C-117-06
PROYECTO DE CIRCULACIÓN RESTRINGIDA
Sentencia
C-117/06
ORDEN PUBLICO-Concepto
ORDEN PUBLICO-Medios para la
preservación
PODER DE POLICIA-Concepto
PODER DE POLICIA EN EL ESTADO SOCIAL DE DERECHO-Límites
FUNCION DE POLICIA-Concepto
FUNCION DE POLICIA-Limitaciones
ACTIVIDAD DE POLICIA-Concepto
PODER, FUNCION Y ACTIVIDAD DE POLICIA-Distinción
El ejercicio del poder de policía, a través de la ley, delimita
derechos constitucionales de manera general y abstracta y establece las reglas
legales que permiten su específica y concreta limitación para garantizar los
elementos que  componen la noción de orden público  policivo, mientras que a
través de la función de policía se hacen cumplir jurídicamente y a través de
actos administrativos concretos, las disposiciones establecidas en las
hipótesis legales, en virtud del ejercicio del poder de policía. Finalmente, la
actividad de policía es la ejecución del poder y la función de policía en un
marco estrictamente material y no jurídico, corresponde a la competencia del
uso reglado de la fuerza, y se encuentra necesariamente subordinada al poder y
a la función de policía.
FUNCION DE POLICIA POR ALCALDE EN RELACION CON EL ORDEN PUBLICO-Alcance
La función de policía atribuida a los
Alcaldes, como primera autoridad de policía del municipio permite un
determinado poder de reglamentación de alcance local, sobre un tema en
particular, dirigido a un ámbito específico de personas – habitantes y
residentes de la localidad- según los términos que componen la noción de orden
público local. Esta función se debe cumplir bajo la orientación de la
Constitución, la Ley y el reglamento superior.
REGULACION USO DEL SUELO-Competencia del
Concejo Municipal de acuerdo con la ley
FUNCION DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL-Alcance
PLAN DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL-Concepto
PLAN DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL-Importancia
El plan de
ordenamiento territorial como parte de la política de ordenamiento, constituye
el fundamento de cualquier reglamentación local orientada a evitar impactos
negativos derivados del uso del suelo. Los reglamentos locales dictados en
ejercicio del deber de preservación del orden público, que involucren
decisiones acerca del manejo del espacio, deben sujetarse a las normas expedidas
por el concejo municipal para guiar y administrar el desarrollo geográfico y la
utilización del suelo.
FUNCION DE POLICIA POR ALCALDE EN RELACION CON EL ORDEN PUBLICO-Fijación de zonas para establecimientos fabriles y expendio de
ciertos combustibles
El artículo
parcialmente acusado se refiere a la posibilidad que tienen los alcaldes de
dictar medidas relacionadas con la preservación del orden público, tales como
señalar zonas para los establecimientos fabriles y para el expendio de ciertos
comestibles. Ciertamente, las medidas que el Alcalde Municipal puede expedir en
virtud de la disposición acusada, no conllevan el carácter general y abstracto
que caracteriza el ejercicio del poder de policía, pues se trata de la
prescripción de unas determinadas potestades, aplicables a un tipo específico
de actividad y dentro de un ámbito local de vigencia, relacionadas
estrechamente con el orden público. Adicionalmente, el ejercicio de esta
facultad debe ser proporcional a los hechos que le sirven de causa y
fundamentarse en términos razonables ante los fines de la norma que la
autoriza, según lo advierte el artículo 36 del Código Contencioso
Administrativo. En conclusión, la habilitación conferida por el legislador a
los alcaldes en el segmento normativo acusado permite que dichas autoridades
ejerzan una función de policía que les es propia;  responde a un criterio de
razonabilidad  en cuanto se orienta a salvaguardar elementos como la
tranquilidad y la salubridad públicas que integran el concepto de orden público;
deben tener como marco la ley  y el plan de ordenamiento territorial; y por
último, no escapan al control pertinente lo cual es un postulado fundamental
del Estado social y democrático de derecho. Por lo anterior, la disposición
acusada, no vulnera el régimen constitucional de la policía administrativa, ni
se opone a las facultades que el artículo 313.7 de la Constitución otorga a los
concejos municipales para que reglamenten el uso del suelo.
DERECHO DE IMPUGNACION EN DEBIDO PROCESO SANCIONATORIO-Alcance
PRINCIPIOS DEL DERECHO PENAL EN OTRAS DISCIPLINAS SANCIONATORIAS-Aplicación flexible y  con matices
POTESTAD DISCIPLINARIA-Características
MEDIDAS CORRECCIONALES DE POLICIA-Aplicación
del principio de legalidad estricta
DERECHO DE IMPUGNACION EN MEDIDAS CORRECCIONALES DE POLICIA-Alcance/MEDIDAS CORRECCIONALES DE POLICIA Imposibilidad de
interponer recursos viola derecho de impugnación MEDIDAS CORRECCIONALES DE
POLICIA-Aunque no constituyen en sentido formal sentencias condenatorias sí
comportan severas restricciones a la libertad
No obstante el criterio reiterado de esta Corte en el sentido que
las garantías propias del debido proceso penal, son aplicables, con matices y
cierto nivel de flexibilidad, a otros procedimientos que materializan ejercicio
de poder sancionatorio, en materia policiva dichas garantías se han extendido
sin restricciones, ni matices, en virtud de las identidades que presentan estos
dos esquemas sancionatorios. En efecto, los dos tienen como destinatarios los
miembros de la colectividad en general; ambos tienen un componente coercitivo,
y en uno y otro se contemplan restricciones a las libertades, como consecuencia
de una conducta infractora. En ese orden ideas, las medidas correccionales de
policía, no obstante que no constituyen en sentido formal una sentencia
condenatoria, sí comportan severas restricciones al ejercicio de la libertad,
impuestas por la autoridad de policía como consecuencia de una falta que se
aprecia como perturbadora del orden público. En consecuencia, los destinatarios
de estas decisiones deben estar amparados por el derecho de impugnación
consagrado en le artículo 29 de la Constitución. En conclusión, (i) conforme a
la Constitución (Art. 29) existe un derecho de impugnación que se integra al
complejo de garantías del debido proceso, aplicable en el ámbito judicial y
administrativo; (ii) en materia de medidas correccionales de policía (a
diferencia de lo que ocurre en materia disciplinaria)  la Corte ha aplicado un
criterio amplio, en el sentido de extender plenamente las garantías del debido
proceso penal a este ámbito contravencional; (iii) las medidas correccionales
que imponen los comandantes y sub comandantes de policías,  deben estar
sometidos al derecho de impugnación previsto en el artículo 29 de
Constitución. Por las anteriores razones, la tajante exclusión que hace el
artículo 229 del Decreto 1355 de 1970 de cualquier recurso contra las medidas
correccionales impuestas por los comandantes de estación o subestación de policía,
es violatorio del artículo 29 de la Carta que consagra el derecho de
impugnación, con específica referencia a la sentencia condenatoria, pero
aplicable de manera plena a las medidas correccionales de policía.
Referencia: expediente D-5950
Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 111, 113 y 229
(parciales) del Decreto 1355 de 1970.
Actor: Fernando Antonio Fuentes Perdomo
Magistrado Ponente:
Dr. JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO
Bogotá, D.C.,
veintidós (22)  de  febrero  de dos mil seis  (2006).
La Sala Plena de
la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y
legales, en especial las previstas en el artículo 241, numeral 4, de la
Constitución Política, y cumplidos todos los trámites y requisitos contemplados
en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
en relación con la demanda de
inconstitucionalidad que, en uso de su derecho político, presentó el ciudadano
Fernando Antonio Fuentes Perdomo.
I.
TEXTO DE LAS NORMAS ACUSADAS
A
continuación se transcribe el texto de las disposiciones objeto de proceso,
subrayando los apartes demandados:
"DECRETO LEY No.  1355 DE 1970
(4 de Agosto)
“Por el cual se dictan normas sobre policía”
El Presidente de la República, en ejercicio de las facultades extraordinarias
que le confirió la Ley 16 de 1968 y atendiendo el concepto de la Comisión
Asesora establecida en ella,
DECRETA:
(…)
“ARTÍCULO 111.
Los reglamentos de Policía local podrán señalar zonas y fijar horarios
para el funcionamiento de establecimientos donde se expendan bebidas
alcohólicas.
(…)
ARTÍCULO 113.
Por motivos de tranquilidad y salubridad públicas, los reglamentos de policía
podrán prescribir limitaciones a la venta de artículos, así como señalar
zonas para los establecimientos fabriles y para el expendio de ciertos
comestibles”.
(…)
“ARTÍCULO 229. Contra las medidas correctivas impuestas por los
comandantes de estación no habrá ningún recurso. Contra las impuestas por
los alcaldes e inspectores, procede el recurso de reposición”.
II.
LA DEMANDA
1.
