C-753-04
REPUBLICA DE COLOMBIA
Sentencia
C-753/04
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD DE ACTO LEGISLATIVO-Acusación no dirigida contra la totalidad de la disposición
DERECHO A PARTICIPAR EN LA CONFORMACION, EJERCICIO Y CONTROL DEL
PODER POLITICO-Acceso al desempeño de funciones y
cargos públicos en igualdad de condiciones
CARGOS EN ORGANOS Y ENTIDADES DEL ESTADO-Periodos/CARGO PUBLICO-Periodo/CARGO PUBLICO-Variación
intempestiva del periodo en curso
La Corte señala la trascendencia jurídica
que para la estabilidad institucional y para garantizar el derecho de acceso a
los cargos públicos tienen los períodos señalados en la Constitución o en la
ley cuando fuere el caso. La variación intempestiva del período en curso es un
asunto muy sensible desde el punto de vista constitucional, por sus eventuales
implicaciones sobre la organización de la estructura del Estado.
PRINCIPIOS DE CONSECUTIVIDAD E IDENTIDAD EN ACTO LEGISLATIVO
RELATIVO AL PERIODO DEL REGISTRADOR NACIONAL DEL ESTADO CIVIL-Observancia
Como aparece demostrado en el trámite del Proyecto de Acto
Legislativo N° 012 de 2002 Senado, N° 237 de 2002 Cámara, que luego de su
tramitación constituye el Acto Legislativo N° 001 de 3 de julio de 2003, por lo
que hace a la reforma del artículo 266 de la Constitución Política y, mas
concretamente en lo referente al período del Registrador Nacional del Estado
Civil, se dio cumplimiento a los principios de consecutividad e identidad que
para la formación de los actos legislativos se exige por la Constitución
(artículo 375), así como por la ley 5 de 1992 – Reglamento del Congreso, el
Senado y la Cámara de Representantes – (artículos 224 a 227). Durante todo el
trámite de este Acto Legislativo, tanto en los cuatro debates de la primera
vuelta, como en los cuatro debates de la segunda vuelta, siempre estuvo
presente como algo especifico el señalamiento del período institucional del
Registrador Nacional del Estado Civil. Es decir, que por este aspecto, como
aparece demostrado, no sufrieron mengua alguna los principios de identidad y de
consecutividad.
PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO-Introducción
de modificadores en la segunda vuelta al articulado aprobado en primera
En la segunda vuelta pueden introducirse
modificaciones al articulado aprobado en la primera vuelta, como quiera que la
formación del Acto Legislativo es un proceso de carácter dialéctico que permite
que durante la discusión del proyecto puedan presentarse modificaciones a los
textos normativos a lo largo de los debates respectivos, o de lo contrario
carecería de sentido su tramitación en segunda vuelta o, mas aun en los
sucesivos debates también en la primera vuelta.
PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO RELATIVO AL PERIODO DEL
ACTUAL REGISTRADOR NACIONAL DEL ESTADO CIVIL-Decisión contenida en parágrafo transitorio es una
norma de característica fundamental necesaria/ACTO LEGISLATIVO RELATIVO AL
PERIODO DEL ACTUAL REGISTRADOR NACIONAL DEL ESTADO CIVIL-Decisión contenida
en parágrafo transitorio guarda conexidad inmediata con el resto del artículo
Es claro para la Corte que dada la vigencia
inmediata del Acto Legislativo N° 1 de 2003, como norma general, la decisión
contenida en el parágrafo transitorio del artículo 266 de la Constitución con
el nuevo texto del mismo conforme al artículo 15 de esa reforma a la
Constitución, fue una decisión del Constituyente Derivado, adoptada por el como
una norma de carácter instrumental necesaria, aunque tenga efecto jurídico
propio guarda conexidad inmediata con el resto del artículo 266 a que ella se
refiere. De no ser así, se habría desintegrado de manera inmediata el Consejo
Nacional Electoral y se habría producido la vacancia del cargo de Registrador
Nacional del Estado Civil, de tal suerte que para integrar aquel y para proveer
el reemplazo de este, habría que proceder a darle aplicación inmediata a lo
dispuesto en el nuevo texto normativo del citado artículo del 266 de la Carta
Política reformado por el artículo 15 del Acto Legislativo aludido.
ACTO LEGISLATIVO RELATIVO AL PERIODO DEL ACTUAL
REGISTRADOR NACIONAL DEL ESTADO CIVIL-Inclusión de parágrafo que establece una norma de
transición/ACTO LEGISLATIVO RELATIVO AL PERIODO DEL ACTUAL REGISTRADOR
NACIONAL DEL ESTADO CIVIL-Inclusión en parágrafo transitorio es un
instrumento necesario con relación de conexidad evidente con el nuevo texto/ACTO
LEGISLATIVO RELATIVO AL PERIODO DEL ACTUAL REGISTRADOR NACIONAL DEL ESTADO
CIVIL-Inclusión en parágrafo transitorio para evitar un vacío jurídico
Para evitar el vacío jurídico y garantizar
la continuidad en el desempeño en la función lectoral que les compete, se
decidió entonces la inclusión del parágrafo que establece una norma de
transición entre la norma constitucional precedente y la nueva, lo que señala
claramente que aun cuando tal parágrafo tiene efecto jurídico propio, es un
instrumento necesario y con una relación de conexidad evidente con el nuevo
texto normativo, expedido por el Constituyente Derivado con una finalidad
especifica, para clarificar una situación jurídica concreta y de enorme
trascendencia en el transito legislativo entre la norma constitucional anterior
y la nueva. Esto claramente significa que no hubo ninguna elusión del debate,
ni tampoco rompimiento de los principios de consecutividad e identidad, ni una
prórroga del período del Registrador Nacional del Estado Civil. Por el
contrario, lo que se encuentra es que se trata de una previsión del Congreso de
la Republica como Constituyente Derivado para impedir un salto al vacío entre la
normatividad anterior y la puesta en vigencia de la que la sustituye.
Referencia: expediente D-4986
Demanda de inconstitucionalidad
contra el parágrafo transitorio (parcial) del artículo 15 del Acto Legislativo
No. 01 de 2003.
Demandante: Orlando Serrano Guayara
Magistrado Ponente:
Dr. ALFREDO BELTRÁN SIERRA
Bogotá, D. C.,
diez (10) de agosto  de dos mil cuatro (2004).
La Sala Plena de
la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y
de los requisitos y trámites establecidos en el decreto 2067 de 1991, ha
proferido la siguiente
SENTENCIA
I-  ANTECEDENTES
1. En ejercicio
de la acción pública de inconstitucionalidad, el ciudadano Orlando Serrano
Guayara solicita a la Corte declarar la inexequibilidad del  parágrafo
transitorio del artículo 15 del Acto Legislativo No. 01 de 2003, la cual
concreta en la demanda a la expresión “y Registrador Nacional del Estado
Civil irá hasta el año 2006”.
2. Cumplidos los
trámites constitucionales y legales propios de los procesos de
constitucionalidad, conforme a lo establecido por el artículo 242 de la
Constitución Política y por el Decreto 2067 de 1991, la Corte Consideró el
proyecto de sentencia presentado por el ponente inicial Magistrado Jaime Araujo
Rentería, el cual no fue aprobado por la Sala Plena en sesión del 10 de agosto
del presente año, por lo que el expediente pasó al Magistrado que sigue en
turno en orden alfabético para los fines pertinentes.
II- LA NORMA
ACUSADA
A continuación
se transcribe el texto de la norma demandada, subrayando y resaltando el aparte
acusado.
DIARIO OFICIAL 45.237
ACTO LEGISLATIVO 01
03/07/2003
Por
el cual se adopta una Reforma Política Constitucional y se dictan otras
disposiciones
El Congreso de Colombia,
DECRETA:
Artículo 15. El artículo 266 de la Constitución
Política quedará así:
Artículo 266. El Registrador Nacional del Estado Civil será
escogido por los Presidentes de la Corte Constitucional, la Corte Suprema de
Justicia y el Consejo de Estado, mediante concurso de méritos organizado según
la ley. Su período será de cuatro (4) años, deberá reunir las mismas calidades
que exige la Constitución Política para ser Magistrado de la Corte Suprema de
Justicia y no haber ejercido funciones en cargos directivos en partidos o movimientos políticos dentro del año
inmediatamente anterior a su elección.
Podrá ser reelegido por una sola vez y ejercerá las
funciones que establezca la ley, incluida la dirección y organización de las
elecciones, el registro civil y la identificación de las personas, así como la
de celebrar contratos en nombre de la Nación, en los casos que aquella
disponga.
La Registraduría Nacional estará conformada por servidores
públicos que pertenezcan a una carrera administrativa especial a la cual se
ingresará exclusivamente por concurso de méritos y que preverá el retiro
flexible de conformidad con las necesidades del servicio. En todo caso, los
cargos de responsabilidad administrativa o electoral serán de libre remoción,
de conformidad con la ley.
Parágrafo
transitorio. El período de los actuales miembros del Consejo Nacional Electoral y Registrador Nacional del Estado Civil irá
hasta el año 2006. La siguiente elección de unos y otro se hará
de conformidad con lo dispuesto en el presente Acto Legislativo.
III- LA DEMANDA
Considera el
demandante que la expresión demandada vulnera los artículos 151, 157 y 375 de
la Constitución, al igual que los artículos 147 y 177 de la ley 5ª de 1992.
Sus argumentos se resumen así:
- De acuerdo con
el artículo 227 de la ley 5ª de 1992, en lo pertinente, los parámetros
establecidos para el proceso legislativo ordinario que no sean incompatibles
con las regulaciones constitucionales, se aplicarán en el trámite legislativo
constituyente.  En tal virtud, al proceso legislativo constituyente le es
aplicable el artículo 147 de la ley 5ª, cuyo contenido es el del artículo 157
superior, de manera que el desconocimiento de algunos de los requisitos
establecidos en estas disposiciones, se traduce en una violación de los
artículos 151 y 157 de la Carta.
- En el caso del
parágrafo demandado se quebrantó el artículo 157 superior, así como los
artículos 147 y 177 de la ley 5ª de 1992, y por estos últimos el artículo 151
constitucional, dado que el mismo:  (i) no fue incluido dentro del texto del
proyecto de acto legislativo que fue discutido y aprobado en la primera vuelta
en el Congreso;  (ii) no fue aprobado en primer debate en segunda vuelta por
parte de la Comisión Primera del Senado, ni en la Comisión Primera de la Cámara
de Representantes;  porque tanto la Plenaria del Senado como la de la Cámara
aprobaron un artículo negado por la respectiva Comisión Constitucional sin que
lo hubieran devuelto a las mismas para que reconsideraran la novedad, lo cual
implica que el artículo en los apartes demandados no tuvo los debates
reglamentarios.
- En lo relativo
a primera y segunda vueltas se pueden verificar las siguientes Gacetas del
Congreso:  No. 303 de 29 de julio de 2002;  No. 406 de 1 de octubre de 2002;
No. 437 de 22 de octubre de 2002;  No. 540 de 22 de noviembre de 2002;  No. 567
de 6 de diciembre de 2002;  No. 146 de 3 de abril de 2003;  No. 169 de 22 de
abril de 2003.  De su estudio se desprende que no hay ningún artículo que haga
referencia a modificaciones del artículo 266 superior, puesto que los ponentes
mantuvieron el mismo texto aprobado en primer debate en la Comisión Primera del
Senado, y como se indicó antes, el artículo concerniente a la precitada norma
constitucional fue suprimido en ese debate.
- Del texto
definitivo aprobado por la Plenaria del Senado en segundo debate, en segunda
vuelta –publicado en la Gaceta del Congreso No. 190 de 7 de mayo de 2003- se
deduce que en tal instancia se aprobó un artículo que había sido negado por la
Comisión Primera, sin que al efecto se hubiera dado cumplimiento a lo previsto
en el artículo 177 de la ley 5ª de 1992, esto es, la devolución del proyecto
para su reconsideración por parte de la Comisión Constitucional que negó el
artículo en primer debate, de suerte que la aprobación del artículo en tales
condiciones vició el trámite dado, como que se violó el artículo 151 de la
Carta.
- En el texto
aprobado en primer debate en segunda vuelta por la Comisión Primera de la
Cámara (séptimo debate), publicado en la Gaceta del Congreso No. 271 de 11 de
junio de 2003, como parte del informe de ponencia para segundo debate en
segunda vuelta en la Plenaria de la Cámara de Representantes, aparece por
primera vez el texto que ahora se demanda en cuanto a la prolongación del
período del actual Registrador.  Con flagrante violación de la Constitución por
cuanto este texto, ni fue discutido ni incluido en los debates de las Cámaras,
en la primera vuelta en el Congreso.
- El informe de
ponencia para segundo debate en segunda vuelta en la Plenaria de la Cámara de
Representantes fue publicado en la Gaceta del Congreso No. 271 de 11 de junio
de 2003, y contiene el texto de la parte demandada.  El cual es el mismo que
fue aprobado por dicha Plenaria, y luego publicado en la Gaceta del Congreso
No. 301 de 18 de junio de 2003.  Nótese que la Plenaria de la Cámara de
Representantes aprueba el artículo que aunque fue aprobado por la Comisión
Primera de esa célula legislativa en el séptimo debate, no fue examinado, ni
discutido, ni aprobado en los anteriores seis debates que en el Congreso se
surtieron durante el trámite del acto legislativo reformatorio de la
Constitución.
- Finalmente
cabe registrar que el texto conciliado entre las comisiones de mediación de
ambas cámaras, acogido por las respectivas Plenarias, corresponde al texto
definitivo del acto legislativo en cuyo contenido figura como artículo 15 la
regla acusada, cuyo trámite, como ya se indicó, violó varias disposiciones del
reglamento del Congreso y desconoció una norma constitucional básica de
procedimiento legislativo, como es la aprobación de las iniciativas
legislativas en primer debate en cada una de las comisiones constitucionales.
Pues como se vio, ni en la Comisión Primera del Senado ni en la Cámara de
Representantes durante la primera vuelta, ni en la Comisión Primera del Senado
ni en la Plenaria del Senado en la segunda vuelta, en modo alguno se dio
cumplimiento al artículo 177 de la ley 5ª de 1992.  Sin que la posterior
aprobación por las Plenarias hubiera podido subsanar este vicio de
procedimiento.
- Por lo mismo,
resulta claro que el artículo 15 del Acto Legislativo 01 de 2003 únicamente fue
aprobado en 2 de los 8 debates reglamentarios, y que su aprobación en tercer
debate en segunda vuelta por parte de la Comisión Primera y de la Plenaria de
la Cámara de Representantes fue irreglamentaria, por lo cual el texto impugnado
debe ser retirado del ordenamiento jurídico, en el aparte referido a la
prolongación del período del Registrador Nacional del Estado Civil.
IV. INTERVENCIONES
1. Intervención
del Ministerio del Interior y de Justicia
La ciudadana Ana
Lucía Gutiérrez Guingue intervino en representación de este Ministerio para, en
su opinión, justificar la constitucionalidad de la norma demandada.
-  Después de
hacer un resumen de lo actuado en el Senado y en la Cámara de Representantes
durante el primer período, la interviniente expresó que el artículo demandado
figura en todas las ponencias al Proyecto de Acto Legislativo en cuestión, esto
es, tanto en el primero como en el segundo debates de las respectivas Cámaras.
Asimismo, después de hacer lo propio en relación con el segundo período concluyó
que el texto aprobado en las respectivas Plenarias contiene la norma que
adiciona el artículo 266 de la Constitución y que es materia de impugnación.
- Enseguida
advirtió:  como quiera que se presentaron discrepancias entre los textos
aprobados en una y otra Cámara se procedió a designar una comisión
conciliadora.  El informe que ésta presentó fue aprobado de manera
independiente por las Plenarias de ambas Cámaras.  De otra parte debe
observarse que la Constitución establece que las comisiones y las Plenarias de
las Cámaras pueden hacer cambios a un proyecto de ley, y que las discrepancias
entre lo aprobado en una y otra Cámara no obligan a repetir todo el trámite,
habida consideración de la participación de la comisión accidental de
conciliación.
- Por lo tanto,
no se requiere que los proyectos de Acto Legislativo tengan el mismo texto
durante los ocho debates;  la única limitación que establece la Carta consiste
en que lo que no aparezca en el texto aprobado en la primera vuelta y publicado
al culminar ésta, no tiene cabida en el segundo período ordinario de sesiones,
ni pueden ya introducirse temas nuevos.  Siendo evidente que el texto acusado
fue aprobado tanto en la primera vuelta como en la segunda vuelta.
- De lo
expresado se puede deducir que no existe ningún vicio de forma en el trámite
dado a la formación del aparte acusado del artículo 15 del Acto Legislativo No.
01 de 1993, el cual adiciona el artículo 206 superior.  Siendo igualmente
pertinente destacar que conforme a la Constitución, durante el segundo debate
cada Cámara puede introducir cambios al proyecto, de suerte que la
correspondencia entre el proyecto inicial y el finalmente aprobado no tiene que
ser absoluta.  A lo cual concurren las comisiones de conciliación, que
justamente buscan flexibilizar el trámite legislativo para superar las
divergencias existentes entre los textos aprobados en una y otra Cámara.
2. Intervención de
la Registraduría Nacional del Estado Civil
La ciudadana
Elvira Helena Montañés Romero intervino en representación de esta entidad para
defender la constitucionalidad de la ley acusada.  Al respecto hizo un resumen
de las actuaciones surtidas en el Congreso, para luego afirmar:
- De la lectura
de las diferentes ponencias y textos aprobados se observa que desde el inicio
del trámite de la reforma –primera vuelta- se planteó la materia relacionada
con la Organización Electoral, su estructura, las autoridades que la integran,
sus funciones, la forma de designación de sus titulares y el período de éstos.
En este sentido, en el informe de ponencia para segundo debate en primera
vuelta se encuentra incluida la iniciativa de reforma al artículo 266 superior,
y como uno de los temas principales el relacionado con el período del
Registrador Nacional.  Es de suma importancia tener en cuenta que de acuerdo
con la grabación magnetofónica y su correspondiente transcripción, en la
Plenaria del Senado de la República de 30 de abril de 2003 se constata que en
dicha sesión se discutió in extenso el tema de la prórroga del período de los
actuales miembros del Consejo Electoral y del Registrador Nacional del Estado
Civil, aprobándose un parágrafo transitorio que inicialmente contemplaba que la
reforma en cuanto a la elección del Registrador Nacional del Estado Civil
tendría aplicación a partir de las próximas elecciones para Senado y Cámara, es
decir, a partir del año 2006.
- Todo lo
anterior demuestra la falta de veracidad del actor, en el sentido de que en el
segundo debate en segunda vuelta en el Senado, no se haya debatido el tema de
la modificación del artículo 266 superior.  Como tampoco en cuanto a que la
norma acusada sólo aparece por primera vez en el texto aprobado en primer
debate en segunda vuelta por la comisión primera de la Cámara, ya que este
texto se venía discutiendo desde la primera vuelta, y en segunda vuelta su
debate comenzó en el Senado y luego en la Cámara, así como en la Comisión de
Conciliación, pero siempre haciendo referencia a la iniciativa original, que no
fue negada en sus comisiones.  Es preciso puntualizar que desde el texto
original hasta el último que se aprobó en los ocho debates, incluida la
comisión de conciliación, uno de los temas principales, básicos y genéricos,
fue el de la reforma al artículo 266 de la Carta, y entre ellos, el relacionado
con el período del Registrador Nacional.  Finalizó especificando las siguientes
conclusiones:
- Que la
iniciativa y materia dominante presentada correspondió a la reforma del
artículo 266 de la Constitución Política.
- Que esta
iniciativa se discutió y aprobó a lo largo de los ocho debates y en la Comisión
de Conciliación.
- Que dentro de
esa iniciativa o materia dominante se encontraba el tema relativo a la
definición del período del Registrador Nacional del Estado Civil.
- Que al
finalizar la primera vuelta y al inicio de la segunda vuelta, ya se había
debatido el tema concerniente al respeto del período del actual Registrador
Nacional.
- Que al quedar
definitivamente consagrado el parágrafo transitorio referente al período del
actual Registrador, se obró con arreglo a los artículos 375 superior y 226 de
la ley 5ª de 1992.
- Que,
igualmente, por ser una materia que no constituía una iniciativa nueva, sino
estrechamente ligada con la materia dominante del período del Registrador, se
respetaron los principios de consecutividad, conexidad y los demás definidos
por la Constitución.
- Que el
parágrafo transitorio del artículo 15 del Acto Legislativo 01 de 2003,
razonable y objetivamente, no sólo se halla en una relación de conexidad
causal, sino también teleológica y sistemática con la materia dominante.
Además, su aprobación era necesaria para darle una aplicación práctica a la
reforma del artículo 266 de la Carta, pues con él, se homologan todos los
períodos, para de esa forma partir de una sola fecha y acabar con los períodos
de carácter personal que venían desfasando el ejercicio de la función pública.
Como se ve, en el trámite de la norma censurada no se presentó vicio alguno de
procedimiento.
3. Intervención
ciudadana
3.1. El
ciudadano Jorge Arango Mejía intervino para solicitar la declaratoria de
exequibilidad del segmento demandado.  Así, después de un extenso análisis
sobre el procedimiento surtido en el Congreso, concluyó expresando las mismas
conclusiones que planteó la Registraduría Nacional del Estado Civil.
3.2. El
ciudadano Álvaro Echeverry Uruburu intervino para solicitar la exequibilidad de
la norma acusada.  Al respecto comenzó con un resumen sobre el trámite dado en
el Congreso a la norma impugnada, indicando a continuación que durante la
primera vuelta fue intención expresa del legislador reformar el artículo 266 de
la Constitución, relacionado con la Registraduría Nacional del Estado Civil.
Prosiguió diciendo: permanentemente en los debates se hicieron expresas
referencias al tema relacionado con el período del Registrador Nacional del
Estado Civil.  Lo mismo se puede predicar de la segunda vuelta en la Plenaria
del Senado, donde se aprobó como parágrafo transitorio lo concerniente a los períodos
actuales de los magistrados del Consejo Nacional Electoral, así como del
Registrador Nacional del Estado Civil, como un tema inherente y propio de la
iniciativa original de la reforma al artículo 266 superior.
- Nótese el hilo
conductor en este sentido, pues, desde el inicio del trámite de la reforma, en
la primera vuelta la materia relacionada con las autoridades que integran la
Organización Electoral, el procedimiento para su designación y su período,
constituyeron el centro fundamental de la discusión.  Por tanto, es claro que
la prórroga del período de los actuales miembros del Consejo Nacional Electoral
y del Registrador Nacional del Estado Civil, fue ampliamente examinada durante
los ocho debates de los períodos y se aprobó dentro del contexto natural y
obvio de la iniciativa tendiente a modificar la estructura de la Organización
Electoral.
- No es cierto
entonces que durante el segundo debate en segunda vuelta en el Senado, no se
discutió el tema relativo a la modificación del artículo 266 superior;  no es
cierto que las comisiones constitucionales de ambas Cámaras hubieren negado la
reforma que se ataca;  no es cierto que el tema de la norma demandada aparece
por primera vez en el texto aprobado en primer debate en segunda vuelta por la
Comisión Primera de la Cámara, dado que el texto venía siendo objeto de
discusión desde la primera vuelta y durante el trámite de la segunda también
fue objeto de debate y aprobación en el Senado;  posteriormente en la Cámara y
en la Comisión de Conciliación.
- La reforma del
artículo 266 y el período del Registrador siempre fueron objeto de discusión y
debate durante las distintas etapas del trámite legislativo.  No podemos
olvidar que uno de los temas de la reforma que demandó mayor atención de los
legisladores fue el atinente a la unificación de los períodos de los altos
servidores del Estado y su denominación de institucionales.  Tema que, como es
apenas obvio, abarcó también a los miembros del Consejo Nacional Electoral y al
Registrador Nacional del Estado Civil, con efectos a partir del año 2006.
- En relación
con la supuesta violación del artículo 375 de la Constitución es claro que no
existe la exigencia de que las disposiciones de un proyecto de ley o de acto
legislativo permanezcan iguales e invariables en todos los debates.  Por el
contrario, es propio de la dinámica y lógica democrática parlamentaria que se
introduzcan modificaciones, válidas en la medida en que guarden la debida
unidad de materia, es decir, tengan una conexidad objetiva y razonable con el
asunto que se pretende regular.  Por ende, el artículo 375 no se vulneró en el
presente caso.
- De acuerdo con
todo lo actuado en el Congreso, fuerza concluir que la norma que modifica el
artículo 266 superior, incluido su parágrafo, está acorde y satisface en su
trámite los principios de consecutividad e identidad de materia, puesto que la
iniciativa, como arriba se observó, fue discutida y aprobada a lo largo de los
ocho debates y en la Comisión de Conciliación, siendo conexa la definición del
período del Registrador Nacional del Estado Civil, por ser un tema que guarda
relación causal, teleológica, temática y sistémica con la materia originaria o
predominante objeto de regulación.
3.3. El
ciudadano Ramiro Bejarano Guzmán intervino para defender la constitucionalidad
de la regla acusada.  En este sentido comenzó formulando la pregunta sobre la
posibilidad de que en el transcurso de los debates que debe hacer el Congreso
en el trámite de una reforma constitucional, es dable hacer una modificación al
texto inicialmente aprobado durante los mismos.  Contestando al respecto en
forma positiva.  Luego afirmó:  la Constitución faculta a los congresistas para
que en los debates posteriores al primero puedan presentar las modificaciones,
adiciones y supresiones que estimen necesarias, dentro de la iniciativa
propuesta, siempre y cuando se observe el principio de identidad o unidad de
materia.
- Ahora bien,
analizadas las Gacetas que contienen el trámite del Acto Legislativo 01 de
2003, se constata que la iniciativa con sus variaciones conexas a la
institución objeto de modificación fue aprobada en los ocho debates previstos
en la Carta Política.  Obsérvese que esa iniciativa original se refería a la
Organización electoral, y en particular a la Registraduría Nacional del Estado
Civil, institución prevista en el artículo 266 superior.
- Dentro de los
varios aspectos es importante destacar la intención del legislador desde el
inicio de la legislación, en el sentido de establecer como institucionales los
períodos de algunas autoridades, entre ellos el del Registrador Nacional del
Estado Civil, determinando además que éste será escogido por los Presidentes de
la Corte Constitucional, la Corte Suprema de Justicia y el Consejo de Estado,
mediante concurso de méritos organizado según ley.  Esto implica que el
artículo 266 modificado no podría tener vigencia inmediata, pues para
seleccionar al nuevo Registrador Nacional del Estado Civil se debe expedir una
ley y efectuar un concurso.  El parágrafo en cuestión se refiere al
mantenimiento y respeto del período del actual Registrador Nacional del Estado
Civil, al momento de la aprobación de la reforma y hasta la fecha en él
indicada.  Por lo tanto es importante hacer las siguientes precisiones:  El
proyecto en cuestión siempre se refirió a la modificación del artículo 266 de
la Constitución; la modificación de este artículo fue discutida y aprobada en
los ocho debates; el período del Registrador Nacional del Estado Civil siempre
fue materia fundamental en la reforma; fue voluntad del Congreso no dar
aplicación inmediata al inciso primero del artículo 15 del Acto Legislativo,
teniendo en cuenta entre otras razones, la determinación de que el período del
Registrador es institucional; el parágrafo transitorio aprobado guarda estrecha
relación con la iniciativa del artículo 15, conservando la unidad de materia.
V- CONCEPTO DEL
PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN.
El Procurador
General de la Nación, mediante concepto recibido el 23 de marzo de 2004
solicita a la Corte declarar la exequibilidad del parágrafo transitorio del
artículo 15 del Acto Legislativo 01 de 2003, únicamente en cuanto a los cargos
analizados.  El Procurador inició sus consideraciones haciendo una síntesis del
trámite legislativo surtido en la primera vuelta.  Luego afirmó que en el texto
del proyecto del artículo con el cual se pretendía modificar el artículo 266, y
del cual conoció la Comisión Primera Constitucional, nada se dijo respecto del
contenido del parágrafo transitorio en lo relativo a la ampliación del período
del actual registrador, pero, en cambio sí se consideró que su elección se
haría por el término de 4 años.  Lo mismo aconteció en relación con el texto
aprobado por la Comisión Primera del Senado y a su vez propuesto para segundo
debate, salvo en cuanto a que el período del Registrador sería de 5 años.  El
texto aprobado en Plenarias del Senado no alude al parágrafo del artículo 15
del contenido final en lo concerniente a la ampliación del período del actual
Registrador, pero sí al período por el cual se elegiría a dicho funcionario.
- Prosigue
diciendo que el texto propuesto por los ponentes a la Comisión Primera de la
Cámara de Representantes no hacía mención al parágrafo censurado en lo tocante
a la ampliación del período del actual Registrador, pero sí a su período.  Este
mismo texto fue aprobado en Comisión, y posteriormente en la Plenaria de la
Cámara de Representantes.  El 16 de diciembre de 2002 las Plenarias de Cámara y
Senado aprobaron el texto presentado por la Comisión de Conciliación.
Posteriormente
la Vista Fiscal se refirió al trámite en la segunda vuelta, expresando:
- Los ponentes
introdujeron modificaciones al texto del proyecto que reformaba el artículo 266
superior.  Con las respectivas modificaciones el texto del proyecto fue
aprobado por la Comisión Primera del Senado, en el cual no se consideró lo
relativo a la prórroga del período del actual Registrador, pero sí lo
concerniente a las condiciones para acceder a este cargo.  Seguidamente, en el
texto aprobado por la Plenaria del Senado nada se dijo en relación con la
prórroga del período del actual Registrador, sin embargo, se consideró en el
proyecto la posibilidad de diferir la aplicación de la reforma, a efectos de
que el nombramiento y período del Registrador establecido en la misma, entrase
a regir a partir de las siguientes elecciones de Senado y Cámara, esto es, las
del 2006.
- En la ponencia
para primer debate en segunda vuelta en la Comisión Primera de la Cámara de
Representantes los ponentes introdujeron modificaciones en lo relacionado con
la elección del Registrador y su período, a tiempo que se suprimió el parágrafo
transitorio, en lo atinente a la vigencia de la reforma introducida en la norma
constitucional.  En el proyecto nada se dijo en cuanto a la ampliación del
período del actual Registrador, pero sí se dispuso en cuanto a que su período
sería de 4 años.  Este proyecto lo aprobó la Comisión Primera de la Cámara de
Representantes.  Posteriormente, la Plenaria de la Cámara de Representantes
aprobó el texto correspondiente, el cual es el mismo respecto del parágrafo –el
acusado- que ya había aprobado la Comisión Primera de la Cámara durante el
primer debate de la segunda vuelta.  Finalmente, el texto presentado por la
Comisión de Conciliación fue aprobado por las Plenarias.
- El trámite
legal a que deben someterse los proyectos de acto legislativo y la exigencia
constitucional de darles curso en ocho debates, con la posibilidad de
introducir en la segunda vuelta únicamente asuntos que hayan sido debatidos y
aprobados en la primera, aunado a la posibilidad de adoptar modificaciones que
no alteren la esencia de la reforma conduce al Ministerio Público a estimar
exequible el parágrafo censurado, por cuanto, para su expedición el Congreso se
ciñó a tales requisitos normativos.
- En efecto, uno
de los requisitos que marca la diferencia entre el trámite de aprobación de un
acto reformatorio de la Constitución y aquel que corresponde a la ley
ordinaria, es el de discutir y aprobar los textos de los actos legislativos en
ocho debates, con la expresa prohibición de introducir en la segunda vuelta
textos que no correspondan a iniciativas discutidas y aprobadas en la primera
vuelta, salvo que el texto introducido durante la segunda vuelta haga parte de
la esencia de los temas aprobados en la primera legislatura.  Adicionalmente el
artículo 227 de la ley 5ª de 1992 establece que las disposiciones contenidas en
ésta, relativas al proceso legislativo ordinario, que no sean incompatibles con
el orden constitucional, serán aplicables en el trámite legislativo
constituyente.
- El parágrafo
transitorio cuestionado parcialmente se introdujo a instancias de la
proposición hecha por los ponentes en el debate que la Comisión Primera de la
Cámara dio en la segunda vuelta al proyecto de Acto Legislativo o1 de 2003.  Se
observa que el texto del parágrafo cuestionado no fue considerado en los
debates de la primera vuelta en ninguna de las comisiones constitucionales de
Senado y Cámara, y tampoco hizo parte de los debates de las Plenarias del
Senado en la forma como se halla redactado y aprobado; sin embargo, lo atinente
al período del Registrador Nacional del Estado Civil sí hizo parte de los
debates que se surtieron para reformar el artículo 266 superior.
- De conformidad
con el artículo 375 constitucional, con el artículo 226 de la ley 5ª de 1992 y
con la jurisprudencia de la Corte Constitucional, este Despacho estima que el
parágrafo del artículo 15 del Acto Legislativo 01 de 2003 guarda relación
directa con lo aprobado en la primera vuelta dentro de la reforma del artículo
266 de la Carta, y su inclusión no modifica la esencia de la institución objeto
de reforma.  Sobre el particular ha de tenerse en cuenta que el cometido de la
reforma del artículo 266 era la regulación del tema de la Registraduría
Nacional del Estado Civil, lo que claramente comportaba el período dentro del
cual dicho funcionario ejercería sus funciones, tal como en efecto se debatió y
aprobó.
- Al tenor del
análisis cronológico del proceso de discusión del proyecto se constata el
juzgamiento que se hizo acerca del papel del Registrador Nacional dentro del
proceso electoral, respecto del cual en un principio se propuso un período de 5
años y luego de 4.  Aspecto que está ligado a la intención del legislador de
hacer viable una iniciativa de prórroga del período de la actual Registradora
del Estado Civil, en armonía  con los procesos electorales de los funcionarios
de elección popular que se renuevan cada cuatro años.  De allí que en los seis
primeros debates sólo se consideró de manera general el período del
Registrador, pero luego se vio la necesidad de armonizar los períodos futuros
con la prórroga de su actual titular.
- De suerte que
la prórroga del período del Registrador no resulta aislada respecto de la
reforma al período fijo de este funcionario, porque en los ocho debates estuvo
presente dicha temática, en un principio defiriéndose a la ley y posteriormente
asumiendo los congresistas posiciones concretas sobre el lapso dentro del cual
se ejercería el cargo.  Por tanto, el parágrafo del artículo 15 del Acto
Legislativo 01 de 2003, que modifica el artículo 266 superior, no quebranta el
artículo 375 constitucional.
- En lo atinente
a la aprobación del parágrafo del artículo 15, bajo la redacción que le dio la
Comisión Primera de la Cámara de Representantes, el Despacho considera que la
modificación en la ampliación del período del actual Registrador hasta el año
2006 no conlleva un cambio esencial al espíritu de la reforma, dado que ello en
nada modifica la estructura y funcionamiento de la Registraduría Nacional del
Estado Civil y tampoco afecta las condiciones, requisitos o período de los
sucesores del titular de dicho despacho a partir del año 2006, cuando empezará
a regir la reforma en este aspecto.  Prórroga que tampoco contraría lo
estipulado en la sentencia C-551 de 2003, pues, en este caso, por no tratarse
de una elección popular, la voluntad del electorado no se defrauda.  En consecuencia,
la modificación del artículo 266 superior no es de aquellas que se hallen
prohibidas por el artículo 226 de la ley 5ª de 1992.  Asimismo, la inclusión
del parágrafo cuestionado no transforma el sentido de la reforma, tal y como
fue aprobado en la primera vuelta en relación con la figura del Registrador
Nacional del Estado Civil.  Por el contrario, entre ese parágrafo y el resto de
la reforma aprobada en primera vuelta existe una conexidad que hace compatible
al parágrafo con las demás reformas introducidas al tema de los períodos fijos
para los cargos de elección, dado que éstos serán institucionales.  En
síntesis, los aspectos que recoge el parágrafo transitorio del artículo 15
hicieron parte de lo debatido y aprobado en el primer período de sesiones para
la reforma del artículo 266 de la Carta.  Así, resulta aplicable el criterio
expuesto por la Corte en sentencia C-614 de 2002, según el cual, en la segunda
vuelta se pueden hacer modificaciones a los textos aprobados en la primera.
VI.- CONSIDERACIONES
Y FUNDAMENTOS
1.  Competencia
Esta Corporación
es competente para decidir en definitiva sobre la constitucionalidad del
parágrafo transitorio del artículo 15 del Acto Legislativo No. 01 de 2003, de
acuerdo con lo dispuesto en el artículo 241-1 de la Carta Política, toda vez
que el mismo forma parte integrante de un Acto Legislativo.
2. Planteamiento
del Problema
El demandante
afirma que el parágrafo transitorio del artículo 15 del Acto Legislativo No. 01
de 2003 viola los artículos 151, 157 y 375 de la Constitución, al igual que los
artículos 147 y 177 de la ley 5ª de 1992, toda vez que el mismo:  (i) no fue
incluido dentro del texto del proyecto de acto legislativo que fue discutido y
aprobado en la primera vuelta en el Congreso;  (ii) no fue aprobado en primer
debate en segunda vuelta por parte de la Comisión Primera del Senado, ni en la
Comisión Primera de la Cámara de Representantes;  porque tanto la Plenaria del
Senado como la de la Cámara aprobaron un artículo negado por la respectiva
Comisión Constitucional sin que lo hubieran devuelto a las mismas para que
reconsideraran la novedad, lo cual implica que el artículo en los apartes
demandados no tuvo los debates reglamentarios, ni podía en consecuencia, ser
objeto de conciliación para incorporar la norma acusada en el texto definitivo
del artículo 15 del Acto Legislativo No. 01 de 2003.
3.
Cuestión preliminar.
Dado que
el demandante manifiesta en el texto de su demanda, al inicio de ella que
ejerce la acción pública de inconstitucionalidad “en contra del parágrafo
transitorio (parcial) del artículo 15 del Acto Legislativo No. 01 de 2003”
y por cuanto conforme a los fundamentos que se aducen para apoyar la demanda
podría estimarse que la acusación se dirige contra la integridad del parágrafo
transitorio de la norma citada, la Corte como cuestión previa precisa el
alcance de la demanda objeto de análisis y decisión en esta sentencia.
Al
respecto se observa que no obstante la expresión inicial del actor, que ya se
señaló, lo cierto es que en la misma demanda a folio 3 se subraya como
demandada la expresión “y Registrador Nacional del Estado Civil irá hasta el
año 2006”, lo cual se reitera a folio 19 de la demanda aludida, razón esta
por la cual al interpretar integralmente la pretensión del ciudadano
demandante, no queda duda alguna en cuanto al alcance de lo pretendido.  Es
decir, que la Corte habrá de pronunciarse, no sobre la constitucionalidad o
inconstitucionalidad de la totalidad del parágrafo transitorio del artículo 15
del Acto Legislativo No. 01 de 2003, en el cual se incluyen tres normas
jurídicas distintas, a saber: a)  que el período de los actuales miembros del
Consejo Nacional Electoral “irá hasta el año 2006” ; b) que el período
del Registrador Nacional del Estado Civil “irá hasta el año 2006”; y c)
que “la elección de unos y otro se hará de conformidad con lo dispuesto en
el presente Acto Legislativo”, sino única y exclusivamente en cuanto hace
relación a lo dispuesto con respecto a la norma relacionada con el Registrador
Nacional del Estado Civil en cuanto su período “irá hasta el año 2006”.
4.     El trámite del Proyecto de Acto Legislativo No. 01 de 2003
De acuerdo con
la documentación incorporada al expediente, el proyecto que dio lugar al Acto
Legislativo No. 01 de 2003 tuvo el siguiente itinerario en el Congreso de la
República:
4.1  Trámite
en primera vuelta
4.1.1  De
acuerdo con certificación del Secretario General del Senado (fl.1, cuaderno 3),
el Proyecto de Acto Legislativo No. 012 de 2002 – Senado, No. 237 de 2002 –
Cámara, en primera vuelta, hoy Acto Legislativo No. 001 de julio 3 de 2003 se
publicó en el Diario Oficial No. 44.872 de 2002.  Pero esta  certificación no
corresponde a la verdad, toda vez que el Proyecto de Acto Legislativo No. 01 de
2002 – Senado, con su exposición de motivos, realmente aparece en la Gaceta del
Congreso No. 303 de 2002. (fls. 35 a 41, cuaderno 1).  a través del artículo 28
del proyecto se plantea que el artículo 266 superior quedará así:
El Registrador Nacional del Estado Civil será elegido por el
Tribunal Nacional Electoral en los términos que señale la ley, y deberá reunir
las mismas calidades exigidas para ser Magistrado de la Corte Suprema de
Justicia.
4.1.2 Asimismo,
a través del artículo 8 del proyecto se consignó una adición al artículo 125 de
la Constitución, señalando que tendrán el carácter de institucionales los
períodos constitucionales o legales para cargos de elección en la rama
ejecutiva, los organismos de control y la Fiscalía General de la Nación.
4.1.3  Es de
registrar que en el expediente (fls. 197 a 218, cuaderno 3) obra también el
texto del proyecto en mención, tal como fuera presentado por un grupo de
Senadores..
4.1.4 Conforme
a la certificación del Secretario General del Senado (fl.1, cuaderno 3), la
ponencia para primer debate fue publicada en las Gacetas del Congreso Nos. 210
y 531 de 2002.  Sin embargo, esta certificación no corresponde a la verdad,
pues la Sala encuentra que esta ponencia, con el respectivo pliego de
modificaciones fue publicada en la Gaceta del Congreso No. 406 de 2002 (fls. 42
a 54, cuaderno 1), en cuyo artículo 30 se plantea:
Elección del Registrador Nacional del Estado Civil. El artículo 266
de la Constitución Política quedará así:
ARTÍCULO 266.  El Registrador Nacional será elegido por el Tribunal
Nacional Electoral para un período institucional de cuatro (4) años y deberá
reunir las mismas calidades que exige la Constitución Política para ser
Magistrado de la Corte Suprema de Justicia.  No pertenecerá al mismo partido o
movimiento político del Presidente de la República ni a la coalición de
partidos o movimientos políticos que haya participado en su elección, y no
podrá ser reelegido ni podrá ser escogido de entre los miembros del Tribunal
Nacional Electoral.
Si el partido o movimiento político al cual pertenezca el
registrador entrara a hacer parte del Gobierno, el elegido cesará en sus
funciones y se procederá a una nueva elección.
El Registrador Nacional ejercerá las funciones que establezca la
ley, incluida la dirección y organización de las elecciones, así como la de
celebrar contratos en nombre de la Nación, en los casos que aquélla disponga.
Cuando se produzca falta absoluta del Registrador Nacional, será
elegido uno nuevo que ejercerá las funciones hasta terminar el período
institucional de aquél al que reemplaza.
4.1.5 La
ponencia para segundo debate fue publicada en la Gaceta del Congreso No. 437 de
2002.  En la misma también aparece el texto aprobado por la Comisión Primera del
Senado (fl.1,cuaderno5).
4.1.6 En la
Gaceta del Congreso No. 540 de 2002 se publicó la ponencia para primer debate
en la Cámara de Representantes, en primera vuelta, bajo el registro de:
proyecto de Acto Legislativo 01de 2002 Senado y 136 de 2002 Cámara (fls. 9 a
20, cuaderno 2).  En el artículo 27 de esta ponencia se dice:
En el texto proveniente del Senado se expresa que se quiere reformar
el inciso primero del artículo 266 (del Registrador Nacional).  Sin embargo,
nos encontramos con un texto que presenta no un inciso, sino tres incisos.  Con
el primero y segundo, proponemos una fusión y con el tercero proponemos crear
un artículo nuevo porque se refiere al artículo 265 constitucional vigente
(Funciones del Consejo Nacional Electoral),  pero como quiera que, este
proyecto de reforma constitucional propone eliminar el Consejo Nacional
Electoral, reemplazándolo por un Tribunal Nacional Electoral, se precisaría que
un artículo específico del Acto Legislativo reformatorio, se encargue de
suprimir las funciones del Consejo Nacional Electoral, que desaparecería.
(...).
4.1.7 En la
Gaceta del Congreso No. 567 de 2002 se publicó la ponencia para segundo debate,
en la Cámara de Representantes, del proyecto de Acto Legislativo en primera
vuelta (fls. 21 a 36, cuaderno 2).  En el artículo 26 de la misma se estableció
que los incisos primero y tercero del artículo 266 superior quedarán así:
El Registrador Nacional del Estado Civil será escogido mediante
concurso de méritos organizado como lo determine la ley.  Su período será de
cinco años y deberá reunir las mismas calidades que exige la Constitución
Nacional para ser Magistrado de la Corte Suprema de Justicia y no haber sido
candidato a ningún cargo de elección popular, ni haber ejercido funciones de
responsabilidad en partidos o movimientos políticos.
La Registraduría Nacional del Estado Civil estará conformada por
funcionarios que respondan a una carrera administrativa especial, a la cual se
ingresará exclusivamente por concurso de méritos y los cargos de
responsabilidad administrativa o electoral, serán de libre remoción.
4.1.8 En la
Gaceta del Congreso No. 592 de 2002 se publicó el texto definitivo del proyecto
aprobado en sesión Plenaria de la Cámara de Representantes en primera vuelta,
durante los días 9 y 11 de diciembre de 2002 (fls. 85 a 108, cuaderno 2).  En
el artículo 27 de este texto se dispuso que los incisos primero y tercero del
artículo 266 de la Constitución quedarán así:
El Registrador Nacional del Estado Civil será escogido mediante concurso
de méritos organizado como lo determine la ley.  Su período será de cinco (5)
años y deberá reunir las mismas calidades que exige la Constitución Nacional
para ser Magistrado de la Corte Suprema de Justicia y no haber sido candidato a
ningún cargo de elección popular, ni haber ejercido funciones de
responsabilidad en partidos o movimientos políticos.
La Registraduría Nacional del Estado Civil estará conformada por
funcionarios que respondan a una carrera administrativa especial, a la cual se
ingresará exclusivamente por concurso de méritos y los cargos de
responsabilidad administrativa o electoral, serán de libre remoción.
4.1.9 En la
Gaceta del Congreso No. 81 de 5 de marzo de 2003 se publicó el acta No. 036,
correspondiente a la sesión de 16 de diciembre de 2002 celebrada por la
Plenaria de la Cámara de Representantes, donde consta la aprobación del texto
presentado por la Comisión de Conciliación (fls. 233 a 320, cuaderno 2).  En la
Gaceta del Congreso No. 32 de 2003 se publicó la aprobación dada por la
Plenaria del Senado al mismo texto, en primera vuelta (fls. 26 y ss, cuaderno
5).
4.1.10 En el
Diario Oficial No. 45.071 de 22 de enero de 2003 se publicó el decreto 099 de
2003, por el cual el Presidente de la República difunde el proyecto de acto
legislativo, contentivo de la reforma política constitucional del acto
legislativo en cuestión (fls. 46 y ss, cuaderno 5).
4.2  Trámite
en segunda vuelta
4.2.1 Según
certificación del Secretario General del Senado (fl.2, cuaderno 3), en lo tocante
a la segunda vuelta, se publicó el texto del proyecto en el Diario Oficial No.
45.071 de 2002.  Empero, advirtiendo que el año correcto debe ser el
2003 y no el 2002,[1]
es de notar que el ejemplar de este Diario Oficial no figura en el expediente,
que sería el relativo a la publicación que le corresponde hacer al Gobierno
Nacional en términos del artículo 375 superior.  Destacándose nuevamente la
falencia observada en el numeral 3.1.10.
4.2.2 En la
Gaceta del Congreso No. 146 de 2003 aparece la ponencia para primer debate en
segunda vuelta –Senado- del proyecto en cuestión (fls. 55 a 78, cuaderno 1).
En el artículo 28 los ponentes transcribieron el texto aprobado en primera
vuelta, para luego expresar, con sus modificaciones, el texto propuesto por
ellos, el cual dice:
El Registrador Nacional del Estado Civil será escogido por el
Consejo Nacional Electoral mediante concurso de méritos organizado como lo
determine la ley.  Su período será de cinco años y deberá reunir las mismas
calidades que exige la Constitución Nacional para ser Magistrado de la Corte
Suprema de Justicia y no haber sido candidato a ningún cargo de elección
popular, ni haber ejercido funciones de responsabilidad en partidos o
movimientos políticos.
No podrá ser reelegido y ejercerá las funciones que establezca la
ley, incluida la dirección y organización de las elecciones, el registro civil
y la identificación de las personas, así como la de celebrar contratos en
nombre de la Nación, en los casos que aquella disponga.
La Registraduría Nacional del Estado Civil estará conformada por
funcionarios que respondan a una carrera administrativa especial, a la cual se
ingresará exclusivamente por concurso de méritos y los cargos de
responsabilidad administrativa o electoral, serán de libre remoción.
4.2.3 En la
Gaceta del Congreso No. 169 de 2003 se publicó el texto de acto legislativo
aprobado por la Comisión Primera del Senado y el informe de ponencia para
segundo debate en el Senado, en segunda vuelta.
4.2.4 En la
Gaceta del Congreso No. 220 de 2003 se publicó la ponencia para primer debate
en segunda vuelta en la Cámara de Representantes (fls.321 a 336, cuaderno 2),
en la cual los ponentes formulan el pliego de modificaciones al proyecto en comento.
En el artículo 14 del texto se estipula que el artículo 266 de la Carta quedará
así:
El Registrador Nacional del Estado Civil será escogido por los
Presidentes de la Corte Constitucional y la Corte Suprema de Justicia, mediante
concurso de méritos organizado según la ley.  Su período será de cuatro años y
deberá reunir las mismas calidades que exige la Constitución Nacional para ser
Magistrado de la Corte Suprema de Justicia y no haber ejercido funciones en
cargos directivos en partidos o movimientos políticos dentro del año
inmediatamente anterior a su elección..
No podrá ser reelegido y ejercerá las funciones que establezca la
ley, incluida la dirección y organización de las elecciones, el registro civil
y la identificación de las personas, así como la de celebrar contratos en
nombre de la Nación, en los casos que aquella disponga.
La Registraduría Nacional del Estado Civil estará conformada por
funcionarios que pertenezcan a una carrera administrativa especial a la cual se
ingresará exclusivamente por concurso de méritos y que preverá el retiro
flexible de conformidad con las necesidades del servicio.  En todo caso, los
cargos de responsabilidad administrativa o electoral serán de libre remoción.
4.2.5 En la
Gaceta del Congreso No. 271 de 2003 se publicó el texto definitivo aprobado por
la Comisión Primera de la Cámara, que en términos del artículo 14 estipula:
Artículo 266. El Registrador Nacional del Estado Civil será escogido
por el Consejo Nacional Electoral, mediante concurso de méritos organizado
según la ley.  Su período será de cuatro años y deberá reunir las mismas
calidades que exige la Constitución Política para ser Magistrado de la Corte
Suprema de Justicia y no haber ejercido funciones en cargos directivos en
partidos o movimientos políticos dentro del año inmediatamente anterior a su
elección..
Podrá ser reelegido por una sola vez y ejercerá las funciones que
establezca la ley, incluida la dirección y organización de las elecciones, el
registro civil y la identificación de las personas, así como la de celebrar
contratos en nombre de la Nación, en los casos que aquella disponga.
La Registraduría Nacional del Estado Civil estará conformada por
funcionarios que pertenezcan a una carrera administrativa especial a la cual se
ingresará exclusivamente por concurso de méritos y que preverá el retiro
flexible de conformidad con las necesidades del servicio.  En todo caso, los
cargos de responsabilidad administrativa o electoral serán de libre remoción.
Parágrafo transitorio: El período de los actuales miembros del
Consejo Nacional Electoral y del actual Registrador Nacional del Estado Civil
irá hasta el año 2006.  La siguiente elección de los mismos se hará de
conformidad con lo dispuesto en el presente acto legislativo.
Luego, al tenor
del pliego de modificaciones formuladas por los ponentes, se expresa en el
artículo 14 que el artículo 266 de la Constitución quedará así:
El Registrador Nacional del Estado Civil será escogido por los
Presidentes de la Corte Constitucional y la Corte Suprema de Justicia, mediante
concurso de méritos organizado según la ley.  Su período será de cuatro años y
deberá reunir las mismas calidades que exige la Constitución Política para ser
Magistrado de la Corte Suprema de Justicia y no haber ejercido funciones en
cargos directivos en partidos o movimientos políticos dentro del año
inmediatamente anterior a su elección..
Podrá ser reelegido por una sola vez y ejercerá las funciones que
establezca la ley, incluida la dirección y organización de las elecciones, el
registro civil y la identificación de las personas, así como la de celebrar
contratos en nombre de la Nación, en los casos que aquella disponga.
La Registraduría Nacional del Estado Civil estará conformada por
servidores públicos que pertenezcan a una carrera administrativa especial a la
cual se ingresará exclusivamente por concurso de méritos y que preverá el
retiro flexible de conformidad con las necesidades del servicio.  En todo caso,
los cargos de responsabilidad administrativa o electoral serán de libre
remoción, de conformidad con la ley.
Parágrafo transitorio: El período de los actuales miembros del
Consejo Nacional Electoral y Registrador Nacional del Estado Civil irá hasta el
año 2006.  La siguiente elección de unos y otro se hará de conformidad con lo
dispuesto en el presente acto legislativo.
En la misma
Gaceta aparece publicada la ponencia para segundo debate, en segunda vuelta, en
la Cámara de Representantes (fls. 337 a 360, cuaderno 2).  En el artículo 14 se
dice cómo quedará el artículo 266 superior.  Seguidamente se contempla un
parágrafo transitorio, conforme al cual:
Se respetarán los períodos de los actuales Miembros del Consejo
Nacional Electoral y del Registrador Nacional del Estado Civil.  La siguiente
elección de los mismos se hará de conformidad con lo dispuesto en el presente
acto legislativo.
A continuación
se afirma que la Comisión aprobó una proposición presentada por varios
Representantes:
(...) mediante la cual se establece la elección del Registrador por
parte del Consejo Nacional Electoral, se permite la reelección de aquel por una
sola vez y se modifica el parágrafo transitorio para establecer que el período
de los actuales miembros del Consejo Nacional Electoral y del actual
Registrador Nacional del Estado Civil irá hasta el año 2006 y que la siguiente
elección de los mismos se hará de conformidad con lo dispuesto en el presente
acto legislativo.
4.2.6 En la
Gaceta del Congreso No. 301 de 2003 se publicó el texto definitivo aprobado en
sesión Plenaria de la Cámara de Representantes en segunda vuelta los días 16 y
17 de junio de 2003 (fls. 361 a 368, cuaderno 2).  En el artículo 14 se dispone
que el artículo 266 superior quedará así:
El Registrador Nacional del Estado Civil será escogido por los
Presidentes de la Corte Constitucional, la Corte Suprema de Justicia y el
Consejo de Estado, mediante concurso de méritos organizado según la ley.  Su
período será de cuatro (4) años y deberá reunir las mismas calidades que exige
la Constitución Política para ser Magistrado de la Corte Suprema de Justicia y
no haber ejercido funciones en cargos directivos en partidos o movimientos
políticos dentro del año inmediatamente anterior a su elección..
Podrá ser reelegido por una sola vez y ejercerá las funciones que
establezca la ley, incluida la dirección y organización de las elecciones, el
registro civil y la identificación de las personas, así como la de celebrar
contratos en nombre de la Nación, en los casos que aquella disponga.
La Registraduría Nacional del Estado Civil estará conformada por
servidores públicos que pertenezcan a una carrera administrativa especial a la
cual se ingresará exclusivamente por concurso de méritos y que preverá el
retiro flexible de conformidad con las necesidades del servicio.  En todo caso,
los cargos de responsabilidad administrativa o electoral serán de libre
remoción, de conformidad con la ley.
Parágrafo transitorio: El período de los actuales miembros del
Consejo Nacional Electoral y Registrador Nacional del Estado Civil irá hasta el
año 2006.  La siguiente elección de unos y otro se hará de conformidad con lo
dispuesto en el presente acto legislativo.
4.2.7 En la
Gaceta del Congreso No. 395 de 2003 se publicó el acta No. 060 de 19 de junio
de 2003 (fls. 553 a 676, cuaderno 2), contentiva de la aprobación del texto
definitivo conciliado, por parte de la Plenaria de la Cámara de
Representantes.  En el artículo 15 del texto se especifica que el artículo 266
superior quedará así:
El Registrador Nacional del Estado Civil será escogido por los
Presidentes de la Corte Constitucional, la Corte Suprema de Justicia y el
Consejo de Estado, mediante concurso de méritos organizado según la ley.  Su
período será de cuatro (4) años, deberá reunir las mismas calidades que exige
la Constitución Política para ser Magistrado de la Corte Suprema de Justicia y
no haber ejercido funciones en cargos directivos en partidos o movimientos
políticos dentro del año inmediatamente anterior a su elección..
Podrá ser reelegido por una sola vez y ejercerá las funciones que
establezca la ley, incluida la dirección y organización de las elecciones, el
registro civil y la identificación de las personas, así como la de celebrar
contratos en nombre de la Nación, en los casos que aquella disponga.
La Registraduría Nacional del Estado Civil estará conformada por
servidores públicos que pertenezcan a una carrera administrativa especial a la
cual se ingresará exclusivamente por concurso de méritos y que preverá el
retiro flexible de conformidad con las necesidades del servicio.  En todo caso,
los cargos de responsabilidad administrativa o electoral serán de libre
remoción, de conformidad con la ley.
Parágrafo transitorio: El período de los actuales miembros del
Consejo Nacional Electoral y Registrador Nacional del Estado Civil irá hasta el
año 2006.  La siguiente elección de unos y otro se hará de conformidad con lo
dispuesto en el presente Acto Legislativo.
En la Gaceta
del Congreso No. 328 de 2003 se publicó el Acta No. 66 de 19 de junio de 2003,
contentiva del texto definitivo conciliado, aprobado por la Plenaria del
Senado, en segunda vuelta (fls. 66 y ss, cuaderno 5).
4.2.8 En la
Gaceta del Congreso No. 417 de 2003 se publicó el texto definitivo del Acto
Legislativo No. 01 de 2003 (fls. 228 a 231, cuaderno 3).
4.2.9 En el
Diario Oficial No. 45.237 de 3 de julio de 2003 (fls. 21 a 24) se publicó el
Acto Legislativo No. 01 de 2003, en cuyo artículo 15 se establece que el
artículo 266 de la Constitución Política quedará así:
“El Registrador Nacional del Estado Civil será escogido por los
Presidentes de la Corte Constitucional, la Corte Suprema de Justicia y el
Consejo de Estado, mediante concurso de méritos organizado según la ley.  Su
período será de cuatro (4) años, deberá reunir las mismas calidades que exige
la Constitución Política para ser Magistrado de la Corte Suprema de Justicia y
no haber ejercido funciones en cargos directivos en partidos o movimientos
políticos dentro del año inmediatamente anterior a su elección..
Podrá ser reelegido por una sola vez y ejercerá las funciones que
establezca la ley, incluida la dirección y organización de las elecciones, el
registro civil y la identificación de las personas, así como la de celebrar
contratos en nombre de la Nación, en los casos que aquella disponga.
La Registraduría Nacional del Estado Civil estará conformada por
servidores públicos que pertenezcan a una carrera administrativa especial a la
cual se ingresará exclusivamente por concurso de méritos y que preverá el retiro
flexible de conformidad con las necesidades del servicio.  En todo caso, los
cargos de responsabilidad administrativa o electoral serán de libre remoción,
de conformidad con la ley.
Parágrafo transitorio: El período de los actuales miembros del
Consejo Nacional Electoral y Registrador Nacional del Estado Civil irá hasta el
año 2006.  La siguiente elección de unos y otro se hará de conformidad con lo
dispuesto en el presente Acto Legislativo.”
5.
Constitucionalidad de la expresión acusada.
5.1 Como es
suficientemente conocido, una de las características del Estado de derecho, que
en la Constitución Colombiana constituye un derecho político, es el de
participar en la formación, ejercicio y control del poder político, derecho
este que conforme a lo dispuesto por el artículo 40 numeral 7 de la
Constitución, permite a los ciudadanos acceder al desempeño de funciones y
cargos públicos en igualdad de condiciones, con lo cual esta norma se armoniza
con el artículo 13 de la Carta Política.
5.2  Conforme
al artículo 125 de la Carta, los empleos en los distintos órganos y entidades
del Estado son de carrera, salvo los de elección popular, aquellos que fueren
de libre nombramiento y remoción, los de trabajadores oficiales y los demás que
determine la ley.
Algunos de
tales cargos, por ministerio de la Constitución tienen señalados períodos
fijos, como ocurre por ejemplo en los de elección popular, de una parte; y, de
otra, respecto de otros destinos públicos para los cuales se es elegido por las
autoridades competentes en los casos previstos por la Carta.
5.3 La Corte
señala la trascendencia jurídica que para la estabilidad institucional y para
garantizar el derecho de acceso a los cargos públicos tienen los períodos
señalados en la Constitución o en la ley cuando fuere el caso. La variación
intempestiva del período en curso es un asunto muy sensible desde el punto de
vista constitucional, por sus eventuales implicaciones sobre la organización de
la estructura del Estado.
5.4  Como
aparece demostrado en el trámite del Proyecto de Acto Legislativo N° 012 de
2002 Senado, N° 237 de 2002 Cámara, que luego de su tramitación  constituye el
Acto Legislativo N° 001 de 3 de julio de 2003, por lo que hace a la reforma del
artículo 266 de la Constitución Política y, mas concretamente en lo referente
al período del Registrador Nacional del Estado Civil, se dio cumplimiento a los
principios de consecutividad e identidad que para la formación de los actos
legislativos se exige por la Constitución (artículo 375), así como por la ley 5
de 1992 – Reglamento del Congreso, el Senado y la Cámara de Representantes –
(artículos 224 a 227).
Ello es así, por
cuanto en la ponencia para el primer debate, publicada en la Gaceta del
Congreso 406 de 2002 con el respectivo pliego de modificaciones, el artículo 30
del proyecto establecía que “El Registrador Nacional será elegido por el
Tribunal Nacional Electoral para un período institucional de 4 años y
deberá reunir las mismas calidades que exige la Constitución Política para ser
Magistrado de la Corte Suprema de Justicia...”. Aprobado el artículo
mencionado en primer debate, la ponencia para segundo debate publicada en la
Gaceta del Congreso 437 de 2002 incluye el mismo texto, el cual fue igualmente
fue aprobado por el Senado de la República, en segundo debate. Al llegar el
proyecto en la primera vuelta a la Cámara de Representantes para primer debate,
en ese punto no sufrió modificación. Con todo, en la ponencia para segundo
debate en ese Corporación, de la reforma al articulado 466 de la Carta se
ocupaba el artículo que entonces aparecía bajo el numero 26, y en el se
señalaba que “El Registrador Nacional del Estado Civil será escogido
mediante concurso de meritos organizado como determine la ley. Su período
será de 5 años...”, proyecto de norma que se publico en el texto
definitivo aprobado por la Cámara de Representantes en primera vuelta, como
artículo numero 27 del proyecto respectivo.
Publicado el
proyecto de acto legislativo por el Gobierno Nacional, mediante decreto 099 de
2003 en el Diario Oficial numero 45071 de 22 de enero de 2003, se dio entonces
con fundamento en tal publicación, inició a la segunda vuelta que ordena el
artículo 375 de la Constitución Política.
En la Gaceta 146
de 2003, ponencia para primer debate en segunda vuelta -Senado-, en el artículo
28 se propuso como texto sobre el particular, que “El Registrador Nacional
del Estado Civil será escogido  por el Consejo Nacional Electoral
mediante concurso de meritos organizado como determine la ley. Su período será
de 5 años...” Así se aprobó en la Comisión Primera del Senado y ese fue el
texto incluido en la ponencia para segundo debate en esa Corporación. En la
ponencia para primer debate en la Cámara de Representantes, en segunda vuelta,
conforme aparece el la Gaceta del Congreso 220 de 2003, la modificación al
artículo 266 de la Carta, se incluía como artículo 14 del Acto Legislativo en formación,
y en el pliego de modificaciones correspondiente se establecía que “ El
Registrador Nacional del Estado Civil será escogido  por los presidentes
de la Corte Constitucional y Corte Suprema de Justicia mediante concurso de
meritos organizado según la ley. Su período será de 4 años...”, lo
cual fue aprobado por la Comisión Primera de la Cámara, según la publicación
que aparece en la Gaceta del Congreso 271 de 2003.
En este estado
del proyecto citado, además, se impartió aprobación  a un “parágrafo transitorio”,
cuyo texto fue el siguiente: “el período de los actuales miembros del
Consejo Nacional Electoral y del actual Registrador Nacional del Estado Civil
irá hasta el año 2006. La siguiente elección de los mismos se hará de
conformidad a lo dispuesto el presente Acto Legislativo”, parágrafo que fue
incluido mediante proposición presentad a consideración de la Corporación por
algunos representantes. Tal texto, fue igualmente aprobado en Sesión Plenaria
de la Cámara de Representantes en segunda vuelta conforme aparece Gaceta del
Congreso 301 de 2003, así como también se incluyo en texto definitivo del Acto
Legislativo, donde aparece como artículo 15 del mismo, conforme a lo propuesto
por la Comisión de Conciliación nombrada por lo presidentes del Senado y Cámara
de Representantes y aprobado por la Plenarias de las respectivas
Corporaciones.
Como puede
observarse, si bien es verdad que son separables los contenidos normativos que
hacen alusión a la autoridad competente para elegir al Registrador Nacional del
Estado Civil las calidades que este ha de reunir y el período propio de ese
cargo, también lo es que durante todo el trámite de este Acto Legislativo,
tanto en los cuatro debates de la primera vuelta, como en los cuatro debates de
la segunda vuelta, siempre estuvo presente como algo especifico el señalamiento
del período institucional del Registrador Nacional del Estado Civil. Es decir,
que por este aspecto, como aparece demostrado, no sufrieron mengua alguna los
principios de identidad y de consecutividad.
5.5    Podría
pensarse que lo atinente a la decisión del Congreso como constituyente
derivado, según la cual, como parágrafo transitorio del nuevo texto del
artículo 266 de la Carta  se dispuso que “El período de los actuales
miembros del Consejo Nacional Electoral y el actual Registrador Nacional del
Estado Civil irá hasta el 2006.  La siguiente elección de unos y otros se hará
de conformidad con lo dispuesto en el presente Acto Legislativo”, quebranta
los principios de identidad y consecutividad, como quiera que solo aparece
aprobada durante la segunda vuelta en la Comisión Primera de la Cámara y  en
la Plenaria de
la Cámara de Representantes, e incluida luego del informe de las Comisiones de
Conciliación, tanto por la aprobación de la Plenaria del Senado como la de la
Cámara de Representantes.
Con la
necesaria precisión de que, como ya se vio, en este proceso solo fue demandado
lo relativo al citado parágrafo transitorio, en cuanto se refiere a que el
período del “Registrador Nacional del Estado Civil irá hasta el año 2006, se
observa por la Corte que ello no es así, por cuanto en la segunda vuelta pueden
introducirse modificaciones al articulado aprobado en la primera vuelta, como
quiera que la formación del Acto Legislativo es un proceso de carácter
dialéctico que permite que durante la discusión del proyecto puedan presentarse
modificaciones a los textos normativos a lo largo de los debates respectivos, o
de lo contrario carecería de sentido su tramitación en segunda vuelta o, mas
aun en los sucesivos debates también en la primera vuelta.
Pero es mas, en
este caso concreto, es claro para la Corte que dada la vigencia inmediata del
Acto Legislativo N° 1 de 2003, como norma general, la decisión  contenida en el
parágrafo transitorio del artículo 266 de la Constitución con el nuevo texto
del mismo conforme al artículo 15 de esa reforma a la Constitución, fue una
decisión del Constituyente Derivado, adoptada por el como una norma de carácter
instrumental necesaria, aunque tenga efecto jurídico propio guarda conexidad
inmediata con el resto del artículo 266 a que ella se refiere. De no ser así,
se habría desintegrado de manera inmediata el Consejo Nacional Electoral y se
habría producido la vacancia del cargo de Registrador Nacional del Estado Civil,
de tal suerte que para integrar aquel y para proveer el reemplazo de este,
habría que proceder a darle aplicación inmediata a lo dispuesto en el nuevo
texto normativo del citado artículo del 266 de la Carta Política reformado por
el artículo 15 del Acto Legislativo aludido.
Precisamente
para evitar el vacío jurídico y garantizar la continuidad en el desempeño en la
función lectoral que les compete, se decidió entonces la inclusión del
parágrafo que establece una norma de transición entre la norma constitucional
precedente y la nueva, lo que señala claramente que aun cuando tal parágrafo
tiene efecto jurídico propio, es un instrumento necesario y con una relación de
conexidad evidente con el nuevo texto normativo, expedido por  el Constituyente
Derivado con una finalidad especifica, para clarificar una situación jurídica
concreta y de enorme trascendencia en el transito legislativo entre la norma
constitucional anterior y la nueva. Esto claramente significa que no hubo
ninguna elusión del debate, ni tampoco rompimiento de los principios de
consecutividad e identidad, ni una prórroga del período del Registrador
Nacional del Estado Civil. Por el contrario, lo que se encuentra es que se
trata de una previsión del Congreso de la República como Constituyente Derivado
para impedir un salto al vacío entre la normatividad anterior y la puesta en
vigencia de la que la sustituye.
Por lo
anteriormente expuesto, se concluye por la Corte que no existe quebranto alguno
de la Constitución Política en lo que hace al aparte normativo objeto de la
demanda en este proceso y, en consecuencia, se declarará su exequibilidad.
VII- DECISIÓN
En mérito de lo
expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, oído el concepto del
Procurador General de la Nación y cumplidos los trámites y requisitos que
contempla el decreto 2067 de 1991, administrando justicia en nombre del pueblo
y por mandato de la Constitución.
RESUELVE:
Declarar EXEQUIBLE
la expresión: “y Registrador Nacional del Estado Civil irá hasta el año
2006”, contenida en el Parágrafo Transitorio del artículo 15 del Acto
Legislativo No. 01 de julio 3 de 2003, que modificó el artículo 266 de la
Constitución Política.
Cópiese,
notifíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional,
cúmplase y archívese el expediente.
Notifíquese, comuníquese, publíquese, insértese en la
Gaceta de la Corte Constitucional.
JAIME ARAÚJO RENTERÍA
Presidente
ALFREDO BELTRÁN SIERRA
Magistrado
MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
MARCO
GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
RODRIGO
UPRIMNY YEPES
Magistrado (E).
ALVARO
TAFUR GALVIS
Magistrado
CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Magistrada
IVAN
HUMBERTO ESCRUCERÍA MAYOLO
Secretario
General (E).
SALVAMENTO DE VOTO A LA SENTENCIA C-753 DE 2004 DEL
MAGISTRADO JAIME ARAUJO RENTERIA
REF.: Expediente D - 4986
Demanda de inconstitucionalidad contra el parágrafo
transitorio (parcial) del artículo 15 del Acto Legislativo No. 01 de 2003.
Demandante: Orlando Serrano Guayara
Magistrado ponente:
Dr. ALFREDO BELTRAN SIERRA
Con el respeto
acostumbrado, me permito consignar a continuación las razones del salvamento de
voto en el asunto de la referencia, así:
1. El
trámite del Proyecto de Acto Legislativo No. 01 de 2003
De acuerdo con
la documentación incorporada al expediente, el proyecto que dio lugar al Acto
Legislativo No. 01 de 2003 tuvo el siguiente itinerario en el Congreso de la
República:
1.1  Trámite
en primera vuelta
1.1.1  De
acuerdo con certificación del Secretario General del Senado (fl.1, cuaderno 3),
el Proyecto de Acto Legislativo No. 012 de 2002 – Senado, No. 237 de 2002 –
Cámara, en primera vuelta, hoy Acto Legislativo No. 001 de julio 3 de 2003 se publicó
en el Diario Oficial No. 44.872 de 2002.  Pero esta  certificación no
corresponde a la verdad, toda vez que el Proyecto de Acto Legislativo No. 01 de
2002 – Senado, con su exposición de motivos, realmente aparece en la Gaceta del
Congreso No. 303 de 2002. (fls. 35 a 41, cuaderno 1).  a través del artículo 28
del proyecto se plantea que el artículo 266 superior quedará así:
El Registrador Nacional del Estado Civil será elegido por el
Tribunal Nacional Electoral en los términos que señale la ley, y deberá reunir
las mismas calidades exigidas para ser Magistrado de la Corte Suprema de
Justicia.
1.1.2 Asimismo,
a través del artículo 8 del proyecto se consignó una adición al artículo 125 de
la Constitución, señalando que tendrán el carácter de institucionales los
períodos constitucionales o legales para cargos de elección en la rama
ejecutiva, los organismos de control y la Fiscalía General de la Nación.
1.1.3  Es de
registrar que en el expediente (fls. 197 a 218, cuaderno 3) obra también el
texto del proyecto en mención, tal como fuera presentado por un grupo de
Senadores.
1.1.4 Conforme
a la certificación del Secretario General del Senado (fl.1, cuaderno 3), la
ponencia para primer debate fue publicada en las Gacetas del Congreso Nos. 210
y 531 de 2002.  Sin embargo, esta certificación no corresponde a la verdad,
pues la Sala encuentra que esta ponencia, con el respectivo pliego de
modificaciones fue publicada en la Gaceta del Congreso No. 406 de 2002 (fls. 42
a 54, cuaderno 1), en cuyo artículo 30 se plantea:
Elección del Registrador Nacional del Estado Civil. El artículo 266
de la Constitución Política quedará así:
ARTÍCULO 266.  El Registrador Nacional será elegido por el Tribunal
Nacional Electoral para un período institucional de cuatro (4) años y deberá
reunir las mismas calidades que exige la Constitución Política para ser
Magistrado de la Corte Suprema de Justicia.  No pertenecerá al mismo partido o
movimiento político del Presidente de la República ni a la coalición de
partidos o movimientos políticos que haya participado en su elección, y no
podrá ser reelegido ni podrá ser escogido de entre los miembros del Tribunal
Nacional Electoral.
Si el partido o movimiento político al cual pertenezca el
registrador entrara a hacer parte del Gobierno, el elegido cesará en sus
funciones y se procederá a una nueva elección.
El Registrador Nacional ejercerá las funciones que establezca la
ley, incluida la dirección y organización de las elecciones, así como la de
celebrar contratos en nombre de la Nación, en los casos que aquélla disponga.
Cuando se produzca falta absoluta del Registrador Nacional, será
elegido uno nuevo que ejercerá las funciones hasta terminar el período
institucional de aquél al que reemplaza.
1.1.5 La
ponencia para segundo debate fue publicada en la Gaceta del Congreso No. 437 de
2002.  En la misma también aparece el texto aprobado por la Comisión Primera
del Senado (fl.1,cuaderno5).
1.1.6 En la
Gaceta del Congreso No. 540 de 2002 se publicó la ponencia para primer debate
en la Cámara de Representantes, en primera vuelta, bajo el registro de:
proyecto de Acto Legislativo 01de 2002 Senado y 136 de 2002 Cámara (fls. 9 a
20, cuaderno 2).  En el artículo 27 de esta ponencia se dice:
En el texto proveniente del Senado se expresa que se quiere reformar
el inciso primero del artículo 266 (del Registrador Nacional).  Sin embargo,
nos encontramos con un texto que presenta no un inciso, sino tres incisos.  Con
el primero y segundo, proponemos una fusión y con el tercero proponemos crear un
artículo nuevo porque se refiere al artículo 265 constitucional vigente
(Funciones del Consejo Nacional Electoral),  pero como quiera que, este
proyecto de reforma constitucional propone eliminar el Consejo Nacional
Electoral, reemplazándolo por un Tribunal Nacional Electoral, se precisaría que
un artículo específico del Acto Legislativo reformatorio, se encargue de
suprimir las funciones del Consejo Nacional Electoral, que desaparecería.
(...).
1.1.7 En la
Gaceta del Congreso No. 567 de 2002 se publicó la ponencia para segundo debate,
en la Cámara de Representantes, del proyecto de Acto Legislativo en primera
vuelta (fls. 21 a 36, cuaderno 2).  En el artículo 26 de la misma se estableció
que los incisos primero y tercero del artículo 266 superior quedarán así:
El Registrador Nacional del Estado Civil será escogido mediante
concurso de méritos organizado como lo determine la ley.  Su período será de
cinco años y deberá reunir las mismas calidades que exige la Constitución
Nacional para ser Magistrado de la Corte Suprema de Justicia y no haber sido
candidato a ningún cargo de elección popular, ni haber ejercido funciones de
responsabilidad en partidos o movimientos políticos.
La Registraduría Nacional del Estado Civil estará conformada por
funcionarios que respondan a una carrera administrativa especial, a la cual se
ingresará exclusivamente por concurso de méritos y los cargos de
responsabilidad administrativa o electoral, serán de libre remoción.
1.1.8 En la
Gaceta del Congreso No. 592 de 2002 se publicó el texto definitivo del proyecto
aprobado en sesión Plenaria de la Cámara de Representantes en primera vuelta,
durante los días 9 y 11 de diciembre de 2002 (fls. 85 a 108, cuaderno 2).  En
el artículo 27 de este texto se dispuso que los incisos primero y tercero del
artículo 266 de la Constitución quedarán así:
El Registrador Nacional del Estado Civil será escogido mediante
concurso de méritos organizado como lo determine la ley.  Su período será de
cinco (5) años y deberá reunir las mismas calidades que exige la Constitución
Nacional para ser Magistrado de la Corte Suprema de Justicia y no haber sido
candidato a ningún cargo de elección popular, ni haber ejercido funciones de
responsabilidad en partidos o movimientos políticos.
La Registraduría Nacional del Estado Civil estará conformada por
funcionarios que respondan a una carrera administrativa especial, a la cual se
ingresará exclusivamente por concurso de méritos y los cargos de
responsabilidad administrativa o electoral, serán de libre remoción.
1.1.9 En la
Gaceta del Congreso No. 81 de 5 de marzo de 2003 se publicó el acta No. 036,
correspondiente a la sesión de 16 de diciembre de 2002 celebrada por la
Plenaria de la Cámara de Representantes, donde consta la aprobación del texto
presentado por la Comisión de Conciliación (fls. 233 a 320, cuaderno 2).  En la
Gaceta del Congreso No. 32 de 2003 se publicó la aprobación dada por la
Plenaria del Senado al mismo texto, en primera vuelta (fls. 26 y ss, cuaderno
5).
1.1.10 En el
Diario Oficial No. 45.071 de 22 de enero de 2003 se publicó el decreto 099 de
2003, por el cual el Presidente de la República difunde el proyecto de acto
legislativo, contentivo de la reforma política constitucional del acto
legislativo en cuestión (fls. 46 y ss, cuaderno 5).
1. 2
Trámite en segunda vuelta
1.2.1 Según
certificación del Secretario General del Senado (fl.2, cuaderno 3), en lo
tocante a la segunda vuelta, se publicó el texto del proyecto en el Diario
Oficial No. 45.071 de 2002.  Empero, advirtiendo que el año correcto
debe ser el 2003 y no el 2002,[2]
es de notar que el ejemplar de este Diario Oficial no figura en el expediente,
que sería el relativo a la publicación que le corresponde hacer al Gobierno
Nacional en términos del artículo 375 superior.  Destacándose nuevamente la
falencia observada en el numeral 3.1.10.
1.2.2 En la
Gaceta del Congreso No. 146 de 2003 aparece la ponencia para primer debate en
segunda vuelta –Senado- del proyecto en cuestión (fls. 55 a 78, cuaderno 1).
En el artículo 28 los ponentes transcribieron el texto aprobado en primera
vuelta, para luego expresar, con sus modificaciones, el texto propuesto por
ellos, el cual dice:
El Registrador Nacional del Estado Civil será escogido por el
Consejo Nacional Electoral mediante concurso de méritos organizado como lo
determine la ley.  Su período será de cinco años y deberá reunir las mismas
calidades que exige la Constitución Nacional para ser Magistrado de la Corte
Suprema de Justicia y no haber sido candidato a ningún cargo de elección
popular, ni haber ejercido funciones de responsabilidad en partidos o
movimientos políticos.
No podrá ser reelegido y ejercerá las funciones que establezca la
ley, incluida la dirección y organización de las elecciones, el registro civil
y la identificación de las personas, así como la de celebrar contratos en
nombre de la Nación, en los casos que aquella disponga.
La Registraduría Nacional del Estado Civil estará conformada por
funcionarios que respondan a una carrera administrativa especial, a la cual se
ingresará exclusivamente por concurso de méritos y los cargos de
responsabilidad administrativa o electoral, serán de libre remoción.
1.2.3 En la
Gaceta del Congreso No. 169 de 2003 se publicó el texto de acto legislativo
aprobado por la Comisión Primera del Senado y el informe de ponencia para
segundo debate en el Senado, en segunda vuelta.
1.2.4 En la
Gaceta del Congreso No. 220 de 2003 se publicó la ponencia para primer debate
en segunda vuelta en la Cámara de Representantes (fls.321 a 336, cuaderno 2),
en la cual los ponentes formulan el pliego de modificaciones al proyecto en
comento.  En el artículo 14 del texto se estipula que el artículo 266 de la
Carta quedará así:
El Registrador Nacional del Estado Civil será escogido por los
Presidentes de la Corte Constitucional y la Corte Suprema de Justicia, mediante
concurso de méritos organizado según la ley.  Su período será de cuatro años y
deberá reunir las mismas calidades que exige la Constitución Nacional para ser
Magistrado de la Corte Suprema de Justicia y no haber ejercido funciones en
cargos directivos en partidos o movimientos políticos dentro del año
inmediatamente anterior a su elección..
No podrá ser reelegido y ejercerá las funciones que establezca la
ley, incluida la dirección y organización de las elecciones, el registro civil
y la identificación de las personas, así como la de celebrar contratos en
nombre de la Nación, en los casos que aquella disponga.
La Registraduría Nacional del Estado Civil estará conformada por
funcionarios que pertenezcan a una carrera administrativa especial a la cual se
ingresará exclusivamente por concurso de méritos y que preverá el retiro
flexible de conformidad con las necesidades del servicio.  En todo caso, los
cargos de responsabilidad administrativa o electoral serán de libre remoción.
1.2.5 En la
Gaceta del Congreso No. 271 de 2003 se publicó el texto definitivo aprobado por
la Comisión Primera de la Cámara, que en términos del artículo 14 estipula:
Artículo 266. El Registrador Nacional del Estado Civil será escogido
por el Consejo Nacional Electoral, mediante concurso de méritos organizado
según la ley.  Su período será de cuatro años y deberá reunir las mismas
calidades que exige la Constitución Política para ser Magistrado de la Corte
Suprema de Justicia y no haber ejercido funciones en cargos directivos en
partidos o movimientos políticos dentro del año inmediatamente anterior a su
elección..
Podrá ser reelegido por una sola vez y ejercerá las funciones que
establezca la ley, incluida la dirección y organización de las elecciones, el
registro civil y la identificación de las personas, así como la de celebrar
contratos en nombre de la Nación, en los casos que aquella disponga.
La Registraduría Nacional del Estado Civil estará conformada por
funcionarios que pertenezcan a una carrera administrativa especial a la cual se
ingresará exclusivamente por concurso de méritos y que preverá el retiro
flexible de conformidad con las necesidades del servicio.  En todo caso, los
cargos de responsabilidad administrativa o electoral serán de libre remoción.
Parágrafo transitorio: El período de los actuales miembros del
Consejo Nacional Electoral y del actual Registrador Nacional del Estado Civil
irá hasta el año 2006.  La siguiente elección de los mismos se hará de
conformidad con lo dispuesto en el presente acto legislativo.
Luego, al tenor
del pliego de modificaciones formuladas por los ponentes, se expresa en el
artículo 14 que el artículo 266 de la Constitución quedará así:
El Registrador Nacional del Estado Civil será escogido por los
Presidentes de la Corte Constitucional y la Corte Suprema de Justicia, mediante
concurso de méritos organizado según la ley.  Su período será de cuatro años y
deberá reunir las mismas calidades que exige la Constitución Política para ser
Magistrado de la Corte Suprema de Justicia y no haber ejercido funciones en
cargos directivos en partidos o movimientos políticos dentro del año
inmediatamente anterior a su elección..
Podrá ser reelegido por una sola vez y ejercerá las funciones que
establezca la ley, incluida la dirección y organización de las elecciones, el
registro civil y la identificación de las personas, así como la de celebrar
contratos en nombre de la Nación, en los casos que aquella disponga.
La Registraduría Nacional del Estado Civil estará conformada por
servidores públicos que pertenezcan a una carrera administrativa especial a la
cual se ingresará exclusivamente por concurso de méritos y que preverá el
retiro flexible de conformidad con las necesidades del servicio.  En todo caso,
los cargos de responsabilidad administrativa o electoral serán de libre
remoción, de conformidad con la ley.
Parágrafo transitorio: El período de los actuales miembros del
Consejo Nacional Electoral y Registrador Nacional del Estado Civil irá hasta el
año 2006.  La siguiente elección de unos y otro se hará de conformidad con lo
dispuesto en el presente acto legislativo.
En la misma
Gaceta aparece publicada la ponencia para segundo debate, en segunda vuelta, en
la Cámara de Representantes (fls. 337 a 360, cuaderno 2).  En el artículo 14 se
dice cómo quedará el artículo 266 superior.  Seguidamente se contempla un
parágrafo transitorio, conforme al cual:
Se respetarán los períodos de los actuales Miembros del Consejo
Nacional Electoral y del Registrador Nacional del Estado Civil.  La siguiente
elección de los mismos se hará de conformidad con lo dispuesto en el presente
acto legislativo.
A continuación
se afirma que la Comisión aprobó una proposición presentada por varios
Representantes:
(...) mediante la cual se establece la elección del Registrador por
parte del Consejo Nacional Electoral, se permite la reelección de aquel por una
sola vez y se modifica el parágrafo transitorio para establecer que el período
de los actuales miembros del Consejo Nacional Electoral y del actual
Registrador Nacional del Estado Civil irá hasta el año 2006 y que la siguiente
elección de los mismos se hará de conformidad con lo dispuesto en el presente
acto legislativo.
1.2.6 En la
Gaceta del Congreso No. 301 de 2003 se publicó el texto definitivo aprobado en
sesión Plenaria de la Cámara de Representantes en segunda vuelta los días 16 y
17 de junio de 2003 (fls. 361 a 368, cuaderno 2).  En el artículo 14 se dispone
que el artículo 266 superior quedará así:
El Registrador Nacional del Estado Civil será escogido por los
Presidentes de la Corte Constitucional, la Corte Suprema de Justicia y el
Consejo de Estado, mediante concurso de méritos organizado según la ley.  Su
período será de cuatro (4) años y deberá reunir las mismas calidades que exige
la Constitución Política para ser Magistrado de la Corte Suprema de Justicia y
no haber ejercido funciones en cargos directivos en partidos o movimientos políticos
dentro del año inmediatamente anterior a su elección..
Podrá ser reelegido por una sola vez y ejercerá las funciones que
establezca la ley, incluida la dirección y organización de las elecciones, el
registro civil y la identificación de las personas, así como la de celebrar
contratos en nombre de la Nación, en los casos que aquella disponga.
La Registraduría Nacional del Estado Civil estará conformada por
servidores públicos que pertenezcan a una carrera administrativa especial a la
cual se ingresará exclusivamente por concurso de méritos y que preverá el
retiro flexible de conformidad con las necesidades del servicio.  En todo caso,
los cargos de responsabilidad administrativa o electoral serán de libre
remoción, de conformidad con la ley.
Parágrafo transitorio: El período de los actuales miembros del
Consejo Nacional Electoral y Registrador Nacional del Estado Civil irá hasta el
año 2006.  La siguiente elección de unos y otro se hará de conformidad con lo
dispuesto en el presente acto legislativo.
1.2.7 En la
Gaceta del Congreso No. 395 de 2003 se publicó el acta No. 060 de 19 de junio
de 2003 (fls. 553 a 676, cuaderno 2), contentiva de la aprobación del texto
definitivo conciliado, por parte de la Plenaria de la Cámara de
Representantes.  En el artículo 15 del texto se especifica que el artículo 266
superior quedará así:
El Registrador Nacional del Estado Civil será escogido por los
Presidentes de la Corte Constitucional, la Corte Suprema de Justicia y el
Consejo de Estado, mediante concurso de méritos organizado según la ley.  Su
período será de cuatro (4) años, deberá reunir las mismas calidades que exige
la Constitución Política para ser Magistrado de la Corte Suprema de Justicia y
no haber ejercido funciones en cargos directivos en partidos o movimientos
políticos dentro del año inmediatamente anterior a su elección..
Podrá ser reelegido por una sola vez y ejercerá las funciones que
establezca la ley, incluida la dirección y organización de las elecciones, el
registro civil y la identificación de las personas, así como la de celebrar
contratos en nombre de la Nación, en los casos que aquella disponga.
La Registraduría Nacional del Estado Civil estará conformada por
servidores públicos que pertenezcan a una carrera administrativa especial a la
cual se ingresará exclusivamente por concurso de méritos y que preverá el
retiro flexible de conformidad con las necesidades del servicio.  En todo caso,
los cargos de responsabilidad administrativa o electoral serán de libre
remoción, de conformidad con la ley.
Parágrafo transitorio: El período de los actuales miembros del
Consejo Nacional Electoral y Registrador Nacional del Estado Civil irá hasta el
año 2006.  La siguiente elección de unos y otro se hará de conformidad con lo
dispuesto en el presente Acto Legislativo.
En la Gaceta
del Congreso No. 328 de 2003 se publicó el Acta No. 66 de 19 de junio de 2003,
contentiva del texto definitivo conciliado, aprobado por la Plenaria del
Senado, en segunda vuelta (fls. 66 y ss, cuaderno 5).
1.2.8 En la
Gaceta del Congreso No. 417 de 2003 se publicó el texto definitivo del Acto
Legislativo No. 01 de 2003 (fls. 228 a 231, cuaderno 3).
1.2.9 En el
Diario Oficial No. 45.237 de 3 de julio de 2003 (fls. 21 a 24) se publicó el
Acto Legislativo No. 01 de 2003, debidamente sancionado, y en cuyo artículo 15
se establece que el artículo 266 de la Constitución Política quedará así:
El Registrador Nacional del Estado Civil será escogido por los
Presidentes de la Corte Constitucional, la Corte Suprema de Justicia y el
Consejo de Estado, mediante concurso de méritos organizado según la ley.  Su
período será de cuatro (4) años, deberá reunir las mismas calidades que exige
la Constitución Política para ser Magistrado de la Corte Suprema de Justicia y
no haber ejercido funciones en cargos directivos en partidos o movimientos
políticos dentro del año inmediatamente anterior a su elección..
Podrá ser reelegido por una sola vez y ejercerá las funciones que
establezca la ley, incluida la dirección y organización de las elecciones, el
registro civil y la identificación de las personas, así como la de celebrar
contratos en nombre de la Nación, en los casos que aquella disponga.
La Registraduría Nacional del Estado Civil estará conformada por
servidores públicos que pertenezcan a una carrera administrativa especial a la
cual se ingresará exclusivamente por concurso de méritos y que preverá el
retiro flexible de conformidad con las necesidades del servicio.  En todo caso,
los cargos de responsabilidad administrativa o electoral serán de libre
remoción, de conformi                                                       dad
con la ley.
Parágrafo transitorio: El período de los actuales miembros del
Consejo Nacional Electoral y Registrador Nacional del Estado Civil irá hasta el
año 2006.  La siguiente elección de unos y otro se hará de conformidad con lo
dispuesto en el presente Acto Legislativo.
2. En
cuanto a los cargos del demandante
2.1 Como ya se
registró, el demandante afirma que el parágrafo transitorio del artículo 15 del
Acto Legislativo No. 01 de 2003 viola los artículos 151, 157 y 375 de la
Constitución, al igual que los artículos 147 y 177 de la ley 5ª de 1992, toda
vez que el mismo:  (i) no fue incluido dentro del texto del proyecto de acto
legislativo que fue discutido y aprobado en la primera vuelta en el Congreso;
(ii) no fue aprobado en primer debate en segunda vuelta por parte de la
Comisión Primera del Senado, ni en la Comisión Primera de la Cámara de
Representantes.
2.2 Pues bien,
haciendo abstracción de los vicios de inconstitucionalidad ya enfatizados, el
sucrito magistrado encuentra que el parágrafo transitorio del artículo
15 del Acto Legislativo No. 01 de 2003, dentro del cual se halla la expresión
acusada, fue introducido como proposición, a la vez que aprobado, en el primer
debate de la Cámara de Representantes en segunda vuelta, apareciendo
seguidamente en la ponencia para segundo debate, en segunda vuelta, en la misma
Cámara (Gaceta No. 271 de 2003).  Es decir, el texto en el cual aparece la
prórroga del período del Registrador Nacional del Estado Civil, sólo
apareció a partir de la segunda vuelta, que no en la primera.
La Corte
Constitucional ha señalado que existen temas dentro de una ley o reforma
constitucional, que por su importancia constituyen per se temas nuevos, que no
pueden considerarse, ni son adición ni modificación de los ya existentes[3] y que por esa misma
razón deben tener todos los debates completos (4 debates si es Ley u 8 debates
si es un Acto Legislativos) y de no habérsele dado todos los debates completos
serían por esta razón inconstitucionales.
Esta posición
de la Corte busca hacer efectivos principios fundamentales del Estado
democrático de derecho, como es el que los temas vitales para la sociedad y el
Estado se deciden después de haberse debatido suficientemente y sin sorpresas
de última hora, con las cartas sobre la mesa desde el primer momento, sin dejar
ases debajo de la manga para sacarlos en el último momento y ganar el juego en
el último instante o haciendo actos de magia sacando de un cubilete mágico el
objeto que nadie espera.
La democracia
implica que todas las cartas estén en conocimiento de los participantes y de
los observadores (el público) desde el primer momento.
El tema de la
prórroga de los periodos, es un tema de tanta importancia por si sólo que
necesita todos los debates. La prorroga tiene tantas implicaciones para los
actores del juego político, para los ciudadanos y para la democracia que es
necesario que se debata en extenso, antes de decidirlo.  Prorrogar un periodo
tiene tantas implicaciones que puede modificar toda la concepción de la
sociedad y del Estado.
Respetar un
periodo o modificarlo puede alterar las reglas de la democracia y polarizar
tanto a la sociedad que ha sido causa de guerras civiles.
Este tema por
su importancia constituye per se un tema nuevo y no una modificación o adición
de otro.
Al respecto se
impone la siguiente pregunta: ¿dentro de un régimen democrático es dable
prorrogar el período de quien actualmente ejerce un empleo público?  Desde
luego que la respuesta es no cuando tal prórroga la hace un poder constituido.
En efecto, como
bien lo recuerda Sartori, la noción de democracia social surge con Tocqueville
a partir del conocimiento que éste tuvo sobre la organización política de los Estados
Unidos, destacando que: “Fue entonces que Tocqueville, con criterio
sociológico, percibió la democracia estadounidense como una sociedad
caracterizada por una igualdad de condiciones y guiada, preponderantemente, por
un espíritu igualitario”.[4]
Por su parte
Norberto Bobbio, al referirse a una definición mínima de la democracia expresó:
“Hago la advertencia de que la única manera de entenderse cuando se habla de
democracia, en cuanto contrapuesta a todas las formas de gobierno autocrático,
es considerarla caracterizada por un conjunto de reglas (primarias o
fundamentales) que establecen quién está autorizado para tomar las decisiones
colectivas y bajo qué procedimientos”.[5]
Reglas que en
salvaguarda del derecho a la igualdad deben ser preexistentes a la elección o
nombramiento de los respectivos servidores públicos, toda vez que, como en todo
“juego”, en el de la democracia los partícipes tienen el derecho a
conocer de antemano los principios, valores, derechos y deberes que cobijarán
su ejercicio en tanto electores, nominadores o servidores públicos; esto es,
toda la comunidad nacional tiene derecho a conocer con suficiente antelación el
acervo de reglas que habrá de regir el ejercicio de los diferentes extremos
socio-políticos, dentro de los cuales discurren las competencias y
responsabilidades de los respectivos servidores públicos.
En esta
dimensión la confianza en la consistencia de las reglas se constituye en un
elemento esencial para la salud de la democracia, de suerte que el acuerdo
colectivo logrado sobre un determinado asunto debe gobernar las relaciones que
conciernen al mismo, durante el tiempo y en la forma previamente establecidos.
Por consiguiente, salvo que la misma comunidad en tanto poder constituyente
quiera modificar a mitad de camino los términos y condiciones previamente
convenidos para la duración de un determinado período, ningún poder constituido
tendrá competencia válida para alterarlo con efectos actuales; es decir, toda
mutación que pretenda realizar el poder constituido en relación con un período
en marcha, por fuerza debe regir a partir del comienzo del nuevo período, no
antes.  La libertad y la democracia así lo exigen en procura de la igualdad de
oportunidades, y por tanto, de la efectiva materialización del principio de
participación.
Así las cosas,
advirtiendo que todo período es previo al funcionario, un período que esté
corriendo no puede modificarse, ni para ser aumentado ni para ser disminuido,
es decir, no se puede variar durante su decurso.  Los cambios que sobre el
particular llegue a establecer el poder constituido, únicamente tendrán validez
y vigencia para los nuevos períodos.  Por contraste, sólo el Constituyente
puede variar las reglas sobre períodos durante la prosecución del período
reformado.  El reformador de la Constitución es incompetente para dictar reglas
con este alcance, pues según se ha visto, las reformas que él haga únicamente
pueden regir a partir del vencimiento del período actual;  lo contrario es
antidemocrático y desnaturaliza la figura del período.
El Procurador
afirma que: el parágrafo del artículo 15 no afecta las condiciones, requisitos
o período de los sucesores del titular de dicho despacho a partir del año 2006,
cuando empezará a regir la reforma en este aspecto.  Prórroga que tampoco
contraría lo estipulado en la sentencia C-551 de 2003, pues, en este caso, por no
tratarse de una elección popular, la voluntad del electorado no se defrauda.
El suscrito
magistrado no comparte esta aseveración por cuanto en la sentencia C-551 de
2003 la Corporación no avaló ningún tipo de prórroga:  ni la de los cargos de
elección popular ni la de los cargos que no sean de elección popular.
Por otra parte,
es de observar que la ley, y con mayor razón, la ley de leyes, debe ser
abstracta, general e impersonal, dado que así se salvaguarda la libertad y el
derecho a la igualdad.  Por ello mismo, cuando se prorroga un período durante
su ocurrencia, en la práctica esa modificación se hace a nombre propio, ad
hoc, esto es, para el actual funcionario; quebrantando al efecto el
principio de igualdad sobre la base de que el que está en el cargo ostenta una
condición de privilegio, un status de superioridad funcional que los demás no
tienen ni por asomo. Con el agravante de que una tan censurable disposición
funge a su vez como el fiat para que el abuso de la posición dominante
colisione contra el mandato constitucional que la combate.
Así entonces,
al tenor de las anteriores consideraciones resulta claro que el segmento
acusado deviene inconstitucional por violación del artículo 13 superior.
2.3 El tema de
la ampliación del período, por sí mismo es un tema autónomo y completamente
diferente de quién elige al Registrador y para qué período.  En efecto, (i) la
función nominadora de los Presidentes de la Corte Constitucional, de la Corte
Suprema de Justicia y del Consejo de Estado se contrae a la escogencia de una
persona con arreglo a las calidades que demuestre para ser Registrador, en
tanto integrante del registro de elegibles que se origina a partir del concurso
de méritos organizado de acuerdo con la ley.  Siendo claro que el asunto se
agota con la elección del Registrador Nacional del Estado Civil al amparo de
unas calidades debidamente acreditadas por el aspirante al cargo;  (ii)  el
período para el cual se elige al Registrador es un tema eminentemente objetivo,
y por tanto, no depende en absoluto de la voluntad de los nominadores, de
suerte que, una vez posesionado de su cargo el Registrador dispone para su
ejercicio de un término de cuatro años, sin perjuicio de su retiro anticipado
por las causas previamente establecidas en la ley, tales como la renuncia
voluntaria o la destitución por quebrantos al régimen disciplinario;  (iii) la
prórroga del período hace relación a un cambio en las reglas de juego durante
el transcurso de dicho período.
Siendo un tema
autónomo el de la prolongación del período, su presentación y discusión debió
adelantarse a partir de la primera vuelta, a efectos de cumplir con los ocho
debates que constitucional y legalmente le corresponde protagonizar a toda
materia inserta en un proyecto de acto legislativo.  Sin embargo, según se
aprecia en el expediente, desestimando su autonomía la consideración del tema
de la prórroga sólo vino a darse a partir del séptimo debate, esto es, en el
realizado por la Comisión Primera de la Cámara de Representantes en segunda
vuelta. Por consiguiente, advirtiendo que pese a su autonomía temática la
prórroga del período del Registrador sólo vino a examinarse por los
congresistas en la segunda vuelta, para el suscrito magistrado es evidente que
el Legislador vulneró el último inciso del artículo 375 superior, el cual
dispone expresamente que en el segundo período sólo podrán debatirse
iniciativas presentadas en el primero.  Recapitulando: la extensión del período
del Registrador Nacional del Estado Civil hasta el año 2006 nunca estuvo en los
debates de la primera vuelta; más aún, el tema ni siquiera se planteó en los
dos primeros debates de la segunda vuelta, o sea los correspondientes al Senado
en comisión y plenaria. Consecuentemente, se trata de un tema que
inopinadamente se inmiscuyó en el séptimo debate, menoscabando así al principio
democrático que en términos del artículo 375 debe presidir el proceso de
conformación de todo acto legislativo.
Finalmente, en
relación con el tema de la prórroga de períodos esta Corte se pronunció en sentencia
C-372 de 2004, a través de la cual declaró inexequible el artículo 7 del Acto
Legislativo No. 01 de 2003.  De esta sentencia conviene destacar lo siguiente:
- En el primer
debate de la primera vuelta en la Cámara de Representantes uno de los
congresistas planteó sus reparos en torno al término del Secretario General de
cada Cámara, señalando:  “Elegir al Secretario General para períodos de
cuatro (4) años, contados a partir del 20 de julio de 2002, ese es un hecho
pasado.  Si bien es cierto la Constitución es intemporal, en este caso no
aplicaría salvo que le quieran prorrogar el período al actual secretario, que
entiendo que por reglamento tiene un período de dos años.  Lo lógico es que
diga, lo constitucional, a partir del 2006”.
- En segundo
debate, del segundo período, en la Plenaria de la Cámara de Representantes,
advirtió el Representante Omar Armando Baquero Soler:  “Señor Presidente veo
que es viable el artículo, pero no puede ser retroactivo, no podemos aprobar
esto, cuidado compañeros en ese sentido, yo quisiera que el doctor Angelino
esté aquí por ocho años, pero estamos tomando una medida con efectos
retroactivos al año 2002, lo cual me parece que si queremos que él sea el que
continúe debemos buscarle otro tipo de redacción, pero no que estemos
legalizando una elección ya realizada poniéndole fecha del 2002”.
- Por su parte
la Corte afirmó en sus consideraciones, a propósito del principio de
consecutividad:
Pues bien, del examen de las pruebas que reposan en el expediente,
la Corte encuentra que a lo largo del trámite que conoció la norma demandada
durante la segunda vuelta se desconoció el principio de consecutividad, como
pasa a verse:
Los temas la ampliación (sic) del período institucional de
los Secretarios Generales de las Cámaras y de la prórroga de los
actuales, que se encuentran contenidos de manera exclusiva en el artículo
acusado, no fueron objeto de debate alguno en las Comisiones Primera del Senado
y Primera de la Cámara de Representantes, durante la segunda vuelta.
(...)
Ahora bien, en el caso concreto, el interrogante que surge es si las
Plenarias de Cámara y Senado podían o no adicionar un artículo al proyecto de
Acto Legislativo, referente a la ampliación del período institucional de los
Secretarios Generales de las Cámaras y a la prórroga de los actuales
amparándose en el artículo 160 constitucional.  La respuesta es negativa por
las razones que pasan a explicarse.
Como se ha visto, en virtud del principio de identidad relativa,
que flexibiliza el trámite legislativo, las Plenarias pueden introducir al
proyecto las modificaciones, supresiones y adiciones que juzguen necesarias.
No obstante, como lo ha señalado la jurisprudencia de esta Corporación, esos
cambios introducidos por las plenarias deben guardar una estrecha relación con
los diversos temas debatidos en las respectivas comisiones.  Se debe tratar, en
consecuencia, de artículos, que pueden ser incorporados como nuevos por las
Plenarias debido a la estrecha conexidad existente entre éste (sic) y el tema o
asunto que fue discutido en comisiones.
Como quiera que
en el presente caso el tema de la prórroga tampoco guardó conexidad con la
materia central, la Corte debió declarar la inexequibilidad del segmento
acusado.
Fecha ut supra,
JAIME ARAUJO RENTERIA
Magistrado
[1] Según el orden consecutivo del año 2003.
[2] Según el orden consecutivo del año 2003.
[3]
Sentencia C-312 de 2004, M.P. Alfredo Beltrán
Sierra: “6.3.  Fluye de los antecedentes
que se dejan expuestos que el texto final del artículo 44 de la Ley 795 de 2003
en cuanto incluyó la contribución al Fondo de Solidaridad y Garantía y la
manera de calcularla en el Seguro Obligatorio de Accidentes de Tránsito es una
materia que por sí misma tiene autonomía y relevancia jurídica que no hacen
indispensable su inclusión en las cláusulas que de suyo ha de contener el
contrato de seguro que se recoge en la póliza correspondiente.  Tanto es así,
que esta puede subsistir, sin la inclusión de tal contribución y la manera de
calcularla.  Es decir, estas últimas no pertenecen ni a la esencia ni a la
naturaleza del contrato de seguro.  El establecimiento de esa contribución
podría ser objeto de una norma separada y autónoma.  De tal manera que su
agregación al artículo 44 del proyecto de ley en mención implica incorporar a
su texto una materia diversa, nueva, extraña no sólo al proyecto de ley en su
versión inicial sino, también, a la finalidad manifestada en la exposición de
motivos, sin que pueda aducirse que en últimas tiene una relación remota con el
resto del articulado del proyecto, pues carece de conexidad sustancial y
teleológica con la materia regulada por la Ley 795 de 2003, para lo cual solo
basta con observarse el resto de las normas contenidas en la misma.”
[4] Giovanni Sartori:  ¿Qué es la democracia?, Altamir Ediciones,
1994, pág. 5.
[5] Norberto Bobbio: El futuro de la democracia, Fondo de Cultura
Económica, 1996, pág. 24.