T-429-94
Sentencia No
Sentencia No.
T-429/94
DERECHO AL LIBRE
DESARROLLO DE LA PERSONALIDAD-Vulneración
Si el derecho al
libre desarrollo de la personalidad comporta la capacidad de desplegar las
aptitudes, talentos y cualidades de que dispone alguien para su
autoperfeccionamiento, sin restricciones ajenas no autorizadas por el
ordenamiento jurídico, se configura su vulneración cuando a la persona se le
impide, en forma irrazonable, alcanzar o perseguir aspiraciones legítimas de su
vida o valorar y escoger libremente las opciones y circunstancias que le dan
sentido a su existencia y permiten su realización como ser humano.
LIBERTAD DE
APRENDIZAJE/LIBERTAD DE INVESTIGACION/LIBERTAD DE CIRCULACION
La efectivización
de los derechos a la libertad de aprendizaje e investigación y a la libertad de
circulación y residencia que tiene la peticionaria, y que deberían permitirle
adelantar estudios de especialización en el exterior, entrar y salir libremente
del territorio nacional y permanecer o no en Colombia, dependen del ejercicio
de una competencia discrecional del Gobierno Colombiano para decidir sobre la
conveniencia de expedir la "certificación de no objeción", con los
fines de que tratan los antecedentes.
DERECHO AL
TRABAJO-Vulneración
Siendo contraria
a la Constitución Política, la decisión de la Viceministra de Relaciones
Exteriores de Colombia, pues impide el ejercicio de los derechos a investigar,
aprender y salir libremente del país, esta Sala considera que igualmente se
atenta, en este caso concreto, contra el derecho al trabajo de que goza la
peticionaria, el cual implica el
reconocimiento de que Elizabeth Montes Garcés tiene la facultad de ejercer su
profesión u oficio no sólo en condiciones dignas, sino en condiciones justas;
en tal virtud, se le debe asegurar la posibilidad de desarrollar una actividad
laboral acorde con sus conocimientos y su situación profesional particular, en
el establecimiento educativo que escogió, dado que carece de oportunidades
laborales en su propio país.
PRINCIPIO DE
JUSTICIA MATERIAL/VISA-Declaración
de no objeción
El principio de
justicia material o verdaderamente eficaz se opone a la aplicación formal y
mecánica de la ley en la definición de una determinada situación jurídica.
Exige, por el contrario, una preocupación por las consecuencias mismas de la
decisión y por la persona que es su destinataria, bajo el entendido de que
aquella debe implicar y significar una efectiva concreción de los principios,
valores y derechos constitucionales. La decisión de la Viceministra de
Relaciones Exteriores de Colombia no posee una justificación racional, pues el
argumento -conveniencia nacional- no sólo es opuesto a la idea de justicia y a
la realidad, sino que además desatiende el centro y razón de ser del
ordenamiento constitucional mismo, como es la persona humana y su dignidad. Por
otra parte, el hecho de que la peticionaria  no se encuentre obligada ni legal
ni contractualmente con el Estado Colombiano a poner a su servicio su actividad
laboral, luego de concluidos sus estudios profesionales, despoja al Ministerio
de toda legitimidad y autoridad para abstenerse de expedir el documento
mediante el cual se certifica la no objeción para que la peticionaria solicite
a las autoridades de inmigración de los Estados Unidos el cambio de Visa J1 por
la de H1.
PRINCIPIO DE
PROPORCIONALIDAD
Dentro de un
Estado Social de Derecho, el contenido de toda decisión discrecional de las
autoridades administrativas, de carácter general o particular, debe
corresponder, en primer término a la ley, ajustarse a los fines de la norma que
la autoriza, ser proporcional a los hechos que le sirven de causa o motivo y
responder a la idea de la justicia material.
ACCION DE TUTELA
TRANSITORIA/PERJUICIO IRREMEDIABLE
Si bien la
peticionaria tiene un medio alternativo de defensa judicial -la acción
contenciosa administrativa- es procedente la concesión de la tutela como
mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. En el caso
subjudice la irremediabilidad del perjuicio se colige de la inminencia e
irreparabilidad del daño, lo cual exige medidas inmediatas, pues de no obtener
la "certificación de no objeción", la peticionaria estaría obligada a
rechazar la oferta laboral hecha por la Universidad Norteamericana y a regresar
a Colombia en donde se ha comprobado no tiene oportunidades de trabajo en su
especialidad. La urgencia que tiene la peticionaria de evitar ese perjuicio
inminente, y la gravedad de los hechos, hacen evidente la impostergabilidad de
la tutela como mecanismo necesario para la protección inmediata de los derechos
constitucionales fundamentales vulnerados.
REFERENCIA:
Expediente T-39312
PETICIONARIO:
Elizabeth Montes
Garcés.
PROCEDENCIA:
Consejo de Estado.
TEMA:
La injustificada
negativa a la expedición del "certificado de no objeción" por parte
del Ministerio de Relaciones Exteriores, vulnera los derechos fundamentales al
libre desarrollo de la personalidad, las libertades de aprendizaje,
investigación y circulación y el derecho al trabajo. La idea de justicia
material en las actuaciones administrativas.
MAGISTRADO
PONENTE:
ANTONIO BARRERA
CARBONELL
Aprobada en Santafé
de Bogotá  D.C., a los 29 días del mes septiembre de mil novecientos noventa y
cuatro (1994).
La Sala Segunda de
la Corte Constitucional, integrada por los Magistrados ANTONIO BARRERA
CARBONELL, EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ Y CARLOS GAVIRIA DIAZ, revisa el proceso de
acción de tutela instaurada por la señorita ELIZABETH MONTES GARCES, contra el
Acto Administrativo de la Viceministra de Relaciones Exteriores de Colombia,
doctora WILMA ZAFRA TUBAY.
I. ANTECEDENTES.
A. Los hechos.
En resumen, se
presentan como supuestos fácticos de la acción, los siguientes:
Elizabeth Montes
Garcés, fue contratada en septiembre de 1985, por la Universidad Privada
"Central College" (Pella, Iowa, U.S.A.) como profesora de idiomas.
Por esta circunstancia la Embajada de Estados Unidos en Colombia le concedió la
VISA J-1, la cual implicaba el compromiso de regresar al país al término de dos
años, una vez cumplida dicha misión.
Terminadas las
tareas asignadas por la Universidad, la accionante por su propia cuenta y sin
ayuda alguna del gobierno colombiano se inscribió en la Universidad de Kansas
(U.S.A.), para adelantar un doctorado en Literatura Latinoamericana.
Con tal fin,
solicitó a las autoridades norteamericanas competentes el cambio de visa,
quienes en lugar de concederle la Visa F-1 de estudiante optaron por extender
su Visa J-1, que inicialmente le concedieron, por un período máximo adicional
de siete (7) años, lo cual le permitió por su propia cuenta y con la ayuda
económica de sus padres cursar y culminar el 19 de octubre de 1993 el aludido
doctorado.
La accionante quiere
continuar sus investigaciones, perfeccionar sus especializaciones y ampliar sus
conocimientos en los Estados Unidos, pero su visa J-1 se lo impide por cuanto
debe regresar al país y permanecer en él por un término no menor de dos años.
Luego de su
graduación y con miras a lograr oportunidades laborales en Colombia indagó en
diferentes instituciones Universitarias de nuestro país sobre la posibilidad de
lograr una cátedra en su especialidad con resultados negativos, pues en ninguna
universidad de Colombia se enseña una materia de las características de la
anotada especialidad.
Ante la
imposibilidad de encontrar trabajo en Colombia la actora optó por aceptar la
oferta que le hizo la Universidad de Texas, en la ciudad de El Paso (U.S.A.),
para dictar una cátedra de Literatura Suramericana de tiempo completo, con
posibilidades de permanencia, aprovechando el tiempo adicional que le concede
la visa J-1 para entrenamiento práctico (Practical Training).
Por tal motivo, la
demandante solicitó del Ministerio de Relaciones Exteriores de Colombia la
concesión del "certificado de no objeción" que le exige el gobierno
norteamericano para poder trabajar y residir legalmente en Estados Unidos,
relevándola así de la obligación que le impone su visa J-1 de regresar al país
al término de su vigencia.
La Viceministra de
Relaciones Exteriores dra. Wilma Zafra Turbay mediante oficio No. 08828 del 23
de marzo de 1993 negó la expedición del referido certificado, con el siguiente
argumento: "con el único fin de cumplir con los objetivos de los programas
educativos, los cuales buscan promover la mayor capacitación de los
profesionales Colombianos en el exterior, no es posible acceder a su
petición".
La peticionaria se
dirigió a la Viceministra de Relaciones Exteriores, con fecha 16 de junio de
1993, solicitando la reconsideración de la anterior decisión, pero nuevamente
recibió respuesta negativa, según oficio del 26 de agosto de 1993.
B. Los fallos que
se revisan.
1. La Sección Primera del Tribunal
Administrativo de Cundinamarca, mediante sentencia del 13 de abril de 1994,
concedió la tutela solicitada y ordenó al Ministerio de Relaciones Exteriores
la expedición del "certificado de no objeción". Para el efecto, se
advirtió que el caso presente es igual al tratado por esta Corporación en la
Sentencia T-532/92, en donde se hicieron, entre otras consideraciones, las
siguientes:
"La negativa
del Ministerio de Relaciones Exteriores de expedir los documentos de no
objeción obedece más a razones formales, vgr. el tipo de visa J-1 otorgada a
los accionantes, y no se sustenta en un juicio y detenido análisis de las
circunstancias del caso, de los cuales  se podía colegir la carencia de apoyo
financiero educativo. La política de conveniencia nacional de hacer retornar a
los estudiantes al país no debe desconocer que lo único que la justifica y hace
imperiosa es la circunstancia -aquí inexistente- de poner a disposición de la
persona recursos públicos propios o extranjeros. En el evento que ello no sea
así, carece de justificación razonable la limitación del desarrollo profesional
y existencial de la persona, e imponerla vulnera el artículo 16 de la
Constitución Política por la manifiesta desproporción entre los fines
perseguidos y el sacrificio injustificado de los derechos
individuales...".
"La propuesta
de las diferentes autoridades ejecutivas judiciales a los solicitantes de la
tutela, en el sentido de sugerirle solicitar una extensión de su visa J-1 hasta
finalizar sus estudios, no es una solución válida ya que ella sólo significa
diferir en el tiempo el problema de legalizar su permanencia en el extranjero,
además de que los priva de la posibilidad de continuar realizando prácticas
médicas y simultáneamente trabajar para pagar sus estudios".
"Una persona
que opta por establecerse, vivir y trabajar en otro país por sus propios
méritos y medios económicos, no puede ser obligada a retornar a su patria por
simples razones de conveniencia nacional. Tal exigencia vulnera directamente el
artículo 16 de la Constitución e indirectamente los derechos fundamentales de
la libertad de aprendizaje e investigación (C.P. art. 27) y de entrar y salir
libremente del país (C.P. art. 24)".
2. La Sección Segunda del Consejo de Estado,
mediante proveído del 18 de mayo de 1994, resolvió revocar la sentencia de
primera instancia y en su lugar negó la tutela impetrada, por las siguientes
razones:
"Como bien lo
dice el impugnante, el acto que produjo el Vice-Ministerio de Relaciones
Exteriores es un acto administrativo susceptible de ser controvertido ante la
jurisdicción contencioso administrativa y precisamente la existencia de otro
medio de defensa judicial para defender los derechos, es causal de
improcedencia de la acción de tutela".
Ahora bien, como se
interpuso como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable,
habrá de expresar la Sala, que la accionante no señaló en forma razonada cuál
sería el perjuicio inminente e irremediable que se le causaría al no
expedírsele el certificado de no objeción y no es fácil vislumbrar qué
perjuicio irremediable podría ocasionarse a la accionante, toda vez que
mediante la acción de restablecimiento del derecho podría obtenerse el
certificado de no objeción negado".
"Además no
encuentra la Sala que a la accionante se le ha violado su derecho a la igualdad
ni al libre desarrollo de su personalidad, pues fue su voluntad comprometerse a
regresar por 2 años al país después de haber realizado sus estudios; tampoco se
le está coartando del derecho a la libre locomoción por el territorio Nacional,
pues la exigencia del cumplimiento del compromiso adquirido con el Estado
Colombiano es de los Estados Unidos de Norteamérica quienes expidieron la visa
con esa restricción".
"Ello no obsta
para que si la actora considera que el acto administrativo está viciado de
nulidad por algún motivo, pueda demandarlo aun siendo discrecional, porque la
discrecionalidad no puede confundirse con la arbitrariedad".
II. COMPETENCIA.
La Corte
Constitucional es competente para conocer de la revisión de las aludidas
sentencias en virtud de lo dispuesto por el inciso 2o. del artículo 86 de la
Constitución Política, en concordancia con el numeral 7o. del decreto 2591 de
1991.
III. CONSIDERACIONES
DE LA CORTE.
Análisis del caso
concreto.
1. La pretensión de la peticionaria de la
tutela.
El representante de
la peticionaria interpuso acción de tutela como mecanismo transitorio contra la
actuación de la Viceministra de Relaciones Exteriores, doctora Wilma Zafra
Turbay, por considerar que la denegación del certificado de no objeción a su
asistida para lograr la prolongación de su permanencia en Estados Unidos, con
el propósito de trabajar como profesora de la cátedra de literatura suramericana
en la Universidad de Texas, vulnera los derechos fundamentales consagrados en
los artículos 16 (libre desarrollo de la personalidad), 24 (salir libremente
del territorio nacional) y 27 (libertades de enseñanza, aprendizaje,
investigación y cátedra) de la Constitución Política.
2. Vulneración
del derecho al libre desarrollo de la personalidad .
El derecho al libre
desarrollo de la personalidad consagrado en el artículo 16 de la Carta
Política, implica el reconocimiento de la aptitud física y moral que tienen
todas las personas a realizarse individual y autónomamente, sin imposiciones o
forzamientos de ninguna clase y sin controles injustificados o impedimentos por
parte de los demás, incluido el Estado, a menos que exista una obligación legal
o contractual legítima o un deber social o cuando las respectivas acciones
atenten contra los derechos de las demás personas o quebranten el orden público
o contraríen una disposición jurídica que tenga la virtualidad de poder limitar
válidamente el ejercicio del derecho aludido.
Si el derecho al
libre desarrollo de la personalidad comporta la capacidad de desplegar las
aptitudes, talentos y cualidades de que dispone alguien para su
autoperfeccionamiento, sin restricciones ajenas no autorizadas por el
ordenamiento jurídico, se configura su vulneración cuando a la persona se le
impide, en forma irrazonable, alcanzar o perseguir aspiraciones legítimas de su
vida o valorar y escoger libremente las opciones y circunstancias que le dan
sentido a su existencia y permiten su realización como ser humano.
No es de recibo el
formalismo impuesto por el Ministerio de Relaciones Exteriores, en el sentido
de que para conseguir un tipo de visa distinto al que en un comienzo se otorgó
se debe retornar al país de origen, a pesar de que no es éste sino el Gobierno
Norteamericano el que la concede, ni tampoco es admisible el argumento de que
por razones abstractas y no concretas de conveniencia nacional se necesita de
la presencia de la peticionaria en su patria -lo cual no tiene asidero en la
realidad-. Por consiguiente, estas clases de limitaciones constituyen
restricciones ilegitimas al derecho individual al libre desarrollo de la
personalidad y chocan con otros derechos constitucionales fundamentales como
son los derechos a entrar y salir libremente del territorio nacional y a la
investigación y aprendizaje.
3. Vulneración de
las libertades de aprendizaje, investigación y circulación y del derecho al
trabajo.
En el caso objeto de
estudio, la efectivización de los derechos a la libertad de aprendizaje e
investigación y a la libertad de circulación y residencia que tiene la
peticionaria, y que deberían permitirle adelantar estudios de especialización
en el exterior, entrar y salir libremente del territorio nacional y permanecer
o no en Colombia, dependen del ejercicio de una competencia discrecional del
Gobierno Colombiano para decidir sobre la conveniencia de expedir la
"certificación de no objeción", con los fines de que tratan los
antecedentes.
A juicio de la Sala,
dicha competencia no puede utilizarse de modo arbitrario, pues ella tiene como
limites objetivos la justificación material de la medida, esto es, que obedezca
o se funde en hechos plenamente establecidos, la proporcionalidad y
razonabilidad de la misma y su finalidad, e igualmente limites de orden
constitucional que tienen soporte en el respeto y efectividad de los derechos
fundamentales.
En sentencia
T-532/921, se señaló que "una persona que
opta por establecerse, vivir y trabajar en otro país por sus propios méritos y
medios económicos, no puede ser obligada a retornar a su patria por simples
razones de conveniencia nacional. Tal exigencia vulnera directamente el
artículo 16 de la Constitución e indirectamente los derechos fundamentales de libertad
de aprendizaje e investigación y de entrar y salir libremente del país".
Siendo contraria a
la Constitución Política, la decisión de la Viceministra de Relaciones
Exteriores de Colombia Wilma Zafra Turbay, pues impide el ejercicio de los
derechos a investigar, aprender y salir libremente del país, esta Sala
considera que igualmente se atenta, en este caso concreto, contra el derecho al
trabajo de que goza la peticionaria, el cual
implica el reconocimiento de que Elizabeth Montes Garcés tiene la facultad de
ejercer su profesión u oficio no sólo en condiciones dignas, sino en
condiciones justas; en tal virtud, se le debe asegurar la posibilidad de
desarrollar una actividad laboral acorde con sus conocimientos y su situación
profesional particular, en el establecimiento educativo que escogió, dado que
carece de oportunidades laborales en su propio país.
4. Las
actuaciones del Ministerio de Relaciones Exteriores no corresponden al valor de
la justicia prevista en la Constitución Política.
El principio de
justicia material o verdaderamente eficaz se opone a la aplicación formal y
mecánica de la ley en la definición de una determinada situación jurídica.
Exige, por el contrario, una preocupación por las consecuencias mismas de la
decisión y por la persona que es su destinataria, bajo el entendido de que
aquella debe implicar y significar una efectiva concreción de los principios,
valores y derechos constitucionales.
Dicho principio es
de obligatoria observancia en las actuaciones administrativas, pues la función
de aplicar el derecho en un caso concreto no es misión exclusiva del Juez, sino
también de la administración cuando define situaciones jurídicas o actúa sus
pretensiones frente a un particular en desarrollo de las competencias y prerrogativas
que le son propias.
Dentro de un Estado
Social de Derecho, el contenido de toda decisión discrecional de las
autoridades administrativas, de carácter general o particular, debe
corresponder, en primer término a la ley, ajustarse a los fines de la norma que
la autoriza, ser proporcional a los hechos que le sirven de causa o motivo
(artículos 2° de la C.P. y 39 del C.C.A.) y responder a la idea de la justicia
material.
La decisión de la
Viceministra de Relaciones Exteriores de Colombia no posee una justificación
racional, pues el argumento -conveniencia nacional- no sólo es opuesto a la
idea de justicia y a la realidad, sino que además desatiende el centro y razón
de ser del ordenamiento constitucional mismo, como es la persona humana y su
dignidad.
Por otra parte, el
hecho de que Elizabeth Montes Garcés no se encuentre obligada ni legal ni
contractualmente con el Estado Colombiano a poner a su servicio su actividad
laboral, luego de concluido sus estudios profesionales, despoja al Ministerio
de toda legitimidad y autoridad para abstenerse de expedir el documento
mediante el cual se certifica la no objeción para que la peticionaria solicite
a las autoridades de inmigración de los Estados Unidos el cambio de Visa J1 por
la de H1.
Así mismo, si bien
el conocimiento especializado que adquirió Elizabeth Montes Garcés en los
Estados Unidos ha sido calificado por el Director de la Agencia de Información
de los Estados Unidos como necesario en Colombia, y por lo tanto su
especialidad pertenece a la "Skill List "(lista de técnicas para
visitantes de intercambio), a través de este proceso de tutela se ha probado
que no obstante las diligencias adelantadas por la accionante ante entidades
estatales, como la Universidad Nacional de Colombia y la Universidad Pedagógica
Nacional, no le ha sido posible conseguir un trabajo en su campo, lo cual
desvirtúa la afirmación del Ministerio de Relaciones Exteriores de que
profesionales de su especialidad necesariamente son requeridos en Colombia, por
haber recibido entrenamiento en áreas prioritarias para el desarrollo económico
y social del país.
5. Procedencia de
la tutela como mecanismo transitorio.
Si bien la
peticionaria tiene un medio alternativo de defensa judicial -la acción
contenciosa administrativa- es procedente la concesión de la tutela como
mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.
En el caso subjudice
la irremediabilidad del perjuicio se colige de la inminencia e irreparabilidad
del daño, lo cual exige medidas inmediatas, pues de no obtener la
"certificación de no objeción", la peticionaria estaría obligada a
rechazar la oferta laboral hecha por la Universidad Norteamericana y a regresar
a Colombia en donde se ha comprobado no tiene oportunidades de trabajo en su
especialidad. En efecto, y partiendo de que el perjuicio irremediable no puede
asimilarse a perjuicio reparable a través de una indemnización2, es
evidente que por más de que la peticionaria resultare victoriosa dentro del proceso
que hubiere instaurado ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo
contra el acto que le negó el aludido certificado, muy posiblemente no podría
retrotraer las cosas al punto, fase o etapa donde ocurrió la vulneración del
derecho, ya que nada le garantiza que la Universidad extranjera le daría una
nueva oportunidad o que una institución oficial o privada de Colombia le
proporcionaría un empleo. La urgencia que tiene la peticionaria de evitar ese
perjuicio inminente, y la gravedad de los hechos, hacen evidente la
impostergabilidad de la tutela como mecanismo necesario para la protección
inmediata de los derechos constitucionales fundamentales vulnerados.
Advierte la Sala,
que los efectos de esta sentencia quedan condicionados a la circunstancia de
que la peticionaria de la tutela haya hecho uso oportunamente de la acción de
nulidad contra el acto administrativo de fecha 23 de marzo de 1993 proferido
por la Viceministra de Relaciones Exteriores; es decir, que la hubiere
instaurado dentro del término de cuatro (4) meses, contados a partir de dicha
fecha, y que la medida estará vigente mientras se falle el respectivo proceso.
IV. DECISION.
Por las razones que
anteceden, la Sala Segunda de la Corte Constitucional administrando justicia en
nombre del pueblo y por mandato de la constitución,
RESUELVE:
PRIMERO: REVOCAR la sentencia del 18 de mayo de 1994,
proferida por el H. Consejo de Estado, Sala de los Contencioso Administrativo,
Sección Segunda.
SEGUNDO:
CONFIRMAR la sentencia
del 13 de abril de 1994, proferida por el Tribunal Administrativo de
Cundinamarca, Sección Primera, mediante la cual se concedió la tutela
solicitada.
TERCERO:
ADICIONAR la sentencia de
dicho Tribunal en el sentido de que la tutela a que se refiere el punto anterior,
queda condicionada a la circunstancia de que la peticionaria de la tutela
hubiera hecho uso de la correspondiente acción contencioso administrativa
dentro del plazo legal, contado a partir de la decisión cuestionada (oficio
08828 del 23 de marzo de 1993), y que la medida de tutela estará vigente
mientras se falle el correspondiente proceso.
CUARTO: LIBRESE comunicación al Tribunal Administrativo de
Cundinamarca, Sección Primera, a efecto de que se surtan las notificaciones de
este fallo, conforme lo establecido en el artículo 36 del Decreto 2501 de 1991.
Cópiese, notifíquese, comuníquese, cúmplase
e insértese en la gaceta de la Corte Contitucional.
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado Ponente
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
MARTA V. SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
1 M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz
2  Sentencia C-531/93. M.P. Eduardo
Cifuentes Muñoz, en la cual se declaró inexequible el inciso 2° del numeral 1°
del artículo 6o del decreto 2591 de 1991, que asimilaba perjuicio irremediable
a aquél que sólo puede ser reparado a través de una indemnización.