T-371-16
Sentencia T-371/16
DERECHO AL MINIMO VITAL, DEBIDO PROCESO Y ACCESO EFECTIVO A LA
ADMINISTRACION DE JUSTICIA-Vulneración por parte de
la UGPP al abstenerse de cumplir el fallo administrativo que ordenaba el
reconocimiento y pago de una pensión gracia
La acción de tutela es
el mecanismo idóneo y eficaz para proteger los derechos fundamentales de acceso
a la administración de justicia, debido proceso, mínimo vital y seguridad
social de la accionante, disponiendo el cumplimiento de la sentencia administrativa
y ordenando que se le pague la prestación que le fue reconocida, lo cual
comprende la inclusión en nómina y la cancelación de las mesadas pensionales no vencidas y las que en lo sucesivo se causen.
AUTORIDADES PUBLICAS Y PARTICULARES-Cumplimiento
de fallos judiciales
ACCION DE
TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Reiteración
de jurisprudencia sobre procedencia excepcional
ACCION DE
TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Requisitos
generales y especiales de procedibilidad
DERECHO DE
ACCESO A LA ADMINISTRACION DE JUSTICIA Y AL CUMPLIMIENTO DE FALLOS JUDICIALES-Vulneración
por negativa del pago de pensión gracia ordenado en fallo judicial
DERECHO DE ACCESO A LA ADMINISTRACION DE JUSTICIA Y AL CUMPLIMIENTO
DE FALLOS JUDICIALES-Orden a la UGPP dar cumplimiento al fallo que reconocía derechos
pensionales
Referencia: Expediente T-5481677
Acción de tutela
presentada por Miguel Antonio Bahamón Esquivel en calidad de apoderado judicial
de Gloria Cecilia Martínez Felix, quien actúa  como curadora de Laura Victoria
Martínez de Guevara, contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión
Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP
Magistrada
Ponente:
MARÍA VICTORIA
CALLE CORREA
Bogotá, D.C., trece (13) de julio de dos
mil dieciséis (2016).
La Sala Primera de Revisión de la Corte
Constitucional, integrada por la magistrada María Victoria Calle Correa y los
magistrados Alejandro Linares Cantillo y Luis Guillermo Guerrero Pérez, en
ejercicio de sus competencias constitucionales, legales y reglamentarias, ha
proferido la siguiente
SENTENCIA
En el proceso de revisión del fallo
proferido, en primera instancia, por el Juzgado Cuarenta y Uno Administrativo
Oral del Circuito Judicial de Bogotá -   Sección Cuarta, el once (11) de diciembre
de dos mil quince (2015), dentro de la acción de tutela promovida por Miguel
Antonio Bahamón Esquivel en calidad de apoderado judicial de Gloria Cecilia
Martínez Felix, quien actúa como curadora de Laura Victoria Martínez de Guevara,
contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones
Parafiscales de la Protección Social - UGPP.
El expediente de la referencia fue
seleccionado para revisión por medio de auto del veintinueve (29) de abril de
dos mil dieciséis (2016), proferido por la Sala de Selección Número Cuatro.
I.  ANTECEDENTES
El veintisiete (27) de noviembre de dos mil
quince (2015), la señora Laura Victoria Martínez de Guevara, representada
legalmente por Gloria Cecilia Martínez Felix, presentó acción de tutela contra
la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones
Parafiscales de la Protección Social -UGPP-, con el fin de que se protejan sus
derechos fundamentales al debido proceso, acceso a la administración de
justicia, mínimo vital y seguridad social. Estos derechos se le habrían
vulnerado, desde su óptica, al no cumplirse el fallo ordinario emitido por el
Juzgado Segundo Administrativo de Descongestión del Circuito Judicial de
Villavicencio, Meta del veintiocho (28) de septiembre de dos mil doce (2012),
en el cual se ordenó el reconocimiento y pago de una pensión gracia en su
beneficio a partir del veintidós (22) de marzo de mil novecientos noventa y
tres (1993).
Los hechos narrados en la tutela, conforme
a las pruebas obrantes, son los siguientes:
Hechos procesales anteriores a la
presente acción de tutela
La señora Laura Victoria es una persona que
integra la categoría de adulto mayor pues tiene sesenta y seis (66) años[1]. Hace más de veinte
(20) años padece una enfermedad mental que ha sido calificada como severa e
incurable (trastorno funcional psicótico)[2].
La gravedad de la patología le ha originado una pérdida de la capacidad laboral
significativa (61.55%), razón por la cual presenta a la fecha serias
limitaciones para desenvolverse autónomamente en sociedad. Esta falta de fuerza laboral necesaria para interactuar en el
mercado ha hecho que su disposición económica sea precaria e insuficiente para
atender no solo sus necesidades básicas sino también las de su hija quien
depende de ella y padece esquizofrenia residual[3].
A. Reclamación Administrativa
1. La señora Martínez de Guevara prestó sus
servicios como docente nacionalizado en diferentes planteles oficiales del
Departamento del Meta en nivel de básica primaria desde el seis (6) de febrero
de mil novecientos sesenta y nueve (1969) hasta el veintidós (22) de marzo de
mil novecientos noventa y tres (1993)[4].
2. En esta última fecha le fue reconocida
una pensión de invalidez por parte del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales
del Magisterio[5],
tras ser calificada con una pérdida de la capacidad laboral del 61.55% causada
por un trastorno funcional psicótico[6].
Por concepto de dicha prestación percibe aproximadamente ochocientos mil pesos
($800.000) mensuales[7].
3. Al reunir los requisitos dispuestos en
la Ley 114 de 1913[8]
para adquirir el derecho a obtener una pensión gracia, solicitó su
reconocimiento ante la Caja Nacional de Previsión Social, en adelante Cajanal
en liquidación. La entidad, mediante Resolución No. 004638 del cuatro (4) de
marzo de mil novecientos noventa y ocho (1998), decidió negar la prestación tras
estimar que “para poder acceder a la pensión gracia el docente debe
acreditar que no se encuentra gozando de otra pensión o recompensa de carácter
nacional, requerimiento que no cumple la accionante como quiera que goza de una
pensión de invalidez la cual le es cancelada a través del Fondo Nacional de
prestaciones Sociales del Magisterio”[9].
4. Contra la citada decisión se presentaron
los recursos de reposición y apelación, los cuales fueron resueltos mediante la
Resolución No. 027173 del veinte (20) de octubre de mil novecientos noventa y
ocho (1998) y la Resolución No. 002738 del dieciocho (18) de junio de mil
novecientos noventa y nueve (1999), respectivamente. En ellas, se confirmó la
determinación impartida por considerar que “de conformidad con el artículo 4
de la Ley 114 de 1913, y Decreto No. 1848 de 1969, la prestación reclamada es
incompatible con la pensión de invalidez que le es cancelada a través del Fondo
Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio”[10].
5. Después de este momento, la parte
accionante acudió en varias oportunidades más ante la entidad solicitando el
reconocimiento pensional[11].
A través de diversas resoluciones y autos[12],
la prestación le fue negada porque, en criterio de Cajanal, en las nuevas
peticiones no se aportaron elementos de prueba diferentes a los ya evaluados, que
permitieran variar sustancialmente los argumentos para no acceder a la pensión.
Contra dichos actos administrativos se presentó incluso solicitud de
revocatoria directa[13],
la que fue desestimada por medio de Resolución No. 0025726 del veintidós (22)
de diciembre de dos mil tres (2003), argumentando que las decisiones se habían
proferido conforme a la ley.
B. Demanda de Nulidad y
Restablecimiento del Derecho
6. El once (11) de enero del año dos mil
ocho (2008), la accionante presentó demanda de nulidad y restablecimiento del
derecho contra Cajanal, entidad que en el término de contestación propuso como
excepciones, entre otras, la prescripción trienal de las mesadas pensionales[14]. El conocimiento del
asunto correspondió al Juzgado Segundo Administrativo de Descongestión del
Circuito Judicial de Villavicencio, Meta, que sostuvo que al ser la
prescripción un medio exceptivo contra el fondo del asunto y que impactaba la
prosperidad del petitum demandatorio esta sería resuelta de consuno con
las pretensiones de la demanda[15].
Agotadas las etapas procesales correspondientes, mediante sentencia del
veintiocho (28) de septiembre de dos mil doce (2012)[16] se declaró la nulidad de
las decisiones que negaron la prestación y en su lugar se condenó al ente
demandado a reconocer y pagar a favor de la señora Laura Victoria la pensión
gracia de jubilación a partir del veintidós (22) de marzo de mil novecientos
noventa y tres (1993)[17],
fecha en la cual estimó que aquella reunió los requisitos normativamente previstos
para adquirirla conforme el artículo 4 de la Ley 114 de 1913[18]. La autoridad señaló
que no había fundamento legal que permitiera concluir que respecto de la
pensión gracia especial y la de invalidez existía incompatibilidad[19]. En la parte resolutiva
no se hizo pronunciamiento de fondo frente a la aplicación de la prescripción,
toda vez que al prosperar las pretensiones de la actora el Despacho dispuso
negar las demás solicitudes de la demanda, entre ellas las excepciones
propuestas[20].
Contra este fallo, la entidad demandada
presentó recurso de apelación. Según se desprende del expediente, previo a
decidir sobre la concesión del mismo, la juez de la causa, en aplicación del
inciso 4 del artículo 43 de la Ley 640 de 2001[21]
adicionado por el artículo 70[22]
de la Ley 1395 de 2010[23],
llamó a las partes a una audiencia de conciliación, escenario procesal en el
que Cajanal no se presentó pese a ser obligatoria su asistencia. Como
consecuencia de lo anterior se dispuso mantener en firme el fallo de instancia
y declarar desierto el recurso incoado[24].
C.
Trámites para el cumplimiento del fallo administrativo
7. La citada providencia administrativa quedó
ejecutoriada el veintiuno (21) de mayo de dos mil quince (2015). El siete (7)
de septiembre de dicha anualidad[25],
ante la liquidación de Cajanal y la competencia asumida por la Unidad
Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de
la Protección Social-UGPP-[26],
se radicó solicitud invocando el cumplimiento de las órdenes judiciales
proferidas. Para tal fin, se aportaron, entre otros, la primera copia de la
sentencia proferida el veintiocho (28) de septiembre de dos mil doce (2012) y el
edicto de notificación de la providencia al respaldo del cual obraba constancia
de ser primera copia que prestó mérito ejecutivo[27]. Ambos documentos
fueron emitidos por el Juzgado Sexto Administrativo de Descongestión del
Circuito Judicial de Villavicencio, Meta, por cuanto el Juzgado Segundo
Administrativo de Descongestión del Circuito Judicial de Villavicencio fue
suprimido.
8. Mediante comunicación del ocho (8) de octubre
de dos mil quince (2015)[28],
la UGPP informó que aunque se habían aportado algunos de los documentos para
tramitar la solicitud, aún estaba pendiente por allegarse sentencia judicial en
primera copia auténtica que prestara mérito ejecutivo, “toda vez que la
notificación por edicto o constancia anexa a la petición en la cual se indica
que la sentencia es primera copia que presta mérito ejecutivo se evidencia en
copia simple”[29].
9. El veintidós (22) de octubre de dos mil
quince (2015), la parte accionante solicitó la expedición en copia auténtica de
la sentencia y del edicto de notificación de la misma. Dicha petición se
realizó ante el Juzgado Sexto Administrativo de Descongestión del Circuito
Judicial de Villavicencio, Meta[30].
10. Considerando que el citado despacho también
fue suprimido, la asignación del expediente y por consiguiente el conocimiento
de la solicitud pasaron a la competencia del Juzgado Octavo Mixto del Circuito
Judicial de Villavicencio, quien informó que el trámite de la petición tardaría
mínimo veinte (20) días hábiles en resolverse en tanto era necesario realizar
previamente un inventario de los expedientes recibidos. Transcurrido dicho
término, se expidieron las copias requeridas y el veintitrés (23) de noviembre
de dos mil quince (2015) se radicaron ante el ente accionado[31].
D. La acción de tutela que origina este proceso
11. Aportada la documentación exigida para
lograr el acatamiento del fallo, la UGPP continuó sin materializar la
prestación. Ante este hecho, la parte accionante presentó la acción de tutela
que es objeto de estudio el veintisiete (27) de noviembre de dos mil quince
(2015), en defensa de sus derechos fundamentales al debido proceso, acceso a la
administración de justicia, mínimo vital y seguridad social. En ella se alegaba
la dilación en el reconocimiento efectivo de un derecho ya declarado
judicialmente tras largos años de debate y reclamaciones[32]. Sobre esta base, se
advirtió que el otorgamiento de la pensión gracia era necesario para satisfacer
con suficiencia las necesidades básicas de la señora Martínez de Guevara y las
de su núcleo familiar integrado por su hija[33],
quien además padecía de esquizofrenia residual[34].
12. Su conocimiento correspondió al Juzgado
Cuarenta y Uno Administrativo Oral del Circuito Judicial de Bogotá -Sección
Cuarta, que mediante auto del treinta (30) de noviembre de dos mil quince
(2015) ordenó notificar a la entidad accionada para que ejerciera el derecho de
defensa y contradicción[35].
En respuesta al requerimiento, la UGPP por medio de escrito del cuatro (4) de
diciembre de dos mil quince (2015)[36]
solicitó se declarara la improcedencia del amparo por estimar que la acción de
tutela no era el mecanismo adecuado para solicitar el cumplimiento de una
sentencia, pues para tal fin el orden jurídico contemplaba el proceso
ejecutivo. Sobre el caso concreto, señaló que para el reconocimiento y pago de
pensiones, así como para el acatamiento de órdenes judiciales, era necesario aportar
por cuenta del interesado la primera copia que prestara mérito ejecutivo de la
sentencia que reconocía el derecho[37].
13. Mediante sentencia del once (11) de
diciembre de dos mil quince (2015), la autoridad judicial tuteló los derechos
fundamentales de petición, debido proceso, mínimo vital y seguridad social de
la señora Laura Victoria Martínez de Guevara y en consecuencia le ordenó a la
UGPP que en el término de cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la
notificación del fallo procediera a “expedir el respectivo acto
administrativo que ordene dar estricto cumplimiento al fallo proferido por el
Juzgado Segundo Administrativo de Descongestión del Circuito Judicial de
Villavicencio el 28 de septiembre de 2012”[38].
En criterio del Despacho, la acción de tutela presentada procedía para ordenar
el cumplimiento de una providencia judicial que reconocía derechos pensionales,
por cuanto se encontraban acreditadas (i) las condiciones de vulnerabilidad de
la tutelante originadas en su estado de salud precario y  avanzada edad; (ii)
la grave afectación de garantías fundamentales, en especial del mínimo vital;
(iii) el despliegue de actividad judicial tendiente a obtener la protección de
derechos y (iv) la ausencia de un mecanismo ordinario de defensa expedito e
idóneo para atender la urgencia del asunto.
Contra la anterior decisión no se
presentó impugnación.
E. Actuaciones posteriores a la
presentación de la acción de tutela
14. Para dar cumplimiento a lo anterior, la
Subdirección de Determinación de Derechos Pensionales de la UGPP expidió la
Resolución No. RDP 053970 del dieciséis (16) de diciembre de dos mil quince
(2015)[39].
En ella se reconoció a favor de la señora Laura Victoria Martínez de Guevara
una pensión mensual vitalicia de jubilación gracia, en cuantía de ciento
cuarenta y un mil quinientos quince pesos ($141,515.00), efectiva a partir del
veintidós (22) de marzo de mil novecientos noventa y tres (1993) pero con
efectos fiscales a partir del once (11) de enero de dos mil cinco (2005) por
prescripción trienal teniendo en cuenta que la demanda ordinaria fue presentada
el once (11) de enero de dos mil ocho (2008)[40].
En virtud de lo anterior, por concepto de retroactivo, fue cancelada de acuerdo
con la entidad, la suma de ciento cincuenta y siete millones novecientos
cuarenta y un mil trecientos sesenta y nueve pesos ($157, 941. 369).
15. Mediante Auto No. ADP 017416 del
veintitrés (23) de diciembre de dos mil quince (2015), la entidad aclaró que se
había dado cumplimiento al fallo de tutela y en esa medida solicitó se
declarara la existencia de un hecho superado[41].
16. El trece (13) de enero de dos mil
dieciséis (2016), la parte accionante solicitó iniciar un trámite incidental de
desacato en contra de la UGPP, por cuanto, en su criterio, con la expedición de
la Resolución No. RDP 053970 del dieciséis (16) de diciembre de dos mil quince
(2015), la entidad demandada no dio cumplimiento integral a lo ordenado en el
fallo de tutela del once (11) de diciembre de dos mil quince (2015). A su
juicio, se abordaron asuntos ajenos a la controversia inicialmente planteada y se
declaró una prescripción ya debatida en sede judicial.
17. El juzgado de conocimiento de la causa asumió
competencia del asunto en primera instancia y mediante decisión del diecinueve
(19) de febrero de dos mil dieciséis (2016) sancionó a la entidad accionada y
le ordenó el inmediato cumplimiento del fallo de amparo. En su criterio, la
aplicación de la prescripción trienal en la Resolución No. RDP 053970 del
dieciséis (16) de diciembre de dos mil quince (2015) desconoció por completo el
contenido de los fallos judiciales debidamente ejecutoriados tanto en sede
administrativa como de tutela[42].
18. El cuatro (4) de marzo de dos mil
dieciséis (2016), el incidente propuesto pasó al conocimiento del Tribunal
Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A, en grado de
consulta. La autoridad confirmó el desacato impuesto a la entidad accionada y
advirtió que no era de su potestad modificar el sentido de la sentencia
ordinaria que ordenaba expresamente el reconocimiento y pago de una pensión
gracia desde el veintidós (22) de marzo de mil novecientos noventa y tres
(1993) y descartaba la aplicación de la prescripción[43].
19. Por virtud de la decisión anterior,
mediante Resolución No. RDP 017547 del dos (2) de mayo de dos mil dieciséis
(2016)[44],
se modificó la Resolución No. RDP 053970 del dieciséis (16) de diciembre de dos
mil quince (2015), en el sentido de “dar cumplimiento al fallo judicial
proferido por el Juzgado Segundo Administrativo de Descongestión del Circuito
de Villavicencio el 28 de septiembre de 2012 y en consecuencia, reconocer y
ordenar el pago a favor del (a) señor (a) Martínez de Guevara Laura Victoria,
ya identificado (a), representada legalmente por la señora Gloria Cecilia Martínez
Felix, de una pensión mensual vitalicia de jubilación gracia, en cuantía de
$141.515.00 (ciento cuarenta y un mil quinientos quince pesos M/CTE), efectiva
a partir del 22 de marzo de 1993, sin acreditar retiro por ser ramo docente”[45].
F. Actuaciones adicionales
20. El dieciocho
(18) de mayo de dos mil dieciséis (2016), la entidad accionada presentó un
escrito ante este Despacho, aclarando que la expedición de la citada resolución
desconoció el principio de la sostenibilidad financiera que rige el sistema
general de pensiones, por cuanto en ella no se dio aplicación a la figura de la
prescripción, y en esa medida la efectividad del retroactivo debió
calcularse desde el veintidós (22) de marzo de mil novecientos noventa y tres
(1993) causando la suma de trecientos quince millones cuatrocientos cincuenta y
ocho mil setenta y tres pesos ($315,458.073) en beneficio de la titular del
derecho pero en perjuicio del erario público. Precisó que los reconocimientos
pensionales no podían efectuarse con desconocimiento de las normas vigentes en
la materia[46].
21.  Mediante escrito del veinticinco (25)
de mayo de dos mil dieciséis (2016), el apoderado judicial de la parte
accionante sostuvo que la sentencia proferida por el juez había quedado
ejecutoriada, y por tanto constituía un título en el que se reconocía un
derecho pensional y se ordenaba su materialización. A su juicio, no era posible
reabrir un debate judicial en contravía del principio de la cosa juzgada y
discutir a través de la acción de tutela asuntos ya dirimidos y descartados por
el juez natural en su escenario respectivo[47].
iI.
Consideraciones y fundamentos
1. Competencia
Esta Sala de Revisión de la Corte
Constitucional es competente para revisar el fallo de tutela proferido dentro
del trámite de la referencia, con fundamento en lo dispuesto por los artículos
86, inciso 3°, y 241, numeral 9°, de la Constitución Política, en concordancia
con los artículos 33, 34, 35 y 36 del Decreto 2591 de 1991.
2. Presentación del caso y problema
jurídico
2.1. Conforme a las circunstancias fácticas que dieron lugar al ejercicio de la acción de tutela y la
información obtenida en sede de revisión, el asunto analizado pone de presente
la siguiente discusión constitucional. Desde mil
novecientos noventa y ocho (1998) la señora Laura Victoria Martínez de Guevara
viene desplegando cierta actividad administrativa tendiente a obtener el
reconocimiento de una pensión gracia. En el año dos mil ocho (2008), un juez
contencioso administrativo encontró que reunía los requisitos legales para
acceder a la prestación y ordenó su reconocimiento y pago (28 de septiembre de
2012). Sin embargo, la ciudadana se ha enfrentado a una serie de obstáculos para
lograr la ejecución efectiva del fallo judicial al punto de haber acudido al
mecanismo constitucional en procura de obtener la salvaguarda de los derechos
fundamentales al debido proceso, acceso a la administración de justicia, mínimo
vital y seguridad social.
Con posterioridad a la sentencia de tutela
que amparó sus derechos, surgieron algunas situaciones particulares que no
pueden pasarse por alto. El juez de la causa le ordenó a la UGPP que cumpliera
la sentencia emitida en la jurisdicción contencioso administrativa, y esa
entidad, con fundamento en interpretaciones discrecionales, reconoció la
prestación social ordenada aplicando la prescripción trienal, mediante Resolución
No. RDP 053970 del dieciséis (16) de diciembre de dos mil quince (2015). En
concepto de la actora, ese cumplimiento es parcial, porque el juez contencioso
administrativo no dispuso la aplicación de la prescripción trienal. En esa
medida, la parte accionante tramitó un incidente de desacato que culminó en sanciones
pecuniarias para la entidad demandada y en la expedición de la Resolución No.
RDP 017547 del dos (2) de mayo de dos mil dieciséis (2016), que dispuso el pago
integral de la prestación en beneficio de la reclamante y en los términos
precisos indicados por el juez natural. Por virtud de ello, a la fecha, la UGPP
aunque en desacuerdo con lo anterior, ha cancelado en favor de la señora
Martínez de Guevara, la suma de doscientos ochenta y cuatro millones
seiscientos cuatro mil cincuenta y cinco pesos con ochenta y nueve centavos
($284,604,055.89), faltando por pagar un monto equivalente a cuarenta y tres
millones cuatrocientos veintiún mil seiscientos cuarenta y cinco pesos con
veintiún centavos ($ 43,421,645.21) por concepto de intereses[48].
2.2. Bajo esta premisa, corresponde
entonces resolver el siguiente problema jurídico ¿una entidad encargada de
administrar fondos de pensiones (UGPP) vulnera los derechos fundamentales de acceso
a la administración de justicia, debido proceso, mínimo vital y seguridad social
de un sujeto de especial protección constitucional (Laura Victoria Martínez de
Guevara, quien cuenta con 66 años de edad y padece una enfermedad mental severa),
al abstenerse de dar cumplimiento a las órdenes dadas mediante un fallo
judicial proferido en su contra por una autoridad competente que dispuso el
reconocimiento y pago de una pensión gracia, alegando estar en desacuerdo con
lo resuelto en dicho pronunciamiento, sin que se hubiesen interpuesto los
recursos contra dicha providencia?
2.3. Esquema
de la exposición: Para
efectos de resolver el problema jurídico, la Sala de Revisión (i) analizará la
procedencia del mecanismo de amparo en el caso concreto; (ii) reiterará la jurisprudencia relacionada con el cumplimiento de
providencias judiciales que ordenan el pago de prestaciones sociales a través
del ejercicio de la acción de tutela, como elemento constitutivo del derecho de
acceso a la administración de justicia y al debido proceso y como medio para
garantizar el mínimo vital de los ciudadanos. Sobre estas premisas, (iii) planteará
la solución del caso concreto y el remedio constitucional adecuado conforme a los
elementos materiales probatorios obrantes en el expediente. Finalmente, (iv)
abordará algunas consideraciones adicionales.
3. Cuestión previa. La acción de tutela
presentada en nombre de Laura Victoria Martínez de Guevara es procedente para
buscar la protección de sus derechos fundamentales
3.1. Legitimación
para actuar
3.1.1. Legitimación por activa. De
acuerdo con lo dispuesto en el artículo 86 Superior, toda persona tiene derecho
a interponer acción de tutela por sí misma o por quien actúe a su nombre[49]. El artículo 10 del
Decreto 2591 de 1991[50],
establece que la referida acción constitucional “podrá ser ejercida, en todo
momento y lugar, por cualquiera persona vulnerada o amenazada en uno de sus
derechos fundamentales, quien actuará por sí misma o a través de representante.
Los poderes se presumirán auténticos. También se pueden agenciar derechos
ajenos cuando el titular de los mismos no esté en condiciones de promover su
propia defensa. Cuando tal circunstancia ocurra, deberá manifestarse en la
solicitud. También podrá ejercerla el Defensor del Pueblo y los
personeros municipales”.
De los artículos citados, se deriva la
posibilidad de que la demanda de tutela sea instaurada por quien, si bien no es
el titular de los derechos amenazados o vulnerados, sí ostenta
un interés legítimo para solicitar el amparo de los derechos de otra persona. En
el caso objeto de revisión, la acción de tutela fue presentada por el señor
Miguel Antonio Bahamón Esquivel en su condición de apoderado judicial de la
señora Gloria Cecilia Martínez Felix, tal como se deriva del poder aportado al
proceso[51].
Esta última manifestó explícitamente en el escrito de demanda que está actuando
en nombre y representación legal de la señora Laura Victoria Martínez de
Guevara, ciudadana respecto de quien se predica la vulneración de garantías
fundamentales[52].
En el expediente está probado que mediante
sentencia del diez (10) de marzo de mil novecientos noventa y siete (1997), el
Juzgado Primero Promiscuo de Familia de Villavicencio, Meta, declaró en
interdicción definitiva por incapacidad a la señora Laura Victoria Martínez de
Guevara tras ser diagnosticada con una enfermedad mental crónica[53]. A través de
providencia del diez (10) de mayo de dos mil once (2011), el Juzgado Primero de
Familia de Villavicencio, dentro de un proceso de jurisdicción voluntaria,
designó como guardadora legítima de la interdicta a su hermana Gloria Cecilia
Martínez Felix, quien en adelante ostentaría la tenencia y la administración de
los bienes de su pupila[54].
El siete (7) de octubre de dos mil once (2011) se posesionó la citada
guardadora[55].
Esta condición la legitima para actuar y buscar la protección inmediata
de los derechos e intereses fundamentales de un sujeto de especial protección
constitucional.
3.1.2. Legitimación
por pasiva. De
conformidad con el artículo 5 del Decreto 2591 de 1991[56], “[l]a
acción de tutela procede contra toda acción u omisión de las autoridades
públicas, que haya violado, viole o amenace violar cualquiera de los derechos
de que trata el artículo 2 de esta ley”. En este orden de ideas, la
autoridad administrativa accionada está legitimada como parte pasiva en el
proceso de tutela, al atribuírsele en su condición de entidad pública encargada
del estudio de solicitudes, reconocimiento de los derechos pensionales y pago
efectivo de prestaciones sociales la presunta vulneración de los derechos fundamentales
cuyo
amparo se demanda[57].
3.2. En el presente asunto se cumple con
el requisito de subsidiariedad e inmediatez de la acción de tutela.
3.2.1. Inmediatez. La procedibilidad
de la acción de tutela está, igualmente, supeditada al cumplimiento del
requisito de inmediatez. Este exige que la acción sea interpuesta de manera
oportuna en relación con el acto que generó la presunta vulneración de los
derechos fundamentales. La inmediatez encuentra su razón de ser en la tensión
existente entre el derecho constitucional a presentar una acción de tutela “en
todo momento” y el deber de respetar la configuración de la acción como un
medio de protección “inmediata” de los derechos fundamentales. Es
decir que, pese a no contar con un término para efectuar la presentación, debe
existir necesariamente una correspondencia entre la naturaleza expedita de la
tutela y su interposición oportuna.
Para verificar el cumplimiento del
principio de inmediatez, el juez debe constatar si el tiempo trascurrido entre
la supuesta violación o amenaza y la interposición de la tutela es razonable[58]. En el caso concreto, la
acción de tutela que se revisa se radicó el veintisiete (27) de noviembre de
dos mil quince (2015). La demanda fue admitida el treinta (30) de noviembre del
mismo año, por el Juzgado Cuarenta y Uno Administrativo Oral del Circuito
Judicial de Bogotá -Sección Cuarta. La última actuación desplegada en procura
de proteger los derechos fundamentales de acceso a la administración de
justicia, debido proceso, mínimo vital y seguridad social de Laura Victoria fue
la radicación de la primera copia auténtica del fallo judicial ordinario y su
edicto de notificación ante la UGPP, luego de agotar múltiples trámites para
lograr el cumplimiento del fallo. Este hecho ocurrió el veintitrés (23) de
noviembre de dos mil quince (2015), y ante el silencio de la entidad en el
acatamiento de la providencia se presentó el amparo. Transcurrieron cuatro (4)
días entre la interposición de la acción de tutela y el último acto que la
parte accionante considera compone el conjunto de hechos que amenazan las
garantías constitucionales y prevalentes de la ciudadana afectada. Respecto de
este término no surge reparo alguno pues resulta ampliamente razonable y denota
una actitud diligente y célere de la parte demandante.
3.2.2. Subsidiariedad.  En relación
con el carácter residual y subsidiario de la acción de tutela, la Constitución
Política establece que su procedencia está condicionada a que “el afectado
no disponga de otro medio de defensa judicial” (art. 86 C.P.). Sin
embargo, esta Corporación ha señalado que no puede declararse la improcedencia
de la tutela por la sola existencia en abstracto de un medio ordinario de
defensa judicial. El juez constitucional debe analizar, en el marco de la
situación fáctica particular, si la acción judicial dispuesta por el
ordenamiento jurídico es idónea y eficaz en concreto para
proteger los derechos fundamentales comprometidos, más aún cuando se trata de
sujetos de especial protección constitucional[59].
En el evento en el que no lo sea, la acción de tutela procederá para provocar
un juicio sobre el fondo[60].
3.2.2.1. Sobre este particular, la Sala considera que
no le asiste la razón a la entidad accionada cuando estima improcedente la
acción de amparo dada la existencia de otro medio judicial, en este caso la
posibilidad de exigir el cumplimiento de la sentencia por vía ejecutiva ante la
justicia ordinaria. Los artículos 192 al 195 del Código
de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo[61] y 305 al 307 del Código General
del Proceso[62]
establecen claramente la posibilidad de exigir la ejecución de
providencias judiciales ejecutoriadas impuestas a una entidad pública,
incluidas aquéllas por obligaciones de dar, como sucede con la condena consistente en el pago de una suma de dinero.
Bajo
esta premisa, en principio le
correspondería al juez ordinario resolver la controversia que se presenta entre
una entidad administradora de pensiones accionada y una persona beneficiaria de
una pensión gracia en punto de la ejecutabilidad de las sumas de dinero
ordenadas judicialmente por concepto de la prestación. Sin embargo, la Sala
considera que en concreto esta vía judicial no otorgaría una solución
idónea y eficaz para aliviar la difícil situación en la que se encuentra la
representada, sobre quien recaen unas condiciones especiales de vulnerabilidad que
tornan desproporcionado e irrazonable exigirle acudir a este medio para
asegurar la protección de su mínimo vital.
En oportunidades anteriores, esta
Corporación se ha pronunciado respecto de la procedencia
excepcional de la acción de tutela para obtener el cumplimiento de una
providencia judicial. La jurisprudencia se ha ocupado de diferenciar, desde el
punto de vista de la obligación que se impone, dos (2) ámbitos de acción:
cuando se trata de una obligación de hacer o cuando versa sobre una obligación
de dar. De manera pacífica se ha sostenido que en relación con la primera
modalidad el mecanismo constitucional se erige en el medio adecuado para
hacerla cumplir, habida cuenta que los demás instrumentos de defensa consagrados
en el ordenamiento jurídico no siempre revisten la idoneidad adecuada para
proteger los derechos fundamentales que puedan resultar afectados con el
incumplimiento. A contrario sensu, ha indicado que cuando la
orden emitida consiste en una obligación de dar el instrumento eficaz para
alcanzar tal fin es en principio el proceso ejecutivo, toda vez que “su
correcta utilización garantiza el forzoso cumplimiento de la obligación
eludida, en la medida en que se pueden pedir medidas cautelares, como el
embargo y secuestro de los bienes del deudor y su posterior remate con el fin
de asegurar el pago”[63].
Sin embargo, la aplicación de esta regla no es absoluta. Cuando el
incumplimiento de una obligación de dar, impuesta en una sentencia judicial
ejecutoriada, se traduce en la vulneración de garantías constitucionales
básicas, la acción de tutela será procedente porque se considera que “la vía
ejecutiva no cuenta con la virtualidad de tener la misma efectividad del
mecanismo constitucional”[64].
Estas
consideraciones han sido especialmente empleadas en escenarios constitucionales
específicos que involucran solicitudes de amparo cuya
pretensión ha sido el cumplimiento de una providencia judicial que reconoce el
pago de derechos pensionales (obligación de dar), tema clave de la sentencia objeto de revisión. Se ha sostenido que
si el demandante ha acudido ante la jurisdicción
ordinaria con el propósito de resolver las controversias originadas en torno al
otorgamiento de su prestación, y dicha jurisdicción ha fallado favorablemente a
sus intereses y pretensiones, resulta un imperativo del Estado Social de
Derecho el acatamiento del pronunciamiento judicial y la materialización de los
derechos allí reconocidos a través de la inmediata incorporación en la nómina
de quien adquirió la calidad de pensionado[65].
Para que el juez constitucional pueda ordenar
directamente la ejecución de la sentencia condenatoria
es necesario examinar si (i) la negativa de la entidad
en relación con el cumplimiento del fallo conlleva a la violación de los
derechos al mínimo vital y a la seguridad social del accionante y si (ii) las
circunstancias específicas del caso objeto de estudio desvirtúan la eficacia
del proceso ejecutivo, lo que justifica que no se acuda a éste para obtener su
cumplimiento[66].
3.2.2.2. Conforme se desprende del expediente, la señora
Laura Victoria Martínez de Guevara desde el momento en que obtuvo un fallo
favorable en sede administrativa asumió una actitud activa y diligente en
defensa de sus derechos solicitando directamente el cumplimiento de la
providencia judicial, surtiendo las cargas propias de un trámite de esta
naturaleza y agotando las constantes exigencias de la UGPP para proceder en
forma positiva. Pese a satisfacerlas por entender que con ello se generarían
expectativas legítimas y fundadas respecto de la entrega efectiva de la
prestación, la entidad continuó omitiendo su deber y prolongando el goce de una
pensión ya reconocida judicialmente a una persona situada dentro de la
categoría de especial protección constitucional.
La accionante en la actualidad cuenta con sesenta y
seis (66) años de edad[67],
es decir se encuentra en una edad avanzada de la vida. Padece una enfermedad
mental crónica incurable (trastorno funcional psicótico)[68]
que le causó una pérdida de la capacidad laboral del 61.55%. Por razón de este
hecho, a la fecha percibe una pensión de invalidez cuya mesada asciende a un
poco más de un salario mínimo legal mensual vigente, en concreto ochocientos
mil pesos ($800.000)[69].
Esta suma de dinero es destinada para vivir y satisfacer sus necesidades
básicas como alimentación, vivienda y servicios de salud para el tratamiento de
la patología que padece, lo que incluye medicamentos, citas médicas y controles
psiquiátricos permanentes. También para los requerimientos esenciales de su
hija Deisy Victoria que depende económicamente de ella y demanda cuidados y
erogaciones adicionales[70]
pues presenta un diagnostico serio, esquizofrenia residual, conforme al informe
pericial psiquiátrico forense emitido por el Instituto Nacional de Medicina
Legal y Ciencias Forenses, que la obliga a permanecer recluida en un centro
especializado[71].
Según los elementos de juicio, la representada es separada y no cuenta con
ingresos mensuales adicionales a la suma causada con la prestación de invalidez
ni recibe apoyo económico de
un tercero[72].
Por razón de las anteriores circunstancias,
la situación económica actual de la señora Martínez de Guevara y de su familia
es bastante difícil porque los egresos de ese hogar, como
quedó reseñado, son escasos, no son suntuarios y apenas si alcanzan para cubrir
las necesidades propias de una vida digna[73]. Ello se refuerza si se tiene en cuenta el
alto porcentaje de pérdida de capacidad laboral de la representada que necesariamente deviene en la imposibilidad de realizar cualquier
actividad que le permita derivar el sustento propio. De ahí que no existan expectativas
de recibir otros ingresos distintos a los que podría percibir con el
otorgamiento de la pensión gracia para garantizar con suficiencia y dignidad su
mínimo vital[74].
Estas condiciones referidas desvirtúan por sí sola la
idoneidad del medio ordinario de defensa para lograr la ejecución de la
providencia administrativa y en esa medida la protección de las garantías
quebrantadas, siendo imperativo que se adopten por vía de tutela las acciones
que resulten adecuadas para lograr su efectividad en forma preferente e
inmediata. Resulta inaceptable y desproporcionado que quien se encuentra en un
estado evidente de debilidad manifiesta deba acudir a un nuevo proceso
(ejecutivo) en procura de obtener la materialización de una suma de dinero que
justamente se requiere para garantizar con urgencia unas condiciones mínimas de
subsistencia[75].
3.3. En suma, la Sala Primera de Revisión concluye
que, debido al cumplimiento de los presupuestos formales de procedencia, la
acción de tutela presentada en nombre y representación de Laura Victoria
Martínez de Guevara contra la UGPP es procedente como mecanismo principal y
definitivo. Superado el análisis de procedibilidad, la Sala pasa a analizar de
fondo el caso concreto sobre la base de reiterada jurisprudencia en la materia
objeto de análisis.
4. La UGPP vulneró los derechos
fundamentales al debido proceso, acceso a la administración de justicia, mínimo
vital y seguridad social de la señora Laura Victoria Martínez de Guevara al
abstenerse de cumplir el fallo administrativo que ordenaba el reconocimiento y
pago de una pensión gracia en su beneficio
En este apartado la Sala debe establecer si
la autoridad accionada vulneró los derechos fundamentales al debido proceso, acceso
a la administración de justicia, mínimo vital y seguridad social de la señora
Laura Victoria Martínez de Guevara al no dar cumplimiento oportuno al fallo
ordinario proferido en el trámite de un proceso de nulidad y restablecimiento
del derecho que ordenó reconocer y pagar en su beneficio una pensión gracia de
jubilación.
4.1. Las autoridades públicas tienen
el deber y la obligación de cumplir los fallos judiciales ejecutoriados como
garantía del debido proceso y de acceso a la administración de justicia
4.1.1. Desde sus inicios, la jurisprudencia
constitucional ha reconocido que el debido proceso, consagrado en el artículo
29 del texto superior como derecho[76],
es “el conjunto de garantías previstas en el
ordenamiento jurídico, a través de las cuales se busca la protección del
individuo incurso en una actuación judicial o administrativa, para que durante
su trámite se respeten sus derechos y se logre la aplicación correcta de la
justicia”[77].
Como garantía fundamental de regulación positiva, el preámbulo de la
Constitución consagra la idea de asegurar, entre otros, el valor de la justicia
al interior del ordenamiento jurídico. Para su consecución, el artículo 2 superior
establece entre los fines esenciales del Estado el de asegurar “la
convivencia pacífica y la vigencia de un orden justo”.
El respeto por el derecho fundamental al
debido proceso en su dimensión de aplicación inmediata, le impone a quien asume
la dirección de una actuación judicial o administrativa, la obligación de
observar, en todos sus actos, el procedimiento previamente establecido en la
ley o en los reglamentos, con el fin de preservar las garantías y las
obligaciones de quienes se encuentran incursos en una relación jurídica, en
todos aquellos casos en que la actividad conduzca por ejemplo a la creación de
un derecho. En virtud de lo anterior, las autoridades estatales no pueden
actuar en forma omnímoda ni deliberada, sino dentro del marco jurídico definido
democráticamente, respetando las formas propias de cada juicio y asegurando la
efectividad de aquellos mandatos que garantizan a las personas el ejercicio
pleno de sus prerrogativas básicas[78].
Según lo ha destacado este Tribunal, el
derecho al debido proceso debe entenderse como (i) el conjunto complejo de
condiciones que le impone la ley a la administración, materializado en el
cumplimiento de una secuencia de actos por parte de la autoridad
administrativa; (ii) que guarda relación directa o indirecta entre sí, y (iii)
cuyo fin está previamente determinado de manera constitucional y legal. Ha
precisado al respecto, que con dicha garantía se busca (i) asegurar el ordenado
y armónico funcionamiento de la administración; (ii) la validez de sus propias
actuaciones y, (iii) el resguardo del derecho a la seguridad jurídica y la
defensa de los administrados quienes confían que las expectativas puestas en
conocimiento de la administración serán efectivamente satisfechas[79].
4.1.2. Con base en estos planteamientos, esta
Corporación ha destacado de manera general que hace
parte de las garantías del debido proceso el derecho a
la jurisdicción, que a su vez implica los derechos al libre e igualitario
acceso ante los jueces y autoridades administrativas, a obtener soluciones y
decisiones motivadas en un plazo razonable, a que estas puedan ser impugnadas
ante las autoridades de jerarquía superior, y al cumplimiento efectivo de lo
decidido en el fallo (artículos 87[80]
y 89[81]
superior)[82].
Estos presupuestos tienen sustento en los principios democráticos y los valores
que guían la debida administración de justicia porque no solo los encargados de
esta función tienen la responsabilidad de hacer todo aquello que corresponda
para solucionar un litigio y restablecer los derechos conculcados, sino también
todas aquellas autoridades que tienen a su alcance propender por el acceso, la
práctica de pruebas y finalmente el cumplimiento de los fallos[83].
La ejecución de las sentencias
no es otra cosa que la final sujeción de los ciudadanos y los poderes públicos
a la Constitución. El incumplimiento de esta garantía por parte de uno de los
órganos del poder público constituye un grave atentado al Estado de derecho. El sistema jurídico tiene previstos diversos mecanismos (CP arts.
86 a 89) para impedir su autodestrucción. Uno de ellos es justamente la
consagración del derecho fundamental al cumplimiento de las providencias comprendido
en el núcleo esencial de un debido proceso público sin dilaciones
injustificadas previsto en el artículo 29 de la Constitución (CP. Preámbulo,
arts. 1, 2, 6, 29 y 86) en estrecha relación con los principios constitucionales de celeridad, eficacia y prevalencia
del derecho sustancial sobre las formalidades propias de cada proceso como
presupuestos de la función judicial y administrativa[84].
Toda
persona tiene derecho a que los trámites en que participe como demandante,
demandado e incluso como tercero no se vean afectados por retrasos
injustificados, pues ello equivaldría a una falta de tutela
judicial efectiva. Debe existir una razonable dimensión temporal del
procedimiento necesario para resolver y ejecutar lo resuelto. Esta
razonabilidad es establecida, en principio, por el legislador al expedir las
normas que regulan los plazos para el desarrollo de los diferentes procesos así
como para la materialización de las decisiones adoptadas dentro de los mismos.
De ahí que el debido proceso no pueda interpretarse como algo desligado del tiempo
en que deban ser proferidas y acatadas las decisiones judiciales sino que ha de
ser comprendido en el sentido de que se garantice su efectividad dentro de los
términos fijados en la ley. Una interpretación en sentido contrario implicaría
que cada uno de los funcionarios estatales podrían, a su leal saber y entender,
emitir y cumplir en cualquier tiempo las providencias judiciales, lo cual
desconocería lo ordenado en el artículo 123 de la Carta Política en cuanto
dispone que los servidores públicos, y dentro de esta categoría los empleados judiciales,
deben ejercer sus funciones en la forma prevista por la Constitución, la ley o
el reglamento[85].
En esa medida, ninguna autoridad con funciones y
competencias allí establecidas puede sustraerse al debido acatamiento de los
fallos judiciales por decisión voluntaria o discrecional o atribuirles un
carácter meramente dispositivo, sin que con ello deje de verse comprometida la
responsabilidad estatal, además de la responsabilidad personal del servidor
público (artículo 6 constitucional)[86].
Los derechos o intereses de las personas reconocidos o declarados en una
sentencia no serían efectivos sin la obligación correlativa de la administración
de cumplir las providencias judiciales[87].
En eso está fundamentado el principio de legalidad que orienta toda actividad
administrativa, el cual protege a los asociados de decisiones arbitrarias que
se apartan de la voluntad del legislador democráticamente elegido.
En la sentencia T-554 de 1992[88], la Sala Segunda de
Revisión señaló puntualmente que el obligatorio cumplimiento de lo resuelto por
los jueces y tribunales es una garantía institucional del Estado social y
democrático de derecho y, al mismo tiempo, un derecho fundamental de carácter
subjetivo que se deduce de los artículos 29[89],
95[90], 228[91] y 229[92] de la Constitución. Las
entidades públicas, por razones de principio, se encuentran en el deber
constitucional y legal de ejecutar las sentencias en firme “sin dilaciones
injustificadas” para que estas produzcan todos los efectos a los que están
destinadas[93].
Una actuación contraria implicaría restarle valor coercitivo a las normas
jurídicas, convirtiendo las decisiones judiciales y la eficacia de los derechos
en ellas reconocidos en formas vacías carentes de contenido.
A propósito de
la efectividad de los derechos fundamentales, en la sentencia C-037 de 1996[94] se destacó que el
acceso a la administración de justicia no es una garantía apenas formal que se
satisface mediante la iniciación de un proceso sino que su contenido es sustancial
y supone “la posibilidad de que cualquier persona solicite a los jueces
competentes la protección o el restablecimiento de los derechos que consagran
la Constitución y la ley. Sin embargo, la función en comento no se entiende
concluida con la simple solicitud o el planteamiento de las pretensiones
procesales ante las respectivas instancias judiciales; por el contrario, el
acceso a la administración de justicia debe ser efectivo, lo cual se logra
cuando, dentro de determinadas circunstancias y con arreglo a la ley, el juez
garantiza una igualdad a las partes, analiza las pruebas, llega a un libre
convencimiento, aplica la Constitución y la ley y, si es el caso, proclama la
vigencia y la realización de los derechos amenazados o vulnerados. Es dentro de
este marco que la Corte Constitucional no ha vacilado en calificar al derecho a
que hace alusión la norma que se revisa -que está contenido en los artículos 29
y 229 de la Carta Política- como uno de los derechos fundamentales, susceptible
de protección jurídica inmediata a través de mecanismos como la acción de
tutela prevista en el artículo 86 superior”.
Más adelante, en la sentencia T-431 de 2012[95]
se señaló que la eficacia material de estos derechos se orienta justamente a
que “las garantías procesales [no pierdan] toda su significación sustancial,
ya que serían el desarrollo de actuaciones sin ninguna consecuencia en el
aseguramiento de la protección y eficacia de otros derechos, convirtiéndose en
una simple mise-en- scéne desprovista de significado material dentro del
ordenamiento jurídico, en cuanto inoperante para la protección real de los
derechos fundamentales de las personas”.
4.1.3. Así entonces, la regla es que cuando
una autoridad demandada se rehúsa o se abstiene de
ejecutar lo dispuesto en una providencia judicial que le fue adversa no sólo
vulnera los derechos fundamentales que a través de esa última se han reconocido
a quien invocó la protección, sino que desacata una decisión que hizo tránsito
a cosa juzgada, violándose por esta vía el ordenamiento jurídico superior[96]. No puede perderse de
vista que “la misión de los jueces de administrar
justicia mediante sentencias con carácter obligatorio exige de los entes
ejecutivos una conducta de estricta diligencia en el cumplimiento de las
mismas, con el fin de mantener vigente el Estado de Derecho, actuar en
concordancia con sus fines esenciales e inculcar en la población una conciencia
institucional de respeto y sujeción al ordenamiento jurídico. La legitimidad de
cualquier Estado se vería resquebrajada si los mismos órganos del poder
público, ya por su inactividad ora por su indolencia, estimulan el desacato de
las decisiones de los jueces y la práctica de hacer caso omiso del imperativo
constitucional de colaborar armónicamente para la realización de los fines del
Estado (CP art. 113)”[97].
Ahora bien, esta regla comprende un
elemento adicional. La obligación constitucional no reside exclusivamente en el
cumplimiento expreso de las sentencias judiciales por parte de las autoridades
encargadas de su ejecución sino en el mandato de proceder a su acatamiento
conforme lo ordenado en la parte resolutiva de ellas[98]. Las órdenes de los
jueces deben ser interpretadas y cumplidas razonablemente de conformidad con la
parte motiva de la sentencia y los postulados superiores, so pena de generar y
continuar la vulneración de derechos fundamentales. Esto hace parte del
contenido propio de los principios de buena fe (artículo 83 superior)[99], racionalidad de la actuación
administrativa y seguridad jurídica. El primero integra al mundo jurídico el
valor ético de la confianza, al tiempo que el segundo permite al Estado brindar
legitimidad mediante la justificación adecuada y suficiente de sus decisiones[100]. El tercero apunta a la
previsibilidad, estabilidad y consistencia de las determinaciones judiciales. La
persona favorecida con una sentencia ejecutoriada que obliga a la
administración al cumplimiento de una prestación “espera y confía
legítimamente que la autoridad respectiva ejecute, sin dilaciones y en sus
estrictos términos, lo ordenado por la decisión judicial. Los privilegios que
protegen a la administración no la sitúan por fuera del ordenamiento jurídico,
ni la eximen de dar cumplimiento a lo ordenado por los jueces”[101].
4.2. El juez constitucional puede
ordenar a través de la acción de tutela, el cumplimiento de un fallo proferido
por el juez natural que reconoce derechos pensionales para garantizar el debido
proceso, acceso efectivo a la administración de justicia, mínimo vital y
seguridad social de la señora Laura Victoria Martínez de Guevara
4.2.1. La señora Gloria
Cecilia Martínez, en nombre de Laura Victoria Martínez de Guevara, estima
justamente que el mandato imperativo de las decisiones
judiciales está siendo desconocido en este caso particular ya que, a
pesar de encontrarse debidamente ejecutoriada la providencia proferida por el Juzgado Segundo Administrativo de Descongestión del Circuito
Judicial de Villavicencio del veintiocho (28) de septiembre de dos mil doce
(2012) que ordena el reconocimiento y pago de una pensión gracia, la UGPP no ha
dado cumplimiento a la misma, afectándose gravemente el mínimo vital y demás
derechos de su representada.
4.2.2. De acuerdo con la línea
jurisprudencial expuesta y las pruebas obrantes en el expediente, esta Sala
encuentra que para el presente caso la acción de tutela es el mecanismo idóneo
y eficaz para proteger los derechos fundamentales de acceso a la administración
de justicia, debido proceso, mínimo vital y seguridad social de la señora Laura
Victoria, disponiendo el cumplimiento de la sentencia administrativa y
ordenando que se le pague la prestación que le fue reconocida, lo cual
comprende la inclusión en nómina y la cancelación de las mesadas pensionales no vencidas y las que en lo sucesivo se causen. Las
razones que fundamentan esta postura se originan en las siguientes
circunstancias:
(i) La señora Martínez de Guevara es una persona que
lleva más de diecisiete (17) años buscando el reconocimiento de una prestación
económica que asegure una vida digna. Desde mil novecientos noventa y ocho
(1998) ha adelantado en forma diligente pero infructuosa trámites y
reclamaciones administrativas para obtener su materialización. En el año dos
mil ocho (2008) desplegó actividad judicial tendiente a obtener la protección
de sus derechos hasta obtener finalmente pronunciamiento favorable mediante
sentencia proferida por el Juzgado Segundo Administrativo de Descongestión del
Circuito Judicial de Villavicencio, el veintiocho (28) de septiembre de dos mil
doce (2012).
(ii) Ejecutoriada dicha providencia (21 de
mayo de 2015) y existiendo entonces la obligación para la UGPP de pagar oportunamente
y bajo parámetros de celeridad el monto de dinero derivado del reconocimiento
de la prestación social a un sujeto de especial protección constitucional, esta
no lo hizo. Fue incluso necesario que la accionante acudiera al mecanismo
constitucional (27 de noviembre de 2015) para procurar su salvaguarda, pues ni
siquiera se había procedido a la inclusión en nómina tras dos (2) meses de
solicitarlo y por ende no se le habían pagado las mesadas pensionales, aun
cuando había adquirido su status de pensionada desde el año de mil novecientos
noventa y tres (1993). No siendo suficiente, tras concederse el amparo y
después de haber sido explícito el mandamiento del juez de tutela en el sentido
de que debía cumplirse integralmente el fallo administrativo, la entidad acató
la orden a partir de una interpretación discrecional que se hizo de los efectos
de su contenido.
En su criterio, el cumplimiento de la
decisión implicaba la aplicación de la figura de la prescripción trienal sobre las
mesadas pensionales, a pesar de que tal consideración, en ejercicio de la
autonomía e independencia judicial así como del debido proceso, no prosperó
ante el juez natural como excepción ni fue declarada por el funcionario
ordinario al momento de reconocer el derecho. Ante este hecho, la entidad
demandada no demostró inconformidad alguna, pues aunque presentó recurso de
apelación contra el fallo que resultó adverso a sus intereses, decidió no
acudir a la audiencia de conciliación desatada por la juez del proceso para
escuchar los argumentos de las partes y gestionar la solución directa y
pacífica de las diferencias suscitadas en torno al contenido de la providencia.
De esta forma, se entiende, desapareció su interés de participar en un asunto
que aparentemente lo afectaba. Tampoco se desprende del expediente que haya
ejercido en su momento las acciones o medios de impugnación que tenía a su
alcance para provocar una decisión favorable a sus prerrogativas y cuestionar
por esta vía la legalidad de la sentencia proferida por no haber ordenado la
prescripción y en consecuencia haber incurrido en algún defecto o irregularidad
que vulneraba considerablemente su derecho al debido proceso[102].
(iii) Este entendimiento errado de la UGPP llevó
no solo a la iniciación de un incidente de desacato sino también al
proferimiento de dos (2) resoluciones sucesivas[103] cuya expedición
diferida en el tiempo terminó por perpetuar las condiciones de vulnerabilidad
de la peticionaria, quien consideró que se había cumplido integralmente una
decisión judicial que, además de haber hecho tránsito a cosa juzgada, amparaba
sus derechos y garantizaba el acceso a su pensión. Sin embargo, la realidad
procesal no permitía extraer esa conclusión.
Por respeto a una administración de
justicia efectiva y al principio de la cosa juzgada era entonces obligación de
la Unidad Administrativa no solo proceder al cumplimiento inmediato del fallo
condenatorio, sino a hacerlo en los términos señalados en su parte motiva y
resolutiva[104].
Al no proceder de esta manera, mantuvo en suspenso el reconocimiento de un
derecho pensional ya consolidado en contravía del principio de seguridad
jurídica. La jurisprudencia ha señalado que la firmeza de las decisiones es una condición necesaria para la
efectividad de la seguridad jurídica. Si los litigios concluyen definitivamente
un día, y tanto las partes implicadas en él como el resto de la comunidad
tienen certeza de que a partir de ese momento la decisión judicial es
inalterable y debe cumplirse obligatoriamente en su sentido y alcances
establecidos, el proceso cumple un papel eficaz en la solución de los
conflictos. Esta es la
trascendencia de la cosa juzgada, en relación con la cual la Corte ha
reconocido que hace parte de las garantías del debido proceso consagradas en el
artículo 29 de la Constitución y está implícita en el concepto de administrar
justicia[105].
En la sentencia C-522
de 2009[106]
se abordó ampliamente la materia, sosteniéndose en detalle lo siguiente: “La cosa juzgada es
una cualidad inherente a las sentencias ejecutoriadas, por la cual aquéllas
resultan inmutables, inimpugnables y obligatorias, lo que hace que el asunto
sobre el cual ellas deciden no pueda volver a debatirse en el futuro, ni dentro
del mismo proceso, ni dentro de otro entre las mismas partes y que persiga
igual objeto. Como institución,  la cosa juzgada responde a la necesidad
social y política de asegurar que las controversias llevadas a conocimiento de
un juez tengan un punto final y definitivo, a partir del cual la sociedad pueda
asumir sin sobresaltos la decisión así alcanzada, destacándose la sustancial
importancia para la convivencia social al brindar seguridad jurídica, y para el
logro y mantenimiento de un orden justo, que pese a su innegable conveniencia y
gran trascendencia social no tiene carácter absoluto”.
(iv) Esta dilación en el cumplimiento de una decisión
judicial en firme[107]
ha generado que la condición económica actual de la accionante
representada se agrave en el tiempo y por ende que surja una grave afectación
de su mínimo vital[108].
Ello resulta especialmente evidente en este contexto en el cual quien reclama
la prestación, (1) además de tener una edad avanzada (66 años)[109];
(2) presenta graves problemas de salud con deterioro constante y (3) padece limitaciones
severas tanto físicas como mentales para desenvolverse en sociedad y realizar
cualquier actividad que le permita valerse autónomamente. Por ello, su único ingreso
fijo a la fecha se deriva del pago de una pensión de invalidez, cuya mesada no
asciende de ochocientos mil pesos ($800.000)[110].
De ahí que la pensión que se reclama constituye el único recurso probable con
que cuenta para satisfacer con suficiencia sus necesidades básicas y las de su
hija que depende de ella y padece una enfermedad mental severa que genera erogaciones
adicionales.
4.2.3. En oportunidades anteriores,
algunas Salas de Revisión de esta Corporación, en especial la Séptima, han
seguido la línea de protección expuesta. En
sus providencias, se les ha ordenado a las entidades accionadas cumplir los
fallos judiciales, procediendo a la inclusión en nómina de los pensionados así
como al pago de las mesadas en aras de garantizar los derechos fundamentales al
mínimo vital y seguridad social de los accionantes perjudicados[111].
El fundamento constitucional es que “el derecho pensional no se encuentra
satisfecho con el mero reconocimiento, sino que es necesaria la inclusión en
nómina y que el pago efectivamente empiece a realizarse, pues de lo contrario,
será el pensionado quien además de adelantar todos los trámites dispendiosos
para obtener a su favor un reconocimiento, deberá soportar las continuas
negligencias administrativas, o lo que es peor, otro largo proceso laboral para
que su derecho se materialice”[112].
4.3. La
acción de tutela es improcedente para solicitar la ejecución del fallo
administrativo frente a las sumas de dinero reconocidas que no tengan por
virtud proteger el derecho fundamental al mínimo vital de la señora Laura
Victoria
4.3.1. Como quedó expuesto en el acápite
anterior, la acción de tutela es procedente para
obtener el cumplimiento de sentencias que generan obligaciones de dar, por
ejemplo una prestación económica en la medida en que resulte necesaria para
contrarrestar la vulneración del mínimo vital y seguridad social de los
peticionarios. Sin embargo, no es la vía adecuada para solicitar la
ejecución de este tipo de fallos y obtener la entrega de sumas de dinero reconocidas
que no tengan por virtud proteger estos derechos,
pues para tal efecto existe el proceso ejecutivo. La jurisprudencia constitucional
ha señalado que no es posible suplantar ni reemplazar los mecanismos ordinarios
de defensa para obtener un reconocimiento económico que excede los contenidos
básicos de una subsistencia digna, a menos que se requiera acudir a la acción
constitucional para evitar un perjuicio irremediable[113].
Cuando se
concede una acción de tutela como mecanismo transitorio para impedir un
perjuicio irremediable, la protección concedida debe guardar proporción
respecto del perjuicio que se busca evitar. De esta manera, “cuando no se
ordena lo necesario para evitar el perjuicio, la tutela resulta ser ineficaz.
Pero cuando se da una orden que excede lo requerido, tal como a todas luces
sucede en el caso que se revisa, la acción de tutela pierde su naturaleza de
mecanismo excepcional y expedito de protección de los derechos fundamentales
–lo cual contraviene su consagración constitucional– para convertirse en una
acción comodín para reconocer deudas, fijar su monto y luego cobrarlas, todo
por la misma vía, sin reparar en que existen vías judiciales alternativas
idóneas para ello”[114].
4.3.2. Mediante la
orden de tutela de primera instancia proferida por el Juzgado Cuarenta y Uno
Administrativo Oral del Circuito Judicial de Bogotá -Sección Cuarta se dispuso
el estricto acatamiento de lo señalado en el fallo administrativo del
veintiocho (28) de septiembre de dos mil doce (2012). En ejercicio de lo
anterior, la UGPP procedió al pago de la prestación económica con todos los
emolumentos de ley, esto es, la cancelación de la condena completa, incluidas
las sumas de dinero por concepto de retroactivo. A través de escrito del dos
(2) de junio de dos mil dieciséis (2016), el apoderado de la señora Laura
Victoria Martínez de Guevara confirmó esta información. Indicó que mediante
Resolución No. RDP 053970 del dieciséis (16) de diciembre de dos mil quince
(2015)[115],
la entidad canceló en beneficio de su representada la suma de ciento cuarenta y
dos millones quinientos cuarenta y un mil trecientos cinco pesos con treinta y
dos centavos ($142,541,305.32). Más adelante, a través de la Resolución No. RDP
017547 del dos (2) de mayo de dos mil dieciséis (2016)[116], se pagó un total de
ciento cuarenta y dos millones sesenta y dos mil setecientos cincuenta pesos
con cincuenta y siete centavos ($142,062,750.57). Sin embargo, según se precisó
y se constató a partir de los medios de prueba obrantes en el proceso, aún
quedan por cancelar cuarenta y tres millones cuatrocientos veintiún mil
seiscientos cuarenta y cinco pesos con veintiún centavos ($43,421,645.21) por
concepto de los intereses causados con el reconocimiento de la pensión gracia[117].
Para la Sala, el monto de los intereses que
causara la suma correspondiente a la sentencia no puede ser objeto de
protección por esta vía. Al respecto de esta cantidad debe iniciarse el proceso
ejecutivo respectivo.
4.3.3. Atendiendo
lo expuesto y siguiendo el precedente jurisprudencial en la materia, se
emitirán las siguientes dos (2) órdenes: (i) se confirmará
la sentencia de primera instancia proferida por el Juzgado
Cuarenta y Uno Administrativo Oral del Circuito Judicial de Bogotá -Sección
Cuarta en tanto concedió el amparo de los derechos fundamentales de la accionante,
y (ii) considerando que de acuerdo con los artículos 192[118] y 195 numeral 4[119] de la Ley 1437 de
2011[120],
las entidades públicas que han sido condenadas al pago de una suma de dinero están
obligadas a liquidar los intereses moratorios, se le advertirá a la señora
Laura Victoria Martínez de Guevara que si a la fecha existe alguna controversia
relacionada con la cancelación de estos emolumentos derivados del
incumplimiento de lo reconocido en la sentencia contenciosa administrativa, la
UGPP es la primera autoridad llamada a su liquidación y pago. De persistir el
conflicto al respecto, deberá acudir al proceso ejecutivo con el fin de que allí el juez natural resuelva en forma definitiva
sobre su entrega.
5. Consideraciones
Adicionales
5.1. Durante el periodo de revisión (que inició el 29 de
abril de 2016), la UGPP advirtió al Despacho sobre las consecuencias
patrimoniales adversas que generaba para el Sistema General de Seguridad Social
el reconocimiento de esta pensión gracia. En esa línea, planteó una especie de
cuestionamiento acerca de la legalidad del fallo emitido por el Juzgado Segundo
Administrativo de Descongestión del Circuito Judicial de Villavicencio, pues,
en su criterio, este había incurrido en una “flagrante irregularidad”[121]
al reconocer la prestación social sin aplicar la prescripción[122].
Sin embargo, olvida
la entidad que en el momento procesal oportuno no compareció a la audiencia de
conciliación programada por el Juzgado en aplicación del numeral 4 del artículo
43 de la Ley 640 de 2001[123], dejando de exponer sus argumentos
y facilitando que la sentencia quedará ejecutoriada. No puede ahora la UGPP tratar
de revivir a través de la acción de tutela etapas del proceso que no se
agotaron.
5.2. Como el amparo fue presentado por una ciudadana contra la UGPP, el estudio
en sede de revisión se ha centrado en analizar la vulneración de derechos fundamentales
por cuenta de dicha entidad. Una actuación contraria no solo desnaturalizaría
la esencia de la acción de tutela, sino que también conllevaría a la pérdida de
legitimidad jurídica de la justicia constitucional, pues defraudaría la
confianza legítima de quienes acuden a ella con la expectativa de que cualquier
decisión que se tome no puede ser más gravosa para el goce efectivo de sus
derechos fundamentales. No puede perderse de vista que quien provoca la acción en
procura de salvaguardar garantías fundamentales básicas es un sujeto de
especial protección constitucional sobre quien recaen unas condiciones
particulares de vulnerabilidad ampliamente reseñadas a lo largo del texto. Estas
circunstancias obligan al juez constitucional a asumir una actitud más activa y
oficiosa en la defensa de sus derechos, teniendo una carga de mayor diligencia,
celeridad y eficiencia en el examen y la solución del asunto debatido, como
quedó evidenciado en las consideraciones del proyecto.
Este momento procesal en el cual se discute
el respeto de garantías iusfundamentales de un sujeto con protección
reforzada no es el escenario propicio para alegar un tema de fondo de una
sentencia judicial, pretendiendo sin más que se acceda a este tipo de
prerrogativas en contravía de quien lleva largos años de actividad judicial
diligente tendiente a lograr un escenario de vida digno. La Corte solo
puede pronunciarse sobre providencias judiciales cuando se presenta una tutela
contra estas en debida forma. Se ha dicho que, por respeto a las otras
jurisdicciones y a los principios de la cosa juzgada[124],
la seguridad jurídica[125]
y la autonomía judicial[126],
la tutela contra sentencias solo procede en algunas circunstancias específicas
(causales de procedencia de tutela contra providencias judiciales). Una
condición de procedencia general es que la parte interesada identifique
correctamente el fallo que ataca y los defectos en los que se incurrió, y para
que eso se pueda establecer debe presentarse formalmente una acción contra ese
fallo. En este caso, la UGPP pretende que el juez constitucional revise de
fondo una decisión del juez contencioso administrativo sin presentar una
solicitud de amparo contra la sentencia, circunstancia que impide evidenciar
con claridad la eventual violación al debido proceso[127].
Incluso de la constatación de lo ocurrido puede deducirse que la entidad
pública omitió sus deberes al dejar de comparecer a la audiencia de
conciliación programada con posterioridad al fallo, lo cual ocasionó que la
sentencia quedara ejecutoriada.
No podría entonces revivirse en la
oportunidad equivocada un debate judicial que hizo tránsito a cosa juzgada y
suplantar las oportunidades y términos expresos que contempla el ordenamiento
jurídico para cuestionar la legalidad de un fallo.
6. Conclusiones
6.1. En este asunto, la actora permaneció diecisiete
(17) años solicitando primero ante la autoridad administrativa competente el
reconocimiento y pago de la pensión gracia a la que tenía derecho. Presentó su
solicitud por primera vez en el año mil novecientos noventa y ocho (1998). Como
la prestación le fue negada, interpuso los recursos de reposición y apelación. Al
ser resueltos estos, se confirmó la decisión. Posteriormente, solicitó la
revocatoria directa del acto administrativo en el que se le negaba su derecho,
pero tampoco se atendieron sus razones. Además, presentó acción de nulidad y
restablecimiento del derecho, debió esperar por espacio de cuatro (4) años para
que se produjera el fallo de instancia en el que el juez natural se pronunció
sobre la prosperidad de sus pretensiones. Dicha sentencia luego quedó
ejecutoriada porque la UGPP no compareció a la audiencia de conciliación. Sin
embargo, la entidad no atendió la decisión allí contenida por razones que debió
esgrimir en el momento procesal correspondiente. En virtud de esta
circunstancia, la actora debió recurrir al juez de tutela para que se ordenara
cumplir el fallo y solo en ejercicio de lo anterior se atendió el pago dispuesto
por la jurisdicción contenciosa.
6.2. En casos como este, la tutela
es procedente de manera excepcional para hacer
cumplir un fallo judicial del que se desprendan obligaciones de dar, como
ocurre con el reconocimiento y pago de derechos pensionales, siempre que con su
inobservancia se evidencie una clara afectación de derechos fundamentales, en
especial del mínimo vital y la seguridad social y se demuestre a partir de las
circunstancias específicas del caso que los mecanismos judiciales alternativos
no son lo suficientemente eficaces para la protección de estas garantías y la ejecución
de la decisión.
6.3. Una entidad
encargada de administrar fondos de pensiones, en concreto la Unidad
Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de
la Protección Social, vulnera los derechos fundamentales al debido proceso,
acceso a la administración de justicia, mínimo vital y seguridad social de una
persona de avanzada edad, que padece una enfermedad mental y no cuenta con
recursos económicos suficientes al abstenerse de dar cumplimiento a un fallo
judicial emitido en su contra por una autoridad competente que hizo tránsito a
cosa juzgada y que le ordenó el reconocimiento y pago de una pensión gracia. En
estos supuestos, es deber de la entidad accionada acatar la decisión judicial
en su integridad, disponiendo en consecuencia y sin dilaciones injustificadas la
ejecución del derecho debidamente reconocido, lo
que se traduce en la inclusión en nómina de quien adquirió el estatus de
pensionado y en la cancelación de las mesadas pensionales requeridas para
garantizarle unas condiciones materiales y dignas de existencia.
V. DECISIÓN
En
mérito de lo expuesto, la Sala Primera de Revisión de la Corte Constitucional,
administrando justicia en nombre del pueblo, y por mandato de la Constitución
Política,
RESUELVE
Primero.- CONFIRMAR la sentencia de primera instancia proferida por el Juzgado Cuarenta y Uno Administrativo Oral del Circuito Judicial de
Bogotá- Sección Cuarta el once (11) de diciembre de dos mil quince (2015) en
tanto amparó los derechos fundamentales al debido proceso, acceso a la
administración de justicia, mínimo vital y seguridad social de la señora Laura
Victoria Martínez de Guevara.
Segundo.- ADVERTIR a la señora Laura Victoria Martínez de Guevara que si a la fecha
existe alguna controversia relacionada con el reconocimiento y pago de los
intereses moratorios causados por el no cumplimiento oportuno de la sentencia, la
Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones
Parafiscales de la Protección Social -UGPP es la primera autoridad llamada a su
liquidación y cancelación. De persistir el conflicto al respecto, deberá acudir
al proceso ejecutivo con el fin de que allí el juez
natural resuelva en forma definitiva sobre su entrega.
Tercero.- Por Secretaría General, LÍBRENSE las
comunicaciones a que se refiere el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Notifíquese,
comuníquese y cúmplase.
MARIA
VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
LUIS
GUILLERMO GUERRERO PEREZ
Magistrado
Con
salvamento parcial de voto
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
MARTHA
VICTORIA SÁCHICA MONCALEANO
Secretaria
General
[1] La
señora Laura Victoria Martínez de Guevara nació el veintisiete (27) de
septiembre de mil novecientos cuarenta y nueve (1949), según fotocopia de la
cédula de ciudadanía aportada al proceso (folio 89 del cuaderno de Revisión).
En adelante, cuando se cite un folio, debe entenderse que hace parte del
cuaderno principal, a menos que se diga expresamente otra cosa.
[2] Folio
29.
[3] La hija de la señora Laura Victoria Martínez de
Guevara, Deisy Victoria Guevara Martínez, está afectada también por una grave
enfermedad mental. Obra informe pericial psiquiátrico forense del Instituto
Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses del treinta (30) de septiembre
de dos mil quince (2015), allegado dentro del proceso de interdicción, según el
cual “la examinada Deisy Victoria Guevara Martínez, presenta una Esquizofrenia
Residual, la que puede ser entendida como una discapacidad mental absoluta,
permanente e irreversible, por lo que no está en la capacidad para manejar sus
bienes y disponer de ellos”. Por razón de este diagnóstico, que además le
impide realizar actividades comerciales, laborales y sociales autónomamente, el
tratamiento que requiere es de carácter permanente y consiste en controles
periódicos por psiquiatría con manejo farmacológico que el médico tratante
recomiende. En la actualidad, permanece recluida en una institución para
pacientes mentales en la ciudad de Villavicencio. Desde que presenta la
enfermedad, esto es, desde los dieciocho (18) años, ha sido atendida en
diversos centros de salud del país (folio 5 y folios 44 al 47).
[4] Obra
en el expediente certificado emitido el veinticinco (25) de marzo de dos mil
cuatro (2004) por la señora Yolima Pedreros Cárdenas, Jefe de la Oficina de
Personal Docente de la Secretaría de Educación del Meta, donde consta que la
señora Laura Victoria Martínez de Guevara, identificada con cédula de
ciudadanía No. 21.224.551, prestó sus servicios al Departamento del Meta como
docente grado 8 (folio 46 del cuaderno de Revisión). También se extrae de los
elementos de juicio obrantes en el proceso que la citada ciudadana prestó
dichos servicios desde el seis (6) de febrero de mil
novecientos sesenta y nueve (1969) hasta el veintidós (22) de marzo de mil
novecientos noventa y tres (1993) (folio 70 del cuaderno de Revisión).
[5] La
pensión de invalidez le fue reconocida mediante Resolución No.
1094 del veintidós (22) de marzo de mil novecientos noventa y tres (1993).
[6]
Según informe de fecha diecisiete (17) de junio de mil novecientos noventa y
siete (1997), suscrito por el señor Nelson Morales Huertas, Jefe de División de
Salud Ocupacional de Cajanal: “La División de Salud Ocupacional revisó la
documentación enviada por la Seccional del Meta a través de oficio DSO 720 del
18 de octubre de 1994 y documentos enviados por la referencia; con base en ello
y en el Decreto 692 /95 conceptúa que Laura Victoria Martínez de Guevara,
presenta una deficiencia global de 35%, una discapacidad del 8.3% y una
minusvalía del 18.25%, para una incapacidad laboral de sesenta y uno punto
cincuenta y cinco por ciento (61.55%), causado por trastorno funcional
psicótico clase III que acorde con el artículo 38 de la ley 100 la convierte en
inválido. Requiere curador. El 61.55% dado por el decreto 692/95 equivale a
80.50% a la luz del decreto 3135 y 1848 vigentes para el magisterio” (folios 2
y 5 y folio 45 del cuaderno de Revisión).
[7] Folios
32 y 33.
[8] “Que crea pensiones de jubilación a favor de los
Maestros de Escuela”.
[9] Folio
17.
[10] Folio
19.
[11] Se
desprende del expediente que la parte accionante solicitó el pago de la
prestación social en tres (3) ocasiones más: el veinticinco (25) de octubre de
mil novecientos noventa y nueve (1999), el dieciséis (16) de mayo de dos mil
dos (2002) y el veintisiete (27) de febrero de dos mil siete (2007).
[12]
Auto No. 106621 del trece (13) de septiembre de dos mil (2000), Auto No. 114738
del veintiséis (26) de noviembre de dos mil dos (2002) y la Resolución No.
45820 del veintisiete (27) de septiembre de dos mil siete (2007).
[13] El
once (11) de junio de dos mil tres (2003).
[14] La
entidad solicitó que en caso de accederse a las pretensiones de la demanda, se
declarara la prescripción de las mesadas causadas con tres (3) años de anterioridad
a la fecha de radicación de la demanda (folio 17).
[15] Folio
21.
[16] Folios
15 al 25.
[17] Esta
fecha es confirmada por la entidad accionada en la Resolución No. RDP 053970
del dieciséis (16) de diciembre de dos mil quince (2015) (folio 71 del cuaderno
de Revisión).
[18] Además
de lo anterior, se dispuso lo siguiente: “Tercero: Condenar a la Caja Nacional
de Previsión Social-Cajanal a dar cumplimiento a esta sentencia según lo
dispuesto en los artículos 176 a 178 del Código Contencioso Administrativo. Cuarto:
Negar las demás pretensiones de la demanda” (folio 25).
[19] Los argumentos de la autoridad judicial se
resumen a continuación: “El régimen pensional de los docentes en este aspecto
es especial y si no hay prohibición para percibir pensión ordinaria justamente
con la pensión gracia, como le acontece a los demás servidores públicos en
virtud del mandato consagrado en el Decreto 3135 de 1968, no existe fundamento
legal que permita concluir que respecto de la pensión gracia especial y la de
invalidez exista incompatibilidad. Por el contrario, tal aseveración contraría
el régimen de seguridad social y la protección del trabajador consagrados por
la Carta Superior en los artículos 48 y 53, dado que ante la ocurrencia de una
disminución física que determine la pensión de invalidez no podría verse
truncada la posibilidad del reconocimiento de un derecho pensional especial y
exclusivo, que no rige legalmente con el régimen ordinario”. Agrega: “El
análisis probatorio que obra en el proceso permite concluir que la demandante
reúne los requisitos exigidos para tener derecho a la pensión gracia en los
términos del artículo 4 de la Ley 114 de 1913” (folio 24).
[20] Folio
25.
[21] “Por
la cual se modifican normas relativas a la conciliación y se dictan otras
disposiciones”.
[22] “Artículo 70.  Adiciónese un cuarto inciso al
artículo 43 de la Ley 640 de 2001, cuyo texto será el siguiente:
En materia de lo contencioso administrativo, cuando el fallo de primera
instancia sea de carácter condenatorio y contra el mismo se interponga el
recurso de apelación, el juez o magistrado deberá citar a audiencia de
conciliación, que deberá celebrarse antes de resolver sobre la concesión del
recurso. La asistencia a esta audiencia será obligatoria. Parágrafo. Si el apelante no asiste a la
audiencia, se declarará desierto el recurso”. Vale aclarar que la mencionada
disposición fue derogada por el artículo 309 de la Ley 1437 de 2011 “Por la cual se expide el Código de Procedimiento
Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”. El texto citado actualmente permanece incorporado
en su integridad en el artículo 192 de la Ley 1437 de 2011 y fue declarado
exequible mediante sentencia C-337 de 2016 (MP Jorge Iván Palacio Palacio; SV
Alberto Rojas Ríos y Luis Ernesto Vargas Silva; AV Gloria Stella Ortiz Delgado
y María Victoria Calle Correa).
[23] “Por la cual se adoptan medidas en materia de
descongestión judicial”.
[24] De
acuerdo con los elementos de juicio aportados al proceso, el Juzgado Segundo
Administrativo de Descongestión del Circuito Judicial de Villavicencio,
mediante auto de fecha diecinueve (19) de diciembre de dos mil doce (2012),
citó a las partes a una audiencia de conciliación de conformidad con lo
previsto en el inciso 4 del artículo 43 de la Ley 640 de 2001, adicionado
por el artículo 70 de la Ley 1395 de 2010. El día siete (7) de febrero de dos
mil trece (2013) se instaló el Despacho en audiencia para llevar a cabo la
citada diligencia en la ciudad de Villavicencio, Meta. Sin embargo, la misma
fue declarada fallida ante la no comparecencia de la apoderada judicial de la
entidad demandada y apelante en esta causa. En razón de lo anterior, la citada
autoridad judicial dispuso en detalle lo siguiente: “Primero: Declarar desierto
el recurso de apelación interpuesto por la apoderada judicial de la parte
demandada, contra la sentencia de 28 de septiembre de 2012; de conformidad con
lo previsto en el parágrafo del inciso 4 del artículo 43 de la Ley 640 de 2001,
adicionado por el artículo 70 de la Ley 1395 de 2010. Segundo: Ejecutoriada la
presente providencia, por secretaria désele cumplimiento a la sentencia
recurrida” (folios 92 al 96 del cuaderno de Revisión).
[25] Folios
48 y 49.
[26] Por medio del Decreto 2196 de 2009 proferido por los
Ministros de Hacienda y Crédito Público, de la Protección Social y la Directora
del Departamento Administrativo de la Función Pública, se ordenó la supresión y
liquidación de CAJANAL EICE, en un plazo de dos (2) años, pero el Decreto 877
de 2013 prorrogó dicho plazo hasta el once (11) de junio de dos mil trece
(2013). En el año dos mil siete (2007) se creó la UGPP, y el mismo Decreto 2196
de 2009 en su artículo 22, modificado por el artículo 2 del Decreto 2040 de
2011, señaló que la función de la defensa jurídica sería trasladada a la UGPP
desde el cierre de la liquidación, el cual se surtió efectivamente el once (11)
de junio de dos mil trece (2013). Por lo anterior se entiende que a partir del
once (11) de junio de dos mil trece (2013), entre CAJANAL EICE y la UGPP
ocurrió el fenómeno jurídico de la sucesión procesal.
[27] A la
solicitud también se aportaron los siguientes documentos: (i) declaración
juramentada de no haber iniciado proceso ejecutivo; (ii) certificado de factores
salariales del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio; (iii) copia
autentica de la sentencia No. 175 del diez (10) de mayo de dos mil once (2011)
proferida por el Juzgado Primero de Familia de Villavicencio, Meta mediante la
cual se designa a la señora Gloria Cecilia Martínez Felix, como
guardadora-curadora de Laura Victoria Martínez de Guevara; (iv) acta de
posesión de guardadora legítima; (v) constancia de autenticidad tanto de la
sentencia No. 175 del diez (10) de mayo de dos mil once (2011) como del acta de
posesión de guardadora legítima; (vi) poder para actuar ante la UGPP (folios 3
y 49).
[28] Folios
41 y 42.
[29] Textualmente la entidad sostuvo lo
siguiente: “En relación con su solicitud del asunto, me permito manifestarle
que una vez estudiada la misma, se evidenció que los documentos anexos para el
trámite de la solicitud prestacional se encuentran incompletos, razón por la
cual, dando aplicación al artículo 17 del Código Contencioso Administrativo
vigente, Ley 1437 de 2011, me permito solicitar allegue los siguientes
documentos con el fin de continuar con el trámite de su solicitud: Sentencia
judicial en primera copia CC 21224551 Fallo Judicial en primera copia que
presta mérito ejecutivo. Nota: Allegar primera copia que preste merito
ejecutivo de la sentencia proferida por el Juzgado Segundo Administrativo de
Descongestión del Circuito de Villavicencio de fecha 28 de septiembre de 2012
en el proceso 2008-00005 Demandante Laura Victoria Martínez de Guevara
Demandado Caja Nacional de Previsión Social- Cajanal- en liquidación; toda vez
que la notificación por edicto o constancia anexa a la petición en la cual se
indica que la sentencia es primera copia que presta mérito ejecutivo se
evidencia en copia simple” (folio 41).
[30] Folios
14 y 43.
[31] Folio
56.
[32] En palabras del apoderado judicial: “Han
sido más de 7 años de proceso judicial y más de 15 años de reclamaciones
administrativas para obtener el reconocimiento al que siempre han tenido
derecho y que en consideración de las especiales condiciones de invalidez de mi
poderdante e hija requieren contar con estos recursos urgente y prontamente”
(folios 5 y 6).
[33] Según
se desprende del expediente: “Los ingresos de mi poderdante, que devienen de la
pensión de invalidez, son mínimos y requiere con urgencia de mayores recursos,
a los cuales tiene derecho, no sólo para el tratamiento de su afectación, sino
también para el de su hija, que es más grave” (folio 5).
[34] Sobre el particular consultar el pie de
página 3.
[35] Folios
52 y 53.
[36] Folios
56 al 59.
[37]
Aclaró que dicha exigencia hacía parte de un requisito legal que apuntaba a la
necesidad de proteger los recursos del Estado, tener plena certeza sobre la
existencia y autenticidad del derecho en orden a que este no fuera reconocido
en favor de quien no tuviera titularidad sobre el mismo y evitar cancelaciones
dobles de la misma obligación. Para sustentar estos argumentos, señaló que: (i)
el requisito de la exigencia de la primera copia que presta mérito ejecutivo
para el pago de créditos judiciales, a cargo de la Nación y de las demás
entidades estatales, ha prevalecido en el ordenamiento jurídico y en el
precedente jurisprudencial vinculante fijado por el Consejo de Estado- Sala de
lo Contencioso Administrativo- Sección Primera, desde la sentencia del ocho (8)
de junio de dos mil seis (2006), radicado 11001-03-24-000-2003-00493-01, al
resolver sobre la demanda de nulidad presentada contra el artículo 2 del
Decreto 818 de 1994, “Por el cual se modifica
y adiciona el Decreto 768 del 23 de abril de 1993” en tanto que modificó el artículo 3 del
Decreto 768 de 1993,  “Por el cual se
reglamentan los artículos 2°, literal f), del Decreto 2112 de 1992, los
artículos 176 y 177 del Código Contencioso Administrativo, y el artículo 16 de
la Ley 38 de 1989”, la cual incorporó
la exigencia de la primera copia autentica de la respectiva sentencia con la
constancia de notificación y fecha de ejecutoria, como requisito a la solicitud
del pago de créditos judiciales. (ii) En vigencia del Código de Procedimiento Administrativo
y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011), que derogó el anterior
Código Contencioso Administrativo (Decreto Ley 01 de 1984) en lo que respecta
al trámite para el pago de condenas o conciliaciones por parte de las entidades
públicas, el artículo 195 dispuso que “La ordenación del gasto y la
verificación de requisitos de los beneficiarios, radica exclusivamente en cada
una de las entidades, sin que implique responsabilidad alguna para las demás
entidades que participan en el proceso de pago de las sentencias o
conciliaciones, ni para el Fondo de Contingencias”. (iii) A la parte beneficiada
de una condena judicial se le debe expedir, por la autoridad jurisdiccional
correspondiente, una primera copia de la sentencia para efectos de hacerla
efectiva, bien sea extrajudicial o judicialmente, lo cual evita- esa primera
copia- que la obligación se exija en varias oportunidades. (iv) En la sentencia T-665 de 2012 (MP. Adriana María Guillén
Arango) se estableció que “la reclamación en sede administrativa de un crédito
judicialmente reconocido en contra del Estado demanda la entrega de la primera
copia de la sentencia que presta mérito ejecutivo”.
[38] Folio
109.
[39] “Por
la cual se reconoce una Pensión de Jubilación Gracia en cumplimiento de un fallo
judicial proferido por el Juzgado Segundo Administrativo de Descongestión del
Circuito de Villavicencio del Sr. (a) Martínez de Guevara Laura Victoria, con
CC No. 21, 224, 551” (folios 67 al 78 del cuaderno de Revisión).
[40] La entidad accionada basó su determinación
en lo dispuesto en el artículo 102 del Decreto 1848 de 1969, reglamentario del
Decreto 3135 de 1968 conforme el cual: “1. Las
acciones que emanan de los derechos consagrados en el Decreto 3135 de 1968 y en
este Decreto, prescriben en tres (3) años, contados a partir de la fecha en que
la respectiva obligación se
haya hecho exigible. 2. El simple reclamo
escrito del empleado oficial formulado ante la entidad o empresa obligada,
sobre un derecho o prestación debidamente determinado, interrumpe la
prescripciónn, pero solo por
un lapso igual”.
[41] Folio
80 del cuaderno de Revisión.
[42] En
esta oportunidad, se ordenó textualmente lo siguiente: “Primero: Sancionar por
desacato a Clara Janeth Silva Villamil, y/o quien haga sus veces como
Subdirectora de Determinación de Derechos Pensionales, con multa equivalente a
dos (2) salarios mínimos legales mensuales vigentes, suma que deberá ser
consignada a órdenes de la Tesorería General de la Nación en cualquier Banco
Agrario de la ciudad, con la advertencia que deberá dar cumplimiento a la
sentencia de tutela, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta
providencia. Segundo. Requiérase a la entidad demandada para que de manera
urgente e inmediata proceda a dar cumplimiento al fallo de tutela proferido por
este despacho”  (folios 47 al 52 del cuaderno de Revisión).
[43] En
concreto, se dispuso lo siguiente: “Primero: Confirmase los numerales primero y
segundo del auto proferido el diecinueve (19) de febrero de 2016 por el Juzgado
Cuarenta y Uno Administrativo del Circuito de Bogotá, por las razones expuestas
en la parte motiva de esta providencia. Segundo. Adiciónese la siguiente orden
a la parte resolutiva de la providencia consultada: “La multa deberá
consignarla de su propio peculio dentro de los tres (3) días siguientes a la
notificación de la presente providencia en el Banco Agrario de Colombia, cuenta
número 3-0070-000030-4- Cuenta DTN MULTAS Y CAUCIONES EFECTIVAS- a favor de la
Nación- Consejo Superior de la Judicatura. De no cancelarse oportunamente, se
procederá a su cobro coactivo”. Tercero. Conminase a la Doctora Gloria Inés
Cortés Arango, Directora General de la UGPP para que en el término de cinco
días siguientes a la comunicación de esta providencia, dé cumplimiento al fallo
de tutela proferido el once (11) de diciembre de dos mil quince (2015),
proferido por el Juzgado Cuarenta y Uno Administrativo del Circuito de Bogotá”
(folios
53 al 66 del cuaderno de Revisión).
[44] Folios
82 al 88 del cuaderno de Revisión.
[45] Folio
87 del cuaderno de Revisión.
[46] Folios
19 al 32 del cuaderno de Revisión.
[47] Folios
37 al 43 del cuaderno de Revisión.
[48]
Esta información fue aportada por el señor Miguel Antonio Bahamón Esquivel,
apoderado judicial de la parte accionante durante el trámite de revisión (folio
90 del cuaderno de Revisión).
[49] Constitución Política, artículo
86. “Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces,
en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí
misma o por quien actúe a su nombre, la protección inmediata de sus derechos
constitucionales fundamentales, cuando quiera que éstos resulten vulnerados o
amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública”.
[50] “Por el cual se reglamenta la acción de tutela
consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política”.
[51] Folio
12.
[52] Folio
1.
[53] Folio
29.
[54] Folios
29 al 36.
[55] Folio
37.
[56] “Por
el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la
Constitución Política”.
[57]
Según el artículo 156 de la Ley 1151 de 2007, que creó la UGPP, y el Decreto
0575 de 2013, que modifica su estructura; la UGPP es una entidad administrativa
del orden nacional que tiene personería jurídica, goza de autonomía
administrativa, está adscrita al Ministerio de Hacienda y Crédito Público y su
patrimonio es independiente, el cual se encuentra constituido por los aportes
del presupuesto general de la nación, los activos que le transfiera la nación y
otras entidades públicas del orden nacional, y los demás ingresos que a
cualquier título reciba. El artículo 1 literal A del Decreto 169 de 2008 “Por el cual se establecen las
funciones de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y
Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, UGPP, y se armoniza el
procedimiento de liquidación y cobro de las contribuciones parafiscales de la
protección social”, dispone que dentro de sus funciones está la del
reconocimiento de derechos pensionales y de prestaciones económicas.
[58] Si
bien el término para interponer la acción de tutela no puede establecerse de
antemano, el juez está en la obligación de verificar cuándo no se ha
interpuesto de manera razonable para evitar que se convierta en un factor de
inseguridad que lesione los derechos fundamentales de terceros o que
desnaturalice la acción.
[59] Al
respecto la sentencia T-222 de 2014 (MP Luis Ernesto Vargas Silva) señaló: “No
puede predicarse idoneidad y eficacia de un recurso sin hacerse un análisis
concreto. Ello implica que el juez constitucional despliegue una carga
argumentativa a fin de determinar la procedencia de la tutela. No es dable en
un Estado Social de Derecho que un juez constitucional niegue por improcedente
un amparo constitucional sin si quiera analizar, paso a paso, el requisito de
subsidiariedad”. En aquella oportunidad, la Sala Novena de Revisión estimó
procedente una acción de tutela presentada por tres (3) ciudadanos contra
compañías de seguros por cuanto, a pesar de existir un medio judicial de
defensa para controvertir los asuntos contractuales en conflicto, este no era
eficaz por la calidad de sujetos de especial protección constitucional de los
accionantes quienes se encontraban en condición de discapacidad y carecían de
recursos económicos. La jurisprudencia constitucional ha
señalado que hay especiales condiciones que deben ser analizadas en cada caso
concreto para determinar la procedencia de la acción, por ejemplo, que la
persona interesada sea sujeto de especial protección constitucional, como
sucede con las personas de la tercera edad o con quienes por sus condiciones de
vulnerabilidad económica, de salud o familiares, no les sea exigible acudir a
otra vía judicial para solicitar la protección de su derecho, habida cuenta del
tratamiento preferencial que su condición exige, con lo cual el análisis de
procedibilidad se flexibiliza haciéndose menos exigente.
[60] En
ciertos casos, además, este puede ser un argumento para proveer una solución
principal y definitiva. En ese sentido, la sentencia T-396 de 2009 (MP Humberto
Antonio Sierra Porto) indicó: “[L]a acción de tutela procederá como mecanismo
principal y definitivo en el evento en que el medio judicial previsto para este
tipo de controversias no resulte idóneo y/o eficaz en el caso concreto”. Esta
posición ha sido reiterada por las sentencias T-820 de 2009 (MP Humberto
Antonio Sierra Porto), T-354 de 2012 (MP Luis Ernesto Vargas Silva), T-140 de
2013 (MP Luis Ernesto Vargas Silva), T-491 de 2013 (MP Luis Guillermo Guerrero
Pérez), T-327 de 2014 (MP María Victoria Calle Correa), T-471 de 2014 (MP Luis
Guillermo Guerrero Pérez), entre muchas otras.
[61] Ley
1437 de 2011.
[62] Ley
1564 de 2012.
[63] Sentencia
T-216 de 2015 (MP Gabriel Eduardo Mendoza Martelo; AV Gloria Stella Ortiz
Delgado), cuyo contenido será analizado en detalle más adelante.
[64] Sentencia
T-216 de 2015 (MP Gabriel Eduardo Mendoza Martelo; AV Gloria Stella Ortiz
Delgado).
[65] A propósito de lo anterior, en la
sentencia T-631 de 2003 (MP Jaime Araujo Rentería) la Sala Primera de Revisión
advirtió lo siguiente: “La Corte ha considerado
procedente la acción de tutela en aquellos casos en los que se ha exigido el
cumplimiento de sentencias que reconocen pensiones, como quiera que si el juez
de tutela se abstiene de ordenar la inclusión en nómina de los peticionarios
convalida la afectación del mínimo vital de los mismos,
lo cual constituye una excepción a la regla según la cual la tutela es
improcedente si persigue el cumplimiento de sentencias que generan obligaciones
de dar”. En esta ocasión se analizó la solicitud de amparo de un ciudadano que
reclamaba la defensa de sus derechos ante la negativa de la entidad accionada a
cumplir una decisión judicial que la condenaba al pago de una indemnización
moratoria en su beneficio.
[66] Sentencia
T-216 de 2015 (MP Gabriel Eduardo Mendoza Martelo; AV Gloria Stella Ortiz Delgado).
La
posición fijada ha sido aplicada entre muchas otras, en las sentencias T-720 de
2002 (MP Alfredo Beltrán Sierra), T-498 de 2002 (MP Marco Gerardo Monroy
Cabra), T-882 de 2003 (MP Rodrigo Escobar Gil), T-151 de 2007 (MP Manuel José
Cepeda Espinosa), T-103 de 2007 (MP Manuel José Cepeda Espinosa), T-345 de 2010
(MP Gabriel Eduardo Mendoza Martelo), T-440 de 2010 (MP Jorge Ignacio Pretelt
Chaljub), T-657 de 2011 (MP Jorge Ignacio Pretelt Chaljub; AV
Humberto Antonio Sierra Porto), T-134 de 2012 (MP Jorge Ignacio
Pretelt Chaljub), T-441 de 2013 (MP Jorge Ignacio Pretelt Chaljub), T-628 de
2014 (MP Jorge Ignacio Pretelt Chaljub), T-560A de 2014 (MP Gloria Stella Ortiz
Delgado). En todas estas providencias, las diferentes Salas de Revisión han
conocido de casos donde la pretensión principal de amparo es el cumplimiento de
una decisión judicial en firme que ha ordenado, en beneficio de los
accionantes, el reconocimiento y pago de derechos pensionales. El fundamento
para conceder la tutela ha sido que para que el orden justo deje de ser una
simple consagración teórica es necesario que las autoridades públicas cumplan
los fallos ejecutoriados, lo que implica el respeto por ellos y su ejecución, que
por regla general no puede realizarse a través de este mecanismo, pero
excepcionalmente se admite para la protección de derechos fundamentales. Los
beneficiarios de esta postura han sido en su mayoría sujetos de especial
protección constitucional por su avanzada edad, condición de salud y
precariedad económica.
[67] Diferentes Salas de Revisión de esta
Corporación han reconocido la procedencia de la acción de tutela para ordenar
el reconocimiento y pago de prestaciones sociales bajo la titularidad de
personas de la tercera edad. En la sentencia T-809 de 2011 (MP Mauricio
González Cuervo), la Sala Segunda de Revisión sostuvo que la tutela era “[…] el
mecanismo idóneo” para pedir una indemnización sustitutiva de la pensión de
vejez a CAPRECOM, conclusión a la cual arribó luego de sólo tener en cuenta que
el tutelante tenía 69 años de edad y carecía “[…] de trabajo e ingresos”.
También en la sentencia T-903 de 2012 (MP Jorge Ignacio Pretelt Chaljub), la
Sala Séptima de Revisión consideró que el mecanismo procedente para reclamar la
indemnización sustitutiva de la pensión de vejez era la tutela, en
consideración a la edad -70 años- y a que carecía de “[…] capacidad de laborar, lo cual no le permite suplir sus
necesidades básicas y poder llevar una vida digna”. En la misma línea,
la sentencia T-087 de 2013 (MP Mauricio González Cuervo), en la que la Sala
Segunda de Revisión estimó que varias tutelas –interpuestas por personas
mayores de 65 años de edad- eran los instrumentos eficaces y procedentes para
pedir una indemnización sustitutiva de la pensión de vejez, tras observar que
eran “[…] personas de la tercera edad, y al
considerar que no cuentan con otros medios de subsistencia distintos al derecho
reclamado”. Estas sentencias son reiteraciones de una línea más amplia
en casos similares, que se ha reiterado luego varias veces también.
[68] Folio
29.
[69] De
acuerdo con el testimonio del señor Juan Manuel Martínez Felix, su hermana
Laura Victoria Martínez de Guevara, “vive sola en Cumaral, Meta, vive de la
pensión que son $800.000” (folio 32). Igualmente, según declaración de Álvaro Augusto
Martínez Felix, su hermana “vive sola en Cumaral, Meta, recibe una pensión de
$800.000 mensuales, que los utiliza para sostenerse” (folio 32). La
señora Gloria Cecilia Martínez Felix también señala que Laura Victoria “vive
sola en Cumaral, Meta, tiene una hija pero desde los 18 años de edad es enferma
mental, recibe $800.000 de pensión” (folio 33).
[70]
Este hecho surge de las afirmaciones realizadas por la accionante en su escrito
de tutela y del informe pericial psiquiátrico emitido por el Instituto Nacional
de Medicina Legal y Ciencias Forenses del cual se desprenden las afectaciones a
su estado de salud y la dependencia hacia terceras personas en varios aspectos
de su vida, entre ellos el económico (folio 5 y folios 44 al 47).
[71] Folio 5 y folios 44 al 47.
[72] Folios
31 al 33.
[73] Folio 5.
[74] En sentencia SU-995 de 1999 (MP Carlos Gaviria Díaz; AV Eduardo Cifuentes Muñoz) se
analizó el contenido del derecho fundamental al mínimo vital a propósito del
caso de un grupo de profesores vinculados a la Secretaría de Educación del
Departamento de Magdalena a quienes se les había dejado de pagar su salario y
demás prestaciones sociales de las que dependían para procurar su subsistencia
y bienestar por más de seis (6) meses. La Corte concedió el amparo tras considerar
que no existía justificación constitucional que avalara la conducta de la
entidad accionada, pues se desconocía flagrantemente el derecho a la mínima
subsistencia de los accionantes, quienes no contaban con ingresos distintos al
salario para sufragar sus necesidades básicas y las de su familia. Consideró
que el Estado y la sociedad en su conjunto,
de conformidad con los principios de la dignidad humana y de la solidaridad
(CP. art.1), debían contribuir a garantizar a toda persona el mínimo vital para
una existencia digna, de ahí que la idea
de un mínimo de condiciones decorosas de vida (v.gr. vestido,
alimentación, educación, salud, recreación) no iba ligada sólo con una
valoración numérica de las necesidades biológicas mínimas por satisfacer para
subsistir, sino con la apreciación material del valor de su trabajo, de las
circunstancias propias de cada individuo, del respeto por sus particulares
condiciones de vida, así como de sus necesidades básicas y el monto
mensual al que ellas ascienden. Así, se concluyó que el mínimo vital no se
restringía a un concepto cuantitativo sino cualitativo que debía ser objeto de
valoración en cada caso particular, de acuerdo con las condiciones específicas
de quien solicitaba el amparo.
[75] La
protección del mínimo vital abarca todas las medidas para que la persona no se
vea reducida en su valor intrínseco, debido a que no cuenta, como ocurre en
este caso, con los medios materiales para llevar una existencia digna.
[76] “Artículo 29. El debido proceso se aplicará
a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas. Nadie podrá ser
juzgado sino conforme a leyes preexistentes al acto que se le imputa, ante juez
o tribunal competente y con observancia de la plenitud de las formas propias de
cada juicio. En materia penal, la ley permisiva o favorable, aun cuando sea
posterior, se aplicará de preferencia a la restrictiva o desfavorable. Toda
persona se presume inocente mientras no se la haya declarado judicialmente
culpable. quien sea sindicado tiene derecho a la defensa y a la asistencia de
un abogado escogido por él, o de oficio, durante la investigación y el
juzgamiento; a un debido proceso público sin dilaciones injustificadas; a
presentar pruebas y a controvertir las que se alleguen en su contra; a impugnar
la sentencia condenatoria, y a no ser juzgado dos veces por el mismo hecho. Es
nula, de pleno derecho, la prueba obtenida con violación del debido proceso”.
[77] Sentencia
C-980 de 2010 (MP Gabriel Eduardo Mendoza Martelo). En esta
oportunidad, la Sala Plena de la Corporación declaró la exequibilidad de los incisos
tercero y quinto del artículo 22 de la Ley 1383 de 2010 “Por la cual se reforma la Ley 769 de 2002 - Código Nacional de
Tránsito, y se dictan otras disposiciones”.
[78] Sentencia
C-980 de 2010 (MP. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo), previamente analizada.
[79] Sentencia
C-980 de 2010 (MP Gabriel Eduardo Mendoza Martelo), previamente analizada.
[80] “Artículo 87. Toda persona podrá acudir ante la autoridad judicial
para hacer efectivo el cumplimiento de una ley o un acto administrativo. En
caso de prosperar la acción, la sentencia ordenará a la autoridad renuente el
cumplimiento del deber omitido”.
[81] “Artículo  89. Además
de los consagrados en los artículos anteriores, la ley establecerá los demás
recursos, las acciones, y los procedimientos necesarios para que puedan
propugnar por la integridad del orden jurídico, y por la protección de sus
derechos individuales, de grupo o colectivos, frente a la acción u omisión de
las autoridades públicas”.
[82] Sentencia
C-980 de 2010 (MP Gabriel Eduardo Mendoza Martelo), previamente analizada.
[83] Sentencia
T-295 de 2007 (MP Álvaro Tafur Galvis). En esta ocasión, la Sala Octava de
Revisión, analizó el contenido del derecho fundamental de acceso efectivo a la
administración de justicia, a propósito de una solicitud ciudadana en la que se
invocaba la expedición de un documento en copia auténtica necesario para hacer
posible el cobro de unas sumas de dinero previamente reconocidas.
[84] Sentencia
T-554 de 1992 (MP Eduardo Cifuentes Muñoz). En esta oportunidad, la Sala
Segunda de Revisión estimó que se vulneraban los derechos fundamentales al
trabajo, debido proceso y acceso a la administración de justicia del accionante
y se desconocían los principios de la buena fe, racionalidad de la actuación
administrativa y seguridad jurídica cuando una entidad oficial, en este caso el
Ministerio de Educación Nacional, omitía dar cumplimiento a una sentencia
ordinaria proferida por una autoridad administrativa que ordenaba la
realización de una obligación de hacer (reintegro en el cargo de docente que
desempeñaba o
a otro de igual o superior categoría). En detalle se sostuvo lo siguiente: “Los
derechos procesales fundamentales no restringen su efectividad a la existencia
de un proceso. Ellos incluyen tanto el derecho a acceder a la justicia (CP art.
228) como el derecho a la ejecución de las sentencias en firme (CP arts. 1, 2 y
29)”.
[85] Sentencia
T-030 de 2005 (MP Jaime Córdoba Triviño). En esta oportunidad, la Sala Cuarta
de Revisión analizó si la decisión de un
funcionario judicial de fijar fecha para llevar a cabo una audiencia de
juzgamiento catorce (14) meses después de cerrado el debate probatorio dentro
de un proceso ordinario laboral tendiente al reconocimiento de una pensión de
jubilación de una persona de avanzada edad, vulneraba sus derechos
constitucionales fundamentales al acceso a la administración de justicia y a un
debido proceso sin dilaciones injustificadas.
[86] “Artículo 6. Los particulares sólo son responsables ante las
autoridades por infringir la Constitución y las leyes. Los servidores públicos
lo son por la misma causa y por omisión o extralimitación en el ejercicio de
sus funciones”.
[87] Sentencia
T-554 de 1992 (MP Eduardo Cifuentes Muñoz), previamente analizada.
[88] MP
Eduardo Cifuentes Muñoz, previamente analizada.
[89] Sobre
el particular, consultar el pie de página 75.
[90] “Artículo 95. La calidad de colombiano
enaltece a todos los miembros de la comunidad nacional. Todos están en el deber
de engrandecerla y dignificarla. El ejercicio de los derechos y libertades
reconocidos en esta Constitución implica responsabilidades. Toda persona está
obligada a cumplir la Constitución y las leyes”.
[91] “Artículo  228. La
Administración de Justicia es función pública. Sus decisiones son
independientes. Las actuaciones serán públicas y permanentes con las
excepciones que establezca la ley y en ellas prevalecerá el derecho sustancial.
Los términos procesales se observarán con diligencia y su incumplimiento será
sancionado. Su funcionamiento será desconcentrado y autónomo”.
[92] “Artículo  229. Se
garantiza el derecho de toda persona para acceder a la administración de
justicia. La ley indicará en qué casos podrá hacerlo sin la representación de
abogado”. En la sentencia T-329 de 1994 (MP José Gregorio Hernández Galindo) se
indicó que “el acceso a la administración de justicia, garantizado en el
artículo 229 Superior, no implica solamente la posibilidad de acudir ante el
juez para demandar que deduzca de la normatividad vigente aquello que haga
justicia en un evento determinado, sino que se concreta en la real y oportuna
decisión judicial y, claro está, en la debida ejecución de ella. Esto, a la
vez, representa una culminación del debido proceso, que no admite dilaciones
injustificadas en el trámite de los asuntos puestos en conocimiento de los
jueces ni, por supuesto, en el cabal y pleno desarrollo de lo que se decida en
el curso de los juicios”. Más adelante en la sentencia T-553 de
1995 (MP Carlos Gaviria Díaz) se señaló la estrecha relación que existe entre
el cumplimiento de los fallos ejecutoriados y el derecho a la administración de
justicia. Lo hizo en los siguientes términos: “La observancia de las
providencias ejecutoriadas, además de ser uno de los soportes del Estado Social
de Derecho, hace parte del derecho de acceder a la administración de justicia
-artículo 229 superior-. Este se concreta no sólo en la posibilidad de acudir
al juez para que decida la situación jurídica planteada, sino en la emisión de
una orden y su efectivo cumplimiento: valga decir, en la aplicación de la
normatividad al caso concreto”. En ambas providencias se analizaron acciones de
tutela presentadas con la finalidad de obtener el cumplimiento de fallos
judiciales ejecutoriados proferidos en sede administrativa.
[93] En la sentencia T-283 de
2013 (MP Jorge Ignacio Pretelt Chaljub; SV Luis Ernesto Vargas Silva), la Sala
Séptima de Revisión señaló que el derecho a la administración de justicia, además
de expresarse “en el respeto a las garantías establecidas en el desarrollo de
un proceso, se manifiesta en el hecho de que las decisiones que se tomen dentro
del mismo tengan eficacia en el mundo jurídico y que la providencia que pone
fin al proceso produzca todos los efectos a los que está destinada”. En esta
oportunidad, se estimó que la autoridad judicial accionada había vulnerado los
derechos fundamentales de los accionantes al mínimo vital,
al acceso a la administración de justicia, a la seguridad social, a la
igualdad, a la vida digna y al debido proceso al negarse a proferir mandamiento
de pago contra el Departamento de Nariño, condenado al pago de unas
prestaciones sociales en su beneficio.
[94] MP. Vladimiro Naranjo Mesa; AV. Eduardo
Cifuentes Muñoz, José Gregorio Hernández Galindo, Hernando Herrera Vergara y
Vladimiro Naranjo Mesa;  SV. José Gregorio Hernández Galindo; SPV. José
Gregorio Hernández Galindo, Alejandro Martínez Caballero, Hernando Herrera
Vergara y Vladimiro Naranjo Mesa. En esta oportunidad, se adelantó la revisión
constitucional del proyecto de ley número 58/94 Senado y 264/95 Cámara,
“Estatutaria de la Administración de Justicia”.
[95] MP
Humberto Antonio Sierra Porto. Aquí, la Sala Octava de Revisión, analizó si se
configuraba una vulneración de los derechos de acceso a la justicia y debido
proceso como consecuencia del incumplimiento de un fallo que ordenaba reconocer
una pensión de invalidez.
[96] Sentencia
T-553 de 1995 (MP. Carlos Gaviria Díaz).
[97] Sentencia
T-554 de 1992 (MP. Eduardo Cifuentes Muñoz), previamente analizada.
[98] En el
marco de la revisión, la autoridad judicial tiene también la obligación de
analizar las órdenes contenidas en las sentencias, además de revisar si la
conducta desplegada por el destinatario de las mismas se ajusta a estas, para
luego poder establecer mediante la comparación si cumplió o no con dichos
mandatos. Todo esto para que en últimas se garantice la tutela efectiva de los
derechos fundamentales.
[99] “Artículo 83. Las actuaciones de los particulares y de las
autoridades públicas deberán ceñirse a los postulados de la buena fe, la cual
se presumirá en todas las gestiones que aquellos adelanten ante éstas”.
[100] Sentencia
T-554 de 1992 (MP Eduardo Cifuentes Muñoz), previamente analizada.
[101] Sentencia
T-554 de 1992 (MP Eduardo Cifuentes Muñoz), previamente analizada.
[102] En la
sentencia T-151 de 2007 (MP Manuel José Cepeda Espinosa) se ampararon los
derechos fundamentales de acceso a la administración de justicia, debido
proceso, mínimo vital y seguridad social ordenándose dar cumplimiento a un
fallo administrativo que disponía la reliquidación de una pensión de jubilación
con aplicación del reajuste pensional en favor del accionante. Lo trascendental
de la decisión es que se señaló que si la entidad demandada estimaba que la reliquidación de la pensión tenía vicios jurídicos, la vía
para enmendarlos era la prevista en el ordenamiento jurídico y no el
incumplimiento de lo resuelto por un juez, así le fuera desfavorable.
[103] La
primera resolución se profirió el dieciséis (16) de diciembre de dos mil quince
(2015) y la segunda el dos (2) de mayo de dos mil dieciséis (2016).
[104] En
la sentencia T-670 de 1998 (MP Antonio Barrera
Carbonell), se indicó que “el Estado de Derecho no puede
operar si las providencias judiciales no son acatadas, si lo son según el ánimo
y la voluntad de sus destinatarios. Estos, a juicio de la Corte, no pueden
tener la potestad de resolver si reacogen o no a los mandatos del juez que
conduce determinado proceso, independientemente de las razones que puedan
esgrimir en contra, pues el camino para hacerlas valer no es la renuencia a
ejecutar lo ordenado sino el ejercicio de los recursos que el sistema jurídico
consagra”. En este caso, el actor reclamaba por conducto de este
mecanismo excepcional, el cumplimiento por parte del Ministerio del
Transporte y de Invias de una sentencia que ordenaba el pago de su pensión
sanción. La Sala recordó que “el cumplimiento oportuno y voluntario de los
fallos judiciales por la administración, aparte de garantizar adecuadamente el
acceso a la justicia, se acompasa con la exigencia de la observancia de los principios
de moralidad, celeridad, eficacia e imparcialidad, consagrados en el art. 209
de la Constitución”.
[105] Sentencia C-522 de 2009 (MP Nilson Pinilla Pinilla quien
presentó AV), previamente analizada. En aquella ocasión, se recordó que si bien
no existe un precepto constitucional específico que de manera general consagre
este principio, ello no significa que la cosa juzgada esté ausente o sea un concepto extraño
dentro de nuestro sistema normativo superior. Por el contrario, resaltó que
esta institución se deriva, y es consecuencia directa, de varias otras
importantes disposiciones constitucionales, especialmente las que consagran la
prevalencia del interés general (artículo 1), el debido proceso (artículo 29) y
el acceso a la administración de justicia (artículo 229), todas las cuales
podrían considerarse carentes de razón si los procesos iniciados y adelantados
ante los jueces no tuvieran una previsible y definitiva culminación, y las
sentencias resultantes no fueran de obligatorio acatamiento en su sentido y alcances
establecidos.
[106] MP
Nilson Pinilla Pinilla quien presentó AV.
[107] En la
sentencia C-103 de 1994 (MP Jorge Arango Mejía), la Sala Plena señaló que “las
autoridades a quienes corresponda la ejecución de una sentencia deben hacer
cuanto esté a su alcance para cumplir las sentencias en el menor tiempo
posible, sin tomarse el término de 18 meses a que se refiere el artículo 177.
Esto, con el fin de evitar que se causen, en perjuicio del tesoro público, los
intereses comerciales y de mora consagrados en el inciso final del mismo
artículo 177. El dilatar injustificadamente el cumplimiento de esta clase
de fallos no sólo perjudica a los beneficiarios de los mismos, sino que
representa una carga exagerada para el erario, y, en últimas, para el contribuyente”.
Vale aclarar que el término referido fue modificado por el artículo 192 de la
Ley 1437 de 2011 “Por la cual se expide el Código de Procedimiento
Administrativo y de lo Contencioso Administrativo” que dispuso que “las
condenas impuestas a entidades públicas consistentes en el pago o devolución de
una suma de dinero serán cumplidas en un plazo máximo de diez (10) meses,
contados a partir de la fecha de la ejecutoria de la sentencia. Para tal
efecto, el beneficiario deberá presentar la solicitud de pago correspondiente a
la entidad obligada”. En esta ocasión, la Sala Plena analizó la
constitucionalidad de los artículos 74 de la Ley
46 de 1990; 16 (parcial) de la Ley 38 de 1989; l, 2 y 3 del Decreto 2980
de 1989; 6 y  7 del Decreto 768 de 1993; y 1, numerales 158 (parcial)
y 272 (parcial) del artículo 1 del Decreto 2282 de 1989.
[108] Esta Corporación ha manifestado que el
“mínimo vital de las personas de la tercera edad no sólo resulta vulnerado por
la falta de pago de las mesadas pensionales sino, también, por el retraso
injustificado en la cancelación de las mismas”. Al respecto puede verse la
sentencia T-440 de 2010 (MP Jorge Ignacio Pretelt Chaljub), cuyo análisis de
fondo se efectuará más adelante.
[109] Folio
89 del cuaderno de Revisión.
[110]
Folios 32 y 33.
[111] En la sentencia T-440 de 2010 (MP Jorge
Ignacio Pretelt Chaljub), el accionante presentó una petición para que se diera
cumplimiento a un fallo ordinario laboral que había ordenado al ISS pagarle la
pensión de vejez. La entidad se negó a hacerlo por lo que acudió al mecanismo
de amparo en procura de obtener la protección de sus derechos fundamentales.
Según los hechos de la tutela, el peticionario contaba con más de sesenta (60)
años de edad, era padre cabeza de familia y se encontraba desempleado. A pesar de
no haberse acudido previamente al proceso ejecutivo, la Sala Séptima de
Revisión concedió el amparo y ordenó incluirlo
en la nómina pensional y cancelarle la totalidad de las mesadas pensionales
adeudadas. En su criterio, “en el caso bajo estudio, el derecho reconocido
mediante sentencia judicial al accionante y su calidad como sujeto de especial
protección –por ser adulto mayor- revelan la falta de idoneidad del mecanismo
judicial antes mencionado, teniendo en cuenta que someterlo a un nuevo proceso,
quebrantaría directamente su derecho fundamental al mínimo vital, puesto que
por su avanzada edad, depende solamente del ingreso que le genera la mesada
pensional que aún no logra disfrutar”. Más adelante, en la sentencia T-657 de 2011 (MP Jorge Ignacio Pretelt
Chaljub; AV Humberto Antonio Sierra Porto), la misma Sala de Revisión reiteró la postura de protección anterior. En esta
ocasión se conoció de una solicitud de amparo donde se
requería el cumplimiento de un fallo proferido al interior de un proceso ordinario
laboral que reconocía a favor del accionante una pensión de invalidez. De
acuerdo con la situación fáctica del caso, después
de tres (3) meses de proferida la decisión el ISS no había procedido a su
ejecución por lo que se presentó solicitud en tal sentido. Dicha petición no
fue resuelta por la entidad accionada, acudiéndose entonces al mecanismo
constitucional para la salvaguarda de los derechos fundamentales. En esta
ocasión se encontró que aunque existían medios idóneos para hacer efectiva la
providencia judicial, en el caso concreto la acción de tutela se convertía en
la vía adecuada para tal fin, pues (i) la autoridad competente había sido
renuente a su cumplimiento; (ii) dicha actuación había comprometido el goce del
debido proceso, acceso a la administración de justicia y mínimo vital del
tutelante quien (iii) ya se había sometido a un proceso ordinario y desde el
dos mil siete (2007) había cumplido los requisitos para acceder a la
prestación. Por ello, exigirle acudir al proceso ejecutivo era una carga
adicional que no debía soportar. Con fundamento en ello, se ordenó incluirlo en
la nómina pensional y cancelarle la totalidad de las mesadas pensionales
adeudadas. En la sentencia T-441 de 2013 (MP Jorge Ignacio Pretelt Chaljub) se
analizaron varias acciones de tutela acumuladas, en las que entidades
encargadas de administrar fondos de pensiones se negaban a dar cumplimiento a
fallos judiciales que ordenaban en la mayoría de los casos el reconocimiento y
pago de una pensión de vejez. Según los hechos de los casos, a pesar del
requerimiento de los usuarios para que se hicieran efectivos los derechos
reconocidos en las decisiones, las respuestas eran evasivas y negativas,
circunstancia que afectaba las condiciones de existencia de los reclamantes,
quienes eran personas de avanzada edad, en un estado de salud precario y sin
recursos suficientes. Dentro de sus argumentos, la Sala Séptima recordó que el
debido acatamiento de providencias judiciales constituía una de las principales
garantías en un Estado Social de derecho, de ahí que su incumplimiento, en
muchas ocasiones, por inconvenientes de carácter administrativo, afectaba de
manera considerable el goce efectivo de la seguridad social y mínimo vital de
los ciudadanos. Con fundamento en ello y tras constatar la omisión de las
autoridades se ordenó el reconocimiento y pago de las prestaciones ordenadas
judicialmente. Recientemente en la sentencia T-216 de 2015 (MP Gabriel Eduardo
Mendoza Martelo; AV Gloria Stella Ortiz Delgado), la Sala Cuarta de Revisión
estudió el caso de una ciudadana que invocaba la protección de sus derechos
fundamentales ante la negativa de Colpensiones a cumplir las órdenes dadas por un juez ordinario
laboral en las que condenaba al reconocimiento y pago de una pensión de
sobrevivientes. Según la accionante, había transcurrido más de un (1) año de proferirse la
sentencia condenatoria y más de cuatro (4) meses de solicitar la inclusión en
nómina, sin un resultado satisfactorio. Este hecho había afectado su condición
económica actual, pues no contaba con recursos económicos suficientes, siendo
la pensión que reclamaba su único ingreso probable. La Sala consideró que la
acción constitucional era el mecanismo procedente para obtener el cumplimiento
de la sentencia, pues estaban de por medio derechos fundamentales como el
mínimo vital y la seguridad social de una persona que llevaba más de cinco (5)
años tratando de obtener el reconocimiento de una prestación social y había
desplegado una actividad judicial diligente tendiente a ello. En razón de lo
anterior, se le ordenó a la entidad accionada incluir en nómina a la tutelante
y a su hija e iniciar el pago de las mesadas pensionales adeudadas desde marzo
de dos mil catorce (2014). Para mayor información, consultar el pie de página
66.
[112] Sentencia
T-720 de 2002 (MP Alfredo Beltrán Sierra). En esta ocasión, la Sala Segunda de
Revisión consideró que el ISS vulneró el derecho fundamental al mínimo vital de
la accionante por cuanto pese a haber sido
reconocido mediante sentencia judicial el pago de su pensión de sobrevivientes,
la entidad no hizo efectivo el derecho y no la incluyó en la nómina de
pensionados.
[113] La jurisprudencia de esta Corporación ha
señalado que la acción de tutela no es el mecanismo adecuado para reclamar el
reconocimiento y pago efectivo de prestaciones u obligaciones dinerarias o
patrimoniales cuantiosas, pues se estaría desnaturalizando por completo la
razón de ser de la misma. El mecanismo de amparo, en tanto que institución de
protección de los derechos fundamentales, no puede ser objeto de este tipo de
pretensiones que son por su naturaleza materia del conocimiento de la
jurisdicción ordinaria. El fundamento constitucional de esta postura es que el
derecho de los ciudadanos de acceder a la administración de justicia, y en
particular a acciones de especial naturaleza como la tutela, supone la
obligación de hacer uso responsable de ella con fundamento en el artículo 95
superior. Así lo ha reiterado la Corte desde sus inicios en la sentencia T-001
de 1992 (MP José Gregorio Hernández Galindo) al señalar que: “la acción de
tutela no ha sido consagrada para provocar la iniciación de procesos
alternativos o sustitutivos de los ordinarios, o especiales, ni para modificar
las reglas que fijan los diversos ámbitos de competencia de los jueces, ni para
crear instancias adicionales a las existentes, ni para otorgar a los litigantes
la opción de rescatar pleitos ya perdidos, sino que tiene el propósito claro y
definido, estricto y específico, que el propio artículo 86 de la Constitución
indica, que no es otro diferente que brindar a la persona protección inmediata
y subsidiaria para asegurarle el respeto efectivo de los derechos fundamentales
que la Carta reconoce”. Ahora bien, en algunos casos excepcionales ha procedido
frente a estos supuestos el amparo como mecanismo transitorio no porque la
tutela sea la vía adecuada para estos propósitos, sino porque en algunas
ocasiones puede ser el único medio del que se dispone para evitar un perjuicio
irremediable dada la clara vulneración o amenaza, no de cualquier derecho
fundamental, sino de los derechos del accionante relativos a su subsistencia
digna, y no para el cobro de cualquier acreencia sino tan sólo de aquéllas que
son claras, expresas y exigibles y fueron contraídas directamente por el
peticionario. Sobre el particular pueden consultarse, entre muchas otras, las
sentencias T-553 de 1995 (MP Carlos Gaviria Díaz), T-971 de 2001 (MP Manuel
José Cepeda Espinosa), T-445 de 2003 (MP Clara Inés Vargas Hernández), T-052 de
2003 (MP Marco Gerardo Monroy Cabra), T-310 de 2012 (MP Jorge Iván Palacio
Palacio), T-544 de 2013 (MP Jorge Ignacio Pretelt Chaljub), T-157 de 2014 (MP
María Victoria Calle Correa).
[114] Sentencia
T-971 de 2001 (MP Manuel José Cepeda Espinosa). En esta oportunidad, la Sala
Tercera de Revisión consideró que la acción de
tutela no era la vía procedente para exigir el pago de deudas derivadas de
contratos, en este caso de cesión de créditos.
[115]
Folios 67 al 78 del cuaderno de Revisión.
[116]
Folios 82 al 88 del cuaderno de Revisión.
[117]
Folio 90 del cuaderno de Revisión.
[118] “Artículo
192. Cumplimiento de
sentencias o conciliaciones por parte de las entidades públicas. Las condenas impuestas a entidades públicas
consistentes en el pago o devolución de una suma de dinero serán cumplidas en un
plazo máximo de diez (10) meses, contados a partir de la fecha de la ejecutoria
de la sentencia. Para tal efecto, el beneficiario deberá presentar la solicitud
de pago correspondiente a la entidad obligada. Las cantidades líquidas
reconocidas en providencias que impongan o liquiden una condena o que aprueben
una conciliación devengarán intereses moratorios a partir de la ejecutoria de
la respectiva sentencia o del auto, según lo previsto en este Código”.
[119] “Artículo  195. Trámite para el pago de condenas o
conciliaciones. 4.  Las sumas de dinero reconocidas en
providencias que impongan o liquiden una condena o que aprueben una
conciliación, devengarán intereses moratorios a una tasa equivalente al DTF
desde su ejecutoria. No obstante, una vez vencido el término de los diez (10)
meses de que trata el inciso segundo del artículo 192 de este Código o el de
los cinco (5) días establecidos en el numeral anterior, lo que ocurra primero,
sin que la entidad obligada hubiese realizado el pago efectivo del crédito judicialmente
reconocido, las cantidades líquidas adeudadas causarán un interés moratorio a
la tasa comercial”.
[120] “Por
la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso
Administrativo”.
[121] Folio
20.
[122] Con base en esta
circunstancia, solicitó la intervención del juez constitucional a través de la
selección para revisión del asunto.
[123] “Por
la cual se modifican normas relativas a la conciliación y se dictan otras
disposiciones”.
[124] Esta Corporación ha señalado que la cosa juzgada preserva la integridad de la Carta en el
plano de los derechos y libertades sometidos a juicio, brinda seguridad a las
relaciones jurídicas, a la realización de la justicia, a la convivencia social
y da firmeza a las decisiones judiciales (C.P., Preámbulo y artículos 1, 2, 6,
13, 58 y 230). Sobre el particular, en la sentencia C-543 de 1992 (MP José Gregorio Hernández Galindo; SV Ciro
Angarita Barón, Eduardo Cifuentes Muñoz y Alejandro Martínez Caballero) se
indicó lo siguiente: “El fin primordial de este principio radica en impedir que la
decisión en firme sea objeto de nueva revisión o debate, o de instancias
adicionales a las ya cumplidas, o que se reabra el caso judicial dilucidado
mediante el fallo que reviste ese carácter, con total independencia de su sentido
y alcances, dotando de estabilidad y certeza las relaciones jurídicas y dejando
espacio libre para que nuevos asuntos pasen a ser ventilados en los estrados
judiciales”. En dicho fallo, se analizó
la constitucionalidad de los artículos
11, 12 y 25 del Decreto 2591 de 1991, “Por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el
artículo 86 de la Constitución Política”. Más adelante en la sentencia C-522 de 2009 (MP Nilson
Pinilla Pinilla, quien presentó AV) se destacó la importancia de la cosa juzgada. Se indicó que sin esta regla
del derecho, recogida tanto en el preámbulo como en el artículo 2 de la
Constitución Política, el Estado social carecería por completo del efecto
pacificador y de ordenación social que usualmente se le atribuye, pues al no
contar con una garantía clara de estabilidad de las decisiones adoptadas por
los jueces los conflictos serían interminables e irresolubles. En esta providencia se declaró
exequible el artículo 333 del Código de Procedimiento Civil (Decreto 1400 de 1970).
[125] La seguridad jurídica hace referencia al
hecho de que las decisiones judiciales se funden en una interpretación uniforme
y consistente del ordenamiento jurídico. A
propósito de la seguridad jurídica, explicó la Sala en la sentencia C-836 de 2001 (MP Rodrigo Escobar Gil; AV Manuel José Cepeda Espinosa y Marco Gerardo
Monroy Cabra; SPV Clara Inés Vargas Hernández; SV Jaime Araujo Rentería,
Alfredo Beltrán Sierra y Álvaro Tafur Galvis):
“La previsibilidad de las decisiones judiciales da certeza sobre el contenido
material de los derechos y obligaciones de las personas y la única forma en que
se tiene dicha certeza es cuando se sabe que, en principio, los jueces han
interpretado y van a seguir interpretando el ordenamiento de manera estable y
consistente. Esta certeza hace
posible a las personas actuar libremente, conforme a lo que la práctica
judicial les permite inferir que es un comportamiento protegido por la
ley. La falta de seguridad jurídica de una comunidad conduce a la anarquía
y al desorden social, porque los ciudadanos no pueden conocer el contenido de
sus derechos y de sus obligaciones”. En esta ocasión, se declaró exequible el artículo 4 de la Ley 169 de 1896, “Sobre reformas judiciales”.
[126] La Corte ha protegido la autonomía e
independencia de los jueces en sus providencias. En el marco de esas garantías,
pueden adoptar las decisiones que a su juicio mejor aseguren el goce efectivo
de los derechos fundamentales en juego. Esto supone la carga de decidir con fundamento en los hechos, de
acuerdo con los imperativos del orden jurídico, sin designios anticipados ni
prevenciones, presiones o influencias ilícitas. Sobre el particular puede
consultarse la sentencia C-980 de 2010 (MP Gabriel Eduardo Mendoza
Martelo), previamente analizada.
[127] La Corte Constitucional, como intérprete
autorizado de la Constitución Política y guardiana de la integridad del texto
superior, ha desarrollado una doctrina bien definida sobre la procedencia excepcional
de la acción de tutela contra providencias judiciales. Esta línea se basa en la
búsqueda de un equilibrio adecuado entre dos (2) elementos fundamentales del
orden constitucional: de un lado, la primacía de los derechos fundamentales y,
de otro, el respeto por los principios de autonomía e independencia judicial.
Para lograr este adecuado equilibrio, en primer lugar, la Corte ha partido de
los principios generales de procedencia de la acción, subsidiariedad e
inmediatez, haciéndolos particularmente exigentes en el caso de que se pretenda
controvertir una providencia judicial; en segundo lugar, ha ido determinando
los eventos en los cuales es posible que una providencia judicial vulnere los
derechos fundamentales, con el fin de evitar acusaciones infundadas y mantener
un nivel adecuado de coherencia y entendimiento entre los diversos jueces. Por
último, ha acentuado constantemente que la acción de tutela solo procede cuando
se encuentre acreditada la amenaza o violación de un derecho fundamental. Bajo
estas premisas, la Corporación ha entendido que al estudiar la procedencia de
la acción el juez debe constatar que se cumplan los siguientes requisitos
formales, que no son más que los requisitos generales de procedibilidad de la
acción, adecuados a la especificidad de las providencias judiciales: (i) que el
asunto sometido a estudio del juez de tutela tenga evidente relevancia
constitucional; (ii) que el actor haya agotado los recursos judiciales
ordinarios y extraordinarios, antes de acudir al juez de tutela; (iii) que la
petición cumpla con el requisito de inmediatez, de acuerdo con criterios de
razonabilidad y proporcionalidad; (iv) en caso de tratarse de una irregularidad
procesal, que esta tenga incidencia directa en la decisión que resulta
vulneratoria de los derechos fundamentales; (v) que el actor identifique, de forma
razonable, los hechos que generan la violación y que esta haya sido alegada al
interior del proceso judicial, en caso de haber sido posible, y (vi) que el
fallo impugnado no sea de tutela. Además de la verificación de los requisitos
generales, para que proceda la acción de tutela contra una decisión judicial es
necesario acreditar la existencia de alguna o algunas de las causales de
procedibilidad ampliamente elaboradas por la jurisprudencia constitucional, a
saber: defecto orgánico, sustantivo, procedimental o fáctico; error inducido;
decisión sin motivación; desconocimiento del precedente constitucional, y
violación directa de la Constitución. Dada la excepcionalidad de la tutela como
mecanismo judicial apropiado para rectificar las actuaciones judiciales
equivocadas, es necesario que las alegadas causales de procedibilidad se
aprecien de una manera tan evidente o protuberante, y que las mismas sean de
tal magnitud, que puedan desvirtuar la juridicidad del pronunciamiento judicial
objeto de cuestionamiento.  Por esta razón, la Corte ha sido muy clara al
señalar que no toda irregularidad procesal o diferencia interpretativa
configura una causal de procedibilidad. Al respecto, ver las sentencias T-441
de 2003, T-462 de 2003, T-771 de 2003 y T-949 de 2003 (todas ellas del MP
Eduardo Montealegre Lynett), C-590 de 2005 (MP Jaime Córdoba Triviño. Unánime)
y T-018 de 2008 (MP Jaime Córdoba Triviño).  Entre muchas otras, la posición
fijada ha sido reiterada en las sentencias T-743 de 2008 (MP Manuel José Cepeda
Espinosa), T-310 de 2009 (MP Luis Ernesto Vargas Silva), T-451 de 2012 (MP Luis
Ernesto Vargas Silva) y T-587 de 2015 (MP María Victoria Calle Correa).