T-520-14
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia T-520/14
AYUDA HUMANITARIA COMO
DERECHO FUNDAMENTAL EN CABEZA DE LAS PERSONAS VICTIMAS DE DESPLAZAMIENTO
FORZADO
Esta Corte en múltiples eventos se ha
manifestado acerca de la ayuda  humanitaria a que tienen derecho las
personas en situación de desplazamiento y ha sintetizado las reglas
jurisprudenciales sobre este tema. Debido a la importancia de entregar la ayuda
humanitaria, el Estado colombiano tiene, a través de la Unidad Administrativa
de Atención y Reparación Integral a las Víctimas, la obligación de entregarla
de forma ostensible, integra, oportuna y sin dilaciones. Lo anterior con mayor
razón teniendo en cuenta el estado de debilidad manifiesta en que se encuentra
ese grupo poblacional, por tanto merecedor de un trato especial por parte del
Estado.
AYUDA
HUMANITARIA DE EMERGENCIA-Carácter inmediato, urgente, oportuno y temporal
AYUDA
HUMANITARIA-Constituye derecho fundamental al proteger el mínimo vital y la dignidad
humana de personas en situación de desplazamiento/AYUDA
HUMANITARIA-Garantía mínima para la subsistencia de población desplazada
AYUDA HUMANITARIA DE
EMERGENCIA-Reglas
jurisprudenciales para su entrega y prórroga
La ayuda
tiene un carácter temporal; sin embargo, su entrega o prórroga no puede
sujetarse a términos estrictos sino que en cada caso debe examinarse si
persiste la vulnerabilidad socioeconómica del respectivo grupo familiar. Es
obligación de las autoridades responsables evaluar en cada caso concreto si
persiste la necesidad de la ayuda humanitaria. Razón por la cual no puede ser
el paso del tiempo, un criterio determinante para negar la ayuda humanitaria. La ayuda estatal solamente puede cesar
cuando dichas circunstancias se hayan superado.
SISTEMAS
DE TURNOS-Excepciones en las cuales se pueden alterar los
turnos cuando se configura un estado de urgencia manifiesta
Los sistemas
de turnos deben respetarse en su estricto orden para garantizar el derecho a la
igualdad; sin embargo, es posible alterar el orden de dichos turnos cuando nos
encontramos frente a situaciones excepcionales, en las que se ha valorado la
situación de la persona y se ha acreditado que encuadra dentro de las
condiciones que configuran situaciones de “urgencia manifiesta”. Dicho
trato prioritario, a pesar de que pareciera ser una afectación al derecho a la
igualdad, resulta ser justificado con base en el riesgo inminente en el que se
encuentra el actor, e ilustra una aplicación del principio de la igualdad
material.
DERECHO
A LA IGUALDAD, AL MINIMO VITAL Y A LA AYUDA HUMANITARIA DE LOS DESPLAZADOS-Orden
a la UARIV hacer
entrega de ayuda humanitaria de emergencia y las prórrogas de las mismas
Referencia: Expedientes T-4.273.796 y T-4.282.201
Acciones de tutela instauradas por Yelly Emilide
Velásquez Londoño y Doris Urrego Cifuentes en contra de la
Unidad Administrativa Especial de Atención y Reparación de Victimas.
Temas:
(i) jurisprudencia constitucional acerca de los requisitos para acceder a la
atención humanitaria en el caso de la población en situación de desplazamiento, ii) prórroga de la ayuda humanitaria de emergencia y (iii) sistema de turnos para la entrega de la ayuda
referida.
Problema jurídico: determinar si la
Unidad Administrativa Especial de Atención y Reparación de Víctimas vulneró
los derechos fundamentales a la igualdad, al debido proceso, a la dignidad
humana y a la ayuda humanitaria a la que tienen derecho las personas en
situación de desplazamiento forzado, al negarles a las tutelantes la entrega de
la ayuda humanitaria a la que afirman tener derecho.
Derechos fundamentales invocados: a la igualdad, al
debido proceso, a la dignidad humana y a la ayuda humanitaria a la que tienen
derecho las personas en situación de desplazamiento forzado.
Magistrado Ponente:
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Bogotá D.C., diecisiete (17) de julio de dos mil catorce
(2014)
La Sala Séptima de Revisión de Tutelas de la
Corte Constitucional,
conformada por los magistrados Jorge Ignacio Pretelt Chaljub -quien la
preside-, Alberto Rojas Ríos y Luis Ernesto Vargas Silva, en ejercicio de sus
competencias constitucionales y legales, y específicamente de las previstas en
los artículos 86 y 241, numeral 9°, de la
Constitución Política, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
En el trámite de revisión de las decisiones
adoptadas (i) por el Juzgado Primero Civil del Circuito de Itagüí,
Antioquia, el veinticuatro (24) de enero de dos mil catorce (2014), que negó el
amparo en el proceso de tutela suscitado por la señora Yelly Emilide Velásquez
Londoño en contra de la Unidad Administrativa Especial de Atención y Reparación
de Víctimas y; (ii) por la
Sala Laboral del Tribunal Superior de Medellín, Antioquia, el veintidós (22) de
enero de dos mil catorce (2014), que confirmó la decisión de primera instancia
proferida el diez (10) de diciembre de dos mil trece (2013), por el Juzgado
Catorce Laboral del Circuito de Medellín, que negó el amparo en el proceso de
tutela incoado por la señora Doris Urrego Cifuentes en contra de la Unidad
Administrativa Especial de Atención y Reparación de Víctimas.
1.
ANTECEDENTES
De acuerdo con lo dispuesto en los
artículos 86 y 241-9  de la
Constitución Política, 33 del Decreto 2591 de 1991 y 49 del Reglamento de la
Corporación, la Sala de Selección Número Tres de la
Corte Constitucional eligió, para efectos de su revisión, los asuntos de
referencia y decidió acumularlos entre sí por presentar unidad de materia, para
ser fallados en una misma sentencia.
De conformidad con el artículo
34 del Decreto 2591 de 1991, esta Sala de Revisión procede a dictar la
sentencia correspondiente.
1.1.       EXPEDIENTE T-4.273.796
1.1.1.  Solicitud
El señor Fosion Bedoya Escobar, Personero Municipal de
Heliconia, Antioquia, en calidad de agente oficioso de la señora Yelly Emilide
Velásquez Londoño y sus tres hijos menores de edad, instauró acción de tutela en
contra de la Unidad Administrativa Especial de Atención y Reparación de Víctimas,
por considerar que está vulnerando los derechos fundamentales a la  igualdad y
a la ayuda humanitaria a que tienen derecho las personas desplazadas como sus
agenciados, por no entregarles la ayuda humanitaria a la que a su juicio tienen
derecho, debido a que la agenciada aparece como beneficiaria en el sistema de salud
del padre de sus tres hijos. Fundamenta su solicitud en los siguientes hechos:
1.1.2.
Hechos referidos
por el accionante
1.1.2.1.
El agente oficioso
comenta que la señora Yelly Velásquez es una mujer de treinta y cuatro (34)
años de edad, clasificada en el Sisben nivel 0 por su situación de desplazada
por la violencia.
1.1.2.2.
Añade que es madre
de tres (3) hijos y fue abandonada por el padre de los menores de edad hace
cuatro (4) años aproximadamente.
1.1.2.3.
Sostiene que a
pesar de que no viven juntos, la señora Velásquez Londoño aparece como
beneficiaria en el sistema de salud del padre de los menores, motivo por el
cual la entidad accionada se niega a hacer entrega de las ayuda humanitaria y/o
la prórroga de la misma, o de alguna otra medida de asistencia y atención a las
víctimas.
1.1.2.4.
Afirma que en los
constantes requerimientos que ha realizado la señora Yelly Velásquez a la
Unidad de Atención por intermedio de la línea telefónica de la misma, le
expresan que “no le será entregada la ayuda reclamada mientras esté afiliada
a un fondo de salud”.
1.1.2.5.
Por último,
enfatiza en que la entidad accionada no tiene en cuenta el grado de
vulnerabilidad de la señora Yelly Velásquez y sus tres hijos menores de edad,
Carlos Julián de trece (13) años, Sara de nueve (9) y Juan Pablo de ocho (8),
quienes viven en una casa arrendada en el municipio de Heliconia, y cuyo único
ingreso son doscientos mil pesos ($200.000), por concepto de cuota alimentaria.
Además, indica la señora en mención que se encuentra nuevamente en estado de
embarazo.
1.1.2.6.
Con base en lo
anterior, solicita la entrega de la ayuda humanitaria a esta familia debido al
grave estado de vulnerabilidad en el que se encuentra.
1.1.3.
Traslado y
contestación de la demanda
Recibida la solicitud de tutela, el Juzgado Primero
Civil del Circuito de Itagüí, Antioquia, mediante auto del día catorce (14) de
enero de dos mil catorce (2014), resolvió admitir la acción de tutela y ordenó notificar
a las partes en el proceso, para que en el término de dos (2) días contados a
partir de la notificación del auto, aportaran el expediente administrativo y la
documentación pertinente, donde se reflejaran los antecedentes del asunto, y manifestaran
lo que estimaran pertinente, entregándoles para ello copia de la demanda y de
sus anexos.
La entidad accionada no se manifestó al respecto.
1.1.4.
Decisiones
judiciales
1.1.4.1.
Sentencia de
única de instancia- Juzgado Primero Civil del Circuito de Itagüí, Antioquia
Mediante fallo del veinticuatro (24) de enero de dos
mil catorce (2014), el Juzgado Primero Civil del Circuito de Itagüí, Antioquia,
resolvió negar el amparo invocado, toda vez que a su juicio la accionante no
aportó prueba alguna para desvirtuar la apreciación que llevó a la demandada a
tomar la decisión de no brindarle las ayudas humanitarias a que tienen derechos
los desplazados.
Añade que de los hechos de la demanda no se puede
determinar si efectivamente hubo vulneración de alguno de los derechos alegados,
con mayor razón si se tiene en cuenta que no se allega constancia de petición
de las ayudas a la entidad accionada, ni certificación donde conste que la
peticionaria ostenta la calidad de desplazada.
Igualmente, señala que en este caso es la
Unidad Administrativa Especial de Atención y Reparación Integral a las
Víctimas y no el juez de tutela, el competente para estudiar y decidir si la
señora Yelly Emilide y sus hijos cumplen o no los requisitos exigidos para
acceder a la ayuda en mención.
1.1.5.
Pruebas que
obran en el expediente
En el trámite de la acción de amparo se aportaron como
pruebas:
1.1.5.1.
Fotocopia del
registro civil de nacimiento de los hijos de la peticionaria (Folios 1-3,
cuaderno No. 2).
1.1.5.2.
Fotocopia de los
exámenes prenatales de la señora Yelly Emilide Velásquez Londoño, donde consta
su estado de embarazo y su fecha probable de parto: mes de abril de 2014 (Folio
4, cuaderno No. 2).
1.1.5.3.
Fotocopia de la
cedula de ciudadanía de la señora Yelly Emilide Velásquez Londoño (Folio No. 5,
cuaderno No. 2).
1.2.       EXPEDIENTE T- 4.282.201
1.2.1.   Solicitud
La señora Doris Urrego Cifuentes instauró acción de
tutela en contra de la Unidad Administrativa Especial para la
Atención y Reparación Integral a las Víctimas, por considerar que está
vulnerando sus derechos fundamentales a la vida digna, al mínimo vital y al
debido proceso, por no hacerle efectiva la entrega de la ayuda humanitaria a la
que tiene derecho debido a su condición de desplazada por la violencia. Basa su
solicitud en los siguientes hechos:
1.2.2.
Hechos referidos
por la accionante
1.2.2.1.
Señala la
accionante que es desplazada, jefe cabeza de hogar, y que se encuentra
debidamente registrada en el Registro Único de Población Desplazada RUPD.
1.2.2.2.
Aduce que a causa
del desplazamiento, vive en el municipio de Frontino, Antioquia, y debe velar
por su familia conformada por cinco (5) personas, dentro de las cuales se
encuentra un menor de edad, a quienes debe suplir alimentación, salud y demás necesidades.
Indica que  se encuentra sin empleo y “lo que le regalan las personas de
buena fe no le alcanza para suplir las necesidades del hogar”.
1.2.2.3.
Alega que solicitó
la prórroga de la ayuda humanitaria, sin embargo esta le fue negada, puesto que
“han transcurrido más de diez (10) años desde su desplazamiento”
1.2.2.4.
Sostiene que el
cinco (5) de noviembre de dos mil trece (2013), nuevamente mediante petición,
solicitó a la entidad accionada la prórroga de la ayuda humanitaria a la que
tiene derecho junto con su grupo familiar, debido a que su situación de
vulnerabilidad persistía.
1.2.2.5.
Como respuesta a lo
anterior, la entidad accionada pese aclarar que habían transcurrido más de diez
(10) años desde su desplazamiento, le asignó un turno; sin embargo, a su juicio,
tal asignación no se compadece con su precaria condición, pues le urge la
entrega de la mencionada ayuda.
1.2.2.6.
Enfatiza en que la
entidad accionada al no entregarle la ayuda humanitaria está vulnerando sus
derechos fundamentales y los de su núcleo familiar, ya que no cuenta con los
recursos para subsistir.
1.2.2.7.
Aclara que su
situación actual es precaria hasta el punto de depender de la ayuda de
terceros, pues no tiene ingresos suficientes para sostener su hogar y no cuenta
con un empleo que le garantice un ingreso mínimo.
1.2.3.
Traslado y contestación
de la demanda
Recibida la solicitud de tutela, el Juzgado Catorce
Laboral del Circuito de Medellín, mediante auto del veintinueve (29) de
noviembre de dos mil trece (2013), admitió la acción de tutela y le dio
traslado a la Unidad Administrativa Especial para la
Atención y Reparación Integral a las Víctimas, para que en el término de dos
(2) días, ejerciera su derecho de defensa, so pena de dar por ciertos los
hechos en los que se fundamenta la acción de la referencia.
1.2.3.1.Mediante oficio del cuatro (4) de diciembre de dos mil
trece (2013), el Doctor Luis Alberto Donoso Rincón, Jefe de la
Oficina Asesora de la Unidad Administrativa Especial para la
Atención y Reparación Integral a las Víctimas, señaló:
“Teniendo en cuenta la pretensión del/
de la accionante, en la que solicita se haga entrega de la ayuda humanitaria a
la que tiene derecho, es importante aclarar que de acuerdo con lo señalado en
el artículo 62  de la Ley 1448 de 2011, la atención humanitaria de las víctimas
de desplazamiento, se presenta en tres etapas a saber:
1.
Atención
Humanitaria de Urgencia o Inmediata: Serán destinatarios de esta ayuda las victimas
que no se encuentren incluidas en el RUPD y que el tiempo entre la declaración
y la inscripción en el RUPD es inferior a tres (3) meses.
