C-055-98
Sentencia C-055/98
Sentencia
C-055/98
MAGISTRADO DE
CONSEJO NACIONAL ELECTORAL-Naturaleza
No es posible
asimilar a los miembros de dicho Consejo con los Magistrados de las Altas
Corporaciones que ejercen la función de administrar justicia, y específicamente
para los efectos de determinar su misma remuneración. No obstante la loable
actividad que desempeñan los miembros de aquél organismo, sus decisiones son de
índole administrativa y no jurisdiccional, y además son susceptibles de ser
anuladas por la jurisdicción contenciosa administrativa. En cuanto a la
naturaleza de la función que desempeñan los Miembros del Consejo Nacional
Electoral, si bien tienen la calidad de servidores públicos en los términos del
artículo 123 constitucional, en la medida en que están al servicio del Estado y
cumplen sus funciones en la forma prevista en la Constitución y la ley, ello no
les otorga el carácter ni de empleados ni de trabajadores del Estado, pues su
vinculación no es laboral sino de prestación de funciones públicas, y en
consecuencia no están sujetos al régimen legal de los servidores públicos, ya
que están sometidos al régimen de servidores, miembros de corporaciones
públicas. Los miembros del Consejo Nacional Electoral tienen la posibilidad de
ejercer la profesión en asuntos diferentes a los electorales o contractuales de
derecho público, lo que legitima el establecimiento de una remuneración
especial por honorarios, sin sujeción a jornada, que a juicio de la Corporación
no resulta violatorio de los preceptos constitucionales.
MAGISTRADO DE
CONSEJO NACIONAL ELECTORAL-Pago
de honorarios
No es inconstitucional que existan servidores públicos permanentes que
sean retribuidos mediante honorarios, debido a la naturaleza del servicio
prestado, lo cual justifica el pago a los Magistrados del Consejo por
honorarios.
NORMA ACUSADA-Ausencia de concepto de violación
Conforme a reiterada jurisprudencia de esta Corporación, los ciudadanos
tienen como carga
mínima sustentar de manera específica el concepto de la violación, a fin de que
pueda existir una verdadera controversia constitucional, por lo cual se
entiende que no ha habido demanda en debida forma si el actor señala una
determinada norma legal pero no formula ningún cargo específico contra ella. En
tales casos, lo procedente es que la Corte se inhiba de pronunciarse de fondo,
puesto que a esta Corporación no corresponde revisar oficiosamente las leyes
sino examinar aquellas que han sido demandadas por los ciudadanos.
MAGISTRADO DE CONSEJO NACIONAL ELECTORAL-Inhabilidad para ejercer
profesión
La Corte no encuentra ninguna objeción a que la
ley prevea esa inhabilidad, puesto que, conforme a lo señalado por la sentencia
No. C-658 de 1996, ésta tiene perfecto asidero constitucional, siempre y cuando
se entienda que la prohibición que consagra no puede ser interpretada de
tal manera que se excluya a los servidores públicos del ejercicio de aquellas
acciones judiciales que no están reservadas a los abogados y que son un
desarrollo de los derechos fundamentales de la persona.
MAGISTRADO DE
CONSEJO NACIONAL ELECTORAL-Periodo
legal/MAGISTRADO DE CONSEJO NACIONAL ELECTORAL-Fecha de iniciación de
periodo
Para la Corte es claro que el mandato legal se refiere al período de
cuatro años para el cual son elegidos los representantes y senadores, y no a
los dos períodos de sesiones ordinarias del Congreso que la Carta prevé en cada
legislatura. Los magistrados electorales inician su período de cuatro años,
cada cuatro años, el primero de septiembre siguiente a la elección de nuevos
senadores y representantes, esto es, a la instalación de un Congreso cuya
composición política puede haber variado debido a las elecciones.
MAGISTRADO DE
CONSEJO NACIONAL ELECTORAL-Periodo
es objetivo
Si la composición política del Congreso varía cada cuatro años debido a
las elecciones, y la Carta ordena que el Consejo Nacional Electoral refleje esa
composición, una consecuencia ineludible se sigue: el período de los
magistrados es objetivo, pues es la única manera para lograr el resultado
pretendido por el Constituyente. En efecto, si el período de los magistrados
electorales fuera subjetivo, en muchas ocasiones no sería posible que la
integración del Consejo Nacional Electoral reflejara la composición del
Congreso. Para mostrar lo anterior basta pensar que faltando un año para las
elecciones de los parlamentarios se retira un magistrado electoral de un
partido A, que es dominante en el Congreso, por lo cual el Consejo de Estado
elige como nuevo miembro del Consejo Electoral a una persona de esa misma
afiliación. Supongamos entonces que ese partido A sufre una derrota electoral,
de suerte que pierde toda representación en el Congreso. Si admitimos que el
período es subjetivo, entonces la integración del Consejo Electoral no podría
reflejar la nueva composición del Congreso, tal y como lo ordena la
Constitución. En cambio, si admitimos períodos objetivos, puede realizarse el
mandato constitucional en este aspecto, pues para ello basta que los
integrantes del Consejo Electoral sean nombrados poco tiempo después de las
elecciones para Congreso, tal y como lo ordena el artículo parcialmente
acusado.
MAGISTRADO DE
CONSEJO NACIONAL ELECTORAL-Prohibición
de reelección/MAGISTRADO DE CONSEJO NACIONAL ELECTORAL-Caso en que se
entiende nombramiento en interinidad para que no opere prohibición de
reelección
La Corte considera que, en virtud del principio de igualdad (CP art.
13), no desconocería esa prohibición constitucional que el Legislador prevea
que un nombramiento de un magistrado electoral efectuado cuando ya falta poco
tiempo para terminar el respectivo período del Consejo Nacional Electoral, se
entiende realizado en interinidad, por lo cual la persona podría ser reelecta
ulteriormente para ese mismo cargo. En efecto, de esa manera se respeta la
prohibición constitucional, pues en sentido estricto la persona no es reelecta,
y se logra una regulación acorde con el principio de igualdad. Sin embargo,
fuera de esa excepcional hipótesis, la prohibición constitucional debe operar
con todo su vigor, ya que tal fue la voluntad del Constituyente.
GACETA JUDICIAL-Error en la publicación de sentencia
No obstante el rechazo de la demanda, al examinar detenidamente la
citada providencia, la Corte Constitucional pudo constatar que existía una
enorme incongruencia entre la parte motiva que defendía la constitucionalidad
de la norma acusada, y la parte resolutiva que declaraba su inexequibilidad.
Por tal razón, la Corte decidió revisar el original de la sentencia para
determinar si había existido error en la publicación de la Gaceta Judicial,
encontrando que la norma había sido efectivamente declarada exequible, lo cual
significa que al momento de proferirse el presente fallo, dicho inciso se
encuentra vigente. Así pues, debe entonces la Corte dejar en claro que el
artículo 25 del Decreto 2241 de 1986 se encuentra vigente, y que a pesar de
ello no entrará al examen de constitucionalidad del precepto, con fundamento en
el mencionado auto por medio del cual se rechazó la demanda respecto del mismo.
Referencia:
Expediente D-1746
Normas acusadas:
Artículos 16, 18, 19 y 23 del Decreto 2241 de 1.986.
Demandante: José María
Obando Garrido
Temas:
Función electoral,
organización electoral y status constitucional de los Magistrados del Consejo
Nacional Electoral.
Regímenes de
vinculación al Estado y de inhabilidades e incompatibilidades de los
Magistrados del Consejo Nacional Electoral.
Prohibición
constitucional de recibir más de una asignación del tesoro público, excepciones
legales y principio de igualdad.
Prohibición de
reelección de los Magistrados del Consejo Nacional Electoral y período
constitucional de estos funcionarios.
Magistrados
Ponentes:
Dr. ALEJANDRO
MARTÍNEZ CABALLERO
Dr. HERNANDO HERRERA
VERGARA
Santa Fe de Bogotá,
cuatro (4) de marzo de mil novecientos noventa y ocho (1998).
La Corte
Constitucional de la República de Colombia, integrada por su Presidente
Vladimiro Naranjo Mesa y por los Magistrados Jorge Arango Mejía, Antonio
Barrera Carbonell, Eduardo Cifuentes Muñoz, Carlos Gaviria Díaz, José Gregorio
Hernández Galindo, Hernando Herrera Vergara, Alejandro Martínez Caballero y
Fabio Morón Díaz.
EN NOMBRE DEL PUEBLO
Y
POR MANDATO DE LA CONSTITUCIÓN
Ha pronunciado la
siguiente
SENTENCIA
I.  ANTECEDENTES
El ciudadano José
María Obando Barrido presenta demanda de inconstitucionalidad contra los
artículos 16 (parcial), 18 (parcial), 19, 23 (parcial) y 25 del decreto 2241 de
1986, la cual fue radicada con el número D-1746. Mediante auto del 4 de agosto
de 1997, el Magistrado Ponente rechaza la demanda en lo referente al artículo
25 del decreto 2241 de 1986, por cuanto, según aparece publicado en la Gaceta
Judicial No 2248, p 292, la Corte Suprema de Justicia, en sentencia No 67 del
16 de mayo de 1991, había declarado, en la parte resolutiva, inexequible ese
artículo. Igualmente, ese mismo auto inadmite la demanda respecto de los otros
artículos por cuanto el actor no había expresado las razones por las cuales la
Corte es competente. El 12 de agosto, el actor presenta corrección de su
demanda y ésta es admitida mediante auto del 15 de agosto de 1997, que ordenó
también fijar en lista las normas acusadas para la intervención ciudadana,
enviar copias al Procurador General de la Nación y comunicar de la iniciación
del proceso a la Presidencia de la República, al Congreso y al Consejo Nacional
Electoral para que, si lo estimaban oportuno, conceptuaran sobre la
constitucionalidad de las normas sometidas a control.
Cumplidos, como
están, los trámites previstos en la Constitución y en el decreto No. 2067 de
1991, procede la Corte a decidir el asunto por medio de esta sentencia.
II. LOS TEXTOS OBJETO DE REVISIÓN.
A continuación se
transcriben los artículos demandados y se subraya la parte acusada.
"Decreto 2241 de 1986
“Por el cual se adopta el Código Electoral”
(...)
Artículo 16. Los miembros del Consejo Nacional Electoral
serán elegidos por el Consejo de Estado en pleno para un periodo de cuatro años
que comenzará el primero de septiembre inmediatamente siguiente a la iniciación
de cada uno de los respectivos periodos constitucionales del Congreso y no
podrán ser reelegidos para el periodo inmediatamente siguiente. Los
miembros del Consejo Nacional Electoral tomarán posesión de su cargo ante el
Presidente del Consejo de Estado”.
Artículo 18. Los miembros del Consejo nacional
Electoral ejercerán sus funciones en forma permanente, sin sujeción a
jornada ni a remuneración fija mensual y estarán sometidos a la prohibición del
ejercicio de toda actividad partidista y de todo cargo público. No estarán
sujetos a la edad de retiro forzoso.
Artículo 19.
El Consejo
Nacional Electoral se reunirá por convocatoria de su Presidente, de la mayoría
de sus miembros o por solicitud del Registrador Nacional del Estado Civil, y lo
hará por lo menos una vez al mes.
Artículo 23. Durante el período para el cual sean
designados y hasta un año después de haber cesado en el ejercicio de sus
funciones, los miembros del Consejo Nacional Electoral estarán inhabilitados:
a) Para
ejercer la profesión de abogado, como litigantes o asesores, en asuntos
electorales o contractuales de derecho público, salvo, en este último caso,
cuando actúen en defensa de la Administración".
III.   LA DEMANDA.
Según el actor, las
disposiciones impugnadas vulneran el Preámbulo y los artículos 1º, 2º, 13, 25,
48, 53, 113, 120, 122, 123, 124, 127, 128, 264 y 265 de la Constitución.
A juicio del
demandante, las normas acusadas desconocen los artículos 120 y 123 de la Carta
Política, puesto que los Magistrados del Consejo Nacional Electoral no son
particulares temporalmente investidos de una función pública  sino que son
“empleados públicos de rango constitucional”, y por lo tanto deben estar
sometidos a un régimen laboral igual al de los empleados de los otros entes
autónomos similares, como la Contraloría y la Procuraduría. Según su criterio,
estos funcionarios deben entonces recibir un salario como retribución económica
por su trabajo, y no honorarios profesionales, por cuanto no se encuentran
“vinculados por contrato de prestación de servicios” ya que “su calidad de
servidores públicos se las da directamente la Constitución Nacional en sus
artículos 120, 122, 123, 264 y 265”.
