C-508-02
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia C-508/02
ACCION PUBLICA DE
INCONSTITUCIONALIDAD-Caducidad
por vicios de forma
INHIBICION DE LA CORTE
CONSTITUCIONAL-Caducidad de
la acción
REGLAMENTO DE CONTRATACION
DIRECTA-Expedición no
vulnera la Constitución
CONTRATACION DIRECTA-Competencia en regulación
ACTIVIDAD CONTRACTUAL DEL
ESTADO-Sujeción a principios
PRINCIPIO DE TRANSPARENCIA
EN CONTRATACION DE LA ADMINISTRACION PUBLICA-Escogencia de contratista a través de concurso
público
LICITACION PUBLICA-Selección del contratista
PRINCIPIO DE TRANSPARENCIA
EN LICITACIÓN PUBLICA-Procedimientos
para escogencia del contratista
LICITACION PUBLICA-Excepción en busca de una mayor agilidad
CONTRATACION DIRECTA-Significado
PRINCIPIO DE TRANSPARENCIA
EN CONTRATACION DIRECTA
CONTRATACION DIRECTA-Definición e identificación de casos por
la ley
CONTRATACION DIRECTA-Definición legislativa de aspectos
básicos y generales
LICITACION PUBLICA-Regla general/LICITACION
PUBLICA-Excepción a regla
general
POTESTAD REGLAMENTARIA-Extensión del campo para ejercicio lo
determina el Congreso
CONTRATACION
ADMINISTRATIVA-Principios
son normas de contenido específico/CONTRATACIÓN POR
LICITACION PUBLICA-Aplicación
estricta de principios/CONTRATACION DIRECTA-Aplicación estricta de principios
Los
principios de la contratación estatal que el legislador enuncia, precisa de
manera concreta y regula en los artículos 23 y siguientes de la Ley 80 de 1993,
no son simples definiciones legales, sino normas de contenido específico, de
obligatorio acatamiento en toda la contratación estatal, sea cual fuere la
modalidad en que ésta se realice. Es decir, que tanto en el caso de la
contratación mediante licitación pública o concurso de méritos, como en la
contratación directa, son aplicables de manera estricta los principios que
orientan la contratación pública, cuales son, la transparencia,
responsabilidad, selección objetiva, economía, celeridad, imparcialidad y
publicidad, en armonía con lo preceptuado por el artículo 209 de la Carta, que
los instituye para el ejercicio de la función administrativa.
POTESTAD
REGLAMENTARIA EN CONTRATACION ADMINISTRATIVA-Restricciones
La
potestad reglamentaria que el Presidente de la República ejercite para la
cumplida ejecución y aplicación de la Ley 80 de 1993, se encuentra
específicamente restringida por la Constitución en primer término, por las
leyes como normas de jerarquía superior y necesariamente ha de ejercerse
tomando en consideración como un todo jurídico la propia ley mencionada, que
fija los parámetros dentro de los cuales debe circunscribirse la reglamentación
que se dicte por el Ejecutivo, no para sustituir al legislador, ni como
legislador paralelo, sino dentro de un ámbito estrictamente administrativo para
no exceder las funciones y atribuciones que al Presidente de la República le
señala el artículo 189, numeral 11 de la Constitución Política.
CONTRATACION DIRECTA-Aplicación de principios generales a
casos en que es procedente
POTESTAD REGLAMENTARIA-Existencia permanente y como atribución
constitucional
POTESTAD REGLAMENTARIA EN
CONTRATACION DIRECTA-Preexistencia
de un contenido material legislativo/POTESTAD
REGLAMENTARIA EN CONTRATACION DIRECTA-Sujeción a principios
POTESTAD REGLAMENTARIA-Término considerado como impulsor
Cuando el
legislador fija un plazo para que el Gobierno ejerza su facultad de reglamentar
una ley, dicho término puede ser considerado como impulsor con el fin de
garantizar el efectivo cumplimiento de las leyes, en caso que el legislador
considere que por la materia de que se trata se requiere de una pronta y
urgente reglamentación. Pero dicho plazo, en todo caso no limita ni agota la
posibilidad de que el Presidente de la República reglamente la ley en cualquier
tiempo durante su vigencia.
CONTRATACION
DIRECTA-Término para expedición de reglamento
Sala Plena
Referencia:
expedientes D-3871
Demanda de
inconstitucionalidad contra el parágrafo 2° del artículo 24 de la Ley 80 de
1993 “Por la cual se expide el Estatuto General de Contratación de la
Administración Pública”
Demandante: Luis
Eduardo Montoya Medina
Magistrado Ponente:
Dr. ALFREDO BELTRÁN
SIERRA
Bogotá, D.C.,  tres
(3) de julio de dos mil dos (2002).
La Sala Plena de la
Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de
los requisitos y trámite establecidos por el Decreto 2067 de 1991, ha proferido
la siguiente
SENTENCIA
I.
ANTECEDENTES
En ejercicio de la
acción pública de inconstitucionalidad consagrada en el artículo 241-4 de la
Constitución Política el ciudadano Luis Eduardo Montoya Medina, presentó
demanda de inconstitucionalidad contra el parágrafo 2° del artículo 24 de la
Ley 80 de 1993 “Por la cual se expide el Estatuto General  de Contratación
de la Administración Pública”.
Por auto de 31 de
enero del año 2002, el magistrado sustanciador admitió la demanda, y ordenó
fijar en lista las normas acusadas. Así mismo, se dispuso dar traslado al señor
Procurador General de la Nación para que rindiera su concepto y comunicó la
iniciación del asunto al señor Presidente de la República y al señor Presidente
del Congreso de la misma, con el objeto que si lo estimaban oportuno
conceptuaran sobre la constitucionalidad de la norma demandada.
II.      NORMA
DEMANDADA
A continuación se
transcribe el texto de la disposición demandada, conforme a su publicación en
el Diario Oficial No. 41094 de 28 de octubre de 1993 , en el cual se subraya la
parte cuya declaratoria de inexequibilidad se solicita.
Ley
80 de 1993
(octubre 28)
Art.
24. Del principio de transparencia. En virtud de este principio:
(...)
Parágrafo
2°. El Gobierno Nacional expedirá, dentro de los seis (6) meses siguientes a
la promulgación de esta ley, un reglamento de contratación directa, cuyas
disposiciones garanticen y desarrollen los principios de economía,
transparencia y selección objetiva previstos en ella.
Si
el Gobierno no expidiere el reglamento respectivo, no podrá celebrarse
directamente contrato alguno por ninguna entidad estatal so pena de nulidad”.
III.    DEMANDA
El ciudadano
demandante considera que el parágrafo 2° del artículo 24 de la Ley 80 de 1993
viola el preámbulo y los artículos 2, 3, 4, 6, 29, 113, 121, 122, 123, 150,
numerales 1, 2 y 10, 151, 157 a 161, 189, numeral 11 y 209 de la Constitución
Política, por las siguientes razones:
1.  En primer lugar,
aduce el demandante que la norma legal acusada adolece de un vicio de
incompetencia por cuanto fue no fue repartida en la Comisión Primera
Constitucional Permanente sino en la Cuarta. Señala entonces que se trata de un
vicio insubsanable que conllevó la violación de los preceptos constitucionales,
así como la Ley Orgánica del Congreso, según los cuales un proyecto de ley debe
ser debatido en la comisión constitucional competente.
Se violó también el
artículo 161 de la Carta, porque el aparte normativo demandado sufrió modificaciones
en su contenido tanto en la plenaria de la Cámara como del Senado, y no se
integraron las comisiones accidentales previstas constitucionalmente para el
efecto.
2.  El
segundo cargo se relaciona con la violación de la reserva legal, como quiera
que es al Congreso a quien le corresponde legislar íntegramente la contratación
directa como una especie de la contratación pública o de la administración
nacional según lo dispuesto por el artículo 150 in fine. Por ello, el Gobierno
Nacional no podía ante la existencia de esa reserva legal expedir normas de
competencia exclusiva del legislativo en ejercicio de su potestad
reglamentaria, pues en ese evento desbordó sus límites constitucionales y sus
potestades administrativas y normativas para invadir las propias del Congreso.
Manifiesta el actor
que el poder reglamentario del Presidente de la República se encuentra
estrechamente ligado a las leyes que expide el órgano legislativo y, en ese
orden de ideas, debe contraerse estrictamente a la materia legislada según lo
preceptuado por el numeral 11 del artículo 189 superior. Así las cosas,
considera que el Ejecutivo no puede so pretexto de reglamentar las leyes
generar nuevas instituciones o legislar sobre temas que no hayan sido decretados
por el Congreso, porque en ese caso invade las órbitas y competencias propias
del legislador.
Tratándose la
contratación directa como especie de la contratación pública, de una materia
que debió ser regulada íntegramente por el Congreso por disposición expresa de
la Constitución de 1991, resulta inconstitucional que el Congreso en el
parágrafo 2° del artículo 24 de la Ley 80 de 1993, imponga al Gobierno Nacional
“una de sus facultades legisladoras”, como es hacer la ley y regular la
contratación directa, facultad de la que únicamente puede despojarse mediante
la forma que le autoriza la Constitución, es decir, mediante el otorgamiento de
facultades extraordinarias que deben ser solicitadas expresamente por el
Gobierno y no concedidas motu propio por el Congreso. Siendo ello así,
el vicio no se encuentra solamente en el reglamento que sobre contratación
directa expidió el Gobierno Nacional, sino también en la ley, por cuanto el
Congreso traslado al ámbito del reglamento un asunto que era objeto de una ley.
Considera el
demandante que el Congreso confundió la potestad reglamentaria con la
legislativa, que aunque se encuentran estrechamente ligadas para la
colaboración armónica de las ramas del poder público en la consecución de los
fines del Estado, sus contenidos materiales difieren, como también su
temporalidad. En efecto, las facultades legislativas son pro tempore y
precisas, en tanto que la facultad reglamentaria es intemporal.
En suma, según el
actor, en el texto del parágrafo demandado, se presentan las siguientes violaciones:
la invasión del Ejecutivo en las competencias del Congreso, pues reglamentó una
materia que debía ser regulada íntegramente por una ley expedida por el
Congreso; el parágrafo demandado al imponer un plazo (6 meses) para la
reglamentación de la contratación directa desconoció que la potestad
reglamentaria no se encuentra sujeta a plazos; y, se reglamentó una materia que
el legislador no legisló, porque el Congreso en esa especie de contratación
pública “no expidió material legislativo, labor transfundida temporalmente
al Presidente por disposición del parágrafo 2° del artículo 24 de la Ley 80 de
1993”.
IV.    INTERVENCIONES
1.  Intervención
del ciudadano Julio Nelson Vergara Niño
El ciudadano
interviniente coadyuva la demanda presentada por el actor, aduciendo que si
bien es cierto la Ley 80 de 1993 podía ser debatida por las Comisiones Cuartas
su alcance no podía ser general. Por lo tanto, tratándose de una norma general
de la contratación pública su competencia radicaba en las Comisiones Primeras
del Congreso de la República.
2.  Intervención
del Ministerio de Justicia y del Derecho
La entidad
interviniente considera que los vicios planteados en la demanda por
incompetencia de las comisiones en donde fue debatido y aprobado el proyecto de
ley del que hace parte la norma demandada, y por no haberse integrado las
comisiones accidentales previstas en la Constitución pese a las discrepancias
en el contenido del texto aprobado en las plenarias de las cámaras, no puede
prosperar por presentarse la caducidad de la acción por vicios de forma, según
lo preceptuado por el artículo 242-3 de la Carta Política.
Sin embargo,
señala que teniendo en cuenta que por vía jurisprudencial se ha manifestado que
el vicio de incompetencia no es de forma sino de fondo y, por ello, la acción
de inconstitucionalidad no puede caducar, en el evento de que esta Corporación
decida estudiar el cargo, tampoco puede prosperar por cuanto el proyecto de ley
que luego se convirtió en la Ley 80 de 1993 fue tramitado por la comisión
constitucional permanente competente para ello.
En efecto,
luego de citar a apartes de la sentencia C-353 de 1995, y después de realizar
un breve análisis de las competencias de las comisiones primera y cuarta
constitucionales permanentes de las cámaras según lo establecido por la Ley 3ª
de 1992, concluye que teniendo en cuenta que la contratación administrativa
comprende gran parte de la actividad estatal con incidencia directa en el
desarrollo económico del país, la competencia le correspondía a las comisiones
cuartas, lo cual no implica que otras comisiones puedan conocer bien sea de
manera directa o indirecta de asuntos relacionados con ese tema, sin que por ese
hecho se elimine el criterio de especialidad adoptado por el legislador para
distribuir las competencias en las comisiones constitucionales permanentes.
Pasando al
asunto de fondo, considera que no se viola la reserva legal, pues si bien no
existe duda que al Congreso le correspondía expedir el Estatuto General de
Contratación Administrativa, según lo establecido por el artículo 150 in fine
de la Carta, eso se hizo, y no se puede alegar que el legislador omitió su
deber legislativo porque en dicho estatuto fijó las bases de la contratación
directa que el Gobierno Nacional podía reglamentar en ejercicio de la facultad
constitucional que le confiere el artículo 189-11 superior.
Finalmente,
aduce la entidad interviniente que respecto de la potestad reglamentaria del
Gobierno Nacional en relación con la contratación directa, el Consejo de Estado
ya se ha pronunciado al resolver la acción de nulidad del Decreto 855 de 1994,
así como la Corte Constitucional respecto de la potestad reglamentaria en
general, por ende, los cargos aducidos en la demanda no pueden prosperar.
V.  CONCEPTO DEL
PROCURADOR GENERAL DE LA NACION.
El Procurador
General de la Nación solicita a la Corte Constitucional declararse inhibida
para pronunciarse de fondo en relación con los supuestos vicios de forma
aducidos por el actor, por encontrarse caducada la acción; a su vez, propone la
declaratoria de exequibilidad del parágrafo 2° del artículo 24 de la Ley 80 de
1993.
Luego de realizar un
breve análisis sobre la doctrina constitucional en relación con los vicios de
forma surgidos del trámite irregular de una ley, entre los cuales se encuentra
el haber dado trámite a un proyecto en una comisión constitucional diferente a
aquella que correspondía, señala que “es de aceptación la tesis según la
cual con el transcurso del tiempo tales vicios deben entenderse saneados, en
aras de la seguridad jurídica”.  El Ministerio Público aduce que los
aspectos meramente formales que contempla la Ley 5ª de 1992, que se encuentran
encaminados a racionalizar y especializar el trabajo en las comisiones, no
pueden ser motivo suficiente para decretar la inconstitucionalidad de una ley
vencido el término señalado en el artículo 242-3 de la Carta, por lo que
solicita la aplicación de la caducidad tal como fue el querer del
Constituyente.
Respecto de la
presunta violación del principio de reserva legal, en concepto de la
Procuraduría el artículo 150 in fine no exige el agotamiento del tema relativo
a la contratación estatal mediante la expedición de una ley, como quiera que
esa limitante ataría al Congreso que se vería obligado a legislar haciendo
abstracción de las herramientas para que el ordenamiento jurídico pueda
responder al interés general, como lo es la facultad del Gobierno de dictar
reglamentos.
En el caso de la
contratación estatal, considera el Ministerio Público, que el legislador podía
facultar al Gobierno para expedir un reglamento que consultando los principios
y finalidades contenidos en la ley 80 de 1993, regulara lo relativo a un
aspecto de la contratación, como lo es la contratación directa. Aduce entonces,
que el legislador como excepción a la regla general de la contratación por
medio de la licitación o concurso público, señaló los contratos que se podían
celebrar por contratación directa y los principios que la rigen. Por ello,
encuentra razonable el otorgamiento de la facultad reglamentaria contenida en
el parágrafo demandado, porque la contratación directa guarda relación con el
cumplimiento oportuno de los cometidos estatales que la rama ejecutiva
materializa a través del ejercicio de la función administrativa que le es
propia.
Concluye que no
resulta inconstitucional la facultad del Ejecutivo para dictar un reglamento
relativo a la contratación directa obedeciendo los principios de la Ley 80 de
1993.
VI.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
1.  Competencia.
En virtud de lo
dispuesto por el artículo 241-4 la Corte Constitucional es competente para
conocer de las demandas de inconstitucionalidad contra normas de rango legal,
como la que se acusa en la demanda que se estudia.
2.  El problema
jurídico que se plantea
El actor
demanda la inconstitucionalidad  del parágrafo 2° del artículo 24 de la Ley 80
de 1993 por considerar que dicha disposición legal adolece de vicios tanto de
forma como de fondo.
En relación
con los primeros, se plantea un vicio de incompetencia por cuanto la Ley 80 de
1993, de la cual hace parte el parágrafo 2° del artículo 24 demandado, no fue
repartido a la Comisión Primera Constitucional Permanente sino a la Cuarta,
violando la Constitución Política y la Ley 5ª de 1992 (Ley Orgánica del
Congreso). También se violó el artículo 161 de la Carta, que establece la
integración de comisiones accidentales cuando surjan discrepancias en las
Cámaras respecto de un proyecto.
El otro
problema jurídico que se plantea consiste en establecer si el Presidente de la
República en ejercicio de su potestad reglamentaria podía expedir un reglamento
de contratación directa o, si por el contrario, se trataba de una materia que
debía ser regulada íntegramente por el legislador, al tenor de lo dispuesto por
el artículo 150 in fine de la Constitución Política.
3.
Caducidad de la acción pública de inconstitucionalidad por vicios en su
formación
Se plantea
tanto por el actor como por el ciudadano que intervino coadyuvando la demanda,
que el vicio de incompetencia es insubsanable por cuanto los problemas de
incompetencia no constituyen vicios de forma sino violaciones materiales a la
Constitución y, por ello, la acción de inconstitucionalidad por dicho aspecto
no caduca.
Son varias
las providencias de la Corte Constitucional en donde se ha estudiado el tema
que ahora se controvierte, por lo tanto, en esta sentencia se reiterará lo
dicho por la Corte.
Se dijo en
la sentencia C-501 de 2001, lo siguiente:
“[U]na
ley incurre en vicios materiales cuando entre el contenido de las disposiciones
en ella contempladas y la Carta surge una relación de contradicción, esto es,
cuando los ámbitos de ejercicio de la capacidad configuradora del Congreso
vulneran la materialidad del Texto Fundamental. En este caso se trata del
desconocimiento de los contenidos materiales de la Constitución por parte del
derecho positivo constituido por la instancia parlamentaria en ejercicio de sus
funciones constitucionales o del Gobierno Nacional cuando procede como
legislador extraordinario. En ese sentido, por ejemplo, constituyen vicios
materiales la violación del principio de unidad de materia, el desconocimiento
de la reserva de ley estatutaria u orgánica o los problemas de competencia en
cuanto esta constituye un presupuesto esencial para acceder a las formas
legales.
Vicios de
forma, en cambio, son aquellas irregularidades en que se incurre en el trámite
que antecede a la promulgación de la ley y que ha sido establecido por el
constituyente. Ello es así por cuanto la forma es el modo de proceder de una
cosa, la manera como se hace. La forma es un concepto que en el ámbito jurídico
remite a los requisitos externos de expresión de los actos jurídicos, a las
cuestiones rituales que se contraponen a su fondo o materia. Por ello, los
vicios en la formación de la ley se circunscriben a la manera como fueron
debatidas, aprobadas y promulgadas las disposiciones legales. No se analiza, en
este caso, la regla de derecho contenida en la disposición acusada, pues el
examen que debe efectuar este Tribunal consiste en verificar si se cumplieron
en debida forma todas las etapas del proceso legislativo. En este sentido, esta
Corporación ha identificado como vicios en la formación de la ley el no
habérsele dado primer debate a una disposición, la iniciación del trámite
legislativo en una Comisión Permanente de una Cámara distinta a aquella a la
que le correspondía y la no conformación de la Comisión de Conciliación
en casos de divergencia en los debates surtidos en las Cámaras, entre otros” (negrillas fuera de texto).
Así mismo,
señaló la Corte en otra oportunidad:
“[E]n
aquellos casos en que las materias de que trata un determinado proyecto de ley
no se encuentren claramente asignadas a una específica comisión constitucional
permanente y, por ello, el Presidente de la respectiva corporación asigne su
trámite a la comisión que considere pertinente, el respeto por el principio
democrático exige que el juicio efectuado por el mencionado funcionario deba
ser respetado por el juez constitucional, a menos que esa asignación de
competencia sea manifiestamente irrazonable por contravenir abiertamente las
disposiciones del artículo 2° de la Ley 3ª de 1992. Sólo en ese evento el
juez de la Carta podría sustituir la decisión del presidente del Senado de la
República o de la Cámara de Representantes, decretando la inexequibilidad por
vicios de forma de la ley de que se trate”
(negrillas propias)[1].
Con base en
la jurisprudencia acabada de citar y teniendo en cuenta que la norma demandada
fue promulgada el 28 de octubre de 1993 y la demanda fue presentada el 18 de
diciembre de 2001, la acción que por vicios en la formación de la ley plantea
el demandante, se encuentra caducada al tenor de lo preceptuado por el artículo
242, numeral 3° de la Constitución Política. Por ello, la Corte debe inhibirse
para decidir de fondo en relación con los vicios en la formación de la ley.
4.  La
expedición de un reglamento de contratación directa no viola la Constitución
Política
4.1.  Como
se ha expresado, el cargo de fondo planteado por el ciudadano demandante contra
el parágrafo 2° del artículo 24 de la Ley 80 de 1993, se fundamenta en la
violación de la reserva legal, por cuanto, es al Congreso y no al Ejecutivo a
quien corresponde regular en detalle la contratación directa como una especie
de la contratación pública, al tenor de lo dispuesto por el artículo 150 in
fine de la Constitución Política.
4.2.  En
efecto, el artículo 150, inciso final, dispone que “[C]ompete el Congreso
expedir el estatuto general de contratación de la administración pública y en
especial de la administración nacional”.  En cumplimiento del mandato
constitucional, el Congreso expidió la Ley 80 de 1993, cuya finalidad, según
quedó consignado en la exposición de motivos[2],
fue la de definir y consagrar en forma sistematizada las reglas y principios
básicos que deben orientar la realización y ejecución de todo contrato que
celebre el Estado. Así  quedó consignado en el artículo 1° de la mencionada
ley, que establece que el objeto de la ley es “disponer las reglas y
principios que rigen los contratos de las entidades estatales”.
Así las
cosas, se establecieron en el Estatuto General de Contratación de la
Administración Pública, los fines de la contratación estatal, los derechos y
deberes de las entidades estatales y de los contratistas, la capacidad y
competencia para contratar, las inhabilidades e incompatibilidades, las
cláusulas excepcionales, los principios de la contratación, las nulidades, la
clasificación de los contratos estatales, la forma de liquidarlos y solucionar
las controversias que se originen en un contrato estatal,  así como el control
de la gestión contractual, etc. En fin, el legislador expidió un ordenamiento
general que recogiera las normas fundamentales que guiaran la actividad
contractual del Estado para el adecuado cumplimiento de sus fines en procura de
la obtención del interés general.
Esta
Corporación, fijando el sentido y alcance de la competencia del Congreso para
expedir el Estatuto General de la Contratación de la Administración Pública,
expresó:
“(...)
tampoco es válido considerar que el precepto constitucional obliga al
legislador a dictar un estatuto contractual que desarrolle la materia en forma
integral y casuística, por cuanto una concepción de esa naturaleza significa
que el constituyente quiso desconocer el campo de acción que le corresponde a
la administración respecto de los contenidos normativos, que al estar expuestos
a las cambiantes circunstancias, demandan una regulación ágil y expedita que
permita lograr la debida ejecución de la ley.
Menos aún
del precepto superior puede inferirse la obligación para el legislador de
incorporar en un solo cuerpo normativo toda la legislación existente en materia
contractual, pues si esta hubiera sido la voluntad del constituyente, en el
artículo 150 Fundamental se habría autorizado al Congreso de la República para
expedir un estatuto único de contratación para el Estado y no un estatuto
general como finalmente quedó redactada la aludida competencia legislativa”[3].
4.3.  Ahora
bien, el Congreso de la República al expedir la Ley 80 de 1993, con fundamento
en la autorización contemplada en el artículo 150 in fine de la Constitución
Política, estableció en el artículo 23 que las actuaciones de quienes
intervengan en la actividad contractual del Estado, se encuentran sujetas a los
principios de economía, transparencia y responsabilidad, y de conformidad con
los principios que rigen la función administrativa, los cuales, como se sabe,
se encuentran establecidos en el artículo 209 superior y son: la igualdad,
moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad.
Así las
cosas, en virtud del principio de transparencia, se consagró por el legislador
con el fin de garantizar la imparcialidad, que la escogencia del contratista
siempre se efectuará a través de la licitación o concurso público, que no es
otra cosa que el ejercicio de la función administrativa correspondiente a la
actividad que en materia contractual le compete al Estado, la cual se encuentra
al servicio de los intereses generales y se desarrolla con fundamento en los
principios ya mencionados en el párrafo precedente. La selección del
contratista mediante la licitación pública o concurso, como lo señaló este
Tribunal, es uno de los aspectos que merece especial interés en el Estatuto de
Contratación Pública[4],
pues se garantiza que los procedimientos que han de ser utilizados para la
escogencia del contratista, serán claros, nítidos, transparentes, en aras de
asegurar la prevalencia del interés general como principio fundante del Estado
social de derecho (art. 1 C.P.).
Con todo, el
legislador para facilitar al máximo la actuación de la administración en casos
excepcionales que reclamen su pronta intervención y, teniendo en cuenta que no
todos los contratos son susceptibles de aplicarles las reglas de la licitación
pública o el concurso, bien porque la cuantía del mismo no justifique el
procedimiento de la licitación o concurso, ya por la naturaleza misma del
contrato, por su finalidad, por su objeto, en fin, por circunstancias
especiales, contempló otra forma o manera de celebrar los contratos estatales,
en busca de una mayor agilidad en la celebración de éstos a fin de dar plena
efectividad a los fines que persigue la función administrativa. Siendo ello
así, estableció como excepción a la licitación o concurso, la contratación
directa, entendida como la facultad que tiene el jefe de una entidad del Estado
para escoger a la persona que ha de celebrar el contrato con la entidad,
prescindiendo del procedimiento de licitación pública o concurso, pero sujeto
en todo caso al principio de transparencia y al ejercicio del control de esa
forma o manera de contratar por parte de las autoridades competentes.
No obstante,
esa facultad de contratar directamente no es discrecional del jefe de la
entidad, pues la ley identificó y definió los casos en que esa forma o manera
de contratar por excepción era procedente. Determinó entonces el legislador, en
trece literales los contratos en los cuales el Estado podrá contratar
directamente; adicionalmente, consagró las reglas básicas de imperativo
cumplimiento para dar plena aplicación al principio de la transparencia[5]. Por otra parte, en el
parágrafo 1° del artículo 24,  dispuso que en los casos de contratación directa
los servidores públicos que en ella intervengan se encuentran sujetos al
principio de legalidad. Resulta claro entonces, que tratándose de la
contratación directa como una forma excepcional de celebrar los contratos del
Estado, el legislador definió los aspectos básicos y generales, sin que se
pueda predicar como lo hace el actor, la existencia de un vacío legal o
material respecto de esta forma o manera de celebrar el contrato estatal.
Ahora, si
bien la licitación o concurso público es la regla general a seguir cuando se va
a celebrar un contrato con el Estado, el hecho de que el legislador haya
consagrado una excepción a dicha regla, no quebranta ningún artículo de la
Constitución Política, pues ésta en ninguno de sus preceptos impone a la
administración que los contratos estatales se celebren siempre mediante
licitación o concurso. Ese asunto fue analizado por esta Corporación en los
siguientes términos:
“[F]inalmente
cabe advertir que aún cuando en la Constitución Política no existe un precepto
que en particular le imponga a la administración este sistema de selección
objetiva, su aplicación práctica está avalada por el artículo 273 Superior, al
ordenar que el acto de adjudicación de una licitación tenga lugar en audiencia
pública cuando así lo disponga el Contralor General de la República a solicitud
de cualquiera de los proponentes. Con todo, de la norma superior no se
desprende que este sea el único mecanismo de selección objetiva del
contratista, porque en la praxis pueden darse situaciones que ameriten una
respuesta ágil de la administración, cuando por ejemplo militen razones de
economía, de imposibilidad legal, de conveniencia administrativa o de simple
seguridad pública que justifiquen plenamente prescindir del procedimiento
licitatorio”[6].
4.4.  Como
es suficientemente conocido, conforme a la Constitución Política la cláusula
general de competencia para legislar, le corresponde al Congreso de la
República, a quien el artículo 150 de la Carta le asigna la función de “hacer
las leyes” y, por medio de ellas la de interpretarlas, reformar y derogar
la legislación preexistente.
Del mismo
modo y, de manera expresa, el inciso final del artículo mencionado le asigna al
Congreso la competencia para la expedición del “Estatuto General de
contratación de la administración pública y en especial de la administración
nacional”, lo cual indica que por voluntad explícita del Constituyente, esa
función le corresponde al legislador.
4.5.  Ello
no obstante, el propio artículo 150 de la Carta, en su numeral 10 autoriza al
Congreso para revestir al Presidente de la República de precisas facultades
extraordinarias para la expedición de normas con fuerza de ley “cuando la
necesidad lo exija o la conveniencia pública lo aconseje”, facultades que
tienen por ministerio de la Carta un límite temporal pues no pueden exceder de
seis meses y unos requisitos para ser otorgadas, cuales son la solicitud
expresa del Gobierno y la aprobación de la ley respectiva por la mayoría
absoluta de los miembros de una y otra Cámara.
Adicionalmente,
dispone el artículo 150, numeral 10 de la Constitución, que tales facultades
extraordinarias no podrán otorgarse al Presidente de la República para legislar
sobre los asuntos expresamente señalados en el último inciso del numeral
mencionado.
4.6.  Ahora
bien, entre las funciones que se le asignan al Presidente de la República por
el artículo 189 de la Constitución, en relación con la legislación, se
encuentran la de “promulgar las leyes, obedecerlas y velar por su estricto
cumplimiento” (art. 189 C.P., num. 10), así como la de “ejercer la
potestad reglamentaria, mediante la expedición de los decretos, resoluciones y
órdenes necesarios para la cumplida ejecución de las leyes” (art. 189 C.P.
num. 11).
De esta
suerte, si el texto mismo de la ley permite su aplicación directa, su “estricto
cumplimiento”, sin necesidad de la expedición de reglamentos por el
ejecutivo, no podrá ejercerse la potestad de que al Presidente de la República
lo inviste el artículo 189, numeral 11 de la Constitución, pues el reglamento
en tal hipótesis resultaría innecesario.
Distinta es
la hipótesis si el legislador al dictar la norma legal abstracta, general,
impersonal y objetiva, no desciende a la precisión necesaria para su cumplida
ejecución, pues, en tal caso, para que la norma tenga cabal aplicación se hace
indispensable la expedición de decretos que la reglamenten, o proferir
resoluciones y órdenes indispensables dirigidos a esa finalidad.
De esta
suerte, es claro entonces que la extensión del campo para ejercer la potestad
reglamentaria no la traza de manera subjetiva y caprichosa el Presidente de la
República, sino que la determina el Congreso de la República al dictar la ley,
pues a mayor precisión y detalle se restringirá el ámbito propio del reglamento
y, a mayor generalidad y falta de éstos, aumentará la potestad reglamentaria.
4.7.
Aplicadas estas nociones al asunto que ahora ocupa la atención de la Corte, se
observa que el Congreso de la República, en ejercicio de la atribución que le
fue conferida por el artículo 150 inciso final, expidió por medio de la Ley 80
de 1993 el “Estatuto General de Contratación de la Administración Pública”,
asunto que, como ya se dijo, fue expresamente reservado a la ley.
En ejercicio
de tal función, en el artículo 1 de dicha ley expresó el legislador que ella
tiene por objeto “Disponer las reglas y principios que rigen los contratos
de las entidades estatales”.
Ello
significa, que los principios de la contratación estatal que el legislador
enuncia, precisa de manera concreta y regula en los artículos 23 y siguientes
de la Ley 80 de 1993, no son simples definiciones legales, sino normas de
contenido específico, de obligatorio acatamiento en toda la contratación
estatal, sea cual fuere la modalidad en que ésta se realice. Es decir, que
tanto en el caso de la contratación mediante licitación pública o concurso de
méritos, como en la contratación directa, son aplicables de manera estricta los
principios que orientan la contratación pública, cuales son, la transparencia,
responsabilidad, selección objetiva, economía, celeridad, imparcialidad y
publicidad, en armonía con lo preceptuado por el artículo 209 de la Carta, que
los instituye para el ejercicio de la función administrativa.
En tal
virtud, la potestad reglamentaria que el Presidente de la República ejercite
para la cumplida ejecución y aplicación de la Ley 80 de 1993, se encuentra
específicamente restringida por la Constitución en primer término, por las
leyes como normas de jerarquía superior y necesariamente ha de ejercerse
tomando en consideración como un todo jurídico la propia ley mencionada, que
fija los parámetros dentro de los cuales debe circunscribirse la reglamentación
que se dicte por el Ejecutivo, no para sustituir al legislador, ni como
legislador paralelo, sino dentro de un ámbito estrictamente administrativo para
no exceder las funciones y atribuciones que al Presidente de la República le
señala el artículo 189, numeral 11 de la Constitución Política.
4.8.
Resulta claro para la Corte que el legislador en ejercicio de la cláusula
general de competencia expidió la Ley 80 de 1993 y, como se vio, definió en
ella los aspectos generales y básicos de la contratación directa y, con el fin
de efectivizar los principios en ella contenidos, dispuso en el parágrafo
acusado que el Gobierno Nacional en ejercicio de la facultad que le confiere el
numeral 11 del artículo 189 superior, reglamentara los aspectos atinentes a esa
forma o manera de contratar, como parte de la función inherente a la
administración, cual es la de ejecutar las leyes para su efectivo cumplimiento.
Se observa
por la Corte, al punto, que fue el legislador, de manera específica, quien
señaló que uno de los modos de contratar la administración, es el de la
contratación directa, pero no en todos los casos sino únicamente en aquellos
que señaló de manera específica en el artículo 24 de la Ley 80 de 1993, a los
cuales le son aplicables los principios generales que rigen la contratación
pública, pues así lo dispuso la propia ley desde su artículo primero y lo
señaló, además, en el artículo 23. Agrégase, además, que el marco para la
expedición del reglamento respectivo se encuentra circunscrito, como ya se
dijo, por la Constitución y las leyes, lo que indica a las claras que no se
trata de que el legislador se haya desprendido de su función de hacer la ley en
esa materia, sino que, al regularla como lo hizo dejó un margen de acción al
reglamento, pero desde luego en los precisos términos que al efecto señala el
artículo 189, numeral 11 de la Carta Política.
4.9.
Aunque la potestad reglamentaria, como lo tiene establecido esta Corporación,
la tiene el Presidente de la República en forma permanente y como atribución
constitucional propia, es decir que no se requiere para su ejercicio de ninguna
autorización por parte del legislador, el hecho de que en el parágrafo acusado
se haya hecho mención a esa posibilidad de reglamentación de la contratación
directa, no lo hace inconstitucional, porque el Congreso no se limitó a
enunciar el asunto a tratar como lo señala el actor, delegando en el Presidente
la labor legislativa que le es propia, sino, se repite, estableció los
parámetros generales y básicos de esa forma de contratar.
No le asiste
entonces razón al demandante cuando afirma que se atribuye al Ejecutivo una
competencia que es exclusiva del Congreso al regular la contratación directa,
pues resulta clara la existencia de un elemento esencial para ejercer la
facultad reglamentaria, como es la preexistencia de un contenido material
legislativo. Con todo, esa potestad reglamentaria del Gobierno Nacional se
encuentra sujeta a los parámetros establecidos expresamente en el parágrafo
referido que no son otros que los de garantizar y desarrollar los principios de
economía, transparencia, selección objetiva y responsabilidad, definidos plenamente
en el Estatuto General de la Contratación Pública, en armonía con los
principios que orientan la función administrativa consagrados en el artículo
209 de la Carta, pues en ejercicio de dicha facultad, el Presidente no puede ir
más allá, sin violar la Constitución, de lo previsto en la ley ni de las pautas
generales que ella señala.
4.10.
Entendida así la norma, queda ahora por establecer si el plazo de seis meses
fijado en el parágrafo 2° del artículo 24 de la Ley 80 de 1993, para que el
Presidente de la República en ejercicio de su potestad reglamentaria expida un
reglamento de contratación directa, vulnera el numeral 11 del artículo 189 de
la Constitución Política, en tanto dicha atribución constitucional se
caracteriza por ser “...inalienable, intransferible, inagotable, pues no
tiene plazo y puede ejercerse en cualquier tiempo y, es irrenunciable , por
cuanto es un atributo indispensable para que la Administración cumpla con su
función de ejecución de la ley...”[7].
Si bien es
cierto, el artículo 189, numeral 11 de la Carta, no contiene ninguna limitación
temporal al Presidente de la República para el ejercicio de la potestad
reglamentaria, ya que la cumplida ejecución de la ley como finalidad de dicha
potestad, requiere que ella sea permanente, que pueda adaptarse a las
circunstancias sociales de suyo cambiantes, y, en consecuencia que permanezca
en el Presidente de la República mientras dure la vigencia de la ley sin que se
extinga por su ejercicio, pues el reglamento inicial puede ser objeto de
variación posterior cuando ello se requiera; cuando el legislador fija un plazo
para que el Gobierno ejerza su facultad de reglamentar una ley, dicho término
puede ser considerado como impulsor[8]
con el fin de garantizar el efectivo cumplimiento de las leyes, en caso que el
legislador considere que por la materia de que se trata se requiere de una
pronta y urgente reglamentación. Pero dicho plazo, en todo caso no limita ni
agota la posibilidad de que el Presidente de la República reglamente la ley en
cualquier tiempo durante su vigencia.
Esta
Corporación en reciente providencia manifestó en relación con el asunto que se
analiza lo siguiente:
“[T]al
potestad, como atribución constitucional del Presidente de la República, puede
ejercerse por éste en cualquier tiempo, sin que sea posible que por ley se
introduzca en esta materia limitación temporal alguna. Ello no quiere decir,
sin embargo, que el legislador no pueda, para lograr la efectividad de una ley,
disponer que el Gobierno deba reglamentarla dentro de un tiempo determinado.
Tal mandato del legislador no impide que el Presidente expida la reglamentación
antes del término previsto, ni lo inhabilita para el ejercicio de la potestad
reglamentaria vencido ese plazo. Tampoco implica que expedida una
reglamentación dentro del plazo fijado por el legislador el Presidente pierda
competencia para expedir nuevos reglamentos o para modificar, adicionar o derogar
sus propios reglamentos. La única consecuencia normativa del término
establecido por el legislador es la de imponerle al Presidente de la República
el deber de reglamentar la ley dentro de dicho plazo.
Esta
interpretación, que en su aspecto central guarda armonía con lo expresado por
la Corte en Sentencia C-066 de 1999, en cuanto que en aquella oportunidad se
dijo que la potestad reglamentaria no es susceptible de limitarse en el tiempo
por el legislador, se aparta, sin embargo de dicha providencia en el alcance de
tal restricción para el legislador, puesto que entiende ahora la Corte que no
es contrario a la Constitución que la ley señale un término dentro del cual el
Presidente deba expedir un determinado reglamento. Esta posibilidad es congruente
con una serie de disposiciones y principios constitucionales, en particular con
aquellos que se orientan a lograr la efectividad de la legislación, tales como
los numerales 10 y 11 del artículo 189, en cuanto que establecen para el
Presidente de la República el deber de velar por el estricto cumplimiento de la
ley, así como el de ejercer la potestad reglamentaria para la cumplida
ejecución de las leyes. Así mismo, el artículo 2 de la Carta establece para las
autoridades del Estado el deber de garantizar la efectividad de los principios,
derechos y deberes consagrados en la Constitución, y el artículo 87 habilita a
toda persona para acudir ante cualquier autoridad judicial para hacer efectivo
el cumplimiento de una ley.
Dentro de
ese contexto resulta claro para la Corte que en determinadas leyes, para cuya
aplicación sea imprescindible la expedición de un reglamento, no puede
reputarse contrario a la Constitución que el legislador, para lograr la
efectividad de una ley dentro de un límite temporal, establezca un plazo para
la reglamentación de la misma”[9].
De
conformidad con lo expuesto, considera la Corte que el plazo fijado por el
legislador al Presidente de la República para la expedición de un reglamento
de  contratación directa, no viola el artículo 189, numeral 11 superior, bajo
el entendido de que dicho término no se convierte en una limitación temporal
para el ejercicio de dicha facultad constitucional, pues como ha quedado
establecido esa potestad no se agota y, en consecuencia puede ser ejercida en
cualquier tiempo. Adicionalmente, la fijación de ese plazo en el caso sub
examine, resulta congruente con el artículo 209 de la Constitución, si se tiene
en cuenta que el inciso segundo del parágrafo acusado dispone que si el
Gobierno no expide el reglamento a que se ha hecho referencia, no podrá
celebrase directamente contrato alguno por ninguna entidad del Estado, so pena
de nulidad, circunstancia que llevaría a la parálisis de la administración en
detrimento de los intereses generales, en los eventos en que por ministerio de
la ley se imponga la celebración de un contrato estatal a través de esa forma o
manera de contratar.
VII.
DECISION
En mérito de lo
expuesto, la Corte Constitucional de la República de Colombia, administrando
justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
Primero:  Declarase  INHIBIDA para proferir
fallo de fondo en relación con los vicios de forma que aduce el actor en cuanto
a la expedición de la Ley 80 de 1993 (art. 24), por haber operado el fenómeno
jurídico de la caducidad de la acción.
Segundo: Declarar EXEQUIBLE el parágrafo 2°
del artículo 24 de la Ley 80 de 1993, bajo el entendido que el plazo de seis
meses fijado al Gobierno Nacional para la expedición del reglamento de
contratación directa, no limita el ejercicio de la facultad reglamentaria del
Presidente de la República, como ha quedado expuesto en los fundamentos de esta
providencia.
Notifíquese,
comuníquese, publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y
archívese el expediente.
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Presidente
JAIME ARAUJO RENTERÍA
Magistrado
ALFREDO BELTRÁN SIERRA
Magistrado
MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT
Magistrado
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Magistrada
MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ
Secretaria General
LA
SUSCRITA SECRETARIA GENERAL
DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
HACE CONSTAR:
Que el H.
Magistrado doctor Jaime Córdoba Triviño, no firma la presente sentencia por
cuanto se encuentra en permiso, el cual fue debidamente autorizado por la Sala
Plena de esta Corporación.
MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ
Secretaria General
Aclaración de voto a la Sentencia
C-508/02
CONTRATACION
DIRECTA-Falta de
especiales reglas a tener en cuenta por la administración (Aclaración de voto)
POTESTAD
REGLAMENTARIA-Carga mínima
especial de intensidad normativa por reserva de ley (Aclaración de voto)
Referencia: expediente D-3871
Demanda de
inconstitucionalidad contra el parágrafo 2° del artículo 24 de la Ley 80 de
1993 “Por la cual se expide el Estatuto General de Contratación de la
Administración Pública”.
Magistrado
Ponente:
Dr. Alfredo
Beltrán Sierra.
Aunque
comparto la decisión contenida en la sentencia de la referencia, expreso a
continuación las consideraciones que me llevan a aclarar mi voto en relación
con lo expresado en la sentencia, en los artículos 4.8 y 4.9 (páginas 14 y 15
de la parte considerativa).
1.-     En efecto
allí se señala que la “potestad reglamentaria que el Presidente de la
República ejercite para la cumplida ejecución y aplicación de la Ley 80 de
1993, se encuentra específicamente restringida por la Constitución en primer
término, por las leyes como normas de jerarquía superior y necesariamente ha de
ejercerse tomando en consideración como un todo jurídico la propia ley
mencionada, que fija los parámetros dentro de los cuales debe circunscribirse
la reglamentación que se dicte por el Ejecutivo, no para sustituir al
legislador, ni como legislador paralelo, sino dentro de un ámbito estrictamente
administrativo para no exceder las funciones y atribuciones que al Presidente
de la República le señala el artículo 189, numeral 11 de la Constitución
Política”.
Así mismo en la
sentencia se afirma que la Ley 80 de 1993 definió “los aspectos generales y
básicos de la contratación directa y, con el fin de efectivizar los principios
en ella contenidos, dispuso en el parágrafo acusado que el Gobierno Nacional en
ejercicio de la facultad que le confiere el numeral 11 del artículo 189
superior, reglamentara los aspectos atinentes a esa forma o manera de contratar,
como parte de la función inherente a la administración, cual es la de ejecutar
las leyes para su efectivo cumplimiento”.
En armonía con
las anteriores expresiones, la Corte señala que lo que hizo el legislador al
regular desde su artículo 1° y luego en el artículo 23 la contratación directa,
fue regularla dejando un margen de acción al reglamento, pero desde luego en
los precisos términos que al efecto señala el artículo 189 numeral 11 de la
Carta.
2.-     Como
tuve ocasión de expresarlo durante la discusión de la ponencia respectiva, la
duda que me asiste en relación con el presente caso, se centra en la necesidad
de que la Corte, para efectos del análisis de la constitucionalidad del
parágrafo 2° del artículo 24 acusado, determine si teniendo en cuenta el
contenido de los términos del inciso final del artículo 150 de la Constitución,
basta cualquier desarrollo por parte del legislador para que a partir de él,
mediante reglamento, se expida la regulación pertinente.
En efecto,
conforme al mencionado inciso final del artículo 150 de la Constitución, parece
establecerse un claro mandato de reserva de ley para la regulación de esa
materia, cuando se expresa que compete al Congreso “Expedir el Estatuto General
Contratación de la Administración Pública y especialmente de la Administración
Nacional”.
Para la
sentencia de la referencia, el legislador ha establecido las reglas y
parámetros suficientes para configurar  una materialidad legislativa, a partir
de la cual, el Gobierno ha de ejercer la función puramente administrativa de
reglamentar la ley con miras a su debida aplicación.
Sin embargo,
las únicas referencias explícitas que se hacen en la ley, al tema de la
contratación directa, se encuentran en el artículo 24 a raíz de la regulación
del principio de transparencia, cuando se señala que en virtud del mismo, por
definición, la contratación debe estar precedida de licitación y concurso
público, salvo los casos en los cuales pueda efectuarse la contratación de
manera directa.
Así las cosas,
se echa de menos en la ley el señalamiento de manera explícita de las
especiales reglas que deben tenerse en cuenta por la administración para la
celebración de los contratos en los que no medie  la licitación y concurso.
En efecto, en
el parágrafo acusado del artículo 24, si bien se expresa que el reglamento de
contratación directa que corresponde expedir al Gobierno Nacional dentro de los
seis (6) meses siguientes  a la promulgación de la ley, incluye disposiciones
que garanticen y desarrollen los principios de economía, transparencia y
selección objetiva previstos en ella, es lo cierto, que las normas sobre los
principios de transparencia y selección objetiva desarrollados en la ley, se
ocupan precisamente del caso de la contratación ordinaria donde  media la licitación
y el concurso.
Entonces, si
bien es cierto que la sentencia da por suficiente la materialidad de contenido
legislativo establecida en la ley, para efectos de que a partir de ella  el
reglamento  realice  su misión de asegurar su cumplida ejecución,  también es
cierto que quizá ha debido de manera explícita y sistemática, realizar el
análisis de si en casos como el presente, el legislador está o no sometido a
una carga mínima especial de intensidad normativa, por razón de la reserva de
ley y si esta carga resulta o no satisfecha por la disposición acusada.
