T-443-13
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia T-443/13
ACCION DE TUTELA CONTRA
PROVIDENCIAS JUDICIALES-Evolución
jurisprudencial respecto al reemplazo de la expresión "vía de hecho"
por la de "causales genéricas de procedibilidad"
ACCION DE TUTELA CONTRA
PROVIDENCIAS JUDICIALES-Requisitos
generales y especiales de procedibilidad
DERECHO DE ACCESO A LA ADMINISTRACION DE JUSTICIA-Concepto y contenido
Facilitar el
derecho a la administración de justicia conlleva la adopción de normas y
medidas que garanticen que todas las personas, sin distinción, tengan la
posibilidad de ser parte en un proceso y de utilizar los instrumentos que la
normativa proporciona para formular sus pretensiones. En cumplimiento del deber
de regular, la Ley 270 de 1996 establece que, dentro de los principios que
informan la administración de justicia, se encuentran el acceso a la justicia
(artículo 2º), la celeridad (artículo 4º), la eficiencia (artículo 7º) y el
respeto de los derechos (artículo 9º), los cuales se constituyen en mandatos
que deben ser observados por quienes administran justicia en cada caso
particular. También se facilita la administración de justicia cuando se adoptan
normas que garanticen (i) la existencia de procedimientos adecuados, idóneos y
efectivos para la definición de las pretensiones y excepciones debatidas; (ii)
que los procesos se desarrollen en un término razonable, sin dilaciones
injustificadas y con observancia de las garantías propias del debido proceso; y
(iii) que las decisiones que se adopten protejan los derechos conforme a la
Constitución y demás normativa vigente. Asimismo, el deber de tomar medidas
implica la obligación de remover los obstáculos económicos para acceder a la
justicia, crear la infraestructura necesaria para administrarla y asegurar la
asequibilidad de los servicios del sistema de justicia a aquellos grupos de
población en condiciones de vulnerabilidad. Por otra parte, hacer efectivo el
derecho a la administración de justicia conlleva garantizar el derecho a la
tutela judicial efectiva, que comprende: (i) la posibilidad de los ciudadanos
de acudir y plantear un problema ante las autoridades judiciales, (ii) que éste
sea resuelto y, (iii) que se cumpla de manera efectiva lo ordenado por el
operador jurídico y se restablezcan los derechos lesionados.
DERECHO DE
ACCESO A LA ADMINISTRACION DE JUSTICIA Y EFECTIVO CUMPLIMIENTO DE LAS
PROVIDENCIAS JUDICIALES
Para satisfacer el derecho a la
administración de justicia, no basta con que en los procesos se emitan
decisiones definitivas en las cuales se resuelvan controversias y se ordene la
protección a los derechos de las partes, ya que es preciso que existan
mecanismos eficaces para ejecutar las decisiones o sentencias, y que se
protejan efectivamente los derechos. el derecho a la administración de justicia no se agota
con la adopción de una decisión de fondo en la que se protejan los derechos de
las partes; esta garantía se extiende al cumplimiento de las decisiones y la
garantía efectiva de los derechos involucrados.
ACCION POPULAR-Concepto/ACCION POPULAR-Naturaleza
jurídica y contenido
ACCION POPULAR-Principios que la rigen/PRINCIPIO DE
EFICACIA DE LA ACCION POPULAR-Facultad del juez de acción popular de constituir un comité
de verificación para coordinar el cumplimiento de su decisión
El comité de
verificación (i) es una herramienta para la comprobación del cumplimiento de la
sentencia, por parte de las autoridades o personas responsables de poner en
peligro o vulnerar los derechos constitucionales colectivos, y (ii) permite
garantizar el cese de la vulneración o amenaza de los derechos e intereses
colectivos dentro del plazo prudencial fijado por el juez.
PRINCIPIO DE
EFICACIA DE LA ACCION POPULAR-Falta de disponibilidad presupuestal no es impedimento
para cumplir las sentencias de acción popular
PRINCIPIO DE
OFICIOSIDAD Y DE PREVALENCIA DEL DERECHO SUSTANCIAL EN ACCION POPULAR-Protección de derechos colectivos
Se debe tener
en cuenta que las acciones populares poseen una estructura especial que las
diferencia de los demás procesos litigiosos, en cuanto son un mecanismo de
protección de los derechos colectivos, radicados para efectos del reclamo
judicial en cabeza de quien actúa a nombre de la sociedad, pero de los que al
mismo tiempo son titulares cada uno de los miembros que forman la parte
demandante de la acción judicial. En consecuencia, como director del proceso,
el juez puede conminar, exhortar, recomendar o prevenir, a fin de evitar una
eventual vulneración o poner fin a una afectación actual de los derechos colectivos
que se pretenden proteger, sin que tal decisión constituya un capricho del juez
constitucional. Es así como, un elemento esencial de las acciones populares es
el carácter oficioso con que debe actuar el juez, sus amplios poderes y con
miras a la defensa de los derechos colectivos
JUEZ DE ACCION
POPULAR-Puede proferir
fallos ultra y extra petita para salvaguardar derechos colectivos, según
jurisprudencia del Consejo de Estado
La jurisprudencia del Consejo de Estado ha reconocido que el
juez de acción popular, al declarar la vulneración de los derechos colectivos y
protegerlos, puede ordenar remedios que excedan las pretensiones presentadas
por el actor popular en la demanda siempre que resulte necesario. En este
sentido, en razón a la obligación positiva en cabeza del juez de proteger los
derechos colectivos, si en curso del proceso se encuentra probada una
circunstancia que vulnera los derechos colectivos y que no fue alegada por el
demandante, el juez está facultado para proferir fallos ultra petita y extra
petita.
DERECHOS FUNDAMENTALES-No pueden ser desconocidos por el criterio de sostenibilidad fiscal
ACCION DE
TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES PROFERIDAS EN EL CURSO DE UNA ACCION
POPULAR-Caso en que se
alega configuración de defectos sustantivos y fácticos por indebida valoración
probatoria
La
Sala observa que la
valoración probatoria del Tribunal no vulneró el principio de congruencia. De
conformidad con las consideraciones generales de esta providencia, en razón a
la primacía de los derechos de la colectividad, el juez de acción popular puede
proferir fallos en los que se den órdenes que van más allá de lo pedido por el
demandante. En consecuencia, la decisión de acción popular que se controvierte
no incurrió en defecto fáctico y, por el contrario, obedeció a las especiales
facultades del juez constitucional, necesarias para proteger los derechos e
intereses colectivos de los ciudadanos.
ACCION DE
TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES PROFERIDAS EN EL CURSO DE UNA ACCION
POPULAR-Improcedencia
por no configurarse defectos alegados y la
EEC deberá acatar fallo de acción popular que ordenó reubicar postes de
energía en andenes
Referencia: expediente
T-3.768.366
Acción de tutela
instaurada por la Empresa de Energía de Cundinamarca S.A. – E.S.P. contra la
Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca.
Derechos
Fundamentales invocados: debido proceso.
Magistrado
Ponente:
JORGE IGNACIO
PRETELT CHALJUB
Bogotá D.C., once
(11) de julio de dos mil trece (2013)
La Sala Séptima de Revisión de Tutelas de la
Corte Constitucional,
conformada por los magistrados Jorge Ignacio Pretelt Chaljub -quien la
preside-, Alberto Rojas Ríos y Luis Ernesto Vargas Silva, en ejercicio de sus
competencias constitucionales y legales, y específicamente de las previstas en
los artículos 86 y 241, numeral 9°, de la
Constitución Política, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
En el trámite de
revisión del fallo adoptado por la
Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de
Estado, el 18 de octubre de 2012, que confirmó la decisión proferida por la
Sección Cuarta del Consejo de Estado, en el proceso de tutela promovido por la Empresa de Energía de Cundinamarca S.A. – E.S.P. contra la
Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de
Cundinamarca.
Conforme a lo
consagrado en los artículos 86 de la
Constitución Política y 33 del Decreto 2591 de 1991, la
Sala de Selección Número Dos de la
Corte Constitucional eligió, para efectos de su revisión, el asunto de la
referencia.
De acuerdo con el
artículo 34 del Decreto 2591 de 1991, esta Sala de Revisión procede a dictar la
sentencia correspondiente.
1.
ANTECEDENTES
1.1.
SOLICITUD
La Empresa de Energía de Cundinamarca S.A. –
E.S.P., mediante apoderado judicial,  presenta acción de tutela contra la
Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de
Cundinamarca, por estimar vulnerado su derecho fundamental al debido proceso.
Por tal razón, solicita dejar sin efecto la sentencia proferida por la
Subsección demandada, el 19 de agosto de 2010, que revocó el fallo proferido
por el Juzgado 34 Administrativo del Circuito de Bogotá, el 23 de julio de
2008, y amparar los derechos colectivos de los demandantes dentro de la acción
popular promovida contra la Alcaldía del municipio de Útica, la
Empresa de Energía de Cundinamarca S.A. – E.S.P. y Colombia Telecomunicaciones
S.A. E.S.P. En consecuencia, pide que se ordene a la autoridad accionada
proferir una nueva decisión en la que las órdenes impartidas guarden
congruencia con las pretensiones contenidas en la demanda.
1.2.
HECHOS
1.2.1.  Relata el apoderado de la
Empresa de Energía de Cundinamarca S.A. – E.S.P. –en adelante EEC- que la
señora Mariela Hernández Jiménez interpuso acción popular contra el municipio
de Útica, Cundinamarca, Colombia Telecomunicaciones S.A. E.S.P. y la
EEC, por considerar que tales entidades lesionaban los derechos colectivos a
la moralidad pública, a la defensa del patrimonio público, al goce del
espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público y el
derecho a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente y el
daño contingente contemplados en la ley 472 de 1999, puesto que en cuatro
direcciones específicas del municipio[1]
hay unos postes de la E.EC. [sic] S.A E.S.P. por los que pasan las redes de
energía eléctrica que están instalados sobre la calle y no en los andenes.
1.2.1.1.
Señala que, en
primera instancia, el 23 de julio de 2008, el Juzgado 34 Administrativo del
Circuito de Bogotá denegó las pretensiones de la demandante por considerar que
los postes no están ubicados en los andenes en razón a que estos –los andenes-
no cumplen las especificaciones técnicas para que allí se puedan situar, y
adicionalmente, porque los techos de las viviendas circundantes se extienden
sobre los andenes.
1.2.2.  Agrega que la accionante apeló el fallo
de primera instancia y la Subsección A de la
Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en sentencia el
19 de agosto de 2010, revocó la decisión, resolvió amparar los derechos
colectivos de los demandantes y ordenó:
Con
relación a la Empresa de Energía de Cundinamarca S.A. ESP y Colombia
Telecomunicaciones S.A. ESP, accionados y quien están obligados a responder por
el uso indebido uso [sic] del espacio público municipal al tener instalados en
las vías públicas los postes de energía y de telefonía conmutada, se dispondrán
las siguientes actuaciones a cumplir en consumo [sic] con la actuación que
deben adelantar el Alcalde del Municipio de Útica: i) Realizar en el término de
tres meses el inventario de todos los postes de energía eléctrica y de telefonía
conmutada existentes en el casco urbano del municipio, para determinar a quién
pertenece cada uno de ellos. ii) Apropiar y disponer los recursos que demande
el traslado de los postes de las vías públicas a los andenes, previa obtención
de los permisos que tal actividad requiera, una vez los andenes sean adecuados
para tal fin, iii) Colocar en forma subterránea el cableado de energía y de
telefonía realizando las obras que tal actividad exija, obteniendo los permisos
por parte de la autoridad municipal.
1.2.3.
El apoderado
refiere que el 31 de agosto de 2010, la EEC allegó un memorial en el que
solicitó la aclaración de la sentencia, y posteriormente amplió sus argumentos
en escrito del 24 de septiembre de 2010.
1.2.4.  Indica que, mediante auto del 11 de
noviembre de 2010, la Subsección A de la
Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca decidió no aclarar
la sentencia de segunda instancia, por considerar que la orden impartida a la
EEC en la parte resolutiva de la sentencia es clara y contundente. Además, la
autoridad judicial sostuvo:
(…)
la solicitud pretende renovar la controversia, al querer una nueva revisión o
nuevo análisis sobre cuestiones resueltas en el fallo como lo es la orden
impuesta a la entidad respecto de la subterranización de las redes de energía
eléctrica y telefonía conmutada, pues se advierte que lo aducido no refiere a
frases o conceptos que se encuentren en la parte resolutiva de la providencia o
influyan en ella, que sean confusos o dudosos, por lo que no se cumple con lo
preceptuado con el artículo 309 del Código de Procedimiento Civil, para
proceder a la aclaración del fallo por parte de esta Corporación, por lo que no
accederá a lo solicitado.[2]
1.2.5.  Afirma que en consecuencia, el día 25 de
noviembre de 2010, la EEC solicitó la revisión eventual del Consejo de Estado
de la sentencia de segunda instancia que concedió el amparo en la acción
popular de la referencia.
1.2.6.  Asevera que el 23 de marzo de 2011, la
Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de
Estado resolvió no seleccionar para su revisión la providencia proferida por el
Tribunal Administrativo de Cundinamarca, toda vez que la presunta falta de
apreciación probatoria que alega la empresa demandada, constituye un tema que
ha debido ser ventilado en las instancias del proceso.[3]
1.2.7.  Sostiene que el 2 de septiembre de 2011, mediante
anotación en el listado de Estados de la
Secretaría del Juzgado Treinta y Cuatro Administrativo del Circuito de Bogotá
D.C. se notificó el auto de obedecimiento a lo resuelto por el Superior en el
sentido de excluir la sentencia de segunda instancia del recurso extraordinario
de revisión, esto es, la decisión del Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso
Administrativo, C.P. Danilo Rojas Betancourth que se adoptó mediante auto del
veintitrés (23) de marzo de dos mil once (2011).
1.3.
SOLICITUD DE
TUTELA
El
14 de diciembre de 2011 la EEC presentó acción de tutela contra la decisión de
segunda instancia proferida por la
Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca,
del 19 de agosto de 2010, por considerar que vulnera su derecho al debido
proceso, por cuanto: (i) es incongruente, pues (…) se condenó frente a una
universalidad (casco urbano del municipio de Útica) que no fue objeto del
debate procesal y por ende de la controversia probatoria, (…) en la demanda
sólo se hacía referencia a cuatro (4) direcciones de dicho municipio y en torno
a estas giró el debate probatorio; (ii) contiene órdenes incompatibles,
debido a que condenó a la EEC a reubicar los postes que se ubicaban en las
calles en los andenes y, a la vez, a instalar redes eléctricas subterráneas;
(iii) es incoherente con los fines del Estado que propenden por racionalizar
el uso de los recursos del mismo y por optimizar la prestación de los servicios
públicos, como lo es sin duda el del suministro de energía eléctrica que presta
la E.E.C. S.A. E.S.P., discordancia que se magnifica porque el gobierno
nacional a raíz de los estragos de la ola invernal ha estado estudiando la
reubicación del municipio de Útica – Cundinamarca. (Negrillas fuera del
texto)
Asevera
la parte actora que la tutela es procedente en el caso que se analiza, por
cuanto, además de cumplir con los requisitos generales de procedencia de la
tutela contra providencias judiciales, se presentan tres causales específicas
de procedibilidad:
(i)
Defecto
fáctico: debido a que
el debate probatorio del proceso versaba sobre la supuesta vulneración de
los derechos colectivos por la ubicación de los postes en las direcciones
específicas indicadas en la demanda de acción popular, razón por la cual la
EEC considera que se vulneró el debido proceso de la
E.E.C. S.A. E.S.P. cuando se le obligó a realizar acciones más allá del marco
que circunscribía el debate probatorio del proceso, que se insiste, sólo era en
relación a las anteriores direcciones y no a todo el casco urbano del
municipio de Útica – Cundinamarca, con los cuantiosos gastos que esto implica
(…). (Negrillas y subrayado en el texto)
Adicionalmente,
sostiene que no hay prueba en el expediente que acredite la necesidad de que
además de reubicar los postes en los andenes para que soporten las redes aéreas
de electricidad, a la vez se deban instalar las redes de forma subterránea.
Agrega que resulta exótico e incompatible estar obligado a tender
las redes eléctricas al mismo tiempo de forma aérea y subterránea.
(ii)
Decisión sin
motivación: se
presenta en este caso porque a lo largo de la sentencia de segunda instancia no
hay justificación, explicación o argumento por parte de la honorable
Corporación accionada que motive la existencia de dos órdenes incompatibles
entre sí. (Negrillas y
subrayado en el texto)
(iii)
Violación
directa de la Constitución: se violan los preceptos de los artículos 2 y 334 de la
Constitución Política que mandan a las autoridades (incluidas las judiciales)
a velar por el cumplimiento de los fines del Estado y a racionalizar la
utilización de los recursos del mismo en especial en materia de servicios
públicos. Lo anterior en
razón a que las órdenes contenidas en la sentencia obligarían a la
EEC a asumir un cuantioso gasto irracional que asciende a la suma de DIEZ
MIL CUATROSCIENTOS OCHENTA Y NUEVE MILLONES CIENTO SEIS MIL SEISCIENTOS
VEINTIÚN PESOS ($10.438.106.621) [sic] (Negrillas en el texto)
Además,
asevera la parte actora que, en caso de mantenerse dichas órdenes, se causaría
un perjuicio irremediable (i) a la EEC que es una empresa constituida
con un capital público del 68%, y (ii) a los usuarios del servicio de
electricidad del municipio de Útica y de todo Cundinamarca, porque para cubrir
el costo irracional que lleva asumir estas dos labores incompatibles, la
tarifa de energía deberá incrementarse.
1.4.
TRASLADO Y
CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA
Recibida
la solicitud de tutela, la Sección Cuarta de la
Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, mediante auto del
16 de enero de 2012, la admitió y ordenó vincular, en calidad de autoridad
accionada, a la Subsección A – Sección Primera del Tribunal Administrativo de
Cundinamarca, y como terceros interesados en las resultas del proceso, a la
Contraloría General de la República y la
Procuraduría General de la Nación, para pronunciarse sobre los hechos
relatados en la demanda.
Además,
el 2 de marzo de 2012 la Sección Cuarta profirió un auto en el que requirió al
Instituto Colombiano de Geología y Minería –Ingeominas-, al Instituto de
Hidrología, Meteorología y Estudios Ambientales –Ideam- y al Ministerio del
Interior para que allegaran un informe detallado sobre las conclusiones del
estudio adelantado por tales entidades gubernamentales para determinar la
posible reubicación del municipio de Útica.
1.4.1.  Coadyuvancia de la
Contraloría General de la República
La Contraloría General de la
República solicitó el
amparo del derecho fundamental al debido proceso de la
EEC, por cuanto considera que , la sentencia
del 19 de agosto de 2010, proferida por la
Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca,
incurrió en distintos defectos.
Asevera que la
orden dada a la EEC, de modificar de todas las redes del municipio de Útica y
no los postes de las cuatro cuadras sobre los cuales giró el debate probatorio,
adolece de un defecto fáctico, pues (i) existe una incongruencia
entre lo probado y lo resuelto y (ii) el juez dio por probados hechos
que carecen de sustento.
Además, sostiene
que el fallo que se analiza incurre en violación directa de la
Constitución, pues vulnera el principio constitucional de
sostenibilidad fiscal. Lo anterior en razón a que la orden de reubicar
todos los postes que se encuentran en la vía pública e instalar el cableado
subterráneo, constituye una carga fiscal excesiva para la
EEC.
