C-674-01
Sentencia C-674/01
Sentencia C-674/01
SEGURIDAD SOCIAL-Concepto/SEGURIDAD SOCIAL-Doble connotación
Esta Corte ha
señalado que la seguridad social hace referencia a los medios de protección
institucionales para amparar a la persona y a su familia frente a los riesgos
que atentan contra la capacidad que éstos tienen para generar los ingresos
suficientes para gozar de una existencia digna y enfrentar contingencias como
la enfermedad, la invalidez o la vejez. Por ello, la Constitución establece que
la seguridad social es no sólo un servicio público de carácter obligatorio,
prestado bajo la dirección, coordinación y control del Estado, sino que también
representa un derecho irrenunciable, garantizado a todos los habitantes del
Estado.
PRINCIPIO DE INTEGRALIDAD DEL
SISTEMA DE SEGURIDAD SOCIAL-Alcance/PRINCIPIO DE UNIDAD DEL SISTEMA DE SEGURIDAD
SOCIAL-Alcance
Aunque no
aparecen explícitamente consagrados en la Carta, la Corte ha entendido que la
Constitución incorpora también los principios de unidad e integralidad de la
seguridad social, en virtud de los cuáles, la ley no sólo debe amparar a las
personas frente a las principales contingencias que afectan la salud, la
capacidad económica y en general las condiciones de vida de la población
(integralidad) sino que, además, esa protección debe hacerse de manera que haya
articulación y cohesión entre las políticas, las instituciones, los regímenes,
los procedimientos y las prestaciones destinadas a alcanzar los fines de la
seguridad social (unidad). Y esto es así, no sólo porque el sistema de
seguridad social debe proteger a las personas frente a los riesgos sino que
debe hacerlo de manera eficiente, pues los recursos son siempre limitados.
PENSIONES LEGALES-Objeto
En relación con
las pensiones, esta Corte ha señalado que ellas constituyen "un derecho
prestacional y un mecanismo de ahorro forzoso de la población laboralmente
activa, cuya efectividad depende de la cantidad de recursos del sistema en un
momento histórico determinado, su exigibilidad como derecho prestacional
subjetivo está sujeta a unas restricciones y condicionamientos específicos, que
permiten garantizar que toda la población tenga acceso a él".
SISTEMA GENERAL DE SEGURIDAD SOCIAL-No disposición
simultánea de prestaciones idénticas
Los imperativos
de eficiencia que gobiernan la seguridad social y el carácter unitario de este
sistema, hacen razonable que el Legislador evite que, en principio, una misma
persona goce de dos prestaciones que cumplan idéntica función, pues no sólo eso
podría llegar a ser inequitativo sino que, además, implicaría una gestión
ineficiente de recursos que por definición son limitados.
PENSION DE
INVALIDEZ Y PENSION DE VEJEZ-Prohibición
de recibo simultáneo/PENSION DE INVALIDEZ Y PENSION DE VEJEZ-Igual
naturaleza y finalidad
Estas dos
pensiones pretenden proteger a la persona frente a un riesgo común, ya que
buscan ampararla en aquellas situaciones en que ella ya no tiene la misma
capacidad para seguir trabajando, ya sea por los efectos inevitables de la
vejez, o bien por una enfermedad o un accidente que hayan mermado sus
facultades laborales. Por ello, en innumerables sentencias, la Corte Suprema de
Justicia ha concluido, con criterios que esta Corte Constitucional prohíja, que
"tanto la pensión de vejez, como la de invalidez, tienen la misma
naturaleza y persiguen la misma finalidad".
PENSION DE
INVALIDEZ Y PENSION DE VEJEZ-Prohibición
de acumulación/SISTEMA DE AHORRO INDIVIDUAL CON SOLIDARIDAD-Exclusión de
pensionados por invalidez
Esa
finalidad encuentra pleno sustento en los principios de unidad, eficiencia y
universalidad que gobiernan la seguridad social, puesto que si la persona ya se
encuentra cubierta  frente al riesgo de no poder trabajar, por la disminución
de su capacidad laboral, debido a la invalidez, no es necesario que sea
nuevamente cubierta frente a esa misma eventualidad debido a la vejez. Por
ello, la Corte encuentra que ese literal busca un propósito constitucional
importante, como es proteger la equidad del sistema de seguridad social y el
uso eficiente de sus recursos. Además, la regulación del tema es razonable y
proporcionada.
PENSION DE
INVALIDEZ Y PENSION DE VEJEZ-Reconocimiento
de la más favorable
Si el
pensionado por invalidez reúne además los requisitos para acceder a la pensión
de vejez, y ésta le resulta más favorable, entonces puede solicitar el
reconocimiento de esta última, aunque obviamente no puede acumular las dos
pensiones. Así, si una persona inválida ya hubiera realizado las cotizaciones
necesarias para acceder a la pensión de vejez, y sólo le falta el requisito de
edad para obtenerla, es obvio que cuando llegue a esa edad, podrá solicitar su
reconocimiento. Finalmente, en caso de que la persona recupere su capacidad
laboral, la pensión por invalidez cesa, y el individuo puede volver a laborar a
fin de continuar cotizando y obtener la correspondiente pensión de vejez,
cuando cumpla los requisitos correspondientes.
PENSIONES LEGALES-Régimen dual/SISTEMA DE
PRIMA MEDIA CON PRESTACION DEFINIDA-Objeto/SISTEMA DE AHORRO INDIVIDUAL CON
SOLIDARIDAD-Objeto
SISTEMA DE PRIMA MEDIA CON PRESTACION
DEFINIDA Y SISTEMA DE AHORRO INDIVIDUAL CON SOLIDARIDAD-Régimen de transición
PENSIONES LEGALES-Opción de sistemas/BONOS
PENSIONALES-Reconocimiento
SISTEMA DE PRIMA MEDIA CON PRESTACION
DEFINIDA Y SISTEMA DE AHORRO INDIVIDUAL CON SOLIDARIDAD-Opción de traslado
SISTEMA DE AHORRO INDIVIDUAL CON SOLIDARIDAD-Ingreso sujeto a cotización
suplementaria/SISTEMA GENERAL DE SEGURIDAD SOCIAL-Protección de estabilidad financiera
SISTEMA DE AHORRO INDIVIDUAL CON SOLIDARIDAD-Exclusión atendiendo edad salvo
cotización
SISTEMA DE PRIMA MEDIA CON PRESTACION
DEFINIDA Y SISTEMA DE AHORRO INDIVIDUAL CON SOLIDARIDAD-Cotización
Referencia: expediente D-3324
Demanda de
inconstitucionalidad contra el artículo 61 de la Ley 100 de 1993.
Actora: Luz Dahiana Arias Arias.
Temas:
Prohibición de
acumular pensiones de invalidez y vejez, igualdad, y principios de
universalidad y unidad del sistema de seguridad social.
Principio de
igualdad y exclusión de personas de cierta edad de ingresar al régimen de
ahorro individual.
Magistrado Ponente:
Dr. EDUARDO
MONTEALEGRE LYNETT.
Bogotá D.C, junio veintiocho (28) de dos
mil uno (2001).
La Sala Plena de la Corte Constitucional,
en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y
trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública de
inconstitucionalidad, la ciudadana Luz Dahiana Arias Arias demanda el artículo
61 de la Ley 100 de 1993. Cumplidos los trámites constitucionales y legales propios
de los procesos de constitucionalidad, la Corte Constitucional procede a
decidir acerca de la demanda en referencia.
II. DEL TEXTO OBJETO DE REVISIÓN.
A continuación se transcribe el texto de la
disposición acusada, conforme a su publicación el Diario Oficial No 41148 del
23 de diciembre de 1993:
LEY 100 DE 1993
(Diciembre 23)
POR LA CUAL SE CREA EL SISTEMA DE SEGURIDAD
SOCIAL INTEGRAL Y SE DICTAN OTRAS DISPOSICIONES
EL CONGRESO DE LA REPUBLICA DE COLOMBIA
DECRETA
(...)
“ARTICULO  61.‑ Personas Excluidas del
Régimen de Ahorro Individual con Solidaridad.
Están excluidos
del Régimen de Ahorro Individual con Solidaridad:
a. Los
pensionados por invalidez por el Instituto de Seguros Sociales o por cualquier
fondo, caja o entidad del sector público.
b. Las personas
que al entrar en vigencia el sistema tuvieren cincuenta y cinco (55) años o más
de edad, si son hombres, o cincuenta (50) años o más de edad, si son mujeres,
salvo que decidan cotizar por lo menos quinientas (500) semanas en el nuevo
régimen, caso en el cual será obligatorio para el empleador efectuar los
aportes correspondientes..”
III. LA DEMANDA.
La actora
considera que la norma acusada viola los artículos 1º, 2º, 4º, 5º, 13, 25, 48 y
53 de la Constitución. Según su parecer, la disposición es discriminatoria ya
que impide a los pensionados por invalidez, que conservan cierta capacidad
laboral, o a los jubilados de edad avanzada, afiliarse al régimen de ahorro
individual, que podría no sólo serles más beneficioso sino que incluso podría
representar la única forma de llegar a pensionarse, en la medida en que el
régimen de prima media les exige cotizar durante 1000 semanas, lo que, debido a
su invalidez o a su avanzada edad, podría llegar a serles imposible. Por ello
concluye que esa norma viola la igualdad, desconoce la dignidad humana, y es
contraria al orden justo, pues contiene “disposiciones odiosas en cuanto a la
edad o a la condición de las personas para limitar o impedir el acceso a un
régimen que brinda unas alternativas a la seguridad social”. Además, según su
parecer, la disposición impugnada viola los principios constitucionales de la
seguridad social y la especial protección al trabajo, que se ven limitados “en
forma injusta por factores discriminatorios ajenos a la función laboral”.
Concluye  entonces la actora que si la ley estableció el derecho a seleccionar
el régimen pensional, “ese mismo derecho no puede limitarse por una determinada
edad o un estado de pensionado, pues lo que determina la posibilidad de
afiliación es la condición de trabajador, la cual no puede limitarse a nadie”.
IV. INTERVENCIONES
1. Intervención del Ministerio del Trabajo
y Seguridad Social.
El ciudadano, Henry Andrey González
Sarmiento, actuando como apoderado del Ministerio del Trabajo y Seguridad
Social, interviene en el proceso y defiende la constitucionalidad de la norma
acusada.
El interviniente destaca que, según la
jurisprudencia constitucional, y de conformidad con los artículos 48 y 53 de la
Carta, el Legislador tiene amplia libertad para regular “todos los aspectos
relativos a las pensiones”, por lo cual le corresponde señalar los requisitos
para que las personas puedan jubilarse. Por ello considera que bien podía la
norma acusada excluir de la posibilidad de afiliarse al régimen de ahorro
individual “por razones de edad o de estado de salud”. Además, precisa el
ciudadano, la disposición persigue finalidades importantes pues protege a estas
personas, puesto que ellas, “en tales condiciones no podrían obtener una
pensión en dicho régimen, ya que ésta depende de la existencia de un capital
acumulado en su cuenta de ahorro que le permita obtener una pensión  mensual
superior al 110 % del salario mínimo”. Y, añade el ciudadano, la norma protege
también los recursos fiscales pues corresponde a la Nación “asumir la garantía
de pensión mínima de vejez en caso de que no se acumule dicho capital”. Y eso,
según su parecer, es importante, ya que sólo es posible asegurar el pago de las
pensiones si el régimen es financieramente sostenible “a través de las
cotizaciones realizadas durante los años productivos”. Concluye entonces el
interviniente:
"La
exclusión por razón de la edad o del estado de salud establece una
diferenciación que tiene una justificación objetiva y razonable, pues en el
régimen de ahorro individual, a diferencia del de prima media, debe existir
total correlación entre el aporte que se hace y la pensión que se recibe, de
suerte tal que a la pensión no se accede por cumplimiento de requisitos
preestablecidos, sino por haber acumulado el capital necesario para obtener una
pensión mínima del 110% del salario mínimo legal vigente. Así las cosas, sería
injusto exigir a las personas inválidas y a las de avanzada edad, como
requisito para obtener la pensión por vejez, tener en su cuenta un capital
pensional, que dada sus condiciones no podrían satisfacer."
2. Intervención
del Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
El ciudadano
Juan Pablo Cárdenas Mejía, en representación del Ministerio de Hacienda y
Crédito Público, interviene en el proceso para defender la constitucionalidad
de la norma acusada.
El
interviniente comienza por resaltar que los principios de unidad y
universalidad que gobiernan el sistema de seguridad social, implican que
ninguna prestación debe ser analizada aisladamente, y en particular, que nadie
puede recibir simultáneamente pensión de vejez y de invalidez, ya que ambas
amparan el mismo riesgo; la incapacidad de trabajar por razón de vejez o de invalidez.
Para apoyar su tesis, el ciudadano cita y transcribe varias sentencias
recientes de la Corte Suprema de Justicia.
A partir de lo
anterior, el interviniente concluye que el literal a) acusado es "un
desarrollo de dicho principio", pues si no es válido gozar al mismo tiempo
de una pensión de invalidez y una de vejez, es apenas lógico que si "una
persona se encuentra recibiendo una pensión de invalidez pagada por el régimen
de prima media, no pueda afiliarse al régimen de ahorro individual, pues a la
postre a lo que ello conduciría, y es lo que en el fondo busca la demandante,
sería la coexistencia de dos pensiones".
El ciudadano
explica que la prohibición de esa coexistencia de pensiones también protege la
viabilidad y eficacia financiera del sistema pues, según distintos cálculos, el
valor de los aportes sólo financia una parte de las pensiones, "luego el
resto de la pensión es subsidiado por el Estado". Por ello considera que
si actualmente "el sistema no recibe de cada afiliado recursos suficientes
para financiar cada pensión, peor sería si además deben otorgarse dobles
pensiones". Además, añade el interviniente, "la obligación de cotizar
cesa cuando el afiliado se pensiona por invalidez", por lo cual "el
inválido no puede afiliarse al régimen de ahorro individual, pero tampoco está
obligado a cotizar, lo cual acredita que no se le causa perjuicio."
De otro lado,
aclara el ciudadano, "si el pensionado por invalidez cumple los requisitos
de una pensión de vejez y ésta le es mas favorable, obviamente puede solicitar
el pago de la misma, pero sin que en todo caso pueda acumularlas." Y si lo
que sucede, es "que el inválido recupera mas del cincuenta por ciento de
su capacidad laboral, lo que debe producirse es la cesación de la pensión de
invalidez, y puede continuar cotizando para disfrutar de una pensión de vejez
cuando cumpla las condiciones previstas para la misma."
Por todo lo
anterior, el ciudadano concluye que es evidente que el literal a) acusado se
ajusta a la Carta, y entra entonces al estudio del literal b), que según su
criterio, representa una norma de transición, pues antes de  la Ley 100 de 1993
no existía el régimen de ahorro individual.. Así, explica el interviniente, al
entrar a regir esa ley, gran parte de las mujeres mayores de cincuenta o de los
hombres que habían sobrepasado los cincuenta y cinco años de edad habían estado
afiliados al Instituto de Seguros Sociales o a otras cajas públicas, por lo
cual "son estas entidades las que deberán contar con los recursos para
atender el pago de las pensiones". En tales circunstancias,  según su
criterio, si la ley hubiera permitido que esas personas pudieran afiliarse al
régimen de ahorro individual, "tendrían derecho a un bono pensional cuya
fecha de redención –en razón de la edad de dichas personas- en muchos casos
sería inminente respecto de la fecha en que entró en vigencia el sistema",
lo cual le hubiera ocasionado traumatismos financieros. El ciudadano concluye
entonces al respecto:
"Como se
observa, existe una diferencia radical en la forma como se financia la pensión
en uno y otro sistema, con consecuencias financieras radicalmente distintas
para la entidad que recibió las cotizaciones, pues es diferente pagar un
capital en un solo contado (como ocurre cuando se redime el bono pensional) o
efectuarlo en el tiempo, bajo la forma de una mesada (como sucede cuando se
debe pagar la pensión). Por ello, ante las dificultades que tendría la puesta
en operación del nuevo sistema si se daba lugar a redenciones masivas de bonos
pensionales en los primeros años, el legislador decidió exigir que las personas
de mayor edad –que eran quienes se encontraban más cerca de la edad de pensión-
cotizaran quinientas semanas adicionales, lo cual por lo demás beneficia al
afiliado, pues incrementa el capital para obtener una pensión mayor.
Adicionalmente, conviene observar que como consecuencia del régimen de
transición previsto en el artículo 36 de la ley 100 de 1993, las personas de
edad avanzada tendrían una mejor pensión en régimen de prima media, pues se les
mantienen los requisitos del régimen anterior. Si dichas personas se trasladan
al régimen de ahorro individual es también por el hecho de que en éste está
previsto que la pensión se determina en función del capital necesario para
financiar una pensión en la forma prevista en el artículo 85 de la ley y el
afiliado puede disponer de ella como excedente de libre disponibilidad. De esta
manera, el legislador quiso evitar que por la vía de redimir un bono pensional
se dispusiera de recursos adicionales de libre disponibilidad. La regla
prevista por el legislador asegura también que se cumpla la filosofía propia
del régimen de ahorro individual, en el cual el capital para pagar la pensión
resulta de los aportes realizados a una cuenta de ahorro individual en el
tiempo".
Además, agrega el interviniente, los
cálculos indican que las personas que devengan salario mínimo "tendrían
que cotizar mucho más de mil semanas para generar el capital necesario para
financiar una pensión", por lo cual, el régimen de transición en el
sistema de prima media, les protege mejor su posibilidad de acceder a una
pensión digna que si se trasladaran al régimen de ahorro individual.
Conforme a lo
anterior, el ciudadano concluye que la disposición acusada desarrolla los
principios de eficiencia y progresividad de la seguridad social, pues "el
pago de dos pensiones a la misma persona compromete el equilibrio del sistema y
las posibilidades de que el mismo pueda cubrir todas sus cargas".
Adicionalmente, según su parecer, las limitaciones a que personas mayores de
cierta edad ingresara al régimen de ahorro individual evitan que el pago
inmediato de una gran cantidad de bonos pensionales, en los primeros años de
vigencia del sistema, afectara su eficiencia. Y por esas mismas razones,
concluye el interviniente, no se puede acusar a la disposición de ser
discriminatoria. Según sus palabras:
"Existe un
criterio objetivo para establecer un tratamiento diferente: en un caso se trata
de una persona que recibe una pensión del sistema y en el otro no; la
consecuencia que se establece es proporcionada: no poderse afiliar al régimen
de ahorro individual, pues se trata de evitar una doble pensión, y busca una
finalidad constitucional: asegura la eficiencia en el sistema, que sus recursos
sean racionalmente aplicados y por ello que pueda ampliarse su cobertura. No se
priva al inválido de su pensión, sino que se busca evitar que reciba otra, pues
si ello se permitiera atentaría contra uno de los principios fundamentales del
sistema de seguridad social: su unidad.
En cuanto se
refiere a la restricción por razón de la edad es menester observar que dentro
del régimen de la ley 100 de 1993 existe un régimen de transición que beneficia
a determinadas personas. Dicho régimen implica por una parte mantener
determinados beneficios, pero también establece restricciones.
(....)
Así las cosas, no
es posible simplemente sostener que el literal b) del artículo 61 establece una
restricción que no opera para otros afiliados, pues precisamente las personas
de más edad también tienen derecho a un régimen más favorable que es el
previsto por el artículo 36 de la ley 100 de 1993.
Pero si lo
anterior no fuera suficiente y se quiere hacer un análisis mas concreto acerca
de la restricción que se impone a los hombres de más de cincuenta y cinco años
y a las mujeres de más de cincuenta años, de acuerdo con los criterios
generales de la Corte Constitucional en materia de igualdad, se encuentra lo
siguiente:
En primer lugar,
la regla del literal b) del artículo 61 de la ley 100 de 1993 se funda en el
criterio objetivo: una determinada edad. En segundo término, el tratamiento que
se establece corresponde a un propósito constitucional: lograr la
implementación del nuevo régimen de seguridad social en condiciones que no sean
traumáticas para las instituciones que lo conforman. Además, el tratamiento que
se establece es claramente proporcional pues no se trata simplemente de excluir
a quienes tienen determinada edad del régimen de ahorro individual, sino
exigirles un tiempo mínimo de cotización que permita lograr la transición del
sistema. Dicho requisito además tiene por propósito que el régimen de ahorro
individual funcione bajo un criterio que le es propio: la acumulación de
capital en el tiempo que permita financiar una pensión.
Además, en la
practica no existe una diferencia entre afiliados, porque las personas de menos
de cincuenta años, si son mujeres, o de cincuenta y cinco años de edad, si son
hombres, normalmente cotizarán a partir de la entrada en vigencia de la ley 100
de 1993 más de quinientas semanas adicionales para cumplir los requisitos de
pensión. De esta manera, la diferencia de tratamiento es más aparente que real.
Es importante
insistir que en todo caso no se desmejora el tratamiento de los afiliados,
porque en virtud del artículo 36 de la ley 100 de 1993 los mismos pueden
obtener su pensión con la edad y el tiempo de servicios o el número de semanas
cotizadas correspondiente al régimen anterior al que se encontraban
afiliados."
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA
NACIÓN.
El Procurador General de la Nación, Edgardo
Maya Villazón, en concepto No 2453, recibido el 22 de febrero de 2001, solicita
a la Corte que declare la constitucionalidad del artículo impugnado.
La Vista Fiscal comienza por señalar que el
problema jurídico planteado por la demanda es si es posible que una misma
persona goce de "dos prestaciones de diferente naturaleza, como son la
pensión de invalidez y la pensión de vejez; y si el sistema, tal y como ha sido
establecido, resulta violando el principio de igualdad." Para responder a
ese interrogante, el Ministerio Público comienza por presentar el alcance de
los principios de unidad y universalidad del sistema de seguridad social, así
como la naturaleza de las pensiones de invalidez y vejez, y concluye que en la
medida en que éstas tienen la misma naturaleza y finalidad, entonces no puede
concederse las dos a una misma persona pues se estaría atentando contra los
recursos de la seguridad social, por lo cual "la prohibición contenida en
el literal a) de la norma acusada se justifica".
De otro lado,
el Procurador recuerda que la expedición de la Ley 100 de 1993 obligó a
establecer normas de transición que permitieran "adaptar el nuevo régimen
a condiciones preexistentes que, de ser desconocidas podrían acarrear no sólo
perjuicios a las personas que venían cotizando por el Seguro Social u otras
cajas públicas, sino también a las entidades que entraban a administrar el
nuevo régimen". Y tal es, según su criterio, el sentido del inciso b) de
la disposición acusada, pues el régimen de ahorro individual, incorporado por
la Ley 100 de 1993, es diverso al de prima media con prestación definida, que
era el único que existía con anterioridad. Concluye entonces el Ministerio
Público:
"Si se miran las supuestas
ventajas que expone la actora, y que no son propias de un juicio de
constitucionalidad, se terminaría optando por lo dispuesto en el literal b) del
artículo 61 de la ley 100 de 1993, puesto que en el régimen de prima media se
puede asegurar una pensión a partir de 1150 semanas de cotización, mientras que
una persona a la edad que se contempla y partiendo de un salario mínimo
mensual, difícilmente podría alcanzar el capital necesario para adquirir el
derecho a la pensión de vejez en el sistema de ahorro individual con
solidaridad; todavía más si se tiene en cuenta el capital acumulado por el
trabajador debe ser superior al 110% del salario mínimo legal vigente al
momento de la expedición de esta ley, reajustado anualmente."
VI. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
Competencia.
1. Conforme al artículo 241 ordinal 4º de
la Constitución, la Corte es competente para conocer de la constitucionalidad
del 61 de la Ley 100 de 1993, ya que se trata de una demanda de
inconstitucionalidad en contra de una norma que hace parte de una ley de la
República.
El asunto bajo revisión.
2. Según la actora, la norma acusada viola
la igualdad porque impide afiliarse al régimen pensional de ahorro individual a
los pensionados por invalidez, o a quienes tenían más de determinada edad al
entrar en vigencia la Ley 100 de 1993. Según su parecer, la norma utiliza
criterios discriminatorios, como la edad o la situación de salud de una
persona, para impedirle entrar a un régimen pensional, que podría serles más
beneficioso. Por el contrario, los intervinientes y el Ministerio Público
consideran que la disposición demandada no desconoce la igualdad, ya que
representa un medio razonable y proporcionado para alcanzar propósitos
constitucionales relevantes, como son proteger la viabilidad financiera del
régimen de seguridad social así como la situación de los propios pensionados.
Como vemos, el
problema básico que plantea la norma acusada es si es violatorio de la igualdad
y de los principios constitucionales que gobiernan la seguridad social que la
ley impida a los pensionados por invalidez, o a quienes tenían más de
determinada edad al entrar en vigencia la Ley 100 de 1993, que puedan afiliarse
al régimen de ahorro individual. Ahora bien, a pesar de que la actora dirige
cargos generales contra el artículo en su totalidad, en realidad, y como bien
lo indica uno de los intervinientes, la disposición acusada regula dos
hipótesis diferenciadas: (i) la prohibición de que los pensionados por
invalidez ingresen al régimen de ahorro individual y (ii) la situación de los
hombres mayores de 55 años y las mujeres mayores de 50 años al entrar a regir
la Ley 100 de 1993, quienes sólo pueden ingresar a ese régimen si deciden
cotizar por lo menos 500 semanas en él. Por ello, la Corte estudiará de manera
separada cada una de las dos eventualidades.
Pensionados por invalidez, régimen de ahorro individual, principios de
la seguridad social y derecho a la igualdad.
3. Según
el literal a) de la disposición acusada, están excluidos del régimen de ahorro
individual con solidaridad, las personas que hayan sido pensionadas por
invalidez por el Instituto de Seguros Sociales o por cualquier fondo, caja o
entidad del sector público.
Para
examinar si esa prohibición desconoce la igualdad o los principios
constitucionales de la seguridad social, resulta necesario analizar la
finalidad que cumple ese mandato. Ahora bien, como acertadamente lo destacan
los intervinientes y el Ministerio Público, para comprender el sentido de esa
exclusión, es necesario recordar la naturaleza y función de las pensiones de
invalidez y vejez, a la luz de los principios que gobiernan el sistema general
de seguridad social.
4.
En numerosas oportunidades, esta Corte ha señalado que la seguridad social hace
referencia a los medios de protección institucionales para amparar a la persona
y a su familia frente a los riesgos que atentan contra la capacidad que éstos
tienen para generar los ingresos suficientes para gozar de una existencia digna
y enfrentar contingencias como la enfermedad, la invalidez o la vejez[1]. Por ello, la
Constitución establece que la seguridad social es no sólo un servicio público
de carácter obligatorio, prestado bajo la dirección, coordinación y control del
Estado, sino que también representa un derecho irrenunciable, garantizado a
todos los habitantes del Estado (art. 48). Además, la Carta, con el fin de
asegurar el desarrollo progresivo del este servicio público y derecho de las
personas, establece ciertos principios mínimos de la seguridad social, a saber,
los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad (CP art. 48). Estos
principios implican que debe existir un sistema general de seguridad social,
pues no de otra forma podría asegurarse que existan mecanismos de solidaridad
entre las personas que permitan, en forma eficiente, un cubrimiento universal
de todos los colombianos frente a los riesgos que deben ser amparados por la
seguridad social. Por ello, aunque no aparecen explícitamente consagrados en la
Carta, la Corte ha entendido que la Constitución incorpora también los
principios de unidad e integralidad de la seguridad social, en virtud de los
cuáles, la ley no sólo debe amparar a las personas frente a las principales
contingencias que afectan la salud, la capacidad económica y en general las
condiciones de vida de la población (integralidad) sino que, además, esa
protección debe hacerse de manera que haya articulación y cohesión entre las
políticas, las instituciones, los regímenes, los procedimientos y las
prestaciones destinadas a alcanzar los fines de la seguridad social (unidad)[2]. Y esto es así, no sólo
porque el sistema de seguridad social debe proteger a las personas frente a los
riesgos sino que debe hacerlo de manera eficiente, pues los recursos son
siempre limitados. Así, específicamente, en relación con las pensiones, esta
Corte ha señalado que ellas constituyen "un derecho prestacional y un
mecanismo de ahorro forzoso de la población laboralmente activa, cuya
efectividad depende de la cantidad de recursos del sistema en un momento
histórico determinado, su exigibilidad como derecho prestacional subjetivo está
sujeta a unas restricciones y condicionamientos específicos, que permiten
garantizar que toda la población tenga acceso a él"[3].
5. El anterior análisis permite concluir
que los imperativos de eficiencia que gobiernan la seguridad social y el
carácter unitario de este sistema, hacen razonable que el Legislador evite que,
en principio, una misma persona goce de dos prestaciones que cumplan idéntica
función, pues no sólo eso podría llegar a ser inequitativo sino que, además,
implicaría una gestión ineficiente de recursos que por definición son
limitados. Esta situación explica que el artículo 13 de la Ley 100 de 1993, al
definir las características generales del sistema de pensiones, haya precisado,
en el literal j), que "ningún afiliado podrá recibir simultáneamente
pensiones de invalidez y de vejez". La razón es elemental: estas dos
pensiones pretenden proteger a la persona frente a un riesgo común, ya que
buscan ampararla en aquellas situaciones en que ella ya no tiene la misma
capacidad para seguir trabajando, ya sea por los efectos inevitables de la
vejez, o bien por una enfermedad o un accidente que hayan mermado sus
facultades laborales. Por ello, en innumerables sentencias, la Corte Suprema de
Justicia ha concluido, con criterios que esta Corte Constitucional prohíja, que
"tanto la pensión de vejez, como la de invalidez, tienen la misma
naturaleza y persiguen la misma finalidad"[4].
6. Las consideraciones precedentes son
suficientes para comprender la finalidad del literal a) del artículo 61 de la
Ley 100 de 1993. Así, es claro que al excluir del régimen de ahorro individual
a quienes ya estuvieran pensionados por invalidez en el Instituto de Seguros
Sociales o por cualquier fondo del sector público, ese literal pretende evitar
que una misma persona acumule las pensiones de vejez e invalidez.
Esa finalidad encuentra pleno sustento en
los principios de unidad, eficiencia y universalidad que gobiernan la seguridad
social, puesto que si la persona ya se encuentra cubierta  frente al riesgo de
no poder trabajar, por la disminución de su capacidad laboral, debido a la
invalidez, no es necesario que sea nuevamente cubierta frente a esa misma
eventualidad debido a la vejez. Por ello, la Corte encuentra que ese literal
busca un propósito constitucional importante, como es proteger la equidad del
sistema de seguridad social y el uso eficiente de sus recursos.
7. Además, y como bien lo sugiere uno de
los intervinientes, la regulación del tema es razonable y proporcionada. Así,
el artículo 17 de la Ley 100 de 1993 precisa que la obligación de cotizar para
pensión cesa al momento en que el afiliado se pensione por invalidez, lo cual
implica que la persona inválida no tiene la carga de seguir contribuyendo al
sistema, lo cual es apenas equitativo, en la medida en que su capacidad laboral
se encuentra disminuida. De otro lado, es claro que si el pensionado por
invalidez reúne además los requisitos para acceder a la pensión de vejez, y
ésta le resulta más favorable, entonces puede solicitar el reconocimiento de
esta última, aunque obviamente no puede acumular las dos pensiones. Así, si una
persona inválida ya hubiera realizado las cotizaciones necesarias para acceder
a la pensión de vejez, y sólo le falta el requisito de edad para obtenerla, es
obvio que cuando llegue a esa edad, podrá solicitar su reconocimiento.
Finalmente, en caso de que la persona recupere su capacidad laboral, la pensión
por invalidez cesa, y el individuo puede volver a laborar a fin de continuar
cotizando y obtener la correspondiente pensión de vejez, cuando cumpla los
requisitos correspondientes.
Por todo lo anterior, la Corte concluye que
el literal a) del artículo 61 de la Ley 100 de 1993 se ajusta a los principios
constitucionales de la seguridad social y no es discriminatorio, por cuanto
establece una diferencia de trato que tiene un fundamento objetivo y razonable.
Ese literal será entonces declarado exequible.
Principio de igualdad y exclusión de
personas de cierta edad de ingresar al régimen de ahorro individual.
8. El literal
b) del artículo 61 de la Ley 100 de 1993 establece que están excluidas del
régimen de ahorro individual aquellas personas que al entrar en vigencia esa
ley tuvieran 55 años o más, si eran hombres, o 50 años, si eran mujeres, salvo
que hubieran decidido cotizar por lo menos 500 semanas en el nuevo régimen.
Para determinar si ese trato diferente es o
no violatorio de la  igualdad, es necesario que la Corte examine  cuál es la
finalidad que éste persigue, para lo cual es indispensable recordar brevemente
que, tal y como lo ha destacado esta Corporación[5],
la Ley 100 de 1993 desarrolló un régimen dual de pensiones, pues prevé tanto el
sistema de prima media con prestación definida como el de ahorro individual con
solidaridad. En el primero, el trabajador y el patrono cotizan a un fondo
común, del cual el jubilado obtiene, una vez cumplidos los requisitos
establecidos por la ley, un monto definido de pensión. El segundo está basado
en la idea de que cada persona tiene una cuenta individual, en donde son
depositadas sus cotizaciones y las de su patrono, a fin de formar un capital
que servirá ulteriormente para el pago de la correspondiente pensión.
9. Antes de la Ley 100 de 1993 sólo existía
el régimen de prima media, a veces conocido también como de reparto simple. Por
esa razón, y además porque la Ley 100 de 1993 modificó los requisitos para
acceder a la pensión en ese régimen de prima media, el Legislador consideró
conveniente establecer unas normas de transición. Estas disposiciones debían no
sólo permitir que el nuevo régimen de ahorro individual entrara a funcionar sin
traumatismos sino que además, en el régimen de prima medida, debían proteger
las expectativas de aquellas personas que ya habían cotizado durante un cierto
período de tiempo, mientras estuvieron en vigor las reglas anteriores, más
favorables al trabajador. Así, explícitamente el artículo 36 de la Ley 100 de
1993 prevé que quienes al momento de entrar en vigencia la ley tuvieran 35 o
más años de edad, si eran mujeres, o 40 o más años de edad, si eran hombres, o
15 o más años de servicios cotizados, podrían acogerse a las normas más
favorables del régimen anterior, en relación con la edad para acceder a la
pensión, su monto, y el número requerido de semanas cotizadas.
10. El literal acusado debe ser analizado
dentro del marco de ese régimen de transición del cual forma parte. En efecto,
el régimen dual previsto por la Ley 100 de 1993 permite al afiliado optar
libremente por cualquier de los dos sistemas (ahorro individual o prima media),
por lo cual puede trasladarse de uno a otro. Los artículos 113 y siguientes de
la Ley 100 de 1993 prevén entonces la figura del bono pensional, de suerte que
si una persona desea pasar del régimen de prima media con prestación definida
al sistema de ahorro individual, entonces tiene derecho a que le reconozcan el
correspondiente bono pensional, que es un título nominativo, endosable en favor
de las entidades administradoras o aseguradoras, con destino al pago de
pensiones. En tales circunstancias, el Legislador consideró que permitir que
las personas que ya estaban próximamente a jubilarse en el régimen anterior
pudieran trasladarse al régimen de ahorro individual podría tener efectos
traumáticos para el sistema, y en especial para las entidades que tenían a su
cargo esas pensiones, como el ISS, que hubieran debido pagar inmediatamente
esos bonos pensionales a los nuevos fondos pensionales que tendrían a su cargo
el manejo del régimen de ahorro individual. En efecto, debe tenerse en cuenta
que en el régimen de prima media, las mesadas de los pensionados son cubiertas
periódicamente, mientras que el pago del bono pensional implica el traslado del
total del capital acumulado en un solo contado, por lo cual, era razonable que
la ley previera mecanismos de transición para evitar desequilibrios en el
sistema. Por ello, la norma acusada que las personas ya próximas a jubilarse no
podrían ingresar al régimen de ahorro individual, salvo que aceptaran cotizar
en él durante 500 semanas.
11. Conforme a lo anterior, el trato
diferente previsto por el literal b) acusado persigue finalidades
constitucionales importantes ya que pretende evitar traumatismos financieros al
sistema pensional. La medida es además proporcionada puesto que debe recordarse
que, como contrapartida a la exclusión de la posibilidad acceder al régimen de
ahorro individual, estas personas pueden acceder a su pensión de jubilación en
el régimen de prima media en condiciones más favorables que los otros
pensionados ya que, como se señaló anteriormente, el artículo 36 de la Ley 100
de 1993 prevé que la situación de estos afiliados siga regulada por las normas
vigentes antes de esa ley, que eran más generosas para el trabajador en
relación con la edad para acceder a la pensión, su monto, y el número requerido
de semanas cotizadas.
Además, si la persona decide de todos modos
ingresar al régimen de ahorro individual, entonces puede hacerlo, pero deberá
cotizar al menos 500 semanas, lo cual muestra que la prohibición no es absoluta
sino condicionada y armoniza con la filosofía que orienta el régimen de ahorro
individual, pues esa cotización suplementaria es la que permite que la persona
que decide trasladarse conforme un capital suficiente para obtener una pensión
digna. Nótese además que, como lo destaca uno de los intervinientes, esa
disposición protege la estabilidad financiera del sistema sin afectar a los
trabajadores de menores recursos. En efecto, diferentes cálculos técnicos
muestran que los empleados de salarios mínimos requieren mucho más de mil
semanas para lograr acumular el capital necesario para obtener una pensión
mínima en el régimen de ahorro individual, por lo que el traslado en el fondo
no les es favorable.
12. Finalmente, y como lo señala uno de los
intervinientes, la diferencia de trato establecida por la norma impugnada entre
las personas de distinta edad es más aparente que real. En efecto, la
disposición acusada permite que las personas que, al entrar en vigencia el
sistema, tenían menos de 55 años (hombres) o 50 años (mujeres), puedan
trasladarse inmediatamente al régimen de ahorro individual, mientras que las
personas mayores de esa edad, para poder hacer ese traslado, tienen la
obligación de cotizar al menos 500 semanas en ese nuevo régimen. Sin embargo,
lo cierto es que en la práctica, los cálculos técnicos muestran que también las
personas menores de esas edades deben cotizar un número similar de semanas en
el régimen de ahorro individual, si quieren acumular un capital suficiente para
obtener una pensión equivalente a la que tendrían derecho en el régimen de
prima media, conforme a las normas de transición que los cobijan (artículo 36
de la Ley 100 de 1993). La razón es la siguiente: distintos cálculos han
concluido que esas normas establecen que para obtener una pensión de cuantía A
en el régimen de prima media era necesario un monto y unos años de cotización
que no serían suficientes para conformar un capital, en el actual régimen de
ahorro individual, suficiente para lograr la misma pensión A, por cuanto antes
las cotizaciones y los tiempos requeridos por la ley no eran tan altos, en la medida
en que por cada pensionado había un número grande de trabajadores que
financiaban su jubilación. Por consiguiente, para lograr el capital necesario
en el régimen de ahorro individual para obtener la pensión de cuantía A, la
persona debería, de conformidad con las reglas de la Ley 100 de 1993, cotizar
por un período mucho más largo que el requerido por las normas de transición
para el régimen de prima media para obtener esa misma pensión.
Todo indica entonces que el cargo de la
actora se estructura en un mal entendimiento del alcance de las normas acusadas
y de la forma de cálculo y obtención de las  pensiones en los dos regímenes. En
efecto, la demanda parece suponer que para obtener una pensión en el régimen de
ahorro individual la persona debe cotizar durante menos tiempo que en el
régimen de prima media, tal y como éste se encuentra regulado por las normas de
transición, y en especial por el artículo 36 de la Ley 100 de 1993. Sin
embargo, lo cierto es que para acumular el capital requerido para obtener, en
el régimen de ahorro individual, la misma pensión que tendría en el régimen de
prima media, el trabajador debería cotizar por más tiempo.
13. Por todo lo anterior, y al igual que
con el literal a), la Corte concluye que el literal b) del artículo 61 de la
Ley 100 de 1993 se ajusta a los principios constitucionales de la seguridad
social y no es discriminatorio, por cuanto establece una diferencia de trato
que tiene un fundamento objetivo y razonable. Ese literal será entonces también
declarado exequible.
VII. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de
la Corte Constitucional de la República de Colombia, administrando justicia en
nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
Declarar EXEQUIBLE el artículo 61 de
la Ley 100 de 1993
Notifíquese, comuníquese, cúmplase,
publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el
expediente.
ALFREDO BELTRAN SIERRA
Presidente
JAIME ARAUJO RENTERIA
Magistrado
MANUEL JOSE CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME CORDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT
Magistrado
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
CLARA INES VARGAS HERNANDEZ
Magistrada
MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ
Secretaria General
[1]
Ver, entre otras, las sentencias T-116 de 1993 y C-125 de 2000
[2]
Ver sentencia C-408 de 1994, MP Fabio Morón Díaz,  Consideración C.
[3]
Sentencia T-1752 de 2000. MP Cristina Pardo Schlesinger. Consideración 2.3.
[4]
Corte  Suprema de Justicia. Sentencia del 2 de febrero de 2000. MP Germán Valdez.
Exp  12961.
[5]
Ver, entre otras, la sentencia C-538 de 1996 y C-389 de 2000.