T-378-16
Sentencia T-378/16
CARENCIA ACTUAL DE OBJETO-Fenómeno que
puede presentarse a partir de dos eventos que a su vez sugieren consecuencias
distintas: hecho superado y daño consumado
CARENCIA ACTUAL DE OBJETO POR HECHO SUPERADO-Configuración
DERECHO A LA SALUD DE PERSONAS
PRIVADAS DE LA LIBERTAD-Protección constitucional
DERECHO A LA SALUD DE PERSONAS
PRIVADAS DE LA LIBERTAD-Protección integral, continua y en condiciones de calidad por
parte del Estado
DERECHO A LA SALUD DE PERSONAS
PRIVADAS DE LA LIBERTAD-Responsabilidad del Sistema Nacional
Penitenciario y Carcelario
CARENCIA
ACTUAL DE OBJETO POR HECHO SUPERADO-Al accionante le realizaron procedimientos quirúrgicos y
se le prestaron los servicios de salud requeridos
Referencia: expediente T-5.416.082
Acción de tutela interpuesta por Geovanni Jaramillo Villalobos contra el
EPAMSCASPY –Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario (INPEC), CAPRECOM
EPSS, la Unidad Básica de Atención –UBA-, y la Unidad de Servicios
Penitenciarios –USPEC-.
Magistrado Ponente:
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Bogotá D.C., trece (13)
de julio de dos mil dieciséis (2016)
La Sala Tercera de
Revisión de la Corte Constitucional, integrada por la magistrada Gloria Stella
Ortiz Delgado y los magistrados Gabriel Eduardo Mendoza Martelo y Alejandro
Linares Cantillo, quien la preside, en ejercicio de sus competencias
constitucionales y legales, ha proferido la siguiente:
SENTENCIA
I.
ANTECEDENTES
A.
LA
DEMANDA DE TUTELA
1. El
día 18 de agosto de 2015, el señor Geovanni Jaramillo Villalobos interpuso
acción de tutela contra el Instituto
Nacional Penitenciario y Carcelario (en adelante, el “INPEC”), y específicamente
contra el Establecimiento Penitenciario y Carcelario de Mediana y Alta
Seguridad “San Isidro” de Popayán (en adelante, “EPAMSCASPY”), CAPRECOM
EPSS, la Unidad Básica de Atención (en adelante, la “UBA”), y la Unidad
de Servicios Penitenciarios (en adelante, la “USPEC”), por considerar
vulnerados sus derechos fundamentales a la salud, a la presentación personal y
personalidad, por cuanto, a la fecha de interposición de la acción de tutela no
se le había valorado para proceder con la cirugía de su extremidad superior
izquierda, a pesar de que el 1 de agosto de 2015 el traumatólogo de EPAMCASPY
había ordenado dicha cirugía al evidenciar que el accionante había perdido
sensibilidad en los dedos, como consecuencia de tres puñaladas que había
recibido en su brazo izquierdo. Por lo anterior, el accionante solicitó que se
procediera a ordenar su valoración por parte de médicos especialistas, con el
fin de que le fuese realizado el procedimiento quirúrgico en su mano tendiente
a mitigar el dolor y reparar el daño sufrido, así como se ordena una
intervención de carácter estético que le permitiese recuperar la apariencia
física de su extremidad superior izquierda.
B.
HECHOS
RELEVANTES
2. El señor Geovanni Jaramillo Villalobos, se encuentra privado
de la libertad en el Establecimiento Penitenciario y Carcelario de Alta y
Mediana Seguridad “San Isidro” de Popayán (EPAMSCASPY), donde el 24 de julio de
2007 fue agredido por otros reclusos, recibiendo tres heridas de arma blanca en
su brazo izquierdo[1].
3. Producto de esta agresión el señor Jaramillo
Villalobos, el 1 de agosto de 2015, fue atendido por los servicios médicos
intramurales del Establecimiento Penitenciario, siendo valorado por un
traumatólogo que le ordena la realización de una cirugía en su mano izquierda,
en razón a la pérdida de sensibilidad y del edema consecuencia de las heridas
causadas en la agresión[2].
4. Según
el relato del señor Jaramillo Villalobos, con posterioridad a la valoración
médica recibida el 1º de agosto de 2015, a la fecha de interposición de la
tutela no había sido remitido a un médico especialista, ni a un cirujano
plástico, con el fin de proceder a las intervenciones quirúrgicas necesarias
para mitigar el dolor y la pérdida de sensibilidad causados por las heridas,
así como para recuperar estéticamente la apariencia de su mano, en razón a las
cicatrices producto de dos heridas en su brazo y otra en la palma de su mano[3].
C.
RESPUESTA
DE LA ENTIDAD ACCIONADA
Establecimiento
Penitenciario y Carcelario de Mediana y Alta Seguridad “San Isidro” de Popayán
(EPAMSCASPY)[4]
5. El
INPEC y EPAMSCASPY, a través de su Director Mario Fernando Narváez solicita ser
desvinculado de la acción de tutela, puesto que legalmente no le corresponde la
prestación de los servicios de salud en los establecimientos penitenciarios y
carcelarios, según lo dispuesto en la Ley 65 de 1993 y en la Ley 1122 de 2007.
Señala la entidad accionada que si una persona privada de
la libertad se encuentra afiliada al régimen contributivo, será la EPS a la que
se encuentre afiliado la encargada de la prestación de los servicios de salud.
Sin embargo, de no darse la anterior situación fáctica, el recluso deberá ser
afiliado al régimen subsidiado “siendo entonces los responsables, la Unidad
de Servicios Penitenciarios –USPEC- y la EPS que ella disponga”[5],
que en este caso es “CAPRECOM EPS S, a través de varias de sus IPS, [es] la
encargada de prestar el servicio de salud a la población reclusa a cargo del
INPEC y mediante el régimen subsidiado”.[6]
Tras el recuento normativo, solicita el Director de
EPAMSCASPY que se vincule a las entidades estatales, junto con el Fondo
Nacional de Salud de las Personas Privadas de la Libertad, para que sean dichas
entidades quienes informen las gestiones que se han adelantado en el caso del
señor Jaramillo Villalobos, en seguimiento a lo previsto en la normatividad
aplicable.
Unidad de Servicios
Penitenciarios y Carcelarios –USPEC-
6. La
USPEC mediante escrito del 9 de septiembre de 2015, suscrito por el Jefe de la
Oficina Asesora Jurídica, Jorge Alirio Mancera,  señala que dicha entidad “no
tiene competencia ni para prestar, vigilar o hacer seguimiento al servicio de
salud POS que presta Caprecom EPS, a la población privada de la libertad a
cargo del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario –INPEC-”[7],
y que en virtud del Decreto 2496 de 2012 corresponde al INPEC “el
seguimiento y control del aseguramiento de los afiliados de forma tal que se
garantizara el acceso oportuno y de calidad a los beneficiarios a los servicios
de salud”[8].
Asimismo, señala que “a
la fecha de la presentación de la presente acción de tutela, la prestación de
los servicios de salud a la población privada de la libertad corresponde a
CAPRECOM EPS”[9] por lo que concluye que “la atención
en salud que solicita el accionante corresponde prestarla a CAPRECOM EPS, en el
marco del POS, bajo la supervisión y seguimiento del Instituto Nacional
Penitenciario y Carcelario –INPEC-, y en lo referente al NO POS corresponde al
QBE, SEGUROS”[10].
D.
DECISIONES
JUDICIALES OBJETO DE REVISIÓN
Primera instancia: Sentencia proferida por el Juzgado
Tercero Laboral del Circuito de Popayán, el 8 de
septiembre de 2015
7. El
Juzgado Tercero Laboral del Circuito de Popayán, negó el amparo de los derechos
fundamentales solicitados por el accionante, argumentando que al no existir una
valoración médica por parte de un especialista, no se puede verificar la
necesidad de ordenar la realización de una intervención quirúrgica. Por otro
lado, argumenta el juez de instancia, que el accionante no ha agotado el
procedimiento para acceder a la valoración médica que requiere, por lo que no
es dable asegurar que ésta le ha sido negada sin justificación alguna por parte
de CAPRECOM EPSS, como prestador del servicio intramuros.
Impugnación
8. Mediante
escrito del 14 de septiembre de 2015, el accionante hizo énfasis en que la
supuesta falta de pruebas se debió a la falta de diligencia del juez al no
solicitar su historia clínica, añadiendo, además, que el juez de instancia
debió valorar el silencio guardado por CAPRECOM EPS-S, la UBA y la USPEC
durante el trámite de la acción de tutela[11].
Concluye el
accionante que, a la fecha, ha cumplido con 15 años y 5 meses de prisión, y es
su deseo volver a la libertad disfrutando del mismo estado físico que tenía al
ser privado de aquella.
Segunda instancia: Sentencia proferida por el
Tribunal Superior del Distrito Judicial de Popayán, el 3 de
noviembre de 2015
9. La
Sala Única de Decisión Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de
Popayán, como primera medida, requirió a CAPRECOM EPSS, a la UBA y al
EPAMSCASPY, solicitando le fuese suministrada la historia clínica del
accionante, así como informaran las razones por las cuales no se habían
adelantado los trámites correspondientes que le permitieran al recluso ser
valorado por cirujano plástico y de mano, en virtud de las lesiones generadas
en su mano izquierda.
Sobre el particular, el Director del EPAMSCASPY mediante
memorial de fecha 22 de octubre de 205, en el cual remite el oficio expedido
por el Profesional del área de salud del INPEC, indicó que los trámites y
tratamientos que requiere el accionante se encuentran dentro del plan
obligatorio de salud. Así mismo, señala la mencionada entidad que CAPRECOM EPSS
posee los soportes que avalan el tratamiento médico ordenado, y quién es el
directo responsable por la prestación del servicio de salud.
Una vez analizado el acervo probatorio por el Tribunal,
éste procedió a confirmar la decisión de primera instancia, negando así el
amparo de los derechos fundamentales invocados por el accionante, por
considerar que no se contaba con el sustento probatorio que permitiera tener
certeza de la necesidad de las intervenciones quirúrgicas que el actor solicita
le sean ordenadas. Por último, agregó que el a quo falló de manera
adecuada, en la medida en que del escrito de tutela no es posible siquiera
evidenciar una acción u omisión que vulnere derechos fundamentales. Frente a la
ausencia de pronunciamiento en el proceso, por parte de CAPRECOM EPSS, indicó
el ad quem que no obra la presunción del artículo 20 del Decreto 2591 de
1990, por cuanto del examen practicado en el establecimiento penitenciario, no
se le solicitó a dicha entidad dar inicio al procedimiento de valoración por
parte de los médicos extramurales.
E.
ACTUACIONES
ANTE LA CORTE CONSTITUCIONAL Y PRUEBAS RECAUDADAS EN SEDE DE REVISIÓN
10. Mediante Auto de fecha treinta y uno (31) de mayo de dos mil
dieciséis (2016), el Magistrado sustanciador de conformidad con lo dispuesto en
el artículo 64 del Reglamento de la Corte Constitucional, decretó pruebas en
sede de revisión, con el fin de allegar al proceso de revisión de tutela
elementos de juicio relevantes para éste. En consecuencia, en dicho Auto el
Magistrado sustanciador resolvió lo siguiente:
“(…) PRIMERO-. Por Secretaría
General de esta Corte, SOLICÍTESE al accionante, para que informe a este
despacho:
1.
¿Cuál es su estado
actual de salud?
2.
Si a la fecha, le fue
practicado el tratamiento solicitado por el interno. En caso afirmativo indique
en qué fecha se le practicó la cirugía y cuál ha sido la evolución clínica. En
caso negativo, indique las razones por las cuáles, en su conocimiento, no se ha
efectuado el mencionado procedimiento médico.
SEGUNDO-. Por Secretaría General de esta Corte, OFÍCIESE a la
Dirección del Establecimiento
Penitenciario y Carcelario de Popayán- EPAMCASPY y al Instituto Nacional Penitenciario y
Carcelario (INPEC), para que directamente o a través de su apoderado, en el
término de ocho (8) días hábiles contados a partir de la notificación del
presente auto, certifique e informe a este despacho directamente o a través de
sus dependencias competentes:
1.
De existir en sus
archivos, remitir copia de la historia clínica del señor Geovanni Jaramillo
Villalobos. Así mismo, indique ¿Cuál es el estado actual de salud del interno
Geovanni Jaramillo Villalobos?
2.
Indique, ¿Qué
procedimientos médicos: (i) fueron autorizados; (ii) se han realizado al señor
Geovanni Jaramillo Villalobos; (iii) fueron solicitados por el accionante, pero
no han recibido respuesta por parte de la entidad, o en los que la entidad
hubiese emitido un concepto médico desfavorable frente a la solicitud de
accionante, o que le hubiesen sido negados por cualquier razón; y (iv) si a la
fecha, le fue practicado el tratamiento solicitado por el interno. En caso
afirmativo indique en qué fecha se le practicó la cirugía y cuál ha sido la
evolución clínica del recluso. En caso negativo, indique las razones por las
cuales no se ha efectuado el mencionado procedimiento médico? Por favor
detallar las fechas y adjuntar los documentos soporte que evidencien lo
anterior.
3.
¿Quién es el actual
prestador de los servicios de salud, para las personas privadas de la libertad
en el centro penitenciario y carcelario de Popayán – EPAMCASPY? Les agradecemos
allegar copia del contrato de prestación de servicios, que hubiese sido
suscrito entre el Patrimonio
Autónomo PAP Consorcio Fondo de Atención en Salud PPL 2015 y el actual
prestador de los servicios de salud en dicho centro penitenciario y carcelario.
4.
¿Cuál es el
procedimiento que debe seguir un recluso en el centro penitenciario en el que
se encuentra el accionante, con el fin de obtener la atención y autorización de
procedimientos POS y no POS?
TERCERO-. Por Secretaría General de esta Corte, OFÍCIESE a
CAPRECOM EICE en liquidación, para que directamente o a través de su apoderado,
en el término de ocho (8) días hábiles contados a partir de la notificación del
presente auto, certifique e informe a este despacho directamente o a través de
sus dependencias competentes:
1.
De existir en sus
archivos, remitir copia de la historia clínica del señor Geovanni Jaramillo
Villalobos. Así mismo, indique ¿Cuál es el estado actual de salud del señor
Geovanni Jaramillo Villalobos?
2.
Indique, ¿Qué
procedimientos médicos: (i) fueron autorizados; (ii) se han realizado al señor
Geovanni Jaramillo Villalobos; (iii) fueron solicitados por el accionante, pero
no han recibido respuesta por parte de la entidad, o en los que la entidad
hubiese emitido un concepto médico desfavorable frente a la solicitud de
accionante, o que le hubiesen sido negados por cualquier razón; y (iv) si a la
fecha, le fue practicado el tratamiento solicitado por el interno. En caso
afirmativo indique en qué fecha se le practicó la cirugía y cuál ha sido la
evolución clínica del recluso. En caso negativo, indique las razones por las
cuales no se ha efectuado el mencionado procedimiento médico? Por favor
detallar las fechas y adjuntar los documentos soporte que evidencien lo anterior.
3.
¿Cuál es el
procedimiento que debe seguir un recluso en el centro penitenciario en el que
se encuentra el accionante, con el fin de obtener la atención y autorización de
procedimientos POS y no POS?
CUARTO-. Por Secretaría General de esta Corte, OFÍCIESE a la
Fiduciaria La Previsora S.A., en su calidad de vocera y administradora del Patrimonio Autónomo PAP Consorcio Fondo de
Atención en Salud PPL 2015, para
que directamente o a través de su apoderada, en el término de ocho (8) días
hábiles contados a partir de la notificación del presente auto, certifique e
informe a este despacho directamente o a través de sus dependencias
competentes:
1.
¿Quién es el actual
prestador de los servicios de salud, para las personas privadas de la libertad
en el centro penitenciario y carcelario de Popayán – EPAMCASPY?  Les
agradecemos allegar copia del contrato de prestación de servicios, que hubiese
sido suscrito entre el Patrimonio
Autónomo PAP Consorcio Fondo de Atención en Salud PPL 2015 y el actual
prestador de los servicios de salud en dicho centro penitenciario y carcelario.
2.
A la luz de la
estructura de salud actual, ¿Cuáles son las obligaciones del prestador del
servicio de salud en el centro penitenciario y carcelario de Popayán –
EPAMCASPY?
3.
¿Cuál es el
procedimiento que debe seguir un recluso en el centro penitenciario en el que
se encuentra el accionante, con el fin de obtener la atención y autorización de
procedimientos POS y no POS?
QUINTO-. Por Secretaría General de esta Corte, OFÍCIESE a la
Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios – USPEC, para que directamente
o a través de su apoderada, en el término de ocho (8) días hábiles contados a
partir de la notificación del presente auto, certifique e informe a este
despacho directamente o a través de sus dependencias competentes:
1.
¿Quién es el actual
prestador de los servicios de salud, para las personas privadas de la libertad
en el centro penitenciario y carcelario de Popayán – EPAMCASPY?  Les
agradecemos allegar copia del contrato de prestación de servicios, que hubiese
sido suscrito entre el Patrimonio
Autónomo PAP Consorcio Fondo de Atención en Salud PPL 2015 y el actual
prestador de los servicios de salud en dicho centro penitenciario y carcelario.
2.
A la luz de la
estructura de salud actual, ¿Cuáles son las obligaciones del prestador del
servicio de salud en el centro penitenciario y carcelario de Popayán –
EPAMCASPY?
3.
¿Cuál es el
procedimiento que debe seguir un recluso en el centro penitenciario en el que
se encuentra el accionante, con el fin de obtener la atención y autorización de
procedimientos POS y no POS?
11. La Secretaria
General de la Corte Constitucional, informó y remitió al Magistrado
sustanciador los oficios recibidos, en respuesta a las pruebas solicitadas
mediante oficio OPTB-606/16 (Auto de fecha treinta y uno (31) de mayo de 2016),
así:
Oficio 201673000083771,
firmado por Rosa Elvira Reyes Medina, apoderada especial unidad de tutelas de
CAPRECOM EICE en liquidación, de fecha 9 de junio de 2016
12. Mediante
el oficio en mención la apoderada de CAPRECOM EICE manifestó que “no tiene
competencia alguna en relación con la historia clínica del señor GEOVANNI
JARAMILLO VILLALOBOS, toda vez que la custodia se encuentra en cabeza del área
de Sanidad del INPEC”.
En adición a lo anterior, en dicho oficio se señala que a partir del 31
de marzo de 2016, esta entidad “NO ostenta ninguna calidad para contratar la
prestación del servicio de salud integral a la Población Privada de la Libertad”,
por cuanto el contrato de prestación de servicios suscrito el 30 de diciembre
de 2015, cumplió su plazo de ejecución del día 31 de marzo de 2016, por lo cual
a partir de dicha fecha, la entidad a la que representa no ostenta ninguna
calidad para contratar la prestación del servicio de salud integral a la
población privada de la libertad. Señala que en virtud de lo antes expuesto,
queda probado que el Consorcio Fondo de Atención en Salud PPL 2015, es el
competente para contratar la prestación del servicio de salud a dicha
población. Finalmente, señala que el proceso de asignación de citas médicas y
traslado para el cumplimiento de los servicios ambulatorios y de otros niveles
de complejidad, corresponde al INPEC, de conformidad con lo dispuesto en el
artículo 34 de la Ley 1709 de 2014.
Con fundamento en los anteriores argumentos, solicita la apoderada de
CAPRECOM EICE en Liquidación que se proceda a desvincular a dicha entidad, toda
vez que es el Consorcio PPL 2015, el encargado de contratar la prestación del
servicio de salud, aunado a que la vigencia del contrato de prestación de
servicios finalizó el 31 de marzo de 2016.
Oficio 120-1-GJCDT-11549
y 120-1- GJCDT-12639, firmados por Jorge Alirio Mancera Cortés, Jefe de la
oficina asesora jurídica de la USPEC, de fechas 24 de
mayo de 2016 y 14 de junio de 2016
13. En los
oficios en mención se hace un recuento normativo de las funciones de la USPEC
en relación con la contratación de los servicios de salud, así como de los
contratos que a la fecha se han venido celebrando para buscar garantizar la
prestación efectiva de dichos servicios, con el objetivo de solicitar la
desvinculación de la USPEC, en los siguientes términos:
(a)
Hasta el 31 de diciembre de
2015, los servicios de salud a la población privada de la libertad le
correspondían a CAPRECOM EPS-S, por cuanto se aplicaba lo dispuesto en el
parágrafo del artículo 13 del Decreto 2496 de 2012.
(b)
El artículo 4 del Decreto
2519 de 2015 que ordenó la liquidación de CAPRECOM EPS-S, dispuso que como
efecto de dicha liquidación la Caja no podría iniciar nuevas actividades en
desarrollo de su objeto social, por lo cual, debería continuar con la
prestación de servicios de salud a la población reclusa del INPEC, con cargo a
los recursos del Fondo Nacional de Salud de las Personas Privadas de la
Libertad hasta que la actividad fuese asumida por la USPEC.
(c)
El artículo 104 de la Ley 35
de 1993, modificado por el artículo 66 de la Ley 1709 de 2014, establece que el
Ministerio de Salud y Protección Social y la USPEC “(…) deberán diseñar un
modelo de atención en salud especial, integral, diferenciado y con perspectiva
de género para la población privada de la libertad incluida la que se encuentra
en prisión domiciliaria, financiado con recursos del Presupuesto General de la
Nación. Este modelo tendrá como mínimo una atención intramural, extramural y
una política de atención primaria en salud”. Por lo tanto, a partir de la
implementación del modelo, se hace referencia a una prestación integral del
servicio y dejó de existir el servicio POS y NO POS.
(d)
Para tal efecto, el
Ministerio de Salud y Protección Social, expidió la Resolución 0005159 de
noviembre 30 de 2015, en la cual se reiteró que la función de la USPEC no
consiste en prestar el servicio de salud a la población privada de la libertad.
(e)
La USPEC en forma debida y
oportuna suscribió el día 23 de diciembre de 2015 con Fiduciaria La Previsora
S.A. y el Consorcio Fondo de Atención en Salud PPL 2015, el contrato de fiducia
mercantil No. 363 (3-1-40993), de que trata la Ley 1709 de 2014, la cual es la
única obligación legal que le asiste a la USPEC, en lo atinente a la prestación
del servicio de salud a la población privada de la libertad. Por lo demás, con
fundamento en el principio de legalidad consagrado en el artículo 121 de la
Carta, la entidad no puede ejercer funciones distintas a las que le asignó la
ley.
(f)
Teniendo en cuenta lo
anterior, la asistencia en salud que solicita el accionante, le corresponde
prestarla al Consorcio Fondo de Atención en Salud PPL 2015, quien está en la
obligación de adoptar todas las medidas tendientes a velar por la pronta
prestación del servicio de salud a la población carcelaria.
Oficio 20160970041671,
firmado por Mauricio Iregui Tarquino, Gerente del Consorcio Fondo de Atención
en Salud PPL-23015, de fecha 15 de junio de 2016
14. En
respuesta al Auto de fecha treinta y uno (31) de mayo de 2016, el Gerente del
Consorcio informó que en la actualidad para la prestación de servicio de salud
intramural, en cumplimiento del Contrato de Fiducia Mercantil No. 363 de 2015 y
la Ley 1709 de 2014, el Centro Penitenciario de Popayán ha vinculado a 16
profesionales de la salud, quienes fueron contratados por instrucciones del
fideicomitente (USPEC), sobre la base de la necesidad de personal reportada por
ésta entidad. Ahora bien, en cuanto a los servicios de salud extramural,
manifestó el Consorcio que se suscribió el Contrato de Prestación de Servicios
en Salud No. 59940-1090-2016 con el Hospital Universitario San José de Popayán
ESE, cuyas obligaciones de prestación del servicio están en línea con el Manual
Técnico Administrativo para la prestación del servicio de salud a la población
privada de la libertad a cargo del INPEC (expedido por la USPEC, el día 19 de
febrero de 2016).
Por lo demás, señala el Gerente del Consorcio que el área de sanidad del
centro penitenciario está en la obligación de prestar los servicios de primer
nivel y valorar el estado de salud del interno. Allí, en caso de estimarse
conveniente, se remitirá a un tratamiento especializado, orden de medicamentos
o exámenes diagnósticos, en donde el funcionario de sanidad del INPEC debe
solicitar las autorizaciones. Una vez cuente con ellas, indicando la IPS
correspondiente para la remisión del paciente, el funcionario de sanidad
solicita la cita médica en fecha y hora que se ajuste a las medidas de
seguridad y logística del centro penitenciario, con el fin de realizar el
traslado del recluso a la IPS. Cabe anotar que, dicho procedimiento aplica
siempre que el médico general del establecimiento ordene la remisión, excepto
en los casos de urgencia.
Por último, afirma el representante del Consorcio que no se contempla
diferencia alguna para la autorización de procedimientos requeridos para la
atención en salud en cualquier paciente, lo que quiere decir, que bajo el
esquema de salud diferencial aplicable a la población privada de la libertad no
existe el POS o no POS, ya que a toda ésta población se le garantiza cualquier
atención en salud, medicamentos o procedimientos que puedan requerir.
Oficio
235-EPCAMSCAS-PY TUT-1209, firmado por Hernando Legarda Benavides, Profesional
del Área de Salud del INPEC, de fecha 16 de junio de 2016
15. Mediante
dicho oficio el Director del EPAMSCASPY señala que (i) la Ley 1122 de 2007
dispuso que la población reclusa del país se afiliara al Sistema General de
Seguridad Social en Salud, para lo cual el Gobierno Nacional indicará los
mecanismos que le permitan la operatividad; (ii) con fundamento en lo anterior,
el INPEC no puede prestar servicios de salud; (iii) el Gobierno Nacional
mediante la Ley 1444 de 2011, según modificada y reglamentada, creó la USPEC,
entidad administrativa que no hace parte del INPEC; (iv) el artículo 66 de la
Ley 1709 de 2014 pone en cabeza del Ministerio de Salud y Protección Social y
la USPEC el diseño del modelo de atención en salud especial, integral,
diferenciado y con perspectiva de género para la población privada de la
libertad; (v) el 23 de diciembre de 2015, se suscribió el contrato de fiducia
mercantil No. 363 de 2015, entre la Fiduciaria La Previsora S.A. y la USPEC,
cuyo objeto consiste en administrar el pago con los recursos dispuestos por
fideicomitentes en el Fondo Nacional de Salud de las Personas Privadas de la
Libertad, y que así mismo estableció la obligación para el patrimonio autónomo
de contratar los prestadores de servicios de salud para las personas privadas
de la libertad; (vi) de acuerdo con la información del Consorcio Fondo de
Atención en Salud para PPL 2015, el mencionado patrimonio autónomo cuenta con
disponibilidad presupuestal; (vii) los responsables de la prestación del
servicio de salud, tanto POS como no POS, son la USPEC y el Consorcio
mencionado, en su calidad de administrador del patrimonio autónomo; (viii) por
lo cual, el INPEC y el EPAMSCASPY no tienen dentro de sus funciones prestar el
servicio de salud a la población reclusa, limitándose al deber de dar traslado
o remisión del paciente desde su centro de reclusión hasta la IPS contratada
por el consorcio.
En cuanto a las preguntas 1 y 2 formuladas en el Auto de Pruebas, el
Director de EPAMSCASPY remite el concepto médico proferido por el Doctor
Hernando Legarda Benavides, el cual adjunta como soporte los documentos que sustentan
su concepto. En dicho documento, señala el Doctor Legarda que el 05 de abril
del año 2016 el accionante fue remitido al Servicio de Urgencias del Hospital
Universitario San José “por presentar herida a nivel e (sic) Cuarto
Dedo de la Mano Izquierda, donde emitió Diagnósticos de Herida de Dedos de la
Mano, Contusión de Dedos de la Mano, Traumatismo de Múltiples Tendones y
Músculos Flexores de la Muñeca y de la Mano, para lo cual se realizo (sic)
los siguientes Procedimientos Quirúrgicos: Reducción Abierta Fractura Falanges
de la Mano, Tenorrafia Extensores Dedos, Tenorrafia Flexores Dedos. Permaneció
en dicha entidad hasta el día 06 de Abril de los corrientes y fue dado de Alta
por buena Evolución Clínica”.
Añade que el accionante “permaneció en dicha entidad hasta el día 06
de abril de los corrientes y fue dado de Alta por buena Evolución Clínica. Una
vez ingreso (sic) al Establecimiento penitenciario fue Valorado por el
Médico de turno, quien emitió Diagnóstico de Pos-operatorio de Tenorrafia y
Fractura de Cuarto Dedo, se ordenó dejar en Observación el Área de Sanidad para
suministro de Antibióticos y Analgésicos. Permaneció bajo vigilancia Médica y
de Enfermería hasta el 18 de Abril de 2016 y luego se expidió orden para
traslado a su respectivo patio por buena evolución” y añadió que el
accionante “asistió a Control Post-Quirúrgico con Traumatología y Ortopedia
el día 12 de Mayo de 2016 donde se emitió Diagnóstico de Herida de Dedos de la
Mano, para lo cual se ordenó Fisioterapia, Radiografías de Mano Izquierda y
nuevo control con Traumatología con resultados. Para estos eventos ya se
solicitó al Consorcio Fondo de Atención en Salud las respectivas Autorizaciones
de Servicios”.
Agrega que “se tiene autorización de servicios para interconsulta con
Especialista en Dermatología y Gastroenterología con destino a la Clínica la
Estancia, entidad que una vez disponga de cupos definirá la fecha para estas
valoraciones”.
Finalmente, manifestó que no le era posible enviar la historia clínica
del paciente en la medida en que éstas se encuentran “bajo custodia y
reserva de la entidad prestadora de servicios en esta caso la IPS Intramural de
la FIDUPREVISORA”.
16. En
cumplimiento del Auto de fecha treinta y uno (31) de mayo de 2016, la
Secretaria de esta Corte mediante sendos oficios emitidos el día veinte (20) de
junio del mismo año, notificó y puso a disposición de las partes en el proceso
y durante un término de tres (3) días las pruebas allegadas en el trámite de
tutela de la referencia.
II.
CONSIDERACIONES
A.
COMPETENCIA
17. Esta
Corte es competente para conocer de esta acción de tutela, de conformidad con
lo establecido en los artículos 86 y 241 numeral 9 de la Constitución Política,
en los artículos 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991, así como en virtud del Auto
del 31 de marzo de 2016, expedido por la Sala de Selección de Tutela Número
Tres de esta Corte, que decidió someter a revisión las decisiones adoptadas por
los jueces de instancia.
B.
CUESTIONES
PREVIAS –PROCEDIBILIDAD DE LA ACCIÓN DE TUTELA
18. En virtud de lo dispuesto en el
artículo 86 de la Constitución Política, la reiterada jurisprudencia
constitucional dictada en la materia[12],
y los artículos concordantes del Decreto 2591 de 1991, la acción de tutela tiene un carácter
residual y subsidiario, razón por la cual, sólo procede excepcionalmente como
mecanismo de protección definitivo: (i) cuando el presunto afectado no
disponga de otro medio de defensa judicial, o (ii) cuando existiendo, ese medio
carece de idoneidad o eficacia para proteger de forma adecuada, oportuna e
integral los derechos fundamentales, en las circunstancias del caso concreto; así
mismo, procederá como mecanismo transitorio cuando se interponga para
evitar la consumación de un perjuicio irremediable a un derecho fundamental. En
el evento de proceder como mecanismo transitorio, la protección se extenderá
hasta tanto se produzca una decisión definitiva por parte del juez ordinario[13].
Procedencia de la acción de tutela –Caso concreto
19. Legitimación por activa: El señor Geovanni Jaramillo
Villalobos, actúa
en nombre propio como titular de los derechos invocados, razón por la cual, se
encuentra legitimado para promover la acción de tutela (C.P. art. 86º, Decreto
2591/91 art. 1º y art.10°).
20. Legitimación
por pasiva: El INPEC y la USPEC, son
entidades de naturaleza pública, por lo tanto,
son susceptibles de demanda de tutela (C.P. 86°, Decreto 2591 de 1991
art. 1° y art. 13°). Por su parte CAPRECOM EPS-S y Fiduciaria La Previsora S.A.
–Consorcio Fondo de Atención en Salud PPL 2015, como responsables de la
prestación del servicio de salud a la población privada de la libertad son
también susceptibles de demanda de tutela (Decreto 2591 de 1991 art. 42.2).
21. Inmediatez: Este requisito de procedibilidad
impone la carga al demandante de interponer la acción de tutela en un término
prudente y razonable respecto del hecho o la conducta que causa la vulneración
de derechos fundamentales[14]. En el caso concreto, la Sala observa que los hechos que el
accionante considera vulneran su derecho a la salud ocurrieron el 1 de agosto
del año 2015, mientras que la acción de tutela fue interpuesta el 18 de agosto
del mismo año; término que ni siquiera supera (1) mes, por lo que la Sala lo
considera prudente y razonable para reclamar la protección de los derechos
vulnerados.
22. Subsidiariedad:
El artículo 86 de la
Constitución Política establece que la acción de tutela constituye un mecanismo
de protección de derechos fundamentales de carácter residual y subsidiario, es
decir, que únicamente será procedente cuando no exista otro medio de defensa
judicial, o cuando se pretenda evitar un perjuicio irremediable. En virtud de su naturaleza subsidiaria, la
jurisprudencia ha descartado “la utilización
de la tutela como vía preferente para el restablecimiento de los derechos”[15] y ha reconocido que
tal calidad “obliga a los asociados a incoar los recursos ordinarios con los
que cuenten para conjurar la situación que estimen lesiva de sus derechos y que
impide el uso indebido de la acción como vía preferente o instancia adicional
de protección”[16]. En cualquier caso,
deberá verificarse si los mecanismos judiciales ordinarios resultan eficaces
para la protección del derecho, pues en caso de que así no sea, la acción de
tutela será procedente.
Al respecto, la sentencia T-222 de 2014
manifestó: “[e]ste requisito de subsidiariedad implica, en otros términos,
que el amparo constitucional procede siempre y cuando, en principio, no exista
en el ordenamiento jurídico otro mecanismo judicial para defender el derecho
que se discute. La idea es que la tutela no se convierta en un sustituto ni en
una vía paralela a otras instancias. Precisamente, todos los procesos
judiciales deberían, como en efecto tiene que suceder, ser los principales
guardianes y defensores de los derechos fundamentales de las personas. Los
primeros llamados a protegerlos son los jueces ordinarios (Artículo 4 CN). A
partir de allí, esta Corporación ha fijado unas reglas que deben tenerse en
cuenta”.
Acto seguido, la sentencia T-222 de 2014 al
realizar el examen de subsidiariedad afirmo que dicho análisis no finaliza con
corroborar la existencia de otro mecanismo de defensa judicial, sino que
además, implica verificar que dicho medio de defensa sea eficaz e idóneo, puesto que en
caso de no serlo, la acción de tutela será el mecanismo indicado para proteger
los derechos fundamentales y en consecuencia evitar la ocurrencia de un perjuicio irremediable.
La eficacia consiste en
que el mecanismo judicial este “diseñado de forma tal que brinde
oportunamente una protección al derecho”[17]. Es decir, que una vez resuelto por la
autoridad judicial o administrativa competente, tenga la virtualidad de
garantizarle al solicitante oportunamente el derecho. A su vez, se entiende que
una acción judicial es inidónea, cuando “no permite resolver el conflicto en su dimensión
constitucional o no ofrece una solución integral frente al derecho
comprometido.”[18]
La jurisprudencia
constitucional ha establecido que la acción de tutela procede como mecanismo
transitorio para evitar la ocurrencia de un perjuicio irremediable, el cual se
puede dar “cuando se presenta
una situación de amenaza de vulneración de un derecho fundamental susceptible
de concretarse y que pueda generar un daño irreversible.”[19] Para la configuración de un
perjuicio irremediable es necesario que concurran los siguientes elementos: “(i)
inminente, es decir, por estar próximo a ocurrir; (ii) grave, por dañar o
menoscabar material o moralmente el haber jurídico de la persona en un grado
relevante; (iii) que requiera medidas urgentes para conjurarlo; y (iv) que la
acción de tutela sea impostergable a fin de garantizar el adecuado
restablecimiento del orden social justo en toda su integridad.”[20]
Para el caso en
concreto, la necesidad de una protección inmediata del derecho a la salud del
actor, así como su situación de recluso en medio de un sistema penitenciario
donde las violaciones al derecho a la salud son graves y sistemáticas y que han
sido incluso tenidas en cuenta para declarar el estado de cosas
inconstitucional del sistema penitenciario y carcelario[21],
justifican la procedibilidad de la acción de tutela como mecanismo definitivo
de protección de sus derechos fundamentales.
C.
PLANTEAMIENTO
DEL PROBLEMA JURÍDICO, MÉTODO Y ESTRUCTURA DE LA DECISIÓN
Acorde con los
fundamentos fácticos expuestos en la Sección I anterior de esta sentencia, le
corresponde a la Sala Tercera de Revisión determinar si:
23. El EPAMSCASPY
-INPEC, CAPRECOM EPSS, la UBA, y la USPEC
vulneraron los derechos fundamentales a la salud y dignidad humana del señor
Geovanni Jaramillo Villalobos, en razón a la no prestación de los servicios de
salud especializados y a las intervenciones quirúrgicas que le fueron
ordenadas, luego de ser víctima de un ataque con arma blanca en su lugar de
reclusión carcelaria.
24.  Con
el fin de resolver el problema jurídico planteado por la Sala, en primer lugar,
la Sala procederá a: (i) reiterar las reglas jurisprudenciales sobre la
garantía del derecho a la salud a las personas privadas de la libertad; y (ii)
se analizará y resolverá el caso concreto.
25. Sin embargo, de acuerdo con los antecedentes expuestos en
la Sección I de esta sentencia, la Sala recibió el Oficio No. 235-EPAMSCAS-PY
TUT-1209, de fecha 16 de junio de 2016, en el cual el profesional en el área de
salud Dr. Hernando Legarda, indica que al señor Jaramillo Villalobos ya se le
había garantizado la atención médica y practicado la operación requerida (ver supra.
numeral 15 de esta sentencia). Por
lo cual, la Sala estima necesario evaluar previamente si se da la existencia de
un hecho superado en el caso estudiado. Por lo tanto, de manera preliminar se hará referencia a la
jurisprudencia constitucional sobre esta materia, para luego sintetizar el
precedente aplicable, si hubiere lugar a ello.
D.
CARENCIA
ACTUAL DE OBJETO POR HECHO SUPERADO
26. Esta Corte ha reiterado que el objeto de la
acción de tutela consiste en garantizar la protección de los derechos
fundamentales. Sin embargo, ha reconocido también que en el transcurso del trámite
de tutela, se pueden generar circunstancias que permitan inferir que la
vulneración o amenaza alegada, ha cesado. Lo anterior implica que se extinga el
objeto jurídico sobre el cual giraba la acción de tutela y del mismo modo que
cualquier decisión que se pueda dar al respecto resulte inocua[22].
Este fenómeno ha sido catalogado como carencia actual del objeto y se
puede presentar de dos maneras, conocidas como hecho superado, o daño
consumado.
27. En este sentido, el artículo 26 del Decreto 2591 de 1991
reglamenta la figura del hecho superado así:
“Si, estando en curso la tutela, se dictare
resolución, administrativa o judicial, que revoque, detenga o suspenda la
actuación impugnada, se declarará fundada la solicitud únicamente para efectos
de indemnización y de costas, si fueren procedentes”.
28. En el mismo sentido, la Corte Constitucional en abundante
jurisprudencia[23],
ha explicado que la carencia actual de objeto por hecho superado, tiene lugar
cuando desaparece la afectación al derecho fundamental invocado. Así, desde los
inicios de la jurisprudencia de esta Corte, por ejemplo, en la sentencia T-570
de 1992, se señaló que si bien la acción de tutela es el mecanismo eficaz para
la protección de los derechos fundamentales cuando éstos resulten amenazados o
vulnerados, si la perturbación que dio origen a la acción desaparece o es
superada, entonces, el peticionario carece de interés jurídico ya que dejan de
existir el sentido y objeto del amparo, razón por la cual habrá de declararse
la carencia actual de objeto por hecho superado. De manera específica, la Corte
ha señalado:
“La acción de tutela tiene por objeto la
protección efectiva y cierta del derecho constitucional fundamental
presuntamente violado o amenazado, lo cual explica la necesidad del
pronunciamiento del juez en sentido positivo o negativo. Ello constituye a la
vez el motivo por el cual la persona que se considera afectada se dirige ante
la autoridad judicial, de modo que si la situación de hecho de la cual esa
persona se queja ya ha sido superada en términos tales que la aspiración
primordial en que consiste el derecho alegado está siendo satisfecha, ha
desaparecido la vulneración o amenaza y, en consecuencia, la posible orden que
impartiere el juez caería en el vacío”[24].
29. En concordancia con lo anterior, en la sentencia T-167 de 1997, la Corte señaló que:
“El objetivo fundamental de la acción de
tutela es la protección efectiva e inmediata de los derechos constitucionales
fundamentales, en aquellos casos en que éstos resulten vulnerados o amenazados
por la acción u omisión de una autoridad pública o de un particular en los
términos que establece la Constitución y la ley. Obsérvese que la eficacia de
esta acción se manifiesta en la posibilidad que tiene el juez constitucional,
si encuentra probada la vulneración o amenaza alegada, de impartir una orden
encaminada a la defensa actual e inminente del derecho en disputa. Pero si la
situación de hecho que generó la violación o la amenaza ya ha sido superada, el
mandato que pueda proferir el juez en defensa de los derechos fundamentales
conculcados, ningún efecto podría tener, el proceso carecería de objeto y la
tutela resultaría improcedente; en otras palabras, la acción de amparo perdería
su razón de ser”.
30.
Esto significa que la acción de tutela pretende
evitar la vulneración de derechos fundamentales y su eficacia está atada a la
posibilidad de que el juez constitucional profiera órdenes que conduzcan a
evitar la vulneración inminente o irreparable de aquellos derechos
fundamentales[25].
Por lo tanto, al desaparecer el hecho o hechos que presuntamente amenaza(n) o
vulnera(n) los derechos de un ciudadano, carece de sentido que el juez
constitucional profiera órdenes que no conducen a la protección de los derechos
de las personas. Así, cuando el hecho vulnerador desaparece se extingue el
objeto actual del pronunciamiento, haciendo inocuo un fallo de fondo del juez
constitucional.
31.
No obstante lo anterior, la jurisprudencia de
esta Corte también ha señalado que a pesar de la carencia actual de objeto por
el hecho superado, bien puede la Corte mantener la potestad para pronunciarse
en el caso “(…) si
considera que la decisión debe incluir observaciones acerca de los hechos del
caso estudiado, incluso para llamar la atención sobre la falta de conformidad
constitucional de la situación que originó la tutela, o para condenar su
ocurrencia y advertir la inconveniencia de su repetición, so pena de las
sanciones pertinentes, si así lo considera”[26]. Y se ha añadido: “(…) En la actualidad se acepta que en
aquellos casos en los que se observe carencia de objeto de la acción de tutela
y sea evidente que la tutela debía haber sido decidida en un sentido diferente,
debe definir si confirma o revoca, con la anotación de que no se pronunciará de
fondo y no impartirá órdenes para indicar un remedio judicial sobre el problema
jurídico.”[27]
E.
GARANTÍA
DEL DERECHO A LA SALUD DE LAS PERSONAS PRIVADAS DE LA LIBERTAD
32. El artículo 49 de la Constitución Política consagró el
derecho de todas las personas a acceder a los servicios de promoción,
protección y recuperación de la salud. Dicho derecho ha sido ampliamente
desarrollado por la jurisprudencia constitucional, y es así como en la
sentencia T-760 de 2008 se le otorgó el reconocimiento como derecho fundamental
autónomo, lo que vendría a ser recogido por el legislador en el artículo 2 de
la Ley 1751 de 2015, al establecer:
“Artículo 2°. Naturaleza y contenido
del derecho fundamental a la salud. El derecho fundamental a la salud es
autónomo e irrenunciable en lo individual y en lo colectivo.
“Comprende el acceso a los servicios de
salud de manera oportuna, eficaz y con calidad para la preservación, el
mejoramiento y la promoción de la salud. El Estado adoptará políticas para
asegurar la igualdad de trato y oportunidades en el acceso a las actividades de
promoción, prevención, diagnóstico, tratamiento, rehabilitación y paliación
para todas las personas. De conformidad con el artículo 49 de la Constitución
Política, su prestación como servicio público esencial obligatorio, se ejecuta
bajo la indelegable dirección, supervisión, organización, regulación,
coordinación y control del Estado”.
33. Por su parte, tratándose de personas que se encuentran
cumpliendo una pena privativa de la libertad en un establecimiento
penitenciario como resultado del poder punitivo en cabeza del Estado, la
jurisprudencia constitucional ha sostenido que dicho escenario involucra el
surgimiento de una relación especial de sujeción, en virtud de la cual el
interno está totalmente cubierto por la estructura administrativa carcelaria y
penitenciaria, ya que en principio el Estado es el responsable de la guarda y
la protección de los derechos de la persona durante su reclusión[28].
34. Así entonces, es indispensable tener en cuenta que a partir
del vínculo entre el penado y la administración surgen, entre otras, dos
consecuencias jurídicas correlativas a saber: (i) la imposibilidad de limitar
al recluso el ejercicio de ciertas garantías esenciales asociadas a su dignidad
humana, tales como la vida o la salud, ya que “una de las obligaciones que
necesariamente debe asumir el Estado a fin de garantizar los derechos
fundamentales de los internos, es la de procurarles las condiciones mínimas de
una existencia digna”[29]; y (ii) el deber de
las autoridades competentes de salvaguardar el ejercicio efectivo de los demás
derechos en la parte que no sean objeto de restricción, dado el contexto de
sujeción en el que se encuentra el recluso.[30]
35. En relación con este asunto, la jurisprudencia de la Corte
Constitucional[31]
precisó que el derecho a la salud de quienes se encuentran cumpliendo pena de
prisión comporta tres ámbitos de protección: “(…)
i) el deber del Estado de brindar atención integral y oportuna a las
necesidades médicas del interno, ii) el deber del Estado de garantizar la
integridad física del recluso al interior del establecimiento carcelario, y
iii) el deber del Estado de garantizar unas adecuadas condiciones de higiene,
seguridad, salubridad y alimentación, al interior del establecimiento
carcelario”. Por lo tanto, los derechos fundamentales del preso sufrirían
un gran menoscabo por la negligencia estatal en dichas materias y,
especialmente, por la falta de cuidado y asistencia requeridos para la
prevención, conservación y recuperación de su salud.
36. Bajo esa línea, la Corte
Constitucional en su sentencia T-409 de 2015 señaló que “el derecho a la
salud de las personas que se encuentran recluidas, debe protegerse con la misma
efectividad de quienes no hacen parte de esta población, en la medida en que
éste en ningún momento pierde su calidad de fundamental. Por eso, la obligación
de garantía por parte del Estado se refuerza, aún más sobre la base de la
relación de sujeción que en estos eventos se configura”.
37. Según
se establece en la legislación actual[32], la población reclusa debe afiliarse
al Sistema General de Seguridad Social en Salud, y a partir de dicha afiliación
el Estado debe proveer los servicios, de manera adecuada e idónea[33].
No obstante, como
se evidencia en la sentencia T-132 de 2016, la Corte ha amparado en diversos
pronunciamientos el derecho fundamental a la salud de reclusos, ante la omisión
de las entidades a cargo de brindar atención integral, efectiva y oportuna a
sus necesidades médicas, así como garantías para una adecuada alimentación.
38. Lo anterior, evidencia que existe un déficit en la garantía
de los derechos de la población reclusa en los centros penitenciarios y
carcelarios, siendo la salud uno de los derechos que más se han visto
afectados. Lo anterior, con una magnitud del tal gravedad, que ha sido un punto
central a la hora de declarar el estado de cosas inconstitucional del sistema
penitenciario y carcelario (ver parte resolutiva, sentencia T-388 de 2013)[34]:
“7.9.1.1. La violación al derecho a la salud también es
evidente y manifiesta. La crisis y los problemas de salud en el sistema
penitenciario y carcelario en Colombia son latentes, en especial, a partir de
la declaración de emergencia en el sistema carcelario, declarada, precisamente,
por la crisis que afrontaba la prestación de servicios de salud dentro del
sistema.
“7.9.1.2. Pero la gravedad de la violación al derecho a la
salud no está dada, únicamente, porque las personas recluidas en las cárceles y
penitenciarias no puedan acceder a los servicios de salud, ni siquiera a
aquellos que se requieren con necesidad. Quizá la más grave violación al
derecho a la salud de las personas privadas de la libertad es que se deteriore
y logre afectar el grado de salud con el cual contaba la persona al ingresar al
establecimiento de reclusión. […]
“7.9.1.3. Ese es precisamente el caso de las personas privadas
de la libertad en las cárceles y penitenciarias de Colombia. Existe una grave
violación del derecho a la salud, al no brindar a las personas presas acceso a
los servicios de salud que se requieren. Pero existe una violación del derecho
a la salud aún más básica y grave, al privar a las personas del grado de salud
y de bienestar con el cual entraron a prisión.”
39. En el mismo sentido, reiteró recientemente esta Corte que:
“[L]la situación de salud en el sistema
penitenciario y carcelario vulnera de manera grave los derechos de las personas
privadas de la libertad. Las demoras excesivas en la atención, la ausencia de
personal médico al interior de los centros de reclusión, la ausencia de contratos
o el represamiento de las solicitudes de procedimientos y autorización de
medicamentos, son algunas de las circunstancias que se denuncian y que permiten
a esta Sala establecer que el Estado colombiano está incumpliendo sus deberes
de protección y garantía de derechos.”[35]
40. Con
el fin de superar esta penosa situación, y como se evidencia en las
intervenciones de las autoridades a cargo de implementar las mejoras en la
prestación de los servicios de salud a la población privada de la liberad, hoy
en día en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 66 de la Ley 1709 de 2014[36],
la USPEC suscribió el 23 de diciembre de 2015, el contrato de fiducia mercantil
No. 363 (3-1-40993) de 2015 con el Consorcio Fondo de Atención en Salud a la
PPL 2015, cuyo objeto consiste en “administrar y pagar con los recursos
dispuestos por el fideicomitente en el Fondo Nacional de Salud de las Personas
Privadas de la Libertad”.
F.
SOLUCIÓN
DEL CASO CONCRETO
41. En
el presente caso, como se expuso, el accionante considera vulnerados sus
derechos fundamentales a la salud y a la dignidad humana, y solicitó que se
ordenara el diagnóstico especializado y la realización de las cirugías por las
heridas sufridas en su brazo izquierdo, las cuales le fueron ocasionadas en una
agresión física en el centro penitenciario en el cual se encuentra recluido.
42. Respecto
a las peticiones del accionante, el INPEC y el EPAMSCASPY, solicitan ser
desvinculados de la acción de tutela, por cuanto no les corresponde la
prestación de los servicios de salud en los establecimientos penitenciarios y
carcelarios. Por su parte, CAPRECOM EICE solicitó ser desvinculada de la acción
de tutela, por cuanto a partir del 31 de marzo de 2016, dicha entidad no tiene
competencia ni facultades para prestar el servicio de salud. A su turno, la
USPEC solicita ser desvinculada, por cuanto la asistencia en salud que solicita
el accionante, le corresponde prestarla al Consorcio Fondo de Atención en Salud
PPL 2015. Finalmente, el mencionado Consorcio informó y envío copias del
Contrato de Prestación de Servicios
en Salud No. 59940-1090-2016 con el Hospital Universitario San José de Popayán
ESE, con el cual afirma no existen obstáculos para la atención médica
solicitada por el accionante.
43. La Sala pudo constatar mediante el Oficio 235-EPCAMSCAS-PY TUT-1209, firmado por
Hernando Legarda Benavides, Profesional del Área de Salud del INPEC, de fecha
16 de junio (ver supra. numeral 15
de esta sentencia) que (i) el día 5
de abril de 2016, el accionante fue remitido al Hospital Universitario San
José, en el cual se le realizaron procedimientos quirúrgicos en su extremidad
superior izquierda, (ii) el accionante permaneció bajo vigilancia médica y de
enfermería hasta el día 18 de abril de 2016, dentro del establecimiento
carcelario, (iii) el accionante asistió a control post-quirúrgico el día 12 de
mayo de 2016, en el cual se ordenaron fisioterapias, radiografías y nuevo
control de traumatología, y (iv) que el EPAMSCASPY ya solicitó al Consorcio
Fondo de Atención en Salud, las respectivas autorizaciones de servicios, para
la atención de los servicios mencionados en el numeral (iii) anterior, y que
tan pronto cuente con dichos documentos, procederá de inmediato a solicitar al
accionante para la práctica de los procedimientos mencionados. Lo anterior,
permite concluir a la Sala que lo pretendido por el demandante, a saber,
diagnóstico especializado y la realización de cirugía para disminuir el dolor,
ya fue cubierto por el Hospital San José de forma satisfactoria.
44. En cuanto a la pretensión del accionante, en el
sentido de que se le realice una cirugía estética, en el oficio mencionado se
indica que a la fecha del oficio mencionado en el numeral 43
anterior, el INPEC ya contaba con autorización de servicios para interconsulta
con especialista en Dermatología en la Clínica la Estancia, estando únicamente
pendiente la disposición de cupos para definir la fecha exacta de la valoración
médica.
45. Teniendo
en cuenta lo dispuesto en los numerales 43 y
44
anteriores, determina la Sala que se configura en este caso particular una
carencia actual de objeto por hecho superado. De conformidad con lo dispuesto
en la Sección II.D de
esta sentencia, la jurisprudencia de la Corte Constitucional ha sostenido que en
aquellos eventos en los cuales la pretensión fue satisfecha, la acción de
tutela pierde eficacia e inmediatez y, por ende su justificación
constitucional, razón por la cual, en éste caso así habrá de declararlo de esta
Sala.
46. No obstante, como se dijo, por no
compartir la Sala lo decidido en las sentencias de instancia impugnadas, de
conformidad con el criterio que ha venido siendo aplicado en varias sentencias
de esta Corte[37],
según el cual, no se puede confirmar un fallo que se aparta de los postulados
de la Constitución, en la parte resolutiva  de esta sentencia de unificación
procederá a revocar los fallos mencionados y declarará la carencia actual de
objeto. En este sentido, la sentencia T-271 de 2001 expresó:
“(…) 4. Sobre
la sustracción de materia. La Sala no comparte la
argumentación hecha por el juez de instancia para denegar la tutela solicitada
por la señora Ana Hermencia Solano Jiménez, y procederá a revocar el fallo
objeto de revisión. No confirma el fallo porque la tutela ha debido ser
concedida. No obstante, la Corte no se pronuncia de fondo, pues en el presente
caso hay carencia de objeto por sustracción de materia, toda vez que el
Instituto de Seguros Sociales ya expidió la autorización para la práctica de la
cirugía requerida por la madre de la peticionaria. No existe al momento en que
se produce este fallo, razón alguna para impartir una orden al ente accionado.
“En estos
casos, la técnica empleada es que la decisión de instancia es confirmada, pero
por las razones expuestas por la Corte. Pero confirmar un fallo contrario a la
Carta no es lo procedente. Por eso, la técnica que se empleará en la parte
resolutiva será la de revocar y declarar la carencia de objeto.”
47. Anota
la Sala que en el caso en concreto, se ha hecho patente la ineficiencia del
sistema de atención en salud a las personas privadas de su libertad en los
establecimientos penitenciarios y carcelarios del Estado. Si bien, como se
mencionó a la fecha de la presente decisión, ya se ha garantizado al señor
Jaramillo Villalobos el acceso a los servicios de salud[38],
dicha prestación se hizo efectiva más de ocho (8) meses después de que fuera
diagnosticado por el médico intramural, demostrando así la falta de voluntad
por parte del prestador del servicio de salud en los establecimientos
carcelarios, por satisfacer este derecho a las personas privadas de su
libertad.
48. De
hecho, al momento del diagnóstico el prestador del servicio de salud era
CAPRECOM EICE, y a la fecha de la prestación del servicio al accionante, según
las pruebas aportadas, le correspondía a profesionales directamente contratados
por el Consorcio Fondo de Atención
en Salud a la PPL 2015, esto es, al Hospital Universitario San José de Popayán
ESE, con quien también se suscribió un contrato para la prestación extramural
de los servicios de salud. No obstante lo anterior, anota la Sala que cualquier
problema o inconveniente de coordinación que existan en los cambios e
implementación de los nuevos prestadores del servicio de salud no pueden usarse
como pretexto para imponer barreras de acceso a los usuarios de dichos
servicios, a quienes, en todo caso, se les debe garantizar un servicio de
calidad de forma oportuna, permanente y continua,
49. Aunado
a lo anterior, esta Sala debe llamar la atención en el sentido de que el juez
de tutela cuenta con amplias facultades para recolectar las pruebas que le
permitan tomar la decisión de conceder o negar la tutela[39].
Así el juez de tutela, como guardián de los derechos fundamentales de las
personas, no puede dejar de proteger un derecho basado en la ausencia de
pruebas, y mucho menos no hacer los esfuerzos necesarios para recolectarlas. En
efecto, esta sala advierte que ante la falta de presentación de la histórica
clínica del señor Jaramillo Villalobos, los jueces de instancia han debido
tomar todas las medidas necesarias para solicitar dicha historia clínica a las
entidades accionadas, y no usar la ausencia de dicho documento como fundamento
para negar la protección de los derechos fundamentales del accionante.
50. Con
todo, debido a que se evidenció la carencia actual de objeto por hecho
superado, no procede en el presente caso dar una orden en el sentido de
disponer que se haga lo que ya se ha hecho. No obstante, por no compartir la
Sala lo decidido en las sentencias objeto de revisión, procederá a revocar los
fallos mencionados ya que no procede confirmar un fallo que se aparta de los
postulados de la Constitución y los criterios de la jurisprudencia
constitucional. En la medida en la que, la Sala observó una clara inacción en
el caso del accionante, procederá a advertir a la entidad a cargo de la
prestación del servicio de salud que como quiera el tratamiento requerido por
el accionante se encuentra en curso, según las pruebas aportadas, debe
garantizar que el tratamiento cumpla cabalmente con el cometido de superar la
vulneración del derecho fundamental a la salud del señor Jaramillo Villalobos,
por lo cual, a más tardar en un plazo de 48 horas debe autorizar la “fisioterapia,
radiografías de mano izquierda y nuevo control con traumatología con resultados”,
y obtener la cita para la prestación de los servicios de “interconsulta con
especialista en dermatología y gastroenterología”, así como garantizar la
prestación efectiva de cualquier tratamiento, procedimiento, medicamento, entre
otros, que requiera el accionante para superar las dolencias que le aquejan,
como consecuencia de las puñaladas recibidas en su extremidad superior
izquierda.
51. Por
lo demás, la Corte ordenará al Consorcio Fondo de Atención en Salud a la PPL –
2015 que presente al juez de instancia, Juez Tercero (3) Laboral del Circuito
Judicial de Popayán (Cauca), un informe escrito sobre el estado de las
autorizaciones y tratamientos pendientes al señor Jaramillo Villalobos, a más
tardar en los treinta (30) días siguientes a la notificación de la presente
sentencia. Si la entidad en mención no cumple, advierte la Corte que el juez
deberá tomar las medidas pertinentes tanto para sancionar como para procurar la
prestación efectiva del tratamiento al accionante, en los términos de esta
sentencia.
G.
SÍNTESIS
DE LA DECISIÓN
52. Lo
que el accionante pretendía en su demanda de tutela era que se ordenara al
INPEC-Popayán, a CAPRECOM EPS y a la UBA, a proceder a su valoración por parte
de médicos especialistas, debido a las heridas que recibió en su mano
izquierda. Ello, con el fin de que le fuese realizado un procedimiento
quirúrgico en su mano tendiente a mitigar el dolor y reparar el daño sufrido,
así como una intervención de carácter estético que le permitiese recuperar la
apariencia física de su extremidad superior izquierda.
53. Por
lo cual, le correspondió a la Sala determinar si dichas entidades vulneraron
los derechos fundamentales a la salud y a la dignidad humana del accionante, en razón a la no prestación de los servicios de salud
especializados y a las intervenciones quirúrgicas que le fueron ordenadas,
luego de ser víctima de un ataque con arma blanca en su lugar de reclusión
carcelaria.
54. Como
resultado de la de las sub-reglas jurisprudenciales analizadas en la parte
motiva de esta providencia, observa
la Sala lo siguiente:
(a)
De
conformidad con lo dispuesto en el artículo 26 del Decreto 2591 de 1991, y la
jurisprudencia constitucional a la que hace referencia la Sección II.D de esta sentencia, se configura una
carencia actual de objeto por hecho superado, cuando desaparece la afectación
al derecho fundamental invocado, esto es, cuando la situación de hecho ha sido
superada de forma tal que la vulneración o amenaza al derecho fundamental ha
desaparecido, lo cual conlleva a que cualquier orden que imparta el juez
constitucional sería inocua. En el caso concreto, se evidenció que los
encargados de la prestación del servicio de salud en el EPAMSCASPY, han
accedido a realizar la valoración por parte de un especialista; igualmente, se
practicó una intervención quirúrgica ordenada por el especialista, lo que
permite, de acuerdo con las reglas jurisprudenciales anteriormente expuestas,
declarar la carencia actual de objeto por hecho superado.
(b)
No obstante
lo anterior, la jurisprudencia de esta Corte (ver supra. Sección II.D) señaló que si bien opera la carencia
actual de objeto por el hecho superado, la Corte puede mantener la potestad de
pronunciarse en el caso concreto si considera que se deben incluir observaciones
a los hechos del caso, manifestar su disconformidad con los fallos de
instancia, advertir la inconveniencia de repetición, o revocar o confirmar los
fallos de instancia si así lo considera. Con base en lo anteriormente expuesto,
en la medida en que la vulneración de los derechos del señor Jaramillo
Villalobos, se da en el contexto de una violación masiva de derechos
fundamentales, ya reconocida por esta Corte en las sentencias T-388 de 2013 y T-762
de 2015, se hace necesario proceder a revocar las decisiones de instancia,
advirtiendo a la entidad prestadora de servicios de salud que debe dar estricto
cumplimiento a los tratamientos que sean requeridos.
(c)
Ello, por
cuanto tratándose de una persona que al estar privado de su libertad en un
establecimiento penal y carcelario del Estado, tiene una relación especial de
sujeción con el Estado; es éste a quien le corresponde garantizar la integridad
física al interior de dicho establecimiento carcelario, así como la prestación
del servicio de salud de forma eficiente, oportuna y continua. En este sentido,
es clara la línea jurisprudencial de la Corte en sostener que el derecho a la
salud de las personas que se encuentren recluidas, debe protegerse con la misma
efectividad de quienes no hacen parte de la población privada de la libertad,
en especial, sobre la base de la relación de sujeción que se configura en estos
eventos de privación de la libertad.
(d)
A luz de lo anterior, las
decisiones tomadas por este Tribunal en torno a la protección del derecho a la
salud de las personas privadas de la libertad, han indicado que el
establecimiento carcelario o el prestador del servicio de salud asume el deber
de proveer la atención médica necesaria, garantizando su integralidad,
continuidad y eficiencia, adoptando las medidas pertinentes para ello, sin
imponer obstáculos de naturaleza económica o administrativa que impidan el real
acceso de esta población a los servicios de salud.
55. En consecuencia, aun cuando la Corte Constitucional declarará
la carencia actual de objeto por hecho superado, la Sala revocará los fallos de
tutela del tres (3) de noviembre de dos mil quince (2015) de la Sala Única de
Decisión Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Popayán, y la
sentencia del ocho (8) de septiembre de dos mil quince (2015) del Juzgado
Tercero Laboral del Circuito del Popayán.
56. Así mismo, advertirá la Corte al Consorcio Fondo de Atención en Salud a la PPL – 2015 que
debe garantizar la prestación del servicio de salud al accionante, por cuanto
el tratamiento se encuentra en curso, y que deberá rendir un informe al juez de
primera instancia sobre el estado de las autorizaciones y tratamiento del
accionante. En caso de que dicho Consorcio no presente el mencionado informe,
el juez de primera instancia podrá tomar las medidas que considere pertinentes,
tanto para sancionar como para procurar la prestación efectiva del tratamiento
al accionante, en los términos de esta sentencia.
III.      DECISIÓN
En
mérito de lo expuesto, la Sala Tercera de Revisión de la Corte Constitucional
de la República de Colombia, administrando justicia en nombre del pueblo y por
mandato de la Constitución,
RESUELVE
PRIMERO.- DECLARAR la carencia actual de objeto por hecho
superado de conformidad con los términos explicados en la parte
considerativa de esta sentencia, en
la acción de tutela interpuesta por Geovanni Jaramillo Villalobos contra el
EPAMSCASPY –Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario (INPEC), CAPRECOM
EPSS, la Unidad Básica de Atención –UBA-, y la Unidad de Servicios
Penitenciarios –USPEC-.
SEGUNDO.- REVOCAR por las razones expuestas en esta
providencia, la sentencia del tres (3) de noviembre de dos mil quince (2015) de
la Sala Única de Decisión Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial
de Popayán, y la sentencia del ocho (8) de septiembre de dos mil quince (2015)
del Juzgado Tercero Laboral del Circuito del Popayán.
TERCERO.- ADVERTIR al
Consorcio Fondo de Atención en Salud a la PPL – 2015, que debe autorizar en un
plazo de cuarenta y ocho (48) horas la “fisioterapia, radiografías de mano
izquierda y nuevo control con traumatología con resultados”, y definir la
fecha y hora en la que se prestarán los servicios de “interconsulta con
especialista en dermatología y gastroenterología” así, como ADVERTIR
al Consorcio Fondo de Atención en Salud a la PPL -2015 y a las entidades que
lleguen a ser contratadas por dicho Consorcio, para la prestación del servicio
de salud en el EPAMSCASPY, al INPEC y a la USPEC que deben garantizar la
eficiente, oportuna y continua prestación de los servicios de salud que sean
ordenados por los médicos especialistas al señor Geovanni Jaramillo Villalobos, como consecuencia de las lesiones
sufridas en su extremidad superior izquierda.
CUARTO.- ADVERTIR al Consorcio Fondo de Atención en Salud a la PPL – 2015 que
debe presentar ante el Juzgado
Tercero Laboral del Circuito del Popayán un informe escrito sobre el
estado de las autorizaciones y tratamientos pendientes al señor Jaramillo
Villalobos, a más tardar dentro de los treinta (30) días calendario siguientes a
la fecha de notificación de esta sentencia.
QUINTO.- RECOMENDAR al juez de primera instancia la
vigilancia en el cumplimiento de lo establecido en este fallo.
SEXTO.- LÍBRESE por Secretaría la comunicación de que trata el artículo 36 del
Decreto 2591 de 1991, para los efectos allí contemplados.
Notifíquese, comuníquese, cúmplase
e insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional.
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria
General
[1] Según consta en el cuaderno principal 1 de 1, folio 1.
[2] Ibíd.
[3] Ibíd.
[4] Según consta en el cuaderno principal 1 de 1, folio 6.
[5] Según consta en el cuaderno principal 1 de 1, folio 7.
[6] Ibíd. Folio 9
[7] Ibíd. Folio 22
[8] Ibíd. Folio 25
[9] Ibíd. Folio 26
[10] Ibíd. Folio 27
[11] Ibíd. Folio 54
[12] Ver, entre otras, sentencias T-119/15, T-250/15, T-446/15 y T-548/15,
y T-317/15.
[13] Acerca del
perjuicio irremediable, esta Corte ha señalado que, debe reunir ciertos
requisitos para que torne procedente la acción de tutela, a saber: “(i) que
se trate de un hecho cierto e inminente; (ii) que las medidas a tomar deben ser
urgentes; (iii) que la situación a la que se enfrenta la persona es grave; y
finalmente (iv) que las actuaciones de protección han de ser impostergables.”
Ver, sentencia T-896/07,
entre otras.
[14] Cfr.
Sentencia SU-961/99.
[15] Ver, sentencia T-603 de 2015.
[16] Ibíd.
[17] Cfr. Sentencia T-113 de 2013.
[18] Cfr. Sentencia T-471 de 2014.
[19] Ibíd.
[20] Cfr. Sentencia T-326 de 2013.
[21] Al respecto, ver sentencias T-388 de 2013 y T-762 de 2015.
[22] Ver sentencias T-486 de 2011 y T-703 de 2012.
[23] Al respecto se pueden consultar,
entre otras, las sentencias T-267/08, T-576/08, T-091/09, T-927/13 y T-098 de
2016.
[24] Ver, sentencia T-570 de 1992.
[25] Como lo señaló la Corte en su sentencia SU-225 de 2013 “(…) cuando la situación
fáctica que motiva la presentación de la acción de tutela, desaparece o se
modifica en el sentido de que cesa la presunta acción u omisión que, en
principio, podría generar la vulneración de los derechos fundamentales, la
solicitud de amparo pierde eficacia en la medida en que desaparece el objeto
jurídico sobre el que recaería una eventual decisión del juez de tutela. En
consecuencia, cualquier orden de protección sería inocua.”
[26] Ver, sentencia T-498 de 2012.
[27] Ver, sentencia T-612 de 2009, y
entre otras, ver las sentencias T- 442 de 2006, T-486 de 2008, T-1004 de 2008,
T-506 de 2010 y T-021 de 2014.
[28] Al respecto, ver sentencias T-596 de 1992, T-714 de 1996, T-1006 de 2002,
T-1030 de 2003, T-615 de 2008, T-744 de 2013 y T-391 de 2015.
[29] Ver, sentencia T-963 de 2006,
reiterado en la T-391 de
2015.
[30] Ver, sentencias T-963 de 2006, T-035
de 2013 reiterado en la T-391
de 2015.
[31] Ver,
sentencia T-825 de 2010.
[32] El literal (m) del artículo 14 de la Ley 1122 de 2007 dispone que
“m) La población reclusa del país se afiliará al Sistema General de Seguridad
Social en Salud. El Gobierno Nacional determinará los mecanismos que permitan
la operatividad para que esta población reciba adecuadamente sus servicios”. En
desarrollo de lo anterior, el Gobierno Nacional reguló los mecanismos de
afiliación en el Decreto 2496 de 2012, según el mismo fue derogado parcialmente
por el Decreto 2245 de 2015.
[33] De conformidad con lo previsto en la
sentencia T-762 de 2015 “La
CIDH expresó que es deber del Estado proporcionar la atención médica adecuada e
idónea a las personas bajo su custodia, siendo aún mayor en aquellos casos en
que las lesiones o la afectación en la salud de los reclusos es producto de la
acción directa de las autoridades. Además, se resaltó que en los casos en los
que “el Estado ha delegado la prestación de los servicios de salud de las
cárceles en empresas o agentes privados, como sucede por ejemplo en Colombia,
el mismo sigue siendo responsable por la prestación adecuada de tales
servicios. Esto tiene su fundamento general en la doctrina ampliamente
desarrollada y asentada en el Sistema Interamericano, según la cual los Estados
no sólo son responsables por las acciones directas de sus agentes, sino también
por la de terceros particulares cuando éstos actúan a instancias del Estado, o
con su tolerancia o aquiescencia”. Corte IDH., Caso Ximenes López Vs. Brasil de julio 4
de 2006”.
[34] Al respecto, ver sentencias T-388 de 2013 y T-762 de 2015.
[35] Ver, sentencia T-762 de 2015.
[36] Tal como fue puesto de presente en la Sentencia T-762 de 2015: “Para
enfrentar este panorama, nada esperanzador en materia de salud, se han
formulado algunas propuestas de acción. El Ministerio de Justicia y del
Derecho, por ejemplo, indicó a esta Corte que está preparando un proyecto de
decreto “por el cual se reglamenta la prestación del servicios de salud de los
establecimientos penitenciarios y carcelarios del orden nacional. Así mismo se
introdujeron algunas reformas en la Ley 1709 de 2014, con el fin de mejorar la
prestación de este servicio.”
[37] Cfr. Ver sentencias T-271 de 2001 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa) y T-265/04 (M.P.
Álvaro Tafur Galvis).
[38] Como de cuenta el oficio EPCAMSPY 235/SEC. SANIDAD Nro. 825 del 15
de junio de 2016, suscrito por el Profesional del área de la Salud INPEC,
Hernando Legarda Benavides
[39] Artículos 19, 20 y 21 del decreto 2591 de 1991