C-227-93
Sentencia No
Sentencia No.
C-227/93
TRATADO
INTERNACIONAL-Reserva
Si el Congreso puede aprobar o improbar todo un tratado, también puede
hacerlo parcialmente. Y puede, además, aplazar su vigencia. en el ámbito
internacional sólo el Presidente de la República puede formular
"reservas" a los tratados, precisamente en cumplimiento de su función
constitucional de "dirigir las relaciones internacionales". Pero, en
el campo interno, entendiendo, como es lógico, las
reservas como la no aprobación de alguna o algunas de las cláusulas de un
tratado,  es claro que bien puede el Congreso hacer estas reservas. Y
que ellas quedarán plasmadas en la ley, obligatoria para el Gobierno si es declarada
exequible. Como lo obliga también, en sentido contrario, la declaración de
inexequibilidad.
Ref: Expediente No.
D-201
Demanda de
inconstitucionalidad del artículo 217 de la ley 5a. de 1992.
Magistrado Ponente:
JORGE ARANGO
MEJIA
Sentencia aprobada,
según consta en acta No. 41 de la Sala Plena, a los diez y siete (17) días  del
mes de junio de mil novecientos noventa y tres (1993), en Santafé de Bogotá.
I. ANTECEDENTES
El ciudadano Germán
Cavelier Gaviria, en ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad de
que tratan los artículos 241 y 242 de la Carta Política, presentó ante la Corte
Constitucional la demanda de la referencia con el fin de que se declare la
inexequibilidad del artículo 217 de la ley 5a. de 1992. Admitida la demanda, se
ordenaron las comunicaciones legales y constitucionales correspondientes, así
como la práctica de algunas pruebas; se fijó en lista el negocio en la
Secretaría General de la Corporación y simultáneamente se dio traslado al
Procurador General de la Nación, quien rindió el concepto de su competencia
Una vez cumplidos
todos los trámites previstos en el artículo 242 de la Constitución Nacional y
en el decreto 2067 de 1991, procede la Corte Constitucional a resolver sobre la
demanda señalada.
II. TEXTO DE LA
NORMA ACUSADA
El artículo 217 de
la ley 5a. de 1992, prevé:
"Artículo 217. Condiciones
en su trámite. Podrán presentarse propuestas de no aprobación, de
aplazamiento o de reserva respecto de Tratados y Convenios Internacionales.
"El texto de
los Tratados no puede ser objeto de enmienda.
"Las propuestas
de reserva solo podrán ser formuladas a los Tratados y Convenios que prevean
esta posibilidad o cuyo contenido así lo admita. Dichas propuestas, así como
las de aplazamiento, seguirán el régimen establecido para las enmiendas en el
proceso legislativo ordinario.
"Las comisiones
competentes elevarán a las plenarias, de conformidad generales, propuestas
razonadas sobre si debe accederse o no a la autorización solicitada".
III. LA DEMANDA
Normas
constitucionales que se consideran infringidas
Considera el actor
que la disposición acusada es violatoria de los artículos 150-16, 189-2 y
241-10 de la Constitución Nacional.
Fundamentos de la
demanda
Señala el actor que
es facultad exclusiva del Presidente de la República celebrar tratados con
otros Estados y entidades de derecho internacional. Por tanto, sólo el Jefe de
Estado puede formular reservas a los tratados, estando obligado a ello en los
asuntos en que la Corte Constitucional declare la inexequibilidad de algunas
normas del texto revisado, en cuyo caso, únicamente él puede renegociar un
nuevo tratado internacional para acomodarlo a las exigencias de la Corporación.
Señala el demandante
que el Congreso "no puede hacer cosa distinta de aprobar o improbar los
tratados". En consecuencia, el legislativo no puede negociar un tratado,
hacerle reservas, adicionarle interpretaciones aclarativas, ni aplazar su
aprobación o improbación.
Por lo anterior, el
Congreso sólo puede  aprobar o improbar el Tratado que le someta a su
consideración el Presidente de la República. Cualquier variación, reserva o
aplazamiento que se consagre en una ley, según el actor, está viciada de
inconstitucionalidad.
IV. CONCEPTO
FISCAL
Dentro del término
legal, el señor Procurador General de la Nación rindió el concepto de su
competencia, solicitando a la Corte Constitucional declarar exequible el
artículo 217 de la ley 5a. de 1992 "salvo las expresiones de
"aplazamiento o de reserva" contenidas en el inciso 1o., y la
totalidad del inciso 3o. del mismo artículo, que son inexequibles".
El señor Procurador
comienza su estudio realizando una comparación entre las facultades que en
materia de tratados internacionales consagraba la Constitución de 1886 y la de
1991, concluyendo que en esencia son las mismas, toda vez que el Presidente de
la República, en su condición de Jefe de Estado, dirige las relaciones
internacionales y tiene la facultad de celebrar, negociar y perfeccionar los
tratados que se suscriban con otros Estados o con organizaciones de carácter
internacional.
En relación con el
Congreso, afirma el Procurador que su intervención en relación con los tratados
se ha desenvuelto dentro del marco de la aprobación o improbación de los
mismos, en ejercicio del control político que le ha  asignado  el Estatuto
Fundamental.
Sostiene el titular
del Ministerio Público que el Presidente de la República "es el único que
ante el derecho internacional tiene la representación del Estado colombiano, es
quien puede manifestar válidamente el consentimiento y en consecuencia
obligarlo frente a otros estados". Y agrega: "La tradición jurídica
colombiana ha considerado siempre que la aprobación que hace el Congreso el
texto de los tratados (o proyectos de tratados) debe ser in integrum,
es  decir, considerada como una unidad, sin que sea posible hacer improbaciones
parciales.  Esto significa que el Congreso sólo puede moverse  dentro de los
dos extremos de la función constitucional de "aprobar o improbar" los
tratados celebrados por el gobierno".
En cuanto a la
formulación de reservas por parte de un Estado, el Procurador se refiere a los
alcances del artículo 2o., numeral 1, literal d) de la convención de Viena
sobre el derecho de los tratados del año 1969, aprobada internamente mediante
la  Ley 32 de 1985, para concluír que el Presidente de la República, como
director de las relaciones internacionales y único facultado para celebrar
tratados, es quien tiene la exclusividad de manifestar el consentimiento del
Estado colombiano, formulando las reservas pertinentes o absteniéndose de
concluír el tratado.
Posteriormente
afirma el Procurador: "Las facultades constitucionales del Congreso en
materia de tratados internacionales de acuerdo con la redacción del artículo
150-16 consiste en "aprobarlos o improbarlos" sin que pueda formular
reservas.  Esto de una parte, porque la "o" utilizada en la norma
gramaticalmente es una "conjunción disyuntiva que relaciona alternativas o
posibilidades y que puede expresar igualdad o equivalencia:  esto o lo
otro"; y de otra parte, porque la reserva implicaría "modificar los
efectos jurídicos de ciertas disposiciones del tratado en su aplicación (art. 2
convención de Viena), esto constituye una evidente extralimitación de sus
competencias."
Finaliza
su concepto el agente fiscal, señalando que el único caso en que el  Presidente
de la República debe obligatoriamente formular una reserva, es cuando de por
medio existan objeciones de inconstitucionalidad presentadas por la Corte
Constitucional (240-10). De esta manera observa el Procurador que frente al
derecho internacional y desde la óptica del derecho interno, en Colombia la
formulación de reservas y los términos para concluír un tratado internacional,
es una facultad propia del Presidente de la República donde el Congreso, al
ejercer la función estrictamente política de aprobar o improbar el tratado, no
puede asumir ninguna de las atribuciones que se encuentran en cabeza del Jefe
de Estado.
Los
anteriores antecedentes fueron tomados de la ponencia inicial, presentada  por
el Magistrado Vladimiro Naranjo Mesa.
V. CONSIDERACIONES
A). La competencia
La
Corte es competente para conocer de este asunto, en virtud de lo dispuesto por
el numeral 4o. del artículo 241.
B). Examen del
artículo 217 de la ley 5a. de 1992, a la luz de la Constitución.-
1).
Aprobación de los tratados internacionales por el Congreso y su examen por
la Corte Constitucional.
Según el artículo
150 de la Constitución, corresponde al Congreso hacer las leyes. Por medio de
ellas ejerce, entre otras, esta función:
"
Aprobar o improbar los tratados internacionales que el Gobierno celebre con
otros Estados o con entidades de derecho internacional"
En
consonancia  con esta norma, el artículo 189 dice:
"
Corresponde al Presidente de la República como jefe del Estado, Jefe del
Gobierno, y Suprema Autoridad Administrativa:
"
2. ... celebrar con otros Estados y entidades de derecho internacional tratados
o convenios que se someterán a la aprobación del Congreso."
En
esta materia, la Constitución consagró los mismos principios de la anterior.
Pues el artículo 76 de ésta asignaba al Congreso la facultad de aprobar o
improbar, por medio de leyes, " los tratados o convenios que el Gobierno
celebre con otros Estados o con entidades de derecho internacional." Y el
artículo 120, numeral 20, atribuía al Presidente de la República la facultad de
" celebrar con otros Estados y entidades de derecho internacional tratados
o convenios que se someterán a la aprobación del Congreso."
La
facultad concedida al Congreso tiene una razón de ser evidente:  la importancia
de los tratados internacionales, y su relación con la soberanía, la seguridad y
la existencia de la nación, exigen que en sus trámites se manifieste la
voluntad de ésta última representada en el Congreso. Tales asuntos  mal podrían
dejarse a la voluntad de una sola persona. Al respecto afirmaba el expresidente
José Vicente Concha, en sus "Apuntamientos de Derecho Constitucional"
:
"
Es, pues, indiscutible que de esa parte de la acción diplomática (nombrar y
recibir agentes diplomáticos, discutir y preparar tratados, etc.) se debe
encargar al poder ejecutivo; pero como los pactos internacionales, los tratados
de paz, de límites, de comercio y navegación, los arreglos y convenciones
pecuniarias o referentes al derecho internacional privado, suelen tocar los
mayores intereses de una nación: su territorio, su honor, es evidente que si el
legislador interviene en cuestiones de menor monta referentes al orden interior
del país, que no alcanzan la trascendencia de los pactos internacionales,
cuando se trate de estos últimos, hay mayores motivos que exigen en ellos la
sanción legislativa. No se comprendería que negociaciones de consecuencias
irreparables para la Nación quedaran sometidas al criterio de un solo hombre, y
que se prive a ésta del derecho de intervenir en aquellas." ( Cfr. Roma, 1927,
Scuola Tip. Salesiana- vía Marsala, 42) ( El paréntesis no es del texto)
Pero
lo que sí  es una innovación de la Constitución de 1991, es la atribución
conferida a la Corte Constitucional en el numeral 10 del artículo 241., así:
"
Decidir definitivamente sobre la exequibilidad de los tratados internacionales
y de las leyes que los aprueben. Con tal fin, el Gobierno los remitirá a la
Corte, dentro de los seis días siguientes  a la sanción de la ley. Cualquier
ciudadano podrá intervenir para defender o impugnar su constitucionalidad. Si
la Corte los declara constitucionales, el Gobierno podrá efectuar el canje de
notas; en caso contrario no serán ratificados. Cuando una o varias normas de
un tratado multilateral sean declaradas inexequibles por la Corte
Constitucional, el Presidente de la República sólo podrá manifestar el
consentimiento formulando la correspondiente reserva." ( se subraya).
En
resumen, un tratado internacional es un acto complejo, resultado de un proceso
que comprende estos pasos: la celebración, que corresponde al Gobierno; la
aprobación, que corresponde al Congreso, que la ejerce por medio de una ley; la
decisión sobre la exequibilidad del tratado en sí y de la ley que lo aprueba,
atribuída a la Corte Constitucional; y, finalmente, la ratificación, que
hace el Presidente de la República,  como culminación de este proceso.
Es
evidente que tanto la aprobación del Congreso, como la declaración de la
exequibilidad del tratado y de la ley que lo aprueba, por parte de la Corte
Constitucional, son indispensables para que el Presidente de la República pueda
ratificar el tratado. La falta de la una o  de  la otra le impediría hacerlo.
2).
Alcances de la facultad de "aprobar o improbar los tratados",
atribuída al Congreso.
Según
el demandante el Congreso "no puede hacer cosa distinta de aprobar o
improbar un tratado". "Por ello la norma acusada es inconstitucional
ya que autoriza al Congreso a declarar reservas a los tratados que le sean
sometidos a su aprobación,  siendo así que debe limitarse a aprobar o improbar,
y nada más".
En
la demanda se echan de menos las razones que llevan al actor a afirmar que el
Congreso sólo puede " aprobar o improbar" los tratados como un todo.
Es, sencillamente, una negación que se expresa como un axioma sin serlo.
La
tesis contraria resulta más lógica. Si el Congreso puede aprobar o improbar un
tratado en su totalidad, es claro que también puede hacerlo parcialmente. En la
práctica no será difícil  que se presente el caso de un tratado cuyas normas
se  ajusten todas a la Constitución, excepción hecha de unas cuantas que la
contrarían. En tales circunstancias, el Congreso, en ejercicio de sus funciones
propias, le impartirá su aprobación y se la negará a las disposiciones
inconstitucionales. Y lo mismo  podrá ocurrir en tratándose  de normas
inconvenientes para la nación, según el Congreso.
Pero
si se sostiene que el tratado debe aprobarse o improbarse como un todo, se
llega a la conclusión, que no es práctica ni lógica, de que la inconformidad
con una sóla cláusula obliga a improbar todo el tratado. O, lo que es peor, que
se debe aprobar todo dejando de lado los reparos a una o más cláusulas.
En
conclusión: si el Congreso puede aprobar o improbar todo un tratado, también
puede hacerlo parcialmente. Y puede, además, aplazar su vigencia. Bien podría,
por ejemplo, determinar que la ley aprobatoria sólo comience a regir pasado
cierto tiempo, es decir, a partir de una determinada fecha. Razones de
conveniencia pueden llevar al Congreso a decidir que un tratado, favorable en
términos generales para  el país, no lo sea  en el momento actual, sino en el
futuro, por lo cual  deba aplazarse su vigencia.
3).
El artículo 217 de la ley 5a. de 1992.
¿
Qué dispone el artículo 217? Sencillamente, que durante el trámite del proyecto
de ley que aprueba el tratado, puedan presentarse "propuestas de no
aprobación, de aplazamiento o de reserva  respecto de tratados y Convenios
Internacionales". Estas propuestas están dirigidas al texto final de la
ley. Dicho de otro modo: son propuestas para que,  al final, la ley impruebe el
tratado, aplace su vigencia o lo apruebe sólo parcialmente. Y se repite: la
ley, en cualquiera de estos casos, una vez declarada exequible por la Corte
Constitucional, será obligatoria para el Gobierno.
En
este punto es necesario hacer una distinción. Es cierto que en el ámbito
internacional sólo el Presidente de la República puede formular
"reservas" a los tratados, precisamente en cumplimiento de su función
constitucional de "dirigir las relaciones internacionales". Pero, en
el campo interno, entendiendo, como es lógico, las reservas como
la no aprobación de alguna o algunas de las cláusulas de un tratado,  es claro
que bien puede el Congreso hacer estas reservas. Y que ellas quedarán
plasmadas en la ley, obligatoria para el Gobierno si es declarada exequible.
Como lo obliga también, en sentido contrario, la declaración de
inexequibilidad.
Hay
que observar que el legislador fue cuidadoso en extremo, al prohibir, en el
inciso segundo del  mencionado artículo 217, enmendar  los tratados. Ello,
porque la enmienda no puede ser  sino el fruto de la voluntad de las partes
contratantes.
Como
se ve, la conclusión de un  tratado, por el aspecto interno, es una
demostración de la colaboración armónica de las tres ramas del poder
público. Y, por lo mismo, no puede afirmarse que el Congreso cuando, por medio
de leyes, hace reservas a un tratado, es decir, lo imprueba parcialmente, o
aplaza su vigencia, se inmiscuye " en asuntos de la competencia privativa
de otras autoridades". No,  cuando así actúa lo hace en ejercicio de la
función constitucional de "aprobar o improbar" los tratados internacionales.
Además,
obsérvese que no es lógico el Procurador en su concepto cuando le reconoce
fuerza obligatoria a la declaración de inexequibilidad de la Corte
Constitucional, pero se la niega a la improbación parcial hecha por el
Congreso.
Como
la ley aprobatoria de un  tratado, es una ley ordinaria, no sobra advertir que,
aprobado parcialmente un tratado, o aplazada su vigencia, aún queda al Gobierno
la oportunidad de objetar el proyecto de  ley por inconveniente, aduciendo, por
ejemplo, su inconformidad con las reservas hechas por el Congreso en el
proyecto de ley, o con el aplazamiento mismo de su vigencia. En tal evento, se
seguiría el trámite previsto  en los artículos 166 y 167 de la Constitución.
De
otro lado, hay que aclarar que el " aplazamiento" a que se refiere el
citado artículo 217 es relativo a la vigencia del tratado, no a su aprobación
como lo dice el demandante al afirmar que " también  es inconstitucional
la facultad de aplazar la aprobación o improbación de los tratados." El
Congreso tiene que tramitar el proyecto de ley que aprobará  o improbará,
total  o parcialmente,   el tratado o aplazará su vigencia, es decir,  dirá que
sólo comenzará a regir a partir de un día cierto y determinado.
VI. CONCLUSIONES
Se
concluye:
1). Corresponde al Presidente de la República celebrar tratados o
convenios internacionales que se someterán a la aprobación del Congreso.
2). La facultad  de aprobar  o improbar los tratados que el Gobierno
celebre, permite al Congreso, por medio de leyes, aprobarlos o improbarlos parcialmente,
es decir,  hacer reservas, según los términos del artículo 217 de la ley
5a de 1992, lo mismo que aplazar la vigencia de tales tratados.
La decisión del Congreso obliga al Gobierno, en la medida en que el
tratado y la ley aprobatoria sean declarados  exequibles por la Corte
Constitucional.
3).
En el ámbito internacional, corresponde al Presidente de la República
formular las  reservas a los tratados, ciñéndose a la correspondiente ley
aprobatoria. E igual ocurre en  relación con el momento en el cual deba
comenzar su vigencia.
4). Quiso el Constituyente de 1991 que en la conclusión de un tratado
participaran las tres ramas del poder público. La norma acusada se limita a
desarrollar este principio en lo que atañe al Congreso de la República.
5).
En consecuencia, el artículo 217 de la ley 5a. de 1992, no quebranta norma
alguna de la Constitución, y por ello será declarado exequible.
VII. DECISION.
En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional, administrando
justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
R E S U E L V E :
Declarar EXEQUIBLE
el artículo 217 de la ley 5a. de 1992.
Cópiese,
notifíquese, comuníquese al Gobierno Nacional y al Congreso de la República,
insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional, y archívese el expediente.
HERNANDO HERRERA VERGARA
Presidente
JORGE ARANGO MEJIA
Magistrado
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
Salvamento de
voto a la Sentencia No. C-227/93
CONGRESO DE LA
REPUBLICA-Facultades/TRATADO
INTERNACIONAL-Aprobación/TRATADO INTERNACIONAL-Improbación
(Salvamento de voto)
Las funciones del
órgano legislativo -de acuerdo con la atribución primordial de ejercer el
control político que le asigna la Carta Política- se limitan única y
exclusivamente a aprobar o improbar los tratados, contratos y convenios
que celebre el Presidente de la República, sin que le sea permitido
modificarlos o  reformarlos. Desconocer lo anterior sería permitir que el
Congreso de la República asumiera funciones que le corresponden al Presidente
en su calidad de Jefe de Estado.
TRATADO
INTERNACIONAL-Reserva
(Salvamento de voto)
Solo el
Presidente de la República podrá formular la reserva correspondiente al firmar,
ratificar, aceptar o aprobar un tratado internacional, si se formula -por medio
de una ley- una reserva a un tratado internacional, no sólo se está
desconociendo y violando la Convención de Viena respecto de que el único
titular para presentarlas es quien tenga la representación estatal, es decir el
Jefe de Estado, o quien haya recibido plenos poderes por parte del Ejecutivo,
sino que además se estaría quebrantando el artículo 22 que faculta al Estado
para retirar la reserva en cualquier momento. No podría entonces el Presidente
de la República "retirar la reserva en cualquier momento" puesto que
de hacerlo, estaría desconociendo la ley.
TRATADO
INTERNACIONAL-Vigencia
(Salvamento de voto)
En cuanto a la
entrada en vigor de un tratado, resulta evidente que, al tratarse de una
manifestación por parte de un Estado, solamente quien tenga la capacidad de
representación a nivel internacional podrá realizarla. En otras palabras -y
concretamente para el caso colombiano-  se trata de una facultad exclusiva del
Presidente de la República, toda vez que como director de las relaciones
internacionales sobre él recae la responsabilidad de determinar, según sus
criterios de conveniencia y oportunidad, el momento en el cual ese tratado debe
surtir sus efectos y obligar al Estado colombiano.
PRINCIPIO DE
SEPARACION DE FUNCIONES ENTRE ORGANOS DEL ESTADO (Salvamento de voto)
Permitir que los
congresistas, formulen propuestas de reserva o de aplazamiento respecto de un
tratado internacional, ello constituiría una clara intromisión por parte del
Legislativo en asuntos que son de competencia privativa del Ejecutivo,
quebrantando así lo dispuesto en el numeral 1o. del artículo 136
constitucional. La Constitución Política establece claramente el principio de
la separación de poderes, el cual supone, naturalmente, una colaboración
armónica entre las ramas del poder público. Sin embargo, esto no puede derivar
en una confusión de poderes o facultades, donde se le permita abiertamente al
Congreso asumir una competencia privativa del Presidente de la República en su
calidad de Jefe de Estado y director de las relaciones internacionales. La
decisión adoptada por la mayoría de la Sala Plena, permite la confusión de
poderes bajo el amparo de una supuesta colaboración armónica entre los órganos
legislativo, ejecutivo y judicial.
REF: Expediente
No. D-201
El suscrito
Magistrado VLADIMIRO NARANJO MESA, salva su voto en el asunto de la referencia,
por no compartir la decisión de fondo de la Sala Plena de la Corte
Constitucional, del día diecisiete (17) de junio del año en curso, que declaró
exequible la totalidad del artículo 217 de la ley 5a. de 1992.
No comparte el
suscrito Magistrado la decisión de la Sala Plena por considerar que las
expresiones "de aplazamiento o de reservas" del inciso 1o. del
artículo 217 y la totalidad del inciso 3o. de dicho artículo, que se refiere
también a las "propuestas de reservas", son inexequibles por cuanto
implican una intromisión por parte del Congreso en asuntos que son de la
competencia del Presidente de la República, como jefe del Estado y director de
las relaciones internacionales. Las razones que fundamentan esta apreciación se
exponen en seguida.
1. Las facultades
del Congreso y del Presidente de la República en relación con los tratados
internacionales  antes de la Constitución Política de 1991
Una de las
manifestaciones más significativas de la soberanía de un Estado es la capacidad
que se le reconoce para negociar y suscribir tratados internacionales con otros
Estados. A través de ellos, el Estado adquiere compromisos, en igualdad de
condiciones, frente a la comunidad internacional. Son compromisos que el Estado
adquiere como un todo, es decir que involucran a la totalidad de sus elementos
constitutivos, por decisión de uno de ellos: el poder público. Resulta por ello
conveniente que tal responsabilidad no recaiga tan solo en una de las ramas del
poder, sino que en el momento de asumirla haya participación de las tres, -la
Legislativa, la Ejecutiva y aun la Judicial-.  Sin embargo, los órganos
titulares de estas ramas no participan en la misma medida en este proceso. En
la tradición constitucional de Colombia, al igual que en la de la generalidad
de los Estados modernos, se ha asignado al Ejecutivo, particularmente al
Gobierno Nacional  -Presidente de la República  y su ministro de Relaciones
Exteriores-, la tarea de negociar y suscribir los tratados o convenios
internacionales, y al Congreso la facultad de aprobarlos o improbarlos. Así se
demuestra a través de nuestra evolución constitucional.
Por considerar que
en efecto, todas las constituciones colombianas del siglo XIX reconocían
expresamente la competencia del órgano legislativo de aprobar o desaprobar los
tratados suscritos por el Presidente de la República. La Constitución de 1886,
por su parte, estableció que al Congreso, por medio de una ley, le correspondía
"aprobar o desaprobar los tratados que el Gobierno celebre con potencias
extranjeras". Cabe destacar que, a partir de este momento, al legislador
no le correspondió más resolver sobre los tratados, sino tan solo determinar su
aceptación o rechazo (art. 76-20). Por su parte, el inciso segundo del numeral
10 del artículo 120 superior, facultaba al Presidente para aprobar los convenios,
previo dictamen favorable de los ministros y del Consejo de Estado, siempre y
cuando las cámaras se encontraran en receso. Esta distinción entre la
aceptación de los tratados y convenios, desapareció mediante el artículo 34 del
Acto Legislativo número 3 de 1910, en donde se determinó que el legislador
deberá aprobar cada uno de ellos.
Las reformas
constitucionales de 1936, 1945 y 1968 mantuvieron en términos generales las
mismas atribuciones ya mencionadas, aunque cabe resaltar que en ésta última, al
referirse a la actuación del Congreso, reemplazó el término
"desaprobar" por el de "improbar" (art. 76-18), y precisó
la competencia del Presidente de la República al facultarlo para celebrar
tratados con  entidades de derecho internacional.
2.  Las
relaciones internacionales en la Constitución Política de 1991
Consecuente con la
tradición democrática del constitucionalismo colombiano, la Asamblea
Constituyente de 1991 conservó las atribuciones del Congreso y del Presidente
en cuanto a la facultad de aprobar o improbar los tratados, contratos y
convenios, por parte del primero, y la de dirigir las relaciones
internacionales y celebrar los tratados con otros Estados y entidades de
derecho internacional, por parte del segundo. Sin embargo, el constituyente no
se limitó a consagrar las funciones descritas sino que ahondó mucho más en
materia de relaciones internacionales. En efecto, desde el Preámbulo de la
Carta aparece ya plasmado el compromiso de Colombia "a impulsar la integración
de la comunidad latinoamericana"; en su artículo 9o. se establece que
"las relaciones exteriores del Estado se fundamentan en la soberanía
Nacional, en el respeto a la autodeterminación de los pueblos y en el
reconocimiento de los principios del Derecho Internacional aceptados por
Colombia", y se reitera que "la política exterior de Colombia se
orientaría hacia la integración latinoamericana y del Caribe"; en el
artículo 93 se establece que "los tratados y convenios internacionales
ratificados por el Congreso, que reconocen los derechos humanos y que prohiben
su limitación en Estados de Excepción prevalecen en el orden interno", y
que "los derechos y deberes consagrados en esta Carta se interpretaran de
conformidad con los tratados internacionales con los derechos humanos
ratificados por Colombia", disposiciones éstas con las cuales el Estado
colombiano se compromete a respetar el llamado de Derecho Internacional
Humanitario; y, en fin, la Constitución de 1991 dedica un Capítulo, el 8o. del
título VII, a las relaciones internacionales, cuyo artículo 224 prevé:
"Artículo
224.- Los tratados, para su validez, deberán ser aprobados por el Congreso.
Sin embargo, el Presidente de la República podrá dar aplicación provisional a
los tratados de naturaleza económica y comercial acordados en el ámbito de
organismos internacionales, que así lo dispongan. En este caso tan pronto como
un tratado entre en vigor provisionalmente, deberá enviarse al Congreso para su
aprobación. Si el Congreso no lo aprueba, se suspenderá la aplicación del
tratado".
3.  Facultades
del Ejecutivo y del Congreso en materia de tratados internacionales en la
Constitución Política de 1991
Considera el
suscrito magistrado conveniente entrar a analizar el alcance de las facultades
del Congreso y del Ejecutivo, en relación con los tratados internacionales a la
luz de la Constitución vigente. Respecto a las facultades del Congreso, el
artículo 150, numeral 16 dispone lo siguiente:
"Artículo
150.-  Corresponde al Congreso hacer las leyes. Por medio de ellas ejerce
las siguientes atribuciones:
".............................................................................................
"14. Aprobar o
improbar los contratos o convenios que, por razones de evidente necesidad
nacional, hubiere celebrado el Presidente de la República, con particulares,
compañías o entidades públicas, sin autorización previa".
".............................................................................................
"16. Aprobar o
improbar los tratados que el Gobierno celebre con otros Estados o con entidades
de derecho internacional. Por medio de dichos tratados podrá el Estado, sobre
bases de equidad, reciprocidad y conveniencia nacional, transferir parcialmente
determinadas atribuciones a organismos internacionales, que tengan por objeto
promover o consolidar la integración económica con otros Estados".
Respecto a las
facultades del Presidente de la República en materia de las relaciones
internacionales, el artículo 189, numerales 2 y 6 dispone lo siguiente:
"Artículo
189.-  Corresponde al Presidente de la República como Jefe de Estado, Jefe
de Gobierno y  Suprema Autoridad Administrativa:
".............................................................................................
"2. Dirigir las
relaciones internacionales. Nombrar los agentes diplomáticos y consulares;
recibir los agentes respectivos y celebrar con otros Estados y entidades de
derecho internacional tratados o  convenios que se someterán a la aprobación
del Congreso;
".............................................................................................
"6. Proveer a
la seguridad exterior de la república, defendiendo la independencia y la honra
de la Nación y la inviolabilidad del territorio; declarar la guerra con permiso
del Senado, o hacerla sin tal autorización para repeler una agresión
extranjera;  y convenir y ratificar los tratados de paz, de todo lo cual dará
cuenta inmediata al Congreso."
Según lo prevé el
Estatuto Superior, las funciones del órgano legislativo -de acuerdo con la
atribución primordial de ejercer el control político que le asigna la Carta
Política- se limitan única y exclusivamente a aprobar o improbar
los tratados, contratos y convenios que celebre el Presidente de la República,
sin que le sea permitido modificarlos o  reformarlos. Desconocer lo anterior
sería permitir que el Congreso de la República asumiera funciones que le
corresponden al Presidente en su calidad de Jefe de Estado, según lo determinan
los artículos 115 y 189 superiores.
Al Presidente se le
confía la dirección de las relaciones internacionales y, por tanto, se le
faculta para celebrar tratados o convenios con otros Estados o entidades de
derecho internacional. El término "celebrar" dentro del ámbito del
derecho internacional público no significa un acto único o aislado, sino, por
el contrario, se trata de un acto complejo que comprende la negociación, la
conclusión, la firma, la ratificación y el canje de notas o depósito de
instrumentos que realice quien en uso de sus plenos poderes pueda comprometer
la responsabilidad estatal.
Ahora bien, si es
responsabilidad del Jefe de Estado la dirección de las relaciones
internacionales, entonces debe entenderse que sus funciones requieren estar
enmarcadas dentro de una amplitud suficiente que permita al primer mandatario
actuar bajo su propio criterio, sin que ello signifique que éste goce de plena
autonomía y libertad, toda vez que el tratado -al ser un acto complejo- debe
contar con la aprobación del Congreso y la revisión previa de
constitucionalidad por parte de esta Corporación (art. 241-10 C.P.). Sin
embargo, la Corte debe reiterar el hecho de que, ante la comunidad
internacional, es el Presidente de la República el  representante de nuestro
país y por tanto solo él puede prestar el consentimiento en su nombre y
obligarlo frente a otros Estados u organizaciones de derecho internacional. Es
por ello que la Convención de Viena considera que son en primer término los
Jefes de Estado, los llamados y plenamente autorizados para comprometer a sus
respectivos Estados. Sobre el particular ella prescribe:
"Artículo
7o. Plenos Poderes.
".............................................................................................
"2. En virtud
de sus funciones, y sin tener que presentar plenos poderes, se considerará que
representan a su Estado:
"a) los jefes
de Estado, jefes de gobierno y ministros de relaciones exteriores, para la
ejecución de los actos relativos a la celebración de un tratado;
"b) los jefes
de misión diplomática, para la adopción del texto de un tratado entre un Estado
acreditante y el Estado ante el cual se encuentran acreditados;
"c) los
representantes acreditados por los Estados ante una conferencia internacional o
ante una organización internacional o uno de sus órganos, para la adopción del
texto de un tratado en tal conferencia, organización u órgano".
La anterior
disposición demuestra claramente que la negociación, la firma, la ratificación
y el canje de notas o depósito de instrumentos, son facultades propias del
órgano ejecutivo y, principalmente, de su titular, las cuales -repetimos- deben
ejercerse ad referendum, es decir con la aprobación posterior por parte
del órgano legislativo. Por ende, ni el Congreso de la República, ni la rama
judicial pueden intervenir en dicho proceso. Lo anterior no obsta para que esta
Corporación, en ejercicio del mandato contenido en el numeral 10 del artículo
241 fundamental, al declarar inexequibles una o varias normas de un tratado
bilateral o multilateral, obligue al Presidente de la República a manifestar su
consentimiento ante la comunidad internacional, pero formulando la
correspondiente reserva.
4.  Las reservas
y el aplazamiento en los tratados internacionales
Según lo dispone la
Convención de Viena, la reserva es "una declaración unilateral, cualquiera
que sea su enunciado o denominación, hecha por un Estado al firmar, ratificar,
aceptar o aprobar un tratado o al adherirse a él, con el objeto de excluir o
modificar los efectos jurídicos de ciertas disposiciones del tratado en su
aplicación a ese Estado" (Art. 2o. Num. 10. lit d). Dentro del derecho
internacional público se ha considerado que las reservas proceden primariamente
en los tratados multilaterales y, aunque no están excluidas en los bilaterales,
se considera que en estos casos se trata más de una nueva propuesta  o de la
renegociación de ese tratado.
En cuanto a la
formulación de las reservas, el artículo 19 de la Convención de Viena prevé:
"Un Estado
podrá formular una reserva en el momento de firmar, ratificar, aceptar o
aprobar un tratado o de adherirse al mismo, a menos:
"a) que la
reserva esté prohibida por el tratado;
"b) que el
tratado disponga que únicamente pueden hacerse determinadas reservas, entre las
cuales no figure la reserva de que se trate, o
"c) que, en los
casos no previstos en los apartados a) y b), la reserva sea incompatible con el
objeto y el fin del tratado".
Ahora bien, si para
los efectos del derecho internacional la reserva constituye un acto unilateral,
el cual solo puede ser manifestado por quien tenga la capacidad de
representación estatal, entonces sólo podrá formular la reserva quien tenga,
dentro del derecho interno, la facultad para dirigir la relaciones
internacionales y comprometer a su país. Como se ha señalado, es el Presidente
de la República en virtud de sus atribuciones como Jefe de Estado, el encargado
de celebrar y negociar los tratados internacionales con otros Estados o
entidades de derecho internacional, según lo dispone el numeral 2o. del
artículo 189 constitucional. En consecuencia, solo él podrá formular la reserva
correspondiente al firmar, ratificar, aceptar o aprobar un tratado
internacional.
Lo anterior
-repetimos- no debe entenderse sin perjuicio de la facultad constitucional que
le permite a esta Corporación, en ejercicio de su función de guardar la
integridad y supremacía de la Carta Política, declarar la   inexequibilidad
de  algunas normas de  un tratado multilateral, caso en el cual "el Presidente
de la República sólo podrá manifestar el consentimiento formulando la
correspondiente reserva" (art. 241-10 C.P.).
En cuanto a la
entrada en vigor de un tratado (art. 24 de la Convención de Viena), resulta
evidente que, al tratarse de una manifestación por parte de un Estado,
solamente quien tenga la capacidad de representación a nivel internacional
podrá realizarla. En otras palabras -y concretamente para el caso colombiano-
se trata de una facultad exclusiva del Presidente de la República, toda vez que
como director de las relaciones internacionales sobre él recae la
responsabilidad de determinar, según sus criterios de conveniencia y
oportunidad, el momento en el cual ese tratado debe surtir sus efectos y
obligar al Estado colombiano.
5. La prohibición
de la ramas del poder público de inmiscuirse en asuntos de competencia
privativa de las  demás.
La independencia y
ejercicio autónomo de las ramas del poder público, y, sobre todo, la no
interferencia de la una en los asuntos privativos de las otras, es desarrollo
del principio de la separación de funciones, adoptado desde el siglo XVIII como
uno de los fundamentos de todo Estado de derecho, principio que no excluye la
colaboración armónica que debe existir entre las diferentes ramas, tal como lo
prescribe el artículo 113 de la Constitución Política. Dicha colaboración, que
es un principio aceptado en todo Estado de Derecho moderno, no puede llegar
hasta el extremo de incurrir en confusión de poderes, lo cual desvirtúa el
principio sustancial la separación. Obedece esto a una razón doctrinaria de la
filosofía política, que es clásica, por cuanto ha sido acatada por los
pensadores de todos los tiempos, desde Aristóteles, incluyendo a Locke y
Montesquieu, hasta los más renombrados tratadistas de la actualidad.
A través de toda la
evolución constitucional colombiana se ha mantenido, desde las primeras
constituciones provinciales, el principio de la separación de poderes. Fue la
Constitución de Cundinamarca de 1811, la primera en consagrar la prohibición de
las ramas del poder público de inmiscuirse en asuntos de competencia privativa
de las otras. Posteriormente, la mayoría de las constituciones colombianas del
siglo XIX incluyeron disposiciones similares. La Carta Política de 1886
consagró en su artículo 55 que "el Gobierno, el Congreso y los Jueces
tienen funciones separadas, pero colaboran armónicamente en la realización de
los fines del Estado", norma que se mantuvo a través de todas las reformas
constitucionales del presente siglo. Corolario de este principio es la
prohibición expresa al Congreso de "Inmiscuirse por medio de resoluciones
o de leyes en asuntos que son de privativa competencia de otros Poderes"
(art. 78-1), también consagrada en la Constitución de 1886.
El Estatuto Superior
de 1991 mantiene estos principios democráticos al señalar en el inciso tercero
del artículo 113 que "los diferentes órganos del Estado tienen funciones
separadas pero colaboran armónicamente para la realización de sus fines".
Consecuencia de ello
es la norma contenida en el artículo 136, numeral 2o. de la Carta:
"Se prohibe al
Congreso y a cada una de sus Cámaras:
"1o.
Inmiscuirse, por medio de resoluciones o de leyes, en asuntos  de  competencia
privativa de otras autoridades".
6.   El artículo
217 de la ley 5a. y la separación de poderes
El artículo 217 de
la Ley 5a. de 1992 faculta a los congresistas para presentar "propuestas
de no aprobación, de aplazamiento o de reserva respecto a Tratados o Convenios
Internacionales". En virtud de que esta disposición hace parte de una ley
orgánica, más conocida como el Reglamento del Congreso de la República, sea lo
primero advertir que el término "propuesta" debe entenderse como
referido a las sugerencias que uno o varios congresistas pueden presentar ante
los demás integrantes de su respectiva corporación. No puede dársele a ese
vocablo el significado de sugerencias que del Congreso haga a las demás ramas
del poder público, toda vez que, al pronunciarse el órgano legislativo por
medio de leyes, según lo determina el artículo 150 fundamental, -y para el caso
que nos ocupa el numeral 16 del mismo-, éste no podría hacer ninguna
"propuesta" ya que su decisión  resultaría de obligatorio
cumplimiento, y no como sugerencias del Congreso, como cuerpo, al Gobierno, ya
que si se tiene en cuenta que el órgano legislativo se pronuncia a través de
leyes, y que estas son de obligatorio cumplimiento para todos, más que una
propuesta o sugerencia se trataría de una orden perentoria, la cual, en este
campo, implicaría flagrante violación de claras normas constitucionales,
específicamente las contenidas en los artículos 136, numeral 1o.; 150, numeral
16; 189, numeral 2o. y 224.
Como se ha dicho, al
Presidente de la República, en su calidad de Jefe de Estado y director de las
relaciones internacionales, no solo le compete la celebración de tratados con
otros Estados y entidades de derecho internacional, sino que además es el
responsable de formular las reservas pertinentes y determinar el momento de se
entrada en vigor para  efectos del compromiso de Colombia en el ámbito
únicamente internacional. Por su parte -repetimos-, al Congreso únicamente le
compete aprobar o improbar in integrum los tratados que celebre el
Gobierno Nacional, sin que pueda por consiguiente,  negociarlos, modificarlos o
condicionarlos.
Por las razones
expuestas, resulta contrario a la Constitución y, especialmente, a los
artículos 150-16 y 189-2 superiores, permitir que los congresistas, formulen
propuestas de reserva o de aplazamiento respecto de un tratado internacional,
toda vez que ello constituiría una clara intromisión por parte del Legislativo
en asuntos que son de competencia privativa del Ejecutivo, quebrantando así lo
dispuesto en el numeral 1o. del artículo 136 constitucional.
Sobre este aspecto,
la Corte Suprema de Justicia se ha pronunciado en los siguientes términos:
"Es función del
Presidente de la República como Jefe de Estado, la de dirigir las relaciones
diplomáticas y comerciales con los demás estados y entidades de derecho
internacional y la de celebrar tratados o convenios que se someterán a la
posterior aprobación del Congreso (art. 120, ord. 20 C.N.). Correlativamente,
atañe al Congreso la aprobación o improbación, por medio de ley, de los
tratados o convenios que celebre el Ejecutivo en los términos de la norma
mencionada.
"Son
funciones distintas que, si bien se orientan en forma coordinada al logro de
los fines del Estado colombiano en el plano internacional, por su misma
naturaleza no puede confundirse ni amalgamarse y deben ejercerse sin interferir
una en la otra (Art. Ord. 13 C.N.)
"De donde se
colige que mal podría el Congreso asumir la función de celebrar tratados o
la de impartir instrucciones al Presidente sobre su celebración, o el
Gobierno aprobarse los que él mismo ha celebrado.
Y posteriormente
agrega:
"La usurpación
aparece todavía más clara en este caso cuando se observa que la autorización
conferida, lejos de ser amplia, restringió la autonomía del Presidente, pues se
le otorgó para adherir, "en nombre de la República de manera
definitiva" a los Tratados, impidiéndole hacer reservas o establecer
condiciones".[1]  (negrillas
fuera de texto)
Adicionalmente cabe
señalar que si se formula -por medio de una ley- una reserva a un tratado
internacional, no sólo se está desconociendo y violando la Convención de Viena
respecto de que el único titular para presentarlas es quien tenga la
representación estatal, es decir el Jefe de Estado, o quien haya recibido
plenos poderes por parte del Ejecutivo, sino que además se estaría quebrantando
el artículo 22 que faculta al Estado para retirar la reserva en cualquier
momento. No podría entonces el Presidente de la República "retirar la
reserva en cualquier momento" puesto que de hacerlo, estaría desconociendo
la ley.
La Constitución
Política establece claramente el principio de la separación de poderes, el cual
supone, naturalmente, una colaboración armónica entre las ramas del poder
público. Sin embargo, esto no puede derivar en una confusión de poderes o
facultades, donde se le permita abiertamente al Congreso asumir una competencia
privativa del Presidente de la República en su calidad de Jefe de Estado y
director de las relaciones internacionales. La decisión adoptada por la mayoría
de la Sala Plena, permite la confusión de poderes bajo el amparo de una
supuesta colaboración armónica entre los órganos legislativo, ejecutivo y judicial.
Tanta importancia se le ha dado a este principio que en la Declaración de los
Derechos del Hombre y del Ciudadano de 1789, se consignó de manera rotunda
así:  "Toda sociedad en la cual no está asegurada la garantía de los
derechos, ni determinada la separación de los poderes, carece de
Constitución" (Art. 16).
Finalmente,
considera el suscrito magistrado que la decisión mayoritaria de la Sala Plena,
al declarar la exequibilidad del artículo 217 de la ley 5a.de 1992, desconoce
los principios fundamentales de todo estado de derecho; consignados a lo largo
de toda una tradición jurídica universal, que se remonta a las primeras
constituciones  de las antiguas colonias inglesas de Norte América, entre las
que se destaca la del Estado de Massachusetts, en la cual, por cierto en
términos muy didácticos se lee:
"En el gobierno
de esta república (commonwealth), el departamento legislativo no ejercerá los
poderes ejecutivo y judicial o uno cualquiera de ellos; el judicial no ejercerá
los poderes legislativo o ejecutivo o uno de ellos; el ejecutivo no ejercerá
los poderes legislativo o judicial o cualquiera de ellos, a fin de que pueda
tener lugar un gobierno de leyes y no de hombres".
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
Fecha: Ut supra
Aclaración de voto
a la Sentencia No. C-227/93
TRATADO
INTERNACIONAL-Reserva/PRESIDENTE
DE LA REPUBLICA-Atribución (Aclaración de voto)
El artículo
acusado es constitucional únicamente si se entiende en el sentido de que el
Congreso, al aprobar un Tratado Internacional, presenta al Presidente de la
República propuestas de aplazamiento o de reserva en relación con el
mismo. La ley que dicte el Congreso para cumplir esta función tan sólo es
vinculante para el Ejecutivo en cuanto, mediante ella, apruebe o impruebe el
Tratado, bien que lo haga total o parcialmente. Lo referente a las reservas o
los aplazamientos frente al Derecho Internacional corresponde de manera
exclusiva y excluyente al Presidente de la República, así que la facultad
conferida a las cámaras en la norma examinada no puede tomarse como poder para
que en la correspondiente ley se incluya una reserva o un aplazamiento del
Tratado, oponible a la otra parte contratante, o a los demás firmantes de un
convenio multilateral.
TRATADO
INTERNACIONAL-Improbación
(Aclaración de voto)
Cosa distinta es
que, en ejercicio de su función, el Congreso impruebe todo o parte del
convenio, pues entonces, ya no por reserva o aplazamiento impuestos por el
Congreso sino como consecuencia de su no aprobación, el Presidente de la
República no podría manifestar el consentimiento del Estado colombiano en
obligarse por el Tratado improbado o por la parte del mismo que lo haya sido.
Algo similar a lo que acontece, según el artículo 241-10, cuando la Corte
Constitucional encuentra que el Tratado vulnera la Constitución.
Ref.: Expediente
D-201
Demanda de
inconstitucionalidad contra el artículo 217 de la Ley 5a de 1992.
Santafé de Bogotá,
D.C., diecisiete (17) de junio de mil novecientos noventa y tres (1993).
El suscrito
Magistrado debe precisar así las razones de su voto:
El artículo acusado
es constitucional únicamente si se entiende en el sentido de que el Congreso,
al aprobar un Tratado Internacional, presenta al Presidente de la República propuestas
de aplazamiento o de reserva en relación con el mismo.
El Presidente de la
República es el Jefe del Estado y, de conformidad con lo previsto en el
artículo 189-2 de la Constitución, el responsable de dirigir las relaciones
internacionales de Colombia. Al Congreso únicamente corresponde, según la misma
norma y la del artículo 150-16, aprobar o improbar los Tratados que el Gobierno
celebre con otros Estados o con entidades de Derecho Internacional.
En consecuencia, la
ley que dicte el Congreso para cumplir esta función tan sólo es vinculante para
el Ejecutivo en cuanto, mediante ella, apruebe o impruebe el Tratado, bien que
lo haga total o parcialmente.
Lo referente a las
reservas o los aplazamientos frente al Derecho Internacional corresponde de
manera exclusiva y excluyente al Presidente de la República, así que la
facultad conferida a las cámaras en la norma examinada no puede tomarse como
poder para que en la correspondiente ley se incluya una reserva o un
aplazamiento del Tratado, oponible a la otra parte contratante, o a los demás
firmantes de un convenio multilateral.
Por tanto, mi voto
sobre constitucionalidad de la mencionada disposición parte de una
interpretación de su texto según la cual puede el Congreso tramitar, siguiendo
el procedimiento ordinario para las enmiendas en el proceso legislativo, propuestas
que el Congreso formula al Presidente, para la decisión de éste, sobre
aplazamiento o reserva del Tratado.
Cosa distinta es
que, en ejercicio de su función, el Congreso impruebe todo o parte del
convenio, pues entonces, ya no por reserva o aplazamiento impuestos por
el Congreso sino como consecuencia de su no aprobación, el
Presidente de la República no podría manifestar el consentimiento del Estado
colombiano en obligarse por el Tratado improbado o por la parte del mismo que
lo haya sido. Algo similar a lo que acontece, según el artículo 241-10, cuando
la Corte Constitucional encuentra que el Tratado vulnera la Constitución.
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
[1]Corte Suprema de
Justicia. Sala Plena. Sentencia No. 60 del 29 de junio de 1987. M.P. Hernando
Gómez Otálora