C-454-94
Sentencia No
Sentencia No.
C-454/94
TERMINACION
UNILATERAL DE CONTRATO DE TRABAJO-Incapacidad Física
La terminación
unilateral, es un mecanismo de la administración que le permite darlo por
terminado, cuando se presenten determinadas situaciones sobrevinientes al
perfeccionamiento del contrato, por consideraciones que se relacionan con
exigencias del servicio público, situación de orden público, incapacidad del contratista
de ejecutarlo totalmente, debido a factores como lo son muerte, incapacidad
física, y de carácter patrimonial.Para esta Corporación, la incapacidad física
a que se refiere la parte acusada de artículo 17 de la ley 80 de 1993, debe
interpretarse en el sentido de que aquella impida de manera absoluta el
cumplimiento de las obligaciones específicamente contractuales, cuando ellas
dependan de las habilidades físicas del contratista.
REF.    Expediente
No. D-575
Acción pública de
inconstitucionalidad contra  el artículo 17 (parcial) de la Ley 80 de 1993.
Actor:
JORGE DUSSAN
HITSCHERICH
Magistrado
Ponente:
Dr. FABIO MORON
DIAZ
Santafé de Bogotá,
D.C., octubre veinte (20) mil novecientos  noventa y cuatro (1994)
I.   ANTECEDENTES
El ciudadano JORGE
DUSSAN HITSCHERICH, en ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad
que establece el artículo 241 de la Constitución Nacional, el día dieciséis
(16) de marzo de mil novecientos noventa y cuatro (1994), presentó ante la
Corte Constitucional escrito de demanda de inconstitucionalidad contra el
numeral 2 (parcial), del artículo 17 de la ley 80 de 1993.
Una vez admitida la
demanda, se ordenó la práctica de las comunicaciones de rigor constitucional y
legal, se fijó en lista el negocio y simultáneamente se dió traslado al
Despacho del Señor Procurador General de la Nación, quien dentro de la
oportunidad procesal correspondiente, rindió el concepto de su competencia.
II.      EL TEXTO DE LA DISPOSICION ACUSADA
El texto de la
disposición acusada en la demanda es del siguiente tenor:
"LEY 80 DE 1993
(octubre 28)
"Por la cual se expide el Estatuto
General de Contratación de la Administración Pública
".......
"Artículo
17.  DE LA TERMINACION UNILATERAL.  La entidad en acto administrativo debidamente motivado
dispondrá la terminación anticipada del contrato en los siguientes eventos:
"1o.  Cuando
las exigencias del servicio público lo requieran o la situación de orden
público lo imponga.
"2o.      Por
muerte o incapacidad física permanente del contratista, si es persona
natural, o por disolución de la persona jurídica del contratista."
........
(Lo subrayado es lo
demandado)
III.  LA DEMANDA
A. Normas
Constitucionales que se Consideran Infringidas.
El demandante considera
que las disposiciones acusadas vulneran lo dispuesto por los artículos   13,47,
54,  de la Constitución Nacional.
B. Los
Fundamentos de la Demanda
En primer lugar el
actor señala que la disposición acusada desconoce el sentido social que contiene
la Constitución, en especial, lo establecido por el artículo 47 de la misma
cuyo texto es el siguiente: "El Estado adelantará una política de
previsión, rehabilitación e integración social para los disminuidos físicos,
sensoriales y psíquicos a quienes se prestará la atención especializada que
requiera".
Advierte que esta
norma consagra uno de los derechos llamados "sociales, económicos y
culturales", lo que en su opinión representan un profundo cambio dentro de
las concepciones filosóficas y políticas de principios del siglo XX del Estado
liberal por el Estado social de derecho. Además, en su opinión, el artículo 47
de la Carta, impone al Estado la obligación  de adelantar una política de
previsión, rehabilitación e integración social, frente a quienes se encuentran
en esas condiciones, lo cual impide que se desconozcan los derechos personales
y de crédito, lo mismo que las expectativas económicas como las que provienen
del contrato. En consecuencia deben ser las propias autoridades las que tomen
las acciones conducentes a establecer la igualdad social como fin propio del
Estado, dependiendo de las condiciones de cada contrato y de la dependencia de
las obligaciones mutuas de la habilidad física del contratista..
Señala el actor que
la norma acusada establece una condición discriminatoria frente a la
administración pública para aquellas personas con limitación física, ya que se
les sanciona por el acaecimiento de un hecho absolutamente ajeno a su voluntad,
lo cual no se justifica por cuanto la misma no es necesariamente causal de
incumplimiento del contrato, desconociendo en esta forma el mandato
constitucional.
