C-112-19
Sentencia
C-112/19
DEMANDA DE
INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Concepto de
violación
CONCEPTO DE VIOLACION EN DEMANDA DE
INCONSTITUCIONALIDAD-Razones claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD-Carácter rogado
PRINCIPIO PRO
ACTIONE EN DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Aplicación
INHIBICION DE LA CORTE
CONSTITUCIONAL-Procedencia
ACCION DE INCONSTITUCIONALIDAD POR
VICIOS DE FORMA-Caduca en el término de un año, contado desde la publicación del acto
De conformidad con el
numeral 3º del artículo 242 de la Constitución Política, las acciones de
inconstitucionalidad por vicios de forma caducan en el término de un (1) año,
contado desde la publicación del respectivo acto.
PROYECTO DE LEY-Necesidad de debate
o deliberación en su aprobación
NECESIDAD DE DEBATE O DELIBERACION EN
APROBACION DE LOS PROYECTOS DE LEY-Jurisprudencia constitucional
DEBATE LEGISLATIVO-Concepto según la
Jurisprudencia Constitucional/DEBATE LEGISLATIVO-Reglas/DEBATE LEGISLATIVO-Oportunidad de hacer efectivo el principio democrático en
el proceso de formación de una ley
PRINCIPIOS DE CONSECUTIVIDAD E
IDENTIDAD FLEXIBLE-Características
PRINCIPIOS DE CONSECUTIVIDAD,
IDENTIDAD FLEXIBLE Y UNIDAD DE MATERIA EN TRAMITE LEGISLATIVO-Jurisprudencia
constitucional
PROYECTO DE LEY-Aplicación del principio de consecutividad no implica que deba hacerse de
manera rígida y literal
PRINCIPIO DE CONSECUTIVIDAD-Facultad del Congreso para introducir modificaciones, adiciones o
supresiones a proyectos de ley está limitada por el principio de identidad
flexible o relativa
TRAMITE LEGISLATIVO-Determinación
de qué constituye “asunto
nuevo"
Jurisprudencialmente también se han previsto los presupuestos
que permiten comprender cuándo se trata de un “asunto nuevo”, así:  i) un artículo nuevo
no siempre corresponde a un asunto nuevo puesto que el artículo puede versar
sobre asuntos debatidos previamente; ii) no es asunto
nuevo la adición que desarrolla o precisa aspectos de la materia central
tratada en el proyecto siempre que la adición este comprendida dentro de lo
previamente debatido; iii) la novedad de un
asunto se aprecia a la luz del proyecto de ley en su conjunto, no de un
artículo específico; iv) no constituye asunto nuevo un
artículo propuesto por la Comisión de Conciliación que crea una fórmula
original para superar una discrepancia entre las Cámaras en torno a un tema.
PRINCIPIO DE
IDENTIDAD FLEXIBLE-Vínculo razonable entre
las modificaciones o adiciones introducidas como artículos nuevos del proyecto
de ley
DESCONOCIMIENTO DE LOS PRINCIPIOS DE
CONSECUTIVIDAD E IDENTIDAD FLEXIBLE-Vicios de forma
JURISDICCION ESPECIAL PARA LA PAZ-Reglas de procedimiento/JURISDICCION
ESPECIAL PARA LA PAZ-Trámite legislativo de reglas de procedimiento/JURISDICCION
ESPECIAL PARA LA PAZ-Principios de consecutividad e identidad flexible en
artículo 11 y 75 de la Ley 1922 de 2018
JUSTICIA TRANSICIONAL-Jurisprudencia
constitucional/JUSTICIA
TRANSICIONAL-Concepto/JUSTICIA TRANSICIONAL-Alcance
Los mecanismos propios de la justicia
transicional entonces se diferencian normalmente de los procesos penales y
sancionatorios ordinarios, y ello tiene por objeto lograr la judicialización y
terminar así –ciertamente, con ciertos sacrificios- las caóticas realidades
sociales de conflictos, violencia y violaciones masivas de derechos humanos.
JUSTICIA TRANSICIONAL-Implica la
articulación de medidas judiciales o extrajudiciales
PROCEDIMIENTO
LEGISLATIVO ESPECIAL PARA LA PAZ-Características
JUSTICIA TRANSICIONAL-Debido proceso
DEBIDO PROCESO-Garantías
JURISDICCION
ESPECIAL PARA LA PAZ-Principio de
independencia y autonomía
PRINCIPIOS DE
INDEPENDENCIA Y AUTONOMIA JUDICIAL-Características
[E]n la órbita de la
autonomía y la independencia judiciales, están incorporadas la totalidad de
facultades con las que cuentan los administradores de justicia. En esa medida,
dado que los jueces tienen la potestad de decretar y practicar pruebas, la
imposibilidad de que estas autoridades obtengan los elementos de juicio necesarios
para adoptar una decisión correctamente fundada y que asegure la prevalencia de
la justicia material, así como el debido proceso, constituye una intromisión
constitucionalmente inaceptable a esos principios.
PRINCIPIO DE INDEPENDENCIA JUDICIAL-Manifestación del
principio de separación de poderes y presupuesto de la función jurisdiccional y
del derecho al debido proceso
PRINCIPIO DE INDEPENDENCIA JUDICIAL-Alcance
PRINCIPIO DE AUTONOMIA JUDICIAL-Alcance
AUTONOMIA E INDEPENDENCIA JUDICIAL-Expresión de la
separación de poderes
JUSTICIA TRANSICIONAL-Aplicabilidad del
debido proceso
En suma, las pruebas confieren una
herramienta que le brinda al juzgador la posibilidad de contar con un conocimiento
mínimo de los hechos que se presentan ante él y, de ese modo, aplicar las
consecuencias jurídicas pertinentes de forma acertada.(…) Es decir, entonces,
que, “[l]a práctica de las pruebas, oportunamente solicitadas y decretadas
dentro del debate probatorio, necesarias para ilustrar el criterio del fallador
y su pleno conocimiento sobre el asunto objeto del litigio, así como las
posibilidades de contradecirlas y complementarlas en el curso del trámite
procesal, son elementos inherentes al derecho de defensa y constituyen garantía
de la idoneidad del proceso para cumplir las finalidades que le han sido
señaladas en el Estado Social de Derecho”.(…)Lo anterior no es apenas aplicable a la justicia ordinaria, sino
especialmente a la justicia transicional, mayormente si se trata de un contexto
como el actual, que exige que aun los jueces creados para la transición sean
jueces constitucionales, dispuestos a enfrentar en un marco de esa naturaleza
–constitucional-  la forma de superar, con verdad, justicia, reparación y
no repetición, las condiciones históricas de violencia y exclusión, todo ello
con el uso de herramientas ingeniosas de acción.
DEBIDO PROCESO-Aplicación a todo
tipo de actuaciones judiciales y administrativas
DEBIDO PROCESO Y ACCESO A LA
ADMINISTRACION DE JUSTICIA-Derecho a la prueba
LEGISLADOR EN MATERIA PROBATORIA-Observancia de garantías mínimas
DERECHO DE DEFENSA EN MATERIA PROBATORIA-Partes
DERECHO A PRESENTAR Y CONTROVERTIR PRUEBAS-Alcance
PRUEBAS-Importancia y práctica
EXTRADICION-Jurisprudencia constitucional/EXTRADICION-Naturaleza jurídica/EXTRADICION-Definición/EXTRADICION-Requisitos
establecidos en el Código de Procedimiento Penal/EXTRADICION-Acto
administrativo complejo/EXTRADICION-Características/EXTRADICION-Trámite
ACUERDO FINAL PARA LA TERMINACION DEL CONFLICTO Y
LA CONSTRUCCION DE UNA PAZ ESTABLE Y DURADERA-Garantía transitoria de no extradición
La suscripción
del AF por parte del Gobierno Nacional y las FARC-EP, supuso la introducción de
una variación en el trámite y en los sujetos que pueden ser objeto de esta
herramienta de cooperación internacional. En efecto, con la finalidad de
asegurar la consecución de la paz, garantizar los derechos de las víctimas del
conflicto interno armado y lograr el cumplimiento de los compromisos pactados,
en el artículo transitorio 19 del Acto Legislativo 01 de 2017, se estableció
una garantía transitoria
de no extradición en favor de los miembros de las FARC-EP.
GARANTIA TRANSITORIA DE NO EXTRADICION-Contenido
[L]a norma
determinó la necesidad de que esa garantía esté delimitada por i) la
calidad de los sujetos destinatarios de la garantía de no extradición, ii) el límite material y temporal de los hechos o conductas
que abarca la misma, y iii) el trámite de las
solicitudes de extradición de los mencionados destinatarios por delitos
cometidos con posterioridad a la firma del Acuerdo Final.
GARANTIA TRANSITORIA DE NO EXTRADICION-Calidad de los
sujetos destinatarios
En relación con
los sujetos que se encuentran cobijados por ese beneficio se puntualizó
que “[d]icha
garantía de no extradición alcanza a todos los integrantes de las FARC-EP y a
personas acusadas de formar parte de dicha organización (…) que se sometan al
SIVJRNR”. Además, están amparados por esa excepción, los familiares
hasta el segundo grado de consanguinidad o primero de afinidad de los miembros
de ese grupo.
GARANTIA TRANSITORIA DE NO EXTRADICION-Límite material y
temporal
Respecto del
alcance temporal de la garantía de no extradición, esta se hace efectiva frente
a todas las conductas consumadas con anterioridad a la firma del Acuerdo
Final y, además, en relación con los hechos que tengan estrecha relación
con el proceso de dejación de armas (…) también de los llamados delitos permanentes –cuya
consumación difiere de los delitos instantáneos, de lesión, o de mera
conducta-. Así entonces, la garantía de no extradición alcanza también dichos
eventos.
DELITO PERMANENTE-Concepto
En esta clase de
delitos, diferentes en su estructura conceptual de los llamados
continuados -en los que se consuma en varias oportunidades el mismo
tipo penal por lo que se resuelve a partir de las reglas del concurso de
conductas punibles-, o de los denominados instantáneos -se consuma y
perfecciona con un mero comportamiento-, el agente mantiene su voluntad
delictiva en el tiempo con relación al mismo delito inicialmente concretado,
por lo que la consumación de la conducta no se agota con la realización inicial
del tipo, sino que este perdura en el tiempo hasta tanto cesa la voluntad en su
ejecución.
DELITO PERMANENTE-Jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia
EXTRADICION-Procedimiento en Tribunal Especial para la Paz
diferente al procedimiento ordinario
Como respuesta a
la aparente contrariedad entre la reglamentación contenida en el trámite
ordinario de extradición y la desarrollada en el marco del Acto Legislativo 01
de 2017, esta Corporación ha precisado cuál es la forma de adelantar este
procedimiento y, en esa medida, solventar esa colisión. De ese modo, en
el Auto 401 de 2018 la
Corte aseveró que en razón de la competencia atribuida a la Sección de Revisión
del Tribunal de Paz, el procedimiento ordinario de extradición sufrió una modificación
sustancial.
GARANTIA TRANSITORIA DE NO EXTRADICION-Fijación de la fecha
en que ocurrieron los hechos
En ese contexto,
la Corte encuentra que el aspecto de la fijación de la fecha en que ocurrieron los hechos, se torna en trascendental, medular si se quiere, pues, se
erige en un hito a partir del cual se disciernen, no sólo competencias
investigativas, sino además la materialización de un derecho: la garantía de no extradición. A ello súmense los derechos de las víctimas, los cuales se
verían a tal punto reducidos -casi desaparecidos si se quiere- si de quienes en
últimas depende su cabal realización, son enviados a otro país, pues, una vez
ello se dé, los efectos nocivos sobre esos derechos, se tornan casi
irreversibles.
REGLAS DE PROCEDIMIENTO PARA LA JURISDICCION ESPECIAL PARA LA PAZ-Inexequibilidad de prohibición de
práctica de pruebas en trámite de extradición
Resulta evidente
que la prohibición de práctica probatoria de que trata el artículo 54 de la Ley
1922 de 2018 cuando indica “no podrá practicar pruebas”,  tal y como se planteó en
las demandas y como fue acompañado por la mayoría de intervinientes, desconoce
no solo la garantía constitucional del debido proceso, propia de todos los
trámites al interior de la JEP, sino que además: i)  contradice
lo dispuesto en el artículo 19 transitorio del AL  01 de 2017 y  ii) niega lo
pactado en el Acuerdo Final, lo cual a la luz de la sentencia C-630 de 2017,
exige un cumplimiento de buena fe (punto 5.1 capitulo III).
REGLAS DE PROCEDIMIENTO PARA LA JURISDICCION ESPECIAL PARA LA PAZ-Antecedentes legislativos del
artículo sobre la extradición
REGLAS DE PROCEDIMIENTO PARA LA JURISDICCION ESPECIAL PARA LA PAZ-Inexequibilidad de la palabra
“verificará” contenida en artículo sobre extradición
En cuanto a la
expresión “verificará”,
la Corte encuentra que se trata de un término que si bien es cierto no se
observa a simple vista contrario o antónimo al verbo “evaluará” que es el incluido en el artículo 19 del
Acto Legislativo 01/17, sí limita la labor que realizará la Sala de Revisión,
pues el segundo de los verbos es omnicomprensivo, contrario al primero que
limita la labor a una suerte de “lista de chequeo” o mera verificación y que en
efecto, se adecúa al concepto de limite a la facultad probatoria que se
introdujo durante el trámite legislativo; por ello el verbo “verificará” hace
parte del articulado que tiene como contexto el limite probatorio, contrario al
verbo “evaluará” propio de la intención Constitucional amplia contenida en el
Acto Legislativo 01 de 2017. La Corte declarará la inexequibilidad de la
expresión “verificará” y como al excluir dicha expresión de la norma, la misma
pierde sentido, se emitirá en este aspecto una sentencia integradora
–sustitutiva aditiva- a efectos de modificar tal palabra por la contenida
en el artículo 19 transitorio del Acto Legislativo antes mencionado, esto es “evaluará”.
REGLAS DE PROCEDIMIENTO PARA LA JURISDICCION ESPECIAL PARA LA PAZ-Exequibilidad del inciso segundo del
artículo sobre extradición
Con relación al
inciso segundo de la norma, la Corte encuentra que, la lectura sistemática de
la norma habilita la comprensión del artículo y hace innecesario su condicionamiento,
por lo que se entiende que  la norma se refiere a la Sala de Revisión de
la JEP en los casos que le competan o a la JEP en general en los asuntos que
también sean de su competencia, pues tal y como se determinó antes, el análisis
de responsabilidad de quien fuere solicitado en extradición no le compete a
esta, es decir a la Sección de Revisión, pero en todo caso, como se explicó al
momento de desarrollar el procedimiento especial de extradición en este
escenario, no es posible limitar de forma absoluta la posibilidad de que la JEP
se pronuncie sobre la responsabilidad de quien es solicitado en extradición y
ello por cuanto, cuando la Sección de revisión, como se vio en el procedimiento
y como está contenido en el Acto Legislativo, encuentra que el solicitado debe
ser amparado por la garantía de no extradición, deberá remitir el asunto a la
Sala de Reconocimiento de las JEP para lo de su competencia.
CODIGO DE PROCEDIMIENTO PENAL-Exequibilidad
condicionada de artículo sobre los fundamentos de la resolución que concede o
niega la extradición
La Corte
declarará la exequibilidad del mencionado artículo en el entendido de que la
Corte Suprema de Justicia, cuando se tratare de un integrante de las Farc-EP o
de una persona acusada de integrar dicha organización, deberá ponderar –
conforme al artículo 19 del Acto Legislativo 01 de 2017- i) la
obligación del Estado de investigar y juzgar las graves violaciones a los
derechos humanos e infracciones al Derecho Internacional Humanitario,
particularmente a los máximos responsables de los crímenes de lesa humanidad,
genocidio y crímenes de guerra cometidos de manera sistemática; ii) los
objetivos del SIVJRNR dirigidos a la protección de los derechos de las víctimas
a la verdad, la justicia, la reparación y la no repetición y iii) los
principios derivados de las normas internas y de los compromisos adquiridos
internacionalmente por Colombia aplicables a la extradición.
Referencia:
Expedientes D-12841 y D-12844
Demandas
de inconstitucionalidad contra los artículos 1 (parcial) literal g., 11
parágrafo 2° (parcial), 54 (parcial) y 75 de la Ley 1922 de 2018 “Por medio
de la cual se adoptan unas reglas de procedimiento para la Jurisdicción
Especial para la Paz”; y el artículo 502 de la Ley 906 de 2004 “Por la
cual se expide el Código de Procedimiento Penal”.
Demandantes:
José David Riveros Namen (D-12841), Gustavo Gallón Giraldo, Juan Carlos Ospina
Rendón, Jorge Abril Maldonado -Comisión Colombiana de Juristas- y Rodrigo
Uprimny Yepes, Diana Isabel Güiza Gómez, Irina Alejandra Junieles Acosta,
Daniel Marín López y Hobeth Martínez Carrillo -Dejusticia- (D-12844).
Magistrado
Ponente:
JOSÉ
FERNANDO REYES CUARTAS
Bogotá
D.C., trece (13) de marzo de dos mil diecinueve (2019)
La Sala Plena de la Corte
Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales, en
especial las previstas en el artículo 241, numeral 4 de la Constitución
Política, y cumplidos todos los trámites y requisitos contemplados en el
Decreto 2067 de 1991, profiere la presente sentencia.
I. ANTECEDENTES
1. Los ciudadanos José
David Riveros Namen (D-12841), Gustavo Gallón Giraldo, Juan Carlos Ospina
Rendón, Jorge Abril Maldonado -Comisión Colombiana de Juristas- y Rodrigo
Uprimny Yepes, Diana Isabel Güiza Gómez, Irina Alejandra Junieles Acosta,
Daniel Marín López y Hobeth Martínez Carrillo (Dejusticia) (D-12844), en
ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad consagrada en los
artículos 241 y 242 de la Constitución Política, presentaron demandas de
inconstitucionalidad contra los artículos 1 (parcial) literal g., 11 parágrafo
2° (parcial), 54 (parcial) y 75 de la Ley 1922 de 2018 “Por medio de la cual
se adoptan unas reglas de procedimiento para la Jurisdicción Especial para la
Paz”; y el artículo 502 de la Ley 906 de 2004 “Por la cual se expide el
Código de Procedimiento Penal”.
2. El día 1° de agosto de 2018, la Sala
Plena decidió acumular ambas demandas, y se repartieron al ponente de conformidad
con lo dispuesto en los artículos 3 y 5 del Decreto Ley 2067 de 1991[1].
3. Por medio de auto del 21 de agosto de
dos mil 2018 se dispuso la admisión de las demandas y en virtud de los
artículos 244 de la Constitución Política y 11 del Decreto Ley 2067 de 1991, se
ordenó correr traslado al Procurador General de la Nación, con la finalidad de
que rindiera el concepto de que trata el artículo 278.5 de la Constitución
Política y se comunicó del inicio del proceso al Presidente de la República, al
Presidente del Congreso y a los Ministerios de Justicia y del Derecho, del
Interior y de Defensa Nacional.
En la misma decisión se invitó a la Presidencia
de la Jurisdicción Especial para la Paz (JEP); al Instituto Colombiano de
Derecho Procesal; a la
Mesa Nacional de Participación Efectiva de las Víctimas; a la Fundación
Víctimas Visibles; a la Asociación de Oficiales Retirados de las
Fuerzas Militares (ACORE); a la Comisión de Seguimiento, Impulso y Verificación
de la Implementación del Acuerdo Final; a la Academia Colombiana de Derecho
Internacional (ACCOLDI); al Centro Internacional para la Justicia
Transicional (ICTJ); a la oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas
para los Derechos Humanos (ACNUDH), y a los Decanos de la Facultad de Derecho
de la Universidad de los Andes, Libre de Colombia, Pontificia Universidad
Javeriana, Nacional de Colombia, de Caldas y de Manizales; al Centro de
Investigación en Filosofía y Derecho de la Universidad Externado de Colombia y
a la Facultad de Jurisprudencia de la Universidad del Rosario, para que
ofrecieran su concepto sobre las demandas estudiadas.
4.
Mediante de auto del 21 de febrero de 2018, el Magistrado sustanciador en el
presente asunto ordenó la práctica de una inspección judicial, providencia en
la que se dispuso:
“(…) el examen de los documentos
legislativos que reposen en la Secretaria General de la Cámara de
Representantes y en la Secretaria General del Senado de la República a fin de
precisar algunos aspectos relativos al trámite impartido al proyecto de Ley
objeto de examen.
Para ello es procedente disponer la realización de una
diligencia en las instalaciones del Congreso de la República con el propósito
antes indicado y con la participación de los Secretarios Generales del Senado
de la República y de la Cámara de Representantes, o con quienes sean designados
por estos y tengan competencia para esos efectos. En dicha audiencia se
verificará:
a)        En
forma organizada y según las etapas el trámite legislativo, las gacetas del
Congreso en las que consten la totalidad de los antecedentes de la Ley 1922 de
2018, así como las actas y fechas de las sesiones y en el evento de que se
encuentren pendientes de impresión y aprobación, se consultaran las actas de
las cuales dispongan las respectivas secretarías. De lo cual se tomará la
respectiva copia para el expediente de constitucionalidad que se tramita en la
Corte.
b)        De
manera organizada y concisa deberán ofrecer tanto los números de las gacetas
como los folios pertinentes donde repose, desde el inicio el proceso
legislativo hasta el final, haciendo especial énfasis en: 1) la radicación del
proyecto de ley con la respectiva exposición de motivos, 2) los informes de
ponencia con las respectivas propuestas, modificaciones y adiciones, 3) los
debates que se hayan cumplido en desarrollo del trámite legislativo,
especialmente los que se relacionen con los artículos 11 y 75 de la mencionada
ley, su inclusión, debates y votación, y finalmente, 4) toda la documentación
respectiva del procedimiento realizado por la comisión accidental de
conciliación.
c)        Certificar
en la diligencia respecto de cada uno de los requerimientos del punto anterior
su cumplimiento en orden a las exigencias constitucionales (arts. 133, 145,
146, 153, 157, 160 y 161) y el Reglamento del Congreso de la República, además,
certificar la totalidad de debates en que se trató el contenido de los
artículos 11 y 75 y su votación tal y como se lee en el texto definitivo de la
Ley.
d) Hacer entrega
en la diligencia y con destino a este expediente, los videos y
grabaciones de todas las sesiones, en comisiones, plenarias y comisiones
accidentales donde se hayan registrado integralmente los trámites legislativos
que conformaron el procedimiento de la Ley 1922 de 2018. Ello con el respectivo
índice, debidamente organizadas y en atención al orden cronológico del
procedimiento legislativo”.
En desarrollo de la mencionada
inspección se obtuvieron las siguientes pruebas documentales:
i) Copia del oficio de designación de
ponente.
ii) Gacetas en medio digital donde se
encuentra la totalidad del trámite, tanto en sesiones conjuntas como en
plenarias.
iii) Oficio que delegó subcomisiones
conjuntas en primeros debates.
iv) Informe de subcomisión accidental
incluyendo las proposiciones estudiadas.
v) Videos de las sesiones conjuntas.
vi) Certificación suscrita por el
Secretario General de la Cámara de representantes relacionada con los artículos
11 (parcial) y 75 de la Ley.
vii) Sustanciación hecha por la comisión
primera del Senado desde que el proyecto ingresa hasta la culminación de su
trámite.
viii) Certificación allegada por el
Secretario de la Comisión Primera del Senado, relacionada con los artículos 11
(parcial) y 75 de la Ley.
ix) Certificación del Secretario General
del Senado, relacionada con los artículos 11 (parcial) y 75 de la Ley.
x) Oficio por medio del cual se solicita
video de grabaciones de sesiones Plenarias del Senado al canal institucional.
Tal y como se dispuso en el auto que
decretó la prueba, tanto de las actas que contienen la inspección judicial,
como de las pruebas documentales aportadas, se corrió traslado por el término
de 5 días a los demandantes, al Procurador General de la Nación y a los
intervinientes.
Vencido el término en mención, se
presentaron intervenciones[2] por
parte de los Ministerios de Justicia y del Derecho, y de Defensa Nacional, así como
concepto adicional del Procurador General de la Nación, por medio de los cuales
insistieron en los planteamientos contenidos en sus intervenciones iniciales,
esto es, i) por parte de los mencionados Ministerios, se insistió en la
constitucionalidad de las normas en estudio y, ii) por el contrario, el Ministerio
Público, como lo dijera en su respectivo concepto, concluyó que la
documentación obtenida daba cuenta de la necesidad de declarar la
inconstitucionalidad de las respectivas disposiciones -art. 11 parcial y 75-
por vicios de procedimiento en su formación.
Cumplidos los trámites constitucionales
y legales propios de esta clase de asuntos, procede la Corte a decidir sobre las
demandas de la referencia.
II. TEXTO DE LA NORMA DEMANDADA
A continuación, se transcriben los
artículos demandados, subrayándose los apartes cuestionados:
“LEY 1922 DE 2018
(Julio 18)
Diario Oficial No. 50.658 de 18 de julio de 2018
PODER PÚBLICO - RAMA LEGISLATIVA
“Por medio de la cual se adoptan unas reglas de
procedimiento para la Jurisdicción Especial para la Paz”
El Congreso de Colombia
DECRETA
ARTÍCULO
1o. PRINCIPIOS. Además de
los principios y reglas establecidos en la Constitución Política, el bloque de
constitucionalidad, la ley estatutaria de administración de justicia de la JEP,
las actuaciones, procedimientos y decisiones se regirán por los siguientes:
a) Efectividad
de la justicia restaurativa. A
fin de garantizar los presupuestos necesarios para asegurar la reconciliación y
el establecimiento de una paz estable y duradera, las decisiones que pongan
término a los procedimientos ante la JEP, además de cumplir con el principio de
legalidad, deben procurar la restauración del daño causado y la reparación de
las víctimas afectadas por el conflicto armado, las garantías de no repetición
y el esclarecimiento de la verdad de los hechos.
Las
medidas de restablecimiento de los derechos conculcados y resarcimiento del
daño deben atender especialmente a la situación de vulnerabilidad previa,
coetánea o posterior a las infracciones y crímenes perpetrados que guarden
relación con la conducta.
Las
medidas dirigidas a restaurar y reparar a las víctimas individuales y
colectivas deben ser objeto de estricto cumplimiento. La JEP adoptará las
decisiones necesarias para el efectivo cumplimiento de las sanciones impuestas;
b) Procedimiento
dialógico. El procedimiento
en casos de reconocimiento de la verdad tendrá un carácter dialógico o
deliberativo, con participación de las víctimas y de los comparecientes a la
JEP.
El
deber de aportar verdad no implica la obligación de aceptar responsabilidades.
Se
aplicará de preferencia el principio dialógico sobre el adversarial, respetando
y garantizando en todo caso los principios de imparcialidad, independencia
judicial, debida motivación, publicidad, debido proceso, contradicción, derecho
a la defensa, presunción de inocencia, favorabilidad, libertad de escoger
profesional del derecho con acreditación, que se encuentra legalmente
autorizado por la legislación colombiana para apoderar a personas que deban
acudir ante autoridad judicial o administrativa, participación de las víctimas
y doble instancia;
c) Enfoques
diferenciales y diversidad territorial. La
JEP observará en todas sus actuaciones, procedimientos, decisiones y controles,
enfoques diferenciales con ocasión de la condición de discapacidad; la
orientación sexual o la pertenencia a la población LGBTI; la raza o etnia; la
religión o creencia; la pertenencia a la tercera edad; o ser niños, niñas y
adolescentes; entre otros; y la diversidad territorial. Este principio de
diversidad se traduce en la obligación de adoptar medidas adecuadas y
suficientes a favor de los sujetos de especial protección constitucional.
Como
desarrollo del enfoque diferencial, de diversidad territorial y el principio de
igualdad material contenido en el artículo 13 de la Constitución
Política, las autoridades judiciales al momento de valorar la culpabilidad y
las consecuencias de delito deberán prestar una especial consideración a las
particulares condiciones de marginalidad social, económica, territorial y
circunstancias similares, que hayan podido afectar a las personas investigadas.
Así mismo tendrán en cuenta la posición privilegiada que haya ocupado en la
sociedad el investigado, en razón a su cargo, posición económica, poder o
ilutación para intensificar el reproche punitivo;
d) Principios
pro homine y pro víctima. En
casos de duda en la interpretación y aplicación de las normas de la justicia
transicional, las Salas y Secciones de la JEP deberán observar los principios
pro homine y pro víctima;
e) Debido
proceso. En los procedimientos adelantados ante
la JEP, siempre se deberá garantizar el debido proceso entendido, como mínimo,
la necesidad de participar en la actuación, de notificación oportuna y al
ejercicio del derecho a la defensa y contradicción de pruebas.
Iniciada
la investigación preliminar la UIA deberá comunicarle al investigado,
únicamente los asuntos de su competencia, a fin de garantizar el derecho a la
defensa;
f) Presunción
de inocencia. En todas las
actuaciones de la JEP se observará el principio de presunción de inocencia; en
consecuencia nadie podrá considerarse responsable a menos que así lo haya
reconocido o se haya demostrado su responsabilidad según el caso;
g.  Buen
nombre. En el marco de las actuaciones adelantadas ante la JEP, en
todo caso, se preservará el derecho al buen nombre de que -sic- sean
mencionados en los informes, declaraciones o cualquier otra actuación.
Cuando
un tercero sea mencionado en un informe, declaración o cualquier otra
actuación, la JEP deberá comunicarle a este la remisión de esta información a
la jurisdicción ordinaria;
h) Enfoque
de género. A fin de garantizar la igualdad real y efectiva y evitar la
exclusión, en todas las actuaciones y procedimientos que adelante la JEP se
aplicará el enfoque de género.
Si
bien las relaciones desiguales de género son preexistentes al conflicto armado,
en los procedimientos ante la JEP se tendrá en cuenta que aquellas se
instrumentalizaron, exacerbaron y acentuaron durante el conflicto,
profundizando los daños, las consecuencias y los impactos de la violencia en la
vida.
PARÁGRAFO. En
la JEP se dará plena aplicación y observancia a los derechos de las mujeres
reconocidos en la Constitución, los tratados y convenios internacionales
debidamente ratificados y la ley. En particular, a una vida libre de violencias
y discriminación, acceso a la justicia, participación en la construcción y
consolidación de la paz, a la verdad, justicia, reparación y garantías de no
repetición.
ARTÍCULO
11. FINALIDAD Y OBJETIVOS DE LA INVESTIGACIÓN. La
investigación de delitos de competencia de la JEP debe apuntar, según el caso,
a los siguientes objetivos:
1.
Determinar las circunstancias geográficas, económicas, sociales, políticas y
culturales en las cuales sucedieron los delitos de competencia de la JEP.
2.
Cuando proceda describir la estructura y el funcionamiento de la organización
criminal, sus redes de apoyo, las características del ataque y los patrones
macrocriminales.
3.
Develar el plan criminal.
4.
Asociar casos y situaciones.
5.
Identificar sus responsables.
6.
Establecer los crímenes más graves y representativos.
7.
Identificar a las víctimas y las condiciones particulares que les ocasionen
afectaciones diferenciadas.
8.
Cuando sea procedente, determinar los móviles del plan criminal y en especial
aquellos que comporten razones de discriminación por etnia, raza, género,
orientación sexual, identidad de género, convicciones religión, ideologías
políticas o similares.
9.
Establecer las rutas del narcotráfico y actividades ilícitas; bienes de los
perpetradores y las organizaciones criminales.
10.
Los demás que se estimen necesarios.
PARÁGRAFO. La
JEP será competente de manera exclusiva y prevalente para conocer de las
conductas delictivas cometidas por causa con ocasión o en relación directa o
indirecta con el conflicto armado por agentes del Estado no integrantes de la
fuerza pública y terceros civiles que se hayan sometido voluntariamente a esta,
en los términos de la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia en la
Jurisdicción Especial para la Paz, relacionados con financiar, patrocinar,
promover o auspiciar la conformación, funcionamiento y operación de grupos
armados organizados al margen de la ley relacionados con el conflicto armado
interno.
PARÁGRAFO
2. Las
investigaciones en la Jurisdicción Especial para la Paz parten del
reconocimiento de que el Estado tiene como fin esencial proteger y garantizar
los derechos de todos los ciudadanos, y tiene la obligación de contribuir al
fortalecimiento de las instituciones. Por lo anterior, sus agentes, en
particular los miembros de la Fuerza Pública, ostentan el ejercicio legítimo de
la fuerza y sus acciones se presumen legales. En consecuencia, en ningún
caso les serán aplicables los numerales 2, 3 y 8 del presente artículo.
ARTÍCULO
54. EXTRADICIÓN. La Sección de Revisión verificará
que los hechos a los que se refiere la solicitud de extradición sean
posteriores a la firma de los acuerdos. No podrá practicar pruebas.
En
ningún caso, la JEP podrá pronunciarse sobre el fondo del asunto, ni sobre la
responsabilidad de quien fuere solicitado en extradición.
ARTÍCULO
75. Los procesos de los miembros de las Fuerzas Armadas de Colombia, iniciarán
o continuarán su trámite una vez el procedimiento especial y diferenciado para
el juzgamiento exista. Sin
embargo, el compareciente podrá solicitar de manera expresa que el proceso
continúe y en ese caso se utilizarán los procedimientos aprobados por esta ley.
Mientras
mantengan los compromisos de sometimiento a la JEP, podrán mantener los
beneficios del sistema y las medidas provisionales decretadas a su favor antes
de la entrada en vigencia de esta ley, y podrán igualmente solicitarlos y les
serán concedidos de acuerdo con los requisitos vigentes.
El
Gobierno Nacional y el Congreso tendrán dieciocho (18) meses para presentar y
aprobar dicho procedimiento.”
“LEY 906 DE 2004
(Agosto 31)
Diario Oficial No. 45.658 de 1 de septiembre de 2004
RAMA LEGISLATIVA - PODER PÚBLICO
“Por la cual se expide el Código de Procedimiento
Penal”
El Congreso de la República
DECRETA
ARTÍCULO
502. FUNDAMENTOS DE LA RESOLUCIÓN QUE CONCEDE O NIEGA LA EXTRADICIÓN. La
Corte Suprema de Justicia, fundamentará su concepto en la validez
formal de la documentación presentada, en la demostración plena de la identidad
del solicitado, en el principio de la doble incriminación, en la equivalencia
de la providencia proferida en el extranjero y, cuando fuere el caso, en
el cumplimiento de lo previsto en los tratados públicos.”
III. LAS DEMANDAS
1.
D-12841.
El
ciudadano José David Riveros Namen presentó demanda de inconstitucionalidad
contra la expresión “no podrán practicar pruebas” contenida en el
inciso primero del artículo 54 y contra el artículo 75, ambos de la Ley 1922 de
2018 “Por medio de la cual se adoptan unas reglas de procedimiento para la
Jurisdicción Especial para la Paz” pues en su criterio vulneran los
artículos 29, 228, 229 de la Constitución Política y 5, 12, 18, 19, 21 y 23 del
Acto legislativo 01 de 2017.
2.
En
primer término, al referirse a la solicitud de inexequibilidad de la expresión
“no podrán practicar pruebas” contenida en el artículo 54 demandando, destacó
que la norma “desarrolla parte del contenido establecido en el artículo 19
transitorio del Acto Legislativo No. 01 de 2017, a través del cual el
constituyente secundario estableció la regulación sobre la extradición en
relación con quienes se sometan a la Jurisdicción Especial para la Paz”[3], y especificó en cuanto
al aparte acusado, que buscaba reglamentar el tercer inciso del artículo 19
transitorio del Acto Legislativo 01 de 2017 sobre la competencia de la Sección
de Revisión de la JEP, en solicitudes de extradición que se relacionen con
hechos posteriores a la firma del Acuerdo Final, donde se “(…)evaluará la
conducta para determinar la fecha precisa de su realización y decidir el
procedimiento apropiado (…)”[4].
Al respecto destacó el demandante que la
norma acusada “reiteró la facultad de la Sección de Revisión de la JEP para
exclusivamente verificar si los hechos alegados en la solicitud de extradición
fueron luego de la firma del Acuerdo del 24 de noviembre de 2016”[5], no obstante aseguró que
la prohibición que introdujo el legislador en torno a la práctica de pruebas
para realizar la labor de evaluación y verificación “constituye una
vulneración al derecho fundamental al debido proceso (Art.29 C.P), a la
competencia establecida en el artículo 19 Transitorio del Acto Legislativo No.
01 de 2017, al acceso a la administración de justicia (Art. 229 C.P) y la
autonomía de la función judicial.”[6]
En cuanto al derecho al debido proceso,
afirmó que la parte final del inciso primero del artículo 54 vulnera “(…) la
posibilidad de presentar, solicitar y conocer pruebas, así como poder
controvertir aquellas que se presenten en contra de la persona”[7]. Además, señaló que la
expresión “practicar” hace nugatoria la posibilidad de que exista una
etapa procesal probatoria para que la persona respecto de la cual se aplica el
contenido normativo, pueda ejercer el derecho al debido proceso, así sea solo
para discutir la fecha de la ocurrencia del delito.
Añadió que se vulnera el artículo 12
transitorio del Acto Legislativo 01 de 2017 el cual señala sobre las normas
procesales de la JEP que “deberán garantizar los principios de
imparcialidad, independencia judicial, debida motivación, publicidad, debido
proceso, contradicción, derecho a la defensa, presunción de inocencia,
favorabilidad (…)”[8]
en el entendido de que el legislador “no puede suprimir las garantías de los
derechos fundamentales”[9].
Señaló además que la disposición “[n]o
podrá practicar pruebas”, “viola y hace nugatoria la competencia de la
Sección de Revisión establecida en el Artículo Transitorio 19 del Acto
legislativo No. 01 de 2017”[10], pues
en el inciso tercero de esta norma se dijo que “(…) la Sección de Revisión
del tribunal’ para la Paz evaluará la conducta atribuida para determinar la
fecha precisa de su realización y decidir el procedimiento apropiado”[11] por lo que con el
contenido demandado se “deroga la competencia de evaluar –propia de una
función judicial- ya que determina la ocurrencia de unos supuestos de hechos
para aplicar consecuencias, para convertirla prácticamente en una función
notarial o fedante de la autenticidad de lo establecido en la solicitud de
extradición”[12],
lo que impide, en su criterio, cumplir con la función judicial encomendada
pues la única manera de evaluar la conducta y establecer “una fecha en los
términos establecidos en la Constitución”[13]
sería por medio de la práctica de pruebas que permitan al juez la seguridad de
aplicación de la disposición.
En consecuencia, solicitó la
declaratoria de inexequibilidad de la expresión “[n]o podrá practicar
pruebas” del inciso primero del artículo 54 de la Ley 1922 de 2018.
3.
Con
relación al artículo 75 de la ley 1922 de 2018, también demandado, advirtió que
desconoce los artículos 5, 21 y 25 transitorios del Acto Legislativo No.
01 de 2017 al establecer la existencia de un nuevo procedimiento para
los miembros de la fuerza pública, lo que excluye la competencia de la JEP
sobre aquellos, así como el tratamiento simétrico y equivalente de los
combatientes.
Expresó que la competencia de la JEP
sobre los miembros de la fuerza pública que hubieren cometido delitos en
relación o con ocasión directa o indirecta del conflicto armado, fue fijada por
la Constitución Política, además que “contribuye al cumplimiento del deber
del Estado de investigar, juzgar y sancionar los delitos más graves y
representativos del conflicto”[14],
competencia que fue otorgada sin “ningún condicionamiento o requisito”[15] por lo que el artículo
acusado al establecer una normativa distinta, incluyendo además la suspensión
en el tiempo de la competencia de la JEP, ignora dichos preceptos constitucionales,
demostrándose así que “[d]e manera absolutamente contraria a los
principios del derecho, una norma de rango legal suspende las funciones
constitucionales de un órgano judicial(…)”[16].
Destacó además que los actos
legislativos no enlistaron la posibilidad de crear un procedimiento nuevo y
diferente para miembros de la fuerza pública y menos aún se estableció la
posibilidad de suspensión de las competencias de la JEP a la espera de que se
elija el tipo de procedimiento y el mismo sea creado.
Agregó que el artículo 75 de la Ley 1922
de 2018 también vulnera el régimen de condicionalidades de la JEP establecido
en el Acto Legislativo No. 01 de 2017 el cual contempla que los sujetos
que se sometan a su jurisdicción deben “aportar verdad plena, reparar a las
víctimas y garantizar la no repetición”[17]
para acceder a los beneficios y tratamientos especiales. Lo anterior con
fundamento en que, al permitírsele a un miembro de las Fuerzas Militares suspender
su proceso hasta tanto se expida el procedimiento especial y diferenciado,
vulnera el artículo 5 transitorio del Acto Legislativo 01 del 2017 pues “la
persona obtiene y mantiene los beneficios pero no les es exigible, al menos por
un tiempo de 18 meses, su contribución efectiva a la verdad, justicia,
reparación y no repetición”[18].
Finalmente argumentó que en su sentir,
con la norma se vulneran los derechos de las víctimas, en tanto se establece un
efecto diferencial entre dos grupos de ellas “las víctimas de miembros de la
Fuerza Pública y las víctimas de los demás comparecientes a la JEP”[19], lo que no encuentra
justificación constitucional, toda vez que deberán exigir sus derechos “a la
verdad, justicia y reparación” cuando se expida el procedimiento especial y
diferenciado, es decir, en momentos diferentes, afirmación que sustentó en el
desarrollo de los requisitos de análisis jurisprudencial sobre el principio de
igualdad.
Solicitó entonces se declare la
inexequibilidad del artículo 75 de la Ley 1922 de 2018.
4.
D-12844.
Los
ciudadanos Gustavo Gallón Giraldo, Juan Carlos Ospina Rendón, Jorge
Abril Maldonado (Comisión Colombiana de Juristas), y Rodrigo Uprimny Yepes,
Diana Isabel Güiza Gómez, Irina Alejandra Junieles Acosta, Daniel Marín López y
Hobeth Martínez Carrillo (Dejusticia), presentaron la demanda de
inconstitucionalidad en contra de los artículos 1 literal g (parcial), 11
parágrafo 2°, 54 (parcial) y el artículo 75 de la Ley 1922 de 2018 “[p]or
medio de la cual se adoptan unas reglas de procedimiento para la Jurisdicción
Especial para la Paz”, además del artículo 502 de la Ley 906 de 2004 “[p]or
la cual se expide el Código de Procedimiento Penal”.
5.
Con
relación al literal g del artículo 1 aseguraron que “la expresión “en todo
caso” del inciso primero del literal g del artículo 1 viola el derecho de las
víctimas a conocer la verdad”[20]
por lo que debe ser declarada inexequible, toda vez que “(…) absolutiza
el derecho fundamental al buen nombre de aquellas personas que sean mencionadas
en cualquier tipo de actuación de la JEP”[21]
y pone límites injustificados a los derechos de las víctimas a tener
conocimiento de las violaciones de sus derechos humanos; además “desnaturaliza
los principios constitucionales que rigen el SIVJRNR y los objetivos
constitucionales de satisfacción de los derechos de las víctimas conferidos por
la JEP”[22].
Consideraron que la expresión acusada no permite “balancear el derecho
al buen nombre con el derecho a la verdad (…)”[23]
por lo que dificulta la reconstrucción de verdad judicial, que se debe
basar en el reconocimiento de verdad plena y responsabilidad de los
perpetradores.
En razón de lo anterior, solicitaron
declarar inexequible la expresión “en todo caso” contenida en el literal
g del artículo 1 de la Ley 1922 de 2018.
En cuanto al inciso segundo del mismo
artículo y literal demandados, consideran que “viola el derecho a la
justicia de las víctimas”[24]
al obligar a la JEP informar a los terceros cuando se remita a la jurisdicción
ordinaria información que los incluya, generando un “privilegio
injustificado a los terceros, lo que viola el derecho de acceso a la administración
de justicia de las víctimas”[25].
Para ello realizaron un recuento del derecho a la justicia de las víctimas
y concluyen que “[n]o existe una obligación constitucional de notificar a
las personas investigadas o indiciadas, durante fases tempranas de una investigación
penal”[26].
Argumentaron que la obligación de
informar a terceros, puede producir acciones de estos encaminadas a
obstaculizar la garantía efectiva de los derechos de las víctimas a acceder a
la justicia, generando una vulneración de sus derechos constitucionales, por lo
que el juez deberá ponderar en qué casos los terceros podrían interferir con la
justicia al conocer información remitida a la Jurisdicción ordinaria; igualmente,
añadieron que “no hay razones constitucionales que obliguen a un juez a
informarle a una persona sobre la remisión de información a otra autoridad
jurisdiccional, puesto que ese silencio nunca podría conllevar la disminución
de las garantías penales de la persona involucrada”[27].
Asimismo, manifestaron que con la norma
no se busca generar igual privilegio para todas las partes en un proceso penal
y por el contrario “no es aceptable absolutizar, en ningún caso, el derecho
al buen nombre ni de los terceros ni de otros intervinientes y, por
consiguiente, lo más razonable es suprimir el privilegio”[28].
Por lo anterior, solicitaron que se
declare la exequibilidad condicionada del inciso segundo del literal g. del
artículo 1 de la Ley 1922 de 2018, en el sentido de que “la JEP deberá
analizar, caso por caso, los principios constitucionales en juego y determinar
si la comunicación al tercero puede llegar a afectar el curso de la
investigación o representar un peligro para las víctimas”[29] y si es así, no generar
dicha obligación.
6.
Respecto
de las expresiones “verificará”, “[n]o podrá practicar pruebas” y el
inciso segundo, todas del artículo 54 de la Ley 1922 de 2018, expusieron
diversos argumentos para fundamentar su petición así:
En primer término en la demanda se
resumió el marco constitucional de la extradición de excombatientes de las
FARC-EP contenido en el artículo 19 del Acto Legislativo 01 de 2017, el cual se
creó para evitar que fueran extraditados por delitos cometidos en el extranjero
después de la reforma de 1997 y antes del 1º de diciembre de 2016 -fecha de la
firma del acuerdo- pues de permitirlo, vulneraría los derechos de las víctimas
a la verdad, reparación y no repetición; además se realizó un recuento del
procedimiento establecido en el ordenamiento jurídico al recibir una solicitud
de extradición, para lo cual se enfatizó en el cambio que ahora debe
presentarse en la etapa judicial, donde la Sección de Revisión de la JEP jugará
un nuevo papel en coordinación con la Sala Penal de la Corte Suprema de
Justicia.
Consideraron además los demandantes que
las expresiones contenidas en el artículo 54 demandado que regula la labor de
la Sección de Revisión, esto es, “la expresión “verificará” del primer
inciso y el segundo inciso anulan la función constitucional de la JEP en
asuntos de extradición y, por consiguiente, la garantía institucional del
artículo transitorio 19 AL 1/2017”[30]
toda vez la reforma constitucional, expuso que la Sección de Revisión “(…) debe
determinar cuándo procede la garantía de no extradición, para lo cual debe
examinar la calidad de la persona requerida, las circunstancias de la conducta
y su fecha de comisión”[31];
pese a ello,  los preceptos acusados solo habilitan a la Sección
para verificar la fecha de realización de la conducta, quitándole su función
constitucional, la cual quedaría en cabeza de la Corte Suprema de Justicia,
Sala Penal quienes deberá completar el trámite de extradición.
Mencionaron entonces que en relación con
las competencias asignadas por el AL 01 de 2017, “[l]a Sección de Revisión
solamente puede cumplir su función constitucional si está habilitada para
examinar los tres elementos de competencia sobre la persona, la conducta y el
tiempo. De lo contrario, la Sección no tendría los elementos de juicio
indispensables para definir si un excombatiente de las FARC-EP goza de la
garantía de no extradición” [32].
Aunado a lo anterior manifestaron que “la
expresión “[n]o podrá practicar pruebas” del primer inciso viola la autonomía e
independencia judicial de la JEP” [33]
pues las funciones encomendadas en el artículo transitorio 19 del Acto
Legislativo 01 de 2017 solo se podrán cumplir si el juzgador puede practicar
pruebas, por lo que dicha prohibición vulnera la autonomía e independencia de
la JEP. Además, se expuso que la Sección de Revisión con dicha prohibición “(…)
queda inhibida de formarse un criterio sustentado sobre el caso a decidir y, de
esa forma, pierde autonomía e independencia al punto de convertirse en una
instancia de mera validación de la solicitud de extradición, que no puede
ejercer un control material”[34].
Por todo lo anterior, solicitaron la
exequibilidad condicionada de la expresión “verificará” en el sentido
que “la Sección de Revisión está facultada para determinar la calidad de la
persona requerida en extradición, las circunstancias de comisión de la conducta
que habría ocurrido en el exterior y el tiempo de su ocurrencia”[35], además de la
inexequibilidad del aparte “[n]o podrá practicar pruebas” y el inciso
segundo de la misma norma, por las razones expuestas.
7.
En
torno al artículo 502 de la Ley 906 de 2004 se demandó la expresión “fundamentará
su concepto” y “en el cumplimiento de lo previsto en los tratados
públicos”. Se destacó en la demanda que si bien es cierto la norma se
declaró exequible en sentencia C-460 de 2008, dado el cambio de parámetro
constitucional que introdujo el Acto Legislativo 01 de 2017 en su artículo 19
transitorio, “se ha presentado una inconstitucionalidad sobreviniente”[36] pues una vez
modificado el fundamento constitucional, debe variar también su comprensión.
Se señaló en la demanda, como cargo único
respecto de esta norma  que “[e]l artículo 502 (parcial) L. 906/2004 viola
el deber judicial de armonizar la cooperación internacional con otros
principios constitucionales”[37];
al respecto consideraron los demandantes que la interpretación de la norma
acusada que debe prevalecer es la que entiende que “la Sala Penal de la
Corte Suprema de Justicia está igualmente habilitada para desarrollar una
evaluación de fondo de la petición, con el objetivo de asegurar la vigencia de
los principios y derechos consagrados en la Constitución Política, así como el
cumplimiento de las obligaciones del Estado colombiano, en el ámbito del DIDH”[38].
En consecuencia, solicitaron la
exequibilidad condicionada de las expresiones acusadas “fundamentará su
concepto” y “en el cumplimiento de los previsto en los tratados
públicos” del artículo 502 de la Ley 906 de 2004, en el sentido que
se entienda que “al emitir su concepto sobre extradición de excombatientes
de las FARC-EP de acuerdo con el artículo 19 del AL 1/2017, la Corte Suprema de
Justicia está facultada para ponderar el principio cooperación internacional
con otros principios constitucionales como los derechos de las víctimas y la
paz, cuando estos últimos se vean vulnerados o amenazados”[39].
8.
Sobre
el artículo 11 parágrafo 2° (parcial) y el artículo 75 de la Ley 1922 de 2018,
los demandantes plantearon tanto un cargo formal por vicios de procedimiento,
como diversos cargos de fondo, todos para solicitar la declaratoria de
inexequibilidad de las normas acusadas.
9.
En
cuanto al cargo formal, argumentaron que hubo “violación del principio de
consecutividad de la expresión demandada del parágrafo 2º del artículo 11 y el
artículo 75”[40],
pues estos preceptos legales fueron introducidos en el último debate del
proyecto de ley realizado en la plenaria del Senado y las temáticas que
regulan nunca fueron planteadas ni debatidas en las etapas previas del trámite legislativo,
así, “[l]as Gacetas del Congreso 188, 258, 259, 305, 331, 368, 390, 405, 470
y 472 de 2018 evidencian que tal propuesta no fue discutida, en las sesiones
conjuntas de las comisiones primeras constitucionales del Senado y la Cámara de
la República, ni en la plenaria de ésta última[41]”.
