T-827-03
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia
T-827/03
ACCION DE TUTELA-Subsidiariedad
Se ha sostenido que la acción de tutela no fue diseñada
como un mecanismo judicial adicional, supletorio o complementario a las vías
ordinarias a las cuales en principio se debe acudir para garantizar la
protección de los derechos. Por el contrario, es un medio de defensa judicial
subsidiario y residual llamado a utilizarse en ausencia de otro mecanismo de
protección judicial, o cuando existiendo éste, se acude a la tutela como
mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. En los términos de
la jurisprudencia, la acción de tutela ha sido concebida únicamente para dar
solución eficiente a situaciones de hecho creadas por actos u omisiones que
implican vulneración o amenaza de un derecho fundamental, respecto de las
cuales el sistema jurídico no tiene previsto otro mecanismo susceptible de ser invocado
ante los jueces a objeto de lograr la protección del derecho; es decir, tiene
cabida dentro del ordenamiento constitucional para dar respuesta eficiente y
oportuna a circunstancias en que, por carencia de previsiones normativas
específicas, el afectado queda sujeto, de no ser por la tutela, a una clara
indefensión.
ACCION DE TUTELA-No puede utilizarse para revivir términos
judiciales/PENSION GRACIA-Existencia de otro medio de defensa
La acción de tutela no fue creada como un mecanismo
para revivir términos, o reemplazar vías ordinarias que por negligencia del
accionante no fueron utilizadas en su momento, esta Sala de Revisión considera
que no es posible conceder el amparo constitucional solicitado. No sólo no
están presentes en este caso los elementos que justifiquen la viabilidad de
este mecanismo constitucional de protección de los derechos fundamentales, sino
que además, no está demostrada la ineficacia de los otros medios ordinarios de
defensa judicial. A lo anterior se añade que el accionante no acreditó ningún
perjuicio irremediable ni afectación de sus condiciones mínimas de vida. Por el
contrario, es claro que se encuentra trabajando y devengando el sueldo
correspondiente.
DERECHO A LA IGUALDAD-Se deben demostrar los elementos que
permiten determinar un trato discriminatorio
La carga de acreditar la vulneración de la igualdad,
recae inicialmente en el particular afectado, quien deberá no sólo afirmar que
existe una conducta arbitraria que atenta contra su derecho a la igualdad,
sino  demostrar además las circunstancias fácticas en las que sustenta sus
argumentos, para lo cual es necesario exponer todos los elementos que permitan
determinar que existe un trato discriminatorio, carente de criterios razonables
y objetivos que así lo justifiquen. El
demandante en este caso, se limitó tan sólo a enunciar a algunas personas a
quienes sí les fue reconocida la pensión gracia, sin que a partir de tal
afirmación se pudiera deducir que ellas se encontraban bajo el mismo supuesto
fáctico del demandante, o cumplían ellas sí, los requisitos para acceder a la
pensión gracia, es decir, no se aportó ningún elemento probatorio que
permitiera concluir que el accionante estaba en los mismos supuestos de
aquellas personas a quienes sí se les benefició con la prestación comentada.
Reiteración de Jurisprudencia
Referencia: expediente T-721961
Acción
de tutela instaurada por Orlando Barahona Salas contra la Caja Nacional de
Previsión CAJANAL.
Magistrado Ponente:
Dr. EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT
Bogotá, D. C., dieciocho (18) de septiembre de dos mil
tres (2003).
La Sala Séptima de Revisión de la Corte
Constitucional, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales,
específicamente las previstas en los artículos 86 y 241, numeral 9º de la Constitución
Política y en el Decreto 2591 de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
dentro del proceso de revisión de los
fallos proferidos por el Juzgado Veintinueve Civil del Circuito de Bogotá y por
la Sala Civil del Tribunal Superior de esta misma ciudad, en el trámite de la
acción de tutela instaurada por Orlando Barahona Salas contra CAJANAL.
I. ANTECEDENTES.
Orlando Barahona Salas instauró acción de tutela
contra la Caja Nacional de Previsión CAJANAL, por considerar vulnerado su
derecho fundamental a la igualdad, en razón a que la entidad demandada no
reconoció a su favor una pensión gracia a la que alega tener derecho.