De otra parte, el
actor señala que la norma demanda desconoce igualmente el artículo 54 de la
Constitución Nacional que establece que "Es obligación del Estado y de los
empleadores ofrecer formación y habilitación profesional y técnica a quienes lo
requieran.  El Estado debe propiciar la ubicación laboral de las personas en
edad de trabajar y garantizar a los minusválidos el derecho a un trabajo acorde
con sus condiciones de salud."
Considera que la
norma acusada no atiende al mandato constitucional anterior, ya que  parte del
supuesto de que el contratista incapacitado físicamente incumple el contrato,
lo cual en su opinión no es cierto, pues no siempre la actividad física del
contratista es indispensable ya que "Un evento distinto sería que, como
consecuencia de la incapacidad, se produzca un incumplimiento en las
obligaciones contractuales. En tal caso la terminación sería procedente por
incumplimiento del contrato pero es necesario que éste se haya verificado para
poder ser declarado."
IV. INTERVENCION OFICIAL
1. El defensor del
pueblo, mediante escrito enviado a esta Corporación, interviene en el proceso
de la referencia, solicitando se declare la inconstitucionalidad de la
expresión "o incapacidad física permanente", contenida en la
normatividad acusada. Las consideraciones expuestas por la Defensoría del
Pueblo, se resumen así:
- Señala que el
régimen contractual del Estado, otorga algunas prerrogativas a la
administración pública, que tienen su razón de ser y su finalidad en la
búsqueda del cumplimiento de los fines de la contratación, en exigencias del
servicio público o en razones de orden público o económico; sin embargo, las
potestades del Estado, no pueden desconocer los principios y normas
constitucionales que protegen derechos humanos.
Considera que la
disposición demandada es discriminatoria, teniendo en cuenta que la incapacidad
física permanente de una persona no la convierte en todos los caso en un
incapaz para contraer obligaciones contractuales, y sólo excepcionalmente la
imposibilita para ejecutar un contrato, cuando la naturaleza de las
prestaciones a su cargo, requieran de una actividad física que la
disfuncionalidad o mutilación personal no le permitan realizar.
Advierte que según
la norma demandada, si la incapacidad física permanente del contratista
constituye autónomamente causal de terminación anticipada de los contratos,
constituiría igualmente incapacidad permanente para celebrar contratos con la
administración pública, convirtiéndose en una sanción imprescriptible y
restringiendo el derecho fundamental al trabajo de los incapaces permanentes.
Señala que se
estaría dando por terminado un contrato, por una causa que no es imputable al
contratista, ni obedece en principio a un grave riesgo de incumplimiento
contractual, y por lo tanto no está fundada en el fin que justifica los poderes
exorbitantes de la administración, esto es, el interés general.
2. El abogado Juan
Fernando Romero Tobón, en su calidad de apoderado del Ministro de Hacienda y
Crédito Público, interviene en el proceso de la referencia, y solicita
"declarar exequible el artículo 17 de la Ley 80 de 1993 en la parte que
dice "o en caso de incapacidad física permanente".
Los fundamentos de
su intervención se resumen así:
- Señala el
apoderado del ministerio, que la norma no discrimina a los disminuidos físicos
por tener dicha condición, ya que "El principio de la interpretación, el
de la modificación, hasta llegar al de la terminación unilateral",
pretenden mantener un procedimiento para lograr los fines del Estado, dentro de
la utilidad e interés público, tratando de llegar a ellos sin menoscabar los
derechos de las partes en el contrato, ni los derechos fundamentales que están
reconocidos constitucionalmente.
- La normatividad en
materia contractual, no establece límites para contratar con el Estado
derivados de condiciones especiales en que se encuentre el particular por su
raza sexo o condición física, ni ninguna otra que sirva para discriminar a un
sector de la población; en esta materia el contratista debe limitarse a probar
que es capaz de asumir las responsabilidades que surgen de la decisión de
llegar a un acuerdo con el Estado, y este a su vez está en la obligación de
evaluar, con base en criterios objetivos, las capacidades de quienes solicitan
participar en él, en función del servicio que se ofrece por contratar.
- Indica que la
incapacidad física permanente de que trata la norma demandada, y que permite
que se dé por terminado un contrato anticipadamente, debe entenderse, bajo una
interpretación sistemática, como una incapacidad que se asimila a la muerte de
persona natural o la disolución de la persona jurídica del contratista, en
forma tal que imposibilite el cumplimiento del contrato en los términos
convenidos, de manera que continuar con él, signifique, ineficacia e
ineficiencia de la Administración, y contradicción con la utilidad pública o el
interés social que aparecen en las cláusulas del  contrato del Estado.
