C-204-19
Sentencia C-204/19
DEMANDA
DE INCONSTITUCIONALIDAD-Competencia
de la Corte Constitucional
ORDEN
PUBLICO-Definición
PODER DE MANTENIMIENTO DEL ORDEN PUBLICO-Límites
PODER
DE POLICIA DEL CONGRESO DE LA REPUBLICA-Alcance/PODER
DE POLICIA DEL PRESIDENTE DE LA REPUBLICA-Alcance/FUNCION DE POLICIA-Alcance
PODER
DE POLICIA-Límites a libertades/FUNCION
DE POLICIA POR ALCALDE EN RELACION CON EL ORDEN PUBLICO-Alcance
Las competencias de los
alcaldes para el mantenimiento del orden público son amplias, pero se
encuentran subordinadas a las directrices que, en la materia, expidan los
gobernadores y, en últimas, el Presidente de la República. En estos términos es
posible afirmar que, no obstante que los alcaldes, como autoridades propias y
no designadas, se encuentran en el centro de la autonomía territorial (artículo
287 de la Constitución), en materia de policía administrativa no actúan como
autoridades autónomas, sino como agentes jerarquizados o subordinados, de
acuerdo con el artículo 296 de la Constitución.
PRINCIPIO
DE SEPARACION ENTRE LO PUBLICO Y LO PRIVADO-Alcance
ESPACIO
PUBLICO-Concepto/ESPACIO PRIVADO-Definición
ESPACIO
SEMIPUBLICO-Características
Los espacios semipúblicos, como las oficinas públicas o de entidades prestadoras de servicios
públicos, los bancos, los centros comerciales, los locales comerciales, los
estadios y los cines, no son lugares públicos, pero se encuentran abiertos a
él. En algunos casos, su acceso exige el cumplimiento de ciertos requisitos,
como el pago del valor de la entrada, la solicitud de una cita o el respeto de
la prohibición de ingreso de armas.
ESPACIO SEMIPUBLICO-Alcance de la actividad de policía
Las reglas de comportamiento en dichos lugares
son mínimas y deben ser razonables. Por lo tanto, no es posible que sus
administradores restrinjan ostensiblemente el libre desarrollo de la
personalidad o discriminen a quienes allí acceden o permanecen. Es decir que sus órganos internos y los agentes privados de la seguridad
de estos lugares, únicamente disponen de facultades para garantizar la
seguridad o el orden interno. En estos espacios la actividad de la policía
administrativa se encuentra permitida, teniendo en cuenta que, a pesar de no
ser espacios públicos, el hecho de autorizar el acceso público y de que, al igual
que en los espacios públicos, allí se ejercen libertades y derechos de las
personas que deben ser garantizados, incluidos los derechos a la vida e
integridad personal, implica que también se encuentran presentes las
necesidades de seguridad pública, tranquilidad pública y sanidad
medioambiental. Sin embargo, el grado de intervención de las autoridades de
Policía, respecto de los lugares semipúblicos, es menor que respecto de los
lugares públicos, teniendo en cuenta que se trata de sitios cuya administración
y, por lo tanto, responsabilidad, se encuentra confiada, en principio, a sus
propios órganos.
ESPACIO
SEMIPRIVADO-Características
Aunque no se encuentran
abiertos al público, en desarrollo del derecho de asociación (artículo 38 de la
Constitución y 16.1 C.A.D.H.) sí permiten el ingreso únicamente a quienes
detenten la calidad de miembros de la institución o comunidad; exigen el
cumplimiento de unos determinados parámetros de comportamiento que responden a
estándares que caracterizan a dicha comunidad y, por lo tanto, disponen
normalmente de mecanismos disciplinarios internos.
ESPACIO
SEMIPRIVADO-Alcance de la actividad
de policía
En estos sitios cerrados
al público, existen códigos comportamentales, que son reglas preestablecidas
propias de la institución, la caracterizan y determinan por lo que, en
principio, la intervención de la policía administrativa se encuentra excluida y
su gestión es confiada a la institución misma, en desarrollo de facultades de
autoorganización y autogestión.
DERECHO A LA INTIMIDAD-Protección según el espacio y el contexto
PRINCIPIO
CONSTITUCIONAL DE SEPARACION ENTRE LO PUBLICO Y LO PRIVADO-Jurisprudencia constitucional
INVIOLABILIDAD
DEL DOMICILIO-Pieza representativa
del principio de separación entre lo público y lo privado
DOMICILIO-Definición
En suma, el orden público,
que es responsabilidad primaria de los alcaldes, como autoridades de Policía,
es un conjunto de condiciones de interés general, de seguridad pública,
tranquilidad pública y sanidad medioambiental, cuyo ámbito se determina, en
virtud del principio constitucional de separación entre lo público y lo
privado, tanto por la naturaleza del espacio (público, privado o intermedio),
como por la incidencia de la actividad, lo que permite sostener que, incluso
existen necesidades de orden público, en el desarrollo de actividades
realizadas en espacios privados o semi privados, cuando su efecto trasciende o
desborda lo privado y, por lo tanto, dejan de ser actividades de mero interés
particular, pues se involucra el interés general.
DERECHO
DE ASOCIACION-Sentido y su relación
con la teoría de las personas jurídicas/DERECHO DE ASOCIACION-Alcance/DERECHO
DE ASOCIACION-Finalidad/DERECHO DE ASOCIACION-Límites
La exigencia que las
limitaciones legales al derecho de asociación sean necesarias, implica que
éstas deben propender por satisfacer fines de interés general y no puedan
conducir a impedir que la asociación con objeto lícito, desarrolle por completo
su actividad propia, cuando esta no afecte el orden público o se inmiscuyan en
asuntos meramente domésticos, como su organización o funcionamiento interno,
por ser asuntos en los que, en principio, no podría comprometerse el orden
público el que, en los términos explicados, justifica que el legislador
introduzca limitaciones al ejercicio del derecho de asociación.
DERECHO
DE ASOCIACION-Tipos
En desarrollo del derecho
de asociación, surgen diferentes formas asociativas, unas con fundamento
constitucional, como las asociaciones sindicales y las asociaciones
profesionales, cívicas, juveniles, benéficas o de utilidad común no
gubernamentales y otras de creación legal, como, por ejemplo, las
diferentes formas societarias, previstas en los Códigos Civil y de Comercio,
las fundaciones, las corporaciones, entre otras.
DERECHO
DE ASOCIACION-Fundamental/DERECHO
DE ASOCIACION-Manifestaciones
Como derecho fundamental,
contempla las siguientes prerrogativas para las personas: “i) la de intervenir
en la creación de cualquier nueva institución; ii) la de vincularse a
cualquiera que hubiere sido previamente creada por iniciativa de otras
personas; iii) la de retirarse a libre voluntad de todas aquellas asociaciones
a las que pertenezca; iv) la de no ser forzado a hacer parte de ninguna
organización en concreto, especialmente como requisito previo al ejercicio de
otros derechos.”. Es en consideración de estos componentes, que la
jurisprudencia constitucional ha entendido que el derecho a la asociación prevé
dos tipos de manifestaciones: una positiva y otra negativa. La manifestación
positiva del derecho de asociación implica la posibilidad de adherirse a una
asociación ya instituida o crear una nueva, para someterse al cumplimiento de
sus reglas internas de funcionamiento o estatutos, a condición de que éstos se
ajusten al ordenamiento jurídico, mientras que la manifestación negativa del
derecho significa el carácter voluntario de la asociación, por lo que no
resulta legítima la afiliación o asociación forzada o la imposibilidad de
retirarse de la misma, lo que afectaría la autonomía de las personas naturales
DERECHO
DE ASOCIACION-No es absoluto
DERECHO
FUNDAMENTAL A LA INVIOLABILIDAD DE DOMICILIO-Alcance
DERECHO A LA INVIOLABILIDAD DE DOMICILIO-Protección constitucional/DERECHO A LA
INVIOLABILIDAD DE DOMICILIO-Finalidad
El derecho a la inviolabilidad
del domicilio se encuentra establecido en el artículo 28 de la Constitución
Política de 1991 y tiene como finalidad la de proteger al titular del mismo,
frente a cualquier intromisión o agresión realizada por un particular o por una
autoridad pública, en el espacio privado donde ejerce sus derechos y
libertades, de la manera más íntima y con la mayor expectativa de privacidad
posible.
DERECHO
A LA INVIOLABILIDAD DE DOMICILIO-Derecho
autónomo
Esta Corte ha reconocido
que la inviolabilidad del domicilio es un derecho autónomo, que materializa y
protege la libertad de las personas, a través de la determinación de un espacio
físico de alcance personal o familiar, que se encuentra excluido, en su
esencia, de la intervención pública, en el que las personas se expresan y
ejercen sus derechos y libertades, de manera aún más amplia, que cuando los
realizan en otro tipo de espacios, pues constituye una de las prerrogativas más
claras del principio constitucional de separación entre lo público y lo privado;
tiene como finalidad evitar la intromisión de terceros o de las autoridades
públicas, en esferas en las que se hacen efectivos diferentes derechos de suma
relevancia, tales como el libre desarrollo de la personalidad, la libertad de
creencias y cultos, la libertad de expresión, la propiedad y la seguridad
personal, muchos de los cuales se identifican con libertades básicas que se
ejercen en un marco de intimidad. Esta garantía no exige un determinado título
jurídico respecto del bien que constituye el domicilio; protege un concepto de
domicilio amplio en el que, incluso el cuarto del hotel en el que
transitoriamente se encuentran las personas, constituye, para efectos de
proteger su inviolabilidad y los derechos que se encuentran allí en juego, el
domicilio de la persona.
DERECHO
A LA INTIMIDAD PERSONAL Y FAMILIAR-Carácter
de domicilio del inmueble o habitación
INVIOLABILIDAD
DE DOMICILIO Y DERECHO A LA INTIMIDAD-Jurisprudencia
constitucional
Precisamente, en la
definición del derecho a la intimidad, la Corte Constitucional ha precisado los
vínculos que existen entre este derecho y la inviolabilidad del domicilio, al
punto que ha establecido que la intimidad confiere, a su titular, el poder de
contar con una esfera interna de vida privada, que puede materializarse en su
domicilio, aunque no se limita a él, que no puede ser objeto de obstrucción o
intromisión por parte de otras personas y que únicamente encuentra limitaciones
en el interés general y en el ordenamiento jurídico.
DOMICILIO-Inviolabilidad/DOMICILIO-Registro
DERECHO
A LA INVIOLABILIDAD DE DOMICILIO-Límites
En suma, la inviolabilidad
del domicilio de las personas naturales es un derecho fundamental que admite
limitaciones por parte del Legislador, que resulten de una adecuada ponderación
de los derechos e intereses que se encuentren involucrados. En dicho trabajo de
ponderación, es necesario tener en cuenta que en el domicilio de las personas
naturales, se encuentra en juego el ejercicio de otros derechos fundamentales,
tales como, por ejemplo, la libertad de creencias y de cultos, la libertad de
expresión, el libre desarrollo de la personalidad y la intimidad personal o
familiar, razón por la cual, los derechos e intereses que permiten introducir
limitaciones a la inviolabilidad del domicilio deben ser fundados en los
derechos de las otras personas o en suficientes razones de interés general,
tales como los valores que se encuentran comprometidos en el orden público. En
ese caso, será necesario determinar si los intereses en cuestión son simplemente
privados o no desbordan el ámbito privado, propio del domicilio o si, por el
contrario, se trata de intereses que, a pesar de encontrarse en el domicilio de
las personas naturales, trascendieron a lo público, y pueden afectar la
seguridad y tranquilidad públicas o el equilibrio medio ambiental.
DERECHO
A LA INVIOLABILIDAD DE DOMICILIO-Jurisprudencia
constitucional
DOMICILIO
DE PERSONA JURIDICA-Inviolabilidad
DERECHOS
FUNDAMENTALES DE PERSONA JURIDICA-Titularidad
DERECHO
A LA INVIOLABILIDAD DEL DOMICILIO-Persona
jurídica
En suma, las personas
jurídicas también son titulares del derecho a la inviolabilidad del domicilio,
en la medida en que, a través de este, no sólo ejercen garantías propias de su
actividad, sino que también se hace efectivo cierto grado de intimidad,
relativo a los aspectos propios de la entidad y a la intimidad de los socios
respecto de las actividades que allí despliegan. Pese a ello, esta prerrogativa
no es ilimitada, sino que es posible restringirla, en tanto que su grado de
protección es inferior que cuando se trata del domicilio de las personas
naturales donde, en el intermedio, se encuentra la protección de otras
garantías constitucionales de relevancia
DOMICILIO
CORPORATIVO-Facultad de permitir
ingreso
RESERVA
DE LEY ESTATUTARIA-Características
RESERVA
DE LEY ESTATUTARIA EN MATERIA DE DERECHOS FUNDAMENTALES-Interpretación restrictiva
RESERVA
DE LEY ESTATUTARIA EN MATERIA DE DERECHOS Y DEBERES FUNDAMENTALES-Criterios jurisprudenciales para determinarla
POTESTAD
ADMINISTRATIVA-Límites
DERECHOS
Y LIBERTADES PUBLICAS-Límites
JUICIO
DE PROPORCIONALIDAD DE INTENSIDAD INTERMEDIA-Aplicación
Expediente:
D-11973
Demanda de inconstitucionalidad contra el
artículo 86 de la Ley 1801 de 2016 “Por la cual se expide el Código Nacional
de Policía y Convivencia”.
Actores: Alexis Ferney Bohórquez, Norma
Graciela Naranjo Velasco, Gustavo Adolfo López Barrera, Jhon Alexander Ruiz
Díaz y Edwin Giovanny Torres Roldán.
Magistrado Ponente:
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Bogotá, D.C., quince (15) de mayo de dos mil diecinueve
(2019).
La Sala Plena de la Corte Constitucional,
en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales, en especial la
prevista en el artículo 241.4 de la Constitución, una vez cumplidos los
trámites y requisitos contemplados en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la
siguiente
SENTENCIA
I.
ANTECEDENTES
En ejercicio de la Acción Pública,
consagrada en el artículo 241, numeral 5, de la Constitución Política, los
ciudadanos Alexis Ferney Bohórquez, Norma Graciela Naranjo Velasco, Gustavo
Adolfo López Barrera, Jhon Alexander Ruiz Díaz y Edwin Giovanny Torres Roldán.,
demandan la declaratoria de inconstitucionalidad del artículo 86 de la Ley 1801
de 2016 “Por la cual se expide el Código Nacional de Policía y Convivencia”.
Mediante providencia del 17 de marzo de 2017, el
Magistrado sustanciador dispuso: admitir parcialmente la demanda contra la
norma en mención por la presunta vulneración de los artículos 15, 16, 28, 38,
39, 103 y 152 de la Constitución Política, al constatar que, respecto de estos
cargos, se reunían los requisitos exigidos por el artículo 2 del Decreto 2067
de 1991; correr traslado al
Procurador General de la Nación, a fin de que emitiera su concepto en los
términos de los artículos 242.2 y 278.5 de la Constitución; fijar en lista el
proceso con el objeto de que cualquier ciudadano impugnara o defendiera la
norma y comunicar, de acuerdo con el artículo 11 del Decreto 2067 de 1991, la
iniciación del mismo al Presidente de la República, para los fines previstos en
el artículo 244 de la Carta, así como al Presidente del Congreso y al Ministro
de Justicia y del Derecho.
Adicionalmente, se invitó a participar en
este proceso al Ministerio del Interior, a la Defensoría del Pueblo, a la
Policía Nacional, a la Alcaldía Mayor de Bogotá, a la Alcaldía de Medellín, a
la Alcaldía de Barranquilla, a la Alcaldía de Bucaramanga, al Club Campestre el
Rancho, al Club el Nogal, al Jockey Club, al Metropolitan Club, al Club Lagos
de Caujaral –Barranquilla-, al Club Campestre – Medellín-, al Club Colombia –
Cali -, al Club Campestre de Bucaramanga, al Tennis Golf Club – Cúcuta -,
Asociación de Bares de Colombia, Asobares, a Forty Nine International Club, a
Lido Calle 95, al Club privado Platin-OZ, al Club la Mansión,  al Club Midas
VIP Privado, a Madeiros Club Privado, a La mansión, a Loutron, a Absolut Spa,
al Club Privado River Bar 2 Ltda, a Mint Social Club, a Garage Bar, a Armando
Records Club, a BAUM, a la Cajas de Compensación  Compensar, CAFAM y
Colsubsidio, a FENALCO, a la  Academia Colombiana de Jurisprudencia, al
Instituto Colombiano de Derecho Procesal, a la Facultad de Derecho de la
Universidad Externado de Colombia, a la Facultad de Derecho de la Universidad
de los Andes, a la Facultad de Jurisprudencia y a la Escuela de Ciencias
Humanas de la Universidad del Rosario, a la facultad de derecho de la
Universidad de la Sabana, a la Facultad de Ciencias Jurídicas de la Universidad
Javeriana, a la facultad de derecho de la Universidad Libre, a la Facultad de Ciencias
Jurídicas y Sociales de la Universidad de Caldas, a la Facultad de Derecho de
la Universidad del Cauca, a la Facultad de Derecho, Ciencia Política y
Relaciones Internacionales de la Universidad del Norte, a la Facultad de
Derecho de la Universidad Nacional, para que, si lo estiman conveniente,
mediante escrito, emitan su opinión especializada sobre las disposiciones que
son materia de la impugnación.
Por último, se les concedió a los actores
el término de tres (3) días, contados a
partir de la notificación de dicho auto, para que corrigieran la demanda
conforme a los cargos que en esa ocasión se inadmitieron, so pena de rechazo en
lo que a estos respecta, sin embargo, el escrito de corrección fue presentado
extemporáneamente. En consecuencia, mediante Auto del 18 de abril de 2017 se
rechazó parcialmente la demanda, en lo que respecta a la presunta vulneración
de los artículos superiores 13, 14, 26 y 29.
Cumplidos los trámites previstos en el
artículo 242 de la Constitución Política y en el Decreto 2067 de 1991, procede
la Corte a resolver sobre la presente demanda.
A. NORMAS DEMANDADAS
A
continuación se transcribe la norma demandada, de acuerdo con su publicación el
Diario Oficial No. 49.949 de 29 de julio
de 2016. Se subrayan los apartes demandados en la pretensión principal y se
negrean los apartes demandados, como pretensión subsidiaria:
LEY 1801 DE 2016
(julio 29)
Por la cual se expide el Código Nacional de Policía y
Convivencia
ARTÍCULO 86. CONTROL DE
ACTIVIDADES QUE TRASCIENDEN A LO PÚBLICO. Las personas jurídicas con o sin ánimo de lucro establecidas o que
funcionen bajo la denominación de clubes sociales sin ánimo de lucro cuya
actividad pueda afectar la convivencia y el orden público, casas culturales,
centros sociales privados o clubes privados o similares, que ofrezcan servicios
o actividades de recreación, diversión, expendio o consumo de licor, sala de
baile, discoteca, grill, bar, taberna, whiskería, cantina, rockola, karaoke,
sala de masajes o cualquier tipo de espectáculo para
sus asociados o para el público en general, estarán sujetos a las
normas del presente Código.
PARÁGRAFO 1o. Como consecuencia de lo anterior, los alcaldes distritales o
municipales podrán establecer horarios de funcionamiento para los
establecimientos antes mencionados, y determinar las medidas correctivas por su
incumplimiento, de conformidad con lo previsto en el presente Código.
PARÁGRAFO 2o. Facúltese a las autoridades de Policía y Comandantes de Estación de
Policía para ingresar a los establecimientos mencionados en el presente
artículo con el fin de verificar el cumplimiento de horarios dispuestos por los
alcaldes distritales o municipales y para imponer las medidas correctivas que
correspondan.
B. LA DEMANDA
Los ciudadanos demandan la declaratoria de
inconstitucionalidad del artículo 86 de la Ley 1801 de 2016 “Por la cual se
expide el Código Nacional de Policía y Convivencia” y, de manera
subsidiaria, de la expresión “para sus asociados”, así como de los
parágrafos 1 y 2 del mismo artículo, por las siguientes razones:
Vulneración del
artículo 15 de la Constitución Política
Argumentan que, al
permitir el acceso al domicilio de la persona jurídica, sin mediar orden
judicial previa, se desconoce el derecho a la intimidad de la misma, el que
resulta protegido por la inviolabilidad del domicilio, extendido a este tipo de
lugares.
Vulneración del
artículo 16 de la Constitución Política
Al explicar que
uno de los derechos fundamentales de las personas jurídicas es el libre
desarrollo de la personalidad, argumentan que la potestad de vetar ciertas
actividades que reconoce la norma demandada, interfiere en el desarrollo de la
personalidad de la asociación, club o entidad similar al tratarse de
actividades privadas y, de manera indirecta, desconoce el derecho al libre
desarrollo de la personalidad de sus asociados.
Vulneración del
artículo 28 de la Constitución Política
Explican que, al
permitir el ingreso de la policía, sin orden judicial previa, la norma
demandada es susceptible de ser inaplicada en razón de la excepción de
inconstitucionalidad, por desconocimiento del derecho a la inviolabilidad del
domicilio, en este caso de las personas jurídicas, interpretado de acuerdo con
el artículo 86 de la Ley 57 de 1887. Agregan que la función de inspección, vigilancia
y control que la norma cuestionada otorga a los alcaldes municipales pertenece
al Presidente de la República, de acuerdo con el numeral 26 del artículo 189 de
la Constitución y que éste sólo lo delegó en el Alcalde Mayor de Bogotá y en
los Gobernadores, no en los alcaldes municipales, de acuerdo con la sentencia
T-1264 de 2008.  Explica que estas mismas razones harían inconstitucional el
artículo 162 de la Ley 1801 de 2016, no demandada.
Vulneración de
los artículos 38, 39 y 103 de la Constitución Política
Los demandantes
realizan una argumentación conjunta para explicar el desconocimiento de los
artículos 38, 39 y 103 de la Constitución Política, que tienen en común el
referirse al derecho a la asociación. A su juicio, el derecho de asociación se
desconoce por la norma cuestionada, al permitir que se impida el desarrollo de
ciertas actividades y al fijar límites y horarios para las mismas. Estos
límites implicarían que los asociados no puedan ingresar, a partir de cierta
hora o deban salir de la sede de su asociación, a pesar de lo dispuesto en sus
propios estatutos. Esta limitación afectaría, a la vez, la libertad de escoger
oficio y de locomoción de sus asociados.
Consideran que la
vulneración del derecho de asociación se hace palpable por la contradicción que
existe entre el título de la norma, el que refiere a actividades que
trascienden a lo público, mientras que el cuerpo de la misma incluye la
realización de espectáculos dirigidos no sólo al público en general, sino
también a sus asociados. Esta es la razón que justifica la pretensión
subsidiaria de inconstitucionalidad de la expresión “para sus asociados”
contenida en la norma cuestionada.
Como fundamento de
su argumentación, citan una sentencia del Consejo de Estado[1], donde se
habría precisado que, al tratarse de actividades privadas, las autoridades
públicas no estarían legitimadas para controlar o restringirlas.
Vulneración del
artículo 152 de la Constitución Política
Finalmente,
arguyen que, al vulnerar los derechos fundamentales expuestos, en la forma
explicada, mediante la permisión del establecimiento de límites a su ejercicio,
restricciones, excepciones y prohibiciones, la norma cuestionada debió haber
sido tramitada como una ley estatutaria y no, mediante una ley ordinaria, como es
el caso de la Ley 1801 de 2016.
C. INTERVENCIONES
1. De entidades públicas
a. Ministerio de Justicia y del
Derecho
En representación de este Ministerio, la
Directora de Desarrollo del Derecho y del Ordenamiento Jurídico[2]
solicita que se declare la constitucionalidad de la norma. Sobre los
cargos admitidos, consideró que la intimidad no es un derecho que se vea
afectado por el supuesto contenido en la disposición jurídica demandada, en la
medida en que ésta hace referencia a lugares que, por su naturaleza, no pueden
ser considerados lugares privados, sino que tienen características de lugares
públicos o semipúblicos. En ese sentido, advierte que la norma busca que la
Policía puede ejercer control en ciertos lugares, con la finalidad de
garantizar la convivencia y el orden público.
En igual sentido, se indicó que la
restricción que establece la norma, al libre desarrollo de la personalidad,
tiene un sustento constitucionalmente válido, puesto que las libertades de las
personas encuentran un límite en los derechos de los demás y en el orden
jurídico. En desarrollo de lo anterior, refiere que la norma es razonable y
proporcional, en cuanto responde a una finalidad de garantizar la convivencia
pacífica e impone un limitante temporal que no anula la posibilidad que tiene
las personas de construir un modelo de realización personal.
Respecto de la posible vulneración de la
inviolabilidad del domicilio, manifiesta la entidad interviniente, que la norma
únicamente establece el derecho de la Policía de verificar la observancia de
los horarios fijados para los establecimientos que ésta regula, situación que
se armoniza con el deber de convivencia pacífica que tiene todos los asociados.
Del mismo modo, manifestó que el núcleo
esencial del derecho de asociación no se vulnera, puesto que su afectación
puede darse cuando se impide o cuando se obliga a permanecer asociado en contra
de la voluntad, pero no cuando se establece un marco regulatorio razonable,
necesario y proporcionado que busca garantizar que las actividades que se
desarrollen en la sociedades señaladas en la norma acusada, no generen un abuso
del derecho que termine lesionando los intereses de la ciudadanía.
