C-327-19
Sentencia C-327/19
DEROGACION-Definición
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD-Improcedencia sobre derogatoria tácita de
normas
COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Inexistencia
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD-Aplicabilidad y vigencia de la disposición
demandada
En reiterada jurisprudencia constitucional se ha
precisado que la competencia de la Corte para ejercer control de
constitucionalidad sobre las leyes demandadas está atada al cumplimiento de dos
presupuestos básicos e insustituibles: (i) que la demanda ciudadana reúna los
requisitos mínimos señalados en el artículo 2° del Decreto 2067 de 1991, y (ii)
que las normas sometidas a control estén vigentes o que, no estándolo,
produzcan efectos o tengan vocación de producirlos
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD-Vigencia de la disposición demandada
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos
CONCEPTO DE VIOLACION EN DEMANDA DE
INCONSTITUCIONALIDAD-Jurisprudencia
constitucional
CONCEPTO DE VIOLACION EN DEMANDA DE
INCONSTITUCIONALIDAD-Razones
claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes
PRINCIPIO DE IGUALDAD-Mandatos que comprende
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE OMISION
LEGISLATIVA RELATIVA-Condiciones
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Aplicación del principio pro actione
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE OMISION
LEGISLATIVA RELATIVA-Condición
para inexequibilidad
OMISION LEGISLATIVA RELATIVA-Elementos que la configuran
JUICIO DE CONSTITUCIONALIDAD POR OMISION
LEGISLATIVA RELATIVA-Examen
sobre el incumplimiento de un deber específico impuesto por el constituyente al
legislador
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE OMISION
LEGISLATIVA RELATIVA-Improcedencia
Sobre el cargo por omisión legislativa
relativa, la Sala concluye que los accionantes no lograron acreditar
la existencia de un mandato constitucional que obligue al legislador a
garantizar la accesibilidad a todas las VIS para las PCD y que sus
argumentos carecen de certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia
PRINCIPIO DE PROGRESIVIDAD DE LOS DERECHOS
SOCIALES CONSTITUCIONALES-Alcance
y contenido
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Examen sobre aptitud de la demanda
DISCAPACIDAD-Modelo social
CONVENCION SOBRE LOS DERECHOS DE LAS
PERSONAS CON DISCAPACIDAD-Propósito
CONVENCION SOBRE LOS DERECHOS DE LAS
PERSONAS CON DISCAPACIDAD-Contenido
(…)  Y si bien son atinentes al
derecho social a la vivienda de las PCD, son ciertamente explícitos en el
reconocimiento de derechos interdependientes de este último, tales como el
derecho a la accesibilidad, el derecho a vivir de forma independiente y el
derecho a un nivel de vida adecuado
PRINCIPIO DE PROGRESIVIDAD DE LOS DERECHOS
SOCIALES-Contenido
PRINCIPIO DE PROGRESIVIDAD Y GARANTIA DE NO
REGRESIVIDAD DE DERECHOS SOCIALES PRESTACIONALES-Jurisprudencia constitucional
PRINCIPIO DE PROGRESIVIDAD Y REGLA DE NO REGRESION-Diferencias
Este Tribunal ha determinado que las diferencias que
existen entre el principio de progresividad y la regla de no regresión “implican
técnicas diferentes del control de constitucionalidad del respeto del uno o de
la otra”
MEDIDA REGRESIVA-Escrutinio constitucional
JUICIO DE NO REGRESIVIDAD-Exigencias
PRINCIPIO DE PROGRESIVIDAD-Exigencias
PRINCIPIO DE PROGRESIVIDAD-Parámetro de control de
constitucionalidad
En desarrollo de estas manifestaciones, la Corte ha
establecido que únicamente la cuarta, es decir, la relativa a la prohibición de
retroceso, “implica una obligación de no hacer cuyo incumplimiento resulta
identificable por parte de la Corte Constitucional, a través del juicio de no
regresión”y que en relación con las tres primeras manifestaciones del principio
de progresividad - la satisfacción inmediata de niveles mínimos de protección,
el deber de observar el principio de no discriminación en todas las
medidas o políticas destinadas a ampliar el rango de eficacia de un derecho,
y la obligación de adoptar medidas positivas, deliberadas y en un plazo
razonable para lograr una mayor realización de las dimensiones positivas de
cada derecho-, al tratarse de obligaciones de hacer, “el control de
constitucionalidad se enfrenta a una diferencia equivalente a (sic) establecida
entre las omisiones legislativas absolutas, cuyo control escapa, según la
jurisprudencia constitucional, a las competencias de la Corte Constitucional,
en razón de la ausencia de objeto de control, y las omisiones legislativas
relativas, éstas sí controlables. Esto no quiere decir que la acusación de
vulneración del principio de progresividad deba ser sometida en todos los casos
al test propio de las omisiones legislativas relativas, ya que esto dependerá de
cada caso concreto”
NORMA ACUSADA-Contenido y alcance
DERECHOS DE PERSONAS EN SITUACION DE
DISCAPACIDAD-Normas
internacionales sobre protección
BLOQUE DE CONSTITUCIONALIDAD-Stricto sensu y Lato sensu
DERECHOS DE PERSONAS EN SITUACION DE
DISCAPACIDAD-Bloque de
constitucionalidad
CONVENCION SOBRE LOS DERECHOS DE LAS
PERSONAS CON DISCAPACIDAD-Contenido
La Sala encuentra que las disposiciones de la CDPD aquí analizadas no
consagran la exigibilidad inmediata de la accesibilidad de las PCD a todos los entornos
físicos habitacionales, ni tampoco el mandato de asegurar al instante que todas
las infraestructuras residenciales les permitan a todas las PCD vivir
independiente y adecuadamente, en la extensión de lo que ello implica. Los
mandatos contenidos en los artículos en comento -más bien- tienen un carácter
de optimización, dirigido a orientar a los Estados parte hacia la promoción y
protección progresiva de los derechos de las PCD. Es por ello que si bien los
artículos revisados reconocen explícitamente unos derechos, también establecen
las medidas que los Estados parte se comprometen a adoptar a efectos de su
materialización progresiva teniendo en cuenta la disponibilidad de recursos
CONVENCION SOBRE LOS DERECHOS DE LAS
PERSONAS CON DISCAPACIDAD-Propósito
DERECHO A LA VIVIENDA DIGNA-Derecho asistencial por cuanto su
desarrollo corresponde al legislador y a la administración
El legislador, dentro su margen de configuración, optó
por fijar un porcentaje y un número de VIS accesibles, el cual debe ser dispuesto
por las autoridades municipales y distritales para las PCD. Esta medida, a
juicio de la Sala, se inserta dentro de aquellos compromisos que adquirió
Colombia en virtud de la ratificación de la CDPD: garantizar la accesibilidad
de los entornos físicos, tiende a mejorar las condiciones para que las PCD
puedan vivir en una infraestructura que garantice un nivel de vida adecuado e
independiente y, sobre todo, es una acción afirmativa orientada a asegurar el
acceso de las PCD a programas de vivienda pública
DERECHO A LA VIVIENDA DIGNA DE PERSONAS EN
SITUACION DE DISCAPACIDAD-Eliminación
de barreras físicas para su acceso
La Corte declarará que la disposición cuestionada es
exequible bajo el cargo analizado, en el entendido de que el 1% de las viviendas
construidas o la única unidad en los proyectos con menos de 100 viviendas
dispuestas para PCD son un porcentaje o número mínimo que las autoridades
municipales y distritales estarán en la obligación de exigir a todos los
proyectos VIS
Referencia: Expediente D-12986
Asunto: Acción pública de
inconstitucionalidad contra el parágrafo 3º (parcial) del artículo 1º de la Ley
1114 de 2006
Accionantes: Alejandra Ramírez López, Fabio
Andrés Obando Rentería y Nathalia Portilla Benítez
Magistrado Sustanciador:
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Bogotá D.C., veinticuatro (24) de julio de dos mil
diecinueve (2019)
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio
de sus atribuciones constitucionales y legales, en especial de las previstas en
el numeral 4 del artículo 241 de la Constitución Política, y cumplidos los
trámites y requisitos establecidos en el Decreto Ley 2067 de 1991, profiere la
siguiente sentencia.
I.
ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública consagrada en el
artículo 40-6 de la Constitución, los ciudadanos Alejandra Ramírez López, Fabio
Andrés Obando Rentería y Nathalia Portilla Benítez, presentaron demanda de
inconstitucionalidad en contra del parágrafo 3º (parcial) del artículo 1º de la
Ley 1114 de 2006, “[p]or la cual se modifica la Ley 546 de 1999, el numeral
7 del artículo 16 de la Ley 789 de 2002 y el artículo 6° de la Ley 973 de 2005
y se destinan recursos para la vivienda de interés social”.
Mediante auto de 26 de noviembre de 2018, el magistrado
sustanciador inadmitió la demanda por considerar que no cumplía con (i) la
carga argumentativa especial en relación con el cargo por omisión legislativa
relativa, y con (ii) los requisitos de pertinencia y suficiencia necesarios
para formular un cargo de inconstitucionalidad. En el trámite también se
advirtió que la demanda no había sido presentada personalmente por los
demandantes. Por lo anterior, se les concedieron tres días hábiles para su corrección.
De manera oportuna los accionantes presentaron escrito
de corrección y mediante Auto de 18 de diciembre de 2018, en aplicación del
principio pro actione, el magistrado sustanciador admitió la demanda respecto
del cargo por omisión legislativa relativa al considerar, prima facie,
cumplidos los requisitos de pertinencia y suficiencia; y al verificar la
presentación personal de las ciudadanas Alejandra Ramírez López y Nathalia
Portilla Benítez.
En el mismo proveído dispuso, (i) fijar en lista; (ii)
comunicar el inicio del proceso al Procurador General de la Nación para lo de
su competencia; (iii) comunicar la iniciación del proceso al Presidente del
Congreso y, con fundamento en el inciso segundo del artículo 11 del Decreto
2067 de 1991, a la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República, al
Ministerio de Hacienda y Crédito Público, al Ministerio de Salud y Protección
Social, al Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible y al Ministerio de
Vivienda, Ciudad y Territorio, para que, de considerarlo conveniente,
intervinieran en el proceso de la referencia; y (iv) a efectos de rendir
concepto, invitó a la Defensoría del Pueblo, al Departamento Administrativo
Nacional de Estadística (DANE), a la Academia Colombiana de Jurisprudencia, a
la Academia Colombiana de Abogacía, a la Comisión Colombiana de Juristas, a la
Fundación Saldarriaga Concha, a DeJusticia, al Programa de Acción por la
Igualdad y la Inclusión Social (PAIIS) de la Universidad de los Andes, al Grupo
de Acciones Públicas (GAP) de la Universidad del Rosario, a la Asociación Colombiana
de Constructores (ACOL), a la Cámara Colombiana de la Construcción (CAMACOL),
al Colegio Nacional de Curadores Urbanos y a los Decanos de las Facultades de
Derecho de las Universidades de Antioquia, del Rosario, de los Andes, del
Norte, Externado de Colombia, Libre, Militar Nueva Granada, Nacional de
Colombia, Pontificia Javeriana, Industrial de Santander, Sergio Arboleda,
Autónoma de Bucaramanga y San Buenaventura sede Cali, para que, de considerarlo conveniente, intervinieran
en el proceso de la referencia.
II.
TEXTO DEL APARTE
DEMANDADO
A continuación, se transcribe el texto de la
disposición acusada conforme a su publicación en el Diario Oficial Nro. 46.494
de 27 de diciembre de 2006 y se subraya y resalta en negrilla el aparte
demandado:
“LEY 1114 DE 2006
CONGRESO DE LA REPÚBLICA
Por la cual se modifica la Ley 546 de 1999, el numeral 7 del
artículo 16 de la Ley 789 de 2002 y el
artículo 6° de la Ley 973 de 2005 y se destinan
recursos para la vivienda de interés social
EL CONGRESO DE COLOMBIA
DECRETA:
ARTÍCULO 1o. Modificase el párrafo 1o y el parágrafo 1o
y adiciónese un nuevo parágrafo al artículo 29 de la Ley 546 de 1999, el cual
quedará así:
Artículo 1o. Destinación de subsidios para
vivienda de interés social. De conformidad con el artículo 51 y el numeral 2 del artículo 359 de la Constitución Nacional, de los
recursos del Presupuesto Nacional se asignará una suma anual como mínimo
equivalente a un millón cuatro mil novecientos uno (1.004.901) salarios mínimos
mensuales legales vigentes, con el objeto de destinarlos al otorgamiento de
Subsidios de Vivienda de Interés Social Urbana y Rural. La partida presupuestal
de que trata este artículo no podrá ser objeto en ningún caso de recorte
presupuestal.
PARÁGRAFO 1o. El Gobierno destinará
anualmente el 20% de los recursos presupuestales apropiados para VIS rural. Al
final de cada vigencia si no se hubiese colocado el total de los recursos en la
vivienda rural, el remanente se destinará a atender la demanda urbana.
PARÁGRAFO 2o. Los oficiales,
suboficiales y soldados profesionales de las Fuerzas Militares; los oficiales,
suboficiales y miembros del nivel ejecutivo, agentes de la Policía Nacional; el
personal civil al servicio del Ministerio de Defensa Nacional, de las Fuerzas
Militares y de Policía Nacional; el personal docente oficial; los docentes
vinculados a establecimientos educativos privados; los trabajadores
independientes y quienes devenguen salario integral, podrán afiliarse al Fondo
Nacional de Ahorro. La afiliación se hará previa solicitud del interesado a
través de ahorro voluntario de acuerdo con la reglamentación que expida el
Gobierno Nacional.
En ningún caso este ahorro voluntario hará
parte del ahorro ordinario que a la Caja de Vivienda Militar hagan los
oficiales, suboficiales, nivel ejecutivo, agentes, soldados profesionales, y
personal civil o no uniformado del Ministerio de Defensa Nacional, Fuerzas
Militares y Policía Nacional. Las cesantías de este personal continuarán siendo
transferidas a la Caja Promotora de Vivienda Militar y de Policía para su
administración, conforme lo establecido en el Decreto 353 de 1994, modificado por la Ley 973 de julio de 2005.
Los colombianos residentes en el exterior podrán
afiliarse al Fondo Nacional del Ahorro bajo las mismas condiciones previstas en
el presente parágrafo.
PARÁGRAFO 3o. Las autoridades
municipales y distritales exigirán a todos los proyectos de vivienda la
obligatoriedad de disponer
el uno por ciento (1%) de las viviendas construidas y en los proyectos de menos
de cien (100) viviendas de una de ellas para la población en situación de
discapacidad. Las viviendas para personas en situación de discapacidad no
tendrán barreras arquitectónicas en su interior y estarán adaptadas para dicha
población, de acuerdo con las reglamentaciones que para el efecto expida el
Gobierno Nacional” (subrayado
y negrilla fuera del texto original).
III.
LA DEMANDA
Los accionantes consideraron que el aparte demandado vulnera
el preámbulo y los artículos 1º, 2, 5, 13, 47 y 51 superiores; los artículos
2.1 y 11 del Pacto Internacional de los Derechos Económicos, Sociales y
Culturales (en adelante, “PIDESC”); y los artículos 4, 5.3, 9, 19, 28.1 y 31 de
la Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad (en adelante,
“CDPD”).
Al efecto, solicitaron de manera principal que la
Corte declare la inexequibilidad de la disposición acusada y que, “para el
fin de preservar la coherencia de dicha norma con los preceptos
constitucionales y (sic) bloque de constitucionalidad” profiriera una
sentencia integradora sustitutiva en el sentido de que “todas las viviendas
de interés social y prioritaria sean accesibles y desarrollen estándares de
diseño universal definidos en la Convención sobre los derechos de las personas
con discapacidad y que de esta manera requieran, obligatoriamente, los mínimos
ajustes razonables (sic) desde el mismo proceso de construcción de las unidades
habitacionales”.
De forma subsidiaria solicitaron que el aparte atacado
se declare condicionalmente exequible, bajo el entendido de que “en todos
los proyectos de vivienda, se dispondrá de un número de viviendas sin barreras
arquitectónicas en su interior, y con sus respectivos ajustes razonables, que
sea igual al número total de hogares con personas con discapacidad
beneficiarias del proyecto”.
Solicitaron,
adicionalmente, exhortar (i) al Congreso de la República para que regule los
estándares mínimos de habitabilidad de las viviendas de interés social (en
adelante, “VIS”), así como para que formule una política pública en la materia
dirigida a las PCD atendiendo para el efecto las recomendaciones hechas por el
Comité sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad en su informe para
Colombia de septiembre de 2016; (ii) a la Procuraduría General de la Nación
para que monitoree las acciones de los funcionarios públicos del orden
nacional, departamental y local, dirigidas a fomentar el derecho a la vivienda
digna para las PCD, así como la provisión de ajustes razonables; (iii) al
Gobierno Nacional para que, a través del Ministerio de Vivienda, Ciudad y
Territorio, presente un plan de acción para garantizar la progresividad y la
accesibilidad a una vivienda digna, adecuada y con diseño universal para las
PCD; y (iv) a la Defensoría del Pueblo para que facilite, promueva y monitoree,
el goce efectivo del derecho a la vivienda de las PCD.
A este propósito, formularon tres cargos de
inconstitucionalidad.
3.1.
Primer cargo:
Omisión legislativa relativa
Los accionantes argumentaron que la expresión demandada
genera un escenario precario para la materialización de los derechos de las
PCD, lo cual se origina en una omisión legislativa relativa. Con base en
el test de omisión legislativa relativa desarrollado, entre otras, en la
Sentencia C-352 de 2017:
(a) Identificaron la expresión demandada y
determinaron que (i) excluye de sus consecuencias a las PCD potencialmente
beneficiarias de proyectos VIS que por su cantidad puedan superar el porcentaje
o el número de VIS obligadas a no tener barreras arquitectónicas y a estar
adaptadas “con ajustes razonables” para las PCD; y (ii) omite el
elemento normativo que obliga al Estado a promover bienes y servicios con
diseño universal.
(b) Explicaron que el Constituyente le impuso al legislador
el deber específico de garantizar que “en todos los proyectos de vivienda se
establezca la accesibilidad plena y los ajustes razonables de todas las
personas con discapacidad que van a ser beneficiarias de un subsidio y que, a
su vez, se fije en la Ley la obligación de que ninguna vivienda pueda contener
barreras arquitectónicas en su interior”. Este deber, alegaron, encuentra
su fuente en los artículos 13[1]
y 47[2]
de la Constitución Política, en los artículos 4[3],
9[4]
y 31[5]
de la CDPD[6]
y en el artículo 20 de la Ley Estatutaria 1618 de 2013[7].