En este orden de
ideas, alega que el Tribunal debió realizar un análisis económico en el que
ponderara los derechos invocados por la parte actora de la acción popular con
el patrimonio público, para establecer cuál era la solución más adecuada,
puesto que al requerirse una inversión pública importante para su
protección, se debe analizar y probar contundentemente cada caso concreto y a
su vez se debe sopesar la solución económicamente más factible y adecuada a la
realidad del País.
Por último indicó
que, si bien el Estado tiene la obligación de garantizar derechos colectivos
como los invocados en la acción popular, el cumplimiento de esta obligación no puede ser exigido de inmediato o en
períodos breves. Al respecto afirma: [c]abría entonces preguntarse si lo
ordenado en la Sentencia de acción popular, prima sobre otros derechos
fundamentales y colectivos del Municipio de Útica que sin duda alguna no han
sido objeto de cubrimiento Estatal, lo que por si [sic] desvirtúa su urgencia,
en términos de costo – beneficio para la población.
1.4.2.  Contestación de la
Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca
La magistrada de la
Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de
Cundinamarca, Doctora Claudia Elizabeth Lozzi Moreno, dio respuesta a la
demanda de tutela señalando que es improcedente, por cuanto no se cumple con
todos los requisitos de procedencia de la tutela contra providencias
judiciales, ya que la decisión no adolece de los defectos alegados por la
demandante.
En primer lugar,
aseveró que mediante distintos medios[4]
se probó que alrededor del casco urbano y específicamente de las direcciones
visitadas que corresponden a las de la demanda todos los postes existentes se
encuentran localizados sobre las calzadas. En este orden de ideas, si se
analizan las órdenes en consonancia con la parte motiva de la decisión, se
evidencia que no se condenó a reubicar todos los postes del municipio, sino aquellos
que, tras la realización de un inventario, se hallen en la vía pública y
afecten los derechos colectivos que fueron protegidos.
En segundo lugar,
argumentó que el fallo no contiene dos órdenes incompatibles entre sí, en razón
a que (…) de manera alguna en la parte resolutiva del fallo, se llegó a la
confusión que se quiere mostrar en cuanto [sic] en ninguna de las expresiones
empleados [sic] en el fallo se dijo que la reubicación de los postes en los
andenes debía ser con las redes conductoras aéreas, en ningún aparte de la
decisión el Tribunal se dijo lo afirmado, puesto que lo ordenado fue y se
transcribe “iii) Colocar en forma subterránea el cableado de energía y de
telefonía realizando las obras que tal actividad exija, obteniendo los permisos
por parte de la autoridad municipal” (…) situación que para nada resulta
incompatible con la decisión de reubicar los postes a los andenes y que el
cableado o las redes que llevan el servicio sea subterránea.
En tercer lugar,
expresó que en el proceso no existió prueba de la necesidad del cableado
subterráneo de las redes por dos razones: (i) por cuanto no fue motivo de
debate establecer los costos que el cumplimiento de la ley demande y (ii)
porque el fundamento de las decisiones de los jueces no tiene legitimidad en la
conveniencia o no de la decisión, sino en el cumplimiento del ordenamiento
jurídico. De ahí que, considere que es imposible aducir que el fallo cause un
perjuicio irremediable en relación con la defensa del patrimonio público,
porque la tutela no es el mecanismo para proteger este derecho.
1.4.3.  Intervención de la
Procuraduría General de la Nación
El procurador
sexto delegado ante el Consejo de Estado, dio respuesta a la tutela y solicitó
el amparo del derecho al debido proceso de la empresa accionante. En
consecuencia, pidió al juez de tutela revocar parcialmente o adecuar la
sentencia emitida por el Tribunal de Cundinamarca para dejar sin efecto la
segunda parte resolutiva, esto es, la orden de instalar el cableado de
forma subterránea.
Para sustentar su
solicitud, la delegada indicó que la decisión que se controvierte incurrió en
dos causales específicas de procedencia de la tutela contra decisiones
judiciales, a saber: (i) defecto sustantivo y, (ii) decisión sin
motivación.
En cuanto al
defecto sustantivo, consideró que se presenta una contradicción entre los
fundamentos y la decisión, debido a que la orden proferida no obedece a las
pretensiones contenidas en la demanda de acción popular. En este orden de ideas
alegó que las órdenes constituyen un fallo extra petita que viola el
principio de congruencia de las decisiones judiciales (…) en cuanto ordena
la realización de dicha actividad en todo el casco urbano del municipio, cuando
la demanda se circunscribió a cuatro (4) sitios en especial. Con lo expuesto,
el fallador decidió sobre una cuestión no contemplada en la demanda ni sometida
a la decisión, mucho menos conocida por las entidades demandadas, las que no
tuvieron la oportunidad efectiva de controvertir su conveniencia, ni
aplicación.
Por otra parte, en
lo que tiene que ver con la causal de decisión sin motivación,
afirmó que el fallo omitió dar cuenta de los fundamentos prácticos y jurídicos
de la decisión. Asimismo, aseveró que la orden de instalar el cableado de forma
subterránea no tiene una justificación técnica y resulta contradictoria con la
finalidad de la acción popular.
1.5.
DECISIONES
JUDICIALES
1.5.1.  Decisión de primera instancia
En
sentencia del 12 de abril de 2012, la
Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de
Estado resolvió (i) negar el amparo solicitado y (ii) suspender los efectos de la
decisión controvertida por un término de seis meses. La
Sala consideró que [l]a Corporación judicial accionada fundó su decisión en
el registro fotográfico aportado por la actora popular, que da cuenta de la
instalación de postes y cableado en la vía pública del municipio de Útica; el
contrato de explotación de bienes activos y derechos, suscrito el 13 de agosto
de 2003 entre la Empresa de Telecomunicaciones, Teleasociados en liquidación y
el municipio de Útica; el dictamen pericial practicado por un arquitecto y un
topógrafo en el casco urbano del municipio y la inspección judicial adelantada.
En este sentido, concluyó que en la providencia controvertida no se
presenta ninguna causal específica para que proceda excepcionalmente la tutela,
y que, por el contrario, la parte actora pretende revivir discusiones que
fueron resueltas por el juez natural.
Por
otra parte, la Sala advirtió que, a petición de la gobernación de Cundinamarca,
la Subdirección de Amenazas Geoambientales del Servicio Geológico Colombiano
adelantó una revisión preliminar en la determinación de zonas aptas para
la reubicación de la cabecera municipal del municipio de Útica, población
que fue intensamente afectada durante la temporada invernal del año 2011.
(Negrillas fuera del texto) Del mismo modo, Ingeominas informó que los
distintos estudios llevaron a recomendar la reubicación total del casco urbano
del municipio de Útica, por estar localizado en una zona de influencia de
inundación del Río Negro.
En
consecuencia, argumentó que, en atención a que contra la decisión controvertida
no cabe ningún recurso extraordinario y la posible reubicación del municipio de
Útica imposibilitaría el cumplimiento de tal providencia, es preciso suspender
los efectos de la decisión de la
Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca
por un término de seis meses, lapso en el cual, el Servicio Geológico
Colombiano y el Instituto Colombiano de Geología y Minería –Ingeominas-,
deberán allegar, con destino al Tribunal Administrativo de Cundinamarca,
Sección Primera, Subsección “A”, los resultados de los estudios adelantados
para la reubicación del municipio de Útica, con el fin de adoptar en definitiva
la decisión que en derecho corresponda, esto es, declarar la cesación de la
violación de los derechos colectivos que se pretendieron amparar o, en su
defecto, conminar al cumplimiento de la orden ya emitida, pues, como se indicó,
esta fue proferida conforme a derecho.
1.6.
Impugnación
La EEC impugnó la anterior decisión por
considerar que la pretensión de la demandante no es reabrir el caso para
absolver a la EEC, sino que (i) la condena que le fue impuesta sólo sea para la
reubicación de los postes localizados en las calles de las 4 direcciones
específicas relacionadas en la demanda de acción popular, (ii) que se elimine
la orden excesiva de reubicar todos los postes del municipio y (iii) que
excluya la orden incompatible de subterranización de las redes. Lo anterior,
además, en razón a que por los inclementes fenómenos de la naturaleza y para
evitar una nueva catástrofe se necesita reubicar el municipio de Útica, lo cual
haría aún más irracional el costo de todas las obras ordenadas.
1.7.
Decisión de
segunda instancia
Por medio de auto
del 6 de septiembre de 2012, el juez de segunda instancia ordenó notificar a la
señora Mariela Hernández Jiménez –demandante en la acción popular- y al
municipio de Útica de la acción de tutela de la referencia, con el fin de
vincularlos al proceso y sanear la nulidad de la que adolecía el proceso por no
haber sido vinculados en la primera instancia de la tutela.
Mediante memorial
presentado el 8 de octubre de 2012 el Alcalde del municipio de Útica manifestó:
(…) coadyuvó [sic] en todas y cada una de sus partes la acción de tutela en
referencia, pero en cuanto a la reubicación del Municipio por el momento se
están negociando unos predios que previo informe del INGEOMINAS son los que
cumplen con las especificaciones para reubicar en el mismo a las personas que
´perdieron sus viviendas cpn motivo de la avalancha del 18 de abril 2011 [sic]
y a las que hoy se encuentran en algún riesgo
Por
su parte, la señora Mariela Hernández Jiménez guardó silencio.
En sentencia del 6
de septiembre de 2012, la Sección Quinta de la
Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, revocó la
decisión del juez de primera instancia y declaró la improcedencia de la acción
de tutela, por las razones que se exponen a continuación.
En primer lugar,
estableció que el actor pretende cuestionar una providencia de fondo, es decir,
con argumentos que debieron ser discutidos en la instancia y no a través de la
acción de tutela que es subsidiaria y que tiene por objeto la protección de
derechos fundamentales.
En segundo lugar,
señaló que no existe justificación para decretar la suspensión de la orden
contenida en la decisión que se revisa, por cuanto es el juez de la acción
popular, y no el juez de tutela, la autoridad competente para decidir sobre la
pertinencia del cumplimiento de la decisión enjuiciada.
1.8.
PRUEBAS
1.8.1.  Pruebas que obran en el expediente
1.8.1.1.
Copia de la
demanda de acción popular, presentada por la ciudadana Mariela Hernández
Jiménez.[5]
1.8.1.2.
Copia del escrito
de la contestación de la E.E.C. S.A. E.S.P. a la demanda de acción popular.[6]
1.8.1.3.
Copia del informe
pericial de la ingeniera Marcela Bibiana Guerrero Rojas.[7]
1.8.1.4.
Copia del informe
pericial de la arquitecta Esperanza Herrera Riveros.[8]
1.8.1.5.
Copia de los
alegatos de conclusión de la E.E.C. S.A. E.S.P.[9]
1.8.1.6.
Copia de la
sentencia de primera instancia del proceso de acción popular, proferida por el
Juzgado 34 Administrativo del Circuito de Bogotá.[10]
1.8.1.7.
Copia del recurso
de apelación presentado por la demandante, Mariela Hernández Jiménez, contra la
decisión de primera instancia.[11]
1.8.1.8.
Copia del
memorial presentado por la E.E.C. S.A. E.S.P., en el que la empresa se opuso a
los motivos de la apelante.[12]
1.8.1.9.
Copia de la
sentencia de segunda instancia, proferida por la
Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de
Cundinamarca, el 19 de agosto de 2010, contra la cual se presenta la acción de
tutela de la referencia.[13]
1.8.1.10. Copia del memorial presentado por la
E.E.C. S.A. E.S.P., en el que la empresa solicitó la aclaración de la
sentencia de segunda instancia.[14]
1.8.1.11. Copia del auto del 11 de noviembre de 2010,
a través del cual la Subsección A de la
Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca negó la aclaración
de la sentencia de segunda instancia.[15]
1.8.1.12. Copia del memorial presentado por la
E.E.C. S.A. E.S.P., en el cual solicita al Consejo de Estado la eventual
revisión de la sentencia de segunda instancia.[16]
1.8.1.13. Copia del auto del 23 de marzo de 2011,
en el que la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del
Consejo de Estado resolvió no seleccionar para su revisión la providencia
proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca.[17]
1.8.1.14. Copia del Informe Fase I del Estudio
de posibles zonas de reasentamiento de viviendas afectadas por el flujo
torrencial de la Quebrada La Negra del municipio de Útica, Cundinamarca, realizado
por Ingeominas.[18]
1.8.1.15. Copia del Concepto preliminar en la
identificación de zonas aptas para la reubicación del casco urbano del
municipio de Útica, Cundinamarca, elaborado por el Servicio Geológico
Colombiano.[19]
1.8.1.16. Copia de la
Resolución No. 1918 de 2000, a través de la cual la
Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca aprobó el esquema de
ordenamiento territorial del municipio de Útica, en el cual se muestra la
posición de la Corporación frente a la situación presentada teniendo en cuenta
que las amenazas y riesgos presentes en la zona, a través de consideraciones
realizadas a la propuesta del Esquema de Ordenamiento Territorial presentado
por el municipio, donde ya se contemplaba la reubicación de la población
urbana.[20]
1.8.1.17. Copia del Concepto geológico –
geomorfológico sobre la identificación de zonas aptas para la reubicación
parcial del casco urbano del municipio de Útica, Cundinamarca del Servicio
Geológico Colombiano, de octubre de 2012.[21]
1.8.2.  Pruebas decretadas por la
Sala en sede de revisión
Con el fin de contar con mayores elementos de juicio, la
Sala Séptima de Revisión de Tutelas de la
Corte Constitucional, mediante autos del 15 y del 30 de mayo de 2013,
a través de la Secretaría General, decretó las siguientes pruebas:
1.8.2.1.
Ordenó al Ministerio del Interior, al Fondo de Adaptación, a la
Alcaldía Municipal de Útica, al Ministerio del Interior, al Instituto de
Hidrología, Meteorología y Estudios Ambientales –Ideam- y, al Instituto
Colombiano de Geología y Minería –Ingeominas-, informar a esta Corporación: a) ¿En qué estado se encuentra el proceso de
reubicación del municipio de Útica?; b) ¿El mencionado proyecto
contempla la reubicación de las viviendas ubicadas entre las carreras 3ª y 4ª,
y calles 3ª y 7ª, en particular, los inmuebles que se encuentran en las direcciones
que se enlistan a continuación? (i) Carrera 3 No. 3 – 57; (ii) Carrera 3 No. 4
– 02; (iii) Carrera 3 No. 4 – 32; (iv) Carrera 3 No. 4 – 41; (v) Carrera 3 No.
5 – 09; (vi) Carrera 3 No. 5 – 17; (vii) Carrera 3 No. 5 – 29; (viii) Carrera 3
No. 5 – 55; (ix) Carrera 3 No. 7 – 07; (x) Carrera 4 No. 3 – 03; (xi) Carrera 4
No. 3 – 32; (xiii) Calle 4 No. 3 – 57; c) En caso de ser afirmativa la
respuesta a la pregunta anterior, indicar cuál es la fecha estimada para la
reubicación de tales viviendas.
1.8.2.2.
Adicionalmente,
ordenó a la
Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca
y al Juzgado 34 Administrativo del Circuito de Bogotá, (i) remitir a esta Corporación,
el expediente del proceso de acción popular radicado en ese despacho judicial
con el No. 25000-23-15-000-2005-02485-02,
propuesto por la ciudadana Mariela Hernández Jiménez contra el municipio de Útica, Cundinamarca,
Colombia Telecomunicaciones S.A. E.S.P. y la
Empresa de Energía de Cundinamarca S.A. – E.S.P.,
(ii) informar si, de conformidad con el artículo 34 de la
Ley 472 de 1998, se constituyó un comité para la verificación del cumplimiento
de la sentencia proferida el 19 de agosto de 2010, en el proceso de acción
popular radicado con el No. 25000-23-15-000-2005-02485-02, propuesto por la
ciudadana Mariela Hernández Jiménez contra el municipio de Útica, Cundinamarca,
Colombia Telecomunicaciones S.A. E.S.P. y la
Empresa de Energía de Cundinamarca S.A. – E.S.P.
1.9.
Informes e
intervenciones recibidos en sede de revisión
Integrado debidamente el contradictorio y rendidos los
informes del caso, la Sala resume las comunicaciones e intervenciones allegadas
por la Secretaría General, al despacho del Magistrado Sustanciador:
1.9.1.  Respuesta del Fondo de Adaptación
Mediante
comunicación con el Radicado No. 20138200021111 del 4 de junio de 2013, el
Fondo de Adaptación informó que [e]l pasado 23 de mayo de 2013 se realizó la
mesa nacional para el municipio de Útica en la
Procuraduría General de la Nación con la participación del Procurador delegado
para la Descentralización de entidades territoriales, la
CAR, Alcaldía Municipal, Gobernación de Cundinamarca (Secretaría General,
Secretaría de Educación, Unidad Administrativa Especial de la
Gestión de Riesgo), Fondo de Adaptación, Unidad Nacional para la
Gestión de Riesgo de Desastres –UNGRD y Ministerio de Vivienda (Dirección de
Espacio Urbano y Territorial) entre otros, allí se determinó que a partir de
los estudios de riesgo ejecutados, el municipio de Útica no será
reubicado, ya que la reubicación se daría si el Gobierno Nacional, a
través de las obras que se gestionan actualmente con las entidades competentes,
no pudiese mitigar el riesgo, y en la actualidad se cuenta con obras de
mitigación temporales y el municipio gestiona la financiación de las obras de
mitigación definitivas. (Negrillas y subrayado fuera del texto)[22]
1.10.    Respuesta de la
Juez 34 Administrativo del Circuito de Bogotá
Por medio de
oficio del 6 de junio de 2012[23],
la Juez
34 Administrativo del Circuito de Bogotá informó que mediante auto del
11 de mayo de 2012 se conformó el comité de seguimiento de la decisión
proferida por la Subsección A de la
Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, el 19 de agosto
de 2010, y se requirió a las entidades vinculadas para que rindieran el informe
pertinente.
Agregó que el 2 de
agosto de 2012, se requirió nuevamente al comité de verificación del seguimiento
del fallo.
Sostuvo que, ante
la orden proferida por el juez de primera instancia de esta tutela, se dio la
suspensión del cumplimiento de la decisión por un lapso de 6 meses.
Por último, manifestó
que sólo hasta este momento se le ha notificado directamente de la presente
acción de tutela, y que sólo tuvo conocimiento del fallo de primera instancia
en razón a que la parte actora allegó la decisión al despacho.
1.11.    Respuesta de la
Alcaldía Municipal de Útica
En escrito del 28
de mayo de 2013[24],
el Alcalde Municipal de Útica, José Gabriel Hernández Beltrán, manifestó que
los predios mencionados en el listado de preguntas ordenadas por esta
Corporación no van a ser reubicados.
2.
CONSIDERACIONES
DE LA CORTE
2.1.
COMPETENCIA
Con base en las
facultades conferidas por los artículos 86 y 241, numeral 9°, de la
Constitución, la Sala Séptima de Revisión de Tutelas de la
Corte Constitucional es
competente para revisar el fallo de tutela adoptado en el proceso de la referencia.
2.2.
PROBLEMA JURÍDICO
En atención a lo
expuesto, corresponde a la
Corte Constitucional determinar si la sentencia proferida por la
Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca,
el 19 de agosto de 2010, que revocó la sentencia proferida por el Juzgado 34
Administrativo del Circuito de Bogotá, el 23 de julio de 2008, y concedió el
amparo a los derechos colectivos al goce del espacio público y la seguridad y
prevención de desastres previsibles técnicamente, en la acción popular radicada
con el número 25000-23-15-000-2005-02485-02, vulneró el derecho fundamental de la
Empresa de Energía de Cundinamarca S.A. – E.S.P., al debido proceso.
