T-870-05
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia
T-870/05
ALCALDE-Periodo institucional estipulado
por el Acto legislativo 02 de 2002/PERIODO ATIPICO DE ALCALDE
Si bien es cierto que en distintos
documentos relacionados con la elección del alcalde de Becerril se anotó que el
nuevo mandatario gobernaría entre 2004 y 2007, también es verdad que distintas
autoridades nacionales habían advertido, antes y después de la elección, que
los nuevos alcaldes elegidos en los municipios con períodos atípicos debían
regirse por el inciso primero del artículo 7 del Acto Legislativo 02 de 2002 y
que ello implicaba que se posesionaran inmediatamente después de que venciera
el período de sus antecesores en el cargo. Y lo cierto es que tanto el Acto
Legislativo 02 de 2002 como los mencionados actos administrativos del orden
nacional debían ser conocidos por los funcionarios locales del municipio de
Becerril y por el mismo actor y sus copartidarios. Por lo tanto, no cabe
afirmar que las sentencias acusadas vulneraron el debido proceso de los actores
o el principio de la confianza legítima. Tampoco se puede afirmar que las
providencias vulneraron el principio de igualdad de los actores, por cuanto el
período del alcalde de Becerril es atípico, lo que impide brindarle el mismo
trato que a los alcaldes de municipios que cuentan con períodos ordinarios.
Tampoco vulneraron los derechos políticos de los actores ni de los ciudadanos
de Becerril. Las decisiones del Consejo de Estado se ajustaron a lo indicado en
el artículo 7 del Acto Legislativo 02 de 2002. De la misma manera, no se puede
afirmar que se vulneró el derecho de los actores al debido proceso. Si bien no hubo
completa claridad en las reglas que rigieron la elección, dadas las
contradicciones entre los actos realizados a nivel municipal y las
instrucciones y directivas emanadas de autoridades del orden nacional, lo
cierto es que los procesos electorales deben ceñirse a lo establecido en la
Constitución, tal como lo dispuso la Sección Quinta en sus sentencias.
Asimismo, no encuentra la Sala de Revisión ningún fundamento para reprochar la
decisión del Consejo de Estado de tramitar las demandas de la Procuraduría
General de la Nación por la vía de la acción electoral. Es importante
manifestar que los períodos de los elegidos están determinados a partir de
criterios objetivos, tales como los preceptos de la Constitución o de la Ley,
el vencimiento del período anterior y la fecha en que se ha realizado la
elección del sucesor. Frente a estos hechos no cabe invocar, con el fin de que
una sentencia del Consejo de Estado sea invalidada, la voluntad del elegido ni
los errores en los que hubieren podido incurrir las autoridades electorales
locales, en contravía de lo dispuesto por la cabeza de la organización
electoral, el Consejo Nacional Electoral.
Referencia: expediente T-1091224
Acción de tutela instaurada por Raúl José
Coronel Gil y Griceria del Carmen Robles Castillo contra la Sección Quinta de
la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado
Magistrado Ponente:
Dr. MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Bogotá, D.C., diecinueve (19) de agosto de
dos mil cinco (2005).
La Sala Tercera de Revisión de la Corte
Constitucional, integrada por los magistrados Manuel José Cepeda Espinosa,
Jaime Córdoba Triviño y Rodrigo Escobar Gil, en ejercicio de sus atribuciones
constitucionales y previo el cumplimiento de los requisitos y trámites legales
y reglamentarios, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
en el
proceso de revisión del fallo proferido por la Sección Primera de la Sala de lo
Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, dentro del proceso de tutela
iniciado por Raúl José Coronel Gil y Griceria del Carmen Robles Castillo contra
la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de
Estado
I. ANTECEDENTES
Los
ciudadanos Raúl José Coronel Gil y Griceria del Carmen Robles Castillo
instauraron una acción de tutela contra la Sección Quinta de la Sala de lo
Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, bajo la consideración de que
ésta violó sus derechos fundamentales a elegir y ser elegidos, a la igualdad y
al debido proceso. Los hechos que dieron origen a la acción  de tutela
son los siguientes:
1. El 29 de
octubre de 2000 se llevaron a cabo las elecciones territoriales generales en el
país. Ese día se eligió como alcalde del municipio de Becerril – Cesar – al
ciudadano Yonnis Amaya Amaya, para el período 2001-2003. Anteriormente, había
muerto el alcalde en ejercicio del municipio y el gobernador del Cesar había
nombrado un alcalde encargado. El ciudadano Yonnis Amaya asumió el cargo el día
8 de noviembre de 2000.
2. El 26 de
octubre de 2003 se realizaron nuevamente elecciones territoriales generales en
el país. Ese día se realizaron también elecciones en Becerril (Cesar) y en el
acta de inscripción de los candidatos se estableció que gobernarían entre 2004
y 2007. El señor Raúl José Coronel Gil fue el candidato triunfador. En la
elección participó como votante la señora Griceria del Carmen Robles Cantillo.
En el acta de la comisión escrutadora se certificó que el señor Coronel había
sido elegido para el período 2004-2007, al igual que en la credencial que le
fue expedida.
3. El 8 de
noviembre de 2003 se venció el período del alcalde Yonnis Amaya Amaya. El
Gobernador del Cesar nombró al día siguiente un alcalde encargado.
Posteriormente, el 1º de enero de 2004, el señor Coronel se posesionó como
alcalde para el período 2004-2007.
4. La elección
del alcalde Coronel fue objeto de dos demandas a través de la acción de nulidad
electoral. Las demandas, presentadas por el Procurador Regional del Cesar y por
otro ciudadano, solicitaron que se declarara la nulidad del acto de elección,
en lo que se refiere específicamente al período. En sus sentencias, el Tribunal
Administrativo del Cesar declaró la nulidad parcial del acto de elección del
señor Raúl José Coronel y, en consecuencia, determinó que el señor Coronel
gobernaría entre el 8 de noviembre de 2003 y el 4 de diciembre de 2005.
5. Mediante
sentencias de los días 19 y 26 de agosto de 2004, la Sección Quinta de la Sala
de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado confirmó las dos
providencias del Tribunal Administrativo del Cesar.
Manifiesta el
Consejo de Estado que, originalmente, el artículo 314 de la Constitución
consagró que los alcaldes serían elegidos por tres años, sin determinar cuándo
iniciaban su período de gobierno. En vista de ello, la Ley 136 de 1994 procedió
a regular este aspecto, pero las disposiciones pertinentes fueron declaradas
inexequibles por la Corte Constitucional, la cual consideró que los períodos de
los alcaldes y los gobernadores eran personales y no institucionales. Por lo
tanto, manifiesta la Sección Quinta:
“En
consecuencia, a partir de la declaratoria de inexequibilidad de esas normas
resultaba evidente que el período de los alcaldes no sólo sería siempre
subjetivo, esto es, personal, sino que además solamente se accedía a ese cargo
con vocación de permanencia, por elección popular. Precisamente por ello, en
todos los casos en los que se presentó vacancia absoluta del cargo de alcalde,
el período de 3 años a que hace referencia la Constitución, el período del
alcalde que lo reemplazaba se contaba a partir de su posesión, por lo que en
varios municipios del país se realizaron elecciones populares de alcaldes cuyo
período no se inició con la generalidad de las otras (sic). Luego, a esos casos
en los que el período del alcalde no coincidía con los que se iniciaban el 1º
de enero del año siguiente al de la elección se les denominó períodos
atípicos.”
El Acto
Legislativo Nº 2 de 2002 modificó el artículo 314 de la Constitución, para determinar
que el período de los alcaldes sería de cuatro años. También estableció que los
períodos de los alcaldes serían institucionales, lo cual significa que habrían
de desaparecer los períodos atípicos. Para ello dispuso un régimen de
transición, que habrá de culminar el 1º de enero de 2008, fecha en que todos
los alcaldes deberán posesionarse.
El Consejo
consideró entonces que el caso de Jesús Coronel se encuentra dentro de los
tratados en el régimen de transición, por cuanto el período de los alcaldes de
Becerril es atípico, a partir de la fecha de posesión del alcalde Yonnis Amaya,
quien asumió el cargo el 8 de noviembre de 2000 – y no el 1º de enero de 2001 –
y terminó su período el 8 de noviembre de 2003. Por eso estimó que el señor
Coronel debía haber tomado posesión del cargo el 9 de noviembre de 2003, lo que
indica que a él se le aplicaban las reglas del régimen de transición. Por
tanto, concluyó que “el período del alcalde demandado no es el señalado en el
acto demandado, esto es del 2004 al 2007, sino el que resulta de la aplicación
de lo prescrito en el artículo 7 y transitorio del Acto Legislativo número 2 de
2002.” Por ello, confirmó la decisión de primera instancia de declarar la
nulidad parcial del acto de elección, en lo referido al período en el que
gobernaría el señor Coronel.
6. El día 16 de
diciembre de 2004, Raúl José Coronel Gil y Griceria del Carmen Robles Castillo
instauraron una acción de tutela contra la Sección Quinta de la Sala de lo
Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, bajo la consideración de que
había incurrido en una vía de hecho en sus sentencias, a consecuencia de la
cual se vulneraban sus derechos a elegir y ser elegidos, a la igualdad y al
debido proceso.
Expresan que las
elecciones realizadas el 26 de octubre de 2003 fueron para los períodos
típicos. Manifiestan que el mismo Director de Gestión Electoral expresó al
respecto, en respuesta a un derecho de petición que le fuera elevado, que ese
día no se realizarían elecciones en 185 municipios colombianos, que tenían
períodos atípicos. Anotan que entre los municipios en los que se realizaron
elecciones ese día se encontraba Becerril y que en todos los documentos
referidos a la elección se expresaba que el alcalde elegido gobernaría para el
período 2004-2007 (el acta de solicitud de inscripción, el acta de la comisión
escrutadora, la credencial de elección otorgada por esta comisión y el acta de
posesión).
Agregan que en
un concepto del 8 de marzo de 2004 referido al período del alcalde de Cúcuta,
que presentaba un problema similar al suyo, la Sala de Consulta y Servicio
Civil del Consejo de Estado concluyó que “[l]os alcaldes elegidos el 26 de
octubre de 2003 lo fueron para el tiempo comprendido entre el 1º de enero de
2004 y el 31 de diciembre de 2007.”
Consideran que
las sentencias vulneran sus derechos fundamentales a elegir y ser elegidos
(C.P., art. 40, concordado con el preámbulo y los arts. 1, 2 y 3), a la
igualdad (C.P., art. 13) y al debido proceso (C.P. art.  29, concordado con el
art. 229).
La primera
violación se configura, por cuanto a través de la sentencia se redujo a la
mitad el término de gobierno del actual alcalde – el actor Jesús Coronel -, en
la medida en que se señaló que su período era atípico, y no típico como había
sido caracterizado durante todo el proceso de la elección. Esta decisión afecta
tanto los derechos subjetivos del elegido y los electores, como la misma
democracia y la eficacia del voto. Sobre el punto exponen: “El voto debe ser
eficaz. Y si la gente votó y eligió por cuatro años, esa voluntad popular hay
que  respetarla. No puede el juez – ni el legislador y acaso ni el
constituyente mismo – recortar o ampliar un mandato popular. De lo contrario,
se violaría además de la democracia y los derechos políticos, la confianza
legítima, pues el elector y el elegido serían sorprendidos con una decisión
sobreviniente de los poderes constituidos. En consecuencia, si la gente votó y
eligió por cuatro años para alcalde de Becerril, ese debe ser el criterio
último de interpretación de la constitucionalidad y legalidad de la elección.”
