T-287-97
Sentencia T-287/97
Sentencia
T-287/97
ACCION DE TUTELA-Improcedencia contra actos de carácter
general, impersonal y abstracto
La acción de
tutela no es mecanismo idóneo para atacar actos de carácter general, impersonal
y abstracto.
CASETA DE PEAJE-Improcedencia de retiro para el caso
Si fuera
aceptable el ejercicio de la acción de tutela para obligar al Estado a retirar
una caseta de peaje por el sólo motivo de vivir o trabajar cerca de la misma,
debería entenderse que tal modalidad contributiva, o por lo menos la forma
física de su cobro, sería peligrosa para los derechos fundamentales de los
vecinos, lo cual resulta contraevidente, y además no podría operar ese sistema
por cuanto resulta muy difícil evitar que haya residencias, empresas o
establecimientos comerciales más o menos próximos a los sitios escogidos para
tal efecto. El sitio de ubicación de la caseta que molesta al actor -que es
provisional- fue concertado con la comunidad y se han adoptado las medidas de
seguridad y la señalización indispensables para que el cobro del peaje pueda
llevarse a cabo sin causar daño a los habitantes ni a quienes por allí
transitan, por lo cual carece de fundamento el alegato del demandante acerca de
que su vida corre riesgo por la única circunstancia de su vecindad con la
caseta de cobro. El derecho del actor a la vida no ha sido conculcado en manera
alguna. Al no reunir los elementos necesarios para determinar que el peligro
verdaderamente exista, que sea ineludible, o que la amenaza sobre dicho derecho
tenga como mínimo una evidencia fáctica razonable y atendible para deducir que
el accionante corre peligro, no procede la protección judicial pedida. Además,
los elementos ya señalados, al no concurrir en el presente caso, no ameritan
tampoco la protección tutelar como mecanismo transitorio para evitar un
perjuicio irremediable, toda vez que no se configura ninguno de los elementos
que la doctrina constitucional ha señalado respecto de tal figura, de naturaleza
excepcional.
Referencia:
Expediente T-120953
Acción de tutela
intentada por Saul Angarita Cortes contra Instituto Nacional De Vías y otros.
Magistrado Ponente:
Dr. JOSE GREGORIO
HERNANDEZ GALINDO
Sentencia aprobada
en Santa Fe de Bogotá, D.C., a los trece (13) días del mes de junio de mil
novecientos noventa y siete (1997).
Se revisan las
providencias dictadas por la Sección Primera del Tribunal Administrativo de
Cundinamarca y por la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso
Administrativo del Consejo de Estado, al resolver sobre la acción de tutela en
referencia.
I. INFORMACION
PRELIMINAR
Dijo SAUL ANGARITA
CORTES en su demanda de tutela, instaurada como mecanismo transitorio para
evitar un perjuicio irremediable:
"1°. Durante el
desarrollo de las obras de rehabilitación de la vía PATIOS-LA
CALERA-GUASCA-SOPO-BRICEÑO (contrato No. 448/94), en el Departamento de
Cundinamarca, otorgado en concesión con financiamiento a través del cobro de
peaje, se determinó mediante Resolución No. 0000451 del 29 de enero de 1996
proferida por el Ministro de Transporte, la ubicación de un peaje en el sector
denominado PATIOS, atendiendo concepto de localización emitido por el Alcalde
del Municipio de la Calera, conforme puede apreciarse en uno de los
considerandos de la citada providencia, fotocopia de la cual estoy acompañando.
2°. La vía en
concesión es competencia de la Nación, y el artículo 11, numeral 8, del Decreto
2171 de 1992, asigna al Ministro de Transporte la función de "establecer
los sitios y las tarifas de peaje que deban cobrarse por el uso de las vías a
cargo de la Nación".
3°. El peaje se
construyó el día 1° de octubre y se empezó a cobrar el día 4 de octubre de
1996, concediéndose, solamente en este peaje, una tarifa preferencial del 50%
del valor del peaje para los propietarios de vehículos comprendidos en la
categoría 1 (automóviles, camperos y camionetas) residentes en el Municipio de
La Calera. Sin embargo, cabe advertir, que a una distancia aproximada de 20 Kms
a partir del peaje localizado en PATIOS, hacia la CALERA-SOPO-GUASCA, existe
otra caseta de peaje y se cobra allí el 100% de la tarifa.
4°. El valor del
peaje debe cobrarse a todos los usuarios. La ley no deja entrever rebajas en su
pago, establece solamente una excepción para los motociclistas y ciclistas,
según el literal b) del artículo 21 de la Ley 105 de 1993. Para el servicio de
transporte permite un subsidio orientado para un determinado grupo de usuarios,
que se encuentren en condiciones de debilidad manifiesta, debidamente
clasificados en el artículo 3°, numeral 9, de la misma ley aquí mencionada.
5. Existe un Acta de
Acuerdo del contrato de concesión 448-94 suscrito entre INVIAS, el
concesionario, el Alcalde de la Calera y el Presidente del Concejo Municipal de
la Calera, suscrito el día 26 de julio de 1996, en el cual se establece la
tarifa preferencial y un mecanismo para carnetizar a los usuarios del peaje
residenciados en el Municipio de la Calera, fotocopia de la cual acompaño. El
contrato no prevé la rebaja del peaje.
6°. A mi manera de
ver, la tarifa preferencial constituye un privilegio de los demás frente a mi,
como usuario de la vía y del mencionado peaje. No se establece una equidad o
igualdad entre todas las personas, se observa un tratamiento desigual y
discriminatorio. En mi caso concreto, vivo puro al frente del peaje y una de
las casetas del mismo peaje está ubicada a tan sólo 4 metros antes de la
entrada de mi casa, en el trayecto Patios-La Calera. Por recorrer tan sólo 4
metros debo pagar la tarifa completa del peaje, $1.800, para poder entrar a mi
casa. Mientras que los demás solamente pagan la suma de $900 recorriendo varios
kilómetros.
7°. Según escritura
pública No. 9241 de la Notaría Sexta del Círculo de Bogotá de fecha 26 de diciembre
de 1989, mi residencia, de la cual soy propietario, está ubicada según la misma
escritura, en un lote de terreno ubicado en el sector de los Patios-San Isidro
en jurisdicción de Usaquén, Distrito Especial de Bogotá. El lote es
identificado en el catastro con el código UQR6303 y corresponde a la matrícula
inmobiliaria 20055057. Como se puede ver, por vivir en jurisdicción de Santa Fe
de Bogotá, no tengo derecho a la tarifa preferencial del 50% sobre el valor del
peaje.
8°. La ubicación de
mi casa está indicando claramente que el INVIAS colocó el peaje en jurisdicción
del Distrito Capital, donde no tiene competencia para ello.
9°. El peaje está
situado en un sitio realmente peligroso, en una pendiente pronunciada y
constituye un serio peligro para mi integridad física como la vida y que según
concepto técnico del mismo concesionario que señala cuál es el lugar más
apropiado para su localización, se advierte al INVIAS sobre la inconveniencia
técnica y desde el punto de vista de seguridad de las personas, ubicar el peaje
en ese sitio, como puede apreciarse en el concepto CLC-402 del 15 de abril de
1996, fotocopia del cual acompaño.
La ubicación de la
última caseta de peaje frente a mi casa, no solamente obstaculiza mi entrada,
sino que cuando tengo que salir debo maniobrar y hacer 3 veces reverso,
obstaculizando también el tránsito de vehículos sobre la vía, exponiéndome a
ocasionar un accidente en cualquier momento.
10°. Esta vía consta
de 2 carriles de circulación en ambos sentidos, con limitaciones de maniobra,
de adelantamiento y problemas de visibilidad, con un ancho de calzada de 6.3
mts, según el numeral 2.3 de la oferta del concesionario, sobre las
características de la vía. De acuerdo al artículo 13 de la Ley 105 de 1993, una
vía con ancho de calzada de 3.65 mts debe tener un ancho de berma de 1.80 mts.
En este sitio no se cumplen estas condiciones y constituye un serio peligro
para la seguridad de las personas.
11°. Transitando la
vía en los dos sentidos, existe en la mitad de la vía, protegiendo las casetas
del peaje, tres canecas llenas de concreto que advierten la presencia del
peaje, y allí ya se produjo el primer accidente contra una de esas canecas por
parte de un vehículo Renault 4 de color amarillo. Este accidente ocurrió como a
los dos días de haberse construido el peaje.
12°. Las bermas son
las fajas laterales contiguas a la calzada y comprendidas entre sus orillas y
los hombros. Entre sus fines principales se tienen los siguientes:
-Dar seguridad al
usuario de la vía al proporcionar un ancho adicional a la zona de rodamiento
por el cual puede transitar, en caso obligado, con todo o parte del vehículo.
-Servir de
estacionamiento temporal para los vehículos cuando sufran daños o deban
suspender la marcha por cualquier otra causa, a fin de evitar que sean un
obstáculo en el tránsito normal de la vía.
13°. Al colocar las
casetas de peaje en la mitad de la vía, donde quedó su ubicación (PATIOS), se
disminuyó considerablemente el ancho de calzada y de cada uno de los 2 carriles,
en el carril sentido La Calera-Patios se disminuyó el ancho de la berma, y en
el otro carril la berma desapareció totalmente. Esta misma irregularidad
produjo invasión del espacio público, obstaculizando el tránsito de otros
vehículos, eliminando el tránsito de los peatones y de los ciclistas que
circulan en la zona permanentemente. A mi se me restringe el paso peatonal
hacia mi casa porque al no haber berma no hay andén o espacio para poder
transitar en ese lugar.
14°. En la tarifa
preferencial, la cual no disfruto por no ser residenciado en ese municipio, no
se aplica el principio constitucional de la proporcionalidad, porque la tarifa
preferencial no es igual a la tarifa diferencial que se debe aplicar según el
trayecto recorrido por cada usuario de la vía, conforme se establece en el
literal d) del artículo 21 de la Ley 105 de 1993, que dice: "Las tasas de
peaje serán diferenciales, es decir, se fijarán en proporción a las distancias
recorridas (...)". Aquí se mantendría la igualdad en la aplicación de la
tarifa preferencial, si el valor de la misma preferencia reflejara el resultado
de la aplicación de una regla de tres simple, con lo cual se determinaría casi
con precisión la tarifa DIFERENCIAL, es decir, la proporción según la distancia
recorrida. Porque interpretando la ley, el que recorre 4 metros, como el caso
mio para poder entrar a mi casa, después de pasar el peaje, no puede pagar lo
mismo que el que recorre 2, 7, 15 o 20 kilómetros".
II. LAS
DECISIONES JUDICIALES
La Sección Primera
del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante fallo proferido el 14 de
noviembre de 1995, decidió negar la tutela impetrada por las siguientes
razones:
"1. La tarifa
preferencial a la cual el solicitante cree tener derecho por vivir tan sólo a
cuatro (4) metros de la caseta del peaje, no es posible obtenerla de
conformidad con el artículo 21 literal d) de la Ley 105 de 1993, por cuanto la
norma es clara al determinar que es una tarifa por el recorrido total de la
zona de influencia del peaje y el término diferencial se refiere al cobro de
otros peajes por mayor o menor distancia de recorrido y no al recorrido
individual de cada propietario hasta su predio.
La obtención de la
petición subsidiaria en cuanto que se le otorgue la rebaja como a los demás habitantes
de la Calera, está en manos del solicitante acudir a las autoridades del
municipio para que certifiquen su residencia entre el peaje y la población ante
el consorcio y así obtener el 50% de rebaja.
2. Como lo afirma el
Director General de INVIAS, el peaje situado en el k.0+185 es provisional y se
está estudiando el nuevo sitio para la caseta en inmediaciones del k.0=320,
tarea cuyo cumplimiento no se puede ordenar en forma inmediata mediante la
Acción de Tutela, pues ya se está realizando lo pertinente para la nueva
ubicación.
3. El espacio
público que el solicitante pretende se proteja, la BERMA de la carretera, no
existe en esa vía por ser antigua y la norma que cita como aplicable, de la Ley
105 del 30 de diciembre de 1993, entró a regir a partir de su publicación.
3. Cabe observar que
la vía es vehicular y no peatonal y que los peatones que la usen
esporádicamente lo deben hacer con las debidas medidas de seguridad para no
entorpecer el tráfico vehicular ni exponerse a sufrir accidentes.
En consecuencia, no
existe violación de los derechos constitucionales fundamentales alegados por el
solicitante a la igualdad, a la vida y a la integridad física".
Impugnada la
sentencia, fue confirmada por la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso
Administrativo del Consejo de Estado, según providencia del 12 de diciembre de
1996.
De acuerdo con el
fallo, del material probatorio aportado es necesario concluir que la
celebración del contrato de concesión sobre peaje es el resultado de un estudio
técnico hecho por la Administración en aras del interés común, que prevalece
sobre cualquier interés particular.
En autos se
encuentra plenamente acreditado -continúa la sentencia- que la ubicación del
peaje en el sitio denominado "Los Patios" es provisional, pues ya se
acordó con los diferentes representantes de las veredas su reubicación en un
sitio diferente.
"De otra parte
-termina diciendo- no ve la Sala cómo se está vulnerando el derecho a la
igualdad del accionante frente a los demás usuarios cuando ni siquiera ha hecho
los trámites necesarios para obtener una rebaja en el pago del peaje por vivir
en la zona de la Calera; por lo demás, desconoce la Sala a cuántos usuarios se
les ha otorgado tarifa preferencial, sin que exista entonces un parámetro de
ponderación. Y tampoco con el proceder de "Invías" se está colocando
en peligro la vida del señor Angarita Cortés, que amerite por la vía de la
tutela su protección inmediata".
Al tenor del fallo,
tampoco se está frente a un perjuicio irremediable para el solicitante.
III.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
1. Competencia
Esta Corte es
competente para revisar los mencionados fallos, de conformidad con lo dispuesto
en los artículos 86 y 241-9 de la Constitución y según las reglas del Decreto
2591 de 1991.
2. Improcedencia
de la tutela contra actos de carácter general, impersonal y abstracto
El actor se
considera afectado por el hecho de que la autoridad competente haya resuelto
instalar una caseta para el cobro del peaje cerca a su residencia y por la
circunstancia de verse obligado a pagar la tarifa correspondiente no obstante
la corta distancia que hay entre su casa y el sitio de cobro de tal gravamen.
En realidad el
solicitante pretende la erradicación de dicha caseta o su traslado a lugar
distinto, de modo que él no se vea en la obligación de pagar el peaje.
Ya ha manifestado la
Corte en otras ocasiones que la acción de tutela no es mecanismo idóneo para
atacar actos de carácter general, impersonal y abstracto, tal como lo dispone
expresamente el artículo 6°, numeral 5°, del Decreto 2591 de 1991. Al respecto
pueden consultarse las sentencias T-01 del 3 de abril de 1992, T-38 del 9 de
febrero de 1993 y T-203 del 26 de mayo de 1993.
Para la Corte, si
fuera aceptable el ejercicio de la acción de tutela para obligar al Estado a
retirar una caseta de peaje por el sólo motivo de vivir o trabajar cerca de la
misma, debería entenderse que tal modalidad contributiva, o por lo menos la
forma física de su cobro, sería peligrosa para los derechos fundamentales de
los vecinos, lo cual resulta contraevidente, y además no podría operar ese
sistema por cuanto resulta muy difícil evitar que haya residencias, empresas o
establecimientos comerciales más o menos próximos a los sitios escogidos para
tal efecto.
Lo relativo al
sistema de cobro, lo relacionado con las tarifas y lo atinente a los posibles
mecanismos de equilibrio respecto de las personas que residen dentro del área
son aspectos que deben sujetarse a lo que dispongan las normas generales que
establezca la autoridad, en los términos de la ley, y las determinaciones
concretas que se adopten en su desarrollo respecto de uno u otro individuo no
pueden provocarse mediante la acción de tutela, menos todavía si no está acreditado
perjuicio alguno.
En el caso concreto,
tal como lo informó el Director del Instituto Nacional de Vías, ese organismo,
autorizado por el artículo 30 de la Ley 105 de 1993, suscribió con un consorcio
privado un contrato de concesión tendiente a efectuar los estudios, diseños y
obras de rehabilitación y de construcción, operación y mantenimiento de la
carretera Santa Fe de Bogotá-Gachetá, sector Los Patios-La Calera-Guasca y el
sector Briceño-Sopó-El Salitre, en el Departamento de Cundinamarca.
El Ministerio
profirió después una resolución -la número 0000451 de 1996-, por medio de la
cual se permitió dividir en dos casetas la estación de peaje autorizada en el
aludido contrato: una en el sector Los Patios-La Calera y otra en el sector La
Calera-El Salitre.
El sitio de
ubicación de la caseta que molesta al actor -que es provisional- fue concertado
con la comunidad y se han adoptado las medidas de seguridad y la señalización
indispensables para que el cobro del peaje pueda llevarse a cabo sin causar
daño a los habitantes ni a quienes por allí transitan, por lo cual carece de
fundamento el alegato del demandante acerca de que su vida corre riesgo por la
única circunstancia de su vecindad con la caseta de cobro.
Visto el alcance
jurídico y fáctico que tienen los fundamentos de la demanda incoada, es
evidente que el derecho del actor a la vida no ha sido conculcado en manera
alguna, pues las eventualidades sobre las cuales él se basa para señalar que se
encuentra en riesgo o que ya está siendo afectado son simples hipótesis
carentes de actualidad y de inminencia. Al no reunir los elementos necesarios
para determinar que el peligro verdaderamente exista, que sea ineludible, o que
la amenaza sobre dicho derecho tenga como mínimo una evidencia fáctica
razonable y atendible para deducir que el accionante corre peligro, no procede
la protección judicial pedida. Además, los elementos ya señalados, al no
concurrir en el presente caso, no ameritan tampoco la protección tutelar como
mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable, toda vez que no se
configura ninguno de los elementos que la doctrina constitucional ha señalado
respecto de tal figura, de naturaleza excepcional.
En cuanto al derecho
a la igualdad, en el expediente no consta que Angarita Cortés haya adelantado
los pertinentes trámites ante las autoridades administrativas del municipio de
La Calera, con el fin de obtener el carnet que lo acredite como habitante de la
zona en cuestión, y que le permita recibir el mismo trato dado a todos los
demás habitantes de la zona que poseen el mencionado carnet y han obtenido la
rebaja en el pago del peaje del sitio "Patios". Las entidades
demandadas no pueden entrar a sustituirlo en los trámites o diligencias que
sólo a él corresponde adelantar.
Finalmente, el hecho
de no compartir Angarita Cortés la decisión tomada por las entidades
demandadas, en cuanto a la ubicación transitoria de la caseta del peaje en el
sitio denominado "Patios", cerca de su residencia, no puede
confundirse con una real amenaza a su utilización del espacio público, ya que
de un lado no ha sido probada obstaculización alguna al libre tránsito,
distinta de la inherente al cobro del peaje, y, por otra parte, la ocupación
que se hace de dicho espacio no tiene un interés particular sino precisamente
público y, como claramente lo señalaron en sus decisiones tanto el Tribunal de
Cundinamarca como el Consejo de Estado, el interés general tiene un carácter
prevalente por mandato de la Constitución.
DECISION
Con base en las expuestas
consideraciones, la Sala Quinta de Revisión de la Corte Constitucional,
administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero.- CONFIRMAR
los fallos proferidos por la Sección Primera del Tribunal Administrativo de
Cundinamarca el catorce (14) de noviembre de 1996, y por el Consejo de Estado,
Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “B,” el doce
(12) de diciembre de 1996.
Segundo.- Por
Secretaría líbrense las comunicaciones de que trata el artículo 36 del Decreto
2591 de 1991.
Cópiese, notifíquese, comuníquese, publíquese en la
Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado Ponente
Presidente de la Sala
HERNANDO HERRERA
VERGARA        ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
LA SUSCRITA SECRETARIA DE LA CORTE
CONSTITUCIONAL, HACE CONSTAR QUE:
El H. Magistrado
Doctor Alejandro Martínez Caballero, no suscribe la presente providencia, por
encontrarse en comisión oficial en el exterior, debidamente autorizada por la
Sala Plena de esta Corporación.
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General