Fundamentó la solicitud de tutela en los siguientes
hechos:
1. El día 3 de marzo de 2000, el demandante solicitó
ante CAJANAL el reconocimiento de una pensión gracia, acreditando para ello
todos los requisitos legales.
2. Afirma que esa entidad en forma arbitraria e
injusta le negó tal prestación mediante Resolución No. 04269 del 21 de marzo de
2001.
3. Sin embargo, señala que a otros docentes que se
encontraban en su misma situación, sí les fue reconocida la mencionada pensión.
Solicita en consecuencia, se ordene al Subdirector
General de Prestaciones Económicas de CAJANAL, que autorice el pago inmediato
de su pensión.
II. DECISIONES JUDICIALES OBJETO DE REVISIÓN.
El Juzgado Veintinueve Civil del Circuito de Bogotá,
en sentencia de febrero 11 de 2003 negó la tutela, pues consideró que en el
presente caso, por tratarse de un acto administrativo, el demandante cuenta con
los medios legales suficientes para controvertirlo y mientras no lo haga, la
tutela será improcedente, pues esta vía judicial excepcional no puede sustituir
el procedimiento administrativo establecido para estos casos o erigirse como un
mecanismo alterno que ponga fin al conflicto.
Impugnada la anterior decisión, conoció la Sala Civil
del Tribunal Superior de Bogotá, la cual en fallo de marzo 3 de 2003, confirmó
el fallo recurrido. Dispuso el ad quem que todos los actos
administrativos gozan de la presunción de legalidad, razón por la cual no son
cuestionables por vía de tutela. En primer lugar, procedían los recursos por
vía gubernativa, en segundo lugar, la acción de nulidad ante la jurisdicción
contencioso administrativa y, por último, podría atacar dicho acto solicitando
la revocatoria directa del mismo.
III. PRUEBAS RELEVANTES QUE CONSTAN EN EL EXPEDIENTE.
En el expediente obran las siguientes pruebas:
- A folios 1 al 5, copia de la Resolución no. 04269 de
CAJANAL, mediante la cual fue negada la pensión gracia solicitada por el señor
Barahona Salas.
- A folios 13 al 28, copia de la sentencia C-479 de
1998 proferida por esta Corporación.
- A folios 50 al 52, certificaciones de la Secretaría
de Educación del Caquetá que indican el tiempo de servicios prestados por el
señor Barahona Salas.
- A folio 53, certificado de salarios del señor
Barahona Salas expedido por la Pagaduría de la Gobernación del Caquetá.
IV. PRUEBAS PRACTICADAS POR LA CORTE CONSTITUCIONAL.
En auto de fecha 13 de agosto del presente año, la
Sala Séptima de Revisión consideró pertinente practicar algunas pruebas en el
asunto objeto de revisión. En dicho auto se solicitó a la Subdirectora de
Prestaciones Económicas de la Caja Nacional de Previsión Social que procediera
a suministrar la siguiente información:
1.“Indique de manera específica y de
conformidad con los documentos obrantes en el expediente del señor Orlando
Salas Barahona, docente a quien le fuera negado el reconocimiento de la pensión
Gracia, cuáles vinculaciones fueron hechas por el Ministerio de Educación
Nacional y cuáles corresponden a nombramientos del orden departamental,
distrital o municipal.
2.“En relación con la información
solicitada en el numeral anterior, se deberá indicar igualmente a cuánto tiempo
corresponde cada una de dichas vinculaciones, y cuáles son computables y cuáles
no, para obtener el reconocimiento de la Pensión Gracia.
3.“Deberá señalar igualmente, cuánto tiempo en total
logró demostrar el señor Orlando Salas Barahona como docente al servicio del
Estado, al momento de solicitar el reconocimiento de la Pensión Gracia.
“Así mismo, deberá informar si a los
señores Milciades Ramírez Moreno C.C. 19.059.773; Octavio Vargas Cuellar C.C.
4.953.856; Arcelia Valencia de Baracaldo C.C. 26.615.910 y Camilo Vargas
Buenaventura C.C. 12.222.706, les fue reconocida la pensión Gracia, y si dichas
personas se encontraban bajo los mismos supuestos jurídicos del señor Orlando
Salas Barahona al momento de tal reconocimiento.”
Vencido el plazo de tres días para dar respuesta, la
entidad requerida no se pronunció.