2.
Atención
Humanitaria de Emergencia: Serán destinatarios de esta ayuda las víctimas que
se encuentran incluidas en el RUPD y que el tiempo de desplazamiento sea
inferior a un (1) año de la declaración.
3.
Atención
Humanitaria de Transición: Serán destinatarios de la
Ayuda Humanitaria de Transición, las victimas que a. Estén incluidas en el
Registro Único de Victimas; b. Cuyo desplazamiento haya ocurrido en un término
superior a un año contado a partir de la declaración; c. Persistan las
carencias en los componentes de alimentación y alojamiento como consecuencia
del desplazamiento forzado; y que, d. De la valoración que realice la
UARIV, se concluya que su situación no tiene las características de gravedad y
urgencia que lo podría hacer beneficiario de la atención humanitaria de
emergencia, en cuanto a los componentes de alimentación, artículos de aseo y
alojamiento temporal, y e. que no lleven más de 10 años en el registro, en cuyo
caso deberá darse aplicación al inciso segundo del artículo 112 del Decreto
Nacional 4800 de 2012.
[…]
De acuerdo con al análisis de la situación
actual del accionante y su núcleo familiar, encontramos que el desplazamiento ocurrió
el 12 de noviembre de 1994, lo que supera el límite de 10 años. En
esta ocasión se entregara la atención humanitaria solicitada, para lo cual
reporta programación de los componentes de la
Atención Humanitaria consistente en ALOJAMIENTO TRANSITORIO Y ASISTENCIA
ALIMENTARIA POR TÉRMINO DE TRES (3) MESES, y que de acuerdo al prefijo (D)
asignado es de competencia del ICBF otorgar el componente de alimentación y de la
UARIV el de alojamiento. (Negrilla fuera del texto)
Presenta el turno 3D-322732 generado el 8
de noviembre de 2013, pendiente de giro […]”.
1.2.4.
Decisiones
judiciales
1.2.4.1.Primera instancia- Juzgado Catorce Laboral del
Circuito de Medellín.
Mediante fallo del diez (10) de diciembre de dos mil
trece (2013), el Juzgado Catorce Laboral del Circuito de Medellín negó el
amparo solicitado. Lo anterior, bajo el argumento de que se encontraba frente a
un hecho superado, pues antes de proferir la correspondiente sentencia,
la entidad accionada dio respuesta a la solicitud de la actora e informó: “revisando
su solicitud encontramos que el desplazamiento ocurrió el 12 de noviembre de
1994 lo que supera el límite de los diez (10) años”.
Aunado a lo anterior, sostuvo que la entidad accionada
le asignó a la tutelante el turno No. 3D-322732; sin embargo, le informo que “con
miras a evaluar futuras entregas de la atención humanitaria, deben conocer
mejor la situación actual de su hogar”, para lo cual lo invitó acercarse al
punto de cobro más cercano a su lugar de residencia, después de los 90 días
siguientes al cobro de la ayuda, para así reconstruir  conjuntamente su plan de
atención.
1.2.4.2.Impugnación
Inconforme con la decisión de instancia, mediante
escrito del trece (13) de diciembre de dos mil trece (2013), la accionante
presentó escrito de impugnación.  Al respecto indicó:
“En su decisión hubo una vulneración a
mis derechos fundamentales como víctima de la violencia ya que llevo mucho
tiempo solicitando la ayuda humanitaria y no es justo que se me niegue los
auxilios humanitarios por llevar más de diez (10) años como desplazada y
asignárseme un turno que no tiene fecha probable de entrega desconociendo la
entidad el estado de vulnerabilidad en el que me encuentro con mi grupo
familiar y además soy una Madre Cabeza de Familia con un Grupo Familiar
conformado por Cuatro (4) personas conmigo, entre los cuales existen un (1)
menor edad que goza de especial cuidado por parte del Estado, necesitamos de
las ayuda (SIC) humanitarias lo más pronto posible para poder mitigar un poco
nuestra situación socioeconómica, estoy desempleada, pago arriendo, me
encuentro en un estado de debilidad y actividad manifiesta, cada día mis
necesidades aumentan y se tornan más difíciles de superar, no cuento con apoyo
de nadie y lo poco que percibo no me es suficiente para satisfacer las
necesidades que debo a los míos, es por ello que pido que se me haga entrega de
la ayuda humanitaria lo más pronto posible ya que desde hace más de cuatro (4)
meses no recibo los beneficios a los cuales tengo derecho y están estipulados
en la ley”.
1.2.4.3.Segunda instancia- Sala Laboral del Tribunal Superior
de Medellín.
Mediante fallo del veintidós (22) de enero de dos mil
catorce (2014), la Sala Laboral del Tribunal Superior de Medellín negó la
acción de tutela de la referencia. Lo anterior, bajo el argumento de que la
tutelante está incluida en el Registro Único de Víctimas, por lo que se
encuentra plenamente habilitada para reclamar los beneficios que se  le otorgan
por la entidad accionada. Agregó que no se discute que su última petición fue
resuelta con la asignación del turno 3D- 322732, como evidencian los documentos
que se anexaron con la tutela.
Igualmente, sostuvo que la asignación de un turno para
la entrega de las ayudas humanitarias de emergencia  a la población desplazada,
busca no vulnerar el derecho a la igualdad de aquellas personas que también han
solicitado un apoyo económico de la accionada, ya que el respeto estricto de
los turnos deriva en un trato igualitario para la población desplazada. Sin
embargo, no se puede desconocer que para la asignación de turnos se deben
valorar las condiciones de vulnerabilidad y, en el presente caso la demandante
se encuentra a la espera de la prorroga en la entrega de las mismas, luego de
surtido el proceso de caracterización, lo que evidencia que el turno ofrecido
por la entidad accionada es razonable con el grado de vulnerabilidad en que se
encuentra, sin que con ello esté vulnerando su derecho de petición.
1.2.5.
Pruebas que
obran en el expediente
En el trámite de la acción de amparo se aportaron como
pruebas:
1.2.5.1.
Copia del derecho
de petición presentado por la señora Doris Urrego Cifuentes el cinco (5) de
noviembre de dos mil trece (2013), ante la
Unidad Administrativa para la
Atención y Reparación Integral a las Victimas (Folio 6, cuaderno No. 2).
1.2.5.2.
Fotocopia de la
cedula de ciudadanía de la señora Doris Urrego Cifuentes (Folio 8, cuaderno No.
2).
1.2.5.3.
Copia de la respuesta
al derecho de petición presentado por la actora ante la entidad accionada el
cinco (5) de noviembre de dos mil trece (2013), donde consta que le fue
asignado el turno No. 3D-322732 (Folios 15-19, cuaderno No. 2).
2.
ACTUACIONES
SURTIDAS POR LA SALA DE REVISIÓN
2.1.
PRUEBAS
SOLICITADAS POR LA SALA.
Mediante auto del diez (10) de junio de dos mil catorce
(2014), el Despacho del
Magistrado Ponente, dados los hechos y pretensiones referidos, consideró
necesario solicitar las siguientes pruebas:
“RESUELVE
PRIMERO.
Por intermedio de la
Secretaría General de la
Corte Constitucional, OFICIAR a la
Unidad Administrativa Especial de Atención y Reparación
de Victimas, (Calle 16 No. 6-66
Piso 19, Bogotá DC.) la solicitud de tutela de la referencia y los fallos de
instancia, para que en
el término de tres (3) días hábiles contados a partir de la notificación del
presente auto, manifiesten lo que consideren pertinente, en particular que
alleguen la siguiente información:
a)
¿Informar si ha
realizado caracterización  reciente de los hogares de las peticionarias?
b)
¿Explique qué
ayudas adicionales se les ha entregado a las tutelantes  para restablecimiento
o en que programas han participado?
c)
Si la persona en
situación de desplazamiento no logra el restablecimiento en 10 años, ¿Qué puede
hacer?
d)
Con base en el
interrogante anterior, ¿Informe cuáles han sido las actuaciones adelantadas
previamente en casos similares al planteado?
e)En el caso de la señora Doris Urrego Cifuentes,
¿Informe si efectivamente ya se le entregó la ayuda humanitaria?”
2.2.
PRUEBAS Y
RESPUESTAS ALLEGADAS EN SEDE DE REVISIÓN
Mediante informe del veinte (20) de junio de dos mil
catorce (2014), la
Secretaría General de esta Corporación informó al Despacho del  Magistrado
Sustanciador que el auto de pruebas del diez (10) de junio de dos mil catorce (2014), fue notificado mediante oficios el doce
(12) de junio de la misma anualidad, y durante el término probatorio no se
recibió prueba alguna, por tanto la entidad accionada no se manifestó respecto
de lo solicitado mediante dicho auto.
3.
CONSIDERACIONES
DE LA CORTE
3.1.
COMPETENCIA
La Sala Séptima de Revisión de Tutelas de la
Corte Constitucional, en
desarrollo de las facultades conferidas en los artículos 86 y 241, numeral 9,
de la Constitución, 33 del Decreto 2591 de 1991 y 49 del Reglamento de la
Corporación es competente para revisar los fallos de tutela adoptados en el
proceso de esta referencia.
3.2.
PROBLEMA
JURÍDICO
Con base en los antecedentes anteriormente expuestos, la
Sala Séptima de Revisión de Tutelas de la
Corte Constitucional debe determinar si la
Unidad Administrativa Especial de Atención y Reparación de Victimas vulneró
los derechos fundamentales de los tutelantes a la igualdad, al debido proceso,
a la dignidad humana y a la ayuda humanitaria a la que tienen derecho las personas
en situación de desplazamiento forzado, al negarles la entrega de la ayuda
humanitaria a la que afirman tener derecho.
Para resolver ese problema jurídico, la Sala, primero,
se referirá a la jurisprudencia constitucional acerca de los requisitos para que
la población en situación de desplazamiento forzado pueda acceder a la atención
humanitaria, segundo, examinará los requisitos y la
jurisprudencia constitucional acerca de la prórroga de la ayuda
humanitaria de emergencia, tercero, precisará
los eventos en los que es
posible alterar el orden del sistema de turnos para la asignación de dicha
ayuda y, por último, con fundamento en estas consideraciones, analizará
los casos concretos.
3.3.
EL DERECHO DE LA
POBLACIÓN EN SITUACIÓN DE DESPLAZAMIENTO FORZADO A LA
AYUDA HUMANITARIA. REQUISITOS PARA ACCEDER A SU ENTREGA.
La Ley 1448 de 2011[1]
establece tres fases o etapas para la
atención humanitaria de las víctimas de desplazamiento forzado, las cuales son:
(i)  Atención Inmediata, (ii) Atención Humanitaria de Emergencia
y (iii) Atención Humanitaria de Transición.
El artículo 63 de la mencionada ley define la Atención Inmediata como
“la ayuda humanitaria entregada a aquellas personas que manifiestan haber
sido desplazadas y que se encuentran en situación de vulnerabilidad acentuada y
requieren de albergue temporal y asistencia alimentaria”.
Por su parte, el artículo 64 señala que la Ayuda
Humanitaria de Emergencia es “la ayuda humanitaria a la que tienen
derecho las personas u hogares en situación de desplazamiento una vez se haya
expedido el acto administrativo que las incluye en el Registro Único de
Víctimas, y se entregará de acuerdo con el grado de necesidad y urgencia
respecto de su subsistencia mínima”.
Por último, el artículo 65 de la citada
ley sostiene que la Atención Humanitaria de Transición es “la ayuda
humanitaria que se entrega a la población en situación de Desplazamiento
incluida en el Registro Único de Víctimas que aún no cuenta con los elementos
necesarios para su subsistencia mínima, pero cuya situación, a la luz de la
valoración hecha por la
Unidad Administrativa Especial para la
Atención y Reparación Integral a las Víctimas, no presenta las características
de gravedad y urgencia que los haría destinatarios de la
Atención Humanitaria de Emergencia”.
La anterior diferenciación también fue advertida en el
Decreto 4800 de 2011[2],
en sus artículos 102 y 112.
La Ley 387
de 1997[3],
en su artículo 15, estableció en cabeza del Gobierno Nacional la obligación de
iniciar, una vez producido el desplazamiento, las acciones inmediatas
tendientes a garantizar la Atención Humanitaria de Emergencia con la finalidad
de socorrer, asistir y proteger a la población desplazada y atender sus
necesidades de alimentación, aseo personal, manejo de abastecimientos,
utensilios de cocina, atención médica y psicológica transporte de emergencia y
alojamiento transitorio en condiciones dignas.  Por tanto, el Gobierno tiene la
responsabilidad de garantizar a aquellas personas víctimas del desplazamiento,
la ayuda humanitaria a la que tienen derecho, para poder mitigar la situación
de vulnerabilidad en la que se encuentran.
En la actualidad, conforme a lo señalado en el
artículo 48, parágrafo 3, de la Ley 1448 de 2011, es la
Unidad Administrativa de Atención y Reparación Integral a las Víctimas la
entidad encargada de coordinar el Sistema Nacional de Atención y Reparación a
las Víctimas y la ejecución e implementación de la
Política Pública de Atención, Asistencia y Reparación Integral a las mismas. A
esa entidad corresponde ahora coordinar la labor de entrega de las respectivas
ayudas.
Esta Corte en múltiples eventos se ha
manifestado acerca de la ayuda  humanitaria a que tienen derecho las personas
en situación de desplazamiento y ha sintetizado las reglas jurisprudenciales
sobre este tema. Al respecto, recientemente en la
Sentencia T- 831A de 2013[4],
se indicó:
“En cuanto a las obligaciones del Estado
para con la población desplazada en relación con la ayuda humanitaria y su
prórroga, y la estabilización socio-económica de las víctimas de desplazamiento
forzado, esta Corte ha sostenido:
(i) El deber del Estado de prevenir, en
primer lugar, el desplazamiento forzado; y en caso que éste ocurra, la
obligación imperativa de atender a las víctimas desde un principio hasta el
momento en que se haya superado esa situación, así como el deber de garantizar
los derechos a la verdad, a la justicia y a la reparación integral de la
población desplazada.
(ii) Las obligaciones del Estado con las
víctimas de desplazamiento forzado se encuentran consagradas en (a) los
Principios Rectores de los Desplazamientos Internos de la
ONU; (b) la
Constitución Política, artículos 1, 2, 93, 229 y  250, entre otros; (c) la
Ley 387 de 1997; (d) la Ley 1448 de 2011, y el Decreto reglamentario 4800 de
2011 y normas complementarias, y (vii) la jurisprudencia constitucional,
plasmada principalmente en la
Sentencia T-025 de 2004 y sus autos de seguimiento, entre otros
pronunciamientos vinculantes.
(iii) El otorgamiento de la ayuda
humanitaria, constituye una garantía mínima para la subsistencia de esta
población, un derecho fundamental, puesto que  protege el mínimo vital y la
dignidad humana de las personas en situación de desplazamiento. De manera que
esta ayuda se debe otorgar en sus diferentes fases y etapas, y de manera
oportuna, pronta, sin dilaciones, y en forma íntegra y efectiva”[5]
(negrilla y subrayado
fuera del texto).
De igual forma, en la sentencia en comento, se
precisaron criterios específicos respecto del concepto de la ayuda humanitaria;
en dicha oportunidad se indicó:
“(a) hace parte de los denominados
derechos de solidaridad o de “tercera generación”; (b) es responsabilidad de
las autoridades públicas, (c) su finalidad es socorrer, asistir y apoyar a la
población desplazada; (d) tiene un carácter temporal, mientras se superan las
condiciones de vulnerabilidad y se adquiere una situación consolidada de
autosostenibilidad; (e) su prestación debe ser urgente e inmediata; (f) su
reconocimiento y entrega debe ser pronta, oportuna, sin dilaciones y efectiva;
(g) constituye una asistencia mínima, puesto que sus componentes son elementos
básicos que buscan garantizar necesidades inaplazables y la subsistencia de las
víctimas (alojamiento transitorio, asistencia alimentaria, elementos de aseo
personal, utensilios de cocina, vestido básico y servicios médicos, entre
otros); (h) debe ser integral; (i) por su propia naturaleza no puede ser
suspendida abruptamente, sino hasta cuando se haya garantizado la
estabilización socioeconómica; (j) puede ser prestada también indirectamente
por otros organismos nacionales e internacionales.[6]”
Por otro lado, esta Corte, en
pronunciamientos previos a la Sentencia  T- 831A de 2013[7], desarrolló los
fines constitucionales de la ayuda humanitaria para la población víctima del
desplazamiento forzado. Por ejemplo, en la sentencia T-025 de 2004[8],
la cual es un hito en la protección de los derechos fundamentales de la
población en situación de desplazamiento en tanto declaró al existencia de un
estado de cosas inconstitucional en relación con la satisfacción de sus
derechos fundamentales, y  la sentencia T-496 de 2007[9], indicó que la ayuda
humanitaria es uno de los componentes prestacionales necesarios para la
subsistencia de las personas víctimas de desplazamiento forzado, ya que su fin
constitucional es precisamente “mitigar las necesidades básicas en
alimentación, salud, atención sicológica, alojamiento, transporte de
emergencia, elementos de hábitat interno y salubridad pública”[10],
es decir, ofrecer aquellos mínimos requeridos para atender las necesidades
más apremiantes de la población desplazada. Por ello, esta Corporación
ha sostenido que la ayuda humanitaria hace parte del catálogo de los derechos
fundamentales mínimos de la población desplazada[11].
Debido a la importancia de entregar la ayuda
humanitaria, el Estado colombiano tiene, a través de la
Unidad Administrativa de Atención y Reparación Integral a las Víctimas, la
obligación de entregarla de forma ostensible, integra, oportuna y sin
dilaciones. Lo anterior con mayor razón teniendo en cuenta el estado de
debilidad manifiesta en que se encuentra ese grupo poblacional, por tanto
merecedor de un trato especial por parte del Estado. Al respecto, esta
Corporación en la misma Sentencia T- 496 de 2007[12] señaló:
“[…] i) A pesar de las restricciones
presupuestales y los recursos escasos, la ayuda humanitaria de emergencia, como
expresión del derecho fundamental al mínimo vital, debe ser garantizada por el
Estado para que la población desplazada logre mitigar su apremiante situación;
ii) la entrega de esta asistencia debe respetar de forma estricta el orden
cronológico definido por Acción Social y sólo podrá hacerse entrega de forma
prioritaria ante situaciones de urgencia manifiesta; iii) la prórroga de la
ayuda humanitaria debe ser evaluada en cada caso concreto, en especial cuando
se trata de adultos mayores o madres cabeza de familia que no cuentan con los
recursos económicos para su sostenimiento; y, iv) la entrega de la prórroga de
la asistencia humanitaria debe realizarse según lo dispuesto en la sentencia
C-278/07, es decir, hasta que el afectado esté en condiciones de asumir su
propio sostenimiento […]”.
Sobre este asunto, la
Corte además ha sido clara en indicar que el derecho no se ve satisfecho con
el acto administrativo que concede la ayuda humanitaria o su prórroga, sino
cuando se ha comunicado la decisión y se ha hecho entrega efectiva del dinero o
de los componentes correspondientes a la persona interesada. Así, el derecho al
mínimo vital puede verse vulnerado cuando habiéndose notificado, no se ha
realizado entrega efectiva de los componentes de la ayuda humanitaria[13].
Posteriormente, en Sentencia T-702 de 2012[14],
este Tribunal reiteró que el componente de la ayuda humanitaria para la
población en situación de desplazamiento es una expresión directa del derecho
al mínimo vital, por tanto, al no hacer entrega de la misma cuando se tiene
derecho a ella, se está con dicho actuar vulnerando directamente el derecho a la
subsistencia mínima. Al respecto resaltó:
“[…] el otorgamiento por parte de las
autoridades competentes de la ayuda humanitaria y su prórroga, cuando hay lugar
a ello, hace parte del “derecho a una subsistencia mínima”, que a su vez, es
expresión directa del derecho fundamental al mínimo vital. De esta manera, la
ayuda humanitaria tiene como fin constitucional brindarle a la población
desplazada asistencia para satisfacer sus necesidades básicas de “alimentación,
salud, atención sicológica, alojamiento, transporte de emergencia, elementos de
hábitat interno y salubridad pública” y, en consecuencia abarca “tanto la ayuda
humanitaria de emergencia que se presta desde el momento en que ocurre el
desplazamiento, como los componentes de asistencia mínima durante las etapas de
restablecimiento económico y de retorno
Lo anterior, ha sido desarrollado
ampliamente por la Corte, al considerar que la ayuda humanitaria se encuentra
asociada al derecho al mínimo vital] y constituye una expresión del derecho a
una subsistencia mínima, de manera que "las autoridades competentes deben
proveer a las personas desplazadas, así como asegurar el acceso seguro de las
mismas, (a) alimentos esenciales y agua potable, (b) alojamiento y vivienda
básicos, (c) vestidos apropiados, y (d) servicios médicos y sanitarios
esenciales”
(…).” (negrilla y subrayado fuera del texto)
Por otro lado, la normativa que rige los derechos de
las personas en situación de desplazamiento dispone que para poder reclamar la
ayuda humanitaria, es necesario acreditar la condición de persona en situación
de desplazamiento forzado, lo cual se puede demostrar, por ejemplo, con la
inclusión en el Registro Único de Víctimas, para lo cual es necesario presentar
una declaración juramentada ante el Ministerio Público, Personerías,
Defensorías del Pueblo, Procuraduría o Despachos Judiciales sobre los hechos
que originaron el desplazamiento.[15]
Lo anterior por su puesto debe entenderse sin perjuicio de la jurisprudencia
constitucional reiterada que ha precisado que la inscripción tiene un carácter
meramente declarativo mas no constitutivo, es decir, el registro no es la única
prueba de que una persona se halla en situación de desplazamiento, es tan sólo
una declaración de esa situación, de modo que es posible que por otros medios
probatorios se acredite tal condición.[16]
Por último, debe mencionarse que la ayuda humanitaria
es por naturaleza de carácter temporal, toda vez que la misma debe ser otorgada
a aquellas personas que se encuentran en condición de desplazamiento y que no
pueden por sí mismas sufragar las necesidades básicas de ellas y su núcleo
familiar, hasta tanto logren su estabilización socio-económica.
Teniendo en cuenta que la temporalidad de la atención
humanitaria depende de las condiciones en las que se encuentre cada víctima,
esta Corte, en Sentencia C-278 de 2007[17],
declaró inexequibles las restricciones temporales taxativas para la entrega de
la ayuda humanitaria contenidas en la Ley 387 de 1997[18], como más
adelante se examinará.
Bajo estas circunstancias, para esta Corporación
resulta justificado que el Estado continúe prestando la ayuda humanitaria que
sea requerida hasta que la situación de especial vulnerabilidad sea superada o
haya finalizado[19].
Para ello, es indispensable que se analice en cada caso concreto, la situación
particular de quien la solicita, pues “así como el Estado no puede suspender
abruptamente la ayuda humanitaria de quienes no están en capacidad de
autosostenerse, tampoco pueden las personas esperar que vivirán indefinidamente
de dicha ayuda.”[20]
En conclusión, (i) la ayuda
humanitaria tiene por finalidad
garantizar los derechos fundamentales a las personas que se encuentran en
situación de desplazamiento, en particular, su derecho fundamental al mínimo
vital, por ello ha sido considerada en sí misma como un derecho de ese grupo de
personas que el Estado indefectiblemente debe asegurar –derecho mínimo en
términos de la Sentencia T-025 de 2004-, (ii) a ella pueden acceder las
personas incluidas en el RUV, sin que se entienda que el registro es la única prueba de que una persona se
halla en situación de desplazamiento, pues es posible acreditar tal condición
mediante otros medios probatorios, , (iii) dicha ayuda tiene una naturaleza “temporal”,
es decir, mientras la persona beneficiaria logra estabilizarse socio-económicamente.
Así, pueden existir situaciones en las que por condiciones especiales, la
situación de desplazamiento forzado persiste y la persona no tiene capacidad
para autosostenerse –como es el caso de las madres cabeza de familia, personas
en situación de discapacidad, niños y niñas sin tutor y personas de la tercera
edad-, razón por la cual se debe otorgar la prórroga de la atención humanitaria,
como a continuación pasa a analizarse.
3.4.
PRÓRROGA DE LA
AYUDA HUMANITARIA DE EMERGENCIA. REITERACIÓN DE JURISPRUDENCIA.
Tal y como se
manifestó en el acápite anterior, esta Corte ha sido enfática en sostener que
el Estado tiene la obligación de entregar las ayudas humanitarias hasta tanto
la persona pueda mitigar la situación de vulnerabilidad en la que se encuentra
debido al desplazamiento forzado por la violencia.
Por tanto, si la situación de vulnerabilidad persiste,
el interesado puede solicitar la prórroga de la ayuda humanitaria, realizando
el trámite ante la Unidad Administrativa de Atención y Reparación Integral a
las Víctimas[21],
y esta entidad deberá ocuparse de verificar las condiciones de vulnerabilidad en
las que se encuentra la persona y/o su grupo familiar. A continuación se
examinarán las reglas que ha desarrollado la jurisprudencia constitucional para
que la prórroga procesa.
En primer lugar, debe recordarse que la ayuda
tiene un carácter temporal; sin embargo, su entrega o prórroga no puede
sujetarse a términos estrictos sino que en cada caso debe examinarse si
persiste la vulnerabilidad socioeconómica del respectivo grupo familiar. Por
ello,  en Sentencia C-278 de 2007[22],
esta Corte declaró inexequible las restricciones temporales taxativas para la
entrega de la ayuda humanitaria contenidas en la
Ley 387 de 1997[23]..
Al respecto, en esa ocasión se indicó:
“la ayuda humanitaria no puede estar
sujeta a un plazo fijo inexorable. Si bien es conveniente que la
referencia temporal exista, debe ser flexible, sometida a que la reparación sea
real y los medios eficaces y continuos, de acuerdo a las particularidades del
caso, hasta salir de la vulnerabilidad que atosiga a la población afectada […]”
(negrilla fuera del texto)
De esta manera la
Sala Plena de la Corte Constitucional  sostuvo que “el estatus de desplazado no depende del paso del
tiempo sino de una condición material”. En este sentido, la condición
permanece hasta tanto la persona beneficiaria de la ayuda logre estabilizarse o
superar la situación de desplazamiento forzado por la violencia.
Con base en lo descrito, esta Corporación en
varias oportunidades ha protegido a las personas que se encuentran en situación
de desplazamiento y ha ordenado la prórroga de la ayuda humanitaria hasta tanto
se encuentren en condiciones de asumir su autosostenimiento. Al respecto, ha
indicado lo siguiente:
En Sentencia T-688 de 2007[24],
este Tribunal concedió la prórroga de la ayuda humanitaria de emergencia a un
señor que estaba inscrito
junto con su núcleo familiar en el entonces Registro Único de Población
Desplazada y a su vez se encontraba en situación de discapacidad. En dicha oportunidad ordenó el restablecimiento de la ayuda humanitaria
hasta que el tutelante estuviera en condiciones de asumir su autosostenimiento. Al respecto indicó:
“Hoy por hoy, siguiendo los lineamientos de
la ya citada sentencia C-278 de abril 18 de 2007, en cuanto la ayuda
humanitaria debe observar la verdad material y los objetivos señalados y no
puede estar sujeta a  plazos inexorables, aparece sin justificación que la
entidad demandada se oponga a continuar apoyando al señor José Alonso Sarmiento Cardozo y a su núcleo familiar, por
el solo argumento de la temporalidad de la ayuda, sabiendo que es real su
condición de desplazado, hallándose inscrito en el correspondiente
Registro Único, tratándose además de una persona discapacitada”.
Siguiendo con el mismo lineamiento, en
Sentencia T-560 de 2008[25],
se reiteró el criterio establecido acerca de la prórroga de la ayuda
humanitaria. En dicha ocasión este Tribunal consideró que la ayuda no depende
de un término específico, sino de las necesidades materiales de las personas
que se encuentran en situación de desplazamiento. De esta manera sostuvo que:
“[…]  teniendo en cuenta
que el estatus de desplazado no depende del paso del tiempo sino del
cumplimiento de condiciones materiales en las cuales los derechos fundamentales
de estas personas se ven reestablecidos, resulta necesario concluir que la
ayuda humanitaria –destinada a la satisfacción del mínimo vital de los
desplazados – debe continuar hasta tanto la vulnerabilidad que los afecta y
constituye en sujetos de especial protección constitucional cese. Esto a pesar
de las restricciones presupuestales y los escasos recursos, ya que, por mandato
constitucional, por ser el Estado colombiano un Estado Social de Derecho (Art.
1°), “(…) el gasto público social tendrá prioridad sobre cualquier otra
asignación (…)” (Art. 366).
Con base en lo anterior, la Sala Primera de Revisión de la
Corte Constitucional consideró que en ese momento se habían vulnerado los
derechos fundamentales de la accionante al no prorrogar la ayuda humanitaria,
puesto que no había logrado su estabilización económica, pese al transcurso del
tiempo desde la ocurrencia del desplazamiento (5 años). Aunado a lo anterior,
la tutelante era madre cabeza de familia de cinco (5) hijos, de los cuales
adujo, cuatro (4) eran menores de edad y uno, por condiciones de salud,
dependía totalmente de ella. En consecuencia resolvió proteger los derechos
fundamentales de la actora y de sus hijo y ordenó a la
Agencia Presidencial para la
Acción Social entregarle a la accionante la prórroga de la ayuda humanitaria
hasta tanto el estado de vulnerabilidad en que se encontraba cesara.
Así mismo, en
Sentencia T- 725 de 2011[26], la
Corte estudió el caso de una mujer madre cabeza de hogar y su hijo menor de
edad, quienes solicitaban la prórroga de la ayuda humanitaria, pues ella había
sufrido un accidente, no estaba en condiciones para laborar, no tenían residencia,
y  por tanto la situación de desplazamiento persistía. En esta ocasión resolvió
conceder la protección a los derechos fundamentales de los accionantes y ordenó
la prórroga automática de la
ayuda humanitaria de emergencia, hasta que la actora pudiera subsistir por sus
propios medios. Como sustento de lo mencionado, indicó:
“[..] teniendo en cuenta que el status de desplazado
depende de una condición material concreta, en especial cuando se trata de
discapacitados y de mujeres cabeza de hogar, con uno o varios hijos menores de
edad a su cargo, la atención humanitaria de emergencia y su
correspondiente prórroga automática deben ser concedidas hasta que el afectado
satisfaga realmente su derecho a la subsistencia digna, de modo que pueda
suplir sus necesidades básicas, asumir su auto sostenimiento, y superar las
circunstancias de vulnerabilidad, marginalidad e indefensión ocasionadas por el
desplazamiento forzado.
En consecuencia, resulta justificado e imperativo
que el Estado siga prestando la ayuda humanitaria que sea requerida, hasta que
la situación de especial vulnerabilidad sea superada […]” (Negrilla y
subrayado fuera del texto)
Recientemente esta Corte, mediante Sentencia T-831A de
2013[27],
estudio el caso de varios accionantes que solicitaron mediante derecho de
petición a la Unidad para la
Atención Integral a las Víctimas, la prórroga de la ayuda humanitaria, sin
obtener respuesta a dicha solicitud, vulnerando con su negligencia el derecho
al mínimo vital de los accionantes. En dicha ocasión, este alto Tribunal
constató la vulneración de los derechos de petición y de reconocimiento y
entrega efectiva de la ayuda humanitaria de los tutelantes. Además precisó que
la entrega de la ayuda humanitaria está asociada a la protección del derecho al
mínimo vital y otros derechos de la población desplazada. De igual forma,
precisó el criterio establecido por esta Corte respecto de las clases de
prórrogas, al respecto indicó:
“[…] Sobre
las prórrogas de la ayuda humanitaria, esta Corporación ha determinado que
existen las prórrogas otorgadas de manera general y las prórrogas automáticas.
(i) En cuanto a las prórrogas otorgadas de
manera general a las víctimas de desplazamiento forzado, ha establecido que si
bien esta ayuda tiene en principio un carácter temporal y transitorio, esta
ayuda no puede suspenderse hasta que se (a) superen las condiciones de
debilidad manifiesta, (b) se haya estabilizado socio-económicamente el
desplazado o cuando (c) las condiciones que dieron origen al desplazamiento
desaparezcan. Estas prórrogas generales, se encuentran sometidas a evaluaciones
por parte de la entidad encargada, con el fin de que verifiquen la permanencia
de las condiciones de vulnerabilidad y debilidad manifiesta, evaluaciones que
deben realizarse a través de trámites  eficientes, eficaces y expeditos.
(ii) Acerca de las prórrogas automáticas, la
Corte ha establecido que ésta(Sic) se fundamentan en una presunción de
constitucionalidad, en cuanto existen personas desplazadas en condiciones
particulares a las cuales debe aplicarse una protección reforzada a partir de
un enfoque diferencial, por cuanto a su estado de victimización y de
vulnerabilidad se asocia su condición de género, de edad o de
discapacidad, como cuando se trata de mujeres cabeza de familia, niños, niñas o
adolescentes, personas de la tercera edad o adultos mayores, o cuando se trata
de personas en estado de discapacidad. Estas prórrogas deben otorgarse sin
necesidad de evaluaciones y de manera ininterrumpida por parte de la entidad
correspondiente, hasta que se compruebe la superación de las condiciones
especiales de vulnerabilidad o debilidad manifiesta, al igual que la
consolidación de una situación de autosostenimiento.
(iii) En síntesis, la
Sala ha diferenciado dos situaciones en relación con la prórroga de las ayudas
humanitarias: (i) la otorgada a las víctimas que continúan en estado de
vulnerabilidad y no hayan logrado su autosostenimiento, la cual debe ser
solicitada, evaluada y aprobada por la entidad a cargo dentro de un tiempo
razonable y proporcional; y (ii) las prórrogas automáticas que se basan en una
presunción de constitucionalidad fundada en una protección reforzada que se
origina en la aplicación de un enfoque diferencial por condiciones de género,
edad, situación de discapacidad, entre otro […]”.
De lo
anterior, se puede evidenciar que esta Corporación, en sus diferentes
pronunciamientos, ha considerado que el paso del tiempo no es un argumento
suficiente para negar la prórroga de la ayuda humanitaria, pues ello no
necesariamente disminuye la especial condición de vulnerabilidad en la que se
encuentra la población en situación de desplazamiento[28].
Por tanto, es obligación de las autoridades responsables evaluar en cada caso
concreto si persiste la necesidad de la ayuda humanitaria. Razón por la cual no
puede ser el paso del tiempo, un criterio determinante para negar la ayuda
humanitaria.
Además, pueden existir circunstancias en las que pese
al paso del tiempo persiste, la incapacidad de las víctimas del desplazamiento
de autosostenerse, como muchas veces ocurre en el caso de las madres cabeza de
familia, personas en situación de discapacidad, niños y niñas sin tutor y adultos
mayores.  En estos casos, el Estado debe prorrogar la ayuda humanitaria, con la
finalidad de no lesionar  el derecho al mínimo vital de las personas víctimas
del desplazamiento
En segundo lugar, esta
Corporación también ha señalado que no pueden oponerse requisitos meramente
formales para negar la entrega o prórroga de la ayuda humanitaria, así como
otros requisitos administrativos que no tengan en cuenta desde el punto de
vista material su situación.. Un ejemplo de esto es cuando se rechaza la solicitud de ayuda o prórroga
por la sola pertenencia al régimen contributivo de salud, sin tener en cuenta
si el afiliado es beneficiario o cotizante, ni tampoco las diferentes
situaciones que pueden tener lugar bajo ambas circunstancias, como por ejemplo en
el caso del afiliado es beneficiario, si la persona que cotiza contribuye
efectivamente a su sostenimiento económico, y en el caso del afiliado
cotizante, si tiene un empleo estable y/o su salario es suficiente para
sufragar sus necesidades básicas y las de su núcleo familiar.
Debido a ello, esta Corte,
mediante Auto 099 de 2013[29], manifestó:
“[…]se pone en riesgo y/o se vulnera el
derecho a la subsistencia mínima de la población
desplazada cuando las autoridades no reconocen la ayuda humanitaria o su
prórroga aduciendo únicamente requisitos, formalidades y apreciaciones que no
se corresponden con las condiciones materiales y las circunstancias fácticas en
las que se encuentra esa población (ver sección 3.2.1.1.), siendo estos
factores los que deben determinar la procedencia de la ayuda humanitaria o de
su prórroga, tal como se expuso con anterioridad.
Más precisamente, la
Corte Constitucional ha establecido que la
sola afiliación al sistema de seguridad social no elimina la condición de
vulnerabilidad en la que se encuentra la población desplazada, y en esa medida,
no le puede hacer perder los derechos que esa calidad le confiere (ver
sección 3.2.1.1.). De igual manera, ha afirmado que no reconocer la ayuda
humanitaria a las personas que tienen derecho a su prórroga debido a que se
encuentran en una situación de urgencia extraordinaria o porque no están en
condiciones de asumir su auto sostenimiento, implica una vulneración del
derecho a la subsistencia mínima de la población desplazada (ver sección
3.2.1.1.). También ha sostenido que se desnaturaliza el sentido de la
presunción constitucional de prórroga automática cuando se condiciona su
reconocimiento a una previa evaluación de su vulnerabilidad o a la
interposición de una solicitud en los casos en los que se acumulan distintos
factores de debilidad […]” (Negrilla fuera del texto).
Por tanto, el hecho de la afiliación de una persona en
situación de desplazamiento al régimen de salud, no es causa suficiente para
negar el apoyo económico que ha destinado la
Nación para mitigar el flagelo del desplazamiento forzado en Colombia. Así lo
sostuvo la Corte Constitucional en la parte resolutiva del Auto citado:
“ORDENAR a la
Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas que, en adelante,
se ABSTENGA de negar la solicitud de ayuda humanitaria de la población
desplazada a partir de la sola afiliación al Régimen Contributivo de Seguridad
Social; la sola consideración de un número determinado de ayudas entregado con
anterioridad; o cualquier otro requisito, formalidad
y apreciación que no sea fiel con la situación en la que se encuentra la
población desplazada, o que no se encuentra establecida en la ley, Tal
decisión, por el contrario, siempre tiene que atenerse a las condiciones
materiales y a las circunstancias reales en las que se encuentra la población
desplazada en los términos de la jurisprudencia constitucional recogida en este
pronunciamiento”.
Teniendo como base lo anterior, esta Corte,
mediante Sentencia T- 888 de 2013[30],
estudio el caso de varios accionantes que se encontraban en situación de
desplazamiento y la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas, se
negó a entregarles la ayuda humanitaria cuya prórroga solicitaban, debido a que
se encontraban afiliados al sistema contributivo en salud, situación que a
juicio de la entidad accionada permitía inferir, que habían alcanzado ya su
auto sostenimiento económico, quedando así excluidas de recibir la ayuda
humanitaria. En aquella oportunidad, esta Corte con base en los criterios
establecidos en el Auto 099 de 2013, resolvió ordenar la prórroga de la ayuda
humanitaria a los accionados y recordó que el hecho de encontrarse afiliados al
sistema de salud no es razón suficiente para asegurar que han superado la
situación de desplazamiento, por tanto, es obligación de la
Unidad verificar que la persona puede efectivamente autosostenerse. Al
respecto, resalto:
“ […] la sola afiliación al régimen contributivo de seguridad social no elimina la
condición de vulnerabilidad en la que se encuentra la población desplazada, y
en esa medida, no le puede hacer perder los derechos que esa calidad le
confiere.
La anterior circunstancia fue identificada por la
Sala Especial de Seguimiento, como la primera de las sub-reglas, según la cual
“se pone en riesgo y/o se vulnera el derecho fundamental al mínimo vital
de la población desplazada cuando las autoridades no reconocen la ayuda
humanitaria o su prórroga aduciendo únicamente requisitos, formalidades y
apreciaciones que no se corresponden con la situación en la que se encuentra
esa población.”(negrilla y subrayado fuera del texto)
[…]
la falencia detectada en la entrega efectiva de la
ayuda humanitaria de emergencia o de su prórroga, justificada en la presunción
de la superación de la condición de vulnerabilidad y debilidad manifiesta por
la sola afiliación al sistema a la seguridad social, vulnera de plano, el
derecho al mínimo vital y a la mínima subsistencia de quienes reclaman la
entrega de dicha ayuda.
Debe anotarse, que la entrega de la ayuda
humanitaria de emergencia o su prórroga genera un gran impacto positivo
respecto de los derechos fundamentales de las personas desplazadas, en la
medida en que dicha población encuentra en el Estado y en especial en dicha
ayuda, el medio para suplir de manera temporal sus necesidades más elementales,
lo que les garantiza de manera temporal una subsistencia digna. Esta razón es
suficiente para que la ayuda de emergencia se prorrogue hasta tanto se
encuentren debidamente probados los criterios que permitan asumir de manera
concluyente, que se ha superado la situación de emergencia, y las personas
pueden acceder a otro tipo de apoyo como parte de la atención integral a la
población desplazada, como lo es, el acceso a la oferta social del Estado.
Por lo mismo, la ayuda humanitaria no podrá
suspenderse abruptamente o su prórroga negarse, con razones que no sean
consecuencia directa de la plena y absoluta verificación de la situación real
de la persona desplazada, la cual se obtendrá a partir de la información
contenida en la Red Nacional de Información, y de la verificación que se haga a
la situación actual de la víctima. Pero tampoco pueden, quienes se ven
beneficiados con este tipo de ayudas, suponer que las mismas les serán
suministradas de manera indefinida y pretender en consecuencia, desarrollar su
proyecto de vida a parir de la entrega indefinida de estas”.
En resumen, la prórroga de la ayuda
humanitaria no se puede negar simplemente (i) por el paso del tiempo o (ii) por
el hecho de que una persona en
situación de desplazamiento esté afiliada  al régimen contributivo del sistema
de salud. Lo anterior, debido a que dichas situaciones no son prueba suficiente
de que las condiciones de vulnerabilidad en la que se encuentra la población
en situación de desplazamiento han cesado. La ayuda estatal solamente puede cesar
cuando dichas circunstancias se hayan superado.
3.5.
EVENTOS EN LOS
QUE SE HA ALTERADO EL ORDEN DEL SISTEMA DE TURNOS, ESPECIALMENTE EN LOS CASOS
DE LAS PERSONAS EN SITUACIÓN DE DESPLAZAMIENTO.
En Sentencia T- 033 de 2012[31], la
Sala Séptima de revisión de tutelas de la
Corte Constitucional estudió los eventos en los cuales es posible alterar el sistema
de turnos en los casos de personas en situación de desplazamiento, en esta
ocasión se reiterará lo mencionado en dicha providencia.
Con respecto al orden para establecer los turnos, la
sentencia en mención indicó:
“El mecanismo de turnos para establecer un
orden para el reconocimiento de beneficios o la determinación de cargas u
obligaciones, está fundamentado en el principio “primero en el tiempo, primero
en los derechos”, criterio válido para resolver problemas de igualdad, puesto
que utiliza un juicio de diferenciación objetivo: “el tiempo”[32]. En ese
orden de ideas, en el caso en el que hay situaciones de igualdad inicial, es
decir, si todos los sujetos están en condición personal igual y tienen una
misma necesidad de bienes, el sistema de turnos es un mecanismo para resolver
el orden de distribución de los beneficios de una forma objetiva.
Es por ello que la Jurisprudencia de la Corte  ha sido clara en afirmar que el respeto estricto por los turnos
guarda estrecha relación con la efectiva protección del derecho a la igualdad[33],
toda vez que las personas que se encuentran en idénticas condiciones deben
recibir el mismo trato. Acorde con lo anterior, la
Corte ha afirmado además, que resulta improcedente la acción de tutela que
busca “saltarse” los turnos preestablecidos para la atención de los
requerimientos de los administrados, pues no existe un criterio razonable para
dar prioridad, estando en situación de igualdad[34]. En dichas
situaciones la Corte exige que la entidad competente, al menos, informe una
fecha cierta que esté dentro de un periodo razonable para resolver la
solicitud.
La anterior afirmación, ha sido reiterada
en providencias posteriores como el Auto 099 de 2013[35], ocasión en la
que la Sala Especial de Seguimiento a la
Sentencia T-025 de 2004 y sus autos de cumplimiento resaltó:
“[…] la
Corte Constitucional ha reiterado que la entrega de la ayuda humanitaria tiene
que respetar el orden cronológico de los turnos asignados de acuerdo con el
derecho a la igualdad de la población desplazada[36].
Por esta razón ha establecido que, en principio, la acción de tutela no puede
ser el mecanismo  para ordenar la entrega inmediata de la ayuda de emergencia[37] salvo cuando se trate de
casos excepcionales[38] o de extrema
urgencia[39], razón por la
cual, la Corte Constitucional se  ha limitado en varios pronunciamientos a
ordenar que se informe a la población beneficiaria acerca de una fecha
razonable en la que se entregará la ayuda[40].
En esa medida, la Corte Constitucional ha considerado que el respeto por el
sistema de turnos no significa que las autoridades se eximan de la obligación
de informar acerca de una fecha razonable y demás circunstancias en las que la
entrega se materializará[41].
Ahora bien, es
importante delimitar el alcance de estos pronunciamientos, pues el respeto por
los turnos y la orden reiterada de la
Corte Constitucional de informar acerca de la fecha razonable de su
materialización, no significa, en ningún momento, que la generalidad de la
población desplazada se vea sometida a una larga espera, de varios meses e
incluso años, para recibir la ayuda humanitaria bajo la justificación de que ya
se le asignó un turno con una fecha para su materialización. La
Corte ha enfatizado y reiterado que:
“es
necesario precisar el alcance del respeto del derecho a la igualdad entre las
personas que se encuentran a la espera de recibir la
Ayuda humanitaria de emergencia. Si bien la
Corte ha señalado que, en virtud de este derecho, la persona que cumple con
los requisitos de ley para acceder a cualquier componente de la asistencia
humanitaria debe respetar el orden cronológico de entrega establecido por
Acción Social, ello no significa que el derecho a la igualdad de los
desplazados consista en la obligación de que toda la población desplazada
aguarde de manera silenciosa la entrega de una asistencia que no es inmediata
ni urgente. Muy por el contrario, el derecho a la igualdad implica que la
atención humanitaria sea brindada de manera universal a toda la población
desplazada respetando el carácter inmediato y urgente de la
misma. Solo en este sentido puede interpretarse la orden dada por la
Corte Constitucional de que la entidad correspondiente señale un término
razonable y oportuno en el cual hará entrega efectiva de la ayuda.”[42].
No obstante, a pesar de que esta
Corporación ha dicho que la regla general es la no procedencia de la acción de
tutela para adelantar los turnos en la asignación de beneficios a la población
desplazada, so pena de vulnerar el derecho a la igualdad, en circunstancias
excepcionales ha reordenado darle prioridad a ciertos sujetos que se encuentran
en una situación de particular  indefensión y vulnerabilidad, incluso mayor
dentro de la misma población desplazada[43]”.  (negrilla fuera del
texto)
En efecto, este Tribunal ha tenido la oportunidad de
analizar casos en los que, a pesar de que se utiliza un sistema de turnos, es
necesario alterarlos para proteger derechos fundamentales en riesgo de
personas en situaciones de urgencia manifiesta derivada de sus condiciones de vulnerabilidad
y del tiempo desproporcionado de espera al que han sido sometidas. En
estos eventos, en virtud del principio de igualdad material, esta Corporación
ha concluido que los peticionarios deben acceder prioritariamente al respectivo
beneficio, criterio que fue reiterado y precisado tal y como se mencionó recientemente,
mediante Auto 099 de 2013[44].
En este sentido, en Sentencia T-033 de 2012[45],
esta  Corporación afirmó:
“[…] pueden existir necesidades de bienes
o condiciones personales distintas que resulten relevantes para describir la
situación inicial de igualdad o desigualdad. Por ejemplo, no es lo mismo
realizar un juicio de igualdad sobre la distribución de recursos para mujeres y
realizar dicho juicio cuando una o alguna de ellas es mujer cabeza de familia”[46].
Es así como, en aplicación del principio de igualdad material, la jurisprudencia
ha establecido que pueden existir situaciones en las que la espera del turno
correspondiente, puede resultar muy gravosa para el sujeto que se halla en una
condición aún más vulnerable, lo que causa un estado de urgencia manifiesta que
altera la situación de igualdad inicial y exige una medida afirmativa de
protección.
Los razonamientos antes expuestos, han sido
reiterados en casos concretos como por ejemplo; a) en materia de salud,
cuando una cirugía o tratamiento es ordenado por el médico tratante por
requerirse de manera urgente[47];
b) en el ámbito judicial, en relación con los turnos para fallar[48];
y c) en el suministro de la ayuda humanitaria de emergencia en el caso
de la población en condiciones de desplazamiento[49]. De esa
manera, la Corte ha señalado que una vez verificadas las circunstancias de
vulnerabilidad, que derivan en una condición de urgencia manifiesta, se hace
necesario alterar los turnos respectivos y darle atención prioritaria al actor
que se encuentra en una situación más gravosa en comparación con los demás[50].
[…]
Por ejemplo, en el caso de la población en situación de desplazamiento,
la entrega de la ayuda humanitaria de emergencia o de su respectiva prórroga
puede estar también sometida a un sistema de turnos que garantice que su
suministro sea realizado en virtud del momento en que se radica la solicitud de
apoyo económico por parte de cada persona o núcleo familiar, garantizando el
derecho a la igualdad[51].
Sin embargo, la Corte ha aplicado el criterio de “urgencia manifiesta”
para alterar los turnos del suministro de la ayuda humanitaria o de su
prórroga, pero ha dejado claro, que dada su finalidad, en todo caso ninguna
persona en situación de desplazamiento puede ser sometida a un término
desproporcionado de espera; en otras palabras, en tanto la ayuda humanitaria de
emergencia está dirigida a garantizar los derechos de esta población en
situación de “emergencia”, si bien su suministro puede someterse a un sistema
de turnos, la entrega efectiva siempre debe hacerse en un término razonable.[52]
En ese orden de ideas, mediante Sentencia
T-1086 de 2007[53],
se estudió el caso de dos señoras que solicitaron a Acción Social la prórroga
de la ayuda humanitaria de emergencia que les fue aprobada y nunca fue
entregada. Al momento de emitir la sentencia de revisión en mención, no se
había hecho entrega de la respectiva ayuda en razón del orden de los turnos. En
esa medida, esta Corporación ordenó a la entidad accionada que entregara
inmediatamente la ayuda aprobada con anterioridad, sustentándose en las
precarias condiciones en las que se encontraban las accionantes, quienes
estaban a cargo de su núcleo familiar.
En efecto, la
Corte observó que en el caso de una de las tutelantes, su esposo había sufrido
un accidente de tránsito que lo dejó incapacitado, lo que obligó a la
accionante a solicitar la prórroga de la ayuda en octubre de 2006, solicitud a
la que Acción Social respondió un mes después positivamente. Sin embargo, a la
fecha de emitida la sentencia de revisión –más de un año después, la entidad no
había entregado la ayuda aprobada, por lo que para resolver el caso concreto en
esa oportunidad, esta Corporación manifestó:
“(…) Acción Social está vulnerando el
derecho fundamental al mínimo vital de la accionante y en esa medida, ante las
circunstancias de urgencia manifiesta de la accionante, se ordenará a la
entidad que haga entrega inmediata de la prórroga aprobada. Resalta la
Corte que dada la especial situación de vulnerabilidad de la accionante, y la
aprobación previa de la prórroga de la ayuda no se desconoce el derecho a la igualdad
a que tiene derecho la población desplazada”. (Subrayas fuera de texto)
En esta misma sentencia, en el caso de la
otra demandante, la Corte constató las precarias condiciones en las que se
encontraba y la situación de discapacidad de uno de los miembros del núcleo
familiar. Con base en dichos hechos, esta Corporación protegió su derecho al
mínimo vital, considerando que “[A]nte esta situación de urgencia manifiesta, la
Corte encuentra que Acción Social está vulnerando el derecho fundamental al
mínimo vital de la accionante al no realizar la entrega de la prórroga
previamente aprobada. Reitera la Corte las consideraciones sobre la no
existencia de un desconocimiento del precedente en materia de igualdad ante las
circunstancias de urgencia manifiesta y aprobación previa de las ayudas
humanitarias. Como en el anterior caso, la
Corte ordenará la entrega inmediata de la ayuda humanitaria”.
Como se puede apreciar en los casos citados
anteriormente, esta Corporación, al constatar la situación de urgencia
manifiesta de los demandantes derivada de las precarias condiciones en las que
se encontraban y el tiempo desproporcionado de espera al que habían sido
sometidos, ordenó a Acción Social entregar de manera inmediata la prórroga de
la ayuda humanitaria que ya había sido aprobada anteriormente, con el fin de
preveer un perjuicio irremediable, pese a la asignación de turnos.
Es importante además resaltar que toda la
jurisprudencia sobre el tema en cuestión, se ve reflejada y apoyada legalmente
en la Ley 1448 de 2011 “Por la cual se dictan medidas de atención, asistencia y
reparación integral a las víctimas del conflicto armado interno y se dictan
otras disposiciones”, que consagra en su artículo 13 el principio del “Enfoque
diferencial” que reconoce que:
“hay poblaciones con características
particulares en razón de su edad, género, orientación sexual y situación de
discapacidad. Por tal razón, las medidas de ayuda humanitaria, atención,
asistencia y reparación integral que se establecen en la presente Ley, contarán
con dicho enfoque. El Estado ofrecerá especiales garantías y medidas de
protección a los grupos expuestos a mayor riesgo de las violaciones
contempladas en el artículo 3° de la presente Ley tales como mujeres, jóvenes,
niños y niñas, adultos mayores, personas en situación de discapacidad,
campesinos, líderes sociales, miembros de organizaciones sindicales, defensores
de derechos humanos y víctimas de desplazamiento forzado. Para el efecto, en la
ejecución y adopción por parte del Gobierno Nacional de políticas de asistencia
y reparación en desarrollo de la presente Ley, deberán adoptarse criterios
diferenciales que respondan a las particularidades y grado de vulnerabilidad de
cada uno de estos grupos poblacionales”. (…)
Siguiendo con el mismo lineamiento, en Sentencia T-182
de 2012[54],
la Corte estudió una acción de tutela interpuesta por la
Asociación Indicol, por la presunta vulneración de los derechos fundamentales
de los miembros de asociación, toda vez que habían transcurrido largos periodos
sin que los beneficiarios recibieran la ayuda humanitaria o la prórroga de la
misma y, en algunos casos la entrega había sido inexistente. En aquella
oportunidad, esta Corporación  ordenó a Acción
Social, la alteración en su política de asignación de turnos para la
entrega de la ayuda humanitaria de emergencia y sus prórrogas, tomando como
base criterios de diferenciación en razón al grado de vulnerabilidad de los
beneficiarios, dándole  prioridad, a los sujetos de especial protección
constitucional, como madres cabeza de familia, personas con discapacidad,
adultos mayores, indígenas y afrodescendientes.
De esta manera, la
Sala concluye que los sistemas de turnos deben respetarse en su estricto orden
para garantizar el derecho a la igualdad; sin embargo, es posible alterar el
orden de dichos turnos cuando nos encontramos frente a situaciones
excepcionales, en las que se ha valorado la situación de la persona y se ha
acreditado que encuadra dentro de las condiciones que configuran situaciones de
“urgencia manifiesta”. Dicho trato prioritario, a pesar de que pareciera
ser una afectación al derecho a la igualdad, resulta ser justificado con base
en el riesgo inminente en el que se encuentra el actor, e ilustra una
aplicación del principio de la igualdad material.
4.
ANÁLISIS DE LOS
CASOS CONCRETOS
Para resolver los casos bajo
estudio, la Sala analizará, en primer lugar, la procedencia de la acción de
tutela para la protección de derechos fundamentales de los tutelantes,
específicamente, la reclamación de ayudas humanitarias; luego examinará la
presunta vulneración de los derechos fundamentales de los accionantes, y
tercero, explicará las órdenes que se impartirán para contrarrestar la
violación de garantías constitucionales.
4.1.       EXAMEN DE PROCEDENCIA DE LA
ACCIÓN DE TUTELA.
4.1.1.
Legitimación en
la causa por activa
El artículo 86 de la
Carta establece que toda persona tendrá derecho a
acudir a la acción de tutela para reclamar ante los jueces, por sí misma o por
quien actúe a su nombre, la protección inmediata de sus derechos fundamentales,
cuando quiera que éstos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la
omisión de cualquier autoridad pública.
Mandato que es a su vez es desarrollado
por el artículo 10 del Decreto 2591 de 1991, el cual dispone que:
“La acción de tutela podrá ser
ejercida, en todo momento y lugar, por cualquier persona vulnerada o amenazada
en uno de sus derechos fundamentales, quien actuará por sí misma o a través de
representante. Los poderes se presumirán auténticos.
También se pueden
agenciar derechos ajenos cuando el titular de los mismos no esté en condiciones
de promover su propia defensa. Cuando tal circunstancia ocurra,
deberá manifestarse en la solicitud. También podrá ejercerla el Defensor del
Pueblo y los personeros municipales.” (Negrilla y subrayado fuera del texto)
Así las cosas, en Sentencia T-1259 de
2008[55],
que a su vez cita la Sentencia T- 531 de 2002[56],
la Corte hace alusión a cuatro situaciones en las que se tiene legitimación en
la causa por activa para el ejercicio de la acción:
““En este orden de ideas la
Sala pasará a señalar las referidas posibilidades: (i) la del ejercicio
directo de la acción. (ii) La de su ejercicio por medio de representantes
legales (caso de los menores de edad, los incapaces absolutos, los interdictos
y las personas jurídicas). (iii) La de su ejercicio por medio de apoderado
judicial (caso en el cual el apoderado debe ostentar la condición de abogado
titulado y al escrito de acción se debe anexar el poder especial para el caso o
en su defecto el poder general respectivo). Y (iv) la del ejercicio por
medio de agente oficioso””[57].
En esta oportunidad, en el caso del
expediente T-4.273.796, se
observa que el señor Fosion
Bedoya Escobar interpuso la acción de tutela en calidad de Personero Municipal
de Heliconia, Antioquia, a nombre de la señora Yelly Emilide Velásquez Londoño.
De igual forma, obra en dicha calidad y como agente oficioso de los menores de
edad Carlos Julián de trece (13) años, Sara de nueve (9) y Juan Pablo de ocho
(8). Por tal motivo, se encuentra probada la legitimación por activa, al actuar
en cumplimiento de sus funciones constitucionales y en virtud del artículo 44
de la Constitución de 1991, que autoriza a toda persona para actuar en defensa
de los derechos de los niños.
En el segundo caso la señora Doris Urrego Cifuentes,
quien interpone la acción de tutela, es la titular de los derechos
presuntamente vulnerados y por ello está legitimada para iniciar la acción.
4.1.2.
Legitimación en
la causa por pasiva
Con respecto a quién va dirigida la acción
de tutela, el artículo 13 del Decreto 2591 de 1991 expresa que: “se dirigirá
contra la autoridad pública o el representante del órgano que presuntamente
violó o amenazó el derecho fundamental (…)”.
Por su parte, la
Corte Constitucional en la Sentencia T- 416 de 1997[58] explicó en qué
consiste la legitimación por pasiva así:
“La legitimación pasiva se consagra como
la facultad procesal que le atribuye al demandado la posibilidad de desconocer
o controvertir la reclamación que el actor le dirige mediante la demanda sobre
una pretensión de contenido material”
En los casos objeto de estudio, se demandó a la
Unidad Administrativa Especial de Atención y Reparación de Victimas, entidad
encargada de entregar las ayudas humanitarias o sus respectivas prorrogas, a aquellas
personas que han sido víctimas del conflicto armado interno del país. Aunado a
lo anterior, la entidad demandada es una autoridad pública, de modo que se
cumplen las reglas de legitimación por pasiva.
4.1.3. Examen de subsidiariedad
En
materia de subsidiariedad, la
Corte Constitucional ha enfatizado en que no es proporcional ni concordante
con los postulados de un Estado Social de Derecho, la exigencia a la población
en situación de desplazamiento del agotamiento de acciones y recursos previos
para que proceda la tutela[59]:
“Debe quedar claro que, debido a la
gravedad y a la extrema urgencia a la que se ven sometidas las personas
desplazadas, no se les puede someter al trámite de las acciones judiciales para
cuestionar los actos administrativos de la
Red, ni a la interposición de interminables solicitudes a la coordinadora del
Sistema. Aquello constituye la imposición de cargas inaguantables, teniendo en
cuenta las condiciones de los connacionales desplazados, y son factores que
justifican la procedencia de la acción de tutela. En este contexto, se ha
admitido que cuando quiera que en una situación de desplazamiento forzado una
entidad omita ejercer sus deberes de protección para con todos aquellos que
soporten tal condición, la tutela es un mecanismo idóneo para la protección de
los derechos conculcados”. [60]
Teniendo en cuenta lo anterior,
la acción de tutela en este caso es el mecanismo idóneo para la reclamación de
las entregas de la ayuda humanitaria de emergencia a personas en situación de
desplazamiento o sus respectivas prórrogas, por cuanto para los casos objeto de
estudio, no existe otro mecanismo judicial adecuado para lograr la garantía de
la entrega de estas ayudas en un término razonable, para evitar así la
violación de derechos fundamentales como el mínimo vital, lo cual hace
necesaria una acción rápida que proteja estos bienes jurídicos.
4.1.4. Examen de inmediatez
La inmediatez es una condición de procedencia de la
acción de tutela, creada por la jurisprudencia de la
Corte Constitucional, como herramienta para cumplir con el propósito de la
Carta Política de hacer de la acción de tutela un medio de amparo de derechos
fundamentales que opere de manera rápida, inmediata y eficaz.
Por ello, es indispensable estudiar en cada caso en
concreto si la vulneración o amenaza alegada sigue siendo actual, para lo cual
sirve examinar si la acción fue promovida dentro de un término razonable,
prudencial y cercano a la ocurrencia de los hechos que se consideran vulneratorios
de derechos fundamentales, con el fin de evitar que el transcurso del tiempo
desvirtúe la transgresión o amenaza de los mismos.
A propósito de este requisito de procedibilidad de la
acción de tutela, la Corte Constitucional en la
Sentencia T- 792 de 2009[61]
estableció que:
“la jurisprudencia constitucional ha
enfatizado en el hecho de que el mismo exige que la acción sea promovida de
manera oportuna, esto es, dentro de un término razonable luego de la ocurrencia
de los hechos que motivan la afectación o amenaza de los derechos. Esa relación
de inmediatez entre la solicitud de amparo y el supuesto vulnerador de los
derechos fundamentales, debe evaluarse, según ha dicho la
Corte, en cada caso concreto, con plena observancia de los principios de
razonabilidad y proporcionalidad”.
En este caso la actualidad  de
la presunta vulneración se encuentra acreditada, toda vez que en los casos
objeto de análisis, las tutelantes son madres de cabeza de hogar,  no se
encuentran laborando, no tienen recursos para autosostenerse y a su vez velar
por el sostenimiento de su núcleo familiar, el cual está conformado por menores
de edad, no han superado la situación de desplazamiento y aún están a la espera
de una solución a su problemática por parte de la entidad accionad, puesto que
no se ha hecho entrega de la ayuda humanitaria.
4.2.
EXAMEN DE LA
PRESUNTA VULNERACIÓN DE DERECHOS FUNDAMENTALES DE LAS SEÑORAS YELLY EMILIDE
VELÁSQUEZ LONDOÑO, EXPEDIENTE T-4.273.796, Y DORIS URREGO CIFUENTES, EXPEDIENTE T- 4.282.201
4.2.1.
Caso de la
señora Yelly Emilide Velásquez Londoño, expediente T-4.273.796
4.2.1.1.
Resumen de los
hechos
El señor Fosion Bedoya Escobar, Personero Municipal de
Heliconia, Antioquia, en calidad de agente oficioso de la señora Yelly Emilide
Velásquez Londoño y sus tres hijos menores de edad, inició acción de tutela en
contra de la Unidad Administrativa Especial de Atención y Reparación de
Victimas, por considerar que está vulnerando los derechos fundamentales de sus
agenciados a la  igualdad y a la ayuda humanitaria a que tienen derecho las
personas desplazadas, por no entregarle la ayuda humanitaria a la que a su
juicio tienen derecho por la condición de desplazamiento en la que se
encuentran, debido a que la agenciada aparece como beneficiaria en el sistema
de salud del padre de sus tres hijos.
De los hechos descritos en la acción de tutela, se
puede precisar que la agenciada: (i)  es madre cabeza de hogar, (ii) está
clasificada en el nivel cero (0) del Sisben por su calidad de desplazada, (iii)
su único ingreso son doscientos mil pesos ($200.000) por concepto de cuota
alimentaria, (iv) aparece como beneficiaria en el sistema de
salud del padre de los menores y, (v) actualmente se encuentra en estado
de embarazo.
Con base en lo anterior, solicitó a la Unidad
Administrativa de Atención y Reparación Integral a las víctimas, la prórroga de
la ayuda humanitaria de emergencia;  sin embargo, la entidad consideró que ello
no era posible en atención a se encontraba afiliada al régimen contributivo del
sistema de salud.
4.2.1.2.
Análisis de la
vulneración alegada
Ahora bien, la accionante y su núcleo familiar se
encuentran en situación de desplazamiento debido al conflicto armado interno,
por tanto, solicitaron ante la entidad accionada la entrega de la ayuda
humanitaria de emergencia a la que a su juicio tienen derecho. Sin embargo,
esta le fue negada toda vez que se encontraba afiliada al sistema de salud en
el régimen contributivo.
En este caso, la
Sala encuentra que efectivamente se produjo la vulneración alegada, por las
siguientes razones:
En primer lugar, la entidad demandada guardó silencio
durante el trámite de las instancias y no desvirtuó la situación de desplazamiento
de la agenciada y su grupo familiar, su inscripción en el Registro Único de
Víctimas y el hecho de que hubiera solicitado prórroga y la hubiera negado por
afiliación al régimen contributivo, situación que como se mencionó nada tiene
que ver con el desplazamiento.
Por lo tanto, al guardar silencio, a pesar de
que el juzgado de instancia mediante auto del día catorce (14) de enero de dos
mil catorce (2014), le informó de la acción en su contra,  se dará aplicación a la
presunción de veracidad regulada en
el artículo 20[62]
del Decreto 2591 de 1991[63], en lo que respecta a la afirmación de la
demandante en cuanto a su situación de debilidad manifiesta por la negativa de
la accionada de entregarles la ayuda humanitaria a la que tiene derecho.
En segundo lugar, la
Sala también observa que la entidad negó la ayuda solicitada bajo el argumento
de la afiliación al sistema de salud en el régimen contributivo, desconociendo
con ello los diferentes pronunciamientos de esta Corte donde ha precisado que
es inconstitucional negar la respectiva ayuda o su prórroga por esa razón,
puesto que la afiliación al sistema
de seguridad social no elimina necesariamente la condición de vulnerabilidad en
la que se encuentra la población desplazada.
Tal y como se manifestó en la parte
considerativa de esta providencia, este Tribunal ha precisado que se lesiona el
derecho al mínimo vital de las personas que se
encuentran en situación de desplazamiento, cuando la entidad encargada de hacer
entrega de la respectiva ayuda o su prórroga, no la reconoce aduciendo únicamente
requisitos que no corresponden con la situación en la que se encuentra esa
población[64], como ocurre en el caso concreto, en
el que se niega la ayuda porque  la peticionaria se encuentra afiliada al
sistema de salud en el régimen contributivo. Se advierte que la autoridad no
tuvo en cuenta que la agenciada es está afiliada en calidad de beneficiaria
y no de cotizante, ni tampoco la situación socioeconómica en la que se
encuentra, ya que sus ingresos sólo ascienden a $200.000, es madre de 3 niños
menores de edad y se encuentra en estado de embarazo. Estas son situaciones
que, como ha sostenido al jurisprudencia constitucional, debían ser evaluados
por la Unidad.
Por último, la
Unidad Administrativa Especial de Atención y Reparación de Víctimas tampoco
demostró que la agenciada y su núcleo hayan superado la situación de
desplazamiento forzado, desconociendo con su actuar la obligación que la ley le
impone de verificar las condiciones socioeconómicas del peticionario para
determinar si la situación de vulnerabilidad persiste y si tiene derecho a la
ayuda humanitaria o su respectiva prórroga.
Con base en el análisis previo, la
Sala concluye que la Unidad Administrativa Especial de Atención y Reparación
de Víctimas desconocíó los derechos fundamentales la igualdad y a la ayuda humanitaria a que tienen
derecho las personas desplazadas, por no entregarle la ayuda humanitaria a la
que tienen derecho la señora  Yelly Emilide Velásquez Londoño y sus hijos,
debido a su la condición de desplazamiento en la que se encuentran, bajo el
único argumento de encontrarse afiliada como beneficiaria al régimen
contributivo del sistema de salud, y sin examinar si el núcleo familiar ha o no
superado la especial vulnerabilidad que genera el desplazamiento forzado por la
violencia.
Por tanto, se concederá la tutela y se
revocará el fallo proferido en única instancia el veinticuatro (24) de enero de
dos mil catorce (2014), por el Juzgado Primero Civil del Circuito de Itagüí,
Antioquia, que negó el amparo invocado. En consecuencia, se ordenará a la
Unidad Administrativa Especial de Atención y Reparación de Victimas que, en un
término de cuarenta y ocho horas (48) siguientes a la notificación de esta
providencia, haga entrega de la ayuda humanitaria y
las prórrogas  de las mismas a la tutelante hasta tanto esté en capacidad de
autosostenerse.
De igual forma, se advertirá a la
Unidad Administrativa Especial de Atención y Reparación de Víctimas que
debe abstenerse de negar la solicitud de ayuda humanitaria o su prórroga a la
población en situación de desplazamiento por el sólo hecho de la afiliación al
régimen contributivo, ya que como lo ha precisado esta Corte cuando las
autoridades no reconocen la ayuda humanitaria o su prórroga aduciendo
únicamente requisitos, formalidades y apreciaciones que no corresponden con la
situación en la que se encuentra esa población, vulneran su derecho al mínimo
vital.
4.2.2.
Caso de la
señora Doris Urrego
Cifuentes, expediente T-4.282.201
4.2.2.1.
Resumen de los
hechos
En el caso de la señora Doris Urrego Cifuentes,
encuentra la Sala que en un principio la entidad accionada negó la entrega de
la prórroga de la ayuda humanitaria, porque los hechos generadores del desplazamiento tuvieron
ocurrencia hace más de diez (10) años. La peticionaria, en dicho momento alegó que
la condición de desplazamiento persistía ya que no había podido lograr una
estabilización socioeconómica.
Sin embargo, el cinco (5) de noviembre de dos mil
trece (2013), mediante petición, la actora solicitó a la entidad accionada
nuevamente la prórroga de la ayuda humanitaria a la que a su juicio tenía derecho
junto con su grupo familiar debido a que su situación de vulnerabilidad persistía
y, la accionada a pesar de reiterar que “el desplazamiento ocurrió el 12
de noviembre de 1994, lo que supera el límite de 10 años,” decidió,
“entregar la atención humanitaria solicitada, para lo cual reporta programación
de los componentes de la
Atención Humanitaria consistente en ALOJAMIENTO TRANSITORIO Y ASISTENCIA
ALIMENTARIA POR TÉRMINO DE TRES (3) MESES, y que de acuerdo al prefijo (D)
asignado es de competencia del ICBF otorgar el componente de alimentación y de la
UARIV el de alojamiento”. Para lo cual le generó el ocho (8) de noviembre
de 2013, el turno 3D-322732, pero a la fecha de presentación de esta tutela no
le ha sido entregada la respectiva prorroga.
Con base en lo anterior, solicita la protección de sus
derechos fundamentales a  la
vida digna, al mínimo vital y al debido proceso, los cuales a su juicio han
sido vulnerados por la entidad accionada al no hacerle efectiva la entrega de
la ayuda humanitaria a la que tiene derecho debido a su condición de desplazada
por la violencia
4.2.2.2.
Análisis de la
vulneración alegada
Tal y como se expuso en la parte considerativa de esta
providencia, esta Corporación ha enfatizado en que la población que se
encuentra en situación de desplazamiento constituye un sujeto de especial
protección constitucional dada su condición de vulnerabilidad, exclusión y
marginalidad. Por consiguiente, el Estado tiene el deber de  adelantar
políticas que permitan su estabilización socio-económica o autosuficiencia integral en condiciones de dignidad, pues
solo en ese momento puede considerarse que la situación de
desplazamiento ha cesado.
Por tanto, la condición de desplazado permanece hasta
tanto la persona beneficiaria de la ayuda logra estabilizarse o superar la
situación de desplazamiento, ya que “el estatus de desplazado no depende del
paso del tiempo sino de una condición material[65]”. En este sentido,
no puede ser el paso del tiempo un
criterio determinante para negar la ayuda humanitaria, pues se estaría con ello
vulnerando el derecho al mínimo vital de dichas personas que se vieron
obligadas abandonar sus residencias debido al conflicto interno y no han
logrado el restablecimiento de sus derechos.
En consecuencia, es primordial advertir
que la situación de vulnerabilidad en la que se encuentra la población en
situación de desplazamiento es tan delicada y compleja, que la atención que
requieren no puede ser considerada bajo la regla de un límite temporal
infranqueable, el cual frente a la realidad nacional, resulta notoriamente
irrazonable en la gran mayoría de situaciones y, por lo mismo, no alcanza para
que puedan mitigarse y superarse los graves quebrantamientos de los derechos
fundamentales de dicho grupo, olvidando que se trata en muchos casos de
víctimas de graves violaciones a derechos humanos y, por ende, sujetos de
especial protección que merecen ser tratados con toda la consideración que impone
su particular condición.[66]
Por otro lado, es importante precisar que
pueden existir casos en los
que debido a las condiciones especiales en las que se encuentra el receptor de
la respectiva ayuda y/o prórroga, es más vulnerable y a pesar del paso del
tiempo persiste su incapacidad para autosostenerse, como es el caso que nos
ocupa, una madre cabeza de familia que a pesar de haber transcurrido diez (10)
años desde su desplazamiento, no ha podido recuperarse del mismo.
Ahora bien, a pesar de que en este caso la entidad
tutelada otorgó a la accionante la prórroga de la ayuda humanitaria de
emergencia, después de haber negado dicha solicitud aduciendo “que habían
transcurrido más de 10 años desde el desplazamiento”, hasta el momento de
interposición de esta acción no había realizado la entrega efectiva de la misma
a la actora, razón por la cual, en sede de revisión se solicitó a la
Unidad de Atención y Reparación Integral de las Víctimas  información sobre el
estado de la entrega de la prórroga de la ayuda humanitaria de emergencia, sin
que hasta la fecha de proferida esta sentencia se tenga alguna respuesta. Dadas
las circunstancias, se parte de la base que la accionante no ha recibido lo que
le corresponde como prórroga de atención humanitaria.
Teniendo como base el análisis realizado en esta
providencia, la Sala concederá la tutela a los derechos al mínimo vital y a la
igualdad material del accionante y ordenará la entrega de la prórroga de la
ayuda humanitaria solicitada.
Adicionalmente, ordenará la entrega inmediata por las
siguientes razones:
Aunque en principio no se pueden
irrespetar los turnos establecidos para la entrega de la ayuda humanitaria de
emergencia, con base en el principio de igualdad material “primero en el tiempo, primero en los
derechos”, teniendo en cuenta el enfoque
diferencial aplicado por la jurisprudencia constitucional, esta Sala encontró
ciertas excepciones en las cuáles se pueden alterar los turnos. Dichas
excepciones se pueden realizar cuando la persona se encuentra ante una
situación de urgencia manifiesta debido a sus actuales circunstancias de
vulnerabilidad y al tiempo desproporcionado de espera al que ha sido sometida, ya
que la entrega efectiva de la ayuda debe realizarse en un término razonable al
ser este un derecho fundamental de la población que se encuentra en situación
de desplazamiento. En estos casos, en virtud del principio de igualdad
material, esta Corporación ha concluido que los peticionarios deben acceder
prioritariamente al respectivo beneficio. Criterio que fue reiterado y precisado
recientemente, mediante Auto 099 de 2013, proferido por  la
Sala Especial de Seguimiento a la
Sentencia T-025 de 2004 y sus autos de cumplimiento.
En el caso objeto de estudio se puede evidenciar que: (i)
han transcurridos nueve (9) meses desde que se le otorgó el respectivo turno, (ii)
la tutelante y su núcleo familiar no cuentan con los recursos suficientes
para autosostenerse e incluso para subsistir dignamente, (iii) no  perciben
unos ingresos mensuales fijos, (iv) dependen de la ayuda económica que
el Estado les ha brindado estos años y “lo que le regalan las personas de
buena fe no le alcanza para suplir las necesidades del hogar”. Por tanto, la
situación de urgencia manifiesta persiste, ya que aún la actora y su núcleo
familiar no tienen una situación socioeconómica estable, toda vez que con el
paso del tiempo no ha cesado su condición de vulnerabilidad. Por ello, es deber
del Estado tal y como se dijo anteriormente, continuar brindándoles la ayuda
hasta tanto su situación se estabilice.
Por tanto, teniendo en cuenta la grave situación en la
que se encuentran la accionante y su núcleo familiar se hace necesaria la
protección de sus derechos fundamentales. Por consiguiente, la
Sala ordenará la entrega oportuna de la ayuda humanitaria puesto que, como se
evidencia, no han podido superar la situación de vulnerabilidad en la que se
encuentran y no están en capacidad de autosostenerse. Igualmente, se ordenará a
la Unidad de Atención y Reparación Integral de las Víctimas realizar una
caracterización reciente del hogar de la actora e incluirla en programas de restablecimiento
económico; lo anterior, con la finalidad de brindarle garantías suficientes
para superar su condición actual de emergencia por medio de soluciones
duraderas que sustraigan la prolongación indefinida del desplazamiento forzado.
Con base en los argumentos expuestos, se revocarán los fallos de instancia dictados
dentro del expediente de la referencia y, en su lugar, se concederá la tutela
al mínimo vital y a la igualdad material de la peticionaria, y se ordenará a la
entidad accionada que, dentro del término de las cuarenta y ocho horas (48)
siguientes a la notificación de esta providencia, haga entrega de la prórroga
de la ayuda humanitaria que le corresponde a la señora Doris Urrego Cifuentes,
la cual le fue otorgada en noviembre de 2013.
También se advertirá a la
Unidad Administrativa Especial para la
Atención y Reparación Integral a las Víctimas- que, a pesar de que se puede
utilizar el sistema de turnos para implantar un orden al suministro, la entrega
de la ayuda humanitaria debe ser reconocida y efectivamente entregada en un
término razonable a toda la población desplazada con el fin de garantizar sus
derechos fundamentales.
4.3.
CONCLUSIÓN
La Sala
concederá la tutela a los derechos fundamentales a la igualdad, al debido
proceso, a la dignidad humana y a la ayuda humanitaria a la que tienen derecho
las personas en situación de desplazamiento forzado, por las siguientes
razones:
En primer lugar, la
Sala encontró que en el caso de la señora Yelly Emilide Velásquez Londoño (Expediente
T-4.273.796), la Unidad Administrativa Especial para la
Atención y Reparación Integral a las Víctimas, se negó a otorgar la ayuda
humanitaria de emergencia, toda vez que se encontraba afiliada al régimen
contributivo como beneficiaria de su antiguo compañero. Situación que desconoce
las pautas establecidas por la jurisprudencia constitucional, las cuales fueron
reiteradas recientemente mediante Auto 099 de 2013[67], donde se
enfatizó en que la afiliación al régimen contributivo no es un indicador de que
se haya superado la situación de desplazamiento. Por tanto, teniendo en cuenta
el estado de vulnerabilidad de la accionante (no cuenta con los recursos
necesarios para subsistir, tiene a su cargo 3 menores de edad, no tiene un
empleo fijo y su situación de socioeconómica no ha mejorado), el cual se ve
incrementado por su embarazo, se hace necesario ordenar a entidad accionada que
en el término de cuarenta y ocho (48) horas contadas a partir de la
notificación de esta providencia, entregarle la ayuda
humanitaria de emergencia y las prórrogas  de las mismas, a la señora Yelly
Emilide Velásquez Londoño, hasta tanto esté en
capacidad de autosostenerse.
En segundo lugar, en lo concerniente al caso de la
señora Doris Urrego Cifuentes (Expediente
T-4.282.201), inicialmente la
Unidad Administrativa Especial para la
Atención y Reparación Integral a las Víctimas le negó la prórroga de la ayuda
humanitaria porque han transcurrido más de diez (10) años desde el
desplazamiento. Lo anterior, sin tener en cuenta que la situación de
vulnerabilidad persiste y que la actora y su grupo familiar no pueden auto
sostenerse. Sin embargo, posteriormente le generó el ocho (8) de noviembre de
2013, el turno 3D-322732, pero a la fecha de presentación de esta tutela no le
ha sido entregada la respectiva prorroga, por tanto no se ha hecho efectiva  la
entrega de la misma. De modo que,  nos encontramos frente a una
vulneración del derecho fundamental al mínimo vital de la accionante ya que la
demora en la entrega de la respectiva prórroga ha empeorado su situación de
vulnerabilidad puesto que, no cuentan con los recursos suficientes para
subsistir.
Se aclaró que si bien la jurisprudencia constitucional
ha enfatizado con respecto a la entrega de la ayuda humanitaria, en el respeto
de los turnos preestablecidos en orden cronológico con la finalidad de proteger
el derecho a la igualdad de los demás beneficiarios de dicha ayuda, también ha
indicado que un modelo de asignación de turnos que consulte el nivel de
vulnerabilidad de los beneficiarios, resulta a todas luces constitucional, pues
atiende el grado de protección reforzada que requiere quien, además de
presentar la condición de desplazado por la violencia, pertenece a uno de los
grupos de especial protección constitucional. [68]
Por tanto, en el caso objeto de estudio, la orden de
la entrega inmediata de todos los componentes que integran la ayuda de emergencia
a la tutelante se encuentro justificada, por cuanto como se mencionó con
anterioridad, persiste la grave situación económica de  la accionante y su
núcleo familiar, quienes están “subsistiendo con lo que les regalan”, por
consiguiente, no ha superado la situación de vulnerabilidad en la que se
encuentran y no está en capacidad de autosostenerse. Por lo anterior,  esta
Sala ordenó la entrega inmediata de la ayuda humanitaria, y en consecuencia, se
ordenará a la Unidad de Atención y Reparación Integral de las Víctimas que en
el término de los diez (10) días siguientes a la notificación de la presente
providencia, realizar una caracterización reciente del hogar de la actora e
incluirla en programas de restablecimiento económico, lo anterior, con la
finalidad de brindarle garantías suficientes para superar su condición actual
de emergencia por medio de soluciones duraderas que sustraigan la prolongación
indefinida del desplazamiento.
De igual forma, se advertirá a la
Unidad Administrativa Especial para la
Atención y Reparación Integral a las Víctimas que, a pesar de que se puede
utilizar el sistema de turnos para implantar un orden al suministro, la entrega
de la ayuda humanitaria de emergencia debe ser reconocida y efectivamente
entregada en un término razonable a toda la población desplazada con el fin de
garantizar sus derechos fundamentales
5.
DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la
Sala Séptima de Revisión de tutelas de la
Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por
mandato de la Constitución,
RESUELVE
PRIMERO.- En el expediente T- 4.273.796,
REVOCAR el fallo proferido
en única instancia el veinticuatro (24) de enero de dos mil catorce (2014), por
el Juzgado Primero Civil del Circuito de Itagüí, Antioquia, que negó el amparo
invocado. En su lugar, CONCEDER la protección a los derechos
fundamentales a la  igualdad, al mínimo vital y a la ayuda humanitaria a que
tienen derecho Yelly Emilide Velásquez Londoño y sus hijos.
SEGUNDO.- En consecuencia, ORDENAR a la Unidad
Administrativa Especial de Atención y Reparación de Victimas que, en un término
de cuarenta y ocho horas (48) siguientes a la notificación de esta providencia,
haga entrega de la ayuda humanitaria de emergencia y
las prórrogas  de las mismas, a la señora Yelly Emilide Velásquez
Londoño y sus hijos, hasta tanto esté en capacidad de
autosostenerse.
TERCERO.- ADVERTIR a la
Unidad Administrativa Especial de Atención y Reparación de Victimas que se ABSTENGA
de negar la solicitud de ayuda humanitaria o su prórroga a la población en
situación de desplazamiento por el sólo hecho de la afiliación al régimen
contributivo, ya que como lo ha precisado esta Corte cuando las
autoridades no reconocen la ayuda humanitaria o su prórroga aduciendo
únicamente requisitos, formalidades y apreciaciones que no corresponden con la
situación en la que se encuentra esa población, vulneran su derecho al mínimo
vital.
CUARTO.- En el expediente T-
4.282.201, REVOCAR el
fallo proferido por la
Sala Laboral del Tribunal Superior de Medellín, Antioquia, el veintidós (22)
de enero de dos mil catorce (2014), que confirmó la decisión de primera
instancia emitida el diez (10) de diciembre de dos mil trece (2013), por el
Juzgado Catorce Laboral del Circuito de Medellín, que negó el amparo en el
proceso de tutela incoado por la señora Doris Urrego Cifuentes en contra
de la Unidad Administrativa Especial de Atención y Reparación de Victimas. En
su lugar, CONCEDER la tutela a los derechos fundamentales a la
igualdad, al debido proceso, al mínimo vital y a la ayuda humanitaria de la
peticionaria.
QUINTO.- En consecuencia, ORDENAR a la
Unidad Administrativa de Atención y Reparación Integral a las víctimas que
dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificación de la
presente providencia, si no lo ha hecho aún, entregue de manera completa a la
señora  Doris Urrego Cifuentes, la ayuda humanitaria de emergencia a la
que tiene derecho y todos los componentes previstos en la ley, en cantidad y
calidad suficiente para suplir sus necesidades hasta tanto la situación de
vulnerabilidad en la que se encuentra cese y en consecuencia se acredite que ha
alcanzado las condiciones suficientes de auto sostenimiento.
SEXTO.- ORDENAR a la Unidad de Atención y Reparación
Integral de las Víctimas que en el término de diez (10) días siguientes a la
notificación de la presente providencia, realizar una caracterización reciente
del hogar de la actora e incluirla en programas de restablecimiento económico,
lo anterior, con la finalidad de brindarle garantías suficientes para superar
su condición actual de emergencia por medio de soluciones duraderas que
sustraigan la prolongación indefinida del desplazamiento.
SÉPTIMO.- ADVERTIR a la
Unidad Administrativa Especial para la
Atención y Reparación Integral a las Víctimas- que, a pesar de que se puede
utilizar el sistema de turnos para implantar un orden al suministro, la entrega
de la ayuda humanitaria de emergencia debe ser reconocida y efectivamente
entregada en un término razonable a toda la población desplazada en situación
de desplazamiento forzado con el fin de garantizar sus derechos fundamentales.
OCTAVO.-  Por Secretaría General librar las comunicaciones de que trata el
artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
ALBERTO ROJAS RIÓS
Magistrado
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
El suscrito Secretario General  (E) hace
constar:
Que el día 17 de julio de 2014, fecha en
que la sentencia T-520/14 fue proferida por el despacho del Dr. Jorge Ignacio
Pretelt Chaljub, el doctor Alberto Rojas Ríos hizo dejación de su cargo de
Magistrado de la Corte Constitucional, atendiendo lo decidido por la Sección
Quinta del Consejo de Estado, razón por la cual no firma la presente
sentencia.
ANDRES MUTIS VANEGAS
Secretario General (E)
Bogotá D.C.,  tres (3) de octubre de dos
mil catorce  (2014)
[1] “Por la cual se dictan medidas de atención, asistencia y reparación
integral a las víctimas del conflicto armado interno y se dictan otras
disposiciones”.
[2] “Por el cual se reglamenta la Ley 1448
de 2011 y se dictan otras
disposiciones”..
[3] “Por la cual se adoptan medidas para la prevención del desplazamiento
forzado; la atención, protección, consolidación y estabilización socioeconómica
de los desplazados internos por la violencia en la
República de Colombia”.
[4] MP. Dr. Luis Ernesto Vargas Silva.
[5]
Ver Sentencias T-840 de 2009 y T-702 de 2012.
[6] Consultar la
Sentencia T-702 de 2012.
[7] MP.Dr. Luis Ernesto Vargas Silva
[8] MP. Dr. Manuel José Cepeda Espinosa
[9] MP.Dr. Jaime Córdoba Triviño
[10] Artículo 20 del Decreto 2569 de 2000. “Por el cual se reglamenta
parcialmente la Ley 387 de 1997”
[11] Sentencia T- 496 de 2007. M.P. Jaime Córdoba Triviño. Ver cita de la
Sentencia T-025 de 2004, MP, Dr. Manuel José Cepeda Espinosa.
[12] MP, Dr. Jaime Córdoba Triviño
[13] Ver Sentencias T-192 de 2010 MP. Jorge Iván Palacio Palacio y T-033
de 2012. MP, Dr. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
[14] MP. Dr. Luis Ernesto Vargas Silva.
[15] Los organismos mencionados, se encargan de radicar la declaración recibida
ante la Unidad Administrativa de Atención y Reparación Integral a las Víctimas,
entidad competente de hacer la valoración de la información, y establecer si la
persona o el grupo de personas que presentaron la declaración, debe o no ser
incluido en el registro, y así poder acceder a los beneficios que les otorga la
Ley 387 de 1997, y la Ley 1448 de 2011.
[16] Como respaldo de lo mencionado,  esta Corte en diferentes
pronunciamientos ha manifestado que la calidad de víctima no depende de un
reconocimiento administrativo, sino de los hechos. Ver al respecto las sentencias
T-327 de 2001 MP. Marco Gerardo Monroy Cabra, T-328 de 2007 MP. Jaime Córdoba Triviño,  T- 458 de 2008
MP. Humberto Sierra Porto, T-579 de 2012 MP Humberto Antonio Sierra Porto, C-715
de 2012 MP Luis Ernesto Vargas Silva y T-831A de 2013 MP Luis Ernesto Vargas
Silva.
[17] MP, Dr. Nilson Pinilla Pinilla.
[18] En esta ocasión, se demandó la constitucionalidad de los artículos
15 y 18 de la Ley 387 de 1997, “Por la cual se adoptan medidas para la prevención del desplazamiento
forzado; la atención, protección, consolidación y estabilización socioeconómica
de los desplazados internos por la violencia en la
República de Colombia, por considerarlos violatorios de la
Carta Política, específicamente por considerar que el límite
temporal de tres meses, prorrogable por otro período igual, para la
entrega de la ayuda de emergencia a los desplazados, establece un condicionamiento
que, en su parecer, “ha generado problemas gravísimos en la comunidad
víctima de desplazamiento, especialmente en los niños y adultos mayores,
quienes padecen entre otros problemas, de desnutrición severa, hacinamiento,
enfermedades infectocontagiosas, afecciones pulmonares etc.” En dicha oportunidad la
Corte Constitucional resolvió: “Primero. Declarar INEXEQUIBLES
las expresiones “máximo” y “excepcionalmente por otros tres (3)
más”, contenidas en el parágrafo del artículo 15 de la
Ley 387 de 1997, y EXEQUIBLE el resto del parágrafo, en el entendido
que el término de la atención humanitaria de emergencia previsto en esa
disposición será prorrogable hasta que el afectado esté en condiciones de
asumir su autosostenimiento […]”
[19] En efecto, artículo
67 de la Ley 1448 de 2011, dispone que: Cesará la condición de vulnerabilidad y
debilidad manifiesta ocasionada por el hecho mismo del desplazamiento, cuando
la persona víctima de desplazamiento forzado a través de sus propios medios o
de los programas establecidos por el Gobierno Nacional, alcance el goce
efectivo de sus derechos. Para ello accederá a los componentes de atención
integral al que hace referencia la política pública de prevención, protección y
atención integral para las víctimas del desplazamiento forzado de acuerdo al
artículo 60
de la presente Ley.
PARÁGRAFO 1o. El Gobierno Nacional
establecerá los criterios para determinar la cesación de la situación de
vulnerabilidad y debilidad manifiesta a causa del hecho mismo del
desplazamiento, de acuerdo con los indicadores de goce efectivo de derechos de
la atención integral definidos jurisprudencialmente.
PARÁGRAFO 2o. Una vez cese la
condición de vulnerabilidad y debilidad manifiesta ocasionada por el hecho
mismo del desplazamiento, se modificará el Registro Único de Víctimas, para dejar
constancia de la cesación a la que se ha hecho referencia en este artículo.
En todo caso, la persona
cesada mantendrá su condición de víctima, y por ende, conservará los derechos
adicionales que se desprenden de tal situación.
PARÁGRAFO 3o. Hasta tanto el Registro
Único de Víctimas entre en operación, se mantendrá el funcionamiento del
Registro Único de Población Desplazada de acuerdo a lo dispuesto en el artículo
154
de la presente Ley.
[20] Sentencia T-025 de 2004 MP. Manuel José Cepeda Espinosa. Ibídem.
[21] El Decreto 2569 de 2000 en su artículo 21, dispone que
dependiendo a la disponibilidad presupuestal y atendiendo criterios de
vulnerabilidad, solidaridad, proporcionalidad e igualdad, esta ayuda se podrá
prorrogar excepcionalmente por tres meses más, posteriores a los tres meses que
comprende la ayuda humanitaria, esto teniendo en cuenta el tenor del parágrafo
del artículo 15 de la Ley 387 de 1997.
[22] MP, Dr. Nilson Pinilla Pinilla.
[23] En esta ocasión, se demandó la constitucionalidad de los artículos
15 y 18 de la Ley 387 de 1997, “Por la cual se adoptan medidas para la prevención del desplazamiento
forzado; la atención, protección, consolidación y estabilización socioeconómica
de los desplazados internos por la violencia en la
República de Colombia, por considerarlos violatorios de la
Carta Política, específicamente por considerar que el límite
temporal de tres meses, prorrogable por otro período igual, para la
entrega de la ayuda de emergencia a los desplazados, establece un
condicionamiento que, en su parecer, “ha generado problemas gravísimos en la
comunidad víctima de desplazamiento, especialmente en los niños y adultos
mayores, quienes padecen entre otros problemas, de desnutrición severa,
hacinamiento, enfermedades infectocontagiosas, afecciones pulmonares etc.” En dicha oportunidad la
Corte Constitucional resolvió: “Primero. Declarar INEXEQUIBLES
las expresiones “máximo” y “excepcionalmente por otros tres (3)
más”, contenidas en el parágrafo del artículo 15 de la
Ley 387 de 1997, y EXEQUIBLE el resto del parágrafo, en el entendido
que el término de la atención humanitaria de emergencia previsto en esa
disposición será prorrogable hasta que el afectado esté en condiciones de
asumir su autosostenimiento […]”
[24] M.P. Nilson Pinilla Pinilla.
[25] M.P. Jaime Araujo Rentería.
[26] MP. Nilson Pinilla Pinilla.
[27] MP. Luis Ernesto Vargas Silva
[28] Sentencia T-560 de 2008. MP. Jaime Araújo Rentería. Criterio que
fue reiterado recientemente mediante Auto 099 de 2013.
[29] Sala Especial de Seguimiento a la
Sentencia T-025 de 2004.  MP. Luis Ernesto Vargas Silva.
[30] MP. Dr. Luis Ernesto Vargas Silva.
[31] MP. Dr. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub
[32] Ver sentencia T- 499 de 2002.
M.P. Eduardo Montealegre Lynett.
[33] Ver sentencia T- 210 de 2011
M.P. Juan Carlos Henao Pérez.
[34] Ver entre otras, sentencias T-025 de 2004
M.P. Manuel José Cepeda Espinosa y T- 373 de 2005
M.P. Álvaro Tafur Galvis.
[35] MP. Dr. Luis Ernesto Vargas Silva.
[36] Corte Constitucional. Sentencia T-1161 de
2003. (M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra), reiterada por la sentencia T-496 de
2007 (Jaime Córdoba Triviño), y la sentencia T-690ª de 2009 (M.P. Luis Ernesto
Vargas Silva), entre otras.
[37]Corte Constitucional.  Sentencia T-067 de 2008 (M.P. Nilson Pinilla
Pinilla).
[38] “A pesar de la jurisprudencia haber dicho
que la regla general es la no procedencia de la acción de tutela para adelantar
los turnos en la asignación de beneficios de la población desplazada, en
excepcionales circunstancias la Corte ha ordenado darle prioridad a ciertos
sujetos aún más vulnerables, dentro de la misma población desplazada”.
Sentencia T-755 de 2009 (M.P. Jorge Ignacio Pretelt). A manera de ejemplo, la
Corte ordenó dar prioridad en el acceso a un subsidio de vivienda a una
persona desplazada que padece SIDA a pesar del orden
preestablecido en la asignación de los subsidios de vivienda.  Sentencia T-919 de 2006 (M.P. Manuel José Cepeda).
[39] “Es necesario tener en cuenta que en decisiones anteriores que han
versado sobre otros asuntos, se ha reiterado que el respeto estricto de los
turnos guarda estrecha relación con el derecho a la igualdad de aquél que está
en la misma situación. No obstante, la Corte ha indicado que en algunos casos
muy excepcionales la ayuda humanitaria de emergencia podrá ser entregada de
forma prioritaria. Se trata de aquellos casos en los cuales resulta evidente
que la persona se encuentra en una situación de extrema urgencia que amerita
que la entrega de la asistencia humanitaria tenga prelación”. Sentencia T-496
de 2007 (Jaime Córdoba Triviño). En la misma dirección, ver la sentencia T-645
de 2003 (M.P. Alfredo Beltrán Sierra).
[40]Corte Constitucional.  Sentencia
T-496 de 2007 (Jaime Córdoba Triviño).
[41] Corte
Constitucional. T-496 de 2007 (Jaime Córdoba Triviño).
[42] Corte Constitucional. Sentencia T-690ª de 2009. (M.P. Luis Ernesto Vargas Silva). En sentido similar, en la
sentencia  T-560 de 2008. (M.P. Jaime Araujo Rentería), que retoma lo establecido
en la sentencia T-704ª de 2007 (M.P. Jaime Araújo Rentería), ha sostenido que: “no es constitucionalmente admisible reconocer por un lado
la vulneración masiva de derechos fundamentales de los desplazados y por el
otro enviarlos a una fila de espera para obtener la atención y protección
efectiva de sus derechos, fila que cada día crece más, haciendo en la realidad
nugatorios los derechos de los desplazados, que como se sabe, son sujetos de
especial protección constitucional. El Estado tiene la obligación jurídica de
atender a todos y cada uno de los desplazados, y ello de una manera integral”.
[43] Sentencia T- 755 de 2009. MP, Dr. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
[44] MP. Luis Ernesto Vargas Silva.
[45] MP. Dr. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
[46] Cfr. Sentencia T- 499 de 2002
M.P. Eduardo Montealegre Lynett.
[47] Ver entre otras, por ejemplo, sentencias T- 499 de 2002
M.P. Eduardo Montealegre Lynett y T- 900 de 2007
M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[48] Ver entre otras, sentencias T- 429 de 2005
M.P. Alfredo Beltrán Sierra y T- 708 de 2006
M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[49] Auto 099 de 2013, Sala de Seguimiento Especial a la sentencia T-
025 de 2004. Ver entre otras, sentencias T- 373 de 2005
M.P. Álvaro Tafur Galvis y T-025 de 2004
M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[50] Cfr. Sentencia T-033 de 2012.
[51] La Corte ha analizado la importancia del sistema de turnos en
sentencias T-1161 de 2003 M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra, T-373 de 2005
M.P. Álvaro Tafur Galvis y T-191 de 2007
M.P. Álvaro Tafur Galvis, entre otras.
[52] Sentencia T- 033 de 2012, MP, Dr. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub. Auto 099 de 2013.
[53] M.P. Jaime Córdoba Triviño
[54] MP. Dra. María Victoria Calle
[55] MP. Rodrigo Escobar Gil.
[56] MP. Eduardo Montealegre Lynett
[57] Véase las Sentencias T- 1259 de 2008.
M.P. Rodrigo Escobar Gil y T- 329 de 2010.
M.P. Jorge Iván Palacio Palacio
[58]MP. Antonio Barrera Carbonell
[59] Ver sentencias SU-150 de 2000, T-025 de 2004 Anexo 4, T- 740 de 2004,
T-175 de 2005, T-1094 de 2004, T-563 de 2005, T-1076 de 2005, T- 882 de 2005,
T-1144 de 2005, T- 086 de 2006, T- 468 de 2006 y T- 821 de 2007.
[60] Sentencia T- 086 de 2006, M.P. Clara Inés Vargas Hernández
[61]MP. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo
[62] Artículo 20. Presunción de veracidad. Si
el informe no fuere rendido dentro del plazo correspondiente, se tendrán por
ciertos los hechos y se entrará a resolver de plano, salvo que el juez estime
necesaria otra averiguación previa.
[63] “Por el cual se
reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la
Constitución Política.”
[64] Auto 099 de 2013. MP, Dr. Luis Ernesto Vargas Silva.
[65] C-278 de 2007, MP. Nilson Pinilla Pinilla
[66] En la sentencia C-278 de 2007, MP Nilson
Pinilla Pinilla, se hace referencia a la afirmación realizada por  el Doctor
Julio Roberto Meier, Representante en Colombia del Alto Comisionado de las
Naciones Unidas para los Refugiados en aquella oportunidad. Al respecto indicó:
“si la ayuda humanitaria de emergencia no se presta o se presta tardíamente,
la situación de la población desplazada tiende a agravarse con el paso de los
meses, por lo cual no es razonable hacer depender del factor temporal el alivio
a las necesidades de los afectados y, menos aún, para liberar de
responsabilidad a las autoridades comprometidas en la atención del fenómeno.”
[67] MP. Luis Ernesto Vargas Silva.
[68].Ibídem.