C-661-00
Sentencia C-661/00
Sentencia
C-661/00
COSA JUZGADA
CONSTITUCIONAL-Identidad
de cargos
ORGANOS DE
CONTROL-Autonomía e
independencia/PROCURADURIA GENERAL DE LA NACION-Función disciplinaria/CONTRALORIA
GENERAL DE LA REPUBLICA-Control fiscal
El Legislador no puede atribuir a la
Contraloría facultades que invadan la función disciplinaria asignada a otro
órgano autónomo, en tanto que los órganos de control deben ejercer sus funciones
separada y autónomamente, conforme con la naturaleza jurídica de los poderes
disciplinario y fiscal del Estado. Además, la separación de poderes de las
funciones disciplinarias y fiscales está consagrada en el artículo 268-8 de la
Carta, debiendo el contralor promover ante las autoridades competentes
investigaciones penales o disciplinarias contra quienes hayan causado perjuicio
a los intereses patrimoniales del Estado, para lo cual se confiere un valor
probatorio a los resultados de la investigación fiscal.
CONTRALOR-Imposición de multa y amonestación
DEBIDO PROCESO
DISCIPLINARIO-Sanciones de
remoción, suspensión y terminación del contrato laboral
SALARIO-Descuentos por multas impuestas por
contralorías
DEBIDO PROCESO DE
RESPONSABILIDAD FISCAL-Sanciones/ORGANOS
DE CONTROL-Funciones constitucionales
Los mandatos constitucionales que
establecen como órganos de control al Ministerio Público, para que ejerza la
vigilancia de la conducta oficial de quienes desempeñan funciones públicas, y a
la Contraloría General de la República, para que ejerza la vigilancia de la
gestión fiscal y el control de resultados de la administración y de los
particulares o entidades que manejen fondos o bienes de la Nación, a través de
un ejercicio separado y autónomo de sus funciones, de conformidad con la
naturaleza jurídica de los poderes disciplinario y fiscal del Estado,
respectivamente.
Referencia:
expediente D-2675
Demanda de
inconstitucionalidad contra los artículos 99 (parcial), 100, 101 (parcial),
102, 103 (parcial) y 104 (parcial) de la Ley 42 de 1993
Actora: Ximena Ayala
Lorza
Magistrado Ponente:
Dr. ALVARO TAFUR
GALVIS
Santafé de Bogotá
D.C., ocho (8) de junio del año dos mil (2000).
La Sala Plena de la
Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de
los requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido
la siguiente
SENTENCIA
I.       ANTECEDENTES
En ejercicio de la
acción pública de inconstitucionalidad, la ciudadana Ximena Ayala Lorza demandó
los artículos 99 (parcial), 100, 101 (parcial), 102, 103 (parcial) y 104
(parcial) de la Ley 42 de 1993 "sobre la organización del sistema de
control fiscal financiero y los organismos que lo ejercen”.
Cumplidos
los trámites constitucionales y legales propios de los procesos de
inconstitucionalidad, la Corte Constitucional procede a decidir acerca de la
demanda en referencia.
II.      NORMAS
DEMANDADAS
A continuación, se
transcribe el texto de las disposiciones acusadas, conforme a su publicación en
el Diario Oficial No.40.732, del miércoles 27 de enero de 1993, y se subraya lo
demandado:
"LEY 42 DE 1993
(enero 26)
sobre la organización del sistema de
control fiscal financiero y los organismos que lo ejercen
(...)
CAPITULO V
Sanciones
Artículo 99. Los
contralores podrán imponer sanciones directamente o solicitar a la autoridad
competente su aplicación. La amonestación y la multa serán impuestas
directamente; la solicitud de remoción y la suspensión se aplicarán a
través de los nominadores.
Artículo 100.
Los contralores podrán amonestar o llamar la atención a cualquier entidad de la
administración, servidor  público, particular o entidad que maneje fondos o
bienes del Estado, cuando consideren, con base en los resultados de la
vigilancia fiscal que han obrado contrariando los principios establecidos en el
artículo 9º de la presente Ley, así como por obstaculizar las investigaciones y
actuaciones que adelanten las contralorías, sin perjuicio de las demás acciones
a que pueda haber lugar por los mismos hechos.
Parágrafo. Copia
de la amonestación deberá remitirse al superior jerárquico del funcionario y a
las autoridades que determinen los órganos de control fiscal.
