T-324-19
Sentencia T-780/10
Sentencia T-324/19
FALTA DE LEGITIMACION POR ACTIVA
EN TUTELA-No se cumplen los presupuestos de la
agencia oficiosa
DEMOCRACIA PARTICIPATIVA Y
DEMOCRACIA REPRESENTATIVA-Alcance
INICIATIVA LEGISLATIVA-Definición
INICIATIVA LEGISLATIVA DEL
GOBIERNO-Regulación exclusiva de ciertas materias
La competencia de iniciativa legislativa que la Constitución le confiere al
Gobierno Nacional en ciertas materias se caracteriza por ser: i) exclusiva en la
medida en que se prescinde de la intervención de cualquier otra autoridad para
su ejercicio; y ii) privativa
pues sólo admite que su regulación se produzca con el consentimiento del
ejecutivo.
JUEZ CONSTITUCIONAL-Límites
La intervención del juez de tutela en la política
fiscal en educación no está constitucionalmente justificada, pues a pesar de
que el objetivo de reducir el déficit es imperioso y relevante a la luz de los
postulados del Estado social de derecho, no existe una razón válida que haga
procedente la acción de amparo para sustituir al Gobierno Nacional en las
competencias asignadas por la Constitución Política.
ACCION DE
TUTELA PARA SUSTITUIR AL GOBIERNO EN MATERIA DE POLITICAS PUBLICAS EN EL SECTOR
EDUCATIVO-Improcedencia
Referencia: Expediente T-7.179.021
Acciones de tutela instauradas por Julián
Gratz Vargas y otros en contra de la Presidencia de la República, el Ministerio
de Hacienda y Crédito Público y el Ministerio de Educación Nacional.
Magistrada Ponente:
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Bogotá D.C., veintitrés (23) de julio
de dos mil diecinueve (2019)
La Sala Séptima de Revisión de la Corte
Constitucional, integrada por los magistrados Alberto Rojas Ríos, José Fernando
Reyes Cuartas y Cristina Pardo Schlesinger, quien la preside, en ejercicio de
sus competencias constitucionales y legales, específicamente las previstas en
los artículos 86 y 241 numeral 9º de la Constitución Política, y en los
artículos 33 y siguientes del Decreto 2591 de 1991,
ha proferido la siguiente
SENTENCIA
En el proceso de revisión de la
decisión judicial proferida en primera instancia por el Tribunal Administrativo
del Tolima el catorce (14) de noviembre de dos mil dieciocho (2018), en el
proceso de tutela de la referencia.
El proceso de la referencia fue seleccionado
para revisión por la Sala de Selección de Tutelas Número Dos de la Corte
Constitucional[1] mediante Auto proferido el veintiséis (26) de febrero de dos mil
diecinueve (2019), notificado por estado el trece (13) de marzo de la misma
anualidad.
I. ANTECEDENTES
El ciudadano Julián Gratz Vargas, quien afirma ser estudiante
de la Universidad del Tolima, en nombre propio y en representación de los
estudiantes de esa institución educativa, formuló acción de tutela para la protección de sus derechos fundamentales a la educación, a
la dignidad humana y a la igualdad.
1. La demanda
1.1. Aduce el accionante que la
universidad pública es un instrumento que le permite a la población de bajos
recursos acceder a la educación superior y eliminar las barreras sociales que
existen en Colombia, lo que contribuye a mejorar las condiciones de vida de sus
estudiantes.
1.2. El peticionario afirma
que el Estado colombiano, mediante la implementación de políticas legislativas,
ha disminuido los recursos con los cuales se financia la educación superior de
carácter público, incumpliendo su deber constitucional de garantizar el derecho
a la educación. Específicamente, asegura que la Universidad del Tolima presenta
un déficit que alcanza los 12 mil millones de pesos, circunstancia que ha generado
la clausura de múltiples semilleros de investigación, la reducción del grupo de
docentes y el deterioro progresivo de la planta física, entre otros.
Por lo anterior, el señor Julián
Gratz Vargas, en nombre propio y en representación de
los estudiantes de la Universidad del Tolima, requirió
el amparo de los derechos fundamentales a la educación, a la dignidad humana y
a la igualdad. En esa medida, solicitó: i) “que se tutelen nuestros derechos
fundamentales a la educación en condiciones óptimas y eficientes, a la dignidad
humana, a la igualdad, a desarrollarnos como seres humanos, a la investigación
y la ciencia, a una infraestructura educativa de buena calidad y los demás que
su señoría encuentre vulnerados”;  ii) “que por parte del gobierno nacional
se asignen de manera inmediata los recursos suficientes a la universidad
pública para la eliminación del déficit y para que se pueda culminar
satisfactoriamente el presente semestre académico”; y, iii) “que
a partir de la aprobación y ejecución del presupuesto del año 2019 en adelante
se les asignen a las universidades públicas los recursos necesarios para su
correcto funcionamiento y mejora de su infraestructura”[2].
2. Contestación de la demanda
Mediante
Auto del treinta (30) de octubre de dos mil dieciocho (2018) la Sala Laboral
del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Ibagué admitió la acción de
tutela de la referencia y ordenó correr traslado a: i) la Presidencia de
la República; ii) al Ministerio de Hacienda y Crédito Público; y, iii)
al Ministerio de Educación Nacional. Asimismo, decidió vincular a la
Universidad del Tolima con el fin de que se pronunciara sobre los hechos y las pretensiones
de la demanda.
No
obstante la admisión del asunto objeto de debate, el Tribunal Superior del Distrito
Judicial de Ibagué advirtió, luego de verificar en la página de consultas de
procesos judiciales, la acumulación de varias acciones de tutela contra los
mismos accionados e idéntica situación fáctica y pretensiones, las cuales
fueron admitidas, en su momento, por el Tribunal Administrativo del Tolima. Por
lo anterior, la mentada autoridad judicial ordenó remitir el proceso de la
referencia a este último para lo pertinente.
A
través de Auto del primero (1º) de noviembre de dos mil dieciocho (2018), el
Tribunal Administrativo del Tolima resolvió admitir la acción de tutela instaurada por Julián Gratz
Vargas en contra de la Presidencia de la República, el Ministerio de Hacienda y
Crédito Público y el Ministerio de Educación Nacional y ordenó vincular al
Director del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República, a
los Presidentes del Senado de la República y de la Cámara de Representantes, a
los Presidentes de la Comisión Tercera y Cuarta del Senado de la República y de
la Cámara de Representantes y al Rector de la Universidad del Tolima, para que
se pronunciaran respecto de los hechos a los cuales se hace alusión en el
escrito de tutela y ejercieran su derecho de defensa y contradicción.
En
cumplimiento de lo ordenado en la citada providencia, se recibieron las
siguientes respuestas:
2.1. Ministerio de
Educación Nacional
El Ministerio de Educación Nacional, mediante escrito del dos (2) de noviembre de dos mil dieciocho (2018)[3], se refirió a los hechos y pretensiones de la acción de tutela y
solicitó su desvinculación del proceso objeto de revisión.
La cartera ministerial
interviniente señaló que en el presente caso la acción de tutela resulta
improcedente, pues según el artículo 6 del Decreto 2591 de 1991, existe otro medio
idóneo para la protección de los derechos que el accionante alega como
vulnerados. En esa medida, advirtió que la acción de cumplimiento, consagrada
en el artículo 87 de la Constitución Política, es el instrumento legal
pertinente para lograr la ejecución de las leyes y los actos administrativos.
El interviniente adujo que la
Constitución Política de 1991 consagra el principio de autonomía universitaria,
desarrollado por la Ley 30 de 1992[4], mediante el cual las instituciones de educación superior poseen
las facultades para modificar sus estatutos, designar a sus docentes y autoridades
administrativas, crear, organizar e implementar sus programas académicos,
definir sus labores formativas, científicas y culturales; así como, establecer
y aplicar los recursos asignados para el cumplimiento de su misión social y de
su función institucional.
El Ministerio de Educación Nacional
sostuvo que según la Ley 152 de 1994[5], el principio de planeación en función de la asignación
presupuestal implica un proceso de estudio y programación de las directrices
macroeconómicas necesarias para que el Estado pueda cumplir, en forma oportuna
y adecuada, con las políticas públicas dirigidas a satisfacer las  necesidades
en temas de empleo, vivienda y educación, entre otras.
Por lo anterior, la entidad
interviniente afirmó que no tiene competencia para proferir órdenes en materia
de asignación de recursos a las instituciones educativas, pues, de conformidad
con el artículo 287 de la C.P., no puede intervenir directamente en las
funciones y responsabilidades de los entes territoriales, quienes gozan de
plena autonomía en la gestión de sus propios asuntos.
La autoridad interviniente reiteró
que la acción de tutela es improcedente pues lo que se pretende requiere de una
serie de actuaciones administrativas tendientes al desembolso de los fondos que
necesita la Universidad del Tolima para su cabal funcionamiento, procedimiento este
que culmina con un acto administrativo de asignación presupuestal, de
conformidad con lo establecido en la Ley 30 de 1992, por medio de la cual se
regula la organización de la educación superior.
Así las cosas, el jefe de la
Oficina Asesora Jurídica del Ministerio de Educación Nacional concluyó que el
medio idóneo para exigir el cumplimiento de los mandatos contenidos en las
leyes y actos administrativos es la acción de cumplimiento, en aplicación del
principio de planeación nacional y territorial en la distribución del
presupuesto general de la Nación a las entidades de educación superior y del
principio de sostenibilidad fiscal a partir del cual “se limita la
tutelabilidad de los derechos económicos, sociales y culturales por conexidad
con los fundamentales”. Por lo anterior, solicitó: “DESVINCULAR de la
acción de tutela de la referencia al Ministerio de Educación Nacional, por
predicarse frente a esta entidad, la falta de legitimación por pasiva y
declarar la improcedencia con base en los argumentos anteriormente expuestos
(…)”[6].
2.2. Ministerio de Hacienda y Crédito Público
El dos (2) de noviembre de dos mil dieciocho (2018)[7]
el asesor jurídico del Ministerio de Hacienda y Crédito
Público se pronunció sobre los hechos y pretensiones de la demanda y solicitó
declarar improcedente la acción de tutela de la referencia.
La cartera ministerial interviniente indicó que la
acción de tutela no es el medio idóneo ni eficaz para controvertir las
directrices del Gobierno Nacional en materia de gasto público. Puntualizó que
si el accionante pretende cuestionar la Ley Orgánica del Presupuesto Nacional
con el objetivo de que se incrementen los rubros destinados a la financiación
de las universidades públicas, debe controvertir, mediante la acción pública de
inconstitucionalidad, la referida norma; así como, la Ley de Apropiaciones para
la vigencia fiscal 2019.
El Ministerio de Hacienda y Crédito Público alegó que
la acción de tutela no puede utilizarse como un medio para interferir en las
decisiones generales, abstractas e impersonales confiadas por la Constitución
Política al Gobierno Nacional para la formulación y aplicación de la política
fiscal del Estado.
En esa medida, el interviniente consideró que la pretensión
principal de la acción de tutela de la referencia no está llamada a prosperar
pues “no puede el juez de tutela interferir en el proyecto de presupuesto o
la ley de apropiaciones presentados por el Gobierno Nacional, porque de hacerlo
estaría inmiscuyéndose en asuntos que son de competencia de otras entidades,
desbordando su competencia conferida en el artículo 86 de la Constitución
Política”[8].
El asesor jurídico del Ministerio de Hacienda y
Crédito Público informó que en el financiamiento de las universidades públicas,
tanto nacionales como territoriales, concurren el Gobierno Nacional, las
entidades territoriales y las instituciones de educación superior con sus
propios recursos. En ese sentido, la Nación no podría, de forma exclusiva, sufragar
los costos del funcionamiento de entes educativos de carácter público, pues sus
aportes constituyen una de las fuentes de financiación, los cuales son
asignados en forma global para la elaboración de sus presupuestos y distribuidos
de acuerdo a sus necesidades.
Sobre el caso particular de la Universidad del
Tolima, el representante del Ministerio de Hacienda y Crédito Público aclaró
que entre 1993 y 2018, según el Presupuesto General de la Nación, se ha asignado
a este ente universitario, en cumplimiento de la normativa vigente, un
incremento por encima de las tasas de inflación causada de los respectivos
años, pasando de $3.836 millones en el año 1993 a $60.153 millones en el año
2018, con un crecimiento anual promedio de 11.6%, superior al promedio de inflación
de 6.8%.
Asimismo, la cartera interviniente informó que los
aportes asignados a las universidades públicas, en general, para los periodos comprendidos
entre 1993 a 2018, reflejan un crecimiento anual promedio del 12.2%, el cual es
superior a la inflación del 6.8%, concluyendo que la Nación ha asignado
recursos en 5.4 puntos porcentuales por encima del mínimo establecido en el
artículo 86 de la Ley 30 de 1992.
Finalmente, el asesor jurídico del Ministerio de Hacienda y Crédito Público argumentó
que la solicitud de recursos adicionales que se reclaman para la Universidad
del Tolima para la vigencia fiscal 2018 representa un impacto monetario que no
está contemplado en el Marco de Gastos de Mediano Plazo. Por todo lo anterior,
solicitó declarar la improcedencia de la acción de tutela de la referencia.
2.3. Departamento Nacional de Planeación
El dos (2) de noviembre de dos mil dieciocho (2018)[9] el Departamento Nacional de Planeación presentó contestación a la
acción de amparo objeto de revisión y solicitó al juez de instancia su
desvinculación de la acción de tutela de la referencia.
Respecto de los hechos y pretensiones la autoridad
interviniente manifestó que no era responsable de la vulneración de los
derechos fundamentales que alega el accionante, pues no se le puede endilgar a
esa entidad acción u omisión alguna en relación con la circunstancia fáctica
descrita en esta oportunidad.
El interviniente indicó que el peticionario manifiesta
que actúa en nombre propio sin que acredite su legitimación para actuar, ni
allegar prueba siquiera sumaria del interés en el proceso de tutela.
El Departamento Nacional de
Planeación señaló que la acción constitucional está relacionada
con temas presupuestales de las universidades públicas, específicamente de la
Universidad del Tolima; que en esa medida se debe tener en cuenta que el
artículo 86 de la Ley 30 de 1992 establece que el presupuesto de las
instituciones de educación superior del nivel nacional, departamental o
municipal está constituido por aportes del presupuesto nacional, por las contribuciones
de los entes territoriales, así como, por los recursos y rentas propias de cada
institución.
Sobre el asunto objeto de revisión, el interviniente manifestó
que la acción de tutela resulta improcedente al pretender que el Gobierno Nacional
asigne de manera inmediata los recursos suficientes a la Universidad del Tolima
para la eliminación del déficit fiscal que, según se expone en el escrito
tutelar, presenta el referido ente educativo. Aduce que dicha acción no es el
mecanismo idóneo ni eficaz para modificar la política de gasto público y
obtener el presupuesto adicional que se solicita para mejorar su infraestructura
y correcto funcionamiento.
Para el interviniente, la improcedencia de la acción
de amparo radica en que “la jurisprudencia constitucional ha sostenido que
le está vedado al juez constitucional impartir órdenes que impliquen el
desembolso forzado e inmediato de partidas asignadas en el presupuesto de
gastos, porque ello supondría coartar el espacio de discrecionalidad que la
Constitución y la ley le confiere al ejecutivo para ejecutar el presupuesto
teniendo en cuenta que en tal operación intervienen variables determinantes
como la priorización del gasto público y la disponibilidad de recursos, es
decir, razones de oportunidad y conveniencia que inciden en el desembolso de
apropiaciones fiscales”[10].
El Director del Departamento Administrativo de
Planeación informó que el Gobierno Nacional ha creado nuevas fuentes para
incrementar los aportes reservados a las Instituciones de Educación Superior públicas,
dentro de las cuales destacó la destinación específica a la educación superior
del 40% de un punto porcentual del recaudo del CREE y la aprobación en el 2013
de una estampilla Pro Universidad Nacional de Colombia y demás universidades
estatales. Afirma que lo anterior, permitió superar el límite del crecimiento
de las transferencias de la Nación impuesto por la Ley 30 de 1992.
Finalmente, el interviniente aseguró que esa entidad ha
ejercido, dentro del principio de legalidad de la función administrativa, las
actuaciones pertinentes en el marco de sus competencias; razón por la cual,
reiteró que no es responsable de la presunta vulneración de los derechos
fundamentales cuya protección se pretende a través de la acción de tutela y
solicitó su desvinculación del presente proceso.
2.4. Secretaría General del Senado de la República
En escrito dirigido al juez de primera instancia[11], la Secretaría General del Senado de la República informó que el
Congreso de la República no tiene competencia para conocer de asuntos
relacionados con lo requerido por el accionante. Esto, toda vez que, según el
artículo 150 de la Constitución de 1991, el Senado de la República es
competente para adelantar procesos legislativos.
La Secretaría General del Senado de la República indicó
que es competencia exclusiva de la rama ejecutiva fijar las rentas nacionales y
los gastos de la Administración. En esa medida, afirmó que los asuntos
presupuestales solo los puede conocer el Gobierno Nacional por conducto de sus
ministros pues es al Ejecutivo a quien le corresponde presentar iniciativas
legislativas para el gasto público con base en los parámetros establecidos en
el marco constitucional, legal y reglamentario correspondiente. Señaló que por
lo anterior, no puede esa corporación pronunciarse sobre los requerimientos o
pretensiones del accionante.
2.4.1. Comisión Cuarta Constitucional Permanente
del Senado de la República
Mediante escrito del siete (7) de noviembre de dos
mil dieciocho (2018)[12] la Comisión Cuarta Constitucional Permanente del Senado de la
República rindió informe sobre el Proyecto de Ley 052 de 2018 Cámara – 059
Senado, “Por medio del cual se decreta el presupuesto de rentas y recursos
de capital y ley de apropiaciones para la vigencia fiscal del 1 de enero al 31
de diciembre de 2019”, de conformidad con las competencias constitucionales
de la citada Comisión.
Sobre el trámite legislativo la Comisión
interviniente indicó que el 27 de julio de 2018, el Ministerio de Hacienda y Crédito
Público presentó el proyecto general de presupuesto de conformidad con lo
dispuesto en la Ley 5ª de 1992 y el Decreto 111 de 1996, el cual fue publicado
en la Gaceta del Congreso No. 568/18. Señaló también que luego de convocadas
las Comisiones Económicas de Senado y Cámara de Representantes y surtidos los
debates pertinentes las Sesiones Plenarias, tanto de la Cámara de
Representantes como del Senado, realizaron la discusión, votación y aprobación
del Proyecto de presupuesto, surtiéndose así los debates correspondientes.
2.4.2. Comisión Tercera del Senado
A través del Presidente de la Comisión Tercera del
Senado la entidad vinculada indicó que, de conformidad con la Constitución
Política, la Ley 5ª  de 1992 y el Decreto Ley 111 de 1996, le corresponde al
Ministerio de Hacienda y Crédito Público en representación del Gobierno
Nacional, presentar el Proyecto del Presupuesto General de la Nación para la
próxima vigencia dentro de los diez días siguientes al 20 de julio de cada año
con el fin de efectuar el trámite pertinente.
La Comisión interviniente informó que, el 27 de julio
de 2018, la entidad obligada presentó el Proyecto de ley para la vigencia
fiscal 2019; es decir para la vigencia del 1 de enero de 2019 al 31 de
diciembre de la misma anualidad. También indicó que después de su publicación en
las Gacetas del Congreso 568 y 052 de 2018, se surtió el primer debate en las
comisiones conjuntas III y IV del Senado y la Cámara de Representantes.
Asimismo, el interviniente arguyó que culminado el trámite
legislativo pertinente, en las Comisiones económicas del Senado y la Cámara de
Representes en sesión conjunta y en atención a la propuesta del Ministro de
Hacienda y Crédito Público, se fijó un monto definitivo del presupuesto para el
año 2019 en $258,9 billones.
Finalmente, la Comisión Tercera del Senado manifestó
que el 17 de octubre de 2018 se adelantó en las sesiones plenarias la discusión
y aprobación de la Ley del Presupuesto General de la Nación para la vigencia
del año 2019, la que se convirtió en ley de la República.
2.5. Cámara de Representantes
El seis (6) de noviembre de dos mil dieciocho (2018)
la División Jurídica de la Cámara de Representantes presentó respuesta a la
acción de tutela de la referencia[13], para lo cual objetó las pretensiones planteadas en el escrito
tutelar al argumentar que esa Corporación no es la competente para atender las
peticiones del accionante.
La parte interviniente indicó que el Congreso de la
República no es el competente para disponer del Presupuesto General de la
Nación ni de los recursos destinados a las diferentes entidades públicas, pues
esa facultad recae en el Gobierno Nacional a través del Ministerio de Hacienda
y Crédito Público de conformidad con los artículos 346 y siguientes de la
Constitución Política y que, en esa medida le está prohibido al poder
legislativo aumentar o incluir las partidas del gasto público sin el aval del ministerio
del ramo.
La División Jurídica de la Cámara de Representantes informó
que ese cuerpo legislativo recibió solicitudes por parte de la Universidad de
Cundinamarca, el Presidente del Sistema Universitario Estatal y el Rector de la
Institución de Educación Superior ITFIP, de las cuales se dio traslado al Ministerio
de Hacienda y Crédito Público y al Departamento de Planeación Nacional para lo
pertinente.
Asimismo, la interviniente manifestó que el Congreso
de la República, a través de las Comisiones Económicas Conjuntas Terceras y
Cuartas del Senado y de la Cámara de Representantes, dentro del estudio del
proyecto de ley “por medio del cual se decreta el presupuesto de rentas y
recursos de capital y ley de apropiaciones para la vigencia fiscal del 1° de
enero al 31 de diciembre del año 2019” dio participación a los interesados
en el tema, destacando, entre otros, al Ministerio de Educación Nacional, a los
Rectores de las universidades públicas y a la Directora General del ICFES.
En ese orden de ideas, la Jefe de la División
Jurídica del ente público concluyó que no es la Cámara de Representantes la competente
para atender las pretensiones del proceso de la referencia, pues las mismas
escapan de las funciones que la Constitución y la ley le han asignado.  Por lo
anterior, solicitó su desvinculación del asunto objeto de revisión.
2.6. Universidad del Tolima
Mediante oficio del primero (1º) de noviembre de dos
mil dieciocho (2018)[14] el vicerrector administrativo de la Universidad del Tolima rindió
informe en el proceso de la referencia, en donde se refirió a la situación
fáctica planteada y a las pretensiones objeto de debate.
La institución vinculada afirmó que, en relación al
régimen de financiación de la educación superior pública, el artículo 84 de la
Ley 30 de 1992 determinó que “el gasto público en la educación hace parte
del gasto público social de acuerdo con lo dispuesto en los artículos 350 y 366
de la Constitución Política de Colombia”, el cual tendrá prioridad sobre
cualquier otra asignación.
El ente educativo interviniente informó también que el
Estado debe brindar una adecuada financiación para lograr los fines sociales y
educativos en forma equilibrada, de manera que se garantice una educación de
calidad y relevancia social.
El vicerrector administrativo de la Universidad del
Tolima expuso que las universidades estatales reciben anualmente del
presupuesto nacional y de las entidades territoriales, recursos que mantienen
un incremento en pesos constantes, tomando como base los presupuestos de rentas
y gastos vigentes a partir de 1993. No obstante, indicó que esta financiación
no ha sido suficiente pues no contempla los costos derivados del crecimiento y
evolución de las instituciones de educación superior, ni tiene en cuenta variables
como el número de estudiantes, los programas académicos, la cantidad de
docentes, los proyectos de investigación o los salarios y prestaciones de los funcionarios
administrativos.
Al referirse al caso específico de la Universidad del
Tolima, el vicerrector administrativo arguyó que esa institución afronta una
crisis financiera que se agudizó en el 2016 y que generó que en el mes de
septiembre de ese año el Consejo Superior Universitario adoptara una serie de
decisiones con el fin de fortalecer la institucionalidad por medio de medidas
de contingencia para atender problemas de orden administrativo, gerencial y
académico.
El interviniente adujo que la situación económica del
ente universitario vinculado no difiere de las demás instituciones de educación
superior públicas del país, en donde los gastos de funcionamiento se pagan con
ingresos propios que provienen en su mayoría del pago de la matrícula de los
estudiantes, cuyo monto per cápita es inferior a un salario mínimo mensual
vigente. Esto último toda vez que, a este valor, se le restan, entre otras, las
obligaciones legales del descuento por votación y/o los aportes y becas que
determina la ley.
Sin embargo, el vicerrector de la Universidad del
Tolima aseguró que gracias al plan de saneamiento financiero ejecutado se logró
una reducción del déficit de caja, pasando de 24 mil millones de pesos en el
año 2016 a 8.700 millones en la vigencia fiscal 2017.
Finalmente, el interviniente concluyó que la
consecución de los recursos para la financiación de la educación pública es una
necesidad urgente para la Universidad del Tolima y, en general, para todas las
instituciones de educación superior públicas del país. En esa medida, las
acciones que se adopten y los aportes presupuestales que efectúe la Nación,
teniendo en cuenta las actuales necesidades, redundarán en beneficio de la
calidad académica, el mejoramiento de la infraestructura y el desarrollo
tecnológico y científico de ese servicio público.
3. Actuación procesal
Mediante Auto del ocho (8) de noviembre de dos mil dieciocho
(2018) el juez de primera instancia[15]
ordenó vincular al Departamento del Tolima y solicitó la
remisión de: “[un] cuadro analítico, y explicativo del comportamiento del
gasto social para el sector educativo que ha dispuesto para las Universidades Públicas
en General y para la Universidad del Tolima en particular”.  Asimismo,
ofició a la Universidad Nacional de Colombia y a la Universidad de Córdoba para
que se pronunciaran sobre los hechos y pretensiones de la acción de tutela
objeto de revisión[16].
Finalmente, tras verificarse una unidad de materia
entre ellos, en providencia del ocho (8) de noviembre de dos mil dieciocho (2018)[17]
se decidió la acumulación del proceso de la referencia a los
procesos: 73001-23-332018-00536-00[18], 73001-23-33-2018-00560-00[19], 73001-23-33-201-00561-00[20], 73001-23-33-2018-00562-00[21], 73001-23-33-2018-00563-00[22] y 73001-23-33-2018-00564-00[23].
Los citados asuntos fueron remitidos al Tribunal
Administrativo del Tolima por la Sala Laboral del Tribunal Superior de Ibagué,
cuyas pretensiones se sintetizan en la asignación inmediata de los recursos
necesarios para que la Universidad del Tolima supere el déficit financiero que
atraviesa y en el amparo de los derechos fundamentales a la educación, a la
dignidad humana y a la igualdad de sus estudiantes.
4. Sentencia objeto de revisión
Mediante providencia del
catorce (14) de noviembre de dos mil dieciocho (2018) el Tribunal
Administrativo del Tolima concedió el amparo de los derechos fundamentales
deprecados en las acciones de tutela promovidas por Julián Gratz Vargas y otros
en contra de la Presidencia de la República, el Ministerio de Hacienda y
Crédito Público y el Ministerio de Educación Nacional.
El juez de primera instancia argumentó que si bien en
los artículos 86 y 87 de la Ley 30 de 1992 se fijaron los parámetros para la
financiación de la educación superior pública, estableciendo que el rubro
previsto para ello debe tener un incremento constante en pesos mediante una
actualización anual con el IPC, el legislador no contempló otros factores
comprendidos en la progresividad de la educación y sus componentes intrínsecos
en la aplicación de la no regresividad.
Advirtió el a quo que la fórmula establecida
en la Ley 30 de 1992 no tuvo en cuenta dos hechos, uno político y otro técnico.
Indicó que por una parte en materia política,  la asignación mínima de recursos
para las universidades públicas en la práctica “se convirtió en un techo,
pues asignar más recursos de los que la formula establecía se convirtió en un
asunto por completo discrecional del Gobierno de turno, y desde 1993 ningún
Gobierno ha hecho asignaciones presupuestales considerables más allá del mínimo
establecido en la Ley 30 [de 1992]”[24]. El Tribunal Administrativo del Tolima también consideró que existe
un error en la asignación de recursos para la educación pública que deviene de
la aplicación expresa de la Ley 30 de 1992, “sin tener en cuenta que se debe
guardar concordancia por lo dispuesto en tratados y convenios ratificados en
Colombia, que se encuentra en orden ascendente a la norma citada por
encontrarse adheridos al bloque de constitucionalidad y deben servir de fuente
para la interpretación normativa”[25].
Por otra parte, en materia técnica, el juez de
primera instancia afirmó que los costos de la educación ocasionados por la
cualificación de docentes, la infraestructura, los gastos administrativos, las
investigaciones académicas y los programas de bienestar, entre otros, crecen por
encima del índice del precio al consumidor (IPC); circunstancia esta que crea
una brecha entre la asignación presupuestal y las necesidades de las
universidades públicas que, según el Sistema Universitario Estatal, asciende a
más de 18 billones de pesos.
El juez de primera instancia refirió que la situación
actual de la educación pública se encuentra en curva descendente, lo que interfiere
con el pleno desarrollo de esa garantía como derecho fundamental. Sostuvo el
referido Tribunal que el presupuesto destinado a la educación tiene un
crecimiento actual irrisorio, pues no se puede medir o actualizar con el IPC
sin tener en cuenta otros factores que incrementan los gastos para la buena
prestación del servicio público.
Indicó el a quo que el derecho fundamental a
la educación necesita del funcionamiento integral y sistemático de los
componentes de disponibilidad, accesibilidad, aceptabilidad y adaptabilidad
para lograr su materialización en términos de calidad y eficiencia; todo ello en
cumplimiento de la obligación contenida en la Constitución Política, el bloque
de constitucionalidad y la normativa dispuesta para la educación.
Para el Tribunal Administrativo del Tolima no se
puede aplicar de forma exegética el precepto presupuestal contenido en la Ley
30 de 1992, pues se vulnera el principio de progresividad, consagrado en la
Convención Americana sobre Derechos Humanos, que permite la plena efectividad
de los derechos que se derivan de las normas económicas, sociales y sobre
educación, ciencia y cultura.
Asimismo, en la sentencia objeto de revisión se indicó
que el principio de progresividad del servicio de educación se entiende como “el
deber del Gobierno Nacional y no como viene siendo concebido y se deja
evidenciado ante la constante vulneración a este derecho, ya que a lo
anteriormente expuesto no se da el cumplimiento debido ya que con las
asignaciones que si bien son descendientes al año fiscal inmediatamente
anterior, estos incrementos solo reflejan un cálculo matemático originado en la
necesidad de actualizar el capital a través de la herramienta del I.P.C., sin
realizar un estudio real de la situación de la educación superior y la
necesidad de brindar los recursos reales para cumplir con lo dispuesto desde el
bloque de constitucionalidad por medio de los acuerdos y convenios ratificados,
deviniendo a la constitución nacional como norma de instrucción nacional hasta
llegar a la norma que regula la educación, todo esto bajo la interpretación de
la progresividad que requiere la educación desde toda su concepción (sic)”[26].
Finalmente, el juez de primera instancia, en la
sentencia del 14 de noviembre de 2018, consideró que la pretensión principal de
los accionantes referente al desembolso extra dentro del presupuesto para la
vigencia fiscal 2018 con destino a la educación pública no estaba llamada a
prosperar pues el juez de tutela “desde la propia jurisprudencia de la Corte
Constitucional tiene la prohibición para ordenar dentro de la acción de tutela
la erogación de presupuestos o disponer de emolumentos”. Asimismo,
argumentó que tal desembolso “carecería de cualquier fundamento jurídico,
añadiendo que estos temas son competencia del legislativo y ejecutivo por medio
del procedimiento especial que la normatividad colombiana ha dispuesto para tal
fin”[27].
No obstante, en aplicación
del principio de progresividad en el cumplimiento de la prestación del servicio
de educación superior, el a quo  resolvió tutelar los derechos
fundamentales de los peticionarios, y dispuso ordenar las erogaciones
presupuestales necesarias en el proyecto de ley del Presupuesto General de la
Nación para las próximas vigencias fiscales a partir de 2020, con el fin de
superar el déficit fiscal que presenta la Universidad del Tolima. La sentencia
de primera instancia no fue impugnada.
II. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
1. Competencia
Esta Sala Séptima de Revisión es competente para
revisar el fallo de tutela proferido dentro del trámite de referencia, con
fundamento en lo dispuesto por los artículos 86, inciso 3°, y 241, numeral 9°,
de la Constitución Política, en concordancia con los artículos 33, 34, 35 y 36
del Decreto 2591 de 1991.
2. Presentación del caso
El ciudadano Julián Gratz Vargas y otros, en calidad
de estudiantes de la Universidad del Tolima, en nombre propio y en
representación de los estudiantes de esa institución, formularon acciones de
tutela en contra de la Presidencia de la República, el Ministerio de Hacienda y
Crédito Público y el Ministerio de Educación Nacional, al considerar que dichas
entidades vulneraron sus derechos fundamentales a la educación, a la dignidad
humana y a la igualdad. Lo anterior, al afirmar que las políticas
gubernamentales para la financiación de la educación pública en Colombia han
disminuido gradualmente los recursos asignados a la misma.
Para los accionantes, el déficit que presenta la
Universidad del Tolima se debe al incumplimiento del Estado en garantizar los
recursos necesarios para su normal funcionamiento; circunstancia esta que generó
una crisis presupuestal  y causó la clausura de múltiples semilleros de
investigación, la reducción de la planta de docentes y la cancelación del
programa de bienestar estudiantil, sumado a la precaria y obsoleta
infraestructura física que presenta esa institución.
La situación fáctica planteada en los expedientes
acumulados se dirige a evidenciar la hipotética vulneración de los derechos
fundamentales de los estudiantes de la Universidad del Tolima debido a las
directrices adoptadas por el Gobierno Nacional en materia de gasto público en
educación.
El Ministerio de Hacienda y Crédito Público
indica que la acción de tutela no es el medio idóneo ni eficaz para controvertir
las directrices del Gobierno Nacional en materia de gasto público. En ese
sentido, los peticionarios deben controvertir la Ley Orgánica del Presupuesto y
la Ley de apropiaciones para el 2019, mediante el uso de la acción pública de
inconstitucionalidad.
La autoridad judicial de primera instancia
concedió el amparo al argumentar que si bien el juez constitucional no tiene la
facultad para ordenar un desembolso adicional al presupuesto para la vigencia
fiscal 2018 con destino a la educación pública, no se puede desconocer que los
recursos asignados a este servicio público se encuentran en curva descendente
pues presentan un  crecimiento irrisorio debido a que su actualización está
sujeta al IPC sin tener en cuenta otros factores que incrementan los gastos
para una buena prestación.
En esa medida, el a quo consideró que en
este caso se debía aplicar el principio de progresividad y efectuar un estudio
sobre la real situación de la educación superior en Colombia con base en lo
dispuesto en el bloque de constitucionalidad. Por lo anterior, ordenó al
Gobierno Nacional disponer de las erogaciones presupuestales necesarias en el
proyecto de ley del Presupuesto General de la Nación para las próximas
vigencias fiscales a partir del 2020, con el fin de superar el déficit fiscal
que presenta la Universidad del Tolima.
3. Problema jurídico
En atención a
lo expuesto, corresponde a la Sala determinar si la acción de tutela es
procedente para ordenarle al Gobierno Nacional que modifique su política fiscal
a partir de las próximas vigencias e incluya erogaciones  presupuestales adicionales en el Proyecto
de Ley del Presupuesto General de la Nación con el fin de superar el déficit financiero
que presentan las universidades públicas, en particular la Universidad del
Tolima.
Para resolver este problema
jurídico, la Sala reiterará las reglas de procedencia de la
acción de tutela y en particular se referirá al cumplimiento del requisito de
legitimación en la causa por activa. Seguidamente, expondrá unas breves
consideraciones sobre (i) la democracia representativa y
el proceso legislativo en Colombia y (ii) las competencias del Gobierno
Nacional en materia de políticas públicas en el sector educativo y los límites
en la competencia del juez de tutela. Lo anterior, con el objetivo de verificar
la procedencia de la acción de tutela para regular materias reservadas al
ejecutivo por mandato expreso de la Constitución Política.
4. Requisitos generales de procedibilidad de la
acción de tutela
4.1. Legitimación en la causa por activa
De conformidad con lo dispuesto por el artículo 86 de
la Constitución Política, en armonía con el artículo 10 del Decreto 2591 de
1991[28], la jurisprudencia constitucional ha reiterado en múltiples
oportunidades que toda persona tiene el derecho constitucional de acudir a la
acción tutelar con el fin de reivindicar la protección de sus derechos
fundamentales cuando éstos resulten vulnerados o amenazados. No obstante, para
interponer una acción de tutela es necesario cumplir con el requisito de
legitimación en la causa por activa, esto es, estar legitimado para poder solicitar
dicho amparo constitucional, lo cual se cumple en ciertas circunstancias:
(i) cuando  la persona
afectada es quien directamente ejerce la acción de tutela;
(ii) cuando la acción
es interpuesta a través de representantes legales, como en el caso de personas
jurídicas, menores de edad, incapaces absolutos o interdictos;
(iii) cuando se ejerce
este derecho mediante apoderado judicial; esto es, de abogado titulado, previo
el otorgamiento del correspondiente poder para ello; y finalmente,
(iv) cuando la acción
de tutela es interpuesta por un agente oficioso, como cuando las personas no
están capacitadas o habilitadas para hacerlo directamente y lo hacen a través
de agentes del Ministerio Público que velan por el interés general[29].
Por otro lado cabe resaltar que el concepto de "persona" contenido en el artículo 86
superior se refiere tanto a las personas naturales como a las jurídicas[30].
En este orden de ideas, se entiende que las personas jurídicas también son
titulares de derechos fundamentales y que pueden ser protegidos por medio de la
tutela, cuando se vean vulnerados o amenazados.
Acerca
de los derechos fundamentales de las personas jurídicas la jurisprudencia
constitucional ha sostenido que éstos están estrechamente ligados a su existencia misma, a su actividad, al
núcleo de las garantías que el orden jurídico les ofrece; así como, al
ejercicio de derechos de las personas naturales afectadas de manera transitiva
cuando son vulnerados o desconocidos los de aquellos entes en que tienen
interés directo o indirecto[31].
En cuanto a las entidades públicas, la Corte ha señalado
que su representación judicial puede llevarse a cabo por otros funcionarios
distintos del representante legal, cuando así lo dispongan las normas que
definan su estructura[32].
En conclusión, la legitimidad por activa es un requisito de
procedibilidad imprescindible a la hora de interponer una acción de tutela, de
manera que las personas naturales están legitimadas por activa directamente o
indirectamente a través de sus representantes legales o por agentes oficiosos.
Por el contrario, las personas jurídicas están legitimadas por activa
exclusivamente a través de su representante legal o apoderado judicial.
4.2. Otros requisitos generales de procedibilidad
La acción
de tutela es un  mecanismo de defensa judicial que
permite la protección inmediata de los derechos fundamentales de una
persona cuando la acción u omisión de cualquier autoridad pública, o incluso de
los particulares[33],
vulnera o amenaza tales derechos constitucionales[34]. No
obstante, su procedibilidad está sujeta al cumplimiento de otros requisitos
adicionales a la legitimación por activa; a saber:
(i) relevancia
constitucional, en cuanto sea una cuestión que plantea una discusión de
orden constitucional al evidenciarse una afectación de un derecho
fundamental;
(ii)
inmediatez, en cuanto la acción de tutela se concibe como un mecanismo
de protección inmediata de los derechos fundamentales, de acuerdo con los
criterios de razonabilidad y proporcionalidad; y
(iii)
subsidiariedad, en razón a que este mecanismo sólo procede cuando se han
agotado todos los medios de defensa por las vías judiciales ordinarias antes de
acudir al juez de tutela[35].
Al ser un mecanismo residual y subsidiario[36],
esta Corte ha establecido que solo procede cuando: (i) el
afectado no dispone de otro medio de defensa judicial en el ordenamiento, caso
en el cual la tutela entra a salvaguardar de manera inmediata los derechos
fundamentales invocados; (ii) cuando existiendo otro medio de defensa
judicial, éste no resulta idóneo para el amparo de los derechos vulnerados o
amenazados, lo que permite que la tutela entre a proteger de manera directa los
derechos presuntamente vulnerados o se utilice como mecanismo transitorio para
evitar un perjuicio irremediable[37].
4.3. Análisis del requisito de la legitimación en
la causa por activa
La Sala reitera que tanto las personas naturales como
las personas jurídicas están legitimadas por activa para reivindicar la
garantía de sus derechos fundamentales a través de la acción de tutela; las
personas naturales lo pueden hacer de manera directa o indirectamente mediante
representante legal, apoderado judicial o agencia oficiosa y las personas
jurídicas solo están legitimadas para interponer acción de tutela a través de
sus representantes legales o apoderados judiciales.
En el asunto objeto de análisis, los demandantes solicitan
el amparo constitucional en calidad de estudiantes de la Universidad del Tolima
e instauran acciones de tutela por la presunta vulneración de sus derechos
fundamentales a la educación, a la dignidad humana y a la igualdad. Adicionalmente,
afirman actuar en representación de todos los
estudiantes de esa institución académica para la protección de las garantías
constitucionales en cabeza de éstos.
La Corte advierte de entrada que los argumentos
esgrimidos por los actores se dirigen a controvertir por vía tutelar las
decisiones sobre la política fiscal adoptada por el Gobierno Nacional en
materia de gasto público en educación. Alegan los peticionarios que se presenta
una afectación directa a sus garantías constitucionales, así como la
vulneración de los derechos fundamentales de todos los estudiantes de la
Universidad del Tolima.
De conformidad con las normas constitucionales y
legales, así como la jurisprudencia de la Corte, en este caso se debe
diferenciar entre, por una parte, los derechos fundamentales en cabeza de cada
uno de los ciudadanos accionantes, quienes son los que actúan como tutelantes
en contra de la Presidencia de la República, el Ministerio Hacienda y Crédito
Público y el Ministerio de Educación y, por otra parte, los derechos
fundamentales del resto de los estudiantes de la Universidad del Tolima a quienes
los demandantes afirman representar.
La Sala colige que los actores se encuentran
legitimados por activa para interponer las acciones de tutela acumuladas en el
presente proceso de manera directa o en nombre propio por la presunta vulneración
de sus derechos fundamentales pues actúan en calidad de estudiantes de la
Universidad del Tolima, afirmación que fue corroborada por el Vicerrector
Administrativo de la referida institución educativa al dar contestación a cada una
de las acciones de tutelas acumuladas en el presente proceso[38].
Asimismo, en la página web de la referida institución
académica se verifica que los demandantes Julián Gratz Vargas, Jorge Mario
Sánchez Quesada, Estephany Carolina Bustamante Jiménez,
Luisa Fernanda Castañeda Fuentes, Luna Isabella Rodríguez Collazos y Laura
Daniela Niño Jiménez se encuentran matriculados en diferentes programas de
pregrado presencial según el censo efectuado por esa universidad para el
proceso de elección del Rector 2018-2022, actualizado a 28 de agosto de 2018[39].
No obstante, en el asunto objeto de revisión no se
acreditan los requisitos para que se configure la agencia oficiosa en materia
de tutela pues no se alegó ni se probó una circunstancia real consistente en
que el resto de los estudiantes de la Universidad del Tolima como titulares de
los derechos fundamentales que se alegan no están en condiciones físicas[40]
o mentales[41]
para promover su propia defensa[42]
o en un estado de debilidad manifiesta o de especial sujeción constitucional.
Así las cosas, la Sala colige que los actores tan
solo se encuentran legitimados por activa para interponer las acciones de
tutela acumuladas en el presente proceso de manera directa o en nombre propio,
por la presunta vulneración de sus derechos fundamentales.
4.4. Análisis del requisito de la legitimación en
la causa por pasiva
De conformidad con los
artículos 86 de la Constitución Política y 1º del Decreto 2591 de 1991, la
acción de tutela procede contra cualquier autoridad pública e incluso contra
particulares[43]. En sede de
tutela, la legitimación por pasiva se entiende como la aptitud legal que tiene
la persona contra la que se dirige la acción y quien está llamada a responder
por la vulneración o amenaza del derecho fundamental, cuando ésta resulte
demostrada.
En el caso objeto de análisis, se advierte que los accionados son entidades públicas que hacen parte del Gobierno
Nacional y son las autorizadas por la Constitución para la formulación,
organización, planeación y aplicación de la política fiscal en materia de gasto
del sector educativo en el país según lo
establece la ley, y por lo tanto están legitimados por
pasiva para actuar en este proceso.
4.5. Subsidiariedad
El artículo 86 de la Constitución Política establece
que la acción de tutela es un procedimiento preferente y sumario para la
protección inmediata de los derechos fundamentales de las personas en Colombia.
Como se advirtió en precedencia, la Sala pasará a
exponer unas breves consideraciones sobre (i) la democracia representativa y el proceso legislativo en
Colombia y (ii) las competencias del Gobierno Nacional en materia de políticas
públicas en el sector educativo y los límites en competencia del juez de tutela
con el objetivo de verificar la procedencia de la acción de tutela para regular
materias reservadas al ejecutivo por mandato expreso de la Constitución
Política.
5. La democracia
representativa y el proceso legislativo en Colombia
Con la promulgación de la
Constitución Política de 1991 Colombia adoptó el modelo de Estado Social de
Derecho como forma de organización democrática, participativa y pluralista, la
cual tiene por principio rector el respeto de la dignidad humana, el trabajo,
la solidaridad y la prevalencia del interés general. Este sistema jurídico
reconoce a la democracia como un principio fundante[44] y estructural de la sociedad y le confiere al
pueblo la titularidad de la soberanía para conformar el poder público, ya sea de
manera directa o por medio de sus representantes (art. 3°, C.P.)[45].
La Constitución de 1991
modificó y complementó el modelo de democracia representativa establecido en el
anterior régimen político, con mecanismos propios de un gobierno participativo[46]. En esa medida, en el actual marco
constitucional y democrático, el pueblo tiene la facultad de intervenir de dos
formas en la toma de decisiones que lo afectan. Por un lado, la democracia
representativa, en virtud de la cual “las personas afectadas eligen representantes
para hablar por ellos en el ámbito de los organismos decisorios
representativos, es decir, constituidos específicamente para permitir la
interacción entre quienes toman las decisiones y los representantes elegidos
colectivamente por las personas potencialmente afectadas.” Y por otro, el
modelo de la democracia participativa, en el que “los afectados se
involucran directamente en la adopción de las decisiones, y ejercen su voz no
para elegir a un representante que hablará por ellos, sino para participar
directamente en la toma de la decisión”[47].
Sin perjuicio de lo anterior, esta Corporación ha advertido que los
conceptos de democracia participativa y representativa no son completamente
opuestos en la medida en que se complementan y logran que el pueblo, titular originario de la soberanía, pueda “escoger
-mediante el sufragio universal- a sus gobernantes y, a su vez, cuente con los
mecanismos jurídicos propios que garanticen su vinculación con los asuntos que
le afectan directamente y en cuya solución se encuentra comprometido”[48]”.
Así las cosas, dentro de una democracia representativa surge el
procedimiento legislativo como el mecanismo mediante el cual se manifiesta de
forma concreta el principio democrático en la toma de decisiones por parte de
los representantes del pueblo y, en esta medida, se materializa la soberanía
popular.
El artículo 140 de la Ley 5ª de 1992[49] determina
los sujetos legitimados para ejercer la atribución de presentar proyectos de
ley, figura que se identifica con el concepto de iniciativa legislativa[50]
y que la Corte en Sentencia C-840 de 2003 definió como “la facultad
atribuida a diferentes actores políticos y sociales para que concurran a la
presentación de proyectos de ley ante el Congreso de la República con el fin de
que éste les imparta el trámite constitucional y reglamentario correspondiente”;
todo lo anterior, bajo un régimen de competencias previamente definido
por la propia Constitución.
En Colombia, la Constitución Política establece
cuatro modalidades de iniciativa, respecto de las cuales se habilitan competencias
específicas, a saber: i) Iniciativa de los miembros del Congreso de la
República; ii) Iniciativa popular; iii) Iniciativa funcional;
y, iv)
Iniciativa gubernamental. En atención a la situación fáctica que originó el
proceso de la referencia, la Sala hará una breve explicación de la iniciativa
gubernamental.
El
inciso 1 del artículo 154 de la Constitución Política le otorga al Gobierno
Nacional la competencia específica para presentar proyectos de ley que
pretendan la realización de las funciones y tareas a su cargo, especialmente,
las que se dirigen al cumplimiento de los objetivos en materia de políticas
públicas[51].
La
referida competencia de iniciativa legislativa que la Constitución le
confiere al Gobierno Nacional en ciertas materias se caracteriza por ser: i) exclusiva
en la medida en que se prescinde de la intervención de cualquier otra
autoridad para su ejercicio; y ii) privativa pues sólo admite que su regulación
se produzca con el consentimiento del ejecutivo.
La
Corte Constitucional en la Sentencia C-1707 de 2000 al referirse a la iniciativa
privativa en cabeza del Gobierno Nacional en el desarrollo del proceso
legislativo para la regulación de materias reservadas al ejecutivo, afirmó que la
iniciativa legislativa gubernamental “debe entenderse como aquella
función pública que busca impulsar el proceso de formación de las leyes, no
sólo a partir de su iniciación sino también en instancias posteriores del
trámite parlamentario”.
Aunado
a lo anterior, el parágrafo único del artículo 142 de la Ley 5ª de 1992 señala que:
“el Gobierno Nacional podrá coadyuvar cualquier proyecto de su
iniciativa que curse en el Congreso cuando la circunstancia lo justifique, y
que: ‘La coadyuvancia podrá efectuarse antes de la aprobación en las plenarias’
(…)”[52].
En
conclusión, la iniciativa gubernamental es uno de los medios con los que cuenta
el Gobierno Nacional para el cumplimiento de los objetivos y competencias en
materia de políticas públicas que trace en el Plan Nacional de Desarrollo y que
deberá presentar ante el Congreso de la República, cuyo trámite de aprobación
debe darse en los términos establecidos en la Constitución.
6. Competencias del Gobierno Nacional en materia de políticas
públicas en el sector educativo y los límites en la competencia del juez de
tutela. Improcedencia de la acción de tutela para
sustituir al Gobierno Nacional en las competencias exclusivas asignadas por la
Constitución Política
En materia de educación[53], las Leyes 115 de 1994[54] y 715 de 2001[55] determinan que a nivel nacional le corresponde al Gobierno la formulación
de políticas públicas, planes, programas y proyectos para su desarrollo. Así
como, la distribución de los recursos destinados a ese sector del Sistema
General de Participaciones.
Lo
anterior, con el fin de garantizar y promover, por parte del Estado, a través
de políticas públicas, el derecho y el acceso a un sistema educativo público
sostenible que asegure la calidad y la pertinencia en condiciones de inclusión en
todos los niveles: preescolar, básica, media y superior.
En
ese contexto, el Gobierno Nacional en ejercicio de la iniciativa gubernamental
incluye en el Plan Nacional de Desarrollo, entre otros, los objetivos de
política pública en temas de educación, cuya financiación se realiza
transfiriendo fondos del situado fiscal a las respectivas entidades
territoriales certificadas por medio del Sistema General de Participaciones[56].
En
materia fiscal la Ley 152 de 1994[57]
determina que el Plan Nacional de Desarrollo es el instrumento formal y legal
por medio del cual se trazan los objetivos del Gobierno Nacional, de
conformidad con el artículo 339 de la Constitución Política de 1991[58]. Aunado a lo anterior, el artículo 346 superior
preceptúa que el Gobierno formulará el presupuesto de rentas y la Ley de Apropiaciones
con destino al Congreso y deberán aprobarse dentro de un marco de
sostenibilidad fiscal.
La
Sala reitera que la competencia para formular la política fiscal para la
educación y la distribución de los recursos requeridos por ese sector le
corresponden al Gobierno Nacional, quien de forma autónoma y discrecional
y en ejercicio de la iniciativa legislativa privativa presenta el Proyecto
de ley del Plan Nacional de Desarrollo que incluye la asignación del gasto
social en educación, materia de su exclusiva competencia (CP art. 154).
Al
ser una facultad exclusiva, descarta la posibilidad de que cualquier
otra autoridad, directa o indirectamente, interfiera con su ejercicio; pues las
decisiones sobre la política fiscal formulada por el Gobierno Nacional para una
vigencia determinada en materia de gasto público se sujeta a la plena autonomía,
voluntad y discrecionalidad del ejecutivo. Así las cosas, no resulta procedente, en aras de
proteger los derechos fundamentales en sede de tutela, proferir ordenes
tendientes a asignar erogaciones presupuestales a un sector de manera particular
para superar el déficit financiero que presente, al no ser una competencia
asignada al juez constitucional.
Al respecto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, en
Sentencia de unificación SU-1052 de 2000, concluyó que “mediante
la acción de tutela no es posible sustituir al Gobierno Nacional en su gestión
de formular y aplicar la política fiscal del Estado, como tampoco resulta
procedente, con el propósito por demás loable de proteger los derechos
fundamentales, cuestionar las decisiones que con respecto a ésta facultad se
tomen, porque de ser posibles la sustitución y la disputa, tendríamos que
concluir que el constituyente le confió al juez constitucional, por vía de
tutela, el poder omnímodo de decidir en todos los asuntos públicos, incluyendo
la dirección económica del Estado lo cual, además de impertinente, contradice
abiertamente la Constitución Política”[59].
La intervención del juez de tutela en la política fiscal en educación no
está constitucionalmente justificada, pues a pesar de que el objetivo de
reducir el déficit es imperioso y relevante a la luz de los postulados del
Estado social de derecho, no existe una razón válida que haga procedente la acción
de amparo para sustituir al Gobierno Nacional en las competencias asignadas por
la Constitución Política.
De tal suerte que, tanto por la naturaleza de la acción de tutela como
por el principio de legalidad del gasto público, el juez constitucional no
puede por vía de tutela incrementar el presupuesto de inversión en educación
como tampoco ordenar al Gobierno Nacional que lo haga pues esta facultad escapa
de su órbita de competencia y de hacerlo incurriría en una extralimitación de
sus funciones al ser una iniciativa exclusiva y privativa del Gobierno
Nacional por mandato expreso de la Constitución.
En consecuencia, en el presente caso la acción de tutela no resulta procedente
para controvertir las directrices del Estado en la política fiscal. En esa
medida, no le corresponde al juez de tutela ordenar su modificación con miras a
que se efectué un desembolso extra dentro del presupuesto destinado a la
educación pública para las próximas vigencias fiscales a partir de 2020. De ahí que, como ya se explicó, dicha función corresponde a una prerrogativa
del ejecutivo dentro del proceso legislativo.
En ese orden de ideas, la Sala Séptima de Revisión revocará la
sentencia dictada por el Tribunal Administrativo del Tolima, el catorce (14) de
noviembre de dos mil dieciocho (2018), en primera instancia. En su lugar,
declarará improcedente la solicitud de amparo formulada
por el señor Julián Gratz Vargas y otros.
Lo anterior, por cuanto, tal como quedó expuesto, la acción de
tutela no es procedente para cuestionar o modificar las orientaciones o
directrices del Gobierno Nacional en materia de gasto público, en razón a que
la política fiscal del Estado se hace realidad en la Ley Orgánica del
Presupuesto y en la Ley de Apropiaciones para una vigencia fiscal determinada[60].
III.    DECISIÓN
En
mérito de lo expuesto, la Sala Séptima de Revisión de la Corte Constitucional,
administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
PRIMERO.- REVOCAR la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo del Tolima,
el catorce (14) de noviembre de dos mil dieciocho (2018), que concedió las
acciones de tutela impetradas por Julián Gratz Vargas y otros en contra de la
Presidencia de la República, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público y el
Ministerio de Educación Nacional. En su lugar, DECLARAR IMPROCEDENTE  el
amparo impetrado por las razones expuestas en la presente providencia.
SEGUNDO.- Por
Secretaría General líbrese la comunicación prevista en el artículo 36 del Decreto
2591 de 1991.
Cópiese, notifíquese, comuníquese y cúmplase.
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
ALBERTO ROJAS RÍOS
Magistrado
Con salvamento de voto
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] Integrada por los Magistrados Carlos Bernal Pulido y Luis Guillermo
Guerrero Pérez.
[2] Folio 2 del cuaderno principal.
[3] Folios
40 al 45 del cuaderno principal. (En adelante se entenderá que los folios a los
que se haga referencia hacen parte del cuaderno principal a menos de que se
especifique lo contrario).
[4] “Por la cual se organiza el servicio público de la educación
superior”.
[5] “Por la cual se establece la Ley Orgánica del Plan de Desarrollo”.
[6] Folio 45.
[7] Folios
47 a 55.
[8] Folio 49.
[9] Folios
86 al 93.
[10] Folio 88.
[11]
Folio 202.
[12] Folios 119 a 112.
[13] Folios 96 al 101.
[14] Folios 57 al 74.
[15] Tribunal Administrativo del Tolima.
[16] El Departamento del Tolima fue notificado en debida forma de su
vinculación al proceso de la referencia; no obstante, no se pronunció sobre el
asunto objeto de revisión.
[17] Folio 84.
[18] Acción de tutela formulada por Jorge Mario Sánchez Quezada en contra
de la Presidencia de la República, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público
y el Ministerio de Educación Nacional.
[19] Acción de tutela formulada por Estephany Carolina Bustamante Jiménez
en contra de la Presidencia de la República, el Ministerio de Hacienda y
Crédito Público y el Ministerio de Educación Nacional.
[20] Acción de tutela formulada por Luisa Fernanda Castañeda Fuentes en
contra de la Presidencia de la República, el Ministerio de Hacienda y Crédito
Público y el Ministerio de Educación Nacional.
[21] Acción de tutela formulada por Luna Isabella Rodríguez Collazos en
contra de la Presidencia de la República, el Ministerio de Hacienda y Crédito
Público y el Ministerio de Educación Nacional.
[22] Acción de tutela formulada por Laura Juliana Arteaga Vargas en
contra de la Presidencia de la República, el Ministerio de Hacienda y Crédito
Público y el Ministerio de Educación Nacional.
[23] Acción de tutela formulada por Laura Daniela Niño Jiménez en contra
de la Presidencia de la República, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público
y el Ministerio de Educación Nacional.
[24] Folio 210.
[25] Ibídem.
[26] Folio 211.
[27] Ibídem.
[28] Artículo 10. Legitimidad e interés. La acción de tutela podrá ser
ejercida, en todo momento y lugar, por cualquiera persona vulnerada o amenazada
en uno de sus derechos fundamentales, quien actuará por sí misma o a través de
representante. Los poderes se presumirán auténticos.
[29] Ver Sentencias T-531 de 2002 y SU-447 de 2011,
[30] Ver Sentencias C-003 de 1993, T- 411 de 1992, T-241 de 1993, T-016
de 1994, T- 138 de 1995, T-133 de 1995, y SU-447 de 2011.
[31] SU- 182 de 1998.
[32]Auto de Sala Plena No 265 de 2002 y Sentencia T-267 de 2009.
[33] En los términos que señala el artículo 42 del Decreto 2591 de 1991.
[34] Ver Sentencias SU-1070 de 2003 y Sentencia T-888 de 2012.
[35] Consultar Sentencia T-888 de 2012.
[36] Ver entre otras las sentencia T-827 de 2003, T-648 de 2005, T-1089
de 2005, T-691 de 2005 y T-015  de 2006.
[37] Sobre la procedencia de la acción de tutela como mecanismo
transitorio para evitar un perjuicio irremediable, resultan relevantes las
sentencias C-1225 de 2004, SU-1070 de 2003, SU–544 de 2001, T–1670 de 2000 y la
T-225 de 1993, T-698 de 2004, y la  Sentencia T-827 de 2003, entre otras.
[38] Folio 129.
[39]http://administrativos.ut.edu.co/images/Rectoria/proceso_eleccion/actualizaciones_proceso/7_censo/estudiantes/presencial/PREGADO_PRESENCIAL.pdf
[40] Ver sentencia T-342 de 1994.
[41] Ver sentencia T-414 de 1999.
[42] Ver sentencias T-10 de 2011 y T-388 de 2012.
[43] Ver entre otras las sentencias T-1015 de 2006 y T-373 de 2015.
[44] Sentencia C-180 de 1994.
[45]
Sentencia C-018 de 2018.
[46] En ese sentido, la Corte ha
reconocido que los conceptos de democracia participativa y representativa no
son completamente opuestos y que “por el contrario, se complementan logrando
así que el pueblo, titular originario de la soberanía, pueda escoger -mediante
el sufragio universal- a sus gobernantes y, a su vez, cuente con los mecanismos
jurídicos propios que garanticen su vinculación con los asuntos que le afectan
directamente y en cuya solución se encuentra comprometido”. Ver Sentencias
C-089 de 1994 y C-018 de 2018.
[47] Ver, sentencia C-461 de 2008, reiterada en las Sentencias C-141 de
2010 y C-018 de 2018.
[48] Sentencia C – 089 de 1994, reiterada por la Sentencia C-150 de
2015.
[49] Artículo modificado por el artículo 13 de la Ley 974 de 2005. Rige a
partir del 19 de julio de 2006. Por la cual se expide el Reglamento del
Congreso; el Senado y la Cámara de Representantes.
[50] Ley 5ª de 1992, art. 140.
[51] El referido precepto constitucional dispone que: “No obstante,
sólo podrán ser dictadas o reformadas por iniciativa del Gobierno las leyes a
que se refieren los numerales 3, 7, 9, 11 y 22 y los literales a, b y e, del
numeral 19 del artículo 150; las que ordenen participaciones en las rentas
nacionales o transferencias de las mismas; las que autoricen aportes o
suscripciones del Estado a empresas industriales o comerciales y las que
decreten exenciones de impuestos, contribuciones o tasas nacionales. (…)”.
Asimismo, el artículo 142 de la Ley 5ª de 1992, el cual indica que los asuntos
de iniciativa privativa del Gobierno Nacional “Sólo podrán ser dictadas o
reformadas, por iniciativa del Gobierno, las leyes referidas a las siguientes
materias: (…)”.
[52]
Este párrafo corresponde a una cita de la Sentencias
C-1707 de 2000, reiterada en la Sentencia C-031 de 2017.
[53] La educación es entendida como un derecho fundamental, consagrado en
el artículo 67 superior, cuya prestación es responsabilidad del Estado conforme
a las exigencias de la sociedad y la familia.  En Colombia, el servicio
educativo está regulado por la Ley 115 de 1994 “Por la cual se expide la Ley
General de Educación”, en desarrollo de los presupuestos planteados por la
Constitución Política del 1991.
[54] Modificada por la Ley 1955 de 2019, 'por el cual se expide el Plan
Nacional de Desarrollo 2018-2022. “Pacto por Colombia, Pacto por la
Equidad”', publicada en el Diario Oficial No. 50.964 de 25 de mayo 2019.
[55] Modificada por la Ley 1955 de 2019, 'por el cual se expide el Plan
Nacional de Desarrollo 2018-2022. “Pacto por Colombia, Pacto por la Equidad”',
publicada en el Diario Oficial No. 50.964 de 25 de mayo 2019.
[56]
Ley 715 de 2001, “Por la cual se dictan normas orgánicas
en materia de recursos y competencias de conformidad con los artículos 151, 288, 356 y 357 (Acto
Legislativo 01 de 2001) de la
Constitución Política y se dictan otras disposiciones para organizar la
prestación de los servicios de educación y salud, entre otros. la cual,
reglamenta el Acto Legislativo 01 de 2001 y regula la prestación del servicio educativo
colombiano.
[57]
“Por la cual se estableció la Ley Orgánica del Plan
de Desarrollo”,
[58] "Del Régimen Económico y de la Hacienda Pública".
[59] Reiterada en las Sentencias SU-1061 de 2000, SU-1113 de 2000, T-1135
de 2000, SU-1148 de 2000, SU-1194 de 2000, SU-1195 de 2000, SU-1382 de 2000,
T-031 de 2001, T-117 de 2001, T-179 de 2001, T-211 de 2001, T-643 de 2001,
T-770 de 2001, T-171 de 2002 y T-784 de 2002, entre otras.
[60] Ley 1940 del 26 de noviembre de 2018, por la cual se decreta el
Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital y Ley de Apropiaciones para la
vigencia fiscal del 1 de enero de 2019 al 31 de diciembre de 2019.