T-025-16
Sentencia T-025/16
SUBSIDIO ECONOMICO PARA ADULTO MAYOR-Procedencia
excepcional de la acción de tutela para proteger derechos fundamentales de
ancianos en extrema pobreza
En torno a la procedencia de la tutela para solicitar el pago de
subsidios para personas mayores, esta Corte ha afirmado que “[…] en caso de que se evidencie un
grave perjuicio de las condiciones mínimas o el mínimo vital de quien solicita
atención y esta persona no tenga un núcleo familiar cercano que cubra estos
requerimientos, procede de manera excepcional la atención del Estado ordenada
de manera directa por tutela” e,
igualmente, ha indicado que “‘por
la disminución de sus capacidades físicas, la reducción de las expectativas de
vida y la mayor afectación en sus condiciones de salud, estas personas [los
adultos mayores] constituyen uno de los grupos de especial protección
constitucional’ y, por este motivo, resulta para ellos desproporcionado
ser sometidos a esperar que en un proceso ordinario se resuelvan sus
pretensiones.” A juicio de la Sala, la
precaria situación económica de los tutelantes así como su avanzada edad, dan
lugar a que la acción de tutela sea un medio idóneo para velar por la
protección de sus garantías constitucionales, pues es el instrumento más eficaz
del cual disponen para evitar que se configure en su contra un perjuicio
irremediable para su mínimo vital y dignidad humana.
ADULTO MAYOR-Especial
protección constitucional y legal para ancianos en estado de indigencia o de
pobreza extrema
PRINCIPIO DE SOLIDARIDAD CON PERSONA DE LA TERCERA EDAD-Protección
constitucional especial/PRINCIPIO DE SOLIDARIDAD CON PERSONA DE LA
TERCERA EDAD-Responsabilidad del Estado, la sociedad y la
familia
IMPLEMENTACION DE PROGRAMAS DE SUBSIDIOS PARA ADULTOS MAYORES-Entidades
encargadas de tramitar solicitudes deben informar al peticionario los
requisitos que deben cumplir para acceder al beneficio
IMPLEMENTACION DE PROGRAMAS DE SUBSIDIOS PARA ADULTOS MAYORES-Posibilidad de limitar la población
beneficiaria de ayudas económicas
IMPLEMENTACION DE PROGRAMAS DE SUBSIDIOS PARA ADULTOS MAYORES-Escasez de recursos no es una barrera
insalvable para la protección constitucional de los adultos mayores habitantes
de calle o extrema pobreza
ADULTO MAYOR-Instrumentos internacionales que
consagran la protección
SUBSIDIO ECONOMICO PARA ADULTO MAYOR-Desarrollo
legal y reglamentario
DERECHO A LA VIDA DIGNA Y MINIMO
VITAL DEL ADULTO MAYOR-Orden de efectuar gestiones administrativas necesarias para
incluir a accionante en programa de subsidio del cual era beneficiario
Referencia: expedientes
T-5182888 y T-5182897
Acciones de tutela instauradas
por Luis Alberto Bautista León contra el consorcio Colombia Mayor, con
vinculación oficiosa de la Alcaldía Mayor de Bogotá, el Ministerio del Trabajo,
el Ministerio de Salud y Protección Social, el Departamento Nacional de
Planeación, la Administradora Colombiana de Pensiones –COLPENSIONES- y Saludcoop
EPS; y Gustavo Reinoso contra la Alcaldía Local Antonio Nariño y la Secretaría Distrital
de Integración Social de Bogotá.
Magistrada Ponente:
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
Bogotá, D.C., dos (02) de febrero
de dos mil dieciséis (2016).
La Sala Primera de Revisión de la
Corte Constitucional, integrada por la Magistrada María Victoria Calle Correa,
y los Magistrados Alejandro Linares Cantillo y Luis Guillermo Guerrero Pérez,
en ejercicio de sus competencias constitucionales, legales y reglamentarias, ha
proferido la siguiente
SENTENCIA
En el proceso de revisión de los fallos
proferidos por el Juzgado Primero Municipal de Pequeñas Causas Laborales de
Bogotá Permanente, el veintiséis (26) de junio de dos mil quince (2015), dentro
del proceso de tutela iniciado por Luis Alberto Bautista León contra el consorcio
Colombia Mayor, con vinculación oficiosa de la Alcaldía Mayor de
Bogotá, el Ministerio del Trabajo, el Ministerio de Salud y Protección Social,
el Departamento Nacional de Planeación, la Administradora Colombiana de
Pensiones –COLPENSIONES- y Saludcoop EPS; y por el
Juzgado Treinta y Uno Penal Municipal con Funciones de Conocimiento de Bogotá,
el veinticinco (25) de agosto de dos mil quince (2015), dentro del proceso de
tutela impulsado por Gustavo Reinoso contra la Alcaldía Local Antonio Nariño y
la Secretaría de Integración Social de Bogotá.
Los expedientes de la referencia fueron
seleccionados para revisión mediante auto del veintiocho (28) de octubre de dos
mil quince (2015), proferido por la Sala de Selección Número Diez.[1]
I. ANTECEDENTES
Expediente T-5182888
Hechos
1. Luis Alberto Bautista León,
quien cuenta con setenta y cinco (75) años de edad,[2]
interpuso acción de tutela contra el consorcio Colombia Mayor, por considerar
vulnerados sus derechos fundamentales.
2. Señaló que hace aproximadamente
cuatro (4) años solicitó un auxilio del programa Colombia Mayor en la ciudad de
Bogotá, previo el cumplimiento de los requisitos que se le exigieron en el
Centro Samore, lugar donde se le prestó atención.[3]
3. Indicó que, luego de realizársele
varias encuestas y visitas domiciliarias, le fue concedido un subsidio por el
monto de doscientos cuarenta mil pesos ($240.000), pagaderos de forma
bimestral, a partir del quinto (5º) día del mes de enero del año dos mil quince
(2015).[4]
4. Afirmó que en esta última
fecha se le hizo entrega del primer instalamento y que el dieciséis (16) de
marzo siguiente se llevó a cabo el segundo pago.[5]
5. Manifestó que el trece (13) de
mayo de dos mil quince (2015) se le informó que tenía un bloqueo en el desembolso
del beneficio social, razón por la cual acudió al Centro Samore, donde le
explicaron que el bloqueo se generó con fundamento la causal renta. Lo
anterior, toda vez que aparecía afiliado a la EPS Saludcoop en calidad de
beneficiario de su hija, Marleidy Ivonne Bautista Jiménez.[6]
6. Expresó: “[…] no tengo ni
poseo ningún tipo de auxilio, salario y mucho menos renta, ya que por mi edad y
los problemas de salud que me aquejan (hipertensión arterial y artrosis en la
cadera izquierda que me impide caminar normalmente) en ningún lado me dan
trabajo, por lo que tengo que rebuscar mi sustento realizando oficios varios
como llevar recibos para cancelar, llevar encomiendas y demás que junto con el
subsidio proporcionado por COLOMBIA MAYOR es el único dinero que logro obtener
para el pago del arriendo de la pieza donde vivo los servicios públicos,
comida, vestuario y útiles de aseo. Toda esta información puede ser corroborada
en la documentación aportada y encuestas realizadas por el CENTRO SAMORE DEL
ADULTO MAYOR”.[7]
(Mayúsculas en el texto).
7. Declaró que su hija lo afilió
en calidad de beneficiario a la EPS Saludcoop.[8] Sin embargo,
advirtió que ésta es la única ayuda que recibe de ella, pues “[…] por las
obligaciones que tiene que cumplir le es imposible ayudarme económicamente.”[9]
8. Adujo que el consorcio
Colombia Mayor le exigió presentar una certificación donde se reporten los
ingresos de la cotizante, lo que no le parece coherente puesto que no es ella
la beneficiaria del subsidio, sino que es él quien lo requiere para “[…]
mantener unas condiciones mínimas dignas de vida”[10]
9. En consecuencia, solicitó que
se ordene el desbloqueo de la cuenta para que en el punto de pago se le haga
entrega del auxilio al que, a su juicio, tiene derecho.[11]
Documentos aportados con la
acción de tutela
10. Certificado de afiliación a
la EPS Saludcoop en la que se confirma que el señor Luis Alberto Bautista León
se encuentra inscrito allí como beneficiario de la señora Marleidy Ivonne
Bautista Jiménez, desde el primero (1) de marzo de dos mil siete (2007).[12]
11. Certificación de semanas de
cotización de la cotizante y sus beneficiarios a la EPS Saludcoop.[13]
12. Fotocopia de recibos de pago
del subsidio del cinco (5) de enero de dos mil quince (2015) y dieciséis (16)
de marzo de del mismo año.[14]
13. Fotocopia de la cuenta del
servicio público de energía correspondiente al mes de abril de dos mil quince
(2015).[15]
14. Consulta de puntaje del
Sisbén del accionante, donde se constata que fue calificado con un puntaje de
21.88 y, en principio, puede ser beneficiario del Programa de Protección Social
al Adulto Mayor (COLOMBIA MAYOR).[16]
15. Derecho de petición
interpuesto por el señor Luis Alberto Bautista León ante el consorcio Colombia
Mayor, a través del cual solicitó el desbloqueo del pago del subsidio.[17]
16. Respuesta a derecho de
petición firmada por Gerente Regional Centro del consorcio Colombia Mayor, en
la cual se informa: (i) que el accionante se encuentra afiliado al Programa de
Atención al Adulto Mayor desde el primero (1) de noviembre de dos mil catorce
(2014); (ii) que fue suspendido el nueve (9) de abril de dos mil quince (2015)
bajo la causal renta, por estar afiliado como beneficiario a la EPS Saludcoop;
(iii) que el consorcio realiza cruces periódicos con las bases de datos de
seguridad social, de acuerdo a lo señalado en el Manual Operativo del Programa;
(iv) que el accionante debe solicitar a la EPS Saludcoop una certificación que
contenga su estado de afiliación, fecha de vinculación y retiro, ingreso base
de cotización del aportante y periodos cotizados, pues sin esta es imposible
estudiar su requerimiento; (v) que no se puede atender su petición de manera
directa pues son las subdirecciones locales, con el aval de la Secretaría
Distrital de Integración Social las que tienen la competencia para reportar
novedades, por lo que copia de su escrito sería remitido a las entidades
mencionadas para que allí se le diera el trámite pertinente.[18]
17. Certificación del Sisbén.[19]
18. Solicitud formulada por el
accionante para la aplicación de la nueva encuesta Sisbén (metodología III).[20]
Respuesta
de las entidades demandadas
18. El dieciséis (16) de junio de
dos mil quince (2015), el Juzgado Veintisiete Laboral del Circuito de Bogotá
dispuso enviar el expediente de la referencia a la oficina de reparto por
considerar que debía ser conocido por un juez de pequeñas causas laborales, al
tratarse de una acción de tutela incoada en contra entidades de carácter
privado, toda vez que el consorcio Colombia Mayor se encuentra conformado por
las fiduciarias Fiduprevisora S. A., Fiducoldez S. A. y Fiducentral S. A.[21]
20. Posteriormente, el veintidós
(22) de junio del mismo año, el Juzgado Primero Municipal de Pequeñas Causas de
Bogotá Permanente admitió la acción de tutela, dispuso poner en conocimiento al
consorcio accionado y vincular al proceso a la Alcaldía Mayor de Bogotá, al
Ministerio del Trabajo, al Ministerio de Salud y Protección Social, al
Departamento Nacional de Planeación, a la Administradora Colombiana de Pensiones
–Colpensiones-, a la compañía de seguros Positiva y a la Saludcoop EPS.[22]
Respuesta del Ministerio del
Trabajo
21. El jefe de la oficina
jurídica del Ministerio de Trabajo contestó a la acción de tutela y solicitó que
se denegara, puesto que consideró que no se lesionaron los derechos
fundamentales del actor.[23]
Indicó que el objetivo principal
del programa Colombia Mayor es proteger a la parte de esta población que se
encuentra en situación de indigencia o extrema pobreza contra los riesgos derivados
de la imposibilidad de generar ingresos y la exclusión social. El programa se
financia con recursos del Fondo de Solidaridad Pensional, cuenta adscrita al
Ministerio del Trabajo, los cuales son administrados a través del consorcio
Colombia Mayor, quien ostenta la calidad de fiduciario. Afirmó  que los
requisitos para ser beneficiario de los subsidios, los criterios de
priorización y las causales de retiro se encuentran definidas en los artículos
30, 33 y 37 del Decreto 3771 de 2007. Insistió en que es competencia de la
alcaldía del municipio donde resida el beneficiario realizar el reporte de las
novedades que se presenten dentro el programa (como la liberación de cupos).