El demandante considera que las normas acusadas
infringen, los artículos 2 y 4 de la Constitución Política, en razón a que
ellas desvirtúan los fines esenciales del Estado (Art.2°), lo que se deriva,
según el demandante, de su abierta contradicción con la Constitución (Art.4°).
2.
Señala que el aparte demandado del artículo 111
vulnera los numerales 7° y 9° del artículo 313 de la Constitución. En tanto que
el segmento demandado del artículo 113 infringe esos mismos preceptos y los
artículos 1°, 287, 288 y 311 de la Carta.
En cuanto al
aparte demandado del artículo 229 lo considera contrario al artículo 29 de la
Constitución Política.
3. Respecto de
la impugnación que formula contra el artículo 111, solicita a la Corte
esclarecer si frente al objeto de la demanda existe cosa juzgada constitucional
en virtud de la sentencia C-366 de 1996 que declaró la exequibilidad del
artículo 111 del Decreto 1355 de 1970.
El demandante
considera que la cosa juzgada existente en este evento es “meramente
aparente” en razón a que en la precitada sentencia la Corte no hizo “la
más mínima consideración sobre si el alcalde, en uso de la función de policía
que le es propia, tiene o no la facultad para ¨señalar zonas¨ para el
funcionamiento de establecimientos en los que se expendan bebidas alcohólicas
(…) o si por el contrario es ésta una función exclusiva del Concejo Municipal”.
4. Fundamenta el
cargo contra el aparte acusado del artículo 111, en que conforme al numeral 7°
del artículo 313 de la Constitución, corresponde a los Concejos Municipales
regular el uso del suelo. En consecuencia, la facultad que la norma acusada
confiere a los alcaldes, para que mediante la expedición de reglamentos de
policía local señalen zonas para el funcionamiento de establecimientos donde se
expendan bebidas alcohólicas, es contraria al precepto superior, en cuanto
comporta reglamentación de los usos del suelo.
5. En cuanto a
la acusación contra el artículo 113 del Decreto 1355 de 1970 manifiesta que al
disponer, ésta norma, que “los reglamentos de policía” (…) podrán
señalar las zonas para los establecimientos fabriles y para el expendio de
ciertos comestibles, vulnera los numerales 7 y 9  del artículo 313 de la
Constitución Política que asigna al Concejo Municipal las facultades de
reglamentar los usos del suelo. La norma acusada permite no sólo que los
Alcaldes Municipales mediante la expedición de reglamentos de policía local
invadan la esfera de competencia que la Constitución ha establecido a favor de
los Alcaldes Municipales, sino que además permite que por esa misma vía lo haga
el Presidente de la República, las Asambleas Departamentales y los Gobernadores
lo cual  vulnera el principio de autonomía de la autoridad territorial local
contenida en los artículos 1, 287, 288 y 311 de la Constitución Nacional.
6. En cuanto al
cargo relativo a la violación del artículo 29 de la Carta por la preceptiva del
artículo 229 demandado, que establece que contra las medidas correctivas
impuestas por los comandantes de estación y subestación “no habrá ningún
recurso”,  señala que  la jurisprudencia de esta Corte ya se ha pronunciado
sobre la necesidad de someter a la doble instancia las medidas sancionatorias
impuestas por los Comandantes de Policía para la preservación del debido proceso,
e invoca las sentencias C- 1444 de 2000 y C- 492 de 2002.
7. Finalmente
aduce que pese a que esta Corporación ha reiterado que las medidas correctivas
que  impongan los comandantes de estación y subestación de  policía pueden
impugnarse ante el Alcalde como superior jerárquico de los mismos, para darle
cumplimiento al precepto superior del debido proceso, en la práctica esto no se
viene cumpliendo porque tanto los miembros de la policía como los alcaldes se
amparan en el contenido del artículo 229 del Decreto 1355 de 1970, que excluye
la impugnación.
III.
INTERVENCIONES
A.
La Defensoría del Pueblo
1.
Solicita a la Corte inhibirse de proferir decisión de fondo respecto de la
demanda contra la expresión “señalar zonas” del artículo 111 del Decreto
1355 de 1970, por existir cosa juzgada absoluta constitucional, según sentencia
de la Corte Constitucional No. C-366 de 1996.
2. En
cuanto a la demanda contra el artículo 113 del Decreto 1355 de 1970, solicita
declarar exequible la expresión “señalar zonas para los establecimientos
fabriles y para el expendio de ciertos comestibles” con fundamento en el
precedente jurisprudencial contenido en la sentencia C-366 de 1996, por
corresponder al mismo contenido normativo del artículo 111 del mismo Decreto,
declarado exequible en la mencionada sentencia.
Aduce que
la reglamentación de los usos del suelo que la Carta atribuye a los Concejos
Municipales en el numeral 7° del artículo 313 no puede alcanzar el grado de
detalle que requiere el desarrollo concreto de las actuaciones sobre el
territorio previstas en el plan de ordenamiento territorial. En tal virtud, el
Alcalde Municipal conserva un grado importante de autonomía para el desarrollo
concreto de tales actuaciones. Así, la posibilidad de “señalar zonas para los
establecimientos fabriles y para el expendio de ciertos comestibles se inscribe
en el ámbito de la función de policía que es propia del alcalde como primera
autoridad de policía del municipio.
3.
Respecto del artículo 229 del Decreto 1355 de 1970, solicita declarar la
exequibilidad condicionada, en el entendido que procede la interposición de
recursos de reposición y de apelación contra las decisiones del comandante de
la estación o subestación de policía que impongan las medidas correctivas,
restrictivas de derechos fundamentales.  La garantía del debido proceso debe
incluir la posibilidad de que la decisión sea proferida por el funcionario
competente  y sea susceptible de recurso, cuando ella involucre una afectación
de derechos fundamentales. La posibilidad de recurrir la decisión no debe estar
atada a la calidad del funcionario que la imponga sino a la materia misma de la
decisión y a su potencialidad para afectar derechos fundamentales.
4.
Considera que el artículo 229 es violatorio del artículo 13 de la Constitución
por cuanto permite la posibilidad de que medidas correccionales como la promesa
de residir en otras zonas o barrios y la prohibición de recurrir a
determinados sitios públicos, podrían ser impugnadas al tenor del artículo 220
del C.N.P. cuando las impone el Alcalde pero carecerían de recurso, cuando
ellas mismas son impuestas por el comandante de estación o subestación, lo que
genera un trato discriminatorio entre iguales.
5. Estima
procedente emitir un fallo modulado, en el sentido de declarar, previa
integración de la unidad normativa con el artículo 219, la constitucionalidad
del artículo 229 del Decreto 1355 de 1970, Código Nacional de Policía, siempre
que se entienda que en los casos de imposición de medidas correctivas de
promesa de residir en otras zonas o barrios, prohibición de recurrir a
determinados sitios públicos, presentación periódica, retención y cierre de
establecimiento por parte del comandante de estación o subestación de policía,
proceden los recursos de reposición y/o apelación ante el superior jerárquico.
B.
El Ministerio de la Defensa Nacional
1.
Considera que respecto del artículo 113 existe
cosa juzgada constitucional en virtud de la sentencia C-366 de 1996, en la cual
la Corte Constitucional se pronunció sobre el alcance de la función de policía
destinada a fijar los horarios y lugares de funcionamiento para el ejercicio de
ciertas actividades comerciales, por lo que la demanda “no debió siquiera
tramitarse y rechazarse de plano de conformidad con el artículo 6°, inciso
final del Decreto 2067 de 1991”.
2.
En relación con los cargos formulados contra el
artículo 229, solicita su exequibilidad al considerar que su contenido no
vulnera el ordenamiento constitucional. Manifiesta que “las medidas
sancionatorias” pueden impugnarse ante el superior jerárquico (el alcalde
municipal) lo que garantiza el derecho al debido proceso y al derecho de
defensa. Aduce que “La Corte Constitucional realizó un pronunciamiento
expreso sobre el asunto lo que genera cosa juzgada constitucional”, sin que
precise a qué pronunciamiento se refiere. Señala que, si en algún caso los
alcaldes y comandantes de estación se niegan a reconocer lo establecido por la
Corte Constitucional (sin indicar en qué decisión) “les corresponde a los
afectados con la medida acudir a las instancias judiciales pertinentes en busca
del cumplimiento del fallo constitucional citado”.
C.
La Policía Nacional
Interviene
a través del Secretario General de esa institución, solicitando un pronunciamiento
de exequibilidad de 1os artículo 113 y 229 y que “se mantenga la decisión
con respecto al artículo 111 (Sentencia C-366/96) del Código Nacional de
Policía”.
Respecto
del artículo 113 señala que la norma acusada, está ampliamente justificada al
responder a los objetivos de policía administrativa general, la cual pretende
garantizar la tranquilidad y salubridad públicas de la colectividad, a través
de la regulación de las conductas específicas que puedan repercutir en el orden
público.