Por último,
recordó que el carácter restrictivo que esta corporación le ha otorgado a la
reserva de ley estatutaria, implica que solo opera cuando se regule el núcleo
esencial de algún derecho fundamental, situación que no ocurre en la norma
demandada, en tanto que no se restringe el mínimo de alguna prerrogativa
fundamental.
b. Ministerio de Defensa Nacional
A través de apoderada[3],
el Ministerio intervino para solicitar la declaratoria de exequibilidad
de la norma demandada. Fundamentó la solicitud en la necesidad que tiene la
Policía de contar con los instrumentos jurídicos de carácter preventivo que
contiene la norma para combatir eficazmente hechos que impiden el normal
desenvolvimiento de la vida en sociedad. En ese sentido, refiere que el Código
de Policía tiene varias finalidades, en tanto que busca promover el ejercicio
responsable de la libertad y de los derechos por parte de las personas, con la intención
de lograr comportamientos favorables a la convivencia, así como aplicar medidas
efectivas, cuando se afecte o se ponga en riesgo ésta.
Considera que la norma demandada está
dotada de elementos jurídicos que permiten garantizar el cumplimiento de diferentes
fines estatales, tales como la convivencia pacífica y el orden público. En ese
sentido, manifiesta que el nuevo Código evita que algunos establecimientos
evadan el control policivo, cambiando la razón social de sus establecimientos.
Agrega que la norma acusada no permite un ingreso permanente a la propiedad
privada por parte de la Policía, sino que, por el contrario, lo limita a los
lugares donde se realicen actividades que trasciendan a lo público, con el fin
de verificar el cumplimiento de horarios establecidos previamente por los
alcaldes municipales.
Por otro lado, frente a los otros cargos
planteados por los demandantes, estima que no es íntimo aquello que está a la
vista pública y que, en ese sentido, la Policía únicamente puede ingresar a los
establecimientos regulados en la norma para verificar el horario fijado
previamente por los alcaldes municipales, situación que tampoco implica una
violación al domicilio, en tanto que sólo podrán ingresar a aquellos lugares
que trasciendan a lo público. En igual sentido, la entidad interviniente
refiere que el derecho al libre desarrollo de la personalidad tiene como
limitación los derechos de los demás y que, en todo caso, en ningún momento la disposición
enjuiciada afecta el núcleo esencial de esta prerrogativa o del derecho de
asociación, puesto que imponer horarios no parece una restricción
desproporcionada a las libertades que se ejercen en el marco de este tipo de
lugares.
Por último, también considera que no existe
violación al principio de reserva de ley estatutaria, como quiera que con la
norma en estudio no se está afectando el núcleo esencial de algún derecho
fundamental.
c. Policía Nacional
El Secretario General de la Policía Nacional[4]
interviene para defender la constitucionalidad de las normas demandadas.
De manera preliminar se pronunció sobre el carácter preventivo y educativo de
los procedimientos de policía, cuya aplicación busca evitar comportamientos
indeseables que puedan afectar derechos fundamentales y/o colectivos. Sobre los
cargos por vulneración de derechos fundamentales, consideró que estos no eran
absolutos y que sobre estos deben “establecerse unos límites por parte del
legislador, siempre y cuando no aborden el núcleo esencial de lo privado”.
En términos generales, consideró que la
norma impone restricciones necesarias y proporcionales a ciertas actividades
que por su naturaleza trascienden a lo público, en la medida en que se
desarrollan por fuera de lo normado. Del mismo modo, planteó que los efectos
negativos que la norma impone a los derechos que los demandantes consideran
vulnerados son simples hipótesis con las cuales se pretende desconocer que el
ejercicio de todos los derechos implica el cumplimiento de cargas sociales como
el respeto por los derechos de terceros. Por último, indicó que “impedir el
ingreso policial favorece a las organizaciones criminales” puesto que antes
de que entrara en vigencia la norma demandada existía un vacío normativo que
permitió que se cometieran diferentes conductas, punibles amparados en la
figura de clubes sociales o sin ánimo de lucro.
d. Alcaldía Mayor de Bogotá
La directora de la Secretaría
Jurídica[5] de dicha entidad
intervino para defender la constitucionalidad de las normas acusadas. En
ese sentido, consideró que, más allá de vulnerar derechos fundamentales, lo que
la norma permite es dar cumplimiento a los deberes que la Constitución ha
impuesto a todas las personas como el de “respetar los derechos ajenos y no
abusar de los propios”[6]. Adicionalmente,
manifestó que la norma demandada de ninguna manera permite vulnerar el
domicilio en sentido estricto cual es el que no trasciende de lo privado.
Señaló que, en aplicación del
anterior Código de Policía, ya ciertas alcaldías habían establecido horarios
para el funcionamiento de establecimientos públicos que aleguen la calidad de
ser clubes sociales y, dichos actos administrativos no fueron anulados por el
Consejo de Estado. Explicó que la norma busca evitar que, con la creación de
entidades fachadas denominadas como clubes sociales, se impida la acción de las
autoridades de Policía, en materia de horarios de funcionamiento. Lo anterior
se veía agravado porque, expresamente, el Código anterior incluía las
corporaciones privadas y los clubes sociales, dentro de la definición del
domicilio y expone que justamente la intención del Legislador de 2016 consistió
en otorgar instrumentos eficaces para mantener el orden público respecto de
estos lugares bajo la fachada de clubes sociales, en la medida que las
actividades que ahí se desarrollan transcienden a lo público, en atención a la
ubicación de los establecimientos, las condiciones físicas de éstos y los
servicios y productos que se ofertan.
En ese sentido, hizo especial
énfasis en el hecho de que la norma permite a los alcaldes municipales
establecer horarios y limitaciones de funcionamiento a las personas jurídicas
que trascienden de lo privado y que, por esa razón, atentan contra la
tranquilidad y la seguridad de los ciudadanos.
Respecto del cargo por
vulneración de los derechos de asociación planteó que no debían prosperar,
puesto que lo que la norma busca es precisamente evitar que personas
inescrupulosas, con una simple inscripción en Cámara de Comercio o constitución
como sindicato ante el Ministerio de Trabajo, burlen no solo el control de las
autoridades de policía, sino también sus propias cargas tributarias. Por
último, sin solicitar la inhibición de la Corte Constitucional, afirma que la
demanda no cumple con las cargas argumentativas mínimas, sino que hace simples
apreciaciones subjetivas, sobre los efectos de la norma, pero no desarrolla la
afirmación.
e. Alcaldía de Medellín
El Alcalde de Medellín[7]
intervino para defender la constitucionalidad de las normas demandadas.
Considera que la autorización otorgada a las autoridades de policía para
ingresar al domicilio de las personas jurídicas cumple con los criterios de
razonabilidad y proporcionalidad exigidos al legislador en sentencias como la
C-806 de 2009, toda vez que, a su juicio, la tranquilidad de los ciudadanos es
un bien jurídico superior a la libertad otorgada a ciertas personas jurídicas
para realizar actividades que trascienden a lo público. Adicionalmente,
manifiesta que el establecimiento de horarios no vulnera de ninguna manera el
libre desarrollo de la personalidad, sino que es una restricción lógica de la
vida en sociedad. Por último, afirma que no se restringe el derecho de
asociación cuando la norma lo que establece es la potestad de las autoridades
para verificar el cumplimiento de ciertos requisitos.
f. Alcaldía de Bucaramanga
El alcalde de
Bucaramanga[8] intervino para solicitar
la declaratoria de inexequibilidad parcial de la norma. Lo anterior, en
la medida en que la norma no establece medidas aplicables para las personas
naturales que ejerzan actos de comercio y en ese sentido, sostiene, pueden
impugnar las actuaciones de control que sobre estas ejerzan los alcaldes y la
policía argumentando que no tienen personería jurídica. En ese sentido, considera
que la norma resulta excluyente y discriminatoria y, por eso, propone que el
texto de la norma sea extendido también a personas naturales que ejerzan
actividades de comercio que trasciendan a lo público.
2. Intervenciones de organizaciones
académicas y universidades
a. Instituto Colombiano de Derecho
Procesal
Este Instituto, representado por uno de sus miembros[9],
solicita que las normas demandadas sean declaradas exequibles. Explica
que el poder de policía tiene un carácter preventivo que debe ser regulado por
el legislador y cuyo fin es el de mantener el orden público y la sana
convivencia entre todos los ciudadanos. Adicionalmente, considera que la norma
demandada no pretende desconocer la inviolabilidad del domicilio de todas las
personas jurídicas sino de aquellas que realizan actividades que tengan la
potencialidad de afectar derechos de terceros. Sostiene que permitir la
realización de estas actividades sin limitación alguna desconocería los deberes
y fines del Estado.
Posteriormente, se refiere a la obligación
constitucional de los alcaldes de hacer cumplir la ley[10]
y conservar el orden público[11] y, por ello, no les está
vetado reglamentar horarios de cumplimiento ni determinar medidas correctivas
por el incumplimiento de los mismos. En cuanto a las atribuciones conferidas a
las autoridades de policía, indica que la norma no las faculta para realizar
ingresos arbitrarios sino para verificar el cumplimiento de la normatividad
vigente. Por último desvirtúa los cargos admitidos por considerar que el
derecho al libre desarrollo de la personalidad está constitucionalmente
limitado por los derechos de los demás y el orden jurídico; que no existe
inviolabilidad al domicilio cuando el ingreso por parte de autoridades de
policía admite probar en contrario que no se están afectando derechos ajenos y,
por último, que los derechos a ejercer actividades privadas y asociarse están
limitados por los derechos y libertades de los demás y la norma demandada no
pretende, por sí sola, sancionar, prohibir ni restringir estas actividades sino
ejercer control cuando concurran ciertas premisas.
b. Academia Colombiana de
Jurisprudencia
En representación de la Academia, uno de sus miembros[12]
solicita que se declare la exequibilidad de la norma acusada. En su
concepto, no existe trasgresión alguna de los derechos constitucionales como lo
alegan los actores. Indica, que el derecho a la intimidad no se ve vulnerado
por la autorización que tienen las autoridades de policía de verificar el
cumplimiento de las normas cuando se desarrollan actividades que trascienden de
lo privado y que el libre desarrollo de la personalidad tiene claros límites
constitucionales que son precisamente los que busca garantizar el código de
policía. Asimismo, advirtió que la inviolabilidad del domicilio es una
expresión más del principio de legalidad y del proceso justo pero que su
finalidad no es la de impedir la fijación de horarios ni el ingreso a cierto
tipo de establecimientos. Por último, adujo que el artículo demandado no impide
de ninguna manera la creación ni permanencia de ningún tipo de asociaciones ni
la regulación específica del núcleo de algún derecho fundamental y por ende no
tiene reserva de ley estatutaria.
c. Universidad del Rosario
La coordinadora del área de Derecho Civil y Notariado
de la Universidad del Rosario[13], considera que la norma
demandada es inconstitucional, pero no por los argumentos que expone el
demandante sino porque en su proceso de creación no se respetó la reserva de
ley estatutaria. A su juicio, la norma demandada contempla regulación sobre el
núcleo esencial de algunos derechos fundamentales de las personas jurídicas y,
en ese sentido, el trámite legislativo adelantado no respetó el procedimiento
establecido en el artículo 152 de la Constitución.
d. Universidad Libre
El director[14] del Observatorio de
Intervención Ciudadana de la Facultad de Derecho y dos de sus miembros[15]
intervienen para solicitar la declaratoria de exequibilidad de la norma
demandada. En primer lugar, descartan que se haya configurado un vicio por desconocimiento
de la reserva de ley estatutaria, toda vez que no existe un objetivo directo
del legislador para concretar derechos fundamentales, la norma no los regula
integralmente y tampoco contiene mecanismos para su protección. Luego,
sostienen que la finalidad de la norma acusada no es la de autorizar el ingreso
al domicilio, que sin duda merece protección, sino regular una actividad
comercial que se desarrolla en establecimientos públicos, en aras de verificar
que se respeten las normas de orden público.
Por último, afirman que facultar a los alcaldes para
establecer horarios de funcionamiento de los establecimientos que reglamenta la
disposición, responde a la obligación que tienen los alcaldes de garantizar la
convivencia y el orden público. En ese sentido, anotan, que la única forma de
velar por la garantía de todos los fines del Estado es armonizar las
actividades que se desarrollen en los lugares regulados con los derechos de
terceros que se puedan ver afectados.
e. Universidad de Caldas
La asistente[16]
docente del área de derecho público del consultorio jurídico de la Universidad
de Caldas junto con algunos de sus estudiantes[17] intervino para solicitar
que se declare la constitucionalidad
de la norma acusada, pronunciándose incluso sobre los cargos que no fueron
admitidos. Lo anterior, luego de agotar un análisis respecto de los requisitos
sustanciales de la demanda. En ese sentido, concluyeron que la misma cumple con
las cargas de claridad, certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia.
Por otro lado,
respecto de los cargos esbozados manifestaron que la imposición de obligaciones
a las personas jurídicas con el fin de garantizar el orden público no limita en
ningún momento el derecho a la intimidad, en la medida en que su fin es
constitucionalmente admisible. A su juicio, tampoco existe violación del
derecho al libre desarrollo de la personalidad, en tanto que la limitación
impuesta en la norma objeto de debate no afecta el núcleo esencial de esa
prerrogativa porque no afecta la facultad del individuo de adoptar decisiones
consustanciales respecto de su modelo de vida o de su visión de la dignidad
humana.
En ese mismo orden
de ideas, consideran que tampoco existe violación de la prohibición de
inviolabilidad del domicilio, como quiera que de la lectura de la norma se
tiene que los agentes no pueden ingresar al establecimiento, sin que exista un
motivo fundado que ponga en riesgo el orden público y la convivencia.
Igualmente, anotan que la disposición enjuiciada no vulnera el derecho de asociación,
en la medida en que no impone un límite a esa facultad; por el contrario, busca
que las actividades que se desarrollen en los establecimientos que se
encuentran en el supuesto del artículo 86 de la Ley 1801 de 2016, cumplan con
la condición de garantizar el interés general.
Finalmente, y en
atención a que la norma no regula el núcleo esencial de algún derecho
fundamental, sino que simplemente enuncia las directrices para que los alcaldes
y las autoridades de policía cumplan su función de garantizar el orden público,
enuncian que no hay violación del artículo 152 de la Constitución, referido a
la reserva de ley estatutaria.
3. Intervenciones de organizaciones
privadas
a. Club El Nogal
A través de apoderado[18]
el Club interviene para coadyuvar la demanda y solicitar que se declare la inexequibilidad
de la norma. Para sustentar su posición hace un recuento de la jurisprudencia
de tutela de esta Corporación en la que se ha reconocido la titularidad de
derechos fundamentales por parte de personas jurídicas y su protección por vía
de tutela. Posteriormente, plantea los derechos que a su juicio infringe la
norma. En ese sentido, asegura que el domicilio de un club social es inviolable
sin mandamiento escrito de autoridad judicial y demás formalidades legales; que
el derecho a la igualdad se desconoce cuándo se les da un tratamiento
diferenciado a unos clubes sobre otros y que el libre desarrollo de la
personalidad y el derecho de asociación se transgreden cuando se limita la
libertad de las personas en un ámbito privado. Por último, afirma que la norma
demandada también desconoce los derechos al deporte, a la educación y a la
cultura, debido a que en los clubes se hace ejercicio y se programan
actividades como cursos, talleres y conferencias, actividades que se verán
limitadas con los supuestos regulados en la disposición que se encuentra bajo
control abstracto en la Corte Constitucional.
b. Club campestre El Rancho, Club Campestre de
Bucaramanga y Condominio Campestre El Peñón
Por medio de sus gerentes
generales[19], en escritos separados
pero idénticos,  los mencionados intervienen para coadyuvar la demanda
objeto de revisión. En ese sentido, afirman que dejar al arbitrio de
autoridades administrativas y de policía la regulación de los clubes sociales
trasgrede derechos como la inviolabilidad del domicilio, en la medida en que se
permite el ingreso de la Policía al domicilio del establecimiento, sin que
exista orden judicial que justifique dicha situación; afecta el derecho de
libre asociación, pues amenaza la posibilidad que tiene los socios de realizar
libremente actividades sociales al interior de los clubes; y menoscaba el libre
desarrollo de la personalidad, en tanto que la implementación de horarios es
una actividad restrictiva que impide la autorregulación de los clubes como
personas jurídicas.
c. Corporación Club Campestre de Medellín
A través de apoderado[20]
el mencionado club interviene para solicitar que se declare la inexequibilidad
de la norma demandada. Para ello, divide su intervención en tres aspectos
principales. En el primero, se pronuncia sobre la reserva de norma estatutaria
que le designa la Constitución Política a las leyes que regulen asuntos
relacionados con los derechos fundamentales como lo son el libre desarrollo de
la personalidad, la inviolabilidad del domicilio y el derecho de asociación,
todos ellos, a su juicio, ejercidos al interior de los clubes sociales. En la
segunda parte, reitera que los derechos fundamentales que se desarrollan al
interior de los clubes pueden verse limitados por las facultades que se
otorgaron a los alcaldes y a la policía, situación que se agrava en atención a
que no se contempla ningún mecanismo de control previo ni posterior. Por
último, en el tercer aspecto, se refiere al derecho a la inviolabilidad del
domicilio. Sobre este, sostiene que esta Corte ha indicado[21]
que podrá ser limitado de manera razonable y proporcionada siempre y cuando
entre en tensión con otros derechos o valores constitucionales como la vida o
la integridad física, lo que no ocurriría en el presente caso, ya que, en su
criterio, no existe riesgo de amenaza de las prerrogativas de otras personas.
d. Corporación Metropolitan Club
La representante legal[22]
de este club intervino para solicitar que los clubes sociales sin ánimo de
lucro sean excluidos de la norma demandada. Lo anterior, planteando que los
clubes sociales, a diferencia de los establecimientos abiertos al público, son
organizaciones privadas sin ánimo de lucro, cuya finalidad es la realización de
actividades lúdicas, culturales o recreativas pero que no están dirigidas al
público en general sino a un determinado grupo de personas, es decir, los
socios y sus invitados. Adicionalmente, adujo, que la norma transgrede
groseramente la inviolabilidad del domicilio al permitir el ingreso de las
autoridades sin la existencia de una orden judicial y asegura que esto, sería
como facultarlas para entrar a las casas de las personas a impedirles que
escuchen música o se tomen un trago. Por último, indica que la norma infringe
el derecho de libre asociación el cual incluye, para las personas jurídicas sin
ánimo de lucro, que puedan autodeterminarse y, en ese sentido, definir
autónomamente el horario al cual quieren sujetarse.
4. Intervenciones ciudadanas
a. Carlos Fernando González Pérez
Actuando en nombre propio, el
ciudadano Carlos Fernando González, solicita a esta Corporación la declaratoria
de exequibilidad de la norma. Para ello, divide su exposición en dos
partes: por un lado, una en la que plantea los fundamentos de hecho y derecho
en los que basa su intervención y, por el otro, en la que procede con el
análisis de los cargos en los cuales plantea argumentos contrarios a cada uno
de estos. En ese sentido, en la primera sección se indican algunas definiciones
contenidas en el Código demandado como la de convivencia[23]
y otras categorías jurídicas como seguridad, tranquilidad, ambiente, salud
pública[24] y actividad económica[25].
Posteriormente, se refirió a algunas sentencias de esta corporación en las que
se ha explicado el concepto de actividades que trascienden a lo público. Entre
ellas, destaca la sentencia C-241 de 2010 en la cual se señaló que “el poder
de policía lo ejerce, de manera general, el Congreso de la República por medio
de la expedición de leyes que reglamentan el ejercicio de la libertad cuando
éste trasciende el ámbito privado e íntimo”.
Por otro lado, en la segunda
parte, el ciudadano interviniente plantea que la figura utilizada por algunos
establecimientos de comercio para organizarse como clubes o cualquier otro tipo
de asociaciones, se ha convertido en un abuso del derecho, en tanto que les ha
permitido burlar “sanciones por incumplir horarios de funcionamiento y
afectaciones a la convivencia”.
Posteriormente, se refiere a
los cargos[26] planteados por los
demandantes en los siguientes términos: no se transgrede la intimidad cuando
las actividades que se desarrollan al interior de los espacios físicos a los
que la norma permite acceder trascienden de lo privado a lo público y afecta
los derechos de terceros; no puede hablarse de un desconocimiento de la
inviolabilidad del domicilio cuando la norma indica claramente que solo aplica
cuando la actividad afecte la convivencia y el orden público, como fines del
Estado. Por último, señala que el cargo relativo a la vulneración de la reserva
de ley estatutaria no está llamado a prosperar y, sin profundizar el motivo,
sostiene que la Corte debe estarse a lo resuelto en la sentencia C-007 de 2017.
b. Intervención de vecinos de la localidad de
Chapinero
Vecinos de la localidad de
Chapinero en Bogotá intervinieron ante esta Corte para solicitar la
declaratoria de exequibilidad de la norma demandada. Plantean que es el
único instrumento legal que tiene la fuerza suficiente para que la policía
pueda efectivamente limitar conductas contrarias al orden público. Acto
seguido, los intervinientes aportan extractos de diversos conceptos jurídicos,
de algunas normas como acuerdos y decretos y también de sentencias de esta
Corte y del Consejo de Estado. En la mayoría de estos apartes, se trató sobre
la facultad de los alcaldes para ejercer su función de policía como primera
autoridad municipal. Sobre los cargos planteados no hicieron consideraciones
particulares, pero en términos generales manifestaron que los derechos no son
absolutos y el Código de Policía resulta ser una disposición legislativa
adecuada para que la función de policía pueda cumplirse a cabalidad y siempre
en cumplimiento del debido proceso.
D. CONCEPTO DE LA PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN
Trámite de la declaración de
impedimento:
Mediante escrito remitido a la Secretaria
General de esta Corte y recibido el 1 de julio de 2017[27], el
Procurador General de la Nación manifestó su impedimento para conceptuar sobre
la constitucionalidad de la norma demanda, al considerar que tenía un interés
directo en el proceso. Como fundamento de lo anterior, informó que algunos
apartados del artículo 86 de la Ley 1801 de 2016 permiten que las autoridades
de policía fijen horarios para diferentes establecimientos, incluyendo a los
clubes sociales y autoriza para que la policía ingrese a esos lugares. En ese
sentido, explicó que es socio de dos clubes privados y que, por esa razón,
tiene interés en el resultado del debate, puesto que la decisión le podría
representar un beneficio, en su condición de socio.
Mediante Auto 427 de 2017[28], la Sala
Plena de la Corte Constitucional resolvió el impedimento presentado y decidió
declararlo infundado. Al respecto, consideró que de la norma examinada no es
posible materializar algún beneficio o afectación personal para el Procurador
General de la Nación y que, por lo mismo, no existe un interés especial,
directo o personal en el jefe del Ministerio Público, que afecte su
imparcialidad para conceptuar en el proceso constitucional de la referencia.
Concepto respecto de la norma
demandada:
El Procurador General de la Nación,
mediante el concepto 006481, fechado el 14 de noviembre de 2018, solicita que
la Corte declare la exequibilidad condicionada del primer inciso y el
primer parágrafo y la exequibilidad simple del segundo parágrafo de la
norma demandada. De manera preliminar, el concepto estudia si la norma en
cuestión desconoce la competencia presidencial para la inspección, vigilancia y
control de las entidades sin ánimo de lucro y también si debió ser tramitada
como ley estatutaria. En ese sentido, concluye, frente a lo primero, que la
facultad otorgada al presidente en el numeral 26 del artículo 189
constitucional no es de carácter personalísimo, sino que, por tratarse de una
función típicamente administrativa corresponde también a otros miembros de la
rama ejecutiva del poder público como lo son los alcaldes. Asimismo, indicó que
la Constitución confiere competencias concordantes y por eso el artículo 315
superior faculta a los alcaldes para desplegar funciones policiales con el fin
de conservar el orden público, ya sea como agente del Presidente o como primera
autoridad municipal de policía. Respecto de la reserva de ley estatutaria
concluye que este cargo no debe prosperar en la medida en que la norma demandada
no regula el núcleo esencial ni el alcance de ningún derecho fundamental.
Por otro lado, respecto de los cargos
formulados por la presunta vulneración de derechos fundamentales, la
procuraduría sostiene que la injerencia estatal en las actividades ofrecidas
por la persona jurídica deberá depender del grado de publicidad que tengan las
mismas, es decir, que aquellas que trasciendan a lo público y tengan la
potencialidad de afectar derechos de terceros tendrán que soportar una carga
mayor de intervención policial. Posteriormente, indica que los sitios a los que
se refiere el artículo demandado son de carácter semiprivado y solo podrá ser
viable la intromisión o regulación de estos cuando sus “actividades
comporten una afectación real, efectiva o inminente a la convivencia pacífica o
al orden público”. Sin embargo, señala que la norma demandada tanto en su
título como en su contenido establece que el control solo aplica a las “actividades
que trascienden a lo público” y “cuya actividad pueda afectar la convivencia”
y, por ello, no comporta vulneración de los derechos alegados.
Por último, el procurador analiza las
atribuciones estatales en materia policiva desde los tres aspectos que le ha
reconocido la jurisprudencia constitucional: poder de policía, entendido como
el poder de regulación del congreso y excepcionalmente asambleas y concejos; la
función de policía entendida como la gestión concreta de las autoridades de la
rama ejecutiva y la actividad de policía entendida como la aplicación material
del cuerpo de policía. De esta sección se destaca que, a juicio del procurador,
las limitaciones a las libertades de personas naturales y jurídicas en espacios
semiprivados, permitidas por la norma con el fin de controlar el orden público
carecen de precisión, puesto que el orden social es un concepto amplio y en ese
sentido debería precisarse a afectaciones específicas de derechos ajenos. En
ese orden, considera que también debe condicionarse el uso de la función de
policía ejercida por los alcaldes, en el sentido en que esto tendrá que hacerse
mediante un acto administrativo de carácter particular y motivado en el cual se
identifiquen los derechos ajenos en concreto que resultarían afectados.