22. En torno al caso concreto del
señor Luis Alberto Bautista León, declaró que la situación de bloqueo que
presenta el desembolso del subsidio tiene como causa que, al realizar las
acciones de verificación pertinentes, se encontró que el accionante se
encuentra afiliado en calidad de beneficiario a Saludcoop EPS. Aseveró que el
bloqueo consiste en una suspensión temporal del giro de los subsidios debido a
situaciones que requieren verificación y que se mantiene hasta tanto el
municipio de residencia del adulto mayor determine si el beneficiario debe o no
continuar en el programa.
Igualmente, señaló que figurar
como beneficiario del régimen de seguridad social en salud hace que se presuma
la dependencia económica del actor en relación con su hija y que es deber de la
familia concurrir a la protección y asistencia de los adultos mayores. Por
ello, afirmó que “[…]no es posible que el accionante continúe en el
Programa, toda vez que la situación económica de su núcleo familiar, en
específico de su hija MARLEIDY IVONNE BAUTISTA JIMÉNEZ […] de la cual –se
repite- se presume dependen económicamente, desnaturaliza el objeto del
programa, pues durante el año 2014, en algunos meses su ingreso base de
cotización supera incluso los tres millones de pesos […] e inclusive
actualmente, su IBC duplica el salario mínimo hasta en los ciclos donde
únicamente tiene menos de 30 días compensados como cotizante…”.[24]
23. Por demás, solicitó vincular
al trámite a Saludcoop EPS y oficiarla para que rindiera informe sobre la
afiliación del tutelante al sistema de salud.
Respuesta de la Secretaría Distrital
de Planeación de Bogotá
24. La directora de defensa judicial
de la Secretaría Distrital de Planeación remitió oficio a través del cual se
opuso a las pretensiones formuladas por el accionante.[25]
Indicó que la acción se refiere a hechos y situaciones que resultan ajenas al
conocimiento de la entidad, por lo que no le constan. Adujo que al tutelante le
fue aplicada la encuesta del Sisbén, en la que obtuvo un puntaje de 21.88 y que
las instituciones llamadas a pronunciarse sobre el asunto son otras, puesto que
la Secretaría no ha vulnerado derecho fundamental alguno, pues no es quien
administra el Programa de Asistencia Social al Adulto Mayor.
Respuesta de Colombia Mayor
25. El gerente general del
consorcio Colombia Mayor contestó la acción de tutela y solicitó que se
desvinculara a la entidad por falta de legitimación en la causa por pasiva o,
en su defecto, que se denegasen las pretensiones del accionante. Así mismo,
peticionó vincular al Ministerio del Trabajo al proceso.[26]
Adujo que el consorcio Colombia
Mayor  se limita a observar las instrucciones y ordenamientos formulados por el
Ministerio del Trabajo en virtud de un contrato de encargo fiduciario. De igual
forma, manifestó que el programa busca aumentar la protección de las personas
de la tercera edad desamparadas, que no cuentan con una pensión y viven en la
indigencia o en la pobreza extrema, mediante la entrega bimensual de un
subsidio económico.
26. En torno al caso concreto,
expresó que las causales de retiro del programa Colombia Mayor se encuentran
establecidas en la Resolución 1370 de 2013, dentro de las cuales se incluye que
“[…] las personas que viven con la familia el ingreso familiar debe ser
inferior o igual al salario mínimo legal mensual vigente”.[27] En
consecuencia, toda vez que el tutelante se encuentra afiliado como beneficiario
de su hija a Saludcoop EPS y que la cotizante tiene IBC que supera el salario
mínimo mensual legal vigente, pues sería igual a dos millones doscientos
cincuenta mil pesos ($2.250.000), el actor fue suspendido del programa bajo la
causal renta.
Afirmó que para la reactivación de un
beneficiario del programa es forzoso surtir el procedimiento establecido en la
mencionada resolución, lo cual precisa que el ente territorial verifique los
casos identificados y requiera a los beneficiarios la entrega de las
certificaciones y realizar los estudios socioeconómicos necesarios para
constatar el cumplimiento de los requisitos de ingreso y permanencia en el
programa. De esta manera, es competencia de la Alcaldía de Bogotá determinar si
el actor incumplió con los requisitos exigidos para su permanencia en el
programa Colombia Mayor, por lo que no es posible acceder directamente a lo
pedido por el actor.
27. Así las cosas, estimó que la acción
de tutela carece de legitimación en la causa por pasiva en relación con el
consorcio, puesto que no es Colombia Mayor sino la Alcaldía Mayor de Bogotá la
que debe remitir la novedad de reactivación o retiro del programa.
Respuesta del Departamento Nacional de
Planeación
28. El Departamento Nacional de
Planeación remitió memorial a través del cual peticionó ser desvinculado del
proceso de la referencia, por considerar que no es responsable de la violación
de algún derecho fundamental.[28]
Puso de presente que el tutelante no
formuló imputaciones contra el Departamento Nacional de Planeación. También
señaló que la entidad no tiene competencias en relación con la inclusión o
exclusión de personas en programas sociales, por lo que no es la institución
llamada a atender lo solicitado por el actor. Informó que el tutelante ya fue
encuestado y aparece en la base de datos del Sisbén con un puntaje de 21.88 y
que son las entidades territoriales las que determinan la entrada y salida de los
usuarios de los respectivos programas sociales.
Respuesta del Ministerio de Salud y de la
Protección Social
29. El director jurídico del Ministerio
de Salud contestó a la acción de tutela y solicitó que fuera declarada
improcedente en relación con su entidad, por falta de legitimación en la causa
por pasiva, pues no habría violado ningún derecho fundamental del accionante,
al carecer de competencia para atender su requerimiento.[29]
30. Posteriormente, se refirió a
las funciones legales y reglamentarias del Ministro de Salud y al Programa
Colombia Mayor, sus requisitos de afiliación y modalidades de subsidio.
Respuesta de la Secretaría Distrital
de Integración Social de Bogotá
31. El jefe de la oficina asesora
jurídica de la Secretaría Distrital de Integración Social remitió oficio a
través del cual solicitó desestimar por improcedente su vinculación oficiosa al
proceso.[30]
32. Luego de exponer la manera en
la que opera la Secretaría en relación con la asignación y aplicación de
subsidios y otros beneficios sociales, confirmó que el accionante se encuentra
bloqueado del programa debido a la causal renta, pues se encuentra afiliado
como beneficiario a la EPS Saludcoop con un IBC superior al establecido para
recibir la ayuda. Lo anterior en el marco de lo establecido en los decretos 455
de 2014 y 4943 de 2009 del Ministerio del Trabajo, modificatorios del Decreto
3771 de 2007.
33. Informó además que en este
caso “[…] la persona mayor o su acudiente debe solicitar a la EPS Saludcoop
un certificado de los últimos periodos cotizados con su respectivo IBC a fin de
determinar si se constituyó o no la causal por la cual el consorcio Colombia
Mayor realizó el bloqueo de la persona […] este documento debe ser remitido a
la Subdirección Local de Integración Social de Rafael Uribe, con el fin que
esta adelante el trámite pertinente.”[31]
34. Por demás, señala que el
bloqueo fue generado de manera directa por el consorcio Colombia Mayor en el
marco de su labor de verificación y cruce con la información contenida en otras
bases de datos.
Respuesta de la Secretaría
General de la Alcaldía Mayor de Bogotá
35. El subdirector distrital de
defensa judicial y prevención del daño antijurídico de la Secretaría General de
la Alcaldía Mayor de Bogotá contestó la acción de tutela e informó que dio
traslado de la misma a las Secretarías Distritales de Planeación e Integración
Social.[32]
Respuesta de la Administradora
Colombiana de Pensiones (Colpensiones), Positiva Compañía de Seguros y
Saludcoop EPS
36. Las entidades vinculadas
guardaron silencio.[33]
Decisiones judiciales que se
revisan
Sentencia de primera instancia
37. El veintiséis (26) de junio
de dos mil quince (2015), la Jueza Primera Municipal de Pequeñas Causas
Laborales de Bogotá Permanente denegó la solicitud de amparo presentada por
Luis Alberto Bautista León.[34]
38. Luego de formular algunas
consideraciones sobre la especial protección constitucional de la que gozan las
personas de la tercera edad, la juez de instancia señaló que los programas de
adulto mayor se encuentran regulados en el Decreto 3771 de 2007, con la
finalidad de proteger a esta población de la indigencia o la extrema pobreza.
Advirtió que el accionante está afiliado a la EPS Saludcood en calidad de
beneficiario de su hija, Marleidy Ivonne Bautista Jiménez, la cual tiene un ingreso
base de cotización superior al salario mínimo legal mensual vigente. Resaltó
que “[…] el actor en ningún momento allegó prueba sumaria que no tiene
asidero jurídico o fáctico que demuestre el cumplimiento de este requisito, es
decir, demostrar esa incapacidad económica de su familia o que por lo menos sus
ingresos básicos son inferiores al salario mínimo legal mensual vigente…”.[35]
En consecuencia, consideró que el actor
no cumplió con la carga de la prueba que le era exigible y que es deber de su
hija concurrir en su protección, en virtud del principio de solidaridad, razón
por la cual sus derechos fundamentales no fueron vulnerados por las entidades
accionadas y vinculadas.
39. La sentencia de primera instancia no
fue impugnada.
Expediente T-5182897
Hechos
40. El señor Gustavo Reinoso, de
setenta y ocho (78) años de edad,[36]
interpuso acción de tutela contra la Alcaldía Local Antonio Nariño y la
Secretaría Distrital de Integración Social de Bogotá, por considerar lesionados
sus derechos fundamentales de petición y a la vida digna.[37]
41. Indicó que durante más de
diez (10) años ha recibido un subsidio del adulto mayor, pese a lo cual, hace
aproximadamente cinco (5) meses dejaron de realizarle los pagos
correspondientes.[38]
42. Manifestó que el quince (15)
de julio de dos mil quince (2015) acudió a las instalaciones de la Defensoría
del Pueblo para buscar asesoría, donde le prestaron acompañamiento a través de
una gestión directa.[39]
43. Declaró que las entidades
accionadas no le han dado una respuesta de fondo a su caso, ni a la gestión
directa de la Defensoría del Pueblo.[40]
44. Afirmó no tener recursos,
ningún ingreso mensual, ni tener conocimiento respecto a la razón por la cual
se le dejó de desembolsar el subsidio.[41]
45. Por ello, solicitó que se
ordene a la Alcaldía Local Antonio Nariño y/o a la Secretaría de Integración
Social que dé una respuesta de fondo a su caso.[42]
Pruebas allegadas por el
accionante
46. Fotocopia de la cédula de
ciudadanía del actor, que confirma que nació en 1937.[43]
47. Fotocopia de la tarjeta que
lo identifica como beneficiario del Servicio Social Subsidios Económicos Tipo C
de la Alcaldía Mayor de Bogotá.[44]
48. Certificación del Sisbén, la
cual constata que el actor fue valorado con un puntaje de 13.48.[45]
49. Fotocopia de la gestión
directa 1889-CAM realizada por la Defensoría del Pueblo, en la que se indica
que el actor venía recibiendo un auxilio monetario del programa Colombia Mayor,
el cual le fue retirado.[46]
Respuestas
de las entidades demandadas
50. El diez (10) de agosto de dos
mil quince (2015), el Juzgado Treinta y Uno Penal Municipal con Funciones de
Conocimiento de Bogotá dispuso admitir la acción de tutela de la referencia y
correr traslado al alcalde local Antonio Nariño y al Secretario de Integración
Social de Bogotá.[47]
Respuesta de la Secretaría Distrital
de Integración Social de Bogotá
51. El jefe de la oficina
jurídica asesora jurídica y apoderado judicial de la Secretaría Distrital de
Integración Social contestó a la acción de tutela y solicitó desestimar la
acción de tutela impetrada, por tratarse de un hecho superado y declarar que la
dependencia no vulneró los derechos fundamentales del accionante.[48]
52. La Secretaría se refirió al
servicio social de apoyos económicos para personas mayores e indicó que tiene
como finalidad responder a las condiciones de vulnerabilidad de la población
mayor. Adujo que los criterios de identificación y egreso de estos subsidios se
encuentran establecidos en la Resolución 0764 de 2013. Igualmente, discurrió en
torno al programa Colombia Mayor-modalidad subsidio económico directo y
enfatizó en que su objetivo consiste en proteger al adulto mayor en situación
de indigencia o extrema pobreza contra el riesgo económico y la exclusión
social, de conformidad con los decretos 3771 de 2007, 4943 de 2007 y 455 de
2014.
