T-878-09
Sala Séptima de Revisión
Sentencia T-878/09
ACCION DE
TUTELA-Procedencia respecto a desplazados
DESPLAZAMIENTO
FORZADO-Principios rectores
ACCION DE
TUTELA Y ACCION POPULAR-Alcance
ACCION DE
TUTELA Y ACCION POPULAR-Protección de derechos colectivos fundamentales
ACCION DE
TUTELA-Casos de procedencia por afectación de derechos e intereses
colectivos
DERECHO A LA
VIVIENDA DIGNA-Persona desplazada por la violencia
POBLACION
DESPLAZADA-Condición de especial vulnerabilidad exclusión y marginación
DESPLAZAMIENTO
FORZADO-Vulneración múltiple, masiva y continua de derechos fundamentales
ACCION DE
TUTELA-Orden al INCODER de reubicar a las familias desplazadas en otro
terreno que garantice la estabilización socioeconómica
ACCION DE
TUTELA-Orden a Acción Social de coordinar la entrega de las ayudas
humanitarias o auxilios necesarios que aseguren a cada familia vivienda digna y
condiciones de salubridad
Referencia: expediente
T-2310475
Acción de tutela incoada por un
Procurador Judicial, Ambiental y Agrario, a favor de Carlos Enrique Rodríguez
López y otros y sus familias, contra Incoder y otros
Procedencia: Tribunal
Superior de Manizales, Sala Penal
Magistrado Ponente:
Dr. NILSON
PINILLA PINILLA
Bogotá, D. C.,
treinta (30) de noviembre de dos mil nueve (2009)
La Sala Séptima
de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los magistrados Nilson
Pinilla Pinilla, Humberto Antonio Sierra Porto y Jorge Iván Palacio Palacio, en
ejercicio de sus competencias constitucionales y legales ha proferido la
siguiente
SENTENCIA
en la revisión
del fallo dictado en segunda instancia por la Sala Penal del Tribunal Superior
de Manizales, en la acción de tutela instaurada por un Procurador Judicial,
Ambiental y Agrario, a favor de Carlos Enrique Rodríguez López y otros y sus
familias, contra Incoder y otros.
El expediente
arribó a la Corte Constitucional por remisión que hizo el referido Tribunal, en
virtud de lo ordenado por el artículo 32 del Decreto 2591 de 1991. La Sala de
Selección Nº 8 de la Corte, en agosto 6 de 2009, eligió este asunto para su
revisión.
I.
ANTECEDENTES
El doctor John
James Montoya Castro, Procurador 5° Judicial II Ambiental y Agrario del Eje
Cafetero, actuando a favor de Carlos Enrique Rodríguez López, José Ernesto Rodríguez
Velasco, Gregorio Avilés López, Carlos Alberto Torres Marín, Rosa Elva Buriticá
González, Carlos Antonio Ríos Muñoz, Blanca Zuluaga N., Hildebrando Presiga
Urrego, Abel de Jesús Restrepo Arenas, César Robeiro Ospina Rendón, Gilberto
Chimbaco Trujillo, Claudia Liliana Agudelo, Duván de Jesús Salazar Pérez,
Juvenal Calderón Raigosa, María Luz Dary Ocampo Cifuentes, Efrén Castro
Viveros, Henry Gaviria Bolaños, María Esperanza Montoya Rivera, Luz Enel Guarín
Patiño, Ciro Zabala Alvis, Luz Edid Cucaita Cifuentes, Jaime Montoya Montoya,
Jhon Eider Giraldo Rivera y Carolina Villa Candamil, y sus respectivas
familias, presentó acción de tutela en marzo 3 de 2009, contra el Instituto
Colombiano de Desarrollo Rural, Incoder, el Ministerio de Agricultura y
Desarrollo Territorial y la Agencia Presidencial para la Acción Social y la
Cooperación Internacional, Acción Social, aduciendo vulneración de los derechos
a la vida en condiciones dignas, a una alimentación mínima, al mínimo vital, a
la estabilización socio económica, a la vivienda digna y a la igualdad, según
los hechos que a continuación son resumidos.
A. Hechos y
relato contenido en la demanda
1. El mencionado
Procurador indicó que el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural, Incoder,
pretendió adelantar en el 2006 programas de política social en el sector rural,
dentro de los cuales adquirió por compra directa un predio denominado San
Mateo, “ubicado en la vereda Buenavista, la India y Conchary” (sic) de
Anserma, Caldas (f. 3 cd. inicial).
Entre el 2006
y los primeros meses del 2007 fueron seleccionadas varias familias desplazadas
por la violencia, para adjudicarles la propiedad sobre ese inmueble, previo el
lleno de algunos requisitos exigidos por el Incoder.
2. Según el demandante,
veinticuatro de las familias seleccionadas decidieron abandonar dicho predio,
luego de percibir que las tierras “no eran aptas para lograr adecuadamente
un desarrollo productivo y por otros inconvenientes como la vía en mal estado,
no acceso a todos los servicios públicos, distancia de una hora caminado hasta
la escuela para los niños y al centro de salud…” (f. 3 ib.).
3. Por lo
anterior, la Procuraduría 27 Ambiental y Agraria instauró una acción popular en
octubre de 2007 contra el Incoder, en procura de proteger derechos colectivos “a
un ambiente sano, la moralidad administrativa y defensa del patrimonio público”,
solicitando además que se deje sin efectos legales el “contrato de
compraventa” por medio del cual se adquirió el predio San Mateo (f. 3
ib.). El trámite de la referida acción se encuentra suspendido y pendiente
de ser aprobado el pacto de cumplimiento.
No obstante,
delegados de Incoder y de Acción Social ofrecieron a aquellos beneficiarios del
predio San Mateo otros inmuebles situados en el Eje Cafetero, pero al momento
de visitarlos advirtieron que éstos también carecían de condiciones adecuadas.
4. Señaló que
la responsabilidad por el estado de abandono y vulnerabilidad de estas personas,
recae así mismo sobre Acción Social, dado que no se le ha hecho seguimiento a la
situación de estas familias, ni se les ha brindado una vivienda digna, y la
ayuda humanitaria ofrecida no ha sido constante.
Aunado a esto,
refirió que el aludido predio fue “ocupado o invadido por varias familias,
frente a lo cual el Incoder tiene en trámite una querella de lanzamiento por
ocupación de hecho” (f. 8 ib.).
5. Expuso que
las condiciones de debilidad manifiesta de ellos son tan ostensibles, que entre
la misma comunidad conviven menores de edad (algunos de ellos especiales),
personas discapacitadas y de la tercera edad.
Además, señaló
que la convivencia se ha hecho insostenible al punto que algunas personas están
recibiendo amenazas en su contra, lo cual ha llevado a ciertas familias a “desintegrarse”
(f. 8 ib.).
6. En marzo 16
de 2008, el Procurador 5° Judicial presentó dos escritos, uno dirigido al Juez
de tutela y el otro a la Directora Territorial del Incoder, con el propósito de
que fuera incluida como beneficiaria del predio San Mateo la señora Martha
Lucía Morales Gallego[1] (fs. 188 a 190 ib.).
B.
Pretensión
Por todo lo
anterior, solicitó el aludido Procurador que las familias asentadas en la propiedad
San Mateo sean reubicadas en otro terreno donde puedan “estabilizarse socioeconómicamente
y empezar su proyecto de vida”, para ello
pidió que el nuevo predio reúna las suficientes condiciones que permitan la
digna convivencia de cada una de las personas allí establecidas (f. 10 ib.).
C.
Documentos relevantes cuyas copias obran dentro del expediente
1. Listado de
34 familias seleccionadas para la adjudicación del predio San Mateo, elaborado
por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Territorial, y por el Instituto
Colombiano de Desarrollo Rural, Incoder (fs. 31 y 32 ib.).
2. Formato de recepción
de denuncias por amenazas, presentadas por algunos habitantes del predio San
Mateo (fs. 34 a 40 ib.).
