T-141-19
Sentencia T-141/19
DEBIDO PROCESO DISCIPLINARIO Y DERECHO AL
TRABAJO DE COMERCIANTE DE PLAZA DE MERCADO-Vulneración al imponerle a accionante sanción que no
correspondía a la determinada por el reglamento interno ante conductas
contrarias a la convivencia de Plaza de Mercado
ACCION DE TUTELA CONTRA PARTICULARES CUANDO
EL AFECTADO SE ENCUENTRA EN ESTADO DE INDEFENSION-Lineamientos constitucionales para establecer si una
persona se encuentra en estado de indefensión
DEBIDO PROCESO DISCIPLINARIO POR ENTIDAD
PARTICULAR-Alcance
DERECHO FUNDAMENTAL AL TRABAJO-Protección constitucional
DEBIDO PROCESO DISCIPLINARIO-Se exhorta a Corporación de Comerciantes de
plaza de mercado, a que en los procesos disciplinarios que se adelanten, se
garantice el derecho al debido proceso
Referencia: expediente T-7.085.404
Acción de tutela instaurada por Sonia
Yamile Duarte Mendoza en contra de la Corporación de Comerciantes Plaza de
Mercado de Paloquemao.
Magistrado Ponente:
CARLOS BERNAL PULIDO
Bogotá, D.C., veintinueve (29) de marzo de dos mil diecinueve (2019).
La Sala Primera de Revisión de la Corte
Constitucional, integrada por la magistrada Diana Fajardo Rivera y los
magistrados Luis Guillermo Guerrero Pérez y Carlos Bernal Pulido, quien la
preside, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, ha
proferido la siguiente
SENTENCIA
I.
ANTECEDENTES
1.
Hechos. La accionante, Sonia Yamile Duarte Mendoza, trabajó
hasta el 3 de julio de 2018[1]
como administradora de un vivero que funciona en el local número 83058A de la
Plaza de Mercado de Paloquemao, “ubicado en el sector de flores y matas
interno”[2].
Ese día fue sancionada disciplinariamente por la Corporación de Comerciantes
Plaza de Mercado de Paloquemao (Comerpal), con la “suspensión definitiva del
ingreso a las instalaciones de la Plaza de Mercado de Paloquemao”[3]. Esa
decisión, adoptada por el administrador general de Comerpal, Juan Felipe Llano Naranjo,
se fundó en que “la señora Sonia Duarte incurrió en conducta contraria a la
convivencia dentro de la Corporación, cometió el ilícito de calumnia e injuria
en contra de Comerpal,
representante legal y administración general”[4].
2.
Antecedentes del proceso
disciplinario. El 29 de
mayo de 2018, Julia Viviana Reina Mendoza, prima de la accionante y empleada
del mismo vivero en el que esta trabajaba, tuvo un altercado con la señora
Diana Santamaría, administradora de un local vecino, y fue agredida físicamente
por el esposo de esta última. Como consecuencia de estos hechos, la señora
Reina Mendoza fue sancionada por Comerpal con “suspensión de ingreso a las
instalaciones de la plaza de mercado por un término indefinido”[5].
3.
En protesta por la
sanción impuesta a su prima, la accionante se presentó el 31 de mayo de 2018 “en
la portería # 9 [de la plaza de mercado] en compañía de periodistas del
canal City tv, donde pone entre dicho el buen nombre de la corporación y de sus
colaboradores”[6].
Además, durante los días siguientes, realizó varias publicaciones en la red
social Facebook, en las que se quejó por dicha sanción[7]. En una de
estas publicaciones, afirmó: “Ya sabemos que no se puede hacer nada… Por que
(sic) la Policía Nacional y la Corporación de Comerciantes Plaza de
Mercado de Paloquemao Juan Carlos Moreno Restrepo en calidad de representante
legal violan los derechos humanos !! Negando el derecho al trabajo. Favorecen a
los delincuentes… Son cómplices del maltrato hacia la mujer !! Negando sus
derechos a la legítima defensa a la igualdad… El derecho al mínimo vital… Hoy
son 5 días sin poder trabajar sin poder llevar el sustento a su hija”[8].
4.
El 31 de mayo de
2018, 13 comerciantes de la sección de viveros de la plaza de mercado enviaron
una comunicación a la Administración General de Comerpal, con el fin de “solucionar
la mala convivencia de la señora Sonia Duarte y sus empleados (…) ya que nos
sentimos afectados por sus continuas ofensas con todos los vecinos y altercados
constantes con la señora Diana Santamaría”[9].
Así mismo, en comunicación
recibida por Comerpal el 1.º de junio de 2018, otro grupo de 12 comerciantes de
la plaza de mercado expresó su inconformidad “con los videos realizados y
subidos a redes sociales por la señora Sonia Duarte, donde denigra la imagen de
la Plaza de Mercado Paloquemao, comerciantes y visitantes, afectando las ventas
o la visita de compradores” [10].
5.
A la semana siguiente, el 8 de junio de 2018, el administrador
general de Comerpal, Juan Felipe Llano Naranjo, le remitió un memorando al
Departamento Jurídico de esa entidad, en cabeza de Fernando Walteros Salinas, con
“pantallazos en redes sociales (Facebook) correspondientes a la mala imagen
que está ocasionando la señora Sonia Yamile Duarte denigrando de la Plaza de
Mercado de Paloquemao, su consejo de administración y su presidente con el fin
de que sirva de elemento probatorio evidente de la no aplicación del reglamento
interno y su manual de convivencia”[11].
Una semana después, el 15 de
junio de 2018, el representante legal de Comerpal, Juan Carlos Moreno Restrepo,
envió un memorando al administrador general y al director del Departamento Jurídico
de esa entidad, en el que “enérgicamente les solicit[ó] aplicar los
procesos disciplinarios a que haya lugar, a la señora Sonia Duarte”, para
lo cual “la administración general, aportará las pruebas necesarias con el
objetivo de que estos procesos disciplinarios representen la contundencia y la
máxima sanción”[12].
6.
Trámite del proceso
disciplinario. En el
auto de 16 de junio de 2018, el Departamento Jurídico de Comerpal abrió una
indagación preliminar en contra de la accionante, por “actos que atentan
contra la buena imagen de la corporación, del comercio en general y agresión a
comerciantes y directivos de Comerpal a través de medios de comunicación y
redes sociales”[13].
Además, decretó la práctica de varias pruebas, entre ellas, escuchar a la
accionante “en versión libre y espontánea”[14].
7.
El 20 de junio de
2018, se realizó la diligencia de versión libre y espontánea. La accionante
acudió acompañada de dos apoderados, que solicitaron la práctica de pruebas[15] y la
suspensión de la diligencia. El director del Departamento Jurídico de Comerpal,
Fernando Walteros Salinas, accedió parcialmente a las pruebas solicitadas[16] y a suspender
la diligencia, “para dar continuidad una vez reposen en las manos de la
contra parte (sic) las pruebas solicitadas y se haya recepcionado las
declaraciones (sic) de las personas que aleatoriamente se citen para
esta”. No obstante, con el argumento de que los apoderados habían impedido
el normal desarrollo de la diligencia, decidió darla por terminada. Al firmar
el acta correspondiente, la accionante y sus apoderados dejaron constancia de
su inconformidad[17].
8.
En fallo del 3 de
julio de 2018[18],
el administrador general de Comerpal, Juan Felipe Llano Naranjo, resolvió
sancionar a la accionante “con suspensión definitiva del ingreso a las instalaciones
de la Plaza de Mercado de Paloquemao”. Según la decisión, “[u]na vez
analizadas las pruebas allegadas con la queja, y de acuerdo con la sana crítica
y del simple cotejo con los hechos denunciados plasmados en el auto de apertura
de la investigación, se puede evidenciar que evidentemente la señora Sonia
Yamile Duarte Mendoza, valiéndose de medios y redes sociales de amplia
difusión, con su injuria y calumnia, lesionó intereses jurídicamente tutelados
como son la intimidad, el patrimonio económico, derecho al buen nombre, contra
la estabilidad económica de Comerpal y sus afiliados-copropietarios de la Plaza
de Mercado de Paloquemao”[19].
Para imponer la sanción, se tuvo en cuenta la reincidencia de la accionante “en
conductas atentatorias contra el orden y la convivencia”. Finalmente, se indicó
que contra esa decisión “únicamente procede el recurso de reposición”.
9.
Por intermedio de
apoderado, la accionante presentó el recurso de reposición en contra de la decisión
sancionatoria[20].
En su escrito, afirmó que Comerpal violó su derecho fundamental al debido
proceso, porque: “a) No se conocieron las pruebas que sustentaron el
presente proceso. / b) No se permitió la oportunidad de solicitar y practicar
pruebas por parte de mi poderdante. / c) No hay evidencia de los respectivos
descargos / d) No se consignaron ni apreciaron los descargos del arrendatario y
propietario del local[21].
/ e) No existe ratificación de las denuncias presentadas por los quejosos”.
En cuanto a la sanción, advirtió que “no se explica cómo el funcionario
sustanciador (…) contempla la máxima sanción establecida en el artículo 34 de
la Resolución número 003 de 2017 [reglamento interno de la Plaza de Mercado
de Paloquemao] sin esgrimir dentro del presente fallo de única instancia
prueba de las anteriores sanciones”.
10.
El recurso de
reposición fue resuelto mediante el oficio de 18 de julio de 2018[22], que
confirmó la decisión sancionatoria. En dicho oficio, el administrador general
de Comerpal, Juan Felipe Llano Naranjo, señaló que “resulta un adefesio
predicar la inexistencia de las pruebas que permitan llevar al convencimiento
que la conducta de la investigada fue deliberada”; así mismo, que “las
pruebas existentes al plenario le fueron puestas en conocimiento el día 20 de
junio de 2018, de igual manera se le proyectó el video y se le puso de presente
las quejas (sic) de los comerciantes”. De otro lado, indicó que la
sanción “resulta proporcional a la conducta desplegada y menoscabo causado a
la Corporación, comerciantes y peligro inminente al que se ha visto expuesto el
representante legal por los comentarios perversos, al tildar al señor Juan
Carlos Moreno de violador de los derechos humanos, favorecimiento a
delincuentes y cómplice del maltrato hacia la mujer”.
11.
Solicitud de tutela[23].
El 3 de agosto de 2018, Sonia Yamile Duarte Mendoza presentó acción de tutela
en contra de Comerpal. Según indicó, esa entidad vulneró, entre otros, sus
derechos fundamentales al debido proceso y al trabajo, porque (i) la sanción de
suspensión definitiva del ingreso a la Plaza de Mercado de Paloquemao desconoció
lo previsto por el reglamento interno de esa plaza de mercado, y (ii) se impuso
sin que se le permitiera exponer su versión de los hechos ni presentar y
controvertir pruebas. Por esa razón, solicitó el amparo de los derechos
presuntamente vulnerados y, en consecuencia, que Comerpal deje sin efectos la
sanción y permita su ingreso a la plaza de mercado.
12.
Respuesta de la entidad accionada[24].
En escrito radicado el 9 de agosto de 2018, John Francisco Aguilar Marcelo, vicepresidente
de Comerpal, afirmó que esa entidad no vulneró el derecho al debido proceso de
la accionante, porque fue sancionada de conformidad con el
reglamento interno de la Plaza de Mercado de Paloquemao, en virtud del cual “se
citó a descargos, se escucharon las versiones de testigos, se evaluaron las
pruebas, se profirió el fallo y se concedió el recurso de reposición”.
13.
Sentencia de tutela de primera instancia[25]. El 21 de agosto
de 2018, el Juzgado Sexto Penal Municipal de Bogotá resolvió “[n]egar la
tutela incoada (…) por existir otro medio de defensa judicial ante la
jurisdicción laboral ordinaria”. En su sentencia, el juzgado concluyó que
la accionante no ha iniciado “acción alguna para reclamar los derechos que
considera no le han sido reconocidos, acudiendo a la Jurisdicción Ordinaria
Laboral o de lo Contencioso Administrativo”.
14.
Impugnación[26].
El 27 de agosto de 2018, la accionante impugnó la decisión del juzgado. En su
escrito, aclaró que su solicitud de tutela no busca reclamar un derecho laboral.
De otro lado, reiteró que Comerpal vulneró su derecho al debido proceso, porque
“a) no se conocieron las pruebas que sustentaron el [proceso
disciplinario] / b) no se permitió la oportunidad de solicitar y practicar
pruebas / c) no hay evidencia de los respectivos descargos (…) / d) no existe
ratificación de las denuncias presentadas por los quejosos”. Finalmente,
cuestionó que Comerpal le hubiera impuesto la máxima sanción aplicable sin que
existiera prueba de sanciones anteriores.
15.
Sentencia de tutela de segunda instancia[27]. En sentencia
del 9 octubre de 2018, el Juzgado Diecisiete Penal del Circuito de Bogotá
confirmó la decisión de la primera instancia. A su juicio, la accionante no
explicó las razones por las cuales considera que los medios de defensa judicial
ordinarios son insuficientes para cuestionar la actuación de Comerpal. Así
mismo, señaló que “no se evidencia prueba alguna que demuestre la
concurrencia de los presupuestos de procedencia de la acción de tutela en
asuntos del derecho privado”.
16.
Actuaciones en sede de revisión. Mediante el
auto de 16 de enero de 2019, el magistrado sustanciador decretó la práctica de
pruebas[28], con el fin de allegar al proceso de revisión de tutela
elementos necesarios para adoptar una decisión de fondo. En el oficio
OPT-A-036/2019[29],
la Secretaría General de la Corte Constitucional solicitó el envío de las
pruebas requeridas. Estas fueron aportadas por el representante legal de
Comerpal, Juan Carlos Moreno Restrepo, mediante escrito de fecha 24 de enero de
2019[30].
II. Problema jurídico
17.
Esta Sala de Revisión debe resolver el siguiente problema
jurídico: ¿Comerpal vulneró el derecho fundamental al debido proceso de Sonia
Yamile Duarte Mendoza al sancionarla disciplinariamente con la prohibición
definitiva de su ingreso a la Plaza de Mercado de Paloquemao?
18.
A la luz de lo alegado por la accionante, esta Sala debe resolver
los siguientes interrogantes: (i) ¿Comerpal vulneró los derechos de defensa y
contradicción de la accionante al no permitirle exponer su versión de los
hechos, defenderse de las acusaciones formuladas en su contra ni presentar y
controvertir pruebas? Además, (ii) ¿Comerpal desconoció el debido proceso de la
accionante al imponerle una sanción que no correspondía a lo previsto en el
reglamento interno de la Plaza de Mercado de Paloquemao para el supuesto de
hecho en el que se encontraba la accionante?
19.
De acreditarse la
vulneración de cualquiera de las facetas del derecho fundamental al debido
proceso mencionadas en el párrafo anterior, también se acreditaría, a juicio de
esta Sala, una vulneración del derecho al trabajo de la accionante, en la
medida que la sanción impuesta por Comerpal le impidió, de manera
injustificada, ejercer su actividad laboral como administradora del vivero que
funciona en el local número 83058A de la Plaza de Mercado de Paloquemao.
III. Caso concreto
20.
Legitimación en la causa. En el presente asunto, se cumplen los requisitos de legitimación
en la causa tanto por activa como por pasiva. En efecto, la tutela fue
presentada por Sonia Yamile Duarte Mendoza, quien fue sancionada con la
suspensión definitiva de su ingreso a la Plaza de Mercado de Paloquemao,
decisión que habría vulnerado su derecho fundamental al debido proceso. Así mismo, la
tutela se presentó en contra de Comerpal, entidad que le impuso dicha sanción a
la accionante tras adelantar un proceso disciplinario en su contra.
21.
Ahora bien, es necesario tener en cuenta que
la entidad accionada es una corporación privada que agrupa a los copropietarios
de la Plaza de Mercado de Paloquemao, y que está a cargo de la administración
de dicho establecimiento comercial, también de carácter privado[31]. En todo
caso, de conformidad con el inciso 5 del artículo 86 de la Constitución
Política[32]
y el artículo 42 del Decreto 2591 de 1991[33],
la acción de tutela procede en contra de acciones u omisiones de particulares
cuando: (i) prestan un servicio público, (ii) su conducta afecta grave y
directamente el interés colectivo o (iii) el accionante se halla en un estado
de subordinación o indefensión frente al particular[34]. En cuanto al estado de
indefensión, la jurisprudencia constitucional ha señalado que este
se presenta cuando el afectado por la acción u omisión del particular carece de
medios de defensa o cuando, teniéndolos, resultan insuficientes para resistir o
repeler la vulneración o amenaza a sus derechos fundamentales[35].
22.
La Sala advierte que, en el caso sub
examine, la accionante se encuentra en una situación de indefensión frente
a Comerpal, porque esa entidad (i) la sometió al trámite de un proceso
disciplinario y (ii) al cabo de ese procedimiento, le impuso la sanción más
gravosa prevista en el reglamento interno de la Plaza de Mercado de Paloquemao
para las personas que no tienen vínculos con Comerpal, consistente en la
suspensión definitiva de su ingreso a ese establecimiento. Como consecuencia de
lo anterior, Sonia Yamile Duarte Mendoza no está ejerciendo su actividad laboral
como administradora del vivero que funciona en el local número 83058A de esa
plaza de mercado. En esa medida, se encuentra inerme ante la decisión
sancionatoria que le impuso la entidad accionada.
23.
La acción sub examine cumple con los requisitos
de subsidiariedad e inmediatez. La Sala constata
que la tutela cumple con el requisito de subsidiariedad porque: (i) la accionante
ejerció el único mecanismo de defensa del que disponía, al interponer el
recurso de reposición en contra de la decisión sancionatoria. Así mismo, (ii)
no contaba con un medio de defensa judicial diferente a la acción de tutela
para cuestionar tal decisión. Si bien los jueces de instancia declararon
improcedente la tutela porque, a su juicio, la accionante podía acudir a la
jurisdicción laboral o a la jurisdicción contencioso-administrativa, lo cierto
es que en el caso sub examine no se debaten asuntos propios de una
relación de trabajo ni se cuestiona la decisión de una autoridad administrativa
o de un particular que ejerza funciones públicas. Lo que se controvierte es el
ejercicio de la potestad sancionadora de un particular (Comerpal) sobre otro
particular (la accionante)[36].
Por lo tanto, no era posible que la accionante acudiera a dichas jurisdicciones
para buscar la garantía de sus derechos fundamentales. Ahora bien, la tutela
cumple con el requisito de inmediatez, porque se presentó en un término
razonable, esto es, un mes después de que se profirió la decisión sancionatoria.
24.
Comerpal vulneró los derechos fundamentales
al debido proceso y al trabajo de la accionante. Esta
Sala constata que Comerpal vulneró el derecho fundamental al debido proceso de
Sonia Yamile Duarte Mendoza, porque (i) desconoció sus derechos de defensa y
contradicción, al no darle la oportunidad de presentar descargos, de defenderse
de las acusaciones formuladas en su contra ni de presentar y controvertir pruebas.
Además, (ii) le impuso una sanción que no corresponde a lo previsto por el
reglamento interno de la Plaza de Mercado de Paloquemao para el supuesto de
hecho en el que se encontraba. Estas irregularidades implicaron, además, una
vulneración del derecho al trabajo de la accionante, quien, al ser sancionada
con la suspensión definitiva de su ingreso a la Plaza de Mercado de Paloquemao,
no pudo volver a ejercer la actividad laboral que desempeñaba como
administradora del vivero que funciona en el local número 83058A.
25.
La jurisprudencia constitucional ha sostenido que la garantía del
debido proceso, prevista por el artículo 29 de la Constitución Política, no
involucra únicamente a las autoridades públicas, sino también a los
particulares que se arrogan la facultad disciplinaria, es decir, la
prerrogativa de imponer sanciones como una forma de mantener el orden en
sus organizaciones[37]. En estos casos, el
disciplinado tiene derecho a que su proceso se adelante según reglas
predeterminadas y con todas las posibilidades de defensa y contradicción[38]. Con el fin de hacer efectivas estas
garantías, ha dicho esta Corte, los entes privados deben fijar y respetar unos
parámetros mínimos que delimiten el uso de su poder disciplinario, entre ellos,
el traslado de todas y cada una de las pruebas que fundamentan los cargos
formulados en contra del disciplinado; la posibilidad de que este formule
descargos, controvierta las pruebas presentadas en su contra y allegue las
necesarias para sustentar sus descargos, y la imposición de una sanción predeterminada
que corresponda a los hechos que la motivaron[39].
26.
Ahora bien, la jurisprudencia constitucional
ha señalado que “[e]l
papel del debido proceso es especialmente relevante, pues (…) se trata de un
medio imprescindible para la realización de los demás derechos
constitucionales”[40]. Así ocurre, por ejemplo, con
el derecho al trabajo, cuyo ejercicio no puede ser restringido ni, mucho menos,
impedido en virtud de procedimientos disciplinarios que desconozcan esa
garantía superior. Cabe anotar que esta Corte ha considerado al trabajo como un
derecho fundamental[41] que “consiste  en la realización de una actividad
libremente escogida por la persona dedicando a ella su esfuerzo intelectual o
material, sin que puedan impedírselo los particulares ni el Estado a quien, por
el contrario, le compete adoptar las políticas y medidas  tendientes
a su protección y garantía”[42]. Tales medidas incluyen su
amparo constitucional cuando ha sido afectado por el ejercicio arbitrario de la
potestad disciplinaria.
27.
Comerpal desconoció los derechos de defensa
y contradicción. Con base en el material
probatorio que obra en el expediente, la Sala evidencia que Comerpal vulneró
los derechos de defensa y contradicción de la accionante, porque esta no tuvo
oportunidad de exponer su versión de los hechos, de defenderse de las
acusaciones formuladas en su contra ni de aportar y controvertir pruebas.
28.
En efecto, en la diligencia de “versión
libre y espontánea”, que se llevó a cabo el 20 de junio de 2018, la
accionante únicamente pudo manifestar que sabía por qué había sido citada y que
trabajaba en el local número 83058A de la Plaza de Mercado de Paloquemao[43]. Esta
diligencia, en principio, fue suspendida “para dar continuidad una vez
reposen en las manos de la contraparte, las pruebas solicitadas y se haya
recepcionado las declaraciones (sic) de las personas que aleatoriamente
se citen”. Sin embargo, por discrepancias con los apoderados de la
accionante, el director del Departamento Jurídico de Comerpal, Fernando
Walteros Salinas, decidió darla por terminada. Luego de esto, la accionante no
fue citada a ninguna diligencia o actuación en la que pudiera ofrecer su versión
de los hechos ni defenderse de los señalamientos hechos por comerciantes de la
Plaza de Mercado de Paloquemao y directivos de Comerpal.
29.
Así mismo, en el expediente no hay constancia
de que las pruebas con base en las cuales se sancionó a la accionante hubieran
sido trasladadas o puestas en conocimiento de esta o de sus apoderados ni,
mucho menos, de que hubieran tenido la oportunidad de controvertirlas. El fallo
sancionatorio enumera 11 pruebas documentales con las que, según dice, “se
corrobora la conducta y obrar calumnioso e injurioso de la señora Sonia Duarte”.
En la decisión que resuelve el recurso de reposición, se afirma que “las
pruebas existentes al plenario le fueron puestas en conocimiento [a la
accionante] el día 20 de junio de 2018, de igual manera se le proyectó el
video y se le puso de presente las quejas (sic) de los comerciantes”.
Sin embargo, en el acta correspondiente a la diligencia de “versión libre y
espontánea” que se realizó ese día, no hay constancia de que esto hubiera
ocurrido[44].
Al contrario, cuando el director del Departamento Jurídico de Comerpal decidió
suspender la diligencia, indicó que esta continuaría “una vez reposen en las
manos de la contraparte, las pruebas solicitadas”, cosa que, como se
explicó en el párrafo anterior, nunca ocurrió.
30.
Así las cosas, para la Sala es claro que
Comerpal desconoció las garantías de defensa y contradicción de la accionante
durante el trámite del proceso disciplinario que adelantó en su contra. Con ello,
la entidad accionada incurrió en una evidente vulneración del derecho
fundamental al debido proceso de Sonia Yamile Duarte Mendoza.
31.
Comerpal violó el debido proceso, al
imponer una sanción que no correspondía a los hechos que la motivaron. La Sala también advierte que la sanción de suspensión definitiva
del ingreso de la accionante a la Plaza de Mercado de Paloquemao desconoció el debido
proceso, pues no se ajustó a lo previsto en el artículo 34 del reglamento
interno de la plaza de mercado para el supuesto de hecho en el que aquella se
encontraba. De acuerdo con esa disposición, cuando una persona ajena a Comerpal
incurre en actos contrarios a la convivencia considerados como falta grave, la
intensidad de la sanción varía, dependiendo de si es la primera, la segunda o
la tercera vez que se impone, así: “a. Por primera vez suspensión en el
ingreso a las instalaciones de la Plaza de Mercado de Paloquemao por un término
de (30) días calendario y sanción pecuniaria equivalente a medio salario mínimo
legal mensual vigente. / b. Por segunda vez suspensión en el ingreso a las
instalaciones de la Plaza de Mercado de Paloquemao por un término de (45) días
calendario y sanción pecuniaria equivalente a un salario mínimo legal mensual
vigente. / c. Por tercera vez suspensión definitiva del ingreso a las
instalaciones de la Plaza de Mercado de Paloquemao”[45].
En el caso de la accionante, se trataba de la primera sanción que se le
imponía. Con todo, fue castigada con la máxima sanción aplicable, es decir, la que
corresponde cuando se trata de la tercera sanción, en contravía de lo dispuesto
por el propio reglamento interno.
32.
Ahora bien, es necesario aclarar que, en el
2015, Comerpal adelantó un proceso disciplinario en contra la accionante, en
vigencia de un reglamento distinto (la Resolución 008 de 2006)[46]. Aquella
vez, fue sancionada con la suspensión de su ingreso a la Plaza de Mercado de
Paloquemao por 30 días. Sin embargo, en un fallo de tutela del 8 de enero de
2016[47],
el Juzgado 51 Penal Municipal con funciones de control de garantías de Bogotá
ordenó que Comerpal adoptara “las determinaciones que correspondan a efectos
de dejar sin efectos la decisión”[48],
porque “Sonia Yamile Duarte Mendoza no fue notificada del auto de apertura
de fecha 28 de noviembre de 2015, respecto de la investigación seguida en su
contra”. La decisión de tutela fue acatada por Comerpal, que en oficio del
13 de enero de 2016 autorizó nuevamente el ingreso de la accionante a la plaza
de mercado[49].
De manera que esa sanción, declarada violatoria del debido proceso en sede de
tutela, no constituye un antecedente disciplinario válido para determinar la
sanción aplicable a la accionante en virtud del artículo 34 del reglamento
interno de la plaza de mercado. Y aun si en gracia de discusión se aceptara que
lo es, la sanción impuesta a la accionante en el asunto sub examine
sería la segunda. Por lo tanto, tampoco habría lugar a la suspensión definitiva
de su ingreso a la plaza de mercado, al tenor del citado artículo 34.
33.
En suma, la Sala constata que Comerpal vulneró
el debido proceso de la accionante, al imponerle una sanción que no
correspondía a la previamente determinada en el reglamento interno de la Plaza
de Mercado de Paloquemao para el supuesto de hecho en el que se encontraba.
Esto es así, por cuanto Sonia Yamile Duarte Mendoza no había sido sancionada
con anterioridad por actos contrarios a la convivencia en esa plaza de mercado
y, pese a ello, fue castigada con la sanción más gravosa, es decir, la
suspensión definitiva del ingreso a ese establecimiento, que solo se aplica
cuando se trata de la tercera sanción.
34.
Síntesis de la decisión. De conformidad con lo expuesto en los párrafos anteriores, esta
Sala concluye que Comerpal vulneró el derecho al debido proceso de Sonia Yamile
Duarte Mendoza en el trámite del proceso disciplinario que adelantó en su
contra por conductas contrarias a la convivencia en la Plaza de Mercado de
Paloquemao. La vulneración de esta garantía fundamental es evidente porque
Comerpal (i) desconoció los derechos de defensa y contradicción de la
accionante, al no darle la oportunidad de exponer su versión de los hechos, de defenderse
de las acusaciones formuladas en su contra ni de presentar y controvertir
pruebas. Además, (ii) le impuso una sanción que no correspondía a lo previsto
por el artículo 34 del reglamento interno de la Plaza de Mercado de Paloquemao
para el supuesto de hecho en el que se encontraba. Estas irregularidades procesales
implicaron, a su vez, una vulneración del derecho al trabajo de Sonia Yamile
Duarte Mendoza, quien, al ser sancionada con la suspensión definitiva de su
ingreso a la Plaza de Mercado de Paloquemao, no pudo seguir ejerciendo su actividad laboral como administradora del vivero que funciona
en el local número 83058A de esa plaza de mercado.
IV. Decisión
En mérito de lo expuesto, la Sala Primera de Revisión de Tutelas
de la Corte Constitucional, en nombre del pueblo y por mandato de la
Constitución,
RESUELVE
Primero. REVOCAR la sentencia
proferida el 9 de octubre de 2018 por el Juzgado Diecisiete Penal del Circuito
con Función de Conocimiento de Bogotá, que resolvió confirmar la sentencia del
21 de agosto de 2018 proferida por el Juzgado Sexto Penal Municipal con Función
de Conocimiento de Bogotá, en la que se negó el amparo constitucional invocado.
En su lugar, TUTELAR los derechos fundamentales al debido proceso y al
trabajo de Sonia Yamile Duarte Mendoza.
Segundo. En consecuencia, DEJAR
SIN EFECTOS la decisión sancionatoria proferida el 3 de julio de 2018 y
confirmada el 18 de julio del mismo año por la Administración General de la Corporación
de Comerciantes Plaza de Mercado de Paloquemao, y ORDENAR a esa entidad
que, dentro de las 48 horas siguientes a la notificación de esta sentencia,
permita el ingreso de Sonia Yamile Duarte Mendoza a las instalaciones de esa plaza
de mercado.
Tercero. EXHORTAR a la Corporación
de Comerciantes Plaza de Mercado de Paloquemao a que en los procesos
disciplinarios que adelante en aplicación del reglamento interno de esa plaza
de mercado, garantice el respeto del derecho fundamental al debido proceso, de
conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta sentencia.
Cuarto. LIBRAR, por la Secretaría
General de la Corte Constitucional, la comunicación de que trata el artículo 36
del Decreto 2591 de 1991, para los efectos allí contemplados.
Comuníquese y
cúmplase,
CARLOS
BERNAL PULIDO
Magistrado
DIANA
FAJARDO RIVERA
Magistrada
LUIS
GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
MARTHA
VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria
General
[1] La
accionante afirma haber trabajado en ese establecimiento comercial durante 14
años, esto es, desde el 2004. En sede de revisión, el magistrado sustanciador
le solicitó a Comerpal informar “desde y hasta qué fecha la señora Sonia
Yamile Duarte Mendoza ejerció actividades comerciales en la Plaza de Mercado de
Paloquemao”. Sin embargo, la entidad afirmó desconocer “la fecha desde
la cual la señora Sonia Yamile Duarte ingresó a trabajar en el local 83058 A”
(Cno. de Revisión, fls. 89 vto. y 94 vto).
[2] Cno.
1, fl. 22
[3] Cno.
1, fl. 28 vto.
[4] Cno.
1, fl. 27 vto.
[5] Cno.
1, fl. 73 vto.
[6] Así lo menciona
el Departamento de Operaciones de la Plaza de Mercado de Paloquemao, en el
oficio de 18 de junio de 2018, mediante el cual aportó al proceso disciplinario
los videos que registran tales hechos (Cno. de Revisión, fl. 148).
[7]
Copias de los pantallazos correspondientes a estas publicaciones obran en los
folios 181 a 215 del Cno. 1.
[8] Cno. 1, fl. 186
[9] Cno. 1, fl. 179.
[10] Cno. 1, fl. 175.
[11]
Cno. de Revisión, fl. 156.
[12] Cno. 1, fl. 25.
[13] Cno. 1, fl. 22.
[14]
Las otras pruebas decretadas por Comerpal en el auto de apertura de indagación
preliminar fueron: (i) informes presentados por el personal de operaciones de
la plaza de mercado; (ii) queja radicada con el número 9313 del 1 de junio de
2018, presentada por comerciantes del sector de matas y flores; (iii) copia de
las publicaciones en redes sociales realizadas por la investigada; (iv) solicitar
a la oficina de archivo de Comerpal los antecedentes de la investigada por “la
afectación a la sana convivencia”; (v) escuchar en versión libre al
personal de operaciones que estuvo presente el día en que la investigada se
presentó en la plaza de mercado con periodistas de City TV; (vi) escuchar en
versión libre a María Eulalia Mancera y Carlos Humberto Poveda, vecinos del
local en el que trabajaba la investigada, y (vii) las demás pruebas conducentes
y pertinentes que surjan de las ordenadas. En oficio de la misma fecha, la
entidad citó a la investigada a versión libre para el día 20 de junio de 2018.
[15] Los apoderados
de la investigada solicitaron las siguientes pruebas: (i) copia de todas las
carpetas correspondientes al proceso disciplinario; (ii) citar a los firmantes
de la queja radicada con el número 9313 del 1 de junio de 2018, para
que confirmaran su contenido; (iii) carta del 18 de junio de 2018 firmada por
Blanca Lucila Sánchez; (iv) queja radicada con el número 9448 del 1 de junio de 2018; (v)
carta radicada con el número 9294 del 31 de mayo de 2018; (vi) copia de los
videos de los días 29 y 31 de mayo de 2018, y (vii) citación al periodista de
City TV. Además, solicitaron estar presentes en las diligencias donde se
confirmara el contenido de las cartas y quejas radicadas ante Comerpal, así
como en la declaración del periodista de City TV. De igual manera, que Comerpal
se comprometiera a entregar el material probatorio y programar la práctica de
las pruebas solicitadas.
[16] En atención a
las solicitudes de los apoderados de la investigada, el Director del
Departamento Jurídico de Comerpal dispuso: (i) interrogar a tres de las
personas firmantes de la queja radicada con el número 9448 del 1 de junio de
2018, elegidas de manera aleatoria; (ii) en caso de que se citara al periodista
de City TV, informar a los apoderados de la investigada, para que se hicieran
presentes en la diligencia; (iii) solicitar al Departamento de Monitoreo de la
plaza de mercado que allegara los videos de la portería 9 correspondientes al
día 31 de mayo. Es necesario aclarar que estas pruebas no fueron practicadas en
los términos ordenados por el Departamento Jurídico de Comerpal en la
diligencia de versión libre de Sonia Duarte. En efecto, (i) de las personas
firmantes de la queja radicada con el número 9448, únicamente obra el
testimonio de la señora Clarita Pardo Ríos, que fue rendido el 18 de junio de
2018, es decir, antes de la diligencia de versión libre de Sonia Duarte (Cno.
de Revisión, fl. 139); (ii) el periodista de City TV no fue citado, y (iii) los
videos de la portería 9 correspondientes al 31 de mayo de 2018 fueron aportados
por el Departamento de Operaciones de la Plaza de Mercado de Paloquemao el 18
de junio de 2018, es decir, antes de la diligencia de versión libre de Sonia
Duarte (Cno. de Revisión, fl. 148).
[17]
Cno. de Revisión, fls. 131 al 136.
[18]
Cno. 1, fls. 25 al 27. En el asunto de la decisión sancionatoria se lee: “Fallo
de única instancia”.
[19] Las pruebas que,
según el fallo, fueron valoradas dentro de la actuación disciplinaria son: (i)
queja con radicado 9294 del 31 de mayo de 2018, firmada por 13 personas; (ii)
queja con radicado 9313 del 1 de junio de 2018, firmada por 12 personas; (iii)
queja con radicado 9448 de 18 de junio de 2018, firmada por 24 personas; (iv)
video que registra los comentarios de la señora Sonia Duarte en contra del
representante legal de Comerpal; (v) 35 folios con pantallazos tomados de las
redes sociales de Sonia Duarte y de Comerpal; (vi) video publicado en Facebook;
(vii) video identificado como “p8, 31-05-18”; (viii) versión libre y
espontánea de Clarita Pardo Ríos; (ix) versión libre y espontánea de Flor
Ángela Gil Hernández; (x) versión libre y espontánea de Karen Estefany
Hernández, y (xi) copia de informe de la supervisora de la empresa de
vigilancia Dinapower.
[20] Cno. 1, fls. 29
al 43.
[21] Estos
descargos obran a los folios 123 al 126 del Cno. de Revisión.
[22] Cno. 1, fls. 45
al 47.
[23]
Cno. 1, fls. 1 al 17.
[24]
Cno. 1, fls. 96 al 99.
[25]
Cno. 1, fls. 227 al 235.
[26]
Cno. 1, fls. 239 al 244.
[27]
Cno. 2, fls. 4 al 10.
[28] Cno.
de Revisión, fls. 89 al 90. En dicho auto, se dispuso oficiar a Comerpal, para que enviara copia íntegra del expediente del proceso disciplinario
adelantado en contra de la accionante e informara: a) si la sanción
disciplinaria impuesta a la accionante se
encontraba vigente; b) si la accionante fue objeto de sanciones
disciplinarias anteriores por parte de Comerpal;
c) desde y hasta qué fecha la accionante ejerció actividades comerciales
en la Plaza de Mercado de Paloquemao, en qué calidad las ejerció y qué tipo de
vínculo tuvo con Comerpal durante ese tiempo; d) cuál es la naturaleza jurídica
de Comerpal, qué entidad ejerce funciones de vigilancia y control sobre Comerpal y si las decisiones adoptadas por Comerpal, incluidas
las de tipo sancionatorio, son objeto de recurso o revisión ante dicha entidad
de vigilancia y control; e) ante qué instancia, autoridad o entidad se
surte el recurso de apelación al que se refiere el artículo 38 del reglamento
interno de la Plaza de Mercado de Paloquemao, si las personas que no tienen la
calidad de copropietarios pueden interponer dicho recurso y qué recursos pueden
interponer las personas que no tienen la calidad de copropietarios en contra de
las decisiones sancionatorias de Comerpal.
[29]
Cno. de Revisión, fl. 91.
[30]
Cno. de Revisión, fls. 94 al 264. A los interrogantes, Comerpal respondió: a)
la sanción impuesta a la accionante está vigente; b) la accionante fue
sancionada disciplinariamente en 2015, por actos de agresión física y verbal;
c) se desconoce la fecha desde la cual la accionante comenzó a trabajar en el
local 83058 A; d) Comerpal es una entidad sin ánimo de lucro; está sujeta a
inspección, vigilancia y control de la Subdirección de Personas Jurídicas de la
Alcaldía Mayor de Bogotá, y las sanciones que impone por el incumplimiento del
reglamento interno de la Plaza de Mercado de Paloquemao no son objeto de
revisión por esa subdirección; e) el artículo 38 de dicho reglamento se aplica
a los copropietarios que cometan faltas, y la apelación la resuelve el Consejo
de Administración; finalmente, para las personas ajenas a Comerpal, no se prevé
un procedimiento especial.
[31] El
artículo 1.º de los estatutos define a Comerpal como “una entidad sin ánimo
de lucro, creada como Corporación para velar por los intereses gremiales,
comerciales, sociales, colectivos y del medio ambiente de todos los
comerciantes que trabajan en la Plaza de Mercado de Paloquemao”, Cno. 1,
fl. 104. Así mismo, en los considerandos del reglamento interno de la Plaza de
Mercado de Paloquemao (Resolución 003 de 2017), se indica que esa plaza “es
de carácter privado; el predio donde funciona, es una copropiedad en común y
proindiviso, siendo afiliados a Comerpal, los comerciantes que consignaron
dineros para su compra”, Cno. 1, fl. 120. También en los
considerandos del reglamento interno, se advierte que “para el ejercicio de
la Administración de las instalaciones de la plaza de mercado de Paloquemao,
‘Comerpal’ a través de sus órganos de administración y su Administrador General
adelantará todas aquellas actividades, entre las cuales se encuentran: velar
por el funcionamiento idóneo de las instalaciones de la plaza de mercado de
Paloquemao…”, etc., Cno. 1, fl. 120.
[32] Constitución
Política de Colombia, artículo 86, inciso 5: “La ley establecerá los casos
en los que la acción de tutela procede contra particulares encargados de la
prestación de un servicio público o cuya conducta afecte grave y directamente
el interés colectivo, o respecto de quienes el solicitante se halle en estado
de subordinación o indefensión”.
[33] Decreto
2591 de 1991, artículo 42: “Procedencia. La acción de tutela
procederá contra acciones u omisiones de particulares en los siguientes casos:
1. Cuando contra quien se hubiere hecho la solicitud este encargado de la
prestación del servicio público de educación para proteger los derechos
consagrados en los artículos 13, 15, 16, 19, 20, 23, 27, 29, 37 y 38 de la
Constitución. / 2. Cuando contra quien se hubiere hecho la solicitud
este encargado de la prestación del servicio público de salud para proteger los
derechos a la vida, a la intimidad, a la igualdad y a la autonomía. / 3. Cuando
aquél contra quien se hubiere hecho la solicitud este encargado de la
prestación de servicios públicos. / 4. Cuando la solicitud fuere
dirigida contra una organización privada, contra quien la controle
efectivamente o fuere el beneficiario real de la situación que motivo la
acción, siempre y cuando el solicitante tenga una relación de subordinación o
indefensión con tal organización. / 5. Cuando contra quien se hubiere hecho la
solicitud viole o amenace el artículo 17 de la Constitución. / 6. Cuando la
entidad privada sea aquella contra quien se hubiere hecho la solicitud en
ejercicio del hábeas corpus, de conformidad con lo establecido en el artículo
15 de la Constitución. / 7. Cuando se solicite rectificación de
informaciones inexactas o erróneas. En este caso se deberá anexar la
transcripción de la información o la copia de la publicación y de la
rectificación solicitada que no fue publicada en condiciones que aseguren la
eficacia de la misma. / 8. Cuando el particular actúe o deba actuar en
ejercicio de funciones públicas, en cuyo caso se aplicará el mismo régimen que
a las autoridades públicas. / 9. Cuando la solicitud sea para tutelar la
vida o la integridad de quien se encuentre en situación de subordinación o
indefensión respecto del particular contra el cual se interpuso la acción. Se
presume la indefensión del menor que solicite la tutela”.
[34]
Véanse, por ejemplo, las sentencias T-1085 de 2004, T-735 de 2010, T-012 de
2012, T-634 de 2013, T-145 de 2016, T-117 de 2018, entre muchas otras.
[35] Al
respecto, sentencias T-290 de 1993, T-012 de 2012 y T-798 de 2007.
[36] El
inciso segundo del parágrafo 3 del artículo 33 del reglamento interno de la
Plaza de Mercado de Paloquemao enumera dentro de las personas sin vínculos con
Comerpal a los “arrendatarios, dependientes, empleados de los
establecimientos de comercio, coteros, auxiliares de carga”, entre otros.
Como se mencionó en el párr. 1 de esta providencia, la accionante trabajaba
como administradora de un local de la plaza de mercado, es decir, era empleada
de un establecimiento de comercio.
[37] Sentencias
T-433 de 1998, T-605 de 1999 y C-593 de 2014.
[38]
Sentencia T-470 de 1999.
[39]
Véanse, al respecto, sentencias T-944 de 2000, T-917 de 2006 y C-593 de 2014.
[40]
Sentencias T-515 de 2015 y T-976 de 2012.
[41]
Sentencia T-457 de 1992.
[42]
Sentencia C-107 de 2002. Esta sentencia se refiere al derecho al trabajo, en
los términos del artículo 25 de la Constitución Política.
[43] Cno.
1, fl. 23.
[44]
Cno. 1, fls. 23 al 24.
[45]
Cno. 1, fl. 136.
[46] Copias
de las actuaciones desarrolladas en este trámite obran en los folios 196 a 264
del Cno. de Revisión.
[47]
Cno. 1, fls. 81 al 90.
[48] Cno. 1,
fl. 89.
[49] Cno.
de revisión, fl. 196.