Aseguraron que la proposición que
incluía las normas impugnadas, fue aceptada sin cumplir un periodo mínimo de
debates en aras de la deliberación en el Congreso y otros principios como la
formación de la voluntad legislativa, los derechos de las minorías y la
publicidad de los asuntos debatidos, entre otros.
Por lo señalado solicitaron declarar la
inexequibilidad de las normas demandadas.
10.
De
otro lado, se presentaron 3 cargos contra el parágrafo 2 (parcial) del artículo
11; el primero hace referencia a que “[l]a expresión demandada vulnera los
derechos a la verdad y la justicia de las víctimas de violaciones a DDHH e
infracciones al DIH cometidas por integrantes de la Fuerza Pública, y atenta la
estabilidad de la paz y la seguridad jurídica de los perpetradores[42]”; pues, en su
criterio, la norma demandada impide a las víctimas conocer la estructura y
funcionamiento de la organización criminal junto con sus redes de apoyo, las
características del ataque y patrones macrocriminales, el plan criminal y la
motivación de hechos cometidos por la fuerza pública, por lo cual se transgrede
el artículo transitorio 5 del Acto Legislativo 01 de 2017 en lo atinente a los
objetivos de la JEP de satisfacer los derechos de las víctimas y “ofrecer
verdad a la sociedad colombiana, contribuir al logro de una paz estable y
duradera, y adoptar decisiones que otorguen plena seguridad jurídica (…)”[43].
Aunado a lo anterior, consideraron los
demandantes que la norma acusada vulnera la seguridad jurídica de la Fuerza
Pública, ya que si la JEP no investiga las acciones que excluye explícitamente
la expresión demandada, no habría garantía del nos bis in ídem y otra
jurisdicción podría pronunciarse al respecto.
El segundo cargo presentado contra el parágrafo
2 (parcial) del artículo 11 se funda en que la expresión demandada genera un
trato diferenciado e injustificado entre las víctimas desde “la calidad del
perpetrador”[44]
lo que no tiene sustento constitucional, por lo que los derechos de las
víctimas se deben garantizar sin discriminación alguna; soportaron su
afirmación al realizar un test estricto de proporcionalidad.
Finalmente, el tercer cargo contra el parágrafo
2º  (parcial) del artículo 11 de la Ley 1922 de 2018, señala que “[l]a
expresión demandada vulnera el derecho a la no repetición de las víctimas del
conflicto armado”[45].
En efecto, expresaron que si la JEP no puede investigar “las estructuras, la
organización o los patrones de macrocriminalidad de la Fuerza Pública ni
desmantelar los planes o motivos que generaron la comisión de los crímenes, el
Estado no podrá asegurar que esas atrocidades no volverán ocurrir en el futuro,
a través del impulso de reformas institucionales a la Fuerza Pública”[46] y por consiguiente se
violarían las garantías de las víctimas a la no repetición.
Solicitaron la inexequibilidad del
parágrafo 2º (parcial) del artículo 11 de la Ley 1922 de 2018, en concreto, la
expresión “[e]n consecuencia, en ningún caso les serán aplicables los
numerales 2, 3 y 8 del presente artículo”.
11.
Ahora
bien, en lo referente a los cargos de fondo presentados en contra del artículo
75 de la Ley 1922 de 2018, los demandantes expusieron en un primer momento que
la norma “impide el cumplimiento de los deberes estatales de lucha contra la
impunidad, así como de investigar, juzgar y sancionar las violaciones a los
DDHH e infracciones al DIH” [47]; para
ello aseguraron  que con el contenido normativo se establece una medida que impide
la adecuada administración de justicia -la suspensión de procesos contra la
Fuerza Pública- por lo que el Estado incumple su obligación de investigar,
juzgar y sancionar delitos e infracciones contra el DIH, ya que los miembros de
la Fuerza pública tendrán suspendidos sus procesos ante la JEP, mientras se
expide el procedimiento especial de juzgamiento, si no acceden voluntariamente a
que el proceso continúe.
12.
El
segundo cargo planteado en contra de la norma acusada estima que “[e]l
artículo 75 afecta gravemente la competencia preferente, exclusiva e
inescindible de la JEP frente a las violaciones a los DDHH e infracciones al
DIH de competencia de esta jurisdicción cometidas por integrantes de la Fuerza
Pública y el tratamiento penal simultáneo de la Fuerza Pública”[48] ya que desconoce los
preceptos del Acuerdo Final y el Acto Legislativo 01 de 2017 que establecen que
“los miembros de la Fuerza Pública serán juzgados por la JEP, debido a su
carácter inescindible, para lo cual recibirán un tratamiento “simétrico en
algunos aspectos, diferenciado en otros, pero siempre equitativo, equilibrado y
simultáneo” [49]; del mismo modo,
añadieron los demandantes que la JEP no podrá garantizar que los excombatientes
y las fuerzas armadas rindan cuentas conjuntamente si se suspenden sus procesos
hasta por 18 meses, lo que generará desequilibrio en la rendición de cuentas,
contraviniendo el carácter inescindible de la JEP. Además, adicionaron que se
transgrede el artículo 27 transitorio del AL 01 de 2017 que prohíbe la
expedición de normas que inapliquen la competencia de la JEP.
13.
Como
último cargo indicaron que, “[e]l artículo 75 paraliza e imposibilita la
satisfacción de los derechos de las víctimas del conflicto armado a la verdad,
la justicia, la reparación y las garantías de no repetición”[50] en el entendido de que
ésta suspensión contraría los derechos de las víctimas, ya que “(…) es
inaceptable que el Estado impida o se rehusé a adelantar la investigación,
juzgamiento y sanción de los presuntos responsables de atrocidades por un
tiempo indefinido”[51]
toda vez que no hay certeza de cuánto pueda durar dicha suspensión. Como
último argumento indican que la norma demandada desconoce el régimen de condicionalidades
pues, los miembros de la Fuerza Pública seguirán gozando de los beneficios de
establecidos para la JEP sin que se les pueda exigir rendir cuentas por sus
crímenes en virtud de la suspensión instaurada de facto por la norma acusada.
Con fundamento en lo anterior,
solicitaron que se declare la inexequibilidad del artículo 75 de la Ley 1922 de
2018.
IV. INTERVENCIONES
Intervenciones oficiales
Ministerio del Interior
14.
La
Jefe de la Oficina Asesora Jurídica del Ministerio del Interior solicitó a la
Corporación declararse inhibida para resolver el asunto, por ineptitud
sustantiva de la demanda, o en su defecto declarar la exequibilidad de las
normas acusadas.
15.
En
cuanto al inciso primero del artículo 54 (parcial) acusado, consideró que los
argumentos contenidos en la demanda no involucran la inexequibilidad del
precepto acusado porque se fundan sobre una “(…) particular visión política
del actor (...)”[52]
pues la norma sencillamente establece que la Sección de Revisión verificará
la fecha de los hechos objeto de solicitud de extradición, para lo cual no
necesita la práctica de pruebas, ya que solo deben decretarse por el juez
natural.
16.
Con
relación al artículo 75 afirmó que con el mismo “no [se] está exonerando de
responsabilidad de ninguna manera a los integrantes de la Fuerza Pública que se
sometan a la JEP, sino [que] simplemente dispone un procedimiento especial que
debe ser establecido por el legislador en el término previsto para ello por la
misma ley”[53]
sin que ello genere impunidad por los delitos cometidos; en ese sentido, en
su criterio el cargo es una “(…) suposición de los demandantes”.
17.
En
cuanto al literal g.  del artículo 1 demandado, estimó que “los actores
pasan por alto que la norma demandada no quebranta derecho alguno de las
víctimas, por cuanto simple y llanamente establece que se preservará el derecho
al buen nombre – también derecho fundamental – de quienes sean mencionados en
los informes, declaraciones o cualquier otra actuación que se adelante ante la
JEP (…)”[54]
protegiendo así los principios in dubio pro reo y la presunción de
inocencia, los cuales son garantías del derecho fundamental al debido proceso,
sin que ello involucre el desconocimiento de los derechos de las víctimas. Así,
añadió que no cumplir con lo anterior, generaría la vulneración de normas
superiores.
18.
Con
relación a lo manifestado en contra del artículo 502 de la Ley 906 de 2004 consideró
que la norma faculta a la Corte Suprema de Justica para emitir el respectivo
concepto de extradición luego de la evaluación de los documentos y demás exigencias
contempladas por lo que “no hay que pasar por alto que quienes sean
sometidos a la justicia ordinaria es porque cometieron delitos luego de la
firma del acuerdo de paz, es decir, incumplieron con lo pactado y por lo tanto
deben asumir las consecuencias de sus actos (…) por lo tanto se deben ver
sometidos a exclusión de la JEP, penas ordinarias y extradición, según
corresponda”[55].
19.
Por
último, argumentó que los demandantes no satisfacen los requisitos estipulados
en el artículo 2 del Decreto 2067 de 1991, ya que no cumplen con las exigencias
de claridad, especificidad y pertinencia estudiados por la Corporación en
sentencia C-610 de 2012, al respecto mencionó que “los cargos formulados en
las demandas acumuladas no cumplen con estos requisitos, porque el fundamento
de los mismos es la particular visión política y justificación que los
demandantes hacen en relación con las normas demandadas y su noción de los
derechos de las víctimas y victimarios en el acuerdo de paz (…)”[56].
Ministerio de Justicia y del Derecho y
Ministerio de Defensa Nacional
20.
El
Director de Desarrollo del Derecho y del Ordenamiento Jurídico del Ministerio
de Justicia y del Derecho y la apoderada del Ministerio de Defensa Nacional,
presentaron su intervención con el objeto de demostrar que los preceptos
impugnados, en su criterio, se encuentran en armonía con la Constitución
Política y el bloque de constitucionalidad.
21.
En
primer término, se refirieron al literal g del artículo 1 de la Ley 1922 de
2018, esto es, la expresión “en todo caso” para asegurar que la misma no
absolutiza el derecho al buen nombre de las personas mencionadas en cualquier
actuación ante la JEP, pues con ello “no se está concediendo la categoría de
absoluto…Por el contrario, esta redacción reafirma la única vía para modular el
derecho al buen nombre del individuo, que es la función jurisdiccional ejercida
con la probidad esperada y bajo los parámetros establecidos por el debido
proceso constitucional…”[57].
Agregaron que el derecho al buen nombre no se contrapone a los fines
constitucionales de la JEP y los demandantes no pueden presumir que la
protección de este derecho terminará en una vulneración del derecho a la verdad
de las víctimas, ya que no se puede dar por cierta la tensión entre el respeto
a los dos fines estatales.
En lo atinente al segundo cargo
planteado por los demandantes, relativo a que el inciso 2 del literal g del
artículo 1 de la Ley 1922 de 2018, vulnera el derecho a la justicia de las
víctimas ya que los terceros obstaculizarán los procesos judiciales en su
contra, consideraron que tal argumento anticipa la actuación de mala fe de los
particulares, lo cual es contrario a la Constitución en su artículo 83 que consagra
la presunción del principio de buena fe en las actuaciones ante autoridades públicas.
En cuanto al argumento de que la
notificación en cabeza de la JEP a terceros es inconstitucional por ser un “privilegio
injustificado” que vulnera el derecho a la justicia de las víctimas,
estimaron que los conceptos de garantía no razonable o privilegio
injustificado no están definidos en el ordenamiento jurídico y “[e]l
demandante tampoco señala cual –sic- es el derecho al que, presuntamente, se le
están otorgando garantías y privilegios injustificados, por lo tanto, el
estudio de ponderación a realizar entre derechos en supuesta tensión resulta
imposible de llevar a cabo, pues se desconocen los dos extremos del “desbalance
injustificado” al que se refiere el accionante”[58].
22.
Sobre
la inconstitucionalidad del artículo 54 acusado, los intervinientes recordaron
todo el trámite administrativo que debe seguirse ante una solicitud de
extradición, además de los requisitos que deben observar las autoridades
administrativas para tal fin; lo anterior para demostrar que, “cuando llega
el expediente a la Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia o a
la JEP en su caso, ya se han agotado una serie de etapas de recolección de
pruebas que le sirven de soporte a la Cooperación judicial respectiva para
emitir su concepto”[59]
por lo que no existe soporte jurídico para fundar la inconstitucionalidad
de la norma.
23.
En
lo concerniente al cargo en contra del artículo 502 de la Ley 906 de 2004, consideraron
que carece de fundamento pues, supone que el diseño de la extradición contenido
en el artículo 35 superior, fue cambiado por el artículo 19 transitorio del AL
01 de 2017, sin tener en cuenta que estos ajustes solo se refieren a la
competencia de quienes se sometan al SIVJRNR en la etapa judicial, en relación
con las conductas ejecutadas antes de la firma del AF, pero no anula los
principios que irradian la configuración del Estado.
Agregaron que del artículo 19 transitorio
del AL 01 de 2017, se desprende que la competencia de la JEP en solicitudes de
extradición se limita a determinar la fecha de realización de la conducta, lo
cual está conforme a la norma impugnada, ya que la práctica de pruebas
implicaría una valoración de fondo sobre el asunto, sin que ello le
corresponda.
Con relación a los contenidos expuestos
sobre ese particular en la demanda, consideraron que “más que un argumento
mismo de reproche de naturaleza constitucional, constituye un juicio de valor
sobre lo que en criterio de los accionantes debería o no tenerse en cuenta por
parte de la Corte Suprema al momento de estudiar a solicitud de extradición”[60] y contrario a lo
expuesto por los demandantes, la etapa judicial si se fundamenta en un análisis
efectuado por la Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia con
sustento en el cumplimiento de tratados públicos, y en el ordenamiento jurídico
colombiano.
Por lo anterior, solicitaron declarar la
constitucionalidad del artículo antes mencionado.
24.
Sobre
el inciso 2 del artículo 11 y el artículo 75 de la Ley 1922 de 2018, estimaron,
en primer término, que dichas normas se emitieron respetando el procedimiento
legislativo y no se incurrió en vicio en su formación. En efecto, aseguran que ambos
artículos fueron incluidos en el proyecto de ley durante la Plenaria del Senado
y aprobados en conciliación por lo que en el presente caso “se dieron cada
uno de los supuestos que prevé el artículo 157 constitucional en tanto: i) el
proyecto de ley fue publicado por el Congreso antes de darle curso en la
respectiva comisión ii) fue aprobado en la comisión permanente de cada Cámara,
iii) fue aprobado en cada Cámara en segundo debate, habiéndose introducido las
disposiciones demandadas en el segundo debate del Senado y iv) se obtuvo la
sanción del gobierno frente a la totalidad del proyecto de ley”[61]; además, se cumplieron
los términos y se hizo uso de la posibilidad de introducir cambios al proyecto
de ley, de acuerdo al artículo 160 de la Constitución y respetaron las
formalidades frente a la conciliación del texto de cada Cámara, según lo
dispuesto en el artículo 161.
En segundo término, y en relación con el
principio de consecutividad e identidad flexible en el procedimiento
legislativo, los intervinientes agregaron que “de acuerdo con la
jurisprudencia del Tribunal Constitucional, a lo largo del trámite legislativo
es posible introducir cambios al texto del proyecto de ley, aún en el último
debate, siempre y cuando se conserve la unidad de materia del proyecto de ley
inicialmente presentado”[62],
lo cual consideraron se cumplió en el presente asunto.
En tercera oportunidad, y en cuanto al
fondo del artículo 75, aseguraron que el mismo se ajusta a la Constitución ya
que el tratamiento diferenciado para la Fuerza Pública corresponde a la
realización de lo estipulado en el AL 01 de 2012 y 01 de 2017 por lo que “las
disposiciones normativas incorporadas para reglamentar el funcionamiento de la
Jurisdicción Especial para la Paz incluyen, con suficiencia, aquellas cuyo fin
tienen el de garantizar un trato diferenciado y especial a los miembros de las
Fuerzas Militares, reconociendo que estos tienen la obligación de contribuir al
fortalecimiento de las instituciones”[63].
Por lo anterior, consideraron que el
precepto impugnado se ajusta a la Constitución, siempre que la configuración de
un procedimiento especial para la Fuerza Pública esté encaminado a complementar
las medidas exclusivas y diferenciales estipuladas en la Constitución y las
leyes.
Por último indicaron que el artículo 75
“se ajusta a la Constitución Política, dado el amplio margen de
configuración que tiene el legislador en materia de justicia transicional, que
en este caso tiene como fin garantizar un trato diferenciado y especial a los
miembros de la Fuerza Pública con el fin de lograr una paz estable y duradera”[64].
Jurisdicción Especial para la Paz –JEP-
25.
La
Presidenta de la Jurisdicción Especial para la Paz –JEP- presentó su intervención
coadyuvando parcialmente la demanda, por lo que solicitó a la Corte declare la
inconstitucionalidad del parágrafo segundo del artículo 11 y del artículo 74,
se declare inexequible la expresión “no podrán practicar pruebas” contenida
en el artículo 54 y condicione la expresión “verificará” y el inciso segundo de
la misma norma.
26.
En
primer término, se refirió al “vicio de procedimiento insubsanable en la
formación de los artículos 11 parágrafo segundo (parcial) y 75 de la Ley 1922
de 2018”[65]
pues acompañando la argumentación de las demandas, consideró que en
el presente caso se desconoció el principio de consecutividad dado que “en
el último debate en Plenaria del Senado de la República, la iniciativa
convertida en la Ley fue objeto de dos adiciones que produjeron los siguientes
efectos: introducir un asunto nuevo no debatido en comisión (…) y transformar
radical y drásticamente la oportunidad, los principios y el sentido total de la
Ley”[66],
sin que las adiciones hubieran regresado a las comisiones permanentes de
ambas cámaras para que ratificaran su contenido.
Para sostener la anterior afirmación,
realizó un resumen de lo que puede leerse, tanto en la exposición de motivos de
la ley, como en las gacetas que contienen los debates, intervenciones y
solicitud de aclaraciones -76 proposiciones en total-, para concluir que en la
iniciativa legislativa original, no se encuentran aspectos similares
siquiera a los de la redacción de los artículos estudiados o con un sentido
equivalente; por el contrario, en el texto radicado no estaba la limitación del
artículo 11, y en cuanto a sus fines, la ley no hace distinción entre la
calidad de los responsables de crímenes, o la voluntad de la sujeción al
trámite.
Añadió además que “la iniciativa ni
siquiera sugería –y mucho menos disponía expresamente– dejar sin reglas de
procedimiento a algunos miembros de la Fuerza Pública, en espera de una
eventual legislación especial para ellos, pues esto habría significado dejar a
la vista una patente omisión normativa, que la iniciativa quería evitar”[67].
Posteriormente se refirió al trámite
legislativo de leyes como la estudiada y las implicaciones de que no agoten cuatro
sino tres debates; además, manifestó que aunque la Constitución acepta que en plenaria
los congresistas introduzcan reformas a lo aprobado en comisiones primeras
conjuntas, no pueden tratarse de asuntos nuevos, o no aprobados, pues en
tal caso deberá remitirse el proyecto nuevamente a las Comisiones y consideró
que al ratificar la proposición que introdujo el artículo 75 en último debate,
el Senado apoyó una enmienda total al proyecto, que cambió sus principios, su
espíritu y supuso crear un texto alternativo.
Finalmente, en lo atinente al trámite de
conciliación parlamentaria, añadió que “la omisión del primer debate no se
entiende saneada con la votación del informe de conciliación, pues este no
ocurre en comisiones permanentes, y el trámite de conciliación no responde a
las pausas parlamentarias que hay entre los debates en comisión y en plenarias”[68] situación que ha sido
manifestada en jurisprudencia constitucional.
27.
De
otro lado, en relación con el contenido material de los artículos 11 parágrafo
segundo (parcial) y 75 de la Ley 1922 de 2018, la interviniente expuso diversos
argumentos de fondo y con sustento en algunas sentencias de esta Corte solicitó
su inconstitucionalidad.
28.
En
lo relativo al artículo 54 (parcial) en el mismo sentido de las demandas,
aseguró que la norma es contraria a la Constitución porque “(i) anula la
función constitucional otorgada a la Sección de Revisión; (ii) vulnera la
independencia y la autonomía judicial; (iii) vulnera innecesaria y
desproporcionadamente el debido proceso, y (iv) desconoce los presupuestos del
acceso a la administración de justicia”[69].
Luego de desarrollar cada uno de los
aspectos mencionados destacó que el artículo 54 resulta más prohibitivo que las
normas que regulan las funciones de la Sección de Revisión, es decir, los
incisos 3 y 4 del artículo 19 transitorio del A.L 01 de 2017, el párrafo 72 del
punto 5.1.2 del Acuerdo Final y los artículos 153 y 154 de la Ley Estatutaria
para la JEP, ya que, aunque “todas ellas le ordenan a la Sección realizar un
análisis competencial en cuanto al factor temporal, el artículo 54 no tuvo en
cuenta que la Sección debe, por mandato de la Constitución, conducir un estudio
más amplio cuando la solicitud de extradición se dirige contra familiares de
los integrantes de las FARC-EP o de las personas acusadas de pertenecer a dicha
organización”[70].
Solicitó entonces la declaratoria de
inexequibilidad de la expresión que imposibilita la práctica de pruebas y el
condicionamiento de la expresión “verificará” para que se entienda en el
mismo contexto de “evaluar” y solicitó a la Corporación declarar la
exequibilidad condicionada del inciso segundo del artículo 54, “…en el
entendido de que la Sección de Revisión se podrá pronunciar sobre el fondo del
asunto en lo que tiene que ver exclusivamente con los factores competenciales
de carácter personal, material y temporal para determinar si es o no procedente
la extradición”[71].
Oficina en Colombia del Alto Comisionado
de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos (ONU-DDHH)
29.
El
Representante de la Oficina en Colombia del Alto Comisionado de las Naciones
Unidas para los Derechos Humanos, presentó concepto técnico en el que se
refirió específicamente a los artículos 11 parágrafo 2 y 75 de la Ley 1922 de
2018.
En primer término se refirió al deber
del Estado de investigar, juzgar y sancionar las graves violaciones a los
derechos humanos y las infracciones al DIH y el derecho a un recurso judicial
efectivo para las víctimas desarrollando su contexto internación, por lo cual
encontró que el artículo 75 de la Ley 1922 de 2018, genera cuatro
consecuencias: “(i) Paraliza el trámite de los casos que involucran a
miembros de las Fuerzas Armadas hasta la aprobación del procedimiento especial
y diferenciado por parte del Congreso de la República; (ii) Supedita el avance
del procedimiento por parte de la JEP de las conductas a la decisión individual
de los miembros de las Fuerzas Armadas, en la medida en que lo consideren
conveniente para su causa; (iii) Preserva las posibilidades de acceder y de
mantener los beneficios de tratamiento penal especial sin el cumplimiento de
las condiciones que los sustenten (pues el trámite de los casos está suspendido
o paralizado); y (iv) Condiciona la garantía efectiva de los derechos de las
víctimas a las decisiones individuales de los involucrados, creando un
tratamiento diferenciado para las víctimas que carece de racionalidad y
coherencia”[72].
Consideró que las consecuencias
precedentes son contrarias a las obligaciones internacionales del país de
investigar, juzgar y sancionar las trasgresiones a los derechos humanos y la
protección de los derechos de las víctimas, pues la única forma de garantizar
el acceso a la justicia de las víctimas de violaciones a los derechos humanos,
es cumpliendo estrictamente los estándares internacionales y permitiendo una
tutela judicial efectiva que proteja sus derechos, para lo cual citó
jurisprudencia de la Corte Constitucional, como la sentencia C-228 de 2002 y
C-454 de 2006, las cuales se refirieron a los derechos de las víctimas en el
trámite de un proceso judicial.
Además, el interviniente afirmó que la
norma, “incorpora un tratamiento diferenciado para las víctimas de agentes
de la Fuerza Pública que afecta su derecho a acceder a la justicia en
condiciones de igualdad, suspendiendo la expectativa legítima de justicia
frente a las violaciones graves que han sufrido”[73] y “el tratamiento
diferenciado que se ha establecido para víctimas de la Fuerza Pública restringe
indebidamente el acceso a la protección judicial efectiva y crea un trato
discriminatorio y desigual no justificado, que no es razonable a la luz de las
obligaciones internacionales del Estado”[74].
Aunado a lo anterior, estimó que “la
realización de los derechos de las víctimas no puede estar sometida a la
voluntad y la conveniencia de los comparecientes”[75], realizó esta
afirmación bajo el entendido de que el precepto acusado lleva a que las
decisiones donde son sujetos los agentes del Estado limiten los derechos de las
víctimas de acceso a la justicia, hasta la aprobación del procedimiento
estipulado, sometiendo los intereses de sus víctimas, generando un resultado
contrario a cualquier lógica y contraviniendo lo convenido en el Acuerdo de
Paz. Adicionó que las víctimas de quienes no deseen suspender sus procesos
tendrán pronta justicia, mientras que las víctimas de los miembros de la Fuerza
Pública que decidan suspender sus procesos ante la JEP tendrán que esperar un
término indeterminado para exigir sus derechos, lo cual consideró
discriminatorio.
Así pues, estimó que la Corte
Constitucional debería evaluar si la norma se relaciona con la cláusula de integralidad
del Sistema de justicia transicional del AL 01 de 2017 y su reciente
jurisprudencia, en lo atinente al régimen de condicionalidades y la
verificación de su cumplimiento por parte de las salas y secciones de la JEP.
30.
Sobre
el artículo 11 parágrafo 2 de la Ley 1922 de 2018, señaló numerosos
instrumentos internacionales que han reconocido el derecho a la verdad de las
víctimas de violaciones de derechos humanos e infracciones al DIH, entre los
cuales se encuentra la obligación reconocida por la Comisión Interamericana de
Derechos Humanos que estableció que dicho derecho “constituye una obligación
que el Estado debe satisfacer respecto de las familias de las víctimas y a la
sociedad en general”[76].
Manifestó que las limitaciones impuestas
a la investigación de delitos en la JEP se convierten en un obstáculo legal
insuperable ya que restringen excesivamente el derecho a la verdad de las
víctimas y favorece la impunidad, afectando la tarea de esclarecimiento
judicial; para lo cual agregó que la Corte Interamericana de Derechos Humanos
ha señalado que “se deben remover del ordenamiento jurídico aquellas
provisiones que, como las leyes de auto amnistía, impidan la identificación de
los individuos responsables de violaciones a derechos humanos, obstaculicen la
investigación y el acceso a la justicia e impidan “a las víctimas y a sus
familiares conocer la verdad”[77].
Además, expresó que según lo establecido
en el principio 3 del Conjunto de principios actualizado para la protección
y la promoción de los derechos humanos mediante la lucha contra la impunidad, el
Estado debe tomar las medidas pertinentes para conservar pruebas que se
relacionen con violaciones de los derechos humanos y facilitar su conocimiento,
en los casos de vulneraciones de estos derechos por parte de agentes del
Estado. Sumado a lo anterior, afirmó que la norma acusada va en contravía de
los precedentes judiciales instituidos en los tribunales internacionales.
Así pues, el interviniente afirmó que “las
limitaciones impuestas por la Ley 1922 de 2018 a la labor investigativa y al
esclarecimiento judicial en la jurisdicción especial para la paz, constituyen
una restricción indebida que compromete las obligaciones del Estado colombiano
en materia de derechos humanos, razón por la cual la Honorable Corte
Constitucional debería examinar su conformidad con las normas que integran el
bloque de constitucionalidad”[78].
Intervenciones académicas
Grupo de Acciones Públicas de la
Universidad del Rosario (GAP)
31.
En
su intervención solicitaron se declare la inexequibilidad del artículo 1
literal g., artículo 11 parágrafo 2 (parcial), artículo 54 (parcial), y el
artículo 75 de la Ley 1922 de 2018.
32.
En
cuanto al literal g. del artículo 1, manifestaron que con relación al derecho
al buen nombre “no es dable que el legislador lo establezca como un derecho
absoluto en el proceso de justicia transicional en contravía de la
interpretación que la Corte Constitucional le da dado”[79]; añadieron que la
expresión “en todo caso” contenida en la norma acusada, permite concluir
que el derecho al buen nombre predomina sobre el derecho a la verdad y “la
estructuración del derecho al buen nombre como principio orientador de los
procesos al interior de la Jurisdicción Especial para la Paz resulta ser un
privilegio injustificado para las personas objeto de investigación y un
desmedro grave el derecho esencial a la verdad de las víctimas”[80].
33.
Refiriéndose
al parágrafo 2 del artículo 11 y el artículo 75 demandados, señalaron que
aunque la Fuerza Pública enmarca sus actuaciones en la presunción de legalidad,
ello no implica que en un proceso de justicia transicional se le deba dar un
trato diferenciado en relación con otros actores del conflicto, además
añadieron que “dicho trato especial no puede responder o aplicarse a casos
donde objetivamente se configuran violaciones a los Derechos Humanos en el
marco del conflicto, lo que resulta ser más grave cuando quien comete la
vulneración es el que protege al Estado y abusa de ese monopolio de la fuerza”[81].
Agregaron que la exclusión de la investigación
en los hechos determinados por la norma, vulnera los derechos a la verdad, la
justicia y a la igualdad, para lo cual explicaron que “este tratamiento
preferencial y especial para los miembros de la Fuerza Pública incumple el
deber de investigar del Estado puesto que la investigación se limitará en
aquello que se le permite esclarecer a los operadores jurídicos, más no les dan
la posibilidad de ahondar en hechos atinentes a los 3 puntos que excluye la
norma. Esto no solo podría acarrear la responsabilidad internacional del
Estado, sino que también genera impunidad y no hay lugar a las garantías de no
repetición”[82].
34.
En
cuanto al artículo 75, se mostraron en acuerdo con los argumentos de los
demandantes al afirmar que la facultad estipulada por la norma en favor de los
miembros de la Fuerza Pública, ocasiona un trato diferenciado de los
combatientes y desfigura la justicia transicional pues “en la Ley 1820 de
2016 donde se regula el sistema de verdad, justicia, reparación y garantía de
no repetición se considera un régimen de condicionalidad transversal donde
quienes decidan acogerse al modelo de justicia transicional y recibir los
beneficios propios de los acuerdos de paz, deben cumplir con los deberes de:
contar la verdad y reparar integralmente a las víctimas”[83], obligación que no
sería cumplida por los miembros de las Fuerzas Militares.
35.
Sobre
el artículo 54 expusieron que el derecho al debido proceso se encuentra consagrado
tanto en el ordenamiento jurídico interno como en el derecho internacional y añadieron
que “el derecho a la defensa debe garantizarse en todo procedimiento sin
importar su índole y siempre que se pretendan definir las situaciones jurídicas
de las personas. Así, quien se encuentre en medio de una investigación y se le
acuse de la comisión de cualquier hecho, tiene derecho a que se realicen los
procedimientos acordes a la ley y le sea posible controvertir los cargos por
los cuales se le acusa”[84],
en ese sentido, impedir la práctica de pruebas al momento de estudiarse una
solicitud de extradición, limita además los derechos a la presunción de
inocencia, la defensa e incluso la libertad.
Por último, en lo atinente a la
expresión “verificará” del mismo artículo, coadyuvaron los argumentos de
los demandantes, agregando que “lo que hace entonces la Ley 1922 de 2018 en
su artículo 54 es imponer un límite a los jueces, abiertamente
inconstitucional, pues no permite una verdadera evaluación de los hechos, la
conducta y el momento de su ocurrencia ya que se limita a afirmar que debe
verificar la fecha, aún sin permitírsele la práctica de pruebas”[85], por lo que
consideraron que el límite a la configuración legislativa, es la Constitución
Política, y en ese entendido deben acogerse a ella.
Universidad Externado de Colombia – Departamento
de Derecho Constitucional
36.
En
su intervención se adhirió a las pretensiones contenidas en las demandas de
inconstitucionalidad estudiadas.
37.
Con
relación al parágrafo 2 del artículo 11 de la Ley 1922 de 2018, el
interviniente consideró que la norma acusada vulnera el acceso a la justicia de
las víctimas pues “…introduce una restricción legal en el derecho
fundamental de acceso a la justicia que afecta a víctimas de discriminaciones
acaecidas en el marco del conflicto armado colombiano. Se trata, en
consecuencia, de una disposición que tiene por efecto discriminar a colectivos
previamente discriminados”[86].
Agregó que el precepto demandado
incorpora una herramienta de impunidad, toda vez que impide la investigación de
conductas delictivas que cometieron agentes del Estado por discriminación, como
las expuestas en ejercicios de memoria histórica que demuestran que tanto
grupos ilegales como agentes estatales han participado en la persecución y
exterminio de sectores poblacionales, como lesbianas, gay, bisexuales, trans e
intersexuales (LGBTI).
En conclusión señaló que “exonerar de
antemano de cualquier responsabilidad penal a quienes pudieron protagonizar
graves violaciones de los derechos humanos y DIH (por la vía de omitir su
investigación judicial) bajo el pretexto de que se “presume la legalidad” de
sus actos (como lo postula el parágrafo 2 acusado) representa no menos que la
renuncia expresa del Estado colombiano al cumplimiento de sus compromisos
internacionales y constitucionales en materia de garantía de los derechos a la
justicia, la verdad y la reparación”[87],
lo cual desconoce los objetivos del Acuerdo Final.
Centro Internacional para la Justicia
Transicional (ICTJ)
38.
La
Directora en Colombia del ICTJ manifestó su respaldo a los argumentos
contenidos en la demanda.
39.
Así,
en cuanto a la solicitud de inexequibilidad (parcial) del artículo 54 de la Ley
1922 de 2018, precisó en un primer momento que el precepto limita el ejercicio
de la función judicial y agregó que “la disposición es contraria a los
dispuesto [sic] por el artículo transitorio 5 del Acto Legislativo 01 de 2017 y
la autonomía de la función judicial”[88].
40.
Con
relación al artículo 502 de la Ley 906 de 2004, manifestó que con el marco
constitucional introducido por el AF se reconfiguraron los mecanismos de las
instituciones en el Estado de Derecho para el cumplimiento de sus compromisos
internacionales y con sus asociados, por lo que lo estipulado en el precepto
acusado “relativo a los fundamentos de la resolución que concede o niega la
extradición, es fundamental que la valoración que lleve a cabo la Corte Suprema
de Justicia cuente con los elementos y criterios necesarios para garantizar con
su decisión la seguridad jurídica de los comparecientes, las obligaciones de
cooperación judicial y los derechos de las víctimas”[89].
41.
En
lo relativo al parágrafo 2 del artículo 11 y el artículo 75 demandados, expuso
varios argumentos para compartir la inexequibilidad y destacó que las normas
citadas “establecen tratamientos diferenciados que no resultan razonables
frente a las competencias de la JEP respecto de integrantes de la Fuerza
Pública, imponiendo nuevos beneficios que se escapan de la órbita
constitucional aprobada por el alto Tribunal”[90]
42.
Ahora
bien, en cuanto al Artículo 1, literal g, consideró que los argumentos de los
demandantes son atinados, especialmente en cuanto al carácter relativo al derecho
al buen nombre que exige la ponderación con otros derechos, por lo que
atribuirle un sentido absoluto, impediría equilibrarlo con el derecho a la
verdad, obstaculizando los objetivos de la JEP. En último lugar añadió que el
artículo 12 transitorio del Acto Legislativo 01 de 2017, estableció que la Ley
determinaría las actuaciones que estarían enmarcadas bajo el derecho al buen
nombre, lo que deja entrever su carácter relativo.
Human Rights Watch
43.
El
señor José Miguel Vivanco, en representación de Human Rights Watch, presentó
intervención en la cual hizo referencia principalmente al artículo 75 de la Ley
1922 de 2018.
Entre los argumentos centrales
utilizados en dicha intervención, afirmó que el artículo mencionado “es
contrario a las obligaciones internacionales de Colombia. Asimismo, las
consecuencias de esta disposición que puedan impedir que se lleven a cabo
investigaciones y procesos penales genuinos por crímenes de la competencia de
la Corte Penal Internacional (CPI) podrían tener implicancias para el actual
examen preliminar de la Fiscalía de la CPI sobre la posibilidad de iniciar una
investigación formal sobre la situación en Colombia”[91].
Añadió que dicho artículo restringe los procesos penales que investiguen
crímenes atroces perpetrados por las Fuerzas Militares y agregó que el artículo
79 de la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia de la JEP, declarada
constitucional por esta Corporación, instituye que los jueces ordinarios no
podrán dictar sentencias o medidas de prisión preventiva en dichos procesos; lo
anterior para concluir que las dos disposiciones “pueden suspender los
procesos penales por graves violaciones a los derechos humanos y crímenes internacionales
cometidos por miembros de las Fuerzas Armadas al menos hasta que el
procedimiento previsto en el artículo 75 sea aprobado y, probablemente, por un
plazo mayor dada la necesidad de volver operativo en la práctica ese nuevo
procedimiento”[92],
lo que aumentaría los retrasos que existen en diversos procesos, como los
que involucran altos mandos pues, las Fuerzas Militares colombianas han
cometido diversos crímenes de guerra que se pueden convertir en crímenes de
lesa humanidad y graves violaciones de derechos humanos y para tal situación,
el Estado colombiano ha suscrito numerosos tratados y convenios internacionales
que establecen la obligación de investigar, juzgar y castigar este tipo de
delitos.
Finalmente, hizo referencia a la
admisibilidad ante la Corte Penal Internacional de crímenes cometidos en
Colombia, manifestando que actualmente esta institución se encuentra realizando
un análisis sobre potenciales casos, como los “falsos positivos” y las
propuestas legislativas sobre la JEP, por lo que los efectos contenidos en el
artículo 75 acusado “podrían ser relevantes para la determinación de la
Fiscalía de la CPI sobre admisibilidad y por lo tanto sobre cualquier decisión
final al respecto de si se satisfacen los estándares para una investigación
formal de la CPI”[93].
Universidad Libre de Bogotá - Facultad
de Derecho
44.
El
Director del Observatorio de Intervención Ciudadana Constitucional de la
Facultad de Derecho de la Universidad Libre de Bogotá, en compañía de dos
integrantes de la facultad, presentaron escrito de intervención coadyuvando la
solicitud de inexequibilidad de los demandantes.
45.
Después
de presentar varios argumentos, concluyen que, el término “en todo caso” contenido
en el literal g del artículo 1 de la Ley 1922 de 2018 es inconstitucional pues la
jurisprudencia constitucional ha determinado que no todas las actuaciones
judiciales pueden enmarcarse en la protección del buen nombre.
46.
En
cuanto al artículo 75 demandado, manifestaron que contraviene lo estipulado en
el AF y en el A.L 01 de 2017 específicamente el artículo transitorio 27 y por
consiguiente, los derechos de las víctimas.
47.
En
relación con la expresión “en consecuencia, en ningún caso les serán
aplicables los numerales 2, 3 y 8 del presente artículo” del artículo 11,
exteriorizaron que se infringe el derecho de las víctimas a conocer la verdad
sobre los hechos ocurridos al “eliminar la posibilidad a las entidades
encargadas de investigar delitos en la JEP, la oportunidad de conocer la
jerarquía bajo la cual se proyectaron y organizaron las graves violaciones a
los derechos humanos (…)”[94].
48.
Respecto
a las expresiones “verificará” y “no podrá practicar pruebas” contenidas
en el artículo 54 demandado, señalaron que por mandato del artículo transitorio
19 del AL 01 de 2017, la Sala de Revisión de la JEP tiene la facultad de
examinar, cuando se presente una solicitud de extradición, la fecha de
realización de la conducta, la calidad de la persona requerida y las
circunstancias de la conducta, por lo que, “si a la JEP no se le permite
realizar la función asignada por el constituyente constituido sobre la
aplicación armónica de los tres criterios competenciales, se ubica en un riesgo
particularmente grave a los ex combatientes al romper con su derecho a la
seguridad jurídica (…)”[95].
49.
Solicitaron
entonces la exequibilidad condicionada de la expresión “verificará” en el
sentido de que “la Sección de Revisión está facultada para realizar labores
que implican la verificación temporal de hechos, la verificación a las
calidades de los comparecientes y las circunstancias de la conducta, de manera
integral”[96]
y la inconstitucionalidad de la expresión “No podrá practicar pruebas” del
artículo 54 de la Ley 1922 de 2018.
Universidad Externado de Colombia -
Centro de Investigación en Filosofía y Derecho
50.
El
Director del Centro de Investigación en Filosofía y Derecho de la Universidad
Externado de Colombia, presentó concepto por medio del cual acompañó las
demandas.
51.
Con
relación a la expresión “en todo caso” del literal g, artículo 1, expuso
que aunque el derecho al buen nombre se encuentra desarrollado tanto en
tratados de derechos humanos, como en los artículos 15 y 21 de la Constitución
Política, no implica que tenga un carácter absoluto, lo cual ha sido reiterado
por la jurisprudencia constitucional, por lo que, según el interviniente, la
afirmación de la norma impugnada, resulta inconstitucional, pues además vulnera
los artículos transitorios 1 y 5 del AL 01 de 2017.
52.
No
obstante, con relación al inciso 2 del mismo literal, encuentra que la obligación
impuesta en el precepto impugnado es constitucional, toda vez que el hecho de
que se informe a una persona sobre una investigación en su contra, no afecta
los derechos de las víctimas, por el contrario busca garantizar el derecho a la
defensa.
53.
En
lo atinente al parágrafo segundo (parcial) del artículo 11 demandado indicó que
“la sola circunstancia de que la Jurisdicción para la Paz tenga competencia
constitucional para ocuparse de crímenes cometidos por agentes del Estado
durante y en relación con el conflicto armado, pone en evidencia que ellos
pueden ser investigados, juzgados y sancionados, si tomaron parte en la
ejecución de alguno de esos delitos, es decir, con sus acciones u omisiones
contrariaron los deberes propios de sus cargos”[97].
Manifestó que los agentes del Estado,
pueden perpetrar delitos de manera individual, o bajo coautoría o
coparticipación, o bajo un concierto para delinquir, figuras propias de
organizaciones criminales. Añadió que si algunos miembros de la Fuerza Pública
conforman una organización criminal, no se extiende ese calificativo a todos
los integrantes de la institución, de manera automática, por lo que la
presunción de legalidad de los agentes del Estado, no es incompatible con la
posible comisión de delitos por parte de algunos de sus miembros. Por lo
anterior, añadió que la JEP “debe contar con la posibilidad legal de
investigar la estructura, el funcionamiento, las redes de apoyo y los patrones
macrocriminales de las organizaciones delictivas que hayan cometido delitos durante
y en relación con el conflicto armado, incluso si ellas han sido conformadas
exclusivamente por agentes del Estado”[98].
En suma, consideró que el precepto
demandado debe ser declarado inexequible por vulnerar los derechos de las
víctimas del conflicto armado a la verdad y la justicia.
54.
Ahora
bien, en cuanto al artículo 54 de la Ley 1922 de 2018, se estimó en la
intervención que la prohibición de practicar pruebas, es inconstitucional, ya
que transgrede el derecho fundamental al debido proceso, reconocido tanto en el
ordenamiento jurídico interno, como en instrumentos internacionales; expuso que
el mismo fue reiterado por el artículo 12 transitorio del AL 01 de 2017, por lo
que es de obligatorio cumplimiento para todos los operadores judiciales de la JEP;
y adicionó que “el debate probatorio no tiene como único propósito permitir
la actividad defensiva del acusado sino que, adicionalmente, resulta
indispensable para que el funcionario judicial o administrativo profiera sus
decisiones con base en la evaluación de todas las pruebas sometidas a su
consideración”[99].
En consecuencia, solicitó que la
expresión “no podrá practicar pruebas” fuera declarada condicionalmente
constitucional, bajo el entendido de que la prohibición solo podría referirse a
las pruebas sobre el cumplimiento de los requisitos de una solicitud de
extradición y no sobre la responsabilidad penal de la persona solicitada en
extradición. En cuanto a la prohibición a la JEP de “pronunciarse sobre el
fondo del asunto” también consideró que debía declararse su
constitucionalidad condicionada, en el entendido de que la prohibición solo
recae sobre los requisitos del artículo 490 y siguientes de la Ley 906 de 2004;
pero en cuanto al estudio de la autoridad competente para ocuparse de la
solicitud de extradición, estimó que debe ser entendida como “el fondo del
asunto” por lo que debe gozar de libertad para ordenar y practicar pruebas
en lo concerniente a la identidad del requerido, su pertenencia a las FARC-EP,
las fechas de comisión del presunto delito, entre otras.
55.
Sobre
el artículo 75 impugnado afirmó como primer argumento que se vulnera el
artículo transitorio 21 del AL 01 de 2017 al permitir suspender los procesos
adelantados en la JEP contra miembros de la Fuerza Pública, porque “en esta
disposición constitucional se establece que la Jurisdicción Especial para la
Paz es inescindible, de tal forma que el legislador no está autorizado para
consagrar respecto de los miembros de las Fuerzas Armadas, un procedimiento
distinto, de naturaleza autónoma frente al previsto para las demás personas
sobre las que dicha jurisdicción tiene competencia”[100] y concluyo que en
virtud del tratamiento diferenciado, solo se podrán desarrollar esos aspectos
específicos, “pero no pueden válidamente diseñar un procedimiento diferente
para ellas como se prevé en artículo 75 de la Ley 1922 de 2018”[101].
56.
Además
aseguró que al permitirles a los miembros de la Fuerza Pública conservar los
beneficios del SIVJRNR concedidos antes de la Ley 1922 de 2018, aun si deciden
no someterse al procedimiento establecido, “(…) impide hacer exigible ese
régimen de condicionalidad”[102].
En suma, precisó que con la aplicación del artículo impugnado, los
integrantes de la Fuerza Pública podrán incumplir las obligaciones que el
sistema les impone como contrapartida de la concesión de beneficios que el
mismo consagra, “en la medida en que no existen normas (aplicables a ellos)
que le permitan a la Jurisdicción Especial para la Paz investigar, evaluar y
sancionar esos incumplimientos”[103].
57.
Finalmente,
sobre el artículo 502 (parcial) de la Ley 906 de 2004 acompañó los argumentos
de la demanda pero concluyó con relación a su contenido que es “…innecesario
que la Honorable Corte Constitucional se ocupe de la constitucionalidad de la
norma demandada. Al advertir que en el trámite de extradición previsto en la
Ley Estatutaria de la Jurisdicción Especial para la Paz, tanto la Sala Penal de
la Corte Suprema de Justicia como el Gobierno Nacional deberán tener en cuenta
la garantía de esos derechos, así como los que se deriven de las normas
internas y los compromisos internacionales adquiridos por Colombia”[104]. En definitiva, estimó
que la Corporación se puede remitir a lo decidido en el estudio de
constitucionalidad de la Ley Estatutaria de la JEP y abstenerse de declarar la
constitucionalidad condicionada de la norma.
Clínica Socio-jurídica de Interés
Público de la Universidad de Caldas
58.
Algunos
docentes y estudiantes del Programa de Derecho de la Universidad de Caldas,
presentaron concepto y expusieron sus argumentos en cuanto a la inexequibilidad
de los preceptos acusados.
En la primera parte de su intervención,
presentaron una amplia exposición sobre generalidades SIVJRNR, así como el
funcionamiento de la JEP dentro del ordenamiento jurídico colombiano.
59.
En
cuanto a la expresión “en todo caso” del inciso primero del literal g
del artículo 1, se indicó que el mismo “(…) viola el derecho de las
víctimas a conocer la verdad”[105],
señalaron que es posible que el legislador hubiese realizado una valoración
errónea en la materia que pone en discusión su imparcialidad, en el entendido
de que “el eje central de la norma son las víctimas y su reparación
integral, cuando se hace la aclaración en el literal (g.  que en todo caso se
preservará este derecho a quienes sean nombrados en algún proceso ante la JEP
pierde la objetividad de la norma no solo porque se ven comprometidas las
garantías de las víctimas, sino porque los medios de protección para este
derecho constitucional están siendo absolutos sin tener en cuenta otros factores”[106]; por ello, solicitaron
declarar la inexequibilidad del inciso 1º literal g del artículo 1 de la ley.
Con relación al literal g. del artículo
1, destacaron que el mismo viola el derecho a la justicia de las
víctimas y mencionaron que las acciones de un tercero que incidan negativamente
en el derecho a acceder al sistema de justicia, comportan una vulneración del
derecho al debido proceso, toda vez que no sería posible que la decisión que se
tome sea justa y sin demoras.
60.
Ahora
bien, con relación al artículo 11, parágrafo 2 (parcial) recordaron los cargos
expuestos por los demandantes en aras de que se declare la inexequibilidad del
precepto. Al respecto, consideraron que el artículo impugnado vulnera los
derechos de las víctimas y de la sociedad pues “impide el esclarecimiento
del contexto del conflicto armado y los graves delitos cometidos en contravía
de los derechos humanos y el derecho internacional humanitario”[107], agregando que si la
justicia transicional solo se preocupa por investigar, juzgar y sancionar a los
miembros de las FARC, los propósitos de la JEP no tendrían sentido, ya que se
necesita conocer la verdad de la participación de la Fuerza Pública, porque sin
ello no es posible satisfacer los derechos de las víctimas ni asegurar la no
repetición.
61.
En
lo relacionado con el artículo 75 demandado, resumieron los cargos de
inconstitucionalidad presentados por los demandantes para luego exponer que el legislador
está impedido para suspender temporalmente la protección de los derechos de las
víctimas, ya que son de realización inmediata, por lo que el Estado está
obligado a adoptar las medidas necesarias para investigar y sancionar a los
responsables de la vulneración de estos derechos; dado lo anterior y después de
compartir y desarrollar a profundidad los cargos de inconstitucionalidad
propuestos, solicitaron declarar la inconstitucionalidad del artículo 75 de la
Ley 1922 de 2018, en su integralidad.
62.
Con
relación al artículo 54 acusado se planteó que con dicha norma “el
legislador mengua la garantía jurisdiccional de la JEP y de las personas
sometidas a ella”[108]
desconociendo el artículo 19 transitorio del AL 01 de 2017 y adicionaron
que para hacer cierta la garantía de no extradición, se debe permitir que los
jueces de la sección de revisión cuenten con facultades que les permita llegar
a la certeza sobre las circunstancias de “los sujetos, las conductas y el
tiempo de este modo, contribuir a la legitimidad del sistema de justicia
especial para la paz”[109].
Respecto al término “[n]o podrá
practicar pruebas” argumentaron que no es coherente con el ordenamiento
jurídico, principalmente con la independencia judicial y el debido proceso.
63.
En
lo atinente al inciso 2 del artículo 54, referente a la prohibición impuesta a
la JEP de pronunciarse sobre el fondo del asunto o la responsabilidad del
sujeto solicitado en extradición, afirmaron que “la disposición señalada es
imprecisa y genera una confusa aplicación, en todo caso divergente con las
estipulaciones del artículo 19 del acto legislativo 01 de 2017. Así, no puede
desconocerse que la JEP podrá pronunciarse de fondo sobre la responsabilidad
del solicitado en extradición, cuando por intermedio de la sección de revisión
evalúe y decida que el sometido puede estar cobijado por la garantía de la no
extradición”[110].
En conclusión, pidieron a la Corporación
declarar la inexequibilidad del término “[n]o podrá practicar pruebas” del
artículo 54 inciso 1º y la constitucionalidad condicionada del inciso 2º en el
sentido de que “la JEP podrá pronunciarse sobre el fondo del asunto, o la
responsabilidad del solicitado en extradición, solo cuando obre de conformidad
con la competencia en los términos del artículo 19 del acto legislativo 01 de
2017”[111].
64.
Finalmente,
en relación con el artículo 502 de la Ley 906 de 2004 compartieron los argumentos
contenidos en la demanda y solicitaron declarar su constitucionalidad
condicionada en el sentido de que “la Corte Suprema de Justicia deberá
realizar un examen material de las solicitudes de extradición de personas que
hayan formado parte del conflicto armado interno, examen en el cual armonice
los derechos de las víctimas, la paz y los derechos de la sociedad colombiana
con el principio de cooperación internacional en la lucha contra el delito”[112].
Intervenciones ciudadanas
Estudio Jurídico “FIDEDIGNA”
65.
Dos
ciudadanos pertenecientes al estudio jurídico “FIDEDIGNA” presentaron intervención
donde solicitaron a la Corte declarar la inexequibilidad del parágrafo segundo
del artículo 11 (parcial) y el artículo 54 (parcial) de la Ley 1922 de 2018,
además del artículo 502 de la Ley 906 de 2004, después de hacer una reflexión
sobre la paz como derecho y como política de Estado y sobre los derechos de las
víctimas.
66.
En
cuanto al parágrafo segundo (parcial) del artículo 11 expusieron en primer
término que las fuerzas militares deben contribuir al cumplimiento de los fines
del Estado, por lo que se deposita en ellos una confianza, que conlleva “un
alto grado de responsabilidad que desemboca en un aumento del juicio de
reproche a realizarse cuando sus actuaciones se apartan de los fines del Estado
y los principios constitucionales”[113].
Añadieron que la historia del conflicto armado ha demostrado que las fuerzas
militares en diversas ocasiones se han aliado con grupos al margen de la ley,
vulnerando los derechos de las víctimas del conflicto y finalmente concluyeron
que “la investigación efectiva a la fuerza pública y de una posible
estructura criminal al interior de esta, no solo significa garantizar el éxito
del proceso de transición que afronta el país tras la firma del acuerdo con las
FARC-EP, sino que además es una exigencia para garantizar el cumplimiento
efectivo de los fines del Estado (…)”[114].
67.
Respecto
al artículo 54 de la Ley 1922 de 2018 y el artículo 502 de la Ley 906 de 2004
los intervinientes señalaron que se acogen a los argumentos expuestos por los
demandantes, pero añaden que la decisión que se tome debería prestar atención a
los derechos de las víctimas a la verdad, justicia y reparación. En sustento de
lo anterior, señalaron que “(…) esta verdad no podría ser tal si la
extradición es usada a través de un enfoque (parcial) que desconoce la
prioridad que de acuerdo a sus obligaciones internacionales se debe dar a los
derechos de las víctimas de graves violaciones de derechos humanos, por encima
de la judicialización de delitos comunes, en un contexto de construcción de
paz”[115].
Finalmente, expresaron que si bien la
extradición no es un obstáculo para la protección de los derechos de las
víctimas, al ser una figura de cooperación bilateral para luchar contra la
impunidad, si ésta se efectúa fuera de contexto “deja incólumes las
estructuras delictivas, económicas, políticas y de crimen organizado junto con
el daño y el dolor causado en el territorio dado que la información recaudada
en los procesos de extradición se queda y es utilizada en función de los
intereses del país solicitante”[116].
Alianza Cinco Claves
68.
En
intervención presentada por la Corporación Humanas, la Red Nacional de Mujeres,
la Corporación Sisma Mujer y Colombia Diversa, quienes integran la Alianza
Cinco Claves para el tratamiento diferencial de la violencia sexual contra
las mujeres en el Acuerdo Final de Paz y su implementación, se coadyuvó la
demanda presentada en el presente proceso, en lo relativo a los artículos 11
parágrafo 2 y 75.
69.
En
primer término, los intervinientes presentaron diversas consideraciones
generales sobre el derecho a la igualdad y la protección especial a mujeres y
personas LGBT, expuestas tanto en el ordenamiento jurídico interno, como en el
derecho internacional; además, se refirieron al rol de la Fuerza Pública en el
conflicto armado y la responsabilidad individual de sus integrantes en
violaciones de derechos humanos.
70.
En
relación con el artículo 11 parágrafo 2 señalaron que “viola el derecho a la
igualdad de las víctimas de violencia sexual y violencia por prejuicio”[117]; después de presentar
argumentos afines con la inconstitucionalidad, estimaron que con las
modificaciones adicionadas en el trámite legislativo se desconoció el principio
de consecutividad.
71.
Sobre
el artículo 75, estimaron que vulnera el derecho a la igualdad de las víctimas
de violencia sexual y desconoce la configuración estipulada a través del AL 01
de 2017, por lo que también se debería declarar su inconstitucionalidad, pues
además transgrede el principio de aplicación integral del sistema a todos los
sujetos que participaron en el conflicto armado.
Colectivo de Abogados “José Alvear
Restrepo” – Cajar; Fundación Comité de Solidaridad con los Presos Políticos –
FCSPP; Observatorio de DDHH de la Coordinación Colombia Europa Estados Unidos –
CCEEU; Movimiento de Víctimas de Crímenes de Estado – MOVICE.
72.
Las
organizaciones nombradas, adjuntaron escrito de intervención de forma conjunta,
con la finalidad de presentar argumentos jurídicos de forma y de fondo en apoyo
a la demanda, por lo que solicitaron a la Corporación la declaratoria de
inconstitucionalidad de los artículos 1, 11, 54 y 75 de la Ley 1922 de 2018.
73.
Respecto
al primer cargo proponen a la Corte que resolver sobre si “¿si el legislador
ordinario con la expedición de los artículos 1, 11, 54 y 75 de la Ley 1922 de
2018 incurrió en un vicio de competencia por falta de conexidad material y
teleológica con el Acuerdo Final de Paz según los límites a su libertad de
configuración legislativa fijados por el A.L 02 de 2017?”[118] y como conclusión,
consideraron que de acuerdo al carácter que otorga el AL 02 de 2017 al AF, como
parámetro de constitucionalidad en materia de derechos fundamentales y la
obligación de cumplir de buena fe lo establecido en el AF, la Corporación puede
“hacer un juicio de competencia material y teleológica de las normas
acusadas, para establecer si existieron vicios en la expedición normativa de la
ley 1922 de 2018”[119].
Después de hacer un análisis de
conexidad de las normas con el AF concluyeron que en el presente asunto no se
cumple con la conexidad objetiva interna y externa pues los artículos
impugnados no tienen una relación con el Acuerdo.
74.
Sobre
el artículo 1 de la Ley 1922 de 2018, consideraron que “constituye un beneficio
injustificado para aquellos que pueden ser objeto de investigación, en tanto,
uno de los fines establecidos constitucionalmente es el otorgamiento a las
víctimas vinculadas en los procesos, de tener verdad plena (artículo
transitorio 1 y 5 del AL 01 de 2017) frente al esclarecimiento de los hechos y
las personas que participaron o se vieron beneficiadas por las conductas
conocidas por la JEP y otros órganos del SIVJRN”[120], además de que la
expresión “en todo caso” no permite una ponderación de las menciones que
se realicen en los procedimientos ante la JEP.
75.
Sobre
el artículo 11 (parcial) acusado, estimaron que impide la materialización del
derecho a la verdad de las víctimas; impide el goce de las garantías de no
repetición y establece una presunción absoluta de la legalidad de los actos de
la Fuerza Pública, lo cual imposibilita develar elementos que faciliten la
comprensión del fenómeno paramilitar y la manera en que permeó la
institucionalidad; además, manifestaron que la prohibición de investigación en
las causales específicas del artículo impugnado, apoya la impunidad y ayuda a
que quede oculta gran parte de la verdad del conflicto, lo que contradice las
obligaciones internacionales del Estado en cuanto a investigar y sancionar a
los máximos responsables de violaciones a los derechos humanos; Finalmente,
agregaron que “limita de manera extrema los fines y objetivos de la
Jurisdicción, desconociendo los derechos fundamentales de las víctimas y de la
sociedad”[121].
76.
Sobre
el artículo 54 impugnado, mencionaron en primer término la importancia de la
autonomía e independencia judicial y consideraron que el precepto acusado obstaculiza
la obligación de motivación de las decisiones judiciales, para lo cual
mencionaron diversos argumentos utilizados por la Corte Interamericana en casos
específicos, cuya conclusión es que todas las providencias de las instituciones
estatales que afecten derechos fundamentales deben estar debidamente motivadas
para evitar el ejercicio injusto del poder estatal.
Finalmente agregaron que “emitir
decisiones sin la posibilidad de que realicen un estudio probatorio de fondo,
lo que termina es minando la autonomía de la jurisdicción, el deber de
motivación de sus decisiones, y haciendo prevalente de pleno derecho el deber
de colaboración con otros Estados, por sobre los compromisos adquiridos con los
derechos de las víctimas en el Acuerdo Final de Paz”[122].
77.
Por
último, en lo referente al artículo 75 de la Ley 1922 de 2018, los
intervinientes consideraron que la Corporación debería resolver los siguientes
problemas jurídicos:
“1.
¿La suspensión de las investigaciones y procesos judiciales contra miembros de
la fuerza pública se realizan respecto de todos los procedimientos que adelante
la JEP o solo frente al sistema adversarial que eventualmente adelante el
Tribunal para la Paz?
2.
¿La suspensión contemplada dentro de la norma acusada es automática frente al
ingreso de integrantes de la Fuerza Pública, o la misma debe manifestarse
expresamente por los eventuales comparecientes?
3.
¿La aplicación de la disposición demandada suspende el régimen de
condicionalidad y la aplicación de beneficios contemplados en la Ley 1820 de
2016? De ser el caso, ¿De qué forma se garantiza la satisfacción de los
derechos de las víctimas a la verdad, justicia y reparación durante dicha
suspensión?
4.
¿En caso de incumplimiento del régimen de condicionalidad cuál es la instancia
encargada de garantizar los derechos de las víctimas si el artículo 75 las
privaría de la oportunidad de solicitar una audiencia de Régimen de
Condicionalidad para manifestar dicha preocupación?
5.
¿La Ley 1922 de 2018, al ser una ley ordinaria puede modificar, limitar o
anular los efectos que se deriven de una ley estatutaria previamente expedida
como es la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia de la JEP?”[123]
Asociación Colombiana de Oficiales en
Retiro de las Fuerzas Militares (ACORE)
78.
En
cuanto al artículo 1 literal g.  mencionó que se debe estudiar “si la
exigencia de un derecho constitucional y universal como el derecho al buen
nombre, puede hacer peligrar el derecho de las víctimas a la verdad, pues el
sentido constitucional de la norma es el de mantener la presunción de inocencia
hasta tanto no sea vencido en juicio”[124];
agregó que aunque la justicia transicional tiene entre sus objetivos buscar
la verdad completa, debe cumplir con las garantías judiciales para todos los
comparecientes, o quienes sean objeto de investigación en la jurisdicción
ordinaria.
79.
En
relación con el artículo 11 (parcial) manifestó que no comparte los argumentos
de los demandantes en contra del precepto legal, toda vez que “las Fuerzas
Militares y de Policía, son organizaciones legalmente constituidas con fines de
orden constitucional, encargadas de proteger la vida, honra y bienes de quienes
se encuentren en el territorio de Colombia”[125]
por lo que lo que busca la norma es que no se comparen las fuerzas
militares con los grupos al margen de la ley, los cuales tenían planes
criminales reales y permeados por el narcotráfico. Del mismo modo, añadió que
aunque los integrantes de la Fuerza Pública concurrirán a la JEP, si en la
investigación se determina que la institución contaba con un plan criminal, se
comete una equivocación que acabaría con una de las instituciones más
importantes del país.
Adicional a ello, manifestó que “la
institución castrense y policial no tienen una creación, ni función de
organización criminal, y es aquí justamente en uno de los aspectos más
importantes del acto legislativo 01 de 2017, donde se debe tener en cuenta en
tratamiento diferenciado [sic]”[126],
en el entendido de que se prometió que las fuerzas militares no serían
comparadas con las FARC.
80.
En
lo atinente al artículo 75 acusado, arguyó que no se ajusta a la realidad el
argumento de los demandantes en el entendido de que los integrantes de las fuerzas
militares están asistiendo a la JEP y cumpliendo los compromisos que ello
conlleva. Por último, mencionó que “con la existencia del artículo 75 se ha
presentado incluso un General (RA) Comandante de las Fuerzas Militares para ser
investigado, siendo esta una demostración que la existencia de esta
normatividad en nada perturban las obligaciones del estado [sic]”[127]. Con base a lo
anterior, solicitó declarar la constitucionalidad del artículo demandado, ya
que puede dar mejores garantías y materializar en mayor medida los derechos de
las víctimas.
81.
En
lo que respecta a los artículos 54 de la Ley 1922 de 2018 y 502 de la Ley 906
de 2004, consideró que es peligroso declarar la inconstitucionalidad de los
mismos, pues lo que se busca con ello es “acabar con la extradición”.
Añadió que el artículo 19 transitorio
inciso 3 del Acto Legislativo 01 de 2017, especificó que “la Sección de
Revisión del Tribunal para la Paz evaluará la conducta atribuida para
determinar la fecha precisa de su realización y decidir el procedimiento
apropiado”[128]
por lo que de la nota verbal llamada “indictmen” remitida por el país
solicitante, solo corresponde verificar la fecha de la conducta, apoyándose en
el acervo probatorio allegado.
Asimismo, mencionó los elementos que
debe contener el “indictmen”, entre los cuales se encuentran, el
sustento documental de la solicitud, la validez formal de los documentos,
identificación del solicitado, descripción de los hechos, entre otros; lo
anterior, para concluir que si la solicitud de extradición cuenta con esos
elementos, “de los mismos puede hacerse la evaluación y análisis requerida
para la determinación de la fecha, siendo claro que de ser posterior la
presunta comisión de la conducta, debe continuarse el trámite procesal ordinario”[129] es decir, con el
procedimiento del artículo 502 de la Ley 906 de 2004. En conclusión agregó que
el artículo acusado cumple con los cánones constitucionales y responde a las
obligaciones estatales de los tratados internacionales.
82.
Finalmente,
en lo concerniente al artículo 502 de la Ley 906 de 2004, estimó que sí existe
cosa juzgada, ya que solo ha sufrido la modificación del hecho por el cual se
solicita la extradición. Además, consideró que cambiar esta norma podría
terminar con la extradición y acarrearía incumplimiento a diversos tratados
internacionales, por lo que “[d]e omitirse el cumplimiento de estas
obligaciones las consecuencias incluso por una desertificación –sic- para el
país serían nefastas –sic-”[130].
83.
En
consecuencia, solicitó declarar la constitucionalidad de los artículos 54 de la
Ley 1922 de 2018 y 502 de la Ley 906 de 2004.
Abogados sin fronteras Canadá (ASFC)
84.
El
Representante en Colombia de la Organización no gubernamental Abogados sin
fronteras Canadá (ASFC) manifestó en primer término que aunque la Ley 1922 de
2018 se enmarca de manera general en los objetivos del AL 01 de 2017 y
constituye un elemento esencial para el funcionamiento de la JEP, algunos de
sus preceptos, como el parágrafo 2 del artículo 11 y el artículo 75, transgreden
la sostenibilidad de la paz y los derechos de las víctimas; por lo que recordó
que en el marco de los principios de pacta sunt servanda y buena fe,
el Estado debe cumplir sus obligaciones internacionales en lo relativo a la
lucha contra la impunidad y la satisfacción de los derechos de las víctimas a
la verdad, justicia, reparación y no repetición, además de las obligaciones
consignadas en el Acuerdo Final.
Después de revisar pronunciamientos
realizados en el estudio de casos internacionales, por la Corte IDH y en
general después de realizar un estudio internacional de la temática, concluyó
que “el Estado colombiano está en la obligación de establecer los mecanismos
idóneos y eficaces para cumplir con su deber de investigar, juzgar y sancionar
a los responsables de las graves violaciones a los derechos humanos e
infracciones al DIH, toda vez que este deber constituye un pilar fundamental en
la consecución de los objetivos de reparación y, especialmente, de no
repetición. Asimismo, “la investigación judicial efectiva de conductas lesivas
de los derechos fundamentales está concebida para tener un efecto tutelar,
aleccionador y disuasivo”[131].
Agregó que, las acciones sistemáticas
realizadas por agentes del Estado, generalmente, vienen acompañadas de mecanismos
que impiden la obtención de pruebas directas o testimonios, por lo que la
prueba indiciaria de la ocurrencia de casos patrón, se convierte en primordial
para la obtención de justicia. Finalmente, añadió a modo de conclusión que, la
obligación de investigar, juzgar y sancionar, comporta que el Estado centre sus
esfuerzos en descubrir las estructuras armadas que permitieron las
vulneraciones a derechos humanos y los móviles, causas, beneficiarios y
consecuencias en la vida de las víctimas, ya que de no ser así, se incumplirían
los parámetros establecidos tanto jurisprudencialmente, como en instrumentos
internacionales.
El interviniente además se refirió de
manera concreta a los artículos 11 parágrafo 2 (parcial) y al artículo 75 de la
Ley 1922 de 2018, manifestando que esto “incorporan unas reglas
diferenciadas e injustificadas en favor de los integrantes de la Fuerza
Pública, las cuales imposibilitan el cumplimiento de obligaciones
internacionales del Estado, vulnerando los derechos de las víctimas e infringiendo
los elementos nucleares de la JEP y del SIVJRNR”[132].
Aclaró que con la entrada en vigencia
del A.L 01 de 2017 se buscó la integración de medidas que conllevaran a
garantizar los derechos de las víctimas, como se desprende del artículo
transitorio 1, que incorpora los principios de reconocimiento de sus derechos,
o el artículo 5 que dispone entre los objetivos de la JEP, satisfacer los
derechos de las víctimas. Además, expuso que el A.L 02 de 2017, estipuló la
obligación del Estado de cumplir con el Acuerdo Final, en aras de brindarle
estabilidad y seguridad jurídica. Agregó que la JEP es la encargada de darle un
cierre jurídico definitivo al conflicto armado, por lo que debe cumplir con el
tratamiento que establecen los artículos 17 y 21 transitorios del A.L 01 de
2017, en el entendido de que “las normas demandadas desconocen la realidad
jurídica establecida en ese Acto Legislativo, al tiempo que, contravienen los
postulados jurídicos impuestos en el Acto Legislativo 02/2017 anteriormente
mencionados”[133].
Adicional a lo anterior, recordó que el artículo transitorio 27 del A.L 01
de 2017, estipula una prohibición para la expedición de normas que generen
inaplicación de la jurisdicción de la JEP, precepto que también se transgrede
por las normas acusadas.
Aunado a lo anterior, consideró que las
normas demandadas generan un impacto diferenciado en casos de violencia sexual
y violencia basada en el género, como lo expuso esta Corporación en el Auto de
Seguimiento 092 del 2008, el cual indicó que “la violencia sexual contra la
mujer es una práctica habitual, extendida, sistemática e invisible en el
contexto del conflicto armado colombiano”. Además, agregó que el Estado se
ha comprometido en diversos instrumentos internacionales a brindar acceso a
protección y garantías judiciales a las mujeres y a tener un deber de debida
diligencia en investigaciones y sanción de los responsables, lo cual debe
conllevar elementos como que la investigación sea inmediata, exhaustiva, seria
e imparcial, según lo ha estipulado la Corte IDH.
Concluyó su intervención argumentando
que “las norma demandadas configuran un obstáculo al derecho de acceso a la
justicia por parte de las víctimas, también de aquellas que han sufrido el
horror de la violencia sexual en el marco del conflicto. Estos hechos no pueden
quedar impunes, no solo por la existencia de un deber ético de las
instituciones del Estado de solventar esta situación, sino por la existencia de
obligaciones constitucionales e internacionales que le imponen el deber de investigar
de manera seria e im(parcial) las violaciones graves a los derechos humanos e
infracciones al DIH cometidas dentro de su jurisdicción”[134].
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA
NACIÓN
85.
El
Procurador General de la Nación, en ejercicio de la facultad  establecida en
los artículos 242.2 y 278.5 de la Constitución Política, rindió concepto en el
presente asunto por medio del cual solicitó declarar la exequibilidad
condicionada de la expresión “verificará” del artículo 54 y la inexequibilidad
de las expresiones “no podrá practicar pruebas” y “[e]n ningún caso,
la JEP podrá pronunciarse sobre el fondo del asunto, ni sobre la
responsabilidad de quien fuere solicitado en extradición” del mismo
artículo; posteriormente, solicitó que la Corporación se inhibiera de
pronunciarse sobre el artículo 502 del Código de Procedimiento Penal, declarara
inexequible la expresión demandada del artículo 11 parágrafo segundo y el
artículo 75, ambos de la Ley 1922 de 2018, y finalmente declarara exequible la
expresión acusada del literal g y el inciso segundo del artículo 1 de la misma
ley.
Arribó a dichas solicitudes, en atención
a los argumentos que a continuación se exponen en relación con cada uno de los
artículos impugnados por los demandantes dentro del proceso de la referencia.
86.
En
primer término, se refirió de manera general al Régimen de extradición fijado
en el SIVJRNR, para lo cual recordó lo señalado en el numeral 72 del punto 5
del AF (texto incorporado en el artículo 19 transitorio del A.L 01 de 2017)
concluyendo que “desde el AF se estableció que la JEP tiene competencia para
decidir y resolver sobre las cuestiones que se planteen referidas a la
extradición respecto de un integrante de las FARC-EP o de una persona acusada
de ser integrante de dicha organización”[135];
además, hizo énfasis en que de acuerdo al artículo 1 del AL 02 de 2017 y la
sentencia C-630 de 2017, lo estipulado en el AF es parámetro imperativo de
interpretación y referente de validez de las normas de implementación del AF,
de las cuales hace parte la Ley 1922 de 2018.
Por último, recordó que esta Corporación
reconoció en el Auto 401 de 2018 que “para la aplicación de la regulación
sobre extradición por parte de la Sección de Revisión del Tribunal para la Paz
sea necesaria la verificación de tres criterios competenciales, a saber: “a.
ratione personae –en razón de la persona-; b. ratione materiae –en razón de la
materia bajo estudio-; y c. ratione temporis -en razón de la temporalidad de la
ocurrencia de los   hechos-. Categorías que se deben tener en cuenta para la
valoración de un caso, en cualquier circunstancia, tal y como acontece para la
decisión de los procedimientos relacionados con la garantía de no extradición”[136].
Insistió que el régimen de extradición
para miembros de las FARC-EP del artículo 19 transitorio del A.L 01 de 2017,
fue creado por el propio Constituyente, acogiendo lo expresado en el apartado
72 de la sección 5.1.2 del punto 5 del AF, y que la Corporación en Auto 401 de
2018 expuso que para la aplicación de la garantía de no extradición, la Sección
de Revisión debe verificar los tres criterios competenciales, lo que va en
armonía con el artículo 12 transitorio del A.L 01 de 2017. En ese entendido,
estimó que tienen razón los demandantes al mencionar que el legislador desbordó
su libertad de configuración al limitar la competencia de la JEP solo al
criterio temporal.
En síntesis, consideró que, en virtud de
la regla de conservación del derecho, la expresión “verificará” debía
ser declarada condicionalmente exequible en el entendido de que “la función
de la Sección de Revisión del Tribunal para la Paz conlleva verificar tres
criterios competenciales”[137],
los cuales son, “ratione personae, ratione materiae y ratione
temporis”.
Afirmó que las prohibiciones de
practicar pruebas y de pronunciarse sobre la responsabilidad del solicitado en
extradición del artículo 54 demandado, se dan igualmente por un exceso en la
libertad de configuración legislativa. En efecto, afirmó que “la
imposibilidad de recaudar elementos probatorios restringe injustificadamente el
ámbito de competencia funcional de la Sección de Revisión para verificar la
ocurrencia de los hechos, por cuanto no puede perderse de vista que hay casos,
dada la complejidad del conflicto armado, en los que no hay certeza sobre la
ocurrencia de los mismos, por lo que es imperioso que la autoridad judicial
decrete, practique y valore todas las pruebas que sean necesarias para
establecer lo que acaeció en cada caso”[138].
87.
En
lo atinente al artículo 502 de la Ley 906 de 2004, de manera preliminar se
refirió sobre el concepto y alcance de la figura de extradición, para lo cual
citó apartes jurisprudenciales de decisiones de la Corte Suprema de Justicia
que han desarrollado el tema. Señaló que “no corresponde a la de un proceso
judicial en el que se someta a juicio la conducta del requerido, sino a un
mecanismo de cooperación internacional cuyo objeto es impedir la evasión a la
justicia (…)”[139],
además de que “no hay lugar a cuestionamientos referidos a la validez o
mérito probatorios sobre la ocurrencia del hecho, el lugar de su realización la
forma de participación o el grado de responsabilidad (…) su planteamiento y
controversia debe hacerse al interior del respectivo proceso por medio de los
mecanismos que la legislación de allí tenga previstos”[140].
Ahora bien, en lo relativo al cargo
contra las expresiones parciales del artículo demandado por infringir el
artículo 19 transitorio, consideró que no se cumple con el requisito de
certeza, toda vez que “no es cierto como lo afirman los demandantes que el artículo
19 transitorio del Acto Legislativo 1 de 2017 “impone el deber judicial de
ponderar la cooperación internacional con otros principios, como los derechos
de las víctimas y la paz” puesto que la regulación sobre extradición allí
prevista alude al marco competencial de la JEP y no a la forma como debe
pronunciarse la Sala de Casación Penal en esos casos”[141]. Además, indicó que el
reproche se funda sobre hipótesis que no surgen directamente del enunciado
normativo sino de interpretaciones posibles.
En conclusión, solicitó que la
Corporación se declarara inhibida de pronunciarse sobre el precepto
acusado, al no cumplir una de las condiciones que permiten identificar un
problema constitucional.
88.
En
cuanto a los artículos 11 parágrafo segundo y 75 de la Ley 1922 de 2018, la
Procuraduría, de manera preliminar, evocó las acusaciones realizadas por los
demandantes, pero centró sus argumentos en el tema concerniente al vicio de
forma en el procedimiento legislativo.
En atención a las normas debatidas
señaló que en la exposición de motivos del proyecto de ley, no se comunicó el
interés de la iniciativa de hacer diferenciación de las reglas de procedimiento
en atención de sí los presuntos responsables eran o no agentes estatales;
tampoco el título del proyecto hace referencia a un procedimiento con varias
reglas, o diferentes dependiendo del sujeto investigado ni a dejar sin vía
procesal las investigaciones en curso con los miembros de las fuerzas
militares.
Agregó que al revisar las Gacetas del
Congreso pertinentes se comprobó que:
“i)
el proyecto tuvo mensaje de urgencia por parte del Presidente de la República,
por lo que el primer y tercer debate se surtió conjuntamente en Comisiones
Primeras Constitucionales Permanentes de Senado y Cámara.
ii)
En primera y tercer debate no se discutió la propuesta de crear un
procedimiento diferente para los agentes del Estado, restringir los objetivos
de la investigación de la JEP cuando se trate de miembros de la Fuerza Pública
y mucho menos de suspender las investigaciones en curso cuando se expidieran
nuevas reglas procesales.
iii)
Durante el debate parlamentario no se discutió la conveniencia, las ventajas o
desventajas de dar un tratamiento procesal diferenciado a los agentes del
Estado investigados por la JEP y mucho menos la necesidad de expedirse a futuro
unas reglas de procedimiento para su juzgamiento.
iv)
Los textos del artículo 11 y del 75 tal y como fueron sancionados por el
Presidente de la República fueron incluidos en la Plenaria del Senado de la
República (Gaceta 485/18) y no fueron objeto de debate en Cámara de
Representantes (Gaceta 499/18), de hecho el articulado en Cámara terminaba con
el artículo 74, por lo que puede afirmarse que los aspectos incorporados en
Senado fueron ajenos al iter legislativo.
v) El
texto de Senado fue el acogido en las comisiones accidentales de conciliación
y, posteriormente, aprobado en las Plenarias de ambas Cámaras (Gacetas 480, 483
y 646/18).”[142]
Argumentó que en el asunto bajo estudio,
el procedimiento especial para agentes estatales no fue objeto de discusión en
los cuatro debates reglamentarios, ni hubo una deliberación mínima en
conciliación, lo que evidencia que se trató de “una inclusión inconsulta
frente a la exposición de motivos y a lo discutido en las comisiones primeras
permanentes y en la Cámara de Representantes”[143]. Finalmente, expresó
que la Corporación en sentencia C-702 de 1999 descartó la interpretación de que
un vicio en el trámite legislativo puede ser subsanado por la decisión de las
Plenarias de acoger el informe de conciliación, para lo cual citó en extenso el
aparte jurisprudencial.
En resumen, concluyó que “existe
certeza que con la incorporación de los enunciados normativos demandados al
proyecto de ley se quebrantaron los artículos 157-2, 160 y 161 de la Carta
Política en tanto materializa la inclusión de una iniciativa –procedimiento
diferencial para agentes estatales ante la JEP- que no hizo parte en la
exposición de motivos del proyecto, tampoco corresponde a su título y no fue
objeto de debate en las comisiones constitucionales permanentes, ni en la
Plenaria del Cámara [sic] de Representantes”[144].
Por lo expuesto, solicitó declarar la
inexequibilidad de los preceptos normativos al no observarse el criterio de
consecutividad en la iniciativa legislativa.
89.
Finalmente,
en relación al literal g del artículo 1 de la Ley 1922 de 2018, siguiendo la
estructura del concepto, afirmó que “del análisis del dispositivo normativo
no surge que se esté dando prevalencia al derecho al buen nombre de los
terceros que participen ante la JEP frente a otros derechos de los
intervinientes o mucho menos que con la regulación legal se esté cambiando su
naturaleza de derecho relativo, pasible de ponderación”[145] y fue el artículo 12
transitorio del A.L 01 de 2017 el que dispuso la protección al buen nombre por
lo que  el precepto estudiado corresponde al desarrollo de esa instrucción; en
ese sentido, en su criterio, “lo inconstitucional habría sido que el
legislador ordinario al fijar el procedimiento de la JEP hubiera establecido
reglas de prevalencia para la aplicación del buen nombre frente a otros
derechos o un esquema de protección basado en el interés de salvaguardar a la
verdad, la justicia, la reparación y la no repetición de las víctimas”[146].
Por lo anterior, solicitó declarar la
exequibilidad de la expresión “en todo caso”, ya que está en armonía con
el artículo 15 constitucional, el inciso final del artículo 12 transitorio del
A.L 01 de 2017 y el bloque de constitucionalidad.
90.
En
lo atinente al inciso 2° del literal g del artículo 1 acusado, estimó que
tampoco es contrario a la Constitución, para lo cual expresó que “si bien la
Carta Política no impone ese deber judicial de informar a los terceros, también
lo es que la función de la norma constitucional es establecer mínimos y no
máximos y mucho menos definir integralmente los contornos de un derecho, por lo
cual nada impide salvo prohibición expresa del Constituyente que el Congreso
establezca medidas orientadas a proteger los derechos fundamentales de las
personas”[147].
En cuanto al argumento expuesto por los
demandantes, relacionado con que el tercero advertido de una investigación
podría entorpecer el curso del proceso, señaló la Procuraduría, desconoce la
presunción de buena fe e inocencia, por lo que un cargo de inconstitucionalidad
no puede edificarse a partir del desconocimiento de otros derechos
fundamentales. En consecuencia, solicitó declarar la exequibilidad del precepto
bajo análisis.
VI. CONSIDERACIONES DE LA CORTE
CONSTITUCIONAL
Competencia
1.
Atendiendo
lo dispuesto en el artículo 241.4 de la Constitución Política, esta Corporación
es competente para conocer y decidir la demanda de inconstitucionalidad de la
referencia.
Metodología de la decisión
2.
Antes
de plantear los problemas jurídicos de fondo, la Corte estudiará la aptitud sustantiva
de las demandas, especialmente de los cargos que se dirige contra de
la expresión “en todo caso” contenida en el artículo 1 literal g. y el
inciso segundo del mismo apartado, así como el cargo planteado contra el
artículo 502 de la Ley 906 de 2004, dado el contenido de una de las
intervenciones, el concepto del Procurador y atendiendo lo vislumbrado al
momento de disponer un análisis profundo de los argumentos que los soportan.
3.
Posteriormente
se plantearán los problemas jurídicos relacionados con los vicios en la
formación de los artículos 75 y apartado final del 11 parágrafo segundo de la
Ley 1922 de 2018, para lo cual se hará un análisis de los principios cuya
afectación se alega, esto es, consecutividad e identidad flexible y su
verificación en el caso concreto.
4.
Seguidamente
se desarrollará la dogmática concerniente al estudio Constitucional de fondo de
las normas demandadas, esto es: i) Justicia transicional y debido proceso; ii)
el juez y sus facultades probatorias en un Estado Social y democrático de
Derecho; ii) los procedimientos de extradición vigentes en Colombia; para
finalmente iii) referirse a cada uno de los cargos que resulten aptos y que
fueron planteados en la demanda.
Cuestión previa. Sobre la aptitud sustantiva
de las demandas
5.
Como
cuestión previa a la identificación de los problemas jurídicos la Sala debe
determinar si los cargos que soportan ambas demandas cumplen con las
condiciones fijadas por la Ley y la jurisprudencia de esta Corte. Esto es
necesario debido a que uno de los intervinientes así lo planteó[148].
En ese sentido, debe verificarse por
parte de la Corte si las demandas están sustentadas en una interpretación
razonable y adecuada de la norma acusada y, en consecuencia, se está ante un
cargo de inconstitucionalidad verificable.
6.
Pues
bien, el artículo 6º del Decreto Ley 2067 de 1991 determina que, se rechazarán
las demandas cuando no cumplan con las condiciones formales para ello. Al
respecto, tal y como se indicó entre otras en sentencia C- 612 de 2015, si
bien, como
regla general, el examen sobre la aptitud sustantiva de la demanda se debe
realizar en la etapa de admisibilidad, la norma en mención admite que este tipo
de decisiones se adopten en la sentencia, debido a que no siempre resulta evidente
en esa fase preliminar el incumplimiento de los requisitos mencionados,
permitiendo a la Sala Plena abordar un análisis con mayor detenimiento y
profundidad[149].
Con el fin de dilucidar esta cuestión
preliminar, la Corte reiterará el precedente constitucional sobre la
fundamentación y contenido de los requisitos argumentativos mínimos que debe
satisfacer una demanda de constitucionalidad para luego examinar el cargo formulado
y a partir de ello definir si los requisitos mencionados son cumplidos en el
caso objeto de examen.
Los presupuestos argumentativos de las
demandas de inconstitucionalidad[150]
7.
Esta
Corporación a partir de la sentencia C-1052 de 2001, fijo un precedente
reiterado y estable acerca de las condiciones argumentativas mínimas que deben cumplir
las demandas de constitucionalidad[151] pues
si bien es cierto, la acción pública de inconstitucionalidad es expresión de la
democracia participativa y pluralista, requiere en todo caso de condiciones
argumentativas mínimas que permitan la discusión Constitucional  y entreguen a
la Corte de manera precisa y clara el contenido y alcance del problema jurídico
que pretende plantearse.
En efecto, el Decreto ley 2067 de 1991,
estableció el régimen de las  actuaciones que se adelantan ante esta Corte,
específicamente el artículo 2º dispuso que las demandas de
inconstitucionalidad deben satisfacer los siguientes requisitos mínimos: “(i)
el señalamiento de las normas acusadas, bien sea a través de su transcripción
literal o de la inclusión de un ejemplar de una publicación oficial de las
mismas; (ii) la indicación de las normas constitucionales que se consideran
infringidas; (iii) la exposición de las razones por las cuales dichos textos se
estiman violados; (iv) cuando ello resultare aplicable, el señalamiento del
trámite impuesto por la Constitución para la expedición del acto demandado y la
forma en que fue quebrantado; y (v) la razón por la cual esta Corporación es
competente para conocer de la demanda”.[152]
Con relación a los requisitos
argumentativos de la demanda, se ha sostenido que los mismos “…se relacionan
directamente con la vigencia del principio de separación de poderes, el sistema
de frenos y contrapesos, y la presunción de constitucionalidad de las leyes.
Dado que las leyes son producto de la actividad democrática deliberativa del
Congreso, se entienden amparadas por la presunción de compatibilidad con la
Constitución, la cual solo puede ser derrotada a través del ejercicio del
control de constitucionalidad que, en el caso de aquellas normas susceptibles
de la acción pública, supone la existencia de una acusación concreta que
demuestre la oposición entre el precepto legal y la Carta Política”[153].
Dado lo anterior, la
jurisprudencia constitucional ha construido reglas sobre las condiciones de
claridad, certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia que deben cumplir
las razones que fundamentan el cargo de inconstitucionalidad[154].
La claridad de un cargo se
predica cuando la demanda contiene una coherencia argumentativa tal que
permite a la Corte identificar con nitidez el contenido de la censura y su
justificación.  Aunque como se ha indicado, debido al carácter público de la
acción de inconstitucionalidad no resulta exigible la adopción de una técnica
específica, como sí sucede en otros procedimientos judiciales, no por ello el
demandante se encuentra relevado de presentar las razones que sustentan los
cargos propuestos de modo tal que sean plenamente comprensibles.
La certeza de los
argumentos de inconstitucionalidad hace referencia a que los cargos se dirijan
contra una proposición normativa efectivamente contenida en la disposición
acusada y no sobre una distinta, inferida por el demandante, implícita o
que hace parte de normas que no fueron objeto de demanda. Lo que exige este
requisito, entonces, es que el cargo de inconstitucionalidad cuestione un
contenido legal verificable a partir de la interpretación del texto acusado.
El requisito de especificidad
resulta acreditado cuando la demanda contiene al menos un cargo concreto, de
naturaleza constitucional, en contra de las normas que se advierten
contrarias a la Carta Política. Este requisito refiere, en estas condiciones, a
que los argumentos expuestos por el demandante sean precisos, ello en el
entendido que “el juicio de constitucionalidad se fundamenta en la necesidad
de establecer si realmente existe una oposición objetiva y verificable entre el
contenido de la ley y el texto de la Constitución Política, resultando
inadmisible que se deba resolver sobre su inexequibilidad a partir de argumentos
“vagos, indeterminados, indirectos, abstractos y globales” que no se relacionan
concreta y directamente con las disposiciones que se acusan. Sin duda, esta
omisión de concretar la acusación impide que se desarrolle la discusión propia
del juicio de constitucionalidad.”[155]
Las razones que sustentan el concepto de
la violación son pertinentes en tanto estén construidas con base
en argumentos de índole constitucional, esto es, fundados “en la
apreciación del contenido de una norma Superior que se expone y se enfrenta al
precepto demandado”[156].
En ese sentido, cargos que se sustenten en simples consideraciones legales
o doctrinarias, en la interpretación subjetiva de las normas acusadas por parte
del demandante, en su aplicación a un problema particular y concreto, o en el
análisis sobre la conveniencia de las disposiciones consideradas
inconstitucionales, entre otras censuras, incumplen con el requisito de
pertinencia del cargo de inconstitucionalidad.
Por último, la condición de suficiencia
ha sido definida por la jurisprudencia  como la necesidad que las razones de
inconstitucionalidad guarden relación “en primer lugar, con la exposición de
todos los elementos de juicio (argumentativos y probatorios) necesarios para
iniciar el estudio de constitucionalidad respecto del precepto objeto de
reproche; (…) Por otra parte, la suficiencia del razonamiento
apela directamente al alcance persuasivo de la demanda, esto es, a la
presentación de argumentos que, aunque no logren prime facie convencer al
magistrado de que la norma es contraria a la Constitución, si despiertan una duda
mínima sobre la constitucionalidad de la norma impugnada, de tal manera que
inicia realmente un proceso dirigido a desvirtuar la presunción de
constitucionalidad que ampara a toda norma legal y hace necesario un
pronunciamiento por parte de la Corte Constitucional.” [157]
8.
Sobre
los anteriores requisitos se ha precisado que su exigencia no supone la
adopción de una técnica específica, sino simplemente unos requerimientos
argumentativos indispensables para que pueda evidenciarse una acusación
jurídico constitucional objetiva y verificable, esa carga de argumentar mínimamente la pretensión de
inconstitucionalidad[158]
se explica en que, a partir de dicha fundamentación es que se efectúa el examen
de la norma, toda vez que la revisión que se realiza no es oficiosa sino
rogada, lo cual implica que “efectivamente haya habido demanda, esto es, una
acusación en debida forma de un ciudadano contra una norma legal”[159].
Aun con lo anterior, la Corte ha
establecido que las demandas deben estudiarse a la luz del principio pro
actione, atendiendo la naturaleza jurídica de la acción que de que trata,
por lo que en ese sentido cuando se duda acerca del cumplimiento de los
requisitos legales y jurisprudenciales de la demanda, esta se resuelve a favor
del accionante, admitiéndola como apta y resolviendo el fondo del asunto. Pese
a ello, también se ha determinado que “…la aplicación de este principio, no
puede ser llevada al absurdo de que la Corte resuelva sobre la exequibilidad de
una norma construyendo el cargo ante la insuficiente argumentación de quien la
interpuso”[160].
En esas condiciones, cuando
al estudiar la demanda o algunos de los cargos propuestos en ella, la Corte
encuentra que no se cumplen las exigencias del artículo 2° del Decreto 2067 de
1991 y de la jurisprudencia constitucional[161],
se advierte la necesidad de proferir una decisión inhibitoria, por ineptitud
sustancial, sea de la demanda o de alguno de los cargos cuando sea ese el caso.
La inhibición
particularmente garantiza que “la Corte ajuste su ámbito de decisión a los
cargos propuestos, sin suplir el papel del demandante y, por otra, implica la
ausencia de cosa juzgada frente a las normas impugnadas, tornando viable la
posibilidad de presentar nuevas acciones contra ellas, oportunidad que se
eliminaría si la Corte, pese a las deficiencias argumentativas de los cargos,
optara por pronunciarse de fondo sobre la constitucionalidad de los contenidos
normativos acusados”[162].
9.
Atendiendo
el anterior desarrollo procede la Sala a examinar de manera inicial si los
cargos propuestos en contra del literal g. (parcial) del artículo 1 de
la ley en estudio y el dirigido en contra del artículo 502 de la Ley 906 de
2004, cumplen con los requisitos antes referidos, atendiendo particularmente la
solicitud de uno de los intervinientes y el concepto del Procurador.
Para ello es necesario recordar que en
la demanda sobre el primero de los cargos se aseguró que “la expresión “en
todo caso” del inciso primero del literal g. del artículo 1 viola el derecho de
las víctimas a conocer la verdad”[163]
por lo que debe ser declarada inexequible, toda vez que “(…) absolutiza el
derecho fundamental al buen nombre de aquellas personas que sean mencionadas en
cualquier tipo de actuación de la JEP”[164]
y pone límites injustificados a los derechos de las víctimas a tener
conocimiento de las violaciones de sus derechos humanos; además que “desnaturaliza
los principios constitucionales que rigen el SIVJRNR y los objetivos
constitucionales de satisfacción de los derechos de las víctimas conferidos por
la JEP”[165].
De este modo, los demandantes
consideraron que la expresión acusada, no permite “balancear el derecho al
buen nombre con el derecho a la verdad (…)”[166]
por lo que dificulta la reconstrucción de verdad judicial, que se debe
basar en el reconocimiento de verdad plena y responsabilidad de los
perpetradores. En razón de lo anterior, solicitaron declarar inexequible la
expresión “en todo caso” contenida en el literal g. del artículo 1 de la
Ley 1922 de 2018.
En cuanto al inciso segundo del mismo
artículo y literal demandados, consideran que “viola el derecho a la
justicia de las víctimas”[167]
al obligar a la JEP informar a los terceros cuando se remita a la jurisdicción
ordinaria información que los incluya, generando un “privilegio
injustificado a los terceros, lo que viola el derecho de acceso a la
administración de las víctimas”[168].
Para llegar a dicha afirmación, realizaron un recuento del derecho a la
justicia de las víctimas, para concluir que “no existe una obligación
constitucional de notificar a las personas investigadas o indiciadas, durante
fases tempranas de una investigación penal”[169].
Argumentaron que la obligación de
informar a terceros, puede producir acciones de estos encaminadas a
obstaculizar la garantía efectiva de los derechos de las víctimas a acceder a
la justicia, generando una vulneración de sus derechos constitucionales, por lo
que el juez deberá ponderar en qué casos los terceros podrían interferir con la
justicia al conocer información remitida a la Jurisdicción ordinaria;
igualmente, añadieron que “no hay razones constitucionales que obliguen a un
juez a informarle a una persona sobre la remisión de información a otra
autoridad jurisdiccional, puesto que ese silencio nunca podría conllevar la
disminución de las garantías penales de la persona involucrada”[170].
Asimismo, manifestaron que con la norma
no se busca generar igual privilegio para todas las partes en un proceso penal
y por el contrario “no es aceptable absolutizar, en ningún caso, el derecho
al buen nombre ni de los terceros ni de otros intervinientes y, por
consiguiente, lo más razonable es suprimir el privilegio”[171].
Por lo anterior, solicitaron que se
declare la exequibilidad condicionada del inciso segundo del literal g. del
artículo 1 de la Ley 1922 de 2018, en el sentido de que “la JEP deberá
analizar, caso por caso, los principios constitucionales en juego y determinar
si la comunicación al tercero puede llegar a afectar el curso de la
investigación o representar un peligro para las víctimas”[172] y si es así, no
generarse dicha obligación.
10.
Pues
bien, el contenido de la norma que se ataca dispone que son principios de la
JEP, además de los contenidos en la Constitución, en el bloque de
Constitucionalidad y en la Ley Estatutaria que la regula, el buen nombre,
describiéndolo así:
“g.  Buen
nombre. En el marco de las actuaciones adelantadas ante la JEP, en
todo caso, se preservará el derecho al buen nombre de que -sic- sean
mencionados en los informes, declaraciones o cualquier otra actuación.
Cuando
un tercero sea mencionado en un informe, declaración o cualquier otra
actuación, la JEP deberá comunicarle a este la remisión de esta información a
la jurisdicción ordinaria”
Tal y como puede observarse, lo que
procuró el legislador en la norma en cita fue reiterar un derecho de carácter
fundamental, sin que con ello pueda inferirse de la lectura de la norma una
presunta “absolutización” como la que asumen los accionantes, y ello por
cuanto no se está proponiendo nada distinto al contenido de la norma
fundamental, se reitera entonces un parámetro Constitucional general del que no
emerge la interpretación ofrecida por los demandantes, esto es, que con tal
protección –reitérese de por si constitucional- se están desconociendo derechos
de las víctimas.
En criterio de la Sala, esa no es más
que una forma de ver muy particular de los accionantes, quienes al hacer una
interpretación subjetiva de la disposición, le adscriben consecuencias que no
fueron previstas por el legislador y que hacen parte del universo hipotético y
no comprobable de casos concretos recreados por los demandantes, como lo es, el
hecho de que por proteger el buen nombre de un tercero –obligación
constitucional general-, vaya a ocultarse la verdad a las víctimas, cuando
simplemente se trata de dar a conocer a quien sea mencionado y con relación a
quien se remita información a la jurisdicción ordinaria, de esa circunstancia
en particular, derecho que le asistiría no solo dado el contenido de la norma
que se estudia, sino de cara a los postulados generales que integran el debido
proceso y que obligan al Estado a comunicar el inicio de actuaciones penales a
aquel en contra de quien se dirigen, y desde sus etapas embrionarias.
Así, al realizar una lectura sistemática
de las normas según el contexto en el que se insertan -esto es la totalidad de
la ley- ha de concluirse que el procedimiento ante la JEP, a partir de la
acusación, es público, según el parágrafo final del artículo 36 de la ley, por
lo que resulta subjetiva la conclusión de la demanda con relación a que ello
habilitaría el poder ocultar información a las víctimas, pues la lectura,
reitérese, sistemática, de toda la ley evidencia que la publicidad de los
procedimientos, se encuentra garantizada.
11.
En
ese sentido las afirmaciones sobre «privilegios», «absolutización»,
e inclusive los hipotéticos e incomprobables efectos de la norma -destrucción
de pruebas y obstaculización de las actuaciones por parte de terceros-, no son
más que conclusiones unilaterales, personales y subjetivas. Así,
entonces, las consecuencias otorgadas por los demandantes a la norma en estudio,
no conforman un argumento de índole constitucional, sino más bien una
apreciación subjetiva sobre la cual pretende fundarse la inconstitucionalidad,
dándole un alcance a la disposición que esta no contiene.
Nótese como la lectura de la norma, no
arroja la consecuencia otorgada por la demanda en torno a que la información
pudiera llegar a reservarse de quienes sean víctimas y menos aún, ordena
ocultar cualquier mención a un tercero de estas, pues desde el inicio de las
actuaciones de cualquier naturaleza en la JEP, las victimas conocerán la
totalidad de lo allí realizado y atendiendo el sentido del sistema, podrán
participar activamente en cada una de ellas.
12.
Dado
lo anterior, el cargo que intenta construirse por un presunto desconocimiento
del derecho de las víctimas o por una absolutización del derecho al buen nombre,
no cumple con los requisitos exigidos por la Corte y ello por cuanto: i)
no se describe con certeza una proposición jurídica que efectivamente
sea la contenida en la disposición que se acusa, entendiéndose más como un
planteamiento de consecuencias inferidas y no del contenido verificable de la
interpretación de la norma; ii) tampoco cumple el cargo con el requisito
de pertinencia pues como se afirmó antes, se trata del desarrollo de
posturas subjetivas o de hipotéticas consecuencias que se le otorgan a la
norma, no contenida en ella y menos previsibles de su redacción; iii)
finalmente,  tampoco cumple el cargo con el requisito de suficiencia,
pues aun con los esfuerzos de atar la norma a una violación de los derechos de
las víctimas, ello no logra desvirtuar la constitucionalidad de un parámetro
que finalmente reitera una postura de un derecho fundamental y que no por ello
puede inferirse un desconocimiento en sí mismo de algún enunciado
constitucional, por lo que persuasivamente no se siembra una duda sobre la inconstitucionalidad
de sus contenidos.
13.
Así
las cosas, la Corte se inhibirá con relación al cargo planteado contra el artículo
1 (parcial) de la Ley 1922 de 2018 dada su inaptitud sustancial.
14.
No
sucede lo mismo con relación a los cargos restantes, incluido el cargo que se
plantea contra el artículo 502 de la Ley 906 de 2004. En efecto, al respecto la
Sala Plena encuentra que, exceptuando el cargo antes mencionado, todos los
demás se construyeron a partir de argumentos claros que nítidamente
dejan ver el contenido de la censura y su justificación; ciertos pues
parten de proposiciones normativas efectivamente contenidas en las
disposiciones acusadas y no meramente inferidas, y sus contenidos son
verificables; específicos pues se plantean a partir de argumentos de
naturaleza constitucional, objetivos y verificables; pertinentes pues en
cada uno de ellos la norma superior que se propone desconocida se enfrenta con
el precepto demandado y no deviene de una interpretación subjetiva; suficientes
pues se trata de cargos persuasivos que generar cuando menos inicialmente dudas
sobre la constitucionalidad de las normas o apartes atacados y guardan relación
los argumentos con los elementos de juicio presentados con los que se pretende
desvirtuar la presunción de constitucionalidad de las normas.
15.
Debe
sobre esta particular destacarse que, lo que advierte la Corte con relación a
la solicitud de inhibición general y según fue planteada por el Ministerio del
Interior, es que se trata más de una afirmación genérica con escasa o mínima
argumentación, que no logra confrontar lo que ya había sido advertido desde el
auto admisorio de las demandas, y con lo que ahora al ingresar profundamente al
fondo de los asuntos pudo concluirse.
16.
