C-547-94
Sentencia No
Sentencia No.
C-547/94
BIENESTAR
UNIVERSITARIO-Financiación/ENTIDADES
TERRITORIALES-Participación
La norma acusada
en lugar de contrariar la Constitución respeta y desarrolla sus mandatos, pues
se trata de la obtención de recursos para un órgano del sector educativo
encargado de prestar servicios destinados a promover el desarrollo integral de
los estudiantes, docentes y personal administrativo. De otra parte, es preciso
aclarar al demandante que la disposición legal que impugna no les impone a
todos los entes territoriales la obligación de hacer aportes con destino al
Fondo de Bienestar Universitario, pero aún en el evento de que así sucediera,
lo demandado tampoco sería inconstitucional como ya se anotó; pues es deber de
las entidades territoriales colaborar en la financiación de los servicios
educativos en los términos que fije la Constitución y la ley; sin embargo, en
el caso sujeto a examen el legislador únicamente se refirió a los entes
territoriales que "puedan hacer aportes", esto es, quienes
voluntariamente decidan colaborar de acuerdo con sus propios intereses.
REGIMEN
CONTRACTUAL PARA UNIVERSIDADES
A primera vista
podría pensarse que las universidades estatales u oficiales en materia
contractual quedaron cobijadas por las normas del mencionado estatuto general
de contratación de la administración pública; sin embargo, ello no es así, pues
dichas instituciones se rigen por normas especiales dictadas por el legislador,
de las cuales, justamente, hacen parte las demandadas. No ocurre lo mismo con
las instituciones estatales u oficiales de educación superior que no tengan el
carácter de universidad, pues como se expresó en el párrafo anterior, por tratarse
de establecimientos públicos, su régimen contractual es el contenido en el
estatuto precitado. La Corte considera que no le asiste razón al demandante,
pues los mandatos acusados no infringen el inciso final del artículo 150 de la
Carta, y por el contrario son pleno desarrollo del artículo 69 ibídem, que
garantiza la autonomía universitaria y autoriza al legislador para expedir un
régimen especial aplicable a las universidades estatales, lo que permite que en
materia contractual se rijan por disposiciones distintas de las que se
consagran en el Estatuto General de Contratación de la Administración Pública
-Ley 80 de 1993-,
AUTONOMIA
UNIVERSITARIA-Alcance
La autonomía
universitaria se concreta entonces en la libertad académica, administrativa y
económica de las instituciones de educación superior. En ejercicio de ésta, las
universidades tienen derecho a darse y modificar sus estatutos, designar sus
autoridades académicas y administrativas, crear, organizar y desarrollar sus
programas académicos, definir, y organizar sus labores formativas, académicas,
docentes, científicas y culturales, otorgar los títulos correspondientes,
seleccionar a sus profesores, admitir a sus alumnos, adoptar sus
correspondientes regímenes y establecer, arbitrar y aplicar sus recursos para
el cumplimiento de su misión social y de su función institucional. Haciendo un
análisis sistemático de las normas constitucionales que regulan este asunto, se
concluye que la autonomía universitaria no es absoluta, puesto que corresponde
al Estado regular y ejercer la suprema inspección y vigilancia de la educación
con el fin de velar por su calidad, por el cumplimiento de sus fines y por la
mejor formación moral, intelectual y física de los; y a la ley establecer las
condiciones requeridas para la creación y gestión de los centros educativos, y
dictar las disposiciones generales con arreglo a las cuales las universidades
pueden darse sus directivas y regirse por sus estatutos.
CONTROL FISCAL
PARA UNIVERSIDADES ESTATALES
Respecto al
inciso tercero del artículo 57, afirma el demandante, que también lesiona el
artículo 267 de la Carta, al disponer un régimen especial de control fiscal,
pues es la Contraloría General de la República el ente encargado de ejercer
dicho control sobre toda la administración y los particulares o entidades que
manejan fondos o bienes de la Nación. No comparte la Corte el criterio del
actor, por que en la norma que demanda simplemente se señala que las
universidades estatales u oficiales tienen un régimen especial en distintos
campos, dentro de los cuales se halla el relativo al control fiscal, sin
especificar cuál será éste, ni la autoridad que lo ejercerá.
LEY DE EDUCACION
SUPERIOR-Normas que
requerían iniciativa gubernamental
La norma, materia
de impugnación, tuvo iniciativa gubernamental. Lo mismo acontece con los
artículos 90 y 92 demandados, los que si bien no fueron incluídos dentro del
proyecto de ley que presentó el Gobierno al Congreso, fueron avalados en su
debida oportunidad por éste por intermedio del Ministro de Hacienda y Crédito
Público. El propósito fundamental buscado por el Constituyente al radicar en
cabeza del Gobierno la presentación de ciertos proyectos de ley, "no es
otro que el de confiar al Ejecutivo la responsabilidad de orientar el gasto
público, partiendo del supuesto de que aquel órgano detenta con exclusividad el
recto criterio para interpretar las necesidades del Estado". Entonces,
bien podía el Ministro de Hacienda, quien tiene a cargo el manejo de las
finanzas públicas, comprometer al Gobierno, dando su consentimiento para la
aprobación de las disposiciones legales analizadas.
INSTITUTO
COLOMBIANO DE FOMENTO PARA LA EDUCACION SUPERIOR-Recursos financieros
El ICFES es un
establecimiento público del orden nacional, adscrito al Ministerio de Educación
y, como tal, recibe aportes no sólo del presupuesto nacional, sino también
todas aquellas contribuciones, tasas, etc, que determine la ley, para su propio
funcionamiento y el cumplimiento de las actividades relacionadas con el fomento
de la educación superior. No es ajeno a la ley que organiza el servicio público
de la educación superior, consagrar cuáles son los recursos financieros del
ICFES y, por el contrario, es propio de todo ordenamiento que crea un
establecimiento público señalar cómo está conformado su patrimonio. El hecho de
que se trate de normas atinentes a recursos, no significa que necesariamente
deban formar parte de la ley orgánica del presupuesto, pero sí han de incluirse
las partidas respectivas en la ley de rentas y apropiaciones.
UNIVERSIDAD DEL
ESTADO-Manejo de
presupuesto
Resulta extraña
la acusación que formula el actor contra el inciso 2o. del artículo 57, en
cuanto autoriza a las universidades estatales u oficiales, como entes
autónomos, para elaborar y manejar su propio presupuesto, de acuerdo con las
funciones que les correspondan, pues estas son funciones inherentes y
esenciales a la administración y al manejo de toda institución pública, máxime
si se trata de aquéllas que gozan de autonomía administrativa y financiera, y
cuyo patrimonio es independiente. En consecuencia, mal puede pretenderse que
esa tarea esté consagrada en la ley orgánica del presupuesto.
SERVICIO PUBLICO
DE EDUCACION COMO GASTO PUBLICO SOCIAL
En lo que
respecta al artículo 84 demandado, considera la Corte que no infringe mandato
constitucional alguno, pues el servicio público de educación ha sido definido
por el mismo constituyente en el artículo 366, como gasto público social. Una
disposición de una ley ordinaria, como es la acusada parcialmente, en cuyo
artículo 84 se reitera que el gasto público en la educación hace parte del
gasto público social, no puede ser violatoria de la Carta, porque ella se
limita a reproducir el contenido del artículo 366 del Estatuto Supremo, en el
que el gasto de la educación se ha definido como social.
FODESEP-Naturaleza/ENTIDAD PUBLICA-Aportes
El FODESEP es una
entidad de economía mixta organizada bajo los principios de economía solidaria,
a la cual pueden pertenecer todas aquellas instituciones de educación superior,
tanto privadas como estatales, que así lo deseen; y dentro de las funciones que
le compete desarrollar, se destacan: la de servir como promotora de
financiamiento para proyectos específicos de las instituciones de educación
superior; plantear y promover programas y proyectos económicos para beneficio
de las mismas, etc. Las sociedades de economía mixta son instituciones que
forman parte de la rama ejecutiva del poder público, y su patrimonio está
conformado por aportes estatales y capital privado, de acuerdo con la cuantía
que determinen la ley o el contrato social. El artículo 90 demandado no
infringe el 355 de la Constitución, pues lo que allí se prohíbe son las
donaciones que hagan los distintos órganos estatales en favor de personas naturales
o jurídicas de derecho privado, más no los aportes que obligatoriamente deban
realizarse a las entidades públicas para su funcionamiento y el cumplimiento de
los fines y servicios que están obligados a prestar.
INSTITUTO
COLOMBIANO DE CREDITO EDUCATIVO Y ESTUDIOS TECNICOS EN EL EXTERIOR-Objetivo/INSTITUTO COLOMBIANO DE
CREDITO EDUCATIVO Y ESTUDIOS TECNICOS EN EL EXTERIOR-Garante de préstamos/DERECHO
DE ACCESO A LA EDUCACION SUPERIOR
Siendo el ICETEX
un establecimiento público del orden nacional, cuyo objetivo principal es el de
fomentar y promover el desarrollo educativo y cultural de la Nación a través
del crédito y de otras ayudas financieras a los estudiantes y sus familiares,
resulta conforme con las normas Superiores la decisión adoptada por el
legislador de ordenar a esa entidad que por intermedio de un fondo creado con
recursos del presupuesto nacional, sea "garante" de los
préstamos otorgados por el sector financiero a los estudiantes de educación
superior "de escasos recursos económicos", porque al
tenor de lo dispuesto en el inciso final del artículo 69 de la Carta,
corresponde al Estado facilitar "mecanismos financieros que hagan posible
el acceso de todas las personas aptas a la educación superior". Quiere
esto decir, que habrá de implantar instrumentos financieros idóneos para lograr
el propósito buscado. La garantía aludida, sin lugar a duda, constituye una
ayuda financiera necesaria y eficaz para que los estudiantes de escasos
recursos económicos, que en nuestro país son bastantes, puedan iniciar o
culminar sus estudios superiores, ya sea en instituciones públicas o privadas,
pues aunque en las primeras la educación es gratuita, se permite el cobro de
derechos académicos a quienes puedan sufragarlos. Cumple así la norma demandada
la finalidad social propuesta por el Constituyente, de permitir el acceso de
todas las personas que lo deseen, y tengan méritos para ello, a los
establecimientos de educación post-secundaria.
MINISTERIO DE
HACIENDA Y CREDITO PUBLICO-Apropiación
En lo que atañe a
la violación del artículo 136-4 de la Constitución, advierte la Corte que el
actor parte de un supuesto errado, pues los aportes a que alude el literal d)
del artículo 43 demandado, si bien parten del presupuesto nacional, son dineros
que pertenecen a las instituciones de educación superior y, en consecuencia, se
pueden considerar como contribuciones de esos establecimientos al ICFES, para
su funcionamiento y para el cumplimiento de las actividades de fomento de la
educación superior. La autorización que se concede al Ministerio de Hacienda
para apropiar dichas partidas, es sólo un mecanismo de manejo destinado a
agilizar el pago de los mismos, pues en lugar de que sean las instituciones de
educación superior las que giren directamente el valor correspondiente a  los
aportes del  2% al icfes, se ordena descontarlo de las sumas que reciban del
presupuesto nacional las entidades mencionadas, lo cual no infringe la
Constitución.