Respecto
del artículo 229 manifiesta que “la potestad sancionadora de la
administración constituye una expresión del poder de policía, en cuya virtud el
Estado tiene la atribución de regular el ejercicio de las libertades con el fin
de garantizar el orden público. La sanción viene a ser el instrumento coactivo
para hacer cumplir la medida de policía”.
Sobre el
control de las medidas correccionales dictadas por los comandantes de policía,
señala que la Ley 4ª de 1991 “Por la cual se dictan normas sobre orden público
interno, policía cívica local y se dictan otras disposiciones”, establece
en su artículo 12 la posibilidad de que el alcalde, como Jefe de Policía en el
municipio, revoque las decisiones tomadas por los Comandantes de estación o
subestación, en relación con las contravenciones y demás decisiones de su
competencia “cuando éstas sean violatorias de la legalidad o cuando la
conveniencia pública lo exija para la conservación y mantenimiento del orden
público”.
D.
La Federación Nacional de Comerciantes – FENALCO
-
Interviene a
través de apoderada solicitando se declare la inconstitucionalidad de los
segmentos normativos demandados. Desarrolla su intervención únicamente respecto
del contenido del artículo 113, señalando que en tiempos de normalidad, únicamente
el Congreso de la República ejerce el poder de policía, por cuanto en este
órgano está radicada, de manera privativa, la potestad de regular y limitar los
derechos fundamentales. Sin embargo, afirma, ello no excluye que “existan
ámbitos de derechos constitucionales en los cuales algunas autoridades
administrativas puedan ejercer un poder de policía subsidiario”. Así, a los
Concejos Municipales se les confirió un cierto poder de policía para materias
específicas, como la regulación del uso del suelo, y el control, la
preservación y defensa del patrimonio ecológico y cultural del municipio (C.P.
Art. 313 Ord. 8° y 9°).
Estas
atribuciones deben ser interpretadas como una autorización constitucional para
establecer las normas necesarias para responder, en estos dos ámbitos
específicos, a las particularidades y necesidades concretas de sus respectivos
municipios, y no como una potestad autónoma o residual para establecer
limitaciones o restricciones a los derechos constitucionales, entre ellas
sanciones policivas, que no han sido previstas por el Congreso de la República.
Destaca los límites constitucionales al poder de policía que deben aplicar los
Concejos Municipales conforme a la sentencia C- 825 de 2004. Concluyendo que “las
limitaciones propuestas en la norma demandada nos lleva a pensar en la
necesidad de tener una norma legal que la preceda para poder ejercer esa
limitación y así ajustarse a los postulados constitucionales.”
Sobre esos
supuestos solicita la declaratoria de inconstitucionalidad de los apartes
demandados “en concordancia con las pretensiones del demandante”.
IV. CONCEPTO DEL PROCURADOR
GENERAL DE LA NACIÓN
El Procurador
General de la Nación interviene solicitando (i) la exequibilidad de las
expresiones “así como señalar zonas para los establecimientos fabriles y
para el expendio de ciertos comestibles”, contenida en el artículo 113 del
Decreto 1355 de 1970, siempre y cuando tales reglamentos tengan en cuenta lo dispuesto
en el plan de ordenamiento territorial respectivo, y (ii) la
inexequibilidad de la expresión “contra las medidas correctivas impuestas
por los comandantes de estación no habrá ningún recurso”, contenida en el
artículo 229 del Decreto 1355 de 1970.
Fundamenta su
solicitud en que:
1.
Corresponde a los Concejos Municipales
reglamentar los usos del suelo (Art. 313.7), lo que implica que a través de
reglamentos pueda ejercerse el poder de policía, eso sí con sujeción a la
Constitución y la Ley. En consecuencia, las facultades de policía contempladas
en el artículo 113 del Código Nacional de Policía, serian compatibles con la
atribución de los Concejos Municipales para reglamentar los usos del suelo,
prevista en el artículo 313 numeral 7 de la Constitución, siempre y cuando
tengan en cuenta lo dispuesto en el plan  de ordenamiento territorial
respectivo.
2.
En relación con el cargo de inconstitucionalidad
relativo a que el artículo 113 del Decreto 1355 de 1970, extiende al Presidente
de la República, a las Asambleas Departamentales y a los Gobernadores la
facultad de reglamentar los usos del suelo, vulnerando el principio de
autonomía de las entidades territoriales consagrado en los artículos 1, 287,
288 y 311 superiores, no encuentra el Ministerio Público fundamento alguno a
tal censura, considerando que se trata de una interpretación errónea de la
norma, lo cual no amerita examen alguno de constitucionalidad.
3.
Respecto del artículo 229 del Código Nacional de
Policía, para el Ministerio Público, esta norma entraña una vulneración al
artículo 29 de la Constitución en cuanto excluye expresamente cualquier recurso
contra las medidas correctivas impuestas por los comandantes de estación. Se
trata de medidas correctivas, esto es, de un castigo o sanción, por lo que su
destinatario debe contar con los medios de impugnación contra tal decisión. La
norma demandada despoja así al afectado con la medida, de uno de los mecanismos
de defensa más importantes, como es la oportunidad de solicitarle a quien
impuso la medida que la aclare, la modifique, o la revoque cuando existan
razones para ello.
V.
FUNDAMENTOS DE LA DECISIÓN
A.
Competencia de la Corte
De conformidad
con lo dispuesto en el artículo 241, numeral 4o. de la Constitución Política,
la Corte Constitucional es competente para conocer y decidir definitivamente
sobre la demanda de inconstitucionalidad de la referencia, pues la disposición
acusada forma parte de un Decreto con fuerza de Ley, en este caso  del Decreto
1355 de 1970.
B. Admisión
parcial de la demanda:
Mediante
providencia de agosto 18 de 2005, el Magistrado Sustanciador, rechazó la
demanda presentada por el ciudadano Fernando Antonio Fuentes Perdomo contra el
artículo 111 (parcial) del Decreto 1355 de 1970 “por el cual se dictan
normas de policía” por existir cosa juzgada constitucional, según lo
dispuesto en el artículo 243 de la Constitución y 6°, inciso final, del Decreto
2067 de 1991. Ello de conformidad con la sentencia C- 366 del 14 de agosto de
1996, en la cual la Corte estudió una demanda de inconstitucionalidad presentada
contra el artículo 111 del Decreto 1355 de 1970, por presunta violación a
diversas normas constitucionales, entre otras, el artículo 313 numerales 7° y
9° de la Constitución. En ese fallo la Corte declaró exequible el referido
artículo 111, sin que estableciera en su parte motiva o resolutiva, que la
decisión era relativa a ciertos cargos formulados dentro del proceso. Por tal
motivo esa sentencia tiene alcances de cosa juzgada absoluta.
En la misma
providencia la demanda fue admitida respecto de los artículos 113 y 229
(parciales) del Decreto 1355 de 1970 “por el cual se dictan normas sobre
policía”.
C.  Problema jurídico
El primer
problema constitucional que plantea la demanda consiste en determinar si la
posibilidad que el artículo 113 del Decreto 1355 de 1970 introduce de señalar,
a través de reglamentos de policía, zonas para establecimientos fabriles y para
el expendio de ciertos comestibles, constituye una indebida invasión de las competencias
constitucionales atribuidas a los Concejos Municipales, en materia de
regulación de los usos del suelo. (Art. 313 num. 7 y 9), o si como lo señalan
algunos intervinientes tal potestad se inscribe en el ámbito de la función
de policía que es propia del Alcalde como primera autoridad del municipio,
encargada de la preservación del orden público local.
El segundo
problema constitucional radica en establecer si la exclusión explícita de
cualquier recurso, prevista el artículo 229 del Decreto 1355 de 1970, respecto
de las medidas correctivas impuestas por los comandantes de estación de
policía, entraña una vulneración al derecho al debido proceso consagrado en el
artículo 29 de la Carta Política.
D.  Solución
Examen
de constitucionalidad del artículo 113 del Decreto 1355 de 1970:
Para resolver
las cuestiones que este cargo plantea, la Corte abordará los siguientes temas: (i)
el régimen constitucional de la policía administrativa,  límites y medios; (ii)
la potestad de policía prevista en el artículo 113 del Decreto 1355 de 1970,
frente a la facultad de reglamentación de los usos del suelo asignada a los
Concejos Municipales (Art. 313.7 CP); (iii) el examen de
constitucionalidad.
El régimen constitucional de la policía administrativa. Límites y
medios:
1. La norma impugnada ubica dentro del ámbito de los reglamentos de
policía  la posibilidad de señalar zonas para los establecimientos fabriles y
para el expendio de ciertos comestibles. Establece una conexidad entre esas
atribuciones y ciertos objetivos como la tranquilidad y salubridad públicas,
elementos que concurren a integrar el concepto de orden público.
En consecuencia, por tratarse de claras atribuciones de policía
administrativa en el ámbito local, orientadas a la preservación del orden público
en ese mismo espacio, conviene reiterar la jurisprudencia que ha trazado esta
Corporación sobre el régimen constitucional de la policía administrativa,
competencias, límites y sus claros vínculos con la preservación del orden
público.
El orden público, ha dicho la Corte Constitucional, debe ser
entendido como el conjunto de condiciones de seguridad, tranquilidad y
salubridad que permiten la prosperidad general y el goce de los derechos
humanos[1].
En una democracia constitucional este marco constituye el fundamento y el
límite del poder de policía, que es el llamado a mantener el orden público,
orientado siempre en beneficio del goce pleno de los derechos. En ese sentido,
la preservación del orden público no puede lograrse mediante la supresión o
restricción desproporcionada de las libertades públicas, puesto que el desafío
de la democracia es permitir el más amplio y vigoroso ejercicio de las
libertades ciudadanas[2].
2. La jurisprudencia de esta Corte ha construido una doctrina
jurídica consistente sobre los límites y  los medios relativos
al uso del poder para el  mantenimiento del orden público.
Sobre los límites, ha señalado que, en un Estado social de
derecho, el uso del poder correspondiente al mantenimiento del orden público
está limitado por los principios contenidos en la Constitución y por aquellas
finalidades vinculadas a la preservación de ese orden (seguridad, salubridad,
tranquilidad), como condiciones para el libre ejercicio de las libertades
democráticas.
Con fundamento en ello ha señalado unos principios constitucionales
mínimos que gobiernan los poderes de policía en un Estado democrático de
derecho. Estos poderes: (i) Están sometidos al principio de legalidad;  (ii)
su actividad debe tender a asegurar el orden público;  (iii) su
actuación y las medidas a adoptar se encuentran limitadas a la conservación y
restablecimiento del orden público; (iv) las medidas que se tome deben
ser proporcionales y razonables,  y no pueden  traducirse en la supresión
absoluta de las libertades, o en su limitación desproporcionada;  (v) no
pueden imponerse discriminaciones injustificadas a ciertos sectores; (vi)
la medida policiva debe recaer contra el perturbador del orden público, pero no
contra quien ejerce legalmente sus libertades, y (vii) las medidas policivas se
encuentran sometida a los correspondientes controles judiciales[3].
3. En cuanto a los medios se ha pronunciado en el sentido que
la preservación del orden público en beneficio de las libertades democráticas,
supone el uso de distintos medios a saber: (i) el establecimiento de
normas generales que limitan los derechos para preservar el orden público; (ii)
la expedición de actos normativos individuales, dentro de los límites de
esas normas generales; (iii) el despliegue de actividades materiales,
que incluyen el empleo de la coacción y que se traduce en la organización de
cuerpos armados y funcionarios especiales a través de los cuales se ejecuta la
función[4].
Con fundamento en ello la Corte Constitucional, en numerosas
sentencias[5],
recogiendo la conceptualización que ha realizado en tal sentido la Corte
Suprema de Justicia[6],
ha distinguido entre poder de policía, entendido como potestad de
reglamentación general;  función de policía consistente en la gestión
administrativa concreta de poder de policía, y actividad de policía que
comporta la ejecución coactiva.
Así ha concretado la Corte la regla jurisprudencial:
“En síntesis, se puede afirmar que la Corte Constitucional frente a
la función de proteger el orden público tiene como criterio de distinción:
El poder de policía lo ejerce, de manera
general, el Congreso de la República por medio de la expedición de leyes que
reglamentan el ejercicio de la libertad cuando éste trasciende el ámbito
privado e íntimo. Este poder también es ejercido en forma excepcional, por el
Presidente de la República en los estados de guerra exterior, conmoción
interior y emergencia.
La función de policía es ejercida por
las autoridades de la rama ejecutiva (como los alcaldes e inspectores) en
cumplimiento de competencias determinadas por la ley.
La actividad de policía es ejercida por
los miembros de la Policía Nacional, que en cumplimiento de su obligación de
mantener las condiciones necesarias para el ejercicio de los derechos y
libertades públicas, aplican diversos medios legítimos para prevenir y conjurar
las alteraciones del orden público”.[7]
4. El poder de policía se caracteriza entonces
por su naturaleza normativa y por la facultad legítima de regulación de la
libertad con actos de carácter general, impersonal y abstracto, orientados a
crear condiciones para la convivencia social, en ámbitos ordinarios, y dentro
de los términos de  salubridad, seguridad y tranquilidad públicas que lo
componen.
Esta facultad permite limitar, en general,  el ámbito de las
libertades públicas en su relación con objetivos de salubridad, seguridad y
tranquilidad públicas. Generalmente se encuentra adscrita al Congreso de la
República, órgano que debe ejercerla dentro de los límites de la
Constitución.
5. Conviene resaltar que sobre este particular la Corte ha precisado
que resulta coherente con  el Estado Social de Derecho que la regulación de los
derechos y las libertades públicas esté en cabeza del Congreso. Su protección
adecuada supone que los actos estatales que los afecten estén rodeados de un
conjunto de garantías mínimas, entre ellas la relacionada con la necesidad de
que cualquier limitación o restricción se establezca por medio de una ley
adoptada por el órgano legislativo como expresión de la voluntad popular. Este
procedimiento democrático imprime seguridad, publicidad y transparencia a las
decisiones adoptadas en esta materia por el legislador. Adicionalmente ellas
están sometidas a los controles establecidos en la Constitución a fin de
proteger los derechos fundamentales.
6.  La función de Policía, supeditada al poder de policía, es
la gestión administrativa concreta del poder de policía, ejercida dentro del
marco impuesto por éste. Supone el ejercicio de competencias concretas
asignadas por el poder de policía a las autoridades administrativas de policía.
Su ejercicio corresponde, en el nivel nacional, al Presidente de la República
tal como lo establece el artículo 189-4 de la Constitución. En las entidades
territoriales compete a los gobernadores (Art. 330 CP) y a los alcaldes (Art.
315-2 CP), quienes ejercen la función de policía dentro del marco
constitucional, legal y reglamentario.
Sobre la potestad que implica la función de policía para la
adopción reglamentaria de ciertas prescripciones de alcance local, en relación
con un tema en particular, dirigidas a un   grupo específico de personas
(habitantes y residente de la localidad), y bajo la orientación de la
Constitución y la ley ha dicho la Corte:
“La concreción propia de esta función no solamente se presenta en
aquellos eventos en los cuales la autoridad administrativa se limita a la
expedición de una licencia y que se contraen a la relación directa entre la
administración y el “administrado” o destinatario de la actuación, en atención
a la definición de una situación concreta y precisa; (..) la función de policía
también implica la adopción reglamentaria de ciertas prescripciones de alcance
local sobre un tema en particular dirigidas a un grupo específico de personas,
y de los habitantes y residentes de la localidad, bajo la orientación de la
Constitución, la ley y el reglamento superior, de tal manera que la autoridad
de policía local pueda actuar ante condiciones específicas, según los términos
que componen la noción de orden público policivo y local, lo que le permite
dictar normas que regulen aquellas materias con carácter reglamentario y
objetivo[8].
7. De manera que la concreción propia
de esta función tiene varias manifestaciones. Se presenta en aquellos eventos
en los cuales la autoridad administrativa ejerce su relación directa entre
administración  y administrado, o destinatario de la actuación,  como cuando
se  limita a expedir una licencia o a la definición de una situación concreta y
precisa.
Desde otro ámbito,  la función de policía implica también la
adopción reglamentaria de ciertas prescripciones de alcance local sobre un tema
en particular, dirigidas a un grupo específico de personas, o a los habitantes
y residentes de la localidad, siempre bajo la orientación de la Constitución,
la ley y el reglamento superior. Ello con el propósito de que la autoridad de
policía local pueda actuar ante condiciones específicas, según los términos que
componen la noción de orden público policivo y local, lo que le permite dictar
normas que regulen aquellas materias con carácter reglamentario y objetivo.
Esta función de policía  supone el reconocimiento de la imposibilidad
del legislador de prever todas las circunstancias fácticas. Las leyes de
policía permiten entonces un  margen de actuación a las autoridades
administrativas para su concreción. Así, la forma y oportunidad para aplicar a
los casos particulares el límite de un derecho, corresponde a normas o actos de
carácter administrativo expedidos dentro del marco legal por las autoridades
administrativas competentes. Éste configura el denominado “poder
administrativo de policía”, que  corresponde de manera más exacta a una  “función
o gestión administrativa de policía” la cual debe ser ejercida dentro del
marco señalado en la ley, y se concreta en  la  expedición de disposiciones de
carácter singular tales  como órdenes, mandatos, prohibiciones, etc[9].
8. La Corte ha tenido la oportunidad de pronunciarse sobre el
significado y alcance de la función de policía[10].
En la sentencia C-366 de 1996, señaló que esta implica la atribución y el
ejercicio de competencias concretas asignadas de ordinario mediante el poder
legislativo de policía a las autoridades administrativas como son el Presidente
de la República a quien según el artículo 189-4 de la Carta le compete “conservar
en todo el territorio el orden público”; los gobernadores (CP Art. 303)  y
los alcaldes (CP Art. 315-2), quienes en el nivel local ejercen la función de
policía dentro del marco constitucional, legal y reglamentario.
9. En síntesis, el ejercicio del poder de policía, a través
de la ley, delimita derechos constitucionales de manera general y abstracta y
establece las reglas legales que permiten su específica y concreta limitación
para garantizar los elementos que  componen la noción de orden público
policivo, mientras que a través de la función de policía se hacen
cumplir jurídicamente y a través de actos administrativos concretos, las
disposiciones establecidas en las hipótesis legales, en virtud del ejercicio
del poder de policía[11].
10. Finalmente, la actividad de policía es la ejecución del
poder y la función de policía en un marco estrictamente material y no jurídico,
corresponde a la competencia del uso reglado de la fuerza, y se encuentra
necesariamente subordinada al poder y a la función de policía.
11. Conforme a lo anterior, puede concluir la Corte
que el ejercicio del poder de policía se realiza, de manera general, a través
de la expedición de la ley para delimitar derechos constitucionales de manera
general y abstracta, y establecer las reglas que permiten su específica y
concreta limitación para garantizar el control del orden público; en tanto que
con la función de policía se hace cumplir la ley por medio de actos
administrativos y de acciones policivas.
De manera que, tal como lo ha establecido la
jurisprudencia, la función de policía atribuida a los Alcaldes, como primera
autoridad de policía del municipio (Art.315.2 CP), permite un determinado poder
de reglamentación de alcance local, sobre un tema en particular, dirigido a un
ámbito específico de personas – habitantes y residentes de la localidad- según
los términos que componen la noción de orden público local. Esta función se
debe cumplir bajo la orientación de la Constitución, la Ley y el reglamento
superior.
Así las cosas, la potestad que la norma acusada
radica en las autoridades de policía local, de señalar a través de reglamentos
las zonas para el funcionamiento de establecimientos fabriles y para el
expendio de ciertos comestibles, se inserta en el concepto de función de
policía atribuida a los alcaldes como primera autoridad de policía del municipio,
y configura un desarrollo del deber constitucional de preservación del orden
público, en el ámbito municipal, que la Carta atribuye a esta misma autoridad
(Art. 315 CP), la cual como se ha destacado debe ser ejercida en el marco de la
Constitución, la ley y el reglamento superior.
La facultad de policía prevista en el artículo 113 del Decreto 1355
de 1970, frente a la potestad de reglamentación de los usos del suelo asignada
a los concejos municipales (Art. 313.7 CP):
12. Conviene
recordar que el actor cuestiona la constitucionalidad de la norma demandada al
considerar que la atribución que la misma asigna a las autoridades de policía
local en orden a señalar zonas para los establecimientos fabriles y para el
expendio de ciertos comestibles, desconoce la facultad constitucional adscrita
a los concejos municipales, en materia de reglamentación de los usos del suelo.
(Art.313.7 CP).
El artículo 313 numeral 7° de la Constitución asigna a los  Concejos
Municipales la facultad de reglamentar los usos del suelo, la cual forma parte
de la función de ordenamiento territorial.
Tal prerrogativa, sin embargo no puede ser ejercida de manera
autónoma, por los concejos municipales por cuanto la misma disposición
constitucional impone su ejercicio de acuerdo con la Ley. En  materia de
regulación del uso del suelo el ejercicio de las competencias  atribuidas por
la Constitución a los Concejos Municipales  debe atender el marco   fijado por
el Legislador, independientemente de que se trate de  normas contenidas en la Ley
orgánica de ordenamiento territorial[12]
o en leyes ordinarias  [13].
13. La función
de ordenamiento del territorio, ha dicho esta Corte, comprende una serie de
acciones, decisiones y regulaciones, que definen de manera democrática,
participativa, racional y planificada, el uso y desarrollo de un determinado
espacio físico territorial con arreglo a parámetros y orientaciones de orden
demográfico, urbanístico, rural, ecológico, biofísico, sociológico, económico y
cultural. Se trata, ni más ni menos, de definir uno de los aspectos más
trascendentales de la vida comunitaria como es su dimensión y proyección espacial.[14]
14. El  plan de
ordenamiento territorial, es el instrumento a través del cual se reglamentan
los usos del suelo (Ley 388 de 1997). Constituye sólo una de las estrategias a
través de las cuales se implementa la política de ordenamiento territorial en
el municipio, distrito o área metropolitana. Esta última comporta un conjunto
de acciones de planificación política, administrativa y física concertadas,
complementarias de la planificación económica y social que se realiza a través
de los planes de desarrollo con  dimensión territorial. La política de
ordenamiento no tiene como objetivo único la regulación del espacio físico,
sino que involucra una serie de elementos de vital importancia como los
individuos, las redes sociales, el espacio geográfico, el medio ambiente, los
recursos naturales y las tradiciones históricas y  culturales. Así, la política
de ordenamiento territorial propende por una adecuada regulación no sólo del
uso, ocupación, y transformación del espacio geográfico, sino de una
interrelación entre los diferentes aspectos mencionados.
15. Atendiendo
tal distinción, se tiene que el plan de ordenamiento territorial como parte de
la política de ordenamiento, constituye el fundamento de cualquier
reglamentación local orientada a evitar impactos negativos derivados del uso
del suelo. Los reglamentos locales dictados en ejercicio del deber de
preservación del orden público, que involucren decisiones acerca del manejo del
espacio, deben sujetarse a las normas expedidas por el concejo municipal para
guiar y administrar el desarrollo geográfico y la utilización del suelo.
La anterior
precisión tiene relevancia para destacar que la atribución que la Constitución
asigna a los Concejos Municipales se mueve en un plano general de regulación y
planificación relativo a los usos del suelo, conectado con el conjunto de
acciones de diversa índole que concurren a integrar una política global de
ordenamiento territorial. La atribución que el artículo 113 acusado radica en
las autoridades de policía local para el señalamiento de zonas para
establecimientos fabriles y expendio de ciertos comestibles, pertenece a un
ámbito de reglamentación específico y concreto propio de la función de policía
y orientada a la preservación de los elementos que integran el orden público
local. Esta última debe desarrollarse respetando el marco normativo general que
regula los usos del suelo.
El examen del
cargo :
16. Para
determinar si el cargo formulado tiene sustento es preciso  establecer el
alcance normativo de la disposición acusada. La  norma se inserta dentro del
capítulo del código relativo a “La libertad de comercio y de industria” y se
ubica de manera clara en el marco de los deberes de preservación del orden
público que se asigna a las autoridades de policía locales. Así, se adscribe a
estas autoridades la potestad de expedir reglamentos de policía que prescriban
limitaciones a la venta de artículos, y que “señalen zonas para los
establecimientos fabriles y para el expendio de ciertos comestibles”. La
inserción de esta facultad de policía local dentro de las funciones del manejo
del orden público  atribuido a la autoridad administrativa policiva es
evidente. La misma disposición condiciona la expedición de los reglamentos que
introducen restricciones a la venta de artículos, y la demarcación de zonas
para establecimientos fabriles y para el expendio de ciertos comestibles, a “motivos
de tranquilidad y salubridad pública” elementos que concurren a  integrar
el concepto de orden público.
17. Es preciso
recordar que según el artículo 315 numeral 2 de la Constitución, corresponde al
alcalde, como primera autoridad de policía del municipio, y  a cuyo cargo se
encuentra la Policía Nacional, conservar el orden público en el municipio de
conformidad con la ley y las instrucciones y órdenes que reciba del presidente
de la República y del Gobernador respectivo. Esto significa que las
prerrogativas de limitación a la libertad de empresa y de regulación del uso
del suelo que se atribuyen al alcalde deben tener como marco la ley, el
reglamento que para la regulación de los usos del suelo expida el concejo municipal
(Art.313.7), y deben conservar una clara conexidad con objetivos legítimos que
construyen el concepto de orden público, como la tranquilidad y la salubridad
públicas.
18.- Las consideraciones anteriores permiten afirmar que la
disposición acusada establece una atribución de competencias jurídicas
concretas que permiten a los alcaldes el ejercicio de la función de policía.
Que estas atribuciones son propias de esta autoridad administrativa en el orden
local, y se otorgan bajo circunstancias y ámbitos previamente definidos en la
ley y dentro de las limitaciones y delimitaciones legales de las libertades
públicas relacionadas con los elementos del orden público policivo, que sirven
a la autoridad de policía para cumplir sus funciones en esta materia, como responsable
del orden público local. Esta  Corporación observa que el fragmento acusado se
ocupa de las funciones de los alcaldes en relación con el orden público. El
artículo parcialmente acusado se refiere entonces a la posibilidad que tienen
los alcaldes de dictar medidas muy concretas, relacionadas con la preservación
del orden público, tales como señalar zonas para los establecimientos fabriles
y para el expendio de ciertos comestibles.
Ciertamente, como lo ha señalado esta Corporación frente a normas de
similar contenido,[15]
las medidas que el Alcalde Municipal puede expedir en virtud de la disposición
acusada, no conllevan el carácter general y abstracto que caracteriza el
ejercicio del poder de policía, pues se trata de la prescripción de unas
determinadas potestades, aplicables a un tipo específico de actividad y dentro
de un ámbito local de vigencia, relacionadas estrechamente con el orden
público.
19. Adicionalmente, esas medidas de policía, por tener un impacto
sobre la administración de los usos del suelo, deben consultar las regulaciones
correspondientes expedidas por los concejos municipales que contengan los
objetivos, directrices, políticas, estrategias, metas, programas, actuaciones y
normas orientadas a administrar el desarrollo físico del territorio y la
utilización del suelo. La autoridad local, en ejercicio de su función de
policía puede adoptar medidas concretas encaminadas a aplicar el marco
establecido en el plan de ordenamiento territorial en aspectos específicos como
la demarcación de zonas para los establecimientos fabriles y para el expendio
de ciertos comestibles. Esta actividad reglamentaria propia de la función de
policía debe estar siempre orientada por los elementos que integran el orden
público, y particularmente por aquellos a que se refiere la propia disposición
acusada “la tranquilidad y la salubridad públicas”.
20- Para esta Corporación la potestad conferida por la norma se
dirige a permitir la adopción de medidas que son razonables a la luz de los
elementos que integran el concepto de orden público. Esta razonabilidad
encuentra sustento en la evidencia empírica que surge de la relación entre la
actividad fabril y la tranquilidad de la comunidad, así como entre la ubicación
de lugares de expendio de ciertos comestibles, y la salubridad pública. Este
nexo lógico permite concluir que la autorización para la adopción de medidas
por parte del alcalde, contenida en el fragmento normativo acusado se orienta a
proveer herramientas para el control del orden público.
21. Adicionalmente, como lo ha señalado la Corte en anteriores
oportunidades [16]el
ejercicio de esta facultad debe ser proporcional a los hechos que le sirven de
causa y fundamentarse en términos razonables ante los fines de la norma que la
autoriza, según lo advierte el artículo 36 del Código Contencioso
Administrativo.  Debe recordar la Corte que, el ejercicio concreto de esta
función de policía, se encuentra sometida al principio de legalidad, a la
eficacia y necesidad del uso del poder, a la proporcionalidad y razonabilidad
de las medidas adoptadas, y al respeto del principio de igualdad, porque las
medidas de policía no pueden traducirse en discriminaciones injustificadas de ciertos
sectores de la población[17].
Por ello, cualquier desbordamiento puede ser impugnado ante las
correspondientes autoridades judiciales.
22- De otra parte, no sobra anotar que este tipo de decisiones son
actos administrativos concretos que se encuentran sometidos a control judicial
si es que tienen algún vicio, tales como falsa motivación o desviación de
poder.
23. En conclusión, la habilitación conferida por el legislador a los
alcaldes en el segmento normativo acusado permite que dichas autoridades
ejerzan una función de policía que les es propia;  responde a un
criterio de razonabilidad  en cuanto se orienta a salvaguardar elementos como
la tranquilidad y la salubridad públicas que integran el concepto de orden
público; deben tener como marco la ley  y el plan de ordenamiento territorial;
y por último, no escapan al control pertinente lo cual es un postulado
fundamental del Estado social y democrático de derecho.
24-  Respecto
del cargo de inconstitucionalidad relativo a que el artículo 113 del Decreto
1355 de 1970 extiende al Presidente de la República, a las Asambleas
Departamentales y a los Gobernadores la facultad de reglamentar los usos del
suelo, vulnerándose así el principio de autonomía de los entes territoriales
contemplado en los artículos 1, 287, 288 y 311 superiores, tal como lo advierte
el Procurador General en su concepto, el cargo no permite establecer de qué
manera la disposición acusada desconoce tal principio. El planteamiento parte
de una errónea interpretación de la norma acusada que expresamente hace
referencia a “los reglamentos de policía local”, circunstancia
que releva a la Corte de abordar un juicio de constitucionalidad sobre este
específico aspecto de la impugnación.
25. Por lo anterior, la Corte
concluye que la disposición acusada, no vulnera el régimen constitucional de la
policía administrativa, ni se opone a las facultades que el artículo 313.7 de
la Constitución otorga a los concejos municipales para que reglamenten el uso
del suelo. En consecuencia, la Corte declarará la exequibilidad del fragmento
normativo acusado.
Examen de constitucionalidad del artículo 229 del Decreto 1355 de
1970
26. Para el demandante el artículo 229 del Decreto 1355 de 1970
vulnera el artículo 29 de la Constitución en cuanto excluye cualquier
impugnación contra las medidas correctivas impuestas por los comandantes de
estación de policía. Destaca el actor que el precepto constitucional ordena que
el debido proceso se aplicará a “toda clase de actuaciones judiciales y
administrativas”, el cual precisa además que quien sea sindicado
tiene derecho “a impugnar la sentencia condenatoria. La negativa tajante
que la norma impugnada contempla respecto de   cualquier recurso contra las
medidas correctivas impuestas por los comandantes de policía, vulnera
flagrantemente esas garantías constitucionales.
Para el análisis de este cargo la Corte abordará el
tema del derecho de impugnación como elemento esencial del debido proceso en
materia de contravencional, a partir de los numerosos pronunciamientos que la
Corporación ha efectuado sobre esta materia, en los que ha extendido las
garantías del debido proceso en materia penal, a éste ámbito sancionatorio.
El derecho de impugnación como elemento del debido
proceso sancionatorio:
27. El artículo 29 de la Constitución Política
consagra el derecho fundamental al debido proceso en toda clase de actuaciones
judiciales y administrativas, señalando que al mismo se integran una serie de
garantías, tales como el principio de estricta y preexistente legalidad
punitiva; el debido juez competente; la observancia de la plenitud de las
formas propias de cada juicio; el derecho de defensa y de asistencia legal
cuando se es sindicado; el derecho a un debido proceso público sin dilaciones
injustificadas; el derecho de contradicción (a presentar pruebas y controvertir
las que se alleguen en su contra); el derecho a impugnar la sentencia
condenatoria y a no ser juzgado dos veces por el mismo hecho.
28. Esta configuración constitucional del derecho al
debido proceso y al amparo de las garantías judiciales allí establecidas, ha
extendido explícitamente estas prerrogativas a todas las modalidades de
ejercicio del derecho punitivo. Así, en cualquier actuación que tenga como
objeto establecer si una persona es responsable de falta disciplinaria,
infracción administrativa, o hecho que de lugar a punición de índole policiva o
correccional, la persona debe estar bajo el amparo de las garantías que rodean
el ejercicio del ius puniendi.
29. La Corte Constitucional en múltiples
oportunidades[18]
ha señalado que el derecho sancionador del Estado es una disciplina compleja
que cobija especies como el derecho penal delictivo, el derecho
contravencional, el derecho disciplinario, el derecho correccional, el
ejercicio del poder de policía, el derecho de punición por indignidad política,
y el control de las profesiones, entre otras.[19]
Ha establecido que los  principios del derecho penal
-como forma paradigmática de control de la potestad punitiva- se aplican, a
todas las formas de actividad sancionadora del Estado[20]. Sin
embargo, en aquellos ámbitos distintos al derecho penal, dicha aplicación ha de
considerar sus particularidades  y
especificidades[21].
30. La doctrina de la Corte, sobre la aplicación,
matizada, de los principios del derecho penal a otras disciplinas
sancionatorias ha sido sustentada así:
“Lo anterior no significa que los principios del derecho penal se
apliquen exactamente de la misma forma en todos los ámbitos en donde se
manifiesta el poder sancionador del Estado, ya que entre el derecho penal y los
otros derechos sancionadores existen diferencias importantes. Así, el derecho
penal no sólo afecta un derecho tan fundamental como la libertad sino que
además sus mandatos se dirigen a todas las personas, por lo cual es natural que
en ese campo se apliquen con máximo rigor las garantías del debido proceso. En
cambio, otros derechos sancionadores no sólo no afectan la libertad física u
otros valores de tal entidad, sino que además sus normas operan en ámbitos
específicos, actividades o profesiones que tienen determinados deberes
especiales. En estos casos, la Corte ha reconocido que los principios del
debido proceso se siguen aplicando pero operan con una cierta flexibilidad en
relación con el derecho penal[22].”
Como se observa, la  Corte ha fundado la flexibilización en la aplicación
de las garantías propias del derecho penal a otros ámbitos sancionatorios en
tres consideraciones básicas: (i)la entidad de los bienes jurídicos
afectados con la conducta infractora; (ii)  la afectación más intensa
que la respuesta punitiva penal tiene sobre derechos fundamentales como  la
libertad y otros de similar entidad, a diferencia de lo que ocurre con otras
disciplinas sancionatorias que tienen consecuencias menos lesivas para el
individuo; y (iii) el carácter general de los mandatos del derecho penal
dirigidos a regular la vida en sociedad, en tanto que los otros sistemas
sancionatorios tienen ámbitos específicos de regulación, que involucran
destinatarios con deberes específicos[23].
31. En concordancia con lo anterior, la regla relativa a los matices
y las especificidades que presenta la aplicación de los principios que
controlan el ejercicio de la potestad punitiva del Estado en ámbitos distintos
al penal, se ha desarrollado de manera fundamental a propósito de
pronunciamientos relacionados con el poder sancionador disciplinario. La
aplicación flexible y con matices de tales principios en este ámbito, se ha
justificado esencialmente destacando algunas características de la potestad disciplinaria:
(i) su ámbito de aplicación es sectorial; (ii) la infracción
disciplinaria siempre supone la existencia de un deber cuyo olvido,
incumplimiento o desconocimiento genera la respuesta represiva del Estado; (iii)
el propósito último del régimen disciplinario es la protección de la
correcta marcha de la administración pública[24].
La caracterización que tales elementos imprimen al derecho
disciplinario, y que lo distancian del derecho penal, ha sustentado la tesis de
la imposibilidad de una asimilación total en la aplicación de los principios
que controlan el ejercicio de la potestad sancionadora del Estado en uno y otro
ámbito. Con base en tal consideración se  ha aceptado, por ejemplo, la
existencia de un más amplio margen de valoración en la determinación e
individualización de la conducta en materia disciplinaria[25]
32. Este mismo criterio jurisprudencial, que parte del respeto por
la especificidad de cada uno de los ámbitos que integran el poder sancionador
estatal, ha conducido también a que las garantías propias del derecho penal, se
apliquen con similar rigor al reclamado por éste, en contextos sancionatorios
que constituyen verdaderas formas de ejercicio del poder punitivo del Estado.
Así se deriva de decisiones de esta Corporación que han aplicado una concepción
estricta del principio de legalidad en materia de tipificación de faltas que
generan la aplicación de medidas correccionales por parte de autoridades de
policía, así como el pleno imperio en este campo de garantías como la
presunción de inocencia, la proporcionalidad en la respuesta coactiva del
estado y la prohibición de imprescriptibilidad de las medidas sancionatorias.
Son ejemplos de este reconocimiento la sentencia C- 087 de 2000 de
esta Corporación que declaró la inexequibilidad del artículo 205 del Código
Nacional de Policía, norma que contemplaba la posibilidad de que autoridades de
policía (inspectores o alcaldes) prohibieran, bajo determinadas circunstancias,
el acceso de personas a establecimientos públicos o abiertos al público. El
principio de legalidad estricta (la norma presentaba un nivel de vaguedad e
imprecisión que repugna al derecho punitivo), y el principio de
proporcionalidad en la reacción coactiva, así como la defensa del derecho a la
autonomía individual fueron los fundamentos más relevantes de la sentencia.
Igualmente, mediante sentencia C – 110 de 2000 se declaró la
inexequibilidad del numeral 1° del artículo 204 del Código Nacional de Policía
que contemplaba la sanción de promesa de residir en otra zona o barrio para
quien incurriera en ciertas perturbaciones del orden público que le valieran el
calificativo de indeseable”. Los fundamentos de la inconstitucionalidad
se contraen fundamentalmente a la preeminencia del principio de dignidad
humana, el derecho a la libre circulación, y la aplicación estricta en materia
policiva del principio de legalidad en la determinación de la conducta
(tipicidad estricta), y la prohibición de sanciones sin límite en el tiempo.
En sentencia C- 046 de 2001, la Corte declaró la inexequibilidad de
los numerales 2° y 3° del artículo 204 del Código Nacional de Policía, que
contemplaban la sanción de promesa de residir en otra zona, aplicable por
autoridades de policía, respecto de personas que incurrieran en determinadas
conductas consideradas contrarias al orden público. Consideró la Corte que la
norma violaba el núcleo esencial del derecho a la circulación, así como la
prohibición de establecer penas sin límite en el tiempo.
Por último, la sentencia C-1444 de 2000[26] declaró la
inexequibilidad del artículo 206 numeral tercero del Código Nacional de Policía
que tipificaba la “falta” de deambular por las calles en actitud sospechosa. Se
destacó en esta oportunidad la naturaleza correctiva no preventiva de
esta medida que fue considerada violatoria de la presunción de inocencia, de la
proscripción de penas imprescriptibles, del derecho de locomoción y del debido
proceso.
Sobre este último particular dijo la Corte:
“(C)omo esta medida es proferida por el propio
comandante (a diferencia de lo que ocurría en los casos mencionados, que era el
alcalde o inspector, decreto 522 de 1971), el artículo 229 del mismo Código,
dice, expresamente, que contra la imposición de la medida “no habrá ningún
recurso”. Lo que significa, ni más ni menos, que dentro de su propio criterio,
el comandante decide si impone la medida correctiva, y al imponerla, el
afectado no puede ejercer ningún recurso. De esta manera se viola el debido
proceso”.
33. La secuencia jurisprudencial reseñada tiene como propósito
destacar que no obstante el criterio reiterado de esta Corte en el sentido que
las garantías propias del debido proceso penal, son aplicables, con matices y
cierto nivel de flexibilidad, a otros procedimientos que materializan ejercicio
de poder sancionatorio, en materia policiva dichas garantías se han extendido
sin restricciones, ni matices, en virtud de las identidades que presentan estos
dos esquemas sancionatorios. En efecto, los dos tienen como destinatarios los
miembros de la colectividad en general; ambos tienen un componente coercitivo,
y en uno y otro se contemplan restricciones a las libertades, como consecuencia
de una conducta infractora.
En ese orden ideas, las medidas correccionales de policía, no
obstante que no constituyen en sentido formal una sentencia condenatoria, sí
comportan severas restricciones al ejercicio de la libertad[27], impuestas por la
autoridad de policía como consecuencia de una falta que se aprecia como
perturbadora del orden público. En consecuencia, los destinatarios de estas
decisiones deben estar amparados por el derecho de impugnación consagrado en le
artículo 29 de la Constitución.
Así lo entendió la Corte cuando al revisar el procedimiento para la
imposición de medidas correctivas señaló:
“(…) Por tratarse de la imposición de una medida correctiva, debe
cumplirse la garantía del debido proceso, exigida por el artículo 29 de la
Constitución. En efecto en dicha audiencia deben cumplirse los requisitos
mínimos del debido proceso como son: citación a las partes a la audiencia, con
indicación del día, hora y lugar; presentación de los hechos y posibilidad de
controvertirlos (…)[28]”
34. En lo que concierne específicamente al derecho de impugnación de
las medidas correccionales que imponen las autoridades de policía en ejercicio
de la función y la actividad de policía, dijo la Corte:
“Así, la medida de cierre de establecimiento abierto al público que
puede imponer el comandante de policía, en primer lugar, sólo se puede aplicar
conforme a las situaciones jurídicas previstas en la ley (principio de estricta
legalidad); segundo, esta medida tiene carácter temporal lo cual significa que
los miembros de la Policía Nacional no imponen una sanción definitiva que
comprometa los derechos de las personas; y, tercero, la medida sancionatoria
puede impugnarse ante el superior jerárquico (el alcalde municipal) lo que
garantiza el derecho al debido proceso y el derecho a la defensa”[29]. (Se destaca).
Para la Corte es claro que, por tratarse de decisiones que se
adoptan en un contexto de ejercicio de la potestad sancionadora del Estado, que
tienen la potencialidad de afectar derechos fundamentales de sus destinatarios,
deben estar sometidas a la garantía de impugnación prevista en la Constitución
(Art. 29) para las sentencias condenatorias en materia penal.
35. En conclusión, (i) conforme a la Constitución (Art. 29)
existe un derecho de impugnación que se integra al complejo de garantías del
debido proceso, aplicable en el ámbito judicial y  administrativo; (ii)
en materia de medidas correccionales de policía (a diferencia de lo que ocurre
en materia disciplinaria)  la Corte ha aplicado un criterio amplio, en el
sentido de extender plenamente las garantías del debido proceso penal a este
ámbito contravencional; (iii) las medidas correccionales que imponen los
comandantes y sub comandantes de policías,  deben estar  sometidos al derecho
de impugnación previsto en el artículo 29 de  Constitución.
Por las anteriores razones, la tajante exclusión que hace el
artículo 229 del Decreto 1355 de 1970 de cualquier recurso contra las medidas
correccionales impuestas por los comandantes de estación o subestación de
policía, es violatorio del artículo 29 de la Carta que consagra el derecho de
impugnación, con específica referencia a la sentencia condenatoria, pero
aplicable de manera plena a las medidas correccionales de policía, tal como
quedó establecido en las consideraciones que sustentan el análisis de este
cargo.
Por las anteriores razones, la Corte declarará la inexequibilidad de
la expresión “Contra las medidas correctivas impuestas por los comandantes
de estación o subestación de policía no habrá ningún recurso”.
VI. DECISIÓN
Con fundamento
en las precedentes motivaciones, la Sala Plena de la Corte Constitucional,
administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero: Declarar EXEQUIBLE, la expresión “así como señalar zonas para los
establecimientos fabriles y para el expendio de ciertos comestibles”, contenida
en el articulo 113 del Decreto 1355 de 1970.
Segundo: Declarara INEXEQUIBLE la expresión “contra las medidas
correctivas impuestas por los comandantes de estación no habrá ningún recurso”,
contenida en el artículo 229 del Decreto 1355 de 1970.
Cópiese,
notifíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional,
cúmplase y archívese el expediente.
MANUEL
JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Presidente
JAIME
ARAÚJO RENTERÍA
Magistrado
ALFREDO
BELTRÁN SIERRA
Magistrado
JAIME
CÓRDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO
ESCOBAR GIL
Magistrado
CON ACLARACION DE VOTO
MARCO
GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
HUMBERTO
ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
ALVARO
TAFUR GALVIS
Magistrado
CON ACLARACION DE VOTO
CLARA
INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Magistrada
MARTHA
VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria
General
[1]
Cfr. Sentencia  C-024 de 1994, Fundamento 4.2, criterio reiterado, entre otras,
en la sentencia C-251 de 2002, Fundamentos 9 y ss  C- 825 de 2004, Fundamento
9.
[2]
Cfr. C-825 de 2004, MP, Rodrigo Uprimny Yepes.
[3]
Cfr. C- 024 de 1994. Estos criterios han sido
reiterados ulteriormente. Ver, por ejemplo, entre otras, la sentencia C-1444 de
2000, Fundamento 3°.
[4]
Cfr. C- 825 de 2004.
[5]
Ver, entre otras, las sentencias  C-557 de 1992; C-024 de
1994; C-088 de 1994; C-226 de 1994; C-366 de 1996; SU-476 de 1997; C-110 de
2000; C-1410 de 2000:  C-1444 de 2000;  C-790 de 2002; C-490 de 2002; C-492 de
2002;
[6]
Corte Suprema de Justicia. Sala Plena. Sentencia de abril 21 de 1982. M.P.
Manuel Gaona Cruz.
[7]
Corte Constitucional C- 492 de 1992, MP, Jaime Córdoba
Triviño.
[8]
Sentencia C- 825 de 2004, MP Rodrigo Uprymny Yepes.
[9]
Cfr. Sentencia C-825 de 2004.
[10]
En la Sentencia C-366 de 1996 la Corte Constitucional declaró exequible el
artículo 111 del Código Nacional de Policía que permite a los reglamentos de
policía local señalar zonas y fijar horarios para el funcionamiento de
establecimientos donde se expendan bebidas alcohólicas, porque las funciones de
policía comprenden la facultad de expedir actos normativos reglamentarios que
fijen disposiciones de conducta en el orden local. Actos normativos mínimos
dentro del marco de la Constitución y la ley.
En la Sentencia C-110 de
2000 la Corte Constitucional declaró inexequible el numeral 1 del artículo 204
del Código Nacional de Policía que facultaba al Comandante de Estación para
exigir promesa de residir en otra zona a la persona que fomentara o
protagonizara escándalos, riñas o peleas en sitio de expedición de bebidas
alcohólicas hasta el punto de ser tenido en esos sitios como persona
indeseable. La norma se consideró inconstitucional porque habilitaba a las
autoridades para dispensar a las personas un trato que no se compadece con su
condición de ser humano ni con su dignidad, y además era una medida correctiva
que no tenía límite en el tiempo.
En la Sentencia C-1444 de
2000 la Corte Constitucional declaró inexequible el numeral 3 del artículo 206
del Código Nacional de Policía, norma que facultaba a los comandantes de
policía y subestación para imponer la presentación periódica ante el Comando de
Policía a las personas que de ordinario deambulaban por las calles en actitud
de sospechosa inquisición de bienes o personas. Este numeral se considera
contrario a la Constitución porque concedía facultades a las autoridades de
policía para imponer medidas correctivas bajo criterios estrictamente
subjetivos, con lo cual se permitía la violación de derechos fundamentales como
el debido proceso y la libertad de locomoción.
En la Sentencia C-046 de
2001 la Corte Constitucional declaró inexequible los numerales 2 y 3 del
artículo 204 del Código Nacional de Policía los cuales conferían facultades al
Comandante de Estación para exigir promesa de residir en otras zonas o barrios
al que propinara amenazas a personas del barrio y al que por su conducta
depravada perturbará la tranquilidad de los vecinos. Esta Corporación las
consideró contrarias a la Constitución por violar el núcleo esencial del
derecho de circulación y residencia protegido por la Constitución y por las
normas de derecho internacional sobre derechos humanos ratificados por
Colombia, porque establecen una medida restrictiva de la libertad sin límite en
el tiempo.
[11]
Cfr. C. 282 de 2004.
[12]
Ver la Sentencia C-795/2000 M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz. En esta sentencia se
declaró la inexequibilidad del artículo 7° de la ley 388 de 1997 que decía “a
la Nación le compete la política general de ordenamiento territorial en los
asuntos de interés nacional (..) localización de formas generales de uso de la
tierra (...) lineamientos del proceso de urbanización y el sistema de ciudades
(...) porque, en aquella oportunidad se consideró que el Congreso Nacional
a través de una ley ordinaria trató asuntos que corresponde decidir a la legislación
orgánica territorial.
[13]
Cfr. Sentencia C-1043 de 2000, MP, Álvaro Tafur Galvis.
[14]
Cfr. Sentencia C-750 de 2000, MP, Eduardo Cifuentes Muñoz. El
artículo 5° de la 388 de 1997, define el proceso de ordenamiento del
territorio.
[15]
Sentencia C-366 de 1996 y C-825 de 2004.
[16]
Cfr. Sentencias C- 366 de 1996 y C- 825 de 2004
[17]
Cfr. Sentencia C-492 de 2002.
[18]
Sobre la extensión de garantías del derecho penal a otras formas sancionatorias
se pueden consultar, entre otras,  las sentencias C-827 de 2001; C-948 de 2002;
530 de 2003; 796 de 2004; 233 de 2002. Esta doctrina se ha fundado no solamente
en el desarrollo del texto constitucional que explícitamente extiende las
garantías del debido proceso penal a toda clase de actuaciones administrativas,
sino a la doctrina que ya había desarrollado la Corte Suprema de Justicia
cuando ejercía control de constitucionalidad. Cfr. Sentencia 51 de la Corte
Suprema de Justicia, del 14 de abril de 1983, MP Manuel Gaona Cruz, citada por
la Corte Constitucional en la Sentencia C-214 de 1994, MP Antonio Barrera
Carbonell.
[19]
Cfr. Sentencia C- 827 de 2001, MP, Álvaro Tafur Galvis.
[20] Sentencia C-1161 de 2000, M.P. Alejandro Martínez
Caballero.
[21] Ver, entre otras, las sentencias T-438 de 1992, M.P.
Eduardo Cifuentes Muñoz; C-195 de 1993, M.P. Alejandro Martínez Caballero;
C-244 de 1996, M.P. Carlos Gaviria Díaz, C-280 de 1996, M.P. Alejandro Martínez
Caballero y C-827/01 M.P. Álvaro Tafur Galvis S.V. Magistrados Rodrigo Escobar
Gil y Jaime Araujo Rentería.
[22]
Al respecto, ver sentencia C-597 de 1996, MP Alejandro Martínez Caballero,
criterio reiterado, entre otras, por la sentencia C-827 de 2002, MP Álvaro
Tafur Galvis.
[23]
Cfr. C 708 de 1999 y C- 948 de 2002.
[24]
Estas caracterizaciones se presentan conjunta o separadamente
en las siguientes sentencias: C-181 de 2002: C-708 de 1999; C-155 de 2002;
C-373 de 2002.
[25]
Cfr. Sentencia C-948 de 2002, MP, Álvaro Tafur Galvis.
[26]
MP Alfredo Beltrán Sierra.
[27]
El artículo 219 del Decreto 1355 de 1970 establece  las
medidas correccionales que competen a los comandantes de estación o subestación
de policía: “Compete a los comandantes de estación o subestación de policía
conocer de las faltas para las que sean aplicables las medidas correccionales
de amonestación en privado, represión en audiencia pública, promesa de buena
conducta, presentación periódica, retención y cierre de establecimiento”.
[28]
Sentencia C- 490 de 2002 MP. Alfredo Beltrán Sierra.
[29]
Sentencia C- 492 de 2002, MP, Jaime Córdoba Triviño.