T-182-14
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia T-182/14
INDEXACION DE
LA PRIMERA MESADA PENSIONAL-Caso en que Gobernación niega el reconocimiento y
pago de la indexación de la primera mesada pensional, bajo el argumento de que
el mismo día en que al actor se le notificó el reconocimiento de su pensión de
vejez, empezó a percibir su mesada pensional
ACCION DE
TUTELA PARA RECONOCIMIENTO DE DERECHOS PENSIONALES-Procedencia
excepcional
El medio judicial idóneo
para resolver las controversias relacionadas con el reconocimiento de las
prestaciones sociales, específicamente en lo concerniente a las pensiones, no
es la acción de tutela. Al tratarse de derechos litigiosos de naturaleza legal,
la competencia que prevalece para resolver dicho tipo de conflictos, es la
justicia laboral o la contenciosa administrativa según el caso, pues de tal
manera lo establece el ordenamiento jurídico.
DERECHO A LA INDEXACION
DE LA PRIMERA MESADA PENSIONAL-Alcance
La indexación es uno de
los mecanismos mediante los cuales se afronta el fenómeno de la inflación en el
ámbito de las obligaciones dinerarias, entre otras de las laborales, pues los
efectos de dicho fenómeno producen una pérdida de la capacidad adquisitiva de
la moneda. Para llevar a cabo la actualización de los valores, se recurre a
diversos instrumentos que permiten la revisión y corrección periódica de las
obligaciones debidas. Entre dichos mecanismos se encuentra la indexación de la
primera mesada pensional. Así, la
Ley 100 de 1993 consagra el derecho al mantenimiento del poder adquisitivo de
las pensiones. Esta normatividad,
en su artículo 21, prevé la actualización del ingreso base para la liquidación
de las pensiones de vejez, de invalidez y de sobrevivientes, con base en la
variación del índice de precios al consumidor, según certificación que expida
el DANE.
INDEXACION DE
LA PRIMERA MESADA PENSIONAL COMO DERECHO CONSTITUCIONAL DE CARACTER UNIVERSAL-Reiteración de
jurisprudencia
La indexación pensional
es un derecho universal, pues no existiría razón alguna para dar un trato
diferenciado a las personas que consolidaron su situación pensional bajo la
Carta Política anterior, cuando también ellas se ven perjudicadas en su mínimo
vital, al recibir una suma significativamente inferior a la que percibieron
inicialmente y a la que recibieron durante su vida laboral activa.
DERECHO A LA INDEXACION Y
CONTABILIZACION DEL TERMINO DE PRESCRIPCION-Precedente fijado en sentencias SU.1073/12
y SU.131/13
MEDIO DE DEFENSA JUDICIAL NO
IDONEO E INEFICAZ-Procedencia de tutela para protección del derecho fundamental a la
primera mesada pensional
INDEXACION DE
LA PRIMERA MESADA PENSIONAL-Orden a Gobernación reconocer y pagar indexación
de la primera mesada pensional y ordenar el pago retroactivo de las mesadas
atrasadas
Referencia: Expediente T- 4.118.045
Acción de tutela instaurada por Gelhassio
Gallego Marín contra Gobernación
del Valle del Cauca.
Derecho Fundamental invocado: seguridad
social
Tema: Indexación pensional.
Problema jurídico: Corresponde a la
Corte Constitucional determinar si la
Gobernación del Valle del Cauca violó el derecho fundamental a la seguridad
social del señor Gelhassio Gallego Marín por no haberle reconocido ni pagado la
indexación de la primera mesada pensional.
Magistrado Ponente:
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Bogotá D.C.,  veintisiete (27) de marzo de dos mil
catorce (2014)
La Sala Séptima de Revisión de Tutelas de la
Corte Constitucional, conformada por los
magistrados Alberto Rojas Ríos, Luis Ernesto Vargas Silva y Jorge Ignacio
Pretelt Chaljub -quien la preside-, en ejercicio de sus competencias
constitucionales y legales, y específicamente las previstas en los artículos 86
y 241 numeral 9° de la
Constitución Política, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
En el proceso de revisión de la
Sentencia dictada el 30 de agosto de 2013 por el Tribunal Superior de Cali
Sala Laboral, que confirmó la sentencia del 11 de julio del mismo año,
proferida por el Juzgado Octavo Laboral del Circuito de Cali, la cual resolvió
declarar improcedente la acción de tutela interpuesta por por Gelhassio Gallego Marín contra la
Gobernación del Valle del Cauca.
Conforme a lo consagrado en los artículos 86 de la
Constitución Política y 33 del Decreto 2591 de 1991, la
Sala de Selección número 7 de la
Corte Constitucional eligió, para efectos de su revisión, el asunto de la
referencia.
De acuerdo con el artículo 34 del Decreto 2591, esta
Sala de Revisión procede a dictar la sentencia correspondiente.
1.
ANTECEDENTES
1.1.
SOLICITUD
El señor Gelhasso Gallego Marín, quien
cuenta con 91 años, presentó acción de tutela contra la
Gobernación del Valle del Cauca, por estimar vulnerado su
derecho fundamental a la seguridad social. En consecuencia, solicita al juez
ordenar a la demandada el reconocimiento y pago de la indexación de la primera
mesada de la pensión reconocida desde el año 1977.
1.2.
HECHOS
1.2.1.  El accionante prestó sus servicios en la
Gobernación del Departamento del Valle del Cauca desde el 5 de
noviembre de 1948 y se retiró el 31 de diciembre de 1975, recibiendo como
último salario el valor de 3. 454.16 pesos.
1.2.2.  Posteriormente, el actor fue pensionado por tal
entidad, mediante la resolución No. 0621 del 3 de marzo de 1977.
1.2.3.  Indica que a la primera mesada que recibió no se le
aplicó la indexación pensional.
