C-869-99
Sentencia C-869/99
GOBERNADOR-Término para remitir Acuerdo al Tribunal
Administrativo
Es obvio, que veinte días son suficientes
para que el gobernador analice el contenido de un determinado acuerdo y defina
si a su entender es contrario a la Constitución o a la ley, caso en el cual
deberá remitirlo al respectivo Tribunal de lo Contencioso para que éste decida
sobre su validez; no hacerlo, o hacerlo tardíamente, esto es cuando el acto
seguramente ya ha producido efectos, a pesar de tener al menos dudas sobre su
concordancia con el ordenamiento jurídico, implicaría transgredir el mandato
superior contenido en el artículo 6 de la Constitución, que establece que los
servidores públicos son responsables ante las autoridades por infringir la
Constitución y las leyes y por omisión o extralimitación en el ejercicio de sus
funciones. En esa perspectiva el plazo que establece la norma impugnada, no
hace más que delimitar en el tiempo el ejercicio de una facultad, garantizando
con tal medida su oportunidad y eficacia.
CONTROL DE
CONSTITUCIONALIDAD Y ACCION DE NULIDAD-Diferencias
La diferencia con el control de
constitucionalidad del artículo  305 de la Carta Política, es evidente, pues
dicho control, como quedó anotado antes, presenta las características de un
ejercicio preventivo, que procede antes de entrar en vigencia el respectivo
acto, precisamente para evitar que si es contrario a la Constitución y a la ley
produzca efectos, aunque sea por un corto tiempo. Este mecanismo, prevé un
agente intermedio, el gobernador, entre el productor del acto, en el caso que
nos ocupa el concejo municipal, y el ente judicial al que le corresponde
definir sobre su validez, el Tribunal de lo Contencioso Administrativo. La
acción de nulidad, en cambio, es un instrumento a disposición de cualquier
ciudadano, del que puede hacer uso en cualquier momento, interponiéndola
directamente ante la autoridad judicial correspondiente.
Referencia: Expediente D-2385
Acción pública de
inconstitucionalidad contra el artículo 119 (parcial) del Decreto Ley 1333 de
1986, “Por el cual se expide el Código de Régimen Municipal”
Actor: Juan Carlos
Hincapie Mejia
Magistrado Ponente:
Dr. FABIO MORÓN DÍAZ
Santa Fe de
Bogotá, D.C.,   noviembre  tres (3) de mil novecientos noventa y nueve (1999).
I. ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública de
inconstitucionalidad, consagrada en el artículo 241 de la Constitución
Política, el ciudadano JUAN CARLOS HINCAPIE MEJIA presentó demanda de
inconstitucionalidad contra los artículos 73 de la Ley 11 de 1986 y 119 del
Decreto Ley 1333 de 1986.
Por auto del 4 del mayo de 1999, el
Magistrado Sustanciador decidió admitir la demanda contra el artículo 119 del
Decreto Ley 1333 de 1986 y rechazarla respecto del artículo 73 de la Ley 11 de
1986, por recaer sobre esta última norma el fenómeno jurídico de la subrogación
por codificación, dado que su contenido se introdujo íntegramente en la
disposición sobre la cual la Corte procederá a efectuar el juicio de
constitucionalidad que solicita el demandante.
En el mismo auto el Magistrado Sustanciador
ordenó la fijación en lista de la demanda, el traslado del expediente al señor
Procurador General de la Nación para efectos de recibir el concepto de su
competencia y el envío de las comunicaciones de rigor al señor Presidente de la
República y al señor Ministro del Interior.
Una vez cumplidos todos los trámites
previstos en el artículo 242 de la Constitución Nacional y en el Decreto 2067
de 1991, procede la Corte a resolver sobre la demanda presentada.
II. EL TEXTO DE LA DEMANDA
A continuación se transcribe el artículo
119 del Decreto 1333 de 1986, destacando y subrayando los apartes demandados:
DECRETO 1333 DE 1986
Abril 25
“Por el cual se expide el Código de Régimen Municipal
El Presidente de la República de Colombia,
en ejercicio de las facultades extraordinarias que le confiere la Ley 11 de
1986 y oída la Comisión Asesora a que ella se refiere,
DECRETA
“(...)
“Artículo 119. Si el Gobernador encontrare que el Acuerdo
es contrario a la Constitución, la ley o la ordenanza, lo remitirá,
dentro de los veinte (20) días siguientes a la fecha en que lo haya recibido,
al Tribunal de lo Contencioso Administrativo para que éste decida sobre su
validez.”
III. LA DEMANDA
A. Normas constitucionales que se
consideran infringidas
El demandante considera que las
disposiciones acusadas vulneran los artículos 6, 13, 121 y 305-10 de la
Constitución Política.
B. Fundamentos de la demanda
En primer lugar, aclara el demandante que
los efectos de la disposición impugnada se extendieron a partir de la reforma
constitucional de 1986, que modificó el artículo 171 de la Carta Política
vigente entonces, la de 1886, al consagrar la elección popular de alcaldes, lo
que implicó, según él, que se le atribuyera también a los gobernadores, el
control de tutela sobre los actos que produjeran dichos funcionarios, en los
términos del artículo 194 del anterior ordenamiento superior.