Artículo 101. Los
contralores impondrán multas a los servidores públicos y particulares que
manejen fondos o bienes del Estado, hasta por el valor de cinco (5)
salarios devengados por el sancionado a quienes no comparezcan a las
citaciones que en forma escrita les hagan las contralorías; no rindan las
cuentas e informes exigidos o no hagan en la forma y oportunidad establecidos
por ellas; incurrirán reiteradamente en errores u omitan la presentación de
cuentas e informes; se les determinen glosas de forma en la revisión de sus
cuentas; de cualquier manera entorpezcan o impidan el cabal cumplimiento de las
funciones asignadas a las contralorías o no les suministren oportunamente las
informaciones solicitadas; teniendo bajo su responsabilidad asegurar fondos,
valores o bienes no lo hicieren oportunamente o en la cuantía requerida; no
adelanten las acciones tendientes a subsanar las deficiencias señaladas por las
contralorías; no cumplan con las obligaciones fiscales y cuando a criterio
de los contralores exista mérito suficiente para ello.
Parágrafo. Cuando
la persona no devengare sueldo la cuantía de la multa se determinará en
términos de salarios mínimos mensuales, de acuerdo con las reglamentaciones que
expidan las contralorías.
Artículo 102. Los
contralores, ante la renuencia en la presentación oportuna de las cuentas o
informes, o su no presentación por más de tres (3)) períodos consecutivos o
seis (6) no consecutivos dentro de un mismo período fiscal, solicitarán la
remoción o la terminación del contrato por justa causa del servidor público,
según fuere el caso, cuando la mora o la renuencia hayan sido sancionadas
previamente con multas.
Artículo 103. A
petición del contralor el servidor público que resultare responsable, en un
proceso fiscal deberá ser sancionado por la autoridad nominadora de acuerdo con
la gravedad de la falta. La negativa del nominador a dar aplicación a la
sanción se reputará como causal de mala conducta.
Artículo 104. Las
multas impuestas por las Contralorías serán descontadas por los respectivos
pagadores del salario devengado por el sancionado, con base en la
correspondiente resolución debidamente ejecutoriada, la cual presta mérito
ejecutivo por jurisdicción coactiva.”.
III.  LA
DEMANDA
La actora considera
que las normas atacadas vulneran la Constitución Política en sus artículos 121,
268, numeral 5o., y 277, numeral 6o., por las razones que a continuación se
resumen:
Para comenzar,
manifiesta que corresponde al Contralor General de la República establecer la
responsabilidad que se deriva de la gestión fiscal imponiendo sanciones de tipo
pecuniario (C.P., art. 268-5); por lo tanto, resulta inconstitucional que a
través de la promulgación de la Ley 42 de 1993, en los artículos acusados, se
le permita establecer sanciones como la amonestación y multa, solicitud de
remoción y suspensión del cargo, cuando las mismas presentan una naturaleza y
contenido claramente disciplinario. Lo anterior, toda vez que, es al Procurador
General de la Nación a quien compete ejercer el poder disciplinario para
adelantar las investigaciones e imponer las respectivas sanciones que se
deriven de la calificación de las faltas disciplinarias (C.P., art. 277-6), lo
que, adicionalmente, deriva en una vulneración del artículo 121 superior, pues
ninguna autoridad del Estado puede ejercer funciones distintas de las que le
atribuye la Constitución y la ley.
En efecto, según
criterio de la accionante, la responsabilidad fiscal por virtud de un control
financiero, de gestión y de resultados tiene contenido patrimonial y “está
orientada a proteger el bien jurídico tutelado del patrimonio estatal mientras
que la disciplinaria garantiza el cumplimiento de los fines y funciones del
Estado, cuya garantía de su buena marcha está relacionada con la conducta de
los servidores públicos que la pongan en peligro”. De ahí que, la amonestación
o el llamado de atención que puede realizar la Contraloría en procura de la
correcta distribución y control de los recursos del Estado y por la
obstaculización de las investigaciones y actuaciones que adelante ese órgano de
control, no provienen del incumplimiento de una correcta administración de los
recursos motivo de control fiscal, sino más bien de una falta disciplinaria por
incumplimiento de los deberes propios del cargo.
En su opinión, tal
situación es igualmente predicable respecto de las multas que se imponen por la
no comparecencia a la citación que en forma escrita realice el órgano de
control fiscal o por la no rendición oportuna de las cuentas e informes o por
su no presentación en más de tres períodos consecutivos, pues la sanción no se
produce por “haber salido mal calificado del control ya sea financiero, de
gestión o de resultados, sino por no presentar los informes o cuentas
respectivas dentro de un tiempo determinado”, lo cual muestra una actuación de
naturaleza puramente disciplinaria.
Así las cosas, la
libelista concluye que al presentar las sanciones contenidas en las
disposiciones acusadas un carácter disciplinario, según la Ley 200 de 1995,
corresponde aplicarlas al Procurador General de la Nación, los personeros, las
administraciones centrales y descentralizadas territorialmente y por servicios,
así como a todos los servidores públicos que tengan esa competencia
disciplinaria.