De
otro lado, y como quiera la Procuraduría General de la Nación solicitó con
relación al cargo que se plantea contra el artículo 502 de la ley 906 de 2004,
también la inhibición, la Sala advierte que tal y como se dispuso en el auto
admisorio y como se desarrolló en los dos párrafos anteriores, sí se encuentran
cumplidos los parámetros que permiten el estudio del fondo de la vulneración
propuesta, y ello por cuando los argumentos que tienen por objeto la
construcción del cargo contra la mencionada norma dan cuenta de la existencia
de un posible nuevo “parámetro del control” que se introduce al trámite de
extradición con la regulación transicional, que cuando menos habilita el
estudio de las nuevas particularidades constitucionales que podrían tener
incidencia en el procedimiento que se describe en el artículo indicado.
17.
De
allí que en la demanda se planteen con claridad de un lado la proposición
jurídica contenida en la norma y que podría verse afectada o modificada con los
contenidos transicionales que se relacionan con la temática que regulan; de
otro lado, contrario a lo que plantea del Ministerio Público, la Corte
encuentra que no se trata de posturas subjetivas sino ciertamente consecuencias
jurídicas objetivas que emanan de ese posible nuevo parámetro constitucional,
tanto ello es así, que en su concepto, el Procurador debe adentrarse al fondo
de la temática que se plantea para descartarlo, por lo que la duda
constitucional es evidente y objetiva, advirtiéndose la construcción del cargo pertinente
y suficiente, por lo que con relación a este planteamiento la Corte
dispondrá su estudio de fondo.
Problemas jurídicos
18.
Atendiendo
el contenido de la demanda, las 16 intervenciones aquí presentadas y el
concepto del Procurador, le corresponde a la Corte resolver los siguientes
problemas jurídicos:
i) En primer lugar,
deberá determinarse si en la formación de los artículos 11 parágrafo 2°
(parcial) y 75 de la Ley 1922 de 2018, se incurrió en un vicio de procedimiento
por violación de los principios de consecutividad[173] e identidad flexible. Solo en caso de que
el cargo no resulte probado, se abordaran los cargos materiales en contra de
las normas indicadas.
ii) En segundo
lugar, deberá analizarse si las expresiones “verificará”, “no   podrá
practicar pruebas” y el inciso segundo del artículo 54 que dispone “en
ningún caso, la JEP podrá pronunciarse sobre el fondo del asunto, no sobre la
responsabilidad de quien fuere solicitado en extradición”, desconocen los
contenidos del derecho al debido proceso, los parámetros del artículo 19 del AL
01 de 2017 y la competencia, autonomía e independencia judicial de la JEP.
iii) Finalmente, la
Corte determinará si respecto del artículo 502 de la Ley 906 de 2004, se
presenta una “inconstitucionalidad sobreviniente” dadas las
modificaciones que se introdujeron al procedimiento de extradición que allí se
regula, atendiendo los contenidos normativos transicionales que inciden en el
mismo.
A continuación, se abordarán cada uno de
los problemas jurídicos planteados, respecto de los cuales se hará un
desarrollo dogmático previo e individual para posteriormente determinar su
solución.
Sobre el vicio alegado en la formación
de los artículos 11 parágrafo 2 (parcial) y 75 de la Ley 1922 de 2018
19.
De conformidad con el numeral 3º del artículo 242 de la
Constitución Política, las acciones de inconstitucionalidad por vicios de forma
caducan en el término de un (1) año, contado desde la publicación del
respectivo acto.
En el presente asunto, la ley en la cual se insertan las
disposiciones normativas en estudio se publicó el 18 de julio de 2018[174], y las demandas se
presentaron el 31 de julio del mismo año[175],
esto es, pasados solo 13 días desde su publicación por lo que se cumple con el
requisito formal que habilita el análisis propuesto.
20.
El
artículo 157 de la Constitución determina que, un proyecto de ley solo puede
convertirse en ley si: i) es publicado oficialmente por el Congreso; ii) es
aprobado en primer debate en la correspondiente comisión permanente de cada
cámara; iii) es aprobado en cada cámara en segundo debate y; iv) obtiene la
respectiva sanción presidencial. Así mismo, el artículo 158 indica que todo
proyecto de ley “…debe referirse a una misma materia y serán inadmisibles
las disposiciones o modificaciones que no se relacionen con ella. El Presidente
de la respectiva comisión rechazará las iniciativas que no se avengan con este
precepto, pero sus decisiones serán apelables ante la misma comisión”.
21.
La Constitución otorga entonces un especial valor a
los debates y deliberación para la formación de las leyes, pues estos hacen
efectivo el principio democrático que rige el modelo de Estado Social y Democrático
de Derecho[176], y como
se ha indicado en otras oportunidades, se relaciona con la participación y la protección de las minorías[177].
Por lo anterior la Corte
ha sostenido que:
“La oportunidad de debate y la discusión de los
proyectos de ley y actos legislativos se convierten en uno de los presupuestos
del juego democrático que posibilita la conformación de la opinión pública en
el seno del Congreso. Sobre el término “debate legislativo” Batiz afirma que, “es una de las formas en que
intervienen los congresistas y los parlamentarios en tribuna. Puede ser de
carácter formal y materialmente legislativo, como por ejemplo aprobar el
otorgamiento de una presea, hacer un reconocimiento público a un personaje
histórico o elegir un funcionario de la propia asamblea. Cuando las
intervenciones en la tribuna preceden a la toma de una decisión, estamos ante
una verdadera deliberación y en presencia de la función esencial de un
Parlamento, que consiste en que algunos de sus integrantes hablen, desde la
tribuna, y los demás escuchen y atiendan al debate, con el objeto de emitir
posteriormente su voto, con pleno conocimiento de causa y con plenitud también
de convencimiento””[178]
22.
Así las cosas, atendiendo los
parámetros constitucionales descritos, para que una ley sea aprobada –la que se
estudia debe cumplir estos parámetros pues, no se emitió en vigencia del
procedimiento legislativo especial para la paz-, han de cumplirse por el
legislativo cuatro debates, los dos primeros para lograr la aprobación por las
comisiones constitucionales permanentes correspondientes de cada cámara y los otros
dos en cada una de las plenarias; siendo esta una regla general[179] que
solo puede exceptuarse cuando la Constitución y la Ley 5ª de 1992[180]
–reglamento del Congreso- autorizan la realización de sesiones conjuntas de las
comisiones permanentes de cada Cámara[181] como es el caso de los proyectos de
ley que se radican con mensaje de trámite de urgencia.
23.
Ahora bien, el concepto de debate
no es apenas una denominación formal[182], sino que se concreta como una
garantía sustancial de discusión y deliberación atendiendo la calidad de la
discusión que se exige, pues, tal y como se indicó antes, la misma se vincula con
el principio democrático, de publicidad, de participación y protección de
minorías[183].  Por ello se ha sostenido que “el
concepto de debate se refiere a que los sujetos que intervienen en el proceso
de formación de la ley – los representantes y senadores que conforman el
Congreso – tengan la oportunidad en todas las facetas del trámite legislativo
de participar en la discusión y aprobación de la ley”[184].
24.
Aun
con todo, en retiradas oportunidades la Corte ha concluido que la garantía del
debate no obliga a que los parlamentarios hagan extensas y exhaustivas
alegaciones, discursos o propuestas en la discusión, sino que se garantiza,
cuando a los
intervinientes en el trámite de adopción de ley se les concede la posibilidad
de debatir libremente el proyecto[185] y hasta el punto en que consideren
que existe suficiente ilustración.
25.
La Corte ha determinado entonces que la
garantía del debate y la deliberación se logra a partir del respeto de los principios
de consecutividad e identidad flexible.
Respecto del primero de ellos se ha
indicado que:
“En virtud del principio de consecutividad, tanto las comisiones
como las plenarias de una y otra cámara están en la obligación de estudiar y
debatir todos los temas que hayan sido puestos a su consideración y no
pueden renunciar a ese deber constitucional ni trasladar su competencia a otra
célula legislativa para que un asunto sea considerado en un debate posterior.
Así, la totalidad del articulado propuesto en la ponencia presentada debe ser
discutido y aprobado o improbado por la comisión constitucional permanente o
por la plenaria, según sea el caso. En cuanto a las proposiciones
modificatorias o aditivas que se planteen en el curso del debate, así como las
supresiones, deben igualmente ser objeto de discusión y votación, salvo que el
autor de la propuesta decida retirarla antes de ser sometida a votación o a modificaciones
(artículo 111 de la Ley 5ª de 1992).
Estas exigencias en el debate parlamentario revisten gran
importancia para un régimen democrático pues le dan legitimidad a la
organización estatal, hacen efectivo el principio democrático en el proceso de
formación de las leyes y configuran un escenario idóneo para la discusión, la
controversia y la confrontación de las diferentes corrientes de pensamiento
representadas en el Congreso (…)”[186]
A su turno sobre el principio de identidad
flexible se ha planteado que:
“El principio de identidad flexible o relativa
supone que el proyecto de ley que cursa en el Congreso sea el mismo durante los
cuatro debates parlamentarios, bajo el entendido que las comisiones y las
plenarias de las cámaras pueden introducir modificaciones al proyecto, y que
las discrepancias entre lo aprobado en una y otra Cámara se puede superar
mediante el trámite de conciliación por Comisiones de Media­ción, que no
implica repetir todo el trámite. Por este principio, no resulta admisible cualquier
adición en cualquiera de las etapas de formación de la ley, ya que se exige que
dicha relación sea de conexidad clara, específica, estrecha, necesaria y
evidente”[187].
No implican los
anteriores principios que las cámaras y plenarias no puedan hacer
modificaciones al proyecto de ley o que deban necesariamente aprobar el texto
inicial que se les presenta, pues ello haría nugatorio el debate; por el
contrario lo que se busca es que no se introduzcan modificaciones que no estén
relacionadas de manera directa con el sentido de la ley o con su objeto, y que
en caso de que se trate de adiciones o modificaciones en los debates finales,
los temas de que tratan cuando menos hayan sido incluidos en los primeros
debates, pues como se ha dicho antes:
“(…)
Esta posibilidad de alterar el texto del Proyecto de ley a lo largo de su
trámite en el Congreso, como lo ha señalado la jurisprudencia,[188]
responde a la visión deliberativa de la democracia que consagra la Constitución
de 1991 y el actual Reglamento del Congreso,[189]de
acuerdo a la cual, las leyes aprobadas por el Congreso de la República deben
reflejar la voluntad de la mayoría de los representantes políticos, una vez
sean debatidos y confrontados los diversos puntos de vista, en especial los de
las minorías.[190]
Los textos de la ley deben ser producto de la deliberación democrática.
4.3.
Ahora bien, es preciso señalar que la facultad que la Constitución Política
concede a las plenarias y las comisiones para introducir modificaciones,
adiciones y supresiones a los proyectos de ley debatidos no es ilimitada.
Expresamente, la Constitución señala que serán aceptables aquellas variaciones
al texto que se “juzguen necesarias” (artículo 160, inciso 2°, CP)[191]
y se refieran a la “misma materia”, que “se relacionen con ella” (artículo 158,
CP).[192]
4.4.
La jurisprudencia constitucional ha concluido “[…] que el proceso legislativo
se rige por los principios de consecutividad, de identidad flexible y de unidad
de materia”[193],
a partir de las reglas constitucionales y legales referentes al trámite de las
leyes, previamente citadas.  (i) El principio de consecutividad “exige que los
proyectos de ley se tramiten en cuatro debates de manera sucesiva en las
comisiones y en las plenarias de las cámaras legislativas, salvo las
excepciones constitucionales o legales”.[194]  (ii)
El principio de identidad flexible o relativa “supone que el pro­yecto de ley
que cursa en el Congreso sea el mismo durante los cuatro debates parla­mentarios”,
bajo el entendido que las comisiones y las plenarias de las cámaras pueden
introducir modificaciones al proyecto (artículo 160, CP), y que las
discrepancias entre lo aprobado en una y otra Cámara se puede superar mediante
un trámite especial (conciliación mediante Comisiones de Media­ción), que no
implica repetir todo el trámite.[195]
(iii) El principio de unidad de materia, con relación al proceso legislativo,
“sirve para establecer si durante el trámite del proyecto se ha observado o no
el principio de identidad.”[196]
Así pues, si bien “[…] el principio de identidad flexible permite a las
comisiones y a las plenarias de cada cámara hacer modificaciones, adiciones o
supresiones a los proyectos en curso, […] en virtud del principio de unidad
temática, esos cambios sólo pueden producirse si versan sobre la misma materia
general del proyecto.”[197]”[198]
En efecto, en torno al alcance y/o
diferencias entre ambos principios, en sentencia C-084 de 2019 la Corte señaló
que el principio de consecutividad no puede mirarse de forma aislada y rigurosa
según emana de la literalidad del artículo 157 de la Constitución pues ello llevaría
a pensar que un proyecto de ley debe ser siempre el mismo, esto es, aquel que
se presenta y debate debe ser el mismo que se aprueba, lo que negaría la
posibilidad del debate democrático; así entonces se concluyó que el principio
de consecutividad encuentra sentido y armonía a partir del principio de
identidad flexible pues:
“(…) si el alcance del principio de consecutividad
se entiende a partir de una interpretación textual del artículo 157 de la C.P.,
todas y cada una de las disposiciones de un proyecto de ley deben haber sido
discutidas a nivel de comisiones y plenarias de las cámaras. En otros términos,
el articulado del proyecto de ley finalmente sancionado
tendría que haber sido debatido de forma sucesiva en tales células legislativas
y, por ende, los textos aprobados en primer debate deberían ser rígidamente los
mismos votados en el último y convertidos en Ley de la República. Esta
interpretación, sin embargo, no solo resultaría extraña a un escenario político
deliberativo sino que sería contraria a la referida posibilidad de introducir
modificaciones al proyecto durante el segundo debate, posibilidad expresamente
prevista en el artículo 160 de la C.P.
11. En estas
condiciones, la aparente tensión anterior ha sido resuelta mediante una
interpretación armónica de los artículos 157 y 160 de la C.P., a partir del
concepto de identidad flexible[199].
La Corte ha considerado, en sustancia, la necesidad de una mirada a la
consecutividad, desde la perspectiva que admite la posibilidad de incorporar
cambios a los proyectos de ley en el curso del trámite legislativo, lo cual se
resuelve en la obligación, no de que las específicas normas sean sometidas a
los cuatro debates (tratándose de leyes), sino de que la misma materia, tema o
asunto sea sujeta a los diferentes debates previstos en la Constitución. Esto
se explica bien con la noción de identidad flexible empleada en la
jurisprudencia constitucional, pues desde este punto de vista, lo que se exige
es que las normas aprobadas en segundo debate tengan una conexión o identidad
aproximada con aquellas votadas en el primero, dada su pertenencia común a
una(s) misma materia(s) objeto de regulación".
26.
La
jurisprudencia constitucional ha determinado entonces los parámetros genéricos
que permiten comprender en punto de identidad flexible  cuándo las
modificaciones introducidas a un proyecto de ley durante los debates, se
relacionan con la totalidad del texto legal y su objeto, descartándose las
relaciones “remotas, distantes, o meramente tangenciales”[200] y se ha insistido en
que “…la relación de conexidad debe ser ‘clara y específica’[201],
‘estrecha’,[202]
‘necesaria’,[203]
‘evidente’.[204]
En ocasiones, refiriéndose a leyes (…)ha exigido una relación especial de
conexidad, al señalar que si la “adición” tiene autonomía normativa propia y no
es de la esencia de la institución debatida en las etapas anteriores, entonces
la adición es inconstitucional.”[205]
27.
Ahora
bien, jurisprudencialmente también se han previsto los presupuestos que
permiten comprender cuándo se trata de un “asunto nuevo”[206], así:  i) un artículo nuevo
no siempre corresponde a un asunto nuevo puesto que el artículo puede versar
sobre asuntos debatidos previamente;[207] ii)
no es asunto nuevo la adición que desarrolla o precisa aspectos de la materia
central tratada en el proyecto siempre que la adición este comprendida dentro
de lo previamente debatido;[208]
iii) la novedad de un asunto se aprecia a la luz del proyecto de
ley en su conjunto, no de un artículo específico;[209]
iv) no constituye asunto nuevo un artículo propuesto por la
Comisión de Conciliación que crea una fórmula original para superar una
discrepancia entre las Cámaras en torno a un tema.[210]
Es posible entonces que los textos de
los proyectos de ley a lo largo de los debates sean modificados, adicionados o
inclusive posteriormente conciliados, pero ello, debe obedecer al principio de identidad
flexible o relativa, que se relaciona de manera directa con los temas
principales del proyecto, no de un artículo específico.[211]
En conclusión, para que se tenga por probada una vulneración del principio
de identidad flexible, debe tratarse de una modificación incorporada en el
trámite, que genere un cambio esencial, esto es, “…que tiene una significación tal que no permita afirmar que
se trata de modificaciones o adiciones a una iniciativa aprobada con
anterioridad (cambios que son concebidos por las cámaras como fórmulas
concretas que resuelven cuestiones particulares dentro del mismo asunto
(…), sino que constituyan verdaderas propuestas nuevas, que no habrían recibido
los debates reglamentarios por no haberse considerado en la primera vuelta. (…)”[212] y
cuya temática no se haya abordado en los debates respectivos.
28.
Ese contenido de modificación
esencial, según los mismos precedentes, se cumple cuando los cambios que precisan o delimitan materias[213], no
fueron incorporados en etapas anteriores, y no estuvieron presentes en los
distintos debates, razón por la cual no son admisibles pues son “evidentemente
contrarios a la finalidad de la institución aprobada y restringen el alcance de
la decisión adoptada en las etapas anteriores del proceso legislativo, los
cuales son inconstitucionales.”[214]
29.
En conclusión, para que un artículo o
contenido normativo pueda adicionarse durante el procedimiento legislativo es
necesario que, verse como mínimo sobre un tema que se haya desarrollado desde
los primeros debates, por lo que no resulta extraño que en el último debate
pueda incluirse por una de las plenarias, un artículo o apartado nuevo, pero
ello debe obedecer a que desde los primeros debates el tema que contiene haya
sido propuesto y que guarde relación con el objeto de la disposición que se
regula, pues como se ha sostenido en este aspecto:
“(…) la jurisprudencia prevé que pueden incorporarse cambios en
los textos aprobados, incluso considerables, sin que ello afecte el principio
de identidad relativa, siempre y cuando esos cambios se inscriban en los
asuntos del proyecto que han recibido debate previo. Así, se ha previsto
que “el análisis acerca del cumplimiento de los principios de identidad
relativa y de consecutividad, el proyecto se examine en su conjunto, sin que
sea posible una consideración aislada de las normas para encontrar diferencias
en los textos aprobados en los distintos debates, en la medida en que tales
diferencias pueden carecer de significación en el contenido de la regulación
del proyecto mirado como un todo.” (…)  Bajo estas premisas, la
vulneración de los principios de identidad flexible y consecutividad se
estructura cuando la modificación incorporada en el trámite conlleva un cambio
esencial, esto es, que tiene una significación tal que no permita afirmar que
se trata de modificaciones o adiciones a una iniciativa aprobada con
anterioridad (cambios que son concebidos por las cámaras como fórmulas
concretas que resuelven cuestiones particulares dentro del mismo asunto
(…), sino que constituyan verdaderas propuestas nuevas, que no habrían recibido
los debates reglamentarios por no haberse considerado en la primera vuelta.
(…)”[215] -Negrillas fuera del texto
original-
Así, en el segundo debate pueden introducirse dichas
modificaciones o adiciones “(…) siempre que durante el primer debate en la comisión constitucional
permanente se haya discutido y aprobado el tema a que se refiera la
adición o modificación (…)”[216]
Puede entonces
concluirse que, el estudio del cumplimiento de los parámetros exigidos en
virtud del principio de consecutividad ha de mirarse sistemáticamente con
aquellos que describen y conforman el principio de identidad flexible,
particularmente cuando el problema jurídico constitucional en la formación de
la ley hace referencia a la introducción, modificación o adición del proyecto
de ley que se somete a debates y aquel que finalmente es aprobado por las
plenarias.
Examen del trámite
legislativo del parágrafo 2° apartado final del artículo 11 y del artículo 75
de la ley 1922 de 2018
30.
Queda claro entonces que, el control de los vicios de
procedimiento en la formación de las leyes se constituye, a no dudarlo, en una
de las funciones más trascendentales de la justicia constitucional, en las
democracias contemporáneas[217],
así, procede la Corte a realizar el análisis del trámite legislativo de las
disposiciones normativas enunciadas, no sin antes resumir cuál es el tema que
contiene cada una de estas.
31.
El artículo 11 en estudio describe la finalidad y
objetivos de las investigaciones de las conductas en la JEP, y con un total de
10 derroteros, enfoca los parámetros de investigación. Específicamente en los
numerales 2, 3 y 8 se indica que la investigación “(…) debe apuntar, según
el caso, a los siguientes objetivos: // 2. Cuando proceda describir la
estructura y el funcionamiento de la organización criminal, sus redes de apoyo,
las características del ataque y los patrones macrocriminales. // 3. Develar el
plan criminal. (…)// 8. Cuando sea procedente, determinar los móviles del plan
criminal y en especial I aquellos que comporten razones de discriminación por
etnia, raza, género, orientación sexual, identidad de género, convicciones religión,
ideologías políticas o similares.”.
Seguidamente,
en el parágrafo primero la norma describe cuáles son las conductas de
competencia de la JEP, y en el parágrafo segundo, se afirma que: “(l)as
investigaciones en la Jurisdicción Especial para la Paz parten del
reconocimiento de que el Estado tiene como fin esencial proteger y garantizar
los derechos de todos los ciudadanos, y tiene la obligación de contribuir al
fortalecimiento de las instituciones. Por lo anterior, sus agentes, en
particular los miembros de la Fuerza Pública ostentan el ejercicio legítimo de
la fuerza y sus acciones se presumen legales. En consecuencia, en ningún
caso les serán aplicables los numerales 2, 3 y 8 del presente artículo”.
Se procura así, excluir de la investigación de conductas presuntamente cometidas
por miembros de la fuerza pública, los objetivos de develar si existe en su
actuar  una estructura y funcionamiento de  organización criminal, asimismo
esclarecer la existencia de un plan criminal, y determinar cuáles son los
móviles de dicho plan, y en especial los que se relacionen con discriminación
de etnia, raza, género, orientación sexual, identidad de género, convicciones
religiosas, ideologías políticas o similares.
32.
El artículo 75 de otro lado, crea la obligación legislativa
de diseñar un “procedimiento especial y diferenciado” para miembros de
las Fuerzas armadas de Colombia, determinando que hasta tanto no exista dicho
procedimiento, no se iniciarán o continuarán los procesos en su contra. Pese a
ello, habilita a que sea el compareciente quien elija si su causa continúa con
el procedimiento vigente –el aprobado por la Ley 1922 de 2018- o si por el
contrario desea esperar el nuevo procedimiento, caso en el cual “(m)ientras
mantengan los compromisos de sometimiento a la JEP, podrán mantener los
beneficios del sistema y las medidas provisionales decretadas a su favor antes
de la entrada en vigencia de esta ley, y podrán igualmente solicitarlos y les
serán concedidos de acuerdo con los requisitos vigentes”. Para ello la norma
concede al Gobierno Nacional y al Congreso “dieciocho (18) meses para
presentar y aprobar dicho procedimiento”.
33.
El
procedimiento legislativo que precedió la aprobación de los artículos
mencionados fue el siguiente:
El
proyecto de ley No. 225 de 2018 en Senado y 239 de 2018 en Cámara[218] -Ley 1922 de 2018- se radicó con mensaje para
trámite de urgencia[219] por
parte de los Ministros de Justicia y del Derecho, y del Interior para ese
momento[220].
La exposición de motivos inicialmente
destacó que la ley se relaciona de manera directa con el punto 5[221] del Acuerdo Final suscrito entre el
Gobierno y las FARC-EP, por medio del cual se incluyó a la Jurisdicción
Especial para la Paz en el marco de un Sistema Integral de Verdad, Justicia,
Reparación y No Repetición (SIVJRNR), bajo el entendido que, “resarcir a las
víctimas está en el centro del Acuerdo entre el Gobierno Nacional y las
FARC-EP”.
Por ello, atendiendo el contenido del Acto
Legislativo 01 de 2017, -describe la exposición de motivos- se ordenó la
creación de la JEP y se estimó necesario dictar las respectivas normas de
procedimiento, las cuales según los artículos 5  y 12 transitorio allí citados in
extenso deberán “…ser presentadas por el Gobierno nacional al Congreso
de la República…” y deberán garantizar en todo momento los principios de “imparcialidad,
independencia judicial, debida motivación, publicidad, debido proceso,
contradicción, derecho a la defensa, presunción de inocencia, favorabilidad,
libertad de escoger abogado acreditado para ejercer en cualquier país,
participación de las víctimas como intervinientes según los estándares
nacionales e internacionales y los parámetros establecidos en el Acuerdo Final
y doble instancia en el marco de un modelo adversarial. También regularán los
parámetros que deberán ser utilizados por la JEP para evaluar si se han
presentado o no incumplimientos de las condiciones del sistema, así como la
forma de graduar en cada caso las consecuencias que tales incumplimientos
acarrean, siempre dentro de los parámetros fijados en el Acuerdo Final”.
Esta Ley -1922- según su exposición de
motivos “(…) propende por alcanzar los siguientes fines: a) satisfacer el
derecho de las víctimas a la verdad y a la justicia; b) ofrecer verdad a la
sociedad colombiana; c) contribuir al logro de una paz estable y duradera; y d)
adoptar decisiones contra quienes participaron de manera directa o indirecta en
el conflicto armado interno mediante la comisión de conductas consideradas
graves infracciones al Derecho Internacional Humanitario o graves violaciones
de los Derechos Humanos”[222].
Por tratarse de un proyecto de ley con
mensaje de trámite de urgencia se realizaron los dos primeros debates de manera
conjunta por parte de las Comisiones Primeras Permanentes de Senado y Cámara[223].  En esta primera etapa legislativa, con
relación a los artículos 11 y 75 se pudo advertir lo siguiente:
Proyecto de Ley 225 de 2018 Senado,
239 de 2018 cámara (original).
Gaceta 118 de 2018 del senado.
Proyecto de ley 225 de 2018 Senado,
239 de 2018 cámara.
Informe de ponencia para primer debate
en comisiones conjuntas.
Gaceta 258 de 2018 del senado y Gaceta
259 de 2018 de la cámara.
Artículo 13. Particularidades de los actos de
investigación de crímenes de competencia de la JEP. La investigación de crímenes de
competencia de la JEP debe apuntar a los si­guientes objetivos:
1. Determinar los elementos geográficos,
económicos, socia­les, políticos y culturales donde sucedieron los crímenes
de competencia de la JEP.
2. Describir la estructura y el
funcionamiento de la organiza­ción, sus redes de apoyo, las características
del ataque y los patrones macrocriminales.
3. Develar el plan criminal.
4. Asociar casos y situaciones.
5. Identificar los máximos responsables.
6. Establecer los crímenes más graves y
representativos.
7. Identificar a las víctimas.
8. Los demás que se estimen
necesarios.
Artículo 12.[224] Particularidades de los actos de
investigación de crímenes de competencia de la JEP. La investigación de crímenes de
competencia de la JEP debe apuntar a los siguientes objetivos:
1. Determinar los elementos geográficos,
económicos, so­ciales, políticos y culturales donde sucedieron los crímenes
de competencia de la JEP.
2. Describir la estructura y el
funcionamiento de la organi­zación, sus redes de apoyo, las características
del ataque y los patrones macrocriminales.
3. Develar el plan criminal.
4. Asociar casos y situaciones.
5. Identificar los máximos responsables.
6. Establecer los crímenes más graves y
representativos.
7. Identificar a las víctimas.
8. Los demás que se estimen necesarios.
Parágrafo.
La JEP asumirá las investigaciones de los crí­menes de su competencia, contra
terceros o Agentes del Estado no integrantes de la Fuerza Pública, cuando
estos hayan aceptado someterse voluntariamente a la misma en los términos del
Acto Legislativo número 01 de 2017 y la Ley Estatutaria de la Jurisdicción
Especial Para La Paz.[225]
Artículo 75. No
se encuentra en el texto original.
Artículo 75. No
se encuentra en el texto.
El primer debate[226] se llevó a cabo por parte de las
comisiones de ambas cámaras de manera conjunta en varias sesiones, sin que en
estos debates tal y como se pudo constatar por la Corte en las gacetas que
contienen las respectivas actas[227] y como
obra en la constancia emitida por el Secretario de la Comisión Primera del
Senado, se hayan presentado proposiciones ni se incluyeron los temas que
contienen el apartado final del parágrafo 2° del artículo 11, ni el contenido en
el artículo 75, que por demás en ese momento no existía.
En efecto, con relación a la totalidad
de la ley se presentaron para primer debate un total de 76 proposiciones[228] por lo que el presidente del Senado
dispuso lo siguiente:
“La
Presidencia informa que se nombrará una Comisión Accidental para que estudien
las proposiciones radicadas a los artículos restantes y en la próxima sesión
traigan un informe de consenso, conformada por los honorables Congresistas:
Horacio Serpa Uribe, Hernán Penagos Giraldo - Coordinadores, Alfredo Rangel
Suárez, Roy Leonardo Barreras Montealegre, Hernán Francisco Andrade Serrano,
Carlos Alberto Baena López, Germán Varón Cotrino, Alexander López Maya, Doris
Clemencia Vega Quiroga, Angélica Lisbeth Lozano Correa, Miguel Ángel Pinto
Hernández, Carlos Abraham Jiménez López, Pedrito Tomás Pereira Caballero e
indica a la Secretaría hacer llegar las proposiciones radicadas a los
coordinadores de la Comisión Accidental.”[229]
El 22 de mayo de 2018 se presentó el
informe por parte de la subcomisión accidental[230] y se continuó en varias sesiones como se
dijo antes, con el primer debate en comisiones conjuntas[231], una vez se efectuó la votación del articulado
se presentaron las siguientes modificaciones:
Texto aprobado en comisiones primeras
conjuntas del proyecto de Ley 225 de 2018 senado, 239 de cámara.
Informe de ponencia aprobado para
segundo debate en la plenaria del Senado del proyecto de ley 225 de 2018.
Gaceta 368 del senado y 405 de la
cámara
Artículo 11.
Particularidades de los actos de investigación de crímenes de competencia de
la JEP.
La investigación de crímenes de competencia de la JEP debe apuntar a los
siguientes objetivos:
1. Determinar
los elementos geográficos, económicos, sociales, políticos y culturales donde
sucedieron los crímenes de competencia de la JEP.
2. Describir
la estructura y el funcionamiento de la organización, sus redes de apoyo, las
características del ataque y los patrones macrocriminales.
3. Develar el
plan criminal.
4. Asociar
casos y situaciones.
5. Identificar
los máximos responsables.
6. Establecer
los crímenes más graves y representativos.
7. Identificar
a las víctimas.
8. Los demás
que se estimen necesarios.
Parágrafo. La
JEP será competente de manera exclusiva y prevalente para conocer de las
conductas delictivas cometidas por causa, con ocasión o en relación directa o
indirecta con el conflicto armado por agentes del Estado no integrantes de la
fuerza pública y terceros civiles que se hayan sometido voluntariamente a
ésta, en los términos de la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia
en la Jurisdicción Especial para la Paz, relacionadas con financiar,
patrocinar, promover o auspiciar la conformación, funcionamiento y operación
de grupos armados organizados al margen de la ley relacionados con el
conflicto armado interno.
Artículo 12. Finalidad y objetivos
de la investigación.
La investigación de crímenes de
competencia de la JEP debe apuntar, según el caso, a los siguientes
objetivos:
1. Determinar los elementos
circunstancias geográficas, económicas, sociales, políticas y culturales
donde en las cuales sucedieron los crímenes de competencia de la JEP.
2. Cuando proceda describir la
estructura y el funcionamiento de la organización criminal, sus redes de
apoyo, las características del ataque y los patrones macrocriminales.
3. Develar el plan criminal.
4. Asociar casos y situaciones.
5. Identificar sus máximos
responsables.
6. Establecer los crímenes más
graves y representativos.
7. Identificar a las víctimas y
las condiciones particulares que les ocasionen afectaciones diferenciadas.
8. Cuando sea procedente, determinar
los móviles del plan criminal y en especial aquellos que comporten razones de
discriminación por etnia, raza, género, orientación sexual, identidad de
género, convicciones religión, ideologías políticas o similares.
9. Establecer las rutas del
narcotráfico y actividades ilícitas; bienes de los perpetradores y las
organizaciones criminales.
10. Los demás que se estimen
necesarios.
Parágrafo. La JEP será competente
de manera exclusiva y prevalente para conocer de las conductas delictivas
cometidas por causa con ocasión o en relación directa o indirecta con el
conflicto armado por agentes del Estado no integrantes de la fuerza pública y
terceros civiles que se hayan sometido voluntariamente a ésta, en los
términos de la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia en la
Jurisdicción Especial para la Paz, relacionados con financiar, patrocinar,
promover o auspiciar la conformación, funcionamiento y operación de grupos
armados organizados al margen de la ley relacionados con el conflicto armado
interno. Parágrafo segundo. Las investigaciones en la
Jurisdicción Especial para la Paz parten del reconocimiento de que el Estado
tiene como fin esencial proteger y garantizar los derechos de todos los
ciudadanos, y tiene la obligación de contribuir al fortalecimiento de las
instituciones. Por lo anterior, sus agentes, en particular los miembros de la
Fuerza Pública, ostentan el ejercicio legítimo de la fuerza y sus acciones se
presumen legales.
Artículo 75. No
se encuentra en el texto original.
Artículo 75. No
se encuentra en el texto original.
Las modificaciones antes introducidas
tuvieron origen en las siguientes proposiciones:
Artículo 12. “Finalidad y objetivos de
la investigación.”
Núm.
Senador /
Representante
Artículo por
modificar
Cambio
propuesta
Sí / no
5
Angélica L y
Claudia Ló­pez
12. Se agrega
una frase al numeral 7 y se adi­ciona un numeral adi­cional
La
investigación de los crímenes de compe­tencia de la JEP debe apuntar a los
siguientes objetivos:
(…)
“7. Identificar
a las víc­timas y las condiciones especiales que les oca­sionen afectaciones
di­ferenciadas.
“8. Determinar
los mó­viles del plan criminal y en especial aquellos que comporten razo­nes
de discriminación por etnia, raza, géne­ro, orientación sexual, identidad de
género, convicciones religio­sas, ideología política, etc.”.
Sí. Es
procedente; permite identi­ficar con mayor claridad las afec­taciones
sufridas por las víctimas y el origen de las mismas.
13
María Fernanda
Cabal
12. Se agrega
un nuevo numeral
La
investigación de los crímenes de compe­tencia de la JEP debe apuntar a los
siguientes objetivos:
(…)
9. Establecer
las rutas del narcotráfico y acti­vidades ilícitas; bienes de los
perpetradores y las organizaciones cri­minales”.
SÍ. Establecer
las rutas del narco­tráfico y los bienes de los victima­rios, es necesario
para garantizar la no repetición y la reparación de las víctimas.
76
Carlos Abraham
Jiménez
12
Procedimiento
para el sometimiento volun­tario de los terceros a la JEP. Es necesario
aclarar que conductas como la financiación y el patrocinio de gru­pos armados
tienen re­lación con el conflicto armado.
Sí.
Pendiente una
nueva redacción en la que no se señalen de manera taxativa las conductas que
tienen relación con el conflicto armado.
34.
Hasta
este momento, en los primeros debates tal y como fue certificado y como pudo
constatarse con la lectura de la totalidad de las gacetas que contienen las
actas del procedimiento legislativo, no se hizo referencia a la temática que
se estudia, tanto en el artículo 11 mencionado, como en el 75 que, en ese
momento, reitérese, no existía; menos aún se lee una mención, siquiera,
sobre la temática que enmarca, esto es, un procedimiento especial y
diferenciado para fuerzas militares. Tales contenidos tampoco aparecen en los
informes de ponencia aprobados para segundo debate.[232]
Ya en tercer debate en la Cámara de
Representantes del Congreso de la República, como pudo constatarse en la inspección
judicial realizada, como obra en las respectivas constancias, y una vez se
realizó la lectura minuciosa de las gacetas, no se encuentra ningún debate
cercano al tema que contiene el apartado final del parágrafo 2º del artículo 11
y 75, último artículo que tampoco existía a ese momento.
35.
En
efecto, los dos contenidos de la ley antes mencionados fueron propuestos,
votados y aprobados por la plenaria del Senado en el cuarto debate que se llevó
a cabo el 27 de junio de 2018[233].
Con relación al apartado final del
parágrafo 2º del artículo 11, esto es: “(e)n consecuencia, en ningún caso
les serán aplicables los numerales 2, 3 y 8 del presente artículo”, fue
aprobado por una subcomisión accidental designada en el Senado y nombrada para
estudiar las proposiciones presentadas previas al debate[234], esa proposición se votó “afirmativamente”
por la plenaria del Senado[235].  Esto
quiere decir que tal contenido no se sometió a debate alguno sino que fue
objeto de voto “afirmativo” por parte de la subcomisión accidental y votada por
la plenaria del Senado sin ningún tipo de debate.
36.
En
cuanto al artículo 75, por tratarse también de una proposición previa al cuarto
debate en Senado, fue objeto de estudio en la subcomisión accidental y
contrario a lo ocurrido con el aparte normativo anterior, tal propuesta decidió
no “avalarse” por la subcomisión, siendo sometida a debate, cuyo contenido
puede leerse en la gaceta 872 de 2018 del Senado entre las páginas 29 y 51.
Durante el debate se escucharon varias
posturas de los Senadores, divididas entre no incluir el contenido del nuevo artículo
por desconocer el Acto Legislativo 01 de 2017 y las otras, en aprobar el nuevo
artículo que fue propuesto[236], por
considerar, entre otras cosas, que las fuerzas armadas no pueden someterse al
mismo procedimiento de los combatientes de las FARC por no confiar en los
Magistrados nombrados en la JEP[237] y se
destacó que dicha propuesta se presentó porque “[e]l Centro Democrático y
los Senadores de los Partidos que nos acompañan estamos presentando esta
proposición siguiendo las directrices del Presidente electo y sus compromisos
con buscar consensos y acuerdos nacionales, se permite presentarle, entonces, a
la Nación y a la opinión pública los lineamientos básicos frente a las
necesarias reformas de la Jurisdicción Especial para la Paz, primero los
miembros activos y de las reservas de las fuerzas militares y de la Policía
Nacional de Colombia que se han llevado ante la JEP serán juzgados en una sala
especial diferente y distinta de aquellas destinadas a las Farc que a los
terceros. Simetría y simultánea con absoluto compromiso con la verdad, la
justicia, la reparación de las víctimas y las garantías de no repetición su
juzgamiento tendrá las siguientes características, se enfatizará la presunción
de inocencia de sus miembros, por lo tanto el procedimiento no va a favorecer
confesiones como incentivos para la libertad y permitirá la defensa del honor y
del buen nombre de los soldados y policías.”[238]
Culminado el debate, la plenaria del
Senado aprobó por mayoría la inclusión del artículo nuevo[239]. Por presentarse discrepancias entre lo
aprobado en Senado y Cámara, última en la que por ejemplo no se incluyeron los
dos preceptos materia de estudio, se conformó la comisión accidental de que
trata el artículo 161 de la Constitución Política, la cual decidió acoger en su
totalidad el texto aprobado por el Senado. Dicho informe de conciliación se
aprobó en ambas Cámaras[240].
37.
Se
encuentra demostrado en el presente asunto que tanto el apartado final del
parágrafo 2º del artículo 11 como el artículo 75, no fueron estudiados, propuestos
o discutidos en ninguno de los debates anteriores, lo que lleva a
una conclusión inicial, y es que no se agotaron con relación a estos, los cuatro
debates[241] que
exige la Constitución -violación al principio de consecutividad-. Pese a ello,
esta afirmación en sí misma no permite concluir la inconstitucionalidad de las
normas por las razones descritas en el aparte inicial de este análisis; por
ello debe proceder la Corte a determinar si, a tono con el principio de
identidad flexible, aun cuando el contenido puede ser calificado realmente como
una adición, la misma guarda o no relación con los temas abordados en los
primeros debates y si tiene relación con el objeto mismo de las institución que
se regula.
i) Respecto del apartado final del
parágrafo 2º del artículo 11, como se explicó antes, se trata de una
proposición que fue aprobada por la subcomisión accidental en cuarto debate,
sin que el tema de que trata fuera debatido en alguno de los cuatro debates
legislativos -tres por mensaje de urgencia-.
En efecto, el tema que desarrolla dicho
apartado en criterio de la Corte no presenta en sí misma una relación clara,
especifica, estrecha, necesaria o evidente con ninguno de los temas planteados
en los debates previos, y menos con la regla general que lo precede en el
texto, pues tal y como se demostró, si bien es cierto este articulo sufrió
varias adiciones que tenían por objeto, en el parágrafo especifico, dejar por
sentada la presunción de legitimidad y legalidad de las actuaciones emanadas
del Estado, en todo caso, lo que se hace con la adición del apartado final del
parágrafo 2°, es incluir una excepción que contradice la naturaleza no solo del
artículo que la contiene, sino del objeto general de la ley misma, lo cual
reitérese, no fue puesto de presente en ninguno de los debates, sino que tuvo
origen en una proposición no debatida por la plenaria del Senado y avalada solo
por la subcomisión accidental para posteriormente ser votada.
Para la Sala Plena no existe una
conexidad de ese apartado con los temas discutidos –menos  aprobados- en los
primeros debates y se presenta más bien como una adición contraria al objeto
mismo del articulado que fue objeto de discusión a lo largo de los debates de
la totalidad de la ley, pues si al delimitar el objeto y finalidades en la
investigación de conductas delictivas competencia de la JEP  y “según el caso”
deben determinarse con relación al comportamiento delictivo las etapas, modelos
de autoría, formas, móviles entre otros, ellos es aplicable a todos los delitos
de los sujetos que pueden someterse a la JEP, lo que no desnaturaliza la
presunción de legitimidad que de por si existe con relación quienes hacían
parte del Estado.
En efecto, como puede observarse de la
totalidad del procedimiento legislativo, en ningún momento del debate los
parlamentarios sometieron a discusión democrática la inexistencia de
actuaciones delictivas por parte del Estado y en consecuencia la necesidad de
limitar o evitar en la investigación de sus actuaciones aspectos como la determinación
del plan criminal entre otros, y ello por cuanto una mirada sistemática de las
normas de la JEP permiten determinar que el Estado y en este caso sus fuerzas
militares en desarrollo del conflicto armado pudieron cometer conductas
punibles que les habilita para someterse a dicha jurisdicción; en ese sentido,
si bien es cierto en los debates sí se introdujo el tema de la regla general
que afirma en la parte inicial del parágrafo que debe presumirse la legitimidad
de las actuaciones del Estado, en momento alguno se debatió el contenido de un
tema que se introduce como excepción a la regla, y es que en los casos en los
que se investigan las actuaciones del Estado, no se está frente a conductas
punibles susceptibles de ser analizadas según modelos de autoría, develación
del plan criminal entre otros.
Nótese que si bien es cierto se trata de
una excepción a un tema ya introducido, la excepción en si misma es de tal
calado que no solo desconoce la regla, sino que se crea una regla general
completamente diferente que contradice el sentido del artículo en que se
contiene, y la totalidad del sistema transicional en el que se inserta, por lo
que no puede pensarse que se trata de un mismo tema, pues por el contrario se
pretende mostrar en forma de excepción lo que es un contenido normativo que
anula o niega la regla general que está determinada por la parte inicial del
artículo 11, esto es, los objetivos de investigación de la JEP que en ese
sentido incluye las actuaciones de todos los sujetos que pueden someterse a
dicha jurisdicción, dentro de los cuales se encuentran desde luego fuerzas
militares o agentes del Estado.
Resulta claro para la Corte entonces que,
al incluir el apartado en mención, se desconocieron los principios de
consecutividad e identidad flexible pues la temática de que se trata no fue
debatida ni aprobada durante el trámite legislativo precedente al cuarto debate
en senado, pues como se resumió antes, ese texto fue acogido por la comisión de
conciliación y aprobado -sin debate- por la plenaria de la Cámara.
ii) Lo propio sucede con el artículo 75
cuya temática no fue incluida nunca durante el debate, y no se trata de un
asunto que guarde una relación clara, específica, necesaria o evidente con
ninguno de los temas discutidos, pues a lo sumo haciendo referencia a los
procedimientos, en los primeros debates se insinuó un trámite especial para
quienes desearan al interior de la JEP demostrar su inocencia, pero nada se
mencionó como dicho de paso siquiera, sobre la necesidad de un procedimiento especial
para las fuerzas militares. Y ello por cuanto el sistema mismo que se regula
por medio de la ley que se debatía, era precisamente un sistema integral
como fue descrito en la exposición de motivos, con tratamientos diferenciados
para la fuerza pública, de tal suerte que al pregonarse la “integralidad” ello
de suyo implicaba el que no se habilitaba la posibilidad de modelos procesales
paralelos. Y si como se describió antes, al interior del debate legislativo en
este aspecto se afirmó por quien realizó la propuesta que deben realizarse
algunas “reformas a la JEP” ello no puede hacerse por medio de una ley, sino de
un acto modificatorio de la Constitución -acto legislativo- dados los
contenidos de los Acto legislativos 01 y 02 de 2017.
Ahora bien, como se dijo antes, ni
someramente esta temática se discutió desde los primeros debates, con lo que se
advierte un claro desconocimiento de los principios de consecutividad e
identidad flexible teniendo en cuenta que
las disposiciones normativas estudiadas plantean un cambio esencial en el
contenido de la ley y por tanto no admisible.
Así las cosas, se
declarará la inconstitucionalidad de ambos contenidos normativos, pues como
plantearon la mayoría de los intervinientes, quedó demostrada la afectación del
procedimiento legislativo.
Sobre los cargos
presentados en contra del artículo 54 (parcial) de la Ley 1922 de 2018.
38.
Tal
y como se resumió en los antecedentes, en ambas demandas se presentaron cargos
en contra del artículo 54 (parcial) de la mencionada ley cuyo contenido es el
siguiente:
ARTÍCULO 54. EXTRADICIÓN. La Sección de Revisión verificará
que los hechos a los que se refiere la solicitud de extradición sean
posteriores a la firma de los acuerdos. No podrá practicar pruebas.
En ningún caso, la JEP podrá pronunciarse sobre el
fondo del asunto, ni sobre la responsabilidad de quien fuere solicitado en
extradición
En torno a las expresiones “verificará”
y  “no podrá practicar pruebas”, así como  el inciso segundo
de la misma disposición, se aseguró que las mismas desconocen el artículo 19
del Acto legislativo 01 de 2017, pues con ello se introdujo una prohibición
probatoria que impide realizar la labor de evaluación, lo que “constituye
una vulneración al derecho fundamental al debido proceso (Art.29 C.P), a la
competencia establecida en el artículo 19 Transitorio del Acto Legislativo No.
01 de 2017, al acceso a la administración de justicia (Art. 229 C.P) y a la
autonomía de la función judicial.”[242]
Al considerar que tales contenidos desconocen
el derecho al debido proceso en sus múltiples expresiones[243], se solicitó a la Corte declare la
exequibilidad condicionada de la expresión “verificará” en
el sentido de que “la Sección de Revisión está facultada para determinar la
calidad de la persona requerida en extradición, las circunstancias de comisión
de la conducta que habría ocurrido en el exterior y el tiempo de su ocurrencia”[244]; además de la
inexequibilidad del aparte “[n]o podrá practicar pruebas” y del inciso
segundo de la misma norma.
39.
Le corresponde entonces a la Corte determinar si
las expresiones “verificará” y “no podrá practicar pruebas”,
así como el inciso segundo de la mencionada norma el cual dispone que “en
ningún caso, la JEP podrá pronunciarse sobre el fondo del asunto, no sobre la
responsabilidad de quien fuere solicitado en extradición”, desconocen los
contenidos del derecho al debido proceso y los parámetros del artículo 19 del
AL 01 de 2017.
Justicia
transicional y debido proceso
40.
Esta
Corporación ha definido la justicia transicional[245]  como una institución jurídica “…constituida
por un conjunto de procesos de transformación social y política profunda[246] en los cuales
es necesario utilizar gran variedad de mecanismos
para resolver los problemas derivados de un pasado de abusos a gran escala, a fin
de lograr que los responsables rindan cuentas de sus actos, servir a la
justicia y lograr la reconciliación[247].
Esos mecanismos pueden ser judiciales o extrajudiciales, tienen distintos
niveles de participación internacional y comprenden “el enjuiciamiento de
personas, el resarcimiento, la búsqueda de la verdad, la reforma institucional,
la investigación de antecedentes, la remoción del cargo o combinaciones de
todos ellos”[248].
41.
Los
mecanismos propios de la justicia transicional entonces se diferencian normalmente
de los procesos penales y sancionatorios ordinarios, y ello tiene por objeto
lograr la judicialización y terminar así –ciertamente, con ciertos sacrificios-
las caóticas realidades sociales de conflictos, violencia y violaciones masivas
de derechos humanos.
De allí que históricamente los procesos
transicionales se hayan enfrentado a una tensión entre el principio de
legalidad o el Estado de Derecho y el contenido transicional en la búsqueda de
la justicia,[249] y ello
por cuanto la transición[250]
requiere, o de contenidos normativos especiales que agilicen y procuren
reestablecer el orden social, dirigido tanto a quienes desconocieron el
ordenamiento jurídico existente como a sus víctimas –caso Colombiano-; o, en
otros casos, la transición demanda la creación de un nuevo ordenamiento
jurídico que implica el desconocimiento de aquel que podría entenderse injusto
y que permitió la violación masiva de derechos humanos –ejemplo: procesos
judiciales en Alemania de la posguerra-[251].
Específicamente en los procesos
transicionales que ha enfrentado el país, esta Corte ha entendido la necesidad
de realizar ciertos ajustes jurídicos para lograr la reconciliación y la paz en
tanto principio fundamental de la  Constitución; de allí que se haya asentado
por esta Corte  que “la justicia en sociedades en proceso de transición
democrática hacia la paz exij[a] un abordaje distinto ante la tensión entre la
obligación estatal de impartir justicia y la necesidad de fijar condiciones que
permitan la superación del conflicto y la consecución de la paz. Este abordaje
en justicia transicional no implica necesariamente la preeminencia de la paz o
de la justicia, pues ambos deben ser asumidos en términos de respeto y
garantía”[252].
42.
Con
todo es claro para esta Corte que la forma de crear y desarrollar un nuevo
panorama normativo en la justicia transicional no puede “…anular la especial
posición que ocupa la Carta Política dentro de la ordenación jerárquica…”[253] lo que implica el
respeto por todos los parámetros superiores y esenciales que la conforman, y
por el derecho internacional vinculante, constituyéndose ambos en una especie
de mediadores[254] para
resolver la tensión entre el Estado de Derecho o la legalidad vigente y la
nueva expresión normativa de la transición.
43.
La
suscripción del Acuerdo final para la terminación del conflicto y la
construcción de una paz estable y duradera entre las FARC-EP y el Gobierno
Nacional, por medio del cual decidieron poner fin de manera definitiva al
conflicto armado de más de medio siglo, generó la expedición de cuerpos
normativos transicionales a efectos de cumplir los compromisos adquiridos en el
Acuerdo Final por las partes, compromisos que, tal y como se dijo por esta
Corporación deben entenderse como una política de Estado, e “…implica[n] una obligación de cumplimiento
de buena fe por parte de las instituciones y autoridades públicas, y
como estrategia de mediano y largo plazo, se mantiene su vigencia durante los
próximos tres gobiernos, plazo que el constituyente derivado encontró razonable
para la implementación y consolidación de lo acordado”[255].
44.