Lo anterior es aún
más claro, agrega el actor, si se tiene en cuenta que los Consejeros
Electorales “deben reunir las calidades de Magistrados de la Corte Suprema de
Justicia.” Sin embargo, destaca que las normas acusadas desconocen esta
situación, por lo cual legalmente estos servidores no se encuentran vinculados
laboralmente al Estado, ni están sometidos a la jornada laboral ordinaria, ni
devengan prestaciones sociales. Por esta razón, estima que se vulnera el
derecho a la igualdad, al trabajo y a las prestaciones sociales de estos
servidores públicos, pues la disposición acusada puede entenderse de dos
maneras: que los Consejeros Electorales deben laborar indefinidamente sin
sujeción a horario, hipótesis indamisible, o que los miembros del Consejo
nacional Electoral por su labor no recibirán sueldo mensual, ni unas
prestaciones sociales, lo cual, en su criterio, también es inconstitucional
pues se desconoce la igualdad.
Según el demandante,
las disposiciones acusadas vulneran también los artículos 264 y 265 de la Carta
que rigen la organización electoral y establecen los requisitos para ser
Magistrado del Consejo Nacional Electoral, la no reelección de los mismos y las
funciones que deben cumplir. Así, según su parecer la ausencia de vinculación
laboral degenera en una dedicación no exclusiva de estos empleados al
importante cargo que desempeñan.
Por ello, concluye
que “no es jurídicamente aceptable que se los considere como particulares, que
pueden al mismo tiempo ejercer funciones electorales, ejercer la profesión de
abogado, contratar con la Administración Pública y recibir una remuneración de
contratistas del Estado”.
Además, afirma que
el artículo 16 acusado es inexequible, pues desconoce la absoluta prohibición
que la Carta establece en relación con la reelección de estos funcionarios.
Finalmente, el demandante agrega que todos estos vicios de inconstitucionalidad
derivan de que el código electoral vigente es anterior a la Carta de 1991, por
lo cual es necesaria la expedición de una nueva ley electoral que armonice con
la actual regulación constitucional.
IV.   INTERVENCIÓN DE AUTORIDADES PÚBLICAS
4.1 Intervención
del Ministerio de Justicia y del Derecho
La Ministra de
Justicia y del Derecho, a través de apoderado, interviene en el proceso para
impugnar la demanda. Según su criterio, el actor no expresa por qué la Corte es
competente para conocer de la acción, con lo cual el demandante incumplió lo
contemplado en el artículo 2 numeral 5 del decreto 2067 de 1991. Por esta
razón, el interviniente considera que esta Corporación debió inadmitir el
escrito para su posterior corrección, y como “ello no ocurrió”, concluye que la
sentencia debe ser inhibitoria por inepta demanda.
Por otra parte,
respecto al derecho a la igualdad, el interviniente considera que el Legislador
tiene autonomía para otorgar un régimen diverso a los magistrados electorales,
puesto que estos últimos se encuentran en diferente situación a los magistrados
pertenecientes a la Rama Judicial. Así, mientras que la función de los primeros
no requiere de tiempo completo y dedicación exclusiva, la de los segundos sí.
Para justificar esta afirmación, el interviniente examina las distintas
funciones que el artículo 265 de la Carta atribuye al Consejo Nacional
Electoral, y concluye que “éstas perfectamente pueden ser cumplidas con
dedicación de tiempo parcial y esporádico de los Magistrados del Consejo
Nacional Electoral.” En su concepto, la función del “numeral 2º se realiza en
una sesión y cada cinco años; la del numeral 8º es de poca ocurrencia; las de
los numerales 9º y 11º se expiden por una vez; la del numeral 7º solamente al
terminar cada votación nacional; las de los numerales 1º, 3º, 5º, 6º y 10º
básicamente en época preelectoral y electoral; la del numeral 4º es
esporádica.” Por consiguiente, este ciudadano considera que la regulación del
Código Electoral “es coherente con las ideas de los artículos 264 y 265 de la
Carta que pretenden establecer un control electoral que no requiere dedicación
de tiempo completo de sus magistrados.” Por ello, concluye que:
“Tales
magistrados son autoridades (servidores públicos) con un régimen de remuneración
especial por honorarios, pues al igual que los concejales municipales deben
tener una investidura para el ejercicio de las funciones de su cargo, pero por
la temporalidad de sus funciones (no son de tiempo completo) no merecen un
salario con prestaciones sociales sino honorarios.
Confirma la
afirmación de la temporalidad el hecho de que otro artículo del mismo decreto
2241 de 1986 expresamente indique que “art. 18. ….ejercerán sus funciones… sin
sujeción a jornada… fija mensual…” para indicar que tendrán
discrecionalidad de reunión según las necesidades del servicio y no que
laborarán hasta enfermar como lo plantea ilógicamente el libelista.
Recapitulando,
dicha labor es temporal y por ello no están sujetos a jornada fija mensual, se
les cancelan honorarios y se les autoriza que en su tiempo libre desempeñen
labores que les permitan obtener otros ingresos que no sean incompatibles con
las funciones electorales ni propias de su cargo. En consecuencia, al igual que
quienes reciben honorarios, deben ellos por su cuenta procurar su afiliación a
los regímenes de seguridad social como son salud y pensiones.
Por otra parte,
no es admisible la afirmación del impugnante en cuanto a que por reunir los
Magistrados del Consejo Nacional Electoral los mismos requisitos de los
Magistrados de la Corte Suprema de Justicia deben recibir el mismo tratamiento
salarial y prestacional porque existen las diferencias anotadas que justifican
un trato diferente. La igualdad en las calidades en mención tiene el propósito
de asegurar el desempeño de tan importantes cargos por personas de las más
altas características, no la igualdad prestacional".
De otro parte, el
interviniente considera que es una restricción razonable que los Magistrados
del Consejo Nacional Electoral no puedan ejercer cargos en la Administración
Pública y que no estén sometidos a la edad de retiro forzoso.
Finalmente, según el
ciudadano, debe declararse inexequible el aparte del artículo 16 que prohibe la
reelección únicamente para el periodo inmediatamente siguiente, por cuanto la
prohibición constitucional en esta materia es de carácter absoluto.
4.2 Intervención
del Ministerio del Interior
El Ministro del
Interior, a través de apoderada, interviene en el proceso para defender la
constitucionalidad de las normas acusadas. Respecto al artículo 16 demandado,
la interviniente considera que la prohibición de reelección en el periodo
inmediatamente siguiente no es inconstitucional porque busca evitar la
desviación de la función pública y es un desarrollo del artículo 264 de la
Constitución. De otra parte, según su criterio, los artículos 18 y 25 acusados
son constitucionales porque la ausencia de horario laboral no implica que los
magistrados del Consejo Electoral tengan una jornada de trabajo desmedida, sino
que tienen la autonomía para manejar libremente su tiempo. Además, su régimen
no es el de un empleado sino el de “servidores miembros de corporaciones
públicas". Concluye que:
"Los miembros
del Consejo Nacional Electoral si bien tienen la calidad de Servidores Públicos
(art. 123 C.P.), pues están al servicio del Estado y cumplen sus funciones en
la forma prevista tanto en la Constitución como en la Ley. Pero dicha calidad
no les otorga el carácter ni de empleados ni de trabajadores del Estado, la
vinculación no es laboral es de prestación de funciones públicas y en
consecuencia no están sujetos al régimen legal de los empleados públicos, pues
están sometidos al régimen de “servidores miembros de corporaciones públicas”
tal como se señala en el artículo 123 de la Carta Política".
Finalmente, la
interviniente considera que las incompatibilidades y las prohibiciones
previstas por los artículos 23 y 25 acusados están inspiradas en razones de moralidad
y transparencia, y que por lo tanto son congruentes con la normatividad
constitucional.
V.  CONCEPTO DEL
PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
En su concepto de
rigor, el Procurador General de la Nación, Dr. Jaime Bernal Cuéllar, solicita a
la Corte que declare la constitucionalidad de las disposiciones impugnadas,
salvo la expresión “para el periodo inmediatamente siguiente” del artículo 16,
que considera que es inexequible.
El Jefe del
Ministerio Público comienza por hacer algunas consideraciones acerca de la
naturaleza autónoma que el Constituyente otorgó a la organización electoral y
que es desarrollada de manera especial por los artículos 120, 123, 264 y 265 de
la Carta. A partir de lo anterior, concluye que la prohibición de reelección
establecida en el artículo 16 de la norma acusada es acorde a la Carta
Política, pero no así la expresión "para el periodo inmediatamente
siguiente" que desconoce el carácter absoluto que la Constitución Política
otorga a esta prohibición.
De otro lado, según
el Procurador, el Legislador posee las atribuciones para regular el ejercicio
de la función pública, conforme a los artículos 123 y 150-23 de la
Constitución, y en ejercicio de esta competencia se establecen un conjunto de
reglas especiales para el ejercicio de la función electoral que consultan su
carácter especial. Por esta razón se decidió, dadas las características
especiales de esta función, no someter a los miembros del Consejo Nacional
Electoral a jornada y establecer que deben efectuar al menos una sola reunión
al mes, previa convocatoria. Así las cosas, a juicio del Procurador, la no
sujeción a un régimen laboral no vulnera los derechos al trabajo y a la
seguridad social de estos magistrados puesto que éstos perciben honorarios como
forma de pago por los servicios prestados. En su criterio,
"Bajo estos
supuestos, es claro que el artículo 18 acusado no desconoce los derechos
laborales de los miembros del Consejo Nacional Electoral, toda vez que dicha
Corporación sesiona únicamente cuando es convocada por su Presidente, por el
Registrador Nacional del Estado Civil o la mayoría de sus miembros, de manera
que tales servidores perciben una remuneración en forma de honorarios que es
acorde con la naturaleza de las funciones desempeñadas y está en armonía con lo
dispuesto por los citados mandatos constitucionales.
Es de anotar,
contrariamente a lo afirmado por el actor, que ni Carta Política, ni la ley
otorgan a los miembros del Consejo Nacional Electoral el carácter de empleados
públicos con derecho a recibir salarios y prestaciones sociales; y tampoco,
según lo piensa el demandante, del derecho fundamental al trabajo se desprende
la exegibilidad de esos beneficios laborales, puesto que el artículo 53 de la
Carta es claro al prescribir como derecho fundamental de los trabajadores la
“remuneración mínima vital y móvil, proporcional a la cantidad y calidad del
trabajo”, que es satisfecho plenamente por las normas acusadas al asignarle a
los Consejeros Electorales el reconocimientos de honorarios por la naturaleza
de la labor desempeñada.
La circunstancia
de que los artículos 264 de la Constitución y 17 del código Electoral,
dispongan que los miembros del Consejo Nacional Electoral deben reunir las
mismas calidades exigidas para ser Magistrado de la Corte Suprema de Justicia,
no puede ser entendida como una asimilación funcional con estos servidores
públicos, de donde se deduzca una identidad de situación que les confiera
derecho a solicitar, en un juicio de igualdad improcedente, el reconocimiento
de salarios y prestaciones sociales. Por el contrario, la exigencia de esas
condiciones apunta a una finalidad bien distinta como es la de dotar al
mencionado organismo de servidores públicos con las más altas calidades".
Finalmente, para el
Jefe del Ministerio Público, las prohibiciones respecto al ejercicio del
derecho, la participación en actividades partidistas y la inhabilidad para
ocupar cargos públicos son un desarrollo de las normas constitucionales
contenidas en los artículos 127 y 128.
Por las mismas
razones, y con base en la sentencia C-658 de 1996, el Procurador considera que
también es constitucional que se inhabilite a los miembros del Consejo Nacional
Electoral para ejercer la abogacía, aun cuando precisa que la prohibición bajo
estudio debe ser aplicada sin perjuicio del derecho de estos servidores “a
intentar acciones judiciales que sean desarrollo de prerrogativas
constitucionales de la persona, pues la Corte en la mencionada providencia dejó
en claro que el ejercicio de las mismas no puede ser coartado de manera general
a los servidores públicos.”
VI.  FUNDAMENTOS JURÍDICOS
Competencia
Conforme al artículo
241 ordinal 4º de la Constitución, la Corte es competente para conocer de la
constitucionalidad de los artículos 16 (parcial), 18 (parcial), 19, y 23
(parcial) del Decreto 2241 de 1.986, ya que se trata de una demanda de
inconstitucionalidad en contra de disposiciones que hacen parte de un decreto
con fuerza de ley.
Según uno de los
intervinientes, la Corte debería inhibirse por cuanto el actor no expresó las
razones por las cuáles esta Corporación es competente, por lo cual esta debió
inadmitir la demanda. Sin embargo, esta pretensión del interviniente no es de
recibo, por cuanto desconoce que, como se señaló en los antecedentes de esta
sentencia, el Magistrado Ponente inadmitió en su momento la demanda pero el
actor corrigió en término su escrito y señaló las razones de la competencia de
la Corte, por lo cual procede un pronunciamiento de fondo sobre las normas
impugnadas.
Lo que se debate
Según el actor, las
normas acusadas atribuyen a los miembros del Consejo Nacional Electoral el
carácter de simples particulares investidos de funciones públicas, ya que estos
magistrados no reciben salarios sino honorarios y carecen de jornada de
trabajo, con lo cual no sólo se violan los derechos laborales y a la igualdad
de estas personas sino que, específicamente, se desconoce que, conforme a la
Carta,  los magistrados del Consejo Electoral son servidores públicos de rango
constitucional.
Por el contrario,
los intervinientes y el Ministerio Público consideran que las normas acusadas
se ajustan a la Constitución, ya que el legislador tiene la competencia general
de regular la función pública, por lo cual puede perfectamente establecer un
régimen particular, sin vinculación laboral y por un sistema de honorarios,
para los Magistrados del Consejo Nacional Electoral, puesto que esa regulación
se ajusta a las especificidades de esa entidad, y en especial al hecho de que
sus funciones constitucionales y legales pueden ser cumplidas con una
dedicación intermitente y de tiempo parcial de parte de tales Magistrados.
Así entonces, para
resolver los problemas planteados, la Corte debe analizar cuál es el status
constitucional de los Magistrados del Consejo Nacional Electoral, con el fin de
determinar si el ejercicio de estas funciones puede ser retribuido mediante
honorarios, o si por el contrario requiere de una vinculación laboral
permanente.
Función
electoral, organización electoral y status de los Magistrados del Consejo
Nacional Electoral
La función electoral
cumple un papel esencial en cualquier democracia constitucional, tal y como
esta Corporación ya lo había señalado en anteriores decisiones[1], puesto que, desde el
punto de vista formal, una democracia puede ser definida como un gobierno en el
cual los destinatarios de las normas son los mismos que las producen, en la
medida en que las decisio­nes colectivas son tomadas por los propios miembros
de la comuni­dad. Esto diferencia el principio democrático de autoorganización
de la sociedad -en el cual el orden es construido a partir de la voluntad de
los gobernados- del principio autocrático -en el cual son los propios
gobernantes quienes determinan de manera discrecional el orden social-. Y esa
autoorganización y autogobierno de la sociedad democrática se efectúa en lo
esencial por medio de los procedimientos electorales, ya que gracias a ellos, los
ciudadanos conforman y controlan los órganos representativos y toman, de manera
directa, determinadas decisiones por medio de referéndums, consultas y otros
mecanismos de democracia participativa.
Ahora bien, esta
función electoral, que articula al pueblo -como fuente soberana de todo poder
(CP art. 3º)- con las instituciones que de él emanan, requiere para su adecuado
desarrollo de instrumentos materiales y de una serie de instituciones que se
responsabilicen de que la voluntad popular se pueda manifestar en forma genuina
y que sus decisiones sean respetadas. Esta Corte ya había señalado que la
realización de cualquier proceso electoral “entraña una serie de
responsabilidades estatales cuyo cumplimiento es indispensable para el buen
funcionamiento del sistema”[2].
De allí la necesidad de una organización electoral, que tenga a su cargo la
estructuración de las elecciones, su dirección y su control (CP arts 120 y
265). Por ello, así como no puede haber democracia sin función electoral, ésta
última no puede ser ejercida sin una organización electoral adecuada, ya que
sin ésta “la expresión de la voluntad política individual deja de tener
eficacia y sentido”, por lo cual “corresponde al Estado poner en marcha los
medios para que la voluntad ciudadana sea adecuadamente recepcionada y
contabilizada”[3].
Esto explica entonces que las funciones electorales y la organización electoral
deban ser consideradas como la expresión orgánica e institucional del principio
democrático.
La Asamblea Nacional
Constituyente de 1991 confirió a la organización electoral un papel central en
el diseño institucional, al punto no sólo de regularla directamente en la propia
Carta, sino también de definirla como un órgano autónomo e independiente, con
una función propia (CP. arts. 113 y 121). Dicha decisión tuvo como
justificación que:
"Es de la
esencia de un Estado de Derecho como del sistema de gobierno que se adopte, que
exista una función electoral, y que esa función tenga unos órganos encargados
de regularla, hacerla cumplir y protegerla.
Y tan de la
esencia es que en un sistema democrático, la legitimidad del poder descansa en
la existencia periódica de una elecciones libres, en el ejercicio espontáneo de
la función electoral.
Ahora, tal y como
está estructurada la organización de quienes tienen a su cargo el desarrollo de
la función electoral, ésta no pertenece a ninguna de las tradicionales ramas
del poder público; no encaja en ninguna de las tres o en todas, si las
consideramos en conjunto; desde luego que en ellas se hace uso de esta función,
pero de manera secundaria y ellos obedece al principio según el cual, el poder
es uno solo, distribuido en ramas para que en ejercicio de las competencias a
cada una de ellas asignadas lo ejerzan primordialmente en una de sus facetas, y
sin perjuicio de que en forma secundaria realicen otra u otras.
Desde el punto de
vista funcional, y contra el pensamiento de muchos respetables autores, la
función electoral es distinta de las demás funciones del Estado, por su
naturaleza, por sus objetivos y por la forma como se ejecuta. El acto electoral
no es la aplicación de la ley, ni su creación; es sí el acto por medio del cual
se integran los órganos de decisión en la dirección del Estado; por eso es
distinto, de naturaleza y fines diferentes.
Con el ejercicio
de la función electoral, se confiere legitimidad en sus orígenes a los órganos
del Estado y se da certeza y seguridad a la decisiones que estos adopten; casi
que pudiéramos decir que quien la ejerce, desempeña la máxima autoridad del
Estado; y su ejercicio es el cumplimiento es el cumplimiento de una atribución
constitucional generadora de una situación de derecho, pues confieren nada
menos que poder público. Por eso es muna función pública. En ella se asienta la
legitimidad del poder, la estabilidad de las autoridades y la convivencia
pacífica en la sociedad.”[4]
Por su parte, la
regulación constitucional de la organización electoral se basó, en cierta
medida, en algunos de los desarrollos legales e institucionales existentes
antes de 1991. Así, en vez de optar por una Corte Electoral, como existe en
otros países, el Constituyente de 1991 decidió preservar los organismos básicos
de la organización electoral, a saber el Consejo Nacional Electoral y la
Registraduría Nacional, atribuyendo al primero en el artículo 265 nuevas e
importantes funciones, respecto a aquellas establecidas en los artículos 12 y
13 del Código Electoral.
Ahora bien, una
comparación entre la normatividad legal preconstituyente y la regulación
constitucional de las funciones del Consejo Nacional Electoral, muestra que la
Carta de 1991 le asignó a esta nuevas competencias, como la posibilidad de
presentar directamente proyectos de ley y actos legislativos (y no solamente
efectuar recomendaciones al Gobierno), así como una serie de funciones relativas
a los partidos y movimientos políticos, como velar por el cumplimiento de las
normas en esta materia, distribuir aportes, colaborar en las consultas internas
de los partidos y reglamentar su participación en los medios de comunicación
del Estado.
Estas nuevas
competencias, así como su consagración constitucional, modifican en parte la
naturaleza jurídica del Consejo Nacional Electoral y, en especial, la libertad
del Legislador para regular la materia. En efecto, con la Constitución actual,
esta entidad no sólo conserva las competencias que se le atribuían desde antes
de la reforma constitucional de 1991, que incluso se ven en parte fortalecidas,
sino que además, aumenta su importancia como órgano autónomo del Estado, por
cuanto, adquiere jerarquía constitucional, y unas funciones y responsabilidades
más complejas, como la vigilancia permanente del cumplimiento de las normas
sobre partidos y movimientos políticos en el marco de una democracia
participativa (CP. arts. 108 y siguientes), y velar por el respeto y la
garantía de los procesos electorales (CP. art. 265 ord 5º).
Naturaleza de la
función que desempeñan los Magistrados del Consejo Electoral y la retribución
mediante honorarios - Examen del artículo 18 del Decreto 2241 de 1986.
El artículo 18 del
Decreto 2241 de 1986 "por el cual se adopta el Código Electoral",
dispone que "los miembros del Consejo Nacional Electoral ejercerán sus
funciones en forma permanente, sin sujeción a jornada ni a remuneración fija
mensual y estarán sometidos a la prohibición del ejercicio de toda actividad
partidista y de todo cargo público".
Según el demandante,
el precepto mencionado desconoce los artículos 120 y 123 de la Constitución, ya
que los miembros del Consejo Nacional Electoral no son particulares
temporalmente investidos de una función pública sino que, son "empleados
públicos de rango constitucional", y por consiguiente deben estar
sometidos a un régimen laboral igual al de los empleados de los otros entes
autónomos similares, como la Contraloría y la Procuraduría. Por consiguiente,
dichos funcionarios deben entonces recibir un salario como retribución
económica por su trabajo, y no honorarios profesionales por cuanto no se
encuentran vinculados por contrato de prestación de servicios, ya que su
calidad de servidores públicos se las da directamente la Constitución Nacional
en los artículos mencionados. Ello resulta aún más claro, afirma el actor, si
se tiene en cuenta que los citados funcionarios deben reunir las mismas
calidades de los Magistrados de la Corte Suprema de Justicia, no obstante lo
cual no están sometidos a la jornada laboral ordinaria, ni sueldo fijo ni
devengan prestaciones sociales. Por dichas razones, en opinión del actor, se
vulnera el derecho a la igualdad, al trabajo y a la seguridad social.
Finalmente,
considera que el régimen legal del Decreto 2241 de 1986 fue derogado por la
Carta de 1991 al elevar a rango constitucional la organización electoral, de la
cual forma parte el Consejo Nacional Electoral como supremo director. De ahí
que juzgue necesaria la expedición de una ley estatutaria que en armonía con la
Constitución le reconozca a los Magistrados de dicho tribunal el carácter de
servidores públicos de alta jerarquía.
De conformidad con
el artículo 25 del mismo Decreto 2241 de 1986, corresponde al Gobierno Nacional
señalar anualmente los honorarios y viáticos que han de devengar los miembros
del Consejo Nacional Electoral. Al examinar la constitucionalidad de este
precepto, la Corte Suprema de Justicia en sentencia de 16 de mayo de 1991, la
declaró exequible por considerar que "entratándose de un ente estatal
único, el Consejo Nacional Electoral por su propia naturaleza requiere de una
regulación de sus calidades y condiciones, incompatibilidades, funciones y remuneración
a los cuales se refiere el citado decreto con toda legitimidad".
Es indiscutible que
a la luz de la Carta Política, el Consejo Nacional Electoral desempeña muy
significativas e importantes funciones determinadas en los preceptos
constitucionales, como entre otras, la de ejercer la suprema inspección y
vigilancia de la organización electoral. Empero, no es posible, como lo
pretende el demandante, asimilar a los miembros de dicho Consejo con los
Magistrados de las Altas Corporaciones que ejercen la función de administrar
justicia, y específicamente para los efectos de determinar su misma
remuneración. No obstante la loable actividad que desempeñan los miembros de
aquél organismo, sus decisiones son de índole administrativa y no
jurisdiccional, y además son susceptibles de ser anuladas por la jurisdicción
contenciosa administrativa.
Ahora bien, en
cuanto a la naturaleza de la función que desempeñan los Miembros del Consejo
Nacional Electoral, si bien tienen la calidad de servidores públicos en los
términos del artículo 123 constitucional, en la medida en que están al servicio
del Estado y cumplen sus funciones en la forma prevista en la Constitución y la
ley, ello no les otorga el carácter ni de empleados ni de trabajadores del
Estado, pues su vinculación no es laboral sino de prestación de funciones
públicas, y en consecuencia no están sujetos al régimen legal de los servidores
públicos, ya que están sometidos al régimen de servidores, miembros de
corporaciones públicas, tal como lo señala el artículo ibídem.
De otro lado, el
precepto acusado no desconoce los derechos laborales de los miembros del
Consejo Nacional Electoral ya que como lo anota el jefe del Ministerio Público
en su concepto, dicha Corporación sesiona únicamente cuando es convocada por su
Presidente, por el Registrador Nacional del Estado Civil, por la mayoría de sus
miembros, lo que les permite percibir una remuneración a título de honorarios,
acorde con la naturaleza de las funciones desempeñadas equivalente al setenta y
cinco por ciento (75%) de la remuneración asignada a los Consejeros de Estado
mensualmente (Decreto 760 de 1989), siendo además dicha remuneración compatible
con cualquier pensión de jubilación (artículo 25 del Decreto 2241 de 1986).
Por lo demás, los
miembros del Consejo Nacional Electoral tienen la posibilidad de ejercer la
profesión en asuntos diferentes a los electorales o contractuales de derecho
público, lo que legitima el establecimiento de una remuneración especial por
honorarios, sin sujeción a jornada, como lo establece el artículo 18 acusado,
que a juicio de la Corporación no resulta violatorio de los preceptos
constitucionales.
Como lo expresó la
vista fiscal, en criterio que se prohija,
"es de
anotar que ni la Carta Política, ni la ley otorgan a los miembros del Consejo
Nacional Electoral el carácter de empleados públicos con derecho a recibir
salarios y prestaciones sociales; y tampoco, según lo piensa el demandante, del
derecho fundamental al trabajo se desprende la exigibilidad de esos beneficios
laborales, puesto que el artículo 53 de la Carta es claro al prescribir como
derecho fundamental de los trabajadores la "remuneración mínima vital y
móvil, proporcional a la cantidad y calidad del trabajo", que es
satisfecho plenamente por las normas acusadas al asignarle a los Consejeros
Electorales el reconocimiento de honorarios por la naturaleza de la labor
desempeñada.
La circunstancia
de que los artículos 264 de la Constitución y 17 del Código Electoral dispongan
que los miembros del Consejo Nacional Electoral deben reunir las mismas
calidades exigidas para ser Magistrado de la Corte Suprema de Justicia, no
puede ser entendida como una asimilación funcional con estos servidores
públicos, de donde se deduzca una identidad de situación que les confiera
derecho a solicitar, en un juicio de igualdad improcedente, el reconocimiento
de salarios y prestaciones sociales. Por el contrario, la exigencia de esas
condiciones apunta a una finalidad bien distinta como es la de dotar al
mencionado organismo de servidores públicos con las más altas calidades.
La norma en
cuestión tampoco vulnera los derechos políticos de estos servidores públicos,
puesto que la misma Carta Política en su artículo 127 les prohibe tajantemente
participar en actividades partidistas, sin perjuicio del derecho al sufragio.
Además, la inhabilidad para ocupar cargos públicos es conforme con el artículo
128 Superior que impide desempeñar simultáneamente más de un empleo oficial y
recibir más de una asignación que provenga del Tesoro Nacional".
De
otra parte, es pertinente destacar que la Constitución confiere una amplia
libertad al Legislador para regular la función pública (CP. arts. 122 y 150
ord. 23), por lo que está habilitado para establecer diversas maneras para
retribuir el trabajo de los distintos servidores públicos y de los particulares
transitoriamente investidos de funciones públicas (CP art. 123), razón por la cual puede determinar el
régimen jurídico de los servidores públicos, fijando las calidades, requisitos
para acceder al cargo, remuneración, jornada, inhabilidades e
incompatibilidades, etc., como lo hizo en el Decreto 2241 de 1986 respecto de
los Magistrados del Consejo Nacional Electoral. Además, es el mismo constituyente
el que autoriza al legislador para señalar dichas situaciones, sin haberle
fijado limitaciones o condiciones específicas para ello. Así, la ley puede prever que ciertos servicios sean desempeñados por
funcionarios de tiempo completo, otros por empleados de medio tiempo, con los
correspondientes salarios, o puede también la ley consagrar regímenes
especiales en que determinadas funciones y servicios sean retribuidas mediante
el pago de honorarios, como se hizo en el precepto sub examine.
En
ese orden de ideas, la Corte considera que no es inconstitucional que existan
servidores públicos permanentes que sean retribuidos mediante honorarios,
debido a la naturaleza del servicio prestado, lo cual justifica como se ha
expresado, el pago a los Magistrados del Consejo por honorarios.
Por consiguiente, la expresión "sin sujeción a jornada ni a
remuneración fija mensual" contenida en el artículo 18 del estatuto
electoral habrá de declararse exequible por no vulnerar precepto
constitucional alguno.
No obstante lo
anterior, el Congreso, por vía de una ley estatutaria que regule las funciones
electorales (CP. artículo 152), podrá, si lo juzga necesario, modificar el
régimen, las calidades, inhabilidades, jornada y remuneración de los
Magistrados del Consejo Nacional Electoral.
El
resto de la primera frase del artículo 18 no presenta vicios de
inconstitucionalidad, pues se limita a señalar que esos servidores públicos
ejercen funciones permanentes y no pueden desarrollar actividad partidista ni
ningún otro cargo público, incompatibilidades que encuentran perfecto sustento
constitucional, en la prohibición del desempeño simultáneo de dos o más cargos
(CP art. 128) y en la interdicción de que quienes laboran en el órgano
electoral o ejercen autoridad adelanten actividades partidistas (CP art. 127).
De
otro lado, la Corte destaca que si bien el demandante incluyó entre las normas
acusadas la frase final del artículo 18 del estatuto electoral, según la cual
los Magistrados electorales "no estarán sujetos a la edad de retiro
forzoso", en realidad no formuló ningún cargo específico contra esa
expresión, la cual tiene perfecta autonomía normativa. Ahora bien, conforme a
reiterada jurisprudencia de esta Corporación, los ciudadanos tienen como carga mínima sustentar de manera
específica el concepto de la violación, a fin de que pueda existir una
verdadera controversia constitucional, por lo cual se entiende que no ha habido
demanda en debida forma si el actor señala una determinada norma legal pero no
formula ningún cargo específico contra ella. En tales casos, lo procedente es
que la Corte se inhiba de pronunciarse de fondo, puesto que a esta Corporación
no corresponde revisar oficiosamente las leyes sino examinar aquellas que han
sido demandadas por los ciudadanos[5].
Por tal razón, la
Corte se inhibirá de conocer de la
expresión “No estarán sujetos a la edad de retiro forzoso” del artículo 18 por demanda inepta por ausencia
de cargo.
Examen de los artículos 19 y 23 del Decreto 2241 de 1986
La
Corte no encuentra ninguna objeción contra el artículo 19, según el cual el “Consejo Nacional Electoral se reunirá por
convocatoria de su Presidente, de la mayoría de sus miembros o por solicitud
del Registrador Nacional del Estado Civil, y lo hará por lo menos una vez al
mes”.
En
efecto, esa norma se limita a regular las reuniones del Consejo Nacional
Electoral y a establecer que éste deberá ser convocado al menos una vez por
mes, pero en manera alguna la disposición está estableciendo que tales
encuentros constituyen la única actividad de los Magistrados electorales.
Por
otra parte, el literal a) del artículo 23 establece que durante el período para el cual sean
designados y hasta un año después de haber cesado en el ejercicio de sus
funciones, los miembros del Consejo Nacional Electoral estarán inhabilitados
para “ejercer la profesión de abogado, como litigantes o asesores, en asuntos
electorales o contractuales de derecho público, salvo, en este último caso,
cuando actúen en defensa de la Administración.”
La Corte no encuentra ninguna objeción a que la
ley prevea esa inhabilidad, puesto que, conforme a lo señalado por la sentencia
No. C-658 de 1996, ésta tiene perfecto asidero constitucional, siempre y cuando
se entienda que la prohibición que consagra no puede ser interpretada de
tal manera que se excluya a los servidores públicos del ejercicio de aquellas
acciones judiciales que no están reservadas a los abogados y que son un
desarrollo de los derechos fundamentales de la persona.
En
efecto, la prohibición de que un servidor público ejerza la actividad de
abogado tiene sustento constitucional pues, como lo señaló la sentencia citada, se evita que el
funcionario utilice los poderes derivados de su cargo en su ejercicio
profesional, con lo cual se controlan ciertos riesgos sociales ligados a la
profesión de abogado (CP art. 26) y, además, se logra una mayor igualdad, ya
que se impide que la función pública se traduzca en tratos discriminatorios
entre las personas (CP art. 13). De esa manera, se protege también la función
pública, pues se garantiza su moralidad, imparcialidad y eficacia (CP art.
209), ya que asegura que el empleado oficial se dedique esencialmente al
cumplimiento de los deberes de su cargo, en la medida en que impide que la
satisfacción de intereses particulares por parte del funcionario obstaculice el
cumplimiento de las labores de interés general que le han sido encomendadas.
Por ello, el literal será declarado exequible.
Prohibición de reelección y período de los Magistrados del Consejo
Nacional Electoral.
El
actor acusa la expresión "y no podrán ser reelegidos para el período
inmediatamente siguiente" del artículo 16 del Código Electoral, por cuanto
considera que desconoce el carácter absoluto de la prohibición prevista en esta
materia por la Carta. Uno de los intervinientes y la Vista Fiscal coinciden con
la argumentación del demandante, aun cuando consideran que la Corte sólo debe
retirar del ordenamiento el aparte "para el período inmediatamente
siguiente", pues de esa manera, la norma acusada quedaría conforme a la
Constitución.
Ahora
bien, la Corte considera que, previamente al examen del cargo específico de
constitucionalidad, es necesario determinar qué entiende el Código Electoral
por "período inmediatamente siguiente". En efecto, mal podría esta
Corporación determinar si es o no constitucional la prohibición de la
reelección de los magistrados del Consejo Electoral para el período siguiente
sin haber estudiado cuál es el sentido mismo de esa inhabilidad. Por ello, y
para una adecuada comprensión de los alcances de la expresión acusada, la Corte
se encuentra obligada a examinar gran parte de la primera frase del artículo
16, en donde el Legislador ha definido cuál es el período de estos
funcionarios.
El
artículo 16 del estatuto electoral establece que los miembros del Consejo
Electoral son elegidos para un período de cuatro años, "que comenzará el primero de septiembre
inmediatamente siguiente a la iniciación de cada uno de los respectivos
periodos constitucionales del Congreso ".
El
quantum de cuatro años del período coincide con lo preceptuado por la Carta,
por lo cual, en principio, ese aspecto no plantea ningún problema constitucional.
Sin embargo, la definición legal del momento en que comienzan tales períodos
suscita dos interrogantes, uno legal, sobre el significado mismo del mandato
analizado, y otro constitucional relativo a la naturaleza objetiva o subjetiva
del período de estos servidores públicos.
Así,
según el artículo parcialmente acusado, el período de los magistrados
electorales  siempre comienza el primero de septiembre siguiente a la
iniciación de los "períodos constitucionales" del Congreso. Ahora
bien, según la Carta, el Congreso se reúne en sesiones ordinarias durante dos
"períodos" al año, los cuales comienzan el 20 de julio y el 16 de
diciembre respectivamente (CP art. 138). Igualmente la Carta establece que los
senadores y representantes son elegidos para un "período" de cuatro
años que inicia el 20 de julio siguiente a la elección (CP art. 132).  Una
pregunta surge: ¿qué entendemos por períodos constitucionales del Congreso en
el artículo parcialmente acusado, puesto que, como lo hemos visto,  es posible
atribuir dos sentidos a esa expresión?
A
pesar de esa eventual ambigüedad semántica, para la Corte es claro que el
mandato legal se refiere al período de cuatro años para el cual son elegidos
los representantes y senadores, y no a los dos períodos de sesiones ordinarias
del Congreso que la Carta prevé en cada legislatura, por las siguientes tres
razones:
-
De un lado, por un argumento histórico, ya que la norma acusada se expidió al
amparo de la anterior Constitución, la cual no dividía las legislaturas en dos
períodos, como lo hace la actual Carta, sino que simplemente preveía, en el
artículo 168, unas sesiones ordinarias de 150 días por cada legislatura. Por
ello, durante la vigencia de ese régimen constitucional, la expresión
"período constitucional del Congreso" estaba en general reservada al
tiempo para el cual eran electos los miembros de ese cuerpo representativo,
esto es, cuatro años. Por ende, es natural que la norma acusada, que fue
expedida en 1986, se refiera a ese período de cuatro años.
-
De otro lado, desde el punto de vista sistemático, esta interpretación es la
más adecuada, pues armoniza el período de los magistrados electorales y el
período constitucional del Congreso, pues ambos son de cuatro años. En cambio,
la interpretación contraria conduce a resultados absurdos, pues implicaría que
los magistrados electorales serían elegidos por cuatro años, pero que ese
período comenzaría el primero de septiembre de cada año.
-
Finalmente, por un argumento finalístico, puesto que el nombramiento de todos
los magistrados electorales inmediatamente después de la elección de senadores
y representantes cumple una importante función, que es permitir que el Consejo
Nacional Electoral refleje la composición política del Congreso, por cuanto
éste se renueva cada cuatro años.
Por
todo lo anterior, la Corte concluye que, conforme a la norma acusada, los
magistrados electorales inician su período de cuatro años, cada cuatro años, el
primero de septiembre siguiente a la elección de nuevos senadores y representantes,
esto es, a la instalación de un Congreso cuya composición política puede haber
variado debido a las elecciones.
Una
vez precisado lo anterior, un interrogante constitucional surge. En efecto,
según hemos visto, el artículo 16 parcialmente acusado consagra un período
objetivo de cuatro años para el Consejo Electoral, puesto que éste se predica
de la Corporación y del cargo, y no de los distintos magistrados, ya que dicho
período inicia para todos el primero de septiembre siguiente a la instalación
de un Congreso electoralmente renovado. La pregunta que se plantea es si esa
naturaleza objetiva que la ley atribuye al período de los magistrados
electorales es compatible con la Carta, o si ésta establece un período subjetivo
de cuatro años para estos servidores públicos. Entra pues la Corte a examinar
este punto, pues si la regulación constitucional hubiera conferido una
naturaleza subjetiva al período de los magistrados electorales, entonces la
regulación legal bajo estudio sería inconstitucional.
Una
primera lectura y una interpretación literal del artículo 264 de la Carta
pueden sugerir que los magistrados electorales tienen un período subjetivo.
Así, esa norma señala expresamente que esos funcionarios son elegidos
"para un período de cuatro años", lo cual parece significar que cada
vez que el Consejo de Estado elige a un nuevo magistrado, debe hacerlo por el
término completo, pues la Carta ordena que sean nombrados "para un período
de cuatro años". Por consiguiente, conforme a esa hermenéutica, deberíamos
concluir que si a los tres años, un miembro de esa Corporación se retira,
entonces su reemplazo debe ser elegido por cuatro años completos, y no por un
año, como sucedería si los períodos fueran objetivos, pues en este último caso
el nuevo magistrado electoral sería nombrado únicamente para culminar el
período de su predecesor.
La
anterior interpretación sobre la naturaleza subjetiva del período los
magistrados electorales parece encontrar sustento, además, en la absoluta prohibición
de la reelección que la Carta establece en relación con estos funcionarios (CP
art. 264). En efecto, no parece razonable, ni justo, que se prohiba la
reelección de un magistrado electoral que simplemente ocupó el cargo por unos
pocos meses para culminar el período de otro integrante del Consejo Nacional
Electoral.
En
tercer término, podría invocarse un argumento de imparcialidad en favor de la
tesis de la naturaleza subjetiva del período de los magistrados electorales.
Así, podría considerarse que de esa manera el Consejo Nacional Electoral, que
tiene a su cargo, entre otras funciones, la vigilancia de las elecciones y
velar por el cumplimiento de las normas sobre los partidos, podría adquirir
mayor independencia frente a las fuerzas políticas, puesto que, al existir
períodos individuales, no todos sus miembros habrían sido postulados por los
movimientos dominantes al momento de ejercer el control. En cambio, la tesis de
la naturaleza objetiva del período de estos magistrados, disminuye la autonomía
y la capacidad de control del Consejo Electoral ya que aumenta la influencia de
la política partidista en la dinámica de ese organismo, puesto que cada cuatro
años habría una renovación integral del organismo con base en las ternas
presentadas por los movimientos políticos dominantes en el Congreso.
Finalmente,
la naturaleza subjetiva de los períodos de los magistrados electorales permite
una mayor estabilidad y continuidad institucional del Consejo Nacional
Electoral, puesto que se evita que exista una renovación integral cada cuatro
años.
La
Corte considera que los anteriores argumentos no son deleznables. Sin embargo,
no son de recibo, por cuanto desconocen el modelo de organización electoral que
el Constituyente de 1991 adoptó.
En
efecto, en general, para la vigilancia de las elecciones y de los partidos
suelen existir diversos modelos de organización, que podrían clasificarse en
dos grandes posibilidades: de un lado, se puede atribuir esa función a
entidades totalmente independientes de las fuerzas políticas, estilo cortes
electorales, que son integradas por especialistas en la materia, que actúan de
manera totalmente independiente. La elección de estos magistrados no requiere
entonces contar con el aval de los partidos, ni interesa conocer su adscripción
política, pues son nombrados simplemente por sus calidades personales y por ser
expertos en la materia.
Este
modelo tiene la virtud de la independencia frente a las fuerzas políticas, con
lo cual se puede lograr una mayor imparcialidad en el control del respeto a las
reglas electorales. Pero, y por las mismas razones, este tipo de organización
electoral no suele contar con la confianza de las fuerzas políticas dominantes.
Por ello, a veces se ha implementado otro diseño institucional, que pretende
lograr una mayor adhesión de los partidos, para lo cual se ha aceptado una
mayor incidencia de los movimientos políticos en la integración misma de los
organismos de control electoral. Este diseño, que tiene las virtudes y vicios
inversos del modelo anterior, fue el adoptado por la Constitución en la
integración del Consejo Nacional Electoral, pues el artículo 264 superior
claramente establece que los magistrados de esa corporación son nombrados a
partir de ternas elaboradas por los partidos y movimientos políticos y que las
designaciones deben reflejar la composición política del Congreso.
Por
consiguiente, si la composición política del Congreso varía cada cuatro años
debido a las elecciones (CP art. 132), y la Carta ordena que el Consejo
Nacional Electoral refleje esa composición, una consecuencia ineludible se
sigue: el período de los magistrados es objetivo, pues es la única manera para
lograr el resultado pretendido por el Constituyente. En efecto, si el período
de los magistrados electorales fuera subjetivo, en muchas ocasiones no sería
posible que la integración del Consejo Nacional Electoral reflejara la
composición del Congreso. Para mostrar lo anterior basta pensar que faltando un
año para las elecciones de los parlamentarios se retira un magistrado electoral
de un partido A, que es dominante en el Congreso, por lo cual el Consejo de
Estado elige como nuevo miembro del Consejo Electoral a una persona de esa
misma afiliación. Supongamos entonces que ese partido A sufre una derrota
electoral, de suerte que pierde toda representación en el Congreso. Si
admitimos que el período es subjetivo, entonces la integración del Consejo
Electoral no podría reflejar la nueva composición del Congreso, tal y como lo
ordena la Constitución. En cambio, si admitimos períodos objetivos, puede
realizarse el mandato constitucional en este aspecto, pues para ello basta que
los integrantes del Consejo Electoral sean nombrados poco tiempo después de las
elecciones para Congreso, tal y como lo ordena el artículo parcialmente
acusado.
Este
carácter objetivo de los períodos de los magistrados electorales se confirma si
tomamos en cuenta las disposiciones constitucionales transitorias en la
materia. Como se recordará, la Asamblea Constituyente convocó a elecciones
generales para Congreso de la República el 27 de octubre de 1991, lo cual tuvo
efectos sobre la organización electoral. Así, el artículo 31 transitorio
señala:
"Transcurrido
un mes desde la instalación del Congreso elegido el 27 de octubre de 1991, el
Consejo de Estado elegirá los miembros del Consejo Nacional Electoral en
proporción a la representación que alcancen los partidos y movimientos
políticos en el Congreso de la República.
Dicho Consejo
permanecerá en ejercicio de sus funciones hasta el 1º de septiembre de
1994".
Esta
disposición transitoria confirma la tesis de la naturaleza objetiva de los
periodos de los magistrados electorales pues precisa que la única forma como el
Consejo Nacional Electoral puede reflejar la composición del Congreso es que la
designación de todos los magistrados electorales se haga poco después de las
elecciones. No otro puede ser el sentido de que el Constituyente haya ordenado
una nueva designación de todos los magistrados electorales debido a la
convocatoria a elecciones para Congreso, y que haya precisado que ese nuevo
Consejo Electoral sólo sesionaría hasta septiembre de 1994, esto es, hasta poco
tiempo después de las siguientes elecciones para Congreso.
El
anterior análisis permite desestimar la mayor parte de los argumentos en favor
de la naturaleza subjetiva del período de los magistrados electorales. Así, se
entiende que cuando la Carta señala que estos magistrados serán elegidos para
un período de cuatro años, se hace referencia al período conjunto y pleno de
los miembros del Consejo Electoral, cuando son elegidos inmediatamente después
de las respectivas elecciones de Congreso, pero que, en caso de que se trate de
un nombramiento hecho para suplir una vacante, entonces la designación se
efectúa para completar el respectivo período. Esta interpretación compagina con
el tenor literal de la disposición constitucional, puesto que el artículo 264
no habla de períodos individuales para cada magistrado, como lo hacen las
normas relativas a la Corte Suprema, el Consejo de Estado o la Corte
Constitucional (CP art. 233), sino que señala genéricamente que los miembros
del Consejo Nacional Electoral son nombrados por cuatro años.
En
ese mismo orden de ideas, tampoco son de recibo los argumentos basados en la
menor independencia frente a los partidos que implica la tesis del período
objetivo puesto que la voluntad del Constituyente fue que precisamente
existiera una considerable influencia de los partidos y movimientos políticos
en la integración del Consejo Nacional Electoral, no sólo porque éste debe
reflejar la composición política del Congreso sino, además, por cuanto los
magistrados son nombrados a partir de ternas elaboradas por los actores
políticos.
Por
ello, el único argumento que tiene cierto sustento es el relativo a la eventual
desproporcionalidad que podría significar que alguien que fue nombrado como
magistrado electoral, por algunas semanas o por unos pocos meses, en la medida
en que fue designado para completar un período, se vea totalmente inhabilitado
para ocupar ese cargo por el período completo, puesto que la Carta expresamente
prohibe la reelección de esos funcionarios. Esta situación parece desconocer el
principio de igualdad (CP art. 13), puesto que una persona que fue magistrado
electoral por poco tiempo, queda inhabilitado de la misma manera que otra
persona que ocupó el cargo por el período completo de cuatro años. Un
interrogante surge entonces: ¿es posible evitar que la absoluta prohibición de
la reelección de magistrados electorales tenga las drásticas consecuencias
anteriormente señaladas? En principio parece que no, pues la prohibición
constitucional de reelección es absoluta y no establece diferencias. Con todo,
la Corte considera que, en virtud del principio de igualdad (CP art. 13), no
desconocería esa prohibición constitucional que el Legislador prevea que un
nombramiento de un magistrado electoral efectuado cuando ya falta poco tiempo
para terminar el respectivo período del Consejo Nacional Electoral, se entiende
realizado en interinidad, por lo cual la persona podría ser reelecta
ulteriormente para ese mismo cargo. En efecto, de esa manera se respeta la
prohibición constitucional, pues en sentido estricto la persona no es reelecta,
y se logra una regulación acorde con el principio de igualdad. Sin embargo,
fuera de esa excepcional hipótesis, la prohibición constitucional debe operar
con todo su vigor, ya que tal fue la voluntad del Constituyente.
Conforme
a todo lo anterior, la Corte concluye que es exequible la expresión para un período de cuatro años que
comenzará el primero de septiembre inmediatamente siguiente a la iniciación de
cada uno de los respectivos periodos constitucionales del Congreso”, puesto que la disposición se limita a señalar
el comienzo del período objetivo del Consejo Nacional Electoral, en perfecta
armonía con lo dispuesto por la Carta. Igualmente, esta Corporación considera
que, con las precisiones señaladas en el párrafo anterior de esta sentencia,
es también exequible el aparte que señala que esos Magistrados no podrán ser
reelegidos, puesto que la disposición legal se limita a reproducir el mandato
constitucional. En cambio, es inexequible el aparte "para el período
inmediatamente siguiente" de ese mismo artículo, por cuanto limita el
alcance de la inhabilidad consagrada por el artículo 264 de la Constitución.
Aclaración respecto del artículo 25 del Decreto 2241 de 1986.
Por
último, la Corte estima necesario precisar y aclarar, en relación con la
demanda formulada contra el artículo 25 del Decreto 2241 de 1991, lo siguiente:
Mediante
auto fechado 4 de agosto de 1997, el Magistrado Ponente resolvió rechazar la
demanda en lo referente al artículo ibídem, por cuanto según aparece publicado
en la Gaceta Judicial 2248, la Corte Suprema de Justicia mediante sentencia No.
67 del 16 de mayo de 1991, había declarado inexequible dicho precepto.
No
obstante el rechazo de la demanda, al examinar detenidamente la citada
providencia, la Corte Constitucional pudo constatar que existía una enorme
incongruencia entre la parte motiva que defendía la constitucionalidad de la
norma acusada, y la parte resolutiva que declaraba su inexequibilidad. Por tal
razón, la Corte decidió revisar el original de la sentencia para determinar si
había existido error en la publicación de la Gaceta Judicial, encontrando que
la norma había sido efectivamente declarada exequible, lo cual significa que al
momento de proferirse el presente fallo, dicho inciso se encuentra vigente.
Así
pues, debe entonces la Corte dejar en claro que el artículo 25 del Decreto 2241
de 1986 se encuentra vigente, y que a pesar de ello no entrará al examen de
constitucionalidad del precepto, con fundamento en el mencionado auto por medio
del cual se rechazó la demanda respecto del mismo.
VII.   DECISIÓN
En mérito de lo
expuesto, la Corte Constitucional de la República de Colombia, en nombre del
pueblo y por mandato de la Constitución,
R E S U E L V E :
Primero:
Declarar EXEQUIBLES los artículos 18, 19 y 23 del Decreto 2241 de 1986 “Por el cual se adopta
el Código Electoral”, así como la expresión
"para un período de cuatro años que comenzará el primero de
septiembre inmediatamente siguiente a la iniciación de cada uno de los
respectivos periodos constitucionales del Congreso y no podrán ser reelegidos" del artículo 16.
Segundo:
Declarar INEXEQUIBLE la
expresión “para el período inmediatamente
siguiente” del artículo 16 del Decreto 2241 de 1986.
Tercero:
Inhibirse de conocer de la expresión “No estarán sujetos a la edad de retiro forzoso”  del artículo 18 del Decreto 2241 de 1986, por demanda inepta por ausencia de cargo.
Cópiese,
notifíquese, comuníquese, cúmplase e insértese en la Gaceta de la Corte
Constitucional.
VLADIMIRO NARANJO MESA
Presidente
JORGE ARANGO MEJIA
Magistrado
ANTONIO BARRERA
CARBONELL
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
JOSE GREGORIO
HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
HERNANDO
HERRERA VERGARA
Magistrado
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
Salvamento de
voto a la Sentencia C-055/98
CONSEJO NACIONAL
ELECTORAL-Naturaleza
constitucional (Salvamento de voto)
Con la
Constitución de 1991, esta entidad no sólo conserva esas competencias, que
incluso se ven en parte fortalecidas, sino que, además, aumenta su importancia
como órgano constitucional autónomo del Estado por las siguientes razones: De
un lado, como ya se vio, adquiere jerarquía constitucional, lo cual tiene en sí
mismo gran relevancia, pues significa que el Legislador  no puede diseñar con
total libertad los alcances de la institución, ya que tiene que respetar el
contenido esencial establecido por el propio Constituyente. En particular, la
organización electoral, dada la importante función de velar por el desarrollo
de los derechos constitucionales, y en particular, del derecho fundamental a la
participación en política contenido en el artículo 40 de la Constitución, debe
tener un régimen autónomo que no desconozca las especiales calidades que deben
rodear la función de ejercer la suprema inspección y vigilancia del régimen
electoral.
CONSEJO NACIONAL
ELECTORAL-Funciones
(Salvamento de voto)
El Consejo
Nacional Electoral adquiere unas funciones y responsabilidades más complejas y
permanentes, como es la constante vigilancia del cumplimiento de las normas
sobre partidos y movimientos políticos en el marco de una democracia
participativa, frente al carácter relativamente intermitente de las
intervenciones de esa entidad en el anterior régimen constitucional.  En
efecto, no sólo a esta entidad corresponde en forma permanente vigilar el
cumplimiento de las normas sobre partidos, que eran muy precarias antes de la
Carta de 1991, sino que, además, en la democracia participativa colombiana, la
función de velar por el desarrollo de los procesos electorales en condiciones
de plenas garantías (CP art. 265 ord 5º) adquiere mayor complejidad y
permanencia, como lo muestra el simple hecho de que, conforme a la
jurisprudencia constitucional, los procesos de descentralización han implicado
que las distintas elecciones municipales y departamentales no tienen por qué
realizarse en la misma fecha.
MAGISTRADO DE
CONSEJO NACIONAL ELECTORAL-Inconstitucionalidad
de remuneración por honorarios (Salvamento de voto)
La remuneración mediante honorarios no es constitucionalmente viable en
relación con los magistrados del Consejo Nacional Electoral, puesto que estas
personas no sólo se encuentran investidas permanentemente de una determinada
calidad de rango constitucional sino que ejercen de manera constante funciones
que son de enorme trascendencia para la viabilidad misma de una democracia
constitucional. Además, esas atribuciones del Consejo Electoral no son una
creación puramente legal ya que se encuentran previstas directamente en la
Carta, con lo cual la libertad del Legislador se encuentra considerablemente
limitada. Por ello creemos que si bien la remuneración de los magistrados
electorales mediante honorarios tenía sustento en la anterior Carta, por cuanto
el Consejo Electoral no tenía rango constitucional y sus funciones eran
intermitentes, este sistema no es viable en el nuevo ordenamiento
constitucional, pues se desconoce la jerarquía y la permanencia que la Carta de
1991 atribuye a la organización electoral.
MAGISTRADO DE CONSEJO NACIONAL ELECTORAL-No sujeción a jornada ni a
remuneración fija mensual (Salvamento de voto)
No podemos
compartir la decisión de la Corte de declarar exequibles la expresión “sin
sujeción a jornada ni a remuneración fija mensual”  del artículo 18 del decreto 2241 de 1986 y los incisos primero y tercero del artículo 12 de
ese mismo decreto, pues consideramos que esa regulación legal desconoce la
importancia que la Carta atribuyó a la organización electoral.
Referencia:
Salvamento de voto de la sentencia C-055 de 1998 que resuelve la demanda
ciudadana contra los artículos 16, 18, 19 y 23 del Decreto 2241 de 1.986.
Con nuestro acostumbrado
respeto, nos permitimos salvar parcialmente el voto de la presente sentencia.
Compartimos con la
Corte el análisis y la decisión de inexequibilidad sobre la expresión “para el período inmediatamente
siguiente” del artículo 16 del decreto 2241 de 1986. Igualmente nos parecen
acertadas todas las consideraciones que la Corporación adelanta acerca de la
importancia de la función electoral y de la organización electoral en una
democracia y en la Carta de 1991. Sin embargo, consideramos que la Corte no
extrae de ese análisis las conclusiones de rigor, ya que, al declarar exequible
la expresión “sin sujeción a jornada ni a remuneración fija mensual”  del artículo 18 de ese mismo decreto, la
sentencia está desconociendo el status que la Carta de 1991 atribuyó a los
magistrados del Consejo Nacional Electoral.
El
argumento central de la Corte es que, debido a la libertad política del
Congreso en esta materia, la ley puede establecer que esos magistrados sean
remunerados por honorarios, esto es, que no tengan vinculación laboral con el
Estado. Según mi criterio, ese argumento no es válido, pues si bien la ley
tiene la posibilidad de regular con cierta libertad el régimen jurídico de los
magistrados electorales, lo cierto es que, al expedir esa normatividad, el
Congreso debe acatar importantes límites establecidos por el propio
Constituyente, en especial los relativos a los derechos de los trabajadores y
al principio de igualdad, puesto que la Carta confiere una especial protección
al trabajo en todas sus modalidades (CP art. 25). Además, al regular la función
pública, la ley debe respetar el contenido esencial de las instituciones
diseñadas directamente en la Carta, ya que éstas gozan de una garantía
institucional.  Ahora bien, según nuestro parecer, las normas acusadas, que son
preconstituyentes, desconocen el status que la Carta confirió a los magistrados
electorales, con lo cual no sólo viola los preceptos constitucionales que
regulan la organización electoral sino que, además, vulnera la igualdad, por
las razones que a continuación exponemos.
Organización
electoral y status constitucional de los magistrados del Consejo Nacional
Electoral
1-
La regulación constitucional
de la organización electoral se basó, en cierta medida, en algunos de los
desarrollos legales e institucionales existentes antes de 1991, tal y como bien
lo destaca la sentencia. Sin embargo, esto no significa que simplemente haya
habido un cambio puramente nominal consistente en elevar a norma constitucional
la estructura legal existente,  puesto que se introdujeron modificaciones de
talla, y en particular se confirieron nuevas e importantes funciones al Consejo
Nacional Electoral.  Para constatar lo anterior, bien conviene presentar las
funciones previstas para esa entidad por el Código Electoral y aquellas que la
Carta directamente le atribuye. Así, los artículos 12 y 13 del Código Electoral
definían las funciones de ese consejo así:
Artículo. 12. El Consejo Nacional Electoral ejercerá
las siguientes funciones:
1ª. Elegir al
Registrador Nacional del Estado Civil y a quien haya de reemplazarlo en sus
faltas absolutas o temporales.
2ª. Remover al
Registrador Nacional del Estado Civil por parcialidad política o por cualquiera
de las causales establecidas en la ley.
3ª. Designar sus
delegados para que realicen los escrutinios generales en cada Circunscripción
Electoral.
4ª Aprobar el
presupuesto que le presente el Registrador Nacional del Estado Civil, así como
sus adiciones, traslaciones, créditos o contracréditos.
5ª. Aprobar los
nombramientos de Secretario General, Visitadores Nacionales, Delegados del
Registrador nacional del Estado Civil y Registradores Distritales de Bogotá.
6ª. Aprobar las
resoluciones que dicte el Registrador Nacional del Estado Civil sobre creación,
fusión y supresión de cargos, lo mismo que respecto de la fijación de sus
sueldos y viáticos.
7ª. Realizar el
escrutinio para Presidente de la República y expedir la respectiva credencial.
8ª. Conocer y
decidir de los recursos que se interpongan contra las decisiones de sus
Delegados para los escrutinios generales, resolver sus desacuerdos y llenar los
vacíos u omisiones en la decisión de las peticiones que se les hubieren
presentado legalmente.
9ª . Reunirse por
derecho propio cuando lo estime conveniente.
10. Expedir su
propio reglamento de trabajo.
11. Nombrar y
remover sus propios empleados.
12. Las demás que
le atribuyan las leyes de la República.
Parágrafo. El Consejo Nacional Electoral cumplirá las
funciones que otras leyes asignaban o asignen a la Corte Electoral.
Artículo 13.. El Consejo Nacional Electoral cumplirá las
funciones que otras leyes asignaban o asignen a la Corte Electoral
Por su parte, el
artículo 265 atribuye al Consejo Nacional Electoral las siguientes
atribuciones:
1. Ejercer la
suprema inspección y vigilancia de la organización electoral.
2. Elegir y
remover al Registrador Nacional del Estado Civil.
3. Conocer y
decidir definitivamente los recursos que se interpongan contra las decisiones
de sus delegados sobre escrutinios generales y en tales casos hacer la
declaratoria de elección y expedir las credenciales correspondientes.
4. Servir de
cuerpo consultivo del Gobierno en materias de su competencia, presentar
proyectos de acto legislativo y de ley, y recomendar proyectos de decreto.
5. Velar por el
cumplimiento de las normas sobre partidos y movimientos políticos y de las
disposiciones sobre publicidad y encuestas de opinión política; por los
derechos de la oposición y de las minorías, y por el desarrollo de los procesos
electorales en condiciones de plenas garantías.
6. Distribuir los
aportes que para el financiamiento de las campañas electorales y para asegurar
el derecho de participación política de los ciudadanos, establezca la ley.
7. Efectuar el
escrutinio general de toda votación nacional, hacer la declaratoria de elección
y expedir las credenciales a que haya lugar.
8. Reconocer la
personería jurídica de los partidos y movimientos políticos.
9. Reglamentar la
participación de los partidos y movimientos políticos en los medios de
comunicación social del Estado.
10. Colaborar
para la realización de consultas internas de los partidos y movimientos para la
escogencia de sus candidatos.
11. Darse su
propio reglamento.
12. Las demás que
le confiera la ley.
Una comparación
entre la normatividad legal preconstituyente y la actual regulación
constitucional de las funciones del Consejo Nacional Electoral muestra que la
Carta de 1991 atribuye nuevas competencias a esta entidad, entre las cuales
cabe destacar la posibilidad de presentar directamente proyectos de ley y actos
legislativos (y no solamente efectuar recomendaciones al Gobierno)  y, sobre
todo, una serie de funciones relativas a los partidos y movimientos políticos,
como velar por el cumplimiento de las normas en esta materia, distribuir
aportes, colaborar en las consultas internas  de los partidos y reglamentar su
participación en los medios de comunicación del Estado. Es cierto que antes de
la nueva Constitución el Consejo Nacional Electoral ya tenía algunas competencias
relativas a los partidos, como reconocer la personería jurídica de los mismos,
pero la Carta de 1991 amplía considerablemente sus funciones en este campo.
2- Estas nuevas
competencias, así como su consagración constitucional, modifican en parte la
naturaleza jurídica del Consejo Nacional Electoral y, en especial, la libertad
del Legislador para regular la materia. Así, antes de 1991, esta entidad era
una suerte de junta directiva de la Registraduría Nacional, que cumplía además
funciones intermitentes de escrutinio electoral, y cuya completa regulación
competía al Legislador. En cambio, con la Constitución de 1991, esta entidad no
sólo conserva esas competencias, que incluso se ven en parte fortalecidas, sino
que, además, aumenta su importancia como órgano constitucional autónomo del
Estado por las siguientes razones: De un lado, como ya se vio, adquiere
jerarquía constitucional, lo cual tiene en sí mismo gran relevancia, pues
significa que el Legislador  no puede diseñar con total libertad los alcances
de la institución, ya que tiene que respetar el contenido esencial establecido
por el propio Constituyente. En particular, la organización electoral, dada la
importante función de velar por el desarrollo de los derechos constitucionales,
y en particular, del derecho fundamental a la participación en política
contenido en el artículo 40 de la Constitución, debe tener un régimen autónomo
que no desconozca las especiales calidades que deben rodear la función de
ejercer la suprema inspección y vigilancia del régimen electoral.
De otro lado, el
Consejo Nacional Electoral adquiere unas funciones y responsabilidades más
complejas y permanentes, como es la constante vigilancia del cumplimiento de
las normas sobre partidos y movimientos políticos en el marco de una democracia
participativa, frente al carácter relativamente intermitente de las
intervenciones de esa entidad en el anterior régimen constitucional.  En
efecto, no sólo a esta entidad corresponde en forma permanente vigilar el
cumplimiento de las normas sobre partidos, que eran muy precarias antes de la
Carta de 1991, sino que, además, en la democracia participativa colombiana, la
función de velar por el desarrollo de los procesos electorales en condiciones
de plenas garantías (CP art. 265 ord 5º) adquiere mayor complejidad y
permanencia, como lo muestra el simple hecho de que, conforme a la
jurisprudencia constitucional, los procesos de descentralización han implicado
que las distintas elecciones municipales y departamentales no tienen por qué
realizarse en la misma fecha[6].
3- El régimen
constitucional de la organización electoral, y en particular del Consejo
Nacional Electoral, tiene consecuencias sobre el status jurídico de los
magistrados que conforman esa entidad. En efecto, y como bien lo destaca el
demandante, estos magistrados no son simples particulares investidos
temporalmente de funciones públicas sino que son servidores públicos de rango
constitucional, que ejercen una actividad permanente, de enorme importancia
para la democracia. Esto explica que la Carta sea rigurosa en la definición del
estatuto personal de los miembros del Consejo Nacional Electoral, por lo cual
establece que sus integrantes deben reunir las mismas calidades que se exigen
para ser magistrado de las altas cortes de la rama judicial.  Y esta exigencia
es perfectamente razonable, debido a la trascendencia de las funciones
constitucionales adelantadas por esta entidad. En ese orden de ideas, la
pregunta obvia que surge es la siguiente: ¿es posible que la ley establezca que
los magistrados del el Consejo Nacional Electoral, que son servidores públicos
permanentes de rango constitucional y que ejercen tareas esenciales y
permanente para la democracia, ejerzan su función sin sujeción a jornada ni a
remuneración fija mensual y mediante pago de honorarios?
Servidores
públicos permanentes, retribución mediante honorarios y magistrados del Consejo
Nacional Electoral.
4-
La Constitución confiere una amplia libertad al Legislador para regular la
función pública (CP arts 122 y 150 ord. 23), por lo cual el Congreso puede
establecer diversas maneras para retribuir el trabajo  de los distintos
servidores públicos y de los particulares transitoriamente investidos de
funciones públicas  (CP art. 123). Así, la ley puede prever que ciertos
servicios sean desempeñados por funcionarios de tiempo completo, otros por
empleados de medio tiempo, con los correspondientes salarios, o puede también
la ley consagrar regímenes especiales en que determinadas funciones y servicios
sean retribuidas mediante el pago de honorarios. Sin embargo, al expedir esa
normatividad, la ley debe acatar los límites establecidos por la Carta.
En
ese orden de ideas, según nuestro criterio, la sentencia tiene razón en señalar
que no es inconstitucional que existan servidores públicos permanentes que sean
retribuidos mediante honorarios, ya sea porque se trata de casos directamente
previstos por la Carta, como sucede con los concejales (CP art. 312), o ya sea
porque, debido a la naturaleza del servicio prestado, se justifica ampliamente
el pago por honorarios y no la vinculación laboral. Así, esta remuneración
parece razonable en el caso de personas que ostentan de manera permanente la
calidad de servidor público, pero ésta no implica el desempeño de una labor
estable sino la prestación ocasional e intermitente de un determinado servicio,
como sucede, por ejemplo, con los miembros de determinadas juntas directivas.
Sin embargo, debido a la protección del trabajo en todas sus formas (CP art.
25) y a la cláusula específica de igualdad en materia laboral (CP arts. 13 y
53), según nuestro parecer, esta posibilidad es excepcional, ya que una
indebida extensión de la remuneración mediante honorarios a los servidores
públicos permanentes podría fácilmente traducirse en una vulneración de los
derechos de las personas al servicio del Estado. Por consiguiente, para que sea
constitucionalmente viable que se retribuya mediante honorarios a un servidor
público permanente, es necesario que la justificación de ese excepcional
sistema de pago sea evidente. En efecto, no se puede olvidar que los servidores públicos “también gozan de
derechos derivados del empleo, toda vez que tanto los funcionarios como los
empleados públicos deben disfrutar de las efectivas y permanentes garantías
inherentes a su condición de individuos que prestan su mano de obra remunerada
para la consecución de un fin determinado.[7]”
5-
Conforme a lo anterior, la remuneración mediante honorarios no es
constitucionalmente viable en relación con los magistrados del Consejo Nacional
Electoral, puesto que estas personas no sólo se encuentran investidas
permanentemente de una determinada calidad de rango constitucional sino que,
como ya se mostró, ejercen de manera constante funciones que son de enorme
trascendencia para la viabilidad misma de una democracia constitucional.
Además, esas atribuciones del Consejo Electoral no son una creación puramente
legal ya que se encuentran previstas directamente en la Carta, con lo cual la
libertad del Legislador se encuentra considerablemente limitada. Por ello
creemos que si bien la remuneración de los magistrados electorales mediante
honorarios tenía sustento en la anterior Carta, por cuanto el Consejo Electoral
no tenía rango constitucional y sus funciones eran intermitentes, este sistema
no es viable en el nuevo ordenamiento constitucional, pues se desconoce la
jerarquía y la permanencia que la Carta de 1991 atribuye a la organización
electoral.
6-
Con lo anterior, no desconocemos que la organización electoral, conforme a la Constitución, es
un ente autónomo e independiente (CP arts. 113 y 120), y como tal tiene un
régimen especial, adecuado a sus funciones propias. Por esta razón, la ley
puede señalar un régimen diferente a los establecidos para otros organismos
públicos e incluso consagrar, dentro de ciertos límites, un sistema de
vinculación especial a quienes lo integran. Sin
embargo, esta especificidad no puede llegar al extremo de negar toda
vinculación laboral a los magistrados electorales, pues la ley estaría
convirtiendo -como bien lo dice el actor- en simples particulares investidos de
funciones públicas a quienes no sólo son servidores públicos de rango
constitucional sino que ejercen tareas permanentes y de gran trascendencia.
7-
Esto no significa obviamente que la ley deba obligatoriamente conferir a estos
funcionarios una vinculación de tiempo completo o de dedicación exclusiva, pues
bien puede el Legislador considerar que una dedicación parcial es suficiente
para que los magistrados electorales cumplan las tareas que les son asignadas
por la Constitución y la ley. Sin embargo, lo que desconoce el diseño
constitucional es que se llegue al punto de remunerar a estos funcionarios
mediante honorarios, pues ello equivale a desconocer el status que la
Constitución les confiere, ya que se les estaría negando cualquier vinculación
laboral con el Estado.
Análisis de las normas sobre jornada laboral  y honorarios, y
decisiones que debieron ser tomadas.
8-
Por todo lo anterior creemos que la expresión “sin sujeción a jornada ni a remuneración fija
mensual”  del artículo 18 del decreto 2241
de 1.986 es inconstitucional. Por la misma
razón, y por unidad normativa, consideramos que los incisos primero y tercero
del artículo 12 de ese mismo decreto son también inconstitucionales puesto que
son las normas que estatuyen que, en vez de salarios, estos magistrados reciben
honorarios. En efecto, esos incisos disponen lo siguiente:
“El Gobierno Nacional, mediante decreto ejecutivo, señalará anualmente
los honorarios y viáticos que han de devengar los miembros del Consejo Nacional
Electoral.
(...)
Por concepto de honorarios, cada miembro del Consejo Nacional Electoral
no devengará mensualmente menos del 25 % de la remuneración total asignada a
los Consejeros de Estado.”
9-
Sin lugar a dudas la declaratoria de inconstitucionalidad de las anteriores
disposiciones hubiera planteado un interrogante complejo. Así, el Código
Electoral otorga a los magistrados electorales un status muy singular, pues
prácticamente les confiere el carácter de particulares investidos de una
función pública. Es cierto que el ejercicio de esa función era permanente, pero
no por ello dejan de ser particulares, por lo cual, en vez de salario recibían
honorarios por sus servicios y, salvo las pocas inhabilidades e
incompatibilidades previstas por los artículos 22 y 23 del estatuto electoral,
estos magistrados podían seguir dedicados a sus actividades privadas. Por ende,
si la Corte hubiera concluido que esa regulación es incompatible con la Carta,
pues los magistrados electorales son servidores públicos permanentes, que deben
estar laboralmente vinculados al Estado, hubiera surgido el problema de que al
momento de tomarse la decisión, la normatividad no preveía cuál sería el
régimen jurídico propio de estos servidores puesto que existen múltiples
posibilidades de regulación de la materia. Así, la ley o el correspondiente
reglamento pueden señalar que se trata de cargos de tiempo completo o con otra
dedicación; igualmente, corresponde a la ley definir el salario y el régimen de
inhabilidades e incompatibilidades propios de ese cargo.
Sin
embargo, esa dificultad no justifica que se mantenga en el ordenamiento una
regulación contraria a la Carta, no sólo porque la Constitución es norma de
normas (CP art. 4º) sino además, porque era posible que la Corte precisara los
efectos de su sentencia a fin de evitar vacíos normativos sobre el tema. En
efecto, debemos recordar que corresponde a la Corte modular los efectos de sus fallos, con el fin
de lograr la solución que mejor guarde la integridad y supremacía de la
Constitución[8].
En ese orden de ideas, la Corte hubiera
podido recurrir a una exequibilidad temporal de las disposiciones acusadas y
exhortar al Congreso para que en un tiempo razonable ajustara la regulación
legal de la organización electoral a los mandatos constitucionales. O, si esa
fórmula de constitucionalidad temporal no parecía la más adecuada, entonces
también hubiera podido la Corte retirar del ordenamiento la actual regulación
inconstitucional sin generar un vacío legal en la materia, y sin invadir las
competencias del Legislador. Así, la Corte hubiera podido declarar la
inexequibilidad de las normas que negaban el carácter de servidores públicos a
los magistrados electorales, en el entendido de que, mientras el Legislador
regula la materia de manera acorde con la Constitución, el vacío legal debe ser
llenado con las normas generales que regulan la función pública, entre otras la
Ley 4 de 1992, que es la norma marco para la fijación de los salarios de los
servidores públicos. En efecto, de esa manera se hubiera corregido la anómala
situación de los magistrados electorales, sin que la Corte afecte la libertad
del Legislador ni el principio democrático, puesto que no sólo el Congreso
conserva su plena competencia para regular la materia, teniendo en cuenta las
particularidades de la organización electoral, sino que, además, el vacío legal
es temporalmente llenado con las disposiciones generales existentes en la
propia ley, de suerte que los vacíos de regulación parecen cubiertos. Así, en
primer término, se hubiera entendido que los magistrados electorales, por
expresa disposición de la Constitución, son servidores públicos vinculados de
manera permanente con el Estado. En segundo término, en relación con la jornada
laboral, ésta puede ser establecida por la ley o por el reglamento respectivo
(CP art. 122), obviamente esto último dentro de los marcos legales. En esa
medida, y mientras la ley no disponga otra cosa, se hubiera entendido que el
propio Consejo Nacional Electoral, quien tiene constitucionalmente la facultad
de darse su propio reglamento (CP art. 265 ord. 11), podía establecer cuál es
la dedicación de esos magistrados, obviamente dentro de las posibilidades
conferidas por las normas generales vigentes, a saber jornadas de tiempo
completo o medio tiempo. En tercer término, y con base en esa determinación del
Consejo Nacional Electoral, el Gobierno hubiera podido aplicar las normas
generales sobre salarios, en especial las contenidas en la Ley 4 de 1992, para
determinar la remuneración y las prestaciones de estos magistrados. Creemos que
era razonable suponer que, salvo que la ley señalara posteriormente otros
parámetros, se debía aplicar a los magistrados electorales el régimen salarial
y prestacional de los magistrados de la Corte Suprema de Justicia, en la medida
en que la propia Carta ha establecido una cierta equiparación entre esos
funcionarios, al exigir que unos y otros tengan las mismas calidades (CP art.
265). Por último, también era razonable suponer que, salvo que la ley les
establezca un régimen particular de inhabilidades e incompatibilidades, por las
razones  anteriormente expuestas, se entiende que a los magistrados del Consejo
Nacional Electoral se les aplica también el régimen de incompatibilidades e
inhabilidades previsto para los magistrados de la Corte Suprema de Justicia.
10- Por todas las
anteriores razones, no podemos compartir la decisión de la Corte de declarar
exequibles la expresión “sin sujeción a jornada ni a remuneración fija
mensual”  del artículo 18 del decreto 2241
de 1.986 y los incisos primero y tercero
del artículo 12 de ese mismo decreto, pues consideramos que esa regulación
legal desconoce la importancia que la Carta atribuyó a la organización
electoral.
Fecha ut supra.
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
ALEJANDRO MARTÍNEZ CABALLERO
Magistrado
Salvamento
parcial de voto a la Sentencia C-055/98
MAGISTRADO DE
CONSEJO NACIONAL ELECTORAL-No
sujeción a jornada ni a remuneración fija mensual (Salvamento parcial de voto)
En mi criterio,
esa parte del precepto -la que no sujeta a tales dignatarios a jornada ni a
remuneración fija- es totalmente contraria a la Constitución y ha debido ser
declarada inexequible. En efecto, por una parte, despoja a los miembros del
Consejo Nacional Electoral de toda seguridad laboral, a diferencia de los demás
integrantes de corporaciones de su mismo rango (Corte Constitucional, Corte
Suprema de Justicia, Consejo de Estado, Consejo Superior de la Judicatura,
Congreso de la República) sin que exista una razón que lo justifique, con lo
cual desconoce abiertamente los artículos 25 y 13 de la Constitución: se
quebranta la especial protección que merece el trabajo "en todas sus
modalidades" (subrayo) y se discrimina injustificadamente entre
quienes se hallan en hipótesis iguales. Pero, de otra parte, la norma hace
ocasional el servicio público que les corresponde y disminuye el nivel del
organismo constitucionalmente establecido -el Consejo Nacional Electoral-,
cuyas funciones deberían ser ejercidas permanentemente, con dedicación
exclusiva e integral de sus miembros: ellos, a mi juicio, son servidores del
Estado en una de sus más altas e importantes jeraquías y no deberían devengar
honorarios, como si le prestaran un servicio externo, sino que deberían tener
una asignación fija, de carácter laboral, acorde con la inmensa responsabilidad
que se les confía, y con todas las prestaciones que su vinculación implica, tal
como ocurre con otros servidores de su mismo rango.
SENTENCIA DE
INEXEQUIBILIDAD-Improcedencia
de diferir efectos en el tiempo (Salvamento parcial de voto)
No estoy ni he
estado de acuerdo, por cuanto no me han convencido sus razones, en la
posibilidad -propuesta en su salvamento de voto- de adoptar fallos de
inexequibilidad con efectos diferidos en el tiempo, es decir, para el caso que
nos ocupa, en declarar inexequibles algunos apartes normativos, permitiendo que
siguieran vigentes por un tiempo, para no crear vacíos, y exhortando al
Congreso para legislar con miras a suplirlos. Tal comportamiento de la Corte
significaría una profunda contradicción en el cumplimiento de su tarea, ya que,
de aceptarla, consentiría, sin que la Carta Política lo autorice, en que una
norma de la ley hallada contraria a la Constitución, según fallo definitivo que
ha hecho tránsito a cosa juzgada constitucional, conservara su vigor y siguiera
obligando con efectos erga omnes, no obstante ser inexequible, y todo
por unas discutibles razones de conveniencia, que no deben preocupar al juez de
constitucionalidad.
Referencia:
Expediente D-1746
Expreso las razones de mi discrepancia en
torno a lo resuelto sobre la exequibilidad de los artículos 18 y 23 del Decreto
2241 de 1986.
-La primera de las mencionadas normas
dispone que los miembros del Consejo Nacional Electoral ejercerán sus funciones
en forma permanente, "sin sujeción a jornada ni a remuneración fija
mensual".
En mi criterio, esa parte del precepto -la
que no sujeta a tales dignatarios a jornada ni a remuneración fija- es
totalmente contraria a la Constitución y ha debido ser declarada inexequible.
En efecto, por una parte, despoja a los
miembros del Consejo Nacional Electoral de toda seguridad laboral, a diferencia
de los demás integrantes de corporaciones de su mismo rango (Corte
Constitucional, Corte Suprema de Justicia, Consejo de Estado, Consejo Superior
de la Judicatura, Congreso de la República) sin que exista una razón que lo
justifique, con lo cual desconoce abiertamente los artículos 25 y 13 de la
Constitución: se quebranta la especial protección que merece el trabajo "en
todas sus modalidades" (subrayo) y se discrimina injustificadamente
entre quienes se hallan en hipótesis iguales.
Pero, de otra parte, la norma hace
ocasional el servicio público que les corresponde y disminuye el nivel del
organismo constitucionalmente establecido -el Consejo Nacional Electoral-,
cuyas funciones deberían ser ejercidas permanentemente, con dedicación
exclusiva e integral de sus miembros: ellos, a mi juicio, son servidores del
Estado en una de sus más altas e importantes jerarquías y no deberían devengar
honorarios, como si le prestaran un servicio externo, sino que deberían tener
una asignación fija, de carácter laboral, acorde con la inmensa responsabilidad
que se les confía, y con todas las prestaciones que su vinculación implica, tal
como ocurre con otros servidores de su mismo rango.
Obsérvese que la Constitución no quiere que
cualquier profesional ejerza las delicadas funciones del Consejo Nacional
Electoral. Exige, para acceder al cargo, las mismas calidades señaladas para
ser Magistrado de la Corte Suprema de Justicia y señala que será el Consejo de
Estado, cabeza de la jurisdicción Contencioso Administrativa, quien efectúe la
elección.
Adicionalmente, la Constitución señala un
período de cuatro años, lo que indica su voluntad de otorgar a los consejeros
una estabilidad durante ese tiempo, bajo el entendido de que lo destinarán al
ejercicio de las atribuciones que al Consejo corresponden, y no a sus propios
negocios y asesorías, como lo autoriza el artículo 23 acusado, de cuya
constitucionalidad también discrepo.
-Considero que esa misma dedicación
exclusiva y específica -que surge con claridad de la función a cargo del
Consejo Nacional Electoral, como organismo que ejerce "la suprema (subrayo)
inspección y vigilancia de la organización electoral" (art. 265-1 C.P.),
cuya actividad es insustituible para que opere efectivamente la democracia
(art. 1 C.P.)- exige, como elemento esencial el más estricto régimen de
incompatibilidades, en cuya virtud la tarea del Consejo se sustraiga de manera
total a cualquier otro interés y a toda actividad profesional, lo que implica
que, según la Constitución, no les debería ser permitido el ejercicio como
litigantes ni como asesores en ninguna de las ramas del Derecho, tal como
ocurre con los demás magistrados.
En mi criterio, el carácter
preconstitucional de las disposiciones demandadas hacía imperativo un examen
mucho más exigente de parte de la Corte, que no ha debido permitir el híbrido
creado por ellas: servidores públicos con las más graves y trascendentes
responsabilidades a su cargo, nada menos que en el campo electoral, que son a
la vez abogados particulares, sometidos a las aventuras propias del litigio,
sin remuneración oficial fija y carentes de toda protección laboral.
Esa confusión, verdaderamente lamentable,
entre lo público y lo privado, provoca, además, que se dificulte y haga inoperante
una verdadera responsabilidad de los aludidos funcionarios, por sus actos y por
sus omisiones.
-Comparto en sus aspectos esenciales los
argumentos expuestos por los H. magistrados Eduardo Cifuentes Muñoz y Alejandro
Martínez Caballero, quienes también han salvado el voto en relación con el
artículo 18 acusado. Si no he firmado con ellos el mismo escrito, mi actitud
obedece apenas a una razón de técnica del control constitucional: no estoy ni
he estado de acuerdo, por cuanto no me han convencido sus razones, en la
posibilidad -propuesta en su salvamento de voto- de adoptar fallos de
inexequibilidad con efectos diferidos en el tiempo, es decir, para el caso que
nos ocupa, en declarar inexequibles algunos apartes normativos, permitiendo que
siguieran vigentes por un tiempo, para no crear vacíos, y exhortando al
Congreso para legislar con miras a suplirlos.
Tal comportamiento de la Corte significaría
una profunda contradicción en el cumplimiento de su tarea, ya que, de
aceptarla, consentiría, sin que la Carta Política lo autorice, en que una norma
de la ley hallada contraria a la Constitución, según fallo definitivo que ha
hecho tránsito a cosa juzgada constitucional, conservara su vigor y siguiera
obligando con efectos erga omnes, no obstante ser inexequible, y todo
por unas discutibles razones de conveniencia, que no deben preocupar al juez de
constitucionalidad.
En lo demás, acojo y hago míos los
criterios que mis colegas exponen para apartarse, como yo lo hago, de la
decisión adoptada por la Corte sobre las expresiones "sin sujeción a
jornada ni a remuneración fija mensual", del artículo 18 del Decreto 2241
de 1986. Y añado mis ya expuestas discrepancias sobre la exequibilidad del
artículo 23.
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
Fecha, ut supra.
[1] Sentencia C-145 de 1994. MP Alejandro Martínez Caballero.
Fundamento Jurídico No 3.
[2] Sentencia T-324 de 1994. MP Eduardo Cifuentes Muñoz. Fundamento
Jurídico No A-2.
[3] Ibidem, Fundamento Jurídico No B-4.
[4] Informe Ponencia sobre la Estructura del Estado. Gaceta Constitucional
Nº 59 del 25 de abril de 1991, páginas 12 y 13.
[5] Al respecto, ver, entre otras, la sentencia C-447 de 1997.
[6] Al respecto, ver, entre otras, las sentencias C-011 de 1994 y
C-448 de 1997
[7] Ver, entre otras, la sentencia C-443 de 1997, MP Alejandro Martínez
Caballero. Fundamento Jurídico No 21.
[8] Ver, entre otras, las sentencias C-113/93, C-109/95,  C-037/96 y
C-221 de 1997.