Fecha ut supra.
ALVARO TAFUR
GALVIS
Magistrado
Aclaración de voto a la Sentencia C-508/02
PRINCIPIO DE
RESERVA LEGAL-Alcance
(Aclaración de voto)
El
principio de reserva de ley impone al legislador el deber de adoptar las
decisiones que (i) definen la fisionomía de una institución, (ii) delimitan sus
alcances y (iii) señalan los propósitos que ha de cumplir dentro del
ordenamiento jurídico. De lo contrario, el legislador estaría delegando en el
Ejecutivo lo que la Constitución ha querido que no sea materia de reglamento
sino de ley.
LEY Y REGLAMENTO-Definición de dominio por la Constitución/LEGISLADOR-Alcance
en regulación de materia específica (Aclaración de voto)
REGLAMENTO-Límite de orden material del ámbito
(Aclaración de voto)
LEY-Escogencia de rumbo básico que delimita
los contornos y el sentido de una institución (Aclaración de voto)
LEY-Ejercicio de potestad de configuración
(Aclaración de voto)
LEGISLADOR-Carga mínima especial de intensidad
normativa (Aclaración de voto)
Referencia:
expedientes D-3871
Demanda de
inconstitucionalidad contra el parágrafo 2° del artículo 24 de la Ley 80 de
1993 “Por la cual se expide el Estatuto General de Contratación de la
Administración Pública”
Demandante: Luis
Eduardo Montoya Medina
Magistrado Ponente :
Alfredo Beltrán Sierra.
La presente
aclaración de voto comparte los motivos consignados por el Magistrado Álvaro
Tafur Galvis, por lo cual no reitero lo dicho en su aclaración de voto.
Considero importante subrayar que el principio de reserva de ley impone al
legislador el deber de adoptar las decisiones que (i) definen la fisionomía de
una institución, (ii) delimitan sus alcances y (iii) señalan los propósitos que
ha de cumplir dentro del ordenamiento jurídico. De lo contrario, el legislador
estaría delegando en el Ejecutivo lo que la Constitución ha querido que no sea
materia de reglamento sino de ley. El que esta delegación sea implícita no le
quita su naturaleza: es una delegación del poder legislativo en el ejecutivo.
Cuando la
Constitución ha definido cuál es el dominio de la ley y cuál es el del
reglamento, por haberle atribuido expresamente al Congreso la competencia para
regular una materia específica, el legislador no está obligado a tratar de
manera exhaustiva todos los aspectos de la misma pero si debe adoptar las
decisiones mínimas relativas a la definición, los alcances y los fines de las
principales instituciones que desarrollan dicha materia. En este sentido, la
regla según la cual el ámbito del reglamento llega hasta donde se lo permita la
ley reglamentada tiene un límite de orden material consistente en que el
legislador no puede dejar de adoptar las decisiones básicas que el
Constituyente le ha confiado y el reglamento no puede tomar tales decisiones.
El legislador puede
adoptarlas de manera general, y sin necesidad de que siempre enuncie
pedagógicamente las tres decisiones mencionadas. Estas pueden estar dispersas
en la ley correspondiente. Sin embargo, el legislador no puede sustraerse a
asumir la responsabilidad de escoger el rumbo básico que delimita los contornos
y el sentido de una institución cuya configuración le ha sido confiada por el
Constituyente. El margen de configuración del legislador no es tan amplio como
para que se abstenga de ejercer su potestad de configuración. En una sentencia
reciente, la Corte señaló la importancia de que en determinadas materias el
legislador asuma lo que en la aclaración de voto referida se denomina “carga
mínima especial de intensidad normativa”. Dijo la Corte:
“(A)sí como el
legislador no puede dejar de sentar unos parámetros, así éstos consistan en
unos lineamientos generales que orienten la actuación de la administración en
materia de espacio público, tampoco puede exigírsele que él mismo regule en
detalle una materia esencialmente variable según las circunstancias fácticas,
cuya regulación concreta obedece a consideraciones de orden técnico y compete a
autoridades administrativas, en principio, locales.
Por eso, las
disposiciones legales que desarrollan la manera como se articulan la protección
del espacio público frente a los derechos de los particulares, deben trazar
criterios inteligibles que constituyan una pauta clara de la acción
administrativa al respecto, en lugar de acudir a expresiones tan vagas que no
ofrezcan un parámetro que oriente a la administración y a los jueces que
controlarán sus actos. En estos eventos será preciso que el legislador señale,
al menos, las finalidades que han de guiar a la administración y los criterios
materiales que orientarán la regulación para alcanzarlas. De no hacerlo, la
limitación al espacio público y el otorgamiento de licencias a favor de ciertos
ciudadanos podría derivar en privilegios o arbitrariedades así como en el
desconocimiento de los principios y derechos anteriormente mencionados en
desmedro de la destinación del espacio público al uso común.
(...)
Es posible que la
rama legislativa con la utilización de un lenguaje amplio reconozca a la
autoridad administrativa competente un margen suficiente para el desarrollo
específico de algunos de los supuestos definidos en  la ley con el propósito de
concretar la aplicación de ciertos preceptos legales a circunstancias diversas
y cambiantes. Eso es propio de un Estado regulador. Sin embargo, en esos
eventos la acción de la administración y el cumplimiento de las políticas
públicas que animan la ley y las regulaciones administrativas que las
materializan dependen de que las disposiciones legales establezcan criterios
inteligibles, claros y orientadores dentro de los cuales ha de actuar la
administración de tal forma que se preserven los principios básicos de un estado
social y democrático de derecho.”[10]
Como en este caso se
podría deducir de toda la ley y no sólo del parágrafo acusado cuál es la
posición del legislador respecto de la contratación directa, tan solo aclaro mi
voto.
Fecha ut supra,
MANUEL JOSE CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
[1] Cfr. C-648/97, C-183/97, C-443/00, C-557/00, C-540/01
[2] Gaceta del Congreso, Año l número 75. Miércoles 23 de septiembre
de 1992, página 11
[3] C-949/01. M.P. Clara Inés Vargas
[4] Ibidem
[5] Cfr. Consejo de Estado expediente 9840
[6] Cfr. C-400/99 M.P. Vladimiro Naranjo Mesa, C-949/01 M.P. Clara
Inés Vargas
[7] Sent. C-028/97 M.P. Alejandro Martínez Caballero
[8] Consejo de Estado, Sección Tercera, expediente 10.158
[9] Sent. C-805/01 M.P. Rodrigo Escobar Gil
[10] Corte Constitucional, Sentencia C-265 de 2002, M.P. Manuel José
Cepeda Espinosa. En esta ocasión la Corte declaró  INEXEQUIBLE
el inciso tercero del artículo 64 de la Ley 675 de 2001. Consideró que “condicionar la posibilidad del cerramiento a una autorización
administrativa, sin señalar criterios que impidan dicha apropiación y
exclusión, resulta insuficiente para proteger los bienes constitucionalmente
garantizados”.