C-718-04
REPUBLICA DE COLOMBIA
Sentencia C-718/04
CONVENIO DE COOPERACION TECNICA CON EL PERU
PARA EL DESARROLLO DE ACTIVIDADES CIENTIFICO TECNICAS, ASISTENCIALES Y DE
PROMOCION DE LA SALUD EN LA ZONA FRONTERIZA-Finalidad
Tiene la finalidad primordial
de buscar soluciones apropiadas para los problemas comunes de salud en la zona
fronteriza Colombo-Peruana, para lograr con ello un mejoramiento de la calidad
de vida de las poblaciones que habitan en el área geográfica de su ejecución y,
así, optimizar en forma conjunta y concertada el uso racional de los recursos
económicos, técnicos y humanos que permitan brindar atención con servicios de
salud oportunos y continuos.
CONVENIO DE COOPERACION TECNICA EN SALUD EN
ZONA FRONTERIZA COLOMBO PERUANA-Objeto
CONVENIO DE COOPERACION TECNICA CON EL PERU
PARA EL DESARROLLO DE ACTIVIDADES CIENTIFICO TECNICAS, ASISTENCIALES Y DE
PROMOCION DE LA SALUD EN LA ZONA FRONTERIZA-Plan de trabajo y modalidades de cooperación
CONVENIO DE COOPERACION TECNICA CON EL PERU
PARA EL DESARROLLO DE ACTIVIDADES CIENTIFICO TECNICAS, ASISTENCIALES Y DE
PROMOCION DE LA SALUD EN LA ZONA FRONTERIZA-Organización de servicios de salud en forma
descentralizada
CONVENIO DE COOPERACION TECNICA CON EL PERU
PARA EL DESARROLLO DE ACTIVIDADES CIENTIFICO TECNICAS, ASISTENCIALES Y DE
PROMOCION DE LA SALUD EN LA ZONA FRONTERIZA-Prioridad a los grupos menos favorecidos con énfasis
en áreas rurales, urbano marginales y resguardos indígenas
Referencia: expediente LAT-252
Revisión constitucional de la
Ley 849 del 13 de noviembre de 2003 "Por medio de la cual se aprueba el
“CONVENIO DE COOPERACIÓN TÉCNICA ENTRE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA Y LA REPÚBLICA
DEL PERÚ PARA EL DESARROLLO DE ACTIVIDADES CIENTÍFICO-TÉCNICAS, ASISTENCIALES Y
DE PROMOCIÓN DE LA SALUD EN LA ZONA FRONTERIZA COLOMBO-PERUANA”, suscrito
en Lima, a los doce (12) días del mes de julio de mil novecientos noventa y cuatro
(1994).
Magistrado Ponente:
Dr. ALVARO TAFUR GALVIS
Bogotá D.C.,  tres (3) de
agosto de dos mil cuatro (2004).
La Sala Plena de la Corte
Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los
requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la
siguiente
SENTENCIA
I.       ANTECEDENTES
El Gobierno Nacional, por
conducto de la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República, allegó a
esta Corporación, el día 18 de noviembre de 2003, fotocopia auténtica de la Ley
849 del 13 de noviembre de 2003 "Por medio de la cual se aprueba el
“CONVENIO DE COOPERACIÓN TÉCNICA ENTRE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA Y LA REPÚBLICA
DEL PERÚ PARA EL DESARROLLO DE ACTIVIDADES CIENTÍFICO-TÉCNICAS, ASISTENCIALES Y
DE PROMOCIÓN DE LA SALUD EN LA ZONA FRONTERIZA COLOMBO-PERUANA”, suscrito
en Lima, a los doce (12) días del mes de julio de mil novecientos noventa y
cuatro (1994).
Mediante auto del 11 de
diciembre de 2003, con el objeto de ejercer el control de constitucionalidad
que el numeral décimo del artículo 241 de la Constitución Política ordena, se
asumió el examen del Convenio bajo estudio y de la Ley 849 de 2003 que lo
aprueba.
De manera que, luego de
surtidos los trámites constitucionales y legales propios de esta clase de
procesos, esta Corporación se pronuncia respecto de la constitucionalidad del
instrumento internacional bajo examen.
II.      TEXTO DE LAS NORMAS QUE SE
REVISAN
A continuación se
transcribe el texto de la Ley 849 de 2003, tomado de la copia auténtica que
remitió el Gobierno Nacional y conforme al Diario Oficial, Año
CXXXIX No. 45.371-1 del
14 de noviembre de 2003. Págs. 1 a 5.
LEY 849 DE 2003
(noviembre 13)
Por medio de
la cual se aprueba el Convenio de Cooperación Técnica entre la República de
Colombia y la República del Perú para el Desarrollo de Actividades
Científico-Técnicas, Asistenciales y de Promoción de la Salud en la Zona
Fronteriza Colombo-Peruana, suscrito en Lima, a los doce (12) días del mes de
julio de mil novecientos noventa y cuatro (1994).
El Congreso de la República
Visto el texto del Convenio de Cooperación
Técnica entre la República de Colombia y la República del Perú para el
Desarrollo de Actividades Científico-Técnicas, Asistenciales y de Promoción de
la Salud en la Zona Fronteriza Colombo-Peruana, suscrito en Lima, a los doce
(12) días del mes de julio de mil novecientos noventa y cuatro (1994), que a la
letra dice:
(Para ser transcrito: Se adjunta fotocopia
del texto íntegro del Instrumento Internacional mencionado).
«CONVENIO DE
COOPERACION TECNICA ENTRE LA REPUBLICA
DE COLOMBIA Y LA REPUBLICA DEL PERU PARA EL DESARROLLO
DE ACTIVIDADES CIENTIFICO-TECNICAS, ASISTENCIALES
Y DE PROMOCION DE LA SALUD EN LA ZONA FRONTERIZA
COLOMBO-PERUANA
Los Gobiernos de las Repúblicas de
Colombia y del Perú, con motivo de la visita oficial al Perú del Excelentísimo
señor Presidente de la República de Colombia, doctor César Gaviria Trujillo;
CONSIDERANDO el interés de los Gobiernos
de las Repúblicas de Colombia y del Perú en fortalecer sus relaciones
fronterizas en materia de salud en el marco de la descentralización
administrativa y expresado en varios convenios y acuerdos bilaterales.
DESEOSOS de fortalecer, los lazos de
amistad y de cooperación, convencidos de los múltiples beneficios que se
derivan de una mutua colaboración técnica, científica y tecnológica en el
sector salud y su importancia para el fortalecimiento de las acciones
destinadas al desarrollo económico y social de ambas naciones.
EN APLICACION de la estrategia de Salud,
para todos en el año 2000 y lo previsto en el artículo primero del Convenio
Hipólito Unanue que establece el objetivo de mejorar la salud en los países del
área andina.
TENIENDO en cuenta que el Convenio
Hipólito Unanue y la OPS/OMS firmaron un acuerdo el 28 de noviembre de 1974, en
el cual se establece que el Convenio, por intermedio de sus órganos
permanentes, podrá solicitar a la OPS/OMS que presente iniciativas y programas
de interés subregional a consideración de los respectivos cuerpos directivos de
las dos instituciones y por el cual la OPS/OMS se compromete a prestar su
cooperación y apoyo técnico dentro de sus posibilidades presupuestales.
CONSIDERANDO asimismo que las Naciones
Unidas acordaron la Cooperación Técnica entre países como una estrategia
general de desarrollo para ser aplicada por todos los Gobiernos y para darle
cumplimiento, la OPS/OMS ha promovido en los países las "iniciativas
subregionales", a fin de producir un mayor y más rápido impacto en las
condiciones de salud de los grupos humanos más necesitados.
RECORDANDO que con motivo de la Reunión de
Ministros de Salud del Area Andina REMSAA, celebrada en 1987, se aprobó la
Resolución REMSAA N° 12/192 titulada Documento de Cooperación Andina en Salud
"Los Andes Unidos por la Salud", estableció la Cooperación Andina de
Salud, "CAS", como un programa de trabajo conjunto, que concentra
esfuerzos en temas de salud prioritarios para los países andinos.
ACUERDAN suscribir el presente Convenio de
Cooperación Técnica para el Desarrollo de Actividades Científico-Técnicas,
Asistenciales y de Promoción de la Salud en la Zona Fronteriza Colombo-Peruana.
ARTICULO PRIMERO
OBJETO
El objeto del presente Convenio es
desarrollar los mecanismos de Cooperación Técnica entre el Gobierno de Colombia
y el Gobierno del Perú para la búsqueda conjunta de soluciones apropiadas para
los problemas comunes en salud en la zona fronteriza colombo-peruana.
Las partes se comprometen, dentro de los
límites de sus competencias, a dar un renovado impulso a sus relaciones de
cooperación técnica en salud, con base en los principios de beneficio mutuo,
respeto y reciprocidad, propendiendo por el desarrollo integral del sector
salud en la zona fronteriza.
ARTICULO SEGUNDO
UBICACION GEOGRAFICA
El presente convenio tiene como área
geográfica de ejecución los departamentos y provincias fronterizos entre los
dos países.
ARTICULO TERCERO
OBJETIVOS
Los objetivos del presente convenio de
Cooperación Técnica en salud son:
- Contribuir a mejorar la calidad de vida
de las poblaciones del ámbito fronterizo comprendido en el artículo segundo de
este convenio, dando prioridad a los grupos menos favorecidos con énfasis en
las áreas rurales, urbano-marginales y resguardos indígenas.
- Optimizar en forma conjunta y concertada
el uso racional de los recursos económicos, técnicos y humanos que permitan
brindar atención con servicios de salud oportunos y continuos.
- Diseñar y mantener un sistema de
vigilancia epidemiológica ágil de las principales patologías de la zona
fronteriza.
- Promover el mantenimiento de un adecuado
nivel de salud en la población fronteriza.
- Velar por la prevención, control y
eliminación de algunas patologías inmunoprevenibles.
ARTICULO CUARTO
PROGRAMAS DE COOPERACION
TECNICA EN SALUD
Los Programas de Cooperación Técnica en
Salud vigentes para el presente convenio son:
- Salud Materno Infantil con énfasis en
Control Prenatal, Atención del Parto, Planificación Familiar, Programa de
Inmunizaciones (Vigilancia Epidemiológica, Mejoramiento de la Cadena de Frío),
EDA, IRA.
