T-956-11
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia T-956/11
ACCION DE
TUTELA CONTRA ACTOS ADMINISTRATIVOS DE CONTENIDO PARTICULAR Y CONCRETO-Reiteración
de jurisprudencia
En principio, la acción de
tutela es improcedente como mecanismo principal para proteger derechos
fundamentales que resulten amenazados o vulnerados con ocasión de la expedición
de actos administrativos de contenido particular y
concreto, ya que para controvertir estos actos el juez natural es la
jurisdicción contenciosa administrativa, instancia en la cual los afectados
pueden hacer uso de dos mecanismos de defensa. De un lado, en ejercicio del
artículo 85 del Código Contencioso Administrativo, se puede interponer la
acción de nulidad y restablecimiento del derecho y, según el artículo 152,
numeral 2° del mismo código, en caso de que sea manifiesta la infracción de una
de las disposiciones invocadas, también se puede solicitar la suspensión
provisional del acto administrativo demandado. De otro lado, el artículo
84 del Código Contencioso Administrativo dispone que toda persona podrá
solicitar que se declare la nulidad de los actos administrativos cuando quebranten
las normas en que deberían fundarse, hayan sido expedidos por funcionarios u
organismos incompetentes, o en forma irregular, o con desconocimiento del
derecho de audiencias y defensa, o mediante falsa motivación, o con desviación
de las atribuciones propias del funcionario o corporación que los profirió.
PRINCIPIO DE
BUENA FE EN SU DIMENSION DE CONFIANZA LEGITIMA-Reiteración de
jurisprudencia
Esta Corporación ha señalado que la buena fe “incorpora
el valor ético de la confianza y significa que el hombre cree y confía que una
declaración de voluntad surtirá, en un caso concreto, sus efectos usuales, es
decir, los mismos que ordinaria y normalmente ha producido en casos análogos.
De igual manera, la buena fe orienta el ejercicio de las facultades discrecionales
de la administración pública y ayuda a colmar las lagunas del sistema jurídico”.
La jurisprudencia constitucional ha sostenido que el principio de buena fe no
sólo tiene lugar al momento del nacimiento de la relación jurídica, sino que
sus efectos se extienden en el tiempo hasta que ésta se extingue. De acuerdo
con la jurisprudencia de esta Corporación, si el principio de confianza
legítima es inobservado por parte de las autoridades, se vulnera el derecho
fundamental al debido proceso, “como quiera que éste comprende la garantía de
que las decisiones que se profieran en su curso observarán las reglas de juego
establecidas previamente así como  las expectativas que la administración, en
virtud de sus actos, generó en un particular”
DEBIDO PROCESO
ADMINISTRATIVO-Reiteración de jurisprudencia
En cuanto
se refiere al debido proceso administrativo, la jurisprudencia constitucional
ha precisado que es un derecho que tiene rango fundamental, ya que a través de
él se busca que toda actuación administrativa se someta a las normas y a la
jurisprudencia que regula la aplicación de los principios constitucionales. El
derecho al debido proceso administrativo es ante todo un derecho subjetivo, por
lo que corresponde a la persona interesada en una decisión administrativa,
demandar  que la misma sea adoptada conforme a la constitución y la ley.
DERECHO
FUNDAMENTAL AL DEBIDO PROCESO-Elementos
El derecho fundamental al
debido proceso: (i) comprende no sólo las garantías estrictamente derivadas del
artículo 29 de la Carta, sino también todos los principios y valores jurídicos
de orden constitucional con los cuales se da pleno respeto a los demás derechos
para asegurar un orden justo; y (ii) tiene un ámbito de aplicación que se
extiende a toda clase de actuaciones, juicios y procedimientos, que generen
consecuencias para los administrados, en virtud del cual se les debe garantizar
a éstos la totalidad de elementos inherentes a este derecho fundamental.
HOMOLOGACION
DE TITULOS EXTRANJEROS-Finalidad/HOMOLOGACION DE TITULOS EXTRANJEROS-Obligación
del Estado
El Estado colombiano tiene la facultad y el
deber de inspeccionar y vigilar las profesiones y ocupaciones que impliquen un
riesgo social, con el objeto de proteger a la sociedad en su conjunto. Por este
motivo, puede exigir títulos de idoneidad para el ejercicio de esas
actividades, así como controlar e investigar las instituciones y programas
académicos que los confieren. Sin embargo, en la medida en que no le es posible
ejercer esta vigilancia directa en el extranjero, se reserva el derecho de
aceptar y reconocer los títulos otorgados por instituciones ubicadas en el
exterior. Por otro lado, la convalidación tiene por objeto establecer la
equivalencia en las condiciones de los programas académicos impartidos en
Colombia y en el extranjero. En la medida en que para el otorgamiento de los
títulos nacionales el Estado colombiano ha fijado ciertos requisitos
encaminados a garantizar la idoneidad de quienes ejercen actividades que
implican riesgo social, quienes pretendan hacer valer títulos foráneos deben
acreditar que las condiciones para su obtención son similares o equivalentes a
las nacionales. Es importante señalar que la convalidación de títulos no es una
actividad de la administración pública discrecional sino reglada. En esa
medida, si materialmente el programa cursado en el exterior se ajusta a los
estándares de calidad y a los requisitos exigidos por el Estado colombiano, no
podrá la administración negarse a la convalidación. Y por el contrario, si no
cumple con estos patrones, no podrá aceptarse la respectiva solicitud.
HOMOLOGACION DE TITULOS EXTRANJEROS-Caso en que accionante no demostró perjuicio irremediable
en la negativa del Ministerio de Educación de homologar título obtenido en el
exterior
HOMOLOGACION DE TITULOS EXTRANJEROS-Caso en que accionante se halla avocado a perder su empleo
en el caso de que no acredite Título de Magíster en Derechos Fundamentales
obtenido en el exterior y que el Ministerio de Educación se niega a convalidar
DERECHO DE HOMOLOGAR TITULOS EXTRANJEROS-Orden al Ministerio de
Educación iniciar trámites para la convalidación de título obtenido en el
exterior
Referencia:
T-3057613 y T-3057636
Acciones de tutela interpuestas por Patricia Duque Cajamarca y Jorge
Andrés Castillo Álvarez contra el Ministerio de Educación Nacional.
Magistrado
Ponente:
JORGE IVÁN
PALACIO PALACIO
Bogotá, D.C., quince (15) de diciembre de dos
mil once (2011)
La Sala Quinta de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los
Magistrados Jorge Iván Palacio Palacio, Nilson Pinilla Pinilla y Jorge Ignacio
Pretelt Chaljub, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales,
profiere la siguiente:
SENTENCIA
Dentro
del proceso de revisión de los fallos emitidos por la Corte Suprema de
Justicia, Sala de Casación Penal (Expediente T-3057613) y por el Consejo
Superior de la Judicatura, Sala Jurisdiccional Disciplinaria (Expediente        T-3057636).
Mediante auto
del 20 de mayo de 2011, la Sala de Selección número cinco de esta Corporación
decidió seleccionar los procesos de tutela radicados bajo los números 3057613 y
T-3057636 para su revisión, resolviendo en el mismo auto acumularlos para ser
fallados en la misma sentencia, atendiendo a la igualdad de materia que tienen.
I.- ANTECEDENTES
1.
Expediente T-3057613
La señora Patricia
Duque Cajamarca, el 4 de marzo de 2011, interpuso acción de tutela en contra
del Ministerio de Educación Nacional, por sus siglas MEN, al estimar violados
sus derechos fundamentales a la igualdad, a la educación, al debido proceso y “buena
fe”. Para fundamentar la solicitud relata los siguientes:
1.1. Hechos
-
Aduce que obtuvo el título de Doctora
en Ciencias Pedagógicas el 30 de octubre de 2007, conferido por el Instituto de
Ciencias Pedagógicas de Cuba.
-
Indica que formuló solicitud de convalidación al MEN.
-
Señala que la petición fue negada en la
Resolución 581 de 2010, con fundamento en que, según reporte del movimiento
migratorio expedido por el DAS, la estudiante permaneció únicamente 21 días en
Cuba durante la vigencia del respectivo programa.
-
Sostiene que interpuso recurso de
reposición en contra de la resolución anterior, alegando las siguientes
irregularidades:
(i)
La respuesta fue extemporánea, ya que
superó el límite legal de 5 meses.
(ii)
La entidad eludió arbitrariamente el
trámite previsto legalmente para tales efectos, particularmente la evaluación
del programa académico y la aplicación del criterio del caso similar.
(iii)
La decisión contrasta con la política
general de la entidad, que históricamente ha convalidado los títulos de otros
ciudadanos que adelantaron los mismos estudios.
(iv)
La motivación de la decisión es
inadecuada, dado que se justificó con el argumento de haber realizado los
estudios en Colombia y no en el exterior. Esta razón es inaceptable, en la
medida en que  la institución certificó que los estudios se realizaron en la
modalidad de tiempo parcial-tutorial, por lo que no se requería de una estadía
permanente en Cuba, ni lo anterior afectaba la calidad o intensidad del
programa. Adicionalmente, la investigación para el doctorado se sustentó en un
trabajo de campo efectuado en Colombia, por lo que lo lógico era permanecer la
mayor parte del tiempo en este país.
-
Afirma que mediante la Resolución número
9660 de 2010, el MEN confirmó su decisión anterior, reiterando los mismos
argumentos esgrimidos inicialmente.
1.2. Solicitud de tutela
La actora solicita que
se ordene al MEN convalidar el titulo de Doctora en Ciencias Pedagógicas,
otorgado el 30 de octubre de 2007 por el Instituto Central de Ciencias
Pedagógicas de Cuba, como equivalente al grado de doctor en educación que
otorgan las instituciones de educación superior colombianas de acuerdo con la
Ley 30 de 1992. Para sustentar sus pretensiones expone
los siguientes argumentos:
(i) Dice que
cursó estudios de posgrado en el Instituto Cultural de Ciencias Pedagógicas de Cuba,
de 1998 a 2006, en la modalidad de “tiempo parcial tutorial”, según lo
dispuesto en los artículos 23 del Decreto Ley 133 de 1992 y 7 de la Resolución
132 de 2004, ambos de la República de Cuba, lo cual quiere decir que esos
estudios son legales en ese país e incluso en Colombia, donde corresponden “a
aquellos cuya metodología educativa se caracteriza por utilizar estrategias de
enseñanza y aprendizaje que permiten superar las limitaciones de espacio y
tiempo entre los actores del proceso educativo”.
(ii) Aclara
que la presencialidad en Cuba “fue la meramente necesaria”, porque
realizó en Colombia el trabajo investigativo.
(iii) Manifiesta
que, el 30 de octubre de 2007, el mencionado instituto le otorgó el título de
Doctora en Ciencias Pedagógicas, el cual se ajusta a lo dispuesto en la Ley 30
de 1992 y el Decreto 5012 de 2009, normas colombianas.
(iv) Sostiene
que, con fundamento en el Decreto 5012 de 2009 y en la Resolución 5547 de 2005,
ambos del Estado colombiano,  presentó ante el MEN solicitud de convalidación
del referido título, la cual fue negada por medio de la Resolución 581 del 2 de
febrero de 2010, confirmada a través de la Resolución 9660 del 5 de noviembre
del mismo año, “con el argumento que dichos estudios fueron ofrecidos de forma
irregular, es decir que los realicé en Colombia (…)” y sin que ni
siquiera hubiera sido enviada para estudios académicos.
(v) Expresa
que el MEN ha reconocido y convalidado la misma clase de títulos a muchos de
sus compañeros que cursaron estudios en iguales condiciones en el Instituto
Central de Ciencias Pedagógicas de Cuba, como es el caso resuelto en la
Resolución 9338 del 25 de octubre de 2010.
