C-658-97
Sentencia C-658/97
Sentencia C-658/97
QUERELLA-Concepto
La querella es la solicitud que hace el
ofendido o agraviado para que se inicie la investigación. La ley la establece
como condición de procesabilidad, porque estima que en ciertos tipos penales
media un interés personal de la víctima del ilícito, que puede verse vulnerado
en forma más grave con la investigación que sin ella. En tales casos, restringe
la facultad investigativa, condicionándola a la previa formulación de la
querella, como medio de protección de este interés personal.
QUERELLANTE
LEGITIMO-Excepciones
El querellante
legítimo es el titular del interés jurídicamente protegido por el tipo penal.
Pero esta norma general admite las siguientes excepciones: Si el titular del
bien jurídico tutelado es incapaz, su representante legal es querellante
legítimo. Si es persona jurídica, lo será, igualmente, el representante legal
de la misma. Si el incapaz carece de representante legal, la querella puede ser
interpuesta por el defensor de familia o el respectivo agente del Ministerio
Público, pudiendo instaurarse también por el defensor del pueblo. Si el titular
del bien jurídico protegido, esto es el sujeto pasivo del delito, estuviere
imposibilitado de interponer la querella, los perjudicados directos están
legitimados para formularla, lo cual también es autorizado cuando el  autor o
partícipe del hecho fuere el representante legal del incapaz. En el delito de
inasistencia alimentaria, aparte de los lesionados por el punible, el defensor
del pueblo está legitimado para formular la querella. Por último, el Ministerio
Público está habilitado para formular la querella cuando el delito que la
requiera afecte el interés público, y el defensor del pueblo lo puede hacer si
el sujeto pasivo del ilícito es la sociedad.
BIEN JURIDICO
TUTELADO-Tipos penales
El legislador al
organizar sistemáticamente los delitos, acude a diversos criterios, uno de los
cuales es el del bien o interés jurídicamente tutelado. Desde este punto de
vista, los diversos delitos han sido catalogados por la doctrina como tipos
penales simples o mono-ofensivos, y tipos penales complejos o pluriofensivos,
según tutelen, respectivamente, un único bien jurídico, o amparen simultáneamente
varios. En estos últimos, la persona que realiza la conducta descrita en el
tipo penal, lesiona simultáneamente varios intereses que el legislador concibe
como dignos de  tutela jurídica. El delito pluriofensivo es incorporado por el
legislador en el estatuto penal, en el acápite correspondiente a uno de los
varios intereses jurídicos que protege; en aquel que, a juicio del legislador,
es más relevante en ese caso particular.
DELITO
PLURIOFENSIVO-Querellantes
legítimos
Un delito
pluriofensivo tiene tantos querellantes legítimos cuantos titulares de diversos
intereses jurídicos protegidos se presenten.
URBANIZADOR
ILEGAL-Querellantes
Forzoso es
concluir que si el tipo penal denominado "urbanizador ilegal" fue
catalogado además como de aquellos que requieren  querella como requisito de
procesabilidad, el querellante legítimo no lo será exclusivamente el particular
que vio afectados sus intereses a consecuencia de la negociación adelantada con
el urbanizador ilegal, sino, adicionalmente, el alcalde municipal. A él,  por
mandato del Estatuto Superior, corresponde representar al Municipio judicial y
extrajudicialmente; Y si, de otra parte, al Concejo municipal corresponde
"reglamentar los usos del suelo y, dentro de los límites que fije la ley,
vigilar y controlar las actividades relacionadas con la construcción y
enajenación de inmuebles destinados a vivienda", y al alcalde
"cumplir y hacer cumplir la Constitución, la ley, los decretos del
gobierno, las ordenanzas, y los acuerdos del concejo", es obvio que no
sólo esté legitimado para presentar la querella referida, sino que además está
obligado a ello.
URBANIZADOR
ILEGAL-Delito querellable
Siendo el delito de aquellos pluriofensivos
y, por ende, respecto de los cuales existen simultáneamente varios querellantes
legítimos, si uno de ellos desiste, este desistimiento no producirá efectos
legales mientras no halla sido ratificado por los demás querellantes ; y
si son varios los ofendidos pero sólo uno de ellos procedió a formular la respectiva
querella, entonces su desistimiento no puede impedir que los otros presenten la
suya, siempre que lo hagan dentro del término legal. De esta manera, no es
posible que, mediando la querella de las autoridades que representan el interés
público, el urbanizador ilegal y el comprador del inmueble "decidan temas
propios de planeación municipal".
Referencia:
Expediente D-1720
Demanda de
inconstitucionalidad  contra el artículo 2° de la Ley 308 de 1996, que adicionó
el artículo 367 del Código Penal.
Actor: Orlando Muñoz
Neira
Magistrado Ponente:
Dr. VLADIMIRO
NARANJO MESA
Santafé de Bogotá, D.C., tres (3) de
diciembre de mil novecientos noventa y siete (1997)
I.
ANTECEDENTES
El ciudadano Orlando Muñoz Neira, en
ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad consagrada en los
artículos 241 y 242 de la Constitución Política, demandó la inexequibilidad del
artículo 2° de la Ley 308 de 1996 que adicionó el artículo 367 del Código
Penal.
Admitida la demanda, se ordenaron las
comunicaciones constitucionales y legales correspondientes, se fijó en lista el
negocio en la Secretaría General de la Corporación para efectos de la
intervención ciudadana y se dio traslado al procurador general de la Nación,
quien rindió el concepto de su competencia.
Una vez cumplidos los trámites previstos en
el artículo 242 de la Constitución y en el Decreto 2067 de 1991, procede la
Corte a resolver sobre la demanda de la referencia.
II.
TEXTO DE LA NORMA ACUSADA
El tenor literal de la norma acusada es el
siguiente, con la aclaración de que se subraya y resalta lo demandado.
“Ley 308 de 1996”
“Por la cual se modifica parcialmente el
artículo 367 del Código Penal y se tipifica como conducta delictiva la del
urbanizador ilegal”
“Artículo 2°. Adiciónese el Capítulo VII del
Título XIV del Código Penal, con el siguiente artículo, el cual
quedará inserto a continuación del artículo 367 de la obra citada :
“Artículo
367 A. Del
Urbanizador Ilegal. El que adelante, desarrolle, promueva, patrocine, induzca,
financie, facilite, tolere, colabore o permita la división, parcelación,
urbanización de inmuebles, o su construcción sin el lleno de los requisitos de
ley, incurrirá por este solo hecho en prisión de tres (3) a siete (7) años y
multa de doscientos (200) a cuatrocientos (400) salarios mínimos legales
vigentes”.
III.
LA DEMANDA
1.
Normas constitucionales que se consideran infringidas
Estima el demandante que la norma acusada
es violatoria de los artículos 51, 58, 63, 82, 313-7, 339, 366 y 367 de la
Constitución Política.
2.
Fundamentos de la demanda
Luego de hacer un extenso análisis sobre el
desarrollo legislativo que ha vivido el país en relación con el control y la
vigilancia del uso del suelo, con las actividades de construcción y enajenación
de inmuebles destinados a la vivienda y, en general, con el tema del desarrollo
urbanístico, el demandante considera que la norma acusada, al ubicar el tipo
penal llamado “Urbanizador  Ilegal” dentro de los delitos querellables,
desconoce la importancia que la Carta Fundamental le concede a la vivienda
digna, así como a la inalienabilidad del espacio público.
Para el actor resulta absurdo que el delito
de urbanización ilegal, que por sus características especiales afecta no sólo
intereses privados sino públicos, pues genera consecuencias perjudiciales para
el servicio de planeación de la ciudad, para el entorno arquitectónico, para el
espacio público y el bienestar general, esté incluido en el capítulo de los
llamados delitos querellables del Código Penal; delitos que por definición sólo
pueden ser investigados mediante queja del afectado, la cual, además, puede ser
desistida, y cuya estimación de perjuicios puede ser transigida. Esta
posibilidad, la de que el delito sea desistido o conciliado, permite, al
parecer del demandante, que entre el comprador y el constructor se decidan
temas propios de planeación municipal, lo cual va en contravía evidente del
artículo 313-7 de la Constitución Política según el cual, a los concejos
municipales les compete “ Reglamentar los usos del suelo y, dentro de los
límites que fije la ley, vigilar y controlar las actividades relacionadas con
la construcción y enajenación de inmuebles destinados a vivienda.”
En últimas, considera la demanda que “si la
oficina de planeación de cualquier municipio quiere denunciar penalmente a un
urbanizador ilegal, como no es querellante legítimo, su libelo está destinado a
una fácil y rápida resolución inhibitoria. Ello es así, porque el delito de
“Urbanizador Ilegal”, por virtud de la inteligencia de la Ley 308 de 1996,
quedó inserto en un título de hechos punibles que atentan contra el patrimonio
económico, y no, como debió serlo, en el título de delitos que atacan el orden
económico y social.”
IV.
INTERVENCIONES
Intervención del Ministerio de Justicia y
del Derecho
Dentro de la oportunidad procesal prevista
intervino, en representación del Ministerio de Justicia y del Derecho, el
doctor Alvaro Namén Vargas, quien solicitó a esta Corporación declarar
exequible el artículo demandado.
Para el Ministerio de Justicia y del
Derecho, no es materia de juicio de constitucionalidad el hecho de que el tipo
penal de la urbanización ilegal esté incluido dentro del título dedicado a los
llamados delitos querellables del Código Penal. Considera el citado Ministerio
que el legislador tiene autonomía absoluta para “organizar sistemáticamente las
conductas que considere delictivas, como se presenta en el caso sub exámine”.
Adicionalmente, el interviniente estima que el tipo penal demandado no está
concebido para proteger los derechos a la vivienda digna y la propiedad
privada, sino para evitar la construcción de viviendas en zonas de alto riesgo
o en sitios que por su ubicación no se encuentran incluidos en planes de
desarrollo urbano.
Por último, asegura que, contrario a lo
sostenido por el demandante, la exigencia de la querella para un delito de las
características del comentado, le otorga a las entidades administrativas
(alcaldías, oficinas de planeación, concejos municipales) la calidad de
querellantes legítimos, y por razón de los intereses en conflicto, la norma no
permite que se desista la denuncia o se transijan los perjuicios.
V.
CONCEPTO DEL MINISTERIO PUBLICO
El señor procurador
general de la Nación, dentro de la oportunidad legal prevista, emitió el
concepto de su competencia y solicitó a esta Corporación declarar la
constitucionalidad de la norma acusada.
La vista fiscal
estima que la determinación de las conductas punibles y la de sus consecuencias
jurídicas corresponde hacerla al legislador a partir del análisis de los
factores sociales, políticos y económicos que genera el ilícito, dentro de unos
parámetros razonables y proporcionados que permitan el desarrollo de la
justicia. En ese orden de ideas, el legislador es autónomo para determinar la
política criminal del Estado y por ello consideró la conveniencia de ubicar el
punible de la urbanización ilegal dentro del capítulo de los delitos querellables.
Por otro lado, para
el Ministerio Público la norma acusada es complementaria del artículo 6° del
Decreto 2610 de 1979 y de las disposiciones del la Ley 66 de 1968 que
establecen mecanismos y procedimientos administrativos para que las autoridades
encargadas de ejercer el control del espacio público, adelanten las sanciones
de policía pertinentes contra las urbanizaciones ilegales, sin perjuicio de las
sanciones penales que la misma conducta pueda generar. Afirma el procurador que
“la incorporación o la supresión de una conducta reprochable dentro del
ordenamiento penal no significa obstáculo para que el Estado ejerza otro tipo
de acciones tendientes a reprimir el mismo comportamiento, como ocurre con las
sanciones de carácter administrativo que se pueden imponer mediante la
aplicación de la Ley 66 de 1968 y el Decreto 2610 de 1979.”
En últimas,
considera el despacho que el hecho de que el delito sea querellable no le
impide al Estado adelantar las gestiones necesarias para investigarlo y
sancionarlo, como en efecto lo hace a través de las sanciones administrativas.
VI.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE
1. La
competencia
Por dirigirse la demanda contra una
disposición que forma parte de una ley de la República, es competente la Corte
Constitucional para decidir sobre su constitucionalidad, según lo prescribe el
artículo 241 de la Carta Fundamental.
2. Inexistencia
de cosa juzgada
La Corte Constitucional, mediante Sentencia
C-157 de 1997 (M.P. Dr. José Gregorio Hernández Galindo), declaró exequible el
artículo 2° de la Ley 308 de 1996, en los términos descritos en la parte motiva
de dicha providencia. Sin embargo, en aquella oportunidad la Corte
Constitucional circunscribió su análisis a si la conducta descrita en el tipo
penal de la urbanización ilegal podía ser o no objeto de sanción penal. Como en
esta ocasión los cargos de la demanda dan por sentado que la conducta es
penalmente reprochable, pero considera inconstitucional que el punible sea
querellable, debe la Corte aplicar el principio de la relatividad de la cosa
juzgada constitucional, que le impone al fallador el deber de pronunciarse
sobre una norma que ya ha sido objeto de análisis, cuando los puntos analizados
en el primer estudio son totalmente diferentes a los planteados con posterioridad.
3. Problema jurídico planteado
Aunque el demandante encuentra violados
varios preceptos constitucionales, no formula cargos específicos de violación
respecto de algunos de ellos. En términos generales, considera que la
circunstancia de que la planeación del desarrollo urbano, la reglamentación del
uso del suelo y la vigilancia y control de las actividades de urbanismo y de
construcción y enajenación de bienes inmuebles involucre un clarísimo interés
público que la Constitución radica en cabeza de las autoridades municipales,
hace que la catalogación del tipo penal llamado “urbanizador ilegal” como
delito querellable y lesivo del patrimonio económico, devenga en  violación de
las citadas normas constitucionales.
Tales normas son la que estipula que todos
los colombianos tienen derecho a vivienda digna (Art. 51), la que prescribe que
se garantiza la propiedad privada y los demás derechos adquiridos y reconoce
que la propiedad es una función social que implica obligaciones (Art. 58 ),  la
que determina que los bienes de uso público son inalienables, imprescriptibles
e inembargables (Art. 63), aquella que señala que las entidades públicas
regularán la utilización del suelo y del espacio aéreo urbano en defensa del
interés común (Art. 82), el artículo 131 constitucional , que en su numeral 7
determina la competencia de los concejos municipales para “Reglamentar los usos
del suelo y, dentro de los límites que fije la ley, vigilar y controlar las
actividades relacionadas con la construcción y enajenación de inmuebles
destinados a vivienda”, el artículo 339 de la Carta referente a los planes
nacionales y territoriales de desarrollo, y finalmente, el artículo 367 que
prescribe que la ley fijará el régimen de los servicios públicos domiciliarios.
Como la Corte
encuentra que los cargos de violación se formulan indiscriminadamente contra
todas las anteriores normas, pero que no explican cómo resultan desconocidas
algunas de ellas, se concretará en el estudio de la posible violación de las
normas referentes al interés estatal en la planeación urbanística y la
regulación del uso del suelo, así como en la vigilancia  y control de las
actividades relacionadas con la construcción y enajenación de inmuebles
destinados a vivienda, respecto de las cuales los cargos del libelo
demandatorio son claros. Ello por cuanto, como ha dicho esta Corporación -en
relación con la obligación impuesta por el decreto 2067 de 1991 de aducir las
razones por las cuales los textos constitucionales se estiman violados-  “la
formulación de un cargo constitucional concreto contra la norma demandada es
uno de los requisitos materiales que debe cumplir el demandante ya que, como lo
dijo la Corte al declarar la exequibilidad de esa exigencia, “el ataque
indeterminado y sin motivos no es razonable”[1].
Al ciudadano se le impone entonces como carga mínima que sustente de manera
específica el concepto de la violación, a fin de que pueda existir una
verdadera controversia constitucional.” [2]
Así pues, lo que la Corte estudiará es si
la clasificación del delito de “urbanizador ilegal” como delito contra el
patrimonio económico, cuya investigación no se puede adelantar sino en virtud
de querella de parte, resulta lesiva de las normas superiores contra las cuales
se dirigen los cargos, esto es, los artículos 82, 131 numeral 7° y 339 de la
Carta Política.
4. Los delitos querellables
4.1 La querella
El legislador, por atribución
constitucional que le da el numeral 2° del artículo 150 superior, tiene la
facultad de “expedir códigos en todos los ramos de la legislación y reformar
sus disposiciones”,  facultad  que comprende la de organizar sistemáticamente
las conductas que considera delictivas.
En ejercicio de esta potestad el legislador
ordena tales conductas, atendiendo a varios criterios. Entre ellos está el del
bien jurídicamente protegido por cada tipo penal. De esta manera los delitos se
agrupan según atenten, por ejemplo, contra la Administración pública, contra la
fe pública, contra la libertad individual, contra la libertad y el pudor
sexuales, contra el patrimonio económico, etc. Este es, en general, el sistema
de organización que básicamente adopta nuestro Código Penal.
Siguiendo otro criterio de clasificación,
los delitos pueden catalogarse como aquellos que pueden ser investigados de
oficio, o en respuesta a denuncia, por oposición a los que requieren, como
condición para su procesabilidad, esto es para el inicio de la acción penal,
que medie una querella o petición de parte interesada.
La querella es la solicitud que hace el
ofendido o agraviado para que se inicie la investigación. La ley la establece
como condición de procesabilidad, porque estima que en ciertos tipos penales
media un interés personal de la víctima del ilícito, que puede verse vulnerado
en forma más grave con la investigación que sin ella. En tales casos, restringe
la facultad investigativa, condicionándola a la previa formulación de la
querella, como medio de protección de este interés personal.
En este sentido, el artículo 1° de la Ley
81 de 1993, que modificó el artículo 29 del Código de Procedimiento Penal (C.
P.P), enuncia que “la querella y la petición son condiciones de procesabilidad
de la acción penal” y sobre este instituto jurídico, esta Corporación ya ha
dicho lo siguiente :
“No obstante que
el principio de oficiosidad es el dominante en el ordenamiento procesal penal,
en algunos supuestos éste le da cabida a la querella y a la petición como
condiciones de procesabilidad (Ley 81 de 1993, art. 1).
“…………………………………………………………………………………
“La exigencia de
la querella, en los casos en los que el Legislador decide imponerla, opera como
una barrera al ejercicio de la acción penal que, se remueve, a voluntad del
agraviado o de su representante, cuando optan por hacer uso de ella. La
institución, de naturaleza excepcional, permite a la víctima o a su representante
ponderar, desde su perspectiva personal y social, las ventajas y desventajas
que le apareja el proceso penal. Respecto de ciertos delitos, suele afirmarse,
el escándalo público - strepitus fori -, puede generar en el sujeto pasivo más
perjuicios que los beneficios que cabe esperar de la sanción penal y de la
sanción a los responsables. En otros casos, se alega, recrear los episodios
dolorosos, sólo añade inútilmente frustración y pesadumbre a quien injustamente
los padeció.” [3]
4.2 El
querellante legítimo :
Explicando el tenor
literal del artículo 29 del C. de P. P., modificado por el artículo 1° de la
ley 81 de 1993, en la misma Sentencia se dijo :
“Cuando la ley
exige la querella, el proceso sólo se inicia si ella se interpone por el
querellante legítimo, que normalmente coincide con el sujeto pasivo del hecho
punible o su representante legal, si éste fuere incapaz o persona jurídica (C.
de P. P., art. 30). De carecer el incapaz de representante legal, “la querella
puede presentarse por el Defensor de familia o el respectivo agente del
Ministerio Público, pudiendo instaurarse en este último evento por el Defensor
del pueblo” (ibid., art. 30). Agrega la ley que los perjudicados directos están
legitimados para formular la querella cuando el sujeto pasivo estuviere
imposibilitado para hacerlo y el  autor o partícipe del hecho fuere
representante legal del incapaz.
“La ley dispone
que el Ministerio Público está habilitado para formular la querella cuando el
delito que la requiera afecte el interés público. El Defensor del pueblo, de
otro lado, está legitimado para interponer la querella cuando el sujeto pasivo
del hecho punible sea la sociedad y en los casos de inasistencia alimentaria.”[4]
De esta manera,
normalmente el querellante legítimo es el titular del interés jurídicamente
protegido por el tipo penal. Pero esta norma general admite las siguientes
excepciones :
- Si el titular del
bien jurídico tutelado es incapaz, su representante legal es querellante
legítimo.
- Si es persona
jurídica, lo será, igualmente, el representante legal de la misma.
- Si el incapaz
carece de representante legal, la querella puede ser interpuesta por el
defensor de familia o el respectivo agente del Ministerio Público, pudiendo
instaurarse también por el defensor del pueblo.
- Si el titular del
bien jurídico protegido, esto es el sujeto pasivo del delito, estuviere
imposibilitado de interponer la querella, los perjudicados directos están
legitimados para formularla, lo cual también es autorizado cuando el  autor o
partícipe del hecho fuere el representante legal del incapaz.
- En el delito de
inasistencia alimentaria, aparte de los lesionados por el punible, el defensor
del pueblo está legitimado para formular la querella.
- Por último, el
Ministerio Público está habilitado para formular la querella cuando el delito
que la requiera afecte el interés público, y el defensor del pueblo lo puede
hacer si el sujeto pasivo del ilícito es la sociedad.
4.3 El bien
jurídico tutelado y el querellante legítimo en los delitos pluriofensivos.
Como anteriormente
se dijo, el legislador al organizar sistemáticamente los delitos, acude a
diversos criterios, uno de los cuales es el del bien o interés jurídicamente
tutelado.
Desde este punto de
vista, los diversos delitos han sido catalogados por la doctrina como tipos
penales simples o mono-ofensivos, y tipos penales complejos o pluriofensivos,
según tutelen, respectivamente, un único bien jurídico, o amparen
simultáneamente varios. En estos últimos, la persona que realiza la conducta
descrita en el tipo penal, lesiona simultáneamente varios intereses que el
legislador concibe como dignos de  tutela jurídica. No obstante, razones de
técnica legislativa impiden que la conducta descrita se inscriba
simultáneamente en varios capítulos de la parte especial del Código Penal. El
delito pluriofensivo es incorporado por el legislador en el estatuto penal, en
el acápite correspondiente a uno de los varios intereses jurídicos que
protege ; en aquel que, a juicio del legislador, es más relevante en ese
caso particular.  A manera de ejemplo, el delito de concusión, que es
catalogado por la ley como un delito contra la Administración pública, sin
lugar a dudas lesiona también el patrimonio económico de los particulares, toda
vez que es descrito como la conducta que asume el servidor público de
constreñir o inducir a alguien, abusando de su cargo, a dar o a prometer al
mismo servidor o a un tercero dinero o cualquier utilidad indebidos. No
obstante, no se incluye en el acápite correspondiente a delitos contra el
patrimonio económico del Código, sino que figura tan sólo como delito contra la
Administración pública.
Sin embargo, esta
circunstancia no puede impedir que cualquiera de los titulares de los diversos
bienes jurídicamente protegidos sea considerado como querellante legítimo. Así
lo ha definido la h. Corte Suprema de Justicia, que al respecto sentó la
jurisprudencia siguiente :
“La legitimidad
de la querella no depende exclusivamente de que haya sido presentada por el
representante del titular de un bien jurídico protegido, con prescindencia de
otro, cuando el delito que da origen a ella es de aquellos que se consideran
pluriofensivos.
“………………………………………………………………………………
“Por su parte, es
verdad indiscutible que el artículo 23 del Código de Procedimiento Penal define
quienes tienen la calidad de querellantes legítimos y señala en relación con
este punto que posee tal categoría el “sujeto pasivo del hecho punible ”. Pues
bien, esta referencia al “sujeto pasivo” de la infracción es entendida por el
demandante dentro de un restringido alcance, esto es, como aquella persona
titular del bien jurídico protegido que, en el caso concreto de estudio, lo
sería el Estado por ser él quien tiene interés principalísimo en una recta
administración de justicia, de donde se desprende que el querellante legítimo
lo sería un funcionario del Estado - el libelista -, y no los particulares.
“Debe anotarse,
sin embargo, que si bien la ubicación de los tipos penales dentro de la
estructura del código correspondiente orienta al intérprete en cuanto a las
personsa que son principales titulares del derecho protegido, tal posición
dentro del articulado no entraña el desconocimiento de otros sujetos pasivos de
la infracción. Existen, en verdad, descripciones típicas que afectan diversos
intereses jurídicos y como no procede  - por razones de técnica legislativa -
su ubicación dentro de varios títulos o capítulos del código, el legislador
mismo ha escogido su lugar dando prelación a uno solo de los varios objetos
jurídicos afectados.”[5]
Sobre este mismo
punto ya había tenido ocasión anterior de pronunciarse la misma Corporación,
cuando, en relación con el delito de ejercicio arbitrario de las propias
razones,  dijo :
“Tratándose de
los delitos contra la administración de justicia - dentro de los cuales se
ubica el descrito por el artículo 183 del Código Penal - bajo la denominación
del “Ejercicio arbitrario de las propias razones” tiénese en principio al
Estado como titular de ese derecho, y por ende sujeto pasivo de la infracción.
No obstante, consultando su naturaleza, fácil resulta comprender que es la
norma del artículo 183 del Código Penal descriptiva de una conducta
pluriofensiva, pues si bien constituye lesión a la administración de justicia
el arbitrario ejercicio del derecho prescindiendo de la necesaria intervención
de la autoridad competente para dirimir el conflicto, ese “derecho” que se
ejerce presupone por lo general la exixstencia de una persona que frente a él
se halle obligada...
“Si como persona
ofendida, entonces, actuó... emerge la conclusión de su legitimidad para
querellar...”[6]
De todo lo anterior
puede concluirse que un delito pluriofensivo tiene tantos querellantes
legítimos cuantos titulares de diversos intereses jurídicos protegidos se
presenten.
5. El interés
jurídicamente protegido y el querellante legítimo en el delito de “urbanizador
ilegal”.
Determinado que los
tipos penales pluriofensivos admiten una pluralidad de querellantes legítimos,
encuentra la Corte necesario dilucidar si el delito de “urbanizador ilegal” es
uno de ellos. Para ello es preciso indagar cuál fue la intención del legislador
al consagrar como delito la referida conducta.
En la exposición de
motivos al proyecto que devino en ley 308 de 1996, por medio de la cual se
tipificó penalmente tal conducta delictiva, se expresaron los siguientes
conceptos :
“El Estado existe
con el cometido de crear, proteger y mantener un adecuado nivel de vida para
los ciudadanos. En nombre de este objetivo, detenta la capacidad para
identificar las conductas dañinas que ataquen una sociedad y sus dignas
condiciones de vida. En el caso que esta exposición de motivos contempla,
pocas son las conductas nocivas de tan amplia resonancia en niveles colectivos
y particulares. La acción del urbanizador pirata, que aprovechándose de una
demanda creciente por vivienda construye en contravía de las mínimas normas de
planeación y de la capacidad de las redes de servicios públicos, atenta en
primera instancia contra el ciudadano desprotegido que se convierte en su
cliente. Pero el daño es mucho más profundo : impide que la administración
racionalice el crecimiento de la ciudad, y multiplica los costos de cobertura
de redes de servicios públicos, sin contar con el impacto en las condiciones
medio-ambientales.
“El urbanizador
pirata es un enemigo de la ciudad, y de las condiciones de vida digna de todo
un conglomerado...
“...
“Como razón final
para promover la penalización de la conducta, es importante resaltar cómo el
urbanizador ilegal usurpa una potestad de la administración Municipal para
regular el crecimiento y el desarrollo de las ciudades. Este delincuente, en el
estado actual de cosas, es quien ordena y regula por la fuerza de los hechos,
lo que correspondería definir con un criterio de bien común a la
Administración”.[7]
(subrayas fuera del texto)
Por su parte, en la
ponencia para segundo debate al mencionado proyecto se sostuvo, después de un
pormenorizado análisis de la incidencia de la conducta que se pretendía
penalizar en la planeación y desarrollo ordenado de las grandes urbes, que en
el tipo penal por crearse, “en definitiva, el bien jurídico tutelado está en el
orden económico y social”.[8]
Así las cosas, para
la Corte es absolutamente claro que la intención del legislador al consagrar
como delito la conducta a que se refiere el artículo 367A del Código Penal, fue
la de proteger, simultáneamente, los intereses particulares de las personas
afectadas por los urbanizadores ilegales y el innegable interés público,
radicado en cabeza de las autoridades municipales, de ejercer una adecuada
planeación, vigilancia y control del uso del suelo municipal, en aras del bien
común.
De esta manera la
ubicación del tipo penal dentro de los delitos contra el patrimonio económico,
ordenada justamente por las expresiones demandadas en esta causa,  obedece
simplemente a razones  técnico-legislativas  y no permite concluir que no se
tutele, aparte del patrimonio de los particulares, el interés público
concretado en la adecuada planeación urbana.
De aquí que, como
una consecuencia de lo que antes se analizó referente a los delitos
pluriofensivos, forzoso es concluir que si el tipo penal denominado
“urbanizador ilegal”  fue catalogado además como de aquellos que requieren
querella como requisito de procesabilidad, el querellante legítimo no lo será
exclusivamente el particular que vio afectados sus intereses a consecuencia de
la negociación adelantada con el urbanizador ilegal, sino, adicionalmente, el
alcalde municipal. A él,  por mandato del Estatuto Superior, corresponde
representar al Municipio judicial y extrajudicialmente[9]; Y si, de otra parte,
al Concejo municipal corresponde “reglamentar los usos del suelo y, dentro de
los límites que fije la ley, vigilar y controlar las actividades relacionadas
con la construcción y enajenación de inmuebles destinados a vivienda”[10], y al alcalde “cumplir
y hacer cumplir la Constitución, la ley, los decretos del gobierno, las
ordenanzas, y los acuerdos del concejo”[11],
es obvio que no sólo esté legitimado para presentar la querella referida, sino
que además está obligado a ello.
Finalmente, no sobra
recordar que al tenor de lo consagrado por el artículo 29 del C.P.P.,
modificado por el artículo 1° de la Ley 81 de 1993, “cuando el delito que
requiera querella afecte el interés público, el Ministerio Público podrá
formularla.” Y que, por su parte,  el artículo 30 del mismo ordenamiento en su
tercer inciso expresa que “El Defensor del Pueblo podrá formular querella
cuando el sujeto pasivo del hecho punible sea la sociedad.”
De esta manera, el
cargo según el cual los intereses colectivos se ven desprotegidos por la
inclusión del tipo penal de “urbanizador ilegal”  como delito querellable,
lesivo del patrimonio económico, será desechado por esta Corporación, toda vez
que tales intereses pueden ser defendidos no solamente por el alcalde
municipal, sino, adicionalmente por el agente del Ministerio Publico y del
Defensor del Pueblo, quienes, conjuntamente con el particular agraviado, son
querellantes legítimos.
Una última precisión
debe formular la Corte en relación con el cargo esgrimido en el libelo
demandatorio, según el cual, como la querella  puede ser desistida, y la
estimación de los perjuicios puede ser transigida o conciliada, esta
posibilidad  -la de que el delito sea desistido o conciliado- permite, al
parecer del demandante, que entre el comprador y el constructor se decidan
temas propios de planeación municipal, lo cual contradice el artículo 313-7 de
la Constitución Política.
No le asiste en lo
anterior razón al demandante, por cuanto, siendo el delito que se viene
analizando, de aquellos pluriofensivos y, por ende, respecto de los cuales
existen simultáneamente varios querellantes legítimos, si uno de ellos desiste,
este desistimiento no producirá efectos legales mientras no halla sido
ratificado por los demás querellantes ; y si son varios los ofendidos pero
sólo uno de ellos procedió a formular la respectiva querella, entonces su
desistimiento no puede impedir que los otros presenten la suya, siempre que lo
hagan dentro del término legal.[12]
De esta manera, no es posible que, mediando la querella de las autoridades que
representan el interés público, el urbanizador ilegal y el comprador del
inmueble “decidan temas propios de planeación municipal”, como lo sugiere la
demanda.
Por las razones
expuestas, la Corte considera que no contradicen la Constitución Política las
expresiones demandadas del artículo 2° de la Ley 308 de 1996, en virtud de las
cuales el tipo penal de “urbanizador ilegal” es ubicado en el capítulo de los
delitos contra el patrimonio económico que requieren de querella de parte como
requisito de procesabilidad de la acción penal.
DECISION
En mérito de lo
expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, oído el concepto del señor
Procurador General de Nación, y cumplidos los trámites previstos por el Decreto
2067 de 1991, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la
Constitución,
RESUELVE :
Declarar EXEQUIBLES las expresiones
“el capítulo VII del título XIV”, “el cual quedará inserto a continuación del
artículo 367 de la obra citada :”, y “Artículo 367A”, contenidas en el
artículo 2° de la Ley 308 de 1996.
Cópiese,
notifíquese, publíquese, comuníquese al Gobierno Nacional y al Congreso de la
República, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el
expediente.
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Presidente
JORGE ARANGO MEJIA
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
HERNANDO HERRERA VERGARA
Magistrado
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1] Sentencia C-131/93. MP Alejandro Martínez. Fundamento Jurídico
No. 1.3
[2] CORTE CONSTITUCIONAL  Sentencia C-447 de 1997 ( M. P. Alejandro
Martínez Caballero)
[3] CORTE CONSTITUCIONAL Sentencia C- 459 de 1995 ( M.P. Eduardo
Cifuentes Muñoz)
[4] Ibídem
[5] CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. SALA DE CASACION PENAL.  Sentencia de
22 de agosto de 1989. (M.P. Doctor Edgar Saavedra Rojas.)
[6] CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. SALA DE CASACION PENAL.  Sentencia de
19 de mayo de 1989. (M.P. Doctor Juan Manuel Torres Fresneda)
[7] Exposición de motivos al Proyecto de ley número 151 de
1994-Senado, presentada por el senador Juan Martín Caicedo Ferrer.  Gaceta del
Congreso del 19 de diciembre de 1994. Pág. 4
[8] Ponencia para segundo debate al Proyecto de Ley número 151 de
1994-Senado. Senadores ponentes, Parmenio Cuellar y Germán Vargas Lleras.
Gaceta del Congreso del miércoles 14 de junio de 1995. Pág. 5.
[9] Constitución Política art. 315
[10] Constitución Política art. 313 numeral 7°.
[11] Constitución Política art. 315
[12] Al respecto puede consultarse : REYES ECHANDÍA ALFONSO,
Derecho Penal. Bogotá, De. Temis 1989. Pág. 288.