1.2.4.  Aduce que el 22 de marzo de 2013 presentó derecho de
petición a la Gobernación del Valle del Cauca, solicitando el
reconocimiento y pago de la indexación de la primera mesada.
1.2.5.  Mediante oficio APS No. 0348 del 3 de abril de 2013,
le fue negada la solicitud bajo el argumento de que el día en el que se le
notificó al actor el reconocimiento de su pensión, empezó a recibir su mesada
pensional, por un valor de $2.590.62 pesos, sin que se constituyera un pago
retardado que hiciera necesario aplicarle la indexación,  ante lo cual el
accionante afirma que interpuso recurso de apelación, resuelto nuevamente de
manera negativa.
1.3.
TRASLADO Y
CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA
Recibida la
solicitud de tutela, el Juzgado Octavo Laboral del Circuito de Cali, mediante Auto
del 3 de julio de 2013, la admitió y ordenó vincular, en calidad de autoridades
accionadas a la Gobernación del Valle del Cauca para pronunciarse
sobre los hechos relatados en la demanda.
1.3.1.  Contestación de La
Gobernación del Valle del Cauca.
La accionada manifestó que si el accionante
se encontraba inconforme con la negativa a la indexación de su primera mesada
pensional, debió haber recurrido ante la jurisdicción contencioso administrativa
por medio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho. Afirma que en
este caso, la tutela es improcedente dado su carácter residual y subsidiario.
1.4.
DECISIONES
JUDICIALES
1.4.1.  Decisión de Primera Instancia
Mediante sentencia del 11 de julio de 2013,
el Juzgado Octavo Laboral del Circuito de Cali, decidió negar la acción de
tutela por considerarla improcedente, pues afirmó que el accionante no acudió
al mecanismo judicial ordinario de defensa judicial con el fin de obtener el
reconocimiento de la indexación de la primera mesada. Indicó que el afectado efectivamente
cuenta con las acciones judiciales ordinarias, siendo ese el escenario propicio
para reclamar sus derechos y para que se defina la controversia. Adicionalmente,
manifestó que no se acreditaron las condiciones materiales que justifiquen la
protección por vía de tutela, como lo son la condición de persona de avanzada
edad y la afectación de derechos fundamentales. Concluyó finalmente que por lo
anterior, el accionante no cumple con las condiciones necesarias para pretender
la indexación pensional mediante acción de tutela
1.4.2.  Impugnación del Fallo de Primera Instancia
El 17 de julio de 2013, el señor Gelhassio
Gallego Marín presentó escrito de impugnación alegando que el derecho a la
indexación a la primera mesada pensional también tiene sustento en el principio
de favorabilidad laboral contenido en el artículo 53 de la
Constitución Política. Afirmó que este derecho debe ser reconocido inclusive a
las personas que adquirieron el derecho a la pensión antes de 1991, por cuanto
el fenómeno inflacionario afecta a todos por igual. Indicó que en la decisión
tomada no se tuvo en cuenta lo establecido por la sentencia SU- 1073 de 2012[1],
la cual considera le concede el derecho sin necesidad de agotar el
procedimiento ordinario de la demanda.
1.4.3.  Decisión de Segunda Instancia
Mediante sentencia del 30 de agosto de
2013, el Tribunal Superior de Cali, Sala Laboral, decidió confirmar la
sentencia del 11 de julio de 2013 proferida por el Juzgado Octavo Laboral del
Circuito de Cali., por considerar que no se acreditaron, a primera vista, las
condiciones materiales para acceder a las pretensiones del demandante.
Además de lo anterior, mediante auto de
sustanciación  No. 547 del 21 de agosto de 2013, ordenó oficiar a la
Gobernación del Valle del Cauca para que informara lo siguiente:
a)
“¿Cuáles son los
salarios del último año de servicios del señor Luis Gelhassio Galllego Marín?
b)
¿Cuándo fue el
retiro definitivo del señor Luis Gelhassio Gallego Marín?
c)
¿Cuál es la
fecha exacta en que el señor  Luis Gelhassio Gallego Marín empezó a percibir la
mesada pensional?”
A dichos interrogantes, la entidad accionada
respondió que los salarios del actor dentro del último año de servicios, es
decir desde el 01 de septiembre de 1975 hasta el 31 de diciembre de 1976, era
de $3.150,00 en 1975 y de $3.780,00 en 1976[2].
En cuanto a la fecha de retiro y la mesada
pensional, se envió al Tribunal Resolución 0621 del 24 de junio de 1976[3],
en la cual se declara que el valor de la pensión se pagará a partir de la fecha
en que le beneficiario demuestre su retiro definitivo. Sin embargo, no se
menciona de manera específica, ni la fecha del retiro, ni la fecha de la
primera mesada pensional.
Por lo anterior, se consideró que al no
estar acreditada la fecha exacta de retiro, entrar a reconocer la indexación de
la primera mesada pensional es partir de supuestos y no de evidencias.
1.5.
PRUEBAS QUE
OBRAN EN EL EXPEDIENTE
1.5.1.  Copia de la
Resolución ASP No.0348, del 3 abril 2013, mediante la cual la accionada niega
el reconocimiento y pago de la indexación pensional a Gelhassio Gallego
Marín[4].
1.5.2.  Copia del recurso de apelación, presentado el 24 de
abril de 2013,  contra la resolución ASP No. 0348 [5]del 3 de abril
de 2013.
1.5.3.  Copia de la
Resolución 001 del 12 de junio  de 2013, por medio de la cual se resuelve el
recurso de apelación interpuesto el 24 de abril de 2013[6].
1.5.4.  Copia de la certificación de la
Gobernación del Valle del Cauca, en la cual se informa acerca del salario
percibido por el accionante en el último año de servicios prestados[7].