IV.    INTERVENCIONES
1.
Intervención de
la Contraloría General de la República
La ciudadana Ana
Lucía Padrón Carvajal, actuando como apoderada de la Contraloría General de la
República, interviene en el proceso de la referencia solicitando la acumulación
de la presente demanda a aquella instaurada en contra de los artículos 99, 100,
101 y 102 de la Ley 42 de 1993, dentro del proceso de constitucionalidad
D-2633, por existir coincidencia en las normas acusadas. Por lo tanto, precisa
que comoquiera que en ese proceso la Contraloría ya se pronunció acerca de la
constitucionalidad de dichas normas, en esta oportunidad presenta escrito para
defenderla exclusivamente en lo que hace a los artículos 103 y 104 y en los
siguientes términos:
Frente a la potestad
que tiene el Contralor General de la República de solicitar la suspensión de
funcionarios públicos y que se cuestiona en la demanda, la interviniente
manifiesta que se encuentra ajustada a la atribución asignada en el numeral 8o.
del artículo 268 de la Carta Política que señala que “la Contraloría, bajo su
responsabilidad, podrá exigir, verdad sabida y buena fe guardada, la suspensión
inmediata de funcionarios mientras culminan las investigaciones o los
respectivos procesos penales o disciplinarios”, de lo cual colige, con apoyo en
un pronunciamiento del Consejo de Estado[1],
que el ejercicio de la atribución supone la preexistencia de un proceso o
investigación, bien sea disciplinaria, penal o fiscal contra el funcionario que
se pretende suspender y como requisito mismo de la suspensión, así como la
existencia de elementos de juicio y probatorios que permitan adoptar esa
determinación.
Además, sostiene que
la solicitud de remoción o suspensión que pueda formular el Contralor se
efectuará a través de los nominadores del sancionado, como lo ordena el
artículo 99 de la Ley 42 de 1993.
Por otra parte y
para finalizar, la apoderada de ese órgano de control considera que la
accionante interpreta erróneamente la normatividad aplicable al procedimiento
fiscal para hacer efectivas las multas que puede imponer la Contraloría por
mandato del artículo 103 de la Ley 42 de 1993, también acusado, pues éstas se
refieren a las causales señaladas en el artículo 101 de esa Ley 42 y no a
causales para adelantar procesos disciplinarios previstas en la Ley 200 de
1995. Y, añade que la petición de que trata esa norma enjuiciada no es asunto
netamente disciplinario, sino una función administrativa que deben cumplir las
contralorías (C.P., art. 272, inc. 5o.) “porque quien las realiza es el ente
nominador distinto al organismo de control fiscal”.
2.     Intervención de la Contraloría de Santafé
de Bogotá, D.C.
La ciudadana Doris
Pinzón Amado, apoderada de la Contraloría de Santafé de Bogotá, D.C., acudió al
presente proceso de inconstitucionalidad para respaldar la constitucionalidad
de las disposiciones enjuiciadas, conforme al análisis que se expone en
seguida:
Luego de una larga
disertación acerca de los antecedentes históricos del control fiscal, el
concepto del mismo y de los sujetos de la vigilancia fiscal, la mencionada
interviniente anota que el control fiscal garantiza el correcto ejercicio de
las funciones públicas y por ende el cumplimiento de los fines del Estado, el
cual tiene dos finalidades claramente determinadas: de un lado, garantizar el
cumplimiento de las normas que protegen y regulan la utilización de los
recursos públicos y, de otro, salvaguardar los intereses patrimoniales del Estado,
obteniendo la reparación del daño económico causado por la acción u omisión de
los responsables del erario público.
Para tal fin, la
apoderada de ese órgano de control distrital agrega que el legislador ha
autorizado a las contralorías, a través del llamado proceso sancionatorio
fiscal, a que impongan sanciones fiscales en forma directa (amonestaciones o
llamados de atención, multas), o solicitudes de sanción sujetas a los
resultados del proceso disciplinario que adelante la entidad a la cual pertenezca
el responsable (remoción o terminación del contrato por justa causa del
servidor público). Es más, según lo señala, la facultad sancionatoria otorgada
por el legislador al contralor deriva de la constitucionalmente establecida a
ese mismo funcionario para establecer la responsabilidad que proviene de la
gestión fiscal, con el fin de que sean atendidadas sus observaciones y
requerimientos, observándose que las sanciones cumplen con la exigencia de una
determinación en forma precisa, al igual que las conductas que pueden dar lugar
a su aplicación.
Por último, la
interviniente expresa que no es posible asimilar la sanción fiscal a la sanción
disciplinaria, por las siguientes razones: i.) las sanciones fiscales se
pueden imponer tanto a los servidores públicos como a los particulares que
manejen fondos o bienes públicos, por virtud del control fiscal y para
garantizar el cumplimiento de las obligaciones de esas personas en brindar
información sobre sus actuaciones frente al manejo del recurso público; en
cambio, las sanciones disciplinarias se imponen a los servidores públicos
señalados en la Ley 200 de 1995, independientemente del manejo del erario
público, como consecuencia de la relación laboral existente entre el Estado y
sus servidores, para mantener la disciplina y asegurar la continuidad en la
prestación del servicio, así como el cumplimiento de los cometidos estatales; ii.)
las modalidades de la sanción fiscal no están concebidas con una naturaleza
exclusivamente disciplinaria (amonestación y multa), pues si así fuera se les
habría facultado a los contralores para directamente suspender, destituir o dar
por terminado los contratos de trabajo; y iii.) el bien jurídico
tutelado con la sanción fiscal es el debido ejercicio de la función pública de
control fiscal, con el fin de garantizar la debida destinación y ejecución de
los recursos aportados por la comunidad; por su parte, en la sanción
disciplinaria el bien jurídico tutelado es el cumplimiento de los deberes, el
sometimiento a las prohibiciones y el debido ejercicio de los derechos
reconocidos a los servidores públicos (Ley 200/95, art. 37).
Y, finaliza
manifestando que “no es posible confundir la naturaleza del proceso de
responsabilidad fiscal con la de la multa, pues aunque ello permite hacer una
lectura del numeral 5 del artículo 268 de la Carta idéntica a la propuesta en
la demanda, no es la que se encuentra acorde con el espíritu de la norma que
quiso recoger la tradición jurídica del país que siempre reconoció facultades
sancionatorias a los contralores, ni con el concepto de multa” pues, en
concepto de esta ciudadana, el proceso de responsabilidad fiscal busca lograr
la recuperación del valor en que se ha visto afectado el patrimonio estatal por
la acción u omisión de los responsables del mismo, y la multa configura una
pena pecuniaria impuesta por una falta delictiva, administrativa, de policía o
por incumplimiento contractual.
V.    CONCEPTO
DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION
El señor Procurador
General de la Nación, en Concepto No. 2033, recibido el 19 de enero de 2000 en
la Secretaría de la Corte Constitucional, presenta escrito frente al asunto de
la referencia, solicitando declarar inconstitucionales los artículos 99, 100,
101, 102, 103 y 104 de la Ley 42 de 1993, en la forma que se sintetiza a
continuación:
En primer lugar, el
Procurador General recuerda que el Ministerio Público y la Contraloría General
de la República son órganos de control (C.P., arts. 117, 118 y 119), a los
cuales corresponde, en el orden citado, la vigilancia de la conducta oficial de
quienes desempeñan funciones públicas, así como la vigilancia de la gestión
fiscal y el control de resultado de la administración.
Efectivamente, según
lo precisa, la ley determina la responsabilidad de los servidores públicos en
general y la manera de hacerla efectiva (C.P., art. 124). Así pues, corresponde
al Procurador General de la Nación, por sí o por medio de sus delegados o
agentes, ejercer preferentemente el poder disciplinario (C.P., art. 277-6), a
través de la aplicación de la Ley 200 de 1995 (CDU), para garantizar el
cumplimiento de los fines y funciones del Estado.
A su vez, señala que
corresponde a la Contraloría General, por conducto del contralor, establecer la
responsabilidad que se derive de la gestión fiscal, así como imponer las
sanciones pecuniarias del caso, recaudar su monto y ejercer la jurisdicción
coactiva sobre los alcances deducidos de la misma (C.P., art. 268-5), mediante
un proceso de responsabilidad por la gestión fiscal, con el fin de obtener el resarcimiento
del daño causado por una gestión irregular, el cual se encuentra desarrollado
en la Ley 42 de 1993 y jurisprudencialmente definido, en cuanto a su naturaleza
y finalidad, en la Sentencia C-046 de 1994 de la Corte Constitucional.
De manera que, las
anteriores precisiones sirven al jefe del Ministerio Público para expresar que
el proceso de responsabilidad fiscal y el disciplinario son esencialmente
distintos. En su sentir, el primero de ellos, no tiene un carácter
sancionatorio y sus fines son exclusivamente resarcitorios, por ello la sanción
a imponer allí sólo puede ser pecuniaria y sin incidencia en el vínculo laboral
entre el Estado y el responsable de la gestión fiscal irregular. Por el
contrario, el segundo proceso es inminentemente sancionatorio y tiene como
objetivo garantizar el cumplimiento de los fines y funciones del Estado, por lo
cual la sanción disciplinaria puede afectar el vínculo laboral existente entre
el Estado y el servidor público, al igual que la remuneración que recibe el
funcionario (multas) o su permanencia en el empleo (Ley 200/95, art. 29).
En consecuencia,
expresa que, efectivamente, en la norma demandada se invadió la órbita
funcional del Ministerio Público en materia disciplinaria, por haber dispuesto sanciones
de índole disciplinario para ser aplicadas por el Contralor “máxime cuando el
constituyente para preservar la autonomía del Ministerio Público y la
atribución de ejercer preferentemente el poder disciplinario expresamente
dispuso en el artículo 268-8 que al Contralor General de la República le
compete promover las investigaciones disciplinarias contra quienes hayan
causado perjuicio a los intereses patrimoniales del Estado.”.
En criterio del jefe
del Ministerio Público, las disposiciones demandadas vulneran en forma
adicional el artículo 29 superior, por desconocimiento del principio del non
bis in idem, pues podría resultar que tanto la Contraloría General de la
República, como resultado de una investigación fiscal, y la Procuraduría
General de la Nación, en ejercicio del poder disciplinario prevalente,
impusiesen sanciones de tipo disciplinario por los mismos hechos, por no
respetar las órbitas funcionales de dichos órganos de control.
Por consiguiente, el
Procurador General solicita a la Corte Constitucional integrar la proposición
jurídica completa en todos aquellos artículos que fueron demandados
parcialmente y tener en cuenta el Concepto No. 2015 ya emitido dentro del
expediente D-2633, frente a las mismas normas y por cargos similares de inconstitucionalidad.
VI.  CONSIDERACIONES
Y FUNDAMENTOS
1.     Competencia
De conformidad con
lo dispuesto en el artículo 241, numeral 4o. de la Carta Política, la Corte
Constitucional es competente para conocer y decidir, definitivamente, sobre la
demanda de inconstitucionalidad de la referencia.
2.      Cosa
juzgada
La demanda que ocupa
la atención de la Corte se dirige contra los artículos 99 (parcial), 100, 101
(parcial), 102, 103 (parcial) y 104 (parcial) de la Ley 42 de 1993 "sobre
la organización del sistema de control fiscal financiero y los organismos que
lo ejercen”.
Mediante
pronunciamiento recientemente emitido por esta Corporación en la Sentencia
C-484 del 4 de mayo de 2000, con ponencia del Magistrado Dr. Alejandro Martínez
Caballero, dentro del proceso radicado bajo el número D-2633, la Sala Plena se
pronunció sobre la constitucionalidad de los artículos 99, 100, 101 y 102 de
esa Ley 42 de 1993.
En dicha oportunidad
el actor cuestionó las aludidas disposiciones por estimar que vulneraban los
artículos 113, 118, 119, 121, 267, 268 y 277 de la Carta Política pues, en su
opinión, las sanciones, amonestaciones, solicitudes de remoción y suspensión
del cargo o de los contratos de los funcionarios públicos y de los particulares
que administran bienes y fondos públicos, desbordaban los límites del control
fiscal y desconocían el principio de separación de poderes que la Constitución
consagra, por consistir en sanciones de orden puramente disciplinario,
aplicables, únicamente, por aquellos funcionarios que por la Constitución
ejercen la potestad disciplinaria.
Sobre el particular,
luego de presentar un análisis de las funciones constitucionales de la
Procuraduría y la Contraloría, de la facultad y límites del legislador para señalar
nuevas atribuciones a esos órganos de control, de la posibilidad para el
Contralor de imponer sanciones no pecuniarias en desarrollo de la vigilancia de
la gestión fiscal y de la reserva legal para efectos de determinar la
responsabilidad fiscal, entre otros temas, la Sala Plena declaró la
exequibilidad de los artículos 99, 100 y 102 de la Ley 42 de 1993, así como del
artículo 101 de esa misma ley, salvo para las expresiones “cuando a criterio de
los contralores exista mérito suficiente para ello”, allí contenidas, por estar
cobijadas por el efecto de la cosa juzgada constitucional, según la Sentencia
C-054 de 1997, y con respecto de su parágrafo, el cual fue declarado
inexequible.
Con base en lo
precedente, se puede deducir que los cargos presentados por la actora en la
demanda que ocupa la atención de la Corte, en contra de los artículos 99, 100,
101 y 102 de la Ley 42 de 1993 (Expediente D-2675), por vulneración del
ordenamiento constitucional en los artículos 121, 268 y 277, presentan
identidad con los ya dilucidados en la Sentencia C-484 del 4 de mayo de 2000,
en la medida en que la demandante sostiene que las sanciones contenidas en esas
normas escapan al ejercicio de las función de control fiscal, toda vez que no
presentan un carácter patrimonial sino disciplinario y, por lo tanto, son,
exclusivamente, aplicables por el Ministerio Público en ejercicio de la
potestad disciplinaria.
Por  tal razón y
de conformidad con el artículo 243 de la Constitución, tales artículos 99, 100,
101 y 102 de la Ley 42 de 1993 se encuentran amparados por una decisión que ha
hecho tránsito a cosa juzgada constitucional y de acuerdo con lo dispuesto en
el artículo 6o. del Decreto 2067 de 1991, se ordenará en la parte resolutiva
del presente fallo estarse a lo resuelto en dicha providencia.
3.      Constitucionalidad
de los artículos 103 y 104 de la Ley 42 de 1993
Ahora bien, la
actual demanda se dirige, en forma adicional, contra los artículos 103 y 104 de
la Ley 42 de 1993, también integrantes del Capítulo V, que como se ha visto,
regula sobre las sanciones aplicables por los contralores a aquellas entidades
de la administración, los servidores públicos, particulares o entidades que
manejen fondos o bienes de la Nación, cuando contravengan los principios
generales que rigen el control fiscal y financiero u obstaculicen las
investigaciones y actuaciones que adelanten los respectivos órganos de control.
Su texto es el
siguiente:
Artículo 103. A
petición del contralor el servidor público que resultare responsable, en un
proceso fiscal deberá ser sancionado por la autoridad nominadora de acuerdo con
la gravedad de la falta. La negativa del nominador a dar aplicación a la
sanción se reputará como causal de mala conducta.
Artículo 104. Las
multas impuestas por las Contralorías serán descontadas por los respectivos
pagadores del salario devengado por el sancionado, con base en la
correspondiente resolución debidamente ejecutoriada, la cual presta mérito
ejecutivo por jurisdicción coactiva.”. (Se subraya lo demandado)
Sobre el particular,
recuérdese que la actora, a través de un cargo general y único, enjuició dichos
artículos por estimar que las atribuciones allí conferidas a los contralores,
en ejercicio del control fiscal, suponían la imposición de sanciones de tipo
distinto al pecuniario (C.P., art. 268-5), de naturaleza disciplinaria pues
estima que la sanción proviene no de una incorrecta administración de los
recursos motivo de control fiscal, sino más bien, de una falta disciplinaria
por incumplimiento de los deberes propios del cargo, lo que sería materia del
conocimiento del Procurador General de la Nación en ejercicio de su potestad
disciplinaria (C.P., art. 277-6) y un ejercicio por los contralores de
funciones distintas a las asignadas por la Constitución y la ley (C.P., arts.
272 y 121).
Las intervenciones
de la Contraloría General de la República y de la de Santafé de Bogotá,
coinciden en señalar que la facultad de los contralores para imponer sanciones
directamente (amonestación y multa) o solicitar a la autoridad competente su
aplicación (remoción y suspensión del cargo), se sustenta en la atribución
asignada en el numeral 8o. del artículo 268 de la Constitución que establece
que “la Contraloría, bajo su responsabilidad, podrá exigir, verdad sabida y
buena fe guardada, la suspensión inmediata de funcionarios mientras culminan
las investigaciones o los respectivos procesos penales o disciplinarios”, es
decir del ejercicio de un poder sancionatorio fiscal, que permite establecer la
responsabilidad que se derive de la gestión fiscal, por lo que la aplicación de
multas no proviene de las causales previstas en la Ley 200 de 1995 sino de la
negativa de los servidores públicos y particulares que manejan fondos o bienes
del Estado a informar sobre sus actuaciones.
Por el contrario, el
Procurador General de la Nación se manifiesta partidiario de un exceso
legislativo cometido en dichas normas en contra de su competencia prevalente
para sancionar disciplinariamente a los servidores públicos por entender que
las sanciones que puede imponer un contralor en los términos de las normas
demandadas, presentan un origen en faltas disciplinarias cuya potestad para
sancionarlas está concentrada en el Ministerio Público.
Así las cosas, la
controversia constitucional expuesta en los anteriores términos se concreta a
la determinación de si existió una posible invasión, por parte del legislador,
de la competencia del Procurador General de la Nación y, específicamente, con
desconocimiento de la potestad disciplinaria a cargo suyo y de sus delegados y
agentes, al haberle asignado facultades sancionatorias a los contralores,
distintas de las de orden pecuniario.
Como puede colegirse
de las consideraciones previamente establecidas en esta providencia, el cargo
que se estudia frente a los artículos 103 y 104 de la Ley 42 de 1993, guarda
total identidad con los propuestos por el actor en el proceso radicado con el
No. D-2633, que culminó con la expedición de la Sentencia C-484 del 4 de mayo
de 2000. En efecto, en ese momento el enjuiciamiento consistía en lo siguiente:
i.) que la naturaleza jurídica del control fiscal determina que las
sanciones fiscales son de orden exclusivamente pecuniarias y aquellas a las
cuales se refieren las normas demandadas son de orden disciplinario, en la
medida en que se producen dentro de la relación de subordinación entre el
funcionario y la Administración en el ámbito de la función pública y ii.) que
las normas demandadas vulneran el principio del non bis in idem, ya que
el mismo hecho origina responsabilidad fiscal y a la vez constituye falta
disciplinaria, por lo que es posible que al investigado se le impongan dos
sanciones idénticas derivadas de una misma conducta.
Ahora bien, para el
examen de constitucionalidad de las expresiones demandadas de esos artículos
103 y 104 de la Ley 42 de 1993 resulta, entonces, necesario presentar una
exposición clara y detallada de los criterios que la Corte utilizó para
resolver los cargos planteados en ese momento y proferir la Sentencia C-484 del
4 de mayo de 2000, criterios que hacen referencia a los siguientes aspectos:
Por una parte, la
naturaleza del daño en la responsabilidad disciplinaria y fiscal, así como de
los procesos que se adelantan para establecerlas, son diferentes, toda vez que
el daño en la responsabilidad disciplinaria es extrapatrimonial y no
susceptible de valoración económica y el daño en la responsabilidad fiscal es
patrimonial. Así mismo, el proceso disciplinario tiene un carácter
sancionatorio, pues “busca garantizar la correcta marcha y el buen nombre de la
cosa pública, por lo que juzga el comportamiento de los servidores públicos
“frente a normas administrativas de carácter ético destinadas a proteger la
eficiencia, eficacia y moralidad de la administración pública”[2].
Por su parte, el proceso fiscal tiene una finalidad resarcitoria, toda vez que
“el órgano fiscal vigila la administración y el manejo de los fondos o bienes
públicos, para lo cual puede iniciar procesos fiscales en donde busca el
resarcimiento por el detrimento patrimonial que una conducta o una omisión del
servidor público o de un particular haya ocasionado al Estado[3]”.
De otra parte, el
Legislador no puede atribuir a la Contraloría facultades que invadan la función
disciplinaria asignada a otro órgano autónomo, en tanto que los órganos de
control deben ejercer sus funciones separada y autónomamente (C.P., art. 113),
conforme con la naturaleza jurídica de los poderes disciplinario y fiscal del
Estado (C.P., art. 268, 277 y 278). Además, la separación de poderes de las
funciones disciplinarias y fiscales está consagrada en el artículo 268-8 de la
Carta, debiendo el contralor promover ante las autoridades competentes
investigaciones penales o disciplinarias contra quienes hayan causado perjuicio
a los intereses patrimoniales del Estado, para lo cual se confiere un valor
probatorio a los resultados de la investigación fiscal.
Así mismo, al
analizar las sanciones contenidas en las disposiciones acusadas se observa que
la multa y la amonestación son medidas correccionales que pueden ser impuestas
directamente por los contralores en ejercicio del control fiscal. Además, que
su existencia dentro del proceso de responsabilidad fiscal no vulnera el
principio del non bis in idem, contenido en el artículo 29 superior, en
relación con las sanciones disciplinarias con la misma denominación, pues no
existe identidad de causa, objeto ni de persona para hacer la imputación.
Por último, en
lo atinente a la constitucionalidad de la imposición de las sanciones de
remoción, suspensión y terminación del contrato laboral administrativo del
servidor público, se debe recalcar que ellas necesariamente se ubican dentro
del derecho disciplinario por afectar el núcleo esencial de la relación laboral
entre el Estado y el servidor público y son consecuencia directa de la
vigilancia en desarrollo de la función pública; por lo tanto, no pueden
imponerse por los contralores, a través de los nominadores, como consecuencia
de procesos de responsabilidad fiscal, en tanto que no presentan el contenido
pecuniario propio y resarcitorio de la responsabilidad fiscal.
De manera que, tales
sanciones sólo podrían llegar a establecerse a solicitud del contralor al
nominador, “previo proceso disciplinario, por el funcionario que ejerce la
función disciplinaria competente, sin perjuicio de la responsabilidad penal que
surja del caso concreto, lo cual pude solicitarse por los contralores”. Lo
mismo ocurre con la suspensión provisional como medida cautelar, con la cual se
pretende asegurar la transparencia, imparcialidad y efectividad de la
investigación fiscal, “la cual deberá requerirse por la contraloría, sin que
por ello ostente un carácter vinculante, al funcionario que ejerce el poder
disciplinario”.
Con base en lo
reseñado, el presente examen debe concluir en favor de la constitucionalidad de
las expresiones demandadas en los artículos 103 y 104 de la Ley 42 de 1993, a
partir del cargo formulado por la demandante, por una aparente invasión a las
competencias del Procurador General de la Nación y demás personas que ejercen
el Ministerio Público, por virtud del ejercicio del control fiscal.
En este orden de
ideas, se encuentra que las situaciones contenidas en los artículos 103 y 104
de la Ley 42 de 1993 armonizan con los criterios jurisprudenciales antes
enunciados. En efecto, para el caso de la imposición de sanciones consignada en
ese artículo 103 Ibidem, la remoción o suspensión del cargo o
terminación del contrato laboral administrativo del servidor público como
resultado de un proceso de responsabilidad fiscal, deben ser aplicadas por el
nominador “previo proceso disciplinario, por el funcionario que ejerce la función
disciplinaria competente, sin perjuicio de la responsabilidad penal que surja
del caso concreto, lo cual pude solicitarse por los contralores”.
A su vez, cuando el
artículo 104 Ibidem ordena a los pagadores del salario del sancionado
descontar las multas impuestas por las contralorías, con base en la respectiva
resolución ejecutoriada, la cual presta mérito ejecutivo por la jurisdicción
coactiva, de la misma manera se recogen los criterios jurisprudenciales ya
vistos que hacen viable la aplicación de multas coercitivas por los contralores
para vencer los obstáculos que impidan llevar a cabo el ejercicio del control
fiscal.
De esta forma, se
entiende que las preceptivas legales sub examine, en lo acusado, se
encuentran ajustadas a los mandatos constitucionales que establecen como
órganos de control al Ministerio Público, para que ejerza la vigilancia de la
conducta oficial de quienes desempeñan funciones públicas, y a la Contraloría
General de la República, para que ejerza la vigilancia de la gestión fiscal y
el control de resultados de la administración y de los particulares o entidades
que manejen fondos o bienes de la Nación, a través de un ejercicio separado y
autónomo de sus funciones, de conformidad con la naturaleza jurídica de los
poderes disciplinario y fiscal del Estado, respectivamente (C.P., arts. 117,
118 y 119, 113, 268, 277 y 278).
Es más, reflejan una
clara coherencia con el mandato superior contenido en el artículo 268-5 de la
Carta Política que otorga al Contralor General de la República la facultad de
“[e]stablecer la responsabilidad que se derive de la gestión fiscal, imponer
las sanciones pecuniarias que sean del caso, recaudar su monto y ejercer la
jurisdicción coactiva sobre los alcances deducidos de la misma” y que de
conformidad con el artículo 272 de esa misma Ley Fundamental, se hace extensiva
a los contralores departamentales, distritales y municipales, para que la
ejerzan en el ámbito de su jurisdicción.
Por las anteriores
razones, la Sala declarará la exequibilidad de las expresiones “La negativa
del nominador a dar aplicación a la sanción se reputará como causal de mala
conducta” y “multas” contenidas respectivamente en los artículos 103
y 104 de la Ley 42 de 1993, por el cargo analizado en esta providencia.
VII. DECISION
En mérito de lo
expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en
nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero.- ESTESE a lo resuelto en las Sentencias C-054 de
1997 y C-484 de 2000 que declararon exequibles los artículos 99, 100, 101 y 102
de la Ley 42 de 1993.
Segundo.- Declarar EXEQUIBLES las expresiones
“La negativa del nominador a dar aplicación a la sanción se reputará como
causal de mala conducta” y “multas” contenidas respectivamente en
los artículos 103 y 104 de la Ley 42 de 1993, por el cargo analizado en esta
providencia.
Notifíquese,
comuníquese, publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y
archívese el expediente.
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Presidente
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado
ALFREDO BELTRAN SIERRA
Magistrado
EDUARDO
CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
MARTHA V. SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1]
Sala de Consulta y ServicioCivil, concepto del 21 de julio de 1992, Expediente
No. 1401, Consejero Ponente: Javier Henao Hidrón.
[2]
Sentencia C-244 de 1996 M.P. Carlos Gaviria Díaz
[3]
En relación con el fundamento resarcitorio de la responsabilidad fiscal, pueden
consultarse las sentencias C-046 de 1994 M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz, SU-620
de 1996 M.P. Antonio Barrera Carbonell y T-973 de 1999. M.P. Alvaro Tafur
Galvis.