C-097-19
Sentencia C-097/19
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Competencia de la Corte Constitucional
CONCEPTO DE VIOLACION EN DEMANDA DE
INCONSTITUCIONALIDAD-Razones claras,
ciertas, específicas, pertinentes y suficientes
ACCION PUBLICA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Principio pro actione
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Certeza en concepto de violación
CARRERA ADMINISTRATIVA-Principio constitucional
CARRERA ADMINISTRATIVA-Fundamento
La carrera administrativa está consagrada
especialmente en tres disposiciones constitucionales: (i) el artículo 123
define lo que debe entenderse por servidores públicos, definiendo que se trata
de todas aquellas personas que prestan sus servicios al Estado en calidad de
miembros de las corporaciones públicas, al igual que los empleados y
trabajadores del mismo y de sus entidades descentralizadas territorialmente y
por servicios; (ii) el artículo 125 establece el régimen de carrera
administrativa como regla general para todos los empleos en los órganos y
entidades del Estado colombiano; y, (iii) el artículo 150.23 autoriza al
Congreso de la República para expedir las leyes que regirán el ejercicio de las
funciones públicas
CARRERA ADMINISTRATIVA-Regla general de acceso a la función
pública/CARRERA ADMINISTRATIVA-Excepciones
(…) por regla general los empleos en los diversos
organismos y entidades del Estado son de carrera, mientras que la excepción
está constituida por los cargos de elección popular, de libre nombramiento y
remoción, de trabajadores oficiales y los demás que determine la ley. La regla
general sobre carrera se extiende de tal manera que cuando existan empleos cuyo
sistema de provisión no haya sido determinado por la Constitución o la Ley,
deberá acudirse al concurso público para el nombramiento de los respectivos
funcionarios.
FUNCION ADMINISTRATIVA-Principios
CARRERA ADMINISTRATIVA-Proceso de selección
CONCURSO DE MERITOS-Debe garantizar igualdad de oportunidades
En
la materia objeto de análisis el principio de igualdad se proyecta en dos
dimensiones concretas, por una parte, implica la libre concurrencia en los
concursos de méritos, prohibiéndose toda forma de discriminación y, por otra,
implica el deber de las autoridades de proporcionar el mismo trato a todos los
concursantes en las diversas etapas del proceso de selección, así como en el
ejercicio de la respectiva función pública a la que eventualmente un aspirante
ingrese.
MERITO-Concepto/MERITO-Cumplimiento
de los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad,
imparcialidad y publicidad
CARRERA ADMINISTRATIVA Y PRINCIPIO DEL MERITO-Jurisprudencia constitucional
CARRERA ADMINISTRATIVA-Eje definitorio de la Constitución
(…)
se concluye que la norma en juicio debe ser analizada de manera sistemática
valiéndose de las normas constitucionales que consagran la carrera
administrativa como un eje definitorio de la Carta Política, el desarrollo
legal y las reglas fijadas por la jurisprudencia constitucional.
INSTITUTO NACIONAL PENITENCIARIO Y CARCELARIO INPEC-Régimen específico de carrera administrativa/SISTEMA
ESPECIFICO DE CARRERA PENITENCIARIA DEL INPEC-Desarrollo normativo
CARRERA PENITENCIARIA-Objeto
CARRERA PENITENCIARIA Y CARCELARIA-Régimen especial/CARRERA PENITENCIARIA Y CARCELARIA-Desarrollo
normativo
CARRERA PENITENCIARIA Y CARCELARIA-Finalidad
La
especial naturaleza del servicio penitenciario y carcelario tiene sustento en
la función pública de mantener y garantizar el orden, la disciplina, la
custodia y la vigilancia de los internos en las prisiones, a través de
políticas preventivas, educativas y resocializadoras que, además, hoy en día
deben  acompasarse con la humanización en las condiciones carcelarias y en el
trato hacia los reclusos por parte de los miembros que conforman el cuerpo de
seguridad.
CARRERA ADMINISTRATIVA-Finalidad
Al
tenor de lo dispuesto
en el artículo 125 de la Carta Política la finalidad de la carrera administrativa en las diversas actividades que
cumplen las entidades del Estado consiste en garantizar un procedimiento
objetivo para seleccionar con base en el mérito a las personas más calificadas
para desarrollar una determinada función pública.
LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN MATERIA DE
CARRERA ADMINISTRATIVA-Límites
(…)
la jurisprudencia consolidada de esta Corporación ha sido enfática en señalar
que la facultad del legislador en orden a establecer los requisitos exigidos
para acceder al ejercicio de cargos y funciones públicas y excluir a aquellos
aspirantes que no las satisfagan, por tratarse de una materia inserta en el
ámbito de los derechos fundamentales, indefectiblemente debe obedecer a
condiciones de razonabilidad y proporcionalidad.
CARRERA ADMINISTRATIVA-Regulación legislativa de procedimiento de selección y
fijación de requisitos y condiciones
REGIMEN DE INHABILIDADES PARA ACCESO A LA
FUNCION PUBLICA-Límites al
legislador
JUICIO DE RAZONABILIDAD-Relación de proporcionalidad entre trato desigual y
fin perseguido
En
esta orientación, es dable concluir que la medida en juicio persigue un fin
constitucionalmente legítimo que corresponde al desarrollo reglamentario del
mandato constitucional consagrado en el artículo 125 de la Carta Política.
Particularmente la restricción para participar durante un año en los concursos
de méritos, al parecer está orientada a que las personas que habiendo perdido
un concurso previo se preparen o instruyan de forma consciente durante un
periodo razonable para enfrentar una nueva convocatoria.
INTENSIDAD DEL JUICIO DE RAZONABILIDAD A APLICAR-Proporcionalidad entre el medio y el fin buscado por
la medida
Al
respecto, la Sala encuentra que no aprobar un concurso puede obedecer a
diversos factores los cuales no necesariamente determinan que la persona sea o
no apta para el cargo. En tal sentido, una medida de naturaleza restrictiva
como la que se encuentra consagrada en la norma demandada, difícilmente guarda
relación de correspondencia adecuada con la finalidad que persigue, pues como
ya se dijo, está dada por proveer los cargos de carrera penitenciaria bajo el
sistema de méritos. Precisamente, el mérito de una persona que aspira en
determinado momento a ocupar un cargo en la carrera penitenciaria es el objeto
de la evaluación que se debe hacer dentro del concurso, de tal suerte, que no
tiene sentido alguno descalificarla antes del mismo
INHABILIDADES-Límite temporal
(…) El legislador extraordinario sí puede establecer
inhabilidades temporales en relación con el ingreso a la carrera
administrativa, pero estas se justifican en tanto estén objetivamente
encaminadas a garantizar la confianza pública a través de la comprobación de la
idoneidad y transparencia de quien ha de ejercer el cargo en carrera
TEST INTERMEDIO DE IGUALDAD-Aplicación
TEST INTERMEDIO DE IGUALDAD-Jurisprudencia constitucional
DERECHO A LA IGUALDAD-Criterio de comparación o tertium comparationis para
establecer si existe diferencia de trato injustificado
PRINCIPIO DE IGUALDAD-Trato diferente para alcanzar un fin legítimo
El medio elegido para realizar este fin
(exigir no haber desaprobado un examen previo) es inadecuado para alcanzarlo,
por el simple razonamiento que incumplir con el requisito de haber aprobado un
concurso previo, no descalifica los méritos y calidades de una persona, ni hace
de esta un aspirante menos capaz. Además, porque al realizarse la
correspondiente prueba de conocimientos se comprueba si el aspirante reúne las
calidades para ingresar como alumno al curso de formación y así se asegura la
exigencia de seleccionar a los mejores y más aptos aspirantes a tales cargos
(…)
JUICIO INTEGRAL DE IGUALDAD-Trato desigual entre iguales o igual entre
desiguales [YSC1]
NORMA ACUSADA-Trato diferencial constituye un medio inadecuado y desproporcionado
La
Corte encuentra que le asiste la razón a la demandante, pues estando dotado el
legislador extraordinario de las atribuciones para fijar las condiciones que de
acuerdo con la especial naturaleza del servicio se requieran para ingresar a
carrera penitenciaria, el principio de igualdad se opone a establecer
requisitos o condiciones ajenas al mérito y que constituyan limitaciones al
ejercicio efectivo de los derechos fundamentales. A
partir de los anteriores elementos de juicio, la
Sala Plena concluye que el artículo 95 del Decreto Ley 407 de
1994 establece una diferenciación injustificada de trato entre los aspirantes a
los empleos en el Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario -INPEC-, que es
incompatible con el derecho a la igualdad de trato.
Referencia: Expediente D-12444
Demanda
de inconstitucionalidad contra el artículo 95 del Decreto Ley 407 de 1994, “Por
el cual se establece el régimen de personal del Instituto Nacional
Penitenciario y Carcelario”.
Demandante: Yannyn Tatiana Álvarez López
Magistrado Sustanciador:
ALBERTO ROJAS RÍOS
Bogotá,
D.C. seis (6) de marzo de dos mil diecinueve (2019)
La Sala Plena de la Corte
Constitucional, integrada por los y las Magistradas Gloria Stella Ortiz
Delgado. quien la preside, Carlos Bernal Pulido, Diana Fajardo Rivera, Luis
Guillermo Guerrero Pérez, Alejandro Linares Cantillo, Antonio José Lizarazo
Ocampo, Cristina Pardo Schlesinger, José Fernando Reyes Cuartas y Alberto Rojas
Ríos, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y en cumplimiento de
los requisitos y trámites establecidos en el Decreto Ley 2067 de 1991, ha
proferido la siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
En
ejercicio de la acción pública consagrada en el artículo 241 de la Constitución
Política, la ciudadana Yannyn Tatiana Álvarez López demanda la
inconstitucionalidad del artículo 95 del Decreto Ley 407 de 1994, por la
supuesta vulneración de los artículos 13, 25 y 40 Superiores.
1. Disposición demandada
A continuación se transcribe el
texto de la norma, de acuerdo con su publicación en el Diario Oficial
No. 41.233 del 21 de febrero de 1994:
“DECRETO LEY 407 DE 1994
(febrero 20)
Diario Oficial No. 41.233, de 21 de
febrero de 1994
MINISTERIO DE JUSTICIA Y DEL DERECHO
Por el cual se establece el régimen
de personal del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario.
ARTÍCULO 95. CONSECUENCIAS DE LA NO APROBACION DEL
CONCURSO. Quienes no aprobaren un concurso, no podrán ser convocados
para concursar en otro empleo de la misma clase o de superior categoría dentro
de los doce (12) meses siguientes.”
2.
LA DEMANDA
La ciudadana Yannyn Tatiana Álvarez López demanda el
artículo 95 del Decreto Ley 407 de 1994, con fundamento en que se genera un trato discriminatorio injustificado al establecer
que las personas que no aprueben un examen de méritos en los concursos
realizados por el INPEC, no puedan volver a presentarse durante el término de
un año. A juicio de la demandante esta circunstancia es violatoria de los derechos a la igualdad (art. 13 C.P.), al trabajo
(art. 25 C.P.) y al acceso a cargos públicos (art. 40 C.P.).
Con respecto al derecho a la
igualdad señala que la norma acusada contraría el artículo 13 de la
Constitución Política dado que establece que los aspirantes que no aprueben el
concurso de méritos no podrán concursar en otro empleo de la misma clase o
categoría por un término de 12 meses, creando una “desigualdad manifiesta”[1]
con respecto a quienes sí aprueben el concurso y frente a otros cargos
públicos, pues al hacer un análisis de comparación con la Ley 909 de 2004[2],
es claro que en ninguno de los empleos se hace este tipo de exclusión. En
palabras de la demandante:
“…al hacer una aplicación del decreto 407 de 1994 que es por el
cual se establece el régimen de personal del Instituto Nacional Penitenciario y
Carcelario en su artículo 95, que habla sobre las consecuencias de la no
aprobación del concurso, donde se restringe que quienes no aprobaron un
concurso, no podrán ser convocados para concursar en otro empleo de la misma
clase o de superior categoría dentro de los doce (12) meses siguientes, hay una
desigualdad manifiesta con  respecto  a  otros cargos públicos, como muestra
ponemos varios ejemplos que se encuentran contemplados en la ley 909 de 2004
por medio de la cual se expiden normas que regulan el empleo público, la
carrera administrativa, gerencia pública y se dictan otras disposiciones, en
dicha ley podemos encontrar varios cargos y en ninguno de estos hacen esta
exclusión, como primer ejemplo es el concurso de los miembros de la comisión
nacional del servicio civil que se encuentra regulado lo referente al concurso,
al nombramiento entre otras cosas en el artículo 9 de esta misma ley y en
ningún apartado mencionan un periodo de espera para presentarse a un nuevo
concurso, del mismo empleo o de uno distinto; en el apartado del concurso o de
ingreso que se encuentra en el título V tampoco hacen mención del termino de
espera para aspirar a nuevo concurso, entonces se hace evidente la desigualdad
dado que esta ley aplica a un gran número de funcionarios públicos, a un gran
número de cargos que se encuentran en el artículo 3 de la misma ley, entre
ellos: Al personal administrativo de las instituciones de educación superior
que no estén organizadas como entes universitarios autónomos. Al personal
administrativo de las instituciones de educación formal de los niveles
preescolar, básica y media, En la Comisión Nacional del Servicio Civil, En la
Comisión Nacional de Televisión, En la Auditoría General de la República, En la
Contaduría General de la Nación, esto por hacer mención a unos pocos.
Adicionalmente, sostiene que la norma atacada
vulnera los derechos fundamentales al trabajo (art. 25) y al acceso a los
cargos y funciones públicas (art. 40), ya que establece límites temporales para
el desempeño de los mismos mediante una restricción discriminatoria que se
aparta del texto constitucional:
“En cuanto al artículo 25 el trabajo es un
derecho y una obligación Social y goza, en todas sus modalidades, de la
especial protección del Estado. Toda persona tiene Derecho a un trabajo en
condiciones dignas y justas, hay una vulneración a este derecho fundamental
porque se priva a las personas que quieren acceder a un cargo estable en la
administración pública de volver a intentar ingresar a alguno de estos cargos
por un periodo de un año y por último el Artículo 40 que dice que todo
ciudadano tiene derecho a participar en la conformación, ejercicio y control
del poder político. Para hacer efectivo este derecho puede: Acceder al
desempeño de funciones y cargos públicos, salvo los colombianos, por nacimiento
o por adopción, que tengan doble nacionalidad. La ley reglamentará esta
excepción y Determinará los casos a los cuales ha de aplicarse, este numeral 7
debería aplicarse a todos los ciudadanos solo manejando las dos excepciones que
ese mismo numeral contempla, entonces las personas que quieren acceder a un
cargo en el INPEC no deberían ser parte de esa excepción salvo que uno de los
que aspira cuente con esa doble nacionalidad, además tendrían derecho a hacerlo
en cualquier tiempo, porque al aplicarse esa restricción de un año se le
estaría negando ese acceso al desempeño de cargos públicos.”
Con base en lo anterior, solicita se declare la inexequibilidad de
la norma demandada.
3. Auto admisorio
Por Auto del 30 de noviembre de
2017, el Despacho Sustanciador admitió la demanda de
inconstitucionalidad formulada por la ciudadana Yannyn Tatiana Álvarez López
contra el artículo 95 del Decreto Ley 407 de 1994, por la supuesta vulneración
de los artículos 13, 25 y 40 Superiores y, simultáneamente,
(ii) suspendió los términos del proceso de conformidad con lo dispuesto
por la Sala Plena de esta Corporación mediante Auto 305 de 2017.
Mediante Auto 501 del 16 de agosto
de 2018 se levantó la suspensión de términos ordenada por Auto 305 de 2017.
II. INTERVENCIONES
En el Auto
admisorio del 30 de noviembre de 2017 se comunicó la iniciación de este proceso
de constitucionalidad al Presidente del Congreso, al
Presidente de la República, al Ministerio de Justicia y del Derecho, al
Ministerio de Defensa Nacional, al Instituto Nacional Penitenciario y
Carcelario INPEC, a la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República y
a la Defensoría del Pueblo, para que intervinieran
directamente o por intermedio de apoderado escogido para el efecto dentro de
los diez (10) días siguientes al recibo de la comunicación respectiva,
indicando las razones que justifican la constitucionalidad o
inconstitucionalidad de la norma demandada.
Del mismo modo, se invitó a a las Facultades de Derecho de las Universidades de Los Andes, de
Antioquia, de Cartagena, EAFIT, Santo Tomás sede Bogotá, Externado de Colombia,
de Medellín, Javeriana, Libre, Nacional de Colombia, del Rosario, de La Sabana
y Sergio Arboleda, para que
intervinieran dentro de los diez (10) días siguientes a la fecha de recibo de la
comunicación respectiva, explicando las razones que en su criterio sustentan la
constitucionalidad o inconstitucionalidad de la disposición acusada.
Vencido el término de
fijación en lista el 3 de septiembre de 2018, de conformidad con la constancia
expedida por la Secretaría General[3],
se recibieron escritos de intervención de las Facultades de Derecho de la
Universidad Sergio Arboleda, la Universidad de Antioquia y el Departamento
Administrativo de la Función Pública.
1.
Universidad
Sergio Arboleda
Por escrito radicado en la Secretaría General el 16
de enero de 2018[4],
Rodrigo González Quintero, obrando en calidad de Director del Departamento de
Derecho Público, Marcela Palacio Puerta y Andrés Sarmiento Lamus, obrando en
calidad de Investigadores adscritos al departamento de la Universidad Sergio
Arboleda, solicitan a la Corte Constitucional declarar la inexequibilidad del
artículo 95 del Decreto Ley 407 de 1994, con base en los siguientes argumentos:
“El artículo 95 del Decreto 407 de 1994 establece una sanción para
las personas que reprobaron el curso de formación para el ingreso a la carrera
de Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario (INPEC), consistente en la
prohibición de ser convocados a concursar en otro empleo de la misma clase o de
superior categoría dentro de los doce (12) meses siguientes. Dicha disposición
debe declararse inexequible por exceder el mandato constitucional del artículo
150-23 atentando contra el derecho a acceder a cargos públicos establecido en
el artículo 40-7 de la Constitución Política.
La sanción establecida en el artículo 95 del decreto 407 se traduce,
por lo menos materialmente, en una inhabilidad al establecer como impedimento
para obtener un empleo por el término de 12 meses como funcionario de carrera
en el INPEC el haber reprobado el curso de formación. La Corte Suprema en
Sentencia de junio 9 del 88 Fabio Morón definió inhabilidad como “[A]quella
circunstancia negativa del individuo, el defecto o impedimento para ejercer u
obtener un empleo o que le resta mérito para ejercer ciertas funciones en un
cargo determinado y se traduce en la prohibición legal para desempeñarlo
independientemente de otros.”
(…)
“En el presente caso, el ejecutivo a través de un Decreto con fuerza
de Ley, excedió los límites dados por la constitución al establecer dicha
sanción atentando contra al derecho a acceder a cargos públicos establecido en
el artículo 40-7 de nuestra Constitución. Para los suscritos, parece excesiva
la medida que busca impedir la obtención de determinados cargos basados en la
reprobación de un curso de formación realizado con anterioridad a la
convocatoria sobre la cual opera la sanción y para un puesto diferente. Dicho
artículo crea un requisito adicional e injustificado para las personas que a
pesar de haber reprobado con anterioridad el concurso, aún es su deseo
participar en una convocatoria para acceder a la carrera del INPEC.
De igual manera, esa imposibilidad de presentarse a otra
convocatoria por 12 meses tras reprobar el curso de formación es innecesaria
para proteger los principios que orientan la función pública, es decir, la
eficacia, economía, igualdad, celeridad, imparcialidad y publicidad. Lo
anterior, dado a que el simple hecho que a la persona que repruebe el curso de
formación no se le permitirá el ingreso a la carrera para el cargo especifico,
permite proteger dichos fines. No obstante, extender dicha sanción por 12 meses
y para cargos similares y superiores es por el contrario excesivo y supedita el
ejercicio del derecho fundamental de acceder a cargos públicos a la simple
reprobación de un curso que puede ser producto de un mal día.”
2.
Universidad de
Antioquia
Mediante escrito recibido en la Secretaría General
el 07 de febrero de 2018[5],
Luquegi Gil Neira, obrando en calidad de Decano de la Facultad de Derecho y
Ciencias Políticas de la Universidad de Antioquia, solicita a la Corte
Constitucional declarar la inconstitucionalidad del artículo 95 del Decreto ley
407 de 1994, con base en los argumentos transcritos a continuación:
“En nuestro concepto esta disposición vulnera los derechos a la
igualdad, al acceso a los cargos públicos y al trabajo, todos ellos consagrados
en la Constitución Nacional, tal como fue planteado por la demandante, además
de estarlo por normas internacionales suscritas por Colombia y que son
vinculantes en el orden interno de este país. Adicional a ello, dicha
disposición impone una sanción irrazonable y desproporcionada que afecta a quienes
reprueban un concurso dentro del sistema específico de carrera previsto para el
Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario (INPEC).
1. En efecto, al impedir que una persona pueda ser convocada a un
nuevo concurso para aspirar a otro empleo de la misma clase o de superior
categoría dentro de los doce (12) meses siguientes, la norma demandada genera
un trato desigual injustificado entre estos aspirantes y los que desean ocupar
un empleo público regido por otros sistemas de carrera administrativa.”
(…)
“Los aspirantes a los empleos del INPEC se encuentran en la misma
situación fáctica que otros aspirantes a empleos públicos, pero, a diferencia
de éstos, están sujetos a un régimen de participación en los concursos mucho
más exigente y desfavorable, precisamente por los efectos que puede tener la
falta de aprobación del concurso. De ahí se despende una clara violación a la
igualdad de oportunidades, como bien lo planteó la demanda que se coadyuva.
2. El artículo 40 de la Constitución determina que “Todo ciudadano
tiene derecho a participar en la conformación, ejercicio y control del poder
político. Para hacer efectivo este derecho puede: (…) 7. Acceder al desempeño
de funciones y cargos públicos, salvo los colombianos, por nacimiento o por
adopción, que tengan doble nacionalidad. La ley reglamentará esta excepción y
determinará los casos a los cuales ha de aplicarse”
Esta disposición constitucional no prevé limitaciones para los
ciudadanos colombianos al acceso, desempeño de cargos públicos, lo cual no
significa que le este vedado al legislador hacerlo en virtud del principio
democrático y la facultad de libre configuración de los derechos que se
desprende de dicho principio. El contenido básico de este derecho es la
protección que se ofrece al ciudadano de que en tanto cumpla los requisitos y
condiciones de idoneidad requeridos para el empleo público y los demuestre
mediante los procedimientos establecidos en la ley, tiene derecho, por un lado,
a aspirar al empleo público de su interés y, por otro a desempeñarlo cuando sea
designado para tal efecto.”
(…)
“Se habla en este caso de una inhabilidad, porque la norma contenida
en el artículo 95 del Decreto Ley 407 de 1994, tiene el alcance de impedir
la participación en concursos adelantados para proveer empleos de la misma
clase o de superior categoría, dentro de los doce (12) meses siguientes; lo
anterior, por haber no haber aprobado un concurso del INPEC, así el aspirante
cumpla los requisitos y perfiles exigidos y no esté incurso en alguna de la inhabilidades
e incompatibilidades definidas expresamente como tales en la ley y en la
Constitución.
El legislador no denomina a esta restricción inhabilidad, pero
sustancialmente lo es por implicar la imposibilidad -así sea temporal- de
participar en concursos desarrollados, en este caso dentro del INPEC, para
ocupar cargos públicos.”
(…)
“Si se indaga por la finalidad que procura la disposición demandada
a la hora de establecer la restricción anotada, se puede constatar que el
legislador nada dijo sobre la finalidad perseguida, como tampoco es posible
presumir un objetivo que pueda vislumbrar el sentido que tiene para los
concursos que se adelantan el INPEC.
Las finalidades deben ser básicamente las propias de la función
pública, pero más concretamente la moralidad, idoneidad, probidad,
transparencia e imparcialidad. La pregunta que cabe es si la restricción de
participar en un concurso, puede razonablemente pretender satisfacerlas.
No parece que la norma demandada se haya establecido en virtud de
alguna de estas finalidades. En este caso no se involucran problemas de
moralidad, transparencia e imparcialidad; y resulta absurdo pensar que se
pretenda garantizar la idoneidad impidiendo la participación en los concursos públicos
de méritos, cuando precisamente es esa idoneidad el objeto de constatación
de las pruebas que se aplican dentro de tales concursos.
Las pruebas deben permitir decantar el nivel de competencia que
demuestran los aspirantes, no tanto el prejuicio de haber reprobado un
concurso, pues con ello se parte de la desconfianza en las personas y de su
imposibilidad para progresar moral e intelectualmente, algo que desconoce, de
contera, su propia dignidad.”
3.
Departamento
Administrativo de la Función Pública
A través de oficio radicado en la Secretaría
General el 02 de abril de 2018, Johanna Marcela Sánchez Parra, obrando en
calidad de apoderada judicial del Departamento Administrativo de la Función
Pública, solicita a la Corte Constitucional declarar la exequibilidad del
artículo 95 del Decreto 407 de 1994, con base en los siguientes argumentos:
“
[…] en orden a desvirtuar los argumentos presentados por la parte actora, sea
lo primero precisar que nos encontramos frente a regímenes de carrera administrativa
diferentes, pues tal como se señaló, el INPEC cuenta con un régimen específico
de carrera administrativa, el cual permite al legislador apartarse dentro del
marco de la legalidad y el respeto a la Constitución de las disposiciones
generales estatuidas en la Ley 909 de 2004 para el régimen general de carrera
administrativa, así lo ha reconocido la Corte Constitucional en varios
pronunciamientos […]”
(…)
“[…]
que efectivamente en el caso de las carreras específicas, el legislador tiene
una potestad reglamentaria y normativa más amplia, la cual se justifica si se
entiende que este régimen se debe adaptar a las necesidades propias de la
entidad a la cual se aplicara, de allí que sea justificado que en ocasiones se
establezcan condiciones que en principio parecerían ajenas al principio del
mérito para el ingreso a la carrera administrativa. Puntualmente en relación
con la facultad del legislador la Corte en la sentencia C- 811 - 14 indicó:
“Los límites
al margen de configuración del legislador en materia de carrera administrativa,
conforme al principio antedicho, están fijados por tres objetivos
fundamentales: (i) la búsqueda de la eficiencia y eficacia en el servicio
público, ya que la administración debe seleccionar a sus servidores
exclusivamente por el mérito y su capacidad profesional, empleando como regla
para el ingreso a la carrera administrativa el concurso de méritos; (ii) la
garantía de la igualdad de oportunidades, pues todos los ciudadanos tienen el
mismo derecho fundamental a acceder al desempeño de cargos y funciones
públicas; y (iii) la protección de los derechos reconocidos por los artículos
53 y 125 de la Constitución, pues las personas vinculadas a la carrera
administrativa son titulares de unos derechos adquiridos que deben ser protegidos
y respetados por el Estado”.
Si se examinan con detenimiento los límites de
configuración del legislador queda claro que con el Decreto 407 de 1994 se
propende por que las personas que accedan a los cargos vacantes en el INPEC, lo
hagan con base en el mérito y su capacidad profesional, pues únicamente
aquellas personas que demuestren sus calidades profesionales y experiencia
serán incluidas en la lista de elegibles, sin que ello constituya ninguna
vulneración a la Constitución Política; en cuanto a la presunta vulneración del
derecho a la igualdad, se debe resaltar que la demandante pretende equiparar el
sistema específico estatuido para el INPEC, con los regímenes especiales (Entes
Universitarios, Contraloría General de la República ) y el régimen general u
ordinario (Comisión Nacional del Servicio Civil, la extinguida Comisión
Nacional de Televisión "Ahora Autoridad Nacional de Televisión" y la
Auditoria General de la República), tal como se lee en el texto de la demanda
presentada y que dio origen a la presente controversia.
Afirmaciones
que desde un principio se encuentran erróneamente encausadas, pues no es
posible hablar de la vulneración del derecho a la igualdad si nos encontramos
frente a regímenes diferentes, toda vez que tal como lo ha sostenido la Corte
Constitucional en varios pronunciamientos la igualdad se predica entre iguales
y ese no es el caso que nos ocupa, pues como quedo señalado, atendiendo a las
particularidades del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario, el
legislador previo la necesidad de crear un régimen que se ajuste a las
necesidades de esta entidad, el cual por supuesto debe apartarse en algunos
clausulados de la norma general, sin que esto implique la vulneración de los
derechos consagrados en la Constitución Política.[…]”
(…)
“[…] en torno al argumento de la privación para el
ingreso a la carrera administrativa, es de anotar que en el Decreto 407 de
1994, se estipulan los pasos para el ingreso y ascenso en la carrera
administrativa específica del INPEC, sin que se vislumbren obstáculos que
impidan la participación en los concursos o cursos realizados por el Instituto;
en relación con el artículo puntualmente demandado este no constituye una
vulneración para el ingreso o desempeño a los cargos públicos como lo afirma la
actora, pues tal como está estatuido en el artículo 125 de la Constitución
Política de Colombia, el acceso a los cargos públicos se hace con base en el
mérito, es decir, únicamente aquellas personas que superen las pruebas
estipuladas en los cursos o concursos tienen el derecho a ser nombradas en los
cargos que se encuentren vacantes y hayan sido convocados para el respectivo
concurso.
De otra parte, si se lee integralmente lo dispuesto
en el Decreto 407 de 1994, nos encontramos con lo prescrito en el artículo 96
ibídem:
“LISTA
DE ELEGIBLES. Con base en los resultados del concurso o curso, el Director
General del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario, INPEC, elaborará la
lista de elegibles con los aspirantes aprobados en riguroso orden de méritos.
Dicha lista tendrá una vigencia de un (1) año, para los empleos objeto del
concurso o curso. La provisión del empleo deberá hacerse con una de las
personas que se encuentre entre los cinco (5) primeros puestos de la lista de
elegibles. Efectuado uno (1) o más nombramientos, los puestos se suplirán con
los nombres de las personas que sigan en el orden descendente. Quienes aprobaren el curso o
concurso correspondiente, pero no pudieren ser nombrados inmediatamente por
inexistencia de vacantes, quedarán en lista de elegibles por un término hasta
de un (1) año”
De acuerdo a la norma transcrita, la lista de
elegibles para cada curso o concurso tendrá vigencia de un año, por lo cual las
vacancias que se surtan en dicho periodo serán suplidas en estricto orden de
acuerdo a la lista de elegibles, lo que deja entrever que dentro de los doce
(12) meses siguientes a la realización del concurso o curso no existirá la
posibilidad de convocar un nuevo curso o concurso para el cargo al cual hayan
aplicado los participantes que no superaron el concurso o curso primigenio,
pues estará en vigencia el listado de elegibles que impide convocar nuevamente
dentro de ese periodo de tiempo (12 meses).
Por lo anterior no se encuentra vulneración alguna
al derecho al trabajo o a la participación en cargos públicos tal como lo
afirma la demandante, pues si al participar en el curso o concurso no se
ingresa a la lista de elegibles, el tiempo de espera para la nueva
participación no podría ser diferente que aquel estipulado para la vigencia de
la lista de elegibles, con lo cual se protege los derechos al trabajo y
participación en los cargos públicos de aquellas personas que si cumplen los
requisitos y condiciones necesarias para desempeñarlos, es decir, con la norma
demandada se busca que aquellas personas que demostraron la idoneidad necesaria
para el desempeño de los cargos tengan la oportunidad de acceder a los mismos
si se genera la vacante dentro de los doce (12 meses) siguientes a su inclusión
en la lista de elegibles.”
III. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
En cumplimiento
de lo dispuesto en los artículos 242-2 y 278-5 de la Constitución Política, el
señor Procurador General de la Nación rindió el Concepto[6]
de Constitucionalidad Número 006465 del 1 de octubre de 2018, mediante el cual
solicita a la Corte Constitucional declararse inhibida para emitir un
pronunciamiento de fondo por la vulneración del derecho al trabajo, así como al
acceso a cargos y funciones públicas  y, de manera simultánea, exequible el artículo
95 del Decreto Ley 407 de 1994 en relación con el derecho a la igualdad.
En  sustento
de la inhibición frente a los cargos por vulneración de los artículos 13 y 40.7,
el Jefe del Ministerio Público advierte:
“…la demanda no cumple con el
requisito de especificidad porque la accionante se limita a expresar una
apreciación subjetiva para explicar la presunta vulneración de las normas
constitucionales citadas, al señalar que la norma demandada vulnera el derecho
al trabajo, ya que impide a los aspirantes acceder a un trabajo estable, y al
manifestar que las excepciones contempladas en el artículo 40-7 de la
Constitución política “deberían aplicarse a todos los ciudadanos solo manejando
las dos excepciones salvo que uno de los que aspira cuente con esa doble
nacionalidad”
Al explicar la vulneración al
derecho al trabajo, la demandante no expresa un parámetro objetivo que permita
analizar cómo se afecta este derecho con la disposición atacada, sino que
plantea su inconformidad basándose en su oposición clara y directa entre la
norma censurada y la constitución.”[7]
En relación
con el cargo formulado por violación del derecho a la igualdad, el Ministerio
Público considera que no debe prosperar porque la carrera administrativa
general y la carrera especial del INPEC al no ser equiparable, por consiguiente,
su tratamiento jurídico es disímil.
“Al respecto es importante
tener en cuenta que la jurisprudencia constitucional ha reconocido que existen
tres sistemas de carrera administrativa. Así, en sentencia C-645 de 2017, se analizó
la exequibilidad del artículo 90 del Decreto Ley 407 de 1994, y expresó la
Corte que el primer sistema de carrera es el “sistema general de carrera
administrativa”, al cual hace referencia el artículo 125 de la Constitución
Política, que se encuentra regulado en la Ley 909 de 2004, se aplica a la mayor
parte de los empleos de la administración pública del nivel nacional y
territorial. Central y descentralizado; también están los sistemas “especiales
de carrera”, que por su disposición de la Constitución tienen una regulación
diferente, y “en estos casos, el constituyente dio un trato distinto a ciertas
carreras, que al no ser parte de la rama ejecutiva  o al desempeñar ciertas
actividades constitucionalmente relevantes, merecen un trato diferenciado y
autónomo.” Al respecto, pueden citarse como ejemplos, los sistemas de carrera
de las universidades estatales (art. 69.C.P.), la Fiscalía General de la Nación
(Art. 253 C.P.) y la Rama Judicial (Art.256 -1 C.P.), entre otros.”[8]
Con base en lo anterior, solicita
se declare la exequibilidad de la norma demandada por el cargo relacionado con
la presunta vulneración del derecho a la igualdad.
IV. CONSIDERACIONES DE LA
CORTE CONSTITUCIONAL
1. Competencia
La Sala Plena de la Corte
Constitucional es competente para pronunciarse sobre la constitucionalidad de
la disposición demandada, de conformidad con lo dispuesto en el numeral 4º del
artículo 241 de la Constitución Política.
2. Cuestión previa (aptitud de
la demanda)
Conforme a lo indicado en
precedencia en criterio de la demandante la norma acusada desconoce los
derechos a la igualdad, al trabajo y al acceso a cargos y funciones públicas,
toda vez que restringe de manera injustificada la posibilidad de participar
durante un lapso de doce meses en los concursos públicos convocados por el
INPEC a aquellas personas que previamente fueron admitidas para participar en
los concursos de méritos para ingresar a dicha entidad y no hubiesen aprobado
la correspondiente prueba de conocimientos.
Las Facultades de Derecho de la
Universidad Sergio Arboleda y de la Universidad de Antioquia coinciden en
solicitarle a la Corte Constitucional declarar inexequible el artículo 95 del
Decreto Ley 407 de 1994, por considerar que impone una
consecuencia jurídica negativa en los procesos de selección posteriores que se
realicen para proveer cargos en la misma entidad, lo cual estiman violatorio de
los derechos fundamentales a la igualdad y al acceso a cargos y funciones
públicas. Por su parte, el Departamento Administrativo de la Función Pública
solicita la exequibilidad de la norma demandada. Finalmente, el señor
Procurador General de la Nación solicita que la Corte se abstenga de emitir un
pronunciamiento de fondo en relación con los cargos presentados por la supuesta
transgresión del derecho al trabajo y al acceso a cargos públicos y la
exequibilidad de la disposición demanda por el cargo relativo a la vulneración
del derecho a la igualdad.
Como se puede observar, en el
asunto sometido a examen, dos intervinientes solicitan a la Corte declarar la inexequibilidad
de la norma demandada y uno la exequibilidad de la misma. En tal sentido,
deducen que de la demanda efectivamente se desprende al menos un cargo de
inconstitucionalidad que amerita el pronunciamiento de fondo por parte de esta
Corporación.
No obstante lo
anterior, si bien el señor Procurador General de la Nación, al presentar su
concepto de rigor, solicita a esta Corporación declare exequible la disposición
demandada por el cargo relativo al desconocimiento del derecho a la igualdad, a
la vez, solicita abstenerse de emitir un pronunciamiento de fondo en relación
con la presunta transgresión del derecho al trabajo y del acceso a cargos
públicos. Por consiguiente, se profiera un fallo inhibitorio, al considerar que
no se satisfacen las condiciones sistematizadas por la jurisprudencia
constitucional. El incumplimiento alegado por el Jefe del Ministerio Público se
sustenta en que los accionantes realizan una interpretación subjetiva de la
disposición impugnada: “…la demanda no cumple con el
requisito de especificidad porque la accionante se limita a expresar una
apreciación subjetiva para explicar la presunta vulneración de las normas
constitucionales citadas, al señalar que la norma demandada vulnera el derecho
al trabajo, ya que impide a los aspirantes acceder a un trabajo estable, y al
manifestar que las excepciones contempladas en el artículo 40-7 de la
Constitución política “deberían aplicarse a todos los ciudadanos solo manejando
las dos excepciones salvo que uno de los que aspira cuente con esa doble
nacionalidad” (…) Al explicar la vulneración al derecho al trabajo, la
demandante no expresa un parámetro objetivo que permita analizar cómo se afecta
este derecho con la disposición atacada, sino que plantea su inconformidad
basándose en su oposición clara y directa entre la norma censurada y la
constitución.”[9]
El artículo 2 del Decreto Ley
2067 de 1991 establece que cuando los ciudadanos acuden a la
jurisdicción constitucional mediante acción pública de inconstitucionalidad
deben señalar: (i) el objeto demandado, (ii) las normas constitucionales que se
reputan quebrantadas, (iii) el concepto de la violación, (iv) el trámite
impuesto por la Carta Política para la expedición del acto demandado, así como
la forma en que fue quebrantado, y, (v) la razón por la cual la Corte es competente
para conocer del asunto.
Los numerales 1 y 3 de la mencionada normatividad
disponen que para que se configure un cargo de
inconstitucionalidad se requiere el señalamiento de las normas
demandadas, así como las razones por las cuales la Constitución se
estima infringida.
La jurisprudencia de esta Corporación se ha
pronunciado de manera reiterada sobre estos presupuestos de procedibilidad en
el sentido que, si bien la acción pública de inconstitucionalidad no está
sometida a mayores rigorismos y, por ende, en su trámite prevalece la
informalidad[10],
existen requisitos y contenidos mínimos que se predican de la demanda que son indispensables para que se pueda generar una
controversia constitucional.
En efecto, la Corte ha interpretado el alcance de
las condiciones que debe cumplir la demanda de inconstitucionalidad y ha
sistematizado -sin caer en formalismos incompatibles con la naturaleza popular
y ciudadana de la acción- que los cargos formulados por el demandante deben ser
claros, ciertos, específicos, pertinentes y suficientes[11].
Al tenor de estas condiciones la demanda debe: (i)
ser comprensible (claridad), (ii) recaer sobre el contenido de la disposición
acusada y no sobre uno inferido por quien demanda (certeza), (iii) señalar cómo
la disposición vulnera la Carta Política, mediante argumentos determinados,
concretos y precisos que recaigan sobre la norma en juicio (especificidad),
(iv) ofrecer razonamientos de índole constitucional que se refieran al
contenido normativo de las disposiciones demandadas (pertinencia), todo lo cual
redunda en (v) suscitar una mínima duda sobre la constitucionalidad de la norma
que se estima contraria a la Carta Política (suficiencia).
Los cargos son claros cuando
permiten al lector comprender el concepto de la violación que se pretende
alegar. Para que dicha comprensión sea posible, no solo la argumentación debe
tener un hilo conductor, sino que quien la lee –en este caso el juez
constitucional– entienda con facilidad las ideas expuestas y que los
razonamientos sean sencillamente perceptibles.
En cuanto a la certeza, este presupuesto se cumple cuando los
argumentos recaen sobre una proposición jurídica presente en el ordenamiento
jurídico y se orienten a cuestionar la norma acusada y no otra que no hubiese
sido mencionada en la demanda. En ese sentido, no es dable inferir
consecuencias subjetivas de las disposiciones demandadas, ni extraer de éstas
efectos que no contemplan objetivamente. En últimas, serán ciertos los cargos
si las proposiciones jurídicas acusadas devienen objetivamente del texto normativo.
Los supuestos, las conjeturas, las presunciones, las sospechas y las creencias
del demandante respecto de la norma demandada no son admisibles a trámite de
constitucionalidad.
La especificidad como parámetro de la demanda implica que los
argumentos deben mostrar sencillamente una acusación de inconstitucionalidad
contra la disposición atacada. Es decir, los cargos deben relacionarse
directamente con la norma demandada y no pueden sustentarse en exposiciones
vagas, indeterminadas, indirectas, abstractas y globales que impidan configurar
un problema de constitucionalidad. En suma, esta exigencia pretende que los
razonamientos sean efectivamente propios del estatuto superior y que sus
fundamentos sean específicos, determinados, concretos y precisos en relación
con la norma acusada.
La pertinencia alude a que los razonamientos efectivamente tengan
una naturaleza constitucional, de tal manera que se contrapongan normas de
inferior categoría con las disposiciones constitucionales. En este aspecto, no
pueden admitirse argumentaciones simplemente legales o doctrinarias. Tampoco
aparejan pertinencia los argumentos que pretenden sustentar la
inconstitucionalidad de la norma acusada con fundamento en ejemplos,
acaecimientos particulares, hechos personales, vivencias propias, sucesos y
ocurrencias reales o imaginarias, en las que supuestamente se aplicó o será
aplicada la norma demandada.
Finalmente, los cargos deben ser suficientes,
lo cual, en palabras de la Corte, consiste en que “despierten una duda
mínima sobre la constitucionalidad de la norma impugnada, de tal manera que
inicia realmente un proceso dirigido a desvirtuar la presunción de
constitucionalidad que ampara a toda norma legal y hace necesario un
pronunciamiento por parte de la Corte Constitucional.”[12]
Así las cosas, para efectos de dilucidar el
cumplimiento de los presupuestos jurisprudenciales referenciados, en primer
término, la Sala Plena examinará la argumentación presentada por la demandante
en atención a cada uno de los cargos propuestos en la demanda.
2.1. Primer cargo: violación
del artículo 13 de la Carta Política
La demandante sostiene que la
norma acusada comporta un tratamiento discriminatorio entre las personas que
aprueban un concurso de méritos para ingresar al INPEC y aquellas que no lo
logran. En ese sentido, advierte que la disposición acusada no cumple
condiciones de razonabilidad, toda vez que el fin perseguido no es legítimo y
la medida es inadecuada y desproporcionada.
Sobre este cargo, es importante señalar que ninguno
de los intervinientes solicito que la Corte se abstenga de emitir un
pronunciamiento de fondo al encontrar que en efecto se estructura de manera
adecuada una duda por la presunta vulneración del derecho a la igualdad consagrado
en el artículo 13 de la Carta Política, circunstancia que conduce a confrontar
el contenido normativo de la norma demandada con dicho parámetro superior.
En efecto, la Sala Plena encuentra que el cargo (i) es claro, puesto
que la argumentación presentada es comprensible; (ii) es cierta, porque se
dirige contra una proposición jurídica que se desprende de la norma acusada;
(iii) es pertinente, en tanto su cuestionamiento es de rango constitucional;
(iv) es específica, ya que la demandante indica, apoyándose en la
jurisprudencia constitucional, la forma en que resultaría vulnerado el parámetro
constitucional; y, por último, (v) es suficiente, al generar una duda mínima en
el juez constitucional.
En virtud de lo anterior y en particular de la
aplicación del principio pro actione, la Sala Plena
concluye que la demanda formulada contra el artículo 95 del Decreto Ley
407 de 1994 sí cumple los presupuestos mínimos argumentativos
para suscitar un juicio de constitucionalidad, por el cargo relacionados con la
presunta vulneración del artículo 13 de la Carta Política.
Sobre el alcance del principio pro
actione, es preciso reiterar que esta Corporación ha sido enfática en
señalar que el derecho a demandar de los ciudadanos no se puede someter a un
excesivo formalismo que haga inoperante su ejercicio y que, en mayor o menor
medida, se convierta en un límite para la protección no sólo de los derechos y
garantías de las personas, sino también de la efectiva protección de un sistema
jurídico fundado en el valor normativo de la Constitución.
2.2. Segundo cargo: violación de los artículos 25 y
40.7 de la Constitución
La accionante afirma que la
disposición atacada desconoce los derechos al trabajo y al acceso a cargos y
funciones públicas porque restringe de manera injustificada la participación en
los concursos públicos de méritos convocados por el INPEC durante un lapso de
doce (12) meses a las personas que habiendo sido admitidas en un concurso
previo no hubiesen aprobado la correspondiente prueba de conocimientos.
Al confrontar los argumentos consignados en esta parte de la
demanda con los presupuestos jurisprudenciales previamente referenciados, la
Sala Plena advierte el incumplimiento de la condición de certeza, en lo
atinente a la presunta vulneración de los artículos 25 y 40.7 de la Carta
Política. A esta resolución se llega, toda vez que la demandante funda esta
parte de la acusación en un contenido inexistente en la norma atacada.
Esto es verificable a folios 3 y 4 de la demanda cuando
indica: “En cuanto al artículo 25 el trabajo es un derecho y una obligación
social y goza en todas sus modalidades, de la especial protección del Estado.
Toda persona tiene derecho a un trabajo en condiciones dignas y justas, hay una
vulneración a este derecho fundamental porque se priva a las personas que
quieren acceder a un cargo estable en la administración pública de volver a
intentar ingresar a alguno de estos cargos por un periodo de un año y por
ultimo el artículo 40 que dice que todo ciudadano tiene derecho a participar en
la conformación, ejercicio y control del poder político. Para hacer efectivo
este derecho puede #7. (sic) Acceder al desempeño de funciones y cargos
públicos, salvo los colombianos por nacimiento o por adopción, que tengan doble
nacionalidad. la ley reglamentará esta excepción  y determinará los casos a los
cuales ha de aplicarse, este numeral 7 debería aplicarse a todos los ciudadanos
solo manejando las dos excepciones que ese mismo numeral contempla, entonces
las personas que quieren acceder a un cargo en el INPEC no deberían ser parte
de esa excepción salvo que uno de los que aspira cuente con esa doble
nacionalidad, además tendrán derecho a hacerlo en cualquier tiempo, porque al
aplicarse esa restricción de un año se le estaría negando ese acceso al
desempeño de cargos públicos.”[13]
Como se puede observar, la argumentación transcrita
no está relacionada con el contenido dispositivo de la norma atacada y está
amparada en apreciaciones subjetivas que desatienden el requisito de certeza,
porque la demandante fundamenta su acusación a partir de un contenido
inexistente relacionado con la supuesta restricción del derecho al trabajo y al
acceso de cargos públicos, siendo que la norma demandada sólo tiene el alcance
de regular la eventual participación en un concurso público de méritos.
De esta manera, la Sala Plena encuentra que el
contenido prescriptivo deducido por la accionante no está contemplado en la
norma demandada, por lo que de tales argumentos no es factible estructurar un
cargo de inconstitucionalidad tendiente a desvirtuar la presunción de
constitucionalidad que ampara a toda norma jurídica.
Sobre este aspecto, es preciso
señalar que si bien la demanda inicialmente fue admitida por todos los cargos
presentados, puede ocurrir que la Corporación decida abstenerse de emitir un
pronunciamiento de fondo en relación con algunos cargos, ya que este tipo de
determinaciones debe ser adoptada por la Sala Plena, quien es la autoridad
judicial encargada de examinar la ponencia elaborada por el magistrado
sustanciador, la cual puede ser avalada integralmente, modificada o denegada. En
tal sentido, el auto admisorio no constituye un prejuzgamiento y entre lo
resuelto en dicho proveído y lo decidido al momento de proferir la respectiva
sentencia, pueden presentarse modificaciones que impliquen el examen sobre los
argumentos de inconstitucionalidad expresados por los actores, -los cuales
pueden en algunos casos-, llevar a la Sala Plena a determinar que las razones
expuestas no cumplen los presupuestos de procedibilidad para suscitar un juicio
sobre el fondo de la cuestión planteada.
Al respecto, esta Corporación en
Sentencia C-841 de 2010 se pronunció en los siguientes términos:
“Ha explicado esta Corporación que aun
cuando en principio la oportunidad para definir si la demanda se ajusta a los
requerimientos de ley es la etapa de admisión, a través del respectivo auto
admisorio, ese primer análisis que responde a una valoración apenas sumaria de
la acusación, llevada a cabo por cuenta del Magistrado Ponente, no puede
comprometer ni limitar la competencia del Pleno de la Corte, que es en quien
reside la función constitucional de decidir sobre las demandas de
inconstitucionalidad que presenten los ciudadanos contra las leyes y los
decretos con fuerza de ley, siendo así la Corte en pleno, al momento de
proferir sentencia, la capacitada para establecer si la demanda fue presentada
en legal forma, esto es, si cumple con los requisitos mínimos de
procedibilidad, de lo que depende su competencia para emitir pronunciamiento de
fondo.”
En virtud de lo anterior, la Sala Plena concluye que la demanda instaurada contra el contra
el artículo 95 del Decreto Ley 407 de 1994 no cumple los
requisitos mínimos argumentativos para suscitar un juicio de constitucionalidad
por la alegada vulneración de los artículos 25 y 40.7
de la Carta Política.
3. Problema jurídico y metodología
de resolución
De acuerdo con la demanda, el
concepto del señor Procurador General de la Nación y la participación ciudadana
a través de las diversas intervenciones allegadas al trámite, en el presente
caso la Sala Plena debe determinar si el establecimiento
de una restricción consistente en impedir a aquellas personas que no hubiesen
aprobado un concurso de méritos participar durante un periodo de doce (12)
meses en las futuras convocatorias que realiza el Instituto Nacional
Penitenciario y Carcelario -INPEC-, constituye un trato discriminatorio que
vulnera el derecho fundamental a la igualdad (art. 13 C.P.).
De manera puntual, en este
proceso de constitucionalidad se debe verificar si la limitación para
participar en los concursos de méritos que contempla la norma acusada, comporta
una diferencia de trato injustificado entre los diversos aspirantes a la
carrera administrativa y, si tal limitación obedece a condiciones de
razonabilidad y proporcionalidad.
Para abordar el problema jurídico planteado, la Sala Plena reiterará
su jurisprudencia en torno a: (i) los principios constitucionales que rigen la
carrera administrativa; (ii) el carácter especial de
la carrera penitenciaria y carcelaria; y, a partir de
ello (iii) efectuará el examen de constitucionalidad de la disposición
demandada.
4. Los principios constitucionales que rigen la carrera
administrativa
El artículo 125 de la Carta Política consagra el sistema de carrera administrativa
como un principio[14]
de la Constitución que orienta el desarrollo de los mecanismos jurídicos
para que el desempeño de cargos y funciones en el Estado sea resultado del
mérito.
La carrera administrativa está consagrada especialmente en tres
disposiciones constitucionales: (i) el artículo 123 define lo que debe
entenderse por servidores públicos, definiendo que se trata de todas aquellas
personas que prestan sus servicios al Estado en calidad de miembros de las
corporaciones públicas, al igual que los empleados y trabajadores del mismo y
de sus entidades descentralizadas territorialmente y por servicios; (ii) el
artículo 125 establece el régimen de carrera administrativa como regla general
para todos los empleos en los órganos y entidades del Estado colombiano; y,
(iii) el artículo 150.23 autoriza al Congreso de la República para expedir las
leyes que regirán el ejercicio de las funciones públicas
Estos mandatos constitucionales implican que, por regla general los
empleos en los diversos organismos y entidades del Estado son de carrera,
mientras que la excepción está constituida por los cargos de elección popular,
de libre nombramiento y remoción, de trabajadores oficiales y los demás que
determine la ley. La regla general sobre carrera se
extiende de tal manera que cuando existan empleos cuyo sistema de provisión no
haya sido determinado por la Constitución o la Ley, deberá acudirse al concurso
público para el nombramiento de los respectivos funcionarios. En este sentido,
la Corte Constitucional ha manifestado:
“Conforme lo prescribe el artículo 125 superior, la
regla general es que “los empleos en los órganos y entidades del Estado son de
carrera”, es decir, “el acceso a ellos se hace previo el cumplimiento de los
requisitos y las condiciones que fije la ley para determinar los méritos y las
calidades de los aspirantes.” Consecuentemente, el mismo artículo 125
constitucional dispone que “(l)os funcionarios, cuyo sistema de nombramiento no
haya sido determinado por la Constitución o la ley, serán nombrados por
concurso público.”[15].
En
consonancia con el mandato que se deprende de las precitadas normas, el artículo 209 Superior establece los principios teleológicos y organizacionales[16]
que rigen la función administrativa. Entre los principios teleológicos se
encuentran la igualdad, la moralidad, la eficacia, la economía, la celeridad,
la imparcialidad y la publicidad, mientras que entre los organizacionales está
la descentralización, la desconcentración y la delegación de funciones.
En
desarrollo de dichos postulados constitucionales, la Ley 909 del 2004 “por
la cual se expiden normas que regulan el empleo público, la carrera
administrativa, gerencia pública y se dictan otras disposiciones”, establece
los procedimientos a través de los cuales se garantiza que la escogencia de las
personas que ingresan a la carrera administrativa sea consecuencia de un
procedimiento objetivo y meritorio. Para tal efecto, con el fin de asegurar
que el ingreso, la permanencia y el acceso a la función pública se realice en
observancia de parámetros y garantías objetivas, la Ley 909 de 2004 supedita
todas las actuaciones del Estado a los principios[17] de
igualdad, mérito, moralidad, eficacia, economía, imparcialidad, transparencia,
celeridad y publicidad.
En la materia objeto de análisis el principio de igualdad
se proyecta en dos dimensiones concretas, por una parte, implica la libre
concurrencia en los concursos de méritos, prohibiéndose toda forma de
discriminación y, por otra, implica el deber de las autoridades de proporcionar
el mismo trato a todos los concursantes en las diversas etapas del proceso de
selección, así como en el ejercicio de la respectiva función pública a la que
eventualmente un aspirante ingrese.
Por
su parte, el mérito implica que para suplir un determinado empleo público se
debe escoger a la persona más idónea de acuerdo con las aptitudes personales y
requisitos técnicos o profesionales previamente exigidos en los respectivos
concursos.
La
moralidad en su acepción constitucional implica el establecimiento de un parámetro
normativo de conducta ética que obliga a todos los servidores públicos y
particulares que ejercen la función administrativa a actuar según los
postulados de la honradez, pulcritud, rectitud, buena fe, primacía del interés
general y honestidad[18].
El numeral 5 del artículo 3 de la Ley 1437 de 2011 lo define de la siguiente
manera:
“En virtud del principio de moralidad, todas las personas y los
servidores públicos están obligados a actuar con rectitud, lealtad y honestidad
en las actuaciones administrativas.
En
lo concerniente a la eficacia[19]
el artículo 2º de la Carta Política establece como uno de los fines esenciales
del Estado garantizar la efectividad de los principios, deberes y derechos
consagrados en la Constitución. Este principio se traduce en la obtención de
los resultados en relación con los objetivos y metas propuestos. En el plano de
los concursos de méritos, de conformidad con lo dispuesto en el literal g del artículo
28 de la Ley 909 de 2004, la eficacia se asegura en la medida en que se logre
elegir al personal más capacitado de acuerdo con el perfil requerido para determinado
empleo.
El
principio de economía está orientado a la austeridad y mesura del gasto que le
permitan al Estado garantizar resultados en la relación de costo y beneficio, a
partir de una perspectiva social. El numeral 12 del artículo 3 de la Ley 1437 lo
define en los siguientes términos:
“En virtud del principio de economía, las autoridades deberán
proceder con austeridad y eficiencia, optimizar el uso del tiempo y de los
demás recursos, procurando el más alto nivel de calidad en sus actuaciones y la
protección de los derechos de las personas.”
La
imparcialidad implica que la evaluación de las calidades y aptitudes
profesionales serán el criterio determinante para adelantar la escogencia de
las personas que ingresen a la carrera administrativa. En consecuencia, los
encargados de efectuar el proceso de selección deben obrar con total
objetividad, conforme lo dispone el numeral 3 del artículo 3 de la precitada
Ley 1437 de 2011:
“En virtud del principio de imparcialidad, las autoridades deberán
actuar teniendo en cuenta que la finalidad de los procedimientos consiste en
asegurar y garantizar los derechos de todas las personas sin discriminación
alguna y sin tener en consideración factores de afecto o de interés y, en
general, cualquier clase de motivación subjetiva.”
La transparencia hace alusión a la claridad y
certidumbre con la que se deben llevar a cabo los concursos de méritos, lo cual
permite que los aspirantes conozcan desde su inicio hasta su culminación las
reglas del proceso que posteriormente sustentarán las razones objetivas por las
cuales fueron seleccionados o no para ocupar el respectivo cargo público.
La
celeridad está definida en el numeral 13 del artículo 3 de la Ley 1437 de 2011
así:
“En virtud del principio de celeridad, las autoridades impulsarán
oficiosamente los procedimientos, e incentivarán el uso de las tecnologías de
la información y las comunicaciones, a efectos de que los procedimientos se
adelanten con diligencia, dentro de los términos legales y sin dilaciones
injustificadas.”
En
lo que respecta a la publicidad, en los términos legales establecidos en el numeral
9 del artículo 3 de la Ley 1437 de 2011:
“En virtud del principio de publicidad, las autoridades darán a
conocer al público y a los interesados, en forma sistemática y permanente, sin
que medie petición alguna, sus actos, contratos y resoluciones, mediante las
comunicaciones, notificaciones y publicaciones que ordene la ley, incluyendo el
empleo de tecnologías que permitan difundir de manera masiva tal información de
conformidad con lo dispuesto en este Código. Cuando el interesado deba asumir
el costo de la publicación, esta no podrá exceder en ningún caso el valor de la
misma.”
Esta previsión normativa en relación con la materia en examen de constitucionalidad
conlleva a que los concursos de méritos deban divulgarse a través de
medios de comunicación de amplia difusión y circulación,  con el fin de
garantizar que los ciudadanos conozcan las respectivas convocatorias.
En desarrollo de estos
principios constitucionales y legales, la Corte Constitucional ha consolidado
una línea jurisprudencial en  la que se ha pronunciado sobre diversos aspectos
relacionados con la carrera administrativa, los cuales en función de la
brevedad que debe caracterizar las decisiones judiciales se sintetizan así:
En Sentencia C-479 de 1992 esta
Corporación se refirió a los parámetros de eficiencia y  eficacia en la carrera
administrativa; en Sentencia C-040 de 1995 se pronunció en torno a la
institucionalización de la carrera administrativa y el deber de nombrar a las
personas que hubiesen obtenido el primer lugar en los concursos de méritos; en Sentencia
C-030 de 1997 delimitó el alcance de los derechos adquiridos en el ámbito de la
carrera administrativa; en Sentencia C-563 de 2000 resaltó la
importancia de la carrera administrativa en el Estado Social de Derecho y
precisó cuáles son los regímenes especiales; en Sentencia C-077 de 2004 se
refirió a las implicaciones del derecho a la igualdad en el acceso a la carrera
administrativa; en Sentencia C-177 de 2009 determinó que las restricciones
temporales establecidas para participar en el concurso notarial constituyen
límites a los derechos fundamentales; en Sentencia C-431 de 2010 definió la
carrera administrativa como elemento axial de la Constitución; en
Sentencia C-249 de 2012 reiteró que la carrera administrativa es un principio
esencial de la Carta Política; y, en Sentencia C-288 de 2014[20]
ratificó el alcance de la carrera administrativa en el Estado Social de Derecho.
De
este amplio contexto jurisprudencial, es pertinente resaltar que en la
Sentencia C-249 de 2012 la Corte declaró la inexequibilidad
del Acto Legislativo No. 4 de 2011, con fundamento en que la carrera
administrativa constituye un eje definitorio de la Carta Política:
“No obstante lo anterior, y como se ha venido referenciando, el Acto
Legislativo No 4 de 2011 quebranta al igual que lo hizo el Acto Legislativo No
1 de 2008 el principio axial de la carrera administrativa y sus componentes de
mérito y de igualdad. En el primer caso la sustitución de dichos principios se
evidenció por la inscripción automática de los empleados en provisionalidad o
en encargo, en el segundo por el mayor puntaje que se establece en el concurso
a los mismos empleados por su experiencia y por los estudios realizados que
relativiza el principio de igualdad de oportunidades para los que quieran
participar en dicho concurso. Así las cosas no se puede establecer que en el
caso concreto se cumple con los presupuestos de la cosa juzgada material como aducen
los demandantes.”
De
lo anterior, se concluye que la norma en juicio debe ser analizada de manera
sistemática valiéndose de las normas constitucionales que consagran la carrera
administrativa como un eje definitorio de la Carta Política, el desarrollo
legal y las reglas fijadas por la jurisprudencia constitucional.
5. Carácter
especial de la carrera penitenciaria y carcelaria
El
estudio de la disposición acusada también debe realizarse en el contexto de
formar parte de una normatividad que dada la naturaleza específica del servicio
que regula al paso del tiempo ha adquirido una naturaleza especial. Es así que
antes de la entrada en vigor de la Constitución Política de
1991 la función penitenciaria y carcelaria estaba
regulada de manera dispersa en variadas disposiciones, entre las cuales, es
preciso mencionar los Decretos 1817 de 1964 y 1661 de 1965, así como la Ley 32
de 1986. Estas normas instituyeron la carrera penitenciaria como una disciplina
administrativa especial encargada de la ejecución de las penas y medidas
de seguridad impuestas por las diversas autoridades judiciales.
Al entrar en vigencia la
Constitución de 1991, con la expedición del Decreto 2160 de 1992 el Gobierno
Nacional fusionó la Dirección General de Prisiones y el Fondo Rotatorio del
Ministerio de Justicia, con lo cual fue creado el actual Instituto
Nacional Penitenciario y Carcelario INPEC, como establecimiento público
adscrito al Ministerio de Justicia y del Derecho, con personería jurídica,
patrimonio independiente y autonomía administrativa, cuya función principal
está dada por la ejecución de las penas y medidas de seguridad impuestas por
las autoridades judiciales, así como la atención básica de la población reclusa
en el país y el tratamiento para su resocialización.
A pesar de que la Carta Política
no consagró de manera expresa la función penitenciaria como carrera
administrativa especial, el Legislador lo ha establecido como tal[21].
Sobre este aspecto, es preciso señalar que además del régimen general de
carrera[22]
hay varios regímenes especiales previstos en la Constitución, como
efectivamente lo son el de las Fuerzas Militares, la Policía Nacional, la
Fiscalía General de la Nación, la Rama Judicial, la Contraloría General de la
República y la Procuraduría General de la Nación[23].
Así mismo, existen regímenes especiales no previstos en la Constitución que han
sido creados por el legislador[24],
en razón de las especiales funciones de las entidades del Estado y condiciones
de la actividad desarrollada por los diversos servidores públicos.
En efecto, la Ley 65 de 1993 modificada por las
Leyes 415 de 1997 y 504 de 1999 "Por la cual se expide el Código
Penitenciario y Carcelario" establece la carrera penitenciaria como de
naturaleza especial. El objetivo de
dicho código está dado por armonizar la legislación en materia penitenciaria y
carcelaria y humanizar el tratamiento penitenciario de acuerdo con los
instrumentos internacionales en la materia, especialmente en relación con la
resocialización de la población privada de la libertad. El artículo 40 de la
precitada ley dispone:
“ARTICULO 40. AUTONOMIA DE LA
CARRERA PENITENCIARIA. Modificado por el art. 40, Ley
1709 de 2014. La carrera penitenciaria es independiente del
servicio civil. Estará regulada por los principios que consagra este estatuto y
por las normas vigentes y las que lo adicionen, complementen o modifiquen. El
Gobierno Nacional la reglamentará.”
En desarrollo de esta normatividad y con fundamento
en las facultades extraordinarias conferidas por el artículo 172 de la Ley
65 de 1993 el Gobierno Nacional expidió el Decreto Ley 407 de 1994 "por el cual se establece el Régimen
de Personal del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario", cuyo
artículo 95 es objeto del presente juicio de constitucionalidad.
A partir del precitado marco normativo, la
jurisprudencia constitucional ha reconocido la carrera
penitenciaria y carcelaria como de naturaleza especial. En efecto, al
ocuparse de la demanda de inconstitucionalidad formulada contra los artículos
82 y 83 del Decreto Ley 407 de 1994, esta Corporación
mediante la Sentencia C-507 de 1995 se pronunció en los siguientes términos:
“La  carrera penitenciaria y
carcelaria  tiene, como  carrera administrativa especial,
sustento en la Constitución por las siguientes razones: Era una carrera
especial de origen preconstitucional. Aunque ésta sola circunstancia no avala
su constitucionalidad, hay que tener en cuenta que el Constituyente de 1991, en
modo alguno tuvo la intención de suprimir las carreras especiales existentes
con anterioridad, pues del conjunto normativo que regula el sistema de la
carrera administrativa sólo se infiere que pueden existir una carrera
administrativa general y unas carreras administrativas especiales.” (Subrayado y en negrilla fuera de texto)
La especial naturaleza del servicio penitenciario y carcelario tiene
sustento en la función pública de mantener y garantizar el orden, la disciplina, la custodia y la
vigilancia de los internos en las prisiones, a través de políticas preventivas, educativas y resocializadoras
que, además, hoy en día deben  acompasarse con la humanización en las
condiciones carcelarias y en el trato hacia los reclusos por parte de los
miembros que conforman el cuerpo de seguridad. Sobre este aspecto, siempre será
pertinente recordar que por virtud de la Sentencia T-153
de 1998 la Corte Constitucional declaró la existencia de un estado de cosas
inconstitucionales ante la evidente y masiva vulneración de los derechos
fundamentales de la población reclusa.
A lo anterior se agrega que en Sentencia C-811 de 2014, la Corte definiera
la naturaleza jurídica del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario INPEC,
de la siguiente manera:
“El cuerpo de custodia y vigilancia penitenciaria y
carcelaria nacional es un organismo armado, de carácter civil y permanente,
integrado por personal uniformado, jerarquizado, con régimen y disciplina
especiales[25],
que presta el servicio público esencial de mantener y garantizar el orden, la
disciplina y los programas de resocialización en las prisiones, la custodia y
vigilancia de los internos, la protección de los derechos y garantías de éstos,
y asegurar el normal desarrollo de las actividades de tales establecimientos”
En la misma providencia judicial esta Corporación resaltó algunas
de las características diferenciales del sistema de carrera de los servidores
del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario (INPEC), las cuales por su
relevancia frente al asunto sub examine, se citan continuación:
“Dicha carrera se justifica plenamente, conforme a
los criterios antes expuestos, por:1) La especialidad y la naturaleza del
servicio penitenciario y carcelario que, según el artículo 2o. del decreto 407
"es preventiva, educativa y social para los reclusos y de apoyo a las
autoridades penitenciarias y carcelarias para el cometido de sus fines".
2) La especialidad de las funciones que cumple el personal adscrito al ramo
penitenciario y carcelario. 3) La necesidad de establecer, para el personal del
ramo penitenciario y carcelario, un distinto régimen de deberes, prohibiciones
e incompatibilidades e inhabilidades y de control de su actividad laboral,
tanto en el interior como en el exterior de los establecimientos carcelarios, y
de situaciones administrativas, causales de ingreso y de retiro del servicio,
régimen disciplinario, etc. 4) La justificación, por razones funcionales,
técnicas y operativas y de moralidad y eficiencia administrativa (art. 209
C.P), de que un organismo como la Junta Penitenciaria pueda, con criterios de
inmediatez y de celeridad, administrar y vigilar la carrera administrativa
penitenciaria y carcelaria.”
Cabe
agregar en este ámbito normativo y jurisprudencial sobre la cuestión
penitenciaria sometida a examen, que por virtud del parágrafo
5º transitorio del artículo 48 de la Constitución, adicionado por el
Acto Legislativo 01 de 2005 se dispuso que a los miembros del cuerpo de
custodia y vigilancia penitenciaria y carcelaria se les aplicará el régimen de
seguridad social de alto riesgo. Esta categoría de pensiones de vejez responde
justamente a la necesidad de proteger de forma especial a las personas que por
la profesión u ocupación que ejercen están sujetos a  actividades de alto
riesgo.
Con
base en esos elementos de juicio se realizará el análisis de constitucionalidad
del artículo 95 del Decreto Ley 407 de 1995.
6. Análisis de
constitucionalidad de la norma demandada
Vista la
naturaleza especial de la carrera penitenciaria y el mandato constitucional (art.
125 C.P.) conforme al cual los cargos en propiedad del Instituto Nacional
Penitenciario y Carcelario INPEC deben ser provistos por el sistema de concurso
de méritos, pasa la Sala Plena de la Corte Constitucional a examinar el cargo
de igualdad formulado por la demandante contra el artículo 95 del Decreto Ley
407 de 1994.
Como se reseñó en precedencia, el
contenido dispositivo de la norma en juicio está estructurado a modo de
silogismo deductivo, al establecer una premisa que incorpora un supuesto de
hecho, según el cual aquellas personas que no hubiesen aprobado un concurso
previo, se les aplica la consecuencia jurídica inhabilitante de no poder
participar por un lapso de doce meses en los concursos posteriormente
celebrados por el Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario -INPEC-. Sobre
este aspecto, se debe precisar que la norma objeto de
estudio se refiere de manera puntual a una de las fases de los concursos, propiamente
al examen de mérito, el cual hace parte de diversas etapas tales como: la Divulgación, la Convocatoria, las
inscripciones, la verificación de requisitos mínimos, la aplicación de pruebas,
la elaboración de la lista de Elegibles, los nombramientos, los periodos de prueba,
entre otras fases. De este modo, no aprobar el examen al que la norma hace
referencia se enmarca dentro de una de las etapas específicas del concurso de
méritos.
En ese contexto, la demandante enfoca la acusación
de inconstitucionalidad en que la norma establece una diferenciación de trato injustificado,
entre los aspirantes a carrera penitenciaria que no hubiesen aprobado un
concurso de méritos y aquellos que sí lo aprobaron, quienes en todo tiempo pueden
participar en estos.
Al tenor de lo dispuesto en el artículo
125 de la Carta Política la finalidad de la carrera administrativa en
las diversas actividades que cumplen las entidades del Estado consiste en garantizar
un procedimiento objetivo para seleccionar con base en el mérito a las personas
más calificadas para desarrollar una determinada función pública.
En concordancia con lo anterior, el
artículo 150.23 Superior dispone que el legislador cuenta con autonomía para
establecer los requisitos de acceso a la carrera penitenciaria y, así mismo, lo
dota de un amplio margen de configuración normativa para definir el régimen de
inhabilidades aplicable. Sin embargo, esta elevada dosis de autonomía
legislativa, de acuerdo con la jurisprudencia constitucional no
significa que la facultad del cuerpo democrático hacedor de normas sea
irrestricta.
Al respecto, la jurisprudencia consolidada[26] de esta
Corporación ha sido enfática en señalar que la facultad del
legislador en orden a establecer los requisitos exigidos para acceder al
ejercicio de cargos y funciones públicas y excluir a aquellos aspirantes que no
las satisfagan, por tratarse de una materia
inserta en el ámbito de los derechos fundamentales, indefectiblemente debe
obedecer a condiciones de razonabilidad y proporcionalidad. En la pluricitada
Sentencia C-811 de 2014, esta Corporación fijo el alcance de las limitaciones
legislativas en esta precisa materia, las cuales por su pertinencia en relación
con el asunto en esta oportunidad sometido a control de constitucionalidad se
citan in extenso:
“Este tribunal ha reconocido que el legislador
tiene un amplio margen de configuración para diseñar tanto el sistema de
carrera administrativa como los mecanismos para valorar los méritos de los
aspirantes a ingresar a ella o a ascender dentro de ella. No obstante, este
margen no es ilimitado, pues debe respetar el principio constitucional de la
carrera administrativa, que es asegurar que el ingreso y la permanencia en los
cargos de carrera se funden exclusivamente en el mérito, por medio de procesos
de selección transparentes, objetivos y no discriminatorios. El principio
constitucional de la carrera administrativa es uno de los cimientos principales
de la estructura del Estado, en tanto permite realizar otros principios
constitucionales como los de igualdad e imparcialidad y, al mismo tiempo,
derechos fundamentales como el de todos los ciudadanos a acceder al desempeño
de funciones y cargos públicos. Los límites al margen de configuración del
legislador en materia de carrera administrativa, conforme al principio
antedicho, están fijados por tres objetivos fundamentales: (i) la búsqueda de
la eficiencia y eficacia en el servicio público, ya que la administración debe
seleccionar a sus servidores exclusivamente por el mérito y su capacidad
profesional, empleando como regla para el ingreso a la carrera administrativa
el concurso de méritos; (ii) la garantía de la igualdad de oportunidades, pues
todos los ciudadanos tienen el mismo derecho fundamental a acceder al desempeño
de cargos y funciones públicas; y (iii) la protección de los derechos
reconocidos por los artículos 53 y 125 de la Constitución, pues las personas
vinculadas a la carrera administrativa son titulares de unos derechos
adquiridos que deben ser protegidos y respetados por el Estado.”
En aplicación de lo transcrito, las restricciones
de acceso al ejercicio de cargos y funciones públicas deben consultar cánones
de razonabilidad, que a la luz de la jurisprudencia reiterada[27] de esta
Corporación al encontrarse inserto en el ámbito del derecho fundamental a la
igualdad implican someter la medida demandada a juicio integrado[28],
cuestión que en términos simples implica: (i) corresponder a un fin legítimo;
(ii) cumplir una relación de correspondencia adecuada entre el medio y fin, de
tal manera que logre su consecución[29];
(iii) no disponer de otras alternativas menos dañinas e igualmente eficaces
para la consecución del fin perseguido (necesidad), y (iv) no sacrificar en
mayor medida otros fines que el ordenamiento constitucional protege (proporcionalidad)[30].
Al aplicar estos parámetros a la función
administrativa respecto a una inhabilidad temporal inserta
en el ámbito de la carrera notarial, en sentencia C-373
de 2002 la Corte sostuvo lo siguiente:
“…debe guardar una relación de equilibrio entre los fines estatales,
los principios de la administración pública y el ámbito funcional del notariado
y, al tiempo, los derechos de quienes aspiran a ocupar los cargos disponibles
pues si bien se encuentra legitimado para limitar tales derechos en procura de
la realización de esos propósitos, el régimen de inhabilidades para ello
dispuesto debe ser razonable y proporcionado”.[31]
(Subrayas y negrillas fuera de texto)
En perspectiva de lo anterior, la Sala Plena
entiende que si bien el Decreto Ley 407 de 1994 está amparado en la legalidad
conferida por las facultades extraordinarias otorgadas por el legislador, en el
Estado constitucional de derecho la razonabilidad es un criterio garante de los
derechos humanos, el cual opera como límite a las decisiones de las mayorías. En
razón de lo anterior y dada la naturaleza misma de la función penitenciaria, pasa
la Corte a examinar la condición de razonabilidad en relación con la
disposición acusada.
En primer término se observa que a
pesar de que el legislador extraordinario no ha consignado una
exposición de motivos que permita dilucidar los fines perseguidos por la
restricción contenida en la disposición demandada, el contexto normativo en que
está inserta, permite inferir con sana lógica que su propósito está encaminado
a salvaguardar el mérito como instrumento preferente para la provisión de
cargos en la carrera penitenciaria. A este razonamiento se llega toda vez que el
artículo 95 demandado se encuentra en el Capítulo II sobre Administración y
Vigilancia de la Carrera Penitenciaria, del Título III relativo a la Carrera
Penitenciaria y Carcelaria, en cuyos principios generales se consagra que la
provisión de cargos se hará exclusivamente con base en el mérito.
En esta orientación, es dable concluir que la
medida en juicio persigue un fin constitucionalmente legítimo que corresponde
al desarrollo reglamentario del mandato constitucional consagrado en el
artículo 125 de la Carta Política. Particularmente la restricción para
participar durante un año en los concursos de méritos, al parecer está
orientada a que las personas que habiendo perdido un concurso previo se
preparen o instruyan de forma consciente durante un periodo razonable para
enfrentar una nueva convocatoria.
En segundo lugar, se debe analizar si la norma en
cuestión establece un medio adecuado para el logro de dicho fin. Para tal
efecto, frente al contenido dispositivo de la norma en juicio es pertinente
formular el siguiente interrogante: ¿perder un concurso implica que la persona
no tiene o no puede llegar a tener cualidades necesarias para acceder al
ejercicio de una función pública?
Al respecto, la Sala encuentra que no aprobar un
concurso puede obedecer a diversos factores los cuales no necesariamente
determinan que la persona sea o no apta para el cargo. En tal sentido, una
medida de naturaleza restrictiva como la que se encuentra consagrada en la
norma demandada, difícilmente guarda relación de correspondencia adecuada con
la finalidad que persigue, pues como ya se dijo, está dada por proveer los
cargos de carrera penitenciaria bajo el sistema de méritos. Precisamente, el
mérito de una persona que aspira en determinado momento a ocupar un cargo en la
carrera penitenciaria es el objeto de la evaluación que se debe hacer dentro
del concurso, de tal suerte, que no tiene sentido alguno descalificarla antes
del mismo.
La especialidad de la carrera penitenciaria y carcelaria
respaldada en la normatividad contenida en la Ley 65 de 1993 y su desarrollo en
el Decreto Ley 407 de 1994, necesariamente determina la consagración de requisitos
y exigencias específicas para el ingreso y la permanencia en la función
pública. Sin embargo, esa cualidad especial no justifica limitar la
participación de una persona en futuros concursos penitenciarios por el simple
hecho de haber perdido otro con anterioridad, pues con ello se comprometen sin
fundamento plausible un postulado axial del sistema constitucional, como en
efecto lo es el derecho a la igualdad.
En gracia de discusión, podría
sostenerse que como la restricción es temporal, estaría llamada a  superar el
juicio de razonabilidad, en la medida en que no establece una limitación
absoluta para aspirar a la carrera penitenciaria. Sin embargo, sacrifica
el derecho a la igualdad de trato y los principios con arreglo a los cuales se
debe desarrollar la función administrativa (art. 209 C.P.), en especial los de
igualdad e imparcialidad.
Es así que frente a una
inhabilidad temporal para participar en un concurso notarial, esta Corporación
en sentencia C-373 de 2002 se pronunció en los siguientes términos:
“Es claro que en ejercicio de esa competencia el
legislador debe guardar una relación de equilibrio entre los fines estatales,
los principios de la administración pública y el ámbito funcional del notariado
y, al tiempo, los derechos de quienes aspiran a ocupar los cargos disponibles
pues si bien se encuentra legitimado para limitar tales derechos en procura de
la realización de esos propósitos, el régimen de inhabilidades para ello
dispuesto debe ser razonable y proporcionado.”
La consideración transcrita,
aporta elementos de juicio que contribuyen a dilucidar el problema jurídico
formulado, consistente en determinar ¿si el hecho de perder un concurso, es
razón justificada para restringir temporalmente el derecho a la igualdad entre
sujetos que en todo momento son pares: aquellos que han desaprobado un concurso
previo y los que lo aprobaron?
Frente a esta delicada cuestión y a la luz de los
parámetros constitucionales analizados, la respuesta es
negativa, ya que el legislador extraordinario sí puede establecer inhabilidades
temporales en relación con el ingreso a la carrera administrativa, pero estas
se justifican en tanto estén objetivamente encaminadas a garantizar la
confianza pública a través de la comprobación de la idoneidad y transparencia
de quien ha de ejercer el cargo en carrera.
En esta medida, la premisa fáctica
y su consecuencia jurídica comportan una “capitis diminutio” de los
derechos de quienes no superaron un concurso previo, generando así un trato
desproporcionado que no tiene justificación constitucional frente al baremo de
igualdad (art. 13 C.P.).
Ahora bien, a efectos de
determinar si la diferencia de trato de una medida está constitucionalmente
justificada, es suficientemente conocido que la jurisprudencia de esta
Corporación aplica un test que permita dilucidarlo con distintos niveles de
intensidad[32].
Según lo expresado en las
consideraciones generales de esta providencia, la naturaleza de la medida está
simultáneamente inserta en el ámbito del derecho fundamental a la igualdad, -en
el que los grupos en comparación son las personas que hubiesen superado un
concurso de méritos convocado por el INPEC y aquellas personas que no lo han
logrado- y, de otra, en el margen de configuración del legislador
extraordinario para definir las condiciones de acceso a la función pública.
En atención a que el conflicto que
se suscita entre estas materias confronta un principio constitucional con una
función del legislador, la Corte estima apropiado efectuar una ponderación
intermedia.
En reciente pronunciamiento,
originado en el juicio de constitucionalidad de una medida de trato
preferente para adoptantes colombianos contenida en el artículo 71 de la Ley
1098 de 2006, la Corte al referirse a la aplicabilidad del examen
intermedio precisó lo siguiente:
“Entre los extremos del test leve y del test
estricto, se ha identificado el test intermedio, que se aplica por este
Tribunal cuando se puede afectar el goce de un derecho no fundamental, cuando
existe un indicio de arbitrariedad que puede afectar la libre competencia
económica o en aquellos casos en
que la medida podría resultar
“potencialmente discriminatoria” en relación con alguno de los sujetos
comparados, lo que incluye el uso de las acciones afirmativas. Este test
examina que el fin sea legítimo e importante, “porque promueve intereses
públicos valorados por la Constitución o por la magnitud del problema que el
legislador busca resolver”, y que el medio sea adecuado y efectivamente
conducente para alcanzar dicho fin.”[33]
A la luz de lo anterior, el examen
consiste en la verificación de los elementos que se examinan a continuación:
En primer término, se observa que
los sujetos que hacen parte del “tertium comparationis” son de la misma
naturaleza: ciudadanos que aspiran a acceder al desempeño de los cargos en la
carrera penitenciaria.
En segundo lugar, como atrás se
dijo, el fin pretendido por la medida en juicio es legítimo, en tanto se
propone que el servicio público esencial que el cuerpo de custodia y vigilancia
penitenciaria y carcelaria presta, por la especial naturaleza de sus funciones
requiere, sea provisto a través del sistema de méritos que supone la carrera
administrativa.
No obstante, el medio elegido para
realizar este fin (exigir no haber desaprobado un examen previo) es inadecuado para
alcanzarlo, por el simple razonamiento que incumplir con el requisito de haber
aprobado un concurso previo, no descalifica los méritos y calidades de una
persona, ni hace de esta un aspirante menos capaz. Además, porque al realizarse
la correspondiente prueba de conocimientos se comprueba si el aspirante reúne
las calidades para ingresar como alumno al curso de formación y así se asegura
la exigencia de seleccionar a los mejores y más aptos aspirantes a tales cargos.
De esta manera, al no superar la fase de adecuación es innecesario analizar la
medida en la escala de los principios de necesidad y proporcionalidad.
A la luz de las consideraciones
precedentes, al aplicar en el presente caso el juicio integrado de igualdad, la
Corte concluye que existe un trato desigual entre iguales, pues frente a una
persona que aprueba el curso y otro que no, la norma confiere un trato
injustificado diferente por razón de un concurso previo.
Lo anterior, convierte la
aprobación de un examen previo en un criterio sospechoso de discriminación
frente al parámetro constitucional que se reputa infringido porque la
medida en juicio restringe severamente el ejercicio de los
derechos fundamentales, al impedir
a las personas que no superen un concurso volver a aspirar a la carrera
penitenciaria por el lapso de un año.
En este orden de consideraciones, la
Corte encuentra que le asiste la razón a la demandante, pues estando dotado el
legislador extraordinario de las atribuciones para fijar las condiciones que de
acuerdo con la especial naturaleza del servicio se requieran para ingresar a
carrera penitenciaria, el principio de igualdad se opone a establecer
requisitos o condiciones ajenas al mérito y que constituyan limitaciones al
ejercicio efectivo de los derechos fundamentales.
A partir de los anteriores
elementos de juicio, la Sala Plena concluye que
el artículo 95 del Decreto Ley 407 de 1994 establece una diferenciación
injustificada de trato entre los aspirantes a los empleos en el Instituto
Nacional Penitenciario y Carcelario -INPEC-, que es incompatible con el derecho
a la igualdad de trato.
En virtud de lo anterior, la Corte
declarará inexequible el artículo 95 del Decreto Ley 407 de 1994.
7. Síntesis
7.1. La demanda
La ciudadana Yannin Tatiana
Álvarez López demanda la inconstitucionalidad del artículo 95 del
Decreto Ley 407 de 1994, por considerar que el establecimiento de una
diferenciación de trato injustificado, entre los aspirantes a carrera
penitenciaria que no hubiesen aprobado un concurso de méritos y aquellos que sí
lo aprobaron, es contrario a los artículos 13, 25 y 40.7 de
la Carta Política.
7.2. Problema jurídico
De acuerdo con la demanda, el
concepto del señor Procurador General de la Nación y la participación ciudadana
contenida en las diversas intervenciones allegadas al trámite, en el presente
caso la Sala Plena debió determinar si el
establecimiento de una restricción consistente en impedir a aquellas personas
que no hubiesen aprobado un concurso de méritos participar durante un periodo
de doce (12) meses en las futuras convocatorias realizadas por el Instituto
Nacional Penitenciario y Carcelario -INPEC-, constituye un trato
discriminatorio que vulnera el derecho fundamental a la igualdad de trato (art.
13 C.P.).
7.3. Cuestión previa
Preliminarmente, la Corte decidió inhibirse de
emitir un pronunciamiento de fondo sobre la constitucionalidad del artículo 95
del Decreto Ley 407 de 1994, por la presunta vulneración de los artículos 25 y
40.7 Superiores. Lo anterior, toda vez que la demanda no cumplió la carga
argumentativa mínima para estructurar un juicio de constitucionalidad en
relación con estos cargos, al carecer de certeza los fundamentos planteados en
esa censura.
7.4. Regla de decisión
En el estudio de mérito, la Sala Plena reiteró que,
de acuerdo con la jurisprudencia constitucional (Sentencias C-373 de 2002,
C-288 de 2014, C-034 de 2015 y C-618 de 2015), las atribuciones del legislador
orientadas a establecer los requisitos exigidos para acceder al ejercicio de
cargos y funciones públicas, por tratarse de una materia inserta en el ámbito
de los derechos fundamentales, debe obedecer a condiciones de razonabilidad y
proporcionalidad. En ese sentido, la Corte consideró que la medida de
restricción en juicio, al estar inserta en el ámbito del derecho fundamental a
la igualdad, en el que los grupos en comparación son las personas que hubiesen
superado un concurso de méritos convocado por el INPEC y aquellas que no lo
hubiesen aprobado, era susceptible de un examen de razonabilidad en intensidad
intermedia.
A partir de lo anterior, la Sala Plena determinó
que si bien la medida objeto de control persigue un fin constitucionalmente
legítimo que corresponde al desarrollo reglamentario del contenido normativo
constitucional consagrado en el artículo 125 Superior, no guarda relación de
correspondencia adecuada con la finalidad que persigue, ya que el mérito de una
persona que aspira en un determinado momento a ocupar un cargo en la carrera
penitenciaria debe ser el objeto de la evaluación dentro del concurso, de tal
suerte que no tiene sentido alguno descalificarla antes del mismo. Sobre este
aspecto, la Corte precisó que si bien la especialidad de la carrera
penitenciaria y carcelaria necesariamente determina la consagración de
requisitos y exigencias específicas para el ingreso y la permanencia en la
función pública, esa cualidad especial no justifica limitar la participación de
una persona en futuros concursos penitenciarios, por el simple hecho de haber
perdido otro con anterioridad, pues con ello se comprometen sin fundamento
plausible derechos fundamentales en el sistema constitucional, como en efecto
lo es el derecho a la igualdad.
En tales términos, la Sala determinó que el medio
elegido (exigir no haber perdido un examen previo) para realizar este fin
(mérito en la función pública) es inadecuado, por el simple razonamiento de que
la falta de aprobación de un concurso previo no descalifica los méritos y
calidades de una persona, ni hace de esta un aspirante menos capaz, en relación
con un proceso de selección subsiguiente.
Al aplicar el juicio integrado de igualdad, la
Corte concluyó que en el plano jurídico existe un trato desigual entre iguales,
ya que frente a una persona que aprueba el curso y otro que no, la norma
proporciona un trato diferenciado injustificado, pues convierte la aprobación
de una evaluación en un criterio sospechoso de discriminación.
A partir de los anteriores elementos de juicio, la
Sala Plena determinó que el artículo 95 del Decreto Ley 407 de 1994 establece
una diferenciación injustificada de trato entre los aspirantes a los empleos en
el INPEC en proceso de selección meritocrática, incompatible con el derecho a
la igualdad, razón por la cual fue declarado inexequible.
Un último aspecto requiere la atención de la Sala
Plena, como quiera que la norma será declarada inexequible, es innecesario que
en la parte resolutiva se declare que esta Corporación se abstiene de emitir un
pronunciamiento de fondo en relación con los cargos por la
alegada vulneración de los artículos 25 y 40.7 de la Carta Política.
VI. DECISIÓN
En mérito de
lo expuesto, la Corte Constitucional de la República de Colombia, administrando
justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero.- LEVANTAR la suspensión de términos en el proceso
correspondiente al Expediente D-12444.
Segundo.- Declarar INEXEQUIBLE el artículo 95 del Decreto Ley 407 de 1994 “Por
el cual se establece el régimen de personal del Instituto Nacional
Penitenciario y Carcelario.”.
Comuníquese, cúmplase y
archívese el expediente,
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Presidenta
Con aclaración de voto
CARLOS BERNAL PULIDO
Magistrado
Con aclaración de voto
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
Con aclaración de voto
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
Con salvamento de voto
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
Con salvamento de voto
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
Con aclaración de voto
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
Con salvamento de voto
JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
Con salvamento de voto
ALBERTO ROJAS RÍOS
Magistrado
Con aclaración de voto
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
ACLARACIÓN DE VOTO DEL MAGISTRADO
CARLOS BERNAL PULIDO
A LA SENTENCIA C-097/19
DERECHO
A LA IGUALDAD-Vulneración (Aclaración
de voto)
Referencia: Sentencia C-097/19
Magistrado ponente: Alberto Rojas Ríos
Estoy de acuerdo con la sentencia
mediante la cual se declaró inexequible el artículo 95 del Decreto Ley 407 de
1994[34]
porque esta norma preveía una restricción injustificada para las personas que
no aprobaban un concurso de méritos del INPEC.
Sin embargo, presento aclaración
de voto porque, equivocadamente, el juicio de igualdad recayó sobre “las
personas que aprueban el concurso de méritos para ingresar al INPEC y aquellas
que no lo logran”[35].
Lo que
cuestionó la demandante era que existía un tratamiento desigual entre las
personas que participaban en los concursos de mérito del INPEC “con respecto a otros cargos públicos”[36], tal como se destacó en el auto admisorio, en el que se
identificaron adecuadamente los grupos comparables así: “el artículo 95 del
Decreto Ley 407 de 1994: i) establece un trato diverso y aparentemente
injustificado entre quienes participan en los concursos de méritos del INPEC y
aquellos que lo hacen en otras entidades citadas por la demandante”[37].
En suma, considero que la Corte
acertó al declarar inexequible el artículo 95 del Decreto Ley 407 de 1994, pero
me aparto del análisis efectuado en relación con la vulneración del derecho a
la igualdad. Este debía efectuarse entre quienes perdían un concurso de méritos
para ingresar al INPEC y quienes perdían un concurso para ingresar a otras
entidades del Estado.
Fecha ut supra,
CARLOS BERNAL PULIDO
Magistrado
SALVAMENTO DE VOTO DE LA MAGISTRADA
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
A LA SENTENCIA C-097/19
CONSECUENCIAS DE QUIENES PIERDEN EL CONCURSO DE
PERSONAL DEL INSTITUTO NACIONAL PENITENCIARIO Y CARCELARIO-Inhibición para decidir de fondo  (Salvamento de
voto)
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD POR VULNERACION DEL
PRINCIPIO DE IGUALDAD-Inexistencia de
cargos específicos  (Salvamento de voto)
PERSONAS VINCULADAS EN CARRERA-Titulares de derechos subjetivos adquiridos que deben
ser protegidos y respetados por el Estado (Salvamento de voto)
Ref.: expediente
D-12.444
Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 95 del
Decreto Ley 407 de 1994, «Por el cual se establece el régimen de personal del
Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario».
Magistrado
sustanciador:
ALBERTO ROJAS RÍOS
Con el debido
respeto por las decisiones de la Sala Plena, salvo mi voto en el asunto de la
referencia porque considero que la Corte debió declararse inhibida por
ineptitud de la demanda, en virtud de las siguientes razones:
En criterio de la demandante, la
norma acusada vulnera el derecho a la igualdad (artículo 13), al trabajo
(artículo 25) y al acceso a los cargos públicos (artículo 40), pues impide que
las personas que no aprueban un concurso de méritos para ingresar a la carrera
del INPEC puedan ser convocadas para concursar en otro empleo de la misma clase
o de superior jerarquía, dentro de los doce meses siguientes.
1. Respecto del cargo por
vulneración del derecho a la igualdad, a mi juicio, la demanda no cumplió los
requisitos de especificidad y suficiencia. En primer lugar, y en cuanto a la
especificidad, porque omitió la explicación fundamental de por qué la norma, en
sentido abstracto, se opone a la Constitución. En general, la accionante solo
indicó que «hay una desigualdad manifiesta con respecto a otros cargos
públicos» y, a renglón seguido, precisa que en la Ley 904 de 2006 no existe
«esta exclusión».
Ahora bien, la jurisprudencia constitucional ha
sido enfática en sostener que las demandas que invocan la vulneración del
artículo 13 superior deben cumplir unos requisitos adicionales, que se enmarcan
dentro del concepto de suficiencia del cargo, derivados del carácter relacional
del principio de igualdad y de que necesariamente, un cargo por esta causa,
implica realizar una comparación. En la sentencia C-257 de 2015, la Corte
explicó:
«[U]na
demanda de inconstitucionalidad por violación del derecho a la igualdad debe
cumplir con unos presupuestos específicos para activar el control de
constitucionalidad, que básicamente tendrá la estructura de un test de
comparación. Estos elementos son: i) los términos de comparación –personas,
elementos, hechos o situaciones comparables– sobre los que la norma acusada
establece una diferencia y las razones de su similitud[38]; ii) la
explicación, con argumentos de naturaleza constitucional, de cuál es el
presunto trato discriminatorio introducido por las disposiciones acusadas y
iii) la exposición de la razón precisa por la que no se justifica
constitucionalmente dicho tratamiento distinto, es decir por qué es
desproporcionado o irrazonable[39].
Esta argumentación debe orientarse a demostrar que “a la luz de parámetros
objetivos de razonabilidad, la Constitución ordena incluir a ese subgrupo
dentro del conglomerado de beneficiarios de una medida”»[40].
En el presente caso, la demandante incumplió estos
requisitos, en la medida en que no explicó en debida forma los términos de la
comparación que propone –en unos apartes del libelo dice que
la comparación debe efectuarse respecto de las personas que sí aprueban el
concurso y en otros indica que se debe hacer frente a otros cargos públicos–,
las razones de su similitud, el supuesto trato discriminatorio que contiene la
norma impugnada y los motivos por los cuales dicho trato no se ajusta a la
Constitución. En relación con las razones de similitud, la actora se abstuvo de
exponer por qué el régimen de carrera penitenciaria y carcelaria, que ha sido
considerado por la jurisprudencia con una carrera administrativa especial[41],
puede ser válidamente comparado con el régimen de carrera general previsto en
la Ley 909 de 2004. Es decir, omitió justificar por qué grupos que no están en
condiciones de similitud fáctica y jurídica deben ser tratados como iguales.
2. En opinión de la accionante, el
artículo 95 del Decreto Ley 407 de 1994 también vulnera el derecho al
trabajo «porque priva a las personas que quieren acceder a un cargo estable en
la administración pública de volver a intentar ingresar a alguno de estos
cargos por un periodo de un año». Es claro que este cargo, así planteado,
incumplió el requisito de certeza, en la medida en que no se fundó en una
proposición jurídica real y existente y, por el contrario, se sustentó en la
interpretación particular que la accionante hizo del texto de la ley. Lo
anterior, pues aunque el citado artículo solo limita la posibilidad de
participar en un curso de méritos, la demandante interpretó que lo que
realmente hace la disposición acusada es impedir el acceso un cargo de carrera.
Estos dos escenarios han sido aclarados por la jurisprudencia, principalmente
en materia de tutela, en el sentido de que la participación en
un concurso de méritos únicamente constituye una expectativa para acceder al
empleo y no garantiza el ingreso al servicio, de suerte que la imposibilidad de
participar en un concurso o el hecho de no superar las pruebas son
circunstancias que, por sí mismas, no tienen la entidad suficiente para
vulnerar el derecho al trabajo.
En efecto, de acuerdo con la jurisprudencia de esta
Corporación, «las personas vinculadas a la carrera son
titulares de unos derechos subjetivos adquiridos, que deben ser protegidos y
respetados por el Estado[42],
en la medida en que ejercitan su derecho al trabajo con estabilidad y
posibilidad de promoción, según la eficiencia en los resultados en el cumplimiento
de las funciones a cargo[43]»[44].
Esto significa que tratándose de la carrera administrativa, la titularidad del
derecho al trabajo se predica de las personas que, una vez han superado todas
las pruebas pertinentes, son nombradas y se encuentran inscritas en carrera, y
no de quienes participan en el concurso para acceder a ella[45].
Al respecto, por ejemplo, en la
sentencia SU-133 de 1998, la Corte precisó:
«[E]l derecho al trabajo y el de desempeñar cargos y funciones
públicas aparece lesionado en el caso de la persona no elegida que ocupó el
primer lugar en la lista de elegibles, con notorio desconocimiento del
artículo 25 de la Carta Política, que reconoce a toda persona el derecho a un
trabajo en condiciones dignas y justas, y del 40, numeral 7, ibídem, a
cuyo tenor tal posibilidad hace parte del derecho fundamental a participar en
la conformación, ejercicio y control del poder político (cfr. Sentencia T-03 del
11 de mayo de 1992).
Esa persona es privada del acceso a un empleo y a una
responsabilidad pública a pesar de que el orden jurídico le aseguraba que, si
cumplía ciertas condiciones –ganar el concurso, en el caso que se examina–,
sería escogida para el efecto.
De allí también resulta que, habiendo obrado de buena fe, confiando
en la aplicación de las reglas que el Estado ha debido observar, el aspirante
debe soportar una decisión arbitraria que no coincide con los resultados del
proceso de selección» (subraya fuera del texto).
3. La demandante también manifestó
que la disposición impugnada resulta contraria a lo preceptuado en el artículo
40.7 de la Carta. Para fundamentar el cargo, la accionante adujo que la única
limitación del derecho a acceder al desempeño de funciones y cargos públicos
está dada por la doble nacionalidad del aspirante. De este modo, «las personas
que quieren acceder a un cargo en el INPEC no deberían formar parte de esta
excepción, salvo que uno de los que aspira cuente con esa doble nacionalidad».
Así descrito, dada su vaguedad e indeterminación, el cargo formulado no cumplió
los requisitos de especificidad, porque no se explicaron las razones por
las que la disposición acusada desconoce o vulnera el artículo 40.7 superior; y
suficiencia, por cuanto la simpleza del argumento no logra despertar una duda
mínima sobre la constitucionalidad del artículo 95 del Decreto Ley 407
de 1994, que haga necesario un pronunciamiento de la Corte.
4. Por todo lo anterior, considero
que en las condiciones anotadas, un pronunciamiento de fondo en el presente
caso era inviable, salvo que, como en efecto sucedió, la sentencia se ocupara
de construir la demanda y ampliar el sentido de los cargos.
Como bien lo sostuvo la Corte en
la sentencia C-535 de 2016, en la cual se declaró inhibida para fallar una
demanda de inconstitucionalidad dirigida contra el mismo artículo analizado en
esta oportunidad, con base en dos de los cargos aquí estudiados –violación de
los derechos a la igualdad y al acceso al desempeño de funciones y cargos
públicos–, el cumplimiento de los requisitos argumentativos de la demanda es
fundamental porque, por un lado, permite defender la legitimidad democrática de
la ley y, por otro, evita que esta Corporación ejerza un control oficioso. En
mi sentir, la Corte no tuvo en cuenta que la satisfacción de tales requisitos
es esencial para alcanzar estos propósitos.
En los
anteriores términos dejo expresadas las razones de mi discrepancia.
Fecha ut
supra
CRISTINA
PARDO SCHLESINGER
Magistrada
ACLARACIÓN DE VOTO DE LA
MAGISTRADA
DIANA FAJARDO RIVERA
A LA SENTENCIA C-097/19
Con el acostumbrado respeto por
las decisiones de la Corte, procedo a aclarar mi voto respecto de la Sentencia
C-097 de 2019. La providencia resolvió declarar inexequible el artículo 95 del
Decreto Ley 407 de 1994 “Por el cual se establece el régimen de
personal del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario.” Si bien
comparto la decisión, aclaro mi voto en relación con la categoría que se le
otorga a la carrera administrativa como eje definitorio de la Constitución.
La Sentencia C-097 de 2019 recoge
la jurisprudencia constitucional en torno a los principios que rigen la carrera
administrativa y reitera lo señalado por esta Corte en anteriores oportunidades,
esto es, que la carrera administrativa en sí misma es uno de los componentes
determinantes y esenciales de la Carta Política. Si bien esta ha sido la
posición mayoritaria de esta Corporación desde la Sentencia C-588 de 2009,[46] no la
comparto por las razones que a continuación expongo.
1. La carrera administrativa, de
acuerdo con el artículo 125 de la Constitución Política, es el sistema que se
establece como regla general para acceder a la función pública. No obstante, el
mismo artículo constitucional consagra excepciones a esta regla para ocupar
diferentes empleos en órganos y entidades del Estado, como los cargos de
elección popular, los de libre nombramiento y remoción, los de los trabajadores
oficiales y los demás que determine la ley. La carrera administrativa no cobija
entonces a todo el conjunto de servidores estatales. Por ende, si bien esta
herramienta ocupa un lugar importante en el ordenamiento jurídico y es un
instrumento central en la administración pública del Estado colombiano, no
puede considerarse que un sistema que admita diferentes excepciones en su
aplicación, e incluso permita al Legislador establecer otras tantas, pueda
constituir un eje definitorio de la Constitución.
2. Una lectura armónica de las
normas constitucionales[47]
y de la jurisprudencia de esta Corporación desde sus inicios permite evidenciar
que son el mérito[48]
y la igualdad[49]
los principios que guían el acceso a la función pública, pues estos tienen una
influencia más allá de la carrera administrativa. Al respecto, en la Sentencia
T-422 de 1992[50]
se precisó:
“El postulado de democracia participativa (CP,
Preámbulo, arts. 1 y 2) inspira los derechos políticos de participación y
fundamenta la aplicación del principio de igualdad de oportunidades en la
provisión de empleos en las entidades del Estado (…). Independientemente de los
efectos jurídicos de cada forma de vinculación al Estado - por carrera, libre
nombramiento o concurso - todos los empleos públicos buscan un objetivo común,
cual es el mejor desempeño de sus funciones para la consecución de los fines
del Estado. El ingreso y ascenso en los cargos de carrera se lleva a cabo
mediante el sistema de méritos y cualidades de los aspirantes; de igual forma,
la permanencia o desvinculación de una persona de libre nombramiento y remoción
obedece a razones de buen servicio o de confianza, según el caso, sin que la
discrecionalidad de la administración pueda tornarse en arbitrariedad. Nada
diferente sucede con los concursos públicos para acceder a un cargo: el
criterio principal es la "eunomía", o ley del mejor, según la cual,
los méritos personales determinan quién será el opcionado para ejercer las
funciones públicas”.[51]
3. Así entonces, si bien es cierto
que a través de la carrera administrativa se aseguran los principios de
igualdad y mérito, tal como lo ha reconocido la jurisprudencia de esta Corte,[52] este no es
el único sistema de acceso a la función pública. Por esto, la jurisprudencia
constitucional ha insistido en que los mencionados principios también deben
irradiar los demás sistemas y mecanismos que se dispongan para proveer un
empleo público, con miras a obtener el mejor desempeño de la administración.[53]
4. No puede confundirse entonces
la carrera administrativa, que es un mecanismo principal para acceder al
desempeño de cargos públicos, con un principio rector en esta materia, ni mucho
menos asumirse como un eje definitorio de la Constitución. Son los principios
de mérito e igualdad los ejes nodales del acceso a la función pública y
elementos axiales de la Constitución, los cuales se materializan a través de la
carrera administrativa y de los demás sistemas y mecanismos de selección de
personas para ocupar cargos públicos que prevén la Constitución y la ley.
En estos términos dejo plasmadas
las razones por las cuales aclaro el voto en la presente decisión.
Fecha
ut supra.
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
SALVAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO
JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS
A LA SENTENCIA C-097/19
Referencia: Demanda de inconstitucionalidad en contra del artículo
95 del Decreto Ley 407 de 1994 “Por el cual se establece el régimen de
personal del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario”.
Magistrado Ponente:
ALBERTO ROJAS RÍOS
Respetuosamente presento salvamento
de voto en el asunto de la referencia.
1.  En
la sentencia C-097 de 2019, esta Corporación decidió declarar la
inexequibilidad del artículo 95 del Decreto Ley 407 de 1994. Esta disposición
establecía que quienes reprobaran el concurso público de méritos para
seleccionar personal en el Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario, no
podrían ser “convocados para concursar en otro empleo de la misma clase o de
superior categoría dentro de los doce (12) meses siguientes”.
De manera inicial, debo precisar
que si bien comparto la inexequibilidad de la disposición, considero que la
demanda no cumplía los requisitos necesarios para adoptar un pronunciamiento de
fondo y, en ese sentido, era procedente que la Corte se declarara inhibida,
conforme lo solicitado por el Procurador General de la Nación.
En efecto, al analizar
la demanda se advierte que la actora alegó una violación  de los artículos 13,
25 y 40 de la Constitución. Frente al artículo 13 -derecho a la igualdad-, la
demanda no cumplió los parámetros determinados por la jurisprudencia para
soportar un cargo que pretende demostrar el desconocimiento del derecho a la
igualdad, al no desarrollar mínimamente el juicio de comparación respectivo[54].
De ahí que el cargo carezca del requisito de suficiencia[55].
Al respecto, tratándose
de cargos que planteen una vulneración de la igualdad, esta Corporación ha
precisado que resulta indispensable que la demanda cumpla al menos tres
exigencias: (i) señalar con claridad cuáles son los grupos o situaciones
involucradas; (ii) indicar en qué consiste el trato diferencial creado por la
disposición demandada; y (iii) explicar por qué dicho trato es constitucionalmente
inadmisible. Así, la sentencia C-127 de 2006 concluyó:
“En efecto recuérdese que conforme lo
expresado reiteradamente por la jurisprudencia de esta Corporación, para
efectos de configurar un verdadero cargo de inconstitucionalidad por violación
del principio de igualdad, no es suficiente con sostener que las disposiciones
objeto de controversia establecen un trato diferente frente a cierto grupo de
personas y que ello es contrario al artículo 13 superior. También es
imprescindible que se expresen las razones por las cuales considera el
demandante que la supuesta diferencia de trato resulta discriminatoria,
sustentando tal discriminación con argumentos de constitucionalidad dirigidos a
cuestionar el fundamento de la medida.
Ha precisado la Corte que esta última
exigencia es necesaria si se tiene en cuenta que, de acuerdo con el criterio de
interpretación fijado por ella, la realización de la igualdad no le impone al
legislador la obligación de otorgar a todos los sujetos el mismo tratamiento
jurídico, ya que no todos se encuentran bajo situaciones fácticas similares ni
gozan de las mismas condiciones o prerrogativas personales e institucionales.
Según lo ha dicho la jurisprudencia, aun cuando la igualdad se manifiesta como
un derecho relacional que propugna por reconocer a las personas un mismo trato
frente a las autoridades y unos mismos derechos y libertades, la garantía de su
efectividad no se materializa en la constatación mecánica o matemática de las
disposiciones que se aplican a unos y otros sujetos, sino en la adecuada
correspondencia entre las diversas situaciones jurídicas objeto de regulación”.
Bajo ese entendido, la demandante
no indicó con claridad cuáles son los sujetos objeto de comparación. Si bien es
cierto que la sentencia señala que se trata de las personas que aprueban el
concurso y quienes lo reprueban, esto es, “ciudadanos que aspiran a acceder
al desempeño de los cargos en la carrera penitenciaria” (pág. 33, cuarto
párrafo), la demanda alude a “otros cargos públicos”. Por consiguiente,
el debate propuesto por la Corte se distanció del planteamiento de la
accionante, lo cual demuestra las falencias argumentativas frente a ese ítem.
Además, la demandante no explicó
en qué consiste el trato diferenciado que aplica la disposición acusada, ni la
razón por la cual resulta ser un trato diferente injustificado, en este
aspecto, tan solo se limitó a referir que ocurre una vulneración al derecho a
la igualdad. Así, no puede perderse de vista que, en razón de la competencia de
la Corte, no es posible plantear, de oficio, el test de comparación.
2.  Dado
lo anterior, que el cargo formulado con fundamento en la violación del artículo
13 de la Constitución no supere los requisitos de admisibilidad resulta de
significativa relevancia, por cuanto sobre este reproche giró el debate que dio
lugar a la inexequibilidad. Al efecto, recuérdese que la sentencia expresó  que
de los reparos formulados contra los artículos 25 y 40.7, “no es factible
estructurar un cargo de inconstitucionalidad tendiente a desvirtuar la
presunción de constitucionalidad que ampara a toda norma jurídica” (pág.
19, cuarto párrafo).
3.  Por
último, es necesario precisar que este salvamento de voto no pretende exaltar o
aplaudir formalismos técnicos que obstaculizan e impiden el ejercicio de la
acción pública de inconstitucional; en su lugar, encuentra fundamento en las
reglas jurisprudenciales establecidas en la materia, y busca mantener el
control abstracto de constitucionalidad y la vigencia del principio
democrático, delimitando la acción constitucional a la justicia rogada y no a
escenarios de control constitucional oficioso en términos generales –lo cual
desdice de la labor del Tribunal Constitucional-, escenario último que fue
usado en la presente oportunidad, dada la inexistencia de un cargo de
constitucionalidad, todo lo cual no encuentra fundamento en el principio pro
actione, cuya aplicación demanda cuando menos del planteamiento mínimo de
un cargo de inconstitucionalidad.
JOSÉ FERNANDO
REYES CUARTAS
Magistrado
[1] Folio 2.
Cuaderno 1.
[2] “Por la
cual se expiden normas que regulan el empleo público, la carrera
administrativa, gerencia pública y se dictan otras disposiciones”
[3]
Folio 89.
[4]
Folios 31-34
[5]
Folios 36-39
[6]
Folios 90-95.
[7]
Folios 92-93.
[8]
Folios 93-94.
[9]
Folios 92-93.
[10] Corte
Constitucional, Auto del 29 de julio de 1997, Expediente D-1718.
[11] Ver, entre
otras, las sentencias C-1052 de 2001 y C-1256 de 2001.
[12] Respecto
de los requisitos mínimos que deben contener los cargos véase las siguientes
sentencias de esta Corporación: C-918 de 2002, C-150, C-332 y C-569, estas
últimas del año 2003.
[13]
Folios 3-4.
[14]
Sentencia C-249 de 2012.
[15]
Sentencia de la Corte Constitucional C-1122 de 2005.
[16]
Ver Sentencia Sentencia C-561 de 2009.
[17]
Ver Artículo 2 de la Ley 909 de 2004.
[18]
Ver Sentencia C-046 de 1994.
[19]
Ver Sentencia C-823 de 2013.
[20]
Magistrado Ponente: Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
[21]
Cfr. Sentencias C-507 de 1995 y C-099 de 2007.
[22]
Cfr. Sentencias C-391 de 1993 y C-356 de 1994.
[23]
Cfr. Sentencia C-507 de 1995.
[24] En
la sentencias C-391 de 1993 (MP José
Gregorio Hernández Galindo) [24] y C-356 de 1994 (MP Fabio Morón Díaz) [24] la Corte se pronunció respecto del
sistema general de la carrera administrativa y las carreras especiales,
previstas en la Constitución, al indicar que ésta consagra un régimen general u
ordinario de carrera en el Artículo 125 e igualmente regímenes especiales de
carrera para ciertos organismos del Estado.
[25]
Artículo 117 del Decreto Ley 407 de 1994.
[26]
Sentencias C-373 de 2002, C-288 de 2014, C-034 de 2015, C-618 de 2015.
[27]
Sentencias C-093 de 2001, C-673 de 2001 y C-100 de 2004.
[28] En la
consideración jurídica 6 de la Sentencia C-673 de 2001, la Corte Constitucional
explica la fusión de los dos métodos: “6. La complementariedad entre el
juicio de proporcionalidad y los test de igualdad, así como sus fortalezas y
debilidades relativas, han llevado a la doctrina, con criterios que esta Corte
prohíja, a señalar la conveniencia de adoptar un ‘juicio integrado’ de
igualdad, que aproveche lo mejor de las dos metodologías. Así, este juicio o
test integrado intentaría utilizar las ventajas analíticas de la prueba de
proporcionalidad, por lo cual llevaría a cabo los distintos pasos propuestos
por ese tipo de examen: adecuación, indispensabilidad y proporcionalidad
stricto senso. Sin embargo, y a diferencia del análisis de proporcionalidad
europeo, la práctica constitucional indica que no es apropiado que el
escrutinio judicial sea adelantado con el mismo rigor en todos los casos, por
lo cual, según la naturaleza de la regulación estudiada, conviene que la Corte
proceda a graduar en intensidad cada uno de los distintos pasos del juicio de
proporcionalidad, retomando así las ventajas de los test estadounidenses. Así
por ejemplo, si el juez concluye que, por la naturaleza del caso, el juicio de
igualdad debe ser estricto, entonces el estudio de la ‘adecuación’ deberá ser
más riguroso, y no bastará que la medida tenga la virtud de materializar, así
sea en forma parcial, el objetivo propuesto. Será necesario que ésta realmente
sea útil para alcanzar propósitos constitucionales de cierta envergadura.
Igualmente, el estudio de la ‘indispensabilidad’ del trato diferente también
puede ser graduado. Así, en los casos de escrutinio flexible, basta que la
medida no sea manifiesta y groseramente innecesaria, mientras que en los
juicios estrictos, la diferencia de trato debe ser necesaria e indispensable y,
ante la presencia de restricciones menos gravosas, la limitación quedaría sin
respaldo constitucional [...] 7. La posibilidad de combinar ambas metodologías
no solo es conceptualmente fecunda sino que tiene claros precedentes en la
jurisprudencia de esta Corporación, y no solo en el campo de la igualdad sino
también en otros ámbitos relacionados con la posible afectación de otros
derechos fundamentales”.
[29] Sentencia
C-1212 de 2001.
[30] Ibíd.
[31] En este
mismo sentido ver las sentencias C-1212 de 2001, C-617 de 1997, C-537 de 1993.
[32] En
Sentencia C-601 de 2015 la Corte precisó que indistintamente al nivel de
intensidad del examen aplicado, se debe consultar el principio de
proporcionalidad: “Actualmente, la
Corte aplica la metodología que ha venido denominando  juicio
integrado de igualdad, buscando aprovechar, de la mejor manera, las ventajas
del test de proporcionalidad y de los escrutinios de igualdad con niveles
diferenciados de intensidad. Implica un estudio de
proporcionalidad y se compone de tres etapas de análisis: (i)
establecer el criterio de comparación: patrón de igualdad o tertium
comparationis; (ii) definir si en el plano fáctico y jurídico existe un trato
disímil entre iguales o igual entre desiguales; y (iii) averiguar si la
diferencia de trato está constitucionalmente justificada. En esa última fase,
el escrutinio podrá efectuarse de acuerdo con los niveles leve, estricto e
intermedio. Cada intensidad de escrutinio debe observar el análisis de
proporcionalidad de las medidas, estudio que implica la utilización de los
subprincipios de idoneidad, necesidad y proporcionalidad.”
(Subrayas y negrillas fuera de texto)
[33]
Sentencia C-104 de 2016. MP Luis Guillermo Guerrero Pérez.
[34] “Por el
cual se establece el régimen de personal del Instituto Nacional Penitenciario y
Carcelario”.
[35] Así se
señaló en la sentencia C-097 de 2019.
[36] Folios 1 y
2 de la demanda de inconstitucionalidad presentada por Yannyn Tatiana Álvarez
López en contra del artículo 95 del Decreto Ley407 de 1994.
[37] Folio 7
del auto del 30 de noviembre de 2017, mediante el cual se admitió la demanda.
[38] Sobre el carácter relacional de la igualdad, se
pueden consultar entre otras las sentencias T-530 de 1997, C-1112 de 2000 y
C-090 de 2001.
[39] Ver las sentencias C-099 de 2013, C-635 de 2012 y
C-631 de 2011.
[40] Sentencia C-1052 de 2004.
[41] Al respecto, en la sentencia C-811 de 2014, la Corte explicó que la conclusión de que la carrera
penitenciaria y carcelaria es especial se funda en las siguientes razones: «1) La especialidad y
la naturaleza del servicio penitenciario y carcelario que, según el artículo
2o. del decreto 407 “es preventiva, educativa y social para los reclusos y de
apoyo a las autoridades penitenciarias y carcelarias para el cometido de sus
fines”. || 2) La especialidad de las
funciones que cumple el personal adscrito al ramo penitenciario y carcelario. ||
3) La necesidad de establecer, para el personal
del ramo penitenciario y carcelario, un distinto régimen de deberes,
prohibiciones e incompatibilidades e inhabilidades y de control de su actividad
laboral, tanto en el interior como en el exterior de los establecimientos
carcelarios, y de situaciones administrativas, causales de ingreso y de retiro
del servicio, régimen disciplinario, etc. || 4) La justificación, por razones funcionales, técnicas y operativas y de
moralidad y eficiencia administrativa (art. 209 C.P), de que un organismo como
la Junta Penitenciaria pueda, con criterios de inmediatez y de celeridad,
administrar y vigilar la carrera administrativa penitenciaria y carcelaria».
[42] Sentencia C-517 de
2002.
[43] Sentencia C-1177 de
2001.
[44] Sentencia
C-288 de 2014.
[45] En la sentencia T-257 de 2012, esta
Corporación concluyó: «De lo anterior se vislumbra que la persona que supera
las pruebas del concurso público de méritos se convierte en el titular del
derecho al trabajo, y por ende, tiene derecho a ser nombrado en el cargo para
el cual concursó, pues sólo en este momento el carácter subjetivo del derecho
al trabajo logra concretarse con certeza a favor del ganador. || En síntesis, el derecho de acceder a
cargos públicos está ligado a la posibilidad que tiene cualquier ciudadano de
presentarse a concursar una vez haya cumplido los requisitos previstos en la
respectiva convocatoria. Por su parte, el derecho al trabajo, en las
situaciones de acceso a cargos públicos se materializa cuando se crea en el
titular el nacimiento del derecho subjetivo, es decir, cuando en virtud del
mérito y la capacidad del aspirante obtiene el mejor puntaje, de lo cual se
sigue o deviene su nombramiento y posesión» (subraya fuera del texto).
[46] MP. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo. SV. Nilson
Pinilla Pinilla, Mauricio González Cuero, Jorge Ignacio Pretelt Chaljub y
Humberto Antonio Sierra Porto.
[47] En materia
de acceso a la función pública resulta importante tener en cuenta diversos
artículos constitucionales, particularmente: (i) el artículo 2 que señala como
uno de los fines del Estado el de “facilitar la participación de todos en
las decisiones que los afectan y en la vida económica, política, administrativa
y cultural de la Nación”; (ii) el numeral 7 del artículo 40 que establece
el derecho de todos los ciudadanos a “acceder al desempeño de funciones y
cargos públicos”; (iii) el artículo 125, según el cual, “los empleos en
los órganos y entidades del Estado son de carrera. Se exceptúan los de elección
popular, los de libre nombramiento y remoción, los de trabajadores oficiales y
los demás que determine la ley. Los funcionarios, cuyo sistema de nombramiento
no haya sido determinado por la Constitución o la ley, serán nombrados por
concurso público. El ingreso a los cargos de carrera y el ascenso en los
mismos, se harán previo cumplimiento de los requisitos y condiciones que fije
la ley para determinar los méritos y calidades de los aspirantes; y (iv) el
artículo 209 que indica que “la función administrativa está al servicio de
los intereses generales y se desarrolla con fundamento en los principios de
igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad,
mediante la descentralización, la delegación y la desconcentración de
funciones”.
[48] La jurisprudencia constitucional ha señalado que a
través del mérito se “evalúa la capacidad del aspirante como factor
definitorio para acceder o permanecer en un cargo o para poder desempeñar una
función pública, sobre la base de la demostración de las calidades académicas,
la experiencia, la idoneidad moral o las competencias requeridas en un
determinado empleo.” (Sentencia C-084 de 2018. MP. Luis Guillermo Guerrero
Pérez).
[49] En cuanto al principio de igualdad, esta Corte ha
considerado que todo ciudadano tiene derecho a desempeñar funciones y cargos
públicos en igualdad de condiciones. Esto se traduce en: “(i) un
mandato de tratamiento igualitario para todos los ciudadanos que deseen aspirar
a ocupar un cargo público, sin distingo alguno por motivos de género, raza,
condición social, creencia religiosa o militancia política; y (ii) la adopción
de medidas positivas frente a grupos sociales que inveteradamente han sido
discriminados en términos de acceso a cargos públicos, en especial, de
dirección.” (Sentencia C-319 de 2010. MP. Humberto Antonio Sierra Porto).
[50] MP. Eduardo Cifuentes Muñoz.
[51] En esta Sentencia se ampararon los derechos de una
persona que no fue nombrada en un cargo público para el que se postuló, a pesar
de haber ocupado el primer puesto en el concurso de méritos adelantado por la
entidad que ofrecía la vacante.
[52] En Sentencia C-486 de 2000. MP. José Gregorio
Hernández Galindo, la Corte indicó que el sistema de carrera administrativa
garantiza “la excelencia en la calidad del servicio y la eficiencia de la
administración pública, y en general de las actividades estatales, ofreciendo
igualdad de oportunidades para el ingreso, capacitación y ascenso del servicio
público, con base exclusiva en el mérito y en las calidades de los aspirantes”.
[53] Sobre la función del legislador respecto de la
regulación de los procedimientos para acceder a cargos públicos que no
pertenecen a la carrera administrativa, dijo la Corte en Sentencia C-618 de
2015. MP. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo: “Se requiere, pues, que el
Congreso de la República busque un equilibrio ‘entre dos principios de la
función pública’, a saber: ‘el derecho de igualdad de oportunidades que tienen
los ciudadanos para acceder al desempeño de cargos y funciones públicas’ y la
búsqueda de la eficiencia y la eficacia en la Administración, mediante
mecanismos que permitan seleccionar aquellos trabajadores que, por su mérito y
capacidad profesional, resulten los más idóneos para cumplir con las funciones
y responsabilidades inherentes al cargo”.
[54]
Cfr. Sentencias C-1031 de 2002,
C-176 de 2004, C-1115 de 2004, C-913 de 2004, C-006 de 2017, C-188 de 2019,
C-2020 de 2019 y C-037 de 2020, entre otras.
[55] De acuerdo con la sentencia C-1052
de 2001, la suficiencia tiene la condición de criterio de cierre para
definir la aptitud del cargo, cuya configuración se produce cuando la demanda
consigue generar en el Tribunal una duda mínima sobre su constitucionalidad,
siendo necesario analizar conjuntamente el cumplimiento de los demás parámetros
a fin de identificar si la acusación logra persuadirlo sobre la posible
infracción de la Carta, de manera que pueda iniciarse “un proceso dirigido a
desvirtuar la presunción de constitucionalidad que ampara a toda norma legal y
hace necesario un pronunciamiento por parte de la Corte Constitucional”.
[YSC1]