Puntualizó además que “[…] el
servicio enunciado presenta siempre demanda de atención superior a las
posibilidades de cobertura del proyecto, por cuanto los cupos para la
asignación del subsidio a las personas mayores se enmarcan bajo el concepto de
bienes escasos, los cuales exigen una ejecución eficiente y focalizada, a
través de mecanismos que garanticen criterios de asignación objetivos y
específicos, sobre los que es preciso constatar su validez y la del
procedimiento mediante los cuales éstos se hacen efectivos.”[49]
53. La entidad señaló que es
cierto que el actor radicó derecho de petición el quince (15) de julio de dos
mil quince (2015), a través del cual solicitó que se atendiera su
requerimiento. El escrito fue trasladado a la Subdirección para la Integración
Social de Antonio Nariño/Puente Aranda. Posteriormente, el veintinueve (29) de
julio del mismo año la mencionada subdirección emitió respuesta a su
requerimiento, mediante radicado de salida SAL 57398, en el cual informó:
“1. “Se consultó en el Sistema de
Información y Registro de Beneficiarios de la Secretaría Distrital de
Integración Social –SIRBE- se verifica que la persona mayor se encuentra en
estado Atendido (egreso) del apoyo Económico C desde el pasado 30/03/2015 de la
localidad de Santafé por traslado de localidad en el proyecto 742 “Atención
Integral para las Personas Mayores: Disminuyendo la Discriminación y la
Segregación Socioeconómica”. || 2. A la fecha usted se encuentra en solicitud
de servicio en el proyecto 742 “Atención Integral para las Personas Mayores:
Disminuyendo la Discriminación y la Segregación Socioeconómica”, desde el
pasado 04 de Mayo de 2015 de la Localidad de Antonio Nariño. || 3. Por último
me permito referenciar criterios que nos rigen para priorizar casos de alta
vulnerabilidad y fragilidad social de nuestras personas mayores…”[50]
Afirmó que el mencionado oficio pretendió
ser notificado mediante correo certificado el día treinta (30) de julio de dos
mil quince (2015), a la dirección Calle 13 Sur Nº 22-59, suministrada por el
peticionario en su solicitud. Sin embargo, advirtió que la comunicación fue
devuelta, por inexistencia de la dirección, el treinta (30) de julio de dos mil
quince (2015), siendo notificado personalmente al accionante el doce (12) de
agosto del mismo año.
Asimismo, puso de presente que el
señor Reinoso fue beneficiario del servicio social “Desarrollo de
capacidades y potencialidades con apoyo económico Tipo C” en la subdirección
para la Integración Social de Santafé/Candelaria, desde el veinte (20) de
febrero de dos mil seis (2006), hasta el treinta de marzo de dos mil quince
(2015). El nueve (9) de marzo pasado, el tutelante habría solicitado el re-traslado
argumentando el cambio de localidad, lo que llevó a que se aprobara su egreso mediante
Resolución 062 de 2015. Desde el cuatro (4) de mayo de dos mil quince (2015),
el accionante se encuentra en solicitud de servicio con apoyo económico
ofrecido por esa Secretaría. Señaló además que:
“[…] específicamente para el servicio
social con Apoyo Económico Tipo C, no opera la solicitud de traslado, toda vez
que los recursos mediante los cuales se otorgan los subsidios de las personas
mayores corresponden al Fondo de Desarrollo Local de la respectiva Alcaldía
Local en la que reside la persona mayor, y por destinación de recursos estos
solamente pueden destinarse al beneficio de la población que reside en la
localidad determinada. Por tanto, una vez el beneficiario decide cambiar de domicilio
y esto implica el cambio de localidad, se entiende como el egreso de servicio
social financiado con los recursos propios de las alcaldías locales.”[51]
Señala que, en consecuencia, el
adulto mayor debe iniciar nuevamente el proceso de solicitud de servicio ante
la Alcaldía Local correspondiente,  para que allí se validen sus condiciones de
vulnerabilidad y se verifique el cumplimiento de los criterios de ingreso
establecidos en la Resolución 0764 de 2013. Posteriormente, y de cumplir con
dichos requisitos, deberá aguardar en lista de espera para que una vez se
liberen cupos se proceda a realizar su ingreso al programa.
54. Por ello, la Secretaría pide
que se declare que no vulneró los derechos fundamentales del accionante y que,
en este caso, se ha configurado una carencia actual de objeto por hecho
superado.
Respuesta de la Secretaría de
Gobierno de Bogotá
56. La jefe de la oficina asesora
jurídica de la Secretaría Distrital de Gobierno de Bogotá remitió oficio a
través del cual se opuso a la acción de tutela incoada, proponiendo que la
misma fuera declarada improcedente o denegada.[52]
57. Afirmó que la Alcaldía Local
Antonio Nariño dio respuesta a la petición elevada por el señor Gustavo Reinoso
de manera ajustada a derecho y dentro del término pertinente. Igualmente,
estimó que en el caso concreto la acción de tutela resulta inocua y contraria
al objetivo al constatarse la configuración de un hecho superado en relación
con la alegada vulneración de derechos fundamentales del accionante.
58. Entre los documentos
aportados con el oficio se encuentra copia de la respuesta ofrecida por el
alcalde de la localidad Antonio Nariño a la comunicación remitida por el señor
Gustavo Reinoso por medio de la Defensoría del Pueblo.[53]
Decisiones judiciales que se
revisan
Sentencia de única instancia
59. El veinticinco (25) de agosto
de dos mil quince (2015) el Juez Treinta y Uno Penal Municipal con Funciones de
Conocimiento decidió no tutelar los derechos fundamentales del accionante.[54]
60. Sostuvo que la alcaldía local
Antonio Nariño ofreció al accionante una respuesta de fondo a su petición, la
cual fue clara, precisa y congruente con lo solicitado. La decisión también
resaltó que la entidad informó a la Defensoría del Pueblo que: “[…] se
realizará la visita correspondiente, por tanto luego después de validar las
condiciones y según los procedimientos del proyecto se estudiará en comité, se
emitirá un concepto el cual se enviará comunicado de notificación personal,
teniendo en cuenta si hay cupos disponibles se realizará el ingreso
correspondiente”.[55]
En consecuencia, la autoridad
judicial procedió a denegar el amparo. No obstante, también requirió a la
alcaldía local Antonio Nariño para que de manera rápida y eficiente realizara
las actuaciones administrativas antes mencionadas en favor del accionante y
definiera si podía ser o no beneficiario de los programas asistenciales que
ofrece el distrito.
61. La sentencia del juez de
primera instancia no fue impugnada.
Trámite ante la Corte Constitucional
62. Por medio de auto de veintiocho
(28) de octubre de dos mil quince (2015), la Sala de Selección Número Diez
eligió los expedientes para revisión.[56]
Auto de pruebas
63. El treinta (30) de noviembre de dos
mil quince (2015),[57]
se profirió auto de pruebas dentro del proceso de la referencia, a través del
cual dispuso: (i) oficiar a la Secretaría Distrital de Integración Social de
Bogotá para que indicara si al momento de asignar los subsidios respectivos a
los señores Luis Alberto Bautista León y Gustavo Reinoso se les practicaron
encuestas o visitas domiciliaras para definir la necesidad de recibir estos
beneficios sociales, así como los hallazgos encontrados en cada caso; (ii)
oficiar a la señora Marleidy Ivonne Bautista Jiménez para que informara si se
encuentra en condiciones de velar por la subsistencia y manutención de su padre
y, en caso contrario, explicara las razones por las cuales le es inviable;
(iii) oficiar al consorcio Colombia Mayor para que indicara si el subsidio que
recibe el señor Gustavo Reinoso se encuentra inscrito dentro del programa
manejado por esta entidad; (iv) poner a disposición de las partes y terceros
con interés las pruebas allegadas en sede de revisión.
Respuesta de Marleidy Ivonne
Maritza Bautista Jiménez
64. A través de oficio,[58]
la señora Marleidy Bautista Jiménez, hija de Luis Alberto Bautista León,
respondió al auto de pruebas e informó que no se encuentra “en condiciones
de asumir la manutención de [su] señor Padre”.[59]
De acuerdo con el escrito, la señora
Marleidy ha tratado de asumir sus obligaciones como hija de acuerdo a sus
posibilidades materiales, por ejemplo, a través de la afiliación de su padre y
su madre al sistema de seguridad en salud en calidad de beneficiarios y el pago
de los gastos de salud relacionados con citas médicas, medicamentos y
transporte hasta los puntos de atención.
65. Aclaró que ella no vive con su
padre, sino con su madre, la señora Águeda Jiménez, la cual “[…] cursa una
enfermedad renal grave (Tumor en el riñón izquierdo, Hipernefroma), por lo que
cubro los gastos totales de alimentación, pago de servicios públicos y gastos
médicos, teniendo en cuenta que mi madre fue ama de casa toda su vida y no
cuenta con pensión ni ingresos adicionales, sumado a su condición delicada de
salud.”[60]
66. Informó que pese a que su padre no
convive con ellos, aquella le provee a su padre tres (3) comidas al día, cubre
sus gastos de vestuario y le proporciona una cuota para gastos personales por
un monto de ochenta mil pesos ($80.000) mensuales. Afirmó también que “[…] no
le es posible entregar una cuota de dinero superior, que cubra la totalidad de
los gastos de mi padre, los cuales además de la alimentación, vestuario y
sistema de salud que yo proporciono y que obedecen a Pago de arrienda de una
habitación: $220.000, utensilios de aseo (papel higiénico, jabón, crema dental,
etc.) $50.000, mi padre realiza oficios varios, ya que su edad no le permite
tener un ingreso regular.”[61]
67. Así mismo, la señora Marleidy
proporcionó una relación de sus gastos mensuales, la cual sustentó por medio de
soportes, dentro de los cuales se encuentran los rubros de cuota diario y
servicios públicos; mercado, granos y aseo; cuota para su padre ($80.000
mensuales); pago de telefonía celular; pago de universidad, la cual sufraga con
una tarjeta de crédito, transporte en buses. Estos gastos sumados ascienden a
un monto de tres millones ciento setenta y un mil cuatro pesos ($3.171.004),
con la salvedad de no estar allí incluidos los gastos de salud, medicamentos,
transportes ni vestuario, ni tampoco los descuentos para salud y pensión que
realiza como empleada de acuerdo a la ley.[62]
68. Indicó que a su padre se le
practicaron encuestas y visitas domiciliarias, los cuales reposarían en el Centro
para el Adulto Mayor Zamore, donde tiene que vivir casi de caridad.
69. Finalmente, aportó los documentos
que respaldan lo afirmado en su oficio.[63]
Respuesta de Colombia Mayor
70. El coordinador jurídico y apoderado
judicial del consorcio Colombia Mayor respondió al auto de pruebas[64]
y señaló que, una vez verificado el sistema operativo de información de
beneficiarios NODUM, se pudo constatar que el señor Gustavo Reinoso “[…] no
se encuentra como beneficiario del programa Colombia Mayor, así mismo se
procedió a consultar en nuestra base de datos de potenciales beneficiarios
dentro de la cual se observó que el señor Reinoso no se encuentra en la lista
de priorizados del programa”[65]
Respuesta de Luis Alberto
Bautista León
71. El accionante remitió oficio[66]
a través del cual señaló que desde hace cuatro (4) años solicitó ser reconocido
como beneficiario del subsidio estatal, razón por la cual se fueron practicadas
varias visitas domiciliarias, encuestas y reuniones en un centro de atención al
adulto mayor, proceso que culminó con la asignación del estipendio. Adujo,
además, que el día siete (7) de diciembre de dos mil quince (2015) se le
practicó otra visita domiciliaria.