Añaden que con
las sentencias impugnadas se determinó en forma retroactiva que el momento de
inicio del período era el 9 de noviembre de 2003 y no el 1º de enero de 2004,
fecha en la que se posesionó el demandante Coronel. Pero, afirman, de ser ello
así, en la sentencia se debería haber contemplado que el actor abandonó el
cargo, por no haberse posesionado en tiempo, o que debían reconocérsele los
salarios entre el 9 de noviembre y el 31 de diciembre de 2003. También afirman
que el Consejo de Estado se contradice, pues en el caso del actor se dispuso
que “lo importante para determinar si un período es institucional o atípico no
es la fecha de posesión sino la fecha del inicio del período, pero olvidó que
el anterior alcalde de Becerril, señor Yonnis Amaya Amaya, fue elegido para el
período institucional 2001-2003, período que formalmente se iniciaba el 1º de
enero de 2001, pero que por muerte de su antecesor ‘anticipó’ su posesión para
el 8 de noviembre de 2000. De esta manera el contencioso no extiende al
anterior alcalde la lógica que predica para el actual alcalde: si éste tenía
período institucional, poco debía importar la fecha de su posesión (el 8 de
noviembre de 2000) sino la fecha de inicio del período  (1º de enero de 2001).”
Finalmente, indican que no es razonable que una norma transitoria y procesal de
la Constitución prevalezca sobre las normas sustanciales de la misma.
Su afirmación
acerca de la violación del principio de igualdad la fundamentan con su
apreciación de que al alcalde de Becerril se le estaba brindando un trato
diferente al que recibían todos los alcaldes elegidos el mismo 26 de octubre de
2003, a los cuales sí se les reconoció su derecho a gobernar para el período
2004-2007.
Además,
consideran que se violó su derecho al debido proceso por dos razones. En primer
lugar, porque los fallos atacados desconocieron las reglas preexistentes, con
base en las cuales los ciudadanos habían votado y elegido en el municipio de
Becerril: “Mal puede entonces la jurisdicción contencioso administrativa venir
a cambiar esas reglas de juego, asaltar la confianza legítima y sorprender a
los electores y al elegido, para afirmar otra cosa: que el período no era de
cuatro años, sino de dos.” Y en segundo lugar, “porque la acción para demandar
la duración del período del nuevo alcalde de Becerril no era la acción
electoral, sino la acción de simple nulidad, que tiene otras pretensiones como
lo ha establecido el propio Consejo de Estado.[1]
Ciertamente, en el caso sub judice no se atacaba a nadie y ni siquiera
la elección misma, sino la duración del período del alcalde de dicho
Municipio.” Sobre el punto afirman que la acción electoral tiene menos recursos
y cuenta con términos más breves para ejercer el derecho de defensa, lo cual
afectó su derecho al debido proceso. Además, de allí se derivaría una
afectación de su derecho a acceder a la justicia.
Finalmente,
exponen que acudieron a la acción de tutela porque no contaban con otro
mecanismo de defensa judicial que fuera eficaz. Así, aseveran que en este caso
no eran eficaces los recursos de revisión y de súplica, que proceden contra las
providencias del Consejo de Estado. En relación con el recurso de revisión
explican que el fallo sobre el mismo sería proferido luego de vencerse el
período faltante del alcalde de Becerril y que el caso aquí analizado no se
ajusta a ninguna de las causales contempladas para su procedencia. Acerca del
recurso de súplica expresan que este sería resuelto después de que hubiera
vencido el período al que alega tener derecho el alcalde de Becerril, puesto
que “un recurso extraordinario de súplica demora seis años en el Consejo de
Estado, [razón por la cual] es obvio que este recurso resulta inútil para
amparar efectivamente el derecho político en este caso.”
7. El Procurador
Primero Delegado ante el Consejo de Estado intervino para solicitar que se
declarara la improcedencia de la acción de tutela.
Expone, en
primer lugar, que los actores debían haber interpuesto los recursos de revisión
y de súplica antes de recurrir a la acción de tutela. Indica que precisamente
la violación directa de normas sustanciales  - por aplicación indebida, falta
de aplicación o interpretación errónea – constituye una de las causales del
recurso de súplica.
Por otro lado,
afirma que los actores no demostraron la inminencia de materialización de un
perjuicio irremediable que les permita hacer uso de la acción de tutela como
mecanismo transitorio. Además, asegura que en este caso no se configura ninguno
de los defectos que permiten señalar que una sentencia constituye una vía de
hecho. En su concepto, “la Sala Quinta del Consejo de Estado no hizo otra cosa
que reafirmar el carácter prevalente y superior de las normas constitucionales,
anulando parcialmente aquel acto administrativo que entraba en contradicción
con sus disposiciones...”
8. El Procurador
Regional del Cesar también intervino en el proceso para solicitar que se negara
el amparo impetrado por los actores. Afirma que las decisiones de la Sala
Quinta del Consejo de Estado se apoyan en el Acto Legislativo 2 de 2002, en la
resolución Nº 1653 del 20 de marzo de 2003 del Consejo Nacional Electoral y en
la Circular del 5 de noviembre de 2003, emanada del Ministerio del Interior y
de Justicia. Expone también que, de acuerdo con la jurisprudencia actual del
Consejo de Estado, la acción de nulidad electoral sí era la procedente.
II. DECISIONES OBJETO DE REVISIÓN
9. El 17 de
febrero de 2005, la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo
del Consejo de Estado denegó el amparo solicitado, por improcedencia de la
acción. En la sentencia se expresa que desde el 29 de junio de 2004 la Sala
Plena del Consejo de Estado “llegó a la conclusión de que la acción de tutela
es absolutamente improcedente contra providencias judiciales que pongan fin a
un proceso o actuación...” y que esta posición ha sido también asumida por la
Sección Primera.
III. PRUEBAS ORDENADAS POR LA CORTE
10. Mediante
auto del día 15 de julio de 2005, la Sala de Revisión le ordenó a la Secretaría
General de la Corte Constitucional que solicitara una serie de informaciones y
documentos a la Registraduría Nacional del Estado Civil, a la gobernación del
Cesar y a la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del
Consejo de Estado.
11. En escrito del día 22 de julio, la
Registradora Nacional del Estado Civil manifestó lo siguiente:
- El período del
alcalde de Becerril es atípico. Los hechos que dan origen a esta calificación
son los siguientes: el 26 de octubre de 1997 fue elegido como mandatario local
de Becerril el señor Lisímaco Machado, quien falleció en el ejercicio de su
mandato, razón por la cual se presentó una falta absoluta en el cargo.
Posteriormente, el 29 de octubre de 2000 fue elegido el señor Yonnis Amaya
Amaya, quien se posesionó el 8 de noviembre de 2000 y culminó su período de 3
años el 8 de noviembre de 2003. Con anterioridad, el 26 de octubre de 2003,
había sido elegido el señor Raúl José Coronel Gil, “equivocadamente electo por
un período de 4 años, por parte de la Comisión Escrutadora, desconociendo la
aplicación del inciso primero del Artículo Transitorio del Acto Legislativo
Número 02 de 2002.”
- Los períodos
atípicos son aquellos de los gobernadores y alcaldes que, por diversos razones,
“no se habían posesionado en la fecha establecida para tales funcionarios en
todo el país en períodos ordinarios, de forma general, el 1º de enero del año
siguiente a la elección y, por consiguiente, al considerarse como período
personal, este se iniciaba el día de su posesión y en consecuencia su
período no coincidía con la generalidad de dichos mandatarios.” (cursiva y
subraya original)
- En el Acto Legislativo 02 de 2002 se
decidió que los períodos de los alcaldes y los gobernadores son
institucionales, con lo cual se zanjó la diferencia interpretativa que existía
en este sentido entre la Corte Constitucional y el Consejo de Estado. La
reforma constitucional previó que todos los períodos deben unificarse a partir
del 1º de enero de 2008 y para el entretanto previó un régimen de transición,
en el artículo 7, “para aplicar  a los casos de los municipios que tenían
desfasados sus períodos respecto al calendario ordinario nacional.”
- El hecho de haber coincidido “la fecha
de la elección del Municipio de Becerril – Cesar, con las elecciones ordinarias
del 26 de octubre de 2003 no implicaba que este Municipio estuviese dentro del
calendario ordinario nacional. Por el contrario, similares situaciones se han
presentado en otros municipios con períodos atípicos, cuya elección se programó
en igual fecha a las ordinarias (26 de octubre de 2003), lo que no significa
que por ese solo hecho se eliminara o purgara su atipicidad.”
- La Comisión
Escrutadora vulneró la Constitución al indicar que el señor Coronel había sido
elegido para el período 2003-2007:
“(...) Basta con observar el ACTA DE POSESIÓN del anterior
mandatario, la cual demuestra que el señor YONNIS AMAYA AMAYA ejerció su cargo
desde el 08 de noviembre de 2000.
“Concebir que
el período del actual alcalde es de cuatro (4) años, o sea, desde el 1 de enero
de 2004 hasta el 31 de diciembre de 2007, cuando el período del anterior
terminaba el 8 de noviembre de 2003, sería en estricto sentido prolongar un
período inicialmente previsto por tres (3) años, más allá del término previsto
por la Constitución, y lo establecido en la norma transitoria del acto
legislativo número 02 de 2002, también de rango superior. (sic)
“Ahora bien, la situación de una elección de un alcalde que por su
naturaleza era atípico, y que la elección del sucesor hubiese COINCIDIDO
con las elecciones ordinarias, NO IMPLICABAN LA ELIMINACIÓN DE TAL
CARÁCTER. Por el contrario, en diversas elecciones de esta índole, por
razones de conveniencia (costo y logística electoral) se programaron en igual
fecha, situación que no purgaba o hacía desaparecer la esencia atípica de la
misma.”  (negrillas y subrayas originales).
- Mediante la
Resolución 4927 del 1º de noviembre de 2002, la Registraduría fijó el
calendario nacional electoral, en el cual determinó realizar en un mismo día
las elecciones para los períodos ordinarios y para los atípicos de distintas
poblaciones, como Becerril. Agrega:
“Ahora bien, la
circunstancia de haber inscrito una candidatura por el período 2004 al 2007 y
así consignarse en un documento (formulario de inscripción), no es dable
asegurar con ello que el período, en el caso de salir electo, otorgaba el
derecho a acceder a la Alcaldía por un período mayor que el permitido por la
misma Constitución. Aseverar lo contrario será desconocer de tajo los
antecedentes de anormalidad que, de por sí, eran evidentes, públicos y de
notorio conocimiento en el municipio de Becerril – Cesar y que no podían ser
objeto de desconocimiento alguno por parte de la COMISIÓN ESCRUTADORA, ente
legalmente autorizado apara efectuar la DECLARATORIA DE ELECCIÓN y la
autorizada para expedir la correspondiente CREDENCIAL dentro del marco
constitucional.”
- La
Procuraduría General de la Nación ha instaurado varias acciones judiciales
dirigidas a hacer cumplir lo establecido en el Acto Legislativo 02 de 2002
acerca del régimen de transición. Precisamente, uno de esos casos es el del
municipio de Becerril.
