C-018-96
Sentencia No
Sentencia No.
C-018/96
PRINCIPIO DE LEGALIDAD DEL GASTO PUBLICO
En el artículo
345 de la Constitución Política se consagra el principio de la legalidad del
gasto público, este precepto no es otra cosa que la concreción en el campo
fiscal del principio de legalidad de la actuación pública en general,
fundamento del Estado de Derecho, el cual encuentra sus bases constitucionales
en los artículos 1°, 3°, 121 y 122 de la Carta Política.
PRINCIPIO DE LEGALIDAD DEL GASTO
PUBLICO/DISPONIBILIDAD PRESUPUESTAL-Certificado
El concepto de
disponibilidad que constituye el instrumento protector del principio de la
legalidad del gasto se encuentra generalizado dentro de todo el sistema
presupuestal colombiano, de modo que cualquier ley que se expida en la materia
debe sujetarse al mismo. Tanto constitucional como legalmente se exige la
observancia del principio de legalidad preexistente, necesario para que haya
claridad y orden en materia del gasto. El requisito de la disponibilidad
presupuestal hace parte esencial del principio constitucional de legalidad del
gasto público, cuyo fundamento es que no se pueden efectuar erogaciones con
cargo al Tesoro que no se hallen incluídas en el presupuesto.
DISPONIBILIDAD PRESUPUESTAL-Objetivos/PRIMA TECNICA-Garantía
para su pago
Los objetivos de
la disponibilidad son la protección de los recursos públicos para facilitar la
realización de los fines estatales, los cuales no se podrían alcanzar si los
ordenadores del gasto de las entidades públicas pudieran ejecutar sumas
superiores a las disponibles, constituyéndose en una garantía para que los
recursos incorporados en los presupuestos sean suficientes para atender los
gastos y obligaciones contraídas por el Estado. No sería posible entonces
efectuar una correcta ejecución presupuestal si no hay disponibilidad, porque
sin ella se ejecutarían partidas por encima de las presupuestadas, en perjuicio
de otras que no podrían efectuarse. El objetivo de la norma no es otro que
garantizar el pago de la prima técnica a que hace referencia el decreto
parcialmente acusado.
CERTIFICADO DE DISPONIBILIDAD PRESUPUESTAL
PARA PRIMA TECNICA
El certificado de
que trata el parágrafo acusado, tiene como fundamento jurídico, asegurar la
existencia de recursos para el reconocimiento de la prima técnica, con lo que
se hacen efectivos los principios superiores de legalidad y de la
disponibilidad presupuestal. Al exigirse el certificado de disponibilidad
presupuestal, en el caso de la prima técnica, no resultan vulneradas las normas
constitucionales, ya que si bien ésta se traduce en un reconocimiento económico
con el cumplimiento de los requisitos legales pertinentes, debe sujetarse a las
normas presupuestales tanto constitucionales como legales anteriormente
citadas, sin que ello implique tampoco desmedro o desconocimiento del derecho
de sus beneficiarios a percibirlo.
Ref.: Proceso D - 987
Acción pública de inconstitucionalidad
contra el parágrafo del artículo 6o. del Decreto 1661 de 1991 "por el cual
se modifica el régimen de prima técnica, se establece un sistema para otorgar
estímulos especiales a los mejores empleados oficiales y se dictan otras
disposiciones".
Materia:
Prima Técnica para empleados oficiales y la
disponibilidad presupuestal.
Actor:
Augusto Gutiérrez Arias
Magistrado Sustanciador:
Dr. HERNANDO HERRERA VERGARA
Santa Fé de Bogotá,
Enero veintitrés (23) de mil novecientos noventa y seis (1996).
I.     ANTECEDENTES.
El ciudadano AUGUSTO
GUTIERREZ ARIAS promovió demanda de inconstitucionalidad ante la Corte
Constitucional, a fin de que por esta Corporación se declare inexequible el
parágrafo del artículo 6o. del Decreto 1661 de 1991, "por el cual se
modifica el régimen de prima técnica, se establece un sistema para otorgar
estímulos especiales a los mejores empleados oficiales y se dictan otras
disposiciones".
El Magistrado
Ponente al proveer sobre la admisión de la demanda, ordenó que la norma
parcialmente acusada se fijara en lista en la Secretaría General de la Corte
Constitucional por el término de diez (10) días para efectos de asegurar la
intervención ciudadana; se enviara copia de la demanda al Procurador General de
la Nación para que rindiera el concepto de rigor, y se comunicara la iniciación
del proceso al Secretario Jurídico de la Presidencia de la República, al
Presidente del Congreso de la República, al Ministro de Hacienda y Crédito
Público, al Jefe del Departamento Administrativo de la Función Pública y a la
Comisión Nacional del Servicio Civil, a fin de que si lo estimaban oportuno,
conceptuaran sobre la constitucionalidad de la norma acusada.
II.      TEXTO
DE LA NORMA ACUSADA
Se transcribe a
continuación el texto de la norma parcialmente demandada, conforme a su
publicación en el Diario Oficial No. 39.881 del jueves veintisiete (27) de
junio de 1991. Se subraya lo acusado.
“DECRETO NUMERO 1661 DE 1991
(junio 27)
Por el cual se modifica el régimen de Prima
Técnica, se establece
un sístema para otorgar estímulos
especiales a los mejores
empleados oficiales, y se dictan otras
disposiciones.
El Presidente de la República de Colombia,
en uso de las facultades extraordinarias conferidas por los numerales 2o. y 3o.
del artículo 2o. de la Ley 60 de 1990,
DECRETA:
CAPITULO I
Prima Técnica
...
