciones de mercado abierto (artículos 113, 150, 371, 372 y 373
Const.).
Adicionalmente,
estima que la norma acusada vulnera las disposiciones superiores que establecen
que Colombia es un Estado Social de Derecho, encargado de garantizar la
efectividad de los derechos y principios consagrados en la Carta y la vigencia
de un orden justo (artículos 1 y 2 ib.).
Expresa
que si bien el Legislador en el artículo 16 de la Ley 31 en cuestión, faculta
al Banco para regular la liquidez de la economía, mediante operaciones de
mercado abierto con sus propios títulos, con títulos de deuda pública o con los
que  autorice la Junta Directiva, tal precepto resulta más adelante
restringido, con la norma ahora demandada, contrariando la Constitución al
establecerle específicamente la forma de realizar tales operaciones, esto es,
que las entidades públicas hayan emitido con anterioridad títulos de deuda
pública, así como la disponibilidad de éstos por parte del Banco y de dichas
entidades, con el agravante de que si por cualquier razón no hay disponibilidad
de tales títulos, el Emisor no podrá utilizar como herramienta de política
monetaria las operaciones de mercado abierto.
Describe
la autonomía del Banco como el ejercicio independiente de sus funciones en
armonía con los demás órganos del Estado, actividad que implica, al criterio de
la Corte Constitucional, la “posibilidad  de actuación por fuera de las
ramas del poder y por ende actuación funcionalmente independiente de ellas” y
“una potestad de normación para la ordenación de su propio funcionamiento y
el cumplimiento de la misión constitucional encomendada” (C-775 de 2001,
M.P. Álvaro Tafur Galvis).
Advierte
que aunque el Congreso tiene como función constitucional establecer las leyes
relacionadas con el Banco de la República, es claro que no puede ir más allá,
puesto que imponer el legislador limitaciones a las herramientas constituidas
para la implementación de la política monetaria significa trasgredir la
autonomía administrativa, patrimonial  y técnica de que goza, siendo esta
última de especial reconocimiento por la Corte Constitucional, referida al “señalamiento
del conjunto de métodos, procedimientos y mecanismos específicamente diseñados
relativos a las reglas para la constitución de sus reservas, entre ellas las
estabilización cambiaria y monetaria y el destino de sus excedentes, el
cumplimiento de sus funciones básicas, como también a la libertad y capacidad
de actuar en dichos campos, sin injerencia de otras autoridades” (C-827 de 2002,
M. P. Álvaro Tafur Galvis).
Expone
que en una coyuntura de incertidumbre de mercados internacionales, donde la
recesión de las economías industrializadas contagia a las emergentes,  es vital
que el Banco de la República tenga amplia libertad en la implementación de la
política monetaria, siendo desaconsejable realizar OMAS únicamente mediante la
compra y venta de títulos de deuda pública,  en tanto operaciones con otros
títulos constituyen  potenciales mecanismos para controlar la inflación,
procurar la sostenibilidad del crecimiento, estabilizar la economía amenazada,
garantizar el buen funcionamiento del mercado de crédito y desempeñar
adecuadamente su función de prestamista de última instancia del sistema
financiero, sobre todo en condiciones excepcionales en las que los instrumentos
convencionales pudieran alcanzar sus límites, como cuando resulte imposible
reducir la tasa de interés recurriendo a medidas de expansión de los agregados.
Indica
que la Junta Directiva del Banco, como autoridad monetaria al ejercer las
funciones que el legislador le ha encomendado, lo hace en armonía con los
objetivos generales de la política económica, estándole vedado al Congreso
entrometerse en aspectos técnicos que no son de su resorte, como señala la
Corte Constitucional al disponer que “las regulaciones que menciona el
artículo 371 de la Constitución en lo que atañe con el manejo monetario y
crediticio son de competencia exclusiva de la junta directiva del Banco porque la
Carta no autorizó compartir tales funciones ni con el Presidente de la
República […] tampoco con el Congreso” (C-489 de 1994, M. P. José Gregorio
Hernández Galindo). Por consiguiente, la limitación impuesta en la norma
acusada se opone a lo señalado jurisprudencialmente y restringe la posibilidad
del Emisor de contraer o expandir la cantidad de dinero disponible en la
economía.
Finalmente,
considera que la norma acusada reduce la capacidad del Banco de la República de
ejercer a plenitud sus atribuciones de autoridad  monetaria, vulnerando de esta
manera la función de asegurar el cumplimiento de las obligaciones sociales del
Estado, al igual que la efectividad de los principios, derechos y deberes
consagrados en la Constitución, es decir y para el caso, el mantenimiento de la
capacidad adquisitiva de la moneda, el crecimiento, progreso  y desarrollo
económicos, con mejoramiento de la calidad de vida y la efectiva
democratización en el acceso a las oportunidades, como fines que deben cumplir
todas las autoridades del Estado.
Conforme
a lo precedente, agrega que “el desarrollo de las políticas  monetaria,
cambiaria y crediticia, constitucionalmente asignadas al Banco de la República,
también se vinculan por los principios constitucionales y por la efectividad
del Estado social de derecho, lo cual incluye la aplicación progresiva de los
derechos sociales, como deber del Estado” (C-481 de 1999, M. P. Alejandro
Martínez Caballero).
2.
Banco de la República
El
Gerente General del Banco de la República coadyuva la solicitud de declaratoria
de inconstitucionalidad y comparte los argumentos expuestos por el demandante,
con fundamento en las siguientes razones:
2.1.
En virtud de las competencias constitucionales y legales, corresponde al Banco
de la República a través de su Junta Directiva, adoptar las medidas necesarias
para velar por el mantenimiento de la capacidad adquisitiva de la moneda,
interviniendo para el efecto en el mercado monetario con el fin de regular la
liquidez de la moneda, lo cual realiza mediante las denominadas operaciones de
mercado abierto (OMAS), que permiten expandir o contraer la moneda.
2.2.
De acuerdo con el diseño instituido por el constituyente en 1991, la
independencia del Banco de la República fue enfoque ampliamente discutido y
posteriormente definido en numerosos pronunciamientos de la Corte
Constitucional, de manera que la autonomía administrativa, patrimonial y
técnica constituye elemento fundamental para el ejercicio de sus funciones,
conllevando que una limitación en ese ámbito, por ejemplo frente a las OMAS,
devenga en restricción injustificada de los instrumentos que se requieren en el
desarrollo de la política monetaria.
2.3.
Las operaciones de mercado abierto constituyen un instrumento de regulación del
mercado monetario, sea para expansión o para contracción, que utilizan los
bancos centrales del mundo para aumentar la cantidad de dinero en la economía o
reducirlo, midiendo con precisión el impacto sobre la cantidad de dinero y la
tasa de interés en los mercados financieros, lo cual se materializa mediante
contratos de reporto por plazos cortos.
2.4.
Aun cuando la autonomía del Banco de la República no es absoluta, al ejercer
sus funciones dentro del marco establecido por el Legislador, no es menos
cierto que le está vedado al Congreso y al Presidente de la República compartir
las atribuciones reguladoras de la moneda y del crédito, asignadas al Emisor
(C-021 de 1994, M. P. Antonio Barrera Carbonell).
2.5.
La norma acusada, que regula un elemento concreto de las OMAS (títulos de deuda
pública), trae como consecuencia la prohibición de ordenar la emisión de otros
títulos, limitando la actuación del Banco, de  manera que las operaciones
dependen de títulos de deuda pública que tenga en su poder. No de otra forma
puede realizar operaciones de reporto, mediante las cuales vende con pacto
retroventa tales títulos, contrayendo la liquidez en el mercado. Así mismo,
depende de que los intermediarios financieros cuenten con títulos de deuda
pública suficientes para hacer la operación inversa.
2.6.
La norma demandada no cumple la condición de ser general y abstracta; al
limitar los títulos negociables, el legislador excedió su competencia, prevista
en el artículo 150 de la carta, y violó los artículos 371, 372 y 373 ibídem,
anulando de esta manera la capacidad de la Junta Directiva de decidir sobre las
circunstancias que afectan las condiciones en las cuales se celebran las OMAS,
vulneración que también afectó el principio de colaboración armónica entre las
entidades públicas para la realización de los fines del Estado, establecido en
el artículo 113 superior.
Además,
no existe en los antecedentes del parágrafo acusado razón alguna para que el
legislador haya restringido la competencia del Banco de la República; por el
contrario, los ponentes del proyecto apelaron a la independencia técnica y
autonomía del banco central a efectos de justificar la redacción de la norma
(Gaceta del Congreso 84 de septiembre 29 de 1992), lo que vino a confirmarse en
sólida línea jurisprudencial de esta Corte Constitucional (cfr. C-354 de 2006,
M. P. Álvaro Tafur Galvis).
2.7.
La limitación impuesta por el parágrafo demandado, puede implicar que la
autoridad monetaria no logre cumplir las funciones puestas por la carta
política a su cuidado; sirva de ilustración la crisis financiera internacional,
originada en un periodo prolongado de bajas tasas de interés, que estimuló la
búsqueda de retornos más altos, pero asumiendo riesgos mayores.
La
crisis en mención, ante incrementos graduales de las tasas de interés y gran
endeudamiento histórico de los hogares (hipotecas), ha conllevado la revisión urgente
de programas en emergencias de liquidez, de manera que se tengan en cuenta las
nuevas y complejas interrelaciones entre el riesgo de liquidez de fondeo,
asociado a la capacidad de una entidad de cumplir a tiempo con sus obligaciones
liquidas, y el riesgo de liquidez de mercado, asociado a la capacidad de
liquidar activos a precios adecuados y de forma oportuna.
Estas
tareas dirigen la banca central al monitoreo y evaluación de los riesgos de los
bancos comerciales, especialmente aquellos que pueden afectar el sistema de
pagos, el mercado monetario y el interbancario. Ello demanda mayor flexibilidad
del Banco de la República, para poder adaptarse a las nuevas necesidades y
permitirle irrigar la liquidez requerida, siendo menester ampliar y aceptar un
mayor rango de títulos para la realización de la política monetaria; limitar su
facultad de reaccionar va en desmedro de la estabilidad de la economía en
general y, por lo tanto, del bien común.
3.
Fedesarrollo.
A
través de su Director Ejecutivo, Fedesarrollo califica las operaciones de
mercado abierto como instrumento fundamental para el manejo de la política
monetaria, en particular para que el Banco Central pueda afectar la cantidad de
dinero
en circulación en la economía, regulando la liquidez del mercado y brindando
acceso equitativo a todos sus participantes.
Denota
que hasta 1999 las OMAS eran realizadas fundamentalmente por medio de títulos
de participación, instrumentos financieros emitidos por el Banco de la
República, denominados en pesos y negociados a la modalidad de descuento.
Con
la expedición de la Constitución de 1991, también se efectuaron a través de
Títulos de Tesorería (TES), en un esfuerzo por consolidar la deuda pública
interna que mantenía el Estado con el Banco. A partir de 1999, por mandato del
parágrafo del artículo 53 de la Ley 31 de 1992, las OMAS dejaron de hacerse en
títulos de participación, para realizarse exclusivamente por medio de la compra
y venta de títulos de deuda pública entre el Emisor y los intermediarios
financieros.
Considera
que la norma demandada establece, sin duda, una limitación a la actividad
monetaria del Banco de la República, por cuanto restringe la utilización de
otros instrumentos que, en virtud de las circunstancias, pueden ser más
apropiados para regular la liquidez de la economía, situación que se opone a
pronunciamiento de la Corte Constitucional (C-208 de 2000), según el cual las
limitaciones que imponga el legislador deben ser necesarias, indispensables y
proporcionadas, de tal manera que no lesione el núcleo esencial de la autonomía
funcional y técnica de que es titular el Banco.
Agrega
que restringir la clase de títulos conduce a que la política monetaria comience
a depender, aparte de las consideraciones técnicas del Banco, de la
disponibilidad de títulos de deuda pública tanto en el activo del Emisor (para
operaciones de contracción monetaria) como en el mercado financiero
(operaciones de expansión).
Así,
de no existir en poder del Banco o de los intermediarios la cantidad necesaria
de esos títulos emitidos por la Nación, no se llevarían a cabo decisiones
requeridas para la expansión o la contracción, con el inconveniente resultado
para la política monetaria y la liquidez de la economía.
Finalmente,
estima que en la actual experiencia internacional, no suele restringirse de
forma tan especifica las OMAS, particularmente en América Latina;  por el
contrario, son variadas las opciones de títulos utilizados en las operaciones
de expansión y contracción monetaria, por lo que resulta necesario estudiar qué
otros instrumentos financieros cumplen los requisitos de mercado, de manera que
la política monetaria del Banco de la República dependa exclusivamente de sus
criterios técnicos y económicos, y no de la disponibilidad de títulos elegibles
para llevarla a cabo, siempre bajo un esquema fiscal confiable y trasparente.
V.
CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
El
Procurador General de la Nación pide declarar exequible el demandado parágrafo
del artículo 53 de la Ley 31 de 1992, por cuanto:
a)
Las operaciones de mercado abierto exclusivamente con títulos de deuda pública,
son expresión fidedigna del mandato constitucional que las consagra, tanto para
financiamiento del Estado como para velar por la capacidad adquisitiva de la
moneda, siendo potestativo del Banco de la República si adquiere o no los
títulos de deuda pública, al no obligarse a ningún tipo de financiamiento a
favor del Estado.
b)
La autonomía del Banco Central no resulta comprometida con las OMAS
establecidas, puesto que puede emitir sus propios títulos valores, con el fin
de regular el circulante y velar por el mantenimiento de la capacidad
adquisitiva de la moneda, siempre que sus emisiones estén sujetas a la debida
colocación en el mercado interno de la deuda que haya emitido el Gobierno
Nacional (artículo 16 b, Ley 31 de 1992).
c)
El contexto constitucional colombiano diseñado para la banca central establece
que las OMAS obedecen a dos funciones básicas: una de financiamiento a favor
del Estado y otra de regulación monetaria, bajo el entendido de que el Banco de
la República no puede establecer cupos de crédito ni otorgar garantías a favor
de particulares, con excepción de la fijación de cupos de crédito en la
intermediación de crédito externo y de los apoyos transitorios de liquidez para
éstos, con el fin único de asegurar los medios de pago en la economía, lo que
se explica por ser prestamista de última instancia y banquero de los
establecimientos de crédito.
La
decisión del legislador de establecer que las OMAS deban realizarse en títulos
de deuda pública, responde al mandato constitucional de exclusividad de
financiamiento estatal por parte del Banco de la República, mediante
operaciones que excluyen de dicha posibilidad a los particulares; con la emisión
y circulación de tales títulos, el Banco puede realizar las operaciones que
estime convenientes, según las necesidades monetarias, sea “OMA de
financiamiento estatal (compra de títulos de deuda pública al Gobierno
Nacional) u OMA de regulación (control inflacionario)”.
d)
La intensión real del demandante, con la coadyuvancia de Asobancaria y el Banco
de la República, “es dejar vigente el concepto que las operaciones de mercado
abierto consisten en la compra o venta de títulos valores o papeles financieros
en el mercado, sin restricción alguna, con el fin de fondear las crisis
económicas con dineros del Emisor”, lo que significaría que el Banco, en
ejercicio de su amplia autonomía, podría comprar cualquier título (bonos, acciones,
etc.) sin un control real al respecto, asumiendo los riesgos que estas compras
conllevan, altísimos en época de crisis.
Así,
el Ministerio Público estima que lo buscado es “fondear las crisis de los
particulares en materia financiera mediante recursos públicos, vía Banca
Central”, teniendo en cuenta que el déficit del Banco de la República lo
debe asumir presupuestalmente la Nación de manera directa, o mediante el
traslado de utilidades del Banco que deberían contribuir a financiar el
presupuesto (L. 31 de 1992, art. 26, numeral 8, literal e; D.111 de 1996, arts.
31 y 46).
e)
El anterior panorama resulta inaceptable para el Procurador General, por
cuanto: i) Los títulos de deuda pública no permiten la financiación de
intereses particulares; ii) conforme a la Constitución (art. 346), debe
honrarse la deuda soberana destinada a permitir la existencia y funcionamiento
del Estado (interés público), muy diferente al endeudamiento privado (interés
particular), el cual debe ser manejado por los particulares a partir del riesgo
de hacer empresa (arts. 58 y 333 ib.); iii) la decisión del constituyente de
1991 de limitar las OMAS, obedeció al deseo de erradicar el “proteccionismo
económico ineficiente y corrupto”, de consecuencias inflacionarias
negativas; iv) ante la actual crisis mundial y por antecedentes internos entre
1998 y 2001, resultó muy previsiva la decisión del legislador de limitar las
OMAS a partir de 1999; v) actualmente el sector financiero viene generando
ganancias, no siendo de recibo comprometer OMAS en relación con el sector de
captación; vi) la autonomía de la Junta Directiva del Banco de la República no
conlleva infalibilidad; vii) el aumento de la adquisición de otros activos
diferentes a títulos de deuda pública por la banca central internacional, no
significa que esa política monetaria sea sana per se, ni de obligatorio
cumplimiento; viii) si se permitiera fondear las crisis con cualquier título,
se terminaría apoyando entes comerciales comprometidos o quebrados en el plano
internacional, mediante la adquisición de papeles comerciales que posean sus
filiales en el país.
f)
Ajustada plenamente la norma acusada a la preceptiva política, interesa al
Banco de la República que sus emisiones se acomoden a la debida colocación en
el mercado interno de la deuda que haya emitido el Gobierno, con base en las autorizaciones
que imparta el Congreso al aprobar el presupuesto de rentas, con la finalidad
de que se garantice financiación.
VI.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
1.
Competencia
En virtud de lo dispuesto por
el artículo 241-4 superior, esta Corte es competente para conocer de la acción
de la referencia, por estar dirigida   contra una norma de la Ley 31 de 1992,
emitida por el Congreso y relacionada con las funciones monetarias del Banco de
la República.
2. Problema jurídico
Corresponde
a esta Corte establecer si el parágrafo del artículo 53 de la Ley 31 de 1992,
que ordena al banco central, a partir de 1999, la realización de operaciones de
mercado abierto (OMAS) en moneda legal, exclusivamente con títulos de deuda
pública, vulnera los artículos 113, 150 numeral 22, 371, 372 y 373 de la
Constitución que reconocen, los últimos citados, al Banco de la República como
ejecutor de las funciones de banca central, siendo un órgano autónomo e
independiente que regula la política monetaria a través de su Junta Directiva,
en los términos que establezca la ley.
3.
Inhibición de la Corte constitucional por derogatoria expresa de la norma
acusada.
Habiéndose
pronunciado en varias oportunidades esta corporación[1]
sobre la autonomía de la banca central y las funciones que el Banco de la
República debe ejercer para mantener la capacidad adquisitiva de la moneda,
siendo su Junta Directiva la autoridad monetaria, cambiaria y crediticia de
Colombia (arts. 371, 372, 373, 113 , 150-22 Const.), advierte la Corte que en
este caso no puede emitir pronunciamiento alguno, pues en el curso del proceso
fue expedida la Ley 1328 de 2009 (15 de julio), “Por la cual se dictan
normas en materia financiera, de seguros, de mercado de valores y otras
disposiciones”, cuyo artículo 101 derogó expresamente el parágrafo del
artículo 53 de la Ley 31 de 1992, norma acusada.
Por lo tanto, carece de objeto emitir un
pronunciamiento de fondo sobre una disposición que se encuentra fuera del
ordenamiento jurídico y no tiene proyección alguna de efectos pendientes de
surtirse, resultando indiscutible que al no encontrarse vigente la norma
demandada, no podría vulnerar la Carta Política.[2]
En
consecuencia, la Corte se inhibirá de emitir un pronunciamiento de fondo sobre
la disposición acusada.
VII. DECISIÓN
En
mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando
justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución
Política,
RESUELVE
Declararse
INHIBIDA para emitir pronunciamiento de fondo respecto de la
constitucionalidad del parágrafo del artículo 53 de la Ley 31 de 1992, por
carecer de objeto.
Notifíquese,
comuníquese, publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y
archívese el expediente. Cúmplase.
NILSON PINILLA PINILLA
Presidente
MARIA VICTORIA CALLE  CORREA                MAURICIO
GONZÁLEZ CUERVO         Magistrada                                                       Magistrado
JUAN CARLOS HENAO PÉREZ          GABRIEL EDUARDO
MENDOZA MARTELO
Magistrado
Magistrado
JORGE IVÁN PALACIO PALACIO                JORGE
IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
Magistrado
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO            LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado                                                                Magistrado
MARTHA V. SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1]Cfr. C-485/93 (octubre 28), C-529/93 (noviembre 11), M. P. Eduardo
Cifuentes Muñoz; C-050/94 (febrero 10), C-070/94 (febrero 23),  M. P. Hernando
Herrera Vergara; C-489/94 (noviembre 3),  M. P. José Gregorio Hernández
Galindo; C-341/96 (agosto 5), C-489/97 (octubre 2),  M. P. Antonio Barrera
Carbonell; C-615/96 (noviembre 13),  M. P. Eduardo Cifuentes Muñoz; C-383/99 (mayo
27), C-455/99 (junio 10),  M. P. Alfredo Beltrán Sierra; C-481/99 (julio 7),  M.
P. Alejandro Martínez Caballero; C-208/00 (marzo 1°),  M. P. Antonio Barrera
Carbonell; C-564/00 (mayo 7),
M. P. Alfredo Beltrán Sierra; C-566/00 (mayo 17),  M .P. Carlos Gaviria Díaz;
C-1161/00 (septiembre 6),  M. P. Alejandro Martínez Caballero; C-401/01 (abril
19), C-827/01(agosto 8), C-719/04 (agosto 3),  M. P. Álvaro Tafur Galvis; C-536/05
(mayo 24),  M. P. Alfredo Beltrán Sierra; C-343/06 (mayo 3),  M. P. Manuel José
Cepeda Espinosa; C-354/06 (mayo 9),  M. P. Álvaro Tafur Galvis.
[2]Cfr. C-379/98 (julio 27),  M. P. José Gregorio Hernández Galindo.