En particular, la
Sala analizará los siguientes problemas jurídicos: en primer término, deberá
examinar si en el presente caso se reúnen los requisitos generales de
procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. En segundo
término, deberá determinar si el tribunal demandado incurrió en algún defecto
al revocar la decisión de primera instancia, conceder el amparo a los derechos colectivos al goce del
espacio público y la seguridad y prevención de desastres previsibles
técnicamente, y ordenar a la
EEC trasladar los postes de las vías públicas a los andenes e instalar en
forma subterránea el cableado de energía en el municipio de Útica.
Con el fin de dar solución
a los problemas jurídicos planteados, la
Sala entrará a estudiar los siguientes temas: primero, analizará la jurisprudencia de la
Corte Constitucional sobre la procedencia excepcional de la acción de tutela contra
providencias judiciales; segundo, estudiará el contenido y la naturaleza
jurídica del derecho a la administración de justicia y la obligación de dar
cumplimiento a los fallos judiciales como uno de los contenidos derivado de
dicho derecho; y tercero, examinará la naturaleza jurídica de la acción
popular. A la postre, se
aplicarán los criterios señalados al caso concreto.
2.1.
PROCEDENCIA
EXCEPCIONAL DE LA TUTELA CONTRA DECISIONES JUDICIALES
2.1.1.  De la vía de hecho a la doctrina de los
requisitos generales y las causales específicas de procedencia de la acción de
tutela contra providencias judiciales
El artículo 86 de la
Constitución señala que la acción de tutela procede contra toda acción o la
omisión de cualquier autoridad pública. Las autoridades judiciales son
autoridades públicas que en el ejercicio de sus funciones deben ajustarse a la
Constitución y a la ley, y garantizar la efectividad de los principios,
deberes y derechos fundamentales reconocidos en la
Constitución. Por esta razón, la
Corte Constitucional ha admitido la procedencia de la acción de tutela contra
providencias judiciales que infringen los derechos fundamentales de las partes,
en particular el derecho al debido proceso, y que se apartan notablemente de
los mandatos constitucionales. Sin embargo, esta Corporación ha precisado que
la procedencia de la acción de tutela en estos casos debe ser excepcional, en
atención a los principios de cosa juzgada, autonomía e independencia judicial,
seguridad jurídica, y a la naturaleza subsidiaria de la acción de tutela.
En desarrollo del
artículo 86 constitucional, el Decreto 2591 de 1991 previó la posibilidad de
vulneración de derechos fundamentales por las autoridades judiciales en sus
decisiones. La Corte Constitucional, mediante la sentencia C-543 de 1992,
declaró inexequibles los artículos 11, 12 y 40 del decreto, los cuales se
referían a la caducidad y la competencia especial de la tutela contra
providencias judiciales. En aquel momento, la
Corte consideró que la acción de tutela no había sido concebida para impugnar
decisiones judiciales, y que permitir su ejercicio contra tales providencias,
vulneraría los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica, además de
transgredir la autonomía e independencia judicial.
No obstante la
declaración de inexequibilidad de los artículos 11, 12 y 40 del Decreto 2591 de
1991, la Corte mantuvo abierta la posibilidad de interponer acciones de tutela
contra providencias judiciales cuando éstas constituyeran manifiestas vías
de hecho. Así, a partir de 1992, esta Corporación comenzó a admitir la
procedencia de la tutela contra decisiones judiciales que constituyen vías de
hecho, es decir, decisiones manifiestamente arbitrarias porque, por ejemplo,
(i) se basan en normas evidentemente inaplicables (defecto sustantivo), (ii)
son proferidas con carencia absoluta de competencia (defecto orgánico), (iii)
se basan en una valoración arbitraria de las pruebas (defecto fáctico), o (iv)
fueron proferidas en un trámite que se apartó ostensiblemente del procedimiento
fijado por la normativa vigente (defecto procedimental). Con el paso del
tiempo, el Alto Tribunal en su jurisprudencia fue identificando otros defectos
constitutivos de vías de hecho[25].
Posteriormente, la
Sala Plena de la Corte, en la sentencia C-590 de 2005[26], replanteó
la doctrina de las vías de hecho y señaló que el desarrollo jurisprudencial ha
conducido a diferenciar dos tipos de requisitos de procedencia de la acción de
tutela contra providencias judiciales, los requisitos generales de procedencia
y los requisitos específicos de procedibilidad. Los primeros tienen que ver con
las condiciones fácticas y de procedimiento, que buscan hacer compatible el
amparo con la eficacia de valores de estirpe constitucional y legal,
relacionados con la seguridad jurídica, los efectos de la cosa juzgada, la
independencia y autonomía del juez, al igual que la distribución jerárquica de
competencias al interior de la rama jurisdiccional. Los segundos, de naturaleza
sustantiva, se refieren a los defectos en que puede incurrir una decisión
judicial y que la hacen incompatible con la
Constitución.
En resumen, la
acción de tutela contra este tipo de decisiones es un instrumento excepcional,
que tiene como finalidad efectuar un juicio de validez constitucional ante una
providencia judicial que incurre en graves falencias de relevancia
constitucional, las cuales tornan la decisión incompatible con la
Carta Política.[27]
2.1.2.  Requisitos generales de procedencia
Según lo expuso la
sentencia C-590 de 2005[28],
los requisitos generales de procedencia excepcional de la acción de tutela
contra providencias judiciales son los siguientes:
Que la cuestión
que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional. Para la
Corte, el juez constitucional no puede estudiar cuestiones que no tienen una
clara y marcada importancia constitucional so pena de involucrarse en asuntos
que corresponde definir a otras jurisdicciones. En consecuencia, el juez de
tutela debe indicar con toda claridad y de forma expresa por qué la cuestión
que entra a resolver es genuinamente una cuestión de relevancia constitucional
que afecta los derechos fundamentales de las partes.
Que se hayan
agotado todos los medios  -ordinarios y extraordinarios-,  de defensa
judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la
consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable. De allí que sea un
deber del actor desplegar todos los mecanismos judiciales ordinarios que el
sistema jurídico le otorga para la defensa de sus derechos.  De no ser
así, esto es, de asumirse la acción de tutela como un mecanismo de protección
alternativo, se correría el riesgo de vaciar las competencias de las distintas
autoridades judiciales, de concentrar en la jurisdicción constitucional todas
las decisiones inherentes a ellas y de propiciar un desborde institucional en
el cumplimiento de las funciones de esta última.
Que se cumpla
el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se hubiere interpuesto en
un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la
vulneración. De lo contrario, esto es, permitir que la acción de tutela proceda
meses o aún años después de proferida la decisión, comportaría sacrificar los
principios de cosa juzgada y seguridad jurídica, ya que sobre todas las
decisiones judiciales se cerniría una absoluta incertidumbre que las
desdibujaría como mecanismos institucionales legítimos de resolución de
conflictos.
Cuando se trate
de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto
decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los
derechos fundamentales de la parte actora. No obstante, si la irregularidad
comporta grave lesión de derechos fundamentales, tal como ocurre con los casos
de pruebas ilícitas susceptibles de imputarse como crímenes de lesa humanidad,
la protección de tales derechos se genera independientemente de la incidencia
que tengan en el litigio y por ello hay lugar a la anulación del juicio
correspondiente.
Que la parte
actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la
vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración
en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible. Esta exigencia es
comprensible pues, sin que la acción de tutela llegue a rodearse de unas
exigencias formales contrarias a su naturaleza y no previstas por el
constituyente, sí es menester que el actor tenga claridad en cuanto al
fundamento de la afectación de derechos que imputa a la decisión judicial, que
la haya planteado al interior del proceso y que dé cuenta de todo ello al
momento de pretender la protección constitucional de sus derechos.
Que no se trate
de sentencias de tutela. Esto por cuanto los debates sobre la protección de los
derechos fundamentales no pueden prolongarse de manera indefinida, mucho más si
todas las sentencias proferidas son sometidas a un riguroso proceso de
selección ante esta Corporación, proceso en virtud del cual las sentencias no
seleccionadas para revisión, por decisión de la
Sala respectiva, se tornan definitivas.
2.1.3.  Requisitos específicos de procedibilidad
Los requisitos
específicos aluden a la concurrencia de defectos en el fallo atacado que, en
razón de su gravedad, hacen que el mismo sea incompatible con los preceptos
constitucionales. Estos defectos son los siguientes:
Defecto
procedimental absoluto, falencia que se origina cuando el juez actuó
completamente al margen del procedimiento establecido. Igual que en el caso
anterior, la concurrencia del defecto fáctico tiene naturaleza cualificada,
pues se exige que se esté ante un trámite judicial que se haya surtido bajo la
plena inobservancia de las reglas de procedimiento que le eran aplicables, lo que
ocasiona que la decisión adoptada responde únicamente al capricho y la
arbitrariedad del funcionario judicial y, en consecuencia, desconoce el derecho
fundamental al debido proceso.[29]
Defecto
fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la
aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión.  Al
respecto, debe recalcarse que este es uno de los supuestos más exigentes para
su comprobación como causal de procedencia de la acción de tutela contra
sentencias. Ello debido a que la valoración de las pruebas en el proceso es uno
de los campos en que se expresa, en mayor medida, el ejercicio de la autonomía
e independencia judicial. El ejercicio epistemológico que precede al fallo
es una tarea que involucra, no solo la consideración acerca de las
consecuencias jurídicas que, en materia probatoria, impone el ordenamiento
jurídico positivo, sino también la valoración que de los hechos del caso
realice el funcionario judicial, a partir de su propia experiencia y de su
conocimiento sobre el área del derecho correspondiente, tópicos que suelen
reunirse bajo el concepto de sana crítica.
Defecto
material o sustantivo, que se presenta cuando se decide con base en normas
inexistentes, inconstitucionales o claramente inaplicables al caso concreto.
Esta misma falencia concurre cuando se presenta una evidente y grosera
contradicción entre los fundamentos y la decisión. Así, el defecto material o
sustantivo apela a la necesidad de que la sentencia judicial tenga un soporte
racional argumentativo mínimo, esto es, que (i) se soporte en las normas
constitucionales y legales que resulten aplicables; (ii) acredite consonancia
entre la motivación, que da cuenta del reconocimiento de esos preceptos de
derecho positivo y su contraste con el material probatorio legal y debidamente
recaudado durante el trámite, y la decisión que adopta el juez del
conocimiento.[30]
Error inducido,
tradicionalmente denominado como “vía de hecho por consecuencia”  que se
presenta cuando el Juez o Tribunal fue víctima de un engaño por parte de
terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos
fundamentales.[31]
Sentencia sin
motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales del
deber de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones,
pues precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita
funcional.  Este tipo de falencia se distingue del defecto fáctico, en
cuanto no se estructura a partir de la disconformidad entre la motivación de la
sentencia y su parte resolutiva, sino en la ausencia de razonamientos que
sustenten lo decidido.  Es evidente que una exigencia de racionalidad
mínima de toda actuación judicial es que exprese los argumentos que hacen
inferir la decisión correspondiente. Cuando este ineludible presupuesto no
puede verificarse, la sentencia contradice aspectos que hacen parte del núcleo
esencial del derecho fundamental al debido proceso.
Desconocimiento
del precedente, hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la
Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez
ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance. En estos
casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del
contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado.[32]
Violación
directa de la Constitución, causal de procedencia de la acción de tutela que se
estructura cuando el juez ordinario adopta una decisión que desconoce, de forma
específica, postulados de la
Carta Política.  A este respecto, debe insistirse en que el actual modelo
de ordenamiento constitucional reconoce valor normativo a los preceptos
superiores, de modo tal que contienen mandatos y previsiones de aplicación
directa por las distintas autoridades y, en determinados eventos, por los
particulares.  Por ende, resulta plenamente factible que una decisión
judicial pueda cuestionarse a través de la acción de tutela cuando desconoce o
aplica indebida e irrazonablemente tales postulados.
2.2.
EL DERECHO A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA
2.2.1.  Consagración del derecho a la
administración de justicia
El artículo 228 de
la Carta Política define la administración de justicia como una función
pública, e impone a todas las autoridades judiciales la responsabilidad de hacer
realidad los propósitos que inspiran la
Constitución en materia de justicia, y que se resumen en que el Estado debe
asegurar su pronta y cumplida administración a todos los asociados[33]. En este orden de ideas, la administración de justicia
conlleva la realización material de los fines del Estado Social de Derecho,
pues a través de esta función pública, entre otras, el Estado garantiza un
orden político, económico y social justo, promueve la convivencia pacífica,
vela por el respeto a la legalidad y la dignidad humana, y asegura la
protección de los asociados en su vida, honra, bienes, creencias y demás
derechos y libertades públicas.[34]
En concordancia
con la disposición anterior, los artículos 229 Superior y 2º de la
Ley Estatutaria de Administración de Justicia[35] consagran el derecho fundamental de toda
persona a acceder a la justicia, cuyo contenido a continuación se analizará.
2.2.2.  Contenido del derecho a la administración
de justicia
El derecho a la
administración de justicia ha sido definido por la jurisprudencia
constitucional como la posibilidad reconocida a todas las personas
residentes en Colombia de poder acudir en condiciones de igualdad ante los
jueces y tribunales de justicia, para propugnar por la integridad del orden
jurídico y por la debida protección o el restablecimiento de sus derechos e
intereses legítimos, con estricta sujeción a los procedimientos previamente
establecidos y con plena observancia de las garantías sustanciales y
procedimentales previstas en las leyes.[36]
Aquella
prerrogativa de la que gozan las personas, naturales o jurídicas, de exigir
justicia, impone a las autoridades públicas, como titulares del poder
coercitivo del Estado y garantes de todos los derechos ciudadanos, distintas
obligaciones para que dicho servicio público y derecho sea real y efectivo.
En general, las
obligaciones que los estados tienen respecto de sus habitantes pueden dividirse
en tres categorías, a saber: las obligaciones de respetar, de proteger y de
realizar los derechos humanos[37]. Con base en esta clasificación, a
continuación se determinará el contenido del derecho fundamental a la
administración de justicia.
En primer lugar,
la obligación de respetar el derecho a la administración de justicia
implica el compromiso del Estado de abstenerse de adoptar medidas que tengan
por resultado impedir o dificultar el acceso a la justicia o su realización.[38] Asimismo, conlleva el deber de inhibirse
de tomar medidas discriminatorias, basadas en criterios tales como el género,
la nacionalidad y la casta.
En segundo lugar,
la obligación de proteger requiere que el Estado adopte medidas
para impedir que terceros interfieran u obstaculicen el acceso a la
administración de justicia del titular del derecho.
En tercer lugar,
la obligación de realizar[39] implica el deber del Estado de (i)
facilitar las condiciones para el disfrute del derecho y, (ii) hacer efectivo
el goce del derecho.
Facilitar el
derecho a la administración de justicia conlleva la adopción de normas y
medidas que garanticen que todas las personas, sin distinción, tengan la
posibilidad de ser parte en un proceso y de utilizar los instrumentos que la
normativa proporciona para formular sus pretensiones.
En cumplimiento
del deber de regular, la Ley 270 de 1996 establece que, dentro de los
principios que informan la administración de justicia, se encuentran el acceso
a la justicia (artículo 2º), la celeridad (artículo 4º)[40], la eficiencia (artículo 7º)[41] y el respeto de los derechos (artículo
9º)[42], los cuales se constituyen en mandatos
que deben ser observados por quienes administran justicia en cada caso
particular.
También se
facilita la administración de justicia cuando se adoptan normas que garanticen
(i) la existencia de procedimientos adecuados, idóneos[43] y efectivos
para la definición de las pretensiones y excepciones debatidas[44]; (ii) que
los procesos se desarrollen en un término razonable, sin dilaciones
injustificadas y con observancia de las garantías propias del debido proceso; y
(iii) que las decisiones que se adopten protejan los derechos conforme a la
Constitución y demás normativa vigente.
Asimismo, el deber
de tomar medidas implica la obligación de remover los obstáculos económicos
para acceder a la justicia[45],
crear la infraestructura necesaria para administrarla y asegurar la
asequibilidad de los servicios del sistema de justicia a aquellos grupos de
población en condiciones de vulnerabilidad[46].
Por
otra parte, hacer efectivo el derecho a la administración de justicia conlleva
garantizar el derecho a la tutela judicial efectiva, que comprende: (i) la
posibilidad de los ciudadanos de acudir y plantear un problema ante las
autoridades judiciales, (ii) que éste sea resuelto y, (iii) que se cumpla de
manera efectiva lo ordenado por el operador jurídico y se restablezcan los
derechos lesionados[47].
2.2.2.1.
El
cumplimiento de las decisiones como uno de los derechos adscribibles a la
administración de justicia
La jurisprudencia
constitucional ha reconocido que el cumplimiento de las decisiones judiciales
hace parte de la obligación de realizar el derecho a la administración de
justicia. Esta obligación y su derecho correlativo, tienen fundamento también
en los artículos 25 de la
Convención Americana sobre Derechos Humanos[48] y 2 del Pacto Internacional de
Derechos Civiles y Políticos,[49] los cuales hacen parte del bloque de
constitucionalidad y, por tanto, conforman el ordenamiento interno, en
concordancia con el artículo 93 de la
Constitución Política
El alcance de los
anteriores preceptos ha sido determinado por Corte Interamericana de Derechos
Humanos quien estableció que el artículo 25 de la
Convención permite (…) identificar dos responsabilidades concretas del
Estado. La primera, consagrar normativamente y asegurar la debida
aplicación de recursos efectivos ante las autoridades competentes, que amparen
a todas las personas bajo su jurisdicción contra actos que violen sus derechos
fundamentales o que conlleven a la determinación de los derechos y
obligaciones de éstas. La segunda, garantizar los medios para
ejecutar las respectivas decisiones y sentencias definitivas emitidas por tales
autoridades competentes[50],
de manera que se protejan efectivamente los derechos declarados o reconocidos.[51]
Por tanto, para
satisfacer el derecho a la administración de justicia, no basta con que en los
procesos se emitan decisiones definitivas en las cuales se resuelvan
controversias y se ordene la protección a los derechos de las partes, ya que es
preciso que existan mecanismos eficaces para ejecutar las decisiones o
sentencias, y que se protejan efectivamente los derechos.[52]
En distintas ocasiones la
Corte Constitucional ha protegido por vía de tutela el derecho a la
administración de justicia ante el incumplimiento de las decisiones judiciales,
bajo el
entendido de que la administración de justicia, además de expresarse en el respeto
a las garantías establecidas en el desarrollo de un proceso, se manifiesta en
el hecho de que las decisiones que se tomen dentro del mismo tengan eficacia en
el mundo jurídico y que la providencia que pone fin al proceso produzca todos
los efectos a los que está destinada.
Al
respecto, la jurisprudencia[53] constitucional ha
considerado que, sin el elemento de eficacia, (…) las garantías procesales
perderían toda su significación sustancial, ya que serían el desarrollo de
actuaciones sin ninguna consecuencia en el aseguramiento de la protección y
eficacia de otros derechos, convirtiéndose en una simple mise-en-scène desprovista
de significado material dentro del ordenamiento jurídico, en cuanto inoperante
para la protección real de los derechos fundamentales de las
personas.[54]
En la sentencia T-1051
de 2002[55], esta
Corporación reconoció la procedencia excepcional de la acción de tutela para
obtener el cumplimiento de las decisiones judiciales, cuando se trata de fallos
ya ejecutoriados que han reconocido derechos a favor de las personas y que
comprometen derechos fundamentales. En la referida decisión se afirmó que
(…) cuando la autoridad demandada se rehúsa a ejecutar completamente lo
dispuesto en una providencia judicial que le fue adversa, no sólo vulnera los
derechos que a través de esta última se han reconocido a quien invocó protección,
sino que desacata una decisión que hizo tránsito a cosa juzgada. Si tales
derechos son fundamentales, el desconocimiento de la sentencia que los ampara
viola el Ordenamiento Superior, también por esa razón.