Finalmente, indica que la actividad de policía es proporcional y constitucionalmente
legítima, ya que persigue un fin válido como lo es la salvaguarda de los
derechos afines, siempre y cuando, se entienda que esta actividad solo podrá
realizarse para verificar el cumplimiento de horarios previamente establecidos,
no para imponerlos.
II. CONSIDERACIONES
A. COMPETENCIA
1.
En virtud de lo
dispuesto por el artículo 241.4 de la Constitución Política, este tribunal es
competente para conocer de la presente demanda, por dirigirse contra preceptos
contenidos en la Ley 1801 de
2016, Por la cual se expide el Código Nacional de Policía y Convivencia. Es decir, se trata de una norma con rango y fuerza de ley, controlable,
por lo tanto, por esta Corte. No existe, al respecto una decisión proferida en
el control abstracto de constitucionalidad que constituya cosa juzgada
constitucional y que, por lo tanto, inhiba la competencia de la Corte
Constitucional para juzgar la norma en cuestión.
B. IMPEDIMENTOS
2.
Antes del comienzo de
la discusión del presente asunto, la Magistrada Cristina Pardo Schlesinger
presentó un impedimento en donde expuso que, en ejercicio de la función de
Secretaria Jurídica de la Presidencia de la República, tuvo conocimiento del contenido de la norma demandada
y conceptuó sobre su constitucionalidad, razón por la cual, consideró que se
encontraba incursa en una de las causales de impedimento establecidas en los
artículos 25 y 26 del Decreto 2067 de 1991. Sin su participación, la Sala Plena
aceptó dicho impedimento y, por lo tanto, la mencionada Magistrada no participó
en la discusión ni decisión del presente asunto.
C. PLANTEAMIENTO DEL PROBLEMA JURÍDICO, MÉTODO Y
ESTRUCTURA DE LA DECISIÓN
3.
El artículo 86 del Código Nacional
de Policía[29]
dispone que las “actividades que trascienden a lo público”, realizadas
por personas jurídicas con o sin ánimo de lucro, que se denominen clubes
sociales sin ánimo de lucro, casas culturales, centros sociales privados o
clubes privados u otros similares, se someterán a las normas de dicho Código. Igualmente,
su parágrafo primero autoriza a los alcaldes distritales o municipales, para
establecer horarios de funcionamiento para dichos establecimientos y determinar
las medidas correctivas, derivadas del incumplimiento de los horarios, de
acuerdo con el Código Nacional de Policía; también, el parágrafo segundo
faculta a las autoridades de Policía y a los comandantes de Estación de Policía,
para ingresar a estos establecimientos con el fin de verificar que se están
cumpliendo los horarios establecidos y, para imponer, llegado el caso, las
medidas correctivas correspondientes.
4.
Para los accionantes, todo el
artículo 86 resulta inconstitucional porque: en primer lugar, al permitir que
las autoridades de policía ingresen sin autorización a estos lugares privados,
se estaría desconociendo la inviolabilidad del domicilio que se predica de
clubes sociales y corporaciones privadas y, por esta vía, se estaría
permitiendo que se desconozcan derechos que se ejercen en estos sitios
cerrados, tales como el libre desarrollo de la personalidad y la intimidad de
sus socios o miembros.  En segundo lugar, consideran que autorizar a los
alcaldes para que determinen los horarios de funcionamiento de estas personas
jurídicas, constituye una afectación del derecho de asociación y “libre
desarrollo de la personalidad” de estas entidades, porque no les permitiría
autodeterminarse y, en su lugar, autorizaría una intromisión indebida de las
autoridades administrativas, en un asunto del resorte propio de la asociación,
como lo es el de determinar sus horarios de funcionamiento. En tercer lugar,
exponen que, al tratarse de una afectación sensible en el núcleo esencial de la
libertad y derecho de asociación, del derecho a la inviolabilidad del
domicilio, del derecho a la intimidad y al libre desarrollo de la personalidad,
tales limitaciones no podían introducirse en una ley ordinaria, como lo es la
Ley 1801 de 2016, sino se requería el trámite de una ley estatutaria.  De
manera subsidiaria, solicitan que, si no se declara la inexequibilidad total
del artículo 86 del Código Nacional de Policía, por las mismas razones, sea
declarada inexequible la expresión “para sus asociados”, prevista en el
inciso primero y los parágrafos primero y segundo, del mismo artículo.
5.
Un número importante de los
intervinientes considera que la norma no desconoce ninguna de los contenidos
constitucionales invocados como infringidos y, por lo tanto, debe declararse su
exequibilidad simple. La Alcaldía de Bucaramanga defiende la constitucionalidad
de la norma, pero expone que existe un vicio de inconstitucionalidad que
consiste en limitar esta facultad respecto de las personas jurídicas y, en
nombre del principio de igualdad, considera que la facultad de fijar horarios e
ingresar sin orden judicial para garantizar su cumplimiento, también debe
predicarse de las personas naturales, cuya actividad trascienda a lo público. La
Universidad del Rosario considera que la norma sí es inconstitucional, porque
debió tramitarse como una ley estatutaria. La mayoría de los clubes sociales
que expresaron su opinión al respecto, comparten los argumentos de la demanda
y, por consiguiente, solicitan que se declare la inexequibilidad de toda la
norma. La Corporación Metropolitan Club sostiene que la inconstitucionalidad
únicamente se predica de haber extendido esta facultad a los clubes sociales
sin ánimo de lucro. Finalmente, el Procurador General de la Nación conceptúa
que la norma es constitucional en su integralidad, pero adolece de un alto
grado de indeterminación en varios aspectos, razón por la cual, solicita que la
Corte Constitucional condicione su exequibilidad a varias interpretaciones.
6.
En consideración de lo anterior, a
la Sala Plena de la Corte Constitucional le corresponde
resolver los siguientes problemas jurídicos:
a. ¿La regulación mediante una Ley ordinaria, que
realiza el artículo 86 de la Ley 1801 de 2016, de las actividades que
trascienden a lo público, realizadas por personas jurídicas constituidas como
clubes sociales, casas culturales, centros sociales privados o clubes privados
u otros similares, al afectar e introducir limitaciones al ejercicio de los
derechos fundamentales de asociación, libre desarrollo de la personalidad,
intimidad e inviolabilidad del domicilio, desconoce el artículo 152 de la
Constitución Política, por tratarse de un asunto de reserva de Ley Estatutaria?
b. ¿El sometimiento de las actividades que trascienden
a lo público, a las normas del Código Nacional de Policía, que realiza el
inciso primero del artículo 86 de la Ley 1801 de 2016, así como la potestad
conferida por el parágrafo 1 del mismo artículo a los alcaldes distritales y
municipales, para establecer los horarios de funcionamiento para las personas
jurídicas que realicen actividades que trascienden a lo público, constituidas
como clubes sociales, casas culturales, centros sociales privados o clubes
privados u otros similares, y determinar las medidas correctivas, derivadas del
incumplimiento de los horarios, de acuerdo con el Código Nacional de Policía,
vulneran el derecho fundamental de asociación, previsto en los artículos 28, 39
y 103 de la Constitución Política?
c. ¿La facultad otorgada por el artículo 86 de la Ley
1801 de 2016, a las autoridades de policía y a los comandantes de estación de
policía, para ingresar a los establecimientos constituidos como clubes
sociales, casas culturales, centros sociales privados o clubes privados u otros
similares, donde se realicen actividades que trasciendan a lo público, con el
fin de verificar el cumplimiento de los horarios establecidos al respecto por
parte de los alcaldes, desconoce los siguientes artículos de la Constitución
Política: 28 – inviolabilidad del domicilio - 15 – derecho a la intimidad -y 16
– libre desarrollo de la personalidad-?
7.
Con el fin de dar respuesta a
estos problemas jurídicos y, por esta vía, examinar la constitucionalidad de la
norma cuestionada, la Corte Constitucional analizará (i) la facultad de los alcaldes para el
mantenimiento del orden público; (ii) el alcance del derecho de asociación,
frente a la autonomía de la persona jurídica;  y (iii) precisará el concepto de
domicilio de las personas naturales y de las personas jurídicas y determinará
el alcance del derecho a su inviolabilidad, en cada caso. Lo anterior permitirá
que este tribunal (i) establezca si se desconoció la reserva de ley estatutaria,
en materia de derechos fundamentales, frente a la norma demandada; (ii) examine
la constitucionalidad de la facultad para determinar administrativamente el
horario de las actividades que trascienden a lo público, frente al cargo
relativo a la vulneración de los artículos 16, 38, 39 y 103 de la Constitución;
y (iii) juzgue la constitucionalidad de la autorización a la policía para
ingresar sin orden judicial, ni autorización, para verificar el horario de las
actividades que trascienden a lo público, en lo relativo al cargo por
desconocimiento de los artículos 15 y 28 de la Constitución.
D. LA FACULTAD DE LOS ALCALDES PARA EL
MANTENIMIENTO DEL ORDEN PÚBLICO
8.
El orden público determina
el margen de acción de las autoridades públicas: al mismo tiempo que hace legítima
su intervención para garantizar el valor y fin esencial del Estado de la
convivencia pacífica (artículos 1 y 2 de la Constitución), les impone, igualmente,
límites derivados del principio constitucional de separación entre lo público y
lo privado, transversal y definitorio del orden constitucional colombiano[30]. En efecto, la idea de un orden público
presupone, por oposición, la existencia de un orden privado, es decir, de una
serie de asuntos de interés particular, en los que, por consiguiente, las autoridades
públicas no disponen de facultades para intervenir, se garantiza su no
intromisión y la definición concreta de los elementos que componen el orden
privado no admite ser general, sino debe ser relativa, al corresponder
libremente a las personas, caso a caso[31].
9.
Por oposición, el orden
público es un asunto de interés general que se define como la reunión de los
valores necesarios para que sean posibles la convivencia social y la vigencia
de los derechos constitucionales, al amparo del principio de dignidad humana: la
seguridad pública, la tranquilidad pública y la sanidad medioambiental[32], concepto más amplio y exigente que el de
salubridad, ya que involucra el concepto de desarrollo ambientalmente
sostenible[33].
10.
El mantenimiento del
orden público es, en este sentido, una función estatal o pública que, con el
fin de garantizar la convivencia y la vigencia de los derechos de las personas,
introduce limitaciones necesarias, razonables, proporcionadas y no
discriminatorias[34] al ejercicio de los mismos, a través de,
según el caso, el ejercicio de la función legislativa o de la función administrativa.
Así, esta función pública puede materializarse en la expedición de normas
generales o individuales o en su aplicación o la gestión material o concreta
del orden público[35]. Cuando se expiden normas generales,
impersonales y abstractas, la jurisprudencia constitucional ha identificado que
se trata del ejercicio del denominado poder de policía el que, en
ejercicio de la función legislativa, radica en cabeza del Congreso de la República,
de manera ordinaria, y del Presidente de la República, durante los estados de
excepción (artículos 212 a 215 de la Constitución) y, en ejercicio de la
función administrativa, sometida a la Ley, mediante la expedición de actos
administrativos generales, corresponde al Presidente de la República, a las
asambleas departamentales, a los gobernadores[36], a los concejos distritales y municipales y  a los
alcaldes[37] distritales y municipales[38]. Cuando para el mantenimiento del orden
público se recurre a la expedición de actos administrativos de contenido
particular y también se adoptan medidas no normativas de naturaleza concreta,
para el mantenimiento del orden público, se trata de la función de policía,
en cabeza de ciertos ministerios[39], las superintendencias –ejemplo de las autoridades especializadas de
policía-, los gobernadores, los alcaldes y los inspectores de policía, como función
exclusivamente administrativa. Finalmente, la gestión material o concreta del
orden público, por parte de los agentes de la Policía Nacional (artículo 218 de
la Constitución[40]), se trata de la actividad de policía.
11.
Para el mantenimiento
del orden público, los alcaldes, reconocidos por el artículo 315 de la
Constitución, como la primera autoridad de policía en su municipio, detentan el
poder de policía, mediante el cual expiden reglamentaciones generales de las
libertades, por ejemplo, la libertad de circulación o el ejercicio de las
libertades económicas (restricciones de circulación, horarios de funcionamiento,
zonas de parqueo, sentido de las vías, etc.). También, en ejercicio de la
función de policía, los alcaldes expiden licencias o permisos, por ejemplo, de
ocupación del espacio público[41] e imponen medidas protectoras y sanciones
por los comportamientos contrarios al orden público[42]. Finalmente, dirigen la actividad de la Policía en su
correspondiente municipio y, por lo tanto, bajo su orden, se realizan
operativos policiales para verificar el cumplimiento de las normas de
convivencia, en pro de la seguridad y tranquilidad públicas y la sanidad
medioambiental. De esta manera, las competencias de los alcaldes para el
mantenimiento del orden público son amplias, pero se encuentran subordinadas a
las directrices que, en la materia, expidan los gobernadores y, en últimas, el
Presidente de la República. En estos términos es posible afirmar que, no
obstante que los alcaldes, como autoridades propias y no designadas, se
encuentran en el centro de la autonomía territorial (artículo 287 de la
Constitución), en materia de policía administrativa no actúan como autoridades
autónomas, sino como agentes jerarquizados o subordinados, de acuerdo con el
artículo 296 de la Constitución[43].
12.
Ahora bien, la
extensión de las facultades de los alcaldes para el mantenimiento del orden
público se encuentra determinada por un criterio material que desarrolla el
principio de separación entre lo público y lo privado, relativo tanto al lugar
donde se ejercen las libertades, como al alcance o trascendencia de la
actividad ejercida. Así, (1) la clasificación del espacio en público, semi
público y privado determina la gradación del poder de intervención
administrativa, por lo que, en principio las autoridades de policía, incluidos
los alcaldes, carecen de competencia para intervenir en los lugares privados,
salvo que (2) allí se desarrollen actividades que trascienden a lo público.
1. Los espacios públicos, privados
e intermedios
13.
La jurisprudencia
constitucional ha clasificado los lugares en los que las personas ejercen sus
derechos y libertades en: públicos y privados, semipúblicos y semiprivados. Esta
clasificación que fue inicialmente introducida por la sentencia T-407 de 2012,
fue precisada en la sentencia T-574 de 2017, en el sentido de que no se refiere
exclusivamente a espacios físicos, sino también a espacios virtuales, en los
que, en la actualidad, las personas actúan o se expresan y, por lo tanto,
ejercen sus derechos y libertades[44].
14.
Se trata, en concreto, de
un instrumento para determinar la expectativa de intimidad que legítimamente
puede predicarse de los comportamientos humanos y, por lo tanto, permite juzgar
la validez de las intromisiones realizadas por parte de las autoridades
públicas y de terceras personas. También ha considerado la jurisprudencia que
esta clasificación también resulta útil para determinar la protección de
derechos y libertades diferentes a la intimidad y, por lo tanto, permite
determinar el nivel de protección frente a otras formas de intromisiones
públicas y privadas, en dichos lugares[45].
15.
Así, existen lugares (i)
denominados espacios públicos, es decir, aquellos en los que el acceso y
la permanencia es libre, no existen códigos de comportamiento o de vestuario
particulares y el artículo 82 de la Constitución impone el deber constitucional
a las autoridades de velar por su destinación al uso común. En estos lugares,
la facultad de intervención de las autoridades administrativas, para el
mantenimiento del orden público, es amplia, teniendo en cuenta que dichos
espacios constituyen el objeto más directo de la policía administrativa[46].
Por oposición, (ii) los espacios privados son
lugares cerrados, donde el acceso y la permanencia exigen autorización o
consentimiento del morador; allí se ejercen en su máxima expresión derechos y
libertades como la intimidad y el libre desarrollo de la personalidad y, por lo
tanto, se trata de contextos no de orden público, sino de orden privado[47], en los que la actuación de la policía
administrativa carecería, en principio, de razón de ser[48] por tratarse de “un ámbito inalienable, inviolable
y reservado”[49]. Entre estos dos extremos, unos de orden
público y otros de orden privado, existen lugares intermedios que comparten, en
mayor o menor medida, características de los espacios públicos y de los
espacios privados: los espacios semipúblicos y los semiprivados.
(iii) Los espacios semipúblicos, como las
oficinas públicas o de entidades prestadoras de servicios públicos, los bancos,
los centros comerciales, los locales comerciales, los estadios y los cines, no son
lugares públicos, pero se encuentran abiertos a él. En algunos casos, su acceso
exige el cumplimiento de ciertos requisitos, como el pago del valor de la
entrada, la solicitud de una cita o el respeto de la prohibición de ingreso de
armas. Las reglas de comportamiento en dichos lugares son mínimas y deben ser
razonables. Por lo tanto, no es posible que sus administradores restrinjan
ostensiblemente el libre desarrollo de la personalidad o discriminen a quienes
allí acceden o permanecen[50]. Es decir que sus órganos internos y los
agentes privados de la seguridad de estos lugares, únicamente disponen de
facultades para garantizar la seguridad o el orden interno. En estos espacios
la actividad de la policía administrativa se encuentra permitida, teniendo en
cuenta que, a pesar de no ser espacios públicos, el hecho de autorizar el
acceso público y de que, al igual que en los espacios públicos, allí se ejercen
libertades y derechos de las personas que deben ser garantizados, incluidos los
derechos a la vida e integridad personal, implica que también se encuentran
presentes las necesidades de seguridad pública, tranquilidad pública y sanidad
medioambiental[51]. Sin embargo, el grado de intervención de
las autoridades de Policía, respecto de los lugares semipúblicos, es menor que
respecto de los lugares públicos, teniendo en cuenta que se trata de sitios
cuya administración y, por lo tanto, responsabilidad, se encuentra confiada, en
principio, a sus propios órganos.
(iv) Finalmente, existen espacios semiprivados
los que, aunque no se encuentran abiertos al público, en desarrollo del derecho
de asociación (artículo 38 de la Constitución y 16.1 C.A.D.H.) sí permiten el
ingreso únicamente a quienes detenten la calidad de miembros de la institución
o comunidad; exigen el cumplimiento de unos determinados parámetros de
comportamiento que responden a estándares que caracterizan a dicha comunidad y,
por lo tanto, disponen normalmente de mecanismos disciplinarios internos. Se
trata, por ejemplo, de instituciones de educación de diferentes niveles,
lugares de trabajo, clubes deportivos y clubes sociales en sentido estricto, es
decir, aquellos en los que, su acceso y permanencia exigen una membresía y el
cumplimiento de parámetros de identidad de sus asociados y, para ser miembro, no
basta con la cancelación del precio de la entrada.  En estos sitios cerrados al
público, existen códigos comportamentales, que son reglas preestablecidas propias
de la institución, la caracterizan y determinan por lo que, en principio, la
intervención de la policía administrativa se encuentra excluida[52] y su gestión es confiada a la institución
misma, en desarrollo de facultades de autoorganización y autogestión.  Los
lugares semiprivados “no son espacios privados, porque las acciones de cada
uno de los individuos en una oficina, o en un establecimiento educativo, tienen
repercusiones sociales: no se trata del individuo en su propio ámbito de
acción, sino del individuo en una comunidad”[53]. Sin embargo, la trascendencia social de los hechos
realizados en los espacios semipúblicos es evidentemente mayor que los
realizados en los espacios semiprivados[54]. En razón de esto, es posible concluir que, a pesar de tratarse de
espacios semiprivados, ciertas actividades pueden tener la potencialidad de
trascender a lo público.
2. Las actividades que trascienden de
lo privado, a lo público
16.
A pesar de que sería
posible afirmar que “los mismos principios de la lógica jurídica, son claros en
establecer que los conceptos ‘público’ y ‘privado’, son categorías jurídicas
antagónicas y que, por lo mismo, no pueden tener puntos de intersección”[55], en realidad, la misma
sentencia C-212 de 2017 reconoció que “(…) la separación entre los asuntos
públicos y los asuntos privados, como principio constitucional, no es absoluta
ni orgánica, ya que permite el ejercicio de funciones públicas por parte de los
particulares[56], pero sí inspira, a la
vez, la esencia libertaria del régimen constitucional y el carácter limitado y
sometido del poder público”[57]. Por su parte, la
sentencia de unificación 585 de 2017 desarrolló el argumento, al explicar que
este principio “no implica la ausencia de puntos de contacto o puentes
comunicantes que determinan, fundamentalmente, que ciertas actividades privadas
tengan incidencia en lo público y, a la vez, que los particulares participen
activamente en los intereses de la colectividad a la que pertenecen, en
ejercicio de sus derechos, pero también en cumplimiento de sus deberes”[58]. De igual manera, el principio
constitucional de separación entre lo público y lo privado no se opone a que se
reconozcan y protejan aspectos o campos privados, dentro de lo público[59].
17.
La naturaleza de los
espacios (públicos, privados e intermedios) determina, en principio, el alcance
de la intervención de las autoridades de policía administrativa para garantizar
el orden público. Sin embargo, no se trata de un criterio absoluto y, por lo
tanto, debe ser completado con un examen concreto de la naturaleza de la
actividad que se ejerce o su trascendencia: social o meramente privada. Lo
anterior permite matizar la idea según la cual lo que ocurra en espacios
públicos compete a la policía administrativa y lo que ocurre en espacios
privados es ajeno a sus facultades. Así, en espacios públicos o semipúblicos se
ejercen actividades privadas, sin trascendencia pública que, por lo tanto,
escapan al interés general y responden al interés privado, razón por la cual, la
policía administrativa, a pesar de la naturaleza del lugar, no se encuentra
legitimada para intervenir respecto de estas actividades. Igualmente, en
espacios privados y semiprivados se realizan actividades que escapan al mero
interés particular del orden privado y que, en realidad, son de interés general
y comprometen el orden público. Por ejemplo, no obstante tratarse de un espacio
privado, las condiciones de seguridad de las instalaciones del servicio público
de electricidad o gas del domicilio de las personas, no responden al interés
privado, sino al interés general, considerando que, en dicha actividad se
encuentra comprometida la vida e integridad no únicamente de los residentes del
domicilio privado, sino también de los vecinos y, eventualmente, de toda la
comunidad[60]. Es decir, no obstante tratarse de una
actividad desarrollada en el ámbito privado, compromete el interés general.  Igualmente,
cuando el sonido o los olores producidos dentro del domicilio de las personas
es perceptible más allá de las fronteras del espacio privado, se trata de una
actividad que trasciende a lo público y, en consecuencia, al sobrepasar el
orden privado, compromete el orden público, en sus componentes de tranquilidad
pública y sanidad medio ambiental, según el caso.
18.
De manera congruente
con lo anterior, tanto el Código de Policía de 1970, como el actual, reconocen
la naturaleza de la actividad o su trascendencia, como un criterio para determinar
el ámbito de acción de la policía administrativa. Así, el Código anterior
disponía, en su artículo 7, que “Podrá reglamentarse el ejercicio de la libertad en cuanto se desarrolle
en lugar público o abierto al público o de modo que trascienda de lo privado” (negrillas no originales). Pero al mismo
tiempo preveía que “La policía amparará en todo momento la inviolabilidad de
domicilio y de sitio no abierto al público, con el fin de garantizar a sus
moradores la protección a la intimidad a que tienen derecho” (artículo 72)
y definía el domicilio de manera amplia: “Se entiende para los efectos de
este estatuto, por domicilio los establecimientos de educación, los clubes
sociales y los círculos deportivos, los lugares de reunión de las corporaciones
privadas, las oficinas, los talleres y los demás recintos donde se trabaja;
aquella parte de las tiendas y sitios abiertos al público que se reservan para
habitación u oficina; los aposentos de los hoteles cuando hubieren sido
contratados en arriendo u hospedaje y las casas y edificios de departamentos
estén o no divididos por pasajes” (artículo 74, negrillas no originales).
Y advertía “No se reputan domicilio los lugares públicos o abiertos al
público ni los sitios comunes de los edificios de departamentos y de hoteles,
tales como pasajes, pasadizos y vestíbulos” (artículo 75).
19.
La conjunción de estas
normas podría llevar a inhibir la acción de las autoridades de la policía
administrativa cuando, no obstante tratarse de una actividad que trasciende de
lo privado, se desarrolle en el domicilio ampliado que preveía la norma. Sin
embargo, en su aplicación, los alcaldes, como primeras autoridades de policía
administrativa, profirieron medidas para garantizar el orden público, incluso
respecto de lugares considerados como domicilios, por parte del Código de
Policía de 1970, tales como los clubes o corporaciones privadas, considerando
que sus actividades tenían la potencialidad de afectar el orden público.
20.
En efecto, el Alcalde
Mayor de Bogotá profirió el Decreto 890 del 29 de diciembre de 1995, "Por
el cual se limita el horario para el funcionamiento de establecimientos y para
el expendio y consumo de licores y bebidas alcohólicas en el territorio del
Distrito Capital”, medida que no se limitó a los establecimientos públicos
o abiertos al público, sino que se dirigió a “todo tipo de establecimientos”[61]. Este acto administrativo fue demandado
ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, al considerar que el
alcalde carecía de competencia para regular el funcionamiento de
establecimientos de carácter privado como los hoteles, los clubes o
corporaciones privadas, por lo que el decreto en mención atentaría contra la
libertad de empresa, la propiedad privada, el domicilio y la intimidad[62]. Al respecto, en sentencia del año 2000,
el Consejo de Estado concluyó que “no habrá lugar a reglamentaciones de la actividad ciudadana cuando ésta
se mantenga dentro de los límites de lo privado, a menos de que se esté en
presencia de un régimen autoritario”[63]. Por lo tanto, a pesar de reconocer que
los alcaldes sí disponen por excepción de facultades de policía administrativa,
respecto de actividades desarrolladas en espacios privados, pero que
trascienden a lo público y la naturaleza privada del lugar no es un argumento
válido para inhibir la actuación de las autoridades de policía administrativa,
en pro del mantenimiento del orden público[64], el Consejo de Estado anuló el acto administrativo
cuestionado. La razón de la declaratoria de nulidad no fue entonces la falta de
competencia en la materia, sino el contenido general o indiscriminado de la
medida, lo que desconoce el carácter excepcional de la reglamentación policiva
de actividades desarrolladas en lugares privados, pero que, en concreto, pueden
comprometer el orden público, al trascender de lo privado, a lo público[65].
21.
Con posterioridad, el Alcalde
de la ciudad de Cali adoptó el Decreto 008 de 6 de enero de 2006, “Por medio
del cual se disponen unas medidas con el fin de garantizar el orden público y
la seguridad en el municipio de Santiago de Cali y se deroga el Decreto 603 de
2 de septiembre de 2005”, en cuya parte motiva se puso de presente “Que
de conformidad a información suministrada por organismos de seguridad del
estado, en el Municipio de Santiago de Cali, zona urbana y rural, en los
últimos años se han incrementado los establecimientos que se anuncian como
CLUBES SOCIALES Y/O CENTROS SOCIALES PRIVADOS Y/O CLUBES PRIVADOS  Y/O
ASOCIACIONES SIN ANIMO DE LUCRO Y/O CLUBES, donde se ejecutan actividades
exclusivamente con un fin eminentemente comercial y por lo tanto lucrativo,
operando como sala de baile, discoteca, grill o similar, sala de masajes,
centros sociales, casas o salones de eventos, en los cuales se expenden y
consumen licor y eventualmente alimentos.” (mayúsculas sostenidas
originales).  Por lo tanto, dispuso el cumplimiento de horarios de
funcionamiento para estas personas jurídicas “que se hayan constituido o
registrado en el Municipio de Santiago de Cali, bajo la denominación de CLUBES
SOCIALES Y/O CENTROS SOCIALES PRIVADOS Y/O CLUBES PRIVADOS Y/O ASOCIACIONES SIN
ANIMO DE LUCRO Y/O CLUBES, que ofrezcan en zona urbana o rural servicios o
actividades de recreación, expendio y consumo de licor, sala de baile,
discoteca, grill  o similar, sala de masajes, centros sociales, casas o salones
de eventos o cualquier tipo de espectáculo o de modo que trascienda de lo
privado con un fin eminentemente comercial y por lo tanto lucrativo”
(negrillas sostenidas originales, subrayado agregado).
22.
Este acto administrativo fue igualmente
demandado, para lo cual se puso de presente el “carácter de domicilio privado que tienen los
clubes sociales y su autonomía para fijar su horario para atender a sus socios”.
Contrario a lo ocurrido con el decreto
del alcalde de Bogotá, en este caso, mediante sentencia de 2010, el Consejo de
Estado negó la solicitud de nulidad, tomando en consideración que esta norma no
se dirigía indiscriminadamente a todos los establecimientos, sino limitaba la
facultad policiva a través de dos criterios: uno relativo a la manera como se realiza la actividad, esto
es, trascendiendo a lo público y otro, relativo a la finalidad perseguida, en
este caso, el ánimo de lucro buscado[66]. De esta manera, la sentencia neutralizó el hecho de que el decreto
utilizaba la expresión disyuntiva “o” para referirse al ejercicio de
actividades de modo que trascienda de lo privado, luego de referir actividades
como la recreación, expendio y consumo de licor, sala de baile, etc., e
interpretó que, para que estas actividades fueran cobijadas por los horarios,
se requería que trascendieran a lo público. Concluyó el Consejo de Estado que
se trataba de una medida legítima que buscaba evitar que, amparándose en la
denominación de club social, centro social, deportivo o corporación privada, se
burlaran las medidas policivas, en particular, las relativas a los horarios de
funcionamiento como estaba ocurriendo en la ciudad de Cali, algo que, para el
máximo tribunal de lo Contencioso Administrativo, constituía un hecho notorio[67]. Por lo tanto, sostuvo que el decreto
resultaba inaplicable respecto de estas entidades que, más allá de su
denominación de clubes sociales o clubes privados, sí funcionaran como
instituciones privadas[68]. Finalmente, la sentencia consideró que el
acto administrativo demandado no desconocía la inviolabilidad del domicilio,
porque este derecho únicamente ampara aquello que no trasciende de lo privado[69].
23.
De manera similar a
como lo disponía el Código de Policía de 1970, la Ley 1801 de 2016 previó
varias normas dirigidas a las actividades que trascienden de lo privado, a lo
público, las que, salvo el artículo 86, bajo control, se enumerarán a
continuación con fines meramente ilustrativos, ya que no hacen parte del
presente juicio de constitucionalidad. Así, el artículo 33 tipifica una serie
de “Comportamientos que afectan la
tranquilidad y relaciones respetuosas de las personas” y, algunos de ellos, dispone que pueden realizarse “En
espacio público, lugares abiertos al público, o que siendo privados trasciendan
a lo público”. También el artículo 83 define el concepto de actividad
económica que es objeto del Código de Policía como la  “desarrollada por las
personas naturales y jurídicas, en cualquier lugar y sobre cualquier bien, sea
comercial, industrial, social, de servicios, de recreación o de
entretenimiento; de carácter público o privado o en entidades con o sin ánimo
de lucro, o similares o que siendo privados, sus actividades trasciendan a lo
público”. En su parágrafo, dispone que “Los alcaldes fijarán horarios
para el ejercicio de la actividad económica en los casos en que esta actividad
pueda afectar la convivencia, y en su defecto lo hará el gobernador”. El
artículo 86, ahora bajo control de constitucionalidad, prevé lo relativo al “Control
de actividades que trascienden a lo público” y el artículo 87 enlista los “Requisitos
para cumplir actividades económicas” “para el ejercicio de cualquier
actividad: comercial, industrial, de servicios, social, cultural, de
recreación, de entretenimiento, de diversión; con o sin ánimo de lucro, o que
siendo privadas, trasciendan a lo público”. Finalmente, el artículo 237
dispone que “Los sistemas de video y medios tecnológicos, o los que hagan
sus veces, de propiedad privada o pública, a excepción de los destinados para
la Defensa y Seguridad Nacional, que se encuentren instalados en espacio
público, áreas comunes, lugares abiertos al público o que siendo privados
trasciendan a lo público, se enlazará de manera permanente o temporal a la red
que para tal efecto disponga la Policía Nacional, de acuerdo con la
reglamentación que para tal efecto expida el Gobierno Nacional”, aunque el
parágrafo exige autorización para permitir el enlace con la red de la Policía.
24.
En suma, el orden
público, que es responsabilidad primaria de los alcaldes, como autoridades de
Policía, es un conjunto de condiciones de interés general, de seguridad
pública, tranquilidad pública y sanidad medioambiental, cuyo ámbito se
determina, en virtud del principio constitucional de separación entre lo
público y lo privado, tanto por la naturaleza del espacio (público, privado o
intermedio), como por la incidencia de la actividad, lo que permite sostener
que, incluso existen necesidades de orden público, en el desarrollo de
actividades realizadas en espacios privados o semi privados, cuando su efecto
trasciende o desborda lo privado y, por lo tanto, dejan de ser actividades de
mero interés particular, pues se involucra el interés general. En razón de lo
anterior, es razonable que se disponga que estas actividades se someten al
Código Nacional de Policía.
E. EL ALCANCE DEL DERECHO DE ASOCIACIÓN, FRENTE A LA
AUTONOMÍA DE LA PERSONA JURÍDICA
25.
El ejercicio legítimo
de las libertades y derechos como, por ejemplo, la libertad de escoger
profesión u oficio, la libertad de empresa, la libertad de expresión, el
derecho al trabajo, el derecho a la propiedad y el libre desarrollo de la
personalidad, no exige que se realice necesariamente de manera individual, como
inicialmente el liberalismo revolucionario lo pretendió[70], sino también permite su expresión colectiva,
solidaria o asociativa, al amparo del derecho fundamental de asociación[71].
26.
Así, en
desarrollo del principio de solidaridad (artículo 1 de la Constitución), de
manera general, el artículo 38 de la Constitución Política garantiza el derecho
a la “libre asociación para el desarrollo de las distintas actividades que
las personas realizan en sociedad”, como la posibilidad amparada
jurídicamente de realizar una actividad mancomunada o de acción concertada de
varias personas, que persiguen objetivos comunes, de diversa naturaleza y, por
lo tanto, pretenden la realización de un designio en común, a través de un ente
colectivo, de acuerdo con el ordenamiento jurídico[72]. Se trata de un derecho igualmente
reconocido en instrumentos internacionales de derechos humanos, ratificados por
Colombia, como el artículo 22 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y
Políticos[73] según el cual “1. Toda persona tiene derecho a
asociarse libremente con otras, incluso el derecho a fundar sindicatos y
afiliarse a ellos para la protección de sus intereses” y el artículo 16.1 de la Convención
Americana de los Derechos Humanos[74] que dispone: “1. Todas las personas tienen derecho
a asociarse libremente con fines ideológicos, religiosos, políticos,
económicos, laborales, sociales, culturales, deportivos o de cualquier otra
índole".
Igualmente, la asociación es un valor
que la Constitución promueve de diferentes maneras: el artículo 51 impone la
obligación al Estado de promover “formas asociativas de ejecución de (…)
programas de vivienda”;  el inciso tercero del artículo 58
dispone que ‘El Estado protegerá y promoverá las formas asociativas y
solidarias de propiedad’; el artículo 60 prevé que “Cuando el Estado
enajene su participación en una empresa, tomará las medidas conducentes a
democratizar la titularidad de sus acciones y ofrecerá a sus trabajadores, a
las organizaciones solidarias y de trabajadores, condiciones especiales para
acceder a dicha propiedad accionaria”; el articulo 64 impone al Estado el
deber de promover, el acceso progresivo a la propiedad de la tierra de los
trabajadores agrarios, “en forma individual o asociativa”; el
artículo 103 prescribe que el Estado debe contribuir a “la organización,
promoción y capacitación de las asociaciones profesionales, cívicas,
sindicales, comunitarias, juveniles, benéficas o de utilidad común no
gubernamentales”; y, el artículo 333, en materia de libertad económica,
dispone que “El Estado fortalecerá las organizaciones solidarias”.
27.
En
desarrollo del derecho de asociación, surgen diferentes formas asociativas,
unas con fundamento constitucional, como las asociaciones sindicales[75] y las asociaciones
profesionales, cívicas, juveniles, benéficas o de utilidad común no
gubernamentales[76] y otras de creación legal,
como, por ejemplo, las diferentes formas societarias, previstas en los Códigos
Civil y de Comercio, las fundaciones, las corporaciones, entre otras.
Como derecho
fundamental, contempla las siguientes prerrogativas para las personas: “i)
la de intervenir en la creación de cualquier nueva institución; ii) la de
vincularse a cualquiera que hubiere sido previamente creada por iniciativa de
otras personas; iii) la de retirarse a libre voluntad de todas aquellas
asociaciones a las que pertenezca; iv) la de no ser forzado a hacer parte de
ninguna organización en concreto, especialmente como requisito previo al
ejercicio de otros derechos.”[77]. Es en consideración de estos componentes,
que la jurisprudencia constitucional ha entendido que el derecho a la
asociación prevé dos tipos de manifestaciones: una positiva y otra negativa. La
manifestación positiva del derecho de asociación implica la posibilidad de
adherirse a una asociación ya instituida o crear una nueva, para someterse al
cumplimiento de sus reglas internas de funcionamiento o estatutos, a condición
de que éstos se ajusten al ordenamiento jurídico[78], mientras que la manifestación negativa del derecho
significa el carácter voluntario de la asociación, por lo que no resulta
legítima la afiliación o asociación forzada o la imposibilidad de retirarse de
la misma, lo que afectaría la autonomía de las personas naturales.
28.
Con el fin de
garantizar la convivencia, al igual que los otros derechos constitucionales, la
asociación no es un derecho absoluto, sino una prerrogativa que admite
limitaciones razonables y proporcionadas, que se fundan en la vigencia y
respeto de los derechos ajenos y en mandatos constitucionales, como la
prevalencia del interés general, que ordena el artículo 1 de la Constitución,
por lo que la asociación no puede contrariar el orden público[79].
29.
Por su parte, los
instrumentos internacionales que reconocen el derecho de asociación sí disponen
expresamente la posibilidad de introducir límites a su ejercicio. Así, en el
numeral 2 del artículo 22 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y
Políticos se prevé que “El ejercicio de tal derecho sólo podrá
estar sujeto a las restricciones previstas por la ley que sean necesarias en
una sociedad democrática, en interés de la seguridad nacional, de la seguridad
pública o del orden público, o para proteger la salud o la moral públicas o los
derechos y libertades de los demás. El presente artículo no impedirá la
imposición de restricciones legales al ejercicio de tal derecho cuando se trate
de miembros de las fuerzas armadas y de la policía”. Este mismo contenido se
encuentra reiterado en los numerales 2 y 3 del artículo 16 de la Convención
Americana de los Derechos Humanos[80]. De allí es posible sostener que el derecho de asociación puede ser
limitado por la Ley de cada país, pero las limitaciones deben ser necesarias y
fundarse en el principio democrático, para responder a los requerimientos del
orden público (seguridad nacional, seguridad pública, salud pública y la
protección de los derechos y libertades de los demás).
30.
La exigencia que las
limitaciones legales al derecho de asociación sean necesarias, implica que
éstas deben propender por satisfacer fines de interés general y no puedan
conducir a impedir que la asociación con objeto lícito, desarrolle por completo
su actividad propia, cuando esta no afecte el orden público[81] o se inmiscuyan en asuntos meramente domésticos,
como su organización o funcionamiento interno, por ser asuntos en los que, en
principio, no podría comprometerse el orden público el que, en los términos explicados,
justifica que el legislador introduzca limitaciones al ejercicio del derecho de
asociación[82].
F. EL DOMICILIO DE LAS PERSONAS NATURALES Y DE LAS
PERSONAS JURÍDICAS: ALCANCE DEL DERECHO A SU INVIOLABILIDAD, EN CADA CASO
Como un derecho
y, a la vez, una garantía fundamental, la Constitución Política ampara la
inviolabilidad del domicilio. A pesar de que este derecho también es predicable
de las personas jurídicas, su fundamento y alcance no es idéntico respecto de
las personas naturales. A continuación, se explicará que (1) en el caso de las
personas naturales, la intimidad y el libre desarrollo de la
personalidad se involucran en la inviolabilidad de su domicilio, mientras que,
(2) en el caso de las personas jurídicas, aunque también se ampara la inviolabilidad
de su domicilio, su fundamento y alcance son diferentes.
1. La intimidad y el libre
desarrollo de la personalidad, como derechos involucrados en la protección de
la inviolabilidad del domicilio de las personas naturales
31.
El derecho a la inviolabilidad
del domicilio se encuentra establecido en el artículo 28 de la Constitución
Política de 1991 y tiene como finalidad la de proteger al titular del mismo,
frente a cualquier intromisión o agresión realizada por un particular o por una
autoridad pública, en el espacio privado donde ejerce sus derechos y
libertades, de la manera más íntima y con la mayor expectativa de privacidad
posible. Así, esa norma constitucional establece que “(…) Nadie puede ser molestado en su persona o
familia, ni reducido a prisión o arresto, ni detenido, ni su domicilio
registrado, sino en virtud de mandamiento escrito de autoridad judicial
competente, con las formalidades legales y por motivo previamente definido en
la ley (…)”.
32.
En ese sentido, esta Corte ha
reconocido que la inviolabilidad del domicilio es un derecho autónomo, que materializa
y protege la libertad de las personas[83], a través de la determinación de un espacio físico de
alcance personal o familiar, que se encuentra excluido, en su esencia, de la
intervención pública, en el que las personas se expresan y ejercen sus derechos
y libertades, de manera aún más amplia, que cuando los realizan en otro tipo de
espacios, pues constituye una de las prerrogativas más claras del principio constitucional
de separación entre lo público y lo privado[84]; tiene como finalidad evitar la intromisión de terceros o de las
autoridades públicas, en esferas en las que se hacen efectivos diferentes
derechos de suma relevancia, tales como el libre desarrollo de la personalidad,
la libertad de creencias y cultos, la libertad de expresión, la propiedad y la
seguridad personal[85], muchos de los cuales se identifican con libertades
básicas que se ejercen en un marco de intimidad[86]. Esta garantía no exige un determinado título jurídico respecto del
bien que constituye el domicilio; protege un concepto de domicilio amplio[87] en el que, incluso el cuarto del hotel en el que
transitoriamente se encuentran las personas, constituye, para efectos de
proteger su inviolabilidad y los derechos que se encuentran allí en juego, el
domicilio de la persona[88].
33.
Precisamente, en la definición del
derecho a la intimidad, la Corte Constitucional ha precisado los vínculos que
existen entre este derecho y la inviolabilidad del domicilio, al punto que ha
establecido que la intimidad confiere, a su titular, el poder de contar con una
esfera interna de vida privada, que puede materializarse en su domicilio,
aunque no se limita a él, que no puede ser objeto de obstrucción o intromisión por
parte de otras personas y que únicamente encuentra limitaciones en el interés
general y en el ordenamiento jurídico[89].
34.
El mismo artículo 28 de la
Constitución prevé que los domicilios de las personas no son absolutamente
inviolables, ya que pueden ser registrados por orden de autoridad judicial
competente “con las formalidades legales y por motivo previamente definido
en la ley”. La garantía de intervención judicial para la intromisión más
drástica en el domicilio de las personas, pone de presente la importancia que
le acordó el Constituyente a su respeto[90], pero a la vez, indica el carácter ponderable de este
derecho. Por su parte, el artículo 32 prevé que cuando las autoridades se
encuentren persiguiendo a alguien, en situación de delito flagrante y éste se
refugiare en su propio domicilio, la Policía podrá penetrar en el mismo, sin
orden judicial, para aprehender al delincuente. Es decir, esta norma
constitucional introduce directamente un límite al ejercicio del derecho
fundamental a la inviolabilidad del domicilio, cuando éste entre en conflicto
con el interés general presente en la judicialización efectiva de los
delincuentes; la ponderación fue directamente realizada por el texto
constitucional. La inviolabilidad del domicilio es, entonces, una prerrogativa
limitada, en tanto que el mandato de prevalencia del interés general, implica
que esta garantía no puede ser ejercida ni esgrimida de manera absoluta, de
suerte que afecte los derechos de las otras personas o el interés general,
incluido el orden público:  “Tratándose
de un derecho constitucional, la inviolabilidad del domicilio no reconoce
prerrogativas ilimitadas, lo que contrariaría, directa o indirectamente, la
vigencia de otros derechos constitucionales que quedarían desprotegidos por
amparos absolutos e inflexibles de este derecho”[91].
35.
En razón del carácter no absoluto
del derecho a la inviolabilidad del domicilio, esta Corte ha tenido la
oportunidad de ponderar, en diferentes oportunidades, este derecho, cuando ha
entrado en colisión con otros derechos, con la finalidad de determinar la
razonabilidad de las medidas legislativas que han establecido limitaciones al
mismo. Así, en 1994, se profirió la sentencia C-041, a través de la cual se
ponderó una excepción legal que confería competencia de los defensores y
comisarios de familia, para realizar allanamientos, con la finalidad de
rescatar a menores que estuvieran en riesgo extremo[92]; en esa oportunidad, se concluyó que no era necesaria la orden de una
autoridad judicial o que ésta estuviera presente en el rescate, en la medida en
la que los bienes jurídicos que se buscaba proteger eran la integridad y la
vida de los niños, niñas y adolescentes los que, por mandato constitucional,
prevalecen; es decir, reconoció la Corte, en este caso, una hipótesis de un
interés general frente al cual, la inviolabilidad del domicilio debía ceder.
Más tarde, en la sentencia
C-176 de 2007, se valoró una nueva limitación al derecho a la inviolabilidad
del domicilio, establecida en el Código de Policía de 1970 y que autorizaba a la
Policía para ingresar en el domicilio de las personas, sin el permiso del
morador y sin orden judicial, en casos de imperiosa necesidad[93]. En dicha providencia, la Sala Plena de la Corte
Constitucional declaró exequible la norma jurídica, en consideración de la
hipótesis excepcional que ésta establecía, en tanto que los agentes de policía
únicamente podían acceder al domicilio, en aquellos casos que fuera límites y
se necesitará su intervención urgente para salvaguardar derechos e intereses
que, ponderados, prevalecían frente a la inviolabilidad relativa del domicilio.
Por su parte, la sentencia
C-519 de 2007, declaró inexequible el numeral 4, del artículo 230, de la Ley
906 de 2004, que establecía que el registro y allanamiento podría realizarse
sin orden escrita de la Fiscalía General de la Nación, cuando fuera realizado
de manera concomitante con la captura[94]. Consideró la Corte que la disposición contenía una
restricción a los derechos a la intimidad y a la inviolabilidad del domicilio
que resultaba claramente desproporcionada, puesto que autorizaba a los agentes
a realizar un allanamiento, sin autorización judicial previa, sin que se
evidenciara que la norma amparara derechos o intereses de mayor peso que la
protección del domicilio de las personas.
Posteriormente, se profirió
la sentencia C-256 de 2008, mediante la cual se estudió nuevamente una norma
que permitía el allanamiento con fines de rescate de niños, niñas y
adolescentes, cuando estuvieren en riesgo excepcional, contenida en el nuevo
Código de la Infancia y de la Adolescencia[95]. En esa oportunidad, la Sala Plena, luego de hacer el recuento
jurisprudencial de las limitaciones existentes al derecho de inviolabilidad del
domicilio, concluyó que hasta el momento, “los requisitos para que estos
allanamientos administrativos sean constitucionales son de diverso orden, pero
usualmente versan sobre (i) la existencia de un peligro inminente y grave; (ii)
que amenaza la vida, la integridad, la seguridad o la salubridad de las
personas; y (iii) la existencia de elementos en la regulación demandada que
circunscriben el margen decisorio de la autoridad administrativa y permiten un
control posterior efectivo ante una autoridad judicial en caso de presentarse
excesos o arbitrariedades . Estos requisitos no han sido exigidos cuando se
trata de ingresar a (i) lugares abiertos al público, o (ii) cuando el
morador del domicilio autoriza el ingreso de las autoridades administrativas.
En cambio, se han declarado incompatibles con la Carta allanamientos
administrativos cuya finalidad es la búsqueda de evidencia física para efectos
penales, en donde ha desaparecido el elemento de flagrancia, como en el caso
del registro o allanamiento concomitante o sucedáneo a la captura del imputado,
indiciado, acusado o condenado” (negrillas no originales).
Más recientemente, se
profirió la sentencia C-212 de 2017, en la que la Corte Constitucional juzgó
nuevamente la autorización de ingreso al domicilio sin autorización del
morador, ni orden previa de autoridad judicial, en casos de “imperiosa
necesidad”, ahora previstos en el Código Nacional de Policía de 2016. Al
reconocer que la inviolabilidad del domicilio no es un derecho absoluto, concluyó
la Corte que “el legislador
previó el acceso al domicilio sin orden previa, ni administrativa, ni judicial,
en caso de imperiosa necesidad, como un medio de policía para lograr las
finalidades de orden público que se materializaron en dicha codificación” (negrillas originales; subrayado agregado)[96] y, entre otras decisiones, declaró la
exequibilidad de la autorización de ingreso al domicilio por parte de la
Policía “Para proteger la vida e integridad de las personas, si en el
interior del inmueble o domicilio se están manipulando o usando fuegos
pirotécnicos, juegos artificiales, pólvora o globos sin el debido cumplimiento
de los requisitos establecidos en la ley”[97]. Para este tribunal, “el objetivo preventivo
buscado por el legislador es perfectamente coincidente con las finalidades
propias de la policía administrativa, en su acepción del poder que busca
garantizar, a través de la expedición de normas que limiten las libertades, las
condiciones mínimas para la convivencia social y el ejercicio ordenado de las
libertades y los derechos, en este caso, las condiciones de seguridad pública”[98].
Finalmente, en
la sentencia C-223 de 2017, esta Corte declaró la inexequibilidad del artículo
162 del actual Código de Policía, que permitía, entre otros, el ingreso al
domicilio de las personas, mediando una orden escrita del alcalde. Respecto de
las limitaciones que resultan constitucionalmente aceptables, al derecho a la
inviolabilidad del domicilio, la Corte Constitucional indicó que se trata de
excepciones a la garantía de orden judicial previa y que, de conformidad con la
jurisprudencia constitucional, lo excepcional “(i) (…)
se refiere a lo extraordinario, a lo inusual, a lo que se sustrae al ámbito de
la regla general; (ii) las excepciones no pueden ser demasiado amplias, ni
pueden ser numerosas, ni pueden multiplicarse, pues dejarían de ser
excepciones; (iii) las excepciones deben satisfacer la reserva de ley; (iv)
ellas deben ser precisas “en la regulación legislativa”; y adicionalmente y
como se desprende de su propio carácter, (v) deben ser consideradas,
interpretadas y aplicadas con carácter restrictivo, como ocurre en los casos en
que se deja de aplicar la regla general, para dar lugar a la excepcionalidad”[99]. Precisamente, consideró la Corte que las
hipótesis en las que la norma autorizaba a los alcaldes para ordenar
directamente el ingreso al domicilio no respondían a la exigencia de excepcionalidad,
que justificara relevar la garantía de orden judicial,  ya que se trataba de
normas no suficientemente precisas que, por lo tanto, podrían permitir la
arbitrariedad administrativa[100].
En suma, la inviolabilidad del domicilio
de las personas naturales es un derecho fundamental que admite limitaciones por
parte del Legislador, que resulten de una adecuada ponderación de los derechos
e intereses que se encuentren involucrados. En dicho trabajo de ponderación, es
necesario tener en cuenta que en el domicilio de las personas naturales, se
encuentra en juego el ejercicio de otros derechos fundamentales, tales como,
por ejemplo, la libertad de creencias y de cultos, la libertad de expresión, el
libre desarrollo de la personalidad y la intimidad personal o familiar, razón
por la cual, los derechos e intereses que permiten introducir limitaciones a la
inviolabilidad del domicilio deben ser fundados en los derechos de las otras
personas o en suficientes razones de interés general, tales como los valores
que se encuentran comprometidos en el orden público. En ese caso, será
necesario determinar si los intereses en cuestión son simplemente privados o no
desbordan el ámbito privado, propio del domicilio o si, por el contrario, se
trata de intereses que, a pesar de encontrarse en el domicilio de las personas
naturales, trascendieron a lo público, y pueden afectar la seguridad y
tranquilidad públicas o el equilibrio medio ambiental.
2. El
domicilio y su inviolabilidad, como derecho de las personas jurídicas
36.
La Corte Constitucional ha
admitido que las personas jurídicas pueden ser titulares de algunos derechos
fundamentales, “estrechamente ligados a su existencia misma, a su actividad,
al núcleo de las garantías que el orden jurídico les ofrece y, por supuesto, al
ejercicio de derechos de las personas naturales afectadas de manera transitiva
cuando son vulnerados o desconocidos los de aquellos entes en que tienen
interés directo o indirecto (…)”[101]. Entre otros derechos, la jurisprudencia ha
reconocido que las personas jurídicas también son titulares del derecho de
asociación, al debido proceso, a la igualdad, a la inviolabilidad de sus
comunicaciones y de su domicilio, a la información, al habeas data, al
buen nombre, y al acceso a la administración de justicia. Sin embargo, el
reconocimiento de los derechos fundamentales de las personas jurídicas no
significa que, en todos los casos, su contenido y alcance coincida con el de
las personas naturales.
37.
En ese sentido, en la sentencia
T-061 de 1996 se estableció que, la inviolabilidad del domicilio es una
prerrogativa que puede ser extendida a las personas jurídicas, pero que, en
este caso, no se trata de un instrumento importante para garantizar otros
derechos fundamentales, por ejemplo, la intimidad personal o familiar, sino
que, por el contrario, prestará utilidad para “asuntos, materias,
procedimientos y demás actividades que revisten carácter reservado”[102]. En otras palabras, los intereses que este tipo de
personas hacen efectivos en su domicilio, son propios de esferas comerciales,
sociales, corporativas o empresariales. Por ende, el ejercicio de
interpretación de derechos que permite limitar el derecho a la inviolabilidad
del domicilio, admite una mayor gama de restricciones y limitaciones, cuando se
trata del domicilio de las personas jurídicas, que cuando está en juego el
domicilio de las personas naturales[103].
38.
En desarrollo de lo anterior, tres
años después, esta Corte profirió la sentencia C-505 de 1999[104], providencia mediante la cual estudió algunos apartes
del artículo 2º de la Ley 383 de 1997, el cual adicionó el entonces Estatuto
Tributario el artículo 779-1, y confirió a la Dirección de Impuestos y Aduanas
Nacionales –DIAN-, la facultad de ordenar el registro de las oficinas, los
establecimientos comerciales, industriales o de servicios y los demás locales
del contribuyente, o de terceros depositarios de sus documentos contables o de
sus archivos. En esa providencia se consideró que el derecho a la
inviolabilidad del domicilio no es exclusivo de las personas naturales, sino
que el mismo también puede predicarse de las personas jurídicas y que, en ese
sentido, aquí también se protege el derecho a la intimidad, pero en esferas
diferentes a la intimidad de las personas naturales[105].
39.
La Corte Constitucional advirtió
que cuando se trata de personas jurídicas, hay que entender que existe un
concepto de domicilio ampliado[106] que no corresponde absolutamente al domicilio de las
personas naturales. Concluyó la Corte que, en razón de ello, las garantías
establecidas en el artículo 28 de la Constitución no operan de manera
automática cuando se trate del domicilio de las personas jurídicas -domicilio
corporativo-, en tanto que es válido que, excepcionalmente, se permitan
restricciones mayores que las admisibles frente al domicilio de las personas
naturales, por ejemplo las visitas de inspección, por parte de autoridades
administrativas[107], o cuando se encuentran de por medio intereses
constitucionales importantes, como la protección de la economía de mercado,
pues asumir lo contrario sería imponer una barrera que haría imposible el
cumplimiento de algunas funciones por parte de las autoridades públicas. En
otras palabras, la Corte consideró que cuando se afecta la esfera más íntima de
las personas naturales, deben hacerse efectivos en mayor medida los requisitos
constitucionales que garantizan la inviolabilidad del domicilio, mientras que,
“los espacios cerrados menos íntimos, y en donde se desarrollan actividades
con mayores repercusiones sociales, están sujetos a mayores posibilidades de
inspección estatal, sin que por ello desaparezca totalmente la inviolabilidad
domiciliaria”.
40.
En suma, las personas jurídicas
también son titulares del derecho a la inviolabilidad del domicilio, en la
medida en que, a través de este, no sólo ejercen garantías propias de su
actividad, sino que también se hace efectivo cierto grado de intimidad,
relativo a los aspectos propios de la entidad[108] y a la intimidad de los socios respecto de las actividades que allí
despliegan. Pese a ello, esta prerrogativa no es ilimitada, sino que es posible
restringirla, en tanto que su grado de protección es inferior que cuando se
trata del domicilio de las personas naturales donde, en el intermedio, se
encuentra la protección de otras garantías constitucionales de relevancia[109].
G. LA RESERVA DE LEY ESTATUTARIA, EN MATERIA DE
DERECHOS FUNDAMENTALES, FRENTE A LA NORMA DEMANDADA: el cargo relativo a la
vulneración del artículo 152 de la Constitución Política
41.
El artículo 152 de la Constitución
Política determina las materias frente a las cuales, el Legislador no puede
acudir al trámite legislativo ordinario, sino debe tramitar una Ley
Estatutaria. Este tipo de Ley ocupa un lugar especial dentro del sistema de
fuentes del ordenamiento jurídico colombiano[110]. Aparte de las materias frente a las cuales existe
reserva de ley estatutaria[111], este tipo de ley se caracteriza por el carácter especial
y más exigente del trámite que el de las leyes ordinarias, ya que debe surtirse
en una sola legislatura; exige, para su aprobación, el voto favorable de la
mayoría absoluta de los miembros de cada cámara y, una vez aprobado, es objeto
de un control previo a la sanción presidencial y por cotejo integral con todo
el texto de la Constitución, realizado por la Corte Constitucional[112].
42.
Considerando la naturaleza
ordinaria de las competencias del Congreso de la República, a través de la
discusión democrática en dos legislaturas (artículo 162 de la Constitución) y
la regla general de aprobación mediante mayorías simples, así como el carácter
generalmente rogado del control de constitucionalidad y excepcionalmente
automático, realizado por este tribunal, la jurisprudencia constitucional ha
concluido que, en lo que concierne a la materia de los derechos fundamentales, la
reserva de ley estatutaria debe guiarse por una interpretación restrictiva[113], “puesto que resulta difícil imaginar algún tipo
de regulación que no tenga incidencia en el ejercicio de los derechos y deberes
fundamentales de las personas, o en los procedimientos y recursos previstos
para su protección”[114].
43.
En este sentido, la
jurisprudencia reiterada de este tribunal[115] indica que existen dos premisas metodológicas que
guían la labor del control de constitucionalidad, cuando el debate gira en
torno a si una ley que regule aspectos relativos a los derechos fundamentales, debió
tramitarse como una ley estatutaria o una ley ordinaria: El análisis debe tomar
en consideración el contenido material de la Ley, más allá de su identificación
o calificación formal y la interpretación de la reserva de Ley estatutaria debe
ser estricta o restrictiva, por lo que la regla general se mantiene a favor del
legislador ordinario y, en caso de duda, debe preferirse la competencia
ordinaria del Congreso de la República. A partir de este método de análisis, la
jurisprudencia[116] ha precisado
unos criterios gracias a los cuales es posible identificar si, determinada
regulación, debió o no tramitarse mediante una Ley estatutaria: (i) que
efectivamente se trate de derechos y deberes de carácter fundamental; (ii) que
el objeto directo de la regulación sea el desarrollo del régimen de derechos
fundamentales o un derecho fundamental en sí mismo; (iii) que la normativa
pretenda regular, de manera integral, estructural y completa, un derecho
fundamental[117]; o (iv) que verse sobre el núcleo esencial[118] y los principios básicos del derecho o
deber, es decir, que regule los aspectos inherentes al ejercicio del derecho; y
(v) que se refiera a la afectación o el desarrollo de los elementos
estructurales del derecho, esto es, que consagre
límites, restricciones, excepciones y prohibiciones que afecten la estructura
general del derecho, como elementos cercanos a su núcleo esencial.
44.
En aplicación de estos
criterios, es posible determinar que, contrario a la acusación de los accionantes,
la norma demandada no desconoce el artículo 152,
numeral primero de la Constitución Política. En efecto, los accionantes
sostienen que, al permitir que los alcaldes determinen horarios de
funcionamiento de establecimientos privados, tales como los clubes sociales y
las corporaciones privadas, la regulación prevista en el artículo 86 de la Ley
1801 de 2016, debió realizarse mediante una ley estatutaria, porque afecta
directamente el núcleo esencial del derecho de asociación, al impedir que estas
personas jurídicas ejerzan sus actividades propias. También consideran que se
desconoció la reserva de ley estatutaria, porque la autorización para el
ingreso de las autoridades de Policía a estas entidades privadas, con el fin de
verificar el cumplimiento de los horarios, afecta los derechos a la intimidad y
al libre desarrollo de la personalidad de los miembros, socios o asociados del
club y a la inviolabilidad del domicilio de la persona jurídica.
45.
Aunque la norma puede
efectivamente tener incidencia en el ejercicio de los derechos fundamentales
indicados, no se trata de su objeto directo o no es su finalidad, por lo que la
interpretación restrictiva de la reserva de Ley Estatutaria conduce a sostener
que el artículo 86 de la Ley 1801 de 2016 no coincide con la materia del
numeral 1, del artículo 152 de la Constitución. Es evidente que no introduce
una regulación integral, estructural o completa de dichos derechos
fundamentales. La norma no versa sobre componentes mínimos que no admitan ser
objeto de intervención por parte de las autoridades públicas: en cuanto al
derecho de asociación, en los términos anteriormente expuestos, la imposición
de horarios de funcionamiento, para ciertas actividades, no constituye una
afectación de las prerrogativas mínimas que definen este derecho, como la
posibilidad de crear una asociación, adherirse a ella o retirarse de la misma,
de manera voluntaria. Los derechos a la intimidad y al libre desarrollo de la
personalidad de las personas naturales, ejercidos en espacios intermedios (semipúblicos
y semiprivados), son susceptibles de mayores limitaciones que cuando los mismos
se ejercen en espacios privados, como el domicilio. Asimismo, el contenido del
núcleo esencial de los derechos a la intimidad y a la inviolabilidad del
domicilio de la persona jurídica no coincide con el de las personas naturales
y, por lo tanto, no excluye, en sus componentes mínimos, que una autoridad
administrativa ingrese, con el fin de verificar el cumplimiento de los horarios
de funcionamiento, por parte de la persona jurídica.
46.
En suma, la norma no introduce
limitaciones al derecho de asociación, en los términos expuestos. En cuanto a
la intimidad, el objeto de la verificación policial no permite el acceso a la
información reservada, social, comercial, financiera, etc., propia de la intimidad
de la persona jurídica, sino se dirige al control horario de ciertas
actividades. Aunque podría considerarse que la norma genera limitaciones a la
inviolabilidad del domicilio de la persona jurídica, no se trata de una afectación
estructural del derecho, sino de una restricción puntual y excepcional, bajo la
condición de que la actividad trascienda a lo público, es decir, más allá de
los límites propios del domicilio y con el único fin de verificar el
cumplimiento del horario.
47.
En virtud de lo anterior, concluye
la Sala Plena de la Corte Constitucional, que la norma bajo control de
constitucionalidad no desconoció la reserva de Ley Estatutaria, prevista en el
numeral 1 del artículo 152 de la Constitución Política. Por lo anterior,
procederá la Corte a realizar el control de la constitucionalidad material de
los contenidos normativos demandados.
H. LA CONSTITUCIONALIDAD DE LA FACULTAD PARA
DETERMINAR ADMINISTRATIVAMENTE EL HORARIO DE LAS ACTIVIDADES QUE TRASCIENDEN A
LO PÚBLICO: El cargo relativo a la vulneración de los artículos 16, 38, 39 y
103 de la Constitución Política
48.
Los accionantes
consideran que la facultad otorgada a los alcaldes para fijar los horarios de
funcionamiento de las personas jurídicas con o sin ánimo de lucro,
establecidas o que funcionen bajo la denominación de clubes sociales sin ánimo
de lucro, cuya actividad pueda afectar la convivencia y el orden público, casas
culturales, centros sociales privados o clubes privados o similares, que
ofrezcan servicios o actividades de recreación, diversión, expendio o consumo
de licor, sala de baile, discoteca, grill, bar, taberna, whiskería, cantina,
rockola, karaoke, sala de masajes o cualquier tipo de espectáculo para sus
asociados o para el público en general, desconoce el derecho de asociación, así
como el libre desarrollo de la personalidad, tanto de la persona jurídica, como
de sus miembros o socios.
49.
Para examinar la
constitucionalidad de esta norma, es necesario determinar cuál es su alcance y,
de esta manera, identificar si la misma permite interpretaciones o actuaciones que
resulten contrarias a la Constitución. En lo que concierne a los “clubes
sociales sin ánimo de lucro”, directamente la norma limita esta facultad de
los alcaldes, a que su “actividad pueda afectar la convivencia y el orden
público”. En este sentido, no se trata de una potestad incondicionada, sino
que resulta plenamente coincidente con la esencia misma de la policía administrativa:
el mantenimiento de las condiciones de seguridad pública, tranquilidad pública
y sanidad medioambiental. Por el contrario, a primera vista, pareciera que esta
exigencia no se predica de las otras entidades que son objeto de la regulación:
“casas
culturales, centros sociales privados o clubes privados o similares”. En este sentido, respecto de este segundo grupo, la
medida administrativa no tendría por fundamento la prevalencia del interés
general, que da sentido a la policía administrativa, dirigida por el alcalde
municipal o distrital, sino se trataría de una facultad ilimitada desde el
punto de vista teleológico, que no respondería necesariamente a los fines
esenciales del Estado (artículo 2 de la Constitución) y que, al permitir la
arbitrariedad administrativa, vulneraría la cláusula de Estado Social de
Derecho (artículo 1 de la Constitución).
50.
Esta lectura de la norma que
podría resultar inconstitucional es fácilmente superable, sin necesidad de
condicionar su exequibilidad, ya que, en lo que respecta tanto a los clubes
sociales sin ánimo de lucro, como respecto de las otras entidades enlistadas en
la norma, el título dado por el Legislador al artículo 86, aquí demandado[119]: “Control de actividades que trascienden a lo
público”, permite desvirtuar que se trata de una potestad ilimitada. Esto
implica que la intención del Legislador no fue la de otorgar una autorización
absoluta para fijar el horario de funcionamiento de dichas entidades privadas,
sino que, en todos los casos, incluidos los clubes sociales sin ánimo de lucro,
se trata de una potestad administrativa que exige determinar que la actividad
ejercida trasciende a lo público, es decir, que no se trata de una actividad de
orden privado, cuyos efectos permanecen en el ámbito interno del ente, sino que
comprometen el orden público y, por lo tanto, activan las competencias de los
alcaldes en materia de policía administrativa.
51.
Ahora bien, el
parágrafo primero del artículo 86 del Código Nacional de Policía, bajo control
de constitucionalidad, no precisa directamente ni la naturaleza jurídica del
instrumento mediante el cual el alcalde podrá determinar los horarios de
funcionamiento, ni la somete expresamente a condiciones suficientes para
excluir la arbitrariedad administrativa, en el ejercicio de esta potestad,
convirtiendo a todos los clubes sociales o corporaciones privadas, en objeto de
control administrativo indiscriminado, lo que sería inconstitucional. Así, una
interpretación constitucional y sistemática de la norma examinada, permite
concluir que (1) se trata de una potestad administrativa cuya constitucionalidad
exige que se materialice en actos administrativos de contenido particular, (2)
cuyo ejercicio exige razonabilidad, proporcionalidad y no discriminación.
1. Una potestad administrativa cuya
constitucionalidad exige que se materialice en actos administrativos de
contenido particular
52.
De acuerdo con el
principio de juridicidad, la actuación de las autoridades públicas no es libre,
sino sometida al ordenamiento jurídico, no sólo entendido como límite a su
actividad, como ocurre en el caso de los particulares, sino como título
habilitante – vinculación positiva – y, a la vez, límite de su actuación –
vinculación negativa -. Una de las razones fundamentales de lo anterior,
consiste en evitar los excesos de las autoridades públicas, que pongan en
riesgo los derechos y libertades de las personas o, de facto, las dejen en
situación de indefensión.
53.
La norma bajo control
autoriza a los alcaldes a establecer los horarios de funcionamiento, para los
establecimientos cuyas actividades trascienden a lo público y hace una
enumeración de los posibles destinatarios de la medida, pero no prevé criterios
operativos que permitan a las autoridades de Policía identificar, en concreto,
los destinatarios de la decisión policiva de establecimiento de horarios de
funcionamiento. Una primera interpretación posible de esta facultad,
consistiría en que serán los alcaldes, a través de actos administrativos de
carácter general, los competentes para determinar únicamente los criterios que
guiarán la actividad de los agentes de Policía, en la verificación del
cumplimiento de los horarios o, incluso, que bastaría que en dichas medidas
reglamentarias, los alcaldes reprodujeran la norma del Código Nacional de
Policía y únicamente agregaran la determinación administrativa de los horarios
de funcionamiento. En este caso, contrariando la atribución legal para que sean
los alcaldes quienes establezcan los horarios, serían los agentes de Policía
los que, de manera discrecional, aplicando dichos criterios no establecidos
legalmente o incluso en ausencia de éstos, en la práctica determinarían qué
establecimientos cuya naturaleza es, a priori, privada, deben cumplir
ciertos horarios. También sería posible que el resultado de la generalidad del
acto administrativo del alcalde conduzca a que todos los clubes sociales, casas culturales, centros sociales privados o clubes privados o
similares, queden expuestos o resulten afectados indiscriminadamente por la
medida de fijación de horarios, sin que se requiera que las actividades que
desarrollan trascienden de lo privado, a lo público y, por lo tanto, a pesar de
ser entidades privadas, se evidencie que su actividad compromete el orden
público, lo que, en los términos anteriormente expuestos, constituiría un
exceso inconstitucional en el ejercicio de la función administrativa de policía
administrativa, al desconocer el principio de separación entre lo público y lo
privado. Esta interpretación no respondería al carácter excepcional de la
intervención de la policía administrativa respecto de los espacios semipúblicos
o semiprivados y, por lo tanto, sería inconstitucional. Además, aunque
jurídicamente sea posible que las personas individualmente afectadas por el
acto general (club social, casa cultural, centro social privado o club privado,
que afirma que su actividad no compromete el orden público), acudan a demandar
su nulidad y a solicitar el restablecimiento del derecho, en virtud de la
figura de origen jurisprudencial, pero hoy legal, de los móviles y las
finalidades[120], tal facultad sería meramente teórica respecto
de un acto tan general y abstracto, que únicamente establezca criterios amplios
para que sea el agente de policía quien individualice, caso a caso, cuál
establecimiento realiza actividades que trascienden a lo público y, por lo
tanto, debe respetar ciertos horarios. Respecto de estos actos generales, la
situación particular de determinado club social, que considera que, en él,
ninguna de sus actividades trasciende a lo público, sería un argumento
inoperante a efectos de controvertir su validez, porque no sería el acto
general, sino la decisión policial concreta, la que estaría jurídicamente
determinando que sus actividades no permanecen en el ámbito privado. Es decir,
que frente a la generalidad de la fijación de horarios, en realidad el control
judicial se desplazaría, caso a caso, frente a las operaciones administrativas
realizadas para hacer cumplir los horarios, en una discusión únicamente acerca
de la responsabilidad patrimonial del Estado, mediante el mecanismo de la
reparación directa.
54.
Por lo tanto, considera
la Sala Plena de la Corte Constitucional que le asiste razón al Procurador
General de la Nación al solicitar que se interprete que esta facultad de los
alcaldes debe ejercerse mediante actos administrativos de carácter particular,
como lo exigió el Consejo de Estado en la sentencia reseñada del año 2000[121]. En efecto, la naturaleza misma de estas
entidades privadas, así como el carácter excepcional de la intervención de la policía
administrativa en lugares intermedios (mayor en lugares semipúblicos, que en
lugares semiprivados), exige una motivación individual o concreta que tenga por
objetivo justificar la fijación del horario, considerando que determinada
actividad realizada por ese ente privado, trasciende de lo privado a lo
público. El carácter particular de dicho acto administrativo, así como el
debido proceso que se requiere para su expedición, se erigen así en contrapeso
a esta potestad administrativa ya que, al exigir una motivación concreta, se permite
un adecuado control de validez del acto administrativo, ante la Jurisdicción de
lo Contencioso Administrativo, por parte de quien, concernido individualmente
por la decisión, argumente que, en realidad, sus actividades permanecen en el
ámbito exclusivamente privado. De esta manera, la determinación de los horarios
de funcionamiento de las actividades que trascienden a lo público, realizada
por este tipo de entes privados, no quedará confiada a la apreciación de los
agentes de policía, sino permanecerá, como lo dispone la norma, en cabeza de
los alcaldes municipales o distritales, en nombre de la policía administrativa
general.
55.
Para el ejercicio de
esta potestad administrativa, al motivar los actos administrativos de contenido
particular, los alcaldes podrán acudir a diferentes criterios que demuestren
que la actividad no se limita al orden o interés privado, sino que, en
realidad, compromete las condiciones del orden público (seguridad y
tranquilidad públicas y sanidad medioambiental). Así, por ejemplo, podrá
acudirse a criterios relativos al carácter relativamente abierto del ingreso de
público, a través de la venta de boletas y también a criterios materiales u
objetivos, como el riesgo que genera para la tranquilidad pública, la seguridad
de las personas, su vida o su integridad o para el medio ambiente, a partir de
la valoración de las condiciones físicas del lugar, la actividad que se realiza,
los sujetos que participan, las condiciones en las que tienen acceso o el
efecto que puede generar[122].
56.
Por consiguiente,
habiendo concluido que la norma permite que se interprete que la facultad de
fijación de horarios, por parte de los alcaldes, puede desarrollarse mediante
actos administrativos de carácter general, lo que, como quedó demostrado,
acarrearía consecuencias inconstitucionales, la exequibilidad se condicionará a
la interpretación según la cual, esta facultad debe ejercerse mediante actos
administrativos de contenido particular, debidamente motivados. Ahora bien, en
atención al hecho de que es posible que actualmente esta facultad se esté
ejerciendo mediante actos administrativos de contenido general; considerando
que la individualización de los establecimientos que realizan actividades que
trascienden de lo privado a lo público requiere el trabajo de campo e
intelectual asociado de los agentes y comandantes de policía, con los alcaldes y
teniendo en cuenta que para la expedición de los actos administrativos de
contenido particular, se requerirá el desarrollo de procedimientos
administrativos para cada decisión individual, la presente decisión diferirá
los efectos del condicionamiento al año siguiente a la ejecutoria de la
presente sentencia. Esto significa que, aunque durante este año podrá ejercerse
la facultad prevista en el parágrafo primero del artículo  86 del Código
Nacional de Policía, mediante actos administrativos de contenido general y
aquellos expedidos continuarán surtiendo efectos, al término del plazo
establecido, estas medidas dejarán de surtir efectos jurídicos, ya que perderán
ejecutoriedad, en virtud del numeral 2, del artículo 91 del CPACA.  Durante
este año, los alcaldes municipales y distritales deberán identificar los
establecimientos cuyas actividades trascienden de lo privado a lo público y
podrán, no obstante el diferimiento, desarrollar los procedimientos administrativos
para que, al cabo del término fijado en la presente sentencia, los horarios
establecidos mediante actos generales, sean reemplazados por aquellos incluidos
en decisiones de contenido particular, debidamente motivadas.
57.
Los accionantes
solicitan, de manera subsidiaria a la declaratoria de inexequibilidad total de
la norma, que se reproche únicamente que permita el control de actividades
realizadas en estos lugares, no solo para el público en general, sino también “para
sus asociados”. Es cierto que antes de la entrada en vigencia de la Ley
1801 de 2016, los actos administrativos referidos limitaban esta facultad a las
personas jurídicas, independientemente de su denominación, que permitieran el
ingreso de público en general[123], sin embargo, la ampliación de la facultad respecto de las actividades
ofrecidas para sus miembros, socios o asociados, por parte del Legislador de
2016, no sobrepasó su capacidad de configuración normativa en el ejercicio del
poder de Policía. En efecto, en los términos explicados en la presente
sentencia, es perfectamente posible que actividades dirigidas exclusivamente a
los miembros o socios de un determinado club, trasciendan en sus efectos, de lo
privado, a lo público, es decir, comprometan el interés general presente en el
orden público. Por lo tanto, corresponderá a los alcaldes la carga
argumentativa o motivacional para determinar cómo, en el caso concreto, una
determinada actividad dirigida exclusivamente a los asociados, tiene la
potencialidad de afectar el orden público y, en consecuencia, se amerita la
fijación de los horarios, todo bajo el control judicial contencioso
administrativo. Aunque en principio son las actividades abiertas al público las
que tienen la potencialidad de comprometer el orden público, es perfectamente
posible que esto también ocurra respecto de actividades destinadas únicamente a
los miembros, socios o asociados, aunque, claro está, en este caso la
motivación del acto administrativo deberá ser particular y, por ejemplo, podrá
tomar en consideración la manera como se adquiere la calidad de miembro, socio
o asociado.
58.
Ahora bien, el
parágrafo primero bajo control de constitucionalidad dispone que respecto de
las actividades que trascienden a lo público, los alcaldes tendrán la facultad
de fijar horarios “y determinar las
medidas correctivas por su incumplimiento, de conformidad con lo previsto en el
presente Código”. La interpretación
constitucional de esta norma implica que no se trata de una facultad para
prever o crear mecanismos correctivos de tipo sancionatorio, frente a los
cuales existe reserva de ley (artículo 29 de la Constitución), sino únicamente
para prever la aplicación de las medidas policivas, ya consagradas en el Código
Nacional de Policía.
2. Una potestad que exige
razonabilidad, proporcionalidad y no discriminación
59.
La facultad de mantener
el orden público frente a las actividades que trascienden lo simplemente
privado, se funda constitucionalmente en la prevalencia del interés general,
que dispone el artículo 1 de la Constitución Política. A la vez, desarrolla el
principio de eficacia en el ejercicio de la función administrativa (artículo
209 de la Constitución), al otorgar los instrumentos necesarios a los alcaldes,
para la conservación del orden público, en su respectiva entidad territorial
(artículo 315 de la Constitución).
60.
A pesar del fundamento
constitucional de esta potestad, como toda medida de policía administrativa, se
trata de una limitación al ejercicio de las libertades públicas y de los
derechos fundamentales, en pro de valores supremos, tales como la convivencia
pacífica, la vigencia de los derechos fundamentales de las otras personas y el
derecho al medio ambiente sano. Esto implica que su ejercicio en la limitación
de libertades y derechos debe ser, en concreto, el estrictamente necesario para
alcanzar adecuadamente dichas finalidades. Por lo tanto, la calificación de
determinada actividad ejercida por estos entes privados, como con la capacidad
de trascender a lo público, exige que la motivación exponga claramente la
finalidad perseguida, como garantía de racionalidad. Al mismo tiempo, es
necesario que se analice si esta alternativa es la menos restrictiva, pero
igualmente idónea para alcanzar el fin de interés general que involucra el
orden público y los horarios deben dirigirse a las actividades que, en
concreto, trascienden a lo público y no al funcionamiento general del
establecimiento o de la persona jurídica. Finalmente, tanto la consideración
según la cual, determinada actividad privada, trasciende a lo público, como los
horarios fijados, no pueden fundarse en criterios contrarios al principio de
igualdad, por introducir tratos discriminatorios.
61.
En consideración de la
interpretación constitucional de la potestad que se encuentra en control de
constitucionalidad, es posible concluir que la norma bajo control no desconoce
el derecho fundamental de asociación, teniendo en cuenta que no regula la
adhesión al ente asociativo, no obliga ni prohíbe la asociación; tampoco impide
el nacimiento o reconocimiento de la personalidad jurídica; no incide en su
objeto social, no lo excluye o dirige, sino impone límites al horario de
funcionamiento, fundados en la prevalencia del interés general, cuando
determinada actividad, trascienda a lo público y, por lo tanto, comprometa el orden
público.
62.
En lo que concierne a
la acusación de vulnerar el derecho al libre desarrollo de la personalidad de
sus miembros, considera la Corte Constitucional que la protección del orden
público constituye un límite razonable al ejercicio de este derecho, en la
medida en que el libre desarrollo de la personalidad permite “la realización de las metas de cada individuo de
la especie humana, fijadas autónomamente por él, de acuerdo con su temperamento
y su carácter propio, con la limitación de los derechos de las demás personas y
del orden público”[124], lo que justamente prevé la norma demandada. Así, la
limitación del ejercicio del libre desarrollo de la personalidad de los
miembros o asociados, por la determinación de horarios límites de
funcionamiento, cuando éste comprometa el orden público, materializa un límite
no sólo razonable, sino esperable, en pro de la convivencia pacífica.
63.
Finalmente, es necesario precisar
que, a diferencia de las afirmaciones realizadas por los accionantes, dentro de
los derechos fundamentales reconocidos a las personas jurídicas, no se
encuentra el libre desarrollo de la personalidad. A pesar de que una
sentencia de 1993, no reiterada posteriormente, reconoció como obiter dicta[125], el derecho al libre desarrollo de la
personalidad de las personas jurídicas, en los siguientes términos: “El
derecho al libre desarrollo de la personalidad se encuadra también en la
persona jurídica, en el sentido de garantizar su funcionamiento, en la no
obstaculización de la actividad de ese ente colectivo en aras de realizar el
fin racional legítimo que se propone”[126], en realidad, el reconocimiento de derechos
fundamentales a las personas jurídicas resulta de una extensión de los derechos
de las personas naturales, que implica aceptar que ciertas prerrogativas del
ordenamiento jurídico, también radican en las personas jurídicas, porque,
frente a su contenido, no existen razones válidas para excluirlas de su goce.
64.
Por lo tanto, por ejemplo, en los
derechos a la igualdad, al buen nombre, al debido proceso, al acceso a la
administración de justicia, la jurisprudencia constitucional encontró
contenidos mínimos y equiparables que, a pesar de las particularidades propias
de su aplicación a las personas jurídicas, era posible realizar su
reconocimiento por extensión. Así, a diferencia de esos derechos fundamentales
de las personas jurídicas, el cumplimiento del objeto social o jurídico de la
persona jurídica no es una garantía que pueda adquirir el rango de fundamental,
en el orden constitucional, ya que su contenido no es mínimamente equivalente
al del derecho al libre desarrollo de la personalidad de las personas naturales,
el que implica la posibilidad derivada de la dignidad humana, la libertad y la
diversidad, amparada constitucionalmente, de escoger libremente opciones y
planes particulares de vida, sin intromisiones o limitaciones indebidas, en lo
relativo a sus creencias, sus preferencias afectivas o sexuales o la
explotación de sus capacidades o potencialidades intelectuales, físicas o
artísticas, para tomar las decisiones que impliquen autodeterminación,
afirmación y expresión de la individualidad o identidad personal[127]. Por el contrario, el cumplimiento del objeto social
de las personas jurídicas se funda en la libre iniciativa privada, la libertad
económica y de empresa que protege el artículo 333 de la Constitución[128] y el ordenamiento jurídico previó mecanismos diversos
para su amparo, diferentes a la acción de tutela, tales como la protección de
la libre, sana y leal competencia. Por lo anterior, debe descartarse la
acusación según la cual el control de actividades que trascienden a lo público,
frente a personas jurídicas, pueda eventualmente desconocer un cierto derecho
fundamental a desarrollar libremente su personalidad. Por demás, si en gracia
de discusión se aceptara un derecho al libre desarrollo de la personalidad de
las personas jurídicas, no estaría desconocido, porque el objeto de la norma demandada
no consiste en prohibir el ejercicio de determinada actividad, sino en imponer
límites horarios, cuando su ejercicio comprometa el orden público.
65.
En vista de todo lo anterior, se
declarará la exequibilidad del enunciado del artículo 86 y de su parágrafo
primero, en lo que concierne a los cargos de vulneración de los artículos 16, 39 y 103 de la Constitución Política, pero
se condicionará el parágrafo 1, en los términos ya explicados.
I. LA CONSTITUCIONALIDAD DE LA AUTORIZACIÓN A LA
POLICÍA PARA INGRESAR SIN ORDEN JUDICIAL, NI AUTORIZACIÓN, PARA VERIFICAR EL
HORARIO DE LAS ACTIVIDADES QUE TRASCIENDEN A LO PÚBLICO: El cargo relativo a la
vulneración de los artículos 15 y 28 de la Constitución Política
66.
Como complemento de lo
dispuesto en el enunciado y en el parágrafo primero del artículo 86 del Código
Nacional de Policía, relativo al control de actividades que trascienden a lo
público, el parágrafo segundo faculta a las autoridades de Policía y
Comandantes de Estación de Policía para ingresar a estos lugares, con el fin de
verificar el cumplimiento de horarios determinados mediante acto administrativo,
por los alcaldes distritales o municipales y, en desarrollo de lo anterior,
para imponer las medidas correctivas que correspondan.
67.
Consideran los
accionantes que esta facultad vulnera el derecho fundamental de las personas
jurídicas a la inviolabilidad del domicilio y permite desconocer el derecho a
la intimidad, tanto de los miembros o asociados del club, corporación, casa
cultural, centro social privado o club privado, como de la persona jurídica
misma. Para determinar la constitucionalidad de esta norma, se recurrirá a la
realización de un test de proporcionalidad, teniendo en cuenta que se
encuentran en tensión, en el presente caso, el derecho a la inviolabilidad del
domicilio y a la intimidad por las actividades que allí se desarrollan, frente
a la facultad administrativa, para el mantenimiento del orden público. Al
respecto, si bien en ocasiones anteriores esta Corte ha recurrido a la
realización de un test estricto de razonabilidad y proporcionalidad, para
determinar la constitucionalidad de autorizaciones a la Policía para ingresar
al domicilio de las personas, sin orden judicial, ni anuencia del morador, tal
intensidad se justificó en razón de la importancia de la afectación respecto de
una garantía esencial de las personas naturales en las que, el acceso por
decisión unilateral, afectaba su goce[129].
68.
Por el contrario, tal
como lo reconoció la sentencia C-505 de
1999, la inviolabilidad del domicilio de las personas jurídicas no tiene la
misma naturaleza ni intensidad que la de las personas naturales y, por lo
tanto, admite aún mayores restricciones y excepciones al mandato judicial. Por
otra parte, debe considerarse que, en el presente caso, la regulación es
realizada en el ejercicio del Poder de Policía en cabeza del Legislador, en
desarrollo del cual expidió el Código Nacional de Policía, razón por la cual,
en esta materia, contaba con un amplio margen de configuración normativa. La
norma no recurre a criterios sospechosos de discriminación, sino a razones
objetivas derivadas de la trascendencia a lo público, de la actividad
realizada. No se trata de una autorización general o abierta para que las
autoridades de Policía ingresen a estos lugares, con el fin de garantizar el
cumplimiento de las normas de convivencia, sino de una facultad puntual, limitada
a la verificación de los horarios de funcionamiento, establecidos previamente,
mediante acto administrativo, demandable ante la Jurisdicción de lo Contencioso
Administrativo.
69.
En atención a estas
consideraciones, en el presente caso se realizará un juicio de razonabilidad de
intensidad intermedia el que, de acuerdo con las sentencias C-114 y 115 de
2017, donde la Corte Constitucional unificó la estructura de las diferentes
intensidades del juicio o test de razonabilidad y proporcionalidad, el juicio intermedio
“exige establecer, en un primer momento, si la medida (i) se orienta a
conseguir un propósito constitucionalmente importante. Una vez ello se
comprueba, debe establecerse si resulta (ii) efectivamente conducente para
alcanzar dicho propósito.”[130]. “Es necesario
advertir que el juicio de proporcionalidad, en todos estos casos, se encuentra
precedido de un examen que tiene por propósito definir si la medida cuyo
juzgamiento se pretende está directamente proscrita por la Carta. Así, por
ejemplo, no resulta permitido acudir a medidas como la tortura y las penas
crueles, inhumanas o degradantes (art. 12), la prisión perpetua o el destierro
(art. 34) o la expropiación sin indemnización (arts. 58 y 59)”[131].
En el presente caso, se trata de la autorización a las autoridades de Policía
para ingresar a determinados establecimientos cuya actividad fue considerada,
previamente, con la capacidad para trascender a lo público. No se trata, por lo
tanto, de una medida constitucionalmente prohibida. En consecuencia, es posible
realizar el examen de racionalidad.
(1) La autorización para el ingreso
de las autoridades de Policía, en el domicilio de estas personas jurídicas, persigue
una finalidad constitucionalmente importante
70.
El artículo 86 de la
Ley 1801 de 2016 permite la aplicación de las normas del Código Nacional de
Policía, respecto de ciertos lugares privados, cuyas actividades trascienden a
lo público. Como consecuencia de ello, confiere competencia a los alcaldes
municipales y distritales para fijar los horarios de funcionamiento dirigidos a
dichas actividades. También autoriza a las autoridades de Policía, incluidos en
esta categoría los mismos alcaldes, los gobernadores, los comandantes de
estación de Policía y los agentes de Policía[132], para
ingresar al domicilio de estas personas jurídicas, sin autorización de sus
titulares, ni orden judicial, con el fin de verificar el cumplimiento de los
horarios previamente impuestos e, imponer, según sea el caso, las medidas
correctivas previstas en el mismo Código.
71.
La facultad otorgada a
las autoridades de Policía para ingresar a estos establecimientos, persigue el
fin constitucional de asegurar la convivencia pacífica (artículo 2 de la
Constitución) y la prevalencia del interés general, en la medida en que se persigue
garantizar el respeto de los horarios de funcionamiento establecidos
administrativamente de las actividades que trascienden de lo privado, a lo
público, como medida de policía administrativa. La autorización de ingreso
busca entonces que, en el cumplimiento de la misión constitucional de
garantizar el orden público, radicada en los alcaldes, las medidas preventivas
que se adopten, como en este caso, la determinación de horarios de
funcionamiento, respondan al principio constitucional de eficacia y, por lo tanto,
existan instrumentos adecuados y suficientes para verificar y garantizar su
cumplimiento (artículo 209 de la Constitución).
72.
Lo anterior significa
que la medida bajo control, persigue fines constitucionalmente importantes,
teniendo en cuenta que el orden público, que la norma busca garantizar de
manera efectiva, es la condición ineludible para el ejercicio de las libertades
públicas y de los otros derechos fundamentales, ya que permite la sana y
tranquila convivencia social, valor y fin esencial del Estado (artículos
1 y 2 de la Constitución).
2. El acceso de las autoridades de
Policía, al domicilio de las personas jurídicas que realizan actividades que
trascienden a lo público, es un medio efectivamente conducente para garantizar
el orden público
73.
Los clubes sociales
constituyen, por regla general, sitios semiprivados, es decir, espacios no
abiertos al público, sino en los que el acceso se encuentra reservado a los
titulares de una membresía, exigen el cumplimiento de unas reglas internas y
códigos de comportamiento y, por lo tanto, no basta con la cancelación del
costo de la entrada, para obtener el acceso. Los clubes sociales también pueden
realizar actividades abiertas al público, caso en el cual, no pueden ser
considerados espacios semiprivados, sino, semipúblicos. Sin embargo, la
categoría club social o corporación privada o centro social privado, etc., no
exige jurídicamente la condición de membresía y selección, para adquirir tal
denominación. Por lo tanto, aquellas entidades que permiten el acceso al
público, corresponden, en realidad, a sitios semipúblicos en los que, en
principio, sus actividades trascienden a lo público.
74.
Ahora bien, a pesar de
que los sitios semiprivados sean espacios en los que, en principio no se
compromete el interés general, mientras que ocurre lo contrario en los sitios
semipúblicos, como quedó explicado, nada obsta para que, en ambos casos, la
actividad desarrollada pueda comprometer el orden público. En este caso, la
norma otorga un instrumento efectivo para evitar que, el domicilio de las
personas jurídicas, constituya éste un espacio semiprivado o semipúblico, se
erija en obstáculo para que las autoridades administrativas garanticen la
prevalencia del interés general. En este sentido, la autorización para el ingreso
de las autoridades de Policía es un instrumento efectivamente conducente para
alcanzar el fin constitucional del mantenimiento del orden público, en los
casos en los que la actividad desplegada por las personas jurídicas privadas,
lo comprometa, porque permite velar por el cumplimiento real de los horarios
preestablecidos.
75.
Sin embargo, advierte
la Corte Constitucional que la norma bajo control podría dar lugar a una
interpretación amplia, según la cual, se trata de una autorización general para
el ingreso policial, con el fin de verificar el cumplimiento del Código de
Policía, en cualquier momento y respecto de cualquier actividad que se realice
en estos establecimientos. Esta amplitud pondría en riesgo el principio de
separación entre lo público y lo privado y, por lo tanto, acarrearía su
inconstitucionalidad. En consecuencia, en aras de hacer efectivo el principio
de supremacía constitucional y en aplicación del de conservación del derecho,
la Corte Constitucional condicionará su exequibilidad con el fin de delimitar
esta autorización excepcional para el ingreso al domicilio de estas personas
jurídicas, sin orden judicial. Así, de manera concordante con el
condicionamiento introducido al parágrafo primero, el parágrafo segundo será
declarado exequible pero siempre y cuando se interprete que esta facultad de
ingreso policial (i) únicamente procede respecto de las actividades que trascienden a lo público,
declaradas previamente mediante acto administrativo de contenido particular;
(ii) con la única finalidad de verificar y hacer cumplir el horario de las
actividades en cuestión; y (iii) dentro de los horarios considerados de cierre.
Por lo tanto, no se trata de
una autorización general a la Policía para la verificación del cumplimiento de
las normas del Código Nacional de Policía, ni permite el acceso a documentos o
información de la persona jurídica, lo que podría vulnerar su derecho a la
intimidad y, en caso de irregularidades o excesos, compromete tanto la
responsabilidad del Estado, como la responsabilidad personal del agente.
76.
En vista de todo lo
anterior, la Corte Constitucional declarará la exequibilidad condicionada de la
norma demandada, en los términos que acaban de señalarse, en lo que concierne
al cargo relativo al desconocimiento de los artículos 15 y 28 de la
Constitución Política.
SÍNTESIS DE LA DECISIÓN
77.
Le correspondió a la Corte
Constitucional decidir una demanda de inconstitucionalidad contra el artículo
86 de la Ley 1801 de 2016, Código Nacional de Policía, donde se prevé el
control de actividades que trascienden a lo público, realizadas en “clubes
sociales sin ánimo de lucro”, “casas culturales, centros sociales
privados o clubes privados o similares”. Para tal efecto, el inciso primero
determina que dichas actividades se encuentran sujetas al Código Nacional de
Policía. El parágrafo primero del mismo artículo autoriza a los alcaldes
municipales para establecer horarios de funcionamiento de dichas personas
jurídicas y a determinar las medidas correctivas, por su incumplimiento.
Finalmente, el parágrafo segundo autoriza a las autoridades de policía, para
ingresar a los establecimientos mencionados, con el fin de verificar el
cumplimiento de los horarios e imponer las medidas correctivas
correspondientes. Consideraban los demandantes que esta norma contrariaba los
artículos 15, 16, 28, 38, 39, 103 y 152 de la Constitución.
78.
En atención de lo anterior, los
problemas jurídicos que se plantearon, fueron los siguientes:
a. ¿La regulación mediante una Ley ordinaria, que
realiza todo el artículo 86 de la Ley 1801 de 2016, de las actividades que
trascienden a lo público, realizadas por personas jurídicas constituidas como
clubes sociales, casas culturales, centros sociales privados o clubes privados
u otros similares, al afectar e introducir limitaciones al ejercicio de los
derechos fundamentales de asociación, libre desarrollo de la personalidad,
intimidad e inviolabilidad del domicilio, desconoce el artículo 152 de la
Constitución Política, por tratarse de un asunto de reserva de Ley Estatutaria?
b. ¿El sometimiento de las actividades que trascienden
a lo público, a las normas del Código Nacional de Policía, que realiza el
inciso primero del artículo 86 de la Ley 1801 de 2016, así como la potestad
conferida por el parágrafo 1 del mismo artículo a los alcaldes distritales y
municipales, para establecer los horarios de funcionamiento para las personas
jurídicas que realicen actividades que trascienden a lo público, constituidas
como clubes sociales, casas culturales, centros sociales privados o clubes
privados u otros similares, y determinar las medidas correctivas, derivadas del
incumplimiento de los horarios, de acuerdo con el Código Nacional de Policía,
vulneran el derecho fundamental de asociación, previsto en los artículos 28, 39
y 103 de la Constitución Política?
c. ¿La facultad otorgada por el artículo 86 de la Ley
1801 de 2016, a las autoridades de policía y a los comandantes de estación de
policía, para ingresar a los establecimientos constituidos como clubes
sociales, casas culturales, centros sociales privados o clubes privados u otros
similares, donde se realicen actividades que trasciendan a lo público, con el
fin de verificar el cumplimiento de los horarios establecidos al respecto por
parte de los alcaldes, desconoce los siguientes artículos de la Constitución
Política: 28 – inviolabilidad del domicilio - 15 – derecho a la intimidad -y 16
– libre desarrollo de la personalidad-?
79.
Concluyó este tribunal que:
(i) las facultades constitucionales de los alcaldes,
para el mantenimiento del orden público, no se limitan a los espacios públicos,
sino también se predican de las actividades desarrolladas en espacios
semiprivados y semipúblicos, pero que tengan la potencialidad de afectar la
seguridad y tranquilidad públicas, así como la sanidad medioambiental,
componentes del orden público, es decir, que se trate de actividades que
trasciendan a lo público. Por esta razón, encontró la Corte que no es
inconstitucional que, en pro de la conservación del orden público, el Código
Nacional de Policía se dirija no exclusivamente a las actividades públicas,
sino también, a aquellas que, no obstante ser privadas, sus efectos trascienden
a lo público y comprometen los valores de la convivencia pacífica.
(ii) La norma bajo control de constitucionalidad no
corresponde a ninguna de las hipótesis en las que, de acuerdo con la
interpretación restrictiva del numeral primero, del artículo 152 de la
Constitución, deban ser tramitadas mediante una Ley Estatutaria.
(iii) La facultad otorgada a los alcaldes para fijar
los horarios de funcionamiento de los clubes sociales privados, cuyas
actividades permanezcan reservadas a sus socios y sus efectos no comprometan el
orden público, resultaría inconstitucional, por contrariar el principio
constitucional de separación entre lo público y lo privado. Por lo tanto, en
aras de hacer efectivo el principio de conservación del derecho, identificó la
Corte que no es inconstitucional que los alcaldes establezcan los horarios de
las actividades que trascienden a lo público, siempre y cuando se entienda que
esta facultad debe ser ejercida mediante un acto administrativo de carácter o
contenido particular, debidamente motivado, fruto de un debido procedimiento
administrativo previo, donde se exponga con suficiencia por qué, a pesar de
tratarse de una actividad privada, trasciende a lo público. En este sentido, se
condicionó la exequibilidad de la norma.
Sin embargo, conscientes de que se trata de una
exigencia nueva y que actualmente los horarios de funcionamiento de las
actividades que trascienden a lo público pueden estar establecidas en
abstracto, mediante actos administrativos de contenido general, que no
individualizan el establecimiento ni la actividad que trasciende a lo público
y, por lo tanto, atribuyen a los agentes de policía la determinación concreta
del establecimiento que realiza actividades que trascienden a lo público, la
Corte Constitucional diferirá los efectos del condicionamiento a un año,
contados a partir de la fecha de ejecutoria de la sentencia. En este plazo, los
alcaldes, con el apoyo de la policía nacional, deberán iniciar los
procedimientos para expedir los actos administrativos donde se individualicen
los establecimientos y las actividades privadas, que trascienden a lo público.
Por lo tanto, aclara la sentencia que, al vencimiento de este plazo, perderán
ejecutoriedad las determinaciones de horarios para este tipo de
establecimientos privados, que se encuentren incluidas en actos generales y,
por consiguiente, no será posible, con base en ellos, ejercer ni la función, ni
la actividad de policía. Igualmente, aclaró la Corte que el acto administrativo
que determine que cierta actividad privada trasciende a lo público, debe
responder a las exigencias de razonabilidad, proporcionalidad y no
discriminación, asuntos que deberán analizarse, en el eventual control judicial
realizado, caso a caso, por parte de la Jurisdicción de lo Contencioso
Administrativo.
(iv) La facultad de las autoridades de Policía para
ingresar en estos establecimientos, con el fin de verificar el cumplimiento de
los horarios, persigue la finalidad constitucionalmente legítima de garantizar
con efectividad el orden público, a través de un medio idóneo para tal fin, por
lo que concluyó la Corte que no se desconocieron los derechos a la inviolabilidad
del domicilio, ni a la intimidad. Sin embargo, encontró la Corte que la
amplitud de la atribución otorgada por el parágrafo podría permitir
arbitrariedades. Por consiguiente, para evitar la declaratoria de
inexequibilidad de la norma, se condicionó su interpretación al entendido según
el cual la facultad para ingresar en los establecimientos mencionados e imponer
las medidas correctivas correspondientes, (i) sólo puede ejercerse respecto de
las actividades que trascienden a lo público, declaradas previamente mediante
acto administrativo de contenido particular, como se deriva del
condicionamiento incluido al parágrafo 1; (ii) con la única finalidad de
verificar y hacer cumplir el horario de las actividades en cuestión; y (iii)
dentro de los horarios considerados de cierre.
III. DECISIÓN
En mérito a las
consideraciones expuestas, la Corte Constitucional, administrando justicia en
nombre del Pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero.- Declarar
la EXEQUIBILIDAD del inciso 1 del artículo 86 de la Ley 1801 de 2016,
por los cargos analizados en la presente sentencia.
Segundo.-
Declarar la EXEQUIBILIDAD CONDICIONADA del parágrafo 1 del artículo 86
de la Ley 1801 de 2016, por los cargos analizados en la presente sentencia, en
el entendido de que la facultad que se atribuye a los alcaldes distritales y
municipales para establecer horarios de funcionamiento, debe ejercerse mediante
actos administrativos individuales o de contenido particular, debidamente
motivados. Este condicionamiento surtirá efectos a partir del año siguiente a
la fecha de ejecutoria de esta sentencia.
Tercero.-
Declarar la EXEQUIBILIDAD CONDICIONADA del parágrafo 2 del artículo 86
de la Ley 1801 de 2016, por los cargos analizados en la presente sentencia, en
el entendido de que la facultad que se atribuye a las autoridades de policía y
a los comandantes de estación de policía para ingresar en los establecimientos
mencionados en este artículo e imponer las medidas correctivas
correspondientes, únicamente procede respecto de las actividades que
trascienden a lo público, declaradas previamente mediante acto administrativo
de contenido particular, y con el único fin de verificar y hacer cumplir el
horario de las actividades en cuestión y dentro de los horarios considerados de
cierre.
Notifíquese, publíquese y
archívese el expediente.
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Presidenta
CARLOS BERNAL PULIDO
Magistrado
Con salvamento de voto-
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
Con salvamento parcial de voto-
JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
- Con impedimento-
ALBERTO ROJAS RÍOS
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria Gene
SALVAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO
CARLOS BERNAL PULIDO
A LA SENTENCIA C-204/19
INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL POR
INEPTITUD SUSTANTIVA DE LA DEMANDA-Incumplimiento de requisitos de certeza,
especificidad y suficiencia en los cargos (Salvamento de voto)
ACTUACION DE AUTORIDADES PUBLICAS-Límites de su actuación (Salvamento
de voto)
ACTIVIDADES QUE TRASCIENDEN DE LO PRIVADO A LO PUBLICO-No exige una valoración individual y
particular (Salvamento de voto)
Referencia: Expediente D-11973
Magistrado Ponente:
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
En atención a la decisión adoptada, de forma
mayoritaria, por la Sala Plena de la Corte Constitucional, en el expediente de
la referencia, me permito presentar Salvamento de Voto, por las siguientes razones:
1.
A mi juicio, la
Sala Plena debió proferir un fallo inhibitorio por ineptitud sustantiva de la
demanda. Los cargos formulados carecían de los requisitos mínimos de certeza,
especificidad y suficiencia, razón por la cual no era posible
advertir una oposición objetiva y verificable entre los contenidos acusados y
los artículos 15, 16, 28, 38, 39 y 103 de la Constitución. Aunque la Sala Plena
concluyó que sí existía un cargo de inconstitucionalidad, lo cierto es que
la demanda se fundamentó: (i) en una valoración abstracta y subjetiva de la
posible aplicación de la disposición que es objeto de control, y (ii) en la
presunta vulneración de algunos derechos fundamentales cuya titularidad se
predica, únicamente, de personas naturales.
2.
En gracia de que
se admitiera como razonable la tesis mayoritaria, en el sentido de considerar
que sí se configuraba un cargo de inconstitucionalidad, a partir de este no era
posible declarar la exequibilidad condicionada de la disposición demandada pues,
a diferencia de la tesis propuesta por la Sala, no adolecía de un contenido
general, indiscriminado o indeterminado.
3.
El ejercicio de
las facultades que reconoce la disposición, a favor de los alcaldes (parágrafo
1°)[133], y de las
autoridades de policía (parágrafo 2°)[134], se
encuentra limitado por el deber de verificación que impone la disposición para
determinar que las actividades “trasciendan lo público” y, además, por la
constatación de que tales actividades “afecten el orden público”. Ambos son
presupuestos necesarios del ejercicio de la competencia que les atribuye la
disposición a las autoridades citadas.
4.
En ese sentido, el
ejercicio de tales competencias se supedita a valorar que la actividad de los
establecimientos que ofrezcan servicios o actividades de recreación, diversión
expendio o consumo de licor, sala de baile, discoteca, grill, bar, taberna,
whiskería, cantina, rockola, “trasciendan a lo público”, lo cual, no
necesariamente exige una verificación individual y particular; y a la
verificación de la manera como se ejerce la actividad, esto es, que se trate de
una “afectación del orden público”. Por tanto, la disposición sí limita el
ejercicio del poder de policía, proscribiendo algún tipo de arbitrariedad en su
actuar, sin que sea necesario condicionar en extremo a una verificación ex
ante y particular de aquellos dos aspectos en el ejercicio de la actividad
económica de cada uno de los tipos de establecimientos indicados.
5.
Como consecuencia
del anterior razonamiento, la exequibilidad condicionada limita,
irrazonablemente, la función de policía de los alcaldes.
6.
A mi juicio, la
conclusión a la que llegó la Sala Plena se fundamentó en un entendimiento
equivocado de la disposición objeto de control, principalmente porque se
circunscribió a determinar los posibles efectos de su aplicación material
mediante valoraciones y/o hipótesis.
7.
Considero que no es cierto que
el resultado de la generalidad del acto administrativo que eventualmente llegare
a ser proferido por un alcalde condujera a que todos los clubes sociales, casas
culturales, centros sociales privados o similares, resultaran afectados por la
medida de fijación de horarios, ya que para ello sería indispensable que las
actividades (i) trascendieran de lo privado a lo público de manera que afectaran
el orden público y, (ii) correspondieran a alguna de las actividades arriba
enunciadas. Esto, conviene destacar, reafirma el carácter excepcional de la
intervención de la policía en los espacios privados o semiprivados en los términos
anotados por la Corte.
Con el
debido respeto,
CARLOS BERNAL PULIDO
Magistrado
[1] Consejo de Estado,
Sección Primera, Sentencia del 11 de diciembre de 2014, expediente 2005 03782.
[2] Diana Alexandra
Remolina Botía.
[3] Sandra Marcela Parada
Aceros.
[4] Pablo Antonio Criollo
Rey.
[5] Luz Elena Rodríguez
Quimbayo
[6] Constitución
Política, artículo 95, numeral 1.
[7] Federico Gutiérrez
Zuluaga.
[8] Rodolfo Hernández
Suarez
[9] Eduardo Burbano
Torres.
[10] Constitución
política, artículo 315, numeral 1.
[11] Constitución política,
artículo 315, numeral 2.
[12] Álvaro Orlando Pérez
Pinzón.
[13] Liliana Patricia Mora
Cardozo.
[14] Jorge Kenneth Burbano
Villamarín.
[15] Javier Enrique
Santander Díaz y Edgar Valdeleón Pabón.
[16] Laura Andrea Rocha Hurtado.
[17] Daniel Valencia, Bernardo Mesa y
Camilo Tabares.
[18] Juan Manuel Charry
Urueña.
[19] Alejandra Hernández
Gálvez, Jhovana Lozano Galeano y Álvaro Guzmán Orjuela.
[20] Guillermo García
Betancur
[21] Refiere el comunicado
de prensa sobre la sentencia C-212 de 2017.
[22] María Cristina Palau
Londoño
[23] Ley 1801 de 2016,
artículo 5: “definición: para los efectos de este Código, se entiende por
convivencia, la interacción pacífica, respetuosa y armónica entre las personas,
con los bienes, y con el ambiente, en el marco del ordenamiento jurídico.”
[24] Ley 1801 de 2016,
artículo 6: “categorías jurídicas: Las categorías de convivencia son:
seguridad, tranquilidad, ambiente y salud pública, y su alcance es el
siguiente:
1. Seguridad: Garantizar la
protección de los derechos y libertades constitucionales y legales de las
personas en el territorio nacional.
2. Tranquilidad: Lograr que las
personas ejerzan sus derechos y libertades, sin abusar de los mismos, y con
plena observancia de los derechos ajenos.
3. Ambiente: Favorecer la
protección de los recursos naturales, el patrimonio ecológico, el goce y la
relación sostenible con el ambiente.
4. Salud Pública: Es la
responsabilidad estatal y ciudadana de protección de la salud como un derecho
esencial, individual, colectivo y comunitario logrado en función de las
condiciones de bienestar y calidad de vida.”
[25] Ley 1801 de 2016,
artículo 83: “actividad económica: es la actividad lícita, desarrollada por las
personas naturales y jurídicas, en cualquier lugar y sobre cualquier bien, sea
comercial, industrial, social, de servicios, de recreación o de
entretenimiento; de carácter público o privado o en entidades con o sin ánimo
de lucro, o similares o que siendo privados, sus actividades trasciendan a lo
público.
PARÁGRAFO. Los alcaldes fijarán
horarios para el ejercicio de la actividad económica en los casos en que esta
actividad pueda afectar la convivencia, y en su defecto lo hará el gobernador.”
[26] Para efectos de
guardar coherencia con los cargos que se estudiarán en la presente sentencia,
solo se expondrán los argumentos planteados en la intervención contra los
cargos que efectivamente fueron admitidos.
[27] Folios 320-321 del expediente.
[28] Folios 323-324 del expediente.
[29] “(…) resulta
redundante el título otorgado a la Ley 1801 de 2016, “Por la cual se expide el
Código Nacional de Policía y Convivencia”, teniendo en cuenta que la esencia
misma de la Policía Administrativa es la convivencia”: Corte
Constitucional, sentencia C-212/17.
[30] “La superación del
absolutismo y el paso hacia el Estado liberal de derechos significó, en adelante,
el establecimiento de un principio fundamental del derecho público y de la
esencia del mismo: la separación entre los asuntos públicos y los asuntos
privados, ausente en los regímenes absolutos. Se trata de un principio
constitucional presente en la Constitución Política de 1991 el que, a pesar de
no tener una consagración normativa expresa, atraviesa todo el cuerpo
constitucional”: Corte Constitucional, sentencia C-212/17.
[31] "Toda medida
de policía debe tender a asegurar el orden público; por tanto, encuentra su
limitación allí donde comienzan las relaciones estrictamente privadas (...)
La policía sólo debe adoptar las medidas necesarias y eficaces para la
conservación y restablecimiento del orden público (...)": Corte
Constitucional, sentencia C-024/94.
[32] “(…) el orden
público debe definirse como las condiciones de seguridad, tranquilidad y de
sanidad medioambiental, necesarias para la convivencia y la vigencia de los
derechos constitucionales, al amparo del principio de dignidad humana”: Corte Constitucional,
sentencia C-225/17.
[33] “Esto quiere decir
que la importancia constitucional del medio ambiente sano, elemento necesario
para la convivencia social, tal como expresamente lo reconoció la Ley 1801 de
2016, implica reconocer que el concepto clásico de orden público, entendido
como “el conjunto de condiciones de seguridad, tranquilidad y salubridad que
permiten la prosperidad general y el goce de los derechos humanos”, debe
completarse con el medio ambiente sano, como soporte del adecuado
desenvolvimiento de la vida en sociedad”: Corte Constitucional, sentencia
C-225/17.
[34] Los “límites de la
actividad de policía consisten en: (1) respetar el principio de legalidad; (2)
asegurar el orden público sin interferir con el ámbito privado de los
ciudadanos; (3) tomar las medidas necesarias y eficaces para cumplir con su
tarea y utilizar la fuerza únicamente cuando sea indispensable, (…); (4)
adoptar medidas proporcionales y razonables en relación con las circunstancias
y el fin perseguido; (5) el poder de policía es inversamente proporcional con
el valor constitucional de las libertades afectadas; (6) debe ejercerse para
preservar el orden público en beneficio de las libertades y derechos ciudadanos
y no puede traducirse en una limitación absoluta de los mismos; (7) no puede
llevar a discriminaciones injustificadas de ciertos sectores de la sociedad;
(8) la policía debe obrar contra el perturbador del orden público, pero no
contra quien ejercite legalmente sus derechos”: Corte Constitucional,
sentencia C-435/13.
[35] “La preservación
del orden público en beneficio de las libertades supone el uso de distintos
medios, como pueden ser básicamente (i) el establecimiento de normas generales
que limitan los derechos para preservar el orden público, (ii) la expedición de
actos normativos individuales, dentro de los límites de esas normas generales,
como la concesión de un permiso o la imposición de una sanción, y (iii) el
despliegue de actividades materiales, que incluyen el empleo de la coacción y
que se traduce en la organización de cuerpos armados y funcionarios especiales
a través de los cuales se ejecuta la función”: Corte Constitucional,
sentencia C-825/04.
[36] Por ejemplo “en
ejercicio del poder de policía, los gobernadores pueden adoptar medidas
tendientes a limitar la libertad de circulación de los motociclistas, con la
finalidad de preservar el orden público, siempre que estas medidas resulten
razonables y proporcionales”: Consejo de Estado, Secc. 5, sentencia del 3
de mayo de 2018, Mario Alonso Castaño Zuluaga contra el Decreto 258 del 13 de
marzo de 2008, proferido por el gobernador del departamento del Quindío, rad.
63001-23-31-000-2010-00281-01.
[37] Es en ejercicio del
poder de policía, que los alcaldes, mediante normas generales, impersonales y
abstractas, regulan el ejercicio de las libertades públicas, a través de
medidas como el toque de queda, la prohibición de venta de licores en ciertas
zonas o a ciertas horas o la restricción de circulación de vehículos. Así, “el
poder de policía otorgado a los alcaldes le permite expedir normas generales,
impersonales y preexistentes, reguladoras del comportamiento ciudadano que
tiene que ver con el orden público y con la libertad:”: Consejo de Estado,
Secc. 1, sentencia del 17 de mayo de 2001, Franky Urrego Ortiz contra el
Decreto 626 del 15 de julio de 1998, proferida por el Alcalde Mayor de Bogotá, que instauró, por
primera vez, la medida conocida como Pico y Placa, rad.
25000-23-24-000-1998-0707-01(5575).
[38] “En consecuencia, es factible que
en eventos como el ahora analizado, no sólo la ley, sino también
subsidiariamente los reglamentos, entendidos como actos administrativos de
contenido general, puedan ostentar el poder de policía creador de normas de
comportamiento. Como lo han reiterado la Corte Suprema de Justicia, el Consejo
de Estado y la Corte Constitucional en ocasiones anteriores, el poder de
policía puede ser ejercido subsidiariamente por el Presidente, las asambleas
departamentales y los concejos municipales, claro está, sin invadir esferas en
las cuáles la carta política haya asignado la competencia exclusiva al
legislador”:
Corte Constitucional, sentencia C-511/13.
[39] Ver Corte
Constitucional, sentencia C-491/16.
[40] El inciso 2 del
artículo 218 de la Constitución dispone que “La Policía Nacional es un
cuerpo armado permanente de naturaleza civil, a cargo de la Nación, cuyo fin
primordial es el mantenimiento de las condiciones necesarias para el ejercicio
de los derechos y libertades públicas, y para asegurar que los habitantes de
Colombia convivan en paz”.
[41] “(…) desde el
punto de vista jurídico los bienes de uso público de la Nación, no pueden ser
ocupados por los particulares legítimamente conforme a la Constitución, sino
cuando se les hubiere otorgado licencia, concesión o permiso de ocupación
temporal”: .Corte Constitucional, sentencia T-331/11.
[42] Por ejemplo, el
inciso 3 del artículo 103 de la Ley 388 de 1997 dispone que “En todos los
casos de actuaciones que se efectúen sin licencia o sin ajustarse a la misma,
el alcalde, de oficio o a petición de parte, dispondrá la medida policiva de
suspensión inmediata de dichas actuaciones, de conformidad con el procedimiento
a que se refiere el artículo 108 de la presente Ley. En el caso del Distrito
Capital esta función corresponde a los alcaldes menores, de conformidad con lo
dispuesto en el Estatuto Orgánico del Distrito Capital”.  Por su parte, el
artículo 104 dispone lo relativo a las sanciones urbanísticas que puede imponer
el alcalde, para vigilar el cumplimiento del orden público previsto en el
ordenamiento territorial.
[43] El artículo 296 de la
Constitución dispone que “Para la conservación del orden público o para su
restablecimiento donde fuere turbado, los actos y órdenes del Presidente de la
República se aplicarán de manera inmediata y de preferencia sobre los de los gobernadores;
los actos y órdenes de los gobernadores se aplicarán de igual manera y con los
mismos efectos en relación con los de los alcaldes”.
[44] “(…) la
clasificación del tipo de espacio es un factor relevante para definir el
alcance del derecho a la intimidad así como el grado de protección que del
mismo se desprende frente a las intervenciones de terceros. Su importancia
radica, al menos prima facie, en la aptitud para identificar las diversas
dimensiones físicas o virtuales en las que las personas se expresan o
manifiestan y, a partir de allí, para precisar el grado de confidencialidad que
pueden esperar respecto de su comportamiento”: Corte Constitucional,
sentencia T-574/17.
[45] “El nivel de
protección de la intimidad y de otras libertades individuales en estos
espacios, varía en cada caso”: Corte Constitucional, sentencia T-407/12. “Dependiendo del lugar, se
permitirá una mayor o menor injerencia por parte de particulares o autoridades
del Estado”:
Corte Constitucional, sentencia C-881/14.
[46] “El espacio
público es en este contexto un derecho ciudadano de acceso, utilización y goce,
como también, un lugar en el que se ejercen múltiples derechos, en un contexto
mediado por normas y susceptible de ser restringido por las autoridades”:
Corte Constitucional, sentencia C-881/14.
[47] “(…) comprende el ámbito reservado e
inalienable al que aquéllas se acogen, con total independencia de la propiedad
o administración del inmueble que las cobija, o del tiempo durante el cual
permanezcan dentro de él, por lo cual no es menos susceptible de amparo
constitucional la casa tomada en arriendo, la habitación de un inquilinato o el
cuarto de un hotel, que la casa cuyo derecho de dominio puede demostrar quien
la habita, o en la cual ha vivido por muchos años”: Corte Constitucional,
sentencia C-282/97.
[48] “Así, la garantía y protección de
los espacios privados, está estrechamente asociada a la noción de intimidad y
por ello la limitación de este derecho en los mismos debe ser excepcional”: Corte Constitucional,
sentencia C-881/14.
[49] Corte Constitucional,
sentencia T-574/17.
[50] En la sentencia
T-291/16, la Corte Constitucional estudió el caso de una persona que fue
retenida, expuesta y expulsada de un centro comercial, por considerar que se
encontraba realizando actos obscenos. Allí se precisó que “La restricción de besarse en
público que se imponga a una pareja homosexual por parte del personal de
vigilancia de un centro comercial o similar, restringe ilegítimamente el
derecho de esa pareja a expresar libremente sus opciones vitales derivadas de
su dignidad, intimidad y del libre desarrollo de su personalidad”.
[51]“Aunque son sitios cerrados, hay
gran flujo de personas y mayor libertad de acceso y movimiento, por lo cual las
restricciones a la intimidad son tolerables por cuestiones de seguridad y por
la mayor repercusión social de las conductas de las personas en dichos espacios”: Corte Constitucional, sentencia T-407/12.
[52] “Estos espacios
cerrados en los que un conjunto de personas comparte una actividad y en los que
el acceso al público es restringido, son espacios semi-privados y, por ende,
las injerencias a la intimidad y demás libertades que se ejercen en tales
contextos, son limitados”: Corte Constitucional, sentencia T-407/12.
[53] Corte Constitucional,
sentencia T-407/12.
[54] “(i) si bien en ambos espacios el
obrar de las personas puede tener relevancia social, pueden existir situaciones
que solo conciernen al sujeto involucrado, sin que puedan ser sujetas a
restricción; (ii) uno y otro tipo de espacios pueden diferenciarse por el grado
de acceso público al mismo, la permanencia de un grupo de personas en el sitio
y la relevancia social de las acciones desplegadas por los individuos en estas
zonas; (iii) en aquellos espacios semi-privados donde las personas realizan
actividades cotidianas, se limitan en mayor medida las restricciones al derecho
a la intimidad que en aquellos espacios considerados semi-públicos, donde la
trascendencia social de los actos individuales es mayor”: Corte
Constitucional, sentencia T-276/15.
[55] Corte Constitucional,
sentencia C-881/14.
[56] “La forma en que
se ha desdibujado la separación absoluta entre las esferas pública y privada en
torno al desarrollo de actividades que interesan a la sociedad, se muestra
propicia al afianzamiento de una concepción material de los asuntos públicos,
por cuya virtud los particulares vinculados a su gestión, si bien siguen
conservando su condición de tales, se encuentran sujetos a los controles y a
las responsabilidades anejas al desempeño de funciones públicas, predicado que,
según lo expuesto, tiene un fundamento material, en cuanto consulta, de
preferencia, la función y el interés públicos involucrados en las tareas
confiadas a sujetos particulares”: Corte Constitucional, sentencia
C-181/97.
[57] Corte Constitucional,
sentencia C-212/17.
[58] Corte Constitucional,
sentencia SU-585/17.
[59] Por ejemplo, “Dada
la connotación de figura reconocida públicamente se entiende que
voluntariamente se sometieron al escrutinio de su vida pública y de aquellos
aspectos de su fuero privado sobre los cuales le asiste a la ciudadanía un
legítimo derecho a conocer y debatir (…) Ahora bien, ello no quiere
decir que cualquier tipo de información relacionada con la persona pública está
amparada por el discurso de relevancia pública, ya que existe el riesgo de afectar
la intimidad, el honor o cualquier otro derecho del individuo”: Corte
Constitucional, sentencia T-546/16.
[60] De manera similar, la
sentencia C-212/17 declaró la exequibilidad de la autorización a la Policía
para ingresar en el domicilio de las personas, sin orden previa, “Para
proteger la vida e integridad de las personas, si en el interior del inmueble o
domicilio se están manipulando o usando fuegos pirotécnicos, juegos
artificiales, pólvora o globos sin el debido cumplimiento de los requisitos
establecidos en la ley”, al concluir que “Tomando en consideración la
especial peligrosidad de estos instrumentos, no solo respecto de la vida, la
salud y la integridad física de los niños, sino de cualquier persona expuesta a
estos riesgos, el legislador buscó especificar una “situación similar de
peligro” que en razón de la urgencia y la inminencia del riesgo, autorizara a
la Policía Nacional a ingresar a un domicilio para prevenir la consumación de
los perjuicios a bienes jurídicos tan importantes como la vida, la salud y
la integridad física de las personas que se encuentran en el interior del
inmueble o incluso al exterior de éste, teniendo en cuenta los efectos de
una eventual explosión o incendio. (…) En estos términos, el objetivo preventivo buscado
por el legislador es perfectamente coincidente con las finalidades propias de
la policía administrativa, en su acepción del poder que busca garantizar, a
través de la expedición de normas que limiten las libertades, las condiciones
mínimas para la convivencia social y el ejercicio ordenado de las libertades y
los derechos, en este caso, las condiciones de seguridad pública[60].
Además, materializa el mandato previsto en el artículo 2 de la Constitución
Política que establece que las autoridades del Estado están establecidas para
proteger a las personas en su vida, honra y bienes” (negrillas no originales).
[61] El artículo 1 del
Decreto 890 de 1995 dispuso: “A partir del primero (1º) de enero de 1996 el
horario de funcionamiento de establecimientos públicos o abiertos al público
donde se expendan y, o, consuman bebidas alcohólicas, será desde las seis de la
mañana (6.00 a.m.) y hasta la una de la mañana (1.00 a.m) del día siguiente.
ǁ Igualmente, a partir de la misma fecha se prohíbe la venta y, o,
consumo de bebidas alcohólicas en todo tipo de establecimientos a partir de la
una de la mañana (1.00 a. m.) y hasta las seis de la mañana (6.00 a. m.). En
este mismo horario se prohíbe el consumo de bebidas alcohólicas en sitio o
espacio público”.
[62] El concepto de
violación de la acción de nulidad simple expresaba que “(…) el Alcalde Mayor
de Santafé de Bogotá no puede, a través de un decreto basado en las normas
policivas, reglamentar asuntos de carácter privado. Y ocurre que la norma
acusada al referirse a "todo tipo de establecimientos", no hace
distinción alguna entre aquellos establecimientos públicos o abiertos al
público y los de carácter privado, reglamentando así de forma inconstitucional
e ilegal el funcionamiento de una actividad privada. Resulta así que al no
hacer distinción, se atribuyó el derecho para definir el horario de
funcionamiento de domicilios o lugares de carácter privado en los que se
consumen bebidas alcohólicas, o se expendan las mismas, como es el caso de
hoteles, corporaciones sociales, privadas, clubes sociales, etc”.
[63] Consejo de Estado,
Sección 1, sentencia del 10 de febrero de 2000, Santiago Jaramillo Caro contra
el Decreto 890 del 29 de diciembre de 1995, proferido por el Alcalde Mayor de
Santafé de Bogotá, exp.  Expediente 5434.
[64] “La actividad
desarrollada en el ámbito de lo privado no es susceptible de reglamentación
policiva, a menos que trascienda de lo privado, como sucedería, a manera de
ejemplo, cuando en una reunión social privada se coloca un aparato de sonido a
tal volumen que produce molestias en la tranquilidad de los vecinos. Esa
conducta será objeto de la actividad de policía, sin que pueda alegarse como
justificación que se desarrolla dentro del ámbito de lo privado”: idem.
[65] Es posible considerar
que actividades realizadas en lugares privados trascienden a lo público, pero “tal
eventualidad tendría carácter excepcional y no podría, en consecuencia, tomarse
como la base para una reglamentación general” (…) “La Sala considera,
entonces, que el aparte acusado, (…) excede la competencia que los
artículos 7º y 111 del Código Nacional de Policía otorga a las autoridades del
ramo, en concordancia con lo dispuesto por el artículo 74 ibídem, pues existen
establecimientos, como los allí enunciados, que no constituyen lugar público o
abierto al público, ni lugares privados en donde el consumo de bebidas
alcohólicas que allí eventualmente se pueda realizar, dentro del horario de la
prohibición, trascienda necesariamente de lo privado, tal como se
desprende del tratamiento que el aparte acusado otorga a esta clase de lugares”
(negrillas no originales): idem.
[66] “Teniendo en cuenta que lo
realmente impugnado es la extensión del horario en el artículo enjuiciado a los
clubes, es fácil apreciar que esa extensión no es absoluta sino que lo hace
justamente bajo dos condiciones o supuestos, como son en primer lugar la
condición o supuesto señalado en el artículo 7º del Decreto 1355 de 1970, esto
es, “o de modo que trascienda de lo privado”, (…) En segundo lugar,
establece la condición de que las actividades de recreación, expendio y consumo
de licor, sala de baile, discoteca, grill  o similar, sala de masajes, centros
sociales, casas o salones de eventos o cualquier tipo de espectáculo que
ofrezcan las referidas personas jurídicas que se hayan constituido o registrado
(…) bajo la denominación de CLUBES SOCIALES Y/O CENTROS SOCIALES PRIVADOS Y/O
CLUBES PRIVADOS Y/O ASOCIACIONES SIN ANIMO DE LUCRO Y/O CLUBES, lo hagan con un
fin eminentemente comercial y por lo tanto lucrativo. Todo lo anterior deja a
salvo los referidos CLUBES SOCIALES Y/O CENTROS SOCIALES PRIVADOS Y/O CLUBES
PRIVADOS Y/O ASOCIACIONES SIN ANIMO DE LUCRO Y/O CLUBES,  que ofrezcan las
mencionadas actividades sin ánimo de lucro y cuya actividad se circunscriba al
ámbito privado, esto es, que en el desarrollo de sus actividades no opere como
un establecimiento comercial de diversión, expendio de bebidas embriagantes y
demás servicios propios de negocios como bares, griles, discotecas, casinos y
de diversión nocturna en general, bajo el ropaje de club y/o centro social
privado”: Consejo
de Estado, Sección 1, sentencia del 29 de abril de 2010, Dagoberto Buendía
Ramírez y Fernando Yepes Gómez contra el Decreto 008 de 6 de enero de 2006,
expedido por el Alcalde municipal de Santiago de Cali, rad.
76001-23-25-000-2006-02204-01.
[67] “(…) puede tenerse
como un hecho notorio la proliferación de los referidos establecimientos, que
realmente en muchos casos son negocios privados camuflados o mimetizados en las
aludidas formas nominativas, con lo cual se han convertido en modos de evadir
la acción de las autoridades policivas y afectar impunemente el orden público,
especialmente respecto de la seguridad, la salubridad y la tranquilidad
ciudadana, así como para evadir el fisco en los diferentes órdenes
territoriales, con perjuicio incluso de la imagen altruista o benéfica que
corresponde a esas denominaciones o instituciones sociales”: idem.
[68] “De modo que las
organizaciones que no sólo se denominen, sino que realmente sean y operen como
clubes y/o centros sociales o deportivos no resultan afectados en modo alguno
por la disposición acusada, toda vez que de suyo su actividad va a estar
limitada a su ámbito privado y enmarcada en condiciones y características que
son muy reconocidas y fácilmente diferenciables de las organizaciones que no
obstante su etiqueta de club social no son realmente negocios privados, de
personas naturales o jurídicas, que explotan bajo esa apariencia las actividades
de diversión nocturna para evadir los controles y limitaciones que las
autoridades policivas han venido adoptando mediante  normas y medidas de la
misma naturaleza”: idem.
[69] “Por lo demás, lo previsto en
el cuestionado artículo 1º del Decreto 0008 no vulnera ni autoriza desconocer
la inviolabilidad del domicilio que se debe amparar por las autoridades
policivas según los artículos 72 y 74 del Decreto 1355 de 1970, ya que la
restricción horaria que en aquél se prevé no cobija el domicilio, entendido en
los términos del último de esos artículos, en tanto no abarca el ámbito que no
trasciende de lo privado que es propio de todo domicilio”: idem.
[70] La ley francesa
denominada Le Chapelier, del 14 de julio de 1791, confirmó la prohibición de
las corporaciones o asociaciones profesionales, de patronos o de empleados, que
ya había introducido el decreto de Allarde, proferido por la Asamblea
Constituyente los 2 y 17 de marzo de 1791 y que había dispuesto la libertad
individual de empresa y oficio. El artículo segundo de la Ley Le Chapelier
dispuso “Los ciudadanos de un mismo estado o profesión, los empresarios, los
que tengan un almacén abierto, no podrán, cuando se encuentren reunidos, elegir
sus presidentes, ni secretarios, ni síndicos, registrar a sus miembros, tomar
decisiones o deliberar o adoptar reglamentos respecto de sus supuestos
intereses en común”. En la exposición de motivos de la Ley, el
representante Isaac Le Chapelier explicó: “Sin duda debe permitirse que los
ciudadanos se reúnan; pero no puede permitirse que los ciudadanos de ciertas
profesiones se reúnan para sus supuestos intereses en común; ya no existen
corporaciones en el Estado; no hay más que el interés particular de cada
individuo y el interés general. No se le permite a nadie que inspire a
los ciudadanos un interés intermedio, que los separe de la cosa pública, por un
espíritu de corporación”: Isaac Le Chapelier, discurso de exposición de
motivos, pronunciado en la Asamblea Nacional, el 4 de agosto de 1789, en el Bulletin
de l'Assemblée Nationale, del 14 de junio de 1791, Gazette Nationale
o Le Moniteur Universel, del 15 de junio de 1791, segundo año.
[71] En consecuencia, la asociación, “es
un derecho que hace parte de aquellos pertenecientes a las libertades
individuales, siendo una prolongación de los derechos a la libertad de
expresión, pensamiento y de reunión. Consiste tal garantía en la posibilidad
que tiene toda persona de crear o adherirse libremente a una asociación, y a
través de la misma desarrollar aquellas actividades para la cual fue creada,
siempre y cuando su proceder sea lícito”: Corte Constitucional, sentencia
T-133A/03.
[72] “(…) el ejercicio del derecho
de asociación supone un número plural de personas que acuerdan la creación de
un ente a través del cual realizarán un proyecto de interés colectivo, dentro
de un marco jurídico regulado por el Estado.”: Corte Constitucional, sentencia
T-1190/05.
[73] Ratificado por
Colombia a través de la Ley 74 de 1968.
[74] Ratificado por
Colombia a través de la Ley 16 de 1972.
[75] Constitución Política
de Colombia. Inciso 1º del artículo 39: “Los trabajadores y empleadores
tienen derecho a constituir sindicatos o asociaciones, sin intervención del
Estado. Su reconocimiento jurídico se producirá con la simple inscripción del
acta de constitución.”.
[76] Constitución Política
de Colombia. Inciso 2º del artículo 103: “El Estado contribuirá a la
organización, promoción y capacitación de las asociaciones profesionales,
cívicas, sindicales, comunitarias, juveniles, benéficas o de utilidad común no
gubernamentales, sin detrimento de su autonomía con el objeto de que
constituyan mecanismos democráticos de representación en las diferentes
instancias de participación, concertación, control y vigilancia de la gestión
pública que se establezcan”.
[77] Corte Constitucional,
sentencia C- 597/10.
[78] El primero, hace referencia a la
“facultad de toda persona para comprometerse con otras en la realización de
un proyecto colectivo, libremente concertado, de carácter social, cultural,
político, económico, etc. a través de la conformación de una estructura
organizativa, reconocida por el Estado (…)”, lo que implica “el deber de
someterse a las reglas estatutarias cuando éstas han sido adoptadas en debida
forma y cuando su contenido no afecta bienes, derechos o intereses tutelados
por el ordenamiento jurídico”: Corte Constitucional, sentencia T-697/96.
[79] “(…)si bien el legislador
puede establecer límites al alcance del citado derecho, los mismos siempre
deben corresponder a la necesidad de asegurar el respeto de los derechos
ajenos, o de impedir su uso abusivo, o de preservar la moral pública, la
seguridad nacional, la seguridad jurídica y el orden público.”
(negrillas no originales): Corte
Constitucional, sentencia C-865/04
[80] “2. El ejercicio
de tal derecho sólo puede estar sujeto a las restricciones previstas por la ley
que sean necesarias en una sociedad democrática, en interés de la seguridad
nacional, de la seguridad o del orden públicos, o para proteger la salud o la
moral públicas o los derechos y libertades de los demás. ǁ 3.    Lo
dispuesto en este artículo no impide la imposición de restricciones legales, y
aun la privación del ejercicio del derecho de asociación, a los miembros de las
fuerzas armadas y de la policía”: artículo 16 de la CADH.
[81] De modo que  “la libertad de
asociación garantiza que el Estado no imponga condiciones que restrinjan
indebidamente, o que impidan en la práctica que los sujetos desarrollen
colectivamente sus actividades”: Corte Constitucional, sentencia C-229/03.
[82] Respecto de
cooperativas de trabajo asociado, la sentencia C-211 de 2000, precisó “Esta
facultad que tienen los asociados de tales organizaciones para autorregularse
no significa que el legislador no pueda reglamentar algunos asuntos
relacionados con ellas; lo que ocurre es que no puede injerir en su ámbito
estrictamente interno vr. gr. en su organización y funcionamiento, pues ello
depende de la libre y autónoma decisión de los miembros que las conforman.
ǁ Pero tal libertad de regulación no es absoluta pues dichos estatutos o reglamentos,
como es apenas obvio, no pueden limitar o desconocer los derechos de las
personas en general y de los trabajadores en forma especial, como tampoco
contrariar los principios y valores constitucionales, ya que en caso de
infracción tanto la cooperativa como sus miembros deberán responder ante las
autoridades correspondientes, tal como lo ordena el artículo 6 del estatuto
superior”. Por su parte, el numeral 3
del artículo 22 del PIDCP dispone que “Ninguna disposición de este artículo
autoriza a los Estados Partes en el Convenio de la Organización Internacional
del Trabajo de 1948, relativo a la libertad sindical y a la protección del
derecho de sindicación, a adoptar medidas legislativas que puedan menoscabar
las garantías previstas en él ni a aplicar la ley de tal manera que pueda
menoscabar esas garantías”.
[83] Corte Constitucional, sentencia
C-879/11.
[84] Corte Constitucional,  sentencia
C-212/17.
[85] Corte Constitucional, sentencias
C-176/07, C-519/07, C-256/08, C-806/09, C-366/14, T-409/14, C-212/17, C-223/17
y T-364/18.
[86] Corte constitucional,
sentencia C-041/94.
[87] Domicilio, que “comprende,
además de los lugares de habitación, trabajo, estudio, todos aquellos espacios
o recintos aislados en los que la persona normal y legítimamente pretenda
desarrollar su propia vida privada, separada de los terceros y sin su
presencia”: Corte Constitucional, sentencia C-041/94. Ver: Corte constitucional, sentencia
C-519/07.
[88] “(…) comprende el ámbito reservado e
inalienable al que aquéllas se acogen, con total independencia de la propiedad
o administración del inmueble que las cobija, o del tiempo durante el cual
permanezcan dentro de él, por lo cual no es menos susceptible de amparo
constitucional la casa tomada en arriendo, la habitación de un inquilinato o el
cuarto de un hotel, que la casa cuyo derecho de dominio puede demostrar quien
la habita, o en la cual ha vivido por muchos años”: Corte Constitucional,
sentencia C-282/97.
[89] Corte Constitucional, sentencias
C-640/10 y T-517/98.
[90] “El vínculo que existe entre la
protección del domicilio y la libertad, explica que la misma garantía de
reserva judicial para su limitación se encuentre tanto respecto de la privación
de la libertad, como en el acceso al domicilio (artículo 28 de la Constitución)
y en el acceso a las comunicaciones privadas (artículo 15 de la Constitución)”: Corte Constitucional,
sentencia C-212/17.
[91] Corte Constitucional,
sentencia C-212/17.
[92] Las disposiciones
declaradas exequibles, en esa oportunidad, se encontraban en el Decreto 2737 de
1989, entonces Código del Menor.
[93] Artículo 83 del Decreto 1355 de
1970.
[94] Numeral 4° del
artículo 230 de la ley 906 de 2004.
[95]Artículo 106 de la Ley
1098 de 2006.
[96] Corte Constitucional,
sentencia C-212/17.
[97] Numeral 6 del
artículo 163 de la Ley 1801 de 2016.
[98] Corte Constitucional,
sentencia C-212/17.
[99] Corte Constitucional,
sentencia C-223/17,
que a su vez precisa la C-156/13.
[100] “La facultad
otorgada a los alcaldes que les permite dictar mandamientos escritos para el
registro de domicilios o de sitios abiertos al público por autoridades de
policía, no cumple con los criterios de excepcionalidad establecidos por la
Corte Constitucional, y por lo mismo resulta violatoria del derecho fundamental
a la inviolabilidad del domicilio contenida en el artículo 28 de la Constitución.
ǁ Se trata de una facultad general, permanente, que no tiene
límites definidos, que carece de medios de control judicial inmediatos (la
norma demanda tan solo prevé enviar una copia al Ministerio Público, pero no
dispone ningún medio de control judicial), de amplio espectro, que además, en
términos concretos, tiene más características de habilitación general que de
habitación excepcional”: Corte Constitucional, sentencia C-223/17.
[101] Corte Constitucional,
sentencia SU-182/98.
[102] Corte Constitucional,
sentencia T-061/96.
[103] “Debe distinguirse
entre aquellos espacios que interesan exclusivamente al titular del derecho y,
aquellos en donde las actividades pueden tener repercusiones sociales, tal y
como sucede precisamente con las relaciones laborales o empresariales. Por
ello, esta Corte, al reconocer la existencia de una cierta inviolabilidad del
domicilio corporativo de las personas jurídicas, precisó sin embargo que es
"evidente que, a diferencia del domicilio personal, sobre el corporativo
gravitan con más intensidad y legitimidad intereses sociales y de terceros, lo
que repercute en una más reducida esfera de protección y en una mayor gama de
restricciones y limitaciones que ha de soportar”: Corte Constitucional,
sentencia C-505/99.
[104] En la sentencia
C-505/99 se declaró exequible la norma demanda. En esa oportunidad, la Corte
consideró que el interés constitucional que la norma buscaba proteger era la
efectiva investigación tributaria y que, en esa medida, la DIAN estaba
facultada para registrar el domicilio de los contribuyentes en los estrictos
términos de la norma.
[105] Corte Constitucional, sentencia
T-407/12.
[106]  “El
reconocimiento de diferentes esferas de privacidad, así como de legítima
intrusión en el ámbito personal e íntimo de los ciudadanos, y la diferenciación
establecida por la jurisprudencia entre “domicilio” y “domicilio ampliado” para
referirse a espacios en los cuales la injerencia puede ser menor o mayor cuando
se encuentran intereses constitucionales en juego, sugieren la idea de la
existencia de espacios semi-privados o semi-públicos”: Corte
Constitucional, sentencia T-407/12.
[107] En particular, la
Corte en las sentencias C-505/99 y C-165/19 señaló que “el ingreso de las
autoridades públicas al domicilio corporativo de las empresas que tenga por
objeto recaudar evidencias necesarias para el debido cumplimiento de sus
funciones, no constituye una injerencia en un ámbito protegido del derecho a la
intimidad de las personas jurídicas y por lo tanto no puede ser catalogado como
un registro de domicilio sujeto a reserva judicial”.
[108] “El lugar de
trabajo, en principio espacio semiprivado, no goza del mismo nivel de
protección que el domicilio, debido a que el grado de privacidad es menor en
atención a que allí tienen lugar actuaciones con repercusiones sociales
significativas”: Corte Constitucional, sentencia T-574/17.
[109] Sobre el alcance de la inviolabilidad del
domicilio, la exigibilidad de la orden judicial previa para su limitación y
sobre el carácter excepcional de las hipótesis que hacen posible el registro
del domicilio sin orden judicial previa, pueden consultarse, entre otras, las
sentencias C-212 y C-223 de 2017.
[110] “(…) la noción lato sensu del bloque de
constitucionalidad se refiere a aquellas disposiciones que “tienen un rango
normativo superior a las leyes ordinarias”, aunque a veces no tengan rango
constitucional, como las leyes estatutarias y orgánicas, pero que sirven como
referente necesario para la creación legal y para el control constitucional”: Corte Constitucional,
sentencia C-582/99.
[111] El artículo 152 de la
Constitución Política establece las materias que deben tramitarse mediante ley
estatutaria, a saber: (i) los derechos y deberes fundamentales de las personas
y los procedimientos y recursos para su protección; (ii) la administración de justicia;
(iii) la organización y régimen de los partidos y movimientos políticos, el
estatuto de la oposición y las funciones electorales; (iv) las instituciones y
mecanismos de participación ciudadana; (v) los estados de excepción; y (vi) la
igualdad electoral entre los candidatos a la Presidencia de la República que
reúnan los requisitos que determine la ley.
[112] Corte Constitucional,
Sentencia C-007/18.
[113] Por el contrario, “La
amplitud de las actividades directamente relacionadas con la función electoral
explica que (…) la reserva de ley estatutaria en la materia, prevista en
el literal c del artículo 152 de la Constitución Política, no pueda ser objeto
de la interpretación restrictiva que rige en cuanto a la reserva de ley
estatutaria en materia de derechos fundamentales y, por el contrario, deba ser
entendida de manera suficientemente amplia para que se cumplan los objetivos
queridos por el Constituyente: contrario a lo que ocurre en materia de derechos
y deberes fundamentales, la amplitud de la reserva de ley estatutaria no vacía
la competencia del legislador ordinario, teniendo en cuenta el carácter
delimitado de las actividades y órganos que se involucran en las funciones
electorales, es decir, que no se corre el riesgo de limitar excesivamente las competencias
del Congreso de la República en las que la ley ordinaria es la regla general”:
Corte Constitucional, sentencia C-283/17.
[114] Corte
Constitucional, Sentencia C-044/15.
[115] Ver Corte
Constitucional, sentencia C-007/17.
[116]
Corte Constitucional, sentencia C-007/17. En la Sentencia C-646/01 la Corte
había unificado los criterios aplicables para determinar si un asunto se debe o
no someter a la reserva de ley estatutaria frente al numeral primero del
artículo 152 de la Constitución Política: (i) Que se trate de uno de los
asuntos expresa y taxativamente incluidos en el artículo 152 de la Carta (…);
(ii) Que se trate de un derecho fundamental, no de un derecho constitucional de
otra naturaleza (…); (iii) Que desarrolle y complemente derechos
fundamentales (…); (iv) Que la regulación de que se trate afecte el
núcleo esencial de derechos fundamentales (…); (v) Que la regulación que
se haga de las materias sometidas a reserva de ley estatutaria sea integral (…);
(vi) Que regule de manera integral un mecanismo de protección de derechos
fundamentales (…) y; (vi) Que se trate de un mecanismo constitucional
necesario e indispensable para la defensa y protección de un derecho
fundamental (…).”
[117]
Con relación al criterio de integralidad, esta Corte ha dicho que se trata de
iniciativas cuyo objeto directo es desarrollar el régimen de derechos
fundamentales, no materias relacionadas, y que tengan la pretensión de
ser una regulación “integral, completa y sistemática”. Ver las
sentencias C-425/94, C-818/11 y C-007/17, entre otras.
[118] La jurisprudencia constitucional ha definido el
núcleo esencial como “como el mínimo de contenido que el legislador debe
respetar, es esa parte del derecho que lo identifica, que permite diferenciarlo
de otros y que otorga un necesario grado de inmunidad respecto de la
intervención de las autoridades públicas. Y, en sentido negativo debe
entenderse “el núcleo esencial de un derecho fundamental como aquel sin el cual
un derecho deja de ser lo que es o lo convierte en otro derecho diferente o lo que
caracteriza o tipifica al derecho fundamental y sin lo cual se le quita su
esencia fundamental”: Corte Constitucional, sentencia C-756/08. Ver también la
sentencia C-994/04.
[119] “(…)  el título de una ley e incluso
los epígrafes de los subtítulos o libros en que aquella se divide, pese a
carecer de un valor normativo autónomo, esto es, no conforma una regla de
derecho autónoma con eficacia jurídica directa, exhiben valor como criterios de
interpretación de las normas contenidas en la totalidad de la ley o en el
capítulo o libro en que se subdivide”:
Corte Constitucional, sentencia C-451/16.
[120] “Igualmente podrá pretenderse la
nulidad del acto administrativo general y pedirse el restablecimiento del
derecho directamente violado por este al particular demandante o la reparación
del daño causado a dicho particular por el mismo, siempre y cuando la demanda
se presente en tiempo, esto es, dentro de los cuatro (4) meses siguientes a su
publicación. Si existe un acto intermedio, de ejecución o cumplimiento del acto
general, el término anterior se contará a partir de la notificación de aquel”: inciso 2, del artículo 38 del
CPACA.
[121] Consejo de Estado,
Sección 1, sentencia del 10 de febrero de 2000, Santiago Jaramillo Caro contra
el Decreto 890 del 29 de diciembre de 1995, proferido por el Alcalde Mayor de
Santafé de Bogotá, exp.  Expediente 5434.
[122] “Al efecto, lo
privado ha de entenderse bajo la primera acepción que trae el Diccionario de la
Lengua Española de la Real Academia, según la cual es lo “Que se ejecuta a vista
de pocos, familiar y domésticamente, sin formalidad ni ceremonia alguna”, que
es justamente lo que no sucede en los comentados lugares o sitios
comerciales que funcionan bajo la denominación de club social o centro
social o cultural, puesto que por su ubicación, condiciones físicas y la
forma como se ofrecen los servicios y en que el público accede a ellos y se
comporta dentro de los mismos es evidente su carácter de establecimiento
comercial o, lo que es igual, que trasciende al público” (negrillas no
originales): Consejo
de Estado, Sección 1, sentencia del 29 de abril de 2010, Dagoberto Buendía
Ramírez y Fernando Yepes Gómez contra el Decreto 008 de 6 de enero de 2006,
expedido por el Alcalde municipal de Santiago de Cali, rad.
76001-23-25-000-2006-02204-01.
[123] Por ejemplo, el
Acuerdo 079 DE 2003, Por la cual se expide el Código de Policía de Bogotá, D.C.
dispone e el su artículo 116: “Clubes o Centros Sociales Privados. Para
efectos de este Código, las personas jurídicas que se hayan constituido o
registrado bajo la denominación de clubes o centros sociales y que ofrezcan
servicios o actividades de recreación, expendio de licor, baile o cualquier
tipo de espectáculo que no sea dirigido exclusivamente a sus asociados sino a
toda clase de público, se considerarán establecimientos abiertos al público”.
[124] Corte Constitucional,
sentencia T-597/93.
[125] La sentencia T-396/93
resolvió la solicitud de amparo de una empresa de transportes a la que,
mediante acto administrativo, se le había cancelado la licencia de funcionamiento.
Alegaba el accionante que se le había desconocido el derecho fundamental al
debido proceso. La sentencia “negó” el amparo, al concluir que la tutela era
improcedente, ya que el acto administrativo podía ser controvertido ante la
Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.
[126] Corte Constitucional, sentencia
T-396/93
[127] “Como consecuencia
lógica del respeto por la dignidad de la persona se encuentra el de libre
desarrollo de la personalidad, cuyo núcleo esencial protege la libertad general
de acción, involucrando el derecho a la propia imagen y la libertad sexual,
entre otras manifestaciones de la personalidad merecedoras de protección. En
efecto, el Estado social de derecho reconoció el derecho al libre desarrollo de
la personalidad (C.Po. art. 16), considerado corolario del pluralismo y la
diversidad, valores superiores que actualmente identifican a los Estados
liberales y democráticos de derecho, sin más limitaciones que las que imponen
los derechos de los demás y el orden jurídico, según el cual se le permite a la
persona escoger y adoptar un plan de comportamiento acorde con su concepción
del mundo y de su entorno social”: Corte Constitucional. Sentencia
C-336/08.
[128] En la sentencia
T-468/03, la Corte Constitucional resolvió una acción de tutela presentada por
el representante de una persona jurídica que había sido incluida en la
denominada “lista Clinton”, mediante una orden ejecutiva del Presidente
de los Estados Unidos, lo que le había imposibilitado acceder al sistema
financiero y, entre otros derechos, alegaba que “(…) las limitaciones impuestas por el sistema
financiero a la Cooperativa Copservir, restringen irrazonablemente su derecho
al libre desarrollo de la personalidad, en la medida en que cercenan la
proyección autónoma de su voluntad dentro del horizonte de posibilidades que le
ofrece el marco legal y constitucional a toda persona natural o jurídica
amparada por el orden jurídico interno”. Pero la Corte no reconoció ese
derecho respecto de las personas jurídicas y, aunque negó el amparo, sostuvo
que “los usuarios del sistema financiero son titulares de los siguientes
derechos fundamentales, a saber: el derecho al reconocimiento de la
personalidad jurídica, a la igualdad de trato, a la iniciativa privada y a la
libertad económica”. “(…) en cuanto se trata de la posibilidad de
acceder al crédito y al depósito especializado de dinero, según lo ha expuesto
esta Corporación, las libertades económicas de los accionantes, especialmente,
la libre iniciativa privada, se encuentran directa e inescindiblemente ligada
con los derechos fundamentales al reconocimiento de la personalidad jurídica y
a la igualdad de condiciones para participar en la economía de mercado”.
[129] Corte Constitucional,
sentencia C-212/17.
[130] Corte Constitucional,
sentencias C-114 y 115 de 2017.
[131] Ibidem.
[132] El artículo 198 del
Código Nacional de Policía dispone: “Corresponde a las autoridades de
Policía el conocimiento y la solución de los conflictos de convivencia
ciudadana. ǁ Son autoridades de Policía: ǁ 1. El
Presidente de la República. ǁ 2. Los gobernadores. ǁ 3.
Los Alcaldes Distritales o Municipales. ǁ 4. Los inspectores de
Policía y los corregidores. ǁ 5. Las autoridades especiales de
Policía en salud, seguridad, ambiente, minería, ordenamiento territorial,
protección al patrimonio cultural, planeación, vivienda y espacio público y las
demás que determinen la ley, las ordenanzas y los acuerdos. ǁ 6.
Los comandantes de estación, subestación y de centro de atención inmediata de
Policía y demás personal uniformado de la Policía Nacional”.
[133] Consistente en la
facultad para establecer horarios de funcionamiento para los establecimientos
mencionados en la disposición, y determinar las medidas correctivas por su
incumplimiento.
[134] consistente en la
facultad para ingresar a los establecimientos enunciados en la disposición a
efectos de verificar, únicamente, el cumplimiento de los horarios establecidos
por los alcaldes distritales y municipales y para imponer las medidas
correctivas que correspondan.