C-003-96
Sentencia No
Sentencia No.
C-003/96
COMISION ACCIDENTAL-Funciones/INCONSTITUCIONALIDAD POR
VICIOS DE FORMACION
La función de la
Comisión Accidental a que alude el artículo 161 constitucional, es la de
preparar el texto que habrá de reemplazar a aquél sobre el cual surgieron
discrepancias en las plenarias de las Cámaras, siempre y cuando éste
corresponda al deseo mayoritario de las mismas. Estima la Corte que la Comisión
Accidental de Mediación, obrando dentro del ámbito de su competencia
constitucional y legal, preparó el texto que sometió a la decisión final en
sesión plenaria de cada cámara, aprobación que se dió el día 15 de diciembre de
1993 en la Cámara y en el Senado, según se desprende de los antecedentes
legislativos remitidos a esta Corte por el Congreso de la República. No
encuentra la Corte Constitucional que el artículo 140 de la Ley 100 de 1993,
quebrante el ordenamiento superior en sus artículos 157 y 161, frente a los
cargos formulados, y, por el contrario, su texto fue producto del cumplimiento
estricto por parte del Senado de la República y de la Cámara de Representantes
de los mandatos constitucionales que regulan el trámite de las leyes y en
particular en lo atinente a las facultades de las Comisiones Accidentales.
Ref.: Proceso No. D-845.
Demanda de inconstitucionalidad contra el
artículo 140 de la Ley 100 de 1993, "por la cual se crea el sistema de
seguridad social integral y se dictan otras disposiciones."
Actor:
Fernando Afanador Nuñez
Magistrado Ponente:
Dr. HERNANDO HERRERA VERGARA
Aprobada por Acta
No. 1 de 1996.
Santa Fé de Bogotá,
D.C., Enero dieciocho (18) de mil novecientos noventa y seis (1996).
I.       ANTECEDENTES
El ciudadano FERNANDO
AFANADOR NUÑEZ, promovió demanda de inconstitucionalidad ante la Corte
Constitucional, a fin de que por esta Corporación se declare inexequible el
artículo 140 de la Ley 100 de 1993, “por la cual se crea el Sistema de
Seguridad Social Integral y se dictan otras disposiciones”.
El Magistrado
Sustanciador al proveer sobre la admisión, ordenó decretar un período
probatorio para que tanto los Presidentes del Senado y de la Cámara de
Representantes, como los Presidentes de las Comisiones Séptimas Constitucionales
Permanentes de ambas corporaciones legislativas, enviaran con destino al
proceso de la referencia, copias de las ponencias, actas de sesiones de
comisiones y de las plenarias donde constara la aprobación y discusión del
proyecto, al igual que certificaran acerca de la integración de la Comisión
Accidental designada para conciliar las diferencias entre el artículo aprobado
en ambas Corporaciones, las modificaciones, adiciones o supresiones que a éste
fueron propuestas; señalaran así mismo, el quórum deliberatorio que se tuvo en
cuenta en la votación del artículo 140 acusado a nivel de sesiones plenarias y
las efectuadas para dar segundo debate al texto definitivo presentado por la
Comisión Accidental Conciliadora.
En el mismo
proveído, se ordenó que se fijara en lista el negocio en la Secretaría General
por el término de diez (10) días para asegurar la intervención ciudadana; se
enviara copia de la demanda al Procurador General de la Nación para que
rindiera el concepto de rigor, y se comunicara la iniciación del proceso al
Secretario Jurídico de la Presidencia de la República, así como al Presidente
del Congreso de la República, a fin de que si lo estimaren oportuno,
conceptuaran sobre la constitucionalidad de la norma impugnada.
Cumplidos como se
encuentran los requisitos que para esta clase de asuntos contemplan la
Constitución Política y el Decreto 2067 de 1991, procede la Corte a decidir.
II.      LA
NORMA ACUSADA.
La transcripción del
artículo que se demanda, se toma textualmente de la publicación oficial de la
Ley 100 de 1993, realizada en el Diario Oficial No. 41.148 del jueves
veintitrés (23) de diciembre de 1993.
"LEY 100 DE 1993
(diciembre 23)
"por la cual se crea el sistema de
seguridad social integral
y se dictan otras disposiciones
EL CONGRESO DE LA REPUBLICA DE COLOMBIA
DECRETA:
....
CAPITULO IV
DISPOSICIONES FINALES DEL SISTEMA GENERAL
DE PENSIONES
"ARTICULO 140. Actividades de
alto riesgo de los servidores públicos. De conformidad con la Ley
4a. de 1992, el Gobierno Nacional expedirá el régimen de los servidores
públicos que laboren en actividades de alto riesgo, teniendo en cuenta una
menor edad de jubilación o un número menor de semanas de cotización, o ambos
requisitos. Se consideran para este efecto como actividades de alto riesgo para
el trabajador aquellas que cumplen algunos sectores tales como el Cuerpo de
custodia y vigilancia nacional penitenciaria. Todo sin desconocer los derechos
adquiridos.
El Gobierno Nacional establecerá los puntos
porcentuales adicionales de cotización a cargo del empleador, o del empleador y
el trabajador, según su actividad.
....”.
III.    LOS
CARGOS FORMULADOS.
A pesar de que el
actor no precisa las normas constitucionales que estima vulneradas por la
disposición demandada, es fácil deducir que son los artículos 157 y 161 de la
Constitución Política.
El demandante estima
que el texto definitivo del artículo 140 de la Ley 100 de 1993 aprobado en
segundo debate por la Cámara de Representantes, no corresponde al que aparece
sancionado por el Presidente de la República y publicado en el Diario Oficial
No. 41.148 de 1993, en donde consta el articulado de la ley en mención. Para
sustentar su argumento, compara los textos de la norma en análisis transcritos
en las Gacetas del Congreso Nos. 434, 454 y 472 de 1993, y en el Diario Oficial
citado.
Agrega, que las
Comisiones Accidentales no pueden remplazar los textos aprobados en las
Cámaras, como sucedió en el articulado en discusión. Al respecto, sostiene lo
siguiente:
“Como en el mencionado informe (de las
Comisiones Accidentales de Mediación Senado y Cámara de Representantes,
publicado en el Acta No. 108 de 15 de diciembre de 1993) se dice que el texto
publicado en la Gaceta No. 434 es el oficialmente aprobado por la H. Cámara de
Representantes -porqué el artículo 140 fué reemplazado por las Comisiones
Accidentales? adoptándose en su lugar el que aparece transcrito en la columna 3
de la página 6 de la citada Gaceta 472 -el mismo que sancionó el señor
Presidente de la República-, lo cual no era posible a la luz de nuestra
Constitución y del Reglamento del Congreso de la República, recordando que la
finalidad de las Comisiones Accidentales al tenor de lo dispuesto en el
artículo 161 de nuestra Constitución Política y 186 y siguientes de la Ley
05/92 es la de procurar que las dos Cámaras armonicen conjuntamente las
posibles diferencias de criterio o de interpretación que puedan derivarse de
los textos válidamente aprobados en cada Cámara en su segundo debate, o como lo
dice concretamente el artículo 186 citado “... con el fin de superar las
discrepancias que surgieren respecto del articulado de un proyecto”; luego es
claro que no teniendo tales Comisiones la facultad de suplir con sus informes
los debates reglamentarios o de modificar los proyectos aprobados y menos para
introducir nuevos artículos o para sustituírlos como en caso del citado 140,
tal hecho es inconstitucional”.
Y se pregunta acerca
del mismo tema:
“Podríamos admitir de alguna manera, que la
aprobación posterior por el H. Congreso de la República de un informe rendido
por las Comisiones Accidentales, convalida cualquier alteración, sustitución o
agregación DE FONDO que las citadas comisiones le efectuaren a un proyecto de
ley originalmente aprobado en cada Cámara al término del respectivo segundo
debate?
La respuesta es NO si recordamos que una
cosa es armonizar un texto semántica y gramaticalmente, y aún jurídicamente,
para su debida interpretación y aplicación, que es la verdadera razón de las
Comisiones Accidentales, y otra bien distinta, la supresión, modificación o
reemplazo -parcial o total- de lo ya aprobado”.
IV.    INTERVENCION
CIUDADANA.
Durante el término
de fijación en lista, el ciudadano MAURICIO FAJARDO GOMEZ presentó
escrito defendiendo la constitucionalidad de la norma acusada.
Señala el citado
interviniente respecto al artículo acusado, que ante las discrepancias surgidas
entre lo votado por cada una de las Plenarias del Senado y de la Cámara de Representantes,
en observancia a lo establecido en los artículos 161 de la Constitución y 186 a
189 de la Ley 5a. de 1992, los Presidentes de las Cámaras integraron una
Comisión Accidental con el fin de superar las diferencias. Dicha Comisión en el
informe correspondiente presentado a las Plenarias de las Cámaras, recomendaron
algunas modificaciones al artículo, “que en nada alteraron el núcleo esencial
de los artículos originalmente aprobados por cada una de las Cámaras”, las
cuales fueron aprobadas por las plenarias de esas Cámaras. Y agrega que “ese
texto final y definitivo, debidamente aprobado, es el que corresponde a los
artículos que fueron sancionados por el Presidente de la República, por lo
tanto son los que actualmente rigen sobre el tema en la Ley 100 de 1993”.
Por su parte y en
relación con las facultades de la Comisión Accidental, señala el mencionado
ciudadano que según el artículo 161 de la Constitución, cuando se presenten
discrepancias en las Cámaras respecto de un proyecto, estas discrepancias serán
superadas, de ser posible, por una comisión accidental que se encargará de
preparar el nuevo texto, el cual será sometido a decisión final por parte de
las plenarias. Ello comprende, la labor consistente en elaborar un nuevo
escrito o artículo, el cual, teniendo como punto base o de partida los aspectos
sobre los cuales hubo falta de acuerdo entre las plenarias, concilie las dos
posiciones.
Sostiene
adicionalmente, que constituye jurisprudencia reiterada de la Corte
Constitucional, el que la aprobación dada por las plenarias del Senado y de la
Cámara al informe rendido por las comisiones accidentales sí suple el primer
dabate ante las respectivas comisiones.
Concluye el
interviniente, que como consecuencia de lo anterior, debe declararse la
exequibilidad del artículo 140 de la Ley 100 de 1993.
V.      CONCEPTO
DEL MINISTERIO PUBLICO.
Mediante oficio No.
DP-099 del 5 de junio de 1995, el señor Procurador General de la Nación, doctor
Orlando Vásquez Velásquez manifestó a esta Corporación hallarse impedido para
conceptuar dentro del presente proceso "por haber sido miembro del
Congreso durante la tramitación del proyecto de la disposición o normatividad
acusada y para la expedición de la Ley 100 de 1993 era Senador de la República
y por ello miembro del Congreso", razón por la cual, aceptado por la
Sala Plena de la Corte el impedimento expresado, se remitió el proceso al señor
Viceprocurador General de la Nación, doctor Orlando Solano Bárcenas, quien
rindió dentro del término legal el concepto de rigor -concepto No. 711 del 16
de agosto de 1995-, solicitando declarar exequible el artículo 140 de la Ley
100 de 1993, en la parte acusada.
El representante del
Ministerio Público hace un breve repaso al proceso de formación de la Ley 100
de 1993, comenzando su estudio por el primer y segundo debate tanto en el
Senado de la República como en la Cámara de Representantes; luego, señala que
ante a las discrepancias presentadas entre lo aprobado en cada una de las
Plenarias de Senado y Cámara y con base en lo establecido en el artículo 161 de
la Constitución, así como en los artículos 186 a 189 de la Ley 5a. de 1992, los
Presidentes de las Cámaras conformaron las Comisiones Accidentales de
Mediación, a fin de superar esas diferencias.
Indica el señor
Viceprocurador, que el texto del artículo 140 se modificó por las Comisiones
Accidentales con relación al aprobado en segundo debate por la Cámara de
Representantes. Y agrega que el informe de las Comisiones Accidentales de
Mediación fue aprobado en las Plenarias de cada Cámara, así: en la Cámara de
Representantes en reunión realizada el 15 de diciembre de 1993, con el voto
afirmativo de 129 representantes, según certificación del Secretario General
(E) de la misma (Gaceta del Congreso No. 472 del 16 de diciembre de 1993); por
su parte, en la sesión del Senado se aprobó con el voto favorable de 89
senadores, de conformidad con la constancia del Secretario General del Senado
(Gaceta del Congreso No. 463 de 1993).
Señala el citado
funcionario, que en la Gaceta del Congreso No. 478 del 24 de diciembre de 1993,
obra el texto de la Ley 100 de 1993 sancionada por el Presidente de la
República que incluye el artículo 140 en su página 17, cuyo contenido es igual
al recomendado por las Comisiones Accidentales y aprobado por las Plenarias de
Senado y Cámara, razón por la cual concluye que la acusación contra el artículo
140 de la Ley 100 de 1993 carece de fundamento y por lo tanto solicita declarar
su exequibilidad.
Respecto de la
acusación formulada en el sentido de que las comisiones accidentales no están
facultadas para reemplazar textos aprobados en las Cámaras, expresa que según
el artículo 161 de la Carta Política, la integración de esas comisiones surge
cuando haya diferencias entre las Cámaras respecto de uno o de varios artículos
de un proyecto sometido a su consideración y la atribución de ellas es la de
preparar un texto que permita superar las discrepancias y someterlo a las
Plenarias de cada Cámara.
En el caso objeto de
estudio, manifiesta que las Comisiones Séptimas Constitucionales del Senado y
Cámara que sesionaron conjuntamente, aprobaron en primer debate el artículo
152, que en su numeral 2o. otorgó facultades extraordinarias al Presidente de
la República para expedir normas acerca de pensiones a los servidores públicos
que laboren en actividades de alto riesgo y para los aviadores civiles.
Luego señala el
concepto vicefiscal, que en segundo debate en el Senado de la República se
introdujeron algunas modificaciones al articulado, pero se conservó su esencia.
Igualmente, que en la Cámara de Representantes el texto aprobado fue igual al
del Senado y con base en una proposición radicada bajo el número 310 de 1993 en
la Cámara de Representantes, la cual fue aprobada, se creó un nuevo artículo
que fue numerado como el 140, que no figuraba en el articulado aprobado en el
Senado. Al respecto, indica lo siguiente:
“Como observamos, la Cámara de
Representantes aprobó un nuevo artículo de facultades extraordinarias y se hizo
necesaria la creación de comisiones accidentales para conciliar esa diferencia,
las cuales también lo aprobaron, introduciéndole algunas reformas.
Se observa pues que existían diferencias en
cuanto al articulado aprobado en cada una de las Cámaras y que era necesaria la
creación de esas Comisiones, las cuales conciliaron textos y los sometieron a
la aprobación en las Plenarias, contando con los quórums deliberatorios y
decisorios exigidos”.
En ese sentido,
expresa que las comisiones accidentales pueden introducir, según lo que ha
venido afirmando la Corte Constitucional, reformas o crear nuevos textos en
reemplazo de los artículos cuyo contenido es disímil, siempre que obtengan la
aprobación requerida en las plenarias y no modifiquen sustancialmente el
proyecto o cambien su finalidad.
Por lo expuesto,
concluye que las comisiones accidentales actuaron con base en las atribuciones
conferidas en el artículo 161 Superior y el Reglamento del Congreso, y lo que
es igualmente importante, el nuevo texto de los artículos preparados por esas
comisiones y aprobado por las plenarias, no modificó sustancialmente el
proyecto ni cambió su finalidad. De esa manera, este cargo adicional no tiene
sustento alguno, porque las Comisiones Accidentales sí pueden reemplazar textos
aprobados en las Cámaras.
VI.    CONSIDERACIONES
DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
Primera.      La competencia.
La Corte
Constitucional es competente para conocer de la demanda formulada contra el
artículo 140 de la Ley 100 de 1993, "por la cual se crea el sistema de
seguridad social integral y se dictan otras disposiciones", de conformidad
con lo dispuesto en el artículo 241 numeral 4o. de la Carta Política.
Es pertinente
señalar respecto a la caducidad de la acción de inconstitucionalidad formulada
por el actor contra la Ley 100 de 1993 por vicios de forma, que ésta se publicó
el 23 de diciembre de 1993 en el Diario Oficial No. 41.148 de esa misma fecha,
y la demanda materia de examen constitucional se presentó el día 28 de
noviembre de 1994; es decir, con anterioridad al vencimiento del término
establecido por el numeral 3o. del artículo 242 de la Carta Política para el
ejercicio de la acción correspondiente, razón por la cual no había caducado al
momento en que se formuló la demanda.
Segunda.     Problema Jurídico.
Observa la Corte que
el cargo que se formula, se dirige a que se declare la inconstitucionalidad por
vicios de formación en el trámite del artículo 140 de la Ley 100 de 1993, en la
medida en que según el actor, el texto final de la norma aprobada en la Cámara
de Representantes no es idéntico al sancionado por el Presidente de la
República y que aparece publicado en el Diario Oficial.
Adicionalmente, el
demandante señala que las comisiones accidentales no están facultadas para
reemplazar textos aprobados en las Cámaras, como sucedió para la aprobación del
artículo acusado.
Tercera.     Examen del Cargo.
Teniendo en cuenta
que la acusación contra el artículo 140 de la Ley 100 de 1993 se refiere a
vicios en el procedimiento de su formación, es preciso verificar en primer
término, cuál fue el trámite que se surtió al respecto en cada una de las
Cámaras legislativas en relación con el precepto demandado y de acuerdo con los
documentos remitidos por el Congreso de la República y que obran en el
expediente.
3.1   Trámite legislativo para la
aprobación del artículo 140 de la Ley 100 de 1993.
a) El Gobierno Nacional por intermedio de los
Ministros de Hacienda y Crédito Público y de Trabajo y Seguridad Social,
presentó el 29 de septiembre de 1992 a consideración del Congreso de la República,
el proyecto de ley “por el cual se crea el Sistema de Ahorro Pensional y se
dictan otras disposiciones en materia de seguridad social”, el cual fue
radicado bajo el número 155 de 1992 - Senado y 204 de 1992 - Cámara, cuyo texto
aparece publicado en la Gaceta del Congreso No. 87 del jueves 1o. de octubre de
1992.
En el proyecto de
ley se incluyó el artículo 19, donde se solicitó expresamente por parte del
Presidente de la República, facultades extraordinarias para:
“Artículo 19. PENSIONES ESPECIALES. De conformidad con lo previsto en el
ordinal 10 del artículo 150 de la Constitución Política, revístese al
Presidente de la República de precisas facultades extraordinarias por el
término de seis (6) meses, contados desde la fecha de la publicación de la
presente ley, para determinar las actividades que por implicar riesgos
especiales para el trabajador, requieren una cotización adicional a cargo del
empleador que permita pensionarse en menor tiempo. Esta facultad incluye la de
establecer los puntos porcentuales adicionales de cotización a cargo del
empleador, según cada actividad”.
b) Atendiendo la solicitud de trámite de
urgencia formulada por el Gobierno Nacional, las Comisiones Séptimas
Constitucionales Permanentes del Senado y la Cámara de Representantes,
celebraron sesiones conjuntas para estudiar en primer debate el
proyecto de ley que luego se convertiría en la Ley 100 de 1993. En la Gaceta
del Congreso No. 130 del viernes 14 de mayo de 1993, se publicó la ponencia
para primer debate del proyecto de ley No. 155/92 Senado.
Dichas Comisiones
aprobaron en primer debate el texto que aparece publicado en la Gaceta del
Congreso No. 281 del jueves 19 de agosto de 1993 (página 23). Allí el artículo
mencionado -sobre facultades extraordinarias-, se consigna de la siguiente
manera:
“Artículo 152. Facultades
Extraordinarias.
(....)
2. Determinar, atendiendo criterios técnico-científicos
y de salud ocupacional, las actividades de alto riesgo para la salud del
trabajador, que requieran modificación al número de semanas de cotización y el
monto de la pensión. Las demás condiciones y requisitos para acceder a la
pensión, se regirán por las disposiciones previstas en esta ley, sin desconocer
derechos adquiridos. Quedando igualmente facultado para armonizar y ajustar las
normas que sobre pensiones rigen para los aviadores civiles.
Esta facultad incluye la de establecer los
puntos porcentuales adicionales de cotización a cargo del empleador, según cada
actividad.
(....)”.
c) Posteriormente, se dió el segundo
debate en el Senado de la República, donde después del respectivo debate,
fue aprobado el día 10 de noviembre de 1993 el texto definitivo del proyecto,
según consta en la Gaceta del Congreso No. 397 del 16 de noviembre de 1993.
La citada facultad
fue aprobada en su esencia, con algunas modificaciones, como se lee a
continuación (se subrayan los cambios):
“Artículo 152. Facultades
Extraordinarias.
(....)
2. Determinar, atendiendo criterios técnico-científicos
y de salud ocupacional, las actividades de alto riesgo para la salud del
trabajador, que requieran modificación en el número de semanas de cotización y
el monto de la pensión. Las demás condiciones y requisitos para acceder a la
pensión, se regirán por las disposiciones previstas en esta Ley, sin desconocer
derechos adquiridos y en todo caso serán menos exigentes.
Quedando igualmente facultado para armonizar y ajustar las normas que sobre
pensiones rigen para los aviadores civiles, los periodistas con tarjeta
profesional y los miembros del Cuerpo de Custodia y Vigilancia Nacional
Penitenciaria.
Esta facultad incluye la de establecer los
puntos porcentuales adicionales de cotización a cargo del empleador y el
trabajador, según cada actividad.
(....)”.
d) Luego se surtió el segundo debate en la
Cámara de Representantes, donde se aprobó el texto final del proyecto de
ley, según aparece publicado en la Gaceta del Congreso No. 434 del viernes 3 de
diciembre de 1993 (página 17), incluyendo el artículo de facultades
extraordinarias, cuyo contenido en lo pertinente, es el siguiente (se subrayan
las modificaciones al texto original):
“Artículo 139. Facultades
Extraordinarias.
(....)
2. Determinar, atendiendo criterios técnico-científicos
y de salud ocupacional, las actividades de alto riesgo para la salud del
trabajador, que requieran modificación al número de semanas de cotización y el
monto de la pensión. Las demás condiciones y requisitos para acceder a la
pensión, se regirá por las disposiciones previstas en esta Ley,
sin desconocer derechos adquiridos y en todo caso serán menos exigentes.
Quedando igualmente facultado para armonizar y ajustar las normas que sobre
pensiones rigen para los aviadores civiles, los periodistas con tarjeta
profesional y los miembros del Cuerpo de Custodia y Vigilancia Nacional
Penitenciaria.
Esta facultad incluye la de establecer los
puntos porcentuales adicionales de cotización a cargo del empleador y
trabajador, según cada actividad.
(....)”.
De esa forma se
aprobó el mismo texto que en el Senado de la República, el cual corresponde al
artículo 152.2.
Debe observarse que
durante el segundo debate en la Cámara de Representantes, se puso a
consideración de la Plenaria la proposición No. 310 del 2 de diciembre de 1993,
publicada en la Gaceta del Congreso No. 454 del martes 14 de diciembre de 1993,
página 19, Acta No. 103, y cuyo contenido es el siguiente:
“Artículo 140. Cuerpo de Custodia y
Vigilancia Nacional Penitenciaria. Revístase al Presidente de la República,
por el término de seis (6) meses, contados a partir de la vigencia de la
presente Ley, de precisas facultades extraordinarias, para establecer el
régimen de pensiones de los miembros del cuerpo de custodia y vigilancia
nacional penitenciaria, sin desconocer derechos adquiridos”.
e) Ante las discrepancias surgidas entre lo
que fue aprobado por las Plenarias de Cámara y Senado, y de conformidad con lo
dispuesto por el artículo 161 de la Constitución Política, así como por los
artículos 186 a 189 del Reglamento del Congreso, los Presidentes de las Cámaras
decidieron integrar una Comisión Accidental de Mediación con el objeto de
superar dichas diferencias.
El informe rendido
por la Comisión Accidental recomendó en su numeral 6o., publicado en las
Gacetas del Congreso Nos. 472 del 16 de diciembre de 1993 y 463 del 15 de
diciembre de 1993, lo siguiente:
“Realizado el análisis de los artículos que
presentaron discrepancias y superadas éstas, las Comisiones accidentales han
llegado a los acuerdos consignados en el presente informe, y que se refieren a
continuación:
(...)
6. Someter a la aprobación de las plenarias
de Senado y Cámara los siguientes artículos, cuyos textos fueron conciliados
por esta Comisión Accidental:
(...)
Artículo 140.- (Nuevo Cámara de
Representantes). Actividades de alto riesgo de los servidores públicos.
De conformidad con la Ley 4a de 1992, el Gobierno Nacional
expedirá el régimen de los servidores públicos que laboren en actividades de
alto riesgo, teniendo en cuenta una menor edad de jubilación o un número menor
de semanas de cotización, o ambos requisitos. Se consideran para este efecto
como actividades de alto riesgo para el trabajador aquellas que cumplen algunos
sectores tales como el Cuerpo de Custodia y Vigilancia Nacional Penitenciaria.
Todo sin desconocer derechos adquiridos.
El Gobierno Nacional establecerá los puntos
porcentuales adicionales de cotización a cargo del empleador, o del empleador y
el trabajador, según cada actividad”.
(....)
“Artículo 152 (Senado), 139 (Cámara de
Representantes). Facultades Extraordinarias.
Este artículo somete a consideración de las
Cámaras, el texto siguiente para los numerales 1, 2 y 9, así como la supresión
del numeral 12 aprobado por la Plenaria de Cámara.
(...)
2. Determinar atendiendo criterios técnico-científicos y
de salud ocupacional, las actividades de alto riesgo para la salud del
trabajador, que requieran modificación en el número de semanas de cotización y
el monto de la pensión. Las demás condiciones y requisitos para acceder a la
pensión, se regirán por las disposiciones previstas en esta ley, sin desconocer
derechos adquiridos y en todo caso serán menos exigentes. Quedando igualmente
facultado para armonizar y ajustar las normas que sobre pensiones rigen para
los aviadores civiles y los periodistas con tarjeta profesional.
Esta facultad incluye la de establecer los
puntos porcentuales adicionales de cotización a cargo del empleador y
trabajador, según cada actividad.
(....)”.
De lo aprobado en
segundo debate en las Cámaras, se infiere que:
1o.   En relación con el artículo 152, se
suprimieron las expresiones “y los miembros del Cuerpo de Custodia y Vigilancia
Nacional Penitenciaria”, contenido en el numeral 2o..
2o.   Por su parte, el texto del artículo 140
se modificó respecto al aprobado en segundo debate por la Cámara de
Representantes, ampliando las facultades extraordinarias a todos los servidores
públicos que desarrollen actividades de alto riesgo.
f) Las recomendaciones formuladas por la
Comisión Accidental de Mediación a las Plenarias de las Cámaras, fueron
aprobadas de la siguiente manera:
1o. Por la Cámara de Representantes
en sesión celebrada el 15 de diciembre de 1993 con el voto favorable de 129
representantes, según certificación del Secretario General (E) de la misma
Corporación, que aparece publicado en la Gaceta del Congreso No. 472 del 16 de
diciembre de 1993, páginas 3 y 11.
2o. Por el Senado de la República
en sesión del 15 de diciembre de 1993, con el voto favorable de 89 senadores,
de conformidad con la constancia del Secretario General de esa célula
legislativa -Acta No. 44-, publicada en la Gaceta del Congreso No. 463 del 15
de diciembre de 1993, páginas 3 y 11.
Al respecto, es
pertinente transcribir lo expresado en la certificación remitida a esta
Corporación por el Secretario General del Senado de la República el 4 de abril
de 1995, según el cual:
“Que el artículo 140 del proyecto de
ley 155/92 Senado aparece conciliado por la Comisión Accidental de Mediación,
como consta en la Gaceta del Congreso Año II Número 463/93, donde aparece
publicada el Acta de sesión ordinaria 44 del día 15 de diciembre de 1993
(páginas 3-11).
Que el mencionado Informe de la Comisión de
Mediación para conciliar los textos aprobados en las Cámaras, fue votado con un
quórum deliberatorio y decisorio de 89 H. Senadores, cero (0) en contra y cero
(0) en blanco”.
g) Finalmente, en la Gaceta del Congreso No.
478 del viernes 24 de diciembre de 1993, se publicó el texto de la Ley 100 de
1993, que incluye el artículo 140 -ahora acusado-, cuyo contenido es el mismo
que fue recomendado por la Comisión Accidental de Mediación y aprobado por las
Plenarias de la Cámara de Representantes y del Senado de la República.
Examinado lo
anterior, concluye la Corporación que la acusación formulada contra el artículo
140 de la Ley 100 de 1993 carece de fundamento por no haberse desconocido en su
tramitación las normas constitucionales consignados en los artículos 157 y 161,
razón por la cual se declarará su exequibilidad, como así se ordenará en la
parte resolutiva de esta providencia.
3.2   Examen de las atribuciones
constitucionales de las Comisiones Accidentales.
3.2.1 En lo que hace referencia al cargo esgrimido
por el demandante, según el cual la Comisión Accidental de Mediación integrada
para resolver las diferencias surgidas durante la aprobación en primer debate
del articulado de la Ley 100 de 1993, no tenía facultad constitucional ni legal
para suplir con sus informes los debates reglamentarios, ni para modificar los
proyectos aprobados y menos aún, para introducir nuevos artículos o para
sustituírlos como en el caso del artículo 140, lo que a su juicio es
inconstitucional, cabe hacer las siguientes observaciones:
3.2.2 El artículo 161 de la Carta Política de
1991 dispone que “Cuando surgieren discrepancias en las cámaras respecto de
un proyecto, ambas integrarán comisiones accidentales que, reunidas
conjuntamente, prepararán el texto que será sometido a decisión final en sesión
plenaria de cada cámara. Si después de la repetición del segundo debate
persisten las diferencias, se considerará negado el proyecto”. No hay duda
de que la disposición mencionada está dirigida a imprimir mayor eficiencia, racionalidad
y agilidad a la labor del Congreso en la formación de las leyes.
3.2.3 Ahora bien, en relación con las
atribuciones de las Comisiones Accidentales, ya ha tenido oportunidad de
pronunciarse esta Corporación, señalando en sentencia No. C-167 de 1993, MP. Dr.
Carlos Gaviria Díaz, que:
“La función de la Comisión accidental es
la de preparar el texto que habrá de reemplazar a aquél sobre el cual
surgieron discrepancias en las plenarias de las Cámaras, como a bien tenga,
siempre y cuando éste corresponda al querer mayoritario del Congreso Nacional.
Dichas "discrepancias" deben producirse necesariamente durante el
segundo debate, pues la voluntad del constituyente fue la de permitir que se
zanjaran las diferencias que pudieran surgir en las Plenarias de cada Cámara,
como también evitar que el proyecto de Ley tuviera que devolverse a la comisión
respectiva nuevamente, haciendo mas dispendioso y demorado el trámite de
expedición de la Ley.
....
Atendiendo el contenido del artículo 161
Superior, las Cámaras legislativas están autorizadas para integrar comisiones
accidentales cuando exista diferencia entre el texto de un proyecto de Ley
aprobado en la plenaria de una Cámara frente al aprobado en la plenaria de la
otra. Comisión que debe reunirse conjuntamente con el fin de adoptar una
norma que se adecúe al querer mayoritario de los miembros de una y otra Cámara.
Esta decisión igualmente debe ser considerada y aprobada en sesión plenaria en
el Senado de la República y en la Cámara de Representantes” (negrillas
y subrayas fuera de texto).
La función de la
Comisión Accidental a que alude el artículo 161 constitucional, es la de
preparar el texto que habrá de reemplazar a aquél sobre el cual surgieron
discrepancias en las plenarias de las Cámaras, siempre y cuando éste
corresponda al deseo mayoritario de las mismas.
En efecto, de
acuerdo al artículo ibídem, para que se pueda integrar la Comisión Accidental a
que allí se alude, es requisito indispensable que entre los proyectos aprobados
por las Plenarias de cada una de las Cámaras legislativas existan "discrepancias"
entre uno o varios de los artículos que lo conforman, como sucedió en el
presente asunto con el artículo 140, cuyos textos aprobados en Camara y Senado
diferían sustancialmente.
3.2.4 De otra parte, y como se expresó en la
sentencia transcrita, “tampoco se infringe el artículo 165 del Estatuto
Máximo que exige la aprobación del proyecto de ley en primer debate en la
Comisión correspondiente de cada Cámara, como en la plenaria de las mismas, por
cuanto la comisión accidental conjunta a que alude el artículo 161 de la
Constitución Política, reemplaza a la Comisión permanente constitucional en la
discusión y aprobación de la norma nueva que sustituye aquella sobre la cual se
presentó discrepancia en las Cámaras. Además, cabe avertir que el nuevo texto
debe ser igualmente discutido y aprobado en las Plenarias del Senado y de la
Cámara, cumpliendo así los debates respectivos”.
Finalmente y sobre
este punto, es pertinente destacar lo expuesto por esta Corporación en la
sentencia No. C-376 del 24 de agosto de 1995, MP. Dr. Jorge Arango Mejía, en la
que se indicó respecto del artículo 161 constitucional, lo siguiente:
“Los artículos de un proyecto de ley
aprobado por las cámaras, que solamente figuren en el texto aprobado en segundo
debate por una de las cámaras, constituyen discrepancias respecto del proyecto,
que dan lugar, a la aplicación del artículo 161. Como éste prevé expresamente
la REPETICION DEL SEGUNDO DEBATE en cada una de las cámaras, al aprobar
éstas un texto único del proyecto, preparado por las comisiones accidentales,
queda cumplido el requisito de la aprobación en SEGUNDO DEBATE del texto
único del proyecto. Un texto igual del proyecto ha sido, por esta vía del
artículo 161 de la Constitución, aprobado en segundo debate por la Cámara y el
Senado.
No sería sensato exigir que siempre los proyectos
de ley aprobados en principio en segundo debate por las dos cámaras
constaran de los mismos artículos, y que las discrepancias a que se refiere el
artículo 161 de la Constitución fueran solamente de forma, de redacción, de
estilo. Esta exigencia sería especialmente ilógica en tratándose de proyectos
que constan de muchos artículos. Piénsese, por ejemplo, en un proyecto de
código: ¿cómo pretender que algunos artículos que una de las cámaras aprobó
inicialmente en segundo debate, no puedan ser modificados o suprimidos por la
otra, también en segundo debate? Esos artículos que una cámara ha aprobado en
segundo debate y que la otra no ha considerado o ha negado, constituyen las
discrepancias respecto del proyecto, discrepancias que prevé el artículo 161 de
la Constitución y que explican la REPETICION DEL SEGUNDO DEBATE.
Hay que hacer, sin embargo,  una aclaración
que no quita ni pone rey a lo hasta ahora dicho. La aclaración se refiere a la
forma como se hizo la aprobación del actual artículo 248, en la REPETICION
DEL SEGUNDO DEBATE, el 15 de diciembre de 1993.
Las comisiones accidentales llegaron a los
acuerdos que constan en el informe de fecha 14 de diciembre de 1993. Este
informe aparece publicado en la Gaceta del Congreso, No. 472 de diciembre 16 de
1993.
El informe mencionado se sometió a la
consideración de las dos cámaras, como ya se dijo, y fue  aprobado con el
quórum y la mayoría necesarios”.
3.2.5 Ahora bien, el artículo 160 de la Carta
Política faculta a las plenarias de las cámaras para introducir a los proyectos
de ley durante el segundo debate, "las modificaciones, adiciones o
supresiones que juzgue necesarias".
Por su parte y como
ya se indicó, a las Comisiones Accidentales previstas en el artículo 161
ibídem, les corresponde preparar un texto que concilie las diferencias que
surgieren entre las cámaras respecto de un proyecto de ley, para que éste sea
sometido a decisión final en la plenaria de cada una de ellas.
3.2.6 El artículo 140 de la Ley 100 de 1993, fue
primero aprobado en plenaria de la Cámara de Representantes como artículo nuevo
(en virtud de la proposición No. 310 del 2 de diciembre de 1993); luego aprobado
en la sesión del 3 de diciembre de 1993 (Gaceta del Congreso No. 434 de 1993),
y finalmente, se convirtió en el artículo 140, titulado “Cuerpo de Custodia
y Vigilancia Nacional Penitenciaria”, lo cual involucraba una discrepancia
frente al respectivo texto aprobado en la Plenaria del Senado de la República
(Gaceta del Congreso No. 397 de 16 de noviembre de 1993), que no lo incluía.
En este orden de
ideas, estima la Corte que la Comisión Accidental de Mediación, obrando dentro
del ámbito de su competencia constitucional y legal -artículo 161 de la CP. y
artículos 186 a 189 de la Ley 5a. de 1992-, preparó el texto que sometió a la
decisión final en sesión plenaria de cada cámara, aprobación que se dió el día
15 de diciembre de 1993 en la Cámara y en el Senado, según se desprende de los
antecedentes legislativos remitidos a esta Corte por el Congreso de la
República.
3.2.7 Finalmente, no sobra resaltar lo expresado
al respecto por el señor Viceprocurador General de la Nación, para quien “sí
existían diferencias en cuanto al articulado aprobado en cada una de las
Cámaras y era necesaria la creación de esas Comisiones, las cuales conciliaron
textos y los sometieron a la aprobación en las Plenarias, contando con los
quorums deliberatorios y decisorios exigidos”.
Y agregó que, “en
el presente asunto, las comisiones accidentales actuaron con base en las
atribuciones conferidas en el artículo 161 superior y el Reglamento del
Congreso, y lo que es igualmente importante, el nuevo texto de los artículos
preparados por esas comisiones y aprobado por las plenarias no modificó
sustancialmente el Proyecto ni cambió su finalidad. Por lo expuesto, observa el
Despacho que este cargo adicional no tiene sustento alguno, porque las
Comisiones Accidentales sí pueden reemplazar textos aprobados en las Cámaras”.
Cuarta.      Conclusión.
Con fundamento en lo
expresado, no encuentra la Corte Constitucional que el artículo 140 de la Ley
100 de 1993, quebrante el ordenamiento superior en sus artículos 157 y 161,
frente a los cargos formulados, y, por el contrario, su texto fue producto del
cumplimiento estricto por parte del Senado de la República y de la Cámara de
Representantes de los mandatos constitucionales que regulan el trámite de las
leyes y en particular en lo atinente a las facultades de las Comisiones
Accidentales.
VII.    DECISION.
En mérito de lo
expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, oído el concepto del señor
Viceprocurador General de la Nación, y cumplidos los trámites previstos en el
Decreto 2067 de 1991, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato
de la Constitución,
R E S U E L V E :
Declarar
EXEQUIBLE el artículo 140
de la Ley 100 de 1993, por las razones expuestas en la parte motiva de esta
providencia.
Cópiese, notifíquese, comuníquese,
cúmplase, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el
expediente.
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Presidente
JORGE ARANGO MEJIA
Magistrado
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
HERNANDO
HERRERA VERGARA
Magistrado
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General