Agregaron que la expresión acusada contraría dicha
obligación de garantía en dos dimensiones. La primera, en la medida en que
contempla que únicamente las VIS que sean para PCD están obligadas a no tener
barreras arquitectónicas en su interior, mientras que el ordenamiento
constitucional ya ordena que todas deben ser construidas bajo normas y
estándares de diseño universal; y la segunda, en cuanto el porcentaje o el número de VIS construidas sin
barreras arquitectónicas no asegura el acceso al entorno físico de la vivienda
en igualdad de condiciones para las PCD que accedan a VIS y que superen en
cantidad el porcentaje o número de VIS dispuestas en la disposición cuestionada.
(c) Sustentaron que la exclusión de las PCD que
superen el porcentaje o número establecidos no encuentra una razón suficiente,
pues en ningún aparte de la Ley 1114 de 2006, ni en su exposición de motivos,
se hizo referencia al censo total de PCD, ni se justificó el porcentaje o
número establecidos.
(d) Agregaron que tal exclusión deriva en una
desigualdad negativa que se predica frente a las PCD beneficiarias de proyectos
VIS pero que superen el porcentaje o el número establecidos, pues se verían
desprotegidas al recibir una vivienda con
barreras arquitectónicas en su interior, o estarían en imposibilidad de acceder
a la vivienda en razón de la discapacidad porque, dada la oferta, ni siquiera
podrían participar en el proyecto.
Dicha omisión, a su juicio, genera una discriminación
indirecta que recae sobre las PCD beneficiarias de proyecto VIS pero que sobrepasan el porcentaje o el número de VIS sin
barreras arquitectónicas establecidos.
3.2. Segundo cargo: Desconocimiento del principio de
progresividad en la protección del derecho social a la vivienda de las PCD
Los
accionantes definieron el principio de progresividad en su faceta de
gradualidad respecto de la garantía de los derechos sociales en el marco del
PIDESC[8],
de la Convención Americana de Derechos Humanos[9],
de la jurisprudencia constitucional[10],
de las observaciones del Comité de Derechos Económicos Sociales y Culturales[11] y de las
observaciones de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos[12].
Enseguida, describieron la progresividad que se
predica del derecho social a la vivienda de las PCD a partir de los artículos
47 y 51 superiores y de la CDPD. Estimaron que de las anteriores normas se
desprende un nuevo parámetro de control normativo, respecto al cual la
disposición cuestionada no tiene cabida constitucional.
Sostuvieron, sobre el particular, que la violación de
los artículos 47 y 51 superiores y de la CDPD se materializa en dos facetas:
“[U]n porcentaje estático, como es el 1% limita, por
una parte, la construcción de vivienda con ajustes razonables, provocando
estancamiento en el sentido de que, si el porcentaje de población con
discapacidad que puede ser beneficiaria en ese proyecto es mayor al 1%,
entonces tendría que vivir en una unidad habitacional no adaptada a su
diversidad funcional y, por otra parte, disminuye cada vez más, con el paso del
tiempo y el crecimiento demográfico de la población en situación de
discapacidad, el radio de protección del derecho a la vivienda de unos
individuos vulnerables, constitucionalmente hablando, por su diversidad
funcional y/o física.”
3.3. Tercer cargo: Violación del artículo
13 superior por trato diferenciado entre las PCD
Los
accionantes afirmaron que el texto demandado es contrario al artículo 13 de la
Constitución y al principio de proporcionalidad definido en la jurisprudencia
constitucional[13].
Lo
anterior, debido a que la aplicación del texto parcialmente demandado daría
lugar a que (i) las personas que accedan a las VIS y presenten discapacidades
sobrevinientes y (ii) las PCD beneficiarias de VIS que superen el porcentaje o
el número de VIS accesibles tengan que solicitar la adecuación de sus viviendas
ante los jueces de la República, y esto, arguyen, configura “un trato
diferenciado entre quienes acceden inicialmente y sin obstáculo alguno al
beneficio y quienes deben intermediar legalmente por el mismo",
situación que además resulta desventajosa en términos de recursos públicos.
Al
respecto, los accionantes aplicaron un juicio integrado de igualdad de
intensidad intermedia, apoyándose en que el texto demandado fue concebido como
una medida de acción afirmativa[14].
Concluyeron
que la medida, si bien se adecúa a fines constitucionales relevantes[15], no es
idónea[16]
y existen otras “posibilidades”[17]
para alcanzarlo. Frente a la proporcionalidad de la medida señalaron que “implica
una mayor cuantificación de afectación a derechos tales como la vivienda, la
dignidad humana y la igualdad, que garantizar la libertad legislativa en
materia de configuración de políticas públicas afirmativas”[18].
IV.
INTERVENCIONES
4.1.
Academia Colombiana
de Jurisprudencia[19]
Solicitó declarar la ineptitud sustantiva de la
demanda o, en su defecto, la exequibilidad de la disposición cuestionada.
Indicó que: (i) el cargo que hace referencia a la discriminación carece de
especificidad y expone un argumento vago frente a un caso hipotético; además de
que (ii) en Colombia se lleva un registro para la localización y
caracterización de las PCD, herramienta que aunada a los programas y proyectos
enfocados a la atención y equiparación de oportunidades, permite establecer un
rango estadístico y real para el acceso a las unidades habitacionales, lo cual sirvió
de base para que el legislador impusiera los límites en la expresión acusada.
4.2.
Nación- Ministerio
de Vivienda, Ciudad y Territorio[20]
Solicitó declarar la ineptitud sustantiva de la
demanda debido a que la misma no cumple con los requisitos de claridad,
certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia exigidos por la
jurisprudencia de esta Corporación frente a las acciones de constitucionalidad.
Lo anterior, debido a que “la simple denuncia de una contradicción sin
argumentos objetivos y verificables o como resultado de interpretaciones
confusas del ordenamiento jurídico vigente sin relevancia constitucional, no
obstante recurrir a la cita de normas superiores, no constituye una formulación
concreta del concepto de la violación constitucional de lo cual se deriva una
ineptitud sustantiva en la demanda”.
4.3.
Consultorio
Jurídico y Centro de Conciliación de la Corporación Universitaria del Caribe-
CECAR[21]
Solicitó declarar la inexequibilidad de la expresión
demandada debido a que no permite que se realicen “ajustes razonables” a
todas las VIS para todas las PCD y, por tanto, se generan tratamientos
inequitativos. En su concepto, esto tiene origen en que el legislador, al
expedir la disposición acusada, dejó de lado supuestos de hecho tales como: “la
composición demográfica de la población beneficiaria del programa de vivienda,
las obligaciones contraídas por el Estado colombiano en materia de promoción de
la vivienda digna para personas con discapacidad, el enfoque diferencial a
favor de las personas con discapacidad desarrollado por vía jurisprudencial y
el principio de igualdad que obliga al Estado a tomar acciones afirmativas”.
4.4.
Universidad
Externado de Colombia[22]
Solicitó declarar la exequibilidad condicionada de la disposición
cuestionada bajo el entendido de que “el porcentaje de participación de las
personas con discapacidad en los programas sociales de acceso a la vivienda
deberá corresponder, como mínimo, a las cifras actuales en materia de
discapacidad, de acuerdo con el censo general de la población”. También
solicitó conminar a los poderes públicos y órganos competentes para que se
incorpore, con carácter transversal, el componente de accesibilidad universal
dentro de los proyectos de vivienda que se encuentren en fase de planeación y
desarrollo y, asimismo, para que se realicen los ajustes razonables en los
proyectos de vivienda ya culminados cuando haya lugar a ello.
Estimó que la expresión acusada, tal como está
redactada, vulnera el principio de igualdad, la prohibición de discriminación,
el derecho a la accesibilidad, el derecho de escoger libremente el lugar de
vivienda y el derecho a vivir de manera independiente.
4.5.
Luisa Fernanda
Viancha Rincón[23]
Solicitó declarar la exequibilidad condicionada de la disposición
acusada en el entendido de que “en todos los proyectos de vivienda, se
dispondrá de un número de viviendas sin barreras arquitectónicas en su
interior, y con sus respectivos ajustes razonables, que sea igual al número
total de hogares con personas con discapacidad beneficiarias del proyecto”.
En efecto, aunque no evidenció violación alguna al principio de progresividad,
estimó configurada la omisión legislativa relativa que conlleva a la
vulneración de los artículos 2, 5, 13, 47 y 51 superiores.
4.6.
Grupo de Acciones
Públicas (GAP) de la Universidad del Rosario[24]
Solicitó declarar la inexequibilidad de la disposición
demandada en razón a que: (i) no se advierte una cosa juzgada constitucional
respecto de los cargos de la demanda; (ii) existe una omisión legislativa
relativa; (iii) el aparte acusado viola el principio de igualdad, en el
entendido de que en materia de vivienda el Estado debe implementar una óptica
diferencial frente a las PCD, en tanto sujetos de especial protección
constitucional; y (iv) la expresión demandada genera un trato diferencial
injustificado entre PCD.
4.7.
Nación-Ministerio
de Salud y Protección Social[25]
Solicitó declarar la inexequibilidad de la disposición
acusada debido a que la misma debe ser actualizada y ajustada de acuerdo con
los avances técnicos y normativos en la materia, entre los cuales citó la CDPD
y la Ley Estatutaria 1618 de 2013.
4.8.
Universidad Sergio
Arboleda[26]
Solicitó que la disposición se declare exequible
porque: (i) no configura una omisión legislativa relativa, además de que (ii)
garantiza la progresividad en la protección de los derechos fundamentales de la
PCD, dado que la “estaticidad” no es equivalente a la regresividad.
4.9.
Laboratorio de
Derechos Económicos, Sociales y Culturales (DescLAB)[27]
Solicitó declarar la inexequibilidad de la disposición
acusada. A efectos de justificar su solicitud, arguyó, en primer lugar, que
proceden los criterios jurisprudenciales para alegar una omisión legislativa
relativa e ilustró cómo dicha falta del legislador vulnera los artículos 13, 47
y 51 superiores. En segundo lugar, explicó que la igualdad se debe analizar
desde el punto de vista de la materialización de los derechos y cómo, a su vez,
la imposición de barreras no suficientemente progresistas termina afectando
conexamente otros derechos fundamentales. Finalizó exponiendo las obligaciones
a cargo del Estado colombiano derivadas del bloque de constitucionalidad
conformado, entre otras, por la CDPD.
4.10.    Nación- Ministerio de Ambiente y Desarrollo
Sostenible[28]
Manifestó que no tiene asignadas legalmente funciones
y competencias relacionadas con vivienda ni con proyectos de vivienda, por
consiguiente no se pronunció sobre el fondo del asunto.
4.11.    Defensoría del Pueblo[29]
Solicitó declarar la exequibilidad condicionada del
texto acusado en el entendido de que “el 1% constituye el porcentaje mínimo
de viviendas destinadas para personas con discapacidad”, mientras que el
Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, el Ministerio de Salud y
Protección Social, y el DANE adelantan estudios técnicos y periódicos que
permitan establecer un porcentaje adecuado de viviendas para PCD.
Para el efecto, arguyó que el objetivo de la disposición
al establecer un porcentaje de viviendas destinadas a PCD y un número de
unidades habitacionales en proyectos de menos de 100 viviendas, si bien
persigue un fin constitucionalmente válido, podría no resultar idóneo para
garantizar los derechos de esta población de acuerdo con las cifras suministradas
por el DANE y el Ministerio de Salud y Protección Social. En efecto, considera
que el 1% dispuesto resulta insuficiente para cubrir las necesidades y
garantizar el derecho a la vivienda digna de las PCD.
4.12.    Departamento Administrativo Nacional de Estadística
(DANE)[30]
Solicitó declarar la exequibilidad de la disposición demanda
por cuanto “a partir de un análisis, no separado y literal de la disposición
demandada, más bien, conjunto y armónico, de todo el bagaje normativo relativo
a la reivindicación de los derechos de la población en condición de
discapacidad, que tenga en cuenta además la intención y propósito de la norma
en general, esto es, no solo del parágrafo demandado sino de la Ley vista
integralmente, es posible concluir que la misma no se opone a los contenidos
constitucionales, ni limita a (sic) los derechos de este grupo poblacional”.
Agregó que “es posible evidenciar que las políticas
públicas orientadas a ampliar de forma progresiva e igualitaria, las
condiciones de acceso de la población discapacitada a los diferentes beneficios
sociales, otorgados por los gobiernos locales y nacional, deben tener en cuenta
en todo momento las cifras e información oficial que emite el DANE justamente
para dichos propósitos”.
Finalmente reiteró que “aparte del CNPV, el DANE
produce, a través de otras operaciones estadísticas, información oficial acerca
de la población en condición de discapacidad, discriminada territorialmente,
para de esa forma hacer posible que tanto los gobiernos locales como el nacional,
orienten y focalicen sus políticas y programas hacia tales sectores, en pro de
la progresiva e igualitaria ampliación de la cobertura y el acceso a las mismas”.
4.13.    Cámara Colombiana de la Construcción
(CAMACOL)[31]
Solicitó declarar la exequibilidad de la disposición demandada
porque resulta idónea para lograr la protección de los derechos fundamentales
de las PCD.
En su concepto: (i) la CDPD en ningún momento impone
la obligación al Estado de adoptar medidas a través de las cuales se garantice
que todas las VIS tengan diseño universal y, en esa medida, la disposición
atiende los lineamientos fijados en dicha convención; y (ii) no está demostrado
que el 1% determinado es superado por la demanda de PCD que pretenden adquirir
VIS.
4.14.    Universidad Militar Nueva Granada[32]
Solicitó declarar la inexequibilidad de la expresión
demandada debido a que “no permite que se realicen ajustes razonables a
todas las VIS y prioritaria para todas las personas con discapacidad, por lo
cual genera que el acceso a esta no sea en condiciones de igualdad, sino que
-por el contrario- se generan tratamientos inequitativos o con desconocimiento
de los derechos de los destinatarios de la disposición”. En su concepto,
esto tiene origen en que el legislador, al expedir la disposición, dejó de lado
supuestos de hecho tales como: (i) la composición demográfica de la población
beneficiaria del programa de vivienda; (ii) las obligaciones contraídas por el
Estado en materia de promoción de la vivienda digna para PCD, el enfoque
diferencial a favor de las PCD desarrollado por vía jurisprudencial; y (iii) el
principio de igualdad que obliga al Estado a tomar acciones afirmativas.
4.15.    Intervenciones extemporáneas
Vencido el término de fijación en lista, allegaron sus
intervenciones extemporáneamente el Programa de Acción por la Igualdad y la
Inclusión Social (PAIIS) de la Universidad de los Andes; la Asociación
Colombiana de Constructores; María Eugenia Escobar Mafla; la Universidad Jorge
Tadeo Lozano; el Consejo Iberoamericano Diseño, Ciudad, Construcción Accesible
(CIDCCA); la Universidad Industrial de Santander; el Consultorio Jurídico de la
Universidad EAFIT; Willian Santiago Mosquera Sánchez; Alejandra Getial García;
Celmira Montaño Sandoval; Ubaldina Piedrahita y Luis Alberto González.
V.
CONCEPTO DEL
PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
Mediante Concepto Nro. 006537 de 28 de febrero de 2019[33],
el Procurador General de la Nación solicitó a la Corte que se declare inhibida
para pronunciarse de fondo sobre la exequibilidad del texto acusado porque
dicha disposición fue derogada tácitamente por el artículo 20 de la Ley
Estatutaria 1618 de 2013[34]
que establece, en su concepto, que todos los proyectos VIS, así como las áreas
comunes y el espacio público, deberán contar con diseño universal.
Agregó que lo anterior conduce a que actualmente no
esté surtiendo efectos la totalidad de lo dispuesto en la disposición demandada puesto que la obligación impuesta de manera
posterior por el legislador estatutario es que la totalidad de planes de
vivienda de este tipo se diseñen y construyan en observancia a las normas de
diseño universal.
No obstante, en subsidio solicitó que, en caso de que
la Corte advierta que existen dudas sobre la vigencia de la disposición demandada
y proceda a su estudio de fondo, se declare la inexequibilidad parcial de la
misma, por cuanto desconoce la obligación constitucional y convencional del
Estado de construir todas las VIS con diseño universal, al restringir estas
características únicamente al 1% o a una de cada 100 unidades de cada proyecto.
Solicitó que, en ese caso, el texto acusado quede como sigue:
“Parágrafo 3º: Las
autoridades municipales y distritales exigirán a todos los proyectos de
vivienda la obligatoriedad de disponer el uno por ciento (1%) de las viviendas
construidas y en los proyectos de menos de cien (100) viviendas de una de ellas
para las personas en situación de discapacidad. Las viviendas para personas en situación de discapacidad no tendrán barreras arquitectónicas en su
interior y estarán adaptadas para dicha población, de acuerdo con las
reglamentaciones que para el efecto expida el Gobierno Nacional”.
VI.
CONSIDERACIONES
DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
6.1.
Competencia
De conformidad con lo establecido en el numeral 4 del
artículo 241 de la Constitución, la Corte Constitucional es competente para
conocer de la acción pública de constitucionalidad de la referencia porque la
disposición demandada hace parte de la Ley 1114 de 2006, “[p]or la cual se modifica la Ley
546 de 1999, el numeral 7 del artículo 16 de la Ley 789 de 2002 y el artículo
6° de la Ley 973 de 2005 y se destinan recursos para la vivienda de interés
social”.
6.2.
Cuestiones
previas
6.2.1. Derogatoria tácita
El Procurador General de
la Nación solicitó, de manera principal, que la Corte se declare inhibida en la
medida en que “actualmente no est[á] surtiendo efectos la totalidad de lo
dispuesto en el parágrafo 3º del artículo 1º de la Ley 1114, ahora demandado”[35]. Lo
anterior puesto que el aparte cuestionado, a su juicio, fue derogado
tácitamente por el artículo 20 de la Ley Estatutaria 1618 de 2013[36].
A ese propósito, argumentó lo siguiente:
“Descendiendo
al caso concreto, se tiene que, la Ley Estatutaria 1618 de 2013 ‘por la cual se
establecen las disposiciones para garantizar el pleno ejercicio de los derechos
de las personas con discapacidad’, en su artículo 20, establece que todos los
planes de vivienda de interés social, así como las áreas comunes y el espacio
público, deberán contar con diseño universal (…). Lo anterior conlleva a que
actualmente no esté surtiendo efectos la totalidad de lo dispuesto en el
parágrafo 3º del artículo 1º de la Ley 1114, ahora demandado, en cuanto dispone
que únicamente las viviendas de interés social destinadas a personas con
discapacidad deben carecer de barreras arquitectónicas, puesto que la
obligación impuesta de manera posterior por el legislador estatutario es que la
totalidad de planes de vivienda de esta (sic) tipo se diseñen y construyan en observancia
a las normas de diseño universal”[37].
En atención a esta
observación, la Sala entrará a verificar si la disposición parcialmente acusada
todavía está vigente o si operó el fenómeno de derogatoria tácita alegado por
el Ministerio Público, caso en el cual tendrá que establecer si aún produce
efectos jurídicos[38].