1.5.5.  Copia de la
Resolución 0621 de mayo 3 de  1976, mediante la cual se reconoce y autoriza el
pago de la pensión de jubilación al accionante[8].
1.5.6.  Comunicación de la
Gobernación del Valle del Cauca del 5 de marzo de 2014, mediante la cual se le
informó a esta Corporación la fecha hasta la cual el accionante prestó sus
servicios y el día en el cual el actor empezó a recibir su mesada pensional.
2.       CONSIDERACIONES DE LA
CORTE
2.1.
COMPETENCIA
Con base en las facultades conferidas por
los artículos 86 y 241, numeral 9°, de la
Constitución, la Sala Séptima de Revisión de Tutelas de la
Corte Constitucional es competente para revisar los fallos de tutela
adoptados en el proceso de la referencia.
2.2.
PROBLEMA
JURÍDICO
En atención a lo expuesto, corresponde a la
Corte Constitucional determinar si la
Gobernación del Valle del Cauca vulneró el derecho fundamental a la seguridad
social de Gelhassio Gallego Marín al negarle el reconocimiento y pago de
la indexación de la primera mesada pensional, bajo el argumento de que el mismo
día en que al actor se le notificó el reconocimiento de su pensión de vejez,
empezó a percibir su mesada pensional, por lo que no existió un pago retardado
de la misma, y por tanto, no se configuró el derecho a la indexación
mencionada.
Con el fin de dar solución al problema
jurídico planteado, la Sala entrará a estudiar los siguientes temas: primero,
la procedibilidad excepcional de la acción de tutela para resolver conflictos
de reconocimiento o pago de derechos pensionales, y segundo, el derecho
a mantener el poder adquisitivo de las pensiones, el denominado derecho a la
indexación de la primera mesada pensional y su exigibilidad.
Posteriormente, con base en dichos
presupuestos, abordará el caso concreto.
2.3.
PROCEDIBILIDAD EXCEPCIONAL DE LA
ACCIÓN DE TUTELA PARA RESOLVER LOS CONFLICTOS DE RECONOCIMIENTO O PAGO DE DERECHOS
PENSIONALES. -Reiteración de Jurisprudencia-
Como lo establece el artículo 86 de la
Constitución Política, la
finalidad para la cual fue concebida la acción de tutela, es la protección
inmediata de los derechos fundamentales de las personas ante la vulneración o
amenaza generada por las autoridades públicas o, en ciertos casos, por los particulares,
teniendo un  carácter excepcional, subsidiario y residual.
En la
Sentencia T-660 de 1999[9],
se establece que con el ejercicio de la acción de tutela, no es viable que se
resuelvan asuntos cuya discusión plantea una controversia por fuera del ámbito
constitucional. Además, se  precisa que resulta ajeno a la competencia de los
jueces de tutela, entrar a fallar sobre los conflictos jurídicos que surjan
alrededor del reconocimiento u orden de pago de una prestación social, por
cuanto para ello, existen las respectivas instancias, procedimientos y medios
judiciales establecidos por la ley.
En efecto, de conformidad con la providencia
citada, el medio judicial idóneo para resolver las controversias relacionadas
con el reconocimiento de las prestaciones sociales, específicamente en lo
concerniente a las pensiones, no es la acción de tutela[10].
Así como se señaló en la sentencia T-1089
de 2005[11],
y tal como lo ha precisado la jurisprudencia constitucional en diferentes
providencias[12],
la acción de tutela, no
procede, en principio, para obtener el reconocimiento de derechos pensionales,
ya que al tratarse de derechos litigiosos de naturaleza legal, la competencia
que prevalece para resolver dicho tipo de conflictos, es la justicia laboral o
la contenciosa administrativa según el caso, pues de tal manera lo establece el
ordenamiento jurídico. Por lo anterior, las autoridades mencionadas, son las
llamadas a garantizar el ejercicio de los nombrados derechos cuando se
demuestre su amenaza o violación.
Lo anterior se encuentra fundamentado en el
carácter excepcional, subsidiario y residual del mecanismo de la acción de
tutela, tal y como lo establece el artículo 86 de la
Constitución Política[13].
Como lo ha señalado la jurisprudencia de esta Corporación, negar lo anterior
sería desnaturalizar “…la esencia y finalidad de la acción de tutela como
mecanismo de protección especial pero extraordinario de los derechos
fundamentales de las personas y se ignoraría la índole preventiva de la labor
de los jueces de tutela frente a la amenaza o vulneración de dichos derechos
que les impide dictar órdenes declarativas de derechos litigiosos de
competencia de otras jurisdicciones.”[14]
De igual manera, en la
Sentencia T-660 de 1999[15],
haciendo referencia a los casos de conflicto de reconocimiento o pago de
pensión de vejez, se reitera lo manifestado en la
Sentencia T-038 de 1997[16]
con relación a las características que presenta el reconocimiento de un
derecho a pensión ante la jurisdicción constitucional:
“La
Corte Constitucional ha considerado que la protección del derecho a la
seguridad social de las personas no entraña la posibilidad de reconocimiento de
los derechos pensionales de las personas por parte del juez de tutela.
La acción de tutela es un instrumento
idóneo para solicitar el pago de una pensión ya reconocida por la institución
de seguridad social respectiva. Sin embargo, cuando se trata de una pensión que
aún no ha sido reconocida, el particular tiene derecho a obtener una decisión
por parte de la administración con base en su derecho fundamental de petición,
sin que ello lo libere de la obligación de cumplir con el trámite legal
previsto para el reconocimiento.”