Respuesta del Ministerio del
Trabajo
72. El jefe de la oficina asesora
jurídica del Ministerio del Trabajo contestó[67] el auto de
pruebas señalado y destacó que “[…] el señor Gustavo Reinoso nunca ha sido
beneficiario de ninguno de los programas que ofrece el Fondo de Solidaridad
Pensional”[68],
que no existe prueba de que hubiese elevado postulación para ser
beneficiario de los subsidios que se asignan a través del consorcio Colombia
Mayor y que a la fecha no se encuentra dentro de la base de datos de
potenciales beneficiarios o a la lista de espera para que le sea asignado un
beneficio.
Finalmente, indicó que el subsidio que
le fue retirado al señor Reinoso corresponde a un programa del Distrito
Capital, que se financia con recursos propios, denominado Apoyo Económico Tipo
C, regulado a través de la Resolución 764 de 2013.
73. En cuanto al señor Bautista Jiménez
señaló que este se encuentra en estado bloqueado del programa de subsidios de
Colombia Mayor, debido a que su afiliación habría incumplido con lo establecido
en el numeral 2 del artículo 30 del Decreto 3771 de 2007. Hizo hincapié en la
presunción de dependencia económica de las personas afiliadas en calidad de
beneficiarios al sistema de seguridad social en salud en relación con el
cotizante y del deber de la familia en concurrir a la protección de aquellas
personas que se encuentran en condición de debilidad manifiesta.
Resaltó que en este caso el señor Bautista
se encuentra afiliado al sistema contributivo de salud como beneficiario de una
cotizante que tiene un ingreso base de liquidación superior dos millones de
pesos ($2.000.000). Igualmente, hace hincapié en el hecho de que si bien la
señora Marleidy Bautista afirma que no puede cubrir la totalidad de las necesidades
vitales de su padre, la hija le provee tres (3) comidas diarias y le entrega un
estipendio mensual, por la suma de ochenta mil pesos ($80.000). De igual
manera, indicó que algunos de los gastos realizados con la tarjeta débito de la
señora Marleidy parecen indicar que la misma sí se encontraría en condiciones
de garantizar la subsistencia de su padre.
Por ello solicitó a la Sala de Revisión
declarar que en el caso del señor Bautista se ha aplicado la normatividad
vigente al realizar el bloqueo del desembolso de los recursos que recibía el
accionante y que, además, la señora Marleidy Bautista puede garantizar la
manutención de su padre, razón por la cual incumple con los requisitos para
continuar en el programa.
Respuesta de la Secretaría
Distrital de Planeación de Bogotá
74. La directora de defensa judicial de
la Secretaría Distrital de Planeación de Bogotá remitió oficio[69]
en respuesta al auto de pruebas, al cual se anexaron copia de las fichas de
clasificación socioeconómicas número 4724221 y 3774181, aplicadas a los señores
Luis Alberto Bautista León y Gustavo Reinoso, respectivamente, donde se registra
que al primero le fue asignado un puntaje de 21.88 y al segundo de 14.53 al
procesar su información en el Software Sisbén III.
Respuesta del Ministerio de Salud
y Protección Social
75. El director jurídico del Ministerio
de Salud y Protección Social remitió oficio[70] a través del
cual solicitó que se declare la improcedencia de la acción de tutela en
relación con la cartera que representa el encontrar falta de legitimación en la
causa por pasiva, toda vez que estima que el Ministerio no vulneró derecho
fundamental alguno del señor Luis Alberto Bautista León, al carecer de
competencia para resolver la situación que afronta el tutelante.
76. El Ministerio de Salud expuso
información general sobre el programa Colombia Mayor del Ministerio del
Trabajo, incluyendo los requisitos de afiliación y las modalidades de entrega
de beneficios.
77. Finalmente, consideró la cartera
competente para atender la situación del actor es la de Trabajo, por intermedio
del consorcio Colombia Mayor, razón por la cual solicitó que se exonerara a la
entidad de cualquier responsabilidad.
Respuesta de la Secretaría
Distrital de Integración Social de Bogotá
78. El jefe de la oficina asesora
jurídica de la Secretaría Distrital de Integración Social remitió oficio en
respuesta al auto de pruebas.[71]
79. En cuanto al señor Luis Alberto
Bautista, informó que fue vinculado al apoyo económico cofinanciado D, pese a
lo cual, en la actualidad, se encuentra en estado bloqueado, debido a la causal
renta, por estar afiliado al régimen contributivo de salud en calidad de beneficiario.
Señaló además que “[…] teniendo en cuenta lo ya relatado, se realiza proceso
de postulación ante el consorcio Colombia Mayor, lo anterior con el objetivo de
realizar la validación y verificación del cumplimiento de los criterios a
través de los cruces de bases de datos. En consecuencia la persona mayor es
vinculada al apoyo económico cofinanciado D el 01 de noviembre de 2015. La
información y documentación sobre este caso particular está a cargo del consorcio
Colombia Mayor.”[72]
80. En cuanto al señor Gustavo Reinoso,
manifestó que fue vinculado al apoyo económico tipo C para el periodo de dos
(2) de marzo de dos mil quince (2015) al treinta (30) de marzo de dos mil
quince (2015), egresando debido a traslado de localidad.
Dentro de los documentos anexos, se
constata que en la documentación relativa a la visita socioeconómica realizada
al señor Gustavo Reinoso se indica que este vive solo y tiene cinco (5) hijos,
pese a lo cual no tendría relación con ninguno de ellos y que es una persona
analfabeta. Se señala también que desempeña la labor de vendedor de remedios
naturistas, empleo del cual deriva alrededor de cincuenta mil pesos ($50.000)
al mes. Además, se indica que, pese a ser socorrido por sus amigos, de vez en
cuando “aguanta hambre”,[73]
se encuentra en mora de un mes y medio en el pago de su arriendo y habita en
una “pieza húmeda”.[74]
En el concepto de la visita se lee: “Adulto mayor que no cuenta con ningún
apoyo familiar. Lo poco que gana vendiendo productos de botánica naturista no
le alcanza para subsistir. Vive de la caridad pública de los amigos”.[75]
También se registra en el formato que el
señor habita en un inquilinato, el cual paga en una periodicidad mensual,
encontrándose la vivienda en estado de ruina, que el actor desempeñó durante
treinta (30) años el trabajo de agricultor, que nunca cotizó para recibir
pensión y que trabaja por cuenta propia.[76]
Respuesta de Positiva Compañía de
Seguros S. A.
81. La apoderada del representante legal
de Positiva Compañía de Seguros S. A. respondió al auto de pruebas[77]
e informó que el señor Luis Alberto Bautista León no tiene ninguna afiliación a
esa administradora de riesgos laborales, ni hay reporte de presunto accidente o
enfermedad, ni registra citas médicas por medicina laboral a través de esa ARL.
En consecuencia, afirmó que a la sociedad no le asiste responsabilidad alguna
dentro de la presente acción de tutela, incumpliéndose con el requisito de
legitimación en la causa por pasiva, y solicita al juez constitucional
declararla improcedente.
II. CONSIDERACIONES DE LA CORTE
CONSTITUCIONAL
Competencia
82.
La Sala es competente para revisar los fallos de tutela referidos, de
conformidad con lo dispuesto en los artículos 86 y 241, numeral 9º, de la
Constitución Política, y 33 y 34 del Decreto 2591 de 1991.
Planteamiento del caso y problema
jurídico
83. Luis Alberto Bautista León interpuso
acción de tutela contra Colombia Mayor debido a que, con posterioridad a su
inclusión dentro del programa de ayudas sociales para adultos mayores que
administra dicho consorcio, le fue bloqueado el pago de su subsidio, con el
cual satisface sus necesidades básicas. Lo anterior ocurrió como consecuencia
de figurar como afiliado en calidad de beneficiario de su hija al sistema de
salud y de que esta última tenía un ingreso base de cotización superior al
salario mínimo legal, lo que en principio lo excluiría de la lista de
potenciales beneficiarios del programa.
84. Por su parte, Gustavo Reinoso
interpuso tutela contra la alcaldía local Antonio Nariño y la Secretaría
Distrital de Integración Social de Bogotá debido a que, luego de ser
beneficiario por varios años de distintos programas de asistencia social para
adultos mayores, le fueron suspendidos los pagos de su subsidio, sin que se le
hubiese explicado de manera suficiente la razón, la cual consistiría en que el
tutelante cambió de residencia de la localidad de Santafé a la localidad
Antonio Nariño.
85. Con fundamento en los hechos
descritos corresponde a la Sala definir si las entidades accionadas vulneraron
los derechos fundamentales a la vida digna y al mínimo vital de una persona
adulta mayor en situación de pobreza cuando suspendieron el pago de un
subsidio, utilizado para cubrir necesidades básicas como alimentación y
vivienda, sin haber determinado de manera suficiente el cese de la situación de
vulnerabilidad socio-económica del beneficiario o valorado la afectación que la
suspensión de la ayuda tendrá en su calidad de vida.
86. Para resolver este problema
jurídico, en primer lugar, se analizará si las acciones de tutela interpuestas
por los accionantes resultan procedentes. De cumplir con este requisito, se
presentarán algunas consideraciones en relación con (i) la jurisprudencia
constitucional sobre el derecho al mínimo vital de los adultos mayores y,
especialmente, en cuanto al reconocimiento y pago de subsidios, (ii) la
protección de este grupo poblacional en los instrumentos internacionales sobre
derechos humanos, y (iii) el desarrollo legal y reglamentario de los subsidios
para adultos mayores. Finalmente, se resolverán los casos concretos.
Procedencia de las acciones de
tutela impetradas
87. De acuerdo con lo establecido en el
artículo 86 Superior, la acción de tutela es un mecanismo de protección de
derechos fundamentales que se encuentren vulnerados o amenazados por
autoridades públicas y, de forma excepcional, por particulares. Esta se caracteriza
por tener un procedimiento preferente y sumario, estar regida por el principio
de informalidad y tener un carácter subsidiario en relación con otras acciones judiciales
determinadas por la Constitución Política y la ley.
88. La tutela está llamada a proceder en
tres supuestos: (i) cuando no existe otro mecanismo de defensa judicial que
permita al accionante salvaguardar sus derechos; (ii) cuando existiendo otro
mecanismo de defensa judicial, este resulta inidóneo o ineficaz para lograr la
protección pretendida; o (iii) cuando contándose con otros mecanismos de
defensa idóneos y efectivos, se está frente a la posibilidad de sufrir un
perjuicio irremediable.[78] Es
decir que la tutela no siempre es el instrumento llamado a operar para la
salvaguarda de derechos fundamentales, siendo en este sentido un mecanismo de
protección subsidiario a otras acciones ordinarias y constitucionales.
Debe
aclararse que si bien la disponibilidad de otros medios de defensa judicial
conduciría, en principio, a que la acción constitucional se tornase inviable,
esta Corte ha indicado que no basta con la simple existencia de cualquier otro
mecanismo judicial aparentemente útil para que pueda predicarse improcedencia
de la tutela, pues se requiere, además, que estos sean idóneos y eficaces para
garantizar los derechos fundamentales que se encuentran en juego.[79]
89. En los casos bajo revisión ambos
accionantes son sujetos de especial protección, tanto debido a su edad, la cual
en ambos casos supera los setenta y cinco (75) años, como por su situación
económica. Según se desprende de los escritos de tutela, los subsidios que
recibían eran su única fuente de ingresos y de ellos dependía la satisfacción
de sus necesidades básicas, como alimentación y vivienda. En consecuencia, la
suspensión de los pagos los pone en una grave situación de riesgo, pues se
encuentran expuestos a ver comprometida su seguridad alimentaria y, por lo
tanto, su subsistencia física.
90. En torno a la procedencia de la
tutela para solicitar el pago de subsidios para personas mayores, esta Corte ha
afirmado que “[…] en caso de que se evidencie un grave perjuicio de las
condiciones mínimas o el mínimo vital de quien solicita atención y esta persona
no tenga un núcleo familiar cercano que cubra estos requerimientos, procede de
manera excepcional la atención del Estado ordenada de manera directa por
tutela”[80]
e, igualmente, ha indicado que “‘por la disminución de sus capacidades
físicas, la reducción de las expectativas de vida y la mayor afectación en sus
condiciones de salud, estas personas [los adultos mayores] constituyen uno de
los grupos de especial protección constitucional’ y, por este motivo,
resulta para ellos desproporcionado ser sometidos a esperar que en un proceso
ordinario se resuelvan sus pretensiones.”[81]
91. A juicio de la Sala, la precaria
situación económica de los tutelantes así como su avanzada edad, dan lugar a
que la acción de tutela sea un medio idóneo para velar por la protección de sus
garantías constitucionales, pues es el instrumento más eficaz del cual disponen
para evitar que se configure en su contra un perjuicio irremediable para su
mínimo vital y dignidad humana. Por ello, se procederá al estudio de fondo de
los casos.
Jurisprudencia constitucional
sobre el derecho al mínimo vital de los adultos mayores y, especialmente, en
relación con el reconocimiento y pago de subsidios.
92. En la sentencia T-900 de 2007[82]
estudió el caso de una mujer de escasos recursos económicos y setenta y nueve
(79) años de edad, quien interpuso acción de tutela contra una alcaldía
municipal por considerar lesionados sus derechos fundamentales a la vida digna
y a la protección especial de las personas de la tercera edad, debido a que,
luego de solicitar un subsidio para adultos mayores ofrecido por el Ministerio
de la Protección Social este no le fue otorgado. La autoridad accionada
sostenía que la razón por la cual no se había asignado el beneficio social era
que existían limitaciones de tipo presupuestal y personas en circunstancias
económicas más precarias que peticionaban ser incluidas en el programa. La Corte
Constitucional concedió el amparo solicitado, al estimar que la actuación de la
autoridad accionada ponía en riesgo el derecho al mínimo vital de la
peticionaria, y ordenó al ente territorial determinar si la accionante cumplía
con las condiciones para acceder a alguno de los programas de previsión social
que se ofrecían dentro del municipio, así como realizar las gestiones
encaminadas a incluirla de la manera más pronta en otro programa que prestara
atención a la población en similares condiciones.
93. Por su parte, en la sentencia T-348
de 2009[83]
se decidió un asunto relacionado con una persona de escasos recursos y sesenta
y nueve (69) años de edad que interpuso acción de tutela contra una alcaldía
municipal por considerar lesionados sus derechos fundamentales al mínimo vital,
a la seguridad social y a la vida digna, debido a que fue retirada de un
programa de protección social para adultos mayores a través del cual era
beneficiaria de un subsidio económico para sufragar sus necesidades básicas. El
retiro se habría suscitado luego que se identificara a la accionante como
cotizante ante el ISS en riesgos profesionales, lo cual tuvo como fundamento
que, a raíz de un accidente de tránsito recibió atención médica bajo la
protección del seguro obligatorio contra accidentes de tránsito SOAT. La Corte
Constitucional amparó los derechos fundamentales de la tutelante en aplicación
del principio de solidaridad y ordenó al ente municipal mantenerla incluida
dentro de los beneficiarios del programa, hasta tanto persistieran las
condiciones para el reconocimiento del beneficio social.
94. Asimismo, en la sentencia T-833 de
2010[84]
se decidió una acción de tutela interpuesta por un hombre de escasos recursos y
setenta y ocho (78) años de edad, quien consideró lesionados sus derechos
fundamentales de petición, al mínimo vital y a la igualdad por parte de una
alcaldía municipal. El tutelante solicitó su inclusión en un programa de
subsidios para adultos mayores, al que fue inscrito por el ente territorial
accionado. Posteriormente, peticionó la entrega del beneficio social, ante lo
cual se le informó que la inscripción en el programa no daba lugar a que,
automáticamente, se le asignara el subsidio, debido a la carencia de cupos y a
la imposibilidad de ampliar la cobertura. La Corte Constitucional tuteló los
derechos del accionante, por considerar que al ser un sujeto de especial
protección constitucional no podía ser sometido a abandono por parte del
Estado, y ordenó a la alcaldía municipal que se incluyera al actor en el
programa y se le otorgaran los beneficios del mismo, en especial el subsidio
económico, mientras persistieran las condiciones para su reconocimiento.
95. También, en la sentencia T-696 de
2012[85]
una mujer de escasos recursos y ciento dos (102) años de edad, presentó una
acción de tutela contra una alcaldía municipal por considerar vulnerados sus
derechos fundamentales a la vida digna y al mínimo vital. La accionante residía
en un municipio del departamento de Cundinamarca, donde era beneficiaria de
varios programas sociales. Posteriormente, se trasladó a otro municipio para
vivir con su hija. Allí se le inscribió como solicitante de un subsidio para
adultos mayores en situación de vulnerabilidad, quedando en lista de espera. Por
ello, la accionante solicitó su inclusión inmediata dentro del programa para
recibir el mencionado beneficio social ante lo cual el ente territorial se
negó, debido a que estimó necesario garantizar el derecho al turno de los demás
solicitantes y porque consideró que las condiciones de vida de la accionante no
ameritaban la alteración de la lista de turnos establecida. La Corte
Constitucional tuteló los derechos de la actora y ordenó a la autoridad
correspondiente determinar si la red de apoyo de la accionante daba lugar a
modificar la lista para la recepción del beneficio y tomar las medidas
pertinentes para garantizar los derechos de la accionante.
96. En la sentencia T-207 de 2013[86]
se decidió el caso de una persona de escasos recursos y ochenta y dos (82) años
de edad, quien interpuso acción de tutela contra autoridades del orden
municipal, el Ministerio de la Protección Social y un consorcio, por considerar
lesionados sus derechos fundamentales. El actor durante varios años recibió un
subsidio económico de adulto mayor para suplir sus necesidades básicas. Sin
embargo, se ordenó su exclusión del programa debido a que incurrió en una
causal de retiro, consistente en ser propietario de más de un bien inmueble,
pues además de tener una vivienda era propietario de un predio rural, el cual
no se encontraba en condiciones de explotar o sacarle provecho. La Corte
concedió el amparo de los derechos fundamentales lesionados, pues estimó que el
retiro del tutelante del programa desconoció el principio de confianza
legítima, y ordenó re-incluir al accionante dentro del programa de beneficios,
con las mismas condiciones que tenía antes de ser desvinculado.
97. En la sentencia T-413 de 2013[87]
se resolvió una acción de tutela interpuesta por una mujer, en calidad de
agente oficiosa de su madre de ochenta y un (81) años de edad, quien consideró
vulnerados los derechos fundamentales de esta a la dignidad humana, la salud,
la seguridad social, la vida digna y el mínimo vital. De acuerdo con la
accionante, su madre, una mujer de escasos recursos, vivía sola en una
habitación arrendada. Su familia no podía asumir sus gastos de manutención,
razón por la cual fue beneficiaria durante cuatro (4) años de un programa de
subsidios para adultos mayores de una alcaldía municipal. Pese a ello, a la
mujer se le informó que fue excluida del registro de beneficiarios de esta
ayuda y se le denegaron varias solicitudes de reingreso bajo el argumento de
que existían otras personas en mayor estado de vulnerabilidad. La Corte tuteló
los derechos de la mujer y ordenó a las autoridades municipales competentes
incluirla de nuevo en el programa y abstenerse de limitar o suspender su
continuidad en el mismo mientras persistieran las condiciones de vulnerabilidad
que dieron origen a su adjudicación, en aplicación del principio constitucional
de solidaridad.
98. Finalmente, en la sentencia T-544 de
2014[88]
se conoció el caso de un hombre de noventa y seis (96) años de edad, víctima de
la violencia y de escasos recursos, quien consideró vulnerados sus derechos
fundamentales a la igualdad, al mínimo vital y al reconocimiento de sus
derechos como víctima. El actor solicitó a una entidad territorial del orden
municipal su inclusión en un programa de subsidios para adultos mayores ante lo
cual esta se negó, debido a que consideró que la pertenencia al programa no era
vitalicia y que el actor poseía bienes en el municipio del cual fue desplazado,
por lo que no satisfacía los requisitos para acceder al beneficio social. La
Corte Constitucional tuteló los derechos del accionante, que estimó conculcados
por las autoridades accionadas, y ordenó a la autoridad incluirlo en el
programa mencionado, absteniéndose de limitar su continuidad en el mismo.
Síntesis de los estándares
jurisprudenciales sobre el derecho de los adultos mayores a recibir subsidios
en casos de pobreza extrema
99. De las decisiones judiciales
precitadas es posible es posible extraer un conjunto de estándares que han de
regir el reconocimiento de subsidios a adultos mayores en situación de extrema
pobreza, a saber:
Sobre los deberes estatales en
relación con la protección de los adultos mayores
100. (i) Los adultos mayores en
situación de pobreza extrema o habitabilidad en calle gozan de una especial
protección constitucional debido a sus condiciones económicas de vulnerabilidad
y marginación, así como a la potencial disminución de sus capacidades por el
aumento de la edad; (ii) es deber del Estado garantizar la materialización de
los derechos de estas personas a la salud, seguridad social, a recibir un
subsidio alimentario y a los demás contemplados en la Constitución Política y
la ley, a través de acciones directas e indirectas, la implementación de
políticas públicas y acciones afirmativas; (iii) los deberes sociales en cabeza
del Estado, la sociedad y la familia en relación con los adultos mayores han de
convertirse en obligaciones de carácter legal y han de ser justiciables con el
fin de evitar afectaciones a los derechos fundamentales de estas personas, en
especial al mínimo vital.
Sobre el principio de solidaridad
y el respeto por el mínimo vital
101. (i) Si bien en primera medida son
los miembros del grupo familiar quienes deben asumir la satisfacción del mínimo
vital y necesidades básicas insatisfechas de los adultos mayores, en caso de
estar imposibilitados para esto, la sociedad y el Estado deben concurrir en
esta labor, en virtud del principio de solidaridad; (ii) el principio de
solidaridad se concreta en un deber para todas las personas de contribuir con
sus acciones y esfuerzos al beneficio de las demás personas que hacen parte del
grupo social, en especial aquellas en situación de vulnerabilidad; (iii) en
relación con los adultos mayores, el principio de solidaridad debe acatarse con
el objetivo de llevar a la práctica los derechos individuales de estas
personas, potenciar sus capacidades e independencia y proveerles condiciones de
existencia dignas; (iv) el derecho al mínimo vital pretende garantizar el
respeto por la dignidad humana, velar por la protección de grupos y personas en
situación de debilidad manifiesta, y concretar el principio de igualdad
material en una sociedad históricamente injusta.
Sobre la implementación de los
programas de subsidios
102. (i) Las entidades públicas
encargadas de tramitar solicitudes de inclusión en programas sociales para
adultos mayores deben informar al peticionario los requisitos que debe cumplir para
acceder al beneficio, contar con información que permita determinar si la
persona cumple con dichos requisitos, incluyendo la realización de estudios
socio-económicos, y evaluar las consecuencias que se derivan de incluir o
excluir al solicitante del programa; (ii) es posible limitar la población
beneficiaria de ayudas económicas con base en factores como el monto de los
beneficios, la escasez de recursos y la insuficiencia de la cobertura del
programa; (iii) la escasez de recursos no es una barrera insalvable para la
protección constitucional de los adultos mayores habitantes de calle o en
extrema pobreza, aunque deben respetarse las prioridades del uso de recursos
escasos establecidas de manera democrática, con observancia a los principios de
legalidad administrativa y de igualdad; (iv) si bien la acción de tutela no
tiene la finalidad de pretermitir trámites administrativos o alterar el orden
de acceso a beneficios sociales preestablecido, existen situaciones en las
cuales deben hacerse excepciones, atendiendo al estado de debilidad manifiesta
del solicitante y el impacto que la espera puede tener en él.
Los adultos mayores en el derecho
internacional de los derechos humanos
103. Dentro de las normas que conforman
el derecho internacional, no existe un instrumento de tipo convencional específico
sobre los derechos de los adultos mayores y la forma en que deben ser
garantizados por parte de los Estados, como si ocurre con otros grupos, como
las mujeres, los niños, o las personas con discapacidad.[89]
Sin embargo, algunos instrumentos incorporan provisiones específicas sobre este
asunto o, pese a no tener carácter vinculante, contienen estándares encaminados
a orientar a los Estados sobre la manera de garantizar los derechos humanos de
este grupo poblacional.
104. Para empezar, la Convención Internacional sobre la
Protección de los Derechos de Todos los Trabajadores Migratorios y sus
Familiares, establece en sus artículos 1.1. y 7 una prohibición de
discriminación con base en la edad en relación con los derechos contemplados en
el tratado. El artículo 11.1 de la Convención sobre la Eliminación de Todas las
Formas de Discriminación contra la Mujer, garantiza el derecho a la seguridad
social de las mujeres, entre otros, en caso de vejez. También la Convención
sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad, incorpora en sus artículos
25 b. y 28 b. provisiones encaminadas a garantizar los derechos a la salud y a
un nivel de vida adecuado y a la protección social de este grupo poblacional,
incluyendo en relación con su edad.
105. En cuanto a instrumentos regionales, el Protocolo Facultativo
a la Convención Americana sobre Derechos Humanos (Protocolo de San Salvador)
establece medidas para la protección de las personas de edad avanzada y el
deber de los Estado de “a. proporcionar instalaciones adecuadas, así como
alimentación y atención médica especializada a las personas de edad avanzada
que carezcan de ella y no se encuentren en condiciones de proporcionársela por
sí mismas; || b. ejecutar programas laborales específicos destinados a conceder
a los ancianos la posibilidad de realizar una actividad productiva adecuada a
sus capacidades respetando su vocación o deseos; || c. estimular la formación
de organizaciones sociales destinadas a mejorar la calidad de vida de los
ancianos.”[90]
106. De manera adicional, mediante
Resolución A46/91, la Asamblea General de las Naciones Unidas adoptó los
Principios de las Naciones Unidas en Favor de las Personas de Edad.[91]
Este documento conmina a los Estados a incluir dentro de sus políticas internas
los principios de independencia, participación, cuidados, autorrealización y
dignidad para este grupo poblacional. Específicamente, se incorpora el derecho
de los adultos mayores a tener acceso a bienes y servicios básicos como “[…]
alimentación, agua, vivienda, vestimenta y atención de salud adecuados,
mediante ingresos, apoyo de sus familias y de la comunidad y su propia
autosuficiencia.”[92]
Así mismo, contempla el derecho de estas
personas de trabajar y tener acceso a otras fuentes de ingresos, y de vivir en
entornos seguros, que se adapten a sus necesidades y preferencias. También se
consagra el derecho de gozar de redes de apoyo y cuidado provenientes de sus
familias, la comunidad y el Estado, así como acceder a servicios sociales que
les permitan vivir de manera autónoma, libre e independiente. Y, finalmente, se
reconoce que deben “[…] recibir un trato digno, independientemente de la
edad, sexo, raza o procedencia étnica, discapacidad u otras condiciones, y han
de ser valoradas independientemente de su contribución económica.”[93]
107. Finalmente, no puede pasarse por
alto la Observación General Nº 6 del Comité de Derechos Económicos, Sociales y
Culturales, sobre “Los derechos económicos, sociales y culturales de las
personas mayores”. En esta, el Comité resaltó las obligaciones que del
Pacto se derivan para los Estados parte en relación con las personas mayores.
El desarrollo
legal y reglamentario de los subsidios para adultos mayores
108. De acuerdo con el artículo 46 de la Constitución, “El
Estado les garantizará [a las personas de la tercera edad] los servicios de la
seguridad social integral y el subsidio alimentario en caso de indigencia”.
Por su parte, la Ley 100 de 1993, “Por la cual se crea el sistema de
seguridad social integral y se dictan otras disposiciones", en sus
artículos 257 y siguientes creó un programa de auxilios para adultos mayores en
situación de indigencia, cuyo acceso precisaba del cumplimiento de los
siguientes requisitos:
“a)  Ser
colombiano; || b)  Llegar a una edad de sesenta y cinco o más años;||
c)  Residir durante los últimos diez años en el territorio nacional;
|| d)  Carecer de rentas o de ingresos suficientes para su
subsistencia, o encontrarse en condiciones de extrema pobreza o indigencia, de
acuerdo con la reglamentación que para tal fin expida el Consejo Nacional de
Política Social, y || e)  Residir en una institución sin ánimo de
lucro para la atención de ancianos indigentes, limitados físicos o mentales y
que no dependan económicamente de persona alguna. En estos casos el monto se
podrá aumentar de acuerdo con las disponibilidades presupuéstales y el nivel de
cobertura. En este evento parte de la pensión se podrá pagar a la respectiva
institución…”[94]
109. Igualmente, el artículo 259 de la ley señaló las
circunstancias que daban lugar a la pérdida del beneficio, la cual ocurría “a)
Por muerte del beneficiario; || b) Por mendicidad comprobada como actividad
productiva; || c) Por percibir una pensión o cualquier otro subsidio, y || d)
Las demás que establezca el Consejo Nacional de Política Social.”[95]
110.
De manera posterior, y tal como lo ha señalado de forma reiterada la
jurisprudencia constitucional:
“[…] en 1994 se encargó a la Red de Solidaridad la ejecución del programa
de subsidio para personas de la tercera edad en situación de indigencia, el
cual comprendía la prestación de servicios de habitación, vestuario,
alimentación, los de salud que se encontraran por fuera del POSS y dinero en
efectivo, como básicos y dentro de los complementarios, educación, recreación y
deportes entre otros. En 1999, este proyecto adquirió la denominación “Programa
de Atención Integral al Adulto Mayor PAIAM”. || Sin
embargo, a pesar de que el proyecto era una herramienta válida para procurar la
protección de los derechos de los adultos mayores en situación de indigencia,
dada la insuficiente cobertura a los potenciales beneficiarios y al límite de
recursos para este fin por parte del Estado, el legislador a través de la
expedición de la Ley 797 de 2003, decidió aumentar, de manera significativa,
los dineros destinados para la atención de la población de la tercera edad por
medio del Fondo de Solidaridad Pensional al crear dos subcuentas distintas, a
saber: la de solidaridad y la de subsistencia.”[96]
111. En efecto, la Ley
797 de 2003, “Por la cual se reforman algunas disposiciones del sistema
general de pensiones previsto en la Ley 100 de 1993 y se adoptan disposiciones
sobre los Regímenes Pensionales exceptuados y especiales”, determinó en su
artículo 2 la creación de la subcuenta de subsistencia del Fondo de Solidaridad
Pensional, la cual tenía como finalidad la protección de las personas en estado
de indigencia o de pobreza extrema.
112. Posteriormente, el
Decreto 3771 de 2007, “Por el cual se reglamenta la administración y el
funcionamiento del Fondo de Solidaridad Pensional”, declaró específicamente
que “[l]os recursos de la Subcuenta de Subsistencia del Fondo de Solidaridad
Pensional, financiarán el programa de auxilios para ancianos indigentes
previsto en el Libro Cuarto de la Ley 100 de 1993.”[97] Este decreto también determinó
los requisitos para ser beneficiario de la subcuenta de subsistencia[98] y señaló las modalidades de
subsidio disponibles (directo e indirecto).[99]
Ahora bien, el artículo 33 de este acto administrativo incorporó una serie de
criterios de priorización para la selección de beneficiarios que deben llevar a
cabo las entidades territoriales.[100] Igualmente, su artículo 37 definió
los eventos en los cuales una persona beneficiaria de los recursos de la
subcuenta pierde el derecho a recibir el subsidio.[101]
Más
tarde, estas normas fueron modificadas por los decretos 4943 de 2009, “Por
el cual se modifican los artículos 30 y 33 del Decreto 3771
de 2007” y 455 de 2014, “Por el cual se modifica parcialmente el Decreto
número 3771 de 2007.”
113. Finalmente, conviene señalar
que la Resolución 1370 de 2013, “Por la cual se actualiza el Manual
Operativo del Programa de Protección Social al Adulto Mayor, hoy Colombia
Mayor”, que modificó el manual operativo del mencionado programa, donde se
establecen de manera más detallada la forma en la que deben ser aplicados los
criterios de ingreso, priorización y retiro antes mencionados.
Con esto dicho, es
preciso referirnos proceder a analizar el fondo de los asuntos objeto de
revisión.
Caso concreto
Expediente
T-5182888
114. Luis Alberto
Bautista León, de setenta y cinco (75) años de edad, interpuso acción de tutela
contra el consorcio Colombia Mayor luego de que se bloqueara el desembolso del
subsidio que recibía para cubrir sus gastos básicos de subsistencia.[102] De acuerdo con el acervo
probatorio que obra en el expediente, la razón por la cual se suspendió el pago
del beneficio social es que el actor se encuentra afiliado en calidad de
beneficiario de su hija, Marleidy Ivonne Bautista Jiménez, al sistema de
seguridad social en salud, a través de Saludcoop EPS, y que la cotizante tiene
un ingreso base de cotización que supera el salario mínimo legal, lo que daría
lugar al retiro del tutelante del programa.
115. Lo primero que se
advierte de la situación planteada es que el señor Bautista es una persona que
goza de especial protección constitucional debido a su edad y situación económica.
Según se desprende del expediente, el actor obtuvo un puntaje de 21.88 en la
nueva encuesta Sisbén (metodología III) y, de manera previa a la asignación del
subsidio aludido, se le habrían practicado estudios socio-económicos a fin de
establecer su situación de vulnerabilidad.[103]
Tampoco tendría ingresos económicos distintos a los que se derivan del
beneficio social otorgado a través del consorcio Colombia Mayor y los que le
provee su hija, consistentes en tres comidas diarias, protección en salud y un
estipendio de ochenta mil pesos ($80.000) mensuales. Con estos escasos
recursos, el actor sufraga algunos gastos mínimos pero evidentemente como lo
manifiesta el actor, esa suma no alcanza para garantizarle una vida en dignidad.[104]
A ello se suma que,
debido a su avanzada edad, ha visto menguar sus condiciones de salud (padece de
artrosis e hipertensión), lo que le dificulta aún más proveerse a sí mismo el
sustento diario y unas condiciones de vida mínimas.
116. En este orden de
ideas, el señor Bautista puede ser catalogado como una persona que se encuentra
en una grave situación de riesgo socio-económico, pues la inestabilidad de sus
ingresos pone en peligro su vivienda y alimentación. Debe enfatizarse, además,
que esta situación fue verificada por las entidades estatales ahora accionadas,
tanto a través de la aplicación de la encuesta del Sisbén, como en el momento
en que corroboraron el cumplimiento de los requisitos para acceder al programa
Colombia Mayor.[105]
Por lo tanto, la situación
de riesgo socio-económico del tutelante se encuentra fuera de toda duda, en
especial, si se tiene en cuenta que el actor es una persona que, hasta donde se
conoce, vive sola y no tiene una red de apoyo cercana que le facilite sus
actividades diarias.
117. Ahora bien, debe
tenerse en cuenta que el bloqueo del pago del subsidio al accionante ocurrió luego
de que, en cumplimiento de la labor de verificación y cruce de información, se
detectara que el actor se encuentra afiliado en calidad de beneficiario de su
hija al sistema de seguridad social en salud.[106]
118. Igualmente, la
Sala encuentra probado que la hija del accionante tiene un ingreso base de
liquidación que supera el salario mínimo legal.[107]
Pese a ello, estima que la acción de las entidades accionadas, consistente en
proceder de forma inmediata al bloqueo y posterior retiro del tutelante del
programa Colombia Mayor, desconoció sus garantías constitucionales, por cuanto
se omitió el deber de las autoridades de verificar que con su proceder no
estuviesen afectando su mínimo vital, seguridad alimentaria y dignidad humana.
Que la hija del actor
tuviese un ingreso base de cotización superior al salario mínimo legal no ha
debido dar lugar a que, por este solo hecho, se procediera a suspender el
desembolso de las ayudas que recibía su padre, pues el salario de de la
tutelante no necesariamente se traduce en una garantía de ingresos para el
actor, como lo afirma la señora Marleidy y lo prueba, no se encuentre en
condiciones de cubrir en su totalidad las necesidades básicas de su padre
(quien no vive con su madre), debido a que de sus ingresos también depende su
madre (quien es una persona mayor, con graves problemas de salud y sin ingresos
adicionales), que tiene obligaciones crediticias pendientes, se encuentra
estudiando, y satisface plenamente las necesidades de vivienda, alimentación,
salud de su madre y las suyas sin ninguna ayuda adicional.
119. En casos como
estos, es deber de las entidades que administran programas sociales establecer,
en consonancia con el principio de razonabilidad, que la suspensión del pago
del subsidio no dará lugar a que la situación de vulnerabilidad económica, que
en un principio justificó la inclusión del beneficiario dentro del programa, retorne,
en detrimento de los derechos fundamentales de un sujeto de especial protección
constitucional.
120. Asimismo, si bien
es cierto que, de acuerdo con la ley y la jurisprudencia constitucional sobre
la materia, los integrantes del núcleo familiar se encuentran obligados, en
virtud del deber de solidaridad a procurar la manutención de los adultos
mayores a los cuales se encuentran unidos por vínculos de solidaridad,
consanguineidad, apoyo mutuo y convivencia (deber que se concreta en la
obligación consagrada en el artículo 411 del Código Civil, de acuerdo con el
cual “Se deben alimentos: […] A los ascendientes”),  no es menos cierto
que en aquellos casos en los cuales la familia no puede dar cabal cumplimiento
a esta obligación legal, es deber de la sociedad y el Estado acudir en su
auxilio a través de los programas sociales, acciones afirmativas y políticas
públicas diseñadas para atender esta situación.
121. Toda vez que las
entidades accionadas procedieron a bloquear el desembolso del subsidio asignado
al señor Luis Alberto Bautista León sin haber verificado de manera previa que
con dicha suspensión no se afectaran sus garantías fundamentales al mínimo
vital y la vida digna, la Sala tutelará los derechos fundamentales en comento y
ordenará al consorcio Colombia Mayor y a la Alcaldía Mayor de Bogotá que,
dentro de los cinco (5) días siguientes a la notificación de esta sentencia,
efectúen las gestiones administrativas necesarias para incluirlo en el programa
de subsidios del cual era beneficiario. Igualmente, se ordenará a las entidades
velar por la permanencia del señor Bautista dentro del programa hasta tanto no
se constate que las condiciones de vulnerabilidad socio-económica que lo
afectan, y que dieron lugar al reconocimiento del subsidio, hubiesen cesado.
Expediente T-5182897
122. Gustavo Reinoso,
de setenta y ocho (78) años de edad, interpuso acción de tutela contra la
Alcaldía Local Antonio Nariño y la Secretaría Distrital de Integración Social
de Bogotá debido a que, luego de disfrutar por varios años de beneficios
sociales destinados para la protección de adultos mayores, se le suspendió la
entrega del subsidio que recibía, como consecuencia de que el accionante
trasladó su residencia de la localidad de Santafé a la localidad Antonio
Nariño.[108] Al igual que en caso anterior,
el solicitante del amparo es un sujeto de especial protección debido a su edad
y situación económica, pues obtuvo un puntaje de 14.53 en la encuesta del
Sisbén.
Pese a que el
accionante señaló que, al momento de suspenderse el pago del subsidio que
devengaba, no le explicaron la razón de su retiro del programa. Las entidades
accionadas adujeron que el actor actualmente se encuentra en estado “atendido”
o egresado del programa 742 “Atención Integral para las Personas Mayores:
Disminuyendo la Discriminación y la Segregación Socioeconómica” de la
localidad de Santafé, al amparo del cual recibía un apoyo económico tipo
C, desde el treinta (30) de marzo de dos mil quince (2015), encontrándose,
igualmente, en estado de “solicitud de servicio”, para este mismo
programa en la localidad Antonio Nariño.[109]
El origen del egreso
del programa habría consistido en la solicitud de traslado que el tutelante
presentó como consecuencia de haber cambiado de residencia y de una localidad a
otra.[110] Las entidades accionadas
informaron que para el tipo específico de ayuda que recibía el actor no procede
el requerimiento de traslado, pues los recursos con los cuales se financia el
pago de los subsidios para adultos mayores provienen del Fondo de Desarrollo de
cada localidad, los cuales solo pueden utilizarse para satisfacer las
necesidades de las personas que allí habitan. En consecuencia, aducen que el
actor debe tramitar de nuevo su ingreso al programa dentro de la localidad en
la cual reside actualmente y aguardar en lista de espera hasta tanto existan
cupos disponibles que le permitan volver a recibir el beneficio social.[111]
123. Para empezar, es
necesario efectuar un pronunciamiento en relación con la postura formulada por
las entidades accionadas, de acuerdo con la cual la acción constitucional ha de
ser denegada por improcedente, al haberse constatado una carencia actual de
objeto por hecho superado. De conformidad a esta postura, toda vez que la Subdirección
para la Integración Social de Antonio Nariño dio respuesta oportuna al derecho
de petición formulado por el actor, a través del cual pidió que se resolviera
su situación, ello sería suficiente para que pueda afirmarse que no se ha
lesionado derecho fundamental alguno o que, de haber ocurrido, la lesión desapareció
en el tiempo.[112]
124. La Sala no
comparte la aproximación mencionada, pues la misma parece sugerir que el único
derecho fundamental que se encontraría potencialmente afectado por la conducta
de las instituciones accionadas sería el de petición. No puede desconocerse que
el debate de fondo que se ventila en esta ocasión trasciende este interés, pues
involucra, además, los derechos al mínimo vital y a la dignidad humana del
señor Reinoso. Según se deriva de los documentos que reposan en el expediente,
el actor es una persona de escasos recursos, habita en una vivienda en estado
de ruina, se encuentra atrasado en el pago del arriendo, pese a tener hijos no
mantiene contacto con ellos hace muchos años, y el subsidio que reclama es la
fuente de ingresos que utiliza para solventar sus gastos básicos de
manutención. En consecuencia, la suspensión de los pagos del beneficio social
aludido tiene la entidad suficiente para amenazar de manera grave sus
condiciones materiales de existencia.
125. De acuerdo con la
jurisprudencia constitucional, “[l]a carencia actual de objeto por hecho
superado se da cuando entre el momento de la interposición de la acción de
tutela y el momento del fallo se satisface por completo la pretensión contenida
en la demanda de amparo, razón por la cual cualquier orden judicial en tal
sentido se torna innecesaria. En otras palabras, aquello que se pretendía
lograr mediante la orden del juez de tutela ha acaecido antes de que el mismo
diera orden alguna.”[113] De la situación presentada por el señor Gustavo Reinoso en su
acción de tutela puede concluirse de manera razonable que sus pretensiones
trascienden la simple respuesta del derecho de petición formulado,
encontrándose encaminadas a que se proteja el acceso efectivo al subsidio que
recibía y, por extensión, que se garanticen sus derechos fundamentales al
mínimo vital y a la dignidad humana. Por lo anterior, no asiste  razón a las
accionadas en relación con su petición de declarar la configuración de una
carencia actual de objeto por hecho superado en este caso.
126. Ahora bien, en cuanto al fundamento ofrecido para el retiro del señor
Gustavo Reinoso del programa 742 “Atención
Integral para las Personas Mayores: Disminuyendo la Discriminación y la
Segregación Socioeconómica”, la Sala considera necesario analizar dos aspectos relevantes desde una
perspectiva constitucional. En primer lugar, se tiene conocimiento que si bien
el accionante solicitó ser trasladado dentro del programa de apoyo económico
tipo C de la localidad de Santafé a la localidad Antonio Nariño, no era su
voluntad que le fuera retirado el beneficio social que recibía, por cuanto de
él derivaba los ingresos necesarios para sobrevivir. El señor Reinoso no
pretendía dejar el programa, sino que el subsidio se le reconociera por parte
de la localidad a la cual trasladó su residencia. En este orden de ideas, las
autoridades encargadas de administrar el programa de subsidios, han  debido
advertirle al actor que, como consecuencia de su solicitud de traslado, se
generaría su egreso, y previamente al mismo han debido ofrecerle el
acompañamiento necesario para que esta situación fuese comprendida de manera
efectiva por el beneficiario.
127. En segundo lugar, es necesario considerar la razón por la cual el
actor se trasladó de una localidad a otra. Según se menciona en el expediente,
el señor Reinoso se mudó a la localidad Antonio Nariño debido a que en este
lugar estaría más cerca de sus amigos y redes sociales.[114] En el caso concreto, este es un hecho
que adquiere relevancia constitucional si se toma en cuenta que uno de los
aspectos que influye en mayor medida el goce de los derechos fundamentales de
los adultos mayores es el contar con amigos o una red de apoyo social comunitaria
que le ofrezca respaldo para desarrollar sus actividades cotidianas. Tales redes
son esenciales para este grupo poblacional, pues sin ellas tendrían muchas más
dificultades para llevar una vida plena, al tener que valerse tan solo de sus
propias capacidades físicas, que pueden haber disminuido debido al paso del
tiempo, para desarrollar sus tareas diarias.
128. Así las cosas, el traslado del actor de un lugar a otro de la ciudad
es una situación que no es caprichosa, sino que se erige como una medida
importante para la garantía de unas condiciones de vida que se encuentren en
armonía con el principio de la dignidad humana. Bajo esta comprensión, no resultaba
proporcionado privar al accionante del subsidio para adultos mayores que
recibía por cuenta de la localidad en la que solía habitar, sin que se
implementaran medidas previas para mitigar los efectos que esta decisión
tendría en sus condiciones de vida, puesto que eso significaría ponerlo en una
situación de vulnerabilidad absoluta por falta de una orientación previa
adecuada.
129. La dicotomía planteada resulta injustificada desde una perspectiva
constitucional si se tiene en cuenta que tanto el programa de subsidios del
cual era beneficiario el tutelante como su red de apoyo cumplen funciones
importantes para el mantenimiento de un nivel de vida digno, por lo que ha de
buscarse la manera de que coexistan, con el fin de velar por la indemnidad de sus
garantías constitucionales. En el caso concreto, esta coexistencia puede
lograrse a través de la inclusión inmediata del accionante dentro del programa
742 “Atención Integral para las Personas Mayores: Disminuyendo la
Discriminación y la Segregación Socioeconómica” de la localidad Antonio Nariño, donde ahora el accionante reside.
130. En consecuencia, se ordenará a la Secretaría Distrital de Integración
Social de Bogotá y a la Alcaldía Local Antonio Nariño que, dentro de los cinco
(5) días siguientes a la notificación de esta sentencia, procedan a asignar un
cupo para el actor dentro del programa 742 “Atención
Integral para las Personas Mayores: Disminuyendo la Discriminación y la
Segregación Socioeconómica”, modalidad de apoyo económico tipo C, en la
localidad Antonio Nariño.
III. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala
Primera de Revisión de la Corte Constitucional, administrando
justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero.- REVOCAR la
sentencia del veintiséis (26) de junio de dos mil quince (2015), proferida por
el Juzgado Primero Municipal de Pequeñas Causas Laborales de Bogotá Permanente,
que denegó el amparo solicitado por el señor Luis Alberto Bautista León y, en
consecuencia, TUTELAR sus derechos fundamentales a la vida digna y al
mínimo vital.
Segundo.- ORDENAR al consorcio Colombia Mayor y a la Alcaldía Mayor de Bogotá
que, dentro de los cinco (5) días siguientes a la notificación de esta
sentencia, efectúen las gestiones administrativas necesarias para incluirlo en
el programa de subsidios del cual era beneficiario. Igualmente, se ordenará a
las entidades velar por la permanencia del señor Bautista dentro del programa mientras
no se constate que las condiciones de vulnerabilidad socio-económica que lo
afectan, y que dieron lugar al reconocimiento del subsidio, han cesado.
Tercero.- REVOCAR la sentencia del veinticinco (25) de agosto de dos mil
quince (2015), proferida por el Juzgado Treinta y Uno Penal Municipal con Funciones
de Conocimiento de Bogotá, que denegó la tutela impetrada por el señor Gustavo
Reinoso y, en consecuencia, TUTELAR los derechos fundamentales a la
dignidad humana y al mínimo vital del accionante.
Cuarto.- ORDENAR a la Secretaría Distrital de Integración Social de Bogotá y
a la Alcaldía Local Antonio Nariño que, dentro de los cinco (5) días siguientes
a la notificación de esta sentencia, procedan a asignar un cupo para el actor dentro del programa 742 “Atención Integral para las Personas Mayores: Disminuyendo la
Discriminación y la Segregación Socioeconómica”,
apoyo económico tipo C, en la
localidad Antonio Nariño.