RENTAS DESTINADAS
A INVERSION SOCIAL
Si en gracia de
discusión se aceptara que los aportes a que alude la norma demandada, son
rentas de destinación específica, habría que señalar que tales partidas
estarían exceptuadas de la prohibición consagrada en el artículo 359 de la
Carta, pues se trata de rentas destinadas a inversión social, las que conforme
al numeral 2o. de esta misma norma constitucional, son legítimas.
REF.: Expediente
No. D-601
Normas acusadas: artículos 43 literal d), 57 parcial, 84,
87, 90, 92, 93, 94, 113 y 117 de la ley 30 de 1992.
Demandante: Juan Manuel Charry Urueña
Magistrado
ponente: Dr. CARLOS
GAVIRIA DIAZ
Acta No.62
Santafé de Bogotá,
D.C., primero (1o.) de diciembre de mil novecientos noventa y cuatro (1994).
I. ANTECEDENTES
En ejercicio de la
acción pública de inconstitucionalidad, el ciudadano JUAN MANUEL CHARRY URUEÑA
solicita a la Corte que declare inexequibles los artículos 43-d, 57 incisos 2o.
y 3o., 84, 87, 90, 92, 93, 94, 113 y 117 de la ley 30 de 1992, por considerar
que violan los artículos 1, 136-4, 150, 151, 154, 267, 287, 346, 347, 350, 355
y 359 del Estatuto Superior.
A la demanda se le
imprimió el trámite constitucional y legal estatuído para esta clase de
procesos y una vez recibido el concepto fiscal procede la Corte a decidir.
II. TEXTO DE LAS
NORMAS ACUSADAS.
Las disposiciones
objeto de demanda son las que se transcriben en seguida:
"LEY 30 DE
1992
"Por la cual se
organiza el servicio público de la educación superior".
"...
"Artículo
43. Son bienes y recursos financieros del Instituto Colombiano para el
Fomento de la Educación Superior (ICFES):
a) Todos los bienes
que a la fecha le pertenecen.
b) Las partidas que
con destino a él se incluyan en el presupuesto nacional.
c) Cualquier renta o
donación que perciba de personas naturales o jurídicas, de conformidad con las
leyes.
d) El dos por
ciento (2%) de los aportes que por cualquier concepto reciban del presupuesto
nacional las instituciones de Educación Superior, tanto estatales u oficiales
como privadas y de economía solidaria. El Ministerio de Hacienda con cargo al
presupuesto nacional apropiará las partidas que por este concepto deben
efectuar las instituciones de Educación Superior estatales u oficiales.
Este porcentaje
será deducido y girado al Instituto Colombiano para la Educación Superior
(ICFES) por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público o por el Ministerio de
Educación Nacional, según el caso, al ordenar y efectuar el pago a las
mencionadas instituciones.
Los recursos
recibidos por este concepto serán destinados al funcionamiento del Instituto
Colombiano para el Fomento de la Educación Superior (ICFES) y a las actividades
de Fomento de la Educación Superior que para estos efectos programe el Consejo
Nacional de Educación Superior (CESU)." (Lo subrayado es lo demandado).
"Artículo
57. Las universidades estatales u oficiales deben organizarse como entes
universitarios autónomos, con régimen especial y vinculados al Ministerio de
Educación Nacional en lo que se refiere a las políticas y la planeación del
sector educativo.
Los entes
universitarios autónomos tendrán las siguientes características: personería
jurídica, autonomía académica, administrativa y financiera, patrimonio
independiente y podrán elaborar y manejar su presupuesto de acuerdo con las
funciones que le corresponden.
El carácter
especial del régimen de las universidades estatales u oficiales comprenderá la
organización y elección de directivas, del personal docente y administrativo,
el sistema de las universidades estatales u oficiales, el régimen financiero y
el régimen de contratación y control fiscal, de acuerdo con la presente ley". (lo subrayado es lo demandado).
PARAGRAFO. Las instituciones estatales u oficiales de
educación superior que no tengan el carácter de universidad según lo previsto
en la presente ley deberán organizarse como establecimientos públicos del orden
nacional, departamental, distrital o municipal."
"Artículo
84. El gasto público en la educación hace parte del gasto público social de
acuerdo con lo dispuesto en los artículos 350 y 366 de la Constitución Política
de Colombia."
"Artículo
87. A partir del sexto año de la vigencia de la presente ley, el Gobierno
Nacional incrementará sus aportes para las universidades estatales u oficiales,
en un porcentaje no inferior al 30% del incremento real del Producto Interno
Bruto.
Este incremento se
efectuará de conformidad con los objetivos previstos para el sistema de
universidades estatales u oficiales y en razón al mejoramiento de la calidad de
las instituciones que lo integran.
PARAGRAFO. El incremento al que se refiere el
presente artículo se hará para los sistemas que se creen en desarrollo de los
artículos 81 y 82 y los dineros serán distribuidos por el Consejo Nacional de
Educación Superior (CESU), previa reglamentación del Gobierno Nacional".
"Artículo
90. El Fondo de Desarrollo de la Educación Superior (FODESEP), se
conformará con las instituciones de educación superior que voluntariamente
deseen participar en él.
Los ingresos de este
fondo se integrarán como sigue:
1. Con aportes que
el Gobierno Nacional destine anualmente en el presupuesto nacional.
2. Con los aportes
voluntarios de las instituciones de educación superior afiliadas al
fondo".
"Artículo
92. Las instituciones de educación superior, los colegios de bachillerato y
las instituciones de educación no formal, no son responsables del IVA.
Adicionalmente, las instituciones estatales u oficiales de educación superior
tendrán derecho a la devolución del IVA que paguen por los bienes, insumos y
servicios que adquieran, mediante liquidaciones periódicas que se realicen en
los términos que señale el reglamento".
"Artículo
93. Salvo las excepciones consagradas en la presente ley, los contratos que
para el cumplimiento de sus funciones celebren las universidades estatales u
oficiales, se regirán por las normas del derecho privado y sus efectos estarán
sujetos a las normas civiles y comerciales, según la naturaleza de los
contratos.
PARAGRAFO. Se exceptúan de lo anterior los contratos
de empréstito, los cuales se someterán a las reglas previstas para ellos por el
decreto 222 de 1983 y demás disposiciones que lo modifiquen, complementen o
sustituyan."
"Artículo
94. Para su validez, los contratos que celebren las universidades estatales
u oficiales, además del cumplimiento de los requisitos propios de la
contratación entre particulares, estarán sujetos a los requisitos de aprobación
y registro presupuestal, a la sujeción de los pagos según la suficiencia de las
respectivas apropiaciones, publicación en el Diario Oficial y pago del impuesto
de timbre nacional cuando a este haya lugar".
"Artículo
113. El Instituto Colombiano de Crédito Educativo y Estudios Técnicos en el
Exterior (ICETEX), a través de un fondo creado con recursos del presupuesto
nacional, será garante de los préstamos otorgados por el sector financiero a
los estudiantes de educación superior de escasos recursos económicos.
PARAGRAFO. El Gobierno Nacional reglamentará esta
materia y establecerá las comisiones que pueda cobrar el Instituto Colombiano
de Crédito Educativo y Estudios Técnicos en el Exterior (ICETEX) por este
concepto."
"Artículo
117. Las instituciones de educación superior deben adelantar programas de
bienestar entendidos como el conjunto de actividades que se orientan al
desarrollo físico, psico-afectivo, espiritual y social de los estudiantes,
docentes y personal administrativo.
El Consejo Nacional
de Educación Superior (CESU) determinará las políticas de bienestar
universitario. Igualmente, creará un fondo de bienestar universitario con
recursos del presupuesto nacional y de los entes territoriales que puedan hacer
aportes.
El fondo señalado
anteriormente será administrado por el Instituto Colombiano para el Fomento de
la Educación Superior (ICFES)".
III. RAZONES DE
LA DEMANDA
El demandante divide
la acusación por temas así:
1.- Autonomía
de las entidades territoriales. Es principio constitucional que las entidades
territoriales gozan de autonomía en la gestión de sus intereses, lo que
significa que "ninguna autoridad administrativa ajena a la entidad
territorial puede determinar políticas ni afectar el patrimonio de los
departamentos, distritos, municipios y demás entidades territoriales". Sin
embargo, en el artículo 117 de la ley 30 de 1992, materia de impugnación, se
"faculta al Consejo Nacional de Educación Superior (CESU) para determinar
políticas de bienestar universitario y crear un fondo con recursos de los entes
territoriales. En consecuencia, la norma está facultando a un organismo
administrativo del sector central para afectar los presupuestos de las
entidades territoriales, vulnerando su autonomía o no injerencia de otras
entidades o poderes en la gestión de sus asuntos", violando de esta manera
los artículos 1o. y 287 de la Carta.
2.- Prohibición
de decretar erogaciones no reconocidas en ley preexistente. La Constitución prohíbe al Congreso en el
artículo 136-4 decretar en favor de alguna persona o entidad "cualquier
erogación que no esté destinada a satisfacer créditos o derechos reconocidos
con arreglo a una ley preexistente"; es decir, que toda erogación que una
ley ordene en favor de una entidad debe tener como causa un crédito o derecho
adquirido conforme a ley anterior. En el literal d) del artículo 43 acusado, se
"señala como recursos del Instituto Colombiano para el Fomento de la
Educación Superior (ICFES) el dos por ciento (2%) de los aportes que por
cualquier concepto reciban del presupuesto nacional las instituciones de
Educación Superior". Entonces se pregunta: "¿Cuál es el crédito o el
derecho del ICFES adquirido conforme a ley anterior?. Estamos en presencia de
una arbitrariedad del legislador, en la cual por su mera liberalidad una entidad
obtiene unos recursos del presupuesto nacional en perjuicio de las entidades a
quienes se les habían asignado", es decir, que se origina "una
erogación en favor de una entidad determinada sin más causa que la voluntad de
la ley", lo cual acarrea la violación del canon constitucional
primeramente citado.
3.- Expedición
del Estatuto General de la Contratación Administrativa.  Según lo establece el inciso final del artículo 150
de la Constitución, compete al Congreso expedir el Estatuto General de la Contratación
Administrativa y, en especial, el de la administración nacional, por tanto,
"no puede la ley regular situaciones especialísimas o expedir normas de
contratación para una sola entidad"; en consecuencia, el artículo 57 en lo
demandado, "al señalar como régimen especial de contratación el de las
universidades estatales u oficiales, y los artículos 93 y 94 al desarrollar las
características de la contratación de estas entidades estatales" violan el
citado mandato Superior, pues no se pueden "expedir normas de contratación
administrativa diferentes al Estatuto General o al especial para la
administración nacional", lo contrario, sería "desbordar la
limitación que el artículo 150 último inciso le impone al Congreso".
4.- Materias
de la ley orgánica del presupuesto. El
Congreso "debe expedir leyes orgánicas a las cuales estará sujeto en el
ejercicio de la actividad legislativa, por medio de ellas establecerá las
normas sobre preparación, aprobación y ejecución del presupuesto de rentas y
ley de apropiaciones, con la expresa mención en el artículo 350 constitucional
de que la definición del gasto público social será hecha por la ley orgánica
del presupuesto, entonces, la forma como se incluye un gasto en el presupuesto,
su ejecución, qué conforma el gasto público social y su distribución "no
pueden ser reguladas ni definidas mediante otras leyes".