La derogación es “el
trámite que se utiliza para eliminar la vigencia de una norma válida que
pertenece al ordenamiento jurídico”[39],
y puede configurarse de manera expresa[40],
tácita[41]
u orgánica[42].
En el caso de la derogatoria tácita, alegada por el Procurador, este Tribunal
ha especificado que “se hace indispensable la interpretación de ambas leyes
para establecer la vigente en la materia o si la derogación es parcial o total.
Tiene como efecto limitar en el tiempo la vigencia de una norma, es decir,
suspender la aplicación y capacidad regulatoria, aunque en todo caso el
precepto sigue amparado por una presunción de validez respecto de las
situaciones ocurridas durante su vigencia”[43].
En el caso bajo examen, la
demanda se formuló contra la expresión“disponer el uno por ciento (1%) de las viviendas
construidas y en los proyectos de menos de cien (100) viviendas de una de ellas
para las personas en situación de discapacidad. Las viviendas para personas en situación de
discapacidad no tendrán
barreras arquitectónicas en su interior y estarán adaptadas para dicha
población, de acuerdo con las reglamentaciones que para el efecto expida el
Gobierno Nacional”, contenida
en el parágrafo 3º del artículo 1º de la Ley 1114 de
2006.
A su turno, el artículo
20 de la Ley Estatutaria 1618 de 2013 es del siguiente tenor:
“ARTÍCULO 20. DERECHO A LA VIVIENDA. El Estado garantizará el derecho a
la vivienda de las personas con discapacidad, de acuerdo con el artículo 28 de la Ley 1346 de 2009. Para
garantizar el ejercicio efectivo del derecho a la vivienda, el Ministerio de
Vivienda, Ciudad y Territorio deberá garantizar el ejercicio efectivo del
derecho a la vivienda digna de las personas con discapacidad, para lo cual
adoptará las siguientes medidas:
1.     Todo plan de vivienda de interés social
deberá respetar las normas de diseño universal que también garantice la
accesibilidad a las áreas comunes y al espacio público.
2.      El
Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio o quien haga sus veces, asignará
subsidios de vivienda para las personas con discapacidad de los estratos 1, 2 y
3, de manera prioritaria.
3.     El
Ministerio de Vivienda Ciudad y Territorio implementará en un plazo máximo de 1
año, los ajustes a sus programas y políticas con el fin de asegurar los
recursos y a establecer los mecanismos necesarios para que del total de los
subsidios de vivienda que se asignen, como mínimo un 5% sean subsidios
especiales para ajustes locativos a las viviendas y adquisición de vivienda
nueva de las personas con discapacidad, con niveles de Sisbén 1, 2 y 3,
atendiendo al enfoque diferencial y en concordancia del artículo 19 de la Ley
1346 de 2009.” (negrilla fuera del texto original)
En sede de control de constitucionalidad, esta Corporación
consideró lo siguiente al declarar exequible la disposición estatutaria arriba
transcrita:
“El artículo 20 contiene mecanismos para hacer efectivo el derecho
a la vivienda de
las personas en situación de discapacidad, de acuerdo con el artículo 28
de la Convención. En relación con este tema se plantean las siguientes
acciones, todas a cargo del Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio:
i) todo plan de vivienda de interés social debe respetar las normas de diseño
universal, a efectos de garantizar que en ellas puedan habitar personas en
situación de discapacidad; ii) la asignación de manera prioritaria de subsidios
de vivienda para personas con discapacidad de estratos 1, 2 y 3; iii) un programa
para que dentro del término de un año pueda asegurarse que al menos un 5% de
los subsidios de vivienda estén dirigidos a adecuaciones o ajustes locativos
para atender necesidades especiales de personas con discapacidad”[44].
Contrario a lo que afirma
el Ministerio Público, la Sala advierte que el artículo 20 de la Ley
Estatutaria 1618 de 2013 no establece
que todos los planes VIS, así como las áreas comunes y el espacio público,
deban contar con diseño universal, sino que dispone que el Ministerio de
Vivienda, Ciudad y Territorio deberá garantizar el ejercicio efectivo del
derecho a la vivienda digna de las PCD a través de esa acción específica.
La disposición demandada en este trámite, por su
parte, asigna a las autoridades municipales y distritales las obligaciones de (i) disponer en los
proyectos VIS el 1% de las viviendas construidas -y en los proyectos de menos
de 100 viviendas de una de ellas- para PCD; y (ii) garantizar que dichas
viviendas no tengan barreras arquitectónicas en su interior y estén adaptadas
para las PCD, de acuerdo con las reglamentaciones que para el efecto expida el
Gobierno Nacional.
En esa línea, la Sentencia C-536 de 2012 puntualizó
sobre el alcance subjetivo del parágrafo 3º del artículo 1º de la Ley 1114 de
2006:
“(…) los
sujetos obligados por el parágrafo 3 del artículo 1º de la Ley 1114 de 2006 son
únicamente las autoridades municipales y distritales. Es solamente sobre
ellas sobre quienes pesa la obligación de exigir que todos los proyectos
de vivienda, ejecutados por cualquier entidad pública o privada, construyan el
1% de las unidades habitacionales del respectivo proyecto para ser habitables
por la “población
minusválida”, en el contexto de la asignación de subsidios para vivienda
de interés social de que trata dicha Ley y la Ley por ella subrogada (…)” (negrilla fuera del texto original).
Como se evidencia, los
sujetos obligados por la disposición acusada y por la norma estatutaria son
diferentes. Para la Sala, esto basta para descartar la certeza necesaria para
declarar la pérdida de vigor de la disposición acusada y, por consiguiente,
impone a este Tribunal el deber de continuar con el estudio de
constitucionalidad en función de precaver una eventual denegación de justicia[45].
Adicionalmente, la Sala
encuentra que, incluso de admitirse que sobre la disposición acusada sí operó
la derogatoria tácita, el escrutinio constitucional no podría omitirse puesto
que la misma proyecta efectos jurídicos en la actualidad. Entre estos, se destaca
la eventual imposición de multas especiales por parte de las autoridades de
policía en caso de incumplimiento del mandato contenido en el aparte acusado.
Así, por ejemplo, en el Concepto
2018ER0013953 del 19 de febrero de 2018, el Ministerio de Vivienda, Ciudad y
Territorio, conceptuó que se debe cumplir “no sólo (sic) con lo dispuesto en
[el parágrafo 3º del artículo 1º de] la Ley 1114 de 2006, sino también con lo
ordenado en el artículo 2.2.6.1.4.10 del Decreto 1077 de 2015, el cual señala:
“Aplicación de las normas de accesibilidad al espacio público, a los edificios
de uso público y a la vivienda. Los proyectos de urbanización, construcción e
intervención y ocupación del espacio público, deben contemplar en su diseño las
normas vigentes que garanticen la accesibilidad y desplazamientos de las
personas con movilidad reducida, sea esta temporal o permanente, de conformidad
con las normas establecidas en la Ley 361 de 1997 o la norma que la adicione,
modifique, sustituya y su reglamento”, so pena de ser objeto de una
infracción urbanística de las establecidas en el artículo 181 de la Ley 1801 de
2016” (negrilla fuera del texto original).
Así las cosas, la Sala
concluye que el aparte demandado no fue derogado tácitamente por el artículo 20
de la Ley Estatutaria 1618 de 2013 y que si en gracia de discusión se aceptara
lo contrario, éste seguiría proyectando efectos jurídicos en la actualidad. Por
tanto, la Corte adelantará el análisis de constitucionalidad de la disposición
acusada.
6.2.2. Cosa juzgada
El parágrafo 3º del
artículo 1º de la Ley 1114 de 2006, dentro del cual se inserta la disposición
aquí demandada, fue declarado exequible por la Corte Constitucional en la
Sentencia C-536 de 2012. A su turno, en Sentencia C-458 de 2015 la expresión “población
minusválida” incluida en la misma disposición, fue reemplazada por la
expresión “personas en situación de discapacidad”. Por consiguiente, es
necesario analizar si los efectos de cosa juzgada de las precitadas
providencias se extienden al asunto que aquí se decide.
En la Sentencia C-536 de 2012 se indicó que entre el parágrafo 3º del artículo 1º de la Ley 1114 de 2006 y
el artículo 49 de la Ley 361
de 1997 “no existe (…) en términos lógicos,
una relación de regresividad” al evidenciar
que se dirigen a beneficiarios diferenciables y obligan a entidades diferentes,
por lo que resolvió “[d]eclarar
exequible el parágrafo 3º del artículo 1º de la Ley 1114 de 2006, por los
cargos analizados en la presente providencia”.
En el caso bajo examen, los
accionantes argumentaron que la disposición acusada vulnera el preámbulo y los
artículos 1º, 2, 5, 13, 47 y 51 superiores; los artículos 2.1 y 11 del PIDESC;
y los artículos 4, 5.3, 9, 19, 28.1 y 31 de la CDPD. Explicaron, no obstante, que
los efectos de cosa juzgada de la Sentencia C-536 de 2012 no se extienden a su
demanda puesto que los cargos que elevaron son distintos, en tanto (i) “se propone que el
legislador incurrió en una omisión legislativa relativa al valorar de manera
insuficiente los hechos de contexto demográfico al momento de modificar el Art.
29 de la Ley 546 de 1999, que incorporó el deber de destinación del 1% de
viviendas para PCD y cuyo texto fue subrogado por el art. 1 de la Ley 1114,
ahora demandado”; (ii) “se demostrará que la norma cuestionada no se
corresponde con los postulados constitucionales contenidos en los artículos 47
y 51, interpretados a la luz de lo dispuesto por la Convención de los derechos
de las personas con discapacidad en la que se apunta a la gradualidad en
materia de protección de derechos sociales de las personas con discapacidad”;
y (iii) “a través de la aplicación de un test intermedio de igualdad, (…) la
norma tal como actualmente está concebida genera en su aplicación una
diferenciación injustificada sobre un segmento de PCD”.
El caso que ahora se decide
no se ve afectado por los efectos de cosa juzgada de la Sentencia C-536 de 2012,
pues en lo que respecta al cargo por violación de los artículos 2, 47 y 51
superiores y del artículo 2 del PIDESC, si bien podría pensarse que en
principio guardan similitud con aquellos estudiados en la sentencia C-536 de
2012 en tanto en ambos casos se alega la vulneración del principio de
progresividad, lo cierto es que dicho pronunciamiento se limitó a estudiar la
regla de no regresión con respecto al artículo 49 de la Ley 361 de 1997, mientras que la demanda que da lugar al presente trámite
esgrime ya no la regla de no regresión, sino la eventual vulneración de la obligación de adoptar medidas positivas,
deliberadas y en un plazo razonable para el goce efectivo del derecho a la
vivienda de las PCD.
Por su parte, la Sentencia C-458 de 2015 se
limitó al estudio del contenido discriminatoria de la expresión “población
minusválida”, por lo que no supone tampoco cosa juzgada constitucional.
En consecuencia, la Sala
continuará con el estudio de la aptitud sustantiva de la demanda.
6.2.3.  Aptitud de los cargos formulados
Pasa la Corte a examinar la aptitud de los tres cargos
de inconstitucionalidad elevados por los accionantes contra la disposición
acusada con base en los cuestionamientos planteados por el Ministerio de
Vivienda, Ciudad y Territorio, y por la Academia Colombiana de Jurisprudencia:
1.
Omisión legislativa
relativa en la que habría incurrido el legislador “al valorar de manera
insuficiente los hechos de contexto demográfico al momento de modificar el Art.
29 de la Le 546 de 1999, que incorporó el deber de destinación del 1% de
viviendas para PCD y cuyo texto fue subrogado por el art. 1 de la Ley 1114,
ahora demandado. Para desarrollar este argumento se referencia la ausencia
de valoración demográfica en la exposición de motivos de la norma demandada con
el propósito de ilustrar la omisión respecto al debate que debió darse para
afianzar gradualmente la medida afirmativa adoptada en 1999 en favor de la
población socioeconómicamente vulnerable, y específicamente, de las personas
con discapacidad” (negrilla fuera de texto original).
2.
Violación de los
artículos 47 y 51 superiores, pues los mismos debieron ser “interpretados a
la luz de lo dispuesto por la Convención de los derechos de las personas con
discapacidad en la que se apunta a la gradualidad en materia de protección
de derechos sociales de las personas con discapacidad” (negrilla fuera de
texto original).
3.
Vulneración del
artículo 13 superior, pues la disposición demandada “tal como actualmente
está concebida genera en su aplicación una diferenciación injustificada sobre
un segmento de PCD, nos referimos a aquellas personas que efectivamente fueron
beneficiarias de los subsidios y/o proyectos VIS, que pueden superar el 1% del
total de la población adjudicataria, pero que en virtud de la aplicación de la
norma vigente están sujetos a recibir una vivienda que no está obligada a
contener adecuaciones en razón a su discapacidad”.
En reiterada jurisprudencia
constitucional se ha precisado que la competencia de la Corte para ejercer
control de constitucionalidad sobre las leyes demandadas está atada al
cumplimiento de dos presupuestos básicos e insustituibles: (i) que la demanda
ciudadana reúna los requisitos mínimos señalados en el artículo 2° del Decreto
2067 de 1991[46],
y (ii) que las normas sometidas a control estén vigentes o que, no estándolo,
produzcan efectos o tengan vocación de producirlos[47].
Contrario a lo sostenido por el Procurador General de
la Nación y como se explicó anteriormente, la Sala constató que la disposición
demandada se encuentra vigente y, por tanto, procede a estudiar si se cumplen
los requisitos exigidos para la debida estructuración de los cargos de
inconstitucionalidad, con el fin de determinar si existe aptitud sustantiva de
la demanda.
En relación con los requisitos, el artículo 2 del
Decreto 2067 de 1991[48]
establece que las demandas en las acciones públicas de inconstitucionalidad
deben contener (i) el señalamiento de las disposiciones legales acusadas como
inconstitucionales, (ii) el señalamiento de las normas constitucionales que se
estiman infringidas, (iii) las razones por las cuales dichas normas se estiman
violadas, (iv) cuando fuere el caso, el señalamiento del trámite previsto en la
Constitución para la expedición de las disposiciones acusadas y la forma en que
fue quebrantado, y (v) las razones por las cuales la Corte es competente para
conocer de la demanda.
En cuanto a las razones por las cuales
las normas constitucionales se estiman violadas, esta Corporación ha indicado
que su señalamiento se somete a exigencias de tipo formal y material,
destinadas a la consolidación de un verdadero problema de constitucionalidad
que permita adelantar una discusión en el marco del control abstracto a partir
de la confrontación del contenido verificable de una norma legal con el
enunciado de un mandato superior.
Según la jurisprudencia constitucional,
tales razones o concepto de la violación consiste en la formulación de
al menos un cargo de inconstitucionalidad, expresando las razones o motivos por
los cuales se considera que los textos constitucionales han sido infringidos.
En relación con este último requisito, la jurisprudencia
ha expresado que se le impone al ciudadano “una carga de contenido material
y no simplemente formal”, en el sentido de que no basta que el cargo
formulado contra las normas legales se estructure a partir de cualquier tipo de
razones o motivos, sino que se requiere que las razones invocadas sean “claras,
ciertas, específicas, pertinentes y suficientes”[49]. Únicamente
con el cumplimiento de estas exigencias le será posible al juez constitucional
realizar la confrontación de las normas impugnadas con el texto superior.
Adicionalmente, cuando se alega violación del
principio de igualdad, además de manifestar que las disposiciones acusadas
establecen un trato diferenciado para ciertas personas[50], el
accionante debe (i) determinar el criterio de comparación, (ii) indicar en qué
consiste el trato discriminatorio, y (iii) si dicho tratamiento se encuentra o
no justificado[51].
Y para que proceda alegar la omisión legislativa, se requiere
que “(i) exista una norma en la Constitución
Política que genere para el legislador un deber normativo específico, es decir,
un mandato constitucional tan claro y determinado que traiga como consecuencia
que el legislador ordinario o extraordinario no pueda válidamente excluir
de la norma que adopta, elementos cuya presencia en el texto legal
resultan ineludibles, por derivarse de mandatos constitucionales que no son
generales, sino específicos. Es decir, se trata de deberes normativos que
resultan ajenos al margen de apreciación otorgado al legislador, quien no
puede, por consiguiente, excluirlos de la ley por consideraciones de necesidad
o conveniencia y (ii) el legislador haya incumplido con su deber de incluir el
elemento predeterminado por la Constitución en la norma que adopte. En otras
palabras, existe una omisión legislativa, cuando el legislador no cumple con
una obligación normativa expresamente
señalada por el Constituyente”[52].
Si las demandas incumplen los requisitos antes
mencionados la Corte deberá declararse inhibida, de manera que se deje abierta
la posibilidad de que se vuelva a cuestionar la correspondencia entre las
normas acusadas y la Constitución.
Como ya se dijo, en el presente caso la demanda fue
admitida en aplicación del principio pro actione, con base en el cual, “cuando
se presente duda en relación con el cumplimiento [de los requisitos de la
demanda] se resuelva a favor del accionante”[53] de manera que,
en análisis posterior, se decida sobre la satisfacción de los mismos.
Al respecto, la Sala encuentra que sólo uno de los
cargos cumple con los requisitos exigidos para que la demanda sea apta, como
pasa a explicarse.
6.2.3.1.
Primer cargo:
Omisión legislativa relativa
Los accionantes consideraron que la disposición
demandada (i) excluye de sus consecuencias jurídicas aquellos casos en los que “las
personas con discapacidad, potencialmente beneficiarias de determinados
proyectos de vivienda de interés social, que, por su cantidad, pudieran superar
como demanda a la oferta del 1% de las viviendas construidas obligadas a no
tener barreras arquitectónicas y a estar adaptadas con ajustes razonables para
una persona con discapacidad: la norma debería, al menos, consagrar esta obligación
para un número de viviendas igual al censo de personas con discapacidad que van
a acceder al proyecto de vivienda” (negrilla fuera de texto original).
Además de que (ii) “omite un elemento normativo: consagra que solamente las
viviendas para personas con discapacidad están obligadas a no tener barreras
arquitectónicas en su interior, cuando la normatividad actual consagrada
en el numeral f del artículo 4 de la Ley [1346 de 2009] consagra que el Estado
debe promover bienes y servicios de diseño universal para poder ser adaptadas
en la mayor medida de lo posible para todas las personas, a pesar de sus
diversidades funcionales: ninguna vivienda de las ofertadas debe tener barreras
arquitectónicas en su interior” (negrilla fuera de texto original). Lo
anterior, para concluir que “[l]as obligaciones impuestas por el
constituyente al legislador se ven incumplidas cuando un tratado internacional
que se integra al bloque de constitucionalidad no se refleja en la disposición
demandada”.