- Afirma que la
causal contenida en la norma acusada, sólo procede en el momento en que el
contratista se encuentre en una incapacidad de tal naturaleza, que le impida
continuar la ejecución del contrato, en donde por razones del servicio, la
administración pone fin a un acuerdo de voluntades.
- Señala que si la
ley no estableciera un mecanismo como el contenido en la norma demandada,
obligaría a la administración a que sólo en caso de muerte pudiese dar por
terminado el contrato, lo cual contradice la especifica condición de
instrumento de derecho público que caracteriza algunos elementos del contrato
del Estado.
V. CONCEPTO FISCAL
En la oportunidad
correspondiente, el señor Procurador General de la Nación, rindió el concepto
de su competencia y en él solicita a esta Corporación que declare exequible la
expresión acusada del artículo 17 de la Ley 80 de 1993.
Para fundamentar su
concepto, y en relación con la solicitud planteada, el jefe del Ministerio
Público, formula las siguientes consideraciones:
- Afirma que en
materia de contratos estatales, la capacidad es la aptitud legal de la persona
natural o jurídica para celebrarlos y obligarse con la administración pública,
además, manifiesta que la capacidad se rige por las disposiciones vigentes
sobre la materia, que serían las determinadas en los Códigos Civil (art. 63) y
de Comercio (art. 469) y en el estatuto Contractual.
Advierte que ni en
la acusada, ni en ninguna norma nacional, se consagra que el minusválido o
discapacitado no puedan obligarse por la vía contractual y menos con el Estado,
por cuanto en nuestro ordenamiento jurídico todas las personas gozan de la
capacidad general y suficiente para ejercitar derechos y para adquirir
obligaciones; además, esta situación no es causal de inhabilidad e
incompatibilidad.
- En este sentido,
advierte, que en principio, la incapacidad física permanente, no afecta la
capacidad para contratar con el Estado, a menos que la incapacidad llegue a
afectar la habilidad personal necesaria para continuar con el cumplimiento del
contrato, lo cual significa que en cada caso la administración debe analizar
cuidadosamente esta clase de situaciones antes de adoptar una determinación al
respecto.
- Señala que en el
anterior régimen de contratación, la incapacidad permanente era considerada
causal de caducidad, pero, bajo la nueva preceptiva legal, la incapacidad
física permanente es una causal de terminación unilateral del contrato
celebrado con la administración. Lo que significa que aquella dejó de ser una
sanción para el contratista y apenas es un recurso expreso que permite a la
Administración dar por terminado el contrato, cuando aquella condición
posterior ponga en condiciones el contrato, de tal manera que aquel no pueda
continuarse.
- Para defender la
constitucionalidad de la norma demandada, el Procurador General señala que la
terminación unilateral del contrato, es un privilegio estatal, fundado sobre la
prevalencia del interés general que es, junto con la autonomía de la voluntad,
uno de los pilares del régimen contractual estatal. Para el uso de esta
prerrogativa, es necesario que concurran dos requisitos:
a. Que la
terminación unilateral esté pactada en el contrato estatal y que éste se
encuentre en etapa de ejecución.
b. Por causa
sobreviniente, como lo es el caso de la incapacidad física permanente del
contratista,
En ambos casos, el
Estado con fundamento en la prevalencia del interés público podrá hacer uso de
ese privilegio a fin de garantizar la continua y adecuada prestación del
servicio, siempre que no exista persona que garantice el cumplimiento del
mismo. En consecuencia la terminación unilateral en este caso se daría
excepcionalmente porque en todos los contratos estatales deben constituirse
pólizas de seguros o garantías bancarias que garantizan el cumplimiento del
contrato.
- Considera que la
administración debe analizar en cada caso, en particular antes de aplicar dicha
medida, porque pueden presentarse situaciones en que no obstante la incapacidad
del contratista, éste de alguna forma puede seguir efectuando el contrato.
Advierte que si el
Estado tiene algunas prerrogativas frente a los particulares, ello no significa
que pueda abusar de éstas, porque en materia contractual debe mantenerse un
equilibrio, en razón a que hoy por hoy, el contratista es considerado un
colaborador del Estado que inclusive en algunos casos debe ser compensado financieramente,
cuando, sin culpa suya, haya incurrido en gastos como resultado de factores
ajenos a su voluntad.