El literal d) del
artículo 43 acusado incluye "por la mera voluntad de la ley una erogación
en favor del ICFES y le indica al Ministerio de Hacienda y Crédito Público el
deber de hacer la apropiación y giro al ICFES en el momento de ordenar el pago
de las partidas en favor de las entidades a quienes se destinó
originalmente"; el artículo 57 señala "un régimen autónomo para la
elaboración y manejo del presupuesto de las universidades"; el artículo 84
define "el gasto público en la educación como parte del gasto público
social " y el artículo 87 incrementa y distribuye dicho gasto, violando
los artículos 151 y 350 de la Constitución, pues son asuntos que pertenecen en
forma exclusiva a la Ley Orgánica del Presupuesto.
5.- Materia de
iniciativa gubernamental.
El artículo 154 de la Carta consagra que "sólo pueden ser reformadas o
derogadas por iniciativa del Gobierno las leyes a que alude el numeral 11 del
artículo 150 ibídem, las que ordenen participaciones en las rentas nacionales o
transferencias de las mismas, las que autoricen aportes o suscripciones del
Estado y las que decreten exenciones de impuestos nacionales.
El literal d) del
artículo 43 materia de impugnación, al establecer "una participación o
transferencia de rentas nacionales a favor del ICFES", el artículo 90 al
"consagrar que el Fondo de Desarrollo de la Educación Superior (FODESEP)
tendrá como ingresos los aportes del Gobierno Nacional que destine anualmente
del presupuesto nacional", el artículo 92 al "establecer que las
instituciones de educación no son responsables del IVA", y el artículo 113
al crear "un fondo con recursos del presupuesto nacional administrado por
el ICFES", violan el artículo 154 de la Constitución, porque para que el
Congreso pudiera dictar una ley que "establezca una participación de la
renta nacional, unos aportes a entidades descentralizadas y la exención del
impuesto a las ventas del IVA, era necesaria la iniciativa por parte del
Gobierno".
6.- Control
Fiscal. El control
fiscal de acuerdo con la Constitución lo ejerce la Contraloría General de la
República, y tiene a su cargo "la vigilancia de la gestión fiscal de la
administración y de los particulares o entidades que manejan fondos o bienes de
la Nación. La ley no puede despojar de esta función a la Contraloría y
atribuirla a otro órgano o entidad, ni modificar los términos y el objeto de la
función". En consecuencia, el artículo 57 en lo demandado, es
inconstitucional, al incluir dentro del carácter especial del régimen de las
universidades estatales u oficiales, "el control fiscal en los términos de
la misma ley", porque ésta "no puede consagrar regímenes especiales
de control fiscal no previstos ni autorizados por la Constitución".
7.- Formulación
gubernamental del presupuesto de rentas y de la ley de apropiaciones. De acuerdo con la Carta es competencia del Gobierno
"la elaboración o formulación del presupuesto y ley de apropiaciones... en
otras palabras, el Congreso NO puede inmiscuirse en la formulación o
presentación del proyecto de presupuesto. Ni puede aumentar las partidas de
gastos propuestas por el Gobierno". Entonces, el literal d) del artículo
43 acusado, al establecer que "el Ministerio de Hacienda y Crédito Público
con cargo al presupuesto apropiará las partidas creadas en favor del ICFES en
una proporción determinada del dos por ciento (2%), está interviniendo en la
formulación del presupuesto en contravención del artículo 346 de la
Constitución y al aumentar el gasto en favor del ICFES en las cuantías fijadas
por la ley, desconoce la prohibición del artículo 351".
8.- Discrecionalidad
gubernamental del gasto para presupuestar. Al
tenor de lo dispuesto en el artículo 347 de la Carta, el proyecto de ley de
apropiaciones que elabora el Gobierno debe contener la totalidad de los gastos
que pretenda realizar durante la vigencia fiscal respectiva, por tanto, los
gastos que no se vayan a efectuar "no tienen porqué estar comprendidos en
el proyecto, se trata, de la discrecionalidad propia de la administración para
racionalizar los recursos limitados en relación con las necesidades y gastos
que se deben atender". Por consiguiente, el literal d) del artículo 43,
objeto de acusación, debe ser declarado inconstitucional ya que "obliga al
Ministerio de Hacienda a apropiar partidas en favor del ICFES con cargo al
presupuesto nacional, lo cual implica su inclusión en el proyecto respectivo
por mandato legal y no por criterio gubernamental".
9.- Prohibición
de decretar auxilios.
El artículo 355 de la
Carta prescribe que ninguna "rama u órgano del poder público podrá
decretar auxilios o donaciones en favor de personas naturales o jurídicas de
derecho privado. Lo que significa que el Estado no puede beneficiar, a través
de la entrega de recursos en dinero o en especie, a personas individualmente
consideradas". El artículo 90 demandado, al consagrar "aportes del
Gobierno al FODESEP, esto es, la entrega de recursos a una persona jurídica,
sin que exista contraprestación alguna en favor del Estado, significa en
últimas la realización de una donación prohibida por la Constitución"; y
el artículo 113 acusado, al estatuir que "el ICETEX a través de un fondo
creado con recursos del presupuesto nacional, será garante de los préstamos
otorgados por el sector financiero a los estudiantes de educación
superior", vulneran el canon constitucional citado porque "establecen
unos aportes del tesoro a otras personas sin contraprestación alguna, lo cual
constituye una donación, y garantiza las obligaciones que los estudiantes no
puedan pagar, o sea, paga el dinero de su educación, lo cual es sin duda el
establecimiento de un auxilio".
10.- Prohibición
de rentas con destinación específica. Según
el artículo 359 de la Constitución "no debe haber rentas nacionales de
destinación específica, con excepción de los casos previstos en la misma
Constitución. Por tanto, los ingresos de la Nación no pueden verse afectados
por una destinación particular, ya sea para una determinada actividad o
entidad". El literal d) del artículo 43 impugnado, "destina el dos
por ciento (2%) de las rentas del presupuesto nacional para las instituciones
de educación en favor del ICFES, precisando que se destinarán a gastos de funcionamiento
de esta entidad y a actividades de fomento de la educación superior. Se trata
de una destinación específica en favor de una persona y para unas actividades
determinadas de esa misma persona", por tanto, debe ser declarado
inconstitucional ya que no encaja dentro de ninguna de las excepciones que
establece la Carta.
IV. INTERVENCION
CIUDADANA
Dentro del término
contemplado en la ley se presentaron varios escritos destinados a impugnar la
demanda, así:
1.- El Director del Instituto Colombiano de
Crédito Educativo y Estudios Técnicos en el Exterior, ICETEX, expone las
razones, que a su juicio, justifican la constitucionalidad del artículo 113,
las cuales se resumen en seguida:
- En primer término,
advierte que no le asiste razón al demandante, pues las sumas que se ofrecen a
los estudiantes son "préstamos" como claramante lo señala la misma
norma, y por tanto, "tienen carácter devolutivo". Además, recuerda
que la educación es un mandato constitucional conforme al cual el Estado es el
llamado a propender a su realización, y para que éste pueda cumplir esa tarea
debe recurrir a los organismos encargados de tales funciones, lo que motivó al
legislador para designar al ICETEX como garante de las obligaciones de los
préstamos, pues una de sus funciones es precisamente la de conceder crédito a
estudiantes y profesionales para realizar estudios dentro y fuera del país.
- Los préstamos a
que alude el artículo 113 de la ley 30 de 1992 "no pueden ser considerados
donaciones si se tiene en cuenta que las sumas que perciba un estudiante para
acceder a la educación superior, aparte de requerir un mínimo de condiciones
tales como rendimiento académico y escasos recursos económicos, contarán con
las garantías que le son exigibles a cualquier deudor que pretenda acceder a un
crédito. Nótese que el artículo habla de préstamos y no de becas o donaciones,
el término implica un carácter devolutivo, una contraprestación que el ICETEX
está en condiciones de hacer exigible de conformidad con los instrumentos que
la legislación civil y comercial establecen para garantizar el cumplimiento de
las obligaciones".
2.- El Director del Instituto Colombiano para
el Fomento de la Educación Superior, ICFES, manifiesta lo siguiente:
- El artículo 117
demandado, se refiere a las políticas de bienestar universitario que deben
adelantar las instituciones de educación superior y la facultad otorgada al
CESU "nada tiene que ver con las entidades territoriales". En cuanto
a la creación del Fondo de Bienestar con recursos del presupuesto nacional,
afirma que no vulnera "la autonomía de las entidades territoriales";
pues como se lee en el texto de la misma norma, ese órgano se conformará tan
sólo con los recursos de los entes territoriales que "puedan" hacer
aportes, siendo ésta "una de las formas como las entidades territoriales
pueden participar en la financiación de los servicios educativos
estatales".
- El decreto 81 de
1980, mediante el cual se reorganizó el ICFES, asignó "como recursos de
ese establecimiento el 2% de los aportes que por cualquier concepto recibieran
del presupuesto nacional las instituciones de educación superior, tanto
oficiales como no oficiales", disposición igual a la contenida en el
literal d) del artículo 43 acusado; en consecuencia, no le asiste razón al
demandante pues es ésta una norma preexistente que ha generado en favor del
ICFES un derecho adquirido.
- Dado que el
constituyente al "facultar al legislador para establecer un régimen
especial para las universidades del Estado, y al garantizar la autonomía
universitaria y facultar a las universidades para regirse por sus propios
estatutos, explicitó que el carácter y dinámica de las universidades, por
naturaleza es distinto del común de las entidades oficiales", los
artículos 57, 93 y 94 de la ley 30 de 1992, materia de demanda, son "el
desarrollo legislativo de los señalado por el artículo 69 de la Constitución
Nacional".
- En el literal d)
del artículo 43 demandado, no se establece ninguna erogación "lo que se
estipula es una participación o transferencia de rentas nacionales a favor del
ICFES, posibilidad prevista en el artículo 154 de la Constitución
Nacional". Además, el 2% de los recursos a que alude la norma acusada ya
está incluída en la ley de presupuesto para el año de 1994 dentro de la partida
de $5.473.900.000 que aparece como aportes a otras entidades, y de la cual hace
parte el presupuesto del ICFES.
- El artículo 84
acusado "se limita a reiterar lo dispuesto en el artículo 366 de la
Constitución Nacional, y reafirmar sin desbordar el marco legal que el gasto
público en la educación hace parte del gasto público social", principio
que consagra la Constitución.
- La ley 30 de 1992
conforme a los antecedentes legislativos "tuvo origen en la propuesta
presentada por el Gobierno Nacional en cumplimiento del artículo 154 de la
Constitución Nacional", en consecuencia, no hay reparo alguno de
constitucionalidad.
- El artículo 57 en
lo impugnado "hace una enunciación de los aspectos que comprende el
régimen especial de las universidades" con lo cual se adecua a lo
dispuesto en el artículo 269 de la Carta, disposición que autoriza a las
universidades para contratar los servicios de control interno.
- En lo que respecta
a la violación del artículo 355 de la Constitución, señala que dicha norma se
refiere a personas naturales o jurídicas de derecho privado, y el Fondo de
Desarrollo de la Educación Superior es una entidad de economía mixta, esto es,
una entidad de derecho público.
- En relación con el
artículo 113 acusado, dice que el actor "confunde el crédito o la garantía
con la donación, cuando son materias diversas; ni en el crédito ni en la
garantía hay animus donandi y el garante conserva la acción contra el
garantizado cuando este incumple"; además, agrega que la educación es un
servicio público, pero a pesar de ser gratuita, permite el cobro de derechos
académicos a quienes puedan sufragarlos.