- Prevención y Control de patologías
prioritarias de la zona como: enfermedades transmisibles (Cólera,
Tuberculosis), Metaxénicas (Malaria, Dengue, Leishmaniasis), de transmisión
sexual (Sida), Zoonosis (Oncocercosis y Rabia Silvestre) y de accidentes
ocasionados por animales ponzoñosos.
- Vigilancia Epidemiológica
(implementación, reforzamiento de laboratorios referenciales).
- Saneamiento Básico.
- Prevención y mitigación de desastres y
emergencias.
- Diseño y montaje de un sistema
binacional integrado de salud preventiva, asistencial, curativo y de
rehabilitación con énfasis en las patologías propias del ámbito fronterizo
comprendido en el artículo segundo de este convenio.
ARTICULO QUINTO
PLAN DE TRABAJO
Los Servicios de Salud del área geográfica
comprendidos en el artículo segundo de este convenio, con el apoyo de los
Ministerios de Salud de Colombia y del Perú, así como de organismos regionales
y subregionales competentes, elaborarán conjuntamente el Plan Anual de Trabajo
y el cronograma de actividades y presupuesto de acuerdo a las leyes
presupuestarias de cada país, para operativizar el presente convenio, el cual a
su vez, servirá como base para la movilización de recursos de cooperación
técnico internacional, en caso que se requiera.
El Plan de Trabajo y el cronograma de
actividades deberá ser formulado dentro de los noventa días siguientes a la
entrada en vigencia del presente convenio, y se evaluará y ajustará anualmente.
El Plan de Trabajo deberá contener:
- Objetivos
- Actividades
- Cronograma
- Indicadores de Evaluación
- Costo estimado
- Responsables
En el presupuesto de costos el Plan de
Trabajo deberá identificar los aportes de las instituciones de ambos países
comprometidas en el mismo, así como los aportes de los organismos regionales y
subregionales competentes, cuando corresponda. Las actividades que no sea
posible sufragar con los recursos ya enunciados deberán registrarse como
necesidades de cooperación internacional, para lo cual se necesitará la
formulación de una solicitud específica para su presentación a terceras fuentes
de cooperación internacional por parte de las entidades firmantes de este convenio.
ARTICULO SEXTO
MODALIDADES DE COOPERACION
La Cooperación Técnica en Salud prevista
en el presente convenio podrá incluir:
- Intercambio de expertos y especialistas
para ejecutar el Plan de Trabajo y el Cronograma de actividades.
- Actividades de adiestramiento y
capacitación.
- Suministro de materiales y equipos
necesarios para la ejecución del Plan de Trabajo.
- Utilización de instalaciones y centros
que se necesiten para la realización de las actividades.
- Intercambio de información técnica,
científica y tecnológica.
- Cualquier otra actividad de cooperación
técnica que sea convenida entre las partes.
ARTICULO SEPTIMO
COMPROMISOS
Los Gobiernos de las Repúblicas de
Colombia y del Perú por intermedio de sus Ministerios de Salud adquieren los
siguientes compromisos:
- Designar como ejecutores para el
cumplimiento del presente convenio a la Dirección de Cooperación Internacional
(Colombia) y a la Oficina de Financiamiento, Inversiones y Cooperación Externa
(Perú), con el apoyo técnico de las áreas pertinentes de cada Ministerio.
- Designar como coordinadores del Plan de
Trabajo a los jefes o sus delegados de los Servicios Seccionales de Salud de
Amazonas y Putumayo, y al Director de la Región de Salud de Loreto.
- Colaborar en la determinación e
identificación de los recursos necesarios en los presupuestos propios de las
entidades ejecutoras para el desarrollo del Plan de Trabajo.
- Identificar mediante las
representaciones de los organismos regionales y subregionales competentes en
Colombia y Perú, la posibilidad de apoyo financiero del Plan Anual de Trabajo a
través del APB (programa anual de actividades) y PTC (programa de trabajo
cuatrimestral) respectivos para los años de vigencia del presente Convenio.
- Poner a disposición de las entidades
firmantes de este convenio los documentos, informes de avance evaluaciones
emitidos en virtud de la ejecución del Plan de Trabajo.
- Presentar, en el caso que fuere
necesario, solicitud de recursos a la Organización Panamericana de la
Salud/Organización Mundial de la Salud para financiar actividades puntuales
contra proyectos, por Cooperación Técnica entre Países-TCC.
ARTICULO OCTAVO
SEGUIMIENTO Y EVALUACION
- Las entidades ejecutoras del plan de
trabajo enviarán semestralmente a las oficinas de Cooperación Técnica
Internacional de los Ministerios de Salud de Colombia y del Perú, un informe de
avance de ejecución del Convenio.
- Anualmente se realizará una reunión de
evaluación y ajustes al plan de trabajo para el año siguiente.
- Los informes de avance y de evaluación
deberán reportar cambios en cobertura, en los indicadores de vigilancia
epidemiológica y en indicadores de mejoramiento de la prestación de los
servicios.
ARTICULO NOVENO
AUDITORIA
La labor de auditoría será llevada a cabo
por la persona o personas seleccionadas por las entidades firmantes de acuerdo
con sus normas, reglamentos y políticas.
Los informes de las auditorías serán
entregados a las entidades firmantes del presente convenio.
ARTICULO DECIMO
PERSONAL
El personal comisionado por cada uno de
los países para el cumplimiento del convenio mantendrá su relación laboral con
la institución a la que pertenezca. La ejecución del presente convenio no
generará vínculos contractuales adicionales.
ARTICULO DECIMO PRIMERO
CONTROVERSIAS
Cualquier controversia que pueda surgir
de la interpretación, aplicación y ejecución del presente convenio, será
resuelta por arreglo directo entre las partes.
ARTICULO DECIMO SEGUNDO
MODIFICACIONES
El presente convenio podrá modificarse con
el consentimiento expreso de las partes.
ARTICULO DECIMO TERCERO
VIGENCIA Y DURACION
El presente convenio entrará en vigencia a
partir de la fecha en que las partes se comuniquen por la vía diplomática el
cumplimiento de sus requisitos internos que lo pongan en ejecución, y tendrá
una duración de tres años.
ARTICULO DECIMO CUARTO
PRORROGA
El presente convenio se prorrogará
automáticamente por un periodo igual, a menos que una de las partes exprese por
escrito lo contrario, con sesenta días de anticipación a la fecha de
vencimiento.
ARTICULO DECIMO QUINTO
DENUNCIA
El presente convenio puede ser
denunciado por cualquiera de las partes, mediante comunicación escrita dirigida
a la otra parte. La denuncia surtirá efecto sesenta días después de la fecha de
recibo de la notificación pertinente.
Las obligaciones asumidas por las partes,
en virtud del presente convenio, continuarán a la terminación o denuncia del
mismo según sea necesario, con el fin de permitir el cumplimiento de los
compromisos previamente contraídos.
Suscrito en Lima, a los doce días del mes
de julio de mil novecientos noventa y cuatro, en duplicado, en idioma
castellano, siendo ambos textos igualmente auténticos.
Por la República de Colombia,
La Ministra de Relaciones Exteriores,
Noemí
Sanín de Rubio.
El Ministro de Salud,
Juan
Luis Londoño.
Por la República del Perú,
El Presidente del Consejo de Ministros y
Ministro de Relaciones Exteriores,
Efraín
Goldenberg Schreiber.
El
Ministro de Salud,
Jaime
Freundt-Thurne Oyanguren.
RAMA EJECUTIVA DEL PODER
PUBLICO
PRESIDENCIA DE LA REPUBLICA
Bogotá, D. C., 30 de julio de 2002
Aprobado. Sométase a la consideración del
honorable Congreso Nacional para los efectos constitucionales.
(Fdo.)
ANDRES PASTRANA ARANGO
El Ministro de Relaciones Exteriores,
(Fdo.)
Guillermo Fernández de Soto.
DECRETA:
Artículo primero. Apruébase el Convenio de
Cooperación Técnica entre la República de Colombia y la República del Perú para
el Desarrollo de Actividades Científico-Técnicas, Asistenciales y de Promoción
de la Salud en la Zona Fronteriza Colombo-Peruana, suscrito en Lima, a los doce
(12) días del mes de julio de mil novecientos noventa y cuatro (1994).
Artículo segundo. De conformidad con lo
dispuesto en el artículo 1° de la Ley 7ª de 1944, el Convenio de Cooperación
Técnica entre la República de Colombia y la República del Perú para el
Desarrollo de Actividades Científico-Técnicas, Asistenciales y de Promoción de
la Salud en la Zona Fronteriza Colombo-Peruana, suscrito en Lima, a los doce
(12) días del mes de julio de mil novecientos noventa y cuatro (1994), que
por el artículo primero de esta ley se aprueba, obligará al país a partir de la
fecha en que se perfeccione el vínculo internacional respecto del mismo.
Artículo tercero. La presente ley rige a partir
de la fecha de su publicación.
El Presidente del honorable Senado de la
República,
GERMAN VARGAS LLERAS
El Secretario General del honorable Senado
de la República,
EMILIO OTERO DAJUD
El Presidente de la honorable Cámara de
Representantes,
ALONSO ACOSTA OSIO
El Secretario General de la honorable
Cámara de Representantes,
ANGELINO LIZCANO RIVERA
REPUBLICA DE COLOMBIA - GOBIERNO NACIONAL
Comuníquese y cúmplase.
Ejecútese, previa revisión de la Corte Constitucional,
conforme al artículo 24 1-10 de la Constitución Política.
Dada en Bogotá, D. C., a 13 de noviembre
de 2003.
ÁLVARO URIBE VÉLEZ
La
Ministra de Relaciones Exteriores,
María
Carolina Barco Isakson.
El Ministro de Protección Social,
Diego
Palacio Betancourt.
III.    PRUEBAS DECRETADAS
Para efectos del
presente estudio se ofició a los Ministros de Relaciones Exteriores y de la
Protección Social, para que remitieran a esta Corporación los antecedentes del
Convenio materia de revisión, como también el pronunciamiento respecto de la
constitucionalidad del mismo.  De la misma manera se ordenó correr traslado al
Procurador General de la Nación con el fin de que rindiera el concepto de
rigor.
Igualmente se ofició a
los Secretarios Generales del Senado de la República, de la Cámara de
Representantes y de las Comisiones Segundas Constitucionales Permanentes, de
ambas Cámaras Legislativas, para que enviaran copia de las Gacetas del Congreso
donde se publicó el proyecto que culminó con la expedición de la Ley 849 del 13
de noviembre de 2003 y las ponencias e informes de ponencia para los
respectivos debates constitucionales; así mismo, para que certificaran respecto
del desarrollo de los debates que se llevaron a cabo para la discusión y
aprobación del referido proyecto, especificando la fecha en la que fue
aprobado, el quórum y la votación obtenida finalmente.
Sobre el material probatorio
recaudado se hará referencia en las consideraciones que fundamentarán la parte
resolutiva de esta providencia.
IV.    INTERVENCION DE AUTORIDADES
PUBLICAS
De acuerdo con los escritos que
obran en el expediente, intervinieron en el presente proceso el Ministerio del
Interior y de Justicia, el Ministerio de Relaciones Exteriores y el Ministerio
de la Protección Social en los términos que se resumen a continuación:
2.     Ministerio
del Interior y de Justicia
En el presente proceso intervino el
Ministerio del Interior y de Justicia, a través de la Directora del
Ordenamiento Jurídico para solicitar la declaratoria de constitucionalidad del
Convenio bajo estudio y de su Ley aprobatoria, a partir de las consideraciones
que enseguida se sintetizan.
El interviniente señala que el
Convenio objeto de estudio así como su Ley aprobatoria se ajustan a los
artículos 154 y 155 superiores, toda vez que, el Gobierno Nacional por
intermedio de los Ministros de Relaciones Exteriores y de Salud, presentó el
día 22 de octubre de 2002 ante el Senado de la República, el proyecto de ley que
antecedió a la norma que se revisa, siendo radicado bajo el número 107 de 2002
y repartido para el conocimiento de la Comisión Segunda Permanente de esa
Cámara.
Dando cumplimiento al numeral
1º del artículo 157 superior y al artículo 144 de la Ley 5ª de 1992, el
proyecto fue publicado junto con la respectiva exposición de motivos, en la
Gaceta del Congreso No. 446 del 28 de octubre de 2002 y repartido para el
conocimiento a la Comisión Segunda Permanente del Senado; igualmente al citado
proyecto le fue designado un Senador Ponente quien rindió ponencia positiva
publicada en la Gaceta del Congreso No. 538 del 12 de diciembre de 2002, que
fue debatida y aprobada en la Comisión Segunda del Senado de la República el
día 3 de abril de 2003 con el quórum reglamentario exigido para ese tipo de
iniciativa.
Manifiesta que una vez cumplido
el término de ocho días exigido por el artículo 160 superior, el proyecto de
ley pasó a estudio de la Plenaria del Senado, en donde se presentó ponencia
favorable publicada en la Gaceta del Congreso No. 204 del 15 de mayo de 2003,
Corporación que le dio aprobación el día 10 de junio de 2003, con el quórum
reglamentario exigido para ese tipo de iniciativa. Transcurrido el término de
quince días para la iniciación del debate en la Cámara de Representantes en la
Comisión Segunda se designaron ponentes al proyecto y se rindió ponencia
favorable a la aprobación del proyecto publicada en la Gaceta del Congreso No.
444 del 28 de agosto de 2003, Corporación que estudio la ponencia y le dio
aprobación el día 17 de septiembre de 2003, con el quórum reglamentario exigido
para este tipo de iniciativa.
Aduce que cumplido el término
de ocho días exigido por el artículo 160 superior, el proyecto de ley pasó a
estudio de la Plenaria de la Cámara de Representantes, en donde se presentó
ponencia favorable publicada en la Gaceta del Congreso No. 511 del 2 de octubre
de 2003, Corporación que le dio aprobación el día 2 de septiembre de 2003, con
el quórum reglamentario exigido para ese tipo de iniciativa, y le dio
aprobación el día 7 de octubre de 2003, con el quórum reglamentario exigido
para este tipo de iniciativa, finalmente el proyecto de ley fue sancionado por
el Presidente de la República en concurso con la Ministra de Relaciones
Exteriores.
Advierte que el Convenio objeto
de estudio consta de una parte considerativa, que alude al marco filosófico,
político y de regulación internacional en el que se enmarca ese instrumento
internacional y así mismo tiene una parte sustantiva compuesta por quince (15)
artículos.
Indica que el Convenio:  “…como
objetivo fundamental la generación de estrategias y búsqueda de soluciones
conjuntas acordes con los problemas comunes de salud que acaecen en la frontera
colombo-peruana, constituyéndose además en una herramienta importante de
integración andina…”.  Así mismo, el Convenio desarrolla la Decisión No.
501 del Consejo Andino de Ministros de Relaciones Exteriores, que posibilita la
suscripción de mecanismos bilaterales con la finalidad de generar condiciones
óptimas para el desarrollo fronterizo sostenible entre los miembros de la
Comunidad Andina.
En ese sentido señala que:  “…el
acuerdo comprende la cooperación en materia de salud materno infantil,
prevención y control de patologías prioritarias en la zona, vigilancia
epidemiológica, saneamiento básico, prevención y mitigación de desastres,
emergencias y diseño de un sistema binacional integrado de salud preventiva
asistencial y de rehabilitación, con énfasis en las patologías propias del
ámbito fronterizo, a partir de la elaboración e implementación de estrategias
conjuntas…”, de suerte que, el margen de aplicación del Convenio resulta
abiertamente favorable para los habitantes de la frontera colombo-peruana, en
particular en lo que atañe a la satisfacción de las necesidades básicas en el
área de la salud, propendiendo en consecuencia por el mejoramiento de la
calidad de vida y fortaleciendo el ámbito de cooperación entre los Estados.
Manifiesta que las previsiones
contenidas en el Convenio objeto de estudio se avienen a los mandatos
constitucionales, en particular al artículo 9 de la Constitución que prevé que
las relaciones exteriores del Estado se fundamentan en la soberanía nacional,
en el respeto a la autodeterminación de los pueblos y en el reconocimiento de
los principios del derecho internacional aceptados por Colombia.  Así mismo,
guardan armonía con el inciso segundo del artículo referido que dispone que la
política exterior de Colombia se orientará hacia la integración Latinoamericana
y del Caribe y el artículo 49 superior que propende por la atención en salud y
el saneamiento ambiental como servicios públicos a cargo del Estado.  Al
respecto cita un aparte de la sentencia T-484 de 1992.
Concluye entonces que es
trascendental la implementación de estrategias y mecanismos tendientes a la
preservación de la vida humana, de suerte que, es claro que el contenido del
Convenio sub-examine se aviene a los límites de la Constitución Nacional y del
ordenamiento jurídico colombiano.
2.  Ministerio de Relaciones Exteriores.
El Ministerio de Relaciones
Exteriores, actuando a través de apoderada judicial, interviene en el presente
proceso y solicita la declaratoria de constitucionalidad del Convenio bajo
estudio y de su Ley aprobatoria, con base en los argumentos que se sintetizan a
continuación.
Recuerda que:  “…La Carta
Política establece el interés de internacionalizar sus relaciones especialmente
con América Latina y el Caribe.  En su artículo 289 impulsa la cooperación
entre departamentos y municipios ubicados en zonas de frontera y las entidades
territoriales del país vecino con el fin de prestar servicios públicos; y en
general ayudar al desarrollo de estas Zonas…”.  En ese sentido alude que se
han suscrito importantes acuerdos bilaterales y regionales en el marco de la
cooperación fronteriza en diferentes materias, entre otras, cooperación
turística, judicial, cultural y de salud
Precisa que el Convenio objeto
de estudio fue suscrito en Lima el 12 de julio de 1994 y posteriormente el 30
de julio de 2002 el Presidente de la República le impartió la respectiva
aprobación ejecutiva que fue suscrita igualmente por la Ministra de Relaciones
Exteriores., y, ordenó someterlo a la consideración del Congreso de la
República para los efectos constitucionales de rigor.
Afirma que una vez impartida la
aprobación respectiva por el Presidente, el Gobierno Nacional por intermedio de
los Ministros de Relaciones Exteriores y de Salud dando cumplimiento al mandato
previsto en el artículo 189-2 constitucional presentó ante la Secretaría
General del Senado de la República el proyecto de ley aprobatoria del Convenio
objeto de estudio proyecto que fue radicado bajo el No.107 de 2002; de forma
tal que, una vez surtidos los trámites correspondientes el Congreso aprobó el
Convenio y el proyecto se convirtió en la Ley 849 de 2003 que fue sancionada
por el Presidente el 13 de noviembre de 2003 y publicada en el Diario Oficial
No. 45.371 del 14 de noviembre del mismo año.
Señala que el instrumento
internacional sub-examine consta de un preámbulo en el que se establecen los
principios orientadores del mismo y de quince (15) artículos que son un
compendio de normas específicas que dan estructura a un sistema de promoción a
la salud en la zona fronteriza colombo-peruana.
Recuerda que en un Estado
Social de Derecho como lo es Colombia:  “…la salud vista desde la óptica
constitucional, tiene dos acepciones, una de ellas tiene que ver con el derecho
a la salud como garantía al Derecho a la vida, integridad personal y el respeto
a la dignidad humana, ampliamente reconocida por toda la normativa
internacional relacionada con los Derechos Humanos conocidos como Derechos de
la Primera Generación…”.
Finalmente afirma que el Estado
debe prestar el servicio de salud, propendiendo siempre por el mejoramiento de
éste y facilitando el acceso a los servicios de promoción, protección y
recuperación de la salud, asistencia médica de conformidad con lo preceptuado
en el artículo 49 superior.
Concluye entonces que el
Convenio objeto de estudio constituye una garantía para la igualdad de
oportunidades del pueblo colombiano que se encuentra en desigualdad de
condiciones, dado que:  “…este instrumento se interesa en las
características particulares de la Zona de Frontera, y tiene en cuenta la
ubicación de esta zona tan alejada del centro de nuestro país donde no existen
las mismas posibilidades de acceso a la atención médica…”.
Solicita entonces que se
declare la constitucionalidad del Convenio Internacional bajo estudio; así como
la Ley 849 de 2003 aprobatoria del mismo por estar ajustados a los mandatos
constitucionales.
3.  Ministerio de la Protección
Social
En el presente proceso intervino el
Ministerio de la Protección Social, a través de apoderado judicial para
solicitar la declaratoria de constitucionalidad del Convenio bajo estudio y de
su Ley aprobatoria, a partir de las consideraciones que enseguida se
sintetizan.
El interviniente advierte que
de conformidad con lo previsto en el artículo 26 constitucional y considerando
que Colombia es un Estado Social de Derecho que cumple con unos fines
esenciales, entre otros, servir a la comunidad, promover la prosperidad general
y garantizar la efectividad de los principios, deberes y derechos consagrados
en la Constitución, es claro que éstos se identifican con el Convenio bajo
estudio:  “…cuyo objeto es mejorar la calidad de vida de las poblaciones del
ámbito fronterizo, dando prioridad a los grupos menos favorecidos, con énfasis
en las áreas rurales, urbano marginales y resguardos indígenas, optimizando en
forma conjunta el uso racional de los recursos económicos, técnicos y humanos
que permitan brindar la atención con servicios de salud oportunos y continuos;
objeto que se encuentra acorde con lo señalado en los artículos 48 y 49 de
nuestra Carta Política…”.
Señala que el preámbulo de la
Ley de 1993 define la Seguridad Social Integral que tiene por objeto garantizar
los derechos irrenunciables de la persona y la comunidad para obtener una
calidad de vida acorde con la dignidad humana, mediante la protección de las
contingencias que la afecten.
Finalmente afirma que de
conformidad con lo dispuesto en los artículos 1º y 2º del instrumento
internacional objeto de estudio es claro que este se ajusta a la Constitución
Nacional, toda vez que, tiene como objetivo proteger la salud de las personas
residentes en las zonas fronterizas, dando cumplimiento a los principios de
universalidad y solidaridad que rigen la Seguridad Social Integral en Colombia.
V.      CONCEPTO DEL PROCURADOR
GENERAL DE LA NACION.
El Procurador General
de la Nación, mediante concepto No. 3512 recibido el 17 de marzo de 2004,
solicitó a esta Corporación declarar la exequibilidad del Convenio sometido a
estudio así como la Ley aprobatoria del mismo, por las razones que a
continuación se explican.
Recuerda que el Convenio Internacional
bajo estudio fue suscrito por los Ministros de Relaciones Exteriores y  de
Salud y posteriormente el 30 de julio de 2002 el Presidente de la República
impartió su respectiva aprobación, confirmación presidencial que le permitirá a
los órganos internos del Estado colombiano desarrollar su competencia de
conformidad con lo previsto en los artículos 150-16 y 241-10 constitucionales.
Afirma que frente al trámite del proyecto
de ley en el Congreso dado que la Constitución no señaló un trámite especial
para las leyes aprobatorias de tratados internacionales ni para efectos de su
incorporación a la legislación interna, les corresponde el previsto para las
leyes ordinarias, considerando que la iniciación del procedimiento debe
efectuarse por mandato del artículo 154 superior en el Senado de la República.
En cuanto al trámite del proyecto de ley
surtido en el Congreso de la República y el que se radicó bajo el número 107/02
del Senado y 286/03 en la Cámara, afirma que fue presentado al Senado por el
Gobierno Nacional, a través de la Ministra de Relaciones Exteriores Dra. Maria
Carolina Barco Isakson y el Ministro de Salud Dr. Juan Luis Londoño de la
Cuesta.  El texto original del proyecto así como su respectiva exposición de motivos,
fue publicado en la Gaceta del Congreso No. 446 del 28 de octubre de 2002,
cumpliendo así con los requisitos referentes a la iniciación de esta clase de
asuntos en el Senado (art.154 constitucional), al igual que la publicación del
proyecto de ley antes de su estudio en la comisión respectiva (art.157, numeral
1º de la Constitución).
Manifiesta que el informe de ponencia para
primer debate en la Comisión Segunda Constitucional del Senado, fue presentado
por el Senador Jimmy Chamorro Cruz y publicado en la Gaceta del Congreso No.
583 del 12 de diciembre de 2002.  Afirma que de conformidad con la
certificación expedida por el Secretario de la Comisión Segunda del Senado el
15 de diciembre de 2003, en el Acta No. 19 del 9 de abril de 2003, consta la aprobación
en primer debate del proyecto de ley, por 12 votos a favor y ninguno en contra,
teniendo en consideración que esa Comisión está compuesta por 13 miembros,
cumpliéndose así el requisito que sobre quórum decisorio exige el artículo 146
constitucional.
Afirma que la ponencia para segundo
debate fue presentada en la plenaria del Senado y el correspondiente informe de
ponencia se publicó en la Gaceta del Congreso No. 204 de 2002.  Según
certificación del 15 de diciembre de 2003 expedida por el Secretario General
del Senado, el proyecto fue aprobado en segundo debate en plenaria con un
quórum ordinario de 100 Senadores de 102 que integran la plenaria, según consta
en el acta No. 62 de la respectiva sesión ordinaria del 10 de junio de 2003,
que se encuentra registrada en la Gaceta del Congreso No. 296 del 18 de junio
de 2003, de forma tal que no solamente se cumplió con el requisito del quórum
decisorio sino también al término que debe mediar entre la aprobación de un
proyecto de ley en la Comisión Constitucional respectiva y la plenaria
correspondiente, esto es ocho días.
En relación con la ponencia para primer
debate en la Comisión Segunda Constitucional de la Cámara precisa que según
certificación expedida por el Secretario General de esa Corporación de fecha 18
de diciembre de 2003, la Comisión Segunda de la Cámara aprobó el proyecto de
ley con un quórum de 16 Representantes en sesión del 17 de septiembre de 2003,
cumpliéndose así el requisito de quórum deliberatorio y decisorio exigido por
la Constitución, de suerte que, se dio cumplimiento al término que debe mediar
entre la aprobación de un proyecto de ley en una de las Cámaras y la iniciación
del debate en la otra, esto es quince días mínimo.
Afirma que la ponencia para segundo debate
fue publicada en la Gaceta del Congreso No. 127 del 20 de marzo de 2003 y el
proyecto fue aprobado sin modificaciones por 141 miembros en sesión plenaria de
la Cámara el 7 de octubre de 2003, según consta en el acta No. 072 de la misma
fecha, publicada en la Gaceta del Congreso No. 562 de 2003, de forma tal que,
no solamente se cumplió con el requisito del quórum sino también con el término
que debe mediar entre la aprobación de un proyecto de ley en la Comisión
Constitucional respectiva y la plenaria correspondiente, esto es ocho días.
Recuerda que el 13 de noviembre de 2003 el
Presidente de la República sancionó la ley aprobatoria del instrumento
internacional bajo examen, convirtiéndose en la Ley 849 de 2003 que fue
publicada en la Gaceta del Congreso No. 603 del 20 de noviembre de 2003, la
citada ley fue remitida posteriormente por la Secretaría Jurídica de la
Presidencia de la República a la Corte Constitucional el 18 de noviembre de
2003, de conformidad con lo previsto para el efecto en el artículo 241, numeral
10 de la Carta Política.
Considera entonces que la Ley 849 de 2003
aprobatoria del instrumento internacional en análisis cumplió con los
requisitos constitucionales y legales para efectos de su expedición, en
consecuencia, ésta resulta exequible desde el punto de vista formal.
Señala que el Convenio objeto de estudio
consta de un preámbulo que establece los principios orientadores del
instrumento internacional y quince (15) artículos que aluden a diferentes temas
en materia de salud.  Afirma que el contenido del Convenio en examen se ajusta
en su totalidad al ordenamiento jurídico nacional, toda vez que:  “…lo allí
acordado constituye un cabal cumplimiento de las normas constitucionales que
guardan relación con las materias tratadas, cual es la de la promoción y
protección del derecho a la salud de los habitantes en la frontera
colombo-peruana…”.
Afirma que en desarrollo de los preceptos
constitucionales contenidos en los artículos 226 y 227 constitucionales:  “…El
Estado colombiano a través de sus Ministros de Relaciones Exteriores y Salud,
hoy Protección Social celebraron el Convenio de Cooperación Técnica con los
homólogos de la República del Perú, en aras de fortalecer sus relaciones
específicamente en el tema de salud, para con ello fomentar el desarrollo de la
actividad científico-técnica, asistencia y la promoción de dicho servicio en la
zona fronteriza colombo-peruana…”.
Estima que al protegerse el derecho a la
salud de la población colombiana asentada en la zona fronteriza del territorio
nacional, se logra la realización de los cometidos o fines propios del Estado,
de conformidad con lo previsto en el artículo 2º constitucional, especialmente
si se tiene en cuenta que la salud es un servicio público a cargo del Estado,
de carácter obligatorio e inscrito dentro del concepto de seguridad social como
lo prevé el artículo 49 constitucional.  Al respecto cita un aparte de la
sentencia C-542 de 1998.
Considera que con la suscripción del
Convenio bajo estudio por parte de Colombia:  “… se internacionalizan las relaciones
internacionales con un país del área Andina, a través de la cooperación e
integración obtenida por vía de los tratados, con ello, se propenden loables
propósitos en el servicio de salud que se debe prestar a los habitantes del
sector que a su turno contribuyen a mejorar su calidad de vida y la eficiente
prestación del servicio; además, permite y facilita la búsqueda de soluciones
apropiadas a los problemas comunes, como la prevención, el control y la
erradicación de algunas patologías y se optimizan los recursos económicos,
técnicos, científicos, asistencias y humanos que de manera simultánea deben
prestar los Estados parte, porque en conjunto se adelantan los programas
definidos en el artículo 4º del Tratado y bajo las modalidades que alude el artículo
6ª, todo ello a favor de los residentes del área de cobertura, se insiste…”.
Así mismo afirma que las obligaciones y
compromisos adquiridos por el Estado colombiano en el Convenio sub-examine
respetan el principio de soberanía nacional, dado que los Estados partes
deberán elaborar un Plan Anual de Trabajo con el fin de desarrollar los
programas que para tal fin se diseñen, en relación con la salud materno
infantil, amparando a su vez a los niños cuyos derechos prevalecen sobre los
demás, e igualmente se refiere a prevención y control de patologías
prioritarias en la zona, saneamiento básico, prevención y mitigación de
desastres y emergencias, especialmente si se considera que el aludido plan de
trabajo debe contar con el apoyo del Ministerio de Salud de Colombia, así como
de los organismos regionales y subregionales y será indispensable que se
incluya el cronograma de actividades y presupuesto, exigencias que se avienen a
los mandatos constitucionales previstos en los artículos 341 y 346 superiores.
Advierte que el Ministerio Público
comparte los argumentos aducidos en la exposición de motivos del proyecto de
ley[1] por el
Gobierno Nacional que considera que mediante la suscripción del Convenio se busca
conjuntamente dar soluciones apropiadas a los problemas comunes de salud de la
zona limítrofe y por tanto lograr un mejoramiento de la calidad de vida de las
poblaciones que habitan en el área geográfica, lo mismo que optimizar en forma
conjunta y concertada el uso racional de los recursos económicos, técnicos y
humanos que permiten brindar atención en salud, de manera oportuna y continua,
propósitos que facilitan el cumplimiento de los fines del Estado.
Finalmente destaca que las zonas de
frontera tienen un tratamiento preferencial y un ejemplo de esa situación es lo
previsto en los artículos 289 y 337 superiores, en esa medida:  “…El
Convenio bajo revisión permite justamente la cooperación en las zonas aledañas
a la frontera para lograr el mejoramiento en la prestación del servicio de
salud, la cooperación técnica para el desarrollo de actividades
científico-asistenciales y de promoción del referido servicio público, tareas
que pueden ser adelantadas bien sea por autoridades locales, seccionales o
nacionales, en cuyo caso podrá haber intercambio de expertos y especialistas
para ejecutar el plan de trabajo que para tal fin se trace, ello puede implicar
el suministro de materiales y equipos necesarios, la utilización de
instalaciones y centros que se requieran para la realización de las
actividades, el intercambio de información técnica, científica y tecnológica
(art.6ª), sin que ello obste el desplazamiento de personal, toda vez que el
artículo 10 del Convenio es perentorio en precisar que el personal comisionado
por cada uno de los países para el cumplimiento del mismo mantendrá su relación
laboral con la institución a la que pertenezca…”.
VI.    CONSIDERACIONES DE LA
CORTE CONSTITUCIONAL.
1.      Competencia.
En los términos del numeral 10
del artículo 241 de la Carta Política, la Corte Constitucional es competente
para pronunciarse en forma definitiva sobre la exequibilidad del “CONVENIO
DE COOPERACIÓN TÉCNICA ENTRE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA Y LA REPÚBLICA DEL PERÚ PARA
EL DESARROLLO DE ACTIVIDADES CIENTÍFICO-TÉCNICAS, ASISTENCIALES Y DE PROMOCIÓN
DE LA SALUD EN LA ZONA FRONTERIZA COLOMBO-PERUANA”, suscrito en Lima, a los
doce (12) días del mes de julio de mil novecientos noventa y cuatro (1994).
3.     Examen
de constitucionalidad del Convenio y de su Ley Aprobatoria
La Corte ha afirmado en forma reiterada
que el mencionado control de constitucionalidad que ejerce respecto de los
Convenios y sus leyes aprobatorias, comprende la totalidad del contenido de
esos actos jurídicos, tanto en sus aspectos formales como de fondo. A
continuación, la Sala se propone adelantar dicho control integral con el
alcance anunciado.
2.1.   La constitucionalidad en los
aspectos formales
La revisión de la constitucionalidad del
Convenio materia de estudio, así como de su Ley aprobatoria, por aspectos de
forma, comprenderá tanto la facultad de representación del Estado colombiano
para la firma del respectivo instrumento internacional, como lo referente al
trámite legislativo de su Ley aprobatoria en el Congreso de la República, con
sujeción a los mandatos superiores, de la siguiente forma:
2.1.1. La representación del
Estado colombiano en la celebración del Convenio
El “CONVENIO DE COOPERACIÓN
TÉCNICA ENTRE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA Y LA REPÚBLICA DEL PERÚ PARA EL
DESARROLLO DE ACTIVIDADES CIENTÍFICO-TÉCNICAS, ASISTENCIALES Y DE PROMOCIÓN DE
LA SALUD EN LA ZONA FRONTERIZA COLOMBO-PERUANA”, fue suscrito el doce (12)
de julio de mil novecientos noventa y cuatro (1994) por la entonces Ministra de
Relaciones Exteriores doctora Noemí Sanin de Rubio, -quien para el efecto no requería la presentación de
plenos poderes, de conformidad con lo estipulado en el artículo 7.2 de la
Convención de Viena sobre el derecho de los tratados[2]-, así como por  el entonces Ministro de Salud doctor Juan Luis Londoño de
la Cuesta, quienes actuaron en nombre y representación del Gobierno Nacional[3].
Por su parte, el entonces Presidente de la
República, doctor Andrés Pastrana Arango, impartió al Convenio la
correspondiente aprobación ejecutiva, el 30 de julio de 2002 y ordenó someterlo
a la consideración del Congreso de la República[4].
Por lo anterior, de acuerdo con
reiterada jurisprudencia[5] la suscripción del
instrumento que se examina, cumple con lo dispuesto por el artículo 189-2 de la
Constitución Política que asigna al Presidente de la República la dirección de
las relaciones internacionales y, en ejercicio de dicha facultad, la
posibilidad de celebrar tratados o convenios con otros Estados y con entidades
de derecho internacional.
En ese orden de ideas, por este aspecto
ningún reproche de constitucionalidad cabe hacer al Convenio sub examine ni a
su ley aprobatoria
2.1.2.
Trámite legislativo para la
expedición de la Ley 849 de 2003
Con fundamento en las certificaciones
remitidas a la Corte por el Senado de la República y la Cámara de
Representantes, así como en los antecedentes legislativos y en las actas
publicadas en las Gacetas del Congreso de la República, se pudo determinar que
el trámite surtido
en
esa
Corporación para la expedición de la Ley No. 849 de 2003, fue el siguiente:
2.1.2.1.       El proyecto de ley junto con la
exposición de motivos fue presentado al Senado de la República por el Gobierno
Nacional a través de la Ministra de Relaciones Exteriores y el Ministro de
Salud, el día 30 de julio de 2002, y fue radicado bajo el No. 107 de 2002 y
publicado en la Gaceta del Congreso Año XI, No.446 del 28 de octubre de 2002
(págs.14 a 16) (Folios 117 a 132, Cuaderno Principal).
2.1.2.2.       Dicho proyecto con su
correspondiente  exposición de motivos fue repartido a la Comisión Segunda
Constitucional del Senado donde se  surtió el primer debate. La ponencia
publicada en la Gaceta del Congreso No.583 del 12 de diciembre de 2002 (págs. 3
a 4) (Folios 216 a 217, Cuaderno de Pruebas) fue debatida y aprobada con un
quórum deliberatorio y decisorio de 12 votos a favor y ninguno en contra de los
trece (13) miembros que integran la Comisión, en sesión del 9 de abril de 2003
según consta en el Acta No. 19 del 9 de abril de 2003 y según certificación del
15 de diciembre de 2003, enviada por el Secretario General de la Comisión
Segunda Constitucional Permanente del Senado de la República (Folio 28,
Cuaderno Principal).
2.1.2.3.       La plenaria del Senado adelantó
el segundo debate con base en la ponencia publicada en la Gaceta del Congreso
No.204 del 15 de mayo de 2003 (págs. 22 a 23) (Folios 87 a 98, Cuaderno Principal).
El proyecto fue aprobado por 100 de los 102 Senadores que conforman la
plenaria, según consta en el Acta No. 62 del 10 de junio de 2003 publicada en
la Gaceta del Congreso Año XIII, No. 296 del 18 de junio de 2003 (Folios 93 a
156, Cuaderno de Pruebas) y según certificación del Secretario General del
Senado de la República del 15 de diciembre de 2003. (Folio 1, Cuaderno de Pruebas).
2.1.2.4.       Una vez radicado el proyecto de
ley en la Cámara de Representantes bajo el No. 286 de 2.003 Cámara, la Comisión
Segunda Constitucional Permanente adelantó el primer debate con fundamento en
la ponencia publicada en la Gaceta del Congreso Año XII No. 444 del 28 de
agosto de 2003 (págs.23 y 24) (Folios 133 a 144, Cuaderno Principal). Dicho
proyecto fue discutido y aprobado con la asistencia de 16 Representantes, en
forma unánime, en sesión del 17 de septiembre de 2003, según certificación del
Secretario General de la Comisión Segunda Constitucional Permanente de la
Cámara de Representantes expedida el 18 de diciembre de 2003. (Folio 71,
Cuaderno Principal) y según consta en el Acta 06 de 2003 de la sesión de la
Comisión segunda constitucional permanente del 17 de septiembre del mismo año
publicada en la Gaceta del Congreso 182 del 10 de mayo de 2004 pág. 18.
Cabe precisar que dada la aprobación por
el Congreso de la República del Acto Legislativo 01 de 2003 que entró en
vigencia el 3 de julio de 2003, debía darse en este caso cumplimiento al
mandato contenido en el último inciso del artículo 160 constitucional según el
cual “Ningún
proyecto de ley será sometido a votación en sesión diferente a aquella que
previamente se haya anunciado. El aviso de que un proyecto será sometido a
votación lo dará la Presidencia de cada Cámara o Comisión en sesión distinta a
aquella en la cual se realizará la votación.”
Al respecto la Corte constata que según aparece en el
Acta No. 05 de 2003 de la sesión de la Comisión Segunda Constitucional
Permanente del 10 de septiembre del mismo año, publicada en la Gaceta del
Congreso No.182 del 10 de mayo de 2004 página 2, dentro del listado de
proyectos cuya votación fue convocada para la sesión del 17 de septiembre por
parte de la secretaría figuró el proyecto de ley 286
de 2003 Cámara, 107 de 2002 Senado, "Por medio de la cual se aprueba el
“CONVENIO DE COOPERACIÓN TÉCNICA ENTRE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA Y LA REPÚBLICA
DEL PERÚ PARA EL DESARROLLO DE ACTIVIDADES CIENTÍFICO-TÉCNICAS, ASISTENCIALES Y
DE PROMOCIÓN DE LA SALUD EN LA ZONA FRONTERIZA COLOMBO-PERUANA”, dándose
así  cumplimiento al mandato  en este sentido contenido en el último inciso del
artículo 160 constitucional.
2.1.2.5.       La plenaria de la Cámara  del
Representantes adelantó el segundo debate del proyecto de ley, a partir de la
ponencia publicada en la Gaceta del Congreso Año XII No.511 del 2 de octubre de
2003 (págs. 9 y 10) (Folio 107 a 112, Cuaderno Principal) que fue discutida y
aprobada en sesión plenaria del 7 de octubre de 2003 por mayoría de los
presentes 141 Representantes de la Corporación, según consta en el Acta No. 072
del 7 de octubre de 2003 publicada en la Gaceta del Congreso No. 562 del 30 de
octubre de 2003 (Folios 151 a 158, Cuaderno Principal) y según certificación
expedida por el Secretario General de la Cámara de Representantes del 15 de
diciembre de 2003 (Folio 115 Cuaderno Principal).
Ahora bien, según consta en el acta 071 de
la sesión ordinaria del día miércoles  1° de octubre  de 2003 publicada en la
Gaceta del Congreso No. 581 del 12 de noviembre de 2003, pagina 35, dentro de
los proyectos de ley cuya votación fue anunciada por la Secretaria de la
Corporación para la sesión  del martes 7 de octubre de 2003 figuró el proyecto
de ley 286 de 2003 Cámara, 107 de 2002 Senado, "Por medio de la cual se
aprueba el “CONVENIO DE COOPERACIÓN TÉCNICA ENTRE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA Y LA
REPÚBLICA DEL PERÚ PARA EL DESARROLLO DE ACTIVIDADES CIENTÍFICO-TÉCNICAS,
ASISTENCIALES Y DE PROMOCIÓN DE LA SALUD EN LA ZONA FRONTERIZA
COLOMBO-PERUANA”, suscrito en Lima, a los doce (12) días del mes de julio de
mil novecientos noventa y cuatro (1994).”. Así las cosas la Corte constata
que igualmente en este caso se dio cumplimiento al mandato  contenido en el
último inciso del artículo 160 constitucional.
2.1.2.6.  El Presidente de la República doctor
Álvaro Uribe Vélez sancionó la Ley aprobatoria del Convenio sub exámine,
el 13 de noviembre del año 2003, bajo el No. 849 y la remitió a esta
Corporación, siendo recibida el 18 de noviembre del mismo año, es decir,
dentro del término previsto en artículo 241-10 de la Constitución Política para
su revisión.
2.1.2.7. Teniendo presente el anterior recuento, la
Corte constata que el trámite observado para la aprobación de la ley sub
examine, se surtió de conformidad con los requisitos establecidos en la
Constitución Política.  En efecto, el proyecto inició su trámite en el Senado
de la República conforme lo ordena el último inciso del artículo 154 superior;
cumplió con los requisitos a que alude el artículo 157 constitucional respecto
de i) la publicación inicial del proyecto, ii) la aprobación en la Comisión II
permanente y en la Plenaria de cada Cámara, y iii) la sanción por el Gobierno.
Así mismo fueron presentados en las Comisiones Segundas Permanentes de cada
Cámara los informes de ponencia que exige el artículo 160 superior, de la misma
manera que fueron respetados los plazos allí establecidos que deben mediar
entre el primero y el segundo debate en cada Cámara, así como entre la
aprobación del proyecto en una de ellas y la iniciación del debate en la otra
Corporación. De la misma manera que se cumplió con el requisito señalado en el
mismo artículo a partir  de la aprobación del Acto legislativo 01 de 2003 en
relación con el anuncio previo de que el proyecto sería sometido a votación.
Siendo finalmente sancionada por el Presidente de la República, también dentro
del término constitucional.
2.2.    Constitucionalidad
del Convenio por su aspecto material
2.2.1.  Antecedentes del Convenio y de
su Ley aprobatoria
Como se recuerda en la exposición de
motivos presentada por el Gobierno para la aprobación de la ley de la
referencia, la suscripción del Convenio de Cooperación Técnica entre la
República de Colombia y la República del Perú para el Desarrollo de Actividades
Científico-Técnicas, Asistenciales y de Promoción de la Salud en la Zona
Fronteriza Colombo-Peruana, suscrito en Lima, a los doce (12) días del mes de
julio de mil novecientos noventa y cuatro (1994), tiene la finalidad
primordial de buscar  soluciones apropiadas para los problemas comunes de salud
en la zona fronteriza Colombo-Peruana, para lograr con ello un mejoramiento de
la calidad de vida de las poblaciones que habitan en el área geográfica de su
ejecución y, así, optimizar en forma conjunta y concertada el uso racional de los
recursos económicos, técnicos y humanos que permitan brindar atención con
servicios de salud oportunos y continuos.
Dicho Convenio fue suscrito  con ocasión de la visita
oficial al Perú del  entonces Presidente de la República de Colombia, doctor
César Gaviria Trujillo. En él se hizo expresa mención a  la estrategia de
Salud, para todos en el año 2000 y al artículo primero del Convenio Hipólito
Unanue que establece el objetivo de mejorar la salud en los países del Area
Andina[6],
así como a las iniciativas subregionales promovidas  por la Organización
Panamericana de la Salud/Organización Mundial de la Salud en el marco de la
cooperación técnica de las Naciones Unidas y a la
Resolución REMSAA[7]
N° 12/192 titulada Documento de Cooperación Andina en Salud "Los Andes
Unidos por la Salud",  que estableció la Cooperación Andina de Salud,
"CAS", como un programa de trabajo conjunto, que concentra esfuerzos
en temas de salud prioritarios para los países andinos.
2.2.2. Descripción del contenido de
las normas que se revisan
2.2.2.1 El contenido del
Convenio
El Convenio de Cooperación técnica entre
la República de Colombia y la República de Perú para el Desarrollo de
Actividades Científico-Técnicas, Asistenciales y de Promoción de la Salud en la
Zona Fronteriza Colombo Peruana, está conformado por un preámbulo y quince
artículos; en los cuales se establece el objeto del Convenio, los objetivos del
mismo, la ubicación geográfica, los programas de cooperación técnica en salud,
sus modalidades y el plan de trabajo a desarrollar, de acuerdo con las leyes
presupuestarias de cada país.
Dentro de este contexto, se resaltan las
áreas de cooperación en materia de salud materno infantil, prevención y control
de patologías prioritarias en la zona, vigilancia epidemiológica, saneamiento
básico, prevención y mitigación de desastres, emergencias y diseño de un
sistema binacional integrado de salud preventiva asistencial y de
rehabilitación, con énfasis en las patologías propias del ámbito fronterizo.
Así mismo, se establecen los compromisos
de los dos Estados por intermedio de sus Ministerios de Salud y define los
mecanismos de seguimiento, evaluación y auditoría del Convenio.
2.2.2.1.1 Objeto y ubicación geográfica
del convenio
De acuerdo con el artículo primero el
objeto del Convenio es desarrollar los mecanismos de Cooperación Técnica entre
el Gobierno de Colombia y el Gobierno del Perú para la búsqueda conjunta de
soluciones apropiadas para los problemas comunes en salud en la zona fronteriza
colombo-peruana.
Para el efecto las partes se comprometen,
dentro de los límites de sus competencias, a dar un renovado impulso a sus
relaciones de cooperación técnica en salud, con base en los principios de
beneficio mutuo, respeto y reciprocidad, propendiendo por el desarrollo
integral del sector salud en la zona fronteriza.
De acuerdo con el artículo segundo el
convenio tiene como área geográfica de ejecución los departamentos y provincias
fronterizos entre los dos países.
2.2.2.1.2  Objetivos
De acuerdo con el artículo tercero del
Convenio los objetivos del mismo son: i) Contribuir a mejorar la calidad de
vida de las poblaciones del ámbito fronterizo colombo peruano, dando prioridad
a los grupos menos favorecidos con énfasis en las áreas rurales,
urbano-marginales y resguardos indígenas. ii) Optimizar en forma conjunta y
concertada el uso racional de los recursos económicos, técnicos y humanos que
permitan brindar atención con servicios de salud oportunos y continuos. iii)
Diseñar y mantener un sistema de vigilancia epidemiológica ágil de las
principales patologías de la zona fronteriza. iv) Promover el mantenimiento de
un adecuado nivel de salud en la población fronteriza.y vi)- Velar por la
prevención, control y eliminación de algunas patologías inmunoprevenibles.
2.2.2.1.3 Programas de Cooperación técnica
en salud
Los Programas de Cooperación Técnica en
Salud vigentes para el convenio son de acuerdo con el artículo cuatro: i) Salud
Materno Infantil con énfasis en Control Prenatal, Atención del Parto,
Planificación Familiar, Programa de Inmunizaciones (Vigilancia Epidemiológica,
Mejoramiento de la Cadena de Frío), EDA, IRA. ii) Prevención y Control de
patologías prioritarias de la zona como: enfermedades transmisibles (Cólera,
Tuberculosis), Metaxénicas (Malaria, Dengue, Leishmaniasis), de transmisión
sexual (Sida), Zoonosis (Oncocercosis y Rabia Silvestre) y de accidentes
ocasionados por animales ponzoñosos. iii) Vigilancia Epidemiológica
(implementación, reforzamiento de laboratorios referenciales). iv)- Saneamiento
Básico. v)- Prevención y mitigación de desastres y emergencias. Y vi) Diseño y
montaje de un sistema binacional integrado de salud preventiva, asistencial,
curativo y de rehabilitación con énfasis en las patologías propias del ámbito
fronterizo de aplicación geográfica del convenio.
2.2.2.1.4  Plan de trabajo y  modalidades
de cooperación
Los Servicios de Salud del área
geográfica a la que se aplica el convenio, con el apoyo de los Ministerios de
Salud de Colombia y del Perú, así como de organismos regionales y subregionales
competentes, se comprometen de acuerdo con el artículo quinto a elaborar
conjuntamente el Plan Anual de Trabajo y el cronograma de actividades y
presupuesto de acuerdo a las leyes presupuestarias de cada país, para
operativizar el convenio, el cual a su vez, servirá como base para la movilización
de recursos de cooperación técnico internacional, en caso que se requiera.
De acuerdo con el mismo artículo el Plan
de Trabajo y el cronograma de actividades deberá ser formulado dentro de los
noventa días siguientes a la entrada en vigencia del convenio,  se evaluará y
ajustará anualmente.
Dicho plan de Trabajo deberá contener: i)-
Objetivos, ii)- Actividades, iii)- Cronograma, iv)- Indicadores de Evaluación,
v)- Costo estimado y vi)- Responsables.
Así mismo allí se precisa que el
presupuesto de costos el Plan de Trabajo deberá identificar los aportes de las
instituciones de ambos países comprometidas en el mismo, así como los aportes
de los organismos regionales y subregionales competentes, cuando corresponda.
Las actividades que no sea posible sufragar con los recursos ya enunciados
deberán registrarse como necesidades de cooperación internacional, para lo cual
se necesitará la formulación de una solicitud específica para su presentación a
terceras fuentes de cooperación internacional por parte de las entidades
firmantes del convenio.
Ahora bien, de acuerdo con el artículo sexto la
Cooperación Técnica en Salud prevista en el convenio podrá incluir: i)
Intercambio de expertos y especialistas para ejecutar el Plan de Trabajo y el
Cronograma de actividades. ii) Actividades de adiestramiento y capacitación.
iii)  Suministro de materiales y equipos necesarios para la ejecución del Plan
de Trabajo. iv) Utilización de instalaciones y
centros que se necesiten para la realización de las actividades. v) Intercambio
de información técnica, científica y tecnológica. vi) Cualquier otra actividad
de cooperación técnica que sea convenida entre las partes.
2.2.2.1.5
Compromisos,
seguimiento y evaluación
Los Gobiernos de las Repúblicas de
Colombia y del Perú por intermedio de sus Ministerios de Salud adquieren los
siguientes compromisos: i)- Designar como ejecutores para el cumplimiento del
convenio a la Dirección de Cooperación Internacional (Colombia) y a la Oficina
de Financiamiento, Inversiones y Cooperación Externa (Perú), con el apoyo
técnico de las áreas pertinentes de cada Ministerio. ii) Designar como
coordinadores del Plan de Trabajo a los jefes o sus delegados de los Servicios
Seccionales de Salud de Amazonas y Putumayo, y al Director de la Región de Salud
de Loreto. iii) Colaborar en la determinación e identificación de los recursos
necesarios en los presupuestos propios de las entidades ejecutoras para el
desarrollo del Plan de Trabajo. iv) Identificar mediante las representaciones
de los organismos regionales y subregionales competentes en Colombia y Perú, la
posibilidad de apoyo financiero del Plan Anual de Trabajo a través del APB
(programa anual de actividades) y PTC (programa de trabajo cuatrimestral)
respectivos para los años de vigencia del presente Convenio. v) Poner a
disposición de las entidades firmantes de este convenio los documentos,
informes de avance evaluaciones emitidos en virtud de la ejecución del Plan de
Trabajo. y vi) Presentar, en el caso que fuere necesario, solicitud de recursos
a la Organización Panamericana de la Salud/Organización Mundial de la Salud
para financiar actividades puntuales contra proyectos, por Cooperación Técnica
entre Países-TCC.
El artículo octavo establece por su parte
como mecanismos de seguimiento y evaluación que i) Las entidades ejecutoras del plan de trabajo enviarán
semestralmente a las oficinas de Cooperación Técnica Internacional de los
Ministerios de Salud de Colombia y del Perú, un informe de avance de ejecución
del Convenio. ii) Anualmente se realizará una reunión
de evaluación y ajustes al plan de trabajo para el año siguiente. Y iii) Los
informes de avance y de evaluación deberán reportar cambios en cobertura, en
los indicadores de vigilancia epidemiológica y en indicadores de mejoramiento
de la prestación de los servicios.
2.2.2.1.6  Auditoria y personal
De acuerdo con el artículo noveno la
labor de auditoría será llevada a cabo por la persona o personas seleccionadas
por las entidades firmantes de acuerdo con sus normas, reglamentos y políticas.
Dicho artículo precisa así mismo que los informes de las auditorías serán
entregados a las entidades firmantes del presente convenio.
Por su parte
el artículo décimo establece que el personal comisionado por cada uno de los
países para el cumplimiento del convenio mantendrá su relación laboral con la
institución a la que pertenezca y que la a ejecución del convenio no generará
vínculos contractuales adicionales.
2.2.2.1.7  Solución de controversias
De acuerdo con
el artículo décimo primero  cualquier controversia que pueda surgir de la
interpretación, aplicación y ejecución del  convenio, será resuelta por arreglo
directo entre las partes.
2.2.2.1.8 Modificaciones, vigencia y
duración, prórroga y denuncia
Los artículos décimo segundo  a décimo quinto
establecen que el convenio i) podrá modificarse con el consentimiento expreso
de las partes. ii) entrará en vigencia a partir de la
fecha cuando las partes se comuniquen por la vía diplomática el cumplimiento de
sus requisitos internos que lo pongan en ejecución, y tendrá una duración de
tres años. iii) se prorrogará automáticamente por un periodo igual, a
menos que una de las partes exprese por escrito lo contrario, con sesenta días
de anticipación a la fecha de vencimiento. iv)  puede ser denunciado por
cualquiera de las partes, mediante comunicación escrita dirigida a la otra
parte. La denuncia surtirá efecto sesenta días después de la fecha de recibo de
la notificación pertinente. Y que las obligaciones
asumidas por las partes, en virtud del convenio, continuarán a la terminación o
denuncia del mismo según sea necesario, con el fin de permitir el cumplimiento
de los compromisos previamente contraídos.
2.2.2.2  El contenido de la Ley
849 de 2003
Por su parte, la Ley 849 de 2003,
en tres artículos, se limita a aprobar el texto del Convenio, a determinar que
el mismo obligará al país en cuanto se perfeccione el vínculo internacional
respecto del mismo y a fijar la vigencia de la ley, a partir de la fecha de su
publicación.
2.2.3. Constitucionalidad
material del “Convenio de cooperación técnica entre la República de Colombia
y la República del Perú para el desarrollo de actividades científico-técnicas,
asistenciales y de promoción de la salud en la zona fronteriza colombo-peruana”
Como se desprende de los antecedentes y del texto de
los artículos cuyo contenido se ha sintetizado, el objetivo del Convenio sub
examine es el de desarrollar los mecanismos de
cooperación técnica entre el Gobierno de Colombia y el Gobierno del Perú para
la búsqueda conjunta de soluciones para los problemas comunes en salud en la
zona fronteriza colombo-peruana. Para el efecto las partes se
comprometen, dentro de los límites de sus competencias, a dar impulso a sus
relaciones de cooperación técnica en salud, con base en los principios de
beneficio mutuo, respeto y reciprocidad, propendiendo por el desarrollo
integral del sector salud en la zona fronteriza.
El Convenio
configura pues un mecanismo para fomentar el desarrollo de estrategias que
fortalezcan las relaciones binacionales en materia de salud en los
departamentos y provincias fronterizos entre los dos países, a través de la
cooperación técnica. En él se delimitan  los ámbitos de la cooperación (art. 3º
y 4º) se ordena el establecimiento de un plan de trabajo (art. 5º) y se
establece unos compromisos concretos (art. 7º), así como mecanismos de
seguimiento y evaluación (art. 8º) que parten del reconocimiento de las
competencias propias de cada Estado así como del respeto en la fijación de
dicho plan de trabajo del cronograma de actividades y del presupuesto, de las
leyes presupuestarias de cada país.
El Convenio se enmarca pues claramente
dentro de los presupuestos constitucionales que orientan la política exterior
del Estado colombiano referentes a la internacionalización de las relaciones
políticas, económicas, sociales y ecológicas sobre bases de equidad,
reciprocidad y conveniencia nacional así como en el respeto de la soberanía
nacional y el respeto a la autodeterminación de los pueblos (art. 9º y 226
C.P.).
El Convenio atiende igualmente no solo la
obligación del Estado de promover la integración económica, social y política
con las demás naciones, y especialmente con los países de América Latina y del
Caribe, sino que se enmarca dentro del especial tratamiento que da la
Constitución a las zonas  de frontera (arts. 289 y 337 C.P.)[8].
En el presente caso cabe
resaltar que el convenio involucra expresamente a los jefes o sus delegados de los Servicios Seccionales de
Salud de Amazonas y Putumayo en Colombia, y al Director de la Región de Salud
de Loreto en Perú, para que actúen como
coordinadores del Plan de Trabajo al tiempo que se designan como ejecutores
para el cumplimiento del convenio a la Dirección de Cooperación Internacional
(Colombia) y a la Oficina de Financiamiento, Inversiones y Cooperación Externa
(Perú), con el apoyo técnico de las áreas pertinentes de cada Ministerio.
Atiende entonces también el
Convenio el principio establecido en el artículo 49 superior según el cual los servicios de salud se organizarán en
forma descentralizada[9].
Cabe destacar igualmente que el Convenio
contiene dentro de sus objetivos el de contribuir a mejorar la calidad de vida
de las poblaciones del ámbito fronterizo colombo peruano, dando prioridad a los
grupos menos favorecidos con énfasis en las áreas rurales, urbano-marginales y
resguardos indígenas, previsión que  resulta plenamente concordante con el
mandato del artículo 13 superior según el cual el Estado promoverá las
condiciones para que la igualdad sea real y efectiva y adoptará medidas en
favor de grupos discriminados o marginados[10].
En atención a las
consideraciones anteriores la Corte no encuentra  que  el contenido del
Convenio plantee alguna dificultad constitucional y en este sentido declarará
su exequibilidad y así se señalará en la parte resolutiva de esta sentencia.
2.2.4 Constitucionalidad material de la
Ley 849 de 2003
Como se advirtió, el contenido de la Ley
849 de 2003 se limita a aprobar el Convenio, a determinar que las obligaciones
que del mismo dimanan para el Estado Colombiano comenzarán a regir desde cuando
se perfeccione el vínculo internacional respecto del mismo y a señalar que la
vigencia de la ley comienza a regir a partir de su publicación, de modo que no
existen reparos sobre la constitucionalidad de su contenido.
VII.   DECISION
En mérito de lo expuesto, la
Sala Plena de la Corte Constitucional de la República de Colombia,
administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero.- Declarar EXEQUIBLE el “CONVENIO
DE COOPERACIÓN TÉCNICA ENTRE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA Y LA REPÚBLICA DEL PERÚ
PARA EL DESARROLLO DE ACTIVIDADES CIENTÍFICO-TÉCNICAS, ASISTENCIALES Y DE
PROMOCIÓN DE LA SALUD EN LA ZONA FRONTERIZA COLOMBO-PERUANA”, suscrito en
Lima, a los doce (12) días del mes de julio de mil novecientos noventa y cuatro
(1994).
Segundo.- Declarar EXEQUIBLE la
Ley 849 del 13 de noviembre de 2003, por medio de la que se aprueba el citado
Convenio.
Tercero.- Ordenar la comunicación de la
presente sentencia al Presidente de la República y a la Ministra de Relaciones
Exteriores, para los fines contemplados en el numeral 10 del artículo 241 de la
Constitución Política.
Notifíquese, comuníquese,
publíquese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente.
CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Presidenta
JAIME ARAUJO RENTERÍA
Magistrado
ALFREDO BELTRÁN SIERRA
Magistrado
MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
RODRIGO UPRIMNY YEPES
Magistrado (E)
Con salvamento parcial de voto
ÁLVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
IVAN HUMBERTO ESCRUCERIA MAYOLO
Secretario General (e)
Salvamento parcial de voto a la
sentencia C-718/04
LEY APROBATORIA DE TRATADO
INTERNACIONAL-Vicio
de inconstitucionalidad por contener elementos extraños a un cuerpo normativo/LEY
APROBATORIA DE TRATADO INTERNACIONAL-Vicio de inconstitucionalidad por
inclusión integral de exposición de motivos del proyecto y del contenido de
otra ley (Salvamento parcial de voto)
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA EN
LEY APROBATORIA DE TRATADO INTERNACIONAL-Inclusión de elementos extraños
en el cuerpo normativo/LEY APROBATORIA DE TRATADO INTERNACIONAL-Consentimiento
defectuoso del Congreso (Salvamento parcial de voto)
LEY APROBATORIA DE TRATADO
INTERNACIONAL-Vicio
subsanable al incluir elementos extraños en el cuerpo normativo (Salvamento
parcial de voto)
LEY APROBATORIA DE TRATADO
INTERNACIONAL-Vicios
de procedimiento en el trámite (Salvamento parcial de voto)
JURISPRUDENCIA CONSTITUCIONAL-Necesidad de variación
para el caso (Salvamento parcial de voto)
1- Con el debido respeto por las decisiones
de la Corte, me veo obligado a salvar parcialmente el voto en la presente
sentencia, por cuanto considero que la Ley 849 de 2003, que aprobó el acuerdo
bajo revisión, adolece de vicios de inconstitucionalidad. El problema esencial
es que dicha ley contiene elementos extraños a un cuerpo normativo de esta
naturaleza, como es la inclusión integral de la exposición de motivos del
proyecto y del contenido de otra ley, a saber la Ley 424 de 1998, que ordena el
seguimiento de los convenios internacionales suscritos por Colombia. Esta
situación viola la regla de unidad de materia, desconoce las especificidades de
las leyes aprobatorias de tratados, y representa una clara evidencia de que el
consentimiento prestado por el Congreso fue defectuoso, debido al descuido con
el que fue tramitada esta ley. Por ello considero que la ley no debió ser
declarada exequible sino que la Corte debió dictar un auto que constatara la
existencia de un vicio subsanable, a fin de retornar la ley al Congreso para
que esa Corporación corrigiera los defectos constatados.
2- En la sentencia C-618 de 2004 salvé el
voto frente a otra ley aprobatoria de un tratado que contenía los mismos vicios
de inconstitucionalidad. En esa ocasión, sustente in extenso las razones
de mi discrepancia con la jurisprudencia de la Corte en este preciso punto, por
lo que me remito a ese salvamento de voto en este aspecto.
3- Preciso que mi salvamento se refiere
exclusivamente a los vicios de inconstitucionalidad de la ley aprobatoria. Por
el contrario, comparto plenamente las decisiones tomadas por la Corte frente al
Convenio de Cooperación técnica entre la República de Colombia y la República
del Perú para el desarrollo de actividades científico-técnicas, asistenciales y
de promoción de la salud en la zona fronteriza Colombo-Peruana. Comparto
igualmente las consideraciones de la sentencia al respecto. Por ello, aunque mi
propuesta era que la Corte se inhibiera sobre el conocimiento del tratado,
debido a la inexequibilidad de su ley aprobatoria, por vicios de procedimiento
en su formación, sin embargo adherí a la decisión de constitucionalidad por la
siguiente razón: el estudio de la regularidad del trámite de la ley aprobatoria
es un presupuesto para que esta Corporación pueda entrar a analizar la
constitucionalidad material del tratado respectivo, pues si la ley aprobatoria
es inexequible, carece de objeto estudiar la constitucionalidad del tratado,
por cuanto éste es de todos modos inejecutable por no haber sido aprobado por
el Congreso. Por el contrario, si la Corte concluye que la ley aprobatoria es
constitucional, debe entonces entrar a analizar la constitucionalidad o no del
tratado. Por consiguiente, habiendo sido derrotada mi posición sobre la ley
aprobatoria, mi deber es salvar el voto sobre ese punto, pero aceptar la
decisión de la Corte al respecto y entrar analizar la constitucionalidad del
tratado, que debe entenderse aprobado. Y frente al examen material del tratado,
comparto plenamente todas las consideraciones de la sentencia, por lo que este
salvamento se refiere exclusivamente a los vicios de procedimiento en el
trámite de la ley aprobatoria, que fueron ampliamente desarrollados en el
mencionado salvamento a la sentencia C-618 de 2004, en donde también expliqué
por qué la Corte debería variar su jurisprudencia en este punto. Y precisamente
por esa convicción salvo nuevamente mi voto en este aspecto en la presente
oportunidad.
4- La razón de mi persistencia en salvar el
voto en este aspecto es la siguiente: como
lo han señalado algunos notables doctrinantes, como Nino o Dworkin, la labor
judicial se asemeja a la construcción colectiva de una catedral o a la
redacción en grupo, y por capítulos, de una obra literaria[11]. Así, cada juez, al
redactar su sentencia, se inserta en esa obra colectiva que es el derecho, y
por ello no puede ignorar los precedentes, que lo limitan, como los capítulos
previos de una novela redactada en grupo condicionan la labor de quien va a
escribir una nueva página de esa novela. El juez no puede entonces ignorar los
errores que han sido cometidos en el pasado. Sin embargo, en la medida en que
en una democracia, el deber de los jueces es hacer que esa obra colectiva sea
lo más justa posible, como la labor de quien continúa una catedral es preservar
y embellecer ese trabajo arquitectónico, creo que una nueva decisión judicial
debe limitar, en vez de ampliar, los efectos de los errores derivados de una
sentencia anterior. Y en este caso, una variación de jurisprudencia parece
necesaria, como lo expliqué en el citado salvamento a la sentencia C-618 de
2004.
Fecha ut supra,
RODRIGO UPRIMNY YEPES
Magistrado (e)
[1] Gaceta del Congreso No.446 del
28 de octubre de 2002.
[2] Artículo 7 Plenos poderes (…)
2. En virtud de sus funciones y sin tener  que
presentar plenos poderes, se considera que representan a su Estado:
a) Los jefes  de Estado, Jefes de Gobierno y Ministros
de Relaciones  Exteriores  para la ejecución de todos los actos  relativos a la
celebración de un tratado.
[3] folios 3 a 10 del Expediente.
[4] Folio 17 del expediente.
[5] Sentencia C-400 de 1998  M.P Alejandro
Martínez Caballero En el mismo sentido ver, entre otras, las sentencias
C-834/01 M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra y C-369/02 M.P. Eduardo Montealegre Lynett,
C-401/03 y C-533/04 M.P. Álvaro Tafur Galvis.
[6]
Convenio Hipólito
Unanue y la Organización Panamericana de la
Salud/Organización Mundial de la Salud (OPS/OMS) firmaron un acuerdo el 28 de
noviembre de 1974, en el cual se establece que el Convenio, por intermedio de
sus órganos permanentes, podrá solicitar a la  OPS/OMS que presente iniciativas
y programas de interés subregional a consideración de los respectivos cuerpos
directivos de las dos instituciones y por el cual la OPS/OMS se compromete a
prestar su cooperación y apoyo técnico dentro de sus posibilidades
presupuestales.
[7] Reunión de Ministros de
Salud del Area Andina REMSAA
[8] ARTÍCULO 289. Por mandato de la ley, los departamentos y
municipios ubicados en zonas fronterizas podrán adelantar directamente con la
entidad territorial limítrofe del país vecino, de igual nivel, programas de
cooperación e integración, dirigidos a fomentar el desarrollo comunitario, la
prestación de servicios públicos y la preservación del ambiente.
ARTÍCULO 337.  La ley podrá establecer para las zonas de frontera,
terrestres y marítimas, normas especiales en materias económicas y sociales
tendientes a promover su desarrollo.
[9]
ARTÍCULO 49.  La atención de la salud y el saneamiento
ambiental son servicios públicos a cargo del Estado. Se garantiza a todas las
personas el acceso a los servicios de promoción, protección y recuperación de
la salud.
Corresponde al Estado organizar, dirigir y reglamentar
la prestación de servicios de salud a los habitantes y de saneamiento ambiental
conforme a los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad. También,
establecer las políticas para la prestación de servicios de salud por entidades
privadas, y ejercer su vigilancia y control. Así mismo, establecer las
competencias de la Nación, las entidades territoriales y los particulares, y determinar
los aportes a su cargo en los términos y condiciones señalados en la ley.
Los servicios de salud se organizarán en forma
descentralizada, por niveles de atención y con participación de la comunidad.
La ley señalará los términos en los cuales la atención
básica para todos los habitantes será gratuita y obligatoria.
Toda persona tiene el deber de procurar el cuidado
integral de su salud y la de su comunidad.
[10] ARTÍCULO 13. Todas las personas nacen libres e iguales
ante la ley, recibirán la misma protección y trato de las autoridades y gozarán
de los mismos derechos, libertades y oportunidades sin ninguna discriminación
por razones de sexo, raza, origen nacional o familiar, lengua, religión,
opinión política o filosófica.
El
Estado promoverá las condiciones para que la igualdad sea real y efectiva y adoptará
medidas en favor de grupos discriminados o marginados.
El Estado protegerá especialmente a aquellas personas
que por su condición económica, física o mental, se encuentren en
circunstancias de debilidad manifiesta y sancionará los abusos o maltratos que
contra ellas se cometan.
[11] Para la metáfora
de Nino sobre la catedral, ver su texto La
constitución de la democracia deliberativa. Barcelona: Gedisa, 1997. Para la metáfora de Dworkin sobre la novela
en cadena, ver su texto “How Law is Like Literature” en Matter of Principle.
Cambridge: Harvard
University Press, pp 158 y ss.