C-280-96
Sentencia C-280/96
Sentencia
C-280/96
CODIGO
DISCIPLINARIO UNICO-Destinatarios
La potestad
disciplinaria se manifiesta sobre los servidores públicos, esto es, sobre
aquellas personas naturales que prestan una función pública bajo la
subordinación del Estado, incluida una relación derivada de un contrato de
trabajo.
CODIGO
DISCIPLINARIO UNICO-Contratistas
no son destinatarios/CONTRATO DE PRESTACION DE SERVICIOS
No son
destinatarios del régimen disciplinario las personas que están relacionadas con
el Estado por medio de un contrato de prestación de servicios personales, por
cuanto de trata de particulares contratistas y no de servidores públicos, por
lo cual son contrarias a la Carta las referencias a los contratos de prestación
de servicios contenidas en las expresiones acusadas de los artículos 29  y 32
del CDU. Lo anterior no significa que frente a estos contratistas la
Administración esté desprovista de instrumentos jurídicos para garantizar el
cumplimiento de los objetivos estatales, pues para ello cuenta con las
posibilidades que le brinda la ley de contratación administrativa, pero lo que
no se ajusta a la Carta es que a estos contratistas se les aplique la ley
disciplinaria, que la Constitución ha reservado a los servidores públicos, por
cuanto el fundamento de las obligaciones es distinto.
TERMINACION DE
CONTRATO COMO SANCION DISCIPLINARIA
Los numerales 7º
y 8º del artículo 25 del CDU desarrollan en parte esta prohibición
constitucional pero no cubren todas las hipótesis, por lo cual la Corte
entiende que esta prohibición constitucional sigue operando de manera autónoma
como causa de terminación de los contratos, pues mal podría el Legislador
modificar el alcance de una prohibición constitucional. Por ello la expresión
acusada "terminación del contrato de trabajo" de este artículo 32
será declarada exequible pero con esa precisión.
SANCION
DISCIPLINARIA-Falta de
tipicidad
Se presenta una
infracción al principio de tipicidad en la fase de la sanción. Ciertamente, la
frase demandada torna indefinida la sanción que finalmente se le puede imponer
a una persona sobre la cual se presente un concurso de faltas disciplinarias,
pues cuando establece que el sujeto disciplinado estará sometido a la sanción
más grave o en su defecto "a una de mayor entidad" no se esta
concretando cual es la consecuencia sancionadora que comporta la imputación
jurídica de una determinada conducta reprochable disciplinariamente.
FALTA
DISCIPLINARIA-Beneficios
por confesión
La disposición
acusada fija un criterio de modulación de la falta disciplinaria y un elemento
para la dosificación de la sanción, pero no se convierte en un instrumento de
coacción que obligue al sujeto disciplinable a declarar contra sí mismo. En
efecto, el texto legal demandado no contiene precepto que establezca la
obligación de la persona investigada de confesar la falta cometida, sino
simplemente brinda un beneficio a la persona que lo haga. Es el individuo
sometido a una investigación disciplinaria el que libremente toma la decisión
de confesar, teniendo en consideración los beneficios o perjuicios que puede
desencadenar la conducta que asuma.
MULTA COMO
SANCION DISCIPLINARIA
Las multas son sanciones
pecuniarias que derivan del poder punitivo del Estado, por lo cual se
distinguen nítidamente de las contribuciones fiscales y parafiscales, pues
estas últimas son consecuencia del poder impositivo del Estado. Esta diferencia
de naturaleza jurídica de estas figuras jurídicas se articula a la diversidad
de finalidades de las mismas. Así, una multa se establece con el fin de
prevenir un comportamiento considerado indeseable, mientras que una
contribución es un medio para financiar los gastos del Estado.
INDEXACION EN
MULTA DISCIPLINARIA
La adopción de la
indexación en la multa disciplinaria, en vez de violar el orden social justo,
tiende a realizarlo, pues este mecanismo permite guardar una debida
proporcionalidad entre la gravedad de la falta y la sanción impuesta, con lo
cual se salvaguarda, además, el principio de igualdad. En efecto,  si no
existiese este instrumento, entonces el paso del tiempo y los fenómenos
inflacionarios erosionarían el valor de la multa, con lo cual ésta podría no
ser proporcional a la falta cometida y se podría violar la igualdad.
PERDIDA DE
INVESTIDURA COMO SANCION DISCIPLINARIA
Es admisible que
este estatuto disciplinario establezca la pérdida de investidura como una
sanción principal, pues es indudable que esta figura tiene un componente
disciplinario. La norma no desconoce la competencia propia del Consejo de
Estado en relación con los Congresistas, y nada se opone a que la ley regule la
pérdida de investidura como sanción disciplinaria para el resto de miembros de
las corporaciones públicas, por cuanto se trata de una figura disciplinaria que
es "equiparable por sus efectos y gravedad, a la de destitución de los
altos funcionarios públicos". Además, la propia Carta prevé tal sanción
para las otras corporaciones.
PERDIDA DE
INVESTIDURA DEL CONGRESISTA
En relación con
los congresistas, esta disposición es inexequible, por cuanto en este caso la
institución de la pérdida de investidura tiene "muy especiales características"
pues "tan sólo puede operar en los casos, bajo las condiciones y con las
consecuencias que la Carta Política establece. Las causas que dan lugar a ella
son taxativas".  Esto significa que no puede la ley restringir ni ampliar
las causales establecidas por la Constitución como determinantes de pérdida de
investidura, esto es, las señaladas por  los artículos  110 y 183 de la Carta.
HUELGA-Participación como falta disciplinaria
Es perfectamente
razonable que, mientras ese régimen legal de prohibición se mantenga, el CDU
consagre como falta disciplinaria de un servidor público la participación en
huelgas en este tipo de servicios públicos. En aquellos servicios públicos que
no sean esenciales, esta Corporación ya había establecido que los trabajadores
oficiales tienen pleno derecho de huelga. En relación con los empleados
públicos que no laboren en servicios públicos esenciales, la situación es más
compleja, por cuanto no existe impedimento constitucional para que estos
funcionarios ejerzan el derecho de huelga. Sin embargo, debido al vínculo legal
y reglamentario existente entre ellos y el Estado, las regulaciones
tradicionales de la negociación colectiva y el derecho de huelga contenidas en
el estatuto del trabajo no son aplicables, por lo cual no pueden actualmente
adelantar huelgas, lo cual no obsta para que el Legislador pueda también
reglamentar el derecho de huelga de los empleados públicos que laboren en
actividades que no sean servicios públicos esenciales.
CREDITO-Improcedencia autorización del superior
La norma acusada
consagra una restricción innecesaria y desproporcionada.  En efecto, conforme a
la propia Carta, todo servidor público tiene la obligación de declarar bajo
juramento el monto de sus bienes y rentas, no sólo al momento de posesionarse o
retirarse del cargo sino también  cuando sea requerido por la autoridad
competente. Por consiguiente, si en un determinado momento existen razones para
considerar que un funcionario en particular se está indebidamente aprovechando
de su cargo, la Corte considera que no sólo no es un mecanismo menos lesivo
para la autonomía de los servidores públicos sino incluso más eficaz que se
solicite tal declaración específicamente a ese funcionario, y no que se
requiera -como lo hace la disposición acusada- de manera general a todos los
servidores, que soliciten autorización a su superior para obtener un crédito.
Por ello, la Corte considera que el numeral acusado viola los derechos a la
autonomía y a la igualdad de los servidores públicos.
SERVIDOR PUBLICO-Prohibiciones/SECRETO OFICIAL-Revelación
Es claro que los
servidores públicos sólo puede hacer aquello para lo cual están expresamente
facultados, puesto que, a diferencia de los particulares, ellos responden no
sólo por infracción a la Constitución y a la ley, sino también por
extralimitación en el ejercicio de sus funciones. En ese orden de ideas, si un
servidor no está facultado para proporcionar un informe relativo a la marcha de
la administración y, a pesar de ello, lo divulga, se trata de una
extralimitación que es susceptible de sanción disciplinaria pues se está
violando un deber de discreción, que puede afectar el buen desarrollo de la
función pública.
PRINCIPIO DE
UNIDAD DE MATERIA-Interpretación
extensiva
No puede
efectuarse una interpretación restrictiva sino amplia del alcance del tema
tratado por una ley. Esto significa que "la materia" de una ley debe
entenderse "en una acepción amplia, comprensiva de varios asuntos que
tienen en ella su necesario referente".  Esta comprensión amplia de la
unidad temática de una ley no es caprichosa sino que es una concreción del peso
del principio democrático en el ordenamiento colombiano y en la actividad
legislativa. En efecto, si la regla de la unidad de materia pretende
racionalizar el proceso legislativo y  depurar el producto del mismo, al hacer
más transparente la aprobación de las leyes y dar coherencia sistemática al
ordenamiento, no es congruente interpretar esta exigencia constitucional de
manera tal que se obstaculice indebidamente el desarrollo de la actividad
legislativa. Por ello esta Corte ha señalado que solamente deben retirarse del
ordenamiento"aquellos apartes, segmentos o proposiciones de una ley
respecto de los cuales, razonable y objetivamente, no sea posible establecer
una relación de conexidad causal, teleológica, temática o sistémica con la
materia dominante de la misma".
CODIGO
DISCIPLINARIO UNICO-Regulación
de inhabilidades
Si bien es
inconstitucional que el Ejecutivo establezca inhabilidades cuando le fueron
concedidas facultades únicamente para modificar el régimen disciplinario, pues
en sentido estricto las inhabilidades no hacen parte del tal régimen, en cambio
es perfectamente admisible que una ley disciplinaria regule también las
inhabilidades pues existe entre estos temas una conexidad temática e
instrumental razonable, que permite considerarlos como una misma materia, pues
la violación del régimen disciplinario puede configurar una inhabilidad y, a su
vez, el desconocimiento de las inhabilidades puede configurar una falta
disciplinaria. No hay pues violación de la unidad de materia, por lo cual entra
la Corte a estudiar materialmente la inhabilidad acusada.
PRINCIPIO DE
CONSERVACION DEL DERECHO
Uno de los
criterios que debe orientar sus decisiones es el llamado "principio de la
conservación del derecho", según el cual los tribunales constitucionales
deben siempre buscar conservar al máximo las disposiciones emanadas del
Legislador, la Corte declarará exequible esa expresión en el entendido de que
ella hace referencia a los delitos contra el patrimonio del Estado.
TESTIGO-Conducción forzada
Dentro de
estrictos límites, es admisible la conducción forzada del testigo, por una
autoridad no judicial, a fin de que rinda el respectivo testimonio, pues tal
práctica es un desarrollo "de un deber superior. Lo que se pretende es que
se proceda a una investigación rápida a fin de evitar que las pruebas se
pierdan y redunde esto en la investigación -como fin inmediato-, para lograr la
búsqueda de la verdad -fin mediato-."
PROCESO
DISCIPLINARIO DE UNICA INSTANCIA
En la medida en
que los fallos disciplinarios son decisiones administrativas que pueden ser
impugnadas ante la jurisdicción contencioso-administrativa, la Corte considera
que los fallos de única instancia establecidos por el artículo 61 del CDU no
violan el derecho de toda persona a impugnar la sentencia condenatoria.
SUSPENSION
PROVISIONAL DEL INVESTIGADO
La regulación
prevista garantiza la buena marcha y la continuidad de la función pública, sin
que con ello se afecte el empleo ni se aténte contra la honra ni el debido
proceso del disciplinado, porque en el curso de la investigación el servidor
público tiene la oportunidad de desvirtuar la acusación que se le imputa a fin
de que sea reintegrado al servicio, con el reconocimiento de lo dejado de
percibir.
PERDIDA DE
INVESTIDURA-Improcedencia
de investigación por la Procuraduría
En relación con
los congresistas, la pérdida de investidura es un proceso jurisdiccional
disciplinario autónomo de competencia exclusiva del Consejo de Estado,  por lo
cual no es supeditable a ningún tipo de pronunciamiento, tal y como la Corte lo
ha señalado en anteriores fallos. La investigación no puede entonces ser
atribuida al Procurador, pues se estaría afectando la competencia investigativa
y decisoria autónoma del supremo tribunal de lo contencioso administrativo. En
estos casos, la labor del Procurador es la de emitir los correspondientes
conceptos, pues en relación con la pérdida de investidura, los congresistas
gozan de fuero especial.
DERECHOS DEL
DISCIPLINADO-Designación
apoderado
La Corte no
encuentra admisible el cargo formulado contra el literal e) del artículo 73 del
CDU, según el cual el disciplinado tiene derecho a  "designar apoderado,
si lo considera necesario".  En efecto, esta norma no excluye la opción
del asesoramiento por parte de la respectiva organización sindical. Lo que
sucede es que, como lo destaca el Viceprocurador, la asistencia de un apoderado
escogido por el disciplinado es una expresión del derecho a la defensa técnica,
que no podía ser ignorado por el régimen disciplinario, por cuanto hace parte
del debido proceso en este campo, sin perjuicio de que el disciplinado también
pueda ser asesorado, en forma extraprocesal, por diversas organizaciones
sociales.
RESERVA LEGAL
DOCUMENTAL-Limitación a
expedición de copias
Se pondera
adecuadamente la tensión entre la reserva legal documental y el derecho de
defensa, ya que permite al disciplinado el acceso al expediente y a los
documentos reservados, pero limita parcialmente la expedición de copias con el
fin de proteger esa reserva.
PROCESO
DISCIPLINARIO-Copias
simples/PRESUNCION DE LA BUENA FE/DOCUMENTO AUTENTICO-Improcedencia
El artículo 83 de
la Carta no sólo ordena a las autoridades y a los particulares comportarse de
acuerdo a los postulados de buena fe sino que establece una presunción en este
campo, pues señala que la buena fe se presume en todas las gestiones y
actuaciones frente a las autoridades públicas. Si ello es así, es natural que
deba presumirse la buena fe de quienes aporten copias a un proceso
disciplinario, por lo cual la exigencia de la autenticación vulnera el artículo
83 de la Constitución, pues cuando se presenta la copia sin autenticación, la
autenticidad de la misma puede ser perfectamente establecida, si es necesario,
dentro del propio proceso disciplinario para proceder a la valoración de sus
alcances probatorios.
Referencia: Demandas
D-1067 y D-1076 acumulados.
Normas acusadas:
Artículos 20 (parcial), 22 (parcial), 25 (parcial), 27  (parcial),  29
(parcial), 31 (parcial), 32 (parcial), 41 (parcial), 43 (parcial), 52, 61, 66
(parcial), 73 (parcial), 79  (parcial), 82  (parcial), 110, 115, 116 y 177
(parcial) de la  Ley 200 de 1995, "por la cual se adopta el Código
Disciplinario Único".
Actores: Andrés de
Zubiría Samper y Carlos Fernando Muñoz Castrillón.
Temas:
Código Disciplinario
Único y regímenes disciplinarios especiales.
Destinatarios de la
ley disciplinaria y contratos de prestación de servicios.
Las multas y la
pérdida de investidura como sanciones disciplinarias.
Interpretación
extensiva de la unidad de materia y restrictiva de las facultades
extraordinarias.
Inhabilidades y
derecho disciplinario.
Suspensión
provisional y proceso disciplinario
Prohibiciones
disciplinarias, huelga y autonomía de los los servidores públicos.
Reserva legal y
documentos  reservados.
Buena fe y
documentos auténticos.
Magistrado Ponente:
Dr. ALEJANDRO
MARTÍNEZ CABALLERO.
Santa Fe de Bogotá,
veinticinco (25) de junio de mil novecientos noventa y seis (1996).
La Corte
Constitucional de la República de Colombia, integrada por su Presidente Carlos
Gaviria Díaz, y por los Magistrados Jorge Arango Mejía, Antonio Barrera
Carbonell, Eduardo Cifuentes Muñoz, José Gregorio Hernández Galindo, Hernando
Herrera Vergara, Alejandro Martínez Caballero, Vladimiro Naranjo Mesa y Julio
César Ortiz Gutiérrez.
EN NOMBRE DEL PUEBLO
Y
POR MANDATO DE LA CONSTITUCION
Ha pronunciado la
siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
El ciudadano Andrés
de Zubiría Samper presenta demanda contra los artículos 29 (parcial), 32
(parcial), 41 (parcial), 43 (parcial), 52, 66  (parcial), 79  (parcial), 115 y
116 de la  Ley 200 de 1995, la cual fue radicada como D-1067. Por su parte, el
ciudadano Carlos Fernando Muñoz Castrillón presenta también demanda contra los
artículos 20 (parcial), 22 (parcial), 25 (parcial), 27  (parcial), 29
(parcial), 31 (parcial), 32 (parcial), 41 (parcial), 61, 73 (parcial), 82
(parcial), 110 y 177  (parcial) de esa  misma Ley 200 de 1995.  La Sala Plena,
en sesión del 31 de agosto de 1995, resuelve acumular los dos expedientes, por
lo cual se fijaron en lista ambas demandas de manera conjunta. Durante ese
término interviene el ciudadano José Noel Silva Peñaranda, en representación
del Ministerio del Interior, quien defiende la constitucionalidad de las normas
impugnadas. Igualmente interviene en el proceso el Señor Defensor del Pueblo,
Jaime Córdoba Triviño, quien impugna la constitucionalidad del numeral 29 del
artículo 41 de esa ley. La Corte también corre traslado conjunto de las
demandas al Ministerio Público.  El Procurador General de la Nación, Orlando
Vázquez Velázquez, manifiesta impedimento por haber participado en la
expedición de la norma acusada, el cual fue aceptado por la Corte, por lo cual
el concepto fiscal fue rendido por el Viceprocurador General de la Nación,
quien solicita la exequibilidad de las disposiciones acusadas. Cumplidos, como
están, los trámites previstos en la Constitución y en el Decreto No. 2067 de
1991, procede la Corte a decidir el asunto por medio de esta sentencia.
II. LOS TEXTOS ACUSADOS, LAS DEMANDAS, LAS
INTERVENCIONES Y EL CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO.
Con el fin de dar
mayor claridad a la exposición de los cargos y de las distintas intervenciones,
la Corte procederá a transcribir los artículos acusados de la Ley 200 de 1995,
"por la cual se adopta el Código Disciplinario Único", seguidos de
las razones esgrimidas por los actores, los argumentos de los ciudadanos
intervinientes y las respectivas consideraciones del Viceprocurador General de
la Nación.
2.1 El artículo
20.
El artículo 20
preceptúa (se subraya la parte demandada):
"Artículo
20.- DESTINATARIOS DE LA LEY DISCIPLINARIA. Son destinatarios de la Ley
Disciplinaria los miembros de las corporaciones públicas, empleados y
trabajadores del Estado y de sus entidades  descentralizadas
territorialmente y por servicios. Para los mismos efectos se aplicará a los
miembros de la fuerza pública, los particulares que ejerzan funciones públicas
en forma permanente o transitorias (sic), los funcionarios y trabajadores del
Banco de la República, los integrantes de la Comisión de Lucha ciudadana contra
la corrupción y las personas que administren los recursos de que trata el
artículo 338 de la Constitución Nacional."
El demandante Muñoz
Castrillón (Exp D-1076)  considera que el aparte impugnado viola los artículos
53, 55 y 150 ordinal 23 de la Carta. Según su criterio, los trabajadores del
Estado se vinculan por medio de un contrato de trabajo, en el cual las partes
acuerdan libremente las condiciones, dentro de las cuales se entiende incluido
el régimen sancionatorio. Por ello considera que la expresión desconoce el
derecho de los empleados y las organizaciones sindicales, así como de la
administración en todos sus órdenes, de pactar libremente las condiciones de
trabajo y establecer el respectivo régimen sancionatorio. Señala entonces el actor:
"Con la ley,
entonces, se violenta el derecho de la Administración Central, descentralizada
territorialmente o por servicios y de quienes la trabajen a pactar libremente
las condiciones del contrato de trabajo.
De igual modo, se
violenta el derecho de los trabajadores, organizados en sus organizaciones
sindicales, a negociar con la entidad empleadora, por medio de convención
colectiva, las condiciones de trabajo, lo que incluye pactar sanciones y
procedimientos para su aplicación."
El ciudadano Silva
Peñaranda, representante del Ministerio del Interior, comienza su análisis con
algunas consideraciones generales sobre los fundamentos de la potestad
disciplinaria y sobre las justificaciones para la expedición de un código
disciplinario único, para lo cual transcribe algunos apartes de la exposición
de motivos del proyecto para aprobar el mencionado código. Según su criterio,
debido a la importancia que tiene que los servidores públicos cumplan con
eficiencia y eficacia sus funciones, se hizo necesario recopilar en el Código
Único, "normas comunes para todos  los servidores públicos, atendiendo
principios de equidad e igualdad que no imperaban" pues las numerosas
reglamentaciones establecían tratamientos muy diferentes. Es más, según el ciudadano,
la normatividad anterior a la ley 200 de 1995 "no pasaba de ser una colcha
de retazos, formada por disposiciones anacrónicas, incoherentes, sin unidad
conceptual, huérfanas de armonía y generalidad, que para algunos servidores
habían creado sistemas de aberrantes privilegios, al paso que a otros los dejó
por fuera  de sus previsiones". Esta nueva ley era entonces necesaria,
pues la potestad disciplinaria está sometida al principio de legalidad ya que
"el Estado debe actuar siempre con sometimiento a la ley, al derecho y al
ordenamiento jurídico vigente". Concluye entonces este interviniente que
"la Constitución de 1991 abrió las puertas para la consolidación de un
nuevo y autónomo derecho, EL DISCIPLINARIO, en el cual, igual que los demás, el
principio de legalidad debe imperar no sólo con el objeto de darle un efectivo
y preciso marco de control estatal sino también para proporcionar seguridad
jurídica a los sujetos a quien exclusivamente se dirigen, los servidores
públicos."
Luego de esas consideraciones
generales, el interviniente considera que la norma impugnada se ajusta a la
Carta, pues la ley disciplinaria recae sobre todos los servidores públicos,
concepto que, al tenor del artículo 123 superior incluye a los empleados y
trabajadores del Estado y de sus entidades descentralizadas.
Por su parte, la
Vista Fiscal también considera que la expresión acusada se ajusta a la Carta
pues los trabajadores oficiales y estatales son servidores públicos, por lo
cual  no puede admitirse "que un aspecto trascendental como lo es el
atinente a su régimen disciplinario, sea materia de acuerdo entre las partes de
la relación laboral de derecho público porque a diferencia de lo que sucede con
la actividad que desarrollan los trabajadores del sector privado -que también
es de vital importancia para la vida económica nacional-, la actividad que
aquéllos despliegan está llamada a cumplir unas finalidades especiales".
Según su criterio:
"Los
trabajadores del sector público ejercen lo que se ha denominado la ´función
pública´, un tipo de actividad personal que está al servicio de los intereses
generales toda vez que representa una de las más notables herramientas a través
de las cuales el Estado persigue la obtención de los altos cometidos sociales
para los cuales fue constituido. Para alcanzarlos, la Ley Fundamental ordena
(art. 209 de la C.P.) que la función pública se desarrolle con fundamento en
los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad,
imparcialidad y publicidad.
(...)
Así pues, dejar a
la libre determinación de los trabajadores y empleadores del sector público el
establecimiento del régimen disciplinario, a más de ser un contrasentido,
resulta una pretensión contraria a los dictados superiores, en particular de
los que tengan que ver con la consecución de los fines esenciales del
Estado."
2.2 El artículo
22.
El artículo 22
preceptúa (se subraya la parte demandada):
"Artículo
22.- CONCURSOS DE FALTAS DISCIPLINARIAS. El que con una o varias acciones u
omisiones infrinja varias disposiciones de la ley disciplinaria o varias veces
la misma disposición, quedará sometido a la que establezca la sanción más grave
o en su defecto, a una de mayor entidad.  (Se subraya la parte
demandada)".
El ciudadano Muñoz
Castrillón (Exp D-1076) considera que la expresión acusada viola el artículo 29
de la Carta,  que establece el principio de tipicidad. Según su criterio, la
norma impugnada no hace "un señalamiento preciso de la sanción a aplicar a
quien incurra en el concurso material de faltas disciplinarias", por lo
cual es necesaria la declaración de inexequibilidad pues de esa manera queda
precisada la sanción imponible en tales casos.
Por el contrario, el
Viceprocurador no juzga que el precepto "vulnere mandato alguno de la
Carta, porque es evidente que la sanción de mayor entidad a la cual alude debe
estar previamente definida en la ley, como en efecto lo prevén los Capítulos
I, II, del Título III del mismo Ordenamiento, pues de lo contrario si se le
estarían desconociendo al implicado las garantías constitucionales contempladas
en el canon 29 del Estatuto Superior". Bajo tal entendido, el Ministerio
Público solicita a la constitucionalidad de la expresión acusada.
2.3. El artículo
25.
El artículo 25
preceptúa (se subraya la parte demandada):
"Artículo
25.- FALTAS GRAVÍSIMAS. Se consideran faltas gravísimas:
(...)
9. La publicación
o utilización indebida de secretos oficiales, así declarados  por la ley o
por quien tenga la facultad  legal para hacerlo.  (Se subraya lo
demandado)."
El Ciudadano Muñoz
Castrillón (Exp D-1076) estima que el fragmento acusado transgrede el artículo
74 de la Constitución porque, en su parecer, "es la ley la que puede
señalar las excepciones para acceder a documentos públicos. Así mismo, sólo
puede ser la Ley la que señale los asuntos sometidos a reserva, entendiéndose
que todo lo demás es público, y como tal puede ser divulgado."
Por su parte, el
Ministerio Público estudia la constitucionalidad de esta disposición, en
armonía con el ordinal 18 del artículo 41, acusado por el ciudadano De Zubiría
Samper (Exp 1067), pues considera que "sólo el análisis integral de las
disposiciones parcialmente transcritas, puede mostrar el verdadero sentido de
las mismas y por ende su valor constitucional."  Según su criterio ambas
normas se ajustan a la Carta pues no "pugna con el Ordenamiento Superior
la prohibición de dar noticias o informes sobre asuntos de la administración
cuando no se está facultado para hacerlo." Según la Vista Fiscal "de
lo que se trata es de que quienes ejerzan la función pública lo hagan ciñéndose
a las instrucciones razonadas impartidas por los superiores jerárquicos, en
orden a garantizar la disciplina que debe imperar en el aparato estatal con
miras al logro de los cometidos sociales señalados en la Constitución. Por eso,
de no existir la prohibición que se acusa, se llegaría al absurdo del caos
administrativo en detrimento de los derechos de los asociados." Concluye
entonces el Viceprocurador:
"Respecto a
esta preceptiva no se advierte que esté afectada de inconstitucionalidad, por
cuanto el sentido de la misma estriba, se repite, en la debida lealtad y
obediencia que deben observar los servidores públicos hacia sus superiores
jerárquicos, quienes pueden determinar razonadamente que en un momento dado sus
subordinados guarden sigilo y prudencia en el manejo de los asuntos sometidos a
su conocimiento. Por ello, la violación a esta medida debe acarrearle al
servidor público la respectiva responsabilidad disciplinaria. Y todavía es más
evidente la infracción, cuando es la propia Ley la que ordena que determinado
asunto tenga el carácter de secreto oficial."
2.4. El artículo
27.
El artículo 27
preceptúa (se subraya la parte demandada):
"Artículo
27.- CRITERIOS PARA DETERMINAR  LA GRAVEDAD O LEVEDAD DE LA FALTA. Se determina
si la falta es grave o leve de conformidad con los siguientes criterios:
(...)
7. f) El confesar
la falta antes de la formulación de cargos. (Se subraya la parte
demandada)"
El ciudadano Muñoz
Castrillón (Exp D-1076) considera que el aparte acusado viola los artículos 2°,
33 y 29 de la Constitución, pues si al implicado se le exige confesar su falta
antes de la formulación de los cargos, prácticamente se le está compeliendo a
que declare en contra de sí mismo. Señala entonces el actor:
"En efecto,
si se exige al funcionario público confesar hechos antes de la formulación de
cargos se le está compeliendo a declarar en su propia contra y se le esta
llevando a pensar en su propia culpabilidad antes de ser, al menos, llamado a
rendir cuentas. Así las cosas, tal como ocurre en el proceso penal, cuyos
principios y garantías son aplicables en el proceso disciplinario del empleado
público que esta ley establece, la confesión debe tenerse como tal cuando se
presenta antes de que se dicte sentencia (fallo) de primera instancia."
Contrariamente al
actor, para la Vista Fiscal la norma no establece una obligación del
disciplinado de confesar su falta antes de la formulación de los cargos. Según
el Viceprocurador:
"La lectura
del artículo 27 de la ley 200 de 1995, enseña que de lo que se trata es de
establecer unos criterios que le sirvan de utilidad al fallador disciplinario
para efectos de la calificación de las faltas, y, por ende, de la dosificación
de las sanciones. Y un criterio que indudablemente favorece al implicado es el
cuestionado, toda vez que quien confiese su falta antes de que se le formulen
cargos admite los hechos y sus consecuencias, entre ellas su responsabilidad y
evidencia su colaboración con la administración, porque ya no será menester
agotar otras diligencias en el proceso disciplinario -que eventualmente pueden
resultar onerosas- para deducirle responsabilidad al implicado. Su confesión en
este evento, contribuye a la racionalización del aparato de justicia disciplinaria
ya que se ahorrarán el tiempo y dinero que bien pueden emplearse en otras
investigaciones, por lo cual el beneficio de la calificación de la falta que
incide en la sanción específica, y en el proceso a seguir, resultan relevantes
y favorables para el investigado y para la investigación con lo cual se
justifica su trato diferente."
2.5. El artículo
29.
El artículo 29
preceptúa (se subrayan las partes demandadas):
"Artículo
29.- SANCIONES PRINCIPALES.  Los servidores públicos estarán sometidos a
las siguientes sanciones principales:
(...)
2. Multa con
destino a la entidad correspondiente, hasta el equivalente de noventa (90)
días de salarios devengado en el momento de la comisión  de la falta. En los
casos que se haya decretado la suspensión provisional la multa será pagada con
el producto de los descuentos que se le hayan hecho al disciplinado.
(...)
5. Suspensión
del contrato de trabajo o de prestación  de servicios personales, hasta por
noventa (90) días.
6. Terminación
del contrato de trabajo o de prestación de servicios personales.
(...)
9. Pérdida de
la investidura para los miembros de las corporaciones públicas, de conformidad
con las normas de la Constitución y la ley que la regule."
- El ciudadano Muñoz Castrillón (Exp D-1076) impugna
parcialmente el numeral  segundo pues considera que el mandato según el cual
las multas se deben destinar a la entidad correspondiente desconoce uno de los
fines esenciales del Estado Social de Derecho, cual es la vigencia de un orden
justo, y viola el artículo 150-12 de la Carta Superior por cuanto solamente la
ley puede establecer contribuciones fiscales o parafiscales. Dice al respecto
el actor:
"La expresión CON DESTINO A LA ENTIDAD CORRESPONDIENTE
atenta contra la vigencia de u orden social justo, ordenado por el artículo 2º
de la Carta política, pues así las entidades podrían ver notoriamente
incrementados sus presupuestos , al dedicarse a “gravar” con multas a sus
servidores.
Adicionalmente se violenta el artículo 150-12 de la
Carta, pues la ley sólo puede establecer en favor de las entidades
contribuciones Fiscales y, excepcionalmente, parafiscales.
Como bien se señala en el Código Laboral Vigente, las
multas deben consignarse en una cuenta especial para dedicarse exclusivamente a
premios o regalos para los trabajadores del establecimiento.
En la administración pública, este principio no puede
ser exceptuado, so pena de invitarse a la vulneración de la justicia que debe
regir las relaciones de la administración con quienes le entregan su fuerza de
trabajo."
El Viceprocurador, por su parte,
considera que el actor sustenta su acusación en una concepción equivocada sobre
las multas. Según su criterio:
"Las multas constituyen sanciones
pecuniarias que generalmente son impuestas por la autoridad facultada
para ello con ocasión de la violación de una prohibición o el incumplimiento de
un deber legal, y previo el adelantamiento de un proceso disciplinario o
administrativo. No son ellas una manifestación de la potestad impositiva del
Estado sino de su poder punitivo, que está obligado a
ejercer en forma con lo dispuesto en el canon 124 de la Ley Fundamental.
Ahora bien, lo que caracteriza a la facultad
impositiva del Estado es la existencia de la correlativa obligación
constitucional que les asiste a todas las personas y ciudadanos residentes en
el país de contribuir al financiamiento de los gastos e inversiones
del Estado dentro de conceptos de justicia y equidad (art. 95-9 de C.P.).
De otra parte, yerra el libelista cuando afirma que
las multas carecen de una finalidad específica porque ignora que en virtud de
los dispuesto en los artículos 6o. y 7o. del Decreto 2170 de 1992 -que suprimió
el Fondo Nacional de Bienestar Social-, las multas por sanciones disciplinarias
que se impongan a los servidores públicos, se cobrarán por cada una de las
entidades a las cuales pertenezca el servidor sancionado, y se destinarán
a financiar programas de bienestar social de los empleados de las
entidades."
- El mismo
demandante Muñoz Castrillón (Exp D-1076)considera que los numerales 5º y 6º
vulneran el principio de la libertad contractual previsto en los artículos 53,
55 y 123 de la Carta. Además, según su criterio, esos numerales ignoran que, de
conformidad con la Ley 80 de 1993, el contrato de prestación de servicios
personales no genera una relación de dependencia con la Administración, porque
además ésta “no es un verdadero patrón , por lo tanto no puede la ley
entregarle atribuciones de tal. ”
El Viceprocurador no
acoge los anteriores argumentos y solicita a la Corte que declare exequibles
estos numerales. Según su criterio, no es admisible que las partes, en una
relación que implica el ejercicio de funciones públicas, puedan libremente
pactar los alcances del régimen disciplinario. Por ello tampoco le parece
admisible el argumento de que no se puede sancionar a quien efectúe un contrato
de prestación de servicios, pues si éste implica el ejercicio de funciones
públicas, es lógico que también se le aplique al contratista la ley
disciplinaria. Concluye al respecto la Vista Fiscal:
"Independientemente de la naturaleza del vínculo
contractual o del nexo laboral predicable o no en punto al contrato de
prestación de servicios, lo que interesa como objeto para el derecho
disciplinario es que a través de éste se puede verificar el ejercicio
efectivo de funciones públicas, sea que éste se realice en forma temporal o
transitoria. Y es con este criterio, que los numerales impugnados establecen
las sanciones de suspensión y terminación de los contratos de trabajo o de
suspensión y terminación de los contratos de trabajo o de prestación de
servicios, en este último caso sin perjuicio de las medidas que el Estado de la
Contratación Estatal contemple para los eventos del incumplimiento de las
cláusulas contractuales."
- El ciudadano De
Zubiría Samper (Exp 1067) cuestiona el numeral noveno pues considera que viola
el artículo 237 ordinal 5º de la Carta, que consagra que la pérdida de
investidura de los congresistas es una facultad propia del Consejo de Estado.
Igualmente  según su criterio, conforme al artículo 291, desarrollado por la
Ley 136 de 1994, la pérdida de investidura de los otros miembros de las
corporaciones públicas es una atribución de los tribunales
contencioso-administrativos, por lo cual es violatorio de la Carta conferir esa
facultad disciplinaria al Procurador.
Por su parte, el
ciudadano Silva Peñaranda, apoderado del Ministerio del Interior considera que
este numeral 9º es constitucional, por cuanto la Carta defirió a la ley la
regulación de la pérdida de investidura de los miembros de las Corporaciones
Públicas.
En el mismo sentido
se pronuncia  el Ministerio Público, para quien la pérdida de la investidura es
una sanción de tipo disciplinario que, conforme a la Carta, es competencia del
Consejo de Estado en relación con los congresistas. Por ende, "nada se
opone a que aparezca en la lista de las sanciones principales de su clase, en
el Estatuto que con carácter generalizante y único regula la materia  máxime
cuando el mismo numeral 9) acusado preceptúa que en su aplicación se respetarán
las normas de la Constitución y la Ley que regulan esa figura, entre las cuales
lógicamente se cuentan las relativas a la competencia."
2.6. El artículo
31.
El artículo 31
preceptúa (se subraya la parte demandada):
Artículo 31.-
PLAZO Y PAGO DE MULTA. Cuando la sanción consista en multa que exceda de diez
(10) días del salario devengado en el momento de la comisión de la falta y el
sancionado continúe vinculado a la misma entidad, el descuento podrá hacerse
proporcionalmente durante los ocho (8) meses inmediatamente siguientes a su
imposición.
Toda multa se
destinará a la entidad a la cual preste o haya prestado sus servicios de
conformidad con el decreto 2170 de 1992.
Si el sancionado
no se encontrare vinculado, podrá consignarla en el Banco Popular en el plazo
de 30 días y a favor de la entidad. De no hacerlo, se recurrirá de
inmediato ante la jurisdicción coactiva correspondiente.
Vencido el plazo
señalado en el inciso anterior el moroso pagará el monto de la multa con
intereses comerciales. (Se subrayan los apartes demandados).
Los cargos del
ciudadano Muñoz Castrillón (Exp D-1076) contra los apartes demandados, así como
las consideraciones del Ministerio Público, son idénticos que aquellos
esgrimidos en contra del numeral 2º del artículo 29.
2.7. El artículo
32.
El artículo 32
preceptúa (se subraya la parte demandada):
"Artículo
32.- LIMITE DE LAS SANCIONES. Las faltas leves dan lugar a la aplicación de las
sanciones de amonestación escrita con anotación en la hoja de vida o multa
hasta 10 días del salario devengado en el momento de cometer la falta, con
la correspondiente indexación.
Las faltas graves
se sancionan con multa entre once (11) y noventa (90) días del salario
devengado al tiempo de cometerlas, suspensión en el cargo hasta por el mismo
término o suspensión del contrato de trabajo o de prestación de servicios
hasta por tres (3) meses, teniendo en cuenta los criterios señalados en el
artículo 27 de esta ley.
Las faltas
gravísimas serán sancionadas con terminación del contrato de trabajo o de
prestación de servicios personales, destitución, desvinculación, remoción o
pérdida de investidura."
- El ciudadano De
Zubiría Samper (Exp 1067) ataca la expresión  "o pérdida de
investidura"          del último inciso, por las mismas razones por las
cuáles impugna el numeral 9º del artículo 29 anteriormente estudiado. Por su parte,
el ciudadano Muñoz Castrillón (Exp D-1076) acusa parcialmente los incisos
segundo y tercero, con base en las mismas consideraciones sobre libertad
contractual efectuadas a propósito del artículo 29. La respuesta del Ministerio
Público a ambos cargos es también idéntica a la desarrollada anteriormente, por
lo cual resulta innecesario repetir los correspondientes argumentos.
- Este mismo ciudadano Muñoz
Castrillón (Exp D-1076) acusa la expresión “con la correspondiente indexación”
del inciso primero del artículo 32, pues considera que desconoce el orden
social justo que propugna la Constitución. Además, según su criterio, esa
expresión desconoce el artículo 29 superior, que exige la definición inequívoca
de las faltas y de sus correspondientes sanciones disciplinarias, por cuanto no
señala la norma "desde que momento se empiezan a contar los términos de la
indexación, pudiendo, entonces, contarse en algunas entidades desde la fecha de
consumación de la falta, y, en otras, desde la fecha de aplicación de la
sanción".
El Viceprocurador, por su parte,
considera que el mecanismo de la indexación armoniza con la Carta pues de esa
manera "se evita la ruptura de la debida proporcionalidad que debe
existir entre la falta cometida por el servidor público y la condigna sanción,
con lo cual se hace más funcional y equitativo el régimen disciplinario."
Tampoco le parece que la norma desconozca el principio de tipicidad pues la
sanción hace referencia a un valor del salario mínimo legal diario devengado en
el momento de la infracción. En todo caso caso, añade la Vista Fiscal, "la
definición de este aspecto de la norma es un asunto que bien puede reglamentar
el Gobierno en ejercicio de sus atribuciones constitucionales, quedando en
claro sí que el momento a partir del cual se debe tomar en cuenta la indexación
es obviamente el de la imposición de la sanción disciplinaria de la
multa."
2.8. El artículo
41.
El artículo 41
preceptúa (se subraya la parte demandada):
Artículo 41.-
PROHIBICIONES (...)
8. Propiciar,
organizar o participar en huelgas, paros o suspensión de actividades o
disminución del ritmo de trabajo, cuando se trate de servicios públicos
esenciales definidos por el legislador.
(...)
28.
Proporcionar noticias  o informes sobre asuntos de la administración cuando no
estén facultados para hacerlo.
(...)
29. Solicitar
u obtener préstamos o garantías, de los organismos crediticios, sin
autorización escrita y previa del jefe del respectivo organismo, o de quien
éste delegue.
- El  ciudadano De Zubiría Samper
(Exp 1067) considera que el numeral 8º del artículo 41 es inconstitucional, por
cuanto vulnera la protección constitucional a los derechos de asociación y
huelga de los servidores públicos, consagrada por los artículos 39 y 53 de la
Carta. Según su criterio, la Constitución no prohíbe la huelga en los servicios
públicos esenciales sino que se limita a no garantizarla, por lo cual concluye:
"Entonces,
debe quedar claro que lo que hizo la constitución de 1991 (al igual  como
sucedía en el ordenamiento jurídico precedente, la carta Fundamental de 1886,
modificada en el acto legislativo Nº 1 de 1936), fue el establecer unas garantías
al derecho de huelga de los trabajadores, mientras que cuando se produzca
una huelga en los llamados servicios públicos esenciales aquella no estará
garantizada, pero bajo ningún supuesto esta última no está prohibida. Y, por
tanto entonces el artículo 41.8 de la ley 200/95 viola lo establecido en el
ordenamiento superior: el artículo 56, de la C. P. de 1991."
Por el contrario, el interviniente
Silva Peñaranda, invocando la sentencia C-473/94 de esta Corporación, considera
que esa prohibición se ajusta a la Carta, criterio que comparte la Vista
Fiscal. Así, según el Viceprocurador,  el derecho de huelga "puede ser
legítimamente ejercido por los servidores públicos, siempre y cuando estén
vinculados a actividades que no constituyan servicios públicos definidos por el
Legislador como esenciales, con la salvedad de que en ningún caso los empleados
públicos pueden hacer huelga ya que la función pública que desempeñan se
constituye en un servicio público esencial."
- El mismo ciudadano
De Zubiría Samper (Exp 1067)considera que el numeral 28 infringe el  mandato
del artículo 20 de la Carta, que consagra el derecho de recibir información
veraz e imparcial. La Vista Fiscal responde a esa impugnación y defiende la
constitucionalidad de la prohibición, con los mismos argumentos invocados en
relación con los cargos contra el artículo 25, por lo cual la Corte considera
innecesario repetir sus consideraciones.
- Finalmente, el ciudadano De
Zubiría acusa el numeral 29 pues considera que vulnera no sólo al derecho a la
intimidad personal de los servidores públicos sino también el derecho de
propiedad porque "dentro de sus derechos está el de solicitar libremente y
sin limitación alguna, los créditos bancarios que necesite, para el pleno
desarrollo de sus derechos personales y familiares”.
El Defensor del
Pueblo coadyuda ese cargo, pues considera que ese numeral no sólo desconoce los
límites que la Carta establece a la facultad reglamentaria de los poderes
constituidos sino que viola varios derechos constitucionales de los servidores
públicos. Según este interviniente, los servidores públicos tienen cargas
especiales, por la función que ejercen, pero ello no significa "que el
servidor público o el particular que desempeña funciones públicas tengan que
sacrificar sus derechos a la igualdad, a la personalidad jurídica, a la
intimidad personal  y a la autonomía, en aras de respetar una prohibición
expresamente regulada." Concluye entonces el Defensor:
"Aparte de
ser inconstitucional la prohibición contenida en el numeral 29 del artículo 41
de la ley 200 de 1995, es además inútil e inconducente.
La libertad de
opciones y toma de decisiones, propias del derecho a la autonomía -art.
16 C.N.-, son sacrificadas por un excesivo celo del legislador de intentar
controlar una conducta que hace más parte del ámbito privado de las personas
que de su vida pública y que para nada incide en el desempeño de la función.
La prohibición
contenida en la norma, traspasa además la barrera donde se inicia el derecho
a la intimidad -art. 15C.N.-, por cuanto sin mucho esfuerzo se deduce que,
la solicitud de un préstamo que hace un servidor público a una entidad
crediticia, es a título personal exclusivamente, circunstancia ésta que lo
autoriza para tener este hecho  por fuera del conocimiento público.
De otra parte, la
personalidad jurídica, entendida como la capacidad para ser sujeto de
derechos y contraer obligaciones, ha dejado de ser una institución meramente de
creación legal para ser de reconocimiento constitucional -art. 14 C.N.-. Como
tal es un derecho inherente y un atributo de la persona humana que también se
ve desnaturalizado específicamente con la norma demandada, ya que al
condicionar su ejercicio “a la autorización escrita y previa del respectivo
organismo”, menoscaba la capacidad de obrar de las personas, específicamente de
los servidores públicos.
También
consideramos que la norma transgrede el  derecho a la igualdad -art 13
C.N.- de los servidores públicos, con respecto a los particulares que pudieran
encontrarse en la misma situación fáctica, más cuando la incursión en este tipo
de prohibiciones por parte de aquellos, puede conducir a que se configure una
falta disciplinaria y a la imposición de una sanción.
En este caso,
personas con vínculos laborales diferentes, por ejemplo, un empleado del sector
privado y otro del sector oficial, que acudan a una entidad crediticia a
solicitar un préstamo sin la autorización de sus respectivos superiores, el
segundo podrá ser objeto de una sanción disciplinaria mientras el primero no.
Como se indicó
además de ser inconstitucional la norma demandada es inútil e inconducente.
Inútil porque una medida de este tipo no contribuye a la eficacia, a la
moralización o a la competitividad de los servidores públicos. Inconducente
porque muy al contrario podría dar lugar a efectos contraproducentes al
colocarse cortapisas no razonables al ejercicio de una actividad lícita."
Por su parte, la Vista Fiscal
defiende la legitimidad constitucional de esa prohibición pues considera que
ella deriva de la "necesidad que le asiste al Estado y a la Administración
Pública en todos sus niveles, de estar al tanto de las situaciones
patrimoniales de quienes ejercen la función pública" debido a "la
desafortunada mutación en no pocos casos, de los valores éticos de quienes
tienen la responsabilidad del ejercicio de tal función en donde, las
posibilidades de obtención de dineros fáciles repercutía en detrimento de los
recursos públicos."
2.9. El artículo
43.
El artículo 43
preceptúa (se subraya la parte demandada):
"Artículo
43.- OTRAS INHABILIDADES.- Constituyen además inhabilidades para desempeñar
cargos públicos, las siguientes:
1. Haber sido
condenado por delito sancionado con pena privativa de la libertad, excepto
cuando se trate de delitos políticos o culposos salvo que estos últimos
hayan afectado la administración pública."
(...)
El ciudadano De
Zubiría Samper (Exp 1067)  considera que el supuesto de hecho de la norma
acusada “... es excesivamente general, prácticamente gaseoso...” ya que no hay
delito culposo que no afecte a la administración pública, lo cual vulnera el
principio constitucional de la legalidad de los delitos y de las penas
consignado en el artículo 29
El Viceprocurador
comienza el análisis de la norma señalando que ésta consagra "dos
inhabilidades y una excepción. Las inhabilidades son el haber sido condenado el
servidor público a pena privativa de la libertad, y haber sido condenado a esa
misma pena por delitos políticos o culposos que hayan afectado a la
administración pública. La excepción se predica de estos últimos delitos, los
culposos, siempre y cuando afecten a la administración pública." Precisado
así el sentido de la disposición, la Vista Fiscal considera que es exequible
por cuanto es un desarrollo del artículo 122 de la Carta, según el cual
"el servidor público que sea condenado por delitos contra el patrimonio
del Estado -sean estos dolosos o culposos-, quedará inhabilitado para el desempeño
de funciones públicas. Esta inhabilidad de rango constitucional carece de
término de duración, es decir que es indefinida, en razón a la entidad del
atentado." Concluye entonces la Vista fiscal que "cuando el numeral
impugnado alude al hecho de haber sido condenado por delitos culposos que
atentan contra la administración pública, como causal de inhabilidad para
desempeñar un destino público, debe entenderse que se trata de aquellos que
implican un perjuicio para su patrimonio económico, porque es en este sentido
como adquiere su valor constitucional y así se le solicitará a la Corte que lo
declare."
2.10. El artículo
52.
El artículo 52 preceptúa:
"Artículo
52.- CIUDADANO RENUENTE.- Salvo las excepciones constitucionales o legales a su
favor cuando el testigo sea un particular y se muestre renuente a comparecer
podrá imponérsele multa de cinco (5) a ciento ochenta (180) salarios mínimos
diarios, previa explicación sobre su no concurrencia, que deberá presentar
dentro de los dos (2) días siguientes a la fecha señalada para la declaración
mediante resolución contra la cual sólo cabe recurso de reposición, quedando
con la obligación de rendir declaración.
Si la
investigación cursa en la Procuraduría  podrá disponerse, además, la conducción
del renuente por la fuerza pública, para efectos de la recepción inmediata de
la declaración sin que esta conducción implique privación de la libertad."
El ciudadano De
Zubiría Samper (Exp 1067) reconoce que todas las personas tienen el deber de
colaborar con las autoridades de justicia, pero sostiene que la multa y la
conducción del testigo renuente violan el artículo 28 de la Constitución, según
el cual toda privación de la libertad requiere de la existencia de un
mandamiento escrito de la autoridad judicial competente, con las formalidades
legales.
Por el contrario,
para la Vista Fiscal la disposición se ajusta a la Carta porque es un
desarrollo "del deber constitucional de todos los ciudadanos de colaborar
con el buen funcionamiento del Estado" y una expresión del principio de
solidaridad. Obviamente, señala el Viceprocurador, las multas deben respetar el
debido proceso y no pueden imponerse sobre aquellos que no tienen el deber de
testificar. Finalmente, según el Ministerio Público, "la atribución
exclusiva de la Procuraduría para ordenar la conducción del testigo renuente,
se justifica en razón del poder disciplinario preferente que constitucionalmente
se le reconoce (art. 277 de C.P.), el cual, sin instrumentos para su cabal
cumplimiento haría nugatoria la labor de control a ella asignada."
2.11. El artículo
61.
El artículo 61
preceptúa (se subraya la parte demandada):
"Artículo
61.- COMPETENCIA FUNCIONAL. Corresponde al jefe inmediato del investigado,
cuando la falta sea leve, fallar el proceso en única instancia."
El ciudadano Muñoz
Castrillón (Exp D-1076) considera que la expresión “en única instancia” vulnera
el debido proceso (CP art. 29), pues es derecho de toda persona impugnar la
sentencia condenatoria, principio que es aplicable al proceso disciplinario ya
que el fallo que allí se dicta es similar en sus efectos a una sentencia penal.
Para el
Viceprocurador, la consagración de procesos disciplinarios de única instancia,
por faltas leves, no vulnera la Carta "por cuanto representa una forma
efectiva de racionalizar el poder disciplinario del Estado, permitiendo que
comportamientos de menor entidad puedan ser conocidos por el inmediato superior
del servidor público."  Además, señala la Vista Fiscal, "el principio
de la doble instancia no es absoluto, dado que su aplicación práctica queda
supeditada a los eventos previstos en el artículo 31 de la Carta Política,
según el cual la ley establecerá los asuntos de doble y única instancia."
Claro, precisa el Ministerio Público, que debe entenderse que la imposición de
la falta debe estar precedida de un proceso en donde el disciplinado tenga la
oportunidad de defenderse .
2.12. El artículo
66.
El artículo 66
preceptúa (se subraya la parte demandada):
"Artículo
66.- COMPETENCIAS ESPECIALES.-
(...)
2. Corresponde al
Procurador General de la Nación investigar, por el procedimiento ordinario
previsto en este Código y en única instancia a los Congresistas, sea que la
falta se haya cometido con anterioridad a la adquisición  de esta calidad o
en ejercicio de la misma y aunque el disciplinado haya dejado de ser
congresista.
Cuando la
sanción a imponer,  por la naturaleza de la falta, sea la de pérdida de
investidura, de competencia del Consejo de Estado, la investigación podrá
adelantarse por el Procurador General de la Nación.
(...)"
El ciudadano De
Zubiría Samper (Exp 1067) acusa las expresiones señaladas pues considera que
ellas vulneran la naturaleza restrictiva de los fueros constitucionales. Según
su criterio, la calidad de congresista se tiene desde el momento del
reconocimiento de la elección y se prolonga hasta el vencimiento del período o
la aceptación de la renuncia, por lo cual la expresión acusada desconoce el
alcance del fuero de estos servidores. Además, considera el actor que la norma
desconoce el fuero de juzgamiento de los congresistas, que corresponde a la
Corte Suprema de Justicia, así como "la facultad del procurador general de
conocer de las faltas disciplinarias de los miembros del legislativo nacional
(art. 277)".
La Vista Fiscal no
comparte la opinión del demandante, según la cual el fuero de los congresistas
se limita "a los casos de infracciones cometidas en ejercicio de esa
investidura, por cuanto en tales eventos la Carta Política ha dispuesto que a
éstos, al igual que al Presidente de la República, el fuero los cobija en
infracciones cometidas con anterioridad al ejercicio de sus funciones, y
obviamente se prolonga después del cese de la función pública cuando la falta
se ha cometido en ejercicio de éste". Igualmente considera el Ministerio
Público que es constitucionalmente legítimo que la ley confiera al Procurador la
facultad de adelantar la investigación en los casos de pérdida de investidura.
Según su criterio:
"Si bien
aquel proceso es de naturaleza jurisdiccional disciplinario autónomo de
competencia exclusiva de la Sala Contencioso-Administrativa del Consejo de
Estado, lo cual se persigue deducir una responsabilidad política a
dichos servidores por las causales contempladas taxativamente en la
Constitución (art. 183), y que por tal razón no es supeditable a ningún tipo
de pronunciamiento, ello no implica que la investigación no pueda ser
adelantada por el Procurador, quien al detentar un poder prevalente de carácter
disciplinario está habilitado constitucionalmente para ejercer “vigilancia
superior sobre la conducta oficial de quienes desempeñen funciones públicas, inclusive
las de elección popular” y en tal virtud para indagar disciplinariamente por la
conducta de los Congresistas, aún cuando se limita el poder sancionador en
relación con los mismos, cuando deba imponerse a éstos la pérdida de su
investidura."
2.13. El artículo
73.
El artículo 73
preceptúa (se subraya la parte demandada):
Artículo 73.-
DERECHOS DEL DISCIPLINADO . (...) Son derechos del disciplinado:
(...)
e) Designar
apoderado, si lo considera necesario.
f) Que se le
expidan copias de la actuación, salvo las que por mandato constitucional o
legal tengan carácter reservado, siempre y cuando dicha reserva no surja de la
misma investigación que contra él se siga. (se subrayan los apartes
demandados).
- El ciudadano Muñoz
Castrillón (Exp D-1076) estima que el literal e) es inconstitucional por cuanto
sólo admite la posibilidad de que el procesado designe un apoderado, es decir,
un abogado, con lo cual excluye la opción del asesoramiento por parte de la
respectiva organización sindical, lo cual viola los artículos 29, 38 y 39 de la
Carta. Por el contrario, según el Viceprocurador, el literal es exequible
porque la asistencia de un apoderado escogido por el disciplinado es una
expresión del derecho "a la defensa técnica que no podía ser ignorado por el
régimen disciplinario, como que no excluye el asesoramiento sindical letrado, o
el iletrado con tal que sea extraprocesal."
- El mismo ciudadano
Muñoz Castrillón (Exp D-1076) considera que el literal f) viola el artículo 29
de la Constitución, pues al limitar la expedición de copias a aquellas que no
estén sometidas a reserva, desconoce la publicidad que debe imperar en esa
clase de juicios. Para la Vista Fiscal, en cambio, la norma es exequible, pues
lejos de restringir el derecho de defensa, lo fortalece,  por cuanto si no
existiera esta disposición, se podría argumentar que el procesado no podría
conocer ciertas probanzas que sirven de fundamento a la investigación pero que
tienen carácter reservado. Concluye entonces al respecto el Viceprocurador:
"De esta
manera, el legislador dirime esa tensión valorativa que se presenta entre la
reserva legal documental y derecho de defensa, prefiriendo este último. Claro
está, que la reserva se levanta para el implicado respecto de aquéllos
documentos en los cuales se apoya la investigación, quedando a salvo su deber
de mantener el debido sigilo en relación con terceros, cuando se trate de
documentos reservados por mandato constitucional o legal.
Ahora bien, lo
que es incuestionable al tenor del artículo 74 Superior es que el derecho de
acceso a los documentos públicos no es un derecho absoluto, toda vez que
dicho precepto defiere a la Ley la regulación de los eventos en los cuales no
se puede acceder a los documentos públicos."
2.14. El artículo
79.
El artículo 79
preceptúa (se subraya la parte demandada):
Artículo 79.-
PRINCIPIO DE PUBLICIDAD.- En virtud del principio de publicidad:
(...)
4. La
Procuraduría General de la Nación, semestralmente publicará los nombres de los
servidores públicos que hayan sido desvinculados o destuituidos como
consecuencia de una sanción disciplinaria o sancionados con pérdida de
investidura, una vez que esté en firme sin perjuicio del correspondiente
archivo y antecedentes disciplinarios. Copia de esta publicación se enviará a
todos los organismos públicos"
El ciudadano De
Zubiría Samper (Exp 1067) invoca los argumentos precedentes sobre la
exclusividad de la función del Consejo de Estado en relación con la pérdida de
investidura.  Por su parte, la Vista Fiscal reitera que, según su criterio, la
pérdida de la investidura es a la vez una sanción jurisdiccional y
disciplinaria, por lo cual "nada se opone a que sea incluída en el
catálogo de las sanciones que trae la Ley 200 de 1995 y menos a que sea dado a
la publicidad el nombre de los servidores públicos a quienes se les ha impuesto
mediante decisión judicial firme."
2.15. El artículo
82.
El artículo 82
preceptúa (se subraya la parte demandada):
Artículo 82.-
ADUCCIÓN DE DOCUMENTOS. Los documentos que se aporten a las investigaciones
disciplinarias lo serán en original o copia autenticada, de conformidad
con las disposiciones legales que regulen la materia. (Se subraya el aparte
demandado).
El ciudadano Muñoz
Castrillón (Exp D-1076) considera que la expresión desconoce el derecho de
defensa del disciplinado pues no se permite la presentación de fotocopias
simples, mientras que eso es posible en el procedimiento civil.  El
Viceprocurador considera que el argumento del actor no es constitucional sino
legislativo ya que s funda en la idea de que "la tendencia consagrada en
la reforma procesal civil de 1991 debe primar sobre la previsión del código
Disciplinario". Esta tesis no es admisible para el Viceprocurador pues
"el legislador goza de libertad formadora para regular el aspecto
probatorio del proceso sin menoscabo de principios como el de la inocencia y el
de la buena fe de quienes actúan ante las autoridades públicas, los que no se
desconocen cuando se establece en el Código la exigencia de autenticar los
documentos que no reposan en la Entidad y se aportan al proceso
disciplinario."
De otro lado, la
Vista Fiscal precisa que la norma acusada está vigente, por lo cual procede un
pronunciamiento de fondo de la Corporación, pues ella no fue derogada por el
Decreto-Ley 2150 de 1995. En efecto, el artículo 150 de ese cuerpo normativo
señala explíctiament que “nada de lo dispuesto en el presente Decreto afectará
las disposiciones vigentes cuando las regulaciones, trámites o procedimientos
se encuentren consagrados en códigos, leyes orgánicas o estatutarias”, por lo
cual se concluye que el artículo 82 del Código Disciplinario Único no ha sido
derogado.
2.16. El artículo
110.
El artículo 110
preceptúa:
Artículo 110.-
FALLOS CONSULTABLES. Son consultables los fallos absolutorios de primera
instancia y los que impongan como sanción  amonestación escrita.
En relación con
la consulta dentro de la ejecutoria del fallo absolutorio el disciplinado podrá
solicitar mediante petición debidamente fundamentada, su confirmación.
El ciudadano Muñoz
Castrillón (Exp D-1076) considera que este artículo implica una presunción de
culpabilidad en contra del funcionario absuelto, que no sólo contraviene el
principio universal de la presunción de inocencia, sino que además desconoce
los principios constitucionales de la reformatio in pejus y de la buena
fe. Según su criterio;
"Lo
dispuesto en este artículo (110) violenta la prohibición de la reforma en peor
establecida en el artículo 31 de la Constitución. Los posibles yerros o
actuaciones dolosas de funcionarios investigadores, no pueden corregirse
violentando mandatos constitucionales. La ley disciplinaria señala los
mecanismos para sancionar al investigador que actúe dolosamente, así se
garantiza una actuación disciplinaria transparente."
El Ministerio
Público discrepa del parecer del actor pues considera que, conforme a la
jurisprudencia de la Corte, "el grado de consulta es perfectamente
admisible en las actuaciones administrativas, en tanto que se la establece en
defensa del interés público, del ordenamiento jurídico y de los derechos y
garantías fundamentales."
2.17. Los
artículos 115 y 116.
Los artículos 115 y
116 preceptúan:
"Artículo
115.- SUSPENSIÓN PROVISIONAL.- Cuando la investigación verse sobre faltas
gravísimas o graves, el nominador, por su iniciativa o a solicitud de quien
adelanta la investigación, o el funcionario competente para ejecutar la sanción
a solicitud del Procurador General de la Nación, o de quien delegue, podrán
ordenar la suspensión provisional del investigado por el término de tres (3)
meses, prorrogables hasta por otros tres (3) meses, siempre y cuando existan
serios elementos de juicio que permitan establecer que la permanencia en el
cargo, función o servicio facilita la interferencia del presunto autor de la
falta en el trámite normal de la investigación o ante la posibilidad de la
continuidad o reiteración de la falta.
El auto que
ordene o solicite la suspensión provisional  será motivado, tendrá vigencia
inmediata y contra él no procede recurso alguno.
Artículo 116.-
REINTEGRO DEL SUSPENDIDO.- El disciplinado suspendido provisionalmente será
reintegrado a su cargo o función y tendrá derecho al reconocimiento y pago de
la remuneración dejada de percibir, durante el período de suspensión en los
siguientes casos:
a) Cuando la
investigación termine porque el hecho investigado no existió, la ley no lo
considera como falta disciplinaria, o se justifica, o el acusado no lo cometió,
o la acción no puede proseguirse o haberse declarado la nulidad de lo actuado
incluido el auto que decretó la suspensión provisional;
b) Por la
expiración del término de suspensión sin que hubiere terminado la
investigación, salvo que esta circunstancia haya sido determinada por el
comportamiento dilatorio del investigado o su apoderado;
c) Cuando la
sanción impuesta fuere de amonestación, multa o suspensión.
PARÁGRAFO.-
Cuando la sanción impuesta fuere la multa se ordenará descontar de la cuantía
la remuneración que deba pagarse correspondiente al término de suspensión, el
valor de la multa hasta su concurrencia.
Cuando el
disciplinado fuere sancionado con suspensión de funciones o del contrato, en el
fallo se ordenarán las compensaciones que correspondan, según lo dejado de
percibir durante el lapso de la suspensión provisional.”.
Según el ciudadano
De Zubiría Samper (Exp 1067),  la facultad contemplada en estas normas es
inconstitucional porque la Carta no habilitó la Procuraduría para suspender a
los funcionarios públicos, como sí  lo hizo respecto del Contralor de la República.
En sus palabras:
"De todo lo
anterior cabe concluirse que el único autorizado en Colombia, que puede suspender
funcionarios es el Contralor General de la República y los otros a quienes
delegue la misma potestad, como en forma diáfana lo señala la precitada norma
constitucional “la suspensión inmediata de funcionarios mientras culminan las
investigaciones o los respectivos procesos penales o disciplinarios” y, por
ende, es abiertamente contrario al ordenamiento superior la atribución por vía
de analogía otorgada por la ley 200/95 al Procurador General de la
Nación."
Por el contrario,
para la Vista Fiscal la suspensión provisional prevista encuentra fundamento
constitucional en los artículos 6o. 121, 122, 123, y 124 de la Carta "toda
vez que constituye un mecanismo del cual se vale el Legislador para cumplir con
el mandato contenido en los aludidos preceptos, que le ordenan determinar la
responsabilidad de los servidores públicos". Concluye entonces el
Viceprocurador:
"Dicha
medida, según lo ha dejado establecido esa H. Corporación en las sentencias
C-108 y C-406  de 1995, es un elemento normativo de carácter preventivo con el
cual se garantiza la buena marcha y la continuidad en el ejercicio de la
función pública, que en ningún momento implica la pérdida del empleo ni atenta
contra la honra ni el debido proceso del disciplinado, porque en el curso de
éste  se tiene la oportunidad de desvirtuar la acusación que se le imputa.
Pero no es una
medida absolutamente discrecional, como que sólo procede respecto de faltas
gravísimas - taxativamente descritas- o graves; que competen al nominador, al
Procurador  General de la Nación o a quien delegue; temporalmente hasta seis
meses, si por cierto se dan los elementos de juicio que permitan inferir lesión
en el derecho de defensa, interferencia en la función disciplinaria, la
continuidad o reiteración de la falta."
2.18. El artículo
177
El artículo 177
preceptúa (se subraya la parte demandada):
"Artículo
177.- VIGENCIA. Esta ley regirá cuarenta y cinco (45) días después de su
sanción, será aplicada por la Procuraduría General de la nación, por los
Personeros, por las Administraciones Central y Descentralizada territorialmente
y por servicios y por todos los servidores públicos que tengan competencia
disciplinaria; se aplicará a todos los servidores públicos sin excepción
alguna y derogan las disposiciones generales o especiales que
regulen materias disciplinarias a nivel nacional, Departamental, Distrital,
Municipales, o que le sean contrarias, salvo los regímenes especiales de la
fuerza pública, de acuerdo con lo establecido en el artículo 175 de este
código."
El ciudadano Muñoz
Castrillón (Exp D-1076)  considera que las expresiones impugnadas violan los
artículos 152 y 153 de la Constitución, los cuales regulan lo atinente a las
leyes estatutarias, por cuanto en su criterio, una ley ordinaria como es la Ley
200 de 1995 no puede derogar el proceso disciplinario previsto para los
maestros en la Ley 155 de 1994, que es ordenamiento que ostenta la aludida
jerárquica legal.
Según la Vista
fiscal, el actor se equivoca cuando afirma que la Ley 115 de 1994 o Ley General
de la Educación es estatutaria pues se trata de una ley ordinaria, "de tal
forma que las regulaciones sobre régimen disciplinario de los maestros bien
podían ser derogadas por el Código Único Disciplinario." La norma es pues
exequible pues el Congreso, respecto de las leyes ordinarias, tiene la potestad
"para  derogarlas expresamente así como para excepcionar sus mandatos
temporal o totalmente y de igual manera para acabar con la vigencia de
mandamientos especiales."
III. FUNDAMENTO JURÍDICO
Competencia.
1- Conforme al
artículo 241 ordinal 4º de la Constitución, la Corte es competente para conocer
de la constitucionalidad de los artículos acusados de la Ley 200 de 1995, ya
que se trata de la demanda de unos ciudadanos contra diversas normas que hacen
parte de una ley.
Los asuntos
bajo revisión.
2- Los demandantes
atacan, por muy diversos motivos, numerosas normas de la Ley 200 de 1995 o
Código Disciplinario Único, que para mayor facilidad de exposición
denominaremos en esta sentencia CDU. A pesar de esta variedad de razones y de
disposiciones impugnadas, la Corte considera que la mayoría de las acusaciones
contra el articulado del CDU pueden ser agrupadas en algunos temas básicos.
Así, algunos cargos son relativos al ámbito de aplicación y vigencia de esta
ley disciplinaria, otros cuestionan la regulación de algunas faltas como las
multas y la pérdida de investidura, mientras que otras acusaciones son
relativas al procedimiento sancionatorio y a las prohibiciones previstas por el
CDU, pues consideran que se están afectando los derechos constitucionales ya
sea del disciplinado, ya sea de los usuarios de la administración pública. Por tal
razón, la Corte comenzará por recordar brevemente ciertos criterios básicos
sobre el sentido y alcance del poder disciplinario, lo cual le permitirá
estudiar los cargos relativos a la vigencia y destinatarios del CDU, y servirá
de fundamento conceptual para el estudio específico de las otras acusaciones.
El derecho
disciplinario y el sentido y la vigencia del CDU
3- En múltiples
decisiones, esta Corporación ha estudiado la naturaleza y finalidad del derecho
disciplinario[1]
y ha concluido que éste es consustancial a la organización política y
absolutamente necesario en un Estado de derecho (CP art. 1º), por cuanto de esa
manera se busca garantizar la buena marcha y buen nombre de la administración
pública, así como asegurar a los gobernados que la función pública sea ejercida
en beneficio de la comunidad y para la protección de los derechos y libertades
de los asociados (CP arts 2º y 209). Por ello el derecho disciplinario
"está integrado por todas aquellas normas mediante las cuales se exige a
los servidores públicos un determinado comportamiento en el ejercicio de sus
funciones"[2],
ya que los servidores públicos no sólo responden por la infracción a la
Constitución y a las leyes sino también  por la omisión o extralimitación en el
ejercicio de sus funciones (CP art. 6º)
4- Estas
consideraciones permiten comprender el sentido y la importancia del CDU, como
cuerpo orgánico que señala  los deberes, prohibiciones, régimen de
inhabilidades e incompatibilidades, derechos y funciones de los servidores
públicos, así como las faltas, el procedimiento y las sanciones respectivas de
estos servidores. En efecto, antes de la expedición de tal estatuto, existía
una multiplicidad de regímenes disciplinarios, que dificultaban la aplicación
del derecho disciplinario y podían vulnerar el principio de igualdad. Así, en
la exposición de motivos del respectivo proyecto de Ley, el Procurador General
de la Nación señaló la trascendencia de la unificación del régimen
disciplinario, en los siguientes términos:
“Además, la
proliferación y variado conjunto de normas que regulan la conducta de los
servidores públicos y los procedimientos respectivos, permiten afirmar, sin
temor a equivocaciones que existe un procedimiento general y numerosos
especiales para distintos sectores de la administración como, entre otros
muchos para los miembros de la Fuerzas Militares, la Policía Nacional, los
Maestros, los Notarios, el personal de custodia y vigilancia de las cárceles,
los servidores públicos del Ministerio de Relaciones Exteriores, los servidores
de Santafé de Bogotá , D.C., los trabajadores de  la Seguridad Social, los
empleados del Ministerio de hacienda, la Rama Judicial, los empleados
administrativos del Congreso, etc.
Esta
multiplicidad de regímenes disciplinarios conduce al ejercicio ineficiente e
inequitativo del juzgamiento de la conducta de los servidores públicos,
anarquiza la función del mandato constitucional a cargo de todas las entidades
oficiales, por todas estas razones, es incuestionable que el Estado Colombiano
debe tener un Código o Estatuto Unificado  para la realización del control
disciplinario tanto interno como externo a fin de que la función constitucional
se cumpla de manera eficaz y como además, se convierta en herramienta eficiente
en la lucha contra la corrupción administrativa”[3].
Esta finalidad
unificadora del CDU explica que el artículo 177 del mismo establezca que sus
normas se aplican a  "todos los servidores públicos sin excepción alguna y
derogan las disposiciones generales o especiales que regulen materias
disciplinarias a nivel nacional, Departamental, Distrital, Municipales, o que
le sean contrarias, salvo los regímenes especiales de la fuerza pública, de
acuerdo con lo establecido en el artículo 175 de este código." En efecto,
si el Legislador pretendía por medio del CDU unificar el derecho disciplinario,
es perfectamente razonable que sus artículos se apliquen a todos los servidores
públicos y deroguen los regímenes especiales, como es obvio, con las
excepciones establecidas por la propia Constitución. Tal es el caso de aquellos
altos dignatarios que tienen fuero disciplinario autónomo, pues sólo pueden ser
investigados por la Cámara de Representantes (CP art. 178) o de los miembros de
la Fuerza Pública, pues en este caso la propia Carta establece que ellos están
sujetos a un régimen disciplinario especial (CP arts 217 y 218), debido a las
particularidades de la función que ejercen.  En relación con los funcionarios
de la rama judicial que carecen de fuero, esta Corporación ya ha establecido
que no vulnera la Carta el ejercicio del poder disciplinario preferente de la
Procuraduría, siempre y cuando "dicha competencia no haya sido asumida a
prevención por parte del Consejo Superior de la Judicatura"[4].
Por tal razón, la
Corte considera que no son admisibles los cargos contra las expresiones
acusadas de este artículo 177, las cuales serán declaradas exequibles, por
cuanto no sólo su contenido es congruente con la finalidad misma del CDU sino
que, además, no es cierto que se puedan consagra normas disciplinarias en leyes
estatutarias, ya que ésta es una competencia del Legislador ordinario (CP art.
150 ord 23). Por tal razón, esta Corporación declaró inexequibles todas aquellas
normas del proyecto de ley estatutaria de administración de justicia que eran
disciplinarias, pues consideró que éstas no eran del resorte de una ley
estatutaria[5].
Los
destinatarios de la ley disciplinaria.
5- Uno de los
actores radica el reproche constitucional al artículo 20 del CDU en la
violación a la libertad contractual y al derecho a la negociación sindical que
posee el trabajador oficial frente al Estado para definir sus condiciones
laborales, entre ellas, el régimen disciplinario. En últimas, el demandante
desestima la subordinación laboral como elemento determinante de la calidad de
sujeto disciplinable para darle un mayor efecto a la forma de vinculación del
servidor público.
Así mismo, el
demandante también cuestiona los numerales 5º y 6º del artículo 29 del CDU y el
texto legal “o suspensión del contrato de trabajo o de prestación de servicios
hasta por tres meses”, contenido en el artículo 32 CDU, primero, con base en
los argumentos para considerar inexequible la parte demandada del artículo 20,
y segundo, porque el actor entiende que el contrato de prestación de servicios
personales no genera una relación de dependencia con la Administración, por
tanto, no puede aplicarse a tales contratistas  el CDU.
Siendo así las
cosas, esta Corporación debe precisar quienes son los destinatarios de la ley
disciplinaria.
6- La Corte recuerda
que la potestad sancionadora que tiene la administración se manifiesta en dos
dimensiones bien diferenciadas, "la disciplinaria (frente a los
funcionarios que violan los deberes y prohibiciones) y la correccional (por las
infracciones de los particulares a las obligaciones o restricciones en materia
de higiene, tránsito, financiera, fiscal, etc.)"[6]. Esto significa que la
potestad disciplinaria se manifiesta sobre los servidores públicos, esto es,
sobre aquellas personas naturales que prestan una función pública bajo la
subordinación del Estado, incluida una relación derivada de un contrato de
trabajo. En efecto, en aquellos casos en los cuales existe una relación laboral
de subordinación entre el Estado y una persona, se crea una relación de
sujeción o supremacía especial debido a la situación particular en la cual se
presenta el enlace entre la Administración y la aludida persona. Por ello esta
Corporación ya había señalado que el "régimen disciplinario cobija a la
totalidad de los servidores públicos, que lo son, de acuerdo al artículo 123 de
la Constitución. los miembros de las corporaciones públicas, los empleados y
trabajadores del Estado y de sus entidades descentralizadas
territorialmente y por servicios (subrayas no originales)"[7].
Este ámbito de
aplicación de la ley disciplinaria se explica porque la posición del servidor
público en el aparato estatal, como ente físico que actualiza la tarea del
Estado, comporta una serie de obvias obligaciones especiales de aquel con éste,
llamadas a mantener el orden interno de la organización y el logro de los
objetivos estatales. Así las cosas, un elemento esencial que define al
destinatario de la potestad disciplinaria es la existencia de una subordinación
del servidor público para con el Estado.
7- En ese orden de
ideas, los trabajadores del Estado vinculados mediante un contrato laboral de
trabajo están bajo la subordinación del Estado. Es así como no tiene relevancia
para la determinación de la calidad de sujeto disciplinable, la forma de
vinculación del servidor público a la organización estatal. Dado lo anterior,
los trabajadores oficiales son destinatarios de un régimen disciplinario
impuesto por el Estado de forma unilateral, por lo cual la Corte considera que
es admisible constitucionalmente el texto legal acusado "empleados y
trabajadores" del artículo 20 del CDU. Esta aplicación de la ley
disciplinaria a los trabajadores oficiales no es en manera alguna caprichosa
sino que deriva de las funciones de interés general que cumplen estas personas
(CP art. 209), por lo cual, como bien lo señala la Vista Fiscal, es razonable
que el régimen disciplinario no sea materia de acuerdo entre las partes, porque
en este campo están en juego valores sociales y estatales que desbordan los
intereses de los partícipes en la relación laboral de derecho público
8- La situación es
diferente en el caso de la persona que realiza una determinada actividad para
el Estado a través de un contrato de prestación de servicios personales o de
servicio simplemente, pues allí no se presenta la subordinación de una parte
frente a la otra, que es un elemento determinante de la calidad de
disciplinable como se señaló anteriormente. En efecto, entre el contratista y
la administración no hay subordinación jerárquica, sino que éste presta un
servicio, de manera autónoma, por lo cual sus obligaciones son aquellas que
derivan del contrato y de la ley contractual. Entonces, no son destinatarios
del régimen disciplinario las personas que están relacionadas con el Estado por
medio de un contrato de prestación de servicios personales, por cuanto de trata
de particulares contratistas y no de servidores públicos, por lo cual son
contrarias a la Carta las referencias a los contratos de prestación de
servicios contenidas en las expresiones acusadas de los artículos 29  y 32 del
CDU. Lo anterior no significa que frente a estos contratistas la Administración
esté desprovista de instrumentos jurídicos para garantizar el cumplimiento de
los objetivos estatales, pues para ello cuenta con las posibilidades que le
brinda la ley de contratación administrativa, pero lo que no se ajusta a la
Carta es que a estos contratistas se les aplique la ley disciplinaria, que la
Constitución ha reservado a los servidores públicos, por cuanto el fundamento
de las obligaciones es distinto.
9- En relación con
el inciso final del artículo 32, según el cual las faltas gravísimas, esto es,
las descritas por el artículo 25 de ese mismo estatuto, se sancionan con
terminación del contrato, es necesario hacer la siguiente precisión: el
artículo 110 de la Carta señala que será causal de remoción del cargo o de
pérdida de la investidura que quien desempeñe funciones públicas haga
contribución alguna a los partidos, movimientos o candidatos, o induzca a otros
a que lo hagan, salvo las excepciones legales. Ahora bien, los numerales 7º y
8º del artículo 25 del CDU desarrollan en parte esta prohibición constitucional
pero no cubren todas las hipótesis, por lo cual la Corte entiende que esta
prohibición constitucional sigue operando de manera autónoma como causa de
terminación de los contratos, pues mal podría el Legislador modificar el
alcance de una prohibición constitucional. Por ello la expresión acusada
"terminación del contrato de trabajo" de este artículo 32 será
declarada exequible pero con esa precisión.
Tipicidad de
las faltas y sanciones disciplinarias.
10- El derecho
disciplinario es entonces una modalidad de derecho sancionatorio, por lo cual
esta Corte ya ha señalado[8],
recogiendo la rica tradición jurisprudencial de la Corte Suprema de Justicia en
este campo[9],
que los principios del derecho penal se aplican, mutatis mutandi, al
derecho administrativo disciplinario, pues la particular consagración de
garantías sustanciales y procesales a favor de la persona investigada se
realiza, de un lado, en aras del respeto de los derechos fundamentales del
individuo en comento, y del otro, para controlar la potestad sancionadora del
Estado.
11- Uno de los
principios esenciales en este campo es el de la tipicidad, según el cual no
sólo las faltas disciplinarias deben estar descritas en norma previa sino que,
además, la sanción debe estar predeterminada.  Debe haber pues certidumbre
normativa previa sobre la sanción a ser impuesta pues, como esta Corporación ya
lo había señalado, las normas que consagran las faltas deben estatuir
"también con carácter previo, los correctivos y sanciones aplicables a
quienes incurran en aquéllas"[10].
Ahora bien, uno de los actores acusa la locución "o en su defecto, a una
mayor entidad" del artículo 22 del CDU, precisamente por violar el
principio de tipicidad, pues no se indica con precisión la sanción a aplicar en
caso de un concurso de faltas disciplinarias.
Esta Corporación
comparte la opinión del demandante, dado que se presenta una infracción al
principio de tipicidad en la fase de la sanción. Ciertamente, la frase
demandada torna indefinida la sanción que finalmente se le puede imponer a una
persona sobre la cual se presente un concurso de faltas disciplinarias, pues
cuando establece que el sujeto disciplinado estará sometido a la sanción más
grave o en su defecto "a una de mayor entidad" no se esta concretando
cual es la consecuencia sancionadora que comporta la imputación jurídica de una
determinada conducta reprochable disciplinariamente. Por lo anterior se declarará
inexequible la frase "a una de mayor entidad" del artículo 22 del
CDU.
12- Uno de los
actores acusa un aparte del literal f) del numeral 7º del artículo 27 del CDU,
según el cual para determinar la gravedad de una falta disciplinaria se tendrá
en cuenta si la persona confesó antes de la formulación de los cargos. Según el
demandante, de esa manera se compele al disciplinado a declarar en contra de sí
mismo. Esta Corporación no comparte el criterio del actor pues estima que la
disposición acusada fija un criterio de modulación de la falta disciplinaria y
un elemento para la dosificación de la sanción, pero no se convierte en un
instrumento de coacción que obligue al sujeto disciplinable a declarar contra
sí mismo. En efecto, el texto legal demandado no contiene precepto que
establezca la obligación de la persona investigada de confesar la falta
cometida, sino simplemente brinda un beneficio a la persona que lo haga. Es el
individuo sometido a una investigación disciplinaria el que libremente toma la
decisión de confesar, teniendo en consideración los beneficios o perjuicios que
puede desencadenar la conducta que asuma.
Por otro lado, el
funcionario público que confiesa antes de la formulación de cargos ahorra al
aparato disciplinario un desgaste innecesario en tiempo, dinero, recursos
físicos y de personal, etc. Esta colaboración  racionaliza el desarrollo de la
investigación disciplinaria y justifica un trato diferente para el que confiese
frente a aquél que no lo hace, aunque la Corte considera que es obvio que la
sola confesión no convierte en sí misma una falta grave en leve. En ese orden
de ideas, se encuentra conforme con la Carta el literal f) del numeral 7º del
artículo 27 CDU.
Las multas
como falta disciplinaria.
13- Uno de los
demandantes ataca aquellas expresiones del CDU que destinan a la entidad
correspondiente el producto de las multas impuestas como sanción disciplinaria,
pues considera que de esa manera se establece una contribución parafiscal, cuya
creación compete al Legislador y no a la autoridad sancionadora. Además, añade,
esta destinación provoca en la administración un comportamiento doloso
tendiente a imponer multas a fin de acrecentar el presupuesto de la entidad
respectiva, por lo cual el actor pide la inexequibilidad de varias expresiones
de los artículos 29 y 31 del CDU.
La Corte no comparte
el cargo del actor y declarará exequibles esas expresiones, pues las multas son
sanciones pecuniarias que derivan del poder punitivo del Estado, por lo cual se
distinguen nítidamente de las contribuciones fiscales y parafiscales, pues
estas últimas son consecuencia del poder impositivo del Estado. Esta diferencia
de naturaleza jurídica de estas figuras jurídicas se articula a la diversidad
de finalidades de las mismas. Así, una multa se establece con el fin de
prevenir un comportamiento considerado indeseable, mientras que una
contribución es un medio para financiar los gastos del Estado. Por
consiguiente, si una autoridad disciplinaria impone multas a los servidores
públicos, no con el fin de sancionar o prevenir la comisión de faltas
disciplinarias sino para aumentar sus recursos, estaríamos en frente de una
típica desviación de poder que -conforme al artículo 88 del C.C.A- implicaría
la nulidad de la actuación, pues la autoridad habría utilizado sus atribuciones
con una finalidad distinta a aquella para la cual le fueron conferidas por la
normatividad. Pero esa eventualidad no implica la inconstitucionalidad del
mandato, según el cual, las multas impuestas como sanciones disciplinarias
deben destinarse a la entidad en la cual preste o haya prestado sus servicios
el funcionario. En efecto, se reitera, la multas no tienen naturaleza
tributaria, como lo demuestra precisamente el artículo 27 del Decreto No. 111
de 1995 que las sitúa dentro de los ingresos no tributarios, subclasificación
de los ingresos corrientes de la Nación. Por ello, no es admisible el cargo de
competencia que el actor hace recaer sobre los artículos sub-examine. Ni
tampoco se está vulnerando el artículo 359 de la Carta que prohibe las rentas
nacionales de destinación específica pues, desde las primeras decisiones en que
tuvo que estudiar el tema, esta Corporación ha establecido que una
interpretación sistemática de la Constitución permite concluir que esta
prohibición se refiere exclusivamente las rentas de naturaleza tributaria[11].  Y, finalmente, esa
destinación tiene unas finalidades sociales razonables, pues los artículos 6º y
7º del Decreto No. 2170 de 1992 establecen que las multas impuestas en virtud
de una sanción disciplinaria se cobrarán por cada una de las entidades a las
cuales pertenezca el servidor sancionado y se destinarán a financiar programas
de bienestar social de los empleados de las entidades.
14- También señala
el demandante que es inconstitucional la indexación en la multa disciplinaria
consagrada en el artículo 32 CDU ya que desconoce el orden social justo e
implica una indefinición de la sanción, pues no se sabe a partir de que acto corre
la indexación.
La Corte considera
equivocado el argumento del demandante pues la adopción de la indexación en la
multa disciplinaria, en vez de violar el orden social justo, tiende a
realizarlo, pues este mecanismo permite guardar una debida proporcionalidad
entre la gravedad de la falta y la sanción impuesta, con lo cual se
salvaguarda, además, le principio de igualdad. En efecto,  si no existiese este
instrumento, entonces el paso del tiempo y los fenómenos inflacionarios
erosionarían el valor de la multa, con lo cual ésta podría no ser proporcional
a la falta cometida y se podría violar la igualdad. Así, dos personas podrían
haber cometido una falta de igual gravedad y ser merecedoras de una multa de
igual valor. Sin embargo, si no hubiese indexación y una de ellas es sancionada
más rápidamente que la otra, entones las sanciones serían diferentes, debido a
la depreciación  de la moneda, a pesar de ser igualmente graves las faltas. Es
pues válida la indexación.
De otro lado, la
Corte considera que tampoco hay violación de la tipicidad de la sanción pues la
multa hace referencia a un monto de salarios diarios devengados al momento de
la sanción, lo cual es determinable con precisión, y la indexación es un
proceso técnico exacto que se efectúa con base en la evolución de los índices
oficiales del nivel de precios.
Por todo lo
anterior, la Corte declarará exequible la expresión "con la
correspondiente indexación" del inciso primero del artículo 32.
La pérdida de
investidura como sanción disciplinaria.
15- Según uno de los
actores, la consagración de la pérdida de investidura en el artículo 29 ordinal
9º del CDU como sanción disciplinaria principal viola la Constitución, pues
desconoce que se trata de una competencia jurisdiccional exclusiva del Consejo
de Estado.
La Corte no comparte
el criterio del actor y concuerda con la Vista Fiscal en que, en principio, es
admisible que este estatuto disciplinario establezca la pérdida de investidura
como una sanción principal, pues es indudable que esta figura tiene un
componente disciplinario. Así, en anteriores decisiones, esta Corporación había
señalado que, en relación con los congresistas, la "pérdida de investidura
constituye un verdadero juicio de responsabilidad política que culmina con una
sanción jurisdiccional, de tipo disciplinario.(subrayas no originales).[12]" Además, como
bien lo señala la Vista Fiscal, la norma acusada habla de la "pérdida de
la investidura para los miembros de las corporaciones públicas  de
conformidad con las normas de la Constitución y la ley que la regule
(subrayas no originales)", por lo cual es obvio que no se está
desconociendo sino reafirmando la competencia propia y exclusiva del Consejo de
Estado en relación con los congresistas.
La Corte considera
entonces que ese numeral es exequible, pues la norma no desconoce la
competencia propia del Consejo de Estado en relación con los Congresistas, y
nada se opone a que la ley regule la pérdida de investidura como sanción
disciplinaria para el resto de miembros de las corporaciones públicas, por
cuanto, como lo ha señalado esta Corporación, se trata de una figura
disciplinaria que es "equiparable por sus efectos y gravedad, a la de
destitución de los altos funcionarios públicos[13]".
Además, la propia Carta prevé tal sanción para las otras corporaciones. Así, el
artículo 110 establece una prohibición para todo aquél que desempeñe función
pública cuya violación es sancionable con destitución del cargo o pérdida de
investidura. Igualmente, el artículo 291 establece que perderán la investidura
los miembros de corporaciones públicas de las entidades territoriales que
acepten un cargo en la administración.
Por las anteriores
razones, la Corte declarará la exequibilidad del ordinal 9º del artículo 29 del
CDU.
16- La Corte tampoco
encuentra ninguna objeción a que, conforme al ordinal 4º del artículo 79 de
este mismo estatuto, la Procuraduría semestralmente publique los nombres de los
servidores públicos que hayan sido sancionados con pérdida de investidura, una
vez que esté en firme la decisión, sin perjuicio del correspondiente archivo y
antecedentes disciplinarios. De un lado, conforme a lo visto en el numeral
anterior, la pérdida de investidura es una típica sanción disciplinaria y, de
otro lado, no se puede aducir que exista vulneración al buen nombre o a la
intimidad de la persona sancionada, no sólo por cuanto ha sido ella la que, con
su conducta, se ha hecho merecedora de tal sanción sino, además, porque existe
un interés legítimo de la sociedad y de la administración por conocer los
nombres de estas personas que han perjudicado gravemente el desarrollo de la
función pública. Por ello se declarará exequible la expresión acusada
"sancionados con pérdida de investidura"  de este artículo.
17- El mismo actor
ataca la expresión "pérdida de investidura" del inciso tercero del
artículo 32 del CDU, según el cual ésta es una de las sanciones para las faltas
gravísimas, esto es, las descritas por el artículo 25 de ese mismo estatuto.
La Corte considera
que esta norma es exequible en relación con los miembros de las corporaciones
públicas territoriales, por cuanto, como ya se señaló, se trata de una sanción
que puede ser aplicada a estos servidores públicos, y las conductas descritas
por el artículo 25 son de suma gravedad, lo cual justifica que el Legislador
las sancione con pérdida de investidura o, para otros tipos de servidores, con
terminación del contrato, destitución, desvinculación o remoción.  Sin embargo,
es necesario efectuar las siguientes dos precisiones:
De un lado, el
artículo 110 de la Carta señala que será causal de remoción del cargo o de
pérdida de la investidura que quien desempeñe funciones públicas haga
contribución alguna a los partidos, movimientos o candidatos, o induzca a otros
a que lo hagan, salvo las excepciones legales. Ahora bien, como se señaló anteriormente,
los numerales 7º y 8º del artículo 25 del CDU desarrollan en parte esta
prohibición constitucional pero no cubren todas las hipótesis,. Igualmente,  el
artículo 291 de la Carta establece que perderán la investidura los miembros de
corporaciones públicas de las entidades territoriales que acepten un cargo en
la administración, conducta que no se encuentra descrita como falta gravísima
por el artículo 25 del CDU. En tales circunstancias, la Corte entiende que
estas dos prohibiciones constitucionales siguen operando de manera autónoma
como causa de pérdida terminación de investidura, de los miembros de las
corporaciones públicas de las entidades regionales, pues mal podría el
Legislador modificar el alcance de una prohibición constitucional.
De otro lado, en
relación con los congresistas, esta disposición es inexequible, por cuanto en
este caso la institución de la pérdida de investidura tiene, como ya lo ha
señalado esta Coporación, "muy especiales características" pues
"tan sólo puede operar en los casos, bajo las condiciones y con las
consecuencias que la Carta Política establece. Las causas que dan lugar a ella
son taxativas[14]".
Esto significa que no puede la ley restringir ni ampliar las causales
establecidas por la Constitución como determinantes de pérdida de investidura,
esto es, las señaladas por  los artículos  110 y 183 de la Carta.
Por todo lo
anterior, en la parte resolutiva, se declarará exequible pero de manera
condicional la expresión "pérdida de investidura" del inciso tercero
del artículo 32 del CDU.
Prohibiciones
disciplinarias y derecho de huelga y autonomía de los servidores públicos.
18- Según los
actores y algunos intervinientes, algunas de las prohibiciones establecidas por
el CDU a los servidores públicos son contrarias a la Carta pues desconocen sus
derechos constitucionales. Así, se impugna el ordinal 8º del artículo 51, por
desconocer la garantía del derecho de huelga.
La Corte considera
que el asunto es complejo, por cuanto este ordinal establece  que está
prohibido a los servidores públicos "propiciar, organizar o participar en
huelgas, paros o suspensión de actividades o disminución del ritmo de trabajo,
cuando se trate de servicios públicos esenciales definidos por el
legislador." Ahora bien, es necesario distinguir la huelga que, como la ha
señalado esta Corporación, es un derecho constitucionalmente garantizado pero
que debe ejercerse dentro de las regulaciones legales[15], de los paros, las
suspensiones de actividades o las disminuciones del ritmo de trabajo, que se
efectúen como mecanismos de hecho no previstos por el ordenamiento.  En efecto,
si bien, dentro de ciertos marcos, la huelga es legítima, estos recursos de
hecho son ilegítimos, pues vulneran, sin justificación, la continuidad y la
eficacia de la función pública y de los servicios esenciales, que sirven
intereses generales (CP art. 209), por lo cual la Corte considera que la
organización de suspensiones de actividades o disminuciones del ritmo laboral,
por fuera de los marcos del derecho de huelga, no es admisible
constitucionalmente y, por ende, esa prohibición opera para todos los
servidores públicos y no sólo para aquellos que laboren en actividades que
configuren servicios públicos esenciales.
De otro lado, en
relación con el derecho de huelga en sí mismo considerado, la Corte no comparte
el criterio del actor, por cuanto ese ordinal prohibe a los servidores públicos
propiciar, organizar o participar en huelgas en servicios públicos esenciales
definidos por el legislador. Ahora bien, la Constitución garantiza el derecho
de huelga a los trabajadores, salvo en los servicios públicos esenciales (CP
art. 56), por lo cual el Legislador tiene la facultad de prohibir la huelga en
este ámbito. Y, conforme al artículo 430 del Código Sustantivo del Trabajo,
declarado exequible condicionalmente por esta Coporación[16],  la huelga se
encuentra prohibida en los servicios públicos esenciales definidos por el
Legislador, por lo cual es perfectamente razonable que, mientras ese régimen
legal de prohibición se mantenga, el CDU consagre como falta disciplinaria de
un servidor público la participación en huelgas en este tipo de servicios
públicos. En aquellos servicios públicos que no sean esenciales, esta
Corporación ya había establecido que los trabajadores oficiales tienen pleno
derecho de huelga[17].
En relación con los empleados públicos que no laboren en servicios públicos
esenciales, la situación es más compleja, por cuanto no existe impedimento
constitucional para que estos funcionarios ejerzan el derecho de huelga (CP
art. 56). Sin embargo, debido al vínculo legal y reglamentario existente entre
ellos y el Estado, las regulaciones tradicionales de la negociación colectiva y
el derecho de huelga contenidas en el estatuto del trabajo no son aplicables,
por lo cual no pueden actualmente adelantar huelgas, lo cual no obsta para que
el Legislador pueda también reglamentar el derecho de huelga de los empleados
públicos que laboren en actividades que no sean servicios públicos esenciales.
Por todo lo
anterior, este ordinal será declarado exequible, pero de manera condicional.
19- Uno de los
ciudadanos impugna, por violar los derechos a la intimidad y a la propiedad,
el mandato del ordinal 29 de ese mismo artículo 41, según el cual, los servidores
públicos deben obtener  autorización escrita y previa del jefe del respectivo
organismo, o de quien éste delegue, para poder solicitar u obtener préstamos o
garantías, de los organismos de crédito.
La Corte considera
que esa norma persigue un fin que no sólo es constitucionalmente legítimo sino
también importante, ya que se pretende evitar que los funcionarios utilicen su
cargo para un enriquecimiento indebido, por lo cual la ley considera necesario
exigir a todo servidor público obtener la autorización de su superior para
obtener un crédito.  Esa disposición restringe entonces el derecho a la
autonomía y a la igualdad (CP arts 13 Y 16) de tales servidores, pues los
obliga a obtener de la administración una autorización para poder contraer el
respectivo crédito, mientras que los particulares pueden mantener en reserva
esa información frente a sus empleadores y a las autoridades estatales. El
interrogante que se plantea es si esa exigencia a los servidores públicos es
admisible constitucionalmente.
En anteriores
ocasiones, esta Corporación ha utilizado el llamado juicio de proporcionalidad
con el fin de determinar si un trato diferente o una restricción de un derecho
se ajustan a la Carta[18].
Según tal juicio, cuando dos principios entran en colisión, como en este caso
la búsqueda de la moralidad de la administración de un lado, y los derechos a
la intimidad, la igualdad y la autonomía de los servidores públicos (CP arts 13,
15 y 16), corresponde al juez constitucional determinar si esa reducción es
proporcionada,  a la luz de la importancia del principio afectado. Para ello,
debe el juez primero determinar si el trato diferente y la restricción a los
derechos constitucionales son "adecuados" para lograr el fin
perseguido, segundo si son "necesarios", en el sentido de que no
exista otro medio menos oneroso en términos de sacrificio de otros principios
constitucionales para alcanzar el fin perseguido y, tercero, si son "proporcionados
stricto sensu", esto es, que no se sacrifiquen valores y principios
que tengan un mayor peso que el principio que se pretende satisfacer.
La Corte considera
que la restricción a los derechos constitucionales de los servidores públicos
consagrada por la norma acusada  es útil para moralizar la administración,  ya
que permite a las autoridades conocer y controlar las dinámicas de
endeudamiento de sus funcionarios, con lo cual se puede potencialmente evitar
prácticas de utilización indebida de la función pública.  Igualmente, la Corte
reitera que  el cumplimiento de funciones públicas implica la asunción de
cargas especiales que hace constitucionalmente legítimo exigir de los
servidores públicos ciertas conductas que no podría la ley exigir de un particular.
Con tal criterio, por ejemplo, esta Corporación declaró exequible el delito de
cobardía pues consideró que, debido a la formación específica del militar y a
las particularidades de su función pública, el acto de valor -que no es
equiparable al heroísmo- les es jurídicamente exigible[19].  Estas exigencias
jurídicas sobre estos funcionarios son mayores, pues la propia Carta establece
que ellos son responsables no sólo por violar la Constitución y la ley sino
también por omisión o extralimitación en el ejercicio de sus funciones (CP art.
6º). Además, el servidor público tiene una especial sujeción al Estado, la cual
deriva del interés general que es consustancial al ejercicio de las funciones
públicas (CP arts 2º, 123 y 209) y se manifiesta también en otras cargas que
les impone la Constitución (CP arts 122 y ss).
Sin embargo, a pesar
de lo anterior, la Corte coincide con el actor y el Defensor del Pueblo, en que
la norma acusada consagra una restricción innecesaria y desproporcionada.  En
efecto, conforme a la propia Carta, todo servidor público tiene la obligación
de declarar bajo juramento el monto de sus bienes y rentas, no sólo al momento
de posesionarse o retirarse del cargo sino también  cuando sea requerido por la
autoridad competente (CP art. 122). Por consiguiente, si en un determinado
momento existen razones para considerar que un funcionario en particular se
está indebidamente aprovechando de su cargo, la Corte considera que no sólo no
es un mecanismo menos lesivo para la autonomía de los servidores públicos sino
incluso más eficaz que se solicite tal declaración específicamente a ese
funcionario, y no que se requiera -como lo hace la disposición acusada- de
manera general a todos los servidores, que soliciten autorización a su superior
para obtener un crédito.  Por ello, la Corte considera que el numeral acusado
viola los derechos a la autonomía y a la igualdad de los servidores públicos
(CP arts 13, y 16) y será entonces declarado inexequible.
Prohibiciones
a los servidores y acceso ciudadano a la información.
20- Igualmente, uno
de los actores impugna la prohibición del numeral 28 de ese mismo artículo 41,
según la cual los servidores públicos no pueden "proporcionar noticias  o
informes sobre asuntos de la administración cuando no estén facultados para
hacerlo."  Este cargo se encuentra íntimamente ligado al ataque contra la
expresión "por quien tenga la facultad legal de hacerlo" del ordinal
9º del artículo 25, según el cual es falta gravísima "la publicación o
utilización indebida de secretos oficiales, así declarados  por la ley o por
quien tenga la facultad  legal para hacerlo." El actor considera que ambas
disposiciones son violatorias del derecho al acceso a documentos públicos y la
información, pues la ley es la única que puede establecer las excepciones a
dicho derecho, y en este caso tal decisión sería  potestativa de autoridades
diferentes.
La Corte considera
que el ciudadano tiene en parte razón, pues es cierto que el artículo 74 de la
Carta establece una reserva de ley en materia de excepciones al acceso a los
documentos públicos, por lo cual sólo el Legislador puede señalar aquellos
documentos públicos que quedan por fuera del derecho de las personas a
examinarlos. Por ello, la expresión "por quien tenga la facultad legal de
hacerlo" del ordinal 9º del artículo 25 será declarada inexequible.
Sin embargo, esa
reserva legal, no hace inexequible el numeral 28 del artículo 41,  por cuanto
esta norma prohibe a los servidores divulgar informes sobre la administración
"cuando no estén facultados para hacerlo". Ahora bien, es claro que
los servidores públicos sólo puede hacer aquello para lo cual están
expresamente facultados, puesto que, a diferencia de los particulares, ellos
responden no sólo por infracción a la Constitución y a la ley, sino también por
extralimitación en el ejercicio de sus funciones (CP art. 6º). En ese orden de
ideas, si un servidor no está facultado para proporcionar un informe relativo a
la marcha de la administración y, a pesar de ello, lo divulga, se trata de una
extralimitación que es susceptible de sanción disciplinaria pues se está
violando un deber de discreción, que puede afectar el buen desarrollo de la función
pública.
Inhabilidades,
delitos con pena privativa de la libertad y régimen disciplinario.
21- Uno de los
actores impugna parcialmente el artículo 43 del CDU, que consagra una
inhabilidad para desempeñar cargos públicos. Aun cuando el demandante no acusa
esta norma por desconocer la unidad de materia, comienza la Corte por analizar
este tema,  por cuanto corresponde a esta Corporación estudiar las normas
demandadas frente a la totalidad de los preceptos de la Constitución (art. 22
Dto. 2067 de 1991), y no únicamente en relación con las disposiciones
constitucionales señaladas por los ciudadanos.
Este estudio es
necesario pues en anteriores decisiones esta Corporación había señalado que las
inhabilidades no hacen parte, en sentido estricto, del régimen disciplinario[20]. Con base en tal
criterio, esta Corporación estudió algunas disposiciones del decreto
extraordinario 1888 de 1989, que desarrollaba una facultades concedidas por la
Ley 30 de 1987 para que el Presidente modificara el régimen disciplinario de la
rama jurisdiccional. La Corte concluyó que eran inexequibles los artículos que
establecían una inhabilidad aplicable para acceder a la rama jurisdiccional,
pues las facultades habían sido otorgadas para modificar el régimen
disciplinario "y las inhabilidades no hacen parte de ese régimen"[21]. Un interrogante se
plantea entonces: Si, en sentido estricto, las inhabilidades no hacen parte del
régimen disciplinario, ¿no violan la regla de unidad de materia aquellas
disposiciones del CDU -estatuto disciplinario- que consagran inhabilidades,
pues conforme al artículo 158 de la Carta "todo proyecto debe referirse a
una misma materia"?
La Corte considera
que no es así, por cuanto el examen que corresponde hacer por violación de la
regla de unidad de materia no es igual al ligado a las facultades
extraordinarias.  Así, esta Corporación ha indicado, en numerosas
oportunidades, que la concesión de facultades extraordinarias altera el reparto
ordinario de competencias normativas entre el Congreso y el Ejecutivo. Es pues
una institución excepcional; por ello, conforme a clásicos principios
hermenéuticos, la interpretación del alcance concreto de la extensión de esas
facultades debe ser estricta y restrictiva[22],
por lo cual, ellas sólo comprenden los asuntos expresamente indicados por la
ley habilitantes, sin que haya lugar  a extensiones ni analogías. En cambio,
desde sus primeras decisiones en este campo, esta Corporación ha precisado que
no puede efectuarse una interpretación restrictiva sino amplia del alcance del
tema tratado por una ley. Esto significa que "la materia" de una ley
debe entenderse "en una acepción amplia, comprensiva de varios asuntos que
tienen en ella su necesario referente"[23].
Esta comprensión amplia de la unidad temática de una ley no es caprichosa sino
que es una concreción del peso del principio democrático en el ordenamiento
colombiano y en la actividad legislativa. En efecto, si la regla de la unidad
de materia pretende racionalizar el proceso legislativo y  depurar el producto
del mismo, al hacer más transparente la aprobación de las leyes y dar
coherencia sistemática al ordenamiento[24],
no es congruente interpretar esta exigencia constitucional de manera tal que se
obstaculice indebidamente el desarrollo de la actividad legislativa. Por ello
esta Corte ha señalado que solamente deben retirarse del
ordenamiento"aquellos apartes, segmentos o proposiciones de una ley
respecto de los cuales, razonable y objetivamente, no sea posible establecer
una relación de conexidad causal, teleológica, temática o sistémica con la
materia dominante de la misma".[25]
En ese orden de
ideas, si bien es inconstitucional que el Ejecutivo establezca inhabilidades
cuando le fueron concedidas facultades únicamente para modificar el régimen
disicplinario, pues en sentido estricto las inhabilidades no hacen parte del
tal régimen, en cambio es perfectamente admisible que una ley disciplinaria
regule también las inhabilidades pues existe entre estos temas una conexidad
temática e instrumental razonable, que permite considerarlos como una misma
materia, pues la violación del régimen disciplinario puede configurar una
inhabilidad y, a su vez, el desconocimiento de las inhabilidades puede
configurar una falta disciplinaria. No hay pues violación de la unidad de
materia (CP art. 158), por lo cual entra la Corte a estudiar materialmente la
inhabilidad acusada.
22- El actor acusa
la expresión "salvo que estos últimos hayan afectado la administración
pública" de la inhabilidad consagrada por el ordinal 1º del artículo 43,
por cuanto considera que viola la tipicidad. Ahora bien, para comprender
adecuadamente el sentido de esta expresión, la Corte comenzará por analizar
globalmente el ordinal del cual hace parte.
Este ordinal impide
el acceso a cargos públicos a todo aquel que haya "sido condenado por
delito sancionado con pena privativa de la libertad, excepto cuando se trate de
delitos políticos o culposos salvo que estos últimos hayan afectado la
administración pública." Como bien lo señala la Vista Fiscal, para su
mejor entendimiento, esta disposición debe ser descompuesta, puesto que ella
consagra una inhabilidad (ser condenado por delito sancionado con pena
privativa de la libertad)  con una excepción (excepto cuando se trate de
delitos políticos o culposos) y una excepción a la excepción (salvo si los
delitos culposos han afectado a la administración pública).  Ahora bien, esta
excepción a la excepción configura una nueva inhabilidad, puesto que significa
que no podrán desempeñar cargos públicos quienes hayan sido condenados a pena
privativa de la libertad por un  delito culposo que haya afectado a la
administración pública.
23- Es claro que la
inhabilitación para ejercer cargos públicos por haber cometido un delito
constituye una pena, pues así la define con precisión el ordinal 3º del
artículo 42 del Código Penal, que dice que la interdicción de derechos y
funciones públicas es una pena accesoria cuando no se establezca como
principal.   Por consiguiente, en primer término, estudia la Corte el cargo del
actor relativo a si la expresión "haya afectado la administración
pública" respeta el principio de tipicidad (CP art. 29) y la Corte
concluye que es una expresión ciertamente ambigua, por cuanto esa afectación
puede ser de múltiples formas. Incluso podría decirse que todo delito, en tanto
violación de un bien jurídico protegido por el Estado, afecta de alguna manera
la administración pública. Sin embargo, la Corte coincide con la Vista Fiscal
en que esa ambigüedad no comporta la inexequibilidad de la expresión, por
cuanto ella puede ser interpretada a la luz del artículo 122 de la Carta, que
habla, de manera más precisa, de delitos contra el patrimonio del Estado. En
ese orden de ideas, como todo delito contra el patrimonio del Estado afecta la
administración pública, es natural entender que el Legislador incluyó este tipo
de delitos en la expresión acusada, pero también generó una indeterminación
inadmisible debido a la vaguedad de la misma. Por consiguiente, y teniendo en
cuenta que esta Corporación ya ha señalado que uno de los criterios que debe
orientar sus decisiones es el llamado "principio de la conservación del
derecho[26]",
según el cual los tribunales constitucionales deben siempre buscar conservar al
máximo las disposiciones emanadas del Legislador, la Corte declarará exequible
esa expresión en el entendido de que ella hace referencia a los delitos contra
el patrimonio del Estado.
24- Así precisado su
sentido, podemos entonces concluir que el ordinal 1º del artículo 43 consagra
dos inhabilidades para ejercer cargos públicos a saber:
- haber sido
condenado  a pena privativa de la libertad, excepto cuando se trate de delitos
políticos o culposos, o;
- haber sido  condenado
a pena privativa de la libertad por un delito culposo contra el patrimonio del
Estado.
Ahora bien, el actor
no impugnó la primera parte del ordinal, la cual consagra la primera
inhabilidad, por lo cual la Corte no se pronuncia frente a ella, por cuanto a
ella no compete revisar oficiosamente leyes que no hayan sido demandadas. Y, la
Corte considera que siempre y cuando se haga la precisión del numeral anterior,
la segunda inhabilidad se ajusta a la Carta pues es un desarrollo del artículo
122 superior que, como bien dice la Vista Fiscal, no distingue entre delitos
dolosos o culposos.
Procedimiento
disciplinario y libertad personal.
25- Los actores
atacan varias disposiciones del libro III del CDU pues consideran que algunos
aspectos del procedimiento disciplinario violan derechos y normas
constitucionales. Así, uno de los demandantes considera que el artículo 52
desconoce la reserva judicial en materia de libertad ya que permite que una
autoridad no judicial -el Ministerio Público- prive de la libertad a una
persona a fin de que rinda testimonio. Por el contrario, según la Vista Fiscal,
la disposición es exequible pues es un instrumento para que se puedan adelantar
eficazmente investigaciones disciplinarias. Entra pues la Corte a estudiar la
constitucionalidad de esta disposición.
El inciso primero
establece una multa para el testigo particular que se muestre renuente a
comparecer y declarar. Esta norma  no plantea ningún problema constitucional ,
siempre y cuando la multa se imponga con el respeto del debido proceso (CP art.
29), pues simplemente desarrolla el deber de declarar de toda persona, con las
correspondientes excepciones constitucionales (CP art. 33), el cual es una
expresión específica del deber constitucional de colaborar con la buena
administración de justicia (CP art. 95 ord 7º).
26- Por el
contrario, el inciso segundo requiere un examen más detenido pues establece que
para sus investigaciones la Procuraduría  podrá disponer la "conducción
del renuente por la fuerza pública, para efectos de la recepción inmediata de
la declaración sin que esta conducción implique privación de la libertad."
En efecto, si bien toda persona debe declarar cuando la autoridad competente
así lo exija (CP art. 95 ord 7º), la Constitución consagra una reserva judicial
en materia de  libertad, pues el artículo 28 establece que una persona sólo
puede ser detenida por orden de autoridad judicial competente.  Como vemos,
esta norma plantea una tensión entre la reserva judicial de la libertad (CP
art. 28) y el deber de toda persona de colaborar con las autoridades y
contribuir con la administración de justicia, que incluye en este aspecto las
investigaciones disciplinarias (CP art. 95 ord 7º). En efecto, por más de que
el artículo diga que la conducción forzosa del testigo no debe implicar una
privación de libertad, lo cierto es que ella restringe la libertad de la
persona pues esta Corporación ha dicho que "por libertad personal a nivel
constitucional debe entender­se la ausencia de apre­hensión, retención, captura,
detención o cual­quier otra forma de limitación de la autonomía  de la
persona"[27].
En decisión
anterior, esta Corte tuvo que estudiar la misma tensión y concluyó que, dentro
de estrictos límites, es admisible la conducción forzada del testigo, por una
autoridad no judicial, a fin de que rinda el respectivo testimonio, pues tal
práctica es un desarrollo "de un deber superior. Lo que se pretende es que
se proceda a una investigación rápida a fin de evitar que las pruebas se
pierdan y redunde esto en la investigación -como fin inmediato-, para lograr la
búsqueda de la verdad -fin mediato-.[28]"
Sin embargo, esa misma sentencia agregó inmediatamente que ello sólo es posible
en aquellas situaciones de urgencia en las que existe la posibilidad de la
pérdida de pruebas, pues "cosa distinta es la negativa a una orden de
comparendo para rendir testimonio. En este caso, si el funcionario judicial -y
sólo el funcionario judicial- estima necesario la presencia del testigo, puede
expedir una orden de captura. Es en este sentido que la norma es
constitucional."
La Corte considera
que esos mismos criterios son aplicables en este caso, por lo cual el inciso
segundo del artículo 52 del CDU será declarado constitucional, siempre y cuando
se entienda que se trata de situaciones de urgencia en las cuales la conducción
forzada al testigo es necesaria para evitar la pérdida de pruebas.
Procedimiento
disciplinario, doble instancia y consulta.
27- Otros cargos
tienen que ver con el problema de la doble instancia. Así, uno de los actores
considera que la expresión “en única instancia” del artículo 61 del CDU vulnera
el debido proceso (CP art. 29), pues es derecho de toda persona impugnar la
sentencia condenatoria, principio que es aplicable al proceso disciplinario
La Corte coincide
con el actor en que toda persona investigada tiene derecho a impugnar los
fallos disciplinarios condenatorios. Sin embargo, ello no excluye per se los
procesos de única instancia, pues la impugnación no implica obligatoriamente
que el fallo sea apelable sino que el condenado pueda acudir -por medio de
cualquier recurso- ante una autoridad con capacidad de revisar la decisión.
Así, ha dicho al respecto esta Corporación:
"Puede, en
consecuencia, afirmarse que impugnar una sentencia es oponerse con razones a lo
resuelto en ella, en general interponer un recurso. Si la sentencia es condenatoria,
el condenado la impugnará para ser absuelto o, al menos, disminuir la pena.
Desde ahora
conviene no olvidar que el artículo 29 utiliza el verbo impugnar, que es
genérico y no se refiere una forma de impugnación en particular. Como tampoco
menciona recurso alguno[29]."
En ese orden de
ideas, en la medida en que los fallos disciplinarios son decisiones
administrativas que pueden ser impugnadas ante la jurisdicción
contencioso-administrativa, la Corte considera que los fallos de única
instancia establecidos por el artículo 61 del CDU no violan el derecho de toda
persona a impugnar la sentencia condenatoria (CP art. 29).
28- Con todo, se
podría argumentar que estos procesos de única instancia pueden violar el principio
de igualdad, pues implican una desventaja procesal, que no es eliminada por la
posibilidad de impugnar ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo
la sanción impuesta, pues tal posibilidad también la tienen quienes son
investigados disciplinariamente en dos instancias, por lo cual la inferioridad
procesal  de los primeros subsiste. Es pues -como lo señaló esta Corte en
anteriores decisiones[30]-
más gravosa la situación de quienes carecen del recurso de apelación en el
proceso disciplinario, por lo cual es necesario examinar si esa diferencia de
trato encuentra un sustento objetivo y razonable, pues de no ser así, las
normas serían discriminatorias.
Ahora bien, la Corte
considera que en este caso existen las razones que justifican este trato
diferente, por cuanto se utiliza un criterio objetivo razonable, esto es, que
se trate de faltas leves, que tienen sanciones menores, por lo cual esta
restricción a una instancia representa una forma efectiva de racionalizar el
poder disciplinario del Estado, permitiendo que comportamientos de menor
entidad puedan ser conocidos por el inmediato superior del servidor público.
La expresión impugnada del artículo 51 será entonces declarada exequible.
29- La Corte tampoco
encuentra ninguna objeción a que el CDU establezca la consulta de ciertos
fallos disciplinarios  Ya en anterior decisión, esta Corporación había señalado
que "esta figura es perfectamente admisible en las actuaciones
adminitrativas, adecuándose en este sentido a los mandatos del artículo 29.[31]" Por ello la
Corte desestima los cargos contra el artículo 110 del CDU, ya que no considera
que se esté estableciendo una presunción de culpabilidad en contra del
funcionario absuelto, pues las decisiones absolutorias sólo podrán ser
revocadas por el superior si encuentra clara la prueba de la responsabilidad
del investigado. En ese orden de ideas, hace parte de la libertad del
Legislador consagrar estos grados obligatorios de jurisdicción a fin de
proteger valores de raigambre constitucional, como el interés público y los
propios derechos y garantías fundamentales del investigado.
La posibilidad
de suspensión provisional.
29- Uno de los
actores también cuestiona los artículos 115 y 116 del CDU que consagran la
posibilidad de que se suspenda provisionalmente al investigado. Según su
criterio, esta facultad está prevista por la Carta únicamente para el Contralor
General.
La Corte no comparte
el criterio del demandante pues en anteriores decisiones esta Corporación ya
había señalado que el mecanismo de la suspensión provisional "es una
medida de prudencia disciplinaria que tiende a proteger el interés
general"[32],
por lo cual es perfectamente razonable que el Legislador la establezca en los
procesos disciplinarios.
31- De otro lado, la
regulación misma del mecanismo de suspensión establecido por los artículos
impugnados se adecúa al sentido de la figura, pues no es una medida
absolutamente discrecional, como que sólo procede respecto de faltas gravísimas
- taxativamente descritas- o graves. Además sólo puede ser tomada por
nominador o el Procurador  General de la Nación o a quien éste delegue, y tiene
un límite de tres meses, que sólo pueden prorrograrse por otros tres si se dan
serios elementos de juicio que permitan establecer que la permanencia en el
cargo, función o servicio facilita la interferencia del presunto autor de la
falta en el trámite normal de la investigación o ante la posibilidad de la
continuidad o reiteración de la falta. Además se prevé la reintegración al
cargo y el reconocimiento y pago de la remuneración dejada de percibir, durante
el período de suspensión en los siguientes casos, si expira el término máximo
de suspensión o se absuelve al investigado o la sanción no es la separación del
cargo.
La Corte declarará
entonces la exequibilidad de estos artículos pues la regulación prevista
garantiza la buena marcha y la continuidad de la función pública, sin que con
ello se afecte el empleo ni se aténte contra la honra ni el debido proceso del
disciplinado, porque en el curso de la investigación el servidor público tiene
la oportunidad de desvirtuar la acusación que se le imputa a fin de que sea
reintegrado al servicio, con el reconocimiento de lo dejado de percibir.
Competencias
especiales del Procurador y pérdida de investidura.
32- Según uno de los
demandantes, varias expresiones del ordinal 2º del artículo 66 del CDU, que
regula ciertas competencias disciplinarias especiales del Procurador, son
inexequibles por cuanto se vulnera la naturaleza restrictiva de los fueros
constitucionales. Sin embargo, la Corte no comparte este criterio, por cuanto
el fuero establecido por este artículo se adecúa a la Carta ya que, teniendo en
cuenta la calidad de los congresistas como altos dignatarios del Estado, es
razonable que sean investigados disciplinariamente por la suprema autoridad
disciplinaria, esto es, por el Procurador General, en única instancia. Y,
dentro de su ámbito de configuración normativa, bien puede la ley definir
razonablemente los alcances de esa competencia especial del Procurador,
señalando que mientras son congresistas, el fuero cobija también las
infracciones cometidas con anterioridad al ejercicio de sus funciones y que se
prolonga después del cese de la función pública cuando la falta se ha cometido
en ejercicio de ésta.
Por todo lo anterior,
el inciso primero del ordinal 2º del artículo 66 del CDU será declarado
exequible en su integridad, pues no era posible estudiar de manera separada las
expresiones acusadas.
33- En cambio, la
Corte coincide con el demandante en que el inciso segundo de ese numeral
vulnera la Carta y debe ser declarado inexequible pues,en relación con los
congresistas, la pérdida de investidura es un proceso jurisdiccional
disciplinario autónomo de competencia exclusiva del Consejo de Estado,  por lo
cual no es supeditable a ningún tipo de pronunciamiento, tal y como la Corte lo
ha señalado en anteriores fallos[33].
La investigación no puede entonces ser atribuida al Procurador, pues se estaría
afectando la competencia investigativa y decisoria autónoma del supremo
tribunal de lo contencioso administrativo. En estos casos, la labor del
Procurador es la de emitir los correspondientes conceptos (CP art. 278 ord 2º),
pues en relación con la pérdida de investidura, los congresistas gozan de fuero
especial.
Derechos del
disciplinado, copias y documentos auténticos.
34- La Corte no
encuentra admisible el cargo formulado contra el literal e) del artículo 73 del
CDU, según el cual el disciplinado tiene derecho a  "designar apoderado,
si lo considera necesario".  En efecto, como bien lo señala la Vista
Fiscal, esta norma no excluye la opción del asesoramiento por parte de la
respectiva organización sindical. Lo que sucede es que, como lo destaca el
Viceprocurador, la asistencia de un apoderado escogido por el disciplinado es
una expresión del derecho a la defensa técnica, que no podía ser ignorado por
el régimen disciplinario, por cuanto hace parte del debido proceso en este
campo, sin perjuicio de que el disciplinado también pueda ser asesorado, en
forma extraprocesal, por diversas organizaciones sociales.
33- El mismo actor
ataca parcialmente el literal f) de esa misma disposición pues considera que la
limitación a la expedición de copias a aquellos documentos que no estén
sometidas a reserva desconoce la publicidad que debe imperar en esa clase de
juicios. Sin embargo, la Corte coincide con la Vista Fiscal en que se trata de
una regulación que se ajusta a la Carta pues pondera adecuadamente la tensión
entre la reserva legal documental y el derecho de defensa, ya que permite al
disciplinado el acceso al expediente y a los documentos reservados, pero limita
parcialmente la expedición de copias con el fin de proteger esa reserva.  Este
literal será pues declarado exequible en su integridad, pues no era posible
estudiar la constitucionalidad de la excepción a la solicitud de copias sin
establecer tácitamente que la expedición misma de tales copias se ajusta a la
Carta, como una materialización del derecho de defensa del investigado.
34- Finalmente, uno
de los actores impugna la expresión "autenticada" del artículo 82 del
CDU, según la cual las copias aportadas a la investigación deben ser
autenticadas, de conformidad con las disposiciones legales que regulen la
materia.  Según su criterio, esta exigencia desconoce el derecho de defensa del
disciplinado pues no se permite la presentación de fotocopias simples, mientras
que eso es posible en el procedimiento civil.
La Corte considera
que el cargo tal como está formulado no es de recibo, pues el Legislador tiene
una amplia libertad para regular los procedimientos judiciales y
disciplinarios, como es obvio, dentro del respeto de los principios
constitucionales.  Por consiguiente, la existencia de menores formalidades en
otras jurisdicciones es un argumento de conveniencia más o menos plausible,
pero no tiene en sí mismo relevancia constitucional. Sin embargo, la expresión
"autenticada" será declarada inexequible, pero por otra razón.  En
efecto, el artículo 83 de la Carta no sólo ordena a las autoridades y a los
particulares comportarse de acuerdo a los postulados de buena fe sino que
establece una presunción en este campo, pues señala que la buena fe se presume
en todas las gestiones y actuaciones frente a las autoridades públicas. Si ello
es así, es natural que deba presumirse la buena fe de quienes aporten copias a
un proceso disciplinario, por lo cual la exigencia de la autenticación vulnera
el artículo 83 de la Constitución, pues cuando se presenta la copia sin
autenticación, la autenticidad de la misma puede ser perfectamente establecida,
si es necesario, dentro del propio proceso disciplinario para proceder a la
valoración de sus alcances probatorios.
IV. DECISIÓN
En mérito de lo
expuesto, la Corte Constitucional de la República de Colombia, en nombre del
pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
Primero: Declarar EXEQUIBLES:
a)  Las expresiones
"empleados y trabajadores" del artículo 20, "antes de la
formulación de cargos" del artículo 27,  "con destino a la entidad
correspondiente" del numeral 2º del artículo 29,  "y a favor de la
entidad" del inciso tercero del artículo 31,  "con la correspondiente
indexación" del inciso primero del artículo 32, "o suspensión del
contrato de trabajo (...) hasta por tres (3) meses" del inciso segundo del
artículo 32, "en única instancia" del artículo 61, "o
sancionados con pérdida de investidura" del literal 4º del artículo 79,
"sin excepción alguna" y "o especiales"  del artículo 177
de la Ley 200 de 1995, "por la cual se adopta el Código Disciplinario
Único"
b) El numeral 9º del
artículo 29; el inciso segundo del artículo 31; el numeral 28 del artículo 41;
el inciso primero del artículo 52; el inciso primero del numeral 2º del
artículo 66; los literales e) y f) del artículo 73; y los artículos 110, 115 y
116  de la Ley 200 de 1995, "por la cual se adopta el Código Disciplinario
Único"
c) Los numerales 5º
y 6º del artículo 29, salvo las expresiones "o de prestación de servicios
personales", las cuales se declaran INEXEQUIBLES.
Segundo.   Declarar EXEQUIBLES, en los
siguientes términos:
a) La expresión
"terminación del contrato de trabajo" del inciso tercero del artículo
32 de la Ley 200 de 1995, siempre y cuando se entienda que en estos casos es
también aplicable el artículo 110 de la Constitución.
b) La expresión
"o pérdida de investidura" del inciso tercero del artículo 32 de la
Ley 200 de 1995, siempre y cuando se entienda que no se aplica a los
Congresistas y que para los miembros de las Corporaciones Públicas de las
entidades territoriales son causas constitucionales autónomas de pérdida de
investidura las previstas por los artículos 110 y 291 inciso primero de la
Constitución.
c) El numeral 8º del
artículo 41 de la Ley 200 de 1995, siempre y cuando se entienda que los paros,
las suspensiones de actividades o disminuciones del ritmo laboral que se
efectúen por fuera de los marcos del derecho de huelga no son admisibles
constitucionalmente y, por ende, están prohibidas para todos los servidores
públicos y no sólo para aquellos que laboren en actividades que configuren
servicios públicos esenciales.
d) La expresión
"haya afectado la administración pública" del literal a) del artículo
43  de la Ley 200 de 1995, siempre y cuando se entienda que ésta hace
referencia a los delitos contra el patrimonio del Estado.
e) El inciso segundo
del artículo 52 del de la Ley 200 de 1995, siempre y cuando se entienda que se
trata de situaciones de urgencia en las cuales la conducción forzada del
testigo es necesaria para evitar la pérdida de pruebas.
Tercero: Declarar INEXEQUIBLES:
a) Las expresiones
"o en su defecto, a una de mayor entidad" del artículo 22,  "o
por quien tenga la facultad  legal para hacerlo" del artículo 25,  "o
de prestación de servicios personales" de los numerales 5º y 6º del artículo
29 y del inciso tercero del artículo 32, "o de prestación de
servicios" del inciso segundo del artículo 32, "autenticada" del
artículo 82 de la Ley 200 de 1995, "por la cual se adopta el Código
Disciplinario Único"
b) El numeral 29 del
artículo 41, el inciso segundo del numeral 2º del artículo 66 de la Ley 200 de
1995, "por la cual se adopta el Código Disciplinario Único"
Cópiese,
notifíquese, comuníquese, cúmplase e insértese en la Gaceta de la Corte
Constitucional.
CARLOS GAVIRIA DÍAZ
Presidente
JORGE ARANGO
MEJÍA                          ANTONIO
BARRERA CARBONELL
Magistrado
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
JOSÉ GREGORIO
HERNÁNDEZ GALINDO
Magistrado
Magistrado
HERNANDO HERRERA
VERGARA      ALEJANDRO MARTÍNEZ CABALLERO
Magistrado                                                    Magistrado
VLADIMIRO NARANJO
MESA                         JULIO
CESAR ORTIZ GUTIÉRREZ
Magistrado                                         Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
Aclaración de
voto a la Sentencia C-280/96
CODIGO
DISCIPLINARIO UNICO-Destinatarios/REGIMEN
DISCIPLINARIO ESPECIAL (Aclaración de voto)
A pesar de que se
señala que dicho estatuto es aplicable a todos los servidores públicos, sin
excepción alguna y que expresamente se consideran derogadas las disposiciones
que le sean contrarias, salvo los regímenes especiales de la Fuerza Pública,
ello no se opone a la subsistencia de otros regímenes disciplinarios especiales
reconocidos por la misma Constitución, tales como por ejemplo, el de la
Fiscalía General de la Nación.
Referencia: Demandas
D-1067 y D-1076 acumulados.
Acción de
inconstitucionalidad contra los artículos 20 (parcial), 22 (parcial), 25
(parcial), 27  (parcial),  29 (parcial), 31 (parcial), 32 (parcial), 41
(parcial), 43 (parcial), 52, 61, 66  (parcial), 73 (parcial), 79  (parcial),
82  (parcial), 110, 115, 116 y 177  (parcial) de la  Ley 200 de 1995, "por
la cual se adopta el Código Disciplinario Único".
Santafé de Bogotá,
D.C. Julio veintidos (22) de mil novecientos noventa y seis (1996)
Con el debido
respeto y consideración que me merecen las decisiones de la Sala Plena de la
Corporación, comedidamente me permito consignar la aclaración de voto respecto
a la sentencia proferida por la Corte Constitucional dentro del proceso de la
referencia, en la forma que a continuación se señala.
Ante todo deseo
manifestar que como lo indiqué en la sesión correspondiente en que se decidió
el proceso mencionado, estoy de acuerdo íntegramente con la parte resolutiva de
la sentencia, que declaró la exequibilidad e inexequibilidad de diferentes
disposiciones de la Ley 200 de 1995.
No obstante, en
cuanto hace al artículo 177, relacionado con la vigencia y el ámbito de
aplicación de la ley o Código Disciplinario Unico, declarado exequible por esta
Corporación, considera el suscrito que a pesar de que en él se señala que dicho
estatuto es aplicable a todos los servidores públicos, sin excepción alguna y
que expresamente se consideran derogadas las disposiciones que le sean
contrarias, salvo los regímenes especiales de la Fuerza Pública, ello no se
opone a la subsistencia de otros regímenes disciplinarios especiales
reconocidos por la misma Constitución, tales como por ejemplo, el de la
Fiscalía General de la Nación, cuyo artículo 253 dispone:
“La ley
determinará lo relativo a la estructura y funcionamiento de la Fiscalía General
de la Nación, al ingreso por carrera y al retiro del servicio, a las
inhabilidades e incompatibilidades, denominación, calidades, remuneración,
prestaciones sociales y régimen disciplinario de los funcionarios y
empleados de su dependencia” (negrillas y subrayas fuera de texto)
Igualmente, el
artículo 279 de la Carta Fundamental, en relación con la Procuraduría General
de la Nación, establece la facultad de que esta entidad tenga su propio régimen
disciplinario cuando establece:
“La ley determinará
lo relativo a la estructura y al funcionamiento de la Procuraduría General de
la Nación, regulará lo atinente al ingreso y concurso de méritos (...) y
al régimen disciplinario de todos los funcionarios y empleados de dicho
organismo” (negrillas y subrayas fuera de texto
De la misma manera,
el artículo 256 de la norma superior prescribe que corresponde al Consejo
Superior de la Judicatura o a los Consejos Seccionales según el caso y “de
acuerdo a la ley”, examinar la conducta y sancionar las faltas de los
funcionarios de la Rama Judicial, así como la de los abogados en ejercicio de
su profesión, en la instancia que señale la ley”, lo que permite a mi juicio la
existencia de un régimen propio de carácter disciplinario para todo lo
relacionado con esta función por parte de la Corporación mencionada.
Fecha ut supra,
HERNANDO HERRERA VERGARA
Magistrado
Salvamento de
voto a la Sentencia C-280/96
CODIGO
DISCIPLINARIO UNICO-Destinatarios
(Salvamento de voto)
El Código del que
se trata, como conjunto ordenado y armónico de disposiciones atinentes a una
materia no requería, para serlo, arrasar con los regímenes disciplinarios
especiales. Por ello, el calificativo de "único", a él asignado por
el legislador, resulta inapropiado y hasta inconstitucional, por cuanto delata
la pretensión de incorporar dentro de un texto de rango legislativo toda la
normatividad disciplinaria, olvidando que el Constituyente destinó varias
normas del Estatuto Fundamental -no susceptibles de ser derogadas por la ley y
con vigencia autónoma (es decir, que no necesitan ser reproducidas en preceptos
legales para imperar)- a señalar que determinados servidores del Estado tienen
un régimen disciplinario propio y, por tanto, de suyo reacio a la uniformidad
buscada por el estatuto materia de examen. El Código ha debido denominarse
"general", en vez de "único".
REGIMEN
DISCIPLINARIO ESPECIAL
(Salvamento de voto)
Se nos hace
evidente que -para mencionar apenas dos de los regímenes disciplinarios de
origen constitucional- el Código Unico no podía pretender el señalamiento de
las mismas reglas y procedimientos en lo concerniente a los asuntos
disciplinarios de competencia del Consejo Superior de la Judicatura ni tampoco
en lo relacionado con el trámite y decisión sobre pérdida de investidura de los
congresistas, cuyas normas están consagradas en leyes independientes, que a
nuestro entender no podían ser derogadas por la Ley 200 de 1995 y que fueron
declaradas exequibles en su mayor parte por esta Corte. Resulta claro,
entonces, que la aspiración omnicomprensiva del legislador vulneraba en esta
materia los preceptos constitucionales, al desconocer la existencia, fundada en
la Carta, de regímenes propios o especiales.
Ref.: Sentencia
C-280 del 25 de junio de 1996.
Demandas D-1067 y
D-1076.
Santa Fe de Bogotá,
D.C., veinticinco de junio de mil novecientos noventa y seis (1996).
Los suscritos
magistrados discrepamos parcialmente de lo resuelto por la Corte en este
proceso, en particular en lo que respecta a la declaración de exequibilidad de
las expresiones "todos", "sin excepción alguna" y "o
especiales", contenidas en el artículo 177 de la Ley 200 de 1995.
Pensamos que, no
obstante el plausible objetivo de la normatividad, destacado en la Sentencia,
sobre unificación de las reglas disciplinarias aplicables a los servidores del
Estado, resulta imposible desconocer que el ámbito de actuación del legislador
no es en esta materia indefinido ni ilimitado, por la razón incontrastable de
que la propia Constitución Política se ocupó en establecer normas relativas al
régimen disciplinario de algunos servidores públicos, fundando, desde la base
misma de sus disposiciones, sistemas especiales que hacen imposible e
impracticable la ambición legislativa -por loable que sea- de incorporar dentro
de un sólo estatuto y bajo idénticos principios toda la materia disciplinaria.
No desconocemos que,
como lo expresó esta Corte con ponencia de uno de los suscritos (Sentencia
C-417 del 4 de octubre de 1993), "el derecho disciplinario es uno solo, su
naturaleza es la misma, bien que se aplique al personal que se encuentra al
servicio de las cámaras legislativas o de las corporaciones administrativas, ya
sea que se haga valer frente a los servidores públicos que pertenecen a la Rama
Ejecutiva en cualquiera de sus niveles, o respecto de los funcionarios o
empleados de la Rama Judicial".
Pero tal afirmación,
que seguimos considerando válida, está referida al ordenamiento jurídico, como
conjunto integrado y coherente de normas, o como sistema, que incluye
tanto las de jerarquía constitucional como las de origen legal. Es decir, la
unidad del derecho disciplinario, que se predica para sostener su necesaria
sujeción a los postulados constitucionales, no debe entenderse en el sentido de
que todas las normas disciplinarias deban forzosamente estar vaciadas en un
sólo, único y absorbente cuerpo normativo de orden legal, sino que, aun
hallándose contenidas en diversos ordenamientos que respeten la especialidad de
ciertos regímenes disciplinarios creados directamente por la Carta, obedezcan a
las prescripciones básicas de ésta.
A nuestro juicio, el
Código del que se trata, como conjunto ordenado y armónico de disposiciones
atinentes a una materia -en este caso la disciplinaria- no requería, para
serlo, arrasar con los regímenes disciplinarios especiales. Por ello, el
calificativo de "único", a él asignado por el legislador, resulta
inapropiado y hasta inconstitucional, por cuanto delata la pretensión de
incorporar dentro de un texto de rango legislativo toda la normatividad
disciplinaria, olvidando que el Constituyente destinó varias normas del
Estatuto Fundamental -no susceptibles de ser derogadas por la ley y con
vigencia autónoma (es decir, que no necesitan ser reproducidas en preceptos
legales para imperar)- a señalar que determinados servidores del Estado tienen
un régimen disciplinario propio y, por tanto, de suyo reacio a la uniformidad
buscada por el estatuto materia de examen.
El Código ha debido
denominarse "general", en vez de "único".
Así las cosas, se
nos hace evidente que -para mencionar apenas dos de los regímenes
disciplinarios de origen constitucional- el Código Unico no podía pretender el
señalamiento de las mismas reglas y procedimientos en lo concerniente a los
asuntos disciplinarios de competencia del Consejo Superior de la Judicatura
-Sala Jurisdiccional Disciplinaria (artículo 256, numeral 3, de la Carta)- ni
tampoco en lo relacionado con el trámite y decisión sobre pérdida de
investidura de los congresistas (artículos 183 y 184 C.P.), cuyas normas están
consagradas en leyes independientes, que a nuestro entender no podían ser
derogadas por la Ley 200 de 1995 y que fueron declaradas exequibles en su mayor
parte por esta Corte (disposiciones pertinentes de la Ley 5a. de 1992 y Ley 144
de 1994).
Resulta claro,
entonces, que la aspiración omnicomprensiva del legislador vulneraba en esta
materia los preceptos constitucionales, al desconocer la existencia, fundada en
la Carta, de regímenes propios o especiales.
Juzgamos, por ello,
que la Corte ha debido declarar inexequibles las expresiones "todos",
"sin excepción alguna" y "o especiales", plasmadas en el
artículo 177 de la Ley 200 de 1995, e introducir la correspondiente advertencia
al estudiar la constitucionalidad del artículo 20 ibídem en cuanto a las
expresiones "empleados y trabajadores del Estado", pues no todos los
empleados podían sujetarse a las reglas del Código por la razón anotada.
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
JULIO CESAR ORTIZ GUTIERREZ
Magistrado
Fecha ut supra.
[1]Ver, entre
otras, las sentencias T-438/92, C-417/93, C-251/94, C-427/94 y C-244/86.
[2] Sentencia
C-417/93. MP José Gregorio Hernández Galindo. Consideración de la Corte No 3.
[3]Gaceta del
Congreso, Año IV, Nº73
[4]Sentencia
C-244/96. MP Carlos Gaviria Díaz, Consideración Jurídica f. En el mismo
sentido, sentencia C-417/93.
[5]Sentencia
C-037/96 MP Vladimiro Naranjo Mesa. Consideraciones de la Corte relativas a los
artículos 32, 58 a 60, y 116 y ss.
[6]Corte
Constitucional. Sentencia C-214/94. M.P.: Dr. Antonio Barrera Carbonell.
[7]Sentencia
C-417/93. MP José Gregorio Hernández Galindo. Consideración de la Corte No 3.
[8]Ver
Sentencias Nos. T-438/92 y C-195/93, entre otras.
[9]Ver, entre
otras, Corte Suprema de Justicia. Sentencia No 17 del 7º de marzo de 1985. MP
Manuel Gaona Cruz.
[10]Sentencia C-417/93. MP José Gregorio Hernández Galindo.
Consideración de la Corte No 3.
[11]Ver
sentencia C-040/93, reiterado por las sentencias C-465/93 y C-490/93
[12]Sentencia
C-319/94. MP Herrnando Herrera Vergara, Consideración jurídica 3º, criterio
reiterado por las sentencias C-247/95 y C-037/96
[13]Sentencia
C-319/94. MP Herrnando Herrera Vergara, Consideración jurídica 3º
[14]Sentencia
C-247/95 MP José Gregorio Hernández Galindo, criterio reiterado en la Sentencia
C-037/94, consideración de la Corte relativa al artículo 16.
[15]Ver, entre
otras, las sentencias C-443/92 y C-473/94.
[16]Ver
sentencia C-437/94.
[17]Sentencia
C-110/94. MP José Gregorio Hernánmdez Galindo.
[18]Ver, entre
otras, las sentencias T-422/92, C-530/93, T-230/94, T-288/95 y C-022/96
[19]Sentencia
C-563/94. MP Carlos Gaviria Díaz. Consideración de la Corte No 3.
[20]Ver
sentencias C-546/93 y C-558/94
[21]Sentencia
C-558/94. MP Carlos Gaviria Díaz.
[22]Ver, entre otras, las sentencias
C-416/92, C-514/92 y C-498/95
[23]Cf sentencia
C-025/93. Fundamento Jurídico No 43.
[24]C.f.
sentencia C-531/95 Fundamento Jurídico No 5. Ver también sentencia C-055/96
[25]Sentencia
C-025/93 del 4 de febrero de 1993. Fundamento Jurídico No 43
[26]Sentencia
C-100/96. MP Alejandro Martínez Caballero. Fundamento Jurídico No 10.
[27] entencia
C-024. MP Alejandro Martínez Caballero. Fundamento Jurídico 6.
[28]Sentencia
C-024. MP Alejandro Martínez Caballero. Fundamento Jurídico 9.1
[29]Sentencia
C-142/93. MP Jorge Arango Mejía.
[30]Ver, entre
otras, las sentencia C-017/96 y C-102/96.
[31]Sentencia
C-406/95. MP Fabio Morón Díaz
[32]Sentencia
C-108/95. MO Vladmiro Naranjo Mesa. Consideración de la Corte 2.3 En el mismo
sentido, ver Sentencia C-406/95 MP Fabio Morón Díaz.
[33]Ver, entre
otras, sentencia C-037/96.