1.3. Respuesta del Ministerio
de Educación Nacional
Dentro del
término legal para actuar, la entidad accionada no presentó contestación a la
solicitud de amparo instaurada.
1.4. Pruebas
-
Fotocopia autenticada de la Resolución
número 581 del 20 de febrero de 2010 (fls. 8-10).
-
Fotocopia autenticada del recurso de reposición interpuesto
contra la Resolución 581 del 20 de febrero de 2010 (fls. 11-20).
-
Fotocopia autenticada de la Resolución número
9660 del 5 de noviembre de 2010 (fls. 21-29).
-
Fotocopia, autenticada del título,
certificados de notas y certificación expedida por el Cónsul General de
Colombia en la Habana (Cuba) (fls. 30-35).
-
Fotocopia autenticada de la
certificación de la modalidad de estudios, tiempo y trabajo de investigación
expedida por el ICCP de Cuba (fls. 36-37).
-
Fotocopia autenticada del plan de
estudios, programa de asignaturas y mapa curricular del ICCP de Cuba (fls.
38-70).
-
Fotocopia autenticada del acta de
defensa de tesis (fls. 71-74).
-
Fotocopia autenticada de constancia del
proceso educativo emitido por la Comisión Nacional de Grados Científicos de
Cuba (fls. 75-77).
-
Fotocopia de la Resolución número 9338
del 25 de octubre de 2010 (fl. 78).
-
Fotocopia de la Resolución número 132
de 2004 de la República de Cuba (fls. 131-147).
-
Fotocopia del Decreto Ley 133 del 8 de
mayo de 1992 de la República de Cuba (fls. 148-174).
1.5. Sentencia objeto de revisión
1.5.1. Primera instancia. Mediante sentencia del 15 de marzo de 2011, el Tribunal
Superior del Distrito Judicial de Bogotá, Sala Penal, declaró la improcedencia
de la acción.
Para respaldar la decisión sostiene, en primer
término, que la accionante eludió sin justificación alguna los recursos
ordinarios ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo para
controvertir los actos que negaron la convalidación. Por lo demás, tampoco
demuestra la inminencia de un perjuicio irremediable para desplazar dichos
mecanismos y utilizar esta vía procesal como mecanismo transitorio.
Finalmente, concluye que, por tratarse de un
litigio cuyo juez natural se encuentra en la jurisdicción de lo contencioso
administrativo, el proceso de tutela carece de la idoneidad para evaluar la
constitucionalidad y legalidad de la decisión y para surtir el trámite
probatorio que requiere la complejidad del caso.
·
Impugnación. La actora impugnó la providencia, a partir de los argumentos
que a continuación se exponen.
En primer lugar, afirma que la improcedencia
del amparo fue decidida erróneamente, toda vez que no tuvo en cuenta que la
falta de convalidación implica automáticamente una desmejora salarial en la entidad
para la cual labora (Universidad Colegio Mayor de Cundinamarca), ni los gastos en
que incurrió para sufragar su doctorado con la expectativa legítima de que el
título correspondiente tendría efectos en Colombia, todo lo cual afecta drásticamente
su situación económica.
En segundo lugar, insiste en que el fallo del
Tribunal eludió el estudio de fondo, a pesar de que con la decisión de la
entidad demandada se vulneró de manera abierta y flagrante un amplio repertorio
de derechos constitucionales, como el derecho a la igualdad, a la educación y al
debido proceso, así como el principio de buena fe.
1.5.2. Segunda instancia. Mediante sentencia del 14 de abril de 2011, la Corte
Suprema de Justicia, Sala de Casación Penal, confirmó el fallo impugnado,  reiterando
los argumentos sobre la improcedencia de la acción de tutela cuando existen
otros mecanismos de defensa judicial y no se acredita la inminencia de un
perjuicio irremediable. Añade que el procedimiento correspondiente a las
acciones de nulidad simple, y nulidad y restablecimiento del derecho contempla la
figura de la suspensión provisional, a través de la cual se podría garantizar
de manera eficaz los derechos presuntamente vulnerados.
2. Expediente
T-3057636
Por intermedio
de apoderado judicial el ciudadano Andrés Castillo Álvarez, el 12 de enero de
2011, interpuso acción de tutela en contra del MEN por considerar vulnerados
sus derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad, al trabajo y al
mínimo vital, con base en los siguientes:
2.1. Hechos
-
Sostiene que adelantó estudios de
Maestría en Derechos Fundamentales en la Universidad Carlos III de Madrid
(España), en el período comprendido entre los años 2005 y 2006. En el mes de
octubre de 2006 le fue conferido el título de Máster en Derechos Fundamentales.
-
Manifiesta que en el mes de marzo de
2008 formuló solicitud de convalidación ante el MEN.
-
Informa que su petición fue negada el
28 de abril de 2008, teniendo en cuenta que se trataba de un “título propio”,
que a la luz de la legislación española carecía del reconocimiento oficial.
-
Anota que se encuentra vinculado a la
Procuraduría General de la Nación en el cargo de “asesor grado 21 y 24”, pero para poder permanecer en él debe acreditar la homologación del título, en virtud de la
previsión del artículo 5 del Decreto 263 de 2000. De no hacerlo será retirado
del servicio.
2.2.
Solicitud de amparo
El señor Andrés Castillo Álvarez pide que se amparen sus
derechos fundamentales y que, en consecuencia, se inaplique el criterio
de convalidación de títulos otorgados por instituciones de educación superior
extranjeras, en relación con las normas españolas que se tuvieron en cuenta,  y
que el MEN en el término máximo de 5 días conceda la convalidación del título
de Máster en Derechos fundamentales que le otorgó la Universidad Carlos III de
Madrid (España). Como sustento a sus pretensiones expone
las siguientes razones:
(i) El MEN aplicó “de preferencia unas
normas legales españolas para negar la convalidación del título y desconoció
los criterios establecidos en la normatividad nacional, viola manifiestamente
el derecho al debido proceso y de defensa, al igual que desconoce el principio
de legalidad en cuanto se abstuvo de aplicar las reglas jurídicas que
establecen la convalidación de títulos en nuestro país”.
(ii) La decisión de no convalidación tuvo como
fundamento el concepto número 2008IE13324 del 25 de  julio de 2008, lo cual
permite concluir que el MEN dio aplicación retroactiva a dicho concepto, “como
quiera que para la fecha de expedición de la decisión que negó la convalidación
(…) tal posición no se había asumido por la entidad tutelada, máxime cuando con
anterioridad (años 2004 y 2005) venía convalidando y reconociendo los efectos
legales y académicos en Colombia del Título de Máster en Derechos Fundamentales
otorgado por la Universidad Carlos III de Madrid España, conducta que resulta
violatoria del derecho fundamental al debido proceso y el principio de
confianza legítima”.
(iii) En lo relativo al derecho a la igualdad
considera que en otros casos el MEN ha procedido a convalidar y reconocer
efectos legales a títulos de Máster en Derechos Fundamentales otorgados por la
Universidad Carlos III de Madrid (España), “criterio éste que no se aplicó
en el caso de mi poderdante, sino que por el contrario se le discriminó”.
(iv) Estima
que en el presente caso el amparo tutelar se erige en el mecanismo eficaz e
idóneo para proteger los derechos fundamentales alegados como quiera que su
derecho a la permanencia en el empleo se ve perjudicado por la decisión del MEN
de no convalidar su título. Por lo que no existe otro recurso o medio de
defensa judicial eficaz que haga posible la protección de sus derechos
fundamentales.
2.3. Respuesta del Ministerio de Educación
Nacional
Una vez surtido el trámite de admisión, la
entidad contestó la demanda solicitando que se niegue el amparo. En primer
lugar, afirma que la acción es improcedente por cuanto deben agotarse los
mecanismos judiciales ordinarios ante la jurisdicción de lo contencioso
administrativo, más aún cuando en el caso particular no se evidencia la
inminencia de un perjuicio irremediable. En segundo término, asegura que la
decisión del MEN se ajusta a la preceptiva constitucional y legal vigente, teniendo
en cuenta que los títulos que en España son catalogados como “propios”
no son considerados allí como títulos de educación superior, por no cumplir con
los estándares mínimos de calidad e intensidad requeridos para tal efecto. En
estas circunstancias, la decisión de la entidad es coherente con su política de
garantizar la excelencia en la educación superior.
2.4. Pruebas
-
Fotocopia del acto administrativo por
medio del cual se niega la convalidación del título, del 28 de abril de 2008
(fls. 15-17).
-
Fotocopia del formato de solicitud de
convalidación de títulos (fl. 18).
-
Fotocopia del diploma de Máster en
Derechos Fundamentales conferido por la Universidad Carlos III de Madrid (fl.
19).
-
Fotocopia de documentos de información
suplementaria al máster elegido por el actor (fls. 20-22).
-
Memorando interno del MEN en el que se
fijan nuevos criterios para la convalidación de títulos españoles (fls. 26-28).
-
Fotocopia de tres resoluciones, por
medio de las cuales el MEN convalida los estudios de maestría obtenidos por 3
ciudadanos colombianos en España (fls. 29-32).
-
Certificación laboral de la Procuraduría
General de la Nación (fl. 33).
2.5. Sentencia objeto de revisión
2.5.1. Primera instancia. Mediante sentencia del 26 de enero de 2011, el Consejo
Seccional de la Judicatura de Cundinamarca, Sala Jurisdiccional Disciplinaria, declaró
la improcedencia de la acción por dos razones: (i) no se agotaron  previamente
los mecanismos judiciales ordinarios que el actor tenía a su disposición, ni se
acreditó un perjuicio irremediable provocado por la falta de convalidación del
título; y (ii) no se cumple con el requisito de inmediatez exigido por la Corte
Constitucional, dado que la acción fue interpuesta 2 años y más de 9 meses
después de haber radicado la solicitud de convalidación.
·
Impugnación. El accionante impugnó el fallo dentro del plazo
constitucional.  Allí aclara que la residualidad debe ser evaluada en concreto,
a partir de las circunstancias específicas de cada caso. Reitera que en esta
oportunidad las acciones ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo no
son idóneas ni eficaces, teniendo en cuenta el periodo de tiempo que
normalmente transcurre para la adopción de una decisión de fondo y la
incertidumbre sobre el contenido de la decisión, que no necesariamente
garantiza el derecho a la igualdad y al trabajo. Finalmente, insiste en que se
ha cumplido con el requisito de la inmediatez, toda vez que el hecho relevante
que condujo a elevar la solicitud fue el ascenso que obtuvo en febrero de 2009
en la Procuraduría General de la Nación, en virtud del cual se le exigió la
convalidación del título.
2.5.2. Segunda instancia. Mediante sentencia del 2 de marzo de 2011, el Consejo
Superior de la Judicatura, Sala Jurisdiccional Disciplinaria, confirmó el fallo
impugnado, reiterando los argumentos sobre la residualidad del amparo y sobre
el requisito de la inmediatez.
II. ACTUACIONES EN SEDE DE REVISIÓN
1. En
escrito allegado a esta Corporación el día 29 de junio de 2011 el apoderado del
señor Jorge Andrés Castillo Álvarez solicita que se conceda la acción de tutela.
En
primer lugar indica que, para valorar el cumplimiento del requisito de la
inmediatez, debieron tenerse en cuenta las siguientes circunstancias:
(i) El
diploma no fue entregado automáticamente a la finalización del curso.
(ii)
Para presentar la solicitud de convalidación del título se debieron adelantar
múltiples trámites exigidos por el MEN, como la expedición de copias auténticas
y apostilladas del país donde se confirió.
(iii)
La necesidad de apelar a la tutela surgió no solo por la respuesta negativa del
MEN, sino por el nombramiento que el accionante obtuvo en el año 2009 en la
Procuraduría General de la Nación, en virtud del cual se le exigió la
homologación dentro de los 2 años siguientes al momento de la posesión. Por tal
motivo, la oportunidad de la acción debe evaluarse en función de esta última
fecha y no de aquella en la cual se solicitó el título o se obtuvo una
respuesta negativa.
En
segundo lugar, afirma que la decisión del MEN transgrede el derecho al debido
proceso y el principio de legalidad, por haberse omitido el procedimiento
previsto en la Resolución 5547 de 2005 para determinar la viabilidad de la
convalidación.
En
tercer lugar, sostiene que la negativa del MEN desconoce el derecho a la
igualdad, toda vez que durante los años 2004 y 2005 la entidad convalidó el
mismo título de Máster en Derechos Fundamentales de la Universidad Carlos III
de Madrid (España), al menos a otras 3
personas, mientras que al accionante se le negó la convalidación. En estas
circunstancias, pese a que el curso impartido fue exactamente el mismo, en este
caso se negó la homologación por un supuesto cambio normativo ocurrido en la
legislación foránea.
Finalmente,
asegura que la decisión de la entidad accionada vulnera los principios de
confianza legítima y buena fe, ya que la decisión del tutelante de emprender los
estudios en el exterior se sustentó en la evidencia existente sobre las convalidaciones
de los títulos de Máster en Derechos Fundamentales conferidos por la
Universidad Carlos III de Madrid (España), que
históricamente había efectuado el MEN. Encuentra que de manera repentina e
injustificada la entidad modificó su posición y negó el reconocimiento.
2. Mediante
auto del 5 de septiembre de 2011, la Sala Quinta de Revisión de la Corte
Constitucional solicitó información al MEN en los siguientes términos:
“(i) ¿En alguna ocasión
la entidad ha concedido la convalidación de títulos de doctorado en Ciencias
Pedagógicas del Instituto Central de Ciencias Pedagógicas de La Habana (Cuba)?
En el evento de respuesta afirmativa, explique brevemente cuáles fueron los
motivos para autorizar o negar la convalidación de esos títulos y allegue copia
de los soportes o documentos correspondientes.
(ii) ¿En alguna ocasión ha concedido la convalidación de
títulos de Máster propio en Derechos Fundamentales de la Universidad Carlos III
de Madrid? En el evento de respuesta afirmativa, explique brevemente cuáles
fueron los motivos para autorizar o negar la convalidación de esos títulos y
allegue copia de los soportes o documentos correspondientes.
(iii) ¿Dentro de los registros de la entidad cuántos
títulos de másteres propios otorgados en el exterior han sido convalidados y
cuáles negados? Se solicita detallar en una tabla la fecha de la solicitud y
explicar brevemente los criterios que fueron usados para denegar o conceder la
homologación de los mismos.”
3. El MEN
dio respuesta al requerimiento de la Corte el día 30 de septiembre de 2011,
señalando que:
(i)
Con respecto a las convalidaciones del
título de doctorado en Ciencias Pedagógicas del Instituto Central de Ciencias
Pedagógicas de Cuba:
-
De 8 solicitudes que se reportan,
únicamente fue negada la de la accionante. Las demás tuvieron concepto
positivo.
-
Para la adopción de las decisiones se tuvieron
en cuenta los siguientes criterios:
1. El
factor del “caso similar” (1).
2. Aplicación
del convenio de reconocimiento mutuo (1).
3. Concepto
técnico emitido por CONACES, que certifica la permanencia del convalidante en
el lugar de origen del programa (3).
4. Cumplimiento
de aspectos académicos certificado por especialistas en el área (1).
5. Cumplimiento
de aspectos académicos y anexo del movimiento migratorio expedido por el DAS
(1).
6. En
la solicitud de la accionante, el MEN se sustentó en el incumplimiento de
requisitos exigidos para la modalidad de programa (semipresencial), según el movimiento
migratorio expedido por el DAS.
-
La relación de información comprende las
convalidaciones realizadas entre los años 2002 y 2010.
-
De igual modo, el MEN hace las
siguientes aclaraciones: Por un lado, para que la convalidación de títulos
extranjeros sea compatible con el principio de igualdad, el organismo debe
cerciorarse sobre la equivalencia de las condiciones para su otorgamiento en
Colombia y en el exterior. Por otro lado, que para la convalidación se puede
exigir el requisito de la presencialidad, de acuerdo con el literal i) del
artículo 38 de la Ley 30 de 1992 y la interpretación que del mismo ha hecho el
Consejo de Estado. Finalmente, el Estado tiene facultades discrecionales para
convalidar los títulos extranjeros, dado que no puede ejercer vigilancia
directa sobre los respectivos centros educativos.
(ii)
Con respecto a las convalidaciones del
título de Máster Propio en Derechos Fundamentales de la Universidad Carlos III
de Madrid (España):
-
De las 8 solicitudes reseñadas, únicamente
fue negada la del accionante. Las demás tuvieron concepto positivo.
-
Para la adopción de las decisiones se
tuvieron en cuenta los siguientes criterios:
1.
Factor del caso similar (2).
2. Cumplimiento
de aspectos académicos (6).
-
La relación de información comprende
las convalidaciones decididas entre los años 2004 y 2008.
-
En el mismo escrito el MEN sostiene que,
a partir de 1998, en España se distingue entre los “títulos propios” y los
“títulos oficiales”, entendiendo por estos últimos los que tienen plena
validez académica y profesional en todo el territorio nacional; y por aquellos
los expedidos por las universidades en el marco de su autonomía, pero que
carecen de efectos profesionales y académicos generales. Esta distinción fue
ratificada y clarificada en el Real Decreto 1393 de 1997 y la Ley Orgánica 4 de
2007. A juicio de la entidad demandada, esta diferenciación debe ser tenida en
cuenta por las autoridades colombianas, en cuanto está encaminada a garantizar
la calidad en la educación.
(iii)
En relación con las convalidaciones de
títulos de másteres propios y oficiales:
-
De las 420 solicitudes fueron aceptadas
357 y negadas 63 (incluye propios y oficiales).
-
Para la adopción de las decisiones se
tuvieron en cuenta los criterios del “caso similar”, evaluación integral,
acreditación del programa y concepto jurídico favorable.
-
La relación de información comprende
las convalidaciones decididas entre los años 1991 y 2011.
-
Finalmente, la entidad reitera que a
través de los actos de convalidación el Ministerio debe garantizar la calidad
en la educación, por lo que tiene plenas facultades para verificar las
condiciones en que son conferidos los títulos en el exterior.
III.- CONSIDERACIONES Y
FUNDAMENTOS
1.
Competencia
Esta
Corte es competente para conocer del fallo materia de revisión, de
conformidad con lo establecido en los artículos 86, inciso tercero, y 241,
numeral noveno, de la Constitución Política y en los artículos 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991.
2.  Problema
jurídico
De acuerdo con los antecedentes planteados, corresponde a esta Sala de
Revisión determinar (i) si es procedente la
acción de tutela para controvertir actos
administrativos a través de los cuales se niega la convalidación de
títulos de posgrado conferidos en el exterior (actos administrativos
de carácter particular y concreto). En caso de considerarla procedente,
(ii) la Corte analizará si el MEN desconoce el derecho fundamental al debido
proceso y el principio de la buena fe, al no reconocer la convalidación de los
posgrados obtenidos en el exterior por los respectivos demandantes en las
acciones de tutela sometidas a revisión.
Conforme a los
antecedentes descritos y problemas jurídicos planteados la Sala estima preciso
analizar los siguientes temas: (i) la procedencia excepcional de la acción de
tutela para controvertir actos administrativos de contenido particular y
concreto; (ii) el principio de buena fe en su dimensión de confianza legítima; (iii)
el debido proceso administrativo; (iv) la convalidación u homologación por
parte del Estado colombiano de títulos académicos conferidos en el exterior; y
por último (v) se referirá al análisis de los casos concretos.
3. Procedencia
de la acción de tutela para controvertir actos administrativos de contenido
particular y concreto. Reiteración de jurisprudencia
3.1.  De la procedencia e
improcedencia de la acción de tutela en general
3.1.1. El
inciso 3º del artículo 86 de la Constitución al referirse a la acción de tutela
lo hace asignándole un carácter de acción subsidiaria ante la existencia de
otros medios o mecanismos de defensa. Señala
la norma en comento:
“ARTICULO
86. Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo
momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o
por quien actúe a su nombre, la protección inmediata de sus derechos
constitucionales fundamentales, cuando quiera que éstos resulten vulnerados o
amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública.
(…)
Esta
acción solo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa
judicial, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar
un perjuicio irremediable. (…)” Subrayas fuera de texto
original.
En desarrollo del artículo
86 Superior, el artículo 6º del Decreto 2591 de 1991 establece:
“ARTICULO
6o. CAUSALES DE IMPROCEDENCIA DE LA TUTELA. La acción de tutela no procederá:
1. Cuando
existan otros recursos o medios de defensa judiciales, salvo que aquélla se
utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. La
existencia de dichos medios será apreciada en concreto, en cuanto a su
eficacia, atendiendo las circunstancias en que se encuentra el solicitante.
(…)”
3.1.2. Con
fundamento en las anteriores normas la Corte Constitucional ha sostenido que,
dado el carácter subsidiario y residual de la acción de tutela, el afectado
sólo podrá acudir a ella en ausencia de otro medio de defensa judicial para la
protección del derecho invocado, ya que debe entenderse que esta acción
constitucional no puede entrar a sustituir los recursos o medios ordinarios
previstos por el legislador para el amparo de un derecho[1]. Sin embargo, la
jurisprudencia constitucional también ha sostenido que esta regla tiene dos
excepciones que se presentan cuando la acción de tutela es (i) interpuesta como
mecanismo transitorio con el fin de evitar un perjuicio irremediable[2] o (ii) como
mecanismo principal cuando, existiendo otro medio de defensa judicial, éste no
es idóneo ni eficaz para la defensa de derechos fundamentales conculcados o
amenazados [3].
Así lo sostuvo en sentencia T-235 de 2010, al indicar:
“Para que
la acción de tutela sea procedente como mecanismo principal, el demandante debe
acreditar que, o no tiene a su disposición otros medios de defensa judicial, o
teniéndolos, éstos, no resultan idóneos y eficaces para lograr la protección de
los derechos fundamentales presuntamente conculcados. A su turno, el ejercicio
del amparo constitucional como mecanismo transitorio de defensa iusfundamental,
implica que, aún existiendo medios de protección judicial idóneos y eficaces,
estos, ante la necesidad de evitar un perjuicio irremediable, pueden ser
desplazados por la acción de tutela[4].
En este caso, esa comprobación, ha dicho la Corte, da lugar a que la acción de
tutela se conceda en forma transitoria, hasta tanto la jurisdicción competente
resuelve el litigio en forma definitiva.”
De lo anterior se concluye que, “por
su propia teleología, la acción de tutela reviste un carácter extraordinario,
que antepone el respeto por las jurisdicciones ordinarias y especiales, así
como por sus propias acciones, procedimientos, instancias y recursos[5],
a fin de que la acción constitucional no usurpe las competencias de otras
autoridades jurisdiccionales. (Sentencia T-304 de 2009)”[6].
3.1.3. Bajo este derrotero, esta
Corporación ha precisado que, cuando el accionante cuenta con otro medio de
defensa judicial, el juez de conocimiento debe determinar si el procedimiento
alternativo ofrece una solución “clara, definitiva y precisa”[7] y su eficacia
para proteger los derechos invocados, para lo cual se deberá analizar, entre
otros, los siguientes aspectos: “(a) el objeto del proceso judicial que se
considera que desplaza a la acción de tutela y (b) el resultado previsible de
acudir al otro medio de defensa judicial respecto de la protección eficaz y
oportuna de los derechos fundamentales”[8].
Estos elementos y las circunstancias concretas del caso “permiten
corroborar si el mecanismo judicial de protección alterno es eficaz para la
defensa de los derechos presuntamente conculcados. En caso de que el mismo no
resulte idóneo, la tutela será procedente. Contrario sensu, si el mecanismo
deviene en eficaz para la protección de los derechos, se deberá acudir entonces
al medio ordinario de protección, salvo que se desprenda de la situación
concreta, que la acción de tutela procede como mecanismo transitorio para
evitar un perjuicio irremediable”.
3.1.4. Ahora bien, la
jurisprudencia constitucional ha sostenido que “un perjuicio irremediable se
configura cuando el peligro que se cierne sobre el derecho fundamental es de
tal magnitud que afecta con inminencia y de manera grave su  subsistencia,
requiriendo por tanto de medidas impostergables que lo neutralicen”[9]. De acuerdo
con lo anterior, en la Sentencia T-225 de 1993, la Corte señaló los elementos
que ha de tener el perjuicio irremediable, a saber:
“ A)… inminente:
‘que amenaza o está por suceder prontamente’. Con lo anterior se diferencia de
la expectativa ante un posible daño o menoscabo, porque hay evidencias fácticas
de su presencia real en un corto lapso, que justifica las medidas prudentes y
oportunas para evitar algo probable y no una mera conjetura hipotética. (...)
B). Las medidas
que se requieren para conjurar el perjuicio irremediable han de ser urgentes,
es decir, como calidad de urgir, en el sentido de que hay que instar o precisar
una cosa a su pronta ejecución o remedio tal como lo define el Diccionario de la
Real Academia. Es apenas una adecuación entre la inminencia y la respectiva
actuación: si la primera hace relación a la prontitud del evento que está por
realizarse, la segunda alude a su respuesta proporcionada en la prontitud.
(...)
C). No basta
cualquier perjuicio, se requiere que éste sea grave, lo que
equivale a la gran intensidad del daño o menoscabo material o moral en el haber
jurídico de la persona. La gravedad obliga a basarse en la importancia que el
orden jurídico concede a determinados bienes bajo su protección, de manera que
la amenaza a uno de ellos es motivo de actuación oportuna y diligente por parte
de las autoridades públicas.  Luego no se trata de cualquier tipo de
irreparabilidad, sino sólo de aquella que recae sobre un bien de gran
significación para la persona, objetivamente. Y se anota la objetividad, por
cuanto la gravedad debe ser determinada o determinable, so pena de caer en la
indefinición jurídica, a todas luces inconvenientes.
D). La urgencia y la gravedad determinan que la acción de
tutela sea impostergable, ya que tiene que ser adecuada para
restablecer el orden social justo en toda su integridad.  Si hay
postergabilidad de la acción, ésta corre el riesgo de ser ineficaz por
inoportuna.  Se requiere una acción en el momento de la inminencia, no cuando
ya haya desenlace con efectos antijurídicos. (...)”
Conforme a lo citado en relación con el perjuicio irremediable, se
deduce que hay ocasiones en que, de continuar las circunstancias de hecho en
que se encuentra una persona, es inminente e inevitable la destrucción grave de
un bien jurídicamente protegido, de manera que se torna indispensable la
protección inmediata e impostergable por parte del Estado, ya en forma directa
o como mecanismo transitorio.
3.1.5. Debe destacarse, finalmente, que “(…) la mera afirmación de
que se está sufriendo un perjuicio irremediable o de que el medio judicial
ordinario es ineficaz, no basta para declarar la procedencia de la acción de
tutela pues el accionante debe, al menos, mencionar los hechos que le permitan
al juez deducir la existencia de un perjuicio irremediable o la ineficacia del
medio ordinario de defensa”[10].
3.2. La acción de
tutela frente a la controversia de actos administrativos de contenido
particular y concreto.
En principio, la acción de tutela
es improcedente como mecanismo principal para proteger derechos fundamentales
que resulten amenazados o vulnerados con ocasión de la expedición de actos
administrativos de contenido particular y
concreto, ya que para controvertir estos actos el juez natural es la
jurisdicción contenciosa administrativa, instancia en la cual los afectados
pueden hacer uso de dos mecanismos de defensa.
De
un lado, en ejercicio del artículo 85 del Código Contencioso Administrativo, se
puede interponer la acción de nulidad y restablecimiento del derecho y, según
el artículo 152, numeral 2° del mismo código, en caso de que sea manifiesta la
infracción de una de las disposiciones invocadas, también se puede solicitar la
suspensión provisional del acto administrativo demandado.
De otro lado,
el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo dispone que toda persona
podrá solicitar que se declare la nulidad de los actos administrativos cuando
quebranten las normas en que deberían fundarse, hayan sido expedidos por
funcionarios u organismos incompetentes, o en forma irregular, o con
desconocimiento del derecho de audiencias y defensa, o mediante falsa
motivación, o con desviación de las atribuciones propias del funcionario o
corporación que los profirió. La anterior norma fue declara exequible por esta
Corporación en la Sentencia C-426 de 2002, en la que se señaló:
“7.22.
Así, cuando una persona con interés directo pretenda demandar un acto de
contenido particular y concreto, podrá alternativamente acudir al contencioso
de anulación por dos vías distintas. Invocando la acción de nulidad y
restablecimiento del derecho (C.C.A. art. 85), caso en el cual lo hace motivada
por el interés particular de obtener el restablecimiento del derecho o la
reparación del daño antijurídico como consecuencia de la declaratoria de la
nulidad del acto. En la medida en que esta acción no se intente o no se
ejerza dentro de los cuatro meses de que habla la ley (C.C.A. art. 136-2),
quien se considere directamente afectado o un tercero, podrán promover la
acción de simple nulidad en cualquier tiempo (C.C.A. arts. 84 y 136-1), pero
única y exclusivamente para solicitar de la autoridad judicial la nulidad del
acto violador, dejando a un lado la situación jurídica particular que en
éste se regula, para entender que actúan por razones de interés general: la de
contribuir a la integridad del orden jurídico y de garantizar el principio de
legalidad frente a los excesos en que pueda incurrir la Administración en el
ejercicio del poder público.
(…)
7.25.
Acogiendo los criterios que han sido expuestos, la Corte procederá a
declarar la exequibilidad del artículo 84 del Código Contencioso
Administrativo, tal y como fue subrogado por el artículo 14 del Decreto 2304 de
1989, siempre y cuando se entienda que la acción de nulidad también procede
contra los actos de contenido particular y concreto, cuando la pretensión es
exclusivamente el control de la legalidad en abstracto del acto, en los
términos de la parte motiva de esta Sentencia.”
(Subrayas fuera de texto).
Sobre la base
de lo expuesto, la persona que estime vulnerados sus derechos por un acto
administrativo puede solicitar alternativamente la nulidad y restablecimiento
del derecho o, en la medida en que esta acción no se ejerza dentro del término
legalmente establecido para ello, pedir la nulidad simple del acto, caso en el
cual la pretensión debe ser exclusivamente el control de legalidad en abstracto
de dicho acto.
Ahora bien, la
Corte Constitucional ha señalado que la acción de tutela puede proceder contra
actos administrativos cuando vulneran derechos fundamentales y existe peligro
de ocurrencia de un perjuicio irremediable, amparo que, por regla general, se
concede como mecanismo transitorio. Así lo señaló en la Sentencia T-514 de
2003, que al respecto indicó:
“ (…) la Corte concluye (i)
que por regla general, la acción de tutela es improcedente como mecanismo
principal para la protección de derechos fundamentales que resulten amenazados
o vulnerados con ocasión de la expedición de actos administrativos, como quiera
que existen otros mecanismos tanto administrativos como judiciales para su
defensa; (ii) que procede la acción de tutela como mecanismo transitorio contra
las actuaciones administrativas cuando se pretenda evitar la configuración de
un perjuicio irremediable; y (iii) que solamente en estos casos el juez de
tutela podrá suspender la aplicación del acto administrativo (artículo 7 del
Decreto 2591 de 1991) u ordenar que el mismo no se aplique (artículo 8 del
Decreto 2591 de 1991) mientras se surte el proceso respectivo ante la
jurisdicción de lo contencioso administrativo.”
Sin embargo,
esta Corporación también ha admitido que, cuando se presenta una vía de hecho administrativa
y se demuestra un perjuicio irremediable, la acción de tutela puede proceder no
sólo transitoriamente, sino excepcionalmente como mecanismo definitivo. Sobre
este punto, en Sentencia T-912 de 2006, señaló:
“No obstante, esta
Corporación también ha admitido que en ciertos casos, cuando existe una vía de
hecho en un acto administrativo y se observa la existencia de un perjuicio
irremediable, la acción de tutela procederá no sólo como mecanismo transitorio,
sino que excepcionalmente podrá concederse de forma definitiva.[11]
En efecto, en la sentencia T-418 de 2003,[12]
se señaló sobre este punto lo siguiente:
(…), si se trata de una
decisión proferida en proceso administrativo, fiscal o disciplinario, en la
que se alega la existencia de una vía de hecho en la decisión correspondiente,
el examen del juez de tutela es distinto, pues, en estos casos, el afectado
siempre puede acudir ante la jurisdicción contenciosa administrativa. En
estos eventos, cuando existe indudablemente la vía de hecho, según las
circunstancias del caso concreto, y frente a un perjuicio irremediable,
debidamente sustentado, el juez de tutela puede conceder la acción de tutela,
como mecanismo transitorio, o, excepcionalmente, en forma definitiva.’
Así también lo
señaló en la sentencia T-811 de 2003,[13]
en donde la Corte resaltó lo siguiente:
‘No obstante lo
afirmado, ha de manifestarse que la acción de tutela resulta
excepcionalmente procedente contra actuaciones administrativas en todos
aquellos casos en los que la actuación de la autoridad respectiva carezca de
fundamento objetivo y sus decisiones sean el producto de una actitud arbitraria
y caprichosa que traiga como consecuencia la vulneración de derechos
fundamentales de la persona, incurriendo de esa manera en lo que se ha
denominado como ‘vía de hecho.” (Negrillas fuera de texto original).
4. El principio de buena fe en su dimensión de
confianza legítima. Reiteración de jurisprudencia.
4.1. El
artículo 83 de la Constitución Política consagra el principio de la buena fe en
los siguientes términos:
“Las actuaciones de los particulares y de las autoridades públicas
deberán ceñirse a los postulados de la buena fe, la cual se presumirá en todas
las gestiones que aquellos adelanten ante éstas.”
Con fundamento
en dicho precepto constitucional, esta Corporación ha
señalado que la buena fe “incorpora el valor ético de la
confianza y significa que el hombre cree y confía que una declaración de
voluntad surtirá, en un caso concreto, sus efectos usuales, es decir, los
mismos que ordinaria y normalmente ha producido en casos análogos. De igual
manera, la buena fe orienta el ejercicio de las facultades discrecionales de la
administración pública y ayuda a colmar las lagunas del sistema jurídico”[14].
La
jurisprudencia constitucional ha sostenido que el principio en mención no sólo
tiene lugar al momento del nacimiento de la relación jurídica, sino que sus
efectos se extienden en el tiempo hasta que ésta se extingue[15], “de suerte que los
operadores jurídicos en el curso de tales relaciones deben adecuar su
comportamiento a parámetros significativos de lealtad y honestidad y tienen que
responder a las expectativas que sus actuaciones precedentes han generado en
los demás (Corte Constitucional, Sentencia C-963 de 1999)”[16].
De igual forma,
ha indicado que el principio de la buena fe tiene dos manifestaciones: el
respeto por el acto propio y la confianza legítima que, conjuntamente,
previenen a las autoridades y a los particulares a “mantener una coherencia
en sus actuaciones, un respeto por los compromisos a los que se han obligado y
una garantía de estabilidad y durabilidad de la situación que objetivamente
permita esperar el cumplimiento de las reglas propias del tráfico jurídico”[17].
4.2. Ahora bien,
esta Corporación ha definido la confianza legítima en los siguientes términos:
“Este principio busca proteger al administrado frente a las
modificaciones intempestivas que adopte la administración, desconociendo
antecedentes en los cuales aquél se fundó para continuar en el ejercicio de una
actividad o reclamar ciertas condiciones o reglas aplicables a su relación con
las autoridades. Esto quiere decir que el principio de confianza legítima
es un mecanismo para conciliar los posibles conflictos que surjan entre los
intereses públicos y los intereses privados, cuando la administración ha
creado expectativas favorables para el administrado y súbitamente elimina
dichas condiciones. Así pues, la confianza que el administrado deposita en la
estabilidad de la actuación de la administración, es digna de protección y debe
respetarse.
(…)
En síntesis, el principio de la confianza legítima es una expresión
de la buena fe consistente en que el Estado no puede súbitamente alterar unas
reglas de juego que regulaban sus relaciones con los particulares, sin que se
les otorgue a estos últimos un período de transición para que ajusten su
comportamiento a una nueva situación jurídica. No se trata, por tanto, de
lesionar o vulnerar derechos adquiridos pues éstos no existen en la situación
en consideración, sino tan sólo de amparar unas expectativas válidas que los
particulares se habían formado con base en acciones u omisiones estatales
prolongadas en el tiempo.”[18]
(Negrillas fuera de texto).
En la misma línea, en la
Sentencia T-248 de 2008, la Corte dijo:
“Por su
parte, el principio de confianza legítima busca proteger al administrado frente
a las modificaciones intempestivas que adopte la administración[19], que
afecten situaciones respecto de las cuales, si bien el interesado no tiene
consolidado un derecho adquirido, sí goza de razones objetivas para confiar en
su durabilidad[20],
de manera que no le es dado a las autoridades desconocer abruptamente la
confianza que su acción u omisión había generado en los particulares, máxime
cuando ello compromete el ejercicio de sus derechos fundamentales.
Esto, sin embargo, no significa que las
autoridades administrativas se encuentren impedidas para adoptar medidas que
modifiquen las expectativas de los individuos, como quiera que, se reitera, no
se trata de derechos adquiridos, sino que implica que la adopción de tales medidas
no puede darse de forma sorpresiva e intempestiva[21]
y que, por el contrario, debe permitir la transición de los interesados de un
escenario a otro (Corte Constitucional, Sentencia T-020 de 2000).”[22] (Negrillas fuera de texto original).
De lo anterior se puede concluir
que el principio de confianza legítima busca “amparar unas expectativas
válidas que los particulares se habían hecho con base en acciones u omisiones
estatales prolongadas en el tiempo, bien que se trate de comportamientos
activos o pasivos de la administración pública, regulaciones legales o interpretaciones
de las normas jurídicas” [23].
Finalmente, es importante señalar
que, de acuerdo con la jurisprudencia de esta Corporación, si el principio de
confianza legítima es inobservado por parte de las autoridades, se vulnera el
derecho fundamental al debido proceso, “como quiera que éste comprende la
garantía de que las decisiones que se profieran en su curso observarán las
reglas de juego establecidas previamente así como  las expectativas que la
administración, en virtud de sus actos, generó en un particular”[24].
5. El debido proceso
administrativo. Reiteración de jurisprudencia
5.1. Según el artículo 29 de la
Constitución Política, el derecho al debido proceso comprende “una serie de
garantías con las cuales se busca sujetar a reglas mínimas sustantivas y
procedimentales, el desarrollo de las actuaciones adelantadas por las
autoridades en el ámbito administrativo o judicial, con el fin de proteger los
derechos e intereses de las personas vinculadas, ya que es claro que el debido
proceso constituye ‘un límite material al posible abuso de las autoridades
estatales (Sentencia T-1095 de 2005)”[25].
Esta Corporación se ha referido a
este derecho señalando que “lo integran el conjunto de facultades y garantías previstas en el ordenamiento
jurídico, cuyo objetivo básico es brindar protección al individuo sometido a
cualquier proceso, de manera que durante el trámite se puedan hacer valer sus
derechos sustanciales (…)”[26].
Siguiendo esta prescripción
constitucional, esta Corte también ha sostenido que el derecho al  debido
proceso es una garantía de protección a los derechos de los administrados y el
principio rector de todas las actuaciones judiciales y administrativas, razón
por la cual “en el momento en que el Estado pretenda comprometer o privar a
alguien de un bien jurídico no puede hacerlo sacrificando o suspendiendo el
derecho fundamental al debido proceso”[27].
5.2. En
cuanto se refiere al debido proceso administrativo, la jurisprudencia constitucional
ha precisado que es un derecho que tiene rango fundamental, ya que a través de
él se busca que toda actuación administrativa se someta a las normas y a la
jurisprudencia que regula la aplicación de los principios constitucionales.
Así, en la Sentencia T-1263 de 2001, esta Corporación sostuvo:
“El derecho
fundamental al debido proceso se consagra constitucionalmente como la garantía
que tiene toda persona a un proceso justo y adecuado, esto es, que en el
momento en que el Estado pretenda comprometer o privar a alguien de un bien
jurídico no puede hacerlo sacrificando o suspendiendo derechos fundamentales.
El debido proceso constituye una garantía infranqueable para todo acto en el
que se pretenda –legítimamente- imponer sanciones, cargas o castigos.
Constituye un límite al abuso del poder de sancionar y con mayor razón, se
considera un principio rector de la actuación administrativa del Estado y no
sólo una obligación exigida a los juicios criminales.”
Debe resaltarse que, según el
citado artículo 29, el debido proceso se aplicará no solo a los procedimientos
en sentido estricto, sino a toda clase de actuación administrativa, poniéndose así
de presente el amplio carácter tuitivo de esta disposición.
De lo anterior se deduce que la
Administración “debe asegurar la efectividad de las garantías que se derivan
de dicho principio constitucional. Por este motivo, la jurisprudencia ha
entendido que los derechos de defensa, contradicción y controversia probatoria,
así como los principios de competencia, publicidad, y legalidad de los actos de
la administración, tienen aplicación desde la iniciación de cualquier
procedimiento administrativo, hasta la conclusión del proceso,(…). Es decir,
destaca la Sala, el debido proceso no existe únicamente en el momento de
impugnar el acto administrativo final con el cual concluye una actuación
administrativa”[28].
Así las cosas, el derecho
fundamental al debido proceso: (i) comprende no sólo las garantías
estrictamente derivadas del artículo 29 de la Carta, sino también todos los
principios y valores jurídicos de orden constitucional con los cuales se da
pleno respeto a los demás derechos para asegurar un orden justo[29]; y (ii) tiene un ámbito
de aplicación que se extiende a toda clase de actuaciones, juicios y
procedimientos, que generen consecuencias para los administrados, en virtud del
cual se les debe garantizar a éstos la totalidad de elementos inherentes a este
derecho fundamental.
5.3. Debe destacarse, finalmente,
que el derecho al debido proceso administrativo es ante todo un derecho
subjetivo, por lo que corresponde a la persona interesada en una decisión
administrativa, demandar  que la misma sea adoptada conforme a la constitución
y la ley. Al respecto, la Corte en Sentencia T-545 de 2009, indicó:
“En cuanto
al alcance constitucional del derecho al debido proceso administrativo, la
Corte ha dicho que este derecho es ante todo un derecho subjetivo, es decir, que
corresponde a las personas interesadas en una decisión administrativa, exigir
que la adopción de la misma se someta a un proceso dentro del cual se asegure
la vigencia de los derechos constitucionales de contradicción, impugnación y
publicidad. (...)”
6. La convalidación u homologación por parte
del Estado colombiano de títulos académicos conferidos en el exterior
6.1. El
artículo 26 de la Constitución Política, en su inciso primero, establece:
“Toda
persona es libre de escoger profesión u oficio. La ley podrá exigir títulos de
idoneidad.  Las autoridades competentes inspeccionarán y vigilarán el ejercicio
de las profesiones.  Las ocupaciones, artes y oficios que no exijan formación
académica son de libre ejercicio, salvo aquellas que impliquen un riesgo
social.”
Es claro
entonces que, según dicho artículo, se  facultó al legislador para exigir
títulos de idoneidad. Sobre este tema la Corte, en Sentencia C-377 de 1994, señaló:
“Para
comenzar, ‘La  ley podrá exigir títulos de idoneidad’ (artículo 26). ¿Por qué?
Porque el título, expedido de conformidad con la propia ley que lo exige, es la
prueba, en principio, de la sapiencia de su dueño, o al menos, de que éste
cursó unos estudios. Dicho en términos más sencillos: el título legalmente
expedido, prueba  la formación académica. Y la facultad del legislador para
exigirlo no resulta de abstrusos razonamientos, sino del texto inequívoco de la
norma constitucional.
Es claro
que la exigencia de títulos de idoneidad, apunta al ejercicio de la profesión,
porque es una manera de hacer pública la aptitud adquirida merced a la
formación académica. Y, en general, todo ejercicio de una profesión tiene que
ver con los demás, no solamente con quien la ejerce.
(…)
En
síntesis: la libertad de escoger profesión, entendida ésta como la que requiere
una formación académica, no pugna con la facultad concedida al legislador de
exigir títulos de idoneidad. En cuanto al ejercicio de tales profesiones,
corresponde a las autoridades competentes de la rama ejecutiva su inspección y
vigilancia, de conformidad con la reglamentación que  expida el legislador.
Todo, con fundamento en el artículo 26 de la Constitución, que obedece  a la
función social implícita en el ejercicio profesional.”
6.2. Ahora
bien, en lo referente a la homologación por parte del Estado colombiano de
títulos expedidos en el exterior, la Ley 72 de 1993 y el Decreto ley 2150 de
1995, establecían que para ejercer la profesión o la cátedra universitaria, no
se requería convalidar el título de pregrado o posgrado concedido por una
institución de educación superior en el exterior, siempre que ésta tuviera la
aprobación del Estado donde estuviera localizada, excluyéndose de ello a las
ciencias jurídicas y de la salud.
No obstante, esta Corporación, en la Sentencia C-050 de 1997, al estudiar
la constitucionalidad de dichas disposiciones, declaró su inexequibilidad, al
considerar que la homologación de títulos profesionales obtenidos en el
exterior no es una facultad sino una obligación del Estado colombiano. Dijo
entonces la Corte:
“Por lo
tanto, se puede afirmar que la razón de ser de los títulos profesionales no
obedece al capricho del legislador, sino que responde, entre otras cosas, a la
necesidad social de contar con una certificación académica sobre la idoneidad
de sus titulares, aun para las profesiones distintas del derecho y las ciencias
de la salud.
Así las
cosas, debe precisarse que por el ámbito de aplicación territorial del derecho
colombiano, en lo atinente a la expedición de títulos profesionales y a la
garantía estatal de la calidad del servicio de educación superior, hay una
diferencia entre lo que ocurre en Colombia y lo que sucede en el exterior.
¿Cuál? Que obviamente sólo en nuestro país, el Estado, con arreglo a la ley 30
de 1992, puede velar ‘por la calidad del servicio educativo a través del
ejercicio de la suprema inspección y vigilancia de la Educación Superior’
(artículo 3o.). Esto quiere decir que únicamente en el territorio nacional, el
Estado colombiano puede vigilar que los programas de pregrado y postgrado
(artículo 8o. ibídem ) cumplan con sus propósitos de formación, es decir, ‘el
desempeño de ocupaciones para el ejercicio de una profesión o disciplina
determinada’ (artículo 9o. ibídem ), ‘el perfeccionamiento en la misma
ocupación, profesión, disciplina o áreas afines o complementarias’ (artículo
11o. ibídem ), la investigación y la formación de investigadores (artículos 12
y 13 ibídem ). Precisamente, el continuo control que las autoridades educativas
colombianas ejercen sobre los centros de educación superior, imprime seriedad a
sus títulos, haciendo innecesaria la presencia del Estado en el trámite de su
expedición. Pero como al Estado colombiano le es imposible ejercer la misma
vigilancia sobre los centros de educación extranjeros, es perfectamente
explicable que éste se reserve el derecho de homologar o reconocer los estudios
parciales efectuados en una institución extranjera, y de aceptar los títulos
extranjeros, a fin de reconocer la idoneidad de sus poseedores y otorgarles el
mismo tratamiento concebido a las personas con similares títulos de origen
nacional.  Lo dicho ilustra suficientemente el motivo por el cual las
autoridades colombianas deben homologar estudios parciales y convalidar los
títulos de educación superior obtenidos en el exterior. Demuestra, además,
por qué los trámites eliminados en la norma impugnada no son innecesarios, y,
por tanto, explica las razones de la inexequibilidad del artículo 64 del
decreto 2150 de 1995, por extralimitación en el ejercicio de las facultades
extraordinarias contenidas en el artículo 83 de la ley 190 de 1995, y la
consiguiente violación del artículo 150, numeral 10o., inciso 1o., de la Carta.”
(Negrillas fuera de texto).
De igual
manera, la Corte dispuso expresamente en esa sentencia que: “[c]on esta
medida, regirá nuevamente el literal i) del artículo 38 de la ley 30 de 1992,
el cual ordena: ‘Las funciones del Instituto Colombiano para el Fomento de la
Educación Superior (Icfes), son: ‘(...) i) Homologar y convalidar títulos de
estudios cursados en el exterior”.
6.3. De la jurisprudencia reseñada se puede
concluir que la finalidad y razón de ser de la convalidación de títulos
académicos conferidos en el exterior es la protección del interés general y de
los derechos de las personas.
Por un lado, el Estado colombiano tiene la
facultad y el deber de inspeccionar y vigilar las profesiones y ocupaciones que
impliquen un riesgo social, con el objeto de proteger a la sociedad en su
conjunto. Por este motivo, puede exigir títulos de idoneidad para el ejercicio
de esas actividades, así como controlar e investigar las instituciones y
programas académicos que los confieren. Sin embargo, en la medida en que no le
es posible ejercer esta vigilancia directa en el extranjero, se reserva el
derecho de aceptar y reconocer los títulos otorgados por instituciones ubicadas
en el exterior.
Por otro lado, la convalidación tiene por
objeto establecer la equivalencia en las condiciones de los programas
académicos impartidos en Colombia y en el extranjero. En la medida en que para
el otorgamiento de los títulos nacionales el Estado colombiano ha fijado
ciertos requisitos encaminados a garantizar la idoneidad de quienes ejercen
actividades que implican riesgo social, quienes pretendan hacer valer títulos
foráneos deben acreditar que las condiciones para su obtención son similares o
equivalentes a las nacionales.
6.4. En este punto se hace preciso señalar que, aunque el
artículo 38 de la Ley 30 de 1992 establecía que, dentro de las funciones del
Instituto Colombiano para el Fomento de la Educación Superior -ICFES- estaba la
de homologar y convalidar títulos de estudios cursados en el exterior, el
Gobierno Nacional, a través del Decreto 2230 de 2003, trasladó dicha función a la
Subdirección de Aseguramiento de la Calidad del MEN; decreto este último que
fue derogado por el 4675 de 2006, que ratificó dicha competencia.
Bajo este contexto, el Gobierno Nacional, en uso de
sus atribuciones legales, expidió la Resolución 5547
de 2005, en la cual se define el trámite y los requisitos para la convalidación
de títulos otorgados por instituciones de educación superior extranjeras o por
instituciones legalmente reconocidas por la autoridad competente en el
respectivo país, para expedir títulos de educación superior. El artículo 3° de
la mencionada resolución establece los criterios que se deben aplicar en la
evaluación de la información presentada para tal fin. Sobre el particular, esta
norma dispone:
“ARTÍCULO 3o. CONVALIDACIÓN DE TÍTULOS DE PREGRADO Y
POSGRADO.
Para efectos de la convalidación de títulos de
pregrado y de posgrado se deberá hacer una evaluación de la información y en su
orden verificar cuál de los siguientes criterios se aplica para de esta forma
proceder al trámite correspondiente:
1. CONVENIO DE RECONOCIMIENTO DE TITULOS. Si el título
procede de alguno de los países con los cuales el Estado colombiano ha
ratificado convenios de convalidación de títulos, estos serán convalidados en
un término no mayor a dos (2) meses contados a partir del recibo en debida
forma de la documentación requerida.
2. PROGRAMA O INSTITUCION ACREDITADOS, O SU
EQUIVALENTE EN EL PAIS DE PROCEDENCIA. Si la institución que otorgó el título
que se somete a convalidación o si el programa académico cursado por el
solicitante se encuentran acreditados, o cuentan con un reconocimiento
equivalente por parte de una entidad certificadora o evaluadora de alta
calidad, reconocida en el país de origen o a nivel internacional, se procederá a
convalidar el título. En este caso, el trámite de convalidación se adelantará
en un término no mayor a dos (2) meses contados a partir del recibo en debida
forma de la documentación requerida.
3. CASO SIMILAR. Cuando el título que se somete a
convalidación, corresponda a un programa académico que hubiera sido evaluado
con anterioridad por el Ministerio de Educación Nacional o el Icfes, se
resolverá aplicando la misma decisión que en el caso que sirve como referencia.
Para tal efecto, deberá tratarse del mismo programa académico, ofrecido por la
misma institución y con una diferencia entre las fechas de otorgamiento de los
dos títulos que no podrá exceder los ocho (8) años. En este caso, el trámite de
convalidación se adelantará en un término no mayor a dos (2) meses contados a
partir del recibo en debida forma de la documentación requerida.
Una convalidación realizada por caso similar no podrá
servir de soporte a otra convalidación.
4. EVALUACION ACADEMICA. Si el título que se somete a
convalidación no se enmarca en ninguno de los criterios señalados anteriormente
o si no existe certeza sobre el nivel académico de los estudios que se están
convalidando, o su denominación, se someterá la documentación a proceso de
evaluación académica. Este trámite se adelantará en un término no mayor a cinco
(5) meses contados a partir del recibo en debida forma de la documentación
requerida.
PARÁGRAFO. Para efectos de la convalidación de títulos
correspondientes a posgrados médico-quirúrgicos, se deberán tener en cuenta los
criterios definidos por la comunidad académica en el documento ‘Especialidades
Médico-Quirúrgicas en Medicina’, publicado por el Ministerio de Educación
Nacional.”
Respecto al
trámite que se debe seguir en estos casos la Resolución 5547 de 2005 establece:
“ARTÍCULO OCTAVO. ESTUDIO DE LA DOCUMENTACIÓN. Una
vez recibida la documentación en debida forma se asignará a un profesional del
Grupo de Convalidaciones, quien se encargará de adelantar el trámite
correspondiente con sujeción a los parámetros, términos y criterios de
convalidación establecidos en la presente Resolución.
ARTÍCULO NOVENO. TRASLADO CONCEPTO ACADÉMICO DESFAVORABLE. En
el evento de la aplicación del criterio de convalidación por evaluación
académica, en todo caso, deberá darse traslado del concepto académico
desfavorable a la solicitud del interesado, para que fije su posición
explicando, aclarando o aportando información adicional, en los términos del
artículo séptimo de la presente Resolución. // De no obtenerse respuesta dentro
del plazo señalado, se procederá a expedir el correspondiente acto
administrativo que decide de fondo la solicitud.
ARTÍCULO DÉCIMO. DECISIÓN. Cumplidos los procesos de
evaluación legal y académica, el Ministerio de Educación Nacional, mediante
Resolución motivada decidirá de fondo la solicitud. (…)” Subrayas
fuera de texto.
La aplicación rigurosa de estos criterios, pautas
y procedimientos constituyen no solo una condición necesaria para proteger los
derechos de los ciudadanos frente a las actividades que implican un riesgo
social, sino también para asegurar los de quienes han obtenido un título en el
extranjero, como el derecho al debido proceso y la libertad de profesión u
oficio.
6.5. Por último, es importante señalar que, de
acuerdo con lo aquí mencionado, la convalidación de títulos no es una actividad
de la administración pública discrecional sino reglada. En esa medida, si
materialmente el programa cursado en el exterior se ajusta a los estándares de
calidad y a los requisitos exigidos por el Estado colombiano, no podrá la
administración negarse a la convalidación. Y por el contrario, si no cumple con
estos patrones, no podrá aceptarse la respectiva solicitud.
7. Análisis de los casos concretos
Conforme a los hechos, pruebas y
jurisprudencia reseñados, esta Sala entra a determinar si la entidad accionada
ha vulnerado los derechos fundamentales de los señores Patricia
Duque Cajamarca (T-3057613) y Andrés Castillo Álvarez (T-3057636).
7.1. Expediente T-3057613
7.1.1. En este caso, como ya se anotó, la
accionante Patricia Duque Cajamarca pide que se tutelen en su favor los
derechos fundamentales a la igualdad, educación, debido proceso y “buena fe”,
que considera vulnerados por el MEN, en cuanto, por medio de las Resoluciones
581 del 5 de febrero de 2010 y 9660 del 5 de noviembre del mismo año, le negó
ilegalmente la convalidación del título de Doctor en Ciencias Pedagógicas
otorgado por el Instituto Central de Ciencias Pedagógicas de Cuba, el 30 de
octubre de 2007, y que, como  consecuencia, se le ordene a la entidad accionada
que convalide el título mencionado como equivalente al de Doctor en Educación
que expiden las instituciones de educación colombianas.
De acuerdo con estas pretensiones y los hechos que narra la actora, es
evidente que ésta deriva la violación de sus derechos fundamentales de actos
administrativos de carácter particular y concreto, que corresponden
específicamente a las Resoluciones 581 del 5 de febrero de 2010 y 9660 del 5 de
noviembre del mismo año.
7.1.2. Teniendo en cuenta su naturaleza y lo dispuesto en el artículo 84
del Código Contencioso Administrativo, la señora Patricia
Duque Cajamarca puede solicitar a la jurisdicción de lo contencioso
administrativo que declare la nulidad de las resoluciones precitadas, ya que,
según el artículo 136-1 del mismo código, dicha acción puede ejercitarse en
cualquier tiempo a partir de la expedición del acto. Es más, al tenor del
artículo 152, numeral 2, ibídem, también puede pedir la suspensión provisional
de tales actos, con base en la manifiesta infracción de las disposiciones que
invoque. Se aclara que la acción de simple nulidad la puede ejercer en forma
alternativa, en virtud de que no hizo uso en oportunidad legal de la acción de
nulidad y restablecimiento del derecho.
Esto quiere decir que la accionante dispone de otro medio de defensa
judicial y que, en principio, no procede la acción de tutela, salvo que se
alegue y acredite la existencia de un perjuicio irremediable para que proceda
como mecanismo transitorio y, excepcionalmente, como mecanismo definitivo, si, según
las circunstancias del caso, existe una vía de hecho, en concurrencia con el
perjuicio irremediable[30].
Circunstancias éstas que es necesario entrar a analizar.
7.1.3.
Sobre el particular, la Sala constata que la señora Patricia
Duque Cajamarca no plantea en la demanda de tutela, ni demuestra en
desarrollo del proceso, que los actos administrativos cuestionados le estén
causando un perjuicio irremediable. Más bien ella relata que desempeña en los
campos académicos y científicos varias funciones, como Decana de la Facultad de
Ciencias Sociales de la Universidad Colegio Mayor de Cundinamarca[31], sin que se
aprecie que la falta de convalidación del título de Doctora en Ciencias
Pedagógicas, otorgado por el Instituto Central de Ciencias Pedagógicas de Cuba,
haya sido un obstáculo para desempañar dichas funciones. Solamente en la
impugnación de la sentencia de primera instancia alega que la no convalidación
del título la está privando de la posibilidad de un aumento salarial, pero no
demuestra de qué manera dicha circunstancia afecta su mínimo vital o el de su núcleo
familiar[32].
Por  otra parte, la accionante afirma que la acción contencioso
administrativa es ineficaz, porque la jurisprudencia del Consejo de Estado ha
sido adversa a la declaratoria de nulidad en casos semejantes, argumento éste
que no resulta válido, ni aceptable, porque: (i) la jurisdicción contencioso
administrativa es legalmente competente para conocer y decidir sobre esa clase de
acciones; (ii) no es dable anticipar el sentido de su decisión en un caso
concreto, (iii) la normatividad no dispone que las sentencias judiciales deban
ser siempre favorables o que las adversas vulneren en todo caso los derechos
fundamentales de la parte afectada con ellas; y (iv) solamente cuando la
jurisdicción contencioso administrativa falle el caso de la accionante en forma
definitiva se podría saber si tal decisión le vulnera o no derechos
fundamentales y si es procedente la acción de tutela contra esa sentencia.
7.1.4. En conclusión, la acción de tutela no es procedente en el caso de
la señora Patricia Duque Cajamarca, como
mecanismo principal, ni como mecanismo transitorio, razón por la cual la Sala
se abstiene de realizar el análisis de fondo. Sin embargo, se anota que, aún en
el caso de que hubiera lugar a éste, el principio de confianza legítima no se
ha vulnerado, porque no está acreditado que la entidad accionada haya
convalidado y reconocido, con anterioridad, a favor de otras personas, títulos
académicos para cuyo otorgamiento se hubiera considerado una permanencia de 21
días en el lugar del programa, como es el caso de la señora Patricia Duque Cajamarca, o menos. Al contrario, en
la resolución número 9338 del 25 de octubre de 2005, a la cual ella se refiere, se observa que la Dirección de Calidad para la Educación Superior
convalidó y reconoció al señor Alberto Isaac Rincón Rueda el título de Doctor
en Ciencias Pedagógicas, otorgado el 6 de mayo de 2006 por el Instituto Central
de Ciencias Pedagógicas de Cuba, entre otras razones, porque el DAS le
certificó un total de 135 días de permanencia en la República de Cuba, lugar
donde se desarrolló el programa de estudios[33].
Igualmente, la mencionada dependencia del Ministerio de Educación, a petición
de esta Sala de Revisión, también certificó el reconocimiento y convalidación
de otros títulos similares, pero anotando que se basó en el “[c]oncepto
técnico emitido por CONACES por el que se certifica la permanencia del
convalidante en el lugar de origen del programa para el desarrollo de los
cursos correspondientes”[34].
En consecuencia, se debe confirmar la sentencia proferida por la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Penal, de
fecha 14 de abril de 2011, en cuanto confirmó la emitida por el Tribunal
Superior de Bogotá, Sala Penal, de fecha 15 de marzo del mismo año, que negó la
acción de tutela.
7.2. Expediente T-3057636
7.2.1. Es preciso recordar que el señor Jorge
Andrés Castillo Álvarez pide que: (i) se amparen sus derechos fundamentales al
debido proceso, a la igualdad, al trabajo y al mínimo vital, que considera
vulnerados por el MEN a través del oficio 2008EE20503; (ii) “se inaplique el
criterio de convalidación de títulos otorgados por instituciones de educación
superior extranjeras, en relación con las normas Españolas que tuvo en cuenta
el Ministerio de Educación Nacional-Dirección de Calidad para la Educación
Superior, especialmente la: (a) Espacio Europeo de Educación, b) la Ley
Orgánica de Universidades 6 de 21 de diciembre de 2001, modificada por la Ley
Orgánica 4 de 2007, c) Los Decretos Reales 1496, 1497 de 1987; 55 y 56 de 2005,
derogados por el Decreto Real 1393 de 2007”; y (iii) se ordene “al Ministerio de Educación Nacional-Dirección de Calidad para la Educación Superior-,
que en el término máximo de 5 días, conceda la convalidación del título de Máster
en Derechos Fundamentales que le otorgó la Universidad Carlos III de Madrid (…)
en los mismos términos de las Resoluciones 4164, 4691 de 2004 y 2939 de 2005”.
Antes de entrar a estudiar la cuestión de fondo, es necesario determinar
si procede la acción de tutela, concretamente, si en este caso se cumplen los
requisitos de subsidiaridad y de inmediatez.
7.2.2. En este orden de ideas, está claro que el señor Jorge Andrés
Castillo Álvarez atribuye la violación de sus derechos fundamentales a un acto
administrativo de carácter particular y concreto, como lo es el mencionado
oficio 2008EE20503, cuya nulidad puede ser solicitada ante la jurisdicción
contencioso administrativa, con fundamento en el artículo 84 del Código
Contencioso Administrativo. Incluso el afectado puede pedir, en desarrollo de
ese proceso administrativo, la suspensión provisional del acto demandado
(artículo 152, numeral 2, del mismo código). Se advierte que la mencionada
acción procede alternativamente, en virtud de que el actor no ejerció en
término legal la de nulidad y restablecimiento del derecho.
Lo anterior significa que el accionante dispone de otro medio de defensa
judicial y que, prima facie, la acción de tutela no procede en razón del
principio de subsidiaridad, salvo que el actor alegue y demuestre la existencia
de un perjuicio irremediable para que proceda como mecanismo transitorio, o,
excepcionalmente, como mecanismo definitivo, si, además del perjuicio
irremediable, se incurre en una evidente vía de hecho administrativa, teniendo
en cuenta las especiales circunstancias del caso.
7.2.3. En el asunto bajo análisis el accionante afirma en la demanda de
tutela que se encuentra vinculado a la Procuraduría General de la Nación como
asesor grado 24, cargo para el cual allegó como requisito el título de Magíster
en Derechos Fundamentales, acogiéndose a lo dispuesto en el artículo 5 del
Decreto 263 de 2000, según el cual, entre otras cosas, en el plazo de 2 años
siguientes a la posesión en el cargo debe presentar el título debidamente
homologado; y que sufriría un perjuicio inminente e irremediable si no cumple
esa condición.
En la actuación obra una certificación expedida por la Procuraduría
General de la Nación y, de acuerdo con ella, el señor Jorge Andrés Castillo
Álvarez ha venido trabajando en esa entidad desde el año 2007 en varios cargos,
el último de los cuales es el de asesor grado 24[35].
Igualmente, el artículo 5 del Decreto 263 de 2000 dispone que “[l]os
estudios realizados en el exterior requerirán para su validez, de las
autenticaciones, registros y equivalencias determinadas por el Ministerio de
Educación Nacional y el ICFES. No obstante, quienes hayan adelantado estudios
de formación avanzada o de postgrado en el exterior, al momento de tomar
posesión del empleo que exija para su desempeño estas modalidades de formación,
podrán acreditar el cumplimiento de estos requisitos con la presentación de los
certificados expedidos por la correspondiente institución de educación
superior. Dentro de los dos (2) años siguientes a la fecha de posesión, el
empleado deberá presentar los títulos debidamente homologados, de acuerdo con
las normas vigentes”.
Siendo así las cosas, es cierto que el accionante se halla avocado a
perder su empleo en el caso de que no acredite ante la Procuraduría General de la
Nación el título de Magíster en Derechos Fundamentales, debidamente convalidado,
en el término de 2 años, lo cual indudablemente constituiría un perjuicio
irremediable de tal magnitud que afectaría con inminencia y de manera grave sus
derechos fundamentales[36].
Por otra parte, como se verá más adelante, la entidad accionada, al
expedir el oficio 2008EE20503, incurrió en una vía de hecho que vulnera de
manera grave el derecho fundamental al debido proceso administrativo del actor.
7.2.4. En cuanto al requisito de la inmediatez la
Sala considera errado el criterio de los jueces de instancia al tomar como
punto de partida del término para interponer la tutela el de la fecha en que
fue otorgado el título de máster propio, en el año de 2006, porque, en
principio, el plazo se debería establecer a partir del momento en que se
presentó la vulneración de los derechos fundamentales con la expedición del
oficio 2008EE20503 el 28 de abril de 2008.
Sin embargo, la Sala estima razonable, en este caso, que dicho término se
cuente desde cuando el accionante supo que su permanencia en el cargo de asesor
grado 24 en la Procuraduría General de la Nación, para el cual fue nombrado el
19 de febrero de 2010, por disposición expresa del artículo 5 del Decreto 263
del mismo año está condicionado a la presentación del título debidamente
homologado dentro de los 2 años siguientes, ya que es explicable que el
accionante, antes de ese momento, pensara que la convalidación era una
formalidad carente de efectos relevantes para él, en razón de que, según
afirma, no la había necesitado para acceder a cargos laborales o para ascensos
en los mismos[37].
Además, la procedencia de la acción en este caso no conlleva vulneración
de los derechos de terceros, ni un atentado a la seguridad jurídica.
Las circunstancias que se acaban de anotar permiten concluir que la
presente acción de tutela es procedente, toda vez que se cumplen los requisitos
de subsidiaridad e inmediatez.
7.2.5. Ahora bien, el oficio 2008EE20503
de 2008 no constituye una resolución motivada que niegue o reconozca la
convalidación del título de Máster Propio en Derechos Fundamentales expedido al
señor Jorge Andrés Castillo Álvarez por la Universidad Carlos III de Madrid
(España), ya que se limita únicamente a realizar unas consideraciones sobre la
validez de esa clase de títulos.
Pero, lo más grave y censurable del oficio en referencia es que no
contiene evaluación alguna de los criterios de convalidación de títulos otorgados por instituciones de educación superior
extranjeras enumerados en el artículo 3° de la Resolución 5547 de 2005
(convenio de reconocimiento de títulos, programa o institución acreditados o su
equivalente en el país de procedencia, caso similar y evaluación académica), la
cual debe hacerse en forma sucesiva y excluyente. Sobre todo se echa de menos
que no se haga la evaluación del caso similar, si se tiene en cuenta que la
misma Dirección de Calidad para la Educación Superior reconoció y convalidó títulos
de Máster Propio en Derechos Fundamentales de la Universidad Carlos III de
Madrid (España) a Ruth Carolina Blanco Alvarado (Resolución 4164 del 12 de
noviembre de 2004), Hugo Alberto Carrillo Gómez (Resolución 4691 del 16 de
diciembre de 2004), Claudia Irene Gutiérrez Bedoya (Resolución 2939 del 22 de
julio de 2005), José Antonio Mogollón Ortega (Resolución 2087 del 3 de mayo de
2007), Juan Pablo Rodríguez Cruz (Resolución 3592 del 27 de junio de 2007),
Mónica Patricia Rueda (Resolución 5198 del 7 de septiembre de 2007), Amparo
Villamil Mendieta (Resolución 7272 del 27 de noviembre de 2007) y Germán Herney
Botello Aponte (Resolución 1236 del 10 de marzo de 2008)[38].
Del mismo modo, el MEN omitió en el oficio 2008EE20503 de 2008, en caso
de no existir certeza sobre el nivel académico de los estudios objeto de
convalidación, someter la documentación a proceso de evaluación académica a
través de la Comisión Nacional Intersectorial para el Aseguramiento de la
Calidad de la Educación Superior –CONACES-, así como dar traslado del concepto
desfavorable a la solicitud del interesado (artículo 9° de la Resolución 5547
de 2005).
En síntesis, el citado oficio 2008EE20503
de 2008 no cumple lo señalado por la Resolución 5547 de 2005 en cuanto al
procedimiento a seguir y los criterios que se deben tener en cuenta en la
convalidación de títulos académicos conferidos en el exterior.
7.2.6. De otro lado, la Sala aprecia
que, según constancia expedida por el Secretario General de la Universidad
Carlos III de Madrid (España), el señor Jorge Andrés Castillo Álvarez adelantó
el programa académico correspondiente al Máster Propio en Derechos
Fundamentales durante los años 2005 y 2006.
Si se relaciona este hecho con la homologación de numerosos títulos Máster
Propio en Derechos Fundamentales de la Universidad Carlos III de Madrid
(España) que el Estado colombiano realizó desde el 12 de noviembre de 2004 hasta
el 10 de marzo de 2008[39],
resulta ser absolutamente cierta la afirmación que hace el actor en el sentido
de que inició esos estudios con el convencimiento de que su título sería
convalidado. En otras palabras, tenía fundadas expectativas al respecto.
No obstante eso, la Dirección de Calidad para la Educación Superior del
MEN  sorpresivamente le cambió las reglas de juego y le negó esa homologación.
Es decir, que le vulneró de esa
forma el postulado de la buena fe consagrado en el artículo 83 de la
Constitución, en su dimensión de confianza legítima, ya que, como lo ha sostenido
esta Corporación, tal principio previene a las autoridades y a los particulares
que en sus actuaciones “deben adecuar su comportamiento a parámetros
significativos de lealtad y honestidad y tienen que responder a las
expectativas que sus actuaciones precedentes han generado en los demás”[40], y que deben
“mantener una coherencia en sus actuaciones, un respeto por los compromisos
a los que se han obligado y una garantía de estabilidad y durabilidad de la situación
que objetivamente permita esperar el cumplimiento de las reglas propias del
tráfico jurídico”[41].
7.2.7. Es
indudable que todas las anomalías que se acaban de enumerar hacen del oficio 2008EE20503
de 2008 una vía de hecho, producto de la actitud
arbitraria y caprichosa de la entidad accionada, que vulnera al
señor Jorge Andrés Castillo Álvarez el derecho
fundamental al debido proceso administrativo consagrado en el artículo 29 de la
Constitución.
7.2.8. En este orden de ideas, corresponde:
(i) revocar la sentencia proferida por el Consejo Superior de la Judicatura,
Sala Jurisdiccional Disciplinaria, de fecha 2 de marzo de 2011, en cuanto
confirmó el fallo expedido por el Consejo Seccional de la Judicatura de
Cundinamarca, Sala Jurisdiccional Disciplinaria, de fecha 26 de enero del mismo
año, que declaró improcedente la acción de tutela promovida por el señor Jorge
Andrés Castillo Álvarez;  (ii) en su lugar, amparar a favor del actor el
derecho fundamental al debido proceso administrativo, que está siendo vulnerado
por el Ministerio de Educación Nacional mediante el oficio 2008EE20503 del 28 de
abril de 2008; (iii) dejar sin efectos jurídicos el oficio 2008EE20503 del 28
de abril de 2008, remitido por la Directora de Calidad para la Educación
Superior del Ministerio de Educación Nacional al señor Jorge Andrés Castillo
Álvarez en relación con la “solicitud de convalidación título propio
español”; (iv) ordenar a la Dirección de Calidad para la Educación Superior
del MEN que, si aún no lo ha hecho, en el término de 48 horas siguientes a la
notificación de esta providencia, inicie el trámite de convalidación del título
Máster Propio en Derechos Fundamentales, otorgado al accionante por la
Universidad Carlos III de Madrid (España), observando estrictamente el
procedimiento señalado en la Resolución 5547 de 2005, especialmente en cuanto a
los criterios de evaluación y sin exceder el término máximo de 5 meses, así
como las demás precisiones contenidas en este fallo, sobre todo en lo
relacionado con la vulneración del principio de buena fe en su dimensión de
confianza legítima.
En mérito de los expuesto, la Sala Quinta de
Revisión de tutelas de la Corte Constitucional, administrando justicia en
nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
PRIMERO.- LEVANTAR la suspensión de términos para fallar el presente
asunto, decretada por la Sala mediante auto del 5 de septiembre de 2011.
SEGUNDO.- Con respecto al expediente T-3057613, CONFIRMAR, por
las razones expuestas en esta providencia, la sentencia proferida por la Corte
Suprema de Justicia, Sala de Casación Penal, de fecha 14 de abril de 2011, que
confirmó la dictada por el Tribunal Superior de Bogotá, Sala Penal, el 15 de
marzo del mismo año, la cual negó la acción de tutela
presentada por la señora Patricia Duque
Cajamarca.
TERCERO.- Con respecto al expediente T-3057636, REVOCAR la
sentencia proferida por el Consejo Superior de la Judicatura, Sala
Jurisdiccional Disciplinaria, de fecha 2 de marzo de 2011, en cuanto confirmó
el fallo expedido por el Consejo Seccional de la Judicatura de Cundinamarca,
Sala Jurisdiccional Disciplinaria, del 26 de enero del mismo año, que declaró
improcedente la acción de tutela promovida por el señor Jorge Andrés Castillo
Álvarez. En su lugar, CONCEDER el amparo del derecho fundamental al
debido proceso administrativo del accionante, que está siendo vulnerado por el
Ministerio de Educación Nacional mediante el oficio 2008EE20503 del 28 de abril
de 2008.
CUARTO.- DEJAR sin efectos jurídicos el oficio 2008EE20503 del 28
de abril de 2008, remitido por la Directora de Calidad para la Educación
Superior del Ministerio de Educación Nacional al señor Jorge Andrés Castillo
Álvarez en relación con la “solicitud de convalidación título propio
español”.
QUINTO.- ORDENAR a la Dirección de Calidad para la Educación Superior
del Ministerio de Educación Nacional que, si aún no lo ha hecho, en el término
de  cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificación de esta
providencia, inicie el trámite de convalidación del título Máster Propio en Derechos
Fundamentales, otorgado al señor Jorge Andrés Castillo Álvarez por la
Universidad Carlos III de Madrid (España), observando estrictamente el
procedimiento señalado en la Resolución 5547 de 2005, especialmente en cuanto a
los criterios de evaluación y sin exceder el término máximo de 5 meses, así
como las demás precisiones contenidas en este fallo, sobre todo en lo
relacionado con la vulneración del principio de buena fe en su dimensión de
confianza legítima.
SEXTO.- LÍBRENSE por Secretaría General las comunicaciones
previstas en el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Notifíquese, comuníquese, cúmplase e insértese en la Gaceta de la Corte
Constitucional.
JORGE IVÁN PALACIO
PALACIO
Magistrado
JORGE IGNACIO PRETELT
CHALJUB
Magistrado
NILSON PINILLA
PINILLA
Magistrado
MARTHA VICTORIA
SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] Corte Constitucional, Sentencias T-871 de
1999, T-069 de 2001, T-1268 de 2005, T-972 de 2006 y T-954 de 2010,  entre
otras.
[2] Corte Constitucional, Sentencias T-225 de
1993, T-1670 de 2000, SU-544 de 2001, T-827 y SU-1070 de 2003, C-1225 y T-698
de 2004, entre muchas otras.
[3] Corte Constitucional, Sentencias SU-544 de
2001, T-1268 de 2005, T-989 de 2008 y T-955 de 2010, entre
otras.
[4] Sobre la figura del perjuicio irremediable y
sus características, la Corte, en sentencia T-786 de 2008 expresó: “Dicho
perjuicio se caracteriza, según la jurisprudencia, por lo siguiente: (i) por
ser inminente, es decir, que se trate de una amenaza que está por suceder
prontamente; (ii) por ser grave, esto es, que el daño o menoscabo material o
moral en el haber jurídico de la persona sea de gran intensidad; (iii) porque
las medidas que se requieren para conjurar el perjuicio irremediable sean
urgentes; y (iv) porque la acción de tutela sea impostergable a fin de
garantizar que sea adecuada para restablecer el orden social justo en toda su
integridad”. Así mismo, sobre las características que debe reunir el
perjuicio irremediable, pueden consultarse las Sentencias T-225 de 1993, SU-544
de 2001, T-1316 de 2001, T-983 de 2001, entre otras.
[5] “Sentencia T-1121 de 2003”.
[6] Corte Constitucional, Sentencia T-1033 de 2010.
[7] Corte Constitucional, Sentencia T-803 de
2002.
[8] Corte Constitucional, Sentencia T-822 de 2002, reiterando lo dicho en la Sentencia T-569 de 1992 la cual señaló lo siguiente: “De allí que tal acción no sea
procedente cuando exista un medio judicial apto para la defensa del
derecho transgredido o amenazado, a menos que se la utilice como mecanismo
transitorio para evitar un perjuicio irremediable”.
[9] Corte Constitucional, Sentencia T­634 de 2006.
[10] Corte Constitucional, Sentencia T-210 de 2011.
[11] “Ver entre otras, las sentencias T-806 de 2004; T-418 de 2003; T-811 de
2003; T-571 de 2002; T-470 de 2002”.
[12] “Corte Constitucional, sentencia T- 418 de 2003”.
[13] “Corte Constitucional, sentencia
T-811 de 2003”.
[14] Corte Constitucional, Sentencia C-131 de 2004.
[15] Corte Constitucional, Sentencias T-340 de 2005, T-248 de 2008, T-878
de 2010 y T-215 de 2011, entre otras.
[16] Corte Constitucional, Sentencia T-248 de 2008.
[17] Corte Constitucional, Sentencia T-660 de 2002.
[18] Corte Constitucional, Sentencia T-1094 de
2005.
[19] “Cfr. Corte Constitucional, Sentencia T-020 de 2000”.
[20] “Corte Constitucional, Sentencia C-478 de 1998”.
[21] “Cfr. Corte Constitucional, Sentencia T-053 de 2008”.
[22] Corte Constitucional, Sentencia T-248 de 2008.
[23] Corte Constitucional, Sentencia C-131 de
2004.
[24] Corte Constitucional, Sentencia T-248 de
2008.
[25] Corte Constitucional, Sentencia T-928 de 2010
[26]
Corte Constitucional, Sentencia T-068 de 2005.
[27] Corte Constitucional, Sentencia T-545 de 2009.
[28] Corte Constitucional, Sentencia T-465 de 2009.
[29] Corte Constitucional, Sentencias T-280 de 1998, T-083 de 2003, T-1034
de 2005 y T-465 de 2009, entre muchas otras.
[30] Corte Constitucional, Sentencias T-470 y T-571 de 2002; T-811 y T-418
de 2003; T-806 de 2004 y T-912 de 2006, entre otras.
[31] Fl. 3, cuaderno de tutela número 1.
[32] Fls. 171 a 173, cuaderno de tutela número 1.
[33] Fls. 79 y 80, cuaderno de tutela número 1.
[34] Fls. 11 a 15, cuaderno de revisión.
[35] Fl. 33, cuaderno de tutela número 1.
[36] Corte Constitucional, Sentencia T­634 de 2006.
[37] Fl. 56, cuaderno de tutela número 1.
[38] Fls. 22 y 63 al 73, cuaderno de revisión.
[39] Ibídem.
[40] Corte Constitucional, Sentencia C-963 de 1999.
[41] Corte Constitucional, Sentencia T-660 de 2002.