- En lo atinente a
la prohibición de decretar rentas con destinación específica, manifiesta que el
artículo 359-2 de la Constitución establece una excepción como es la que se
controvierte, pues la educación es un servicio público que tiene una función
social y los servicios públicos son inherentes a la finalidad social del Estado
(arts. 67, 365 y 366 C.N.).
V. CONCEPTO
FISCAL
Lo rinde el
Procurador General de la Nación en oficio No. 483 del 10 de agosto de 1994, el
que concluye solicitando a la Corte que declare exequible lo acusado por no
infringir la Constitución.
Son estos los
argumentos que sirven de sustento a su petición:
- El artículo 117
materia de impugnación, desarrolla el artículo 67 de la Carta al disponer que
las instituciones de educación superior tanto de carácter privado como
estatales u oficiales "deben adelantar programas de bienestar entendidos
como el conjunto de actividades que se orientan al desarrollo físico,
psico-afectivo, espiritual y social de los estudiantes, docentes y personal
administrativo", ya que en la norma superior citada se ordena a la Nación
y las entidades territoriales participar en la dirección, "financiación"
y administración de los servicios educativos estatales, en los términos que
señale la Constitución y la Ley.
Por tanto, la
creación de un Fondo que atienda los requerimientos económicos que demande la
ejecución de políticas de bienestar universitario "no es bajo ningún
aspecto contraria a los postulados superiores. Por el contrario los desarrolla,
pues por este camino se quiere cumplir con los propósitos del Constituyente de
1991 en cuanto a la educación integral del colombiano". Además, como los
recursos del Fondo "provienen de aportes potestativos de los entes
territoriales no se ve cómo pueda vulnerarse su autonomía cuando la propia
Constitución les ordena a ellos participar en la financiación de los servicios
educativos estatales que como se vió comprenden, entre otros aspectos, las
políticas de bienestar".
- En lo que respecta
a la acusación contra el literal d) del artículo 43 de la ley 30 de 1992, por
infringir el artículo 136-4 de la Ley Suprema, manifiesta que el ICFES es un
establecimiento público, cuyo patrimonio es independiente y está constituído
con bienes o fondos públicos comunes o con el producto de impuestos, tasas o
contribuciones de destinación especial. "Los fondos que se otorgan a los
establecimientos públicos provienen esencialmente de los aportes que la Nación
les haga en forma regular, y que figuran en el presupuesto de los respectivos
ministerios a los cuales están adscritos bajo el nombre de
transferencias".
El decreto ley 81 de
1980 contempla en su artículo 8o. como patrimonio del ICFES "el 2% de los
aportes que por cualquier concepto recibieran del presupuesto nacional las
instituciones de educación superior, oficiales y no oficiales. Entonces, si una
ley anterior, como es el decreto mencionado señaló dicho porcentaje como
patrimonio de la Institución, se tiene que la erogación de que trata el literal
d) del artículo 43 acusado en favor del ICFES "no transgrede los dictados
del artículo 136-4 Fundamental, porque en el caso de la norma bajo examen la
erogación decretada por el Congreso responde a un derecho adquirido conforme a
ley preexistente".
- En cuanto a la
infracción por parte de esta misma norma del artículo 359 de la Constitución,
sostiene el Ministerio Público que de aceptarse el punto de vista del actor se
llegaría "al absurdo de que no sólo los aportes al ICFES sino también los
que reciben todos los otros entes descentralizados serían
inconstitucionales.....así que la descentralización pregonada en el artículo
1o. de la Carta no sería más que una frase retórica. Por lo tanto, los aportes
del ICFES y su destinación a los fines señalados en la norma bajo análisis, no
pueden infringir la Constitución por cuanto la misma preconiza la
descentralización y autoriza al legislador en el artículo 154 para que haga las
transferencias con las cuales los establecimientos públicos cumplirán con sus
funciones".
Estas mismas razones
"permiten sostener que el legislador al ordenar las transferencias al
ICFES en el literal d) del artículo 43 impugnado, no incurre en una intromisión
en la formulación gubernamental del presupuesto y en el manejo discrecional del
gasto a que hacen referencia los artículos 346, 347 y 351 de la
Constitución".
- Frente a la
acusación contra el literal d) del artículo 43, y los artículos 57, 84 y 87 de
la ley 30 de 1992, dice que los asuntos que allí se consagran no son materia
que deba incluirse en la ley orgánica del presupuesto, pues en ella se
"regula lo atinente a la programación, aprobación, modificación, ejecución
de los presupuestos de la Nación, de las entidades territoriales y de los entes
descentralizados de cualquier nivel administrativo, entre otros aspectos....y
la ley 38 de 1989 vigente hasta el momento, ya reguló íntegramente esas etapas
del proceso presupuestal, sin que al hacerlo haya tocado específicamente los
asuntos de que tratan los preceptos acusados, tal vez porque si bien de alguna
manera su contenido tiene que ver con la forma como se distribuye el
presupuesto de la nación, la rigidez y la naturaleza de esta clase de leyes no
permite hacer una reglamentación tan exhaustiva de la materia".
- En cuanto se
refiere a la demanda contra el artículo 84, en opinión del Procurador no le
asiste razón al actor cuando afirma que la definición de gasto público social
debe consignarse dentro de la ley orgánica del presupuesto, por que "si
bien es cierto que la jurisprudencia de la Corte Constitucional ha dicho que el
gasto público social debe ser definido por dicha ley, no es menos cierto que en
el caso de la educación el artículo 366 de la Suprema Ley de antemano la
definió como tal. En consecuencia, por elemental lógica no puede ser
inconstitucional una norma legal cuyo contenido normativo es reproducción de un
mandato superior".
- En lo que atañe a
la acusación contra los artículos 90 y 113 por infringir el artículo 355 de la
Carta, estima que no se viola esta disposición del Estatuto Superior por que el
Fondo de Desarrollo de la Educación Superior "es una sociedad de economía
mixta y no una persona jurídica de derecho privado, que como tal debe recibir
aportes estatales....Así mismo el fondo contemplado en el artículo 113 es una
cuenta que maneja un organismo público como el ICETEX, que fue creado con el
fin de fomentar y promover el desarrollo educativo de los colombianos a través
de préstamos personales. Por lo tanto, si el ICETEX está habilitado para hacer
directamente préstamos estudiantiles no hay razón válida que se oponga a que
pueda servir de garante de los mismos".
- Sobre los
artículos 57, 93, y 94 manifiesta el Procurador que los cargos formulados no
deben prosperar por que de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 69 de la
Constitución, la ley es la encargada de establecer un régimen especial para las
universidades del Estado, dentro del cual se incluye la expedición de normas
sobre conratación y control fiscal.
- En relación con la
acusación contra el literal d) del artículo 43 y los artículos 90, 92 y 113 de
la ley 30 de 1992, por presunta violación del artículo 154 Superior, señala que
según oficio del Secretario General que obra como prueba dentro del expediente,
"el literal d) del artículo 43 fue dictado a iniciativa del Gobierno; los
artículos 90 y 92 si bien no fueron presentados por el Gobierno sin embargo los
avaló el Ministro de Hacienda con lo cual queda subsanada esa deficiencia; el
artículo 113 fue dictado a iniciativa del Congreso pero esto no significa que
se encuentre afectado de inconstitucionalidad, ya que de su contenido se
desprende que no era necesaria la iniciativa del Gobierno".
VI.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE
a.- Competencia
Dado que la
acusación se dirige contra preceptos que forman parte de una ley, compete a
esta Corporación decidir sobre su constitucionalidad, de conformidad con lo
ordenado por el artículo 241- 4 del Estatuto Superior.
b.- Análisis de
las disposiciones demandadas.
Para efectos de
facilitar el análisis, se han agrupado las nomas demandadas por temas.
b.1 Artículo 117
de la ley 30 de 1992. Bienestar social. Participación de las entidades
territoriales en la financiación de este servicio en las instituciones de
educación superior.
"Artículo 117.
Las instituciones de educación superior deben adelantar programas de bienestar
entendidos como el conjunto de actividades que se orientan al desarrollo
físico, psico-afectivo, espiritual y social de los estudiantes, docentes y
personal administrativo.
El Consejo Nacional
de Educación Superior (CESU) determinará las políticas de bienestar
universitario. Igualmente, creará un fondo de bienestar universitario con
recursos del presupuesto nacional y de los entes territoriales que puedan hacer
aportes.
El fondo señalado
anteriormente será administrado por el Instituto Colombiano para el Fomento de
la Educación Superior (ICFES)".
En este precepto
legal se ordena a las instituciones de educación superior desarrollar programas
de bienestar, entendido éste como "el conjunto de actividades que se
orientan al desarrollo físico, psico-afectivo, espiritual y social de los
estudiantes, docentes y personal administrativo", y se faculta al Consejo
Nacional de Educación Superior (CESU) para determinar las políticas de
bienestar universitario y crear un fondo de bienestar universitario, con
recursos del presupuesto nacional y de los entes territoriales que "puedan
hacer aportes". Dicho fondo lo administrará el Instituto Colombiano para
el Fomento de la Educación Superior -ICFES-.
Para la Corte es
claro que esta disposición no lesiona norma constitucional alguna, y por el
contrario, encuentra que ella se adecua a sus mandatos, especialmente al
contenido del artículo 67 de la Carta, al consagrar un mecanismo idóneo para
lograr la formación integral de los educandos. Recuérdese que la educación no
se dirige sólo al aspecto meramente intelectual, esto es, a la transmisión de
conocimientos, sino también al desarrollo cultural, físico y moral de aquéllos
a quienes se educa. El bienestar de los educandos como el de los docentes y el
personal que cumple funciones administrativas, es factor determinante para
incrementar y estimular la convivencia pacífica, fomentar la solidaridad, el
deporte y la recreación, creando así un ambiente propicio para que todos los
que intervienen en el proceso educativo puedan cumplir cabalmente sus labores y
los estudiantes reciban una formación "en el respeto de los derechos
humanos, a la paz y a la democracia, en la práctica del trabajo y la
recreación, para el mejoramiento cultural, científico, tecnológico y para la
protección del ambiente".
Las políticas que en
el campo del bienestar social se deben adelantar las fija un organismo estatal,
vinculado al Ministerio de Educación Nacional, cual es el CESU (Consejo
Nacional de Educación Superior), que de conformidad con los artículos 34 y 36
de la ley parcialmente demandada, cumple funciones de coordinación,
planificación y asesoría en distintos campos relacionados con la educación
superior.
Ahora bien, el actor
solamente cuestiona el que dicho Fondo se conforme con recursos de los entes
territoriales, pues en su criterio se viola el principio de autonomía que
caracteriza a esas entidades. Olvida el demandante que es la misma
Constitución, la que a pesar de consagrar la autonomía de esos entes para la
gestión de sus intereses, ordena a "la Nación y a los entes territoriales
participar en la dirección, financiación y administración de los
servicios educativos estatales, en los términos que señalen la misma
Constitución y la ley", como claramente se estipula en el inciso final del
artículo 67 del Estatuto Superior. Así las cosas, la norma acusada en lugar de
contrariar la Constitución respeta y desarrolla sus mandatos, pues se trata de
la obtención de recursos para un órgano del sector educativo encargado de
prestar servicios destinados a promover el desarrollo integral de los
estudiantes, docentes y personal administrativo.