Por lo tanto, en
el escrito de la Registradora Nacional del Estado Civil se concluye que la
elección realizada en Becerril, el día 23 de octubre de 2003, no se programó
para el período 2003-2007, sino para el que se deriva de la aplicación del
artículo 7º transitorio del Acto Legislativo 02 de 2002. La elección en ese
municipio – y en otros con períodos atípicos - se convocó el mismo día que las
elecciones de alcaldes con períodos ordinarios por razones de logística e
infraestructura: “no olvidemos que en esta situación de atipicidad se
encontraban más de 100 municipios del país. Ahora bien, se reitera que en
ningún momento se consideró el período del alcalde de Becerril como ‘típico’,
toda vez que, por los argumentos ampliamente anotados, este era un caso que se
encasillaba en la transición prevista en nuestra Carta Política (Acto
Legislativo 02 de 2002).”
12. Al escrito de
la Registraduría se anexaron distintos documentos. Entre ellos se encuentran:
- El acta parcial de escrutinio de las
elecciones realizadas el 29 de octubre de 2000 en el municipio de Becerril,
donde consta que el señor Yonnis Amaya Amaya fue elegido para el período
2000-2003.
- Copia del acta de posesión del señor
Amaya, en la que consta que asumió el cargo el día 8 de noviembre de 2000.
- Copia de las
actas de solicitud de inscripción de los tres candidatos a la alcaldía de
Becerril para las elecciones del 26 de octubre de 2003, donde se observa que
todos se inscribieron para el período 2004-2007.
- Copia del acta
parcial de escrutinio de las elecciones del 26 de octubre de 2003, en la cual
se manifiesta que el señor Coronel fue elegido para el período 2004-2007.
- Copia de la
diligencia de posesión del señor Coronel, en la cual reposa que fue elegido
para el período 2004-2007.
- Copia de la
resolución Nº 1653 del 20 de marzo de 2003, expedida por el Consejo Nacional
Electoral, y por medio de la cual “se precisan los términos para efectos del
cómputo del período de los alcaldes y concejales que sean elegidos a partir de
la vigencia del Acto Legislativo 02 de 2002.”
- Copia –
incompleta - de la circular emitida por el Ministerio del Interior y de
Justicia, el 5 de noviembre de 2003, acerca de la “posesión de alcaldes
elegidos el 26 de octubre de 2003 – períodos ordinarios y extraordinarios.” De
acuerdo con el escrito de la Registraduría, en el numeral II de la circular se
expresa que el 26 de octubre de 2003 “se hizo la elección de la mayoría de los
mandatarios locales que sucederán en sus cargos a los alcaldes de período
atípico elegidos el 29 de octubre de 2000” y que a ellos les es  plenamente
aplicable el inciso primero del artículo séptimo del Acto Legislativo 02 de
2002, que contempla el régimen de transición para los períodos atípicos.
- Copia de
la Directiva Unificada Nº 011 del 28 de noviembre de 2003, expedida por el
Procurador General de la Nación, por medio de la cual se dictan “instrucciones
dirigidas a los gobernadores y alcaldes electos en municipios con períodos
atípicos.”
13. En su
respuesta al cuestionario que le fuera enviado, el Secretario de Gobierno
Departamental del Cesar manifestó:
- En el período de gobierno que
culminaba el 31 de diciembre de 2000, el cargo de alcalde de Becerril quedó
vacante el día 6 de junio de 2000, por muerte de su titular, el señor Lisímaco
Machado Arce. La Gobernación  encargó provisionalmente de la Alcaldía el señor
Job Segundo Zuleta Vega, quien gobernó desde el día 8 de junio hasta que se
posesionó el alcalde que fue elegido en los comicios del 29 de octubre de 2000
(Yonnis Amaya Amaya).
- Mediante el Decreto 269 de 6 de julio
de 2000, la Gobernación convocó a nuevas elecciones para suplir la vacancia
presentada en Becerril, pero no fijó el período que le correspondería al nuevo
alcalde. Las elecciones se realizaron el 29 de octubre de 2000. De acuerdo con
la carta circular Nº 108  del 31 de octubre de 2000 y con un concepto emitido
el día 18 de noviembre de 2000, emanados ambos de la Directora Nacional
Electoral de la Registraduría, que se adjuntaron al escrito, la persona elegida
debía posesionarse dentro de los diez días siguientes a la elección, en cumplimiento
de lo establecido en el artículo 3 del Decreto 1001 de 1988. El señor Yonnis
Amaya se posesionó el día 8 de noviembre de 2000.
- Al escrito se acompaña copia del
concepto 3920 del 31 de octubre  2003, emitido por el Consejo Nacional
Electoral, con ponencia del Consejero Antonio José Lizarazo, referido al
“período de los alcaldes elegidos el 29 de octubre de 2000 y posesionados
dentro de los 10 días siguientes a la declaratoria de elección.”
14. El
Secretario de la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del
Consejo de Estado remitió a esta Corporación copias de diferentes providencias
de la Sección Quinta referidas al asunto de los períodos atípicos de los
alcaldes. Se trata de las siguientes sentencias:
- Sentencia del
22 de julio de 2004, proferida dentro del expediente Nº 3389, C.P.: María
Nohemí Hernández Pinzón. Actor: José Antonio Rojas Noble, referida al período
de gobierno del alcalde de Chimichagua, Cesar.
- Sentencia del
17 de febrero de 2005, proferida dentro del expediente Nº 3409, C.P.: María
Nohemí Hernández Pinzón. Actor: Procuraduría Regional de Antioquia, referida al
período de gobierno del alcalde de Concepción.
- Sentencia del
17 de febrero de 2005, proferida dentro del expediente Nº 3433, C.P.: María Nohemí
Hernández Pinzón. Actor: Procuraduría Regional de Antioquia, referida al
período de gobierno del alcalde de Venecia.
- Sentencia del
11 de marzo de 2005, proferida dentro del expediente Nº 3459, C.P.: Darío
Quiñones Pinilla. Actor: Procuraduría Regional del Departamento de Arauca,
referida al período de gobierno del alcalde de Fortul.
- Sentencia del
24 de febrero de 2005, proferida dentro del expediente Nº 3468, C.P.: Darío
Quiñones Pinilla. Actor: Procuraduría Regional del Departamento de Huila,
referida al período de gobierno del alcalde de Elías.
- Sentencia del
19 de julio de 2005, proferida dentro del expediente Nº 3607, C.P.: María
Nohemí Hernández Pinzón. Actor: Procuraduría Regional del Tolima, referida al
período de gobierno del alcalde de Rovira.
Las seis
sentencias fueron pronunciadas en respuesta a sendas acciones electorales
dirigidas a determinar el período de los alcaldes de los  municipios
mencionados, elegidos en los comicios del 29 de octubre de 2003, y son
consistentes en sus decisiones. En el primer caso se impugnó la decisión de la
Comisión Escrutadora Departamental de fijarle al alcalde electo de Chimichagua
un período de gobierno comprendido entre el 14 de noviembre de 2003 y el 8 de diciembre
de 2005, a pesar de que él se inscribió para el período 2004-2007. En la
providencia se confirmó el fallo de primera instancia que había negado las
peticiones de la demanda.
En los otros
cinco casos la Procuraduría demandó las actas parciales de escrutinio de las
elecciones en las que triunfaron los alcaldes respectivos, por cuanto en ellas
se contemplaba que gobernarían para el período 2004-2007. En todos los casos se
declaró la nulidad parcial de las actas parciales de escrutinio, para determinar
que el período de gobierno del alcalde respectivo no se extendería entre los
años 2004 y 2007, sino que se regiría por lo ordenado en el inciso primero del
art. 7 transitorio del Acto Legislativo 02 de 2002, por cuanto se trataba de
una elección atípica. Asimismo, en varios de ellos se dejaron sin efecto las
credenciales expedidas y se ordenó expedir nuevas credenciales, en las que
apareciera el nuevo período de gobierno.
IV. REVISIÓN
POR PARTE DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
CONSIDERACIONES y fundamentos
Competencia
1. Esta Sala es competente para
revisar la decisión proferida dentro de la acción de tutela de la referencia,
con fundamento en el artículo 241 numeral 9 de la Constitución Política.
Problema jurídico
2. El señor
Raúl José Coronel Gil fue elegido alcalde de Becerril – Cesar, en las
elecciones territoriales generales realizadas el día 29 de octubre de 2000.
Tanto en el formulario de inscripción de los distintos candidatos a la
alcaldía, como en el acta de escrutinio parcial y en la credencial que le fue
entregada al señor Coronel consta que su período de gobierno se extendería
entre los años 2004 y 2007. El señor Coronel se posesionó de su cargo el día 1
de enero de 2004, al igual que todos los demás alcaldes elegidos para los
períodos típicos.
La elección
del señor Coronel fue demandada, en el punto referido a su período de gobierno.
El Consejo  de Estado confirmó la nulidad parcial del acto de elección del
señor Coronel y redujo su período de gobierno al lapso comprendido entre el 8
de noviembre de 2003 y el 4 de diciembre de 2005.
El señor
Coronel y una ciudadana residente en Becerril instauraron una acción de tutela
contra las sentencias del Consejo de Estado, por cuanto consideran que ellas
constituyen una vía de hecho, que les vulnera distintos derechos fundamentales.
En su
sentencia de tutela, la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso
Administrativo del Consejo de Estado negó el amparo solicitado, por cuanto la
acción de tutela no procede contra providencias judiciales.
Por lo tanto,
en este proceso la Sala de Revisión habrá de responder a las siguientes
preguntas: ¿procede la acción de tutela contra las providencias dictadas por
las autoridades judiciales? Y a continuación: ¿incurrió la Sección Quinta de la
Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado en una vía de hecho
al declarar la nulidad parcial del acto de elección del actor, decisión a
través de la cual desconoció que las elecciones y la votación en Becerril se
habían efectuado a partir del presupuesto de que el período de gobierno del
nuevo alcalde se extendería entre los años 2004 y 2007?
Reiteración
de jurisprudencia. Procedencia excepcional de la acción de tutela contra
acciones u omisiones judiciales
3. El caso
plantea un problema jurídico que ya ha sido abordado
ampliamente por la jurisprudencia constitucional, a saber: ¿procede la acción
de tutela, a pesar de su carácter subsidiario, contra una providencia judicial
en la que presuntamente se vulneran los derechos fundamentales?
4. Como ya ha sido señalado por esta Sala en otra ocasión,[2]
la sentencia C-543 de 1992 (M.P. José Gregorio Hernández Galindo), citada como
precedente aplicable al presente caso por la Sala de Casación Laboral de la
Corte Suprema de Justicia, estudió la constitucionalidad de los artículos 11 y 12 del Decreto 2591 de 1991, normas que regulaban el ejercicio de la acción de
tutela contra sentencias judiciales. En esta sentencia se resolvió declarar
inexequibles las disposiciones acusadas, por considerar que desconocían las
reglas de competencia fijadas por la Constitución
Política y afectaban el principio de seguridad jurídica.
5. No obstante,
la decisión de la Sala Plena de la Corte Constitucional no se adoptó en
términos absolutos, pues matizó sus efectos al prever casos en los cuales, de
forma excepcional, la acción de tutela es procedente
contra actuaciones que aunque en apariencia estuvieran revestidas de formas
jurídicas, en realidad implicaran una vía de hecho. Al respecto dijo la Sala
Plena en la mencionada sentencia C-543 de 1992:
“(…)
nada obsta para que por la vía
de la tutela se ordene al juez que ha incurrido en dilación injustificada en la
adopción de decisiones a su cargo que proceda a resolver o que observe con
diligencia los términos judiciales, ni riñe con los preceptos constitucionales
la utilización de esta figura
ante actuaciones de hecho imputables al funcionario por medio de las cuales se
desconozcan o amenacen los derechos fundamentales, ni tampoco cuando la
decisión pueda causar un perjuicio irremediable, para lo cual sí está constitucionalmente autorizada la tutela pero como
mecanismo transitorio cuyo efecto, por expreso mandato de la Carta es puramente
temporal y queda supeditado a lo que se resuelva de fondo por el juez ordinario
competente (artículos 86 de la Constitución Política y 8º del Decreto 2591 de 1991). En hipótesis como éstas
no puede hablarse de atentado alguno contra  la seguridad jurídica de los
asociados, sino que se trata de hacer realidad los fines que persigue la
justicia.”
6. Atendiendo al
efecto erga omnes de los
fallos de constitucionalidad, es decir, a su fuerza
vinculante, las distintas Salas de Revisión de la Corte Constitucional pasaron
a aplicar e interpretar en los casos concretos el precedente establecido por la
Sala Plena. Así se hizo, por ejemplo, en las sentencias
T-079 de 1993[3] y T-158 de 1993[4] - proferidas inmediatamente después de la expedición de la
sentencia C-543 de 1992. En esta línea es importante
citar la sentencia T-173 de 1993, en la que, con ponencia del magistrado José
Gregorio Hernández Galindo –el mimo ponente de la sentencia C-543 de 1992–, se
consideró lo siguiente,
"Las actuaciones judiciales cuya ostensible desviación del
ordenamiento jurídico las convierte - pese a su forma - en verdaderas vías de
hecho, no merecen la denominación ni tienen el carácter de providencias para
los efectos de establecer la procedencia de la acción de tutela. No es el
ropaje o la apariencia de una decisión sino su contenido lo que amerita la
intangibilidad constitucionalmente conferida a la autonomía funcional del juez.
“(..)
"De los párrafos transcritos aparece claro que la doctrina de
la Corte ha efectuado un análisis material y ha establecido una diáfana
distinción entre las providencias judiciales -que son invulnerables a la acción
de tutela en cuanto corresponden al ejercicio autónomo de la función judicial y
respecto de las cuales existen, dentro del respectivo proceso, los medios
judiciales de defensa establecidos por el ordenamiento jurídico- y las vías de
hecho por cuyo medio, bajo la forma de una providencia judicial, quien debería
administrar justicia quebranta en realidad los principios que la inspiran y
abusa de la autonomía que la Carta Política reconoce a su función, para
vulnerar en cambio los derechos básicos de las personas.
"En ese orden de ideas, la violación flagrante y grosera de la
Constitución por parte del juez, aunque pretenda cubrirse con el manto
respetable de la resolución judicial, puede ser atacada mediante la acción de
tutela siempre y cuando se cumplan los presupuestos contemplados en el artículo
86 de la Constitución y no exista otro medio al alcance del afectado para la
defensa de su derecho.”
7. La evolución
de la jurisprudencia condujo a que, desde la sentencia T-231 de 1994 (M.P.
Eduardo Cifuentes Muñoz) se determinara cuáles defectos podían conducir a que
una sentencia fuera calificada como una vía de hecho. En la providencia  se
indicaron los casos excepcionales en que procede la acción de
tutela, indicando que se configura una vía de hecho cuando se presenta, al
menos, uno de los siguientes vicios o defectos protuberantes: (1) defecto
sustantivo, que se produce cuando la decisión controvertida se funda en una
norma indiscutiblemente inaplicable; (2) defecto fáctico, que ocurre
cuando resulta indudable que el juez carece de sustento probatorio
suficiente para proceder a aplicar el supuesto legal en el que se sustenta la
decisión; (3) defecto orgánico, se presenta cuando el funcionario judicial que
profirió la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia
para ello; y, (4) defecto procedimental que aparece en aquellos eventos en los
que se actuó completamente al margen del procedimiento establecido.
Esta doctrina
constitucional ha sido precisada y reiterada en varias sentencias de
unificación proferidas por la Sala Plena de la Corte Constitucional, entre las
cuales se encuentran las sentencias SU-1184 de 2001 (M.P. Eduardo Montealegre
Lynett) y SU-159 de 2002 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa).
8. Ahora bien,
en los últimos años se ha venido presentando una evolución de la jurisprudencia
constitucional acerca de las situaciones que hacen viable  la acción de tutela
contra providencias judiciales. Este desarrollo ha conducido a la conclusión de
que las sentencias judiciales pueden ser atacadas mediante la acción de tutela
por causa de otros defectos adicionales, y de que, dado que esos nuevos
defectos no implican que la sentencia sea necesariamente una “violación
flagrante y grosera de la Constitución”, es  más adecuado utilizar el concepto
de “causales genéricas de procedibilidad de la acción” que el de “vía de
hecho.” En la sentencia T-774 de 2004 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa) se
describe la evolución presentada de la siguiente manera:
“(...) la Sala considera pertinente señalar que el concepto de vía
de hecho, en el cual se funda la presente acción de tutela, ha evolucionado
en la jurisprudencia constitucional. La Corte ha decantado los conceptos de
capricho y arbitrariedad judicial, en los que originalmente se fundaba la
noción de vía de hecho. Actualmente no ‘(…) sólo se trata de los casos en que
el juez impone, de manera grosera y burda su voluntad sobre el ordenamiento,
sino que incluye aquellos casos en los que se aparta de los precedentes sin
argumentar debidamente (capricho) y cuando su discrecionalidad interpretativa
se desbor­da en perjuicio de los derechos fundamentales de los asociados
(arbitrariedad). Debe advertirse que esta corporación ha señalado que toda
actuación estatal, máxime cuando existen amplias facultades discrecionales (a
lo que de alguna manera se puede asimilar la libertad hermenéutica del juez),
ha de ceñirse a lo razonable. Lo razonable está condicionado, en primera
medida, por el respeto a la Constitución.’[5]
En este caso (T-1031 de 2001) la Corte decidió que la acción de tutela procede
contra una providencia judicial que omite, sin razón alguna, los precedentes
aplicables al caso o cuando ‘su discrecionalidad interpretativa se desborda en
perjuicio de los derechos fundamentales de los asociados.’
“Este avance jurisprudencial ha llevado a la Corte a remplazar ‘(…) el uso conceptual de la expresión vía de hecho
por la de causales genéricas de procedibilidad.’ Así, la regla
jurisprudencial se redefine en los siguientes términos,
‘Por lo anterior, todo pronunciamiento de fondo por parte del juez de
tutela respecto de la eventual afectación de los derechos fundamentales con ocasión de la actividad jurisdiccional
(afectación de derechos fundamentales por providencias judiciales) es
constitucional­mente ad­mi­sible, solamente, cuando el juez haya determinado de
manera previa la configuración de una de las causales de procedibilidad; es decir, una vez haya
constatado la existencia de alguno de los seis eventos  suficientemente
reconocidos por la jurisprudencia:  (i)
defecto sustantivo, orgánico o procedimental;  (ii)
defecto fáctico;  (iii) error inducido;  (iv) decisión sin motivación,  (v)
desconocimiento del precedente y  (vi) violación
directa de la Constitución.’[6]
“Esta posición fue reiterada recientemente en la sentencia T-200 de
2004 (M.P. Clara Inés Vargas), caso en el que se confirmó la decisión de la Sala Civil de la Corte Suprema de Justicia de
conceder una tutela por haberse incurrido en una ‘vía de hecho’.[7]
9. Por lo tanto,
coincide parcialmente esta Sala de Revisión de la Corte Constitucional con la
Sala de Casación Laboral en reconocer la obligatoriedad que tienen en el
sistema jurídico colombiano las sentencias de constitucionalidad,
específicamente la sentencia C-543 de 1992, pero no comparte el criterio según
el cual en dicha sentencia se decidió que era contrario a la Constitución
Política de 1991 el que proceda una acción de tutela contra una actuación
judicial, incluso cuando esta configure una vía de hecho.
La Corte ha
indicado que, en lugar de descartar de manera absoluta la procedencia de la
acción de tutela contra providencias judiciales, debe verificarse en cada caso
concreto si ella es procedente, observando si reúne los estrictos requisitos
precisados por la jurisprudencia de la Corte Constitucional.
El artículo 86
de la Constitución dice que la tutela procede cuando los derechos fundamentales
“resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier
autoridad pública”. Los jueces son autoridades públicas y sus providencias
constituyen su principal forma de acción. Además, como se dijo, la Corte
Constitucional en sus salas de revisión y en su Sala Plena ha reiterado que la
tutela sí procede contra providencias judiciales cuando éstas constituyen vías
de hecho. También ha proferido sentencias de constitucionalidad con efectos erga
omnes en el mismo sentido.[8]
No desconoce
esta Sala de Revisión que una sentencia, como cualquier texto, es objeto de
interpretación. Empero, así como esta Corporación ha reconocido que quien
interpreta con autoridad las sentencias de la Corte Suprema de Justicia es la
propia Corte Suprema de Justicia - en razón a que su doctrina relativa al
alcance de las leyes en el ámbito de su competencia como “máximo tribunal de la
jurisdicción ordinaria” (artículo 234 C.P.), constituye un derecho viviente[9]
-, es obvio que quien interpreta con autoridad las sentencias de la Corte
Constitucional es la misma Corte Constitucional.
10. Finalmente,
es importante señalar que en la Sentencia C–590 de 2005 (M.P. Jaime Córdoba
Triviño), la Corte Constitucional declaró la inconstitucionalidad de la
expresión “ni acción”, que hacía parte del artículo 185 de la Ley 906 de
2004 (nuevo Código de Procedimiento Penal). Dicha expresión fue declarada
inconstitucional por cuanto desconoce el principio de supremacía de la
Constitución (art. 4º C.P.), al restringir el alcance de un mecanismo
constitucional que, como la acción de tutela, fue diseñado para la protección
de los derechos fundamentales frente a “cualquier autoridad pública” (artículo
86 C.P). La Corte distinguió en este fallo, que tiene efectos erga omnes, que
una cosa es que el legislador no permita la utilización de recursos contra las sentencias
que resuelvan el recurso extraordinario de casación en materia penal, en
desarrollo de su libertad de configuración, y otra muy distinta que excluya la
procedencia de la acción de tutela prevista en el artículo 86 de la
Constitución para la protección de los derechos fundamentales contra toda
acción u omisión de cualquier autoridad pública, concepto que evidentemente
también incluye a las autoridades judiciales.
De esta manera,
en una sentencia que produce efectos erga omnes, se reafirmó la posición que ha venido
adoptando la Corte Constitucional desde 1993, la cual reitera la procedencia de
la acción de tutela contra providencias judiciales en casos excepcionales y
estima contrario a la Carta que se excluya de manera general y absoluta la
interposición de la acción de tutela contra
providencias judiciales, incluidas las proferidas por la Corte Suprema de
Justicia o el Consejo de Estado.