3. Sendos
escritos dirigidos al Procurador 5° Judicial II Ambiental y Agrario para el Eje
Cafetero, a través de los cuales algunos miembros de las familias desplazadas manifiestan
su inconformidad con las características del predio San Mateo (fs. 50 a 55
ib.).
4. Acta N° 20 en
donde consta una reunión celebrada entre el Incoder y algunos miembros de las
familias desplazadas, en diciembre 9 de 2008 (fs. 56 a 61 ib.). Las siguientes
son algunas de las quejas expresadas en la citada reunión (f. 59 ib.):
- “La Sra.
Marleny Acuña: Manifiesta que ese predio no le sirve porque tiene 3 niños uno
pequeño  ni siquiera hay puesto de salud y no los va a exponer.”
- “La Sra.
Luz Mery Mejía Taborda: El esposo es el Sr. Jaime Montoya Montoya tiene 3 niños,
2 de bachiller, una niña especial con 5 cirugías de corazón, no hay escuela, no
hay hospital y si se le enferma no tiene forma de transportarse o llevarla a
atención médica oportuna.”
- “La Sra.
Lilia Palacio: tiene 2 niños pequeños… no los puede llevar para allá porque ya
están amenazados…”
- “La Sra.
Nubia Trujillo: Compañera de Ciro Zabala Alves, (sic) estuvieron en San
Mateo 6 meses, la niña tenía que andar hora y media para estudiar, no tenían
luz, agua escasa…”
- “La Sra.
María Luz Dary Ocampo: Se fue para San Mateo estuvieron un tiempo esperando que
llegara el auxilio de Acción Social, que nunca llegó, … ya no quieren volver
por las amenazas… y un niño de 8 años, y no hay como mandarlo a estudiar.”
5. Acta N° 21,
donde consta una reunión celebrada entre el Incoder y algunos miembros de las
familias desplazadas, en diciembre 12 de 2008 (fs. 62 a 72 ib.). A continuación
se citan algunas quejas expuestas en esa reunión:
- “La
ubicación del predio no tiene condiciones para garantizar posibilidades de
estudio para los niños porque son más o menos dos horas a pie donde está
ubicada la escuela, tienen que cruzar dos cañadas, qué va a pasar cuando se
crezca por dónde los van a pasar” (f. 64 ib.).
- “Doña Luz
Dary dice que, sembraron maíz y se volvió amarillo, también sembraron plátano y
también se dañó” (f. 65 ib.).
- “La Dra.
Lucelly aclara que la ayuda de 3 meses fue declarada inexequible por lo que
insta a la Dirección Territorial de Acción Social a que haga un plan o programa
que cumpla con la vinculación de atención a la población” (f. 65 ib.).
- “Los
señores Gilberto Chimbaco y Beatriz Helena Trujillo, cuentan el caso de su hija
de 13 años que se envenenó por la tristeza debido a las condiciones en que
viven” (f. 65 ib.).
- “La Sra. María
Nubia Trujillo Giraldo: Cuenta que vivieron 6 meses en San Mateo, durante ese
tiempo con esfuerzo propio pusieron una parcelita de plátano, yuca, maíz y
árboles frutales, los cuales nacieron muy bonitos pero con el tiempo se fueron
deteriorando y al ver de que (sic) esta tierra no era productiva y por
inconvenientes que tuvo el esposo con un compañero en el predio tuvieron que
volverse a Manizales” (f. 65 ib.).
- También se
lee en el acta que “uno de los asistentes manifiesta que vivió 6 meses”,
pero es imposible porque allí corren “aguas no procesadas” (f. 66 ib.).
6. Memorial
dirigido a la Procuraduría General de la Nación en agosto 4 de 2008, mediante
el cual algunos miembros de las familias asentadas en el predio San Mateo expresaron
que renuncian, “toda vez que como campesinos sabemos que es un predio sin
vocación de reforma agraria, abandonado, invadido por personas no beneficiadas”
(fs. 93 a 95 ib.).
7. Valoración
técnica efectuada por Corpocaldas en “áreas de protección del predio San
Mateo”, durante agosto 15 de 2007, donde se expone que el predio en
cuestión tiene un área total de “558 hectáreas 2.012 m², de las cuales 181
hectáreas 5.814 m² corresponden a bosque natural, equivalente al 32,5% del
total del predio y que pertenecen a áreas forestales de protección (Ley 1021 de
abril 21 de 2006). Estas áreas están distribuidas así: 76 hectáreas 5.306 m²
que corresponden a áreas forestales de protección para la preservación y 105
hectáreas 0508 m² de áreas forestales de protección para el uso sostenible”
(fs. 346 a 366 ib.).
II. ACTUACIÓN
PROCESAL
Mediante auto
de marzo 11 de 2009, el Juzgado Penal del Circuito de Anserma admitió la
demanda y ordenó correrle traslado a Incoder, al Ministerio de Agricultura y
Desarrollo Rural y a la Agencia Presidencial para la Acción Social y la
Cooperación Internacional, Acción Social, “para contar con los elementos de
juicio necesarios” (f. 144 ib.), pero esta última no
respondió.
A. Respuesta
de las otras entidades demandadas
1. Ministerio
de Agricultura y Desarrollo Rural
El Jefe de la
Oficina Jurídica del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, en marzo 16
de 2009 solicitó declarar improcedente la acción impetrada, por considerar que en
ella se carece de legitimidad por pasiva. Sustentó su alegato en los términos del
artículo 2° del Decreto 2478 de 1999, según el cual su despacho tiene por objeto
“formular, coordinar y adoptar políticas, planes, programas y proyectos del
sector agropecuario, pesquero y de desarrollo rural”, objetivos que se ejecutan
a través de sus “entidades vinculadas y adscritas” (f. 181 ib.).
Aseveró además
que la política de adjudicación de tierras establecida en la Ley 160 de 1994,
fue reformulada al considerar que los trámites hacían engorrosa la adquisición
directa de un terreno; por ello, a partir de la expedición de la Ley 1152 de
2007, la entrega y asignación de predios quedó bajo la competencia del Incoder.
De otra parte, hizo énfasis en que la Procuraduría 27
Ambiental y Agraria había incoado una acción popular en contra de Incoder, por
lo cual a sus representados les asiste otro medio de defensa judicial, distinto
a la tutela.
2. Instituto Colombiano de Desarrollo Rural
La Jefe de la Oficina Jurídica de Incoder, mediante
escrito presentado en marzo 19 de 2009, solicitó declarar la improcedencia de
la acción de tutela, aduciendo que según estudios técnicos realizados por la
misma entidad y por Corpocaldas, el predio San Mateo si tiene vocación
agropecuaria.
Además,
argumentó que todo el proceso de adjudicación del inmueble a las familias
desplazadas estuvo amparado por la Ley 1152 de 2007, comoquiera que la misión
de Incoder consistía en ejecutar políticas de desarrollo rural. Así mismo, realzó
que las circunstancias derivadas de la compra y condiciones de dicho terreno son
ajenas a la tutela, dado que la “discusión pertinente es objeto exclusivo de
análisis al interior de la acción popular” (f. 273 ib.).
B. Sentencia de primera
instancia
Mediante fallo
de marzo 25 de 2009, el Juzgado Penal del Circuito de Anserma concedió el
amparo de los derechos fundamentales invocados, al considerar que son evidentes
las condiciones de vulnerabilidad, exclusión y marginación de la población
desplazada, sobre todo al no habérseles solucionado el acceso a una vivienda
digna.
Recordó que a
partir de la sentencia T-025 de 2004, la Corte Constitucional declaró el “estado
de cosas inconstitucional” y precisó una serie de actos de política
pública que debían acatar las autoridades estatales, tendientes a conjurar esa
situación.
Debido a ello,
las familias de desplazados que han sido beneficiadas, además de ser
favorecidas con otras prerrogativas, esperan que el Estado los ubique “en
terrenos que cumplan con las condiciones exigidas por ellos, como lo es un
terreno con tendencias agrícolas, del cual, ellos puedan satisfacer sus
necesidades para el sostenimiento de sus familias” (f. 230 ib.).
Por esta circunstancia
consideró que los Principios Rectores de los Desplazamientos Internos enunciados
por la Organización de las Naciones Unidas, son aplicables a la situación de
estas familias, en la medida en que integran el bloque de constitucionalidad, y
más aún cuando se evidencia que “el predio no reúne las condiciones para
asegurarles a los hogares desplazados el ‘derecho a un nivel de vida adecuado’,
ni tampoco se aseguró a las familias beneficiarias del predio que accederían a
alimentos esenciales, agua potable, alojamiento, vivienda básicos y saneamiento
esenciales”; además porque se “desconocieron los principios 18,
28-2 y 29 que regulan el enfoque participativo y de voluntariedad que debe
orientar los procesos de reubicación y retorno” (f. 248 ib.).
En el mismo
fallo incluyó a la señora Martha Lucía Morales Gallego como beneficiaria de la
reubicación y decidió desvincular de la acción de tutela al Ministerio de
Agricultura y Desarrollo Rural, al considerar que esta entidad “cumple una
función de política general del desarrollo rural y en nada guarda relación
directa con el caso motivo de análisis” (f. 209 ib.).
C.
Impugnación
A través de escrito
presentado en abril 1° de 2009, la Jefe de la Oficina Jurídica de Incoder impugnó
la decisión proferida por el Juez Penal del Circuito de Anserma; basó su
disenso en que el a quo  se “limitó a afirmar, sin tener los
elementos de juicio necesarios”, que pudieran determinar la situación del
predio San Mateo (fs. 307 y 308 ib.).
Aunado a lo
anterior, manifestó que “corresponde al Juez Contencioso Administrativo,
funcionario natural para dirimir la controversia relacionada con las
condiciones agrológicas de la heredad, establecerlas dentro de la Acción
Popular, que actualmente se adelanta en un Juzgado Administrativo de la capital
de la República y no a un Juez de tutela que carece por completo de jurisdicción
y competencia” (f. 308 ib.).
Indicó que
conforme a la normatividad aplicable, la entidad no podría adjudicar otro
predio. Para sustentar su aserto adujo que “la Ley 1152 de 2007 no permite
al Incoder, como otrora lo hacía la Ley 160 de 1994, la compra directa de
tierras para la adjudicación de subsidio, a título de unidades agrícolas
familiares. La compra para la adjudicación de tierras, en general, fue asignada
por la Ley 1152 de 2007 a otras entidades” (f. 314 ib.).
En mayo 12 de
2009 presentó una adición a la impugnación, para que no fueren favorecidos con
el fallo Martha Lucía Morales Gallego, Blanca Lucy Zuluaga y Hildebrando
Presiga Urrego, al considerar que a éstos ya se les había asignado otros inmuebles.
Sustenta su afirmación con copia de las resoluciones que otorgaron dichos
terrenos (fs. 394 a 405 ib.).
D. Sentencia
de segunda instancia
La Sala Penal del
Tribunal Superior de Manizales, mediante providencia de mayo 12 de 2009, revocó
la decisión de primera instancia al considerar que el “trámite paralelo de
otra acción constitucional que busca idéntica solución a la problemática de
aquellas familias en condición de desplazamiento, hacían improcedente la
protección constitucional brindada” (f. 410 ib.).
Afirmó que las
características de la situación fáctica en torno al predio San Mateo, no configuran
uno de “aquellos casos en los cuales la acción de tutela es el único
mecanismo de defensa para la protección de un derecho fundamental gravemente
vulnerado o amenazado, porque se demostró que el actor la utilizó como método
alternativo de otra acción constitucional consagrada en el artículo 88 de la
Carta Política y que tiene como fin el amparo judicial específico y concreto de
los derechos públicos y colectivos” (f. 413 ib.).
Finalmente, señaló
que la acción de tutela no constituye el medio idóneo de defensa judicial, pues
el actor no demostró que dentro de los hechos ocurridos se configurara la
existencia de un perjuicio irremediable, “pues la tangencial referencia de
las afugias  económicas de algunos habitantes temporales no se avienen a lo que
realmente estructura dicha figura” (f. 415 ib.).
III.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
Primera.
Competencia
Esta
corporación es competente para decidir el presente asunto, en Sala de Revisión,
de conformidad con lo dispuesto en los artículos 86 y 241, numeral 9°, de la
Constitución, y 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991.
Segunda. El
asunto objeto de análisis
Como se dijo,
el Procurador 5° Judicial II Ambiental y Agrario para el Eje Cafetero interpuso
acción de tutela para salvaguardar los derechos fundamentales de veinticuatro
familias desplazadas por la violencia, las cuales fueron seleccionadas para
adjudicarles un predio presuntamente desprovisto de condiciones de
habitabilidad, según los hechos narrados en la demanda.
Así, corresponde
a esta Sala establecer, con base en la doctrina constitucional vigente, la
procedencia de la acción de tutela para la defensa de los derechos
fundamentales de la población en situación de desplazamiento, y determinar si
procede el amparo constitucional para procurar la reubicación de las familias
beneficiarias de la adjudicación de un terreno, teniendo en cuenta que se
adelanta una acción popular, tendiente a defender los derechos colectivos a “un
ambiente sano, la moralidad administrativa y defensa del patrimonio público”,
y a dejar sin efectos legales la compra del predio San Mateo.
Tercera. Procedencia de los Principios
Rectores de los Desplazamientos Forzados Internos y de la acción de tutela,
para amparar derechos fundamentales de la población desplazada por la violencia
3.1. El desplazamiento forzado
interno convierte a sus víctimas en sujetos de especial protección
constitucional[2], por lo que la
jurisprudencia de esta corporación ha reconocido, entre otras consecuencias,
que la tutela es el mecanismo judicial apropiado para amparar derechos
fundamentales suyos, inclusive ante la existencia de otros instrumentos de
defensa judicial[3], que resultaren menos
expeditos y efectivos para brindar una protección material.
3.2. Como es natural, también en
este caso la interposición de la acción de tutela, como medio idóneo[4]
para procurar la salvaguarda oportuna de derechos fundamentales está sujeta a la
legitimación en la causa por activa, siendo claro que el afectado puede actuar
por sí mismo, o por parte de quien lo represente[5],
o mediante agencia oficiosa en la forma y circunstancias en que ésta procede[6],
o a través de quienes desempeñen el Ministerio Público[7].
3.3. Para
precaver internacionalmente la situación de las víctimas de tan grave conducta
punible, fueron expresados los Principios Rectores de los Desplazamientos
Internos[8], en respuesta a
una realidad global que involucra conflictos violentos, graves violaciones de
los derechos humanos u otros acontecimientos traumáticos sobre la
población civil.
En esa declaración
fueron expuestos 30 Principios Rectores, de los cuales esta Sala de
Revisión se concretará a tres de ellos, por estimarlos determinantes para
establecer si hubo o no afectación.
Así,
en atención a la especial protección que deben recibir los desplazados por la
violencia, el Principio 18 realza el “derecho a un nivel de
vida adecuado”, que se logrará con la satisfacción de cuatro componentes: “(a)
Alimentos esenciales y agua potable; (b) Alojamiento y vivienda básicos; (c)
Vestido adecuado; y (d) Servicios médicos y de saneamiento esenciales.”
También destaca
ese fundamento que “se harán esfuerzos especiales por asegurar la plena
participación de la mujer en la planificación y distribución de estos
suministros básicos”.
De otro lado,
el Principio 28 enfoca
la necesaria articulación entre las organizaciones internacionales y el Estado,
primer responsable de la obligación de proporcionar todos aquellos
medios adecuados, que permitan el regreso “voluntario, seguro y digno”
de los desplazados internos a su lugar de residencia habitual, o su
reasentamiento voluntario en otra parte del país, lo cual se logrará con esfuerzos
especiales que involucren la libre participación de
las víctimas del desplazamiento “en la planificación
y gestión de su regreso o de su reasentamiento y reintegración”.
Igualmente,
a través del Principio 29 se prohíbe cualquier forma de
discriminación contra los desplazados que
regresen a su lugar de residencia habitual, o se establezcan en
otra parte del territorio.
Para
ello se prevé y garantiza el “derecho a participar de manera plena e
igualitaria en los asuntos públicos a todos los niveles y a disponer de acceso
en condiciones de igualdad a los servicios públicos”.
En el mismo
sentido, se compromete a las entidades competentes a facilitar “asistencia a
los desplazados internos que hayan regresado o se hayan reasentado en otra
parte, para la recuperación, en la medida de lo posible, de las propiedades o
posesiones que abandonaron o de las que fueron desposeídos cuando se
desplazaron. Si esa recuperación es imposible, las autoridades competentes
concederán a esas personas una indemnización adecuada u otra forma de
reparación justa o les prestarán asistencia para que la obtengan”.
3.4. Sobre
estos principios, la Corte Constitucional ha considerado que se integran y
adquieren especial importancia dentro del ordenamiento jurídico colombiano[9],
en virtud de lo preceptuado en el artículo 93 Superior. En sentencia T-602 de
julio 23 de 2003, M. P. Jaime Araújo Rentería, se indicó que estos postulados:
“… pueden,
entonces (i) ser normas relevantes para resolver casos específicos, y (ii)
tener verdadero rango constitucional, si son preceptos que reiteran normas
incluidas en tratados de derechos humanos o de derecho humanitario. El uso (i)
denota que ciertos principios o algunos de sus párrafos hacen parte de lo que la
Corte ha denominado bloque de constitucionalidad en sentido lato, mientras que …(ii)
… algunos de entre ellos forman parte del bloque de constitucionalidad en
estricto sentido, ya que tienen jerarquía constitucional e, incluso, sirven de
parámetro para evaluar la constitucionalidad de las leyes.”
De otra parte, en sentencia
T-1115 de noviembre 7 de 2008, M. P. Manuel José Cepeda Espinosa, fueron fijados
bajo el lleno de ciertos elementos que componen un “mínimo prestacional”[10],
algunos parámetros que determinan el adecuado restablecimiento socioeconómico
de la población víctima del desplazamiento forzado, contemplando:
(i) El respeto por el derecho a
la vida y todos aquellos otros que afecten la dignidad de la persona
(principios 10 y 11, y arts. 11 y 12 Const.).
(ii) El acceso efectivo a los
servicios de la salud, en particular aquellos que pudieran preservar la vida y
la integridad de la persona, sobre todo tratándose de niños (principio 19 y arts.
44 y 49 ib.).
(iii) El
derecho a conservar la unidad familiar durante cualquier proceso de reubicación
al cual estén expuestos (principio 17 y arts. 42 y 44 ib.).
(iv) La
garantía de acceso a la educación básica para la población infantil, facilitándole
un cupo escolar a cada niño desplazado que se encuentre en edad obligatoria de
recibir escolaridad (art. 67 ib.).
(v) El
estudio previo de las oportunidades de retorno y restablecimiento, sin que
medie coerción, pero eso sí, garantizándoles de parte de las autoridades
pertinentes, la observancia de las condiciones de orden público que pudieran
suscitarse en el nuevo predio a establecerse.
De esta forma, cuando se verifique
la plena satisfacción de las necesidades señaladas, se entenderá que el Estado
colombiano como principal responsable del restablecimiento socioeconómico de las
víctimas de este flagelo, habrá cumplido con las obligaciones adquiridas.
Precisamente en el contexto
normativo de protección trazado para los desplazados por la violencia, fue señalado
como medio para lograr esa reparación, el acceso a programas de estabilización
socioeconómica tendientes a “generar condiciones de sostenibilidad económica
y social para la población desplazada en el marco del retorno voluntario o el
reasentamiento en otras zonas rurales o urbanas”[11].
Por su parte, la Corte
Constitucional fijó las obligaciones que en materia de acceso a vivienda digna
deben facilitar las autoridades estatales, reconociendo además que siendo para
las víctimas del desplazamiento interno, este derecho será considerado como
fundamental, por lo tanto, les corresponderá “(i) reubicar a las personas
desplazadas que, debido al desplazamiento, se han visto obligadas a asentarse
en terrenos de alto riesgo; (ii) brindar a estas personas  soluciones de
vivienda de carácter temporal y, posteriormente, facilitarles el acceso a otras
de carácter permanente. En este sentido, la Corporación ha precisado que no
basta con ofrecer soluciones de vivienda a largo plazo si mientras tanto no se
provee a los desplazados alojamiento temporal en condiciones dignas; (iii)
proporcionar asesoría a las personas desplazadas sobre los procedimientos que
deben seguir para acceder a los programas; (iv) en el diseño de los planes y
programas de vivienda, tomar en consideración las especiales necesidades de la
población desplazada y de los subgrupos que existen al interior de ésta
-personas de la tercera edad, madres cabeza de familia, niños, personas
discapacitadas, etc-.; y (v) eliminar las barreras que impiden el acceso de las
personas desplazadas a los programas de asistencia social del Estado…”. [12]
Cuarta. Prevalencia de
derechos en controversia, acción popular y acción de tutela: mecanismos
judiciales independientes, con propósitos distintos y específicos
El constituyente de 1991 fundó el
ordenamiento jurídico colombiano con precisos instrumentos procesales que permiten
amparar derechos de rango fundamental o colectivos, según se trate. Así, a
través del Decreto Ley 2591 de 1991 y de la Ley 472 de 1998, en desarrollo de los
artículos 86 y 88 de la Carta, respectivamente, fueron reglamentadas la acción
de tutela y la acción popular. Procesos que como se verá convergen de manera
separada y con fines muy específicos.
Acción de Tutela
(Decreto Ley
2591 de 1991)
Acción Popular
(Ley 472 de
1998)
DEFINICIÓN[13]
Art. 86 Constitución Política. “Toda
persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo
momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma
o por quien actúe a su nombre, la protección inmediata de sus derechos
constitucionales fundamentales, cuando quiera que éstos resulten
vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad
pública.”
… … …
Art. 88 ib. “La ley regulará
las acciones populares para la protección de los derechos e intereses
colectivos, relacionados con el patrimonio, el espacio, la seguridad y la
salubridad públicas, la moral administrativa, el ambiente, la libre
competencia económica y otros de similar naturaleza que se definen en ella.
También regulará las
acciones originadas en los daños ocasionados a un número plural de personas,
sin perjuicio de las correspondientes acciones particulares.”
… … …
OBJETIVOS
-Fue concebida como un
mecanismo de protección inmediato de derechos fundamentales.
-El numeral 3° del artículo 6º del Decreto Ley 2591 de
1991, establece que la acción de tutela resulta improcedente “cuando se
pretenda proteger derechos colectivos, tales como la paz y los demás
mencionados en el artículo 88 de la Constitución Política. Lo anterior no
obsta para que el titular solicite la tutela de sus derechos amenazados o
violados en situaciones que comprometan intereses o derechos colectivos
siempre que se trate de impedir un perjuicio irremediable”.
-Fue previsto con el fin de
constituir un medio de defensa de derechos e intereses colectivos.
-El artículo 4º de la Ley 472
de 1998, al fijar el ámbito de protección para el cual están previstas las
acciones populares, se refirió a la necesidad de que el derecho cuya
protección se solicita tenga una naturaleza colectiva, tal y como sucede con
las prerrogativas que de forma enunciativa se enlistan en dicha norma.[14]
ALCANCES
En cuanto a los alcances de un derecho de rango
fundamental la jurisprudencia constitucional ha establecido que “será
fundamental todo derecho constitucional que funcionalmente esté dirigido a
lograr la dignidad humana y sea traducible en un derecho subjetivo”.[15]
La Corte Constitucional, ha
dicho, refiriéndose a la acción popular que ésta se determina por el “interés
que se encuentra en cabeza de un grupo de individuos, lo que excluye
motivaciones meramente subjetivas o particulares”.[16]
Innegablemente el concepto de derechos
fundamentales resulta estrechamente ligado al de los derechos humanos,
concebidos éstos como garantías que entrañan en la individualidad y la dignidad
humana, en tanto que el de los derechos colectivos se ve ceñido al de la
protección de un interés general. De ahí que claramente exista un marco
constitucional y legal de protección procesal distinto para unos y otros
derechos.
Así, la Constitución Política
reconoce en el artículo 5° “la primacía de los derechos inalienables de la
persona”, con lo cual se reconoce la existencia de ciertas prerrogativas intangibles
al ser humano, que per se merecen un instrumento procesal célere que los
convalide en caso de verse conculcados.
A partir de las distinciones
hechas entre estos mecanismos de protección, puede determinarse que ambos
instrumentos buscan proteger derechos constitucionales, para así materializar
la finalidad del Estado Social de Derecho, cuyo fin único, no es más que la
obtención de la efectividad de los derechos y deberes (arts. 1º y 2° ib.). Finalidad
que se traduce en la consecución del bienestar de todos sus asociados.
En tanto, la jurisprudencia
constitucional ha reconocido la procedencia de la acción de tutela, inclusive, cuando
la afectación de un derecho colectivo conlleva la vulneración o amenaza de
derechos fundamentales, siempre que se den los siguientes requisitos:
“(i) Que exista
conexidad entre la vulneración de un derecho colectivo y la violación o amenaza
a un derecho fundamental, de tal suerte que el daño o la amenaza del derecho
fundamental sea consecuencia inmediata y directa de la perturbación del derecho
colectivo.
(ii) El
peticionario debe ser la persona directa o realmente afectada en su derecho fundamental,
dado que la acción de tutela es de naturaleza subjetiva.
(iii) La
vulneración o amenaza del derecho fundamental no deben ser hipotéticas sino que
deben aparecer expresamente probadas en el expediente.
(iv)
Finalmente, la orden judicial deberá buscar el restablecimiento del derecho
fundamental afectado, y no del ‘derecho colectivo en sí mismo considerado, pese
a que con su decisión resulte protegido, igualmente, un derecho de esta
naturaleza’.[17]”
Como se observa la procedencia de
la acción de tutela será legítima cuando esté de por medio de modo concreto y
cierto un derecho fundamental.[18]
En este orden de ideas, un
derecho es fundamental y, por consiguiente, puede ser protegido por vía de
tutela cuando se demuestre la afectación subjetiva o individual del demandante
y, será colectivo, protegido mediante la acción popular, cuando afecte a una
comunidad general que impida dividirlo o materializarlo en una situación
particular.
Por ello, cada vez que se suscite
tensión entre la prevalencia de un derecho fundamental y un derecho colectivo,
el juez constitucional deberá ponderar y evaluar la connotación
de los derechos en conflicto, para así
determinar con base en las reglas anteriormente expuestas el instrumento
procesal más idóneo a utilizar para
reestablecer el derecho. Así en sentencia T-659 de agosto 23 de 2007, M. P. Marco
Gerardo Monroy Cabra, la Corte dijo:
“la
existencia de un derecho colectivo que pueda protegerse por vía de acción
popular no excluye la procedencia de la acción de tutela cuando se prueba, de
manera concreta y cierta, la afectación de un derecho subjetivo, puesto que
‘en el proceso de tutela debe probarse la existencia de un daño o amenaza
concreta de derechos fundamentales, la acción u omisión de una autoridad
pública o de un particular, que afecta tanto los derechos colectivos como los
fundamentales de una persona o grupo de personas, y un nexo causal o vínculo,
cierta e indudablemente establecido, entre uno y otro elemento, pues de lo
contrario no procede la acción de tutela’.[19]”
Ciertamente, pueden presentarse
situaciones de especial urgencia que no podrían solucionarse con la celeridad
requerida, vulnerándose así el artículo 2º superior en lo concerniente a la
garantía de la efectividad de los derechos.
Por ende, cuando una situación de
vulneración de derechos individuales requiera el rápido actuar de un mecanismo
judicial dinámico, el operador jurídico deberá tener en cuenta si tal
circunstancia se configura en un perjuicio irremediable (art. 6° Decreto
Ley 2591 de 1991), para así determinar la procedencia o no de la tutela.
En sentencia T-225 de junio 15 de
1993, M. P. Vladimiro Naranjo Mesa, esta corporación precisó que es
irremediable el perjuicio en donde concurran cuatro características, la inminencia;
la urgencia; la gravedad y la impostergabilidad de la situación.
Posteriormente mediante providencia
C-531 de noviembre 11 de 1993, M. P. Eduardo Cifuentes Muñoz, fue declarada la
inexequibilidad del inciso 2°, numeral 1° del citado artículo, al considerar
que la noción de perjuicio irremediable allí contemplada, no debía
supeditarse a un mero concepto de indemnización patrimonial.
En definitiva, tratándose de
derechos individuales y colectivos, puede colegirse entonces, que lo que en
realidad determina la procedencia de una u otra acción, en cada caso específico,
será el contenido del derecho a proteger.
Sexta. Caso concreto
6.1. Como fue expuesto, una
comunidad de 34 familias desplazadas por la violencia, entre las cuales veinticuatro
de ellas interpusieron esta acción de tutela, fueron seleccionados para la
adjudicación de un predio situado en Anserma, Caldas, el cual aparentemente está
desprovisto de las mínimas condiciones de habitabilidad, como lo serían agua
potable, alojamiento, vivienda básicos y saneamiento esenciales.
6.2. La Sala encuentra que desde
el auto N° 8 de enero 26 de 2009, M. P. Manuel José Cepeda Espinosa, esta Corte
ya había advertido a través del informe presentado por la Procuraduría General
de la Nación que el predio San Mateo, junto con otros de iguales
características presentaban ciertas falencias, al respecto dijo:
“A
las deficiencias en el proceso de protección de tierras, se suman las fallas de
los procedimientos de asignación de tierras para reubicación de población
desplazada y realización de proyectos productivos. Según el informe de la
Procuraduría General de la Nación (i) en la gran número de casos se entregan
predios que no reúnen las características agroecológicas para su explotación o
incluso para que los grupos familiares puedan vivir dignamente; (ii) se asignan
predios frente a los cuales existe precariedad en los títulos o en la tenencia
de la tierra; (iii) se desconocen los derechos de comunidades indígenas y
afrodescendientes sobre determinados predios y se entregan a colonos o familias
desplazadas, generando mayores conflictos; (iv) en la asignación de predios y
la definición de los proyectos productivos se desconocen permanentemente los
principios de dignidad, seguridad, voluntariedad y participación de la
población desplazada. En su informe, la Procuraduría señala 24 casos
problemáticos que ilustran las dificultades de este tipo de procesos, así como
la responsabilidad del Incoder.”
En el mismo pronunciamiento se evidenció
además que “la política de vivienda para la población desplazada, tal
como está concebida desde hace una década, no es idónea para lograr
garantizarle a los desplazados el derecho a la vivienda digna”.
6.3. Desde el artículo 51 superior,
se preceptúa que “Todos los colombianos tienen derecho a vivienda digna…”, derecho
que como ya se dijo se realza tratándose de la población víctima del
desplazamiento, debe entenderse que el disfrute de una morada debe estar
sujeto a condiciones óptimas de habitabilidad; satisfacción del mínimo vital; facilidad
de acceso a los centros de salud y educativos; ubicación que permita el paso
fácil de transeúntes y habitantes del sector; “seguridad jurídica en
la tenencia, que implica que las distintas formas de tenencia estén protegidas
jurídicamente, principalmente contra el desahucio, el hostigamiento, o
cualquier forma de interferencia arbitraria e ilegal”.[20]
Como se observa este canon
constitucional constituye un mandato de optimización, desde el cual se reconoce
una obligación por parte del Estado hacia un sector de la población en riesgo.
6.4. En el caso sub judice
advierte la Sala que conforme a los principios de dignidad, voluntariedad y
seguridad que protegen a los demandantes en su derecho al retorno y a la
reubicación, las entidades encargadas de lograr ese cometido, no garantizaron su
participación efectiva al exponerlos a condiciones inapropiadas de alojamiento
en el predio San Mateo, según lo manifestado en las actas N° 20 y 21 (fs. 56 y
62 cd. inicial), que dieron fe de reuniones efectuadas entre el Incoder y los
colonos del sector.
De esta manera el desplazamiento
interno y todas sus consecuencias no solamente deben ser repudiados por las
autoridades gubernamentales, sino que impone de manera correlativa obligaciones
al Estado, requiere además de la solidaridad internacional y con mayor razón la
de los propios colombianos.
Téngase en cuenta que varias
personas que concurrieron a dicha reunión prorrumpieron su inconformidad con la
falta de un centro médico que pudiera atender eventuales contingencias a la salud,
con la demora en la ayuda humanitaria por parte de Acción Social (que no se
pronunció al ser oficiada por el a quo), con la difícil asequibilidad a
parte del terreno, al largo tránsito de los menores de edad hacia la escuela
(se habla de distancias de 1 y 2 horas caminando), de cultivos no provechosos y
a las constantes amenazas que recibieron varios de los habitantes.
Dentro del expediente obra además
una misiva dirigida al Ministerio Público en agosto de 2008, mediante la cual
algunos habitantes del mencionado terreno decidieron renunciar a la
adjudicación del predio San Mateo, al considerar que es inadecuado cohabitar
allí. Manifestaron en ese escrito que  “como campesinos sabemos que es un
predio sin vocación de reforma agraria, abandonado, invadido por personas no
beneficiadas del predio…” (fs. 93 a 95 ib.).
6.5. Así,
ante la trasgresión de un derecho de rango fundamental, no se pensaría
en hacer uso de la acción popular (Ley 472 de 1998), dado que la garantía
diseñada para su protección no es otra que la acción de tutela (Decreto Ley
2591 de 1991), en virtud de su idoneidad, definida por la propia norma como la
manera de obtener la protección inmediata de derechos constitucionales
fundamentales.
En el trámite de la acción de
tutela que hoy se revisa, el señor Procurador 5° Judicial invocó como
vulnerados los derechos a la vida en condiciones dignas; a una alimentación
mínima; al mínimo vital; a la estabilización socio económica; a la vivienda
digna y a la igualdad.
Garantías que en su esencia se
configuran como fundamentales para la dignidad del ser humano (en particular para
las víctimas del desplazamiento interno). Por esta razón, cuando exista una
violación de derechos individuales que entrañe un perjuicio irremediable se
hará viable el amparo a través del mecanismo de la tutela, conforme a lo
señalado precitadamente.
Por ello, deviene para la
Sala que desde el instante mismo en que el grupo poblacional situado sobre
el predio San Mateo empezó a presenciar los problemas de habitabilidad (cosechas
infructuosas, inadecuado acceso a los servicios de salud y centros educativos,
vías en mal estado, problemas de convivencia), el amparo de la tutela se hacia sobresaliente
ante la inercia de las autoridades estatales.
6.6. Habiéndose establecido que
lo pretendido por el actor es el restablecimiento socioeconómico,[21]
de las varias familias asentadas en el predio San Mateo, no cabe duda de que la
acción popular, como instrumento natural para la defensa de los derechos
colectivos debe restringirse a lo concerniente a la compraventa del predio y a
la defensa de los derechos a “un ambiente sano, la moralidad
administrativa y defensa del patrimonio público” (art. 88 Const.).
Pues como ya se dijo, la
protección de los intereses colectivos, excluye los particulares e individuales.
6.7. A
partir de los enunciados normativos incluidos en el texto de los Principios
Rectores de los Desplazamientos Internos (arriba señalados), se impone al Gobierno Nacional y local el deber de
proteger la vida de quienes han padecido una de estas situaciones de
hostigamiento.
Esta obligación constitucional representa
para las autoridades la responsabilidad de “adoptar medidas a favor de
grupos discriminados o marginados” (art. 13 inciso 2° Carta), considerándose
dentro de tales la población desplazada por la violencia, en atención a la
degradación de sus condiciones de vida y per se de su dignidad humana.
Dentro de esta óptica, propia
del Estado Social de Derecho, la colaboración debe ser armónica entre las entidades
del territorio nacional, por lo que deben entender que han sido designadas para
defender a todos los asociados.
Por tal motivo, los proyectos
de restablecimiento socioeconómico (Ley 387 de 1997, art. 17), como por
ejemplo el de la política de vivienda digna diseñado para contrarrestar este
siniestro, deberán desarrollarse con completa colaboración de los entes
territoriales, las agencias de cooperación internacional y demás organismos del
Estado vinculados[22].
6.8. En el caso que nos ocupa,
la Sala de Revisión debe resaltar la ineludible protección que ameritan las
personas desplazadas por la violencia en Colombia[23],
como las asentadas en el predio San Mateo, teniendo en cuenta que este grupo
poblacional merece un trato digno por parte del Estado, en atención a que ellos
no eligieron apartarse de su idiosincrasia y perder además de su identidad
cultural, múltiples bienes que significaban para ellos el arraigo a su
herencia.
Sobre este punto, en sentencia
T-334 de mayo 4 de 2007, M. P. Nilson Pinilla Pinilla, la corporación expresó:
“El desplazamiento forzado en
Colombia ha conducido a una violación masiva y sistemática de derechos
fundamentales de miles de personas que, por distintas causas, han sido
obligadas a emigrar de su entorno habitual para posteriormente, en muchos
casos, verse sometidas al abandono de la sociedad y del Estado, que debe
brindar en forma oportuna y efectiva la atención necesaria para que esta
población supere su estado de extrema vulnerabilidad…”
6.9. De otra parte, debe señalarse
que el proceso de acción popular adelantado desde octubre de 2007, se encuentra
actualmente suspendido y en espera de ser aprobado el pacto de cumplimiento. Circunstancia
que hace aún más gravosa la situación de estas familias, que demandan una
actuación eficaz y diligente por parte de las autoridades jurisdiccionales.
Advierte la Sala que el
proceso de selección y adjudicación del predio San Mateo estuvo avalado por la
Ley 1152 de 2007, norma que fue declarada inexequible por la Corte
Constitucional con efectos retroactivos, mediante sentencia C-175 de marzo 18
de 2009, M. P. Luis Ernesto Vargas Silva, al considerar que esta preceptiva no
desarrollaba los procesos de consulta previa para los grupos étnicos
colombianos, conforme con la disposiciones del Convenio 169 de la Organización
Internacional del Trabajo.
Se observa además una
anotación descriptiva del predio San Mateo, en la cual se señala que “El
plano proporcionado por el Incoder y realizado por la Lonja Colombiano de la
Propiedad Raíz, es un plano incompleto donde se incluyeron áreas de bosque
natural sin serlo, mientras que otras áreas de bosque presentes en el terreno
no fueron incluidas, lo que genera desconfianza en los datos suministrados para
tomarlos como base en las determinaciones finales” (f. 346 cd. ib.).
Conforme a los documentos
obrantes en el expediente y la experticia técnica elaborada por funcionarios de
Corpocaldas y del Incoder, se indicó que las condiciones del terreno no eran
tan nocivas como lo manifestaron los accionantes (campesinos en su mayoría,
quienes desde su visión agrológica han aprendido a identificar el uso potencial
de la tierra), por lo que la supeditó al buen uso que se le dé (fs. 346 a 366
ib).
Sin embargo, nada dijo en
relación con la adecuación de los caminos, escuelas centros de atención en
salud, acceso a vivienda digna y problemas de convivencia sobre aquel terreno, desconociéndose
así el derecho a un nivel de vida adecuado, pregonado por los Principios
Rectores 18, 28 y 29, como objetivo
principal de los procesos de reubicación y retorno de las víctimas del
desplazamiento forzado.
Ahora bien, frente a la
solicitud de exclusión presentada por el Incoder, en mayo 12 de 2009, esta Sala
deberá manifestar que con el fin de hacer valer los derechos de los desplazados,
se ordenará a Acción Social, por intermedio de su Director, que previamente a
la reubicación se miren las especiales condiciones en que se encuentran Martha
Lucía Morales Gallego, Blanca Lucy Zuluaga y Hildebrando Presiga Urrego, junto
con sus núcleos familiares, para así determinar finalmente la procedencia de uno
solo de los predios adjudicados a ellos.
Para lo cual será anulada a
través de los procedimientos administrativos que se tengan para el efecto una
de las resoluciones que reconocieron a estas personas el derecho sobre ambos
predios.
Finalmente, en el presente
caso la Sala advierte que, contrario a lo afirmado por el ad quem, a
pesar de que la pretensión se dirige a obtener una medida que afecta a un
sujeto plural, compuesto por veinticuatro familias de desplazados por la
violencia, que se ven privados de cohabitar en un lugar con mínimas condiciones
de subsistencia, lo cierto es que los derechos que resultan comprometidos no
son derechos colectivos sino individuales.
Así, debe concluir la Sala que
las obligaciones con la población desplazada por la violencia no se satisfacen
formalmente, sino a través de la responsabilidad integral y efectiva del
Estado. En tal sentido, la entrega de una porción de terreno no se debe
circunscribir al simple hecho de realizar la cesión material del inmueble, sino
a la verificación y satisfacción de las mínimas condiciones de vida que demanda
la dignidad del ser humano.
Por tales motivos, y conforme
a lo expuesto, la Sala de Revisión revocará el fallo proferido por la Sala
Penal del Tribunal Superior de Manizales en mayo 12 de 2009. En consecuencia, y
con el propósito de amparar los derechos fundamentales de las 24 familias a
cuyo favor se interpuso esta acción y de las otras 10 familias adjudicatarias del
predio San Mateo, se ordenará al Instituto Colombiano de Desarrollo Rural, Incoder,
por intermedio de su representante legal, que en el término de 6 meses siguientes
a la comunicación de este fallo, proceda a reubicar bajo la estricta
observancia de los principios rectores del desplazamiento forzado, a las 34
familias situadas en dicho predio que así lo deseen, en otro terreno que reúna
las suficientes condiciones que garanticen la estabilización socioeconómica.
Hasta que se reubique a estas
familias y se logre su restablecimiento socioeconómico, dentro de las 48 horas
siguientes a la comunicación de la presente sentencia, el Director de Acción
Social deberá coordinar con las autoridades nacionales y locales responsables,
las acciones pertinentes, oportunas y efectivas que aseguren que estas familias
reciban, la provisión adecuada y suficiente de agua potable, alimentos,
vestuario y demás componentes de la ayuda humanitaria de emergencia, así como
para asegurar el goce efectivo de sus derechos a la educación y a la salud.
El Director de Acción Social,
también deberá coordinar con las autoridades pertinentes la entrega de las
ayudas o auxilios necesarios que aseguren a cada familia una vivienda que
cumplan con condiciones de dignidad y salubridad suficientes, así esta última
sea de carácter temporal. Deberá constatar además que las autoridades hayan
provisto efectivamente las ayudas aquí señaladas e informar al Juzgado Penal
del Circuito de Anserma la forma como se ha dado cumplimiento a la presente
sentencia.
Por último, sin desconocer los
trámites procesales tendientes a legitimar la compraventa del Predio San
Mateo y la defensa de los derechos a “un ambiente sano, la moralidad
administrativa y defensa del patrimonio público”, que están siendo
adelantados mediante una acción popular que cursa en el Juzgado 12
Administrativo del Circuito de Bogotá, por Secretaría General de esta
corporación se enviará copia de esta providencia, para los efectos que allá se
estimen pertinentes.
IV.- DECISIÓN.
En mérito de
lo expuesto, la Sala Séptima de Revisión de la Corte Constitucional,
administrando justicia en nombre del pueblo y por  mandato de la Constitución,
RESUELVE
Primero: REVOCAR el
fallo proferido por la Sala Penal del Tribunal
Superior de Manizales en mayo 12 de 2009, mediante el cual había revocado el
proferido por el Juzgado Penal del Circuito de Anserma en marzo 25 del mismo
año. En consecuencia, se dispone TUTELAR los derechos fundamentales invocados
por el Procurador 5° Judicial II Ambiental y Agrario del Eje Cafetero General
en favor de las familias de Carlos Enrique Rodríguez López, José Ernesto Rodríguez
Velasco, Gregorio Avilés López, Carlos Alberto Torres Marín, Rosa Elva Buriticá
González, Carlos Antonio Ríos Muñoz, Blanca Zuluaga N., Hildebrando Presiga
Urrego, Abel de Jesús Restrepo Arenas, César Robeiro Ospina Rendón, Gilberto
Chimbaco Trujillo, Claudia Liliana Agudelo, Duván de Jesús Salazar Pérez,
Juvenal Calderón Raigosa, María Luz Dary Ocampo Cifuentes, Efrén Castro
Viveros, Henry Gaviria Bolaños, María Esperanza Montoya Rivera, Luz Enel Guarín
Patiño, Ciro Zabala Alvis, Luz Edid Cucaita Cifuentes, Jaime Montoya Montoya,
Jhon Eider Giraldo Rivera,  Carolina Villa Candamil y Martha Lucía Morales
Gallego, y de las otras 10 familias restantes que cohabitan en el predio San
Mateo, se ordenará al Instituto Colombiano de Desarrollo Rural, Incoder, por
intermedio de su representante legal que en el término de 6 meses siguientes a
la comunicación de este fallo, proceda a reubicar a las 34 familias situadas en
aquel predio en otro terreno que reúna las suficientes condiciones que
garanticen la estabilización socioeconómica.
Segundo: ORDENAR al
Director de la Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación
Internacional, Acción Social, que mientras se reubica a estas familias y hasta
tanto se logre su restablecimiento socioeconómico, dentro de las 48 horas
siguientes a la comunicación de la presente sentencia, coordine con las autoridades
nacionales y locales responsables, las acciones pertinentes, oportunas y
efectivas que aseguren que estas familias reciban la provisión adecuada y
suficiente de agua potable, alimentos, vestuario y demás componentes de la
ayuda humanitaria de emergencia. El Director de Acción Social también deberá
coordinar con las autoridades pertinentes la entrega de las ayudas o auxilios
necesarios, que aseguren a los beneficiarios de esta tutela una vivienda que
cumpla con condiciones de dignidad y salubridad, así esta sea de carácter
temporal. También deberá constatar que las autoridades hayan provisto
efectivamente las ayudas aquí señaladas e informar al Juzgado Penal del
Circuito de Anserma la forma como esta sentencia esté siendo cumplida.
Tercero.- Por
Secretaría General, LÍBRESE la comunicación a que se refiere el artículo
36 del Decreto 2591 de 1991.
Notifíquese,
comuníquese y publíquese en la Gaceta de la Corte Constitucional. Cúmplase.
NILSON
PINILLA PINILLA
Magistrado
HUMBERTO
ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
JORGE
IVÁN PALACIO PALACIO
Magistrado
MARTHA
SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria
General
[1] Según lo
expuesto por el Procurador, el motivo de esta solicitud radica en que a la
peticionaria inicialmente se le reconoció la adjudicación de otro predio, pero
debido a un problema de salud, “operación de cadera”, éste era
inaccesible para ella, por ello ahora pretende regresar al predio denominado
San Mateo (f. 189 ib.).
[2] Cfr. SU-1150 de
agosto 30 de 2000, M. P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
[3] T-1094 de
noviembre 4 de 2004, M. P. Manuel José Cepeda Espinosa; T-1144 de noviembre 10
de 2005, M. P. Álvaro Tafur Galvis; y T-468 de junio 9 de 2006, M. P. Humberto
Antonio Sierra Porto, entre otras.
[4] T-1346 de
diciembre 12 de 2001, M. P. Rodrigo Escobar Gil; T-1094 de noviembre 4 de 2004,
M. P. Manuel José Cepeda Espinosa; T-175 de febrero 28 de 2005, M. P. Jaime
Araújo Rentería; T-563 de mayo 26 de 2005, M. P. Marco Gerardo Monroy Cabra;
T-882 de agosto 25 de 2005, M. P. Álvaro Tafur Galvis; T-468 de junio 9 de 2006,
M. P. Humberto Antonio Sierra Porto; T-506 de mayo 22 de 2008, M. P. Nilson
Pinilla Pinilla; y T-319 de mayo 9 de 2009, M. P. Jorge Iván Palacio Palacio, entre
otras.
[5] “Toda
persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento
y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por
quien actúe a su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales
fundamentales…”  (arts. 86 Const. y 1° D. 2591 de
1991).
[6] Art. 10° D.
2591 de 1991, inciso 2°.
[7] Cfr. inciso
final art. 10° D. 2591 de 1991, en lo relacionado con el Defensor del Pueblo y
los personeros municipales. Para el caso de la Procuraduría General de la
Nación, cfr. D. 262 de 2000, artículo 38-1).
[8] Formulados en 1998
por el representante del Secretario General de las Naciones Unidas sobre el
desplazamiento interno, Francis M. Deng, a solicitud de la Asamblea General de
las Naciones Unidas y su Comisión de Derechos Humanos. “Obedecen a las
necesidades específicas de los desplazados internos de todo el mundo. Definen
los derechos y garantías pertinentes para la protección de las personas contra
el desplazamiento forzado y para su protección y asistencia durante el
desplazamiento y durante el retorno o el reasentamiento y la reintegración.” (Cfr.
http://www.reliefweb.int/ocha_ol/pub/idp_gp/idp_spa.htm).
[9] El Estado como
garante de la vida de sus asociados ha ratificado diversos instrumentos
internacionales sobre Derechos Humanos, adquiriendo así una serie de
obligaciones generales, cuyo incumplimiento ha generado en algunos casos
responsabilidad internacional, por ejemplo ante la Corte
Interamericana de Derechos Humanos, caso Gutiérrez Soler vs. Colombia,
sentencia de septiembre 12 de 2005; caso de la Masacre de Pueblo Bello vs.
Colombia, sentencia de noviembre 25 de 2006; caso de la Masacre de La Rochela vs.
Colombia, sentencia de mayo 11 de 2007; y, caso Escué Zapata vs. Colombia,
sentencia de julio 4 de 2007, entre otros.
[10] Esta
noción fue plasmada en sentencia T-025 de enero 22 de 2004, M. P. Manuel José
Cepeda Espinosa. al reconocer que “existen ciertos derechos
mínimos de la población desplazada que deben ser satisfechos en cualquier
circunstancia por las autoridades a los desplazados, puesto que en ello se
juega la subsistencia digna de las personas en esta situación”.
[11] El artículo 17 de la Ley 387 de 1997 indicó: “De
la consolidación y estabilización socioeconómica. El Gobierno Nacional
promoverá acciones y medidas de mediano y largo plazo con el propósito de
generar condiciones de sostenibilidad económica y social para la población
desplazada en el marco del retorno voluntario o el reasentamiento en otras
zonas rurales o urbanas. Estas medidas deberán permitir el acceso directo de la
población desplazada a la oferta social del gobierno, en particular a los
programas relacionados con: 1. Proyectos productivos. 2. Sistema Nacional de
Reforma Agraria y de Desarrollo Rural Campesino. 3. Fomento de la microempresa.
4. Capacitación y organización social. 5 .Atención social en salud, educación y
vivienda urbana y rural, la niñez, la mujer y las personas de la tercera edad,
y 6. Planes de empleo urbano y rural de la Red de Solidaridad Social.”
[12] Cfr.
T-585 de julio 27 de 2006, M. P. Marco Gerardo Monroy Cabra y T-725 de julio 22
de 2008, M. P. Jaime Córdoba Triviño, entre otras.
[13] Resaltados
no están en negrilla en el texto original.
[14] Dice: “Derechos e Intereses Colectivos. Son derechos e intereses
colectivos, entre otros, los relacionados con:
a) El goce de un ambiente sano, de conformidad
con lo establecido en la Constitución, la ley y las disposiciones
reglamentarias; b) La moralidad administrativa; c) La existencia del equilibrio
ecológico y el manejo y aprovechamiento racional de los recursos naturales para
garantizar su desarrollo sostenible, su conservación, restauración o
sustitución. La conservación de las especies animales y vegetales, la
protección de áreas de especial importancia ecológica, de los ecosistemas
situados en las zonas fronterizas, así como los demás intereses de la comunidad
relacionados con la preservación y restauración del medio ambiente; d) El goce
del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público; e)
La defensa del patrimonio público; f) La defensa del patrimonio cultural de la
Nación; g) La seguridad y salubridad públicas; h) El acceso a una
infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública; i) La libre
competencia económica; j) El acceso a los servicios públicos y a que su prestación
sea eficiente y oportuna; k) La prohibición de la fabricación, importación,
posesión, uso de armas químicas, biológicas y nucleares, así como la
introducción al territorio nacional de residuos nucleares o tóxicos; l) El
derecho a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente; m)
La realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos
respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia
al beneficio de la calidad de vida de los habitantes; n) Los derechos de los
consumidores y usuarios.
Igualmente son derechos e intereses colectivos
los definidos como tales en la Constitución, las leyes ordinarias y los
tratados de Derecho Internacional celebrados por Colombia.
PARAGRAFO. Los derechos e intereses enunciados
en el presente artículo estarán definidos y regulados por las normas
actualmente vigentes o las que se expidan con posterioridad a la vigencia de la
presente ley”.
[15]
T-227 de marzo 17 de 2003, M. P. Eduardo Montealegre Lynett.
[16] C-215 de abril 14 de 1999, M. P. Martha Victoria Sáchica de
Moncaleano.
[17] T-1451
de octubre 26 de 2000, M. P. Martha Victoria Sáchica Méndez y SU-1116 de 2001,
M. P. Eduardo Montealegre Lynett, entre otras.
[18] T-391 de mayo 22 de 2007,
M. P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[19] T-1205 de noviembre
16 de 2001, M. P. Clara Inés Vargas Hernández.
[20] Cfr.
T-585 de 2006, ya citada.
[21] T-1346
de diciembre 12 de 2001, M. P. Rodrigo Escobar Gil; T-817 de agosto 21 de 2008,
M. P. Clara Inés Vargas Hernández; T-602 de 2003; T-025 de 2004 y T-725 de 2008
ya citadas, entre otras
[22] En declaración hecha en Viena en 1994, por
la Alta Comisionada de las Naciones Unidas para los Refugiados, se dijo que
“La magnitud del problema” del desplazamiento interno en varios países del
mundo “excede con mucho de la capacidad y los recursos de un único
organismo. Exige un esfuerzo global y concertado de las Naciones Unidas y otras
organizaciones humanitarias.”
[23] En
sentencia T-227 de mayo 5 de 1997, M. P. Alejandro Martínez Caballero, se dijo “Cuando
mujeres, niños y ancianos se ven precisados a dejar sus hogares y recorrer
grandes distancias desafiando toda clase de peligros, viendo sufrir y aún morir
a sus compañeros, como les ha ocurrido a los colonos de la hacienda Bellacruz,
la explicable huida no es un problema de orden público propiciado por quienes
desean seguir viviendo sino un problema de humanidad que debe ser afrontado
solidariamente por todas las personas, principiando, como es lógico, por los
funcionarios del Estado.”