Señala, que al revisar los antecedentes del
artículo 305-10 de la Constitución de 1991, se encuentra que el Constituyente
no impuso limitación temporal para el ejercicio, por parte de los gobernadores,
de la función consignada en esa norma superior, lo que implica que el legislador
carece de competencia para hacerlo, pues a él le corresponde desarrollar los
preceptos constitucionales, no limitar las atribuciones contenidas en ellos,
dado que al hacerlo, como sucede en el caso propuesto, vulnera gravemente los
artículos 6 y 121 del Estatuto Fundamental.
En su criterio, la ausencia de límite para
que el Gobernador pueda ejercer el control de tutela que le atribuye el
artículo 305-10 de la Constitución, se explica en el hecho de que dicho control
se ejerce sobre actos “...que ya existen a plenitud con todas las
características que les son propias...”, es decir, que se trata de un control a
posteriori que como tal puede y debe ejercerse en cualquier momento, mucho más
si se tiene en cuenta que “...la firmeza de los actos municipales no depende
del ejercicio de tal control, por lo que no tiene sustento el apremio legal
para el ejercicio de la atribución constitucional referida.”
Advierte el actor, que la limitación
temporal que impugna no puede justificarse con el argumento de que si el
gobernador no procede dentro del término establecido, él mismo puede, si lo
considera pertinente, en calidad de ciudadano, recurrir a la acción de nulidad,
la cual no está sujeta a término de caducidad, pues no se trata de acciones
subsidiarias, dado que la primera es un instrumento al que tenemos acceso todas
las personas para impugnar por ilegal o inconstitucional cualquier acto
administrativo, mientras la segunda es una atribución de carácter
constitucional radicada en cabeza de un funcionario específico; de otra parte,
añade, la acción de nulidad da origen a un proceso judicial, mientras que la
consagrada en el artículo 305-10 de la Constitución es un procedimiento
judicial que no reúne los elementos esenciales de una demanda.
Por último, se refiere al hecho de que la
norma impugnada establece un término para que el gobernador, si “...encontrare
que el acuerdo es contrario a la Constitución, la ley o la ordenanza...” lo
remita al Tribunal de lo Contencioso para que éste decida sobre su validez, tal
redacción, en su criterio, excluye del mencionado control, inexplicablemente,
los actos de los alcaldes, exclusión que no tiene fundamento jurídico alguno,
ni argumento razonable que la justifique, pues el artículo 305-10 de la Carta
Política se refiere indistintamente a unos y otros.
Esto, concluye el demandante, “...conlleva
a una violación del artículo 13 de la Constitución, que consagra el principio
de igualdad, predicable respecto de las competencias otorgadas al gobernador
por la Carta Política, pues no es lógico que dos atribuciones constitucionales
idénticas tengan un tratamiento legal diferenciado y limitado o recortado
respecto de una de ellas.”
IV. EL CONCEPTO FISCAL
En la oportunidad correspondiente el señor
Procurador General de la Nación rindió el concepto de su competencia,
solicitando a esta Corporación que se declaren constitucionales las expresiones
acusadas del artículo 119 del Decreto 1333 de 1986, pues en su criterio en nada
contrarían el ordenamiento jurídico.
La solicitud del Ministerio Público se
respalda en los argumentos que se resumen a continuación:
Previo análisis del origen y desarrollo
legislativo de la norma impugnada, que lo lleva a concluir que la Corte en
efecto es competente para pronunciarse sobre su contenido, dado que se trata
de  una norma legal que se mantiene vigente y surtiendo efectos jurídicos, el
Procurador señala  en su concepto que el artículo 119 del Decreto 1333 de 1986,
cuyo contenido se reiteró en los mismos términos en el artículo 305-10 de la
actual Ley fundamental, no sólo es un desarrollo del artículo 194-8 de la C.P.
de 1886, sino que además sus disposiciones complementan las de la Ley 136 de
1994, por la cual se dictaron normas para la modernización, organización y
funcionamiento de los municipios.
Manifiesta, que los artículos 286 y 287 de
la actual Carta Política, establecen que las entidades territoriales,
específicamente los municipios, gozan de autonomía para la gestión de sus
propios intereses; así mismo, que al tenor de lo dispuesto en el artículo 311
superior, a los municipios les corresponde prestar los servicios públicos
básicos, construir la obras necesarias para el progreso local, ordenar el
desarrollo de su territorio y promover la participación comunitaria; señala,
que las autoridades administrativas de los municipios, según lo establecido en
los artículos 118, 272, 312 y 314 de la Carta, son el alcalde, el concejo y el
personero, y que el concejo es una corporación administrativa elegida
popularmente, que cumple funciones normativas y de control político, cuyas
decisiones se consignan en actos que se denominan resoluciones si son de
carácter particular y acuerdos si tienen carácter general.
Esos actos, anota el Ministerio Público,
están sometidos a un doble control, uno de carácter jurisdiccional que se
concreta a través del ejercicio de la acción de nulidad, y otro de tutela
administrativa, que es precisamente el que le corresponde ejercer al gobernador
de conformidad con lo dispuesto en el artículo 305 superior. Se trata de dos
mecanismos de control totalmente diferentes, autónomos, que no admiten, ninguno
de los dos ser clasificados como subsidiarios.
Para el Ministerio Público, el hecho de que
el artículo 305-10 de la Constitución, no establezca ningún término para que el
gobernador ejerza el control de tutela administrativa sobre los actos que
profieran los concejos y los alcaldes, no se traduce en un impedimento para que
el legislador lo haga, pues éste goza de la cláusula general de competencia que
consagra el artículo 150 del ordenamiento superior, la cual le permite
desarrollar los preceptos de la Constitución, función que puede y debe cumplir,
como en el caso que se analiza, regulando los términos y condiciones en los que
el gobernador debe ejercer tal  atribución.
Destaca el concepto fiscal, que las
expresiones acusadas del artículo 119 del Decreto 1333 de 1986, se encuentran
en consonancia con los principios de celeridad y eficacia que rigen la función
administrativa, según lo establece el artículo 209 de la Carta Política. La
norma demandada, anota el Procurador, “..evita que se mantengan situaciones
indefinidas y proporciona certeza respecto de los procedimientos
administrativos, pues aún cuando el control de tutela sobre el acuerdo se
realice a posteriori, no es conveniente que éste, siendo contrario a la
Constitución, la ley o la ordenanza, cumpla efectos jurídicos durante un tiempo
indeterminado.”
Por último, para el Procurador tampoco se
configura violación del principio de igualdad que consagra el artículo 13 de la
C.P., pues “...aunque la revisión por parte del Gobernador de los actos de los
concejos y de los alcaldes deriva de una misma atribución constitucional,
existe una gran diferencia entre los mismos, que justifica que el legislador
hubiese previsto un límite temporal para que dicho funcionario ejerza sobre los
acuerdos control de tutela, ya que respecto de los actos de los alcaldes se
pueden interponer recursos por la vía gubernativa o recurrir a la revocación
directa, mientras que sobre los acuerdos sólo caben los controles de tutela y
jurisdiccional...”
V.  CONSIDERACIONES DE LA CORTE
Primera. La competencia
La Corte Constitucional es competente para
conocer de la demanda de la referencia, de conformidad con lo dispuesto en el
artículo 241-5 de la Constitución Política.
Segunda. La materia
El actor, a través de la demanda de la
referencia, impugna el plazo de veinte (20) días que le otorga a los
gobernadores el artículo 119 del Decreto Ley 1333 de 1986, para, si lo
consideran pertinente, remitir al respectivo Tribunal de lo Contencioso
Administrativo, los acuerdos que en su criterio sean contrarios a la
Constitución, la ley o la ordenanza, con el objeto de que dicha Corporación
decida sobre su validez.
Para el demandante, el plazo impugnado, en
primer lugar vulnera lo dispuesto en el numeral 10 del artículo 305 de la
Constitución, norma superior que no establece ningún límite temporal para el
ejercicio de esa función por parte de los gobernadores, lo que implica, en su
concepto, que el legislador carecía de competencia para hacerlo, pues su
función es desarrollar los mandatos de la Carta, no restringirlos; por ese
motivo, anota el actor, el Congreso al establecer dicho término, incurrió en la
violación de lo dispuesto en el artículo 121 superior.
Sostiene el actor, que las disposiciones
acusadas no pueden justificarse, argumentando que en caso de que se venza el
plazo que impugna, el mismo gobernador puede recurrir a la acción de nulidad,
pues una cosa es dicha acción de nulidad, que puede ejercer cualquier
ciudadano, incluidos desde luego los que son gobernadores, y otra el control de
tutela al que se refiere la disposición acusada, no pudiendo equipararse la una
con la otra, ni calificarse  ninguna de las dos como subsidiaria.
Por último, el actor somete a consideración
de la Corte el cargo de violación del artículo 13 de la C.P., pues en su
opinión las disposiciones de la norma impugnada otorgan un trato diferente a
situaciones que el Constituyente de 1991 reguló de manera idéntica, al excluir
del control de tutela los actos de los alcaldes, pues sólo se refiere a los
“acuerdos” que emanan de los respectivos concejos municipales.
En esa perspectiva, le corresponde a la
Corte determinar si la imposición, por parte del legislador, de un límite de
tiempo para que los gobernadores cumplan con el encargo específico que les hizo
el Constituyente a través del artículo 305-10 del ordenamiento superior, se
convierte en un obstáculo para el ejercicio de sus funciones, que como tal va
en contravía de lo dispuesto en los artículos 6, 13, 121 y 305 de la Carta
Política.
Tercera. Las disposiciones demandadas hacen
parte de una norma, cuyo contenido corresponde a las precisas facultades que
para expedirla le otorgó el legislador al ejecutivo a través del artículo 73 de
la Ley 11 de 1986.
El texto del artículo 119 del Decreto 1333
de 1986, sobre el cual la Corte realizará el juicio de constitucionalidad,
corresponde íntegramente al texto del artículo 73 de la Ley 11 de 1986, por la
cual se dictó el Estatuto Básico de la Administración Municipal y se ordenó la
participación de la comunidad en el manejo de los asuntos locales. Lo anterior
obedece a que el legislador, a través del artículo 76 de la citada ley, dotó de
facultades extraordinarias al Presidente de la República, para codificar las
disposiciones constitucionales y legales vigentes hasta entonces sobre la
organización y funcionamiento de la administración municipal. En efecto
establecía dicha norma:
“Artículo 76.
Revístese al Presidente de la República de facultades extraordinarias, de
acuerdo con el numeral 12 del artículo 76 de la Constitución Política, por el
término de 100 días contados a partir de la fecha de promulgación de la
presente ley. Con tal fin podrá:
“(...)
“b. Codificar
las disposiciones constitucionales y legales vigentes para la organización y el
funcionamiento de la administración municipal. ...”
En ejercicio de tales facultades, el
legislador extraordinario transcribió, literalmente, el texto del artículo 73
de la Ley 11 de 1986, en el artículo 119 del Decreto Ley 1133 de 1986, por
medio del cual se expidió el Código de Régimen Municipal.
Así las cosas, le corresponde a la Sala
Plena de esta Corporación establecer, previa la verificación de que el
legislador cumplió con los presupuestos consagrados en el literal 12 del
artículo 76 de la Constitución Política de 1886, para atribuir facultades
extraordinarias al gobierno, si las acusaciones que presenta el demandante
contra dicha disposición, producida bajo la vigencia de la anterior Carta
Política, prosperan a la luz del Ordenamiento Superior de 1991, esto es si su
contenido configura una inconstitucionalidad sobreviniente, que haga necesario
retirarla del ordenamiento jurídico, pues como lo ha señalado esta Corporación,
si bien el decreto que contiene la norma demandada fue expedido en 1986, cuando
aún estaba en vigencia la Constitución anterior, el examen de
constitucionalidad debe efectuarse a la luz del ordenamiento superior vigente.[1]
En efecto, siguiendo la jurisprudencia de
esta Corporación, antes de realizar la confrontación del contenido de la norma
acusada con las disposiciones de la Constitución vigente, y teniendo en cuenta
que se trata de una disposición que hace parte de un decreto con fuerza de ley
expedido en uso de facultades extraordinarias, la Corte verificará si ella
corresponde o no a las precisas facultades que le atribuyó el legislador al
ejecutivo; ello por cuanto, como lo señaló esta Corporación, si se llegaré a
establecer que hubo desbordamiento por parte del Presidente en el ejercicio de
las facultades con base en las cuales expidió la norma acusada, se configuraría
un vicio de fondo, dada la ausencia de competencia del productor de la misma[2], lo que implicaría su
retiro del ordenamiento jurídico, en tanto ella se encuentra vigente y
produciendo efectos.
La norma objeto de demanda en sede de
constitucionalidad, como se ha dicho, hace parte de un decreto ley expedido por
el ejecutivo en desarrollo de facultades extraordinarias conferidas a él por el
Congreso de la República, a través de la Ley 11 de 1986, específicamente de su
artículo 73. Dichas facultades, de conformidad con lo establecido en el numeral
12 del artículo 76 de la C.P. de 1886, debieron ser otorgadas de manera
precisa, pro tempore, y siempre que la necesidad o las conveniencias
públicas lo exigieran o aconsejaran.
Del citado texto del artículo 73 de la Ley
11 de 1986, Ley de facultades, se concluye lo siguiente:
a. En cuanto a la temporalidad: El Congreso dio cumplimiento estricto a
las disposiciones del numeral 12 del artículo 76 de la C.P. de 1886, en cuanto
otorgó, pro tempore, facultades extraordinarias al Presidente de la
República; en efecto, lo hizo por el término de cien (100) días contados a
partir de la fecha de promulgación de la ley, lo que quiere decir, si se tiene
en cuenta que la misma se promulgó el 17 de enero de 1986, a través del Diario
Oficial No. 37310, que el Decreto Ley 1333 del mismo año, expedido en
desarrollo de las expresas facultades atribuidas para el efecto, al ser
promulgado y publicado en el Diario Oficial N. 37466 del 25 de abril de 1986,
lo fue dentro del término otorgado por el legislador.
b. En cuanto a la materialidad. En este aspecto es necesario dilucidar si
la disposición adoptada por el legislador extraordinario, en el artículo 119
del Decreto Ley 1333 de 1986, norma impugnada por el actor, desarrolló
efectivamente las facultades que de manera precisa y detallada le otorgó el
Congreso, o si por el contrario, su contenido se extralimitó y desbordó su
competencia.
Como se anotó antes, las facultades que en
el caso que se analiza le otorgó el legislador al Presidente de la República,
consignadas en el literal b. del artículo 76 de la Ley 11 de 1986, eran para
“codificar las disposiciones constitucionales y legales vigentes para la
organización y funcionamiento de la administración municipal...”
En esa perspectiva, si se tiene en cuenta
que el texto del artículo 119 del Decreto Ley 1333 de 1986, norma impugnada,
correspondía en su integridad al texto del artículo de 73 de la Ley 11 de 1986,
ley de facultades, es claro que el legislador extraordinario no las desbordó,
pues se limitó a codificar dicha norma, que hacía parte del régimen de
organización y funcionamiento de la administración municipal, incluyéndola en
lo que denominó el Código de Régimen Municipal.
Ahora bien, con posterioridad a la entrada
en vigencia de la Constitución Política de 1991, el legislador expidió la Ley
136 de 1994, por la cual dictó normas tendientes a modernizar la organización y
funcionamiento de los municipios, señalando en su artículo 203, que las
disposiciones que le fueran contrarias quedaban derogadas; al revisar el
contenido tanto de la citada Ley 136 de 1994, como del Decreto 1333 de 1986,
que contiene la norma impugnada, se constata que en la primera no se reguló en
ningún sentido sobre el trámite al que se deben someter los acuerdos de los
concejos municipales, cuando éstos son revisados por el Gobernador, de donde se
concluye que no siendo contrario a las disposiciones de dicha ley, el mandato
del artículo 119 del Decreto Ley 1333 de 1986, se mantiene vigente y
produciendo efectos jurídicos.
Cuarta. Las disposiciones impugnadas del
artículo 119 del Decreto Ley 1333 de 1986, producidas bajo la vigencia de la
Constitución de 1886, no contrarían ningún principio o valor de la Carta
Política de 1991, ni desconocen restricciones, tácitas o expresas, impuestas en
la misma al legislador.
Como se anotó en la consideración anterior,
la Corte procederá al análisis de las disposiciones impugnadas del artículo 119
del Decreto Ley 1333 de 1986, confrontándolas con los mandatos de la Carta
Política de 1991, especialmente con lo dispuesto en el artículo 305 de la
misma, para verificar si ellas vulneran dicha disposición del ordenamiento
superior vigente, o cualquiera otra, lo que implicaría una inconstitucionalidad
sobreviniente de las mismas.
El fenómeno de la inconstitucionalidad
sobreviniente ha sido definido por esta Corporación de la siguiente manera:
“ ... el fenómeno de
la inconstitucionalidad sobreviniente ocurre siempre que una disposición que
era originalmente constitucional se torna inconstitucional, en virtud de que
contradice abierta y materialmente normas del nuevo estatuto fundamental en
forma tal que dicho precepto resulte inejecutable. Por su propia naturaleza, es
claro que tal fenómeno sólo puede predicarse de normas vigentes en el momento
que entra a regir el nuevo estatuto. Por cuanto respecta a los efectos propios
de la inconstitucionalidad sobreviniente, ella se asimila en buena medida a la
derogatoria...” (Corte Constitucional, Sentencia C-014 de 1993, M.P. Dr. Ciro
Angarita Barón)
Ahora bien, en el caso propuesto, el
demandante alega que las disposiciones impugnadas del artículo 119 del Decreto
Ley 1333 de 1986, son contrarias y vulneran lo dispuesto por el Constituyente a
través del numeral 10 del artículo 305 de la Carta Política, norma superior que
establece lo siguiente:
“Artículo 305. Son
atribuciones del Gobernador:
“ (...)
“10. Revisar
los actos de los concejos municipales y de los alcaldes y, por motivos de
inconstitucionalidad o ilegalidad, remitirlos al tribunal competente para que
decida sobre su validez”.
Es claro, como lo señala el demandante, que
el precepto superior citado no establece plazo alguno para el cumplimiento de
la función que a través del mismo el Constituyente le atribuyó a los
gobernadores, lo que hace que sea a partir de ese presupuesto constitucional,
que la Corte proceda a analizar si, como lo afirma el actor, al no contemplar
la norma fundamental límite temporal alguno, le es vedado al legislador
imponerlo y en consecuencia si al hacerlo, a la luz del nuevo ordenamiento
superior, la norma impugnada antes que contribuir a desarrollar el precepto
constitucional vigente, lo que hace es restringir su alcance y contenido,
vulnerando con ello los artículos 6, 121 y 305-10 de la C.P.
Como en reiteradas oportunidades lo ha
señalado esta Corporación, en el constitucionalismo colombiano la cláusula
general de competencia está radicada en el Congreso de la República, al cual,
según lo dispuesto en el artículo 150 de la Carta Política, le corresponde
hacer las leyes:
“La Corte
Constitucional recuerda que en Colombia la cláusula general de competencia
normativa está radicada en el Congreso, puesto que a éste corresponde “hacer
las leyes” (arts. 114 y 150) ... En Colombia el órgano que tiene la potestad
genérica de desarrollar la Constitución y expedir las reglas de derecho es el
Congreso...por lo cual la enumeración de las funciones establecidas por el
artículo 150 de la Constitución no es taxativa.
“Se trata de una
competencia amplia pero que no por ello deja de ser reglada, porque está
limitada por la Constitución. Así el Congreso no puede vulnerar los derechos de
las personas, ni los principios y valores constitucionales. Tampoco puede el
Congreso desconocer las restricciones que le ha establecido la Constitución, ya
sea de manera expresa, como sucede en las prohibiciones del artículo 136
superior, ya sea de manera tácita, al haber reservado ciertas materias a otras
ramas del poder o a otros órganos del Estado.”[3]
En este orden de ideas, lo que sigue es
establecer si la decisión del legislador de 1986, de imponer un plazo de veinte
(20) días para que los gobernadores ejercieran la función que les atribuiría
expresamente el Constituyente de 1991,  a través del numeral 10 del artículo
305 de la Carta, vulnera derechos fundamentales de las personas, alguno o
algunos de los principios y valores constitucionales vigentes, o desconoce
restricciones, tácitas o expresas, impuestas en la actual Carta Política al
Congreso, configurándose con ello una inconstitucionalidad sobreviniente.
Si se analiza el contenido del numeral 23
del artículo 150 de la Carta Política, que establece que le corresponde al
Congreso “expedir las leyes que regirán el ejercicio de las funciones
públicas y la prestación de los servicios públicos”, es claro que las
disposiciones impugnadas del artículo 119 del Decreto Ley 1333 de 1986, encajan
dentro de las mismas, pues la imposición de un plazo para cumplir una
determinada función de carácter público, en este caso para que el gobernador,
si lo considera pertinente, remita al tribunal de lo contencioso aquellos
acuerdos de los concejos municipales que en su criterio sean contrarios a la
Constitución, a la ley o a la ordenanza, para que sea esa instancia judicial la
que resuelva sobre su validez, corresponde a una regulación que rige y
contribuye al ejercicio eficaz y oportuno de dicha función pública,
precisamente la que el Constituyente de 1991 radicó en cabeza de los
gobernadores a través del numeral 10 del artículo 305 de la Carta Fundamental.
Es decir, que las disposiciones impugnadas,
expedidas en 1986, antes que contrariar las disposiciones de la actual Carta
Política, son armónicas con su contenido, en cuanto se trata de un mandato
legal que rige el cumplimiento de una función pública, y por lo mismo se
ajustan al desarrollo de una de las competencias que el Constituyente de 1991
le atribuyó de manera directa y expresa al Congreso, específicamente a la
consagrada en el numeral 23 del artículo 150 superior, con lo cual se desvirtúa
la acusación del actor, en el sentido de que dado que la norma fundamental no
impone un límite temporal para el ejercicio de la función atribuida a través de
ella a los gobernadores, emana de su texto una restricción al legislador para
hacerlo, que en el caso específico que se analiza generaría una
inconstitucionalidad sobreviniente.
Tal inconstitucionalidad sobreviniente no
se configura, pues el plazo que impuso el legislador de 1986, a través del
artículo 119 del Decreto 1333 de ese año, impugnado por el actor, para que los
gobernadores cumplieran con la función que el artículo cuarto del Acto
Legislativo número 1 de 1986[4]
había incorporado al ordenamiento superior entonces vigente, el cual
reproduciría el Constituyente de 1991 en el numeral 10º del artículo 305 de la
Carta, en nada contraría el ordenamiento superior vigente, al contrario, su
contenido coincide con el desarrollo de la función que la Constitución le
atribuye al Congreso, descrita en el numeral 23 del artículo 150 de la C.P..
Quinta. Las disposiciones impugnadas del
artículo 119 del Decreto Ley 1333 de 1986, contribuyen a la realización de los
principios que rigen la administración pública, consagrados en el artículo 209
de la Constitución.
La imposición del plazo demandado por el
actor, sin duda también es armónica con los mandatos del artículo 209 de la
Carta Política, que consagra los principios que deben regir la administración
pública, igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y
publicidad, pues al señalarle a un funcionario público, un plazo de veinte
días, término por lo demás razonable, para que éste cumpla una función que se
activa en el momento en que él determine que existe la posibilidad de que el
acto examinado sea contrario a la Constitución, la ley o la ordenanza, el
legislador antes que contrariar los preceptos de la Carta Política vigente,
expidió una norma legal que en la actualidad contribuye a que éstos se cumplan
oportunamente y a que el control que diseñó el Constituyente sobre los actos de
los concejos municipales sea efectivo en realidad.
Los conceptos de oportunidad y celeridad
involucran los de eficacia y economía, pues al contrario de lo que opina el
demandante, los efectos de la facultad que se le atribuye a los gobernadores a
través del numeral 10 del artículo 305 de la C.P., se diluirían si dicho
funcionario no estuviera sujeto a un plazo específico para utilizarla, dado que
un término indefinido para ejercerla tornaría dicho mecanismo de control
ineficaz; el término indefinido, ha dicho la Corte, “...además de atentar
contra la armonía y coherencia del ordenamiento jurídico del que hace parte,
contradice los principios consagrados en el artículo 209 de la Constitución
Política...”[5]
Es obvio, que veinte días son suficientes
para que el gobernador analice el contenido de un determinado acuerdo y defina
si a su entender es contrario a la Constitución o a la ley, caso en el cual
deberá remitirlo al respectivo Tribunal de lo Contencioso para que éste decida
sobre su validez; no hacerlo, o hacerlo tardíamente, esto es cuando el acto
seguramente ya ha producido efectos, a pesar de tener al menos dudas sobre su
concordancia con el ordenamiento jurídico, implicaría transgredir el mandato
superior contenido en el artículo 6 de la Constitución, que establece que los
servidores públicos son responsables ante las autoridades por infringir la
Constitución y las leyes y por omisión o extralimitación en el
ejercicio de sus funciones. En esa perspectiva el plazo que establece la norma
impugnada, no hace más que delimitar en el tiempo el ejercicio de una facultad,
garantizando con tal medida su oportunidad y eficacia.
Sexta. El control de constitucionalidad no
es subsidiario de la acción de nulidad.
Anticipándose a los argumentos que pudieran
presentarse en defensa de las disposiciones que acusó, el actor señala en su
demanda que el plazo que impugna no puede justificarse, alegando que si éste se
vence el gobernador dispondrá en cualquier momento de la acción de nulidad para
controvertir el respectivo acuerdo, pues, anota, se trata de dos acciones
totalmente diferentes, ninguna de ellas subsidiaria de la otra.
Si bien no se trata de desvirtuar un
argumento que ninguno de los intervinientes en el proceso de constitucionalidad
esgrimió, si es oportuno detenerse en la diferencias que emanan de la
jurisprudencia y la doctrina, cuando ellas se han referido, de una parte al
control de constitucionalidad y legalidad, que es el que se desarrolla en las
disposiciones impugnadas, y de otra a la acción de nulidad definida y regulada
en el Código Contencioso Administrativo.
La facultad que le atribuyó el
Constituyente a los gobernadores, a través del numeral 10 del artículo 305 de
la C.P., se traduce en un especial control de constitucionalidad y legalidad,
que se radica en cabeza de esos funcionarios, facultad que se encuentra
desarrollada de manera concreta en el artículo 119 del Decreto Ley 1333 de
1986, demandado por el actor, que establece que se ejerza por parte del
gobernador, en un término no superior a veinte días, sobre los actos que
producen los concejos municipales, en ejercicio de las competencias que la
Carta Política les reconoce a las autoridades de esas entidades territoriales,
de las cuales se predica la autonomía para manejar sus propios asuntos.
Lo anterior por cuanto el control lo ejerce
el Gobernador, el cual tiene funciones propias  que emanan  del ejercicio de la
autonomía que a las entidades territoriales les reconoce expresamente la Carta
de 1991.  También porque dicho control se efectúa para garantizar el  respeto a
la Constitución y a la ley, lo cual desde luego repercute en beneficio de la
persona descentralizada y evita excesos de la misma que afecten los intereses
de los individuos, cuyo fundamento preciso está  en el artículo 4º de la C.P.
que reza:
"Artículo 4º
La Constitución es norma  de normas.  En todo caso de incompatibilidad entre la
Constitución y la ley u otra norma jurídica, se aplicarán las disposiciones
constitucionales."
"Es deber de
los nacionales y de los extranjeros en Colombia acatar la Constitución y las
leyes, y respetar y obedecer a las autoridades."
Se trata de un control excepcional, que se
activa cuando el funcionario responsable del mismo evidencia que el contenido
del respectivo acto es contrario a la Constitución o a la ley, que como tal
está expresamente consagrado en la misma Carta Política, en la cual se designa
a los gobernadores para efectuarlo, dejándole al legislador, tal como lo
establece el numeral 23 del artículo 150 superior, la responsabilidad de
expedir las normas que regirán el ejercicio de esa función pública, para lo
cual éste deberá definir, entre otros aspectos, los de oportunidad y extensión
del mismo, lo que reafirma la consonancia de las disposiciones impugnadas por
el actor con el ordenamiento superior vigente, pues a través de ellas el
legislador de 1986 estableció la oportunidad para ejercerlo, esto es dentro de
los veinte días siguientes a la fecha en que el funcionario responsable haya
recibido el respectivo acuerdo, y la extensión del control, que en la norma
legal impugnada se concreta sobre los acuerdos producidos por los concejos
municipales.
Lo anterior no quiere decir, como
equivocadamente lo interpreta el demandante, que se despoje a los gobernadores
de esa facultad, que emana de la misma Constitución, respecto de los actos de
los alcaldes, pues ellos están obligados a asumirla y cumplirla, aún sin que
medie mandato legal, al tenor de lo dispuesto en el citado artículo 4 del
ordenamiento superior, que establece que la Constitución es norma de normas.
El actor argumenta que la norma demandada,
al no referirse al control que el gobernador debe ejercer sobre los actos de
los alcaldes, tal como lo ordena el artículo 305-10 superior, incurre en
violación del principio de igualdad, consagrado en el artículo 13 de la C.P.,
pues ello implica un tratamiento legal diferente a dos situaciones que la Constitución
regula de manera idéntica; tal interpretación es también errada, pues en primer
lugar no se pueden definir como idénticas dos situaciones en las que el sujeto
objeto de control es distinto, y en segundo lugar porque, el hecho de que la
norma acusada, expedida antes de entrar en vigencia el nuevo ordenamiento
superior, no se refiera al control que el Constituyente de 1991 diseñó, en
cabeza de los gobernadores, para los actos de los alcaldes, no quiere decir que
aquéllos estén eximidos de ejercerlo, dado que, como se señaló antes, la
función les fue atribuida a través del mismo texto constitucional, que
prevalece sobre el ordenamiento legal, con lo que se desvirtúa también el cargo
de violación del principio de igualdad.
En cuanto a la acción de nulidad, ésta
encuentra fundamento constitucional, entre otros, en los artículos 336, 237 y
238 de la Carta Política, sobre la misma esta Corporación se ha pronunciado en
el siguiente sentido:
“La acción de
nulidad, de larga tradición legislativa (ley 130 de 1913) y jurisprudencial en
nuestro medio, tiene como finalidad específica la de servir de instrumento en
nuestro medio, para pretender o buscar la invalidez de un acto administrativo,
proveniente de cualquiera de las ramas del poder público, por estimarse
contrario a la norma superior de derecho a la cual debe estar sujeto. A través
de dicha acción se garantiza el principio de legalidad que es consustancial al
Estado Social de Derecho que nuestra Constitución institucionaliza y se asegura
el respeto y la vigencia de la jerarquía normativa. Dicha jerarquía, cuya base
es la Constitución, se integra además con la variedad de actos regla, que en
los diferentes grados u ordenes de competencia son expedidos por los órganos
que cumplen las funciones estatales, en ejercicio de las competencias
constitucionales y legales de que han sido investidos formal, funcional o
materialmente.
“(...)
“La acción de
nulidad tiene sólido soporte en el principio de legalidad que surge,
principalmente, del conjunto normativo contenido en los artículos 1, 2, 6, 121,
123, inciso 2º., 124 de la C.P., pero así mismo tiene su raíz en las normas que
a nivel constitucional han institucionalizado y regulado la jurisdicción de lo
contencioso administrativo (arts, 236, 237-1-5-6 y 238). (Corte Constitucional,
Sentencia C-513 de 1994, M.P. Dr. Antonio Barrera Carbonell)
Dicha acción, se encuentra definida en el
Código Contencioso Administrativo de la siguiente manera:
“Artículo 84.
Acción de nulidad. Toda persona podrá solicitar por sí, o por medio de
representante, que se declare la nulidad de los actos administrativos.
“Procederá no sólo
cuando los actos administrativos infrinjan las normas en que deberían fundarse
sino también cuando hayan sido expedidos por funcionarios u organismos incompetentes,
o en forma irregular, o con desconocimiento del derecho de audiencias y
defensa, o mediante falsa motivación, o con desviación de las atribuciones
propias del funcionario o corporación que los profirió.
“También puede
pedirse que se declare la nulidad de las circulares de servicio y de los actos
de certificación y registro.”
Sobre la acción de nulidad la doctrina
especializada ha dicho que ella se desenvuelve dentro de un proceso, que en la
mayor parte de los casos es impugnatorio, ya que se entabla contra un acto
administrativo previo, lo que a su vez le confiere otra característica, la de
servir de instrumento de revisión de una acción estatal. De esta manera, como
lo ha señalado esta Corporación, “...la finalidad de la acción de nulidad del acto
administrativo demandado es la tutela del orden jurídico, a fin de que aquel
quede sin efecto por contrariar las normas superiores de derecho. Esta acción
se encuentra consagrada ... para que prevalezca la defensa de la legalidad
abstracta sobre los actos de la administración de inferior categoría, y por
ello puede ser ejercida en todo tiempo por cualquier persona.”[6]
En esa perspectiva, la diferencia con el
control de constitucionalidad del artículo  305 de la Carta Política, es
evidente, pues dicho control, como quedó anotado antes, presenta las
características de un ejercicio preventivo, que procede antes de entrar en
vigencia el respectivo acto, precisamente para evitar que si es contrario a la
Constitución y a la ley produzca efectos, aunque sea por un corto tiempo. Este
mecanismo, prevé un agente intermedio, el gobernador, entre el productor del
acto, en el caso que nos ocupa el concejo municipal, y el ente judicial al que
le corresponde definir sobre su validez, el Tribunal de lo Contencioso
Administrativo.
La acción de nulidad, en cambio, es un
instrumento a disposición de cualquier ciudadano, del que puede hacer uso en
cualquier momento, interponiéndola directamente ante la autoridad judicial
correspondiente.
Por todo lo dicho, no encuentra la Corte
fundamento alguno que respalde las acusaciones del actor contra las
disposiciones impugnadas del artículo 119 del Decreto Ley 1333 de 1986, razón
por la cual las declarará exequibles.
En mérito de lo expuesto, la Corte
Constitucional, administrando justicia en nombre del Pueblo y por mandato de la
Constitución,
RESUELVE :
Declarar EXEQUIBLES las expresiones “...
dentro de los veinte (20) días siguientes a la fecha en que lo haya
recibido...” del artículo 119 del Decreto Ley 1333 de 1986, por el cual se
expidió el Código de Régimen Municipal.
Cópiese, comuníquese, notifíquese,
cúmplase, insértese en la Gaceta Constitucional y archívese el expediente.
ALEJANDRO MARTINEZ  CABALLERO
Presidente
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado
ALFREDO BELTRAN SIERRA
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1]
Al respecto ver, Corte Constitucional, Sentencia C-410 de 1996, M.P. Dr.
Vladimiro Naranjo Mesa.
[2]
Sobre el tema ver Sentencia C-545 de 1993, M.P. Dr. Carlos Gaviria Díaz
[3]
Corte Constitucional, Sentencia C-527 de 1994, M.P. Dr. Alejandro Martínez
Caballero.
[4]
El actículo  cuarto del Acto Legislativo No. 1 de 1986, publicado en el Diario
Oficial No. 37304 d enero 10 de ese mismo año establecía lo siguiente:
"Artículo Cuarto. La atribución 8ª del artículo 194 de la Constitución
Política quedará así:  'Revisar los actos de los Concejos Municipales y de los
alcaldes y por motivos de inconstitucionalidad o ilegalidad remitirlos al
Tribunal competente para que decida sobre su validez' ".
[5]
Corte Constitucional, Sentencia C-112 de 1996, M.P. Dr. Fabio Morón Díaz
[6]
Corte Constitucional, Sentencia C-199 de 1997, M.P. Dr. Hernando Herrera
Vergara.