SU842-13
Sentencia SU842/13
Sentencia SU842/13
ACCION DE TUTELA
CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Requisitos generales y especiales de
procedibilidad
CONSTITUCION ECOLOGICA
O VERDE-Protección
PROTECCION AL
MEDIO AMBIENTE Y A LOS HUMEDALES COMO BIENES DE ESPECIAL IMPORTANCIA ECOLOGICA
La protección al
medio ambiente obliga al Estado a adoptar medidas encaminadas a evitar o
minimizar su deterioro y a que el desarrollo económico y social se realice de
manera armónica con el ambiente.  Este mandato de conservación impone la
obligación de preservar ciertos ecosistemas, así como también las áreas de
especial importancia ecológica, y admitir como usos compatibles con los mismos
aquellos que resulten armónicos o afines con su salvaguarda y distantes de su
explotación. Dentro de las áreas de especial importancia ecológica se
encuentran los humedales, precisamente por las funciones regenerativas, de
preservación y equilibrio ambiental que cumplen, a nivel de flora, fauna y
sistemas hídricos, con miras a lograr mejores condiciones naturales de vida
digna.  Son definidos  por la Convención de Ramsar, aprobada mediante la Ley
357 de 1997, como “Las extensiones de marismas, pantanos y turberas, o
superficies cubiertas de agua, sean éstas de régimen natural y artificial,
permanentes o temporales, estancadas o corrientes, dulces, salobres o saladas,
incluidas las extensiones de agua marina cuya profundidad en marea baja no
exceda de seis metros”. Los humedales no solo están conformados por el cuerpo
de agua o zona de inundación, sino por áreas de transición tales como la ronda
hidráulica y la zona de manejo y preservación ambiental.
HUMEDALES-Protección
constitucional e internacional
HUMEDALES-Están
constituidos jurídicamente como bienes de uso público de especial protección
ecológica
ESPACIO
PUBLICO-Hacen
parte las vías públicas, andenes, ciclovías, ciclorrutas, rondas hidráulicas,
zonas de manejo y preservación ambiental
ESPACIO
PUBLICO-Protección
constitucional
El constituyente
de 1991 consideró necesario brindar al espacio público una protección
constitucional.  Esto lo concreta en los artículos 82, 63 y 102 de la Carta
Política, entre otros, cuando (i) le atribuye al Estado el deber de velar por
su protección e integridad y por su destinación al uso común, el cual prevalece
sobre el particular; (ii) le asigna la calidad de inalienable, imprescriptible
e inembargables a los bienes de uso público; y (iii) consagra que el
territorio, con los bienes públicos que de él forman parte, pertenecen a la
nación. Respecto de estas disposiciones la Corte ha dicho que con ellas el
Constituyente de 1991 amplió la idea tradicionalmente aceptada en los artículos
674 y 678 del Código Civil, teniendo en cuenta que no se limita a los bienes de
uso público (calles, plazas, puentes, caminos ríos y lagos) señalados en dicha
legislación, sino que se extiende a todos aquellos inmuebles públicos, y a
algunos elementos específicos de los inmuebles de propiedad de los particulares,
que al ser afectados al interés general en virtud de la Constitución o la ley,
o por sus características arquitectónicas naturales, están destinados a la
utilización colectiva.
CARACTERIZACION
DEL DEFECTO FACTICO COMO CAUSAL ESPECIFICA DE PROCEDIBILIDAD DE LA ACCION DE
TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES
DEFECTO
FACTICO POR INDEBIDA VALORACION PROBATORIA-Configuración
El
defecto fáctico que habilita la procedencia de la acción de tutela contra
providencias judiciales, se configura cuando existen fallas sustanciales en la
decisión de la autoridad competente, atribuibles a la actividad probatoria, que
comprende el decretarlas, practicarlas y valorarlas. Dichas deficiencias, en
efecto, pueden producirse como consecuencia de: (i) la falta de decreto y
práctica de pruebas conducentes a la solución del caso; (ii) la errada
valoración de las pruebas allegadas al proceso, esto es, una interpretación
errónea de las mismas y (iii) la valoración de pruebas que son nulas de pleno
derecho o totalmente inconducentes, es decir, ineptitud o ilegalidad de la
prueba. En todo caso, para que la acción proceda por defecto fáctico, el error
en el juicio valorativo de las pruebas debe ser ostensible, flagrante y
manifiesto, con incidencia directa en la decisión que se cuestiona.
ACCION
DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES PROFERIDAS EN EL CURSO DE UNA ACCION
POPULAR-Defecto
fáctico por indebida valoración probatoria que condujo a ordenar cierre del
tramo total de la vía por considerar que hacía parte del humedal Jaboque
ACCION
DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES PROFERIDAS EN EL CURSO DE UNA ACCION
POPULAR-Procedencia
por vulneración del debido proceso en la errada valoración probatoria que
condujo a ordenar cierre total de la vía que no ocupa la zona del humedal
Jaboque
Referencia:
Expediente
T-3.011.980
Accionante:
Juan
Manuel Benítez
Demandados:
Consejo
de Estado – Sección Primera
Tribunal
Administrativo de Cundinamarca
Sección
Segunda – Subsección “A”.
Magistrado
Ponente:
GABRIEL
EDUARDO MENDOZA  MARTELO
Bogotá, D.C.,
veintiuno  (21) de noviembre de dos mil trece (2013).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de
sus competencias constitucionales y legales, en especial, las que le confiere
el Decreto 2591 de 1991, ha proferido la siguiente,
SENTENCIA
Dentro del
proceso de tutela identificado con el número de radicación T-3011980 instaurado
por Juan Manuel Benítez, contra el Consejo de Estado – Sección Primera y el
Tribunal Administrativo de Cundinamarca -Sección Segunda- Subsección “A”.
I.
ANTECEDENTES
1.
La
solicitud
JUAN
MANUEL BENÍTEZ interpone acción de tutela contra el Consejo de Estado – Sección
Primera y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda –
Subsección “A”, con miras a obtener el amparo de su derecho fundamental al
debido proceso, por cuanto en sentencias proferidas dentro del trámite de una
acción popular, en la que actuó como coadyuvante del accionante, se ordenó el
cierre definitivo de un tramo de una vía pública de la localidad de Engativá,
que constituye el único acceso al sector, pues las pruebas aportadas
erróneamente al proceso condujeron a los operadores judiciales a considerar que
el referido trayecto vial se encontraba dentro de la zona de protección de un
humedal, cuando el que la ocupa es de menor extensión.
2.
Los
hechos
JUAN
MANUEL BENÍTEZ, en su condición de Presidente del Consejo Comunal de Engativá,
para el año 2004, solicitó a la Personería de Bogotá la interposición de una
acción popular para obtener la construcción de los andenes en la calle 62 o vía
principal de Engativá, desde la carrera 127 hasta el río Bogotá, así como de
una ciclo ruta que conecte al barrio Engativá centro con la ciclo ruta que
llega hasta el parque La Florida, por cuanto desde hace cuatro años atrás la
ciudadanía venía realizando la misma petición, sin ser oída.
La
Personería atendió favorablemente tal solicitud y el 5 de noviembre de 2004
presentó la correspondiente demanda contra el Instituto de Desarrollo Urbano -
IDU, la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá y la Alcaldía Local de Engativá.
En ella requirió la protección de los derechos colectivos al goce de un
ambiente sano, al goce del espacio público y la utilización y defensa de los
bienes de uso público, y a la seguridad y prevención de desastres previsibles
técnicamente.  En guarda de tales derechos solicitó que se ordenara
“2…a
las accionadas…(que) adelanten las diligencias necesarias con el fin de lograr
no sólo, la construcción de los andenes comprendidos entre la calle 62 o vía
principal de Engativá desde la carrera 114 hasta el Río Bogotá; sino también la
reconstrucción de la vía que se encuentra totalmente deteriorada, incluyendo la
cicloruta que conecte al Barrio Engativá Centro con la que llega hasta el
Parque La Florida, teniendo en cuenta que algunos habitantes de los municipios
aledaños se desplazan en bicicleta. (Se destaca)…”.
Según
información suministrada por el accionante, en esa oportunidad se presentaron
como pruebas un registro fotográfico de la calle 62 (hoy 64), desde la carrera
114 hasta el río Bogotá, y diversos oficios suscritos por la Directora Técnica
del Espacio Público del IDU, la Junta de Acción Comunal de Engativá, la
Subdirectora de Administración Inmobiliaria y de Espacio Público de la
Defensoría del Espacio Público, en los que se reconoce la ausencia de andenes,
la necesidad de construirlos, así como también la de contar con una cicloruta.
La
Sección Segunda, Subsección “A”, del Tribunal Administrativo de Cundinamarca,
mediante sentencia de 12 de julio de 2007,dispuso la protección de los derechos
colectivos cuyo amparo se invocó, en virtud de lo cual ordenó:
“…al
Distrito Capital de Bogotá, para que por medio de sus entidades
descentralizadas o no, proceda al cierre definitivo de la calle 62, en el
espacio comprendido entre la carrera 114 y el Río Bogotá, así.  En el
término máximo de seis (6) meses el cierre de la vía para el tráfico
vehicular y posteriormente, el cierre de la vía para el tráfico peatonal
ciclístico con fines diferentes a la recreación pasiva y la educación ambiental,
adoptando para ello decisiones administrativas técnicas y demás, necesarias
para el cumplimiento de la presente orden.  Cualquier conflicto que se
presentare como consecuencia del cumplimiento de la ordenación impartida en
esta providencia deberá ser resuelto por la misma entidad territorial. (…).”.
(Negrillas fuera del texto).
Tal
decisión se fundamentó en el hecho de “…que el trayecto de la calle 62
comprendido entre la carrera 114 y el río Bogotá se encuentra incluido dentro
de las zonas de protección especial del Distrito por conformar el Humedal
Jaboque”.[1]
Contra
el fallo de primera instancia, la Alcaldía Local de Engativá y el IDU,
interpusieron recurso de apelación, por lo que el expediente se remitió al
Consejo de Estado, quien, mediante auto de 18 de mayo de 2008, declaró desierto
el recurso incoado por la Alcaldía Local toda vez que no fue sustentado dentro
de la oportunidad señalada.  El Instituto de Desarrollo Urbano – IDU fundamentó
su inconformidad en la falta de asignación de los recursos necesarios para la
ejecución de las obras, en la carencia de atribuciones de los órganos
judiciales para imponerle nuevas cargas fiscales y en el hecho de que no se
identificó a la entidad distrital que debía cumplir con el cierre definitivo de
la vía.
Mediante
sentencia de 10 de junio de 2010, la Sección Primera del Consejo de Estado modificó
el numeral tercero del fallo impugnado. Ordenóal Instituto de Desarrollo Urbano
IDU y a la Alcaldía Local de Engativá el cierre de la vía.
A
juicio del accionante, los operadores judiciales, al proferir las decisiones de
instancia, incurrieron en vías de hecho por defecto fáctico por cuanto “las
pruebas aportadas al proceso, erróneamente,”los condujeron a considerar que
la totalidad del corredor de la calle 62, en el espacio comprendido entre la
carrera 114 y el río Bogotá, se encuentra dentro de la ZMPA[2] del Humedal
Jaboque, cuando en realidad, el tramo que ocupa esa franja, va aproximadamente
desde la carrera 129 hasta el río.
3.
Pretensiones
El accionante solicita que se revoquen las sentencias de primera y
segunda instancia y, en su lugar, se disponga:
“…ordenar el mejoramiento y/o reconstrucción de la vía
cumpliendo con las dimensiones legales que indica en su estudio – hecho a
solicitud del suscrito, mediante petición radicada el 09/08/2010, radicado #
2010ER11994 en el DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE LA DEFENSORÍA DEL ESPACIO
PÚBLICO- en el sentido de que la vía debe tener calzada de 12 metros y andenes de 2 metros en los costados norte y sur, en el sector de la calle 62 –hoy calle
64- comprendido desde la carrera 112C -antigua 114- hasta el costado oriental
del río Bogotá.  Como complemento es necesaria la construcción de la cicloruta
a fin de proteger la vida de las personas que a diario se desplazan en
bicicleta a las zonas industriales de Cota y Funza.  Lo anterior se sustenta en
la información que suministró el IDU en el sentido de que “esta es la única vía
de acceso al sector de Engativá UPZ 74”…donde existen más de 30 barrios.  Se
aclara que según el Instituto de Desarrollo Urbano la vía la calle 64 es la
única de acceso al sector e indica cuáles son los CIV y/o códigos de
información vial.”.
4.
Contestación a la demanda de tutela
Mediante auto de 28 de octubre de 2010, la Sección Segunda del Consejo
de Estado admitió la acción de tutela y ordenó notificar dicha decisión a los
Magistrados de la Sección Segunda, Subsección “A”, del Tribunal Administrativo
de Cundinamarca y a los Consejeros de la Sección Primera del Consejo de
Estado.  Posteriormente, mediante auto de 13 de diciembre de ese mismo año se
dispuso vincular al proceso a la Personería de Bogotá D.C., al Instituto de
Desarrollo Urbano – IDU y al Distrito Capital – Alcaldía Local de Engativá, por
tener interés directo en las resultas de la acción.
4.1.
El magistrado ponente de la sentencia de acción popular proferida
por la Sección Segunda, Subsección “A”, del Tribunal Administrativo de
Cundinamarca.(1ª instancia)
Sostiene que en atención a la demanda y sus pretensiones, así como a la
valoración de rigor del expediente, se profirió sentencia amparando los
derechos e intereses colectivos postulados como vulnerados, en virtud de lo
cual se ordenó el cierre definitivo de la calle 62, en el espacio
comprendido entre la carrera 114 y el río Bogotá, y se adoptaron otras
medidas administrativas necesarias para la realización del cierre vial.
Llama la atención en torno al hecho de que la misma comunidad, que
inicialmente buscó a la Personería de Bogotá para que intercediera a fin de
solucionar la situación de grave vulneración y riesgo de los derechos
colectivos, sea la que ahora pretenda enervar los efectos de la orden judicial
proferida para ampararlos.
Desataca que si bien el cumplimiento de su decisión, confirmada por el
Consejo de Estado, implica restricciones e incomodidades a los residentes del
sector de Engativá, ello obedeció a la debida ponderación de los varios
derechos tanto fundamentales como constitucionales y colectivos en conflicto
como consecuencia de la situación fáctica originada, en la que se protegió la
conservación y preservación del Humedal Jaboque.
4.2.