De otra parte, es
preciso aclarar al demandante que la disposición legal que impugna no les
impone a todos los entes territoriales la obligación de hacer aportes con
destino al Fondo de Bienestar Universitario, pero aún en el evento de que así
sucediera, lo demandado tampoco sería inconstitucional como ya se anotó; pues
es deber de las entidades territoriales colaborar en la financiación de los
servicios educativos en los términos que fije la Constitución y la ley; sin
embargo, en el caso sujeto a examen el legislador únicamente se refirió a los
entes territoriales que "puedan hacer aportes", esto es,
quienes voluntariamente decidan colaborar de acuerdo con sus propios intereses.
En este orden de
ideas, se declarará exequible la norma demandada, por no infringir canon
constitucional alguno.
b.2 Artículos 57
inciso tercero, 93 y 94 de la ley 30 de 1992. Régimen contractual de las
universidades estatales u oficiales.
"Artículo 57
inciso 3o. El carácter especial del régimen de las universidades estatales u
oficiales comprenderá la organización y elección de directivas, del personal
docente y administrativo, el sistema de las universidades estatales u
oficiales, el régimen financiero y el régimen de contratación y control fiscal,
de acuerdo con la presente ley"
"Artículo 93.
Salvo las excepciones consagradas en la presente ley, los contratos que para el
cumplimiento de sus funciones celebren las universidades estatales u oficiales,
se regirán por las normas del derecho privado y sus efectos estarán sujetos a
las normas civiles y comerciales, según la naturaleza de los contratos.
PARAGRAFO. Se
exceptúan de lo anterior los contratos de empréstito, los cuales se someterán a
las reglas previstas para ellos por el decreto 222 de 1983 y demás
disposiciones que lo modifiquen, complementen o sustituyan."
"Artículo 94.
Para su validez, los contratos que celebren las universidades estatales u
oficiales, además del cumplimiento de los requisitos propios de la contratación
entre particulares, estarán sujetos a los requisitos de aprobación y registro
presupuestal, a la sujeción de los pagos según la suficiencia de las
respectivas apropiaciones, publicación en el Diario Oficial y pago del impuesto
de timbre nacional cuando a este haya lugar".
Manifiesta el
demandante que las normas antes citadas al consagrar para las instituciones de
educación superior un régimen especial en materia de contratación, violan el
inciso final del artículo 150 de la Carta, pues es al Congreso de la República
a quien compete expedir el estatuto general de contratación administrativa, y,
en consecuencia, no podía la ley de educación expedir normas de esa índole.
Ciertamente, el
inciso final del artículo 150 de la Carta le asigna al Congreso como atribución
específica y exclusiva la de "expedir el estatuto general de contratación
de la administración pública y en especial de la administración nacional";
quiere esto significar que todos los entes estatales, ya sean del orden
nacional o territorial, del sector central o descentralizado, se regirán por un
estatuto único en el que se consagren las normas que rigen los contratos que
deban celebrar los distintos entes estatales, sea cual fuere su denominación o
el nivel al cual pertenezcan. De esta manera quiso el constituyente acabar con
la existencia de múltiples estatutos contractuales que en muchas ocasiones
regulaban iguales asuntos en forma diferente, lo cual indudablemente creaba
inseguridad jurídica en el campo de la contratación con el Estado.
En desarrollo de
dicha atribución constitucional se expidió la ley 80 de 1993, que contiene el
estatuto general de contratación de la administración pública, cuyo objeto
según se lee en el artículo 1o. es regular todo lo atinente a los contratos de
las entidades estatales, las que define en el artículo 2o., así:
"Se definen entidades estatales: a) La Nación, las regiones, los
departamentos, las provincias, el distrito capital y los distritos especiales,
las áreas metropolitanas, las asociaciones de municipios, los territorios
indígenas y los municipios; los establecimientos públicos, las empresas
industriales y comerciales del Estado, las sociedades de economía mixta en las
que el Estado tenga participación superior al cincuenta por ciento (50%), así
como las entidades descentralizadas indirectas y las demás personas jurídicas
en las que exista dicha participación pública mayoritaria, cualquiera sea la
denominación que ellas adopten, en todos los órdenes y niveles. b) "El
Senado de la República, la Cámara de Representantes, el Consejo Superior de la
Judicatura, la Fiscalía General de la Nación, la Contraloría General de la
República, las contralorías departamentales, distritales y municipales, la
Procuraduría General de la Nación, la Registraduría Nacional del Estado Civil,
los ministerios, los departamentos administrativos, las superintendencias, las
unidades administrativas especiales y, en general, los organismos o
dependencias del Estado a los que la ley otorgue capacidad para celebrar
contratos".
De conformidad con
el artículo 16 de la ley 30 de 1992, son instituciones de educación superior:
a) las instituciones técnicas profesionales; b) las instituciones
universitarias o escuelas tecnológicas y c) las universidades.
Las universidades
estatales u oficiales al tenor de lo dispuesto en el artículo 57 ibídem, deben
organizarse como entes universitarios autónomos, con régimen especial,
mientras que las instituciones estatales u oficiales de educación superior que
no tengan el carácter de universidad de acuerdo con la misma ley, deberán
organizarse como establecimientos públicos del orden nacional,
departamental, distrital o municipal.
Así las cosas, a
primera vista podría pensarse que las universidades estatales u oficiales en
materia contractual quedaron cobijadas por las normas del mencionado estatuto
general de contratación de la administración pública; sin embargo, ello no es
así, pues dichas instituciones se rigen por normas especiales dictadas por el
legislador, de las cuales, justamente, hacen parte las demandadas. No ocurre lo
mismo con las instituciones estatales u oficiales de educación superior que no
tengan el carácter de universidad, pues como se expresó en el párrafo anterior,
por tratarse de establecimientos públicos, su régimen contractual es el
contenido en el estatuto precitado.
Pues bien: el
artículo 69 de la Constitución al garantizar la "autonomía
universitaria", autoriza a las universidades para darse sus directivas y
regirse por sus propios estatutos de acuerdo con la ley; además, le otorga
facultades al legislador para establecer un "régimen especial"
aplicable a las universidades del Estado.
La autonomía
universitaria, como lo ha sostenido esta Corporación, "encuentra
fundamento en la necesidad de que el acceso a la formación académica de las
personas tenga lugar dentro de un clima libre de interferencias del poder
público tanto en el campo netamente académico como en la orientación
ideológica, o en el manejo administrativo o financiero del ente
educativo.....En síntesis el concepto de autonomía universitaria implica la
consagración de una regla general que consiste en la libertad de acción de los
centros educativos superiores, de tal modo que las restricciones son
excepcionales y deben estar previstas en la ley, según lo establece con
claridad el artículo citado. (art. 69 C.N)". (Sent. T-492 agosto 12/92
M.P. José Gregorio Hernández Galindo, reiterada en T-02/94).
La autonomía
universitaria se concreta entonces en la libertad académica, administrativa y
económica de las instituciones de educación superior. En ejercicio de ésta, las
universidades tienen derecho a darse y modificar sus estatutos, designar sus
autoridades académicas y administrativas, crear, organizar y desarrollar sus programas
académicos, definir, y organizar sus labores formativas, académicas, docentes,
científicas y culturales, otorgar los títulos correspondientes, seleccionar a
sus profesores, admitir a sus alumnos, adoptar sus correspondientes regímenes y
establecer, arbitrar y aplicar sus recursos para el cumplimiento de su misión
social y de su función institucional.(art. 28 ley 30/92)
Haciendo un análisis
sistemático de las normas constitucionales que regulan este asunto, se concluye
que la autonomía universitaria no es absoluta, puesto que corresponde al Estado
regular y ejercer la suprema inspección y vigilancia de la educación con el fin
de velar por su calidad, por el cumplimiento de sus fines y por la mejor
formación moral, intelectual y física de los educandos (art. 67 C.N.); y a la
ley establecer las condiciones requeridas para la creación y gestión de los
centros educativos (artículo 68 C.N.), y dictar las disposiciones generales con
arreglo a las cuales las universidades pueden darse sus directivas y regirse
por sus estatutos (art. 69 C.N.)
A más de lo
anterior, el constituyente autoriza a la ley para crear un "régimen
especial" para las universidades del Estado, lo que significa que estas
instituciones se regularán por normas especiales que pueden ser iguales o
distintas a las aplicables a otras entidades de educación superior, públicas y
privadas, o a las demás entidades estatales, siempre y cuando con ellas no se
vulnere su autonomía. En consecuencia, bien podía la ley, sin infringir la
Constitución, establecer un régimen contractual diferente para tales entes
universitarios, como lo hizo en las normas acusadas, al determinar en el inciso
tercero del artículo 57, que el carácter especial del régimen de las
universidades estatales u oficiales comprende el régimen contractual; y
consagrar en el artículo 93 que los contratos que celebren dichas instituciones
se regirán por las normas del derecho privado, y sus efectos estarán sujetos a
las normas civiles y comerciales, según la naturaleza de los contratos, exceptuando
los de empréstito, que deben someterse a las reglas del "decreto 222 de
1983, o a las normas que lo modifiquen o deroguen". Y como este
ordenamiento fue derogado por la ley 80 de 1993, ha de entenderse que la
normatividad a la cual se remite el precepto demandado, es la citada ley.
Al tener el
legislador la facultad de establecer el precitado régimen especial en materia
contractual, resulta apenas obvio que se hubiera consagrado en el artículo 94
demandado, algunos requisitos adicionales para la celebración de contratos con
las universidades estatales u oficiales, los cuales son necesarios para la
validez de los mismos, como son: aprobación y registro presupuestal, sujeción
de los pagos a las respectivas apropiaciones, publicación en el Diario Oficial
y pago del impuesto de timbre nacional en los casos que exija la ley, sin
lesionar mandato alguno del Estatuto Superior.
En este orden de
ideas, la Corte considera que no le asiste razón al demandante, pues los
mandatos acusados no infringen el inciso final del artículo 150 de la Carta, y
por el contrario son pleno desarrollo del artículo 69 ibídem, que garantiza la
autonomía universitaria y autoriza al legislador para expedir un régimen
especial aplicable a las universidades estatales, lo que permite que en materia
contractual se rijan por disposiciones distintas de las que se consagran en el
Estatuto General de Contratación de la Administración Pública -Ley 80 de 1993-,
el cual es aplicable a los entes públicos que en párrafos anteriores se mencionaron.
Por contera, vale la
pena anotar que la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en
concepto del 25 de mayo de 1994, con ponencia del Magistrado Roberto Suárez
Franco, se pronunció sobre el mismo tema que aquí se debate, al absolver una
consulta formulada por la Ministra de Educación Nacional, referente al régimen
de contratación aplicable a las universidades estatales y a los
establecimientos públicos de educación superior, concluyendo que "la
contratación, por parte de las universidades estatales u oficiales, se rige por
las normas contenidas en el capítulo VI de la ley 30 de 1992 (régimen
especial). Las demás instituciones estatales u oficiales de educación superior,
que se organicen como establecimientos públicos para los mismos efectos, deben
someterse a las normas de la ley 80 de 1993".
b.3 Artículo 57
inciso 3o. ley 30 de 1992. Régimen en materia de control fiscal para las
universidades estatales u oficiales.
"Artículo 57
inciso 3o. El carácter especial del régimen de las universiddes estatales u
oficiales comprenderá la organización y elección de directivas, del personal
docente y administrativo, el sistema de las universidades estatales u
oficiales, el régimen financiero y el régimen de contratación y control fiscal,
de acuerdo con la presente ley".
Respecto al inciso
tercero del artículo 57, afirma el demandante, que también lesiona el artículo
267 de la Carta, al disponer un régimen especial de control fiscal, pues es la
Contraloría General de la República el ente encargado de ejercer dicho control
sobre toda la administración y los particulares o entidades que manejan fondos
o bienes de la Nación.
No comparte la Corte
el criterio del actor, por que en la norma que demanda simplemente se señala
que las universidades estatales u oficiales tienen un régimen especial en
distintos campos, dentro de los cuales se halla el relativo al control fiscal,
sin especificar cuál será éste, ni la autoridad que lo ejercerá, lo que sí se
consagra en el artículo 95 de la misma ley, disposición que no impugnó; por
tanto, no hay por qué pronunciarse sobre si la Contraloría es o no la única
entidad que puede cumplir con la función de control fiscal.
Para declarar la
exequibilidad de lo acusado, basta entonces con remitirse a las consideraciones
que se hicieron en el punto anterior, sobre la potestad del legislador para
expedir regímenes especiales para las universidades estatales u oficiales,
incluyendo normas de control fiscal, siempre y cuando las disposiciones que así
lo consagren no violen otros mandatos del Estatuto Supremo que regulan este
asunto.
En consecuencia, la
norma acusada es exequible y así se declarará.
b.4 Artículos 43-d, 90, 92 y 113 de la ley 30 de 1992.
Iniciativa gubernamental.
"Artículo 43. Son bienes y recursos
financieros del Instituto Colombiano para el Fomento de la Educación Superior
(ICFES):
...
"d) El dos por ciento (2%) de los aportes
que por cualquier concepto reciban del presupuesto nacional las instituciones
de Educación Superior, tanto estatales u oficiales como privadas y de economía
solidaria. El Ministerio de Hacienda con cargo al presupuesto nacional
apropiará las partidas que por este concepto deben efectuar las instituciones
de Educación Superior estatales u oficiales.
Este porcentaje será
deducido y girado al Instituto Colombiano para la Educación Superior (ICFES)
por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público o por el Ministerio de
Educación Nacional, según el caso, al ordenar y efectuar el pago a las
mencionadas instituciones.
Los recursos
recibidos por este concepto serán destinados al funcionamiento del Instituto
Colombiano para el Fomento de la Educación Superior (ICFES) y a las actividades
de Fomento de la Educación Superior que para estos efectos programe el Consejo
Nacional de Educación Superior (CESU)."
"Artículo 90.
El Fondo de Desarrollo de la Educación Superior (FODESEP), se conformará con
las instituciones de educación superior que voluntariamente deseen participar
en él.
Los ingresos de este
fondo se integrarán como sigue:
1. Con aportes que
el Gobierno Nacional destine anualmente en el presupuesto nacional.
2. Con los aportes
voluntarios de las instituciones de educación superior afiliadas al fondo"
"Artículo 92.
Las instituciones de educación superior, los colegios de bachillerato y las
instituciones de educación no formal, no son responsables del IVA.
Adicionalmente, las instituciones estatales u oficiales de educación superior
tendrán derecho a la devolución del IVA que paguen por los bienes, insumos y
servicios que adquieran, mediante liquidaciones periódicas que se realicen en
los términos que señale el reglamento".
"Artículo 113.
El Instituto Colombiano de Crédito Educativo y Estudios Técnicos en el Exterior
(ICETEX), a través de un fondo creado con recursos del presupuesto nacional,
será garante de los préstamos otorgados por el sector financiero a los
estudiantes de educación superior de escasos recursos económicos.
PARAGRAFO. El
Gobierno Nacional reglamentará esta materia y establecerá las comisiones que
pueda cobrar el Instituto Colombiano de Crédito Educativo y Estudios Técnicos
en el Exterior (ICETEX) por este concepto".
A juicio del actor
el literal d) del artículo 43, al establecer una participación o transferencia
de rentas nacionales a favor del ICFES; el artículo 90, al consagrar que el
Fondo de Desarrollo de la Educación Superior FODESEP tiene como ingresos los
aportes del Gobierno Nacional que destine anualmente del presupuesto nacional;
el artículo 92, al consagrar que las instituciones de educación no son
responsables del IVA; y el artículo 113 al instituir un fondo con recursos del
presupuesto nacional administrado por el ICETEX, violan el artículo 154 del
Estatuto Superior, pues éstas son materias de iniciativa gubernamental, y, en
consecuencia, no pueden ser dictadas ni modificadas sino a petición del
Gobierno.
De conformidad con
los artículos 154 y 155 de la Carta, las leyes pueden tener origen en
cualquiera de las Cámaras a propuesta de: 1) sus miembros; 2) del Gobierno
Nacional; 3) por iniciativa popular en los casos previstos en la Constitución;
y 4) por la Corte Constitucional, el Consejo Superior de la Judicatura, la
Corte Suprema de Justicia, el Consejo de Estado, el Consejo Nacional Electoral,
el Procurador General de la Nación, el Contralor General de la República, en
cuanto se refieran a asuntos relacionados con materias relativas a las
funciones que les compete cumplir.
No obstante lo
anterior, el constituyente consagró excepciones y fué así como determinó que
los proyectos de ley que se refieren a los asuntos que a continuación se
indican, sólo pueden ser dictados o reformados a iniciativa del gobierno. Estos
son: los que aprueban el Plan Nacional de Desarrollo y de inversiones públicas
y las medidas necesarias para impulsar el cumplimiento de los mismos (150-3
C.N.); los que determinan la estructura de la administración nacional, la
creación, supresión o fusión de ministerios, departamentos administrativos,
superintendencias, establecimientos públicos y otras entidades del orden
nacional; los que reglamenten la creación y funcionamiento de las Corporaciones
Autónomas Regionales; los que creen o autoricen la constitución de empresas
industriales y comerciales del Estado y sociedades de economía mixta (art.
150-7 C.N.); los que concedan autorizaciones al gobierno para celebrar
contratos, negociar empréstitos y enajenar bienes nacionales (art. 150-9 C.N.);
los que establezcan rentas nacionales y fijen los gastos de la administración
(150-11 C.N.); los que organicen el crédito público (150-19-a C.N.); los que
regulen el comercio exterior y el régimen de cambios internacionales (150-19-b
C.N.); los que fijen el régimen salarial y prestacional de los empleados
públicos, miembros del Congreso Nacional y de la Fuerza Pública (art. 150-19-e
C.N.); los relacionados con el Banco de la República y con las funciones que
compete desempeñar a su Junta Directiva (art. 150-22 C.N.); los que ordenen
participaciones en las rentas nacionales o transferencias de las mismas; los
que autoricen aportes o suscripciones del Estado a empresas industriales y
comerciales y los que decreten exenciones de impuestos, contribuciones o tasas
nacionales (art. 154 inc. 2o. C.N.).
El Secretario
General del Senado de la República, en respuesta a la solicitud formulada por
el Magistrado ponente del presente proceso, sobre el punto de debate, certificó
lo siguiente:
"1.-
Artículo 43, literal d). Figura en el texto original del proyecto de ley número
81 de 1992 Senado, 'por la cual  se organiza la educación superior'. Aparece
publicado en la fotocopia del ejemplar No. 9/92 de la Gaceta del Congreso,
(página 6, segunda columna). Por lo tanto, la iniciativa es de carácter
gubernamental y fue presentado por el entonces Ministro de Educación, doctor
Carlos Holmes Trujillo García."
"2.-
Artículo 90. Aparece con el mismo número en el texto definitivo para segundo
debate surtido en la Cámara de Representantes. Fue presentado por el doctor
Jorge Reina Corredor. Aparece publicado en el ejemplar No. 200 de 1992 de la
Gaceta del Congreso, (página 4, segunda columna). Fue avalado por el señor
Ministro de Hacienda y Crédito Público, doctor Rudolf Hommes Rodríguez y
sometido a conciliación, cuyo informe aparece publicado en la Gaceta del
Congreso número 218 de 1992 (página 10, segunda columna).
"3.-
Artículo 92. Aparece publicado en segundo debate por la Cámara de
Representantes. Fue introducido con el aval del señor Ministro de Hacienda y
Crédito Público, doctor Rudolf Hommes Rodríguez y conciliado por las
respectivas comisiones nombradas por los presidentes de Senado y Cámara de
Representantes. Informe publicado en el ejemplar No. 218 de 1992 de la Gaceta
del Congreso. (página 10, segunda columna).
"4.-
Artículo 113. Aparece con el número 109 del texto definitivo para segundo
debate (Senado). Publicado en el ejemplar No. 159 de 1992 de la Gaceta del
Congreso (página 9, segunda columna). Y con el número 108 aprobado en segundo
debate por el Senado de la República en su texto definitivo publicado en el
ejemplar número 179 de 1992 de la Gaceta del Congreso, (página 24, primera
columna). Es de iniciativa de la rama legislativa del poder
público".(folios 128 y 129, anexo pruebas)
Queda entonces
demostrado que no le asiste razón al demandante, pues el literal d) del
artículo 43, materia de impugnación, tuvo iniciativa gubernamental. Lo mismo
acontece con los artículos 90 y 92 demandados, los que si bien no fueron
incluídos dentro del proyecto de ley que presentó el Gobierno al Congreso,
fueron avalados en su debida oportunidad por éste por intermedio del Ministro
de Hacienda y Crédito Público. Los Ministros, como es sabido, actúan bajo la
dirección del Presidente de la República, y al tenor de lo dispuesto en el
artículo 208 del Estatuto Superior, obran como voceros del Gobierno ante las
Corporaciones Legislativas.
El propósito
fundamental buscado por el Constituyente al radicar en cabeza del Gobierno la
presentación de ciertos proyectos de ley, "no es otro que el de confiar al
Ejecutivo la responsabilidad de orientar el gasto público, partiendo del
supuesto de que aquel órgano detenta con exclusividad el recto criterio para
interpretar las necesidades del Estado". Entonces, bien podía el Ministro
de Hacienda, quien tiene a cargo el manejo de las finanzas públicas,
comprometer al Gobierno, dando su consentimiento para la aprobación de las
disposiciones legales analizadas.
Sobre el artículo
113, también acusado, la Corte comparte el criterio del Procurador General de
la Nación, en el sentido de que no requería de iniciativa gubernamental, pues
su contenido no está incluído dentro de aquellos para los cuales la
Constitución exige dicha condición.
Ante esta
circunstancia, se declararán exequibles los artículos demandados, precisando
que esta decisión únicamente se refiere al aspecto estudiado, esto es, al cargo
relativo a la falta de iniciativa gubernamental.
b.5 Artículos 43
literal d),  57 inciso 2o., 84 y 87 de la ley 30 de 1992. Materias de la ley
orgánica del presupuesto.
"Artículo 43. Son bienes y recuros
financieros del Instituto Colombiano para el Fomento de la Educación Superior
(ICFES):
...
"d) El dos por
ciento (2%) de los aportes que por cualquier concepto reciban del presupuesto
nacional las instituciones de Educación Superior, tanto estatales u oficiales
como privadas y de economía solidaria. El Ministerio de Hacienda con cargo al
presupuesto nacional apropiará las partidas que por este concepto deben
efectuar las instituciones de Educación Superior estatales u oficiales.
Este porcentaje será
deducido y girado al Instituto Colombiano para la Educación Superior (ICFES)
por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público o por el Ministerio de
Educación Nacional, según el caso, al ordenar y efectuar el pago a las
mencionadas instituciones.
Los recursos
recibidos por este concepto serán destinados al funcionamiento del Instituto
Colombiano para el Fomento de la Educación Superior (ICFES) y a las actividades
de Fomento de la Educación Superior que para estos efectos programe el Consejo
Nacional de Educación Superior (CESU)."
"Artículo 57. inciso 2o. Los entes
universitarios autónomos tendrán las siguientes características: personería
jurídica, autonomía académica, administrativa y financiera, patrimonio
independiente y podrán elaborar y manejar su presupuesto de acuerdo con las
funciones que le corresponden.
"Artículo
84. El gasto público en la educación hace parte del gasto público social de
acuerdo con lo dispuesto en los artículos 350 y 366 de la Constitución Política
de Colombia."
"Artículo 87. A
partir del sexto año de la vigencia de la presente ley, el Gobierno Nacional
incrementará sus aportes para las universidades estatales u oficiales, en un
porcentaje no inferior al 30% del incremento real del Producto Interno Bruto.
Este incremento se
efectuará de conformidad con los objetivos previstos para el sistema de
universidades estatales u oficiales y en razón al mejoramiento de la calidad de
las instituciones que lo integran.
PARAGRAFO. El
incremento al que se refiere el presente artículo se hará para los sistemas que
se creen en desarrollo de los artículos 81 y 82 y los dineros serán
distribuidos por el Consejo Nacional de Educación Superior (CESU), previa
reglamentación del Gobierno Nacional".
En criterio del
demandante, el artículo 43 en su literal d), al incluir una erogación en favor
del ICFES e indicarle al Ministro de Hacienda y Crédito Público el deber de
hacer la apropiación y giro al ICFES, en el momento de ordenar el pago de las
partidas en favor de las entidades a quienes se destinó originalmente; el
inciso 2o. del artículo 57, al consagrar un régimen autónomo para la
elaboración y manejo del presupuesto de las universidades; el 84, al definir el
gasto público en la educación como parte del gasto público social; y el 87, que
incrementa y distribuye el gasto, violan el artículo 350 de la Carta, pues
éstas son materias que pertenecen a la ley orgánica del presupuesto y, por
tanto, no podían ser reguladas por una ley ordinaria.
Las leyes orgánicas,
como tantas veces se ha dicho, "tienen unas características especiales,
esto es, gozan de una prerrogativa especial, por su posición organizadora de un
sistema legal que depende de ellas. Estas leyes reglamentan plenamente una
materia: son estatutos que abarcan la normatividad de una serie de asuntos
señalados expresamente en la Carta Política (art. 151). Es importante anotar
que las leyes orgánicas condicionan, con su normatividad, la actuación
administrativa y la expedición de otras leyes sobre la materia de que tratan,
es decir, según lo dispone la norma constitucional citada, sujetan el ejercicio
de la actividad legislativa"
La ley orgánica del
presupuesto (38 de 1989) "cubre dos niveles: a) el sistema presupuestal, y
b) la fijación de metas financieras a todo el sector público y la distribución
de las utilidades de las empresas industriales y comerciales del Estado, sin
perjuicio de la autonomía que la Constitución Política y la ley le
otorgan.....En este orden de ideas, los principios consagrados en el Estatuto
orgánico de presupuesto, son precedentes que condicionan la validez del proceso
presupuestal, de manera que al no ser tenidos en cuenta, vician la legitimidad
del mismo. No son simples requisitos, sino pautas determinadas por la ley
orgánica y determinantes de la ley anual de presupuesto" (sent. C-337/93
M.P. Vladimiro Naranjo Mesa)
Concierne entonces a
la ley orgánica del presupuesto, regular, entre otros aspectos, el relativo a
la programación, aprobación, modificación, ejecución de los presupuestos de la
Nación, de las entidades territoriales y de los entes descentralizados de
cualquier nivel administrativo, y su coordinación con el Plan Nacional de
Desarrollo, así como también la capacidad de los organismos y entidades
estatales para contratar. (art. 352 C.N.)
Bajo estos
lineamientos se examinará lo acusado, advirtiendo que la ley parcialmente
demandada, no es una ley de presupuesto, sino una ley ordinaria que tiene por
objeto la regulación de la educación superior.
- Sobre la acusación
contra el literal d) del artículo 43, cabe resaltar que en dicha disposición se
consagra uno de los recursos del Instituto Colombiano para el Fomento de la
Educación Superior -ICFES-, y se señalan la forma y el procedimiento de recaudo
de dineros que necesariamente deben aparecer dentro de la ley de apropiaciones
y rentas que se formule anualmente.
El ICFES es un
establecimiento público del orden nacional, adscrito al Ministerio de Educación
y, como tal, recibe aportes no sólo del presupuesto nacional, sino también
todas aquellas contribuciones, tasas, etc, que determine la ley, para su propio
funcionamiento y el cumplimiento de las actividades relacionadas con el fomento
de la educación superior.
Así las cosas, no es
ajeno a la ley que organiza el servicio público de la educación superior,
consagrar cuáles son los recursos financieros del ICFES y, por el contrario, es
propio de todo ordenamiento que crea un establecimiento público señalar cómo
está conformado su patrimonio. El hecho de que se trate de normas atinentes a
recursos, no significa que necesariamente deban formar parte de la ley orgánica
del presupuesto, pero sí han de incluirse las partidas respectivas en la ley de
rentas y apropiaciones.
- Por otra parte,
resulta extraña la acusación que formula el actor contra el inciso 2o. del
artículo 57, en cuanto autoriza a las universidades estatales u oficiales, como
entes autónomos, para elaborar y manejar su propio presupuesto, de acuerdo con
las funciones que les correspondan, pues estas son funciones inherentes y
esenciales a la administración y al manejo de toda institución pública, máxime
si se trata de aquéllas que gozan de autonomía administrativa y financiera, y
cuyo patrimonio es independiente. En consecuencia, mal puede pretenderse que
esa tarea esté consagrada en la ley orgánica del presupuesto.
Ante esta
circunstancia, son suficientes para declarar la constitucionalidad de lo
acusado, las consideraciones que se hicieron en esta misma providencia, al
tratar sobre la autonomía universitaria y los regímenes especiales de las
universidades estatales u oficiales, a las cuales se remite la Corte.
- En lo que respecta
al artículo 84 demandado, considera la Corte que no infringe mandato
constitucional alguno, pues el servicio público de educación ha sido definido
por el mismo constituyente en el artículo 366, como gasto público social. Dice
así la disposición citada:
"El
bienestar general y el mejoramiento de la calidad de vida de la población son
finalidades sociales del Estado. Será objetivo fundamental de su actividad la
solución de las necesidades insatisfechas de salud, de educación, de
saneamiento ambiental y de agua potable. Para tales efectos, en los planes y
presupuestos de la Nación y de las entidades territoriales, el gasto público
social tendrá prioridad sobre cualquier otra asignación". (lo
resaltado no es del texto)
Ahora bien: si el
Constituyente en el artículo 350 ordena que en la ley de apropiaciones se
incluya un componente denominado "gasto público social", en el que se
agrupen las partidas de tal naturaleza, "según definición hecha por la ley
orgánica respectiva", ello no quiere significar que únicamente tienen esta
categoría los que se señalen en la ley orgánica del presupuesto, pues dicha ley
debe expedirse respetando los cánones constitucionales y es el Estatuto
Superior el que les ha asignado a los gastos que demande el servicio público de
educación, el carácter de gasto público social. Mal podría, entonces, la ley
orgánica, hacer caso omiso de este mandato Superior y no considerarlo como tal.
Una disposición de
una ley ordinaria, como es la acusada parcialmente, en cuyo artículo 84 se
reitera que el gasto público en la educación hace parte del gasto público
social, no puede ser violatoria de la Carta, porque ella no está definiendo qué
se entiende por gasto público social, asunto que pertenece exclusivamente a la
ley orgánica del presupuesto; y tampoco está creando un ítem nuevo que deba
tenerse como gasto de esa índole; simplemente se limita a reproducir el
contenido del artículo 366 del Estatuto Supremo, en el que el gasto de la
educación se ha definido como social. La reproducción de disposiciones
constitucionales en ordenamientos legales, para efectos de una mejor
comprensión de las materias que regulan, jamás podrá considerarse contraria a
éllas.
Cabe aclarar al
accionante, que este caso difiere del juzgado por la Corte mediante la
sentencia C-337 de 1993, a la que se ha hecho alusión en párrafos anteriores,
porque en esa oportunidad no se hizo ningún análisis sobre las materias que
constituyen "gasto público social". Valga traer a colación lo
pertinente:
"La disposición
en comento exige que sea la ley orgánica de presupuesto la encargada no sólo de
definir qué se entiende por gasto público social, sino que además debe
establecer los criterios o la reglamentación para que se pueda tener en cuenta
la distribución territorial de este gasto, de acuerdo con lo preceptuado en el
inciso segundo de la citada disposición. La Corte entiende que esta última
atribución la debe cumplir la ley orgánica, pues, de acuerdo con lo que se
ha sostenido en este pronunciamiento, resulta contrario a la naturaleza de la
ley anual de presupuesto el que se ocupe de la reglamentación de una serie de
asuntos que resultan ajenos a su finalidad y que, por el contrario, son propios
de la ley orgánica mencionada... Como es de público conocimiento, el órgano
legislativo todavía no ha expedido esta ley, la cual tiene entre otros
propósitos, el de desarrollar el artículo 350 superior. Por tanto, y ante una
nueva situación de imposibilidad jurídica que permita cumplir con un mandato
constitucional, carece de fundamento lógico exigir que la ley anual de
presupuesto se someta a una serie de requisitos que deben estar señalados en la
ley orgánica, y que ni siquiera han sido definidos por el legislador".
- En punto a la
acusación contra el artículo 87, considera la Corte que el incremento de los
aportes que debe hacer el Gobierno Nacional para las universidades estatales u
oficiales, en un porcentaje no inferior al treinta por ciento (30%) del
incremento real del producto interno bruto, el cual deberá realizarse a partir
del sexto año de vigencia de la ley 30 de 1992, no tiene porqué estar
consagrado en la ley orgánica del presupuesto, sino en la ley de rentas y
apropiaciones del año correspondiente a partir del cual se genere dicho aumento
de los aportes, es decir, en el presupuesto de 1998.
Así las cosas, los
artículos demandados en este acápite no vulneran la Constitución, y así se
declarará.
b.6 Artículos 90
y 113 de la ley 30 de 1992. Prohibición de decretar donaciones o auxilios.
"Artículo 90.
El Fondo de Desarrollo de la Educación Superior (FODESEP), se conformará con
las instituciones de educación superior que voluntariamente deseen participar
en él.
Los ingresos de este
fondo se integrarán como sigue:
1. Con aportes que
el Gobierno Nacional destine anualmente en el presupuesto nacional.
2. Con los aportes
voluntarios de las instituciones de educación superior afiliadas al fondo"
"Artículo 113.
El Instituto Colombiano de Crédito Educativo y Estudios Técnicos en el Exterior
(ICETEX), a través de un fondo creado con recursos del presupuesto nacional,
será garante de los préstamos otorgados por el sector financiero a los
estudiantes de educación superior de escasos recursos económicos.
PARAGRAFO. El
Gobierno Nacional reglamentará esta materia y establecerá las comisiones que
pueda cobrar el Instituto Colombiano de Crédito Educativo y Estudios Técnicos
en el Exterior (ICETEX) por este concepto."
En sentir del
demandante, el artículo 90 consagra una donación, al establecer la entrega de
recursos a una persona jurídica sin contraprestación alguna en favor del
Estado, y el artículo 113 contiene un auxilio, al prescribir que el ICETEX, a
través de un fondo creado con recursos del presupuesto nacional, será garante
de los préstamos otorgados por el sector financiero a los estudiantes de
educación superior, y tanto las donaciones como los auxilios están prohibidos
por el artículo 355 de la Carta.
Pues bien: en el
artículo 90, materia de impugnación, se establece que el Fondo de Desarrollo de
la Educación Superior (FODESEP), se conformará con las instituciones de
educación superior que voluntariamente deseen participar en él. Y sus ingresos
se integran con los aportes que el Gobierno nacional destine anualmente en el
presupuesto nacional y con los aportes voluntarios de las instituciones de
educación superior afiliadas al fondo.
El FODESEP es una
entidad de economía mixta organizada bajo los principios de economía solidaria,
a la cual pueden pertenecer todas aquellas instituciones de educación superior,
tanto privadas como estatales, que así lo deseen (art. 89 ley 30/92); y dentro
de las funciones que le compete desarrollar, se destacan: la de servir como promotora
de financiamiento para proyectos específicos de las instituciones de educación
superior; plantear y promover programas y proyectos económicos para beneficio
de las mismas, etc.
Las sociedades de
economía mixta, como se recordará, son instituciones que forman parte de la
rama ejecutiva del poder público, y su patrimonio está conformado por aportes
estatales y capital privado, de acuerdo con la cuantía que determinen la ley o
el contrato social.
Ante esta
circunstancia, el artículo 90 demandado no infringe el 355 de la Constitución,
pues lo que allí se prohíbe son las donaciones que hagan los distintos órganos
estatales en favor de personas naturales o jurídicas de derecho privado, más
no los aportes que obligatoriamente deban realizarse a las entidades públicas
para su funcionamiento y el cumplimiento de los fines y servicios que están
obligados a prestar. Sobre este tema la Corte ha dicho:
"Es cierto que
en principio, en estricto sentido jurídico, puede haber una diferencia entre
las donaciones y los auxilios, por cuanto en las primeras hay una bilateralidad
(surgen de un contrato), mientras que en los segundos lo que se presenta es un
acto unilateral, sin retribución y compromiso vinculante por parte del que
recibe los aportes. Pero para esta Corporación, la interpretación de estos
términos dentro del contexto del artículo 355 superior significa que, en los
dos eventos, se está frente, no a un acto de justicia distributiva por parte
del Estado -como concreción del interés general en un sector determinado- sino
de liberalidad, lo cual es contrario a la función natural del aparato estatal,
pues éste no puede asumir tales conductas con los dineros y bienes que la
sociedad en general le encomienda, pues sus actos deben ser, se repite,
intérpretes de las finalidades esenciales contenidas en el artículo 2o. de la
Carta y, en particular, de la búsqueda de la prosperidad general, a través de
la implementación de una verdadera justicia distributiva.
"No sobra
señalar que estas consideraciones hacen alusión a los casos en que el Estado
realice un acto translaticio de dominio sin contraprestación alguna, es decir,
aquellos eventos en los que el aporte estatal se centra en entidades sometidas
a un régimen de derecho privado, que persigan un interés público o social y que
no tengan un ánimo de lucro. Por ello la Corte advierte, de una vez, que personas
jurídicas como las sociedades de economía mixta, no son objeto del presente
fallo, por cuanto con ellas sí hay retribución, y no mera liberalidad. En otras
palabras, en este caso, el Estado, desde un principio, tiene un control y una
previsión de lo que va a ocurrir con los recursos sociales o públicos y,
además, busca un fin lucrativo el cual se concreta con la distribución de
utilidades o con la entrega de cuota social correspondiente una vez finalizado
el proceso de liquidación de la entidad". (C-372/94 M.P. Vladimiro
Naranjo Mesa).(Resalta la Corte)
En lo que respecta
al artículo 113 también impugnado, considera la Corte que tampoco le asiste
razón al demandante, pues dicho precepto en lugar de infringir la Constitución,
la respeta y desarrolla. En efecto, siendo el ICETEX un establecimiento público
del orden nacional, cuyo objetivo principal es el de fomentar y promover el
desarrollo educativo y cultural de la Nación a través del crédito y de otras
ayudas financieras a los estudiantes y sus familiares, resulta conforme con las
normas Superiores la decisión adoptada por el legislador de ordenar a esa
entidad que por intermedio de un fondo creado con recursos del presupuesto
nacional, sea "garante" de los préstamos otorgados por
el sector financiero a los estudiantes de educación superior "de
escasos recursos económicos", porque al tenor de lo dispuesto
en el inciso final del artículo 69 de la Carta, corresponde al Estado facilitar
"mecanismos financieros que hagan posible el acceso de todas las
personas aptas a la educación superior". Quiere esto decir, que habrá de
implantar instrumentos financieros idóneos para lograr el propósito buscado.
La garantía aludida,
sin lugar a duda, constituye una ayuda financiera necesaria y eficaz para que
los estudiantes de escasos recursos económicos, que en nuestro país son
bastantes, puedan iniciar o culminar sus estudios superiores, ya sea en
instituciones públicas o privadas, pues aunque en las primeras la educación es
gratuita, se permite el cobro de derechos académicos a quienes puedan
sufragarlos (art. 67 ib.). Cumple así la norma demandada la finalidad social
propuesta por el Constituyente, de permitir el acceso de todas las personas que
lo deseen, y tengan méritos para ello, a los establecimientos de educación
post-secundaria.
Por estas razones se
declararán exequibles los preceptos demandados.
b.7 Otros cargos
contra el literal d) del artículo 43 de la ley 30 de 1992.
"Artículo 43 Son bienes y recursos
financieros del Instituto Colombiano para el Fomento de la Educación Superior
(ICFES):
"...
"d. El dos por
ciento (2%) de los aportes que por cualquier concepto reciban del presupuesto
nacional las instituciones de Educación Superior, tanto estatales u oficiales
como privadas y de economía solidaria. El Ministerio de Hacienda con cargo al
presupuesot nacional apropiará las partidas que por este concepto deben
efectuar las instituciones de educación superior estatales u oficiales.
Este porcentaje será
deducido y girado al Instituto Colombiano para la Educación Superior (ICFES)
por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público o por el Ministerio de
Educación Nacional, según el caso, al ordenar y efectuar el pago a las
mencionadas instituciones.
Los recursos
recibidos por este concepto serán destinados al funcionamiento del Instituto
Colombiano para el Fomento de la Educación Superior (ICFES) y a las actividades
de Fomento de la Educación Superior que para estos efectos programe el Consejo
Nacional de Educación Superior (CESU)".
En opinión del
demandante, el literal d) del artículo 43 de la ley 30 de 1992, viola también
los artículos 346, 347 y 351 de la Carta, afirmación que no comparte la Corte,
pues dichos preceptos regulan aspectos relativos a la formulación anual, por
parte del Gobierno, del proyecto de ley de rentas y apropiaciones, normas de
procedimiento para efectos de la inclusión y aprobación de gastos en el
presupuesto nacional, creación de nuevas rentas o modificación de las
existentes, recursos adicionales, aumento de las partidas de gastos propuestas
por el Gobierno, etc,  asuntos que en nada se relacionan con el contenido del
precepto acusado, pues tales exigencias las debe cumplir la ley de presupuesto
y no la que se estudia, que señala los recursos que conforman el presupuesto
del Instituto Colombiano para el Fomento de la Educación Superior
"ICFES".
- En lo que atañe a
la violación del artículo 136-4 de la Constitución, advierte la Corte que el
actor parte de un supuesto errado, pues los aportes a que alude el literal d)
del artículo 43 demandado, si bien parten del presupuesto nacional, son dineros
que pertenecen a las instituciones de educación superior y, en consecuencia, se
pueden considerar como contribuciones de esos establecimientos al ICFES, para
su funcionamiento y para el cumplimiento de las actividades de fomento de la
educación superior.
La autorización que
se concede al Ministerio de Hacienda para apropiar dichas partidas, es sólo un
mecanismo de manejo destinado a agilizar el pago de los mismos, pues en lugar
de que sean las instituciones de educación superior las que giren directamente
el valor correspondiente a  los aportes del  2% al icfes, se ordena descontarlo
de las sumas que reciban del presupuesto nacional las entidades mencionadas, lo
cual no infringe la Constitución.
- Para desechar el
cargo por presunta violación al artículo 359 del Estatuto Superior, basta
recordar que la Constitución prohibe las rentas nacionales con destinación
específica y, como lo ha sostenido la Corte, se consideran como tales aquéllas
que "se refieren exclusivamente a rentas de naturaleza
tributaria  o impuestos. Esto es así, por cuanto no sólo el concepto rentas
evoca el de impuestos, sino que también sería difícil entender cómo podrían ser
aplicables las disposiciones contenidas en los artículos 150-7, 210, 336 y 362
de la Carta, en cuanto se refiere a la descentralización por servicios. Es bien
sabido que el legislador otorga a algunas entidades con patrimonio autónomo
ciertas funciones, en virtud de las cuales recaudan de manera sistemática y
continuada, una serie de recursos que son destinados a su cumplimiento. Si
tales recursos fueran entendidos como rentas nacionales, no podrían tener
destinación especial, además que pasarían a formar parte del presupuesto
nacional quedando así desvertebrado el principio constitucional de la
descentralización por servicios" (C-040/93 M. P. Ciro Angarita Barón).
Esta doctrina aparece reiterada en la sent. C-465/93, en la que se insiste en
que la prohibición de establecer rentas nacionales de destinación específica se
refiere exclusivamente a impuestos, mas no a tasas o contribuciones
parafiscales.
Pero aún, si en
gracia de discusión se aceptara que los aportes a que alude la norma demandada,
son rentas de destinación específica, habría que señalar que tales partidas
estarían exceptuadas de la prohibición consagrada en el artículo 359 de la
Carta, pues se trata de rentas destinadas a inversión social, las que conforme
al numeral 2o. de esta misma norma constitucional, son legítimas.
En mérito de lo
expuesto, la Corte Constitucional actuando en nombre del Pueblo y por mandato
de la Constitución Nacional,
R
E S U E L V E :
PRIMERO: Declarar EXEQUIBLES los artículos 90 Y 92
de la ley 30 de 1992, por el aspecto formal estudiado.
SEGUNDO: Declarar EXEQUIBLES los artículos 43-d, 57
incisos 2o. y 3o., 84, 87, 93, 94, 113 y 117 de la ley 30 de 1992.
Cópiese,
notifíquese, comuníquese a quien corresponda, publíquese, insértese en la
Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente.
JORGE ARANGO MEJIA
Presidente
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DÍAZ
Magistrado
JOSÉ GREGORIO HERNÁNDEZ GALINDO
Magistrado
HERNANDO HERRERA VERGARA
Magistrado
ALEJANDRO MARTÍNEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO MORÓN DÍAZ
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria General