C-459-02
-Proyecto de circulación restringida-
Sentencia C-459/02
COSA JUZGADA RELATIVA-Control a gastos de personal
APROPIACION PRESUPUESTAL-Fijación de límites de crecimiento anual/APROPIACION
PRESUPUESTAL-Límites de crecimiento anual para gastos de personal
LEY ANUAL DE PRESUPUESTO-Autorización del monto total de apropiaciones para gastos generales
y no de personal/CONGRESO DE LA REPUBLICA-Límites al crecimiento de
gastos de personal
PRESUPUESTO DE GASTOS O LEY DE
APROPIACIONES-Composición/PRESUPUESTO GENERAL DE
LA NACION-Integración
PRESUPUESTO DE GASTOS O LEY DE
APROPIACIONES-Distinción entre gastos generales y gastos
de personal
PRESUPUESTO DE GASTOS O LEY DE
APROPIACIONES-Pertinencia y validez de medidas del
Gobierno para establecer la clasificación del presupuesto
LEY ORGANICA DEL PRESUPUESTO-Control a gastos de personal
PRESUPUESTO DE GASTOS O LEY DE APROPIACIONES-Límites del crecimiento anual de gastos de personal
CONGRESO DE LA REPUBLICA EN MATERIA
PRESUPUESTAL-Ejercicio condicionado por parámetros
de la Constitución y ley orgánica de presupuesto
PRESUPUESTO DE GASTOS O LEY DE
APROPIACIONES-Límites al crecimiento de cuentas se
efectúa por Constitución y ley orgánica del presupuesto
GASTO PUBLICO-Límites
de crecimiento de apropiaciones presupuestales durante periodo sujeto a reserva
de ley orgánica y razonabilidad y proporcionalidad de medida
APROPIACION PRESUPUESTAL EN MATERIA DE
GASTO PUBLICO-Límites de crecimiento durante
periodo determinado bajo el respeto de la reserva de ley orgánica y
razonabilidad y proporcionalidad de medida
LEY ANUAL DE PRESUPUESTO-Incremento de salarios de empleados del
Estado
ENTIDAD PUBLICA-Crecimiento anual de gastos de personal difiere de incremento
salarial de servidores públicos
Referencia: expediente D-3853
Demanda de
inconstitucionalidad contra el artículo 92 de la Ley 617 de 2000
Demandante: Rosalba Inés Jaramillo
Murillo
Magistrado Ponente:
Dr. JAIME CORDOBA TRIVIÑO
Bogotá, D.C.,  doce (12) de junio de dos mil
dos (2002).
La Sala Plena de la Corte Constitucional en
cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos de trámite
establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
en relación con la demanda de
inconstitucionalidad presentada por la ciudadana Rosalba Inés Jaramillo Murillo
contra el artículo 92 de la Ley 617 de 2000.
I.  NORMA DEMANDADA
A continuación se transcribe el texto de la
norma objeto de proceso:
"LEY 617 DE 2000
(octubre 6)
por la cual se reforma parcialmente la Ley
136 de 1994, el Decreto Extraordinario 1222 de 1986, se adiciona la Ley
Orgánica de Presupuesto, el Decreto 1421 de 1993, se dictan otras normas
tendientes a fortalecer la descentralización, y se dictan normas para la
racionalización del gasto público nacional.
El Congreso de Colombia
DECRETA:
Artículo 92. Control
a gastos de personal. Durante los próximos cinco (5) años, contados a
partir de la vigencia de la presente ley, el crecimiento anual de los gastos de
personal de las Entidades Públicas Nacionales no podrá superar en promedio el
noventa por ciento (90%) de la meta de inflación esperada para cada año, según
las proyecciones del Banco de la República. A partir del sexto año, estos
gastos no podrán crecer en términos reales.[1]
II. LA
DEMANDA
Considera la accionante que el artículo 92 de
la Ley 617 de 2000 vulnera los artículos 4, 6, 48, 53, 347[2] y 373 de la Constitución Política. Solicita la declaratoria de
inexequibilidad en consideración a los siguientes argumentos:
Al realizar
una interpretación armónica de los artículos 53, 347 y 373 de la Carta
Política, los gastos generales no podrán ser incrementados de un año a otro en
un porcentaje superior al de la inflación causada más el uno punto cinco por
ciento (1.5%). Sin embargo, como los gastos de personal no quedaron
comprendidos dentro de las limitaciones fijadas en el Acto Legislativo 01 de
2001 para el crecimiento anual de los gastos generales, pueden ellos ser
incrementados en la inflación causada más porcentajes superiores al 1.5%.  De
esta manera, el artículo 92 de la Ley 617 es inconstitucional al fijar una
pauta diferente a lo ordenado en el artículo 1º del Acto Legislativo 01 de
2001.
Aduce igualmente que la norma acusada, “como
orgánica que es, no puede crear limitaciones respecto del crecimiento de los
gastos de personal, porque el Acto Legislativo los sustrae de esas limitaciones”
(fl. 12). Por ello, “no puede consagrar que se aplique la inflación
proyectada, cuando el Acto Legislativo ordena emplear la inflación causada”
(fl. 12).
Las mencionadas normas constitucionales fijan
“las pautas para que todos los salarios de los servidores del Estado
conserven su poder de compra anualmente aplicando, por lo menos, la inflación
causada” (fl. 13).  Además, la congelación de salarios por vía
constitucional no es conveniente, constituye un obstáculo para reactivar la
demanda efectiva en la economía, atenta contra la calidad de la administración
pública, da pie para el incremento de la corrupción y genera déficit en las
economías familiares de los funcionarios del Estado.
