C-593-05
REPUBLICA DE COLOMBIA
Sentencia C-593/05
ORDEN PUBLICO-Medios para la preservación
PODER DE POLICIA-Concepto
ORDEN PUBLICO-Concepto
DERECHO INTERNACIONAL DE LOS DERECHOS
HUMANOS-Reserva de ley en
materia de limitaciones y restricciones de los derechos fundamentales
PODER DE POLICIA SUBSIDIARIO-Ejercicio por corporaciones plurales
representativas del orden territorial
ASAMBLEA DEPARTAMENTAL, CONCEJO DISTRITAL Y
MUNICIPAL-Funciones
normativas en materia de policía
RESERVA DE LEY-Normas de policía que limiten o restrinjan derechos
fundamentales/ASAMBLEA DEPARTAMENTAL Y CONCEJO MUNICIPAL-Alcance de la
competencia reglamentaria
En principio, es únicamente el Congreso el
que está constitucionalmente habilitado para dictar normas de policía que
limiten o restrinjan los derechos fundamentales de los asociados, y que dentro
del marco normativo que éste señale, las corporaciones de elección popular en
las cuales el Constituyente radicó expresa y específicamente la atribución de
dictar normas de policía en ciertos ámbitos, pueden dictar normas generales y
abstractas en la materia, sin exceder ni modificar lo establecido en la ley
nacional. Corresponde al Congreso de la República dictar (a) las bases que
deben respetar las Asambleas al momento de dictar ordenanzas en materia de
policía, (b) los ámbitos de acción dentro de los cuales las Asambleas pueden
ejercer su facultad normativa, así como los parámetros que deben observar, y
(c) las prohibiciones a las que están sujetas las Asambleas en ejercicio de
dicha facultad. No pueden las Asambleas Departamentales, en consecuencia,
dictar normas de policía que establezcan sanciones diferentes a las previstas o
autorizadas por el Legislador nacional, dado que las medidas correctivas de
policía, por su naturaleza, función e implicación, constituyen limitaciones o
restricciones de derechos constitucionales.
PODER DE POLICIA-Principios constitucionales mínimos
MEDIDAS CORRECTIVAS DE POLICIA-Facultad para establecerlas a través de
reglamento es contraria a la reserva de ley
La disposición demandada, al establecer que las
medidas correctivas aplicables a quienes cometan contravenciones de policía
serán las que establezca la ley “o el reglamento”, es contraria a la
Constitución Política, en la medida en que es únicamente el Congreso, como
órgano democrático y representativo a quien se le ha confiado y reservado el
poder de policía a nivel nacional, el que está constitucionalmente habilitado
para dictar normas que limiten o restrinjan los derechos constitucionales de
los asociados, función que no puede ser cumplida mediante un reglamento. En
efecto, las medidas correctivas de policía constituyen restricciones o
limitaciones de derechos constitucionales por varias razones atinentes a su
naturaleza, su función y sus implicaciones, como puede concluirse de las
previstas o autorizadas en las normas legales vigentes. Por lo tanto, sólo el
Congreso mediante leyes puede crear legítimamente este tipo de medidas, o
autorizar su creación; una norma que, como la demandada, atribuye a las
autoridades administrativas la facultad de establecer medidas correctivas
adicionales mediante reglamento contraría la reserva de ley en este campo y
resulta, por lo tanto, inconstitucional.
Referencia: expediente D-5505
Demanda de inconstitucionalidad contra  el
artículo 226 (parcial) del Decreto 1355 de 1970, Código Nacional de Policía.
Actor:
Juan Pablo Cardona González
Magistrado
Ponente:
Dr. Manuel José Cepeda Espinosa
Bogotá, D.C., nueve (9) de junio de dos
mil cinco (2005)
La Sala Plena de la Corte Constitucional,
en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y de
los trámites establecidos en el decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I.
ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública
consagrada en el artículo 241 de la Constitución, el ciudadano Juan Pablo
Cardona González demandó un aparte del artículo 226 del Decreto 1355 de 1970,
Código Nacional de Policía.
Mediante Auto del 22 de noviembre de
2004, la Corte admitió la demanda.
Cumplidos los trámites constitucionales y
legales propios de los procesos de constitucionalidad, la Corte Constitucional
procede a decidir acerca de la demanda en referencia.
II.
NORMAS DEMANDADAS
A continuación se transcribe el artículo 226 demandado
en el presente proceso, y se subraya el aparte acusado:
DECRETO 1355 DE 1970
Por el cual
se dictan normas sobre policía
“Artículo
226. La medida
correctiva aplicable será, en cada caso, la indicada en la ley o en el
reglamento”
III.
LA DEMANDA
El demandante considera que la
disposición acusada desconoce los artículos 1, 6, 13, 29, 113, 121, 150-1,
150-2 y 300-8 de la Carta Política, por las razones que se reseñan a
continuación.
1.      1. Indica que la disposición acusada
forma parte del Libro Tercero del Código Nacional de Policía, que regula las
contravenciones nacionales de policía. Específicamente, se encuentra bajo el
Título III de dicho Libro, sobre el procedimiento a seguir frente a la comisión
de dichas contravenciones.
2. Recuerda que el Título Primero del
mismo Libro III establece ciertas “disposiciones preliminares”, entre las
cuales se encuentra el artículo 186, que establece una lista taxativa de
diecisiete medidas correctivas; y que en el Título Segundo del Libro III,
señaló una serie de contravenciones de policía, agrupándolas por capítulos y
señalándole a cada una en concreto una medida correctiva precisa; “criterio
éste que se pone al descubierto al realizar una interpretación literal y
sistemática de los artículos 187 y 188 del mismo Decreto 1355 de 1970, los
cuales señalan: ‘Ninguna autoridad de policía podrá imponer medidas correctivas
diversas de las previstas en el artículo anterior’, ‘Cuando según los artículos
8º y 10º, el gobierno nacional, las asambleas, los concejos, los intendentes y
los comisarios especiales expidieren reglamentos de policía no podrán estatuir
medidas correctivas distintas a las descritas en este decreto’”.
3. En este orden de ideas, señala que la
disposición acusada, al establecer que la medida correctiva aplicable será en
cada caso la que indique la ley o el reglamento, “atribuye a
entidades de carácter administrativo, pertenecientes a la rama ejecutiva del
poder público, como las asambleas departamentales, la facultad de indicar al
interior de sus territorios medidas correctivas por medio de reglamentos”.
El demandante enfatiza que los reglamentos de policía “son actos
administrativos de carácter subsidiario por naturaleza que no tienen rango ni
fuerza material de ley”.
4. Por las anteriores razones, el actor
formula así los problemas jurídicos que, en su criterio, la Corte está llamada
a resolver en esta oportunidad:
“¿Tienen organismos administrativos como
las asambleas departamentales y el concejo del Distrito Capital (…) el poder de
policía con la entidad y el carácter suficiente para disponer mediante
reglamentos de policía adendas y/o alteraciones al régimen sancionatorio de
policía estatuido por el Código Nacional de Policía?
¿Están amparadas las medidas correctivas
consagradas por el Código Nacional de Policía por el principio general de
reserva de ley o legislativa, según el cual sólo la rama legislativa del poder
público, entiéndase Congreso de la República mediante ley puede establecerlas,
modificarlas o derogarlas?, o ¿pueden organismos administrativos establecer
mediante actos administrativos, otra clase de penas y medidas correctivas,
teniendo en cuenta que el precepto parcialmente demandado enuncia que la medida
correctiva aplicable será en cada caso ‘o la indicada en el reglamento’?
¿Es la potestad punitiva del Estado una
competencia sancionatoria que por garantía del principio general de legalidad
es de monopolio exclusivo y excluyente de la rama legislativa, o dicha potestad
la tienen también organismos del poder ejecutivo en materia contravencional de
policía, en igualdad de condiciones?”
Señala a este respecto que no
se controvierte el poder del Congreso para adoptar, modificar, sustituir o
derogar medidas correctivas mediante ley, “puesto que dicha competencia se
deriva constitucionalmente de la potestad punitiva del Estado, y del poder de
policía”. Lo que considera que debe ser objeto del control de
constitucionalidad en esta oportunidad es “el poder punitivo que se pretende
conferir a las autoridades de la rama ejecutiva para que éstas señalen –ante la
falta de ley, ó en ausencia de ésta- medidas correctivas aplicables contra
personas residentes en el territorio nacional; pues obsérvese y destáquese que
el texto parcialmente demandado recurre a la vocal ‘o’, la cual si se
interpreta como una palabra, significa una conjunción disyuntiva, que denota
diferencia, separación o alternativa entre dos cosas o ideas”. Así, la
disposición demandada confiere -en su criterio- una “doble competencia: en
principio al Congreso de la República para que legisle las medidas correctivas
mediante ley, con vigencia en un plano de igualdad e imperio respecto a todos
los residentes en el territorio nacional. // La segunda parte del precepto
legal objeto de demanda, consagra la potestad punitiva para que entidades
administrativas (asambleas departamentales y concejo del Distrito Capital)
distintos del Congreso ‘legislen’ (mediante actos administrativos que por lo
mismo no tienen rango de ley) reglamentos de policía que indiquen medidas
correctivas, las cuales deberán de aplicarse internamente en los territorios
administrados”.
5. El demandante precisa así
los cargos de inconstitucionalidad a resolver:
5.1. Se desconoce el artículo
6 de la Carta Política, de conformidad con el cual los particulares sólo son
responsables por infringir la Constitución y las leyes, “de modo que para que
alguna conducta humana sea punible por el Estado sólo puede ser prohibida por
la Constitución y la ley”. En consecuencia, la expresión “o el reglamento”
es violatoria del precepto constitucional en cuestión, “por cuanto mediante
reglamentos de policía, actos administrativos de carácter general impersonal y
abstracto que carecen de rango legal, se le confieren competencias propias de
la potestad punitiva del Estado a entidades administrativas”. Resalta que
en el Estado Social de Derecho, “corresponde únicamente y con exclusividad
al legislador dar vigencia al principio de legalidad, mediante la cláusula
general de competencia (artículo 150 C.P.), obligación que debe cumplir
mediante disposiciones que en todo caso deben tener fuerza de ley”. Así
mismo, recuerda que en virtud de la norma demandada “los particulares no
sólo resultan responsables por infringir la Constitución y la ley, sino que
también son responsables por violar actos administrativos (que no tienen rango
de ley), disposiciones dictadas por el poder ejecutivo, pudiendo en
consecuencia ser sancionados o penados conforme a lo que diga el reglamento,
exteriorizado a través de ordenanzas, acuerdos, ó, en el peor de los casos
decretos o resoluciones, los últimos creados por gobernadores, alcaldes u otra
clase de servidores públicos”. Por último, indica que “no existen
facultades constitucionales ordinarias, ni menos aun la posibilidad
constitucional de concesión de facultades extraordinarias (subdelegación del
Congreso a los entes territoriales) para que organismos administrativos
distintos del Congreso de la República, pertenecientes a la rama ejecutiva del
poder público legislen preceptos sancionatorios con rango de ley”.
5.2. Se desconoce igualmente
el artículo 121 de la Constitución, de conformidad con el cual ninguna
autoridad del Estado puede ejercer funciones distintas a aquellas que le
atribuye la Constitución y la Ley; “téngase en cuenta –indica el actor- que
la Constitución Política de manera expresa no le atribuye a autoridades
públicas administrativas, competencias para ocuparse de asuntos propios de la
potestad punitiva del Estado”. Señala el actor a este respecto que existe
una diferencia entre el poder de policía -definido en una sentencia de la Corte
Suprema de Justicia citada por el demandante como “la facultad de dictar normas
reguladoras de la libertad individual, con miras a preservar su ejercicio cabal
dentro del marco del orden público”[1],
facultad que corresponde al legislador en los estados democráticos- y la
potestad punitiva del Estado, definida por el actor como “el poder de
configuración del Estado en materia punible, el cual corresponde
constitucionalmente al legislador” –en sustento de lo cual el demandante cita
la sentencia C-1080 de 2002, en la cual la Corte Constitucional afirmó que
corresponde al legislador determinar cuáles conductas constituyen delitos,
señalando las respectivas sanciones-. Efectuada esta distinción, afirma el
demandante que “el poder subsidiario de policía que se confiere
constitucionalmente a ciertos organismos del poder ejecutivo no contiene
elementos esenciales de la potestad punitiva del Estado”; para sustentar su
afirmación, cita otra sentencia de la Corte Suprema de Justicia
–pronunciamiento de Sala Plena del 21 de abril de 1982-, en la cual se dijo:
“4. Déjase en claro, por lo tanto, que la atribución ‘punitiva’ del
Estado, que necesariamente atañe a un régimen jurídico represivo y no preventor
del orden y la libertad, pero que ya no corresponde dada su naturaleza al poder
de policía de que aquí se trata, es de competencia del legislador y no puede
ser jamás involucrada en la función presidencial del artículo 120-7 de la
Carta. // Entiende la Corte que aquella competencia punitiva, asignada sólo al
legislador, no debe confundirse con la preventora subsidiaria que se comenta, y
que, por lo tanto, no puede válidamente el Presidente asumir competencia de
regulación penal, contravencional, correctiva ni disciplinaria, por ese medio”
Precisa sobre este punto el
actor que el artículo 120-7 de la Constitución de 1886, al cual alude la Corte
Suprema, fue reproducido en el artículo 189-4 de la Carta Política de 1991; y
que “lo advertido en este caso para el Presidente de la República aplica por
lógica elemental a otros miembros del ejecutivo, entre otras cosas por la
estructura piramidal de esta rama del poder público”.
Indica que tampoco es viable
considerar que la atribución del Presidente y de los alcaldes de conservar el
orden público (arts. 189-4 y 315-2, C.P.) implica una “atribución
legislativa implícita de dictar preceptos sancionatorios, en pro de procurar el
mantenimiento del orden público, pues, no debe perderse de vista que en el
sistema constitucional colombiano no hay facultades legislativas implícitas
radicadas a favor del ejecutivo. El Constituyente nunca confiere facultades
implícitas de punición a los gobernantes, siempre éstas son por naturaleza
regladas, definidas de manera preexistente por la Constitución”.
5.3. En relación con el
artículo 300-8 Superior, explica que la facultad que allí se confiere para
dictar normas de policía en todo lo que no sea materia de disposición legal “no
confiere facultades legislativas, ni implícitas ni explícitas a las asambleas
departamentales para que éstas dicten preceptos sancionatorios”. Señala que
los actos administrativos proferidos por las asambleas a los que alude el
artículo 300-8 de la Carta “encuentran su límite en la ley, por lo tanto no
pueden abarcar o involucrar materias que forzosamente requieren de tratamiento
legal por el legislador, verbigracia el derecho sancionador; de lo contrario
estos reglamentos de policía se desnaturalizan, dejan de ser subsidiarios, y se
convierten en la práctica en disposiciones ilegítimas concebidas
caprichosamente por los gobernantes para ejercer coerción y sometimiento,
limitando la libertad de los residentes en el territorio nacional”. Indica
adicionalmente que la Carta Política confirió a las asambleas un poder subsidiario
de policía, pero que en la práctica éste se ha traducido en la costumbre de
dictar “Códigos de Policía” departamentales. “Obsérvese que la Carta Magna
no confiere a estos organismos la facultad de expedir códigos, potestad que
confiere exclusivamente al Congreso para que se ocupe de ello mediante ley,
(art. 150 C.P.) por lo tanto estas ordenanzas departamentales de policía no
pueden ocuparse de asuntos propios de la potestad punitiva del Estado. Entender
lo contrario significa violar la Constitución, extralimitándose en las
funciones que el Constituyente le ha asignado”. Reitera, en este punto, que
“la disposición consagrada en el artículo 300 ordinal 8º de la Constitución,
no puede continuar siendo un eufemismo, una patente de corzo o una fórmula retórica
aprovechada por los gobernantes para legislar sanciones de policía”.
5.4. También indica el
demandante que “las consecuencias jurídicas de la conducta punible, en
materia contravencional de policía, solo pueden ser dispuestas por el
legislador, quien realiza dicha función legislativa unificadora haciendo uso de
la cláusula general de competencia (art. 150 C.P. Ord. 1 y 2); ello garantiza
la organización republicana unitaria, plasmada por el artículo 1º de la Carta,
y la igualdad de los ciudadanos frente a la ley (art. 13, C.P.), así pues, no
es de recibo que en distintos lugares del territorio nacional, los ciudadanos
sean sancionados de manera diferente, teniendo en cuenta y en consideración el
lugar de comisión de los hechos de la presunta infracción de policía”.
Para sustentar sus
aseveraciones sobre la reserva de ley que cobija a los asuntos relacionados con
la potestad punitiva del Estado en todos sus órdenes, el actor cita en este
punto diversas sentencias de la Corte Constitucional, así: (i) la sentencia
C-052 de 1997, ratificada en la sentencia C-710 de 2001, en la cual afirmó este
tribunal que “corresponde entonces, al legislador ordinario, en ejercicio de
la cláusula general de competencia (art. 150 C.N.), o al legislador
extraordinario, debidamente facultado para ello, dictar regímenes penales de
cualquier índole (disciplinaria, contravencional, administrativa, penal, etc.),
señalando el procedimiento para la aplicación de las sanciones que allí se
contemplen. Sin embargo, no sobra recordar que el Congreso no puede otorgar
facultades al Presidente de la República para expedir códigos, de acuerdo con
lo dispuesto en el artículo 150-10 del Estatuto Superior”; (ii) la
sentencia C-087 de 2000, reiterada en la sentencia C-1444 de 2000, en que la
Corte, según el actor, “se pronunció respecto a la absoluta falta de
competencia que tienen las entidades administrativas para crear, modificar o
adicionar las sanciones de policía establecidas por el legislador”, en los
términos literales siguientes: “(…) se observa por la Corte que aún si se
considerara que las disposiciones acusadas son normas incompletas, ellas no
pueden complementarse con ordenanzas, acuerdos u otra clase de disposiciones
administrativas locales, pues normas como el precepto objeto de análisis en
esta providencia, por hacer parte del Código Nacional de Policía, Decreto-Ley
1355 de 1970, sólo pueden ser expedidas mediante normas también de alcance
nacional, es decir, expedidas por el Congreso de la República. Para tal efecto
sería conveniente que el Congreso legislara sobre el punto, de tal manera que
la normatividad por expedir alcance los fines legítimos que requiere la
protección de terceros, pero sin menoscabo de los derechos fundamentales que,
como el de la libertad personal, solo pueden ser objeto de regulación por el
Legislador con respeto absoluto a los principios consagrados por la Carta
Política”; (iii) la sentencia C-070 de 1996, en la cual la Corte determinó
que “la dosimetría de las penas es un asunto librado a la definición legal”;
(iv) la sentencia C-301 de 1999, en que la Corte, al examinar la distinción
entre delitos y contravenciones, afirmó que “lo cierto y definitivo de estas
distinciones, es que la competencia radica exclusivamente en el legislador,
quien en ejercicio de sus atribuciones y, en concordancia con la política
criminal fijada por el Estado, es el encargado de establecer los nuevos hechos
punibles, y determinar la jerarquía de los mismos, así como establecer las
sanciones y los procedimientos aplicables a los hechos punibles, en uno u otro
caso”; (v) la sentencia C-710 de 2001, en la cual la Corte señaló que “uno
de los principios esenciales en el derecho sancionador es el de la legalidad,
según el cual las conductas punibles no sólo deben estar descritas en norma
previa (tipicidad) sino que, además, deben tener un fundamento legal, por lo
cual su definición no puede ser delegada en la autoridad administrativa (…).
Las sanciones administrativas deben estar fundamentadas en la ley, por lo cual,
no puede transferírsele al Gobierno una facultad abierta en esta materia”;
y (vi) la sentencia C-1081 de 2002, en que la Corte precisó: “sólo el
legislador ordinario o extraordinario se encuentra constitucionalmente
habilitado para establecer las conductas objeto de reproche penal y fijar las
penas restrictivas de la libertad o las sanciones de índole administrativo y
disciplinario, así como establecer los procedimientos penales o administrativos
que han de seguirse para su imposición”.
Con base en estas
afirmaciones, explica el demandante que “los entes territoriales en
ejercicio de su competencia subsidiaria para dictar normas de policía están
excluidos de cualquier competencia para dictar preceptos sancionatorios”, y
que “sólo el legislador mediante ley, está legítimamente facultado para
establecer el quantum punitivo, y la dosimetría de las sanciones, no pudiendo
órganos del poder ejecutivo alterar el régimen sancionatorio vigente, con la
finalidad de imponer sanciones (medidas correctivas) diferentes a las tarifadas
por la ley, asignadas para cada contravención”.
5.5. En relación con la
violación del artículo 29 de la Carta, señala el actor que el precepto
demandado desconoce el principio de legalidad –“Nullum crimen, nulla poena
sine praevia lege…”-, “pues demostrado está a lo largo de este escrito
que la potestad punitiva del Estado solamente puede desarrollarse, realizar
legítimamente sus fines y positivizar sus expresiones de imperio, mediante
actos jurídicos con fuerza de ley, lo cual excluye cualquier posibilidad de hacerse
mediante reglamentos, actos administrativos de contenido general desprovistos
de la investidura del rango de ley”.
5.6. También señala que la
disposición acusada viola el principio de tridivisión de poderes consagrado en
el artículo 113 de la Constitución, puesto que con ella “mediante
reglamentos (actos administrativos de carácter general) se le reconocen
facultades de carácter sancionatorio a órganos del poder ejecutivo, lo cual
conculca el principio democrático de tridivisión de poderes, fundamento
político del Estado de Derecho, se cohonesta así una invasión a la potestad
punitiva del Estado, competencia normativa que con estrictez recae en el
Congreso, como foro natural de representación de la sociedad civil”.
5.7. Por último, expresa que
el mismo legislador extraordinario en el Código de Policía “determinó el
carácter de reserva de ley de las medidas correctivas” en el artículo 187,
según el cual “ninguna autoridad de policía podrá imponer medidas
correctivas diversas de las previstas en el artículo anterior”, y el
artículo 188, en virtud del cual “cuando según los artículos 8º y 10, el
Gobierno Nacional, las asambleas, los concejos, los intendentes y los
comisarios expidieren reglamentos de policía no podrá estatuir medidas
correctivas distintas a las descritas en este decreto”. También afirma que
la Ley 16 de 1968, que facultó al Gobierno nacional para expedir normas en
materia de policía, no lo habilitó para “subdelegar en los entes
territoriales aspectos relacionados con la potestad punitiva del Estado; de ahí
que, ante la inexistencia de estas precisas facultades el precepto demandado no
sólo resulta contrario a la Constitución, sino ilegal (de la Ley 16 de 1968)
por exceder las facultades inicialmente concedidas por el Congreso de la República”.
6. El actor adjuntó a su
demanda una serie de documentos con los cuales busca “probarle a la Corte
Constitucional el estado de cosas inconstitucional que se presenta en Colombia
en lo relacionado con el ius puniendi, por cuanto los servidores públicos con
algún grado de poder suelen ‘legislar’ constantemente preceptos sancionatorios,
lo cual se traduce en la práctica en continuas violaciones de los derechos
fundamentales ciudadanos, debido al atropello y la arbitrariedad que despliegan
los funcionarios que ejercen funciones de policía, los cuales obran en
obedecimiento de órdenes amparadas por un manto de falsa legalidad”. Estos
documentos incluyen recortes de periódico y normas dictadas por los Alcaldes
Mayores de Bogotá que en criterio del actor establecen sanciones policivas no
previstas en la ley, entre otros.
IV.
INTERVENCIÓN DE AUTORIDADES
1.
Intervención del Ministerio de Defensa Nacional
La ciudadana Sandra Marcela Parada Aceros, en su
calidad de apoderada del Ministerio de Defensa Nacional, intervino en este
proceso para defender la constitucionalidad de la disposición acusada, en los
términos siguientes:
“Teniendo como punto de partida que uno de
los cometidos estatales, es el poder y las facultades que el Estado debe tener
a través de sus instituciones de todo orden, para crear, actualizar y modificar
las herramientas jurídicas necesarias con el fin de brindarle y garantizarle a
la sociedad la protección de sus derechos, la tranquilidad, la paz y la armonía
que le han sido arrebatadas o que se ven amenazadas por los actos que atentan
contra ella. // Por lo tanto, para el cumplimiento y logro de los cometidos
estatales, las instituciones deben contar con los elementos jurídicos
necesarios a fin de combatir eficazmente, los hechos que impiden el normal
desarrollo de la vida, social, económica, cultural, jurídica, etc., de los
habitantes y entidades del territorio nacional, brindándole a aquellas las
facultades que requieren para el cumplimiento ágil, eficiente y seguro de sus
funciones, máximo si tenemos en cuenta que las instituciones tienen como tarea
fundamental la satisfacción de las necesidades sociales. // Vemos como, la
finalidad de la norma atacada, es precisamente, que se creen herramientas o
mecanismos jurídicos para brindarle a las autoridades competentes, los
elementos necesarios para combatir de manera frontal y radical, las conductas
que atentan contra la sociedad, cumpliendo de esta manera su finalidad de
garantizar los derechos de sus habitantes y prevenir los actos que atenten
contra ellos, y si las existentes son ineficientes, se deben mejorar para
enfrentar, sancionar y castigar directa y eficientemente el problema que se presenta,
con la finalidad de mantener la armonía social y la seguridad, porque día a día
se crean o nacen nuevas conductas o modalidades, con las cuales los individuos
al margen de la ley, pretenden lograr sus fines y por esta razón el Estado debe
modernizar sus herramientas jurídicas a medida que se van presentando estas
manifestaciones, para enfrentarlas en debida forma”.
Así, concluye la interviniente que la finalidad de la
norma acusada es “la protección general de los ciudadanos, como lo consagra la
norma superior del interés general (sic), y como es obligación del Estado él
debe buscar, crear y desarrollar los mecanismos apropiados para su logro,
porque debe velar por el respeto de la dignidad humana, logrando la efectividad
de sus derechos, encargando, facultando y brindándole los mecanismos a las
autoridades para proteger a todas las personas residentes en el país en su
vida, honra, bienes y demás derechos y libertades (…)”.
Por otra parte, efectúa un recuento de la doctrina
constitucional sobre el principio de igualdad, en términos abstractos y sin
referirlo a la norma acusada.
V.
INTERVENCIONES CIUDADANAS
1.
Intervención de la Asociación Nacional de
Anunciantes
El ciudadano Carlos Delgado Pereira, obrando en su
calidad de representante de la Asociación Nacional de Anunciantes –ANDA-,
intervino en el proceso de la referencia para presentar los siguientes
argumentos de coadyuvancia a la demanda de la referencia:
1.1. En virtud de los artículos 150-1 y 150-2 de la
Constitución, corresponde al Congreso, en ejercicio de la cláusula general de
competencia, legislar sobre asuntos penales, penitenciarios, contravencionales
y disciplinarios; igualmente, le corresponde expedir códigos en todos los ramos
de la legislación y reformar sus disposiciones.
1.2. “De antiguo, la posibilidad que tienen las
asambleas departamentales de dictar codificaciones de policía obedece a una
consuetudinaria práctica, resquicio de la organización republicana federal
donde cada estado soberano se proveía de su propia normatividad”; sin
embargo, considera que ni la Constitución de 1886 ni la de 1991 “confieren
competencias a las asambleas departamentales para expedir códigos de policía”.
Cita al respecto el artículo 300-8 de la Carta, en virtud del cual compete a
las asambleas departamentales dictar normas de policía en todo lo que no sea
materia de disposición legal; y afirma que “el primer corolario al que
irremisiblemente debe arribarse en este debate es que las asambleas
departamentales, así como el concejo de Bogotá D.C., no tienen competencias de
orden constitucional para dictar códigos de policía, solamente tienen una
competencia restringida y subsidiaria, para dictar normas de policía en todo
aquello que no sea materia de disposición legal, en aras de precisar los
dictados dispuestos por el legislador ordinario o extraordinario en lo
nacional, ello plenamente es concordante y consecuente con la organización
republicana unitaria del Estado colombiano, plasmada en el artículo primero de
la Carta Política”.
1.3. “Si las asambleas departamentales, y el
concejo de Bogotá D.C., no están constitucionalmente habilitados para expedir
códigos de policía en la forma y términos establecidos por el artículo 150
numeral 2 de la Carta Política, es apenas obvio y natural que tampoco tienen
competencia alguna para pronunciarse en asuntos referidos a la potestad
punitiva del Estado, para derogar, reformar y sustituir en la práctica
contravenciones y sanciones establecidas a lo largo del Decreto Ley 1355 de
1970”.
1.4. El derecho policivo no es punitivo por regla
general, sino por excepción; “este es un derecho clásicamente concebido como
preventor del orden y de la libertad, no represivo”. Toda represión estatal
derivada excepcionalmente de asuntos de policía compete al legislador, puesto
que “a él corresponde constitucionalmente y por vía implícita determinar
cuáles son las sanciones de policía, así como su dosimetría”. Sin embargo,
el derecho policivo es la única rama del derecho colombiano en la que existen
códigos vigentes dictados por dos ramas distintas del poder público –el Código
Nacional de Policía y los códigos departamentales: “siempre se ha pretendido
la actualización normativa del primero a través de actos administrativos, con
la inclusión en los últimos de preceptos sancionatorios. A través de
reglamentos subsidiarios de policía no pueden las asambleas departamentales ni
los concejos municipales sustituir en sus funciones al poder legislativo”.
1.5. Las siguientes son las conclusiones a las que
llega el interviniente:
“1. Coincide la ANDA, con el criterio
expuesto por el demandante, al determinar que la potestad punitiva y/o
sancionatoria del Estado, recae perentoriamente en el legislador, quien debe
cometer sus funciones mediante leyes, aquí hay expresa reserva legal, lo cual
garantiza la igualdad de los ciudadanos frente a la ley y el tratamiento
igualitario que deben recibir de las autoridades públicas de policía en todo el
territorio nacional.
2. No tienen facultades constitucionales
legislativas las asambleas departamentales ni los concejos municipales así sea
el de la capital de la república para dictar preceptos sancionatorios que
agreguen, sustituyan, modifiquen y deroguen las sanciones establecidas por el
legislador extraordinario, en el Decreto Ley 1355 de 1970, y el Decreto Ley 522
de 1971.
3. El régimen contravencional de policía
por ser punitivo y no preventor del orden y la libertad no puede ser sujeto de
alteraciones mediante disposiciones dictadas por miembros del poder ejecutivo.
4. Cualquier modificación que deba
realizarse en materia de medidas correctivas de policía hacia el futuro debe
hacerse mediante ley de la república, previamente debatida y aprobada por el
Congreso, sancionada por el Presidente de la República y controlable por la
Corte Constitucional.
5. La libertad económica y la iniciativa
privada no puede restringirse a través de actos administrativos de carácter
sancionatorio, ello no sólo conculca los preceptos invocados por el actor en el
libelo demandatorio, sino que repercute en otros como el definido en el
artículo 333 de la Constitución Nacional”.
2.
Intervención de la Asociación Colombiana de
Restaurantes
La ciudadana Lilia Linares, obrando en su condición de
representante de la Asociación Colombiana de Restaurantes – ACODRES, intervino igualmente
en el presente proceso para presentar los siguientes argumentos de coadyuvancia
a la demanda:
2.1. La disposición acusada desconoce el artículo 6 de
la Constitución, puesto que la Carta Política “por ninguna parte otorga a las
autoridades públicas la posibilidad de sancionar a los particulares por la
violación que éstos hagan de actos administrativos, conocidos para estos casos
como reglamentos de policía”. Según la Constitución, los particulares
únicamente son responsables por infringir la Constitución y la ley; “el
Constituyente guardó silencio con relación a los reglamentos, de lo contrario
diría el texto constitucional: ‘Los particulares sólo son responsables por
infringir la Constitución, la ley y los reglamentos’”.
Indica, a este respecto, que los reglamentos de
policía dictados por la rama ejecutiva no se pueden equiparar a la ley.
2.2. También viola el artículo 29 de la Constitución,
de conformidad con el cual el debido proceso se aplicará a todo tipo de
actuaciones judiciales y administrativas, y nadie podrá ser juzgado sino
conforme a leyes preexistentes al acto. “En consecuencia, consideramos que
la potestad punitiva del Estado, entendida como el poder de configuración del
Estado en materia punible, sólo puede ejercitarse a través de leyes, actos
jurídicos expedidos por el Congreso de la República, controlables judicialmente
por la jurisdicción constitucional, lo cual salvaguarda y garantiza el
principio de legalidad, bastión fundamental del Estado de Derecho”.
2.3. La Constitución Política no confiere en forma
expresa “facultades a órganos del poder ejecutivo para dictar preceptos
sancionatorios, inherentes a la potestad sancionatoria del Estado. Dicha
función únicamente ha sido encomendada al Congreso para que se ocupe de estos
asuntos mediante leyes (…)”.
3.
Intervención del ciudadano Leonel Olivar Bonilla
El ciudadano Leonel Olivar Bonilla intervino en este
proceso para solicitar la declaratoria de inexequibilidad de la disposición
demandada, invocando argumentos similares a los que se han expuesto en los
acápites precedentes.
VI.
CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION
Mediante Concepto No. 3747, recibido en
la Secretaría General de esta Corporación el 4 de febrero de 2005, el señor
Procurador General de la Nación solicitó a la Corte que declare la
inexequibilidad parcial de la disposición que se revisa, por los motivos
señalados a continuación.
1. Recuerda en primer lugar que “las medidas
correctivas de policía están dispuestas taxativamente en los artículos 185 y
186 que hacen parte del Título I del Libro III del Código Nacional de Policía”;
y cita los artículos 187 y 188 del mismo Código, en virtud del cual ninguna
autoridad de policía podrá imponer medidas correctivas diferentes a las
previstas en los artículos precedentes, y las autoridades administrativas, al
expedir reglamentos de policía, no pueden establecer medidas correctivas
diferentes a las descritas en el Código Nacional de Policía.
2. A continuación indica que la Corte Suprema de
Justicia, mediante sentencia del 27 de enero de 1977, declaró inexequibles los
artículos 8 y 10 del Código Nacional de Policía, al considerarlos contrarios al
principio de legalidad, por cuanto “el artículo 8º facultaba al Gobierno
Nacional para reglamentar el ejercicio de la libertad en materias en que la ley
no se hubiere ocupado y consagraba lo propio en relación con las asambleas
departamentales y los concejos municipales respecto de la entidad territorial
correspondiente. El artículo 10 facultaba a los intendentes y comisarios para
dictar reglamentos de policía”.
3. Acto seguido cita la doctrina constitucional sobre
la noción de “reglamento”, consagrada en la sentencia C-447 de 1996, para
plantear así el problema a resolver: “Desde esta perspectiva, deberá
analizarse si la Administración o los demás órganos del Poder Público que no
ostentan la potestad legislativa, pueden, a la luz de la Constitución, dictar
reglamentos que consagren medidas correctivas de policía”.
4. Expresa que de conformidad con el principio de
legalidad que consagra el artículo 29 de la Constitución, nadie puede ser
juzgado sino conforme a leyes preexistentes al hecho que se imputa; “así, al
legislador le corresponde determinar la política criminal del Estado,
calificando las conductas como delitos o contravenciones de acuerdo a la mayor
o menor relevancia de los bienes jurídicos que, a su juicio, ‘deben ser
protegidos por medio de la intervención punitiva, determinando las sanciones
que se aplicarán a quienes incurran en las conductas prohibidas y estableciendo
los procedimientos que habrán de seguirse para derivar la responsabilidad de
los presuntos infractores de la ley, respetando siempre las garantías del
debido proceso y el derecho de defensa’ (sentencia C-364 de 1996)”.
5. Cita las sentencias C-110 de 2000, C-024 de 1994 y
C-087 de 2000, en las cuales la Corte se pronunció sobre la limitación de
derechos constitucionales en virtud del poder de policía, para concluir que “la
expresión acusada es un vestigio de los artículos 8º y 10º declarados
inexequibles en su oportunidad por la Corte Suprema de Justicia. Así mismo, de
acuerdo con la jurisprudencia constitucional reseñada, la posibilidad de que
por medio de reglamentos se determinen medidas correctivas de policía desconoce
abiertamente el principio de legalidad y por la misma vía el principio de
separación de poderes, el debido proceso, la seguridad jurídica y el derecho a
la igualdad. // Ningún precepto de la Constitución le atribuye el poder de
policía a un órgano diferente del Congreso de la República y por lo tanto, las
autoridades que no ostentan la potestad legislativa no tienen competencia para
determinar medidas limitantes de la libertad individual. Así, la expresión
acusada vulnera el principio democrático, comprometiendo el reparto general de
las competencias normativas y las garantías del debido proceso sin reparar en
que en materia de ius puniendi, siempre hay reserva de ley para la
predeterminación de la conducta y su correspondiente sanción –principio de
legalidad-.”
6. Por último, afirma que la disposición que se
estudia es contraria al principio constitucional de igualdad, ya que “implica
que se produzcan discriminaciones injustificadas a ciertos sectores e
individuos ya que frente a la misma contravención pueden existir tantas y tan
diversas medidas correctivas como reglamentos, lo cual a su vez generaría
inseguridad jurídica, abriendo paso a la arbitrariedad administrativa y
cercenando la igualdad de todas las personas ante el poder punitivo y
sancionatorio del Estado”.
VII.
CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
1.
Competencia
En virtud de lo dispuesto por el artículo
241-4 la Corte Constitucional es competente para conocer de las demandas de
inconstitucionalidad contra normas de rango legal, como las que se acusan en la
demanda que se estudia.
2.
Problemas jurídicos
El problema jurídico central que ha de resolver la
Corte en esta oportunidad es el siguiente: ¿El principio de reserva de ley para
la regulación de los derechos constitucionales, así como para el
establecimiento de sanciones, prohíbe que ‘en el reglamento’ se indiquen las
medidas correctivas de policía aplicables en cada caso?
Dados los diversos cargos formulados en la demanda, la
Corte también debe pronunciarse sobre los siguientes problemas jurídicos
específicos:
2.1. ¿La disposición acusada desconoce el principio
constitucional de legalidad (art. 6, C.P.), de conformidad con el cual los
particulares sólo pueden ser sancionados por incurrir en conductas prohibidas
por la ley, y no por el reglamento?
2.2. ¿La disposición acusada viola el artículo 121 de
la Constitución, en la medida en que le atribuye a organismos administrativos
funciones propias del poder de policía que radica exclusivamente en el
Legislador?
2.3. ¿La disposición acusada desconoce el artículo
300-8 de la Carta Política, en la medida en que la facultad allí atribuida a
las Asambleas Departamentales no incluye sustituir al Legislador en la fijación
de las sanciones de policía?
2.4. ¿La disposición acusada viola los artículos 150-1
y 150-2 de la Constitución Política, así como el principio de la república
unitaria (art. 1, C.P.) y el principio de igualdad (art. 13, C.P.), por
desconocer la reserva de ley que en virtud de dichos artículos se impone sobre
los asuntos relacionados con el ejercicio de la potestad punitiva del Estado?
2.5. ¿La disposición demandada desconoce el derecho al
debido proceso (art. 29, C.P.), en particular el principio de la legalidad en
materia punitiva (nullum crimen, nulla poena sine lege), al conferir a
entidades distintas al Legislador la posibilidad de establecer regímenes
sancionatorios?
2.6. ¿La disposición acusada viola el principio de
tridivisión de poderes establecido en el artículo 113 de la Constitución?
Para resolver estos interrogantes, es menester que la
Corte haga referencia a su doctrina previa sobre la relación entre los
principios de la república unitaria y de autonomía territorial en el ámbito del
poder de policía.
3.
El poder de policía, entendido como la potestad
de dictar normas generales que restringen el ejercicio de los derechos
fundamentales, radica en cabeza del Congreso de la República. Reiteración de
jurisprudencia.
En un Estado Social de Derecho fundado en
el respeto de la dignidad humana (art. 1, C.P.) y en la primacía de los
derechos inalienables de la persona (art. 5, C.P.), en el cual el principio
constitucional de legalidad indica que los particulares únicamente son
responsables ante las autoridades por infringir la Constitución Política y las
leyes de la República (art. 6, C.P.), y en el que todas las personas son
titulares del derecho fundamental al debido proceso, conforme al cual nadie
podrá ser juzgado sino de conformidad con leyes preexistentes al acto que se le
imputa (art. 29, C.P.), únicamente el Congreso de la República, en tanto órgano
representativo y democrático por excelencia, puede establecer limitaciones al
ejercicio de los derechos constitucionales, mediante la adopción de normas
generales de policía destinadas a preservar el orden público. Según explicó la
Corte en la sentencia C-825 de 2004 (M.P. Rodrigo Uprimny Yepes), “la
preservación del orden público en beneficio de las libertades supone el uso de
distintos medios, como pueden ser básicamente (i) el establecimiento de normas
generales que limitan los derechos para preservar el orden público, (ii) la
expedición de actos normativos individuales, dentro de los límites de esas
normas generales, como la concesión de un permiso o la imposición de una
sanción, y (iii) el despliegue de actividades materiales, que incluyen el
empleo de la coacción y que se traduce en la organización de cuerpos armados y
funcionarios especiales a través de los cuales se ejecuta la función. Por eso
esta Corte Constitucional, en numerosas sentencias, ha distinguido entre poder
de policía (reglamentación general), función (adopción de medidas individuales)
y actividad de policía (ejecución coactiva), para diferenciar esos distintos
medios de policía, en lo cual ha reiterado la conceptualización  realizada
en tal sentido por la Corte Suprema de Justicia”. Dentro de este marco, es
pertinente comprender el alcance del poder de policía, y las autoridades que
sobre las cuales recae por mandato expreso de la Constitución.
En la sentencia C-790 de 2002 (M.P. Clara
Inés Vargas Hernández), la Corte señaló que el poder de policía, o “la
facultad de hacer la ley policiva mediante la expedición de normas jurídicas
objetivas de carácter general e impersonal dictadas por el órgano
representativo con el fin de limitar los derechos individuales en función del
bienestar general”, radica como regla general en cabeza del Congreso de la
República. Tal como se precisó en la sentencia C-825 de 2004, “el poder de
policía se caracteriza por su naturaleza normativa y por la facultad legítima
de regulación de la libertad con actos de carácter general e impersonal, con
fines de convivencia social, en ámbitos ordinarios y dentro de los términos de
la salubridad, seguridad y tranquilidad públicas que lo componen”; en tal
medida, se señaló en la misma providencia que “esta facultad que permite
limitar en general el ámbito de las libertades públicas en su relación con
estos términos, generalmente se encuentra en cabeza del Congreso, quien debe
ejercerla obviamente dentro de los límites de la Constitución.
Excepcionalmente, también en los términos de la Carta, ciertas
autoridades administrativas pueden ejercer un poder de policía subsidiario o
residual, como en el caso de la competencia de las asambleas departamentales
para expedir disposiciones complementarias a las previstas en la ley”. En
efecto, la incidencia de las regulaciones policivas sobre los derechos y las
libertades de los asociados hace que sea el Congreso de la República el llamado
a expedirlas como regla general, principalmente por su carácter democrático y
representativo. En este sentido, ha explicado la jurisprudencia constitucional
que el orden público, entendido como el conjunto de condiciones que garantizan
la plena vigencia de la dignidad humana y los derechos fundamentales, opera
como el marco general dentro del cual ha de ejercerse el poder de policía; así,
en la sentencia C-825 de 2004, dijo la Corte: “el orden público debe ser
entendido como el conjunto de condiciones de seguridad, tranquilidad y
salubridad que permiten la prosperidad general y el goce de los derechos humanos.
Este marco constituye el fundamento y el límite del poder de policía, que es el
llamado a mantener el orden público, pero en beneficio del goce pleno de los
derechos. En ese sentido, la preservación del orden público no puede lograrse
mediante la supresión o restricción desproporcionada de las libertades
públicas, puesto que el desafío de la democracia es permitir el más amplio y
vigoroso ejercicio de las libertades ciudadanas.”
Excepcionalmente, y con estricto respeto
por el marco dispuesto en las normas constitucionales y legales aplicables,
también las Asambleas y los Concejos Distritales y Municipales pueden, dentro
de ámbitos normativos específicos y, se reitera, con sujeción a lo dispuesto
por el Legislador nacional sobre el particular, dictar normas de policía, con
un alcance circunscrito tanto en lo territorial como en lo material.
La reserva de ley en materia de
limitaciones y restricciones a los derechos fundamentales cuenta, así mismo,
con un amplio sustento en el derecho internacional de los derechos humanos, que
es constitucionalmente relevante por virtud del mandato del artículo 93
Superior. Así, la Convención Americana de Derechos Humanos, en su artículo 30,
dispone que sólo serán permisibles aquellas restricciones establecidas “conforme
a leyes que se dictaren por razones de interés general”. Según ha precisado
la Corte Interamericana de Derechos Humanos en la Opinión Consultiva OC-06/86,
citada en anteriores oportunidades por esta Corporación, la expresión “leyes”
contenida en este artículo “significa norma jurídica de carácter general,
ceñida al bien común, emanada de los órganos legislativos constitucionalmente
previstos y democráticamente elegidos, y elaborada según el procedimiento
establecido  por las constituciones de los Estados Partes para la formación de
las leyes (…). La Corte concluye que la expresión leyes, utilizada por el
artículo 30, no puede tener otro sentido que el de ley formal, es decir, norma
jurídica adoptada por el órgano legislativo y promulgada por el Poder Ejecutivo,
según el procedimiento requerido por el derecho interno de cada Estado”.[2]
En consecuencia, ha precisado la Corte
Constitucional que “corresponde al Congreso de la República expedir las
normas restrictivas de las libertades y derechos ciudadanos con base en razones
de orden público e interés general”, con pleno respeto por los límites
establecidos en la Carta Política y en los tratados internacionales que
protegen los derechos humanos (art. 93, C.P.). Ello implica que el poder de
policía del que es titular el Congreso de la República “no puede coexistir
[con] un poder de policía subsidiario o residual en cabeza de las autoridades
administrativas, así éstas sean también de origen representativo como el
Presidente de la República, los Gobernadores y Acaldes y las corporaciones
administrativas de elección popular -asambleas departamentales y concejos
municipales-, pues, se repite, el órgano legislativo es quien detenta en forma
exclusiva y excluyente la competencia para limitar tales derechos y libertades
públicas”[3].
Ahora bien, la imposibilidad de que
coexista el poder de policía del Congreso de la República con otros poderes de
policía “residuales” en cabeza de autoridades administrativas, no riñe con el
hecho de que la Constitución Política también ha asignado a las corporaciones
plurales representativas del orden territorial el poder de dictar normas de
policía dentro de ámbitos específicos y concretos, con acatamiento de lo
dispuesto por el Legislador nacional en la materia, y únicamente dentro de las
esferas materiales previstas por el Constituyente.
En este punto, debe recordarse que la
Constitución Política también asigna en forma expresa algunas funciones
normativas en materia de policía tanto a las Asambleas Departamentales como a
los Concejos Distritales y Municipales. Por una parte, el artículo 300-8 de la
Carta asigna a las Asambleas Departamentales la función de “dictar normas de
policía en todo aquello que no sea materia de disposición legal”; por otra,
el artículo 313 de la Constitución faculta a los Concejos Municipales para (i)
reglamentar los usos del suelo, y (ii) dictar las normas necesarias para
controlar, preservar y defender el patrimonio ecológico del municipio. Ha dicho
la Corte (sentencia C-790 de 2002) que esta atribución normativa en cabeza de
las entidades territoriales referidas “no puede ser entendida como el
reconocimiento a dichas corporaciones de un poder de policía autónomo y
absoluto para limitar de manera general derechos y libertades públicas, pues no
puede olvidarse que en materia de derechos fundamentales el poder de policía
está reservado al legislador, y además porque conforme a lo dispuesto en el
artículo 287 Superior las competencias de las autoridades locales deben
ejercerse dentro de los límites de la Constitución y la ley”. En efecto,
según se precisó en la sentencia C-825 de 2004, “el poder de policía
subsidiario que ejercen ciertas autoridades administrativas no puede invadir
esferas en las cuáles la Constitución haya establecido una reserva legal, por
lo cual, en general  los derechos y libertades constitucionales sólo
pueden ser reglamentados por el Congreso. Esto significa que, tal y como esta
Corte lo había precisado, ‘en la Carta de 1991 ya no es de recibo la tesis de
la competencia subsidiaria del reglamento para limitar la libertad allí donde
la ley no lo ha hecho y existe reserva legal, la cual había sido sostenida bajo
el antiguo régimen por el Consejo de Estado (Consejo de Estado. Sala de lo
Contencioso Administrativo. Sección Primera. Sentencia dic. 13 de 1979) y la
Corte Suprema de Justicia (Corte Suprema de Justicia. Sentencia de enero 27 de
1977)”[4].
Este cambio trascendental en la distribución de
competencias para limitar los derechos constitucionales fue señalado por la
Corte constitucional desde sus primeros pronunciamientos sobre el tema. En la
sentencia C-024 de 1994, la Corte ya había advertido que “el poder de
policía que pueden ejercer subsidiariamente (…) las Asambleas no puede invadir
esferas en las cuáles la Constitución haya establecido una reserva legal, por
lo cual un gran número de derechos y libertades sólo pueden ser reglamentados
por el Congreso, lo cual deriva de la naturaleza misma del Estado colombiano
como república unitaria (CP Art.1º). Así las cosas, en la Carta de 1991 ya no
es de recibo la tesis de la competencia subsidiaria del reglamento para limitar
la libertad allí donde la ley no lo ha hecho y existe reserva legal, la cual
había sido sostenida bajo el antiguo régimen por el Consejo de Estado[5] y la
Corte Suprema de Justicia[6]”,
doctrina reiterada posteriormente –como se aprecia en las demás sentencias
arriba citadas.
4. El alcance de las competencias reglamentarias de
las Asambleas Departamentales y los Concejos Municipales, y los límites
constitucionales de imperativa observancia. Reiteración de jurisprudencia.
Con base en la doctrina constitucional que
se acaba de reseñar, la Corte concluye hasta este punto que en principio, es
únicamente el Congreso el que está constitucionalmente habilitado para dictar
normas de policía que limiten o restrinjan los derechos fundamentales de los
asociados, y que dentro del marco normativo que éste señale, las corporaciones
de elección popular en las cuales el Constituyente radicó expresa y
específicamente la atribución de dictar normas de policía en ciertos ámbitos,
pueden dictar normas generales y abstractas en la materia, sin exceder ni
modificar lo establecido en la ley nacional. Es importante ahora que la Corte
aluda a cuál es el ámbito propio de los reglamentos que pueden adoptar las
Asambleas y los Concejos en esta materia.
Como se indicó anteriormente, las Asambleas
Departamentales fueron investidas por el artículo 300-8 de la Carta, de una
facultad en virtud del cual les corresponde “dictar normas de policía en
todo aquello que no sea materia de disposición legal”. La doctrina
constitucional que se reseñó en el acápite precedente indica, con toda
claridad, que éste no es un poder de policía autónomo o residual en virtud del
cual las Asambleas puedan limitar o restringir los derechos ciudadanos; por el
contrario, es una facultad normativa que se ha de ejercer dentro del marco estricto
de los principios de legalidad y constitucionalidad. Cuando la Carta Política
autoriza a las Asambleas Departamentales para establecer normas de policía en “aquello
que no sea materia de disposición legal”, no está facultando a estas
corporaciones, en lo que respecta a la limitación o restricción de derechos
constitucionales, para (i) reglamentar aquellos asuntos que no han sido
regulados en absoluto por el Legislador, ni para (ii) reglamentar lo que el
Legislador ha regulado sólo parcialmente en aquellos ámbitos no regulados por
éste; cualquiera de estas dos interpretaciones implicaría desconocer la reserva
estricta de ley que pesa sobre cualquier limitación o restricción normativa del
ejercicio de los derechos fundamentales. Considera la Corte, a la luz de la
jurisprudencia citada, que la cláusula constitucional en comento debe
interpretarse como una autorización para que las Asambleas dicten
reglamentos de policía en aquellos temas que no están sujetos a una reserva
legal. Ello comprende, por ejemplo, los aspectos que son necesarios para
responder a las especificidades departamentales, distritales o municipales, sin
establecer limitaciones o restricciones adicionales a los derechos de los
ciudadanos que no hayan sido previstas o autorizadas con anterioridad por el
Legislador Nacional, y con pleno respeto por las normas legales y
constitucionales pertinentes. Esto significa que corresponde al Congreso de
la República dictar (a) las bases que deben respetar las Asambleas al momento
de dictar ordenanzas en materia de policía, (b) los ámbitos de acción dentro de
los cuales las Asambleas pueden ejercer su facultad normativa, así como los
parámetros que deben observar, y (c) las prohibiciones a las que están sujetas
las Asambleas en ejercicio de dicha facultad. No pueden las Asambleas
Departamentales, en consecuencia, dictar normas de policía que establezcan
sanciones diferentes a las previstas o autorizadas por el Legislador nacional,
dado que las medidas correctivas de policía, por su naturaleza, función e
implicación, constituyen limitaciones o restricciones de derechos
constitucionales.
Igualmente, las atribuciones
constitucionales de los Concejos Municipales en materia de policía –es decir,
las facultades de (i) “reglamentar los usos del suelo y, dentro de los límites
que fije la ley, vigilar y controlar las actividades relacionadas con la
construcción y enajenación de inmuebles destinados a vivienda” (art. 313-7,
C.P.) y (ii) “dictar las normas necesarias para el control, la preservación y
defensa del patrimonio ecológico y cultural del municipio” (art. 313-9, C.P.)-
han de ser interpretadas como una autorización constitucional para establecer
las normas necesarias para responder en estos dos ámbitos específicos a las
particularidades y necesidades concretas de sus respectivos municipios, y no
como una potestad autónoma o residual para establecer limitaciones o
restricciones a los derechos constitucionales, entre ellas sanciones policivas,
que no han sido previstas por el Congreso de la República. Al igual que las
Asambleas Departamentales, dentro del ámbito limitado de estas dos atribuciones
policivas los Concejos Municipales deben obrar con pleno acatamiento de las
normas legales y constitucionales  aplicables, así como de las ordenanzas
departamentales correspondientes, y sin ir más allá de las limitaciones o
restricciones a los derechos que han sido previstas o autorizadas por el
Legislador Nacional. Así mismo, también corresponde al Congreso de la República
establecer, mediante el instrumento legal correspondiente, (a) las bases para
que los Concejos dicten acuerdos en estas dos esferas, (b) la delimitación
concreta del alcance de cada uno de estos dos ámbitos de reglamentación, y (c)
las prohibiciones a las que están sujetos los Concejos en ejercicio de dicha
atribución.
En cualquier caso, tanto las Asambleas Departamentales
como los Concejos Municipales y Distritales, al momento de dictar normas de
policía, han de observar cuidadosamente los límites constitucionales que pesan
sobre las limitaciones y restricciones de los derechos constitucionales en este
campo. Tales límites al poder de policía fueron resumidos en la sentencia C-825
de 2004 como los “principios constitucionales mínimos que gobiernan la policía
en un Estado democrático”, así: “que (i) está
sometido al principio de legalidad, que (ii)  su actividad debe tender a
asegurar el orden público, que (iii) su actuación y las medidas a adoptar se
encuentran limitadas a la conservación y restablecimiento del orden público,
que (iv) las medidas que tome deben ser proporcionales y razonables,  y no
pueden entonces traducirse en la supresión absoluta de las libertades o en su
limitación desproporcionada, (v) que no pueden imponerse discriminaciones
injustificadas a ciertos sectores, (vi) que la medida policiva debe recaer
contra el perturbador del orden público, pero no contra quien ejerce legalmente
sus libertades, y que (vii) obviamente se encuentra sometida a los
correspondientes controles judiciales”.
5. El caso concreto: inconstitucionalidad de la
disposición bajo estudio.
En aplicación de la doctrina constitucional
precedente, considera la Corte que la disposición demandada, al establecer que
las medidas correctivas aplicables a quienes cometan contravenciones de policía
serán las que establezca la ley “o el reglamento”, es contraria a la
Constitución Política, en la medida en que es únicamente el Congreso, como
órgano democrático y representativo a quien se le ha confiado y reservado el
poder de policía a nivel nacional, el que está constitucionalmente habilitado
para dictar normas que limiten o restrinjan los derechos constitucionales de
los asociados, función que no puede ser cumplida mediante un reglamento. En
efecto, las medidas correctivas de policía constituyen restricciones o
limitaciones de derechos constitucionales por varias razones atinentes a su
naturaleza, su función y sus implicaciones, como puede concluirse de las
previstas o autorizadas en las normas legales vigentes. Baste para este
propósito citar lo dispuesto en el artículo 186 del Código Nacional de Policía,
de conformidad con el cual son medidas correctivas, entre otras, la reprensión
en audiencia pública, la expulsión de sitio público o abierto al público, la
retención transitoria, la multa, el decomiso, el cierre de establecimientos, la
suspensión de obras o la suspensión de permisos o licencias. Por lo tanto, sólo
el Congreso mediante leyes puede crear legítimamente este tipo de medidas, o
autorizar su creación; una norma que, como la demandada, atribuye a las
autoridades administrativas la facultad de establecer medidas correctivas
adicionales mediante reglamento contraría la reserva de ley en este campo y
resulta, por lo tanto, inconstitucional.
En esa medida, dado que la Corte considera que el
aparte de la norma bajo revisión desconoce el principio de reserva de ley en la
limitación o restricción de derechos fundamentales, este será declarado
inexequible, sin que sea necesario pronunciarse sobre los demás problemas
jurídicos específicos planteados por el demandante.
VIII.
DECISION
En mérito de lo expuesto, la Corte
Constitucional de la República de Colombia, administrando justicia en nombre
del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
Declarar INEXEQUIBLE la expresión
“o en el reglamento”, contenida en el artículo 226 del Decreto 1355 de 1970
–Código Nacional de Policía-.
Notifíquese, comuníquese, publíquese,
insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente.
JAIME ARAUJO RENTERÍA
Presidente
ALFREDO BELTRÁN SIERRA
Magistrado
MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
HUMBERTO SIERRA PORTO
Magistrado
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Magistrada
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1]  Sentencia del 27 de enero de 1977, Sala Plena, M.P. Luis
Sarmiento Buitrago.
[2] Corte Interamericana de Derechos Humanos. Opinión Consultiva
OC-6/86 del 9 de mayo de 1986.
[3] Sentencia C-790 de 2002.
[4] Sentencia C-024 de 1994.
[5] Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección
Primera. Sentencia dic. 13 de 1979.
[6] Corte Suprema de Justicia. Sentencia de enero 27 de 1977.