El consejero ponente de la sentencia de acción popular
proferida por la Sección Primera del Consejo de Estado, a su vez presidente de
la misma.  (2ª instancia)
Subraya que el demandante en su condición de Presidente del Consejo
Comunal de Engativá Centro, quien solicitó a la Personería de Bogotá la
interposición de la acción popular objeto de la controversia, es el mismo que
ahora impugna su trámite.
Resalta que el actor acepta expresamente que los supuestos de hecho
expuestos en la demanda y en sus contestaciones conducían, tanto al Tribunal
Administrativo de Cundinamarca como a la Sección Primera del Consejo de Estado,
a inferir que las calles sobre las cuales se ordenó el cierre y paso con fines
de recreación pasiva se encontraban dentro de la zona de influencia del Humedal
Jaboque.
Precisa que siendo lo anterior así, solo era posible acogerse a lo que
se encontraba probado en el expediente, máxime si ninguno de los entes
demandados controvirtió la decisión de primera instancia en el sentido de hacer
saber al juzgador de segunda instancia que los hechos descritos por la parte
actora y por los demandados no se ajustaban a la realidad, más aún cuando el
operador judicial no puede apartarse de las piezas probatorias obrantes en el
plenario ni tampoco cabe exigírsele un conocimiento privado de los hechos.
Expone que lo pretendido por el actor es que se deje sin efectos una
decisión ejecutoriada, lo cual es improcedente al tenor de diversos
pronunciamientos efectuados tanto por el Máximo Tribunal Constitucional como
por el Consejo de Estado, que cita y comenta.
Expresa que, además de tornarse improcedente la tutela por controvertir
una providencia judicial, el accionante contaba con otro mecanismo de defensa
judicial como lo es la solicitud de revisión eventual del fallo de acción
popular.
Anota que la protección de los derechos colectivos, como el del medio
ambiente, supone que ante la confrontación con otros derechos individuales,
estos cedan, como quiera que al proteger tanto las zonas de reserva forestal
como el Humedal Jaboque, se pretende precisamente salvaguardar los derechos de
toda la comunidad del sector.
Indica que no se está excluyendo, en manera alguna, los derechos a los
que alude el actor, en tanto que se ordena la rehabilitación del sector de
conformidad con lo que el ordenamiento jurídico prescribe en materia de
humedales.
Recuerda que la comunidad de Engativá cuenta con otras opciones de
movilidad dentro del sector conocido como “Engativá Pueblo o Centro”, luego la
orden de protección al derecho colectivo al medio ambiente no desconoce el
derecho fundamental invocado por el accionante.
Pide que se despachen desfavorablemente las pretensiones del demandante.
4.3.
El Instituto de Desarrollo Urbano – IDU
En memorial suscrito por la Directora Técnica de Gestión Judicial se
pronuncia respecto de la localización y entorno geográfico del lugar de los
hechos, la situación actual de movilidad, las afectaciones del humedal Jaboque
en el sector, los efectos de los componentes de movilidad por el acatamiento
del fallo, y las medidas tomadas por la administración distrital para el
cumplimiento del fallo que definió la acción popular 2004-02425.
Informa que el sector descrito en los hechos se encuentra ubicado dentro
de la UPZ 74, Engativá, la que se localiza al sur de dicha localidad.  Precisa
que la UPZ de Engativá tiene 36 barrios y limita al norte con el humedal Joboque
y cuenta con una población de 130.828 habitantes. Agrega que la red vial total
de la UPZ asciende a 8,79 kilómetros de los cuales 4.02 kilómetros se encuentran en la zona de los barrios Engativá zona urbana, Centro Engativá, Centro
Engativá II, Sabana El Dorado y Villa Gladys.
Resalta que analizada la permeabilidad al interior de la UPZ 74, el
sector de “Engativá Pueblo” tiene como “UNICA” vía de acceso la calle 64 a través de la intersección con la Transversal 112 Bis A. (Sector radar). Agrega que: “Una
vez el tráfico cruza la intersección de la calle 64 con Transversal 112B Bis A
sigue el esquema tradicional de tronco-alimentación, es decir a partir del
flujo de la corriente vehicular se comienzan a alimentar las vías locales
“irrigando” viajes hacia toda la zona.  Como se percibe, este es un sistema
frágil que depende del corredor principal, en este caso la Calle 64 entre
carrera 112B Bis A y carrera 127.”.Además, recuerda que en Engativá
Pueblo, a la fecha del informe, prestan servicio 14 empresas de transporte
público colectivo.
Con fundamento en un gráfico de la localización del humedal Jaboque y su
respectiva zona de manejo y preservación ambiental (ZMPA), manifiesta“…que
la vía objeto de controversia no se encuentra afectada por la ZMPA, tal
como se afirma en el documento de la sentencia, y es tanto así, que verificado
el uso del suelo existente para la ciudad establecido en el POT, se establece
en gran parte para el sector el uso de suelo como VIVIENDA CON ACTIVIDAD
ECONÓMICA.  Por otra parte, es totalmente claro, que como se afirma en la
contestación de la demanda por la EAAB, la vía finaliza en la ZMPA, y de
este punto en adelante, si se quiere consolidar la vía se requiere un manejo
especial, por sus condiciones ambientales.  El Tribunal aseveró que existía un
conflicto sobre dos derechos, la protección del ambiente y la seguridad de
las personas que transitan por la calle 64 entre la Cr 114 y el río Bogotá.
Y BAJO ESTA PREMIZA, SEFUNDAMENTÓ LA EQUIVOCADA SUPOSICIÓN QUE LA VÍA SE
ENCONTRABA SOBRE LA ZMPA DEL HUMEDAL JABOQUE, con lo cual se desencadena el
fallo que obliga a cerrar la vía en el sector y modificar su uso a recreación
pasiva. Fallo que se confirma en segunda instancia.”[3]
(Negrillas fuera del texto).
Sostiene que el cierre de la calle 64 entre la Transversal 112Bis A y el
Río Bogotá, perjudica la operación del Transporte de Engativá Pueblo, pues
actualmente se encuentran operando 14 empresas de transporte público colectivo,
que la recorren y que cuentan con terminales ubicadas dentro de la zona de
estudio, que prestan servicio con 38 rutas de transporte. De manera que el
cierre de la vía también conlleva directamente la afectación en el Sistema
Integrado de Transporte Público.
Da cuenta que se estableció como mecanismo de cumplimiento del fallo la
concertación del mismo con el Comité de Verificación nombrado por el Tribunal
Administrativo de Cundinamarca, redefiniendo su alcance y su intervención,
sustentado en lo siguiente: -Las pretensiones en la demanda formulada por el
accionante son diferentes a lo fallado por el Tribunal Administrativo de
Cundinamarca y a lo ratificado por el Consejo de Estado.  -El cumplimiento del
fallo implica afectaciones de tipo socioeconómico a los pobladores del sector
de Engativá Centro. –La normatividad referente al uso de suelo del sector da
cuenta de la existencia de Vivienda, Humedales y ZMPA.  –Es bien característica
la movilidad y conectividad de la comunidad del sector Engativá Pueblo
comparada con el resto de la ciudad.
Finalmente, solicita al despacho que deniegue la petición del
accionante, teniendo en cuenta que no existen elementos jurídicos ni fácticos
que puedan demostrar violación de derechos fundamentales, y que adicionalmente
se declare la improcedencia de la acción de tutela para el presente caso.
4.4.
La Alcaldía Mayor de Bogotá D.C. – Secretaría General
Estima que el accionante pretende con la presentación de esta nueva
tutela revivir una discusión plenamente superada judicialmente, por cuanto los
despachos del conocimiento en ningún momento han puesto en peligro ni han
vulnerado derecho fundamental alguno del peticionario del amparo.
Plantea que las decisiones tomadas se derivaron de argumentos claros,
con fundamento en las pruebas obrantes en los expedientes y elementos de juicio
tanto fácticos como jurídicos, que acreditan idónea y válidamente las
decisiones tomadas.
Asevera que desde el punto de vista técnico la vía está ocupando la zona
de manejo y preservación ambiental del humedal y que, desde el punto de vista
jurídico, el humedal Jaboque hace parte de las Áreas Protegidas de Orden
Distrital y Regional, que se clasifica como Parque Ecológico Distrital.
Alega que en el caso bajo estudio no se configura ninguno de los
presupuestos para la procedencia de la acción de tutela contra providencias
judiciales, aparte de que las argumentaciones del actor contra los despachos
judiciales no pasan de ser apreciaciones muy subjetivas, totalmente alejadas de
lo que se considera una vía de hecho.
Por lo anterior pide rechazar por improcedente la presente acción.
4.5.
La Alcaldía Local de Engativá
La Secretaría Distrital de Gobierno de Bogotá, mediante escrito
presentado el 20 de enero de 2001,  allega un documento aportado por la
Alcaldía Local de Engativá denominado “Informe Acción Popular 2004 – 02425
Cierre Vía Engativá Pueblo /CL 64 desde la transversal 112 B Bis A (sector
Radar) hasta el Río Bogotá)”,en el cual se desarrollan los siguientes temas:
(i) Antecedentes de la Acción Popular. (ii) Actuaciones de las entidades
distritales involucradas. (iii) Aspectos técnicos del fallo. (iv) Situación
actual de movilidad.  (v) Avenida José Celestino Mutis. (vi) Antecedentes
judiciales sobre la construcción de la avenida José Celestino Mutis (sector
Engativá Pueblo).  Y, (vii) Propuesta de intervención.[4]
En el acápite relacionado con las actuaciones de las entidades
distritales involucradas en el fallo se da cuenta de las dificultades
existentes para dar cumplimiento a la sentencia de acción popular, y de la
conclusión adoptada por los miembros del Comité de Verificación y cumplimiento
del fallo en el sentido de que“…es imposible cerrar la única vía de
acceso a Engativá-Pueblo…”[5].
En los folios 151 a 155, seguido de la gráfica denominada “Fig. 5
Localización Humedal el Jaboque y su respectiva ZONA DE MANJEO Y PRESERVACIÓN
AMBIENTAL”, se precisa “…que la vía objeto de controversia, no se
encuentra afectada por la ZONA DE MANEJO Y PRESERVACIÓN AMBIENTAL en su
totalidad[6], como se afirma en
el documento de la sentencia, y es tanto así, que verificado el uso de suelo
existente para la ciudad establecido en el POT, se establece en gran parte para
el sector el uso de suelo como VIVIENDA CON ACTIVIDAD ECONÓMICA.  Es totalmente
claro que en la contestación de la demanda realizada por la EMPRESA DE
ACUEDUCTO Y ALCANTARILLADO DE BOGOTÁ, se establece que la vía finaliza en la
ZONA DE MANEJO Y PRESERVACIÓN AMBIENTAL[7].  El Tribunal aseveró
que existía un conflicto sobre dos derechos, la protección del medio ambiente y
la seguridad de las personas que transitan por la calle 64 desde la transversa
112 B Bis A (sector Radar) hasta el Río Bogotá, y bajo esta premisa se
fundamentó la suposición que la calle 64 desde la transversal 112 B Bis A
(sector radar) hasta el Río Bogotá se encontraba sobre la zona de
manejo y preservación ambiental del humedal Jaboque…”.
Fig. 5 Localización Humedal el Jaboque y su respectiva ZONA DE MANEJO Y
PRESERVACIÓN AMBIENTAL.
Con fundamento en la gráfica denominada “Fig. 7 Localización Calle 64
entre Carrera 127 y río Bogotá”, se pronuncia sobre la afectación del humedal
Jaboque, divide el trayecto en tres secciones[8] identificadas con las letras
A, B y C, y afirma que “…La sección A está en su totalidad inmersa en el
Área de Manejo Especial del río Bogotá…”, “…La Sección B contiene dos porciones
diferentes: La primera porción o superior corresponde al sistema de áreas
protegidas del orden distrital como es el Parque Ecológico Distrital Humedal
Jaboque (Art. 95 del Decreto 190/04), en cual tiene el siguiente uso… La
segunda porción o inferior que se señala en la Figura 7, corresponde al
proyecto Plan Parcial Porta – PTIEL, el cual a la fecha no ha sido adoptado.
Cabe mencionar que la porción de la vía en cuestión aparece en el ortofotomapa
justo en la sección que corresponde a los límites del humedal.”.
Fig. 7. Localización Calle 64 entre carrera 127 y río Bogotá
4.6.
La Personería de Bogotá D.C.
Luego de hacer un recuento de la demanda, las pruebas, las decisiones, tanto
de primera como de segunda instancia, considera que las condiciones que
sirvieron de fundamento para presentar la acción popular variaron
ostensiblemente con el transcurso del tiempo, pues en la actualidad (año 2011)
en ambos costados del trazado de la vía que hoy se debe cerrar y en su zona de
influencia, se encuentran viviendas, conjuntos familiares, industrias y
establecimientos comerciales.
Plantea que, de conformidad con lo anterior, al interior del organismo
de vigilancia y control, se han venido realizando una serie de actividades
entre las cuales se encuentra la recomendación de la terminación del tramo de la
Avenida José Celestino Mutis, como una alternativa para que los habitantes del
sector puedan circular y transitar sin inconveniente alguno.
Solicita que se impartan las instrucciones pertinentes al Comité de
Verificación del Cumplimiento del fallo para que no se cercenen los derechos de
la colectividad afectada con el cierre de la vía.
4.7.
La Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá,
E.A.A.B. – E.S.P
Expresa que en el informe sobre el caso bajo estudio, rendido por la
Dirección de Gestión Ambiental del Sistema Hídrico de la Gerencia Ambiental, se
plantea que en el fallo del Consejo de Estado, cuestionado por vía de tutela,
no se involucró ni condenó a la empresa, por lo que considera que son la
Secretaría Distrital de Movilidad, el IDU y la Alcaldía Local de Engativá
quienes deben pronunciarse al respecto, sin perjuicio de que se puedan
presentar las aclaraciones pertinentes.
Recuerda que la sentencia objeto de cuestionamiento tiene un seguimiento
por parte del Comité de Verificación ordenado por el Tribunal Administrativo de
Cundinamarca, al cual se le ha aclarado todo lo atinente a la manera en que el
humedal Jaboque se encuentra relacionado con la vía y la precisión respecto
al sector de la vía que se encuentra dentro del límite legal del humedal.
Argumenta que no tiene legitimidad para pronunciarse sobre el tema del
cierre total de la calle 62, ya que en el fallo no hubo ningún tipo de condena
en su contra.
Destaca que el comité de verificación manifestó, en el último informe
presentado al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, la imposibilidad de dar
cumplimiento al fallo del Consejo de Estado, por lo que, a su juicio, se puede
concluir que la acción de tutela interpuesta por Juan Manuel Benítez no está
llamada a prosperar, pues los hechos planteados por él no implican ningún tipo
de violación o vulneración a derecho fundamental alguno en atención a que la calle
62 no ha sido cerrada.
Solicita declarar la improcedencia de la acción de tutela.
II.
TRÁMITE PROCESAL.
1.
Única instancia
Mediante sentencia de 3 de febrero de 2011 la Sala de lo Contencioso
Administrativo de la Sección Segunda, Subsección B, del Consejo de Estado negó
el amparo de tutela invocado y exhortó al comité verificador del cumplimiento
del fallo de la acción popular para que, en acatamiento de la orden, se adopten
las medidas preventivas tendientes a que la comunidad no se vea afectada con el
cierre de la vía objeto de la controversia, dado que se tienen vías alternas
que pueden transitarse sin que se afecte la libre circulación de las personas,
e insista en la terminación del tramo de la Avenida José Celestino Mutis,
aspecto recomendado por los organismos de vigilancia y control distrital.
Para proferir esta decisión tuvo en cuenta lo siguiente:
La acción de tutela se torna improcedente contra providencias
provenientes de una acción popular, por cuanto el juez popular también es juez
constitucional y así se evita que mecanismos de la misma naturaleza pierdan su
efectividad.  Excepcionalmente el juez de amparo debe conocer el asunto de
fondo cuando se argumenta una grave vulneración de un derecho fundamental. Con
todo, previo a cualquier análisis de fondo, la acción de tutela no puede
constituirse en un mecanismo a través del cual se sometan a debate aspectos
reservados al juez natural y ajenos al juez constitucional.
En el trámite de la acción popular no se omitió ninguna etapa procesal y
las partes tuvieron oportunidad de participar en las mismas exponiendo su
parecer en relación con todos los aspectos de la controversia.
No se puede predicar que los jueces constitucionales desbordaron sus
competencias por el hecho de haber proferido órdenes de amparo distintas a las
solicitadas por el accionante.
Los fallos objeto de estudio se profirieron tomando en consideración las
pruebas documentales decretadas y aportadas al proceso, en especial aquellas
que condujeron a  dictar la orden de proteger el medio ambiente, por cuanto
permitieron concluir que “la vía en cuestión se encuentra ubicada sobre la
zona de protección especial del humedal Jaboque, es decir sobre una zona de
especial importancia ecológica”, afectándolo de manera objetiva.
Aunque es claro que la ausencia de andenes, ciclo rutas  y mantenimiento
de la vía, vulnera el derecho a la transitabilidad, éste no puede ser el bien
jurídico principal tutelable, pues lo que ha de protegerse es el ecosistema
autónomo que constituye el humedal como titularidad legítima de todo el
conglomerado.  Con ello no se desconoce la situación de riesgo constante y
amenaza de los transeúntes de la vía, porque al proteger el humedal se están
amparando simultáneamente todos los derechos fundamentales en aparente
conflicto.
Del texto de las sentencias de acción popular se infiere que los jueces
de instancia realizaron una ponderación de los derechos colectivos en conflicto
y los derechos de los integrantes de la comunidad que transitan por el sector,
pues la orden impartida pretende la rehabilitación del lugar, generando una
protección de la vida e integridad personal de los habitantes de la zona de
influencia del humedal.
Los jueces constitucionales de la acción popular atendieron en sus
providencias los hechos de la demanda, las pruebas aportadas, los fundamentos
de los recursos y tomaron la decisión sin que se pueda inferir la configuración
de un defecto procedimental absoluto, un defecto fáctico, o el defecto material
o sustantivo, utilizando criterios de interpretación normativa ajenos a la
arbitrariedad.
III.
LAS DECISIONES JUDICIALES CONTRA LAS CUALES SE INTERPONE LA
ACCIÓN DE TUTELA
1.
La sentencia de acción popular proferida en primera
instancia
Mediante sentencia de 12 de julio de 2007 la Sección Segunda, Subsección
“A”, del Tribunal Administrativo de Cundinamarca amparó los derechos colectivos
al goce de un ambiente sano, al goce del espacio público y la utilización y
defensa de los bienes de uso público, y a la seguridad y prevención de
accidentes previsibles técnicamente. En guarda de los mismos dispuso:
“PRIMERO: Declárase no probadas las excepciones
propuestas.
SEGUNDO: Protéjanse los
derechos colectivos al goce de un ambiente sano; al goce del especio público y
la utilización y defensa de los bienes de uso público; y el derecho colectivo a
la seguridad y prevención de accidentes previsibles técnicamente, previstos en
los literales a), d) y l) del artículo 4° de la Ley 472 de 1998, de conformidad
con lo expuesto en la parte motiva de la presente providencia.
TERCERO: Ordénase al
Distrito Capital de Bogotá, para que por medio de sus entidades
descentralizadas o no, proceda al cierre definitivo de la calle 62, en el
espacio comprendido entre la carrera 114 y el río Bogotá, así: en el
término máximo de seis (6) meses el cierre de la vía para el tráfico vehicular
y posteriormente, el cierre de la vía para el tráfico peatonal y ciclístico con
fines diferentes a la recreación pasiva y la educación ambiental, adoptando
para ello las decisiones administrativas, técnicas y demás, necesarias para el
cumplimiento de la presente orden.  Cualquier conflicto que se presentare como
consecuencia del cumplimiento de la ordenación impartida en esta providencia
deberá ser resuelto por la misma entidad territorial. (…).”[9]
CUARTO: CONFORMASE un
comité de vigilancia integrado por el Contralor del Distrito Capital o su
delegado; el Personero Distrital o su delegado; el Defensor del Pueblo o su
delegado; El Procurador Distrital o  su delegado; el Director de la Corporación
Autónoma Regional de Cundinamarca o su delegado; y un representante de la Junta
de Acción Comunal de la Localidad de Engativá.  La dirección de este comité
estará a cargo del Contralor Distrital o su delegado, quien además deberá
presentar los informes bimestrales relativos al cumplimiento del fallo. Por la
Secretaría de la Sección comuníquese a los integrantes su designación.
QUINTO: Dispóngase el
reconocimiento del incentivo referido en el artículo 39 de la Ley 472 de 1998 a favor del Fondo de Defensa de Intereses Colectivos y a cargo del Distrito Capital de Bogotá,
en suma equivalente a diez (10) Salarios Mínimos Legales Mensuales Vigentes.
SEXTO: Notifíquese a las partes y al
Ministerio Público la presente providencia y al Fondo de Defensa de Intereses
Colectivos.
SEPTIMO: Contra la
presente providencia procede el RECURSO DE APELACIÓN según lo señalado en el artículo
37 de la Ley 472 de 1998.
OCTAVO: Remítase copia de
esta sentencia a la Defensoría del Pueblo, para los efectos a que se refiere el
artículo 80 de la Ley 472 de 1998.”
Para adoptar tal decisión argumentó que la existencia indebida de una
vía vehicular en el área protegida del humedal Jaboque, pone de manifiesto la
vulneración del derecho colectivo al medio ambiente, por las consecuencias
nocivas que de ello se desprende para su conservación y el daño que le
ocasionaría la construcción de obras extrañas al mantenimiento del ecosistema y
a la educación ambiental.
De las diversas probanzas arrimadas al plenario concluyó que la
construcción de la calle 62 entre la carrera 114 y el río Bogotá, con o sin
andenes y ciclo rutas, en el área de protección del humedal Jaboque, atenta,
por sí sola, contra el goce del espacio público, porque al constituir el
humedal un espacio público de manejo especial, no resulta legítimo que en ese
lugar puedan realizarse este tipo de obras. Además, encontró que se ha afectado
dicho derecho con una actividad pública diversa a la que conforme a la
naturaleza del humedal correspondería.
Planteó que la ausencia de andenes, ciclo rutas y la falta de
mantenimiento vial ciertamente vulnera el derecho al tránsito seguro de los
seres humanos quienes ponen en riesgo su vida al circular en estas condiciones,
situación ante la cual, afirma, no se puede permanecer ajeno pues amenaza y
compromete el derecho colectivo a la prevención de accidentes previsibles
técnicamente.
Precisó sin embargo que ante el conflicto entre los derechos al goce del
medio ambiente sano y a la seguridad y prevención de accidentes previsibles
técnicamente, ha de protegerse el derecho al ecosistema autónomo que constituye
el humedal, como titularidad legítima de todo el conglomerado, a través de lo
cual se estarían amparando simultáneamente todos los derechos colectivos ya
mencionados.
Destacó que la protección a impartir debe estar encaminada a garantizar
el estado ambiental del humedal, a no permitir la construcción o urbanización
ni el desarrollo de actividades diferentes a la recreación pasiva y a la
educación ambiental, más aún cuando, por expreso mandato del POT, la
construcción de vías públicas está prohibida en la zona de humedales, lo que
descarta de suyo las actividades de mantenimiento o ampliación en las mismas.
Reiteró que ante realidades contradictorias pero igualmente importantes,
como son la protección del medio ambiente y la seguridad de las personas que
transitan por la calle 64 entre la carrera 114 y el río Bogotá, debe primar la
protección del humedal como derecho más inmediato, sector que merece ser
rehabilitado de conformidad con el tratamiento que debe dispensársele por
mandato normativo, lo cual no excluye la seguridad de los transeúntes sino que
se condiciona el uso protegiendo los derechos de la comunidad.
Se declaró como responsable de los comportamientos vulneradores de los
derechos colectivos al Distrito Capital,  a quien le ordenó restablecerlos por
medio de sus entidades descentralizadas o no.
2.
La impugnación
Tanto el Instituto de Desarrollo Urbano – IDU como la Alcaldía Local de
Engativá, por intermedio de sus distintos apoderados, apelaron el fallo de
primera instancia y manifestaron que sustentarían el recurso cuando se les
concediera el término previsto para ello.  Como dentro de la oportunidad
otorgada solo lo sustentó el Instituto de Desarrollo Urbano – IDU, a través  de
su apoderada, el Consejero ponente, mediante auto de 13 de mayo de 2008,
declaró desierto el recurso de apelación interpuesto por la Alcaldía Local de
Engativá.
2.1.
El Instituto de Desarrollo Urbano – IDU
Solicitó revocar los numerales primero, segundo, tercero, cuarto y
quinto de la parte resolutiva de la sentencia de primera instancia, por cuanto
el operador judicial no dirigió la orden de restablecimiento de los derechos
conculcados a una autoridad en especial sino al Distrito Capital en general,
sin identificar a quién le compete el cierre de una vía para el tráfico
vehicular y peatonal.
Aseveró que no ha causado vulneración de los derechos colectivos
señalados como violados, por cuanto no existe actuación u omisión de parte suya
que haya provocado su amenaza o violación, más aún cuando, en ejercicio de sus
competencias, desarrolla  proyectos encaminados al mejoramiento de la calidad
de vida de los habitantes a través de los programas de pavimentación de la
malla vial, con las limitaciones presupuestales y de priorización (Art. 1° del
Acuerdo 19 de 1972 modificado por el Decreto 980 de 1997), razón por la cual
tampoco está obligado al pago de incentivo alguno.
Acotó que ninguna de sus funciones alude a la obligación de velar tanto
por la protección como por la conservación del espacio público, y que las
alcaldías locales son las encargadas de las obras en las vías de su
jurisdicción.
Recordó que toda entidad estatal está limitada por los recursos
asignados al cumplimiento de sus funciones, al planeamiento previo de las
inversiones prioritarias y a la estricta observancia de los complejos procesos
de celebración contractual.
Manifestó que pretender que los órganos judiciales competentes para
conocer las acciones populares, tengan la atribución de imponer en sus
sentencias nuevas cargas fiscales a los entes de la administración pública,
constituye una ilusoria utopía.
Argumentó que la providencia apelada adolece de una falsa motivación por
apreciación indebida de las pruebas, pues no de otra manera se entiende que en
su parte resolutiva no se identifique la entidad que tiene a cargo el cierre
definitivo de una calle para el tráfico vehicular, peatonal y ciclístico, menos
aun cuando dentro de las funciones del IDU no se encuentra la de manejar el
tráfico de la ciudad.
3.
La sentencia de acción popular proferida en segunda
instancia
Mediante sentencia de 10 de junio de 2010, la Sección Primera del
Consejo de Estado resolvió modificar el numeral tercero de la parte resolutiva
del fallo de primera instancia, en el sentido de ordenar “al Instituto de
Desarrollo Urbano – IDU y a la Alcaldía Local de Engativá que, de manera
coordinada con la entidades distritales correspondientes, proceda a al cierre
definitivo de la calle 62, desde la carrera 114 hasta el río Bogotá”.
Para ello le impuso que en el término máximo de 6 meses cerrara la vía para el
tráfico vehicular y posteriormente para el tráfico peatonal ciclístico con
fines diferentes a la recreación pasiva y la educación ambiental.  En los demás
aspectos confirmó la sentencia.
Adoptó tal decisión por cuanto, de conformidad con el artículo 2°,
numerales 2, 6 y 7 del Decreto 980 de 1997[10] y el artículo 1° del
Decreto 159 de 1998[11], el Instituto de Desarrollo
Urbano – IDU sí es competente para la conservación, habilitación, construcción,
reconstrucción, mantenimiento y pavimentación de zonas de uso público
destinadas a la movilidad, tales como zonas verdes, peatonales, andenes y obras
complementarias, como las que se ponen a consideración en este proceso.
Así mismo, acerca de las funciones de las que es titular la Alcaldía
Local de Engativá y su correspondiente Junta Administradora, vinculada al
proceso cuando se admitió la demanda, la misma Alta Corporación precisó que de
conformidad con lo dispuesto en el artículo 3° del Acuerdo 6 de 1992[12]
las Juntas Administradoras locales deben propender hacia el mantenimiento y
construcción de zonas verdes, y promover acciones tendientes a la protección,
recuperación y desarrollo de los recursos naturales y del medio ambiente, así
como realizar campañas de educación ambiental y reforestación en sus
localidades.
De conformidad con la normativa citada, considera evidente que la
Alcaldía Local de Engativá y su Junta Administradora participen en la
protección del derecho colectivo al goce de un ambiente sano, razón suficiente
para que, de manera coordinada con las entidades distritales competentes para
ello, ejecuten la orden de cierre de la calle 62 desde la carrera 114 hasta el
río Bogotá.
En relación con los inconvenientes de índole presupuestal puestos de
presente para justificar la falta de competencia para el cumplimiento de la
decisión apelada, precisa que no puede dilatarse en el tiempo el acatamiento de
una orden judicial arguyendo la falta de disponibilidad presupuestal, pues
dentro de este trámite se encuentran previstas etapas de gestión administrativa
y financiera, las cuales conllevan la obtención de una obra dentro de un
período prudencial de tiempo.
IV.
ACTUACIONES SURTIDAS EN SEDE DE REVISIÓN
Aceptada la insistencia presentada por el Procurador General de la
Nación para la revisión de las sentencias proferidas en la acción de tutela de
la referencia, se profirieron las siguientes decisiones:
-Auto de 01 de septiembre de 2011 solicitando al Tribunal Administrativo
de Cundinamarca el envío de copia del expediente correspondiente a la acción
popular radicada bajo el número 2004-9242501.
-Auto de 23 de septiembre de 2011 en el que se dispone la práctica de
una inspección judicial para efectos de establecer el estado actual de la calle
64 (antigua calle 62), entre carreras 114 y el río Bogotá, en la Localidad de
Engativá.
-Acta de la diligencia de inspección judicial practicada el 30 de
septiembre de 2011 en la que se constata: (i) que la medida de cierre de la
calle 64 se inicia en la carrera 114 en pleno casco urbano de la Localidad de
Engativá Pueblo; (ii) que el cierre se extiende por la calle 64, en zona
urbana, hasta la carrera 127, en donde la vía se transforma en un carreteable
que conduce hacia el parque La Florida, en zona que se superpone con el límite
del área de protección especial del Humedal Jaboque; (iii) que en su tramo
urbano la vía se encuentra por fuera del área de conservación del Humedal
Jaboque; (iv) que la calle 64 es parte del único circuito para la movilización
vehicular de quienes entran y salen de la localidad de Engativá Pueblo.
-Auto de 6 de diciembre de 2011 mediante el cual la Sala Plena de la
Corte Constitucional decreta como medida provisional, la suspensión inmediata,
y hasta tanto se profiera la sentencia en el presente proceso, del cumplimiento
de la orden de cierre definitivo de la calle 62 (hoy calle 64) en el tramo
comprendido entre las carreras 114 y 127, de la localidad de Engativá,
impartida en las sentencias proferidas por la Sección Primera del Consejo de
Estado y la Sección Segunda, Subsección A, del Tribunal Administrativo de
Cundinamarca, dentro de la acción popular iniciada por la Personería de Bogotá.
V.
CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS JURÍDICOS
1.
Competencia
La Corte Constitucional es competente para revisar las sentencias
proferidas dentro del proceso de la referencia, con fundamento en lo dispuesto
por los artículos 86 y 241 numeral 9° de la Constitución Política, en
concordancia con los artículos 31 al 36 del Decreto 2591 de 1991.
Mediante auto de 20 de mayo de 2011 la Sala de Selección Número Cinco,
previa insistencia, decidió seleccionar el presente expediente de tutela para
revisión.
2.
Problema jurídico
Corresponde
a la Sala establecer si las pruebas aportadas al proceso erradamente, como lo
afirma el accionante, o su equivocada valoración, condujeron a los jueces de la
acción popular, en primera y segunda instancia, a ordenar el cierre de la
totalidad del corredor de la calle 62, hoy 64, en el espacio comprendido entre
la carrera 114, hoy 112C, y el río Bogotá, por considerarlo incluido en la zona
de manejo y preservación ambiental (ZMPA) del humedal Jaboque, cuando en
realidad el tramo que ocupa esa franja es mucho menor, configurándose por ello
una vía de hecho por defecto fáctico, lesiva del derecho fundamental al debido
proceso.
Para
resolver la cuestión planteada, corresponde a la Corte pronunciarse sobre:  (i)
La procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencias
judiciales.  (ii) La protección al medio ambiente y los humedales como bienes
de especial importancia ecológica.  (iii) El espacio público, vías, andenes,
ciclorrutas, las rondas hidráulicas y las zonas de manejo y prevención
ambiental.  Y, (iv) La configuración en el caso concreto del defecto fáctico
alegado por el accionante.
3.
Procedencia
excepcional de la acción de tutela contra providencias judiciales. Reiteración
de jurisprudencia
La
sentencia C-543 de 1992[13],
por medio de la cual se decidió una demanda de inconstitucionalidad contra los
artículos 11 y 12 del Decreto 2591 de 1991, resolvió declarar inexequibles
tales artículos y, por unidad normativa, el artículo 40[14] del
mencionado decreto. Dicha providencia hizo referencia a la procedibilidad de la
acción de tutela contra decisiones judiciales. Al respecto dispuso que:
“Así, pues, la
tutela no puede converger con vías judiciales diversas por cuanto no es un
mecanismo que sea factible de elegir según la discrecionalidad del interesado,
para esquivar el que de modo específico ha regulado la ley; no se da la
concurrencia entre éste y la acción de tutela porque siempre prevalece -con la
excepción dicha- la acción ordinaria.
La acción de
tutela no es, por tanto, un medio alternativo, ni menos adicional o
complementario para alcanzar el fin propuesto.  Tampoco puede afirmarse que sea
el último recurso al alcance del actor, ya que su naturaleza, según la
Constitución, es la de único medio de protección, precisamente
incorporado a la Carta con el fin de llenar los vacíos que pudiera ofrecer el
sistema jurídico para otorgar a las personas una plena protección de sus
derechos esenciales.
Se comprende, en
consecuencia, que cuando se ha tenido al alcance un medio judicial ordinario y,
más aún, cuando ese medio se ha agotado y se ha adelantado un proceso, no puede
pretenderse adicionar al trámite ya surtido una acción de tutela, pues al tenor
del artículo 86 de la Constitución, dicho mecanismo es improcedente por la sola
existencia de otra posibilidad judicial de protección, aún sin que ella haya
culminado en un pronunciamiento definitorio del derecho. Bien puede afirmarse
que, tratándose de instrumentos dirigidos a la preservación de los derechos, el
medio judicial por excelencia es el proceso, tal como lo acreditan sus
remotos orígenes. En el sentir de esta Corte, nadie puede alegar que careció de
medios de defensa si gozó de la oportunidad de un proceso y menos todavía si
tomó parte en él hasta su conclusión y ejerció los recursos de que disponía.
Pero, claro está, si pese a las ocasiones de defensa dentro del proceso y a las
posibilidades de impugnación del fallo que le otorgaba el sistema jurídico en
obedecimiento a claros principios constitucionales (artículos 29 y 31 de la
Carta), el interesado se abstuvo de utilizar los mecanismos a su disposición,
tampoco puede acudir a la institución de la tutela como última tabla de
salvación de sus pretensiones, por cuanto ello implica el alegato de su propia
incuria contra el principio universalmente aceptado y desvirtúa el carácter
subsidiario de la acción.
(…)
Vistas así las
cosas, en nuestro sistema pugna con el concepto mismo de esta acción la idea de
aplicarla a procesos en trámite o terminados, ya que unos y otros llevan
implícitos mecanismos pensados cabalmente para la guarda de los derechos, es
decir, constituyen por definición ‘otros medios de defensa judicial’ que, a la
luz del artículo 86 de la Constitución, excluyen por regla general la acción de
tutela.
(…)
La acción de
tutela no puede asumirse como un sistema de justicia paralelo al que ha
consagrado el ordenamiento jurídico en vigor. El entendimiento y la aplicación
del artículo 86 de la Constitución tan solo resultan coherentes y ajustados a
los fines que le son propios si se lo armoniza con el sistema. De allí que no
sea comprensible como medio judicial capaz de sustituir los procedimientos y
las competencias ordinarias o especiales, pues ello llevaría a un caos no
querido por el Constituyente.”
En
observancia de lo establecido por esta Corporación, el ejercicio de la acción
de tutela no es procedente para controvertir decisiones judiciales proferidas
dentro de un proceso que ha cumplido con las diversas etapas establecidas por
la ley y, dentro del cual, se han agotado los recursos respectivos, que han
llevado a una decisión final sobre el asunto en discusión. Sin embargo, en la
mencionada decisión se dejó a salvo la posibilidad de interponer acciones de
tutela contra providencias judiciales pero solo con carácter excepcional, es
decir, que únicamente procede en aquellas circunstancias en que se evidencia
una grave actuación de hecho por parte de los jueces ordinarios. Ello, en razón
de la necesidad de respetar el principio de cosa juzgada y de preservar la
seguridad jurídica, la autonomía e independencia de la actividad jurisdiccional
del Estado, así como el sometimiento general de los conflictos a las
competencias ordinarias de cada juez[15].
Al
respecto la sentencia C-543[16]
de 1992 señaló:
“Ahora bien, de
conformidad con el concepto constitucional de autoridades públicas, no cabe
duda de que los jueces tienen esa calidad en cuanto les corresponde la función
de administrar justicia y sus resoluciones son obligatorias para los
particulares y también para el Estado. En esa condición no están excluidos de
la acción de tutela respecto de actos u omisiones que vulneren o amenacen
derechos fundamentales, lo cual no significa que proceda dicha acción contra
sus providencias. Así, por ejemplo, nada obsta para que por la vía de la tutela
se ordene al juez que ha incurrido en dilación injustificada en la adopción de
decisiones a su cargo que proceda a resolver o que observe con diligencia los
términos judiciales, ni riñe con los preceptos constitucionales la utilización
de esta figura ante actuaciones de hecho imputables al funcionario por
medio de las cuales se desconozcan o amenacen los derechos fundamentales, ni
tampoco cuando la decisión pueda causar un perjuicio irremediable, para lo cual
sí está constitucionalmente autorizada la tutela pero como mecanismo
transitorio cuyo efecto, por expreso mandato de la Carta es puramente temporal
y queda supeditado a lo que se resuelva de fondo por el juez ordinario
competente (artículos 86 de la Constitución Política y 8º del Decreto 2591 de
1991). En hipótesis como estas no puede hablarse de atentado alguno contra la seguridad
jurídica de los asociados, sino que se trata de hacer realidad los fines que
persigue la justicia.”
Debido al
carácter excepcional y restrictivo de la acción de tutela para controvertir
decisiones judiciales, esta Corporación, a través de su jurisprudencia, ha
establecido unos requisitos generales y especiales de procedencia de la acción
constitucional. Los primeros, también llamados requisitos formales, son
aquellos presupuestos que, el juez constitucional debe verificar para que pueda
entrar a analizar de fondo el conflicto planteado. En cuanto a los requisitos
especiales, también llamados materiales, corresponden, concretamente, a los
vicios o defectos presentes en la decisión judicial y que constituyen la fuente
de vulneración de los derechos fundamentales[17].
De acuerdo con
lo anterior, en la Sentencia C-590 de 2005[18],
proferida con fundamento en los precedentes recogidos a partir de la Sentencia
C-543 de 1992[19],
y reiterada posteriormente, la Corte señaló como requisitos generales, los
siguientes:
“a. Que la
cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional. Como
ya se mencionó, el juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones
que no tienen una clara y marcada importancia constitucional so pena de
involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones[20].
En consecuencia, el juez de tutela debe indicar con toda claridad y de forma
expresa porqué la cuestión que entra a resolver es genuinamente una cuestión de
relevancia constitucional que afecta los derechos fundamentales de las partes.
b. Que se hayan
agotado todos los medios -ordinarios y extraordinarios- de defensa judicial al
alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la
consumación de un perjuicio iusfundamentalirremediable[21]. De
allí que sea un deber del actor desplegar todos los mecanismos judiciales
ordinarios que el sistema jurídico le otorga para la defensa de sus derechos.
De no ser así, esto es, de asumirse la acción de tutela como un mecanismo de
protección alternativo, se correría el riesgo de vaciar las competencias de las
distintas autoridades judiciales, de concentrar en la jurisdicción
constitucional todas las decisiones inherentes a ellas y de propiciar un
desborde institucional en el cumplimiento de las funciones de esta última.
c. Que se cumpla
el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se hubiere
interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que
originó la vulneración[22].
De lo contrario, esto es, de permitir que la acción de tutela proceda meses o
aún años después de proferida la decisión, se sacrificarían los principios de
cosa juzgada y seguridad jurídica ya que sobre todas las decisiones judiciales
se cerniría una absoluta incertidumbre que las desdibujaría como mecanismos
institucionales legítimos de resolución de conflictos.
d. Cuando se
trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un
efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los
derechos fundamentales de la parte actora[23]. No obstante,
de acuerdo con la doctrina fijada en la Sentencia C-591-05, si la irregularidad
comporta una grave lesión de derechos fundamentales, tal como ocurre con los
casos de pruebas ilícitas susceptibles de imputarse como crímenes de lesa
humanidad, la protección de tales derechos se genera independientemente de la incidencia
que tengan en el litigio y por ello hay lugar a la anulación del juicio.
e. Que la parte
actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la
vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración
en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible[24]. Esta exigencia
es comprensible pues, sin que la acción de tutela llegue a rodearse de unas exigencias
formales contrarias a su naturaleza y no previstas por el constituyente, sí es
menester que el actor tenga claridad en cuanto al fundamento de la afectación
de derechos que imputa a la decisión judicial, que la haya planteado al
interior del proceso y que dé cuenta de todo ello al momento de pretender la
protección constitucional de sus derechos.
f. Que no se
trate de sentencias de tutela[25]. Esto por cuanto
los debates sobre la protección de los derechos fundamentales no pueden
prolongarse de manera indefinida, mucho más si todas las sentencias proferidas
son sometidas a un riguroso proceso de selección ante esta Corporación, proceso
en virtud del cual las sentencias no seleccionadas para revisión, por decisión
de la sala respectiva, se tornan definitivas.” (Negrilla fuera del texto original).
Verificados
y cumplidos los requisitos generales o formales, se hace procedente el estudio
de fondo, por parte del juez constitucional, del recurso de amparo contra una
decisión judicial. Ahora, aquél debe entrar a estudiar si la providencia acusada
ha incurrido, al menos, en uno de los vicios que se han identificado por la
jurisprudencia y, por tanto, que ello genere la violación de derechos
fundamentales. Estos requisitos especiales o materiales, fueron reiterados por
esta Sala de Revisión en la sentencia T-867 de 2011[26], de la
siguiente manera:
“a. En un
defecto orgánico. El cual se configura cuando el funcionario judicial
que profirió la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia
para ello. Dicho en otras palabras, tal defecto se estructura en los eventos en
que la decisión cuestionada vía  tutela, ha sido proferida por un operador
jurídico jurídicamente incompetente.
b. En un defecto
procedimental absoluto. Que se origina cuando el juez ha actuado
completamente al margen del procedimiento establecido, es decir, cuando éste se
aparta abiertamente y sin justificación válida, de la normatividad procesal que
era aplicable al caso concreto. Sobre este defecto, ha expresado la Corte, que
al ignorar completamente el procedimiento determinado por la ley, el juez
termina dictando una sentencia contraria a derecho, arbitraria, que vulnera
derechos fundamentales. No obstante, también la jurisprudencia ha precisado que
para configurar el defecto, el desconocimiento del procedimiento debe atender a
los siguientes requisitos: (ii) debe ser un error trascendente y manifiesto,
que afecte de manera grave el derecho al debido proceso y tenga a su vez una
influencia directa en la decisión de fondo adoptada; y (ii) y que la
deficiencia no resulte atribuible al afectado.
Así, por
ejemplo, la Corte ha encontrado que se configura un defecto procedimental, en
los siguientes casos: (i)  cuando se deja de notificar una decisión judicial a
raíz de lo cual la parte pierde arbitrariamente la oportunidad de controvertir
dicha decisión. Sin embargo, si la falta de notificación no tiene efectos
procesales importantes, o si se deriva de un error del afectado, o si la misma
no produjo verdaderamente un efecto real, lo cual puede ocurrir porque el
afectado tuvo oportunidad de conocer el acto por otros medios,  no procederá
la tutela; (ii) cuando existe una dilación injustificada, tanto en la adopción
de decisiones como en el cumplimiento de las mismas por parte del juez; cuando
la autoridad judicial pretermite la recepción y el debate de unas pruebas cuya
práctica previamente había sido ordenada; y (iii) cuando  resulta evidente
que una decisión condenatoria en materia penal, se produjo como consecuencia de
una clara deficiencia en la defensa técnica, siempre que sea imputable al
Estado.
c. En un defecto
fáctico.
Este surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación
del supuesto legal en el que se sustenta la decisión. Se estructura, entonces,
siempre que existan fallas sustanciales en la decisión, que sean atribuibles a
deficiencias probatorias del proceso. Según esta Corporación, el fundamento de
la intervención del juez de tutela por deficiencias probatorias en el proceso,
radica en que, no obstante las amplias facultades discrecionales con que cuenta
el juez del proceso para el análisis del material probatorio, éste debe actuar
de acuerdo con los principios de la sana crítica, es decir, con base en
criterios objetivos y racionales. En ese contexto, La Corte ha explicado que
las deficiencias probatorias pueden generarse como consecuencia de: (i) una
omisión judicial, como puede ser la falta de práctica y decreto de pruebas
conducentes al caso debatido, presentándose una insuficiencia probatoria; (ii)
o por vía  de una acción positiva, como puede ser la errada interpretación de
las pruebas allegadas al proceso, o la valoración de pruebas que son nulas de
pleno derecho o que son totalmente inconducentes al caso concreto,
presentándose, en el primer caso, un defecto por interpretación errónea, y en
el segundo, un defecto por ineptitud e ilegalidad de la prueba.
En punto a los
fundamentos y al margen de intervención que tiene el juez de tutela para
configurar la ocurrencia de un defecto fáctico, la Corte ha fijado los siguientes
criterios de aplicación:
-
La
intervención del juez de tutela, frente al manejo dado por el juez natural es,
y debe ser, de carácter extremadamente reducido. El respeto por el principio de
autonomía judicial y el principio del juez natural, impiden que en sede de
tutela se lleve a cabo un examen exhaustivo del material probatorio.
-
Las
diferencias de valoración que puedan surgir en la apreciación de una prueba no
pueden considerarse ni calificarse como errores fácticos. Frente a
interpretaciones diversas y razonables, es el juez natural quien debe
determinar, conforme a los criterios de la sana critica, y en virtud de su
autonomía e independencia, cuál es la que mejor se ajusta al caso concreto. El
juez del proceso, en ejercicio de sus funciones, no sólo es autónomo sino que
sus actuaciones están amparadas por el principio de la buena fe, lo que le
impone al juez de tutela la obligación de asumir, en principio y salvo hechos
que acrediten lo contrario, que la valoración de las pruebas realizadas por
aquél es razonable y legítima.
-
Para
que la acción de tutela pueda proceder por error fáctico, “[e]l error en el
juicio valorativo de la prueba debe ser de tal entidad que sea ostensible,
flagrante y manifiesto, y el mismo debe tener una incidencia directa en la
decisión, pues el juez de tutela no puede convertirse en una instancia revisora
de la actividad de evaluación probatoria del juez que ordinariamente conoce de
un asunto”[27].
d. En un defecto
sustantivo o material. Se presenta cuando la decisión
judicial adoptada por el juez, desborda el marco de acción que la Constitución
y la ley le reconocen, al sustentarse aquella en disposiciones claramente
inaplicables al caso concreto. Sobre el particular, esta Corporación ha
sostenido, que cuando una decisión judicial se soporta en una norma jurídica
manifiestamente equivocada, que la excluye del marco de la juridicidad y de la
hermenéutica, aquella pasa a ser una simple manifestación de arbitrariedad,
que debe dejarse sin efectos, para lo cual la acción de tutela pasa a ser el
mecanismo idóneo y apropiado. Al respecto, ha explicado la Corte que tal
situación de arbitrariedad se presenta cuando se aplica: (i) una norma
inexistente; (ii) o que ha sido derogada o declarada inexequible; (iii) o que
estando vigente, resulta inconstitucional frente al caso concreto y el
funcionario se haya abstenido de aplicar la excepción de inconstitucionalidad;
(iv) o que estando vigente y siendo constitucional, la misma es incompatible
con la materia objeto de definición judicial.
f. En error
inducido o por consecuencia. Tiene lugar, en los casos en que el
juez o tribunal ha sido víctima de un engaño por parte de terceros, y ese
engaño lo conduce a la adopción de una decisión que afecta derechos
fundamentales. En estos eventos, la providencia judicial se soporta en hechos o
situaciones en cuya realización participan personas obligadas a colaborar con
la administración de justicia -autoridades o particulares-, y cuyo manejo
irregular induce en error al funcionario judicial, con grave perjuicio para los
derechos fundamentales de alguna de las partes o de terceros.
g.
En una decisión sin motivación. Se configura frente al incumplimiento
de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y
jurídicos de sus decisiones, en el entendido que, precisamente, en tal
motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional y, por tanto, de las
providencias que les competen proferir.
h.  En
desconocimiento del precedente judicial. Se presenta en aquellos casos en
los cuales la autoridad judicial, a través de sus pronunciamientos, se aparta
del precedente jurisprudencial que le resulta aplicable al caso, sin ofrecer un
mínimo razonable de argumentación jurídica que justifique tal cambio de
jurisprudencia. Ocurre, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece
el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley
limitando sustancialmente dicho alcance. En estos casos la tutela procede como
mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente
vinculante del derecho fundamental vulnerado. Se presenta igualmente, cuando el
juez del proceso ignora el alcance de una ley, fijado por la Corte
Constitucional con efectos erga omnes.
i. En violación
directa de la Constitución. La misma tiene lugar, entre otros
eventos, cuando, amparada en la discrecionalidad interpretativa, la decisión
judicial se desborda en perjuicio de los derechos fundamentales de los
asociados amparados por la Carta Política.”
Sobre la base de
lo expuesto, la acción de tutela procede contra providencias judiciales siempre
que se cumplan los requisitos generales de procedibilidad, la decisión debatida
por esta vía haya incurrido en uno o varios de los defectos o vicios
específicos y, a su vez, el defecto sea de tal magnitud que implique una lesión
o afectación a los derechos fundamentales del tutelante.
4.
La
protección al medio ambiente y a los humedales como bienes de especial
importancia ecológica
El medio
ambiente es un bien jurídico de protección especial. La Constitución Política
de 1991 le reconoció el carácter de interés superior, a través de un catálogo
de disposiciones que configuran la denominada “Constitución ecológica” o
“Constitución verde”  y consagran principios, derechos y deberes, que al
tiempo de perseguir el objetivo de protegerlo y garantizar un modelo de
desarrollo sostenible, buscan que el ser humano pueda vivir dentro de un
entorno apto y adecuado que le permita desarrollar su existencia en condiciones
dignas y con mayor calidad de vida[28].
De ese conjunto
de normas, la jurisprudencia resalta los artículos 8, 49, 79 y 80 para precisar
que desde el punto de vista constitucional, el medio ambiente “involucra
aspectos relacionados con el manejo, uso, aprovechamiento y conservación de los
recursos naturales, el equilibrio de los ecosistemas, la protección de la
diversidad biológica y cultural, el desarrollo sostenible, y la calidad de vida
del hombre entendido como parte integrante de ese mundo natural”.[29]
La protección al
medio ambiente obliga al Estado a adoptar medidas encaminadas a evitar o
minimizar su deterioro y a que el desarrollo económico y social se realice de
manera armónica con el ambiente.  Este mandato de conservación impone la
obligación de preservar ciertos ecosistemas, así como también las áreas de
especial importancia ecológica, y admitir como usos compatibles con los mismos
aquellos que resulten armónicos o afines con su salvaguarda y distantes de su
explotación.
Dentro de las
áreas de especial importancia ecológica se encuentran los humedales,
precisamente por las funciones regenerativas, de preservación y equilibrio
ambiental que cumplen, a nivel de flora, fauna y sistemas hídricos, con miras a
lograr mejores condiciones naturales de vida digna.  Son definidos  por la
Convención de Ramsar[30],
aprobada mediante la Ley 357 de 1997, como “Las extensiones de marismas,
pantanos y turberas, o superficies cubiertas de agua, sean éstas de régimen
natural y artificial, permanentes o temporales, estancadas o corrientes,
dulces, salobres o saladas, incluidas las extensiones de agua marina cuya
profundidad en marea baja no exceda de seis metros”.
Los humedales no
solo están conformados por el cuerpo de agua o zona de inundación, sino por
áreas de transición tales como la ronda hidráulica[31] y la zona
de manejo y preservación ambiental[32].
Como resultado
de la Convención de Ramsar, en la séptima reunión de la Conferencia de las
Partes Contratantes de la Convención sobre los Humedales[33] se
aprobaron los “Lineamientos para elaborar y aplicar Políticas Nacionales de
Humedales” en los cuales se fijaron los elementos para lograr su
conservación.
El Ministerio de
Ambiente, Vivienda y Desarrollo fijó la “Política Nacional para Humedales
Interiores de Colombia” en diciembre de 2001, para garantizar la
sostenibilidad de los recursos hídricos mediante el uso racional y la
conservación de los humedales internos, como ecosistemas estratégicos dentro
del ciclo hidrológico, que sirven de soporte a las actividades económicas,
sociales, ambientales y culturales.  En ella se dispuso que la gestión
ambiental de estos ecosistemas debe estar enmarcada en el conjunto de
principios fundamentales[34]
desarrollados por la Ley 99 de 1993, los cuales se dirigen, entre otros, a
asegurar que la formulación, concertación y adopción de las políticas
orientadas a la conservación y uso sostenible de los humedales sean temas de
inaplazable consideración en los procesos de toma de decisiones tanto en el
ámbito público como en el privado.
También
reglamentó el uso sostenible, la conservación y el manejo de los humedales[35], y adoptó
la guía técnica para la formulación de los planes de manejo de los humedales en
Colombia[36].
La Sala de
Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado conceptuó que los humedales en
general están constituidos jurídicamente como bienes de uso público, y
por tanto inalienables e imprescriptibles, excepto aquellos que, según el
Código Civil, nacen y mueren dentro de la misma heredad.
5.
El
espacio público: vías públicas, andenes, ciclovías, ciclorrutas, rondas
hidráulicas, zonas de manejo y preservación ambiental
El constituyente
de 1991 consideró necesario brindar al espacio público una protección
constitucional.  Esto lo concreta en los artículos 82, 63 y 102 de la Carta
Política, entre otros, cuando (i) le atribuye al Estado el deber de velar por
su protección e integridad y por su destinación al uso común, el cual prevalece
sobre el particular; (ii) le asigna la calidad de inalienable, imprescriptible
e inembargables a los bienes de uso público; y (iii) consagra que el
territorio, con los bienes públicos que de él forman parte, pertenecen a la
nación.
Respecto de
estas disposiciones la Corte ha dicho que con ellas el Constituyente de 1991
amplió la idea tradicionalmente aceptada en los artículos 674 y 678 del Código
Civil, teniendo en cuenta que no se limita a los bienes de uso público (calles,
plazas, puentes, caminos ríos y lagos) señalados en dicha legislación, sino que
se extiende a todos aquellos inmuebles públicos, y a algunos elementos
específicos de los inmuebles de propiedad de los particulares, que al ser
afectados al interés general en virtud de la Constitución o la ley, o por sus
características arquitectónicas naturales, están destinados a la utilización
colectiva.
El artículo 5°
de la Ley 9ª de 1989 define el espacio público en los siguientes términos:
“Entiéndase
por espacio público el conjunto de inmuebles público y los elementos
arquitectónicos y naturales de los inmuebles privados, destinados por
naturaleza, por su uso o afectación, a la satisfacción de necesidades urbanas
colectivas que trascienden, por tanto, los límites de los intereses
individuales de los habitantes.
Así,
constituyen el espacio público de la ciudad las áreas requeridas para la
circulación, tanto peatonal como vehicular, las áreas para la recreación
pública, activa o pasiva, para la seguridad y tranquilidad ciudadana, las
franjas de retiro de las edificaciones sobre las vías, fuentes de agua,
parques, plazas, zonas verdes y similares, las necesarias para el mantenimiento
de los servicios públicos básicos, para la instalación y uso de los elementos
constitutivos del amoblamiento urbano en todas sus expresiones, para la
preservación de las obras de interés público y de los elementos históricos,
culturales, religiosos, recreativos y artísticos, para la conservación y
preservación del paisaje y los elementos naturales del entorno de la ciudad,
los necesarios para la preservación y conservación de las playas marinas y
fluviales, los terrenos de bajamar, así como de sus elementos vegetativos,
arenas y corales, y, en general por todas las zonas existentes o debidamente
proyectadas en las que el interés colectivo sea manifiesto y conveniente y que
constituyen, por consiguiente, zonas para el uso o el disfrute colectivo.”.
El artículo 6°,
ibídem, precisa que las vías públicas no podrán ser encerradas en forma tal que
priven a la ciudadanía de su uso, goce, disfrute visual y libre tránsito.
Empero, ello no obsta para que, por razones de seguridad, salubridad y orden
público, las autoridades competentes –que lo son las municipales- otorguen
permisos o profieran actos administrativos, dentro de las prescripciones
legales, para permitir o establecer el cierre de ciertas vías o para limitar o
restringir el paso de vehículos o personas de acuerdo a circunstancias
específicas.[37]
El artículo 2°
del Decreto 1504 de 1998 acoge la definición antes transcrita y, en su artículo
3°, sin hacer una relación taxativa sino simplemente enunciativa, precisa que:
“El
espacio público comprende, entre otros, los siguientes aspectos:
a)  Los bienes de
uso público, es decir, aquellos inmuebles de dominio público cuyo uso
pertenece a todos los habitantes del territorio, destinados al uso o disfrute
colectivo;
b)    Los elementos
arquitectónicos, espaciales y naturales de los inmuebles de propiedad privada
que por su naturaleza, uso o afectación satisfacen necesidades de uso público.
c)     Las áreas
requeridas para la conformación del espacio público en los términos
establecidos en este decreto.”.
Es más, en el
artículo 5°, ibídem, referente a los elementos constitutivos y complementarios
del espacio público se precisa que entre los artificiales o construidos, se
encuentran:
“a)
Áreas integrantes de los sistemas de circulación peatonal y vehicular,
constituidas por:
i)
Los
componentes de los perfiles viales tales como: áreas de control ambiental,
zonas de mobiliario urbano y señalización, cárcamos y ductos, túneles
peatonales, escalinatas, bulevares, alamedas, rampas para discapacitados, andenes,
malecones, paseos marítimos, camellones, sardineles, cunetas, ciclopistas,
ciclovías, estacionamiento para bicicletas, estacionamiento para
motocicleta, estacionamiento bajo espacio público, zonas azules, bahías de
estacionamiento, bermas, separadores, reductores de velocidad, calzadas,
carriles; (…)”.
Y dentro de los
elementos constitutivos naturales, en el rubro de áreas para la conservación y
preservación del sistema hídrico, figuran:
ii)
[Los]Elementos
artificiales o construidos, relacionados con corrientes de agua, tales como:
canales de desagüe, alcantarillas, aliviaderos, diques, presas, represas, rondas
hídricas, zonas de manejo y protección ambiental, y relacionados con
cuerpos de agua tales como: embalses, lagos, muelles, puertos, tajamares,
rompeolas, escolleras, rondas hídricas, zonas de manejo y protección ambiental;
De lo expuesto
se sigue que las calles[38],
andenes[39],
ciclovías[40],ciclorrutas[41], rondas
hídricas o hidráulicas[42]
y las zonas de manejo y preservación ambiental[43],
entre otras,  forman parte del espacio público, y que los humedales están
constituidos jurídicamente como bienes de uso público de especial protección
ecológica.
6.
Análisis
de procedibilidad de la acción de tutela presentada por Juan Manuel Benítez
contra las providencias de primera y segunda instancia que decidieron la acción
popular.
6.1
Presupuestos
generales
a.
Que
la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional.
La situación
sometida a consideración de la Sala ostenta la relevancia constitucional
requerida por cuanto es claro que el cierre de la única vía de acceso y salida
de un sector de Engativá Centro causa serios traumatismos a la movilidad y a la
vida en general de sus habitantes y demás personas, más aun cuando se argumenta
que las pruebas aportadas al proceso, erróneamente, condujeron a ordenar tal
cierre por estimar que está construida en la zona de manejo y preservación de
un humedal, siendo que, según lo alegado por el accionante, el tramo que ocupa
esa franja es menor.  Es evidente que una decisión eventualmente adoptada bajo
estos supuestos, compromete derechos fundamentales, siendo necesario que se
dirima desde el punto de vista constitucional si ello ocurre o no.
b.
Que
se hayan agotado todos los medios ordinarios y extraordinarios de defensa
judicial al alcance de la persona afectada
Si bien el accionante
en tutela solicitó a la Personería de Bogotá la presentación de una acción
popular, en la que intervino como coadyuvante, para obtener la construcción de
andenes y la pavimentación de la calle 62, hoy calle 64, desde la carrera 114
al río Bogotá en la localidad de Engativá, al percatarse de la orden de cierre
del tramo bajo el equivocado argumento de estar ocupando la ZMPA del humedal
Jaboque, siendo que solo una parte de él la invade, hizo uso del medio de
defensa de derechos fundamentales previsto en el artículo 86 constitucional
cuya revisión acomete la Sala.  No estaba llamado a solicitar la eventual
revisión del fallo popular de primera instancia, por cuanto éste se profirió el
12 de julio de 2007, época para la cual aún no se habría expedido la Ley 1285
de 22 de enero de 2009 en cuyo artículo 11 se consagra tal opción, prevista a
partir de esa época en el artículo 36ª de la Ley 270 de 1996 Estatutaria de la
Administración de Justicia[44],
respecto de las providencias que determinen la finalización o el archivo del
respectivo proceso, proferidas por los Tribunales Administrativos, con el fin
de unificar la jurisprudencia.De otra parte, en la sentencia T-315 de 2010 la
Corte sostiene que la interposición de la revisión eventual de las sentencias
de acción popular consagrada en el artículo 11 de la Ley 1285 de 2009 no es un
requisito de procedencia de la acción de tutela contra tales providencias
judiciales[45].
c.
Que
se cumpla el requisito de la inmediatez
Dentro de la
acción popular comentada, la sentencia de segunda instancia se profirió por la
Sección Primera del Consejo de Estado el 10 de junio de 2010, se notificó por
edicto el 18 del mismo mes y año, y el expediente se recibió en la Sección
Segunda, Subsección “A”, del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, el 8 de
julio de 2010.  Como la acción de tutela objeto de revisión se presentó en la
Secretaría General del Consejo de Estado el 6 de octubre de 2010, es decir a
los tres meses y diecinueve días después de la ejecutoria de dicho fallo, a
juicio de la Corte se encuentra satisfecho el requisito de la inmediatez.
d.
Cuando
se trate de una irregularidad procesal, ésta debe tener un efecto decisivo o
determinante en la sentencia que se impugna y que afecta derechos fundamentales
De manera
específica, este requisito no requiere verificación en el caso bajo estudio
pues las irregularidades que se alegan son de carácter fáctico, derivadas del
aporte erróneo de pruebas y de una errada valoración de las mismas.  Lo
anterior sobre la base de darle cabida a una distinción entre las ritualidades
propias del trámite y la valoración de las pruebas recaudadas.
e.
Que
la parte actora identifique tanto los hechos que generaron la vulneración como
los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso
judicial siempre que esto hubiere sido posible
El accionante en
tutela explicó, con claridad, la situación fáctica que lo llevó a solicitar el
amparo y relacionó como conculcado el derecho fundamental al debido proceso. Es
más, le atribuyó a los demandados haber incurrido en sus fallos en vías de hecho
por defecto fáctico porque las pruebas aportadas al proceso los llevó  a
ordenar el cierre de un tramo vial que no ocupa la zona de mantenimiento y
prevención ambiental del humedal Jaboque.  No se registra dentro del trámite de
la acción popular la interposición del recurso de apelación por su parte, como
coadyuvante de la entidad actora, contra las decisiones de instancia. Sin
embargo, cabe recordar que el Consejo de Estado en algunas de sus providencias
ha sostenido que el coadyuvante no está legitimado para interponer por su
propia cuenta este recurso si la parte principal a la cual adhiere o de la cual
depende no lo hace[46].
f.
Que
no se trate de sentencia de tutela
Las sentencias,
que a juicio del accionante constituyen una vía de hecho por defecto fáctico,
se profirieron dentro de una acción popular adelantada para obtener el amparo
de derechos colectivos.  Es decir no se trata de sentencias de tutela, con lo
cual también se encuentra satisfecho este requisito.
6.2.
Causales
específicas de procedibilidad.  Defecto fáctico
El
defecto fáctico que habilita la procedencia de la acción de tutela contra
providencias judiciales, se configura cuando existen fallas sustanciales en la
decisión de la autoridad competente, atribuibles a la actividad probatoria, que
comprende el decretarlas, practicarlas y valorarlas.
Dichas
deficiencias, en efecto, pueden producirse como consecuencia de: (i) la falta
de decreto y práctica de pruebas conducentes a la solución del caso; (ii) la
errada valoración de las pruebas allegadas al proceso, esto es, una
interpretación errónea de las mismas y (iii) la valoración de pruebas que son
nulas de pleno derecho o totalmente inconducentes, es decir, ineptitud o
ilegalidad de la prueba. En todo caso, para que la acción proceda por defecto
fáctico, el error en el juicio valorativo de las pruebas debe ser ostensible,
flagrante y manifiesto, con incidencia directa en la decisión que se cuestiona.
En
el caso bajo estudio, el accionante sostiene que “las pruebas aportadas al
proceso, erróneamente,”[47]
condujeron a los operadores judiciales, de primera y segunda instancia, a
considerar que la totalidad del corredor de la calle 62, en el espacio
comprendido entre la carrera 114 y el río Bogotá, se encuentra dentro de la
zona de mantenimiento y preservación ambiental del humedal Jaboque, cuando en
realidad el tramo que ocupa dicha franja es mucho menor pues va desde la
carrera 127 hasta el río.
Dentro
de las pruebas aportadas y recaudadas en el trámite de la acción popular, surtido
ante el juez de primera instancia, resultan relevantes para resolver este
preciso aspecto, entre otras, las siguientes:
-Informe
emitido, a solicitud del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección
Segunda, Subsección “A”, por el Gerente Ambiental de la Empresa de Acueducto y
Alcantarillado de Bogotá, en el que realiza precisiones sobre el tema e informa
que  “…Se envía plano con coordenadas ubicando el límite legal del humedal
Jaboque, acogido por el Plan de Ordenamiento Territorial (Decreto 190 de 2004),
señalando la ubicación de la vía dentro del humedal.”En el plano
allegado se observa claramente que solo un tramo de la vía invade los límites
del humedal y sus zonas de ronda y de manejo y preservación ambiental[48].
-Informe
emitido, a solicitud del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección
Segunda, Subsección “A”, por el Subdirector de Ecosistemas y Biodiversidad del
Departamento Técnico Administrativo del Medio Ambiente de la Alcaldía Mayor de
Bogotá D.C., en el que se precisa que  “…en el sector bajo del humedal se
encuentra parte de la vía principal de Engativá que conduce al río Bogotá.
Esta vía, de acuerdo a los planos de delimitación de la ronda elaborados
por la Empresa de Acueducto, se encuentra dentro del límite legal del
humedal, ocupando zona de manejo y preservación ambiental, uso que no está
ocupado en el Plan de Ordenamiento Territorial para los Parques Ecológicos
Distritales del humedal.”[49]
-Informe
emitido, a solicitud del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección
Segunda, Subsección “A”, por el Gerente de Tráfico, Transporte y Vías –
Subdirección de Infraestructura y Espacio Público del Departamento
Administrativo de Planeación Distrital, en el que se manifiesta que la vía
comprendida entre la carrera 114 con la calle 62 hasta el límite del Distrito
Capital a la altura del río Bogotá cuenta con dos tramos; precisa los límites
del primer tramo y respecto del segundo, cuyos límites también anota, sostiene
“…deberá contar para su intervención con concepto de la Empresa de Agua y
Alcantarillado de Bogotá, como consta en nota colocada en plano topográfico del
predio La Providencia…la cual dice “Para la intervención y definición de la
sección transversal de la vía de acceso al Parque la Florida, se deberá contar
con el concepto de la E.A.A.B. teniendo en cuenta que parte de la misma se
proyectó dentro de la Zona de Ronda Manejo y Preservación Ambiental del Humedal
Jaboque, según Decreto 190 de 2004”.  Al final del mismo informe se
precisa que: “…La vía no hace parte de la malla vial arterial y por lo tanto
no está contemplada dentro de los proyectos a ejecutar por valorización establecidos
en el POT.”[50]
-Diligencia
de testimonio de ALBERTO JOSÉ GROOT SÁENZ, gerente ambiental de la EAAB, en la
que da cuenta de una parte de la vía inserta en la zona de manejo y
preservación ambiental del humedal Jaboque; recomienda que las obras a
ejecutar se deben hacer en forma tal que se mitiguen los impactos
ambientales; descarta andenes, ciclo rutas y vías vehiculares por fuera de
ella; sugiere la recuperación de toda la extensión de la zona tornándola
compatible con sus usos propios y excluyendo de ella la vía que la invade;
también resalta que cree que la vía fue construida antes de la delimitación de la
ZMPA.[51]
-Informe
emitido, a solicitud del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección
Segunda, Subsección “A”, por el Subdirector de Ecosistemas y Biodiversidad del
Departamento Técnico Administrativo del Medio Ambiente de la Alcaldía Mayor de
Bogotá D.C., en el que se precisa que: “…dado que el sector de la vía de
Engativá que conduce hacia el río Bogotá se encuentra actualmente dentro del
límite legal del humedal Jaboque, de acuerdo a los planos de
delimitación de la ronda elaborados por la Empresa de Acueducto, así como
futuros proyectos tales como senderos peatonales y/o ciclorutas, deberán
construirse por fuera de este límite y ser de conocimiento de la autoridad
ambiental, con el objeto de determinar las acciones que se requieran para
minimizar los impactos que se generen con el desarrollo de las obras y puedan
afectar el humedal.”.[52]
La
presencia de parte de la vía en la zona de manejo y preservación ambiental del
humedal Jaboque también se infiere de las siguientes actuaciones:
-En
la contestación de la demanda la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de
Bogotá – EAAB informa al Tribunal Administrativo de Cundinamarca que si bien en
unos diseños se previó la construcción de senderos peatonales, solo se podrían
construir del lado opuesto al humedal, pues de lo contrario se le causaría un
grave impacto ambiental a dicho cuerpo de agua, pues la vía se encuentra
dentro de su límite legal.[53]
-En
la primera sesión de la audiencia de pacto de cumplimiento celebrada el 15 de
febrero de 2005 el apoderado de la EAAB nuevamente manifiesta que al
construirse un sendero peatonal se invadiría zona de ronda del humedal
Jaboque, en lo que igualmente insiste la alcaldía local de Engativá.[54]
-En
la segunda sesión de la audiencia de pacto de cumplimiento realizada el 4 de
mayo de 2005 se dejó en claro que cualquier intervención en el sector debía
respetar el área de protección ambiental del humedal Jaboque.  En esta misma
diligencia se precisó por parte de las entidades accionadas lo siguiente:
“…el
actual camino a Engativá se encuentra construido sobre una servidumbre que ni
siquiera tiene definidas unas características viales específicas. La
construcción de una vía en los términos indicados por la parte accionante,
comprendería el ensanchamiento de la servidumbre existente para un espacio de
más o menos 40 metros de ancho, requiriéndose por tanto la expropiación de
predios, situación que aumenta considerablemente los costos de una obra de esa
magnitud. (…).  Adicionalmente la empresa de Acueducto ha puesto de presente
las exigencias de tipo legal que tiene para preservar el Humedal El Jaboque, que
se encentra sobre el lindero noroccidental de la vía, en el sentido oriente –
occidente de Engativá hacia el Parque La Florida, situación esta que impide
intervenir la zona aledaña al Humedal, como quiera que cualquier obra de
urbanismo podría contribuir a la contaminación ambiental del Humedal…”[55]
-Al
alegar de conclusión el Instituto de Desarrollo Urbano – IDU recuerda que la
vía en mención se encuentra incluida dentro de la “Rehabilitación Zonas de
Ronda y Zonas de Manejo y Preservación Ambiental del Sistema Córdoba Juan
Amarillo-Jaboque; en el POT se estipuló un manejo especial a estas zonas del
humedal, incluyéndose los mecanismo de preservación y las entidades autorizadas
para definir cualquier tipo de intervención.”[56]
Esta
situación la confirman posteriormente los siguientes documentos:
-Informe
de la acción popular 2004 – 02425 sobre el “Cierre de la vía Engativá Pueblo
(Cl 64 desde la transversal 112B Bis a (Sector Radar) hasta el río Bogotá), elaborado
por el Instituto de Desarrollo Urbano – IDU, en el que se precisa:
“Fig.
5. Localización Humedal el Jaboque y su respectiva ZONA DE MANEJO Y
PRESERVACIÓN AMBIENTAL. (Sigue figura).  Con este esquema se identifica
claramente que la vía objeto de controversia, no se encuentra afectada en su
totalidad, como se afirma en el documento de la sentencia, y es tanto así
que verificado el uso de suelo existente para la ciudad establecido en el POT,
se establece en gran parte para el sector el uso de suelo como VIVIENDA CON
ACTIVIDAD ECONÓMICA.  Es totalmente claro que en la contestación de la demanda
realizada por EMPRESA DE ACUEDUCTO Y ALCANTARILLADO DE BOGOTÁ, se establece que
la vía finaliza en la ZONA DE MANEJO Y PRESERVACIÓN AMBIENTAL.”.
Negrillas fuera del texto.
Dicho
informe se rindió dentro del trámite de la acción de tutela adelantada por la
Sección Segunda del Consejo de Estado, interpuesta contra las sentencias de
acción popular de primera y segunda instancia proferidas por la Sección
Segunda, Subsección “A” del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y la
Sección Primera del Consejo de Estado.
-Memorial
dirigido al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda,
Subsección “A”, juez popular de primera instancia, referenciado “Asunto:
Informe de Actividades Comité de Verificación A.P No. 2004-2425 –Solicitud
Audiencia Especial de Cumplimiento, toda vez que teniendo en cuenta las
consideraciones técnicas de las entidades obligadas es INCONVENIENTE el cierre
de la calle 62, en el espacio comprendido entre la carrera 114 y el Río Bogotá,
por las siguientes razones:
“-La
vía objeto de controversia, no se encuentra afectada TOTALMENTE por la ZMPA,
como se afirma en la parte considerativa de la sentencia, lo cual, puede
comprobarse revisando el uso del suelo establecido en el POT, donde gran parte
del sector tiene uso de VIVIENDA CON ACTIVIDAD ECONÓMICA.
-Mediante
visita realizada por los miembros del Comité el día 14 de septiembre de 2010,
se determinó que ésta es la única vía de acceso a Engativá-Pueblo.
-En
reunión del Comité de 22 de septiembre de 2010, la Empresa de Acueducto y
Alcantarillado de Bogotá explicó que la afectación  a la Zona de Manejo y
Preservación ambiental al Humedal Jaboque con la vía, solo se presenta en el
tramo comprendido entre la Carrera 127 con calle 64 (Engativá Pueblo) hasta el
río Bogotá, y el resto del trayecto de la vía NO AFECTA LA ZMPA (Zona de Manejo
y Preservación Ambiental).
(…).
-Inspección
judicial practicada por la Corte Constitucional a través del magistrado ponente
en la que se estableció:
“-La
medida de cierre de la Calle 64 se inicia en la carrera, en pleno casco urbano
de la Localidad de Engativá Pueblo.  –El cierre se extiende por la Calle 64, en
zona urbana, hasta la calle, en donde la vía se transforma en un carreteable
que conduce a hacia el parque La Florida, en zona que se superpone con el
límite del área de protección especial del Humedal Jaboque.  –En su tramo
urbano la vía se encuentra por fuera del límite del área de conservación del
Humedal Jaboque, tal como se puede apreciar en los planos que obran en el
expediente.  –La calle 64 es parte del único circuito para la movilización
vehicular de quienes entran y salen de la localidad de Engativá Pueblo…”.[57]
Todos
los elementos de juicio y las diferentes actuaciones antes relacionadas
permiten entender que solo un tramo menor de la calle 62, hoy 64, desde
la carrera 114 hasta los límites con el río Bogotá, y no la totalidad de
ella, está inmerso en la zona de manejo y preservación ambiental del
Humedal Jaboque, el cual debe permanecer sin intromisión ilegítima alguna. En
consecuencia, el juez de primera instancia tenía suficientes elementos de
juicio para entenderlo así, y no de la manera claramente inconexa con la
realidad procesal como lo hizo, lo que lo condujo a ordenar el cierre del tramo
total de la vía.
Lo
expuesto evidencia la configuración de una vía de hecho por defecto fáctico,
como consecuencia de la errada valoración probatoria efectuada por la Sección
Segunda, Subsección “A”, del Tribunal Administrativo de Cundinamarca en la
sentencia de primera instancia, en virtud de cuya apelación fue confirmada por la
Sección Primera del Consejo de Estado, con la modificación de su numeral
tercero antes precisada, persistiendo el defecto fáctico anotado.
VI.
El
caso concreto
La
acción popular, cuyas decisiones de primera y segunda instancia resultan objeto
de censura, por vía de tutela, se interpuso con miras a lograr la construcción
de andenes en la calle 62, o vía principal de Engativá, desde la carrera 114
hasta el río Bogotá, la reconstrucción de la calzada vehicular en avanzado
estado de deterioro, y la implementación de una ciclorruta que conecte al
barrio Engativá Centro con la que llega hasta el parque La Florida.
Al
considerar que todo ese trayecto vial invadía la zona de manejo y
preservación ambiental del humedal Jaboque, el Tribunal Administrativo de
Cundinamarca ordenó su cierre, en guarda de los derechos colectivos al goce de
un ambiente sano, al goce del espacio público y a la seguridad y previsión de
accidentes previsibles técnicamente.  Lo hizo atendiendo a la protección
constitucional preferente que se dispensa a los humedales, a la primacía de
ésta sobre los otros intereses colectivos y a la prohibición existente para
adelantar en dicha zona cualquier actividad urbanística, de construcción de
vías u otras obras diferentes de la recreación pasiva y la educación ambiental.
Esta decisión fue modificada en segunda instancia por el Consejo de Estado,
solo en cuanto a la identificación de las autoridades que deben ejecutar la
orden de cierre, y confirmada en sus demás aspectos.
Bajo
el argumento de que los jueces populares incurrieron en una errada valoración
probatoria, pues no todo el referido trayecto vial ocupaba la zona de manejo y
preservación ambiental del humedal Jaboque, sino un corto tramo del mismo,
Juan Manuel Benítez, coadyuvante dentro de la acción popular, interpuso acción
de tutela para que así se declarara, se revocaran las sentencias y se ordenara
el mejoramiento y la reconstrucción de la vía junto con sus respectivos andenes
y la construcción de la cicloruta.
Se
encuentra acreditado, en virtud de lo que fluye inequívocamente del análisis
objetivo de todos los elementos de juicio relacionados en el acápite 6.2, que solo
el trayecto de la calle 62, hoy 64, desde la calle 127 hasta el río Bogotá
lo constituye un carreteable que se superpone con el área de manejo y
preservación ambiental del humedal Jaboque, cuya protección hizo valer el
juez popular ordenando su cierre definitivo para el tráfico vehicular y
posteriormente para el tráfico peatonal y ciclístico, con fines diferentes a la
recreación pasiva y a la educación ambiental, al quedar comprendido dentro del
tramo vial mayor cuyo cierre ordenó.
Sin
embargo, está igualmente demostrado, con abundantes elementos de juicio, que el
trayecto urbano de la calle 62, hoy calle 64, desde la carrera 114 hasta la 127
de la localidad de Engativá, no invade la zona de manejo y
preservación ambiental del humedal Jaboque, razón por la cual la orden de
cierre que cobija también su tramo, impartida por el juez popular, carece de
fundamento fáctico-jurídico, razón por la cual debe invalidarse.  En
consecuencia de ello éste, en primera instancia, debe resolver sobre la
construcción de andenes, la pavimentación o reconstrucción de la calzada
vehicular, “incluyendo la ciclo ruta que conecte al barrio Engativá Centro
con la que llega hasta el parque La Florida”,en dicho tramo, pretensión
original de la acción popular la cual es reiterada por el accionante en tutela,
respecto de la cual no se impartió pronunciamiento alguno, en virtud del
enfoque equivocado que, como quedó visto, inspiró la decisión adoptada.
Ante
la evidente configuración en los fallos de la acción popular de un defecto
fáctico por errada valoración probatoria que resulta lesivo del debido proceso,
para lograr su protección y, con miras a que el juez natural resuelva lo
pertinente, tal como ha quedado expuesto, la Corte dejará sin efecto lo actuado
en la acción popular 25000-23-25-000-2004-2425-00 a partir de la sentencia proferida el 12 de julio de 2007 por la Sección Segunda, Subsección A,
del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, inclusive, y la consiguiente
actuación de segunda instancia adelantada por la Sección Primera del Consejo de
Estado en el mismo proceso, a fin de que se vuelva a proferir dicho fallo,
previo anuncio a la comunidad, teniendo en cuenta que el cierre definitivo
ordenado en el numeral tercero de su parte resolutiva solo podrá recaer sobre el
tramo de la calle 62, hoy 64,desde la carrera 127 hasta el río Bogotá, toda
vez que es el que se superpone con la zona de manejo y preservación ambiental
del humedal Jaboque, teniendo presente que las pruebas y demás elementos de
juicio recaudados indican al unísono que la calle 62, hoy calle 64, desde la
carrera 114 hasta la 127 de la localidad de Engativá, no se encuentra dentro de
la zona de manejo y preservación ambiental del río Bogotá, lo que impone
resolverle al actor popular la pretensión que originalmente formuló relacionada
con la construcción de andenes, pavimentación de la calzada vehicular,
incluyendo la ciclorruta que conecte al barrio Engativá Centro con la que llega
hasta el parque La Florida.  Las pruebas tanto aportadas como recaudadas y los
informes rendidos, que conservan su validez, serán tenidas en cuenta para
adoptar la decisión que corresponda.
Ahora
bien, si a fin de decidir el busilis de la cuestión resulta necesario el
decreto y práctica de pruebas de oficio, el juez de primera instancia deberá
decretarlas, practicarlas o recaudarlas en un lapso de veinte (20) días, a cuyo
vencimiento dictará la sentencia correspondiente dentro de los veinte (20) días
siguientes.
III.
DECISION
En
mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, en nombre del
pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
Primero.-
LEVANTAR la
suspensión de términos decretada en este proceso.
Segundo.-  DEJAR
SIN EFECTOlo
actuado en la acción popular 25000-23-25-000-2004-2425-00 a partir de la sentencia proferida el 12 de julio de 2007 por la Sección Segunda, Subsección A,
del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, inclusive, y la consiguiente
actuación de segunda instancia adelantada por la Sección Primera del Consejo de
Estado en el mismo proceso, a fin de que, dentro del término máximo de veinte
(20) días hábiles, la corporación judicial de primera instancia la vuelva a
proferir teniendo en cuenta que el cierre definitivo ordenado en el numeral
tercero de su parte resolutiva solo podrá recaer sobre el tramo de la calle
62, hoy 64,desde la carrera 127 hasta el río Bogotá, toda vez que es el que
se superpone con la zona de manejo y preservación ambiental del humedal Jaboque
e igualmente, teniendo presente que conforme a los elementos de juicio
recaudados la calle 62, hoy calle 64, desde la carrera 114 hasta la 127 de
la localidad de Engativá, no se encuentra dentro de la zona de manejo y
preservación ambiental del río Bogotá, lo que impone resolverle al actor
popular la pretensión que originalmente formuló relacionada con la construcción
de andenes, pavimentación de la calzada vehicular, incluyendo la ciclorruta que
conecte al barrio Engativá Centro con la que llega hasta el parque La Florida. Si
a fin de decidir resulta necesario el decreto y práctica de pruebas de oficio,
el juez de primera instancia deberá decretarlas, practicarlas o recaudarlas en
un lapso de veinte (20) días, a cuyo vencimiento dictará la sentencia
correspondiente dentro de los veinte (20) días siguientes, de conformidad con
lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
Tercero.-
Por
Secretaría devuélvase al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección
Segunda – Subsección “A”, el expediente de la Acción Popular 2004-2425,
remitido a la Corte en calidad de préstamo.
Cuarto.-
Por
Secretaría líbrese la comunicación prevista en el artículo 36 del Decreto 2591
de 1991.
Notifíquese,
comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
Presidente
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO
Magistrado
Ausente con excusa
LUÍS GUILLEMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
NILSON PINILLA PINILLA
Magistrado
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
ALBERTO ROJAS RÍOS
Magistrado
LUÍS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1] Negrillas fuera del texto.
[2]Zona
de Manejo y Preservación Ambiental.
[3]Folios
105 y 106 cuaderno de acción de tutela Consejo de Estado.
[4]Folios
139 a 173 Cuaderno Acción de Tutela – Consejo de Estado.
[5] Folios 143 y 144.
[6]Negrillas
y subraya fuera del texto.
[7]Negrillas
fuera del texto.
[8] Folios 153 a 155,
[9]Negrillas
fuera del texto.
[10] Decreto 980 de 1997.   Artículo 2°.-  De conformidad con lo
previsto en el artículo anterior, corresponde al Instituto de Desarrollo
Urbano, atender los siguientes negocios:
2. Realizar,
directamente o por contrato, los proyectos, diseños y la construcción de las
obras, en concordancia con el Plan de Desarrollo Económico y Social y de Obras
Públicas del Distrito Capital.
(…).-
6.  Prestar
la asistencia técnica requerida por las Localidades en la ejecución de las
obras públicas de su competencia.
7.
Desarrollar por si misma o a través de terceros, tecnologías apropiadas al
medio, para la construcción, conservación y mantenimiento de vías y lograr la
transferencia tecnológica cuando sea posible.
[11] Decreto 759 de 1998.  Articulo 1°.- Modificar el artículo tercero
del Decreto 980 de 1997, el cual quedará así: “Artículo 3°.- En concordancia
con lo dispuesto en el artículo 2° del Acuerdo 19 de 1972, el mantenimiento,
rehabilitación, reparación, reconstrucción, pavimentación de zonas de espacio
público destinadas a la movilidad, tales como: vías, puentes vehiculares y
peatonales, zonas verdes, zonas peatonales, andenes, monumentos públicos,
separadores viales y obras complementarias, estarán a cargo del Instituto de
Desarrollo Urbano, así como la recepción e interventoría de las obras
realizadas en zonas a desarrollar por urbanizadores o personas que adelanten
loteos”.  (Subrayado fuera del texto).
[12] Acuerdo 6 de 1992. Artículo 3°.  A las J.A.L. les corresponde con
arreglo a lo dispuesto en el artículo 322 de la Constitución Política, la gestión autónoma de todos aquellos asuntos de interés eminentemente
local que no trasciendan al ámbito metropolitano, distrital o supralocal y
prestar aquellos servicios que contribuyan a satisfacer las necesidades y
aspiraciones de la comunidad vecinal que no estén a cargo de ninguna otra
autoridad Distrital.  Además de las funciones ya establecidas en la Constitución Nacional, en la Ley, y en los Acuerdos del Concejo. Las J.A.L. tienen las
siguientes funciones y atribuciones específicas:
(…).
3.
Efectuar la construcción y mantenimiento de las obras y proyectos locales tales
como: vías y zonas verdes, con excepción de las vías de carácter metropolitano
y las zonas verdes ubicadas sobre las vías V – O a V – 4, parques locales,
redes locales de distribución de energía, acueducto, alcantarillado y
teléfonos, servicios de salud, ancianatos, centros de asistencia social, plazas
de mercado, instalaciones deportivas, centros culturales, salones comunales y
centros educativos.  De estas atribuciones hará uso previa aprobación de la
entidad a la cual se encuentre asignado la correspondiente función;
(…).
8.
Solicitar de las autoridades la protección, recuperación y desarrollo del
patrimonio histórico, cultural y ecológico de la respectiva localidad y vigilar
el cumplimiento de las disposiciones vigentes.
(…).
23.
Promover las acciones de protección, recuperación y desarrollo de los recursos
naturales y del medio ambiente y realizar campañas de educación ambiental y
reforestación en sus localidades en coordinación con las entidades competentes.
(..).”
[13] M.P. José Gregorio Hernández Galindo.
[14]Corte
Constitucional, Sentencia C-543 de 1992, M.P. José Gregorio Hernández Galindo. Al respecto señaló: “Conclusión forzosa de las consideraciones que anteceden
es la inconstitucionalidad del artículo 11 del Decreto 2591 de 1991.  Esta
norma contraviene la Carta Política, además de lo ya expuesto en materia de
caducidad, por cuanto excede el alcance fijado por el Constituyente a la acción
de tutela (artículo 86), quebranta la autonomía funcional de los jueces
(artículos 228 y 230), obstruye el acceso a la administración de justicia
(artículo 229), rompe la estructura descentralizada y autónoma de las distintas
jurisdicciones (Título VIII), impide la preservación de un orden justo
(Preámbulo de la Carta) y afecta el interés general de la sociedad (artículo
1º), además de lesionar en forma grave el principio de la cosa juzgada,
inherente a los fundamentos constitucionales del ordenamiento jurídico.
No desconoce la Corte la existencia del artículo 40, perteneciente al mismo decreto del cual hacen parte las
normas demandadas, disposición que establece la competencia especial para
conocer sobre acciones de tutela cuando esta sea ejercida contra sentencias
proferidas por los jueces superiores, los tribunales, la Corte Suprema de Justicia y el Consejo de Estado.  Esto genera una obvia e inescindible
unidad normativa entre ella y el artículo 11, hallado contrario a la Constitución, puesto que la materia que constituye núcleo esencial de los preceptos no es
otra que la examinada en este fallo, es decir, la procedencia de la acción de
tutela contra sentencias judiciales.
En desarrollo de lo
previsto por el artículo 6º del Decreto 2067 de 1991, la Corte declarará  que, habida cuenta de la unidad normativa, también dicho artículo es
inconstitucional.”
[15] Corte Constitucional, T-018 de 2011, MP. Gabriel Eduardo Mendoza
Martelo.
[16] M.P. José Gregorio Hernández Galindo.
[17]Sobre el particular, consultar, entre otras, las Sentencias C-590 de
2005, T-789 de 2008, T-217 de 2010 y T-285 de 2010; T-867 de 2011, MP. Gabriel
Eduardo Mendoza Martelo.
[18]M.P. Jaime Córdoba Triviño.
[19]M.P. José Gregorio Hernández Galindo.
[20] Sentencia 173 del 4 de mayo de 1993, M.P. José Gregorio Hernández Galindo.
[21] Sentencia T-504 del 8 de mayo de 2000, M.P. Antonio Barrera Carbonell.
[22] Ver entre otras la Sentencia T-315 del 1 de abril de 2005, M.P. Jaime Córdoba Treviño.
[23] Sentencia T-008 del 22 de enero de 1998, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
[24] Sentencia T-658 del 11 de noviembre de 1998, M.P. Carlos Gaviria Díaz.
[25] Sentencias T-088 del 17 de febrero de 1999, M.P. José Gregorio Hernández Galindo y SU-1219 del 21 de noviembre de 2001, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[26] MP. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.
[27]“Sentencia T-590 de 2009.”
[28] Sentencias C-632 de 2011 y C-671 de 2001
[29] Sentencia T-254 de 1993
[30] Ciudad iraní situada a las orillas del Mar Caspio, en donde se
firmó la Convención relativa a los humedales de importancia internacional, especialmente
como hábitat de aves acuáticas.
[31] Según el Decreto Ley 2811 de 1974 es la franja paralela a la
línea media del cauce alrededor de los nacimientos o cuerpos de agua, hasta de 30 metros de ancho (a cada lado de los cauces).
[32] Es la franja de terreno de propiedad pública o privada contigua a
la ronda hidráulica, destinada principalmente al mantenimiento, protección,
preservación o restauración ecológica de los cuerpos y cursos de agua y
ecosistemas aledaños.
[33]Realizada
en San José (Costa Rica) del 10 al 18 de mayo de 1999
[34]Principios
fundamentales de: (i) Visión y Manejo Integral. (ii) Planificación y
Ordenamiento Ambiental Territorial.  (iii) Articulación y Participación. (iv)
Conservación y Uso Sostenible. (v) Responsabilidad Global Compartida. (vi)
Precaución. Y, (vi) Reconocimiento a las Diferentes Formas de Conocimiento.
[35]Resolución
157 de 2004.
[36]Resolución
196 de 2006.
[37]Sentencia
T-550/92.
[38]Zona
de uso público o privado, abierta al público, destinada al tránsito de
vehículos, personas y animales. Art. 2°. Código de Tránsito Terrestre (Ley 769
de 17 de agosto de 2002).
[39]Franja
longitudinal de la vía urbana, destinada exclusivamente a la circulación de
peatones, ubicada a los costados de ésta. Art. 2°. Código de Tránsito Terrestre
(Ley 769 de 17 de agosto de 2002).
[40]Vía
o sección de la calzada destinada al tránsito de bicicletas, triciclos y
peatones.  Ciclorruta: vía o sección de la calzada destinada al tránsito de
bicicletas en forma exclusiva. Artículo 2°. Código de Tránsito Terrestre (Ley
769 de 17 de agosto de 2002).
[41] Vía o sección de la calzada destinada al tránsito de bicicletas
en forma exclusiva.
[42]Franja
paralela a la línea media del cauce alrededor de los nacimientos o los cuerpos
de agua, a cada lado de los cauces. (Es hasta de 30 metros de conformidad con lo dispuesto en el Decreto Ley 2811 de 1974, art. 83 literal d).
[43]Franja
de terreno de propiedad pública o privada contigua a la ronda hidráulica,
destinada principalmente al mantenimiento, protección, preservación o
restauración ecológica de los cuerpos y cursos de agua y ecosistemas aledaños.
[44]Art.
36ª. Adicionado. Ley 1285 de 2009, art. 11- En su condición de Tribunal Supremo
de lo Contencioso Administrativo, a petición de parte o del Ministerio Público,
el Consejo de Estado, a través de sus Secciones, en los asuntos que
correspondan a las acciones populares o de grupo podrá seleccionar, para su
eventual revisión, las sentencias o las demás providencias que determinen la
finalización o el archivo del respectivo proceso, proferidas por los
Tribunales Administrativos, con el fin de unificar la jurisprudencia.
La petición de parte o del
Ministerio Público deberá formularse dentro de los ocho (8) días siguientes
a la notificación de la sentencia o providencia con la cual se ponga fin al
respectivo proceso; los Tribunales Administrativos, dentro del término
perentorio de ocho (8), contados a partir de la radicación de la petición,
deberán remitir, con destino a la correspondiente Sala, Sección o Subsección
del Consejo de Estado, el expediente dentro del cual se haya proferido la
respectiva sentencia o el auto que disponga o genere la terminación del
proceso, para que dentro del término máximo de tres (3) meses, a partir de
su recibo, la máxima Corporación de lo Contencioso Administrativo resuelva
sobre la selección, o no, de cada una de tales providencias para su eventual
revisión.  Cuando se decida sobre la no escogencia de una determinada
providencia, cualquiera de las partes o el Ministerio Público podrán insistir
acerca de su selección para eventual revisión, dentro del término de cinco (5)
días siguientes a la notificación de aquella.
Parágrafo 1°.-  La Ley podrá disponer que la revisión eventual a que se refiere el presente artículo también se
aplique en relación con procesos originados en el ejercicio de otras acciones
cuyo conocimiento corresponda a la jurisdicción de lo contencioso
administrativo.  En esos casos la ley regulará todos los aspectos relacionado
con la procedencia y trámite de la revisión eventual, tales como la
determinación de los plazos dentro de los cuales las partes o el Ministerio
Público podrán elevar sus respectivas solicitudes; la insistencia que puede
presentarse respecto de la negativa de la selección; los efectos que ha de
generar la selección; la posibilidad; la posibilidad de que la revisión
eventual pueda concurrir con otros recursos ordinarios o extraordinarios.
Parágrafo 2°.- La ley
regulará todos los asuntos relacionados con la procedencia y trámite de los
recursos, ordinarios o extraordinarios, que puedan interponerse contra las
decisiones que en cada caso adopten en los procesos que cursen ante la jurisdicción
de lo contenciosos administrativo.”   (Negrillas fuera del texto).
[45] “La interposición de la revisión eventual de las
sentencias de acción popular consagrada en el artículo 11 de la Ley 1285 de 2009, que según la sentencia de primera instancia de la presente acción de tutela
debió ser acogida previamente, no es un requisito de procedencia de la acción
de tutela contra providencias judiciales de acción popular, pues precisamente
esta corporación declaró la exequibilidad condicionada del primer inciso del
artículo 11 “en el entendido de que en ningún caso se impide interponer la
acción de tutela contra la sentencia objeto de revisión, la decisión de no
selección o la decisión que resuelva definitivamente la revisión, cuando de
manera excepcional se configuren los requisitos exigidos por la jurisprudencia
para tal fin.”.
[46] Auto de Sala calendado el  28 de octubre de 2010. Exp.
2005-00521. Consejera Ponente Dra. María Elizabeth García González.  “(…). Las
anteriores precisiones, que la Sala prohíja en esta oportunidad, conducen a la
conclusión de que si el coadyuvante no es autónomo de la parte a la que
adhiere, no pudiendo por esta razón modificar las pretensiones ni modificar las
pretensiones ni proponer nuevos cargos, pues para ello podría perfectamente
instaurar su propia demanda, tampoco puede APELAR SI LA PARTE PRINCIPAL A LA CUAL ADHIERE O DE LA CUAL DEPENDA, no lo hace. Desde esta perspectiva,
bien puede afirmarse que el recurrente carece de legitimación para apelar, pues
el interés para hacerlo recae únicamente en la parte demandante…”.  Las
precisiones a las que se refiere están contenidas en: (i) Auto de 13 de mayo de
2010, Expediente 2008-00101, ponente Dr. Marco Antonio Velilla Moreno, en el
que se expresa que el coadyuvante no se encontraba legitimado para adicionar la
demanda original.  (ii) Sentencia de 7 de octubre de 2010, Expediente
2007-00010, ponente Dr. Rafael E. Ostau de LafontPianeta, en el que se afirma
que el coadyuvante no puede ir más allá de los argumentos de la parte que
coadyuva.  (iii) Sentencia de 13 de agosto de 2008, Expediente AP-2004-00888,
Sección Tercera, ponente Dra. Ruth Stella Correa Palacio, en el que se expone
que las facultades del coadyuvante están concebidas para contribuir a la
demanda. Es un interviniente secundario o parte accesoria, por lo que su
actuación se circunscribe a reforzar los argumentos de la demanda,  no pudiendo
reformularla, dado que no puede actuar autónomamente.
[47] Folio 8 de la demanda de tutela presentada ante el Consejo de
Estado.
[48] Expediente Acción Popular, cuaderno 1, folios 211 a 212 y plano a folio 213.
[49]Expediente
de Acción Popular, cuaderno 1, folios 215 a 218.
[50]Expediente
de Acción Popular, cuaderno 1, folio 219 y 221.
[51]Expediente
de Acción Popular, cuaderno 1, folios 203 y 204.
[52] Expediente de Acción Popular, cuadernmo 1, folio 411.
[53] Folio 57 cuaderno de acción popular – 1ª instancia.
[54] Folios 122 a 125 cuaderno de acción popular – 1ª instancia.
[55] Folios 173 a 175 cuaderno de acción popular – 1ª instancia.
Negrillas fuera del texto.
[56] Folio 324 cuaderno de acción popular – 1ª instancia.
[57]Folios
42A y 42B cuaderno de revisión. Corte Constitucional.