C-336-02
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia
C-336/02
COSA JUZGADA
MATERIAL-Inexistencia por
diferentes tipos de leyes
PARTICIPACION DE
MUNICIPIO EN INGRESOS CORRIENTES DE LA NACION-No exclusión de recién creado/PARTICIPACION DE
MUNICIPIO EN INGRESOS CORRIENTES DE LA NACION-Aplazamiento de inclusión
plena de recién creado para año fiscal siguiente
PARTICIPACION DE
MUNICIPIO EN INGRESOS CORRIENTES DE LA NACION-Términos para organización del presupuesto
PRESUPUESTO-Términos para organización
PRINCIPIO DE
UNIDAD DE CAJA EN PARTICIPACION DE MUNICIPIO EN INGRESOS CORRIENTES DE LA
NACION-Fecha de creación
PLANEACION
PRESUPUESTAL-Razonabilidad
y proporcionalidad
Referencia:
expediente D-3776
Demanda de
inconstitucionalidad contra el artículo 13 (parcial) de la Ley 136 de 1994 “por
medio de la cual se dictan normas tendientes a modernizar la organización y el
funcionamiento de los municipios”.
Demandante: Alirio
Uribe Muñoz
Magistrado Ponente:
Dr. EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT
Bogotá, D.C., siete (7) de mayo de dos mil
dos (2002).
La Sala Plena de la Corte Constitucional,
en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y
trámite establecidos en el decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública de
inconstitucionalidad, el ciudadano Alirio Uribe Muñoz demanda el artículo 13 de
la Ley 136 de 1994 “por medio de la cual se dictan normas tendientes a
modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios”.
Cumplidos los trámites constitucionales y
legales propios de esta clase de procesos, entra la Corte a decidir sobre la
demanda de la referencia.
II. NORMA DEMANDADA
A continuación se transcribe el texto de la
norma, de conformidad con su publicación en el Diario Oficial No. 41.377 del
dos (2) de junio de 1994, y se subraya el aparte acusado,
"LEY 136 DE 1994
(junio 2)
“Por medio del cual se dictan normas
tendientes a modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios”
Artículo 13°. Participación de los nuevos municipios en
los ingresos corrientes de la nación. En la distribución de los ingresos
corrientes de la Nación, para la vigencia fiscal siguiente, se tendrá en cuenta
los municipios creados válidamente y reportados al Departamento Nacional de
Planeación, hasta el treinta de junio del año inmediatamente anterior.
El Gobernador del
Departamento el mismo día que sancione la ordenanza que disponga la creación de
un municipio, ordenará comunicar el hecho, al Ministerio de Hacienda con el
objeto de que en los giros que habrán de hacerse para los bimestres
subsiguientes del año en curso por concepto de participaciones en los ingresos
corrientes de la Nación, se tenga en cuenta los que corresponden al nuevo
municipio, en la Ley 60 de 1993”.
III. LA DEMANDA
El actor considera que la norma demandada
vulnera el preámbulo, los artículos 1°, 2°, 4°, 49, 209, 285, 286, 287, 320 y
356 de la Constitución y el artículo 26 de la Convención Americana de derechos
humanos. Aduce el demandante que con la norma acusada se desconocen los
principios de autonomía y descentralización establecidos en el artículo 1°
constitucional, pues la norma impugnada fijó plazos injustos para los nuevos
municipios, privándolos de recursos fundamentales para el desarrollo de sus
habitantes, lo que contribuye a la pobreza de los municipios más débiles y
pequeños, sin tener en cuenta los fines del Estado consagrados en el artículo
2° de la Constitución, incurriendo también en violación de éste.
Para el actor, la carencia de recursos de
los municipios, derivada de la norma acusada, viola también el artículo 49 de
la Constitución, pues impide a los entes territoriales prestar los servicios de
salud y saneamiento ambiental que les impone la Carta. Idéntica situación
ocurre con los demás artículos pues no se puede llevar a cabo la
descentralización administrativa dictada en el artículo 209, ni las demás
normas referentes al municipio y sus funciones como entidad territorial
-artículos 285, 286 y 287 C.P.-.
De otro lado, el demandante considera que
el artículo 320 de la Constitución no permite que el legislador utilice “estos
criterios de racionalización para privar temporalmente a los nuevos municipios
de sus recursos hasta por 18 meses como lo hace la norma impugnada”.  En
ese sentido, considera el demandante que el legislador desbordó su función con
la expedición de la norma acusada. Además el artículo 352 -relativo a la
modificación y ejecución del presupuesto- no establece períodos de carencia
presupuestal para los municipios recién creados.
Finalmente, el actor considera que existe
violación al artículo 356 de la Constitución -sobre el situado fiscal- pues los
nuevos municipios se ven privados de los beneficios de la redistribución de los
ingresos. Recuerda el demandante que una norma con idéntico contenido ya fue
declarada inexequible por esta Corporación en la sentencia C-1504 de 2000. Por
lo anterior solicita que se declare la inexequibilidad del aparte acusado en
esta ley “y en futuras leyes de presupuesto”.
IV. INTERVENCIONES
Intervención de la Federación Colombiana de
Municipios
Gilberto Toro Giraldo, interviene como
director ejecutivo de la Federación Colombiana de Municipios, con el fin de
manifestar que a pesar del argumento del demandante acerca del precedente
judicial contenido en la sentencia C-1504 de 2000, en la cual se declara
inconstitucional la exclusión de la participación en los ingresos corrientes de
la Nación a los nuevos municipios, hecha a través de la Ley anual de
Presupuesto, se trata de situaciones distintas, pues la ley demandada en esta
ocasión es una ley ordinaria. En ese sentido, como lo anotó la Corte
Constitucional en la sentencia precitada, la vocación temporal de la ley de
presupuesto la hace inidónea para contener normas de carácter permanente, las
cuales sí pueden estar incluidas en leyes ordinarias.
De otro lado, el interviniente arguye que
la norma demandada no excluye al municipio recién creado de la participación,
sólo hace una diferencia sobre el momento para hacer la inclusión plena en la
distribución de los ingresos corrientes de la Nación, considerando que debe
iniciarse en el año fiscal siguiente.
Esta inclusión debe hacerla el Departamento
Nacional de Planeación de acuerdo con la información recibida previamente. En
cambio, la inclusión para el año en curso deberá hacerse en los términos del
segundo inciso del artículo, bajo la responsabilidad del Ministerio de Hacienda
de acuerdo con la información suministrada por la Gobernación respectiva “con
el objeto de que en los giros que habrán de hacerse para los bimestres
subsiguientes del año en curso por concepto de participaciones en los ingresos
corrientes de la Nación, se tenga en cuenta los que corresponden al nuevo
municipio en la Ley 60 de 1993”. Concluye el ciudadano entonces que el
demandante no tuvo en cuenta lo establecido en el segundo inciso, encaminado a
proteger al nuevo municipio, y por tanto los cargos no están llamados a
prosperar.
Intervención del Ministerio de Hacienda y
Crédito Público
Ivonne Edith Gallardo Gómez, actuando en
representación del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, interviene en este
proceso con el fin de defender la constitucionalidad de la norma acusada. Para
la interviniente, el actor obvió la existencia del Decreto 325 de 1997, que
regula la situación de los nuevos municipios en cuanto a la participación en
los ingresos corrientes de la nación estableciendo que “mientras el Conpes
aprueba la distribución de la participación de los ingresos corrientes de la
Nación, en la cual se incluye el nuevo municipio” el departamento en el que
está ubicado, apropiará los recursos necesarios para cubrir los gastos mínimos
de funcionamiento e inversión hasta que el nuevo municipio reciba los
recursos provenientes de su participación.
Así, para la ciudadana es claro que no se
entorpecen los principios de descentralización y autonomía, ni mucho menos se
impide el desempeño de las funciones por parte de cada municipio nuevo, pues
existen los recursos destinados para tal efecto, los cuales son distribuidos de
acuerdo con cierto orden bimestral. Así, los plazos fijados para reportar la
creación de un nuevo municipio no afectan a los entes territoriales y por el
contrario, responden a las necesidades del trámite que debe surtir el
presupuesto. Por lo anterior, la interviniente solicita que la Corte declare la
constitucionalidad de la norma acusada.
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA
NACIÓN
El Procurador General de la Nación, en
concepto No. 2759, recibido el 11 de diciembre de 2001, interviene en este
proceso para solicitar que la Corte declare la constitucionalidad del fragmento
demandado. Inicialmente, la Vista Fiscal recuerda lo establecido por la Corte
Constitucional sobre una norma de idéntico contenido, en la sentencia C-1504 de
2000, anotando que, aunque en aquella oportunidad la Corte consideró
inexequible la norma demandada, en esta ocasión no cabe declarar la cosa
juzgada material y concluir que la norma bajo examen es inconstitucional, pues
no existe violación al artículo 357 de la Constitución, ya que este artículo
nada dice acerca de los términos y procedimientos que deben agotarse a efectos
de que los entes territoriales nuevos puedan gozar de su participación en los
ingresos corrientes de la Nación. Así, el legislador tenía amplio poder para
estipular unos términos específicos, tal como lo hizo en este caso.
De otro lado, el Ministerio Público estima
que tales plazos obedecen a la necesidad de planificar con el debido tiempo el
sistema presupuestal. Por tanto, según la Vista Fiscal, la fijación de un plazo
racional para reportar la creación de un municipio se ajusta a la Constitución
y no desconoce los derechos de los municipios. Así, para el Procurador, el
precepto demandado debe entenderse como la reglamentación del procedimiento a
través del cual, una vez creado el municipio, la nación debe cumplir para con
éste las obligaciones fiscales a su cargo, no como un forma de excluir a los
entes territoriales.
En ese orden de ideas, el Procurador
considera que la norma intenta realizar los derechos de la Nación y de los
entes territoriales, de acuerdo con el criterio de colaboración armónica, a
través del establecimiento de pautas que le permitan diseñar el presupuesto de
acuerdo con la información que requiera, pues sólo así puede llevarse a cabo la
planeación necesaria para el buen funcionamiento del Estado.
VI. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
Competencia
1.- La Corte Constitucional es competente
para conocer de la presente demanda en virtud del artículo 241-4 de la Carta,
ya que la disposición acusada hace parte de una Ley de la República.
Primer asunto a resolver: inexistencia de
cosa juzgada material
2.- De acuerdo con lo visto anteriormente,
para el demandante el inciso primero del artículo 13 de la ley 136 de 1994
tiene idéntico contenido al de una norma declarada inexequible por esta Corporación
en la sentencia C-1504 de 2000, y debe ser declarada entonces su
inconstitucionalidad.
3.- La apreciación del actor sobre la
supuesta repetición del contenido de una norma ya declarada inexequible por
esta Corporación, no es de recibo, pues se trata de diferentes tipos de leyes.
Así, si bien es cierto que el contenido de la norma es idéntico, la norma
excluida del ordenamiento en la sentencia ya mencionada hacía parte de la ley
547 de 2000 “por la cual se decreta el presupuesto de rentas y recursos de
capital y ley de apropiaciones para la vigencia fiscal del 1 de enero al 31 de
diciembre de 2000”, mientras que en este caso, la disposición acusada no
hace parte de una ley de presupuesto. En aquella oportunidad la Corte encontró
inexequible la norma en virtud de que “no puede la ley anual de presupuesto
excluir de la participación en los ingresos corrientes de la Nación para el
período fiscal del año 2000 (…)”, pues el artículo 357 de la Constitución “no
establece distinciones entre los municipios para tener derecho a participar en
los ingresos corrientes de la Nación”. En este punto encuentra la Corte que
la intervención de la Federación Colombiana de Municipios es acertada cuando
afirma que no se trata de la misma situación de la sentencia C-1504 de 2000
pues era una ley anual de presupuesto cuyos contenidos son específicos y aquí
se trata de otro tipo de ley. Así, no existe cosa juzgada material por tratarse
de situaciones diferentes y por tanto la Corte procederá a pronunciarse de fondo.
Lo que se debate
4.- Una vez descartada la existencia de
cosa juzgada material, pasa la Corte a estudiar los cargos del actor, quien
considera que esta norma viola la Constitución ya que no permite que los nuevos
municipios reciban el dinero correspondiente a su participación en los ingresos
corrientes de la nación, a menos que sean creados dentro de una fecha
determinada (antes del 30 de junio del año inmediatamente anterior), lo cual
afecta a aquellos que no se creen en tal tiempo.
Para los intervinientes y el Procurador,
por el contrario, la norma debe ser declarada exequible, pues de acuerdo con un
análisis del artículo completo, específicamente su segundo inciso, es evidente
que los municipios no quedan desprotegidos en materia financiera, pues reciben
dineros bimestralmente, hasta el momento en que puedan ser incluidos en el
presupuesto para recibir su participación de acuerdo con la Ley 60 de 1993.
Así, la Corte debe precisar si la norma
demandada impide a los municipios recién creados su participación en los
ingresos corrientes de la nación, afectando sus derechos y la posibilidad de
que éstos cumplan con las obligaciones que les impone la Constitución.
La participación de los nuevos municipios
en los ingresos corrientes de la Nación
5.- De acuerdo con el artículo 357 de la
Constitución, todos los municipios tienen derecho a participar en los ingresos
corrientes de la Nación. A pesar de que el inciso primero del artículo aquí
demandado pareciera mostrar que los nuevos municipios no tendrán participación
en los ingresos corrientes de la nación, a menos que sean creados antes del 30
de junio del año inmediatamente anterior a la vigencia fiscal siguiente, el
segundo inciso del artículo muestra que ello no es así. Este aparte dispone que
el Gobernador, una vez sancione la ordenanza que dispone la creación de un
nuevo municipio, comunicará el hecho al Ministro de Hacienda para que en los
giros que se hagan en los bimestres subsiguientes del año en curso, por
concepto de participaciones en los ingresos corrientes de la nación, sean
tenidos en cuenta los correspondientes al nuevo municipio de acuerdo con la Ley
60 de 1993. Según lo dispuesto por el inciso 2° del artículo 13 de la Ley 136
de 1994, el nuevo municipio recibirá, durante el resto del año, dineros
provenientes de su participación en los ingresos corrientes de la nación.
6.- En el mismo sentido, los decretos que
reglamentan la ley bajo examen establecen la forma como los nuevos municipios
recibirán el dinero correspondiente. Así, el artículo 2° del Decreto 638 de
1994 indica que debe tenerse en cuenta lo que corresponde a los municipios por
concepto de ingresos corrientes de la Nación durante el mismo año de su
creación, y fija unas reglas para determinar el monto de la participación correspondiente
aunque su creación no haya sido reportada antes del 30 de junio. De ello se
sigue que los municipios recién creados reciben dinero por concepto de su
participación incluso antes de ser incluidos en el presupuesto de la vigencia
fiscal siguiente, y por tanto pueden cubrir los gastos de funcionamiento e
inversión propios del ente territorial.
7.- Según lo expuesto anteriormente, la
norma no excluye al municipio recién creado de su participación en los ingresos
corrientes de la nación. Sólo aplaza la inclusión plena para el año fiscal
siguiente al de su creación. La inclusión para el año en curso correrá por
cuenta del Ministerio de Hacienda que, de acuerdo con la información dada por
el gobernador hará los giros correspondientes para los bimestres subsiguientes
por concepto de la participación del municipio en los ingresos corrientes de la
nación.
La Corte concluye entonces que resultan
infundados los cargos del actor sobre un supuesto desconocimiento de los
principios de autonomía y descentralización, pues los nuevos municipios, a
pesar de no ser creados en el término establecido por la ley para ser incluidos
en el presupuesto General de la Nación, reciben el dinero que les corresponde
por su participación en los ingresos corrientes de la Nación, la única
particularidad es que se aplaza su participación plena en el presupuesto.
Constitucionalidad de términos para
organizar el presupuesto
8.- De otro lado,
tampoco encuentra la Corte que el inciso 1° del artículo 13 de la ley 136 de
1994 viole el artículo 357 de la Constitución, ya que si bien éste consagra el
derecho de los municipios a participar en los ingresos corrientes de la nación,
nada dice acerca de los términos o procedimientos que deban seguirse para que
estos entes territoriales puedan gozar de su participación, pues la norma
constitucional es general y por tanto es competencia del legislador regular su
cumplimiento. Así, el que la Carta no establezca ningún término para gozar de
ese dinero, no implica que el legislador no pueda determinarlo, máxime en
tratándose de asuntos que, como el presupuesto, requieren de planeación. Así,
desde el punto de vista constitucional, lo importante es que en el
establecimiento de fechas límite el Congreso siga los principios de racionalidad
y proporcionalidad.
9.- En este caso,
los términos son racionales y proporcionales, ya que el artículo 346 de la
Constitución establece que el “gobierno formulará anualmente el Presupuesto
de Rentas y Ley de apropiaciones que deberá corresponder al Plan Nacional de
Desarrollo y lo presentará al Congreso, dentro de los primeros diez días de
cada legislatura”; es decir, entre el 20 y 30 de julio de cada año, por lo
cual es razonable que dentro de un término prudencial, anterior a la
elaboración del presupuesto, el Gobierno cuente con los elementos necesarios
para diseñar sus estrategias en materia de hacienda pública. Sólo así se
garantiza el respeto a los principios que rigen el sistema presupuestal[1], pues en aplicación del principio de unidad de caja[2] no es racional ni aceptable que sin importar la fecha
en que un municipio sea creado el Gobierno desconozca la distribución hecha
previamente de los ingresos corrientes de la nación entre los distintos
municipios, para determinar nuevas partidas en favor del municipio creado.
Constitucionalidad de la norma acusada
10.- De acuerdo con lo anteriormente
expuesto, no existe violación a los principios de autonomía y descentralización
establecidos en el artículo 1° constitucional, pues los municipios no son
privados de los recursos que requieren para cumplir con sus funciones y
garantizar el bienestar de sus habitantes. Por tanto, los servicios que están a
su cargo pueden ser cumplidos sin mayores tropiezos ya que no existen períodos
de carencia presupuestal. De otro lado, la planeación presupuestal que
establecen las normas no puede entenderse contraria al artículo 357 de la
Constitución pues es razonable y proporcionada.
11.- Esta Corte declarará entonces la
improcedencia de los cargos del actor y declarará la exequibilidad del aparte
acusado únicamente por los cargos estudiados en la demanda.
VII. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de
la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por
mandato de la Constitución,
RESUELVE
Declarar EXEQUIBLE la expresión “hasta
el treinta de junio del año inmediatamente anterior” contenida en el
artículo 13 de la Ley 136 de 1994, únicamente en relación con los cargos
estudiados en la demanda.
Notifíquese, comuníquese, publíquese,
insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente.
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Presidente
JAIME ARAUJO RENTERIA
Magistrado
ALFREDO BELTRAN SIERRA
Magistrado
MANUEL JOSE CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME CORDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT
Magistrado
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
CLARA INES VARGAS HERNANDEZ
Magistrada
MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ
Secretaria General
[1] Sobre los
principios del sistema presupuestal se ha referido la Corte en múltiples
pronunciamientos, ver las sentencias C-220/97, 629/96, 562/98, 53/98, 423/95,
546/94. Entre estos principios se encuentran, entre otros, el principio de
universalidad, el principio de unidad de caja, el principio de legalidad, el
principio de planificación, el principio de anualidad, el principio de
especialización, el principio de coherencia macroeconómica, que se encuentran
definidos en la ley orgánica, arts. 12 y ss.
[2] El principio de
unidad de caja, está definido de la siguiente manera en el artículo 16 del
Decreto 111 de 1996: “Con el recaudo de todas las rentas y recursos de
capital se atenderá el pago oportuno de las apropiaciones autorizadas en el
Presupuesto General de la Nación”.