La
existencia de otros mecanismos de defensa judicial y la procedencia de la
acción de tutela en este caso
11. El
Procurador Primero delegado ante el Consejo de Estado plantea que, si bien la
acción de tutela procede contra los pronunciamientos judiciales, en este caso
no es viable, por cuanto existen otros mecanismos de defensa para controvertir
la decisión impugnada. Menciona concretamente los recursos de revisión y de
súplica. Indica también que precisamente la violación directa de normas
sustanciales constituye una de las causales del recurso de súplica.
Por su parte,
los demandantes manifiestan que en este caso los recursos de súplica y revisión
no son eficaces, puesto que su resolución sería posterior al vencimiento del
período al que alega tener derecho el alcalde de Becerril.
La Sala de
Revisión comparte la posición de los demandantes en torno a este punto. Al
respecto basta con mencionar que entre los documentos enviados por la
Registraduría Nacional del Estado Civil se encuentra el calendario electoral
para la finalización del período del alcalde del municipio de Becerril. Allí se
establece que el 6 de noviembre de 2005 se realizarán las elecciones para
elegir el nuevo burgomaestre y que el 19 de agosto vence la inscripción de
candidaturas. Lo anterior indica la premura existente para que los asuntos en
controversia sean decididos. La experiencia muestra que no es probable que el
Consejo de Estado pueda resolver cualquiera de los dos recursos antes de que se
hubieran realizado las elecciones. Por lo tanto, la Sala de Revisión considera
que la tutela sí procede en este caso a pesar de la existencia de otros
recursos judiciales.
El Acto Legislativo N° 02 de 2002
12. Mediante el Acto Legislativo 02 de 2002 se reformaron distintas
normas constitucionales en relación con el régimen político departamental y
municipal. Así, en el Acto Legislativo se decidió que los gobernadores y los
alcaldes, al igual que los diputados a las asambleas departamentales,  los
concejales municipales y distritales y los miembros de las Juntas
Administradoras Locales serán elegidos por un período de cuatro (4) años.
Igualmente, en la enmienda constitucional se estableció que los
períodos de los gobernadores y los alcaldes serían institucionales. Para el
efecto se determinó que cuando se presente una falta absoluta en una gobernación
o en una alcaldía, y faltaren más de 18 meses para culminar el período de
gobierno, se elegirá un nuevo gobernador o alcalde para el tiempo restante. Si
la falta se presenta dentro de los 18 meses anteriores a la terminación del
período, el Presidente de la República o el gobernador designarán al
gobernador o al alcalde, respectivamente, para lo que reste del período, para
lo cual deberán respetar el partido, grupo político o coalición por el cual fue
inscrito el gobernador o alcalde que ha generado la falta absoluta.
Esta enmienda constitucional fue corroborada luego por el Acto
Legislativo N° 01 de 2003, en cuyo artículo 6 se dispuso que el artículo 125 de
la Constitución Política tendría un parágrafo, que reza de la siguiente manera:
“Artículo 6°.
El artículo 125 de la Constitución Política tendrá un parágrafo del siguiente
tenor
“Los períodos establecidos en la Constitución Política o en la ley
para cargos de elección tienen el carácter de institucionales. Quienes sean
designados o elegidos para ocupar tales cargos, en reemplazo por falta absoluta
de su titular, lo harán por el resto del período para el cual este fue
elegido.”
Con la reforma constitucional se puso fin a la diferencia
interpretativa existente entre la Corte Constitucional y el Consejo de Estado
acerca de si el período de los gobernadores y alcaldes era institucional o
individual. Mientras que la Corte aseguraba que los períodos eran individuales
y que, por lo tanto, cuando se presentaba una falta absoluta se debían realizar
siempre elecciones para un nuevo período de tres (3) años, que era el término
de gobierno antes de la reforma constitucional, el Consejo de Estado
manifestaba que los períodos eran institucionales y que, por consiguiente, las
personas que fueran elegidas gobernarían únicamente durante el lapso faltante
para la terminación del período de gobierno.
Como lo manifiesta la Registradora Nacional del Estado Civil en su
escrito, más de 100 municipios del país cuentan con períodos atípicos para sus
alcaldes, como consecuencia del hecho de que sus períodos individuales no
coinciden con los de la generalidad de los mandatarios locales en el país.
Consciente de la anterior
situación, en el artículo 7 del Acto Legislativo N° 02 de 2002, el Congreso de
la República estableció un régimen de transición para lograr paulatinamente que
los períodos de todos los gobernadores y  alcaldes del país se ajustaran al
período institucional establecido. El artículo 7° reza de la siguiente manera:
“ARTÍCULO 7o. La
Constitución Política tendrá un artículo transitorio del siguiente tenor:
“Artículo transitorio. Todos los Alcaldes y Gobernadores que inicien
sus períodos entre la vigencia del presente Acto Legislativo y el 31 de
diciembre del año 2003, ejercerán sus funciones por un período equivalente a la
mitad del tiempo que haga falta para llegar al 31 de diciembre del año 2007.
Sus sucesores se elegirán para un período que terminará el mismo 31 de
diciembre del año 2007.
“Todos los Gobernadores y Alcaldes elegidos con posterioridad al 29
de octubre del año 2000 y antes de la vigencia del presente acto legislativo,
ejercerán sus funciones por un período de tres años. Sus sucesores se elegirán
para un período que termina el 31 de diciembre de año 2007.
“En todo caso, el último domingo del mes de octubre del año 2007, se
elegirán alcaldes y Gobernadores para todos los Municipios, Distritos y
Departamentos del país, para períodos institucionales de cuatro años, que se
iniciarán el 1o. de enero del año 2008.
“El período de cuatro años de los miembros de las Asambleas
Departamentales, Concejos Distritales y Municipales y Ediles se iniciará el 1o.
de enero del año 2004.”
De acuerdo con este artículo, todos los alcaldes y gobernadores que
iniciaran sus períodos de gobierno entre el momento de promulgación del Acto
Legislativo 02 de 2002 – es decir, el 7 de agosto de 2002 – y el 31 de
diciembre de 2003 no gobernarían durante un período completo, puesto que ellos
ejercerán sus funciones “por un período equivalente a la mitad del tiempo que
haga falta para llegar al 31 de diciembre del año 2007.” En igual situación se
encontrarán los que los sucedan en el cargo, pues ellos serán elegidos para “un
período que terminará el mismo 31 de diciembre del año 2007.”
Diferente es la situación para los alcaldes y gobernadores elegidos
luego de las elecciones territoriales generales del 29 de octubre de 2000 y
antes de la promulgación del Acto Legislativo N° 02 de 2002. Ellos gobernarán
por un período de tres (3) años, mientras que sus sucesores lo harán hasta el
día 31 de diciembre de 2007.
De esta forma, el 1° de enero de 2008, se posesionarán todos los
alcaldes y gobernadores del país, para un período de gobierno institucional y
general de cuatro años. Estos gobernadores y alcaldes serán elegidos el último
domingo del mes de octubre de 2007.
La situación del actual alcalde de
Becerril -Cesar
13. Los actores manifiestan que las elecciones realizadas el día 26
de octubre de 2003 eran únicamente para períodos típicos y que, si ello es así,
ha de concluirse que el período del alcalde del municipio de Becerril es
típico. Fundamentan su afirmación en el escrito DGE-1135 del 29 de julio de
2003, firmado por el Director de Gestión Electoral de la Registraduría, Jaime
Tamayo, en el que, en respuesta a un derecho de petición elevado por el señor
Néstor Guillermo Franco, se expone:
“Contesto con gusto el derecho de petición sin fecha relacionado con
los períodos institucionales de alcaldes y gobernadores en el que plantea sus
preguntas y para el efecto respondo:
“A su pregunta N° 1. El calendario previsto para octubre de este año
no incluirá elección de alcaldes o gobernadores en aquellas localidades o departamentos
donde el período de los mandatarios ha venido siendo distinto al ordinario. Si
bien es cierto que el Acto Legislativo 01 de 2003, como Usted lo afirma, entró
a regir inmediatamente, la verdad es que creemos que no tiene virtudes
retroactivas. Por ende las elecciones que la Registraduría llama atípicas
seguirán siendo en fecha distinta a la ordinaria, según los vencimientos de los
períodos de cada funcionario hasta que se unifiquen en los términos previstos
en el artículo transitorio del Acto Legislativo N° 02 de 6 de agosto de 2002.
“A su pregunta 2. Como consecuencia de lo anterior, el próximo 26 de
octubre no habrá elecciones de alcalde en 185 municipios colombianos ni de
gobernador en los departamentos de San Andrés y Amazonas. Le anexo a esta
respuesta listado de los municipios que no elegirán alcalde en octubre 26 y la
fecha de elección de los mandatarios actuales con lo que creo que respondo a su
pregunta...
“A su pregunta N° 3. Los alcaldes que se elijan en octubre 26
tendrán todos período institucional como también lo tendrán de la misma
naturaleza los que se hayan elegido a partir de la vigencia del Acto
Legislativo N° 02 de 2002.”
Ahora bien, lo cierto es que el escrito enviado por la Registradora
Nacional del Estado Civil desmiente esta versión. Allí se manifiesta que el día
26 de octubre se realizaron elecciones en muchos municipios con períodos
atípicos, por razones de conveniencia económica y logística. Por lo tanto, todo
indica que, posteriormente, la Registraduría modificó el criterio expuesto por
el Director de Gestión Electoral. De esta manera, este argumento carece de
sustento.
14. Los
demandantes también apoyan su petición de tutela en el concepto rendido por la
Sala de Consulta y Servicio Civil, el día 8 de marzo de 2004, C.P. Augusto
Trejos Jaramillo, acerca del período de gobierno del alcalde de Cúcuta y de
otros alcaldes en situación similar. El mandatario de esta ciudad había sido
elegido para el período 2001-2003, pero se había posesionado el 28 de noviembre
de 2000. Por eso, el Ministerio del Interior y de Justicia  consultaba: i) si
el período del alcalde de Cúcuta se había convertido en atípico; ii) si los
alcaldes electos el 26 de octubre de 2003 gobernarían entre el 2004 y el 2007,
“indistintamente de la vigencia de los períodos de los actuales alcaldes”, o si
sus períodos debían  iniciarse tan pronto terminaran los períodos de los
titulares del momento; iii) si, en el caso de que los nuevos alcaldes debieran
iniciar su período inmediatamente después de que finalizaran los de los
anteriores mandatarios, el plazo para posesionarse sería el fijado en el art. 3
del decreto 1001 de 1998;  y iv) en el caso de que se decidiera que los nuevos
alcaldes gobernarían entre 2004 y 2007, si los gobernadores estaban facultados
para nombrar alcaldes encargados por el lapso restante hasta el inicio del
próximo período, en los municipios que así lo requirieran.
En su concepto,
la Sala de Consulta y Servicio Civil expuso:
“Desde otro punto de vista, debe advertirse que el hecho de la
posesión con anterioridad al inicio del período para el que fue elegido el
mandatario local, no tiene el efecto jurídico de modificar los actos de
convocatoria a elecciones, inscripción de candidaturas, la realización misma de
los comicios y, por sobre todo, el período para el cual se ha desarrollado tal
actividad electoral, tanto de las autoridades públicas competentes de su
organización, como de los sujetos titulares de derechos políticos involucrados
en el proceso, esto es, candidatos y electores.
“Si bien en el municipio de Cúcuta el alcalde se posesionó el 27 de
noviembre de 2000, no puede perderse de vista que en dicho municipio se
realizaron elecciones para el período comprendido entre el 1° de enero de 2001
y el 31 de diciembre del 2003 y que, en tales condiciones y para dicho período
tuvo lugar la expresión de la voluntad popular, la cual debe primar como
criterio de interpretación. “
A continuación la Sala plantea que su
interpretación se encuentra en armonía con lo expresado por la Corte Constitucional
“en relación con el alcance de los períodos, inclusive si se trata de períodos
personales, los cuales no pueden desconocer la expresión de la voluntad
popular...” De otra parte, manifiesta que dado que, en todo caso,  el período
de los nuevos mandatarios debía haberse iniciado el 1° de enero de 2004, no era
necesario preguntarse por la aplicabilidad del decreto 1001 de 1998, puesto que
era claro que los gobernadores debían haber nombrado alcaldes encargados.
Por lo tanto, las respuestas de la Sala a
las preguntas planteadas fueron:
“1. El período del alcalde de Cúcuta, elegido el 29 de octubre de
2000, lo determinó la realización de las elecciones para el período comprendido
entre el 1° de enero de 2001 y el 31 de diciembre de 2003 y por la declaratoria
de elección por la Comisión escrutadora.
“2 y 3. Los alcaldes elegidos el 26 de octubre del 2003 lo fueron
para el tiempo comprendido entre el 1° de enero del 2004 y el 31 de diciembre
del 2007, que sigue al vencimiento de los períodos de los mandatarios elegidos
para el lapso 2001 a 2003.
“4. Los
gobernadores tenían competencia para designar alcaldes encargados, con carácter
transitorio, por el lapso que falte para la iniciación del período 2004-2007,
para el cual fueron elegidos los nuevos mandatarios.”
15. Sin embargo,
la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de
Estado  no compartió el concepto de la Sala de Consulta y Servicio Civil. Para
el caso que aquí se analiza se señaló en la sentencia del día 19 de agosto de
2004, C.P. Darío Quiñónes Pinilla, después de analizar el Acto Legislativo 02
de 2002:
“Conforme a lo
anterior, la Sala infiere tres conclusiones: La primera, los períodos de los
alcaldes elegidos popularmente serán siempre institucionales a partir del 1° de
enero de 2008. La segunda, la modificación de los períodos subjetivos o
personales al institucional o forzosamente coincidente será paulatina para los
alcaldes que inicien sus períodos entre la vigencia del Acto Legislativo y el
31 de diciembre de 2003. La tercera, en este período de transición para la
incorporación al período institucional no podrá existir, en ningún caso, un
período superior a 3 o 4 años, según la situación individual.
“De esta forma se tiene que el período del Alcalde del Municipio de
Becerril es de aquellos atípicos, puesto que el alcalde anterior al elegido,
esto es el señor Yonnis Amaya Amaya, ejerció el cargo desde el 9 de noviembre
de 2000 al 8 de noviembre de 2003. Y, como la elección impugnada se efectuó el
26 de octubre de 2003, resulta evidente que el demandado debió  posesionarse en
el cargo a partir del 9 de noviembre de 2003, fecha en que se presentó la
vacante absoluta del cargo de alcalde  por terminación del período. De hecho,
también aparece claro que la determinación de la fecha de la posesión de un
alcalde no obedece a una decisión personal de éste, ni a la expresión autónoma
de la voluntad de las autoridades electorales, pues ésta debe estar acorde a lo
dispuesto en la Constitución o en la Ley.
“De otra parte, también resulta evidente que el período del alcalde
elegido es de aquellos a los que deben aplicarse las reglas de transición
señaladas por el Constituyente, comoquiera que el demandado debió iniciar su
período entre el 7 de agosto de 2002 – vigencia del Acto Reformatorio de la
Constitución – y el 31 de diciembre de 2003. En efecto, la Sala coincide con el
Ministerio Público al afirmar que los reproches dirigios a cuestionar la
validez de la elección y la posesión del anterior alcalde resultan ajenos al
estudio sub judice, no sólo porque la acción pública de carácter
electoral es rogada e impone la demanda precisa y directa de una persona sino
porque está sometida a un término estricto de caducidad (artículo 136, numeral
12 del Código Contencioso Administrativo) que impide el pronunciamiento de las
autoridades judiciales respecto de elecciones cuya legalidad y
constitucionalidad no se discutió en tiempo. En tal virtud, resulta claro que
el período del alcalde del Municipio de Becerril es atípico.
“De hecho, la lectura del artículo transitorio del Acto Legislativo
n° 02 de 2002 muestra que, mientras se llega al 1° de enero de 2008, son dos
los aspectos realmente relevantes para establecer si el período del alcalde
debía contabilizarse a partir del 1° de enero respectivo. De un lado, es
indispensable  determinar si el período del alcalde cuyo cargo se va a proveer
es atípico y, de otro, la fecha en que el elegido debe iniciar el período y no
la fecha de la elección. Luego, el argumento del demandado referido a la fecha
de la elección impugnada, como las demás elecciones coincidentes, debe
desestimarse.
“Con todo, la conclusión expuesta podría refutarse con el argumento
de que la posesión con fecha anterior a la de iniciación del período para el
que fue elegido el alcalde no tiene el efecto jurídico de modificar la
convocatoria a elecciones, la inscripción de candidatos o la realización de los
comicios electorales; o que la voluntad popular de elegir a un candidato para
cierto período se impone como manifestación de la soberanía popular. Sin
embargo, pese a la fuerza de la tesis, la Sala no la comparte por lo siguiente:
“De un lado, porque, de acuerdo con el art. 7 y el transitorio del
Acto Legislativo número 02 de 2002, la iniciación del período de un alcalde, el
que normalmente se presenta con la posesión, resulta relevante para establecer
si se trata de aquellos atípicos o de los que inician el 1° de enero del año
siguiente a la elección. En otras palabras, la iniciación del período de un
alcalde determinará si es necesario aplicar las reglas de transición para
adecuar el anterior período personal al institucional o si debe aplicarse en
forma inmediata el período institucional de 4 años a que hace referencia el
artículo 314 de la Carta, con la modificación introducida por el artículo 3 del
Acto Legislativo número 02 de 2002. En consecuencia, no es la posesión la que
modifica la convocatoria a elecciones, o la inscripción de candidatos o la
realización de los comicios electorales, sino la disposición constitucional que
fijó la transición en los períodos de los alcaldes.
“De otro lado, porque el principio de supremacía constitucional
señalado en el artículo 4 de la Carta impone la aplicación preferente de la
Constitución respecto de los actos administrativos que convocan a elecciones,
autorizan la inscripción de candidatos o disponen la fecha en que se adelantan
los comicios electorales. En tal virtud, si el Acto Legislativo número 2 de
2002 señaló reglas de transición dirigidas a unificar el período de los
alcaldes de todo el país, las autoridades electorales no pueden dejar sin
sentido la regulación constitucional.
“(...)
“En esta forma, el período del alcalde demandado no es el señalado
en el acto demandado, esto es el del 2004 al 2007, sino el que resulta de la
aplicación de lo prescrito en el artículo 7 y transitorio del Acto Legislativo
número 2 de 2002.”
16. Los actores consideran que la decisión de la Sección Quinta de
la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado constituye una
vía de hecho, que vulnera el principio de igualdad, y sus derechos
fundamentales a elegir y ser elegidos y al debido proceso. Por eso instauraron
una acción de tutela contra ella.
Esta Sala de
Revisión no comparte la visión de los actores. En primer lugar, considera la
Sala que las pruebas recopiladas dentro del proceso permiten aseverar que el
período del alcalde de Becerril es claramente atípico, como se muestra a
continuación.
En las elecciones del 26 de octubre de 1997, el señor Lisímaco
Machado fue elegido como alcalde del municipio para el período 1998-2000. Sin
embargo, el señor Machado falleció el día 6 de junio de 2000, con lo cual se
generó una falta absoluta en el cargo. Por lo tanto, la Gobernación decidió
nombrar un alcalde encargado hasta que se posesionara el nuevo alcalde elegido
popularmente. Los comicios se realizaron el 29 de octubre de 2000 y resultó
elegido el señor Yonnis Amaya. Este, atendiendo las instrucciones de la
Registraduría Nacional del Estado Civil –emitidas en su carta circular Nº 108
del 31 de octubre de 2000 y en el concepto del día 18 de noviembre del mismo
año -, y en atención a lo dispuesto en el art. 3 del Decreto 1001 de 1998, se
posesionó como alcalde el día 8 de noviembre de 2000.
El período del señor Amaya – de tres años – venció el día 8 de
noviembre de 2003. Dado que la jurisprudencia de la Corte Constitucional había
determinado que los períodos eran individuales y subjetivos, es decir, que en
cada municipio se fijaría un calendario propio para los tres años de gobierno
de su alcalde, el período del nuevo mandatario local – si ya había sido elegido
- habría de iniciarse tan pronto terminara el período anterior. Precisamente,
en este caso lo que ocurrió fue que el señor Coronel fue elegido como nuevo
alcalde en las elecciones del 29 de octubre de 2003, unos cuantos días antes de
que finalizara la alcaldía del señor Amaya. Puesto que el período de gobierno
del alcalde del municipio de Becerril  era propio y distinto del de la
generalidad de los alcaldes del país, el nuevo alcalde había de posesionarse el
día 9 de noviembre de 2003.
De esta forma, el período del alcalde de Becerril es atípico desde
la posesión del señor Amaya, en 2000, puesto que no coincide con la fecha
general de posesión de los demás alcaldes.
Ahora bien, dado que el período del
alcalde Coronel debió iniciarse el día 9 de noviembre de 2003, a él se le
aplica lo establecido en el inciso primero del artículo 7 del Acto Legislativo
02 de 2002, que ordena que los alcaldes “que inicien sus períodos entre la
vigencia del presente Acto Legislativo [el 7 de agosto de 2002] y el 31 de
diciembre de 2003, ejercerán sus funciones por un período equivalente a la
mitad del tiempo que haga falta para llegar al 31 de diciembre del año 2007...”
17. Los actores
afirman que la decisión de la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso
Administrativo del Consejo de Estado vulnera tanto los derechos subjetivos del
elegido como los de los electores, al mismo tiempo que atenta contra la
democracia y contra el principio de la eficacia del voto. Al respecto anotan
que en todos los documentos electorales – la solicitud de inscripción, el acta
parcial de escrutinio, la credencial otorgada por la comisión escrutadora y el
acta de posesión – se anotó que el período de ejercicio del nuevo alcalde se
extendería entre los años 2004 y 2007. Por lo tanto, la sentencia atentaría
contra la voluntad popular y contra el debido proceso – puesto que habría
modificado a posteriori las reglas de la elección - y desconocería el
principio de la confianza legítima.
Sobre estas críticas cabe decir, en
primer lugar, que la duración del período de los gobernantes no depende ni de
las autoridades electorales ni de los votantes, sino que debe orientarse por lo
establecido en la Constitución. Y el inciso primero del artículo 7 del Acto
Legislativo N° 02 de 2002 es muy claro al determinar que “los alcaldes y
gobernadores que inicien sus períodos entre la vigencia del presente Acto
Legislativo y el 31 de diciembre del año 2003, ejercerán sus funciones por un
período equivalente a la mitad del tiempo que haga falta para llegar al 31 de
diciembre del año 2007...” Esta decisión del Constituyente Derivado podrá
quizás ser cuestionada por inconveniente, pero esto no le resta su carácter
vinculante ni permite apartarse de ella.
Evidentemente, la controversia se
desplaza entonces a determinar cuándo debía iniciar su período el alcalde
Coronel Gil. Éste afirma que el 1° de enero de 2004, pero como ya se señaló
antes, esta Sala de Revisión considera que él debía posesionarse luego de
vencido el período del anterior mandatario – el señor Yonnis Amaya Amaya.
Puesto que los períodos eran individuales y que el señor Amaya culminó el suyo
el día 8 de noviembre, lo indicado era que el nuevo mandatario que había sido
elegido para ese municipio se posesionara inmediatamente después de culminar el
gobierno del anterior alcalde.
18. De otra parte, es cierto que varios
documentos relacionados con la elección realizada en Becerril, el día 26 de
octubre de 2003, señalaban que el período del nuevo mandatario se extendería
entre los años 2004 y 2007. Pero también es cierto que otros documentos
emanados de autoridades nacionales habían advertido que en el caso de los
períodos atípicos había de seguirse lo establecido en el artículo 7 del Acto
Legislativo 02 de 2002.
Así, en la resolución Nº 1653 del 20 de
marzo de 2003, del Consejo Nacional Electoral, por medio de la cual “se
precisan los términos para efectos del cómputo del período de los alcaldes y
concejales que sean elegidos a partir de la vigencia del Acto Legislativo 02 de
2002”, se manifestó que todas las elecciones realizadas antes de la
promulgación del Acto Legislativo 02 de 2002 se regirían por las normas
vigentes hasta esa fecha y, por lo tanto, en esos casos se seguiría aplicando
la jurisprudencia de la Corte Constitucional acerca de los períodos
individuales, que eran de tres años. Y con respecto a los elegidos después de
la promulgación del Acto Legislativo se dispuso en la parte resolutiva:
“Artículo primero: Para aquellas elecciones que se realicen
con posterioridad a la promulgación y vigencia del Acto Legislativo 02 de 2002,
el período de los gobernadores y alcaldes será el establecido en el artículo 7º
de ése, es decir, que para los períodos que se inicien entre la vigencia del
Acto Legislativo Nº 2 de 2002 y el 31 de diciembre del año 2003 se debe
computar el período para el ejercicio del cargo dividiendo por dos el tiempo
que va desde su posesión hasta el 31 de diciembre de 2007. En todo caso,
conforme a las normas electorales vigentes, en particular las del Código
Electoral, en el acto de declaratoria de la elección y entrega de la respectiva
credencial por parte de los funcionarios de la comisión escrutadora, allí se
dejará consignado el período para el cual es elegido el mandatario y por el
cual ejercerá su cargo.” (negrilla y subraya originales).
Luego, en el
artículo tercero de la resolución se estableció que ella debía ser comunicada a
múltiples funcionarios del orden nacional, departamental y municipal, “con el
fin de que al expedir la respectiva credencial que declara electo al gobernador
o al alcalde, a partir de la vigencia del Acto Legislativo 02 de 2002, se fije
perentoria y visiblemente en ella el período que le corresponde ejercer el
cargo conforme a lo dispuesto en el artículo primero de esta resolución...”
Entre los funcionarios allí indicados se encontraba el Presidente del Consejo
Superior de la Judicatura - con el fin de que lo comunicara a todos los jueces
de la República -, los gobernadores y los alcaldes, los delegados del
Registrador Nacional del Estado Civil, los registradores municipales y
distritales y los demás funcionarios de la organización electoral.[10]
Posteriormente,
el 5 de noviembre de 2000, el Ministerio del Interior y de Justicia emitió una
Circular, dirigida a todos los gobernadores y alcaldes,  acerca de la “posesión
de alcaldes elegidos el 26 de octubre de 2003 – períodos ordinarios y
extraordinarios.” En el numeral II de la circular se expresa que el 26 de
octubre de 2003 “se hizo la elección de la mayoría de los mandatarios locales
que sucederán en sus cargos a los alcaldes de período atípico elegidos el 29 de
octubre de 2000” y que a ellos les es  plenamente aplicable el inciso primero
del artículo séptimo del Acto Legislativo 02 de 2002, que contempla el régimen
de transición para los períodos atípicos.
De la misma
manera, el Procurador General de la Nación emitió el 28 de noviembre la
Directiva Unificada Nº 011, por medio de la cual se dictan “instrucciones
dirigidas a los gobernadores y alcaldes electos en municipios con períodos
atípicos.” La Directiva, luego de hacer referencia al Artículo 7 transitorio
del Acto Legislativo 02 de 2002 y a la mencionada resolución 1653 del Consejo
Nacional Electoral,  expresa:
“Se observa claramente tanto en la precitada norma superior como en
la correspondiente del Consejo Nacional Electoral, que el punto de partida de
la aplicación de la disposición es la iniciación del período del alcalde entre
la fecha de entrada en vigencia del Acto Legislativo Nº 02 de 2002 y el 31 de
diciembre de 2003. Este es el supuesto fáctico que da curso a la aplicación de
la consecuencia jurídica allí plasmada. Así las cosas, frente a la claridad del
precepto cualquier operador jurídico o intérprete de la norma no puede
desatender su tenor literal.
“Una  vez finalizado
el período de un alcalde, mal pueden los gobernadores designar alcaldes
encargados. Quienes deben posesionarse, en consecuencia, son los alcaldes
elegidos el 26 de octubre de 2003, dentro de los precisos términos previstos en
la ley.
“No se puede desconocer el mandato constitucional, así las
comisiones escrutadoras en forma contraria a derecho hubieren fijado en los
actos de declaración de elección que los períodos irían del 2004 al 2007. Estos
actos ilegales ya fueron demandados en nulidad ante la jurisdicción de lo
contencioso administrativo por la Procuraduría, para que se adecuen al marco
constitucional.
“Los períodos de los alcaldes en situación atípica están señalados
por la disposición de la Carta Política: ‘ejercerán sus funciones por un
período equivalente a la mitad del tiempo que haga falta para llegar al 31 de
diciembre de 2007’
“Por todo lo
anterior el Procurador General de la Nación previene a los gobernadores para
que se abstengan de realizar encargos de alcaldes en aquellos casos en que los
períodos terminaron, y a los alcaldes elegidos popularmente para que tomen
posesión a más tardar dentro de los diez días siguientes a la finalización del
período del burgomaestre anterior.” (subrayas no originales)
Finalmente, en
el concepto 3920 del 31 de octubre  2003, emitido por el Consejo Nacional
Electoral, con ponencia del Consejero Antonio José Lizarazo, referido al
“período de los alcaldes elegidos el 29 de octubre de 2000 y posesionados
dentro de los 10 días siguientes a la declaratoria de elección”, se manifestó
también que los alcaldes elegidos el 26 de octubre de 2003 debían posesionarse
inmediatamente después de vencido el período de gobierno del antecesor, en
aquellos casos en los que esos períodos no terminaban el día 31 de diciembre de
2003. El concepto se refería al caso de los alcaldes de Elías y Gigante, en el
Huila, municipios con períodos atípicos, y contiene las siguientes conclusiones:
“1. En relación
con el primer aspecto de la consulta, habría que señalar que el período de los
alcaldes elegidos popularmente el 29 de octubre de 2000, cualquiera que hubiere
sido la causa de la convocatoria a elecciones en esa fecha, es de tres años individualizados
e improrrogables, contados a partir de la fecha de su posesión.
“Por tal razón, los alcaldes de Elías y Gigante (Huila) fueron
elegidos el 29 de octubre de 2000 para un período de individual de 3 años. Como
quiera que se posesionaron de sus cargos el 1º de noviembre de dicho año, ha de
entenderse que sus períodos terminan el próximo 1º de noviembre de 2003, fecha
en que vencen sus respectivos períodos individuales.
“2. Los alcaldes de Elías y Gigante (Huila) elegidos el 26 de
octubre del presente año para suceder a los anteriormente mencionados, deberán
posesionarse el 2 de noviembre de 2003, y ejercerán sus funciones por un
período equivalente a la mitad del tiempo que haga falta para llegar al 31 de
diciembre del año 2007.”
Como se observa, si bien es cierto que
en distintos documentos relacionados con la elección del alcalde de Becerril se
anotó que el nuevo mandatario gobernaría entre 2004 y 2007, también es verdad
que distintas autoridades nacionales habían advertido, antes y después de la
elección, que los nuevos alcaldes elegidos en los municipios con períodos
atípicos debían regirse por el inciso primero del artículo 7 del Acto
Legislativo 02 de 2002 y que ello implicaba que se posesionaran inmediatamente
después de que venciera el período de sus antecesores en el cargo. Y lo cierto
es que tanto el Acto Legislativo 02 de 2002 como los mencionados actos
administrativos del orden nacional debían ser conocidos por los funcionarios
locales del municipio de Becerril y por el mismo actor y sus copartidarios. Por
lo tanto, no cabe afirmar que las sentencias acusadas vulneraron el debido
proceso de los actores o el principio de la confianza legítima.
19. Por todo lo expresado, tampoco se
puede afirmar que las providencias vulneraron el principio de igualdad de los
actores, por cuanto el período del alcalde de Becerril es atípico, lo que
impide brindarle el mismo trato que a los alcaldes de municipios que cuentan
con períodos ordinarios. Tampoco vulneraron los derechos políticos de los actores
ni de los ciudadanos de Becerril. Las decisiones del Consejo de Estado se
ajustaron a lo indicado en el artículo 7 del Acto Legislativo 02 de 2002. De la
misma manera, no se puede afirmar que se vulneró el derecho de los actores al
debido proceso. Si bien no hubo completa claridad en las reglas que rigieron la
elección, dadas las contradicciones entre los actos realizados a nivel
municipal y las instrucciones y directivas emanadas de autoridades del orden
nacional, lo cierto es que los procesos electorales deben ceñirse a lo
establecido en la Constitución, tal como lo dispuso la Sección Quinta en sus
sentencias. Asimismo, no encuentra la Sala de Revisión ningún fundamento para
reprochar la decisión del Consejo de Estado de tramitar las demandas de la Procuraduría
General de la Nación por la vía de la acción electoral.
Finalmente, es importante manifestar que
los períodos de los elegidos están determinados a partir de criterios
objetivos, tales como los preceptos de la Constitución o de la Ley, el vencimiento
del período anterior y la fecha en que se ha realizado la elección del sucesor.
Frente a estos hechos no cabe invocar, con el fin de que una sentencia del
Consejo de Estado sea invalidada, la voluntad del elegido ni los errores en los
que hubieren podido incurrir las autoridades electorales locales, en contravía
de lo dispuesto por la cabeza de la organización electoral, el Consejo Nacional
Electoral.
Los argumentos anteriores conducen a
esta Sala de Revisión a negar la tutela solicitada, puesto que las sentencias
acusadas, proferidas por la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso
Administrativo del Consejo de Estado, no constituyen una vía de hecho.
V. DECISION
En mérito de lo anterior, la Sala
Tercera de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en
nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
PRIMERO.- CONFIRMAR, pero por los argumentos expuestos en esta
sentencia, la providencia de tutela proferida por la Sección Primera de la Sala
de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en la cual se negó el
amparo solicitado por Raúl José Coronel Gil y Griceria del Carmen Robles
Castillo contra la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso Administrativo
del Consejo de Estado.
SEGUNDO.- Para garantizar la efectividad de la acción
de tutela, la Secretaría de la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso
Administrativo del Consejo de Estado notificará esta sentencia dentro de los
cinco (5) días siguientes a la recepción de la comunicación a la que se refiere
el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
TERCERO.- Por Secretaria General, líbrense las comunicaciones de que trata el
artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Cópiese, notifíquese, comuníquese,
publíquese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
MANUEL JOSÉ CEPEDA  ESPINOSA
Magistrado
JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MENDEZ
Secretaria General
[1]
Ver fallo de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de
Estado, a propósito de la duración del período del entonces Fiscal Gustavo de
Greiff Restrepo.
[2]
Corte Constitucional, sentencia C-800A/02 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa).
En este caso se reitera la jurisprudencia constitucional sobre vía de hecho, en
especial las sentencias T-231 de 1994 y T-983 de 2001.
[3]
En la sentencia T-079 de 1993 (M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz), la Sala Tercera
de Revisión de la Corte Constitucional confirmó un fallo de tutela proferido
por la Sala de Casación Civil de la Corte Suprema de Justicia, en el cual la
Sala de Casación Civil consideró que era evidente la vulneración del derecho
fundamental al debido proceso de la accionante, ya que las declaraciones
allegadas al expediente del proceso acusado, no podían ser fundamento de la
decisión por haber sido rendidas como versiones libres y espontáneas y no bajo
la gravedad del juramento, según las exigencias de los artículos 175 C.P.C. y
55 del Código del Menor. La Corte Suprema agregó, además, que las pruebas
testimoniales debían ser ordenadas mediante auto del funcionario instructor,
con el fin que contra ellas fuera posible ejercer el derecho de contradicción.
Manifestó la Sala Tercera en aquella ocasión: “Una actuación de la autoridad
pública se torna en una vía de hecho susceptible del control constitucional de
la acción de tutela cuando la conducta del agente carece de fundamento
objetivo, obedece a su sola voluntad o capricho y tiene como consecuencia la
vulneración de los derechos fundamentales de la persona. // Carece de
fundamento objetivo la actuación manifiestamente contraria a la Constitución y
a la Ley. La legitimidad de las decisiones estatales depende de su
fundamentación objetiva y razonable. El principio de legalidad rige el
ejercicio de las funciones públicas (CP art. 121), es condición de existencia
de los empleos públicos (CP art. 122) y su desconocimiento genera la
responsabilidad de los servidores públicos (CP arts. 6, 90). Una decisión de la
autoridad no es constitucional solamente por el hecho de adoptarse en ejercicio
de las funciones del cargo. Ella debe respetar la igualdad de todos ante la ley
(CP art. 13), principio que le imprime a la actuación estatal su carácter
razonable. Se trata de un verdadero límite sustancial a la discrecionalidad de
los servidores públicos, quienes, en el desempeño de sus funciones, no pueden
interpretar y aplicar arbitrariamente las normas, so pena de abandonar
el ámbito del derecho y pasar a patrocinar simple y llanamente actuaciones de
hecho contrarias al Estado de Derecho que les da su legitimidad. // La decisión
revestida de las formalidades de un acto jurídico encubre una actuación de
hecho cuando ésta obedece más a la voluntad o al capricho del agente estatal
que a las competencias atribuidas por ley para proferirla.”
[4]
En esta sentencia, con ponencia del Magistrado
Vladimiro Naranjo Mesa, la Sala Novena de Revisión de la Corte decidió
confirmar la decisión de la Sala Civil del Tribunal Superior de Popayán de
conceder el amparo solicitado por el accionante en razón a que, según la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia, se quebrantó el
derecho fundamental del debido proceso al negar el recurso de apelación
exigiéndose un requisito inexistente en el Código de Procedimiento Civil. En la
sentencia se expresó: “Aunque esta Corte declaró inexequible el artículo 40 del
Decreto 2591 de 19912, la doctrina
acogida por esta misma Corporación, ha señalado que es procedente la acción de
tutela cuando se ejerce para impedir que las autoridades públicas, mediante vías
de hecho vulneren o amenacen derechos fundamentales. El caso que nos ocupa
enmarca cabalmente dentro de los parámetros de esta excepción, por cuanto
existe en él evidencia de una flagrante violación de la ley, constitutiva de
una vía de hecho, en detrimento del derecho fundamental al debido proceso. (…)
El proceso es un juicio y es lícito en cuanto implica un acto de justicia. Y
como es evidente por la naturaleza procesal, se requieren tres condiciones para
que un proceso sea debido: Primera, que proceda de una inclinación por la justicia;
Segunda, que proceda de la autoridad competente;  Tercera, que se profiera  de
acuerdo con la recta razón de la prudencia, en este caso, que se coteje
integralmente toda pretensión, de tal manera que siempre esté presente el
derecho de defensa, y que el juez en ningún momento se arrogue prerrogativas
que no están regladas por la ley, ni exija, asimismo, requisitos extralegales.
Siempre que faltaren estas condiciones, o alguna de ellas, el juicio será
vicioso e ilícito: en primer lugar, porque es contrario a la rectitud de
justicia el impedir el derecho natural a la defensa; en segundo lugar, porque
si el juez impone requisitos que no están autorizados por la ley, estaría
extralimitándose en sus funciones; en tercer lugar, porque falta la rectitud de
la razón jurídica.”
[5]
Corte Constitucional, sentencia T-1031 de 2001 (M.P. Eduardo
Montealegre Lynett) En este caso se decidió que “(…) el
pretermitir la utilización de los medios ordinarios de defensa, torna en
improcedente la acción de tutela. Empero, la adopción rigurosa de éste postura
llevaría, en el caso concreto, a una desproporcionada afectación de un derecho
fundamental. En efecto, habiéndose establecido de manera fehaciente que la
interpretación de una norma se ha hecho con violación de la Constitución, lo
que llevó a la condena del procesado y a una reducción punitiva, no puede la
forma imperar sobre lo sustancial (C.P. art. 228). De ahí que, en este caso,
ante la evidente violación de los derechos constitucionales fundamentales del
demandado, la Corte entiende que ha de primar la obligación estatal de
garantizar la efectividad de los derechos, por encima de la exigencia de agotar
los medios judiciales de defensa.”
[6]
Corte Constitucional, sentencia T-949 de 2003 (M.P. Eduardo Montealegre
Lynett). En este caso la Corte decidió que “(…) la infracción del deber de
identificar correctamente la persona sometida al proceso penal, sumada a la
desafortunada suplantación, constituye un claro defecto fáctico, lo que implica
que está satisfecho el requisito de procedibilidad exigido por la
Jurisprudencia para la procedencia de la acción de tutela contra providencias
judiciales.”
[7]
Dijo la Corte Suprema de Justicia: “resulta evidente que la Superintendencia
accionada incurrió en un defecto procedimental constitutivo de vía de hecho,
porque dejando de lado el procedimiento que debe agotar cuando realiza actos de
carácter jurisdiccional, no sólo no resolvió sobre el recurso de apelación que
se interpuso contra la Resolución No. 04729, sino que ante el requerimiento de
la interesada para que realizara el respectivo pronunciamiento, decide hacerlo
por medio de “oficio”, situación que posteriormente utilizó para denegar el
recurso de reposición y las copias que de manera subsidiaria se habían
solicitado para recurrir en queja, argumentado, contrario a la realidad que
muestra el proceso, que mediante el mencionado oficio se había resuelto un
derecho de petición, arbitrariedades que remata con la decisión adoptada
mediante la Resolución 30359 de 20 de septiembre del año anterior, en cuanto se
abstuvo de dar trámite al recurso de queja propuesto en legal forma y ordenó la
expedición de copias no con base en lo dispuesto en el inciso 2° del artículo
378 del Código de Procedimiento Civil, conforme se le había solicitado, sino
con estribo en lo dispuesto en el C.C.A. relativo al derecho de petición”.
[8] Ver por ejemplo las sentencias C-037 de
1996 (M.P. Vladimiro Naranjo Mesa) que declaró exequible de manera condicionada
el artículo 66 de la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia y C-384
de 2000 (M.P. Vladimiro Naranjo Mesa) en la que la Corte condicionó la
exequibilidad de las normas acusadas a que se admitiera la procedencia de la
tutela contra providencias judiciales.
[9]
En la sentencia C-557 de 2001 (M.P. Manuel José Cepeda) se consideró al
respecto lo siguiente: “Si bien el control de constitucionalidad de las normas
es un control abstracto porque no surge de su aplicación en un pro­ceso
particular, ello no significa que el juicio de exequibilidad deba efectuarse
sin tener en cuenta el contexto dentro del cual la norma fue creada (i.e. su
nacimiento), y dentro del cual ha sido interpretada (i.e. ha vi­vido). En fin:
en buena medida, el sentido de toda norma jurídica depende del contexto dentro
del cual es aplicada. || Ahora, dentro de las múltiples dimensiones de ese
contexto –bien sea la lingüística, que permite fijar su sentido natural, o bien
la sociológica, que hace posible apreciar sus funciones reales- se destaca la
actividad de los expertos que han interpretado los conceptos técnicos que ella
contiene y que los han aplicado a casos concretos. Obviamente, esos expertos
son los jueces y los doctrinantes especializados en la materia tratada en la
norma; dentro de ellos, una posición preeminente la ocupan los órganos
judiciales colegiados que se encuentran en la cima de una jurisdicción. Así lo
ha establecido la Constitución al definir al Consejo de Estado como “tribunal
supremo de lo contencioso administrativo” (art. 237- 1 de la CP) y a la Corte
Suprema de Justicia como “máximo tribunal de la jurisdicción ordinaria” (art.
234 de la CP). Por lo tanto, la jurisprudencia de ambos órganos es un referente
indispensable para apreciar el significado viviente de las normas demandadas.
Al prestarles la atención que su ubicación institucional exige, la Corte
Constitucional está valorando su labor hermenéutica dentro de un mismo sistema
jurídico. Obviamente, cuando no exista jurisprudencia sobre las normas objeto
del control constitucional, la Corte Constitucional tendrá que acudir a otras
fuentes del derecho para interpretar los artículos demandados.”
[10] El artículo 157 del Código Electoral dispone:
“Art. 157.
Diez (10) días antes de las correspondientes elecciones, los tribunales
superiores de distrito judicial deberán designar, en Sala Plena, las comisiones
escrutadoras distritales y municipales formadas por dos (2) ciudadanos de
distinta filiación política, que sean jueces, notarios o registradores de
instrumentos públicos en el respectivo distrito judicial.
“Los
términos se suspenderán en los despachos de los jueces designados durante el tiempo
en que cumplan su comisión de escrutadores.
“Si fueren
insuficientes los jueces, notarios o registradores de instrumentos públicos
para integrar las comisiones escrutadoras, los tribunales superiores las
complementarán con personas de reconocida honorabilidad.
“Los
registradores distritales y municipales  actuarán como secretarios de las
comisiones escrutadoras.”