C-135-96
Sentencia No
Sentencia No.
C-135/96
BLOQUE DE
CONSTITUCIONALIDAD EN CONMOCION INTERIOR
Las reglas del
derecho internacional humanitario y las disposiciones de la ley estatutaria sobre
los estados de excepción, integran junto a las normas de la Constitución del
capítulo 6 del título VII, un bloque de constitucionalidad al cual debe
sujetarse el Gobierno cuando declara el estado de conmoción interior.
CONMOCION
INTERIOR-Suspensión de
normas incompatibles
El efecto
suspensivo no se predica de disposiciones claramente innovadoras, carentes de
una regulación o normativa precedente. Sin embargo, respecto de temas y
materias, que de una o de otra manera, han sido objeto de tratamiento jurídico
durante la normalidad - como ocurre con los asuntos que contemplan las normas
analizadas -, si sobre los mismos se adoptan regulaciones al amparo de un
estado de excepción, cabe presumir que se presenta un efecto suspensivo y, en
este caso, la carga de acreditar la incompatibilidad corre por cuenta del
Gobierno y ella debe satisfacerse en el mismo decreto legislativo que se
expide. De lo contrario, la Corte no podrá discernir exactamente cuáles normas
legales son objeto de suspensión, como tampoco la necesidad y proporcionalidad
de la medida.
CONMOCION
INTERIOR-Conexidad
Independientemente
de la justicia y conveniencia que puedan fundamentar las medidas, éstas carecen
de relación directa y específica con la situación que determinó la declaración del
Estado de excepción y, por lo tanto, deberán declararse inexequibles. Las
amenazas proferidas contra diversas personalidades de la vida pública nacional,
sólo tienen una conexidad mediata y genérica con la desprotección de las
víctimas de este flagelo, que, además, por tener connotaciones endémicas,
reclama un tratamiento serio y definitivo en las leyes, no menos que la
atención preferente de las autoridades.
DECRETO
LEGISLATIVO-No pueden
derogar leyes
Los decretos
legislativos, no pueden derogar las leyes incompatibles con el estado de
conmoción interior, pues sólo pueden suspenderlas durante su vigencia. Por lo
tanto, la expresión " y deroga y subroga las disposiciones que le sean
contrarias", será declarada inexequible.
Ref.:     R.E.078
Decreto 2238, del
21 de diciembre de 1995 "Por el cual se dictan medidas tendientes a
erradicar algunos delitos contra la libertad personal, especialmente el
secuestro y la extorsión, y se expiden otras disposiciones".
Magistrado Ponente
respecto de los aspectos formales y materiales del decreto 2238 de 1995 y de
los artículos 1, 2, 3 y 26:
Dr. JORGE ARANGO
MEJIA.
Magistrados
Ponentes respecto de los artículos 4 a 25 decreto 2238 de 1995:
Dr. EDUARDO
CIFUENTES MUÑOZ
Dr. ALEJANDRO
MARTÍNEZ CABALLERO
Santafé de Bogotá,
D.C., nueve (9) de abril de mil novecientos noventa y seis (1996).
I. ANTECEDENTES
La Presidencia de la
República envió a esta Corporación dentro del término constitucional fijado en
el artículo 214 numeral 6, copia auténtica del decreto legislativo No. 2238 del
21 de diciembre de 1995, "Por el cual se dictan medidas tendientes a
erradicar algunos delitos contra la libertad personal, especialmente el
secuestro y la extorsión, y se expiden otras disposiciones".
Cumplidos los
trámites constitucionales y legales estatuídos para procesos de esta índole,
procede la Corte Constitucional a decidir.
II. TEXTO DEL
DECRETO
El texto del decreto
objeto de revisión constitucional es el que sigue:
(transcribir)
III. INTERVENCIÓN
CIUDADANA
a)      Dentro del término de fijación en lista, el
ciudadano Rafael Barrios Mendevil presentó escrito, impugnando todo el decreto
objeto de revisión, y solicitando a la Corte Constitucional declarar su
inexequibilidad.
Indica el impugnante
que el Gobierno nacional, en cumplimiento de las facultades extraordinarias
otorgadas por la Constitución Política, expide decretos con fuerza de ley, los
cuales tienen el poder de suspender las leyes o normas ordinarias, recobrando estas
últimas, su vigencia una vez sea levantado el estado de conmoción interior.
Dichas normas, de carácter transitorio, deben someterse a los principios
generales de la necesidad de las medidas y de la motivación de
incompatibilidad, principios éstos que se desconocen con la expedición del
decreto. Por otra parte, la eliminación de las rebajas punitivas y de los
beneficios penales concedidos bajo la vigencia de las normas ordinarias, le
imprime un carácter de permanencia a dichas sanciones, estableciéndose un
régimen punitivo que viola la prohibición constitucional de no ser sometidos a
tratos degradantes o penas crueles, inhumanas o degradantes y a no establecer
penas irredimibles, que en el caso del secuestro, tiene un límite máximo de
sesenta (60) años. Agrega que la norma objeto de revisión viola a su vez el
derecho a la igualdad, pues discrimina a quienes sean procesados por secuestro
y extorsión, pues al no permitirles beneficios o rebajas punitivas, tiene más
una intención de venganza que de justicia. Finalmente, quebranta también el
derecho fundamental al debido proceso y la prohibición de suspender los
derechos humanos durante los estados de excepción.
b)      En escrito presentado conjuntamente,
los ciudadanos Carlos Eduardo Medellín Becerra y Almabeatriz Rengifo López,
Ministro de Justicia y del Derecho y Secretaria Jurídica de la Presidencia de
la República (E), respectivamente,  exponen los argumentos que sustentan la
constitucionalidad del decreto objeto de revisión.
Señalan, en forma
general, tres aspectos fundamentales que justifican la constitucionalidad de la
norma objeto de revisión: a) la situación fáctica que justifica las medidas
adoptadas y su conexidad con la declaración del estado de excepción, b) la
finalidad constitucional del decreto, y, c) el estudio particularizado de las
medidas adoptadas.
Debido a las
numerosas amenazas proferidas contra diversas personalidades públicas, y a las
inequívocas expresiones de poder de los diferentes aparatos de fuerza y
violencia, que atentan contra la seguridad del Estado y la estabilidad de sus
instituciones, el presente decreto pretende remover dichas causas y, sobre
todo, impedir la extensión de sus efectos. De esta manera, los delitos atroces
como el secuestro, que atenta contra el derecho a la libertad individual, deben
ser combatidos en forma integral, razón por la cual el decreto objeto de
revisión busca fortalecer el engranaje de las instituciones que conforman el
Estado, y presentar un plan de lucha integral.
El Estado, en
cumplimiento de su obligación constitucional de evitar las formas
discriminatorias de violencia, debe, a través del uso del monopolio de la
fuerza, defender los derechos individuales y, en particular, el derecho a la
libertad. Este derecho debe ser protegido de forma eficiente, contra cualquier
ataque que sufra, y que tiene su mayor expresión en el secuestro. De esta
manera, el decreto en cuestión desarrolla los mecanismos que hacen efectiva
dicha obligación constitucional.
En cumplimiento de
esa obligación de protección eficiente, el decreto plantea la creación de entes
estatales, que, debidamente estructurados, lucharán de manera directa contra
las diferentes formas de violencia que, de manera organizada, están atentando
contra los derechos individuales. Estos entes estatales buscarán la protección
de la libertad de las personas, así como impedir la extensión de los efectos
dañinos de las conductas que atenten contra dicha libertad.
El presente decreto desarrolla un régimen
penal, acorde con la criminalidad imperante en la actualidad en el país, y que,
debido a sus cambiantes condiciones requiere un trato especial para conjurarla.
El artículo 44 de la Ley 137 de 1994 -Ley Estatutaria de los Estados de
Excepción-, autoriza al Presidente de la República para que durante dicho estado
de conmoción interior, tipifique aquellas conductas que se relacionan
directamente con la situación fáctica que originó la anormalidad. Las nuevas
conductas tipificadas en el decreto, pretenden reprimir todos aquellos
comportamientos y actuaciones que de una u otra manera atentan contra los
derechos individuales y, en particular, contra la libertad personal. Por otra
parte, se crean los mecanismos necesarios para facilitar y asegurar una
eficiente actuación del Estado en la lucha contra dichas actuaciones violentas.
Igualmente, mecanismos como las recompensas, los beneficios por colaboración
con la justicia y los procedimientos abreviados, estos últimos dentro de los
procesos penales que se inicien en los casos de flagrancia.
Finalmente, en busca
de la protección de quienes se vean afectados en su derecho a la libertad, por
encontrarse secuestrados, la norma indica que se suspenderán los términos
legales en procesos penales que se estén siguiendo en su contra, medida ésta,
que busca tan sólo el respeto del derecho al debido proceso. Por otra parte
establece la obligación a los patronos, de pagar los salarios correspondientes
a las personas que se encuentren secuestradas en desarrollo del principio de
solidaridad.
IV. CONCEPTO DEL
PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
El Procurador
General de la Nación mediante concepto número 089 del veintiuno (21) de febrero
de 1996, solicita a la Corte declarar exequible el decreto materia de revisión,
con excepción del artículo octavo (8°). A continuación se resumen los argumentos
que expone el citado funcionario.
En primer lugar, el
Procurador considera que todos los elementos exigidos para la expedición del
decreto objeto de revisión, así como su motivación, se cumplen a cabalidad. De
otra parte, en relación con las normas contenidas en el decreto, indica que se
puede "deducir su correspondencia con los criterios de finalidad,
necesidad, temporalidad y proporcionalidad impuestos por los ordenamientos que
enmarcan el ejercicio de las facultades gubernamentales durante los Estados de
Excepción,...".
El Procurador
considera que "el tratamiento que se propone en contra del delito de
secuestro atiende el requisito de proporcionalidad, toda vez que promueve la
creación de un fuerte dispositivo tanto operativo como judicial para enfrentar
la efectividad del plagio, el cual deteriora las condiciones de convivencia
ciudadana al afectar uno de los bienes fundamentales del ser humano, como lo es
la libertad personal. De igual forma, la disposición bajo estudio de
constitucionalidad cumple con los requerimientos de necesidad, y contiene las
razones que las justifican como indispensables, según los términos del artículo
11 de la Ley 137 de 1994."
Estima, además, el
Procurador que, a pesar de que el criterio de temporalidad de las medidas ha de
ser expreso, dicho elemento no se encuentra contenido de manera expresa. Sin
embargo, indica que "lo dispuesto por los artículos 213-3 constitucional y
41 de la Ley Estatutaria de Estados de Excepción opera como criterio supletivo,
en cuanto ellos ordenan que los decretos legislativos que dicte el Gobierno
dejarán de regir en el momento en que declare restablecido el orden
público,...".
Por otra parte, el
concepto fiscal, hace expreso análisis del artículo segundo, literal m, del
decreto en revisión, indicando que de acuerdo con las facultades que se le
conceden al Director del Programa Presidencial para la lucha contra el Delito
de Secuestro, éste puede "acceder a los resultados de las investigaciones
judiciales adelantadas por la Fiscalía utilizando para ello el levantamiento de
la reserva, con el fin de elaborar un manual de prevención del delito de
secuestro,..", pero que dichas facultades " no son ilimitadas, sino
que se encuentran restringidas por los términos del artículo 251-5 de la
Constitución Política, según los cuales la Fiscalía General de la Nación debe
colaborar con el Gobierno suministrando la información que éste requiera, pero
sólo en cuanto dicha información sea necesaria para la preservación del orden
público." En ese mismo sentido se pronunció la Corte Constitucional en
la sentencia C-558 de 1994.
Finalmente, al
analizar el artículo octavo del decreto objeto de revisión, el Procurador anota
que dicha norma atribuye al Gobierno Nacional, la posibilidad de modificar la
estructura del Ministerio de Defensa y del Departamento Administrativo de
Seguridad D.A.S., para adecuarlos a las previsiones del presente decreto. Al solicitar
la declaración de inexequibilidad de este artículo, el Procurador expone las
siguientes razones: "El artículo 189-16 constitucional, en cuyo
texto encuentra fundamento el ejercicio de dicha potestad, la supedita sin
embargo a la existencia de la ley previa que defina tanto los principios como
las reglas que habrán de orientar tal reestructuración; requisito que ha sido
obviado en esta oportunidad, constituyéndose lo dispuesto por el artículo 8o.
del Decreto de excepción en una autohabilitación gubernamental, opuesta a las
previsiones del Ordenamiento Superior que reconocen tal competencia en cabeza
del Órgano Legislativo y en el Ejecutivo se circunscribe a desarrollar la
voluntad del legislador."
V.-
CONSIDERACIONES
Procede la Corte
Constitucional a dictar la decisión correspondiente a este asunto, previas las
siguientes consideraciones.
Primera.-
Competencia.
La Corte
Constitucional es competente para conocer de este proceso, por tratarse de la
revisión de un decreto legislativo dictado por el Gobierno con fundamento en el
artículo 213 de la Constitución.
Segunda.-
Análisis del decreto 2238 de diciembre 21 de 1995.
1o. Aspectos
formales del decreto 2238 de 1995.
La Corte comparte el
concepto del señor Procurador General de la Nación, según el cual el Gobierno
cumplió la Constitución, en lo relativo a los aspectos formales del decreto que
se revisa, así:
El decreto se dictó
con base en el número 1900 del 2 de noviembre de 1995, que declaró el Estado de
Conmoción Interior en todo el territorio nacional.
El decreto 2238 está
firmado por todos los ministros.
Finalmente, está
debidamente motivado, lo que permite examinar su necesidad y proporcionalidad.
2o.  Examen
material del decreto 2238 de 1995.
Competencia del
Gobierno Nacional.
Como el Estado de
Conmoción Interior se declaró por el término de noventa días, el 2 de noviembre
de 1995, es claro que el decreto 2238 del 21 de diciembre del mismo año, se
dictó oportunamente, cuando el Gobierno era competente para dictarlo.
Examen de las
normas del decreto 2238 de 1995.
"Artículo
1o.- CONSEJO NACIONAL DE LUCHA  CONTRA EL SECUESTRO Y DEMAS ATENTADOS CONTRA LA
LIBERTAD PERSONAL.  Créase el Consejo Nacional de lucha contra el Secuestro
y demás atentados contra la Libertad Personal -CONASE- como órgano asesor,
consultivo y de coordinación en la lucha por erradicar los delitos contra la
libertad individual, en especial el secuestro y la extorsión, el cual estará
integrado por:
"-       Un
oficial superior del Ejército Nacional y uno de la Policía Nacional, designados
por el Ministro de Defensa Nacional:
"-       Un
delegado personal del Director del Departamento Administrativo de Seguridad;
"-  Un
delegado personal del Procurador General de la Nación;
"-  Un
delegado personal del Fiscal General de la Nación; y
"-  El
Director del Programa Presidencial para la Lucha contra el Delito de Secuestro,
quien lo presidirá.
"PARAGRAFO.-
Cuando el CONASE lo juzgue conveniente por la índole del asunto que se va a
tratar, podrá invitar a sus reuniones a funcionarios y personas de otras
entidades del Estado o de instituciones privadas".
Uno de los
fundamentos del decreto 1900 de 1995, que declaró el Estado de Conmoción
Interior, fue la comprobación, "tanto de la existencia como de los
propósitos de distintos aparatos de fuerza, cuya inmensa capacidad de
desestabilización atenta -por sí misma y de manera inminente- contra la
seguridad del Estado, la estabilidad de las instituciones legítimamente
constituídas y la convivencia ciudadana". (negrilla fuera del texto).
Para dictar el
decreto que se revisa, se tuvieron en cuenta, entre otros, estos motivos que
coinciden con aquellos en que se basó la declaración del Estado de Conmoción
Interior:
"Que
igualmente, la delincuencia ha incrementado su actividad, atentando en forma
grave contra la seguridad ciudadana y creando un clima de temor e inestabilidad
en la población, a través de la ejecución de delitos que vulneran directamente
el derecho fundamental a la libertad personal;
"Que se ha
hecho evidente el peligro de las amenazas proferidas contra diversas
personalidades de la vida pública nacional, con el fin de coaccionar a las
autoridades;
"Que la acción
de la delincuencia organizada, y de la subversión se ha manifestado en la
realización de delitos atroces como el secuestro y la extorsión, que no
solamente menoscaban los derechos de la víctima sino que deterioran
manifiestamente los más preciados valores de la familia y la sociedad;
"Que resulta
indispensable fortalecer las unidades que combaten los delitos de secuestro y
extorsión, dotándolas de funciones precisas y acordes con la realidad actual,
de tal forma que mediante la intervención del conjunto de organismos del
Estado, se logre coordinar una política criminal integral que permita controlar
los delitos que atentan contra la libertad individual de las personas".
Es claro, en
consecuencia, que la finalidad del decreto 2238 de 1995, es la de hacer eficaz
en la mayor medida la lucha contra el delito de secuestro, que tan gravemente atenta
contra la convivencia ciudadana.  Sobre este delito ha dicho la Corte
Constitucional:
"Como ha sido
del conocimiento de la opinión nacional, en respuesta a la perturbación de la
tranquilidad y el sosiego ciudadanos que durante los últimos años se ha visto
recrudecido, entre otras, a consecuencia del preocupante incremento del
secuestro de personas indefensas, el Congreso de la República, por iniciativa
popular, expidió la Ley 40 de 1993, comunmente conocida como "Estatuto
Antisecuestro".
"En términos
generales, puede decirse que el norte esencial de la referida ley -atendiendo a
su contenido normativo y a su propósito-, ha sido neutralizar, debilitar y
malograr la estructura logística y la capacidad operativa de la delincuencia
organizada que ha hecho del secuestro una macabra industria ilícita, así como
fortalecer los sistemas de protección y de garantía a los valores, principios
fundacionales y derechos más caros al Estado social de derecho, en que por
decisión del Constituyente se erige Colombia, como son  los invaluables e
inviolables dones de la vida y la libertad, tan seriamente amenazados por esta
monstruosa  modalidad criminal.
"Ciertamente,
en su capacidad de perturbar gravemente la paz y la convivencia pacífica, el
homicidio y el secuestro son tan solo asimilables al terrorismo, al
narcotráfico y a los magnicidios, toda vez que fracturan las fibras más
esenciales del tejido humano y de la sociedad democrática, lo que hace que
produzcan profunda consternación y alarma social" (Gaceta de la Corte
Constitucional, Tomo 12, Sentencia C-565, diciembre 7 de 1993, Magistrado
Ponente, Dr. Hernando Herrera Vergara).
Es evidente, además,
que el secuestro, o su sola amenaza, y la extorsión, perturban la convivencia
ciudadana; y, cuando se ejercen contra servidores del Estado, atentan contra la
estabilidad institucional y contra la propia seguridad del Estado.
El artículo que se
estudia crea el Consejo Nacional de Lucha Contra el Secuestro y demás atentados
contra la Libertad Personal -CONASE-. Su creación obedece a una finalidad
ostensible y necesaria: coordinar la lucha de diversas autoridades para
erradicar los delitos contra la libertad individual, en especial el secuestro y
la extorsión.
La Corte acoge el
concepto del Procurador General en lo relativo a la conexidad, en lo que se
refiere al artículo 1° del decreto.  Dijo la Procuraduría:
"En una primera
aproximación de carácter genérico, se advierte que la preceptiva de la fórmula
excepcional guarda la debida conexidad exigida por las normas superiores y por
la Ley Estatutaria de Estados de Excepción, toda vez que la expedición del
Decreto en cuestión se justifica en la necesidad de contrarrestar el secuestro
y demás atentados contra la libertad de las personas y, efectivamente, responde
con medidas tendientes a conjurar dicha causa de desestabilización social e
institucional".
También en relación
con la conexidad, dijeron los ciudadanos Carlos Eduardo Medellín Becerra y
Almabeatriz Rengifo López:
"Nexo de
causalidad entre la conmoción interior y el decreto en estudio.
"El Decreto
1900 de 1995 declaró el Estado de Conmoción Interior en todo el territorio
colombiano, entre otros motivos, por el peligro que entrañan las amenazas
proferidas contra diversas personalidades públicas de la vida nacional con el
propósito de coaccionar a las autoridades.
"Este hecho
para el caso que nos ocupa, es una expresión inequívoca tanto de la existencia
como de los propósitos de distintos aparatos de fuerza, cuya inmensa capacidad
de desestabilización atenta por sí misma y de manera inminente contra la
seguridad del Estado, la estabilidad de las instituciones legítimamente
constituídas y la convivencia ciudadana.
"En este
sentido, el decreto objeto de revisión está claramente dirigido a remover la
causa descrita en el párrafo anterior y sobre todo a impedir la extensión de
sus efectos, ya que, tal como se desprende de sus considerandos, esos aparatos
de fuerza -criminalidad organizada- vienen atentando de manera real-
perpetrando delitos atroces como el secuestro y la extorsión- o potencial
-amenazas sobre su comisión- contra el derecho fundamental a la libertad
individual, generando un clima de temor e inestabilidad en la población y
coaccionando indebidamente a las autoridades.
"En efecto,
por una parte resulta indudable que la estabilidad institucional y la seguridad
del Estado se ven claramente comprometidas en situaciones como las que estamos
describiendo. No hay autoridad o instancia del Estado que esté en la capacidad
de cumplir su misión constitucional sin interferencias indebidas, esto es, sin
que en el normal ejercicio de sus funciones se vean afectadas por diversas
reacciones violentas o constantes amenazas tanto a su libertad personal como a
su propia vida.
"La anterior
consideración no varía si nos referimos a la convivencia ciudadana. En
especial, porque para cumplir con sus propósitos desestabilizadores y de
coacción, las organizaciones criminales han perpetrado -y prometen
constantemente hacerlo a futuro- acciones atentatorias e intimidatorias contra
el valor constitucional de la libertad de los asociados, que afecta
necesariamente el normal devenir de la vida en comunidad.
"Pues bien,
si dentro de los expedientes utilizados por las organizaciones delincuenciales
para afectar la convivencia ciudadana y la seguridad del Estado, se encuentran
acciones que atentan contra la libertad individual y que se traducen en los
delitos de secuestro y de extorsión, a más de evidenciar la gravedad de la
coyuntura actual, se demuestra la necesidad de que el Gobierno Nacional adopte
medidas que repriman tales conductas y eviten la extensión de sus nocivos
efectos".
En lo que atañe a la
razonabilidad y proporcionalidad de las normas que integran el decreto 2238, y
a su aptitud para "conjurar las causas de perturbación e impedir la
extensión de sus efectos", la Corte Constitucional considera, que ellas no
implican un ejercicio abusivo de las facultades que el Gobierno adquiere al
declarar el Estado de Conmoción Interior; y que tales medidas, juzgadas a la
luz de la obligación que el Estado tiene de velar por la libertad de los
individuos, son no sólo necesarias en la actual circunstancia, sino eficaces.
Concretamente,
ninguna de las normas del decreto 2238 de 1995, ni particularmente los
artículos 1, 2 y 3, suspende los derechos humanos ni las libertades
fundamentales, ni interrumpe el normal funcionamiento de las ramas del poder
público ni de los órganos del Estado, y tampoco suprime ni  modifica los
organismos y las funciones básicas de acusación y juzgamiento. (art. 15 de la
ley 137 de 1994).
Sobre la
proporcionalidad dijo el Procurador General de la Nación:
"Visto el
panorama global contemplado en el Decreto 2238 de 1995, encuentra el Despacho
que el tratamiento que se propone en contra del delito de secuestro atiende el
requisito de proporcionalidad, toda vez que promueve la creación de un fuerte
dispositivo tanto operativo como judicial para enfrentar la efectividad del
plagio, el cual deteriora las condiciones de convivencia ciudadana al afectar
uno de los bienes fundamentales del ser humano, como es la libertad personal.
De igual forma, la disposición bajo estudio de constitucionalidad cumple con
los requerimientos de necesidad, estando expuestas las razones que las
justifican como indispensables, según los términos del artículo 11 de la Ley
137 de 1994".
Por lo expuesto, se
declarará la exequibilidad del artículo 1o. del decreto 2238 de 1995.
"Artículo
2o.- FUNCIONES DEL DIRECTOR DEL PROGRAMA PRESIDENCIAL PARA LA LUCHA CONTRA EL
DELITO DE SECUESTRO.
"Sin
perjuicio de las demás funciones que le hayan sido asignadas en otras
disposiciones, el Director del Programa Presidencial para la Lucha contra el
Delito de Secuestro, cumplirá las siguientes, en coordinación y con la asesoría
del Consejo Nacional de Lucha contra el Secuestro y demás Atentados contra la
Libertad Personal:
"A.
Coordinar las actividades de las agencias o entidades del Estado que
desarrollan funciones relacionadas con la lucha por la erradicación de las
conductas que atentan contra la libertad personal y en especial las relativas
al secuestro y la extorsión;
"B.
Impartir directrices de carácter general sobre las actividades de dichos
organismos, así como formular recomendaciones sobre acciones específicas a
desarrollar;
"C.  Definir
criterios con base en los cuales los organismos de seguridad lleven a cabo la
recopilación y almacenamiento de los registros y datos estadísticos
relacionados con las conductas delictivas que atentan contra la libertad
personal, en especial el secuestro y la extorsión y con su contexto
socio-económico;
"D.  Llevar
un registro de las personas reportadas como secuestradas, donde consten sus
nombres completos e identificación, y enviarlo a todas las notarías del País.
Este registro se debe actualizar, como mínimo una vez al mes;
"E.
Elaborar planes y programas que sirvan de guía para la realización de las
acciones conducentes al pronto rescate de las víctimas y a la captura de los
responsables de los atentados contra la libertad personal, en especial los
delitos de secuestro y extorsión;
"F.
Promover la cooperación internacional financiera, técnica y judicial, en
especial, la que tenga por finalidad la consecución de los recursos necesarios
para el logro de los objetivos del Programa Presidencial para la Lucha contra
el Delito de Secuestro;
"G.
Distribuir los recursos humanos y materiales que se hayan puesto al servicio de
los Grupos de Acción Unificadas y de las Unidades que los conforman;
"H.
Asesorar al Gobierno Nacional, cuando éste lo requiera, en el trámite de las
solicitudes de cambio de radicación de los procesos por delitos de secuestro y
extorsión a que se refiere el artículo 17 del Decreto 2790 de 1990, adoptado
como legislación permanente por el Decreto 2271 de 1991;
"I.  Impartir
las directrices y pautas de organización con el fin de que se cumplan de manera
eficaz las actividades tendientes al buen desarrollo de las labores de
inteligencia y operaciones que realicen los Grupos de Acción Unificada y las
Unidades que los conforman;
"J.  Trazar
políticas que orienten el buen funcionamiento y mayor impacto del sistema de
pago de recompensas;
"K.  Velar
por el adecuado respeto al Derecho Internacional Humanitario;
"L.
Disponer la organización, establecimiento, supresión, ubicación y coordinación
de los Grupos de Acción Unificada y de las Unidades que los conforman;
"M.
Elaborar, en coordinación con las demás entidades, un manual de prevención del
secuestro que tendrá como fuente, entre otros, los datos sobre resultados de
las investigaciones judiciales adelantadas por la Fiscalía General de la
Nación. Para este efecto, no se podrá oponer la reserva de la instrucción;
"N.  Formar
parte del Consejo Superior de Política Criminal; y,
"O.  Las
demás que se deriven de su objetivo, afines o complementarias con las
anteriores.
"PARAGRAFO
1o.-  Las funciones a que se refiere este artículo se deberán desarrollar sin
perjuicio de la autonomía administrativa y presupuestal y de la competencia que
en materia investigativa y acusatoria les corresponde desarrollar a la Fiscalía
General de la Nación y al Consejo Nacional de Policía Judicial.
"PARAGRAFO
2o.-  Sin perjuicio de la obligación de denunciar el delito, el servidor
público que conozca de la comisión de un delito de secuestro deberá reportarlo,
dentro de las veinticuatro (24) horas siguientes, al Director del Programa
Presidencial para la Lucha contra el Delito de Secuestro, con el fin de
incorporar la información al registro a que se refiere el literal D) de este
artículo.
"PARAGRAFO
3o.-  El servidor público que no acate u obstaculice el cumplimiento de alguna
de las funciones establecidas en este artículo, o incumpla con la obligación
contenida en el parágrafo 2o. del mismo, incurrirá en falta sancionable con la
destitución, sin perjuicio de las demás sanciones a que haya lugar".
Este artículo se
limita a señalar las funciones del Director del Programa Presidencial para la
Lucha contra el Delito de Secuestro. Al fijar esas funciones, el artículo se
ajusta a lo previsto en los artículos 121 y 122 de la Constitución. En
consecuencia se declarará su exequibilidad, salvo en lo siguiente:
Como la frase "Impartir
directrices de carácter general sobre las actividades de dichos
organismos", con la cual comienza el literal B, puede conducir a una
indebida intromisión del Director del Programa Presidencial para la Lucha
contra el Delito de Secuestro, en las funciones propias de la Fiscalía, se
declarará su inexequibilidad.
Igualmente, se
declarará la inexequibilidad de la palabra "directrices" del
literal I, por las mismas razones expuestas.
Finalmente, por
referirse a funciones indefinidas, se declarará la inexequibilidad del literal
O.
Se advierte, además,
que la expresión "servidor público" del parágrafo 3°
únicamente debe entenderse en relación con los servidores de la rama ejecutiva.
"Artículo
3o.-  SECRETARIA TECNICA.
Para facilitar el
cumplimiento de sus funciones, el Director del Programa Presidencial para la
Lucha contra el Delito de Secuestro y el CONASE contará con una Secretaría
Técnica de carácter permanente que será ejercida por el Departamento
Administrativo de la Presidencia de la República. Esta Secretaría, además de
las funciones que mediante decreto le asigne el Gobierno Nacional, tendrá a su
cargo la comunicación, el seguimiento y verificación de las decisiones del
CONASE y el acopio y sistematización de la información de inteligencia,
judicial y estadística que suministren las instituciones representadas en el
Consejo y en general, la información que sobre esta materia exista en el
territorio nacional.
"Para tal
efecto, contará con un Centro Nacional de datos sobre Secuestro, Extorsión y
demás Atentados contra la Libertad Personal.
"PARAGRAFO.
Mientras se implanta la Secretaría Técnica, el Director del Programa Presidencial
para la Lucha contra el Delito de Secuestro, podrá solicitar el concurso a las
diferentes entidades públicas representadas en el CONASE o de otras que
considere necesarias, para adelantar las actividades que le corresponden. Para
tal efecto, dichas entidades comisionarán a los funcionarios que se
requieran".
Tampoco en relación
con esta norma existe motivo alguno de inconstitucionalidad. Será, pues,
declarada exequible.
ARTÍCULOS 4 A 22
DEL DECRETO 2238 DE 1995
1. Los artículos 4 a
10 del Decreto Legislativo No 2238 de 1995 se refieren a la creación,
organización, funciones y financiación de los llamados Grupos de Acción
Unificada por la Libertad Personal - GAULA -, que deberán asumir las tareas que
vienen cumpliendo las unidades antisecuestro UNASE.
Los citados grupos
se encuentran conformados por el personal, bienes y recursos, señalados por el
Director del Programa Presidencial para la Lucha Contra el Delito del
Secuestro, los cuales, según los artículos 4 y 9 del decreto, deberán ser
aportados por la Fiscalía General de la Nación, el Ejército Nacional, la
Policía Nacional, la Armada Nacional, la Fuerza Aérea, el Departamento
administrativo de Seguridad y el Fondo Nacional para la Defensa de la Libertad
Personal. En este sentido, el último inciso del artículo 5 establece la
obligación de las entidades antes señaladas de procurar el personal judicial,
operativo, administrativo, y de servicios generales que sea requerido para el
buen funcionamiento de los nuevos grupos, según el proyecto elaborado por la
dirección conjunta de los Gaula y aprobado por el Director del Programa
Presidencial para la Lucha Contra el Secuestro y el CONASE.
Las disposiciones
bajo estudio ordenan al Consejo Superior de la Judicatura la creación de los
cargos de fiscales delegados y demás servidores públicos que la Fiscalía
requiera para dar cumplimiento a las nuevas tareas que le impone el decreto
(art. 8). Los Fiscales delegados, conjuntamente con el comandante militar o
policial correspondiente integran la dirección unificada de los Gaula (art. 5).
A partir de la expedición del decreto, dichos funcionarios judiciales deben
asumir, en forma exclusiva, la etapa de investigación previa de los casos
relacionados con los delitos de secuestro y extorsión y conexos, en los
términos establecidos por el artículo 6, salvo cuando se trate de
investigaciones preliminares en curso, de las cuales continuarán conociendo los
fiscales a cuyo cargo se encuentren radicadas (art. 6). Igualmente la norma de
excepción, les asigna a los fiscales delegados la tarea de dirigir, coordinar y
controlar las investigaciones y de comunicar en forma inmediata, al Director
del Programa Presidencial para la Lucha contra el Delito del Secuestro, la
iniciación de las averiguaciones previas e informar sobre el desarrollo de las
mismas (artículo 6). El artículo 5 establece la creación de una unidad
investigativa, compuesta por agentes, detectives y técnicos, con funciones de
policía judicial, que deberá actuar bajo la dirección del fiscal regional
delegado a fin de adelantar las investigaciones penales.
El artículo 9
faculta al Gobierno Nacional para modificar la estructura y funciones del
Ministerio de Defensa Nacional y del Departamento Administrativo de Seguridad a
efectos de realizar los ajustes necesarios para dar eficaz cumplimiento a lo
dispuesto en el Decreto.
Por último, los
artículos 9 y 10 establecen los mecanismos de financiación de los Gaula, de la
Secretaría Técnica de que trata el artículo 3 y del CONASE. Para tal efecto se
crea el Fondo Nacional Para la Defensa de la Libertad Personal, al que se le
atribuye, entre otras, la función de administrar, custodiar y decidir la
destinación provisional de los bienes incautados en razón de su utilización
para la comisión de delitos de secuestro o extorsión, o que fueren producto de
los mismos.
2. Los artículos 11
a 22 del decreto contienen normas sustantivas y procedimentales sobre el delito
de secuestro, extorsión y conexos. Las disposiciones se refieren a las
siguientes materias: suministro de información, agravante para el delito de
secuestro, provecho ilícito por error ajeno, proveniente de secuestro o
extorsión, recompensa, procedimiento abreviado, beneficios, competencia por
cuantía para extorsión, obligaciones especiales para notarios, interceptación
de comunicaciones, beneficios por colaboración eficaz, y suspensión de términos
legales en procesos penales contra el secuestrado.
3. La nota común a
las normas citadas es la de poner en vigencia un régimen normativo que de manera
total o parcial tiene la virtualidad de suspender leyes. En efecto, la creación
y funcionamiento de los Gaula, los cambios de la estructura institucional, las
competencias del Fiscal delegado y las disposiciones penales, por fuerza,
sustituyen regulaciones de orden legal que se ocupaban de dichas materias. Pese
a que el artículo 12 de la Ley 137 de 1994, dispone que “los decretos
legislativos que suspendan leyes deberán expresar las razones por las cuales
son incompatibles con el correspondiente estado de excepción”, no se encuentra
en el decreto examinado la pertinente motivación. A este respecto cabe recordar
que las reglas del derecho internacional humanitario y las disposiciones de la
ley estatutaria sobre los estados de excepción, integran junto a las normas de
la Constitución del capítulo 6 del título VII, un bloque de constitucionalidad
al cual debe sujetarse el Gobierno cuando declara estado de conmoción interior
(C.P. art. 214).
La Corte
Constitucional en la sentencia C-179 de 1994 (M.P. Carlos Gaviria Díaz),
explicó debidamente las finalidades que cumple la motivación especial de la
suspensión de las normas que resultan incompatibles con el correspondiente
estado de excepción:
“La suspensión de leyes incompatibles con
los estados de guerra exterior y de conmoción interior, está autorizada por la
Constitución en los artículos 212 y 213 así: "Los decretos legislativos
que dicte el Gobierno suspenden las leyes incompatibles con el Estado de
Guerra"; "Los decretos legislativos que dicte el Gobierno podrán
suspender las leyes incompatibles con el Estado de Conmoción".
El requisito a que alude la norma en
estudio, sobre la obligatoriedad del Gobierno de exponer, en los decretos
legislativos que expida durante los estados de guerra exterior o conmoción
interior, las razones por las cuales son incompatibles las leyes ordinarias con
el respectivo estado de excepción, constituye un control más sobre el Gobierno,
con el fin de evitar que el Presidente de la República exceda la tarea
legislativa que en forma temporal y limitada le compete ejercer. Es conveniente
que, durante los estados excepcionales, existan controles más rigurosos que en
tiempo ordinario, pues es en tales periodos cuando se presentan mayores excesos
y arbitrariedades por parte de las autoridades, en razón de la amplitud de los
poderes que se les asignan.
Con la disposición legal que se estudia, se
acabará la costumbre generalizada, por parte del Gobierno, de decretar una
suspensión genérica de múltiples leyes vigentes, con la simple fórmula de que
se suspenden todas las normas "que sean contrarias" con las que se
expiden, pues de ahora en adelante se tendrá que indicar expresamente cuáles
son los ordenamientos concretos que son antagónicos con el estado de excepción,
lo cual facilitará el control de constitucionalidad, y terminará de una vez por
todas con la indeterminación de la normatividad que se suspende, hábito ese que
generaba una verdadera incertidumbre e inseguridad jurídica para todos los
ciudadanos y las autoridades públicas.” (Sentencia C-179/94 M.P. Carlos Gaviria
Díaz).
El efecto suspensivo
no se predica de disposiciones claramente innovadoras, carentes de una
regulación o normativa precedente. Sin embargo, respecto de temas y materias,
que de una o de otra manera, han sido objeto de tratamiento jurídico durante la
normalidad - como ocurre con los asuntos que contemplan las normas analizadas
-, si sobre los mismos se adoptan regulaciones al amparo de un estado de
excepción, cabe presumir que se presenta un efecto suspensivo y, en este caso,
la carga de acreditar la incompatibilidad corre por cuenta del Gobierno y ella
debe satisfacerse en el mismo decreto legislativo que se expide. De lo
contrario, la Corte no podrá discernir exactamente cuáles normas legales son
objeto de suspensión, como tampoco la necesidad y proporcionalidad de la
medida.
La Constitución y la
ley estatutaria sobre los estados de excepción, exigen una motivación estricta
acerca de la incompatibilidad de las normas que forzosamente han de
suspenderse, la cual bien puede ser escueta y concisa, pero no inexistente o
implícita. Obsérvese que este requisito o carga de motivación es adicional a la
que se contempla en el artículo 11 de la citada ley. Lo anterior corrobora que
la acentuación del deber de motivación, tratándose de los decretos
legislativos, se explica por el mayor grado de restricción que éstos proyectan
sobre los derechos fundamentales. La eficaz protección de los derechos
fundamentales sustenta este requisito, a la par que la necesidad de permitir un
adecuado control jurisdiccional enderezado a erradicar la arbitrariedad, sin el
cual difícilmente la actuación del Gobierno podría aspirar a gozar de
legitimidad. De otro lado, la falta de motivación específica - máxime sobre
este punto expresamente requerido por la ley estatutaria -, acusa por sí misma
la desproporcionalidad de la medida como quiera que el Gobierno ha dejado de
hacer el juicio sobre las alternativas entre las cuales debía decidir,
efectuando la debida ponderación, lo que ya es un claro indicio de exceso. No
debe olvidarse que la proporcionalidad de las medidas, corresponde a una
exigencia constitucional insoslayable (C.P. art. 214-2).
ARTÍCULOS 23 A 25
DEL DECRETO 2238 DE 1995
Los artículos 23, 24
y 25 del decreto se refieren a diversas medidas de protección a las víctimas de
los delitos de secuestro. Independientemente de la justicia y conveniencia que
puedan fundamentar las medidas, éstas carecen de relación directa y específica
con la situación que determinó la declaración del Estado de excepción y, por lo
tanto, deberán declararse inexequibles (C.P. art. 214-1). Las amenazas
proferidas contra diversas personalidades de la vida pública nacional, sólo
tienen una conexidad mediata y genérica con la desprotección de las víctimas de
este flagelo, que, además, por tener connotaciones endémicas, reclama un
tratamiento serio y definitivo en las leyes, no menos que la atención
preferente de las autoridades.
ARTÍCULO 26 DEL
DECRETO 2238 DE 1995
En el artículo 26,
que se refiere a la vigencia del decreto, se incurrió en el error de expresar
que él "deroga y subroga las disposiciones que le sean contrarias".
Los decretos legislativos, no pueden derogar las leyes incompatibles con el
estado de conmoción interior, pues sólo pueden suspenderlas durante su vigencia
(C.P. art. 213). Por lo tanto, la expresión " y deroga y subroga las
disposiciones que le sean contrarias", será declarada inexequible.
VI.    DECISIÓN
En mérito de lo
expuesto, la Corte Constitucional,
RESUELVE
PRIMERO.- Declarar EXEQUIBLES los artículos 1,
2, 3 y 26 del Decreto Legislativo 2238 de 1995, salvo los siguientes apartes
que se declaran INEXEQUIBLES: a) La expresión "impartir
directrices de carácter general sobre las actividades de dichos organismos",
del literal B, del artículo 2°; b) La expresión "directrices y"
del literal I del mismo artículo; c) El literal O, también del artículo 2°; y,
d) La expresión "Y deroga y subroga las disposiciones que le sean
contrarias", del artículo 26.
SEGUNDO.- Declarar INEXEQUIBLES los artículos
4 a 25 del Decreto Legislativo 2238 de 1995.
Notifíquese,
comuniquese, cúmplase, insértese en la gaceta de la Corte Constitucional y
archívese el expediente.
CARLOS GAVIRIA DÍAZ
Presidente
JORGE ARANGO MEJÍA
Magistrado
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
JOSÉ GREGORIO HERNÁNDEZ GALINDO
Magistrado
HERNANDO HERRERA VERGARA
Magistrado
ALEJANDRO MARTÍNEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO MORÓN DÍAZ
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
Aclaración de
voto a la Sentencia No. C-135/96
CONMOCION
INTERIOR-Declaración y prórroga
no sujetas a control constitucional (Aclaración de voto)
La Corte carece
de competencia para juzgar por el fondo la constitucionalidad de los decretos
que declaran la conmoción interior o que ordenan su prórroga.
Ref.: Expediente
R.E.-078
Con el respeto
acostumbrado, por las decisiones de la Corte quiero dejar constancia de que no
obstante compartir la decisión adoptada en el presente negocio, y coincidir con
casi todas sus consideraciones, insisto en estimar que la Corte carece de
competencia para juzgar por el fondo la constitucionalidad de los decretos que
declaran la conmoción interior o que ordenan su prórroga.
En este sentido
reitero las consideraciones que aparecen en el salvamento de voto que elaboré
ante la sentencia C-466/95.
Fecha ut supra.
FABIO MORON DIAZ
Salvamento
Parcial de voto a la Sentencia C-135/96
PROGRAMA
PRESIDENCIAL PARA LA LUCHA CONTRA EL SECUESTRO-Superposición de funciones (Salvamento de voto)
Las competencias
del Director del programa presidencial para la lucha contra el delito de
secuestro, se superponen a las que la Constitución y la ley asignan a la
Fiscalía General de la Nación y al Fiscal. Particularmente, las funciones de
dirección y coordinación de las funciones de policía judicial, adscritas a la fiscalía,
se expondrían a ser erosionadas si en relación con cada figura delictiva se
establecieran en la administración órganos semejantes al que se crea. Sin
perjuicio de las responsabilidades que corrresponden al Gobierno en lo relativo
a la lucha contra el crimen, al socaire de la conmoción interior y del
principio de colaboración, no puede desdibujarse el diseño institucional que la
misma Constitución ha trazado en punto a la investigación del delito y a la
ejecución de la política criminal.
Ref.:       R.E.078
Decreto 2238, del
21 de diciembre de 1995 "Por el cual se dictan medidas tendientes a
erradicar algunos delitos contra la libertad personal, especialmente el
secuestro y la extorsión, y se expiden otras disposiciones".
Magistrado
Ponente respecto de los aspectos formales y materiales del Decreto 2238 de 1995
y de los artículos 1, 2, 3 y 26:
Dr. JORGE ARANGO
MEJIA.
Magistrados
Ponentes respecto de los artículos 4 a 25 Decreto 2238 de 1995:
Dr.         EDUARDO
CIFUENTES MUÑOZ
Dr.         ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
En mi concepto los
artículos 2 y 3 del D-L 2238 de 1995, han debido ser declarados inexequibles.
De manera breve, me permito formular las razones en que baso mi inconformidad.
No obstante la precisión que hace la norma y los esfuerzos hermenéuticos de la
Corte para avalarla, es evidente que las competencias del Director del programa
presidencial para la lucha contra el delito de secuestro, se superponen a las
que la Constitución y la ley asignan a la Fiscalía General de la Nación y al
Fiscal (C.P. arts. 250 y 251). Particularmente, las funciones de dirección y
coordinación de las funciones de policía judicial, adscritas a la fiscalía, se
expondrían a ser erosionadas si en relación con cada figura delictiva se
establecieran en la administración órganos semejantes al que se crea. Sin
perjuicio de las responsabilidades que corrresponden al Gobierno en lo relativo
a la lucha contra el crimen, al socaire de la conmoción interior y del
principio de colaboración, no puede desdibujarse el diseño institucional que la
misma Constitución ha trazado en punto a la investigación del delito y a la
ejecución de la política criminal. Temo que la tendencia que se insinúa termine
por atraer hacía la administración, funciones de índole judicial, con la
consiguiente reducción de las garantías y los derechos fundamentales y el
retorno de la concentración de atribuciones - administrativas, judiciales,
policivas y militares - en cabeza de una misma autoridad.
Fecha ut supra,
EDUARDO CIFUENTES MUNOZ
Magistrado
Salvamento de voto a la Sentencia No.
C-135/96
CONMOCION
INTERIOR-Suspensión de
normas incompatibles (Salvamento de voto)
La Corte pretende
convertir los decretos legislativos en un dispendioso ejercicio académico: el
Gobierno no solamente tiene que idear la medida orientada a rechazar la
agresión externa o a restablecer el orden interno, sino plasmarla en un decreto
y exponer qué leyes suspende por ser incompatibles con el Estado de conmoción
interna y de dónde surge la incompatibilidad. Todo esto en un país en que
existen millares de leyes, algunas de ellas desconocidas y, por lo mismo,
desuetas. La única referencia que en los decretos legislativos debe hacerse a
las leyes incompatibles con el estado de excepción (guerra exterior o conmoción
interior) es ésta o una semejante: este decreto suspende todas las normas que
le sean contrarias, o que sean incompatibles con el estado de guerra exterior o
de conmoción interior, según el caso.
ESTADOS DE
EXCEPCION-Poderes del
gobierno (Salvamento de voto)
Declarado
el estado de excepción, el Gobierno adquiere todos los poderes necesarios para
los fines previstos en los artículos 212 y 213 de la Constitución: repeler la
agresión, defender la soberanía, atender los requerimientos de la guerra, y
restablecer la normalidad, en el primer caso; conjurar las causas de la
perturbación e impedir la extensión de sus efectos, en el segundo. Las únicas
limitaciones de las facultades del Presidente de la República en los estados de
excepción, están expresamente establecidas en la Constitución: no podrán
suspenderse los derechos humanos ni las libertades fundamentales, y se
respetarán las reglas del derecho internacional humanitario. La misión
fundamental de la Corte Constitucional consiste en impedir que se desconozcan
estas limitaciones. Y cuando la Corte va más allá de esa misión, usurpa las
funciones del Presidente de la República.
Con el respeto de siempre, expongo las
razones que me llevan a disentir de la sentencia de la referencia, que declara
inexequibles los artículos 4 a 25 del decreto 2238 de 1995.
Primera.-  La supuesta falta de motivación.
Se sostiene en la sentencia que en el
decreto 2238 se viola la Constitución porque él carece de "la motivación
estricta acerca de la incompatibilidad de las normas que forzosamente han de
suspenderse..."
Como lo he venido sosteniendo, con esta
teoría se agrega una limitación más a las facultades del Gobierno en el
ejercicio de las facultades propias de los estados de guerra exterior y de
conmoción interior.  Limitación que no está establecida por la Constitución,
como paso a demostrarlo.
El inciso tercero del artículo 213 de la
Constitución establece que "Los decretos legislativos que dicte el
Gobierno podrán suspender las leyes incompatibles con el Estado de
Conmoción..." ¿Por qué podrán suspenderlas?  La razón es evidente: porque
son incompatibles con el estado de conmoción, no porque el decreto lo diga
expresamente.  Algo semejante acontece en el estado de guerra exterior:
"Los decretos legislativos que dicte el Gobierno suspenden las leyes
incompatibles con el Estado de Guerra..." (inciso cuarto del artículo
212).
Ahora la Corte pretende convertir los
decretos legislativos en un dispendioso ejercicio académico: el Gobierno no
solamente tiene que idear la medida orientada a rechazar la agresión externa o
a restablecer el orden interno, sino plasmarla en un decreto y exponer qué
leyes suspende por ser incompatibles con el Estado de conmoción interna y de
dónde surge la incompatibilidad. Todo esto en un país en que existen millares
de leyes, algunas de ellas desconocidas y, por lo mismo, desuetas.
Sostengo que la única referencia que en los
decretos legislativos debe hacerse a las leyes incompatibles con el estado de
excepción (guerra exterior o conmoción interior) es ésta o una semejante: este
decreto suspende todas las normas que le sean contrarias, o que sean
incompatibles con el estado de guerra exterior o de conmoción interior, según
el caso.
Una exigencia mayor, como la que se hace en
la sentencia de la cual disiento, es incompatible con la celeridad misma propia
de las medidas que son  materia de los decretos legislativos. Ahora la Corte
hace aún más difícil la tarea del Gobierno en las situaciones previstas en los
artículos 212 y 213. ¿Por qué? Porque la Corte no sólo pretende ejercer la
potestad de examinar la forma del decreto, y su relación con los derechos
fundamentales, sino la de calificar de manera estricta la motivación en cuanto
a la suspensión de las leyes incompatibles. No está lejos el día en que un decreto
se declare inexequible porque no citó todas las leyes incompatibles, o porque
la motivación de incompatibilidad no satisface a la Corte Constitucional.
Insisto: la suspensión nace de la
incompatibilidad con el respectivo estado de excepción, no de lo que se diga o
se deje de decir en el decreto legislativo.
Segunda.-  Por el camino que lleva la Corte Constitucional, los
artículos 212 y 213 de la Constitución se convertirán (o ya se han convertido)
en letra muerta.  Baste ahora señalar estas limitaciones inaceptables, a las
facultades del Presidente de la República:
a)  Primero fue el examen de fondo de la
declaración de conmoción interior, olvidando que, como lo he sostenido, ésta ni
siquiera tiene que hacerse por medio de un decreto legislativo. Así se
quebrantaron los artículos 189, 212 y 213 de la Constitución, y la Corte
comenzó a compartir la función y la responsabilidad exclusivamente asignadas al
Presidente de la República.
b)  Surgió después la teoría de los
males endémicos, o de la anormalidad normal, aceptada en mala hora
en la sentencia del 18 de octubre de 1995. Según esta teoría todos los desmanes
de los bandoleros, de los narcotraficantes y de los delincuentes más comunes,
no son base suficiente para la declaración de la conmoción interior. No importa
el crimen que estos delincuentes cometan: tal crimen ya es normal entre
nosotros y, por serlo, no atenta contra la estabilidad institucional, ni contra
la seguridad del Estado, ni contra la convivencia ciudadana. Por lo mismo, no
puede dar lugar a la declaración de conmoción interior.
El absurdo de esta tesis se ve claramente,
si se tiene en cuenta la conclusión de sus defensores: como se trata de una
criminalidad permanente, debe establecerse una legislación permanente para
combatirla.  Lo que se quiere, en síntesis, es que el país convierta en
legislación permanente la que debe ser excepcional y transitoria.
c)  Con la anterior teoría vino la de la
conexidad, no menos perjudicial ni contraria a la razón. Interpretando
rigurosamente el numeral 1 del artículo 214 de la Constitución, se ha
determinado que los decretos legislativos solamente pueden referirse a materias
que tengan una relación inescindible con la situación que determinó la
declaración del estado de excepción. Aquí hay un tema que es menester examinar,
porque de su examen depende la eficacia misma de los estados de excepción.
La tesis de la conexidad parte de unos
supuestos falsos, como se verá.
El primero es la suposición de que la
guerra exterior o la perturbación del orden interno, obedecen a un plan
preestablecido, que el Gobierno tiene que conocer al declarar el
correspondiente estado de excepción. Se olvida que, por su misma naturaleza,
una vez comenzada la guerra o perturbado el orden interno, los acontecimientos
sucesivos son imprevisibles. Lo que comienza, por ejemplo, con una huelga
general, puede continuar con ataques a las oficinas públicas, bloqueos de las
carreteras, asaltos a los cuarteles, etc.
La situación que determina la declaración
del estado de excepción no es una fotografía que no cambia pese al transcurso
del tiempo: es una película que discurre con celeridad, y que puede dar lugar a
nuevas situaciones jamás previstas.
La teoría de la conexidad puede conducir a
situaciones absurdas. Por ejemplo: declarado el estado de guerra exterior por
la agresión del país A, habría que declarar otra si a la agresión se sumara el
país B. Y declarada la conmoción interior para reprimir la rebelión declarada
por un comandante de División, habría que declarar otra para hacer frente al
bloqueo de las carreteras por grupos de bandoleros.
Sostengo que esta
es una teoría inadmisible, pues la tesis correcta es la contraria: declarado el
estado de excepción, el Gobierno adquiere todos los poderes necesarios para los
fines previstos en los artículos 212 y 213 de la Constitución: repeler la
agresión, defender la soberanía, atender los requerimientos de la guerra, y
restablecer la normalidad, en el primer caso; conjurar las causas de la
perturbación e impedir la extensión de sus efectos, en el segundo. Las únicas
limitaciones de las facultades del Presidente de la República en los estados de
excepción, están expresamente establecidas en el numeral 2 del artículo 214 de
la Constitución: no podrán suspenderse los derechos humanos ni las libertades
fundamentales, y se respetarán las reglas del derecho internacional
humanitario. La misión fundamental de la Corte Constitucional consiste en
impedir que se desconozcan estas limitaciones. Y cuando la Corte va más allá de
esa misión, usurpa las funciones del Presidente de la República.
d)  Finalmente
vino la teoría de la motivación, cuya crítica se hizo al comienzo de este
salvamento.
Conclusión.-   Así, en la práctica, no es exagerado
afirmar que los estados de excepción han dejado de existir.
La nación se
encuentra ahora ante un dilema: la jurisprudencia de la Corte se ajusta a la
Constitución, o la contraría.  En el segundo caso, debe modificarse. En el
primero, debe modificarse la Constitución. De lo contrario el Presidente de la
República no podrá cumplir el primero de sus deberes que es el de mantener el
orden, base de la paz y condición necesaria para el ejercicio de los derechos.
Bogotá, abril 9 de
1996.
JORGE ARANGO MEJIA
Salvamento de voto a la Sentencia No.
C-135/96
CONMOCION
INTERIOR-Temas que son
materia de ley (Salvamento de voto)
Si bien podría
hallarse la conexidad entre el delito de secuestro y su extendida práctica con
los motivos que dieron lugar a la declaración del Estado excepcional, y aunque
las medidas adoptadas pudieran considerarse convenientes o necesarias para
planificar y desarrollar una política global del Estado contra el indicado
delito, que hace años viene afectando a la sociedad colombiana, ellas encajan
en una ley expedida por el Congreso y con vocación de permanencia, pero de
ninguna manera en un decreto legislativo de vigencia precaria y coyuntural como
el ahora examinado.
Ref.: Expediente
R.E.-078
Santa Fe de Bogotá, D.E., nueve (9) de
abril de mil novecientos noventa y seis (1996).
No compartimos la decisión adoptada en la
fecha por la Corte Constitucional. El resultado de la singular votación que ha
tenido lugar en este caso deja vigentes unas pocas normas del Decreto revisado
que ni pueden cumplir con el propósito para el cual fueron concebidas, pues
únicamente tenían sentido en cuanto integradas al conjunto, ni se avienen a los
mandatos de la Constitución Política, ya que presentan los mismos vicios que
condujeron a la declaración de inexequibilidad de los demás artículos.
En nuestro criterio, tal como tuvimos
oportunidad de expresarlo en Sala, todo el Decreto era inconstitucional. Es
suficiente su lectura para comprender que fue construído como estatuto
ordinario y permanente, a última hora convertido en disposición excepcional y transitoria.
El Gobierno ignoró a tal punto la
Constitución Política al momento de dictar el ordenamiento objeto de análisis
que, en imperdonables inadvertencias susceptibles de ser detectadas por el más
novato de los revisores jurídicos de Palacio, hizo varias alusiones, en
distintos artículos, a "esta ley" y estableció en el 26 que la
normatividad expedida derogaba y subrogaba las disposiciones que le fueran
contrarias, desconociendo de manera flagrante el perentorio texto del artículo
213 de la Carta, a cuyo tenor "los decretos legislativos que dicte el
Gobierno podrán suspender las leyes incompatibles con el estado de conmoción y
dejarán de regir tan pronto como se declare restablecido el orden
público".
Por lo tanto, si bien podría hallarse la
conexidad entre el delito de secuestro y su extendida práctica con los motivos
que dieron lugar a la declaración del Estado excepcional, y aunque las medidas
adoptadas pudieran considerarse convenientes o necesarias para planificar y
desarrollar una política global del Estado contra el indicado delito, que hace
años viene afectando a la sociedad colombiana, ellas encajan en una ley
expedida por el Congreso y con vocación de permanencia, pero de ninguna manera
en un decreto legislativo de vigencia precaria y coyuntural como el ahora
examinado.
CARLOS GAVIRIA DIAZ           JOSE GREGORIO
HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
Fecha, ut supra
ADICION AL SALVAMENTO DE VOTO DE LA
SENTENCIA C-135/96, SUSCRITA POR EL MAGISTRADO CARLOS GAVIRIA DIAZ
Reitero la razón esencial aducida en los
anteriores salvamentos de voto relativos a los decretos dictados con fundamento
en la declaración de conmoción de noviembre de 1995 (Decreto 1900), a saber:
que si el decreto declaratorio carecía de fundamento, de ese mismo vicio
adolecían los que tenían fundamento en él.
Pero a ese argumento sumo ahora los que
suscribo con los magistrados Hernández y Naranjo.
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
Fecha,ut supra
Salvamento de
voto a la Sentencia No. C-135/96
CONMOCION
INTERIOR-Suspensión de
normas incompatibles (Salvamento de voto)
Si bien el artículo
12 de la ley 137 de 1994 (Ley Estatutaria de los Estados de Excepción), ordena
que los decretos legislativos que suspendan las leyes deben contener los
motivos por los cuales éstos resultan incompatibles con el estado de excepción,
estimamos que esta exigencia no debe extremarse, hasta el punto de que se
requiera hacer en el respectivo decreto una relación prolija y exhaustiva de
las referidas leyes, pues es claro que el artículo 213 de la Constitución no
consagra limitación alguna al respecto. En el presente caso, dado lo concreto
de la materia regulada y la facilidad para identificar las normas que se
suspenden, el control de constitucionalidad no se dificulta en modo alguno, ni
se genera incertidumbre jurídica, porque es fácil determinar la legislación que
se pretendía suspender, labor que incluso puede hacer la Corte en la sentencia
mediante la cual se materializa el control sobre las normas de excepción.
CONMOCION
INTERIOR-Conexidad
(Salvamento de voto)
La circunstancia
de que se hubiera establecido un estatuto integral de normas para luchar contra
el secuestro, no constituye obstáculo para avalar la exequibilidad de la norma
materia de examen constitucional, pues no existen reglas precisas que
determinen el contenido y alcance de las medidas que se requieren para conjurar
la grave perturbación del orden público que da origen a la declaración del
estado de conmoción interior.  Basta que éstas guarden la debida conexidad y
sean razonables y proporcionadas al fin que se pretende lograr, como es la restauración
de la normalidad. Tampoco lo constituye la generalidad de las normas, pues
sería contrario al principio de igualdad, dada la magnitud y extensión del
delito de secuestro que afecta a toda la comunidad, señalar reglas que
únicamente fueran aplicables a ciertos sectores de ésta.
Ref.: Expediente
RE-078
Magistrados:
ANTONIO BARRERA
CARBONELL
HERNANDO HERRERA
VERGARA
Con el debido
respeto, nos permitimos exponer las razones por las cuales consignamos nuestro
salvamento de voto, en relación con algunas de las decisiones adoptadas sobre
la normatividad contenida en el decreto 2238 del 21 de diciembre de 1995,
"Por el cual se dictan medidas tendientes a erradicar algunos delitos
contra la libertad personal, especialmente  el secuestro y la extorsión, y se
expiden otras disposiciones", en los siguientes términos:
- Debemos precisar
ante todo que votamos afirmativamente la exequibilidad de los arts. 1 a 3, y la
inexequibilidad del artículo 26 del referido decreto, porque compartimos
integralmente la motivación expuesta en la sentencia.
En cuanto a la
declaración de inexequibilidad de los arts. 4 a 22 de dicho decreto,
discrepamos de la decisión mayoritaria, por las razones que se explican a
continuación:
Dice el aparte de la
sentencia que fundamenta la inexequibilidad de las disposiciones últimamente
mencionadas:
"3. La nota
común a las normas citadas es la de poner en vigencia un régimen normativo que
de manera total o parcial tiene la virtualidad de suspender leyes. En efecto,
la creación y funcionamiento de los Gaula, los cambios de la  estructura
institucional, las competencias del Fiscal delegado y las disposiciones
penales, por fuerza, sustituyen regulaciones de orden legal que se ocupaban de
dicha materia. Pese a que el artículo 12 de la Ley 137 de 1994, dispone que
"los decretos legislativos que suspendan leyes deberán expresar razones
por las cuales son incompatibles con el correspondiente estado de
excepción", no se encuentra en el decreto examinado la pertinente
motivación. A este respecto cabe recordar que las reglas del derecho
internacional humanitario y las disposiciones, integran junto a las normas de
la Constitución del capítulo 6 del título VII, un bloque de constitucionalidad
al cual debe sujetarse el Gobierno cuando declara estado de conmoción interior
(C.P. art. 214)".
Luego la sentencia
cita algunos pasajes de la sentencia C-179 de 1994 de la cual fue ponente el
Magistrado Carlos Gaviria Díaz, en relación con la necesidad de la motivación
mencionada y concluye de la siguiente manera:
"El efecto no
se predica de disposiciones claramente innovadoras, carentes de una regulación
o normatividad precedente. Sin embargo, respecto de temas y materias, que de
una o de otra manera, han sido objeto de tratamiento jurídico durante la
normalidad -como ocurre con los asuntos que contemplan las normas analizadas-,
si sobre los mismos se adoptan regulaciones al amparo de un estado de
excepción, cabe presumir que se presenta un efecto suspensivo y, en este caso,
la carga de acreditar la incompatibilidad corre por cuenta del Gobierno y ella
debe satisfacerse en el mismo decreto legislativo que                o
contrario, la Corte no podrá discernir exactamente cuáles normas legales son
objeto de suspensión, como tampoco la necesidad y proporcionalidad de la
medida":
"La
Constitución y la ley estatutaria sobre los estados de excepción, exigen una
motivación estricta acerca de la incompatibilidad de las normas que
forzosamente han de suspenderse, la cual bien puede ser escueta y concisa, pero
no inexistente o implícita. Obsérvese que este requisito o carga de motivación
es adicional a la que se contempla  en el artículo 11 de la citada ley. Lo
anterior corrobora que la acentuación  del deber de motivación, tratándose de
los decretos legislativos, se explica por el mayor grado de restricción que
éstos proyectan sobre los derechos fundamentales. La eficaz protección de los
derechos fundamentales sustenta este requisito, a la par que la necesidad de
permitir un adecuado control jurisdiccional enderezado a erradicar la
arbitrariedad, sin el cual difícilmente la actuación del Gobierno podría
aspirar a gozar de legitimidad. De otro lado, la falta de motivación específica
-máxime sobre este punto expresamente requerido por la ley estatutaria -,
acusa por si misma la desproporcionalidad de la medida como quiera que el
Gobierno ha dejado de hacer el juicio sobre las alternativas entre las cuales
debía decidir, efectuando la debida ponderación, lo que ya es un claro indicio
de exceso. No debe olvidarse que la proporcionalidad de las medidas,
corresponde a una exigencia constitucional insoslayable".
Si bien el artículo
12 de la ley 137 de 1994 (Ley Estatutaria de los Estados de Excepción), ordena
que los decretos legislativos que suspendan las leyes deben contener los
motivos por los cuales éstos resultan incompatibles con el estado de excepción,
estimamos que esta exigencia no debe extremarse, hasta el punto de que se
requiera hacer en el respectivo decreto una relación prolija y exhaustiva de
las referidas leyes, pues es claro que el artículo 213 de la Constitución no
consagra limitación alguna al respecto.
Por otra parte, la
motivación exigida tiene una finalidad específica como lo dijo la Corte en la
sentencia C-179, citada, cual es la de facilitar el control sobre las medidas
de excepción y terminar "de una vez por todas con la indeterminación de la
motividad que se suspende, hábito inseguridad jurídica para todos los
ciudadanos y las autoridades públicas", y en el presente caso, dado lo
concreto de la materia regulada y la facilidad para identificar las normas que
se suspenden, el control de constitucionalidad no se dificulta en modo alguno,
ni se genera incertidumbre jurídica, porque es fácil determinar la legislación
que se pretendía suspender, labor que incluso puede hacer la Corte en la
sentencia mediante la cual se materializa el control sobre las normas de
excepción.
Con respecto a la
inexequibilidad de los arts. 23 y 24, motivada por la circunstancia de que
dichas medidas "carecen de relación directa y específica con la situación
que determinó el estado de excepción", porque "las amenazas
proferidas contra diversas personalidades de la vida pública nacional, solo
tienen una conexidad mediata y genérica con las connotaciones endémicas,
reclama un tratamiento serio y definitivo en las leyes, no menos que la
atención preferente de las autoridades", consideramos que todas las normas
del decreto relativas a la forma de prevenir, controlar y sancionar el delito
de secuestro, así como las instrumentales destinadas a la protección de las
víctimas de este delito, tienen relación directa e inmediata con las causas que
determinaron la declaratoria de conmoción interior y que fueron avaladas por la
Corte mediante la sentencia C-027/96. En efecto:
Para declarar la
exequibilidad del decreto 1900 de 1995, la Corte en la aludida sentencia dijo:
"Estima la
Corte que al tenor del artículo 213 de la Carta Política, no se requiere
únicamente que se configuren los hechos coyunturales o excepcionales para que
sea procedente la declaratoria de conmoción, sino que también la medida
excepcional se hace útil y propicia para prevenir y evitar la ocurrencia de
nuevos hechos que son atentatorios en forma inminente de la estabilidad
institucional, la seguridad del Estado y la convivencia ciudadana, los cuales
desde luego no pueden ser conjurados mediante el uso de las atribuciones
ordinarias de las autoridades de policía, sino que requieren la adopción de
medidas eficaces, vigorosas y enérgicas por parte de quien tiene la facultad
constitucional de conservar en todo el territorio el orden público y
restablecerlo donde fuere turbado".
"Como ya se
ha expuesto, como hechos nuevos, además del ignominioso y vil asesinato del ex-designado
y ex-presidente de la Asamblea Nacional Constituyente, doctor Alvaro Gómez
Hurtado, así como del doctor José Raimundo Sojo Zambrano y del atentado
perpetrado al doctor Antonio José Cancino, obran como prueba en el expediente,
remitida por el Gobierno Nacional a través de los Ministros del Interior, de
Justicia y del Derecho y de Defensa Nacional, los casetes que contienen
grabaciones relacionadas con amenazas de atentados criminales contra
personalidades de la vida pública nacional por parte de grupos señalados en los
mismos, con fines terroristas".
"No hay duda
para la Corte, que el asesinato del dirigente político, doctor Alvaro Gómez
Hurtado, constituyó un hecho sobreviniente, súbito, coyuntural y transitorio,
con un altísimo grado de incidencia en la vida ordinaria de la comunidad. Es
innegable que frente a este hecho nuevo, inusitado, inhabitual y repentino, la
ciudadanía se conmovió y repudió públicamente el ignominioso crimen de una de
las figuras más representativas de la sociedad colombiana, cuyo impacto produjo
la natural reacción de los sectores cívicos, gremiales y políticos del país,
quienes clamaban por una enérgica y decidida actuación de las autoridades
gubernamentales, a fin de que se adoptaran en forma apremiante medidas
excepcionales para impedir la extensión de un hecho coyuntural, que
indiscutiblemente atentaba de manera inminente y grave contra la convivencia y
tranquilidad ciudadana y generaba el malestar colectivo".
"A lo
anterior deben agregarse desde luego, las amenazas que se cernían contra
personalidades del país que fueron consignadas en el mismo día en que se
produjo el horrendo crimen perpetrado intempestivamente en la persona del
doctor Alvaro Gómez Hurtado, y para la fecha en que se declaró la conmoción
interior por parte del Gobierno Nacional, que obran como elementos probatorios,
los cuales en forma complementaria a juicio de la Corte, implican una situación
que atenta de manera inminente y grave contra la estabilidad institucional, la
seguridad del Estado y la misma convivencia ciudadana".
(....)
"De este
modo, la situación que ha afectado al país en dicha oportunidad, no resulta de
los hechos de violencia arraigada desde hace varios años bajo la perspectiva de
hechos endémicos y permanentes, sino de la actividad terrorista desplegada
contra la estabilidad institucional y la convivencia ciudadana, como lo
demuestra la irrupción repentina concretada en los asesinatos del exdesignado
doctor Alvaro Gómez Hurtado, del exparlamentario José Raimundo Sojo Zambrano y
el atentado en la persona del doctor Antonio José Cancino, además de las
persistentes amenazas a que se ha hecho referencia contra personalidades del
país".
Es indudable que el
secuestro se ha convertido en un instrumento de amenaza, de intimidación y de
presión para las autoridades, no sólo cuando se secuestra o se amenaza
secuestrar a altos funcionarios del Estado, sino a personas mas o menos
representativas de ciertos sectores importantes de la comunidad. Por
consiguiente, las normas del decreto sí tenían como fin contrarrestar hechos o
acciones, vinculados a las modalidades delictivas del secuestro que atentan de
manera inminente y grave contra la convivencia y la tranquilidad ciudadanas, la
estabilidad institucional y la seguridad del Estado.
La circunstancia de
que se hubiera establecido un estatuto integral de normas para luchar contra el
secuestro, no constituye obstáculo para avalar la exequibilidad de la norma
materia de examen constitucional, pues no existen reglas precisas que determinen
el contenido y alcance de las medidas que se requieren para conjurar la grave
perturbación del orden público que da origen a la declaración del estado de
conmoción interior.  Basta que éstas guarden la debida conexidad y sean
razonables y proporcionadas al fin que se pretende lograr, como es la
restauración de la normalidad. Tampoco lo constituye la generalidad de las
normas, pues sería contrario al principio de igualdad, dada la magnitud y
extensión del delito de secuestro que afecta a toda la comunidad, señalar
reglas que únicamente fueran aplicables a ciertos sectores de ésta.
En los anteriores
términos dejamos consignado nuestro salvamento parcial de voto a las decisiones
adoptadas en la aludida sentencia.
Santafé de Bogotá,
D.C. abril 22 de 1996.
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado
HERNANDO HERRERA VERGARA
Magistrado