C-313-93
Sentencia No
Sentencia No.
C-313/93
TRATADO
INTERNACIONAL/CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD-Naturaleza
Bajo la actual
Constitución, se conserva la atribución exclusiva del Presidente tanto  para
dirigir las relaciones internacionales, como para la celebración de los
tratados o convenios internacionales. El Congreso también conserva la facultad
de aprobarlos o improbarlos por medio de leyes. Pero, la Constitución de 1991
le confirió a la Corte Constitucional la facultad de decidir definitivamente
sobre la exequibilidad de los tratados internacionales y de las leyes que los
aprueben. Es decir, actualmente, existe un control tripartito en la celebración
de los tratados.
TRANSITO
CONSTITUCIONAL
En el caso de la presente enmienda, estamos
en presencia de un acto internacional que se inició bajo una Constitución y se
encuentra en proceso de ratificación bajo otra Constitución, pues han
transcurrido más de doce (12) años desde que se realizó el vigésimo tercer
período de la Asamblea General de la Organización Civil Internacional
Convención que aprobó la enmienda. El aspecto relativo a los actos de
negociación  y aprobación de la enmienda al artículo 83 bis, debe analizarse a
la luz de las disposiciones constitucionales de 1886,  e igualmente, con las
normas vigentes en ese momento, en materia de representación, pues para la
fecha en que se adoptó la enmienda, octubre de 1980, la Convención de Viena no
había sido ratificada por Colombia y por lo tanto no la obligaba.
PROTOCOLO-Ratificación
Con base en los principios generales de
derecho internacional, lo previsto en el  Protocolo sobre  la necesidad de
ratificación, y lo dispuesto en el artículo transcrito, podemos concluír que el
Presidente de la República tenía la facultad de ratificar, en 1991, antes de
enviar  para aprobación del Congreso, lo actuado por quienes,  al parecer, no
eran representantes del Estado colombiano, en 1980.
PROTOCOLO-Confirmación ulterior
El acto que otorga aprobación al Protocolo
objeto de esta revisión, suscrito por el Presidente de la República y la
Ministra de Relaciones Exteriores, constituye una confirmación ulterior a lo
actuado por quienes estuvieron en Montreal en la enmienda al Protocolo tantas
veces mencionado. Esta confirmación surge como consecuencia de la capacidad del
Presidente de la República para celebrar contratos con otros Estados, prevista
en la Constitución, tanto  en  la de 1886 como  en la de 1991. Examinado el
contenido de la enmienda del artículo 83 Bis, de la Convención sobre Aviación
Civil Internacional, se observa que no existe incompatibilidad alguna con la
Constitución.
REF: L.A.T. 007
Revisión oficiosa
de la ley 19 del 23 de Octubre de 1992  "por medio de la cual se prueba el
PROTOCOLO RELATIVO A UNA ENMIENDA AL CONVENIO SOBRE AVIACION CIVIL
INTERNACIONAL (ARTICULO 83 Bis), firmado en Montreal el 6 de Octubre de
1980."
Magistrado
Ponente:
Dr. Jorge Arango
Mejía.
Aprobada, según
consta en Acta No.51 de la Sala Plena, en Santafé de Bogotá D.C., a los cinco
(5) días del mes de agosto de mil novecientos noventa y tres (1993).
I. Antecedentes.
El Ministerio de
Relaciones Exteriores, a través de la Subsecretaría Jurídica, remitió a esta
Corte,  el 27 de octubre de 1992, copia de la  ley 19 del 23 de octubre de
1992, "Por medio de la cual se aprueba el Protocolo Relativo a una
Enmienda al Convenio sobre Aviación Civil Internacional (artículo 83 bis),
firmado en Montreal, el 6 de octubre de 1980", con ocasión del vigésimo
tercer período de sesiones de la Asamblea de la Organización de Aviación Civil
Internacional. Igualmente,  envió copia del texto, certificado por el
Secretario Jurídico del Departamento Administrativo de la Presidencia de la
República.
Con fundamento en el
artículo 44 del decreto 2067 de 1991, que ordena someter al trámite ordinario
las revisiones oficiosas de las leyes aprobatorias de tratados internacionales,
el Magistrado Sustanciador,  mediante auto del veintitrés (23) de noviembre de
mil novecientos noventa y dos (1992), decretó la práctica de pruebas y ordenó
la fijación en lista del negocio para asegurar la intervención ciudadana que
consagran los artículos 242, numeral 1o. de la Constitución y 7o. inciso 2o. del
decreto antes citado. Igualmente, dispuso el traslado del negocio al despacho
del  Señor Procurador, quien rindió el concepto de rigor.
Cumplidos como están
los trámites y requisitos constitucionales y legales, procede la Corte
Constitucional a resolver.
II.  TEXTO.
El texto del Protocolo es el siguiente:
"PROTOCOLO RELATIVO A UNA
ENMIENDA AL CONVENIO  SOBRE AVIACION CIVIL INTERNACIONAL.
Firmado en Montreal el 6 de octubre
de 1980.
LA ASAMBLEA DE LA ORGANIZACION DE
AVIACION
CIVIL INTERNACIONAL,
"Habiéndose reunido en su vigésimo tercer período de sesiones en Montreal
el 6 de octubre de 1980,
"Habiendo
tomado nota de las
Resoluciones A21-22 y A22-28 sobre el arrendamiento, fletamento e intercambio
de aeronaves en las operaciones internacionales,
"Habiendo
tomado nota del proyecto de enmienda del Convenio sobre Aviación Civil
Internacional preparado por el 23 período de sesiones del Comité Jurídico,
"Habiendo
tomado nota de que es deseo general de los Estados contratantes contar con
una disposición sobre la transferencia de ciertas funciones y obligaciones del
Estado de matrícula al Estado del explotador de la aeronave en caso de
arrendamento, fletamento o intercambio o cualquier arreglo similar relativo a
dicha aeronave,
"Habiendo
considerado necesario
enmendar para los efectos señalados, el Convenio sobre Aviación Civil
Internacional hecho en Chicago el día 7 de diciembre de 1944,
"1.     Aprueba,
de conformidad con las disposiciones del Artículo 94 a) del referido
Convenio, la siguiente enmienda propuesta al mismo:
"Insértese
después del Artículo 83, el siguiente nuevo Artículo 83 bis:
"Artículo 83 Bis
"Transferencia de ciertas funciones y
obligaciones.
"a)     No
obstante lo dispuesto en los artículos 12, 30, 31 y 32 a), cuando una aeronave
matriculada en un Estado contratante sea explotada de conformidad con un
contrato de arrendamiento, fletamento o intercambio  de aeronaves, o cualquier
arreglo similar, por un explotador que tenga su oficina principal o, de no
tener tal oficina, su residencia permanente en otro Estado contratante, el
Estado de matrícula, mediante acuerdo con ese otro Estado, podrá transferirle
todas o parte de sus funciones y obligaciones como Estado de matrícula con
respecto a dicha aeronave, según los artículos 12, 30, 31 y 32 a). El Estado de
matrícula quedará relevado de su responsabilidad con respecto a las funciones y
obligaciones transferidas.
"b)     La
transferencia no producirá efectos con respecto a los demás Estados contratantes
antes de que el acuerdo entre Estados sobre la transferencia se haya
registrado ante el Consejo y hecho público de conformidad con el artículo 83 o
de que un Estado Parte en dicho acuerdo haya comunicado directamente la
existencia y alcance del acuerdo a los demás Estados contratantes interesados.
"c)     Las
disposiciones de los párrafos a) y b) anteriores también serán aplicables en
los casos previstos  por el artículo 77.
"2.     Prescribe,
de conformidad con las disposiciones de dicho Artículo 94  a) del mencionado
Convenio, que el número de Estados contratantes cuya ratificación se requerirá
para que la enmienda propuesta anteriormente entre en vigor, será de noventa y
ocho, y
"3.     Resuelve
que el Secretario General de la Organización de Aviación Civil Internacional
redacte un Protocolo, en los idiomas español, francés, inglés y ruso, teniendo
cada texto igual autenticidad, en el que se incorpore la enmienda propuesta
mencionada, así como lo expuesto a continuación:
"a) El
Protocolo ostentará las firmas del Presidente de la Asamblea y de su Secretario
General.
"b)  El
Protocolo quedará abierto a la ratificación de todo Estado que haya ratificado
el citado Convenio sobre Aviación Civil Internacional o se haya adherido al
mismo.
"c)  Los
instrumentos de ratificación se depositarán en la Organización de Aviación
Civil Internacional.
"d)  El
Protocolo entrará en vigor para los Estados que lo hayan ratificado en la fecha
en que se deposite el nonagésimo octavo instrumento de ratificación.
"e) El Secretario
General notificará inmediatamente a todos los Estados contratantes la fecha de
depósito de cada ratificación del Protocolo.
"f) El
Secretario General notificará inmediatamente a todos los Estados Partes en
dicho Convenio la fecha de entrada en vigor del Protocolo.
"g) Con
respecto a cualquier Estado que ratifique el Protocolo después de la fecha
anteriormente referida, el Protocolo entrará en vigor a partir del depósito de
su instrumento de ratificación en la Organización de Aviación Civil  Internacional.
"Por
consiguiente, en virtud de la decisión antes mencionada de la Asamblea,
"Este Protocolo
ha sido redactado por el Secretario General de la Organización.
"En
testimonio de lo cual, el Presidente y el Secretario del mencionado vigésimo
tercer período de sesiones de la Asamblea de la Organización de Aviación Civil
Internacional, debidamente autorizados por la Asamblea, firman el presente
Protocolo.
"Hecho
en Montreal el 6 de octubre de mil novecientos ochenta, en un documento único redactado
en los idiomas español, francés, inglés y ruso, teniendo cada texto igual
autenticidad. El presente Protocolo quedará depositado en los archivos  de la
Organización de Aviación Civil Internacional y el Secretario General de esta
Organización transmitirá copias certificadas, conformes, del mismo, a todos los
Estados Partes en el Convenio sobre Aviación Civil Internacional hecho en
Chicago el siete de diciembre de 1944.
"El Presidente
del 23 período de sesiones de la Asamblea,
"R.S.
Nyaga."
"El Secretario
General,
"Yves
Lambert".
III. PRUEBAS
Por intermedio de la
Secretaría General, el Magistrado Sustanciador ofició al Secretario General de
la Presidencia de la República y a la Ministra de Relaciones Exteriores para
que informaran, en el término de diez (10) días, sobre los pormenores atinentes
a las etapas cumplidas en la negociación y celebración  del protocolo relativo
a la enmienda del artículo 83 del Convenio sobre Aviación  Civil Internacional.
Igualmente, solicitó se certificara sobre  los nombres  y cargos de las
personas que actuaron en representación del Estado colombiano, con la
acreditación de los  plenos poderes, si fuere el caso.
Se ofició, también,
a los Presidentes de la Cámara de Representantes y del Senado de la República,
para que remitieran copias auténticas de los antecedentes legislativos del
proyecto que culminó con la expedición de la ley 19 de 1992, y la certificación
del quórum deliberatorio y decisorio con que fue aprobada.