Dicho de otra manera, el cumplimiento
de los compromisos adquiridos por el Gobierno, contenidos en el Acuerdo Final, no
es un asunto de las perspectivas o de la actitud de un determinado gobierno; ya
dijo esta Corte que se trata de una política de Estado, y por ello lo
que deviene claro es que no está al albedrío de por lo menos los tres gobiernos
subsiguientes al 1 de diciembre de 2016, el atender o no la materialización del
AF. Todo lo contrario: es un imperativo poner todos los medios para que
los compromisos asumidos en dicha convención tengan cabal y efectiva
concreción, pues, solo de esa manera el logro de la paz alcanzará las
posibilidades de ser “estable y duradera”. Ciertamente, la omisión
deliberada o apenas negligente de hacer que los compromisos asumidos tengan
cumplido efecto, no es apenas un punto de vista o una mera actitud neutra sin
trascendencia alguna, sino un comportamiento normativamente evaluable.
45.
Así, como consecuencia de la
implementación del Acuerdo Final, el Congreso en desarrollo del
procedimiento legislativo especial para la paz emitió el Acto Legislativo 01 de
2017 por medio del cual se creó el Sistema Integral de Verdad, Justicia,
Reparación y no Repetición[256], el
cual incluyó varios mecanismos que lo conforman como la Jurisdicción Especial
para la Paz –instrumento justicia-. Sobre la creación del mencionado sistema,
la Corte por medio de la sentencia C-674 de 2017 encontró que:
“…aunque
[se]
introdujo
un cambio sustantivo en la arquitectura institucional del Estado, en el actual
escenario de transición este esquema, globalmente considerado, no anula los
principios que irradian la configuración del Estado (...) la creación de tres
organismos para operar los instrumentos de verdad, justicia, reparación y no
repetición no solo no socava los principios que irradiaron la configuración de
la organización política en la Constitución de 1991, sino que además también se
explica por las particularidades del escenario transicional (…) teniendo en
cuenta que la renovación institucional hace frente a la desconfianza que
históricamente han manifestado los grupos armados que hacen parte del conflicto
frente al Estado, así como a los señalamientos que se han formulado en contra
del Estado colombiano por las limitaciones en el cierre del conflicto armado,
en materias como la reparación a las víctimas o la impartición de justicia”.
46.
Ahora
bien, en lo que interesa al presente asunto, ha de destacarse que, uno de los
elementos fundamentales respecto de los cuales debe construirse el desarrollo
del componente justicia del mencionado sistema, es la Justicia Especial
para la Paz “JEP”.  Y no hay duda alguna que el alcance de un tal valor, en una
democracia que pretende alcanzar la paz por medio del derecho, no puede
lograrse sino es mediante un debido proceso.
47.
En
efecto, el debido proceso es una garantía que no solo da sentido al Estado
Social y Democrático de Derecho, en tiempos ordinarios, sino también en
momentos de transición. El debido proceso como derecho fundamental, a su vez
contiene otras garantías que le personifican y vinculan[257]. Se trata entonces de “…una garantía de
primer orden de las libertades, y una forma de contención del poder”[258], ha enfatizado esta
Corte. De allí que las reglas procesales y regulatorias de los componentes del
sistema integral al que se hizo referencia antes y por tanto de la JEP, deben
atarse a sus elementos.
48.
El
debido proceso es entonces, aun en la justicia transicional «piedra angular»[259] irremplazable, y si bien es cierto puede
flexibilizarse en aspectos tales como los términos judiciales o la creación de
órganos de judicialización entre otros, no podría anular los aspectos que
conforman su núcleo esencial, en ese sentido, aun cuando se encuentre que la
creación de una nueva institucionalidad no desconoce la Constitución ni el
parámetro del Juez natural, lo cierto es que, ese nuevo juez –ahora el natural
de los ex combatientes- deberá respetar al interior de todas sus actuaciones,
el debido proceso y la legalidad especial y transicional que regula sus actos.
Lo anterior se sostuvo por esta
Corporación cuando declaró la constitucionalidad de la Jurisdicción Especial
para la Paz, por no sustituir la Constitución –dada la positivización en la Carta
del Juez natural-, pero en todo caso se destacó la obligatoria existencia de
garantías mínimas que no podrían anularse en el marco de la justicia
transicional. Esto se dijo entonces:
“El derecho al
debido proceso así concebido, comprende las siguientes garantías: (i) el
derecho a la jurisdicción, que incluye el derecho al libre e igualitario acceso
a los jueces y autoridades administrativas[260],
el derecho a obtener decisiones motivadas[261],
el derecho a impugnar las decisiones[262],
especialmente las decisiones condenatorias, y el derecho al cumplimiento de lo
decidido en los fallos judiciales; (ii) la garantía del juez natural, que será
desarrollado más adelante[263];
(iii) el derecho de defensa, que implica la facultad para utilizar todos los
medios legítimos y adecuados para ser oído y obtener una decisión favorable,
con la asistencia de un abogado[264],
y en particular, el derecho a no ser obligado a declarar y el derecho a no
auto-incriminarse ni incriminar o declarar en contra de su cónyuge, compañero
permanente o parientes dentro del cuarto grado de consanguinidad o civil[265], el derecho a ser oído,
asistido y representado por un abogado de confianza o nombrado por el Estado,
el derecho a tener comunicación privada con el defensor, el derecho a conocer
los cargos que se formulen en su contra, el derecho a disponer de tiempo
razonable y de medios adecuados para atender la defensa, y el derecho a
solicitar, conocer y controvertir las pruebas, y la presunción de inocencia en
materia penal[266];
(iv) el derecho a un proceso público y sometido a plazos razonables; (v) la
independencia y la autonomía judicial; (vi) el derecho a no ser juzgado sino
conforme a ley pre-existente[267];
(vii) la prohibición de las penas de destierro, prisión perpetua y confiscación[268], y la prohibición de
detención, prisión o arresto por deudas, y de medidas de seguridad
imprescriptibles[269];
(viii) el derecho a la apelación o consulta de las sentencias judiciales, y la
prohibición de agravar la pena impuesta cuando el condenado sea el apelante
único.[270]”[271]
49.
En
ese sentido, en cuanto a las reglas de procedimiento al interior de la JEP, el
Acto legislativo 01 de 2017 en su artículo 12 señaló que los magistrados que
integran la JEP estarían facultados para elaborar las normas procesales que
regirán esta jurisdicción, las cuales debían presentarse por el Gobierno
Nacional al Congreso de la República, todo ello debiendo garantizar “(…) los
principios de imparcialidad, independencia judicial, debida motivación,
publicidad, debido proceso, contradicción, derecho de defensa, presunción de
inocencia, favorabilidad (…)”.
Tales principios, que tienen fundamento
en el artículo 29 de la Constitución Política, fueron además reiterados en el
proyecto de Ley Estatutaria[272] de la
JEP, que en su artículo 21 inciso primero dispuso:
“ARTÍCULO
21. DEBIDO PROCESO. Todas las actuaciones en la JEP, de conformidad con
las reglas aplicables a la Jurisdicción Especial para la Paz, respetarán los derechos,
principios y garantías fundamentales del debido proceso, defensa, asistencia de
abogado, presunción de inocencia, a presentar pruebas, a controvertir ante el
tribunal para la paz las que se alleguen en su contra; a impugnar la
sentencia condenatoria, a no ser juzgado dos veces por el mismo hecho y a la
independencia e imparcialidad de los magistrados de las Salas y Secciones, así
como de los integrantes de la Unidad de Investigación y Acusación.
(…)”
Negrillas fuera del texto original.
Autonomía e independencia judicial
50.
La
Corte ha señalado que la independencia judicial es una expresión del
principio de separación de poderes y, a su vez, un elemento esencial de la
facultad de administrar justicia y del derecho fundamental al debido proceso[273]. En esa medida, “(…) la pretensión
conforme a la cual la actuación de todos los poderes del Estado debe someterse
al ordenamiento jurídico carecería de todo contenido si no existiesen jueces
independientes capaces de determinar el alcance y el sentido de la ley, y de
determinar la manera como debe aplicarse en los casos concretos”[274].
Adicionalmente, esa independencia
constituye una garantía de que las decisiones adoptadas en desarrollo de la
función jurisdiccional -la transicional lo es-, se ajustarán a la ley y,
además, que estarán exentas de cualquier tipo de injerencia indebida[275]. En un sentido semejante, esta Corte ha
explicado que a partir de cada uno de los tres fundamentos del principio de
independencia judicial se derivan las siguientes obligaciones:
“(…) primero, desde el punto de vista estructural,
la asignación de la función jurisdiccional a una institucionalidad autónoma y
separada orgánicamente de las ramas y órganos que ejercer los demás roles
estatales, y segundo, desde un punto de vista funcional, que esta actividad
tenga como referente único los dictados de la ley, y que por tanto, las
decisiones judiciales sean el resultado de la aplicación de esta última al caso
particular, y que por tanto, no se encuentre mediada por otros factores”[276].
51.
Igualmente,
la Carta Política también estableció la autonomía judicial como un
factor esencial en el ejercicio de esta función pública. De ahí, que “(…) de
conformidad con lo dispuesto en el artículo 230 de la Constitución, los jueces
en sus providencias sólo están sometidos al imperio de la ley, lo cual
significa que cualquier injerencia externa en relación con la forma como deban
orientar y tramitar el curso del proceso, atenta contra su autonomía y por
consiguiente vulnera el ordenamiento Superior[277].
52.
De
este modo, “(…) la conducta del juez, cuando administra justicia, no
puede jamás estar sometida a subordinación alguna, al punto que dentro de esta
óptica es posible reconocerlo como un sujeto único, sin superior del cual deba
recibir órdenes, ni instrucciones ni ser objeto de presiones, amenazas o
interferencias indebidas. Además, los demás órganos del Estado tienen el deber
jurídico de prestarles la necesaria colaboración para que se cumplan las
decisiones judiciales”[278].
53.
En
tal sentido, la efectividad de la independencia y la autonomía judiciales,  asegura
que las autoridades jurisdiccionales puedan ejercer la totalidad de las
facultades que tienen por disposición de la Constitución y la Ley. Esto, a su
vez, guarda especial armonía con el derecho fundamental al debido proceso, como
eje fundamental del principio de independencia judicial, en tanto de él se
deriva el imperativo según el cual se exige que “la función jurisdiccional
sea ejercida por operadores jurídicos imparciales frente al sistema de poderes
políticos, sociales y económicos establecidos, de modo que las decisiones
judiciales no se encuentren medidas por intereses preconstituidos distintos a
la aplicación del derecho al caso particular, y de modo que el juez sea ajeno,
tanto personal como institucionalmente, a las partes involucradas en la
controversia, a los demás actores del sistema político (como el Congreso o el
Ejecutivo), a las demás instancias dentro de la organización judicial, a los
medios de comunicación, a los grupos de poder económico, a los grupos de
presión, y en general, a todo el sistema de poderes establecidos[279]; de este modo, la
exterioridad del juez frente a la organización política constituye una
condición de objetividad, neutralidad, imparcialidad y justicia material de las
decisiones judiciales”[280].
54.
Ello,
entonces, supone que el juez es autónomo en el ejercicio de su competencia como
director del proceso judicial, sin que esté obligada a acatar más restricciones
de las que le impone la ley, siempre y cuando se ajusten a la Constitución. En
esa medida, por ejemplo, puede aplicar su poder disciplinario, probatorio y de
decisión.
55.
Precisamente,
este Tribunal ha tenido la oportunidad de pronunciarse sobre las implicaciones
que se derivan de la colisión entre la autonomía judicial y una limitación a la
posibilidad de practicar, decretar o valorar pruebas. Por eso, en la sentencia
C-713 de 2008, que examinó la exequibilidad de una ley que autorizaba a la Sala
Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura a escoger los trámites
judiciales en los que las pruebas serían practicadas mediante comisión
conferida por el juez de conocimiento, este Tribunal dijo:
“(…) cuando el artículo 228 de la Carta, en
concordancia con el artículo 230 del mismo estatuto, señala que las decisiones
de los jueces son independientes, consagra el principio de autonomía funcional
del juez. Principio que si bien no es absoluto tampoco puede llegar el extremo
de avalar, bajo la rúbrica de un Plan y Medidas de Descongestión, que se socave
la independencia judicial y con ello se desconozcan las garantías procesales de
los ciudadanos al acudir ante la administración de justicia (art. 29 CP).
Es por ello que la Corte entiende que la
autorización que hace la norma a la Sala Administrativa del Consejo Superior de
la Judicatura, debe ser interpretada como una facultad para la creación
eventual de un grupo de jueces encargado de la práctica de algunas diligencias
probatorias. De esta manera, al Consejo Superior corresponderá fijar los
criterios y parámetros bajo los cuales estos jueces podrán practicar ciertas
pruebas, pero a fin de respetar la independencia y autonomía judicial será a
los propios jueces ordinarios a quienes corresponda decidir, con base en los
lineamientos trazados por el Consejo Superior, cuáles pruebas se practicarán
por esta vía en los procesos a su cargo.
En consecuencia, para la tramitación de los procesos
al interior de cada despacho judicial, los jueces y magistrados pueden contar
con el apoyo logístico del personal calificado para tal efecto. Personal que
siempre actuará bajo la dirección y coordinación del juez director del proceso,
pues de lo contrario se autorizaría la injerencia en la autonomía e
independencia judicial.”[281].
56.
Adicionalmente,
en esa misma providencia, al valorar la potestad del Consejo de Estado, la
Corte Suprema de Justicia y el Consejo Superior de la Judicatura de determinar
los asuntos que debían ser tramitados de forma preferente, esta Corporación
puntualizó:
“Lo que sí resulta contrario a la Constitución es
que, en aplicación de tales circunstancias excepcionales se permita a los
máximos órganos de cada jurisdicción señalar, en relación con otros despachos
judiciales de inferior jerarquía en sus respectivas jurisdicciones, los
procesos que habrán de ser resueltos de manera preferente. Ello implicaría una
intromisión ilegítima en detrimento de los principios de autonomía e
independencia que deben caracterizar al juez en la toma de decisiones sobre los
asuntos a su cargo (arts. 228 y 230 CP). En consecuencia, la Corte declarará
inexequible la expresión “en cualquiera de los despachos o corporaciones
de sus respectivas jurisdicciones”, del inciso primero del artículo bajo
examen, así como la expresión “en todas las instancias y recursos”, del inciso
segundo del mismo artículo”.[282]
57.
En
conclusión, en la órbita de la autonomía y la independencia judiciales, están
incorporadas la totalidad de facultades con las que cuentan los administradores
de justicia. En esa medida, dado que los jueces tienen la potestad de decretar
y practicar pruebas, la imposibilidad de que estas autoridades obtengan los
elementos de juicio necesarios para adoptar una decisión correctamente fundada
y que asegure la prevalencia de la justicia material, así como el debido
proceso, constituye una intromisión constitucionalmente inaceptable a esos
principios.
58.
En
conclusión, el debido proceso y todas las garantías que de él emergen (artículo
29 C. Pol.) además obrantes en instrumentos internacionales y en el propio AL
01 de 2017, son por entero aplicables y exigibles en el marco de la justicia
transicional, con las particularidades que sean menester, justamente por
tratarse de una justicia especial.
El Juez en el Estado Social de Derecho.
La práctica probatoria como reflejo del debido proceso. Reiteración de
jurisprudencia
59.
Clara
la función jurisdiccional que realiza la JEP y el respecto del debido proceso
que debe soportar cada uno de los trámites que allí se adelantan, quiere
recordar la Corte en esta oportunidad el rol del Juez en torno a la práctica
probatoria en un Estado Social y Democrático de derecho; y ello por cuanto,
insístase, aun tratándose de justicia transicional el núcleo esencial del
debido proceso ha de ser el fundamento y limite en el ejercicio del componente
justicia del SIVJRNR ya creado por la  Constitución.
En efecto, esta Corte en otras
oportunidades ha destacado que la imagen de la justicia con venda en los ojos,
tal vez ciega o imposibilitada para ver, no representa la labor del Juez en el
Estado Social y Democrático de derecho, menos aún se adapta a la imagen de un
Juez propio de los procesos transicionales que tiene por objeto la
reconstrucción histórica de lo acaecido, y en su mano la necesidad de ofrecer
justicia, a partir de la construcción de la verdad a un sin número de víctimas
esperanzadas cuando menos en conocer lo acaecido, y que esperan que de esa
verdad se obtenga al final la justicia, la reparación y la no repetición. Se
dijo antes por esta Corte lo siguiente:
“La justicia es tradicionalmente
representada como una mujer que viste toga grecorromana y que sostiene en una
de sus manos la balanza, en la que sopesa los reclamos de quienes acuden a ella
y le permite proceder equitativamente; en su otra mano, blande una espada como
símbolo de la fuerza que respalda el cumplimiento de sus veredictos; y en
algunas imágenes se incluye, adicionalmente, una venda que sugiere el análisis
incorrupto e im(parcial) frente a los litigantes[283].
Pero la venda no siempre estuvo allí. En
un comienzo, incluso, esta era asumida negativamente como una profunda
limitación para cualquier persona así agobiada con la falta de visión. En un
grabado atribuido a Durero y que ilustra la obra de Sebastian Brant de 1494,
“La nave de los necios”, aparece uno de los necios (que siempre visten
sombreros con orejas de asno) poniéndole la venda a la justicia y, por ende,
induciéndola al error y a la estulticia[284].
Es probable que el imaginario común de
la justicia de ojos vendados, como aquel frío e impávido funcionario que se
limita a esperar que las partes dispongan sus pretensiones sobre la balanza, no
represente a cabalidad el ideal del Juez dentro del Estado social y democrático
de derecho. Como se procederá a explicar en el siguiente acápite, la
Constitución de 1991 reclama una justicia que se quite la venda y observe la
realidad de las partes y del proceso; una justicia que no permanezca inmóvil
sino una activa y llamada a ejercer una función directiva del proceso en aras
de alcanzar una decisión acorde con el derecho sustancial”[285].
La
anterior forma de entender la justicia y la obligación de que el Juez se
constituya en ese tercero que resuelva, o cuando menos procure entregar soluciones
justas a conflictos sociales, ha generado la evolución de modelos procesales en
términos probatorios de los parámetros inquisitivos a los modelos adversariales
o de inmediación, en los que la garantía del derecho de defensa, de
contradicción y de posibilidad de practica probatoria se advierten
fundamentales.[286]
Se ha dicho entonces que, en términos de
las estructuras procesales, el legislador puede “(…)
regular libremente los procedimientos judiciales, siempre y cuando al hacerlo
respete los principios y valores constitucionales y obre conforme a los
principios de razonabilidad y proporcionalidad”. Facultades que le permiten,
entre otros asuntos, establecer recursos y medios de defensa que procedan
contra los actos que profieren las autoridades, fijar las etapas de los
diferentes procesos y establecer los términos y las formalidades que se deben
cumplir, radicar
las competencias en una determinada autoridad judicial, regular lo concerniente
a los medios de prueba y “establecer dentro de los distintos trámites judiciales
imperativos jurídicos de conducta consistentes en deberes, obligaciones y
cargas procesales a las partes, al juez y aún a terceros intervinientes, ya sea
para asegurar la celeridad y eficacia del trámite procesal, proteger a las
mismas partes e intervinientes o bien para prevenir situaciones que impliquen
daño o perjuicio injustificado a todos o algunos de ellos”[287].
Nótese como esa
facultad legislativa se ata también a los valores, derechos y principios
Constitucionales, por lo que las facultades probatorias en trámites judiciales
o en actuaciones que se ejecuten por autoridades judiciales, no pueden
realizarse a partir de conveniencias o posturas partidistas, menos aún se
pueden soportar en el contexto de afinidad o no con los parámetros de la
Constitución –los AL lo son-; pues no podrá perder de vista jamás el legislador
que su actividad –legislativa- tiene como límite, norte, base y techo la
Constitución y el bloque de Constitucionalidad, y la posición individual de
estar o no de acuerdo –el legislador- con los postulados constitucionales, no
puede soportar el ejercicio de la actividad legislativa, por lo menos no cuando
ello va en contra vía de la Constitución en sí misma.
Así se ha recordado en
otras oportunidades que:
Lo anterior explica no solo que la
Constitución Política y los instrumentos internacionales de derechos humanos
reconozcan expresamente el derecho al debido proceso, especialmente en el
contexto judicial, sino, también, que toda la organización política se
estructure en función del citado principio. De hecho, buena parte de los
contenidos de la Carta Política solo pueden ser garantizados mediante el
establecimiento de reglas de orden formal y procedimental orientadas a
materializar las exigencias sustantivas en ella plasmadas. De este modo, la
condición de posibilidad de los imperativos constitucionales es justamente el
establecimiento de este tipo estándares. Los artículos 1º, 2º y 3º de la Carta
Política acogen un modelo de democracia pluralista, participativa y
representativa, así como el principio de soberanía popular, modelos éstos que
deben tener como correlato un conjunto de parámetros formales y procedimentales
que los concreten, asociados, por ejemplo, a las mayorías requeridas para que
una persona pueda ser considerada como representante de otras en el escenario
democrático, o a las reglas para el debate y aprobación de las leyes. De igual
modo, el artículo 4º de la Carta Política establece la supremacía de dicho
instrumento dentro del ordenamiento jurídico, y la concreción de este
mandato solo es posible mediante dispositivos procesales específicos que la
materialicen. Lo propio puede afirmarse de todos los contenidos
constitucionales, de modo que cada exigencia sustantiva tiene como correlato un
complejo procesal.
Incluso, una proporción muy significativa de la Constitución
Política se refiere directamente a los procedimientos requeridos para
materializar los contenidos sustantivos de la Carta Política. Así, por ejemplo,
en función de la supremacía de la Constitución, el artículo 4º regula
directamente la denominada “excepción de inconstitucionalidad”, y los
artículos 241 a 243 crean otro dispositivo procesal, a saber, la acción de
inconstitucionalidad y la regulan con relativo detalle. Y para asegurar el
debate democrático, el capítulo 3º del Título VI regula meticulosamente el
procedimiento de formación de las leyes.
De
este modo, el debido proceso constituye un referente fundamental y una piedra
angular de todo el ordenamiento superior, no solo por su valor intrínseco, sino
porque además constituye una garantía de realización de los contenidos
sustantivos establecidos en la Constitución
(…) El derecho al debido proceso cobra especial relevancia en materia
sancionatoria, ámbito en el cual las garantías que le son inherentes juegan un
papel esencial. De este modo, tanto la Constitución como los instrumentos
internacionales de derechos humanos fijan expresamente el catálogo de derechos
mínimos que integran el debido proceso en este escenario, dentro del cual se
encuentran la presunción de inocencia, el derecho de defensa, que comprende el
derecho de contradicción y el derecho a la asistencia técnica, el derecho a que
la controversia sea definida en un plazo razonable, la garantía de no
auto-incriminación, el derecho a la impugnación de la sentencia condenatoria,
el principio de non bis in ídem, y la publicidad del proceso.
El reconocimiento expreso se encuentra en el artículo 29 de la
Carta Política, en la que se establece que “el debido proceso se aplicará
toda clase de actuaciones judiciales y administrativas”¸ y en el que se
fija su contenido básico, especialmente en el escenario judicial, y en materia
penal. Unos estándares semejantes se encuentran en el artículo 14 del PIDCP, y
en el artículo 8º de la CADH. Estos estándares tienen especial relevancia en
materia penal, en la medida en que este tipo de procesos comprometen
directamente los derechos fundamentales, especialmente las libertades
individuales.”[288]
A más de lo anterior, la labor probatoria del Juez en el
Estado Social y Democrático de Derecho, que encuentra respaldo en el debido
proceso, se acompaña de parámetros Constitucionales superiores como “la aspiración
última del pueblo de alcanzar un marco que garantizara un “orden justo”[289],
la consagración de la administración de justicia como una función pública
esencial[290]
y como un derecho fundamental de cada persona[291],
así como la prevalencia del derecho sustancial[292]”[293]
todo lo cual significa en su conjunto “un fortalecimiento de la función
judicial y un compromiso férreo de los servidores públicos con la consecución
de la justicia material.”[294]
En efecto, la jurisprudencia constitucional
ha determinado que la prueba surge como un elemento concreto del debido proceso
y “[e]l derecho a la prueba constituye uno de los principales ingredientes
del debido proceso y del derecho al acceso a la administración de justicia y el
más importante vehículo para alcanzar la verdad en una investigación judicial[295]”[296] y “(…) el derecho a
presentar pruebas tiene un carácter fundamental autónomo, a la vez que una de
las garantías del más amplio derecho al debido proceso”[297].
La Corte ha mantenido una posición constante en
relación con
la relevancia de las pruebas y su incidencia en el goce efectivo del derecho
fundamental al debido proceso pues:
“Aun cuando el artículo 29 de la Constitución
confiere al legislador la facultad de diseñar las reglas del debido proceso y,
por consiguiente, la estructura probatoria de los procesos, no es menos cierto
que dicha norma impone a aquél la necesidad de observar y regular ciertas
garantías mínimas en materia probatoria. En efecto, como algo consustancial al
derecho de defensa, debe el legislador prever que en los procesos judiciales se
reconozcan a las partes los siguientes derechos: i) el derecho para presentarlas
y solicitarlas; ii) el derecho para controvertir las pruebas que se presenten
en su contra; iii) el derecho a la publicidad de la prueba, pues de esta manera
se asegura el derecho de contradicción; iv) el derecho a la regularidad de la
prueba, esto es, observando las reglas del debido proceso, siendo nula de pleno
derecho la obtenida con violación de éste; v) el derecho a que de oficio se
practiquen las pruebas que resulten necesarias para asegurar el principio de
realización y efectividad de los derechos (arts. 2 y 228); y vi) el derecho a
que se evalúen por el juzgador las pruebas incorporadas al
proceso.
Siendo el proceso un conjunto sucesivo y coordinado
de actuaciones en virtud del cual se pretende, hacer efectivo el derecho
objetivo, restablecer los bienes jurídicos que han sido lesionados o puestos en
peligro y garantizar los derechos fundamentales de las personas, resulta
razonable que el legislador haya determinado unas oportunidades dentro del
proceso en donde las partes puedan presentar y solicitar pruebas, y el juez,
pronunciarse sobre su admisibilidad y procedencia, e incluso para ordenarlas
oficiosamente y, además, valorarlas”[298].
De otro lado, la relevancia de esta
garantía no resulta exclusiva de una especialidad del derecho. Por el contrario,
influye en todo el ordenamiento jurídico. En esa línea, en la sentencia C-537
de 2006, que abordó la importancia de asegurar el ejercicio de la actividad
probatoria en materia penal, la Corte dijo:
“El artículo 29
constitucional consagra el derecho fundamental a presentar pruebas y a
controvertir las que se alleguen en contra del procesado. Se trata de una de
las dimensiones más importantes del derecho de defensa, en el sentido de poder
utilizar los medios de prueba legítimos, idóneos y pertinentes y a controvertir
la evidencia presentada por los otros sujetos procesales. En tal sentido, la
Corte ha considerado que (i) el juez sólo puede condenar con base en pruebas
debidamente controvertidas que lo llevan a la certeza de la responsabilidad del
procesado[299];
(ii) se trata de una garantía[300] que debe ser respetada en
cualquier variedad de proceso judicial o administrativo; (iii)  para
la validez y valoración de las pruebas deberá garantizarse a la contraparte el
escenario para controvertirlas dentro del proceso en el que se pretenda
hacerlas valer[301];
(iv) el funcionario judicial vulnera el derecho de defensa y desconoce el
principio de investigación integral, en aquellos casos en los cuales deja de
solicitar, o practicar sin una justificación objetiva y razonable, aquellas
pruebas que resultan fundamentales para demostrar las pretensiones de la
defensa[302];
(v) en virtud del derecho de contradicción, el procesado tiene derecho a oponer
pruebas a aquellas presentadas en su contra, vulnerándose esta garantía cuando
“se impide o niega la práctica de pruebas pertinentes, conducentes y oportunas
en el proceso”[303];
por otro lado, se refiere a la facultad que tiene la persona para participar
efectivamente en la producción de la prueba, “por ejemplo interrogando a los
testigos presentados por la otra parte o por el funcionario investigador”[304] y
exponer sus argumentos en torno a lo que prueban los medios de prueba; y (vi)
el núcleo esencial del derecho de defensa comprende la posibilidad real y
efectiva de controvertir las pruebas[305]”[306].
En suma, las pruebas confieren una
herramienta que le brinda al juzgador la posibilidad de contar con un conocimiento
mínimo de los hechos que se presentan ante él y, de ese modo, aplicar las
consecuencias jurídicas pertinentes de forma acertada[307].
Es decir, entonces, que, “[l]a
práctica de las pruebas, oportunamente solicitadas y decretadas dentro del
debate probatorio, necesarias para ilustrar el criterio del fallador y su pleno
conocimiento sobre el asunto objeto del litigio, así como las posibilidades de
contradecirlas y complementarlas en el curso del trámite procesal, son
elementos inherentes al derecho de defensa y constituyen garantía de la
idoneidad del proceso para cumplir las finalidades que le han sido señaladas en
el Estado Social de Derecho”[308].
Lo anterior no es apenas aplicable a la justicia
ordinaria, sino especialmente a la justicia transicional, mayormente si se
trata de un contexto como el actual, que exige que aun los jueces creados para
la transición sean jueces constitucionales, dispuestos a enfrentar en un marco
de esa naturaleza –constitucional-  la forma de superar, con verdad, justicia,
reparación y no repetición, las condiciones históricas de violencia y
exclusión, todo ello con el uso de herramientas ingeniosas de acción[309].
La construcción de la verdad a la que aspira el
proceso judicial en el Estado de Derecho es una preocupación centenaria, que se
decanta en la idea de que es con la prueba como es posible establecer
una relación entre “investigación y verdad” y por ello puede decirse que un día
se llegó a la conclusión de que la investigación “[s]e había convertido en
el pan cotidiano de los jueces”[310].
La actividad probatoria de un Juez es pues, para
toda la filigrana que le competa resolver, un medio esencial con el que se
garantiza la justicia, tanto de las partes como del proceso mismo y la
sociedad. Las conclusiones a que llega el juez a partir de una actividad
racional de conocimiento, son lo que diferencian su actividad de una mera
decisión de poder. El ex magistrado P. Andrés Ibáñez, aludiendo a la tarea del
poder judicial en el Estado de Derecho, introdujo dos juicios ajenos que bien
justifican la afirmación de que la decisión es un saber-poder: “El primero
pertenece a E. Schmidt para quien «la gran idea del Estado de Derecho es que
desconfía de sí mismo». El segundo corresponde a C.S Sunstein para quien el
Estado de derecho es una «república de razones»”.[311]
Sobre la extradición y su adaptación al
Sistema Integral de Verdad, Justicia, reparación y no repetición
60.
El
AL 01 de 2017 se ocupó de regular en lo pertinente y de cara a las personas de
las cuales se ocupa el AF, la figura de la extradición, obviamente dentro del
marco del Sistema. Para la Corte es necesario desarrollar, siquiera fuese
brevemente,  el procedimiento ordinario de extradición y la forma como este
resulta en alguna manera especial en la justicia transicional dado su carácter temporal
y  excepcional.
61.
El
artículo 35 de la Constitución Política se ocupa de la figura de la
extradición. Con este instrumento de cooperación internacional, se pretende
impedir que quien ha cometido una conducta punible se refugie en otro país para
obstruir la actuación de la justicia[312]
evitándose así una intolerable impunidad. La extradición en tanto mecanismo de
colaboración y asistencia internacional, se funda en los principios de
soberanía nacional y aut dedere aut judicare [Extraditar o juzgar][313].
Se estableció por la norma superior que
la extradición solamente se podrá “(…) solicitar, conceder u ofrecer de
acuerdo con los tratados públicos y, en su defecto, con la ley”[314]. Además, se determinó que,
respecto de los colombianos por nacimiento, solamente se puede otorgar la
extradición cuando la conducta cometida también esté tipificada como un delito
en Colombia[315]. En el
mismo sentido, el texto Superior definió que no resulta procedente otorgar la
extradición por delitos políticos o por conductas cometidas antes del 16 de
diciembre de 1997[316].
De otro lado, esta Corporación ha
concluido que la reglamentación de la figura está dada por la misma
Constitución y que, por lo tanto, no resulta viable su modificación –aunque si
su regulación- por parte del legislador[317].
Adicionalmente, la Corte ha señalado que
no puede autorizarse la extradición de una persona que está siendo procesada o
ha sido condenada por los mismos hechos que sustentan el requerimiento[318].
En la sentencia C-333 de 2014, en
relación con las implicaciones de ese trámite, este Tribunal expresó que:
“(…) la figura de la extradición no desconoce la
soberanía nacional ni supone una injerencia ilegítima en los asuntos internos
dado que el Estado es quien decide si otorga la extradición. Adicionalmente,
además de las restricciones que impone el artículo 35 constitucional, deben
respetarse otras garantías de orden superior tales como “el respeto a los
derechos de toda persona, como el derecho a la defensa (artículo 29) o al
debido proceso (artículo 29), así como el acatamiento de prohibiciones
consagradas en la Carta, tales como la relativa a la imposición de la pena de
muerte (artículo 11) o al sometimiento a tortura (artículo 12)[319]”[320]
62.
Ahora
bien, como se evidenció, la Constitución Política dispuso que el trámite de
extradición este reglamentado por los distintos tratados internacionales que
sobre la materia suscriba el país o, en su defecto, por la ley nacional. Concretamente,
la Ley 906 de 2004, actual Código de Procedimiento Penal, es la norma ordinaria
que determina las pautas, principios y actores que intervienen en el proceso
extradición.
En tal sentido, se formuló un procedimiento
complejo y mixto de extradición. La primera característica está ligada a la
intervención de distintas entidades del orden nacional en las diligencias que
culminan con la aceptación o el rechazo de la solicitud enviada por el Estado
requirente[321]. Por
su parte, la naturaleza mixta del proceso de extradición colombiano está dada
por la necesidad de contar con la concurrencia de la Rama Ejecutiva y la Rama
Judicial del poder público[322].
Ciertamente, las etapas procesales
dispuestas en el Capítulo II del Libro V del Código de Procedimiento Penal,
exigen la asistencia y el consentimiento del Gobierno Nacional y de la Corte
Suprema de Justicia. Adicionalmente, para materializar la extradición, se
requiere contar con el apoyo de la Fiscalía General de la Nación.
Así pues, el procedimiento ordinario de
extradición inicia con el recepción de la solicitud formal de extradición por
parte del Ministerio de Relaciones Exteriores, quien debe precisar si el
trámite está reglamentado a través de un tratado internacional o se debe
proceder de conformidad con la normatividad nacional[323].
Posteriormente, el requerimiento se
remitirá al Ministerio de Justicia y del Derecho, entidad encargada de
constatar que la petición cuente con la documentación debida[324]. Si con ocasión de estas actuaciones el
Ministerio de Justicia advierte que la solicitud de extradición carece de
elementos sustanciales que impidan continuar con el trámite, deberá remitirla
al Ministerio de Relaciones Exteriores para que solicite la complementación de
la documentación[325].
Si el Ministerio de Justicia estima que
la información está completa, deberá enviar el expediente a la Sala de Casación
Penal de la Corte Suprema de Justicia[326].
Ahora bien, dicha Sala deberá fundar su concepto en la demostración plena de
la identidad del solicitado, en el principio de la doble incriminación, en la
equivalencia de la providencia proferida en el extranjero y, cuando fuere el
caso, en el cumplimiento de lo previsto en los tratados públicos[327], sólo cuando realice un análisis y
verificación de tales contenidos, deberá emitir un concepto favorable o
desfavorable sobre la extradición.
Luego de que la Corte Suprema -Sala de
Casación Penal- apruebe el proceso de extradición, el Ministerio de Justicia y
del Derecho, deberá emitir el acto administrativo en que se niega o se concede
la extradición[328].
Finalmente, después de contar con el consentimiento de esa entidad, el Gobierno
Nacional podrá obrar “(…) según las conveniencias nacionales”. La
Fiscalía General de la Nación es la entidad competente para ordenar la captura
de la persona requerida[329].
63.
Ahora
bien, la suscripción del AF por parte del Gobierno Nacional y las FARC-EP,
supuso la introducción de una variación en el trámite y en los sujetos que
pueden ser objeto de esta herramienta de cooperación internacional. En efecto, con
la finalidad de asegurar la consecución de la paz, garantizar los derechos de
las víctimas del conflicto interno armado y lograr el cumplimiento de los
compromisos pactados, en el artículo transitorio 19 del Acto Legislativo 01 de
2017, se estableció una garantía transitoria de no extradición en favor
de los miembros de las FARC-EP.
En tal sentido, la norma determinó la
necesidad de que esa garantía esté delimitada por i) la calidad
de los sujetos destinatarios de la garantía de no extradición, ii)
el límite material y temporal de los hechos o conductas que abarca la misma, y iii)
el trámite de las solicitudes de extradición de los mencionados destinatarios
por delitos cometidos con posterioridad a la firma del Acuerdo Final[330].
i) En relación con los sujetos que se
encuentran cobijados por ese beneficio se puntualizó que “[d]icha garantía
de no extradición alcanza a todos los integrantes de las FARC-EP y a personas
acusadas de formar parte de dicha organización (…) que se sometan al SIVJRNR”[331]. Además, están
amparados por esa excepción, los familiares hasta el segundo grado de
consanguinidad o primero de afinidad de los miembros de ese grupo[332].
ii) Respecto del alcance temporal de la
garantía de no extradición, esta se hace efectiva frente a todas las conductas consumadas
con anterioridad a la firma del Acuerdo Final y, además, en relación con los
hechos que tengan estrecha relación con el proceso de dejación de armas[333]; sobre el particular no puede perderse de
vista además que el AL 01 de 2017 en su artículo transitorio 5°[334] previó que la JEP se
ocuparía también de los llamados delitos permanentes[335] –cuya consumación
difiere de los delitos instantáneos, de lesión, o de mera conducta-. Así
entonces, la garantía de no extradición alcanza también dichos eventos.
A efectos de lograr la comprensión de
tal afirmación ha de entenderse que la conceptualización del delito permanente,
se logra poniendo en evidencia la estructura típica propia en cada evento,
mostrando cómo la conducta cuya acción u omisión tiene inicio, puede entenderse
se consuma día a día, minuto a minuto, mientras el sujeto activo del delito, no
cese en su voluntad consumativa, esto es, mientras no exteriorice su voluntad
de no continuar en la perturbación del bien jurídico –o realizar el
comportamiento esperado, si se trata de omisión–. Y así, el secuestrador que no
libera a su víctima, minuto a minuto, día a día, y así por años, sigue
consumando el mismo injusto que un día inicio –incluso años atrás—. Lo propio
puede decirse del padre que no provee los alimentos a su hijo, incurriendo así
en el tipo de inasistencia alimentaria. Tal tipo penal se consuma día a día, en
tanto el incumplido no provea los alimentos esperados.
En esta clase de delitos, diferentes en
su estructura conceptual de los llamados   continuados -en los que se consuma
en varias oportunidades el mismo tipo penal por lo que se resuelve a partir de
las reglas del concurso de conductas punibles-, o de los denominados
instantáneos -se consuma y perfecciona con un mero comportamiento-, el agente
mantiene su voluntad delictiva en el tiempo con relación al mismo delito
inicialmente concretado, por lo que la consumación de la conducta no se agota
con la realización inicial del tipo, sino que este perdura en el tiempo hasta
tanto cesa la voluntad en su ejecución. De allí que se mantenga la realización
del tipo por “la voluntad delictiva del autor tanto tiempo como subsiste el
estado antijurídico creado por el mismo”[336]
Así lo ha conceptualizado dogmáticamente
en varias oportunidades la Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de
Justicia:
“A diferencia del delito instantáneo en el cual la
consumación tiene lugar en un momento específico, esto es, cuando de
conformidad con la teoría de la acción adoptada en el artículo 26 por el
legislador del 2000 se ejecuta la conducta o debió realizarse el comportamiento
omitido, en el delito permanente la consumación se prolonga en el tiempo
hasta cuando cesa el atentado al bien jurídico objeto de tutela, sin que
corresponda a una realización del comportamiento por tramos.
Para la comisión de este punible es necesario que el
estado dañoso o de peligro, provenga de la conducta del sujeto activo de manera
continua, es decir, que no se agote en un solo instante, sino que prosiga
durante determinado tiempo, y que la prórroga de la situación antijurídica se
deba a la exclusiva conducta voluntaria del sujeto, quien persiste en ella
ininterrumpidamente después de la realización del hecho que constituye el
inicio del punible.
Así, por ejemplo, el delito de secuestro inicia
cuando la víctima es arrebatada, sustraída o retenida por otra persona, y
culmina por razones materiales, cuando las autoridades consiguen su liberación,
el plagiario desiste de continuar en su acción, escapa del control del
secuestrador o fallece, o por razones jurídicas, cuando se clausura la fase
instructiva, caso en el cual, el atentado a la libertad personal tiene lugar de
manera constante y sin interrupción alguna durante todo el tiempo.
El delito permanente es diferente del delito
continuado, pues en éste hay pluralidad de
comportamientos similares que recaen sobre idéntico bien jurídico tutelado, del
que por regla general es titular un mismo sujeto pasivo, pero tales acciones se
articulan en virtud de la unidad de designio criminal o unidad de propósito del
delincuente, lo cual permite advertir que se trata de una segmentación de la
acción, como ocurre en el conocido caso del cajero de una entidad bancaria que
desea apropiarse de diez millones de pesos, pero para impedir la detección del
faltante, sustrae diariamente cincuenta mil pesos durante doscientos días.
Es claro que en el ejemplo citado, si la finalidad
de cada una de las apropiaciones es diversa, no se configura un delito
continuado, sino un concurso material homogéneo sucesivo de delitos contra el
patrimonio económico, situación que se verá reflejada en la dosificación de la
pena, pues la sanción más grave de uno de tales comportamientos será
incrementada hasta en otro tanto, mientras que tratándose del delito
continuado, “se impondrá la pena correspondiente al tipo respectivo aumentada
en una tercera parte””[337]
Reitérese entonces que, respecto del
alcance temporal de la garantía de no extradición, esta se hace efectiva frente
a todas las conductas consumadas con anterioridad a la firma del Acuerdo Final;
también respecto de los hechos que tengan estrecha relación con el proceso de
dejación de armas, pero asimismo,  y conforme con el Acto Legislativo 01 de
2017 (art.  transitorio 5°) también de los llamados delitos permanentes, pues,
la dicha garantía alcanza también a los delitos con esta estructura (permanente),
si la cesación del último acto consumativo es posterior al 1 de diciembre de
2016.
iii) Finalmente, el artículo transitorio
19 del mismo AL dispuso que la competencia para constatar la fecha en la cual se
cometió la conducta que sustenta la solicitud de extradición, se encuentra en
cabeza de la Sección de Revisión del Tribunal para la Paz.
Con relación a esta facultad, la Corte
Constitucional, a través de la sentencia C-080 de 2018 y con fundamento en los
contenidos del Acto Legislativo 01 de 2017, explicó que:
“En
la primera hipótesis, esto es, solicitudes de extradición respecto de
integrantes de las FARC-EP o de personas acusadas de ser integrantes de dicha
organización, corresponderá a la Sección de Revisión del Tribunal para la Paz
evaluar “la conducta atribuida para determinar la fecha precisa de su
realización y decidir el procedimiento apropiado”. En el evento de que la
Sección de Revisión del Tribunal para la Paz determine que la conducta es de
competencia de la Jurisdicción Especial para la Paz, remitirá el caso a la Sala
de Reconocimiento para lo de su competencia, “excluyendo siempre la
extradición”. Ahora bien, si determina que la ejecución de la conducta hubiere
comenzado con posterioridad a la firma del Acuerdo Final y no esté
estrechamente vinculada al proceso de dejación de armas, remitirá el caso a la
autoridad judicial competente para que sea investigada y juzgada en Colombia
“sin excluir la posibilidad de extradición”.
En la
segunda hipótesis, esto es, solicitudes de extradición de familiares[338] de integrantes de las
FARC-EP y de personas acusadas o señaladas en la solicitud de extradición de
ser integrantes de dicha organización, y únicamente respecto de “conductas
cometidas con anterioridad a la firma del Acuerdo Final”, corresponderá a la
Sección de Revisión del Tribunal para la Paz decidir si las mismas obedecen a
conductas relacionadas con la pertenencia, o acusación de pertenencia, a las
FARC-EP, casos en los cuales podrá denegar la extradición y decidir si el hecho
o la conducta es competencia de la jurisdicción especial o si debe ser
investigada y juzgada por la jurisdicción penal ordinaria colombiana. Tal
decisión deberá ser sometida a la Sección de Revisión por cualquiera de los
antiguos integrantes de las FARC-EP que hubieren suscrito el Acuerdo Final de
Paz”.
Ahora bien, como respuesta a la aparente
contrariedad entre la reglamentación contenida en el trámite ordinario de
extradición y la desarrollada en el marco del Acto Legislativo 01 de 2017, esta
Corporación ha precisado cuál es la forma de adelantar este procedimiento y, en
esa medida, solventar esa colisión. De ese modo, en el Auto 401 de 2018
la Corte aseveró que en razón de la competencia atribuida a la Sección de
Revisión del Tribunal de Paz, el procedimiento ordinario de extradición sufrió
una modificación sustancial.
En tal sentido, expuso que “(…) no es
posible autorizar la extradición de un miembro acreditado o acusado de ser
miembro de las FARC-EP sin la previa verificación de la JEP, en relación con la
fecha de ocurrencia de la conducta, aun cuando los hechos que se imputan sean
posteriores al marco de competencia temporal [de] esta jurisdicción (…)”[339].
Puntualmente, este Tribunal expuso que
la variación del procedimiento ordinario se ubicó luego de la etapa en la cual
el Ministerio de Justicia y del Derecho establece que la solicitud de
extradición contiene toda la documentación pertinente. Así, “(…) una vez
perfeccionado el expediente y tratándose de una persona sometida al SIVJRNR,
solicitada en extradición, el Ministerio de Justicia y del Derecho deberá
enviar la documentación a la Sala de Revisión del Tribunal para la Paz, dando
inicio a la etapa judicial especial creada con el artículo transitorio
19 del artículo 1º del A.L. 01/17”[340].
Igualmente, el mismo artículo
transitorio 19 del Acto Legislativo 01 de 2017 dispone que la Jurisdicción
Especial para la Paz cuenta con un máximo de 120 días para definir la fecha en
la que se cometió la conducta, “(…) salvo en casos justificados que dependan
de la colaboración de otras instituciones”.
En suma, la decisión que emite la
Sección de Revisión del Tribunal para la Paz, determina si la solicitud de
extradición continúa el procedimiento ordinario, con lo cual sería remitida a
la Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia, o, en su defecto, se
hace efectiva la garantía de no extradición y en consecuencia se envía a la
Sala de Reconocimiento de la JEP para lo de su competencia.
El fundamento entonces de todas las
actuaciones que en el trámite de extradición realizará la Sección de Revisión
del Tribunal para la Paz es el contenido en el artículo 19 del Acto Legislativo
01 de 2017, que expresamente dispuso:
Artículo
transitorio 19°. Sobre la extradición. No se podrán
conceder la extradición ni tomar medidas de aseguramiento con fines de
extradición respecto de hechos o conductas objeto de este Sistema y en
particular de la Jurisdicción Especial para la Paz, ocasionados u ocurridos
durante el conflicto armado interno o con ocasión de este hasta la finalización
del mismo, trátese de delitos amnistiables o de delitos no amnistiables, y en
especial por ningún delito político, de rebelión o conexo con los anteriores,
ya hubieran sido cometidos dentro o fuera de Colombia.
Dicha
garantía de no extradición alcanza a todos los integrantes de las FARC-EP y a
personas acusadas de formar parte de dicha organización, por cualquier
conducta  realizada con anterioridad a la firma del acuerdo final, para
aquellas personas que se sometan al SIVJRNR.
Cuando
se alegue, respecto de un integrante de las FARC-EP o de una persona acusada de
ser integrante de dicha organización, que la conducta atribuida en la solicitud
de extradición hubiere ocurrido con posterioridad a la firma del Acuerdo Final,
la Sección de Revisión del Tribunal para la Paz evaluará la conducta
atribuida para determinar la fecha precisa de su realización y decidir el
procedimiento apropiado. En el evento de que la conducta hubiere ocurrido
con anterioridad a la firma del Acuerdo Final o cuando se trate de una conducta
estrechamente vinculada al proceso de dejación de armas y que hubiere tenido
lugar antes de concluir este, la remitirá a la Sala de Reconocimiento para lo
de su competencia, en este supuesto excluyendo siempre la extradición. En caso
de que la ejecución de la conducta haya comenzado con posterioridad a la firma
del Acuerdo Final y no esté estrechamente vinculada al proceso de dejación de
armas, la remitirá a la autoridad judicial competente para que sea investigada
y juzgada en Colombia, sin excluir la posibilidad de extradición.
Únicamente
respecto de conductas cometidas con anterioridad a la firma del acuerdo final,
cuando exista una solicitud de extradición respecto de familiares hasta el
segundo grado de consanguinidad o primero de afinidad, de integrantes de las
FARC-EP o de una persona acusada o señalada en una solicitud de extradición de
ser integrante de dicha organización, este supuesto podrá ser sometido a la
Sección de Revisión del Tribunal para la Paz para que decida si la solicitud
obedece a hechos o conductas relacionados con la pertenencia, o acusación de
pertenencia, a las FARC-EP del familiar del solicitado en extradición. De
obedecer a esta causa,  por tratarse de un señalamiento o acusación por
conductas que nunca antes han sido objeto de solicitudes de extradición ni
reúnen las condiciones para ello, la Sección podrá denegar la extradición y en
ese caso decidir si el hecho o la conducta es competencia del SIVJRNR o si debe
ser investigada o juzgada por la jurisdicción penal ordinaria colombiana. El
anterior supuesto deberá ser sometido a la Sección de Revisión por cualquiera
de los antiguos integrantes de las FARC-EP que hubieren suscrito el Acuerdo
Final de Paz.
La
JEP deberá resolver las cuestiones que se le planteen referidas a la
extradición en un plazo no superior a 120 días, salvo en casos justificados que
dependan de la colaboración de otras instituciones.
Tal y como se expuso
antes, y por conclusión derivada de un alcance correcto del art. 29 de la
Constitución, todos los trámites que se adelanten al interior de la JEP
deberán estar animados en el debido proceso, y a los parámetros de autonomía e
independencia judicial previamente desarrollados y desde luego las actuaciones
por medio de las cuales se define la posibilidad de extradición no son la
excepción. Debe resaltarse que este no es un asunto baladí, al contrario, se
funda en los contenidos constitucionales que se introdujeron con el Acto
Legislativo 01 de 2017, dados los puntos contenidos en el Acuerdo Final -5.1.
punto 72-, cuyo objeto no puede mirarse exclusivamente desde el sujeto titular
de la garantía de no extradición, sino, especialmente, de las víctimas, quienes
podrán contar con la verdad de aquel que se somete a la JEP, pues de operar la
extradición, el individuo remitido a otro país, no se vería obligado ni a
reconocer la verdad que alienta el sistema integral transicional[341] ni tampoco esas
víctimas satisfarían su derecho a la justicia. Asimismo, el extraditado
no se sentirá obligado a reparar o prometer la no repetición de las
conductas repudiadas.
64.
En ese contexto, la Corte encuentra que el aspecto de la
fijación de la fecha en que ocurrieron los hechos, se torna en
trascendental, medular si se quiere, pues, se erige en un hito a partir del
cual se disciernen, no sólo competencias investigativas, sino además la
materialización de un derecho: la garantía de no extradición. A ello
súmense los derechos de las víctimas, los cuales se verían a tal punto
reducidos -casi desaparecidos si se quiere- si de quienes en últimas depende su
cabal realización, son enviados a otro país, pues, una vez ello se dé, los
efectos nocivos sobre esos derechos, se tornan  casi irreversibles.
Ahora bien, cumple
preguntarse, ¿y cómo podrá la JEP determinar la fecha de una conducta, para
esclarecer si su comisión antecede al 1 de diciembre de 2016, o, incluso, fijar
si se trata de una conducta de comisión permanente cuya consumación va más allá
de esa data pero que estaría abarcada por la garantía de no extradición?
65.
No puede entonces pretenderse que los Magistrados de la Sala
de Revisión del Tribunal para la Paz, que son Jueces transicionales,
alcancen una verdad (la fecha de los hechos) por medios distintos que no sean
los allegados por una actividad probatoria, pues, incluso si se pretendiese que
bastaría una nuda lectura de documentos, la actividad que sobre ellos se
ejecuta es una actividad científica por medio de la cual se halla el sentido,
el alcance y la naturaleza del mensaje contenido en un papel, un video, un
audio, un documento informático, etc. Y puesto a su examen un documento, tendrá
que enterarse de su contenido, determinar su autenticidad y ponderar el valor
probatorio que debe adjudicar al mismo, respecto del hecho que se pretende
probar.
Así pues, lo que
distingue justamente al juez del arúspice, es la forma como cada uno se acerca
a las evidencias; la clase de ejercicios hermenéuticos que desarrolla sobre los
elementos puestos a su conocimiento; y las conclusiones a las cuales llega
merced al examen desarrollado.
Nótese como la labor en
el trámite de extradición de la Sección de Revisión, bajo los postulados de la
justicia transicional, demanda claridad y precisión sobre: i) los
destinatarios de la garantía de no extradición, ii) el límite material y iii)
el límite temporal de los hechos o conductas que abarca la misma.
66.
La tarea es pues, a tal medida enjundiosa, que no puede
entenderse cumplida con una simple corroboración como si se tratara de una nuda
“lista de chequeo” de requisitos, pues el juez de la JEP debe constatar
aproximativamente la identidad de la persona solicitada en extradición
(previendo por ej. casos de homonimia), esclarecer si esta se halla vinculada
al proceso de dejación de armas (calidad de ex combatiente) y finalmente si el
hecho cuya comisión se imputa hace o no parte del conflicto, o se asocia con el
trámite de la dejación de armas o su comisión aún se verifica por tratarse de
una conducta permanente.
Debe hacerse notar que
todo ello en manera alguna implica que la Sección de Revisión durante este
trámite, pueda pronunciarse sobre la responsabilidad de la persona solicitada en
extradición, pues tal no es el sentido del artículo 19 antes citado.
En efecto, es claro que dentro de los principios que rigen el trámite de
extradición, debe hacerse especial referencia al principio de reciprocidad pues
de conformidad con lo dispuesto en el artículo 9° Superior, las relaciones
exteriores del Estado se fundamentan en la soberanía nacional, en el respeto a
la autodeterminación de los pueblos y en el reconocimiento de los principios
del derecho internacional aceptados por Colombia. Igualmente, el principio de
reciprocidad rige con carácter general todas las relaciones internacionales de
Colombia con los Estados en virtud de los artículos 226 y 227 de la
Constitución Política.
En materia de
extradición, dicho principio responde a la preocupación común por investigar,
juzgar y sancionar especialmente aquellos delitos de naturaleza transnacional,
por lo cual ordena que, tanto el Estado requirente como el Estado requerido,
deben dar trámite a las solicitudes de extradición en los términos previstos en
los instrumentos internacionales o en la legislación interna, en términos de
mutua reciprocidad.
Las normas de derecho
interno que regulen la extradición, pueden asimismo erigir reglas y
limitaciones que deben acatarse. El principio de reciprocidad puede además
funcionar como fuente complementaria del mecanismo de la extradición a fin de
subsanar la falta de tratado o de ley interna o incluso de las lagunas que se
evidencien. Con todo, para la Corte es claro que la legislación interna no
puede pretender desconocer normas rituales extranjeras que vayan más allá de lo
que internacionalmente es exigible –sobre bases de reciprocidad y buena fe-
para hacer posible el dicho mecanismo de cooperación internacional.
67.
En
ese contexto, resulta evidente que la prohibición de práctica probatoria de que
trata el artículo 54 de la Ley 1922 de 2018 cuando indica “no podrá
practicar pruebas”,  tal y como se planteó en las demandas y como fue
acompañado por la mayoría de intervinientes, desconoce no solo la garantía
constitucional del debido proceso, propia de todos los trámites al interior de
la JEP, sino que además: i)  contradice lo dispuesto en el
artículo 19 transitorio del AL  01 de 2017 y  ii) niega lo pactado en el
Acuerdo Final, lo cual a la luz de la sentencia C-630 de 2017, exige un
cumplimiento de buena fe (punto 5.1 capitulo III)[342].
Ahora bien, en cuanto a la expresión “verificará”[343], la Corte encuentra que se
trata de un término que si bien es cierto no se observa a simple vista
contrario o antónimo al verbo “evaluará”[344] que es el incluido en el
artículo 19 del Acto Legislativo 01/17, sí limita la labor que realizará la
Sala de Revisión, pues el segundo de los verbos es omnicomprensivo, contrario
al primero que limita la labor a una suerte de “lista de chequeo” o mera
verificación y que en efecto, se adecúa al concepto de limite a la facultad
probatoria que se introdujo durante el trámite legislativo; por ello el verbo
“verificará” hace parte del articulado que tiene como contexto el limite
probatorio, contrario al verbo “evaluará” propio de la intención Constitucional
amplia contenida en el Acto Legislativo 01 de 2017.
Precisamente, al analizar los
antecedentes legislativos de la norma que se estudia, puede advertirse que el
entendimiento del legislador según la exposición de motivos y con fundamento en
el AL 01 de 2017, siempre fue permitir la practica probatoria exclusivamente
para efectos de determinar con precisión, la fecha de los hechos, tal y como se
determinó en el artículo 19 transitorio del mencionado Acto Legislativo tal y
como pasará a exponerse, no para estudiar una afectación al principio de
consecutividad, sino para mostrar el ánimo que demarcó la totalidad del debate.
Dan cuenta entonces los antecedentes legislativos del artículo en cita de lo
siguiente:
Proyecto de ley 225 de 2018 senado,
239 de 2018 cámara (original).
Gaceta 118 de 2018 del Senado.
Proyecto de ley 225 de 2018 Senado,
239 de 2018 Cámara (ponencia para primer debate en comisiones conjuntas).
Gaceta 258 de 2018 del senado y gaceta
259 de 2018 de la Cámara.
Artículo 54. Concepto en materia de
extradición. En
cual­quier momento del trámite de extradición, por solicitud del requerido en
extradición o por remisión de autoridad com­petente, cuando se alegue que se
trata de hechos competen­cia de la JEP corresponde a la Sección de Revisión
determi­nar la fecha precisa de la comisión de una conducta punible
atribuible a un integrante de las FARC-EP o de una perso­na acusada de ser
miembro de dicha organización, cuando en una solicitud de extradición se
alegue que la conducta hubiere ocurrido con posterioridad a la firma del
Acuerdo Final.
En caso de que la conducta hubiere
ocurrido con anterio­ridad a la firma del Acuerdo Final, la remitirá a la
Sala de Reconocimiento para lo de su competencia, en este supuesto excluyendo
siempre la extradición. De haber sido posterior a la firma del Acuerdo Final
y no tener relación con el proceso de dejación de armas, la remitirá a la
autoridad judicial com­petente para que sea investigada y juzgada en
Colombia, sin excluir la posibilidad de extradición.
Corresponde igualmente a la Sección de
Revisión decidir en los casos de extradición respecto de familiares hasta el
se­gundo grado de consanguinidad o primero de afinidad, de in­tegrantes de
las FARC-EP o de una persona acusada o seña­lada en una solicitud de
extradición de ser miembro de dicha organización, si la solicitud de
extradición obedece a hechos o conductas relacionados con la pertenencia, o
acusación de pertenencia, a las FARC-EP del familiar del solicitado en
extradición. Lo anterior procede únicamente respecto de conductas cometidas
con anterioridad a la firma del Acuerdo Final.
Para el desarrollo de esta función la
Sección de Revisión requerirá toda la información que estime conveniente a
las autoridades nacionales que corresponda para documentar su decisión y
podrá ordenar la práctica de las pruebas necesa­rias para su resolución,
incluida la versión del solicitado en extradición.
Antes de avocar el conocimiento, se
adoptarán las determi­naciones a que haya lugar para acopiar la información
ne­cesaria que permita determinar la competencia por el factor personal, en
los términos consagrados en el artículo transi­torio 19 del artículo 1° del
Acto Legislativo 01 de 2017, y de la existencia de un trámite de extradición
en cualquiera de sus etapas.
Una vez la Sección de Revisión avoque el
conocimiento de la solicitud, el trámite de extradición se suspenderá, y
pondrá en conocimiento de las autoridades competentes. La Sección de Revisión
resolverá en un plazo no superior a ciento veinte (120) días, salvo en casos
justificados por depender de la co­laboración de otras instituciones.
Artículo 53. Concepto en materia de
extradición. De con­formidad
con el artículo 19 del Acto Legislativo 01 de 2017, la Sección de Revisión podrá
decretar y practicar únicamente las pruebas que sean estrictamente necesarias
y pertinentes para establecer la fecha de comisión de la conducta.
Este artículo presentó desde el inicio
del procedimiento legislativo varias modificaciones pues, como puede
observarse, los ponentes en comisiones primeras conjuntas realizaron de manera
inicial cambios en el contenido del artículo a efectos de lograr, según sus
argumentos, una mejor comprensión de la labor que desempeñaría la JEP en el
trámite de extradición[345], por
ello, una vez se estudiaron por estos múltiples proposiciones relacionadas con
la norma, se presentó un nuevo texto del artículo para primer debate en
comisiones primeras conjuntas[346], en
donde se realizaron amplias discusiones, mayormente dirigidas a destacar que si
bien es cierto la JEP podría practicar pruebas –refiriéndose a la Sala de
Revisión competente en la JEP-, ellas deberían  hacer referencia de manera
exclusiva a la precisión de la fecha de ocurrencia de los hechos y no a la
responsabilidad en la conducta endilgada[347].
Una vez aprobado el texto para segundo
debate, se procedió con la publicación y ya el artículo para segundo debate en
plenarias, fue propuesto por los ponentes de modo diferente atendiendo las
múltiples proposiciones presentadas así:
Texto aprobado en comisiones primeras
conjuntas del proyecto de ley 225 de 2018 senado, 239 de cámara.
Gaceta 405 de 2018 de Cámara y 368 de
2018 Senado
Texto propuesto para segundo debate en
la plenaria del senado de la república del proyecto de ley 225 de 2018.
Gaceta 368 del senado y 405 de la
cámara
Artículo 52. Concepto en materia de
extradición.
De conformidad con el artículo 19 del Acto Legislativo 01 de 2017, la Sección
de Revisión podrá decretar y practicar únicamente las pruebas que sean
estrictamente necesarias y pertinentes para establecer la fecha de comisión
de la conducta.
Artículo 52 53. Concepto en
materia de extradición. De conformidad con el artículo 19 del Acto Legislativo 01
de 2017, la Sección de Revisión podrá decretar y practicar únicamente las
pruebas que sean estrictamente necesarias y pertinentes para establecer la
fecha de comisión de la conducta.
En ningún caso, la JEP podrá
pronunciarse sobre el fondo del asunto, ni sobre la responsabilidad de quien
fuere solicitado en extradición
68.
Hasta
este punto, y como se planteó en los primeros debates y según se entendió de
las proposiciones, la norma le permite conservar a la Sala de revisión la
facultad probatoria, atendiendo el contenido del Acto Legislativo 01 de 2017 según
se desprende de las intervenciones realizadas y contenidas en las gacetas[348]. En este escenario se incluye
un primer inciso que responde a los cuestionamiento sobre las posibilidades de
que la Sección de Revisión se pronuncie sobre el fondo del asunto o la
responsabilidad de quien sea solicitado en extradición, aun cuando el inciso
hace referencia general a la JEP, lo cierto es que los dos primeros debates en
comisiones –primer debate de manera conjunta dado el mensaje de trámite de
urgencia-- da cuenta de que la pretensión era limitar un estudio de
responsabilidad de la Sala mencionada[349],
posteriormente se dejan como constancias para primer debate en plenarias las proposiciones
sobre limites probatorios y términos para emitir el concepto propuestas por dos
integrantes de las comisiones.[350]
Así pues, el texto propuesto
para segundo debate tanto para Senado como para Cámara no contenía la
prohibición probatoria, y destacaba la imposibilidad de que la “JEP” se
pronunciara sobre el fondo del asunto de quien fuera solicitado en extradición
y sobre su responsabilidad[351].
En la Cámara de representantes, se
realizó el debate sobre el contenido del artículo en mención y finalmente se
aprobó el texto[352] tal y
como se propuso para segundo debate[353].
Fue en el cuarto debate en el Senado
donde se modificó el texto, siendo aprobado después de un extenso debate el
siguiente texto[354]:
Artículo
54.
Extradición. La Sección de Revisión verificara que los hechos a los que se
refiere la solicitud de extradición sean posteriores a la firma de los
acuerdos. No podrá practicar pruebas.
En
ningún caso, la JEP podrá pronunciarse sobre el fondo del asunto, ni sobre la
responsabilidad de quien fuere solicitado en extradición.
Por presentarse discrepancias en los
textos aprobados por Senado y Cámara, la comisión de conciliación designada decidió
lo siguiente: “Finalmente, llegamos a la conclusión de manera unánime de
acoger en su totalidad el texto aprobado por la plenaria del Senado de la
República” por lo que solicitaron “(…) a las plenarias del Honorable
Congreso de la República aprobar la conciliación al Proyecto de ley número 225
de 2018 Senado, 239 de 2018 Cámara, por medio del cual se adoptan unas reglas
de Procedimiento para la Jurisdicción Especial para la Paz.”[355]
Dicho texto fue finalmente aprobado por
ambas plenarias sin ningún tipo de debate adicional, más que una mera
constancia en cámara[356] de la
posible inconstitucionalidad de algunas de las normas nuevas.[357]
69.
Lo
que puede observarse según el anterior recuento legislativo, es que tanto el
proyecto de ley, como el texto aprobado en comisiones conjuntas, habilitaba la
posibilidad de practicar pruebas, y fue en la plenaria del Senado en donde se descontextualizó
el artículo en mención y se omitió el contenido del Acto Legislativo 01 de
2017, la exposición de motivos de la ley, y se varió ostensiblemente el sentido
de la norma, cambiando una facultad probatoria en una prohibición probatoria,
lo que reitérese desconoce no solo los postulados Constitucionales, tal y como
se explicó en precedencia, sino que además se desconocieron los contenidos del
bloque en torno al debido proceso y al ejercicio del derecho de
defensa y contradicción que se concreta en la posibilidad de práctica
probatoria.
70.
En
síntesis:
i) La facultad de practicar pruebas
otorgada a la Sección de Revisión de la JEP en el trámite de extradición emana del
artículo 19 transitorio del Acto Legislativo 01 de 2017, parámetro de control
que permite evidenciar que, no de otro modo lograría evaluarse por parte de la
dicha sección la conducta atribuida, para determinar la fecha precisa
de su realización y decidir el procedimiento apropiado. Nótese que la norma
constitucional exige no un nivel de verificación sino uno de precisión en torno
al particular, y de no lograrse dicha precisión a partir de los documentos
aportados, genera la obligación en la Sección de Revisión de practicar pruebas
para emitir su concepto, conociendo la fecha precisa de los hechos.
Dicha posibilidad no interfiere en todo
caso con el sentido de la cooperación en cuanto fundamento primero de la
figura de extradición, más bien es el desarrollo de los parámetros
Constitucionales que la orientan, pues como se dijo antes, con la nueva
posibilidad de la «garantía de no extradición» nace en el Estado Colombiano la
obligación de minuciosamente garantizar los derechos tanto de quienes
suscribieron el AF como de sus víctimas. Así, el que la extradición siga siendo
un mecanismo de cooperación internacional no se pone en riesgo ni se altera su
tradicional forma de abordarse en el Estado Colombiano, pues, como bien se dijo
antes, la JEP no se ocupará de evaluar si la conducta imputada y que a la
postre funda la solicitud de extradición, es típica, antijuridica y culpable,
además si el requerido es autor, cómplice, encubridor, determinador o autor por
otro, etc., pues, adentrarse en ello desdibujaría la figura en comento –la
extradición—a tal punto que se convertiría en un juicio previo de
responsabilidad. Reitérese: la actividad probatoria tiene un especifico fin y
ahí se agota.
La facultad de practicar pruebas
entonces, como se dijo antes, según se evidenció en el debate legislativo y
como se orienta en la norma superior en la que se funda, no tiene por objeto un
análisis de responsabilidad del sujeto solicitado en extradición; por el
contrario dicha facultad probatoria, cuando menos en relación a este trámite,
se limita exclusivamente a la determinación de la fecha de los hechos, la
calidad del sujeto y la relación de la conducta con aquellas a las que se
refiere el AF -calidad del sujeto, límite material y límite temporal-.
No queda duda entonces de que la
finalidad única de dicha práctica probatoria es el cumplimiento del parámetro
constitucional y en nada se interfiere en el análisis de responsabilidad o
probabilidad de esta, que en últimas es lo que habilita el llamado por parte de
otro país, de quien es solicitado en extradición.
Con fundamento en lo anterior, en el
marco del trámite de extradición que se surte ante la Sala de Revisión de la
JEP, dicho órgano estará facultado para decretar y practicar las pruebas
pertinentes, conducentes y útiles (en los términos del art. 168 del CGP), que
sirvan a los fines de determinar la fecha precisa de ocurrencia de la conducta
atribuida, y así poder decidir el procedimiento apropiado. Nótese que se exige
no un nivel de verificación sino uno de precisión en torno al particular, y
dicha precisión de no lograrse a partir de los documentos aportados, genera la
obligación en la Sala de Revisión de practicar pruebas para emitir su concepto,
conociendo la fecha precisa de los hechos. En el mismo sentido, es deber de la
Sala de Revisión de la JEP, tener en cuenta la información que le es aportada
por el Gobierno, por cuanto, de forma previa a la llegada del trámite a la JEP,
se ha surtido un trámite administrativo (“expediente perfeccionado”).
ii)
Esa posibilidad probatoria tiene como fundamento además el debido proceso y la
autonomía e independencia judiciales, cuyos mínimos no pueden diluirse ni aun
en escenarios transicionales, y por el contrario como se vio en la parte
dogmática de este acápite, son el soporte de la justicia transicional actual,
donde los principios y garantías fundamentales del debido
proceso, del derecho de defensa, y de la posibilidad de presentar pruebas y controvertirlas[358] se erigen en
principios fundamentes de todas las actuaciones de la jurisdicción especial
transicional  y no apenas de aquellas que procuran la judicialización de fondo
de las conductas que les competen tal y como lo dispone el artículo 12 transitorio
del AL 01 de 2017 cuando indica que “[l]as normas que regirán la
Jurisdicción Especial de Paz, incluirán garantías procesales, sustanciales,
probatorias y de acceso, encaminadas a que las víctimas puedan satisfacer
sus derechos a la verdad, justicia y reparación en el marco de la JEP con
medidas diferenciales y especiales para quienes se consideren sujetos de
especial protección constitucional. Igualmente, deberán garantizar los
principios de tratamiento penal especial condicionado a la garantía de los
derechos de las víctimas, centralidad de las víctimas, integralidad, debido
proceso no regresividad en el reconocimiento de derechos y enfoque diferencial
y de género.” Y como se dijo antes, la garantía de no extradición implica
no apenas un beneficio para el sujeto solicitado en extradición, sino para las víctimas.
Por ello, la competencia de la Corte Suprema de Justicia tiene ahora unas
particularidades especiales si de quien se trata es de una persona vinculada al
SIVJRNR.
Así
entonces, las competencias de la JEP, del Gobierno en general (Ministerios de
Justicia y Relaciones Exteriores), de la Fiscalía General de la Nación y de la
Corte Suprema de Justicia, quedan perfectamente esclarecidas, como lo han
estado normativamente siempre, con el agregado que ahora nace por virtud del AL
01 de 2017, sin que pueda decirse que existe una confusión sobre los ámbitos
competenciales de cada uno de tales entes, según se ha explicitado en esta decisión.
iii) El Acto
Legislativo 01 de 2017 permitió la creación de una justicia transicional cuya
constitucionalidad se estudió por esta Corte en sentencia C-674 de 2017, así,
el parámetro de extradición en esta materia es distinto del fijado en la
jurisdicción ordinaria pues supuso la introducción de una variación
en el trámite y en los sujetos que pueden ser objeto de esta herramienta de
cooperación internacional. En efecto, con la finalidad de asegurar la
consecución de la paz, garantizar los derechos de las víctimas del conflicto
interno armado y lograr el cumplimiento de los compromisos pactados, en el
artículo transitorio 19 del Acto Legislativo 01 de 2017, se estableció una garantía
transitoria de no extradición en favor de los miembros de las FARC-EP, la
cual debe asumirse por parte del Estado Colombiano a partir del respeto de
todas las garantías Constitucionales que le son propias.
iv) Finalmente y como
viene de explicarse la facultad probatoria de la Sección de Revisión de la JEP,
se encuentra consagrada en la Constitución dados los contenidos del Acto Legislativo
01 de 2017, por lo que dicha facultad probatoria no puede recortarse por una
norma de inferior categoría en el sistema de fuentes, pues evidentemente contradice
el parámetro superior y por tanto resulta inconstitucional.
71.
Así las cosas, la Corte declarará la inexequibilidad de la
expresión “verificará” y como al excluir dicha expresión de la norma, la misma
pierde sentido, se emitirá en este aspecto una sentencia integradora
–sustitutiva aditiva-[359]
a efectos de modificar tal palabra por la contenida en el artículo 19
transitorio del Acto Legislativo antes mencionado, esto es “evaluará”.
72.
Ahora bien, en torno a la expresión “[n]o podrá practicar
pruebas”, a efectos de que la norma continúe teniendo sentido y respete los
postulados Constitucionales antes indicados, se declarará la inexequibilidad
únicamente de la expresión “no” descrita en dicho apartado, para que se
entienda que la Sección de Revisión de la JEP “podrá practicar pruebas” en el
sentido antes indicado.
73.
Finalmente con relación al inciso segundo de la norma, la
Corte encuentra que, la lectura sistemática de la norma habilita la comprensión
del articulo y hace innecesario su condicionamiento, por lo que se entiende
que  la norma se refiere a la Sala de Revisión de la JEP en los casos que le
competan o a la JEP en general en los asuntos que también sean de su
competencia, pues tal y como se determinó antes, el análisis de responsabilidad
de quien fuere solicitado en extradición no le compete a esta, es decir a la Sección
de Revisión, pero en todo caso, como se explicó al momento de desarrollar el
procedimiento especial de extradición en este escenario, no es posible limitar
de forma absoluta la posibilidad de que la JEP se pronuncie sobre la
responsabilidad de quien es solicitado en extradición y ello por cuanto, cuando
la Sección de revisión, como se vio en el procedimiento y como está contenido
en el Acto Legislativo, encuentra que el solicitado debe ser amparado por la
garantía de no extradición, deberá remitir el asunto a la Sala de Reconocimiento
de las JEP para lo de su competencia[360].
Sobre el cargo
presentado en contra del artículo 502 de la Ley 906 de 2004
74.
Plantearon los demandantes que con relación al artículo
502 de la Ley 906 de 2004 se presenta una “inconstitucionalidad sobreviniente”
dadas las modificaciones que se introdujeron al procedimiento de extradición
que allí se regula, atendiendo los contenidos normativos transicionales que
inciden en el mismo.
Tal entendimiento surge de afirmar que
el parámetro de control que permitió a la Corte declarar su exequibilidad
mediante sentencia C-460 de 2008 varió ostensiblemente, pues el procedimiento
varía tratándose de solicitudes de extradición respecto de quienes aleguen
estar cobijados por los contenidos de la justicia transicional y hayan suscrito
el Acuerdo Final mencionado antes, dadas las modificaciones que se introdujeron
por medio del Acto Legislativo 01 de 2017. Con dicha carga argumentativa se
cumple con los paramentos delimitados para concluir la aptitud del cargo[361] por lo que se abordará de fondo el asunto.
75.
En
efecto, atendiendo las nuevas particularidades del trámite de extradición que
fueron desarrolladas en precedencia y tal y como se planteó por la Corte en
sentencia C-080 de 2018:
“(…)
si la Sección de Revisión del Tribunal para la Paz determina que la conducta
ocurrió con posterioridad a la firma del Acuerdo Final y no tiene relación con
el proceso de dejación de armas, remitirá el expediente a la autoridad judicial
competente para que la persona solicitada sea investigada y juzgada en
Colombia, sin excluir la posibilidad de extradición.
Dado
que la posibilidad de extradición, conforme al ordenamiento jurídico interno
(arts. 501 al 514 Código de Procedimiento Penal), corresponde, en primer lugar,
a la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Penal, la remisión a la
autoridad judicial competente que prevé el artículo objeto de revisión, ha de
entenderse referida a dicha Corporación, a la que corresponde emitir concepto
previo, con fundamento en el cual se definirá el trámite subsiguiente, sea que
se trate de dar continuidad al proceso de extradición, o del que corresponda
para efectos de investigar y juzgar en Colombia la conducta objeto de la
solicitud.
Si
el concepto de la Corte fuere favorable, corresponderá al gobierno
decidir, en forma facultativa, previa la ponderación que se indica a
continuación, si concede la extradición[362],
la cual podrá subordinar a las condiciones que considere oportunas[363] e,
incluso, diferirla, en los casos en que con anterioridad al recibo del
requerimiento la persona solicitada hubiere delinquido en Colombia, hasta
cuando sea juzgada y cumpla la pena, o hasta que por cualquier otra causa
termine el proceso[364].
Las
precitadas autoridades, como ya se dijo, al decidir, en el ámbito de sus
competencias, sobre la posibilidad de extradición, deberán ponderar el deber de
cooperación internacional en la lucha contra la criminalidad con los valores y
principios constitucionales como la paz, los derechos de las víctimas y la
obligación internacional de investigar y juzgar las graves violaciones a los
derechos humanos y las graves infracciones al DIH, y en particular deberán
tener en cuenta:
-
La
obligación del Estado de investigar y juzgar las graves violaciones a los
derechos humanos e infracciones al Derecho Internacional Humanitario,
particularmente a los máximos responsables de los crímenes de lesa humanidad,
genocidio y crímenes de guerra cometidos de manera sistemática.
-
Los
objetivos del SIVJRNR dirigidos a la protección de los derechos de las víctimas
a la verdad, la justicia, la reparación y la no repetición.
-
Los
principios derivados de las normas internas y de los compromisos adquiridos
internacionalmente por Colombia aplicables a la extradición.”
Estas particularidades surgieron con la
justicia transicional actual que tuvo origen con la suscripción del Acuerdo
Final entre el Gobierno y las FARC-EP, y el Acto Legislativo 01 de 2017; en ese
sentido, el parámetro de control de la sentencia C-040 de 2008 en definitiva es
diferente al actual, pero además, al hacerse un nuevo estudio de
constitucionalidad de dicha norma a la luz de cargos diferentes, nos ubica
frente a una cosa juzgada relativa en este caso explicita[365], pues su análisis versó solo sobre los
cargos específicos que eran planteados en esa oportunidad tal y como se indicó
en la parte resolutiva de la sentencia.
76.
Por
ello, siendo claros los nuevos parámetros constitucionales contenidos en el
Acto Legislativo antes mencionado, y teniendo en cuenta lo ya señalado por esta
Corporación en la sentencia C-080 de 2018, la Corte declarará la exequibilidad
del mencionado artículo en el entendido de que la Corte Suprema de Justicia,
cuando se tratare de un integrante de las Farc-EP o de una persona acusada de
integrar dicha organización, deberá ponderar – conforme al artículo 19 del Acto
Legislativo 01 de 2017- i) la obligación del Estado de investigar
y juzgar las graves violaciones a los derechos humanos e infracciones al
Derecho Internacional Humanitario, particularmente a los máximos responsables de
los crímenes de lesa humanidad, genocidio y crímenes de guerra cometidos de
manera sistemática; ii) los objetivos del SIVJRNR dirigidos a la
protección de los derechos de las víctimas a la verdad, la justicia, la
reparación y la no repetición y iii) los principios derivados de
las normas internas y de los compromisos adquiridos internacionalmente por
Colombia aplicables a la extradición.
VII. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Corte
Constitucional de la República de Colombia, en nombre del pueblo y por mandato
de la Constitución,
RESUELVE
PRIMERO: Declararse INHIBIDA
para emitir pronunciamiento de mérito sobre los cargos dirigidos en contra del artículo
1 (parcial) de la Ley 1922 de 2018.
SEGUNDO: Declarar INEXEQUIBLES
el apartado final del parágrafo 2° del artículo 11 de la Ley 1922 de 2018
que dispone “[e]n consecuencia, en ningún caso les serán aplicables los
numerales 2, 3 y 8 del presente artículo.”, y el artículo 75 de la
mencionada ley, atendiendo el vicio presentado en su formación.
TERCERO: Declarar INEXEQUIBLE
la expresión “verificará” contenida en el artículo 54 de la ley 1922
de 2018 y en cambio de esta deberá leerse la palabra “evaluará”.
CUARTO: Declarar INEXEQUIBLE
la palabra “[no]” contenida en el apartado final del inciso primero del
artículo 54 de la Ley 1922 de 2018.
QUINTO: Declarar EXEQUIBLE
el inciso 2° del artículo 54 de la Ley 1922 de 2018 atendiendo las
razones contenidas en la parte motiva de esta decisión.
SEXTO: Declarar la EXEQUIBILIDAD
CONDICIONADA del artículo 502 de la Ley 906 de 2004 en el entendido
de que la Corte Suprema de Justicia, cuando se tratare de un integrante de las
Farc-EP o de una persona acusada de integrar dicha organización, deberá
ponderar – conforme al artículo 19 del Acto Legislativo 01 de 2017- i)
la obligación del Estado de investigar y juzgar las graves violaciones a los
derechos humanos e infracciones al Derecho Internacional Humanitario,
particularmente a los máximos responsables de los crímenes de lesa humanidad,
genocidio y crímenes de guerra cometidos de manera sistemática; ii)
los objetivos del Sistema Integral de Verdad, Justicia, Reparación y No
Repetición dirigidos a la protección de los derechos de las víctimas a la
verdad, la justicia, la reparación y la no repetición y iii) los
principios derivados de las normas internas y de los compromisos adquiridos
internacionalmente por Colombia aplicables a la extradición.
Notifíquese,
comuníquese, y cúmplase
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Presidenta
Con salvamento parcial de voto
CARLOS BERNAL PULIDO
Magistrado
Impedimento aceptado
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
Con salvamento parcial de voto
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
Con salvamento parcial de voto
y aclaración de voto
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
ALBERTO ROJAS RÍOS
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
SALVAMENTO
PARCIAL DE VOTO DE LA MAGISTRADA
GLORIA
STELLA ORTIZ DELGADO
A
LA SENTENCIA C-112 de 2019
Expedientes:
D-12841 y D-12844.
Asunto:
Demandas de inconstitucionalidad contra los
artículos 1° (parcial) literal g., 11 parágrafo 2° (parcial), 54 (parcial) y 75
de la Ley 1922 de 2018 “Por medio de la cual se adoptan unas reglas de
procedimiento para la Jurisdicción Especial para la Paz”; y el artículo 502
de la Ley 906 de 2004 “Por la cual se expide el Código de Procedimiento
Penal”.
Magistrado
Ponente:
JOSÉ
FERNANDO REYES CUARTAS.
1.
Con el acostumbrado respeto, me aparto parcialmente del fallo de la Corte que,
entre otros, decidió lo siguiente:
“TERCERO:
Declarar INEXEQUIBLE la expresión “verificará” contenida en el artículo
54 de la ley 1922 de 2018 y en cambio de esta deberá leerse la palabra “evaluará”.
CUARTO:
Declarar INEXEQUIBLE la palabra “[no]” contenida en el apartado
final del inciso primero del artículo 54 de la Ley 1922 de 2018.
QUINTO:
Declarar EXEQUIBLE el inciso 2° del artículo 54 de la Ley 1922 de
2018 atendiendo las razones contenidas en la parte motiva de esta decisión.
SEXTO:
Declarar la EXEQUIBILIDAD CONDICIONADA del artículo 502 de la Ley 906
de 2004 en el entendido de que la Corte Suprema de Justicia, cuando se
tratare de un integrante de las Farc-EP o de una persona acusada de integrar
dicha organización, deberá ponderar – conforme al artículo 19 del Acto
Legislativo 01 de 2017- i) la obligación del Estado de investigar y
juzgar las graves violaciones a los derechos humanos e infracciones al Derecho
Internacional Humanitario, particularmente a los máximos responsables de los
crímenes de lesa humanidad, genocidio y crímenes de guerra cometidos de manera
sistemática; ii) los objetivos del Sistema Integral de Verdad, Justicia,
Reparación y No Repetición dirigidos a la protección de los derechos de las
víctimas a la verdad, la justicia, la reparación y la no repetición y iii)
los principios derivados de las normas internas y de los compromisos adquiridos
internacionalmente por Colombia aplicables a la extradición.”
La
mayoría consideró, con respecto al artículo 54 (parcial), que el Acto
Legislativo 01 de 2017 estableció una garantía transitoria de no extradición en
favor de los miembros de las FARC-EP. En tal sentido, determinó la necesidad de
que esté delimitada por i) la calidad de los sujetos, ii) el límite material y
temporal de los hechos o conductas que abarca la misma, y iii) el trámite de
las solicitudes de extradición de los mencionados destinatarios por delitos
cometidos con posterioridad a la firma del Acuerdo Final (“AF”).
En
relación con los sujetos que se encuentran cobijados por ese beneficio
puntualizó que “[d]icha garantía de no extradición alcanza a todos los
integrantes de las FARC-EP y a personas acusadas de formar parte de dicha
organización (…) que se sometan al SIVJRNR”. De igual forma, los familiares
hasta el segundo grado de consanguinidad o primero de afinidad de los miembros
de este grupo también están amparados por esa excepción.
Respecto
del alcance temporal de la garantía de no extradición, se hace efectiva frente
a todas las conductas consumadas con anterioridad a la firma del Acuerdo Final
y, además, en relación con los hechos que tengan estrecha relación con el
proceso de dejación de armas. Sobre el particular no puede perderse de vista
que el Acto Legislativo 01 de 2017 en su artículo transitorio 5° previó que la
JEP se ocuparía también de los llamados delitos permanentes (cuya estructura
conceptual-dogmática difiere de los delitos instantáneos y de los continuados).
Por lo tanto, la garantía de no extradición alcanza también los delitos
permanentes, incluso si su consumación es posterior al 1 de diciembre de 2016.
Finalmente, conforme al artículo transitorio 19 del mismo Acto Legislativo, la
Sección de Revisión del Tribunal para la Paz es competente para constatar la
fecha en la cual se cometió la conducta que sustenta la solicitud de
extradición.
En
cuanto al trámite de la extradición concluyó lo siguiente:
a.     La
facultad de practicar pruebas otorgada a la Sección de Revisión de la JEP en el
trámite de extradición emana del artículo 19 transitorio del Acto Legislativo
01 de 2017, parámetro de control que permite evidenciar que no de otro modo
dicha sección lograría evaluar la conducta atribuida para determinar la fecha
precisa de su realización y decidir el procedimiento apropiado. La norma
constitucional no exige un nivel de verificación sino uno de precisión que, de
no lograrse a partir de los documentos aportados, genera la obligación en la
Sección de Revisión de practicar pruebas conducentes, pertinentes y útiles para
emitir su concepto. Dicha posibilidad no interfiere con el sentido de la
cooperación en cuanto fundamento de la figura de extradición, más bien es el
desarrollo de los parámetros constitucionales que la orientan, pues como se
dijo antes, con la nueva posibilidad de la «garantía de no extradición»
nace en el Estado colombiano la obligación de asegurar los derechos de quienes
suscribieron el AF y de sus víctimas. Que la extradición sea un mecanismo de
cooperación internacional no pone en riesgo ni altera su tradicional forma de
abordarse en el Estado colombiano, pues la JEP no se ocupará de evaluar si la
conducta imputada -que a la postre funda la solicitud de extradición-, es
típica, antijurídica y culpable; tampoco analizará si el requerido es autor,
cómplice, encubridor, determinador o autor por otro, etc., porque adentrarse en
ello desdibujaría la figura hasta convertirla en un juicio previo de
responsabilidad. Reiteró que la actividad probatoria tiene un fin específico
distinto al análisis de responsabilidad, el cual se limita exclusivamente a la
determinación de la fecha de los hechos, la calidad del sujeto y la relación de
la conducta con aquellas a las que se refiere el AF -calidad del sujeto, límite
material y límite temporal-.
b.     Esa
posibilidad probatoria tiene como fundamento el debido proceso, cuyos mínimos
no pueden diluirse ni aun en escenarios transicionales, en los que la
posibilidad de presentar pruebas, entre otras prerrogativas, se erigen en
principios fundamentales de todas las actuaciones de la jurisdicción especial
transicional y no sólo de aquellas que procuran la judicialización de fondo de
las conductas que les competen, tal y como lo dispone el artículo 12
transitorio del AL 01 de 2017. La garantía de no extradición implica no sólo un
beneficio para el sujeto solicitado en extradición, sino también para las
víctimas. Por ello, la competencia de la Corte Suprema de Justicia tiene ahora
unas particularidades especiales si se trata de una persona vinculada al
SIVJRNR.
c.      Finalmente,
el Acuerdo Final permitió la creación de una justicia transicional cuyo
parámetro de extradición es distinto al fijado en la jurisdicción ordinaria. En
efecto, con la finalidad de asegurar la consecución de la paz, garantizar los
derechos de las víctimas del conflicto interno armado y lograr el cumplimiento
de los compromisos pactados, el artículo transitorio 19 del Acto Legislativo 01
de 2017 estableció una garantía transitoria de no extradición en favor de los
miembros de las FARC-EP, la cual debe asumirse por parte del Estado colombiano
a partir del respeto de todas las garantías constitucionales que le son
propias.
En
relación con el artículo 502 de la Ley 906 de 2004 “Por la cual se expide el
Código de Procedimiento Penal”, la mayoría procedió a determinar si se
presenta una “inconstitucionalidad sobreviniente” dadas las
modificaciones que se introdujeron al procedimiento de extradición que allí se
regula. La postura mayoritaria concluyó que, ante los nuevos parámetros constitucionales
contenidos en el Acto Legislativo y teniendo en cuenta lo ya señalado por esta
Corporación en la sentencia C-080 de 2018, la norma estudiada es exequible en
el entendido de que, la Corte Suprema de Justicia, cuando se tratare de un
integrante de las Farc-EP o de una persona acusada de integrar dicha
organización, deberá ponderar, conforme al artículo 19 del Acto Legislativo 01
de 2017: i) la obligación del Estado de investigar y juzgar las graves
violaciones a los derechos humanos e infracciones al Derecho Internacional
Humanitario, particularmente a los máximos responsables de los crímenes de lesa
humanidad, genocidio y crímenes de guerra cometidos de manera sistemática; ii)
los objetivos del SIVJRNR dirigidos a la protección de los derechos de las
víctimas a la verdad, la justicia, la reparación y la no repetición y iii) los
principios derivados de las normas internas y de los compromisos adquiridos
internacionalmente por Colombia aplicables a la extradición.
2.
La razón por la que me separo parcialmente de la posición mayoritaria es que
considero que las disposiciones acusadas debieron ser declaradas exequibles
pura y simplemente. Con respecto a la posición mayoritaria frente al estudio de
los fragmentos del artículo 54, estimo que el artículo 19 del Acto Legislativo
01 de 2017 tiene por objeto, exclusivamente, señalar cuál es el límite temporal
luego del cual los delitos cometidos ocasionan la pérdida de los beneficios del
Sistema Integral de Verdad, Justicia, Reparación y No Repetición, lo que
excluye otras valoraciones de conveniencia como las presentadas por la mayoría.
Por
otra parte, pienso que el condicionamiento de la exequibilidad planteado por la
posición mayoritaria frente al artículo 502 es ambiguo, y obliga a la Corte
Suprema de Justicia a que pondere los derechos de las víctimas, de un lado, y
cuestiones eminentemente políticas y de conveniencia, por el otro, a pesar de
que estas últimas valoraciones corresponden exclusivamente al Presidente de la
República.
Para
fundamentar mi desacuerdo, en primer lugar, haré un brevísimo recuento sobre la
figura de la extradición para luego controvertir los puntos centrales de la
argumentación mayoritaria.
3.
La extradición puede ser definida como un proceso formal sustentado en un
tratado, en reciprocidad o deferencia de los Estados, o en la legislación
nacional[366].
Algunos consideran que es “un contrato de derecho internacional en virtud
del cual el Estado que entrega al delincuente cede sus derechos soberanos sobre
él y el Estado que lo recibe adquiere el derecho de juzgarle o de ejecutar la
pena o medida de seguridad impuesta.”[367]
Esta
aproximación explica que ciertos doctrinantes entiendan que la extradición se
ubica dentro del Derecho Internacional General. En ese sentido, los
protagonistas son los Estados, pero ello no implica que se soslaye al
individuo. En efecto, algunos textos convencionales establecen claramente que
el Estado requerido es el responsable por los daños que se puedan ocasionar en
el cumplimiento de las medidas (por ejemplo, el artículo 26 del Tratado de
Asistencia Jurídica Mutua en Asuntos Penales entre Uruguay y Estados Unidos de
América). Esta idea es reiterada por varios autores que destacan que ha sido
creciente la preocupación por proteger los derechos de los procesados y
condenados, por lo que, si hay respeto a estas prerrogativas, ya no parece
haber razones humanitarias para negar la extradición.[368]
Inicialmente,
la extradición fue considerada como un acto netamente político entre soberanos,
posteriormente adquirió un carácter jurídico con, por lo menos, dos efectos:
(i) se entiende como una relación entre Estados de la que se derivan derechos y
obligaciones, regulados en un tratado previo o en un acuerdo específico que, en
caso de conflicto de interpretación, requerirá de las normas de derecho
internacional para su solución y, (ii) es vista como proceso jurídico con todas
las garantías para el acusado o condenado.
Su
naturaleza no es la de un proceso jurisdiccional, por lo tanto, no genera
efectos de cosa juzgada y es imposible que sea descrita como un proceso penal.
Su finalidad es la realización de la justicia y la defensa de la sociedad como
objetivos en un Estado democrático y de derecho.  Es un
medio por el cual los Estados cooperan para la prevención, control y supresión
de la criminalidad nacional e internacional. Esto explica que en tiempos de
globalización -en los que las fronteras parecen diluirse- la obligación de
extraditar haya ganado cada vez mayor aceptación. En efecto, ante el aumento de
la criminalidad internacional, transnacional y nacional se ha hecho imperativo
que el proceso de extradición sea más eficiente.
4.
La complejidad de la extradición como figura que mantiene la centralidad de los
Estados, pero toma en cuenta a los individuos, ha sido reconocida en diferentes
latitudes, pues es mucho más que el resultado de la reciprocidad en las
relaciones internacionales. Ejemplo de ello es el caso President of the
Republic of South Africa v Quagliani[369]
en el que la Corte Constitucional sudafricana se pronunció sobre la naturaleza
de la extradición para reconocer que involucra (i) actos de soberanía de los
dos Estados, (ii) la solicitud de un Estado al otro para que envíe a un
supuesto delincuente o a un condenado, y (iii) el envío de la persona requerida
para que sea procesado y condenado en el territorio del estado requirente. De
tal forma, la extradición contempla dimensiones referidas a la soberanía de los
Estados y sus relaciones de cooperación, y la mixtura entre el derecho interno
y el derecho internacional.
Desde
esta perspectiva, es innegable el nexo entre los intereses estatales y la
concesión o negación de la extradición. De hecho, la historia de la extradición
es un reflejo de las relaciones políticas entre los Estados. Por esas razones,
Bassiouni[370]
destaca la relevancia de ciertas consideraciones para conceder o negar la
extradición: (i) la relación entre el derecho y la política pública, (ii) los
factores políticos, (iii) las preocupaciones humanitarias o de derechos
humanos, y (iv) las consideraciones prácticas. Por supuesto, se trata de
aspectos que no son estrictamente jurídicos y, por lo tanto, en el ordenamiento
colombiano no corresponden al poder judicial, sino al ejecutivo.
5.
A pesar de ser una figura antigua, Bassiouni[371]
afirma que las generalidades del proceso y los participantes del mismo no han
cambiado mucho a lo largo de la historia, pero los fundamentos jurídicos y
algunas prácticas de los Estados que se consideran admisibles sí. En
particular, se destaca la protección de los derechos humanos para limitar el
poder de los Estados involucrados.
Con
todo, resulta llamativo que, a pesar de los cambios en la normativa
internacional, en particular en materia de derechos humanos, la práctica de la
extradición no haya cambiado mucho. Esto se debe a que es considerada un acto
de soberanía, un procedimiento legal sui géneris que no pretende establecer la
culpabilidad o inocencia, sino determinar si una persona puede ser llevada a
juicio donde ha sido acusada, o ser llevada para cumplir una condena
debidamente impuesta por otro Estado.
La
estabilidad del concepto y del trámite general no implica que la idea de
extradición haya estado libre de discusiones para afrontar distintos desafíos.
En efecto, ante los crímenes graves y masivos que repudia la comunidad
internacional se han presentado debates sobre la obligación de extraditar, no
sobre su concepto o trámite genérico.
Ante
la obligación de extraditar o sancionar, Van Steenberghe[372] ha dicho que el
alcance de la misma está ligado a la naturaleza de crímenes, pero esa
valoración de derecho internacional involucra la soberanía de los Estados. De
hecho, Bassiouni[373]
sólo censura la defensa de los intereses
políticos o de Estado cuando se trata de la negativa de extradición en crímenes
internacionales o en casos de responsables de graves violaciones a derechos
humanos o violaciones al ius cogens.
6.
Puede concluirse que la extradición no puede asimilarse a un proceso penal o a
ningún otro porque tiene una naturaleza propia y específica. Además, los
deberes estatales en la materia deben ser interpretados desde los estándares
jurídicos y políticos de los propios Estados, salvo excepciones referidas a la
necesidad de hacer justicia en crímenes graves y masivos que atenten contra la
humanidad. Con todo, es un acto soberano que dependerá de las razones de cada
Estado en un momento específico.
7.
Con base en estas generalidades sobre la extradición, a continuación, rebatiré
las principales tesis de la mayoría que llevaron a la declaratoria de inexequibilidad
de las expresiones “verificará” -que fue reemplazada por “evaluará”-
y “no” contenidas respectivamente en el inciso primero y segundo del
artículo 54 de la Ley 1922 de 2018 que era del siguiente
tenor:
ARTÍCULO
54. EXTRADICIÓN. La Sección de Revisión verificará que
los hechos a los que se refiere la solicitud de extradición sean posteriores a
la firma de los acuerdos. No podrá practicar pruebas.
En
ningún caso, la JEP podrá pronunciarse sobre el fondo del asunto, ni sobre la
responsabilidad de quien fuere solicitado en extradición.
Por
su parte, el artículo 19 del Acto Legislativo 01 de 2017, norma constitucional
sobre la materia, establece lo siguiente:
“Artículo
transitorio 19. Sobre
la extradición. No se podrán conceder
la extradición ni tomar medidas de aseguramiento con fines de extradición
respecto de hechos o conductas objeto de este Sistema y en particular de la
Jurisdicción Especial para la Paz, ocasionados u ocurridos durante el conflicto
armado interno o con ocasión de este hasta la finalización del mismo, trátese
de delitos amnistiables o de delitos no amnistiables, y en especial por ningún
delito político, de rebelión o conexo con los anteriores, ya hubieran sido
cometidos dentro o fuera de Colombia.
Dicha
garantía de no extradición alcanza a todos los integrantes de las FARC-EP y a
personas acusadas de formar parte de dicha organización, por cualquier conducta
realizada con anterioridad a la firma del acuerdo final, para aquellas personas
que se sometan al SIVJRNR.
Cuando
se alegue, respecto de un integrante de las FARC-EP o de una persona acusada de
ser integrante de dicha organización, que la conducta atribuida en la solicitud
de extradición hubiere ocurrido con posterioridad a la firma del Acuerdo Final,
la Sección de Revisión del Tribunal para la Paz evaluará la conducta atribuida
para determinar la fecha precisa de su realización y decidir el procedimiento
apropiado. En el evento de que la conducta hubiere ocurrido con anterioridad a
la firma del Acuerdo Final o cuando se trate de una conducta estrechamente
vinculada al proceso de dejación de armas y que hubiere tenido lugar antes de
concluir este, la remitirán a la Sala de Reconocimiento para lo de su
competencia, en este supuesto excluyendo siempre la extradición. En caso de que
la ejecución de la conducta haya comenzado con posterioridad a la firma del
Acuerdo Final y no esté estrechamente vinculada al proceso de dejación de
armas, la remitirá a la autoridad judicial competente para que sea investigada
y juzgada en Colombia, sin excluir la posibilidad de extradición. (…)”
8.
Considero que la posición mayoritaria hizo una declaratoria parcial de inconstitucionalidad
con base en el traslado de categorías propias del derecho penal ordinario, en
particular el concepto de debido proceso, a un trámite que no tiene la
naturaleza de un proceso y menos de un proceso penal. En efecto, la extradición
no es un proceso penal, ni siquiera es un proceso en estricto sentido, es un
trámite de naturaleza mixta (administrativa y judicial) que involucra aspectos
de derecho internacional y de derecho interno de los Estados, por eso
participan tanto el poder ejecutivo y como el judicial.[374]
Por
otra parte, definió la autonomía e independencia judiciales de tal manera que
constitucionalizó la obligatoriedad de practicar pruebas por parte de los
jueces de la Sección de Revisión y eventualmente de otros jueces, con lo que no
sólo desconoció la realidad de los procesos judiciales, sino que pasó por alto
el respeto a la libertad de configuración del Legislador para diseñar los
procesos y procedimientos, aspecto que adquiere mayor relevancia en escenarios
transicionales. La tesis mayoritaria parte de una comprensión errada de la
norma a la que subyacen diversos argumentos de conveniencia, en particular en
torno a una supuesta e hipotética violación de los derechos de las víctimas.
Las razones de conveniencia no son invocables en un análisis de
constitucionalidad y mal podrían ser el fundamento de la declaratoria de
inexequibilidad con la que concluye este fallo.
Finalmente,
quisiera enfatizar en que los desafíos que plantean los procesos
transicionales, entre ellos la necesidad de procesar a los sujetos acusados de
crímenes considerados graves por la comunidad internacional, sí han generado
distintos debates sobre la figura de la extradición, pero ni el derecho
comparado ni la doctrina han considerado alterar la naturaleza de este trámite,
como lo hace la postura de la mayoría, que con este fallo ha impuesto al
Legislador límites a su libertad de configuración -que no derivan de la
Constitución- para el diseño del trámite de extradición transicional.
9.
Para la mayoría, procedía la declaratoria de inexequibilidad porque, aunque no
lo dice expresamente, en un escenario transicional el trámite de extradición
debe ser idéntico al llevado a cabo en contextos ordinarios, en particular en
lo referido a la práctica de pruebas. Por lo tanto, en virtud del debido
proceso y de la independencia y autonomía judiciales, el juez que analiza la
solicitud de extradición necesariamente debe tener la potestad de decretar
pruebas para determinar la fecha de ocurrencia de los hechos delictivos, de lo
contrario tomaría una decisión irracional, imposible de justificar y
fundamentar. La posición mayoritaria alega que esta misma comprensión fue
asumida por el Legislador en los inicios del trámite de esta norma, pero fue “descontextualizada”
en las etapas siguientes. Por lo tanto, el juez debe no sólo verificar sino
evaluar que los hechos a los que se refiere la solicitud de extradición sean
anteriores a la firma de los acuerdos a fin de conceder la garantía de no
extradición y debe tener la potestad de practicar pruebas.
10.
Considero que la posición mayoritaria incurre en imprecisiones conceptuales en
las siguientes materias: (i) la naturaleza de la
extradición en la justicia transicional y el rol del ejecutivo, (ii) la noción
de prueba y sus estándares de valoración en relación con el debido proceso,
(iii) las consecuencias de lo no probado en el trámite de la extradición en el
marco de este proceso transicional, (v) la autonomía judicial, y (vi) la
libertad de configuración del Legislador.
11.
Como fue visto previamente, existe consenso en que la extradición es un trámite
sui géneris que tiene como protagonistas a los Estados, quienes pueden invocar
legítimamente razones de orden político para acceder o negarse a la
extradición. Esta figura no es un proceso como tal y menos un proceso penal, se
trata de un trámite que busca ser expedito con el fin de lograr los objetivos
de lucha contra la criminalidad. Ha sido un concepto históricamente estable,
sin embargo, su práctica ha involucrado consideraciones humanitarias con
respecto a los procesados y condenados, y preocupaciones en materia de derechos
humanos a fin de lograr justicia en crímenes internacionales y en casos de
violaciones graves y sistemáticas a los derechos humanos.
De
acuerdo con esta descripción, las categorías conceptuales propias de la
constitucionalización de la teoría general del proceso y del derecho procesal
penal ordinario no resultan completamente predicables de esta institución, ni
exigibles en términos constitucionales. En efecto, el trámite de extradición y
el proceso penal son estructuras distintas, pues este último es el más riguroso
de todos. Por lo mismo, la libertad de configuración del Legislador al diseñar
cada proceso es diferente, en particular, si se trata de situaciones específicas,
como la misma justicia transicional. Por otro lado, por regla general, las
valoraciones políticas relacionadas con la justicia transicional, incluida la
extradición, corresponden a los jefes de Estado, en este caso al Presidente de
la República (art. 189.2 superior), pero sobre este aspecto profundizaré más
adelante.
12.
Aunque concuerdo con la ponencia en que la Sala de Revisión de la Jurisdicción
Especial de Paz debe arribar a una convicción sobre la fecha de ocurrencia de
los hechos para que opere o se mantenga la garantía de no extradición, creo que
no se trata de un estándar probatorio como el del proceso penal, pues eso sería
contrario a la naturaleza de estos dos institutos.
Para
interpretar adecuadamente las especificidades probatorias en el trámite de
extradición, es necesario entender que esta figura no corresponde a un proceso
penal, dado que no existe contradicción del acervo probatorio enviado por el
Estado requirente en el país donde se encuentra la persona solicitada, y mucho
menos se efectúan raciocinios de responsabilidad penal, pues tal actuación
pondría en tela de juicio la soberanía del Estado requirente[375]. Por lo tanto, no es trasladable a esta
institución la figura del debido proceso penal con todos sus elementos y sin
mayor miramiento.
13.
Con todo, eso no implica que las autoridades involucradas, en particular los
jueces, estén relevados de mantener la racionalidad en sus análisis. Considero
que la mayoría llega a esta conclusión extrema porque confunde aspectos
conceptuales en materia probatoria.
Como
lo afirman estudiosos del tema[376], desde
una concepción epistémica y no retórica de la prueba se hace imperativa la
demostración racional de los hechos o la comprobación de la verdad de los
hechos relevantes. En este punto es indispensable recordar que la verdad
procesal es relativa, pues tiene todos los límites connaturales a las
posibilidades de conocimiento y los resultantes de los diseños procesales. Por
ejemplo, una concepción correspondentista de la verdad exige que se determine,
con las pruebas disponibles, si los hechos de los que dependen las posiciones
jurídicas objeto de la controversia se produjeron efectivamente en el mundo
“exterior” que se supone existente y cognoscible.
Hasta
este punto no hay ninguna discrepancia con las ideas que subyacen la
argumentación general de la mayoría. No obstante, la decisión de la que me
aparto parcialmente desconoce que los estándares probatorios varían en las
distintas clases de procesos y trámites. En efecto, la diferencia se presenta
en el margen de error que se considera tolerable en la comprobación del hecho.
Por ejemplo, el estándar más fuerte es el del derecho penal porque en un Estado
Social de Derecho es prácticamente intolerable el error. La determinación del
margen de error tolerable es un aspecto importante de la racionalidad de la
decisión, permite tanto construirla como analizarla con base en el estándar
apropiado.
De
acuerdo con estas tesis, si la extradición no es un proceso penal, sino que es
un trámite sui géneris que no puede tener efectos de cosa juzgada, el estándar
probatorio exigible es completamente distinto. En efecto, el margen de error
tolerable es mayor que en el proceso penal, pues, en principio, no se afectan
los derechos del individuo con la fuerza de un fallo penal. Por eso podría ser
admisible la opción que adoptó el Legislador consistente en que la Sección de
Revisión no pueda decretar pruebas.
14.
La determinación del límite temporal al que se refiere la norma estudiada en
esta oportunidad no requiere necesariamente de un despliegue probatorio (art.
19 AL 01/17). Eso no significa que el juez no reciba elementos que le permitan
adelantar una comprobación racional de los hechos pues, por el diseño del
trámite, puede suponerse que recibe esa información adjunta a la solicitud.
Claramente,
es un trámite distinto al de la extradición ordinaria, pues en ese caso sí es
posible para el juez practicar pruebas. Con todo, no pienso que sea un diseño
contrario a la Constitución, en efecto, no es absolutamente indispensable que
el juez pueda practicar pruebas en el trámite de extradición para determinar la
fecha de ocurrencia de los hechos delictivos, pues si el expediente que recibe
no cuenta con suficientes elementos de juicio, deberá mantener la garantía de no
extradición si se cumplen los requisitos para hacerlo. No obstante, si se
acredita debidamente información adicional, la solicitud puede revisarse
nuevamente y deberá valorarse de acuerdo con la documentación adjunta. La
opción que acogió el Legislador en la norma bajo examen no lleva necesariamente
a la adopción de una decisión irracional o sin fundamento, no convierte al juez
en un arúspice, como lo afirma la mayoría, simplemente pone toda la obligación
probatoria en cabeza del Estado requirente y de las demás autoridades que
impulsan el trámite.
15.
En ese punto la mayoría supone una situación que no necesariamente se presenta:
parte de la hipótesis de que los jueces deben necesariamente retirar la
garantía de no extradición, aunque no tengan certeza de la fecha de los hechos
delictivos. Esta suposición desconoce las normas en la materia, pues tanto la
norma acusada, como el propio Acto Legislativo 01 de 2017, indican que esa
fecha es un dato fundamental que determina el procedimiento a seguir. Es evidente
que, sin la verificación de la fecha, no podría tomarse ninguna decisión, con
lo que, en principio, se mantendría la garantía de no extradición, una
interpretación distinta carece de fundamento jurídico.
Por
otra parte, la mayoría incurre en una confusión conceptual consistente en ligar
la racionalidad de la decisión con la práctica de pruebas, aunque, en ciertas
etapas procesales y trámites sui géneris como la extradición, esta última no es
una condición necesaria y suficiente de la primera. Efectivamente, es posible
arribar a una decisión racional sin practicar pruebas, especialmente en un
trámite como el de la extradición en el marco de la justicia transicional al
menos por dos razones (i) siempre puede mantenerse la situación jurídica tal y
como está, esto es, con la garantía de no extradición cuando hay elementos para
su configuración, y (ii) es un trámite que inicia en el poder ejecutivo y que
consta de un expediente que incluye elementos de juicio que permiten al juez
determinar, entre otros, la fecha de ocurrencia de los hechos.
16.
Con base en esa comprensión errada del sistema normativo sobre extradición en
el marco de la justicia transicional la mayoría construye un argumento sobre la
supuesta violación del derecho al debido proceso, no es claro si en general o
de las víctimas, y de la independencia y autonomía judiciales, con lo que
desconoce el margen de configuración del Legislador en la materia y las
especificidades de la justicia transicional.
La
argumentación mayoritaria expone que
“en
la órbita de la autonomía y la independencia judiciales, están incorporadas la
totalidad de facultades con las que cuentan los administradores de
justicia. En esa medida, dado que los jueces tienen la potestad de decretar y
practicar pruebas, la imposibilidad de que estas autoridades obtengan los
elementos de juicio necesarios para adoptar una decisión correctamente fundada
y que asegure la prevalencia de la justicia material, así como el debido
proceso, constituye una intromisión constitucionalmente inaceptable a esos
principios.”  (Subraya fuera del texto)
Las
afirmaciones son de un alto nivel de generalidad que acarrea imprecisiones. En
efecto, parten de la idea de que todos los administradores de justicia cuentan
con una “totalidad de facultades” sin explicar a qué se refiere ese
concepto. Al no existir una explicación mínima, el argumento no considera
situaciones que harían falsa la afirmación, en efecto, son claras las
diferentes potestades y límites de los jueces en ciertas etapas procesales y en
el trámite de algunos recursos. En esos casos el enunciado tan genérico
propuesto por la mayoría es falso porque los administradores de justicia no
siempre cuentan con la totalidad de facultades -entendida como la potestad para
decretar pruebas sin más- y ello no afecta la autonomía y la independencia
judiciales.
Además,
incurre nuevamente en el error de pensar que, si un juez no recauda pruebas por
sí mismo, no puede obtener los elementos de juicio necesarios para tomar una
decisión racional, con lo que desconoce que, por su naturaleza, el trámite de
extradición transicional inicia con un acervo documental del cual el juez puede
derivar o no la fecha de ocurrencia de los hechos delictivos. Si no la obtiene,
no se altera la situación jurídica del solicitado, pues si este ha acreditado
los requisitos para mantener la garantía de no extradición, esta seguirá
incólume, lo que no obsta para que, ante una nueva solicitud con un expediente
más completo, se deba adelantar otro análisis.
17.
Por otra parte, este argumento es una petición de principio, un argumento
circular, pues para justificar la competencia para decretar pruebas supone esa
competencia como característica definitoria de la autonomía e independencia
judiciales.  Esta perspectiva totalizante, que indica que siempre y bajo
cualquier circunstancia el juez debe tener la potestad de decretar pruebas,
desconoce que el concepto de Estado Social de Derecho (art. 1 superior) impone
límites a los jueces. Efectivamente, no siempre pueden ejercer esa “totalidad
de facultades” a las que alude la mayoría y que, aunque no se explican, al
parecer se refieren, entre otras, a la potestad de practicar pruebas. Es un
argumento falaz no sólo por su construcción formal sino porque no en todo tipo
de trámite el juez es competente para ello, el alcance de sus competencias es
variable y corresponde al Legislador, dentro de cierto margen, diseñar los
procedimientos, sin que ello implique una violación a la Constitución, todo lo
contrario, la Carta lo exige.
18.
La afirmación de la mayoría desconoce que la independencia y autonomía
judiciales están limitadas por las formas propias de cada juicio (art. 29
constitucional). Estas formas no implican que siempre y en todo procedimiento
el juez debe actuar de la misma manera, pues está sometido a la legalidad.
Además, no se puede analizar la libertad de configuración del Legislador en el
diseño de los procedimientos y trámites con un estándar único, pues cada
proceso es distinto y los criterios serán también variables. La práctica de
pruebas no es la excepción, pues no en todos los trámites puede decretarlas.
En
el caso de la extradición, que se ha dicho reiteradamente que no corresponde a
un proceso penal ni a un juicio, los estándares son distintos y el Legislador
tiene un margen amplio para configurar el trámite, especialmente en la
excepcionalidad que implica la transición. Con todo, que el juez no pueda
practicar pruebas no genera que el procedimiento o su decisión estén relevados
de exponer un adecuado razonamiento, pues por la naturaleza de la figura, las
diligencias inician con un expediente que contiene las pruebas que el gobierno
requirente remite para iniciar el trámite, de conformidad con el marco jurídico
aplicable. Además, por la investidura de un juez es que resulta inadmisible
alegar que se convierte en un autómata incapaz de valorar elementos sólo porque
no puede practicar pruebas.
19.
En suma, la posición mayoritaria estima que resulta violatorio del debido
proceso que el juez de extradición no pueda decretar pruebas. Discrepo de esa
tesis por las siguientes razones: (i) no se trata de un proceso penal ni de un
proceso judicial en estricto sentido, es un trámite mixto que involucra al
poder ejecutivo y al judicial, por eso no son exigibles los estándares del proceso
penal. (ii) Aunque corresponda a la etapa judicial, es una fase especial que no
implica necesariamente que se deban recaudar pruebas. En efecto, por tratarse
de un trámite sui géneris, la Sección de Revisión también tiene unas
competencias específicas, de hecho, a diferencia de ciertos procesos, el
trámite de extradición inicia con un acervo probatorio propio y permite
mantener la situación jurídica vigente -lo que incluye la garantía de no
extradición- hasta que ciertas circunstancias cambien o ciertos documentos se
alleguen. De tal suerte, la naturaleza de la figura dista completamente de otro
tipo de trámites o procedimientos. (iii) De acuerdo con lo anterior, no parece
ser insuficiente, en términos constitucionales, que el juez se base en el
expediente remitido pues, en cualquier caso, esos elementos permiten
fundamentar la decisión de manera racional, elemento fundamental en un Estado
Social de Derecho.
20.
Adicionalmente, la mayoría pretende fortalecer este argumento con la
consideración sobre los derechos de las víctimas, en efecto, en el fundamento
63 dice lo siguiente
“todos los trámites que se adelanten al interior de la JEP
deberán estar animados en el debido proceso, y a los parámetros de autonomía e
independencia judicial previamente desarrollados y desde luego las actuaciones
por medio de las cuales se define la posibilidad de extradición no son la
excepción. Debe resaltarse que este no es un asunto baladí, al contrario, se
funda en los contenidos constitucionales que se introdujeron con el Acto
Legislativo 01 de 2017, dados los puntos contenidos en el Acuerdo Final -5.1.
punto 72-, cuyo objeto no puede mirarse exclusivamente desde el sujeto titular
de la garantía de no extradición, sino, especialmente, de las víctimas, quienes
podrán contar con la verdad de aquel que se somete a la JEP, pues de operar la
extradición, el individuo remitido a otro país, no se vería obligado ni a
reconocer la verdad que alienta el sistema integral transicional ni
tampoco esas víctimas satisfarían su derecho a la justicia. Asimismo, el
extraditado no se sentirá obligado a reparar o prometer la no repetición de las
conductas repudiadas.” (negrilla original, citas internas suprimidas)
Sin
embargo, como ya se vio previamente, que la Sección de Revisión no pueda practicar
pruebas no genera necesariamente una violación del debido proceso, en especial
por la naturaleza de la extradición. Esta misma idea también aplica con
respecto al argumento sobre los derechos de las víctimas. En efecto, la mayoría
construye un razonamiento hipotético -tanto sobre la consecuencia de la
indeterminación de la fecha como sobre la satisfacción de los derechos de las
víctimas en caso de extradición-, basado en conveniencias y contrario al
principio democrático.
21.
La postura mayoritaria supone que, si la Sección de Revisión no puede decretar
pruebas para establecer la fecha de ocurrencia de los hechos, deberá
necesariamente remitir a la Corte Suprema de Justicia que, a su vez, deberá
conceptuar favorablemente sobre la extradición. Esta interpretación no tiene
soporte alguno, pues no se sigue de las normas que, ante la indeterminación de
la fecha, proceda la remisión a la justicia ordinaria, y menos aún que esta
deba necesariamente rendir concepto favorable. De hecho, tal como ocurre en los
trámites usuales de extradición, en ausencia de una prueba determinante, la
Sección de Revisión puede mantener la situación jurídica del requerido. En este
caso, la Sección de Revisión debe asegurar, en principio, la garantía de no
extradición, a menos que sea cuestionada con la certeza de la fecha de
ocurrencia de los hechos delictivos. De tal forma, considero que la mayoría
opta por un argumento que carece de fundamentos normativos para construir todo
el razonamiento.
22.
Aunque estas serían razones suficientes para explicar mi desacuerdo con la
mayoría, considero importante insistir en que no es admisible que la Corte
Constitucional esgrima razones de conveniencia para soportar sus decisiones,
claramente eso excede sus competencias y, por tanto, viola los postulados
básicos de nuestro sistema jurídico. En efecto, el razonamiento mayoritario
parte de una suposición: ante la falta de certeza en la determinación de la
fecha de ocurrencia de los hechos delictivos endilgados al solicitado en
extradición, la Sección de Revisión debe remitir a la Corte Suprema de Justicia
que necesariamente rendirá concepto favorable a la extradición. De ella deriva
una consecuencia que juzga inconstitucional: se sacrificarían los derechos de
las víctimas. Sin embargo, la suposición original no es más que una hipótesis y
la supuesta consecuencia que se deriva comparte esa naturaleza e ignora las
múltiples fórmulas -no sólo jurídicas sino tecnológicas- que permiten que, aun
en el caso de personas extraditadas, se puedan garantizar los derechos de las
víctimas.
Dos
suposiciones no constituyen razón suficiente para declarar la
inconstitucionalidad de una norma. En efecto, la indeterminación en la fecha no
permite tomar decisión alguna que altere la situación jurídica del requerido,
quien, a primera vista, gozaría de la garantía de no extradición. El Acto
Legislativo 01 de 2017 dispone que sólo ante la determinación de la fecha
precisa procede “remitir a la autoridad judicial competente para que sea
investigada y juzgada en Colombia sin excluir la posibilidad de extradición”.
Con base en la norma es posible deducir que, ante la indeterminación, no
procede ninguna acción, pues la situación jurídica de la garantía de
extradición debe ser mantenida si se han cumplido los requisitos para ello.
Por
otra parte, existen otros mecanismos para satisfacer los derechos de las
víctimas, justamente por eso la garantía de no extradición no es absoluta, en
efecto, quienes hayan comenzado a ejecutar conductas delictivas con
posterioridad a la firma del Acuerdo Final y estas no se encuentren
estrechamente vinculadas al proceso de dejación de armas, pueden ser
extraditados, incluso si contaran con información o bienes que pudieran
resarcir los derechos de las víctimas. Esa previsión demuestra que la norma
parte de un punto central: los derechos de las víctimas pueden ser garantizados
incluso en el caso de individuos extraditados. Sin embargo, para la mayoría esa
posibilidad no existe o, por lo menos, no explica por qué no es suficiente
desde el punto de vista constitucional.
23.
De acuerdo con ello, podría concluirse que los derechos de las víctimas deben
ser considerados para decidir si se persigue penalmente a nivel interno o se
extradita según sea el caso, pero la valoración sobre cuál es la mejor opción
no corresponde a este tribunal constitucional ni al juez del SIVJRNR,
corresponde al Estado en virtud del principio aut dedere aut judicare
que guía la comprensión de la figura de la extradición.
24.
Adicionalmente, considero que la extradición no necesariamente anula la verdad
para las víctimas, se trata de un argumento de conveniencia porque existen
otros medios, que no requieren de la presencia física del individuo en el
territorio colombiano para asegurarla y garantizarla. Obviamente, dependerá de
los diseños y actuaciones institucionales en la búsqueda de la verdad y de la
satisfacción de otros derechos de las víctimas. En cambio, convertir el trámite
de extradición en una figura distinta puede incluso afectar las relaciones
internacionales cuya dirección no les corresponde a los jueces sino al
Presidente de la República (art. 189.2 superior). Insisto en que la posición
mayoritaria no justifica por qué debe declararse la inexequibilidad parcial del
artículo 54 de la Ley 1922 de 2018 pues, aunque se trata de un proceso
transicional, la Corte no puede declarar inconstitucional la opción del
Legislador por considerar que el diseño de la extradición es anti práctico o
poco conveniente, o perfectible, como es toda creación humana. Tal proceder usurpa
la voluntad democrática y es un riesgo de gran magnitud en un Estado Social de
Derecho
25.
Por otra parte, considero que el fallo de exequibilidad
condicionada del artículo 502 de la Ley 906 de 2004 es ambiguo y obliga a la
Corte Suprema de Justicia a que pondere los derechos de las víctimas, de un
lado, y cuestiones eminentemente políticas y de conveniencia, por el otro, a
pesar de que estas últimas valoraciones corresponden al Presidente de la
República.
La
norma analizada establecía lo siguiente:
ARTÍCULO 502. FUNDAMENTOS DE LA
RESOLUCIÓN QUE CONCEDE O NIEGA LA EXTRADICIÓN. La Corte Suprema de
Justicia, fundamentará su concepto en la validez formal de la
documentación presentada, en la demostración plena de la identidad del
solicitado, en el principio de la doble incriminación, en la equivalencia de la
providencia proferida en el extranjero y, cuando fuere el caso, en el
cumplimiento de lo previsto en los tratados públicos.”
La
sentencia de la que me aparto parcialmente declaró la exequibilidad condicionada
de la disposición en el siguiente sentido:
“la
Corte Suprema de Justicia, cuando se tratare de un integrante de las Farc-EP o
de una persona acusada de integrar dicha organización, deberá ponderar –
conforme al artículo 19 del Acto Legislativo 01 de 2017- i) la
obligación del Estado de investigar y juzgar las graves violaciones a los
derechos humanos e infracciones al Derecho Internacional Humanitario,
particularmente a los máximos responsables de los crímenes de lesa humanidad,
genocidio y crímenes de guerra cometidos de manera sistemática; ii) los
objetivos del Sistema Integral de Verdad, Justicia, Reparación y No Repetición
dirigidos a la protección de los derechos de las víctimas a la verdad, la
justicia, la reparación y la no repetición y iii) los principios
derivados de las normas internas y de los compromisos adquiridos
internacionalmente por Colombia aplicables a la extradición”
26.
Además de las consideraciones generales sobre la extradición que ya expuse, en
particular las relacionadas con la importancia de la valoración de razones de
Estado y con las competencias del Jefe de Estado en la materia, me remito a
algunas razones de la aclaración de voto que presenté a la sentencia C-080 de
2018, por medio de la cual la Corte ejerció el control automático de constitucionalidad del Proyecto de Ley
Estatutaria número 08 de 2017 Senado, 016 de 2017 Cámara, “Estatutaria de la
Administración de Justicia en la Jurisdicción Especial para la Paz”
referidas a la necesidad de interpretar la normativa sobre extradición a fin de
no aumentar los requisitos para su procedencia, pues se trata de un asunto de
relaciones internacionales que además debe tomar en consideración los objetivos
de la garantía de no extradición. Lógicamente, estas tesis ahora no corresponden a simples precisiones sobre
la argumentación, sino a discrepancias con la posición mayoritaria.
En
aquella ocasión fue analizado el artículo 153, referido a la extradición por
conductas posteriores al Acuerdo Final[377]. Aunque estuve de
acuerdo con la decisión que lo declaró exequible
en el entendido de que también se remitirán a la Sala de Reconocimiento
las conductas estrechamente vinculadas al proceso de dejación de armas y que
hubieren tenido lugar antes de que este concluyera, hice algunas precisiones,
aplicables ahora, acerca de su interpretación. En efecto, el artículo
153 debe ser interpretado de manera compatible con la Constitución, lo cual
implica que la extradición resulta procedente respecto de los delitos cometidos
con posterioridad a la firma del Acuerdo de Paz, sin que se impongan
requisitos diferentes a los ordinarios para ese mecanismo de cooperación
judicial internacional.
De
acuerdo con ello, resalté que, para que proceda la extradición de los máximos
responsables, no es indispensable que hayan sido juzgados en Colombia. Eso no
significa que no deban ponderarse el deber de cooperación internacional en la
lucha contra el delito y la satisfacción de los principios constitucionales de
la paz, los derechos de las víctimas y la obligación estatal de investigar,
juzgar y sancionar los delitos más graves.
Sin
embargo, esta consideración no puede leerse como una regla que obligue al
Estado a conferir la extradición de nacionales solo cuando hayan sido juzgados
en Colombia. En efecto, el artículo 19 del Acto Legislativo 1 de 2017
expresamente autorizó a extraditar a quien delinquió con posterioridad a la
firma del Acuerdo Final y conforme a las condiciones señaladas en dicha
disposición superior. Por ende, es claro que la obligación estatal de
investigar, juzgar y sancionar puede cumplirse incluso sin la comparecencia del
presunto responsable, de modo que la extradición no opera, en sí misma
considerada, como una barrera para la satisfacción de dicho deber.
Si
se parte de esta premisa, la labor de ponderación antes señalada no puede
comprenderse de manera tal que se proscriba la extradición hasta tanto se
realice la investigación, juzgamiento y sanción en Colombia. En cambio, en
el caso de delitos respecto de los cuales la JEP verifique que fueron cometidos
luego de suscrito el Acuerdo Final, la procedencia de la extradición es
regulada por las normas comunes, que confieren al Presidente de la República la
facultad para decidir sobre la materia, previo concepto favorable de la Sala de
Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia.
Sobre
este asunto debe tenerse en cuenta que, en los términos del Acto Legislativo 1
de 2017, la garantía de no extradición se aplica exclusivamente respecto de los
responsables de aquellas conductas cometidas antes de la suscripción del
Acuerdo Final y vinculadas con el conflicto armado. En ese sentido, dicha
garantía cumple un doble propósito, que es el que quiero destacar en esta
ocasión y que considero desconocido por la mayoría: (i) evitar que los
beneficiarios del mencionado Acuerdo sean juzgados fuera de Colombia y, de esta
forma, evadan los compromisos adquiridos con la firma del Acuerdo; y (ii)
servir de incentivo para que dichos beneficiarios no cometan nuevos delitos.
En
reiteración de los argumentos descritos, insisto en que la norma estudiada en
esta oportunidad no puede interpretarse de modo tal que establezca requisitos
concomitantes para la extradición, que vayan más allá de la garantía de que
trata el Acto Legislativo 1 de 2017 para los sujetos beneficiarios de las
condiciones contenidas en el Acuerdo Final. Además, de conformidad con el
ordenamiento jurídico vigente, una vez se cuenta con el concepto jurídico
favorable de la Corte Suprema de Justicia, la decisión de extraditar
connacionales queda en cabeza del Presidente, en virtud de su condición de jefe
de Estado.
27.
En efecto, la Constitución establece la función del Presidente en los
siguientes términos:
“ARTICULO
189. Corresponde al
Presidente de la República como Jefe de Estado, Jefe del Gobierno y Suprema
Autoridad Administrativa:
(…)
2.
Dirigir las relaciones internacionales. Nombrar a los agentes
diplomáticos y consulares, recibir a los agentes respectivos y celebrar con
otros Estados y entidades de derecho internacional tratados o convenios que se
someterán a la aprobación del Congreso.” (Negrilla
no original)
Esta
potestad debe ser entendida de conformidad con el artículo 9 superior cuyo
texto dice lo siguiente:
“ARTICULO
9o. Las relaciones exteriores del
Estado se fundamentan en la soberanía nacional, en el respeto a la
autodeterminación de los pueblos y en el reconocimiento de los principios del
derecho internacional aceptados por Colombia.
De
igual manera, la política exterior de Colombia se orientará hacia la
integración latinoamericana y del Caribe.”
28.
La jurisprudencia constitucional ha analizado el alcance de la dirección de las
relaciones internacionales que se encuentra en cabeza del Presidente de la
República. Incluso en materia de extradición ordinaria ha destacado que
“Cumplidos
los requisitos formales de la extradición, siempre y cuando el concepto de la
Corte Suprema de Justicia sea positivo, corresponde al Presidente de la
República, como supremo director de las relaciones internacionales del país,
resolver la solicitud de extradición. La Ley 906 de 2004 prevé asimismo la
intervención del Fiscal General de la Nación para efectos de la captura en caso
de concederse la extradición.”[378]
Por
lo tanto, sólo a él le compete hacer las valoraciones propias de los intereses
de Estado que resulten relevantes en un trámite de extradición, incluso en un
escenario de justicia transicional, pues esa característica de la extradición y
la funciones del Presidente de la República no se ven alteradas. Efectivamente,
la interpretación de estas últimas no sufre transformación alguna a pesar de la
transición, pues eso atentaría contra la noción misma del Estado Social de
Derecho que exige que el cambio en esta función se haga mediante los
procedimientos pertinentes, de otra forma podría suplantarse la voluntad del
constituyente de manera arbitraria. La Corte ha dicho que el Presidente, como “Jefe
de Estado y como director de las relaciones internacionales, tendrá la
obligación de emprender todas las acciones que, según las normas del derecho
internacional y del derecho interno, resulten pertinentes para defender los
intereses del Estado”[379] ante las instancias judiciales y políticas
que correspondan, lo cual, sin duda, incluye los trámites de extradición,
incluso en un escenario transicional y su análisis previo a la concesión o
negación.
De
tal suerte, a pesar de la colaboración armónica entre los poderes del Estado,
la jurisprudencia constitucional ha sido enfática en la autonomía del
Presidente de la República en el manejo de las relaciones internacionales. La
sentencia C-1050 de 2012 dijo al respecto lo
siguiente:
“5.2.6.
La decisión que ahora adopta la Sala reitera la defensa de la ‘plena autonomía’
que la jurisprudencia constitucional ha reconocido al Presidente de la
República en el ejercicio de sus competencias internacionales, reconocidas
constitucionalmente. Así lo hizo en el pasado, por ejemplo, frente a la
posibilidad de que el Congreso sometiera al Presidente a tener que contar con
su autorización para poder viajar fuera del país (C-151 de 1993). En
este caso se decidió que el precepto demandado vulneró el principio de
independencia de las ramas del poder público entre otras razones, porque “[…]
el legislador entra a interferir en un campo donde el Presidente goza de plena
autonomía, como es el campo de las relaciones internacionales.”[380]”
En
ese sentido reconoció que, en un régimen presidencial como el colombiano “el
legislador no puede subordinar a parámetros o criterios suyos, el cumplimiento
del Presidente de la República de funciones que le han sido conferidas
directamente por parte del Constituyente. Hacerlo es buscar propósitos,
eventualmente legítimos, desconociendo los límites competenciales propios del
estado de derecho vigente.” Como consecuencia, la
Corte declaró inexequible la Ley 1501 de 2011 por violar la restricción
constitucional que tiene el Congreso de la República de no interferir en el
ejercicio de las competencias propias de otro poder. El fallo destacó que la
expedición de pasaportes diplomáticos es una decisión del Gobierno Nacional que
no puede ser tomada por el Congreso u ordenada por este de manera perentoria.
De
acuerdo con ello, si el legislativo no puede imponer decisiones sobre la
función del Presidente como Jefe de Estado, tampoco podría sustraerlo de la
misma. Idéntica conclusión aplica para el poder judicial, incluida, obviamente,
la Corte Constitucional. La conclusión obvia de la línea jurisprudencial
descrita que se aplicaría en el análisis del artículo 502 de la Ley 906 de 2004
es que al Presidente, con base en el artículo 189.2 CP, le corresponde
considerar márgenes de apreciación en materia de extradición y ellos no tienen
por qué ser valorados por parte del poder judicial.
29.
La doctrina acoge una visión similar, teniendo en cuenta la importancia de la
dimensión del Derecho Internacional de la extradición. En efecto, destaca que
esta figura involucra cuestiones eminentemente políticas y de conveniencia, que
en un régimen presidencial corresponden exclusivamente al Presidente de la
República. Incluso algunos doctrinantes entienden que la extradición se ubica
dentro del Derecho Internacional General. La naturaleza de la extradición
explica que, como fue relatado previamente, inicialmente fuera considerada como
un acto netamente político entre soberanos, aunque ahora sea un procedimiento
que también es jurídico y está reglado.
Por
tratarse de un medio por el cual los Estados cooperan para la prevención,
control y supresión de la criminalidad nacional e internacional, es innegable
el nexo entre los intereses estatales y la concesión o negación de la
extradición. De hecho, la historia de la extradición es un reflejo de las
relaciones políticas entre los Estados.
La
doctrina autorizada[381]
destaca la relevancia de ciertas consideraciones para conceder o negar la
extradición, por ejemplo: (i) la relación entre el derecho y la política
pública, (ii) los factores políticos, (iii) las preocupaciones humanitarias o
de derechos humanos, y (iv) las consideraciones prácticas. Por supuesto, se
trata de aspectos que no son estrictamente jurídicos y, por lo tanto, en el
ordenamiento colombiano no corresponden al poder judicial, sino al ejecutivo,
incluso en contextos transicionales, pues ellos no alteran la división de
poderes ni la naturaleza de la extradición. Efectivamente, habrá de ser el jefe
de Estado quien, en ejercicio de su función, decida si es relevante o no
considerar el contexto de transición para tomar la decisión sobre la
extradición. Trasladar esa consideración al poder judicial es vaciar de contenido
una competencia otorgada por la Constitución.
En
efecto, diversos autores han sostenido que ante la obligación de extraditar o
sancionar, se ha dicho que el alcance de la misma está ligado a la naturaleza
de los crímenes, pero esa valoración de derecho internacional involucra la
soberanía de los Estados. Por lo tanto, es legítimo que un jefe de Estado
considere ese tipo de razones cuando analice la extradición. En efecto, sólo
sería censurable la defensa de los intereses políticos o de Estado cuando se
trata de la negativa de extradición en crímenes internacionales o en casos de
responsables de graves violaciones a derechos humanos o violaciones al ius
cogens.
30.
En síntesis, como puede observarse a través de argumentos normativos,
jurisprudenciales y doctrinarios, la interpretación de la mayoría desconoce la
naturaleza de la extradición y vacía de contenido una competencia
constitucional de Presidente de la República como jefe de Estado. En efecto, se
pierden sus dos objetivos, pues las personas que no pueden acogerse a la
jurisdicción especial para la paz tendrían también una garantía de no ser
extraditados, más allá de los márgenes previstos en el artículo 19 del Acto
Legislativo 1 de 2017, el cual incorpora la garantía de no extradición
exclusivamente a aquellas conductas cometidas antes de la suscripción del
Acuerdo Final y que estén vinculadas al conflicto armado, no a otras hipótesis
que no son parte de la normativa constitucional y, por tanto, no son parámetro
de control. Además, extender la garantía de no extradición a los supuestos
enunciados por el fallo del que discrepo parcialmente, e imponer a la Corte
Suprema de Justicia su valoración, genera una restricción irrazonable e
injustificada al margen de apreciación que la Carta Política confiere al
Presidente de la República para decidir sobre las solicitudes de extradición.
Este margen está estrechamente vinculado con su rol de dirección de las
relaciones internacionales (art. 189.2 superior), el cual resulta delimitado,
sin justificación aparente, con base en lo decidido por la Corte.
Por
las razones anteriores me separo parcialmente de la decisión adoptada por la
mayoría.
Fecha
ut supra,
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
[1]
Recibido el día 3 de agosto de 2018 en el Despacho del ponente.
[2] Ver folios 46 y siguientes
cuaderno de pruebas I.
[3] Ver folio 2 del
expediente.
[4]
Inciso tercero, artículo 19 transitorio, Acto Legislativo 01 de 2018.
[5] Ver
folio 3 del expediente.
[6] Ver folio 3 del
expediente.
[7] Ver folio 4 del
expediente.
[8] Acto Legislativo
01 de 2017, artículo 12 transitorio.
[9] Cita a la
sentencia C-674 de 2018.
[10] Ver folio 6 del expediente.
[11] Acto Legislativo
01 de 2017, artículo 19 transitorio.
[12] Ver folio 6 del
expediente.
[13] Ibídem.
[14] Cita la sentencia
C-674 de 2018.
[15] Ver folio 9 del
expediente.
[16] Ver folio 10 del
expediente.
[17] Acto Legislativo
01 de 2017, artículo 5 transitorio.
[18] Ver folio 11 del
expediente.
[19] Ibídem.
[20] Ver folio 39 del
expediente.
[21] Ibídem.
[22] Ver folio 40 del
expediente.
[23] Ver folio 46 del
expediente.
[24] Ibídem.
[25] Ibídem.
[26] Ver folio 48 del
expediente.
[27] Ver folio 49 del
expediente.
[28] Ver folio 51 del
expediente.
[29] Ver folio 52 del
expediente.
[30] Ver folio 58 del
expediente.
[31] Ibídem.
[32] Ver folio 60 del
expediente.
[33] Ver folio 61 del
expediente.
[34] Ver folio 64 del
expediente.
[35] Ver folio 65 del
expediente.
[36] Ibídem.
[37] Ver folio 66 del
expediente.
[38] Ver folio 68 del
expediente.
[39] Ver folio 70 del
expediente.
[40] Ver folio 77 del
expediente.
[41] Ver folio 79 del
expediente.
[42] Ver folio 81 del
expediente.
[43] Ver folio 82 del
expediente.
[44] Ibídem.
[45] Ver folio 84 del
expediente.
[46] Ibídem.
[47] Ver folio 86 del
expediente.
[48] Ver folio 87 del
expediente.
[49] Acto Legislativo
01 de 2017, artículo 21 transitorio.
[50] Ver folio 89 del
expediente.
[51] Ibídem.
[52] Ver
folio 355 del expediente.
[53] Ver folio 356 del
expediente.
[54] Ibídem.
[55] Ibídem.
[56] Ver folio 357 del
expediente.
[57] Ver
folio 276 del expediente.
[58] Ver folio 278 del
expediente.
[59] Ver folio 286 del
expediente.
[60] Ver folio 287
del expediente.
[61] Ver folio 291 del
expediente.
[62] Ver folio 292 del
expediente.
[63] Ver folio 295 del
expediente.
[64] Ver folio 296 del
expediente.
[65] Ver folio 167 del
expediente.
[66] Ibídem.
[67] Ver folio 168 del
expediente.
[68] Ver folio 172 del
expediente.
[69] Ver folio 179 del
expediente.
[70] Ver folio 181 del
expediente.
[71] Ver folio 187 del
expediente.
[72] Ver folio 212 del
expediente.
[73] Ver folio 213 del
expediente.
[74] Ver folio 214 del
expediente.
[75] Ver folio 216 del
expediente.
[76] CIDH, Informe No.
136/99 22 de diciembre de 1999.
[77] Ver folio 224 del
expediente. Corte IDH. Caso Barrios Altos Vs. Perú. Sentencia de 30 de
noviembre de 2001.
[78] Ver folio 226 del
expediente.
[79] Ver folio 194 del
expediente.
[80] Ver folio 195 del
expediente.
[81] Ver folio 196 del
expediente.
[82] Ver folio 197 del
expediente.
[83] Ver folio 198 del
expediente.
[84] Ver folio 199 del
expediente.
[85] Ibídem.
[86] Ver folio 271 del
expediente.
[87] Ver folio 272 del
expediente.
[88] Ver folio 154 del
expediente.
[89] Ver folio 156 del
expediente.
[90] Ver
folios 151 y siguientes del expediente.
[91] Ver folio 203 del
expediente.
[92] Ver folio 204 del
expediente.
[93] Ver folio 206 del
expediente.
[94] Ver folio 267 del
expediente.
[95] Ver folio 268 del
expediente.
[96] Ibídem.
[97] Ver folio 373 del
expediente.
[98] Ver folio 373 del
expediente.
[99] Ver folio 377 del
expediente.
[100] Ver folio 380 del
expediente.
[101] Ver folio 381 del
expediente.
[102] Ver folio 383 del
expediente.
[103] Ibídem.
[104] Ver folio 385 del
expediente.
[105] Ver folio 442 del
expediente.
[106] Ver folio 443 del
expediente.
[107] Ver folio 455 del
expediente.
[108] Ver folio 468 del
expediente.
[109] Ver folio 470 del
expediente.
[110] Ver folio 476 del
expediente.
[111] Ibídem.
[112] Ver folio 493 del
expediente.
[113] Ver folio 141 del
expediente.
[114] Ver folio 144 del
expediente.
[115] Ver folio 146 del
expediente.
[116] Ver folio 147 del
expediente.
[117] Ver folio 321 del
expediente.
[118] Ver folio 389 del
expediente.
[119] Ibídem.
[120] Ver folio 398 del
expediente.
[121] Ver folio 399 del
expediente.
[122] Ver folio 400 del
expediente.
[123] Ver folio 401 del
expediente.
[124] Ver folio 504 del
expediente.
[125] Ver folio 505 del
expediente.
[126] Ver folio 506 del
expediente.
[127] Ver folio 507 del
expediente.
[128] Artículo 19
transitorio A.L 01 de 2017.
[129] Ver folio 509 del
expediente.
[130] Ver folio 510 del
expediente.
[131] Ver folio 239 del
expediente.
[132] Ibídem.
[133] Ver folio 251 del
expediente.
[134] Ver folio 259 del
expediente.
[135] Ver folio 514 del
expediente.
[136] Ver folio 515 del
expediente.
[137] Ver folio 520 del
expediente.
[138] Ver folio 521 del
expediente.
[139] Ver folio 522 del
expediente. Sentencia de noviembre 3 de 2004. Rad 22072.
[140] Ibídem.
[141] Ver folio 524 del
expediente.
[142] Ver folio 529 del
expediente.
[143] Ver folio 530 del
expediente.
[144] Ver folio 531 del
expediente.
[145] Ver folio 534 del
expediente.
[146] Ver folio 536 del
expediente.
[147] Ver folio 537 del
expediente.
[148]
Ministerio del Interior.
[149] En la sentencia C­874 de 2002, reiterada
en la sentencia C-612 de 2015, la Corte consideró que: “[Si] bien el momento
procesal ideal para pronunciarse sobre la inexistencia de cargos de
inconstitucionalidad es la etapa en la que se decide sobre la admisibilidad de
la demanda, por resultar más acorde con la garantía de la expectativa que
tienen los ciudadanos de recibir un pronunciamiento de fondo sobre la
constitucionalidad de las disposiciones demandadas por ellos, esta decisión
también puede adoptarse al momento de proferir un fallo, pues es en esta etapa
procesal en la que la Corte analiza con mayor detenimiento y profundidad las
acusaciones presentadas por los ciudadanos en las demandas de
inconstitucionalidad”.
[150] La
síntesis comprehensiva de este precedente se encuentra en la sentencia C-1052
de 2001.  Para el caso de la presente decisión, se utiliza la exposición
efectuada en la sentencia C-612 de 2015.
[151]
Sentencias C-309 de 2017, C-494, C-372, C-179 y C-183 de 2016; C-497, C-387,
C-227 y C-084 de 2015; C-584 y C-091 de 2014, C-531, C-403, C-253 y C-108 de
2013; C-636, C-620 y C-132 de 2012; C-102 de 2010; C-761 de 2009; C-1089 y
C-032 de 2008, entre otras.
[152]
Ibídem.
[153]
Sentencia C-085 de 2018.
[154] La
síntesis comprehensiva de este precedente se encuentra en la sentencia C-1052
de 2001, reiterada en la sentencia C-085 de 2018.
[155] Cfr.
Sentencia
C-1052 de 2001.  Fundamento jurídico 3.4.2.
[156]
Ibídem.
[157]
Ibídem.
[158] Citada sentencia C-1052 de 2001 y reiterada en sentencias
citada sentencia C-1052 de 2001
[159]
Sentencias C-002 de 2018, C-688, C-542, C-219 y C-146 de 2017, C-584 de 2016 y
C-048 de 2004.
[160]
Sentencia C-542 de 2017 y reiterado en sentencia C-085 de 2018.
[161]
Sentencia C-1052 de 2001.
[162]
Sentencias C-002 y C-085 de 2018, C-688, C-542, C-219 y C-146 de 2017 y C-584
de 2016.
[163] Ver folio 39 del
expediente.
[164] Ibídem.
[165] Ver folio 40 del
expediente.
[166] Ver folio 46 del
expediente.
[167] Ibídem.
[168] Ibídem.
[169] Ver folio 48 del
expediente.
[170] Ver folio 49 del
expediente.
[171] Ver folio 51 del
expediente.
[172] Ver folio 52 del
expediente.
[173]
Planteamiento contenido en la demanda.
[174]
Diario Oficial No. 50.658 de 18 de julio de 2018.
[175] Folio
2 y siguientes del expediente.
[176] “El principio democrático que
la Carta prohíja es a la vez universal y expansivo. Se dice que es universal en
la medida en que compromete variados escenarios, procesos y lugares tanto
públicos como privados y también porque la noción de política que lo sustenta
se nutre de todo lo que vitalmente pueda interesar a la persona, a la comunidad
y al Estado y sea por tanto susceptible de afectar la distribución, control y
asignación del poder social. El principio democrático es expansivo pues su
dinámica lejos de ignorar el conflicto social, lo encauza a partir del respeto
y constante reivindicación de un mínimo de democracia política y social que, de
conformidad con su ideario, ha de ampliarse progresivamente conquistando nuevos
ámbitos y profundizando permanentemente su vigencia, lo que demanda por parte
de los principales actores públicos y privados un denodado esfuerzo para su
efectiva construcción. La interpretación constitucional encuentra en el
principio democrático una pauta inapreciable para resolver dudas o colmar
lagunas que puedan surgir al examinar o aplicar un precepto. En efecto, a la
luz de la Constitución la interpretación que ha de privar será siempre la que
realice más cabalmente el principio democrático, ya sea exigiendo el respeto a
un mínimo de democracia o bien extendiendo su imperio a un nuevo ámbito”
Sentencia C-089 de 1994 reiterado entre otras sentencias C-1110 de 2000 y C-934
de 2004.
[177] Ver
sentencia C-252 de 2012.
[178]
Sentencia C-252 de 2012.
[179] “la
regla de los cuatro debates”.
[180] El
artículo 169 de la Ley 5ª de 1992 dispone que “1. Por
disposición constitucional. Las Comisiones de asuntos económicos de
las dos Cámaras deliberarán en forma conjunta para dar primer debate al
proyecto de Presupuesto de Rentas y Ley de Apropiaciones (…) 2. Por
solicitud gubernamental. Se presenta cuando el Presidente de la
República envía un mensaje para trámite de urgencia sobre cualquier proyecto de
ley (…)
[181] Ver
al respecto sentencia C-1147 de 2003.
[182] apertura del debate,
oportunidad de discusión y cierre del debate.
[183] Ver
sentencia C-252 de 2012, C-260 de 2015, C-044 de 2017 entre otras.
[184]
Sentencia C-473 de 2004.
[185] Ver
sentencia C-252 de 2012, C-260 de 2015, C-044 de 2017 entre otras.
[186] C-726
de 2015, tomado de sentencias C-801 de 2003, C-724 y 754 de 2004 y reiterado
entre otras en sentencia C-290 de 2017.
[187]
Sentencia C-273 de 2011, tomado de sentencia C-735 de 2007 y reiterado en
sentencia C-384 de 2016.
[188] Ver
entre otras, la sentencia C-453 de 2006 (MP Manuel José Cepeda Espinosa) En
este caso la Corte Constitucional, reiterando su jurisprudencia, decidió que
los artículos 4°, 7°, 11, 12, 16, 17, 18 y 19, parágrafo transitorio, no
desconocen los principios de consecutividad y de identidad flexible
o relativa. Estas normas fueron declaradas exequibles por los cargos
analizados. Asimismo, la Corte considero que el artículo transitorio 20
contemplaba un tema nuevo, con autonomía normativa, que fue introducido, sin
mediar debate, en el cuarto debate, ante la Plenaria de la Cámara de
Representantes. Por ello, fue declarado inexequible.
[189] Ley
5ª de 1992, artículo 2°– Principios de interpretación del Reglamento. En
la interpretación y aplicación de las normas del presente Reglamento, se
tendrán en cuenta los siguientes principios: […]  (3) Regla de mayorías.
El Reglamento debe aplicarse en forma tal que toda decisión refleje la voluntad
de las mayorías presentes en la respectiva sesión y consulte, en todo momento,
la justicia y el bien común.  (4) Regla de minorías. El Regla­mento
garantiza el derecho de las minorías a ser representadas, a participar y a
expresarse tal como lo determina la Constitución.
[190] La
Corte Constitucional ha señalado acerca de la posibilidad que tiene cada Cámara
de modificar los textos de los Proyectos de ley durante su trámite: “La
actividad legislativa consiste en la facultad reconocida en los regímenes
democráticos a los órganos representativos, de regular de manera general, impersonal
y abstracta, a través de la ley, los distintos supuestos de hecho relevantes
para la obtención de los fines esenciales del Estado. Esta facultad
regulatoria, admite una gama amplia de posibilidades, es decir, un mismo
supuesto de hecho puede ser regulado de distintas maneras, y la elección de la
fórmula precisa que finalmente es recogida en la ley, es fruto de variados
factores, como lo son la particular concepción política mayoritaria en el
cuerpo legislativo, la influencia del pensamiento de las minorías que propicia
fórmulas de conciliación, las circunstancias históricas que ameritan adecuar
las formas jurídicas a las especificidades del momento, y otros factores que,
como los anteriores, confluyen a determinar las fórmulas de regulación jurídica
que resultan ser las finalmente adoptadas.  ||  En los regímenes democráticos,
el mecanismo mediante el cual se llega a la formación y determinación de la
voluntad del legislador en cada fórmula legal concreta, debe estar abierto a la
confrontación de las diferentes corrientes de pensamiento que encuentran su
espacio en las corporaciones que ostentan esa representación popular. Por ello,
las distintas normas que tanto en la Constitución como en la Ley Orgánica del
Reglamento del Congreso regulan el trámite de la adopción de la ley, están
dirigidas a permitir un proceso en el cual puedan intervenir todas las
corrientes mencionadas, y en el cual la opción regulativa finalmente adoptada
sea fruto de una ponderada reflexión. Por ello se han previsto cuatro debates,
dos a nivel de las comisiones del Congreso, y dos a nivel de la plenaria de
cada Cámara (Art. 157 C.P.), lo cual permite, de un lado, que las propuestas
sean estudiadas y debatidas con la especialidad y puntualidad que ello amerita,
y de otro, que todo el universo de las opiniones representadas en el Congreso,
tenga la oportunidad real de incidir en la adopción final de ley. También por
esto, la posibilidad de introducir modificaciones a los proyectos que vienen de
etapas anteriores del trámite, reconocida por el segundo inciso del artículo
160 de la Constitución, es propia de los regímenes que conceden amplia
importancia a la efectividad del principio democrático.” Corte
Constitucional, sentencia C-760 de 2001 (MP. Marco Gerardo Monroy Cabra &
Manuel José Cepeda; AV. Jaime Araujo Rentería; SPV Clara Inés Vargas Hernández;
SV. Rodrigo Escobar Gil), en este caso la Corte estudió una demanda de
inconstitucionalidad contra la Ley 600 de 2000 (Código de Procedimiento Penal),
por vicios de procedimiento en su formación.
[191]
Constitución Política, artículo 160, inciso segundo: ‘Durante el segundo debate
cada cámara podrá introducir al proyecto las modificaciones, adiciones y
supresiones que juzgue necesarias’.
[192]
Constitución Política, artículo 158. “Todo proyecto de ley debe referirse a una
misma materia y serán inad­misibles las disposiciones o modificaciones que no
se relacionen con ella. El Presidente de la respectiva comisión rechazará las
iniciativas que no se avengan con este precepto, pero sus decisiones serán
apelables ante la misma comisión. La ley que sea objeto de reforma (parcial) se
publicará en un solo texto que incorpore las modificaciones aprobadas”.
[193] Corte
Constitucional, Sentencia C-940 de 2003 (MP. Marco Gerardo Monroy Cabra). En
este caso la Corte estudió una demanda de inconstitucionalidad contra los
artículos 110 y 111 de la Ley 795 de 2003 por vicios de procedi­miento en su
formación, entre otros cargos, por cuanto habían sido introducidos al Proyecto
de ley por el Senado de la República, luego de haber hecho tránsito en la
Cámara de Representantes.
[194] Corte
Constitucional, Sentencia C-940 de 2003 (MP. Marco Gerardo Monroy Cabra).
[195] Corte
Constitucional, Sentencia C-940 de 2003 (MP. Marco Gerardo Monroy Cabra). En la
sentencia, la Corte consideró que el principio de identidad “(…) adquiere en la
Constitución de 1991 una connotación distinta a la que tenía en el régimen
constitucional anterior, (…) si en la Carta de 1886 se exigía que el texto
aprobado en cada uno de los debates fuera exactamente el mismo, por lo cual
cualquier modificación aun menor implicaba repetir todo el trámite, hoy en día
se ha abandonado el principio de identidad rígido, para permitir que las
comisiones y las plenarias de las cámaras puedan introducir modificaciones al proyecto
(CP art. 160), y que las discrepancias entre lo aprobado en una y otra Cámara
no obliguen a repetir todo el trámite, sino que las comisiones accidentales
preparen un texto unificado que supere las diferencias, texto que es entonces
sometido a la aprobación de las plenarias.”
[196] Corte
Constitucional, sentencia C-940 de 2003 (MP. Marco Gerardo Monroy Cabra).
[197] Corte
Constitucional, sentencia C-940 de 2003 (MP. Marco Gerardo Monroy Cabra).
[198]
Sentencia C-273 de 2011.
[199] La
Corte ha señalado respecto de la interpretación de los artículos 157 y 160 de
la C.P.: “… podría argumentarse que la coexistencia de ambas disposiciones
en la Carta Política… generaría, prima facie, una contradicción, habida cuenta
que mientras se permite la introducción de modificaciones por parte de las
plenarias sobre lo debatido y aprobado en las comisiones permanentes, se exige
que todo proyecto surta los cuatro debates para que pueda ser sancionado como
ley de la república.  Sin embargo, la Corte ha advertido cómo la presunta incompatibilidad
entre ambas disposiciones constitucionales es aparente, ello debido a la mayor
ascendencia y legitimidad democrática que adquieren las plenarias respecto a
las comisiones.  Es evidente que una instancia legislativa que agrupa, no sólo
a los parlamentarios que se ocuparon del primer debate, sino a los demás
miembros de cada cámara, pueda realizar, válidamente, cambios al proyecto
aprobado.  Sostener lo contrario equivale a supeditar el trabajo legislativo
del pleno de cada cámara a lo decidido por sólo una parte de sus miembros, lo
que es totalmente contrario al principio de mayoría que inspira la formación de
las leyes”. Sentencia C-839 de 2003.  M.P. Jaime Córdoba Triviño.
[200]
Sentencia C-273 de 2011.
[201] Corte
Constitucional, sentencia C-307 de 2004 (MP. Rodrigo Escobar Gil, Manuel José
Cepeda Espinosa, Alfredo Beltrán Sierra; SV. Jaime Araujo Rentería; SV. Alfredo
Beltrán Sierra y Clara Inés Vargas Hernández; SPV. Rodrigo Escobar Gil, Eduardo
Montealegre Lynett y Marco Gerardo Monroy Cabra). En este caso la Corte
consideró: “La simple comparación del texto originalmente aprobado y el texto
definitivo del proyecto muestra que, sin necesidad de examinar los textos
intermedios, no obstante las modificaciones y adiciones que el proyecto recibió
a lo largo de los debates legislativos, se ha respetado el principio de
identidad relativa, por cuanto lo finalmente aprobado tiene una clara y específica
relación de conexidad con lo aprobado en el primer debate de manera que puede
predicarse la existencia de identidad temática entre el texto definitivo del
proyecto y lo inicialmente aprobado en el primer debate en la Comisión Primera
del Senado. Las diferencias entre los dos textos obedecen a precisiones
técnicas, opciones y alternativas que giran alrededor de un mismo concepto, y
que claramente son un desarrollo de la propuesta inicialmente aprobada”.
[202] Corte
Constitucional, sentencia C-1147 de 2003 (MP. Rodrigo Escobar Gil; SV. Eduardo
Montealegre Lynett; AV. Manuel José Cepeda Espinosa, Rodrigo Escobar Gil). En
este caso la Corte consideró que “(…) a propósito del principio de identidad,
es entonces claro que un proyecto de ley puede ser objeto de cambios y
modificaciones en el transcurso de las diversas etapas parlamentarias, pero
sólo en la medida en que dichos cambios y modificaciones se refieran a temas
tratados y aprobados en primer debate, sin perjuicio de que también éstos deban
guardar estrecha relación con el contenido del proyecto, es decir,
respeten igualmente el principio de unidad de materia.” (acento fuera del texto
original). Esta posición ha sido reiterada, por ejemplo en la sentencia C-372
de 2004 (MP. Clara Inés Vargas Hernández; SV. Manuel José Cepeda Espinosa,
Eduardo Montealegre Lynett, Álvaro Tafur Galvis). En la sentencia C-754 de 2004
(MP. Álvaro Tafur Galvis; SPV. Álvaro Tafur Galvis) la Corte señaló que el
principio de identidad relativa no se viola cuando se introducen modificaciones
ha de tratarse de ‘asuntos [que] estén estrechamente ligados’.
[203] El
segundo inciso del artículo 160 de la Constitución Política señala que durante
“el segundo debate cada Cámara podrá introducir al proyecto las modificaciones,
adiciones y supresiones que juzgue necesarias”.
[204] En la
sentencia C-753 de 2004 (MP. Alfredo Beltrán Sierra; SV. Jaime Araujo Rentería)
se declaró exequible un aparte del Acto Legislativo N° 01 de 2003 (artículo 15,
parcial) adicionado en el séptimo debate por considerar que se trataba de un ‘instrumento
necesario’ y con una ‘relación de conexidad evidente’ con el resto
de la norma aprobada.
[205] Corte
Constitucional, sentencia C-312 de 2004 (MP. Alfredo Beltrán Sierra; SV. Manuel
José Cepeda Espinosa y Eduardo Montealegre Lynett; AV. Jaime Araujo Rentería)
La Corte resolvió declarar inexequibles varias expresiones del
artículo 44 de la Ley 795 de 2003, mediante la cual se modifica el numeral 5º
del artículo 193 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, pues consideró
que “(…) que el texto final del artículo 44 de la Ley 795 de 2003 en cuanto
incluyó la contribución al Fondo de Solidaridad y Garantía y la manera de
calcularla en el Seguro Obligatorio de Accidentes de Tránsito es una materia
que por sí misma tiene autonomía y relevancia jurídica que no hacen
indispensable su inclusión en las cláusulas que de suyo ha de contener el
contrato de seguro que se recoge en la póliza correspondiente (…)”.
[206] Ver
entre otras sentencia C-290 de 2017
[207]
Sentencia C-801 de 2003.
[208]
Sentencia C-1092 de 2003.
[209]
Sentencia C-920 de 2001 en este caso la Corte declaró la inexequi­bilidad de
una disposición intro­ducida en el último debate, que constituía un asunto
nuevo, sin relación con la materia debatida hasta ese momento.
[210]
Sentencia C-198 de 2002.
[211]
Sentencia C-614 de 2002.
[212] Ver
sentencias C-040 de 2010, C-373 de 2016, C-290 de 2017 entre otras.
[213] Sentencia
C-040 de 2010, reiterado en sentencia C-373 de 2016.
[214]Ver sentencias C-1092 de 2003, reiterado en sentencias C-084
de 2013 y C-094 de 2017 entre otras.
[215]
Sentencia C-040 de 2010 reiterado en Sentencia C-373 de 2016.
[216]
Ibídem.
[217] Ver
al respecto sentencia C-094 de 2017.
[218]
Congreso de la República, Gaceta No. 118 del 27 de abril de 2018.
[219]
Artículos 169 y 191 de la Ley 5 de 1992, lo que permite entonces que de los
cuatro debates que exige la Constitución, dos de ellos, los primeros, puedan
realizarse de manera conjunta por parte de las Comisiones en este caso primeras
Constitucionales permanentes de manera conjunta.
[220] El 24
de abril de 2018.
[221] El
punto 5 desarrolló el “Acuerdo sobre las Víctimas del Conflicto”, incluyendo a
la Jurisdicción Especial para la Paz en el marco de un Sistema Integral de
Verdad, Justicia, Reparación y No Repetición (SIVJRNR), bajo el entendido que,
“resarcir a las víctimas está en el centro del Acuerdo entre el Gobierno
nacional y las FARC-EP”.
[222]
Ibidem.
[223]
Congreso de la República, Gacetas 331, 305, 390, 470, 472 de 2018.
[224] En el
texto
presentado como ponencia para primer debate del proyecto de la ley número 225
de 2018 del Senado y 239 de la Cámara en Comisiones Conjuntas, se eliminó el
artículo 11 del texto original del proyecto de ley, por dicha razón se corre el
articulado un número menos.
[225] Las palabras
subrayadas corresponden al texto nuevo que modifica o se anexa al anterior.
[226] Por
tratarse de un proyecto de ley con mensaje para trámite de urgencia, se llevó a
cabo el primer debate en las comisiones primeras permanentes de ambas cámaras
de manera conjunta, en sesiones de los días 16, 17, 22, 28 y 29 de mayo de
2018.
[227]
Congreso de la República, Gacetas 259, 331, 305, 390, 470, 472, y 368 de 2018.
[228]
Congreso de la República, Gaceta No. 331 de 2018, pág. 44.
[229]
Congreso de la República, Gaceta No. 331 de 2018, pág. 44.
[230]
Congreso de la República, Gaceta No. 305 de 2018, pág. 1 y siguientes.
[231]
Congreso de la República, Gaceta No. 390, 470, 472, de 2018, pág. 1 y
siguientes.
[232]
Congreso de la República, Gacetas 368 de Senado y 405 Cámara, ambos de 2018.
[233]
Congreso de la República, Gaceta 872 de 2018.
[234] La
proposición se realizó por la Senadora Paloma valencia y puede leerse en la
página 21 de la Gaceta 872 del Congreso.
[235]
Congreso de la República, gaceta 872 de 2018, pág. 17.
[236] Por
la Senadora Paloma Valencia.
[237] Congreso de la
República, Gaceta 872 de 2018 Senado; pág. 44 “que decir que
nosotros hemos hablado con miembros de las Fuerzas Armadas activos y en retiro,
que todos van a terminar sometidos en esa justicia y el propio General Mejía
delante del Ministro de la Defensa, reconoció que todas las Fuerzas Armadas de
Colombia tienen enorme desconfianza con los Magistrados elegidos, y esa
declaración que yo le agradezco y que interpreto como un deber moral que él
tiene con quienes hacen parte de las Fuerzas Armadas de Colombia, es lo que
nosotros conocíamos desde antes. Pero yo le digo una cosa Senador Roy, si hay
algunos miembros de las Fuerzas Armadas que se quieren someter con el
procedimiento que está actualmente, lo pueden hacer, el artículo no le cierra
la puerta a la posibilidad de que quienes quieran someterse con este
procedimiento que estamos aprobando hoy, y con los Magistrados que están
actualmente, lo hagan, pero estoy segura que serán muchos, miles que se
consideran inocentes y que no quieren correr el riesgo de ser condenados
injustamente, quienes esperan con anhelo la reglamentación que el nuevo
Gobierno del Presidente electo Iván Duque les ofrece”
[238] Ibidem; pág. 52.
[239]
Congreso de la República, gaceta 872 de 2018, pág. 50.
[240]
Congreso de la República, gaceta 646 de Cámara, pág. 30 y 786 de Senado, ambas
de 2018.
[241] Los
dos primeros de manera conjunta dado el mensaje de trámite de urgencia.
[242] Ver folio 3 del
expediente.
[243] i)
Función constitucional asignada a la JEP y ii) autonomía e independencia
judicial de la JEP.
[244] Ver folio 65 del
expediente.
[245] “…a través de la cual se
pretende integrar diversos esfuerzos, que aplican las sociedades para enfrentar
las consecuencias de violaciones masivas y abusos generalizados o sistemáticos
en materia de derechos humanos, sufridos en un conflicto, hacia una etapa
constructiva de paz, respeto, reconciliación y consolidación de la democracia,
situaciones de excepción frente a lo que resultaría de la aplicación de las
instituciones penales corrientes.” Ver Sentencia C-052 de 2012 y reiterado
en sentencias C-579 de 2013, C-180 de 2014 entre otras.
[246] ELSTER, Jon: Rendición de
Cuentas. La justicia transicional en perspectiva histórica, Katz, Buenos Aires,
2006, 15;
WEBBER,
Jeremy:
Forms of Transitional Justice, en: WILLIAMS, Melissa / NAGY,
Rosemary / ELSTER, Jon: Transitional Justice, New York
University Press, Nueva york, 2012, 98; PENSKY, Max: El pasado es otro
pueblo. Un argumento a favor de los derechos póstumos como limitaciones
normativas a las amnistías, en: DE GAMBOA TAPIAS, Camila:
Justicia Transicional. Teoría y Praxis, Universidad del Rosario, Bogotá, 2006, 113; UPRIMNY YEPES,
Rodrigo:
Las
enseñanzas del análisis comparado: procesos transicionales, formas de justicia
transicional y el caso colombiano, en: UPRIMNY YEPES, Rodrigo / Saffon Sanín,
María Paula / Botero Marino, Catalina / Restrepo Saldarriaga, Esteban:
¿Justicia transicional sin transición? Verdad, justicia y reparación para
Colombia, Centro de Estudios de Derecho, Justicia y Sociedad, Bogotá, 2006, 13. Sentencia
C-771 de 2011, M.P. Nilson Pinilla Pinilla.
[247] AMBOS, Kai: El
marco jurídico de la justicia de
transición. Especial referencia al caso colombiano, Editorial Temis,
Bogotá, 2008,
8;
DE GREIFF, Pablo: Theorizing Transitional Justice, en: WILLIAMS, Melissa
/ NAGY, Rosemary / ELSTER, Jon: Transitional Justice, New York University Press,
Nueva york, 2012; OROZCO, Iván. 2009. Justicia
transicional en tiempos del deber de memoria. Bogotá, Temis – Universidad de
los Andes, 9; FORER, Andreas: Justicia
Transicional, Editorial Ibañez, Bogotá, 2012, 19.
[248]
Sentencia de la Corte Constitucional C-771 de 2011,
M.P. Nilson Pinilla Pinilla.
[249] Ruti
G. Teitel. Justicia Transicional, capítulo 1, El Estado de
Derecho en Transición. (Traducción de María José Viana Cleves), Bogotá,
Universidad Externado de Colombia, 2.017, p.  35 y siguientes.
[250] “En la expresión “justicia transicional” se
conjugan dos conceptos. El primero, el sustantivo “justicia”, es un
valor esencial a todo sistema jurídico, una aspiración social ineludible, y un
fin y derecho constitucional; el segundo, el adjetivo “transicional”, designa
aquello que es propio de un momento de transición, es decir, del paso de un estado de
cosas a otro distinto. En
el contexto que interesa a esta decisión, la expresión es utilizada por el
Derecho especialmente en dos hipótesis: (i) el paso de un régimen dictatorial a
uno democrático (o, en síntesis, de la dictadura a la democracia); o (ii) el
paso de un momento de conflicto armado a uno de paz”. C-007 de 2018.
[251] Ruti
G Teitel.  Justicia Transicional. Universidad Externado de Colombia.
2017. Pág. 40.
[252]
Sentencia C-180 de 2014.
[253]
Sentencia C-674 de 2017.
[254] Sobre
el derecho internacional como mediador del Estado de derecho transicional ver Ruti
G Teitel.  Justicia Transicional… cit., p. 57.
[255]
Sentencia C-630 de 2017.
[256]
Acordado en punto 5.1 del AF.
[257] Cfr.
artículo 26 de la Declaración Americana de Derechos y
Deberes del Hombre, artículo 14 Pacto Internacional de
Derechos Civiles y Políticos, artículos 8 y 9 de la
Convención Americana sobre Derechos Humanos (Garantías
Judiciales y Principio de legalidad y retroactividad), artículo
40 Convención sobre los Derechos del Niño, entre otros.
[258] C-674
de 2017.
[259] Ver
sobre esta denominación C-674 de 2017
[260]
Según el artículo 228 de la Constitución Política, “La Administración de
Justicia es función pública. Sus decisiones son independientes. Las actuaciones
serán públicas y permanentes con las excepciones que establezca la ley y en
ellas prevalecerá el derecho sustancial. Los términos procesales se observarán
con diligencia y su incumplimiento será sancionado”, y según el artículo
229, “se garantiza el derecho de toda persona para acceder a la
administración de justicia. La ley indicará en qué casos podrá hacerlo sin la
representación de abogado”.
[261]
Según el artículo 228 de la Carta Política, “los jueces, en sus
providencias, sólo están sometidos al imperio de la ley”.
[262]
Según el artículo 31 de la Carta Política, “toda sentencia judicial podrá
ser apelada o consultada, salvo las excepciones que consagre la ley”.
[263]
Según el artículo 29 de la Constitución, “nadie podrá ser juzgado sino
conforme a leyes preexistentes al acto que se le imputa, ante juez o tribunal
competente y con la observancia de la plenitud de las formas propias de cada
juicio”.
[264]  El
artículo 29 de la Carta Política determina que “quien sea sindicado tiene
derecho a la defensa y a la asistencia de un abogado escogido por él, o de
oficio, durante la investigación y el juzgamiento”.
[265]
Según el artículo 33, “nadie podrá ser obligado a declarar contra sí mismo o
contra su cónyuge, compañero permanente o parientes dentro del cuarto grado de
consanguinidad, segundo de afinidad o primero civil”.
[266]
Según el artículo 29 de la Constitución Política, “toda persona se presume
inocente mientras no se la haya declarado judicialmente culpable”.
[267]
Artículo 29 de la Constitución Política, artículo 8 de la Convención Americana
sobre Derechos Humanos, y artículo 8 de la Ley 906 de 2004.
[268]  El
artículo 34 de la Constitución Política determina que “se prohíben las penas
de destierro, prisión perpetua y confiscación”.
[269]  El
artículo 28 de la Carta Política establece que “en ningún caso podrá haber
detención, prisión ni arresto por deudas ni penas y medidas de seguridad
imprescriptibles”.
[270]  El
artículo 31 de la Constitución de 1991 establece que “toda sentencia
judicial podrá ser apelada o consultada, salvo las excepciones que consagre la
ley. //El superior no podrá agravar la pena impuesta cuando el condenado sea el
apelante único”.
[271] Corte
Constitucional C-674/18.
[272] Sobre
este inciso en sentencia C-080 de 2018 se dijo “El inciso primero,
recoge el mandato constitucional según el cual “el debido proceso se aplicará a
todas las actuaciones judiciales y administrativas” (inciso primero del
artículo 29 C.P). Dentro de este mandato, ratifica los derechos a la defensa
técnica, a la presunción de inocencia, a la presentación de pruebas, a la
contradicción de las decisiones judiciales, a la impugnación y el principio non
bis in ídem.”
[273] Cfr.
Sentencia C-285 de 2016.
[274] Cfr.
Sentencia C-674 de 2017.
[275] Al
respecto, la sentencia C-080de 2018 señaló que: “(…) la independencia
judicial es una manifestación del principio de separación de poderes, que es un
presupuesto de la función jurisdiccional que permite materializar la garantía
del debido proceso, toda vez que viabiliza que el fallador pueda realizar la
aplicación del derecho al caso que se le consulta sin que en dicho
procedimiento esté supeditado a algún tipo de injerencia, ya sea interna o
externa”. Adicionalmente, la jurisprudencia constitucional explicó que esta
faceta de la independencia judicial tuvo, en principio, los siguientes tres componentes:
“(i) primero, tenía una connotación esencialmente negativa, porque se
orientaba fundamentalmente a impedir las interferencias indebidas en la labor
de administración de justicia; (ii) segundo, se predicaba exclusivamente de los
operadores de justicia considerados individualmente, y no del Poder Judicial
como tal; (iii) y tercero, la independencia se exigía de la labor
jurisdiccional propiamente, pues son las decisiones judiciales las que, al
menos en principio, requieren de las garantías de neutralidad e imparcialidad,
y de las que depende de la realización de los derechos”.
[276] Cfr.
Sentencia C-674 de 2017.
[277] Cfr.
Sentencia C-713 de 2008.
[278] Cfr.
Sentencia C-1643 de 2000.
[279] Para
una aproximación conceptual al principio de independencia judicial cfr. Sebastián
Linares, La independencia judicial: conceptualización y medición, en Germán
Burgos S. (ed.), Independencia Judicial en América Latina. De quién?
Para quién? Cómo?, ILSA, Bogotá, 2003.
[280] Cfr. Sentencia C-674 de 2017.
[281] Cfr. Sentencia T-713 de 2008.
Negrilla fuera del texto.
[282] Ibídem.
[283] Sobre
la iconografía de la justicia en occidente se puede consultar: Resnik, Judith y
Curtis, Dennis E. “Representing Justice: from renaissance iconography to
twenty first century Courthouses”. Proceedings of
the American Philosophical Society, Vol. 151, No. 2 (Jun. 2007) pp. 139-183.
[284] López
Medina, Diego Eduardo. Nuevas tendencias en la dirección
del proceso. Consejo Superior de la Judicatura. Escuela Judicial Rodrigo
Lara Bonilla: 2005. p. 27.
[285]
Sentencia SU-768 de 2014
[286] De
manera parecida, opina R. Stammler –El Juez, Coyoacán, eds.
Coyoacán, 2013, p. 87. “Si hay alguna profesión que pueda servir de modelo a
toda la sociedad, en este sentido, es precisamente la profesión del juez. Y
esto no solo en cuanto a la necesidad de remontarse a las cumbres de una
concepción universal que lo domine todo, sino también en cuanto a la aplicación
amorosa y exquisita de esa concepción universal a las cuestiones particulares
de la vida diaria”.
[287]
Sentencia C-874 de 2003.
[288]
Sentencia C-674 de 2017.
[289] Carta
Política 1991, preámbulo.
[290] Carta
Política 1991, art. 228. Ver también Ley estatutaria de justicia (Ley 270 de
1996), art. 125.
[291] Carta
Política 1991, art. 229.
[292] Carta
Política 1991, art. 228.
[293]
Sentencia SU-768 de 2014.
[294]
Ibidem.
[295]
Sentencias T-171 de 2006 y T-589 de 1999.
[296]
Sentencia C-496 de 2015.
[297]
Sentencia C-496 de 2015.
[298]
Sentencia C-1270 de 2000.
[299]
Sentencia C-609 de 1996.
[300]
Sentencia C-830 de 2002.
[301]
Sentencia C-798 de 2003
[302]
Sentencia T-654 de 1998, T-329 de 1996, T-324 de 1996, T-055 de 1994.
[303]
Sentencia T-461 de 2003
[304]
Ibídem.
[305]
Sentencia SU-014 de 2001.
[306]
Sentencia C-537 de 2006.
[307]
Sentencia C-496 de 2015.
[308]
Ibídem.
[309] Duhamel,
Olivier y Cepeda Espinosa, Manuel José. Las democracias: entre el
derecho constitucional y la política. Bogotá: Universidad de los Andes y
T.M Editores, 2001. p. 364.
[310] Robert
Jacob. La gracia de los jueces. La institución judicial y lo sagrado en
occidente. Valencia. Tirant Lo Blanch, 2017, p. 326.
[311] María
Cristina Redondo et alt. Estado de derecho y decisiones judiciales.
Madrid-Mexico, Fontamara, 2009, p. 101 ss.
[312]
Sentencias C-080 de 2018, C-007 de 2018, C-333 de 2014, C-460 de 2008 y C-780
de 2004.
[313]
Sentencia C-080 de 2018.
[314]
Constitución Política de Colombia, artículo 35.
[315]
Ibídem.
[316] Ibídem.
[317]
Sentencia C-333 de 2014 y C-740 de 2000.
[318]
Sentencia C-333 de 2014. En un sentido similar, el artículo 493 de la Ley 906
de 2004 exige: “2. Que por lo menos se haya dictado en el exterior
resolución de acusación o su equivalente”.
[319]
Sentencia C-621 de 2001.
[320]
Sentencia C-333 de 2014.
[321]
Sentencia C-333 de 2014.
[322] Corte
Constitucional, Auto 401 de 2018 y Sentencia C-080 de 2018.
[323] Ley
906 de 2004, artículo 496: “CONCEPTO DEL MINISTERIO DE RELACIONES
EXTERIORES. Recibida la documentación, el Ministerio de Relaciones Exteriores
ordenará que pasen las diligencias al Ministerio del Interior y de Justicia
junto con el concepto que exprese si es del caso proceder con sujeción a
convenciones o usos internacionales o si se debe obrar de acuerdo con las
normas de este código”.
[324] Ley
906 de 2004, artículo 495: “DOCUMENTOS ANEXOS PARA LA SOLICITUD U
OFRECIMIENTO. La solicitud para que se ofrezca o se conceda la extradición de
persona a quien se haya formulado resolución de acusación o su equivalente o
condenado en el exterior, deberá hacerse por la vía diplomática, y en casos
excepcionales por la consular, o de gobierno a gobierno, con los siguientes
documentos: || 1. Copia o trascripción auténtica de la sentencia, de la
resolución de acusación o su equivalente. || 2. Indicación exacta de los actos
que determinaron la solicitud de extradición y del lugar y la fecha en que
fueron ejecutados. || 3. Todos los datos que se posean y que sirvan para
establecer la plena identidad de la persona reclamada. || 4. Copia auténtica de
las disposiciones penales aplicables para el caso. || Los documentos
mencionados serán expedidos en la forma prescrita por la legislación del Estado
requirente y deberán ser traducidos al castellano, si fuere el caso”.
[325] Ley
906 de 2004, artículo 498: “PERFECCIONAMIENTO DE LA DOCUMENTACIÓN. El
Ministerio de Relaciones Exteriores adelantará las gestiones que fueren
necesarias ante el gobierno extranjero, a fin de que la documentación se
complete con los elementos a que se refiere el artículo anterior”.
[326] Ley
906 de 2004, artículo 499: “ENVÍO DEL EXPEDIENTE A LA CORTE SUPREMA DE
JUSTICIA. Una vez perfeccionado el expediente, el Ministerio del Interior y de
Justicia lo remitirá a la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Penal,
para que esta Corporación emita concepto”.
[327] Ley
906 de 2004, artículo 502: “FUNDAMENTOS DE LA RESOLUCIÓN QUE CONCEDE O NIEGA
LA EXTRADICIÓN. La Corte Suprema de Justicia, fundamentará su concepto en la
validez formal de la documentación presentada, en la demostración plena de la
identidad del solicitado, en el principio de la doble incriminación, en la
equivalencia de la providencia proferida en el extranjero y, cuando fuere el
caso, en el cumplimiento de lo previsto en los tratados públicos”.
Asimismo, el artículo 501 de la Ley 906 dispone que: “CONCEPTO DE LA CORTE
SUPREMA DE JUSTICIA. (…) || El concepto negativo de la Corte Suprema de
Justicia obligará al gobierno; pero si fuere favorable a la extradición, lo
dejará en libertad de obrar según las conveniencias nacionales”.
[328] Ley
906 de 2004, artículo 503: “RESOLUCIÓN QUE NIEGA O CONCEDE LA EXTRADICIÓN.
Recibido el expediente con el concepto de la Corte Suprema de Justicia, habrá
un término de quince (15) días para dictar la resolución en que se conceda o se
niegue la extradición solicitada”.
[329] Ley
906 de 2004, artículo 509: “CAPTURA. El Fiscal General de la Nación
decretará la captura de la persona requerida tan pronto conozca la solicitud
formal de extradición, o antes, si así lo pide el Estado requirente, mediante
nota en que exprese la plena identidad de la persona, la circunstancia de
haberse proferido en su contra sentencia condenatoria, acusación o su
equivalente y la urgencia de tal medida”.
[330]
Ibídem.
[331]
Artículo transitorio 19 del artículo 1 del Acto Legislativo 01 de 2017.
[332]
Ibídem.
[333]
Ibídem.
[334] En efecto, el artículo
transitorio 5° en su inciso 4 dispuso lo siguiente: “Cuando se trate de delitos
de ejecución permanente atribuibles a cualquiera de las personas sobre las que
la JEP tiene competencia, cuya comisión haya comenzado antes del primero de
diciembre de 2016, la JEP mantendrá su competencia respecto de ellos si con
posterioridad a esa fecha no han cesado sus efectos, e inaplicará las sanciones
propias y alternativas si concluye que se incumplieron las condiciones del
Sistema. En todo caso, corresponderá a la Jurisdicción Ordinaria la
investigación y juzgamiento de los delitos de que trata el libro segundo,
capítulo quinto, título décimo del Código Penal, cuando ellos se cometan sobre
bienes o activos que no hayan sido incluidos en el inventario definitivo
acordado y elaborado durante el tiempo que las FARC-EP permanezcan en las Zonas
Veredales Transitorias de Normalización en el proceso de Dejación de Armas, y
siempre que se hayan realizado actos de ejecución después de la entrega
definitiva de ese inventario”. Norma declarada Constitucional en
sentencia C-674 de 2017.
[335]En
sentencia C-674 de 2017 la Corte encontró sobre este tipo de delitos, en cuanto
al procedimiento legislativo que: “[e]sta regulación satisface los principios objeto
de verificación, en tanto la discusión sobre la competencia de la justicia
especializada respecto de los delitos de ejecución permanente estuvo presente
desde el inicio del primer debate en la Comisión Primera de Cámara,
circunstancia por la cual no puede categorizarse como un
asunto nuevo”. Y posteriormente en sentencia C-080 de 2018 se
dijo “El numeral 3 del inciso quinto atribuye
competencia a la justicia ordinaria sobre los mencionados delitos cuya comisión
hubiere iniciado antes del 1º de diciembre de 2016 “cuando se hayan realizado
actos de ejecución después de dicha fecha”. Esta regla plantea un problema de
constitucionalidad en relación con lo dispuesto en el artículo transitorio 5
del Acto legislativo 01 de 2017 respecto de la competencia de la Jurisdicción
Especial. En efecto, dicha disposición constitucional establece, por una parte,
que “[l]a Jurisdicción Especial para la Paz (….) conocerá de manera preferente
sobre todas las demás jurisdicciones y de forma exclusiva de las conductas
cometidas con anterioridad al 1o de diciembre de 2016, por causa, con ocasión o
en relación directa o indirecta con el conflicto armado (….)”, incluso
“[c]uando se trate de delitos de ejecución permanente atribuibles a cualquiera
de las personas sobre las que la JEP tiene competencia, cuya comisión haya
comenzado antes del primero de diciembre de 2016”, aunque con posterioridad a
esa fecha no hubieren cesado sus efectos. Establece igualmente que si con
posterioridad a la entrada en vigencia de dicho Acto Legislativo y a la
finalización del proceso de dejación de armas, alguna de las personas sujetas a
la Jurisdicción Especial para la Paz cometiere un nuevo delito, “este será de
conocimiento de la justicia ordinaria”.
Conforme a la referida
disposición constitucional, la JEP es competente para conocer de los delitos de
ejecución permanente cuya comisión hubiere comenzado antes del 1 de diciembre
de 2016, aún en los casos en que las acciones persistan después de dicha fecha,
pues, como bien se ha dicho, “a diferencia del delito instantáneo en el cual la
consumación tiene lugar en un momento específico, esto es, cuando de
conformidad con la teoría de la acción, adoptada en el artículo 26 por el
legislador del 2000, se ejecuta la conducta o debió realizarse el
comportamiento omitido, en el delito permanente la consumación se prolonga en
el tiempo hasta cuando cesa el atentado al bien jurídico objeto de tutela, sin
que corresponda a una realización del comportamiento por tramos. Para la
comisión de este punible es necesario que el estado dañoso o de peligro,
provenga de la conducta del sujeto activo de manera continua, es decir, que no
se agote en un solo instante, sino que prosiga durante determinado tiempo, y
que la prórroga de la situación antijurídica se deba a la exclusiva conducta
voluntaria del sujeto, quien persiste en ella ininterrumpidamente después de la
realización del hecho que constituye el inicio del punible. Así, por ejemplo,
el delito de secuestro inicia cuando la víctima es arrebatada, sustraída o
retenida por otra persona, y culmina por razones materiales, cuando las
autoridades consiguen su liberación, el plagiario desiste de continuar en su
acción, escapa del control del secuestrador o fallece, o por razones jurídicas,
cuando se clausura la fase instructiva, caso en el cual, el atentado a la
libertad personal tiene lugar de manera constante y sin interrupción alguna
durante todo el tiempo"[335].
Así, en tal virtud, la
competencia preferente y exclusiva de la JEP sobre las conductas cometidas con
anterioridad al 1o de diciembre de 2016, por causa, con ocasión, o en relación
directa o indirecta con el conflicto armado, se extiende más allá de esa fecha,
por tratarse de delitos calificados como de ejecución permanente.
De suerte que si se trata de acciones posteriores al 1 de diciembre de 2016,
que no se hallen conectadas con un delito de ejecución permanente iniciado
antes del 1 de diciembre de 2016 o con el proceso de dejación de armas,
configurarán un nuevo delito y su conocimiento será de competencia, como ya se
dijo, de la jurisdicción ordinaria. Si adicionalmente el acto de ejecución
constituyere incumplimiento del régimen de condicionalidades, la JEP podrá
inaplicar las sanciones propias y alternativas sobre los delitos respecto de
los cuales conserva competencia (inciso cuarto del art. transitorio 5 del Acto
Legislativo 01 de 2017).
La jurisdicción
ordinaria, en consecuencia, es competente para conocer de los actos de
ejecución de los mencionados delitos, cometidos -por personas sujetas a la
Jurisdicción Especial para la Paz- con posterioridad a la entrada en vigencia
del Acto Legislativo 01 de 2017, cuando se
compruebe que se trata de nuevos delitos.”
[336] Claus Roxin. Derecho Penal Parte
General. Tomo I. Fundamentos. La estructura de la teoría del delito. Thomson
Civitas. 2010. Pag. 329.
[337] Corte Suprema de Justicia, Sala
de Casación Penal, sentencia del 25 de agosto de 2010. Rad. 31407.
[338] Hasta
el segundo grado de consanguinidad o primero de afinidad.
[339] Auto
401 de 2018.
[340]
Ibídem. Negrillas propias del texto.
[341] Precisamente esa es la razón por la que este tema del acuerdo
se introdujo en el punto denominado“[a]cuerdo sobre las víctimas del conflicto”.
[342] La
sentencia C-630/17 al respecto expresó: “La norma establece así
un ámbito sustancial, en
el sentido de que los contenidos del Acuerdo Final que correspondan a normas de
derecho internacional humanitario y de derechos fundamentales consagrados en la
Constitución Política, y los conexos con ellos, serán, con sujeción a la
Constitución, parámetros de interpretación y referente de desarrollo y
validez de las normas y leyes de implementación y
desarrollo del mismo. Un ámbito personal, en
cuanto asigna a todas las instituciones y órganos del Estado, no solo al
Gobierno Nacional, una doble obligación. Por un lado, cumplir de buena
fe con lo establecido en el Acuerdo Final y,
por el otro, que sus actuaciones, los desarrollos normativos del Acuerdo Final
que adopten, y su interpretación y aplicación, guarden
coherencia e integralidad con lo acordado, preservando los
contenidos, objetivos, compromisos, espíritu y principios del Acuerdo Final.
Y un ámbito temporal, pues las
obligaciones consignadas en la enmienda regirán durante tres periodos
presidenciales posteriores a la firma del Acuerdo.”.
[343] 1. tr. Comprobar o examinar la verdad de algo.
2. tr. Realizar, efectuar. U.t.c.
prnl. Las elecciones se verificaron en marzo.
3. prnl. Salir cierto y verdadero lo que se dijo o pronosticó.
[344]1. tr. Señalar el valor de algo.2. tr. Estimar, apreciar, calcular el valor de algo. Evaluó los daños de la inundación EN varios millones. 3. tr. Estimar los conocimientos, aptitudes y rendimiento de los alumnos.
[345] Congreso de la Republica, Gaceta
331 de 2018 pág. 26 y siguientes, Hernán Penagos Giraldo Ponente “(…) básicamente
lo que se hizo en el artículo 54 es definir que con fundamento en el acto
legislativo que es el que regula inicialmente el tema de la extradición la sala
correspondiente a la Jurisdicción Especial para la Paz al momento de agotar
conocimiento en materia probatoria debe limitarse exclusivamente a definir el
momento de la ocurrencia de los hechos.
Como lo dice el acto legislativo y como
lo queremos plantear en esto, ¿qué queremos?, hombre despejar la duda de que en
materia de extradición la jurisdicción especial pueda ordenar cualquier tipo de
prácticas, inclusive que el día de mañana se pueda señalar como prácticas
tendientes por ejemplo a tomar decisiones en materia de responsabilidad.
O por lo menos a opinar frente a la
responsabilidad de quien se ha solicitado en extradición y ese no es el momento
procesal para esto, queremos que no quede ninguna duda como creo que así lo
quieren los señores magistrados de la JEP de que su labor probatoria en materia
de extradición no puede ser otra que limitarse exclusivamente a que esas
pruebas sean para determinar la fecha de ocurrencia de los hechos, y no abrir
todo un debate procesal que el día de mañana no se va a terminar en 120 días
sino en dos o tres años, porque en el acto legislativo, no en este proyecto en
el acto legislativo se dijo que el plazo para resolver las solicitudes de
extradición o más bien para establecer los tiempos de la ocurrencia de los
hechos por parte de la JEP será de 120 días salvo que se requiera el apoyo de
otras instituciones momento del cual ese plazo podría pasar de 120 días a 200,
a 300, a 500, o a 1.000, y lo que no queremos es que eso ocurra, que ojalá la
jurisdicción especial, el plazo de tomar esas decisiones en ese plazo de 120
días que plantea el acto legislativo.(...)”.
[346]
Congreso de la República, Gaceta 331 de 2018.
[347]
Ibídem
[348]
Congreso de la República Gacetas 331, 390, 470 y 472 de 2018
[349]
Gaceta 331 y 305 de 2018, última que contiene el informe de la subcomisión
accidental por medio del cual se pronuncian sobre varias proposiciones, en
efecto, en este punto se niegan dos proposiciones sobre limitar la actividad
probatoria así:
Alfredo Rangel
53
Extradición. Se sugie­re modificar el
apartado que le confiere faculta­des a la JEP para practi­car las pruebas con
el fin de determinar la fecha de comisión de la conducta.
No. Este tema ya está definido con
claridad en la Ley Estatuta­ria y en el Acto Legislativo 01 de 2017.
María Fernanda Cabal
53
Se establece un término de 15 días para
que la JEP practique las pruebas necesarias para determi­nar el plazo en que
se cometió el delito durante el trámite de extradición.
No. El término para que la JEP se
pronuncie sobre la fecha de comisión de la conducta ya está establecido en la
Ley Estatuta­ria y es de 120 días.
[350]
Congreso de la República, Gaceta 472 de 2018. “Atendiendo instrucciones de
la Presidencia la Secretaría informa de las siguientes proposiciones radicadas
a los artículos 4°, 9°, 25, 26, 28, 29, 57, 59, 61, 62, 65, que se dejan como
constancias y sobre otras los autores no se encuentran en el recinto (…)”
[351] Ver
por ejemplo la intervención del ponente en tercer debate en Cámara donde
afirmó: “Aquí en este proyecto de ley regulamos de manera muy clara en su
artículo 53, que la jurisdicción especial para la paz en materia de extradición
primero: solo podrá decretar pruebas tendientes a determinar la fecha de
ocurrencia de los hechos, nada más y se deja muy preciso en su inciso segundo,
que esta jurisdicción no puede decretar pruebas para determinar la conducta o
la responsabilidad de quién es solicitado en extradición, lo que estamos
queriendo es ponerle un marco normativo muy preciso a esta jurisdicción
especial para la paz (…)” Congreso de la República Gaceta 737 de 2018
[352]
Congreso de la República, Gaceta 499 de 2018, pág.17.  “Artículo 53. Concepto
en materia de extradición. De conformidad con el artículo 19 del Acto
Legislativo 01 de 2017, la Sección de Revisión podrá decretar y practicar
únicamente las pruebas que sean estrictamente necesarias y pertinentes para
establecer la fecha de comisión de la conducta. En ningún caso, la JEP podrá
pronunciarse sobre el fondo del asunto, ni sobre la responsabilidad de quien
fuere solicitado en extradición.”
[353]
Congreso de la República, Gaceta 912 de 2018
[354]
Congreso de la República, Gaceta 872 de 2018, Senado, pág. 40.
[355]
Congreso de la República Gaceta 480 Senado, 483 Cámara ambas de 2018.
[356]
“Intervención del honorable Representante Alirio Uribe Muñoz: Gracias
Presidenta, no, yo creo que, en la Cámara, en la plenaria de la Cámara se hizo
un gran trabajo para sacar adelante la JEP, yo lamento mucho que se haya
acogido la versión de Senado, yo sé que esta ha sido una negociación muy dura y
nosotros hemos apoyado todo el tiempo obviamente el proceso de paz, yo
considero que con las, los artículos que se metieron especialmente con el
artículo 75, con Página 30 Martes, 4 de septiembre de 2018 Gaceta del Congreso
646 las modificaciones que se hicieron al artículo 54 se están violando 2 actos
legislativos, se está violando el acto legislativo que creó la JEP y el acto
legislativo que establece que hay que reglamentar de buena fe los acuerdos.
Desde esa perspectiva lo que quiero dejar es esta constancia, porque me parece
que esa norma es manifiestamente inconstitucional, con el Representante Víctor
Correa nosotros queremos votar negativamente la conciliación, a pesar de que
votamos positivamente la Ley de procedimiento y prueba, vamos a ir a la Corte
Constitucional, yo lamento que desde ya la bancada del Centro Democrático en
contravía de lo que ha dicho el Presidente electo Iván Duque, están tratando de
hacer trisas los acuerdos a partir de desnaturalizar la JEP, es clarísimo que
este Congreso de la República aprobó una reforma constitucional, una reforma
legislativa, una ley estatutaria y se está legislando en contra de ello, por lo
tanto, anuncio que el Polo Democrático vota negativamente y pido que se vote
nominalmente”. Congreso de la República, Gaceta 483 de 2018 Págs.
29 y 30.
[357]
Congreso de la República Gacetas 646 Cámara y 786 Senado de 2018 ambas.
[358] Artículo 12 transitorio Al 01 de
2017 y 21 Proyecto de Ley Estatutaria de la Jurisdicción Especial para la Paz.
[359] Ver entre otras las Sentencias C-149 de 2009 y C-325 de 2009 y finamente el Auto A256 de 2009: “Con respecto al
sustento de las sentencias integradoras, en cada una de sus modalidades
-interpretativas, aditivas o sustitutivas- este Tribunal ha indicado que “encuentran
un claro fundamento en el carácter normativo de la Carta Política (C.P. art.
4°) y en los principios de efectividad (C.P. art. 2°) y conservación del
derecho (C.P. art. 241), llamados a gobernar el ejercicio del control de
constitucionalidad. Por su intermedio se busca, entonces, mantener vigente en
el ordenamiento jurídico la norma que ofrece insuficiencias desde la perspectiva
constitucional, en el sentido que le permite al órgano de control
constitucional ajustar su contenido a los mandatos superiores parcialmente
ignorados por el legislador.”
La Corte Constitucional ha señalado que
contra esta especie de “sentencias con frecuencia se formulan reparos porque se
considera que a través de ellas el juez constitucional ejerce funciones que
están reservadas al legislador o condiciona de manera indebida la actuación de
los jueces ordinarios”. Sin embargo, también ha indicado esta Corporación, que
el juez constitucional no llega a tales sentencias merced a un impulso político
propio, sino por la necesidad de integrar el ordenamiento jurídico, de tal
manera que sea acorde con los mandatos constitucionales.”.
[360] “En
el evento de que la conducta hubiere ocurrido con anterioridad a la firma del
Acuerdo Final o cuando se trate de una conducta estrechamente vinculada al
proceso de dejación de armas y que hubiere tenido lugar antes de concluir este,
la remitirá a la Sala de Reconocimiento para lo de su competencia, en este
supuesto excluyendo siempre la extradición. En caso de que la ejecución de la
conducta haya comenzado con posterioridad a la firma del Acuerdo Final y no
esté estrechamente vinculada al proceso de dejación de armas, la remitirá a la
autoridad judicial competente para que sea investigada y juzgada en Colombia,
sin excluir la posibilidad de extradición”.
[361]
Contrario a lo insinuado por el Procurador General de la Nación.
[362]
Artículo 492 del Código de Procedimiento Penal.
[363]
Artículo 494 del Código de Procedimiento Penal.
[364]
Artículo 504 del Código de Procedimiento Penal.
[365]“La diferencia entre cosa
juzgada absoluta[365] y relativa se establece
teniendo en cuenta el cargo de inconstitucionalidad y, en particular, la
amplitud del pronunciamiento previo de la Corte. Será cosa juzgada absoluta,
cuando la primera decisión agotó cualquier debate sobre la constitucionalidad
de la norma acusada[365]. Será cosa juzgada relativa si
la Corte en una decisión anterior juzgó la validez constitucional solo desde la
perspectiva de algunos de los cargos posibles. En el primer caso, por regla
general, no será posible emprender un nuevo examen constitucional. En el
segundo, por el contrario, será posible examinar la norma acusada desde la
perspectiva de las nuevas acusaciones.
3.2.3. La condición explícita o
implícita de la cosa juzgada se predica únicamente de los casos en los que ella
es relativa. Se tratará de cosa juzgada relativa explícita cuando en la parte
resolutiva de la sentencia se establece expresamente que el pronunciamiento de
la Corte se limita a los cargos analizados. Será por el contrario implícita
cuando, pese a no hacerse tal referencia en la parte resolutiva, de las
consideraciones de la sentencia se puede desprender que la Corte limitó su
juicio a determinados cargos[365]”.
C-007 de 2016.
[366] Bassiouni, M. C. (2014). International
extradition: United States law and practice. Oxford
University Press.
[367] LÓPEZ, S. C. R. (2003). Cooperación judicial internacional.
Extradición y euroorden. iustel. com, RGDPR, (2).
[368] Bassiouni, M. C. (2014). International
extradition: United States law and practice. Oxford University Press.
[369] Citado por Watney, M. (2012). A South African perspective on mutual
legal assistance and extradition in a globalized world. Potchefstroom
Electronic Law Journal/Potchefstroomse Elektroniese Regsblad, 15(2).
[370] Bassiouni, M. C. (2014). International extradition: United
States law and practice. Oxford University Press.
[371] Bassiouni, M. C. (2014). International extradition: United
States law and practice. Oxford University Press.
[372] Van Steenberghe, R. (2011). The obligation to extradite or
prosecute: Clarifying its nature. Journal of International Criminal
Justice, 9 (5), 1089-1116.
[373] Bassiouni, M. C. (2014). International
extradition: United States law and practice. Oxford University Press.
[374] Bassiouni, M. C. (2014). International extradition: United
States law and practice. Oxford University Press.
[375] Montoya, R. O. O. (2018). La extradición y la cooperación
internacional. Falta de justicia, legitimidad o incapacidad del Estado
colombiano: su historia. IUSTA, 1(48), 179-198.
[376] Taruffo, M., Ibáñez, A., & Perfecto y Candau, A. (2009).
Consideraciones sobre prueba y motivación. Consideraciones sobre la prueba
judicial.
[377] “Artículo 153. Extradición por conductas posteriores al
Acuerdo Final. Cuando se alegue, respecto de un integrante de
las FARC-EP o de una persona acusada de ser integrante de dicha organización,
que la conducta atribuida en la solicitud de extradición hubiere ocurrido con
posterioridad a la firma del Acuerdo Final, la Sección de Revisión del Tribunal
para la Paz evaluará la conducta atribuida para determinar la fecha precisa de
su realización y decidir el procedimiento apropiado. En el evento de que la
conducta hubiere ocurrido con anterioridad a la firma del Acuerdo Final, la
remitirá a la Sala de Reconocimiento para lo de su competencia, en este
supuesto excluyendo siempre la extradición. De haber sido posterior a la firma
del Acuerdo Final y no tener relación con el proceso de Dejación de Armas, la
remitirá a la autoridad judicial competente para que sea investigada y juzgada
en Colombia, sin excluir la posibilidad de extradición.”
[378] Sentencia C-333 de 2014 Revisión de constitucionalidad de la Ley 1663 del 16 de
julio de 2013 Por medio de la cual se aprueba el “Tratado
de extradición entre la República de Colombia y los Estados Unidos Mexicanos”,
suscrito en la ciudad de México, el 1o de agosto de 2011”.
[379] Sentencia C-269 de 2014. Demandas de
inconstitucionalidad contra los artículos XXXI y L de la Ley 37 de 1961 “Por
la cual se aprueba el Tratado Americano de Soluciones Pacíficas” (Pacto de
Bogotá).
[380] Corte Constitucional, C-151 de 1993 (MP Antonio Barrera
Carbonell). En este caso se dijo, además: “Es el Presidente en su calidad de
Jefe de Estado a quien corresponde fijar los lineamientos y definir la política
internacional del Estado, disponiendo para ello de amplias facultades, como la
celebración de tratados y convenios con otros Estados, lo cual requiere en la
mayoría de los casos, el desplazamiento a territorio extranjero en desarrollo
de misiones internacionales. Facultad que en ningún caso, como lo señaló el
constituyente, puede estar subordinada al legislativo, a través de la
interferencia de este en el cumplimiento de tales misiones. Por ello la norma
al establecer el mecanismo del aviso previo, quiso darle autonomía al Ejecutivo
para determinar los casos en los cuales consideraba necesario desplazarse a
territorio extranjero; tan sólo le exigió comunicarle al Senado la decisión del
viaje o misión, sin dejarla sujeta, en ningún caso, a que éste autorizara o no
su desplazamiento.  ||  Y es que la norma constitucional es consecuente con el
fenómeno económico y social por el que atraviesa el país; la apertura y la
internacionalización de la economía, los nuevos avances tecnológicos,
políticos, jurídicos y culturales, y la tendencia mundial a la integración, que
hacen indispensable la participación cada vez más activa y directa del Jefe del
Estado en el ámbito exterior, bien en la participación en foros internacionales
como en la celebración de tratados y convenios con otros Estados, en aras al
fortalecimiento económico del país.  ||  Teniendo en cuenta esa realidad, el
constituyente de 1991 no limitó al Ejecutivo en el desarrollo de su tarea
internacional, razón por la cual mal puede ahora el legislador venir a
prohibirle al Presidente de la República, cuando lo considere del caso, a su
libre discreción, el desplazamiento a territorio extranjero en cumplimiento de
su misión y deber como director y jefe de las relaciones internacionales del
país, cuando la misma Carta lo habilita, dotándolo de la flexibilidad que su
actuación demanda.  ||  Por ello considera la Corte que la norma acusada
vulnera así mismo el principio de la autonomía de que goza el Presidente de la
República, en su calidad de Jefe de Estado, al imponer como condición para el
desplazamiento al exterior en cumplimiento de una misión internacional, que el
Senado exprese su conformidad con tal decisión, quedando de esa manera en todo
sujeta a la voluntad del legislador, lo cual contraría el espíritu del
constituyente de 1991 y el principio que inspira la organización del Estado y
la separación de los poderes públicos.”
[381] Bassiouni, M. C. (2014). International extradition: United
States law and practice. Oxford University Press.