V. CONSIDERACIONES JURÍDICAS Y CASO CONCRETO.
1. Competencia.
Esta Corte es competente para conocer de los fallos
materia de revisión, de conformidad con lo establecido en los artículos 86 y
241-9 de la Constitución Política y en los artículos 31 a 36 del Decreto 2591
de 1991, y demás disposiciones pertinentes y por la escogencia del caso por la
Sala de Selección.
2. Improcedencia de la acción de tutela ante la existencia
de otros medios de defensa judicial.
Se trata de establecer si procede a través de la
tutela, el reconocimiento de una pensión gracia que ha sido negada mediante
acto administrativo por una entidad de previsión social.
El asunto así planteado ha sido resuelto por la
jurisprudencia de esta Corporación bajo la siguiente consideración: las
controversias acerca del reconocimiento y pago de prestaciones laborales de
orden económico constituyen, por regla general, un asunto totalmente ajeno al
ámbito de la jurisdicción constitucional en sede de tutela, en virtud de la
naturaleza puramente legal de esas pretensiones y la existencia de otras
instancias, medios y procedimientos administrativos y judiciales ordinarios
pertinentes para su trámite, salvo en las situaciones que por vía de excepción
configuren un perjuicio irremediable, que haga indispensable la adopción en
forma urgente, inminente e impostergable de medidas transitorias para la
protección del derecho.[1]
En esa línea ha sostenido la ya copiosa jurisprudencia
de esta Corporación, que “al Juez de tutela no le corresponde señalar el
contenido de las decisiones que deban tomar las autoridades públicas en
ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales, como la de reconocer
una pensión, pues fuera de carecer de competencia para ello, no cuenta con los
elementos de juicio indispensables para resolver sobre los derechos por cuyo
reconocimiento y efectividad se propende. En este sentido ha sido clara la
jurisprudencia de la Corporación en indicar que “los fallos emitidos en materia
de acción de tutela no tienen virtualidad para declarar derechos litigiosos,
menos aún cuando de estos se predica su carácter legal”.[2]
El anterior criterio sostenido por esta Corporación
está atado al principio de subsidiariedad de la tutela, de acuerdo con el cual
existiendo un medio judicial eficaz para la protección de los derechos invocados
y no mediando perjuicio irremediable, el amparo por vía de tutela se torna
improcedente. Así, se ha sostenido que la acción de tutela no fue diseñada como
un mecanismo judicial adicional, supletorio o complementario a las vías
ordinarias a las cuales en principio se debe acudir para garantizar la
protección de los derechos. Por el contrario, es un medio de defensa judicial subsidiario
y residual[3]
llamado a utilizarse en ausencia de otro mecanismo de protección judicial, o
cuando existiendo éste, se acude a la tutela como mecanismo transitorio para
evitar un perjuicio irremediable.[4]
Así lo reiteró recientemente la sentencia T-367 de
2003[5]:
“Abundante ha
sido la jurisprudencia a lo largo de la cual esta Corporación ha explicado que
la acción de tutela tiene un carácter residual en cuanto sólo procede en
eventos excepcionales, vinculados con atentados o vulneración a derechos
fundamentales, en situaciones en las cuales la persona afectada no dispone de
otro medio judicial para ser escuchada. El denominado carácter subsidiario de
la acción se explica en la medida que ella no está llamada a convertirse en
instrumento para que las partes dejen de acudir al juez natural de su causa,
para buscar que el Juez de Tutela decida sobre un asunto que jurídicamente es
de competencia de la jurisdicción común u ordinaria.
“En un sistema
jurídico como el colombiano, en el cual, por regla general, los litigios que se
presentan en las diferentes áreas están sometidos a un proceso previamente
establecido, resulta difícil encontrar situaciones en las que las partes puedan
eludir al juez común para optar por el Juez de Tutela. Permitir que las partes
puedan acudir siempre a la jurisdicción constitucional equivaldría a un
desquiciamiento del aparato jurisdiccional, en desmedro de la organización, de
la jerarquía, del principio de especialidad y, en general, del debido proceso
judicial que se garantiza a toda persona que acuda ante las autoridades en
demanda de una solución judicial para su caso.”
En los términos de la jurisprudencia, la acción de
tutela ha sido concebida únicamente para dar solución eficiente a situaciones
de hecho creadas por actos u omisiones que implican vulneración o amenaza de un
derecho fundamental, respecto de las cuales el sistema jurídico no tiene
previsto otro mecanismo susceptible de ser invocado ante los jueces a objeto de
lograr la protección del derecho; es decir, tiene cabida dentro del
ordenamiento constitucional para dar respuesta eficiente y oportuna a
circunstancias en que, por carencia de previsiones normativas específicas, el
afectado queda sujeto, de no ser por la tutela, a una clara indefensión.[6]
4. Caso concreto.
Señala el demandante que habiendo
solicitado el reconocimiento de la pensión gracia por sus servicios prestados
como docente, Cajanal mediante la Resolución No. 04269 del 21 de marzo de 2001,
negó su pretensión. En virtud de tal situación, interpuso la presente tutela
por considerar vulnerado su derecho a la igualdad, en tanto que a otros
docentes sí les fue reconocido tal derecho. Al respecto, son pertinentes las
consideraciones siguientes:
1.
De los datos allegados al expediente advierte la Corte, que en el mismo escrito
de la Resolución comunicada al demandante por medio de la cual se negaba la
pensión gracia, se le informó que contra dicho acto administrativo procedían
los recursos de ley, los cuales debían ejercerse dentro de los siguientes cinco
(5) días a la notificación.
No existe constancia en el expediente de que el
accionante hubiere presentado los recursos en la vía gubernativa, lo que de
entrada obliga a reiterar la jurisprudencia según la cual “…si el accionante
dejó pasar la oportunidad que tenía, a la luz del ordenamiento jurídico en
vigor, para utilizar los mecanismos de protección propicios, con miras a
alcanzar sus pretensiones, no es la tutela el procedimiento sustitutivo de los
medios judiciales que el peticionario dejó de utilizar. Su naturaleza, como se
subrayó en la Sentencia C-543 del 1 de octubre de 1992, no es la de recurso
adicional encaminado a lograr una decisión favorable para el actor, cuando ya
éste ha fracasado en la utilización de los ordinarios o cuando ha dejado de
acudir a ellos…”[7]
2. Ahora bien, no obstante que los recursos en vía
gubernativa no se constituyen en vías judiciales, ni su agotamiento es
prerrequisito para interponer la acción de tutela, tal y como lo indica el
mismo artículo 9 del Decreto 2591 de 1991, el tutelante sí podía acudir a la
jurisdicción contencioso administrativa, en tanto esa vía judicial surge como
el medio  idóneo para atacar la resolución que le negó el reconocimiento de su
derecho, haciendo uso de la acción nulidad y restablecimiento del derecho. También
a este respecto la jurisprudencia señala que “ quien no ejerció
oportunamente la acción contenciosa que cabía contra el acto administrativo que
le negó la pensión, y ni siquiera agotó la vía gubernativa para acceder a la
jurisdicción, mal podría prosperar su solicitud de tutela. Esta no cabe ni
siquiera con carácter transitorio por no darse aquí la hipótesis de un
perjuicio irremediable”.[8]
3. De esta manera, y en tanto la acción de tutela no
fue creada como un mecanismo para revivir términos, o reemplazar vías
ordinarias que por negligencia del accionante no fueron utilizadas en su
momento, esta Sala de Revisión considera que no es posible conceder el amparo
constitucional solicitado. No sólo no están presentes en este caso los
elementos que justifiquen la viabilidad de este mecanismo constitucional de
protección de los derechos fundamentales, sino que además, no está demostrada
la ineficacia de los otros medios ordinarios de defensa judicial. A lo anterior
se añade que el accionante no acreditó ningún perjuicio irremediable ni
afectación de sus condiciones mínimas de vida. Por el contrario, es claro que
se encuentra trabajando y devengando el sueldo correspondiente.
4. En lo relativo a la posible vulneración del derecho
a la igualdad, considera esta Sala, que si bien el peticionario afirma que ha sido objeto de discriminación, dicha
afirmación no se acompañó del más mínimo elemento fáctico a partir del cual se
pudiera establecer un criterio de comparación entre su situación y la de otras
personas en las mismas circunstancias. La anterior es una exigencia
impuesta por la jurisprudencia de esta Corporación[9]
tras afirmar que en tanto el derecho a la igualdad es esencialmente relacional,
el particular afectado con el trato discriminatorio, debe aportar el criterio
de comparación -tertium comparationis- como referente a partir del cual
sea posible valorar su situación frente a otros semejantes, permitiendo
igualmente llevar a cabo el juicio de igualdad.[10]
Ahora bien, la carga de acreditar la vulneración de la
igualdad, recae inicialmente en el particular afectado, quien deberá no sólo
afirmar que existe una conducta arbitraria que atenta contra su derecho a la
igualdad, sino  demostrar además las circunstancias fácticas en las que
sustenta sus argumentos, para lo cual es necesario exponer todos los elementos
que permitan determinar que existe un trato discriminatorio, carente de
criterios razonables y objetivos que así lo justifiquen. El demandante en este caso, se limitó tan sólo a
enunciar a algunas personas a quienes sí les fue reconocida la pensión gracia,
sin que a partir de tal afirmación se pudiera deducir que ellas se encontraban
bajo el mismo supuesto fáctico del demandante, o cumplían ellas sí, los
requisitos para acceder a la pensión gracia, es decir, no se aportó ningún
elemento probatorio que permitiera concluir que el accionante estaba en los
mismos supuestos de aquellas personas a quienes sí se les benefició con la
prestación comentada.
Por los anteriores motivos, es claro que la situación
alegada por el accionante no corresponde a la órbita del juez constitucional a
quien no le es posible extralimitarse en su competencia cuando las
circunstancias no devienen en irremediables, así como tampoco le es obligatorio
salvar recursos que no se interpusieron ni revivir términos precluídos. La Sala
de Revisión confirmará las sentencias de instancia, con base en las
consideraciones aquí expuestas.
VI. DECISIÓN.
En mérito de lo expuesto, la Sala Séptima de Revisión
de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por
mandato de la Constitución,
RESUELVE
Primero. CONFIRMAR las sentencias proferidas por el Juzgado Veintinueve
Civil del Circuito de Bogotá, y por la Sala Civil del Tribunal Superior de esta
misma ciudad, con base en las consideraciones aquí expuestas.
Segundo. Por Secretaría, líbrese la comunicación prevista en el artículo 36 del
Decreto 2591 de 1991.
Notifíquese, comuníquese, publíquese e
insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT
Magistrado Ponente
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Magistrada
IVÁN HUMBERTO ESCRUCERÍA MAYOLO
Secretario General (e)
[1] Ver la Sentencia T-036/97, M.P. Hernando Herrera Vergara.
[2] Sentencia T-038 de 1997.
[3] Ver, entre otras, la sentencias T-463 de 2003, M.P. Eduardo
Montealegre Lynett, T-408 de 2002, T-432 de 2002, SU-646 de 1999, T-007 de 1992
entre otras.
[4] Sentencia T-618 de 1999, M.P. Alvaro Tafur Galvis
[5] M. P. Eduardo Montealegre Lynett
[6] Sentencia C-543 de 1992. M. P. José Gregorio Hernández Galindo.
[7] Cfr. T- 274 de 1997 y T- 334 de 1997.
[8] Ibídem.
[9] “¿en los juicios de igualdad, quién debe alegar y probar el
trato disímil o el trato similar?. Para responder a la anterior pregunta la Sala
recuerda que, en relación con la carga procesal, la doctrina internacional
especializada[9]
ha distinguido: la carga de alegación y la carga de demostración o de la
prueba; lo cual es perfectamente aplicable en el juicio de igualdad. La
primera, se refiere a la necesidad de fundamentar o explicar los hechos que
constituyen el presupuesto de la pretensión, esto es, la descripción de
la situación fáctica que origina el trato diferente y, especialmente, la
manifestación del término de comparación con que el actor pretende se pronuncie
el juez, puesto que no es posible alegar la transgresión del derecho a la
igualdad sin aducir el ‘tertium comparationis’. Por lo tanto, el
parámetro con que se analiza una situación fáctica, debe ser alegado y aportado
por quien pretende la protección, pues la carga de argumentación corresponde al
actor”. Sentencia T-835 de 2000
[10] Sentencias T-230 de 1994, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz; T-861 de
1999. M.P. Carlos Gaviria Díaz; y más recientemente T-499 de 2002, M.P. Eduardo
Montealegre Lynett.