C-244-09
REPUBLICA DE COLOMBIA
Sentencia C-244/09
INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Cargo por hecho extranormativo no sujeto a control constitucional
La Sala
considera que el cargo de inconstitucionalidad no se funda en un reproche
contra el contenido de la norma, sino contra un hecho extranormativo, no sujeto
a control constitucional, que consiste en que la orden dada por el legislador,
precisamente en la norma que se ataca, no ha sido cumplida por las autoridades
del Estado. Así pues, la razón de inconstitucionalidad no proviene de la norma
acusada, en tanto que es precisamente la misma norma la que consigna la orden
de equiparación de los planes de salud cuyo cumplimiento no ha sido posible por
circunstancias ajenas a su contenido normativo. La expresión acusada ordena la
equiparación de los dos planes de salud, de donde antes que ser la fuente de la
violación constitucional, la disposición acusada es, paradójicamente, la norma
vulnerada. Estas razones llevan a la Sala a considerar que el requisito de la
certeza no ha sido cumplido en la demanda y que por este aspecto existe
ineptitud sustantiva de la misma. Asimismo, la Corte considera que la demanda
carece del elemento de la suficiencia, pues no basta con que el impugnante
advierta una distinción de trato en realidades que ameritan una regulación
distinta, sino que se exige la demostración –por lo menos argumentativa- de que
dicha diferencia de trato realmente afecta derechos sustanciales por ser
desproporcionada, irrazonable o ilegítima.
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE NORMA DEROGADA-Improcedencia por no producción de efectos jurídicos
En el
presente asunto, algunos intervinientes y también la Procuraduría, sostienen
que el plazo establecido en el artículo 162 de de la Ley 100 de 1993 fue
tácitamente derogado por el artículo 14 de la Ley 1122 de 2007. En efecto, el
artículo demandado señalaba que el Consejo Nacional de Seguridad Social en
Salud diseñaría un plan para que los afiliados al régimen subsidiado alcanzaran
el Plan Obligatorio del Sistema Contributivo de manera gradual antes del año
2001. No obstante, la Ley 1122 de 2007 prescribió, en su artículo 14, que la
Comisión de Regulación en Salud actualizaría el Plan Obligatorio de Salud
“buscando el acercamiento progresivo de los contenidos de los planes de los dos
regímenes con tendencia hacia el que se encuentra previsto para el régimen
contributivo”. Del contenido del artículo 14 de la Ley 1122 de 2007 se infiere
que el legislador fue consciente de la imposibilidad de cumplir el cometido de
unificación previsto para el año 2001, por lo cual diseñó un plan de
acercamiento gradual sin fecha límite de concreción. Esta nueva perspectiva del
asunto denota la decisión legislativa de no establecer una fecha específica de
unificación de los planes y, en consecuencia, una derogación evidente del plazo
fijado en el artículo 162 de la Ley 100 de 1993. Por virtud de la derogación de
la expresión acusada –cuya razón de ser era el señalamiento de un plazo-, es
claro que la misma no produce efectos actualmente y que por tal razón la Corte
tampoco sea competente para estudiar su contenido.
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD POR VULNERACION DEL PRINCIPIO DE
IGUALDAD-Incumplimiento de carga argumentativa
En la
demanda de la referencia la impugnante supone que la simple diferencia entre
los beneficios recibidos por los usuarios de los dos regímenes de salud
establecidos en la Ley 100/93 es discriminatoria. No obstante, como la simple
distinción está autorizada en virtud de la libre potestad configurativa del
legislador -que para el caso ya fue encontrada exequible por la Corte en la
Sentencia C-130 de 2002- correspondió a la demandante probar, de manera
concreta -sobre las normas que desarrollan tal distinción- que la misma es
realmente discriminatoria, por ser irrazonable, desproporcionada o
injustificada. En otras palabras, la sola diferencia de trato no puede
catalogarse como discriminatoria, porque la jurisprudencia constitucional
descartó esa conclusión. Por ello, si la demandante consideraba que la diferencia
de trato es inexequible, la misma debió señalar aquellas prescripciones
concretas que, siendo diferentes, también implican una desmejora o una
disminución de la cobertura para los usuarios del régimen subsidiado. Además de
que la demandante no cumplió con esa carga, no le es posible a la Corte
detectar tal discriminación a partir del texto del artículo demandado. Sobre
este particular es preciso recordar que la jurisprudencia constitucional
predica una especial carga argumentativa para quien pretende demandar las
distinciones normativas de trámite por violación del principio de igualdad
constitucional.
Referencia: expediente D-7420
Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 162 de la Ley 100 de 1993
Actor: Gina María Parody D’echeona
Magistrada Ponente:
Dra. CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Bogotá D.C., primero (1º) de abril de
dos mil nueve (2009)
La Sala Plena de la Corte
Constitucional, conformada por los magistrados doctores Nilson Pinilla Pinilla,
Mauricio González Cuervo, Juan Carlos Henao Pérez, Grabriel Eduardo Mendoza
Martelo, Jorge Ivan Palacio Palacio, Cristina Pardo Schlesinger, Clara Elena
Reales Gutiérrez, Humberto Antonio Sierra Porto y Luis Ernesto Vargas Silva, en
ejercicio de sus atribuciones constitucionales y en cumplimiento de los
requisitos y trámite establecidos en el Decreto 2067 de 1991, profiere esta
sentencia con fundamento en los siguientes,
I. ANTECEDENTES
La ciudadana Gina María Parody
D’echeona, en ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad,
consagrada en los artículos 241 y 242 de la Constitución Política, presentó
demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 162 de la Ley 100 de 1993.
Aunque la demanda fue inadmitida mediante auto del 17 de septiembre
de 2008, tras haber sido corregida el despacho del magistrado ponente decidió
admitirla con posterioridad. De esta suerte, una vez cumplidos los trámites
previstos en el artículo 242 de la Constitución Política y en el Decreto 2067
de 1991, procede la Corte a resolver sobre la demanda de la referencia.
II.      TEXTO DE LA NORMA ACUSADA
A continuación
se transcribe el texto del artículo demandado. Se subraya y resalta el aparte
concretamente atacado.
Ley 100 de 1993
CAPITULO III
EL REGIMEN DE BENEFICIOS
ARTICULO 162. Plan de Salud Obligatorio. El Sistema General de
Seguridad Social de Salud crea las condiciones de acceso a un Plan Obligatorio
de Salud para todos los habitantes del territorio nacional antes del año 2001.
Este Plan permitirá la protección integral de las familias a la maternidad y
enfermedad general, en las fases de promoción y fomento de la salud y la
prevención, diagnostico, tratamiento y rehabilitación para todas las
patologías, según la intensidad de uso y los niveles de atención y complejidad
que se definan.
Para los afiliados cotizantes según las normas del régimen contributivo,
el contenido del Plan Obligatorio de Salud que defina el Consejo Nacional de
Seguridad Social en Salud será el contemplado por el Decreto-Ley 1650 de 1977 y
sus reglamentaciones, incluyendo la provisión de medicamentos esenciales en su
presentación genérica. Para los otros beneficiarios de la familia del cotizante
el Plan Obligatorio de Salud será similar al anterior pero en su financiación
concurrirán los pagos moderadores, especialmente en el primer nivel de
atención, en los términos del artículo 188 de la presente Ley.
Para los afiliados según las normas del régimen subsidiado, el
Consejo Nacional de Seguridad Social en Salud diseñará un programa para que sus
beneficiarios alcancen e1 Plan Obligatorio del Sistema Contributivo en forma
progresiva antes del año 2001. En su punto de partida, el plan
incluirá servicios de salud del primer nivel por un valor equivalente al 50 %
de la unidad de pago por capitación del sistema contributivo. Los servicios del
segundo y tercer nivel se incorporarán progresivamente al plan de acuerdo con
su aporte a los años de vida saludables.
PARAGRAFO 1. En el período de transición, la población del régimen
subsidiado obtendrá los servicios hospitalarios de mayor complejidad en los
hospitales públicos del subsector oficial de salud y en los de los hospitales
privados con los cuales el Estado tenga contrato de prestación de servicios.
PARAGRAFO 2. Los servicios de salud incluidos en el Plan Obligatorio
de Salud serán actualizados por el Consejo Nacional de Seguridad Social en
Salud, de acuerdo con los cambios en la estructura demográfica de la población,
el perfil epidemiológico nacional, la tecnología apropiada disponible en el
país y las condiciones financieras del sistema.
PARAGRAFO 3. La Superintendencia Nacional de Salud verificará la
conformidad de la prestación del Plan Obligatorio de Salud por cada Entidad
Promotora de Salud en el territorio nacional con lo dispuesto por el Consejo
Nacional de Seguridad Social en Salud y el Gobierno Nacional.
PARAGRAFO 4. Toda Entidad Promotora de Salud reasegurará los riesgos
derivados de la atención de enfermedades calificadas por el Consejo Nacional de
Seguridad Social como de alto costo.
PARAGRAFO 5. Para la prestación de los servicios del Plan
Obligatorio de Salud, todas las Entidades Promotoras de Salud establecerán un
sistema de referencia, y contrarreferencia para que el acceso a los servicios
de alta complejidad se realicen por el primer nivel de atención, excepto en los
servicios de urgencias. El Gobierno Nacional, sin perjuicio del sistema que
corresponde a las entidades territoriales, establecerá las normas.
III.    ARGUMENTOS DE LA DEMANDA
En primer
término, la demandante aclara que su intención no es cuestionar la existencia
de un régimen contributivo y un régimen subsidiado de salud, pues dicho punto
ya fue definido por la jurisprudencia constitucional, que consideró tal
distinción constitucionalmente válida. Por ello, señala que su objetivo es atacar
la diferencia que existe en los servicios de salud que se prestan en el régimen
contributivo y el subsidiado.
Sostiene que
los planes de salud están fijados por los Acuerdos 008 de 1994 para el
contributivo y 306 de 2005 para el subsidiado, pero que, según la ley -el
propio artículo 162 demandado-, el régimen debería ser uno para el año 2001.
Sostiene que hay un principio de progresividad que busca que los beneficios del
plan subsidiado alcancen los del plan contributivo.
Aduce que los informes
presentados por el Ministerio de Protección Social o por el Consejo Nacional de
Seguridad dan cuenta de que no existe la intención de unificar los planes de servicios
prestados en los dos sistemas de salud. Agrega que a pesar de la orden legal de
unificar los sistemas, y de que desde el año 2002 la Corte Constitucional ha
abogado por dicha unificación, hoy en día se sigue presentando una diferencia
de regímenes en cuanto a la prestación de los servicios ofrecidos por el
régimen contributivo y el subsidiado.
Señala que
dicha diferencia afecta el artículo 2º constitucional porque la aprobación del
artículo 162 de la Ley 100 de 1993 se hizo con el fin de garantizar la
efectividad de los principios, derechos y deberes de la Constitución, por lo
que el desarrollo de dichos valores depende de la voluntad del legislador.
Igualmente, dice que por dicha razón se vulneran los artículos 5º y 13 de la
Carta porque la norma acusada se aprobó con el fin de garantizar una atención
similar a la del régimen contributivo para los del régimen subsidiado,
distinción que afecta el derecho a la igualdad y los derechos de las personas
puesta en condiciones de debilidad manifiesta. Agrega que la integridad del
derecho de igualdad es un imperativo que no sólo proviene de la Carta
Fundamental, sino de la legislación internacional.
Además, alega
que el artículo 48 constitucional estableció el principio de progresividad de
la seguridad social, base de la orden que pretendía unificar los regímenes en
el año 2001. No obstante, a pesar de que la Corte Constitucional ha considerado
que el derecho a la salud es fundamental y no meramente prestacional, y que
adquiere dimensión universal en cuanto que todas las personas tienen derecho a
una adecuada prestación en salud y el cubrimiento total de los servicios
requeridos, dicha equiparación no ha sido posible.
Señala que en
el régimen de salud, la norma general debe ser el régimen contributivo y sólo
por excepción debería vincularse al sistema subsidiado. No obstante, la
sostenibilidad financiera del sistema encuentra obstáculos importantes en i) el
salario mínimo, ii) la razonabilidad de la estructura dual del sistema y iii)
las cargas laborales de la parafiscalidad y  los impuestos a la nómina.
En cuanto al
salario, afirma que éste no tiene consagración expresa en la Constitución y que
en un régimen de libertad económica dicho salario tiene una libertad
configurativa limitada, que permite definirlo dentro de los límites de la dignidad
humana.
Recalca que el
salario formal es el que define el acceso al régimen contributivo, pero que
ello no se cumple, pues la proporción de afiliados supera con creces el nivel
del régimen contributivo. Dice que nuestra situación actual difiere del diseño
original del sistema, que permite entender el principio de eficiencia del
artículo 48 constitucional, pues la real y efectiva prestación del servicio
depende de las políticas públicas que hagan estables la disponibilidad de
recursos.
En otros
términos, la demandante dice que no es proporcional que una pequeña porción de
usuarios contribuyan a la prestación de salud de un régimen subsidiado, pues no
puede pensarse que la universalidad sacrifique la eficiencia. Dicha eficiencia
se ve afectada por las barreras que impiden el acceso de los individuos al
mercado laboral.
En escrito de
corrección de la demanda, la peticionaria agregó que su
demanda va dirigida a resaltar la desigualdad derivada de la expresión “antes
del año 2001”, contenido en la norma acusada. Dice que la norma permite que
existan planes de servicios diferentes para la protección de un derecho
constitucional fundamental. Por ello, la ley es el sustento legal que permite
que los ciudadanos accedan a servicios distintos, dependiendo del nivel de
pago. Así, la norma violenta la igualdad pues no brinda la misma protección de
las autoridades a los ciudadanos más vulnerables, que son quienes deben
adscribirse al régimen subsidiado por no contar con los medios de pago para
pagar los servicios del POS contributivo.
Precisa que la
seguridad social está fundada en el principio de universalidad, que implica que
todas las personas tengan acceso a los servicios de salud en condiciones de
igualdad y calidad.
Resalta que el
argumento central de la demanda está destinado a mostrar cómo existe una
desigualdad en el hecho de que el artículo demandado disponga que el acceso a
la salud no sea el mismo en el régimen subsidiado y que sólo prevea la
elaboración de un plan para que sus usuarios sean igualados en un determinado
tiempo.
Agrega que la
fecha no es el motivo central del reproche, pero es ilustrativo de una práctica
continuada de desigualdad, pues ésta se profundiza al permitirse la existencia
de planes de beneficios que diferencian entre quienes cuentan con medios de
pago y quienes deben aspirar a ser protegidos mediante la solidaridad del
sistema. Precisa que la demanda parte de una interpretación renovada que la
Corte le ha dado a los derechos prestacionales, en particular al derecho a la
salud en su categoría de derecho fundamental.
Añade que
cuando la norma acepta un plan de servicios para quienes integran el régimen subsidiado,
está diferenciando y desprotegiendo a sus usuarios respecto del acceso al
servicio, lo cual vulnera los principios del sistema.
IV. INTERVENCIONES
1. Intervención del Ministerio de Hacienda y Crédito
Público
En representación del ministerio de la referencia,
intervino en el proceso la abogada Nathalia Succar Jaramillo para solicitar a la
Corte la declaración de exequibilidad de la norma acusada.
En primer lugar, sostiene que la demanda de
inconstitucionalidad carece de claridad, suficiencia y especificidad. Ello por
cuanto la demandante no identifica el aparte de la norma que considera
inconstitucional y porque no plantea un cargo concreto contra la disposición
acusada. En efecto, la interviniente entiende que antes que cuestionar la
constitucionalidad de la norma, la demandante procede a reconocer que la misma
fue expedida en desarrollo de los principios constitucionales, lo cual entraña
una clara contradicción del libelo. En la misma línea, a su juicio no tiene
sentido que se acuse de violación el artículo 5º constitucional cuando es la
propia demandante la que reconoce que el artículo acusado consigna la
consagración expresa de un derecho inalienable de las personas.
A juicio del Ministerio, lo que la demandante plantea
no es un problema de validez, sino de eficacia de la norma, pues en verdad lo
que pide el libelo es que se dé aplicación al precepto legal acusado.
En cuanto al artículo 13 constitucional que la demandante
considera vulnerado, la interviniente sostiene que el cargo es inespecífico,
insuficiente y poco claro, pues a pesar de que reiterativamente se afirma en la
demanda que no se pretende cuestionar la existencia de un régimen doble de
servicios de salud, la Corte Constitucional encontró que dicha diferencia
estaba justificada. No obstante, si el cargo fuera distinto al de la sola
existencia de los dos regímenes, de los cargos no se infiere en qué consiste la
vulneración del derecho a la igualdad, pues de la sola existencia de dos
regímenes de salud no puede concluirse un trato discriminatorio.
En cuanto a la violación del artículo 48
constitucional, la interviniente afirma que el cargo no es claro, pues a pesar
de que la peticionaria sostiene que la progresividad es un asunto que debe
resolver el legislador, aquella no explica por qué es inconstitucional que el
legislador haya previsto la equiparación del POS subsidiado para el año 2001.
Algo similar sucede con la supuesta violación del artículo 49 constitucional,
respecto del cual la demandante parecería estar justificando la exequibilidad
de la norma, no su inconstitucionalidad.
En suma, el ministerio considera que la demanda de la
referencia no cumple con los requisitos sustanciales fijados por la
jurisprudencia de la Corte Constitucional y que por tanto la misma debe
inhibirse de emitir pronunciamiento de fondo.
Además de lo anterior, el Ministerio sostiene que la
Corte Constitucional ya se pronunció sobre la constitucionalidad del artículo
162 de la Ley 100, en Sentencia C-130 de 2002 y que, por tanto, a pesar de que
dicho pronunciamiento se restringió a los cargos expuestos en esa ocasión, la
cosa juzgada cobija a la norma acusada por cuanto en la demanda de esta
referencia vuelven a plantearse las supuestas violaciones del derecho a la
igualdad. Sostiene que aunque la demanda diga apartarse de los planteamientos
que fueron analizados por la Corte en la Sentencia C-130 de 2002, el fondo de
la cuestión, que es la violación al derecho de igualdad, sigue siendo la misma.
En tercer lugar, el Ministerio de Hacienda advierte
que con posterioridad a la expedición de la Ley 100 de 1993, el Estado ha
diseñado mecanismos para igualar los planes de servicios de los dos regímenes,
pero que las variables macroeconómicas han impedido equipararlos. El legislador
expidió la Ley 1122 de 2007 mediante la cual dispuso algunas medidas tendientes
a lograr la cobertura universal del sistema y tras cuya aplicación el Estado
pretende llegar a la cobertura global para el año 2010. En este sentido, puede
afirmarse que los plazos fijados por la Ley 100 de 1993 fueron derogados
tácitamente por los nuevos plazos establecidos en la Ley 1122 de 2007, que
surgieron de las nuevas proyecciones hechas por el legislador en la materia.
Estos nuevos plazos son el resultado del cálculo según el cual, no es posible
en el mediano plazo financiar la unificación de los planes de servicios de los
dos regímenes en salud.
Sobre el particular, el ministerio interviniente
resalta que la Corte Constitucional, en reciente Sentencia T-760 de 2008,
estableció que la “obligación de unificar los contenidos de los planes de
salud a los cuales tienen acceso los ciudadanos es pues, de carácter
progresivo. Su cumplimiento no puede ser exigido inmediatamente, pues supone la
realización de una serie de acciones complejas en las que intervienen diversos
actores”. Por lo anterior, no puede considerarse que la falta de
unificación de los dos planes constituya, per se, una vulneración de los
derechos de los usuarios, especialmente teniendo en cuenta los esfuerzos hechos
por el Estado para lograr tal equiparación.
Desde otra perspectiva, el ministerio señala que no es
cierto que se haya negado el acceso real y efectivo del servicio de salud a los
usuarios del sistema, particularmente a los del régimen subsidiado, pues el
ordenamiento jurídico prevé otros mecanismos de aseguramiento y acceso a los
servicios de salud que han salvaguardado los derechos de los ciudadanos, como
los previstos en la Ley 100 de 1993 y la Ley 715 de 2001, que establecen la
utilización de los recursos del sistema general de participaciones para cubrir
los servicios no incluidos en el POS. Adicionalmente, se cuentan los créditos
condonables conferidos a las entidades de salud con el fin de estimular la extensión
de los servicios del POS y los planes de reorganización, rediseño y
modernización de redes para la óptima prestación de los servicios. De lo
anterior puede decirse que los servicios a la población del sistema subsidiado
se han visto plenamente garantizados, por lo que las conclusiones de la demanda
son apenas parciales y no tienen en cuenta todas las variables que inciden en
el tema.
De otro lado, asegura que eliminar de tajo las
diferencias entre los servicios del régimen contributivo y el subsidiado
implica suprimir los incentivos para que la población contribuya a la
financiación del sistema. Es decir, si los servicios son los mismos en el
régimen subsidiario, ninguna persona estaría interesada en contribuir al
sistema sobre la base de que tendría los mismos beneficios sin aportar dinero. La
eliminación de las diferencias de los servicios supondría una revisión total
del sistema de seguridad social, pues todas sus normas están estructuradas
sobre la base de la existencia de dos regímenes con diferencias importantes.
Para ilustrarlo, el ministerio hace un completo recuento de las normas que marcan
esa interdependencia y señala que en virtud de la orden impartida por la
Sentencia T-760 de 2008, el Gobierno estudia la posibilidad de reorganizar
completamente el sistema.
El ministerio de la referencia indica también que en
las condiciones actuales del mercado, en las que los porcentajes de
trabajadores informales tienden al alza, resulta inviable reducir los
incentivos para financiar el régimen contributivo. Señala que, según los
cálculos hechos por el ministerio, la financiación de los dos sistemas asciende
a sumas cercanas a los 8 billones de pesos, sin contar con el incremento anual.
Este incremento tiene profundas repercusiones en el déficit fiscal y en la
deuda pública que hacen insostenible el sistema de salud y afectan finalmente
la inversión pública. El ministerio recalca que este no es un problema
exclusivo del régimen colombiano y señala que la preocupación creciente del
gobierno tiende hacia la unificación, pero equilibrada según los recursos
fiscales.
2. Intervención del Ministerio de la Protección Social
En representación del ministerio de la referencia
intervino en el proceso la abogada María Teresa Gil Cortés para solicitar a la
Corte estarse a lo resuelto en la Sentencia C-130 de 2002.
En efecto, la representante judicial del ministerio alega
que tras hacer un recuento de los argumentos de la demanda que dio origen a la
Sentencia C-130 de 2002, puede concluirse que la discusión jurídica allí
planteada coincide con la que ahora propone la impugnante. Sostiene que aunque
la demandante pretende evadir el efecto de la cosa juzgada al sostener que su
cargo es distinto al estudiado en aquella oportunidad, cual es el de que los
servicios ofrecidos en los dos sistemas son diversos, en verdad los argumentos
de la sentencia dan cuenta de que el análisis realizado por la Corte valoró
dicha diferencia, encontrándola exequible. Sostiene que de los argumentos
contenidos en dicha sentencia se resuelve el tema principal de la demanda, cual
es el de la distinción entre los planes de salud de los dos regímenes. Ello por
cuanto que “la existencia de dos regímenes está estrechamente asociada a las
prestaciones que cada uno brinda y es el sentido de la inconformidad
manifestada en la demanda D-3666 y así se recoge en los apartes de la decisión
transcrita.”. Lo anterior supone que el cargo de inconstitucionalidad es el
mismo y que no se desvirtúa la intangibilidad de la cosa juzgada.
Sostiene que el plan de equiparación de los sistemas
se encuentra consignado en la orden impartida por la Corte mediante Sentencia
T-760 de 2008, y que no tiene sentido discutir nuevamente un tema respecto del
cual no existen elementos de juicio recientes que permitan hacer un análisis
distinto al que ya adelantó la Corte. Finalmente, son los lineamientos de la
Sentencia T-760 de 2008 los que guiarán el programa de adecuación implícito en
la disposición acusada, lo que no obsta para reconocer que ya existen planes de
acercamiento en las distintas resoluciones emanadas del Consejo Nacinoal de
Seguridad Social en Salud.
3. Intervención de la Asociación Mutual SER EPS
En representación de la entidad referida intervino en el
proceso la abogada Victoria Eugenia Martínez Puello para requerir la
declaración de exequibilidad condicionada de la norma porque, a su juicio, la
disposición contraviene las disposiciones legales que establecen un derecho a
la igualdad en el acceso a los servicios de salud, pero mientras el legislador
no fije una fecha precisa para la unificación de los dos sistemas. La
interviniente señala que la diferencia entre los dos sistemas de servicios es
inconstitucional desde que venció el término fijado por el artículo 162 de la
Ley 100 y hasta que se fije una nueva fecha para el cumplimiento de la norma.
A su juicio, el incumplimiento del plazo ha generado una
omisión legislativa que debe ser declarada por la Corte mediante la
exequibilidad condicionada de la norma.
4. Intervención del ciudadano Alberto Carrasquilla
Barrera
En nombre propio, el ciudadano de la referencia intervino
para hacer ver a la Corte la “conveniencia” de la demanda presentada por la
impugnante.
De un análisis macroeconómico explicado con cierto
detalle, el interviniente resalta que un sistema de salud eficiente debe estar
sentado sobre una base de universalidad, de sostenibilidad financiera y de
igualdad de cobertura de los servicios.
Indica que en Colombia la informalidad es un fenómeno de
alto índice y reconoce que un porcentaje muy bajo de los trabajadores
informales está vinculado al sistema contributivo. Acepta que el acceso a la
formalidad en el país es muy costoso, tanto para el empresario como para el
trabajador, lo cual incide en el incremento de los niveles de informalidad.
Adicionalmente, advierte que el fenómeno de la migración de la población no
afiliada al régimen subsidiado incrementa la carga que debe soportar el
contributivo, sin que exista una clara política que permita la consecuente y
necesaria migración del régimen subsidiado al contributivo. Finalmente, resalta
que los subsidios a la oferta siguen subiendo, sin que exista una clara
perspectiva de que aumenten los de la demanda.
Sostiene que el fin del sistema de seguridad social en
salud debe ser la satisfacción de los tres pilares indicados previamente y
considera que hacia ello se dirige la demanda, pero que no observa una dinámica
de migración al régimen contributivo que permita la realización de esos fines,
pues la regulación laboral se ha convertido en un freno para la formalización
laboral.
5. Intervención de la Facultad de Jurisprudencia del
Colegio Mayor de Nuestra Señora del Rosario
En representación de la facultad de la referencia,
intervino en el proceso su decano, Alejandro Venegas Franco. El interviniente
afirma que la Corte Constitucional ya se pronunció sobre la exequibilidad de la
existencia de los dos regímenes de salud, en providencias C-130 de 2002 y
C-1032 de 2006, pero también respecto de la unificación de los planes de salud
de ambos regímenes, tal como lo dispuso la Sentencia T-760 de 2008. Esta
situación indica que ya existen órdenes destinadas a corregir la situación
denunciada por la demandante.
6. Intervención de la Facultad de Derecho de la
Universidad Nacional de Colombia
En representación de la facultad de la referencia,
intervino en el proceso el abogado Leonardo Corredor Avendaño para solicitar la
declaración de exequibilidad de la norma.
El interviniente asegura que el derecho a la salud
tiene carácter progresivo, según lo cual no puede exigirse de manera inmediata,
sino gradual, después de la incorporación de las condiciones materiales
disponibles por el Estado. Advierte que la Sentencia T-760 de 2008 estableció
situaciones en las que el derecho a la salud no puede protegerse por vía de
tutela y precisa la incidencia de las acciones de tutela en la protección del
derecho a la salud. Este incremento de las tutelas demuestra la vulneración del
derecho a la igualdad, pero advierte el interviniente que dicha situación debe
considerarse como algo temporal, mientras las autoridades disponen los recursos
necesarios para unificar el plan obligatorio. Dice que la progresividad de la
norma acusada fue “diluida” por el artículo 14 de la Ley 1122 de 2007, expedida
por el legislador, y que fue estudiada por la Corte en Sentencia T-760 de 2008,
mediante la cual se impartieron las ordenes para que se unifiquen los referidos
sistemas.
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA
NACION
En la
oportunidad prevista, intervino en el proceso el señor el entonces Procurador General
de la Nación, Edgardo José Maya Villazón, para solicitar a la Corte inhibirse
de emitir concepto de fondo o reiterar la posición asumida por el Tribunal en
Sentencia T-760 de 2008.
A juicio de la
Procuraduría, los cargos de la demanda no se refieren propiamente a un problema
constitucional, sino a la aplicación de las normas por parte de las autoridades
administrativas.
Con todo, en
virtud del principio pro actione, la Vista Fiscal señala que en
Sentencia T-760 de 2008 la Corte Constitucional sometió a estudio el punto de
la diferencia entre los planes de salud de los regímenes del sistema y
determinó que los mismos debían unificarse. Precisa que la Sentencia C-130 de
2002 encontró exequible la existencia de dos regímenes de salud, pero que tal
decisión no afecta la que aquí debe adoptarse, por lo que no existe cosa
juzgada constitucional.
De otro lado, afirma
que la norma acusada fue derogada tácitamente por la Ley 1122 de 2007, que en
su artículo 14 creó la obligación de asimilación gradual de los dos planes. De
lo dicho, la Procuraduría infiere lo siguiente:
“(i) que no obstante que la Ley 1122 de 2007 no derogó, de manera
expresa, el contenido del artículo 162 de la Ley 100 de 1993, el texto del
literal e) del artículo 14 de la primera de las leyes  citadas, sí vació de
contenido lo dispuesto en ésta última, en cuanto hace referencia a la
obligación de las autoridades para que diseñaran, de manera gradual y
sostenible, un programa de beneficios tendiente a la unificación en la
prestación del servicio público de la salud para los regímenes contributivo y
subsidiado del POS. Por este aspecto, puede afirmarse que a pesar de haberse
constituido desde la promulgación de la ley 100 de 1993 el imperativo legal del
diseño de una cobertura progresiva, sin embargo, ésta tenía como fecha límite
el año 2001. Pero, ahora, es el propio legislador quien vuelve a ocuparse del
tema, a través de una ley ordinaria –Ley 1122 de 2007- al asignar dicha función
a la Comisión de Regulación en Salud que mediante la nueva ley se crea, y,
ello, para viabilizar el aseguramiento del servicio público de la salud con
cobertura total; y, (ii) que la unificación de los regímenes del POS no se
logró en el plazo fijado por la ley 100 de 1993, ello es, antes del año 2001, y
la nueva ley estableció “un acercamiento progresivo” de los regímenes
contributivo y subsidiado.”
Aunque la
falencia de la demanda implicaría la inhibición de la Corte, la Procuraduría
sostiene que le preocupa la diferencia de trato entre la afiliación al régimen
subsidiado y contributivo. Al respecto, el Procurador cita el estudio que bajo
el título “El Derecho a la Salud”, publicó el 20 de mayo de 2008, en donde se
dijo:
“…Sin embargo, dichos avances han tendido a estancarse, por lo cual
subsisten problemas muy serios de inequidad, universalidad y calidad del
servicio de salud. Por ejemplo, es claro que aún no se ha logrado la
universalidad, pues hay un amplio número de personas que no logran acceso al
sistema, ya sea porque no están aseguradas, ya sea porque cuando requieren
atención médica, no logran el correspondiente servicio. Además persisten los
problemas de inequidad, como lo demuestran, entre otros aspectos, la
subsistencia de la diferencia en los contenidos del Plan Obligatorio de Salud
(POS) para el régimen contributivo y el Plan Obligatorio de Salud para el
Régimen Subsidiado (POS-S). Habría pues una segmentación en el acceso a los
servicios de salud, pues quienes no tienen capacidad de pago, tendrían planes
de beneficios menores que aquellos que gozan de capacidad de pago, lo cual
parece contradictorio al principio de no discriminación que debe gobernar las
políticas sociales”[1].
(Subrayado fuera del texto original).
A lo anterior
debe sumarse –dice- el pronunciamiento de la Corte contenido en la Sentencia
T-760 de 2008, que busca unificar los planes de salud de los dos regímenes. Por
ello, a juicio del Ministerio Público, “lo procedente en relación con esta
demanda consiste en que no obstante que la Corte Constitucional debe inhibirse
frente al cargo formulado contra las expresiones: “antes del año 2001” y “Para
los afiliados según las normas del régimen subsidiado, el Consejo Nacional de
Seguridad Social en Salud diseñará un programa para que sus beneficiarios
alcancen el Plan Obligatorio del Sistema Contributivo, en forma progresiva
antes del año 2001” del artículo 162 de la Ley 100 de 1993, por la derogatoria
de las mismas, tal como se expuso en este concepto, es un hecho
incontrovertible que con el pronunciamiento de la Corte en sede de tutela, a
través de la Sentencia T-760 de 2008 se está ante un nuevo orden legal y
jurisprudencial, que implica declarar que tanto en sentencia de tutela como en
pronunciamiento de constitucionalidad las órdenes impartidas por la Corte en la
ya referida Sentencia T-760 de 2008 tienen efectos erga omnes”.
VI. CONSIDERACIONES
1.
Inhibición por ineptitud sustantiva de la demanda
La demanda de
la referencia fue inadmitida en auto del 5 de septiembre de 2008 porque la
misma no cumplía con las exigencias argumentativas previstas en la
jurisprudencia constitucional. Aunque la misma fue corregida y posteriormente
el despacho del magistrado sustanciador procedió a admitirla, del análisis
detenido de los argumentos esta Sala encuentra que, tal como lo reconoció el
auto de inadmisión, el libelo no satisface las exigencias de razonamiento
jurídico previstas por la jurisprudencia constitucional.
1. En primer
lugar, esta Sala debe recordar que la demanda de inconstitucionalidad no sólo
debe satisfacer las exigencias formales previstas en el Decreto 2067 de 1991,
por el cual se regulan los procedimientos adelantados ante esta Corporación,
sino también ciertas exigencias de lógica argumentativa que se hacen
indispensables para adelantar un adecuado juicio de inconstitucionalidad.
Ciertamente, la
Sentencia C-1052 de 2001, al sistematizar la jurisprudencia de la Corte en la
materia, insistió en que además de los requisitos formales exigidos por el
Decreto 2067 de 1991, la demanda debe garantizar que los cargos estén
debidamente fundamentados. A este respecto indicó:
“3.1. La Corte Constitucional encuentra que la demanda presentada
ante la Corte Constitucional, en la que se solicita la declaratoria de
inexequibilidad del artículo 51 de la Ley 617 de 2000, no cumple con los
requisitos necesarios para proferir a un fallo de fondo. Este asunto ha sido
tratado por esta Corporación en numerosas ocasiones, motivo por el que se ha
expedido una copiosa jurisprudencia a la que en esta oportunidad se hará
referencia para sintetizar los criterios que al respecto ha sentado este
Tribunal.
“3.2. El artículo 2° del Decreto 2067 de 1991 señala los elementos
indispensables que debe contener la demanda en los procesos de
inconstitucionalidad[2].
La jurisprudencia de la Corte Constitucional, por su parte, ha establecido la
necesidad de cumplir con todos y cada uno de estos requerimientos.  Se trata,
como lo dijo la Corte al declarar exequible la norma citada, de “unos
requisitos mínimos razonables que buscan hacer más viable el derecho [de
participación política], sin atentar en ningún momento contra su núcleo
esencial”[3].
“Así, si un ciudadano demanda una norma, “debe cumplir no sólo
formalmente sino también materialmente estos requisitos, pues si no lo hace,
hay una ineptitud sustancial de la demanda”[4]
que impide que la Corte se pronuncie de fondo. Téngase en cuenta, además, que
el artículo 241 de la Constitución consagra de manera expresa las funciones de la
Corte, dentro de las que señala  que a ella le corresponde la guarda de la
integridad y supremacía de la Constitución en los estrictos y precisos términos
del artículo; de acuerdo con esta norma, “no corresponde a la Corte Constitucional
revisar oficiosamente las leyes sino examinar aquellas que han sido demandadas
por los ciudadanos, lo cual implica que el trámite de la acción pública sólo
puede adelantarse cuando efectivamente haya habido demanda, esto es, una
acusación en debida forma de un ciudadano contra una norma legal”[5].
En este
sentido, no le asiste razón a la demandante cuando sugiere que los requisitos
de la demanda deben estudiarse desde un punto de vista meramente formal,
ignorando su contenido lógico.
2. Ahora bien,
respecto del planteamiento de los cargos de inconstitucionalidad, este despacho
observa que la forma en que los mismos se encuentran estructurados no satisface
las exigencias argumentativas previstas por la jurisprudencia para propiciar un
adecuado juicio de inconstitucionalidad.
En efecto, pese
a que ya fueron expuestos en la parte inicial de esta providencia, los cargos
de inconstitucionalidad de la demanda pueden resumirse en los siguientes puntos,
a efectos del análisis que se hará con posterioridad:
a.
La demanda no se dirige a cuestionar la
existencia de dos regímenes de seguridad social en salud –el contributivo y el
subsidiado- porque esa duplicidad ya fue considerada constitucional por la
Corte Constitucional.
b.
El fin de la demanda es cuestionar la
inconstitucionalidad de la expresión  “antes del año 2001”, porque a
pesar de que la ley ordena que para esa fecha los planes de salud de
ambos regímenes deben haberse equiparado, tal circunstancia no ha ocurrido,
como lo demuestran los informes rendidos por las autoridades administrativas
competentes.
c.
Dice que esta circunstancia es vulneratoria del
artículo 2º constitucional, porque impide la satisfacción efectiva de los
derechos de los ciudadanos; de los artículos 5º y 13 de la Carta porque impide
la prestación no discriminatoria de los servicios de salud a las personas del
régimen subsidiado, y del artículo 48 de la Carta, porque no garantiza el
principio de progresividad de la seguridad social.
d.
En su escrito de corrección de la demanda, la
peticionaria agrega que la existencia misma de dos regímenes habilita la
diferencia de planes, dependiendo de la capacidad de pago y que ello resulta
violatorio de la igualdad. Allí agrega que existe una
desigualdad en el hecho de que el artículo demandado disponga que el acceso a
la salud no sea el mismo en el régimen subsidiado y que sólo disponga la elaboración
de un plan para que sus usuarios sean igualados en un determinado tiempo.
e.
Respecto de la fecha demandada, señala que la
misma no es el motivo central del reproche, pero es ilustrativo de una práctica
continuada de desigualdad, pues esta se profundiza al permitirse la existencia
de planes de beneficios que diferencian entre quienes cuentan con medios de
pago y quienes deben aspirar a ser protegidos mediante la solidaridad del
sistema.
3. Del contenido
de los cargos de inconstitucionalidad esta Sala evidencia las siguientes
falencias argumentativas.
En primer
lugar, la demandante ataca la expresión “antes del año 2001”, como responsable
de la desigualdad que existe en los planes de servicios de los dos regímenes de
seguridad social en salud. No obstante, del contenido de la expresión atacada
no se deriva que exista una diferencia de tipo discriminatorio en la oferta de
planes de salud de los regímenes contributivo y subsidiado.
Ciertamente, en
el contexto en el que se inscribe, la expresión acusada señala que el Consejo
Nacional de Seguridad Social buscará equiparar los beneficios del plan
subsidiado a los del plan contributivo antes de 2001, lo cual implica que desde
el punto de vista meramente normativo la ley previó una diferencia entre los
dos sistemas. Sin embargo, la expresión que se acusa, antes que promover la
continuidad de dicha diferencia, precisamente fija un plazo para que la misma desaparezca,
procediéndose a la equiparación de los servicios ofrecidos. Si esa diferencia
persiste en la realidad fáctica, si todavía se presenta una distinción entre
los servicios recibidos por los usuarios del régimen de salud, dicha distinción
ciertamente no proviene de la expresión acusada, que promueve exactamente lo
contrario.
Es tan
evidente que la expresión acusada no genera la consecuencia inconstitucional
advertida por la demandante que si tal frase se expulsara del ordenamiento
jurídico la diferencia de trato, que la demanda juzga ilegítima, adquiriría
vocación de permanencia, por desaparición de la fecha límite hasta cuando tal
distinción podría conservarse, consecuencia diametralmente opuesta a la
pretensión del libelo. Esta simple reflexión demuestra que el cargo de
inconstitucionalidad no puede predicarse del precepto acusado.
En
consecuencia, esta Sala considera que el cargo de inconstitucionalidad no se
funda en un reproche contra el contenido de la norma, sino contra un hecho
extranormativo, no sujeto a control constitucional, que consiste en que la
orden dada por el legislador, precisamente en la norma que se ataca, no ha sido
cumplida por las autoridades del Estado. En otras palabras, la demanda de la
referencia presenta un problema de eficacia de la norma jurídica que, no
obstante, el juez constitucional está en incapacidad de resolver, dado que su
función se limita a verificar la legitimidad del precepto normativo, es decir,
su mera concordancia normativa con el texto constitucional. Al juez
constitucional no le corresponde verificar si una disposición de orden legal se
cumple o no. Su deber se limita a comprobar que no vulnere el texto superior.
La
jurisprudencia constitucional ha dicho reiteradamente que el cargo de
inconstitucionalidad debe cumplir con el elemento de certeza, que según
definición de la doctrina de la Corporación consiste en la necesidad de que la
razón de la inconstitucionalidad emerja efectivamente del contenido de la norma
que se ataca. La Sentencia C-1052 de 2001 describió así dicho requisito
“Adicionalmente, las razones que respaldan los cargos de
inconstitucionalidad sean ciertas significa que la demanda recaiga sobre una
proposición jurídica real y existente[6]
“y no simplemente [sobre una] deducida por el actor, o implícita”[7]
e incluso sobre otras normas vigentes que, en todo caso, no son el objeto
concreto de la demanda[8].
Así, el ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad supone la
confrontación del texto constitucional con una norma legal que tiene un
contenido verificable a partir de la interpretación de su propio texto; “esa
técnica de control difiere, entonces, de aquella [otra] encaminada a establecer
proposiciones inexistentes, que no han sido suministradas por el legislador,
para pretender deducir la inconstitucionalidad de las mismas cuando del texto
normativo no se desprenden”[9].
En el caso de
la demanda, la razón de inconstitucionalidad no proviene de la norma acusada,
en tanto que es precisamente la misma norma la que consigna la orden de
equiparación de los planes de salud cuyo cumplimiento no ha sido posible por
circunstancias ajenas a su contenido normativo.
Es preciso
recalcar que la expresión acusada ordena la equiparación de los dos planes de
salud. Así entonces, antes que ser la fuente de la violación constitucional, la
disposición acusada es, paradójicamente, la norma vulnerada. Estas razones
llevan a la Sala a considerar que el requisito de la certeza no ha sido
cumplido en la demanda y que por este aspecto existe ineptitud sustantiva de la
misma.
4. De
cualquier manera, aun si las acusaciones se extendieran a otras disposiciones
no especificadas por la demandante –a la totalidad del artículo 162- e incluso
a los efectos que antes del año 2001 produjo la norma, habría que concluir que
el cargo del libelo seguiría careciendo de la suficiencia argumentativa
requerida por la jurisprudencia, pues del simple hecho de que la norma disponga
un sistema diferencial de servicios en materia de salud no se sigue que tal
distinción sea en sí misma discriminatoria.
Ello por
cuanto que, tal como lo reconoció la Corte Constitucional en Sentencia C-130 de
2002, que declaró la exequibilidad del artículo 162 de la Ley 100
exclusivamente por el cargo analizado en esa oportunidad[10],
el legislador está constitucionalmente habilitado para establecer diferentes
regímenes de salud de acuerdo con la capacidad de pago de los usuarios. Lo
anterior supone –lo dice la Corte- que la existencia de dos regímenes de salud
no es per se inconstitucional,  y que sólo en la medida en que se pruebe
que una diferencia concreta de trato es discriminatoria podría el juez
constitucional separarla del ordenamiento jurídico.
La siguiente
cita jurisprudencial deja en claro que la facultad que el legislador tiene para
regular de manera diversa el régimen de salud implica que las distinciones de
trato no son en sí mismas inconstitucionales: que sólo lo son aquellos
tratamientos que, en concreto, establecen una distinción injustificada,
desproporcionada o irrazonable, esto es, que crean una verdadera
discriminación.
“No siendo entonces éste el evento que aquí se presenta, procede la
Corte a declarar exequibles los artículos demandados, únicamente, por el cargo
de igualdad analizado, esto es, porque el legislador está constitucionalmente
autorizado para organizar y reglamentar el sistema general de seguridad social
en salud y, por ende, para establecer regímenes diferenciales en materia de
salud, siempre y cuando su contenido normativo no vulnere los cánones
constitucionales, lo que deberá analizarse en cada caso particular y concreto,
cuando contra tales normas se interponga la correspondiente acción ciudadana y
se indique la razón o motivo por el cual ellos son violatorios de la
Constitución”. (Sentencia C-130 de 2002 M.P. Jaime Araujo Rentería)
En la demanda
de la referencia la impugnante supone que la simple diferencia entre los
beneficios recibidos por los usuarios de los dos regímenes de salud
establecidos en la Ley 100/93 es discriminatoria. No obstante, como la simple
distinción está autorizada en virtud de la libre potestad configurativa del
legislador -que para el caso ya fue encontrada exequible por la Corte en la
Sentencia C-130 de 2002- correspondió a la demandante probar, de manera
concreta -sobre las normas que desarrollan tal distinción- que la misma es
realmente discriminatoria, por ser irrazonable, desproporcionada o
injustificada. En otras palabras, la sola diferencia de trato no puede
catalogarse como discriminatoria, porque la jurisprudencia constitucional
descartó esa conclusión.
Por ello, si
la demandante consideraba que la diferencia de trato es inexequible, la misma
debió señalar aquellas prescripciones concretas que, siendo diferentes, también
implican una desmejora o una disminución de la cobertura para los usuarios del
régimen subsidiado. Además de que la demandante no cumplió con esa carga, no le
es posible a la Corte detectar tal discriminación a partir del texto del
artículo demandado. Más allá de las consideraciones de la Sentencia C-130 de
2002, la Sala no tiene elementos de juicio normativos que le permitan deducir,
de la lectura del artículo 162, que los planes del régimen subsidiado y del
régimen contributivo son a tal punto desiguales que vulneran el derecho de
acceso al servicio de salud a los afiliados al régimen subsidiado.
Sobre este
particular es preciso recordar que la jurisprudencia constitucional predica una
especial carga argumentativa para quien pretende demandar las distinciones
normativas de trámite por violación del principio de igualdad constitucional.
La
jurisprudencia pertinente ha dicho que “en cuanto a la violación del
principio de igualdad la Corte Constitucional ha sido especialmente celosa en
las exigencias requeridas para el cargo de inconstitucionalidad. La Corporación
ha sostenido que, en principio, el legislador goza de un amplio margen de
acción para configurar los diferentes aspectos de la realidad jurídica, lo cual
lo habilita para establecer diferencias de regulación frente a situaciones
disímiles. En este sentido, un cargo de inconstitucionalidad por violación del
principio de igualdad no puede partir de la base de que la diferencia de trato
es discriminatoria. Se requiere, en cambio, que el demandante señale por qué
una diferencia detectada en la ley carece de los elementos de proporcionalidad
y razonabilidad necesarios, de tal manera que dicha diferencia se vuelve
discriminatoria”. A esto agregó:
“En resumen, la Corte ha dicho que cuando la acusación de
inconstitucionalidad de la norma se basa en la violación del principio de
igualdad, el demandante tiene una carga de argumentación mucho más exigente,
pues está obligado a sustentar con argumentos de mayor solidez, por qué una
diferencia de trato no es simplemente una distinción jurídica, sino una
discriminación prohibida por la Constitución.”
Sobre el mismo
particular, la Corte había dicho previamente:
“Al respecto es preciso indicar que el Legislador cuenta con un
margen de configuración normativa en el momento de expedir las leyes. En el
ejercicio de ese ámbito de configuración, el Legislador tiene la facultad de
establecer diferenciaciones. No se puede pretender que la Corte, a través de
sus sentencias de constitucionalidad, sustituya al Congreso en la facultad de
hacer diferenciaciones en el momento de dictar las leyes.
“Por eso, todo cargo que se base en este tipo de violación del
principio de igualdad - omisión de incluir a uno de los varios grupos
eventualmente excluidos - debe estar acompañado de la fundamentación  acerca de
la razón por la cual una determinada clasificación legal comporta un trato
discriminatorio en contra de un subgrupo de personas. De ese material debe,
entonces, deducirse que, a la luz de parámetros objetivos de razonabilidad, la
Constitución ordena incluir a ese subgrupo dentro del conglomerado de
beneficiarios de una medida”. (Sentencia C-1052 de 2004 M.P. Manuel José Cepeda
Espinosa)
De aceptarse
como suficiente el argumento de la demandante, la Corte Constitucional se vería
enfrentada a la tarea de hacer un barrido de los dos regímenes de salud -el
contributivo y el subsidiado- para detectar en qué punto concreto de cobertura
del sistema una diferencia de trato resulta discriminatoria y no, simplemente,
adecuada al régimen correspondiente. Esta labor excede el ejercicio de
competencias de la Corte, por lo que lo mínimo que puede pedírsele al
demandante es que especifiqué cuáles distinciones verificables se oponen
concretamente al principio de igualdad.
En este punto,
la Sala considera que la demanda carece del elemento de la suficiencia, pues no
basta con que el impugnante advierta una distinción de trato en realidades que
ameritan una regulación distinta, sino que se exige la demostración –por lo
menos argumentativa- de que dicha diferencia de trato realmente afecta derechos
sustanciales por ser desproporcionada, irrazonable o ilegítima. La Sentencia
C-130 de 2002 de la Corte indica que, por lo menos en cuanto la hace a la
existencia de dos regímenes de salud, ello no es así.
5. Así las
cosas, de conformidad con lo dicho, los cargos de inconstitucionalidad
planteados en la demanda resultan sustancialmente ineptos, pues ni el
desarrollo de la distinción de trato proviene del precepto acusado –que, por el
contrario propugna la equiparación de los servicios-, ni es suficiente con
señalar que una distinción de trato en los sistemas de beneficios en salud es per
se inconstitucional, cuando según la jurisprudencia constitucional es
necesario indicar cuál de las disposiciones concretas que desarrollan tal
diferencia contienen una discriminación.
En
consecuencia, la Sala Plena de la Corte Constitucional concluye que no existen
elementos que permitan hacer un pronunciamiento de fondo y, por tanto, se
inhibirá de resolver sobre la demanda de la referencia.
2.
Derogación tácita de la expresión demandada
Tal como lo
advierten algunos intervinientes y también la Procuraduría, el plazo
establecido en el artículo 162 de de la Ley 100 de 1993 fue tácitamente
derogado por el artículo 14 de la Ley 1122 de 2007.
En efecto, el
artículo demandado señalaba que el Consejo Nacional de Seguridad Social en
Salud diseñaría un plan para que los afiliados al régimen subsidiado alcanzaran
el Plan Obligatorio del Sistema Contributivo de manera gradual antes del año
2001.
No obstante, la
Ley 1122 de 2007 prescribió, en su artículo 14, que la Comisión de Regulación
en Salud actualizaría el Plan Obligatorio de Salud “buscando el acercamiento
progresivo de los contenidos de los planes de los dos regímenes con tendencia
hacia el que se encuentra previsto para el régimen contributivo”.
Del contenido
del artículo 14 de la Ley 1122 de 2007 se infiere que el legislador fue
consciente de la imposibilidad de cumplir el cometido de unificación previsto
para el año 2001, por lo cual diseñó un plan de acercamiento gradual sin fecha
límite de concreción.
Esta nueva
perspectiva del asunto denota la decisión legislativa de no establecer una
fecha específica de unificación de los planes y, en consecuencia, una
derogación evidente del plazo fijado en el artículo 162 de la Ley 100 de 1993.
Por virtud de la derogación de la expresión acusada –cuya razón de ser era el
señalamiento de un plazo-, es claro que la misma no produce efectos actualmente
y que por tal razón la Corte tampoco sea competente para estudiar su contenido[11].
VII. DECISION
En
mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando
justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
Por las razones
indicadas en la parte considerativa de esta providencia, declárase INHIBIDA
para emitir pronunciamiento de fondo respecto de la demanda de la referencia,
dirigida contra el artículo 162 (parcial) de la Ley 100 de 1993.
Cópiese, notifíquese, comuníquese, insértese en la
Gaceta de la Corte Constitucional, cúmplase y archívese el expediente.
NILSON PINILLA PINILLA
Presidente
MAURICIO
GONZÁLEZ CUERVO
Magistrado
JUAN
CARLOS HENAO PÉREZ
Magistrado
GRABRIEL
EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
JORGE
IVAN PALACIO PALACIO
Magistrado
CRISTINA
PARDO SCHLESINGER
Magistrada
(E)
CLARA
ELENA REALES GUTIÉRREZ
Magistrada
(E)
HUMBERTO
ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
LUIS
ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
MARTHA
VICTORIA SACHICA MENDEZ
Secretaria
General
[1] “EL DERECHO A LA SALUD en perspectiva de
derechos humanos y el Sistema de Inspección Vigilancia y Control del Estado
Colombiano en Materia de Quejas en Salud”. Estudio y publicación de la
Procuraduría General de la Nación en asocio con la Agencia Catalana de
Cooperación al Desarrollo y con el Centro de Estudios de Derecho Justicia y
Sociedad. Bogotá, mayo de 2008.
[2] Dice la citada norma: “Artículo 2º. Las demandas en las acciones
públicas de inconstitucionalidad se presentarán por escrito, en duplicado, y
contendrán: 1. El señalamiento de las normas acusadas como inconstitucionales,
su transcripción literal por cualquier medio o un ejemplar de la publicación
oficial de las mismas; 2. El señalamiento de las normas constitucionales que se
consideren infringidas; 3. Los razones por las cuales dichos textos se estiman
violados; 4. Cuando fuera el caso, el señalamiento del trámite impuesto por la
Constitución para la expedición del acto demandado y la forma en que fue
quebrantado; y 5. La razón por la cual la Corte es competente para conocer de
la demanda".
[3] Corte Constitucional Sentencia C-131 de 1993 M.P. Alejandro
Martínez Caballero. Esta sentencia declaró la constitucionalidad del artículo 2
del Decreto 2067 de 1991, y estableció el punto de partida de la jurisprudencia
constitucional respecto de la sistematización de los requisitos que deben
cumplir las demandas de constitucionalidad. Los lineamientos generales sobre la
materia han sido desarrollados, entre otras, en las sentencias C-024 de 1994
(M.P. Alejandro Martínez Caballero); C-504 de 1995 (M.P. José Gregorio
Hernández Galindo); C-609 de 1996 (M.P. Vladimiro Naranjo Mesa);  C-236 de 1997
(M.P. Antonio Barrera Carbonell); y, C-447 de 1997 (M.P. Alejandro Martínez
Caballero). Ciertamente, existen muchos otros pronunciamientos sobre el particular
que desarrollan  y precisan los elementos esbozados en estos fallos. Cuando sea
necesario, se harán las referencias puntuales a los textos citados.
[4] Corte Constitucional Sentencia C-447 de 1997 M.P. Alejandro
Martínez Caballero. La Corte se declara inhibida para pronunciarse de fondo
sobre la constitucionalidad del inciso primero del artículo 11 del Decreto Ley
1228 de 1995, por demanda materialmente inepta, debido a la ausencia de cargo.
[5] Ibíd.
[6] Así, por ejemplo en la
Sentencia C-362 de 2001; M.P. Alvaro Tafur Gálvis, la Corte también se inhibió
de conocer la demanda contra Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 5º del
Decreto 2700 de 1991, pues “del estudio más detallado de los argumentos esgrimidos por
el demandante, como corresponde a la presente etapa procesal, puede deducirse
que los cargos que se plantean aparentemente contra la norma atacada no lo son
realmente contra ella”.
[7] Sentencia C-504 de 1995; M.P. José
Gregorio Hernández Galindo. La Corte se declaró inhibida para conocer de la
demanda presentada contra el artículo 16, parcial, del Decreto 0624 de 1989
“por el cual se expide el Estatuto Tributario de los impuestos administrados
por la Dirección General de Impuestos Nacionales”, pues la acusación carece de
objeto, ya que alude a una disposición no consagrada por el legislador.
[8] Cfr. Corte Constitucional Sentencia C-1544 de 2000 M.P. José
Gregorio Hernández Galindo.  La Corte se inhibe en esta oportunidad proferir
fallo de mérito respecto de los artículos 48 y 49 de la Ley 546 de 1999, por
presentarse ineptitud sustancial de la demanda, debido a que el actor presentó
cargos que se puedan predicar de normas jurídicas distintas a las demandadas.
En el mismo sentido C-113 de 2000 M.P. José Gregorio Hernández Galindo, C-1516
de 2000 M.P. Cristina Pardo Schlesinger, y C-1552 de 2000 M.P. Alfredo Beltrán
Sierra.
[9] En este mismo sentido pueden
consultarse, además de las ya citadas, las sentencias C-509 de 1996 (M.P.
Vladimiro Naranjo Mesa), C-1048 de 2000 (M.P. José Gregorio Hernández Galindo),
C-011 de 2001 (M.P. Alvaro Tafur Gálvis), entre otras.
[10] La Corte determinó que el legislador no
quebranta el régimen constitucional al establecer dos regímenes distintos de
salud. La parte resolutiva de la providencia indica expresamente que la norma
es exequible sólo por este cargo.
[11] A lo anterior debe agregarse que por
virtud de la Sentencia T-760 de 2008, la Corte Constitucional sometió a extenso
análisis el régimen de seguridad social en salud y decidió, en la parte
resolutiva del fallo, ordenar a las autoridades administrativas nacionales el
diseño de un programa gradual de homologación de los planes de salud ofrecidos
por el régimen contributivo y subsidiado. Consciente de la complejidad del
proceso de coordinación de todos los factores que intervienen en el diseño de
la prestación del servicio de salud, la Corte Constitucional dispuso la
unificación de los planes de beneficios del régimen contributivo y subsidiado,
pero de manera gradual y sostenible. Para ello ordenó la presentación de
informes periódicos acerca del proceso de unificación, que serían vigilados por
la propia Corte.