ARTICULO 6o. Procedimiento para la
asignación de Prima Técnica.
a) La solicitud deberá ser presentada en la oficina de
personal del respectivo organismo, o la dependencia que haga sus veces, con la documentación
que acredite los requisitos que se mencionan en el artículo 2o.  de este
Decreto;
b) Una vez reunida la información, el jefe de personal, o
quien haga sus veces, verificará si el solicitante llena los requisitos
previstos en los artículos precedentes, para lo cual contará con un término de
dos (2) meses;
c) Si el candidato llenare los requisitos, el jefe del
organismo correspondiente proferirá la resolución de asignación.
PARAGRAFO. En todo caso, la Prima Técnica
sólo podrá otorgarse previa la expedición del respectivo certificado de
disponibilidad presupuestal."
III.
FUNDAMENTOS DE LA DEMANDA
A juicio del actor,
la norma cuya constitucionalidad cuestiona vulnera la Constitución Política en
sus artículos 2o., 25 y 53.
Señala que
consagrado el derecho a percibir “Prima Técnica” con el cumplimiento de
los requisitos establecidos en el artículo 2o. del Decreto Ley 1661 y en los
artículos 5o. y 6o. del Decreto Reglamentario 2164 de 1991, el parágrafo
acusado “viola sin la menor duda el artículo 2o. de la Constitución que
consagra como un fin esencial del Estado la garantía de los derechos de los
ciudadanos, uno de ellos, a percibir “prima técnica” que es escamoteado en el
parágrafo demandado, al hacer depender su reconocimiento de una “disponibilidad
presupuestal”, y después, de una “viabilidad presupuestal”, que es obligación
del Estado proveerla”.
En igual sentido,
expresa que se viola el artículo 25 de la Carta Política “porque al hacer
nugatorio el reconocimiento a través de la citada condición, el derecho al
trabajo de los servidores públicos no estaría siendo garantizado en las
condiciones dignas y justas que consagra la Constitución”.
Según manifiesta el
actor, el derecho a la prima técnica se consolida con una conducta del servidor
público, en cuanto es meritoria para obtener una alta calificación de servicios
en su desempeño de la función pública y constituye un medio para mejorar la
eficiencia en el servicio público y hacer digno el trabajo estatal; por lo
tanto, supeditar la asignación o el reconocimiento de la prima técnica a la
existencia de “viabilidad” y “disponibilidad” presupuestal, es
negar el derecho o condicionarlo a un evento improbable en un Estado
deficitario como el nuestro.
Sustenta sus
argumentos en un pronunciamiento de la Corte Constitucional (Sentencia No.
C-546 de 1992), en el cual se expresó que “las normas que son expedidas con
el objeto de llevar a la práctica un valor, un principio, un derecho o una
institución, deben ser instrumentos de realización del derecho y por lo tanto,
deben mantener un hilo conductor del propósito constitucional; en ningún modo
desvirtuarlo o destruirlo”.
Considera que el
parágrafo acusado y sus reglamentos lo único que han hecho es desvirtuar
enteramente el derecho, tal como ha acontecido en la práctica y como se
demuestra con los oficios de la Dirección General del Presupuesto (que anexa a
la demanda), prueba incontrovertible de lo afirmado.
En relación con la
citada providencia, destaca que en la misma, la Corte Constitucional sentenció
que: “la aplicación de una norma que protege un derecho fundamental no puede
estar condicionada por problemas de tipo administrativo o presupuestal. Si esto
fuera así, las instancias aplicadoras de las normas constitucionales tendrían
el poder de determinar el contenido y la eficacia de tales normas y en
consecuencia estarían suplantando al legislador o al constituyente”.
Expresa que tan cierto es que un derecho de esta naturaleza no puede estar
condicionado por problemas de tipo presupuestal, que la propia Constitución ha
ordenado en sus artículos 346 y 347 que el presupuesto deberá contener los
recursos necesarios para proveer las obligaciones legales que se han creado.
Así mismo, indica que en estas disposiciones se encuentra una salida legal
cuando los recursos sean deficitarios; así, señala que “si los ingresos
legalmente autorizados no fueren suficientes para atender los gastos
proyectados, el gobierno propondrá por separado ante las mismas comisiones que
estudian el proyecto de ley de presupuesto, la creación de nuevas rentas o la
modificación de las existentes para financiar el monto de los gastos
contemplados”.
Lo transcrito,
indica el demandante, equivale a que es obligación del Estado proveer los
recursos fiscales necesarios para cumplir con las obligaciones laborales
contraídas en normas que por estar vigentes contienen toda su fuerza vinculante
obligatoria, sin que le sea dable legalmente al gobierno acudir a través de un
parágrafo a desconocer toda una ley, y de paso los derechos constitucionales
mencionados como vulnerados.
Además de lo
expuesto, estima que el parágrafo demandado y sus reglamentarios quebrantan el
artículo 53 de la Carta Política que consagra como principio fundamental, “el
de la remuneración mínima vital y proporcional a la cantidad y calidad del
trabajo”, bases sobre las cuales se otorga la prima técnica. De esa manera,
señala, “se otorga el derecho a quienes demuestren una cantidad y calidad de
trabajo tal que merecen el reconocimiento y estímulo dinerario del Estado. Por
tal motivo, al hacer nugatorio el derecho como ha quedado en forma fehaciente
demostrado, la norma acusada viola igualmente el precepto constitucional citado”.
IV.    INTERVENCION
DE AUTORIDAD PUBLICA
Según informe de la
Secretaría General de la Corte Constitucional del doce (12) de julio de 1995,
dentro del término de fijación en lista fueron presentados los siguientes
escritos:
1. El Director
del Departamento Administrativo de la Función Pública presentó escrito justificando la constitucionalidad
del parágrafo acusado, al considerar que este tiene fundamento no sólo en el
artículo 206 de la Constitución de 1886, sino también en el 345 de la Carta de
1991 que indica que en tiempo de paz no puede percibirse contribución o impuesto
que no figure en el presupuesto de rentas, ni hacer erogación con cargo al
Tesoro que no esté incluída en el presupuesto de gastos.
A juicio del
interviniente, el Presidente de la República utilizó en debida forma las
facultades extraordinarias que le concedió la Ley 60 de 1990 para modificar el
régimen de la Prima Técnica y establecer el procedimiento, requisitos y
criterios para su asignación, ya que al reglamentar el Decreto de que hace
parte el parágrafo acusado, se ajustó a la previsión constitucional vigente en
ese momento, es decir, al artículo 206 de la Carta de 1886 y que hoy día
continúa teniendo soporte en el actual artículo 345 superior. Esta exigencia,
señala, es recogida por la Ley 168 de 1994, artículo 22, en cuanto a que todos
los actos administrativos que expida cualquier autoridad competente que afecten
el presupuesto respectivo, tienen que contar con el certificado de
disponibilidad y registro presupuestal.
En consecuencia,
ninguna autoridad podrá contraer obligaciones sobre apropiaciones inexistentes
o en exceso del saldo disponible, con anticipación a la apertura del crédito
adicional correspondiente o con cargo a recursos del crédito cuyos contratos no
se encuentren perfeccionados, o sin la autorización de comprometer vigencias
futuras. El funcionario que lo haga, responderá personal y pecuniariamente de
las obligaciones que se originen. Por lo tanto, las obligaciones con cargo al
Tesoro Público que se adquieran con violación de este precepto no tendrán
valor.
Finalmente, en su
sentir otra norma que justifica la constitucionalidad del parágrafo acusado es
el artículo 122 de la Carta, que establece que no habrá empleo público que no
tenga funciones detalladas en la ley o reglamento y que para proveer los de
carácter remunerado se requiere que estén contemplados en la respectiva planta
de personal y previstos sus emolumentos en el presupuesto correspondiente.
2. El
Ministerio de Hacienda y Crédito Público, a través de apoderado, presentó escrito justificando
la constitucionalidad de la norma demandada con fundamento en los siguientes
argumentos:
a) La disponibilidad presupuestal, que hace
parte de la disposición demandada, lejos de violar las normas esgrimidas por el
actor hace parte del principio de legalidad del gasto público prescrito por los
artículos 345, 346 y 347 de la Constitución Política, cuando los mismos
disponen que no puede hacerse ningún gasto público que no haya sido decretado
por las Corporaciones de elección popular en todos los niveles de la
administración. Considera además, que la disponibilidad presupuestal tiene
expresión sistemática a lo largo de la Constitución, en los artículos 122, 189,
305 y 315.
Señala el citado
funcionario, que el principio de legalidad resulta quebrantado cuando el gasto
es realizado sin que haya sido decretado previamente por la ley o cuando es
efectuado por encima del monto máximo autorizado por la respectiva ley de
presupuesto durante su ejecución.
A su juicio, la
disponibilidad presupuestal es el mecanismo por medio del cual se pretende evitar
la violación del principio de legalidad bajo la última forma mencionada, es
decir, a través de la prohibición de que se realicen gastos por encima de los
montos máximos autorizados por la ley de presupuesto. En tal sentido, señala
que el principio de legalidad del gasto público no existe sin el de la
disponibilidad presupuestal, el cual busca la correspondencia entre el gasto
presupuestado y el ejecutado durante la respectiva vigencia fiscal.
Hay entonces
disponibilidad cuando matemáticamente existe diferencia entre el gasto
presupuestado y el gasto realizado, cuyo saldo es la cantidad disponible para
ser objeto de nuevos compromisos.
b) Indica el interviniente, que la
disponibilidad presupuestal no es una institución exclusivamente aplicable
respecto del proceso de ejecución de la prima técnica a que hace referencia el
Decreto 1661 de 1991, tal como lo sostiene el actor. Por el contrario, expresa
que es un mecanismo esencial del sistema presupuestal colombiano en lo que
tiene que ver con la programación y ejecución respectivas. Estima que desde un
punto de vista temporal, a medida que avanza la vigencia fiscal, la
disponibilidad se va haciendo menor en la medida en que va siendo mayor el
gasto realizado, sin que pueda efectuarse erogación alguna por encima del
límite presupuestado definido en la respectiva ley anual de presupuesto.
En ese contexto, la
Ley 60 de 1990 y el Decreto 1661 de 1991 se limitan a seguir las prescripciones
constitucionales (artículos 345 y 346) y cuasiconstitucionales (artículo 49 de
la Ley 179 de 1994), que rigen para el efecto, toda vez que el artículo 352
superior dispone que dicha ley regulará lo atinente con la programación,
modificación y ejecución de los presupuestos de la Nación, de las entidades
territoriales y de los entes descentralizados de cualquier nivel
administrativo. Desde ese punto de vista, indica que la prescripción del
parágrafo del artículo 6o. del Decreto 1661 de 1991 es incluso innecesaria,
puesto que se limita a reiterar lo ordenado por la Ley 179 de 1994 en su
artículo 49, respecto de todos los actos administrativos que afecten
apropiaciones presupuestales.
c) Alude luego el apoderado del Ministerio de
Hacienda, a que el demandante parte de la premisa errónea de que existe una
contradicción entre los principios constitucionales del desequilibrio y de la
legalidad que permitiría hacer el gasto sin necesitar la disponibilidad,
contradicción que a su juicio se salva dentro de la misma Constitución, ya que
el artículo 347 autoriza la elaboración de presupuestos desequilibrados; pero
también advierte que el Gobierno debe proponer la creación de las nuevas rentas
o la modificación de las existentes para financiar el monto de los gastos
contemplados en tal presupuesto. Es decir, que el desequilibrio debe desaparecer
durante la ejecución misma del presupuesto. Por lo tanto, si bien se permite
por la Constitución el desequilibrio fiscal dentro de la aprobación del
presupuesto, también es claro que durante su ejecución debe existir el de la
legalidad del gasto a través de la disponibilidad.
Así, considera que
de la integración sistemática de los artículos 345, 346 y 347 se resuelve el
falso dilema planteado por el actor dentro del texto de su demanda, y se
observa que en nada se opone a que existiendo el principio constitucional del
desequilibrio fiscal durante la aprobación del presupuesto, se de el de la
legalidad del gasto a través de la disponibilidad durante su ejecución.
d) Agrega el funcionario interviniente, que la
disponibilidad como manifestación del principio de la legalidad del gasto se
enmarca dentro del principio de la legalidad de la función pública, según el
cual, para el Estado y cada uno de sus servidores sólo está permitido hacer
aquello que la Constitución o la ley faculte expresamente. Es desde este punto
de vista constitucionalmente incompetente el servidor público que ordene
realizar un gasto sin que previamente se haya verificado la disponibilidad presupuestal
respectiva y, en consecuencia, si lo hace, es responsable al tenor del artículo
6o. de la Carta Política.
e) Considera finalmente que la correcta
ejecución presupuestal que no es un fin en sí mismo, sino un mecanismo para
cumplir con los fines sociales del Estado, no tendría lugar si no existiera la
disponibilidad, en la medida en que sin ella se podrían ejecutar sumas por
encima de las presupuestadas en desmedro de otros recursos con los cuales se
sufragarían.
Al analizar la
disposición cuestionada, encuentra el citado interviniente que ella ha
desarrollado lo dispuesto por los artículos 345 y 346 superiores; así, señala
que se ha pretendido evitar que los órganos públicos efectúen gastos sin que
existan recursos que los amparen, y que el gasto público crezca en forma
desproporcionada, dadas las restricciones fiscales por las que atraviesa el
país. De ahí que para adquirir compromisos como en el caso que nos ocupa, del
reconocimiento económico denominado “Prima Técnica”, previamente los
órganos públicos autorizados para reconocerla deben tener la certeza de contar
con los recursos necesarios que les permitan atender en forma oportuna y
adecuada tales gastos.
Concluye afirmando
que la eliminación del certificado de disponibilidad presupuestal, como lo
pretende el actor, además de ser contrario a la Constitución y a la ley
orgánica del presupuesto, conllevaría una crisis fiscal, presupuestal y social,
ya que el Estado no podría garantizar la existencia de recursos para atender lo
relacionado con el reconocimiento de la prima técnica y con cualquier gasto que
pretenda realizar.
V. CONCEPTO
DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION
Mediante oficio No.
726 de agosto 25 de 1995, el señor Procurador General de la Nación (Encargado)
Dr. Orlando Solano Bárcenas envió el concepto de rigor, solicitando a esta
Corporación declarar EXEQUIBLE el parágrafo del artículo 6o. del Decreto
1661 de 1991, por estar ajustado a la Constitución.
Comienza el
representante del Ministerio Público analizando el principio de legalidad y las
fuentes del gasto público consagrados en los artículos 345, 346 y 347 de la
Constitución, para concluir que la exigencia de la disponibilidad presupuestal
que es objeto de cuestionamiento por el actor, hace parte del principio de
legalidad del gasto público, que consiste en no poder efectuar erogación con
cargo al tesoro que no se halle incluída en el presupuesto.
Indica que la
exigencia de disponibilidad presupuestal hace parte del principio de legalidad
del gasto público establecido en las disposiciones mencionadas del ordenamiento
superior, además de los artículos 122, 189, 305 y 315 del mismo estatuto.
Señala que la
disponibilidad debe entenderse como un instrumento mediante el cual se persigue
evitar que el gasto sea realizado por encima del monto máximo autorizado por la
correspondiente ley anual de presupuesto durante su ejecución. Así, expresa que
hay disponibilidad cuando se presenta una diferencia entre el gasto
presupuestado y el realizado, produciéndose un saldo que es una suma disponible,
siendo factible emplearla en la adquisición de nuevos compromisos. Estima que
durante la ejecución del presupuesto en la respectiva vigencia fiscal, se
presentan mayores gastos, lo cual implica que se reduce la disponibilidad sin
que pueda exceder del límite presupuestado definido en la ley anual del
presupuesto.
Así mismo, considera
el señor Procurador (E) que la disponibilidad no es una figura exclusiva del
proceso de ejecución presupuestal de la prima técnica como lo afirma el
demandante, sino que es esencial en el proceso presupuestal, especialmente en
lo atinente a la programación y ejecución respectiva. De ello dan cuenta los
artículos 18 y 49 de la Ley 179 de 1994 que modificó la Ley 38 de 1989
(Orgánica del Presupuesto).
Señala el concepto
fiscal, que los objetivos de la disponibilidad son la protección de los
recursos públicos y facilitar la realización de los fines estatales, que no se
podrían alcanzar si los ordenadores del gasto de las entidades públicas
pudieran ejecutar sumas superiores a las disponibles, constituyéndose en una
garantía para que los recursos incorporados en los presupuestos sean
suficientes para atender los gastos y obligaciones contraídas por el Estado.
Indica el
Procurador, que la disponibilidad, como erróneamente lo sostiene el actor, no
es una obligación estatal porque no depende de su arbitrio sino de variables
económicas. No sería posible a su juicio, efectuar una correcta ejecución
presupuestal si no hay disponibilidad, porque sin ella se ejecutarían partidas
por encima de las presupuestadas en perjuicio de otras que no podrían
efectuarse.
La eliminación de
esta figura sería contraria a las normas constitucionales, en virtud de que lo
exigido en el parágrafo del artículo 6o. del Decreto 1661 de 1991 que es un
desarrollo de lo previsto en los artículos 345 y 346 superiores y ocasionaría
problemas de orden fiscal, presupuestal y social, porque el Estado no tendría
los recursos indispensables para atender sus compromisos y obligaciones, como
por ejemplo, pagar la prima técnica a los servidores públicos que tengan
derecho a ella.
Considera que se
equivoca el demandante al opinar que la aparente contradicción que se presenta
entre los principios de desequilibrio presupuestal (art. 347 CP.) y el de
legalidad del gasto público (art. 345 CP.), propicia la realización de gastos
sin tener disponibilidad presupuestal, ya que ella se desvirtúa por cuanto el
desequilibrio presupuestal puede existir cuando se aprueba la correspondiente
ley anual de presupuesto, pero debe estar eliminado al ejecutarlo.
Con fundamento en
estas consideraciones, el representante del Ministerio Público solicita a la
Corte declarar exequible el parágrafo acusado, ya que lejos de vulnerar la
Constitución, desarrolla lo prescrito en los preceptos 345, 346 y 347 en cuanto
hace referencia con el principio de desequilibrio presupuestal al aprobar el
presupuesto y el de legalidad del gasto público, por medio de la disponibilidad
presupuestal durante su ejecución.
Finalmente, destaca
que los servidores públicos que efectúen gastos sin existir la disponibilidad
presupuestal, se harán acreedores a responsabilidad personal y pecuniaria por
dicha omisión.
VI.    CONSIDERACIONES
DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
Primera.    Competencia.
En virtud de lo
dispuesto en el artículo 241, numeral 5o. de la Carta Política, la Corte
Constitucional es competente para decidir definitivamente sobre la demanda de
inconstitucionalidad formulada contra el parágrafo del artículo 6o. del
Decreto-Ley 1661 de 1991, por tratarse de un decreto con fuerza de ley dictado
por el Gobierno Nacional con fundamento en el artículo 150 numeral 10 de la
Constitución Política, y dentro de la oportunidad señalada en el mismo.
Segunda.   Problema Jurídico.
Observa la Corte que
el cargo que se formula, se dirige a que se declare la inconstitucionalidad del
parágrafo del artículo 6o. del Decreto 1661 de 1991, por la presunta
vulneración de los artículos 2o., 25 y 53 de la Carta Política, pues a juicio
del actor, supedita el derecho de acceder a la Prima Técnica a la previa
expedición del respectivo certificado de disponibilidad presupuestal, así como
de una viabilidad presupuestal que es obligación del Estado proveerla,
desconociendo el fin esencial del Estado, que es garantizar los derechos de los
ciudadanos.
En criterio del
demandante, el Estado debe proveer los recursos fiscales necesarios para
cumplir con las obligaciones laborales contraídas en normas que por estar
vigentes, contienen toda su fuerza vinculante obligatoria, sin que le sea dable
legalmente al Gobierno acudir a que mediante la expedición de un decreto como
el acusado, se desconozcan la ley, y los derechos constitucionales de las
personas.
Por lo tanto, estima
que el parágrafo demandado quebranta el artículo 53 de la Carta Política que
consagra como principio fundamental “el de la remuneración mínima vital y
proporcional a la cantidad y calidad del trabajo”, bases sobre las cuales
se otorga la prima técnica. De esa manera, señala, “se otorga el derecho a
quienes demuestren una cantidad y calidad de trabajo tal, que merecen el
reconocimiento y estímulo dinerario del Estado. Por tal motivo, indica que al
hacer nugatorio el derecho como ha quedado demostrado, la norma acusada viola
igualmente el ordenamiento superior”.
Tercera.    Disponibilidad presupuestal y el
principio de legalidad del gasto público.
3.1
La
Carta Política de 1991 y los principios enunciados. Su desarrollo
jurisprudencial.
Dentro de los
principios que consagra el Título XII de la Constitución Política de 1991, se
destacan aquellos que se enuncian en los artículos 345 a 352, y que hacen parte
del Capítulo 3o. sobre el Presupuesto, los cuales constituyen su núcleo
esencial en esta materia.
El artículo 345 de
la Constitución Política dispone que:
"ARTICULO 345. En tiempo de paz no se podrá percibir
contribución o impuesto que no figure en el presupuesto de rentas, ni hacer
erogación con cargo al Tesoro que no se halle incluída en el de gastos.
Tampoco podrá hacerse ningún gasto público
que no haya sido decretado por el Congreso, por las asambleas departamentales,
o por los concejos distritales o municipales, ni transferir crédito alguno a
objeto no previsto en el respectivo presupuesto."
En esta disposición,
se consagra el principio de la legalidad del gasto público, y tal como lo ha
sostenido esta Corte[1],
este precepto no es otra cosa que la concreción en el campo fiscal del
principio de legalidad de la actuación pública en general, fundamento del Estado
de Derecho, el cual encuentra sus bases constitucionales en los artículos 1°,
3°, 121 y 122 de la Carta Política.
El tema materia de
examen constitucional que se plantea en esta oportunidad, no es nuevo. En
efecto, es pertinente reiterar en relación con el principio de legalidad, la
jurisprudencia de esta Corporación[2],
la cual en sentencia No. C-050 de 1994, expresó lo siguiente:
“La previsión que el legislador consagra,
consistente en señalar que no podrá efectuarse gasto alguno cuyos recursos no
se encuentren incorporados en el presupuesto del Banco de la República, reflejo
del principio que igualmente rige para el presupuesto general de la Nación, es
consecuencia obligada del mandato constitucional que dicta la observancia
del principio de legalidad preexistente, necesario para que haya claridad y
orden en materia del gasto. Con razón, puede observarse que esta
normativa es de la incumbencia del legislador, en cuanto a este compete
preservar el equilibrio macroeconómico y tutelar el interés general” (negrillas
y subrayas fuera de texto).
Así mismo, ha
sostenido sobre el particular esta Corporación, que[3]:
"El proceso presupuestal que
rige para el conjunto de las entidades públicas se inspira en el principio de
legalidad, de profunda raigambre democrática, en cuya virtud se
reserva a un órgano de representación popular la decisión final sobre el
universo de los egresos e ingresos estatales. Asimismo la racionalidad,
eficacia y responsabilidad inherentes a la función pública, demandan que el
recaudo y aplicación de los dineros del erario se manejen de acuerdo con reglas
y procedimientos predeterminados y controlables.
(...)
Empero, una condición elemental que la
administración debe acatar en lo que atañe a la ejecución del gasto es la de
sujetarse a las normas presupuestales tanto constitucionales como legales, lo
que de suyo no implica desmedro a los derechos de los trabajadores” (negrillas y subrayas fuera de texto).
Por su parte,
respecto a las fuentes del gasto público, conviene transcribir lo que al efecto
disponen los preceptos constitucionales sobre la materia.
El artículo 346 de
la Carta Política señala:
“El Gobierno formulará anualmente el
Presupuesto de Rentas y Ley de apropiaciones que deberá corresponder al Plan
Nacional de Desarrollo y lo presentará al Congreso, dentro de los primeros diez
días de cada legislatura.
En la Ley de Apropiaciones no podrá
incluirse partida alguna que no corresponda a un crédito judicialmente
reconocido, o a un gasto decretado conforme a la ley anterior, o a uno
propuesto por el Gobierno para atender debidamente el funcionamiento de las
ramas del poder público, o al servicio de la deuda, o destinado a dar
cumplimiento al Plan Nacional de Desarrollo.
Las comisiones de asuntos económicos de las
dos cámaras deliberarán en forma conjunta para dar primer debate al proyecto de
Presupuesto de Rentas y Ley de apropiaciones”.
Por su parte, el
artículo 347 ibídem establece:
“El proyecto de ley de apropiaciones deberá
contener la totalidad de los gastos que el Estado pretenda realizar durante la
vigencia fiscal respectiva. Si los ingresos legalmente autorizados no fueron
suficientes para atender los gastos proyectados, el Gobierno propondrá, por
separado, ante las mismas comisiones que estudian el proyecto de ley del
presupuesto, la creación de nuevas rentas o la modificación de las existentes
para financiar el monto de gastos contemplados.
El presupuesto podrá aprobarse sin que se
hubiere perfeccionado el proyecto de ley referente a los recursos adicionales,
cuyo trámite podrá continuar en curso en el período legislativo siguiente”.
Finalmente, el
artículo 352 de la misma Carta prescribe:
“Además de lo señalado en esta Constitución,
la Ley Orgánica del Presupuesto regulará lo correspondiente a la
programación, aprobación, modificación, ejecución de los presupuestos de la
Nación, de las entidades territoriales y de los entes descentralizados de
cualquier nivel administrativo, y su coordinación con el Plan Nacional de
Desarrollo, así como también la capacidad de los organismos y entidades
estatales para contratar” (negrillas y subrayas fuera de texto).
Del contenido de las
normas transcritas, resulta clara la remisión que hizo el constituyente al
legislador para regular lo concerniente con el presupuesto nacional -central y
descentralizado- y los presupuestos territoriales. Esta disposición es
concordante con el artículo 151 de la Carta, que reitera la atribución del
Congreso de la República para dictar el Estatuto Orgánico de Presupuesto.
En relación con la
exigencia de disponibilidad presupuestal, ella hace parte del principio de
legalidad del gasto público, establecido en los artículos 345, 346 y 347 de la
Constitución Política, anteriormente transcritos, la disponibilidad se concibe
como un instrumento mediante el cual se busca prevenir o evitar que el gasto
sea realizado por encima del monto máximo autorizado por la correspondiente ley
anual de presupuesto durante su ejecución. Así entonces, habrá disponibilidad
cuando exista una diferencia entre el gasto presupuestado y el realizado,
produciéndose un saldo que equivale a una suma disponible que puede ser
utilizada para la adquisición de nuevos compromisos.
Sobre el particular,
conviene reiterar igualmente, lo ya expresado por esta Corporación en la
Sentencia No. C-308 de 1994. MP. Dr. Antonio Barrera Carbonell, donde se
afirmó:
“En virtud del principio de legalidad, la
destinación de recursos públicos a objetivos no previstos por la ley es
contraria a derecho y no puede cumplirse por ningún organismo o persona que  administre
recursos públicos, y mucho menos por personas privadas que los administren como
colaboradores del Estado. El principio de legalidad es demasiado
inflexible para condescender con el manejo a discreción de los recursos
públicos, bien sea por las autoridades oficiales o por los particulares”
(negrillas y subrayas fuera de texto).
Así mismo, la Corte
Constitucional en Sentencia No. C-357 de 1994, MP. Dr. Jorge Arango Mejía,
expresó acerca de este mismo tema lo siguiente:
“Bien sabido es que la modificación del
Presupuesto que supone el aumento de las apropiaciones, es decir, la apertura
de créditos adicionales, sólo puede hacerla el Congreso, a partir de la
vigencia de la actual Constitución. Ya no tiene el Ejecutivo la posibilidad de
reformar el Presupuesto, en épocas de normalidad. La Corte aceptó la
modificación por decreto legislativo, dictado durante los estados de excepción.
Pero, se repite, en tiempo de normalidad la reforma del Presupuesto sólo
corresponde al Congreso. Han desaparecido, pues, los créditos
adicionales por decreto, en tiempo de normalidad.... Si el Gobierno
pretende aumentar las apropiaciones presupuestales con el fin previsto en el
artículo 71, deberá acudir al Congreso, para que se modifique el Presupuesto,
mediante la apertura de los créditos adicionales que sean necesarios”
(negrillas y subrayas fuera de texto).
De conformidad con
lo anterior, la disponibilidad presupuestal constituye un elemento que permite
que el principio de legalidad, dentro de un análisis sistemático, consagrado
dentro del sistema presupuestal colombiano, pueda cumplirse y hacerse efectivo.
Dentro de la
Constitución Política de 1991 se encuentran algunas normas que disponen la
necesidad de tener en cuenta el concepto de disponibilidad presupuestal. Así
por ejemplo, el artículo 122 superior establece que no puede haber empleo
público que no tenga funciones detalladas en la ley o reglamento y que para
proveer los de carácter remunerado se requiere que estén contemplados en la
respectiva planta y previstos sus emolumentos en el presupuesto correspondiente.
A su vez, el
artículo 189 al establecer las funciones del Presidente de la República,
establece que el Gobierno no puede crear con cargo al Tesoro, obligaciones que
excedan el monto global fijado por el respectivo servicio en la ley de apropiaciones.
Y los artículos 305
y 315 de la Constitución, que prohiben tanto a los gobernadores como a los
alcaldes, crear obligaciones con cargo al Tesoro que excedan del monto global
fijado, ya sea para el respectivo servicio o para gastos de personal en el
presupuesto inicialmente aprobado.
Estas normas dejan
claro entonces, que el concepto de disponibilidad que constituye el instrumento
protector del principio de la legalidad del gasto se encuentra generalizado
dentro de todo el sistema presupuestal colombiano, de modo que cualquier ley que
se expida en la materia debe sujetarse al mismo.
No solo la sujeción
a las normas constitucionales (art. 345 y 346) es clara, sino que también lo es
el sometimiento a lo dispuesto por el Estatuto Orgánico del Presupuesto en las
normas ya enunciadas, dado el carácter cuasi-constitucional de que la misma
Carta (artículo 352) la ha dotado convirtiéndola en instrumento esencial del
sistema presupuestal colombiano, al disponer que se someterán a ella todos los
presupuestos: el nacional, los de las entidades territoriales y los que
elaboran los entes descentralizados de cualquier nivel.
La Ley Orgánica de
Presupuesto condiciona la expedición de leyes sobre la materia que ella trata,
de modo tal que sus prescripciones han sido elevadas a un rango
cuasi-constitucional, y una vulneración o desconocimiento de lo que ella
contempla en materia de procedimiento y principios por parte de las leyes
presupuestales ordinarias, acarrea su inconstitucionalidad.
3.2
Desarrollo
de los principios constitucionales de la legalidad y de la disponibilidad de
recursos.
La Ley 179 de 1994
que introdujo algunas modificaciones a la Ley 38 de 1989 (Estatuto Orgánico del
Presupuesto), consagra y desarrolla en varias de sus disposiciones, los
principios constitucionales de legalidad y disponibilidad de recursos: así por
ejemplo, el artículo 18 ibídem establece que: "Los gastos autorizados
por leyes preexistentes a la presentación del proyecto anual del Presupuesto
General de la Nación, serán incorporados a éste, de acuerdo con la disponibilidad
de recursos y a las prioridades del Gobierno..." (Subrayas
fuera de texto).
Igualmente, el
artículo 20 del mismo estatuto indica que al preparar anualmente el
presupuesto, "El Gobierno tendrá en cuenta la disponibilidad de
recursos y los principios presupuestales para la determinación de los gastos
que se pretendan incluir en el proyecto de presupuesto."
También el artículo
35 ibídem, alude al concepto de disponibilidad cuando indica: "La
disponibilidad de los ingresos de la Nación para abrir los créditos adicionales
al presupuesto será certificada por el Contador General."
Finalmente,
encontramos en el artículo 49 ibídem una norma que generaliza la exigencia de
este requisito para todos los actos administrativos, cuando dispone que:
"Todos los actos administrativos
que afecten las apropiaciones presupuestales deberán contar con certificados de
disponibilidad previos que garanticen la existencia de apropiación
suficiente para atender estos gastos (...).
En consecuencia, ninguna autoridad puede
contraer obligaciones sobre apropiaciones inexistentes o en exceso del saldo
disponibles, o sin la autorización previa del CONFIS o por quien éste delegue,
para comprometer vigencias futuras y la adquisición de compromisos con cargo a
los recursos del crédito autorizados.
Para las modificaciones a la planta de
personal de los órganos que conforman el Presupuesto General de la Nación, que
impliquen incremento en los costos actuales, será requisito esencial y previo
la obtención de un certificado de viabilidad presupuestal, expedido por
la Dirección General del Presupuesto Nacional en que se garantice la
posibilidad de atender estas modificaciones” (negrillas y subrayas
fuera de texto).
Y agrega la misma
disposición en su inciso final, que cualquier compromiso que se adquiera con
violación de estos preceptos, creará responsabilidad personal y pecuniaria a
cargo de quien asuma dichas obligaciones.
Por otra parte, la
Ley 31 de 1992 que regula lo atinente al Banco de la República, contiene una
norma que refleja este principio imperante en el presupuesto general de la
Nación, cual es el artículo 27 numeral 3o., según el cual, no puede
efectuarse gasto alguno cuyos recursos no se encuentren incorporados en el
Presupuesto, que periódicamente deberá aprobar la Junta Directiva, a
iniciativa del Gerente General (ver sentencia No. C-050 de 1994, Sala Plena de
la Corte Constitucional).
En razón a lo
anterior, es que tanto constitucional como legalmente se exige la  observancia
del principio de legalidad preexistente, necesario para que haya claridad y
orden en materia del gasto. Es así como este tipo de regulaciones son de
competencia del legislador, autoridad a la cual le corresponde preservar el
equilibrio macroeconómico y tutelar el interés general, lo cual no sería
posible si se decretaran gastos no contemplados en el presupuesto.
La disponibilidad
constitucional y legalmente consagrada, constituye pues, un principio
fundamental del sistema presupuestal colombiano al cual deben sujetarse las
normas sobre el presupuesto, que es lo que precisamente hace el parágrafo
acusado, cuando exige previamente al otorgamiento de la prima técnica, la
expedición del certificado de disponibilidad presupuestal.
Cuarta.     Examen del cargo.
Estima la Corte que
cuando el parágrafo acusado establece como requisito indispensable para otorgar
la prima técnica, la exigencia de que haya disponibilidad presupuestal, lejos
de violar la Constitución Política, lo que está es precisamente desarrollando
las normas que rigen el sistema presupuestal, especialmente los artículos 345 y
346, así como ajustándose a las previsiones ya anotadas del Estatuto Orgánico
del Presupuesto.
Según se anotó en el
acápite respectivo, el requisito de la disponibilidad presupuestal hace parte
esencial del principio constitucional de legalidad del gasto público, cuyo
fundamento es que no se pueden efectuar erogaciones con cargo al Tesoro que no
se hallen incluídas en el presupuesto -artículos 345, 346 y 347 CP., y artículos
18 y 49 de la Ley 179 de 1994, que modificó la Ley 38 de 1989-.
Como lo anotara el
Procurador General de la Nación (E), los objetivos de la disponibilidad son la
protección de los recursos públicos para facilitar la realización de los fines
estatales, los cuales no se podrían alcanzar si los ordenadores del gasto de
las entidades públicas pudieran ejecutar sumas superiores a las disponibles,
constituyéndose en una garantía para que los recursos incorporados en los
presupuestos sean suficientes para atender los gastos y obligaciones contraídas
por el Estado. No sería posible entonces efectuar una correcta ejecución
presupuestal si no hay disponibilidad, porque sin ella se ejecutarían partidas
por encima de las presupuestadas, en perjuicio de otras que no podrían
efectuarse. El objetivo de la norma no es otro que garantizar el pago de la
prima técnica a que hace referencia el decreto parcialmente acusado.
Además de ello, es
pertinente subrayar que al condicionar como lo hace el parágrafo acusado, el
pago de la prima técnica a la previa expedición del respectivo certificado de
disponibilidad presupuestal, se aviene a lo dispuesto en el artículo 121 del
Estatuto Fundamental que consagra el principio de la legalidad de la función
pública, en cuanto ninguna autoridad del Estado podrá ejercer funciones
distintas de las que le atribuyen la Constitución y la ley, que son
precisamente las que establecen esta condición, ya que de hacerlo, tendrán que
responder en los términos del artículo 6o. superior y el inciso 5o. del
artículo 49 de la Ley 179 de 1994, modificatoria del Estatuto Orgánico del
Presupuesto (Ley 38 de 1989), que disponen que los servidores públicos son
responsables por infringir la Constitución y las leyes, y por omisión o
extralimitación en el ejercicio de sus funciones.
En este sentido,
comparte la Corte las apreciaciones del apoderado del Ministerio de Hacienda,
según las cuales, para adquirir compromisos como el del reconocimiento de la
prima técnica, es indispensable que previamente los órganos publicos
autorizados para ello tengan la seguridad de contar con los recursos
necesarios, o sea, la disponibilidad presupuestal que les permita atender en
forma oportuna y adecuada tales gastos.
De esa forma, el
certificado de que trata el parágrafo acusado, tiene como fundamento jurídico,
asegurar la existencia de recursos para el reconocimiento de la prima técnica,
con lo que se hacen efectivos los principios superiores de legalidad y de la
disponibilidad presupuestal.
Por lo tanto, al
exigirse el certificado de disponibilidad presupuestal, en el caso de la prima
técnica, no resultan vulneradas las normas constitucionales, ya que si bien
ésta se traduce en un reconocimiento económico con el cumplimiento de los
requisitos legales pertinentes, debe sujetarse a las normas presupuestales
tanto constitucionales como legales anteriormente citadas, sin que ello
implique tampoco desmedro o desconocimiento del derecho de sus beneficiarios a
percibirlo.
Cabe advertir
finalmente, que de conformidad con lo señalado en el literal c) del artículo
6o. del decreto materia de examen constitucional, cuando el candidato cumple
con los requisitos respectivos, el Jefe del organismo está en la obligación de
proferir en todo caso, la correspondiente resolución de asignación de prima
técnica; desde luego que el pago solamente puede hacerse efectivo en los
términos del parágrafo demandado, previa la expedición del certificado de
disponibilidad presupuestal, de acuerdo con lo expuesto en esta providencia.
Quinta.     Conclusión sobre la exequibilidad
del parágrafo demandado.
Las anteriores
consideraciones llevan a la Sala Plena de la Corte Constitucional a concluir
que el parágrafo del artículo 6o. del Decreto 1661 de 1991, al establecer como
condición para el otorgamiento de la prima técnica (lo que debe entenderse como
el pago de ésta), el certificado de disponibilidad presupuestal, lejos de
vulnerar nuestro ordenamiento constitucional en las normas invocadas por el
actor, lo desarrolla, ajustándose no sólo a sus previsiones -artículos 345, 346
y 347-, sino también a las que la ley establece para el sistema presupuestal.
VII.        DECISION.
En mérito de lo
expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, oído el concepto del señor
Procurador General de la Nación (E), y cumplidos como lo están los trámites
previstos en el Decreto 2067 de 1991, administrando justicia en nombre del
pueblo y por mandato de la Constitución,
R E S U E L V E :
Declarar EXEQUIBLE el parágrafo del artículo
6o. del Decreto 1661 de 1991 por estar ajustado a la Constitución Política.
Cópiese,
comuníquese, notifíquese, publíquese, cópiese, insértese en la Gaceta de la
Corte Constitucional y archívese el expediente.
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Presidente
JORGE ARANGO MEJIA
Magistrado
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
HERNANDO
HERRERA VERGARA
Magistrado
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1]              Cfr. Corte Constitucional. Sala Plena. Sentencia
C-073 de 1993
[2] Cfr. Corte Constitucional. Sentencia No. C-050 de 1994. MP. Dr.
Hernando Herrera Vergara,
[3]              Cfr.Corte Constitucional Sala Plena Sentencia C-555
de 1993