C-483-98
Sentencia C-483/98
Sentencia
C-483/98
INHABILIDADES-Finalidad
La inaplazable
necesidad de purificar los procesos de acceso a la función pública, ha dado
lugar a la consagración de inhabilidades, entendidas como hechos o
circunstancias antecedentes, predicables de quien aspira a un empleo, que, si
se configuran en su caso en los términos de la respectiva norma, lo excluyen
previamente y le impiden ser elegido o nombrado. Claro está, las inhabilidades
deben ser contempladas en relación con el cargo del que se trata, según las
peculiaridades de su ejercicio y el tipo de responsabilidades, atribuciones y
competencias que asume el servidor público correspondiente.
PERSONERO
MUNICIPAL-Competencia del
Congreso para establecer inhabilidades e incompatibilidades/INHABILIDADES E
INCOMPABILIDADES-Cláusula general de competencia del Congreso
El Constituyente
no ha entrado a definir en el propio texto de la Constitución Política todas
las incompatibilidades e inhabilidades aplicables a los distintos cargos
públicos. Buena parte de ellas son del exclusivo resorte del legislador, por
disposición expresa de la misma Constitución o por cláusula general de
competencia. La atribución constitucional del legislador es clara a ese
respecto en el caso de los personeros municipales. El artículo 118 de la Carta
Política señala que el Ministerio Público será ejercido, entre otros
funcionarios, por los personeros municipales, quienes serán elegidos por los concejos
para el período que fije la ley. Por su parte, el artículo 150, numeral 23, de
la Constitución Política establece que corresponde al Congreso "expedir
las leyes que regirán el ejercicio de las funciones públicas", lo cual
implica que, a falta de norma específica de rango constitucional que defina
quién habrá de establecer el régimen de incompatibilidades e inhabilidades de
un cierto empleo, ello atañe al legislador. Así, pues, en el caso de los
empleos públicos que hayan de ser desempeñados en los departamentos y
municipios -tal acontece con los personeros en estas últimas entidades
territoriales-, es el legislador el llamado a consagrar las reglas pertinentes
sobre la materia.
PERSONERO
MUNICIPAL-Puede tener el
mismo régimen de inhabilidades del alcalde/DERECHO A LA IGUALDAD-No
vulneración por inhabilidades
El literal
acusado hace parte del artículo 174 de dicha Ley y su objeto consiste en
determinar las causas por las cuales una persona no puede ser elegida para
ejercer el cargo de personero municipal. No hay allí ruptura de principios
superiores ni ofensa alguna a las normas constitucionales. Siendo evidente que
al legislador corresponde  establecer las razones de inhabilidad de las dos
modalidades de servicio público -alcaldías y personerías-, nada se opone a que,
plasmadas las referentes a uno de tales cargos, al enunciar las relativas al
otro considere la ley que los mismos hechos son válidos en lo que por su
naturaleza y funciones aparezca pertinente, para los fines de estatuir tales
requisitos negativos. Y con tal forma de expresar la voluntad legislativa
ningún derecho de los aspirantes se quebranta, como tampoco se afectaría el
sistema jurídico si se optara por establecer regímenes comunes, es decir, una
enumeración de inhabilidades o incompatibilidades que cobijara varios cargos.
Satisfaría el legislador la necesidad de predeterminar los motivos
correspondientes, sin necesidad de repetir la lista con respecto a cada empleo,
y sin contemplar -no está obligado a hacerlo- causas diferentes e irrepetibles
para cada uno de ellos. Con ello no se desconoce el principio de igualdad,
puesto que no se introducen discriminaciones entre sujetos que se encuentran en
las mismas circunstancias, ni el derecho al trabajo de quienes aspiren al cargo
-que no resulta frustrado en cuanto no se impide aspirar ni llegar al desempeño
del empleo sino que, para el efecto, se fijan requisitos negativos previos- ni,
en consecuencia, se obstruyen las posibilidades de acceso al servicio público.
Referencia:
Expediente D-1987
Demanda de
inconstitucionalidad contra el literal a) del artículo 174 de la Ley 136 de
1994
Actor: Carlos Claros
Plaza
Magistrado Ponente:
Dr. JOSE GREGORIO
HERNANDEZ GALINDO
Sentencia aprobada
en Santa Fe de Bogotá, D.C., según consta en acta del nueve (9) de septiembre
de mil novecientos noventa y ocho (1998).