La norma acusada vulnera también el artículo
373 de la Constitución Política, en relación con la obligación del Estado de
velar por el mantenimiento del poder adquisitivo de la moneda, en cuanto
prescribe que los incrementos de los salarios se efectúen con base en la
inflación esperada y no en la inflación causada.
En relación con la vulneración de los
artículos 48 y 53 de la Constitución, señala que “la subdeclaración de
salarios que se deriva de la pérdida, total o parcial, del poder adquisitivo de
los mismos, genera una pérdida oculta que incide en el déficit del sistema de
seguridad social, pues al disminuir el monto de las cotizaciones, en la misma
proporción disminuyen los ingresos que alimentan el sistema. Dicho déficit
incide básicamente en el régimen solidario de prima media con prestación
definida, toda vez que según el artículo 32 de la Ley 100 de 1993, los aportes
de los afiliados y sus rendimientos constituyen un fondo común de naturaleza
pública” (fl. 19). Con lo anterior, se crea un desbalance entre ingresos y
egresos, lo que se traduce en el incremento del déficit pensional pues al
disminuir el monto de las cotizaciones, en la misma proporción disminuyen los
ingresos que alimentan el sistema.
La norma
acusada viola asimismo el artículo 6º de la Carta Política porque pretende
disminuir el déficit fiscal a costa de la capacidad adquisitiva de los salarios
de los servidores del Estado, cuando la inmensa mayoría de ellos no son los
responsables de tal déficit. Además el legislador no consideró que los gastos
de personal no tienen una incidencia definitiva en el incremento del déficit
fiscal, como sí pueden tenerlo el servicio de la deuda o las transferencias
territoriales.
Finalmente, la norma acusada vulnera el
artículo 4º de la Constitución porque en su condición de ley orgánica no podía
exceder, modificar o disminuir las pautas consagradas en el artículo 1º del
A.L. 01 de 2001.
III. INTERVENCIONES
La ciudadana
Ivonne Edith Gallardo Gómez, en calidad de apoderada del Ministerio de Hacienda
y Crédito Público, presenta escrito para defender la constitucionalidad de la
norma impugnada. Estos son sus argumentos:
Al fijar
límites a los gastos de personal se busca “mantener equilibradas las
finanzas públicas, ya que en la exposición de motivos de la Ley 617/00 es claro
que uno de los puntos álgidos del gasto público es la burocracia, rubro que ha
deprimido bastante las finanzas territoriales como las arcas nacionales”.
(fl. 52)
“El poder adquisitivo real del salario no
es absoluto, lo cual a nuestro juicio no puede traducirse en un congelamiento
del mismo como podría señalarlo el actor, dado que es inadmisible al tenor del
ordenamiento superior. Lo que sí es claro es que la política salarial no puede
ser ajena a las actuales condiciones fiscales, por tal motivo y en aras de
respetar los lineamientos gubernamentales, se debe limitar a la situación
económica de la Nación”. (fl. 53)
Además, “Si
bien es cierto el artículo 92 de la Ley 617 de 2000 dispone que durante los
cinco años siguientes a la vigencia de la Ley los gastos de personal no podrán
aumentarse en más del 90% de la inflación esperada y que a partir del sexto año
dichos gastos no podrán aumentar en términos reales, dicha disposición está
dirigida a reducir las expectativas inflacionarias y a disminuir el crecimiento
de los gastos de personal, evitando de esta manera un desbordamiento en el
gasto público, que en un futuro puede llevar a situaciones inmanejables”.
(fls. 54-55)
IV. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA
NACION
El Procurador General de la Nación solicita a
la Corte declarar la exequibilidad del artículo 92 de la Ley 671 de 2000 pues
la simple lectura de la reforma introducida al artículo 347 constitucional
permite concluir que no le asiste razón a la ciudadana Jaramillo Murillo.
Considera el Procurador General que el
artículo acusado no es incompatible con la nueva regulación constitucional
contenida en el Acto Legislativo 01 de 2001, por cuanto aquél se refiere
precisamente a aquellos gastos que fueron excluidos expresamente en la reforma
constitucional. Así, los alcances del artículo 1º del mencionado acto
legislativo no significan que los rubros excluidos quedaran libres de cualquier
restricción en cuanto a su incremento anual, sino que tales rubros, debido a su
naturaleza, seguirán rigiéndose por su propio esquema normativo. En ese orden
de ideas, la cuenta servicios personales se seguirá regulando por lo prescrito
en el artículo 92 de la Ley 617 de 2000.
Agrega que al ser la inflación un concepto
económico con fines indexatorios cuyas variedades o tipos tienen cabida dentro
de la autonomía técnica estatal para controlar el poder adquisitivo de la
moneda, la decisión de aplicar a cada contexto económico dado, ya sea la
inflación causada o la meta esperada, se enmarca dentro de la más amplia
libertad de configuración política del legislador. Es decir, no se puede hablar
de institucionalización constitucional de determinado mecanismo indexatorio.
Finalmente expresa que por ser el régimen
pensional muy diferente al laboral administrativo y porque la subdeclaración
nominal destinada a la liquidación y pago de obligaciones pensionales
legalmente nada tiene que ver con los incrementos salariales, el artículo 92 de
la ley 917 se encuentra ajustado al orden constitucional vigente.
V. CONSIDERACIONES DE LA CORTE
CONSTITUCIONAL
Cosa juzgada constitucional. Verificación
previa.
1.  El artículo 92 de la Ley 617 de 2000 ya
fue objeto de pronunciamiento de constitucionalidad por esta Corporación. En la
sentencia C-540 de 2001 se declaró la exequibilidad de este artículo pero
limitada “exclusivamente por el cargo de violación de los requisitos
constitucionales para la aprobación de leyes orgánicas”.  De esta forma, al
existir cosa juzgada relativa sobre la norma acusada, es procedente asumir el
estudio de los cargos nuevos de inconstitucionalidad formulados en esta
oportunidad.
Lo que se debate
2.  La
demandante afirma que la norma impugnada, al establecer que el crecimiento
anual de los gastos de personal de las entidades públicas nacionales no podrá
superar en promedio el 90% de la meta de inflación esperada para cada
año, vulnera el artículo 347 de la Constitución Política, modificado por el
artículo 1º del Acto Legislativo 01 de 2001, en el cual, además de excluir de
su aplicación a los servicios personales, fija como límite para el incremento
de los gastos generales la inflación causada más el uno punto cinco por
ciento (1.5%). Ante este hecho, considera que la norma acusada vulnera los
principios constitucionales de supremacía de la Constitución Política (art.
4º), de responsabilidad de los servidores públicos (art. 6º) y de equilibrio
económico del sistema de seguridad social (art. 48) y los derechos a una
remuneración móvil del trabajador (art. 53) y al poder adquisitivo de la moneda
(art. 373), pues la ley no puede fijar límites inferiores a los señalados en la
Constitución Política.
El Ministerio de Hacienda y Crédito Público
estima que la norma acusada es constitucional pues con ella se busca mantener
equilibradas las finanzas públicas, reducir las expectativas inflacionarias y
evitar el desbordamiento del gasto público, para evitar futuras situaciones
económicas inmanejables. Además, el poder adquisitivo real del salario no es
absoluto.
El Procurador General de la Nación solicita
la declaratoria de exequibilidad de la norma acusada por cuanto ella se refiere
precisamente a los gastos que fueron excluidos expresamente en la reforma
constitucional. Agrega que el hecho de ser excluidos los gastos de personal del
Acto Legislativo 01 de 2001 no significa que no tengan restricción alguna en su
incremento anual, pues seguirán rigiéndose por su propio esquema normativo.
En estas condiciones, son dos los asuntos que
en esencia debe asumir la Corte para determinar la constitucionalidad del
artículo 92 de la Ley 617 en virtud de los reparos de constitucionalidad ahora
formulados: ¿El señalamiento de los límites de crecimiento anual de las
apropiaciones presupuestales sólo puede efectuarse por la Constitución Política
o pueden ser ellos fijados también por la ley orgánica de presupuesto?.  En
caso de proceder lo segundo, ¿al establecer límites de crecimiento anual de las
apropiaciones presupuestales para gastos de personal se vulneran los derechos
al salario móvil y al poder adquisitivo de la moneda y los principios de
equilibrio del sistema de seguridad social y de responsabilidad de los
servidores públicos?.
Procede entonces la Corte a analizar estos
aspectos.
Vulneración
de los artículos  4º de la Constitución Política y 1º del Acto Legislativo 01
de 2001
3.  Considera la accionante que los gastos
personales pueden ser incrementados de un año a otro en un porcentaje superior
a la inflación causada más el 1.5% pues esta cuenta del presupuesto fue
expresamente excluida por el artículo 1º del Acto Legislativo 01 de 2001. Por tal
razón, estima que la norma demandada vulnera los artículos 53, 347 y 373 de la
Constitución al ordenar que el crecimiento anual de los gastos de personal de
las entidades públicas del orden nacional no podrá superar en promedio el 90%
de la meta de inflación esperada para cada año pues en ella el legislador está
señalando indebidamente un límite de crecimiento a tales apropiaciones sin
tener competencia para ello y, además, fija un límite por debajo de lo indicado
por el Acto Legislativo 01 de 2001.
Encuentra la Corte que no le asiste razón a
la demandante por dos razones en especial: en primer lugar porque el límite
fijado en el artículo 1º del Acto Legislativo 01 de 2001 se refiere al
crecimiento del monto de las apropiaciones autorizadas por la ley anual de
presupuesto para gastos generales y no para gastos de personal[3] y en segundo lugar porque el Congreso, en ejercicio de la libertad
de configuración legislativa, es competente para fijar límites al crecimiento
de los gastos de personal. Es lo siguiente:
4.  Las cuentas gastos generales y gastos
de personal, son dos componentes diferentes del presupuesto de gastos o ley
de apropiaciones. En efecto, el Estatuto Orgánico del Presupuesto, expedido con
base en las atribuciones dadas al Congreso por los artículos 151 y 352 de la
Constitución Política, establece que el presupuesto general de la Nación se
integra por tres partes a saber: el presupuesto de rentas, el presupuesto de
gastos o ley de apropiaciones y las disposiciones generales[4] y, en relación con el segundo componente, es decir, el presupuesto
de gastos o ley de apropiaciones, el Estatuto Orgánico del Presupuesto señala
(art. 11) que en aquél se distinguirá “entre gastos de funcionamiento,
servicios de la deuda pública y gastos de inversión, clasificados y detallados
en la forma que indiquen los reglamentos”.
En desarrollo de esta facultad el Gobierno
expidió el Decreto 568 de 1996, por el cual se reglamentan las Leyes 38 de
1989, 179 de 1994 y 225 de 1995 Orgánicas del Presupuesto General de la Nación.
Este decreto relaciona las normas para la presentación del anteproyecto y
proyecto del presupuesto al Congreso de la República y para efectuar la
liquidación del presupuesto. En relación con la materia que ahora interesa
resaltar, los artículos 14 y 16 hacen referencia a la composición del
presupuesto y en ellos se evidencia la distinción entre gastos de personal y
gastos generales. En primer lugar, el artículo 14  dice que “el proyecto de
presupuesto de gastos se presentará al Congreso clasificado en secciones
presupuestales distinguiendo entre cada una los gastos de funcionamiento,
servicio de la deuda pública y los gastos de inversión. ...”. En segundo
lugar, el artículo 16 establece que “el anexo del decreto de liquidación del
presupuesto en lo correspondiente a gastos incluirá, además de las
clasificaciones contempladas en el artículo 14, las siguientes: ... b) CUENTAS,
comprenden: Gastos de personal; Gastos generales; Transferencias corrientes;
Transferencias de capital; Gastos de comercialización y producción; Servicios
de deuda interna; Servicios de deuda externa; Programas de inversión.  (...)
e) OBJETO DEL GASTO, comprende:  1)PARA GASTOS DE PERSONAL. Servicios
personales asociados a la nómina; Servicios personales indirectos;
Contribuciones inherentes a la nómina al sector privado; Contribuciones
inherentes a la nómina al sector público. 2) PARA GASTOS GENERALES. Adquisición
de bienes; Adquisición de servicios; Impuestos y multas. (...)”.
Por su parte, la Corte Constitucional se ha
manifestado acerca de la pertinencia y validez de las medidas que expida el
Gobierno Nacional para establecer la clasificación del presupuesto. Es el caso
de la sentencia C-629 de 1996, en relación con el presupuesto de gastos, donde
señaló:   “Como se puede apreciar, es el mismo Estatuto Orgánico el que
permite que por medio de reglamentos se realicen otras actividades relacionadas
con el presupuesto, cuales son la clasificación y detalle de los gastos. Sin embargo,
es preciso aclarar que tal autorización no incluye la de modificar o crear
clasificaciones distintas de las señaladas en forma genérica por el legislador,
pues la labor del Gobierno en este campo se limita a determinar en forma
pormenorizada los distintos ítems que conforman los gastos dentro de cada una
de las divisiones hechas previamente por la ley orgánica.   Por ejemplo, los
gastos de funcionamiento no se encuentran discriminados en la ley orgánica y en
la anual solamente aparece su monto total, entonces corresponde al Gobierno en
el decreto de liquidación identificarlos con sus respectivas partidas, sin
exceder la cuantía aprobada por el Congreso para la respectiva vigencia fiscal
(...). La definición de cada uno de estos rubros también puede ser cumplida por
el Gobierno en ejercicio de la potestad reglamentaria sin infringir por este
aspecto canon constitucional alguno. (...) el presupuesto es la conclusión de
una suma de actos encadenados en los que participan tanto el poder legislativo
como el ejecutivo. El ejecutivo es quien elabora y presenta el proyecto de
presupuesto para la aprobación del Congreso, junto con un anexo en el que
aparece el detalle de los gastos y los ingresos, entonces quién más indicado
para efectuar la discriminación de los distintos ítems que los conforman en el
decreto de liquidación si no es el Gobierno Nacional, el que además, está
encargado de administrar los recaudos y recursos”.
Como se observa, para efectos presupuestales
los gastos generales son diferentes de los gastos de personal.
Por ello, si el artículo 1º del Acto Legislativo 01 de 2001 sólo se aplica para
fijar el crecimiento del monto total de las apropiaciones autorizadas por la
ley anual de presupuesto para gastos generales, con las excepciones que
expresamente consagra, y no hay norma constitucional alguna que haga referencia
al crecimiento, durante determinado período, de los gastos de personal,
entonces no es de recibo el argumento de la demandante en el sentido de cuestionar
la constitucionalidad de una norma orgánica del presupuesto que hace referencia
al crecimiento anual de los gastos de personal por estimarla contraria a
una norma constitucional que se refiere al crecimiento anual del monto de las
apropiaciones autorizadas por la ley anual del presupuesto para gastos
generales. Esto es así en tanto la norma demandada, artículo 92 de la Ley
617 de 2000, se refiere a los límites del crecimiento anual de los gastos de
personal, para lo cual fija como límite máximo durante los años 2001 a 2005
el 90% de la meta de inflación esperada para cada año, mientras que el artículo
1º del Acto Legislativo 01 de 2001 se refiere al monto total de las
apropiaciones autorizadas por la ley anual de presupuesto para gastos
generales para los años 2002 a 2008, el cual no podrá incrementarse de un
año a otro en un porcentaje superior al de la tasa de inflación causada para
cada uno de ellos, más el 1.5%.  Es más, el Acto Legislativo en referencia
excluye expresamente de su ámbito de aplicación, entre otros gastos, lo referente
a “servicios personales”[5].
5.  La pregunta que surge entonces a raíz de
los cargos formulados por la accionante es la siguiente: ¿Los límites al
crecimiento anual de los gastos de personal deben ser fijados por la
Constitución Política, tal como se hizo para los gastos generales en el Acto
Legislativo 01 de 2001, o pueden señalarse en la ley orgánica del
presupuesto?.   En respuesta a este interrogante se tiene que por disposición
de los artículos superiores 151 y 352, las normas referentes a la programación,
aprobación, modificación, ejecución de los presupuestos de la Nación, de las
entidades territoriales y de las entidades descentralizadas de cualquier nivel
administrativo, y su coordinación con el Plan Nacional de Desarrollo, así como
también la capacidad de los organismos y entidades estatales para contratar,
están señaladas en la Constitución y en la ley orgánica del presupuesto.[6]
De acuerdo con esta regla constitucional
(arts. 151 y 352) el ejercicio de la función legislativa en materia
presupuestal, como lo es la aprobación periódica de la ley anual del presupuesto
general de la Nación, está condicionada por los parámetros fijados en la
Constitución Política y en la ley orgánica de presupuesto.[7]
Por ello, los límites al crecimiento de las
cuentas en que está organizado el presupuesto de gastos bien puede efectuarse,
por disposición constitucional expresa, en la Carta Política y en la ley orgánica
del presupuesto. En estos eventos la libertad de configuración legislativa está
condicionada por criterios de razonabilidad y proporcionalidad de la medida,
sobre los cuales la Corte ya se ha pronunciado.[8]
Entonces, las políticas del Estado en materia
de gasto público bien pueden concretarse en el señalamiento de límites de
crecimiento de las apropiaciones presupuestales durante un período determinado,
siempre y cuando se respete el principio de reserva de ley orgánica del
presupuesto y de razonabilidad y proporcionalidad de la medida. Por ello, se
reitera que “El presupuesto público se constituye así en un acto de
trascendental importancia para el país, pues de él depende en buena medida la
política económica y el cumplimiento de fines esenciales del Estado vr. gr. el
servicio a la comunidad, la promoción de la prosperidad general, la garantía y
efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la
Constitución, y el aseguramiento en condiciones de igualdad y equidad de un
orden justo”[9].
De acuerdo con lo señalado, no le asiste razón
a la demandante cuando afirma que el legislador “no puede crear limitaciones
respecto del crecimiento de los gastos de personal, porque el Acto Legislativo
los sustrae de esas limitaciones”. Se recuerda 1º) que la regla de
derecho contenida en el Acto Legislativo 01 de 2001 se refiere al crecimiento
del monto apropiado para gastos generales, 2º) que excluye de su
regulación expresamente a los “servicios personales” y 3º) que el
artículo demandado tiene el carácter de norma orgánica de presupuesto[10]. Estas circunstancias no pueden interpretarse, como lo hace la
accionante, en el sentido de afirmar que el límite fijado para gastos generales
constituye un mínimo para el incremento de los gastos de personal, pues
corresponden a distintos objetos de regulación.
Vulneración de los artículos 48, 53, 347 y
373 de la Constitución
6.   Afirma igualmente la demandante que el
artículo 92 de la Ley 617 vulnera los artículos 53, 347 y 373 de la
Constitución Política por cuanto estas normas superiores fijan “las pautas
para que todos los salarios de los servidores del Estado conserven su poder de
compra anualmente aplicando, por lo menos la inflación causada” (fl 13).
Observa la  Corte que la accionante  da al
artículo  demandado un alcance y significado que no tiene  pues el límite
fijado en  el artículo 92 de la  Ley 617 a los gastos  de personal, es  un
asunto diferente al del incremento de los salarios de los  empleados del
Estado, en la medida en que cada materia tiene su propia naturaleza y su propia
base  constitucional de  regulación.  Así, mientras que el artículo  acusado
hace parte  de las normas orgánicas del  presupuesto, expedidas en aplicación
de los artículos 151 y  352 de la  Constitución Política, el incremento  de los
salarios  se hace en la ley  anual del  presupuesto general de la Nación,
expedida en  atención al procedimiento  y condiciones establecidos tanto en los
artículos 345 y ss de la  Carta Política como en el  Estatuto Orgánico  del
Presupuesto.  Por ello, es improcedente el argumento de
inconstitucionalidad de una norma orgánica
del presupuesto en el cual se aleguen las condiciones de su desarrollo por la
ley anual del presupuesto, que, por demás, está supeditada a aquella. Es decir,
la inconstitucionalidad de una norma no puede producirse a partir de la validez
del desarrollo que de ella se haga sino de su desacuerdo con las normas
constitucionales.
Téngase en cuenta además que la figura de la
“tasa de inflación causada para cada uno de ellos, más el uno punto cinco
por ciento (1.5)” invocada por la demandante fue introducida por el
artículo 1º del Acto Legislativo 01 de 2001 para el incremento del monto total
de las apropiaciones para gastos generales y que el incremento de salarios no
hace parte de la cuenta Gastos Generales sino Gastos de Personal.[11]
Entonces, de la lectura de la norma acusada
no se infiere la alegada “congelación de los salarios” de los empleados
públicos por cuanto el artículo 92 de la Ley 617 prescribe que el incremento de
las apropiaciones para “gastos de personal” dentro del presupuesto de
las entidades públicas nacionales no sea en promedio superior al 90% de la meta
de inflación esperada para cada año durante el período que señala la norma, lo
cual no significa que el incremento de los salarios de los servidores públicos estén
condicionados por ese tope.
En consecuencia, el artículo 92 de la Ley 617
no contiene vulneración alguna de los preceptos constitucionales aquí invocados
por la actora y referentes al principio del salario móvil contemplado en el
artículo 53 de la Carta, al límite de la inflación causada más el 1.5% del
artículo 347 ni del derecho a la conservación del poder adquisitivo de la
moneda del artículo 373, pues la política de incremento de salarios se fija en
la ley anual del presupuesto general de la Nación y no está señalado en la
norma demandada, la cual, como se indicó, es una norma orgánica del
presupuesto, cuya finalidad es “regular la programación, elaboración,
presentación, aprobación, modificación y ejecución del Presupuesto, así como la
capacidad de contratación y la definición del gasto público social”.[12]
7.  Señala también la accionante que la norma
acusada vulnera el artículo 373 de la Constitución porque al incrementar los
salarios de los empleados públicos con base en la inflación esperada y no en la
inflación causada como lo establece el Acto Legislativo 01 de 2001, se
desconoce el deber del Estado de velar por el mantenimiento de la capacidad
adquisitiva de la moneda.
Tampoco es admisible este argumento de
inconstitucionalidad pues se trata de dos materias diferentes. El artículo 92
de la Ley 617 se refiere es al crecimiento anual de los gastos de personal de
las entidades públicas nacionales, entendida como el monto de las apropiaciones
presupuestales para esta cuenta, lo cual es diferente del incremento de los
salarios de los servidores públicos que formule el Gobierno Nacional en el
proyecto de presupuesto de rentas y ley de apropiaciones (art. 346) y haga
efectivo en desarrollo de las atribuciones dadas por los artículos 150 numeral
19 y 189 numeral 14 de la Constitución Política[13].
8.  Así mismo, al no hacer referencia el
artículo 92 de la Ley 617 de 2000 al incremento de salarios de los empleados públicos,
carece igualmente de sustento el cargo por vulneración de los artículos 48 y 53
de la Constitución pues de la norma acusada no se desprende la alegada “subdeclaración
de salarios” ni la supuesta “pérdida oculta que incide en el déficit del
sistema de seguridad social” por cuanto de la aplicación del artículo
demandado no se incurrirá en disminución de los montos de cotización al sistema
de seguridad social que corresponden tanto a las entidades como a los
empleados, por no contener disminución alguna de la base de liquidación de
tales aportes.
Vulneración del artículo 6º de la
Constitución Política
9.  Finalmente, afirma la accionante que la
norma acusada vulnera el artículo 6º de la Constitución Política en la medida
en que consagra una declaración de responsabilidad para algunos servidores
públicos por su participación en el crecimiento del déficit fiscal, cuando el
responsable es el Estado al no crear mecanismos idóneos y eficaces para
detectar los funcionarios corruptos y rescatar los dineros perdidos. Este cargo
será igualmente desestimado pues de la sola lectura del artículo demandado no
se deducen las aparentes razones de inconstitucionalidad formuladas en su
contra. En efecto, la norma acusada no consagra ninguna modalidad de responsabilidad
de los servidores públicos ni establece sanción alguna para ellos. Los límites
a los gastos de personal no constituyen una sanción para ningún servidor
público ni evidencian, por sí solos, la reducción de los salarios de los
empleados del Estado.
De acuerdo con lo expuesto, se declarará la
exequibilidad del artículo 92 de la Ley 617 de 2000 por los cargos estudiados
en esta sentencia.
DECISION
Con fundamento en las precedentes
motivaciones, la Sala Plena de la Corte Constitucional administrando justicia
en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Declarar exequible, por los cargos estudiados en esta sentencia, el artículo 92 de la
Ley 617 de 2000.
Cópiese, notifíquese, comuníquese, insértese
en la Gaceta de la Corte Constitucional, cúmplase y archívese el expediente.
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Presidente
JAIME ARAUJO RENTERIA
Magistrado
ALFREDO BELTRAN SIERRA
Magistrado
MANUEL JOSE CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME CORDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT
Magistrado
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
CLARA INES VARGAS HERNANDEZ
Magistrada
MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ
Secretaria General
LA SUSCRITA SECRETARIA GENERAL
DE
LA CORTE CONSTITUCIONAL
HACE
CONSTAR:
Que el H. Magistrados doctor Rodrigo
Escobar Gil, no firma la presente sentencia por cuanto se encuentran en
permiso, la cual fue debidamente autorizada por la Sala Plena.
MARTHA
VICTORIA SACHICA MENDEZ
Secretaria General
LA SUSCRITA SECRETARIA GENERAL
DE
LA CORTE CONSTITUCIONAL
HACE
CONSTAR:
Que la H. Magistrada doctora Clara Inés
Vargas Hernández, no firma la presente sentencia por cuanto se encuentra en
comisión en el exterior, la cual fue debidamente autorizada por la Sala Plena.
MARTHA
VICTORIA SACHICA MENDEZ
Secretaria General
Salvamento de voto a la Sentencia C-459/02
INFLACION-Meta con base en estimación futura vulnera en
ciertos casos justicia material (Salvamento de voto)
INFLACION-Estimación con base en un hecho pasado o futuro
(Salvamento de voto)
INFLACION-Distinción entre un hecho pasado y un hecho futuro
(Salvamento de voto)
INFLACION-Certeza por reajuste de valor con base en un hecho
pasado (Salvamento de voto)
ENTIDAD DESCENTRALIZADA POR SERVICIOS-Ejes sobre los cuales se estructura/ENTIDAD DESCENTRALIZADA POR SERVICIOS-Meta de inflación esperada atenta contra la
autonomía (Salvamento de voto)
Referencia:
expediente D-3853
Demanda de
inconstitucionalidad contra el artículo 92 de la Ley 617 de 2000.
Magistrado
Ponente:
Dr. JAIME CÓRDOBA
TRIVIÑO
Con
el respeto acostumbrado por las decisiones de esta Corporación, el suscrito
magistrado se ve precisado a salvar su voto en relación con la decisión
contenida en la sentencia C-459 de 2002, en la forma que paso a exponer:
La actora demanda la inexequibilidad del artículo 92 de la ley 617
de 2000, pues en su opinión este dispositivo es violatorio de los artículos 4,
6, 48, 53, 347 y 373 de la Constitución Política.
1. LA META DE INFLACIÓN ESPERADA, COMO MÉTODO
Siendo que, por mandato legal, el Banco de la República define la
meta de inflación con base en una estimación futura, es preciso señalar que tal
criterio puede llegar a vulnerar, en determinados casos, el principio de
justicia material que propugna la Constitución Política, como se pasa a
demostrar:
Predecir significa, según el Diccionario
de la Real Academia Española de la Lengua, “anunciar por revelación, ciencia
o conjetura, algo que ha de suceder.” Por su parte, la teoría del
conocimiento enseña que una predicción, entendida como un hecho que se estima
que va a ocurrir en el futuro, puede ser refutado o desmentido por los hechos
que en realidad acaecen. Estos últimos, al constituir una materia cognoscible,
sirven de fundamento para verificar si la predicción hecha fue acertada o, por
el contrario, desatinada.
Así, pues, desde el punto de vista lógico,
no es lo mismo un hecho pasado que, por definición, es siempre cierto y como
tal verificable, que un hecho futuro, el cual constituye una mera probabilidad
y por ende puede no coincidir con la realidad.
Es claro entonces que cuando se hace el
reajuste de un determinado valor con fundamento en la inflación pasada, se
tiene la certeza de cuánto fue esta última, a diferencia de cuando se hace con
base en la inflación proyectada o futura, sobre la cual no existe certeza
alguna.
2. LA META DE INFLACIÓN ESPERADA Y LA
AUTONOMÍA DE LOS ENTES DESCENTRALIZADOS POR SERVICIOS
La fórmula de indexación establecida en la norma examinada atenta
contra el principio de autonomía que caracteriza a las entidades
descentralizadas por servicios del orden nacional.  En efecto, desde los
desarrollos legales de la reforma constitucional de 1968, y hoy, con la nueva
preceptiva constitucional, desarrollada en lo pertinente por la ley 489 de
1998, los entes descentralizados por servicios se estructuran sobre tres ejes,
a saber: personería jurídica, autonomía administrativa y financiera y
patrimonio independiente.  Autonomía que si bien se halla sujeta a los mandatos
constitucionales y legales, debe ser adecuadamente atendida por la ley en orden
a preservar el poder decisorio que le incumbe a los gerentes y directores de
los respectivos entes para la mejor realización del objeto social.  Cometido
éste que resulta notoriamente frustrado con disposiciones que como la acusada
restringe el radio de acción autonómico de los mencionados entes, los cuales,
según voces del artículo 210 superior deben crearse con fundamento en los
principios que orientan la función administrativa, a cuyos fines poca o ninguna
utilidad práctica le presta una norma (art. 92) que puede distorsionar o contrariar
los guarismos de la curva real de gastos de personal de un período
determinado.
En los anteriores términos, respetuosamente dejo consignada mi
aclaración de voto sobre el asunto de la referencia.
Fecha ut supra.
JAIME ARAUJO RENTERIA
Aclaración de voto a la Sentencia C-459/02
Referencia: expediente D-3853
Demanda de inconstitucionalidad contra el
artículo 92 de la Ley 617 de 2000
Magistrado Ponente:
Dr. JAIME CORDOBA TRIVIÑO
No obstante haber expresado mi aclaración de
voto durante la discusión de la sentencia de la referencia, al leer el texto
definitivo de la misma, he observado que el H. Magistrado Ponente plasmó en
ella las observaciones hechas por el suscrito.
Así las cosas, no hay materia de aclaración
al respecto.
Fecha ut supra,
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
[1]              Diario Oficial No. 44.188 del 9 de octubre de 2000.
[2]              Con la modificación efectuada por el artículo 1º del
Acto Legislativo No. 01 de 2001.
[3]    El artículo 1º del Acto Legislativo 01 de 2001 prescribe lo
siguiente: “Artículo 1°. Incluir un nuevo parágrafo al
artículo 347 de la Constitución Política así: Parágrafo transitorio.
Durante los años 2002, 2003, 2004, 2005, 2006, 2007 y 2008 el monto total de
las apropiaciones autorizadas por la ley anual de presupuesto para gastos
generales, diferentes de los destinados al pago de pensiones, salud, gastos
de defensa, servicios personales, al Sistema General de Participaciones y a
otras transferencias que señale la ley, no podrá incrementarse de un año a
otro, en un porcentaje superior al de la tasa de inflación causada para cada
uno de ellos, más el uno punto cinco por ciento (1.5%)”. (subrayado fuera
de texto)
[4]    Artículos 11 y 36 del Estatuto Orgánico del Presupuesto
(Decreto 111 de 1996).
[5]    Estas circunstancias hacen que el debate de constitucionalidad
de la norma acusada no gire en torno a los límites de crecimiento de los gastos
de personal y a los parámetros para fijarlos, sino a la competencia y condiciones
para que el legislador pueda señalarlos.
[6]    El artículo 2º del Decreto 111 de 1996 señala, en los
siguientes términos, los alcances del Estatuto Orgánico del Presupuesto: “Artículo
2. Esta Ley Orgánica del Presupuesto, su reglamento, las disposiciones legales
que ésta expresamente autorice, además de lo señalado en la Constitución, serán
las únicas que podrán regular la programación, elaboración, presentación,
aprobación, modificación y ejecución del Presupuesto, así como la capacidad de
contratación y la definición del gasto público social. En consecuencia, todos
los aspectos atinentes a estas áreas en otras legislaciones quedan derogados y
los que se dicten no tendrán ningún efecto. (Ley 179 de 1994, art. 64)”.
[7]   Sobre el
particular, esta Corporación expuso lo siguiente en la sentencia C-446 de 1996:
“La Corte ya ha señalado que las disposiciones del Título XII de la Carta
Magna, en particular el Capítulo 3o. en sus artículos 345 a 353, conforman "el
núcleo rector", con fundamento en el cual se organiza el sistema
presupuestal colombiano, el cual se amplía, según lo prescrito en el artículo
352 citado, por las disposiciones de la ley orgánica de presupuesto, a la cual
la nueva Constitución le ha otorgado de manera expresa un carácter preminente
sobre las demás normas jurídicas que regulen la materia, no solamente en el ámbito
nacional sino también en los órdenes territorial y descentralizado.  El
criterio adoptado por la Corporación permite concluir que la ley orgánica del
presupuesto se encuentra dotada de la característica especial de poder
condicionar la expedición de otras leyes sobre la materia a sus prescripciones,
de modo tal que una vulneración o desconocimiento de los procedimientos y
principios que en ella se consagran al momento de la expedición de las leyes
presupuestales ordinarias, puede acarrear la inconstitucionalidad de éstas,
debido al rango cuasi constitucional al que sus disposiciones han sido elevadas
por voluntad expresa del Constituyente. La Constitución de 1991 fue más allá de
la utilización tradicional de que la ley orgánica de presupuesto era objeto, ya
que como se ha indicado en reiterados pronunciamientos[7], el artículo 352 Superior la ha convertido
en instrumento matriz del sistema presupuestal colombiano al disponer que se
someterán a ella todos los presupuestos: el Nacional, los de las entidades territoriales
y los que elaboran los entes descentralizados de cualquier nivel. La ley
orgánica regula entonces las diferentes fases del proceso presupuestal
(programación, aprobación, modificación y ejecución) y constituye un elemento
que organiza e integra el sistema legal que depende de ella.  Dentro de este
mismo criterio, se ha señalado[7] que las leyes orgánicas en general son
verdaderos estatutos, los cuales al regular toda la normatividad relativa a los
asuntos que expresamente les señala la Constitución, condicionan a ellas la
actuación administrativa y la expedición de otras leyes que traten sobre la
materia, convirtiéndose de esta manera en normas de autoreferencia o pautas
para quienes tienen la facultad de expedirlas y posteriormente desarrollarlas,
a través de las leyes ordinarias. En aplicación de este principio, es claro
entonces que para el caso específico de la ley orgánica del presupuesto a esta
debe sujetarse todo asunto relacionado con el sistema presupuestal”. En el mismo sentido ver igualmente las
sentencias C-926 de 1996 y C-1379 de 2000.
[8]    Así se infiere de lo expuesto por esta
Corporación en la sentencia C-837 de 2001 al decidir sobre la exequibilidad de
la Ley 617 de 2000, en donde se señaló que:  “Tanto los intervinientes como
los antecedentes legislativos coinciden en un punto crucial: la medida que se
consagra en las normas acusadas es una respuesta del Legislador ante la crisis
macroeconómica que se perfila por el desbalance fiscal y el casi incontrolable
endeudamiento de las entidades territoriales.  Desde la exposición de motivos
del proyecto de ley No. 046 Cámara (Gaceta del Congreso No. 257 de agosto 17 de
1.999, p. 1), se señaló que el proyecto formaba parte del conjunto de políticas
puestas en marcha para equilibrar la economía nacional: se trataba de un
componente del programa de reforma estructural para hacer frente a los
problemas financieros del Estado; "sin su aprobación no será posible
garantizar la viabilidad económica del país en el mediano y largo plazo"
(ibid.).   La gravedad del problema al que se buscó hacer frente con la
expedición de esta ley queda claramente demostrada haciendo alusión al
siguiente fragmento de la exposición de motivos, que por su importancia se
citará in extenso:  "Ahora más que nunca se evidencia que de no
introducirse reformas al sistema administrativo de los departamentos, distritos
y municipios, se sacrificará su posibilidad de subsistir y se abandonarán los
servicios públicos a su cargo. En el futuro cercano, de seguir las cosas como
van, el universo de tales entidades puede entrar en cesación de pagos. De
hecho, por lo menos el setenta por ciento (70%) de las entidades territoriales
ya están en dicha situación.  La estabilidad financiera de cualquier entidad
pública depende de que con sus ingresos corrientes, es decir, aquellos ingresos
que se perciben de forma constante y permanente en el tiempo y que, por lo
tanto, son la única fuente de recursos cierta, se paguen los gastos de
funcionamiento, que son aquellos que se generan de forma permanente tales como
salarios y prestaciones sociales.  Pagar gastos de funcionamiento con recursos no
recurrentes, como el producto de un crédito, la venta de un activo, de una
regalía o de una donación, implica generar un gasto futuro que no cuenta con
recursos para su pago. En el pasado reciente esto ocurrió para financiar los
gastos permanentes de los departamentos, distritos y municipios. Estas
entidades recurrieron al crédito para cubrir estos gastos y poco a poco tapar
un hueco con otro, condujo a la cesación de pagos de uno o más de los
siguientes rubros: servicio de la deuda pública, pago del pasivo pensional o
pago de los gastos ordinarios de la administración".
[9]    Corte Constitucional. Sentencia C-1645 de 2000.
[10]    Cfr. Art. 95 de la Ley 617 y sentencia C-540 de 2001 de
esta Corporación.
[11]   Cfr.  Decreto 568 de 1996, por el cual se reglamentan
las Leyes 38 de 1989, 179 de 1994 y 225 de 1995 Orgánicas del Presupuesto
General de la Nación.
[12]    Artículo 11 del Estatuto Orgánico del Presupuesto.
[13]    Ver Ley 4ª de 1992, “Mediante la cual se señalan las
normas, objetivos y criterios que debe observar el Gobierno Nacional para la
fijación del régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los
miembros del Congreso Nacional y de la Fuerza Pública y para la fijación de las
prestaciones sociales de los trabajadores oficiales y se dictan otras
disposiciones, de conformidad con lo establecido en el artículo 150, numeral
19, literales e) y f) de la Constitución Política”.