De la misma forma, resulta pertinente hacer
referencia a los requisitos a los cuales está condicionada la procedencia de la
acción de tutela cuando se trata de un adulto mayor que reclama derechos
pensionales, los cuales se encuentran mencionados en la sentencia T-634 de 2002[17]:
"La jurisprudencia constitucional ha
señalado con absoluta claridad que la acción de tutela no procede para obtener
la reliquidación de mesadas pensionales. Sin embargo, como también ha sido
explicado, en ciertos casos y de manera excepcional ella puede constituir el
mecanismo idóneo para proteger transitoriamente los derechos invocados, pero su
procedencia está condicionada a la concurrencia de los siguientes requisitos:
a) Que la persona haya agotado los recursos
en sede administrativa y la entidad mantenga su decisión de no reconocer el
derecho.
b) Que se hubiere acudido ante la jurisdicción
respectiva, se estuviere en tiempo de hacerlo o ello fuere imposible por motivos ajenos al
peticionario.
c) Que además de tratarse de una persona de la
tercera edad, ésta demuestre la amenaza de un perjuicio irremediable, esto es,
que el perjuicio afecte la dignidad humana, la subsistencia en condiciones
dignas, la salud, el mínimo vital, que existan lazos de conexidad con derechos
fundamentales, o que evidencie que someterla a los trámites de un
proceso ordinario le resultaría demasiado gravoso.
d) En concordancia con lo anterior, para
determinar si la acción de tutela es o no procedente como mecanismos transitorio, no
resulta suficiente invocar fundamentos de derecho, sino que son necesarios
también fundamentos fácticos que den cuenta de las condiciones materiales de la
persona. En caso contrario, el asunto adquiere carácter estrictamente litigioso
y por lo mismo ajeno a la competencia del juez de tutela.”
De lo anterior se desprende entonces que cuando la relación directa entre la
presunta vulneración del derecho prestacional y la grave afectación del derecho
fundamental no está probada, la vía más adecuada para plantear este tipo de
controversias será la ordinaria.
Ahora bien, como se afirmó en la sentencia
T-919 de 2005[18],
en los casos en  los cuales la acción de tutela es ejercida por adultos mayores
como mecanismo transitorio, en el análisis acerca de la existencia del
perjuicio irremediable, el juez constitucional, debe tener presente que se
trate de personas que realmente dependan de su mesada pensional, que al llegar
a determinada edad, vean disminuida su capacidad laboral,  y con ella, la
posibilidad de ejercer plenamente todos sus derechos. En ese evento, el juez
podrá conceder al amparo.
Adicionalmente, debe tenerse en cuenta la
protección especial dirigida a personas que se encuentren en circunstancias de
debilidad manifiesta, pues  la
Carta Política garantiza a las personas de la tercera edad, entre otras, los
servicios de seguridad social integral (art. 46 inc. 2
C.P.), por lo que la cobertura de los servicios públicos y de seguridad social
a las personas que no gozan de la plenitud de sus capacidades y vean por ello
coartada su autonomía, debe ser proveída por el Estado. Por lo tanto, si se da
el caso en el cual se desatienda los deberes sociales estatales, desconociendo
derechos fundamentales de determinada persona, tal situación sí amerita la
intervención del juez constitucional para impedir que dicha vulneración
continúe.[19]
De otro lado, y de acuerdo con el principio
de subsidiariedad de la tutela, esta Corporación ha sido clara en afirmar que
ciertamente es improcedente la acción de tutela para el reconocimiento de un
derecho pensional[20],
aunque, si se da el caso de la ineptitud del medio judicial establecido en el
ordenamiento jurídico, para tramitar el asunto de que se trate o de la
ocurrencia de un  perjuicio irremediable[21],
el cual haga viable el amparo tutelar transitorio y urgente con el fin de
evitar la vulneración irreparable de los derechos fundamentales que se encuentren
en juego, mientras se resuelve el asunto por la vía ordinaria, sí puede
acudirse a la acción de tutela.
Como se indica en la sentencia T-658 de
2008[22],
la pretensión de amparo del derecho a la seguridad social, sí resulta admisible
por vía de tutela siempre y cuando se cumpla con los requisitos previstos para
dicho efecto. Es entonces necesario que se acredite el cumplimiento de lo
siguiente: (i) es menester, en primer lugar, que el conflicto que se plantea,
suponga una controversia de relevancia constitucional, conclusión a la cual se
llega cuando el juez de tutela, a partir del estudio  del conjunto de
condiciones objetivas en las cuales se encuentra el accionante, adelanta un
análisis del problema, a partir de un prisma constitucional, el cual permite
concluir que es necesario realizar un pronunciamiento con el que se garantice
la aplicación de  los principios superiores en el caso concreto[23]. (ii) En
segundo lugar, resulta necesario que la cuestión constitucional que se plantea,
se encuentre probada de forma que no sea preciso, para la verificación del
derecho fundamental, llevar a cabo un esfuerzo probatorio que desborde las
competencias y facultades del juez de tutela[24].(iii)
En último término, es requerido que se demuestre que el mecanismo judicial
ordinario, no resulta suficiente para proteger, en el caso concreto, la
garantía a la seguridad social como instrumento de materialización de la
dignidad humana.
A este respecto, en la sentencia T-301 de
2010[25],
se señala que la jurisprudencia constitucional ha establecido dos excepciones a
la ya mencionada regla general de la improcedencia. La primera de ellas, tiene
lugar en el momento en que no existe mecanismo de defensa judicial o
existiendo, no resulta idóneo ni eficaz para lograr la protección inmediata de
los derechos fundamentales comprometidos en el caso concreto. La segunda
excepción implica que el accionante esté en presencia de un perjuicio
irremediable, caso en el cual se concede la acción de tutela como mecanismo
transitorio.
Sobre las mencionadas excepciones, en el
pronunciamiento citado se indica que:
“En el primer caso, para determinar la
procedencia excepcional de la acción, el juez debe hacer un análisis de la
situación particular del actor[26]
y establecer si el medio de defensa judicial ordinario es lo suficientemente
idóneo para proteger de manera integral sus derechos fundamentales[27],
ya que, en caso de no serlo, el conflicto planteado trasciende del nivel
puramente legal para convertirse en un problema de carácter constitucional.[28]
Por ejemplo, cuando se trata de adultos
mayores, esta corporación ha manifestado que, “por la disminución de sus
capacidades físicas, la reducción de las expectativas de vida y la mayor
afectación en sus condiciones de salud, estas personas constituyen uno de los
grupos de especial protección constitucional”[29] y, por este motivo,
resulta para ellos desproporcionado ser sometidos a esperar que en un proceso
ordinario se resuelvan sus pretensiones.”
En lo concerniente a la presencia de un
perjuicio irremediable, caso en el que procede la acción de tutela como
mecanismo transitorio, el artículo 86 de la
Constitución establece que la acción de tutela por regla general no procede
cuando existan otros medios o mecanismos de defensa judiciales. Dice la norma:
“Toda persona tendrá la acción de tutela
para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un
procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe a su nombre,
la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando
quiera que éstos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de
cualquier autoridad pública.  (…) Esta acción solo procederá cuando el
afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que aquella se
utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.
(…)”
Asimismo, la Corte
manifestó, como se señaló en la
Sentencia T-207 de 2013[30],
que la tutela contra actos de la administración “se caracteriza por ser
subsidiaria y residual, lo cual implica que ella será procedente para la
protección de derechos fundamentales siempre que entre otras circunstancias,
se promueva como mecanismo transitorio para evitar la ocurrencia de un
perjuicio irremediable”[31].
En dicho escenario, la decisión que se profiera buscará otorgar una
medida transitoria que impida la causación de un perjuicio irremediable en
tanto se decide acerca de la legalidad de la actuación ante la jurisdicción de
lo contencioso administrativo.
De otro lado, cabe anotar que para que la
acción de tutela proceda, resulta necesario que se cumpla con el requisito de
la inmediatez. En efecto, en la
Sentencia T-207 de 2013[32]
se hace referencia a tal exigencia al apuntar que debe acudirse a lo sostenido
por esta corporación en cuanto a que “la acción debe ser interpuesta dentro
de un plazo razonable y oportuno con el fin de evitar que se emplee como
herramienta que premia la desidia, negligencia o indiferencia de los actores o,
peor aún, se convierta en un factor de inseguridad jurídica”[33].
Sobre este aspecto, en sentencia SU-961 de 1999[34] se sostuvo
que “la razonabilidad de este plazo está determinada por la finalidad misma
de la tutela, que debe ser ponderada en cada caso concreto. De acuerdo con los
hechos, entonces, el juez está encargado de establecer si la tutela se
interpuso dentro de un tiempo prudencial y adecuado”.
2.4.
EL DERECHO A LA
INDEXACIÓN DE LA PRIMERA MESADA PENSIONAL Y SU EXIGIBILIDAD.
La indexación es uno de los mecanismos
mediante los cuales se afronta el fenómeno de la inflación en el ámbito de las
obligaciones dinerarias, entre otras de las laborales, pues los efectos de
dicho fenómeno producen una pérdida de la capacidad adquisitiva de la moneda.
Para llevar a cabo la actualización de los valores, se recurre a diversos instrumentos
que permiten la revisión y corrección periódica de las obligaciones debidas.
Entre dichos mecanismos se encuentra la indexación de la primera mesada
pensional. Así, la
Ley 100 de 1993 consagra el derecho al mantenimiento del poder adquisitivo de
las pensiones. Esta normatividad, en su artículo 21, prevé la
actualización del ingreso base para la liquidación de las pensiones de vejez,
de invalidez y de sobrevivientes,  “con base en la variación del índice
de precios al consumidor, según certificación que expida el DANE” [35].
Igualmente, en su artículo 133 consagra que “La cuantía de la pensión será directamente
proporcional al tiempo de servicios respecto de la que le habría correspondido
al trabajador en caso de reunir todos los requisitos para acceder a la pensión
de vejez en el régimen de prima media con prestación definida y se liquidará
con base en el promedio devengado en los últimos diez (10) años de servicios,
actualizado con base en la variación del índice de precios al consumidor
certificada por el DANE”.
Adicionalmente, la garantía del
mantenimiento del poder adquisitivo en cuanto a la esfera pensional se
encuentra contenida en los artículos 1, 25, 48 y 53 de la
Carta Política.  En efecto, en el artículo 48 se establece que  “La ley definirá los medios para que los
recursos destinados a pensiones mantengan su poder adquisitivo constante”,
y en el artículo 53 de la misma, se señala que “[e]l Estado garantiza el
derecho al pago oportuno y al reajuste periódico de las pensiones legales”.
De la misma manera, en sentencia SU 1073 de
2012[36],
luego de estudiar los pronunciamientos jurisprudenciales sobre el tema, se
concluyó
“(…)la jurisprudencia constitucional ha
entendido que la indexación es un mecanismo para garantizar la actualización
del salario base para liquidación de la primera mesada pensional, cuando ha
mediado un tiempo sustancial entre el momento en que el trabajador se retira de
su empresa y el reconocimiento de la pensión. Dicha garantía tiene fundamento
en el derecho constitucional de los pensionados a mantener el poder adquisitivo
de la pensión y reside fundamentalmente en los artículos 48 y 53 de la
Carta.”
En cuanto a la exigencia de este derecho
por parte de las personas pensionadas,  en la sentencia referida se afirmó que
el derecho a la indexación de la primera mesada pensional no sólo se predica de
las prestaciones reconocidas con posterioridad a la expedición de la nueva
Carta, sino que incluso se encuentran cobijadas aquellas cuyo nacimiento se
produjo bajo el amparo de la
Constitución de 1886.
En dicho pronunciamiento se
precisó que la Corte Constitucional ha considerado que los principios y
garantías contenidas en el Estatuto Superior son también predicables a
situaciones jurídicas que, aunque consolidadas bajo el amparo de la
Constitución anterior, sus efectos se proyectan con posterioridad a la
expedición de la nueva normatividad, especialmente cuando se está en presencia
de prestaciones periódicas.
Por lo anterior, en el mismo
fallo se afirmó que la indexación pensional es un derecho universal, pues no
existiría razón alguna para dar un trato diferenciado a las personas que
consolidaron su situación pensional bajo la
Carta Política anterior, cuando también ellas se ven perjudicadas en su
mínimo vital, al recibir una suma significativamente inferior a la que
percibieron inicialmente y a la que recibieron durante su vida laboral activa.
Señaló entonces que:
“(…)la universalidad del
derecho a la indexación de la primera mesada es predicable de todas las
personas pensionadas, y por supuesto, de aquellas que adquirieron tal calidad
con anterioridad a la expedición de la
Constitución Política. En efecto, todos los pensionados sufren las graves
consecuencias de la pérdida del poder adquisitivo de la moneda, es decir todos
se encuentran en la misma situación y por tanto, deben recibir igual tratamiento”.
A este respecto, en la misma
sentencia, la Corte  igualmente indicó:
“(…)negar el derecho a la indexación de la
primera mesada pensional a aquellos cuyo derecho fue reconocido con
anterioridad a la expedición de 1991 dejaría sin protección a personas que por
su avanzada edad y en razón a su especial situación de indefensión, son sujetos
de especial protección del Estado. Además, al ser adultos mayores, debe
presumirse que la pensión en su único ingreso, más cuando existen enormes
dificultades en el ingreso al mercado laboral.”
Asimismo, en la sentencia 228A de 2013[37],
en la cual a los accionantes, a quienes les fue reconocida la pensión de vejez
antes de 1991, solicitaban  el pago de la indexación pensional, se reiteró lo
manifestado en sentencia SU-1073 de 2012[38].
Sin embargo, la particularidad del derecho a la indexación de las mesadas
pensionales adquiridas con anterioridad a 1991, es que, en relación con el pago
de las mesadas atrasadas, se reconocerán las diferencias entre los valores
efectivamente recibidos y el valor de la mesada indexada comprendidos en los
tres años anteriores contados a partir de la expedición de la sentencia SU-1073
de 2012. A ese respecto se indicó:
“Para establecer el término de
la prescripción, esta corporación también analizó en el fallo SU-1073 de 2012
que de ordenarse el
pago retroactivo de la indexación desde la fecha en que se presentó la primera
reclamación a la entidad, se pondría en riesgo la estabilidad financiera del
Sistema General de Pensiones, desconociendo el artículo 48 superior (modificado
por el artículo 1° del Acto Legislativo 1 de 2005), que consagra la obligación
del Estado de garantizar la sostenibilidad financiera del sistema y asumir el
pago de la deuda pensional que de acuerdo con la ley esté a su cargo.
Así, la
Corte determinó que la certeza del derecho es el momento a partir del cual se
debe establecer el término de prescripción, en concordancia con el artículo 488
del Código Sustantivo del Trabajo que preceptúa: “Las acciones correspondientes
a los derechos regulados en este código prescriben en tres (3) años, que se
cuentan desde que la respectiva obligación se haya hecho exigible, salvo en los
casos de prescripciones especiales establecidas en el Código Procesal del
Trabajo o en el presente estatuto.”
3.3. En
consecuencia, esta corporación concluyó que “pese al carácter universal del derecho a la indexación
de la primera mesada pensional, la divergencia interpretativa sobre su
procedencia en aquellas causadas con anterioridad a 1991, hace que sólo a
partir de esta decisión de unificación se genere un derecho cierto y exigible” (negrilla
en el texto original).”
3.
CASO CONCRETO
3.1.
Examen de
procedencia de la acción de tutela
3.1.1.  En primer lugar, la
Sala deberá establecer la procedencia de esta acción de tutela, determinando
si el señor Gelhassio Gallego Marín cuenta
con otro mecanismo de defensa judicial, distinto de la tutela, para la
protección de su derecho fundamental a la seguridad social.
3.1.2.  En primera instancia, se determinó la improcedibilidad
de la presente acción de tutela, por cuanto se consideró que las acciones
laborales ordinarias y contenciosas, constituyen medios de impugnación
adecuados e idóneos para la protección del derecho aquí invocado.
3.1.3.  Sin embargo, en el caso bajo estudio, se debe tener en
cuenta que el accionante es un sujeto de especial protección constitucional, pues
actualmente cuenta con 91 años de edad. Tal circunstancia no fue tenida en
cuenta por el juez de instancia, pues señaló que el señor Gelhassio Gallego
Marín debió haber acudido a otros mecanismos judiciales diferentes a la
tutela.
3.1.4.  Siendo esa la situación del accionante, es innegable
que las vías ordinarias que el juez de primera instancia señaló como las
idóneas, superarían muy probablemente su expectativa de vida, convirtiéndose la
jurisdicción contencioso administrativa y la ordinaria laboral en mecanismos no
expeditos ni eficaces para brindar al actor la protección de sus derechos.
3.1.5.  Por lo expuesto, resulta necesario que el actor obtenga
una respuesta urgente y una solución sin demoras a su situación. Por tal razón,
la Sala encuentra que la presente acción de tutela es procedente,  por lo cual
procederá a realizar el examen de fondo del caso bajo estudio.
3.2.
Resumen de los
hechos
De los hechos narrados en el escrito de
tutela y de los documentos aportados en el trámite de la acción, la
Sala encuentra probados los siguientes sucesos:
3.2.1.  El señor Gelhassio Gallego Marín solicita el
pago de la indexación de la primera mesada pensional, pues es pensionado
por la Gobernación del Departamento del Valle del Cauca desde
marzo 3 de 1977 y tal derecho nunca le fue reconocido.
3.2.2.  El actor prestó sus servicios al mencionado
Departamento hasta el 31 de Diciembre de 1975 y fue más de un año después, que
mediante Resolución de marzo de 1977 se le reconoció su pensión de vejez.
3.2.3.  Ante tal situación, el accionante presentó derecho de
petición a dicha entidad solicitando el pago de la indexación de la primera
mesada pensional. Mediante respuesta del 3 de abril de 2013 se le comunicó que
no era posible dar una respuesta favorable a la solicitud, bajo el argumento de
que el Departamento había efectuado anualmente los incrementos legales a la
mesada pensional del actor.
3.2.4.  Por lo anterior, presentó recurso de apelación
el 24 de abril de 2013, obteniendo nuevamente respuesta negativa, pues se le
informó que la entidad empleadora le había reconocido la pensión de jubilación a
partir de la fecha en que el beneficiario demostró su retiro definitivo del
cargo oficial, es decir, que el actor había laborado hasta el día en que se le
notificó el derecho a su pensión, tiempo en el cual empezó a percibir su mesada
pensional. En la mencionada comunicación no se hizo referencia a la fecha exacta
en la cual el accionante se retiró del cargo.
3.2.5.  Mediante comunicación del 5 de marzo de 2014, la
Gobernación del Valle del Cauca, en respuesta a oficio enviado
por la Corte Constitucional el 12 de febrero de 2014, informó que el señor Gelhassio
Gallego Marín prestó sus servicios a ese Departamento hasta el 31 de
Diciembre de 1975 y que la inclusión en nómina como pensionado se realizó el 1
de marzo de 1977.
3.3.
Las decisiones
estudiadas constituyen una vulneración de los derechos del accionante.
Teniendo probado lo anterior, esta
Corporación debe pronunciarse sobre la posible vulneración a la seguridad
social del accionante por parte de la
Gobernación del Valle del cauca, quien se negó a reconocerle y
pagarle la indexación pensional bajo el argumento de que el actor laboró  hasta
el día en que se le notificó el derecho a su pensión y empezó a percibir su
mesada pensional, por lo cual, consideró que en ningún momento se había
constituido pago retardado de la pensión.
3.3.1.  A ese respecto, debe tenerse en cuenta cuáles son las condiciones
necesarias para acceder al pago de la indexación pensional. Como se expuso en
la parte considerativa de esta sentencia, la
Corte Constitucional ha definido en qué circunstancias se accede al
mencionado derecho. Así mencionó entre otras, la siguiente[39]:
“(…)la jurisprudencia constitucional ha
entendido que la indexación es un mecanismo para garantizar la actualización
del salario base para liquidación de la primera mesada pensional, cuando ha
mediado un tiempo sustancial entre el momento en que el trabajador se retira de
su empresa y el reconocimiento de la pensión.” (Énfasis fuera del texto)
3.3.2.  Considerando que el accionante se retiró de la
Gobernación del Valle del Cauca el 31 de Diciembre de 1975,
y que el reconocimiento de su pensión tuvo lugar el  3 de marzo de 1997[40],
es evidente que las dos circunstancias no ocurrieron al mismo tiempo, pues entre
los dos momentos medió más de un año, contrario a lo que afirmó la accionada para
negar el pago de la indexación pensional al actor.
3.3.3.  En ese orden, es claro que la entidad accionada
vulneró el derecho a la seguridad social del actor por cuanto, aunque este sí
cumplía con la condición del paso del tiempo entre el retiro y el
reconocimiento de la pensión, lo cual es  requerido para acceder al pago de la
indexación de la primera mesada pensional, la
Gobernación del Valle no le reconoció dicha prestación por estimar,
erróneamente, que el accionante no cumplía con el mencionado requisito.
3.3.4.  Así, el actor efectivamente tiene derecho a que la
prestación en comento le sea reconocida y pagada, teniendo en cuenta, como ya
se mencionó en las consideraciones de esta sentencia, que en cuanto al pago de
las mesadas atrasadas, tratándose de una persona cuya pensión le fue reconocida
antes de 1991, se considera que existe el derecho cierto y exigible sólo partir
de la sentencia SU 1073 de 2012[41].
3.4.
CONCLUSIÓN Y
DECISIÓN A ADOPTAR
En suma, la
Sala concluye que en este caso la
Gobernación del Valle del Cauca vulneró el derecho fundamental a la seguridad
social del señor Gelhassio Gallego Marín, en razón a que le negó el
reconocimiento y pago de la indexación pensional, a lo cual, como se vio, sí
tenía derecho, al considerar, equivocadamente, que una de las condiciones para
acceder a dicha prestación no se cumplía en el caso del accionante.
En consecuencia, la Sala,
revocará la sentencia del
el 30 de agosto de 2013 proferida por la
Sala Laboral del Tribunal Superior de Cali, a través de la cual se negó el
amparo, y en su lugar, concederá la tutela.
Por tanto, la
Sala ordenará a la
Gobernación del Valle del Cauca, reconocer y pagar la indexación
de la primera mesada pensional del señor Gelhassio Gallego Marín. En
cuanto al pago de las mesadas atrasadas, pese a que se trata de un derecho universal,
se seguirá lo establecido en sentencia SU-1073 de 2012[42] para las
personas pensionadas antes de 1991, y por tanto, en cuanto a las mesadas
atrasadas, se deberá reconocer las diferencias entre los valores efectivamente
recibidos y el valor de la mesada indexada, comprendidos en los tres años
anteriores contados a partir de la expedición de dicha providencia.
4.       DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la
Sala Séptima de Revisión de Tutelas de la
Corte Constitucional, en nombre del pueblo y por mandato de la
Constitución,
RESUELVE
PRIMERO. REVOCAR la decisión adoptada por  la
Sala Laboral del Tribunal Superior de Cali el  30 de agosto de 2013, dentro
del trámite de la acción de tutela promovida por Gelhassio Gallego Marín
contra la
Gobernación del Valle del Cauca, y en su lugar, CONCEDER el
amparo.
SEGUNDO. ORDENAR a la Gobernación del Valle del Cauca que, dentro de las
cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la comunicación de esta providencia,
reconozca y pague al señor Gelhassio Gallego Marín la indexación de la
primera mesada pensional. De igual manera, en relación con el pago de las
mesadas atrasadas, ordenar el pago retroactivo de las diferencias entre
los valores efectivamente recibidos y el valor de la mesada indexada,
comprendidos en los tres años anteriores contados a partir de la sentencia
SU-1073 de 2012.
TERCERO. Por Secretaría General líbrese las comunicaciones de
que trata el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991, para los efectos allí
contemplados.
Cópiese, notifíquese,
comuníquese, publíquese en la Gaceta de la
Corte Constitucional y cúmplase.
JORGE IGNACIO
PRETELT CHALJUB
Magistrado
ALBERTO ROJAS
RÍOS
Magistrado
LUIS ERNESTO
VARGAS SILVA
Magistrado
MARTHA VICTORIA
SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria
General
[1] M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
[2] Folio 5, Cuaderno de Segunda Instancia.
[3] Folio 7, Cuaderno de Segunda Instancia.
[4] Folio 13, Cuaderno de Primera Instancia
[5] Folio 14-16, Cuaderno de Primera Instancia.
[6] Folio 17-23, Cuaderno de Primera Instancia.
[7] Folio 5, Cuaderno de Segunda Instancia.
[8] Folio 14-15, Cuaderno de Segunda Instancia.
[9] M.P. Alvaro Tafur Galvis.
"[10]
T-776 y T-245 de 2005,
M.P., Alfredo Beltrán Sierra, T-607 y T-562 de 2005
M.P., Marco Gerardo Monroy Cabra, T- 692 y T-487 de 2005 y T- 692 de 2004
M.P. Alvaro Tafur Galvis. "
[11] M.P. Alvaro Tafur Galvis.
[12] Sentencia T-776 y T-245 de 2005,
M.P. Alfredo Beltrán Sierra; T-607 y T-562 de 2005,
M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra; T- 692 y T-487 de 2005 y T- 692 de 2004,
M.P. Álvaro Tafur Galvis
[13] Sentencia T-1089 de 2005
M.P. Alvaro Tafur Galvis
[14] Sentencia T-660 de 1999.
M.P. Alvaro Tafur Galvis.
[15] M.P. Álvaro Tafur Galvis.
[16] M.P. Hernando Herrera Vergara.
[17] M.P. Eduardo Montealegre Lynett
[18] M.P. Jaime Córdoba Triviño
[19] Al respecto, ver la
Sentencia T-919 de 2005, M.P. Jaime Córdoba Triviño
"[20] Ver las Sentencias T-301/98, T-582/98, T-637/98, T-074/99, entre
otras. "
[21] Ver la
Sentencia T-001/97, M.P.José Gregorio Hernández Galindo.
[22] M.P. Humberto Antonio Sierra Porto
"[23]
Al respecto,  ver Sentencia T-335 de 2000: “La
definición de asuntos meramente legales o reglamentarios que no tengan una
relación directa con los derechos fundamentales de las partes o que no revistan
un interés constitucional claro, no puede ser planteada ante la jurisdicción
constitucional”
[24] Sentencias T-079 de 1995, T-638 de
1996, T-373 de 1998, T-335 de 2000.
[25] M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub
"[26]
En la
Sentencia T-1268 de 2005, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa, la
Corte expresó: “la procedencia de la tutela está sujeta a la ineficacia
del medio de defensa judicial ordinario, situación que sólo puede determinarse
en cada caso concreto”.
"[27]En la  Sentencia T-1268 de 2005,
M.P. Manuel José Cepeda Espinosa, se señaló: “(…) Para la
Corte, dado el carácter excepcional de este mecanismo constitucional de
protección de los derechos, la acción de tutela no puede desplazar ni sustituir
los mecanismos ordinarios establecidos en nuestro ordenamiento jurídico.
También ha señalado esta Corporación que, dada la responsabilidad primaria que
cabe a los jueces ordinarios en la protección de los derechos, la procedencia
de la tutela está sujeta a la ineficacia del medio de defensa judicial
ordinario, situación que sólo puede determinarse en cada caso concreto.”
[28] Sentencia T-489 de 1999
M.P. (E)  Martha Victoria Sáchica de Moncaleano .
[29] Sentencia T-1316 de 2001,
M.P. (E) Rodrigo Uprimny Yepes.
[30] M.P. Jorge Iván Palacio Palacio.
[31]  Al respecto, ver Sentencia T-012 de 2009,
M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[32] M.P. Jorge Iván Palacio Palacio.
[33] Sentencia T-675 de 2006,
M.P. Clara Inéz Vargas Hernández.
[34] M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.
[35] Al respecto, ver Sentencia SU 1073 de 2012,
M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
[36] M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub
[37] M.P. Nilson Pinilla Pinilla
[38] M.P. Jorge Ignacio  Pretelt Chaljub
[39] Sentencia SU-1073 de 2012,
M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub
[40] Estas fechas fueron proporcionadas a la
Corte Constitucional en respuesta al oficio enviado el 12 de febrero de 2014.
[41] M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub
[42] M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub