T-023-95
Sentencia No
Sentencia No.
T-023/95
ACCION DE TUTELA-Medidas provisionales/SERVICIO PUBLICO
DE ACUEDUCTO-Restablecimiento inmediato
Por auto se
dispuso, como medida provisional, el restablecimiento inmediato del servicio de
acueducto. Esta decisión obedeció al propósito de "evitar perjuicios
ciertos e inminentes al interés público", de conformidad con lo previsto
en el inciso segundo del artículo 7 del decreto 2591 de 1991.
AGENCIA OFICIOSA
EN TUTELA/LEGITIMACION POR ACTIVA EN TUTELA
Para actuar como
agente oficioso se requiere que el titular del derecho no esté en condiciones
de promover su propia defensa. Condición que, como es lógico, no basta afirmar
sino que es menester demostrar. No podía el demandante obrar como agente
oficioso de los moradores de Piedras.
ACCION DE TUTELA
INTERPUESTA POR CONCEJAL
Conferir a los
concejales la facultad de demandar la tutela de los derechos de los habitantes
de sus respectivos municipios, distorsionaría por igual la naturaleza y los
fines de la acción de tutela y de las funciones propias de tales concejales.
SERVICIO PUBLICO
DE ACUEDUCTO-Suspensión/JUEZ
DE TUTELA-Orden de suspender servicio
Si se tiene en
cuenta que centenares de municipios no disponen del servicio de acueducto, o
que muchos de los acueductos no tienen sistemas de purificación de agua, no
resulta aceptable el acudir a la acción de tutela para conseguir la no
prestación del servicio. Es verdad que es necesario elevar el nivel de vida de
todos los habitantes. Pero el camino para ello es el mejoramiento de los
servicios públicos que existen, y no su supresión. Si, en principio, no resulta
admisible el que los jueces, al fallar sobre las acciones de tutela, impartan a
los encargados de la administración la orden de construir obras, tales como
carreteras, hospitales, estadios, etc.,  menos aceptable aún es la orden de
suspender el servicio público que se está prestando.
Ref: Expediente
T- 54.604
Demandante: Néstor Grégory Díaz Rodríguez.
Procedencia: Juzgado Primero Civil  del Circuito de
Ibagué.
Magistrado
ponente: Dr. Jorge Arango
Mejía
Sentencia aprobada
en sesión de la Sala Primera de Revisión, el primer (1er.) día, del mes de
febrero de mil novecientos noventa y cinco (1995).
La Sala Primera de
Revisión, integrada por los Magistrados Jorge Arango Mejía, Antonio Barrera
Carbonell y Eduardo Cifuentes Muñoz, procede a decidir de fondo sobre el fallo
proferido por el Juzgado Primero Civil del Circuito de Ibagué, en el proceso de
tutela originado en la demanda presentada por Néstor Grégory Díaz R., contra el
Alcalde Enrique Rodríguez Martínez, del municipio de Piedras, Departamento del
Tolima.
El expediente llegó
a la Corte Constitucional por remisión que hizo el  Juzgado Primero Civil  del
Circuito de Ibagué, en virtud de lo ordenado por el artículo 31 del decreto
2591 de 1991.
La Sala de Selección
número doce de la Corte eligió, para su revisión, el fallo de la referencia.
I.  ANTECEDENTES
A. Demanda y
sentencias de primera y segunda instancias
Diciendo que
procedía para defender "los Derechos a la Vida, Salud, y Dignidad de los
habitantes" del municipio de Piedras, departamento del Tolima, el actor
demandó al Juez Municipal el impartir la orden de suspender el funcionamiento
del servicio de acueducto, basándose en el argumento de no ser el agua apta
para el consumo humano.
El fallo de primera
instancia no accedió a tal petición, y se limitó a ordenar la adopción de
diferentes medidas, tendientes todas al mejoramiento de la calidad del agua que
se suministra a los habitantes del pueblo. En la parte resolutiva se dijo:
"RESUELVE:
"PRIMERO.-
TUTELAR los derechos constitucionales fundamentales a la vida, la integridad y
salubridad de las personas habitantes del Municipio de Piedras.
"SEGUNDO.- Como
consecuencia de lo anterior ordenar al señor Alcalde de ésta (sic) localidad,
que en el término de 48 horas promueva campañas preventivas para informar a los
habitantes de ésta (sic) comunidad, y hacer recomendaciones para que el agua
destinada al consumo humano sea hervida.
"TERCERO.-
Solicitar al señor Alcalde de este Municipio, para que en el término de un mes,
presente los planes y programas que se desarrollarán para lograr la
habilitación de los pozos 1 y 2, que se destinarán al consumo humano, prevíos
(sic) los tratamientos sugeridos por la EXRO LTDA, y el estudio necesario de
las aguas antes de ponerlos en servicio de la comunidad.
"CUARTO.-
Ordénese al señor Alcalde, representante del Municipio de Piedras, para que en
el término de un año se adopten las medidas necesarias, para que se logre la
prestación adecuada del servicio de acueducto a ésta (sic) comunidad.
"..."
En virtud del
recurso de impugnación, el Juez Primero Civil del Circuito de Ibagué revocó tal
decisión, y ordenó la suspensión del servicio de acueducto, en el término de 48
horas. Al respecto dispuso:
"RESUELVE:
"PRIMERO:
REFORMAR LA SENTENCIA proferida por la Juez Promiscuo Municipal de Piedras en
el sentido de amparar con el derecho de Tutela solicitada por el doctor NESTOR
GREGORY DIAZ RODRIGUEZ, a los habitantes de esa ciudad, al considerar que se
les está vulnerando el derecho fundamental a la vida al estarles suministrando
por el acueducto agua no apta para el consumo humano,
"SEGUNDO:
REVOCAR el numeral tercero de la parte resolutiva de la providencia que se
revisa en el sentido de que dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes
a la notificación de ésta (sic) decisión el Doctor ENRIQUE RODRIGUEZ MARTINEZ,
en su condición de Alcalde Municipal de Piedras, ordene suspender el suministro
de Agua contaminada por el acueducto y provea a los habitantes del casco
urbano, con agua potable, empleando para ello los medios necesarios.
"TERCERO:
REVOCAR el numeral cuarto de la parte resolutiva de la providencia que se
revisa, en el sentido de ordenarle al Alcalde de la localidad de Piedras que en
el término de noventa (90) días contrate y tenga en funcionamiento las plantas
para el tratamiento requerido de las aguas extraídas de los pozos #1 y #2, para
que sean (sic) suministrado el servicio por el acueducto.
"CUARTO:
CONFIRMAR los numerales dos, cinco y sexto de la parte resolutiva de la
Sentencia impugnada.
"QUINTO:
PREVENIR al Alcalde Municipal del Municipio de Piedras, para que en ningún caso
vuelva a incurrir en acciones u omisiones similares a las que dieron mérito
para conocer de la Tutela que se revisa, de conformidad con lo consagrado en el
artículo 24 del Decreto 2591 de 1991.
"SEXTO: ORDENAR
que se remita copia de ésta (sic) providencia a la Secretaría de Salud del
Departamento del Tolima, a la Corporación Autónoma Regional del Tolima
"CORTOLIMA" como entidades encargadas la primera de velar por la
salubridad y la segunda, como delegada del Ministerio del Medio Ambiente para
que inicien las campañas tendientes a evitar la contaminación del RIO OPIA y
que ejecuten los estudios sobre el grado de ella y sus afluentes y las causas
que la ocasionan, para que promuevan las campañas que consideren necesarias con
miras a erradicarla y coloquen avisos en diferentes lugares previniendo y
advirtiendo los riesgos en el caso de que se efectúe consumo humano del agua
del Río Opia.
"SEPTIMO:
Comuníqueseles lo determinado al Tutelante Doctor NESTOR GREGORY DIAZ
RODRIGUEZ, al Alcalde del Municipio de Piedras doctor ENRIQUE RAMIREZ MARTINEZ
y al Juzgado Promiscuo Municipal de Piedras, quien queda encargado de vigilar
el cumplimiento de ésta (sic) Sentencia para el logro de los objetivos
referidos en el cuerpo motivo de ésta (sic) providencia.
"..."
Posteriormente,
varios centenares de vecinos de Piedras, pidieron al juez de segunda instancia
revocar su decisión, diciendo que su cumplimiento "nos ocasionaría graves
e impredecibles perjuicios, ya que es la única fuente que por ahora tenemos
para solucionar nuestras necesidades domésticas y de consumo, generando un
problema sanitario y hasta de orden público". El juez rechazó esta
petición, con el argumento de que sobre ella podría resolver esta Corte al
revisar el proceso.
B.- Aplicación
del artículo 7 del decreto 2591 de 1991: medidas provisionales para proteger un
derecho
Por auto de fecha 13
de diciembre de 1994, la Sala Primera de Revisión dispuso, como medida
provisional, el restablecimiento inmediato del servicio de acueducto. Esta
decisión obedeció al propósito de "evitar perjuicios ciertos e inminentes
al interés público", de conformidad con lo previsto en el inciso segundo
del artículo 7 del decreto 2591 de 1991
II.
CONSIDERACIONES
Procede la Corte
Constitucional a resolver sobre este asunto, previas las siguientes
consideraciones.
Primera.-
Competencia
La Corte es
competente para la revisión de este proceso, de conformidad con lo dispuesto
por el artículo 86 de la Constitución y las normas pertinentes del decreto 2591
de 1991.
Segunda.- Lo que
se debate
Tres aspectos deben
estudiarse para resolver este asunto:
El primero, la
legitimación en la causa del demandante.
El segundo, la
procedencia de la acción de tutela, y la posibilidad de ejercer las acciones
populares del artículo 1005 del C.C. en casos como éste.
Consideración
especial merecerá el análisis de si puede el juez de tutela ordenar la
supresión de un servicio público, basado en su deficiente prestación.
Tercera.-
Legitimación en causa
El demandante dijo
actuar como agente oficioso de los moradores del municipio de Piedras. En
ningún momento llegó siquiera a insinuar que el servicio de acueducto le
causara daños a su propia salud.  Pero, ¿podía él actuar en la mencionada
calidad?.
Para la Corte es
claro que tal posibilidad no existía.  El inciso segundo del artículo 10 del
decreto 2591 de 1991 dispone: "También se pueden agenciar derechos ajenos
cuando el titular de los mismos no esté en condiciones de promover su propia
defensa.  Cuando tal circunstancia ocurra, deberá manifestarse en la
solicitud".
Contiene esta
disposición una exigencia que el agente oficioso no puede soslayar: que el
titular del derecho no esté en condiciones de promover su propia defensa.
Condición que, como es lógico, no basta afirmar sino que es menester demostrar.
El demandante no
afirmó que todos los moradores de Piedras se encontraran en la imposibilidad de
defender ellos mismos sus derechos. Y no habiéndolo afirmado, mal podría
haberlo probado.
No podía, en
conclusión, el demandante obrar como agente oficioso de los moradores de
Piedras.
Y en cuanto a la
actuación en su propio nombre, tampoco era procedente, por estas razones.
En la demanda calló
sobre su domicilio, y por ello en el fallo de primera instancia no se menciona
esta circunstancia. En el memorial de impugnación que obra al folio 128 del
cuaderno primero, afirma ser vecino de Ibagué. De este hecho surge una primera
consecuencia: el servicio de acueducto de Piedras no tenía que ver con su vida
diaria, por discurrir ésta en otro lugar.
A lo anterior se
agrega que, como ya se dijo, en parte alguna aparece la afirmación de que la
salud o la vida del actor estuvieran en peligro por la calidad del agua que se
consume en Piedras.
Lo dicho tiene como
consecuencia la falta de legitimación del actor en este proceso.
Conviene,
finalmente, hacer referencia a otro hecho. El actor fue concejal del Municipio
de Piedras. Así hay que admitirlo, pues aunque él no lo dice, ni aparece la
prueba correspondiente en el expediente, el alcalde sí lo afirma en su
declaración (folio 68). Surge,  entonces la pregunta: ¿el ser o el haber sido
concejal le confiere un mandato suficiente para ejercer la acción de tutela en
nombre de todos los habitantes del municipio?.
Para la Corte,
también en este caso la respuesta es negativa. Ello, por estos motivos.
En primer lugar, la
calidad de concejal confiere las facultades que permiten obrar en el cabildo,
facultades encaminadas a intervenir en la administración del municipio. A ellas
se refiere, en forma genérica y como correspondientes a los concejos, el artículo
313 de la Constitución. Si un concejal quiere impartir una orden al alcalde,
hacer que la administración emprenda la ejecución de una obra, puede hacerlo
mediante la aprobación de un acuerdo (numeral 1 del artículo 315 de la
Constitución).
En segundo término,
aceptar que la investidura de concejal habilita a su titular para actuar como
agente oficioso de todos los pobladores del lugar, implica el conferir a los
concejales el poder de decidir a su arbitrio cuándo tales pobladores no están
en "condiciones de promover su propia defensa". Sería una especie de
interdicción no prevista en la ley, y, lo que es peor, librada a la voluntad de
una sola persona.
En conclusión:
conferir a los concejales la facultad de demandar la tutela de los derechos de
los habitantes de sus respectivos municipios, distorsionaría por igual la
naturaleza y los fines de la acción de tutela y de las funciones propias de
tales concejales.
Cuarta.-
Improcedencia de la acción de tutela
Si la acción de
tutela no era viable por no estar el demandante legitimado para intentarla,
tampoco procedía si se tienen en cuenta los hechos. En efecto, veamos.
El actor afirma,
como se vio, que actúa para proteger los derechos a la vida, la salud y la
dignidad de los habitantes del municipio. Pero la verdad es que no existe
prueba de que éstos estén "vulnerados o amenazados  por la acción o la
omisión" de una autoridad pública.
Si nos referimos a
la salud o a la vida, no existe en el expediente ninguna prueba sobre
enfermedades o muertes causadas por el agua del acueducto. Por el contrario: la
médica del pueblo, en su declaración, afirma que no existe peligro de
mortalidad, y que no se presenta el riesgo de epidemias. Se refiere, además, a
las campañas que se vienen adelantando para que las gentes adopten prácticas
elementales que mejoran la calidad del agua, como hervirla y filtrarla.
Pero, hay más. Si se
tiene en cuenta que centenares de municipios no disponen del servicio de
acueducto, o que muchos de los acueductos no tienen sistemas de purificación de
agua, no resulta aceptable el acudir a la acción de tutela para conseguir la no
prestación del servicio. Procediendo con igual o similar falta de lógica, se
podrían intentar acciones de tutela para suprimir otros servicios públicos,
aduciendo su deficiencia o las fallas en su prestación. Tales serían los casos
de la policía, y de la fuerza pública en general; de la educación; de la
energía eléctrica; de la recolección de basuras; y hasta de la misma
administración de justicia.
Es verdad que es
necesario elevar el nivel de vida de todos los habitantes. Pero el camino para
ello es el mejoramiento de los  servicios públicos que existen, y no su
supresión.  Fue, precisamente, esta consideración la que movió a la Sala a
ordenar el restablecimiento provisional del servicio de acueducto, como ya se
indicó.  Por fortuna, el artículo 7 del decreto 2591 de 1991 permite adoptar
esta clase de medidas.
De otra parte, en el
presente caso hay prueba en el expediente de cómo se ha venido trabajando en lo
que se refiere al acueducto, aunando los esfuerzos del municipio y del Servicio
Seccional de Salud del Tolima, con los de otras entidades públicas. Por
ejemplo, al expediente se trajo (fl. 77 del cuaderno principal), la copia del
"Proyecto de Acueducto de la Cabecera Municipal de Piedras Departamento
del Tolima". Este documento proviene del Corpes Centro-Oriente, Instituto
Fondo de Acueductos y Alcantarillados Rurales del Tolima (Fonart). Este
proyecto se encuentra en ejecución y hasta ahora se han excavado dos pozos profundos
que en el futuro podrían reemplazar otras fuentes, como la del río Opia.
De otra parte, si,
en principio, no resulta admisible el que los jueces, al fallar sobre las
acciones de tutela, impartan a los encargados de la administración la orden de construir
obras, tales como carreteras, hospitales, estadios, etc.,  menos aceptable aún
es la orden de suspender el servicio público que se está prestando.
Quinta.- Las
acciones populares
De conformidad con
el inciso primero del artículo 8o. de la ley 9a. de 1989, "Los elementos
constitutivos del Espacio Público y el medio ambiente tendrán para su defensa
la acción popular consagrada en el artículo 1005 del Código Civil..."
En el caso que nos
ocupa, podría pensarse que esta acción popular sería el camino para buscar el
mejoramiento, que no la supresión, del servicio de acueducto. A esta conclusión
se llega si se recuerda que el medio ambiente es "el conjunto de
circunstancias físicas, culturales, económicas, sociales, etc., que rodean a las
personas".
Tesis que encuentra
su respaldo en el articulo 88 de la Constitución, según el cual "La ley
regulará las acciones populares para la protección de los derechos e intereses
colectivos, relacionados con el patrimonio, el espacio, la seguridad y la salubridad
públicos, la moral administrativa, el ambiente, la libre competencia económica
y otros de similar naturaleza que se definen en ella".
Es verdad que aún no
se ha dictado la ley que desarrolle el precepto transcrito. Pero nada impide
considerar que en el caso del ambiente y el espacio públicos, el artículo 8o.
de la ley 9a. de 1989 es perfectamente aplicable, pues se ajusta cabalmente a
la  norma constitucional.
Conviene advertir
que esta Corte, excepcionalmente, ha reconocido la procedencia de la acción de
tutela cuando, en casos semejantes, se comprueba la vulneración o amenaza de
derechos constitucionales fundamentales del actor. Lo cual, se repite, no
ocurrió en este caso.
IV.- Decisión
Con base en las
consideraciones anteriores, se revocará la sentencia de segunda instancia, que
a su vez había revocado parcialmente la de primera instancia. En su lugar, se
denegará la tutela demandada.
Pero, para
contribuir a la solución del problema de que se trata, se enviará copia de esta
sentencia al Concejo Municipal y al Alcalde de Piedras, Tolima, lo mismo que al
Gobernador de ese departamento, para que, en la medida de sus competencias,
sigan colaborando en este asunto.
Por lo expuesto, la
Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato
de la Constitución,
RESUELVE:
Primero.- Revócanse en todas sus partes las
sentencias de primera y de segunda instancia dictadas por el Juez Promiscuo
Municipal de Piedras, Tolima, y por el Juez Primero Civil del Circuito de
Ibagué, con fechas diez y seis (16) de septiembre de 1994, y treinta y uno (31)
de octubre del mismo año, respectivamente.
Segundo.-  Deniégase la tutela demandada por el
ciudadano Néstor Gregory Díaz Rodríguez, en escrito presentado el día siete (7)
de septiembre de 1994, ante el Juzgado Promiscuo Municipal de Piedras, Tolima.
Tercero.- Envíese copia de esta sentencia a los
señores Gobernador del Tolima, Alcalde de Piedras y Presidente del Concejo
Municipal, para lo indicado en la parte motiva.
Notífiquese, cúmplase,
comuníquese e insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional.
JORGE ARANGO MEJIA
Magistrado ponente
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
MARTHA V. SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General