C-105-16
Sentencia
C-105/16
PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 2014-2018 Y
SISTEMA DE INFORMACION DE COMBUSTIBLES-Utilización de gas licuado de petróleo para uso
vehicular
PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 2014-2018 Y
SISTEMA DE INFORMACION DE COMBUSTIBLES-Exequibilidad de la expresión “y gas licuado de
petróleo (GLP) para uso vehicular”
ACCION PUBLICA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Procedencia dentro del año siguiente a su
promulgación
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos mínimos
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Concepto de la violación/DEMANDA DE
INCONSTITUCIONALIDAD-Cargos deben ser claros, ciertos, específicos,
pertinentes y suficientes
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Carga mínima de argumentación
LEY ORGANICA DEL PLAN DE DESARROLLO-Contenido y estructura del Plan Nacional de
Desarrollo/PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Partes
PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Trámite de elaboración y aprobación
CONGRESO DE LA REPUBLICA-Trámite del Plan Nacional de Desarrollo
CONGRESO DE LA REPUBLICA-Modificaciones al Plan Nacional de
Inversiones Públicas sin alterar el equilibrio financiero
CONGRESO DE LA REPUBLICA-Modificaciones al Plan Nacional de
Desarrollo
CONGRESO DE LA REPUBLICA-Modificaciones, supresiones o adiciones a
proyectos de iniciativa exclusiva del Gobierno Nacional
PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Principios de consecutividad e identidad
flexible
PRINCIPIOS DE CONSECUTIVIDAD E IDENTIDAD
FLEXIBLE EN PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Observancia durante trámite de modificaciones
PRINCIPIO DE CONSECUTIVIDAD-Se deben surtir todos los debates exigidos
en el trámite de aprobación de leyes o actos legislativos
PRINCIPIO DE CONSECUTIVIDAD-Introducción de artículo nuevo durante
segundo debate no implica su desconocimiento
PRINCIPIO DE IDENTIDAD FLEXIBLE-Procedencia de modificaciones introducidas
en segundo debate
PRINCIPIO DE IDENTIDAD FLEXIBLE-Exige que núcleo temático del proyecto se
mantenga en lo fundamental durante trámite de aprobación de modificaciones
APROBACION DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Aplicación armónica de principios de
consecutividad e identidad flexible
PRINCIPIOS DE CONSECUTIVIDAD E IDENTIDAD
FLEXIBLE EN PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Inclusión de nuevos artículos durante segundo debate
SISTEMA DE INFORMACION DE COMBUSTIBLES-Objetivo del artículo 210 del Plan Nacional
de Desarrollo
SISTEMA DE INFORMACION DE COMBUSTIBLES-Funcionamiento
SISTEMA DE INFORMACION DE COMBUSTIBLES-Agentes de cadena de distribución de
combustibles líquidos
SISTEMA DE INFORMACION DE COMBUSTIBLES-Finalidad
SISTEMA DE INFORMACION DE COMBUSTIBLES-Categorías de acuerdo con la naturaleza del
combustible
SISTEMA DE INFORMACION DE COMBUSTIBLES EN
PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Modificación
a Ley 1151 de 2007 que incluye gas licuado de petróleo como combustible líquido
para uso vehicular
SISTEMA DE INFORMACION DE COMBUSTIBLES-Utilización de gas licuado de petróleo como
carburante en motores de combustión interna y transporte automotor
SISTEMA DE INFORMACION DE COMBUSTIBLES-Competencia del Ministerio de Minas y
Energía para expedir regulación concerniente a utilización de gas licuado de
petróleo
SISTEMA DE INFORMACION DE COMBUSTIBLES-Competencia del Gobierno Nacional para
determinar orden de atención prioritaria en regiones afectadas cuando oferta de
gas licuado de petróleo sea menor a la demanda
PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Objetivos del artículo 210 de Ley 1753 de
2015 sobre Sistema de Información de combustibles
PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Objetivos
PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Discusión de las bases en primer debate de
Comisiones en Senado de la República y Cámara de Representantes
BASES DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Consolidación del desarrollo
minero-energético para la equidad regional
PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Falta de inclusión de artículo específico presentado
por Gobierno Nacional no implica vulneración de los principios de
consecutividad e identidad flexible
PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Principios de planeación participativa y
democracia deliberativa
PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Participación ciudadana y de entidades
territoriales en la fase de elaboración del proyecto
PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Participación democrática en la fase de
elaboración
CONSEJO NACIONAL DE POLITICA ECONOMICA Y
SOCIAL CONPES-Organo
consultivo/CONSEJO NACIONAL DE POLITICA ECONOMICA Y SOCIAL CONPES-Decisiones
no son jurídicamente vinculantes para el Gobierno Nacional
PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Aunque decisiones proferidas por el CONPES no sean
jurídicamente vinculantes no implica garantizar su participación en etapa
previa de elaboración del proyecto
PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Introducción de artículo sin haber sido discutido y
aprobado por el CONPES no vulnera el principio de planeación participativa
PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Principio de iniciativa gubernamental
exclusiva
INICIATIVA GUBERNAMENTAL EXCLUSIVA-Finalidad
PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Regulación y diferencia de partes que
componen la norma
PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Introducción de artículo nuevo a la parte general del
proyecto no vulnera el
principio de iniciativa legislativa exclusiva
PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Principio de planeación
PRINCIPIO DE PLANEACION-Importancia
PRINCIPIO DE PLANEACION Y PLAN NACIONAL DE
DESARROLLO-Relación
GOBIERNO NACIONAL EN EL MARCO DE
FORMULACION DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Facultad de proponer políticas públicas necesarias
para obtener objetivos propuestos/CONGRESO DE LA REPUBLICA-Amplia
libertad de configuración legislativa/LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA-Limites
PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-No genera afectación al principio de
planeación que repercuta en prestación del servicio público domiciliario en
favor de ciudadanos
Referencia:
expediente D-10931
Demanda
de inconstitucionalidad contra el inciso primero (parcial) y contra el
parágrafo primero del artículo 210 (parcial) de la Ley 1753 de 2015.
Demandante:
José Roberto Sáchica Méndez.
Magistrada
Ponente:
GLORIA
STELLA ORTIZ DELGADO
Bogotá, D. C. dos (2) de marzo de dos mil dieciséis (2016).
La Sala Plena de la
Corte Constitucional, integrada por la Magistrada María Victoria Calle Correa, quien
la preside, los Magistrados Luis Guillermo Guerrero Pérez, Alejandro Linares
Cantillo, Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, Gloria Stella Ortiz Delgado, Jorge
Iván Palacio Palacio, Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, Alberto Rojas Ríos y Luis
Ernesto Vargas Silva, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de
los requisitos y trámite establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido
la siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública de
inconstitucionalidad consagrada en el artículo 241 de la Constitución Política,
el ciudadano José Roberto Sáchica Méndez presentó ante esta Corporación demanda
de inconstitucionalidad contra el parágrafo primero y algunos apartes del inciso
primero del artículo 210 de la Ley 1753 de 2015, “Por la cual se expide el
Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018 “Todos por un nuevo país””.
La demanda fue admitida mediante
auto del 25 de agosto de 2015, en el que se comunicó la iniciación del proceso
al Presidente de la República, al Presidente del Congreso, a los Ministros de Minas
y Energía, de Hacienda y al Director del Departamento Nacional de Planeación,
de conformidad con lo dispuesto en el artículo 11 del Decreto 2067 de 1991.
Adicionalmente, se
ordenó la comunicación del proceso a la Asociación Nacional de Industriales de
Colombia ANDI, a las Facultades de Derecho de las Universidades de los Andes,
del Rosario, Externado de Colombia, Nacional de Colombia, de Antioquia, la UIS
y a la Academia Colombiana de Jurisprudencia.
Cumplidos los trámites
constitucionales y legales propios de esta clase de juicios y previo concepto
del Procurador General de la Nación, procede la Corte a decidir de fondo la
demanda en referencia.
II. LA DEMANDA
A continuación se transcribe
el artículo 210 y se subrayan los apartes acusados. Posteriormente, se
explicarán los cargos de inconstitucionalidad presentados por el demandante y
las intervenciones de las entidades públicas, ciudadanos y el concepto del
Procurador General de la Nación.
LEY
1753 DE 2015
(junio
9)
por
la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018 “Todos por un nuevo
país”.
ARTÍCULO 210. SISTEMA DE INFORMACIÓN DE COMBUSTIBLES. El Sistema de Información creado mediante el artículo 61 de la Ley 1151 del 2007 y modificado por el artículo 100 de la Ley 1450 del 2011, denominado Sistema de Información de
Combustibles, seguirá funcionando para realizar un eficiente control sobre los
agentes de la cadena de distribución de combustibles líquidos, biocombustibles,
gas natural vehicular (GNV) y gas licuado de petróleo (GLP) para uso
vehicular.
El
Ministerio de Minas y Energía dará continuidad directamente o por intermedio de
terceros a la operación de este sistema en el cual se deberán registrar, como
requisito para operar, los mencionados agentes. El Ministerio de Minas y
Energía continuará reglamentando los procedimientos, términos y condiciones
operativas del sistema, para lo cual aplicará las medidas necesarias para su
cumplimiento.
El
Sicom será la única fuente de información oficial a la cual deben dirigirse
todas las autoridades administrativas de cualquier orden que requieran de
información de los agentes de la cadena de distribución de combustibles en el
país.
PARÁGRAFO 1o. Autorícese el uso de gas licuado de petróleo (GLP) como
carburante en motores de combustión interna, como carburante en transporte
automotor (autogás) y demás usos alternativos del GLP en todo el territorio
nacional.
El
Ministerio de Minas y Energía expedirá los reglamentos necesarios para tal fin,
así como las condiciones de priorización en la utilización del GLP en
situaciones de escasez, y en general la política energética aplicable al GLP en
todo el territorio nacional.
Cuando
la oferta de gas licuado de petróleo sea insuficiente para garantizar el
abastecimiento de la demanda, el Gobierno Nacional, de acuerdo con los
ordenamientos y parámetros establecidos en la Ley 142 de 1994, fijará el orden de atención prioritaria en la región
o regiones afectadas.
PARÁGRAFO 2o. Garantía de Abastecimiento Seguro y Confiable de
Combustibles. El Gobierno Nacional a través de las autoridades competentes
garantizará las condiciones para asegurar la disponibilidad y suministro de
combustibles líquidos en el mercado nacional, de manera confiable, continua y
eficiente con producto nacional e importado.
El
Gobierno nacional garantizará el desarrollo normal de las actividades de
refinación, transporte y distribución de combustibles del país, frente a
situaciones de hecho o decisiones normativas de carácter local, regional,
departamental, nacional que impidan o restrinjan la prestación de este servicio
público.
Concepto de la violación:
El accionante considera que las disposiciones acusadas
vulneran el Preámbulo y los artículos 1º, 2º, 40, 79, 80, 136 numeral 1º, 151,
154, 157 numeral 2º, 160, 334, 340, 341, 342, 365 y 366 de la Constitución
Política. Adicionalmente, mencionó que Lo impugnado transgrede normas de la Ley
Orgánica del Congreso – Ley 5ª de 1992 – y la Ley Orgánica del Plan de
Desarrollo – Ley 152 de 1994. En particular, señala que los apartes demandados contradicen
los artículos 142 numeral 1º y147 numeral 2º de la Ley 5º de 1992; y 3º
literales c, f, g, j y l; 8º numeral 3º, 12, 16, 17, 18, 19, 20, 21, 22 y 23 de
la Ley 152 de 1994.
Manifiesta que el Plan Nacional de Desarrollo es el principal
mecanismo para la realización de los fines del Estado, toda vez que contiene los
objetivos adoptados por el Gobierno Nacional, razón por la cual éste debe ser
el resultado de un proceso planificado, democrático y participativo. No
obstante, advierte que de acuerdo con los antecedentes del proyecto de Ley 200
de 2015 (Cámara) y 138 (Senado), la disposición acusada no fue objeto de
discusión ni decisión en primer debate en sesión conjunta de las comisiones constitucionales
permanentes en el Congreso de la República, y además, tampoco guarda relación
con las materias que sí fueron discutidas.
Así, el demandante describe el trámite surtido para la
aprobación del Plan Nacional de Desarrollo 2014 – 2018 con respecto a la
materia objeto de demanda. En primer lugar, resalta que en ninguno de los
debates realizados por el Gobierno Nacional para la socialización del proyecto
del Plan Nacional de Desarrollo, ni en su presentación ante el Consejo Nacional
de Planeación, ni en las recomendaciones realizadas por este órgano, ni en el
proyecto de ley presentado por el Gobierno Nacional se mencionó la posibilidad
de autorizar el uso de gas licuado de petróleo para la combustión de transporte
automotor y para ampliar la canasta energética. En consecuencia, para el
accionante la disposición acusada vulnera los principios democrático, de
participación y de deliberación, así como la función de planeación en sentido
estricto y los principios de planeación participativa y de consecutividad e
identidad flexible del Plan Nacional de Desarrollo.
1. Posteriormente, formula específicamente los cargos de
inconstitucionalidad contra la norma demandada. Así, como primer cargo señala
que la disposición acusada vulnera el principio democrático y el de
participación, por desconocimiento de los principios de consecutividad e
identidad flexible. Reiteró que la norma que autoriza la inclusión del gas
licuado de petróleo como combustible para automotores nunca fue discutida en el
primer debate conjunto adelantado por las comisiones permanentes, ni hace parte
de los temas discutidos en el proyecto del Plan Nacional de Desarrollo.
2. Como segundo cargo, señala que la disposición
demandada vulnera los principios de planeación participativa y democracia deliberativa.
Manifiesta que en el trámite de expedición del Plan Nacional de Desarrollo se
desconoció la etapa “pre-legislativa”, puesto que el Consejo Nacional de
Planeación (CONPES) nunca estudió la pertinencia de la inclusión del gas
licuado de petróleo como combustible para automotores. Indica que el artículo
341 de la Constitución Política expresamente consagró que el proyecto del Plan
Nacional de Desarrollo debe elaborarse con la participación activa de diversos
sectores de la población, de las autoridades de planeación y del Consejo
Superior de la Judicatura. Además, resalta que el CONPES, integrado por
representantes de las entidades territoriales y de los sectores económicos,
sociales, ecológicos y comunitarios, es el principal escenario de discusión del
Plan Nacional de Desarrollo, órgano que debe aprobar el proyecto antes de su
presentación ante el Congreso de la República.
3. Como tercer cargo de inconstitucionalidad expone
que la norma demandada efectúa una modificación de la parte general del Plan
Nacional de Desarrollo, lo cual, a su juicio, contraviene el artículo 341 de la
Constitución, y desconoce la iniciativa gubernamental exclusiva.
En primer lugar, indica que la iniciativa del órgano
legislativo se encuentra limitada en ciertas materias de competencia
exclusiva del Ejecutivo, como es el caso del Plan Nacional de Desarrollo. En
efecto, manifiesta que los artículos 341 de la Constitución Política y 22 de la
Ley 152 de 1994 señalan que el Congreso de la República sólo está facultado
para efectuar reformas o adiciones al plan de inversiones, y únicamente con el
aval del Gobierno Nacional. En consecuencia, a juicio del demandante el
Congreso no está facultado para realizar modificaciones a la parte general del
plan.
La anterior interpretación, a juicio del demandante, también
ha sido avalada por la Corte Constitucional a través de la Sentencia C-376
de 2008. Señala que en el caso analizado la norma acusada se encuentra en
el Título III del Capítulo VII del Plan Nacional de Desarrollo, en la parte
general del Plan. En consecuencia, a su juicio, la modificación efectuada
repercutió en una restricción de las facultades exclusivas del Ejecutivo, y una
extralimitación de las competencias del Congreso en materia legislativa.
4. Como cuarto cargo, el accionante señala que la
disposición acusada vulnera el principio de planeación, el cual fue
desarrollado en el artículo 3º de la Ley 152 de 1994. Explica que no se
realizaron los estudios, exámenes, investigaciones y análisis necesarios para
determinar la viabilidad, necesidad y eficiencia de incluir el gas líquido de
petróleo para uso vehicular en el Plan Nacional de Desarrollo. En este sentido,
para el demandante la disposición acusada pone en riesgo la prestación de un
servicio público esencial, como lo es la utilización del gas líquido de
petróleo para la consecución de las necesidades básicas familiares.
Explica que de acuerdo con estudios efectuados por el
Ministerio de Minas y Energía, el gas licuado de petróleo ha sido históricamente
el recurso más importante para labores de cocción en las zonas de menores
ingresos, especialmente en los lugares alejados de la infraestructura de
transporte de gas natural. A su vez, tiene un impacto ecológico positivo, pues
con su implementación se redujo el consumo de leña para cocción de alimentos y,
por lo tanto, la deforestación. No obstante, históricamente la oferta de gas
licuado de petróleo ha sido inferior a la demanda, lo que ha implicado que el
Gobierno ejecute ciertas políticas para garantizar la prestación del servicio,
a saber, “el sistema de cupos”, mediante el cual se asignaba un volumen mensual
y zona específica a cada distribuidor; y posteriormente, su levantamiento, para
pasar a la regulación del gas licuado de petróleo como un servicio público
domiciliario con la Ley 142 de 1994.
Por lo anterior, señaló que el Gobierno Nacional ha procurado
la garantía del acceso y la protección de la producción de gas licuado de
petróleo para satisfacer las necesidades básicas de la población más vulnerable.
Ello se advierte, por ejemplo, en el programa “gas para el Campo”, cuya
finalidad era extender la prestación del servicio a las zonas rurales menos
pobladas del territorio nacional, y en el Decreto 2195 de 2013, norma que
otorga subsidios al consumo de gas licuado de petróleo.
Finalmente, el demandante afirma que con la autorización del
uso de gas licuado de petróleo para vehículos se pone en riesgo la prestación
efectiva de un servicio público esencial, circunstancia que fue aceptada por la
Corte Constitucional en la Sentencia C-578 de 2004. En consecuencia,
concluye que “Al incluirse en el PND la autorización para la utilización del
GLP como combustible para el transporte automotor sin que a la misma le hubiese
precedido algún estudio, análisis o investigación que permita determinar que
con dicha medida no será afectada la función básica y social que el GLP cumple
como instrumento para la consecución de diversas y fundamentales finalidades
del Estado Social de Derecho, tal medida deviene en inconstitucional”.
III. INTERVENCIONES
Intervención del Ministerio de Minas y Energía
El Ministerio de Minas y Energía solicita a la Corte la
inhibición por falta de aptitud de la demanda, y, subsidiariamente,
la declaratoria de exequibilidad de la norma demandada.
En primer lugar, señala que los cargos no cumplen con los
requisitos de certeza, especificidad y pertenencia desarrollados por la
jurisprudencia de la Corte Constitucional. A juicio del interviniente, los
cargos no son ciertos, pues el accionante se limita a exponer simples suposiciones
sobre los posibles efectos de la aplicación de la norma en cuestión, pese a que
ello no se encuentra contemplado por la disposición acusada. Por otro lado,
considera que tampoco son específicos ni pertinentes, pues, además de
que son vagos e imprecisos, tampoco tienen relación con la disposición
demandada. Así, indica que el accionante sólo describe una situación hipotética
en la que se daría una presunta preponderancia del gas licuado de petróleo para
el uso vehicular.
En segundo lugar, manifiesta que las normas demandadas no
tienen como objetivo priorizar el uso vehicular del gas licuado de petróleo,
como equivocadamente pretende hacerlo ver el demandante. Así, expone que la
finalidad de la norma es regular su uso como combustible, teniendo en cuenta la
especial volatilidad de los precios internacionales del petróleo, lo cual
podría incidir en una mayor demanda de transportadores y consumidores de
vehículos particulares. Además, señaló que el parágrafo primero del artículo
210 de la Ley 1753 de 2015 protege a los usuarios residenciales en periodos de
escasez, “de manera que se garantice el suministro de GLP en todo momento”.
Posteriormente, solicita a la Corte que, en caso de pronunciarse
de fondo, declarare la exequibilidad de la norma demandada. A juicio del
interviniente, no existió una omisión del principio de participación durante el
trámite del Plan Nacional de Desarrollo en el Congreso de la República.
Específicamente, indica que “el hecho de que haya tenido una diferencia
pequeña de tiempo entre el inicio del proyecto nacional (sic) de
desarrollo que fue radicado el 14 de noviembre de 2014 y pocos días reales
después 6 de febrero de 2015 (sic), se adiciona la propuesta de
autorización para el uso de GLP para combustión automotor, per se no viola la
constitución, más cuando el tema del proyecto guarda relación con varios de los
temas de la industria del petróleo y sus derivados que se encuentran en varios
artículos de la ley de plan aprobado”. En similar sentido, transcribe el
salvamento de voto de la Sentencia C-1147 de 2003, el cual, a juicio del
interviniente, se encuentra en armonía con los argumentos que éste expone.
Finalmente, realiza una extensa descripción de las ventajas
del gas licuado de petróleo en materia social, económica y ambiental, y expone
la intención del Gobierno Nacional de impulsar su producción y consumo.
Intervención de la Presidencia de la República
La Secretaría de la Presidencia de la República interviene a
favor de la exequibilidad de la disposición acusada[1]. Para el
interviniente no existió una vulneración de los principios de consecutividad ni
identidad flexible, razón por la cual la norma se ajusta a los lineamientos de
la Carta Política.
Así, el interviniente señala que el trámite de aprobación del
Plan Nacional de Desarrollo garantizó los principios de consecutividad e
identidad flexible, de conformidad con lo establecido en la Sentencia C-376
de 2008. En consecuencia, indica que si bien se introdujo una modificación
en forma de artículo nuevo en el segundo debate, ésta tenía un vínculo
razonable con el tema del proyecto en curso.
Posteriormente, realiza una descripción del trámite surtido
para la aprobación del Plan Nacional de Desarrollo en el Congreso de la República,
y puntualiza:
i)
El proyecto original presentado por el Gobierno incluyó la utilización del gas
líquido de petróleo como combustible vehicular en las bases del documento, lo
que demuestra claramente el propósito de la ley.
ii)
En las bases del proyecto de ley propuesto por los ponentes a las comisiones
terceras y cuartas de la Cámara y el Senado, se conservó el texto que disponía
la utilización del gas líquido de petróleo como combustible vehicular.
iii)
Durante el primer debate, las comisiones terceras y cuartas de la Cámara y el
Senado aprobaron en sesión conjunta el proyecto de ley que incluía las bases
del Plan Nacional de Desarrollo en su artículo 2º. Igualmente, éstas
discutieron y aprobaron la proposición del artículo denominado “Sistema de
Información de combustibles” en sesión del 22 de abril de 2015. Por lo tanto,
concluye el interviniente que “en el primer debate conjunto se consideró y
aprobó en las bases del plan, el tema de la utilización del GLP como
combustible vehicular, aunque no la fórmula legislativa concreta, la cual se
dejó como constancia y se dispuso su aprobación para segundo debate”.
iv)
En la ponencia para segundo debate se reiteraron los objetivos de las “bases”
del Plan Nacional de Desarrollo y se incluyó el texto del artículo “Sistemas de
Información de Combustibles”.
El interviniente concluye que la inclusión del gas líquido de
petróleo como combustible vehicular hacía parte de las bases del proyecto de
Plan Nacional de Desarrollo, el cual fue discutido en el primer debate de las
comisiones conjuntas del Senado y la Cámara de Representantes. En consecuencia,
considera que la inclusión del texto del artículo 210 de la Ley 1753 de 2015 en
ponencia para segundo debate no desconoció los principios de identidad flexible
y consecutividad.
Intervención del ciudadano Enrique José Arboleda Perdomo
El ciudadano solicita a la Corte Constitucional que declare
la exequibilidad de la disposición demandada.
En primer lugar, indica que no existió una vulneración de
los principios de consecutividad ni identidad. Así, hace referencia a la
propuesta del texto del artículo 210 como un artículo nuevo denominado “Sistema
de información de combustibles”, la cual fue presentada durante la sesión
conjunta de las comisiones económicas del Congreso de la República por un grupo
de congresistas, quienes contaron con el aval del Ministro de Hacienda y
Crédito Público. Indica que el texto propuesto claramente establecía la
inclusión del gas licuado de petróleo para uso vehicular, y que éste fue
aprobado por las comisiones económicas conjuntas del Congreso de la República
en sesión del 18 de marzo de 2015.[2]
Ahora bien, el interviniente señala que aún si en gracia de
discusión se aceptase que la disposición acusada no fue aprobada en primer
debate de las Comisiones Conjuntas, lo cierto es que el principio de identidad
no es absoluto, sino relativo. Para ello, expone que la Corte Constitucional en
Sentencias C-222 de 1997, C-254 de 2003, C-372 de 2004, C-1052 de 2012 puntualizó
que dicho principio sólo se vulnera cuando se incluyen asuntos enteramente
nuevos a los tratados en el proyecto de Plan de Desarrollo, y no existe una
conexidad entre la materia y el cuerpo del proyecto. En este sentido, aún en el
evento en que se hubiera introducido la disposición acusada en el segundo
debate de las plenarias, lo cierto es que no se trataba de una materia ajena al
proyecto presentado por el Gobierno Nacional.
Adicionalmente, el interviniente puntualiza que no se
vulneraron los principios de planeación y democracia participativa en el
trámite de aprobación de la disposición acusada. Reitera que la utilización del
gas licuado de petróleo como combustible fue incluida en las Bases del Plan
Nacional de Desarrollo, elaboradas por el Departamento Nacional de Planeación,
siendo éstas el fundamento del proyecto de ley aprobado. Así mismo, expone que,
de acuerdo con el artículo 341 superior, el Presidente procederá a efectuar las
enmiendas que considere pertinentes una vez obtenido el concepto del Consejo
Nacional de Planeación, no obstante, dicha norma no implica una prohibición al
Presidente de introducir modificaciones al proyecto.
Igualmente, desestima la alegada vulneración de la iniciativa
legislativa del Ejecutivo. Así, reiteró que el Congreso de la República está
facultado para realizar modificaciones al Plan Nacional de Desarrollo e incluir
artículos nuevos con el aval del Gobierno Nacional. En el caso estudiado, un
grupo de congresistas presentó la propuesta de inclusión del artículo 210,
el 18 de marzo de 2015 en la sesión conjunta de las
Comisiones Económicas del Congreso de la República, situación que fue avalada
por el Gobierno.
Así mismo, manifiesta que, contrario a lo expuesto por el
demandante, la aprobación del uso del gas licuado de petróleo como combustible
automotor no supone una trasgresión de la Sentencia C-578 de 2004. Así, indicó
que en las Bases del Plan Nacional de Desarrollo se demostró que: i) sí existen
estudios técnicos que demuestran la viabilidad, necesidad y eficiencia del uso
del gas licuado de petróleo como combustible, toda vez que éste es más
económico, menos contaminante, y se proyecta una sobreoferta en el país que
debe ser mitigada con un estímulo a la demanda; y ii) no se pone en riesgo la prestación
del servicio público domiciliario de gas, toda vez que el mismo parágrafo
primero del artículo 210 del Plan Nacional de Desarrollo prevé que el Gobierno
puede adoptar medidas para garantizarla.
Finalmente, solicita a la Corte el decreto de algunas pruebas
para demostrar sus afirmaciones. Así, requiere i) copia de las actas No. 10 y
11, correspondientes a las sesiones del 18 y 19 de marzo de 2015 del Congreso
de la República, y ii) copia de la proposición por la cual se adiciona el
Proyecto de ley del Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018 con un artículo
nuevo, denominado “Sistema de Información de Combustibles”, presentada
durante el primer debate de las Comisiones Económicas del Congreso de la
República.
IV. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
La Procuraduría General de la Nación solicita a la Corte
Constitucional la declaratoria de inexequibilidad de la expresión “y gas
licuado de petróleo (GLP) para uso vehicular” y del parágrafo 1º del
artículo 210 de la Ley 1753 de 2015.
El Procurador inicia su exposición explicando que, de acuerdo
con lo señalado por la Corte Constitucional en la Sentencia C-386 de 2014,
el principio de consecutividad hace relación a la obligación de cumplir con
los debates reglamentarios de los proyectos de ley. A juicio del funcionario, en
el trámite de aprobación del proyecto de Plan Nacional de Desarrollo se
adelantaron todos los debates requeridos por la Constitución Política, razón
por la cual no existe una vulneración del principio de consecutividad.
Sin embargo, considera que sí se vulnero el principio de
identidad flexible. El Procurador advierte que de acuerdo con las Sentencias
C-539 de 2008, C-333 de 2010 y C-822 de 2011, el principio de identidad
flexible exige que las modificaciones a los proyectos de ley estén directamente
relacionadas con los temas tratados y aprobados en primer debate en la comisión
constitucional, es decir, con el núcleo temático del proyecto. Así, el
representante del Ministerio Público considera que la autorización del uso del gas
licuado de petróleo como carburante vehicular fue incluida en un artículo nuevo
en la ponencia rendida para segundo debate en la Cámara y el Senado, no
obstante, ello no fue propuesto, discutido o aprobado en el primer debate de
las comisiones económicas del Congreso.
Posteriormente, aduce que la disposición acusada no
vulnera el principio de planeación participativa. El funcionario público
afirma que la salvaguarda del principio de planeación no implica la exigencia
de que todos los temas sujetos a discusión del Congreso de la República deban
ser incluidos en el proyecto del Plan Nacional de Desarrollo. A su juicio, la
obligación de planeación a cargo del Gobierno Nacional es de trámite, y se
perfecciona con la participación de las entidades involucradas en la
elaboración del proyecto de Plan Nacional de Desarrollo y su posterior
presentación ante el Congreso de la República.
Adicionalmente, señala que con la disposición demandada no se
vulnera el principio de iniciativa gubernamental exclusiva. El
Procurador considera que, contrario a lo argumentado por el demandante, el
Congreso de la República tiene una amplia facultad de modificación de los temas
del proyecto de ley del Plan Nacional de Desarrollo. Indica que: i) en virtud
del artículo 341 superior, el Congreso puede modificar el plan de inversiones
siempre y cuando mantenga el equilibrio financiero, y en caso contrario, debe
hacerlo con la autorización del Gobierno Nacional, y, que ii) de acuerdo con el
artículo 160 de la Constitución Política, las modificaciones sobre la parte general
del proyecto de ley del Plan Nacional de Desarrollo son procedentes y no
requieren la autorización del Gobierno Nacional. En consecuencia, en tanto la autorización
del uso del gas licuado de petróleo como carburante no se relaciona con el plan
de inversiones públicas del Plan Nacional de Desarrollo, el Congreso de la
República tenía la facultad de incluirlo en la ley aprobada.
Finalmente, el Procurador considera que no existe
vulneración del principio de planeación. El funcionario señala que, en primer
lugar, el Legislador no está obligado a motivar sus decisiones en materia de
aprobación de leyes. En segundo lugar, indicó que en el caso estudiado el Legislador
manifestó expresamente que el objetivo de la disposición acusada era duplicar
la disponibilidad de gas licuado de petróleo por la modernización de la
refinería de Cartagena y los campos de Cusiana y Cupiagua. En este sentido,
considera que tal decisión tiene como finalidad la obtención de mayores
recursos por parte del Estado, teniendo en cuenta la coyuntura en la que se
encuentra la economía colombiana por razón del descenso de los precios del
petróleo.
CONSIDERACIONES
DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
Competencia
1. De acuerdo con
lo consagrado en el numeral 4º del artículo 241 de la Constitución Política, la
Corte Constitucional es competente para conocer de la constitucionalidad de la
norma acusada, ya que se trata de una demanda ciudadana en contra de una
disposición que hace parte de una ley de la República.
Oportunidad
de la demanda
2. El accionante señala que debido a que el Congreso de la
República introdujo irregularmente en el artículo 210 del Plan Nacional de
Desarrollo 2014 – 2018 algunos aspectos no incluidos en el proyecto radicado
por el Gobierno, se vulneraron los principios de identidad flexible y
consecutividad, planeación participativa, iniciativa legislativa exclusiva en
favor del Gobierno Nacional y planeación.
En particular, el demandante afirma que los principios de
identidad flexible y consecutividad fueron violados porque los apartes acusados
del artículo 210 de la Ley 1753 de 2015 fueron introducidos en el segundo
debate, pese a que no fueron discutidos ni aprobados por las comisiones
económicas conjuntas del Congreso en el primer debate. Adicionalmente, señala
que el principio de planeación democrática fue pretermitido, debido a que el
CONPES no lo discutió ni aprobó en la fase pre-legislativa del Plan Nacional de
Desarrollo. Dice que el principio de iniciativa legislativa exclusiva fue pretermitido
porque el Congreso de la República no tenía la competencia para introducir
modificaciones a la parte general del Plan Nacional de Desarrollo. Finalmente, manifiesta
que se vulneró el principio de planeación, puesto que en la fase de planeación el
Gobierno Nacional no realizó los estudios correspondientes que determinaran la
necesidad de autorizar el uso del gas licuado de petróleo como combustible de
vehículos automotores.
3. En tanto los cargos presentados refieren a vicios de procedimiento
en la formación de la ley, la Corte debe verificar si la acción pública de
inconstitucionalidad fue presentada el año siguiente a su promulgación, tal y
como lo establece el numeral 3º del artículo 242 constitucional.
4. La Corte advierte que el Plan Nacional de Desarrollo fue publicado
en el diario oficial el día 9 de junio de 2015, y la acción de
inconstitucionalidad fue iniciada el 3 de agosto de 2015, razón por la cual
considera que este requisito se encuentra cumplido en el caso analizado.
Análisis de aptitud de la demanda
Un interviniente solicitó a la Corte que se declarara
inhibida porque, a su juicio, los cargos presentados por el accionante no
reunían los requisitos de admisibilidad establecidos por la jurisprudencia. En
consecuencia, la Corporación realizará un breve análisis de esta petición en el
presente acápite.
El artículo 2º del Decreto 2067 de 1991 establece los
requisitos[3] que deben reunir las demandas de constitucionalidad
para su admisión, esto es, que el actor (i) señale las normas acusadas como
inconstitucionales, con la transcripción de su texto por cualquier medio o
aportando un ejemplar de su publicación oficial; (ii) indique las disposiciones
de la Constitución Política que en su criterio resultan violadas; (iii)
consigne las razones por las cuales estima que la norma demandada es contraria
al ordenamiento constitucional; (iv) cuando fuere el caso, invoque el trámite
impuesto por la Carta Política para la expedición y de qué manera se produjo el
alegado quebrantamiento;  y (v) exponga la razón por la cual la Corte es
competente para conocer de la demanda.
6. En cuanto al concepto de la violación, la
jurisprudencia ha manifestado[4] que los argumentos de inconstitucionalidad de la
demanda deben ser claros, esto es, debe existir un hilo conductor en la
argumentación que permita comprender el contenido de la demanda y las
justificaciones que la sustentan; ciertos, en cuanto la demanda debe
recaer sobre una proposición jurídica real y existente; específicos, que
precisen la manera como la norma acusada vulnera un precepto o preceptos de la
Constitución, que formulen al menos un cargo concreto; pertinentes, ya
que el reproche debe fundarse en el contenido de la norma superior que se
enfrenta a la norma legal acusada, más no en su aplicación práctica; y suficientes,
pues se deben exponer todos los elementos de juicio necesarios que despierten
duda sobre la constitucionalidad de la disposición acusada.
La carga mínima de argumentación que tiene el
ciudadano es indispensable para adelantar el juicio de constitucionalidad,
aunque la acción de inconstitucionalidad sea pública e informal. La
presentación adecuada del concepto de la violación permite a este Tribunal
cumplir su función de defensa de la Constitución en debida forma, pues
circunscribe el campo sobre el cual hará el análisis de constitucionalidad y
brinda los elementos necesarios para proferir un fallo de fondo[5].
7. Los cargos presentados por el ciudadano despiertan
duda sobre la constitucionalidad de los apartes normativos demandados, pues en forma clara y directa indican que la
autorización para utilizar el gas licuado de petróleo como combustible
vehicular no cumplió con los requisitos establecidos en la Ley Orgánica y la
Constitución para ser incluido en la ley del Plan Nacional de Desarrollo. De
igual modo, a juicio de la Sala, los argumentos del demandante están dirigidos
a demostrar el incumplimiento de requisitos constitucionales en la formación de
la ley parcialmente impugnada, con lo cual se cumple con el requisito de certeza.
Y, finalmente, se considera que la demanda cumple el requisito de pertinencia,
en tanto que, si bien el demandante hace alusión a algunas consideraciones
sobre los posibles efectos de la autorización de la utilización del gas licuado
de petróleo para uso vehicular o como carburante en motores de combustión
interna, no es menos cierto que esas opiniones no desvirtúan o descalifican los
planteamientos de confrontación entre las normas acusadas y la Carta Política.
En
esa medida, los cargos contienen los
requisitos mínimos para plantear un debate constitucionalm y, en
consecuencia, la Corte encuentra
que la demanda cumple con los requisitos establecidos en el artículo
2º del Decreto 2067 y de la
jurisprudencia constitucional, razón por la cual adelantará el análisis de
fondo en el acápite siguiente.
Identificación
del asunto bajo revisión y planteamiento de los problemas jurídicos.
8. El accionante considera que
el artículo 210 del Plan Nacional de Desarrollo, el cual da viabilidad a la
utilización del gas licuado de petróleo como combustible vehicular, no fue
discutido ni aprobado en el primer debate conjunto de las comisiones económicas
del Senado de la República y de la Cámara de Representantes. A su juicio, la
referida omisión vulneró los principios de consecutividad e identidad
legislativa, los cuales deben ser garantizados en el trámite de todo proyecto
de ley. Sobre este punto, el Procurador concurre parcialmente con
la posición del demandante. Para el Ministerio Público sí existe una
vulneración del principio de identidad flexible, puesto que la autorización del
gas licuado de petróleo para uso vehicular no fue objeto de discusión ni de aprobación
en las sesiones conjuntas de las Comisiones Económicas del Senado y la Cámara. No
obstante, los intervinientes desestiman los argumentos
presentados por el accionante. Consideran que no existe una vulneración del
principio de consecutividad, toda vez que sí se surtió el primer debate en
relación con la inclusión del gas licuado de petróleo para uso vehicular.
Adicionalmente, señalan que no se vulneró el principio de identidad flexible
puesto que el artículo 210, introducido en el segundo debate, estaba directamente
relacionado con las materias discutidas en primer debate y con los principios y
objetivos contenidos en las bases del Plan de Desarrollo.
En consecuencia, la Corte deberá responder el
siguiente problema jurídico: ¿La falta de inclusión de un artículo específico
en el proyecto del Plan Nacional de Desarrollo presentado por el Gobierno
Nacional implica una vulneración de los principios de consecutividad e
identidad flexible?
9. Adicionalmente, el accionante señala
que las disposiciones demandadas también desconocen el principio de planeación
participativa, puesto que éstas no fueron objeto de discusión en el CONPES. En
contraste, los intervinientes consideran que el principio de planeación
participativa no fue vulnerado, toda vez que el CONPES estudió, discutió y
analizó las bases del Plan Nacional de Desarrollo, en las que se incluyó la
necesidad de utilizar el gas licuado de petróleo como combustible vehicular.
De acuerdo con lo reseñado, la Corte deberá dar
respuesta a un segundo problema jurídico, a saber: ¿La introducción de un
artículo en el Plan Nacional de Desarrollo, sin que hubiese sido formalmente
discutido y aprobado por el CONPES, vulnera el principio de planeación
participativa?
10. Por otro lado, el demandante indica
que con la aprobación del artículo 210 de la Ley 1753 de 2015, el Legislativo vulneró
el principio de iniciativa gubernamental exclusiva, puesto que el Congreso de
la República no está facultado para  realizar modificaciones a la parte general
del Plan Nacional de Desarrollo. No obstante, los intervinientes se oponen al
argumento presentado por el demandante. Indican que no se vulneró el principio
de iniciativa legislativa exclusiva, toda vez que la utilización del gas
licuado de petróleo fue prevista en las Bases del Plan Nacional de Desarrollo,
por lo que fueron realmente propuestas por el Gobierno. Y, en todo caso, el
Gobierno avaló la inclusión del artículo 210 en el Plan de Desarrollo.
En este sentido, la Corte deberá analizar el siguiente
problema jurídico: ¿Se vulnera el principio de iniciativa gubernamental
exclusiva cuando el Congreso incorpora un artículo nuevo a la parte general
del proyecto del Plan Nacional de Desarrollo?
11. Finalmente, el demandante manifiesta
que con la aprobación del artículo 210 se vulneró el principio de planeación. Así,
reseña que actualmente no existen estudios que soporten la necesidad de
extender el uso del gas licuado de petróleo para combustible automotor, y que,
como consecuencia de ello, el acceso a este servicio público puede verse
afectado. Sobre el particular, los intervinientes argumentan que el principio
de planeación no fue vulnerado, toda vez que el Gobierno Nacional y el
Legislador sí presentaron las razones técnicas para la inclusión del artículo
210 en el Plan de Desarrollo.
A partir de los argumentos
expuestos, la Corte responderá el siguiente problema jurídico: ¿Se vulnera el
principio de planeación cuando el Gobierno Nacional no incluye estudios
para autorizar el uso del gas licuado de petróleo como combustible automotor?
12. En tanto los cargos presentados por el demandante están
relacionados con los alcances de la facultad del Congreso de la República para
introducir modificaciones al Plan Nacional de Desarrollo, y, particularmente, a
la parte general de éste, en primer lugar, la Corte se pronunciará sobre el trámite
de aprobación del Plan. Luego, la Sala abordará el análisis de i) los
principios de consecutividad e identidad legislativa; ii) la finalidad del Plan
Nacional de Desarrollo y del artículo 210 de la Ley 1753 de 2015; iii) el
principio de planeación participativa; iv) el principio de iniciativa
gubernamental exclusiva, y v) el principio de planeación, con base en los
cuales irá resolviendo los cargos planteados por el demandante.
Breve exposición del trámite de aprobación del Plan Nacional de
Desarrollo
13. El artículo 339 de la
Constitución Política, norma desarrollada por la Ley 152 de 1994, por la cual
se establece la “Ley Orgánica del Plan de Desarrollo”, consagra el
contenido y estructura del Plan Nacional de Desarrollo. De acuerdo con las
disposiciones mencionadas, dicho plan, cuya elaboración está a cargo del
Gobierno Nacional, consta de dos partes: i) una parte general, en la que se
establecen los objetivos socioeconómicos del Ejecutivo durante el término del
mandato y las estrategias y planes específicos para llevarlos a cabo, y ii) un
plan de inversiones, en el que se incluyen los aspectos presupuestales y los
mecanismos específicos para llevar a cabo los proyectos de la parte general.
14. Ahora bien, el artículo 341
superior establece el trámite de elaboración y posterior aprobación del Plan
Nacional de Desarrollo. Así, la mencionada norma señala que el Gobierno debe
elaborar el proyecto del Plan con la participación activa de las autoridades de
planeación, de las entidades territoriales y del Consejo Superior de la
Judicatura. Posteriormente, deberá consultar al Consejo Nacional de Planeación
y realizará las enmiendas que considere pertinente de acuerdo con las
recomendaciones de este órgano. Finalmente, lo presentará a consideración del
Congreso dentro de los seis (6) meses siguientes al inicio del periodo
presidencial.
15. A su vez, el inciso segundo del
artículo 341 superior describe el trámite que deberá surtir el Plan en el
Congreso de la República. Así, la norma indica que las comisiones de asuntos
económicos tanto del Senado de la República como de la Cámara de Representantes
elaborarán un informe con base en el cual se debe producir el segundo debate en
la plenaria de la Cámara y del Senado. Esta disposición constitucional es desarrollada
por la Ley 152 de 1994 en sus artículos 20 y 21. Así, el artículo 20 de la
mencionada ley dispone que el proyecto del Plan será presentado ante el
Congreso de la República y se le dará primer debate en las comisiones de
asuntos económicos de ambas Cámaras en sesión conjunta. En similar
sentido, el artículo 21 señala que, con base en el informe resultante del
primer debate, cada una de las Cámaras, en sesión plenaria, discutirá y
decidirá sobre el proyecto.
16. Por su parte, el inciso cuarto
del artículo 341 constitucional dispone que el Congreso de la República podrá
efectuar modificaciones al Plan Nacional de Inversiones Públicas que no alteren
el equilibrio financiero. En similar sentido, indica que cuando las
modificaciones supongan una alteración del equilibrio financiero, el
Legislativo deberá contar con el aval o visto bueno del Gobierno Nacional.
17. No obstante, si bien el
artículo 341 superior prevé, de forma específica, el trámite de las
modificaciones que el Congreso está facultado para realizar sobre el plan de
inversiones, lo cierto es que dicha norma no implica una prohibición para
realizar otro tipo de modificaciones sobre el plan. En efecto, el artículo 22
de la Ley 152 de 1994 prevé la manera en que el Congreso puede realizar
modificaciones al proyecto del Plan Nacional de Desarrollo, así:
“ARTÍCULO
22. MODIFICACIONES POR PARTE DEL CONGRESO. En cualquier momento durante el
trámite legislativo, el Congreso podrá introducir modificaciones al Plan de
Inversiones Públicas, siempre y cuando se mantenga el equilibrio financiero.
Para las modificaciones o la inclusión de nuevos programas o proyectos de
inversión, se requerirá aprobación por escrito del Gobierno Nacional por
conducto del Ministro de Hacienda y Crédito Público.
Cuando
las modificaciones se produzcan en desarrollo de las sesiones plenarias, no
será necesario que el proyecto retorne a las comisiones pero se requerirá
siempre la aprobación de la otra Cámara. En caso de que esta última no las apruebe, o le introduzca
modificaciones, se nombrará una comisión accidental integrada por miembros de
ambas Cámaras que dirimirá el desacuerdo y someterán nuevamente el texto a
aprobación en la plenaria correspondiente.
En ningún
caso el trámite de las modificaciones ampliará el término para decidir”.
18. Adicionalmente, el artículo 23
de la Ley 152 de 1994 establece la manera en que el Gobierno Nacional puede
realizar modificaciones al Plan Nacional de Desarrollo. Así, la norma prescribe
que el Gobierno podrá realizar modificaciones en cualquier momento del trámite
de aprobación del plan, así:
“Artículo
23. MODIFICACIONES POR PARTE DEL GOBIERNO NACIONAL.
En
cualquier momento durante el trámite legislativo, el Gobierno Nacional podrá
introducir modificaciones a cualquiera de las partes del Plan Nacional de
Desarrollo. Si se trata de
modificaciones al Plan de Inversiones Públicas, se observarán las mismas
disposiciones previstas en el artículo precedente, en lo pertinente”."
19. Ahora bien, la jurisprudencia
de la Corte Constitucional se ha referido a la posibilidad de que el
Legislativo efectúe modificaciones a proyectos de iniciativa exclusiva del
Gobierno Nacional. Sobre el particular, la Corporación ha indicado que las
modificaciones, supresiones o adiciones que no alteren de forma sustancial la
iniciativa del Gobierno serán procedentes sin necesidad de que el Ejecutivo dé
el visto bueno o aval. No obstante, si las modificaciones propuestas por el
Congreso alteran sustancialmente la iniciativa gubernamental, será necesario
que el Gobierno Nacional dé de forma explícita su aval. Así, en la Sentencia
C-473 de 2004[6]
la Corte se pronunció:
“De
conformidad con la sentencia C-094 de 1996, la ley mediante la cual se aprueba
el Plan Nacional de Desarrollo e Inversiones sólo puede ser dictada o reformada
por el Congreso a iniciativa del gobierno, las modificaciones que introduzca
deben cumplir dos condiciones: (i) tener el aval del gobierno; y (ii) si se
trata de modificaciones al plan de inversiones, deben mantener el equilibrio
financiero. Tratándose de una ley de iniciativa gubernamental, la Corte
ha señalado de manera general que el Congreso puede introducir modificaciones a
este tipo de proyectos siempre que se trate de adiciones, supresiones o
modificaciones que no alteren sustancialmente el sentido de la iniciativa
gubernamental.  Si las modificaciones propuestas tienen el alcance
de alterar sustancialmente la iniciativa gubernamental, en ese evento se
requiere el aval del gobierno”. (Subraya
y negrilla fuera del texto)
20. De esta manera, de la jurisprudencia de la Corte Constitucional
se concluye que el Gobierno Nacional está facultado a realizar modificaciones
al proyecto del Plan Nacional de Desarrollo en cualquier momento. No obstante,
en el caso del Congreso, dicha facultad se ve restringida a aquellos casos en
que no se altera sustancialmente el sentido de la iniciativa gubernamental. En tal
virtud, si el Congreso pretende modificar un aspecto que altere de forma
sustancial el proyecto presentado por el Gobierno, deberá contar con el aval
del Ejecutivo para que ello sea procedente.
Los principios de consecutividad e identidad flexible en el Plan
Nacional de Desarrollo
21. En consonancia con lo
anteriormente expuesto, el artículo 160 de la Constitución Política
establece que las cámaras del Congreso de la República, durante el segundo
debate, podrán introducir modificaciones, adiciones y supresiones a los
proyectos de ley, sin que ello implique una nueva revisión por parte de las
comisiones, así:
“ARTICULO  160.
Entre el primero y el segundo
debate deberá mediar un lapso no inferior a ocho días, y entre la aprobación
del proyecto en una de las cámaras y la iniciación del debate en la otra,
deberán transcurrir por lo menos quince días.
Durante
el segundo debate cada Cámara podrá introducir al proyecto las modificaciones,
adiciones y supresiones que juzgue necesarias.
En el
informe a la Cámara plena para segundo debate, el ponente deberá consignar la
totalidad de las propuestas que fueron consideradas por la comisión y las
razones que determinaron su rechazo.
Todo
Proyecto de Ley o de Acto Legislativo deberá tener informe de ponencia en la
respectiva comisión encargada de tramitarlo, y deberá dársele el curso
correspondiente”.
22. Sin embargo, la jurisprudencia
de la Corte Constitucional ha establecido que la facultad de modificación del
Plan Nacional de Desarrollo en el segundo debate no es omnímoda. En
consecuencia, la Corporación se ha pronunciado sobre los requisitos y
limitaciones en relación con las modificaciones introducidas al Plan Nacional
de Desarrollo. En particular, ha indicado que durante el trámite de las
modificaciones al Plan Nacional de Desarrollo deberán observarse dos
principios, a saber: el de consecutividad y el de identidad flexible.
23. La Corte Constitucional se ha referido al principio de consecutividad, y ha indicado que
éste impone que se surtan todos los debates exigidos por la Constitución en el
trámite de aprobación de las leyes o de los actos legislativos. En este
sentido, en virtud de este principio, todas las leyes deberán surtir los cuatro
debates exigidos en el artículo 107 de la Constitución Política, o los tres
debates, en caso de que el primero se adelante en sesión conjunta de las
comisiones respectivas. Al respecto, en Sentencia C-222 de 1997[7]
la Corporación manifestó:
"Algo
muy importante, derivado de la exigencia constitucional de un cierto número de
debates -cuatro para las leyes (art. 107 C.P.) y ocho para los
actos legislativos (art. 375 C.P.)- es el imperativo de llevarlos a cabo,
es decir, de agotarlos en su totalidad para que pueda entenderse que lo hecho
es válido, de modo tal que, si llegare a faltar uno de los debates
exigidos, o si se surtiere sin los requisitos propios del mismo, según la Carta
Política o el Reglamento, queda viciado de inconstitucionalidad todo el trámite
y así habrá de declararlo la Corte en ejercicio de su función de control."
(Subraya y negrilla fuera del texto).
24. Ahora bien, en principio, la
introducción de un artículo nuevo durante el segundo debate no implica, per
se, un desconocimiento del principio de consecutividad. En efecto, la Corte
ha indicado que el mencionado principio se predica del proyecto en general, y
no de cada uno de sus artículos. Sobre el particular, en la Sentencia C-535
de 2008[8]
estableció:
“Esta
posibilidad, ha dicho la Corte, no implica que cuando en las plenarias se
adicionen disposiciones nuevas a un proyecto de ley se desconozca el principio
de consecutividad, por cuanto las mismas no habrían surtido los cuatro debates
reglamentarios -o los tres, en los casos en los que el primer debate se
adelante en comisiones conjuntas-, por cuanto el principio de
consecutividad rige para el proyecto en sí, más no para todos y cada uno de sus
artículos”. (Subraya y
negrilla fuera del texto)
25. En este sentido, la Corte ha considerado que la procedencia de
las modificaciones introducidas en el segundo debate deberá obedecer al
cumplimiento de otro principio, a saber, el de identidad flexible, consagrado
en el artículo 160 de la Constitución Política. En la Sentencia C-372 de
2004 la Corte indicó que en virtud de este principio, las Plenarias del
Congreso de la República están facultadas para modificar, suprimir o adicionar
partes del proyecto de ley cuando lo consideren pertinente, siempre y cuando los
cambios guarden una necesaria relación con los temas debatidos y aprobados en
el primer debate de las comisiones[9]. Por lo anterior, sólo deberán
devolverse aquellos temas nuevos que no fueron objeto de estudio en el trámite
del proyecto, así:
“De
conformidad con este principio, las variaciones surgidas durante el trámite
legislativo no deben devolverse a primer debate para que surtan todo el
proceso, si se encuadran dentro de las temáticas del proyecto. Solamente aquellos asuntos completamente
nuevos, no tratados en lo absoluto durante las etapas previas, deben devolverse
para que sean aprobados o discutidos por la comisión y/o plenaria que estudió
el proyecto con anterioridad”.[10]
(Subraya y negrilla fuera del texto)
26. De esta forma, el principio de identidad flexible exige que el
núcleo temático del proyecto se mantenga en lo fundamental durante el trámite
de aprobación de las modificaciones incluidas al proyecto. No obstante, ello no
implica que el texto del proyecto no pueda sufrir modificaciones. Por el
contrario, la Corte ha dicho:
“En primer
lugar, se recuerda que de conformidad con la decantada línea jurisprudencial de
esta Corporación sobre los principios de identidad y consecutividad
–sintetizada en la sentencia C-208 de 2005, aprobada unánimemente por la Sala
Plena ’lo que se exige para dar cumplimiento al principio
de consecutividad, en armonía con el principio de identidad relativa, es que se
lleve a cabo el número de debates reglamentarios de manera sucesiva en relación
con los temas de que trata un proyecto de ley o de acto legislativo y no sobre
cada una de sus normas en particular’.(…)
De tal
manera, la jurisprudencia constitucional no ha exigido que para dar
cumplimiento a los principios de consecutividad e identidad el texto del
articulado de un proyecto de ley deba permanecer idéntico a lo largo de los
cuatro debates; simplemente ha exigido que se surtan los cuatro debates
en su integridad en relación con la totalidad de los temas de un determinado
proyecto de ley. La Corte ha puesto especial énfasis en el punto de la
conexidad temática que ha de existir entre los asuntos debatidos dentro de un
mismo proyecto de ley, de forma tal que se desconocen los principios de
identidad relativa y consecutividad cuando quiera que se introducen, dentro de
un determinado proyecto legislativo, temas que no guardan conexidad con los
temas objeto del proyecto correspondiente.” [11](Subraya y negrilla fuera del texto)
27. En similar sentido, la Corte
Constitucional se ha expresado sobre la aplicación armónica de los principios
de consecutividad e identidad flexible en relación con la aprobación del
Plan Nacional de Desarrollo. La Corte ha indicado que en virtud de estos
principios es posible introducir disposiciones nuevas en el segundo debate, si
se cumplen dos condiciones, a saber: i) que los temas incluidos en los
artículos nuevos hayan sido objeto de discusión en cada uno de los debates, y
ii) que dichos temas se encuentren relacionados con el tema general del Plan
Nacional de Desarrollo. De esta forma, en la Sentencia C-376 de 2008, la
Corporación indicó:
“La jurisprudencia ha
explicado que los principios de consecutividad y de identidad flexible, en el
caso concreto del proceso de aprobación de la Ley del Plan de Desarrollo
Económico, permiten a las comisiones y a las plenarias de las cámaras
legislativas introducir modificaciones a los proyectos en curso, modificaciones
que pueden consistir en disposiciones nuevas, púes así lo autorizan
expresamente los artículos 160 de la Constitución, 178 de la Ley 5ª de 1992 y
186 ibídem. No obstante, la Corte ha dicho que dado que el principio de
identidad exige que el proyecto de ley sea el mismo en cuanto a su materia o
núcleo temático durante los cuatro debates parlamentarios, las
modificaciones o adiciones introducidas bajo la forma de artículos nuevos deben
tener un vínculo razonable con el tema general del proyecto en curso, lo que
implica que (i) dichos cambios se refieran a temas tratados y aprobados en
primer debate, (ii) y que estos temas guarden estrecha relación con el
contenido del proyecto”.
(Subraya y negrilla fuera del texto)
28. Así mismo, la jurisprudencia de
la Corte Constitucional ha establecido ciertos criterios para determinar si se
ha incluido un tema nuevo. En este sentido, ha señalado que no constituyen
temas nuevos: i) un artículo cuyo tema haya sido previamente tratado en las
Comisiones, ii) una disposición que desarrolla aspectos de un tema central del
proyecto de ley previamente debatido, iii) un artículo que reafirma una
decisión adoptada por las comisiones. Esta Corporación ha indicado:
“En relación con las modificaciones o adiciones que
pueden introducirse en “segunda vuelta”, la jurisprudencia ha establecido que
no es un cambio esencial al proyecto de acto legislativo (i) aquel contenido
que se introduce con el fin de precisar o delimitar el alcance de las
decisiones adoptadas en el primer periodo; (ii) aquel o aquéllos que reafirman
las consecuencias de una decisión ya adoptada en “primera vuelta”; (iii) aquel
que fija pautas concretas, cuya conveniencia no corresponde determinar a la
Corte, pues, se deriva de una discusión que siempre estuvo presente desde el
mismo inicio del proyecto; y (iv) aquel que guarda una relación de conexidad
evidente y tenga una función instrumental necesaria, aunque sean separables los
contenidos normativos respectivos”. [12]
29. En definitiva, de conformidad
con los principios de consecutividad e identidad flexible, es posible incluir
artículos nuevos durante el segundo debate de las plenarias del Congreso de la
República, si se cumplen dos requisitos, a saber: i) que los temas incluidos en los artículos nuevos hayan
sido objeto de discusión en cada uno de los debates, y ii) que dichos temas se
encuentren en armonía con el tema general del Plan Nacional de Desarrollo.
En consecuencia, para responder los problemas jurídicos planteados
en este caso concreto será necesario establecer el contenido del artículo 210
de la Ley 1735 de 2015, con el fin de verificar si éste armoniza con los temas
y objetivos propuestos en la parte general del Plan Nacional de Desarrollo.
Objetivo del artículo 210 del
Plan Nacional de Desarrollo
30. El artículo 210 del Plan
Nacional de Desarrollo realiza una descripción del funcionamiento del Sistema
de Información de Combustibles, el cual fue creado mediante el artículo 61 de
la Ley 1151 de 2007. Este sistema constituye la única fuente de información
oficial sobre los agentes de la cadena de distribución de combustibles en
Colombia. A su vez, dichos agentes deben encontrarse debidamente registrados
para obtener el permiso de operación[13],
tal y como lo indica la norma, así:
“Artículo  61. Sistema
de Información Cadena de Distribución de Combustibles Líquidos Derivados del
Petróleo. Para realizar un
eficiente control sobre los agentes encargados de la provisión de combustibles
líquidos, se crea el Sistema de Información de la Cadena de Distribución de
Combustibles Líquidos Derivados del Petróleo. En este sistema se deben
registrar todos los agentes que hagan parte de la cadena, como requisito para
obtener el permiso de operación.
El Ministerio
de Minas y Energía fijará los procedimientos, términos y condiciones para la
puesta en marcha del sistema, así como el otorgamiento, renovación y
cancelación del permiso a que se refiere el presente artículo”.
31. Ahora bien, los agentes de la
cadena de distribución de combustibles líquidos se encuentran reseñados en otra
disposición normativa, a saber, el artículo 61 de la Ley 812 de 2003, el cual
modificó el artículo 2º de la Ley 39 de 1987. Esta norma prescribe que los
agentes son el refinador, el importador, el almacenador, el distribuidor
mayorista, el transportador, el distribuidor minorista y el gran consumidor. No
obstante, dicha disposición expresamente excluye al gas licuado de petróleo de
la cadena de distribución de combustibles líquidos derivados del petróleo, así:
“Artículo
2º. Los agentes de la cadena de distribución de combustibles líquidos derivados
del petróleo, con la excepción del gas licuado de petróleo,
solamente serán el Refinador, el Importador, el Almacenador, el Distribuidor
Mayorista, el transportador, el Distribuidor Minorista y el Gran Consumidor”. "
32. Por su parte, el inciso primero
del artículo 210 de la Ley 1753 de 2015 tiene como finalidad mantener el
Sistema de Información de Combustibles, es decir, no suprime, modifica o crea
un modelo distinto de clasificación de los combustibles derivados del petróleo.
Así mismo, la norma contempla varias categorías de acuerdo con la naturaleza de
combustible, a saber: combustibles líquidos, bicombustibles, gas natural
vehicular, gas licuado de petróleo para uso vehicular.
En este sentido, el artículo 210
del Plan de Desarrollo 2015-2018 sí introduce una modificación a la Ley 1151 de
2007, puesto que incluye al gas licuado de petróleo como un combustible líquido
para uso vehicular, y preceptúa que sus agentes también deben formar parte del
Sistema de Información. Al respecto, la norma dispone:
“ARTÍCULO
210. SISTEMA DE INFORMACIÓN DE COMBUSTIBLES. El Sistema de Información creado mediante el artículo 61 de la Ley 1151 del 2007 y modificado por el artículo 100 de la Ley 1450 del 2011, denominado Sistema de
Información de Combustibles, seguirá funcionando para realizar un eficiente
control sobre los agentes de la cadena de distribución de combustibles
líquidos, biocombustibles, gas natural vehicular (GNV) y gas licuado de
petróleo (GLP) para uso vehicular”.
33. Igualmente, el parágrafo
primero del mencionado artículo expresamente autoriza la utilización del gas
licuado de petróleo como carburante en motores de combustión interna,
carburante en transporte automotor y avala la utilización del referido
combustible para otro tipo de usos alternativos.
34. Así mismo, los incisos 2º y 3º
del parágrafo consagran una competencia a favor del Ministerio de Minas y
Energía. En efecto, estas normas prevén que el Ministerio, en su calidad de
autoridad sobre política energética, expedirá la regulación concerniente a la
utilización del gas licuado de petróleo en el territorio nacional. Igualmente,
la norma señala que dicha entidad deberá expedir una reglamentación especial
para la utilización de este combustible en situaciones de escasez.
35. Por su parte, el inciso final
del parágrafo primero establece otra competencia a favor del Gobierno Nacional.
Señala que en caso de que la oferta del gas licuado de petróleo sea menor a la
demanda, el Gobierno Nacional estará facultado para determinar el orden de
atención prioritaria en las regiones afectadas. De tal modo, podrá establecer
parámetros de priorización en aquellos sectores, así:
PARÁGRAFO 1o. Autorícese el uso de gas licuado de petróleo (GLP) como
carburante en motores de combustión interna, como carburante en transporte
automotor (autogás) y demás usos alternativos del GLP en todo el territorio
nacional.
El
Ministerio de Minas y Energía expedirá los reglamentos necesarios para tal fin,
así como las condiciones de priorización en la utilización del GLP en
situaciones de escasez, y en general la política energética aplicable al GLP en
todo el territorio nacional.
Cuando
la oferta de gas licuado de petróleo sea insuficiente para garantizar el
abastecimiento de la demanda, el Gobierno Nacional, de acuerdo con los
ordenamientos y parámetros establecidos en la Ley 142 de 1994, fijará el orden de atención prioritaria en la región
o regiones afectadas.
36. En conclusión, el artículo 210
del Plan Nacional de Desarrollo tiene dos objetivos: i) el primero, dar
continuidad al Sistema de Información de Combustibles, y ii) el segundo,
autorizar la utilización del gas licuado de petróleo en vehículos automotores,
y, en general, cualquier otro uso alternativo.
Objetivos del Plan Nacional de
Desarrollo
37. Tal y como se ha señalado en la
presente sentencia, los cargos del demandante se basan en una presunta falta de
debate de la norma contenida en el artículo 210 durante el trámite de
aprobación del Plan Nacional de Desarrollo, y en especial, en el primer debate
de la sesión de las comisiones económicas conjuntas de la Cámara y el Senado.
No obstante, los intervinientes que solicitan la exequibilidad de la norma manifiestan
que los temas abordados por el artículo 210 sí fueron incluidos en el proyecto
del Plan Nacional de Desarrollo presentado por el Gobierno, y que además éstos
fueron estudiados en cada uno de los debates exigidos por la Constitución y la
ley.
En consecuencia, la Corte analizará
la materia general del Plan Nacional de Desarrollo, con el fin de verificar si los
temas del artículo 210 de la Ley 1753 de 2015 fueron objeto de discusión en el
primer debate.
38. En la Gaceta 191 de 2015 del
Congreso de la República consta el texto aprobado del proyecto de Plan Nacional
de Desarrollo en primer debate por las Comisiones Terceras y Cuartas
Constitucionales Permanentes de la Cámara y el Senado, las cuales sesionaron
conjuntamente el 18 y 19 de marzo de 2015. En el título primero de dicho
documento, denominado “Disposiciones Generales”, se incluyen los
propósitos del Gobierno Nacional con la implementación del referido Plan, a
saber: paz, equidad y educación[14].
Igualmente, en el documento se describen cinco estrategias encaminadas a la
consecución del modelo económico “sostenible” del Estado colombiano durante el
periodo 2014 - 2018: competitividad
e infraestructura estratégicas; movilidad social; transformación del campo;
seguridad, justicia y democracia para la construcción de paz; y buen gobierno[15].
39. Por su parte, el artículo 2º del proyecto del Plan Nacional de
Desarrollo, tal y como fue aprobado por las Comisiones Conjuntas del Congreso
de la República en primer debate, señala que el documento denominado “Bases del Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018: Todos
por un nuevo país”, se entiende
incluido al Plan como un anexo. El artículo 2º dispone:
“Artículo
2°. Parte integral de esta ley. El documento denominado “Bases del Plan
Nacional de Desarrollo 2014-2018: Todos por un nuevo país”, elaborado
por el Gobierno Nacional con la participación del Consejo Superior de la
Judicatura y del Consejo Nacional de Planeación, con las modificaciones
realizadas en el trámite legislativo, es parte integral del Plan Nacional
de Desarrollo y se incorpora a la presente Ley como un anexo”.
40. Ahora bien, las Bases del proyecto del Plan Nacional de
Desarrollo[16] establecen que una de las
estrategias para la realización de los objetivos de paz, equidad y educación es
el desarrollo de la competitividad e infraestructura en el país. A su vez, el
Gobierno plantea varias metas específicas respecto a esta estrategia, entre las
cuales se incluye la promoción del sector minero-energético, así:
“Con esta estrategia se pretende alcanzar: 1) el incremento de la
productividad a través de la sofisticación y diversificación del aparato
productivo; 2) la modernización de la infraestructura y los servicios de
logística y transporte; y, 3) la continuidad en el dinamismo del sector minero-
energético”.[17]
41. En efecto, una de las estrategias adoptadas por el Gobierno
Nacional para la consolidación del desarrollo minero energético es la expansión
y consolidación del gas combustible. Ejemplo de ello es que en las bases del
Proyecto se establece que el Ministerio de Minas y Energía impulsaría la
adopción de normas tendentes a la utilización del gas licuado de petróleo para
usos alternativos, especialmente, para uso vehicular. En este sentido,
manifestó:
“Por otra
parte, el Ministerio de Minas y Energía impulsará la adopción de normas que
permitan la destinación del gas licuado de petróleo a usos diferentes a los
tradicionales, como el uso como combustible vehicular. Se espera que una
demanda creciente incentive nuevas inversiones en la producción de este
combustible.
Como complemento de
lo anterior, el Ministerio de Minas y Energía y la CREG evaluarán la
conveniencia de establecer la figura del gestor del mercado de GLP para
administrar información confiable y transparente de este sector que contribuya
al fortalecimiento del mercado mayorista de este combustible”[18]. (Subraya y negrilla fuera del texto)
42. Adicionalmente, pese a que la
promoción de la utilización del gas licuado de petróleo como combustible de
automotores influye directamente en el desarrollo minero del país, el Gobierno
también consideró que impactaba en el crecimiento económico sostenible. Por
ello, indicó que la masificación del gas licuado de petróleo como fuente de
energía era necesaria para el desarrollo de una política de eficiencia
energética, así :
“Se
realizará el diseño e implementación de una política de eficiencia energética;
la creación de asociaciones público privadas para la eficiencia energética; y
la implementación de instrumentos normativos, técnicos y de planificación como
la expedición de reglamentos técnicos que promuevan el uso más seguro, limpio y
eficiente de la energía eléctrica. Adicionalmente, se pretende lograr ahorros
en los sectores industrial, residencial, comercial, público y de servicios, lo
cual contará con el apoyo de una institucionalidad que diseñe, desarrolle,
promueva e implemente proyectos con este alcance. Igualmente, se promoverán
planes de renovación tecnológica para productos de alto consumo, que
contemplarán entre otros la sustitución de refrigeradores, bombillas
incandescentes y equipos de uso final.
De la
misma manera, se requiere impulsar la masificación de nuevas fuentes de energía
en el sector transporte, como son el gas licuado de petróleo, GLP, la
electricidad y la ampliación del gas natural vehicular, GNV”[19].
(Subraya y negrilla fuera del texto)
43. A su vez, en las Bases del Plan
Nacional de Desarrollo 2014 – 2018 el Gobierno incluyó un acápite de las metas
trazadas para evaluar los objetivos del plan. Así, estimó que para el año 2018
setecientos veintiocho (728)[20]
vehículos automotores debían haber cambiado su fórmula de combustible al gas
licuado de petróleo.
44. De lo anterior se concluye que el
Plan de Desarrollo presentado por el Gobierno Nacional tenía como objetivo
fomentar la utilización de nuevas fuentes de energía para uso vehicular, como
es el caso del gas licuado de petróleo. A juicio del Gobierno, ello permitiría promover el desarrollo minero energético del país y la
búsqueda de un desarrollo sostenible.
Discusión de las bases del Plan
Nacional de Desarrollo en el primer debate de las Comisiones Conjuntas del
Senado de la República y la Cámara de Representantes
45. El 6 de febrero de 2015 el Director del Departamento Nacional de
Planeación y del Ministro de Hacienda y Crédito Público, radicaron en la
Secretaría General de la Cámara de Representantes el proyecto de ley del Plan
Nacional de Desarrollo 2014-2018 “Todos por un nuevo país”[21].
Dicho proyecto fue posteriormente publicado en la Gaceta del Congreso No. 33 de
2015[22].
46. Posteriormente, el Gobierno Nacional
convocó a sesiones extraordinarias desde el día de radicación del proyecto
hasta el 15 de marzo del 2015 para el estudio del Plan[23]. El 17 de
febrero se inició el debate con la sesión de las Comisiones Económicas
Conjuntas, las cuales acordaron que la discusión del Plan Nacional de
Desarrollo se abordaría en cuatro comisiones. Éstas, a su vez, estarían
subdivididas en subcomisiones, de acuerdo con los ejes temáticos de las
estrategias del Plan, a saber, i) Competitividad e Infraestructura Estratégica,
ii) Movilidad Social y Estrategias Territoriales, iii) Transformación del Campo
y Crecimiento Verde, iv) Seguridad, Justicia y Democracia para la Paz y Buen
Gobierno.
47. De acuerdo con lo consagrado en la
Gaceta No. 114, las subcomisiones sesionaron el 24 de febrero, el 3, 9 y 10 de
marzo de 2015, y debatieron las bases del Plan Nacional de Desarrollo, los
artículos que lo componían y el Plan de Inversiones. Así mismo, en las
mencionadas sesiones, los miembros del Congreso de la República tuvieron la
posibilidad de presentar sus posiciones frente al proyecto de ley y las bases
del plan y efectuar proposiciones que fueron finalmente radicadas el 12 de
marzo de 2015 ante la sesión de Comisiones Económicas Conjuntas. En efecto, fue
consagrado en la referida Gaceta:
“Las
subcomisiones sesionaron en febrero el día 24 y en marzo los días 3, 9 y 10. Durante
estas sesiones se debatieron las bases del Plan Nacional de Desarrollo, el
articulado y el Plan Plurianual de Inversiones. En dichas
reuniones los Honorables Senadores y Representantes pusieron de presente sus
posiciones frente al proyecto de ley y frente a las bases del Plan, las cuales
fueron ampliamente discutidas y cuyas proposiciones de articulado fueron
radicadas el día 12 de marzo en la sesión de Comisiones Económicas
Conjuntas”. (Subraya y negrilla fuera
del texto)
48. Ahora bien, en la Gaceta No.
242 de 2015, en la que consta la ponencia para segundo debate del Proyecto de
ley del Plan Nacional de Desarrollo 2014 – 2018, se incluyeron especificidades
del trámite de aprobación del Plan y los antecedentes de las proposiciones de
artículos nuevos presentadas por los congresistas. Sobre el particular, la
Corte advierte que el congresista Orlando Guerra propuso un artículo nuevo en
relación con la inclusión del gas licuado de petróleo para uso vehicular en el
Sistema de Información de Combustibles, así:
“Artículo
nuevo. Sistema de información de combustibles. El Sistema de Información creado
mediante el artículo 61 de la Ley 1151 del 2007 y modificado por el artículo
100 de la Ley 1450 del 2011, denominado Sistema de Información de Combustibles,
seguirá funcionando para realizar un eficiente control sobre los agentes de la
cadena de distribución de combustibles líquidos, biocombustibles, gas natural
vehicular (GNV) y gas licuado de petróleo (GLP) para uso vehicular”. [24]
49. Posteriormente, los
congresistas Efraín Cepeda, Miguel Amín y otros, propusieron un artículo nuevo
por medio del cual se autorizaba el uso del gas licuado de petróleo como
combustible de vehículos automotores y otro tipo de usos alternativos, así:
“El
Ministerio de Minas y Energía dará continuidad directamente o por intermedio de
terceros a la operación de este sistema en el cual se deberán registrar, como
requisito para operar, los mencionados agentes.
El
Ministerio de Minas y Energía continuará reglamentando los procedimientos,
términos y condiciones operativas del sistema, para lo cual aplicará las
medidas necesarias para su cumplimiento. El SICOM será la única fuente de
información oficial a la cual deben dirigirse todas las autoridades
administrativas de cualquier orden que requieran de información de los agentes
de la cadena de distribución de combustibles en el país.
Parágrafo.
Autorícese el uso de gas licuado de petróleo (GLP) como carburante en motores
de combustión interna, como carburante en transporte automotor (autogas) y
demás usos alternativos del GLP en todo el territorio nacional.
El
Ministerio de Minas y Energía expedirá los reglamentos necesarios para tal fin,
así como las condiciones de priorización en la utilización del GLP en
situaciones de escasez, y en general la política energética aplicable al GLP en
todo el territorio nacional. Cuando la oferta de gas licuado de petróleo sea
insuficiente para garantizar el abastecimiento de la demanda, el Gobierno
nacional, de acuerdo con los ordenamientos y parámetros establecidos en la Ley
142 de 1994, fijará el orden de atención prioritaria en la región o regiones
afectadas”. [25]
50. Adicionalmente, la Gaceta No.
242 señala los motivos por los cuales el Legislador incluyó el artículo nuevo
denominado “Sistema de Información de Combustibles”, a saber: primero, que el de
sistema información permite el seguimiento de los agentes de la cadena de
combustibles y contribuye a mitigar el contrabando; segundo, que impulsa la
utilización de un combustible que no ha sido aprovechado en su totalidad, y que
puede significar una ventaja comparativa para Colombia, si se tiene en cuenta la
disponibilidad y los precios bajos del petróleo en el mercado mundial; tercero,
que la utilización del gas licuado de petróleo armoniza con el principio de
desarrollo sostenible, por cuanto dicho mineral es menos contaminante. Al
respecto, se indicó:
“Artículo
nuevo. Sistema de Información de Combustibles. El Sistema de Información de la Cadena de Distribución
de Combustibles tiene el propósito, de contar con un sistema de información
unificado que permita al Ministerio de Minas y Energía hacer seguimiento
de los distintos agentes de la cadena de combustibles. Por otro lado,
es un instrumento que permite abordar el problema de venta ilícita de
combustibles ya que los agentes tienen que inscribirlos en el SICOM
para poder operar legalmente. (…)
Teniendo
en cuenta lo anterior es fundamental para seguir avanzando en el problema del
contrabando y venta ilícita de combustibles, dando continuidad al sistema de
información de la cadena de combustibles (SICOM). Adicionalmente, actualmente
el país cuenta con la disponibilidad de un energético que aún no está siendo
aprovechado en todo su potencial, el gas licuado de petróleo.
Se estima
que en este cuatrienio se duplique la disponibilidad del GLP en el país, producto
de la modernización de la refinería de Cartagena y los campos de Cusiana y
Cupiagua. Por este motivo, es estratégico para el país promover usos
alternativos que permitan aprovechar dicho energético y disminuir la presión
sobre los combustibles tradicionales, derivados del petróleo.
En ese
sentido, el artículo habilita la posibilidad para que se pueda aprovechar la
disponibilidad del GLP como combustible vehicular, a través del autotogás. (…) Así
mismo, el SICOM incluye a los agentes del GLP para hacer parte del sistema de
seguimiento, lo cual será necesario para que puedan operar efectivamente. Cabe
resaltar que esta política responde a los lineamientos de la estrategia de
Crecimiento Verde, en la medida en que el GLP es un energético más limpio
ambientalmente que los combustibles tradicionales, como el diésel o la gasolina”.
(Subraya y negrilla fuera del texto)
51. Finalmente, en la misma Gaceta
242 del Congreso de la República se expuso el trámite de aprobación de los
artículos nuevos incluidos al Plan Nacional de Desarrollo[26].
Del documento se deduce que el 18 de marzo de 2015[27]
fueron aprobados varios de los artículos presentados por el Gobierno Nacional.
No obstante, se presentaron alrededor de mil cuatrocientas (1400) proposiciones
sobre los artículos no aprobados, por lo que en sesión del 19 de marzo las
Comisiones Conjuntas del Senado y de la Cámara de Representantes debatieron
sobre éstas.
52. Ahora bien, en el acta de la
sesión del 18 de marzo de 2015 se dejó constancia de que previa concertación
con los miembros de las Comisiones Económicas conjuntas y el Ministro de
Hacienda, los artículos nuevos serían analizados en el segundo debate,
incluyéndose entre éstos el denominado “Sistema de Información de
Combustible”. Así, se indicó:
“Previa
concertación con los miembros de las Comisiones Económicas Conjuntas, el
Ministro de Hacienda y Crédito Público explicó el alcance de las
disposiciones nuevas presentadas en el informe de ponencia, las cuales
abarcaron los siguientes temas: (…) xi) Sistema de Información de Combustible
(…)
En virtud de
la aprobación de la proposición del honorable Representante Eduardo Crissien
Borrero, los artículos nuevos presentados por el señor Ministro quedaron como
constancias para ser debatidos en segundo debate.
La sesión culminó con la
aprobación del título del proyecto de ley y la voluntad de los miembros de las
Comisiones Económicas Conjuntas de dar segundo debate al mismo”. (Subraya y negrilla fuera del texto)
53. Las actas de los debates de las
de las Comisiones Económicas Conjuntas Terceras y Cuartas del Senado de la
República y de la Cámara de Representantes también demuestran que tanto los
Congresistas como el Ministro de Hacienda y Crédito Público acordaron votar el artículo
“Sistema de Información de Combustibles” en el segundo debate, pero que,
en efecto, sí se discutió el tema durante el primer debate. Así, en la Gaceta
No. 522 del Congreso de la República[28]
consta que el Ministro de Hacienda solicitó que se votara este artículo, el
cual había sido estudiado por los miembros del Congreso, debido a su
importancia para la realización de los objetivos del Plan. En particular,
señaló que uno de los propósitos de dicho grupo era la protección del medio
ambiente. Así, en el acta consta:
“Presidente,
le propongo lo siguiente. Representante Crissien, obviamente ha sido un día
largo y todo el mundo está cansado; pero aquí hay 17 artículos que fueron
trabajados por los ponentes, que reflejan muchas prioridades que vienen de las
regiones, que son temas importantes para que vayan en el Plan Nacional de
Desarrollo y que han sido largamente debatidos. Son 17 artículos que yo
puedo resumir brevemente de forma tal que podamos cerrar hoy, se votarían en
bloque estos 17 artículos, hago un resumen de tres minutos y lo sometemos a
votación. (…)
Hace uso de
la palabra el señor Presidente (e), honorable Senador Arturo Char Chaljub:
Ministro,
explique en tres minutos los 17 artículos.
Hace uso de
la palabra el Ministro de Hacienda y Crédito Público, doctor Mauricio Cárdenas
Santamaría:
Rápidamente.
1. Libertad
religiosa, reforzando la libertad religiosa en el país. 2. Los derechos de los
animales. (…) 11. Sistema de información de combustibles (…)
Le diría al
Representante Crissien, en virtud de lo que se ha leído, en virtud de los
intereses que busca estos artículos de proteger sectores sociales, sectores
costeros, problemas de erosión costera, problemas del medio ambiente,
libertad de cultos, derechos de los animales. Si usted tuviera la
amabilidad de retirar la proposición que busca aplazar la votación. (…)”[29]
No obstante, uno de los senadores
propuso que ese grupo de artículos fuese discutido en el segundo debate, lo
cual fue aceptado por los miembros del Congreso, así:
“Hace uso de
la palabra el honorable Representante Eduardo Alfonso Crissien Borrero:
Ministro,
Presidente si ustedes están dándole el aval a esas proposiciones también
pueden incluirlas en el pliego de modificaciones para segundo debate y no se
van a morir, no voy a retirar la proposición, queda pendiente que quede
como constancia para segundo debate”. (Subraya
y negrilla fuera del texto)
54. De la jurisprudencia de la
Corte Constitucional en relación con la aplicación de los principios de identidad
flexible y consecutividad, y atendiendo al trámite adelantado en el Congreso de
la República, es posible extraer las siguientes conclusiones.
a) En primer lugar, el Gobierno
Nacional, desde la misma presentación del proyecto del Plan Nacional de
Desarrollo, demostró su interés en incentivar el desarrollo minero-energético
del país como estrategia para la obtención de los fines del Plan, a saber, la
paz, la equidad y la educación. Por ello, en las “Bases del Plan Nacional de
Desarrollo” se incluyó la importancia de masificar el uso del gas licuado de
petróleo, especialmente en lo atinente a su utilización como combustible
vehicular y otros medios alternativos.
En consecuencia, la Corte concluye
que uno de los principales fines y temas del Plan Nacional
de Desarrollo se relacionaba con el fomento de la actividad
minero-energética. Por lo tanto, la autorización del uso del gas
licuado de petróleo es una herramienta para la obtención de los
objetivos principales del Gobierno Nacional, o, para decirlo de otra manera, un
medio para la obtención de un fin principal.
b) La autorización del gas licuado
de petróleo para uso vehicular fue discutida en el primer debate ante las
Comisiones Conjuntas del Senado de la República y de la Cámara de
Representantes, toda vez que dicha previsión se encontraba contenida en las
bases del Plan.
En consecuencia, la autorización de
utilizar el gas licuado de petróleo para usos vehiculares y alternativos sí
fue objeto de estudio en el primer debate de la sesión de las comisiones
económicas conjuntas del Congreso de la República.
c) Adicionalmente, en el trámite
del proyecto de ley en el primer debate un grupo de congresistas consideró que
la inclusión del gas licuado de petróleo en el Sistema de Información de
Combustibles y su autorización para uso automotor, debía hacer parte de un artículo
nuevo, propuesta que fue aceptada por el Gobierno Nacional.
En este sentido, el Gobierno avaló
la inclusión del artículo nuevo denominado “Sistema de Información de
Combustibles”
d) Tanto los representantes del
Gobierno Nacional como los congresistas participantes dejaron expresa
constancia de que el análisis de las propuestas de artículos nuevos sobre el
Sistema de Información de Combustibles se realizaría en el segundo debate.
De esta manera, tanto los
Congresistas como el Gobierno Nacional concertaron realizar la
votación de los contenidos normativos de lo que hoy es el artículo 210 en el
segundo debate.
e) En
resumen, la inclusión del gas licuado de petróleo en el Sistema de Información
de Combustibles y su autorización como combustible de vehículos automotores y
otros usos alternativos estaba presente en las Bases del proyecto gubernamental
originalmente presentado a consideración del Congreso de la República.
Posteriormente, un grupo de congresistas propuso un artículo nuevo en el que se
especificaba dicha previsión, el cual fue incluido en el primer debate
conjunto. Tanto el Ministro de Hacienda como las Comisiones conjuntas acordaron
votar el artículo en el segundo debate, siendo aprobado por las plenarias de la
Cámara de Representantes y del Senado de la República en dicha oportunidad.
f) El contenido normativo del actual
artículo 210 del Plan Nacional de Desarrollo corresponde
a los objetivos trazados por el Gobierno Nacional en las Bases del Plan
Nacional de Desarrollo.
Análisis de constitucionalidad del artículo 210 parcial
55. Tal y como se indicó previamente, el demandante alega que
en el trámite de la disposición acusada se vulneraron los principios de
consecutividad e identidad flexible, puesto que, a su juicio, ésta nunca
fue discutida en el primer debate conjunto adelantado por las comisiones permanentes,
ni hizo parte de los temas discutidos en el proyecto del Plan Nacional de
Desarrollo.
56. La Corporación reitera que el principio de consecutividad
exige que se dé pleno cumplimiento al número total de debates previstos en el
ordenamiento jurídico para la aprobación de las leyes y los actos legislativos,
siendo cuatro y ocho debates, respectivamente. A su vez, el principio de identidad
flexible faculta al Legislativo a realizar modificaciones a los proyectos
de ley o actos legislativos, siempre y cuando los artículos nuevos incluidos
guarden relación con la temática general del proyecto. En consecuencia, la
jurisprudencia ha avalado la introducción de artículos nuevos en el segundo
debate cuando: i) éstos guardan relación con la temática del Plan de
Desarrollo, y ii) los temas abordados en el artículo nuevo hayan sido
discutidos por las sesiones conjuntas.
57. Para la Corte es claro que durante el primer debate adelantado
por las Comisiones Terceras y Cuartas del Senado y la Cámara sí se discutió lo
relativo a la necesidad de autorizar usos alternativos para el gas licuado de
petróleo, entre éstos, el uso como combustible vehicular. En efecto, ello se
describió extensamente en el documento anexo al proyecto del Plan Nacional de
Desarrollo presentado por el Gobierno Nacional, denominado “Bases del Plan
Nacional de Desarrollo”, el cual fue objeto de exposición por parte del
Ministro de Hacienda y Crédito Público, y de análisis por parte de los
congresistas. En el referido documento, el Gobierno Nacional explicó las
razones por las cuales resultaba necesario autorizar este tipo de usos
alternativos e incentivar el consumo por parte de los ciudadanos,
encontrándose, entre éstas, razones de tipo económico y ambiental. Algunas de
las razones listadas por el Gobierno en las Bases del Plan Nacional de
Desarrollo son la sobreoferta de este mineral en el mercado colombiano, la devaluación
del peso con respecto al dólar, la disminución de la producción de petróleo y
la necesidad de impulsar nuevas formas de energía que generen un menor impacto
en el medio ambiente.
58. A su vez, tal y como consta en la Gaceta No. 242 de 2015,
fueron miembros del Congreso quienes, en el primer debate de las Comisiones
Conjuntas, propusieron que se incluyera un artículo nuevo denominado “Sistema
de Información de Combustibles”. En el mencionado proyecto de artículo se
abordarían los temas que el Gobierno Nacional había expuesto en las Bases del
Plan de Desarrollo en lo relacionado con la autorización del gas licuado de
petróleo como combustible automotor. Igualmente, se reiteraría el Sistema de
Información de Combustibles, método que permite realizar un control más
efectivo frente a los agentes de distribución y comercialización de estas
sustancias, con el fin de contrarrestar el fenómeno del contrabando.
59. Así mismo, tal y como consta en el acta del 19 de marzo de
2015 de las Comisiones Terceras y Cuartas del Congreso de la República[30],
los congresistas avalaron la proposición presentada por uno de los miembros del
Legislativo, quien solicitó que el artículo relacionado con el Sistema de
Información de Combustibles fuese discutido en el segundo debate. En efecto,
los miembros del Congreso y el Ministro de Hacienda y Crédito Público acordaron
que, en tanto ya había sido estudiada esa norma, podía aplazarse la fecha para
la adopción de la decisión.
60. En consecuencia, el tema del artículo 210 del
Plan Nacional de Desarrollo corresponde al contenido de las Bases del proyecto
de ley y a los objetivos propuestos por el Gobierno Nacional, los cuales fueron
conocidos y debatidos por las comisiones conjuntas del Senado y la Cámara.
De esta forma, se cumple con los dos requisitos exigidos por la jurisprudencia
para la inclusión de artículos nuevos en el segundo debate, a saber: i) la
identidad temática entre el artículo nuevo y el Plan Nacional de Desarrollo, y
ii) el debate en las sesiones conjuntas.
De lo anterior se concluye que los principios de identidad
flexible y consecutividad fueron observados en el trámite de aprobación del
artículo 210 de la Ley 1753 de 2015, razón por la cual no prospera el primer
cargo de la demanda.
Principios de planeación participativa y democracia deliberativa –
Análisis del segundo cargo de inconstitucionalidad
61. El accionante señaló que la disposición parcialmente
demandada vulneraba los principios de planeación participativa y democracia
deliberativa, toda vez que el Consejo Nacional de Planeación (CONPES) nunca
estudió la pertinencia de la inclusión del gas licuado de petróleo como
combustible para automotores.
62. Sobre el particular, la Corte debe precisar que si bien
la Constitución de 1991 facultó al Gobierno Nacional para elaborar y presentar
el Plan Nacional de Desarrollo, también garantizó la participación de la
ciudadanía a través de sus representantes y de las entidades territoriales en
la fase de elaboración del proyecto. Es por esto que el artículo 341 de la Carta
consagra que el proyecto del Plan debe elaborarse con la participación activa
de diversos sectores de la población, de las autoridades de planeación, del
Consejo Nacional de Planeación y del Consejo Superior de la Judicatura.
63. Así mismo, la Corte Constitucional reconoció la obligación
de garantizar la participación democrática en la fase de elaboración del Plan
Nacional de Desarrollo, la cual está a cargo del Gobierno Nacional. Igualmente,
señaló que la omisión de este deber puede devenir en la inconstitucionalidad de
la ley aprobatoria, incluso en aquellos casos en que se haya surtido
adecuadamente el trámite en el Congreso de la República. En efecto, la Sentencia
C-524 de 2003 manifestó:
“La
etapa de elaboración del Plan Nacional de Desarrollo o, si se quiere, de
preparación del proyecto de Ley del Plan, está conformada por varias exigencias
que deben ser atendidas por el Gobierno Nacional antes de presentarlo a
consideración del Congreso de la República. En este aspecto la Corte
Constitucional ha considerado que los requisitos previstos en la fase previa
tiene carácter vinculante y son de obligatorio cumplimiento para el Ejecutivo.
Sobre el particular expresó que “ese trámite previo, fijado directamente
por la Constitución, aunque no hace parte del que se surte en el seno mismo de
las cámaras legislativas, es requisito indispensable, de obligatoria observancia,
para la validez de la ley mediante la cual se adopte el Plan Nacional de
Desarrollo, por lo cual los vicios que surjan en esa etapa repercuten
necesariamente en la inconstitucionalidad de la ley que se apruebe sobre la
base del proyecto irregularmente preparado”
(Subraya y negrilla fuera del texto)
64. No obstante, en el
caso analizado no se configura el vicio alegado por el demandante. En primer
lugar, tal y como se indicó en el acápite inmediatamente precedente, el
documento denominado “Bases del Plan Nacional de Desarrollo” sí fue ampliamente
discutido por las entidades correspondientes, entre ellas, las entidades
territoriales, el Consejo Nacional de Política Económica y Social, y el Consejo
Nacional de Planeación[31].
Igualmente, una vez fue aprobado este documento por el Consejo Nacional de
Política Económica y Social - CONPES, fue posible que el Gobierno presentara el
proyecto de ley ante el Congreso de la República. En efecto, en la exposición
de motivos del proyecto de Ley del Plan Nacional de Desarrollo, se indicó el
trámite de formulación del proyecto de ley, así:
“2.
Formulación del Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018: Todos por un nuevo país.
(...)
El proceso implicó un trabajo de planeación participativa que se llevó a
cabo en conjunto con los ministerios y demás entidades del Gobierno nacional,
las autoridades de planeación de las entidades territoriales, y la Sala
Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura, así como con todas
aquellas autoridades que hacen parte del Sistema Nacional de Planeación, en
aplicación del principio democrático.
Con el fin de socializar la parte general del PND, se realizaron 33
foros regionales, en igual número de ciudades del país, y 25 foros sectoriales, con temas específicos incluidos en el
documento, tales como la educación, la igualdad de género, los grupos étnicos y
los jóvenes, entre otros (…). De igual manera, la parte general del PND
2014-2018: Todos por un nuevo país se presentó al Consejo Nacional de Política
Económica y Social (Conpes) el 13 de noviembre de 2014. Así mismo, la parte
general del plan fue sometida oportunamente a consideración del Consejo
Nacional de Planeación (CNP), el pasado 14 de noviembre de 2014, fecha en que
también fue en- viada al Congreso de la República. El CNP emitió
concepto de manera oportuna mediante el documento Focos estratégicos y de
interés para la sociedad civil.
Una
vez agotado este proceso democrático de participación y deliberación, y antes
de la presentación del documento al honorable Congreso de la República,
se analizaron los comentarios recibidos, en particular el concepto emitido por
el CNP y las observaciones recogidas durante las mesas regionales y
sectoriales, los cuales sirvieron de in- sumos para los ajustes finales del
PND. Del mismo modo, en cumplimiento de la Ley Estatutaria de la Administración
de Justicia (Ley 270 de 1996), el Departamento Nacional de Pla- neación recibió
el Plan Sectorial de Desarrollo de la Rama Judicial 2015-2018, con el fin de
que fue- ra incorporado en el Plan Nacional de Desarrollo. Finalmente, el
Consejo Nacional de Política Económica y Social (Conpes), en sesión realizada
el 4 de febrero de 2015, aprobó el documento con- solidado del Plan Nacional de
Desarrollo, de conformidad con el artículo 19 de la Ley 152 de 1994 (…)”.[32]
65. Por otro lado, no
es válida la afirmación del demandante, quien sugiere que el Consejo Nacional
de Política Económica y Social - CONPES debe proferir una aprobación de cada
uno de los puntos que componen el proyecto del Plan Nacional de Desarrollo para
que éste sea posteriormente puesto a consideración del Congreso de la
República. No puede perderse de vista que de acuerdo con lo consagrado en el
artículo 340 de la Constitución Política, el Consejo Nacional de Política
Económica y Social – CONPES es un órgano consultivo, y por lo tanto, sus
decisiones no son jurídicamente vinculantes para el Gobierno Nacional[33], quien está
facultado para realizar modificaciones al proyecto, incluso en la fase del
trámite legislativo. Ahora bien, el hecho de que las decisiones proferidas por
el CONPES no sean jurídicamente vinculantes, no implica un desconocimiento de
la exigencia de garantizar su participación en la etapa previa de elaboración
del proyecto de Plan Nacional de Desarrollo.
66. Finalmente, la Corte
reitera que el hecho de que las disposiciones acusadas no hayan sido incluidas
expresamente en el texto del proyecto de ley, tal y como quedó plasmado en el
artículo 210 de la Ley 1753 de 2015, no implica que sobre éstas se haya omitido
la discusión respectiva ante el órgano consultivo. En efecto, en las bases
anexas al proyecto de ley se explicó extensamente cuál era la motivación del
Gobierno Nacional para promover la demanda de gas licuado de petróleo, razón
por la cual dicha temática sí fue abordada en la fase previa de elaboración del
Plan de Desarrollo, y por lo tanto, objeto de estudio y debate.
67. De lo anterior se colige que la introducción de un artículo nuevo en el Plan Nacional
de Desarrollo no vulnera el principio de planeación participativa en aquellos
casos en que el tema objeto de análisis haya sido puesto a consideración en la
etapa previa de elaboración, y cuente con la correspondiente opinión favorable
por parte del CONPES, tal y como ocurrió en el caso analizado.
68. Así, al no
advertirse una vulneración del principio de participación en la fase previa de
elaboración del Plan Nacional de Desarrollo, la Corte declarará exequible las
disposiciones acusadas en lo referente a este cargo.
Análisis del tercer cargo de la
demanda – Principio de iniciativa legislativa exclusiva
69. El accionante expuso que la norma demandada efectuaba una
modificación de la parte general del Plan Nacional de Desarrollo, razón por la
cual, a su parecer, constituía una vulneración del principio de iniciativa
gubernamental exclusiva.
70. La Constitución Política reconoce en su artículo 154 la
iniciativa legislativa reservada del proyecto de la Ley del Plan Nacional de
Desarrollo en favor del Gobierno Nacional, con el fin de que sea el órgano
Ejecutivo quien diseñe y elabore las políticas públicas y los planes sobre los
cuales se desarrollará su mandato. La Corte Constitucional ha reconocido la
finalidad de esta previsión, tal y como se observa en la Sentencia C-394 de
2012[34],
en la que indicó:
“Es preciso resaltar que, de
acuerdo a lo dispuesto en los artículos 189 y 341 superior, el Gobierno tiene
iniciativa legislativa exclusiva para la presentación del proyecto de la ley de
planeación. En este punto cabe anotar que uno de los propósitos que
inspira la existencia de dicha ley en nuestro ordenamiento constitucional,
consiste en que en este texto legislativo se plasma –en calidad de norma
jurídica- el proyecto político, económico y social al cual se compromete el
Gobierno Nacional dentro del cuatrienio para el cual fue elegido. En
consecuencia, sólo le corresponde a esta autoridad someter a aprobación del
Congreso de la República el proyecto en el cual se compendian tales programas y
el conjunto de instrumentos mediante los cuales se busca su cabal realización”.
(Subraya y negrilla
fuera del texto)
71. Ahora bien, el artículo 339 superior regula la Ley del
Plan Nacional de Desarrollo y diferencia las dos partes que componen la norma
jurídica. De esta forma, se advierte que la ley está compuesta por  i) una parte
general, en la que constan los planes, proyectos, políticas y objetivos del
Gobierno Nacional en materia económica y social en el cuatrienio, y ii) un plan
de inversiones públicas, en el que se aportarán los presupuestos de los
principales proyectos adelantados por el Gobierno, y se señalarán los recursos
para sufragarlos. La Corte Constitucional se ha referido a la distinción entre
las partes general y el plan de inversiones públicas en Sentencia C-539 de
2008[35],
así:
“Habrá
un Plan Nacional de Desarrollo conformado por una parte general y un plan de
inversiones de las entidades públicas del orden nacional. En la parte general
se señalarán los propósitos y objetivos nacionales de largo plazo, las metas y
prioridades de la acción estatal a mediano plazo y las estrategias y
orientaciones generales de la política económica, social y ambiental que serán
adoptadas por el Gobierno. El plan de inversiones públicas contendrá los
presupuestos plurianuales de los principales programas y proyectos de inversión
pública nacional y la especificación de los recursos financieros requeridas
para su ejecución.”
72. Por su parte, como se describió
en el fundamento jurídico 17 de esta sentencia, la Ley 152 de 1994 o Ley
Orgánica del Plan de Desarrollo, contempla en su artículo 22 la facultad del
Congreso de la República de introducir modificaciones al Plan de Inversiones
Públicas, siempre y cuando se mantenga el equilibrio financiero. Así mismo, dispone
que para efectuar modificaciones o incluir nuevos programas o proyectos de
inversión, se requerirá aprobación por escrito del Gobierno Nacional por
conducto del Ministro de Hacienda y Crédito Público.
73. A su vez,
el inciso 2º del artículo 22 de la Ley 152 de 1994 también incluye la
posibilidad de que el Congreso de la República efectúe modificaciones al
proyecto durante el segundo debate en las sesiones plenarias. No obstante, la
Corte Constitucional ha señalado expresamente que es necesario que el tema
abordado en el artículo nuevo haya sido estudiado por las Comisiones en primer
debate, y guarde relación con el proyecto presentado por el Gobierno Nacional. Al
respecto, la Sentencia C-305 de 2004[36]
manifestó:
“La Corte
encuentra que esta norma especial corrobora que la inclusión de artículos
nuevos por parte de una sola de las plenarias del Congreso no origina la
inconstitucionalidad del artículo así incluido, a condición de que el tema o
materia general sobre el cual él versa, haya sido tratado por las comisiones y
por la otra plenaria, y corresponda al general de la ley”.
74.
Por otro lado, en la Sentencia C-838 de 2008, la Corte indicó que en caso de que los congresistas propongan una modificación a
un proyecto de ley de iniciativa exclusiva del Gobierno Nacional, debe
evaluarse si es pertinente contar con el aval del Ejecutivo o si por el
contrario, éste no es necesario. Así, la jurisprudencia señala que en caso de
que no se realice una alteración sustancial al proyecto presentado por el
Gobierno, las adiciones, modificaciones o supresiones podrán ser realizadas sin
contar con el aval. Así, se indica en la sentencia:
“La
jurisprudencia constitucional (…) ha sostenido que (…) cuando en un
proyecto que trata de una materia de iniciativa reservada, presentado
originalmente por el Gobierno ante el Congreso, se introducen modificaciones
que tengan origen en las propuestas de los congresistas, el aval no siempre es
indispensable. En efecto, en esta última situación se ha distinguido
entre aquellas modificaciones que alteran sustancialmente la iniciativa
gubernamental, caso en el cual deben contar con el aval del Gobierno, de las
adiciones, supresiones o modificaciones que no tienen tal alcance, las cuales
no requieren aval”. (Subraya y negrilla fuera
del texto)
En el caso analizado no se vulneró el principio de iniciativa
legislativa en favor del Gobierno Nacional, por dos razones. En primer lugar,
porque el artículo nuevo no supuso una contradicción con el proyecto presentado
por el Gobierno ante las Comisiones Conjuntas, sino una sistematización de los
asuntos contenidos de las Bases del Plan Nacional de Desarrollo con respecto al
uso y destinación del gas licuado de petróleo, por lo que no era necesario que
el Gobierno Nacional manifestara el aval[37].
En segundo lugar, porque aún si en gracia de discusión se aceptase la necesidad
de contar con el aval del Gobierno, el Ministro de Hacienda y Crédito Público pidió
la votación de la propuesta de inclusión del artículo en el primer debate
conjunto[38],
y luego aceptó la propuesta de los congresistas de someter ese asunto a
votación de las plenarias[39].
Además, es claro que el Ministro ratificó en diversas oportunidades en el marco
del trámite, la importancia que tenía para el Gobierno Nacional el artículo
denominado “Sistema de Información de Combustibles”[40].
75. En consecuencia, la introducción de un artículo nuevo en
las Plenarias no constituye una violación del principio de iniciativa
legislativa exclusiva del Gobierno Nacional en la elaboración del Plan Nacional
de Desarrollo, siempre y cuando la modificación no contravenga los objetivos
iniciales planteados por el Ejecutivo de forma sustancial, o cuente con el aval
del Gobierno Nacional. Como en este caso se configuró dicho supuesto, la norma
demandada será declarada exequible.
Análisis del cuarto cargo de la demanda – Principio de
planeación
76. El accionante manifestó que la disposición acusada
vulnera el principio de planeación por cuanto, a su juicio, el Gobierno
Nacional pretermitió la realización de los estudios, exámenes, investigaciones
y análisis que determinaran la viabilidad, necesidad y eficiencia de incluir el
gas líquido de petróleo como combustible de uso vehicular en el Plan Nacional
de Desarrollo. Considera que la disposición pone en riesgo la prestación de un
servicio público esencial a las familias de escasos recursos, a las cuales
principalmente está dirigido el suministro de este combustible, tal y como lo
ha reconocido la Corte Constitucional en la Sentencia C-578 de 2004[41].
77. La Corte Constitucional se ha pronunciado recientemente
sobre la importancia del principio de planeación en el ordenamiento jurídico
colombiano en la Sentencia C-292 de 2015[42].
Así, la Corte ha indicado que el principio de planeación implica un proceso de
estudio y programación de las directrices macroeconómicas que el Gobierno
Nacional adoptará para cumplir con sus objetivos en materia económica y social.
En este sentido, la planeación tiene dos objetivos primordiales: i) permitir a
los ciudadanos conocer la visión social y económica que adoptará el Gobierno
durante el cuatrienio, y ii) brindar al Ejecutivo un punto de referencia
objetivo para la realización de sus metas.
78. Ahora bien, la Corte Constitucional se ha pronunciado
sobre la relación que existe entre el principio de planeación y el Plan
Nacional de Desarrollo, y ha entendido que dicho instrumento es la más clara
representación de este principio, toda vez que a través de éste no sólo se
indican los objetivos del Gobierno Nacional, sino que se describen acciones
concretas para hacerlos efectivos. Así, en la sentencia citada en la
precedencia la Corte puntualizó:
“En conclusión, la importancia del plan nacional de
desarrollo en el marco de la función de planeación del Estado radica en que
constituye la expresión suprema de la función de planeación. En efecto, como lo
destaca la jurisprudencia, la actuación macroeconómica del Estado, ya sea que
se adelante bajo la forma de intervención legal económica (Art. 334 C.P.), o
como acción permanente del Ejecutivo en materias económicas de regulación,
reglamentación e inspección o en la distribución y manejo de recursos, necesita
de pautas generales, que tomen en consideración las necesidades y posibilidades
de las regiones, departamentos y municipios así como de las exigencias
sectoriales. En esta medida la Ley
del Plan Nacional de Desarrollo, incorpora una
propuesta política relativa a ciertas metas que, en un proceso participativo y
de concertación, se ha estimado necesario alcanzar. Se trata de una propuesta
que viene acompañada de estrategias concretas a través de las cuales pretende
lograrse el cumplimiento de esos objetivos”. (Subraya
y negrilla fuera del texto)[43]
79. En el caso
analizado, la Corte reitera que el Gobierno Nacional en las Bases del Plan
Nacional de Desarrollo incluyó la consolidación del desarrollo
minero-energético para la equidad regional como uno de sus objetivos, y,
adicionalmente, previó como una de las estrategias el uso de combustibles
alternativos, como es el caso del gas licuado de petróleo. Así, el referido
documento estableció lo siguiente:
“Objetivo 5.
Consolidar el desarrollo minero-energético para la equidad regional
a)
Aprovechamiento hidrocarburífero responsable que contribuya al desarrollo
sostenible.
(…) Con el
fin de contribuir con la Estrategia Colombiana de Desarrollo Bajo en Carbono,
aportando a la reducción de gases de efecto invernadero (GEI), se implementarán
mecanismos que permitan maximizar el aprovechamiento del gas asociado a la
explotación de carbón y los líquidos asociados a la explotación de
hidrocarburos, tales como gas licuado de petróleo (GLP) y agua. (…) Por
otra parte, la optimización de los procesos de producción en los campos
hidrocarburíferos a través del aprovechamiento del GLP resultante de estas
actividades permitirá contar con otro combustible alternativo para la
diversificación de la canasta energética”. [44]
(Subraya y negrilla fuera del texto)
80. Adicionalmente,
hizo proyecciones sobre las metas propuestas, y estimó el número de vehículos
que, para el año 2017, estarían utilizando este tipo de combustible, a saber,
setecientos veintiocho (728).[45].
81. Igualmente,
como una de las estrategias para la consolidación del desarrollo
minero-energético, el Gobierno planteó el fortalecimiento del Sistema de
Información de Combustibles, y la correspondiente inclusión del seguimiento al
autogás. Así, incluyó en las Bases del Plan Nacional de Desarrollo lo
siguiente:
“c.
Abastecimiento de combustibles líquidos y biocombustibles
El Gobierno
nacional tomará las medidas necesarias para continuar garantizando el
abastecimiento de los combustibles líquidos. Para lo anterior se adelantarán
acciones en dos vías: en primer lugar, la modernización de los procesos en
refinación para lograr el aprovechamiento de crudos pesados y la mayor
producción de combustibles, incrementando la capacidad de las principales
refinerías del país y, en segundo lugar, la ampliación de la infraestructura
necesaria para la importación de combustible en caso de no lograr el
autoabastecimiento (…)
El
Ministerio de Minas y Energía fortalecerá el Sistema de Información de
Combustibles (Sicom) como herramienta para el seguimiento de la calidad y
consumo de los combustibles y biocombustibles. De igual forma, se deberá
incluir el seguimiento al autogás”.[46](Subraya y negrilla fuera del texto)
82. De esta
manera, la Corte concluye que el principio de planeación sí fue garantizado en
la elaboración e implementación del Plan Nacional de Desarrollo 2014 – 2018 “Todos
por un nuevo país”, puesto que el Gobierno Nacional hizo explícitos los
objetivos que definirán la política socioeconómica a su cargo, y señaló en
forma concreta la manera en que iba a llevarla a cabo.
83. En este
sentido, no le asiste razón al demandante, quien aduce que el Gobierno
Nacional, en consonancia con el principio de planeación, debe presentar
estudios detallados sobre la importancia de llevar a cabo una actividad
económica, o de destinar un determinado mineral para ciertos fines, como es el
caso de la autorización del gas licuado de petróleo para uso vehicular, pues
ello deviene en una interpretación extensiva de la obligación de planeación a
cargo del Gobierno Nacional.
84. No obstante,
en todo caso el Gobierno sí señaló las razones por las cuales autorizaba la
utilización del gas licuado de petróleo para uso vehicular, y las relacionó con
los objetivos sociales y económicos planteados para el cuatrienio,
particularmente en lo relacionado con el desarrollo de la industria energética.
85. Finalmente,
tampoco le asiste razón al accionante, quien indica que con la presunta
pretermisión del principio de planeación se puso en peligro la prestación
eficiente del gas licuado de petróleo a las familias más vulnerables, lo que a
su vez contraría lo manifestado por la Corte Constitucional en la Sentencia
C-578 de 2004[47].
Al respecto, es
apropiado recordar que en la referida providencia la Corte examinó la
constitucionalidad del 22 de la Ley 689 de 2001, norma que autorizaba a las
empresas distribuidoras la utilización del gas licuado de petróleo como
carburante de los vehículos destinados exclusivamente al reparto de gas. El
demandante alegaba que la restricción de la utilización del gas licuado de
petróleo sólo para los vehículos trasportadores limitaba la libertad de
empresa. Sin embargo, en esa oportunidad, la Corte señaló que dicha previsión
no constituía una vulneración de tal libertad, toda vez que suponía una
restricción razonable impuesta por el Gobierno Nacional con el fin de garantizar
que los sectores más vulnerables tuvieran acceso a este servicio público. Así,
la Corte indicó:
“Salta entonces a la vista que la
prohibición contenida en el artículo 22 acusado no viola el artículo 333 de la
Carta, en cuanto a que establece una limitación a  la libertad de empresa
y la iniciativa privada, pues, como lo indican las sentencias citadas, la
intervención estatal tratándose de servicios públicos puede ser tan intensa,
que puede eliminar la iniciativa privada y establecer un monopolio estatal para
estos servicios, por lo que tampoco prosperan los reparos que hace el
actor sobre la constitución de un monopolio en la prestación del servicio,
En consecuencia, por las razones
expuestas por ECOPETROL y el Ministerio de Minas y Energía, sobre la oferta
limitada de GLP en el país, resulta justificado y razonable que el
legislador restrinja el uso del GLP al doméstico, pues, se repite, permitir el
uso como combustible vehicular implicaría poner en riesgo el suministro del GLP
a ciertos sectores de la población, posiblemente los más desprotegidos (el
sector rural y los estratos más bajos de la población), donde por
circunstancias económicas o técnicas, no es posible llevar el gas natural”.[48]
(Subraya y negrilla fuera del texto)
86. Sin
embargo, el hecho de que la Corte hubiese aceptado la razonabilidad de la
restricción impuesta por el artículo 22 de la Ley 689 de 2001 no implicó un
pronunciamiento en favor de la utilización exclusiva del gas licuado de
petróleo para uso doméstico ni una prohibición al Legislador para que en el
futuro disponga otras formas de utilización del gas licuado de petróleo. Así,
vale la pena recordar que, en el marco de la formulación del Plan Nacional de
Desarrollo, el Gobierno Nacional tiene la facultad de proponer las políticas
públicas que considere necesarias para la obtención de los objetivos
propuestos. A su vez, el Congreso de la República tiene una amplia libertad de
configuración en materia legislativa, únicamente limitada por las restricciones
impuestas por la Carta Política. En este sentido, tanto la disposición
analizada en la Sentencia C-578 de 2004 como la que es objeto de estudio
en la presente providencia, constituyen un desarrollo legítimo de las
facultades del Gobierno Nacional y del Congreso de la República para valorar
usos alternativos de combustibles como instrumentos de impulso al desarrollo,
y, por lo tanto, no devienen en una vulneración de principios superiores.
87. No obstante,
además de las consideraciones técnicas y proyecciones contenidas en las Bases del
Plan Nacional de Desarrollo, lo cierto es que el parágrafo del artículo 210 consagró
que, en caso de existir una insuficiente demanda, el Gobierno mantiene la
facultad de establecer un orden de atención prioritaria en las regiones
afectadas. El parágrafo primero del mencionado artículo señala lo siguiente:
“Cuando
la oferta de gas licuado de petróleo sea insuficiente para garantizar el
abastecimiento de la demanda, el Gobierno Nacional, de acuerdo con los
ordenamientos y parámetros establecidos en la Ley 142 de 1994, fijará el orden de atención prioritaria en la región
o regiones afectadas”.
88. En
consecuencia, las previsiones contenidas en el artículo 210 del Plan Nacional
de Desarrollo 2014-2018 no generan una afectación al principio de planeación
que repercuta en la prestación del servicio público domiciliario en favor de
los ciudadanos, ni devienen en una pretermisión de lo reseñado en la Sentencia
C-578 de 2004[49].
En virtud de
las consideraciones esbozadas, la Sala Plena de la Corte Constitucional
declarará la exequibilidad de las disposiciones acusadas del artículo 210 (parcial) de la Ley 1753 de 2015.
VII. DECISIÓN
Con
base en las consideraciones expuestas, la Sala Plena de la Corte
Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la
Constitución.
RESUELVE
DECLARAR EXEQUIBLE la
expresión “y gas licuado de petróleo (GLP) para uso vehicular” contenida
en el inciso primero, y el parágrafo primero del artículo 210 de la Ley 1753 de
2015, por los cargos analizados en la presente providencia.
Cópiese, notifíquese, publíquese y cúmplase,
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
Presidenta
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
Magistrado
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
ALBERTO ROJAS RÍOS
Magistrado
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
IVÁN ESCRUCERÍA MAYOLO
Secretario General (E)
[1] La intervención de la Presidencia de la República se encuentra en
los folios 124 a 143 del cuaderno.
[2] Folio 155. Al respecto, hace referencia a
las páginas 3 y 8 de la Gaceta del Congreso No. 242, en las cuales consta la
aprobación del artículo nuevo propuesto por parte de las Comisiones Económicas
Conjuntas del Senado de la República y de la Cámara de Representantes.
[3] Cfr. C-131 de 1993, M. P. Alejandro
Martínez Caballero.
[4] Ver, entre otros, auto 288 de 2001 y sentencias C-1052 de 2001 y
C-568 de 2004, todas las providencias con ponencia del Magistrado Manuel José
Cepeda Espinosa, y C-980 de 2005, M. P. Rodrigo Escobar Gil.
[5] Cfr. C-1052 de 2001 y C-980 de 2005, ya citadas.
[6] M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[7] M.P. José Gregorio Hernández Galindo.
[8] M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[9] Al respecto, ver Sentencia C-372 de 2004
(M.P. Clara Inés Vargas Hernández)
[10] Sentencia C-894 de 2012. (M.P. Luis Ernesto Vargas Silva)
[11] Sentencia C-942 de 2008 (M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra)
[12] Sentencia C-1052 de 2012 (M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub)
[13] De acuerdo con lo señalado en el inciso
tercero del artículo 210 del Plan Nacional de Desarrollo y artículo 61 de la
Ley 1151 de 2007.
[14] Gaceta 191 del Congreso de la República, artículo 3º, página 2.
[15] Ibíd. Artículo 4º.
[16] Las Bases del Plan Nacional de Desarrollo se encuentran como
documento Anexo al Proyecto del Plan Nacional de Desarrollo, Gaceta No. 33 del
Congreso de la República.
[17] Bases, página 91.
[18] Gaceta No. 114, Bases - página 197.
[19] Gaceta No. 114, Bases - páginas 559 y 560.
[20] Ibíd. Página 230 de la Gaceta del Congreso No. 114; página 216
del Documento de Bases.
[21] Tal y como consta en la Gaceta No. 114 del Congreso de la
República.
[22] De igual manera, la parte general del PND 2014- 2018
“Todos por un nuevo País” se presentó al Consejo Nacional de Política Económica
y Social (Conpes) el 13 de noviembre de 2014. Las generalidades del PND fueron
sometidas al Consejo Nacional de Planeación el 14 de noviembre de 2014, fecha
en que también se enviaron al Congreso de la República. El 7 de enero, el
aludido Consejo remitió sus recomendaciones sobre el Plan al Departamento
Nacional de Planeación. De conformidad con el artículo 19 de la Ley 152 de
1994, el 4 de febrero de 2015 el Consejo Nacional de Política Económica y
Social (Conpes) aprobó el documento consolidado del Plan Nacional de
Desarrollo. Gaceta No. 114, páginas 1 y 2.
[23] Mediante el Decreto 133 de 2015.
[24] Gaceta No. 242 de Congreso de la Re´pública. Página 70 de las
proposiciones de los Congresistas al Proyecto del Plan Nacional de Desarrollo
2014 – 2018.
[25] Ibid.
[26] Al respecto, ver página 14 del referido documento.
[27] Gaceta No. 242, página 10.
[28] En la que consta el Acta No. 11 del 2015, páginas 90 a 93.
[29] Ibíd. Páginas 90 a 91.
[30] Incluida en la Gaceta No. 522 de 2015 del Congreso de la
República.
[31] Ibid. Bases del Plan Nacional de Desarrollo, capítulo
introductorio.
[32] Exposición de motivos, Gaceta No. 33 del Congreso de la
República, páginas 1 y 2.
[33] Al respecto, ver Sentencia  C-524 de 2003 (M.P. Jaime Córdoba
Triviño)
[34] M.P. Humberto Antonio Sierra Porto.
[35] M.P. Humberto Antonio Sierra Porto.
[36] M-P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
[37] Y recuérdese que según lo establecido en
el artículo 2º del proyecto del Plan Nacional de Desarrollo presentado por el
Gobierno Nacional, las Bases hacían parte integral de la ley.
[38] Gaceta No. 522 del Congreso de la República, en la que consta el
Acta No. 11 del 2015, páginas 90 a 93.
[39] Ibid. Páginas 90 y 91.
[40] Al respecto, ver Gaceta No. 522, folio 90.
[41] M.P. Alfredo Beltrán Sierra.
[42] M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[43] Ibid.
[44] Gaceta No. 116 del Congreso de la
República, “Bases del Plan Nacional de Desarrollo”, página 194.
[45] Ibid. Páginas 215-216.
[46] Ibid. P. 198
[47] M.P. Alfredo Beltrán Sierra.
[48] Ibid.
[49] M.P. Alfredo Beltrán Sierra.