- Finalmente
advierte el Procurador General de la Nación, que el contratista afectado con la
terminación unilateral del contrato por incapacidad física permanente no queda,
por tal motivo, inhabilitado para seguir contratando con la administración; es
claro, entonces, que no se afecta el derecho al trabajo del contratista, ni el
de percibir una remuneración por la labor desarrollada.
VI. CONSIDERACIONES
Primera.   Las
Competencia
De conformidad con
lo dispuesto por el numeral 4o. del artículo 241 de la Constitución Nacional,
esta Corporación es competente para conocer de la acción de la referencia, ya
que ella se dirige contra unas expresiones normativas que hacen parte de una
ley de la República, por razones relacionadas con su contenido material.
Segunda: La
materia de la disposición acusada
En primer lugar cabe
advertir que el artículo 6° de la misma Ley 80 de 1993, establece que la capacidad
del contratista, así como la capacidad legal de las personas, consiste en la
facultad de  obligarse por sí misma, y sin ministerio o la autorización de
otra; además, ésta, de conformidad con nuestro ordenamiento jurídico, es
requisito de validez en todo contrato con independencia del régimen jurídico
aplicable, y, por principio, ella se rige por las normas generales y se presume
como regla general.
De otra parte, el
Código Civil en su artículo 1503 establece algunas excepciones a las cuales
denomina como incapacidades absolutas o relativas, y que se derivan de factores
específicos como la edad, el desarrollo mental y las enfermedades congénitas,
ya que ellas generan graves riesgos para los intereses económicos de los
individuos, en el tráfico de sus relaciones, bajo las reglas del régimen
civil.
En este mismo
sentido se advierte que el artículo 1504 del Código Civil establece que son
absolutamente incapaces los dementes, los impúberes y los sordomudos que no
pueden darse a entender por escrito; y que son incapaces  relativos los menores
adultos y los disipadores que se hallen bajo interdicción. En estos casos, la
jurisprudencia y la doctrina se pronuncian en el sentido de admitir que la condición
jurídica que se desprende de la verificación de las mencionadas condiciones
materiales, debe elevarse como limite al libre juego de los civiles y se
permite a la ley regular el régimen de las manifestaciones de la voluntad de
aquellas personas, cuando estén enderezadas a obligarse por si mismas y sin la
autorización de otra. En este orden de ideas se tiene que la ley establece como
principio general el de la capacidad de los individuos y sólo por excepción  se
indica  y declara la incapacidad.
Además, es claro que
el régimen de la contratación del Estado también se rige bajo  el régimen legal
que determina la capacidad de las personas y que  dentro de aquel no se
establece la "incapacidad física permanente", como una condición que
genere incapacidad para actuar dentro del tráfico jurídico; es decir, la
posibilidad de ser sujeto activo o pasivo de relaciones jurídicas, no depende
en general de la incapacidad física permanente.
Empero, también, es
claro que la contratación del Estado, se rige por una serie de principios,
deberes y derechos que deben cumplirse tanto por las entidades estatales, como
por los particulares que intervienen en el cumplimiento de los fines estatales,
y dentro de ellos se tiene a la continua y eficiente prestación de los servicios
y la efectividad de los derechos e intereses de los administrados.
De otra parte,
dentro de los deberes de las entidades estatales en la celebración y ejecución
de contratos, se establece en la ley que éstas deberán exigir al contratista la
ejecución idónea y oportuna del objeto contratado y la calidad de los bienes y
servicios adquiridos; también, los contratos
del Estado,  por regla general tienen carácter intuitu personae,  esto
es que se celebran en consideración a la persona misma del contratista, sea
natural o jurídica, previa su inscripción, calificación y selección en igualdad
oportunidades y concurrencia con los demás.
Lo anterior
condiciona todo el régimen de regulación de la contratación, toda vez que en él
deben prevalecer los principios de interés general propios de la contratación
pública, y adicionalmente porque en casi todos los casos, el contrato debe ser
el resultado de un proceso de selección orientado a determinar la propuesta más
favorable para la entidad.
En cuanto hace a la
terminación unilateral del contrato, la ley 80 de 1993, establece los casos en
que ésta podrá darse, ya que la administración expresa el interes público y
éste debe prevalecer en caso de conflicto con el interés contractual y
meramente económico; claro está, las correspondientes causales deben ser
taxativamente señaladas por la ley, ya que obedecen a circunstancias de interés
colectivo, o situaciones sobrevinientes que impiden la continuación en la
ejecución del contrato y afectan los derechos de los contratistas.
Así, el artículo 17 establece:
"De la
terminación unilateral. La entidad en acto administrativo debidamente
motivado dispondrá la terminación anticipada del contrato en los siguientes
eventos:
1o.        Cuando
las exigencias del servicio público lo requieran o la situación de orden
público lo imponga.
2o.        Por
muerte o incapacidad física permanente del contratista si es persona
natural, o por disolución de la persona jurídica del contratista.
3o.        Por
interdicción judicial o declaración de quiebra del contratista.
4o.        Por
cesación de pagos, concurso de acreedores o embargos judiciales del contratista
que afecten de manera grave el cumplimiento del contrato.
Sin embargo, en los
casos a que se refieren los numerales 2o. y 3o. de este artículo podrá
continuarse la ejecución con el garante de la obligación.
La iniciación de
trámite concordatorio no dará lugar a la declaratoria de terminación
unilateral. En tal evento la ejecución se hará con sujeción a las normas sobre
administración de negocios del deudor en concordato. La entidad dispondrá las
medidas de inspección, control y vigilancia necesarias para asegurar el
cumplimiento del objeto contractual e impedir la paralización del
servicio."
De acuerdo con lo
anterior, la norma acusada establece en principio la terminación unilateral del
contrato como prerrogativa de la administración, por motivos de interés general
y con el fin de obtener de manera oportuna y eficiente los bienes y servicios
propuestos.
De otra parte, no
obstante que en el numeral segundo se establece la causal de "incapacidad
física permanente del contratista", no puede entenderse en el sentido de
que la persona del contratista, por el solo hecho de sufrir una incapacidad
física permanente, esté destinado a no continuar con la ejecución del contrato,
y que el Estado de manera inmediata dé lugar a la terminación unilateral; debe
advertirse que la terminación unilateral, es un mecanismo de la administración
que le permite darlo por terminado, cuando se presenten determinadas
situaciones sobrevinientes al perfeccionamiento del contrato, por
consideraciones que se relacionan con exigencias del servicio público,
situación de orden público, incapacidad del contratista de ejecutarlo
totalmente, debido a factores como lo son muerte, incapacidad física, y de
carácter patrimonial.
Para esta
Corporación, la incapacidad física a que se refiere la parte acusada de
artículo 17 de la ley 80 de 1993, debe interpretarse en el sentido de que
aquella impida de manera absoluta el cumplimiento de las obligaciones
específicamente contractuales, cuando ellas dependan de las habilidades físicas
del contratista.
Se pretende,
simplemente, dar solución a situaciones diferentes a la muerte del contratista,
que  causen de manera sobreviniente la imposibilidad  del cumplimiento del
contrato, pues en estos casos para salvaguardia del interés público del
contrato, es necesario que  la administración cuente con instrumentos que le
brinden la oportunidad de continuar con la ejecución, y dejar sin efectos un
acuerdo que no puede cumplirse, sin que se deba sancionar al contratista.
En caso de
incapacidad física del contratista, la administración deberá evaluar la
situación concreta, y determinar, según sea conveniente, la posibilidad de que
éste continúe con la ejecución del contrato hasta tanto sea posible, pues
pueden presentarse situaciones en las cuales la persona a pesar de su
incapacidad física permanente puede dar ejecución total al contrato. Así, es
claro que para la aplicación de la figura, es necesario que exista relación de
causalidad entre la incapacidad física con la imposibilidad del cumplimiento
del contrato, pues de otra manera no existiría fundamento jurídico que habilite
para la mencionada terminación, so pena de abuso de la posición de preeminencia
del Estado desconociendo derechos de los particulares, pues a pesar de la
existencia de los mismos debe buscarse siempre un equilibrio de las partes.
De otra parte la
misma norma  establece  que en el caso de incapacidad física permanente, podrá
continuarse la ejecución del contrato con el garante de la obligación.
En mérito de lo
expuesto, la Corte Constitucional, Sala Plena, administrando justicia en nombre
del Pueblo y por mandato de la Constitución,
R E S U E L V E :
Declarar que la
parte acusada del artículo 17 de la Ley 80 de 1993, es EXEQUIBLE, en la medida
en que la incapacidad física permanente impida de manera absoluta el
cumplimiento de las obligaciones específicamente contractuales, cuando ellas
dependan de las habilidades físicas del contratista.
Cópiese,
comuníquese, notifíquese, cúmplase, insértese en la Gaceta de la Corte
Constitucional y archívese el expediente.
JORGE ARANGO MEJÍA
Presidente
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DÍAZ
Magistrado
JOSÉ GREGORIO HERNÁNDEZ GALINDO
Magistrado
HERNANDO HERRERA VERGARA
Magistrado
ALEJANDRO MARTÍNEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria