C-169-20
Sentencia C-169/20
DECRETO
LEGISLATIVO EN DESARROLLO DE ESTADO DE EMERGENCIA QUE AUTORIZA A GOBERNADORES Y
ALCALDES PARA REORIENTAR RENTAS Y REDUCIR TARIFAS DE IMPUESTOS TERRITORIALES-Exequibilidad Condicionada
ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y
ECOLOGICA DERIVADO DE LA PANDEMIA POR COVID-19-Juicio de constitucionalidad
CONTROL CONSTITUCIONAL DE DECRETO
LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Exequibilidad
DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA
ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Competencia de la Corte Constitucional
ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y
ECOLOGICA-Contenido
De conformidad con el artículo 215 de la Constitución,
el presidente de la República, con la firma de todos los ministros, puede
declarar el Estado de Emergencia cuando sobrevengan hechos distintos a los
previstos en los artículos 212 y 213, siempre que: (i) perturben o amenacen
perturbar en forma grave e inminente el orden económico, social y ecológico del
país, o que (ii) constituyan grave calamidad pública.
CALAMIDAD PUBLICA-Definición
La calamidad pública ha sido definida por la Corte
Constitucional como “una desgracia o infortunio que afecta intempestivamente a
la sociedad o a un sector importante de ella…”.
ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y
ECOLOGICA, O DE GRAVE CALAMIDAD PUBLICA-Características
El artículo 215 de la Constitución establece que la
declaratoria del Estado de Emergencia sólo puede llevarse a cabo “por períodos
hasta de treinta días en cada caso, que sumados no podrán exceder de noventa
días en el año calendario”. A su vez, la misma disposición prevé que los
decretos legislativos en el marco del Estado de Emergencia tendrán fuerza de
ley y deberán ser (i) motivados; (ii) firmados por el presidente y todos los
ministros; (iii) destinados exclusivamente a conjurar la crisis y a impedir la
extensión de sus efectos. Igualmente (iv) deben referirse a materias que tengan
relación directa y específica con el Estado de Emergencia y (v) podrán, de
forma transitoria, establecer nuevos tributos o modificar los existentes, los
cuales dejarán de regir al término de la siguiente vigencia fiscal, salvo que
el Congreso, durante el año siguiente, les otorgue carácter permanente.
ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y
ECOLOGICA, O DE GRAVE CALAMIDAD PUBLICA-Competencias del Congreso de la República
En relación con las competencias del Congreso en el
marco de los estados de emergencia, el propio artículo 215 de la Constitución
establece que (i) examinará hasta por un lapso de treinta días, prorrogable por
acuerdo de las dos cámaras, el informe motivado que le presente el Gobierno
sobre las causas que determinaron el Estado de Emergencia y las medidas
adoptadas, y se pronunciará expresamente sobre la conveniencia y oportunidad de
las mismas; (ii) podrá derogar, modificar o adicionar, durante el año siguiente
a la declaratoria de la emergencia, los decretos legislativos que regulen
materias que ordinariamente son de iniciativa del Gobierno, o en cualquier
tiempo los decretos relacionados con materias de iniciativa de sus miembros; y,
(iii) se reunirá por derecho propio, si no fuere convocado por el Gobierno
Nacional.
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE DECRETO
LEGISLATIVO DE DESARROLLO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y
ECOLOGICA-Fundamento
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE DECRETO
LEGISLATIVO DE DESARROLLO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y
ECOLOGICA-Alcance
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE DECRETO
DECLARATORIO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Presupuestos formales y materiales
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE ESTADO DE
EMERGENCIA-Juicio formal
El examen formal del decreto exige verificar, en su
orden, el cumplimiento de tres exigencias básicas: (i) su suscripción por el
presidente de la República y todos sus ministros; (ii) su expedición en
desarrollo del estado de excepción y dentro del término de su vigencia; y (iii)
la suficiente motivación. Igualmente, en los casos en los cuales la
declaratoria del estado de emergencia haya comprendido únicamente determinado
ámbito territorial, debe examinarse que los decretos de desarrollo no lo
excedan.
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE ESTADO DE
EMERGENCIA-Juicio material
El examen material comprende el desarrollo de varios
escrutinios que, como lo ha indicado la Corte, constituyen expresiones
operativas de los principios que guían los estados de excepción.
CONTROL
CONSTITUCIONAL DE DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL
Y ECOLOGICA-Juicio de
finalidad
A
la luz de este juicio, toda medida contenida en los decretos legislativos debe
estar directa y específicamente encaminada a conjurar las causas de la
perturbación o a impedir la extensión o agravación de sus efectos.
CONTROL
CONSTITUCIONAL DE DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL
Y ECOLOGICA-Juicio de
conexidad material
(…) previsto en los artículos 215 de la Constitución y 47 de la LEEE,
pretende determinar si las medidas adoptadas en el decreto legislativo guardan
relación con las causas que dieron lugar a la declaratoria del estado de
excepción. La Corte Constitucional ha señalado que la conexidad debe ser
evaluada desde dos puntos de vista: (i) interno, esto es, la relación
entre las medidas adoptadas y las consideraciones expresadas por el Gobierno
Nacional para motivar el decreto de desarrollo correspondiente y (ii) externo,
es decir, el vínculo entre las medidas de excepción y los motivos que dieron
lugar a la declaratoria del estado de emergencia.
CONTROL
CONSTITUCIONAL DE DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL
Y ECOLOGICA-Juicio de
motivación suficiente
(…) ha sido considerado como un juicio que complementa la verificación
formal por cuanto busca dilucidar si, además de la fundamentación del decreto
de emergencia, el Gobierno presenta razones que resultan suficientes para
justificar las medidas adoptadas. Dicha motivación es exigible frente a
cualquier tipo de medidas, siendo particularmente relevante para aquellas que
limitan derechos constitucionales, por cuanto el artículo 8 de la LEEE
establece que los “decretos de excepción deberán señalar los motivos por los
cuales se imponen cada una de las limitaciones de los derechos constitucionales”.
CONTROL
CONSTITUCIONAL DE DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL
Y ECOLOGICA-Juicio de
ausencia de arbitrariedad
(…) tiene por objeto comprobar que en el decreto
legislativo no se establezcan medidas que violen las prohibiciones para el
ejercicio de las facultades extraordinarias reconocidas en la Constitución, la
LEEE y los tratados internacionales de derechos humanos ratificados por
Colombia. Bajo ese entendido, la Corte Constitucional debe verificar que las
medidas adoptadas en los decretos legislativos: (i) no suspendan o vulneren el
núcleo esencial de los derechos y libertades fundamentales; (ii) no interrumpan
el normal funcionamiento de las ramas del poder público y de los órganos del
Estado y, en particular, (iii) no supriman o modifiquen los organismos y las
funciones básicas de acusación y juzgamiento.
CONTROL
CONSTITUCIONAL DE DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL
Y ECOLOGICA-Juicio de
intangibilidad
(…) parte del reconocimiento del carácter “intocable”
de algunos derechos que, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 93 y
214 de la Constitución, y 5 de la LEEE, no pueden ser suspendidos durante los
estados de excepción. La Corte ha establecido que, en virtud de tales
disposiciones y del derecho internacional de los derechos humanos, son derechos
intangibles el derecho a la vida y a la integridad personal; el derecho a no
ser sometido a desaparición forzada, a torturas, ni a tratos o penas crueles,
inhumanos o degradantes; el derecho al reconocimiento de la personalidad
jurídica; la prohibición de la esclavitud, la servidumbre y la trata de seres
humanos; la prohibición de las penas de destierro, prisión perpetua y
confiscación; la libertad de conciencia; la libertad de religión; el principio
de legalidad, de favorabilidad y de irretroactividad de la ley penal; el
derecho a elegir y ser elegido; el derecho a contraer matrimonio y a la
protección de la familia; los derechos del niño a la protección por parte de su
familia, de la sociedad y del Estado; el derecho a no ser condenado a prisión
por deudas; y el derecho al habeas corpus. Son igualmente intangibles los
mecanismos judiciales indispensables para la protección de esos derechos.
CONTROL
CONSTITUCIONAL DE DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL
Y ECOLOGICA-Juicio de no
contradicción específica
(…) tiene por objeto verificar que las medidas adoptadas
en los decretos legislativos (i) no contraríen de manera específica la
Constitución ni los tratados internacionales; y (ii) no desconozcan el marco de
referencia de la actuación del Ejecutivo en el Estado de Emergencia, esto es,
el grupo de medidas descritas en los artículos 47 y 50 de la LEEE. Ha destacado
la Corte que entre las prohibiciones se encuentra, por expreso mandato
constitucional y legal, desmejorar los derechos sociales de los trabajadores.
CONTROL
CONSTITUCIONAL DE DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL
Y ECOLOGICA-Juicio de
incompatibilidad
(…)
según el artículo 12 de la LEEE, exige que los decretos legislativos que
suspendan leyes expresen las razones por las cuales son irreconciliables con el
correspondiente estado de excepción.
CONTROL
CONSTITUCIONAL DE DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL
Y ECOLOGICA-Juicio de
necesidad
(…) previsto en el artículo 11 de la LEEE,
implica que las medidas que se adopten en el decreto legislativo sean
indispensables para lograr los fines que dieron lugar a la declaratoria del
estado de excepción. La Corte ha señalado que este análisis debe ocuparse (i)
de la necesidad fáctica o idoneidad, la cual consiste en verificar fácticamente
si las medidas adoptadas permiten superar la crisis o evitar la extensión de
sus efectos, de manera tal que se evalúa si el presidente de la República
incurrió o no en un error manifiesto respecto de la utilidad de la medida para
superar la crisis; y (ii) de la necesidad jurídica o subsidiariedad que implica
verificar la existencia dentro del ordenamiento jurídico ordinario de
previsiones legales suficientes y adecuadas para lograr los objetivos de la
medida excepcional.
CONTROL
CONSTITUCIONAL DE DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL
Y ECOLOGICA-Juicio de
proporcionalidad
(…) que se desprende del artículo 13 de la LEEE, exige que las medidas que
se adopten en desarrollo de los estados de excepción constituyan respuestas
equilibradas frente a la gravedad de los hechos que causaron la crisis.
Igualmente, la Corte ha precisado que el examen de proporcionalidad exige que
las restricciones a derechos y garantías constitucionales se impongan en el
grado absolutamente necesario para lograr el retorno a la normalidad. Advierte
la Corte que este examen particular no excluye, naturalmente, la aplicación del
examen de proporcionalidad cuando ello se requiera, por ejemplo, para controlar
restricciones a derechos constitucionales, por ejemplo, en el juicio de
ausencia de arbitrariedad.
CONTROL
CONSTITUCIONAL DE DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL
Y ECOLOGICA-Juicio de no
discriminación
(…) el cual tiene fundamento en el artículo 14 de la LEEE, exige verificar
que las medidas adoptadas con ocasión de los estados de excepción no entrañen
segregación alguna, fundada en razones de sexo, raza, lengua, religión, origen
nacional o familiar, opinión política o filosófica o de otras categorías
sospechosas. Adicionalmente, este análisis implica verificar que el decreto
legislativo no imponga tratos diferentes o injustificados.
DECRETO
LEGISLATIVO EN DESARROLLO DE ESTADO DE EMERGENCIA QUE AUTORIZA A GOBERNADORES Y
ALCALDES PARA REORIENTAR RENTAS Y REDUCIR TARIFAS DE IMPUESTOS TERRITORIALES-Alcance y contenido
RENTAS DE DESTINACION ESPECIFICA-Prohibición que se
aplica exclusivamente a las rentas de naturaleza tributaria o impuestos de
carácter nacional incluidos en el Presupuesto General de la Nación
El artículo 359 de la Constitución establece que “no
habrá rentas nacionales de destinación específica”. En su prístino sentido, la
alusión a las “rentas nacionales de destinación específica”, contenida en el
artículo 359 superior, se refiere a las rentas tributarias del orden nacional,
y, por lo tanto, la prohibición allí establecida recae sobre estas rentas y no
sobre las territoriales o, en otros términos, “se aplica exclusivamente a las
rentas de carácter nacional que entran al presupuesto general y no a las rentas
que engrosan los presupuestos departamentales, distritales y municipales”.
ENTIDADES TERRITORIALES-Autonomía para la gestión de sus
intereses, dentro de los límites de la Constitución y la Ley, pudiendo
administrar los recursos y establecer los tributos necesarios para el
cumplimiento de sus funciones
IMPUESTOS DE ENTIDADES TERRITORIALES-Gozan de protección
constitucional y en consecuencia la ley no podrá trasladarlos a la nación,
salvo temporalmente en caso de guerra exterior
ENTIDADES TERRITORIALES-Establecimiento de tributos de conformidad
con la Constitución y la Ley
SOBERANIA
TRIBUTARIA DEL LEGISLADOR-Tributos serán entregados a entidades territoriales para su
disfrute y administración
En los términos del artículo 150-12 de la
Carta, la creación de tributos está reservada al legislador que puede
autorizarlos en favor de las entidades territoriales, siendo del resorte de
cada una de ellas, en ejercicio de su autonomía, decidir si los hacen efectivos
o los dejan de aplicar, así como administrarlos “poniendo en práctica los mecanismos
presupuestales de planeación” correspondientes, a fin de “realizar los actos de
destinación y de disposición, manejo e inversión”.
AUTONOMIA TERRITORIAL EN MATERIA
TRIBUTARIA-Distinción
entre recursos endógenos y exógenos
AUTONOMIA DE ENTIDADES
TERRITORIALES-Grado de intervención legislativa en fuentes endógenas de financiación/AUTONOMIA
DE ENTIDADES TERRITORIALES-Grado de intervención legislativa en fuentes
exógenas de financiación
INTERVENCION LEGISLATIVA EN LA DESTINACION
DE RECURSOS ENDOGENOS DE ENTIDADES TERRITORIALES-Hipótesis en las que resulta legítima
La excepcionalidad es el común denominador de los
supuestos en los cuales procede la intervención del legislador en la
destinación de los recursos propios de las entidades territoriales y, por lo
tanto, la injerencia legislativa, aunque posible, ha de ser “absolutamente
necesaria, útil y estrictamente proporcionada para la defensa del patrimonio
nacional seriamente comprometido o para la garantía de la estabilidad macroeconómica
de la Nación”, hipótesis a las que se les ha agregado otra que opera “cuando
los asuntos involucrados trascienden el ámbito estrictamente local”.
ENTIDADES TERRITORIALES-Carecen de soberanía tributaria
TRIBUTO TERRITORIAL-Competencia entre Congreso
y asambleas y concejos
En el caso de los impuestos, la conciliación entre el
ejercicio de las competencias del nivel central y la autonomía de las entidades
territoriales lleva a que la creación de los impuestos corresponda al legislador
y a que las asambleas departamentales y los concejos distritales y municipales
puedan establecerlos para sus respectivos territorios, pero siempre de acuerdo
con la Constitución y con la ley.
TRIBUTO NACIONAL-Fijación legislativa de
todos los elementos/TRIBUTO TERRITORIAL-Posibilidad de establecimiento
legislativo de algunos elementos
IMPUESTO-Características
TARIFA DE IMPUESTO-Diferencia entre fijar y reducir
(…) la fijación de la tarifa de un impuesto es una
competencia, en principio, amplia e ilimitada, mientras que la competencia para
“reducir” es limitada y, por definición, supone que la tarifa haya sido
previamente determinada.
PRINCIPIO DE LEGALIDAD DEL
PRESUPUESTO-Alcance
PRESUPUESTO GENERAL DE LA NACION-Modificación por el Ejecutivo en estado de
emergencia
PRESUPUESTO DE LAS
ENTIDADES TERRITORIALES EN ESTADOS DE EXCEPCION-Modificación
(...) las modificaciones presupuestales que en
situación de normalidad se regulan por la ley orgánica del presupuesto respecto
del presupuesto de la Nación, en los términos del artículo 352 de la
Constitución, y por las normas orgánicas del presupuesto respecto de las
entidades territoriales, en los términos de los artículos 300-5, 313-5, 352 y
353 de la Constitución, en situaciones excepcionales quedan al alcance del
Ejecutivo nacional y, por autorización de este, en su calidad de legislador
extraordinario, podrían también ser realizadas por gobernadores y alcaldes en sus
respectivos territorios. Los literales l) y ll) del artículo 38 de la LEEE se
refieren a las modificaciones presupuestales durante el Estado de Conmoción
Interior y el parágrafo 2º de este precepto establece que esta es una de las
facultades que solo puede ser atribuida al presidente, a los ministros, a los
gobernadores o a los alcaldes. A partir de estas previsiones, esta Corte ha
interpretado que también durante el Estado de Guerra Exterior y durante el
Estado de Emergencia, el Presidente cuenta con la posibilidad de modificar el
presupuesto y, previa autorización por el legislador ordinario o
extraordinario, también los gobernadores y alcaldes.
ESTADO DE EMERGENCIA-Duración de normas de
excepción y duración de efectos
Referencia: Expediente
RE-241
Asunto: Revisión de constitucionalidad del
Decreto 461 del 22 de marzo de 2020, “Por medio del cual se autoriza
temporalmente a los gobernadores y alcaldes para la reorientación de rentas y
la reducción de tarifas de impuestos territoriales, en el marco de la
Emergencia Económica, Social y Ecológica declarada mediante el Decreto 417 de
2020”.
Magistrado Sustanciador:
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Bogotá
D.C., diez (10) de junio de dos mil veinte (2020)
La
Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales, en
especial de las previstas en el artículo 241, numeral 7, de la Constitución
Política, y cumplidos los trámites y requisitos[1]
establecidos en el Decreto 2067 de 1991, decide definitivamente sobre la
constitucionalidad del decreto legislativo de la referencia, expedido por el
Presidente de la República en desarrollo del Estado de Emergencia
declarado mediante Decreto 417 de 2020 con fundamento en el artículo 215 de la
Constitución, cuyo texto es del siguiente tenor:
I. TEXTO DEL DECRETO OBJETO DE REVISIÓN
MINISTERIO DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO
DECRETO 461 DE 2020
(Marzo 22)
Por medio del cual se autoriza temporalmente a los
gobernadores y alcaldes para la reorientación de rentas y la reducción de
tarifas de impuestos territoriales, en el marco de la Emergencia Económica,
Social y Ecológica declarada mediante el Decreto 417 de 2020
EL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA
En ejercicio de las atribuciones que le confieren el
artículo 215 de la Constitución Política, en concordancia con la Ley 137 de
1994, y en desarrollo de lo previsto en el Decreto 417 del 17 de marzo de 2020,
«Por el cual se declara un Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica
en todo el territorio nacional», y
CONSIDERANDO
Que
en los términos del artículo 215 de la Constitución Política, el presidente de
la República, con la firma de todos los ministros, en caso de que sobrevengan
hechos distintos de los previstos en los artículos 212 y 213 de la Constitución
Política, que perturben o amenacen perturbar en forma grave e inminente el
orden económico, social y ecológico del país, o que constituyan grave calamidad
pública, podrá declarar el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica.
Que
según la misma norma constitucional, una vez declarado el estado de Emergencia
Económica, Social y Ecológica, el presidente de la República, con la firma de
todos los ministros, podrá dictar decretos con fuerza de ley destinados
exclusivamente a conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus
efectos.
Que
estos decretos deberán referirse a materias que tengan relación directa y
específica con el estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica, y podrán,
en forma transitoria, establecer nuevos tributos o modificar los
existentes.
Que
la Organización Mundial de la Salud declaró el 11 de marzo de 2020 que el brote
del nuevo coronavirus COVID-19 es una pandemia, esencialmente por la velocidad
en su propagación, por lo que instó a los Estados a tomar acciones urgentes y
decididas para la identificación, confirmación, aislamiento, monitoreo de los
posibles casos y el tratamiento de los casos confirmados, así como la
divulgación de las medidas preventivas, todo lo cual debe redundar en la mitigación
del contagio.
Que
el Ministerio de Salud y Protección Social expidió la Resolución 385 del 12 de
marzo de 2020, «Por la cual se declara la emergencia sanitaria por causa del
coronavirus COVID-19 y se adoptan medidas para hacer frente al virus», en la
cual se establecieron disposiciones destinadas a la prevención y contención del
riesgo epidemiológico asociado al nuevo coronavirus COVID-19.
Que
mediante el Decreto 417 del 17 de marzo de 2020, con fundamento en el artículo
215 de la Constitución Política, el presidente de la Republica declaró el
Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio
nacional, por el término de treinta (30) días calendario, contados a partir de
la vigencia de dicho Decreto.
Que,
en función de dicha declaratoria, y con sustento en las facultades señaladas
por el artículo 215 de la Constitución Política, le corresponde al presidente
de la Republica, con la firma de todos los ministros, adoptar las medidas
necesarias para conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos, y
contribuir a enfrentar las consecuencias adversas generadas por la pandemia del
nuevo coronavirus COVID-19, con graves afectaciones al orden económico y
social.
Que
según el Reporte 61 de la Organización Mundial de la Salud del 21 de marzo de
2020 a las 23:59 horas [disponible en:
https://www.who.int/docs/default-source/coronaviruse/situation-reports/20200321-sitrep-61-covid-19.pdf?sfvrsn=6aaa18912­
2], con corte a dicha fecha y hora, a nivel mundial global habían 266.073
casos de contagio confirmados y 11.184 personas fallecidas a causa de la
pandemia.
Que
según el reporte del Ministerio de Salud y Protección Social del 22 de marzo de
2020 a las 9:00 horas, con corte a dicha fecha y hora, en el territorio nacional
se presentaban 231 casos de contagio confirmados y 2 personas fallecidas a
causa del nuevo coronavirus COVID-19.
Que
los efectos económicos negativos generados por el nuevo coronavirus COVID-19
requieren de la atención y concurso de las entidades territoriales a través de
la adopción de medidas extraordinarias que contribuyan a financiar las acciones
para enfrentar las consecuencias adversas económicas y sociales generadas por
esta pandemia, así como a mitigar sus efectos.
Que
los efectos que se derivan de las circunstancias que motivaron la declaratoria
del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica afectan el derecho al
mínimo vital de los hogares más vulnerables, por lo que se requieren adoptar
medidas excepcionales con el fin de brindar apoyos económicos a la población
más desprotegida.
Que
se han identificado limitaciones presupuestales en el orden territorial que
impiden la asignación eficiente y urgente de los recursos que demandan las
actuales circunstancias señalas en el Decreto 417 de 2020, por lo que se hace
necesario una modificación normativa de orden temporal mediante las medidas a
que hace referencia el presente Decreto.
Que
algunas leyes, ordenanzas y acuerdos han dispuesto destinaciones específicas de
recursos de las entidades territoriales, que requieren ser modificadas para
hacer frente a las necesidades urgentes, inmediatas e imprevisibles que se
derivan de la emergencia sanitaria.
Que,
dada la demanda de recursos para atender las crecientes necesidades generadas
con la emergencia sanitaria, resulta necesario autorizar temporalmente a las
entidades territoriales para que, en el marco de su autonomía, puedan
reorientar el destino de las rentas que por ley, ordenanza o acuerdo tienen
destinación específica, de forma tal que puedan disponer eficientemente de
estos recursos, con el objetivo de atender la emergencia.
Que
la normativa presupuestal ha dispuesto una serie de requisitos para ejecutar
Nos recursos por parte de las entidades territoriales, entre otros, señalando
que los gobernadores y alcaldes deben acudir a las asambleas departamentales y
a los concejos distritales o municipales.
Que
ante la inmediatez con la que se requieren los recursos y la necesidad urgente
de su ejecución, la flexibilización de estos requisitos en materia presupuestal
es una herramienta indispensable y proporcional para contribuir con la adopción
de las medidas para conjurar la crisis o impedir la extensión de los efectos de
la emergencia sanitaria.
Que,
como consecuencia de la emergencia sanitaria, se generara una afectación al
empleo por la alteración de diferentes actividades económicas de los
comerciantes y empresarios que afectarán los ingresos de los habitantes y el
cumplimiento de los compromisos previamente adquiridos, por lo que es necesario
promover mecanismos que permitan la mitigación de los impactos económicos
negativos.
Que
si bien las entidades territoriales se encuentran facultadas para disminuir las
referidas tarifas, ante la inmediatez con la que se requiere afrontar el
impacto económico negativo en los hogares más vulnerables, se hace necesario
facultar temporalmente directamente a los gobernadores y alcaldes para que, si
lo consideran pertinente, reduzcan las tarifas fijadas sin necesidad de acudir
a las asambleas departamentales y a los concejos distritales o
municipales.
Que,
en todo caso, las autorizaciones previstas en el presente Decreto deben
ejercerse por los gobernadores y alcaldes en observancia de los mandatos
constitucionales, con el único objetivo de conjurar la inminente crisis e
impedir la extensión de sus efectos, en el marco de lo dispuesto en el Decreto
417 de 2020, y únicamente durante su vigencia.
DECRETA:
Artículo
1. Facultad de los gobernadores y alcaldes en materia de rentas
de destinación específica. Facúltese a los gobernadores y alcaldes para que
reorienten las rentas de destinación específica de sus entidades territoriales
con el fin de llevar a cabo las acciones necesarias para hacer frente a las causas
que motivaron la declaratoria del Estado de Emergencia Económica, Social y
Ecológica, en el marco de lo dispuesto en el Decreto 417 de 2020.
En
este sentido, para la reorientación de recursos en el marco de la emergencia
sanitaria, no será necesaria la autorización de las asambleas departamentales o
consejo municipales (sic).
Facúltese
igualmente a los gobernadores y alcaldes para realizar las adiciones,
modificaciones, traslados y demás operaciones presupuestales a que haya lugar,
en desarrollo de lo dispuesto en el presente artículo.
Parágrafo
1. Estos recursos solo pueden
reorientarse para atender los gastos en materias de su competencia, que sean
necesarios para hacer frente a las causas que motivaron la declaratoria del
Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica, en el marco de lo dispuesto
en el Decreto 417 de 2020.
Parágrafo
2. Las facultades que se
establecen en el presente artículo en ningún caso podrán extenderse a las
rentas cuya destinación específica ha sido establecida por la Constitución
Política.
Artículo
2. Facultad de los gobernadores y alcaldes en materia de tarifas de impuestos
territoriales. Facúltese a los gobernadores y alcaldes para que
puedan reducir las tarifas de los impuestos de sus entidades
territoriales.
Artículo
3. Temporalidad de las facultades. Las facultades otorgadas a los gobernadores y alcaldes
en el presente Decreto solo podrán ejercerse durante el término que dure la
emergencia sanitaria.
Artículo
4. Vigencia. El
Presente decreto rige a partir de la fecha de su publicación.
PUBLÍQUESE, COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE
Dado
en Bogotá D.C., a 22 de marzo de 2020
Siguen
firmas del presidente de la República y de todos los ministros[2].
II. INTERVENCIONES Y CONCEPTOS
1.
La Corte recibió intervenciones y conceptos de autoridadesy
de invitados a participar, así como de ciudadanos en ejercicio de su derecho a
impugnar o a defender las normas objeto de control. Examinados en su conjunto
los respectivos escritos se advierte que en relación con el Decreto 461 de 2020
a la Corte se le pide (i) declarar su exequibilidad, (ii) condicionar su
exequibilidad o (iii) declarar su inexequibilidad. A continuación se resumen
los planteamientos de los intervinientes e invitados.
SOLICITUDES DE DECLARACIÓN DE EXEQUIBILIDAD DEL DECRETO
LEGISLATIVO 461 DE 2020
Presidencia
de la República
2.
Por medio de memorial presentado el 15 de abril de 2020, la
Secretaria Jurídica de la Presidencia de la República intervino en este asunto
para solicitar la declaración de exequibilidad del Decreto Legislativo 461 de
2020 y al efecto sostuvo que el Decreto bajo análisis cumple todos los
requisitos formales establecidos en el ordenamiento constitucional para su
expedición.
3.
En lo relativo a los requisitos materiales de validez
considera que se constata el cumplimiento de todos ellos, por cuanto, el
Decreto 461 de 2020 “se refiere a materias que tienen relación directa y
específica con su parte motiva y el estado de emergencia declarado en virtud
del Decreto Legislativo 417 del año en curso”[3].
4.
Sobre el juicio de conexidad encuentra que el decreto bajo
análisis cumple la conexidad interna y externa. Sobre la primera indica que los
efectos económicos negativos generados por el virus
COVID-19 requieren de la atención urgente e inmediata de las entidades
territoriales, por lo que se precisa habilitar a gobernadores y alcaldes para
reorientar las rentas propias que tengan destinación específica y flexibilizar
los requisitos propios de los  ajustes presupuestales y las modificaciones en
los tributos de carácter territorial. Estima que lo anterior permitirá adoptar
medidas tendentes a la protección de los hogares en condición de pobreza en
todo el territorio nacional, “otorgándole al sector salud territorial recursos
que necesita para operar y mitigar los impactos económicos de las medidas de
contención del virus”[4].
5.
En relación con la conexidad externa, indica la interviniente
que el Decreto sub examine tiene como objetivo directo disminuir la
crisis que dio origen a la declaración de la emergencia, pues mediante la
asignación urgente y eficiente de recursos de las entidades territoriales
persigue solventar las necesidades básicas de la población vulnerable, mientras
que con la reducción de tarifas de impuestos pretende mitigar la extensión de
los efectos económicos negativos, al disminuir la carga tributaria que pesa
sobre los sectores económicos.
6.
Explica que de igual manera el Decreto Legislativo 461 de
2020 cumple el requisito de finalidad, puesto que las medidas en él adoptadas
“están encaminadas a conjurar la crisis y mitigar los efectos negativos del
estado de emergencia originado en la pandemia del COVID-19”[5].
7.
En el mismo sentido, considera que las medidas adoptadas en
el decreto bajo análisis cumplen el criterio de necesidad, pues (i) son
indispensables para lograr la contención del COVID-19 y para evitar que se
extiendan los efectos económicos negativos producidos, (ii) permiten que en el
nivel territorial también se adopten medidas conducentes a solventar la
situación de la población más vulnerable, de manera rápida y expedita, sin
estar sujetas a la deliberación de cuerpos colegiados. Aclara que la
reorientación de rentas y la reducción de tarifas no son imperativas para el
nivel territorial, sino que corresponden a una facultad cuyo ejercicio
dependerá del análisis que realicen las autoridades territoriales y además
explica que el presidente de la República cuenta con las facultades para
realizar modificaciones al presupuesto nacional bajo un estado de excepción.
8.
En lo concerniente al criterio de proporcionalidad puntualiza
que el Decreto bajo análisis se encuentra ajustado a él, toda vez que las
medidas adoptadas están encaminadas a facilitar el cumplimiento de los deberes
y principios constitucionales desde el nivel territorial, mediante la
asignación de recursos para garantizar el bienestar inmediato de la población.
Así, ante las necesidades del territorio, la restricción temporal del principio
de legalidad presupuestal y tributario resulta proporcional y razonable, dadas
las necesidades derivadas de un estado de anormalidad como el enfrentado.
9.
La Secretaria Jurídica de la Presidencia indica que el
Decreto Legislativo 461 de 2020 no suspende, modifica o deroga ninguna ley, que
tampoco se opone a prohibiciones constitucionales ni a exigencias relacionadas
con los derechos humanos, por todo lo cual satisface el criterio de
incompatibilidad, pues las medidas establecidas en él están destinadas
exclusivamente a conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus efectos,
sin que se presente contradicción específica con la Constitución Política.
10.
Sobre los criterios de no discriminación, ausencia de
arbitrariedad y de intangibilidad, considera que todos se encuentran cumplidos,
por cuanto el Decreto 461 de 2020 (i) no impone discriminación de ningún tipo,
(ii) no limita, afecta o suspende derechos humanos o libertades fundamentales y
(iii) no contiene medidas que puedan afectar derechos fundamentales intangibles
como el derecho a la vida.
11.
Las intervenciones que solicitan la exequibilidad del Decreto
Legislativo 461 de 2011, según el orden del expediente, son: (i) la de la Federación
Nacional de Departamentos, (ii) la del Centro de Estudios Fiscales del
Departamento de Derecho Fiscal de la Universidad Externado de Colombia, (iii)
la de la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República;
(iv) la del Instituto Colombiano de Derecho Tributario (ICDT),
(iv) la de la Secretaría Distrital de Hacienda (SDH) y (v) la del Observatorio
de Intervención Ciudadana Constitucional de la Universidad Libre de Colombia.
Secretaría Distrital de Hacienda de
Bogotá (SDH)
12.
La SDH estima que el decreto bajo análisis cumple los
criterios formales y materiales a cabalidad, por lo que solicita sea declarada
su constitucionalidad. Considera que existe una relación directa y específica
de la materia regulada en el Decreto 461 de 2020 con la declaración de
emergencia por la propagación del virus COVID-19, pues se adoptan medidas
encaminadas a dotar a los mandatorios locales de facultades suficientes para
actuar con celeridad ante el incremento de la necesidad de cuidados intensivos,
la insuficiencia de personal médico, enfermería y equipos hospitalarios y la
profundización de las problemáticas sociales. De esa manera el Gobierno
nacional garantiza que en el nivel territorial se les dé un adecuado uso a los
recursos orientados a enfrentar la emergencia de salud pública y social.
13.
Respecto de la regulación de tributos en estados de
emergencia, concluye que el Gobierno puede suspender o limitar normas que
tienen que ver con el manejo del presupuesto, como se ha reiterado en fallos de
la Corte Constitucional[6].
Conforme al artículo 47 de la Ley Estatutaria 137 de 1994 y dada la grave
afectación económica y social que se presenta actualmente, los presupuestos
territoriales deben ser modificados de manera expedita, esto es, sin la
necesidad de la autorización de los cuerpos colegiados, a fin de disponer de
los recursos indispensables para hacer frente a las causas que motivaron la
declaración de emergencia.
14.
Las medidas examinadas son proporcionales y razonadas, pues
existe “adecuación de los medios escogidos para la consecución de los fines
perseguidos por el estado de emergencia, declarado en el Decreto 417 de
2020, resguardando varios principios constitucionales”[7],
como la vida, la salud, el trabajo y el mínimo vital. Adicionalmente, la misma
Constitución Política, en sus artículos 215 y 338, ha posibilitado las
exenciones temporales, así como las modificaciones de impuestos a nivel
territorial cuando se declaren estados de emergencia.
Federación Nacional de Departamentos (FND)
15.
La Federación Nacional de Departamentos (FND) considera que
las facultades otorgada a los gobernadores y alcaldes para reorientar las rentas
de destinación específica de sus respectivas entidades territoriales guarda
relación directa y específica con el estado de emergencia declarado, toda vez
que permitirá afrontar las consecuencias sociales y económicas de la expansión
del coronavirus COVID-19, contrarrestando las limitaciones presupuestales del
orden territorial que puedan impedir la asignación eficiente y urgente de
recursos. Considera clave mencionar que estas facultades no desconocen la
autonomía de los departamentos y los municipios en la administración de sus
recursos para el cabal cumplimiento de sus funciones.
16.
En relación con la facultad de los gobernadores y alcaldes
para que puedan reducir las tarifas de los impuestos, estima que la medida
también guarda relación directa y específica con el estado de emergencia
declarado, pues ante el impacto económico negativo generado por la pandemia del
COVID-19, se hace necesario tomar medidas conducentes a la atención de los
hogares más vulnerables, los cuales se han visto altamente afectados por
situaciones como el desempleo. Así, la medida bajo análisis permitirá generar
un alivio respecto de las cargas tributarias que en situación de normalidad le
corresponden a la población.
17.
Igualmente indica que las medidas establecidas en el Decreto
Legislativo bajo análisis permiten (i) mitigar el riesgo de incumplimiento a
cargo de los entes territoriales, (ii) garantizar la sostenibilidad fiscal,
(iii) evitar procedimientos que dilatarían la toma eficiente de decisiones,
(iv) facilitar la protección de los derechos a la vida, al mínimo vital, a la salud
y (v) evitar la afectación de la población menos favorecida.
Centro de Estudios Fiscales del Departamento de
Derecho Fiscal de la Universidad Externado de Colombia
18.
El Centro Externadista de Estudios Fiscales (en adelante “CEEF”
o “Grupo de investigación”) considera que el Decreto Legislativo 461 de 2020
cumple todos los requisitos formales para la declaración de su exequibilidad. Encuentra
que está debidamente motivado, ya que señala los hechos y razones, propósitos y
fundamentos, necesidad y relación con la emergencia sanitaria que dio lugar a
la expedición del Decreto 417 de 2020, declaratorio del Estado de Emergencia
Económica, Social y Ecológica. Igualmente, indica que fue expedido y suscrito
por el Presidente de la República, con la firma de todos sus ministros, durante
la vigencia y en desarrollo del ya mencionado estado de emergencia, indicando
el tiempo de duración, así como el ámbito territorial de aplicación.
19.
Respecto del análisis material de validez del Decreto 461 de
2020, considera el CEEF que cumple los juicios correspondientes. En primer
lugar, señala que satisface el requisito de conexidad interna, pues adopta
medidas conducentes a facilitar el acceso a los recursos necesarios para
atender las crecientes necesidades derivadas de la emergencia sanitaria a
través de la reorientación del destino de rentas de destinación específica del
orden departamental y municipal. En segundo lugar, sobre la conexidad externa,
afirma que hay una clara relación entre el Decreto 461 de 2020 y el decreto
declaratorio de la emergencia económica, ya que el primero (i) fue adoptado en
función del segundo, (ii) fue emitido con el fin de adoptar medidas conducentes
a conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos y (iii) tiene en
cuenta la emergencia de salud pública que ha ocasionado el brote de la
enfermedad generado por el coronavirus COVID-19. Por último, frente al juicio
de finalidad, considera que las medidas adoptadas en el Decreto 461 de 2020
guardan una relación concreta e inmediata con la declaración de la emergencia.
20.
Igualmente afirma que el Decreto en estudio no contempla
medidas arbitrarias o violatorias  de derechos intangibles, puesto que su
objetivo central es “promover mecanismos que permitan la mitigación de los
impactos económicos negativos” que se prevé va a generar la emergencia
sanitaria a la población más vulnerable”[8].
21.
El Grupo de investigación no encuentra contradicción con el
ordenamiento constitucional, al no haber  disposición de rango constitucional
que prohíba al legislador facultar a gobernadores y alcaldes para reorientar
rentas de destinación específica, ni para reducir las tarifas de impuestos del
orden territorial. Tampoco existe disposición que torne obligatoria la
participación de asambleas departamentales y concejos en el manejo de rentas
territoriales, bajo un estado de emergencia. Además, se encuentra ajustado a
los límites consagrados en los artículos 47, 49 y 50 de la LEEE.
22.
Sobre la temporalidad de las medidas, advierte que puede ser
modificado por el legislador extraordinario y que no necesariamente debe
aplicar el artículo 215 de la Constitución Política.
23.
El CEEF considera que el Decreto supera el juicio de motivación
suficiente, porque versa sobre la necesidad de contar con recursos de manera
inmediata para responder a las causas de la declaración de emergencia. En igual
sentido estima que las medidas son necesarias y superan el juicio de
incompatibilidad y que, aun cuando pudiera haber un choque entre las medidas
adoptadas y las partes del ordenamiento jurídico ordinario, se exponen las
razones concretas, ponderadas y suficientes para que se habilite la
autorización de traslado de recursos y la disminución de las tarifas.
24.
Sobre la proporcionalidad, aduce que supera el juicio, ya que
las medidas adoptadas (i) no contemplan la restricción de derechos y garantías
constitucionales, (ii) están encaminadas a la generación de suficientes
recursos para atender las necesidades producidas por la emergencia sanitaria y
(iii) están limitadas y restringidas al objetivo principal, cual es conjurar
los efectos de la crisis.
25.
Finalmente reitera que no se evidencian tratos
discriminatorios derivados de las medidas adoptadas en el Decreto 461 de 2020,
por lo que se supera el juicio de no discriminación.
Instituto Colombiano de Derecho
Tributario (ICDT)
26.
En primer lugar, el ICDT hace un estudio del artículo 1º
del Decreto Legislativo 461 de 2020 y concluye que existe relación directa y
específica con el estado de emergencia declarado, por cuanto establece una
medida necesaria para reorientar el gasto público en todos los niveles de la
administración, habilitando su uso efectivo para la atención inmediata de la
salud de toda la población contagiada, así como para la contención de la propagación
del virus COVID-19.
27.
Dada la declaración del Estado de Emergencia Económica, el
principio de autonomía fiscal de las entidades territoriales tiene un rigor
diferente, por lo que puede estar sujeto a condicionamientos para atender las
causas de la crisis, teniendo como límite la Constitución y la Ley 137 de 1994.
En el caso objeto de estudio, se reconoce como único efecto práctico de la
facultad conferida a los gobernadores y alcaldes el dispensarlos de la
necesidad de aprobación por parte de asambleas o concejos para reorientar las
partidas del presupuesto, con las limitaciones previamente descritas. Por todo
lo anterior, el artículo 1º del decreto sub examine se considera respetuoso del
orden constitucional vigente.
28.
En segundo lugar, se presenta un análisis del artículo 2º
del Decreto 461 de 2020, y al efecto el Instituto dictamina que se ajusta a la
Constitución Política, porque existe relación directa y específica entre lo
establecido en el mencionado artículo y el estado de emergencia declarado, como
que su objetivo consiste en aliviar económicamente a los comerciantes y
empresarios ante su inminente afectación económica, privilegiando la
conservación del empleo, la dinámica del aparato productivo y la menor
afectación del desarrollo económico en sus respectivos territorios. Así, el
principio de autonomía fiscal de las entidades territoriales puede ser
condicionado cuando se adoptan medidas encaminadas a enfrentar una crisis y a
impedir la extensión de sus efectos.
29.
En tercer lugar, el ICDT considera que el artículo 3º del
Decreto 461 de 2020 se limita a establecer la temporalidad de las facultades
otorgadas a los gobernadores y alcaldes y que, por lo tanto, no amerita un
análisis adicional.
Observatorio de Intervención Ciudadana
Constitucional de la Universidad Libre de Colombia (OICC)
30.
Ante el control formal, encuentra el OICC superados los
requisitos y precisa que, aunque el decreto bajo estudio no fue remitido al día
siguiente de la fecha de expedición de este, sino dos días después, esto no
condiciona su constitucionalidad.
31.
Sobre el control material agrupa su análisis en dos partes.
La primera versa sobre los juicios de conexidad material, ausencia de
arbitrariedad, no contradicción específica y no discriminación.
32.
En lo que respecta al juicio de conexidad, considera que el decreto
bajo estudio tiene como objetivo central controlar las afectaciones económicas
en las entidades territoriales, por lo que fue necesario adoptar medidas de
carácter presupuestal y tributario para que las entidades territoriales
pudieran (i) garantizar la atención requerida por las poblaciones afectadas en
su respectiva jurisdicción y (ii) otorgar un alivio tributario a aquellas
personas que por la crisis no han podido cumplir sus obligaciones tributarias.
33.
Estima que las disposiciones consagradas en el decreto bajo
análisis no vulneran preceptos constitucionales. Respecto de la posibilidad de
reducir tarifas por parte de alcaldes y gobernadores, advierte que el Gobierno
nacional, al enfrentarse a una emergencia e económica, social y ecológica, se
encuentra facultado para tomar medidas de este carácter. Por lo anterior
considera cumplido el juicio de ausencia de arbitrariedad, también el de no
contradicción especifica e igualmente los juicios de intangibilidad y no
discriminación, pues no se vulnera el núcleo esencial de ningún derecho
intangible, ni se restringen libertades.
34.
En relación con el artículo 1º
del decreto sub examine, indica que la facultad otorgada a alcaldes y
gobernadores se refiere únicamente a que solo “podrán adicionar mediante
decreto al presupuesto de la vigencia fiscal de 2020, los recursos del balance
del año 2019 que tengan destinación específica determinada por ley o acto
administrativo, para atender los gastos necesarios de la emergencia”[9],
mientras que los recursos de libre destinación señalados por la Constitución se
deberán adicionar al presupuesto actual a través de ordenanza.
35.
En cuanto al artículo 2º del decreto bajo análisis, indica
que no se está creando tributos territoriales ni adoptando otros, pues estos ya
fueron aprobados por los cuerpos colegiados respectivos. Los alcaldes y
gobernadores están aplicando los artículos 305 y 315 constitucionales, por
medio de los cuales tienen la facultad de cumplir los decretos del gobierno
nacional. Así, la facultad dada por el Decreto 461 de 2020 será materializada a
través de un acto administrativo que deberá expedirse dentro de la vigencia de
la emergencia. En caso de no indicar la temporalidad de la medida, la asamblea
o el concejo deberá expedir un acto administrativo que confirme las tarifas
modificadas.
36.
En conclusión, “las medidas no son arbitrarias, tienen un fin
legítimo y necesario para contrarrestar los obstáculos originados en la falta
de presupuesto para mitigar la emergencia y aliviar las obligaciones
tributarias de los contribuyentes afectados”[10].
Federación Colombiana de Municipios
(FCM)
37.
La FCM solicita la constitucionalidad del decreto sometido a
revisión, toda vez que tiene una relación intrínseca con la declaratoria de
emergencia derivada del virus COVID-19, pues su objetivo es flexibilizar las
reglas de manejo y uso de recursos, para que los entes territoriales logren
prevenir, contener y manejar la pandemia de manera eficaz en sus territorios.
38.
Además, la Federación interviniente estima que el decreto
contribuye a conjurar la crisis, al permitir que los alcaldes y gobernadores
obtengan recursos mediante la reorientación de las rentas específicas para
contener los efectos del mencionado virus. Pone de presente que los municipios,
en su gran mayoría, no cuentan con los medios económicos para atender las
necesidades de su población, por lo cual la declaración de inexequibilidad
dejaría sin recursos a los mandatarios locales para atender la actual crisis.
SOLICITUDES DE DECLARACIÓN DE
EXEQUIBILIDAD CONDICIONADA DEL DECRETO 461 DE 2020
39.
Las intervenciones que solicitan la exequibilidad
condicionada del Decreto Legislativo 461 de 2011, según el orden del
expediente, son (i) la del Instituto de Estudios Constitucionales Carlos
Restrepo Piedrahita, de la Universidad Externado de Colombia y (ii) la del Observatorio
de Hacienda Pública de la Universidad Santo Tomas de Bucaramanga.
Instituto de Estudios Constitucionales Carlos Restrepo
Piedrahita, de la Universidad Externado de Colombia
40.
Considera que el Decreto 461 de 2020 debe ser declarado
constitucional en forma condicionada, petición que se fundamenta en las consideraciones
que a continuación se resumen.
41.
El decreto bajo estudio no presenta problemas respecto de los
juicios de ausencia de arbitrariedad, intangibilidad y no contradicción
específica y tampoco contiene diferenciaciones subjetivas, por lo que supera
también el juicio de no discriminación.
42.
El análisis se concentra en los juicios de  conexidad
material, finalidad, motivación suficiente, necesidad y proporcionalidad. Sobre
el particular se indica que es necesario precisar qué significa la frase
“causas que motivaron la declaratoria del Estado de Emergencia Económica,
Social y Ecológica, en el marco de lo dispuesto en el Decreto 417 de 2020”,
contenida en el artículo 1º del decreto sub examine. Lo anterior supone que la
Corte debe aclarar: (i) la necesidad de determinar el valor jurídico e
interpretativo de la parte motiva de los decretos declaratorios de estados de
excepción, (ii) que aun cuando la redacción del texto dice “causas” de la
emergencia, los recursos también pretenden mitigar los hechos que declararon la
emergencia; (iii) resolver la contradicción entre la parte considerativa y la resolutiva
del decreto, pues en el primero se hace referencia a las destinaciones
específicas establecidas por “leyes, ordenanzas y acuerdos” mientras que en la
segunda únicamente se autoriza a gobernadores y alcaldes a reasignar los
recursos específicamente destinados, sin autorización de asambleas y concejos y
(iv) especificar la duración de la medida, pues la expresión “el tiempo que
dure la emergencia sanitaria” carece de sentido, toda vez que se está haciendo
referencia a la Resolución 385 de 12 de marzo de 2020 expedida por el Ministro
de Salud y Protección Social, la cual no habilita la expedición de decretos
ley.
43.
Respecto de los límites a las facultades establecidas en el
artículo 1º del Decreto 461 de 2020, indica que es necesario determinar
a qué se refiere la expresión “causas”, para establecer el margen de
discrecionalidad otorgado a los alcaldes y gobernadores a la hora de reasignar
recursos del presupuesto territorial. A fin de determinar lo anterior, deberá
el máximo tribunal constitucional adentrarse en la discusión sobre cuál es el
valor jurídico que se le otorga a las consideraciones del Decreto 417 de 2020,
como disposición declaratoria del estado de emergencia. Bajo su consideración,
existe un vacío relativo a lo que permiten las medidas establecidas en el
Decreto 461 de 2020, pues en el Decreto 417 se establecen unas generales,
mientras que en el Decreto 461 se hace referencia exclusiva a los gastos
sanitarios y a la afectación del derecho al mínimo vital de los hogares más
desfavorecidos, así como a la posibilidad de reducir tarifas de impuestos
locales. En principio solo estarían habilitados los últimos.
44.
Concluye indicando que se debería dictar una sentencia en la
que se condicione la constitucionalidad del Decreto 461 de 2020, sujeta a las
siguientes interpretaciones:
a.     La
expresión “causas que motivaron la declaratoria del Estado de Emergencia
Económica, Social y Ecológica, en el marco de lo dispuesto en el Decreto 417 de
2020”, contenida en el artículo 1º del Decreto,
limita la reasignación de recursos a la contribución de gastos sanitarios
derivados de la pandemia, mitigación de la afectación del derecho al mínimo
vital de los hogares más vulnerables y compensación de la pérdida de ingresos
por reducción de tarifas tributarias locales por afectaciones
económicas derivadas de la pandemia COVID-19,
b.     Que
las facultades otorgadas a alcaldes y gobernadores no aplican a las
destinaciones específicas establecidas por ley;
c.      La
reducción de tarifas de impuestos, del artículo 2, sólo será constitucional en
la medida que se dirija a “mitigar los efectos” económicos adversos de las
medidas de alejamiento social”[11] y
d.     La
expresión ““emergencia sanitaria” del artículo 3, deberá entenderse como “Estado
de Emergencia Económica, Social y Ambiental en todo el Territorio Nacional
declarado por el Decreto 417 de 2020 y sus eventuales prórrogas”[12].
Observatorio de Hacienda Pública de la Universidad Santo
Tomas de Bucaramanga
45.
Respecto del artículo 1º
del decreto objeto de estudio, considera que guarda relación de causalidad y
proporcionalidad con el Decreto 417 de 2020, por lo que se solicita su
constitucionalidad simple. Hace énfasis en el hecho de que no existe
prohibición constitucional para establecer rentas de destinación específica en
el orden territorial.
46.
Solicitan la declaración de exequibilidad condicionada del
artículo 2º, en el entendido de que el término “impuestos” debe interpretarse
en el sentido amplio y genérico de la palabra “tributo”. Lo anterior, en tanto
la palabra “impuesto” contiene una dualidad en su significado que permitiría
excluir de la reducción de tarifas a otros “ingresos tributarios de las
entidades territoriales que ostenten la naturaleza jurídica de “tasa”[13]
o “contribución”[14].
Federación
Colombiana de Concejos y Concejales (FEDECO) y Confederación Nacional de
Concejos y Concejales de Colombia (CONFENACOL)
47.
La
intervención de FEDECO y CONFENACOL presenta consideraciones sobre la
inconstitucionalidad de los Decretos 461 y 512 de 2020. Alegan que si bien se
reconoce la emergencia sanitaria que padece el país actualmente, no por ello se
puede destruir el sistema democrático del país. De conformidad con la Sentencia
C-252 de 2020, las potestades extraordinarias otorgadas al Presidente no
revisten un grado absoluto “al encontrarse limitadas por diversos
tipos de controles que buscan impedir los excesos y a la vez garantizar los
principios fundamentales que soportan el Estado de derecho”.
48.
Los decretos mencionados no satisfacen el requisito de
motivación, puesto que en su parte considerativa se limitan a mencionar la
facultad que tiene el presidente por ley para realizar esta clase de
movimientos presupuestales, pero no se indica que dicha facultad pueda aplicar
a los ejecutivos municipales y departamentales, desconociendo lo normado por la
Constitución Política en los artículos 345 y 346.
49.
Consideran que se podría declarar la constitucionalidad
condicionada del Decreto 461 de 2020, entendiéndose que se refiere a los
traslados internos dentro del presupuesto, con los alcances que esto
representa. Los mandatarios locales deberán, a más tardar al día siguiente a su
ejecución, notificar a la respectiva corporación, tanto el decreto que ordena
los traslados, como el destino que se le dará.
50.
Finalmente, solicitan que se prohíba a los mandatarios
locales realizar traslados de los dineros que tengan relación con programas
sociales cuyo objetivo sea atender a la población más vulnerable, como los
programas de atención a adultos mayores y madres comunitarias, entre otros.
SOLICITUDES DE DECLARACIÓN DE INEXEQUIBILIDAD DEL
DECRETO LEGISLATIVO 461 DE 2020
Confederación Nacional de Asambleas y Diputados de Colombia
51.
Mediante escrito del 9 de abril de 2020, la Confederación Nacional
de Asambleas y Diputados de Colombia solicita declarar la inconstitucionalidad
del Decreto 461 de 2020 por considerar que (i) las medidas adoptadas
interrumpen el normal funcionamiento de la rama ejecutiva, (ii) existe una
contradicción con la Constitución y (iii) desconoce la actuación del ejecutivo
en el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica.
52.
Considera que el artículo 345 constitucional es claro al
indicar que no son posibles las erogaciones con cargo al tesoro que no se
encuentren incluidas en el presupuesto de gastos, regla fundante del principio
de legalidad del gasto en materia presupuestal. Esta restricción es sumamente
importante, pues el presupuesto es un instrumento de gobierno y control en las
sociedades democráticas, así como de la separación de poderes. En este sentido,
el artículo 345 de la Constitución limita el uso de partidas ya destinadas por
el Congreso a usos diferentes por decisión del Gobierno. Solo podría el
Ejecutivo, como legislador extraordinario en estados de excepción, modificar el
presupuesto. Resulta entonces imposible que el ejecutivo municipal asuma dicha
facultad cuando “no existe posibilidad normativa alguna para asimilar los
estados de excepción a situaciones locales”[15].
53.
Concluyen indicando que únicamente el artículo 1º
del Decreto 261 de 2020 no tiene relación directa y específica con el estado de
emergencia declarada y que el artículo segundo contribuye a conjurar la crisis
e impedir la extensión de sus efectos.
III. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
54.
Mediante escrito fechado el día 30 de abril de 2020 y de
acuerdo con lo dispuesto en los artículos 242, numeral 2°, y 278, numeral 5°,
de la Constitución Política, rindió su concepto el Procurador General de la
Nación, solicitando que se declare exequible el Decreto 461 de 2020, petición
basada en los argumentos que a continuación se sintetizan.
55.
Inicia considerando que el decreto bajo estudio cumple todos
los requisitos formales exigidos por el artículo 215 de la
Constitución, la Ley 137 de 1994 y la jurisprudencia de la Corte Constitucional.
Así, el Decreto 461 de 2020 fue expedido por el Presidente de la República en
ejercicio de sus facultades constitucionales y legales, en desarrollo de lo
establecido en el Decreto 417 de 2020, con la debida suscripción del mismo, por
cuanto aparece firmado por él y por todos los Ministros del Despacho.
Igualmente señala que el Decreto fue expedido el 22 de marzo de 2020, durante el
término de vigencia del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica,
declarada mediante el Decreto 417 del 17 de marzo de 2020. Adicionalmente
considera que cuenta con las razones que justifican las medidas
adoptadas, que están encaminadas a mitigar el impacto económico negativo surgido
a raíz de la emergencia ocasionada por la propagación del COVID-19 en el país.
56.
Además, menciona dos elementos que, si bien no son requisitos
formales de validez, se cumplieron en el presente caso: (i) el decreto fue
debida y oportunamente enviado por el presidente de la República a la Corte
Constitucional el día 24 de marzo de 2020 y (ii) no resultó necesario el envío
del informe a los Secretarios Generales de la ONU y de la OEA, ya que no contiene
limitaciones al ejercicio de derechos fundamentales.
57.
En cuanto al análisis material, considera que el Decreto 461
de 2020 cumple las cuatro condiciones generales. En primer lugar, existe
conexidad externa por cuanto las medidas adoptadas “guardan relación con las
causas que dieron lugar a la declaración del Estado de Excepción, esto es, la
rápida propagación del coronavirus COVID-19, el incremento de casos, así como
el impacto económico y en los compromisos adquiridos. Hay también conexidad
interna toda vez que el Gobierno aduce que (i) existen limitaciones
presupuestales que obstaculizan la asignación eficiente y urgente de los recursos
que requieren las actuales circunstancias y (ii) se está generando un  grave
deterioro de la economía que repercute en los comercios, empleos y en la salud
pública, situaciones que tornan necesaria la modificación normativa que se
decreta en la normatividad bajo análisis.
58.
De igual manera, respecto del juicio de prohibición de
arbitrariedad, la materia regulada en el Decreto 461 de 2020 no incide en el
núcleo esencial de los derechos fundamentales, ni restringe alguno de ellos.
Por el contrario, se trata de autorizaciones de carácter presupuestal y
tributario encaminadas a evitar las afectaciones graves de derechos
fundamentales. En este mismo sentido, se evidencia que el decreto bajo análisis
no desconoce los derechos intangibles a los que se refieren el artículo 4 de la
Ley 137 de 19945 y el artículo 27 de la Convención Americana de Derechos
Humanos.
59.
De cara al juicio de no contradicción específica, estima que
si bien se trata de la determinación de tributos que, en principio, corresponde
al Congreso, las asambleas y los concejos distritales y municipales (arts. 150,
300, 313 y 338 C.P.), el Decreto 461 de 2020 no contradice normas de la Constitución
ni del bloque de constitucionalidad y tampoco prohibiciones constitucionales
expresas. La materia regulada no versa sobre la creación de nuevos impuestos,
sino sobre la reorientación de rentas de destinación específica y sobre  la
reducción en la tarifa de los impuestos en departamentos y municipios por parte
de gobernadores y alcaldes, sin acudir a las asambleas y a los concejos
distritales y municipales.
60.
En cuanto a las medidas adoptadas, indica que no solo no
contradicen la Constitución, sino que constituyen “una expresión de los
principios de la función administrativa, y la eficacia y celeridad de la función
administrativa (art. 209 C.P.) para contribuir a los fines esenciales del
Estado (art. 2 C.P.) y que tienen como propósito conjurar la crisis”[16].
Esa situación se fundamenta, además, en las dificultades para la actuación de
las asambleas y concejos, dado el confinamiento que se ha decretado en el
territorio nacional.
61.
Concluye que el Decreto 461 de 2020 no contiene medidas que
impliquen la desmejora de los derechos sociales de los trabadores, razón por la
cual no desconoce la prohibición contenida en el artículo 50 de la Ley 137 de
1994.
62.
Agrega que en el marco del control constitucional, también se
han desarrollado condiciones específicas que deben cumplir los decretos
legislativos expedidos. En el caso sub examine, estas se encuentran
cumplidas, toda vez que:
a.     La
finalidad es la adopción de medidas frente a la insuficiencia de recursos y
limitaciones presupuestales del orden territorial, así como reducir tarifas de
impuestos para mitigar el impacto negativo en los hogares vulnerables,
b.     No
se presentan limitaciones a los derechos fundamentales,
c.      Las
dos medidas cuentan con motivación, en tanto pretenden atender las crecientes
necesidades de recursos generadas con la emergencia sanitaria y afrontar el
impacto económico negativo en los hogares más vulnerables,
d.     El
“decreto legislativo bajo estudio sustenta las razones por las cuales, las
leyes, ordenanzas y los acuerdos que suspende, son incompatibles con el Estado
de Excepción”[17],
siendo necesario generar nuevas medidas, superando así el juicio de
incompatibilidad,
e.      Las
medidas adoptadas son necesarias, en tanto que las normas disponibles no son
suficientes para atender la emergencia, por lo que era indispensable generar
una reorientación de las rentas de destinación específica y disminuir las
tarifas de los impuestos territoriales en el marco de circunstancias
objetivamente graves,
f.       Supera
el examen de proporcionalidad, toda vez que pretende materializar intereses constitucionalmente
importantes, así como los fines del Estado, a través de medidas que resultan
ajustadas a la crisis que enfrentamos y que pretenden beneficiar a la población
afectada, por un tiempo determinado y
g.     Finalmente,
no contiene criterios discriminatorios por razón de raza, lengua, religión,
origen nacional o familiar, opinión política o filosófica.
63.
Por todo lo previamente expuesto, el Procurador General de la
Nación solicita la declaración de exequibilidad del Decreto Legislativo 461 de
2020.
IV.
CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
COMPETENCIA
64.
La Corte Constitucional es competente para decidir sobre la
exequibilidad de los decretos dictados en desarrollo de las facultades propias
del Estado de Emergencia, con fundamento en lo dispuesto en el parágrafo del
artículo 215 y en el artículo 241-7 de la Constitución, en concordancia con los
artículos 36 a 38 del Decreto 2067 de 1991.
EL
ASUNTO BAJO REVISIÓN
65.
El pasado 17 de marzo, a causa de la veloz expansión del
COVID-19 y de sus negativos efectos, el presidente de la República declaró el
Estado de Emergencia mediante Decreto 417 de 2020, que una vez evaluado por la
Corte Constitucional fue hallado conforme a la Constitución, según consta en la
Sentencia C-145 del año en curso. En desarrollo de tal declaración fue expedido
el Decreto 461 de 2020, “Por medio del cual se autoriza temporalmente a los
gobernadores y alcaldes para la reorientación de rentas y la reducción de
tarifas de impuestos territoriales, en el marco de la Emergencia Económica,
Social y Ecológica declarada mediante el Decreto 417 de 2020”.
Problema
jurídico y metodología de la decisión
66.
Corresponde a la Sala Plena de esta corporación determinar si
las medidas adoptadas mediante el decreto legislativo objeto de control se
encuentran ajustadas a la Constitución.
67.
Para efectos de resolver el precitado problema se
desarrollará la siguiente metodología: (i) se hará una breve caracterización
general de los Estados de Emergencia, así como del fundamento y alcance del
control judicial de los decretos expedidos en desarrollo de dicho estado de
excepción; (ii) se expondrá el contenido y alcance del decreto legislativo bajo
estudio; y (iii) se decidirá sobre su constitucionalidad.
CARACTERIZACIÓN
DEL ESTADO DE EMERGENCIA[18]
68.
La jurisprudencia constitucional se ha ocupado en numerosas
oportunidades de precisar la naturaleza y alcance del Estado de Emergencia
previsto en el artículo 215 de la Constitución. Igualmente ha precisado las
fuentes, criterios y estándares que debe tomar en consideración a efectos de
juzgar la constitucionalidad de los decretos legislativos que, en desarrollo
del Estado de Emergencia, dicta el presidente de la República. La Corte reitera
en esta oportunidad los aspectos básicos del precedente sobre la materia con el
propósito de aplicarlos al control de constitucional del Decreto Legislativo
541 de 2020 objeto de revisión.
69.
De conformidad con el artículo 215 de la Constitución, el
presidente de la República, con la firma de todos los ministros, puede declarar
el Estado de Emergencia cuando sobrevengan hechos distintos a los previstos en
los artículos 212 y 213, siempre que: (i) perturben o amenacen perturbar en
forma grave e inminente el orden económico, social y ecológico del país, o que
(ii) constituyan grave calamidad pública.
70.
Este tribunal ha señalado que “los acontecimientos,
no solo deben tener una entidad propia de alcances e intensidad traumáticas,
que logren  conmocionar o trastrocar el orden económico, social o
ecológico, lo cual caracteriza su gravedad, sino que, además, deben
constituir una ocurrencia imprevista, y por ello diferentes a los que se
producen regular y cotidianamente, esto es, sobrevinientes a las
situaciones que normalmente se presentan en el discurrir de la actividad de la
sociedad, en sus diferentes manifestaciones y a las cuales debe dar respuesta
el Estado mediante la utilización de sus competencias normales”[19].
La calamidad pública ha sido definida por la Corte Constitucional como “una
desgracia o infortunio que afecta intempestivamente a la sociedad o a un sector
importante de ella…”.
71.
En tales términos, esta Corte ha reconocido que la calamidad
pública puede tener una causa natural, como ha sucedido por cuenta de temblores
o terremotos, avalanchas, desbordamientos de ríos, inundaciones, etc.; o puede
tener una causa técnica como es el caso del cierre de una frontera
internacional, o “accidentes mayores tecnológicos”[20].
72.
Desde la expedición de la Constitución, se ha declarado el
Estado de Emergencia por distintas causas: i) la necesidad de reajustar las
asignaciones básicas de los empleados públicos[21];
ii) la crisis en el servicio público de energía eléctrica[22]; iii)
desastres naturales[23];
iv) la revaluación del peso frente al dólar[24];
v) el deterioro de la situación de los establecimientos de crédito[25];
vi) las actividades relacionadas con el manejo, aprovechamiento e inversión de
los recursos captados del público[26];
vii) los servicios públicos de la seguridad social y la atención en salud[27];
y, por último, viii) la situación fronteriza con Venezuela[28].
73.
El artículo 215 de la Constitución establece que la
declaratoria del Estado de Emergencia sólo puede llevarse a cabo “por
períodos hasta de treinta días en cada caso, que sumados no podrán exceder de
noventa días en el año calendario”. A su vez, la misma disposición prevé
que los decretos legislativos en el marco del Estado de Emergencia tendrán
fuerza de ley y deberán ser (i) motivados; (ii) firmados por el presidente y
todos los ministros; (iii) destinados exclusivamente a conjurar la crisis y a
impedir la extensión de sus efectos. Igualmente (iv) deben referirse a materias
que tengan relación directa y específica con el Estado de Emergencia y (v)
podrán, de forma transitoria, establecer nuevos tributos o modificar los
existentes, los cuales dejarán de regir al término de la siguiente vigencia
fiscal, salvo que el Congreso, durante el año siguiente, les otorgue carácter
permanente.
74.
Dicha disposición señala que en el decreto que declare el
Estado de Emergencia el presidente debe indicar el término durante el cual va a
hacer uso de las facultades extraordinarias y, así mismo, convocar al Congreso,
si no se hallare reunido, para que lo haga dentro de los diez días siguientes
al vencimiento de dicho término.
75.
En relación con las competencias del Congreso en el marco de
los estados de emergencia, el propio artículo 215 de la Constitución establece
que (i) examinará hasta por un lapso de treinta días, prorrogable por acuerdo
de las dos cámaras, el informe motivado que le presente el Gobierno sobre las
causas que determinaron el Estado de Emergencia y las medidas adoptadas, y se
pronunciará expresamente sobre la conveniencia y oportunidad de las mismas;
(ii) podrá derogar, modificar o adicionar, durante el año siguiente a la
declaratoria de la emergencia, los decretos legislativos que regulen materias
que ordinariamente son de iniciativa del Gobierno, o en cualquier tiempo los
decretos relacionados con materias de iniciativa de sus miembros; y, (iii) se
reunirá por derecho propio, si no fuere convocado por el Gobierno Nacional.
FUNDAMENTO
Y ALCANCE DEL CONTROL JUDICIAL DE LOS DECRETOS EXPEDIDOS AL AMPARO DEL ESTADO
DE EMERGENCIA[29]
a. Consideraciones generales
76.
Los estados de excepción son respuestas, fundadas en la
juridicidad, que impone la Carta Política ante situaciones graves y anormales
que no pueden ser enfrentadas por el Estado a partir de sus competencias
ordinarias. Sin embargo, una característica propia del Estado
constitucional es que esa competencia no puede ser omnímoda ni
arbitraria. El ordenamiento superior impone una serie de requisitos y
condiciones que deben cumplirse, tanto en los decretos legislativos que
declaran el estado de excepción como en aquellos que prevén las medidas legales
extraordinarias para hacer frente a la crisis, conocidos usualmente como decretos
de desarrollo. Estos requisitos y condiciones son los que, a su vez,
justifican la competencia de la Corte para verificar la compatibilidad de los
decretos con el Texto Superior.  Ello, bajo el entendido de que los
estados de excepción son mecanismos extraordinarios, pero, en todo caso,
sometidos a condiciones de validez impuestas por la Constitución.
77.
La Corte ha indicado que los requisitos mencionados se
encuentran en tres fuentes normativas concretas, todas ellas integradas al
parámetro de constitucionalidad: (i) las disposiciones de la Carta
Política que regulan los estados de excepción (Arts. 212 a 215 C.P.); (ii) el
desarrollo de esas reglas previstas en la Ley Estatutaria de los Estados de
Excepción -LEEE-; y (iii) las normas de derecho internacional de los
derechos humanos que prevén tanto los requisitos de declaratoria como las
garantías que no pueden ser suspendidas ni siquiera en situaciones
excepcionales (derechos intangibles) (Arts. 93.1 y 214 C.P.). La
existencia de un régimen jurídico con sujeción al cual deben ejercerse las
competencias que surgen de la declaratoria de un estado de excepción concretan
el principio de legalidad que, como lo ha indicado este Tribunal (i) obliga a
que el Gobierno actúe con sujeción a las normas nacionales que rigen los
estados de excepción; y (ii) exige que las suspensiones extraordinarias de los
derechos y libertades que tengan lugar en razón de la crisis no sean
incompatibles con las obligaciones del Estado y, en particular, con aquellas
derivadas del derecho internacional humanitario y del derecho internacional de
los derechos humanos.
b. Criterios formales y materiales que rigen el control
de constitucionalidad
78.
La jurisprudencia de este Tribunal ha establecido que el
control de constitucionalidad de los decretos expedidos al amparo del Estado de
Emergencia tiene dos facetas: formal y material. Se trata de un detallado
escrutinio que tiene por objeto asegurar que los límites previstos para el
ejercicio de las facultades de excepción sean debidamente respetados por el
Gobierno Nacional.
79.
El examen formal del decreto exige verificar, en su orden, el
cumplimiento de tres exigencias básicas: (i) su suscripción por el presidente
de la República y todos sus ministros; (ii) su expedición en desarrollo del
estado de excepción y dentro del término de su vigencia; y (iii) la suficiente
motivación. Igualmente, en los casos en los cuales la declaratoria del estado
de emergencia haya comprendido únicamente determinado ámbito territorial, debe
examinarse que los decretos de desarrollo no lo excedan.
80.
El examen material comprende el desarrollo de varios
escrutinios que, como lo ha indicado la Corte, constituyen expresiones
operativas de los principios que guían los estados de excepción.
81.
El juicio de finalidad[30] se encuentra
previsto en el artículo 10 de la LEEE[31].
A la luz de este juicio, toda medida contenida en los decretos legislativos
debe estar directa y específicamente encaminada a conjurar las causas de
la perturbación o a impedir la extensión o agravación de sus efectos[32].
82.
El juicio de conexidad material[33], previsto en
los artículos 215 de la Constitución[34]
y 47 de la LEEE[35],
pretende determinar si las medidas adoptadas en el decreto legislativo guardan
relación con las causas que dieron lugar a la declaratoria del estado de
excepción. La Corte Constitucional ha señalado que la conexidad debe ser
evaluada desde dos puntos de vista: (i) interno, esto es, la relación
entre las medidas adoptadas y las consideraciones expresadas por el Gobierno
Nacional para motivar el decreto de desarrollo correspondiente[36] y (ii) externo,
es decir, el vínculo entre las medidas de excepción y los motivos que dieron
lugar a la declaratoria del estado de emergencia[37].
83.
El juicio de motivación suficiente[38] ha
sido considerado como un juicio que complementa la verificación formal por
cuanto busca dilucidar si, además de la fundamentación del decreto de
emergencia, el Gobierno presenta razones que resultan suficientes para
justificar las medidas adoptadas[39].
Dicha motivación es exigible frente a cualquier tipo de medidas[40], siendo
particularmente relevante para aquellas que limitan derechos constitucionales,
por cuanto el artículo 8 de la LEEE establece que los “decretos de excepción
deberán señalar los motivos por los cuales se imponen cada una de las
limitaciones de los derechos constitucionales”[41].
84.
El juicio de ausencia de arbitrariedad[42] tiene
por objeto comprobar que en el decreto legislativo no se establecen
medidas que violen las prohibiciones para el ejercicio de las facultades
extraordinarias reconocidas en la Constitución, la LEEE y los tratados
internacionales de derechos humanos ratificados por Colombia.[43] La Corte
Constitucional debe verificar que las medidas adoptadas en los decretos
legislativos: (i) no afecten el núcleo esencial de los derechos y libertades
fundamentales[44];
que (ii) no interrumpan el normal funcionamiento de las ramas del poder público
y de los órganos del Estado y, en particular, (iii) que no supriman o
modifiquen los organismos y las funciones básicas de acusación y juzgamiento[45].
85.
El juicio de intangibilidad[46] parte
del reconocimiento del carácter “intocable” de algunos derechos que, de
conformidad con lo dispuesto en los artículos 93 y 214 de la Constitución, y 5
de la LEEE, no pueden ser suspendidos durante los estados de excepción. La
Corte ha establecido que, en virtud de tales disposiciones y del derecho
internacional de los derechos humanos, son derechos intangibles el derecho a la
vida y a la integridad personal; el derecho a no ser sometido a desaparición
forzada, a torturas, ni a tratos o penas crueles, inhumanos o degradantes; el
derecho al reconocimiento de la personalidad jurídica; la prohibición de la
esclavitud, la servidumbre y la trata de seres humanos; la prohibición de las
penas de destierro, prisión perpetua y confiscación; la libertad de conciencia;
la libertad de religión; el principio de legalidad, de favorabilidad y de
irretroactividad de la ley penal; el derecho a elegir y ser elegido; el derecho
a contraer matrimonio y a la protección de la familia; los derechos del niño a
la protección por parte de su familia, de la sociedad y del Estado; el derecho
a no ser condenado a prisión por deudas; y el derecho al habeas corpus. Son
igualmente intangibles los mecanismos judiciales indispensables para la
protección de esos derechos.
86.
El juicio de no contradicción específica[47]
tiene por objeto verificar que las medidas adoptadas en los decretos legislativos
(i) no contraríen de manera específica la Constitución ni los tratados
internacionales; y (ii) no desconozcan el marco de referencia de la actuación
del Ejecutivo en el Estado de Emergencia, esto es, el grupo de medidas
descritas, entre otros, en los artículos 47 y 50 de la LEEE. Ha destacado la
Corte que entre las prohibiciones se encuentra, por expreso mandato
constitucional y legal, desmejorar los derechos sociales de los trabajadores.
87.
El juicio de incompatibilidad[48],
según el artículo 12 de la LEEE, exige que los decretos legislativos que
suspendan leyes expresen las razones por las cuales son irreconciliables con el
correspondiente estado de excepción.
88.
El juicio de necesidad[49], previsto en el
artículo 11 de la LEEE, implica que las medidas que se adopten en el decreto
legislativo sean indispensables para lograr los fines que dieron lugar a la
declaratoria del estado de excepción[50]. La Corte ha
señalado que este análisis debe ocuparse (i) de la necesidad fáctica o
idoneidad, la cual consiste en verificar fácticamente si las medidas
adoptadas permiten superar la crisis o evitar la extensión de sus efectos, de
manera tal que se evalúa si el presidente de la República incurrió o no en un
error manifiesto respecto de la utilidad de la medida para superar la crisis; y
(ii) de la necesidad jurídica o subsidiariedad que implica verificar la
existencia dentro del ordenamiento jurídico ordinario de previsiones legales
suficientes y adecuadas para lograr los objetivos de la medida excepcional.
89.
El juicio de proporcionalidad[51], que
se desprende del artículo 13 de la LEEE, exige que las medidas que se adopten
en desarrollo de los estados de excepción constituyan respuestas equilibradas
frente a la gravedad de los hechos que causaron la crisis. Igualmente, la Corte
ha precisado que el examen de proporcionalidad exige que las restricciones a
derechos y garantías constitucionales se impongan en el grado absolutamente
necesario para lograr el retorno a la normalidad. Advierte la Corte que este
examen particular no excluye, naturalmente, la aplicación del examen de
proporcionalidad cuando ello se requiera, por ejemplo, para controlar restricciones
a derechos constitucionales, por ejemplo, en el juicio de ausencia de
arbitrariedad.
90.
El juicio de no discriminación[52], el
cual tiene fundamento en el artículo 14 de la LEEE[53], exige
verificar que las medidas adoptadas con ocasión de los estados de excepción no
entrañen segregación alguna, fundada en razones de sexo, raza, lengua, religión,
origen nacional o familiar, opinión política o filosófica o de otras categorías
sospechosas[54].
Adicionalmente, este análisis implica verificar que el decreto legislativo no
imponga tratos diferentes o injustificados[55].
EL
CONTROL FORMAL DEL DECRETO 461 DE 2020
91.
En cuanto a los requisitos formales, procede señalar que el
Decreto 461 de 2020 los satisface a cabalidad, porque:
-
Aparece suscrito por el presidente de la República, cuya firma está acompañada
por la de todos los ministros del Despacho.
-
Tiene su fuente en el Estado de Emergencia declarado en todo el territorio nacional
mediante el Decreto Legislativo 417 de la presente anualidad y su expedición
tuvo lugar durante la vigencia del mencionado estado excepcional, ya que fue
dictado el 22 de marzo del 2020, mientras que la declaración lo fue por treinta
(30) días a partir del día 17 del mismo mes y año.
-
A partir de una revisión general de su texto, claramente se aprecia que el Decreto
sometido a control consta de una amplia motivación nutrida por la exposición de
las circunstancias que condujeron a su expedición, de los motivos en los que
encuentran asidero las medidas adoptadas, de la importancia que se les atribuye
en el contexto del estado de excepción, de los objetivos que tales medidas
pretenden alcanzar, de su carácter necesario y de su relación con la situación que
determinó la declaración del Estado de Emergencia Económica, Social y
Ecológica.
92.
El Decreto Legislativo 461 de 2020 consta de cuatro artículos
precedidos de la mencionada motivación, en la cual se hace referencia a las
causas de la declaración del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica
y a su vínculo con las medidas adoptadas en la normatividad que es objeto de
examen, destinadas a enfrentar la situación desatada a causa de la rápida
expansión del nuevo coronavirus. En esta ocasión los instrumentos implementados
se proyectan en el orden territorial y se dirigen a dotar de facultades a los
gobernadores y alcaldes, a fin de que puedan reorientar de manera directa las
rentas de destinación específica de las respectivas entidades territoriales y
reducir las tarifas de los impuestos correspondientes a departamentos y
municipios, habida cuenta del indispensable concurso que deben prestar los
entes locales y de las dificultades que se presentan en los distintos
territorios.
93.
De acuerdo con el artículo 1º, alcaldes y gobernadores quedan
facultados para reorientar las rentas de destinación específica, de modo que
con cargo a los recursos reorientados puedan emprender las acciones necesarias
que les permitan hacer frente a los factores determinantes del estado
excepcional declarado, sin contar con la autorización previa de las asambleas
departamentales y de los concejos municipales. Así mismo, se les confieren
facultades “para realizar las adiciones, modificaciones, traslados y demás
operaciones presupuestales a que haya lugar”.
94.
El artículo glosado consta de dos parágrafos, el primero de
los cuales impone una reorientación enderezada a la atención de los gastos
requeridos para responder a las causas de la emergencia en materias que sean “de
su competencia”, mientras que en el segundo son sustraídas de lo dispuesto “las
rentas cuya destinación específica ha sido establecida por la Constitución
Política”.
95.
Tratándose de las tarifas de los impuestos territoriales, en el
artículo 2º se autoriza a los gobernadores y a los alcaldes para que puedan
reducirlas y, el artículo 3º, por su parte, establece la temporalidad de todas
las facultades asignadas, que “solo podrán ejercerse durante el término que
dure la emergencia sanitaria”. Finalmente, el artículo 4º determina la vigencia
del Decreto Legislativo 461 de 2020 y al efecto indica que “rige a partir de la
fecha de su publicación”, surtida el pasado 22 de marzo.
96.
Conforme se desprende de la anterior presentación, el Decreto
461 de 2020 alude a las rentas de destinación específica de los departamentos,
distritos y municipios, así como a los impuestos de estas entidades
territoriales, lo que con un propósito de contextualización lleva a la Corte a
efectuar una breve aproximación a las mencionadas rentas, a los impuestos
territoriales y a las modificaciones del presupuesto durante los estados de
excepción.
RENTAS
DE DESTINACIÓN ESPECÍFICA E IMPUESTOS DE LAS ENTIDADES TERRITORIALES Y
MODIFICACIONES PRESUPUESTALES DURANTE LOS ESTADOS DE EXCEPCIÓN
Las
rentas de destinación específica de las entidades territoriales
97.
El artículo 359 de la Constitución establece que “no habrá
rentas nacionales de destinación específica”. En su prístino sentido, la
alusión a las “rentas nacionales de destinación específica”, contenida en el
artículo 359 superior, se refiere a las rentas tributarias del orden nacional,
y, por lo tanto, la prohibición allí establecida recae sobre estas rentas y no
sobre las territoriales o, en otros términos, “se aplica exclusivamente a las
rentas de carácter nacional que entran al presupuesto general y no a las rentas
que engrosan los presupuestos departamentales, distritales y municipales”[56].
98.
Así pues, las rentas nacionales mencionadas en el artículo
359 de la Carta “son aquellas que constituyen ingresos tributarios del nivel
nacional de gobierno, en oposición a los ingresos de las entidades
territoriales”, de donde la comentada prohibición “se aplica con exclusividad a
las rentas nacionales de carácter tributario” y “en ningún caso a las rentas
propias de las entidades territoriales o descentralizadas por servicios del
orden local, como tampoco a las contribuciones parafiscales”[57].
99.
Las rentas de destinación específica aseguran “la afectación
de un porcentaje fijo del presupuesto público a un fin determinado, que se
considera importante” y su utilización “ha permitido garantizar un piso mínimo
de gasto social en Colombia”[58], pero, se
reitera, constitucionalmente está prohibida la creación de rentas nacionales de
esta clase.
100.
El Decreto 461 de 2020 en su artículo 1º se refiere a las
rentas de destinación específica tanto de departamentos como de distritos y municipios
y en la parte motiva señala que “algunas leyes, ordenanzas y acuerdos han
dispuesto destinaciones específicas de recursos de las entidades territoriales,
que requieren ser modificadas para hacer frente a las necesidades urgentes,
inmediatas e imprevisibles que se derivan de la emergencia sanitaria”.
101.
La mención de las leyes entre las fuentes de la destinación
específica de recursos de departamentos, distritos y municipios, puede parecer,
a primera vista, extraña, inconveniente e incluso errónea, pues la ley estaría
descartada como origen de una destinación específica, no solo por la
prohibición contemplada en el artículo 359 superior, sino también por la
autonomía que el artículo 287 de la Carta confiere a las entidades
territoriales para la gestión de sus propios intereses que, entre otras cosas,
comprende el derecho a “administrar los recursos y establecer los tributos
necesarios para el cumplimiento de sus funciones”.
102.
Conviene recordar que, según el artículo 362 de la
Constitución, “los bienes o rentas tributarias o no tributarias o provenientes
de la explotación de monopolios de las entidades territoriales son de su
propiedad exclusiva y gozan de las mismas garantías que la propiedad y renta de
los particulares”, a lo cual se añade que “los impuestos departamentales o
municipales gozan de protección constitucional y en consecuencia la ley no
podrá trasladarlos a la nación, salvo temporalmente en caso de guerra
exterior”, precepto que se encuentra en concordancia con lo previsto en el artículo
294 constitucional, de conformidad con cuyas voces “la ley no podrá conceder
exenciones ni tratamientos preferenciales en relación con los tributos de las
entidades territoriales”, ni imponer “recargos sobre sus impuestos, salvo lo
dispuesto en el artículo 317”.
103.
Empero, de la autonomía reconocida a las entidades
territoriales y de los artículos citados en el párrafo anterior no puede
deducirse la existencia de una soberanía tributaria que les permita crear
tributos, ya que tal facultad “se encuentra limitada o subordinada no solo a la
Constitución sino también a la ley”[59] encargada de
armonizar la referida autonomía con los condicionamientos derivados “de la
organización política del Estado como república unitaria y del principio de
igualdad ante la ley, en virtud del cual, todas las personas tienen el derecho
a estar sometidas a un mismo régimen tributario”[60].
104.
El propio artículo 287 superior reconoce la autonomía territorial
“dentro de los límites de la Constitución y de la ley”, al paso que el artículo
288 del ordenamiento fundamental indica que las competencias “atribuidas a los
distintos niveles territoriales serán ejercidas conforme a los principios de
coordinación, concurrencia y subsidiariedad en los términos que establezca la
ley” que, por lo tanto, debe ser observada por las Asambleas Departamentales al
ejercer la función establecida en el artículo 300-4 que las encarga de
“Decretar, de conformidad con la ley, los tributos y contribuciones necesarios
para el cumplimiento de las funciones departamentales” y por los Concejos, a
los cuales el artículo 313-4 les encomienda “Votar de conformidad con la
Constitución y la ley los tributos y los gastos locales”.
105.
En los términos del artículo 150-12 de la Carta, la creación
de tributos está reservada al legislador que puede autorizarlos en favor de las
entidades territoriales, siendo del resorte de cada una de ellas, en ejercicio
de su autonomía, decidir si los hacen efectivos o los dejan de aplicar, así
como administrarlos “poniendo en práctica los mecanismos presupuestales de
planeación” correspondientes, a fin de “realizar los actos de destinación y de
disposición, manejo e inversión”[61].
106.
Sin embargo, los recursos que administran las entidades
territoriales no siempre son recursos cuya titularidad les corresponda, ya que
departamentos, distritos y municipios, también administran recursos
pertenecientes a la Nación, de donde surge la distinción entre fuentes
endógenas y exógenas. En efecto, “las entidades territoriales disponen de
aquellos recursos que, en estricto sentido, pueden denominarse  propios, en
cuanto provenientes “de la explotación de los bienes que son de su propiedad
exclusiva” o de “las rentas tributarias que se obtienen en virtud de fuentes
tributarias -impuestos, tasas y contribuciones- propias”, en cuyo caso se habla
de “fuentes endógenas de financiación”, pero también cuentan con las fuentes de
ingreso basadas en su derecho constitucional a participar de las rentas
nacionales, capítulo en el cual se ubican “las transferencias de recursos a los
departamentos y municipios, las rentas cedidas, los derechos de participación
en las regalías y compensaciones, los recursos transferidos a título de
cofinanciación y, en suma, los restantes mecanismos que, para estos efectos
diseñe el legislador”, tratándose, en este caso, de “fuentes exógenas de
financiación”[62].
107.
De conformidad con lo indicado, importa precisar que
constitucionalmente al legislador no se le priva en forma total del poder de
incidir en las rentas del orden territorial y que este postulado es válido
tratándose de las rentas de fuente exógena, pero también cuando se trata de
rentas de fuente endógena, a empezar por su autorización o creación, que
tampoco excluye posteriores injerencias legislativas, ya que “a la luz del
sistema constitucional vigente, mal puede aceptarse que, una vez expedida la
norma tributaria que habilita a las entidades a cobrar un tributo, surja, en
cabeza de estas últimas, el derecho a que la disposición original permanezca
inalterada” pues, si así fuera, se sacrificaría “completamente el principio
democrático en nombre de la estabilidad de los fiscos territoriales”[63].
108.
Ciertamente la intervención del legislador en los recursos
territoriales no es siempre del mismo grado o intensidad, porque la injerencia
puede ser mayor en el caso de las rentas de fuente exógena que en el de
aquellas de fuente endógena, respecto de las cuales la autonomía territorial encuentra
mayor protección, razón por la que el legislador debe conservarla en su núcleo
esencial y limitarse a intervenir sólo cuando sea indispensable y dentro de los
límites constitucionales.
109.
Ahora bien, tanto la distinción entre recursos de fuente
exógena y de fuente endógena como los distintos niveles de intervención
dependientes de la clase de fuente, resultan aplicables a las rentas de
destinación específica que, aun cuando sean del orden territorial, no están
exentas de la intervención legislativa, cuya intensidad varía dependiendo de si
la respectiva fuente de financiación es propia o externa. Según lo indicó esta
Corporación la cuestión no radica en determinar si el legislador puede intervenir
o no, sino en precisar el alcance de la autonomía de las entidades
territoriales “para definir los objetivos económicos y sociales a los cuales se
aplican sus rentas” y en precisar “la facultad del legislador para intervenir y
en qué forma en el señalamiento de destinaciones específicas de dichas rentas”
[64].
110.
Al pronunciarse sobre una demanda en la cual se cuestionó la
constitucionalidad de un considerable número de disposiciones bajo el cargo
general de desconocimiento de la autonomía fiscal de las entidades
territoriales, a causa de que diversas leyes le atribuían a las rentas
destinaciones específicas, la Corte declaró la exequibilidad o la
inexequibilidad, de acuerdo con los resultados del análisis sobre la titularidad
de cada una de las rentas. Así, en ciertos casos juzgó que la imposición a un
tributo municipal de una “utilización determinada” desconocía “la autonomía
municipal” por tratarse de una renta propia de esas entidades territoriales,
mientras que en otros eventos estimó que no había lugar a la
inconstitucionalidad, porque “tratándose de un impuesto nacional bien podía la
ley establecer su utilización en los propósitos indicados, en virtud de que se
propone el desarrollo de una política general del Estado que persigue la
satisfacción de un interés público igualmente general”[65].
111.
Puede afirmarse, entonces, que las rentas de fuente endógena tienen
una mayor protección frente a la intervención legislativa que les asigna una
destinación específica y esto a causa del resguardo proporcionado por la
autonomía territorial. Sin embargo, aun tratándose de fuentes propias de
financiación, en ciertas circunstancias y bajo determinadas condiciones al
legislador se le permite intervenir para otorgarles una destinación.
112.
La excepcionalidad es el común denominador de los supuestos
en los cuales procede la intervención del legislador en la destinación de los
recursos propios de las entidades territoriales y, por lo tanto, la injerencia
legislativa, aunque posible, ha de ser “absolutamente necesaria, útil y
estrictamente proporcionada para la defensa del patrimonio nacional seriamente
comprometido o para la garantía de la estabilidad macroeconómica de la Nación”[66],
hipótesis a las que se les ha agregado otra que opera “cuando los asuntos
involucrados trascienden el ámbito estrictamente local”[67].
113.
Las consideraciones precedentes facilitan el entendimiento de
la definición que el parágrafo 1º del artículo 3º de la Ley 617 de 2000 da de
las rentas de destinación específica, al señalar que son “las destinadas por
ley o acto administrativo a un fin determinado” y, para mayor claridad,
conviene mencionar que al interpretar la expresión “acto administrativo” esta
Corporación indicó que en el contexto del precepto citado no cobija los actos
de esa índole dictados por el Gobierno central, porque lo impide la prohibición
constitucional de las rentas nacionales de destinación específica prevista en
el artículo 359 superior que no es aplicable a las rentas de las entidades
territoriales, motivo por el cual “bien pueden las autoridades del nivel
territorial establecerlas, mediante los actos administrativos correspondientes:
ordenanzas departamentales y acuerdos municipales”[68].
114.
Así pues, cuando en la motivación del Decreto 461 de 2020 se
hace alusión a la destinación específica de rentas dispuesta por la ley, no
cabe entender que la intervención del legislador para establecer el destino al
que deben aplicarse unos recursos equivale a la creación de una renta con
destino específico del orden nacional, pues solo se trata de reconocer que, en
ocasiones, se le permite a la ley indicar la destinación de algunas rentas de
las entidades territoriales, ya porque la Constitución así lo ha dispuesto o
porque, aun tratándose de recursos de fuente endógena, se configuran las
condiciones excepcionales para que así sea.
115.
Que la autorización prevista en el artículo 1º del decreto objeto
de control permita a los gobernadores y a los alcaldes reorientar las rentas de
destinación específica de sus respectivas entidades territoriales, no significa
que las rentas cuya destinación específica proviene de la ley deban estar
excluidas de la facultad conferida a los mandatarios locales y que, de tal modo,
esa facultad únicamente podría recaer sobre las rentas de entidades
territoriales orientadas hacia destinos específicos por asambleas y concejos,
porque, con independencia del origen que tenga el señalamiento de la
destinación, lo cierto es que tales rentas se incorporan a los presupuestos
departamentales, municipales o distritales y el trámite presupuestal está
confiado a las asambleas y a los concejos, entidades a las cuales, en razón de
la normatividad examinada, no se les solicitará autorización para proceder a la
reorientación que alcaldes y gobernadores decidan hacer directamente.
116.
La plausibilidad de la interpretación anterior resulta
corroborada si se tiene en cuenta que el Decreto 461 de 2020 solamente excluye
de la facultad conferida a alcaldes y gobernadores, “a las rentas cuya
destinación específica ha sido establecida por la Constitución Política” a las
cuales, según el parágrafo 2º del artículo 1º, “en ningún caso podrán
extenderse” las facultades allí mismo previstas.
117.
Rentas con destinación específica establecida por la propia
Constitución son, por ejemplo, las obtenidas en el ejercicio de los monopolios
de suerte y azar que, al tenor del artículo 336 superior, “estarán destinadas
exclusivamente a los servicios de salud”, las obtenidas en ejercicio del
monopolio de licores que, según el mismo artículo, “estarán destinadas
preferentemente a los servicios de salud y educación”, o los ingresos del
Sistema General de Regalías destinados, por el artículo 361 de la Carta, a
cubrir diversos rubros en las entidades territoriales, para citar algunos
casos.
118.
De conformidad con lo anotado, en relación con las rentas de
destinación específica es importante realizar una precisión adicional referente
al sentido que en el contexto del Decreto 461 de 2020 y, en particular, de su
artículo 1º, debe dársele al vocablo “reorientación”, pues la facultad
correspondiente se otorga de tal manera que una lectura rápida o desprevenida
podría dar lugar a una compresión inadecuada.
119.
En efecto, dado que a los gobernadores y alcaldes se les
faculta de modo general para reorientar las rentas de destinación específica de
sus respectivas entidades territoriales sin la previa autorización de asambleas
o concejos, podría entenderse que la mentada operación comprende la variación
definitiva del destino de esas rentas mediante una intervención directa en las
ordenanzas y acuerdos e, incluso, en las leyes que las hayan establecido o, por
el contrario, que el cambio de destinación solo puede recaer sobre las rentas
incorporadas en los presupuestos de la actual vigencia aprobados por asambleas
y concejos.
120.
La primera aproximación tiene consecuencias que desbordan el
ámbito de atribuciones asignadas a los mandatarios locales, ya que, por
ejemplo, conduciría a la variación de leyes que han autorizado las rentas a las
entidades territoriales o que, por razones macroeconómicas, les hubieren
asignado algún destino específico, lo cual, so pretexto del estado de
excepción, llevaría a reconocerles a departamentos, distritos o municipios una
soberanía fiscal que no les corresponde.
121.
Un entendimiento tal tropieza, además, con otro problema,
consistente en que las medidas adoptadas para hacer frente a la crisis
tenderían a adquirir un carácter permanente que no se acompasaría con el estado
de emergencia declarado, cuyo propósito es el de dotar al Ejecutivo de poderes
extraordinarios exclusivamente dirigidos a atender las causas determinantes del
estado excepcional y a impedir la extensión de sus efectos, lo que supone la
temporalidad de las medidas.
122.
La segunda compresión no da pie a ninguno de los
inconvenientes anotados ya que inscribe su ejercicio dentro del ámbito
competencial constitucionalmente reconocido a las entidades territoriales y
procura soluciones adaptadas a la crisis y a sus consecuencias. Así se
desprende de la lectura completa del artículo 1º que, tras facultar a
gobernadores y alcaldes para reorientar las rentas de destinación específica
propias de las entidades territoriales, aclara que tal operación tiene el fin
“de llevar a cabo las acciones necesarias para hacer frente a las causas que
motivaron la declaratoria del estado de Emergencia Económica, Social y
Ecológica, en el marco de lo dispuesto en el Decreto 417 de 2020”.
123.
En concordancia con lo anterior se encuentra el parágrafo 1º,
de acuerdo con el cual los recursos obtenidos solo pueden reorientarse “para
atender los gastos en materias de su competencia, que sean necesarios para
hacer frente a las causas que motivaron a declaratoria del Estado de Emergencia
Económica, Social y Ecológica” y, desde luego, el inciso 3º que, para efectos
de hacer posible la reorientación, les autoriza a los gobernadores y alcaldes
la realización de “las adiciones, modificaciones, traslados y demás operaciones
presupuestales a que haya lugar, en desarrollo de lo dispuesto en el presente
artículo”.
124.
La referencia a los movimientos y operaciones presupuestales
indispensables para hacer viable la reorientación de las rentas de destinación
específica de las entidades territoriales solo puede entenderse si tales
cambios operan en los presupuestos que se encuentran en ejecución en la actual
vigencia fiscal, dado que cuando fueron aprobados no se había desencadenado la
crisis ni era previsible que se presentara, por lo cual las rentas no podían
tener como destino específico la atención de la pandemia originada por la
rápida expansión del nuevo coronavirus y, por lo mismo, era obvio que se les
asignara un destino que ahora debe cambiar a fin de arbitrar prontamente los
recursos que, de inmediato, deben aplicarse a la atención de los problemas
generadores de la emergencia económica.
125.
Se impone, entonces, concluir que la reorientación directa de
las rentas de destinación específica de las entidades territoriales, permitida
por el Decreto 461 de 2020 a gobernadores y alcaldes, solo adquiere su cabal
sentido mediante la modificación de los presupuestos departamentales,
distritales o municipales correspondientes a la vigencia fiscal en curso,
conforme se precisará en la última parte de estas consideraciones generales al
abordar, con mayor detenimiento, lo concerniente a las modificaciones
presupuestales durante los estados de excepción.
Los
impuestos de las entidades territoriales
126.
Puesto que el artículo 2º del Decreto 461 de 2020 le otorga a
los gobernadores y a los alcaldes la facultad para reducir las tarifas “de los
impuestos de sus entidades territoriales”, conviene señalar que en este caso
también resultan aplicables las consideraciones referentes a la autonomía de
las entidades territoriales, a la posibilidad de intervención del legislador en
materia impositiva y a la distinción entre fuentes endógenas y exógenas de los
respectivos recursos.
127.
En efecto, aun cuando los artículos 150-12 y 338 de la
Constitución indican que el Congreso de la República, las asambleas y los
concejos pueden crear impuestos, tratándose de las entidades territoriales, y
en razón del carácter unitario de la república, se ha insistido en que los
departamentos, los distritos y los municipios no son titulares de la soberanía
fiscal que solo corresponde a la Nación.
128.
En el caso de los impuestos, la conciliación entre el
ejercicio de las competencias del nivel central y la autonomía de las entidades
territoriales lleva a que la creación de los impuestos corresponda al legislador
y a que las asambleas departamentales y los concejos distritales y municipales
puedan establecerlos para sus respectivos territorios, pero siempre de acuerdo
con la Constitución y con la ley.
129.
De esta manera, aunque los impuestos propios de las entidades
territoriales deben ser autorizados legalmente, pueden ser administrados por
los departamentos, distritos y municipios, lo cual significa que si resuelven
establecerlos con fundamento en la ley que los crea, tienen la posibilidad de
poner en práctica sus mecanismos presupuestales y de decidir respecto de su
manejo, inversión y disposición, pues para ello las mencionadas entidades están
amparadas por la autonomía territorial.
130.
En este campo también se plantea lo concerniente al alcance
de la intervención legislativa y en el caso de los impuestos propios de las
entidades territoriales o que son de fuente endógena, dado que la injerencia
del legislador debe ser apenas la necesaria e indispensable, hay lugar a
considerar hasta dónde puede llegar el legislador al crear o autorizar el
impuesto y qué le corresponde a las entidades territoriales cuando resuelven
establecer el impuesto propio previamente creado por la ley.
131.
Sobre este particular la jurisprudencia constitucional ha
estimado que en virtud de la autonomía constitucionalmente reconocida a las
entidades territoriales, que no puede ser afectada en su núcleo esencial, el
legislador debe limitarse a regular los aspectos generales, de modo tal que
produzca una especie de marco normativo con base en el cual las asambleas y los
concejos puedan normar los aspectos específicos del impuesto.
132.
De acuerdo con algunos criterios jurisprudenciales, cuando el
legislador establece impuestos del orden nacional debe señalar todos los
componentes, de manera clara e inequívoca[69], mientras que,
tratándose de impuestos de las entidades territoriales, “el Congreso deberá
crearlos o autorizar su creación, pudiendo asumir además esa Corporación
Legislativa una de tres alternativas para la determinación de los elementos
constitutivos del tributo: i) que señale los elementos del tributo; ii)
que fije algunos de los elementos del tributo y permita que asambleas y
concejos señalen los restantes, y iii) que deje a las corporaciones
públicas territoriales la fijación de los elementos del tributo que aquel ha
creado”[70].
133.
En cualquier caso, importa concluir que solo en el escenario
presentado adquiere cabal sentido el artículo 338 de la Carta en cuanto
prescribe que “En tiempo de paz, solamente el Congreso, las asambleas
departamentales y los concejos distritales y municipales podrán imponer
contribuciones fiscales o parafiscales”, pues “si correspondiera únicamente al
Congreso determinar todos y cada uno de los elementos de los tributos
departamentales, distritales y municipales, carecería de eficacia la segunda
expresión del precitado artículo Superior”[71], según la cual
“La ley, las ordenanzas y los acuerdos deben fijar, directamente, los sujetos
activos y pasivos, los hechos y las bases gravables, y las tarifas de los
impuestos”.
134.
De conformidad con lo que se acaba de exponer adquiere
sentido la facultad que el Decreto 461 de 2020 le confiere a gobernadores y
alcaldes para “reducir las tarifas de los impuestos de sus entidades
territoriales” directamente, es decir, sin tener que acudir a la respectiva corporación
político administrativa de elección popular, y esto durante el régimen de
excepción al que ha dado lugar la emergencia económica que, según el artículo
215 superior, en forma transitoria le permite al Ejecutivo “establecer nuevos
tributos o modificar los existentes”, mediante decretos que tengan relación “directa
y específica” con el referido estado excepcional.
135.
De conformidad con los términos empleados por el artículo 2º,
la reducción de las tarifas procede respecto de los impuestos propios de las
entidades territoriales, lo que ha llevado a quienes intervinieron en nombre de
la Universidad Santo Tomás de Bucaramanga a preguntar si el vocablo “impuesto”
debe ser entendido en su sentido estricto o si también incorpora las tasas y
las contribuciones. Sobre este particular no se puede perder de vista que en el
marco de un estado de excepción, como el de emergencia, las medidas que se
adopten tienen también un carácter excepcional que las hace objeto de una
interpretación restrictiva que, además, se atenga a lo efectivamente expresado
en la disposición que las contiene. Las interpretaciones extensivas no se
avienen a la índole excepcional de la medida y, de otra parte, la extensión
reclamada en el escrito comentado tendría que hacerse al costo de entender que
las tasas y las contribuciones están implícitamente incorporadas en la palabra
“impuestos”, lo que no es viable tratándose de facultades que, por su condición
extraordinaria, imponen estar a lo expresamente establecido y desechar lo
implícito, más aún si lo implícito comporta una extensión del ámbito regulado.
136.
Adicionalmente se debe tener en cuenta que la facultad para
reducir las tarifas de los impuestos obedece a la disminución de la actividad
económica y a las dificultades que a causa de la pandemia podrían enfrentar los
contribuyentes para cumplir sus obligaciones tributarias, lo que concuerda con las
características de este tipo de tributo, pues el impuesto se cobra sin
distinción a todo ciudadano que realice el hecho generador, sin que el
contribuyente reciba un beneficio específico, su pago es obligatorio y su
cumplimiento puede ser forzado a través de la jurisdicción coactiva, a lo cual
se añade que “observa la capacidad económica del contribuyente como valoración
del principio de justicia y equidad, sin que por ello pierda su vocación de
carácter general”[72]. Precisamente la
disminución de la capacidad económica generada por la crisis justifica la
facultad otorgada a gobernadores y alcaldes para reducir las tarifas, lo que, a
su turno, facilita el cumplimiento de una obligación que puede ser forzado y
que enfrenta problemas asociados a la pandemia.
137.
Ahora bien, según lo anotado, el artículo 2º del decreto
revisado faculta a los gobernadores y a los alcaldes para reducir las
tarifas de los impuestos territoriales, mas no para fijarlas, porque la
fijación de la tarifa de un impuesto es una competencia, en principio, amplia e
ilimitada, mientras que la competencia para “reducir” es limitada y, por
definición, supone que la tarifa haya sido previamente determinada.
138.
En el escrito allegado al expediente por el Observatorio de
Intervención Ciudadana de la Facultad de Derecho de la Universidad Libre de
Bogotá, se llama la atención acerca de que solo pueden reducirse las tarifas de
los impuestos de propiedad de los entes territoriales, lo que quiere decir que
no pueden reducirse las tarifas de impuestos nacionales, como aquellos cedidos
a departamentos o municipios. Así mismo se precisa que la reducción de las
tarifas no podrá estar por fuera “del rango tarifario” adoptado por la
normatividad que regule el respectivo impuesto territorial.
139.
En este orden de ideas, cabe efectuar una precisión similar a
la que se hizo respeto de la facultad para reorientar las rentas de destinación
específica, pues a propósito de la reducción de las tarifas de los impuestos
propios de las entidades territoriales también se debe precisar que el
ejercicio ajustado a la Constitución de esta facultad en ningún caso comporta
la modificación de las leyes, ordenanzas y acuerdos que hayan fijado las
tarifas, por cuanto la reducción se predica de las tarifas previamente fijadas
por los órganos competentes de conformidad con los artículos 300-4, 313-4 y 338
de la Carta, lo que, de otra parte, corrobora que no es posible la reducción
por debajo de las tarifas mínimas establecidas por la autoridad competente para
fijarlas.
140.
Esta comprensión evita que la reducción de las tarifas de los
impuestos propios de las entidades territoriales se transforme en una medida
con tendencia a permanecer indefinidamente, circunscribe su ejercicio al ámbito
competencial asignado a las autoridades departamentales, distritales y
municipales, imprimiéndole, adicionalmente, el carácter temporal previsto en el
artículo 215 superior que autoriza al ejecutivo para que, a propósito de la
emergencia, establezca transitoriamente nuevos tributos o modifique los
existentes”.
141.
Ciertamente, tratándose de la temporalidad de la reducción de
las tarifas de los impuestos propios de las entidades territoriales, el Decreto
461 de 2020 no contiene un señalamiento expreso, pero ha de tenerse en cuenta
que el citado artículo 215 de la Constitución al autorizar al presidente de la
República para establecer en forma transitoria nuevos tributos o modificar los
existentes indica que estas medidas “dejarán de regir al término de la
siguiente vigencia fiscal, salvo que el Congreso, durante el año siguiente, les
otorgue carácter permanente”, predicado que puede extenderse a la habilitación
que en materia tributaria les confiera el presidente de la República, actuando
como legislador extraordinario, a gobernadores y alcaldes, debiéndose entender,
entonces, que la medida comentada opera dentro del mismo ámbito de temporalidad
y excepcionalidad, razón por la que si en el acto mediante el cual se adopta la
reducción no se señala un término menor, esta dejara de regir al término de la
siguiente vigencia fiscal.
La
modificación del presupuesto durante los estados de excepción
142.
El Decreto 461 de 2020 no solo involucra lo referente al
principio de legalidad en materia tributaria, ya que también incide sobre la
legalidad presupuestal al indicar, en su artículo 1º, que la facultad para
reorientar las rentas de destinación específica de las entidades territoriales
comporta la facultad, igualmente otorgada a gobernadores y alcaldes, “para
realizar las adiciones, modificaciones, traslados y demás operaciones
presupuestales a que haya lugar”, aspecto este último que conduce a considerar
lo atinente a las modificaciones presupuestales y a la legalidad del
presupuesto durante los estados de excepción.
143.
Tratándose de la legalidad presupuestal, obligada resulta la
cita del artículo 345 de la Constitución, de acuerdo con cuyas voces “en tiempo
de paz no se podrá percibir contribución o impuesto que no figure en el
presupuesto de rentas, ni hacer erogación con cargo al tesoro que no se halle
incluida en el de gastos”, a lo que se añade que “tampoco podrá hacerse ningún
gasto público que no haya sido decretado por el Congreso, por las asambleas
departamentales, o por los concejos distritales o municipales, ni transferir
crédito alguno a objeto no previsto en el respectivo presupuesto”.
144.
Del artículo citado se colige que el principio de legalidad
en materia presupuestal rige para el presupuesto general de la Nación y para
los presupuestos de las entidades territoriales a las cuales también en materia
presupuestal cobija la expresión “en tiempo de paz” que, según la
interpretación de la Corte Constitucional, implica que las reglas allí
previstas pueden variar en tiempos de “no paz” o de perturbación institucional,
porque ante el apremio de circunstancias excepcionales, es posible que,
jurídicamente, las competencias normalmente conferidas al Congreso de la
República pasen al presidente de la República[73] y lo propio
cabe sostener de las competencias presupuestales de ordinario confiadas a
asambleas y concejos que, respectivamente, pueden pasar a gobernadores y
alcaldes si el presidente de la República, dotado de poderes extraordinarios,
así lo autoriza como medida para hacer frente a las causas generadoras de la
declaración de un estado de excepción.
145.
Así las cosas, las modificaciones presupuestales que en
situación de normalidad se regulan por la ley orgánica del presupuesto
respecto del presupuesto de la Nación, en los términos del artículo 352 de la
Constitución, y por las normas orgánicas del presupuesto respecto de las
entidades territoriales, en los térmionos de los artículos 300-5, 313-5, 352 y
353 de la Constitución, en situaciones excepcionales quedan al alcance del
Ejecutivo nacional y, por autorización de este, en su calidad de legislador
extraordinario, podrían también ser realizadas por gobernadores y alcaldes en
sus respectivos territorios. Los literales l) y ll) del artículo 38 de la LEEE
se refieren a las modificaciones presupuestales durante el Estado de Conmoción
Interior y el parágrafo 2º de este precepto establece que esta es una de las
facultades que solo puede ser atribuida al presidente, a los ministros, a los
gobernadores o a los alcaldes. A partir de estas previsiones, esta Corte ha
interpretado que también durante el Estado de Guerra Exterior y durante el
Estado de Emergencia, el Presidente cuenta con la posibilidad de modificar el
presupuesto[74] y, previa
autorización por el legislador ordinario o extraordinario, también los
gobernadores y alcaldes.
146.
Respecto de la Emergencia Económica, la misma finalidad de la
institución así lo impone, puesto que se trata de arbitrar recursos con la
mayor rapidez posible para atender de inmediato las necesidades surgidas de la
crisis determinante de la declaración de ese estado excepcional, crisis que no
podría enfrentarse eficazmente si las modificaciones presupuestales tuvieran
que pasar previamente por el Congreso y, en su caso, por las asambleas
departamentales o los concejos distritales y municipales[75].
147.
La modificación presupuestal que directamente puede acometer
el poder ejecutivo bajo un estado de excepción como el de emergencia económica
no es ajena al principio de legalidad presupuestal, cuya observancia también se
exige en situaciones de anormalidad institucional, porque, como lo ha explicado
esta Corporación, los estados excepcionales están sometidos al derecho y, por
lo tanto, existe un manejo de las finanzas públicas acorde con los estados de
excepción que también se rige por principios presupuestales como el de
legalidad y el de universalidad[76].
148.
En efecto, el Estatuto Orgánico del Presupuesto General de la
Nación, aplicable en lo pertinente a la elaboración, aprobación y ejecución del
presupuesto de las entidades territoriales, conforme surge de los artículos 352
y 353 de la Carta, complementa lo normado en la LEEE sobre modificaciones
presupuestales en tiempo de alteración del orden público político o económico,
al disponer en sus artículos 83 y 84 que (i) durante los estados de excepción
el Gobierno está facultado para efectuar los créditos adicionales y los
traslados presupuestales pertinentes, debiéndose tener como fuente del gasto el
decreto declaratorio del estado de excepción, y que (ii) en tales casos toda
modificación del presupuesto debe ser informada al Congreso de la República
dentro de los ocho días siguientes o a la iniciación del periodo de sesiones.
149.
La modificación por el Ejecutivo del presupuesto de rentas y
gastos durante los estados de excepción, “comprende tanto la facultad de
realizar traslados como la de efectuar adiciones presupuestales” y las
previsiones del Estatuto Orgánico del Presupuesto “inscriben la
potestad de modificación presupuestal por parte del legislador de excepción en
el marco de los principios propios de tal estatuto, en especial el de
legalidad”, dado que “estos preceptos definen al decreto que declara el estado
de excepción como la fuente del gasto público, lo que está en concordancia con
los principios constitucionales aplicables a la ley de apropiaciones y
contenidas en el artículo 346 Superior, como es la obligación de sustentar cada
partida, entre otras causas, en ‘un gasto decretado conforme a ley anterior’
”. A lo precedente se debe añadir que tanto las rentas que se hayan
decretado, como los gastos generados por la ejecución de las labores
desplegadas para el restablecimiento del orden público, deben ser incluidos
dentro del presupuesto, “actividad que no es más que el acatamiento del
principio de universalidad contenido en el artículo 14 del Estatuto Orgánico”[77].
150.
En conclusión, los principios de legalidad tributaria y
presupuestal se aplican, en el marco del estado de emergencia, bajo los
artículos 338, 345 y 346 de la Constitución, en cuanto circunscriben a los
“tiempos de paz” la competencia tributaria y presupuestal del Congreso, las
asambleas y los concejos, es decir, a los tiempos de normalidad institucional.
Por lo anterior, la Corte Constitucional ha sostenido que durante los estados
de excepción “otro centro de producción normativa y, en específico el
Ejecutivo” puede crear y modificar impuestos o intervenir el presupuesto
general de la Nación, cambiar la destinación de algunas rentas, reasignar
partidas y realizar operaciones presupuestales, con el propósito de destinar
recursos para la superación del estado de excepción[78].
151.
En tiempos de no paz, como en los estados de emergencia, el
artículo 215 de la Constitución autoriza expresamente al Gobierno Nacional para
establecer nuevos tributos o modificar los existentes, lo cual implica
necesariamente la facultad de modificar el presupuesto para efectos de
introducirle los ajustes resultantes de dichas medidas tributarias.
152.
La
modificación del presupuesto de las entidades territoriales, sin embargo, no se
encuentra regulada en la Constitución. El artículo 352 de la Constitución
dispone sobre el particular que la Ley Orgánica del Presupuesto regulará lo
correspondiente a la programación, aprobación, modificación y ejecución
de los presupuestos de la Nación y de las entidades territoriales, en cuyo
desarrollo y en concordancia con los artículos 300-5 y 313-5, el artículo 109
del Decreto 111 de 1996 establece que las entidades territoriales al expedir las
normas orgánicas de presupuesto deberán seguir las disposiciones de la Ley
Orgánica del Presupuesto, adaptándolas a la organización, normas
constitucionales y condiciones de cada entidad territorial. Mientras se expiden
estas normas, se aplicará la Ley Orgánica del Presupuesto en lo que fuere
pertinente.
153.
La Ley Orgánica del Presupuesto, sin embargo, nada dispuso
respecto de las modificaciones de los presupuestos de las entidades
territoriales durante los estados de excepción, lo que principalmente se debe a
que tanto en la Constitución como en la ley se ha diseñado un modelo de
autonomía territorial para tiempos de normalidad.
154.
Así surge, por ejemplo, del ya citado artículo 83 del
Estatuto Orgánico del Presupuesto, de acuerdo con cuyo tenor literal “Los
créditos adicionales y traslados del Presupuesto General de la Nación
destinados a atender gastos ocasionados por los estados de excepción, serán
efectuados por el Gobierno en los términos que este señale”, teniéndose al
decreto “que declare el estado de excepción respectivo” como fuente de gasto
público.
155.
Por su parte, el artículo 84 del mismo Estatuto señala que
“cuando se declaren estados de excepción, toda modificación al Presupuesto
General de la Nación deberá ser informada al Congreso de la República, dentro
de los ocho días siguientes a su realización” y que en caso “de que no se
encuentre reunido el Congreso deberá informarse dentro de los ocho días de
iniciación del siguiente periodo de sesiones”.
156.
Aunque las disposiciones transcritas están concebidas desde
la perspectiva unitaria y central de los estados de excepción y de los poderes
conferidos al Presidente de la República, la adaptación del Estatuto Orgánico
del Presupuesto a la tramitación, aprobación y manejo de los presupuestos de
las entidades territoriales en lo que fuere pertinente, permite la aplicación a
los presupuestos de departamentos, distritos y municipios, del tratamiento
excepcional de la modificación del presupuesto previsto para los estados de excepción
en el nivel nacional y, en particular, de los artículos 83 y 84 del Decreto 111
de 1996, si así lo regulan en sus normas orgánicas del presupuesto las
entidades territoriales.
157.
En tal caso, gobernadores y alcaldes deberán informar a las
respectivas asambleas o concejos toda modificación al presupuesto de sus
entidades territoriales dentro de los ocho días siguientes a su realización,
para que el correspondiente órgano representativo pueda derogar o modificar las
disposiciones, según su competencia constitucional y en caso de que la
corporación no se encuentre reunida se deberá informar dentro de los ocho días
de iniciación del siguiente periodo de sesiones.
158.
Los estados de excepción, como ya se dijo, se encuentran
regulados en la Constitución bajo una concepción unitaria y centralista,
correspondiéndole al legislador, dentro de su amplio margen de configuración
política del ordenamiento jurídico, regular los instrumentos de intervención
que en determinadas circunstancias excepcionales sean susceptibles de atribuir
a las entidades territoriales, como en efecto lo hizo en la LEEE.
159.
No queda duda, entonces, que, durante los estados de
excepción, el Presidente, en desarrollo del Estado de Emergencia, puede
facultar de manera específica a gobernadores y alcaldes para modificar el presupuesto
de rentas y gastos de sus respectivas entidades territoriales, como ocurrió
en este caso para atender la emergencia derivada de la pandemia, sin que se
requiera para ello la aprobación previa de asambleas y concejos. Se trata de
medidas excepcionales que se justifican a partir de los principios de la
función administrativa de eficacia y celeridad (art. 209 C.P.), para contribuir
a los fines esenciales del Estado (art. 2 C.P.). El decreto legislativo, en
consecuencia, complementa las normas orgánicas del presupuesto de las entidades
territoriales, al autorizar a gobernadores y alcaldes para realizar las
modificaciones necesarias en sus presupuestos de rentas y gastos del año 2020.
160.
La necesidad de la facultad de reorientar rentas de
destinación específica y, en general, de modificar el presupuesto, encuentra un
fundamento en el hecho de que cualquier aplicación, compromiso o inversión de
recursos en forma diferente a la señalada en el presupuesto, podría configurar
un delito contra la administración pública, que impediría atender la
emergencia, en cuanto los gastos que ella demanda evidentemente no fueron
objeto de apropiaciones presupuestales.
161.
No obstante, asambleas y concejos conservan todas las
competencias diferentes a las que en razón de la emergencia se trasladan a gobernadores
y alcaldes y, por supuesto, las atinentes al control político. A estos
controles se suman otros como el automático de legalidad a cargo de la
jurisdicción de lo contencioso administrativo, el control fiscal ejercido en
los términos del artículo 267 de la Carta o el control de carácter
disciplinario.
162.
En armonía con lo precedente debe precisarse que la adaptación
de las normas concernientes al manejo de excepción a las entidades
territoriales parte del supuesto de que el presidente de la República, como
titular único y exclusivo de las facultades extraordinarias surgidas al amparo
del estado de emergencia económica, haya autorizado a los gobernadores y a los
alcaldes para efectuar las modificaciones presupuestales orientadas a atender
la problemática surgida de la crisis, como lo hace el Decreto 461 de 2020 que,
en realidad, colma un vacío de las normas orgánicas de los presupuestos de las
entidades territoriales que no prevén el manejo de las modificaciones
presupuestales durante tiempos de anormalidad institucional.
163.
Es de destacar que la habilitación conferida a gobernadores y
alcaldes no se refiere a la expedición del presupuesto, sino tan solo a su
modificación que, conforme se ha indicado, solo cabe respecto del presupuesto
anual de la actual vigencia fiscal y, de otra parte, se debe poner de
manifiesto que la reducción de las tarifas de los impuestos propios de las
entidades territoriales, autorizada en el artículo 2º del decreto examinado
también implica la facultad de modificar los presupuestos de departamentos,
distritos y municipios, para afectos de introducirles los ajustes resultantes
de las medidas tributarias que se adopten en ejercicio de esa facultad.
164.
Habida cuenta de lo anterior, es menester reiterar que la
reducción de las tarifas de los impuestos territoriales deberá mantenerse
dentro del rango determinado por las normas que hayan fijado las tarifas, a lo
cual procede añadir que, para evitar la arbitrariedad, la medida adoptada por
gobernadores y alcaldes en ejercicio de esta facultad deberá (i) respetar los
principios que rigen el sistema tributario, (ii) reflejarse en el presupuesto
de ingresos a efectos de mantener el equilibrio presupuestal y (iii) atender
los criterios de equidad y progresividad.
EL CONTROL
MATERIAL DEL DECRETO 461 DE 2020
165.
Hechas las anteriores consideraciones procede adelantar el
control de constitucionalidad sobre los aspectos materiales de conformidad con
los juicios a los que se ha hecho referencia en la parte general y de los
cuales el primero es el de finalidad, tendiente a establecer si las
medidas adoptadas en los Decretos que desarrollan el estado de emergencia
sirven al propósito de neutralizar las causas del estado excepcional, así como
a evitar la extensión de sus efectos. Se sabe que la veloz expansión del
COVID-19 tiene incidencias negativas en múltiples ámbitos y que, por lo tanto,
a la protección de la salud debía seguir la prevención o el tratamiento de
diversos trastornos sociales y económicos, y siempre con el debido respeto a
los derechos humanos aconsejado por organizaciones e instancias internacionales
de distinto nivel.
166.
Ya en la motivación del Decreto 417 de 2020, declaratorio del
Estado de Emergencia, se dejó constancia de las proyecciones de los costos que
el sistema de salud tendría que asumir para evitar o tratar el contagio y se
trazó un panorama de las repercusiones económicas de la crisis, palpables,
entre otras variables, en la afectación del desempeño de las empresas, la
disminución del ingreso de los asalariados y de los independientes, la
incertidumbre de los mercados, los riesgos asociados al progresivo aumento del
desempleo, la acentuación del desequilibrio fiscal, la caída del sector
turístico y el desplome del aeronáutico y todo esto con una tendencia al
agravamiento, perceptible, además, en otros escenarios que irían sumando sus
vicisitudes a la situación ya de por sí grave e inusual.
167.
Según lo consignado en el Decreto declaratorio, la magnitud y
la profundidad del desbarajuste, constatado o previsible, demandan la acción
efectiva e inmediata de las personas, de las empresas y de los gobiernos, que
se ven precisados a obtener partidas adicionales destinadas a responder a las
mayores necesidades sociales y económicas derivadas de los traumatismos
causados por la vertiginosa difusión del coronavirus, habida cuenta de que la
atención del problema suscitado requiere de la inmediata disposición de recursos
líquidos para proteger al sector salud, apoyar a la industria y al comercio del
país, absorber las pérdidas económicas y los efectos sobre  la fuerza laboral.
168.
Tratándose del ámbito tributario, la motivación del Decreto
Legislativo 417 de 2020 hace hincapié en aspectos tales como la indispensable
alteración del calendario para el pago de las correspondientes obligaciones o
la urgencia de aliviar los compromisos que se tengan con el fisco mediante la
adopción de medidas extraordinarias que puedan tener el deseable efecto de
morigerar las condiciones del cumplimiento en favor de los contribuyentes
afectados por la crisis.
169.
Aunque en el Decreto declaratorio se hace especial énfasis en
las necesidades del gobierno central, se debe tener en cuenta que el Estado de
Emergencia fue declarado en todo el territorio y que en virtud del alcance
nacional de esa declaración, en la motivación del Decreto 461 de 2020 se hace
énfasis en la atención y el concurso de las entidades territoriales y en la
indispensable adopción de medidas extraordinarias que involucren a
departamentos, distritos y municipios en la financiación de acciones “para
enfrentar las consecuencias adversas económicas y sociales generadas por esta
pandemia”.
170.
Dada esa apremiante colaboración de los entes territoriales
en las soluciones exigidas por las variadas facetas de la crisis, en el decreto
sometido a examen se hace mención de las limitaciones presupuestales que en el
orden territorial impiden la asignación efectiva y urgente de los recursos “que
demandan las actuales circunstancias señaladas en el Decreto 417 de 2020”, y
también de la afectación del empleo y de los ingresos de los comerciantes y
empresarios que dificulta el cumplimiento de los compromisos adquiridos antes
de que se hubiese desatado la crisis.
171.
De acuerdo con las circunstancias anotadas, en la motivación
del Decreto 461 de 2020 se deja constancia de la conveniente flexibilización
del manejo presupuestal en los departamentos y municipios, dado que el estricto
acatamiento de los trámites ordinarios en lo que tiene que ver con las rentas
de destinación específica creadas por leyes, ordenanzas o decretos, impiden la
asignación eficiente de los recursos a la atención de los problemas originados
en la rápida expansión del coronavirus. De otra parte, en la exposición de los
motivos se consigna que la flexibilización de requisitos también debe
comprender la posibilidad de disminuir las tarifas de los impuestos
territoriales, a fin de hacer frente al impacto económico negativo de la
crisis, que se percibe especialmente en los hogares más vulnerables.
172.
En concordancia con lo expuesto en el Decreto 461 de 2020, el
Gobierno nacional adoptó dos medidas, a saber: (i) la facultad otorgada a
gobernadores y alcaldes para reorientar directamente, es decir, sin la
autorización previa de asambleas y concejos, las rentas de destinación
específica de las correspondientes entidades territoriales y (ii) la facultad
igualmente conferida a los gobernadores y alcaldes para reducir de modo directo
las tarifas de los impuestos de departamentos, distritos y municipios.
173.
En ambos casos el ejercicio de la facultad otorgada se
condiciona a que las actuaciones estén orientadas a hacer frente a las causas
que motivaron la declaración del Estado de Emergencia, debiéndose precisar que
en el artículo 1º la condición a la que se hace referencia aparece expresamente
prevista, mientras que en el artículo 2º se omitió el condicionamiento
explícito, lo que no significa que la facultad otorgada a los gobernadores y a
los alcaldes para reducir las tarifas de los impuestos de sus respectivas entidades
territoriales no tenga por finalidad responder a las causas determinantes de la
declaración del estado de emergencia y a sus consecuencias.
174.
En efecto, según lo enuncia el título del propio Decreto 461
de 2020, “la reducción de tarifas de impuestos territoriales” también se adopta
como medida “en el marco de la Emergencia Económica, Social y Ecológica
declarada mediante el Decreto 417 de 2020”, lo que luego se desarrolla en los
considerandos, al hacer referencia a una de las manifestaciones de la crisis,
consistente en que la “afectación del empleo por la alteración de diferentes
actividades económicas de los comerciantes y empresarios” disminuye “los
ingresos de los habitantes”, lo cual, a su turno, altera las condiciones “para
el cumplimiento de los compromisos previamente adquiridos”, entre los que se
encuentran los de carácter tributario, situación que amerita la promoción de
“mecanismos que permitan la mitigación de los impactos económicos negativos”.
175.
En forma más directa, los dos últimos considerandos aluden a
la reducción de las tarifas de los impuestos de las entidades territoriales,
medida para la cual esas entidades tienen facultades ordinarias que, sin
embargo, no pueden ejercerse ahora en la forma prevista si lo que se busca es afrontar
de manera inmediata “el impacto económico en los hogares más vulnerables”,
razón por la cual “se hace necesario facultar temporalmente a los gobernadores
y alcaldes” para que “si lo consideran pertinente”, procedan directamente a
reducir las tarifas fijadas, “sin necesidad de acudir a las asambleas
departamentales y a los concejos distritales o municipales”. A continuación se
somete el ejercicio de las dos medidas adoptadas a los mandatos
constitucionales que deben ser tenidos en cuenta por los gobernadores y
alcaldes, a fin de que obren “con el único objetivo de conjurar la inminente
crisis e impedir la extensión de sus efectos en el marco de lo dispuesto en el
Decreto 417 de 2020 (…)”.
176.
Lo anterior demuestra que ambas medidas son acordes con el
propósito de responder a la crisis caracterizada en el decreto declaratorio y
de impedir la extensión de sus efectos, por todo lo cual la normatividad de
desarrollo ahora analizada supera el juicio de finalidad, a propósito del cual
es importante consignar la respuesta a la solicitud de condicionamiento de la
constitucionalidad de la expresión “causas que motivaron la declaración del
estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en el marco de lo dispuesto
en el Decreto 417 de 2020”, contenida en el decreto bajo estudio, que es
formulada en la intervención enviada con destino a este expediente digital por
el Instituto de Estudios Carlos Restrepo Piedrahita de la Universidad Externado
de Colombia.
177.
El análisis de la motivación incorporada en el decreto
declaratorio y de los considerandos del Decreto 461 de 2020 en la forma en que
se acaba de efectuar, demuestra que no es necesario el condicionamiento
solicitado, porque aun cuando es cierto que la expresión transcrita contiene un
concepto jurídicamente indefinido, no lo es menos que tal concepto es
determinable, toda vez que se trata de trasladar, adicionar o modificar el
presupuesto o de realizar las demás operaciones presupuestales a que haya lugar
para enfrentar las consecuencias de la pandemia, en cuanto factores
determinantes de la declaración del estado de emergencia que tienen diversas y
todavía no del todo previsibles manifestaciones en los distintos lugares de la
geografía nacional, por lo cual se requiere la colaboración de los gobernadores
y de los alcaldes, cuya cercanía con las gentes y con las necesidades locales
les ubica en posición óptima para apreciar las circunstancias en sus
respectivas jurisdicciones, así como para adoptar las medidas que consulten la
manera como se experimenta la crisis en cada lugar, pues la diversidad de la
experiencia, de los medios y de los recursos torna difícil uniformar la
respuesta y hacerla imperativa desde el nivel central.
178.
Dada la cercanía que el juicio de finalidad mantiene con el
de conexidad material, las consideraciones precedentes constituyen una
base segura para determinar si las dos medidas contempladas en el Decreto 461
de 2020 se encuentran relacionadas con las causas generadoras del estado de
emergencia. En cuanto hace a la perspectiva externa de la conexidad se acaba de
hacer referencia al decisivo impacto de la pandemia originada en la rápida
expansión del coronavirus en el sistema de salud y a los desarreglos actuales o
previsibles en la economía y en la sociedad que de modo general fueron tenidos
en cuenta para declarar el estado excepcional mediante el Decreto Legislativo 417
de 2020, en cuya parte motiva se anunció la adopción de medidas urgentes para
paliar la complicada situación en cada uno de los ámbitos en los que llegaran a
experimentarse las repercusiones negativas de la crisis.
179.
En el mismo decreto declaratorio con mayor grado de
especificación se aludió a la búsqueda imperiosa de recursos líquidos que
pudieran destinarse a solventar los variados problemas suscitados, así como al
indispensable alivio de las obligaciones de diversa índole, cuyo cumplimiento
se viera afectado por las consecuencias desfavorables de la progresiva
expansión de la pandemia. A partir del señalamiento de estos dos aspectos se
avanzó hacia el campo de la tributación en el que durante las situaciones de
emergencia ha sido común hallar soluciones para la falta de recursos y para
obtener alivios cuando se trata de ayudar a la recuperación de personas
afectadas o de sectores golpeados por diversas crisis.
180.
En efecto, las incidencias desfavorables de calamidades
públicas de variado signo en las que tuvieron su causa estados de emergencia
económica han dado lugar a la adopción de medidas que suelen consistir en
operaciones presupuestales como adiciones, modificaciones, traslados u otras
caracterizadas por un común denominador, cual es la imperiosa consecución de
recursos que deben arbitrarse al costo de flexibilizar trámites ordinarios, de
revisar destinaciones previamente fijadas, de aumentar la carga impositiva o de
aliviarla dependiendo de los objetivos perseguidos en el marco de las
condiciones excepcionales.
181.
Buena parte de las medidas presupuestales y de las
tributarias adoptadas para hacer frente a los fenómenos causantes de una
emergencia comprometen el presupuesto general de la Nación o los tributos y
contribuciones del orden nacional, pero en esta oportunidad el Decreto 461 de
2020 involucra recursos y tributos de las entidades territoriales, debido a las
“limitaciones presupuestales” que en departamentos, distritos y municipios
impiden la asignación inmediata de recursos destinados a atender los efectos de
la crisis.
182.
El Decreto 461 de 2020 concreta para el orden territorial las
referencias generales contenidas en el decreto declaratorio y en materia de
recursos dispone las condiciones para su urgente consecución mediante el
otorgamiento a gobernadores y alcaldes de una facultad extraordinaria para
reorientar las rentas de destinación específica de las correspondientes
entidades territoriales y, tratándose del alivio de las obligaciones
tributarias, les confiere otra facultad consistente en la posibilidad que
alcaldes y gobernadores tienen para reducir las tarifas de los impuestos propios
de departamentos, distritos y municipios con miras a enfrentar la crisis y sus
efectos.
183.
Así, aun cuando la declaración del Estado de Emergencia lo
fue para todo el territorio nacional, es evidente que la crisis no
necesariamente repercute de similar manera en todos los departamentos,
distritos y municipios, debido a la diversidad palpable en sus condiciones, en
la mayor o menor disponibilidad de medios e infraestructuras para enfrentar la
crisis, en el nivel de exposición de sus habitantes al contagio o en el grado
de eficacia de las medidas adoptadas en cada lugar para evitar o contener la
propagación.
184.
De esta manera, debido a que la crisis y sus efectos no tienen
idéntico alcance en los diferentes departamentos, distritos y municipios, y a
que las posibilidades de enfrentarla tampoco son iguales, es importante
reconocer cierto margen de actuación a los mandatarios locales, a fin de que,
evaluadas las circunstancias de sus poblaciones y territorios, puedan proceder
directamente ejercitando las facultades que el Decreto 461 de 2020 les concede
y mediante las cuales se les ubica en mejores condiciones para responder a la
situación crítica en la que tuvo su origen la declaración del estado
excepcional que nos ocupa.
185.
En este caso el cumplimiento del requisito de conexidad
material externa se acredita gracias a un proceso de sucesivas especificaciones
que conduce de las consideraciones generales acerca de las causas que
condujeron a la declaración del estado de emergencia a la motivación concreta y
centrada en las manifestaciones de la crisis en departamentos, distritos y
municipios, así como en la necesidad de obtener rentas para dedicarlas a la
atención de la emergencia. El paso de lo general a lo concreto está guiado por
un hilo conductor que vincula las medidas adoptadas en el Decreto 461 de 2020 a
los motivos explícitos contenidos en el Decreto declaratorio.
186.
Una vez identificados el ámbito territorial, el manejo
presupuestal y tributario concerniente a departamentos y municipios, las
limitaciones impuestas al manejo presupuestario que dificultan la consecución y
destinación de los recursos para hacer frente a las repercusiones de la
situación crítica en los respectivos territorios, así como los efectos
negativos de la pandemia en el cumplimiento de las obligaciones tributarias,
las medidas consistentes en las facultades otorgadas a gobernadores y alcaldes
para la reorientación de las rentas de destinación específica y la reducción de
las tarifas de los impuestos de las mencionadas entidades territoriales, pueden
juzgarse adecuadas a la situación descrita en la motivación del Decreto 461 de
2020 que, por lo tanto, guarda un vínculo innegable con el articulado, lo que
es indicativo de la superación del juicio de conexidad material también desde
el punto de vista interno.
187.
En virtud del juicio de motivación suficiente se busca
penetrar en las razones aducidas por el Presidente de la República para
justificar las medidas tomadas en los Decretos de desarrollo, a fin de
verificar si al adoptarlas ha apreciado los motivos que sustentan el régimen de
excepción impuesto. En el caso que ahora ocupa la atención de la Corte, el
escrutinio que a propósito de los juicios anteriores se ha realizado sobre la
motivación del decreto declaratorio y de la correspondiente al Decreto 461 de
2020 demuestra que las razones expuestas en este último constituyen una
especificación de las más generales vertidas en el primero, a las cuales es
posible remitirlas.
188.
El vínculo de los motivos tenidos en cuenta en el Decreto
ahora analizado con los expresados al declarar la emergencia y el consiguiente
arraigo de las medidas de desarrollo en las causas determinantes de la
declaración del estado excepcional, prueban la debida apreciación de los
motivos que llevaron a conferirle a los gobernadores y a los alcaldes
facultades que directamente les permitan reorientar las rentas de destinación
específica de departamentos distritos y municipios y reducir las tarifas de los
impuestos propios de estas entidades territoriales.
189.
En efecto, el itinerario que va desde la identificación de la
rápida expansión del nuevo coronavirus como principal causa del estado de
emergencia declarado, pasando por la incidencia negativa de la pandemia en el
sector salud, hasta la consideración de los múltiples traumatismos de carácter
económico y social desatados a raíz de esta crisis, ha conducido a concretar
ámbitos en los que se debe facilitar la atención inmediata de los distintos problemas,
así como sectores de los que es posible obtener los recursos indispensables
para sortear la situación crítica.
190.
Las medidas adoptadas mediante el Decreto 461 de 2020 están
enfocadas en los departamentos, los distritos y los municipios, así como en lo
atinente a los presupuestos y a la tributación de estas entidades
territoriales, en las cuales, según la motivación, se han encontrado
limitaciones presupuestales que impiden la destinación de recursos a la
atención urgente de las necesidades surgidas de la pandemia y también la
existencia de poblaciones vulnerables y de personas afectadas y con dificultades
para cumplir diversas clases de obligaciones y, entre ellas, las de carácter
tributario, lo que evidencia una apreciación de los motivos que la Corte juzga
apropiada.
191.
En relación con este punto falta señalar que en esta ocasión
no se advierte que las facultades para reorientar recursos y para reducir las
tarifas de los impuestos de departamentos y municipios limiten derechos
fundamentales, siendo del caso indicar que el efecto puede ser el contrario a
la limitación, pues la aplicación de las medidas por gobernadores y alcaldes
podría resultar favorable a la efectiva vigencia de los derechos de rango
fundamental que hayan sufrido afectaciones a causa de las repercusiones de la
crisis.
192.
En armonía con lo precedente cabe afirmar también que las
medidas que el Decreto 461 de 2020 establece no comportan suspensión ni
vulneración de derechos fundamentales y que por este aspecto superan el
juicio de ausencia de arbitrariedad, que adicionalmente pretende asegurar
que no se interrumpa el normal funcionamiento de las ramas del poder público ni
se supriman o modifiquen los organismos o funciones básicas de acusación o
juzgamiento, nada de lo cual acontece en este caso, pues ninguna de las
facultades conferidas a los gobernadores y a los alcaldes incide en materias
que puedan tener por efecto las interrupciones, supresiones y modificaciones
que se deben evitar al adoptar cualquier medida en desarrollo de un Estado de
Emergencia.
193.
Conforme ha sido destacado más arriba, aunque los estados de
excepción justifican la implementación de medidas extraordinarias también están
sometidos a las pautas fijadas en el ordenamiento jurídico y por eso, aún bajo
el régimen especial al que dan lugar, es impostergable mantener la vigencia del
Estado de Derecho que, de acuerdo con el análisis hasta aquí adelantado, no se
percibe vulnerado por el contenido del Decreto 461 de 2020, motivo por el cual
es posible entender superadas las exigencias propias del juicio de ausencia de
arbitrariedad.
194.
Importa responder aquí a la inquietud planteada por la
Confederación Nacional de Asambleas y Diputados de Colombia, CONFADICOL, que en
su escrito de intervención solicita la inconstitucionalidad del decreto
examinado por estimar que las medidas en él contenidas interrumpen el normal
funcionamiento de las ramas del poder público, pues les permiten a los
gobernadores y alcaldes modificar unilateralmente los presupuestos de sus
entidades territoriales, esto es, pretermitiendo los trámites que deben
surtirse en asambleas y concejos distritales y municipales, lo que, en su
criterio, está prohibido constitucionalmente y menoscaba el principio de
legalidad presupuestal.
195.
Al respecto es de interés remitir a lo ya consignado en la
parte general de estas consideraciones, para advertir que la Confederación
interviniente basa su concepto en sentencias que explican las reglas del manejo
presupuestal en tiempos de normalidad, pero no en tiempos de alteración
institucional[79]. El artículo
345 superior dispone la inevitable intervención de los órganos de
representación popular en “tiempo de paz”, mas no durante los estados de
excepción en los que la modificación del presupuesto nacional se traslada al
poder ejecutivo que, en procura de los recursos para atender la situación de
anormalidad, puede actuar sin que se precise de la intervención previa del
Congreso y, en el presente caso, en virtud de la medida adoptada por el decreto
objeto de control, a los gobernadores y alcaldes en el nivel territorial sin la
autorización previa de asambleas y concejos.
196.
La interpretación que ha prohijado esta Corte ha puesto de
presente que el ordenamiento jurídico prevé un manejo excepcional del
presupuesto propio de las épocas de perturbación institucional y del cual dan
cuenta artículos como el 38 literales l) y ll) de la LEEE o como los artículos
83 y 84 del Estatuto Orgánico del Presupuesto, que parten de la base del
traslado de la competencia para modificar el presupuesto al poder ejecutivo
durante los estados de excepción. Tal manejo excepcional está diseñado para que
aun en las circunstancias de alteración del orden rijan los principios de
legalidad y universalidad presupuestal.
197.
Así, el decreto declaratorio del estado de excepción es
tenido como fuente del gasto y de la modificación del presupuesto bajo los
estados excepcionales y se debe avisar al Congreso de la República para que
ejerza el control político y esté en condiciones de decidir sobre la derogación
o la modificación de la medida presupuestal adoptada en tiempos de no paz. Lo
mismo cabe predicar de las asambleas y de los concejos que, aun cuando
desprovistos por el decreto legislativo objeto de control de la competencia
para autorizar las modificaciones al presupuesto, no son despojados de las
atribuciones que les permiten adelantar el control político de las actuaciones
desplegadas por gobernadores y alcaldes en ejercicio de las mencionadas
autorizaciones.
198.
Lo anterior indica que los estados de excepción están
sometidos al derecho y que, al poner en manos del poder ejecutivo la facultad
para modificar directamente el presupuesto, se responde a circunstancias
anormales que imponen la rápida consecución de recursos para ser aplicados, de
inmediato, a la problemática surgida de la crisis, mediante una gestión
orientada al servicio de los intereses generales y ceñida a los principios de
igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad
que, según el artículo 209 de la Carta, guían el desarrollo de la función
administrativa.
199.
En el contexto de un estado de emergencia declarado en todo
el territorio y cuyas repercusiones se perciben de modo distinto en los
diversos lugares de la geografía nacional, adquiere gran relevancia la
coordinación del nivel central y del territorial de acuerdo con principios como
el de concurrencia que, a partir de actuaciones diferenciadas, apuntan a la
misma finalidad de conjurar la crisis y de impedir la extensión de sus efectos,
gracias a la utilización de recursos en favor de personas vulnerables y de la
protección de derechos como la vida, la salud o la integridad, todo lo cual
potencia la realización de los fines del Estado establecidos en el artículo 2
superior y vigentes durante los estados de excepción. No hay lugar, entonces, a
la declaración de inconstitucionalidad solicitada.
200.
En cuanto hace al juicio de intangibilidad es
pertinente sostener que la apreciación general acerca de la situación de los
derechos fundamentales vertida en las precedentes consideraciones puede dar
razón del cumplimiento de las condiciones que en virtud de él se exigen, ya que
el Decreto 461 de 2020 no se muestra contrario a los derechos que, con
fundamento en los artículos 93 y 214 superiores, no admiten restricciones ni
siquiera durante los estados de excepción.
201.
Los referidos derechos han sido enunciados en la parte
general de estas consideraciones y al contrastar con ellos las facultades
concedidas a los gobernadores y alcaldes para reorientar las rentas de
destinación específica y reducir las tarifas de los impuestos de departamentos
y municipios, no se evidencia afectación alguna de su intangibilidad, ni de la
correspondiente a sus mecanismos judiciales de protección, advirtiéndose más
bien, en sentido contrario, que el ejercicio de las facultades mencionadas
podría revertir en beneficio de esos derechos, porque si llegaran a resultar
afectados por la crisis, cualquier medida que enfrente la situación crítica y
contribuya a impedir la extensión de sus efectos puede ser útil a su eficacia y
al mantenimiento de su intangibilidad.
202.
Por su parte, el juicio de no contradicción específica
está destinado a constatar que las medidas adoptadas no contradigan la
Constitución y los tratados internacionales, ni desconozcan el marco de
referencia de la actuación del ejecutivo en el estado de emergencia. Sobre este
particular, la Corte encuentra que genera especial atención el tema de la
autonomía de las entidades territoriales que, además, adquiere singular
relevancia tratándose del presupuesto y de la tributación en departamentos,
distritos y municipios.
203.
Cuando a propósito de un Estado de Emergencia, el presidente
de la República adopta medidas que directamente comprometen tributos de distinta
clase, lo usual es que ese manejo directo recaiga sobre contribuciones e
impuestos del orden nacional, a diferencia de lo que acontece con el decreto
ahora sometido a control, por obra del cual el presidente faculta a gobernadores
y alcaldes para actuar directamente respecto de rentas y tributos propios de
las entidades territoriales.
204.
Como se ha visto, las medidas contenidas en el Decreto 461 de
2020 recaen sobre las rentas de destinación específica de las entidades
territoriales que pueden ser reorientadas por gobernadores y alcaldes, a
quienes adicionalmente se les autoriza para reducir las tarifas de los
impuestos de sus respectivas entidades. Aunque es evidente que en este caso la aludida
reorientación y la reducción de tarifas involucran la ejecución presupuestal y
los tributos de departamentos y municipios, se debe anotar que las operaciones
correspondientes pueden ser llevadas a cabo por los respectivos mandatarios
locales sin necesidad de la autorización previa de asambleas y concejos.
205.
En otros términos, el Presidente de la República no dispone
de las rentas de destinación específica y de los impuestos de las referidas
entidades territoriales, por lo cual cabe predicar que no hay una intervención
directa suya en campos reservados al dominio de departamentos y municipios y
que, al confiar la reorientación de las rentas y la reducción de las tarifas de
los impuestos locales a gobernadores y alcaldes, queda a salvo la autonomía de
los entes territoriales.
206.
Sin embargo, cabría aducir que la comentada autonomía sufre
mengua debido a la pretermisión de las intervenciones de asambleas y concejos
que están dispuestas en el ordenamiento y hacen parte de la autonomía
territorial, por lo cual el presidente de la República no podría adoptar
medidas que comporten la omisión de las autorizaciones de los entes colegiados
de representación local.
207.
Respecto de este punto interesa puntualizar que las
autorizaciones conferidas a gobernadores y alcaldes no se refieren
específicamernte a competencias que la Constitución hubiere atribuido a las
corporaciones político administrativas de elección popular, pues no se trata de
facultades para determinar el destino de las rentas, expedir el presupuesto ni
para fijar la tarifa de los impuestos. Las medidas previstas en el decreto legislativo
objeto de control hacen referencia a autorizaciones para “reorientar” rentas de
destinación específica, “reducir” las tarifas de los impuestos y “modificar”
los presupuestos, todo lo cual presupone que las corporaciones político
administrativas de elección popular previamente han señalado el destino de las
rentas, fijado la tarifa de los impuestos y expedido los respectivos
presupuestos.
208.
Ya en el Decreto declaratorio se expuso que en razón de la
magnitud del problema, de sus múltiples incidencias y de la cantidad de
cuestiones comprometidas, al adoptar cada medida se debe procurar el
mantenimiento de un equilibrio difícil de obtener. Así pues, en esta
oportunidad no se trata de plantear una irremisible contraposición entre las
competencias del ejecutivo nacional y la autonomía de las entidades
territoriales, sino de relievar el papel de los principios de coordinación,
concurrencia y subsidiariedad, cuando en el contexto de un estado unitario
deben ser protegidos los asuntos nacionales y, se trata, por lo tanto, “de
armonizar los distintos intereses, y no simplemente de delimitarlos y
separarlos”, motivo por el cual, “generalmente las competencias que se ejercen
en los distintos niveles territoriales no son excluyentes”[80].
209.
Suele, entonces, presentarse una interacción por obra de la
cual, a raíz de la declaración de un estado de emergencia, medidas que solo
comprometen el presupuesto general de la Nación o recursos del nivel central
pueden estar destinadas a afrontar situaciones críticas en determinados
departamentos o municipios que, por ejemplo, hayan sido afectados por una
calamidad pública circunscrita a sus respectivos territorios, pero puede
también tratarse de medidas que comprometan presupuestos o recursos de las
entidades territoriales cuyo manejo concierna a las autoridades locales, a
algunas de las cuales se les facilitan las condiciones para proceder a una
disposición inmediata, mediante la flexibilización o simplificación de trámites
ordinarios.
210.
En ese último supuesto encajan las medidas contenidas en el
Decreto 461 de 2020, de las que cabe afirmar que no desconocen la autonomía de
departamentos y municipios por una razón adicional, consistente en que se trata
de facultades pasibles de ejercerse o no y que, en caso de ser ejercidas, dan
lugar a un margen de apreciación que le permite a cada gobernador y a cada
alcalde ponderar las circunstancias de su respectiva entidad en lo que hace a
los recursos y a las necesidades que se deben atender, aunque siempre teniendo
como mira la superación de la crisis o la contención de sus efectos.
211.
La autonomía de las entidades territoriales no se ve afectada,
porque la reorientación directa de las rentas de destinación específica y la
reducción de las tarifas de los impuestos de departamentos, distritos y
municipios, no les son impuestas a gobernadores y alcaldes con un inexorable
carácter obligatorio, puesto que, obrando dentro de la autonomía que les
corresponde, pueden apreciar la situación y decidir acerca de las medidas a
tomar y de las personas, ámbitos o sectores a los que se dirijan, ya que en
este aspecto tampoco se presenta una imposición inesquivable y se favorece la
ponderación de las condiciones propias de la entidad territorial de que se
trate con un límite obvio, cual es el actuar en el marco de la Emergencia
declarada mediante el Decreto 417 de 2020.
212.
El juicio de no contradicción específica puede darse por
superado en esta ocasión y, además, porque en la normatividad analizada no se
advierte desmejora de los derechos sociales de los trabajadores, como que las
medidas comentadas tratan de otras materias, lo que no impide que su
implementación eventualmente redunde en beneficio de esta clase de derechos,
habida cuenta de la afectación de empresas y trabajadores a causa de la
vertiginosa expansión del nuevo coronavirus.
213.
El artículo 12 de la LEEE establece el llamado juicio de
incompatibilidad por el cual se dispone un criterio de control sobre el
presidente de la República, precisado a expresar las razones en las que se
cimenta la incompatibilidad con el estado de excepción de las leyes que sean
suspendidas en desarrollo de la respectiva declaración y para hacer frente a
los motivos que la causaron, de manera que sobre el Ejecutivo nacional pesa la
exigencia de indicar expresamente cuáles son los ordenamientos concretos que
resultan antagónicos con el estado de excepción, a fin de facilitar el control
constitucional y de no generar indeterminación, incertidumbre o inseguridad
jurídica por omitir esa manifestación expresa o por valerse de fórmulas
generales, tales como la tradicional “quedan suspendidas todas las leyes que
sean contrarias”, utilizada en otras épocas.
214.
Es necesario precisar que, de conformidad con la jurisprudencia
constitucional, las medidas adoptadas en los decretos legislativos de
desarrollo pueden resultar en la afectación de leyes e incluso de normas de
otra índole, aunque de ello no se haga mención explícita en la motivación[81].
A juicio de la Corte, si bien las medidas establecidas resultan incompatibles
con el régimen ordinario tributario y de ejecución presupuestal, como las
ordenanzas o los acuerdos por cuya virtud fueron adoptadas las normas orgánicas
del presupuesto en departamentos, distritos y municipios, puesto que ese
régimen no contiene respuestas a los estados de execpción, en estricto sentido
cabria advertir que el decreto legislativo complementa las normas orgánicas del
presupuesto de las entidades territoriales, al autorizar a gobernadores y
alcaldes para realizar las modificaciones necesarias en sus presupuestos de
rentas y gastos del año 2020.
215.
En lo concerniente a otros tipos de normas, con carácter
previo es menester recordar que, según los numerales 4º y 5º del artículo 300
de la Constitución, corresponde a las asambleas departamentales, por medio de
ordenanzas “Decretar, de conformidad con la Ley, los tributos y contribuciones
necesarios para el cumplimiento de funciones departamentales” y “Expedir las
normas orgánicas del presupuesto departamental y el presupuesto anual de rentas
y gastos”, al paso que el artículo 313 superior establece, en sus numerales 4º
y 5º, que a los concejos les compete “Votar de conformidad con la Constitución
y la ley los tributos y los gastos locales” y “Dictar las normas orgánicas del
presupuesto y expedir anualmente el presupuesto de rentas y gastos”. Aunque a
primera vista pudiera pensarse que el decreto examinado es incompatible con
preceptos como estos, resulta indispensable acotar que las facultades que en
materia presupuestal se les han asignado por la Constitución, el Estatuto
Orgánico del Presupuesto y otros preceptos concordantes a las corporaciones de
representación popular, son aplicables en tiempos de paz, mas no durante los
estados de excepción, debido a lo cual las normas correspondientes no son
incompatibles con lo previsto en el decreto legislativo ahora revisado.
216.
Idéntico razonamiento puede sostenerse respecto de algunas
normas de carácter legal y, en especial, de los artículos 32.6 y 32.9 de La ley
136 de 1994 que, respectivamente, le atribuyen a los concejos las funciones
para “Establecer, reformar o eliminar tributos, contribuciones, impuestos y
sobretasas, de conformidad con la ley” y “Dictar las normas de presupuesto y
expedir anualmente el presupuesto de rentas y gastos, el cual deberá
corresponder al plan municipal o distrital de desarrollo”. En este mismo sentido
y tratándose de las asambleas, procede citar los artículos 60.7 y 62.1 del
Decreto Ley 1222 de 1986 que, en su orden, les confieren funciones destinadas a
“Expedir anualmente el presupuesto de rentas y gastos del Departamento, con
base en el proyecto presentado por el Gobernador y de acuerdo con las
correspondientes normas legales” y a “Establecer y organizar los impuestos que
se necesiten para atender a los gastos de la administración pública, con
arreglo al sistema tributario nacional (…)”.
217.
Adicionalmente, es importante destacar que en las
motivaciones del Decreto 461 de 2020 el Gobierno nacional precisó que “se han
identificado limitaciones presupuestales en el orden territorial que impiden la
asignación eficiente y urgente de los recursos que demandan las actuales
circunstancias, señaladas en el Decreto 417 de 2020, por lo que se hace
necesario (sic) una modificación normativa de orden temporal mediante las
medidas a que hace referencia el presente Decreto”.
218.
Más adelante el Gobierno puntualiza que “la normativa
presupuestal ha dispuesto una serie de requisitos para ejecutar los recursos
por parte de las entidades territoriales, entre otros, señalando que los
gobernadores y alcaldes deben acudir a las asambleas departamentales y a los
concejos distritales o municipales”, a lo que agrega que “ante la inmediatez
con la que se requieren los recursos, y la necesidad urgente de su ejecución,
la flexibilización de estos requisitos en materia presupuestal es una
herramienta indispensable y proporcional para contribuir con la adopción de las
medidas para conjurar la crisis o impedir la extensión de sus efectos”.
219.
Así pues, procede concluir que el juicio de incompatibilidad
se debe tener por superado, puesto que el Gobierno nacional desplegó la
motivación requerida, como acertadamente lo puso de manifiesto el Centro de
Estudios Fiscales de la Universidad Externado de Colombia, a lo cual se debe
añadir que en aras de los principios de legalidad y universalidad del
presupuesto, también vigentes en épocas de anormalidad institucional, la Ley
Orgánica del Presupuesto Nacional contienen las bases de un régimen
presupuestal de excepción que es el aplicable en supuestos como el previsto en
el Decreto 461 de 2020 que, en consecuencia, activa la aplicación del
mencionado régimen presupuestal de excepción que regula las modificaciones
operadas por gobernadores y alcaldes en los presupuestos locales[82].
220.
El juicio de necesidad consta de una faceta práctica y
de otra jurídica. Por la primera, también denominada idoneidad, se debe
constatar si las medidas adoptadas realmente apuntan a la superación de la
crisis y a evitar la propagación de sus efectos, mientras que por la segunda,
conocida como subsidiariedad, se busca establecer si las previsiones
legales ordinarias eran suficientes o no para hacer frente a la crisis y
cristalizar los objetivos perseguidos mediante la emergencia económica
declarada.
221.
Desde el punto de vista factico ya han sido puestas de
relieve las connotaciones de la crisis que tiene su origen en la rápida
expansión del COVID-19, así como su impacto en el sistema sanitario y en muy
variados ámbitos y sectores de la economía y de la sociedad. Aunque la declaración
del estado de excepción abarcó a todo el territorio nacional, es evidente que
no en todas las partes la crisis se manifiesta de la misma manera y que es
necesario el concurso de las entidades territoriales para superar la
emergencia, pese a que tampoco hay identidad en los medios y potencialidades
indispensables para enfrentarla.
222.
Considerada la inevitable e imperiosa actuación de
departamentos, distritos y municipios, de modo general se estimó que a causa de
lo sorpresivo de la crisis, de su magnitud e implicaciones, los recursos
públicos para hacer frente a sus devastadores efectos no estaban disponibles y
que la alternativa para procurarlos era la reorientación de aquellos
previamente asignados a otras destinaciones, opción que, sin embargo, chocaba
con las limitaciones propias del manejo presupuestal que, por impedirle su
disposición directa a gobernadores y alcaldes, debían ser removidas.
223.
De otra parte, se tuvo en cuenta que las desfavorables
repercusiones económicas de la situación crítica afectaban a sectores enteros,
así como a empresas y personas con la consecuente disminución de los ingresos o
su práctica desaparición, lo que devenía en la dificultad o en la imposibilidad
de atender obligaciones de distinta clase y, entre ellas, las de carácter
tributario. Habida cuenta de que en departamentos y municipios se experimentan estas
consecuencias y de que algunos impuestos son propios de las entidades
territoriales, se consideró que un alivio en las obligaciones tributarias podría
provenir de estas entidades, medida que, para resultar viable, también tendría
que superar las limitaciones del régimen ordinario.
224.
En términos generales puede decirse que estas son las
circunstancias que el Presidente la República tuvo en cuenta para otorgarle a
gobernadores y alcaldes las facultades para reorientar las rentas de
destinación específica de sus entidades territoriales y reducir las tarifas de
los impuestos de departamentos y municipios, medidas que la Corte encuentra
sustentadas en una aceptable apreciación de su utilidad para superar la crisis
e impedir la extensión de sus efectos.
225.
El contexto hasta aquí puesto de presente permite sostener
que el juicio de necesidad en su vertiente jurídica también es superado por el
Decreto 461 de 2020, ya que la flexibilización en el manejo de presupuestos y
de impuestos se revela necesaria, porque la aplicación del régimen ordinario
retrasaría la disposición de los recursos y la reducción de las tarifas de los
impuestos que en atención a la urgencia desatada por la crisis, son medidas que
no dan espera y cuya implementación debe ser inmediata.
226.
Así, en la motivación del decreto examinado se expuso que las
leyes, las ordenanzas y los acuerdos que disponen destinaciones específicas de
recursos de las entidades territoriales debían ser “modificadas para hacer
frente a las necesidades urgentes, inmediatas e imprevisibles que se derivan de
la emergencia sanitaria”, debido a lo cual la flexibilización de requisitos
presupuestales se erigía en herramienta indispensable para conjurar la crisis.
Así mismo, se indicó que la disminución de las tarifas de los impuestos tornaba
necesario facultar “directamente a los gobernadores y alcaldes” para proceder a
la reducción de las tarifas cuando lo consideraran pertinente y “sin necesidad
de acudir a las asambleas departamentales y a los concejos distritales o
municipales”.
227.
La disposición inmediata de los recursos provenientes de las
rentas de destinación específica y la posibilidad de reducir las tarifas de los
impuestos no son, entonces, medidas que directamente estén al alcance de
gobernadores y alcaldes en los respectivos regímenes ordinarios, cuya
insuficiencia es clara durante la crisis que se atraviesa y amerita la
flexibilización conducente al acopio inmediato de recursos y al alivio de las
cargas tributarias en las entidades territoriales.
228.
En armonía con lo expuesto en la parte introductoria al
análisis material, se debe recordar que el decreto legislativo ahora sometido a
examen llena un vacío en las normas orgánicas del presupuesto de las entidades
territoriales que no contemplan un régimen excepcional para el manejo de las
finanzas públicas durante los estados de excepción y, en especial, para el tratamiento
de las modificaciones presupuestales en tiempos de anormalidad institucional,
por lo cual resultaba indispensable que el presidente de la República les
confiriera a gobernadores y alcaldes las facultades reseñadas, cuyo ejercicio
implica modificaciones de los presupuestos departamentales, distritales y
municipales, según el caso.
229.
La necesidad de que los mandatarios locales cuenten con
facultades para reorientar rentas de destinación específica, reducir las tarifas
de los impuestos y, en general, para modificar el presupuesto, encuentra un
fundamento adicional en el hecho de que cualquier aplicación, compromiso o
inversión de recursos en forma diferente a la señalada en el presupuesto podría
configurar un delito contra la administración pública, lo que impediría atender
la emergencia, ya que los gastos que ella demanda no fueron objeto de
apropiaciones en los presupuestos territoriales aprobados para su ejecución en
la presente vigencia fiscal.
230.
El juicio de proporcionalidad implica la
identificación de una finalidad constitucional que resulte servida por las
medidas adoptadas en desarrollo del estado de emergencia, las cuales,
adicionalmente, deben ofrecer más beneficios que los costos que deban soportar
los principios constitucionales y no producir limitaciones o restricciones de
los derechos fundamentales y todo esto para evitar que haya exceso en el
ejercicio de las facultades excepcionalmente confiadas al Presidente de la
República.
231.
De cuanto ha sido considerado se desprende que la
reorientación de las rentas de destinación específica de departamentos y
municipios y la reducción de las tarifas de los impuestos de esas entidades
territoriales, como medidas que directamente pueden ser adoptadas por gobernadores
y alcaldes, persiguen la pronta atención de los problemas suscitados por las
repercusiones de la crisis en el ámbito local, merced a la provisión de
recursos antes destinados a otros propósitos y al alivio de la situación de los
contribuyentes que, afectados por la crisis, enfrenten dificultades para
cumplir las obligaciones tributarias del ámbito departamental y del municipal.
232.
Para que la reorientación de rentas y la reducción de las
tarifas de los impuestos sirvan a la atención de los referidos problemas deben
ser medidas de implementación inmediata, lo que explica la flexibilización o
simplificación de los trámites ordinarios traducida en la posibilidad de
aplicación directa por gobernadores y alcaldes, esto es, omitiendo la
autorización previa que en estos supuestos deben dar las asambleas y los
concejos. De proseguirse el trámite normal tardarían la disponibilidad de los
recursos y el alivio tributario que incluso podrían ser negados, teniendo por consecuencia
inevitable y grave la carencia de instrumentos para paliar una crisis que
necesita respuestas urgentes, dada la intensa velocidad con que se propaga el nuevo
coronavirus.
233.
Así pues, las medidas adoptadas mediante el Decreto 461 de
2020, fuera de ser idóneas para la obtención de un fin legítimo, contribuyen a
impedir la expansión de los efectos de una crisis que, de no ser tratada con
instrumentos adecuados y oportunos, incrementaría su alto potencial para causar
nuevos estragos sociales y económicos o para profundizar los ya existentes, en
detrimento de principios y derechos constitucionales comprometidos en cada
situación crítica.
234.
Por lo tanto,  es la crisis la que amenaza con aumentar su
costo sobre los mencionados principios y derechos y no las medidas adoptadas,
pues estas, al enfrentar las consecuencias negativas derivadas de la expansión
de la pandemia, tienen la aptitud indispensable para reportar los beneficios
asociados a la aplicación de los recursos directamente reorientados y al alivio
de las obligaciones tributarias, en cuya implementación no se evidencia riesgo
de limitación o restricción de derechos fundamentales.
235.
Conforme se ha indicado, la autonomía de las entidades
territoriales no resulta resquebrajada a causa de las medidas analizadas,
porque aun cuando en ambos casos se omite la intervención de asambleas y
concejos, su puesta en práctica corresponde a los gobernadores y a los alcaldes
en su calidad de autoridades locales popularmente elegidas, a quienes no se les
impone la obligación de reorientar rentas o reducir tarifas de impuestos, dado
que se les otorgan facultades para decidir si reorientan o reducen, de acuerdo
con un margen de apreciación que les permite tener en cuenta y evaluar las
condiciones de la respectiva entidad territorial, al igual que la manera como
en cada una se manifieste la crisis.
236.
Teniendo a su disposición los instrumentos de los que se les
provee, los gobernadores y alcaldes serán responsables del manejo de la
situación y en este sentido el Decreto 461 de 2020 incorpora algunos límites al
señalar que las facultades no podrán extenderse a las rentas cuya destinación
específica haya sido establecida por la Constitución y al indicar que las
acciones que emprendan deberán ser las necesarias para enfrentar la pandemia y
que las facultades conferidas solo pueden ejercerse “durante el término que
dure la emergencia sanitaria”.
237.
A los mecanismos de limitación anteriores debe sumarse el
control político que asambleas y concejos pueden ejercer sobre las operaciones
efectuadas con base en las facultades otorgadas por el Decreto 461 de 2020 y
también los correspondientes controles judiciales automáticos a cargo de la
jurisdicción contencioso administrativa, así como el control fiscal previsto en
el artículo 267 de la Constitución o el control de carácter disciplinario, tal
como fue puesto de presente en la parte general de estas consideraciones.
238.
Ahora bien, desde el punto de vista del juicio de
proporcionalidad, especial atención merece el artículo 3º del Decreto 461 de
2020 que, al fijar la temporalidad de las facultades otorgadas, indica que
“solo podrán ejercerse durante el término que dure la emergencia sanitaria”,
señalamiento este que ha sido avalado por el Procurador General de la Nación en
su concepto de rigor, habida cuenta de que la mencionada emergencia sanitaria fue
declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social, mediante Resolución
385 del 12 de marzo de 2020. Sin embargo, en la intervención presentada en
nombre del Instituto de Estudios Constitucionales Carlos Restrepo Piedrahita de
la Universidad Externado de Colombia se cuestiona que la temporalidad de las
medidas adoptadas se ligue a la emergencia sanitaria y no al Estado de Emergencia,
lo que, fuera de ser atribuido a un “error material”, es descalificado, porque,
en su opinión, una resolución no puede ser el referente del otorgamiento de las
facultades propias de un estado de excepción.
239.
De este último criterio se sigue que la temporalidad de las
medidas adoptadas en desarrollo de un estado excepcional no podría superar el
término por el cual se ha declarado el correspondiente estado. Empero, otra
cosa surge del artículo 215 superior que al referirse a los decretos expedidos
con base en un estado de emergencia, precisa que durante el año siguiente a la
declaración de ese estado de excepción el Congreso “podrá derogar, modificar o
adicionar los decretos a que se refiere este artículo, en aquellas materias que
ordinariamente son de iniciativa del Gobierno” y que podrá ejercer “en todo
tiempo” esta facultad “en relación con aquellas que son de iniciativa de sus
miembros”.
240.
A la luz de lo transcrito no necesariamente tienen que ser
coincidentes el término dentro del cual el Gobierno va a hacer uso de las
facultades extraordinarias derivadas del estado de emergencia, que debe ser
fijado en el decreto declaratorio, y la delimitación temporal de las medidas
que el presidente adopte en los decretos de desarrollo. Ciertamente esa
coincidencia es posible, pero no tiene el carácter de una regla obligatoria,
por cuya virtud se imponga que siempre deba hacerse así.
241.
En efecto, la temporalidad de las medidas establecidas en los
decretos de desarrollo podría ser menor que el término fijado en el decreto
declaratorio para que el presidente de la República dicte los decretos
correspondientes, pero también podría ser mayor y el llamado a fijar por cuánto
tiempo se extienden las medidas tomadas con fundamento en la declaración de la
emergencia es el presidente en cada uno de los decretos que profiera en
desarrollo del estado excepcional declarado.
242.
Evidentemente al ejercer el control de constitucionalidad, la
Corte debe realizar el respectivo escrutinio y examinar la temporalidad de las
medidas adoptadas a propósito del estado excepcional, porque según su lapso de
permanencia las medidas pueden ser proporcionales o definitivamente incurrir en
una desproporción inadmisible. En otras oportunidades la Corporación ha
condicionado la temporalidad de una medida a que solo se mantenga durante las
fases iniciales de una emergencia y no más allá[83].
243.
Al descender de estos criterios generales al caso que ahora
ocupa la atención de esta Sala Plena, se encuentra que la temporalidad de las
facultades otorgadas por el Decreto 461 de 2020 está vinculada a la duración de
la emergencia sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección
Social mediante la ya citada Resolución 385 de 12 de marzo de 2020. En
principio la Corte no encuentra reproche a que el mentado acto sea tomado como
referente para determinar la temporalidad de las medidas, toda vez que no es
totalmente extraño a esta Emergencia, pues ha sido mencionado en la motivación
del decreto declaratorio y también en la del decreto que ahora se revisa, para
poner de presente la adopción de medidas encaminadas a hacer frente al virus
merced a la prevención y contención del riesgo epidemiológico.
244.
Desde luego, en términos de control y de proporcionalidad de
la temporalidad de la medida, la Corte advierte que la sola lectura del
artículo 3º del Decreto 461 de 2020 no permite determinar el término durante el
cual alcaldes y gobernadores pueden ejercer las facultades conferidas y, por lo
mismo, es indispensable acudir a la Resolución 385 de 2020, en cuyo artículo 1º
se lee que la declaración de la emergencia sanitaria lo es para todo el
territorio nacional y, en principio, hasta el 30 de mayo de 2020.
245.
La fijación de esa fecha torna determinable la temporalidad
de las medidas establecidas en el Decreto 461 de 2020 y permite concluir que en
este caso el lapso para el ejercicio de las facultades concedidas en desarrollo
de la emergencia supera los treinta días calendario en que el decreto
declaratorio fijó el término para hacer uso de las facultades extraordinarias,
evidenciándose la coincidencia entre la emergencia sanitaria y el estado de
emergencia solo en cuanto las respectivas declaraciones fueron hechas para todo
el territorio nacional.
246.
Pero el artículo 1º de la Resolución 385 de 2020 añade que la
declaración de la emergencia sanitaria “podrá finalizar antes de la fecha aquí
señalada o cuando desaparezcan las causas que le dieron origen o, si estas
persisten o se incrementan podrá ser prorrogada”. Desde la perspectiva de la
proporcionalidad la aminoración del término no ofrece mayores problemas, sobre
todo si se liga a la desaparición de las causas que dieron origen a la
emergencia sanitaria que son las mismas que determinaron la declaración de la
emergencia, conforme se desprende de la alusión a la Resolución 385 de 2020
tanto en el decreto declaratorio como en el de desarrollo.
247.
Empero, la eventual prórroga prevista en la última parte del
artículo comentado podría enfrentar cuestionamientos de proporcionalidad,
porque de acogerse ese criterio la temporalidad de las medidas se revela
insegura y dependiente de factores inciertos o aleatorios que, fuera de
volverla indeterminable, envuelven el riesgo de conferirle a las medidas una
permanencia excesiva que supere, con mucho, la culminación del estado de
excepción y que, incluso, conduzca a una especie de institucionalización
contraria al carácter extraordinario y excepcional del estado de emergencia,
compartido también por las medidas adoptadas en desarrollo de la respectiva
declaración.
248.
Sin embargo, si se opta por desechar la prórroga de la
emergencia sanitaria como criterio determinante de la temporalidad para el
ejercicio de las facultades otorgadas a gobernadores y alcaldes por el Decreto
461 de 2020 surge un problema referente a la eficacia de las medidas para hacer
frente a la crisis e impedir la extensión de sus efectos, ya que la prolongación
de la emergencia sanitaria indicaría que no se habrían superado las causas
determinantes de la emergencia económica y, pese a ello, tendría que cesar la
posibilidad de ejercer las facultades que en materia presupuestal y tributaria
el decreto examinado les confiere a gobernadores y alcaldes precisamente para
atender la problemática surgida de la pandemia.
249.
En las anotadas condiciones quedaría seriamente comprometida
la posibilidad de destinar los recursos indispensables para hacerle frente a una
emergencia cuyos efectos son susceptibles de variación por razón de su
prolongación en el tiempo, ya que, a mayor duración de la emergencia, mayor
perturbación del orden económico y social y, por lo tanto, mayor necesidad de
recursos para hacerle frente.
250.
Así pues, aunque la duración de la emergencia sanitaria como
criterio de fijación del término para el ejercicio de las facultades otorgadas
se revela razonable y consulta de mejor manera la finalidad del estado de
emergencia y la índole de las soluciones que se buscan mediante las
habilitaciones otorgadas a las entidades territoriales, el mantenimiento de las
facultades conferidas a gobernadores y alcaldes aun durante los eventuales periodos
de prórroga de la emergencia sanitaria no disipa el riesgo de la vigencia
indefinida de las facultades conferidas a gobernadores y alcaldes, por lo cual,
tanto la disipación del anotado riesgo, como las exigencias del juicio de
proporcionalidad aconsejan hallar un criterio que, siendo favorable a la
determinación de la temporalidad para el ejercicio de las medidas de excepción
establecidas en el Decreto 461 de 2020, posibilite ese ejercicio durante las
prórrogas de la emergencia sanitaria.
251.
La Corte estima que en este caso el criterio favorable a la
determinación de la temporalidad de las medidas está dado por la índole
presupuestal y tributaria de las dos medidas establecidas en la normatividad
estudiada. En efecto, ya en la parte introductoria de este análisis material
quedó consignado que las modificaciones presupuestales indispensables para
hacer efectiva la reorientación de las rentas de destinación específica de las
entidades territoriales recaen sobre los presupuestos de la presente vigencia
fiscal, lo que significa que no comportan la modificación de las leyes, las
ordenanzas o los acuerdos que, en su debida oportunidad, determinaron el
destino actual de tales rentas.
252.
Igualmente, tratándose de la reducción de las tarifas de los
impuestos propios de las entidades territoriales en la parte general se
consideró que la facultad para proceder a la disminución por gobernadores y
alcaldes sin la previa aprobación de asambleas y concejos no implica
autorización para modificar las leyes, las ordenanzas o los acuerdos que
fijaron las tarifas, por lo cual la reducción se predica de las tarifas
previamente fijadas por los órganos competentes de conformidad con los
artículos 300-4, 313-4 y 338 de la Constitución, de donde se deduce que también
esta medida es de carácter temporal, porque no se trata de decretar un impuesto
ni de fijar la correspondiente tarifa y que la determinación de su temporalidad
resulta de la aplicación al ámbito territorial del artículo 215 superior que
autoriza al Ejecutivo nacional para que, durante la emergencia económica y de
forma transitoria, establezca nuevos tributos o modifique los existentes, casos
en los cuales “las medidas dejarán de regir al término de la siguiente vigencia
fiscal, salvo que el Congreso durante el año siguiente les otorgue carácter
permanente”.
253.
Siendo así, los riesgos de prolongación de la vigencia de las
facultades conferidas se encuentran limitados, porque sobre las medidas que se
adopten con fundamento en ellas recae una limitación temporal que en materia
presupuestal corresponde a la actual vigencia fiscal, mientras que en materia
de tarifas de los impuestos no puede ir más allá de la siguiente vigencia
fiscal. De esta manera los gobernadores y los alcaldes podrán ejercer las
facultades que les han sido asignadas por el tiempo que dure la emergencia
sanitaria, pero se debe tener en cuenta (i) que la reorientación de las rentas
de destinación específica no puede ir más allá de la vigencia fiscal de 2020,
(ii) que en el caso de la reducción de las tarifas de los impuestos propios de
las entidades territoriales el límite máximo va hasta la siguiente vigencia
fiscal y (iii) que la posibilidad de prolongar las medidas concretas adoptadas
con base en las facultades conferidas más allá de los señalados límites
temporales dependerá de que así lo decidan las asambleas departamentales y los
concejos distritales y municipales. Dado que las asambleas y los concejos conservan la
competencia para expedir el presupuesto, la asignación de recursos para
atender, en las siguientes vigencias fiscales, las necesidades que se
deriven de la emergencia deberán ser discutidas y aprobadas de conformidad
con el régimen ordinario.
254.
De conformidad con lo anterior, para asegurar la proporcionalidad
tanto en el alcance como en la temporalidad de las dos medidas adoptadas, se
declarará la exequibilidad simple del artículo 3º del Decreto 461 de 2020, pero
se condicionará la exequibilidad de los artículos 1º y 2º. Así, respecto de la
reorientación directa de las rentas de destinación específica de las entidades
territoriales se deberá entender, de una parte, (i) que la respectiva facultad
no autoriza a los gobernadores y alcaldes para modificar las leyes, ordenanzas
o acuerdos que hayan creado o modificado tales rentas y, de otro lado, (ii) que
la facultad otorgada para tal fin solo puede ejercerse mediante la modificación
del presupuesto de la actual vigencia fiscal.
255.
En cuanto hace a la disminución de la tarifa de los impuestos
propios de las entidades territoriales, establecida en el artículo 2º del
Decreto 461 de 2020, la declaración de exequibilidad será condicionada a que se
entienda (i) que los gobernadores y alcaldes no están autorizados para
modificar las leyes, ordenanzas y acuerdos que fijaron estas tarifas y (ii) que
la facultad correspondiente dejará de regir al término de la siguiente vigencia
fiscal, tal como se desprende de la Constitución y ha sido consignado en la
parte general de estas consideraciones, en las que se precisó que la reducción
se predica de las tarifas previamente fijadas por los órganos competentes, lo
cual implica que no es posible la disminución por debajo de las tarifas mínimas
previamente establecidas.
256.
Atendiendo a las posibilidades que tienen los gobernadores y
los alcaldes, a los límites que se han reseñado y a la gravedad de la situación
causante de la declaración del estado de emergencia, la Corte considera que al
adoptar las medidas contempladas en el Decreto 461 de 2020, el presidente de la
República no incurrió en exceso y que, por el contrario, la moderación presidió
su adopción, debiéndose, entonces, tener por superado el juicio de
proporcionalidad.
257.
El juicio de no discriminación se funda en el artículo
14 de la LEEE e implica verificar que las medidas adoptadas no impongan tratos
diferenciales e injustificados entre las personas, especialmente por motivos de
lengua, religión, origen nacional o familiar, opinión política o filosófica, o
por aquellos otros criterios que en el derecho internacional o en la
jurisprudencia constitucional hayan sido calificados como sospechosos.
258.
La apreciación de las medidas incorporadas en el Decreto 461
de 2020 permite predicar que superan este juicio, puesto que las dos facultades
les son otorgadas a todos los gobernadores y alcaldes, sin distinción alguna,
por lo que igualmente en la totalidad de los departamentos y municipios, los
respectivos mandatarios cuentan con los mismos instrumentos para enfrentar la
crisis y procurar la protección de las correspondientes poblaciones y de los sectores
comprometidos.
259.
La manera como en cada entidad territorial se haga uso de las
referidas facultades comporta una distinción que no ha de estar basada en los
criterios que se acaban de recordar, sino en las condiciones peculiares de los
distintos departamentos y municipios y en la forma como hayan resultado
afectados por la pandemia o por la amenaza de su extensión, lo que impone
tratamientos diferenciados y justificados por las diversas circunstancias, mas
no por la utilización de criterios sospechosos de discriminación.
260.
La estimación de las circunstancias propias de cada una de
las entidades territoriales es un factor que introduce distinciones entre las
diferentes personas y sectores a los que en cada sitio se dirija la
reorientación de los recursos o la reducción de las tarifas de los impuestos,
pero que ello sea así encuentra explicación en los problemas que se deban
priorizar y atender en razón de las circunstancias propias de la entidad
territorial de la cual se trate.
261.
La anterior perspectiva activa un ejercicio de la autonomía
correspondiente a los entes locales para atender las necesidades de cada sitio,
grupo o ámbito, debiéndose destacar que las personas o sectores beneficiarios
de la aplicación de los recursos reorientados o de la disminución en la tarifa
de los impuestos lo serán en razón de las condiciones específicas de la crisis
y no a causa del predominio de criterios de discriminación que, en lugar de
responder a las peculiaridades locales de la situación crítica, obedezcan al
propósito de beneficiar  a unos y de excluir a otros sin justificación
constitucionalmente atendible.
262.
Resta indicar que ninguna objeción de constitucionalidad
tiene la Corte en relación con el artículo 4º del Decreto 461 de 2020 que se
limita a fijar la vigencia, para lo cual indica que “rige a partir de la fecha
de su publicación”.
CONCLUSIÓN
263.
Como resultado del control establecido para juzgar la
constitucionalidad de la normatividad expedida con fundamento en la declaración
de un Estado de Emergencia, la Corte ha concluido que el Decreto 461 de 2020
satisface los requisitos formales exigidos y que, por este aspecto, procede
declarar su exequibilidad.
264.
Respecto de los requisitos materiales se impone conclusión
semejante, ya que las medidas consistentes en la posibilidad de reorientar
directamente las rentas de destinación específica de departamentos y
municipios, así como en la facultad para reducir las tarifas de los impuestos
de las mencionadas entidades territoriales otorgadas a gobernadores y alcaldes,
supera los juicios a partir de los cuales se controla el contenido de las
medidas dictadas en desarrollo del Estado de Emergencia declarado por el Decreto
417 de 2020.
265.
Sin embargo, al analizar desde el punto de vista de la
proporcionalidad el artículo 3º del Decreto 461 de 2020, la Corte consideró que
el término de duración de la emergencia sanitara para el ejercicio de las
facultades conferidas es razonable y consulta su finalidad, pero precisó que,
de acuerdo con su índole, las medidas que se adopten tendrán una vigencia
limitada, en materia presupuestal, a la actual vigencia fiscal y tratándose de
la reducción de las tarifas de los impuestos, máximo hasta la siguiente
vigencia fiscal.
266.
La Corporación señaló que en el caso de la reorientación
directa de las rentas de destinación específica de las entidades territoriales
la habilitación conferida no se refiere a la expedición del presupuesto, sino
tan solo a su modificación, la cual, evidentemente solo cabe respecto del
presupuesto anual de la actual vigencia fiscal y que la exequibilidad del
artículo 1º debe condicionarse a que se entienda que la reorientación
únicamente puede efectuarse mediante la modificación del presupuesto de la
actual vigencia fiscal, sin que ello permita modificar las leyes, ordenanzas o
acuerdos de creación o modificación previa de tales rentas. Dado que asambleas
y concejos conservan la competencia para expedir el presupuesto dentro de los
límites señalados por el legislador, la asignación de recursos para atender, en
las siguientes vigencias fiscales, las necesidades que se deriven de la
emergencia deberán ser discutidas y aprobadas de conformidad con el régimen
ordinario.
267.
En relación con la disminución de las tarifas de los
impuestos propios de las entidades territoriales la Sala Plena indicó que esta
medida no resulta aplicable a tasas y contribuciones, que tiene por objetivo
único el de conjurar la inminente crisis e impedir la extensión de sus efectos,
en el marco de la emergencia, que es de carácter temporal y que debe ejercerse
con observancia de los mandatos constitucionales, respecto de tarifas
previamente fijadas por los órganos competentes, razón por la cual no
constituye autorización para modificar las leyes, ordenanzas o acuerdos que
previamente fijaron las tarifas.
268.
Atendiendo a lo anterior, la Corte puntualizó que la
reducción de las tarifas de los impuestos territoriales deberá mantenerse
dentro de los rangos previamente fijados en las leyes, ordenanzas o acuerdos
que hayan establecido o modificado esas tarifas, de modo que no podrá haber
disminución por debajo de las tarifas mínimas previamente fijadas. En razón de
esto se resolvió condicionar la exequibilidad del artículo 2º, en el entendido
de que la autorizada reducción de tarifas no permite modificar las leyes,
ordenanzas o acuerdos que las fijaron y que dejará de regir al término de la
siguiente vigencia fiscal, si no se señala un término menor.
VI.
DECISIÓN
En
mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando
justicia en nombre del pueblo y por autoridad de la Constitución,
RESUELVE:
Primero.
Declarar la EXEQUIBILIDAD
CONDICIONADA del artículo 1 del Decreto Legislativo 461 de 2020, en el
entendido de que la facultad para reorientar rentas de destinación específica:
(i) no autoriza a gobernadores y alcaldes para modificar las leyes, ordenanzas
ni acuerdos de creación o modificación de tales rentas, y (ii) solo puede
ejercerse mediante la modificación del presupuesto de la actual vigencia
fiscal.
Segundo.
Declarar la EXEQUIBILIDAD
CONDICIONADA del artículo 2 del Decreto Legislativo 461 de 2020, en el
entendido de que la facultad para reducir las tarifas de los impuestos: (i) no
autoriza a gobernadores y alcaldes para modificar las leyes, ordenanzas ni
acuerdos que las fijaron, y (ii) dejarán de regir al término de la siguiente
vigencia fiscal en caso de que no se señalare un término menor.
Tercero.
Declarar la EXEQUIBILIDAD de los
artículos 3 y 4 del Decreto Legislativo 461 de 2020.
Cópiese,
notifíquese, comuníquese, publíquese y cúmplase.
ALBERTO ROJAS RÍOS
Presidente
Con salvamento de voto
CARLOS BERNAL PULIDO
Magistrado
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
Con salvamento de voto
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
Con salvamento de voto
JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
SALVAMENTO DE VOTO DE LAS MAGISTRADAS
DIANA FAJARDO RIVERA Y
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
A LA
SENTENCIA C-169/20
ESTADOS DE EXCEPCION-Facultades indelegables
del Presidente de la República (Salvamento de voto)
Cuando la Constitución Política faculta al Presidente de la República para que, dadas ciertas circunstancias,
declare un estado de emergencia, la
Carta reconoce que es en dicho mandatario, en su condición de jefe de gobierno y suprema autoridad administrativa,
y no en ningún otro, en quien recae la responsabilidad de
conjurar la crisis correspondiente, así como de impedir la
extensión de sus efectos. Por tal razón, las facultades extraordinarias
que la Constitución le otorga al Presidente en desarrollo
de un estado de emergencia no son susceptibles de delegación.
Referencia.: Expediente RE-241
Asunto: Revisión de constitucionalidad
del Decreto 461 del 22 de marzo de 2020, “Por medio del cual se autoriza temporalmente a los gobernadores y alcaldes para la reorientación
de rentas y la reducción de tarifas de impuestos territoriales, en
el  marco de  la
Emergencia Económica, Social y Ecológica
declarada mediante el Decreto 417 de 2020”.
Magistrado ponente:
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Con el debido respeto por la determinación
de la Sala Plena, manifestamos nuestro salvamento de voto en relación con la decisión mayoritaria adoptada
en el proceso de la referencia. Las
razones del presente salvamento son las que se
exponen a continuación:
1.       Cuando la Constitución Política faculta al Presidente de la República para que, dadas ciertas circunstancias,
declare un estado de emergencia, la
Carta reconoce que es en dicho mandatario, en su condición de jefe de gobierno y suprema autoridad administrativa,
y no en ningún otro, en quien recae la responsabilidad de
conjurar la crisis correspondiente, así como de impedir la
extensión de sus efectos. Por tal razón, las facultades extraordinarias
que la Constitución le otorga al Presidente en desarrollo
de un estado de emergencia no son susceptibles de delegación. Sobre este particular, en Sentencia C-179 de
19941 , la Corte manifestó que:
“(l)as facultades que se le atribuyen al Gobierno durante el estado de
conmoción interior son indelegables, como las de guerra exterior y emergencia económica social y ecológica, lo cual se deduce de los artículos
212, 213 y 215 de la Carta que expresamente se refieren al Presidente de la
República para que dicte decretos legislativos en el ejercicio de las facultades
excepcionales, los cuales deberán ser firmados
por
todos los ministros.
Además, la indelegabilidad también se puede deducir de las normas
constitucionales que consagran la responsabilidad del
Presidente de la
República  y los  ministros del despacho,  cuando  declaren alguno
de  los
estados de excepción  sin haber  ocurrido  las causas que establece dicho ordenamiento para ello, o cuando abusen o se extralimiten en el ejercicio de
las facultades extraordinarias que se les atribuyen. (arts. 214-5 y 215 inciso
8o.C.N.)”
Cosa distinta es que en desarrollo de su responsabilidad en la conjuración de
la crisis, el Presidente les otorgue determinadas competencias
a las distintas autoridades administrativas para el efectivo desarrollo de las medidas que este tome en uso de sus facultades extraordinarias.
Más aún, aunque es cierto que la mayoría de las funciones presidenciales
son delegables, la jurisprudencia ha establecido que “excepcionalmente es
improcedente la delegación, cuando se trata d una atribución que compromete a tal punto la integralidad del Estado y la investidura presidencial, que se
requiere una actuación
directa del Presidente como garantía de unidad
nacional.”2 Por razones más que obvias, este último es el
caso de los estados de excepción, como ciertamente lo es el estado de emergencia que declaró el Decreto legislativo 417 de 2020.
2.       Lo recién expuesto era razón suficiente para que la Corte se opusiera a la
autorización que el Presidente le dio a los gobernadores y alcaldes para que,
según su discreción, reorientaran las rentas de destinación específica de las
entidades territoriales.
Las suscritas magistradas no cuestionan que la reorientación de rentas de
destinación específica de las entidades territoriales pueda ser un medio efectivo
para la confrontación de las causas que dieron lugar
a la expedición del estado de emergencia con ocasión de la grave pandemia del COVID-19. No obstante,
la
nueva destinación de dichas rentas no es un asunto que el Presidente pudiera
delegar en mandatario local
alguno para que este obrara según su particular
visión de la crisis. En todos los casos, la posibilidad
de reorientar
rentas así
como de su establecer su nueva destinación debió ser materia privativa del Presidente de la República sin que ello signifique que la percepción de los mandatarios locales sobre la situación de la entidad territorial
a su cargo no debiera ser escuchada.
Para las suscritas resulta difícil imaginar cómo el Congreso de la República
podrá desarrollar la función de control político al Gobierno que le encarga el artículo 215 de la Carta, cuando el uso de las facultades presidenciales fue
delegado en
un  sinnúmero de  mandatarios locales
que,  por
virtud  de  su autonomía, difícilmente lograrán articular una acción conjunta y coordinada para el enfrentamiento de una crisis de alcance nacional.
3.       Sin perjuicio de lo anterior,
para las suscritas no existe
razón válida que justifique marginar a las asambleas departamentales
y a
los concejos municipales de las decisiones que, en materia tributara, la misma Carta les
encarga. No se puede partir de la base de que dichas corporaciones serían una piedra en el zapato para que, aún en estados de excepción, la entidad territorial tomara las decisiones más adecuadas para afrontar la crisis. Sobre este punto
cabe
recordar que si bien la cabeza de las entidades territoriales es una -elalcalde o el gobernador, según el caso- la composición plural de las
corporaciones político administrativas de cada entidad territorial garantiza el control de las actuaciones del mandatario correspondiente; todo ello sin que se
pueda argumentar válidamente que el actual estado de la tecnología aún impide que
tales corporaciones sesionen a distancia y en asilamiento preventivo.
Por las anteriores razones, las suscritas magistradas consideran que el artículo
1 del Decreto legislativo 461 de 2020
debió ser declarado inexequible y que el
artículo 2 debió ser condicionado a que la facultad de reducción de impuestos que este prevé no dispensara al mandatario local de contar con la aprobación de la corporación político-administrativa de
la
entidad territorial del caso.
Fecha ut supra
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
CRISTINA PARDO SCHLESINGER Magistrada
[1] La
Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República, mediante oficio del
veinticuatro (24) de marzo de 2020, recibido en la Secretaría General de la
Corte el mismo día, remitió copia auténtica del Decreto número 461 del
veintidós (22) de marzo de 2020, “Por medio del cual se autoriza
temporalmente a los gobernadores y alcaldes para la reorientación de rentas y
la reducción de tarifas de impuestos territoriales, en el marco de la
Emergencia Económica, Social y Ecológica declarada mediante el Decreto 417 de
2020”, para
su revisión constitucional. De conformidad con el reparto efectuado en sesión
virtual de la Sala Plena el veinticinco (25) de marzo de dos mil veinte (2020),
se envió el presente expediente al despacho del Magistrado Ponente. Mediante
Auto de treinta (30) de marzo de dos mil veinte (2020), el Magistrado
Sustanciador resolvió asumir el conocimiento del presente asunto, ordenó
comunicar la iniciación del proceso a la Presidencia de la República y
fijarlo en lista en la Secretaría General de la Corte por el término de cinco
(5) días. Igualmente dispuso que, expirado el término de fijación en lista, se
corriera traslado al señor Procurador General de la Nación para que rindiera el
concepto de su competencia. En la misma providencia se invitó al Ministerio de
Hacienda y Crédito Público, al Instituto Colombiano de Derecho Tributario, a la
Federación Nacional de Departamentos, a la Federación Nacional de Asambleas
Departamentales y Diputados de Colombia, a la Federación Colombiana de
Municipios y a la Federación Nacional de Concejos y Concejales, para que, en
caso de estimarlo conveniente, intervinieran con el propósito de impugnar o
defender la constitucionalidad del Decreto Legislativo sometido a revisión.
[2] EL PRESIDENTE DE
LA REPÚBLICA, IVÁN DUQUE MÁRQUEZ; LA MINISTRA DEL INTERIOR, ALICIA VICTORIA
ARANGO OLMOS; LA MINISTRA DE RELACIONES EXTERIORES, CLAUDIA BLUM DE BARBERI; EL
MINISTRO DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO, ALBERTO CARRASQUILLA BARRERA; LA
MINISTRA DE JUSTICIA Y DEL DERECHO, MARGARITA LEONOR CABELLO BLANCO; EL
MINISTRO DE DEFENSA NACIONAL, CARLOS HOLMES TRUJILLO GARCÍA; EL MINISTRO DE
AGRICULTURA Y DESARROLLO RURAL, RODOLFO ENRIQUE ZEA NAVARRO; EL MINISTRO DE
SALUD Y PROTECCIÓN SOCIAL, FERNANDO RUIZ GÓMEZ; El MINISTRO DEL TRABAJO, ANGEL
CUSTODIO CABRERA BÁEZ; LA MINISTRA DE MINAS Y ENERGIA, MARÍA FERNANDA SUÁREZ
LONDOÑO; EL MINISTRO DE COMERCIO, INDUSTRIA Y TURISMO, JOSÉ MANUEL RESTREPO
ABONDANO; LA MINISTRA DE EDUCACIÓN NACIONAL, MARÍA VICTORIA ANGULO GONZÁLEZ; EL
MINISTRO DE AMBIENTE Y DESARROLLO SOSTENIBLE, RICARDO JOSÉ LOZANO PICÓN; EL
MINISTRO DE VIVIENDA, CIUDAD Y TERRITORIO, JONATHAN MALAGÓN GONZÁLEZ; LA
MINISTRA DE TECNOLOGIAS DE LA INFORMACIÓN Y LAS COMUNICACIONES, SYLVIA CRISTINA
CONSTAÍN RENGIFO; LA MINISTRA DE TRANSPORTE, ÁNGELA MARÍA OROZCO GÓMEZ; LA
MINISTRA DE CULTURA, CARMEN INÉS VÁSQUEZ CAMACHO; LA MINISTRA DE CIENCIA,
TECNOLOGÍA E INNOVACIÓN, MABEL GISELA TORRES TORRES; EL MINISTRO DEL DEPORTE, ERNESTO
LUCENA BARRERO.
[3] Cuaderno
Principal, intervención de Secretaría Jurídica de la Presidencia de
la República, folio
13.
[4] Cuaderno
Principal, intervención de Secretaría Jurídica de la Presidencia de
la República,
folio 15.
[5] Cuaderno
Principal, intervención Presidencia de la República, folio 22.
[6] Cita, entre
otras, las Sentencias C-329 y C-330 de 1999.
[7] Cuaderno
Principal, intervención Secretaría de Hacienda Distrital, folio 12.
[8] Cuaderno
Principal, intervención Centro Externadista de Estudios Fiscales del
Departamento de Derecho Fiscal de la Universidad Externado de Colombia, folio
22.
[9] Cuaderno
Principal, intervención Observatorio de Intervención Ciudadana Constitucional
de la Universidad Libre de Colombia (OICC), folio 8.
[10] Cuaderno
Principal, intervención Observatorio de Intervención Ciudadana Constitucional
de la Universidad Libre de Colombia (OICC), folio 9.
[11] Cuaderno
Principal, intervención Instituto de Estudios Constitucionales Carlos Restrepo
Piedrahita, de la Universidad Externado de Colombia, folio 25.
[12] Cuaderno
Principal, Intervención Instituto de Estudios Constitucionales Carlos Restrepo
Piedrahita, de la Universidad Externado de Colombia, folio 26.
[13] Las
tasas tienen las siguientes características: “(i) el hecho generador se basa en
la prestación de un servicio público, o en un beneficio particular al
contribuyente, por lo cual es un beneficio individualizable; y (ii) tiene una
naturaleza retributiva, por cuanto, las personas que utilizan el servicio
público, deben pagar por él, compensando el gasto en que ha incurrido el Estado
para prestar dicho servicio; y (iii) se cobran cuando el contribuyente provoca
la prestación del servicio, siendo el cobro de forma general proporcional, pero
en ciertos casos admite criterios distributivos.” Corte Constitucional.
Sentencia C-155/16.
[14] Las
contribuciones tienen las siguientes características “(i) la compensación
atribuible a una persona, por el beneficio directo que se obtiene como
consecuencia de un servicio u obra realizado por una entidad pública; (ii)
manifiesta externalidades, al generar un beneficio directo en bienes o
actividades económicas del contribuyente; (iii) se cobran para evitar un
indebido aprovechamiento de externalidades positivas patrimoniales, que se
traducen en el beneficio o incremento del valor o de los bienes del sujeto
pasivo, o en un beneficio potencial como por ejemplo, seguridad.” Corte
Constitucional. Sentencia C-155/16.
[15] Cuaderno
Principal, intervención Confederación Nacional de Asambleas y diputados de
Colombia, folio 10.
[16] Cuaderno
Principal, intervención Procuraduría General de la Nación, folio 11.
[17] Cuaderno
Principal, intervención Procuraduría General de la Nación, folio 13.
[18] Este capítulo se ha apoyado en las
consideraciones contenidas entre otras, en las
sentencias C-136/09 M.P. Jaime
Araújo Rentería, C-145/09 M.P. Nilson Pinilla Pinilla, C-224/09 M.P. Jorge Iván
Palacio Palacio, C-225/09 M.P. Clara  Elena Reales Gutiérrez,  C-226 de 2009 M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, C-911/10
M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, C-223/11
M.P. Luis Ernesto Vargas Silva,  C-241/11
M.P. Humberto Antonio Sierra Porto, C-671/15 M.P. Alberto Rojas Ríos, C-701 de 2015 M.P. Luis Guillermo Guerrero
Pérez, C-465/17 M.P. Cristina
Pardo Schlesinger, C-466/17 M.P. Carlos Bernal Pulido y C-467/17 M.P. Gloria
Stella Ortiz Delgado. Varios de los
párrafos corresponden a transcripciones literales de algunas de dichas
sentencias.
[19] Sentencia C-216/99 M.P. Antonio Barrera Carbonell.
[20] La Corte ha aclarado que el estado de excepción
previsto en el artículo 215 puede tener diferentes modalidades, dependiendo de
los hechos que motiven su declaratoria. Así, se procederá a declarar la
emergencia económica, cuando los hechos que dan lugar a la declaración se
encuentren relacionados con la perturbación del orden económico; social, cuando
la crisis que origina la declaración se encuentre relacionada con el orden
social; y ecológica, cuando sus efectos se proyecten en este último ámbito. En
consecuencia, también se podrán combinar las modalidades anteriores cuando la
crisis que motiva la declaratoria amenace con perturbar estos tres órdenes de
forma simultánea, quedando, a juicio del presidente de la República, efectuar
la correspondiente valoración y plasmarla así en la declaración del estado de
excepción.
[21] Decreto 333 de 1992.
[22] Decreto 680 de 1992.
[23] Decreto 1178 de 1994, Decreto 195 de 1999, Decreto
4580 de 2010 y Decreto 601 de 2017.
[24] Decreto 80 de 1997.
[25] Decreto 2330 de 1998.
[26] Decreto 4333 de 2008 y 4704 de 2008.
[27] Decreto 4975 de 2009.
[28] Decreto 2963 de 2010 y Decreto 1170 de 2011
[29]  Este capítulo se ha apoyado en las
consideraciones contenidas entre otras, en las sentencias C-465/17 M.P. Cristina Pardo Schlesinger, C-466/17 M.P.
Carlos Bernal Pulido y C-467/17 M.P. Gloria Stella Ortíz. Varios de los
párrafos corresponden a transcripciones literales de dichas sentencias.
[30] La Corte Constitucional se ha pronunciado sobre este
juicio en las sentencias C-467/17 M.P. Gloria Stella Ortíz, C-466/17 M.P.
Carlos Bernal Pulido, C-465/17 M.P. Cristina Pardo Schlesinger, C-437/17 M.P.
Antonio José Lizarazo Ocampo y C-434/17 M.P. Diana Fajardo Rivera, entre
otras.
[31] Ley 137 de 1994. Art. 10. “Finalidad. Cada una de
las medidas adoptadas en los decretos legislativos deberá estar directa y
específicamente encaminada a conjurar las causas de la perturbación y a impedir
la extensión de sus efectos.”
[32] Sentencia C-724/15 M.P. Luis Ernesto Vargas. “Las
medidas adoptadas por el Gobierno al amparo de la declaratoria de emergencia
económica, social y ecológica (i) deben estar destinadas exclusivamente a
conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus efectos; y (ii) deberán
referirse a asuntos que tengan relación directa y específica con el estado de
emergencia”. Sentencia C-700/15, M.P. Gloria Stella Ortiz. El juicio de
finalidad “(...) es una exigencia constitucional de que todas las medidas
adoptadas estén dirigidas a solucionar los problemas que dieron origen a la
declaratoria de los estados de excepción. En otras palabras, es necesario que
el articulado cumpla con una finalidad específica y cierta”.
[33] La Corte Constitucional se ha pronunciado sobre este
juicio en las sentencias C-517/17 M.P. Iván Escrucería Mayolo, C-467/17 M.P.
Gloria Stella Ortíz, C-466/17 M.P. Carlos Bernal Pulido, C-437/17 M.P. Antonio
José Lizarazo Ocampo y C-409/17 M.P. Alejandro Linares Cantillo, entre otras.
[34] Constitución Política. Art. 215. “Estos decretos
deberán referirse a materias que tengan relación directa y específica con el
estado de emergencia, y podrán, en forma transitoria, establecer nuevos
tributos o modificar los existentes”.
[35] Ley 137 de 1994. Art. 47. “Facultades. En virtud de
la declaración del Estado de Emergencia, el Gobierno podrá dictar decretos con
fuerza de ley, destinados exclusivamente a conjurar la crisis y a impedir la
extensión de sus efectos. Los decretos deberán referirse a materias que tengan
relación directa y específica con dicho Estado”.
[36] Sentencia C-409/17. M.P. Alejandro Linares Cantillo. “La
conexidad interna refiere a que las medidas adoptadas estén intrínsecamente
vinculadas con las consideraciones expresadas por el Gobierno Nacional para motivar
el decreto de desarrollo correspondiente”. En este sentido, ver, también,
la sentencia C-434/17 M.P. Diana Fajardo Rivera.
[37] Sentencia C-724/15. M.P. Luis Ernesto Vargas. “La
conexidad en el control de constitucionalidad de los Decretos
legislativos dictados con base en la declaratoria del estado de emergencia
social, económica y ecológica, se dirige entonces a verificar determinadas
condiciones particulares, relacionadas con la vinculación de los objetivos del
Decreto con los motivos que dieron lugar a la declaratoria de emergencia, y con
los hechos que la ocasionaron”. En este sentido, ver, también, la sentencia
C-701/15 M.P. Luis Guillermo Guerrero.
[38] El juicio de motivación suficiente de las medidas ha sido
desarrollado por esta Corte en las sentencias C-467/17 M.P. Gloria Stella Ortiz
Delgado, C-466/17 M.P. Carlos Bernal Pulido, C-434/17 M.P. Diana Fajardo
Rivera, C-409/17 M.P. Alejandro Linares Cantillo, C-241/11 M.P. Humberto
Antonio Sierra Porto, C-227/11 M.P. Juan Carlos Henao Pérez, C-224/11 M.P. Luis
Ernesto Vargas Silva y C-223/11 M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[39] Sentencia C-466/17 M.P. Carlos Bernal Pulido. En la
providencia se reiteran las consideraciones de las sentencias C-722/15 M.P. Myriam Ávila Roldán y C-194/11 M.P. Humberto
Antonio Sierra Porto.
[40] Al respecto, en la sentencia C-753/15 M.P. Jorge Iván
Palacio Palacio, la Corte Constitucional sostuvo que “en el caso de que la
medida adoptada no límite derecho alguno resulta menos exigente, aunque los
considerandos deben expresar al menos un motivo que la justifique”.
[41] Ley 137 de 1994, "Por la cual se regulan los
Estados de Excepción en Colombia", artículo 8.
[42] Sobre
el juicio de ausencia de arbitrariedad se pueden consultar las sentencias C-467/17 M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado, C-466/17
M.P. Carlos Bernal Pulido, C-434/17 M.P. Diana Fajardo Rivera, C-409/17 M.P.
Alejandro Linares Cantillo, C-241/11 M.P. Humberto Antonio Sierra Porto,
C-227/11 M.P. Juan Carlos Henao Pérez y C-224/11 M.P. Luis Ernesto Vargas
Silva.
[43] Sentencia C-466/17 M.P. Carlos Bernal Pulido, en la
cual se reiteran las consideraciones de las sentencias
C-723/15 M.P. Luis Ernesto Vargas Silva y C-742/15 M.P. María Victoria Calle
Correa.
[44] Artículo 7º de la Ley 137 de 1994.
“Vigencia del Estado de Derecho. En ningún caso se podrá afectar el núcleo
esencial de los derechos fundamentales. El Estado de Excepción es un régimen de
legalidad y por lo tanto no se podrán cometer arbitrariedades so pretexto de su
declaración. Cuando un derecho o una libertad fundamentales puedan ser
restringidos o su ejercicio reglamentado mediante decretos legislativos de
Estados de Excepción, estos no podrán afectar el núcleo esencial de tales
derechos y libertades”.
[45] Sentencia C-149/03 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
Reiterada, entre otras, en las sentencias C-224/09 M.P. Jorge Iván Palacio
Palacio, C-241/11 M.P. Humberto Antonio Sierra Porto y C-467/17 M.P. Gloria
Stella Ortiz Delgado.
[46] El
juicio de intangibilidad ha sido desarrollado por este Tribunal en las
Sentencias C-517 de 2017 M.P. Ivàn Humberto Escrucería Mayolo, C-468 de 2017
M.P. Alberto rojas Ríos, C-467 de 2017 M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado, C-466
de 2017 M.P. Carlos Bernal Pulido, C-409 de 2017 M.P. Alejandro Linares
Cantillo, C-751 de 2015 M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, C-723 de 2015 M.P.
Luis Ernesto Vargas Silva y C-700 de 2015 M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado,
entre otras.
[47] Al respecto pueden consultarse, entre otras, las
sentencias C-467/17 M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado, C-466/17 M.P. Carlos
Bernal Pulido, C-437/17 M.P. Antonio José Lizarazo Ocampo, C-434/17 M.P. Diana
Fajardo Rivera, C-409/17 M.P. Alejandro Linares Cantillo y C-723/15 Luis
Ernesto Vargas Silva.
[48] Esta Corporación se ha referido a este juicio en las
sentencias C-466/17 M.P. Carlos Bernal Pulido, C-434/17 M.P. Diana Fajardo
Rivera, C-136 de 2009, C-409/17 M.P. Alejandro Linares Cantillo y C-723/15 Luis
Ernesto Vargas Silva.
[49]  Sobre el particular se han pronunciado, entre otras,
las sentencias C-517/17 M.P. Iván Humberto Escruceria Mayolo, C-467/17 M.P.
Gloria Stella Ortiz Delgado, C-466/17 M.P. Carlos Bernal Pulido, C-465/17
Cristina Pardo Schlesinger, C-437/17 M.P. Antonio José Lizarazo Ocampo, C-409
de 2017 M.P. Alejandro Linares Cantillo y C-723/15 Luis Ernesto Vargas Silva.
[50] En la
Sentencia C-179 de 1994 que revisó la constitucionalidad de la ley LEEE, la
Corte precisó que la finalidad del requisito de necesidad es “impedir que
se cometan abusos o extralimitaciones en la adopción de las medidas
que, en todo caso, deben ser las estrictamente indispensables para retornar a
la normalidad”.
[51] Sobre el juicio de proporcionalidad es posible
consultar las sentencias: C-467/17 M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado, C-466/17
M.P. Carlos Bernal Pulido, C-227/11 M.P. Juan Carlos Henao Pérez, C-225/11 M.P.
Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, C-911/10 M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub,
C-224/09 M.P. Jorge Iván Palacio Palacio, C-145/09 M.P. Nilson Pinilla Pinilla
y C-136/09 M.P. Jaime Araújo Rentería.
[52] Al respecto, se pueden consultar, entre otras, las
sentencias C-467/17 M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado,  C-466/17 M.P. Carlos
Bernal Pulido, C-701 de 2015 M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez, C-672/15 M.P.
Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, C-671/15 M.P. Alberto Rojas Ríos, C-227/11
M.P. Juan Carlos Henao Pérez, C-224/11 M.P. Luis Ernesto Vargas Silva y
C-136/09 M.P. Jaime Araújo Rentería.
[53] “Artículo 14. No discriminación. Las medidas
adoptadas con ocasión de los Estados de Excepción no pueden entrañar
discriminación alguna, fundada en razones de raza, lengua, religión, origen
nacional o familiar, opinión política o filosófica (…)”.
[54] Sobre el particular, cabe resaltar que dicho listado
de categorías sospechosas no es taxativo, pues de conformidad con el artículo
26 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos “la ley prohibirá
toda discriminación”.
[55] En este sentido, en la Sentencia C-156/11 M.P.
Mauricio González Cuervo, esta Sala explicó que el juicio de no discriminación
pretende hacer efectivo “el principio de igualdad ante la ley del artículo
13 de la Constitución Política, en el sentido de establecer que todas las
personas recibirán el mismo trato y no se harán distinciones basadas en
criterios de raza, lengua, religión, origen familiar, creencias políticas o
filosóficas”.
[56]
Sentencia C-040 de 1993.
[57]
Sentencia C-490 de 1993.
[58]
Sentencia C-891 de 1999.
[59]
Sentencia C-467 de 1993.
[60]
Sentencia C-495 de 1998.
[61] Ibídem.
[62]
Sentencia C-219 de 1997.
[63] Ibídem.
[64]
Sentencia C-495 de 1998.
[65] Ibídem.
[66]
Sentencia C-897 de 1999.
[67]
Sentencia C-089 de 2001.
[68]
Sentencia C-579 de 2001.
[69]
Sentencias C-1097 de 2001 y C-504 de 2002.
[70]
Sentencia C-1043 de 2003.
[71]
Sentencia C-1043 de 2003.
[72]
Sentencia C-155 de 2016.
[73]
Sentencias C-329 y 330 de 1999.
[74] Sentencia
C-376 de 1994.
[75] Sentencia
C-448 de 1992.
[76]
Sentencia C-148 de 2003.
[77]
Sentencia C-148 de 2003.
[78]
Sentencia C-434 de 2017.
[79] Al
respecto citan las Sentencias C-772 de 1998 y C-685 de 1996.
[80]
Sentencia C-004 de 1993.
[81]
Sentencias C-466 y C-434 de 2017.
[82]
Sentencia C-148 de 2003.
[83]
Sentencias C-226, C-241 y C-251 de 2011.