Las pruebas pedidas
al Congreso, se allegaron oportunamente al proceso, pero no ocurrió lo mismo
con las solicitadas al Ministerio del Relaciones Exteriores y al Secretario
General de la Presidencia, sobre los nombres, cargos y acreditación de plenos
poderes, si era el caso,  de quienes actuaron en representación del Estado
colombiano ante la Asamblea  de la Organización de Aviación Civil
Internacional, en su vigésimo tercer período de sesiones. Por la importancia y
la necesidad de la prueba, para tomar una decisión de fondo, fueron requeridos
en dos oportunidades los funcionarios mencionados. El Secretario General de la
Presidencia, en el  oficio 815 del 8 de febrero de 1993,  adujo que la prueba
solicitada,  por sus características, sólo podía ser aportada por el Ministerio
de Relaciones Exteriores y,  por lo tanto, pidió a dicha entidad que diera
respuesta.
El Ministerio de
Relaciones Exteriores, en oficio del 4 de febrero del año en curso, sostuvo que
la información requerida por el Magistrado Sustanciador, no reposaba en los
archivos de la entidad,  y que por ello había oficiado al Consulado de
Montreal, para que se remitiera  la documentación requerida.
Ante esta
circunstancia, el Magistrado Sustanciador decidió ordenar la fijación en lista
del negocio y su envío al despacho del señor Procurador, solicitando al
Ministerio de Relaciones Exteriores que una vez recibidos los documentos
provenientes del  Consulado, remitiera copia de ellos al Procurador General de
la Nación.
Recibido el concepto
del señor Procurador, el Magistrado Sustanciador observó que la prueba sobre la
representación de Colombia ante el vigésimo tercer período de la Asamblea de la
Organización Civil Internacional, no fue aportada por Ministerio de Relaciones
Exteriores.
Este hecho fue
informado por el Magistrado Sustanciador a los miembros de la  Sala Plena de la
Corte, quienes por decisión unánime decidieron requerir,  nuevamente,  a la
Señora Ministra de Relaciones Exteriores, para que en el término de tres (3)
días, aportara la prueba solicitada.
De acuerdo con el
informe de la Secretaría General de la Corte, del 20 de mayo de 1993, la
Ministra de Relaciones Exteriores no suministró la mencionada prueba.
IV.
INTERVENCIONES.
Según consta en el
informe secretarial  del 12 de marzo de 1993 (folio126) el término de fijación
en lista venció el 9 de marzo,  en silencio.
Se presentó la
intervención extemporánea del apoderado del Ministerio de Relaciones
Exteriores, en escrito fechado el 11 de marzo de 1993, quien solicitó, por
razones de conveniencia y por el cumplimiento de los requisitos en la
aprobación de la enmienda, según las normas del Convenio sobre Aviación Civil
Internacional, la declaratoria de constitucionalidad de la ley 19 de 1992.
V. CONCEPTO DEL
PROCURADOR GENERAL DE LA NACION.
En oficio No. 181
del 14 de abril de 1993, la  Procuradora General de la Nación (E), rindió el
concepto de rigor.
El primer aspecto
analizado por el Ministerio Público, es el relativo a la competencia de la
Corte Constitucional para conocer sobre la constitucionalidad de la ley
aprobatoria  del protocolo relativo a la enmienda del artículo 83 bis,  del
Convenio de Aviación Civil Internacional. Al respecto, afirma:
" ... las
enmiendas son verdaderos tratados públicos, por ser ellas el producto de
acuerdos de sujetos de derecho internacional, para la adición o variación de
instrumentos públicos, también de carácter internacional." ( folio 133 )
A continuación,
señala los aspectos que debe analizar la Corte al avocar el estudio de
constitucionalidad de la  leyes  aprobatorias de tratados, según los
lineamientos del artículo 241, numeral 10, de la  Constitución Nacional.
El Ministerio
Público, siguiendo la tesis de esta Corporación, acerca del ordenamiento
constitucional aplicable al análisis de los aspectos formales de los actos o
normas expedidos con anterioridad a la vigencia de la Constitución de 1991,
afirma que el estudio sobre la competencia para la negociación y adopción del
protocolo objeto de revisión, debe hacerse con fundamento en las disposiciones de
la Carta de 1886, ordenamiento vigente para la época en que esos actos se
surtieron.
En lo relativo a la
competencia del Presidente de la República, como jefe de Estado, o de un
representante suyo con plenos poderes para celebrar tratados,  el Procurador
afirma que es la misma, en la Constitución de 1886 y en la de 1991  (artículos
120 No. 20 y 189 No.2).
Analizado el aspecto
de la competencia  para negociar y adoptar el protocolo relativo a la enmienda
del artículo 83, el agente del Ministerio Público dice:
" Como ya se
anotó, los representantes por Colombia ante la (sic) 23o. período de sesiones
extraordinarias de la Asamblea General de la OACI, fueron delegados para
representarla, sólo en tales sesiones, sin que aparezca prueba de que  la
representación incluyera la adopción del protocolo en comento.
"Respecto de
este punto, cabe anotar, que la regla general para la adopción del texto del
tratado requiere de la presentación de plenos poderes (parágrafo 1o. del art.
7o. de la Convención de Viena). Sin embargo, el artículo 8o. de la misma
normatividad prevé  que si no existe la facultad  para la adopción del texto
del tratado, el Estado puede confirmar tal acto jurídico con la ulterior
manifestación del consentimiento, y con ello subsanar el vicio de que adolezca
en materia de representación. Por lo tanto, si dado el caso de que el
Presidente de Colombia no hubiera otorgado plenos poderes o autorizado
expresamente a los miembros que participaron por Colombia ante las aludidas
sesiones de la Asamblea para adoptar el texto del Protocolo, tal defecto podría
ser subsanado por el Presidente con la ratificación del mismo." ( folios
138, 139).
En cuanto a la ley
aprobatoria del protocolo, la 19 de 1992, el agente del Ministerio Público,  en
lo que hace al aspecto formal, no encuentra reparo alguno, por cuanto se
cumplieron a cabalidad los trámites y términos establecidos por la Constitución
para la adopción y formación de la ley.
Sobre el aspecto
material de la enmienda al artículo 83, el Procurador hace un análisis de sus
características e importancia, resaltando que los destinatarios de ella no son
las compañías aéreas sino los Estados, quienes, a través de acuerdos,  podrán
determinar si dan aplicación o no al traslado de funciones y responsabilidades
de que trata la enmienda, en materia de arrendamiento, fletamento o
intercambio de aeronaves.
Encuentra que lo
dispuesto por el artículo 83 bis , es  de gran utilidad ya que en  nuestra
época han proliferado los contratos de utilización de aeronaves, por el
incremento de los costos en  su adquisición.
El Ministerio
Público hace un análisis de los aspectos de la emienda en materia de traspaso
de responsabilidades y funciones del Estado de matrícula de la aeronave al
Estado explotador, frente a cada uno de los contratos que pueden dar origen a
ellos, según las disposiciones del Código de Comercio, para concluír que en
materia de fletamento, las disposiciones de la enmienda se oponen a lo
dispuesto por el Código de Comercio, ya que en este contrato por expresa
disposición del artículo 1893 del C. de Co. la calidad de explotador es
intransferible.
Finalmente, señala
la Procuradora General (e):
"El Despacho,
después de efectuar un análisis comparativo entre las disposiciones del
instrumento público internacional bajo examen, adoptado en nuestra legislación
interna mediante la Ley 19 de 1992, con las disposiciones de la Carta Política,
encuentra que éstas no sólo se avienen a la preceptiva del Estatuto Superior
desde el punto de vista material, sino que la desarrolla en cuanto que a través
del traspaso de ciertas funciones y obligaciones del Estado de matrícula al
Estado explotador de una aeronave, confirma el principio de la soberanía
nacional en lo atinente a la posibilidad que tiene nuestro país, en el supuesto
de que sea éste el país explotador de una aeronave para controlar y garantizar
óptimas condiciones de aeronavegabilidad de la aeronave y competencia de los
miembros de la tripulación." ( folio 152)
En conclusión, el
Ministerio Público solicita a la Corte declarar la exequibilidad de la ley 19
de 1992.
VI. CONSIDERACIONES DE LA CORTE
CONSTITUCIONAL
1o.    Competencia
De acuerdo con lo
dispuesto en el artículo 241, numeral 10, de la Constitución, esta Corte es
competente para decidir definitivamente sobre la exequibilidad de los tratados
internacionales y de las leyes que los aprueban.
2o.    Examen del
Protocolo y de la ley 19 de 23 de octubre de 1992 "Por medio de la cual se
aprueba el Protocolo relativo a una enmienda al Convenio sobre Aviación Civil
Internacional (artículo 83 Bis), firmado en Montreal el 6 de Octubre de
1980."
Temas a tratar:
a) Convención sobre
Aviación Civil Internacional, firmada en Chicago el 7 de diciembre de 1944.
b) Derecho Interno
colombiano:
1o. Competencia de
los delegados por Colombia ante la Asamblea  de la Organización Internacional
de Aviación Civil, en el 23o. período de sesiones, celebrada en Montreal en
1980.
2o. Examen de las
formalidades constitucionales en la expedición de la ley 19 de 1992.
c) Artículo 83 bis.,
objeto de la enmienda.
a)      Convención
sobre Aviación Civil Internacional
Mediante la ley 12
del 23 de octubre de 1947, Colombia aprobó la Convención sobre Aviación Civil
Internacional, firmada en Chicago el 7 de diciembre de 1944.
Según el Preámbulo
de la Convención, este acuerdo permitirá que la aviación civil internacional
"se desarrolle  de manera segura y sistemática y de (sic) que los
servicios de transporte aéreo internacional se establezcan a base de igualdad
de oportunidades y funcionen eficaz y económicamente..."
Para tal efecto, la
Convención contempla lo relacionado, especialmente, con los siguientes temas:
vuelos sobre el territorio de los Estados contratantes; nacionalidad de las aeronaves;
medidas para facilitar la navegación aérea; condiciones que deben llenarse
respecto de las aeronaves; normas internacionales y procedimientos que se
recomiendan; el Organismo Internacional de Aviación Civil; Comisión de
Navegación Aérea; transporte aéreo internacional; guerra y estados de
emergencia; aprobación y enmienda de anexos; procedimiento para las
ratificaciones, adhesiones, enmiendas y denuncias.
En relación con las
enmiendas, por ser la adopción de una de ellas el objeto de la ley que se
revisa, se transcriben a continuación los artículos que señalan el
procedimiento que establece la propia Convención y el contemplado en el
Protocolo en 1980:
Convención sobre
Aviación Civil Internacional:
"Artículo 49: Facultades
y funciones de la Asamblea.
"Serán
facultades y funciones de la Asamblea:
"(...)
"(j)      Considerar
proposiciones para la modificación o enmienda de las disposiciones de esta
Convención, y, si las aprueba, recomendarlas a los Estados contratantes, de
acuerdo con las disposiciones del Capítulo XXI".
"(...)
"Artículo 94 : Enmiendas
a la Convención.
"(a) Cualquier
enmienda que se proponga para esta Convención deberá ser aprobada por las dos
terceras partes del voto de la Asamblea, y entrará en vigor respecto de los
Estados que ratifiquen la enmienda cuando la ratifique el número de Estados
contratantes que especifique la Asamblea. El número así especificado  no será
menor de las dos terceras partes del total de los Estados contratantes.
"(...)"
En el texto del
Protocolo relativo a la enmienda, punto 3., dice:
"3. Resuelve
que el Secretario General de la Organización de Aviación Civil Internacional
redacte un Protocolo, en los idiomas español, francés, inglés  y ruso, teniendo
cada texto igual autenticidad, en el que se incorpore la enmienda propuesta
mencionada, así como lo expuesto a continuación:
"(...)
"b)  El
Protocolo quedará abierto a la ratificación de todo Estado que haya ratificado
el citado Convenio sobre Aviación Civil Internacional o se haya adherido al
mismo."
"c) Los
instrumentos de ratificación se depositarán en la Organización de Aviación
Civil Internacional."
"(...)
"g) Con
respecto a cualquier Estado que ratifique el Protocolo después de la fecha
anteriormente referida, el Protocolo entrará en vigor a partir del depósito de
su instrumento de ratificación en la Organización de Aviación Civil
Internacional."
De acuerdo con el
procedimiento señalado, en la Convención y en la propia enmienda, cada Estado
debe proceder a la ratificación respectiva. Para tal efecto cada Estado sigue
el procedimiento establecido en su derecho interno.
b)      Derecho
interno colombiano.
La enmienda a que se
hace referencia, se suscribió el 6 de octubre de 1980, vigente la Constitución
de 1886.
Si bajo tal
Constitución se hubiera realizado la ratificación, el procedimiento habría
sido el señalado en los artículos 120, numeral 20 y 76, numeral18. Es decir,
sólo participaban dos ramas del poder público, ejecutiva y legislativa, así: el
Presidente como negociador de los tratados o convenios, y el Congreso que los
aprobaba o improbaba, por medio de leyes.
Bajo la actual
Constitución, se conserva la atribución exclusiva del Presidente tanto  para
dirigir las relaciones internacionales, como para la celebración de los
tratados o convenios internacionales (art. 189, numeral 2o.). El Congreso
también conserva la facultad de aprobarlos o improbarlos por medio de leyes
(art.150, numeral 16). Pero, la Constitución de 1991 le confirió a la Corte
Constitucional la facultad de decidir definitivamente sobre la exequibilidad de
los tratados internacionales y de las leyes que los aprueben. Es decir,
actualmente, existe un control tripartito en la celebración de los tratados.
En el caso de la
presente enmienda, estamos en presencia de un acto internacional que se inició
bajo una Constitución y se encuentra en proceso de ratificación bajo otra
Constitución, pues han transcurrido más de doce (12) años desde que se realizó
el vigésimo tercer período de la Asamblea General de la Organización Civil
Internacional Convención que aprobó la enmienda.
Compartiendo la tesis del Ministerio
Público, el aspecto relativo a los actos de negociación  y aprobación de la
enmienda al artículo 83 bis, debe analizarse a la luz de las disposiciones
constitucionales de 1886,  e igualmente, con las normas vigentes en ese
momento, en materia de representación, pues para la fecha en que se adoptó
la enmienda, octubre de 1980, la Convención de Viena no había sido ratificada
por Colombia y por lo tanto no la obligaba.
Por lo anterior, se deben estudiar los
siguientes puntos relacionados con el derecho interno:
1o. Competencia de
quien o quienes representaron al Estado colombiano ante la 23a. Asamblea de la
Convención sobre Aviación Civil  Internacional en octubre de 1980.
2o. Examen del
cumplimiento de formalidades constitucionales en la expedición de la ley 19 de
1992.
Cada uno se analiza
así:
1o. Competencia de quien o quienes
representaron al Estado colombiano ante la 23a. Asamblea de la Convención sobre
Aviación Civil Internacional en octubre de 1980.
Infructuosamente
esta Corte solicitó en varias oportunidades, la última de ellas por la Sala Plena,
auto del pasado 13 de mayo, al Ministerio de Relaciones Exteriores  (folios 156
a 163) información sobre la forma como el Gobierno colombiano estuvo
representado en la Asamblea que aprobó la enmienda.
Sin embargo, el
Ministerio no aportó esta información en la forma que la Corte la requería.
Veamos:
La Subsecretaria Jurídica del Ministerio,
en comunicación del 10 de marzo de 1992, manifestó que:
"Colombia
acreditó como sus representantes en el 23o. período de sesiones de la Asamblea
de la Organización de Aviación Civil Internacional,  según consta en el
documento DOC. 9316, A 23 Res, página 11, la siguiente delegación:"
A renglón seguido transcribe en forma
imprecisa (ejemplo: "6. Febrero Saboya" por G. Ferrero Saboya) los
datos que figuran en la Resolución mencionada, sin nombres completos, ni cómo
fueron acreditados  por el Gobierno colombiano.
- En la misma comunicación, la
Subsecretaria dijo:
"De otra parte,
de acuerdo con la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados,
aprobada por Ley 32 de 1985, en virtud de sus funciones y sin tener que
presentar plenos poderes, se consideran que representan su Estado :
"Los
representantes acreditados por los Estados ante una Conferencia Internacional o
uno de sus órganos, para la adopción del texto del texto de un tratado en tal
conferencia, organización u órgano". (Artículo 7, numeral 2, literal
c)." "
En la fotocopia a que hace referencia la
mencionada Subsecretaria, que obra en el expediente, documento 9316, A23-RES,
Resoluciones adoptadas por la Asamblea e índice de la documentación, correspondiente
a la Asamblea del 23o. período de sesiones, se lee en la página 11 que por
Colombia asistieron los siguientes delegados:
"G. Ferrero
Saboya                                     Delegado jefe
J. Macía                                             Delegado
jefe (suplente)
G. Ortega Hernández                         Delegado
M. Ortíz de Turizo                             Delegado
J. Otalora (sic)                                            Delegado
H. Ruíz                                                        Delegado
C.H. Villegas
Aruniegas                    Delegado
E. Vásquez                                        Asesor"
Por ser estos datos, los del documento
9316, A23-RES, absolutamente incompletos, se requirió al Ministerio información
precisa sobre el particular. Información que no aportó.
Sobre el asunto de quienes aparecen como
"representantes acreditados por Colombia ante las aludidas sesiones de la
Asamblea", el Ministerio Público también se remite a quienes figuran en el
tantas veces mencionado documento 9316, A23-RES, página 11, folios 136 y 137.
No obstante, la Procuraduría hace la
siguiente observación:
"Como ya se
anotó, los representantes por Colombia ante el 23o. período de sesiones
extraordinarias de la Asamblea General de la OACI, fueron delegados para
representarla, sólo en tales sesiones, sin que aparezca prueba de que la
representación incluyera la adopción del texto del protocolo en comento.
"Respecto de
este punto, cabe anotar, que la regla general para la adopción del texto de un
tratado requiere de la presentación de plenos poderes (parágrafo 1o. del art.
7o. de la Convención de Viena). Sin embargo, el artículo 8o. de la misma
normatividad prevé que si no existe facultad para la adopción del texto del
tratado, el Estado puede confirmar tal acto jurídico con la ulterior
manifestación del consentimiento, y con ello subsanar el vicio de que adolezca
en materia de representación. Por lo tanto, si en dado caso que el Presidente
de Colombia no hubiera otorgado plenos poderes o autorizado expresamente a los
miembros que participaron por Colombia ante las aludidas sesiones de la
Asamblea para adoptar el texto del protocolo, tal defecto podría ser subsanado
por el Presidente con la ratificación del mismo." ( folios 138, 139)
Pero, a pesar de que la Corte considere que
efectivamente el Presidente de la República, por ser quien dirige las
relaciones internacionales y por estar facultado constitucionalmente para
celebrar los contratos internacionales, puede ratificar lo actuado por quienes
no fueron representantes del Estado colombiano, se debe hacer la siguiente
observación:
La Convención de Viena sobre el Derecho de los
Tratados, Naciones Unidas, Conferencia 39/27, fue firmada en Viena el 23 de
mayo de 1969, y aprobada por el Estado colombiano por la ley 32 de 1985. Es
decir, cinco años después de haberse celebrado la Asamblea General que
aprobó la enmienda al Convenio sobre Aviación Civil Internacional, objeto de
esta revisión.
Por esto no puede aceptarse en forma simple
que las normas de la Convención de Viena sean las pertinentes para subsanar la
falta de representación.
Al respecto, se deben considerar dos aspectos
importantes en el presente caso: los principios generales del derecho
internacional y lo que expresamente estableció el Protocolo.
El Derecho internacional ha delegado en
cada uno de los Estados  la facultad de establecer, a través de su
ordenamiento, los órganos competentes para negociar y celebrar los tratados. Lo
contrario, es decir,  admitir que el Derecho Internacional es el que determina
los órganos  facultados para celebrarlos, se traduciría en una intromisión de
éste en el derecho interno.
Colombia,  a pesar de no haber ratificado
la Convención de Viena, para la época en que se adoptó la enmienda, 1980,
siempre ha observado los principios generales del derecho internacional. Por
ello, conviene acudir a éstos para establecer si a pesar de no conocer la forma
como fue representado nuestro país,  la adopción de dicha enmienda es
suceptible de ser ratificada por el Presidente de la República. Dentro de los
principios mencionados,  se tienen: la buena fe, pacta sunt servanda,  la
ratificación por parte del Estado contratante.
Por otra parte, el Protocolo objeto de esta
enmienda, en 1980, expresamente estipuló:
"b) El
Protocolo quedará abierto a la ratificación de todo Estado que haya ratificado
el citado Convenio sobre Aviación Civil Internacional o se haya adherido al
mismo"
Asi las cosas, se pregunta: ¿La aprobación
dada por el Presidente de la República al Protocolo objeto de esta revisión, de
fecha 19 de diciembre de 1991, antes de someterse a la aprobación del Congreso,
ratifica lo ejecutado por los delegados en 1980, de quienes, se repite, no se
conoce la forma como representaron al Estado colombiano?
La respuesta para este caso concreto es
afirmativa, por las siguientes razones:
Tanto la constitución de 1886, artículo
120, numeral 20, como la de 1991, artículo 189, numeral 2, reconocen que el
Presidente de la República tiene el jus representationis omnimodae, en
asuntos internacionales, es decir, "el derecho de vincular por sí solo al
Estado hacia afuera en todos los asuntos." (A. Verdross, Derecho
Internacional Público,ed. castellana, 1965)
Como ya se dijo, en el Derecho
Internacional, prevalece el principio de la buena fe, y, en el Protocolo que se
revisa, se previó en forma expresa la ratificación por parte de cada Estado.
Para 1991, Colombia ya había suscrito la
Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados (ley 32 de 1985), por lo
que es viable aplicar, para la etapa de ratificación, lo dispuesto en el
artículo 8o. de dicha Convención, así:
"Confirmación ulterior de un acto
ejecutado sin autorización:
"Un acto relativo a la celebración de
un Tratado ejecutado por una persona que, conforme al artículo 7, no pueda
considerarse autorizada para representar con tal fin a un Estado, no surtirá
efectos jurídicos a menos que sea ulteriormente confirmado por ese
Estado." (se resalta y subraya)
Con base en los principios generales de
derecho internacional, lo previsto en el  Protocolo sobre  la necesidad de
ratificación, y lo dispuesto en el artículo transcrito, podemos concluír que el
Presidente de la República tenía la facultad de ratificar, en 1991, antes de
enviar  para aprobación del Congreso, lo actuado por quienes,  al parecer, no
eran representantes del Estado colombiano, en 1980.
La Corte considera  importante dejar constancia
de que todo este asunto de la representación se habría podido simplificar, si
el Ministerio de Relaciones Exteriores hubiera enviado a esta Corporación la
información tantas veces solicitada, o hubiera expresado, desde el principio,
claramente, que no disponía de la misma.
2o. Examen del
cumplimiento de formalidades constitucionales en la expedición de la ley 19 de
1992.
El Protocolo
relativo a una enmienda al Convenio sobre Aviación Civil Internacional (artículo
83 bis),  fue  aprobado  por el  Presidente de la República y la Ministra de
Relaciones Exteriores, el 19 de diciembre de 1991, para que  posteriormente se
sometiera a consideración del Congreso de la República.
Trámite del
proyecto de ley en el Senado:
El  protocolo de la
referencia se recibió en la Secretaría General del Senado de la República -
tramitación de leyes- , el 6 de febrero de 1992. Allí se identificó el Proyecto
de ley con el número 26 de 1992; se remitió  en la misma fecha,  a la Comisión
II  Constitucional Permanente del Senado y a Ia Imprenta Nacional.
El proyecto de ley
fue publicado oficialmente por el Congreso  el 11 de febrero de 1992, antes de
darle curso en la Comisión II Constitucional permanente, de acuerdo con lo
estipulado en el numeral 1. del artículo 157 de la Constitución.
El 26 marzo, la
Comisión II recibió el proyecto de ley  y el 9 de abril la Secretaría General
de la Comisión designó ponente al doctor Rodolfo Segovia.
El Senador Segovia
fue ponente para el primero y segundo debates.
El 4 de junio, la
Comisión II aprobó el proyecto de ley,  en  primer debate. En plenaria, fue
aprobado el  24 de junio.
Todo el trámite se
surtió en el año de 1992.
Trámite del
proyecto de ley en la Cámara de Representantes:
El 30 de junio de
1992, fue recibido por el Secretario General de la Comisión II de la Cámara y
se identificó el proyecto con el número 79.
El Representante a
la Cámara doctor Guillermo Martinezguerra Zambrano fue el ponente para primero
y segundo debates.
El 27 de agosto, la
Comisión II aprobó el proyecto de ley, en primer debate. En plenaria fue
aprobado el 23 de septiembre de 1992.
En este punto, se
observa que los términos establecidos en el artículo 160 de la Constitución
Nacional  se cumplieron cabalmente.
El 30 de septiembre,
el Presidente del Senado remitió al Presidente de la República, copia de los
antecedentes legislativos del  proyecto de ley, para la correspondiente
sanción. Sancionada la ley el 23 de octubre, le correspondió el número 19 de
1992  " por medio de la cual se aprueba el PROTOCOLO RELATIVO A UNA
ENMIENDA AL CONVENIO SOBRE AVIACION CIVIL INTERNACIONAL ( ARTICULO 83 bis),
firmado en Montreal el 6 de octubre de 1980".
En conclusión, el
trámite  formal previsto en la Constitución para la expedición de esta ley  fue
cumplido en su integridad.
Así mismo, la
Subsecretaria Jurídica del Ministerio de Relaciones Exteriores envió a la Corte
Constitucional la ley respectiva, dentro del término señalado en el artículo
241, numeral 10.
c)       Artículo 83 bis. , objeto de la
enmienda.
Dice el artículo 83 bis:
"a)       No
obstante lo dispuesto en los artículos 12, 30, 31 y 32 a), cuando una aeronave
matriculada en un Estado contratante sea explotada de conformidad con un contrato
de arrendamiento, fletamento o intercambio  de aeronaves, o cualquier arreglo
similar, por un explotador que tenga su oficina principal o, de no tener tal
oficina, su residencia permanente en otro Estado contratante, el Estado de
matrícula, mediante acuerdo con ese otro Estado, podrá transferirle todas o
parte de sus funciones y obligaciones como Estado de matrícula con respecto a
dicha aeronave, según los artículos 12, 30, 31 y 32 a). El Estado de matrícula
quedará relevado de su responsabilidad con respecto a las funciones y
obligaciones transferidas.
"b)      La
transferencia no producirá efectos con respecto a los demás Estados
contratantes antes de que el acuerdo entre Estados sobre la transferencia se
haya  registrado ante el Consejo y hecho público de conformidad con el artículo
83 o de que un Estado Parte en dicho acuerdo haya comunicado directamente la
existencia y alcance del acuerdo a los demás Estados contratantes interesados.
"c)       Las
disposiciones de los párrafos a) y b) anteriores también serán aplicables en
los casos previstos  por el artículo 77".
Los contratos de que trata esta enmienda
son, en términos generales, los siguientes:
- Arrendamiento de aeronaves
- Fletamento de aeronaves
- "Intercambio de aeronaves, o
cualquier arreglo similar"
Se analiza este tema a la luz de los
artículos pertinentes del Código de Comercio.
Lo primero, es definir de acuerdo con
nuestro Código de Comercio, el término explotador de aeronaves:
"Art. 1851.- Es explotador de una
aeronave la persona inscrita como propietaria de la misma en el registro
aeronáutico. El propietario podrá transferir la calidad de explotador mediante
acto aprobado por la autoridad aeronáutica e inscrito en el registro
aeronáutico nacional."
Arrendamiento de aeronaves:
"Art. 1890.- El arrendamiento o
locación de aeronaves podrá llevarse a cabo con o sin tripulación, pero en todo
caso la dirección de ésta queda a cargo del arrendatario.
"El arrendatario tendrá la calidad de
explotador y, como tal, los derechos y obligaciones de éste, cuando tal calidad
le sea reconocida por la autoridad aeronáutica."
Fletamento:
"Art. 1893.- El
fletamento de una aeronave es un contrato intuitu personae por el cual
un explotador, llamado fletante, cede a otra persona, llamada fletador, a
cambio de una contraprestación, el uso de la capacidad total o parcial de una o
varias aeronaves, para uno o varios vuelos, por kilometraje o por tiempo,
reservándose el fletante la dirección y autoridad sobre la tripulación y la
conducción técnica de la aeronave.
"La calidad de
explotador no es susceptible de transferirse al fletador en virtud de este
contrato."
Intercambio de
aeronaves.
En relación con
intercambio de aeronaves, el Código de Comercio, en los capítulos
correspondientes a la aeronáutica, no menciona esta clase contratos.
Sin embargo,
Guillermo Cabanellas define Intercambio así:
"Reciprocidad e
igualdad de consideraciones y servicios entre corporaciones análogas de
diversos países. Manifestaciones de este intercambio las constituyen la
remisión gratuita de las distintas publicaciones (donaciones recíprocas), la
concesión de becas para igual número de estudiantes de dos países, según
convenio especial y otras formas de solidaridad." (se resalta)
(Diccionario Enciclopédico de Derecho Usual, ed. Heliasta)
Es decir, se
trataría de contratos gratuitos y en aras de la solidaridad entre países.
Sobre
"cualquier arreglo similar", se comparte lo dicho por el Ministerio
Público, en el sentido de que corresponderían a los contratos de leasing:
" Y  finalmente
cuando la disposición bajo estudio se refiere a cualquier otro arreglo similar,
debe entenderse cualquier otro contrato en que pueda transferirse la calidad de
explotador, como es el caso del Leasing, definido por VIDAL BLANCO " como
un contrato mercantil en virtud del cual un empresario cumpliendo instrucciones
expresas del presunto arrendatario, compra a nombre propio determinados bienes
( en el caso de aeronaves, muebles), para que, como propietario arrendador los
alquile al mencionado arrendatario para que éste los utilice por un período
irrevocable a cuyo término tendrá la opción de adquirir  la  totalidad o parte
de estos bienes arrendados, por un precio convenido previamente con el
propietario arrendador..." ( citado en Convenios aéreos Internacionales
pag 152 idem)"  (folios 150 y 151)
De lo anterior, se
puede observar que los contratos previstos en la enmienda, en términos
generales, están contemplados en las normas del país. Y,  por lo mismo, no se
observa que haya nada contrario a la Constitución.
VII. CONCLUSION.
- El acto del 19 de diciembre de 1991, que
otorga aprobación al Protocolo objeto de esta revisión, suscrito por el
Presidente de la República y la Ministra de Relaciones Exteriores, constituye
una confirmación ulterior a lo actuado por quienes estuvieron en
Montreal en la enmienda al Protocolo tantas veces mencionado.
Esta confirmación surge como consecuencia
de la capacidad del Presidente de la República para celebrar contratos
con otros Estados, prevista en la Constitución, tanto  en  la de 1886 como  en
la de 1991.
- Examinado el contenido de la enmienda del
artículo 83 Bis, de la Convención sobre Aviación Civil Internacional, se
observa que no existe incompatibilidad alguna con la Constitución
- El trámite ante el Congreso se surtió,
según consta en el expediente, en la forma prevista en la Constitución.
VIII. DECISION.
En mérito de lo expuesto, la Corte
Constitucional administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la
Constitución,
RESUELVE:
Primero: Declarar exequibles el Protocolo relativo a una
enmienda al Convenio sobre Aviación Civil Intenacional (artículo 83 Bis),
firmado en Montreal el 6 de octubre de 1980, y la ley 19 del 23 de octubre de
1992 que lo aprobó.
Segundo: Comunicar la presente decisión al Gobierno Nacional,
Presidencia de la República y Ministerio de Relaciones Exteriores, para los
fines previstos en el artículo 241, numeral 10, de la Constitución.
Cópiese, comuníquese, publíquese en la
Gaceta de la Corte Constitucional, devuélvase el expediente al Ministerio de
Relaciones Exteriores y cúmplase.
HERNANDO HERRERA VERGARA
Presidente
JORGE ARANGO MEJIA
Magistrado
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES
MUÑOZ                 CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado                                                        Magistrado
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
ALEJANDRO MARTINEZ  CABALLERO
Magistrado
FABIO MORON DIAZ                 VLADIMIRO
NARANJO MESA
Magistrado
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General