Posteriormente, en
sentencia T-363 de 2005,[56] la
Corte conoció el caso de un ciudadano que presentó acción de tutela contra el
Instituto de Seguro Social, por considerar que, al no cumplir el fallo que le
ordenó liquidar correctamente su pensión de vejez, la entidad vulneraba sus
derechos fundamentales a la vida, a la dignidad humana y al libre desarrollo de
la personalidad. En aquella decisión la
Corte determinó que (…) el cumplimiento por parte de las autoridades
y particulares de las decisiones judiciales garantiza la efectividad de los
derechos fundamentales de quienes acceden a la administración de justicia, al
tiempo que se constituye en una manifestación valiosa del Estado Social de
Derecho.
En síntesis, el
derecho a la administración de justicia no se agota con la adopción de una
decisión de fondo en la que se protejan los derechos de las partes; esta
garantía se extiende al cumplimiento de las decisiones y la garantía efectiva
de los derechos involucrados.
2.3.
LA ACCIÓN
POPULAR
2.3.1. Consagración de la acción popular
El
artículo 88 de la Carta Política define la acción popular como el mecanismo
apto para conseguir la protección de los derechos e intereses colectivos,
relacionados con el patrimonio, el espacio, la seguridad y la salubridad
públicos, la moral administrativa, el ambiente, la libre competencia económica,
entre otros. Adicionalmente, la norma referida asigna al Congreso la obligación de
regular esta acción y las condiciones necesarias para su ejercicio.
En concordancia
con la disposición anterior, el artículo 2º de la
Ley 472 de 1998[57] se refiere a las acciones populares en
los siguientes términos:   Son los medios procesales para la protección de
los derechos e intereses colectivos. Las acciones populares se ejercen para
evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración
o agravio sobre los derechos e intereses colectivos, o restituir las cosas a su
estado anterior cuando fuere posible.
2.3.2.  Contenido y naturaleza jurídica de la
acción popular
La acción popular ha
sido definida por la jurisprudencia constitucional[58] como aquella
tendiente a la protección de los derechos colectivos, razón por la cual puede
ser promovida por cualquier persona a nombre de la colectividad cuando se
presente una vulneración o amenaza a un derecho o interés común, sin más
requisitos que los establecidos por la ley para el efecto.
Además, esta
Corporación ha establecido que la acción popular se caracteriza: (i) por
ser una acción constitucional especial, lo que significa a) que es el mecanismo
dispuesto por el constituyente para la protección de un grupo específico de
derechos constitucionales, los derechos colectivos, b) que el legislador
ordinario no puede suprimir esta vía judicial y c) que le aplican,
particularmente, los principios constitucionales; (ii) por ser pública,
en tanto dota a todas las personas, sin necesidad de obrar por intermedio de un
apoderado judicial, de un instrumento para poner en movimiento al Estado en su
misión de respetar, proteger y garantizar los derechos colectivos frente a las
actuaciones de autoridades o de cualquier particular; (iii) por ser de
naturaleza preventiva, motivo por el cual, basta que exista la amenaza o riesgo
de que se produzca una vulneración para que ésta proceda, pues su objetivo es precaver
la lesión de bienes y derechos que comprenden intereses superiores de carácter
público y que por lo tanto no pueden esperar hasta la ocurrencia del daño[59];
(iv) por ser también de carácter restitutorio, en razón a que tiene
como finalidad el restablecimiento del uso y goce de los derechos e intereses
colectivos.
Por su parte, el
Consejo de Estado ha definido esta vía judicial como el mecanismo jurídico que
tiene una comunidad afectada para que de forma rápida y sencilla se proceda a
ordenar la protección de sus derechos colectivos[60]. Asimismo,
ha determinado que busca hacer cesar la amenaza o vulneración de los
derechos colectivos o restituir las cosas a su estado anterior cuando fuere
posible, y no tiene una naturaleza resarcitoria, de manera que el juicio que se
hace a los demandados no es de imputación de responsabilidad patrimonial[61].
En consecuencia,
la naturaleza de la acción popular permite comprender que la amenaza y/o
vulneración de los derechos colectivos, se examina a la luz de la conducta
diligente o negligente de las autoridades públicas o de los particulares, en
cuanto al cumplimiento de sus deberes legales tendientes a protegerlos o a
abstenerse de lesionarlos[62].
En este orden de ideas, para que proceda la protección de derechos e
intereses colectivos se requiere que se demuestren dos situaciones, a saber:
(i) la conducta de acción o de omisión, y (ii) la amenaza o vulneración de
derechos o intereses colectivos.[63]
Con respecto a los
derechos susceptibles de ser protegidos a través de las acciones populares, el
artículo 88 de la Constitución Política enuncia algunos, los cuales son ampliados
por la Ley 472 de 1998 en atención al mandato contenido en el artículo Superior
mencionado. Así, el artículo 4 de la ley define como derechos e intereses
colectivos, los siguientes:
a) El goce de
un ambiente sano, de conformidad con lo establecido en la
Constitución, la ley y las disposiciones reglamentarias;
b) La moralidad
administrativa;
c) La
existencia del equilibrio ecológico y el manejo y aprovechamiento racional de
los recursos naturales para garantizar su desarrollo sostenible, su
conservación, restauración o sustitución. La conservación de las especies
animales y vegetales, la protección de áreas de especial importancia ecológica,
de los ecosistemas situados en las zonas fronterizas, así como los demás
intereses de la comunidad relacionados con la preservación y restauración del
medio ambiente;
d) El goce del
espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público;
e) La defensa
del patrimonio público;
f) La defensa
del patrimonio cultural de la Nación;
g) La seguridad
y salubridad públicas;
h) El acceso a
una infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública;
i) La libre
competencia económica;
j) El acceso a
los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna;
k) La
prohibición de la fabricación, importación, posesión, uso de armas químicas,
biológicas y nucleares, así como la introducción al territorio nacional de
residuos nucleares o tóxicos;
l) El derecho a
la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente;
m) La
realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos
respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia
al beneficio de la calidad de vida de los habitantes;
n) Los derechos
de los consumidores y usuarios.
Adicionalmente, la
norma determina que son derechos e intereses colectivos aquellos que se definan
como tales en las leyes ordinarias y los Tratados de Derecho Internacional
celebrados por Colombia.
2.3.3.  Principios que rigen la acción popular
La
naturaleza constitucional de la acción popular envuelve la aplicación de los
principios constitucionales al trámite de las acciones populares, concretamente
la Ley 472 de 1998 hace referencia a la prevalencia del derecho sustancial
sobre lo formal, la publicidad, la economía procesal, la celeridad, la
oficiosidad y la eficacia.[64]
Para el
caso que ocupa a la Sala cobran relevancia los principios de eficacia,
prevalencia de lo sustancial y oficiosidad, los cuales se analizan con más
detalle a continuación.
2.3.4.  Consideraciones sobre el principio de
eficacia
Tal como se señaló
en el capítulo anterior, la administración de justicia se manifiesta en el
hecho de que las decisiones que se tomen tengan eficacia en el mundo jurídico y
que la providencia que pone fin a un proceso se cumpla. En observancia de
aquella garantía, la Ley 472 de 1998 prevé la eficacia
de la acción popular y en su artículo 34 establece que, [e]n la sentencia el
juez señalará un plazo prudencial, de acuerdo con el alcance de sus
determinaciones, dentro del cual deberá iniciarse el cumplimiento de la
providencia y posteriormente culminar su ejecución. En dicho término el juez
conservará la competencia para tomar las medidas necesarias para la ejecución
de la sentencia de conformidad con las normas contenidas en el Código de
Procedimiento Civil y podrá conformar un comité para la verificación del
cumplimiento de la sentencia en el cual participarán además del juez, las
partes, la entidad pública encargada de velar por el derecho o interés
colectivo, el Ministerio Público y una organización no gubernamental con
actividades en el objeto del fallo.(Negrillas fuera del texto)
2.3.4.1.
La facultad del
juez de acción popular de constituir un comité de verificación para coordinar
el cumplimiento de su decisión
Al emitir un
concepto sobre el cumplimiento de las acciones populares, la
Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado[65] sentó los
lineamientos sobre el cumplimiento de las órdenes proferidas en este tipo de
procesos. Al respecto, determinó que la posibilidad de constituir un comité de verificación
constituye un mecanismo de control para garantizar el cumplimiento de la
sentencia que proveyó de mérito.
En este orden de
ideas, anotó que ante la naturaleza de los derechos colectivos, cuya protección
es especial en virtud de la Constitución, el legislador quiso asegurar la
ejecución efectiva y pronta de las órdenes y condenas y al efecto contempló la
posibilidad de que el juez realice todas las actividades tendientes a tal fin,
directamente o acompañado de las luces de un comité, a su discreción. La
función del comité de verificación es asesorar y colaborar al juez al formular
propuestas para desarrollar las acciones conducentes a la garantía y protección
del derecho colectivo, teniendo como finalidad la ejecución de la sentencia.
En resumen, el
comité de verificación (i) es una herramienta para la comprobación del
cumplimiento de la sentencia, por parte de las autoridades o personas
responsables de poner en peligro o vulnerar los derechos constitucionales
colectivos, y (ii) permite garantizar el cese de la vulneración o amenaza de
los derechos e intereses colectivos dentro del plazo prudencial fijado por el juez.
2.3.4.2.
La falta de
disponibilidad presupuestal no es un impedimento para cumplir las sentencias de
acción popular
La jurisprudencia
del Consejo de Estado[66]
ha advertido que la falta de disponibilidad presupuestal inmediata, no es un
argumento admisible para explicar la omisión por parte de las entidades que se
demandan en acción popular y, por el contrario, demuestra los hechos que
sirvieron de fundamento al ejercicio de la acción popular.
Por ejemplo, en
sentencia del 4 de febrero de 2010[67],
la Sección Primera determinó que la
circunstancia de que la ejecución de obras públicas esté supeditada al Plan de
Desarrollo Municipal y a la disponibilidad de recursos en el presupuesto, no
puede convertirse en excusa para que las autoridades locales omitan adelantar
los pasos previos indispensables para que las obras puedan preverse en el Plan
de Desarrollo y contar con la respectiva apropiación presupuestal, como ocurre
en este caso con la formulación técnica de los proyectos, su inscripción en el
Banco de Proyectos de Inversión Municipal y en el Banco de Proyectos de
Inversión Nacional y con el adelantamiento ante las instancias departamental y
nacional de las gestiones encaminadas a la obtención de recursos de cofinanciación
para asegurar su  ejecución.[68]
En esa misma decisión, la
Sección Primera determinó que la necesidad de contar con la disponibilidad
presupuestal para adelantar obras relacionadas con saneamiento ambiental y la
instalación de redes destinadas a la prestación de servicios públicos no
significa que las autoridades municipales puedan dilatar indefinidamente las
soluciones relacionadas con las necesidades básicas insatisfechas en materia de
saneamiento ambiental y agua potable, ni que puedan permanecer indiferentes a
su solución.
En síntesis, advirtió la
Corporación que [l]a
falta de disponibilidad presupuestal y de existencia real de recursos no es, en
manera alguna, argumento válido para destruir el acervo probatorio que sustenta
el fallo del inferior y que se puntualiza en la indudable demostración de los
hechos que sirvieron de fundamento al ejercicio de la acción popular, con lo cual concluye que la falta de
disponibilidad presupuestal  no enerva la acción ante la demostrada
vulneración de los derechos colectivos para cuya protección se instauró.
Ciertamente, en
los eventos en que se ordena arbitrar esos recursos, es la falta de los mismos
la que origina la vulneración, y evidencia la necesidad de que se hagan los
esfuerzos administrativos y financieros necesarios a fin de costear la obra que
se manda realizar.
2.3.5.  Consideraciones sobre los principios de
oficiosidad y de prevalencia del derecho sustancial
El
artículo 5 de la Ley 472 de 1998 dispone: Promovida la acción, es obligación
del juez impulsarla oficiosamente y producir decisión de mérito so pena
de incurrir en falta disciplinaria, sancionable con destitución. Para este fin
el funcionario de conocimiento deberá adoptar las medidas conducentes para
adecuar la petición a la acción que corresponda.
En el mismo
sentido, la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del
Consejo de Estado ha establecido que las órdenes impartidas por el juez
popular deben apuntar a la efectiva protección de los derechos colectivos que
se encuentran amenazados o conculcados. Así pues, corresponde al operador
judicial proferir los remedios adecuados dentro de la razonabilidad fáctica,
probatoria, constitucional y legal, resulte adecuada para proteger el derecho o
el interés colectivo amenazado o vulnerado (art. 34 Ley 472 de 1998), lo que en
modo alguno le impone la obligación invariable de proferir la propuesta por el
demandante, aunque pueden resultar semejantes.[69]
En efecto, se debe
tener en cuenta que las acciones populares poseen una estructura especial que
las diferencia de los demás procesos litigiosos, en cuanto son un mecanismo de
protección de los derechos colectivos, radicados para efectos del reclamo
judicial en cabeza de quien actúa a nombre de la sociedad, pero de los que al
mismo tiempo son titulares cada uno de los miembros que forman la parte
demandante de la acción judicial.
En consecuencia,
como director del proceso, el juez puede conminar, exhortar, recomendar o
prevenir, a fin de evitar una eventual vulneración o poner fin a una afectación
actual de los derechos colectivos que se pretenden proteger, sin que tal
decisión constituya un capricho del juez constitucional.[70] Es así como,
un elemento esencial de las acciones populares es el carácter oficioso con que
debe actuar el juez, sus amplios poderes y con miras a la defensa de los
derechos colectivos.
Así, se ha
establecido[71]
que es propio del juez de acción popular amparar los derechos yendo incluso más
allá de lo pedido por el actor, pues el fin último de este mecanismo no es
proteger al demandante, sino resguardar a la comunidad que resulta afectada;
debe recordarse que el titular de los derechos colectivos es toda la
colectividad, y que tales derechos guardan una relación estrecha con otros
derechos como la vida y la salud respecto de los cuales existe consenso sobre su
naturaleza fundamental. Por tal motivo el juez de la acción popular, como
garante de los derechos constitucionales colectivos puede, cuando resulte
necesario, proferir fallos ultra y extra petita. Por ejemplo, como ha resaltado
Consejo de Estado, (…) es
viable que se tengan en cuenta hechos distintos a los que aparecen en la
demanda, siempre que la conducta que se persiga sea la misma que la parte
actora indicó como trasgresora en la demanda. En ese orden de ideas, la
sentencia debe ser coherente con la conducta vulneradora imputada en el escrito
de la demanda. (Negrillas
fuera del texto)[72]
En síntesis, la jurisprudencia del Consejo de Estado ha
reconocido que el juez de acción popular, al declarar la vulneración de los
derechos colectivos y protegerlos, puede ordenar remedios que excedan las
pretensiones presentadas por el actor popular en la demanda siempre que resulte
necesario. En este sentido, en razón a la obligación positiva en cabeza del
juez de proteger los derechos colectivos, si en curso del proceso se encuentra
probada una circunstancia que vulnera los derechos colectivos y que no fue
alegada por el demandante, el juez está facultado para proferir fallos ultra
petita y extra petita.
2.4.
CASO CONCRETO
2.4.1. RESUMEN DE LOS HECHOS PROBADOS Y ACTUACIONES
JUDICIALES
De acuerdo con el
material probatorio que obra en el expediente, la
Sala observa que se encuentran probados los siguientes hechos:
2.4.1.1.
La señora Mariela
Hernández Jiménez interpuso acción popular contra el municipio de Útica,
Cundinamarca, Colombia Telecomunicaciones S.A. E.S.P. y la
EEC, por considerar que tales entidades lesionaban los derechos colectivos a
la moralidad pública, a la defensa del patrimonio público, al goce del espacio
público y la utilización y defensa de los bienes de uso público y el derecho a
la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente y el daño
contingente contemplados en la ley 472 de 1999, puesto que en cuatro
direcciones específicas del municipio[73]
existen postes de propiedad de la Empresa de Energía de Cundinamarca S.A.
E.S.P., instalados sobre la calle y no en los andenes.
2.4.1.2.
En primera
instancia, el 23 de julio de 2008, el Juzgado 34 Administrativo del Circuito de
Bogotá denegó las pretensiones de la demandante por considerar que los postes
no están ubicados en los andenes en razón a que estos –los andenes- no cumplen
las especificaciones técnicas para que allí se puedan situar, y adicionalmente,
porque los techos de las viviendas circundantes se extienden sobre los andenes.
2.4.1.3.
La accionante
apeló el fallo de primera instancia y la
Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de
Cundinamarca, en sentencia el 19 de agosto de 2010, revocó la decisión,
resolvió amparar los derechos colectivos de los demandantes y ordenó:
Con
relación a la Empresa de Energía de Cundinamarca S.A. ESP y Colombia
Telecomunicaciones S.A. ESP, accionados y quien están obligados a responder por
el uso indebido uso [sic] del espacio público municipal al tener instalados en
las vías públicas los postes de energía y de telefonía conmutada, se dispondrán
las siguientes actuaciones a cumplir en consumo [sic] con la actuación que
deben adelantar el Alcalde del Municipio de Útica: i) Realizar en el término de
tres meses el inventario de todos los postes de energía eléctrica y de
telefonía conmutada existentes en el casco urbano del municipio, para
determinar a quién pertenece cada uno de ellos. ii) Apropiar y disponer los
recursos que demande el traslado de los postes de las vías públicas a los
andenes, previa obtención de los permisos que tal actividad requiera, una vez
los andenes sean adecuados para tal fin, iii) Colocar en forma subterránea el
cableado de energía y de telefonía realizando las obras que tal actividad
exija, obteniendo los permisos por parte de la autoridad municipal.
2.4.1.4.
Mediante memorial
del 31 de agosto de 2010, la EEC solicitó la aclaración de la sentencia, y
posteriormente amplió sus argumentos en escrito del 24 de septiembre de 2010.
2.4.1.5.
Posteriormente,
en auto del 11 de noviembre de 2010, la
Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca
decidió no aclarar la sentencia de segunda instancia, por considerar que la
orden impartida a la EEC en la parte resolutiva de la sentencia es clara y
contundente. Adicionalmente, la autoridad judicial sostuvo que tal solicitud
pretende renovar la controversia, al querer una nueva revisión o nuevo análisis
sobre cuestiones resueltas en el fallo como lo es la orden impuesta a la
entidad respecto de la subterranización de las redes de energía eléctrica y
telefonía conmutada, pues se advierte que lo aducido no refiere a frases o
conceptos que se encuentren en la parte resolutiva de la providencia o influyan
en ella, que sean confusos o dudosos, por lo que no se cumple con lo
preceptuado con el artículo 309 del Código de Procedimiento Civil, para
proceder a la aclaración del fallo por parte de esta Corporación, por lo que no
accederá a lo solicitado.[74]
2.4.1.6.
En consecuencia,
el día 25 de noviembre de 2010, la EEC solicitó la revisión eventual del
Consejo de Estado de la sentencia de segunda instancia que concedió el amparo
en la acción popular de la referencia.
2.4.1.7.
El 23 de marzo de
2011, la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del
Consejo de Estado resolvió no seleccionar para su revisión la providencia
proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, por cuanto la falta
de apreciación probatoria que alega la empresa demandada, constituye un tema
que ha debido ser ventilado en las instancias del proceso.
2.4.1.8.
Por último, el 2
de septiembre de 2011, mediante anotación en el listado de Estados de la
Secretaría del Juzgado Treinta y Cuatro Administrativo del Circuito de Bogotá
D.C. se notificó el auto de obedecimiento a lo resuelto por el Superior en el
sentido de excluir la sentencia de segunda instancia del recurso extraordinario
de revisión, esto es, la decisión del Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso
Administrativo, C.P. Danilo Rojas Betancourth que se adoptó mediante auto del
23 de marzo de 2011.
2.4.1.9.
El 14 de
diciembre de 2011 la EEC presentó acción de tutela contra la decisión de
segunda instancia, proferida por la
Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de
Cundinamarca, del 19 de agosto de 2010, por considerar que vulnera su derecho
al debido proceso, por cuanto: (i) es incongruente, pues condenó a la
reubicación de los postes ubicados en el casco urbano del municipio de Útica, asunto
que no fue el objeto del debate procesal y por ende de la controversia
probatoria, por cuanto en la demanda sólo se hacía referencia a 4 direcciones
del municipio y en torno a éstas giró el debate probatorio; (ii) contiene
órdenes incompatibles, debido a que condenó, por un lado, a la
EEC a reubicar los postes localizados en las calles en los andenes y, por
otro, a instalar redes eléctricas subterráneas; y (iii) es incoherente con los
fines del Estado que propenden por racionalizar el uso de los recursos y
optimizar la prestación de los servicios públicos, como es el suministro de
energía, discordancia que se magnifica porque el gobierno nacional a raíz de
los estragos de la ola invernal ha estado estudiando la reubicación del
municipio de Útica – Cundinamarca.
Asevera
la parte actora que la decisión proferida por la autoridad judicial incurrió en
tres causales específicas de procedibilidad, a saber: defecto fáctico,
decisión sin motivación y violación directa de la
Constitución. En consecuencia solicita la protección de su
derecho fundamental al debido proceso.
2.4.1.10.
La Contraloría
General de la
República y el Procurador
Sexto Delegado ante el Consejo de Estado, dieron respuesta a la tutela y
solicitaron el amparo del derecho al debido proceso de la
EEC e indicaron que la decisión que se controvierte incurrió en dos causales
específicas de procedencia de la tutela contra decisiones judiciales, a saber:
(i) defecto fáctico[75],
porque las órdenes constituyen un fallo extra petita que viola el
principio de congruencia de las decisiones judiciales, y no existe concordancia
entre lo probado y lo resuelto, pues el juez dio por probados hechos que
carecen de sustento, (ii) decisión sin motivación, en razón a que la
orden de instalar el cableado de forma subterránea no tiene una justificación
técnica y resulta contradictoria con la finalidad de la acción popular, y (iii)
violación directa de la Constitución, en razón a que se vulnera el
principio constitucional de sostenibilidad fiscal, en razón a que
la orden de reubicar todos los postes que se encuentran en la vía pública e
instalar el cableado subterráneo, constituye una carga fiscal excesiva para la
EEC.
2.4.1.11.
La magistrada de la
Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de
Cundinamarca, Doctora Claudia Elizabeth Lozzi Moreno, dio respuesta a la
demanda de tutela aseveró que mediante distintos medios se probó que alrededor
del casco urbano y específicamente de las direcciones visitadas que
corresponden a las de la demanda, todos los postes existentes se encuentran
localizados sobre las calzadas. En este orden de ideas, no se condenó a
reubicar todos los postes del municipio, sino aquellos que, tras la realización
de un inventario, se hallen en la vía pública y afecten los derechos colectivos
que fueron protegidos. Agregó que el fallo no contiene dos órdenes incompatibles
entre sí.
2.4.1.12.
La decisión de
primera instancia, proferida
por la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del
Consejo de Estado, resolvió (i) negar el amparo solicitado y (ii) suspender los
efectos de la decisión controvertida por un término de seis meses. La
Sala consideró que el Tribunal accionado fundó su decisión en las pruebas
aportadas en el proceso y, por consiguiente, en la providencia controvertida no
se presenta ninguna causal específica para que proceda excepcionalmente la
tutela.
Por
otra parte, ante la revisión preliminar en la determinación de zonas aptas para
la reubicación de la cabecera municipal del municipio de Útica, la
Sala suspendió los efectos de la decisión de la
Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca
por un término de seis meses, lapso en el cual, el Servicio Geológico
Colombiano y el Instituto Colombiano de Geología y Minería –Ingeominas-,
deberán allegar, con destino al Tribunal Administrativo de Cundinamarca,
Sección Primera, Subsección “A”, los resultados de los estudios adelantados
para la reubicación del municipio de Útica, con el fin de adoptar en definitiva
la decisión que en derecho corresponda, esto es, declarar la cesación de la
violación de los derechos colectivos que se pretendieron amparar o, en su
defecto, conminar al cumplimiento de la orden ya emitida, pues, como se indicó,
esta fue proferida conforme a derecho.
2.4.1.13.
La decisión de
segunda instancia,
proferida por la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del
Consejo de Estado, revocó la decisión del a quo y declaró la improcedencia de
la acción de tutela, por considerar que el actor pretende plantear argumentos
que debieron ser discutidos en la instancia y no a través de la acción de
tutela que es subsidiaria y que tiene por objeto la protección de derechos
fundamentales. Adicionalmente, señaló que no existe justificación para decretar
la suspensión de la orden contenida en la decisión que se revisa, por cuanto es
el juez de la acción popular, y no el juez de tutela, la autoridad competente
para decidir sobre la pertinencia del cumplimiento de la decisión enjuiciada.
2.4.2.  EXAMEN DE LOS REQUISITOS GENERALES DE PROCEDENCIA
DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES
Observa la
Sala que en el presente caso se reúnen todos los requisitos generales de
procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales que han sido
fijados por la jurisprudencia de esta Corporación.
En primer lugar,
la cuestión objeto de debate es de evidente relevancia constitucional.
En el presente caso se encuentra involucrado el derecho al debido proceso de la
Empresa de Energía de Cundinamarca. Esto ocurre porque en la sentencia que se
debate se condena a la entidad y se ordena el traslado de los postes del
municipio de las calzadas a los andenes, y la reubicación del cableado de forma
subterránea, lo que conlleva un alto costo para la empresa, constituida con un
capital público del 68%.
En segundo lugar,
la tutelante ha agotado todos los mecanismos judiciales de defensa a su
disposición. Como consta en el expediente, mediante memorial del 31 de agosto
de 2010, la EEC solicitó la aclaración de la sentencia. Posteriormente, ante la
decisión del Tribunal de no aclarar la sentencia de segunda instancia[76],
el día 25 de noviembre de 2010, la EEC solicitó la revisión eventual del
Consejo de Estado de la sentencia de segunda instancia.
Tras haber
sido negadas la aclaración y la selección del caso para su eventual revisión,
la demandante no cuenta con otro mecanismo que permita controvertir la decisión
proferida por la Subsección A de la
Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca. Lo anterior
ocurre porque no es posible acudir al recurso extraordinario de revisión,
debido a que no se dan las causales para que éste proceda, de acuerdo con los
artículos 188 del Código Contencioso Administrativo[77] y 250 del
Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo[78].
En consecuencia, la tutela se presenta como el único mecanismo para
controvertir dicha providencia judicial.
En tercer lugar,
la acción de tutela fue interpuesta en un término razonable después de
que tuvieron lugar los hechos que los demandantes consideran vulneraron sus
derechos fundamentales. En efecto, aunque la sentencia proferida por la
Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca
tiene fecha del 19 de agosto de 2010, sólo hasta el 23 de marzo de 2011, la
Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de
Estado resolvió no seleccionar para su revisión la providencia proferida por el
Tribunal Administrativo de Cundinamarca, y el 2 de septiembre de 2011, mediante
anotación en el listado de Estados de la
Secretaría del Juzgado Treinta y Cuatro Administrativo del Circuito de Bogotá,
se notificó el auto de obedecimiento a lo resuelto por el Superior en el
sentido de excluir la sentencia de segunda instancia de la revisión eventual
solicitada. En este orden de ideas, la EEC presentó la acción de tutela 14 de
diciembre de 2011, es decir, cerca de 3 meses después de tener conocimiento de
que la decisión no fue seleccionada para su eventual revisión por parte del
Consejo de Estado.
En cuarto lugar,
los demandantes identificaron de manera razonable los hechos que generaron
la vulneración de sus derechos, así como las irregularidades que –estiman-
hacen procedente la acción de tutela. Los hechos están claramente detallados en
la demanda y debidamente soportados en las pruebas documentales aportadas.
Adicionalmente, explicaron con claridad los defectos que atribuyen a la
sentencia del 19 de agosto de 2010, sustentaron sus argumentos en normas y
jurisprudencia, y las irregularidades alegadas pueden tener un efecto decisivo
en la decisión.
En quinto lugar,
la acción de tutela no se dirige contra un fallo de tutela. La
demandante acusa una sentencia dictada por la segunda instancia en un proceso
de acción popular.
2.4.3. LA SENTENCIA DEL 19 DE AGOSTO DE 2010, PROFERIDA POR LA
SUBSECCIÓN A DE LA SECCIÓN PRIMERA DEL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO DE
BOGOTÁ, NO INCURRIÓ EN NINGÚN DEFECTO
2.4.3.1.
Contenido de
la demanda de acción popular
En razón a que en el caso objeto de
estudio se analiza la supuesta existencia de un fallo extra petita, la
Sala ve la necesidad de hacer referencia a las pretensiones contenidas en la
demanda de acción popular.
La ciudadana Mariela Hernández Jiménez
solicitó al Tribunal Administrativo de Cundinamarca:
1.     Que se declare mediante sentencia la
protección de los Intereses y Derechos Colectivos referente [sic] a: “la
moralidad pública; “ [sic] “la defensa del patrimonio público;” [sic] el goce
del espacio publico [sic] y la utilización y defensa de los bienes de uso
publico “[sic] “y el derecho a la seguridad y prevención de desastres
previsibles técnicamente.” Y el daño contingente contemplados en la ley 472 de
1998 y en el Ordenamiento Civil vigente vulnerados [sic] por omisión de la
autoridad Nunicipal en la vigilancia, protección y control del espacio público
bajo su responsabilidad según lo descrito en el punto # 1 y 2 de loa hechos.
2.     Que sea ordenado corregir la salida
abrupta de los postes eléctricos o la demolición, reubicación y/o sustitución
de estos si es necesario, reconstrucción [sic] de los andenes, los cuales
amenazan caer sobre la vía y espacio público accionado.
3.     Que sea ordenado a la
ALCALDÍA MUNICIPIO DE UTICA EMPRESA DE ENERGÍA DE CUNDINAMARCA S.A. E.S.P. y
COLOMBIA TELECOMUNICACIONES S.A ESP [sic] realizar un estudio con el fin de
determinar si otros postes del sector accionado representan peligro para la
comunidad.
4.     Se ordene a la entidad o autoridad
competente recuperar y/o restituir el espacio público, indicado en el punto # 1
y 2 [sic] de los hechos, con cargo a quienes resulten responsables de esta
violación al espacio publico, [sic] a favor de la ciudadanía, es decir que
pueda ser transitado en condiciones de normalidad, comodidad seguridad [sic]
para todas las personas que ingresan en este espacio para que no encuentren
obstáculos las diferentes personas que transitan por allí, tal como lo
determina el código de tránsito y transporte.
(…)
PRETENSIÓN
SUBSIDIARIA.
Que se ordene
la reconstrucción de los andenes y la subterranización de las redes o cableado
eléctrico y de telecomunicaciones. (Subrayado fuera del texto)
Los hechos 1 y 2, relacionados en las
pretensiones, se transcriben a continuación:
1.     En el municipio de Utica [sic] en la: a.)
Carrera 3 # 5-09/29/55; b.) En la Carrera 3 # 7-07/4-41/3-57/; c.) En la
Carrera 4 # 3-32/03; d.) En la Calle 4 # 3-57, existen postes de propiedad de la
EMPRESA DE ENERGÍA DE CUNDINAMARCA S.S. E.S.P. en cada uno de los sitios
indicados por donde pasan las cuerdas que conducen energía eléctrica, sobre una
parte de la vía impidiendo así el normal transito [sic] de vehículos pues los
postes en mención no se instalaron sobre un anden [sic] o separador sino, sobre
la propia calle, este hecho claramente se puede observar en las pruebas
fotográficas que acompañan esta demanda.
2.     Igualmente, en este municipio en la: a.)
Carrera 3 # 4-32/02; b.) En la Carrera 3-Calle 5 esquina; c.) En la
Carrera 3 frente al numero [sic] 5-17; d.) En la
Carrera 3-Calle 4 esquina; Calle 4 Carrera 3 esquina, existen postes de
propiedad de la [sic] COLOMBIA DE TELECOMUNICACIONES S.A ESP. [sic] en cada uno
de los sitios indicados por donde pasan cuerdas de teléfono, sobre una parte de
la vía impidiendo así el normal transito [sic] de vehículos pues los postes en
mención no se instalaron sobre un anden [sic] o separador sino, sobre la propia
calle, este hecho claramente se puede observar en las pruebas fotográficas que
acompañan esta demanda.
De los apartes transcritos, la
Sala encuentra probado que la demandante solicitó al juez de acción popular
declarar la vulneración de los derechos colectivos a la moralidad pública, la
defensa del patrimonio público, el goce del espacio público y la utilización y
defensa de los bienes de uso publico, y el derecho a la seguridad y prevención
de desastres previsibles técnicamente.
Lo anterior, en razón a que existen en el
municipio de Útica varios postes de propiedad de la
EEC que ocupan el espacio público y se ubican en las calzadas. La actora
señaló algunas direcciones en las que se localizan aquellos postes y
adicionalmente solicitó realizar un estudio con el fin de determinar si
otros postes del sector accionado representan peligro para la comunidad.
En razón a que en el hecho primero de la
demanda se agrupan distintas direcciones en 4 literales, para mayor claridad, la
Sala enlista las direcciones en las que, a juicio de la demandante, se
encuentran ubicados los postes de energía de propiedad de la
EEC, sobre las calzadas.
1.     Carrera 3 # 5-09
2.     Carrera 3 # 5-29
3.     Carrera 3 # 5-55
4.     Carrera 3 # 7-07
5.     Carrera 3 # 7-4
6.     Carrera 3 # 7-41
7.     Carrera 3 # 7-3
8.     Carrera 3 # 7-57
9.     Carrera 4 # 3-32
10.
Carrera 4 # 3-03
11.
Calle 4 # 3-57
2.4.3.2.
Contenido de
la sentencia controvertida
Con
el fin de determinar si la decisión proferida por la
Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca
incurre en algún defecto que permita declarar la procedibilidad de la tutela
contra dicha decisión, se resumirán los hechos y argumentos que le sirvieron de
fundamento.
La magistrada ponente, se ocupa
de analizar la procedencia de la acción popular para proteger los derechos
colectivos a la moralidad pública, la defensa del patrimonio público, el goce
del espacio publico y la utilización y defensa de los bienes de uso publico, el
derecho a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente, en
razón a la omisión de la Alcaldía municipal, respecto su obligación de
vigilancia, protección y control del espacio público, y de la conducta por
parte de la EEC, y Colombia Telecomunicaciones S.A. E.S.P., las cuales ocuparon
indebidamente el espacio público al instalar postes de energía eléctrica y
telefonía en las vías públicas del municipio de Útica.
Respecto de los derechos
colectivos invocados en la demanda, la decisión distingue entre el concepto de
moralidad pública, y el derecho colectivo a la moralidad administrativa
y, luego de realizar un análisis jurisprudencial, concluye que resulta
improcedente proteger el derecho a la moralidad pública ya que en la demanda
la parte actora no desarrolló fundamento fáctico alguno que permita inferir que
lo pretendido era la protección al derecho a la moralidad administrativa, el
cual como queda visto tiene características propias que lo identifican, y que
tampoco el material probatorio allegado permite precisar conductas de la
administración que puedan afectar el derecho a la moralidad administrativa.
A seguir, la decisión se
refiere al derecho colectivo al goce del espacio público y la
utilización y defensa de los bienes de uso público y, tras analizar las normas
que consagran y desarrollan este derecho constitucional, determina que los
bienes de uso público constitutivos construidos, una vez definidos por
el Plan de Ordenamiento Territorial como tal, deben ser protegidos y defendidos
en procura de los intereses comunes, dada su destinación de servir al uso
común. Además, se estableció que, conforme a la
Constitución y la ley, los municipios tienen la obligación de expedir los
reglamentos necesarios para [a]segurar que se presten a sus habitantes, de
manera eficiente, los servicios domiciliarios de acueducto, alcantarillado, aseo,
energía eléctrica, y telefonía pública básica conmutada por empresas
de servicios públicos de carácter oficial, privado o mixto, o directamente por
la administración central del respectivo municipio en los casos previstos en el
artículo siguiente.[79]
Por otro lado, sobre el derecho
a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente, con
fundamento en la jurisprudencia del Consejo de Estado, se aclara que la
vulneración de la seguridad y la prevención de desastres previsibles
técnicamente se refiere a la afectación de los derechos colectivos por la
alteración grave de la vida normal de la colectividad por fenómenos naturales,
por situaciones de catástrofe producto de la acción del hombre en forma
accidental, que requieran atención inmediata de carácter humanitario o de
servicio social para la comunidad.
Con base en los anteriores
supuestos, la decisión pasa a determinar (i) si la instalación de los postes de
energía eléctrica en las vías públicas del municipio de Útica, resultaba
violatoria de los derechos invocados por la accionante y (ii) si los derechos
constitucionales colectivos invocados pueden ser afectados cuando se tiene como
fin garantizar el derecho a la prestación de los servicios públicos, los cuales
deben ser privilegiados.
Con el fin de analizar los
problemas jurídicos planteados, la providencia valora las pruebas decretadas en
el trámite de la acción, de las cuales se corrió traslado a la
EEC, quien, en palabras del Tribunal, manifestó en sus alegatos de conclusión
que el hecho de que algunos postes se encuentre [sic] ubicados en las
calzadas vehiculares, no impiden [sic] el derecho de locomoción de los
habitantes y que por consiguiente no se vulnera ningún derecho colectivo.
Dentro de las pruebas
mencionadas, las más relevantes son las siguientes:
1.     Las fotografías aportadas por la demandante, que
permiten concluir que en las direcciones señaladas por la accionante, los
postes existentes se encuentran localizados sobre las calzadas.
2.     La jueza de primera instancia decretó la realización
de la prueba pericial, practicada por la auxiliar judicial y arquitecta Clara
Esperanza Herrera Riveros quien realizó la inspección física y fijación
fotográfica de los predios y postes objeto de la acción popular. Posteriormente
rindió un informe en el que se evidencia que los postes ubicados en las 27
direcciones[80]
señaladas a continuación, se ubican en las calzadas del municipio de Útica:
Foto No. 1 Predio Carrera 3
# 5-09
Folio 8
Foto No. 2 Detalle del
predio anterior nomenclatura 5-09
Folio 8
Foto No. 3 Poste que se
encuentra frente al predio Carrera 3 # 5-09
Folio 8
Foto No. 4 Predio Carrera 3
# 5-29
Folio 8
Foto No. 5 Detalle del
predio anterior nomenclatura 5-29
Folio 8
Foto No. 6 Poste que se
encuentra frente al predio Carrera 3 # 5-29.
Folio 8
Foto No.7 Predio Carrera 3
# 5-55
Folio 9
Foto No. 8 Detalle
nomenclatura predio Carrera 3 # 5--55
Folio 9
Foto No. 9 Poste que se
encuentra frente al predio Carrera 3 # 5-55
Folio 9
Foto No. 10 Predio Carrera
3 # 7-07
Folio 9
Foto No.11 Detalle
nomenclatura predio Carrera 3 #7-07
Folio 9
Foto No. 12 Poste que se
encuentra frente al predio Carrera 3 # 7-07
Folio 9
Foto No. 13 Detalle poste
que se encuentra frente al predio carrera 3 # 7-07
Folio 10
Foto No. 14 Predio Carrera
3 # 4-41
Folio 10
Foto No. 15 Detalle poste
que se encuentra frente al predio Carrera 3 # 4-41
Folio 10
Foto No. 16 Poste que se
encuentra frente al predio Carrera 3 # 4-41
Folio 10
Foto No. 17 Predio Carrera
3 # 3-57 ubicado en el marco de la plaza
Folio 10
Foto No. 18 Detalle poste
que se encuentra frente al predio Carrera 3 # 3-57
Folio 10
Foto No. 19 Poste que se
encuentra frente al predio Carrera 3 # 3-57
Folio 11
Foto No. 20 Predio Carrera
4 # 3-32 ubicado en el marco de la plaza
Folio 11
Foto No. 21 Detalle poste
que se encuentra frente al predio Carrera 4 # 3-32
Folio 11
Foto No. 22 Poste que se
encuentra frente al predio Carrera 4 # 3-32
Folio 11
Foto No. 23 Predio Carrera
4 # 3-03 ubicado en el marco de la plaza
Folio 11
Foto No. 24 Complemento de
la anterior
Folio 11
Foto No. 25 Poste que se
encuentra frente al predio Carrera 4 # 3-03
Folio 12
Foto No. 26 Detalle poste
que se encuentra frente al predio Carrera 4 # 3-03
Folio 12
Foto No. 27 Predio Calle 4
# 3-57 ubicado en el marco de la plaza (Casa Cural)
Folio 12
3.     Del mismo modo, la decisión tiene en cuenta que la
Empresa de Energía de Cundinamarca, a través de su secretaria general,
Victoria Eugenia Malaver Calderón, informó que la infraestructura eléctrica
(redes) construidas sobre las carreras 3 y 4 entre calles 4 y 7 del municipio
de Útica (Cundinamarca) y que son propiedad de la
EEC-ESP, se encuentra [sic] allí desde hace mas [sic] de 35 años y
corresponden a las redes de media y baja tensión que surten de energía
eléctrica a los inmuebles del área urbana del municipio de Útica. De igual
forma la EEC ha efectuado y continúa permanentemente realizando el respectivo
mantenimiento a la mencionada infraestructura eléctrica.
Así pues, encuentra probado que,
conforme al dictamen pericial practicado, no sólo en las vías públicas aledañas
a las direcciones que fueron referidas por la parte actora se encuentran
instalados postes de energía eléctrica y de telefonía conmutada, sino también
en las 27 direcciones visitadas, situación que afecta el derecho al goce y
disfrute del espacio público en condiciones de seguridad y de prevención de
desastres técnicamente previsibles, derechos que vienen siendo afectados tanto
por las empresas [sic] servicios públicos domiciliarios llamadas a esta acción,
como por el Alcalde municipal de Útica.
Con
fundamento en los anteriores argumentos y en el artículo 26 de la
Ley 142 de 1994[81],
la Sala concluyó que las empresas accionadas han desconocido sus
obligaciones legales al construir y operar sus redes sobre la superficie de las
vías públicas del municipio de Útica, destinadas al transito [sic] y
circulación de peatones y vehículos, instalando los postes de energía eléctrica
y de telefonía sobre las calzadas públicas identificadas en la demanda y
corroboradas en el dictamen pericial del proceso, cuando estos solo podían ser
ubicados en los andenes Y/O otros espacios públicos, para no afectar su
destinación, en abierto desconocimiento de las disposiciones antes citadas, la
Sala encuentra demostrada la responsabilidad en que han incurrido las empresas
de servicios públicos accionadas, en la afectación de los derechos colectivos
que se solicitó amparar en la presente actuación judicial, lo que así se
declarará en la parte resolutiva.
En consecuencia,
el Tribunal revoca la decisión de primera instancia y ampara los derechos
colectivos al goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes
de uso público y, a la seguridad y prevención de desastres previsibles
técnicamente. En consecuencia, se adoptan
los siguientes remedios:
Primero: REVÓCASE la sentencia proferida el veintitrés de julio de 2008
por la Juez Treinta y Cuatro Administrativa del Circuito de Bogotá, que negó
las pretensiones de la demanda y en su lugar, AMPÁRASE los derechos
colectivos cuya protección se solicitó [sic] en la demanda previstos en los literales [sic]
d) y l) de la ley 472 de 1998, y el derecho colectivo indicado en el literal m)
ibídem, que esta Sala encontró vulnerado por las razones expuestas en la parte
motiva.
Como
consecuencia de lo anterior, y con miras a reparar la violación de los derechos
colectivos vulnerados se DISPONEN las siguientes acciones a ser
cumplidas por los entes accionados de la siguiente manera.
El Municipio
de Útica
El alcalde
municipal como responsable de la ordenación de su territorio, de la protección
e integridad del espacio público, deberá adelantar las acciones tendientes a
dar estricto cumplimiento al Esquema de Ordenamiento Territorial adoptado por
el Municipio, desarrollando las siguientes acciones efectivas para restituir el
espacio público ocupad por los postes de energía eléctrica y telefonía
conmutada. I) Requerir a las empresas de servicios públicos para que en un
término no superior a tres meses, lleven a cabo el inventario de postes de
energía y de telefonía existentes en el casco urbano del municipio, con el fin
de identificar su ubicación y la propiedad de cada uno de ellos. ii) Obtenida
esta información, requerir a las mencionadas empresas para que adelanten el
traslado de los postes a los andenes con miras a restituir el espacio público,
otorgando los permisos que tal actividad demande, previendo que el cableado sea
subterráneo. Para ello, simultáneamente, deberá adelantar las acciones
administrativas que fueren necesarias frente a los propietarios de las
viviendas aledañas a las vías públicas afectadas con la instalación de los
postes de energía eléctrica y telefonía, cuyos voladizos de sus casas están en
línea con los andenes, que no permite la instalación de los postes sobre el
anden existente, tal como lo concluyó la perito en el presente asunto, a fin de
que por estos se realicen las modificaciones y adecuaciones que sean necesarias
a sus viviendas, otorgando los permisos que se requieran para acometer tales
obras y ejerciendo la vigilancia que se demande. iii) Se realicen las gestiones
presupuestales y contractuales que sean pertinentes, para restituir y recuperar
el espacio público vehicular y de los andenes, con miras a cumplir las
especificaciones técnicas sobre el ancho de estos espacios públicos, acorde con
lo dispuesto en el Esquema de Ordenamiento Territorial, que definió el ancho de
la calzada, del paramento, del andén [sic]y de la zona de parqueo, en cada uno
de los lugares indicados en la demanda, con la pretensión de reordenar
totalmente el territorio de su municipio, actuaciones que en lo posible deben
estar concluidas antes de terminar su mandato en el año 2011, apropiando los
recursos que tal actividad demande en el presupuesto para la vigencia 2011.
Las Empresas
de Servicios Públicos accionadas
Con relación a la
Empresa de Energía de Cundinamarca S.A. ESP y Colombia Telecomunicaciones S.A.
ESP, accionados y quien están obligados a responder por el uso indebido uso
[sic] del espacio público municipal al tener instalados en las vías públicas
los postes de energía y de telefonía conmutada, se dispondrán las siguientes
actuaciones a cumplir en consumo [sic] con la actuación que deben adelantar el
Alcalde del Municipio de Útica: i) Realizar en el término de tres meses el
inventario de todos los postes de energía eléctrica y de telefonía conmutada
existentes en el casco urbano del municipio, para determinar a quién pertenece
cada uno de ellos. ii) Apropiar y disponer los recursos que demande el traslado
de los postes de las vías públicas a los andenes, previa obtención de los
permisos que tal actividad requiera, una vez los andenes sean adecuados para
tal fin, iii) Colocar en forma subterránea el cableado de energía y de
telefonía realizando las obras que tal actividad exija, obteniendo los permisos
por parte de la autoridad municipal.
Segundo:
ADICIÓNASE, el
fallo objeto de alzada, declarando no probadas las excepciones formuladas por
los entes accionadas conforme a las razones expresadas en las consideraciones
de esta decisión.
Tercero:
RECONÓCESE, el
incentivo de que trata el inciso 1° del artículo 39 de la ley 472 de 1998, en
suma equivalente a diez (10) salarios mínimos legales mensuales a favor de la
parte actora, y a cargo del Municipio de Útica, la
Empresa de Energía Eléctrica de Cundinamarca S.A ESP y Colombia
Telecomunicaciones S.A ESP, en forma proporcional.
Cuarto:
DECLÁRASE improcedente
la acción para proteger el derecho a la moralidad pública por las razones
expresadas en la parte motiva.
Quinto: Para los fines de que trata el artículo
80 de la ley 472 de 1998, remítase copia integra del presente fallo a la
Defensoría del Pueblo.
Sexto: Manténgase en Secretaría el expediente
por el término de ocho días a partir de la ejecutoria del fallo, para efectos
de permitir la solicitud de revisión eventual del fallo, según lo dispuesto en
el artículo 11 de la ley 1285 de 2009.
Séptimo:
Ejecutoriada esta
providencia, previas las constancias de rigor, por Secretaría devuélvase, el
expediente al juzgado de origen.
2.4.3.3.
Defectos
alegados por la parte actora y los coadyuvantes
La
empresa demandante, la Contraloría General de la
República y el Procurador
Sexto Delegado ante el Consejo de Estado aseveran que la acción de tutela es
procedente en el caso que se analiza, por cuanto se presentan cuatro causales
específicas de procedibilidad:
(i)
Defecto fáctico:
debido primero, a que el debate probatorio del proceso
versaba sobre la supuesta vulneración de los derechos colectivos por la
ubicación de los postes en las direcciones específicas indicadas en la demanda
de acción popular, y no sobre todo el casco urbano de Útica. Por tal razón la
EEC considera que se vulneró su derecho al debido proceso al obligar a
realizar acciones más allá del marco que circunscribía el debate probatorio del
proceso.
Segundo,
sostienen que no hay prueba en el expediente que acredite la necesidad de que
además de reubicar los postes en los andenes para que soporten las redes aéreas
de electricidad, a la vez se deban instalar las redes de forma subterránea.
Agrega que resulta exótico e incompatible estar obligado a tender
las redes eléctricas al mismo tiempo de forma aérea y subterránea.
(ii)
Decisión sin
motivación: porque en la sentencia de segunda instancia no existe
justificación, explicación o argumento para que existan dos órdenes
incompatibles entre sí.
(iii)
Violación directa
de la Constitución: consideran que se violan los preceptos de los artículos
2 y 334 de la Constitución Política que mandan a las autoridades (incluidas las
judiciales) a velar por el cumplimiento de los fines del Estado y a
racionalizar la utilización de los recursos del mismo en especial en materia de
servicios públicos, en razón a que las órdenes contenidas en la sentencia
obligarían a la EEC a asumir un cuantioso gasto irracional.
Además,
asevera la parte actora que, en caso de mantenerse dichas órdenes, se causaría
un perjuicio irremediable (i) a la EEC que es una empresa constituida
con un capital público del 68%, y (ii) a los usuarios del servicio de
electricidad del municipio de Útica y de todo Cundinamarca, porque para cubrir
el costo irracional que lleva asumir estas dos labores incompatibles, la
tarifa de energía deberá incrementarse.
A continuación la
Sala examinará si se presentan tales causales.
2.4.3.4.
Examen del
presunto defecto fáctico
Para comenzar el
análisis del primer defecto alegado por la empresa demandante, es preciso
señalar que, conforme a la jurisprudencia constitucional, el defecto fáctico se produce cuando el
juez toma una decisión:
(…) sin que los
hechos del caso se subsuman adecuadamente en el supuesto de hecho que
legalmente la determina[82], como consecuencia de una omisión en el
decreto[83] o valoración de las pruebas; de una
valoración irrazonable de las mismas; de la suposición de una prueba, o del
otorgamiento de un alcance contraevidente a los medios probatorios.
Para la
Corte, el defecto fáctico puede darse tanto en una dimensión positiva[84], que comprende los supuestos de una valoración
por completo equivocada, o en la fundamentación de una decisión en una prueba
no apta para ello, como en una dimensión negativa[85], es decir, por la omisión en la
valoración de una prueba determinante, o en el decreto de pruebas de carácter
esencial[86].[87]
Primero, la EEC, demandante en el proceso de tutela de la
referencia, manifiesta que el Tribunal encontró probadas situaciones que no
fueron alegadas en la demanda de acción popular impetrada en su contra, pues la
actora simplemente manifestó que en 4 direcciones del municipio de Útica, los
postes se ubican sobre las calzadas y no en los andenes. Tal afirmación es
falsa y merece dos consideraciones:
(i)    En la demanda se relacionaron 11 direcciones y se
solicitó al juez de acción popular verificar si en otros lugares del municipio
de Útica se presentaba esa situación. Sobre este punto la
Sala resalta que la
Procuraduría participó como coadyuvante en el proceso de acción popular
y solicitó al Juez 34 Administrativo  del Circuito de Bogotá decretar
la práctica de un dictamen pericial para verificar en qué lugares del municipio
se ubicaban postes en las calzadas, además de las direcciones que se
encontraban en la demanda.
(ii) En razón a las solicitudes presentadas por la
Procuraduría y por la demandante, el Juez 34 Administrativo del Circuito de
Bogotá solicitó un dictamen pericial, el cual fue rendido por una arquitecta,
auxiliar de la justicia, quien rindió un informe detallado en el que se probó
que en 27 direcciones del municipio de Útica se encuentran postes ubicados en
las calzadas.
Segundo, la Sala
observa que la valoración probatoria del Tribunal no vulneró el principio de congruencia.
De conformidad con las consideraciones generales de esta providencia, en razón
a la primacía de los derechos de la colectividad, el juez de acción popular
puede proferir fallos en los que se den órdenes que van más allá de lo pedido
por el demandante.
En
consecuencia, la decisión de acción popular que se controvierte no incurrió en
defecto fáctico y, por el contrario, obedeció a las especiales facultades del
juez constitucional, necesarias para proteger los derechos e intereses
colectivos de los ciudadanos. En este orden de ideas, el Tribunal decidió que,
ante la existencia de otros postes ubicados en lugares distintos de las 11
direcciones especificadas en la demanda de acción popular, la
EEC está en la obligación de reubicarlos, con el fin de que se respeten y
protejan los derechos e intereses al espacio público y a la seguridad y
prevención de riesgos de los habitantes del municipio de Útica. Contrario a lo
que afirma la demandante, la Corte encuentra que tal decisión se ajusta a la
naturaleza preventiva de la acción popular, y obedece a las especiales
facultades que detenta el juez constitucional, que le permiten proferir fallos
extra petita.
Tercero, la
orden de reubicar los postes en los andenes y de instalar las redes de forma
subterránea no constituye una errónea valoración de la prueba. Al respecto, la
Sala considera que cuando la EEC sostiene que tales órdenes resultan
incompatibles y exóticas, intenta confundir al juez de tutela. Es claro
que la orden de trasladar los postes a los andenes y reubicar el cableado de
forma subterránea, no hace referencia a la localización simultánea del cableado
de forma aérea y subterránea. En este sentido, las órdenes proferidas por el
Tribunal pretenden (i) que los postes que tienen el alumbrado público de las
calles mencionadas se retiren de la acera y pasen a ubicarse en los andenes y
(ii) que el cableado de telefonía y energía se ubique de forma subterránea.
Observa esta Corporación, que tales decisiones no son contradictorias ni
exóticas y que la Empresa de Energía de Cundinamarca pretende hacer ver que
existe un defecto ilusorio.
Cuarto, la
Corte Constitucional coincide con las decisiones de cuatro autoridades
judiciales que han conocido del presente caso en anteriores oportunidades, a
saber: (i) la Subsección A de la
Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, quien negó la
solicitud de aclaración de la sentencia de acción popular; (ii) la
Sección Tercera del Consejo de Estado, quien negó la selección de la
acción popular para su revisión eventual; (iii) la
Sección Cuarta del Consejo de Estado, quien negó el amparo al conocer en
primera instancia de la presente acción de tutela presentada por la
EEC contra el fallo de acción popular; y (vi) la
Sección Quinta del Consejo de Estado, al conocer en segunda instancia de la
acción de tutela.
Mediante auto del 11 de
noviembre de 2010, la Subsección A de la
Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, negó la solicitud
de aclaración de la Sentencia del 19 de agosto de 2010 proferida por el mismo
tribunal, argumentando que no es posible emitir pronunciamiento aclaratorio
alguno de la sentencia objeto de la petición, así como tampoco de las
consideraciones que sirvieron de fundamento para la decisión, dado a que no se
observa que lo ordenado en la parte resolutiva del fallo del diecinueve (19) de
agosto de 2010, contenga frases o conceptos que ofrezcan motivos de duda (…) en
lo concerniente a la orden impartida a la
Empresa de Energía Eléctrica de Cundinamarca en particular existan frases o la
misma ofrezca motivos de duda o confusión, por cuanto los ordenamientos son
claros y contundentes.
Agregó además que la
solicitud pretende renovar la controversia, al querer una revisión o nuevo
análisis sobre cuestiones resueltas en el fallo como lo es la orden impuesta a
la entidad respecto de la subterranización de las redes de energía eléctrica y
telefonía conmutada, pues se advierte que lo aducido no refiere a frases o
conceptos que se encuentren en la parte resolutiva de la providencia o influyan
en ella, que sean confusos o dudosos, por lo que no se cumple con lo
preceptuado con el articulo 109 del Código de Procedimiento Civil, para
proceder a la aclaración del fallo por parte de esta Corporación, por lo que no
accederá a lo solicitado.
Posteriormente, la
Sección Tercera de la Sala de Contencioso Administrativo del Consejo de Estado[88], resolvió
sobre la selección para la eventual revisión de la sentencia de 19 de agosto de
2010, proferida por el Tribunal Contencioso Administrativo de Cundinamarca,
teniendo en cuenta que la empresa demandada sustentó su solicitud en la
necesidad de analizar nuevamente el acervo probatorio.
Así pues, tras resaltar que de
conformidad con el artículo 11 de la Ley 1285 de 2009, la finalidad del
mecanismo de revisión eventual es unificar la jurisprudencia existente, y con
ello maximizar la coherencia interna de las decisiones que se asumen al
interior de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo; la
Sala decidió negar la revisión toda vez que la presunta falta de
apreciación probatoria que alega la empresa demandada, constituye un tema que
ha debido ser ventilado en las instancias del proceso. Agregó además que
[t]ampoco encuentra la Sala motivos adicionales para revisar el caso y unificar
jurisprudencia, pues observa que lo argumentado y resuelto por el tribunal en
relación con la ocupación del espacio publico debido a la instalación de postes
de energía eléctrica y telefonía conmutada, no lo amerita.
En la
primera instancia de esta tutela, la
Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de
Estado, en sentencia del 12 de abril de 2012, resolvió negar el amparo
solicitado por considerar que [l]a Corporación judicial accionada fundó su
decisión en el registro fotográfico aportado por la actora popular, que da
cuenta de la instalación de postes y cableado en la vía pública del municipio
de Útica; el contrato de explotación de bienes activos y derechos, suscrito el
13 de agosto de 2003 entre la Empresa de Telecomunicaciones, Teleasociados en
liquidación y el municipio de Útica; el dictamen pericial practicado por un
arquitecto y un topógrafo en el casco urbano del municipio y la inspección
judicial adelantada. En este sentido, concluyó que en la providencia
controvertida no se presenta ninguna causal específica para que proceda
excepcionalmente la tutela, y que, por el contrario, la parte actora pretende
revivir discusiones que fueron resueltas por el juez natural.
Por último, la
Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de
Estado, en sentencia del 6 de septiembre de 2012, declaró la improcedencia de
la acción de tutela, por considerar que el actor pretende cuestionar una
providencia de fondo, es decir, con argumentos que debieron ser discutidos en
la instancia y no a través de la acción de tutela que es subsidiaria y que
tiene por objeto la protección de derechos fundamentales.
La Corte Constitucional comparte los argumentos de estas cuatro autoridades
judiciales y rechaza la existencia de un defecto fáctico. Tal como lo
señalaron las corporaciones mencionadas, la
EEC ha acudido a tales vías judiciales con el fin de revivir las instancias y
oportunidades en las que aceptó
expresamente que los postes detallados en el dictamen no están ubicados en los
andenes, reconoció ser el propietario de las
estructuras, y manifestó que no consideraba que su ubicación vulnerara los
derechos constitucionales colectivos porque los postes llevaban por lo menos 20
años instalados en las calzadas, y en esa época la norma no exigía que se
localizaran en los andenes.
Por
las anteriores razones, no se encuentra probada la existencia de un defecto
fáctico en la sentencia que se debate.
2.4.3.5.
Decisión sin
motivación
Esta causal específica de procedibilidad
implica el incumplimiento de los servidores judiciales de la obligación a su
cargo de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones[89].
Al respecto, la jurisprudencia de esta Corporación ha señalado que la necesidad
de justificar las decisiones judiciales garantiza la transparencia de la
decisión y controla la arbitrariedad del juez.
En la sentencia
T-233 de 2007[90],
esta Corporación precisó:
(…) la
motivación suficiente de una decisión judicial es un asunto que corresponde
analizar en cada caso concreto. Ciertamente, las divergencias respecto de lo
que para dos intérpretes opuestos puede constituir una motivación adecuada no
encuentra respuesta en ninguna regla de derecho. Además, en virtud del
principio de autonomía del funcionario judicial, la regla básica de
interpretación obliga a considerar que sólo en aquellos casos en que la
argumentación es decididamente defectuosa, abiertamente insuficiente o, en
últimas, inexistente, puede el juez de tutela intervenir en la decisión
judicial para revocar el fallo infundado. En esos términos, la
Corte reconoce que la competencia del juez de tutela se activa únicamente en
los casos específicos en que la falta de argumentación decisoria convierte la
providencia en un mero acto de voluntad del juez, es decir, en una
arbitrariedad.
Por último, ha
determinado la jurisprudencia que no corresponde al juez de tutela establecer
cuál debió ser la conclusión a la que debió llegar la autoridad judicial
accionada, sino señalar que la providencia atacada presenta un grave déficit de
motivación que la deslegitima como tal.[91]
En el caso objeto
de análisis se observa que la empresa demandante manifiesta que la sentencia
proferida por la Subsección A de la
Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, incurre en el
defecto de decisión sin motivación porque no existe justificación,
explicación o argumento para que concurran dos órdenes incompatibles entre sí.
Esta acusación
merece los siguientes comentarios:
Primero, la
lectura de la sentencia proferida por la
Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca
el 19 de agosto de 2010, deja ver que la autoridad judicial motivó metódicamente
su decisión. En efecto, el Tribunal analizó el contenido y alcance de los
derechos alegados por la demandante y, posteriormente, relacionó los hechos
probados, analizó las obligaciones de las autoridades demandadas, y concluyó
que se había comprobado la vulneración de los derechos e intereses colectivos
de los habitantes del municipio de Útica. En consecuencia, profirió las órdenes
correspondientes, para conseguir el cese de la transgresión demostrada.
Segundo,
se reitera que las órdenes proferidas por el Tribunal no son contradictorias y
que la Empresa de Energía de Cundinamarca pretende hacer ver que entre ellas
existe una oposición ilusoria. Esto no es así,  por cuanto la decisión busca
que los postes de alumbrado público se ubiquen en los andenes y que el cableado
de telefonía y energía se sitúe de forma subterránea.
Por
consiguiente, la sentencia atacada se encuentra debidamente motivada.
2.4.3.6.
Violación
directa de la Constitución
La violación
directa de la Constitución es una causal específica de procedibilidad de la
tutela contra providencias judiciales que se presenta (i) en los casos en los
que se advierte una violación directa y flagrante de la
Constitución que no se puede encuadrar dentro de otras causales de procedencia
y, (ii) cuando se omite aplicar una excepción de inconstitucionalidad ante una
violación manifiesta de la Constitución[92].
En
este caso, la empresa demandante considera que el costo que representan las
órdenes contenidas en la sentencia que se analiza, hace que la decisión vulnere
los postulados constitucionales contenidos en los artículos 2 y 334 de la
Carta que mandan a las autoridades (incluidas las judiciales) a velar por
el cumplimiento de los fines del Estado y a racionalizar la utilización de los
recursos del mismo en especial en materia de servicios públicos. Lo
anterior en razón a que las órdenes contenidas en la sentencia obligarían a la
EEC a asumir un cuantioso gasto irracional que asciende a la suma de DIEZ
MIL CUATROSCIENTOS OCHENTA Y NUEVE MILLONES CIENTO SEIS MIL SEISCIENTOS
VEINTIÚN PESOS ($10.438.106.621) [sic] (Negrillas en el texto)
Al
respecto, es pertinente mencionar que, con el Acto Legislativo 3 de 2011 se
elevó a rango constitucional el criterio de sostenibilidad fiscal como
orientador de las Ramas y Órganos del
Poder Público, dentro de sus competencias, en un marco de colaboración
armónica. El parágrafo del
artículo 334 Superior reformado, establece que al interpretar el presente artículo, bajo ninguna
circunstancia, autoridad alguna de naturaleza administrativa, legislativa o
judicial, podrá invocar la sostenibilidad fiscal para menoscabar los derechos
fundamentales, restringir su alcance o negar su protección efectiva.
Sobre este punto,
se debe recalcar que la Corte Constitucional, en sentencia C-288 de 2012,[93]
determinó que el principio de Estado Social de Derecho impone la protección de
los derechos constitucionales desde una perspectiva comprometida con la
satisfacción de los intereses de los grupos sociales menos favorecidos.[94]
Así pues, la relación entre los derechos fundamentales y sociales, y el
criterio de sostenibilidad fiscal, tiene que darse a partir de un enfoque de
derechos, y no al contrario. Por ello, no encuentra asidero constitucional
que se parta de un análisis de Sostenibilidad Fiscal para determinar el grado
de garantía de los derechos, sino al revés, debe partirse del mandato
constitucional de garantía de los derechos para adecuar a dicha exigencia la
Sostenibilidad Fiscal[95].
De este modo, conforme a la jurisprudencia de la
Corte, el criterio de sostenibilidad fiscal no puede llevar a desconocer los
derechos constitucionales de las personas.
Al realizar el
examen de constitucionalidad del mencionado Acto Legislativo, la
Corte Constitucional en
sentencia C-288 de 2012,[96]
determinó que el principio de Estado Social de Derecho impone la protección de
los derechos constitucionales desde una perspectiva comprometida con la
satisfacción de los intereses de los grupos sociales menos favorecidos. En este
orden de ideas no encuentra asidero constitucional que se parta de un
análisis de Sostenibilidad Fiscal para determinar el grado de garantía de los
derechos, sino al revés, debe partirse del mandato constitucional de garantía
de los derechos para adecuar a dicha exigencia la Sostenibilidad Fiscal.
En el
mismo sentido, la sentencia T-283 de 2013[97]
estableció que la relación entre los derechos fundamentales y sociales, y el
criterio de sostenibilidad fiscal, tiene que darse a partir de un enfoque de
derechos, y no al contrario, motivo por el cual el criterio de
sostenibilidad fiscal no puede llevar a desconocer los derechos
constitucionales de las personas.
Esta
posición fue reiterada recientemente en la sentencia C-258 de 2013,[98]
en la que la Corte determinó que el Acto Legislativo referido reconoce la
imposibilidad de que el criterio de sostenibilidad fiscal sea interpretado de
forma que limite o restrinja las garantías de los derechos fundamentales. Adicionalmente, determinó que esta Corporación ha
puntualizado que las reglas de responsabilidad fiscal y el criterio de
sostenibilidad tienen un carácter instrumental respecto de los fines y
principios del Estado Social de Derecho, en particular, son una herramienta
útil para la realización progresiva de los contenidos prestacionales de las
garantías constitucionales. (Negrillas fuera del texto)
Por su parte, el
Consejo de Estado ha sido claro en establecer que la falta de disponibilidad
presupuestal inmediata no es un argumento válido para justificar la omisión de
las entidades demandadas en los procesos de acción popular, por el contrario,
esta situación demuestra los hechos que sirvieron de fundamento al ejercicio de
dicho mecanismo.
En
conclusión, la sentencia que se discute no incurrió en violación de los
postulados constitucionales y, contrario a lo que afirma el apoderado de la
entidad, aseguró la supremacía de la
Constitución, y garantizó los derechos constitucionales, al ordenar a las
entidades demandadas cumplir con los mandatos Superiores. De este modo, la
decisión se ajusta al artículo 63 de la
Constitución Política, conforme al cual los bienes de uso público son
inalienables, imprescriptibles e inembargables, motivo por el cual es
obligación de las autoridades velar por la integridad del espacio público y
rechazar cualquier perturbación o límite a la movilización en los espacios
públicos.
Por
lo tanto, la decisión no incurre en el defecto analizado.
2.4.4. INEXISTENCIA DE RAZONES QUE JUSTIFIQUEN
EL INCUMPLIMIENTO DEL FALLO
Al impugnar el
fallo de tutela de primera instancia la EEC manifestó que por los
inclementes fenómenos de la naturaleza y para evitar una nueva catástrofe se
necesita reubicar el municipio de Útica, lo cual haría aún más irracional el
costo de todas las obras ordenadas.
A propósito de
este argumento, la Sala destaca que en las respuestas allegadas por el Fondo de
Prevención y la Alcaldía Municipal de Útica, se informa que el municipio no
será reubicado, motivo por el cual la
Empresa de Energía de Cundinamarca S.A. E.S.P. deberá cumplir la sentencia
proferida por la Subsección
A de la
Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, el 19 de agosto
de 2010, por cuanto no se verificó ninguna circunstancia que justifique el
incumplimiento del fallo.
No obstante, cabe
aclarar que el Juzgado 34 Administrativo del Circuito de Bogotá conformó un
comité de verificación con el fin de dar cumplimiento a la decisión analizada.
En consecuencia, conforme a las consideraciones generales de esta providencia,
corresponde al juzgado mencionado coordinar a las entidades que forman parte
del comité, para que la sentencia proferida por el Tribunal se cumpla
eficazmente.
Lo anterior
implica que el juez encargado de verificar el acatamiento de la decisión, debe
tener en cuenta que, tal como lo señaló el apoderado de la
EEC, las órdenes contenidas en la decisión de acción popular representan un
gasto cuantioso. En este sentido, corresponde a la
EEC presentar al comité las pruebas que considere pertinentes, en orden a acreditar
el tiempo requerido para dar efectivo cumplimiento a la providencia que se
controvierte.
2.4.5. CONCLUSIÓN Y DECISIÓN A ADOPTAR
En síntesis, la
sentencia controvertida por esta vía no incurre en alguna causal de
procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales, sus órdenes no son
contradictorias y, además, se ajusta a los principios que rigen las acciones
constitucionales.
Por
las anteriores razones, la Sala confirmará, la sentencia de segunda
instancia proferida por la Sección Quinta de la
Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, 6 de septiembre
de 2012, que revocó la decisión de la
Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de
Estado, del 12 de abril de 2012, que resolvió negar el amparo y suspender los
efectos de la decisión controvertida por un término de seis meses y, en su
lugar, declaró improcedente el amparo deprecado por la
Empresa de Energía de Cundinamarca S.A. E.S.P.
3.
DECISIÓN
En
mérito de lo expuesto, la
Sala Séptima de Revisión de Tutelas de la
Corte Constitucional, en nombre del pueblo y por mandato de la
Constitución,
RESUELVE
PRIMERO.- LEVANTAR la suspensión de los términos para decidir, ordenada
mediante auto del veinte (20) de junio de 2013.
SEGUNDO.- CONFIRMAR la sentencia del 6 de septiembre de 2012, proferida por la
Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de
Estado, que revocó la decisión de la
Sección Cuarta de la misma Corporación, del 12 de abril de 2012, y declaró
improcedente el amparo deprecado por la
Empresa de Energía de Cundinamarca S.A. E.S.P.
TERCERO.- Por
Secretaría General líbrese las comunicaciones de que trata el artículo 36 del
Decreto 2591 de 1991, para los efectos allí contemplados.
Cópiese,
notifíquese, comuníquese, publíquese en la
Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
JORGE IGNACIO
PRETELT CHALJUB
Magistrado
ALBERTO ROJAS RÍOS
Magistrado
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
MARTHA
VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria
General
[1] Se trata de
(i) la carrera 3 No. 5-09/29/55, (ii) la carrera 3 No. 7-07/4/4-41/3-57, (iii)
la carrera 4 No. 3-32/03 y (iv) la calle 4 No. 3 – 57.
[2] Folios
186-187, Cuaderno de Primera Instancia.
[3] Folio 199,
Cuaderno de Primera Instancia
[4] Esto es, fotografías, una inspección judicial y un dictamen pericial.
[5] Folios 44-52, Cuaderno Primera Instancia.
[6] Folios 53-55, Cuaderno Primera Instancia.
[7] Folios 65-77, Cuaderno Primera Instancia.
[8] Folios 78-92, Cuaderno Primera Instancia.
[9] Folios 93-96, Cuaderno Primera Instancia.
[10] Folios 97-105, Cuaderno Primera Instancia.
[11] Folios 107-112, Cuaderno Primera Instancia.
[12] Folios 113-114, Cuaderno Primera Instancia.
[13] Folios 115-165, Cuaderno Primera Instancia.
[14] Folios 177-178, Cuaderno Primera Instancia.
[15] Folios 179-188, Cuaderno Primera Instancia.
[16] Folios 189-197, Cuaderno Primera Instancia.
[17] Folios 198-200, Cuaderno Primera Instancia.
[18] Folios 309-324, Cuaderno Primera Instancia.
[19] Folios 290-308, Cuaderno Primera Instancia.
[20] Folios 443-444 y CDs anexos al folio 444, Cuaderno Primera
Instancia.
[21] Cuaderno de Anexos.
[22] Folios 36 - 37, Cuaderno Principal.
[23] Folios 18 –
19, Cuaderno Principal.
[24] Folios 27 –
33, Cuaderno Principal.
[25] Sentencia
T-352 de 2012. M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub
[26] M.P. Jaime Córdoba Triviño
[27] Al respecto,
ver la sentencia T-555 de 2009, M.P. Luis Ernesto Vargas.
[28] M.P. Jaime
Córdoba Triviño.
[29] Cfr. Corte
Constitucional, sentencia T-324/96 (M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz): “… sólo
en aquellos casos en los cuales el acto que adscribe la competencia resulte
ostensiblemente contrario a derecho, - bien por la notoria y evidente falta de
idoneidad del funcionario que lo expidió, ora porque su contenido sea
abiertamente antijurídico -, el juez constitucional puede trasladar el vicio
del acto habilitante al acto que se produce en ejercicio de la atribución
ilegalmente otorgada. Sólo en las condiciones descritas puede el juez
constitucional afirmar que la facultad para proferir la decisión judicial
cuestionada no entra dentro de la órbita de competencia del funcionario que la
profirió y, por lo tanto, constituye una vía de hecho por defecto orgánico.
[30] Cfr. Corte
Constitucional, sentencia SU-159/02 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa): “…
opera cuando la decisión que toma el juez desborda el marco de acción que la
Constitución y la ley le reconocen al apoyarse en una norma evidentemente
inaplicable al caso concreto, bien sea, por ejemplo (i.) porque ha sido
derogada y ya no produce ningún efecto en el ordenamiento jurídico, (ii.)
porque ella es claramente inconstitucional y el funcionario se abstuvo de
aplicar la excepción de inconstitucionalidad, (iii.) porque su aplicación al
caso concreto es inconstitucional, (iv.) porque ha sido declarada inexequible
por la propia Corte Constitucional o, (v.) porque, a pesar de estar vigente y
ser constitucional, no se adecua a la circunstancia fáctica a la cual se
aplicó, porque a la norma aplicada, por ejemplo, se le reconocen efectos
distintos a los expresamente señalados por el legislador
[31] Cfr. Corte
Constitucional, sentencia SU-014/01 (M.P. Martha Victoria Sáchica Méndez): “Es
posible distinguir la sentencia violatoria de derechos fundamentales por
defectos propios del aparato judicial - presupuesto de la vía de hecho -, de
aquellas providencias judiciales que aunque no desconocen de manera directa la
Constitución, comportan un perjuicio iusfundamental como consecuencia del
incumplimiento por parte de distintos órganos estatales de la orden
constitucional de colaborar armónicamente con la administración de justicia con
el objeto de garantizar la plena eficacia de los derechos
constitucionales.  Se trata de una suerte de vía de hecho por
consecuencia, en la que el juez, a pesar de haber desplegado los medios a su
alcance para ubicar al procesado, actuó confiado en la recta actuación estatal,
cuando en realidad ésta se ha realizado con vulneración de derechos
constitucionales, al inducirlo en error.  En tales casos - vía de hecho
por consecuencia - se presenta una violación del debido proceso, no atribuible
al funcionario judicial, en la medida en que no lo puede apreciar, como
consecuencia de la actuación inconstitucional de otros órganos estatales.”
[32]
Cfr. Corte Constitucional, sentencia T-292/06 (M.P. Manuel José Cepeda
Espinosa).
[33] Sentencia
C-037 de 1996, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.
[34] De
conformidad con los artículos 1 y 2 de la
Constitución Política.
[35] Ley 270 de
1996.
[36] Sentencia
C-426 de 2002, M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[37] Eide Asbjørn considera que [e]stas obligaciones
aplican a todas las categorías de derechos humanos, pero hay una diferencia de
énfasis. Para algunos derechos civiles, la preocupación principal es con la
obligación de respeto, mientras que con algunos derechos económicos y sociales,
los elementos de protección y provisión se vuelven más importantes. No
obstante, este equipo triple de obligaciones de los estados –de respetar,
proteger y realizar- aplica a todo el sistema de derechos humanos y debe ser
tenido en cuenta en nuestro entendimiento del buen gobierno desde una
perspectiva de derechos humanos. (ASBJØRN, Eide. Making Human Rights Universal: Achievements and
Prospects.
http://www.uio.no/studier/emner/jus/humanrights/HUMR4110/h04/undervisningsmateriale/Lecture1_Eide_Paper.pdf.)
[38] Un ejemplo
de incumplimiento de esta obligación sería no permitir el acceso a un
traductor.
[39]
También denominadas obligaciones de asegurar o garantizar.
[40] “ARTICULO 4º. CELERIDAD. La administración
de justicia debe ser pronta y cumplida. Los términos procesales serán
perentorios y de estricto cumplimiento por parte de los funcionarios
judiciales. Su violación constituye causal de mala conducta, sin perjuicio de
las sanciones penales a que haya lugar. Lo mismo se aplicará respecto de los
titulares de la función disciplinaria.”
[41] “ARTICULO 7º. EFICIENCIA. La administración
de justicia debe ser eficiente. Los funcionarios y empleados judiciales deben
ser diligentes en la sustanciación de los asuntos a su cargo, sin perjuicio de
la calidad de los fallos que deban proferir conforme a la competencia que les
fije la ley.”
[42] “ARTICULO 9º. RESPETO DE LOS DERECHOS. Es
deber de los funcionarios judiciales respetar, garantizar y velar por la
salvaguarda de los derechos de quienes intervienen en el proceso.”
[43]
Por ejemplo, ante los casos de violencia contra
las mujeres, el Estado debe adoptar estrategias integrales para prevenirla,
sancionarla y erradicarla.  Dentro de estas medidas se encuentra el acceso
a mecanismos adecuados para la protección de los derechos de las mujeres
víctimas. En este sentido, en la sentencia T-1078 de 2012 (M.P. Jorge Ignacio
Pretelt Chaljub) la Corte Constitucional protegió los derechos de una mujer que
fue víctima de trata de personas en la modalidad de servidumbre por deudas, y
señaló: (…) la Sala desea recordar a las autoridades con responsabilidades
en la materia, que si bien el proceso penal es un mecanismo importante para
garantizar los derechos de las víctimas de esclavitud, servidumbre, trata de
personas y trabajo forzoso, no es el único ni el más idóneo, entre otras razones,
porque supedita la protección de las víctimas a la comprobación de la
ocurrencia de un delito. Por tanto, las autoridades deben diseñar otros
mecanismo [sic] que aseguren la realización de los derechos de las víctimas y
que atiendan a la complejidad de los fenómenos. (Negrillas fuera del
texto)
[44]
Esto implica el derecho a que exista un recurso rápido y efectivo para
violaciones de derechos humanos, como es la acción de tutela.
[45] Esto se
consigue implementando tasas judiciales razonables y a través de figuras como
el amparo de pobreza.
[46] Esto se logra, por ejemplo, con el acercamiento de
los servicios del sistema de justicia a las personas que se encuentran en
lugares geográficamente lejanos o con especiales dificultades de comunicación.
Otro ejemplo es la ubicación de los Tribunales en edificios que permitan el
ingreso de las personas en condición de discapacidad.
[47] Al respecto, se pueden consultar las sentencias T-553 de 1995, M.P.Carlos Gaviria Díaz; T-406 de 2002,
M.P. Clara Inés Vargas Hernández; y T-1051 de 2002,
M.P. Clara Inés Vargas Hernández.
[48] De conformidad con el artículo 93 de la
Constitución Política, este instrumento, que consagra derechos humanos y que
ha ratificado por Colombia mediante la Ley 16 de 1972, forma parte del bloque
de constitucionalidad. En la sentencia C-252 de 2001, la
Corte Constitucional señaló que los derechos fundamentales no son sólo los que
se encuentran en la Constitución, sino también los consagrados en instrumentos
internacionales que vinculan al Estado colombiano, que conforman el bloque de constitucionalidad
y que por tanto, son parte inescindible de la
Constitución en sentido material.
[49] Ratificado por Colombia el 29 de octubre de 1969.
[50] Cfr. Caso
Suárez Rosero Vs. Ecuador. Fondo. Sentencia de 12 de noviembre de 1997. Serie
C No. 35, párr. 65; Caso Rosendo Cantú y otra Vs. México. Excepción
Preliminar, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 31 de agosto de
2010. Serie C No. 216, párr. 166, y Caso Cabrera García y Montiel
Flores Vs. México, supra nota 5, párr. 142.
[51] Cfr. Caso Baena Ricardo y otros Vs. Panamá. Competencia, supra nota
76, párr. 73; Caso Acevedo Buendía y otros (“Cesantes y Jubilados de la
Contraloría”) Vs. Perú, supra nota 76, párr. 66, y Caso Abrill Alosilla
y otros Vs. Perú, supra nota 19, párr. 75.
[52] Al respecto
se puede consultar: Corte Interamericana de Derechos Humanos. Caso Acevedo
Jaramillo y otros Vs. Perú, Excepciones Preliminares, Fondo, Reparaciones y
Costas, Sentencia de 7 de febrero de 2006.
[53]El tema de la eficacia ha sido analizado
por esta Corporación al referirse a la procedencia de la tutela para obtener el
cumplimiento de las providencias proferidas en el transcurso de procesos ordinarios.
Sobre este tema, la sentencia T-553 de 1995,
M.P. Carlos Gaviria Díaz, determinó lo siguiente:
“-La observancia de las providencias ejecutoriadas, además de ser uno de los
soportes del Estado Social de Derecho, hace parte del derecho de acceder a la
administración de justicia -artículo 229 superior-. Este se concreta no sólo en
la posibilidad de acudir al juez para que decida la situación jurídica
planteada, sino en la emisión de una orden y su efectivo cumplimiento: valga
decir, en la aplicación de la normatividad al caso concreto”.
[54] Sentencia T-431 de 2012,
M.P. Humberto Antonio Sierra Porto.
[55] En
aquella oportunidad esta Corporación examinó el caso de un extrabajador de la
Lotería La Vallenata, quien, tras haber sido despedido sin justa causa,
presentó demanda ordinaria laboral contra aquella entidad. El proceso ordinario
culminó con un fallo favorable para el demandante, en el que se ordenó a la
entidad (i) cancelar las acreencias laborales adeudadas y la indemnización por
despido sin justa causa del trabajador y, (ii) pagar al Instituto de Seguro
Social los aportes a pensión dejados de realizar durante el tiempo que duraron
sus servicios. La Lotería La Vallenata canceló parcialmente las sumas ordenadas por el juez laboral
y omitió hacer el pago de los aportes a pensión. Ante el incumplimiento del
citado fallo, el demandante presentó acción de tutela, con la finalidad de que
se ordenara a la entidad cumplir en su totalidad la sentencia proferida por el
juez laboral. Tras verificar que en el trámite de la acción, la entidad había
realizado los pagos ordenados en la sentencia proferida por el juez laboral, la
Corte revocó el fallo único de instancia, y declaró la carencia actual de
objeto por tratarse de un hecho superado. (M.P.
Clara Inés Vargas Hernández).
[56] M.P. Clara
Inés Vargas Hernández
[57] Por la
cual se desarrolla el artículo 88 de la
Constitución Política de Colombia en relación con el ejercicio de las acciones
populares y de grupo y se dictan otras disposiciones.
[58] Al respecto,
se puede consultar la sentencia T-466 de 2003,
M.P. Alfredo Beltrán Sierra
[59] Sentencia
C-215 de 1999, M.P. Martha Victoria Sáchica de Moncaleano.
[60] CONSEJO DE ESTADO, Sala de lo Contencioso
Administrativo, Sección Primera. Sentencia del 15 de noviembre de 2012.
Consejera Ponente: María Claudia Rojas Lasso. Radicación número:
25000-23-24-000-2011-00474-01(AP)
[61] Sobre este punto el Consejo de Estado ha señalado que [l]as
acciones populares aunque se encaminen a la protección y amparo judicial de los
intereses y derechos colectivos, no pueden ejercerse como ya se indicó, con el
objeto de perseguir la reparación subjetiva o plural de los eventuales daños que pueda causar la
acción o la omisión de la autoridad pública o del particular sobre ellos, toda
vez que para estos últimos fines, el constituyente de 1991 creó las acciones de
grupo, a la vez que conservó las acciones ordinarias. (Negrillas
fuera del texto). CONSEJO DE ESTADO, Sala de lo Contencioso Administrativo,
Sección Primera, sentencia del 26 de octubre de 2006. Radicación número: AP-2003-02001-01.
M.P. Dr. Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta.
[62] CONSEJO DE
ESTADO, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera. Sentencia del 9
de junio de 2011, Consejera Ponente: María Elizabeth García González, .
Radicación número: (AP) 25000-23-27-000-2005-00654-01.
[63] CONSEJO DE
ESTADO, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera. Sentencia del 2
de septiembre de 2004, Consejera Ponente: María Elena Giraldo Gómez. Radicación
número: N°2002-2693-01.
[64] En sentencia C-377
de 2002, M.P. Clara Inés Vargas Hernández, se determinó que los principios mencionados imponen al juez la
obligación de impulsarlas oficiosamente y producir decisión de mérito so
pena de incurrir en falta disciplinaria; otorgándoseles trámite preferencial
con excepción del habeas corpus, la acción de tutela y la acción de
cumplimiento; y permitiendo su ejercicio en todo tiempo, incluso durante los
estados de excepción.
[65] CONSEJO DE ESTADO, Sala de Consulta y Servicio Civil.
Consejero ponente: Flavio Augusto Rodríguez Arce. Concepto del 13 de agosto de 2003.
Radicación número: 1519. Concepto en el que se pronunció sobre la consulta
elevada por el Ministro de Transporte de la época, quien cuestionó cuáles son
las atribuciones y competencias de los miembros del comité integrado para la
verificación de la sentencia de segunda instancia proferida el 31 de mayo de
2002 por el H. Consejo de Estado - Sección Cuarta –, dentro del proceso de
acción popular promovido por la
Contraloría General de la República en contra de la
Nación - Ministerio de Transporte y la
Sociedad Dragados y Construcciones de Colombia y del Caribe S. A.
[66]
Ver: CONSEJO DE ESTADO, Sala de lo
Contencioso Administrativo, Sección Primera. Consejero Ponente: Gabriel Eduardo
Mendoza Martelo. Bogotá,
octubre 25 de octubre de 2001. Radicación número: 70001-23-31-000-2000-0512-01(AP)
[67] En el caso en comento, los demandantes, mediante acción popular
dirigida contra la
Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca, pretendían la protección de
sus derechos colectivos a la salubridad pública y al goce de un ambiente
sano con el fin de que se realizaran las obras públicas correctivas necesarias
para que la quebrada San José y sus afluentes dejaran de ser un medio productor
de riesgos y daños ambientales y sanitarios. Luego de establecer la omisión de
la autoridad municipal y de la
Corporación Autónoma en realizar las gestiones financieras y presupuestales
necesarias para la limpieza y preservación de la quebrada, la
Sección Primera del Consejo de Estado, revocó la sentencia proferida por el
Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, amparó los derechos colectivos al
goce de un ambiente sano y a la salubridad pública; y ordenó adoptar medidas de
limpieza y mantenimiento de la quebrada, medidas de educación sanitaria para
prevenir la contaminación de la misma, y medidas financieras y presupuestales
para la extensión progresiva de la red de alcantarillado de barrios aledaños a
la quebrada San José
[68] CONSEJO DE ESTADO, Sala de lo Contencioso
Administrativo, Sección Primera. Sentencia del 4 de febrero de 2010, Consejero
ponente: Rafael E. Ostau De Lafont Pianeta. Radicación número:
76001-23-31-000-2004-00212-01(AP)
[69] CONSEJO DE ESTADO, Sala de lo Contencioso
Administrativo, Sección Primera. Sentencia del 16 de marzo de 2012. Consejera
Ponente: MARÍA CLAUDIA ROJAS LASSO. Radicación número:
88001-23-31-000-2010-00071 01(AP)En
aquella oportunidad la
Sección Primera del Consejo de Estado conoció de una acción popular en la que
actor solicitó que se ordenara a INVÍAS, iniciar los trámites necesarios para
incluir en la vigencia fiscal del año 2011 las partidas presupuestales para la
reparación total de la carretera Circunvalar de San Andrés Isla en ese mismo
año. El juez de primera instancia protegió los derechos colectivos a la realización
de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las
disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio
de la calidad de vida de los habitantes de la
Isla de San Andrés, al considerar que las labores realizadas por INVÍAS en la
carretera Circunvalar de San Andrés Isla no eran suficientes para proteger
aquellos derechos colectivos. El Consejo de Estado confirmó la decisión del a
quo.
[70] Al respecto, ver: CONSEJO DE ESTADO, Sección Primera, Auto de 5 de
julio de 2007, Consejero Ponente: Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, Exp: (AP) 25000-23-24-000-2003-00238-01.
[71] CONSEJO DE
ESTADO, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera. Sentencia del 9
de agosto de 2012. Consejero ponente (E): Marco Antonio Velilla Moreno.
Radicación número: 73001-23-31-000-2010-00472-01(AP). En aquella oportunidad se
presentó acción popular y se solicitó la protección de los derechos e intereses
colectivos relacionados con el goce del espacio público, la utilización y
defensa de los bienes de uso público, el derecho a la seguridad y la prevención
de desastres previsibles técnicamente, los cuales se estiman vulnerados como
quiera que la alcantarilla ubicada en el Km 138 + 002 de la vía Guamo-Espinal
no cuenta con las medidas de seguridad necesarias y exigidas por la ley.
[72] CONSEJO DE
ESTADO, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera. Agosto 9 de
2012. Consejero ponente (E): Marco Antonio Velilla Moreno. Radicación número:
73001-23-31-000-2010-00472-01(AP).
[73] Se trata de
(i) la carrera 3 No. 5-09/29/55, (ii) la carrera 3 No. 7-07/4/4-41/3-57, (iii)
la carrera 4 No. 3-32/03 y (iv) la calle 4 No. 3 – 57.
[74] Folios
186-187, Cuaderno de Primera Instancia.
[75]
El Procurador
Sexto Delegado ante el Consejo de Estado sostiene que se trata de un defecto
sustantivo, pero como apunta a una errónea valoración de la prueba, se tratará
como un defecto fáctico, tal como lo propone la
Contraloría General de la República.
[76] Conforme al
artículo 44 de la Ley 472 de 1998, para los aspectos no regulados por esta
norma, en los procesos de acciones populares se aplicarán las disposiciones del
Código de Procedimiento Civil y del Código Contencioso Administrativo. Así, en
concordancia con el artículo 311 del Código de Procedimiento Civil, vigente al
momento de la decisión y aplicable por remisión a las acciones populares,
dentro del término de la ejecutoria, de oficio o a solicitud de parte, podrán
aclararse en auto complementario los conceptos o frases que ofrezcan verdadero
motivo de duda, siempre que estén contenidas en la parte resolutiva de la
sentencia o que influyan en ella.
[77]
ARTICULO 188. Son causales de revisión:
1.
Haberse dictado la sentencia con fundamento en documentos falsos o adulterados.
2.
Haberse recobrado después de dictada la sentencia documentos decisivos, con los
cuales se hubiera podido proferir una decisión diferente, y que el recurrente
no pudo aportar al proceso por fuerza mayor o caso fortuito o por obra de la
parte contraria.
3.
Aparecer, después de dictada la sentencia a favor de una persona, otra con
mejor derecho para reclamar.
4.
No reunir la persona en cuyo favor se decretó una pensión periódica, al tiempo
del reconocimiento, la aptitud legal necesaria, o perder esa aptitud con
posterioridad a la sentencia, o sobrevenir alguna de las causales legales para
su pérdida.
5.
Haberse dictado sentencia penal que declare que hubo violencia o cohecho en el
pronunciamiento de la sentencia.
6.
Existir nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la
que no procede recurso de apelación.
7.
Haberse dictado la sentencia con base en dictamen de peritos condenados
penalmente por ilícitos cometidos en su expedición.
8.
Ser la sentencia contraria a otra anterior que constituya cosa juzgada entre
las partes del proceso en que aquella fue dictada. Sin embargo, no habrá lugar
a revisión si en el segundo proceso se propuso la excepción de cosa juzgada y
fue rechazada.
[78] ARTÍCULO
250. Sin perjuicio de lo previsto en el artículo 20 de la
Ley 797 de 2003, son causales de revisión:
1.
Haberse encontrado o recobrado después de dictada la sentencia documentos
decisivos, con los cuales se hubiera podido proferir una decisión diferente y
que el recurrente no pudo aportarlos al proceso por fuerza mayor o caso
fortuito o por obra de la parte contraria.
2.
Haberse dictado la sentencia con fundamento en documentos falsos o adulterados.
3.
Haberse dictado la sentencia con base en dictamen de peritos condenados
penalmente por ilícitos cometidos en su expedición.
4.
Haberse dictado sentencia penal que declare que hubo violencia o cohecho en el
pronunciamiento de la sentencia.
5.
Existir nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la
que no procede recurso de apelación.
6.
Aparecer, después de dictada la sentencia a favor de una persona, otra con
mejor derecho para reclamar.
7.
No tener la persona en cuyo favor se decretó una prestación periódica, al
tiempo del reconocimiento, la aptitud legal necesaria o perder esa aptitud con
posterioridad a la sentencia o sobrevenir alguna de las causales legales para
su pérdida.
8.
Ser la sentencia contraria a otra anterior que constituya cosa juzgada entre
las partes del proceso en que aquella fue dictada. Sin embargo, no habrá lugar
a revisión si en el segundo proceso se propuso la excepción de cosa juzgada y
fue rechazada.
[79] Artículo 5
de la Ley 142 de 1994.
[80]
Tomado del Cuaderno No. 6 del expediente de Acción Popular,
allegado por el Juzgado 34 Administrativo del Circuito en calidad de préstamo a
la Corte Constitucional.
[81] ARTÍCULO
26. PERMISOS MUNICIPALES. En cada municipio, quienes prestan servicios públicos
estarán sujetos a las normas generales sobre la planeación urbana, la
circulación y el tránsito, el uso del espacio público, y la seguridad y
tranquilidad ciudadanas; y las autoridades pueden exigirles garantías
adecuadas a los riesgos que creen.
Los
municipios deben permitir la instalación permanente de redes destinadas a las
actividades de empresas de servicios públicos, o a la provisión de los mismos
bienes y servicios que estas proporcionan, en la parte subterránea de las vías,
puentes, ejidos, andenes y otros bienes de uso público. Las empresas serán,
en todo caso, responsables por todos los daños y perjuicios que causen por la
deficiente construcción u operación de sus redes.
Las
autoridades municipales en ningún caso podrán negar o condicionar a las
empresas de servicios públicos las licencias o permisos para cuya expedición
fueren competentes conforme a la ley, por razones que hayan debido ser
consideradas por otras autoridades competentes para el otorgamiento de
permisos, licencias o concesiones, ni para favorecer monopolios o limitar la
competencia. (Negrillas fuera del texto)
[82] Así, por ejemplo, en la
Sentencia SU-159 de 2002, se define el defecto fáctico como “la aplicación
del derecho sin contar con el apoyo de los hechos determinantes del supuesto
legal a partir de pruebas válidas”.
[83] Cabe resaltar que si esta omisión obedece a una negativa
injustificada de practicar una prueba solicitada por una de las partes, se
torna en un defecto procedimental, que recae en el ejercicio del derecho de
contradicción.
[84] Cfr. Sentencias SU-159 de 2002
M.P. Manuel José Cepeda Espinosa, T-538 de 1994
M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz  y T-061 de 2007
M.P. Humberto Antonio Sierra Porto.
[85] Ver
sentencias T-442 de 1994 M.P. Antonio Barrera Carbonell, T-567 de 1998
M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz,  y SU–159 de 2002
M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[86] Nuevamente, remite la Sala a la sentencia SU-159 de 2002
M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[87] Sentencia
T-704 de 2012. M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[88] Consejero
Ponente: Danilo Rojas Betancourth
[89]
Sentencia C-590 de 2005
[90]
M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
[91]
Sentencia T-247 de 2006, M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[92] Ver las sentencias T-704 de 2012,
M.P. Luis Ernesto Vargas Silva y T-094 de 2013,
M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
[93] M.P. Luis
Ernesto Vargas Silva.
[94] Con el Acto Legislativo 3 de 2011, se elevó a rango
constitucional el criterio de sostenibilidad fiscal, y hoy el artículo 334
Superior señala que la sostenibilidad fiscal debe orientar a las Ramas y
Órganos del Poder Público, dentro de sus competencias, en un marco de
colaboración armónica.
[95] Sentencia
C-288 de 2012, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[96] M.P. Luis
Ernesto Vargas Silva.
[97]
M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
[98]
M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.