C-337-07
I
Sentencia
C-337/07
CONSEJO
SUPERIOR DE LA CARRERA NOTARIAL-Conformación
COSA JUZGADA
CONSTITUCIONAL-Configuración
COSA JUZGADA
ABSOLUTA-Alcance
COSA JUZGADA RELATIVA-Concepto
COSA JUZGADA RELATIVA IMPLICITA-Concepto
COSA JUZGADA RELATIVA EXPLICITA-Concepto
COSA JUZGADA APARENTE-Concepto
Referencia: expediente D-6539
Actor: JAVIER HENAO HIDRON
Demanda de inconstitucionalidad contra el Decreto Ley 960 de 1970,
artículo 164 (parcial).
Magistrado Ponente:
Dr. Manuel José Cepeda
Espinosa
Bogotá, D.C.,
nueve (9) de mayo de dos mil siete (2007)
La Sala Plena de
la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y
de los requisitos y los trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha
proferido la siguiente
SENTENCIA
I.   ANTECEDENTES
En ejercicio de
la acción pública consagrada en el artículo 241 de la Constitución, el
ciudadano Javier Henao Hidrón demandó la expresión “el Consejo de Estado, el
Procurador General de la Nación” contenida en el artículo 164 del Decreto
Ley 960 de 1970.
Mediante Auto de
doce (12) de octubre de dos mil seis (2006), la Corte Constitucional admitió la
demanda de la referencia.
Cumplidos los
trámites constitucionales y legales propios de los procesos de constitucionalidad,
la Corte Constitucional procede a decidir acerca de la demanda en referencia.
II. NORMAS
DEMANDADAS
A continuación se transcribe el artículo
164 del Decreto Ley 960 de 1970 “Por el cual se expide el Estatuto del
Notariado”[1], subrayando los apartes
demandados en el presente proceso:
DECRETO LEY 960 DE 1970
ARTÍCULO 164.
La carrera notarial y los concursos serán
administrados por el Consejo Superior, integrado por el Ministerio de Justicia,
los presidentes de la Corte Suprema de Justicia, el Consejo de Estado, el
Procurador General de la Nación y dos notarios, uno de ellos de primera
categoría, con sus respectivos suplentes personales, elegidos para períodos de
dos años por los notarios del país, en la forma que determine el reglamento.
Para el primer período la designación se hará por los demás miembros del
Consejo.
En el Consejo
tendrá voz, entonces, el Superintendente de Notariado y Registro.
III. LA
DEMANDA
El
ciudadano Javier Henao Hidrón presentó demanda de inconstitucionalidad contra
la expresión “el Consejo de Estado, el Procurador General de la Nación”
contenida en el artículo 164 del Decreto Ley 960 de 1970, por considerar que
vulnera los artículos 2, 4, 6, 113 inciso 2, 209 inciso 2, 237 numeral 1 y 277
de la Constitución Política.
El demandante
inicia su intervención indicando que si bien la Corte Constitucional se
pronunció previamente sobre el artículo acusado mediante las sentencias C-741
de 1998 (M.P. Alejandro Martínez Caballero) y C-421 de 2006 (M.P. Álvaro Tafur
Gálvis), esta Corporación no ha estudiado de fondo el tema de la conformación
del Consejo Superior que administra la carrera notarial, que es el cargo en el
que se concentra el actor en esta oportunidad. Por consiguiente, considera que
la Corte Constitucional debe pronunciarse sobre la participación del Procurador
y del Presidente del Consejo de Estado en el ente al que se refiere el artículo
164 indicado -, “dada la trascendencia de dichos concursos” y la
necesidad de que estos se ajusten en todo “al imperio de la juridicidad
vigente en el sistema constitucional y legal colombiano”.
Desde una
perspectiva material, el actor crítica la constitucionalidad de la disposición
acusada, alegando que aunque los artículos 113 y 209 de la Carta permiten la
colaboración armónica de las diferentes ramas del poder público, tanto el
Presidente del Consejo de Estado como el Procurador General de la Nación, al
ejercer las funciones indicadas en el artículo 164 del Decreto 960 de 1970 e
integrar el Consejo Superior que administra la carrera notarial, ejercen
actividades incompatibles con las que les han sido designadas por la
Constitución en sus específicas competencias. En palabras del actor:
“[S]i sobre la
persona que representa a su respectiva entidad, órgano o corporación en el seno
de la Junta Directiva, Consejo Directivo, comisión, comité, etc., recae un
impedimento por razón de las funciones que cumple la entidad correspondiente,
entonces esa representación adolecerá de un vicio, producto del ejercicio de
dos funciones simultáneas o alternativas, que se superponen e impiden el
posterior cumplimiento en condiciones de idoneidad de la función principal, que
resultará perjudicada por la de índole meramente administrativa”
Manifiesta el
demandante que en el caso del Procurador General de la Nación, dado que por
mandato constitucional le compete ejercer la vigilancia superior de la conducta
oficial de quienes desempeñan funciones públicas y tiene además el ejercicio
preferente del poder disciplinario, la norma acusada le crea “un impedimento
a su supremo director” para desempeñarse con autonomía como miembro del
Consejo Superior en materia notarial, ya que dispone de una  potestad en el
campo disciplinario que se extiende  no sólo a los demás miembros del Consejo
descrito, sino también al vasto sector del notariado. Así, el Código
Disciplinario Único, - Ley 734 de 2002- , hace extensivo a los notarios el
régimen disciplinario especial de los particulares que ejercen funciones
públicas o prestan servicios públicos al Estado, confiriendo su aplicación a la
Superintendencia de Notariado y Registro, sin perjuicio del poder preferente
que puede ejercer la Procuraduría General de la Nación. En consecuencia, dado
que el ejercicio de tales funciones es permanente e indelegable para el
Procurador, participar en decisiones que tengan relación con la carrera
notarial y sus concursos, resulta para el actor ajeno a la acción de la
Procuraduría, en la medida en que la entidad pierde independencia y credibilidad,
ya que se desvirtúa su autonomía funcional  y  con ellos los artículos, 2, 113,
209 y 277 de la Carta.
Sobre este
asunto, recuerda el demandante que con la expedición de los Decretos Leyes 110
de 1999 “por el cual se estructura un Consejo Superior”, - dictado con
fundamento en las facultades extraordinarias  conferidas por el artículo  120
de la Ley 489 de 1998 y declarado posteriormente inexequible por vicios de
forma -,  y el Decreto 1890 del mismo año, - declarado inconstitucional por el
Consejo de Estado -, el gobierno decidió  integrar el Consejo Superior que
administra la carrera notarial con el Director del Departamento Administrativo
de la Función Pública y no con el Procurador General, por cuanto las funciones
constitucionales de estos organismos resultaban según manifiesta el actor, “incompatibles
con la meramente administrativa de participar con voz y voto en el órgano
rector de la carrera notarial”.
Por ende,
estima que interpretar extensivamente la participación del Procurador en el
Consejo Superior que administra la carrera notarial, como  cooperación y
colaboración entre las ramas,  en los términos de los artículos 113 y 209 de la
Carta, “devendría,  más que en colaboración armónica en los términos de
la Constitución, en “en obstrucción y coadministración” en detrimento de
las específicas funciones que le fueron asignadas a esa entidad por la
Constitución. Para fundar esta posición, cita una sentencia reciente del
Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “A”, del 26 de junio de 2006,
expediente 5306-06, actor Saulo Arboleda, en la que se indicó según el actor
que: “la Procuraduría, en toda la actuación precontractual, actuó
como coadminstradora, impartiendo órdenes y señalando criterios al Ministro de
Comunicaciones acerca de la manera de proceder”.
En cuanto a la
participación del presidente del Consejo de Estado en el Consejo Superior que
administra la carrera notarial, el actor aduce que el Tribunal de lo
Contencioso Administrativo tiene la potestad de controlar, suspender o dejar
sin valor los actos administrativos que expida tal Consejo, así como los actos
que puedan provenir de los notarios. De hecho, al ser particulares que ejercen
funciones públicas, señala que le corresponde a ese Tribunal el juzgamiento de
sus actos, por lo que la función administrativa entregada al Consejo de Estado
por el legislador en el artículo 164 del Decreto Ley 960 de 1970, resulta
incompatible con las funciones que le fueron asignadas al Consejo de Estado por
la Carta. Para el ciudadano Javier Henao Hidrón, “el control jurídico de los
actos de los notarios, y por otra, la participación simultánea en el desarrollo
de una tarea meramente administrativa que permite tomar decisiones – se dispone
de voz y voto – respecto al concurso para proveer  cargos en propiedad en el
notariado y, en general, en relación con la carrera notarial”, implica el
ejercicio de funciones incompatibles por el Consejo de Estado.
Por las
razones anteriores, el demandante solicita que se declare inconstitucional la
expresión acusada del artículo 164 del Decreto Ley 960 de 1970 que involucra la
participación del Procurador General de la Nación y del Consejo de Estado en el
Consejo Superior de la carrera notarial, y que se ordene al “Gobierno
Nacional que, en un término razonable – que puede ser de treinta días -,
presente a consideración del Congreso de la República un proyecto de ley por
medio del cual se disponga la conformación del órgano rector de la carrera
notarial.”
IV.
INTERVENCIÓN DE AUTORIDADES
1.
Ministerio del Interior y de Justicia
El señor Fernando Gómez Mejía, actuando
en calidad de representante del Ministerio del Interior y de Justicia, solicitó
a la Corte Constitucional que se declare la exequibilidad del aparte acusado
del artículo 164 del Decreto Ley 960 de 1970.
El interviniente considera respecto de la
disposición acusada, que se configura frente a ella el fenómeno de la cosa
juzgada constitucional en virtud de la sentencia C-741 de 1998, porque en esa
providencia se declaró exequible el artículo 164 del Decreto Ley 960 de 1970,
con excepción de las expresiones “de la Administración de Justicia”, “entonces”
y “y el Tribunal Disciplinario”, contenidas en el primer inciso
del artículo indicado, las cuales fueron declaradas inexequibles. Precisa que
en la mencionada sentencia, la Corte Constitucional analizó la
constitucionalidad de la norma acusada en su integridad, por supuesta
vulneración de los artículos 2, 4, 6, 113 y 209 de la Constitución Política;
disposiciones que también se estiman vulneradas en esta oportunidad por el
demandante. Al respecto, sostiene que la Corte Constitucional en la providencia
que se cita, analizó dos aspectos relevantes de la norma acusada: a) si el
artículo mencionado se encontraba vigente y b) si la existencia del denominado
Consejo Superior de la Administración de Justicia  para la administración de
los concursos y de la carrera notarial, vulneraba o no la Constitución
Política. De este estudio, concluye el interviniente que la Corte Constitucional
efectuó un “análisis integral de su constitucionalidad de la norma”, que
culminó, entre otras cosas, con la  inexequibilidad del contenido relacionado
con “el Presidente del Tribunal Disciplinario”,  al encontrar que éste
fue eliminado con la Carta del 91.
Luego de presentar una reseña de la
jurisprudencia de esta Corporación relacionada con el tema de la cosa juzgada
constitucional, el Ministerio del Interior y de Justicia concluyó que lo
procedente en esta oportunidad es entonces que la Corte Constitucional se esté
a lo resuelto en la sentencia C-741 de 1998,  por existir cosa juzgada
absoluta, en la medida en que en esa providencia se hizo un análisis de fondo
sobre el Consejo Superior que administra la carrera notarial y no se limitó la
cosa juzgada en la parte resolutiva de la sentencia.
Con todo, si la Corte Constitucional
decide pronunciarse de fondo sobre la norma indicada, el interviniente
considera que los cargos aducidos en la demanda tampoco están llamados a
prosperar, pues fuera de las atribuciones propias que la Constitución le ha
asignado al Procurador General de la Nación y al Presidente del Consejo de
Estado, la Carta misma faculta a tales autoridades a ejercer las demás
funciones que determine la ley. Por ende, la norma acusada, - contenida en un
decreto ley -, bien puede disponer la participación de dichos funcionarios en
el Consejo Superior de la carrera notarial sin que ello sea contrario a la
Carta, especialmente porque el régimen de incompatibilidades de los mencionados
funcionarios no es de carácter constitucional sino legal, lo que impide que las
incompatibilidades que se alegan sean un argumento de inconstitucionalidad
contra el artículo acusado.
Añade el Ministerio del Interior y de
Justicia, por otra parte, que el Procurador y el Presidente del Consejo de
Estado como integrantes del Consejo Superior, no forman parte de esa entidad
que administra la carrera notarial en representación de las entidades que
presiden, sino en atención a la investidura del cargo que desempeñan, situación
que a su juicio garantiza que la potestad disciplinaria y el control judicial a
cargo de la Procuraduría General de la Nación y del Consejo de Estado
respectivamente, se ejerzan de manera efectiva. Por ende, en la eventual
configuración de una causal de impedimento, ésta recaería de manera particular
sobre el funcionario respectivo y no sobre el órgano correspondiente, pudiendo
el funcionario declararse impedido para el conocimiento correspondiente.
Además, las funciones del Consejo Superior de la carrera notarial son las de
definir los parámetros y procedimientos que son base para el desarrollo de los
concursos, lo que no incluye la designación de los notarios, que sigue siendo
competencia del Presidente de la República y de los Gobernadores, respectivamente.
Con fundamento en estas consideraciones,
concluye el interviniente que en atención a la amplia jurisprudencia
constitucional en la materia, y en especial a las sentencias C-741 de 1998 y
C-421 de 2006, se debe dar cumplimiento a lo dicho en  ésta última providencia,
esto es, que el “Consejo Superior” a que se refiere el artículo 164 del
decreto Ley 960 de 1970, proceda a la realización de los concursos abiertos
para la provisión en propiedad por parte del Gobierno del cargo de notario…”.
Por lo tanto solicita que esta Corporación se esté a los resuelto en la
sentencia C-741 de 1998, o en su defecto, que declare exequible la norma
acusada.
2.
Departamento Administrativo de la Función
Pública
El ciudadano
Camilo Escobar Plata intervino en el presente proceso en representación
del Departamento Administrativo de la Función Pública, solicitando a la Corte
Constitucional que se esté a lo resuelto en la sentencia C-741 de 1998, o en su
defecto, declare la exequibilidad del aparte acusado del artículo 164 del
Decreto Ley 960 de 1970.
El interviniente
sustenta su petición bajo argumentos similares a los esgrimidos por el
Ministerio del Interior y de Justicia, ya que considera que el pronunciamiento
de la Corte Constitucional en la sentencia C-741 de 1998, implicó un análisis
integral del artículo 164 del Decreto Ley 960 de 1970. Afirma ese Departamento
Administrativo, que aunque en la sentencia C-741 de 1998 se alegó la
vulneración de los artículos 2, 4, 113 y 209 de la Carta y en esta oportunidad
se aduce además la violación de otros artículos constitucionales,  - como el
237, 238 y 277 Superiores -, de la parte motiva de la sentencia C-741 de 1998 “puede
afirmarse con certeza que en este caso se configura el fenómeno de la cosa
juzgada  material y no simplemente la cosa juzgada relativa implícita”.
Además, concluye
que tal apreciación se deduce de la resolutiva igualmente, ya que  “se
presenta cosa juzgada absoluta, toda vez que el pronunciamiento  de
constitucionalidad de la mencionada disposición, a través de control abstracto,
no se encuentra limitado en la propia sentencia, es decir, se entiende  que la
norma es exequible o inexequible  en su totalidad y frente a todo el texto
constitucional”.
En lo
concerniente al análisis de los cargos de fondo presentados por el demandante,
el interviniente comparte en su totalidad las afirmaciones presentadas por el
Ministerio del Interior y de Justicia, previamente expuestas, por lo que
solicita que esta Corte se esté a lo resuelto en las sentencias C-741 de 1998 y
C-421 de 2006 o en su defecto, declare la exequible del artículo acusado frente
a los cargos presentados por el demandante.
3. Superintendencia de Notariado y
Registro
Roberto Burgos
Cantor intervino en el presente proceso en representación de la
Superintendencia de Notariado y Registro, solicitando a la Corte Constitucional
declararse inhibida para fallar en el caso de la referencia, en la medida en
que considera que sobre la norma acusada se configura el fenómeno de la cosa
juzgada constitucional.
El interviniente
fundamenta su petición en la sentencia C-741 de 1998, en la que la Corte
Constitucional estudió el artículo 164 del Decreto Ley 960 de 1970 que hoy se
acusa de inconstitucionalidad parcial. En aquella oportunidad  la Corte Constitucional
declaró exequible el citado artículo, con excepción de las expresiones “de
la Administración de Justicia”, contenida en la denominación “Consejo
Superior de la Administración de Justicia”, la expresión “entonces”,
del primer inciso, y la expresión “y el Tribunal Disciplinario”, las
cuales fueron declaradas inexequibles. Por esta razón, estima que la Corte
Constitucional  discutió en esa providencia la existencia del Consejo Superior,
así como si su existencia vulneraba o no la Carta, por lo que ya emitió un
pronunciamiento de fondo sobre la norma demandada.
A su vez, afirma
que el fallo de  la Corte Suprema de Justicia que declaró parcialmente
inexequible el artículo 9 del Decreto 52 de 1987, en lo que respecta a la
participación del Ministerio de Justicia y del Procurador General de la Nación
en el Consejo Superior de la Administración de Justicia,  en nada “afectó la
integración del consejo que administraba el concurso y la carrera de notarios,
puesto que la razón de esa inconstitucionalidad parcial fue que ni el Ministro
ni el Procurador debían intervenir en la designación de funcionarios judiciales”.
Por las razones
anteriores, considera que le esta vedado a esta Corporación  volverse a
pronunciar sobre la norma acusada, so pena de desconocer la existencia de la
cosa juzgada constitucional, por lo que solicita que esta Corporación se
declare inhibida sobre el particular.
V. INTERVENCIONES CIUDADANAS
1. Intervención del ciudadano Abelardo
Barrera Martínez
El señor Abelardo Barrera Martínez aportó en el
trámite de intervención ciudadana, escrito en el que manifiesta  coadyuvar la
demanda presentada por el ciudadano Javier Henao Hidrón, y solicita se declare
la inexequibilidad de  la expresión acusada.
Al respecto, luego de presentar los antecedentes
sobre la vigencia del artículo 164 del Decreto Ley 960 de 1970, el
interviniente afirma que la inclusión del Presidente del Consejo de Estado, del
Presidente de la Corte Suprema de Justicia y del Procurador General de la
Nación en la composición del organismo encargado de administrar la carrera
notarial y los concursos correspondientes, es una actividad de carácter
administrativo, contraria a la autonomía e independencia de tales entidades de
jurisdicción y de la Procuraduría.
Afirma que si bien es cierto que la Constitución
Política dispone que se le pueden atribuir a tales órganos las funciones que
señale la ley, tales funciones deben ser compatibles y complementarias con las
propias de cada organismo,  y deben guardar la necesaria relación con la
respectiva finalidad institucional. Desde esta perspectiva, considera que la
función administrativa conferida al Procurador y al Consejo de Estado de formar
parte del Consejo Superior de la carrera notarial, vulnera los principios de
especialidad y distribución funcional establecidos por el constituyente y el de
colaboración armónica entre las diferentes ramas y órganos del Estado, ya que
el artículo 113 de la Carta asegura la separación de poderes de las ramas
ejecutiva, legislativa y judicial  y la independencia  de los órganos autónomos
establecidos en la Carta, y  permite la colaboración armónica de los diferentes
órganos del Estado siempre y cuando no se desnaturalice el núcleo esencial de
la autonomía funcional de cada uno.
Reclama  sobre este particular, que el ejercicio de
las funciones generales y especiales asignadas al Procurador General de la
Nación resulta incompatible con otras funciones ajenas a tal condición. A su
juicio, la inclusión del Procurador en el Consejo Superior de la carrera
notarial genera una situación contradictoria para este funcionario, porque no
puede al mismo tiempo fungir como director del órgano controlador y hacer parte
del órgano controlado.   Observa además como un antecedente relevante, que la
Corte Suprema de Justicia, en la sentencia del 25 de junio de 1987, al analizar
la constitucionalidad del artículo 9 del Decreto 52 de 1987, concluyó que la
inclusión del Procurador como miembro del Consejo Superior de la Administración
de Justicia, era inconstitucional, por que se desconocía la autonomía judicial.
Por estas razones, y frente al artículo acusado, afirma que:
“La infracción en que incurre la norma demandada, al
incluir al Procurador entre los miembros del Consejo Superior, se insinúa
directa respecto del artículo 277 de la C. P. – con prolongaciones en el
artículo 278 que, entre otras funciones, le atribuye a aquel la facultad  de
desvincular del cargo, previa audiencia  y decisión motivada, al funcionario
que incurra en alguna  de las faltas especialmente graves que allí se indican
-, y también indirecta, en relación con los artículos 2º, 113 y 209 inciso 2º,
en cuanto a que la aparente colaboración entre ramas y órganos del poder
público deja aquí de ser armónica, al superponerse funciones coadministradotas
a la propiamente disciplinaria y de vigilancia superior.
En cuanto a la participación del Presidente del
Consejo de Estado en el Consejo Superior que administra la carrera notarial,
considera el interviniente que al realizar funciones jurisdiccionales que
implican el ejercicio de control de legalidad sobre los actos de la
administración pública y de los particulares que ejercen la función
administrativa, no resulta ajustado a la Constitución que dicho organismo
pueda, a través de su Presidente, hacer parte al mismo tiempo de órgano rector
de la carrera notarial y simultáneamente pueda fungir como controlador de esa
misma actividad administrativa. Al respecto, afirma el interviniente que, “ello viola de manera directa los artículos 237-1 y 238 de la C.P., e
indirectamente los artículos 2º, 4, y 6, al soslayarse el deber de acatamiento
de la norma de normas, y 113 y 209, incisos segundos, por desvirtuar el
postulado sobre la colaboración armónica entre las ramas y órganos del
Estado”.  Considera a su vez
que estas afirmaciones pueden hacerse extensivas a la participación de la Corte
Suprema de Justicia en el Consejo Superior mencionado, por desarrollar de
ordinario, funciones jurisdiccionales.
Finalmente, precisa que de acuerdo con la línea
jurisprudencial de la Corte Constitucional, el órgano encargado de administrar
y vigilar la carrera correspondiente  debe gozar de autonomía e independencia,
de manera tal que no cuente con  interferencia  alguna de las otras ramas del
poder público como se predica de la Comisión Nacional del Servicio Civil, de
acuerdo con la sentencia C-372 de 1999 (M.P. José Gregorio Hernández Galindo).
Por consiguiente, estima el interviniente que el legislador debe configurar una
entidad que administre la carrera notarial de la misma forma, de manera tal que
cuente con la independencia que se predica de la Comisión Nacional del Servicio
Civil.
2.
Intervención del ciudadano César Rosas
Rodríguez
El ciudadano César Rosas Rodríguez presentó escrito
coadyuvando la demanda presentada por el ciudadano Javier Henao Hidrón, por lo
que solicita se declare inconstitucional la expresión demandada, del artículo
164 del Decreto Ley 960 de 1970.
El interviniente manifiesta que la norma
acusada viola el principio de separación, autonomía e independencia de los
poderes públicos consagrado en el artículo 113 de la Constitución Política,
dado que la función de los notarios es administrativa y está adscrita a la rama
ejecutiva del poder público. Por ende, a su juicio,  los presidentes del
Consejo de Estado y de la Corte Suprema de Justicia no deben ser miembros del
Consejo Superior encargado de realizar los concursos de la carrera notarial.
Tampoco puede pertenecer a dicho Consejo el Procurador General de la Nación, en
la medida en que tiene la función disciplinaria sobre los notarios, por lo que
resulta contradictorio que sea simultáneamente su nominador.
3.  Intervención del ciudadano Norman Nicolás White Navarro
El ciudadano Norman Nicolás White Navarro, coadyuva
la demanda presentada por el ciudadano Javier Henao Hidrón, e igualmente pide a
la Corte declarar inexequible parcialmente el artículo demandado.
Con respecto a la crítica formal sobre la posible
existencia de la cosa juzgada constitucional, el ciudadano alega que en el caso
de la sentencia C- 741 de 1998, la cosa juzgada a la que se refiere la
providencia frente al caso concreto es relativa, ya que se limita en el
análisis “al objeto de la pretensión de
inconstitucionalidad del demandante de entonces y de las intervenciones en
dicho proceso, así como las consideraciones del Procurador General de la Nación”. En el mismo sentido, si bien
posteriormente ese artículo fue nuevamente acusado ante esta Corporación  y la
Corte Constitucional en la sentencia C-153 de 1999 (M.P. Eduardo Cifuentes
Muñoz) decidió “estarse a lo resuelto en la sentencia
C-741 de 1998”,  en esa
oportunidad el demandante consideró que el artículo 164 era contrario a las
disposiciones constitucionales del artículo 123 y 125 de la Carta, toda vez que
se hacía extensiva la carrera administrativa a unos particulares que no eran
servidores públicos, como los notarios.  Desde este punto de vista, la “Corte no centró su atención en la forma de composición o naturaleza
del Consejo Superior de la Carrera Notarial sino en el punto cuestionado en la
demanda, esto es, la obligatoriedad o no de la carrera como sistema de acceso
al cargo de notarios”.  Por
esta razón considera el interviniente que no hay cosa juzgada absoluta sino
relativa en el caso concreto y que  la Corte debe entonces pronunciarse sobre
el cargo presentado por el actor en lo concerniente a la composición  del
Consejo Superior de la carrera notarial.
En cuanto a los cargos materiales dirigidos contra el
artículo 164, esto es, la participación del Procurador General de la Nación y
el presidente del Consejo de Estado en el Consejo Superior que administra la
carrera notarial,  estima el actor que con ello se quebranta el principio de
separación de poderes y el artículo 29 de la Constitución, pues dichos
funcionarios serían a la vez “juez y parte” en la vigilancia de las acciones y
actos de los notarios. Indica que la colaboración de la Procuraduría General de
la Nación en otras funciones estatales debe ser muy escasa, excepcional y
precaria y en el presente caso debe ser nula. De lo contrario sería una
violación flagrante de los artículos 29 y 277 de la Constitución. Lo mismo
sucede con el Consejo de Estado, quien es el juez de los actos administrativos
y dentro de ellos, de los actos proferidos por los notarios.
De otra parte, el interviniente cita las sentencias
C-256 de 1993 (M.P. Fabio Morón Díaz), C-746 y C-372 de 1999 y C-710 de 2005,
que considera precedentes establecidos por la Corte Constitucional en cuanto a
la independencia y autonomía de los poderes públicos y sus organismos, en los
casos de la Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, la
Comisión Nacional del Servicio Civil y el Consejo Nacional de Seguridad,
respectivamente.
4. Intervención del ciudadano Elmer
Ramiro Silva Rodríguez
El señor Elmer Ramiro Silva Rodríguez,
presentó extemporáneamente escrito de intervención ciudadana a esta
Corporación. Por esta razón sus argumentos se expresan sucintamente así: Es
deber de la Corte Constitucional tener en cuenta  la sentencia de junio 25 de
1987 de la Corte Suprema de Justicia relacionada con la integración del Consejo
Superior de la Administración de Justicia,  para decidir en el mismo sentido,
sobre la inconstitucionalidad del artículo 164 acusado, dado que los fundamentos
jurídicos de esa sentencia  son los mismos aplicables al artículo acusado. La
declaratoria de inconstitucionalidad, permitiría que se impida al Consejo
Superior,  realizar el concurso de notarios, con lo que se respetarían los
derechos sustanciales e inalienables de los actuales notarios.
VI. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE
LA NACIÓN
Mediante
concepto No. 4232 recibido en la Secretaría General de la Corte Constitucional,
el señor Procurador General de la Nación intervino en el proceso de la
referencia para solicitar que se declare la exequibilidad de la norma bajo
estudio. Las razones que presenta el Director del Ministerio Público para el
efecto, son las siguientes:
El ciudadano en
su demanda, considera que las funciones constitucionales del Procurador General
y del Presidente del Consejo de Estado, son incompatibles con la participación
de tales funcionarios en el Consejo Superior de la carrera notarial. La
incompatibilidad, según afirma, es un impedimento o tacha legal para ejercer
una función determinada o para ejercer dos o más cargos a la vez, de acuerdo
con el diccionario de la Real Academia de la Lengua. La Corte Constitucional,
en la sentencia C-307 de 1996, especificó el fundamento de las incompatibilidades
de los servidores públicos, y en la sentencia C-448 de 1998 señaló de manera
general, cómo algunas incompatibilidades están fijadas por la Constitución y
otras por el legislador. Para el caso del Consejo de Estado y del Procurador
General de la Nación, las incompatibilidades deben estar consagradas en la
Constitución o en la ley.
Así, precisa que
las incompatibilidades constitucionales aplicables a los servidores públicos
están consagradas en los artículos 126, 127, 128 y 129 de la Carta. En cuanto a
las legales, en particular frente al Consejo de Estado, cita el artículo 92 del
C.C.A. y el artículo 151 de la Ley 270 de 1996.  En relación con el Procurador
General de la Nación, sostiene el Director del Ministerio Público que el
Decreto 262 de 2000 consagra tales incompatibilidades en el artículo 5, y la
Ley 734 de 2002, en los artículos 36 y 39.
De lo anterior
concluye el Procurador que en el ordenamiento no existe una causal  de “impedimento
institucional” que impida al Consejo de Estado o al Procurador General,
participar en el Consejo Superior que administra la carrera notarial. Por lo
tanto, considera que la supuesta incompatibilidad señalada en la demanda, fue
deducida por el actor, sin fundamento normativo alguno.
En segundo
lugar, tras señalar la evolución legal y jurisprudencial que ha tenido el
Consejo Superior de la carrera notarial, - cuya vigencia fue restablecida por
la sentencia C-421 de 2006 (M.P. Álvaro Tafur Gálvis) -, indica que a los
miembros de dicho organismo les compete una magistratura eminentemente técnica
de administración y vigilancia de las carreras notariales, guiados por los
principios del mérito e imparcialidad en el ingreso y permanencia de los
funcionarios seleccionados a través de un concurso, que es la manera de acceder
en propiedad al cargo de notario. Por ende, el Consejo Superior enunciado no es
el nominador de los notarios, ya que sólo le compete establecer un
procedimiento objetivo y razonable de selección a través de concurso,
establecer los lineamientos generales para el desarrollo de los procesos de
selección, acreditar a las entidades para la realización de los procesos,
elaborar las convocatorias a concurso, definir los lineamientos  para la
aplicación de las normas sobre la evaluación del desempeño de los notarios,
etc. La función nominadora corresponde al gobierno nacional y a los
gobernadores departamentales, en los términos del artículo 3º de la Ley 588 de
2000.[2]
Advierte también
que nada obsta para que en desarrollo de la colaboración armónica entre los
entes estatales y en cumplimiento de los mandatos constitucionales como la
observancia del orden jurídico y de los intereses colectivos, el Procurador
General de la Nación intervenga como miembro del Consejo Superior de la carrera
notarial, pues contrario a lo que estima el demandante, es incuestionable que
la participación del Procurador en el órgano que administra la carrera notarial
y los concursos, le imprime a dicha actividad una garantía de defensa del
interés general. Con éste propósito, la Procuraduría hace parte de distintos
organismos, como el Consejo Nacional de Estupefacientes,[3]
la Comisión Nacional de Reparación y Reconciliación,[4]
la Comisión para la Coordinación y Seguimiento de los Procesos Electorales,[5]
el Consejo Nacional de Lucha contra el Secuestro,[6]
entre otros.
Con relación a
la participación del presidente del Consejo de Estado en el Consejo Superior,
lo cierto es que éste funcionario está dotado de los más amplios conocimientos
técnicos y jurídicos para la adecuada administración de la carrera y de los
concursos notariales, lo que explica la razonabilidad de su designación en ese
Consejo. De igual forma, manifiesta que el cargo expuesto por el demandante
según el cual el Consejo de Estado es el competente para suspender o anular
decisiones adoptadas por el Consejo Superior, y que por lo tanto, en el
Presidente de dicha corporación recae el impedimento respectivo, es una
apreciación que implica desconocer que el Consejo de Estado es un órgano
colegiado y no unipersonal, por lo que sus decisiones no dependen del
Presidente de esa corporación sino de la mayoría de sus miembros. La misma
Carta Política, en el artículo 266, le da a los Presidentes de las Altas Cortes
la función de escoger mediante concurso de méritos, al Registrador Nacional del
Estado Civil.  De seguir el argumento del demandante, se llegaría al puno de
afirmar que el Consejo de Estado no puede conocer las decisiones adoptadas por
el Registrador, argumento que claramente no tiene soporte jurídico, por las
razones expuestas.
Por las
anteriores razones, solicita el Director del Ministerio Público, que se declare
exequible la expresión acusada, contenida en el artículo 164 del Decreto 960 de
1970.
VII. CONSIDERACIONES DE LA CORTE
CONSTITUCIONAL
1. Competencia
1.1. La Corte
Constitucional es competente para decidir
sobre la presente demanda, en  virtud de lo dispuesto por los artículos
241-4 de la Carta, el artículo 43 de la Ley
270 de 1996 y el Decreto 2067 de
1991.
2.
Problemas jurídicos
2.1 El estudio de la expresión acusada en
el artículo 164 del Decreto- ley 960 de 1970,  supone inicialmente (i) el
análisis de los cargos relacionados con el fenómeno de la cosa juzgada
constitucional y su valoración en el caso concreto, y (ii)  el eventual
estudio de fondo de los cargos materiales de la demanda, -  si resulta ser
desvirtuada la existencia de la cosa juzgada constitucional-, dirigidos a
controvertir la participación del Procurador General de la Nación y del
Presidente de la Consejo de Estado, en el Consejo Superior que administra la carrera
notarial.
Entrará pues la Corte, en un primer
momento, a revisar si existe o no cosa juzgada constitucional, con fundamento
en diversas sentencias que esta Corporación han proferido respecto del artículo
164 indicado. De probarse la inexistencia de la cosa juzgada constitucional, la
Corte Constitucional  analizará, en segundo lugar, los cargos presentados por
el actor respecto a  la solicitud de inconstitucionalidad de la expresión
acusada, por violar aparentemente los artículos 2, 113, 209, 237 y 277 de la
Constitución y permitir una incompatibilidad entre las funciones
constitucionales  asignadas al Procurador General de la Nación y al Presidente
del Consejo de Estado, con las funciones que adelantan tales autoridades, en el
Consejo Superior que administra la carrera notarial.
2.2. Por las
razones anteriores, esta Corporación responderá los siguientes interrogantes
constitucionales:
·
¿Existe cosa juzgada constitucional respecto del
artículo 164 del Decreto 960 de 1970 que impida a esta Corporación  estudiar de
fondo los cargos de la demanda, de acuerdo con las sentencias C-741 de 1998
(M.P Alejandro Martínez Caballero), C-153 de 1999 (M.P. Eduardo Cifuentes
Muñoz) y C-421 de 2006 (M.P.  Álvaro Tafur Galvis)?
De no darse el fenómeno de la cosa
juzgada constitucional, resolverá la Corte  Constitucional el siguiente
interrogante:
·
¿La expresión acusada del artículo 164 del
Decreto 960 de 1970, vulnera los artículos 2, 113, 209, 237 y 277 de la
Constitución, al permitir  que el  Procurador General de la Nación y el
Presidente del Consejo de Estado formen parte del Consejo Superior que
administra la Carrera Notarial, cuando en opinión del actor tales funciones
resultan incompatibles con el ejercicio del  control disciplinario y judicial
asignado constitucionalmente a estas autoridades, ya que esas competencias
recaen también sobre los demás miembros de ese Consejo y sobre los notarios en
general,  afectándose con ello la autonomía y transparencia institucional?
Entra pues la Corte al estudio del primer
problema jurídico expuesto en esta providencia.
3. Existencia de cosa juzgada
constitucional
El artículo 164
del Decreto 960 de 1970, ha sido objeto de varios pronunciamientos
constitucionales en estudios separados de esta Corporación, que facilitan la
diversidad de opiniones que se presentan en esta oportunidad, sobre la
procedencia o no del instituto procesal de la cosa juzgada constitucional.
Algunos de los
intervinientes, - entre ellos el Ministerio del Interior y de Justicia, el
Departamento Administrativo de la Función Publica y la Superintendencia de
Notariado y Registro -, consideran que sobre la expresión contenida en el
artículo 164 objeto de análisis, existe cosa juzgada constitucional. Por
ello, solicitan que la Corte se abstenga de un pronunciamiento de mérito sobre
los cargos del demandante, y decida estarse  a lo resuelto en sentencias
constitucionales previas, como es el caso de los fallos C-741 de 1998 (M.P.
Alejandro Martínez Caballero) y C-153 de 1999 (M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz).  Otros,
por el contrario, estiman que frente al artículo 164 expuesto, lo que ha
operado es la figura de la cosa juzgada relativa, dado que ésta Corporación
aunque ha analizado en varias oportunidades la norma demandada, - tanto en las
providencias previamente enunciadas como en la sentencia  C-421 de 2006 (M.P.
Álvaro Tafur Galvis) -, en ninguna de ellas ha realizado un estudio sobre la
conformación del Consejo Superior de Administración de la carrera notarial, que
es hoy, el objeto central de la demanda. Por lo tanto, solicitan un
pronunciamiento constitucional, que responda los cargos del actor contra la
norma acusada.
Compete a esta Corporación determinar
entonces, si existe o no cosa juzgada constitucional, frente al artículo 164
del Decreto 960 de 1970.
3.1. Las sentencias C-741 de 1998, C-153
de 1999 y C-421 de 2006, respecto del artículo 164 del Decreto Ley 960 de 1970.
3.1.1. El
artículo 164 del Decreto 960 de 1970 fue estudiado previamente por la Corte
Constitucional, en la sentencia C-741 de 1998 (M.P. Alejandro Martínez
Caballero)[7]. Los argumentos centrales
sobre los que giraron los cargos del demandante contra el artículo mencionado,
consistieron en afirmar que la norma acusada se encontraba, (a) “desactualizada,
debido al tránsito constitucional”, - incluso algunos de los
intervinientes alegaron  que la norma estaba derogada debido a que la Carta
Política de 1991 había creado el Consejo Superior de la Judicatura en reemplazo
del Consejo Superior de la Administración de Justicia, mientras que otros
solicitaron su exequibilidad por  ajustarse a los mandatos constitucionales -;
y (b) que se encontraba en abierta contradicción con el artículo 130 del
Estatuto Superior, por cubrir con los beneficios de carrera a quienes no eran
servidores públicos, dado que los notarios no podían ser considerados
funcionarios estatales sino que se trataba de particulares encargados de la
prestación de un servicio público. Para el accionante, en esta sentencia, el
hecho de que el artículo 131 de la Carta precisara que para ser notario en
propiedad se debía participar en un concurso, no significaba nada diferente al
deber de acceder al cargo de notario en los mismos términos de lo que ocurre
con la “contratación estatal”, es decir, acceso en atención a los
méritos del participante, y no al establecimiento de una carrera notarial
similar a la contemplada por la Carta para los funcionarios estatales, ya que
ellos eran simplemente particulares[8].
La Corte
Constitucional, en el estudio que adelantó sobre tales argumentos, concluyó que
el servicio notarial no sólo debía ser entendido como un servicio público, sino
también como el desarrollo de una función pública que podían  realizar los
particulares[9]. Por ende, su designación
podía válidamente llevarse a cabo mediante concurso, en una forma similar a la
prevista en el artículo 125 de la Carta para los funcionarios públicos. La
sentencia C-741 de 1998, lo precisó así:
“[N]o tiene ningún sustento el cargo del actor según el cual, las
normas acusadas, al crear la carrera notarial, desconocen la naturaleza privada
de los notarios, ya que, como se vio, la Carta confirió a la ley la posibilidad
de regular de manera diversa la prestación del servicio notarial, ya sea por
particulares, ya se directamente por el Estado  por intermedio de notarios que
tengan la calidad de servidores públicos. Pero es más, la previsión legal de la
carrera notarial, lejos de vulnerar la Constitución, es un desarrollo de la
misma, y en especial de la finalidad que tuvo el Constituyente al incorporar a
la Carta,  el mandato según el cual “el nombramiento en propiedad de los
notarios se hará mediante concurso. (CP art. 131)”. En efecto, la exigencia
constitucional del concurso tiene la pretensión de mejorar el servicio notarial
y garantizar la idoneidad de quienes accedieran a esa función, así como evitar
ciertos manejos no muy claros en el nombramiento de los notarios, con lo cual
también se quería proteger los derechos de los notarios y asegurar el respeto
del principio de igualdad en el acceso a la función pública (CP art. 40). (…)
La novedad más importante fue entonces la constitucionalización de la
obligación del concurso, a fin de hacer verdaderamente imperativa su
realización para el nombramiento de notarios en propiedad, con lo cual, en el
fondo, los delegatarios pretendían la constitucionalización de la carrera
notarial. (…)
“11- El concurso ordenado por la Carta para el nombramiento
en propiedad de un notario es entonces muy diferente de las licitaciones
previstas por la ley en materia de contratación administrativa, ya que los
concursos notariales no existen con el fin de adjudicar un contrato a la mejor
oferta económica sino que pretenden establecer quien es la persona más idónea,
por sus calidades intelectuales, profesionales y morales, para desempeñar en
propiedad la función de notario. Es pues un concurso similar al previsto por el
artículo 125 de la Carta  para el nombramiento de los funcionarios y su
incorporación a la carrera administrativa, por cuanto en ambos casos se diseña
un procedimiento para seleccionar, con base estrictamente en el mérito, quien
es la persona mejor calificada para desarrollar una determinada función
pública.
Los argumentos
de inconstitucionalidad de la norma por el aparente desconocimiento de la
naturaleza privada de los notarios y el quebrantamiento del artículo 130 de la
Carta presentados por el actor, fueron entonces desestimados.
3.1.2. Con
respecto al cargo relacionado con la “desactualización” o  la derogación
del  artículo 164 del Decreto Ley 960 de 1970 a raíz del tránsito
constitucional[10], la Corte confirmó que
tal disposición normativa se encontraba vigente, “por no haber sido derogada
ni por normas preconstituyentes ni por la Constitución de 1991”.
Al abordar el
estudio constitucional del artículo en mención, dijo la Corte en esa providencia,
lo que sigue:
21- El artículo 164  del decreto 960 de 1970 establece que la
carrera notarial y los concursos serán administrados por el Consejo Superior de
la Administración de Justicia y determina la composición de esa entidad para
ejercer tal función. El demandante y algunos de los intervinientes consideran
entonces que esa disposición  fue derogada  por normas posteriores, en especial
por la propia Constitución, que creó el Consejo Superior de la Judicatura, pero
que en todo caso la Corte debe declarar su inconstitucionalidad por desconocer
las competencias propias de esa nueva institución y por conferir a los notarios
la naturaleza de servidores públicos. Por el contrario, para otros
intervinientes no sólo la disposición acusada se encuentra en vigor sino que,
además, armoniza con los mandatos constitucionales, ya que es natural que
exista una institución especial para manejar los concursos y la carrera
notarial, por lo cual la Corte debe declarar su exequibilidad.
Conforme a lo anterior, la Corte comenzará por determinar si la
disposición acusada se encuentra o no vigente y, en caso de que la respuesta
sea afirmativa, entrará a estudiar si la existencia del Consejo Superior de
la Administración de Justicia para la administración de los concursos y de la
carrera notarial vulnera o no la Constitución.  (Las subrayas fuera del
original)
Las razones que
adujo ésta Corporación para hacer tal afirmación en lo concerniente a la
vigencia del artículo 164 del Decreto 960 de 1970 antes de la nueva Carta, se
fundaron en que de la revisión de las disposiciones legales relacionadas con la
norma, podía concluirse que con el mismo nombre de “Consejo Superior de la
Administración de Justicia”, - en razón a una desafortunada falta de
técnica legislativa -, era posible reconocer una entidad con una composición y
funciones diversos, en dos escenarios distintos: uno, en el  que correspondía a
la administración de la carrera judicial (Decretos 1698 de 1964, 250 de 1970 y
52 de 1987), y otro, en el ámbito notarial, en donde un Consejo con el mismo
nombre y diversa composición, administraba la carrera notarial (Decreto Ley 960
de 1970). La Corte Constitucional, - conforme a lo ya indicado sobre esta
situación en la sentencia SU-250 de 1998 (M.P. Alejandro Martínez Caballero)[11]
-, concluyó que el artículo 164 acusado correspondiente al Consejo Superior de
la carrera notarial, estaba vigente, dado que:
“[E]n la práctica, bajo el nombre del Consejo Superior de la
Administración de Justicia, operaba en realidad una institución con dos
funciones de naturaleza distinta: una encargada de administrar la carrera
judicial y otra de administrar los concursos y la carrera notarial. (…) Esto es
tan evidente que la decisión de la Corte Suprema de Justicia, que declaró la
inconstitucionalidad parcial del artículo 9º del decreto 52 de 1987, en nada
afectó la integración del consejo que administraba el concurso y la carrera de
los notarios, puesto que la razón para esa inconstitucionalidad parcial fue la
de que ni el Ministro de Justicia ni el Procurador debían intervenir en la
designación de funcionarios judiciales.”
Igualmente, la sentencia C-741 de 1998 afirmó que el artículo 164
del Decreto Ley 960 de 1970 conservaba su vigencia aún con la expedición de la
Carta de 1991, porque el Estatuto Superior ordenó el nombramiento de los
notarios mediante concurso, en su artículo 131 C.P. y tal función no le fue
expresamente otorgada a organismo alguno en la nueva Constitución. Para esta
Corporación, dada la función hermenéutica del juez constitucional de
interpretar las normas en armonía con el Estatuto Superior, sería entonces
irrazonable suponer que la propia Carta eliminó la entidad encargada de
realizar tales concursos, dejando sin efectividad normativa el artículo 131
enunciado. Por consiguiente, la interpretación conforme a la Constitución
realizada por la Corporación, permitió afirmar que el artículo 164 no había
sido derogado con el tránsito constitucional, pues no hubo derogatoria expresa
de esa decisión. Sobre este particular, explicó la sentencia que:
“[E]l artículo 164 del decreto 960 de 1970
se encuentra vigente, pues no ha sido derogado expresa ni tácitamente por
normas preconstituyentes, y la Constitución tampoco suprimió expresamente esa
norma, ya que ordenó el nombramiento de los notarios en propiedad mediante
concurso pero no le atribuyó a ningún organismo constitucional la
administración de la carrera notarial, por lo cual se entiende que esa función
sigue siendo ejercida por el organismo legal existente para tal efecto. Es obvio
entonces que la función del Consejo Superior de la Administración de Justicia
que administraba la carrera judicial fue asumida por el actual Consejo Superior
de la Judicatura, por lo cual las normas que lo regulaban fueron derogadas por
la Constitución en esa materia. Por ello el Consejo Superior de la
Administración de Justicia, continuó siendo un organismo vigente, sin las
funciones atribuidas al Consejo Superior de la Judicatura, pero con la función
de administrar la carrera notarial y los concursos de notarios, por cuanto
tales funciones  no fueron  asignadas ni expresa ni tácitamente  a ningún otro
organismo, ni por la ley o la Constitución.
“Por consiguiente, si la Carta no derogó
expresamente el artículo 164 del decreto 960 de 1970, la única razón para
sostener que esa norma no se encuentra vigente, es su incompatibilidad material
con la Constitución, con lo cual la cuestión de la vigencia de esa disposición
se encuentra indisolublemente ligada con aquella de su exequibilidad. Por
consiguiente entra la Corte  a examinar si la norma acusada vulnera o no un
precepto constitucional.” (Las subrayas están fuera del original).
Para examinar esa posible incompatibilidad material que permitiera
desvirtuar la vigencia de la norma bajo la nueva Carta, la Corte Constitucional
estudió específicamente el argumento presentado por un interviniente, que se
relacionaba con la aparente derogatoria tácita del artículo 164 del Decreto 960
de 1970 bajo el supuesto de que la disposición acusada usurpaba las competencias
que el constituyente le había asignado al Consejo Superior de la Judicatura, lo
que generaba entonces, la derogatoria tácita del artículo 164 enunciado.
Esta Corporación
evaluó las apreciaciones del ciudadano interviniente, considerando que aunque
el control disciplinario sobre jueces y magistrados realizado por el Tribunal
Disciplinario en su momento, había sido asignado por el constituyente al
Consejo Superior de la Judicatura con la nueva Carta,  y que las funciones del
Consejo Superior de la Administración de Justicia respecto de la carrera
judicial también habían sido atribuidas a ese organismo constitucional por
disposición de la Constitución de 1991, nada había dicho la Norma Superior
sobre las funciones relacionadas con la administración de la carrera notarial,
más aún cuando el constituyente consideraba que debían ser desarrolladas por la
ley.  Por esta razón, la sentencia C-741 de 1998 culminó el análisis del
artículo 164 acusado, declarando la inconstitucionalidad sobreviniente de las
expresiones “y el Tribunal Disciplinario” y “de la Administración de
Justicia”, éste último como parte del nombre del Consejo Superior, ya que
las funciones de tal organismo en materia judicial habían sido asumidas por el
Consejo Superior de la Judicatura y se quería evitar una confusión futura.
Sobre este punto, precisó la sentencia, que:
“[L]a Corte concluye que la norma acusada
se encuentra vigente pues no fue expresamente derogada por la Constitución y no
es materialmente incompatible con los mandatos superiores. Con todo, la Corte
encuentra que las objeciones del demandante y del actor tienen en parte razón
en dos puntos específicos. De un lado, la norma impugnada prevé que en este
consejo encargado de realizar los concursos y administrar la carrera notarial
tome asiento el Presidente del Tribunal Disciplinario. (…) [E]se tribunal fue
eliminado por la Carta de 1991, no sólo porque el artículo 380 superior derogó
la Constitución anterior, con todas sus reformas, sino además porque esas
funciones del antiguo Tribunal Disciplinario fueron asumidas  por otras
instituciones. Así las cosas, la expresión “y el Tribunal Disciplinario” se ve
afectada por una inconstitucionalidad sobreviniente y será entonces retirada
del ordenamiento en la parte resolutiva de esta sentencia.  De otro lado, una
vez entrada en vigor la Carta de 1991, la denominación legal de la entidad
encargada de manejar los concursos notariales suscita algunos interrogantes
constitucionales. En efecto, como ya se ha indicado, la norma acusada se refiere
al “Consejo Superior de la Administración de Justicia”, con lo cual da a
entender que esa institución no sólo maneja la carrera notarial sino que es
también la entidad suprema encargada de la administración de la rama judicial.
Esa denominación era en su momento equívoca, puesto que no parece la mejor
técnica legislativa designar una entidad dos funciones y competencias
distintas. (…) En consecuencia, ese título se ve también afectado por una
inconstitucionalidad sobreviniente, por cuanto la Carta atribuye claramente la
administración de la rama judicial al Consejo Superior de la Judicatura (CP
art. 256 y 257), por lo cual no puede subsistir una denominación legal, que
parece significar que también la entidad encargada de administrar la carrera
notarial podría ejercer la administración de la rama judicial. Por tal razón,
la Corte declarará la inexequibilidad de la expresión “de la Administración de
Justicia”, contenida en la denominación “Consejo Superior de la Administración
de Justicia”, en el entendido de que a partir de la presente sentencia, y
mientras el Legislador no regule la materia de manera distinta, la entidad
encargada de administrar los concursos y la carrera notarial se denominará
“Consejo Superior”. (…) (Subrayas fuera del original)
La sentencia C-741 de 1998 (M.P. Alejandro Martínez Caballero)
desestimó entonces, los cargos dirigidos contra el artículo 164 del Decreto 960
de 1970, relacionados con la posible derogatoria tácita de ese artículo o su
presunta inconstitucionalidad material por la aparente usurpación de las
competencias del Consejo Superior de la Judicatura, declarando exequible la
norma y retirando del ordenamiento las expresiones “y el Tribunal
Disciplinario” y “de la Administración de Justicia”, debido a su
inconstitucionalidad sobreviniente.  Por lo tanto, en su parte resolutiva, esta
providencia resolvió:
Cuarto: Declarar EXEQUIBLE el artículo 164 del decreto 960 de
1970, con excepción de la expresión “de la Administración de Justicia”,
contenida en la denominación “Consejo Superior de la Administración de
Justicia”, de la expresión “entonces,” del primer inciso del artículo, y de la
expresión “y el Tribunal Disciplinario”, las cuales se declaran INEXEQUIBLES.
3.1.3.
Posteriormente, en la sentencia C-153 de 1999 (M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz),
la Corte Constitucional decidió no estudiar los cargos dirigidos  contra la
expresión “[l]a carrera notarial y los concursos serán administrados por el
Consejo Superior de la Administración de Justicia (sic), integrado
entonces, (sic) por el Ministro de Justicia, los Presidentes de la Corte
Suprema de Justicia”[12], contenida en el inciso
primero del artículo 164 del Decreto 960 de 1970. La acusación del actor contra
la expresión anterior, pretendía lograr su inconstitucionalidad por cargos
semejantes a los dirigidos contra la totalidad  del artículo 164 en la
sentencia C-741 de 1998. De hecho,  para el ciudadano la inconstitucionalidad
de la expresión radicaba en la referencia que ella hacía al Consejo Superior de
la Administración de Justicia, aspecto que parta el actor resultaba contrario a
la Carta, “como quiera que éste organismo desapareció a partir de la entrada
en vigencia de la constitución política de 1991”.
La Corte
concluyó en este caso, que existía frente a la expresión acusada cosa juzgada
constitucional. Por ende, en la  parte resolutiva de la providencia, decidió
estarse a lo resuelto en la sentencia C-741 de 1998,[13]
respecto del artículo 164 acusado parcialmente. En la parte motiva de la
providencia, sobre este hecho resaltó esa providencia que:
“Mediante la sentencia C-741 de 1998 la Corte Constitucional se
pronunció sobre los apartes demandados de los artículos 145 y 164 del
Decreto 960 de 1970.  (…) La misma sentencia declaró exequible el artículo
164 del decreto 960 de 1970, con excepción de la expresión “de la
Administración de Justicia”, contenida en la denominación “Consejo Superior de
la Administración de Justicia”, de la expresión “entonces,” del primer inciso
del artículo, y de la expresión “y el Tribunal Disciplinario”, las cuales se
declararon inexequibles. En consecuencia, el presente fallo se remite a las
decisiones que han sido mencionadas. (Las subrayas fuera del original).
3.1.4.
Finalmente, una tercera providencia constitucional relacionada con el artículo
164 acusado, - a la que acuden algunos de los intervinientes a pesar de que
resulta ser una referencia indirecta de la norma acusada -, es la sentencia
C-421 de 2006 (M.P. Álvaro Tafur Galvis), que “restableció” la vigencia
del artículo 164 del Decreto Ley 960 de 1970, y con ella, la del Consejo
Superior de la carrera notarial.
En efecto, con
la expedición de la Ley 588 de 2000, - “por medio de la cual se reglamenta
el ejercicio de la actividad notarial” -, se derogó expresamente el
artículo 164 del Decreto 960 de 1970.
Sin embargo, la
locución “164” contenida en el artículo 11 de la Ley 588 de 2000 sobre
derogatorias, fue demandada ante la Corte Constitucional bajo el argumento de
que su derogatoria, vulneraba la Carta. El ciudadano demandante consideró que
la eliminación del artículo 164 del Decreto 960 de 1970, y con él, del
organismo legalmente competente para  organizar la carrera notarial,
desvirtuaba el propósito del artículo 131 de la Constitución, en concordancia
con los artículos 13, 29, y 40 numeral 7 de la Carta, al reforzar el estado de
cosas inconstitucional enunciado por la Corte en reiteradas providencias, en
relación a la no provisión de los cargos notariales mediante concurso. En
palabras del actor, - recogidas por la sentencia C-421 de 2006 -, con la derogación
normativa del artículo 164:
“i) [se] consagr[a] un sistema de carrera notarial
inoperante y, de otro lado, ii.) la figura de la interinidad de los
notarios, cuya finalidad era asegurar la continuidad del servicio notarial en
circunstancias especiales, pasó a ser una situación de permanencia y
estabilidad, con la consecuente vulneración del principio de igualdad en el
acceso a la función pública, el debido proceso administrativo, el derecho a
acceder al desempeño de funciones y cargos públicos y la obligación de realizar
concursos para elegir notarios”.
La Corte
Constitucional  en la sentencia que se cita, estimó que la derogación del
artículo 164 del Decreto Ley 960 de 1970, mediante el artículo 11 de la Ley 588
de 2000, constituía realmente una vulneración de la Carta en la medida en que
desconocía los artículos 131, 13, 29 y 40 – 7 superiores en el tema notarial.
Dijo esa providencia:
Todo lo anterior lleva a concluir que  la
actuación del Legislador de derogar el artículo 164 del Decreto Ley 960 de 1970
significó el incumplimiento de una obligación impuesta por la Constitución  en
el artículo 131 superior;  violación directa de dicho texto superior  que
genera  a su vez el desconocimiento del derecho a acceder a la función notarial
en condiciones de igualdad mediante el procedimiento señalado por el
Constituyente  (artículos  13, 29  y 40-7 de la Constitución). (…)
4.4. En consecuencia, la Corte declarará la inexequibilidad de la
expresión  “164” contenida en el artículo 11 de la Ley  de 588 de  2000 que,
como se ha demostrado,  comportó que desapareciera del ordenamiento jurídico el
único órgano establecido en una norma con fuerza de ley como responsable de la
administración de la carrera notarial y de los concursos, derogatoria con la cual
la normatividad relativa a los concursos para la provisión en propiedad  de
los cargos de notario devino inoperante vulnerando así el artículo 131 superior
y consecuentemente las demás normas invocadas por el actor en su demanda (art.
13, 29,  y 40-7 C.P.).
Sobre los
efectos de la declaratoria de inexequibilidad de la expresión enunciada, la
sentencia C-461 de 2006 dijo además, lo siguiente:
Como  consecuencia de dicha declaratoria  de inexequibilidad,  en
armonía con  reiterada jurisprudencia de esta Corporación  ya invocada en esta
sentencia[14], el artículo 164 del
Decreto Ley 960 de 1970 recobra su vigencia  en los términos en que se
encontraba  al momento de la expedición de la Ley 588 de 2000,  es decir tal
como él regía luego de la sentencia C-741 de 1998 que declaró su
exequibilidad parcial[15].
Cabe señalar al respecto  que  si bien la posibilidad de que una
disposición que había sido derogada readquiera vigencia como consecuencia de la
declaratoria de inexequibilidad de la derogatoria no es automática y supone que
la disposición que “revive”  no sea contraria al ordenamiento superior y
además que ello sea necesario para asegurar la supremacía de la Constitución,
es claro para la Corte que en el presente caso esos presupuestos se encuentran
reunidos.
En efecto  como lo puso de presente la Corte en la sentencia C-741
de 1998   donde declaró la exequibilidad parcial del artículo 164 del Decreto
Ley 960 de 1970,  (...) el ejercicio de esa función debía continuar a cargo del
organismo legal existente para tal efecto. Organismo que para la fecha
de expedición de la Ley 588 de 2000 era precisamente el  que señalaba el
artículo 164 del Decreto Ley 960 de 1970, disposición legal que con la sola
excepción de las expresiones  “de la administración judicial”, “entonces” y  “y
el tribunal Disciplinario”  -declaradas inexequibles en esa sentencia-
resultaba plenamente ajustado a la Constitución.  (...)
A ello cabe agregar que dado que  la declaratoria de inexequibilidad
de  la expresión “164” del artículo 11 de la Ley 588 de 2000  implica, como ya
se señaló,  que recobra vigencia la disposición que establece el órgano
competente según la ley para  convocar y administrar los concursos y la
carrera notarial -a saber el artículo 164 del Decreto-Ley 960 de 1970-,  y
que en consecuencia está claramente determinado en la ley el órgano competente,
su integración y la forma de designación por la primera vez  -por los demás
miembros del Consejo- de los representantes de los notarios que de él hacen
parte, no hay razón alguna que impida proceder sin más dilaciones a la
programación y realización de los concursos abiertos  exigidos por el
Constituyente,  y a  la  consecuente provisión en propiedad  por parte del
Gobierno  de los cargos de notario.
Por ello en armonía con anteriores pronunciamientos de esta
Corporación además de declarar INEXEQUIBLE  la expresión  “164”
contenida en el artículo 11  de la Ley 588 de 2000, a partir de la fecha de
promulgación de la misma ley, la Corte ordenará como consecuencia que el
Consejo Superior a que se refiere el artículo 164 del Decreto ley 960 de 1970,
proceda a la realización de los concursos abiertos para la provisión en
propiedad por parte del Gobierno del cargo de notario, en un término máximo de
seis (6) meses contados a partir de la notificación de la presente sentencia,
en cumplimiento del artículo 131 de la Constitución Política, y de
conformidad con lo dispuesto en los artículos pertinentes de la Ley 588 de 2000
y demás normas concordantes”.[16] (Las subrayas fuera del
original).
3.1.5. Con fundamento en estas consideraciones, la Corte decidió en
esta providencia, declarar inexequible la expresión  “164” contenida en el
artículo 11  de la Ley 588 de 2000 a partir de la fecha de promulgación de la
ley y ordenar  que el “Consejo Superior” a que se refiere el artículo 164 del
Decreto Ley 960 de 1970, procediera a la realización de los concursos abiertos
para la provisión en propiedad por parte del Gobierno del cargo de notario, en
un término máximo de seis (6) meses contados a partir de la notificación de la
sentencia, en cumplimiento del artículo 131 de la Constitución Política.
Entrará pues la Corte, a partir de la reseña  de las
sentencias relevantes, a revisar si ha operado el fenómeno de la cosa juzgada
constitucional respecto del aparte normativo acusado, tomando en consideración,
además, la jurisprudencia constitucional pertinente.
3.2. La cosa juzgada constitucional y el
alcance de las decisiones anteriores respecto del artículo 164 del Decreto Ley
960 de 1970.
3.2.1. Recuerda
la Corte que el artículo 243 de la Carta dispone que los fallos que esta
Corporación dicte en ejercicio del control jurisdiccional, hacen tránsito a
cosa juzgada constitucional. Esta afirmación impide que un juez constitucional,
en principio,  se pronuncie nuevamente sobre lo que ya ha sido juzgado
por esta Corporación en providencias constitucionales anteriores, o inicie
un nuevo debate constitucional respecto de normas sometidas a decisiones
constitucionales definitivas, dado el carácter incontrovertible[17]
de tales providencia judiciales. El fenómeno de la cosa juzgada constitucional,
visto desde esa perspectiva, promueve la estabilidad de las sentencias
judiciales, la certeza[18] respecto
de sus efectos, y la seguridad jurídica.
Sin embargo,
esta figura no es óbice para que un ciudadano pueda volver a demandar una norma
jurídica por cargos o razones diferentes a los litigadas en una sentencia
previa de constitucionalidad, o para que la Corte se pronuncie en oportunidades
diversas, sobre la constitucionalidad de una disposición jurídica específica,
cuando se acusa la norma por razones de inconstitucionalidad distintas, y  ello
resulta procedente de acuerdo a la jurisprudencia actual porque las sentencias
previas relativizaron el alcance de la cosa juzgada. Al respecto, la
jurisprudencia  de esta Corporación ha reconocido sobre este tema,  que la
Corte Constitucional,  -en atención a su condición de guardiana de la
integridad y supremacía de la Carta (Art. 241 C.P.) y ante su potestad de
interpretar la Norma Superior conforme a sus atribuciones constitucionales-,
puede determinar claramente los efectos de sus propios fallos[19]
para asegurar la efectividad, de los derechos constitucionales. La Corte, en
consecuencia, puede limitar el alcance de la cosa juzgada constitucional de sus
providencias, con el propósito de promover tanto el acceso efectivo de los
ciudadanos a la administración de justicia (Art. 229 C.P) y la interposición de
las acciones públicas en defensa de la Constitución (Art. 40-6 C.P), como la
seguridad jurídica, que exige decisiones judiciales definitivas y ciertas[20].
La especificidad
del control constitucional en razón de esta potestad, ha favorecido la
consolidación jurisprudencial de categorías conceptuales de cosa juzgada[21]
- vgr. absoluta, relativa, aparente y material, entre otras -, que  surgen del
alcance que a la figura de la cosa juzgada constitucional  le de el análisis que
realiza la Corte sobre una norma determinada en una providencia. Así, “el parámetro
para determinar el alcance de la cosa juzgada” en un caso específico, es
generalmente, “la sentencia anterior respecto de la misma norma” [22].
3.2.2. La regla
general, en este sentido, indica que las sentencias de esta Corporación hacen
tránsito a cosa juzgada constitucional absoluta[23]
en la mayoría de los casos, salvo que en la providencia correspondiente se
haya limitado el alcance del control abstracto[24] de
constitucionalidad. La cosa juzgada absoluta[25],
indica, en los mismos términos descritos por el artículo 243 superior,  que la
norma estudiada en su momento no puede ser objeto de un nuevo pronunciamiento
constitucional, porque al no restringirse el análisis  de la Corte en relación
con la sentencia respectiva[26], la norma se entiende “exequible
o inexequible en su totalidad y frente a todo el texto de la  Carta”[27].
Por tal razón, esta Corporación ha sostenido que si la Corte Constitucional no
determina “que los efectos de una providencia son de cosa juzgada relativa,
se entenderá que las sentencias que profiera, hacen en general, tránsito a cosa
juzgada absoluta”.[28]
La figura de la
cosa juzgada absoluta además, puede ocurrir cuando una norma determinada vuelve
a ser demandada por los mismos cargos, o por controvertir los mismos artículos
constitucionales que ya fueron estudiados en una oportunidad anterior, lo que
impide claramente un nuevo pronunciamiento constitucional sobre lo ya definido,
por haber operado frente a tales aspectos  dicho fenómeno constitucional.
Con todo, se ha
introducido respecto de esta figura, - y con el único propósito de “asegurar
la efectiva primacía de la Carta”[29] -,  lo que la
jurisprudencia constitucional ha denominado “un elemento de corrección”[30]
que le permite eventualmente a la Corte pronunciarse sobre una norma que en
apariencia está cobijada por la cosa juzgada constitucional,  pero que en
realidad no ha sido confrontada nunca con la Constitución. En efecto, esta
Corporación ha aceptado la existencia de la cosa juzgada aparente[31],
cuando puede probarse que la disposición acusada no ha sido confrontada
con la Carta, - “y falta toda referencia, aún la más mínima a las razones por
las cuales se declaró  la constitucionalidad de lo acusado”[32]
- a pesar de estar cobijada “por la parte resolutiva de una sentencia que ha
hecho tránsito a cosa juzgada absoluta”[33]. Se
denomina cosa juzgada aparente[34], porque “al parecer” existe
cosa juzgada frente a la norma, pero la realidad demuestra que la disposición
jurídica que se acusa “no ha sido objeto de análisis y control por parte del
juez constitucional”. En estos casos resulta posible que la Corte  se
pronuncie[35] sobre la norma en
comento, en la medida en que el artículo 243 de la Carta opera frente a
disposiciones que efectivamente han sido juzgadas y cotejadas con la
Constitución, “para que lo decidido tenga firmeza y pueda hacer tránsito a
cosa juzgada”[36] conforme a esa
disposición constitucional.
Ahora bien, otra
de las categorías más generalizadas sobre el instituto jurídico al que se hace
referencia, es la cosa juzgada relativa, que puede ocurrir cuando la
Corte declara la exequibilidad de una norma sólo desde el punto de vista
formal, y queda  abierta la posibilidad de demandar hacia el futuro la norma
por su contenido material[37], o cuando se autoriza,
en la parte resolutiva o en la parte motiva, que una disposición legal pueda
ser “reexaminada nuevamente”[38] por otros motivos
de inconstitucionalidad no estudiados por la Corte. Ello ocurre generalmente,
cuando la Corte limita el alcance de la cosa juzgada de una providencia (i)
a los cargos de la demanda[39] o a los cargos
analizados en la sentencia[40]; (ii) a uno o
varios artículos de la Constitución respecto de los cuales la Corte
circunscribió su análisis[41] o (iii) a un
punto específico que se estudió en una providencia, lo que “sucede
excepcionalmente cuando la Corte al interpretar el cargo del demandante
restringe su análisis constitucional a un aspecto del mismo que estima
especialmente complejo”[42].
La cosa
juzgada relativa[43], se denomina a su vez, explícita, cuando la propia Corte en la
parte resolutiva de la providencia, limita el alcance de la cosa juzgada en los
términos previamente indicados. Si la delimitación de los efectos de la
sentencia no se hace en la parte resolutiva, sino exclusivamente en la parte
motiva de la providencia[44], se trata de la figura
de la cosa juzgada relativa implícita, que se configura, “cuando la
Corte al examinar la norma constitucional se ha limitado a cotejarla frente a una
o algunas normas constitucionales, sin extender el examen a la totalidad de la
Constitución” o “a un solo aspecto de constitucionalidad, sin ninguna
referencia a otros que pueden ser relevantes para definir si la Carta Política
fue respetada o vulnerada”[45]. Para que la cosa
juzgada relativa implícita opere, es preciso que en la sentencia
correspondiente se haya dicho claramente que se limitaban los alcances del fallo.
3.2.3. Las
anteriores categorías conducen a esta Corporación, en el caso que ocupa a la
Sala,  a hacer las siguientes observaciones respecto de la sentencia C-741 de
1998 (M.P. Alejandro Martínez Caballero): (a) La providencia no limitó
el alcance de la cosa juzgada constitucional en la parte resolutiva de la
sentencia. Ello a primera vista permitiría suponer que frente al análisis
constitucional adelantado por la Corte con respecto al artículo 164 del decreto
960 de 1970, existe cosa juzgada absoluta, como lo señalan algunos de los
intervinientes. Con todo (b) en la parte motiva, el análisis del
artículo 164 giró en torno a los cargos presentados por el actor en la demanda,
relacionados específicamente con (i) el aparente desconocimiento de la
naturaleza privada de los notarios y el supuesto quebrantamiento del artículo
130 de la Carta por imponer la carrera notarial, y (ii) la posible
derogatoria tácita del artículo 164 por el tránsito constitucional, y la
supuesta usurpación de funciones con ocasión del la creación del Consejo
Superior de la Judicatura.  Sin embargo, en la parte motiva de la providencia,
no se restringió expresamente la cosa juzgada a tales cargos y se constatan
referencias en varios apartes de la sentencia, a la confrontación del artículo
164 con la totalidad de la Carta.
En consecuencia,
a pesar de que en la parte motiva de la providencia el estudio del artículo 164
giró en torno a los cargos de la demanda, en la parte motiva no se manifestó de
manera expresa que se limitaban los alcances del fallo a los cargos analizados,
como lo exige la jurisprudencia, al punto que permita concluir sin asomo de
dudas que la Corte limitó el análisis de constitucionalidad a los cargos de la
demanda[46].
A su vez,
algunos de los participantes en el proceso, afirman que la Corte Constitucional
en realidad sí adelantó en la sentencia C-741 de 1998, un análisis integral de
la norma acusada cotejándola con la totalidad de la Constitución.
En efecto, en el
fallo C-741 de 1998 se afirma en uno de sus fundamentos, que  (i) “entrará a
estudiar si la existencia del Consejo Superior de la Administración de Justicia
para la administración de los concursos y de la carrera notarial vulnera o no
la Constitución”; la expresión posterior en la que se dijo que (ii) “la
única razón para sostener que esa norma no se encuentra vigente, es su
incompatibilidad material con la Constitución, con lo cual la cuestión de
la vigencia de esa disposición se encuentra indisolublemente ligada con aquella
de su exequibilidad”[47]; por
consiguiente debe “entra[r] la Corte  a examinar si la norma acusada
vulnera[ba] o no un precepto constitucional” [48],
para luego concluir que “la norma acusada se encuentra vigente pues no
fue expresamente derogada por la Constitución y no es materialmente
incompatible con los mandatos superiores.”
De otro lado,
cabe preguntarse si lo que se ha producido en este caso es la existencia de la
figura de la cosa juzgada aparente, por un pronunciamiento sobre todo el
artículo 164 acusado que  en realidad no se ha dado.
La
jurisprudencia ha coincidido en que la figura de la cosa juzgada aparente  es
un fenómeno que recae sobre la norma objeto de control constitucional, esto es,
sobre la disposición que se estudia. Permite establecer si ella se sometió o no
en su totalidad al análisis constitucional. De haber sido juzgada solo en
apariencia, porque se presenta una carencia total de juicio sobre su
constitucionalidad, la Corte podría pronunciarse sobre la norma no juzgada, a
partir de una nueva demanda. En cambio, la cosa juzgada relativa obedece a que
el fallo se funda tan solo en ciertos artículos de la Carta, aquellos que
sustentaron las cuestiones analizadas en la correspondiente sentencia. La
sentencia C-741 de 1998, versó sobre el artículo 164 visto en su integridad,
puesto que el ataque estaba dirigido contra todo el Consejo Superior de la
Administración de Justicia. El hecho de que no se hayan analizado separadamente
sus elementos normativos, no significa que la sentencia C-741 de 1998 equivalga
a un juicio aparente sobre dicho artículo. En consecuencia, como no hay duda de
que la sentencia versó tanto en su parte motiva como en su parte resolutiva
sobre todo el artículo 164 acusado, la conclusión es que existe cosa juzgada
constitucional respecto del artículo 164 del Decreto 960 de 1970.
3.2.4. En la
sentencia C-153 de 1999, por su parte, la demanda contra la expresión acusada
del artículo 164 del Decreto 960 de 1970, se sustentó en un cargo igual al
revisado por la Corte Constitucional en la sentencia C-741 de 1998 (M.P.
Alejandro Martínez Caballero), con relación a la aparente derogatoria tácita de
la expresión acusada, a raíz del tránsito constitucional y de la existencia del
Consejo Superior de la Judicatura. Luego, procedía como efectivamente lo
propuso la sentencia C-153 de 1999 (M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz), estarse a lo
resuelto en la sentencia C-741 de 1998 frente a la expresión demandada
contenida en el artículo 164 acusado, en la medida en que había operado la
figura de la cosa juzgada constitucional.
Si bien la
sentencia C-153 de 1999 no se detiene en los fundamentos por los cuales decide
estarse a lo resuelto en la sentencia C-741 de 1998, al tratarse de una demanda
de inconstitucionalidad fundada en razones previamente decididas por la Corte
en una sentencia, lo cierto es que en el caso existía cosa juzgada
constitucional. Consecuentemente, no podía  la sentencia C-153 de 1999 limitar
la cosa juzgada o realizar un pronunciamiento distinto al plasmado en esa
providencia, en la medida en que frente a los cargos expuestos por el
demandante en esa oportunidad, - por identidad en los cargos constitucionales
-  efectivamente existía cosa juzgada constitucional.
3.2.5. La
sentencia C-421 de 2006 (M.P. Álvaro Tafur Gálvis) tampoco  abre la puerta para
un nuevo análisis de constitucionalidad del artículo 164 acusado, por dos
razones. La primera de ellas, es que la sentencia en mención, decide la
inconstitucionalidad de una expresión contenida en el artículo 11 de la Ley 588
del 2000, lo que automáticamente permite concluir que la providencia del año
2006 no involucra un pronunciamiento expreso sobre el artículo 164 mencionado.
En segundo lugar, la sentencia C-421 de 2006, al pronunciarse sobre la
derogatoria de la disposición acusada, incide sobre la vigencia del artículo
164 del Decreto 960 de 1970, y en sus efectos aclara que la norma que entra
nuevamente al ordenamiento jurídico a regir es el artículo 164 del Decreto 960
de 1970, pero aquel que resultó del estudio constitucional adelantado por la
sentencia C-741 de 1998 en su momento. De allí que vuelve a ser esta última
providencia, la sentencia determinante para el estudio del alcance de la cosa
juzgada  en esta providencia.
Con todo,
ratificada como se ha dicho la cosa juzgada constitucional frente a la
totalidad del artículo 164 del Decreto Ley 960 de 1970 en virtud de la
sentencia C-741 de 1998, las dudas posibles sobre la integración de ese Consejo
Superior desaparecen, de manera tal que las exigencias propias de la sentencia
C-421 de 2006 continúan siendo pertinentes en los términos fijados por esa
misma providencia.
3.2.6. Con
fundamento en lo dicho a lo largo de esta providencia, encuentra la Corte la
existencia de cosa juzgada constitucional respecto de la totalidad del artículo
164 del Decreto Ley 960 de 1970, en virtud de la sentencia C-741 de 1998. Por
ende, esta Corporación  no hará un análisis de mérito y procederá en
consecuencia, a  estarse a lo resuelto en esa sentencia.
VIII. DECISION
En mérito de lo
expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, en nombre del pueblo y por
mandato de la Constitución,
RESUELVE
Primero.- ESTARSE
A LO RESUELTO en la sentencia C-741 de 1998
respecto del aparte demandado del artículo 164 del Decreto Ley 960 de 1970.
Cópiese, notifíquese, comuníquese insértese en la
Gaceta de la Corte Constitucional, cúmplase y archívese el expediente.
RODRIGO
ESCOBAR GIL
Presidente
JAIME
ARAUJO RENTERÍA
Magistrado
MANUEL
JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME
CÓRDOBA TRIVIÑO
Magistrado
MARCO
GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
NILSON
PINILLA PINILLA
Magistrado
HUMBERTO
ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
ALVARO
TAFUR GALVIS
Magistrado
CLARA
INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Magistrada
MARTHA
VICTORIA SACHICA MENDEZ
Secretaria
General
[1]
El Presidente de la República, en uso de sus facultades extraordinarias
conferidas por la ley 8ª de 1969, expidió el Decreto Ley 960 de 1970, “Por el
Cual se expide el estatuto del notariado”, el cual fue publicado en el Diario
Oficial No 33.118 de agosto 5 de 1970.
[2] El artículo 3° de la Ley 588 de 2000 señala lo
siguiente: “Lista de elegibles. Los notarios serán nombrados por el
gobierno, de la lista de elegibles que le presente el organismo rector de
la carrera notarial, las cuales deberán publicarse en uno o varios diarios de
amplia circulación nacional. La lista de elegibles tendrá una vigencia de dos
años. El organismo competente señalado por la ley, convocará y administrará los
concursos, así como la carrera notarial”.  (La expresión en cursiva, fue
declarada exequible por la Corte Constitucional en la Sentencia C-097 de 2001
M.P. Fabio Morón Díaz).
[3] Ley
30 de 1986, artículo 90.
[4] Ley
975 de 2005, artículo 50.
[5]
Decreto 2266 de 1997 y 22447 de 1997.
[6]
Ley 282  de 1996
[7] En la sentencia que se cita, el demandante solicitó
la declaratoria de inconstitucionalidad de los artículos 1º (parcial) de la Ley 29 de 1973 y
artículos 145, 147, 161 (parcial) y 164 del decreto 960 de 1970, por considerar que eran contrarios a los artículos 2º, 3º, 4º, 6º, 13, 29, 113, 115, 116, 117,
118, 119, 120, 121, 122, 123, 124, 125, 130, 189, 209 y 305 de  la Constitución Política.
[8] Por estas mismas razones, en esa demanda, fueron
acusados además los artículos 1º
de la Ley 29 de 1973, el artículo 145 del Decreto-Ley 960 de 1970  y el
artículo 147 del Decreto-ley 960 de 1970.
[9] Dijo esa providencia: “El anterior examen es ya suficiente para desechar la
mayor parte de los cargos del demandante pues, conforme a la Carta, el
notariado implica el desarrollo permanente de una función pública. En efecto,
independientemente del debate doctrinal y jurisprudencial sobre la naturaleza
jurídica de los notarios en el ordenamiento legal colombiano, es claro que
constitucionalmente estas personas ejercen una función pública”.
[10]
Dijo la sentencia al entrar a analizar los cargos contra cada uno de los
artículos acusados, lo siguiente: “Una vez mostrada la
naturaleza pública de la función fedante y establecida la legitimidad
constitucional de la carrera notarial, entra la Corte a examinar
específicamente los cargos contra los artículos demandados del decreto 960 de
1970.”
[11] Se dijo en esa sentencia de tutela,  -en la que se
alegó la violación de los derechos de carrera de una notaria en interinidad
que había sido desvinculada de una notaria por otro notario en interinidad-,
que el artículo 131 de la Carta instituía la función notarial como un servicio
público a cargo de particulares que se desempeñaban como depositarios de la fe
pública, en una de las modalidades de la aludida descentralización por
colaboración. Por ende, sostenía la sentencia, la carrera notarial debía ser
entendida como un sistema especial de carrera cuya administración correspondía
al Consejo Superior de la Administración de Justicia. En esta providencia, se
realizó un recuento histórico relacionado con  las normas preconstituyentes que
regularon el organismo administrador de los concursos notariales, luego de lo
cual,  la sentencia SU-250 de 1998 concluyó respecto a su vigencia, que:
“Hechas las anteriores aclaraciones, surge la siguiente pregunta: ¿La
Constitución de 1991 y las normas que la han desarrollado, derogaron o no, en
forma expresa o tácita, el artículo 64 del Decreto 960 de 1970 que le señaló
funciones al Consejo Superior de la Administración de Justicia, en lo referente
a la carrera notarial y sus concursos? La anterior disposición no ha sido
derogada expresa ni tácitamente, porque la Constitución se limitó en el tema de
los notarios a ordenar el nombramiento de los mismos en propiedad mediante
concurso y no le atribuyó a ningún organismo constitucional la
administración de la carrera notarial y de su concurso, y las normas que han
desarrollado la Constitución no han modificado el mencionado artículo 164 del
Decreto 960 de 1970. Significa lo anterior que el Consejo Superior de la
Administración de Justicia, establecido por el artículo 164 del Decreto 960 de
1970, Estatuto del Notariado, es un organismo consultor cuya integración no era
permanente sino ocasional de acuerdo con las funciones previamente señaladas
por la ley. Y, no puede confundirse dicho Consejo Superior de la Administración
de Justicia, con otro que con el mismo nombre existía con funciones referentes
a la rama judicial y con integración distinta a la del Consejo Superior de la
Administración de Justicia encargado de la Carrera Notarial y sus concursos.
Todo lo anterior significa que no hay explicación razonable para que no se
convoque a concurso para designación de notarios en propiedad, ya que hay
normatividad vigente en lo referente a organismo que administra la carrera y el
concurso”.
[12]
Nótese que ya para la fecha, el artículo había sido modificado con ocasión de
la sentencia C-741 de 1998 que había declarado la inexequibilidad de las
expresiones que se demandaron en esta segunda oportunidad.
[13] Dijo la sentencia C-153 de 1999 (M.P. Eduardo
Cifuentes Muñoz), lo siguiente en su parte resolutiva: “Séptimo. - ESTARSE A LO RESUELTO en
la sentencia C-741 de 1998 respecto a los apartes demandados de los artículos
145 y 164 del Decreto Ley 960 de 1970”.
[14] Ver entre otras las sentencias C-145/94 M.P.
Alejandro Martínez Caballero, C-055 de 1996, M.P. Alejandro Martínez Caballero,
C-478/98 M.P. Alejandro Martínez Caballero, C-501/01 M.P. Jaime Córdoba
Triviño  S.V. Jaime Araujo Rentería  S.P.V. Rodrigo Escobar Gil, C-618/01 M.P.
Jaime Araujo Rentería  A.V. Jaime Araujo Rentería, C-950/01 M.P. Jaime Córdoba
Triviño, S.V. Manuel José Cepeda Espinosa, Eduardo Montealegre Lynett, C-1190/01
M.P. Jaime Araujo Rentería  A.V. Jaime Araujo Rentería, C-226/02 M.P. Álvaro
Tafur Galvis A.V. Manuel José Cepeda Espinosa, Eduardo Montealegre Lynett,
C-427/02 M.P. Clara Inés Vargas Hernández  S.V. Jaime Araujo Rentería, C-357/03
M.P. Manuel José Cepeda Espinosa A.V. Jaime Araujo Rentería,  C-840/03 M.P.
Clara Inés Vargas Hernández, C-432/04 M.P. Rodrigo Escobar Gil A.V. Jaime
Araujo Rentería, C-464/04 M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra A.V. Jaime Araujo
Rentería, C-706/05 M.P. Álvaro Tafur Galvis S.V. Humberto Sierra Porto A.V.
Manuel José Cepeda Espinosa, Jaime Córdoba Triviño.
[15]
“Artículo 164. La carrera notarial y los concursos serán administrados por
el Consejo Superior de la Administración Judicial integrado, entonces,
por el Ministro de Justicia, los Presidentes de la Corte Suprema de Justicia,
el Consejo de Estado y el Tribunal Disciplinario, el Procurador General
de la Nación y dos Notarios, uno de ellos de primera categoría, con sus
respectivos suplentes personales, elegidos para períodos de dos años por los
Notarios del país, en la forma que determine el Reglamento. Para el primer
período la designación se hará por los demás miembros del Consejo.
En el Consejo tendrá
voz, entonces, el Superintendente de Notariado y Registro.”
El artículo fue declarado
EXEQUIBLE, excepto en las expresiones tachadas que fueron declaradas
INEXEQUIBLES por la Corte Constitucional, mediante la sentencia C-741 de 1998,
M.P. Alejandro Martínez Caballero.
[16] En la parte resolutiva de las sentencia C-421 de 2006
se decidió lo siguiente: “Declarar INEXEQUIBLE  la expresión  “164”
contenida en el artículo 11  de la Ley 588 de 2000, a partir de la fecha de
promulgación de ésta. En consecuencia, ordenar que el “Consejo Superior” a que
se refiere el artículo 164 del Decreto Ley 960 de 1970, proceda a la
realización de los concursos abiertos para la provisión en propiedad por parte
del Gobierno del cargo de notario, en un término máximo de seis (6) meses
contados a partir de la notificación de la presente sentencia, en cumplimiento
del artículo 131 de la Constitución Política y de conformidad con lo dispuesto
en los artículos pertinentes de la Ley 588 de 2000 y demás disposiciones
legales  concordantes y complementarias”.
[17]
Sentencia C-397 de 1995, M.P. José Gregorio Hernández Galindo.  En el mismo
sentido, en la sentencia C-489 de 2000 (M.P. Carlos Gaviria Díaz), se dijo que
“el fenómeno de la cosa juzgada constitucional, tal como lo ha reiterado la
Corte, no sólo se presenta cuando existe una decisión anterior del juez
constitucional en relación con la misma norma que nuevamente es objeto de
demanda, sino también cuando dicha decisión recae sobre una disposición
distinta pero que es literalmente igual o cuyo contenido normativo es
idéntico”.
[18]
Sentencia C-153 de 2002. M.P. Clara Inés Vargas. S.V.  Dr.
Manuel José Cepeda Espinosa y Dr. Álvaro Tafur Galvis.
[19]
Sentencia C-113 de 1993. M.P. Jorge Arango Mejía.
[20]
Sentencia C-543 de 1992. M.P. José Gregorio Hernández Galindo.
[21]
Sentencia C-774 de 2001.M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[22]
Sentencia C-382 de 2005. M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[23]
Sentencia C-382 de 2005. M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[24]
Sentencia C-382 de 2005. M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[25]
Sobre el tema de la Cosa juzgada absoluta, pueden consultarse las siguientes
sentencias:  C-004/93, C-170/93, C-569/93, C-548/94, A. 013/95, C-456/98,
C-522/98,  C-700/99)
[26]
Sentencia  C-045 de 2002. M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[27]
Sentencia  C- 774 de 2001. M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[28]
Sentencia C-774 de 2001, M.P. Rodrigo Escobar Gil.
Sobre este particular puede además consultarse  el artículo 46 de la Ley 270 de
1996, Estatutaria de la Administración de Justicia y la sentencia C-037 de 1996
(M.P. Vladimiro Naranjo Mesa).
[29]
Sentencia C-415 de 2002 M.P. Eduardo Montealegre Lynett Montealegre.
[30]
Sentencia C-415 de 2002 M.P. Eduardo Montealegre Lynett Montealegre.
[31]
Al respecto pueden  consultarse las sentencias C-397/95, C-700/99, S.V.
C-700/99, C-774/01, C-430/01, C-925/00 y el auto A. 016/98.
[32]
Sentencia C-710 de 2005. M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra. La cita pertenece a
la sentencia C-700 de 1999.
[33] Sentencia C-415 de 2002 M.P.
Eduardo Montealegre Lynett Montealegre.
[34]
Sobre esta figura, esta Corporación  señaló en la sentencia C-397 de 1995 M.P.
José Gregorio  Hernández Galindo, que “la cosa juzgada, plasmada en el
artículo 243 de la Constitución Política, no puede cobijar determinaciones de
la Corte carentes de toda motivación, menos todavía si ellas recaen sobre
normas no demandadas y respecto de las cuales no se ha configurado, por su
propia decisión, unidad normativa, puesto que en tales eventos la Corporación
carece de competencia para proferir el fallo en aquellos puntos que no fueron
objeto de demanda ni de proceso, que en ningún momento fueron debatidos y en
los cuales el Procurador General de la Nación no tuvo oportunidad de emitir
concepto, ni los ciudadanos de impugnar o defender su constitucionalidad”.[34]
[35] Sentencia C-153 de 2002. M.P. Clara Inés Vargas. S.V.
Manuel José Cepeda Espinosa.
[36]
Sentencia C-700 de 1999. M.P. José Gregorio Hernández Galindo.
[37]
Ver artículo 21 Decreto 2067 de 1991.
[38]
Sentencia C-774 de 2001.M.P. Rodrigo Escobar Gil y C-492 de 2000 M.P. Alejandro
Martínez Caballero.
[39]
Ver, Sentencia C-382 de 2005. (M.P. Manuel José Cepeda
Espinosa). En ella se cita, por ejemplo, la sentencia C-780 de 2001, MP:
Alfredo Beltrán Sierra, donde la Corte declaró “exequible la expresión “y revisores fiscales” contenida en el
literal f), numeral 5, punto 2.3. del artículo 2º de la ley 510 de 1999, en
relación con los cargos formulados por vulneración de los derechos al debido
proceso, la igualdad y el trabajo;” C-1708 de 2000, MP: Álvaro Tafur Galvis,
donde la Corte declaró “EXEQUIBLES las expresiones “ante el
mismo funcionario que conoció del proceso penal” y “ante el mismo
funcionario que conoció de la acción penal correspondiente.” que hacen
parte de los incisos segundo y tercero del artículo 7° de la Ley 333 de 1996 y
los incisos primero, segundo y cuarto del artículo 27 ibídem, respecto
de los cargos formulados en las demandas que se resuelven.”
[40]
Ver, Sentencia C-382 de 2005. M.P. Manuel José Cepeda
Espinosa. En ella se citan las sentencias C-551 de 2001, MP: Álvaro
Tafur Galvis, donde la Corte declaró “EXEQUIBLE la frase “aumentada en una
tercera parte”,contenida en el parágrafo del artículo 31 de la Ley 599 de
2000 por los cargos analizados en esta sentencia;” C-716 de 1998, MP: Carlos
Gaviria Díaz donde la Corte declaró la exequibilidad del artículo 417 del
Decreto 2700 de 1991, pero “únicamente por los cargos analizados”; C-774 de
2001, MP: Rodrigo Escobar Gil, donde la Corte declaró “EXEQUIBLE el artículo
356 de la Ley 600 de 2000, en relación con lo acusado y de acuerdo con lo
expuesto en esta providencia”; C-269 de 1999, MP (E): Martha Victoria Sáchica
de Moncaleano, donde la Corte declaró “EXEQUIBLE el
artículo  82 de la Ley 45 de 1990, únicamente en relación con los cargos de
inconstitucionalidad formulados por la demandante y examinados en esta
sentencia.”
[41]
Ver, Sentencia C-382 de 2005. M.P. Manuel José Cepeda
Espinosa. En ella se cita, por ejemplo, las sentencia C-621 de 2001, MP:
Manuel José Cepeda Espinosa, donde la Corte resolvió “Declarar
EXEQUIBLE el artículo 13 del Decreto 100 de 1980, por el cual se expide
el nuevo Código Penal, por considerar que no viola los artículos 9 y 35 de la
Constitución”; C-837 de 2001, MP: Jaime Araujo Rentería, donde la Corte declaró
“EXEQUIBLE el artículo 89 de la ley 617 de 2000 por las razones expuestas en la
parte motiva, en relación con el cargo de violación del artículo 287 de la
Constitución.”
[42]
Ver la sentencia C-291 de 2000, M.P. José Gregorio Hernández Galindo, y C-108
de 2002, M.P. Eduardo Montealegre Lynett.
[43] Dijo la sentencia C-925 de 2000 sobre este tema lo
siguiente: “Alude a los eventos en que, por oposición al caso de un previo
examen exhaustivo de la norma objeto de revisión por la Corte -lo que da lugar
al fenómeno de la cosa juzgada absoluta-, el juez de constitucionalidad ha
proferido antes un fallo de exequibilidad circunscrito de manera específica a
alguno o algunos aspectos constitucionales de la norma, sin haberlos agotado en
su totalidad, lo que conduce a que, aun existiendo ya sentencia declaratoria de
la constitucionalidad  del  precepto,  subsiste la posibilidad de nuevo
análisis de la disposición  correspondiente,  no  ya  por  los  conceptos
precedentes -respecto de los cuales se juzgó y a los que no puede volverse-
sino por otros sobre los cuales en el primer fallo no se pronunció la Corte”.
[44]
En la sentencia C- 045 de 2002 M.P. Rodrigo Escobar Gil,  se expresó que para
que operara esta categoría de cosa juzgada era necesario  “establecer si  la
Corte efectivamente  restringió explícitamente la declaratoria de
exequibilidad de la disposición demandada. (...) Si la Corte no los limitó, se
debe concluir que la decisión adoptada (...) es de exequibilidad absoluta, pues
1) le compete solo a ella determinar los efectos de sus fallos  en cada
sentencia y 2) cuando la Corte  no fija expresamente el alcance de sus
decisiones, se entiende que se hace tránsito a la cosa juzgada absoluta.
[45]
Sentencia C- 774 de 2001. M.P. Rodrigo Escobar Gil. En ella se
cita el Auto 131 de 2000.
[46] Recuerda
la Corte que sobre ese tema se dijo en el salvamento de voto de la sentencia
C-153 de 2002, lo siguiente: “Frente a
las consideraciones  hechas en el texto definitivo de la Sentencia de la cual
nos apartamos, estimamos pertinente formular además las siguientes
puntualizaciones:1. La Sentencia afirma :“Se deduce entonces que no son los
cargos formulados  en las demandas de inconstitucionalidad los que determinan
el ámbito de la cosa juzgada  constitucional sino la decisión que adopta la
Corte  en cada uno de sus pronunciamientos para  restringir o no su alcance  y
con arreglo a la cual se podrá  establecer si se configura  una cosa juzgada
constitucional  con carácter relativo o absoluto. Lo contrario afectaría el
valor de la cosa juzgada constitucional  absoluta y con ello   la seguridad
jurídica que le es inmanente, puesto que en cada caso  particular, y sin que
se estuviera frente a la cosa juzgada relativa, habría que entrar a efectuar un
análisis de fondo  para determinar si los cargos propuestos  son novedosos  o
no, dando lugar a un sinnúmero  de pronunciamientos sobre el mismo asunto. De
este modo la constitucionalidad de una norma  no quedaría definida jamás” Al
respecto consideramos necesario hacer énfasis que en materia de cosa juzgada
constitucional  la indiscutible necesidad de garantizar la seguridad jurídica
y la certeza  sobre el significado y alcance  de las determinaciones adoptadas
por la Corte Constitucional no debe llevar a la Corporación  a dejar de
analizar y estimar  de manera puntual,  sea para  aceptar o rechazar la posibilidad
de un nuevo pronunciamiento, el contenido de los cargos planteados en cada
demanda. Ha de tenerse en cuenta que junto con el principio de seguridad
jurídica figura igualmente en nuestro ordenamiento constitucional el derecho al
acceso a la administración de justicia (art. 229 C.P.) y de manera
preponderante para el caso, el derecho ciudadano  a interponer acciones
públicas en defensa de la Constitución (art 40-6 C.P.). Cabe añadir que  el
sistema jurídico  adquiere particular fortaleza  con la eficacia de un
mecanismo como el que esta última disposición señala, al que la intervención
ciudadana agrega especial relevancia.  En este sentido consideramos que la
circunstancia de que se emitan varios pronunciamientos sobre una misma
disposición, en sí misma no atenta contra la seguridad jurídica y por el
contrario si garantiza la eficacia de la acción pública de
inconstitucionalidad, sin que ello signifique claro está que se deba abrir la
puerta a un nuevo examen de constitucionalidad cada vez que se presenta una
demanda que eventualmente pueda plantear un tópico diferente sobre una misma
norma. Es precisamente del detallado y riguroso análisis al que debe someterla
la Corte que se podrá establecer si la demanda  plantea o no  un asunto sobre
el cual ya  se configuró el fenómeno de cosa juzgada constitucional.
[47]  Sentencia C-741  de 1998. M.P. Alejandro Martínez
Caballero.
[48] Se recuerda que la Corte Constitucional en la
sentencia C-741 de 1998,  usa la siguiente expresión: “Por consiguiente, si la Carta no derogó expresamente
el artículo 164 del decreto 960 de 1970, la única razón para sostener que
esa norma no se encuentra vigente, es su incompatibilidad material con la
Constitución, con lo cual la cuestión de la vigencia de esa disposición se
encuentra indisolublemente ligada con aquella de su exequibilidad. Por
consiguiente entra la Corte  a examinar si la norma acusada vulnera o no un
precepto constitucional.” (Las subrayas fuera del original).