I. ANTECEDENTES
El ciudadano Carlos
Claros Plaza, haciendo uso del derecho consagrado en el artículo 241, numeral
4, de la Constitución Política, ha presentado ante la Corte una demanda de
inconstitucionalidad contra el literal a) del artículo 174 de la Ley 136 de
1994.
Cumplidos como están
los trámites y requisitos exigidos en el Decreto 2067 de 1991, se entra a
resolver.
II. TEXTO
A continuación se
transcribe el texto de la disposición objeto de proceso:
"LEY 136 DE 1994
( junio 2)
Por la cual se dictan normas tendientes a
modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios.
El Congreso de Colombia,
DECRETA:
XI. PERSONEROS MUNICIPALES
(...)
Artículo 174.
INHABILIDADES.- No podrá
ser elegido personero quien:
a) Esté incurso en
las causales de inhabilidad establecidas para el alcalde municipal, en lo que
le sea aplicable".
III. LA DEMANDA
Considera el
demandante que la disposición acusada vulnera los artículos 13, 25 y 40,
numeral 7, de la Constitución Política.
Afirma que, para
acceder al cargo de personero municipal, la Ley 136 de 1994 ha previsto un
régimen de inhabilidades propio, contemplado en los literales b) al h) del
artículo 174, por lo cual resulta contrario al espíritu del artículo 13 de la
Constitución adicionar a éste las que corresponden al cargo de alcalde
municipal.
Manifiesta que, en
principio, el objetivo del literal demandado puede ser válido, pero que, sin
embargo, el trato desigual establecido por esta disposición carece de una
justificación razonable, porque no satisface presupuestos básicos del concepto
de proporcionalidad.
A su juicio, resulta
ilógico que al personero municipal, servidor público que no es elegido
popularmente como sí lo es el alcalde municipal, se le aplique el régimen de
inhabilidades contemplado en el artículo 95 de la Ley 136 de 1994, propio de la
primera autoridad política del municipio.
Considera que la
disposición acusada desconoce presupuestos jurisprudenciales consagrados en
diferentes sentencias proferidas por esta Corporación, entre ellas las números
C-537 del 18 de noviembre 1993 y C-509 del 9 de octubre de 1997.
En relación con la
violación de los artículos 25 y 40, numeral 7, de la Carta Política, manifiesta
que la posibilidad de acceder al cargo de personero y, por ende, la de
desempeñar un trabajo, se ve limitada por condiciones excesivas e innecesarias.
IV.
INTERVENCIONES
La ciudadana ISABEL
CRISTINA LOMBANA LUNA, actuando en nombre del Ministerio del Interior, presentó
un escrito destinado a defender la constitucionalidad de la norma acusada.
En su criterio, la
disposición no vulnera el derecho constitucional a la igualdad porque así como
se igualó el régimen de inhabilidades del personero al del alcalde, también se
niveló su asignación mensual.
Destaca que, en
desarrollo del principio consagrado en el artículo 13 de la Constitución, la
inhabilidad contemplada en el literal a) del artículo 174 de la Ley 136 de 1994
se hizo extensiva para los contralores municipales, de conformidad con lo
dispuesto por el literal c) del artículo 163 de la Ley 136.
Por su parte, el
ciudadano ALVARO NAMÉN VARGAS, obrando en calidad de apoderado del Ministerio
de Justicia y del Derecho, presentó escrito mediante el cual solicitó a la
Corte declarar la exequibilidad de la norma demandada.
Según el
interviniente, no existe vulneración del artículo 13 de la Carta Política.
Simplemente, lo que pretende la norma acusada es lograr moralidad y
transparencia en quienes aspiran a desempeñar el cargo de personero municipal,
servidor público que cumple importantes y decisivas funciones en beneficio de
la colectividad.
V. CONCEPTO DEL
PROCURADOR GENERAL DE LA NACION
El Procurador
General de la Nación solicita a la Corte que declare la constitucionalidad del
literal impugnado.
A juicio del Jefe
del Ministerio Público, el régimen de inhabilidades e incompatibilidades
propende la preservación de la moralidad y la transparencia de la función
pública, e igualmente garantiza el cumplimiento de los principios de la función
administrativa, consagrados en el artículo 209 de la Constitución Política.
Considera que la
norma acusada estableció una restricción general para acceso al cargo de
personero municipal, limitación que cobija a todas las personas que aspiran a
desempeñar este cargo público y no a un grupo determinado.
Por tal razón, a
pesar de que el artículo acusado restringe el derecho constitucional que tienen
todos los ciudadanos de acceder al desempeño de funciones y cargos públicos
(art. 40 C.P.), no resulta violado, ni tampoco se quebranta el 25 Ibídem,
puesto que estos derechos no son absolutos y pueden ser limitados y condicionados
por el Constituyente y el legislador.
VI.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
1. Competencia
Esta Corte es
competente para decidir en definitiva sobre la constitucionalidad de la norma
acusada, que hace parte de una ley de la República expedida por el Congreso
Nacional, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 241, numeral 4, de la
Constitución Política, y según las reglas que consagran el artículo 242 Ibídem
y el Decreto 2067 de 1991.
Sobre la disposición
atacada no se ha proferido fallo anterior y, por tanto, no existe cosa juzgada
a la luz de la actual Constitución Política.
2. Exequibilidad
de la disposición objeto de proceso. Facultad del legislador para establecer
causales de inhabilidad aplicables a quienes hayan de desempeñar cargos
públicos
La Constitución
Política, y con ella la doctrina constitucional y la jurisprudencia de esta
Corte, han trazado pautas y señalado directrices en el sentido de que la
función pública debe estar presidida, entre otros postulados, por el de
imparcialidad de quien accede a ella, en forma tal que pueda separarse el
interés público -primordial preocupación de todo servidor estatal- del
beneficio, la conveniencia o el interés privado -personal, familiar o de
cualquier otra índole- de la persona que toma posesión del empleo.
Por otra parte, para
garantizar la objetividad y la imparcialidad de las actuaciones estatales en
relación con los procesos de escogencia de funcionarios, y con el objeto de
asegurar a todos el libre y espontáneo ejercicio de la libertad política, no
menos que la igualdad de oportunidades en el acceso al servicio público, bien
que se trate de cargos de elección popular, ya de empleos provistos por
designación o elección de órganos estatales, la Carta busca desligar a las
autoridades en ejercicio de toda posibilidad de utilizar el poder inherente a
sus funciones para la manipulación de tales procesos o para fortalecer sus
propias aspiraciones en detrimento de la generalidad de los ciudadanos. Por eso
mismo, la normatividad no ha prohijado las postulaciones para cargos públicos
de quienes mantienen vínculos contractuales con las entidades respectivas.
También ha buscado
el sistema jurídico asegurar la excelencia en el servicio y el ejercicio del
poder por personas idóneas, intachables desde el punto de vista de sus
antecedentes penales y disciplinarios.
Estos y otros
motivos, relativos a la inaplazable necesidad de purificar los procesos de
acceso a la función pública, han dado lugar a la consagración de inhabilidades,
entendidas como hechos o circunstancias antecedentes, predicables de quien
aspira a un empleo, que, si se configuran en su caso en los términos de la
respectiva norma, lo excluyen previamente y le impiden ser elegido o nombrado.
Y por ello, si lo es contra el expreso texto de la norma, el acto
correspondiente puede ser declarado nulo por la autoridad judicial, sin
perjuicio de las sanciones que el ordenamiento jurídico plasma.
Claro está, las
inhabilidades deben ser contempladas en relación con el cargo del que se trata,
según las peculiaridades de su ejercicio y el tipo de responsabilidades,
atribuciones y competencias que asume el servidor público correspondiente.
Pero, a juicio de la
Corte, en el presente proceso es equivocada la apreciación del actor acerca de
una posible incompatibilidad entre la norma demandada y los preceptos
constitucionales.
En efecto,  el
Constituyente  no  ha  entrado  a  definir  en  el propio texto de la
Constitución Política todas las incompatibilidades e inhabilidades aplicables a
los distintos cargos públicos. Buena parte de ellas son del exclusivo resorte
del legislador, por disposición expresa de la misma Constitución o por cláusula
general de competencia.
La atribución
constitucional del legislador es clara a ese respecto en el caso de los
personeros municipales.
El artículo 118 de
la Carta Política señala que el Ministerio Público será ejercido, entre otros
funcionarios, por los personeros municipales, quienes serán elegidos por los
concejos para el período que fije la ley (art. 313 C.P.).
Por su parte, el
artículo 150, numeral 23, de la Constitución Política establece que corresponde
al Congreso "expedir las leyes que regirán el ejercicio de las funciones
públicas", lo cual implica que, a falta de norma específica de rango
constitucional que defina quién habrá de establecer el régimen de
incompatibilidades e inhabilidades de un cierto empleo, ello atañe al
legislador.
Así, pues, en el
caso de los empleos públicos que hayan de ser desempeñados en los departamentos
y municipios -tal acontece con los personeros en estas últimas entidades
territoriales-, es el legislador el llamado a consagrar las reglas pertinentes
sobre la materia.
No se olvide que los
diputados a las asambleas departamentales, los miembros de concejos municipales
o distritales, los gobernadores y alcaldes y demás servidores públicos de las
entidades territoriales tienen por denominador común, no obstante la autonomía
garantizada en la Constitución, el de hallarse sujetos a las disposiciones de
la ley para el ejercicio de sus funciones públicas.
La Corte, en torno a
la aludida función legislativa ha puesto de presente:
"En el ámbito
municipal, se hace necesario que quienes tienen a su cargo la administración
pública y la representación de los intereses generales de la localidad se
dediquen íntegramente a la gestión que han asumido y, además, no puedan valerse
de las posiciones que ocupan para derivar ventajas o beneficios particulares,
razones que justifican el señalamiento de incompatibilidades, es decir, de
aquellas gestiones o actividades que no pueden ejercerse de manera simultánea
con el desempeño del cargo.
De otra parte, es
indispensable que la normatividad aplicable, como lo hace la Constitución en
cuanto al orden nacional, prevea los requisitos para acceder al empleo, tanto
los positivos como los negativos.
Al establecerse los
requisitos negativos, es decir, las causales de inhabilidad, cuya ocurrencia
implica la inelegibilidad de la persona en quien concurren, se exige que ella
no se encuentre en determinada situación previa en el momento de efectuarse la
elección. Tal ocurre, por ejemplo, con la condena por delitos comunes, la
interdicción judicial, las sanciones disciplinarias, el ejercicio de
jurisdicción o autoridad o el desempeño de cargos públicos, que son
precisamente algunas de las que consagra el artículo 95 de la Ley 136 de 1994
para el caso de los alcaldes.
La Constitución
Política se ocupa en determinar las incompatibilidades e inhabilidades de los
congresistas (artículos 179, 180 y 181 C.P.) y autoriza a la ley para señalar
el régimen correspondiente para los diputados a las asambleas departamentales
(artículo 299 C.P.) y las aplicables a los miembros de los concejos municipales
(artículo 312 C.P.).
El artículo 293 de
la Constitución indica con claridad que, sin perjuicio de lo establecido en la
Constitución, la ley determinará las calidades, inhabilidades,
incompatibilidades,  fecha  de  posesión,  períodos  de  sesiones,   faltas
absolutas  o
temporales, causas
de destitución y formas de llenar las vacantes de los ciudadanos que sean
elegidos por voto popular para el desempeño de funciones públicas en las
entidades territoriales.
El legislador tiene
la mayor discrecionalidad para prever dichas causales, sin más limitaciones que
las que surgen de la propia Carta Política. A él le corresponde evaluar y
definir el alcance de cada uno de los hechos, situaciones o actos constitutivos
de incompatibilidad o inhabilidad así como el tiempo durante el cual se
extienden y las sanciones aplicables a quienes incurran en ellas". (Cfr.
Corte Constitucional. Sala Plena. Sentencia C-194 del 4 de mayo de 1995, M.P.
Dr: José Gregorio Hernández Galindo).
Dicho fallo fue
reiterado en el C-509 del 9 de octubre de 1997 (M.P. Dr: Hernando Herrera
Vergara), en los siguientes términos:
"...la
reglamentación así expedida, pueda presentar ampliaciones a las condiciones
mínimas constitucionales referidas, con estricta sujeción a los límites
consagrados por el ordenamiento superior, en especial si la misma pretende
establecer en forma general y para todas las personas las calidades que se
requieren para una determinada posición en el Estado.
Dichos límites a la
definición de causales de inhabilidad para el ejercicio de funciones y cargos
públicos, consultan los valores, principios y derechos de la Carta ; de
ahí, que resulte ajustado a los intereses generales y al propósito del
Constituyente de 1991, que si el cumplimiento de sus funciones debe llevarse a
cabo con fundamento en los principios de igualdad, moralidad, eficacia,
economía, celeridad, imparcialidad y publicidad (C.P., art. 209), los
requisitos exigidos de orden personal como profesional a la persona, a quien se
encargará de liderar la vigilancia de la gestión fiscal de la administración y
de los particulares o entidades que manejen fondos o bienes de la Nación, como
es el contralor departamental, necesariamente deben encuadrarse dentro de estos
parámetros.
La ganancia para la
sociedad respecto del satisfactorio cumplimiento de los fines del organismo de
control fiscal, exigible a su titular, a partir de la certidumbre que el mismo
debe ofrecer para el desempeño de sus funciones -tanto en lo que hace
referencia a una formación profesional idónea como a una conducta irreprochable
en términos de sujeción al ordenamiento jurídico vigente, en desarrollo del
principio de moralidad (C.P., art, 209)-, perfectamente pueden concretarse en
exigencias para quien va a desempeñar funciones tan delicadas como las de
contralor departamental, a fin de que su comportamiento goce de respetabilidad
y sus ejecutorias de legitimidad.
De manera que, la
causal de inelegibilidad de una persona para el cargo de contralor
departamental, por concurrir en ella una condena penal previa a una pena
privativa de la libertad por delitos comunes, salvo los políticos y culposos,
no configura una restricción exagerada e irracional de los derechos
fundamentales que aparecen involucrados con el ejercicio de funciones y cargos
públicos, como son los de igualdad, participación política, trabajo, y
escogencia y ejercicio de profesión y oficio (C.P., arts. 13, 40, 25 y
26)".
La Ley 136 de 1994
tiene por objeto, precisamente, desarrollar la mencionada atribución del
Congreso en lo referente a los municipios y en lo que toca con los cargos que
dentro de ellos deben ser provistos.
El literal acusado
hace parte del artículo 174 de dicha Ley y su objeto consiste en determinar las
causas por las cuales una persona no puede ser elegida para ejercer el cargo de
personero municipal y en este sentido, independientemente del contenido de cada
una de ellas -que no es el momento de examinar por no haber sido todas
acusadas-, no encuentra la Corte que el legislador haya vulnerado la
Constitución por el sólo hecho de consagrar, en calidad de tales, las
circunstancias y motivos de inelegibilidad que configuran el régimen
correspondiente, basándose en los hechos o circunstancias que él mismo, en el
aludido estatuto, ha previsto para los alcaldes. No hay allí ruptura de
principios superiores ni ofensa alguna a las normas constitucionales.
Siendo  evidente
que  al  legislador  corresponde  establecer  las razones  de inhabilidad de
las dos modalidades de servicio público -alcaldías y personerías-, nada se opone
a que, plasmadas las referentes a uno de tales cargos, al enunciar las
relativas al otro considere la ley que los mismos hechos son válidos en lo que
por su naturaleza y funciones aparezca pertinente, para los fines de estatuir
tales requisitos negativos. Y con tal forma de expresar la voluntad legislativa
ningún derecho de los aspirantes se quebranta, como tampoco se afectaría el
sistema jurídico si se optara por establecer regímenes comunes, es decir, una
enumeración de inhabilidades o incompatibilidades que cobijara varios cargos.
Satisfaría el legislador la necesidad de predeterminar los motivos
correspondientes, sin necesidad de repetir la lista con respecto a cada empleo,
y sin contemplar -no está obligado a hacerlo- causas diferentes e irrepetibles para
cada uno de ellos.
La metodología usada
en esta oportunidad por el legislador es la empleada también por el propio
Constituyente cuando, en tratándose de las inhabilidades para ser  elegido
Presidente  de  la  República  (art.  197,  inciso  2,  C.P.),  ha
remitido a las
previstas en los numerales 1, 4 y 7 del artículo 197 Ibídem, que son las
de los congresistas.
Con ello no se
desconoce el principio de igualdad, puesto que no se introducen
discriminaciones entre sujetos que se encuentran en las mismas circunstancias,
ni el derecho al trabajo de quienes aspiren al cargo -que no resulta frustrado
en cuanto no se impide aspirar ni llegar al desempeño del empleo sino que, para
el efecto, se fijan requisitos negativos previos- ni, en consecuencia, se
obstruyen las posibilidades de acceso al servicio público (arts. 13, 25 y 40
C.P.).
La norma impugnada
será declarada exequible.
DECISION
Con fundamento en
las precedentes consideraciones, la Corte Constitucional de la República de
Colombia, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la
Constitución,
RESUELVE:
Declarar EXEQUIBLE
el literal a) del artículo 174 de la Ley 136 de 1994.
Cópiese,
notifíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional,
cúmplase y archívese el expediente.
VLADIMIRO NARANJO MESA
Presidente
ANTONIO BARRERA
CARBONELL                         ALFREDO BELTRAN SIERRA
Magistrado
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES
MUÑOZ                                       CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado                                                                    Magistrado
Continuan firmas
Sentencia C-483 del nueve (9) de septiembre de 1998
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
HERNANDO HERRERA VERGARA
Magistrado
ALEJANDRO MARTINEZ
CABALLERO                  FABIO MORON DIAZ
Magistrado                             Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General