Quinto.-
Por la Secretaría General, LÍBRESE la comunicación a que alude el
artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Notifíquese, comuníquese,
publíquese y cúmplase.
MARIA VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
LUIS GUILLERMO GUERRERO PEREZ
Magistrado
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria
General
[1] La
Sala de Selección Número Diez estuvo integrada por los Magistrados Jorge Iván
Palacio Palacio y Luis Ernesto Vargas Silva.
[2] Folio
1. En adelante, siempre que se haga referencia a un folio se entenderá que el
mismo hace parte del cuaderno principal, a menos que se realice indicación en
contrario.
[3] Ibíd.
[4] Folios 1 y 6.
[5] Folio
6.
[6] Folios 1 y 9.
[7] Folio
1.
[8] Folio
4.
[9] Folio
1.
[10] Folio
2.
[11] El
accionante solicita que “[…] se me TUTELE mi DERECHO reclamado y Ordene el
DESBLOQUEO de la cuenta para que el punto de pago me haga entrega del pequeño
auxilio que por las razones enunciadas con anterioridad tengo derecho y es de
gran ayuda para mi calidad de vida.” Ibíd.
[12] Folio
4.
[13] Folio 5.
[14] Folio
6.
[15] Folio
7.
[16] Folio
8.
[17] Folios
13 y 14.
[18] Folio 9.
[19] Folio
10.
[20] Folio
11.
[21] Folio
18.
[22] Folios
22 al 29.
[23] Folios
30 al 36.
[24] Folio
34.
[25] Folios
44 al 48.
[26] Folios
49 al 60.
[27] Folio 51.
[28] Folios
61 al 68.
[29] Folios
70 al 73.
[30] Folios 74 al 78.
[31] Folio
77.
[32] Folio
83
[33] Folio 103.
[34] Folios
100 al 111.
[35] Folio
109.
[36] Folio
7.
[37] Folios
1 y 3.
[38] Folio
1.
[39] Ibíd.
[40] Ibíd.
[41] Ibíd.
[42] La pretensión
del accionante consiste en que se ordene “[…] A la
Alcaldía Local Antonio Nariño y/o Secretaría de Integración Social, a que se
proceda de manera urgente y preferente, y sin demoras injustificadas a dar una
respuesta de fondo al caso del señor Gustavo Reinoso, identificado con cédula
de ciudadanía…” Folio 5.
[43] Folio
7.
[44] Folio
8.
[45] Folio
9.
[46] Folio
10.
[47] Folio 12.
[48] Folios 14 al 34.
[49] Folio 18.
[50] Folio 19.
[51] Folio 20.
[52] Folios 35 al 51.
[53] Folios 41 al 44.
[54] Folios 54 al 60.
[55] Folio 48 al 49 y
anexos en 25 folios.
[56] Expedientes
T-5182888 y 5182897, cuadernos de revisión, folios 4 al 14 y 3 al 13.
[57] Cuaderno de
revisión, folios 17 y 18.
[58] Cuaderno de
revisión, folios 48 al 74.
[59] Cuaderno de
revisión, folio 48.
[60] Cuaderno de
revisión, folio 48.
[61] Cuaderno de
revisión, folio
49.
[62] Cuaderno de
revisión, folio 48.
[63] Cuaderno de
revisión, folios 50 al 74.
[64] Cuaderno de
revisión, folios 75 al 80.
[65] Cuaderno de
revisión, folio 76.
[66] Cuaderno de
revisión, folios 81 al 83.
[67] Cuaderno de
revisión, folios 84 al 109.
[68] Cuaderno de
revisión, folio 84.
[69] Cuaderno de
revisión, folios 110 al 115.
[70] Cuaderno de
revisión, folios 116 al 118.
[71] Cuaderno de
revisión, folios 119 al 125.
[72] Cuaderno de
revisión, folio 119.
[73] Cuaderno de
revisión, folio 121.
[74] Ibíd.
[75] Ibíd.
[76] Ibíd.
[77] Cuaderno de
revisión, folios 126 al 132.
[78]
Decreto 2591 de 1991, “Por el cual se reglamente la acción de tutela consagrada
en el artículo 86 de la Constitución Política.”, art. 6; sentencias T-618 de
1999, MP. Álvaro Tafur Galvis, y T-177 de 2011, MP. Gabriel Eduardo Mendoza
Martelo.
[79] Determinar
la idoneidad de los demás mecanismos “[…] supone
que, el otro medio de defensa judicial debe ser evaluado en
concreto, es decir, teniendo en cuenta su eficacia en las circunstancias
específicas que se invoquen en la demanda de tutela. Por tal razón, el juez de
la causa, debe establecer si ese mecanismo permite brindar una solución “clara,
definitiva y precisa” a los acontecimientos que se ponen
en consideración en el debate constitucional y su aptitud para proteger los
derechos invocados. En consecuencia, “el otro medio de defensa judicial
existente, debe, en términos cualitativos, ofrecer la misma protección que el
juez constitucional podría otorgar a través del mecanismo excepcional de la
tutela”.”
Corte Constitucional, sentencia T-764 de 2008, M. P. Jaime Araujo Rentería.
[80] Sentencia T-207
de 2013, MP. Jorge Iván Palacio Palacio.
[81] Ibíd.
[82] MP.
Manuel José Cepeda Espinosa.
[83] MP.
Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.
[84] MP.
Nilson Pinilla Pinilla.
[85] MP.
María Victoria Calle Correa.
[86] MP.
Jorge Iván Palacio Palacio.
[87] MP.
Nilson Elías Pinilla Pinilla.
[88] MP.
Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.
[89] “Hasta la
actualidad, los derechos de las personas de edad no han sido reconocidos
específicamente en la forma de una convención o tratado concreto del sistema de
derechos humanos de las Naciones Unidas, como sucede con otros grupos
particulares, como las mujeres, los niños o, más recientemente, las personas
con discapacidad. A pesar de este vacío, y del reconocimiento de la
conveniencia de contar con un instrumento de ese tipo, la situación de los
derechos humanos de las personas de edad ha sido objeto de atención y
preocupación crecientes por parte de la comunidad internacional.” CEPAL,
“Los Derechos de las Personas Mayores”, junio de 2011. P. 2.
[90] Protocolo
Facultativo a la Convención Americana sobre Derechos Humanos (Protocolo de San
Salvador), artículo 17.
[91]
Principios de las Naciones Unidas en favor de las Personas de Edad. Resolución
46/9, del 16 de diciembre de 1991.
[92] Ibíd.
[93] Ibíd.
[94] Ley 100 de 1993,
art. 257.
[95] Ibíd.,
art. 259.
[96] Sentencia
T-544 de 2014, M. P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.
[97] Decreto
3771 de 2007, artículo 29.
[98] De
acuerdo con el artículo 30 del Decreto 3771 de 2007: “Los requisitos para ser beneficiarios de los subsidios
de la Subcuenta de Subsistencia son || 1. Ser colombiano || 2. Tener como
mínimo, tres años menos de la edad que rija para adquirir el derecho a la
pensión de vejez de los afiliados al Sistema General de Pensiones || 3. Estar
clasificado en los niveles 1 o 2 del Sisbén y carecer de rentas o ingresos
suficientes para subsistir. Se trata de personas que se encuentran en una de
estas condiciones || Viven solas y su ingreso mensual no supera medio salario mínimo
legal mensual vigente; o viven en la calle y de la caridad pública; o viven con
la familia y el ingreso familiar es inferior o igual al salario mínimo legal
mensual vigente; o residen en un Centro de Bienestar del Adulto Mayor; o
asisten como usuarios a un Centro Diurno || 4. Haber residido durante los
últimos diez (10) años en el territorio nacional.”
[99] Decreto 3771 de
2007, artículo 31.
[100] Estos criterios son: “1. La edad del aspirante. || 2. Los
niveles 1, 2 del Sisbén y el listado censal. || 3. La minusvalía o discapacidad
física o mental del aspirante.  || 4. Personas a cargo del aspirante. || 5. Ser
adulto mayor que vive solo y no depende económicamente de ninguna persona. ||
6. Haber perdido el subsidio al aporte en pensión por llegar a la edad de 65
años y no contar con capacidad económica para continuar efectuando aportes a
dicho sistema. En este evento, el beneficiario deberá informar que con este
subsidio realizará el aporte a pensión con el fin de cumplir los requisitos.
Este criterio se utilizará cuando al beneficiario le hagan falta máximo 100
semanas de cotización. || 7. Pérdida de subsidio por traslado a otro municipio.
|| 8. Fecha de solicitud de inscripción al programa en el municipio.”
[101] El beneficiario perderá el subsidio cuando deje de
cumplir los requisitos establecidos en la normatividad vigente y en los
siguientes eventos: || 1. Muerte del beneficiario. || 2. Comprobación de
falsedad en la información suministrada o intento de conservar fraudulentamente
el subsidio. || 3. Percibir una pensión. || 4. Percibir una renta entendida
como la utilidad o beneficio que se obtiene de alguna actividad o bien en
cuantía superior a la establecida en el numeral 3 del artículo 30 del
Decreto número 3771 de 2007 modificado por el Decreto número 4943 de
2009. || 5. Percibir otro subsidio a la vejez en dinero, que sumado con el del
Programa de Protección Social al Adulto Mayor sea superior a ½ smmlv otorgado
por alguna entidad pública. || 4. Mendicidad comprobada como actividad
productiva.|| 5. Comprobación de realización de actividades ilícitas, mientras
subsista la condena. || 6. Traslado a otro municipio o distrito. || 7. No cobro
consecutivo de subsidios programados en dos giros. || 8. Retiro Voluntario.”
Decreto 3771 de 2007, artículo 37.
[102] Folios 1 y 2.
[103] Cuaderno de
revisión, folio 81.
[104] Folios 1 y 2.
[105] De acuerdo con
el numeral 3 del artículo 30 del Decreto 3771 de 2007, reiterado en el numeral
2.7 del Manual Operativo del Programa de Protección Social al Adulto Mayor
(Colombia Mayor), adoptado mediante Resolución 1370 de 2013, para ser
beneficiario de los recursos de la subcuenta de subsistencia del Fondo de
Solidaridad Pensional se requiere: “Estar clasificado en los niveles 1 o 2 del
Sisbén y carecer de rentas o ingresos suficientes para subsistir. Se trata de
personas que se encuentran en una de estas condiciones: || Viven solas y su
ingreso mensual no supera medio salario mínimo legal mensual vigente; o viven
en la calle y de la caridad pública; o viven con la familia y el ingreso
familiar es inferior o igual al salario mínimo legal mensual vigente; o residen
en un Centro de Bienestar del Adulto Mayor; o asisten como usuarios a un Centro
Diurno.”
[106] De acuerdo con el Manual Operativo del Programa de Protección
Social al Adulto Mayor (Colombia Mayor): “Si como resultado de los mencionados
cruces, se encuentra que un adulto mayor del programa, figura como cotizante o
beneficiario del régimen contributivo en salud y que el cotizante tiene un
ingreso superior al salario mínimo mensual legal vigente, o que el beneficiario
es pensionado o cualquier situación que haga presumir algún ingreso, se procede
al bloqueo inmediato, por cuanto no estaría cumpliendo con el numeral 2.7.
Requisitos para ser beneficiario del programa numeral 3, del presente manual,
que señala: "Estar clasificado en los niveles 1 y 2 del SISBEN y carecer
de rentas o ingresos suficientes para subsistir, es decir son personas que o
viven solas y su ingreso mensual no supera medio salario mínimo mensual
vigente, o viven en la calle y de la caridad pública o viven con la familia y
el ingreso familiar es inferior o igual al salario mínimo mensual vigente".”
[107] Folio
95.
[108] Folio 20.
[109] Ibíd.
[110] Ibíd.
[111] Ibíd.
[112] Folio 21.
[113] Sentencia
T-359 de 2014, MP. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub. SPV. Luis Ernesto Vargas
Silva.
[114] De
acuerdo con la ficha de seguimiento del Proceso: Prestación de los Servicios
Sociales, de la Alcaldía Local de Santafé: “El ciudadano entrega carta
solicitando egreso porque se va a una residencia en el barrio Restrepo en la
localidad de Rafael Uribe Uribe en el barrio Restrepo por cercanía con amigos y
redes sociales.” Folio 28.