De acuerdo con la Sentencia C-352 de
2017, este
Tribunal consideró que el juicio para determinar la inconstitucionalidad de una
omisión legislativa relativa “no puede tener como último elemento la
identificación del mandato constitucional específico, sino que este elemento, al
ser indispensable para sostener que una norma con fuerza y rango de ley se
encuentra viciada por omisión, debe preceder el examen de la justificación de
la omisión. Además, en el primer paso, la descripción de la situación
considerada equivalente, que quedó implícitamente excluida por la norma o del
ingrediente o elemento que se echa de menos, no puede tener una calificación
jurídica que insinúe su inconstitucionalidad, porque esto supondría que se
presupone el mandato constitucional específico”.
En estos términos, el test de la
omisión legislativa relativa debe tener la siguiente estructura:
“(a) la existencia de una norma sobre la cual se predique
necesariamente el cargo y que (i) excluya de sus consecuencias jurídicas
aquellos casos equivalentes o asimilables o (ii) que no incluya determinado
elemento o ingrediente normativo;
(b) que exista un deber específico impuesto
directamente por el Constituyente al legislador que resulta omitido, por los
casos excluidos o por la no inclusión del elemento o ingrediente normativo del
que carece la norma;
(c) que la exclusión de los casos o ingredientes carezca de
un principio de razón suficiente;
(d) que en los casos de exclusión, la falta de justificación
y objetividad genere una desigualdad negativa frente a los que se encuentran
amparados por las consecuencias de la norma”[54].
Según los
accionantes, el aparte demandando incumple los deberes constitucionales
específicos de “protección en términos generales de las personas con
discapacidad” y de adopción por parte del Estado de “medidas, incluso
legislativas, pertinentes para garantizar el ejercicio efectivo de la
accesibilidad a estructuras físicas y a sus propias viviendas para todas las
personas con discapacidad, así como para eliminar todo cuanto constituya una
barrera para este ejercicio efectivo de los derechos de la población con
discapacidad.”
Señalaron que
el incumplimiento a estos mandatos se concreta en dos dimensiones. La primera,
puesto que el aparte atacado contempla que únicamente las viviendas para PCD
están obligadas a no tener barreras arquitectónicas, “cuando el ordenamiento
constitucional ya obliga a que todas las viviendas ofertadas en planes de
subsidios de interés social deben ser construidas bajo normas y estándares de
diseño universal que permitan que personas con diversidad funcional puedan
convivir, en la mayor medida de lo posible, dentro de todas las unidades
habitacionales ofertadas”. Este primer incumplimiento, de acuerdo con los
accionantes, se predica particularmente respecto de los artículos 4 y 9 de la
CDPD y del artículo 20 de la Ley Estatutaria 1618 de 2013, “que se torna de
naturaleza constitucional” pues “constituye una manifestación directa
del mandato general establecido en la Constitución Política en el segundo inciso
del artículo 13, además del precepto contenido en el artículo 47 superior”, el
cual establece que “todo plan de vivienda de interés social deberá respetar
las normas de diseño universal que también garantice la accesibilidad a las
áreas comunes y al espacio público”.
La segunda dimensión del incumplimiento se configura,
según los accionantes, por cuanto la disposición atacada “no contempla
ninguna alternativa o protección para quienes puedan superar, dentro de la
demanda objetiva del proyecto de vivienda, la cantidad estipulada en ese
porcentaje”. Así, manifestaron que se incumple el artículo 13 superior, el
cual obliga al legislador a promover condiciones para que la igualdad sea real
y efectiva y a proteger aquellas personas que se encuentren en circunstancias
de debilidad manifiesta, y el artículo 47 superior, que lo obliga a adelantar
una política de integración social para las PCD.
Considera la Sala que las razones en las
que los accionantes sustentan la inconstitucionalidad de la expresión demandada
no controvierten el contenido normativo o lo que evidentemente se desprende de
su texto gramatical, sino que, por el contrario, la censuran por algo que no
incorpora y que estiman debería expresar, como es que “ninguna vivienda de
un proyecto de interés social puede contener barreras arquitectónicas en su
interior atendiendo a criterios de diseño universal”.
Al respecto, la Corte Constitucional ha sostenido que
el legislador desconoce la Constitución Política por omisión cuando deja de
regular asuntos sobre los cuales tiene la obligación de hacerlo en términos
específicos y expresos impuestos por el Constituyente, silencio que podrá ser objeto
de control abstracto de constitucionalidad, siempre que dicho silencio no sea
de carácter absoluto[55].
En efecto, la labor de la Corte no es cuestionar la decisión
política del legislador de abstenerse de regular una determinada materia, o de
hacerlo de manera parcial o fragmentada, sino que debe evaluar si con dicha
abstención incumple una exigencia derivada de la Constitución generando así
una norma implícita de exclusión que desconoce un deber
predeterminado por el texto superior[56].
Por tanto, la censura no cumple el requisito específico para la procedibilidad de
las demandas en las que se alega omisión legislativa relativa consistente en señalar
el deber específico impuesto
directamente por el Constituyente al legislador, pues, por un lado, ninguna norma le impone la
obligación de legislar en materia de acceso de las PCD a la vivienda con base
en las estadísticas estratégicas de dicha población[57] y, por otro,
no se evidencia que de la Constitución o del bloque de constitucionalidad en
sentido estricto se desprenda un deber específico que obligue al legislador a garantizar
la accesibilidad de las PCD respecto de todas las VIS que se construyan.
Si bien es deseable que las estadísticas oficiales
incidan en la toma de decisiones de política pública, el legislador, en virtud
de su libertad de configuración, puede basar sus decisiones en otros elementos
e informaciones que considere convenientes para atender las problemáticas que
pretende resolver.
La Sala, asimismo, advierte que no se desprende de la
Constitución ni del bloque de constitucionalidad en sentido estricto un deber
específico que obligue a garantizar la accesibilidad en todas las VIS para las
PCD. Los artículos de la CDPD referidos a la adecuación de edificios, vías,
sistemas de transporte, medios de comunicación y, por supuesto, de las viviendas,
si bien son normas incorporadas a un tratado internacional ratificado por el
Congreso de la República que reconoce derechos humanos, pueden ser limitadas en
los estados de excepción y, por consiguiente, no hacen parte del bloque de
constitucionalidad en sentido estricto. En lo atinente al artículo 20 de la Ley
Estatutaria 1618 de 2013, y tal como se analizó cuando se descartó la derogatoria
tácita de la disposición acusada en el numeral 6.2.1, se colige un mandato disímil al supuesto de hecho
regulado por esta última. Y de los artículos 13 y 47
superiores, a diferencia de lo manifestado por los accionantes, la Sala no
evidencia que se desprenda un mandato específico que tenga el alcance
por ellos asignado. Así las cosas, el mandato
identificado por los accionantes consistente en que el legislador debe
garantizar la accesibilidad en todas las VIS, no tiene rango constitucional.
Por lo demás,
la Sala constata que las
razones de la demanda no son ciertas ya que se basan en una apreciación
subjetiva y en una interpretación particular de la disposición acusada,
consistente en sostener que prevé “ (i) entregarles una casa que no está obligada
a contener ajustes razonables con la diversidad funcional y a estar exenta de
barreras arquitectónicas en su interior (ii) o que se presenten a otro proyecto
mientras que personas que no tengan discapacidad si se van a poder presentar,
por el hecho de no tener esa diversidad funcional”. Para la Corte, estas
conclusiones no se derivan objetivamente de la disposición demandada y podrían
simplemente consistir en un problema de aplicación. Al respecto, se advierte
que la interpretación subjetiva o aplicación concreta e individual de una ley
no es objeto del control abstracto de constitucionalidad, juicio que, como es
sabido, solo opera cuando se trata de establecer si el contenido normativo
demandado resulta contrario a la Constitución Política.
Los argumentos también carecen de especificidad,
en tanto los accionantes explicaron inicialmente que “[h]abiendo realizado
el test contemplado para el establecimiento de una omisión legislativa
relativa, y teniendo en cuenta el censo realizado con anterioridad a la
expedición de la Ley 1114 de 2006, podemos constatar que en efecto el
legislador no tuvo en cuenta el censo realizado por el DANE en 2005, que por
primera vez incluía el Índice de Intensidad de Población con Limitaciones
(IIPL). El cual arrojo [sic] que para la fecha contaba con 2.624.898 de
personas con discapacidad, equivalente al 6,3% del total de la población. Cifra
que claramente no fue incluida en la Ley, ya que se establece solamente un 1%,
cifra que desconoce por completo el contexto de la población con discapacidad y
de la misma manera hacer ver que la cifra propuesta en la ley, se torna como
una decisión caprichosa del legislador, quien en su deliberación no tuvo en
cuenta el número real y la proporción de habitantes en situación de discapacidad
respecto del total de habitantes. (…) El censo del año 2005 es de vital
importancia en cuanto mostró una caracterización de la población con
discapacidad y, por tanto, debió haber sido tenido en cuenta para la redacción
de la ley”.
Sin embargo, en el escrito de corrección de la demanda
sostuvieron que “el deber específico constitucional que estamos
argumentando, NO es que el acceso a subsidios de vivienda se deba fundamentar
en un censo poblacional (que es lo que se asume en el auto de inadmisión). Los
deberes constitucionales específicos (que se desprenden directamente de los
mandatos generales constitucionales enunciados) que hemos establecido, no solo
se encaminan a la protección en términos generales de las personas con
discapacidad, sino que también señala que el Estado debe adoptar medidas,
incluso legislativas, pertinentes para garantizar el ejercicio efectivo de la
accesibilidad a estructuras físicas y a sus propias viviendas para todas las
personas con discapacidad, así como para eliminar todo cuanto constituya una
barrera para este ejercicio efectivo de los derechos de la población con
discapacidad”. Así, la utilización de argumentos ambiguos impide a la Corte
realizar un estudio de fondo sobre las tachas de inconstitucionalidad.
Tampoco resultan pertinentes, en el sentido de
que no se plantea un verdadero problema de constitucionalidad, pues se limitan
a explicar que “se configura una omisión por la nula valoración que se dio a
los supuestos de hecho y esta circunstancia puede advertirse en que en ningún
momento de la exposición de motivos de esta norma se debatió la pertinencia de
establecer el 1% como porcentaje estático de viviendas con ajustes razonables
sin la observancia de la composición demográfica de los potenciales beneficiarios”.
Olvidan los accionantes que la disposición parcialmente demandada es exacta a
la contenida en la versión original del artículo 29 de la Ley 546 de 1999[58]
(parágrafo 2º).
El cargo tampoco es suficiente dado que no formula
una duda capaz de iniciar un proceso dirigido a desvirtuar la presunción de
constitucionalidad que ampara toda norma legal y haga necesario un
pronunciamiento por parte de esta Corporación, pues las argumentaciones se
concentran en apreciaciones subjetivas.
Sobre el
cargo por omisión legislativa relativa, la Sala
concluye que los accionantes
no lograron acreditar la existencia de un mandato constitucional que obligue al
legislador a garantizar la accesibilidad a todas las VIS para las PCD y
que sus argumentos carecen de certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia.
6.2.3.2.
Segundo cargo:
Desconocimiento del
principio de progresividad en la protección del derecho social de vivienda de
las PCD
El segundo cargo alega la
violación al principio de progresividad y, en específico, la obligación que se
desprende de este último y que implica la adopción de medidas positivas,
deliberadas y en un plazo razonable para lograr una mayor realización de las
dimensiones positivas del derecho social a la vivienda de las PCD.
Los accionantes arguyeron
que el aparte demandado viola los artículos 47 y 51 superiores, interpretados a
la luz de lo dispuesto en la CDPD, “en la cual se apunta a la gradualidad en
materia de protección de los derechos sociales de las personas con discapacidad”.
Agregaron que dicha gradualidad, en tanto manifestación del principio de
progresividad, se determina en el caso en concreto “por el paso del tiempo
en el futuro (sic) y el deber de mejora sustantiva”.
Sostuvieron que la
violación se materializa en dos facetas. La primera, en la medida en que el
porcentaje y el número de VIS accesibles fijados en la disposición cuestionada
estancan la construcción de viviendas con esta característica, contrariando,
así, el contexto normativo introducido por la CDPD – “vinculante para
Colombia mucho más adelante en el tiempo que el precepto normativo demandado
(…) que, además de integrar bloque de constitucionalidad por versar sobre
derechos humanos, [genera] obligaciones y estándares que deben ser
materializados en la realidad” -.
La segunda consiste en que,
con el paso de tiempo y el crecimiento demográfico porcentual de las PCD, la disposición
demandada disminuye, a su juicio, el radio de protección del derecho a la
vivienda de una población de especial protección constitucional. Manifestaron
que los resultados de política pública que se desprenden de la implementación
de dicha disposición, “no permiten el avance significativo de la provisión
gradual de vivienda digna para personas con discapacidad”. Ilustraron este
punto con diferentes referencias empíricas, como las observaciones finales
sobre Colombia de septiembre de 2016 del Comité sobre los Derechos de las
Personas con Discapacidad, el censo de 2005 del DANE, las cifras arrojadas por
el Registro para la Localización y Caracterización de las Personas con
Discapacidad para el 2010, el histórico de las tasas de desempleo y actividad
del DANE para el 2010 y el boletín 4 del Observatorio Nacional de Discapacidad
de diciembre de 2014.
Los accionantes, si bien
hicieron referencia en algunos apartes de su demanda a la regla de no
regresión, subrayaron, asimismo, que la “aplicación de la regresividad a las
normas presupone evaluar la extensión de los derechos concedidos, no en sentido
empírico, sino normativo” y que “el examen desarrollado en la sentencia
C-536 de 2012 se encuentra delimitado a ese análisis, que concluyó la
exequibilidad de la disposición demandada en comparación con la ley 361 de 1997”.
Para la Sala, la argumentación desarrollada es clara,
en la medida en que sigue un hilo conductor lógico que permite entender que su
cuestionamiento radica en una oposición entre el principio de progresividad y
la supuesta limitación contenida en la disposición a un porcentaje o número de
viviendas accesibles dispuestas para la PCD en los proyectos VIS. De igual
forma, la Sala evidencia que la argumentación de los accionantes es cierta,
pues la interpretación que ofrecen de la disposición atacada en el sentido de
frustrar la progresividad de la protección del derecho social a la vivienda de
las PCD puede ser deducida de manera razonable a partir de las disposiciones
constitucionales y del bloque relacionadas con la materia. De la misma forma,
la argumentación de los accionantes es específica, en tanto muestra cómo
el porcentaje y el número de VIS sin barreras establecidos en la disposición
atacada dificultan el cumplimiento de un mandato de progresividad en la acción
afirmativa dispuesta en materia de vivienda para las PCD, desconociendo con
ello el mandato de optimización consistente en alcanzar eventualmente una
accesibilidad universal. En la misma vía, la argumentación también es pertinente,
por cuanto el reproche formulado por los accionantes se fundamenta en
argumentos de estirpe constitucional y, finalmente, es suficiente,
puesto que contiene argumentos que despiertan dudas acerca de la limitación que
impondría la disposición demandada al progreso de la protección de las PCD en
materia de su derecho social a la vivienda.
Así las cosas, la Corte estudiará la
constitucionalidad de la disposición demandada por el cargo de desconocimiento
del principio de progresividad.
6.2.3.3.
Tercer cargo:
Violación del
artículo 13 superior por trato diferenciado entre las PCD
Frente al cargo de
inconstitucionalidad por violación del artículo 13 superior, los accionantes
(i) determinaron el criterio de comparación que, en su opinión, se encuentra
constituido por las PCD beneficiarias de subsidios para VIS construidas sin
barreras arquitectónicas y adaptadas para ellas, por un lado, y, por otro, por
aquellas PCD beneficiarias del proyecto, pero que reciban VIS que no cumplen
con las garantías de diseño universal; (ii) indicaron que el trato
discriminatorio consiste en que la disposición impone una condición de acceso
al beneficio basada en la discapacidad en tanto sólo el 1% de las unidades
habitacionales o una en los proyectos con 100 o menos unidades cumplirán
criterios de diseño universal, de manera que no todas las PCD podrán hacer uso
del beneficio pues no todas las unidades habitacionales cumplen con los
requerimientos de accesibilidad que necesitan. Y, a su juicio, dicho
tratamiento (iii) no está justificado, por cuanto la obligación del Estado es
garantizar el goce efectivo del derecho a la vivienda digna, que en el caso de
las PCD es, precisamente, una que carezca de barreras arquitectónicas.
Al respecto, la Sala constata que el cargo es claro,
específico y pertinente, pero que no cumple las exigencias de certeza y
suficiencia. En efecto, la certeza del cargo no se cumple debido a
que los accionantes no cuestionan el contenido de la disposición atacada sino
los eventos hipotéticos en los cuales ésta podría ser aplicada, por ejemplo,
los casos en que a una persona beneficiaria de una unidad habitacional con
barreras arquitectónicas le sobrevenga una situación de discapacidad o cuando
las PCD beneficiarias de los subsidios superen, en su cantidad, el porcentaje o
el número de VIS sin barreras contemplados en la disposición atacada. Además, a
juicio de la Sala, de una lectura objetiva del aparte atacado tampoco puede
deducirse que genere un trato desigual entre iguales, pues de su texto no se
desprende con certeza una regulación diferenciada entre PCD, sino entre estas
últimas y el resto de la población beneficiaria de subsidios (ésta última
compuesta por PCD y por el resto de la población). En ese sentido, el criterio
de comparación al cual recurren los accionantes es, en concepto de la Sala,
artificial y no se deduce razonablemente del aparte atacado. La suficiencia
tampoco se concreta en la medida en que los accionantes limitan sus
inconformidades respecto de los fundamentos de la disposición en tanto política
pública, de manera que no se genera una duda mínima frente a la constitucionalidad
del aparte demandado a la luz del artículo 13 superior.
6.2.3.4.
Conclusión
sobre la aptitud de los cargos de la demanda
Sobre la aptitud de la demanda, la Corte considera que
(i) el primer cargo por omisión legislativa relativa; y (ii) el tercer cargo
atinente a la eventual vulneración del artículo 13 superior, no resultan aptos
para proferir un pronunciamiento de fondo por no satisfacer las exigencias
requeridas.
El único cargo que cumple con los requisitos
argumentativos mínimos es el que alega el desconocimiento del principio de
progresividad en la protección especial del derecho social a la vivienda de las
PCD, por lo cual se limitará al estudio de fondo del mismo.
6.3.
Problema
jurídico
Los accionantes plantean que
el aparte demandado debe ser
declarado inexequible porque viola el principio de progresividad
frente al derecho social a la vivienda de las PCD.
Sostienen que la violación
se materializa en dos facetas. La primera, en la medida en que el porcentaje y
el número de VIS accesibles fijados en la disposición cuestionada estancan la
construcción de viviendas con esta característica, contrariando, así, el
contexto normativo introducido por la CDPD. La segunda, consistente en que, con
el paso del tiempo y el crecimiento demográfico porcentual de las PCD, la disposición
demandada disminuye, a su juicio, la protección de su derecho a la vivienda.
En este orden de ideas,
corresponde a la Sala determinar si el legislador vulneró el principio de
progresividad frente al derecho social a la vivienda de las PCD, al establecer
que las autoridades municipales y distritales deberán disponer el 1% de las VIS
construidas- y en los
proyectos de menos de cien viviendas, de una de ellas- para las PCD, y que
dichas viviendas no tendrán barreras arquitectónicas en su
interior y estarán adaptadas para dicha población, de acuerdo con las
reglamentaciones que, para el efecto, expida el Gobierno Nacional.
Para resolver el problema
jurídico, la Sala examinará el modelo social de la discapacidad (6.4.);
reiterará la jurisprudencia sobre el principio de progresividad en el contenido
prestacional de los derechos constitucionales (6.5.); y, en últimas, abordará
el caso concreto (6.6.).
6.4.
La CDPD y el
modelo social de la discapacidad
Este Tribunal ha reconocido
que, tras la ratificación de la CDPD (aprobada por la Ley 1346 de 2009),
Colombia adoptó la “normativa del modelo social de la discapacidad”[59].
En relación con los mandatos de promoción y protección especial de las PCD,
este modelo implica, en concreto, “(i) (…) tener en consideración las
necesidades de la personas que experimenten limitaciones en la interacción con
su entorno, lo que abarca a las personas en situación de discapacidad o con
movilidad reducida, (ii) permitir “al mayor nivel posible el
ejercicio de su autonomía”, (iii) asegurar “su participación en todas
las decisiones que los afecten”, (iv) garantizar “la adaptación del
entorno a las necesidades de tales sujetos, (v) propender por
asegurar la satisfacción de las necesidades de tales sujetos dentro de la
sociedad, (vi) remover las barreras y las limitaciones de los
contextos sociales donde estas personas se desenvuelven, (vii) aprovechar
“al máximo las capacidades de la persona, desplazando así el concepto de
discapacidad por el de diversidad funcional” y, por último, (viii) fortalecer
su inclusión y participación plena y efectiva en la sociedad.”[60]
En desarrollo del propósito
de “promover, proteger y asegurar el goce pleno y en condiciones de igualdad
de todos los derechos humanos y libertades fundamentales por todas las personas
con discapacidad, y promover el respeto de su dignidad inherente”[61],
la CDPD integra en su articulado disposiciones referidas al derecho social a la
vivienda de las PCD. Entre ellas, la Sala destaca las contenidas en los
artículos 4, 9, 19, 28 y 31.
En tanto obligaciones
generales, en el artículo 4 se fijan los compromisos de los Estados parte de “adoptar
medidas hasta el máximo de sus recursos disponibles y, cuando sea necesario, en
el marco de la cooperación internacional, para lograr, de manera progresiva, el
pleno ejercicio de estos derechos, sin perjuicio de las obligaciones previstas
en la presente Convención que sean aplicables de inmediato en virtud del
derecho internacional.”
Con el fin de que las PCD
puedan “vivir de forma independiente y participar en todos los aspectos de
la vida”, el artículo 9 establece que los Estados parte adoptarán “medidas
pertinentes para asegurar el acceso de las personas con discapacidad, en
igualdad de condiciones con las demás, al entorno físico, el transporte, la
información y las comunicaciones, incluidos los sistemas y las tecnologías de
la información y las comunicaciones, y a otros servicios e instalaciones
abiertos al público o de uso público, tanto en zonas urbanas como rurales”.
Dichas medidas, en su generalidad, incluyen “la identificación y eliminación
de obstáculos y barreras de acceso” y, en lo que atiende al caso bajo
examen, se aplican a “instalaciones exteriores e interiores como (…)
viviendas”.
En el artículo 19 reconoce
“el derecho en igualdad de condiciones de todas las personas con
discapacidad a vivir en la comunidad, con opciones iguales a las de las demás”,
y entre las medidas efectivas y pertinentes para facilitar el pleno goce de
este derecho por las PCD, así como la plena inclusión y participación de éstas
en la comunidad, dispone que los Estados parte asegurarán, en especial, que “[l]as
personas con discapacidad tengan la oportunidad de elegir su lugar de
residencia y dónde y con quién vivir, en igualdad de condiciones con las demás,
y no se vean obligadas a vivir con arreglo a un sistema de vida específico”.
El artículo 28 plasma el
reconocimiento de los Estados parte al “derecho de las personas con
discapacidad a un nivel de vida adecuado para ellas y sus familias, lo cual
incluye (…) vivienda adecuad[a], y a la mejora continua de sus condiciones de
vida”, en virtud del cual adoptarán “las medidas pertinentes para
salvaguardar y promover el ejercicio de este derecho sin discriminación por
motivos de discapacidad”. Asimismo, el artículo en comento incluye el
reconocimiento del “derecho de las personas con discapacidad a la protección
social y a gozar de ese derecho sin discriminación por motivos de discapacidad”
y dispone que los Estados parte “adoptarán las medidas pertinentes para
proteger y promover el ejercicio de ese derecho” entre ellas asegurar “el
acceso de las personas con discapacidad a programas de vivienda pública”.
Y el artículo 31 establece
que los Estados parte recopilarán información para, entre otros, “identificar
y eliminar las barreras con que se enfrentan las personas con discapacidad en
el ejercicio de sus derechos”.
Para la Sala resulta
indiscutible que los precitados artículos versan sobre derechos humanos. Y si
bien son atinentes al derecho social a la vivienda de las PCD, son ciertamente
explícitos en el reconocimiento de derechos interdependientes de este último,
tales como el derecho a la accesibilidad, el derecho a vivir de forma
independiente y el derecho a un nivel de vida adecuado.
6.5.
El principio de
progresividad en el contenido prestacional de los derechos constitucionales
A partir del Protocolo
adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos[62], la
jurisprudencia constitucional ha definido el contenido del principio de
progresividad en el sentido de que “la eficacia y cobertura de las dimensiones
prestacionales de los derechos constitucionales debe ampliarse de manera
gradual y de acuerdo con la capacidad económica e institucional del Estado en
cada momento histórico”[63].
Entre las manifestaciones
del referido principio, esta Corte ha identificado la regla de no regresión[64],
la cual implica una obligación amplia de hacer, cada vez más exigente,
orientada a lograr gradual, sucesiva, paulatina y crecientemente, la plena
efectividad del componente prestacional de los derechos constitucionales[65]
y se explica en la medida en que “si un Estado se compromete en el orden
internacional y constitucional a ampliar gradualmente la eficacia de los
contenidos prestacionales de los derechos constitucionales, resulta arbitrario
que decida retroceder en ese esfuerzo de manera deliberada”[66].
Este Tribunal ha
determinado que las diferencias que existen entre el principio de progresividad
y la regla de no regresión “implican técnicas diferentes del control de
constitucionalidad del respeto del uno o de la otra”[67].
El control del cumplimiento
de la no regresión ha sido establecido a través de una presunción de
inconstitucionalidad de cualquier medida que resulte menos garantista,
protectora o que disminuya el contenido prestacional del
derecho en cuestión[68].
En estos términos, esta Corporación ha establecido que para desvirtuar tal
presunción “la norma cuestionada debe superar un juicio estricto de
constitucionalidad denominado “juicio de progresividad y no regresión”, en el
que la medida considerada regresiva será constitucional si se verifica la
presencia de “imperiosas razones que hacen necesario un paso regresivo en el
desarrollo de un derecho””[69].
La Corte Constitucional ha
establecido que, para determinar la constitucionalidad de una medida regresiva
ésta debe reunir las siguientes características, verificables mediante el
juicio de no regresión, a saber: que “(i) persiga una finalidad
constitucionalmente imperativa; (ii) que el instrumento utilizado para alcanzar
ese fin sea ciertamente idóneo; (iii) que la medida sea necesaria, es decir,
que no existan otros medios menos regresivos para alcanzar ese fin; y (iv) que
la medida sea proporcional en sentido estricto, sin afectar, no obstante, el
núcleo mínimo del derecho en cuestión. Al enfrentarse a una presunción de
inconstitucionalidad, la carga de probar estos elementos recae sobre el Estado”[70].
Por el contrario, el examen
de constitucionalidad de una medida considerada contraria al principio de
progresividad o de la ausencia de la misma, resulta más complejo en razón
de “la textura abierta de los principios”[71]. Por esta
razón, la jurisprudencia constitucional ha identificado cuatro manifestaciones
del principio de progresividad, a saber: “(i) la satisfacción inmediata de
niveles mínimos de protección; (ii) el deber de observar el principio
de no discriminación en todas las medidas o políticas destinadas a
ampliar el rango de eficacia de un derecho; (iii) la obligación de adoptar
medidas positivas, deliberadas, y en un plazo razonable para lograr una mayor
realización de las dimensiones positivas de cada derecho, razón por la cual la
progresividad es incompatible, por definición, con la inacción estatal; y
(iv), la prohibición de retroceder por el camino iniciado para
asegurar la plena vigencia de todos los derechos”[72].
En desarrollo de estas
manifestaciones, la Corte ha establecido que únicamente la cuarta, es decir, la
relativa a la prohibición de retroceso, “implica una obligación de no hacer
cuyo incumplimiento resulta identificable por parte de la Corte Constitucional,
a través del juicio de no regresión”[73]
y que en relación con las tres primeras manifestaciones del principio de
progresividad - la satisfacción inmediata de niveles mínimos de protección, el
deber de observar el principio de no discriminación en todas las medidas o
políticas destinadas a ampliar el rango de eficacia de un derecho, y la
obligación de adoptar medidas positivas, deliberadas y en un plazo razonable
para lograr una mayor realización de las dimensiones positivas de cada derecho-,
al tratarse de obligaciones de hacer, “el control de constitucionalidad se
enfrenta a una diferencia equivalente a (sic) establecida entre las omisiones
legislativas absolutas, cuyo control escapa, según la jurisprudencia
constitucional, a las competencias de la Corte Constitucional, en razón de la
ausencia de objeto de control, y las omisiones legislativas relativas, éstas sí
controlables. Esto no quiere decir que la acusación de vulneración del
principio de progresividad deba ser sometida en todos los casos al test propio
de las omisiones legislativas relativas, ya que esto dependerá de cada caso
concreto”[74].
6.6.
El caso concreto
Los accionantes alegan que la
disposición demandada viola los artículos 47 y 51 superiores, interpretados a
la luz de lo dispuesto en la CDPD “en la cual se apunta a la gradualidad en
materia de protección de los derechos sociales de las personas con discapacidad”.
Agregan que dicha gradualidad, en tanto manifestación del principio de
progresividad, se determina en el caso en concreto “por el paso del tiempo
en el futuro (sic) y el deber de mejora sustantiva”.
Sostienen que la violación
se materializa en dos facetas. La primera, en la medida en que el porcentaje y
el número de VIS accesibles, fijados en la disposición cuestionada, estancan la
construcción de viviendas con esta característica, contrariando la CDPD – “vinculante
para Colombia mucho más adelante en el tiempo que el precepto normativo
demandado (…) que, además de integrar bloque de constitucionalidad (sic) por
versar sobre derechos humanos, [genera] obligaciones y estándares que deben ser
materializados en la realidad” -.
La segunda consiste en que,
con el paso de tiempo y el crecimiento demográfico porcentual de las PCD, la disposición
demandada disminuye, a su juicio, la protección del derecho a la vivienda de
una población de especial protección constitucional. Manifiestan que la
política pública que se desprende de la disposición acusada no permite “la
provisión gradual de vivienda digna para personas con discapacidad”.
Ilustran este punto con diferentes referencias empíricas, como las
observaciones finales sobre Colombia del Comité sobre los Derechos de las
Personas con Discapacidad de septiembre de 2016, el censo de Población de 2005
del DANE, las cifras arrojadas por el Registro para la Localización y
Caracterización de las Personas con Discapacidad para el 2010, el histórico de
las tasas de desempleo y actividad del DANE para el 2010 y el boletín 4 del
Observatorio Nacional de Discapacidad de diciembre de 2014.
Los accionantes, hicieron
referencia en algunos apartes de su demanda a la regla de no regresión y subrayaron
que la “aplicación de la regresividad a las normas presupone evaluar la
extensión de los derechos concedidos, no en sentido empírico, sino normativo”
y que “el examen desarrollado en la sentencia C-536 de 2012 se encuentra
delimitado a ese análisis, que concluyó la exequibilidad de la disposición
demandada en comparación con la ley 361 de 1997”.
En síntesis, el cargo se
refiere a la violación al principio de progresividad y, en particular, a la
obligación que se desprende de dicho principio y que implica la adopción de
medidas positivas, deliberadas y en un plazo razonable para lograr una mayor
realización de las dimensiones positivas del derecho social a la vivienda de
las PCD. Bajo esta premisa, la Sala abordará el caso concreto ubicando, en primer
lugar, las normas relevantes de la CDPD en el sistema de fuentes de nuestro
ordenamiento jurídico; enseguida, analizará la estructura de dichas normas;
para, finalmente, confrontarlas con la disposición demandada y determinar, así,
su exequibilidad.
6.6.1. La CDPD y el bloque de constitucionalidad
El marco normativo que
protege los derechos de las PCD está compuesto por disposiciones jurídicas de
origen nacional e internacional que “conforman un entramado en constante
evolución e interacción, a través del concepto de bloque de constitucionalidad”[75].
Dicho concepto refiere a un
conjunto de normas de relevancia especial. Y en función de su jerarquía
normativa en nuestro ordenamiento, la jurisprudencia ha distinguido dos
dimensiones del bloque[76].
Por una parte, se
encuentran las normas que tienen rango constitucional en virtud del mandato
expreso del Constituyente, que son (i) los tratados y convenios internacionales
ratificados por el Congreso de la República que reconocen derechos humanos y
prohíben su limitación en los estados de excepción (inciso primero del artículo
93 superior); y (ii) las reglas del derecho internacional humanitario (numeral
2 del artículo 214 superior). Estas normas componen el bloque de
constitucionalidad en sentido estricto, el cual cumple dos funciones: una
integradora y otra interpretativa. La función integradora radica en que las
normas del bloque estricto se insertan en nuestro ordenamiento sin presuponer “relación
alguna de identidad entre ellas y disposiciones de la Carta y, en consecuencia,
ingresan con dicha jerarquía incluso si en la constitución (sic) no han sido
previstas otras con igual contenido normativo”[77]. Y, la
función interpretativa, implica que sirven de criterio para clarificar
el contenido y alcance de los derechos y deberes consagrados en la Constitución[78].
Por otra parte, están “aquellas disposiciones que tienen un rango normativo
superior al de las leyes ordinarias, aunque a veces no tengan rango
constitucional, como las leyes estatutarias y orgánicas, pero que sirven como
referente necesario para la creación legal y para el control constitucional”[79]. Esta dimensión se ha identificado como
bloque en sentido lato y en ella se han incluido las leyes orgánicas,
algunas leyes estatutarias y los tratados y convenios internacionales sobre
derechos humanos distintos a los contemplados en el inciso primero del artículo
93 superior[80].
A esta dimensión del bloque únicamente se le reconoce una función
interpretativa y, frente a los instrumentos internacionales, la jurisprudencia
ha especificado que “no
pueden ser aplicados, por ejemplo, como parámetro de confrontación normativa en
control constitucional de las leyes, aunque sí deben ser empleados el (sic)
interpretar los textos constituciones (sic) a partir de los cuales, a la
postre, se analizará la constitucionalidad de las normas demandadas.”[81]
De lo anterior se sustrae
que “no todo tratado internacional ratificado por Colombia hace parte del
bloque de constitucionalidad, sino aquellos que cumplan con lo dispuesto en las
normas constitucionales”[82]
y esto, en consideración al caso que se analiza, es relevante pues los
accionantes invocaron como parte del bloque a la CDPD y sostuvieron que la
misma cambia el “contexto de lectura, interpretación y aplicación” del
aparte demandado.
Conforme a lo concluido al
estudiar el contenido de los artículos 4, 9, 19, 28 y 31 de la CDPD, para la Sala no existe duda acerca de
que las mencionadas disposiciones están comprendidas dentro del bloque de
constitucionalidad en sentido lato, en cuanto regulan derechos humanos y forman
parte de un convenio internacional ratificado por el Congreso de la República.
Frente a su ubicación
jerárquica en nuestro ordenamiento jurídico, la Sala estima que los artículos
4, 9, 19, 28 y 31 de la CDPD si bien forman parte del bloque de
constitucionalidad no ostentan rango constitucional, pues eventuales
circunstancias materiales adversas originadas en estados de guerra exterior o
de conmoción interior pueden conducir a la necesidad de reconstruir espacios
físicos residenciales sin priorizar los requerimientos de accesibilidad o a
obstaculizar la satisfacción plena de los derechos de las PCD a vivir de forma
independiente y adecuada. Así las cosas, la Sala encuentra que los artículos en
comento admiten limitaciones en estados de excepción y, por tanto, no hacen
parte del bloque de constitucionalidad en sentido estricto.
Ahora bien, la Sala precisa
que por mandato del inciso segundo del artículo 93 superior, los citados
artículos integran el referido bloque en su dimensión lata y, por consiguiente,
les reconoce una función interpretativa respecto de los artículos 47 y 51 de la
Constitución Política.
6.6.2.  La estructura y contenido de las normas relevantes de
la CDPD
Como se precisó en el
numeral anterior, las medidas cuya adopción se encomendó a los Estados parte de
la CDPD en sus artículos 4, 9, 19, 28 y 31 implican una faceta prestacional
orientada a la satisfacción progresiva de los derechos de las PCD a la
accesibilidad, a vivir de forma independiente y a un nivel de vida adecuado.
Bajo este entendido, la
Sala encuentra que las disposiciones de la CDPD aquí analizadas no consagran la
exigibilidad inmediata de la accesibilidad de las PCD a todos los entornos
físicos habitacionales, ni tampoco el mandato de asegurar al instante que todas
las infraestructuras residenciales les permitan a todas las PCD vivir
independiente y adecuadamente, en la extensión de lo que ello implica. Los
mandatos contenidos en los artículos en comento -más bien- tienen un carácter
de optimización, dirigido a orientar a los Estados parte hacia la promoción y
protección progresiva de los derechos de las PCD. Es por ello que si bien los
artículos revisados reconocen explícitamente unos derechos, también establecen
las medidas que los Estados parte se comprometen a adoptar a efectos de su
materialización progresiva teniendo en cuenta la disponibilidad de recursos.
Para la Sala, por tanto, es
claro que su contenido programático podrá desarrollarse por el legislador democrático,
a quien corresponderá concretar, dentro de un cierto margen de configuración,
las condiciones de gradualidad, tiempo y mecanismos específicos de realización.
Dichas normas, ciertamente, introducen un nuevo esquema de principios en
nuestro ordenamiento –el ya mentado modelo social de la discapacidad- y no unas
reglas que determinan absolutamente la forma en la que el legislador debe
alcanzar dichos propósitos.
Lo anterior no desconoce la
función interpretativa de las mencionadas normas en virtud de su incorporación
al bloque de constitucionalidad en sentido lato. La Sala reitera, a ese
propósito, que las normas antes estudiadas son un criterio necesario para
esclarecer el alcance del derecho social a la vivienda de las PCD derivado de
los artículos 47 y 51 superiores.
6.6.3. Los artículos 47 y 51 superiores, interpretados a la
luz de la CDPD
A juicio de la Sala, la
disposición demandada no contraría los mandatos constitucionales de promoción y
protección del derecho social a la vivienda de las PCD, interpretados a la luz
de los artículos 4, 9, 19, 28 y 31 de la CDPD. Por el contrario, la Corte
encuentra que la expresión cuestionada se inserta dentro de las medidas
tendientes a garantizar los derechos a la accesibilidad y a la vida
independiente y adecuada de las PCD.
Lo anterior por cuanto el
parámetro de constitucionalidad a partir del cual debe analizarse la disposición
demandada no contiene una obligación de exigibilidad inmediata y, por consiguiente,
no cabe predicar de ella su inconstitucionalidad por el hecho de que no
garantice de forma inmediata los objetivos de la CDPD en materia de estándares
de protección de las PCD, cuya consecución, como ya se dijo, sólo podrá
alcanzarse progresivamente y de conformidad con la disponibilidad de recursos
públicos.
El legislador, dentro su margen
de configuración, optó por fijar un porcentaje y un número de VIS accesibles,
el cual debe ser dispuesto por las autoridades municipales y distritales para
las PCD. Esta medida, a juicio de la Sala, se inserta dentro de aquellos
compromisos que adquirió Colombia en virtud de la ratificación de la CDPD:
garantizar la accesibilidad de los entornos físicos, tiende a mejorar las
condiciones para que las PCD puedan vivir en una infraestructura que garantice un
nivel de vida adecuado e independiente y, sobre todo, es una acción afirmativa
orientada a asegurar el acceso de las PCD a programas de vivienda pública.
Frente a la accesibilidad,
se destacan las funciones de vigilancia y la competencia sancionatoria atribuidas
al Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, con el objeto de que los
municipios garanticen a las PCD[83]
el acceso a la vivienda, mediante su priorización en la asignación de subsidios
de vivienda[84].
Alegar, como lo hacen los
accionantes, que el aparte demandado estanca la provisión de VIS accesibles y
disminuye la protección del derecho de las PCD  a la vivienda, supone, por un
lado, desconocer la faceta prestacional de los mandatos de la CDPD y pretender,
por el otro, la materialización inmediata de unos objetivos programáticos cuya materialización
depende de la disponibilidad de recursos.
Así las cosas, la Sala
encuentra que, lejos de configurar una violación al principio de progresividad,
el aparte demandado es una manifestación de la obligación que se desprende de
este último y que implica la adopción de medidas positivas y deliberadas para
lograr, en un plazo razonable, la realización de las dimensiones positivas del
derecho social a la vivienda de las PCD. Por tanto, considera que no hay mérito
para la declaratoria de inexequibilidad solicitada.
Sin perjuicio de lo
anterior y en línea con lo advertido en la Sentencia C-536 de 2012[85],
la Corte encuentra que de la disposición demandada pueden derivarse diferentes
interpretaciones, entre las cuales sobresale una, alegada por los accionantes,
y que a juicio de la Corte contraría el avance progresivo en la promoción y protección
del derecho social a la vivienda de las PCD, sobre todo a la luz de los
mandatos de optimización incluidos en la CDPD.
Leer el porcentaje o el
número de VIS accesibles que deben ser dispuestos para las PCD como límites que
impiden a las autoridades municipales y distritales cualquier avance progresivo
en la ampliación prestacional del derecho a la vivienda de las PCD, cercena
efectivamente posibles iniciativas locales que, habida cuenta de una mayor
disponibilidad de recursos, propendan por aumentar, como es deseable, el
porcentaje o número de VIS accesibles. Esta interpretación obstaculiza, por
tanto, el cumplimiento progresivo de los objetivos de accesibilidad plena, de
vivienda independiente y adecuada para las PCD y, en particular, restringe la
ampliación del acceso a la vivienda pública de esta población constitucionalmente
protegida.
Por ello la Corte declarará
que la disposición cuestionada es exequible bajo el cargo analizado, en el
entendido de que el 1% de las viviendas construidas o la única unidad en los
proyectos con menos de 100 viviendas dispuestas para PCD son un porcentaje o
número mínimo que las autoridades municipales y distritales estarán en la
obligación de exigir a todos los proyectos VIS.
6.7.
Conclusión
La Corte concluye que: (i) el primer cargo por omisión
legislativa relativa; y (ii) el tercer cargo atinente a la eventual vulneración
del artículo 13 superior, ambos elevados contra el parágrafo 3º (parcial) del
artículo 1º de la Ley 1114 de 2006, no cumplen los requisitos de argumentación
necesarios para habilitar un escrutinio constitucional de fondo.
Ahora, en relación con el cargo por violación del principio
de progresividad respecto del derecho social de las PCD contemplado en los
artículos 47 y 51 superiores al
abordar su estudio de fondo a
la luz de la CDPD, la
Corporación encontró que con fundamento en dicho principio, el cual gobierna
las políticas públicas diseñadas para garantizar el goce efectivo de los
derechos económicos, sociales y culturales -como el de la vivienda digna-, la
acusación realizada por los accionantes está llamada a prosperar, y por tanto
la estaticidad de la referencia numérica definida por el legislador debe
dinamizarse -gradualmente- para responder a los cambios introducidos con las
Leyes 1346 de 2009 (mediante la cual se aprobó la CDPD adoptada
por la Asamblea General de la Naciones Unidas el 13 de diciembre de 2006) y la 1618
de 2013 (mediante la cual se dictaron disposiciones para garantizar el pleno
ejercicio de los derechos de las PCD, en concordancia con la Ley 1346 de 2009),
en cuanto imponen obligaciones específicas para “garantizar y asegurar el
ejercicio efectivo de los derechos de las personas con discapacidad, mediante
la adopción de medidas de inclusión, acción afirmativa y de ajustes razonables
y eliminando toda forma de discriminación por razón de discapacidad”.
Por consiguiente, resolvió condicionar la disposición
en el sentido de que el 1% de las viviendas construidas o la única unidad en
los proyectos con menos de 100 viviendas dispuestas para personas en situación
de discapacidad, es el mínimo que las autoridades municipales y distritales deberán
exigir a todos los proyectos de vivienda, de conformidad con los planes de
desarrollo y teniendo en cuenta la obligación de garantizar progresivamente los
derechos sociales de la PCD de la respectiva entidad territorial.
VII.       DECISIÓN
La Corte Constitucional de la República de
Colombia, administrando justicia en nombre del Pueblo y por mandato de la
Constitución,
RESUELVE:
PRIMERO.- Declarar EXEQUIBLE por el cargo analizado
el parágrafo 3º del artículo 1º de la Ley 1114 de 2006, en el entendido de que
el 1% de las viviendas construidas o la única unidad en los proyectos con menos
de 100 viviendas para personas en situación de discapacidad, es la cantidad
mínima que las autoridades municipales y distritales estarán en la obligación
de exigir a todos los proyectos de vivienda que se construyan en su
jurisdicción.
Notifíquese, comuníquese y cúmplase.
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Presidenta
CARLOS BERNAL PULIDO
Magistrado
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
Con salvamento de voto
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
Con salvamento de voto
JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
Con salvamento de voto
ALBERTO ROJAS RÍOS
Magistrado
Con salvamento de voto
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
SALVAMENTO DE VOTO DE LA MAGISTRADA
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
A LA SENTENCIA C-327/19
NORMA ACUSADA-Derogatoria tácita
(Salvamento de voto)
NORMA LEGAL-Inexequibilidad (Salvamento de voto)
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE
NORMA DEROGADA-Improcedencia de pronunciamiento de fondo (Salvamento de voto)
Referencia: Expediente D-12.986
Magistrado Ponente: Antonio José Lizarazo
Ocampo
Con el debido respeto por la determinación de la Sala
Plena, manifiesto mi salvamento de voto en relación con la decisión mayoritaria
adoptada sobre la constitucionalidad condicionada del parágrafo 3º del artículo 1º de la Ley
1114 de 2006 “por la cual se modifica la Ley 546 de
1999, el numeral 7 del artículo 16 de la Ley 789 de 2002 y el artículo 6° de la
Ley 973 de 2005 y se destinan recursos para la vivienda de interés social”.
Considero que
la norma acusada fue
tácitamente derogada por el artículo 20 de la Ley Estatutaria 1618 de 2013, tal
y como lo explicó el señor Procurador General de la Nación en el concepto que
emitió dentro del trámite de la acción pública de inconstitucionalidad. Ahora
bien, estimo que, en gracia de discusión, de considerarse que la norma sigue
vigente, la misma es afectada por inconstitucionalidad sobreviniente por las
siguientes razones.
En primer lugar, por devenir contraria a un parámetro
de constitucionalidad, debido a la aprobación de la Ley 1346 de 2009, por medio
de la cual se incorporó al ordenamiento jurídico la Convención sobre los
Derechos de las Personas con Discapacidad, tratado internacional que por su
materia forma parte del bloque de constitucionalidad en virtud de lo dispuesto
en el artículo 93 superior. Convención que en su artículo 31 ordena a los
Estados Parte tener información estadística actualizada sobre la población en
condición de discapacidad. Lo anterior con el fin de que las medidas que se
adopten con miras a proteger sus derechos resulten adecuadas y suficientes para
toda esta población. La norma acusada no tuvo en cuenta los resultados del
censo de 2005, anteriores a su expedición, que arrojaban un porcentaje nacional
del 6.3% de población en condición de discapacidad. Porcentaje este muy
superior al del 1% que contempla la norma acusada, como porcentaje con el cual
los programas de vivienda de interés social pretenden cubrir las necesidades de
todas las personas en condición de discapacidad.
En segundo lugar, por resultar contraria a la Ley
Estatutaria 1618 de 2013, concretamente a lo establecido en el artículo 20 que
establece:
“ARTÍCULO 20. DERECHO A LA VIVIENDA. El
Estado garantizará el derecho a la vivienda de las personas con discapacidad,
de acuerdo con el artículo 28 de la Ley 1346 de 2009. Para garantizar el
ejercicio efectivo del derecho a la vivienda, el Ministerio de Vivienda, Ciudad
y Territorio deberá garantizar el ejercicio efectivo del derecho a la vivienda
digna de las personas con discapacidad, para lo cual adoptará las siguientes
medidas: 1. Todo plan de vivienda de interés social deberá respetar las normas
de diseño universal que también garantice la accesibilidad a las áreas comunes
y al espacio público. 2. El Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio o quien
haga sus veces, asignará subsidios de vivienda para las personas con
discapacidad de los estratos 1, 2 y 3, de manera prioritaria. 3. El Ministerio de
Vivienda Ciudad y Territorio implementará en un plazo máximo de 1 año, los
ajustes a sus programas y políticas con el fin de asegurar los recursos y a
establecer los mecanismos necesarios para que del total de los subsidios de
vivienda que se asignen, como mínimo un 5% sean subsidios especiales para
ajustes locativos a las viviendas y adquisición de vivienda nueva de las
personas con discapacidad, con niveles de Sisben 1, 2 y 3, atendiendo al
enfoque diferencial y en concordancia del artículo 19 de la Ley 1346 de 2009.”
Con fundamento en los anteriores
argumentos, encuentro que la norma bajo revisión no estaba vigente y, por
tanto, no procedía su análisis de fondo. En estos términos salvo mi voto.
Fecha ut supra,
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
SALVAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO
JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS
A LA SENTENCIA C-327/19
PROHIBICION DE PROTECCION DEFICIENTE-Desconocimiento
(Salvamento de voto)
Si bien en
materia de garantía del derecho a la vivienda, el legislador dispone de un
margen de acción relativamente amplio, la Corte ha debido considerar que la
población afectada con la medida -personas en situación de discapacidad y
beneficiarias de subsidios estatales- así como el tipo de derechos
constitucionales en juego, justificaba una evaluación más exigente de la regla
acusada.
DERECHO A LA VIVIENDA DIGNA DE
PERSONAS EN SITUACION DE DISCAPACIDAD-Eliminación de barreras físicas para
su acceso (Salvamento de voto)
Presento a continuación, las razones que justifican el
salvamento de voto que formulé respecto de lo decidido en la sentencia C-327 de
2019. En esa oportunidad la Corte dispuso declarar la exequibilidad del
parágrafo 3º del artículo 1º de la Ley 1114 de 2006, en el entendido de que
el 1% de las viviendas construidas o la única unidad en los proyectos con menos
de 100 viviendas para personas en situación de discapacidad, es la cantidad
mínima que las autoridades municipales y distritales estarán en la obligación
de exigir a todos los proyectos de vivienda que se construyan en su
jurisdicción.
1.
La
regla cuestionada se integra al artículo 1º de la Ley 1114 de 2006 que tiene
por objeto regular la destinación de subsidios para vivienda de interés social.
Ella establece (i) un mandato para las autoridades municipales y distritales de
exigir que todos los proyectos de vivienda dispongan el uno por ciento (1%) de
las viviendas construidas -y en los proyectos de menos de cien (100) viviendas
de una de ellas- para la población en situación de discapacidad y, de manera
complementaria, (ii) una obligación de que las viviendas para personas en esa
situación se adapten a dicha población.
2.
La
sentencia de la que discrepo se apoya en una tesis básica que subyace a su
razonamiento: el legislador ha dado un paso en la protección del derecho a
la vivienda de las personas en situación de discapacidad y con ello es
suficiente. En esa dirección, teniendo en cuenta el carácter prestacional y
progresivo del derecho a la vivienda digna, no puede la Corte reprochar
constitucionalmente el requerimiento mínimo establecido por el legislador,
salvo para advertir que ello no impide que las autoridades, si así lo estiman,
avancen en mayor grado en la garantía del derecho a la vivienda de las personas
en situación de discapacidad.
3.
Tal
regulación supone que en aquellos casos en los cuales entre la población
beneficiaria del proyecto de vivienda subsidiado se encuentre un número mayor
de personas en situación de discapacidad, el Estado cumplirá sus deberes
asegurando la existencia del número mínimo de viviendas previsto en la
disposición. Dicha regla implica que algunos de los beneficiarios de la oferta
en situación de discapacidad, en cuanto excedan el número mínimo, no podrán
contar con un lugar para vivir adecuado a sus circunstancias.
4.
La
interpretación conjunta de los artículos 13 -inciso tercero-, 47 y 51 de la
Constitución, del artículo 9º de la “Convención sobre los derechos de las
personas con Discapacidad”[86]
y del artículo 20 de la Ley 1618 de 2013[87],
permite identificar la existencia de un mandato prima facie, vinculante
para el legislador y las autoridades, en virtud del cual (i) las personas en
situación de discapacidad y (ii) que han cumplido los requisitos para acceder a
una oferta pública subsidiada de vivienda, deben obtener un lugar de habitación
compatible con su situación[88].
Si bien, que se trate de una exigencia prima facie implica que su
protección definitiva depende de las circunstancias fácticas y jurídicas, el
fundamento constitucional en el que se asienta permite conferirle una
particular resistencia frente a las medidas que, desde el punto de vista de su
realización, puedan calificarse como insuficientes o deficitarias.
5.
Bajo
esa perspectiva, estimo que la disposición analizada desconoce la prohibición
de protección deficiente. Si bien en materia de garantía del derecho a
la vivienda, el legislador dispone de un margen de acción relativamente amplio,
la Corte ha debido considerar que la población afectada con la medida -personas
en situación de discapacidad y beneficiarias de subsidios estatales- así como
el tipo de derechos constitucionales en juego, justificaba una evaluación más
exigente de la regla acusada.
6.
La
Sala Plena ha debido concluir que a pesar de que dicha regla (i) persigue una
finalidad constitucional de significativo valor, consistente en establecer una
política pública que contribuye a avanzar en la protección de un derecho
prestacional -en este caso el acceso a la vivienda- y (ii) puede considerarse
adecuada para alcanzar tal objetivo, (iii) existían medios alternativos con mayor
idoneidad que, de una parte, permitían superar la deficiencia en el grado
de protección y, de otra, reducir los efectos del trato diferente establecido
en la disposición.
7.
A mi
juicio, sin afectar ningún interés constitucional de mayor valor era posible
para la Corte disponer que en todos los proyectos de vivienda comprendidos por
el parágrafo demandado, debía ofrecerse un número de viviendas sin barreras
arquitectónicas en su interior, y con sus respectivos ajustes razonables, igual
al número total de hogares con personas en situación de discapacidad
beneficiarias del proyecto. En estos casos se trataría de una competencia -a
cargo de las secretarias distritales y municipales- de garantizar que cuando la
oferta de vivienda se extienda a un porcentaje mayor de personas en situación
de discapacidad, se elimine cualquier barrera arquitectónica. La debida
planeación y coordinación de tales autoridades hace posible identificar o
caracterizar a las personas destinatarias de los proyectos, según los criterios
de focalización establecidos previamente y, seguidamente, adoptar las medidas
encaminadas a garantizar el acceso a la vivienda en condiciones de igualdad.
8.
No
desconozco que la aplicación del examen de necesidad, cuando se trata de
eventos en los que se alega afectación de la prohibición de protección
deficiente, suscita dificultades no solo para identificar el medio exigible
sino también para justificar que sea este tribunal el que lo defina. Ello
impone a la Corte un desafío especial debido no solo a las dificultades
epistémicas que puede suscitar la elección de la “mejor medida”, sino
también a la existencia de un amplio margen de acción del legislador y las
autoridades administrativas para realizar diagnósticos, establecer prioridades
y definir ritmos de ejecución de las políticas públicas.
9.
En
este caso la identificación de un medio alternativo de mayor eficacia no
requería superar grandes desafíos empíricos. Bastaba con reconocer que en la
implementación de una oferta pública de vivienda subsidiada no pueden las
entidades responsables “cerrar los ojos” frente a un número superior de
personas en situación de discapacidad. La Corte no aportó ninguna razón
diferente a la libertad de configuración de la que es titular el Congreso, a
fin de explicar que la exigencia mínima se detuviera en un porcentaje del uno
por ciento por ciento (1%).
10.
No
existe evidencia de que una medida como la que puse a consideración de la Sala
Plena pueda implicar en la práctica -si se implementa con la debida diligencia
por parte de las autoridades- una afectación del desarrollo de la política de
vivienda subsidiada, un incremento insoportable de sus costos o la limitación
excesiva de otros derechos o intereses constitucionales.
11.
El
Estado renuncia, a pesar de sus posibilidades de planeación y gestión, a
concretar de forma suficiente específicos mandatos constitucionales. A pesar de
que el derecho de acceder a la vivienda tiene diferentes modos de realización y
una naturaleza marcadamente progresiva -determinada en buena medida por las
posibilidades con las que cuenta el Estado-, la protección de las personas en
situación de discapacidad, en los términos que ha aprobado la Corte cuando se
trata de la VIS, es deficiente. Si el proyecto de VIS es de cien (100) casas y
se trata de un municipio donde residen personas que fueron afectadas por minas
antipersona (otrora dedicados a la erradicación de sembradíos del árbol de coca),y
por ello el número de aspirantes en situación de discapacidad es alto y ello es
un dato conocido, la administración cumpliría su deber eliminando barreras de
acceso en una sola vivienda por mucho que fuesen por ejemplo, 10 los candidatos
en esa situación, quienes irremediablemente deberán llevar sus días en una casa
plena de obstáculos para su movilidad. Nadie podría reprochar un incumplimiento
de la ley.
JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
SALVAMENTO DE VOTO CONJUNTO DE LOS
MAGISTRADOS
DIANA FAJARDO RIVERA Y
ALBERTO ROJAS RÍOS
A LA SENTENCIA C-327/19
NORMA ACUSADA-Derogatoria tácita (Salvamento de voto)
PERSONAS EN SITUACION DE DISCAPACIDAD-Protección especial del Estado (Salvamento
de voto)
(…) las obligaciones hacia la población con
discapacidad son una responsabilidad conjunta del Estado, independientemente de
los deberes específicos que le asistan a los distintos niveles de la
administración.
CONVENCION SOBRE LOS DERECHOS DE LAS
PERSONAS CON DISCAPACIDAD-Medidas
que el Estado debe adoptar (Salvamento de voto)
VIVIENDA DE INTERES SOCIAL-Modelo deficiente (Salvamento de voto)
PERSONA DISMINUIDA FISICAMENTE-Insuficiente protección (Salvamento de
voto)
PROTECCION DE LOS DERECHOS
CONSTITUCIONALES EN EL DERECHO INTERNACIONAL DE DERECHOS HUMANOS-Aplicación de las propiedades de
indivisibilidad e interdependencia que le son atribuibles (Salvamento de voto)
CONGRESISTA-Liquidación de derechos prestacionales (Salvamento de voto)
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD
DE DERECHOS PRESTACIONALES-Alcance
(Salvamento de voto)
DISEÑO
UNIVERSAL-Concepto
en materia de derechos de las personas con discapacidad (Salvamento de voto)
1.
Mediante Sentencia
C-327 de 2019[89],
la Corte conoció una demanda en contra del parágrafo 3º (parcial) del artículo
1º de la Ley 1114 de 2006, en virtud del cual las autoridades municipales y
distritales exigen a todos los proyectos la obligatoriedad de disponer el 1% de
las viviendas construidas para la población en situación de discapacidad. La
posición mayoritaria declaró exequible esta disposición en el entendido que “el
1% de las viviendas construidas o la única unidad en los proyectos con menos de
100 viviendas para personas en situación de discapacidad, es la cantidad mínima
que las autoridades municipales y distritales estarán en la obligación de
exigir”.
2.
Apartándonos de lo
resuelto por la mayoría, los magistrados que salvamos el voto consideramos que (i)
lo procedente era reconocer la derogatoria tácita de la norma demandada (Ley
1114 de 2006, Art. 1, parágrafo 3º), a partir de la Ley Estatutaria sobre los
derechos de las personas con discapacidad (Ley 1618 de 2013, Art. 20) y, en
consecuencia, la Corte debió declararse inhibida. Subsidiariamente, (ii)
la Corte tendría que haber declarado su inexequibilidad pues, a pesar del
condicionamiento, se desconocen los compromisos del Estado colombiano,
especialmente aquellos que fija la Convención sobre los Derechos de las
Personas con Discapacidad (CDPD) y el pacto Internacional de Derechos
Económicos, Sociales y Culturales (PIDESC). Invocando la falta de recursos -que
en ningún momento explica- la postura mayoritaria convierte el mandato de
progresividad de los derechos sociales en una excusa para el incumplimiento.
3.
El argumento de la
Sentencia para descartar la derogatoria tácita consiste en señalar que las
normas tienen destinatarios diferentes. Mientras que la Ley 1146 de 2006
(objeto de la demanda) se refiere a las obligaciones de las autoridades
municipales y distritales, la Ley estatutaria 1618 de 2013 alude al deber
en cabeza del Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio. Para los
magistrados que nos apartamos en esta ocasión, dicho razonamiento es apenas
formal y elude un punto central: las obligaciones hacia la población con
discapacidad son una responsabilidad conjunta del Estado, independientemente de
los deberes específicos que le asistan a los distintos niveles de la
administración.
4.
Precisamente, la Ley
1618 de 2013 (Art. 20) se refiere de forma general al Estado como el garante
último del derecho a la vivienda de las personas con discapacidad. De este
modo, impone una obligación legal en cabeza del Estado respecto de los
proyectos de vivienda, más allá de quién sea la autoridad encargada de velar
por su cumplimiento. Asimismo, consagra que la garantía del ejercicio efectivo
de todos los derechos de las personas con discapacidad es una responsabilidad
conjunta de las entidades del orden nacional, departamental, municipal,
distrital y local, las cuales deben colaborar armónicamente en el marco del
Sistema Nacional de Discapacidad[90].
5.
Es importante recordar,
además, que: (i) el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio es el
encargado de formular, dirigir, coordinar y ejecutar la política pública en
materia del desarrollo planificado[91],
por lo que sus directrices no pueden ser caprichosamente desatendidas por las
entidades territoriales; (ii) la Ley 1618 de 2013 es una norma de rango
estatutario y en consecuencia jerárquicamente superior a la disposición
demandada;  (iii) entre dos normas aparentemente contradictorias sobre
un mismo punto, debe prevalecer aquella que ofrece mayor protección a los
derechos fundamentales; (iv) disposición que a su vez es posterior, por
lo que operaría la derogatoria del enunciado objeto de análisis. En este caso,
la Ley 1618 de 2013 aboga por que todo plan de vivienda de interés social
respete las normas de diseño universal, mientras que la norma demandada se
limita a exigir este estándar para el 1% de las viviendas.
6.
Permitir que subsistan
dos referentes sobre un mismo punto constituye una fuente de inseguridad
jurídica, en tanto los responsables de los proyectos de vivienda tendrían
estándares distintos de cumplimiento. Ello también resulta incomprensible desde
la órbita del derecho internacional. La República de Colombia, como unidad, es
el sujeto responsable de garantizar los tratados internacionales de derechos
humanos, sin que su organización interna o su legislación puedan invocarse
válidamente como un obstáculo. Es por ello que la Convención sobre los Derechos
de las Personas con Discapacidad se refiere a la obligación que le asiste a los
Estados parte de adoptar todas las medidas legislativas y administrativas que
sean pertinentes para hacer efectivos los derechos reconocidos, incluido el
diseño universal[92].
7.
De ahí que la
distinción que formula la posición mayoritaria, a partir de la autoridad
responsable, resulta artificial e intrascendente para justificar la vigencia de
la disposición demandada, pese al estándar más garantista que con posterioridad
dispuso el legislador estatuario a través de la Ley 1618 de 2013, en materia de
vivienda.
8.
Pero, aun admitiendo
que la norma demandada estuviese vigente, no es comprensible por qué la Sala
avaló la constitucionalidad de un estándar tan bajo de protección, que incumple
las obligaciones fijadas por el Derecho Internacional de los Derechos Humanos.
Con esta decisión, optó por mantener un modelo deficiente de vivienda social, dispuesto
por el Legislador en el año 2006 (Ley 1114 de 2006), pese a que posteriormente
se incorporó la Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad
(Ley 1346 de 2009) y se expidió la Ley Estatutaria sobre la materia (Ley 1618
de 2013). Las referidas normas integran el bloque de constitucionalidad en
sentido estricto y en sentido lato, respectivamente, por lo que la norma
acusada estaría afectada de inexequibilidad sobreviniente.
9.
La disposición bajo
análisis fija un estándar claramente insuficiente de protección (1%), el cual
no honra las obligaciones adquiridas por el Estado colombiano y ni siquiera es
consecuente con la composición demográfica del país. La Sentencia de la que nos
apartamos se limita a afirmar que acceder a los argumentos de los accionantes
significaría “desconocer la faceta prestacional de los mandatos de la CDPD y
pretender, por el otro, la materialización inmediata de unos objetivos
programáticos cuya materialización depende de la disponibilidad de recursos”.
Desde esta perspectiva, la CDPD no contiene una obligación de exigibilidad
inmediata, sino una acción afirmativa orientada a asegurar el acceso a
programas de vivienda, según la disponibilidad de recursos.
10.
Tal razonamiento
incurre en dos equivocaciones: (i) que los derechos sociales son
políticas públicas a largo plazo que escapan a cualquier tipo de exigibilidad
judicial; (ii) que el diseño universal está concebido únicamente para
beneficiar a quienes tienen algún grado de discapacidad.
11.
Desde un inicio, los derechos
económicos, sociales y culturales (DESC) -como el derecho a una vivienda
accesible- dieron lugar a un amplio debate sobre el tipo de obligaciones
legales que derivaban para los Estados. Incluso, algunos cuestionaron su
exigibilidad judicial por cuanto su implementación supondría una elevada
inversión de recursos que no todos los países estarían en condiciones de
cumplir. Esta distinción finalmente se zanjó en el derecho internacional y en
la jurisprudencia constitucional[93], al reconocer la interdependencia e
indivisibilidad entre los derechos humanos, así como las facetas
prestacionales que todo derecho puede tener[94], sin ignorar que existen distintos tipos
de obligaciones y que aquellas de naturaleza progresiva implican un
mayor margen de acción al Legislador.
12.
No obstante, el mayor
margen con que cuenta el legislador para avanzar en la satisfacción de los
derechos prestacionales no debe traducirse en un sinónimo de inacción, ni la
escasez de recursos públicos en una excusa anticipada de incumplimiento. La realización plena de un derecho puede
ser difícil de alcanzar. Mientras tanto, corresponde a cada Estado asegurar la
satisfacción de por lo menos niveles esenciales de cada uno de los
derechos, pues de lo contrario se deriva, prima facie, su incumplimiento.
Un Estado solo podrá excusarse válidamente, demostrando que ha actuado
diligentemente para utilizar el máximo de recursos disponibles que están
a su disposición, en un esfuerzo por satisfacer, con carácter prioritario,
tales mínimos esenciales[95].
13.
La garantía a una
vivienda digna, así como otros derechos que tengan contenido prestacional, no
constituye un campo vedado al juez constitucional, a quien, por el contrario,
le incumbe velar por el respeto por unos límites, mínimos básicos y prioridades
que, de acuerdo con la Constitución y los tratados internacionales de Derechos
Humanos deben tenerse en cuenta. Por ello nos preocupa que en esta Sentencia
hubiese resultado suficiente la alusión a la “disponibilidad de recursos
públicos” para dar por concluido el análisis sobre una disposición que
perpetúa un estándar insuficiente en materia de vivienda de interés social.
¿Cuáles son los costos e implicaciones de exigir el diseño universal en
todos los nuevos proyectos de vivienda? ¿con qué recursos cuenta el Estado para
ello y por qué son insuficientes? ¿qué consecuencias supone aplazar esta
obligación para los derechos fundamentales? Estos son interrogantes que no
encuentran respuesta en la Sentencia, pues pareciera que la invocación en
abstracto a la limitación presupuestal es razón suficiente para avalar la
actuación del legislador, incluso si ello implica -como en este caso-
acondicionar únicamente el 1% de la oferta de vivienda.
14.
De acuerdo con el Censo
Nacional de Población y Vivienda de 2018, en Colombia hay 3.134.036 personas
con dificultades para realizar actividades básicas diarias, de las cuales
1.784.372 reportaron tener dificultades en los niveles de mayor severidad. Este
último grupo corresponde al 4,07% de la población[96]. Aunque la
información estadística sobre la discapacidad en nuestro país de por sí ha sido
motivo de preocupación[97],
los datos evidencian la abierta insuficiencia de la Ley 1114 de 2006 respecto a
la vivienda de interés social.
15.
Por último, parece que
la Sentencia está soportada en una lectura errada del concepto de “diseño
universal”, el cual es juzgado como desproporcionado por sus altos costos,
quizá al haberlo confundido con la noción de “ajustes razonables”.
Contrario a las preocupaciones fiscales que se esgrimen de forma genérica en la
providencia, lo cierto es que la obligación de implementar desde el inicio el
diseño universal en los proyectos de vivienda redunda en el beneficio de la
totalidad de la población y podría incluso significar ahorros a mediano y largo
plazo.
16.
La Convención sobre los
Derechos de las personas con Discapacidad señala que por diseño universal, “se
entenderá el diseño de productos, entornos, programas y servicios que puedan
utilizar todas las personas, en la mayor medida posible, sin necesidad de adaptación
ni diseño especializado”[98].
No se trata entonces de imponer, con carácter inmediato, una serie de ajustes y
diseños individualizados para cada persona según sus capacidades funcionales.
Lo que busca la aplicación del diseño universal es que “la sociedad sea
accesible para todos los seres humanos, no solo para las personas con
discapacidad”[99].
No elimina entonces la necesidad de ayudas técnicas ni es equivalente a los “ajustes
razonables”[100]
que deban hacerse para algunos casos particulares.
17.
La postura mayoritaria
desatiende que el diseño universal es el estándar mínimo y exigible a
todas las nuevas construcciones. Estándar que, por ser universal, cualquier
persona requerirá eventualmente y, con mayor razón, aquellas en situación de
discapacidad que buscan acceder a los programas sociales de vivienda. De
planificarse correctamente desde el inicio, este diseño no generaría los
exagerados costos que tanto preocupan a la posición mayoritaria. Así lo explicó
el Comité sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad de las Naciones
Unidas:
“Su aplicación [se refiere al diseño
universal] a un edificio desde la fase del diseño inicial contribuye a que
la construcción sea mucho menos costosa: hacer que un edificio sea accesible
desde el principio puede no aumentar para nada el costo de construcción total,
en muchos casos, o aumentarlo solo mínimamente, en algunos. Por otra parte, el
costo de las adaptaciones posteriores para hacer un edificio accesible puede a
veces ser considerable, especialmente en el caso de ciertos edificios
históricos. Si bien la aplicación inicial del diseño universal es más
económica, el posible costo de la eliminación posterior de las barreras no
puede aducirse como excusa para eludir la obligación de eliminar gradualmente los
obstáculos a la accesibilidad”[101].
18.
Como bien señala el
Comité, el diseño universal y las medidas específicas en favor de las personas
que tengan alguna discapacidad no debería leerse solo en el contexto de la
igualdad y la no discriminación, “sino también como un modo de invertir en
la sociedad”[102],
de forma que todos podamos participar plenamente en igualdad de condiciones y
disfrutar de manera efectiva los derechos humanos. Cuando permitimos como
sociedad que algunos de sus miembros queden rezagados, no solo se excluye a
estos individuos de las garantías previstas en el Estado social de derecho,
sino que la sociedad también se priva de sus aportes y pierde en su conjunto.
19.
La comprensión
inadecuada del mandato de diseño universal trae nefastas consecuencias
para el derecho a la vivienda de las personas en condición de discapacidad. En
la práctica, se tolerarían complejos habitacionales con viviendas que no
garantizan las condiciones mínimas de habitabilidad para las personas en
situación de discapacidad, según el estándar de las Observaciones Generales 3 y
4 del Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales. Ese escenario
apareja una marginación y un desconocimiento de las obligaciones
internacionales de garantía y cumplimiento que tiene el derecho a la vivienda
digna y adecuada de la población en condición de discapacidad.
20.
Por las razones
expuestas, manifestamos nuestro salvamento de voto a la Sentencia C-327 de
2019. Lamentamos que la Corte haya perdido la oportunidad de respaldar y hacer
exigible el compromiso constitucional y convencional por el diseño universal,
declinando en favor de una norma claramente insuficiente.
Fecha ut supra
DIANA FAJARDO RIVERA
ALBERTO ROJAS RÍOS
Magistrada
Magistrado
[1] De los incisos 2
y 3 del artículo 13 de la Constitución Política, los accionantes derivaron las
obligaciones en cabeza del Estado de “[p]romover las condiciones para que la
igualdad sea real y efectiva y adoptará medidas en favor de grupos
discriminados o marginados” y “[p]roteger especialmente a aquellas
personas que pos su condición económica, física o mental, se encuentre en
circunstancia de debilidad manifiesta y sancionará los abusos o maltratos que
contra ellas se cometan”. Y del artículo 47 superior, sustraen la
obligación estatal de “[a]delantar una política de previsión, rehabilitación
e integración social para los disminuidos físicos, sensoriales y psíquicos, a
quienes se prestará la atención especializada que requieran”.
[2] Del artículo 47
de la Constitución Política, los accionantes derivaron la obligación estatal de
“[a]delantar una política de previsión, rehabilitación e integración social
para los disminuidos físicos, sensoriales y psíquicos, a quienes se prestará la
atención especializada que requieran”
[3] Del artículo 4
de la CDPD, los accionantes derivaron las siguientes obligaciones en cabeza del
Estado: “[t]omar todas las medidas pertinentes, incluidas medidas
legislativas, para modificar o derogar leyes, reglamentos, costumbres y
prácticas existentes que constituyan discriminación contra las personas con
discapacidad;”[e]mprender o promover la investigación y el desarrollo de
bienes, servicios, equipo e instalaciones de diseño universal, con arreglo a la
definición del artículo 2 de la Convención, promover su disponibilidad y uso”; y
“[p]romover el diseño universal en la elaboración de normas y directrices”.
[4] Del artículo 9
de la CDPD, los accionantes derivaron la obligación estatal de “[a]doptar
medidas pertinentes para asegurar el acceso de las personas con discapacidad,
en igualdad de condiciones con las demás, al entorno físico, el transporte, la
información y las comunicaciones, incluidos los sistemas y las tecnologías de
la información y las comunicaciones, y a otros servicios e instalaciones
abiertos al público o de uso público, tanto en zonas urbanas como rurales.
Estas medidas, que incluirán la identificación y eliminación de obstáculos y
barreras de acceso, se aplicarán, entre otras cosas, a: a) Los edificios, las
vías públicas, el transporte y otras instalaciones exteriores e interiores como
escuelas, viviendas, instalaciones médicas y lugares de trabajo”.
[5] Del artículo 31
de la CDPD, los accionantes derivaron la obligación estatal de “[r]ecopilar
información adecuada, incluidos datos estadísticos y de investigación, que
permita formular y aplicar políticas, a fin de dar efecto a la Convención. En
el proceso de recopilación y mantenimiento de esta información se deberá, entre
otras cosas: a, La información recopilada de conformidad con el presente
artículo se desglosará, en su caso, y se utilizará como ayuda para evaluar el
cumplimiento por los Estados Partes de sus obligaciones conforme a la presente
Convención, así como para identificar y eliminar las barreras con que se
enfrentan las personas con discapacidad en el ejercicio de sus derechos. b. Los
Estados Partes asumirán la responsabilidad de difundir estas estadísticas y
asegurar que sean accesibles para las personas con discapacidad y otras
personas.”
[6] Los accionantes
advirtieron que las obligaciones emanadas de la CDPD son de carácter
constitucional puesto que “(i) se deprenden en forma directa de las citadas
obligaciones generales contenidas en los artículo (sic) 13 y 47 de la
Constitución y (ii) están, en sí mismas, comprendidas dentro de la Constitución
en virtud del artículo 93 superior, teniendo en cuenta que versan sobre
derechos humanos (…)”.
[7]Los accionantes
derivaron del artículo 20 de la Ley Estatutaria 1618 de 2013 la obligación
estatal de“[g]arantizar el ejercicio efectivo a la vivienda digna de la
población con discapacidad” y que “[t]odo plan de vivienda de interés social
deberá respetar las normas de diseño universal que también garantice la
accesibilidad a las áreas comunes y al especio público”.
[8] Para el efecto, los
accionantes hicieron referencia al artículo 2.1 del PIDESC.
[9] Para el efecto,
los accionantes hicieron referencia al artículo 26 de la Convención Americana
de Derechos Humanos.
[10] Para el efecto,
los accionantes hicieron referencia a las Sentencias de la Corte
Constitucional, T-1318 de 2005, C-272 de 2009, C-443 de 2009, C-444 de 2009,
C-556 de 2009, C-182 de 2010, C-288 de 2012, C-536 de 2012, C-493 de 2015, y
C-213 de 2017.
[11] Para el efecto,
los accionantes hicieron referencia a la Observación No. 3 del Comité de
Derechos Económicos, Sociales y Culturales y a las Observaciones Finales para
Ucrania E/2002/22.
[12] Para el efecto,
los accionantes hicieron referencia al Tercer informe sobre la situación de los
derechos humanos en Colombia del 1º de febrero de 1999.
[13] Para el efecto,
los accionantes hicieron referencia las Sentencias de la Corte Constitucional
C-022 de 1996 y C-532 de 2012.
[14] Para el efecto,
los accionantes hicieron referencia las Sentencias de la Corte Constitucional
C-093 de 2010 y C-517 de 2017.
[15]
Frente a los fines de la medida, los accionantes precisaron “se refiere en
este caso a la respuesta que a través de ella el legislador da al vacío de
garantías en materia de vivienda para PCD. Por ende, la norma es un correlato
del deber constitucional consagrado en el artículo 47 de promoverla inclusión
de PCD. Igualmente la adecuación a los fines constitucionales relevantes se
evidencia en que hay un interés por la protección del derecho a la vivienda
contemplado en el artículo 51 de la Carta Política".
[16] Frente
a la idoneidad para obtener el fin propuesto, los accionantes expusieron:
"la medida no es idónea para alcanzar el fin pretendido, porque al
establecer un porcentaje que no responde a una valoración objetiva del censo
poblacional, como se ha comprobado al revisar los debates que dieron origen a
la disposición acusada, se genera un desfase entre la oferta institucional y la
demanda efectiva. En efecto e los anterior radica (sic)en que se contempla la
posibilidad jurídica de excluir del derecho a vivienda digna a un número de PCD
que han sido efectivamente asignatarias de subsidios para proyectos VIS si
estas PCD llegan a superar el 1° del total de asignatarios potenciales de estos
subsidio”.
[17] En relación con
necesidad de la medida, señalaron: "existiría otra medida protectora de
los fines constitucionales: la asignación de viviendas con ajustes razonables y
diseños universales para la totalidad de población destinataria del proyecto o
que, al menos, que se justifique en el censo previo personas con discapacidad a
la ejecución del proyecto VIS. De esta manera se protegerían eficientemente los
fines constitucionales relativos a la medida".
[18] En cuanto a la
proporcionalidad en sentido estricto, las accionantes explicaron in extenso:
"[A] pesar que, el presente test intermedio no exige la evaluación de
la proporcionalidad de la medida, dado que se trata de un grupo
constitucionalmente protegido como las PCD, es posible reforzar el argumento
sosteniendo que a lo largo de esta demanda, afirmando en este caso que la
medida no es proporcional, pues contempla la posibilidad jurídica real de
excluir apersonas con discapacidad del derecho de acceder al beneficio [de]
obtener una vivienda que, obligatoriamente, tendría que tener los ajustes
razonables necesarios y unas condiciones dignas de acuerdo a sus condiciones de
vida, lo cual, en este caso, no es otra cosa que contemplar en forma vinculante
para todo el censo poblacional beneficiaria (sic) del subsidio, o, al menos,
para el total del censo de persona con discapacidad, sitios habitables de
acuerdo a sus necesidades y las de su grupo familiar de apoyo.
(…)
La disposición acusada y su
incorporación y sostenimiento en el ordenamiento jurídico implica una mayor
cuantificación de afectaciones a derecho tales como la vivienda, la dignidad
humana y la igualdad, que el garantizar la libertad legislativa en materia de
configuración de políticas públicas afirmativas.
(…)
Cuando se contempla la posibilidad
jurídica real de asignar una vivienda que no está obligada a tener un diseño
universal y ajustes razonables, limitando esto a un porcentaje restringido, la
que se está sacrificando es el bien superior de la dignidad humana de aquellos
que no alcanzan a ser cobijados por ese 1%, a pesar de que son adjudicatarios legítimos
de un subsidio VIS. Esto genera un trato diferencial injustificado que, en la
práctica, comporta una serie de carencias habitacionales que impide el goce
efectivo de los derechos fundamentales y sociales que están vinculados con la
vivienda".
[19]
Oficio firmado por Luis Augusto Cangrejo Cobos, recibido el 30 de enero de
2019.
Folios 140-142.
[20]
Oficio firmado por Andrés Fabián Fuentes Torres, recibido el 1º de febrero de
2019. Folios
144-148.
[21]
Oficio firmado por
Katia
Marcela Palencia Sánchez, recibido el 4 de marzo de 2019. Folio
155.
[22]
Oficio firmado por Mario
Andrés Ospina Ramírez, recibido el 1 de febrero de 2019. Folios
154-164.
[23]
Oficio firmado por Luisa Fernanda
Viancha Rincón,
recibido el 4
de febrero de 2019. Folios 161-166.
[24]
Oficio firmado por
Camila
Zuluaga Hoyos, Mónica Roa Hastamory, Mateo Isaza Díaz y Juan Felipe Parra
Rosas, recibido el 4
de febrero de 2019. Folios 167-178.
[25]
Oficio firmado por
Liliana Moncada Vargar, recibido el 4 de febrero de 2019.
Folios 179-183.
[26] Oficio
firmado por Wilmar Javier Medina Lozano y Andrés Sarmiento Lamus, recibido el 4 de febrero de
2019. Folios
193-197.
[27]
Oficio firmado por Jaime
Santiago Salgado López; recibido el 4 de febrero de 2019.
Folios 198-208.
[28]Oficio
firmado por Laura Angélica Rubio Moncada; recibido el 4 de febrero de
2019. Folios
209-212.
[29]Oficio
firmado por Paula Robledo Silva; recibido el 4 de febrero de 2019. Folios
219-227
[30]Oficio
firmado por Nydia Esperanza Vega López; recibido el 4 de febrero de
2019. Folios
229-237.
[31]Oficio
firmado por Sandra Consuelo Forero Ramírez; recibido el 4 de febrero de
2019. Folios
240-245.
[32]Oficio
firmado por Robinson Sánchez Tamayo; recibido el 4 de febrero de 2019. Folio
247.
[33]
Concepto firmado por el Procurador General de la Nación, doctor Fernando
Carrillo Flórez. Folios 305-313.
[34] Por
medio de la cual se establecen las disposiciones para garantizar el pleno
ejercicio de los derechos de las personas con discapacidad.
[35] Folio 311.
[36] Por
medio de la cual se establecen las disposiciones para garantizar el pleno
ejercicio de los derechos de las personas con discapacidad.
[37] Folio
311.
[38] Corte
Constitucional, Sentencia C-724 de 2007.
[39] Corte
Constitucional, Sentencia C-044 de 2018.
[40]
Artículo 71 del Código Civil.
[41]
Artículo 72 del Código Civil.
[42]
Artículo 3 de la Ley 153 de 1887.
[43] Corte
Constitucional, Sentencia C-571 de 2004.
[44] Corte
Constitucional Sentencia C-765 de 2012.
[45] Corte
Constitucional, Sentencia C-384 de 2017. En esta providencia, la Corporación
sostuvo sobre el particular: “para que la
Corte descarte la posibilidad de emitir una decisión de fondo debe existir
certeza en la configuración de la pérdida de vigor de la disposición derogada,
dado que solo en ese caso dicha determinación no sería considerada una
denegación de justicia. Contrario sensu, en el evento que exista duda sobre la
derogatoria de la norma, la Corte debe emitir un fallo de fondo”.
[46] Ver,
entre otras, las Sentencias C-055 de 2010 y C-634 de 1996.
[47] Ver,
entre otras, las Sentencia C-699 de 2016.
[48] Expedido
en desarrollo del artículo 242 de la Constitución Política en cuanto establece
que los procesos que se adelanten ante la Corte serán regulados por la ley
conforme a las reglas que en la misma disposición se señalan.
[49] Corte Constitucional, Sentencia C-1052 de
2001. En dicho fallo la Corte sistematizó la jurisprudencia existente sobre el
tema de los requisitos de procedibilidad de la acción de inconstitucionalidad.
[50] Ver, entre otras,
Corte Constitucional, Sentencia C-1031 de 2002.
[51] Ver, entre otras,
Corte Constitucional, Sentencia C-006 de 2017.
[52] Corte
Constitucional; Sentencias C-494 de 2016 y C-352 de 2017.
[53] Corte
Constitucional; Sentencia C-048 de 2004.
[54] Corte
Constitucional, Sentencia C-352 de 2017.
[55] Ver,
entre otras, Corte Constitucional, Sentencias C-780 de 2003, C-1154 de 2005,
C-891A y C-192 de 2006, C-240 de 2009, C-238 de 2012 y C-494 de 2016.
[56] Corte
Constitucional, Sentencia C-494 de 2016.
[57]
Decreto 262 de 2004 por el cual se modifica la estructura del Departamento
Administrativo Nacional de Estadística.
[58]“Por
la cual se dictan normas en materia de vivienda, se señalan los objetivos y
criterios generales a los cuales debe sujetarse el Gobierno Nacional para
regular un sistema especializado para su financiación, se crean instrumentos de
ahorro destinado a dicha financiación, se dictan medidas relacionadas con los
impuestos y otros costos vinculados a la construcción y negociación de vivienda
y se expiden otras disposiciones”.
[59] Corte
Constitucional, Sentencia C-767 de 2014.
[60] Corte Constitucional,
Sentencia C-329 de 2019.
[61] Artículo 1º de la
CDPD. El artículo en comento dispone en su tenor textual: “[e]l
propósito de la presente Convención es promover, proteger y asegurar el goce
pleno y en condiciones de igualdad de todos los derechos humanos y libertades
fundamentales por todas las personas con discapacidad, y promover el respeto de
su dignidad inherente. Las personas con discapacidad incluyen a aquellas que
tengan deficiencias físicas, mentales, intelectuales o sensoriales a largo
plazo que, al interactuar con diversas barreras, puedan impedir su
participación plena y efectiva en la sociedad, en igualdad de condiciones con
las demás.”
[62]
Preámbulo y artículo 1º del Protocolo adicional a la Convención Americana de
Derechos Humanos.
[63] Corte Constitucional, Sentencia C-486
de 2016.
[64] Ibíd.
[65] Corte
Constitucional, Sentencias C-486 de 2016 y C-115 de 2017.
[66] Corte
Constitucional, Sentencia C-486 de 2016.
[67] Corte
Constitucional, Sentencia C-115 de 2017.
[68] Ibíd.
[69] Corte Constitucional, Sentencias C-1165 de 2000,
C-727 de 2009 y C-115 de 2017.
[70] Corte Constitucional, Sentencia C-228 de 2011.
[71] Corte
Constitucional, Sentencia C-115 de 2017.
[72] Corte Constitucional, Sentencia C-486
de 2016.
[73] Corte
Constitucional, Sentencia C-115 de 2017.
[74] Ibíd.
[75] Corte Constitucional,
Sentencia C-147 de 2017.
[76] Corte
Constitucional, Sentencias C-774 de 2001, C-988 de 2004 y C-288 de 2009.
[77] Corte
Constitucional, Sentencia C-469 de 2016.
[78] Ibíd.
[79] Corte Constitucional, Sentencias
C-271 de 2007 y C-582 de 1999.
[80] Corte
Constitucional, Sentencia C-035 de 2016. Salvamento de voto conjunto de los
Magistrados Luis Guillermo Guerrero Pérez y Alejandro Linares Cantillo.
[81]Corte
Constitucional, Sentencia C-469 de 2016.
[82] Corte
Constitucional, Sentencia C-149 de 2018.
[83]
Artículo 14.8 de la Ley Estatutaria 1618 de 2013. El artículo en comento
dispone en su texto que el “Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, o
quien haga sus veces, deberá establecer un mecanismo de control, vigilancia y
sanción para que las alcaldías y curadurías garanticen que todas las licencias
y construcciones garanticen la accesibilidad de las personas con discapacidad.
(…)”
[84] Ley
388 de 1997, Decreto Reglamentario 2190 de 2009 y Ley 1537 de 2012, entre
otros.
[85] Corte
Constitucional, Sentencia C-536 de 2012. En dicha providencia, frente al
parágrafo 3º del artículo 1º de la Ley 1114 de 20016, esta Corporación advirtió
“la existencia de al menos tres interpretaciones de la
disposición demandada que revelan diferentes criterios sobre la calificación de
la medida como una medida regresiva.”
[86] Tal artículo establece: “A fin de que las personas con discapacidad
puedan vivir en forma independiente y participar plenamente en todos los
aspectos de la vida, los Estados Partes adoptarán medidas pertinentes para
asegurar el acceso de las personas con discapacidad, en igualdad de condiciones
con las demás, al entorno físico, el transporte, la información y las
comunicaciones, incluidos los sistemas y las tecnologías de la información y
las comunicaciones, y a otros servicios e instalaciones abiertos al público o
de uso público, tanto en zonas urbanas como rurales. Estas medidas, que
incluirán la identificación y eliminación de obstáculos y barreras de acceso,
se aplicarán, entre otras cosas, a: // a) Los edificios, las vías públicas, el
transporte y otras instalaciones exteriores e interiores como escuelas, viviendas,
instalaciones médicas y lugares de trabajo (…)”.
[87] Esa disposición dispone lo siguiente: “El Estado garantizará el
derecho a la vivienda de las personas con discapacidad, de acuerdo con el
artículo 28
de la Ley 1346 de 2009. Para garantizar el ejercicio efectivo del derecho a la
vivienda, el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio deberá garantizar el
ejercicio efectivo del derecho a la vivienda digna de las personas con
discapacidad, para lo cual adoptará las siguientes medidas: // 1. Todo plan de
vivienda de interés social deberá respetar las normas de diseño universal que
también garantice la accesibilidad a las áreas comunes y al espacio público. //
2. El Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio o quien haga sus veces,
asignará subsidios de vivienda para las personas con discapacidad de los
estratos 1, 2 y 3, de manera prioritaria. // 3. El Ministerio de Vivienda
Ciudad y Territorio implementará en un plazo máximo de 1 año, los ajustes a sus
programas y políticas con el fin de asegurar los recursos y a establecer los
mecanismos necesarios para que del total de los subsidios de vivienda que se
asignen, como mínimo un 5% sean subsidios especiales para ajustes locativos a
las viviendas y adquisición de vivienda nueva de las personas con discapacidad,
con niveles de Sisbén 1, 2 y 3, atendiendo al enfoque diferencial y en
concordancia del artículo 19
de la Ley 1346 de 2009”.
[88] Se trata de un requerimiento que
se vincula a las exigencias de habitabilidad y asequibilidad establecidas, por
ejemplo, en la Observación No. 4 del Comité de Derechos Económicos, Sociales y
Culturales de las Naciones Unidas.
[89] M.P. Antonio José Lizarazo Ocampo.
[90] Ley 1618 de 2013. Artículo 5.
[91] Decreto 1077 de 2015, “por medio del cual se
expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Vivienda, Ciudad y Territorio”.
Artículo 1º.
[92] Ley 1346 de 2009, “Por medio de la cual se
aprueba la Convención sobre los Derechos de las personas con Discapacidad”.
Artículos 2, 4 y 9.
[93] Sobre la interdependencia e
indivisibilidad de los derechos humanos en la Corte Constitucional, ver
sentencias C-288 de 2012. M.P. Luis Ernesto Vargas Silva; C-753 de 2013. M.P.
Mauricio González Cuervo; C-520 de 2016. M.P. María Victoria Calle Correa, entre
otras.
[94] Sentencia C-520 de 2016.
M.P. María Victoria Calle Correa.
[95] Observación General No. 3, realizada por el Comité
de Derechos Económicos, Sociales y Culturales.
[96] DANE. Personas con discapacidad, retos
diferenciales en el marco del COVID-19. Disponible en https://www.dane.gov.co/index.php/estadisticas-por-tema/demografia-y-poblacion/discapacidad
[97] En las observaciones del Comité sobre los Derechos
de las Personas con Discapacidad respecto al informe presentado por Colombia,
este órgano manifestó que “El Comité recomienda al Estado parte que revise
los criterios para el registro único para la localización y caracterización y
los actualice en línea con el modelo de derechos humanos de la discapacidad.
Asimismo, le recomienda redoblar sus esfuerzos para ampliar el registro de
personas con discapacidad, particularmente en las zonas rurales y más remotas.
Le recomienda también que adopte medidas para garantizar la fiabilidad de los
datos y para actualizar la información de manera periódica”.
CRPD/C/COL/CO/1. 30 de septiembre de 2016.
[98] Ley 1346 de 2009. Artículo 2.
[99] Comité sobre los Derechos de las Personas con
Discapacidad. Observación General No. 2 (2014). Naciones Unidas. CRPD/C/GC/2.
22 de mayo de 2014. Artículo 9. Accesibilidad.
[100] Ley 1346 de 2009. Artículo 2. “Por ajustes
razonables se entenderán las modificaciones y adaptaciones necesarias y adecuadas
que no impongan una carga desproporcionada o indebida, cuando se requieran en
un caso particular, para garantizar a las personas con discapacidad el goce o
ejercicio, en igualdad de condiciones con las demás, de todos los derechos
humanos y libertades fundamentales”.
[101] Comité sobre los Derechos de las Personas con
Discapacidad. Observación General No. 2 (2014). Naciones Unidas. CRPD/C/GC/2.
22 de mayo de 2014. Artículo 9. Accesibilidad.
[102] Ibidem.