T-136-02
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia
T-136/02
REGISTRADURIA
NACIONAL DEL ESTADO CIVIL-Eficiente
prestación del servicio público de cedulación
DERECHO DE
PETICION-Alcance
DERECHO DE
PETICION-Ejercicio verbal
o escrito/DERECHO DE PETICIÓN-Término para resolver
DERECHOS
POLITICOS-Alcance
DERECHO AL
SUFRAGIO-Cédula como
requisito esencial
DERECHOS
POLITICOS-Vulneración por
no expedición de cédulas
Reiteración de Jurisprudencia
Referencia:
expediente T-532571
Acción de tutela
instaurada por Carlos Mario Escobar contra Registraduría Nacional del Estado
Civil
Magistrado Ponente:
Dr. JAIME ARAUJO
RENTERIA
Bogotá D. C., veintiocho (28) de febrero de
dos mil dos (2002).
La Sala Primera de Revisión de la Corte
Constitucional, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales,
específicamente las previstas en los artículos 86 y 241, numeral 9, de la
Constitución Política y en el Decreto 2591 de 1991, ha proferido la siguiente,
SENTENCIA
Dentro del proceso de revisión del fallo
proferido por el Juzgado 41  Penal del Circuito de Bogotá, en el trámite de la
acción de tutela instaurada por Carlos Mario Escobar contra la Registraduría
Nacional del Estado Civil.
I. ANTECEDENTES.
El demandante, identificado con Cédula
Ciudadanía No. 35.181.170 de La Estrella (Antioquia), señala que se han
vulnerado sus derechos, aún cuando no especifica cuales, ya que desde el 22 de
agosto de 2000, solicito el duplicado de su cédula de ciudadanía, sin que hasta
la fecha en que interpuso la acción de tutela ( julio 19 de 2001) se le haya
expedido, concluyendo entonces el juez de tutela que el derecho vulnerado e
invocado es el de petición.
Los señores Felix A. Fernández Quiroga y
Héctor A. Arango Morales, en su calidad de Delegados del Registrador Nacional
del Estado Civil, mediante oficio 2599 del 27 de julio de 2001, dirigido al
Juzgado de Instancia, manifestaron que el señor Carlos Mario Escobar Acosta
solicitó ante la Oficina de la Registraduría  Municipal del Estado Civil de la
Estrella (Antioquia), la expedición del duplicado de su cédula de ciudadanía,
material que una vez preparado fue remitido a la Dirección Nacional de
Identificación encontrándose en proceso de elaboración. Que la Oficina Jurídica
de la Delegación Departamental de Antioquia realizó las averiguaciones
pertinentes respecto de la cédula solicitada, encontrando que la misma esta en
proceso de elaboración.
Afirman que aún cuando la Ley 39 de 1961
establece que " los mayores de 18 años solo podrán identificarse con la
cédula de ciudadanía laminada", esta afirmación no es absoluta, ya que
dicha norma se ha modificado, estableciéndose en el artículo 24 del Decreto Ley
960 de 1970 que " la identificación de los comparecientes se hará con los
documentos legales pertinentes dejando testimonio de cuales son estos…".
Por su parte el Código Civil también deja abierta la posibilidad de que en
ciertas circunstancias pueda aceptarse la  identificación de ciudadanos con
medios probatorios distintos  a la cédula de ciudadanía, como en el artículo
227 donde no se establece que sea esencialmente ese documento.
Agrega que el demandante no ha sido
desprotegido, ya que con la expedición de la contraseña, documento con el cual
puede realizar todos los actos, excepto votar, se resolvió su petición, además
este puede solicitar un certificado en el que conste que dicho documento se
encuentra en tramite y así identificarse mientras se produce la expedición.
Finaliza aduciendo como causa del
traumatismo y demora en la tramitación de cédulas el complejo proceso de
modernización por el que atraviesa dicho ente, aclarando además que la
expedición de los documentos de identidad, no es una actividad administrativa
iniciada en ejercicio del derecho de petición y  que la ley no fija plazo para
la entrega de documentos a los ciudadanos, por lo que en consecuencia no es
posible hablar de violación a derecho alguno.
Por lo expuesto, el peticionario solicita
la protección de sus derechos fundamentales y en consecuencia, se ordene a la
entidad accionada, expedir la cédula de ciudadanía.
II. DECISION JUDICIAL
Mediante providencia del 4 de septiembre de
2001 el Juzgado Cuarenta y Uno Penal del Circuito de Bogotá, negó el amparo
solicitado, al considerar que de conformidad con la respuesta obtenida de la
Registraduría Nacional del Estado Civil, se concluye que la contraseña es
totalmente válida para todos los efectos civiles, haciendo las veces de
documento de identidad mientras se entrega en forma definitiva el duplicado de
la cédula de ciudadanía requerido. Se establece además, que si el accionante
necesitaba su documento de identidad, bien podía solicitar la expedición de un
certificado en el que constara que el mismo se encuentra en tramite, ya que la
entidad accionada no dispone de un termino especifico para la expedición de
tales documentos.
III. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS.
1.  Competencia.
La Sala Primera de Revisión de la Corte
Constitucional es competente para revisar la decisión judicial mencionada, en
el expediente de la referencia, de conformidad con lo establecido en los
artículos 86 y 241-9 de la Constitución Política y en los artículos 31 a 36 del
Decreto 2591 de 1991.
2. Planteamiento
del problema.
Corresponde
a ésta Sala estudiar y analizar si con la tardanza en la expedición de la
Cédula de Ciudadanía del actor se vulnera algún derecho fundamental por parte
de la Registraduría Nacional del Estado Civil, para lo cual se considera que el
estudio se debe circunscribir a la presunta vulneración del derecho de
petición, al no haberse invocado ningún derecho en concreto, ni situaciones
determinadas.
3.
Del derecho de petición y su presunta
vulneración.
El derecho
de petición se encuentra definido en su calidad de derecho fundamental en el
art. 23 de la Constitución Nacional, que establece  " Toda persona tiene
derecho a presentar peticiones respetuosas a las autoridades por motivos de
interés general o particular y a obtener pronta resolución….".
A su vez
este derecho se ha desarrollado y regulado legislativamente en el Código
Contencioso Administrativo,  que desde  su  art. 4 determina las formas
mediante las cuales  se inician las actuaciones administrativas, mencionando
las siguientes:
1.
Por quienes ejerciten el derecho de
petición, en interés general.
2.
Por quienes ejerciten el derecho de
petición, en interés particular.
3.
Por quienes obren en cumplimiento de una
obligación legal.
4.
Por las autoridades oficiosamente.
Es entonces
el ejercicio del derecho de petición forma adecuada y legal de iniciar la
actuación administrativa y su desarrollo se encuentra reglado a partir del art.
5 del mismo código, donde se señala que todas las personas pueden elevar
peticiones  respetuosas a las autoridades, de forma  verbal o escrita, que
estas se resolverán dentro de los 15 días siguientes a la fecha en que se
recibieron, y que en caso de no ser posible dar respuesta en ese término, se
le informará al petente, expresando el motivo de demora y señalando fecha para
la resolución.
Al definir
la petición como una forma de impulsar la actuación administrativa, encontramos
que en el evento en el cual un ciudadano requiere a la Registraduría Nacional
del Estado Civil para que se le expida su documento de identidad, este no hace
cosa distinta que elevar una petición en interés particular y en forma verbal,
con la que pretende  se inicien los trámites tendientes a la producción y
entrega  del documento. Una vez que este realiza la solicitud, espera como la
norma lo dice, una pronta resolución, que en principio podría considerarse
otorgada  con la entrega de la contraseña, lo cual no es cierto ni posible,
pues esta tiene una vigencia temporal y no permanente, es decir, no es la
respuesta efectiva a la petición o solicitud del ciudadano.
Las anteriores afirmaciones nos demuestran
que hasta el momento en el cual no se expida la cédula de ciudadanía no se
entiende resuelto de fondo el derecho.
Bien es sabido por todos que los
funcionarios administrativos y en general los públicos, deben realizar sus
actuaciones bajo principios como el de celeridad, eficacia, imparcialidad entre
otros, lo que permite afirmar que no es de recibo la razón esgrimida por la
demandada, referente  a considerar como causal de la mora en la entrega de
documentos de identificación, el proceso de modernización por el que atraviesa,
ya que esta debió prever las posibles consecuencias y planear su forma de funcionamiento
de tal modo que no se afectara a los ciudadanos.
Bajo los anteriores razonamientos puede
decirse que aún cuando el proceso de producción de cédulas sea complejo esto no
implica que la entidad encargada no tenga un término para su entrega, pues si
se considera la contraseña como una primera y provisional respuesta, la
resolución de fondo deberá realizarse al expirar la vigencia de esta, es decir,
sí hay un término y el funcionario encargado estará sujeto al mismo so pena de
incurrir en la vulneración del derecho.
El derecho de petición tiene una doble
finalidad, que por un lado se concreta en permitir a toda persona elevar
peticiones respetuosas y por otro, en asegurar la pronta y efectiva respuesta,
es decir, al permitir a un ciudadano solicitar su cédula sin darle certeza a
cerca de su pronta entrega, se contraria una de las finalidades del respectivo
derecho y en consecuencia se vulneraría.
Resulta entonces claro que al estar
obligados los funcionarios a actuar de forma eficaz y rápida, al igual que a
resolver las solicitudes que se les presentan, en aquellos eventos en los que
no se cumplan estos presupuestos  se vulnerará el derecho y se hará necesaria
su protección.
Se observa entonces en el presente caso una
evidente vulneración al derecho del demandante, quien solicitó su cédula de
ciudadanía desde el 22 de agosto de 2000, transcurriendo ya mas de un (1) año
sin que se le haya entregado.
En relación con este tema, la Sentencia
T-1078 de 2001, Magistrado Ponente Dr. Jaime Araújo Rentería, expresó:
"El artículo 2º del C. C. A., señala que los funcionarios tendrán en
cuenta que la actuación administrativa tiene por objeto el cumplimiento de los
cometidos estatales como lo señalan las leyes, la adecuada prestación de los
servicios públicos y la efectividad de los derechos e intereses de los
administrados, reconocidos por la ley.
Al respecto la Constitución en su artículo 120 ha
asignado a la Registraduría Nacional del Estado Civil, la función relativa a la
identidad de las personas, por lo tanto, debe responder por la eficiente
prestación del servicio público a cargo del Estado de cedular a los ciudadanos
en cumplimiento de los cometidos estatales y a fin de asegurar la efectividad
de los derechos de los ciudadanos a tener una identidad, para que puedan
ejercer sus derechos civiles y políticos.
Nuestro estudio se ocupará de determinar si el derecho a
obtener la expedición de la cédula de ciudadanía, en sí mismo comporta un derecho
fundamental, o si sólo se trata de un presupuesto necesario e indispensable
para el ejercicio de ciertos derechos fundamentales.
Definido el derecho
fundamental de petición por el artículo 23 de la Constitución Política como
aquel que tiene toda persona para presentar peticiones respetuosas a las
autoridades por motivos de interés general o particular y a obtener pronta
resolución; cuandoquiera quiera que éste resulte vulnerado o amenazado por
cualquier autoridad pública, procede la acción de tutela como mecanismo
consagrado constitucionalmente para ampararlo, protegerlo y garantizar su
efectividad.
A su vez el artículo 4º del C. C. A. establece que las
actuaciones administrativas podrán iniciarse:
1.Por quienes ejercen el derecho de petición ya sea en
interés general  particular.
2.Por quienes obren en cumplimiento de una obligación o
deber legal  y,
3.Por las autoridades oficiosamente.
La solicitud que hace el ciudadano ante la Registraduría
del Estado Civil tendiente a la expedición del documento de identidad, no es
cosa diferente a instar verbalmente a la administración para que inicie las
actuaciones necesarias para su expedición acreditando la mayoría de edad en la forma
exigida por el artículo 62 del decreto 2241 de 1988; solicitud que reviste las
características de una verdadera petición de interés particular, tendiente a la
obtención efectiva de la cédula de ciudadanía. Por lo tanto, sólo se satisface
el derecho de petición con la expedición y entrega al interesado de este
documento.
El derecho fundamental de petición se encuentra
desarrollado en los artículos 5º y siguientes del Código Contencioso
Administrativo, señalando que se puede ejercer en forma verbal o escrita y debe
resolverse en un término de quince (15) días hábiles. No obstante, también
indica que cuado no le sea posible a la autoridad competente resolver la
petición dentro de este término, deberá informarle al peticionario indicando el
término que se tomará para su resolución, el cual deberá ser definido en forma
razonable de acuerdo a la mayor o menor complejidad del asunto o trámite a
surtirse para poder satisfacer y resolver de fondo la petición.
Lo anterior de acuerdo a lo establecido en el artículo 5o
ibídem que en efecto dice: “Las peticiones se resolverán o contestarán dentro
de los quince (15) días siguientes a la fecha de su recibo. Cuando no fuere
posible resolver o contestar la petición en dicho plazo, se deberá informar así
al interesado, expresando los motivos de la demora y señalando a la vez la
fecha en que se resolverá o dará respuesta”.
Teniendo en cuenta que la expedición de la cédula de
ciudadanía requiere la realización de algunos trámites que resultan
dispendiosos para la administración, la expedición inmediata de la contraseña
resulta ser una respuesta provisional, pero, nunca definitiva ni efectiva
respecto del derecho de petición de los ciudadanos. Por lo tanto, a la luz de
las normas legales y aplicables a éste derecho, debe entenderse que cuando se
hace entrega de la contraseña que tiene una vigencia y validez de tres (3)
meses según lo informado por la demandada,  implícitamente se está indicando al
individuo que éste será el término que demorará o se tomará la Registraduría
para resolver de fondo y de manera definitiva la petición de los interesados.
Vencido este término deberá procederse a la entrega del documento definitivo,
caso contrario, se estará vulnerando efectivamente el derecho fundamental de
petición.
Se considera por esta Sala que, el término de tres (3)
meses señalado por la misma entidad, es un término razonable para la resolución
efectiva del derecho de petición tendiente a la expedición de la cédula de
ciudadanía.
De otra parte, el derecho de petición se satisface bien,
mediante la contestación o respuesta de fondo ya sea en forma verbal o escrita,
según que la petición se haya elevado en forma verbal o escrita; o mediante la
resolución también de fondo por parte de la autoridad competente. De tal
manera, que como se señala en el mismo artículo 5º antes citado, la
satisfacción del derecho de petición a favor de los actores sólo se satisface
efectivamente mediante la resolución de su petición que se traduce no en una
respuesta escrita o verbal de la administración, sino mediante la expedición
del documento de identidad solicitado.
En otros casos en que esta
misma Sala se refirió a la dilación para resolver un derecho de petición,
mediante Sentencia T -  487 de 2001 se expresó lo siguiente igualmente
aplicable a la aquí demandada:
“El artículo 3º del C.C.A., señala que las actuaciones
administrativas se cumplirán con observancia de los principios de economía,
celeridad e imparcialidad en razón a los cuales se tendrá en cuenta que las
normas de procedimiento se utilicen para agilizar las decisiones y se
suprimirán los trámites innecesarios. Indica además, que el retardo
injustificado es causal de investigación y sanción disciplinaria, que se puede
iniciar de oficio o por queja del interesado.
En virtud del principio de imparcialidad las autoridades
deben actuar teniendo en cuenta que la finalidad de los procedimientos consiste
en asegurar y garantizar los derechos de todas las personas sin ningún género
de discriminación; por consiguiente deberán darles un tratamiento igual,
respetando el orden en que actúan ante ellos.
De acuerdo a lo anterior tenemos que el respeto por el derecho al
turno, a que hace referencia el Decreto 1045 de 1978 que invoca la demandada
para justificar su negligencia y dilación en la resolución de la petición de la
actora, no pretende cosa diferente a garantizar el principio de imparcialidad
antes mencionado, no siendo de recibo por ésta Sala que so pretexto de su
cumplimiento se vulnere un derecho fundamental de los ciudadanos como lo es el
de petición consagrado en el art. 23 de la C.N.
No quiere decir lo anterior, que se pueda transgredir dicha norma
en pro de garantizar y proteger el derecho de petición de los ciudadanos, por
el contrario  las dos (2) normas son perfectamente compatibles, debiéndose
aplicar coetáneamente. Así como se debe respetar el turno de presentación de
las solicitudes para garantizar el principio de imparcialidad, también se deben
resolver las peticiones sobre prestaciones dentro del término legal, adoptando
las medidas y mecanismos administrativos necesarios para garantizar el
cumplimiento de las mismas y de los fines que se persiguen con cada una”.
No son de recibo tampoco para esta Sala, la falta de
insumos, ni el proceso de modernización que lleva más de tres (3) años, como
causa de justificación de la dilación, que más bien se traduce en la falta de
planeación, organización y gestión administrativa para la debida, oportuna y
eficiente prestación del servicio público de identificación a cargo del Estado.
Es deber de todo servidor público resolver dentro del
término legal las peticiones formuladas por los ciudadanos en interés general o
particular y les está prohibido de conformidad con el numeral 9 del artículo 41
de la Ley 200 de 1995: Omitir, retardar o no resolver dichas peticiones dentro
de los términos establecidos para tal efecto".
Teniendo en cuenta que el actor solicitó
desde el 22 de agosto de 2000 su cédula de ciudadanía y que esta no se ha
expedido por parte de la Registraduría Nacional del Estado Civil, se considera
vulnerado el derecho de petición y por lo tanto se procederá a ampararlo.
En
consecuencia, la Sala revocará el fallo proferido por el Juzgado Cuarenta y Uno
Penal del Circuito de Bogotá, que negó la tutela interpuesta.
IV. DECISIÓN.
En mérito de lo expuesto, la Sala Primera
de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del
pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
Primero. REVOCAR la sentencia proferida por el Juzgado
Cuarenta y Uno Penal del Circuito de Bogotá, dentro de la acción de tutela
instaurada por Carlos Mario Escobar contra la Registraduría Nacional del Estado
Civil. En su lugar CONCEDE el amparo solicitado.
Segundo. ORDENAR a la Registraduría Nacional del Estado
Civil, que si aún no lo ha hecho, dentro del término de cuarenta y ocho (48)
horas siguientes a la notificación de la presente providencia proceda a expedir
y entregar al actor el duplicado de su Cédula de Ciudadanía.
Tercero: Por Secretaría General, líbrense las comunicaciones
previstas en el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991, para los efectos allí
contemplados.
Notifíquese, comuníquese, publíquese en la
Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
JAIME ARAUJO RENTERIA
Magistrado
ALFREDO BELTRÁN SIERRA
Magistrado
MANUEL JOSE CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ
Secretaria General