C-403-20
Sentencia C-403/20
DECRETO
LEGISLATIVO EN DESARROLLO DE ESTADO DE EMERGENCIA QUE OTORGA UNA TRANSFERENCIA
MONETARIA NO CONDICIONADA, EN FAVOR DE BENEFICIARIOS DE PROGRAMAS SOCIALES DEL
ESTADO-Exequibilidad
DECRETOS
LEGISLATIVOS DICTADOS EN DESARROLLO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA-Control automático de constitucionalidad
DECRETO
LEGISLATIVO DE DESARROLLO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y
ECOLOGICA-Parámetros de
validez constitucional
CONTROL
DE CONSTITUCIONALIDAD DE DECRETO LEGISLATIVO DE DESARROLLO DE ESTADO DE
EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Alcance
CONSTITUCION
POLITICA DE 1991-Establece
tres clases de estados de excepción
ESTADOS
DE EXCEPCION-Carácter
reglado, excepcional y limitado
ESTADOS
DE EXCEPCION-Control
político y control jurídico
DECRETO
LEGISLATIVO DE DESARROLLO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y
ECOLOGICA-Hechos
sobrevinientes que constituyen grave calamidad pública
Este tribunal ha señalado que “los acontecimientos, no
solo deben tener una entidad propia de alcances e intensidad traumáticas, que
logren conmocionar o trastrocar el orden económico, social o ecológico, lo cual
caracteriza su gravedad, sino que, además, deben constituir una ocurrencia
imprevista, y por ello diferentes a los que se producen regular y
cotidianamente, esto es, sobrevinientes a las situaciones que normalmente se
presentan en el discurrir de la actividad de la sociedad, en sus diferentes
manifestaciones y a las cuales debe dar respuesta el Estado mediante la
utilización de sus competencias normales”. En tales términos, esta Corte ha
reconocido que la calamidad pública puede tener una causa natural, como ha
sucedido por cuenta de temblores o terremotos, avalanchas, desbordamientos de
ríos, inundaciones, etc.; o puede tener una causa técnica como es el caso del
cierre de una frontera internacional, o “accidentes mayores tecnológicos”.
DECLARACION
ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA POR GRAVE CALAMIDAD PUBLICA-Recuento y características de las
decretadas
ESTADOS
DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL O ECOLOGICA-Reglas generales
DECRETO
LEGISLATIVO DE DESARROLLO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Requisitos y pasos metodológicos/DECRETOS EXPEDIDOS
EN ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL O ECOLOGICA-Sujeción a requisitos
y limitaciones
DECLARACION
ESTADOS DE EXCEPCION-Circunstancias
extraordinarias
DECRETO
LEGISLATIVO DE DESARROLLO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y
ECOLOGICA-Fuentes
normativas
La Corte ha indicado que los requisitos mencionados se
fundamentan en tres fuentes normativas concretas, todas ellas integradas al
parámetro de constitucionalidad: (i) las disposiciones de la Carta Política que
regulan los estados de excepción (Arts. 212 a 215 C.P.); (ii) el desarrollo de
esas reglas, previstas en la LEEE-; y (iii) las normas de derecho internacional
de los derechos humanos que prevén tanto los requisitos de declaratoria, como
las garantías que no pueden ser suspendidas en esas situaciones excepcionales
(derechos intangibles) (Arts. 93.1 y 214 C.P.).
CONTROL
DE CONSTITUCIONALIDAD DE DECRETO DECLARATORIO DE ESTADO DE EMERGENCIA
ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Presupuestos formales y materiales
CONTROL
CONSTITUCIONAL DE DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL
Y ECOLOGICA-Juicio de
finalidad
El juicio de finalidad está previsto por el
artículo 10 de la Ley Estatutaria de Estados de Excepción (LEEE). A la luz de
este juicio, toda medida contenida en los decretos legislativos debe
estar directa y específicamente encaminada a conjurar las causas de la
perturbación y a impedir la extensión o agravación de sus efectos.
CONTROL
CONSTITUCIONAL DE DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL
Y ECOLOGICA-Juicio de
conexidad material
El juicio de conexidad material está previsto en los
artículos 215 de la Constitución y 47 de la LEEE. Con este juicio, se pretende
determinar si las medidas adoptadas en el decreto legislativo guardan relación
con las causas que dieron lugar a la declaratoria del estado de excepción. La
Corte Constitucional ha señalado que la conexidad debe ser evaluada desde dos
puntos de vista: (i) interno, esto es, la relación entre las medidas adoptadas
y las consideraciones expresadas por el Gobierno Nacional para motivar el
decreto de desarrollo correspondiente y (ii) externo, es decir, el vínculo
entre las medidas de excepción y los motivos que dieron lugar a la declaratoria
del estado de emergencia.
CONTROL
CONSTITUCIONAL DE DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL
Y ECOLOGICA-Juicio de
motivación suficiente
El juicio de motivación suficiente ha sido
considerado como un juicio que complementa la verificación formal por cuanto
busca dilucidar si, además de haberse formulado una fundamentación del decreto
de emergencia, el Presidente ha presentado razones que resultan suficientes
para justificar las medidas adoptadas. Dicha motivación es exigible frente a
cualquier tipo de medidas, siendo particularmente relevante para aquellas que
limitan derechos constitucionales, por cuanto el artículo 8 de la LEEE
establece que los “decretos de excepción deberán señalar los motivos por los
cuales se imponen cada una de las limitaciones de los derechos
constitucionales”.
CONTROL
CONSTITUCIONAL DE DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL
Y ECOLOGICA-Juicio de
ausencia de arbitrariedad
El juicio de ausencia de arbitrariedad tiene por objeto
comprobar que en el decreto legislativo no se establezcan medidas que violen
las prohibiciones para el ejercicio de las facultades extraordinarias
reconocidas en la Constitución, la LEEE y los tratados internacionales de
derechos humanos ratificados por Colombia. Bajo ese entendido, la Corte
Constitucional debe verificar que las medidas adoptadas en los decretos
legislativos: (i) no suspendan o vulneren el núcleo esencial de los derechos y
libertades fundamentales; (ii) no interrumpan el normal funcionamiento de las
ramas del poder público y de los órganos del Estado y, en particular, (iii) no
supriman o modifiquen los organismos y las funciones básicas de acusación y
juzgamiento.
CONTROL
CONSTITUCIONAL DE DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL
Y ECOLOGICA-Juicio de
intangibilidad
El juicio de intangibilidad parte del reconocimiento
que ha hecho la jurisprudencia constitucional acerca del carácter “intocable”
de algunos derechos, los cuales, de conformidad con los artículos 93 y 214 de
la Constitución, no pueden ser restringidos ni siquiera durante los estados de
excepción. La Corte ha establecido que, en virtud del derecho internacional de
los derechos humanos, se consideran como derechos intangibles el derecho a la
vida y a la integridad personal; el derecho a no ser sometido a desaparición
forzada, a torturas, ni a tratos o penas crueles, inhumanos o degradantes; el
derecho al reconocimiento de la personalidad jurídica; la prohibición de la
esclavitud, la servidumbre y la trata de seres humanos; la prohibición de las
penas de destierro, prisión perpetua y confiscación; la libertad de conciencia;
la libertad de religión; el principio de legalidad, de favorabilidad y de
irretroactividad de la ley penal; el derecho a elegir y ser elegido; el derecho
a contraer matrimonio y a la protección de la familia; los derechos del niño a
la protección por parte de su familia, de la sociedad y del Estado; el derecho
a no ser condenado a prisión por deudas; y el derecho al habeas corpus. Son
igualmente intangibles los mecanismos judiciales indispensables para la
protección de esos derechos.
CONTROL
CONSTITUCIONAL DE DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL
Y ECOLOGICA-Juicio de no
contradicción específica
El juicio de no contradicción específica tiene por
objeto verificar que las medidas adoptadas en los decretos legislativos: (i) no
contraríen de manera específica a la Constitución o a los tratados
internacionales; y (ii) no desconozcan el marco de referencia de la actuación
del Ejecutivo en el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica, esto
es, el grupo de medidas descritas en los artículos 47, 49 y 50 de la LEEE. Ha
destacado la Corte que entre las prohibiciones se encuentra, por expreso mandato
constitucional y legal, la consistente en que el Gobierno no podrá desmejorar
los derechos sociales de los trabajadores mediante los decretos contemplados en
el artículo 215.
CONTROL
CONSTITUCIONAL DE DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL
Y ECOLOGICA-Juicio de incompatibilidad
El juicio de incompatibilidad, según el artículo 12 de
la LEEE, exige que los decretos legislativos que suspendan leyes expresen las
razones por las cuales son irreconciliables con el correspondiente estado de
excepción.
CONTROL
CONSTITUCIONAL DE DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL
Y ECOLOGICA-Juicio de
necesidad
El juicio de necesidad, previsto en el artículo 11 de
la LEEE, implica que las medidas que se adopten en el decreto legislativo sean
indispensables para lograr los fines que dieron lugar a la declaratoria del
estado de excepción. La Corte ha señalado que este análisis debe ocuparse (i)
de la necesidad fáctica o idoneidad, la cual consiste en verificar
fácticamente si las medidas adoptadas permiten superar la crisis o evitar la
extensión de sus efectos, de manera tal que se evalúa si el Presidente de la
República incurrió o no en un error manifiesto respecto de la utilidad de la
medida para superar la crisis; y (ii) de la necesidad jurídica o subsidiariedad
que implica verificar la existencia dentro del ordenamiento jurídico ordinario
de previsiones legales que fueran suficientes y adecuadas para lograr los
objetivos de la medida excepcional.
CONTROL
CONSTITUCIONAL DE DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL
Y ECOLOGICA-Juicio de
proporcionalidad
El juicio de proporcionalidad, que se desprende
del artículo 13 de la LEEE exige que las medidas que se adopten en desarrollo
de los estados de excepción sean respuestas equilibradas frente a la gravedad
de los hechos que causaron la crisis. Igualmente, la Corte ha precisado que el
examen de proporcionalidad exige que las restricciones a derechos y garantías
constitucionales se impongan en el grado absolutamente necesario para lograr el
retorno a la normalidad. Advierte la Corte que este examen particular no
excluye, naturalmente, la aplicación del examen de proporcionalidad cuando ella
se requiera, por ejemplo, para controlar restricciones a derechos constitucionales,
como en el juicio de ausencia de arbitrariedad.
CONTROL
CONSTITUCIONAL DE DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL
Y ECOLOGICA-Juicio de no
discriminación
El juicio de no discriminación, el cual encuentra su
fundamento en el artículo 14 de la LEEE, exige que las medidas adoptadas con
ocasión de los estados de excepción no pueden entrañar segregación alguna,
fundada en razones de sexo, raza, lengua, religión, origen nacional o familiar,
opinión política o filosófica o de otras categorías sospechosas.
Adicionalmente, este análisis implica verificar que el decreto legislativo no
imponga tratos diferentes injustificados.
PROGRAMAS SOCIALES
DE TRANSFERENCIAS ECONOMICAS-Análisis
comparado/PROGRAMAS SOCIALES DE TRANSFERENCIAS ECONOMICAS-Importancia en
el Estado de emergencia declarado por Covid-19
PROGRAMA
DE PROTECCION SOCIAL AL ADULTO MAYOR “COLOMBIA MAYOR”-Marco legal y jurisprudencial/
PROGRAMA DE PROTECCION SOCIAL AL ADULTO MAYOR “COLOMBIA MAYOR”-Naturaleza/PROGRAMA
DE PROTECCION SOCIAL AL ADULTO MAYOR “COLOMBIA MAYOR”-Beneficiarios
PROGRAMA
FAMILIAS EN ACCION-Objetivo
de los subsidios condicionados/PROGRAMA MAS FAMILIAS EN ACCION-Acceso a
las transferencias monetarias/PROGRAMA FAMILIAS EN ACCION-Beneficiarios
PROGRAMA JOVENES EN ACCION-Finalidad/PROGRAMA JOVENES EN ACCION-Beneficiarios
DECRETO
LEGISLATIVO EN DESARROLLO DE ESTADO DE EMERGENCIA QUE OTORGA UNA TRANSFERENCIA
MONETARIA NO CONDICIONADA, EN FAVOR DE BENEFICIARIOS DE PROGRAMAS SOCIALES DEL
ESTADO-Contenido y
alcance
AYUDA HUMANITARIA DE
EMERGENCIA-Expresión del derecho
fundamental al mínimo vital
(…)
la financiación de la medida se muestra necesaria para conjurar o impedir la
extensión de los efectos de la emergencia, en el entendido que hace efectiva o
posible la entrega del auxilio económico, y con ello: (i) contribuye a
disminuir la intensidad de la afectación de los derechos fundamentales a la
vida en condiciones dignas y al mínimo vital de la población más vulnerable;
(ii) permite reforzar la protección al adulto mayor que se sitúa en estado de
indigencia o de extrema pobreza, contra la dificultad de crear ingresos y el
riesgo ocasionado de la exclusión social; (iii) complementa el ingreso
monetario de las familias en condición de pobreza y pobreza extrema para la
formación de capital humano, la generación de movilidad social, el acceso a
programas de educación media y superior, la contribución a la superación de la
pobreza y pobreza extrema y a la prevención del embarazo en la adolescencia; y
(iv) mejora las capacidades, competencias, habilidades y destrezas para el
trabajo, y contribuye a la generación de capital humano, incrementa la
empleabilidad y mejora las condiciones de vida de los jóvenes.
Referencia: Expediente RE-308.
Revisión
automática de constitucionalidad del Decreto Legislativo 659 de 2020 “Por el
cual se entrega una transferencia monetaria no condicionada, adicional y
extraordinaria en favor de los beneficiarios de los programas Familias en
Acción, Protección Social al Adulto Mayor -Colombia Mayor y Jóvenes en Acción y
se dictan otras disposiciones en el marco del Estado de Emergencia Económica,
Social y Ecológica”.
Magistrado Ponente:
ALBERTO ROJAS RÍOS
Bogotá, D.C., dieciséis (16) de septiembre de dos mil
veinte (2020).
La Sala Plena de la Corte Constitucional en
ejercicio de sus atribuciones constitucionales y en especial las que le
confieren los artículos 215 y 241 numeral 7° de la Constitución y de los
requisitos y trámites establecidos en la Ley 137 de 1994 y el Decreto Ley 2067
de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I.
ANTECEDENTES
1. El Presidente de la República, el 6 de mayo de 2020,
dictó el Decreto 637 en el que declaró el Estado de Emergencia Económica, Social
y Ecológica en todo el territorio nacional, por el término de treinta días y fijó
la competencia, derivada del artículo 215 Superior, para adoptar, mediante
decretos legislativos, las medidas necesarias para afrontar la crisis.
2. En desarrollo de dicha competencia se profirió el
Decreto 659 de 13 de mayo de 2020 “Por el cual se entrega una transferencia
monetaria no condicionada, adicional y extraordinaria en favor de los
beneficiarios de los programas Familias en Acción, Protección Social al Adulto
Mayor -Colombia Mayor y Jóvenes en Acción y se dictan otras disposiciones en el
marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica”.
3. La Secretaría Jurídica de la
Presidencia de la República, mediante oficio del 14 de mayo de 2020, remitió a esta
corporación copia del citado Decreto 659 de 2020[1]
y, sometido a reparto al
interior de la Sala Plena de esta Corporación, fue asignado el proceso a quien
actúa como ponente y allegado el día 15 de mayo siguiente.
4. Por Auto del 20 de mayo de 2020, el magistrado sustanciador: (i) asumió el
conocimiento del asunto; dispuso (ii) decretar la práctica de pruebas[2];
(iii) comunicar la iniciación del proceso
al Presidente de la República y a todos los Ministerios del Gobierno Nacional
para que indicaran las razones que justifican la constitucionalidad del acto
que se revisa; y (iv) fijar en lista para la intervención ciudadana, también invitó
a participar a algunos actores sociales relevantes para rendir concepto
técnico. Cumplido dicho trámite se corrió traslado al Procurador General de la
Nación quien allegó concepto el 6 de julio de 2020.
5. Por Auto 254 de 2020, de 22 de julio
de 2020, la Sala Plena suspendió los términos en el expediente RE- 308 “hasta
tanto la Corte Constitucional decida sobre la constitucionalidad del Decreto
637 de 6 de mayo de 2020 y decrete la reanudación del proceso RE-308”.
6. A través de la sentencia
C-307 de 12 de agosto de 2020, la Sala Plena declaró la constitucionalidad del
Decreto 637 de 6 de mayo de 2020. De manera que debe reanudarse el trámite del
proceso RE-308.
7. En consecuencia, de acuerdo con el
control automático en este tipo de asuntos, y de acuerdo con lo reseñado
previamente, corresponde llevar a cabo el estudio de constitucionalidad del
Decreto Legislativo 659 de 2020.
II. TEXTO DEL DECRETO 659 DE 2020
8. A continuación, se transcribe el texto de los artículos que
integran el Decreto Legislativo que se revisa[3]:
“DECRETO LEGISLATIVO
659 DE 2020
(mayo 13)
Por el cual se entrega una transferencia
monetaria no condicionada, adicional y extraordinaria en favor de los
beneficiarios de los programas Familias en Acción, Protección Social al Adulto
Mayor -Colombia Mayor y Jóvenes en Acción y se dictan otras disposiciones en el
marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica
EL PRESIDENTE DE LA
REPÚBLICA DE COLOMBIA
En ejercicio de las facultades que le confiere el
artículo 215 de la Constitución Política, en concordancia con la Ley 137 de
1994, y en desarrollo de lo previsto en el Decreto 637 de 2020, «Por el cual se
declara un Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el
territorio nacional», y (…)
DECRETA:
Artículo 1. Entrega de una transferencia monetaria no
condicionada, adicional y extraordinaria en el marco del Estado de Emergencia
Económica, Social y Ecológica.
Durante el término que dure el Estado de Emergencia Económica, Social y
Ecológica declarado mediante el Decreto 637 del 6 de mayo de 2020, autorizar al
Gobierno nacional para que por medio del Ministerio del Trabajo y del
Departamento Administrativo para la Prosperidad Social, realice la entrega de
una (1) transferencia monetaria no condicionada, adicional y extraordinaria en
favor de los beneficiarios de los programas Familias en Acción, Protección
Social al Adulto Mayor - Colombia Mayor y Jóvenes en Acción.
Artículo 2. Financiamiento. La medida dispuesta en este Decreto Legislativo se
ejecutará con cargo a los recursos del Fondo de Mitigación Emergencias -FOME-,
para lo cual, se efectuará la correspondiente distribución presupuestal al
Ministerio del Trabajo y al Departamento Administrativo para la Prosperidad
Social.
Artículo 3. Exención de impuestos y gravámenes
financieros. Las operaciones
financieras que impliquen la dispersión de las transferencias monetarias no
condicionadas contempladas en el presente Decreto Legislativo estarán exentas
de impuestos o gravámenes financieros.
Artículo 4. Vigencia. El presente Decreto Legislativo rige a partir de la
fecha de su publicación.
PUBLÍQUESE, COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE
Dado en Bogotá D.C., a los 13 DE MAYO DE 2020 (…)”
III. PRUEBAS
9. Como se indicó previamente la Corte realizó un
cuestionario al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, al Ministerio del Trabajo, al Departamento
Nacional de Planeación y al Departamento Administrativo para la Prosperidad
Social, relacionado con el contenido y alcance del Decreto 659 de 2020, que debían absolver según sus competencias en
relación con los programas sociales. A continuación, se resumen los aspectos más relevantes:
Cuestionario
Respuestas
¿Según las cifras con las que cuenta el Gobierno
Nacional cuántos habitantes del país carecen de ingresos económicos mínimos
de subsistencia en el contexto de la pandemia?
El Departamento Nacional de Planeación[4]
informó que en Colombia 13 millones de personas carecen de recursos económicos,
es decir el 27% de la población colombiana, de los cuales 3,5 millones
corresponden a personas en situación de pobreza extrema[5].
¿Cuáles son los requisitos para ser beneficiarios de
los programas de Familias en Acción, Protección Social al Adulto Mayor
-Colombia Mayor- y Jóvenes en Acción?
El Departamento Administrativo para la
Prosperidad Social[6]
refirió que el artículo 4° de la Ley 1532 de 2012, modificado por la Ley
1948 de 2019[7]
incorpora las exigencias para hacer parte del Programa de Familias en
Acción.
Explicó que existen instrumentos de focalización
específicos, oficialmente reconocidos y regulados por el Gobierno Nacional,
de conformidad con lo dispuesto en la Ley 1532 y el Manual Operativo V. 5 del
Programa Familias en Acción. Se cuenta con la información del SISBEN, la Red
UNIDOS, el Registro Único de Víctimas – RUV- y los Censos Indígenas avalados
por las autoridades indígenas.
En relación con el Programa Jóvenes en Acción
refirió que están dirigidos a quienes tengan entre 14 y 28 años, carezcan de título
profesional y se encuentren en bases de focalización.
El Ministerio de Trabajo explicó que los requisitos para el Programa
de Protección Social al Adulto Mayor se encuentran previstos en el
artículo 257 de la Ley 100 de 1993 y al artículo 2.2.14.1.31 del Decreto 1833
de 2016 y la Resolución 3863 de 2014.
¿Está prevista una inscripción a dichos programas
mientras se encuentre el estado de emergencia por COVID-19? y, de ser
afirmativo, ¿cuáles son los plazos?
El Departamento Administrativo para la Prosperidad
Social informó que a la
fecha de expedición del decreto “no existe convocatoria vigente para
inscripciones al Programa de Familias en Acción, ni se tiene prevista su
apertura durante el término de vigencia del Decreto 637 de 2020”.
En relación con el Programa de Jóvenes en Acción
destacó que hasta el mes de diciembre de 2020 se realizan jornadas de pre registro
y dada la contingencia del COVID-19 las mismas se llevan a cabo
telefónicamente y a través de medios virtuales.
El Ministerio del Trabajo en relación con el Programa de
Protección Social al Adulto Mayor señaló que hay un alto número de
potenciales beneficiarios y que a través de la Resolución 852 de 2020 adoptó
medidas especiales con ocasión del estado de emergencia por el COVID entre
las que se cuenta la inclusión de adultos mayores de 70 años en listados de
priorización y asignación de beneficiarios para cubrir cupos vacíos.
¿Existen al interior de los programas de Familias en
Acción, Protección Social al Adulto Mayor -Colombia Mayor- y Jóvenes en
Acción, mecanismos que prioricen a población indígena, afrodescendiente,
víctimas del conflicto armado, personas en condición de discapacidad, entre
otros? En caso de ser afirmativo explicar los criterios de priorización.
El Departamento Administrativo para la Prosperidad
Social informó que
dichos programas cuentan con enfoque diferencial, dirigidos a población
indígena, afrodescendiente, víctimas del conflicto armado, personas en
condición de discapacidad. Así mismo todos los grupos poblacionales, dado el
grado de pobreza y de vulnerabilidad son priorizados.
Puntualmente, en relación con el Programa
Familias en Acción se realiza la focalización teniendo en cuenta
distintas bases de datos.  Refiere que a la fecha de expedición del Decreto
659 de 2020 se encuentran como beneficiarias:  875.159 familias desplazadas;
126.883 familias indígenas; 1.106.527 familias de SISBEN, y 540.585
pertenecientes a la Estrategia UNIDOS, para un total de 2.649.154 familias.
En relación con el Programa Jóvenes en Acción este
alcanza a 296.222 personas, de ellas 48.747 son desplazados, 638 son del
ICBF, 6.275 son indígenas; 226.823 son del SISBEN y 13.739 hacen parte de la
estrategia UNIDOS.
El Ministerio del Trabajo en relación con el Programa de
Protección Social al Adulto Mayor adujo que el artículo 2.2.14.1.35 del
Decreto 1833 de 2016 dispone de los criterios de priorización, a través de
puntajes.
¿La base de datos de beneficiarios de los programas
de Familias en Acción, Protección Social al Adulto Mayor -Colombia Mayor- y
Jóvenes en Acción que se encuentra actualmente consolidada qué grado de
actualización y precisión brinda para el objetivo propuesto de entrega de la
transferencia económica?
El Departamento Administrativo para la Prosperidad
Social indicó, a partir
de lo señalado por el artículo 24 de la Ley 1176 de 2007, que las diferentes
bases de datos de focalización están actualizadas así para el Programa
Familias en Acción: La del Departamento Nacional de Planeación, con la
del SISBEN a corte de febrero de 2020; la de la Unidad para la Atención y
Reparación Integral a las Víctimas a corte de enero de 2020; la de las
Autoridades Tradicionales Indígenas a corte de febrero de 2020; la del
Departamento Administrativo de la Prosperidad Social, con corte de febrero de
2019.[8]
Así mismo destacó que bimensualmente se realiza un
control sobre dichas bases para garantizar la calidad de la información en
relación con cada giro que realizan.
El Programa de Jóvenes en Acción se nutre de las bases de datos del ICBF y
esta tiene la información actualizada a corte de marzo de 2020; los listados
censales indígenas a corte de mayo de 2019;la UARIV a octubre de 2019; el
SISBEN  a enero de 2020 y la Red para la Superación de la Pobreza Extrema
-UNIDOS a febrero de 2019.
El Ministerio del Trabajo en relación con el Programa de
Protección Social al Adulto Mayor refirió que la base de datos se
actualiza mensualmente y se realiza cruce de información. Las últimas
novedades reportadas son de corte de 30 de abril de 2020. Además, disponen de
control biométrico.
¿A cuánto ascienden los recursos que serán invertidos
en esta transferencia monetaria no condicionada, adicional y extraordinaria y
cuál es el porcentaje de gasto adicional que ellos implican en relación con
el PIB?
Según el Ministerio de Hacienda y Crédito Público la transferencia monetaria no condicionada
representa un gasto adicional estimado por un valor de hasta $628 mil
millones de pesos, incluido el costo financiero, que equivale al 0,059% del
PIB, adicionales a los recursos que ya han sido empleados para realizar
transferencias anteriores. Esos recursos se financiarán con cargo al Fondo de
Mitigación de Emergencias -FOME- y los discrimina así:
Programa                    Transferencia Decreto
659 de 2020           %PIB aproximado
Familias en Acción              $384.000.000.000
0,036%
Jóvenes en Acción               $105.000.000.000
0,010%
Colombia Mayor       $139.922.101.582
0,013%
TOTAL                             $628.922.101.852
0,059%
¿Cuál es el porcentaje de cobertura de la
transferencia monetaria no condicionada, adicional y extraordinaria en favor
de los beneficiarios de los programas Familias en Acción, Protección Social
al Adulto mayor-Colombia Mayor- y Jóvenes en Acción, ¿en relación con el
universo total de personas de la tercera edad y jóvenes en situación de
pobreza, pobreza extrema e indigencia en el país?
El Departamento Administrativo para la Prosperidad
Social refirió que en
relación con el Programa de Familia en Acción este tiene una cobertura del
69,9% de los potenciales beneficiarios (cubre a 2.325.154 de 3.326.805
personas) y el de Jóvenes en Acción de 38,8% (cubre a 296.222 jóvenes de
763.706 potenciales).
El Ministerio del Trabajo en relación con el Programa de
Protección Social al Adulto Mayor informó que los beneficiarios son
1.703.573, no obstante, de ellos existe 37.510 que se encuentran suspendidos
o tienen novedad de retiro y hasta que no aclaren la situación no es posible
proceder a la transferencia.
En caso de que exista un déficit de cobertura en la
población efectivamente beneficiada por los programas Familias en Acción,
Protección Social al Adulto Mayor -Colombia Mayor- y Jóvenes en Acción y el
universo total de personas en condición de pobreza, pobreza extrema o
indigencia, ¿cuántos recursos económicos adicionales se requieren para que
los programas Familias en Acción, Protección Social al Adulto Mayor -Colombia
mayor- y Jóvenes en Acción alcancen a toda la población que lo requiere?
El Departamento Administrativo para la Prosperidad
Social informó que en
relación con el Programa de Familias en Acción y Jóvenes en Acción existen la
totalidad de los recursos económicos requeridos para realizar la
transferencia monetaria única y no condicionada prevista en el Decreto 659 de
2020[9].
El Ministerio del Trabajo en relación con el Programa de
Protección Social al Adulto Mayor destacó que existen 4.031.311 personas
adultas mayores que cumplen con los requisitos de edad y puntajes
establecidos en el programa, pero solo se cubren 1.703.573 beneficiarios que
corresponde al 41,32% de la población que lo requiere. Es decir, quedan por
fuera 2.328.31. Asignar 80 mil pesos mensuales a ese número implicaría
anualmente un valor de $2.235.178 millones de pesos anuales, sin gastos de
administración.
Sumados todos los programas con que cuenta el
gobierno nacional para atender a las personas en situación de pobreza,
pobreza extrema o indigencia ¿cuántas personas se benefician de los programas
a los que hace referencia el decreto y cuántas de todos los programas?
El Departamento Administrativo para la Prosperidad
Social señaló que “el
Programa Familias en Acción tiene un total de 2.649.154 familias
beneficiarias, a las cuales se suman 296.222 beneficiarios del programa
Jóvenes en Acción”.
El Ministerio del Trabajo en relación con el Programa de
Protección Social al Adulto Mayor refirió que se alcanzará a 1.66.063
beneficiarios que se encuentran activos.
¿Qué mecanismos se encuentran dispuestos para que la
sociedad civil conozca la información sobre la disposición y entrega de los
recursos previstos en el Decreto 659 de 2020 y ejerza el control ciudadano?
El Departamento Administrativo para la Prosperidad
Social explicó que la
Resolución 00934 de 14 de mayo de 2020 reguló el trámite de entrega de la
transferencia monetaria no condicionada, adicional y extraordinaria” y que
además se ha dispuesto información en su portal web, línea de WhatsApp,
telefónica y de manera presencial en las Direcciones Regionales de Prosperidad
Social y puntos de atención de cada ciudad.
El Ministerio del Trabajo en relación con el Programa de
Protección Social al Adulto Mayor destacó que el 90% de los beneficiarios
ya se encontraba programado y adicionalmente se cuenta con información
pública vía web, redes de programas sociales, atención telefónica.
Secretaría Jurídica de la Presidencia de
la República
10. El 1°de junio de 2020 la Presidencia de
la República, a través de la Secretaría Jurídica, dio respuesta a lo requerido
por esta corporación[10].
Sostuvo que el Gobierno Nacional declaró
el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio
nacional, por el término de 30 días, a través del Decreto 637 de 2020. Para
ello tuvo en cuenta: (i) el crecimiento exponencial, imprevisible e incierto
del contagio del COVID-19 en Colombia; y (ii) las afectaciones agravadas de la
economía, causadas por la prolongación de las medidas de aislamiento necesarias
para prevenir el contagio, lo cual apareja un impacto negativo en el empleo del
entretenimiento, comercio y reparación de vehículos, el deterioro del turismo y
la aeronáutica, la disminución del Producto Interno Bruto, el desplome abrupto
del precio del petróleo, la reducción de las exportaciones y la afectación de
las finanzas de las entidades territoriales[11].
11. Apuntó que era necesaria la adopción de
medidas excepcionales para conjurar los efectos de la situación sanitaria, en
distintos niveles, uno de ellos el relacionado con la protección de las personas en situación de vulnerabilidad manifiesta
-adultos mayores-, jóvenes y familias con escasos recursos económicos [12], y que con esa finalidad se dictó el Decreto
659 de 2020[13].
Luego, con apoyo en jurisprudencia constitucional, afirmó que el referido
decreto, satisface las exigencias formales y materiales que se analizan en este
tipo de controles[14].
12. Enfatizó que estaban cumplidas las
exigencias formales pues el reseñado decreto[15]:
i) se publicó en el Diario Oficial No. 51.313
del 13 de mayo de 2020 y se expidió en desarrollo del Decreto Legislativo
637 de 2020 -declaratorio del estado de emergencia económica, social y ecológica-
y por el término de 30 días calendario, como puede verificarse en el título y
la parte motiva; ii) fue suscrito por Presidente de la República y todos los
ministros del despacho; iii) se profirió el 13 de mayo de 2020 -dentro de la
vigencia del estado de emergencia-; iv) está debidamente motivado y enuncia las
razones que justifican su expedición; v) tiene el mismo ámbito de aplicación
territorial que el Decreto 637 de 2020 -a todo el territorio nacional- y; vi) cumple con la limitación temporal prevista en el
artículo 215 de la Constitución, en el entendido que la única medida tributaria
que contiene en su artículo 3 aplica por una vez durante la presente vigencia
fiscal, puesto que las transferencias no condicionadas estarán exentas de
impuestos y gravámenes financieros, y esas transferencias ocurren por una vez
en el marco del estado de Emergencia.
13. En relación con los presupuestos
materiales[16],
advirtió que también se satisfacían, como se sintetiza a continuación:
Juicios
Argumento
Finalidad[17]
Las medidas adoptadas en el Decreto 659 de 2020 se
orientan a paliar la crisis económica originada por el COVID-19
específicamente en relación con las personas de mayor vulnerabilidad
económica.
Conexidad material[18]
Es a partir de los hechos que dieron lugar a la
declaratoria de emergencia que se requiere, entre otras medidas, la entrega
de una transferencia monetaria no condicionada, adicional y extraordinaria en
relación con los programas de Familias en Acción- Protección Social al Adulto
Mayor y Jóvenes en Acción. Así mismo se requieren adoptar mecanismos para su
financiación y eficiencia tributaria.
Motivación suficiente[19]
El Decreto incorpora de forma clara y específica las
razones que condujeron a la expedición de las medidas relacionadas con las
transferencias económicas no condicionadas.
Ausencia de Arbitrariedad[20],
El Decreto 659 de 2020 no suspende ni afecta el núcleo
de los derechos fundamentales y libertades, ni interfiere en el
funcionamiento de otras ramas del poder público.
Intangibilidad
No incorpora medidas que afecten derechos
fundamentales intangibles.
No contradicción específica[21]
El Decreto 659 de 2020 no contraviene la
Constitución Política, ni tratados internacionales y tampoco desmejora
derechos sociales.
Incompatibilidad[22]
Las medidas no suspenden, modifican o derogan leyes.
Además, en la parte motiva se ponen de presente las razones a partir de las
cuales se infiere que la normatividad común es insuficiente para atender la
emergencia.
Necesidad [23]
Fácticamente se requieren las medidas para
contrarrestar la reducción de los ingresos económicos de las personas en
situación de vulnerabilidad que hacen parte de programas sociales del estado
y que no requerirán demostrar el cumplimiento de ningún condicionamiento para
acceder a los recursos de los programas. También advierte necesaria la
exención en el giro de los recursos para maximizar sus efectos.
En relación con la necesidad jurídica también la
estima satisfecha, pues no existe un medio jurídico expedito para adoptar tal
determinación, y la modificación legal tardaría, siendo inane para conjurar o
paliar los efectos que la crisis que produce la pandemia y por razón de la
cual se mantiene el aislamiento obligatorio.
Proporcionalidad[24]
Las medidas que se adoptan cumplen una finalidad
legítima, cual es la protección de grupos sociales vulnerables, a través de
la entrega de una transferencia única que les permita acceder a un mínimo
vital. Se trata de una medida idónea para conjurar los efectos de la crisis,
que no introduce ningún elemento discriminatorio, por el contrario, se
constituye como una acción en favor de sectores vulnerables, que no se
encuentran dentro del Programa de Ingreso Solidario y que también requieren
acceder a recursos, sin condicionamientos.
No discriminación[25],
Las medidas contribuyen en la garantía y realización
de derechos fundamentales, en procura del bienestar de la población más
afectada por la crisis económica.
14. Con base en lo expuesto, solicitó declarar exequible el Decreto Legislativo 659
de 2020, puesto que satisface los presupuestos formales y materiales de
constitucionalidad establecidos para tal efecto.
IV. INTERVENCIONES
15. Se allegaron
tres intervenciones que consideran que el Decreto 659 de 2020 reúne los
presupuestos formales exigidos en el control de constitucionalidad. En relación
con las exigencias materiales, dos de ellas las encuentran cumplidas, por lo que
solicitan declarar exequible el Decreto analizado.
16. La otra
intervención estima que, si bien en circunstancias de normalidad el monto de
las transferencias podría ser suficiente, en la actual coyuntura las personas
en situación de vulnerabilidad económica tienen mayor dificultad para acceder a
ingresos distintos a los otorgados por el Estado, de tal suerte que los
subsidios convergen en la única fuente de subsistencia. Sostiene que por tanto
la suma fijada es insuficiente para asumir la totalidad de los costos derivados
de la satisfacción de su derecho al mínimo vital, prerrogativa que también debe
protegerse para asegurar la eficacia de las políticas dispuestas para combatir
la pandemia y proteger la salud pública. Con base en ello, solicita la
exequibilidad condicionada del artículo 1°. En ese orden se presentarán dichas exposiciones[26].
INTERVENCIÓN
SÍNTESIS
SOLICITUD
Observatorio de Intervención Ciudadana
Constitucional –Universidad Libre de Colombia
El Decreto reúne todos los presupuestos formales y
materiales. Sin embargo, el Decreto debió: (i) especificar a qué hace
referencia la expresión “no condicionada”, para establecer si se eliminan o
suspenden los compromisos y requisitos para acceder a ese beneficio en los
respectivos Programas; y (ii) determinar cómo se controla y vigila la asignación
y entrega de la transferencia monetaria y no se presente algún tipo de
fraude.
Exequible
Yazmín Andrea Camilo Loaiza y Daniela Camacho Biojó
El Decreto es constitucional, pues cumple los
requisitos formales y materiales. La transferencia monetaria materializa los
principios y fines del Estado Social de Derecho. La transferencia es
necesaria porque los efectos de la Emergencia impactan especialmente a la
población más vulnerable que, debido al confinamiento preventivo obligatorio,
ven afectados sus ingresos y su derecho fundamental al mínimo vital.
Exequible
Centro de Estudios de Derecho, Justicia y Sociedad
-Dejusticia- y Centro de Pensamiento en Política Fiscal de la Universidad
Nacional de Colombia
De conformidad con los estándares que el Derecho
Internacional de los Derechos humanos y esta Corte han establecido para la
garantía del derecho al mínimo vital, dentro del fin constitucional propuesto
en el Decreto 659 de 2020 el Estado debe establecer una suma de dinero que
sea suficiente para que los beneficiarios puedan solventar los gastos de
alimentación adecuada, vivienda digna y acceso a servicios públicos
domiciliarios, al menos, durante el tiempo de la emergencia sanitaria.
El condicionamiento consiste en que el monto y la
cubertura del ingreso establecida debe garantizar el derecho al mínimo vital,
de manera que, todas las personas en situación de pobreza extrema, pobreza y
vulnerabilidad socioeconómica puedan cubrir los gastos de alimentación
adecuada, vivienda digna, acceso a servicios públicos, y al acceso a
internet, al menos, durante las medidas de aislamiento adoptadas en el marco
del estado de emergencia sanitaria.
Exequibilidad condicionada del artículo
1°
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA
NACIÓN
17.
El Procurador General de la Nación pidió declarar la constitucionalidad del
Decreto 659 de 2020 y “exhortar al Gobierno Nacional para que aplique un
enfoque diferencial en el marco de los programas de Familias en Acción,
Colombia Mayor y Jóvenes en Acción que garantice la identificación de
necesidades especiales de las comunidades étnicas del país en la entrega de las
ayudas económicas y en el proceso de inscripción a los programas sociales”.
18.
Puntualmente, en relación con las
exigencias formales señaló que i)
se satisface el requisito de suscripción pues cuenta con la firma del
Presidente de la República y de todos los ministros; ii) se cumple el
requisito de motivación en tanto se advierte por qué se requería la entrega
de una transferencia monetaria no condicionada para los beneficiarios de
programas sociales para hacer frente a la crisis generada por el COVID-19; iii)
se cumple el requisito de temporalidad dado que se dictó el 13 de mayo de
2020 en vigencia de la emergencia declarada por el Decreto 637 de 6 de mayo de
2020 con duración de 30 días.
19.
Sobre la exención tributaria prevista en el Decreto 659 de 2020 esgrimió que no
supera el término que indica la Ley 137 de 1994, pues solo está prevista por
una sola vez. Por último, dijo que, aun cuando no se trata de una exigencia
formal, está acreditado que el reseñado Decreto 659 se remitió al día siguiente
de su expedición, es decir como lo indica el parágrafo del artículo 215 de la
Constitución Política.
20.
Argumentó que estaban cumplidos los
presupuestos materiales. Los juicios de finalidad y conexidad
material se satisfacían en tanto el
Decreto tiene como objetivo ampliar la cobertura, eficacia e inmediatez a los
programas sociales asistenciales, permitiendo de grupos vulnerables accedan a
recursos económicos que les permitan paliar la crisis derivada por la pandemia
por COVID 19.
21.
Sobre los juicios de ausencia de
arbitrariedad e intangibilidad explicó
que el Decreto no afecta el núcleo esencial de los derechos ni impone
restricciones a prerrogativas de carácter intangible, “pues se trata de la
ampliación de medidas económicas que tienen como pretensión garantizar el
mínimo vital de las familias para acceder a bienes y servicios de primera
necesidad”. Bajo esa óptica, las medidas tampoco “limitan o restringen
el catálogo de derechos intangibles del artículo 4º de la Ley 137 de 1994”,
ni afectan el grupo de prohibiciones particulares para los estados de
emergencia. Esto último, a fuerza de que no contienen una contradicción
específica con la Carta Política y los tratados que integran el bloque de
constitucionalidad.
22.
En relación con el juicio de motivación
suficiente acotó que la exposición
del Decreto 659 de 2020 es clara sobre el impacto del COVID – 19 en las
familias y sobre la perentoriedad del apoyo que requieren, que se traduce en
ampliar los beneficios sociales. De acuerdo con lo señalado por el Gobierno
Nacional esto supone que las medidas alcanzaran a 2.649.154 familias
beneficiarias del Programa Familias en Acción que recibirían $145.000 cada una;
296.222 personas pertenecientes a Jóvenes en Acción quienes reciben un subsidio
de $356.000 y 1.666.063 adultos mayores, beneficiarios del Programa Colombia
Mayor que reciben $80.000.
23.
Refirió que los tres programas sociales en los que se previó una entrega
adicional y única de un valor económico buscan compensar la pérdida de ingresos
de hogares vulnerables, y alivianar el impacto que esto produce, a través del
traslado de recursos pues “tienen como objetivo generar recursos económicos
a los hogares y población en situación de pobreza”, y que esto queda
explícito en el Decreto 659 de 2020, por lo que estimó cumplida la exigencia.
24.
Aludió a que el juicio de no
contradicción específica también se
supera pues las medidas del decreto bajo análisis no contradicen la
Constitución Política, ni los tratados internacionales, menos lo dispuesto en
los artículos 47, 49 y 50 de la Ley 137 de 1994. Por el contrario, acotó que la
jurisprudencia constitucional ha considerado válidas las transferencias
monetarias, a título gratuito, a favor de terceros cuando se satisfacen
principios superiores y se desarrollan los deberes y finalidades sociales del
Estado.
25.
En lo que tiene que ver con el juicio
de incompatibilidad adujo que el
Decreto 659 de 2020 mantuvo la suspensión del artículo 7 de la Ley 1532 de
2012, que incorporó el Decreto 563 de 2020, relacionada con el condicionamiento
de la entrega de subsidios al Programa de Familias en Acción, lo que en su
criterio se encuentra claramente justificado, dado que no es posible exigir la
satisfacción de unos deberes de corresponsabilidad, muchos de los cuales son
incompatibles con el aislamiento obligatorio y que por ende las medidas son
claramente constitucionales.
26.
Para advertir satisfecho el juicio de
proporcionalidad aseguró que el
Decreto 659 de 2020 busca garantizar a las personas vulnerables en el contexto
de aislamiento social recursos económicos para poderle hacer frente. Sobre la
exención prevista alude a que, si bien la regla general es la de tributar, en
este caso es admisible pues se aspira a que se utilicen todos los recursos en los
programas sociales, lo que amplía su beneficio.
27.
En lo relativo al juicio de no
discriminación esgrimió que el
Decreto 659 de 2020 no incorpora criterios discriminatorios. Precisó que la
transferencia monetaria adicional en favor de los beneficiarios de los
programas sociales está justificada en su alta situación de vulnerabilidad
socioeconómica, y que el Programa de Ingreso Solidario cubre un porcentaje
importante del restante de la población en condición de pobreza.
28.
Llamó finalmente la atención sobre un exhorto para adoptar un enfoque
diferencial en la entrega de estas transferencias monetarias no condicionadas a
miembros de comunidades étnicas para quienes existe mayor afectación porque
padecen con más intensidad la pandemia, ante las dificultades geográficas,
sumadas a la carencia de recursos, que agravan el acceso a bienes y servicios,
como la salud, lo cual está documentado. Se remitió a la Resolución N°1 de 10
de abril de 2020 de la CIDH en la que se enfatizó sobre la urgencia de proteger
a grupos históricamente marginados, especialmente las comunidades étnicas que,
además, tienen necesidades especiales.
VI. CONSIDERACIONES
Competencia
29. La Corte Constitucional es competente para juzgar
la constitucionalidad del Decreto Legislativo 659 de 2020, de acuerdo con lo
señalado en el artículo 215 y 241 numeral 7 de la Constitución Política, así
como de lo indicado en la Ley 137 de 1994.
Asunto por resolver y metodología de la decisión
30.
El Decreto 637 de 6 de mayo de 2020 declaró el segundo Estado de Emergencia Económica,
Social y Ecológica en todo el territorio nacional,  por el término de 30 días.
Esta Corte en sentencia C-307 de 12 de agosto de 2020 lo encontró ajustado a la
Constitución, por satisfacer las exigencias formales y materiales.
31.
En desarrollo de la segunda declaratoria se dictó el Decreto Legislativo 659 de
2020 el cual prevé la entrega a los beneficiarios de los programas de Familias
en Acción, Protección Social al Adulto Mayor -Colombia Mayor- y Jóvenes en
Acción, de una transferencia monetaria no condicionada, adicional y
extraordinaria a la que reciben, con cargo a los recursos del Fondo de
Mitigación de Emergencias -FOME-, y sin ningún tipo de gravamen de las
operaciones financieras que las originen.
32.
Los intervinientes y el Procurador General de la Nación pidieron declarar la
constitucionalidad de las medidas, por considerar satisfechas las exigencias
formales y materiales. No obstante, en relación con estas últimas uno de los
intervinientes pidió condicionar el artículo 1º con la finalidad de que la
transferencia monetaria se ajustara al concepto de mínimo vital. La Vista
Fiscal por su parte, solicitó exhortar al Congreso de la República para
incorporar un enfoque étnico diferencial en el otorgamiento de los subsidios.
33.
En ese orden y dada la naturaleza del Decreto Legislativo 659 de 2020,
corresponde a la Sala Plena realizar un control automático, integral y
definitivo a fin de establecer si cumple con las condiciones formales y
materiales de validez establecidas en la Constitución y en la regulación
estatutaria.
34.
Para llevar a cabo este examen se reiterarán las reglas jurisprudenciales que
contienen la (i) caracterización general de los estados de excepción y, en
particular, del estado de emergencia económica, social y ecológica; también las
que se refieren al (ii) alcance del control judicial. A continuación, se hará
una breve exposición sobre (iii) el papel de los programas sociales de
transferencias económicas para afrontar la crisis generada por la pandemia y (iv)
finalmente, se revisará la constitucionalidad del Decreto Legislativo 659 de
2020, en su aspecto (v) formal y (vi) material.
1.     Caracterización general de los
estados de excepción y, en particular del Estado de Emergencia Económica,
Social y Ecológica[27] (Reiteración jurisprudencial)
35.
La jurisprudencia de esta Corporación ha precisado la naturaleza y alcance del
Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica regulado en el artículo 215
de la Constitución Política. Así, ha determinado las fuentes, criterios y estándares
que debe considerar este Tribunal para juzgar la constitucionalidad de los
decretos de desarrollo que dicta el Presidente de la República. Con el
propósito de analizar el Decreto Legislativo 659 de 2020 se mencionarán los
aspectos básicos del precedente sobre la materia.
36. La Constitución de 1991 regula en sus artículos
212 a 215, los estados de excepción. Con apoyo en esas disposiciones, el
Presidente de la República, con la firma de todos los Ministros, puede declarar
tres tipos de estados de excepción: (i) Guerra Exterior, (ii) Conmoción
Interior y (iii) Emergencia Económica, Social y Ecológica.
37. La regulación constitucional y estatutaria de los
estados de excepción se funda en el carácter reglado, excepcional y limitado de
los mismos. Así, la Carta Política establece un complejo sistema de controles
que guardan directa relación con “el carácter excepcionalísimo de las
medidas de emergencia en Colombia”[28].
Sobre el particular la Corte ha advertido que “(…) el uso de estas
herramientas es una potestad reglada que se encuentra sometida a las
disposiciones constitucionales, legales y del bloque de constitucionalidad”[29].
38. Dicha naturaleza reglada, excepcional y limitada
de los estados de excepción se garantiza por medio de su estricta regulación en
la Constitución y en la Ley 137 de 1994 -en adelante LEEE-[30], así como mediante sus
especiales dispositivos de control político y judicial[31].
39. La Constitución dispuso un complejo sistema de
controles políticos específicos para los estados de excepción, tales como: (i)
la autorización del Senado para la declaratoria del Estado de Guerra Exterior;
(ii) el concepto favorable del Senado para la segunda prórroga del Estado de
Conmoción Interior; (iii) las reuniones del Congreso por derecho propio; (iv)
los informes que debe presentar el Gobierno Nacional al Congreso de la
República sobre su declaratoria y evolución; y, finalmente, (v) la competencia
del Congreso para establecer la responsabilidad política del Presidente y de
los ministros por la declaratoria del Estado de Emergencia Económica, Social y
Ecológica, o que constituya grave calamidad pública, sin la ocurrencia de los
supuestos contemplados en los preceptos constitucionales, o por el abuso en el
ejercicio de las facultades excepcionales.
40. Así mismo en la Carta Política se estableció un
control judicial constitucional automático de los decretos legislativos expedidos
en el marco de los estados de excepción. Esto, en atención a lo dispuesto en
los artículos 212 a 215 de la Constitución, el cual está desarrollado por los
artículos 55 de la LEEE y 36 a 38 del Decreto 2067 de 1991.
41. A la luz del artículo 215 de la Constitución, el
Estado de Emergencia podrá ser declarado por el Presidente de la República y
todos los Ministros siempre que sobrevengan hechos distintos a los previstos en
los artículos 212 y 213 que: (i) perturben o amenacen perturbar en forma grave
e inminente el orden económico, social y ecológico del país, o que
(ii) constituyan grave calamidad pública. Este último concepto ha sido
definido por la Corte Constitucional como “una desgracia o infortunio que
afecta intempestivamente a la sociedad o a un sector importante de ella…”.
En cuando a la calamidad pública, se ha entendido que esta alude a un evento o
episodio traumático, derivado de causas naturales o técnicas, que altera
gravemente el orden económico, social o ecológico, y que ocurre de manera
imprevista y sobreviniente.
42. Este tribunal ha señalado que “los
acontecimientos, no solo deben tener una entidad propia de alcances e
intensidad traumáticas, que logren conmocionar o trastrocar el orden
económico, social o ecológico, lo cual caracteriza su gravedad, sino
que, además, deben constituir una ocurrencia imprevista, y por ello
diferentes a los que se producen regular y cotidianamente, esto es, sobrevinientes
a las situaciones que normalmente se presentan en el discurrir de la actividad de
la sociedad, en sus diferentes manifestaciones y a las cuales debe dar
respuesta el Estado mediante la utilización de sus competencias normales”[32]. En
tales términos, esta Corte ha reconocido que la calamidad pública puede tener
una causa natural, como ha sucedido por cuenta de temblores o terremotos,
avalanchas, desbordamientos de ríos, inundaciones, etc.; o puede tener una
causa técnica como es el caso del cierre de una frontera internacional, o “accidentes
mayores tecnológicos”[33].
43. Desde la expedición de la Constitución Política,
se han declarado Estados de Emergencia Económica, Social y Ecológica por
distintas razones: i) la fijación de salarios de empleados públicos[34]; ii) la
crisis en el servicio público de energía eléctrica[35]; iii) desastres
naturales[36];
iv) la revaluación del peso frente al dólar[37];
v) el deterioro de la situación de los establecimientos de crédito[38]; vi) las
actividades relacionadas con el manejo, aprovechamiento e inversión de los
recursos captados del público[39];
vii) los servicios públicos de la seguridad social y la atención en salud[40]; y, por
último, viii) la situación fronteriza con Venezuela[41].
44. El artículo 215 de la Constitución prescribe que
la declaratoria del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica sólo
puede llevarse a cabo “por períodos hasta de treinta días en cada caso, que
sumados no podrán exceder de noventa días en el año calendario”. A su vez,
la misma disposición prevé que los decretos legislativos en el marco del Estado
de Emergencia tendrán fuerza de ley y deberán ser (i) motivados; (ii) firmados
por el Presidente y todos los Ministros; (iii) destinados exclusivamente a
conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus efectos. Igualmente (iv)
referirse a materias que tengan relación directa y específica con el Estado de
Emergencia y (v) podrán -de forma transitoria- establecer nuevos tributos o
modificar los existentes, los cuales dejarán de regir al término de la
siguiente vigencia fiscal, salvo que el Congreso, durante el año siguiente, les
otorgue carácter permanente.
45. El señalado artículo 215 superior señala que el
decreto que declare el Estado de Emergencia debe indicar el término dentro del
cual va a hacer uso de las facultades extraordinarias y convocar al Congreso,
si este no se hallare en funcionamiento, para que se reúna dentro de los (10)
diez días siguientes al vencimiento de dicho término. En relación con las
competencias del Congreso en el marco de los estados de emergencia, el mismo
artículo constitucional dispone que: (i) examinará hasta por un lapso de
treinta días, prorrogable por acuerdo de las dos cámaras, el informe motivado
que le presente el Gobierno sobre las causas que determinaron el Estado de
Emergencia y las medidas adoptadas, y se pronunciará expresamente sobre la
conveniencia y oportunidad de las mismas; (ii) podrá derogar, modificar o
adicionar los decretos a que se refiere este artículo, en aquellas materias que
ordinariamente son de iniciativa del Gobierno, así como ejercer sus
atribuciones constitucionales; y, (iii) se reunirá por derecho propio, si no
fuere convocado por el Gobierno Nacional.
2.
Fundamento y alcance del
control judicial de los decretos expedidos al amparo del estado de emergencia
económica, social o ambiental[42] (Reiteración jurisprudencial)
2.1.
Consideraciones
generales
46. Los estados de excepción son respuestas, fundadas
en la juridicidad que impone la Carta Política, a situaciones graves y
anormales que no pueden ser enfrentadas por el Estado a partir de sus
competencias ordinarias. Sin embargo, una característica propia del Estado
constitucional es que esa competencia no sea omnímoda ni arbitraria. El
ordenamiento superior impone una serie de requisitos y condiciones que deben
cumplirse tanto en los decretos legislativos que declaran el estado de
excepción, como aquellos que prevén las medidas legales extraordinarias para
hacer frente a la crisis, conocidos usualmente como decretos de desarrollo.
Tales requisitos y condiciones son los que, a su vez, justifican la competencia
de la Corte para verificar la compatibilidad de los decretos con la Carta
Política.  Ello, bajo el entendido que los estados de excepción son
mecanismos extraordinarios que, en todo caso, se encuentran sometidos a
condiciones de validez impuestas por la Constitución.
47. La Corte ha indicado que los requisitos
mencionados se fundamentan en tres fuentes normativas concretas, todas ellas
integradas al parámetro de constitucionalidad: (i) las disposiciones de
la Carta Política que regulan los estados de excepción (Arts. 212 a 215 C.P.);
(ii) el desarrollo de esas reglas, previstas en la LEEE-; y (iii) las
normas de derecho internacional de los derechos humanos que prevén tanto los
requisitos de declaratoria, como las garantías que no pueden ser suspendidas en
esas situaciones excepcionales (derechos intangibles) (Arts. 93.1 y 214
C.P.). La existencia de un régimen jurídico con sujeción al cual deben
ejercerse las competencias que surgen de la declaratoria de un estado de
excepción son una materialización del principio de legalidad que, como lo ha
indicado este Tribunal,  (i) obliga a que el Gobierno actúe con sujeción a las
normas nacionales que rigen los estados de excepción; y (ii) exige que las
suspensiones extraordinarias de los derechos y libertades que tengan lugar en
razón de la crisis no sean incompatibles con las obligaciones del Estado y, en
particular, con aquellas derivadas del Derecho Internacional Humanitario y del
Derecho Internacional de los Derechos Humanos.
2.2.
Criterios formales y
materiales que rigen el control de constitucionalidad
48. La jurisprudencia de este Tribunal ha establecido
que el control constitucional de los decretos expedidos al amparo del Estado de
Emergencia tiene dos facetas: una de carácter formal y otra de carácter material.
Se trata de un detallado escrutinio que tiene por objeto asegurar que todos los
límites previstos para el ejercicio de las facultades de excepción sean
debidamente respetados por el Gobierno Nacional.
49. El examen formal del decreto exige
verificar, en su orden, el cumplimiento de tres exigencias básicas: (i) la
suscripción por el Presidente de la República y por todos sus ministros; (ii)
la expedición en desarrollo del estado de excepción y durante el término de su
vigencia; y (iii) la existencia de motivación. Igualmente, en los casos en los
cuales la declaratoria del estado de emergencia haya comprendido únicamente
determinado ámbito territorial, debe examinarse que los decretos de desarrollo
no lo excedan.
50. El examen material comprende el desarrollo
de varios escrutinios que, como lo ha indicado la Corte, constituyen
expresiones operativas de los principios que guían los estados de excepción. La
práctica decisional de este tribunal evidencia algunas divergencias en el
orden, contenido y agrupación de tales juicios. Si bien tales diferencias no
han afectado el rigor del control constitucional, es oportuno unificar su
alcance a fin de enunciar y caracterizar cada uno de los juicios indicando,
adicionalmente, el orden en que deben ser aplicados.
51. El juicio de
finalidad[43]
está previsto por el artículo 10 de la Ley Estatutaria de Estados de
Excepción (LEEE)[44].
A la luz de este juicio, toda medida contenida en los decretos legislativos
debe estar directa y específicamente encaminada a conjurar las causas de la
perturbación y a impedir la extensión o agravación de sus efectos[45].
52. El juicio de conexidad material[46] está
previsto en los artículos 215 de la Constitución[47] y 47 de la LEEE[48]. Con este
juicio, se pretende determinar si las medidas adoptadas en el decreto
legislativo guardan relación con las causas que dieron lugar a la declaratoria
del estado de excepción. La Corte Constitucional ha señalado que la conexidad
debe ser evaluada desde dos puntos de vista: (i) interno, esto es, la
relación entre las medidas adoptadas y las consideraciones expresadas por el
Gobierno Nacional para motivar el decreto de desarrollo correspondiente[49] y (ii) externo,
es decir, el vínculo entre las medidas de excepción y los motivos que dieron
lugar a la declaratoria del estado de emergencia[50].
53. El juicio de motivación suficiente[51] ha
sido considerado como un juicio que complementa la verificación formal por
cuanto busca dilucidar si, además de haberse formulado una fundamentación del
decreto de emergencia, el Presidente ha presentado razones que resultan
suficientes para justificar las medidas adoptadas[52]. Dicha motivación es
exigible frente a cualquier tipo de medidas[53],
siendo particularmente relevante para aquellas que limitan derechos
constitucionales, por cuanto el artículo 8 de la LEEE establece que los “decretos
de excepción deberán señalar los motivos por los cuales se imponen cada una de
las limitaciones de los derechos constitucionales”[54].
54. El juicio de ausencia de arbitrariedad[55]
tiene por objeto comprobar que en el decreto legislativo no se establezcan
medidas que violen las prohibiciones para el ejercicio de las facultades
extraordinarias reconocidas en la Constitución, la LEEE y los tratados
internacionales de derechos humanos ratificados por Colombia.[56] Bajo ese entendido, la
Corte Constitucional debe verificar que las medidas adoptadas en los decretos
legislativos: (i) no suspendan o vulneren el núcleo esencial de los derechos y
libertades fundamentales[57];
(ii) no interrumpan el normal funcionamiento de las ramas del poder público y
de los órganos del Estado y, en particular, (iii) no supriman o modifiquen los
organismos y las funciones básicas de acusación y juzgamiento[58].
55. El juicio de
intangibilidad[59]
parte del reconocimiento que ha hecho la jurisprudencia constitucional
acerca del carácter “intocable” de algunos derechos, los cuales, de
conformidad con los artículos 93 y 214 de la Constitución, no pueden ser
restringidos ni siquiera durante los estados de excepción. La Corte ha
establecido que, en virtud del derecho internacional de los derechos humanos,
se consideran como derechos intangibles el derecho a la vida y a la integridad
personal; el derecho a no ser sometido a desaparición forzada, a torturas, ni a
tratos o penas crueles, inhumanos o degradantes; el derecho al reconocimiento
de la personalidad jurídica; la prohibición de la esclavitud, la servidumbre y
la trata de seres humanos; la prohibición de las penas de destierro, prisión
perpetua y confiscación; la libertad de conciencia; la libertad de religión; el
principio de legalidad, de favorabilidad y de irretroactividad de la ley penal;
el derecho a elegir y ser elegido; el derecho a contraer matrimonio y a la
protección de la familia; los derechos del niño a la protección por parte de su
familia, de la sociedad y del Estado; el derecho a no ser condenado a prisión
por deudas; y el derecho al habeas corpus. Son igualmente intangibles
los mecanismos judiciales indispensables para la protección de esos derechos.
56. El juicio de no contradicción específica[60]
tiene por objeto verificar que las medidas adoptadas en los decretos
legislativos: (i) no contraríen de manera específica a la Constitución o a los
tratados internacionales; y (ii) no desconozcan el marco de referencia de la
actuación del Ejecutivo en el Estado de Emergencia Económica, Social y
Ecológica, esto es, el grupo de medidas descritas en los artículos 47, 49 y 50
de la LEEE. Ha destacado la Corte que entre las prohibiciones se encuentra, por
expreso mandato constitucional y legal, la consistente en que el Gobierno no
podrá desmejorar los derechos sociales de los trabajadores mediante los
decretos contemplados en el artículo 215.
57. El juicio de incompatibilidad[61],
según el artículo 12 de la LEEE, exige que los decretos legislativos que
suspendan leyes expresen las razones por las cuales son irreconciliables con el
correspondiente estado de excepción.
58. El juicio de necesidad[62],
previsto en el artículo 11 de la LEEE, implica que las medidas que se adopten
en el decreto legislativo sean indispensables para lograr los fines que dieron
lugar a la declaratoria del estado de excepción. La Corte ha señalado que este
análisis debe ocuparse (i) de la necesidad fáctica o idoneidad, la cual
consiste en verificar fácticamente si las medidas adoptadas permiten superar la
crisis o evitar la extensión de sus efectos, de manera tal que se evalúa si el
Presidente de la República incurrió o no en un error manifiesto respecto de la
utilidad de la medida para superar la crisis; y (ii) de la necesidad
jurídica o subsidiariedad que implica verificar la existencia dentro del
ordenamiento jurídico ordinario de previsiones legales que fueran suficientes y
adecuadas para lograr los objetivos de la medida excepcional.
59. El juicio de proporcionalidad[63], que
se desprende del artículo 13 de la LEEE exige que las medidas que se adopten en
desarrollo de los estados de excepción sean respuestas equilibradas frente a la
gravedad de los hechos que causaron la crisis. Igualmente, la Corte ha
precisado que el examen de proporcionalidad exige que las restricciones a
derechos y garantías constitucionales se impongan en el grado absolutamente
necesario para lograr el retorno a la normalidad. Advierte la Corte que este
examen particular no excluye, naturalmente, la aplicación del examen de
proporcionalidad cuando ella se requiera, por ejemplo, para controlar
restricciones a derechos constitucionales, como en el juicio de ausencia de
arbitrariedad.
60. El juicio de no
discriminación[64],
el cual encuentra su fundamento en el artículo 14 de la LEEE[65], exige que las medidas
adoptadas con ocasión de los estados de excepción no pueden entrañar
segregación alguna, fundada en razones de sexo, raza, lengua, religión, origen
nacional o familiar, opinión política o filosófica o de otras categorías
sospechosas[66].
Adicionalmente, este análisis implica verificar que el decreto legislativo no
imponga tratos diferentes injustificados[67].
61. En suma, la facultad del Gobierno nacional para
dictar decretos legislativos al amparo de la declaratoria de un estado de
emergencia se encuentra sometida a las condiciones de validez formal y material
contenidas en los artículos 212 a 215 de la Constitución, en la Ley Estatutaria
137 de 1994 y en los tratados y convenios internacionales de derechos humanos
ratificados por Colombia. El incumplimiento de tales condiciones genera la
inconstitucionalidad de la medida. Al respecto, corresponde tener en cuenta
que, de acuerdo con la jurisprudencia reseñada, esta metodología no exige su
agotamiento “cuando se encuentra que la
medida no cumple con uno de los juicios antes explicados. Ante esa
eventualidad, el decreto de desarrollo devendrá inexequible, sin necesidad de
evaluarlo a partir de los restantes parámetros”[68].
2.3.
El papel de los programas
sociales de transferencias económicas para afrontar la crisis generada por la
pandemia
62. Con ocasión de la pandemia mundial por COVID-19
distintos organismos internacionales han advertido sobre los efectos
devastadores que produce en todos los niveles. Particularmente han enfatizado
las dificultades adicionales que ahora implica superar las brechas de
desigualdad existentes y de alcanzar los objetivos del milenio, relacionados,
entre otros, con la erradicación de la pobreza multidimensional; por ello han
hecho un llamado a que los Estados adopten medidas urgentes, en tanto es
evidente que la crisis no solo impedirá la movilidad social de los ciudadanos,
sino que impulsará a muchos a estar por debajo de la línea de pobreza.
63.
La Comisión Interamericana y la Corte Interamericana[69] de Derechos Humanos, así como organismos del Sistema Universal de Naciones
Unidas, con ocasión de la pandemia mundial por COVID 19, han proferido
resoluciones y declaraciones señalando los riesgos que existen para el disfrute
de los derechos humanos de todas las personas. Los organismos interamericanos y
organismos continentales como la CEPAL y el Banco Interamericano de Desarrollo
han explicado que la emergencia sanitaria tiene efectos diferenciados en las
personas, especialmente en lo que tiene que ver con el ejercicio de sus
derechos económicos, sociales, culturales y ambientales (DESCA) y que es
urgente crear o ampliar los mecanismos de cobertura social.
64.
La CIDH[70] ha explicado que, dado que la economía regional
presenta un altísimo nivel de informalidad laboral, las medidas de
confinamiento y distanciamiento social impactan negativamente el acceso a los
recursos económicos de las personas más vulnerables. De manera que ha exhortado
a los Estados a adoptar “de manera inmediata e interseccional, política[s] o
medida[s] estatal dirigida[s] a enfrentar la pandemia del COVID-19 y sus
consecuencias, incluyendo los planes para la recuperación social y económica
que se formulen.” Puntualmente, en relación con los derechos sociales deberán
implementar medidas “para la prevención y atención de las violencias,
asegurando efectiva protección social, incluyendo, entre otros, el
otorgamiento de subsidios, rentas básicas u otras medidas de apoyo económico.”
65.
Desde hace décadas varios países del hemisferio han desarrollado e implementado
programas de transferencias monetarias condicionadas con el fin de garantizar
un acceso mínimo a recursos económicos a las personas más vulnerables[71]. Dichos programas a la par que otorgan apoyo
financiero incentivan la realización de determinadas actividades que se estiman
socialmente útiles (condicionamientos), como la escolarización de niños y
niñas, la educación media, el autocuidado, entre otros, todo ello enmarcado el
disfrute de los derechos sociales de las personas en condición de
vulnerabilidad.
66.
Se focalizan en grupos vulnerables, como las personas en condición de pobreza o
indigencia, poblaciones étnicamente diferenciadas y aspiran a crear condiciones
permanentes para la inclusión social a partir del fortalecimiento de las
responsabilidades estatales[72]. Han resultado ser mecanismos de protección social
valiosos en tiempos de normalidad, y centrales en el desarrollo de la política
social para afrontar la crisis generada por el COVID-19 en Latinoamérica, como
se explicará.
67.
En efecto, la CEPAL ha señalado que los Estados han optado por crear, modificar
o reforzar sus programas de transferencias monetarias, con el fin de alcanzar
mayor cobertura y para ello también han considerado eliminar transitoriamente
los condicionamientos previstos para su concesión, pues algunas de las
responsabilidades que imponen los programas son de difícil o imposible
cumplimiento en el marco de los confinamientos.
68.
De tal manera ha documentado que “Las principales medidas han sido la
entrega de alimentos y la creación de nuevas transferencias monetarias
(un 33% y un 27% del total de las medidas adoptadas, respectivamente). A
este tipo de medidas, le siguen en frecuencia la suspensión del pago de
servicios básicos (agua, energía, teléfono e Internet) y el aumento del monto
de las transferencias monetarias existentes (un 19% y un 13%,
respectivamente)” y ha remarcado que la suspensión de las condicionalidades
es usual en todo el continente pues muchas familias se ven imposibilitadas
materialmente de cumplirlas[73].
69.
Varios países de la región, sobre todo los más afectados por la crisis, dada su
tasa de contagio y letalidad, han utilizado los programas sociales de
transferencias monetarias con un denominador común: la existencia de un elevado
número de personas en situación de vulnerabilidad, recursos económicos
limitados y la dificultad de poder gestionar o controlar el cumplimiento de los
condicionamientos de los programas, dada las propias dificultades que el Estado
tiene de operar administrativamente. Se traen a colación algunos, para advertir
sobre las estrategias comunes y transversales de la política pública, que es
útil al momento de evaluar el contenido del Decreto, específicamente las
medidas que optan por asignar recursos adicionales a los programas sociales y
eliminar sus condicionamientos.
70.
En México, los programas sociales condicionados iniciaron en 1997 con PROGRESA[74], con la finalidad de mejorar el ingreso y bienestar
de las familias en condición de pobreza. La idea de no conceder únicamente subsidios,
sino que estos fueran acompañados de la realización de acciones para potenciar
el beneficio social dio resultados y así lo demostraron los indicadores que
elevar los porcentajes de superación de la pobreza. Desde el año 2004 se le
denomina OPORTUNIDADES[75] en él se apoya monetariamente para mejorar la
cantidad y diversidad de la dieta, impulsar acciones de promoción de la salud y
acceso, otorgamiento de becas para incentivar la permanencia y el avance escolar
y la articulación de la oferta de programas que promuevan la inclusión
productiva, laboral, financiera y social de los beneficiarios.
71.
Las corresponsabilidades de salud son: el registro en la unidad de salud, la
asistencia de todos los integrantes del hogar a las citas programadas de salud
y la participación en las acciones educativas para el autocuidado de la salud.
A diferencia de la mayoría de los programas en los que las corresponsabilidades
de salud solo aplican a los niños pequeños y a las mujeres embarazadas o en
lactancia; allí todos los miembros del hogar tienen corresponsabilidades de
salud. En relación con el derecho a la educación, las corresponsabilidades son:
inscribir a los niños y jóvenes de hasta 21 años a la escuela y apoyarlos para
que asistan a las clases regularmente. Para cumplir con las
corresponsabilidades, el becario no puede tener cuatro o más faltas
injustificadas durante el mes. Si el becario acumula tres meses de suspensión o
12 faltas injustificadas en un mismo ciclo escolar, se suspenden sus apoyos
educativos por el resto del ciclo.
72.Los
apoyos en los hogares pueden ser suspendidos por incumplimiento de
corresponsabilidades o de los criterios de elegibilidad. Dentro de esta
clasificación, y dependiendo de la causa concreta, los pagos pueden suspenderse
de forma total o parcial, y la suspensión puede ser temporal o definitiva. Para
afrontar la crisis generada por la pandemia de COVID-19, dichos programas se
utilizan para contener los efectos en las poblaciones más afectadas, con la
entrega de recursos adicionales y se han creado otros programas para apoyar a
las personas de Ciudad de México que perdieron sus empleos[76] y a los trabajadores informales[77].
73.
De otro lado en Ecuador[78] existe desde 1998 el Bono Solidario y que hoy se ha
transformado en Bono de Desarrollo Humano, también dirigido a familias en
situación de pobreza extrema que busca garantizar un nivel mínimo de consumo y
promover que inviertan en la educación y salud de los menores de 18 años.
Inició como una manera de compensar a las familias más pobres ante la supresión
de los subsidios de gas y de electricidad y se transformó en un apoyo monetario
mensual de $50 USD por familia. También existe la Pensión para Adultos Mayores
y la Pensión para Personas con Discapacidad. Tras la pandemia se creó el Bono
de Protección Familiar por Emergencia, dirigidos a aquellos que carezcan de
seguro social, demuestren ingresos inferiores al salario mínimo y se encuentren
afiliados al seguro campesino[79]. Se trata de
una sola transferencia, no sujeta a condicionamientos.
74.
En Brasil, desde el año 2004, existe el programa de Bolsa Familia (PBF). Se
trata de una herramienta de transferencias monetarias condicionadas de
cobertura nacional cuya finalidad, como las experiencias restantes, es apoyar a
las familias en situación de pobreza o extrema pobreza y facilitar el acceso a
los servicios de educación y salud[80]. En el año 2011, fue complementado con el sistema
Plan Brasil Sin Miseria para erradicar la extrema pobreza, dirigido a grupos
familiares con ingresos mensuales menores a 45 dólares. La información para
identificarlas se obtiene a través de una encuesta estatal que permite medir el
grado de vulnerabilidad.
75.
Allí existen criterios de priorización, entre los que están las familias
pertenecientes a comunidades de afro-brasileros, indígenas, quienes obtienen
sus ingresos del reciclaje de basura o grupos familiares en los que se ha
identificado tanto trabajo infantil como situaciones análogas a esclavitud
moderna. Ellos tienen acceso garantizado independientemente de si se ha
alcanzado o no el límite previsto en cada región. Para asignar los cupos
restantes, se tienen en cuenta las familias con menor ingreso mensual por
persona, y cuando se presenta paridad de ingreso se opta por aquellos con mayor
número de niños y adolescentes menores de 18 años. Los núcleos
familiares excluidos e incluidos tienen el derecho y el deber de mantener
actualizada la información socioeconómica ante las autoridades estatales, pues
el objetivo de la recertificación es mantener el programa focalizado en las
familias pobres.
76.
Uno de los aspectos esenciales de las transferencias económicas, como se ha
indicado, es que se exigen corresponsabilidades, entre ellas, compromisos en el
área de la salud y la educación.  Las familias beneficiarias con niños menores
a 7 años deben garantizar que accederán a los servicios públicos de salud en
materia de vacunación y pediatría. En el caso de las familias donde hay mujeres
embarazadas, se debe cumplir con los controles prenatales y con la orientación
para lactancia. En relación con el ejercicio del derecho a la educación, se
comprometen a que los niños y adolescentes de los núcleos familiares asistan a
la escuela regularmente. Así mismo mantener actualizada su información. De
incumplir alguno de tales condicionamientos, o de advertir que los ingresos
superan los establecidos para estar por encima de la línea de pobreza, son
excluidos. Esto tiene un objetivo, contar con indicadores reales que permitan
medir acciones de bienestar e impulsar a las familias a salir de la pobreza.
77.
Según los datos del año 2015, el programa llegaba a más de 13.827.000 de
familias que equivale a un 25% de la población del país. En el escenario de la
pandemia, se anunció un aumento de 1,2 millones de usuarios del programa Bolsa
Familia[81]. Para complementarlo, el Congreso aprobó el “bono de
emergencia” el cual consiste en una transferencia económica para trabajadores
independientes o informales cuyos ingresos per cápita mensuales sean inferiores
a la mitad de un salario mínimo y cuyo ingreso familiar no supere tres salarios
mínimos, cuenten más de 18 años, carezcan de empleo y no accedan a otro
beneficio social, ni a seguro de desempleo o pensión. El bono es de 600 reales
mensuales por persona (117 dólares), pagaderos por un periodo de tres meses y restringido a un máximo de dos personas
de una misma familia. Asimismo, las mujeres trabajadoras informales y madres de
familia tienen derecho a 1.200 reales al mes (232 dólares). Todo ello con la
finalidad de ampliar la cobertura. En este último caso no se introdujeron
condicionamientos.
78.
Por su parte Chile también contaba, desde el año 2012, con programas de
transferencias condicionadas, creadas en la ley de Ingreso Ético Familiar[82] (IEF), para familias en condición de pobreza extrema,
además de un subsidio de empleo de la mujer[83]. A través de un
Subsistema de Seguridades y Oportunidades que incluye acompañamiento y
transferencias monetarias condicionadas a las familias y personas en situación
de pobreza extrema (cuyo ingreso per cápita sea insuficiente para cubrir las
necesidades alimentarias) y aquellas en situación de especial vulnerabilidad
incluyendo: (i) mayores de 65 años que se encuentran en situación de pobreza o
vulnerabilidad y viven solos o acompañados solo por una persona; (ii) personas
en situación de calle; (iii) menores de edad cuyo padre, madre o tutor se
encuentra privado de libertad reciben las transferencias. De igual manera,
otros factores de vulnerabilidad que pueden dar prioridad de acceso a familias
o personas son presencia de mujeres embarazadas, lactantes o niños pequeños y
estudiantes (0 a 8 años); y la presencia de personas mayores o con discapacidad
que limita la posibilidad de trabajar.
79.
En el Ingreso Ético
Familiar  (IEF) se verifica el
cumplimiento de las corresponsabilidades de educación y de salud aprovechando
los instrumentos que las instituciones de salud y educación utilizan para dar
seguimiento a la asistencia a los controles médicos y a la escuela. El programa
tiene varias modalidades y diferentes condicionalidades. El denominado Plan Dignidad
requiere que las familias asistan a las sesiones de acompañamiento para no ser excluidos
del programa. A través de este plan se hacen transferencias de durante un
periodo máximo de 24 meses. El Plan Pilar se dirige a familias con niños y
adolescentes menores a 18 años y el “bono de graduación” se reconoce a quienes tienen
más de 24 años, pertenecen a familias que tienen apoyo psicosocial y obtienen
una licencia de enseñanza media en una institución reconocida por el Ministerio
de Educación. El bono se entrega una sola vez y asciende a $50.000 pesos
chilenos. Para el año 2015, el programa tenía una cobertura de 137.000
familias, y alcanzaba a 549.000 personas, con un presupuesto anual de cerca de
360 millones de dólares anuales[84].
80.
En el contexto de la pandemia por COVID-19, Chile profundizó la política de Ingreso
Ético Familiar y a través de una ley del Congreso[85] creó,  adicionalmente, un bono de apoyo familiar y el Ingreso Familiar
de Emergencia[86], que corresponde a cuatro aportes extraordinarios
para hogares que se encuentren en los registros sociales sin que ninguno de sus
integrantes perciba ingresos[87] y sin sujetarlo al cumplimiento de condicionalidades.
81.
De otro lado en el Perú existe desde el año 2005 el Programa Nacional de Apoyo Directo a los
Más Pobres – Juntos[88] encargado de transferencias monetarias condicionadas
dirigido a las familias que viven en situación de pobreza. Otorga incentivos
monetarios a los hogares que cuentan con al menos un miembro objetivo: gestante
o niño/adolescente hasta que culmine la educación secundaria o cumpla 19 años
(lo que ocurra primero), para facilitar que estos accedan y utilicen servicios
de salud y educación. Salvo excepciones, los hogares elegibles deben contar con
una clasificación gubernamental que evidencie su situación de pobreza y pobreza
extrema y residir en un distrito que
presente una incidencia de pobreza superior al 40%. La permanencia
es condicionada a la satisfacción de los requisitos de acceso y al cumplimiento
de compromisos a nivel de salud y educación de los miembros del núcleo
familiar.
82.
En el contexto de la pandemia se aprobó que el Programa Nacional de Apoyo Directo a los Más Pobres – JUNTOS que
anticipó el pago de las transferencias monetarias. También se aprobó la
creación del Programa de Bonos para independientes[89] y el Bono “Yo me quedo en casa”[90]. El primero dirigido a trabajadores independientes afectados
económicamente por la emergencia nacional por el coronavirus COVID-19. Las
exigencias son: (i) pertenecer a un hogar calificado como “NO POBRE”, según el sistema
estatal de información previsto para esa finalidad. Estar en los ámbitos
geográficos con mayor vulnerabilidad sanitaria de acuerdo con el Ministerio de
Salud; (ii) no ser beneficiario del Programa Juntos y de otros programas
sociales del Estado; (iii) no encontrarse registrado cómo trabajador del sector
público o privado; y (iv) generar ingresos por familia inferiores a 1,200
soles.
83.
Por su parte, el Bono “Yo me quedo en casa”[91], es adicional al programa Juntos y tiene como objetivo permitir que
las familias más vulnerables y en extrema pobreza puedan cumplir la cuarentena
obligatoria y el distanciamiento social. El mismo es un aporte adicional de 380
soles para hogares en condición de pobreza o pobreza extrema, que se encuentran
en los ámbitos geográficos con mayor riesgo sanitario durante el estado de
emergencia por el coronavirus (COVID-19).
84.
En Argentina, desde el año 2009, se implementó el programa de Asignación
Universal por Hijo para Protección social[92]que tiene el objetivo mejorar la calidad de vida y el acceso a la
educación de niños, niñas y adolescentes. A partir de mayo del 2011, a dicha
asignación se le suma la Asignación Universal por Embarazo para la Protección
Social, que contribuye a la disminución de la mortalidad infantil en menores de
1 año y a mejorar la calidad del proceso de embarazo, parto y puerperio de las
mujeres. En 2015 inicia la Ayuda Escolar Anual, que se entrega por cada hijo en
edad escolar. Los extranjeros residentes en el territorio argentino pueden
optar a los beneficios de la Asignación Universal por Hijo (AUH) acreditando un
mínimo de tres años de residencia definitiva en el país. Le corresponde al
padre o la madre que viva con los menores y esté: (i) desempleado; (ii) sea
trabajador informal sin aportes a la seguridad social; (iii) trabajador o trabajadora del servicio doméstico; (iv)
o inscrita en programas de acceso al trabajo.
85.
El Decreto 1602 de 2009, norma que estableció el sistema, señala que el padre y
la madre de los menores que permiten recibir la Asignación deben acreditar el cumplimiento de los controles sanitarios
y del plan de vacunación obligatorio hasta niños y niñas de 4 años, y desde los
5 años de edad y hasta los 18 años, además deben garantizar que asistan a la
Escuela. Sin el cumplimiento de estos requisitos el beneficio se pierde.
86. En el contexto por la pandemia por COVID-19,
se incrementaron los recursos para los comedores escolares y comunitarios, se
asignó un bono extraordinario para jubilados, pensionados, titulares de la
Asignación Universal por Hijo y de la Asignación Universal por Embarazo[93]. Así mismo a través del Decreto 310 de
2020[94], se creó el Ingreso Familiar de
Emergencia, entendido como una prestación monetaria no contributiva de carácter
excepcional, cuyo objetivo es compensar la pérdida o disminución de ingresos de
personas afectadas por la emergencia declarada por la pandemia de coronavirus.
Lo pueden cobrar, argentinos nativos o naturalizados y residentes con
residencia legal en el país de 2 años o más; tener entre 18 y 65 años; el grupo
familiar no puede tener ingresos[95], estar en condición de desempleo, o trabajar
en la economía informal, encontrarse inscritos en los niveles más bajos de la
tributación, y también acceden las trabajadoras de servicio doméstico.
2.4.
Los programas
sociales de transferencias económicas condicionadas en Colombia
87. Las políticas públicas para la reducción
de la pobreza y la desigualdad en Colombia, desde hace casi tres décadas han
utilizado los programas de transferencias económicas condicionadas, como un
mecanismo que ha obtenido resultados importantes en la nutrición y la
educación. El primero que se creó como componente de protección social y que se
incorporó en el sistema general de seguridad social, fue el del apoyo a los
ancianos en condición de indigencia, que vendría luego a ser desarrollado por
el Ministerio del Trabajo. De otro lado los programas de Familias en Acción y
de Jóvenes en Acción que, dirigidos también desde el sector Ejecutivo, han
buscado generar acciones positivas en favor de sectores de la población con
alto grado de vulnerabilidad. A continuación, se indicarán los elementos más
relevantes de su composición y funcionamiento, para efectos de comprender el
alcance de las medidas que propone el Decreto 659 de 2020 objeto de análisis.
2.4.1. Programa de Protección Adulto Mayor.
Colombia Mayor
88. La seguridad social tiene por finalidad
proteger las distintas contingencias de la vida social, aun cuando las facetas
que son más conocidas se refieren a las de la protección para la vejez, la
salud, la maternidad, el desempleo y la recreación, también está la de cubrir a
sectores vulnerables que no tienen acceso a trabajo, y que han alcanzado la
vejez sin condiciones dignas de subsistencia. Por ello la Ley 100 de 1993 que
organiza el sistema general de seguridad social previó los “servicios
sociales complementarios” dentro de los que se cuenta el dar amparo a los
adultos mayores que están en situación de indigencia o de extrema pobreza.
89. Esto originó la creación de un Programa[96] que funciona como una cuenta especial de
la Nación, sin personería jurídica, adscrita al Ministerio del Trabajo y que se
financia del Fondo de Solidaridad Pensional, y es administrado por Fiduagraria
S.A. Los requisitos para acceder al programa son los previstos en el artículo
257 de la Ley 100 de 1993, los cuales son concretados en el  artículo
2.2.14.1.31 del Decreto 1833 del 10 de noviembre de 2016 y en la Resolución
3863 de 2014, a saber: (i) ser colombiano; (ii) tener como mínimo, tres años
menos de edad que rija para adquirir el derecho a la pensión de vejez de los
afiliados al Sistema General de Pensiones[97]; (iii) Estar clasificado en los niveles 1
y 2 del Sisben y carecer de rentas o ingreso suficientes para subsistir[98]. También está previsto que alcance a “ancianos
indígenas que residan en sus propias comunidades”, siempre que tengan más
de 50 años. Se trata de un apoyo económico “de hasta el 50% del salario
mínimo legal” y que, como se dijo, ha sido reglamentado[99]
90. Se trata de personas que viven solas y
sus ingresos mensuales no superan medio salario mínimo o viven en la calle y de
la caridad pública, o viven con la familia y el ingreso familiar es inferior o
igual al salario mínimo mensual vigente, o residan en un centro de Bienestar
del Adulto Mayor, o asisten como usuarios al centro diurno.
91. Los giros se realizan el entre el
penúltimo día hábil de cada mes y se termina el día decimo hábil después del
inicio. Simultáneamente, en forma mensual y diez días antes de iniciar los
pagos, se publica en la página del Fondo de Solidaridad Pensional, las fechas
de inicio y finalización del periodo de pago del Subsidio. A través de redes
sociales se envían mensajes destinados a los beneficiarios de Programa.
92. De acuerdo con el Conpes Social 105, el
programa debe mantener la sostenibilidad financiera y su correspondencia con el
Marco Fiscal de Mediano Plazo: “[e]n consecuencia, existe un alto número de
personas adultas mayores que cumplen los requisitos de ingreso para ser
beneficiarios del programa, pero que, por las limitaciones de tipo fiscal
referidas, sus posibilidades de ingreso no son inmediatas.”[100]
93. Para que una persona pueda ser
beneficiaria del programa, debe presentar una solicitud ante la Secretaría de Inclusión
Social del municipio, acompañada de copia del documento de identidad y del
carné del Sisbén. Con esta información se forma una base de datos de potenciales
beneficiarios. Entre las personas identificadas en la base de datos, cada
entidad territorial (municipios) prioriza un número de beneficiarios.
94. El artículo 2.2.14.1.35 del Decreto
1833 de 2016 fijó los criterios para priorizar a personas a partir de la
aplicación de enfoques diferenciales, puntualmente, personas en condición de
discapacidad física o mental, o si el beneficiario tiene personas a cargo,
raizales. Estos se tienen en cuenta a través de puntuación que determina el
grado de vulnerabilidad que presenta cada aspirante.
95. En el contexto de la pandemia, se
aprobó la Resolución 852 de 2020, en la que el Ministerio del Trabajo adoptó
medidas especiales con ocasión de la emergencia por Covid-19. Puntualmente,
determinó que todas las personas mayores de 70 años de cada municipio serían
priorizadas. De igual manera que, con base en el listado de priorización de
cada uno de los municipios, de manera excepcional y durante el tiempo que dure
la Emergencia Económica, Social y Ecológica, el administrador del programa debía
ocupar los cupos vacíos que actualmente tenga cada municipio, dando prioridad
de ingreso a los adultos mayores de 70 años. Igualmente se determinó que cuando
en un municipio no existan personas de 70 años o más, la priorización será
responsabilidad de las entidades territoriales.
96. De acuerdo con los datos allegados al
trámite el programa de Colombia Mayor tiene una cobertura de 1.703.573
personas, pero de acuerdo con la información reportada por el SISBEN con corte
a febrero de 2020, existen 4.031.311 personas adultas mayores que cumplen los
requisitos de edad y puntajes establecidos para el programa Colombia Mayor. Es decir,
tiene una cobertura de 42.24% del total que potencialmente tendría derecho.
97. En términos del Ministerio del Trabajo
existe un “déficit de 2.328.311 potenciales beneficiarios no cubiertos por
el programa y teniendo en cuenta el estimado de potenciales beneficiarios
2.328.311, se requeriría aproximadamente de $186.264 millones de pesos
mensuales, para cubrir un mes de subsidio del Programa Colombia, (sic)
considerando que el valor definido para el programa es de $80.000 mensuales,
que anualmente representarían $2.235.178 millones de pesos sin incluir gastos
de administración y operación, actualmente el presupuesto anual asignado al programa
Colombia Mayor para pago exclusivamente de subsidios es de $1.598.366 millones
de pesos”[101].
2.4.2. Familias
en Acción
98. El programa de Familias en Acción es
manejado por el Departamento para la Prosperidad Social. Entrega un apoyo
económico a todas las familias pobres y en condición de pobreza extrema con
niños, niñas y adolescentes. El incentivo económico condicionado busca
complementar ingresos económicos y de esa manera contribuir la superación a la
pobreza y pobreza extrema y la prevención del embarazo adolescente[102], el fomento del talento humano, la
formación de competencias ciudadanas y comunitarias y para ello otorga un apoyo
monetario a cambio del cuidado de niños y niñas de la primera infancia entre
los que está la asistencia a los controles de crecimiento, permanencia escolar,
acceso a programas de educación superior y formación para el trabajo y de
derechos sexuales y reproductivos, educación nutricional, y educación
financiera.
99. Las leyes 1532 de 2012 y 1948 de 2019
prescriben que el programa va dirigido a las familias: (i) en situación de
pobreza y pobreza extrema; (ii) víctimas de desplazamiento forzado en situación
de pobreza y pobreza extrema.; (iii) indígenas en situación de pobreza y
pobreza extrema de acuerdo con procesos de concertación y focalización
establecidos por el Programa; (iv) afrodescendientes en situación de pobreza y
pobreza extrema de acuerdo con los criterios de focalización establecidos por
el Programa. Establece mecanismos internos para hacer seguimiento a las
familias que incumplen de manera reiterada con los condicionamientos del apoyo
monetario, esto con el objeto de verificar las causas de tales incumplimientos,
que acciones de mitigación y corrección deben llevarse a cabo.
100. Para la identificación de los núcleos
familiares, el Gobierno Nacional cuenta con información obtenida del SISBEN, la
Red UNIDOS, el Registro Único de Víctimas - RUV, y los Censos Indígenas
avalados por las autoridades indígenas. Además de esto, se hacen convocatorias
abiertas y generales para que familias presenten solicitudes de inclusión en el
programa. Conforme a la información a portada por el Gobierno Nacional, se
presentan los datos de las familias beneficiadas por el programa y la fuente de
su focalización:
Desplazados
Indígenas
Sisbén
Red UNIDOS
Total
Número de familias
beneficiadas
875.159
126.883
1.106.527
540.584
2.649.154
101. El artículo 24 de la Ley 1176 de 2007
señala que, las entidades administradoras[103] de las bases de datos para la focalización
son responsables de la veracidad de la información. Por su parte, el
Departamento Administrativo para la Prosperidad Social es responsable de la
coordinación de la focalización poblacional; recibir y compartir las bases de
datos de focalización; ajustar y cargar las bases de datos en el Sistema de Información
de Familias en Acción (SIFA), definir, en coordinación con el DNP, los puntos
de corte del SISBEN, por área geográfica, para la identificación de las
familias en situación de pobreza extrema y pobreza, potenciales de participar
en el Programa; y seleccionar a las familias que se benefician del Programa,
según puntos de corte y criterios, en cada uno de los municipios, distritos,
corregimientos departamentales, resguardos y cabildos indígenas.
102. El programa Familias en Acción tiene
una cobertura del 69,9% sobre el total de familias potenciales en situación de
pobreza y pobreza extrema con niños, niñas y adolescentes. En efecto, según la
información pública, existen, con corte febrero 2020, un total de 3.326.805
familias potencialmente beneficiarias del programa, de las cuales, 2.325.154
reciben el aporte.
2.4.3. Jóvenes
en Acción
103. Jóvenes en acción es un programa que
apoya a los jóvenes en condición de pobreza y vulnerabilidad, con la entrega de
transferencias para que puedan continuar sus estudios universitarios. Los
jóvenes potencialmente participantes deben ser bachilleres entre 14 y 28 años,
que no cuenten con título profesional y que además se encuentren en por lo
menos uno de los siguientes listados poblacionales: (i) registro administrativo
del programa familias en acción; (ii) red para la superación de la pobreza
extrema (Unidos); (iii) Sisben III; (iv) Registro único de Víctimas (RUV); (v)
listados censales indígenas, y (vi) listados censales del ICBF.
104. Una vez el potencial participante del
Programa reúna los anteriores requisitos, debe adelantar su proceso de
formación en cualquier centro del Servicio Nacional de Aprendizaje ­ SENA, o en
la Instituciones de Educación Superior que han suscrito convenio con
Prosperidad Social para el funcionamiento del Programa. Una vez matriculado en
un programa de educación superior, debe realizar los procesos de registro ante
el Programa Jóvenes en Acción, y al ser reportado por las instituciones
educativas que han suscrito convenio con la Entidad, para la ejecución del
Programa Jóvenes en Acción, se otorga la inscripción.
105. Conforme a la información allegada al
proceso de constitucionalidad por el Gobierno Nacional, actualmente el programa
Jóvenes en Acción alcanza a 296.222 beneficiarios, identificados de la
siguiente manera:
Desplazados
ICBF
INDIGENAS
SISBEN
UNIDOS
TOTAL
Atendidos
48.747
638
6.275
226.823
13.739
296.222
106. El Departamento Administrativo para la
Prosperidad Social tiene estimado que con la actual transferencia monetaria no
condicionada, adicional y extraordinaria, por valor de $356.000, se benefician
296.222 participantes del programa Jóvenes en Acción, mediante giro bancario.
107. De acuerdo con la información de la
Gran Encuesta de Hogares de 2018, y con base en la información del total de
beneficiarios de la transferencia monetaria no condicionada, se establece que
este programa llegó a una cobertura del 38,8% del total de jóvenes entre 16 y
24 años en condición de pobreza y pobreza extrema. Lo anterior, bajo el
entendido que se calcula que el total de potenciales beneficiarios son 763.706.
108. Lo anterior permite advertir que los
programas sociales de transferencias monetarias condicionadas buscar alcanzar a
diversos sectores poblacionales, entre los que están los ancianos, las familias
(entre ellas las que tienen niños, niñas y adolescentes) y los jóvenes que
requieren formación profesional. Para el efecto busca incentivar diversas
acciones que generen beneficio social: como la permanencia y cuidado en los
hogares de la tercera edad, la asistencia y permanencia de niños y niñas en
etapa escolar, así como los controles de crecimiento y nutrición, la educación
sexual y reproductiva y la inclusión productiva.
109.
A partir de las consideraciones presentadas en los acápites anteriores, pasa la
Corte a examinar el Decreto Legislativo 659 de 2020. Para tal efecto,
inicialmente realizará el examen de las condiciones formales de validez y luego
el control de validez material. En este último señalará el alcance del decreto,
las medidas que incorpora, y realizará los correspondientes juicios.
3.     Análisis de constitucionalidad de los requisitos
formales
110.
De acuerdo con los requisitos previstos en las disposiciones constitucionales y
estatutarias, tal como se explicó en el párrafo 49 de esta sentencia, se
encuentra que el Decreto Legislativo 659 de 2020 satisface las exigencias
formales, como se explica a continuación.
111.
Suscripción. El Decreto Legislativo 659 de 2020 fue firmado por el
Presidente de la República y 18 ministros, que corresponden a todos los que
representan las carteras ministeriales[104].
112.
Expedición. El Decreto Legislativo 659 de 2020 fue expedido el día 13 de
mayo de 2020[105],
es decir durante la vigencia del Decreto 637 de 2020 que declaró el segundo
Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica desde el 6 de mayo de 2020 y
por 30 días en todo el país (ámbito geográfico)  - el cual fue declarado exequible
por esta corporación en sentencia C-307 de 12 de agosto de 2020-.
113.
Motivación. El Decreto está formalmente motivado. Cuenta con el apartado
correspondiente, en el que i)  se señala que en desarrollo del artículo 215
constitucional se declaró un primer estado de emergencia económica, social y
ecológica, dada la existencia de una pandemia declarada así por la Organización
Mundial de la Salud del 11 de marzo de 2020 y que para el efecto el Ministerio
de Salud a través de la Resolución 380 de 10 de marzo de 2020 adoptó medidas
preventivas sanitarias y por la Resolución 385 de 12 de marzo de 2020 declaró
el estado de emergencia sanitaria; ii) hace una relación sobre los reportes de
contagios y  la letalidad e indica que el Decreto 637 de 6 de mayo de 2020
declara nuevamente el estado de emergencia económica, social y ecológica para
conjurar la grave calamidad pública que apareja la pandemia y enfatiza la
afectación negativa que trajo a las familias de todos los estratos económicos,
rurales y urbanos, que recae con mayor intensidad en la población vulnerable,
de manera que allí se previó autorizar al Gobierno Nacional a realizar la
entrega de transferencias monetarias adicionales y extraordinarias a los
distintos programas sociales.
114.
Así mismo en los considerandos iii) sostiene que la jurisprudencia
constitucional ha permitido la entrega de ayudas económicas en tanto
materializan los principios y fines del Estado social de derecho y que esto
adquiere mayor relevancia para contrarrestar los efectos nocivos del COVID-19;
iv) acude a la Resolución 1/2020 de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos
y a la Declaración 1/20 de la Corte Interamericana de Derechos Humanos en las
que se indica la necesidad de garantizar los derechos económicos, sociales y
culturales a toda la población, con especial énfasis en los grupos
históricamente marginados; v) lleva a cabo una relación de los programas de
Protección Social al Adulto Mayor – Colombia Mayor, Familias en Acción y
Jóvenes en Acción para sostener que es necesaria la entrega de una
transferencia económica no condicionada, al no exigir requisitos de
corresponsabilidad a los beneficiarios; extraordinaria en tanto se realiza
fuera del cronograma de los giros ordinarios y adicional pues los beneficiarios
no tienen otro ingreso para subvenir sus necesidades, todo esto con los
recursos del FOME y que vi) para maximizar y garantizar el uso de los recursos
se hace necesario la exención del gravamen a los movimientos financieros de las
operaciones realizadas entre el Departamento Administrativo para la Prosperidad
Social y el Ministerio de Trabajo y la entidades financieras.
115.
Por consiguiente, comoquiera que en relación con el Decreto 659 del 22 de marzo
de 2020, se encuentran satisfechos los requisitos formales exigidos por el
ordenamiento jurídico, procede la Corte a llevar a cabo el respectivo análisis
material del precitado decreto.
4.     Examen de las condiciones materiales de validez del
Decreto 659 de 2020
4.1.
Cuestión preliminar.
Precedente sobre contenido normativo similar al analizado ante revisión previa
de decreto legislativos.
116.
El Decreto Legislativo 659 de 2020 establece una medida dirigida a la entrega
de una transferencia económica, adicional y no condicionada a los Programas Sociales
de Adulto Mayor -Colombia Mayor-, Familias en Acción y Jóvenes en Acción, con
el objeto de paliar los efectos económicos y sociales que ha tenido el COVID-19
en grupos vulnerables y focalizados que ya se encuentran identificados en las
bases de datos del Estado.
117.
Las disposiciones contenidas en dicho Decreto Legislativo son similares a las
del Decreto 458 del 22 de marzo de 2020 “Por el cual se adoptan medidas para
los hogares en condición de pobreza, en todo el territorio nacional, dentro del
Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica” particularmente la que
se encuentra en el artículo 1° que define que se entregará similar
transferencia a los beneficiarios de los mismos programas sociales. Dicha norma
fue declarada exequible a través de la sentencia C-150 de 2020.
Decreto 458 de 2020
Decreto 659 de 2020
Artículo 1. Entrega de transferencias monetarias en el marco del
Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio
nacional. Por el término de
duración del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica declarado por
medio del Decreto 417 de 2020, se autoriza al Gobierno nacional a realizar la
entrega de una transferencia monetaria no condicionada, adicional y
extraordinaria en favor de los beneficiarios de los programas Familias en
Acción, Protección Social al Adulto Mayor -Colombia Mayor y Jóvenes en
Acción.
Artículo 1. Entrega de una transferencia monetaria no condicionada,
adicional y extraordinaria en el marco del Estado de Emergencia Económica,
Social y Ecológica. Durante
el término que dure el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica
declarado mediante el Decreto 637 del 6 de mayo de 2020, autorizar al
Gobierno nacional para que por medio del Ministerio del Trabajo y del
Departamento Administrativo para la Prosperidad Social, realice la entrega de
una (1) transferencia monetaria no condicionada, adicional y extraordinaria
en favor de los beneficiarios de los programas Familias en Acción, Protección
Social al Adulto Mayor - Colombia Mayor y Jóvenes en Acción
118.
En el trámite del presente proceso de control de constitucionalidad se señaló
que la expedición de este decreto tenía por finalidad continuar protegiendo a
la población más vulnerable quien debido a los efectos de la pandemia vio
afectado su mínimo vital, de tal manera que era necesario adicionar otra
transferencia monetaria, a la prevista en la emergencia anterior, ante la
agudización de la crisis y ante las evidentes cifras sobre precariedad
económica. A juicio de la Sala aun cuando los dos preceptos son similares, pues
se dirigen a los mismos programas esto es Familias en Acción, Protección Social
al Adulto Mayor – Colombia Mayor y Jóvenes en Acción y prevén idéntica acción,
no se concreta la cosa juzgada dado que en el Decreto Legislativo 659 de 2020
se dicta en el marco de la segunda emergencia e introduce a las autoridades que
deberán llevar a cabo la entrega de dichos apoyos monetarios. Esto implica que,
deberá tenerse en cuenta el precedente ya fijado en la sentencia C-150 de 2020[106] que
declaró la exequibilidad de la norma.
119.
Esta corporación ha tenido la posibilidad de pronunciarse para indicar, entre
otros en la sentencia C-172 de 2020 y C-239 de 2020 que aun cuando no se
configura la cosa juzgada si es necesario tener en cuenta “la fuerza del
precedente, particularmente en aquellos juicios que no tienen una relación particular
con asuntos de vigencia y que encuentran en las decisiones previas una línea de
decisión clara”[107].
De manera que así se realizará el presente análisis material, esto es
teniendo en cuenta lo definido previamente en la sentencia C-150 de 2020.
5.     Análisis de constitucionalidad de los requisitos
materiales
120.
El Decreto Legislativo 659 de 2020 en los artículos 1 y 2 establece la entrega
de una transferencia monetaria no condicionada, adicional y extraordinaria a
los beneficiarios de los Programas de Familias en Acción, Protección Social al
Adulto Mayor – Colombia Mayor y Jóvenes en acción, que se ejecuta con cargo a
los recursos del Fondo de Mitigación de emergencias -FOME – quien debe
distribuir los recursos entre quienes gestionan dichos programas, esto es el
Ministerio del Trabajo y el Departamento Administrativo para la Prosperidad
Social. Y por su parte en el artículo 3° dispone que las operaciones
financieras que realicen dichas transferencias están exentas de impuestos y
gravámenes financieros.
121.
El artículo 4° establece la vigencia del Decreto, reiterando el principio
general de sus efectos jurídicos a partir de su publicación sin que se
incorpore ninguna consideración presupuestal o material relevante que deba
analizarse.
122.
La Corte realizará el examen conjunto de dichos artículos, teniendo en cuenta
además lo señalado en los apartados 62 a 108 de la presente providencia.
5.1.
Juicio de finalidad y
conexidad material[108]
123.
Entregar una sola transferencia económica, adicional a la que los beneficiarios
de los programas sociales de Adulto Mayor, Familias en Acción y Jóvenes en
Acción venían recibiendo, y sin someterla a ningún régimen de
corresponsabilidades tiene por objeto paliar algunas de las consecuencias
económicas que agudizó la pandemia, relacionada con la falta de recursos para
subvenir las necesidades básicas de sectores vulnerables de la población, sin
imponer cargas que en el contexto de aislamiento preventivo obligatorio serían
de difícil cumplimiento e impedirían que por tanto existiese la cobertura que
aspira el Decreto[109].
124.
El Decreto en tal sentido advierte que la mencionada transferencia económica
está destinada a conjurar la crisis y a impedir la extensión de los efectos. De
otro la ejecución financiera
del auxilio monetario se encamina a disminuir la intensidad de la afectación de
los derechos fundamentales a
la vida en condiciones dignas y al mínimo vital de los adultos mayores, las
familias y los jóvenes bachilleres en condiciones de pobreza y/o pobreza
extrema y la exención de los gravámenes a las operaciones que hagan efectivas
las entregas buscan maximizar los recursos. De acuerdo con lo señalado en la
sentencia C-150 de 2020 dichas disposiciones “coadyuvan
a canalizar los recursos mediante el uso de programas de asistencia a la
población vulnerable, en el caso del artículo 3º se trata de una disposición
que habilita la utilización de información reservada del DANE para permitirle a
las entidades del Estado responsables de adoptar medidas de control y
mitigación del coronavirus COVID-19, caracterizar de mejor manera el nivel
socioeconómico de los potenciales beneficiarios de las transferencias
monetarias, cuya focalización centrada en los más vulnerables encuentra claro
soporte de principio en los postulados que orientan el Estado Social de
Derecho, atendiendo especialmente a las graves afectaciones que la pandemia ha
ocasionado en los más débiles”
125.
En lo que se refiere a la conexidad
interna, es decir, al vínculo entre la parte motiva del Decreto 659 de 2020
y los artículos que lo desarrollan, la Sala la encuentra manifiesta, toda vez
que, por una parte, la motivación de ese Decreto hace explícito que, el Decreto 637 de 2020, que fue
declarado exequible mediante la sentencia C-307 de 2020, previó la autorización
de la entrega de apoyos financieros a las personas más vulnerables, todo ello
en el marco de los fines sociales del Estado, dentro de los que se cuenta la
solidaridad. En efecto, en la sentencia C-150 de 2020 que sirve como precedente
se sostuvo que “la puesta en marcha de los mecanismos ya referidos
permite atender de manera ágil e inmediata la grave situación calamitosa en
materia sanitaria, así como enfrentar los complejos impactos negativos en el
orden económico y social que perturban y amenazan en forma grave e inminente el
ejercicio de múltiples derechos fundamentales, sin que se advierta que con tal
propósito se sacrifican otros intereses de naturaleza constitucional. Ello,
bajo la consideración de que las propias normas objeto de escrutinio prevén
mecanismos de autorregulación, pues tienen un alcance temporal y transitorio,
dado que están llamadas a cumplirse por el término de duración del Estado de
Emergencia Económica, Social y Ecológica, declarado por medio del Decreto 417
de 2020 (Art. 1º), durante el tiempo que persistan las consecuencias económicas
adversas para los hogares más vulnerables del país (Art. 2º) y mientras esté
vigente la emergencia sanitaria (Art. 3º)”.
126. También se encuentra satisfecha en tanto se
indicó que el Decreto Legislativo 444 del 21 de marzo de 2020 creó el Fondo de
Mitigación de Emergencias -FOME-, cuyo objeto es atender las necesidades de
recursos para la atención en salud y los efectos negativos ocasionados a la
actividad productiva; los recursos de dicho fondo deben ser usados para
conjurar la crisis o evitar la extensión de sus efectos; y el 11 de mayo de
2020, el Comité de Administración del Fondo de Mitigación de Emergencias -FOME-
aprobó el financiamiento de una transferencia económica a los programas
Familias en Acción, Jóvenes en Acción y Colombia Mayor, con cargo a los
recursos del referido Fondo. Esto guarda correspondencia con lo señalado por  esta
corporación en sentencia C-194 de 2020[110]
en la que se sostuvo la constitucionalidad de las medidas que crearon al FOME
por considerar que se habilitan fuentes de recursos adicionales para sufragar
este tipo de medidas que contribuyan a aminorar los efectos de la pandemia en
los sectores más vulnerables.
127. Y por otra, y en concurrencia con ese escenario, el artículo 2 del
Decreto 659 de 2020 alude a la financiación de la transferencia económica con cargo a los recursos de dicho Fondo, mediante la
correspondiente distribución presupuestal al Ministerio del Trabajo y al
Departamento Administrativo para la Prosperidad Social. Adicional a ello puede
sostenerse que la medida de exención de gravámenes a las operaciones financieras
busca la utilización eficiente de los recursos en la población vulnerable.
128. También esta cumplida la conexidad externa,
pues efectivamente existe vínculo entre los motivos que dieron lugar a la
declaratoria de la emergencia económica y lo establecido en los artículos del
Decreto 659 de 2020. El 6 de
mayo de 2020, el Gobierno Nacional expidió el Decreto
637, “Por el cual se declara un Estado de Emergencia
Económica, Social y Ecológica en todo el territorio Nacional”. Los
considerandos del mismo se dividen en tres partes, la primera de ellas refiere
al presupuesto fáctico, la segunda al presupuesto valorativo y la tercera a la justificación
de la declaratoria de estado de excepción, la cual, a su vez, dispone varios
grupos de medidas, entre ellas, la entrega de transferencias monetarias
adicionales y extraordinarias en favor de los beneficiarios de los programas Familias en
Acción, Protección Social al Adulto Mayor -Colombia Mayor- y Jóvenes en Acción,
cuya financiación se
desarrolla en el artículo 2 del Decreto 659 de 2020. De manera que estos
juicios se encuentran satisfechos.
5.2.
Juicio de motivación
suficiente
129.
El Presidente y sus ministros presentaron las razones
para adoptar el articulado del Decreto 659 de 2020. Así mismo al responder el
oficio de esta Corporación, presentaron argumentos adicionales que se tienen en
cuenta al realizar este juicio.
130.
Sobre la medida. El considerando del Decreto 659 de 2020 sostiene que a
través del Decreto 637 del 6 de mayo de 2020, y a efectos de mitigar la grave
calamidad pública ocasionada por la pandemia del COVID-19, se declaró el Estado
de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el país por el lapso de 30
días.
131.
Anota que una de las razones por las cuales se declaró dicha Emergencia es el
impacto negativo que han afrontado las familias de todos los niveles
socioeconómicos, ya sea en el sector rural o urbano, especialmente aquellas que
se hayan en situación de vulnerabilidad socio-económica, lo cual amenaza el
suministro de servicios públicos como la educación, que incluye la permanencia
de las niñas, niños, adolescentes y jóvenes en los niveles de primera infancia,
básica, media y superior, y las prestaciones complementarias y programas
sociales que hacen efectivos tales derechos, de tal suerte que es necesario
adoptar medidas para reducir la deserción y apoyar al sistema educativo.
132.
También sostiene que el Decreto 637 de 2020 estableció como mecanismo general
para afrontar la crisis y sus efectos socio-económicos que afectan a la
población más vulnerable, permitir al Gobierno Nacional que entregue
transferencias monetarias adicionales y extraordinarias en favor de los
beneficiarios de los programas Familias en Acción, Protección Social al Adulto
Mayor -Colombia Mayor-, Jóvenes en Acción, de la compensación del impuesto
sobre las ventas -IVA y la transferencia del Ingreso Solidario.
133.
Aduce que el artículo 3 del Decreto 637 de 2020 dispuso la expedición de
decretos legislativos con los cuales se adopten medidas adicionales necesarias
para conjurar la crisis y evitar la extensión de sus efectos, con la respectiva
regulación presupuestal a que haya lugar. Sostiene que, según la jurisprudencia
constitucional, específicamente lo determinado en la sentencia C-159 de 1998,
la transferencia económica tantas veces aludida es viable y procedente en cuyos
casos se vela por el cumplimiento de principios o deberes constitucionales,
tales como “promover la prosperidad general, facilitar la participación,
garantizar los principios y deberes consagrados a nivel constitucional,
asegurar la convivencia pacífica y la vigencia de un orden social justo y
proteger a todas las personas en su vida, honra, bienes, creencias, derechos y
libertades”.
134.
Asegura que esas ayudas económicas hacen efectivos los principios y fines del
Estado Social de Derecho, por ejemplo, la dignidad humana, la prevalencia del
interés general, la efectividad de los derechos y el bienestar general; y
protegen los derechos fundamentales a la vida en condiciones dignas y al mínimo
vital de las personas más vulnerables, garantizándoles la calidad de sujetos de
especial protección constitucional.
135.
Sobre los programas sociales. Manifiesta que, en relación con el Programa de Adulto
Mayor su objetivo es proteger a la población anciana que se sitúa en estado de
indigencia o de extrema pobreza, contra la dificultad de crear ingresos y el riesgo
ocasionado de la exclusión social, mediante un subsidio económico.
136.
Respecto del Programa Familias en Acción, indica que es una ayuda en dinero en
favor de las familias en condición de pobreza y pobreza extrema. Agrega que ese
programa complementa el ingreso monetario para la formación, la generación de
movilidad social, el acceso a programas de educación media y superior, la
contribución a la superación de la pobreza y pobreza extrema y a la prevención
del embarazo en la adolescencia.
137.
Y frente a Jóvenes en Acción, señala que está dirigido a jóvenes bachilleres en
condiciones de pobreza y vulnerabilidad. Su objetivo es mejorar las
capacidades, competencias, habilidades y destrezas para el trabajo, y
contribuye a la inclusión productiva.
138.
A partir de ello enfatiza que es necesario el pago de la transferencia
económica no condicionada, extraordinaria y adicional, ya que los efectos de la
Emergencia afectan especialmente a la población vulnerable, específicamente sus
ingresos y su derecho fundamental al mínimo vital. Es por ello por lo que
explica que dicho auxilio económico es: (i) no condicionado por cuanto no se
exigen compromisos de corresponsabilidad a los beneficiarios; (ii)
extraordinario toda vez que no se efectúa dentro del cronograma de los giros
ordinarios; y (iii) adicional puesto que los beneficios actuales no generan un
ingreso que garantice su subsistencia.
139.
Alcance de la medida. De acuerdo con las motivaciones  la mencionada
transferencia monetaria pretende beneficiar, aproximadamente a: (i) 2.649.154
familias pobres y vulnerables mediante una inversión aproximada de
$384.000.000.000 de pesos, en el Programa de Familias en Acción; (ii) 296.222
jóvenes pobres y vulnerables con una inversión aproximada de $105.000.000.000,
dentro del programa Jóvenes en Acción; y (iii) 1.666.063 adultos mayores con
una inversión aproximada de $139.922.101.852, en el programa Protección Social
al Adulto Mayor - Colombia Mayor-, para un monto total de aproximadamente $628.922.101.852
de pesos.
140.
Al proceso de constitucionalidad se allegó información relevante para la
motivación, específicamente se determinó con datos del DANE que según las
cifras oficiales existen 13 millones de personas en situación de pobreza en
Colombia, que equivale al 27% del país y que de este el 7,2% corresponde a
población en pobreza extrema, esto es 3,5 millones de personas. De la sumatoria
de los programas sociales, y que los Programas de Familias en Acción cubren a
2.649.154 familias y Jóvenes en Acción a 296.222 y 1.703.573 integran las bases
de Colombia Mayor (de ellos 1.666.063 reciben recursos los restantes están
suspendidos). Esto es relevante en tanto la sumatoria de quienes integran estos
programas da cuenta que efectivamente la transferencia si tiene una cobertura
relevante para mitigar los efectos y que además las bases de datos en las que
se encuentran registrados tienen fiabilidad, de allí que exista una motivación
adecuada de dichas disposiciones.
141.
Ejecución de la medida. Ahora bien, se pone de presente que a través del
Decreto Legislativo 444 del 21 de marzo de 2020 se creó el Fondo de Mitigación
de Emergencias -FOME-, cuyo objeto es atender las necesidades de recursos para
la atención en salud y los efectos negativos ocasionados a la actividad
productiva. Resalta que los recursos de dicho fondo podrán ser usados para
conjurar la crisis o evitar la extensión de sus efectos. Al respecto precisa
que, el 11 de mayo de 2020, el Comité de Administración del Fondo de Mitigación
de Emergencias -FOME- aprobó el financiamiento de una transferencia económica a
los programas Familias en Acción, Jóvenes en Acción y Colombia Mayor, con cargo
a los recursos del referido Fondo.
142.
Finalmente advierte la necesidad de establecer la exención del gravamen a los
movimientos financieros de las operaciones efectuadas entre el Departamento
Administrativo para la Prosperidad Social y el Ministerio del Trabajo y las
entidades financieras. Lo anterior con el propósito de que los beneficiarios de
los mencionados Programas hagan uso de la totalidad del dinero transferido.
143.
De lo anterior se destaca que dicho articulado se motivó suficientemente por el
Gobierno Nacional, tanto en lo relacionado con la necesidad de medidas
sociales, los programas en los que recae, la necesidad de suspender
condicionalidad y la forma en la que se generarían los recursos y se
ejecutarían las transferencias, de manera que este juicio se encuentra
satisfecho.
5.3.
Juicio de ausencia
de arbitrariedad
144.
Según lo indicado en el apartado 54 de esta providencia este juicio se
encuentra cumplido, pues lo señalado en los artículos 1°, 2° y 3° del Decreto
659 de 2020 (i) no suspende o vulnera el núcleo esencial de los derechos y
libertades fundamentales, por el contrario, lo que promueve es la solidaridad y
la protección a personas en condición de vulnerabilidad. (ii) no interrumpen el
normal funcionamiento de las ramas del poder público y de los órganos del
Estado y (iii) no suprimen o modifican los organismos y las funciones básicas
de acusación y juzgamiento.
145.
En efecto, como se ha indicado se trata
de una herramienta que: (i) garantiza el acceso a recursos económicos a sujetos
de especial protección constitucional; y (ii) no viola la prohibición de
decretar auxilios o donaciones en favor de personas naturales o jurídicas de
derecho privado, prevista en el artículo 355 Superior, pues desarrolla los
deberes y finalidades del Estado Social de Derecho con el objeto de alcanzar el
bienestar general y el mejoramiento de la calidad de vida de la población más
vulnerable, es decir, responde a una finalidad constitucionalmente legítima. De
manera que este juicio se supera.
5.4.
Juicio de
intangibilidad
146.
Es evidente que ninguno de los artículos bajo examen suspende o limita derechos
fundamentales, tales como, la vida, la integridad personal, a no ser sometido a
desaparición forzada, a torturas, ni a tratos o penas crueles, inhumanos o
degradantes, el reconocimiento de la personalidad jurídica, la prohibición de
la esclavitud, la servidumbre y la trata de seres humanos, la prohibición de
las penas de destierro, prisión perpetua y confiscación, libertad de conciencia
y religión, entre otros, así como tampoco los consagrados en tratados y convenios
internacionales que reconocen los derechos humanos. Contrario a ello, su
propósito es reducir el grado de vulneración de los derechos fundamentales a la
vida en condiciones dignas y al mínimo vital de los beneficiarios de los
programas tantas veces aludidos. Así que este juicio también se satisface.
5.5.
Juicio de no
contradicción específica
147.
El contenido del Decreto 659 de 2020 no contraría las disposiciones
constitucionales, ni desconoce los compromisos adquiridos por el Estado colombiano
en los tratados internacionales de derechos humanos, tampoco el marco de
referencia de la actuación del ejecutivo en el Estado de emergencia declarado,
ni afecta derechos sociales. Tal como se indicó en los apartados 87 a 108 de
esta providencia, los programas sociales de transferencias económicas tienen
como propósito apoyar económicamente a personas en situación de vulnerabilidad
a la par que incentivan acciones relacionadas con el cuidado, la salud y la
promoción en la educación y el empleo de los beneficiarios. Aun cuando uno de
los intervinientes, esto es DEJUSTICIA pide el condicionamiento del artículo 1°
por considerar que debe ajustarse la suma de dinero que se brinda en dichos
programas, atendiendo el contenido de mínimo vital, para esta Corte es claro
que se trata de maximizar los recursos de protección social para alcanzar a la
totalidad de la población que se encuentra en condición de pobreza y que para
ello tales dispositivos económicos han tenido un contenido progresivo, que
incluso la propia ley determinó desde sus orígenes. Aun cuando lo propio es
alcanzar un contenido mínimo vital, para esta Corte la distribución que se hace
en relación con los recursos disponibles tiene por finalidad ampliar la
cobertura de acuerdo con las previsiones que para el efecto estimó el
legislador extraordinario. Es cierto que no se satisface el mínimo vital con
tales rubros, si embargo se trata de una política social que busca el ingreso
progresivo a familias vulnerables y a sujetos de especial protección como es el
caso de los adultos mayores.
148.
Específicamente el Decreto 659 de 2020 se dirige a tres programas en específicos
Adulto Mayor, Familias en Acción y Jóvenes en Acción, el primero es desarrollo
del artículo 257 de la Ley 100 de 1993, el 2.2.14.1.31 del Decreto 1833 de 2016
y la Resolución 3863 de 2014, y la Resolución 852 de 2020 que se dictó en el
marco de la emergencia y en la que se adoptaron medidas especiales por el
COVID-19, particularmente la inclusión de adultos mayores de 70 años que ya se
encontraban en listados de priorización y que entrar a cubrir los cupos vacíos
del Programa. Tiene un alcance significativo y complementa la política pública
de atención a la población vulnerable con los dos programas restantes,
previstos en el artículo 4° de la Ley 1532 de 2012, modificado por la Ley 1948
de 2019, la cual trae los condicionamientos que deben cumplir.
149.
Es claro que todos los programas tienen instrumentos de focalización
específicos, y su propio Manual Operativo, los cuales permiten evidenciar que
los beneficiarios en realidad cumplen con las exigencias y además son
priorizados con enfoque diferencial, para el efecto se tiene en cuenta los
puntajes para población indígena, afrodescendiente, víctimas del conflicto
armado, personas en condición de discapacidad y el grado de pobreza. Son
indicativos de ello que los beneficiarios se hayan identificado a partir de
distintas bases de datos de autoridades públicas. Por ejemplo, como quedó
acreditado en el trámite, a partir de la focalización en el Programa de
Familias en Acción se encuentran 875.159 familias que son desplazadas por la
violencia, 126.883 son familias indígenas, 1.106.527 son familias pobres, y por
ello están en el sistema de información del SISBEN y 540.585 hacen parte de la
Red UNIDOS (Red para la superación de la pobreza extrema). Así mismo Jóvenes en
Acción también está conformado por 48.747 personas desplazadas por la
violencia, 638 provenientes del ICBF, 6275 indígenas, 226.823 sisbenizados y
13.739 que están en la Red UNIDOS.
150.
Esto es relevante en la medida en que el Procurador General de la Nación
solicitó exhortar para que se incluyera un enfoque diferencial y étnico en las
transferencias monetarias, pues evidencia que este paulatinamente ha sido
incluido y se tiene en cuenta en el desarrollo de la política pública de
reducción de la pobreza.
151.
Por demás no se contradice lo señalado en el artículo 355 superior en tanto lo
que busca dicha medida es implementar políticas sociales que tienen como objeto
la asignación de bienes y recursos a sujetos de especial protección en aras de
cumplir los fines del Estado para lo cual está autorizado el legislador
extraordinario. Sobre este particular aspecto, en sentencia C-174 de 2020 esta
Corte al declarar la constitucionalidad del decreto legislativo 518 de 2020 en
el que se previó el Programa de Ingreso Solidario estableció que “las
erogaciones en favor de personas naturales o jurídicas de derecho privado
pueden ser constitucionalmente admisibles en distintos escenarios. Así,
siguiendo las directrices del mismo artículo 355, podrían ser válidas cuando se
enmarcan dentro de contrataciones “con entidades privadas sin ánimo de lucro y
de reconocida idoneidad con el fin de impulsar programas y actividades de
interés público acordes con el Plan Nacional y los planes secciones de
Desarrollo”. De igual modo, podrían serlo cuando el auxilio o incentivo no
constituye un acto de mera liberalidad del Estado y apunta al cumplimiento de
deberes constitucionales expresos orientados a garantizar la igualdad material
en el marco de la justicia distributiva, o cuando persigue el estímulo de una
determinada actividad económica que reporta un beneficio social, en desarrollo
de la facultad de intervención del Estado en la economía”.
152.
También recordó que se han declarado exequibles distintas normas que han
otorgado beneficios o auxilios en favor de los particulares como las sentencias
C-027 de 2016, C-712 de 2002, C-152 de 1999 y C-205 de 1995 y en ese particular
contexto determinó que no se infringe dicha disposición cuando los programas
apuntan al “cumplimiento
del deber del Estado de satisfacer el derecho al mínimo vital de los grupos
sociales que, en razón de su mayor vulnerabilidad, enfrentan un riesgo
concreto, cierto e inminente de no poder satisfacer sus necesidades básicas en
el actual contexto en el que, por las medidas de confinamiento decretadas por
el gobierno nacional, no es posible adelantar las actividades económicas que
permiten la subsistencia. Así pues, el referido programa apunta a la
materialización de mandatos constitucionales expresos orientados a garantizar
la igualdad material, en el marco de la justicia distributiva, así como el
derecho al mínimo vital” tal como ocurre con las disposiciones del Decreto Legislativo 659 de
2020 relacionadas con el giro adicional de transferencia en los programas
sociales sin someterlos a condicionamientos.
153.
Ahora bien, el artículo 215 inciso 3 de la Constitución Política y el parágrafo
único del artículo 47 de la Ley 137 de 1994 establecen que la vigencia de las
medidas tributarias será al término de la siguiente vigencia fiscal. Es claro
que en este asunto el artículo 3° prevé que las operaciones financieras que
impliquen la dispersión de las transferencias monetarias no condicionadas
estarán exentas de impuestos o gravámenes financieros, no obstante se trata de
una medida con temporalidad de un mes, y por una sola transferencia, que como
se ha dicho es extraordinaria y adicional, de manera que no puede sostenerse
que se afectan dichas disposiciones, pues no excede de la vigencia fiscal y no
habría una contradicción con la LEEE. En esa medida puede entenderse este
juicio satisfecho.
5.6.
Juicio de
incompatibilidad
154.
El artículo 12 de la Ley 137 de 1994 -ley estatutaria de los estados de
excepción- se refiere a este presupuesto en los siguientes términos: “Los
decretos legislativos que suspendan leyes deberán expresar las razones por las
cuales son incompatibles con el correspondiente Estado de Excepción.”
155.
Según la citada ley, para abordar el análisis de ese requisito es indispensable
corroborar si el decreto analizado efectivamente suspende alguna disposición
legal. En caso afirmativo, se debe verificar si la parte considerativa del
decreto da cuenta de las razones por las cuales la ley suspendida no resultaba
compatible con el Estado de Excepción declarado. Ello implica que, si el
decreto objeto de control realmente no suspende ley o disposición alguna, es
imposible aplicarle el mencionado juicio.
156.
Examinados los artículos 1º, 2º y 3º del Decreto 659 de 2020, la Sala considera
que allí no se suspende, ya sea explícita o implícitamente, ninguna ley o
disposición legal, por lo que en esta ocasión resulta inaplicable el juicio de
incompatibilidad frente a los mismos.
5.7.
Juicio de necesidad
157.
Las consideraciones del Decreto 659 de 2020 dan cuenta de la necesidad de la
ejecución financiera de la medida consistente en la entrega de un auxilio
económico para los adultos mayores, familias y jóvenes más vulnerables, al
señalar que el artículo 3 del Decreto 637 de 2020 dispuso la expedición de
decretos legislativos con los cuales se adopten medidas adicionales necesarias
para conjurar la crisis y evitar la extensión de sus efectos, con la respectiva
regulación presupuestal a que haya lugar.
158.
El Decreto analizado advierte la necesidad del pago de dicha transferencia
monetaria, pues los efectos de la Emergencia afectan especialmente a esa
población vulnerable, específicamente sus ingresos y su derecho fundamental al
mínimo vital. Al respecto explica que con esa ayuda económica se benefician,
aproximadamente a: (i) 2.649.154 familias pobres y vulnerables mediante una
inversión aproximada de $384.000.000.000; (ii) 296.222 jóvenes pobres y
vulnerables con una inversión aproximada de $105.000.000.000; y (iii) 1.666.063
adultos mayores con una inversión aproximada de $139.922.101.852, para un monto
total de aproximadamente $628.922.101.852.
159.
El Decreto agrega que, para llevar a cabo la financiación de esa transferencia,
el Decreto 444 del 21 de marzo de 2020 creó el Fondo de Mitigación de
Emergencias -FOME-, cuyo objeto es atender las necesidades de recursos para la
atención en salud y los efectos negativos ocasionados a la actividad
productiva. Financiamiento que lo aprobó el Comité de Administración del
mencionado Fondo, el 11 de mayo de 2020. A propósito del Decreto 444 de 2020,
resulta válido advertir que la Corte Constitucional, en Sentencia C-194 del 24
de junio de 2020, decidió declarar su exequibilidad, al observar cumplidos los
requisitos formales y materiales de constitucionalidad, de tal suerte que la
creación del Fondo de Mitigación de Emergencias -FOME- se encuentra ajustada a
la Carta Superior.
160.
Lo anterior constata que la financiación de la medida se muestra necesaria para
conjurar o impedir la extensión de los efectos de la emergencia, en el
entendido que hace efectiva o posible la entrega del auxilio económico, y con
ello: (i) contribuye a disminuir la intensidad de la afectación de los derechos
fundamentales a la vida en condiciones dignas y al mínimo vital de la población
más vulnerable; (ii) permite reforzar la protección al adulto mayor que se
sitúa en estado de indigencia o de extrema pobreza, contra la dificultad de
crear ingresos y el riesgo ocasionado de la exclusión social; (iii) complementa
el ingreso monetario de las familias en condición de pobreza y pobreza extrema
para la formación de capital humano, la generación de movilidad social, el
acceso a programas de educación media y superior, la contribución a la
superación de la pobreza y pobreza extrema y a la prevención del embarazo en la
adolescencia; y (iv) mejora las capacidades, competencias, habilidades y destrezas
para el trabajo, y contribuye a la generación de capital humano, incrementa la
empleabilidad y mejora las condiciones de vida de los jóvenes.
161.
Aunado a lo expuesto, la necesidad de la medida adoptada y su respectivo
financiamiento se deben a la reducción de ingresos de las familias afectadas
por la crisis económica y de empleo, lo cual pone en riesgo la posibilidad de
que las personas en situación de vulnerabilidad socio-económica obtengan
recursos para garantizar una vida digna. De tal manera que debe adoptarse la
medida de entregar una transferencia monetaria no condicionada, adicional y
extraordinaria para beneficiar a las personas que hacen parte de los Programas
Familias en Acción, Protección Social al Adulto Mayor -Colombia Mayor- y Jóvenes
en Acción, quienes se encuentran identificadas y requieren de esos recursos
para paliar los efectos de la crisis; así como la de financiar dicha
transferencia monetaria. Igualmente el Observatorio de Intervención Ciudadana
Constitucional de la Universidad Libre de Colombia afirmó que la medida y su
financiación son necesarias por cuanto: (i) pretenden proteger y garantizar el
mínimo vital y dignidad humana de las familias en condición de pobreza extrema
y vulnerabilidad; (ii) no imponen condiciones para que los beneficiarios
accedan a dicha transferencia monetaria; y (iii) se efectuó una estimación de
la población beneficiada junto con el monto que se destina para la
transferencia.
162.
Esta Sala también evidencia que en la normatividad común no existen mecanismos
que reúnan los objetivos de la ejecución financiera de la entrega de la ayuda
económica. Así lo puso de presente la secretaria jurídica de la Presidencia de
la República, al manifestar que el ordenamiento jurídico ordinario no establece
ningún auxilio que posibilite transferir dinero sin condicionamiento alguno a
los beneficiarios de los mencionados programas, por única vez y de forma
adicional. En ese sentido, es evidente que las disposiciones lo que preservan
es la protección de población vulnerable eximiéndolas por una sola vez de
demostrar las corresponsabilidades que ordinariamente se exigen en los
programas para el otorgamiento de las transferencias económicas. Al estar
incorporadas en una ley, es claro que las modificaciones a la misma no son eficaces
frente a la magnitud de la situación y al requerimiento de adoptar medidas
prontas para contener los efectos económicos y sociales que agravó la pandemia.
163.
En refuerzo a los argumentos que sustentan la necesidad de lo dispuesto cabe
destacar que, mediante Sentencias C-150 del 27 de mayo de 2020, C-174 del 11 de
junio de 2020 y C-195 del 24 de junio de 2020, la Corte Constitucional efectuó
el control de constitucionalidad de los Decretos Legislativos 458 del 22 de
marzo de 2020 , 518 del 04 de abril de 2020  y 553 del 15 de abril de 2020 ,
respectivamente, cuerpos normativos mediante los cuales también se adoptó
medidas relacionadas con la entrega de transferencias monetarias en favor de
los beneficiarios de los mismos Programas, es decir, similares a la medida
implementada en el Decreto 659 de 2020. En esas tres ocasiones, esta
Corporación declaró exequibles los referidos Decretos, tras considerarlos
conformes con la Constitución Política. De esta manera la Sala encuentra
cumplido el presupuesto de necesidad, tanto en su carácter fáctico como en el
normativo o subsidiario.
5.8.
Juicio de
proporcionalidad
164.
El Decreto Legislativo 659 de 2020 supera el juicio de proporcionalidad, con
base en las siguientes razones: (i) materializa o hace efectiva la
transferencia monetaria; (ii) como se demostró en los juicios previos el
referido artículo no restringe o limita los derechos y garantías
constitucionales, al contrario, reduce el grado de afectación de los derechos
fundamentales a la vida digna y al mínimo vital de los beneficiarios de los
programas ya señalados; (iii) no resulta excesivo en relación con la naturaleza
de la emergencia que se pretende conjurar y es potencialmente beneficioso para
la población vulnerable afectada por la crisis; (iv) posibilita la
complementación de los ingresos económicos de los grupos poblacionales más
vulnerables, esto es, adultos mayores, familias y jóvenes en condición de
pobreza y/o pobreza extrema; y (v) como se dijo, en asuntos similares al
presente, este Tribunal encontró ajustados a la Constitución otros Decretos
Legislativos con los cuales también se adoptaron auxilios económicos que
favorecen precisamente a los más vulnerables.
165.
Aunado a ello, la medida y su financiamiento son proporcionales a la gravedad
de la emergencia. La actual crisis genera serias dificultades económicas a
muchas familias para solventar los bienes necesarios y llevar una vida en
condiciones dignas, por lo que requieren de una ayuda estatal con la cual
sufraguen sus necesidades más básicas. Adicionó que el Decreto permite el goce
efectivo del derecho fundamental al mínimo vital, así como la materialización
de otros derechos fundamentales de quienes se encuentran en situación de
vulnerabilidad manifiesta, por ejemplo, personas en pobreza y pobreza extrema,
y desplazados por la violencia.
5.9.
Juicio de no
discriminación
166.
Los artículos 1°, 2° y 3° del Decreto 659 de 2020 no entrañan ninguna
discriminación que se funde en motivos de raza, lengua, religión, origen
nacional o familiar u opinión política o filosófica. En efecto, la igualdad ha
sido entendido, en términos generales, desde una doble dimensión. En la
primera, denominada formal, el Estado, en concreto el legislador, se encuentra
obligado a tratar de una misma manera a quienes se encuentran en una situación
diferente y en la segunda dimensión, la material, corresponde al Estado el
deber ético y jurídico de promover las condiciones para que la igualdad sea
real y efectiva, a través de medidas en favor de aquellos grupos discriminados,
marginados o en situación de debilidad manifiesta[111], para establecer si
efectivamente se ajusta al ordenamiento superior se estableció una herramienta
metodológica que permita armonizar la potestad de configuración legislativa
con el respeto de los derechos constitucionales y los principios consagrados en
la Constitución, la cual puede emplearse en tres grados de intensidad a) leve,
cuando se pretende evaluar la constitucionalidad de medidas económicas,
tributarias o de política internacional; b) intermedio, cuando se advierta un
indicio de inequidad o de arbitrariedad; y c) estricto cuando se presente una
clasificación sospechosa – discriminación en razón de la raza, género, origen
entre otros, o una afectación a un derecho fundamental. Para establecer la
intensidad del test la Corte ha empleado algunos criterios generales tales como
la materia regulada, los principios constitucionales afectados y los grupos de
personas perjudicados o beneficiados por el trato diferente.
167.
La Corte considera que en este asunto debe emplearse el test intermedio el cual
requiere evaluar que a) el fin buscado con el tratamiento diferencial no sólo
es legítimo, sino importante, es decir que promueve intereses públicos
constitucionalmente valiosos y b) el medio empleado es adecuado y efectivamente
conducente para alcanzar dicho fin. Sobre esa base se estima que el Decreto
Legislativo 659 de 2020 los satisface dado que en lo relacionado con la
distribución de los recursos, como se analizó en los juicios previos tiene en
cuenta un enfoque diferencial en la asignación de las transferencias que se
entregan a sujetos de especial protección constitucional, como son las familias
de escasos recursos, los jóvenes que están afectados por la ausencia de
oportunidades y los adultos mayores a todos ellos de manera excepcional y única
les elimina las corresponsabilidades de los programas con el objeto de que no
se afecte la cobertura ni se haga ineficiente la adjudicación de los recursos
económicos y en relación con la distribución presupuestal al Ministerio del
Trabajo y al Departamento Administrativo para la Prosperidad Social se
materializa la entrega de la ayuda monetaria, esto es, una acción afirmativa en
favor de los grupos poblacionales más vulnerables, sin el uso de criterios
sospechosos de discriminación.
168.
En ese mismo sentido el Gobierno Nacional anotó que esa transferencia monetaria
adicional, extraordinaria y no condicionada no es excluyente ni discriminatoria
con las personas que no hacen parte de dichos programas, por cuanto distribuye
esos recursos entre quienes el Estado ha identificado como personas en
situación de alta vulnerabilidad socioeconómica, de tal forma que demandan con
mayor necesidad ese tipo de asistencia. Aclaró que aquellos que no pertenecen a
esos programas y también se hallan en condición de pobreza o pobreza extrema no
quedan exentos de ayudas, toda vez que existe el Programa de Ingreso Solidario,
creado mediante el Decreto Legislativo 518 del 4 de abril de 2020. Esto ha sido
también considerado por esta Corte en sentencia C-174 de 2020, como se anotó en
los párrafos 151 y 152, de manera que las medidas son adecuadas y conducentes
con el fin propuesto, esto es mitigar los efectos económicos y sociales que
apareja la pandemia por demás las medidas analizadas no desconocen el principio
de igualdad, al designar ciertos destinatarios, por cuanto atiende a una
población identificaba por el Estado como vulnerable. Así mismo, no extender el
programa a todos los sujetos en condición de vulnerabilidad es el resultado de
una focalización de una medida que procura salvaguardar a la población más
débil. Y esa delimitación respecto de los peticionarios pertenece a la
competencia del legislador extraordinario en la distribución de recursos.
169.
En suma, la Sala Plena verifica que el Decreto 659 de 2020 observa las
condiciones materiales de validez, por lo que lo encuentra conforme con la
Constitución.
SÍNTESIS
170. La Corte Constitucional asume el control oficioso
de constitucionalidad del Decreto 659 de 2020 que ordena la entrega a los
beneficiarios de los Programas de Adulto Mayor – Colombia Mayor, Familias en
Acción y Jóvenes en Acción de una transferencia económica, adicional y
extraordinaria a la que ya venían recibiendo y los exime de demostrar el
cumplimiento de las corresponsabilidades para acceder a dicho apoyo. Así mismo
dispone la exención de gravámenes a las operaciones financieras que lleven a
cabo la entrega de tales recursos que provienen de Fondo de Mitigación de Emergencia
-FOME- y deben ser entregados por el Ministerio del Trabajo y el Departamento
para la Prosperidad Social.
171. En el trámite tanto los intervinientes, como el
Procurador General de la Nación pidieron declarar la constitucionalidad de las
medidas, por considerar satisfechas las exigencias formales y materiales. No
obstante, en relación con estas últimas solo uno de los intervinientes pide
condicionar el artículo 1º con la finalidad de que la transferencia monetaria
se ajuste al concepto de mínimo vital. La Vista Fiscal por su parte, solicita
exhortar al Congreso de la República para incorporar un enfoque étnico
diferencial en el otorgamiento de los subsidios.
172. Previo a llevar a cabo el control automático,
integral y definitivo, se reiteran las reglas jurisprudenciales que contienen
la (i) caracterización general de los estados de excepción y, en particular,
del estado de emergencia económica, social y ecológica; también las que se
refieren al (ii) alcance del control judicial. Luego se hace una breve
exposición sobre (iii) el papel de los programas sociales de transferencias
económicas para afrontar la crisis generada por la pandemia y (iv) finalmente,
se revisa la constitucionalidad del Decreto 659 de 2020, en su aspecto (v)
formal y (vi) material.
173. Sobre el control formal la Sala Plena encuentra
que el Decreto Legislativo 659 de 2020 (i) fue suscrito por el Presidente de la
República y todos sus ministros; (ii) se expidió el 3 de mayo, es decir durante
la vigencia del Decreto 637 de 2020 - el cual fue declarado exequible por esta
corporación en sentencia C-307 de 2020- y (iii) está formalmente motivado en un
acápite correspondiente. Luego la Corte advierte como cuestión preliminar al
análisis material que existe un precedente sobre un contenido normativo similar
al analizado ante la revisión previa de los Decretos Legislativos, que ya fue
resuelto en la sentencia C-150 de 2020 que declaró exequible el Decreto 458 de
2020, pero que no tiene alcance de cosa juzgada. En ese sentido señala que el
contenido de esa decisión será relevante a la hora de definir los juicios, pues
funge como precedente aplicable a este caso.
174. A continuación, teniendo en cuenta el precedente
de la sentencia C-150 de 2020 procede a realizar el escrutinio del Decreto 659
de 2020. Encuentra que se satisface el (i) juicio de finalidad y conexidad
material pues el Decreto advierte que la transferencia económica está
destinada a paliar la crisis y a impedir la extensión de los efectos, en tanto
aspira a disminuir la intensidad de la afectación de los derechos fundamentales
a la vida en condiciones dignas y al mínimo vital de los adultos mayores, las
familias y los jóvenes bachilleres en condiciones de pobreza y/o pobreza extrema
y la exención de los gravámenes a las operaciones que hagan efectivas las
entregas buscan maximizar los recursos al considerar que concretaba el mandato
de progresividad de derechos sociales; (ii) el juicio de motivación
suficiente en tanto el Presidente y sus ministros presentaron las razones
para adoptar el articulado del Decreto 659 de 2020, relacionados con el
objetivo de la medida, su alcance y cómo se ejecutaría; (iii) el juicio de
ausencia de arbitrariedad pues no se afectan derechos fundamentales, sino
por el contrario se garantiza el derecho al mínimo vital de sujetos de especial
protección constitucional; y no se vulnera la prohibición de decretar auxilios
o donaciones en favor de personas naturales o jurídicas de derecho privado,
prevista en el artículo 335 Superior, pues desarrolla los deberes y finalidades
del Estado Social de Derecho con el objeto de alcanzar el bienestar general y
el mejoramiento de la calidad de vida de la población más vulnerable, es decir,
responde a una finalidad constitucionalmente legítima.
175. Así mismo la Sala Plena considera que se solventa
el (iv) juicio de intangibilidad pues no se suspenden o limitan derechos
fundamentales; el (v) juicio de no contradicción específica dado que el
decreto bajo examen no contraría las disposiciones constitucionales, ni
desconoce los compromisos adquiridos por el Estado colombiano en los tratados
internacionales de derechos humanos, tampoco el marco de referencia de la
actuación del ejecutivo en el Estado de emergencia declarado, ni afecta
derechos sociales. Tal como se indica en los apartados 87 a 108, los programas
sociales de transferencias económicas tienen como propósito apoyar
económicamente a personas en situación de vulnerabilidad a la par que
incentivan acciones relacionadas con el cuidado, la salud y la promoción en la
educación y el empleo de los beneficiarios.
176. En punto a la exención de gravámenes a las
operaciones financieras la Corte examina que no se afecta el contenido del
parágrafo único del artículo 47 de la Ley 137 de 1994, pues se trata de una
sola transferencia, que ocurre en el marco de la vigencia del Decreto 637 de
2020 que declaró la Emergencia Económica, Social y Ecológica y que por ende es
inferior al término de la vigencia fiscal.
177. En relación con el escrutinio del (vi) juicio
de necesidad se indica que se encuentra satisfecha, fácticamente pues es
patente la perentoriedad del pago de dicha transferencia monetaria, ante los
efectos de la Emergencia afectan especialmente a esa población vulnerable,
específicamente sus ingresos y su derecho fundamental al mínimo vital, de
manera que se requería de un mecanismo que permitiera hacer las transferencias
económicas, garantizando además que las personas beneficiarias cumplían con los
estándares de los programas y cumpliendo sus corresponsabilidades que, en todo
caso se eximen de demostración por una sola vez. También se cumple la necesidad
jurídica pues no existía un mecanismo idóneo para realizar esas transferencias
sin exigir las condicionalidades.
178. También la Corte estima cumplido el (vii) juicio
de proporcionalidad pues con el Decreto Legislativo 659 de 2020 se
materializa o hace efectiva la transferencia monetaria; no se restringe o
limita los derechos y garantías constitucionales, al contrario, reduce el grado
de afectación de los derechos fundamentales a la vida digna y al mínimo vital
de los beneficiarios de los programas ya señalados; no resulta excesivo en
relación con la naturaleza de la emergencia que se pretende conjurar y es
potencialmente beneficioso para la población vulnerable afectada por la crisis;
posibilita la complementación de los ingresos económicos de los grupos
poblacionales más vulnerables, esto es, adultos mayores, familias y jóvenes en
condición de pobreza y/o pobreza extrema; y en asuntos similares al presente,
este Tribunal encontró ajustados a la Constitución otros Decretos Legislativos
con los cuales también se adoptaron auxilios económicos que favorecen
precisamente a los más vulnerables. Particularmente en las sentencias C-150 del
27 de mayo de 2020, C-174 del 11 de junio de 2020 y C-195 del 24 de junio de
2020.
179. Por último, advierta satisfecho el (viii) juicio
de no discriminación dado que el contenido del Decreto 659 de 2020 no
contiene tratos odiosos o injustificados que se funden en motivos de raza,
lengua, religión, origen nacional o familiar u opinión política o filosófica y
así lo advirtió tras realizar el test de igualdad. Por el contrario, en lo
relacionado con la distribución de los recursos, tiene en cuenta un enfoque
diferencial en la asignación de las transferencias, así mismo de manera
excepcional y única elimina las corresponsabilidades de los programas con el
objeto de que no se afecte la cobertura ni se haga ineficiente la adjudicación
de los recursos económicos en beneficio de la población que los recibe; y en
relación con la distribución presupuestal al Ministerio del Trabajo y al
Departamento Administrativo para la Prosperidad Social se materializa la
entrega de la ayuda monetaria, esto es, una acción afirmativa en favor de los
grupos poblacionales más vulnerables, sin el uso de criterios sospechosos de
discriminación. En este contexto y en atención a la intervención del Centro de
Estudios de Derecho, Justicia y Sociedad (Dejusticia) y del Centro de
Pensamiento en Política Fiscal de la Universidad Nacional de Colombia, precisó que el estatuto analizado no desconoce el principio
de igualdad, al designar ciertos destinatarios, por cuanto atiende a una
población identificaba por el Estado como vulnerable. Así mismo, no extender el
programa a todos los sujetos en condición de vulnerabilidad es el resultado de
una focalización de una medida que procura salvaguardar a la población más
débil. Esa delimitación respecto de los peticionarios pertenece a la
competencia del legislador extraordinario en la distribución de recursos.
180. En relación con el artículo 4° del Decreto se
reitera el principio general de que los efectos jurídicos del Decreto rigen a
partir de su publicación, sin que se incorpore consideración presupuestal o
material que deba analizarse.
VII. DECISIÓN
Con base en las anteriores consideraciones, la Sala
Plena de la Corte Constitucional,
RESUELVE:
PRIMERO.- LEVANTAR la suspensión de términos decretada en
este proceso mediante Auto 254 de 22 de julio de 2020.
SEGUNDO.-
Declarar EXEQUIBLE el
Decreto Legislativo 659 de
2020 “Por el cual se entrega una transferencia monetaria no condicionada,
adicional y extraordinaria en favor de los beneficiarios de los programas
Familias en Acción, Protección Social al Adulto Mayor -Colombia Mayor y Jóvenes
en Acción y se dictan otras disposiciones en el marco del Estado de Emergencia
Económica, Social y Ecológica”.
Notifíquese, comuníquese, publíquese y
archívese el expediente.
ALBERTO ROJAS RÍOS
Presidente
CARLOS BERNAL PULIDO
Magistrado
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
LUIS JAVIER MORENO ORTIZ
Magistrado (e)
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
GLORIA STELLA ORTÍZ DELGADO
Magistrada
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
ANEXO I
“DECRETO LEGISLATIVO 659 DE 2020
13 DE MAYO DE 2020
Por
el cual se entrega una transferencia monetaria no condicionada, adicional y
extraordinaria en favor de los beneficiarios de los programas Familias en
Acción, Protección Social al Adulto Mayor -Colombia Mayor y Jóvenes en Acción y
se dictan otras disposiciones en el marco del Estado de Emergencia Económica,
Social y Ecológica
EL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA
En ejercicio de las facultades que le confiere el
artículo 215 de la Constitución Política, en concordancia con la Ley 137 de
1994, y en desarrollo de lo previsto en el Decreto 637 de 2020, «Por el cual se
declara un Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el
territorio nacional», y
CONSIDERANDO
Que en los términos del artículo 215 de la
Constitución Política, el presidente de la República, con la firma de todos los
ministros, en caso de que sobrevengan hechos distintos de los previstos en los
artículos 212 y 213 de la Constitución Política, que perturben o amenacen
perturbar en forma grave e inminente el orden económico, social y ecológico del
país, o que constituyan grave calamidad pública, podrá declarar el Estado de
Emergencia Económica, Social y Ecológica.
Que según la misma norma constitucional, una vez declarado
el estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica el presidente, con la
firma de todos los ministros, podrá dictar decretos con fuerza de ley
destinados exclusivamente a conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus
efectos.
Que estos decretos deberán referirse a materias que
tengan relación directa y específica con el estado de Emergencia Económica,
Social y Ecológica, y podrán, en forma transitoria establecer nuevos tributos o
modificar los existentes.
Que el 6 de marzo de 2020 el Ministerio de Salud y de
la Protección Social dio a conocer el primer caso de brote de enfermedad por
Coronavirus COVID-19 en el territorio nacional.
Que el 11 de marzo de 2020 la Organización Mundial de
la Salud - OMS declaró el actual brote de enfermedad por Coronavirus - COVID-19
como una pandemia, esencialmente por la velocidad de su propagación y la escala
de trasmisión, toda vez que al 11 de marzo de 2020 a la OMS se habían
notificado cerca de 125.000 casos de contagio en 118 países y que a lo largo de
esas últimas dos semanas el número de casos notificados fuera de la República
Popular China se había multiplicado en trece (13) veces, mientras que el número
de países afectados se había triplicado, por lo que instó a los países a tomar
acciones urgentes.
Que mediante la Resolución 380 del 10 de marzo de
2020, el Ministerio de Salud y Protección Social adoptó, entre otras, medidas
preventivas sanitarias de aislamiento y cuarentena de las personas que, a
partir de la entrada en vigencia de la precitada resolución, arribaran a
Colombia desde la República Popular China, Francia, Italia y España.
Que mediante Resolución 385 del 12 de marzo de 2020,
el ministro de Salud y Protección Social, de acuerdo con lo establecido en el
artículo 69 de la Ley 1753 de 2015, declaró el estado de emergencia sanitaria
por causa del nuevo Coronavirus COVID-19 en todo el territorio nacional hasta
el 30 de mayo de 2020 y, en virtud de esta, adoptó una serie de medidas con el
objeto de prevenir y controlar la propagación del Coronavirus COVID-19 y
mitigar sus efectos.
Que al 17 de marzo de 2020 el Ministerio de Salud y
Protección Social había reportado que en el país se presentaban 75 casos de
personas infectadas con el Coronavirus COVID-19 y 0 fallecidos, cifra que ha
venido creciendo a nivel país de la siguiente manera: 102 personas contagiadas
al 18 de marzo de 2020; 108 personas contagiadas al día 19 de marzo de 2020;
145 personas contagiadas al día 20 de marzo de 2020, 196 personas contagiadas
al día 21 de marzo de 2020, 235 personas contagiadas al 22 de marzo de 2020,
306 personas contagiadas al 23 de marzo de 2020; 378 personas contagiadas al
día 24 de marzo de 2020; 470 personas contagiadas al día 25 de marzo de 2020,
491 personas contagiadas al día 26 de marzo de 2020, 539 personas contagiadas
al día 27 de marzo de 2020, 608 personas contagiadas al 28 de marzo de 2020,
702 personas contagiadas al 29 de marzo de 2020; 798 personas contagiadas al
día 30 de marzo de 2020; 906 personas contagiadas al día 31 de marzo de 2020,
1.065 personas contagiadas al día 1 de abril de 2020, 1.161 personas
contagiadas al día 2 de abril de 2020, 1.267 personas contagiadas al día 3 de
abril de 2020, 1.406 personas contagiadas al día 4 de abril de 2020, 1.485
personas contagiadas al día 5 de abril de 2020, 1.579 personas contagiadas al
día 6 de abril de 2020, 1.780 personas contagiadas al 7 de abril de 2020, 2.054
personas contagiadas al 8 de abril de 2020, 2.223 personas contagiadas al 9 de
abril de 2020, 2.473 personas contagiadas al día 10 de abril de 2020, 2.709
personas contagiadas al 11 de abril de 2020, 2.776 personas contagiadas al 12
de abril de 2020, 2.852 personas contagiadas al 13 de abril de 2020, 2.979
personas contagiadas al 14 de abril de 2020, 3.105 personas contagiadas al 15
de abril de 2020, 3.233 personas contagiadas al 16 de abril de 2020, 3.439
personas contagiadas al 17 de abril de 2020, 3.621 personas contagiadas al 18
de abril de 2020, 3.792 personas contagiadas al 19 de abril de 2020, 3.977
personas contagiadas al 20 de abril de 2020, 4.149 personas contagiadas al 21
de abril de 2020, 4.356 personas contagiadas al 22 de abril de 2020, 4.561
personas contagiadas al 23 de abril de 2020, 4.881 personas contagiadas al 24
de abril de 2020, 5.142 personas contagiadas al 25 de abril de 2020, 5.379
personas contagiadas al 26 de abril de 2020, 5.597 personas contagiadas al 27
de abril de 2020, 5.949 personas contagiadas al 28 de abril de 2020, 6.211
personas contagiadas al 29 de abril de 2020, 6.507 personas contagiadas al 30
de abril de 2020, 7.006 personas contagiadas al 1 de mayo de 2020, 7.285
personas contagiadas al 2 de mayo de 2020, 7.668 personas contagiadas al 3 de
mayo de 2020, 7.973 personas contagiadas al 4 de mayo de 2020, 8.613 personas
contagiadas al 5 de mayo de 2020, 8.959 personas contagiadas al 6 de mayo de
2020, 9.456 personas contagiadas al 7 de mayo de 2020, 10.051 personas
contagiadas al 8 de mayo de 2020, 10.495 personas contagiadas al 9 de mayo de
2020, 11.063 personas contagiadas al 10 de mayo de 2020, 11.613 personas
contagiadas al 11 de mayo de 2020, 12.272 personas contagiadas al 12 de mayo de
2020 y 12.930 personas contagiadas al 13 de mayo de 2020 y quinientos nueve
(509) fallecidos.
Que pese a las medidas adoptadas, el Ministerio de
Salud y Protección Social (i) reportó el 10 de mayo de 2020 463 muertes y
11.063 casos confirmados en Colombia, distribuidos así: Bogotá D.C. (4.155),
Cundinamarca (283), Antioquia (468), Valle del Cauca (1.331), Bolívar (679),
Atlántico (970), Magdalena (271), Cesar (72), Norte de Santander (99),
Santander (42), Cauca (47), Caldas (100), Risaralda (216), Quindío (67), Huila
(178), Tolima (130), Meta (923), Casanare (21), San Andrés y Providencia (6),
Nariño (296), Boyacá (67), Córdoba (39), Sucre (4) La Guajira (27), Chocó (28),
Caquetá (16) y Amazonas (527); (H) reportó el 11 de mayo de 2020 479 muertes y
11.613 casos confirmados en Colombia, distribuidos así: Bogotá D.C. (4.305),
Cundinamarca (289), Antioquia (474), Valle del Cauca (1.367), Bolívar (742),
Atlántico (1.022), Magdalena (284), Cesar (72), Norte de Santander (99),
Santander (42), Cauca (51), Caldas (100), Risaralda (216), Quindío (71), Huila
(179), Tolima (130), Meta (927), Casanare (21), San Andrés y Providencia (6),
Nariño (306), Boyacá (77), Córdoba (39), Sucre (4) La Guajira (27), Chocó (28),
Caquetá (16), Amazonas (718), Putumayo (1); y (iii) reportó el 13 de mayo de
2020 509 muertes y 12.930 casos confirmados en Colombia, distribuidos así:
Bogotá D.C. (4.685), Cundinamarca (311), Antioquia (491), Valle del Cauca
(1.478), Bolívar (936), Atlántico (1.268), Magdalena (322), Cesar (72), Norte
de Santander (104), Santander (42), Cauca (54), Caldas (104), Risaralda (233),
Quindío (78), Huila (187), Tolima (134), Meta (938), Casanare (25), San Andrés
y Providencia (21), Nariño (338), Boyacá (87), Córdoba (42), Sucre (4) La
Guajira (32), Chocó (40), Caquetá (19), Amazonas (871), Putumayo (2), Vaupés
(11), Arauca (1).
Que según la Organización Mundial de la Salud - OMS,
se ha reportado la siguiente información: (i) en reporte número 57 de fecha 17
de marzo de 2020 a las 10:00 a.m. CET[1] señaló que se encuentran confirmados
179.111 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y 7.426 fallecidos, (ii) en
reporte número 62 de fecha 21 de marzo de 2020 a las 23:59 p.m. CET señaló que
se encuentran confirmados 292.142 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y 12.783
fallecidos, (iii) en reporte número 63 de fecha 23 de marzo de 2020 a las 10:00
a.m. CET señaló que se encuentran confirmados 332.930 casos del nuevo
coronavirus COVID-19 y 14.509 fallecidos, (iv) en el reporte número 79 de fecha
8 de abril de 2020 a las 10:00 a.m. CET se encuentran confirmados 1.353.361
casos del nuevo coronavirus COVID-19 y 79.235 fallecidos, (v) en el reporte
número 80 del 9 de abril de 2020 a las 10:00 a.m. CET señaló que se encuentran
confirmados 1.436.198 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y 85.521 fallecidos,
(vi) en el reporte número 81 del 10 de abril de 2020 a las 10:00 a.m. CET
señaló que se encuentran confirmados 1.521.252 casos del nuevo coronavirus
COVID-19 y 92.798 fallecidos, (vii) en el reporte número 82 del 11 de abril de
2020 a las 10:00 a.m. CET señaló que se encuentran confirmados 1.610.909 casos
del nuevo coronavirus COVID-19 y 99.690 muertes, (viii) en el reporte número 83
del 12 de abril de 2020 a las 10:00 a.m. CET señaló que se encuentran
confirmados 1.696.588 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y 105.952
fallecidos, (ix) en el reporte número 84 del 13 de abril de 2020 a las 10:00
a.m. CET señaló que se encuentran confirmados 1.773.084 casos del nuevo
coronavirus COVID-19 y 111.652 fallecidos, (x) en el reporte número 85 del 14
de abril de 2020 a las 10:00 a.m. CET señaló que se encuentran confirmados
1.844.863 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y 117.021 fallecidos, (xi) en el
reporte número 86 del 15 de abril de 2020 a las 10:00 a.m. CET señaló que se
encuentran confirmados 1.914.916 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y 123.010
fallecidos, (xii) en el reporte número 87 del 16 de abril de 2020 a las 10:00
a.m. CEST[2] señaló que se encuentran confirmados 1.991.562 casos del nuevo
coronavirus COVID-19 y 130.885 fallecidos, (xiii) en el reporte número 88 del
17 de abril de 2020 a las 10:00 a.m. CEST señaló que se encuentran confirmados
2.074.529 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y 139.378 fallecidos, (xiv) en
el reporte número 89 del 18 de abril de 2020 a las 10:00 a.m. CEST señaló que
se encuentran confirmados 2.160.207 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y
146.088 fallecidos, (xv) en el reporte número 90 del 19 de abril de 2020 a las
10:00 a.m. CEST señaló que se encuentran confirmados 2.241.778 casos del nuevo
coronavirus COVID-19 y 152.551 fallecidos, (xvi) en el reporte número 91 del 20
de abril de 2020 a las 10:00 a.m. CEST señaló que se encuentran confirmados
2.314.621 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y 157.847 fallecidos y (xvii) en
el reporte número 92 del 21 de abril de 2020 a las 10:00 a.m. CEST señaló que
se encuentran confirmados 2.397.217 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y
162.956 fallecidos, (xviii) en el reporte número 93 del 22 de abril de 2020 a
las 10:00 a.m. CEST señaló que se encuentran confirmados 2.471.136 casos del
nuevo coronavirus COVID-19 y 169.006 fallecidos, (xix) en el reporte número 94
del 23 de abril de 2020 a las 10:00 a.m. CEST señaló que se encuentran
confirmados 2.544.792 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y 175.694
fallecidos, (xx) en el reporte número 95 del 24 de abril de 2020 a las 10:00
a.m. CEST señaló que se encuentran confirmados 2.626.321 casos del nuevo
coronavirus COVID-19 y 181.938 fallecidos, (xxi) en el reporte número 96 del 25
de abril de 2020 a las 10:00 a.m. CEST señaló que se encuentran confirmados
2.719.896 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y 187.705 fallecidos, (xxii) en
el reporte número 97 del 26 de abril de 2020 a las 10:00 a.m. CEST señaló que
se encuentran confirmados 2.804.796 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y
193.710 fallecidos, (xxiii) en el reporte número 98 del 27 de abril de 2020 a
las 10:00 a.m. CEST señaló que se encuentren confirmados 2.878.196 casos del
nuevo coronavirus COVID-19 y 198.668 fallecidos, (xxiv) en el reporte número 99
del 28 de abril de 2020 a las 10:00 a.m. CEST señaló que se encuentran
confirmados 2.954.222 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y 202.597
fallecidos, (xxv) en el reporte número 100 del 29 de abril de 2020 a las 10:00
a.m. CEST señaló que se encuentran confirmados 3.018.952 casos del nuevo
coronavirus COVID-19 y 207.973 fallecidos, (xxvi) en el reporte número 101 del
30 de abril de 2020 a las 10:00 a.m. CEST señaló que se encuentran confirmados
3.090.445 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y 217.769 fallecidos, (xxvii) en
el reporte número 102 del 1 de mayo de 2020 a las 10:00 a.m. CEST señaló que se
encuentran confirmados 3.175.207 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y 224.172
fallecidos, (xxviii) en el reporte número 103 del 2 de mayo de 2020 a las
3.267.184 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y 229.971 fallecidos, (xxix) en
el reporte número 104 del 3 de mayo de 2020 a las 10:00 a.m. CEST señaló que se
encuentran confirmados 3.349.786 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y 238.628
fallecidos, (xxx) en el reporte número 105 del 4 de mayo de 2020 a las 10:00
a.m. CEST señaló que se encuentran confirmados 3.435.894 casos del nuevo
coronavirus COVID-19 y 239.604 fallecidos, (xxxi) en el reporte número 106 del
5 de mayo de 2020 a las 10:00 a.m. CEST señaló que se encuentran confirmados
3.517.345 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y 243.401 fallecidos, (xxxii) en
el reporte número 107 del 6 de mayo de 2020 a las 10:00 a.m. CEST señaló que se
encuentran confirmados 3.588.773 casos del nuevo coronavirus COV1D-19 y 247.503
fallecidos, (xxxiii) en el reporte número 108 del 7 de mayo de 2020 a las 10:00
a.m. CEST señaló que se encuentran confirmados 3.672.238 casos del nuevo coronavirus
COVID-19 y 254.045 fallecidos, (xxxiv) en el reporte número 109 del 8 de mayo
de 2020 a las 10:00 a.m. CEST señaló que se encuentran confirmados 3.759.967
casos del nuevo coronavirus COVID-19 y 259.474 fallecidos, (xxxv) en el reporte
número 110 del 9 de mayo de 2020 a las 10:00 a.m. CEST señaló que se encuentran
confirmados 3.855.788 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y 265.862
fallecidos, (xxxvi) en el reporte número 111 del 10 de mayo de 2020 a las 10:00
a.m. CEST señaló que se encuentran confirmados 3.917.366 casos del nuevo
coronavirus COVID-19 y 274.361 fallecidos, (xxxvii) en el reporte número 112
del 11 de mayo de 2020 a las 10:00 a.m. CEST señaló que se encuentran
confirmados 4.006.257 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y 278.892 fallecidos,
(xxxviii) en el reporte número 113 del 12 de mayo de 2020 a las 10:00 a.m. CEST
señaló que se encuentran confirmados 4.088.848 casos del nuevo coronavirus
COVID-19 y 283.153 fallecidos, y (xxxix) en el reporte número 114 del 13 de
mayo de 2020 a las 10:00 a.m. CEST señaló que se encuentran confirmados
4.170.424 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y 287.399 fallecidos.
Que según la Organización Mundial de la Salud - OMS
(i) en reporte de fecha 10 de mayo de 2020 a las 19:00 GMT-5, - hora del
Meridiano de Greenwich-, se encuentran confirmados 4.006.257 casos, 278.892
fallecidos y 215 países, áreas o territorios con casos del nuevo coronavirus
COVID-19; (ii) en reporte de fecha 11 de mayo de 2020 a las 19:00 GMT-5, hora
del Meridiano de Greenwich-, se encuentran confirmados 4.088.848 casos, 283.153
fallecidos y 215 países, áreas o territorios con casos del nuevo coronavirus
COVID-19; y (iii) en reporte de fecha 12 de mayo de 2020 a las 19:00 GMT -5, -
hora del Meridiano de Greenwich-, se encuentran confirmados 4.179.479 casos,
287.525 fallecidos y 215 países, áreas o territorios con casos del nuevo
coronavirus COVID-19.
Que mediante el Decreto 637 del 6 de mayo de 2020 se
declaró el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el
territorio nacional por el término de treinta (30) días calendario, con el fin
de conjurar la grave calamidad pública que afecta al país por causa de la
pandemia del nuevo Coronavirus COVID-19.
Que dentro de las razones generales tenidas en cuenta
en el Decreto 637 del 6 de mayo de 2020 para la declaratoria del Estado de
Emergencia Económica, Social y Ecológica, se incluyó la siguiente:
‘Que la actual situación ha tenido claramente un
impacto negativo para las familias de todos los estratos socioeconómicos, tanto
en el entorno rural como urbano, en especial las que se encuentran en situación
de vulnerabilidad socio-económica, amenazando la garantía de la provisión de
servicios públicos como la educación, incluyendo la permanencia de los niños,
niñas, adolescentes y jóvenes en todos sus niveles (primera infancia, básica,
media y superior), así como también de las prestaciones complementarias y
programas sociales tendientes a hacer efectivos estos derechos, por lo que se
hace necesario adoptar medidas tendientes a reducir la deserción y a apoyar al
sistema educativo. [...]’.
Que el Decreto 637 del 6 de mayo de 2020 consagró como
una de las medidas generales para conjurar la crisis y evitar la extensión de
sus efectos:
‘[...] autorizar al Gobierno nacional realizar la
entrega de transferencias monetarias adicionales y extraordinarias entre otras
en favor de los beneficiarios de los programas Familias en Acción, Protección
Social al Adulto Mayor -Colombia Mayor, Jóvenes en Acción, de la compensación
del impuesto sobre las ventas -IVA y la transferencia del Ingreso Solidario,
con el fin de mitigar los efectos económicos y sociales causados a la población
más vulnerable del país por la crisis de la Pandemia del nuevo coronavirus
COVID-19.’
Que el artículo 3 de (SIC) precitado Decreto resolvió
adoptar ‘[...] mediante decretos legislativos, además de las medidas anunciadas
en la parte considerativa de este decreto, todas aquellas medidas adicionales
necesarias para conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos, así
mismo dispondrá las operaciones presupuestales necesarias para llevarlas a
cabo.’
Que de conformidad con la línea jurisprudencial
constitucional, la transferencia de recursos no condicionada y a título
gratuito en favor de terceros, llevada a cabo por entidades del Estado es
viable y procedente en aquellos eventos en donde se propende por el
cumplimiento de un principio o deber constitucional.
Que en este sentido, la honorable Corte Constitucional
mediante Sentencia C-159 de 1998, magistrado ponente Antonio Barrera Carbonell,
manifestó:
‘La prohibición de otorgar auxilios admite, no sólo la
excepción a que se refiere el segundo aparte del artículo 355 Superior, sino
las que surgen de todos aquéllos supuestos que la misma Constitución autoriza,
como desarrollo de los deberes y finalidades sociales del Estado con el fin de
conseguir el bienestar general y el mejoramiento de la calidad de vida de la
población del país. Estos criterios responden a la concepción del Estado Social
de Derecho, el cual tiene como objetivo esencial 'promover la prosperidad
general, facilitar la participación, garantizar los principios y deberes
consagrados a nivel constitucional, asegurar la convivencia pacífica y la
vigencia de un orden social justo y proteger a todas las personas en su vida,
honra, bienes, creencias, derechos y libertades'; o como lo ha señalado en otra
oportunidad la misma Corte, ‘El Estado social de derecho exige esforzarse en la
construcción de las condiciones indispensables para asegurar a todos los
habitantes del país una vida digna dentro de las posibilidades económicas que
estén a su alcance. El fin de potenciar las capacidades de la persona requiere
de las autoridades actuar efectivamente para mantener o mejorar el nivel de
vida, el cual incluye la alimentación, la vivienda, la seguridad social y los
escasos medios dinerarios para desenvolverse en sociedad.
Bajo este entendido se explica el otorgamiento de
subsidios, avalados por la Corte en diferentes pronunciamientos, a los pequeños
usuarios en los servicios públicos domiciliarios (art. 368 C.P.), al fomento de
la investigación y transferencia de la tecnología; a la construcción de obras
de infraestructura física y adecuación de tierras (art. 65 C.P.), a la
adquisición de predios para los trabajadores agrarios; (art. 64 C.P.), a la
ejecución de proyectos de vivienda social y a los servicios públicos de salud y
educación (C.P. arts. 49 y 67).’
Que estas ayudas económicas materializan los
principios y fines del Estado Social de Derecho, entre ellos: la dignidad
humana, la prevalencia del interés general, la efectividad de los derechos y el
bienestar general.
Que asimismo, las precitadas ayudas protegen los
derechos fundamentales a la vida en condiciones dignas y al mínimo vital de las
personas más vulnerables, de manera que se garantiza su calidad de sujetos de
especial protección constitucional.
Que la Comisión Interamericana de Derechos Humanos
mediante Resolución 1/2020 ‘Pandemia y Derechos Humanos en las Américas’
adoptada por la Comisión Interamericana de Derechos Humanos el 10 de abril de
2020, manifestó:
‘Recordando que al momento de emitir medidas de
emergencia y contención frente a la pandemia del COVID-19, los Estados de la
región deben brindar y aplicar perspectivas interseccionales y prestar especial
atención a las necesidades y al impacto diferenciado de dichas medidas en los
derechos humanos de los grupos históricamente excluidos o en especial riesgo,
tales como: personas mayores y personas de cualquier edad que tienen afecciones
médicas preexistentes, personas privadas de libertad, mujeres, pueblos
indígenas, personas en situación de movilidad humana, niñas, niños y
adolescentes, personas LGBTI, personas afrodescendientes, personas con
discapacidad, personas trabajadoras, y personas que viven en pobreza y pobreza
extrema, especialmente personas trabajadoras informales y personas en situación
de calle; así como en las defensoras y defensores de derechos humanos, líderes
sociales, profesionales de la salud y periodistas’ (La negrilla fuera del texto
original).
[…]
Disponer y movilizar el máximo de los recursos
disponibles, incluyendo acciones de búsqueda permanente de dichos recursos a
nivel nacional y multilateral, para hacer efectivo el derecho a la salud y
otros DESCA el (SIC) con objeto de prevenir y mitigar los efectos de la
pandemia sobre los derechos humanos, incluso tomando medidas de política fiscal
que permitan una redistribución equitativa, incluyendo el diseño de planes y
compromisos concretos para aumentar sustantivamente el presupuesto público para
garantizar el derecho a la salud.’
Que igualmente, la Corte Interamericana de Derechos
Humanos mediante Declaración 1/20 del 9 de abril de 2020 ‘COVID-19 y DERECHOS
HUMANOS: LOS PROBLEMAS Y DESAFÍOS DEBEN SER ABORDADOS CON PERSPECTIVA DE
DERECHOS HUMANOS Y RESPETANDO LAS OBLIGACIONES INTERNACIONALES’ indicó:
‘Dada la naturaleza de la pandemia, los derechos económicos,
sociales, culturales y ambientales deben ser garantizados sin discriminación a
toda persona bajo la jurisdicción del Estado y, en especial, a aquellos grupos
que son afectados de forma desproporcionada porque se encuentran en situación
de mayor vulnerabilidad, como son las personas mayores, las niñas y los niños,
las personas con discapacidad, las personas migrantes, los refugiados, los
apátridas, las personas privadas de la libertad, las personas LGBTI, las
mujeres embarazadas o en periodo de post parto, las comunidades indígenas, las
personas afrodescendientes, las personas que viven del trabajo informal, la
población de barrios o zonas de habitación precaria, las personas en situación
de calle, las personas en situación de pobreza, y el personal de los servicios
de salud que atienden esta emergencia.’
Que el programa de Protección Social al Adulto Mayor -
Colombia Mayor, tiene como objetivo fundamental proteger al adulto mayor que se
encuentra en estado de indigencia o de extrema pobreza, contra la imposibilidad
de generar ingresos y el riesgo derivado de la exclusión social, por medio de
un subsidio en dinero.
Que el Programa Familias en Acción consiste ‘[...] en
la entrega condicionada y periódica de una transferencia monetaria directa a
las familias en condición de pobreza y pobreza extrema. El Programa es un
complemento al ingreso monetario para la formación de capital humano, la
generación de movilidad social, el acceso a programas de educación media y
superior, la contribución a la superación de la pobreza y pobreza extrema y a
la prevención del embarazo en la adolescencia. Se podrán incorporar las demás
transferencias que el sistema de la promoción social genere en el tiempo para
estas familias.’
Que el Programa Jóvenes en Acción ejecutado por el
Departamento Administrativo para la Prosperidad Social, se sustenta en el
CONPES Social 100 de 2006 ‘Lineamientos para la focalización del gasto público
social’ y el CONPES Social 173 de 2014 ‘Lineamientos para la generación de
oportunidades para los jóvenes’; el cual está dirigido a jóvenes bachilleres en
condiciones de pobreza y vulnerabilidad, mediante un modelo de Transferencias
Monetarias Condicionadas - TMC, que busca mejorar las capacidades,
competencias, habilidades y destrezas para el trabajo, y contribuye a la
generación de capital humano, incrementa la empleabilidad y mejora las
condiciones de vida de los jóvenes.
Que el pago de la transferencia económica no
condicionada, extraordinaria y adicional es necesaria porque los efectos de la
Emergencia Económica, Social y Ecológica declarada mediante el Decreto 637 del
6 de mayo de 2020 impacta especialmente la población vulnerable que, a causa de
las restricciones para prevenir la propagación de la pandemia del nuevo
Coronavirus COVID-19, ven afectados sus ingresos y su derecho fundamental al
mínimo vital.
Que el beneficio económico que se otorga mediante el
presente Decreto Legislativo es (i) no condicionado porque no se exigen
compromisos de corresponsabilidad a los beneficiarios, (ii) extraordinario
porque se realiza por fuera del cronograma de los giros ordinarios, y (iii)
adicional porque los beneficios actualmente no están en condiciones de generar
ningún ingreso que les permita garantizar su subsistencia.
Que la transferencia monetaria no condicionada,
adicional y extraordinaria prevista en el presente Decreto Legislativo busca
beneficiar (i) en el Programa de Familias en Acción a aproximadamente 2.649.154
familias pobres y vulnerables, con una inversión aproximada de $384.000.000.000
de pesos, (ii) en el programa Jóvenes en Acción a aproximadamente 296.222
jóvenes pobres y vulnerables con una inversión aproximada de $105.000.000.000,
y (iii) en el programa Protección Social al Adulto Mayor - Colombia Mayor a
aproximadamente 1.666.063 beneficiarios con una inversión aproximada de
$139.922.101.852; para un monto total de aproximadamente $628.922.101.852.
Que mediante el Decreto Legislativo 444 del 21 de
marzo de 2020, se creó el Fondo de Mitigación de Emergencias -FOME-, con el
objeto de atender las necesidades de recursos para la atención en salud y los
efectos adversos generados a la actividad productiva y la necesidad de que la
economía continúe brindando condiciones que mantengan el empleo y el
crecimiento.
Que según el artículo 4 del Decreto Legislativo 444
del 21 de marzo de 2020, los recursos del Fondo de Mitigación de Emergencias
-FOME se podrán usar para conjurar la crisis o impedir la extensión de los
efectos de la pandemia del nuevo Coronavirus COVID-19 en el territorio nacional.
Que el artículo 17 del precitado Decreto Legislativo
prevé que ‘Cumplido el propósito del FOME, el Ministerio de Hacienda y Crédito
Público podrá liquidarlo siempre que se encuentre a paz y salvo con sus
obligaciones. Los saldos se reintegrarán a la Nación - Ministerio de Hacienda y
Crédito Público.’
Que el Comité de Administración del Fondo de
Mitigación de Emergencias -FOME- en sesión virtual del 11 de mayo de 2020,
aprobó financiar con cargo a los recursos del Fondo un (1) giro adicional y
extraordinario a los programas estatales Familias en Acción, Jóvenes en Acción
y Colombia Mayor, en el marco de la nueva Emergencia Económica, Social y
Ecológica declarada mediante Decreto 637 de 2020.
Que con la finalidad de que los beneficiarios de los
Programas Familias en Acción y Protección Social al Adulto Mayor - Colombia
Mayor y Jóvenes en Acción puedan hacer uso de la totalidad de recursos
transferidos, es necesario la exención del gravamen a los movimientos
financieros de las operaciones realizadas entre el Departamento Administrativo
para la Prosperidad Social y el Ministerio de Trabajo y las entidades
financieras.
Que, en mérito de lo expuesto,
DECRETA:
Artículo 1. Entrega
de una transferencia monetaria no condicionada, adicional y extraordinaria en
el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica. Durante el término que dure el Estado de Emergencia
Económica, Social y Ecológica declarado mediante el Decreto 637 del 6 de mayo de
2020, autorizar al Gobierno nacional para que por medio del Ministerio del
Trabajo y del Departamento Administrativo para la Prosperidad Social, realice
la entrega de una (1) transferencia monetaria no condicionada, adicional y
extraordinaria en favor de los beneficiarios de los programas Familias en
Acción, Protección Social al Adulto Mayor - Colombia Mayor y Jóvenes en Acción.
Artículo 2. Financiamiento. La medida dispuesta en este Decreto Legislativo se
ejecutará con cargo a los recursos del Fondo de Mitigación Emergencias -FOME-,
para lo cual, se efectuará la correspondiente distribución presupuestal al
Ministerio del Trabajo y al Departamento Administrativo para la Prosperidad
Social.
Artículo 3. Exención de impuestos y gravámenes
financieros. Las operaciones
financieras que impliquen la dispersión de las transferencias monetarias no
condicionadas contempladas en el presente Decreto Legislativo estarán exentas
de impuestos o gravámenes financieros.
Artículo 4. Vigencia. El presente Decreto Legislativo rige a partir de la
fecha de su publicación.
PUBLÍQUESE, COMUNÍQUESE
Y CÚMPLASE
Dado en Bogotá D.C., a los
13 DE MAYO DE 2020
LA MINISTRA DEL INTERIOR,
ALICIA VICTORIA ARANGO
OLMOS
LA MINISTRA DE RELACIONES
EXTERIORES,
CLAUDIA BLUM DE BARBERI
EL MINISTRO DE HACIENDA Y
CREDITO PÚBLICO,
ALBERTO CARRASQUILLA
BARRERA
LA MINISTRA DE JUSTICIA Y
DEL DERECHO,
MARGARITA LEONOR CABELLO
BLANCO
EL MINISTRO DE DEFENSA
NACIONAL,
CARLOS HOLMES TRUJILLO
GARCÍA
EL MINISTRO DE AGRICULTURA
Y DESARROLLO RURAL,
RODOLFO ENRIQUE ZEA
NAVARRO
EL MINISTRO DE SALUD Y
PROTECCIÓN SOCIAL,
FERNANDO RUIZ GÓMEZ
EL MINISTRO DE TRABAJO,
ÁNGEL CUSTODIO CABRERA
BÁEZ
LA MINISTRA DE MINAS Y
ENERGÍA,
MARÍA FERNANDA SUÁREZ
LONDOÑO
EL MINISTRO DE COMERCIO,
INDUSTRIA Y TURISMO,
JOSÉ MANUEL RESTREPO
ABONDANO
LA MINISTRA DE EDUCACIÓN
NACIONAL,
MARÍA VICTORIA ÁNGULO
GONZÁLEZ
EL MINISTRO DE AMBIENTE Y
DESARROLLO SOSTENIBLE,
RICARDO JOSÉ LOZANO PICÓN
EL MINISTRO DE VIVIENDA,
CIUDAD Y TERRITORIO,
JONATHAN MALAGÓN GONZÁLEZ
LA MINISTRA DE TECNOLOGÍAS
DE LA INFORMACIÓN Y LAS COMUNICACIONES,
KAREN ABUDINEN ABUCHAIBE
MINISTRA DE TRANSPORTE,
ÁNGELA MARÍA OROZCO GÓMEZ
LA MINISTRA DE CULTURA,
CARMEN INÉS VÁSQUEZ
CAMACHO
LA MINISTRA DE CIENCIA,
TECNOLOGÍA E INNOVACIÓN,
MABEL GISELA TORRES TORRES
EL MINISTRO DEL DEPORTE,
ERNESTO LUCENA BARRERO”
ANEXO II
RESUMEN DE LAS INTERVENCIONES
Centro
de Estudios de Derecho, Justicia y Sociedad -Dejusticia- y Centro de
Pensamiento en Política Fiscal de la Universidad Nacional de Colombia
En
un mismo escrito[112]
de intervención, los referidos Centros de Estudios y de Pensamiento únicamente
solicitan la declaratoria de exequibilidad condicionada del artículo 1 del
Decreto 659 de 2020, en la medida que el monto y la cubertura del ingreso
establecida debe garantizar el derecho al mínimo vital, de manera que, todas
las personas en situación de pobreza extrema, pobreza y vulnerabilidad
socioeconómica puedan cubrir los gastos de alimentación adecuada, vivienda
digna, acceso a servicios públicos, y al acceso a internet, al menos, durante
las medidas de aislamiento adoptadas en el marco del estado de emergencia
sanitaria.
Estiman
que, de conformidad con los estándares que el Derecho Internacional de los
Derechos humanos y la Corte Constitucional han establecido para la garantía del
derecho al mínimo vital, dentro del fin constitucional propuesto en el Decreto
659 de 2020, el Estado debe establecer una suma de dinero que sea suficiente
para que los beneficiarios puedan solventar los gastos de alimentación
adecuada, vivienda digna y acceso a servicios públicos domiciliarios, al menos,
durante el tiempo de la emergencia sanitaria ocasionada por el COVID-19.
Explican
que si bien, en circunstancias de normalidad el monto de esas transferencias
podría ser suficiente, lo cierto es que en la coyuntura actual las personas en
situación de vulnerabilidad económica tienen mayor dificultad para adquirir
ingresos distintos a los otorgados por el Estado, de tal suerte que los
subsidios convergen en la única fuente de subsistencia. Sostienen que la suma
fijada es insuficiente para asumir la totalidad de los costos derivados de la
satisfacción de su derecho al mínimo vital. Prerrogativa que también debe
protegerse para asegurar la eficacia de las políticas dispuestas para combatir
la pandemia y proteger la salud pública. Advierten que, si el Estado no cubre
los gastos de las necesidades más básicas de las personas, éstas estarían
obligadas a desatender las medidas de prevención y aislamiento.
En
desarrollo de lo expuesto, reiteran los siguientes ejes temáticos que
presentaron en el marco del proceso de control de constitucionalidad del
Decreto 518 de 2020, mediante el cual se creó el Programa Ingreso Solidario:
(i) implicaciones económicas de las
medidas para combatir la pandemia COVID-19 en Colombia; (ii) el Estado debe
garantizar el derecho al mínimo vital de los beneficiarios de los Programas:
Protección Social al Adulto Mayor, Familias en Acción y del Programa Jóvenes en
Acción, al menos, durante el tiempo que se mantenga la emergencia sanitaria; y (iii)
el monto de las transferencias no condicionadas entregadas por el Gobierno es
insuficiente para garantizar el derecho al mínimo vital de la población
beneficiaria de los Programas Familias en Acción, Protección Social al Adulto
Mayor y Jóvenes en Acción.
Observatorio
de Intervención Ciudadana Constitucional –Universidad Libre de Colombia
El
Observatorio de la Universidad Libre solicita declarar la constitucionalidad
del Decreto 659 de 2020[113].
Con base en las reglas fijadas por la jurisprudencia constitucional, considera
que dicho decreto reúne los presupuestos formales puesto que: (i) lo expidió el
Presidente de la República con la firma de todos sus ministros; (ii) su
expedición se hizo dentro de la vigencia del Decreto 637 de 2020, que declara
el estado de emergencia económica, social y ecológica; (iii) cumple con la
carga de motivación, pues explica su relación directa y específica con el
estado de emergencia que le dio origen; y (iv) entró en vigencia el día
siguiente a su publicación en el Diario Oficial 51.313 del 13 de mayo de 2020.
Igualmente
estima que el decreto examinado satisface las exigencias materiales. Sin
embargo, pone de presente que el Decreto debió: (i) especificar a qué hace
referencia la expresión “no condicionada”, para establecer si se eliminan o
suspenden los compromisos y requisitos para acceder a ese beneficio en los
Programas Familias en Acción, Protección Social al Adulto Mayor y Jóvenes en
Acción, como lo indicó la Corte Constitucional en las Sentencias T-1039 de 2012
y T-193 de 2019; y (ii) determinar cómo se controla y vigila la asignación y
entrega de la transferencia monetaria a los beneficiarios que realmente la
necesiten y no se presente algún tipo de fraude.
Intervención ciudadana
Las ciudadanas Yazmín Andrea Camilo Loaiza y Daniela
Camacho Biojó consideran que el Decreto 659 de 2020 es constitucional, pues
cumple con los requisitos formales y materiales[114]. Luego de transcribir
algunos apartes de las consideraciones del referido decreto, señalan que la
transferencia monetaria no condicionada, adicional y extraordinaria materializa
los principios y fines del Estado Social de Derecho, a saber: dignidad humana,
prevalencia del interés general y efectividad de los derechos. Esas ayudas son
idóneas porque protegen los derechos fundamentales a la vida en condiciones
dignas y al mínimo vital de las personas más vulnerables, quienes son sujetos
de especial protección constitucional.
Indican que los Pogramas Familias en Acción,
Protección Social al Adulto Mayor -Colombia Mayor- y Jóvenes en Acción,
mediante un subsidio en dinero, tienen como objetivo fundamental proteger a las
personas en condición de pobreza o extrema pobreza contra la imposibilidad de
generar ingresos y la exclusión social. Afirman que dicha transferencia es
necesaria porque los efectos de la Emergencia impactan especialmente a la
población más vulnerable que, debido al confinamiento preventivo obligatorio,
ven afectados sus ingresos y su derecho fundamental al mínimo vital. Asimismo,
el decreto cuenta con motivación suficiente, la firma del Presidente y de todos
los ministros, el límite temporal y la determinación del ámbito territorial de
aplicación.
Sin detrimento de lo anterior, advierten lo siguiente:
(i) los auxilios económicos del decreto no favorecen a toda la población
vulnerable del país; (ii) es imperativo que el Gobierno no se enfoque
únicamente en atender los impactos de la Emergencia, sino también en priorizar
y avanzar de forma rápida sobre las causas que la generan, dado que esos
auxilios económicos son transitorios y no suplen las necesidades a fondo; y
(iii) es preocupante la poca ayuda que ha recibido el trabajo informal,
teniendo en cuenta que la tasa del empleo informal en Colombia es del 47,9%, lo
cual implica que esta población también se ha visto afectada en sus ingresos.
Precisan que el 85% del Pueblo Indígena Yukpa no está
incluido en los mencionados programas sociales y que, al menos, el 70% de los
pueblos indígenas de Colombia tampoco lo están, por que el Gobierno Nacional
decidió discriminarlos y nunca ha querido vincularlos, también porque no se
implementan claros procedimientos de concertación con los cuales se definan
aspectos como el procedimiento de afiliación, la cantidad de familias que están
a más de 12 horas del casco urbano y la forma de entrega de los auxilios[115].
Resaltan que tales auxilios son muy importantes para
ayudar a superar la grave situación de miseria, pobreza y exclusión que padecen
los pueblos indígenas y más en época de Pandemia. Afirman que el Pueblo
Indígena Yukpa y la mayoría de los indígenas en Colombia no han recibido las
ayudas sociales del Gobierno nacional[116].
[1] Según constancia remitió 129 folios. Además de la respuesta se
encuentra el “Informe del Ministerio de Hacienda y Crédito Público”; “Informe
del Departamento para la Prosperidad Social en respuesta al ordinal tercero
numeral 2 al 11”; “Reporte del Ministerio de Salud y Protección Social
-Situación actual del nuevo coronavirus (COVID-19) de fecha 31 de mayo de
2020”; “Reporte de la Organización Mundial de la Salud Novel Coronavirus
(2019-nCoV) de fecha 31 de mayo de 2020”; “Documentos que acreditan la
representación legal del Departamento Administrativo de la Presidencia de la
República y de la Secretaría Jurídica del Departamento Administrativo de la
Presidencia de la República”.
[2] Específicamente dispuso oficiar al Ministerio de Crédito Público,
Ministerio del Trabajo, Departamento Nacional de Planeación y Departamento de
la Prosperidad Social para que resolvieran 11 preguntas, según sus
competencias, relacionadas con las estadísticas sobre personas en condición de
pobreza, las exigencias para ser beneficiarios de los programas de Familias en
Acción, Protección Social al Adulto Mayor – Colombia Mayor-, Jóvenes en Acción,
la priorización de sujetos de especial protección constitucional, el grado de
actualización de la base de datos; los recursos invertidos, el porcentaje de
cobertura de las transferencias monetarias no condicionadas y los mecanismos de
veeduría ciudadana sobre los recursos públicos invertidos.
[3] La totalidad del Decreto se incorpora como anexo de esta
providencia.
[4] Departamento Nacional de Planeación, 2020, pp. 43-44.
[5] La medición de la pobreza monetaria identifica la capacidad
adquisitiva de los hogares mediante su ingreso per cápita respecto a una
canasta mínima de bienes y servicios o línea de pobreza. La insatisfacción o
privación de esa canasta define la condición de pobreza monetaria.
[6] Departamento Administrativo para la Prosperidad Social, 2020, pp.
46-56.
[7] Para ser beneficiario del programa Familias en Acción se requiere
pertenecer a alguno de los siguientes grupos poblacionales: (i) las familias en
situación de pobreza y pobreza extrema, de acuerdo con los criterios establecidos
por el Gobierno nacional a través del Departamento Administrativo para la
Prosperidad Social, en concordancia con lo establecido en los artículos 1°, 2°
y 3° de dicha ley; (ii) las familias víctimas de desplazamiento forzado en
situación de pobreza y pobreza extrema; (iii) las familias indígenas en
situación de pobreza y pobreza extrema de acuerdo con procesos de concertación
y focalización establecidos por el Programa; y (iv) las familias
afrodescendientes en situación de pobreza y pobreza extrema según los criterios
de focalización establecidos por el Programa.
[8] Clarifica que “Las dinámicas de las familias y de los integrantes
de cada núcleo familiar, relacionadas con los cambios de edad, movilidad
geográfica, situación escolar, fallecimientos, entre otros, requiere que el
programa realice, en cada uno de los periodos de liquidación de los incentivos,
una revisión de las novedades registradas para cada una de ellas, con el fin de
actualizar su estado en cada periodo”.
[9] De acuerdo con la entidad están los $166.424.304.000 para 467.484
beneficiarios de Jóvenes en Acción, quienes reciben la suma de $356.000.
[10] Presidencia de la República, 2020, pp. 1-130.
[11] Presidencia de la República, 2020, pp. 1-7.
[12] Presidencia de la República, 2020, p. 8.
[13] Presidencia de la República, 2020, pp. 9-10.
[14] Presidencia de la República, 2020, pp. 10-15.
[15] Presidencia de la República, 2020, pp. 15-16.
[16] Presidencia de la República, 2020, pp. 16-29.
[17] Presidencia de la República, 2020, pp. 22-23.
[18] Presidencia de la República, 2020, pp. 16-29.
[19] Presidencia de la República, 2020, pp. 16-29.
[20] Presidencia de la República, 2020, pp. 27-28.
[21] Presidencia de la República, 2020, pp. 28-29.
[22] Presidencia de la República, 2020, pp. 26-27.
[23] Presidencia de la República, 2020, pp. 23-25.
[24] Presidencia de la República, 2020, pp. 25-26.
[25] Presidencia de la República, 2020, p. 27.
[26] El resumen de las intervenciones se incorpora en el segundo anexo
de la presente sentencia, que hace parte integral de la misma.
[27] Este capítulo se ha apoyado en las consideraciones
contenidas entre otras, en las sentencias de la Corte
Constitucional, C-136 de 2009 (M.P. Jaime Araújo Rentería), C-145 de 2009 (M.P.
Nilson Pinilla Pinilla), C-224 de 2009 (M.P. Jorge Iván Palacio Palacio), C-225
de 2009 (M.P. Clara  Elena Reales Gutiérrez),  C-226
de 2009 (M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo), C-911 de 2010 (M.P.
Jorge Ignacio Pretelt Chaljub), C-223 de
2011 (M.P. Luis Ernesto Vargas Silva),  C-241
de 2011 (M.P. Humberto Antonio Sierra Porto), C-671
de 2015 (M.P. Alberto Rojas Ríos), C-701
de 2015 (M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez), C-465
de 2017 (M.P. Cristina Pardo Schlesinger), C-466 de 2017 (M.P. Carlos Bernal
Pulido) y C-467 de 2017 (M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado). Varios de los párrafos corresponden a transcripciones
literales de algunas de dichas sentencias.
[28] Corte Constitucional, Sentencia C-466 de 2017 (M.P.
Carlos Bernal Pulido), citando a su vez la sentencia C-216 de 2011 (M.P. Juan
Carlos Henao Pérez).
[29] Ibidem.
[30] El carácter reglado, excepcional y limitado se
refleja en varios requerimientos: (i) la Constitución prevé específicas
causales para decretar los estados de excepción; (ii) la regulación de los
estados de conmoción interior y de emergencia económica, social y ecológica, se
funda en el principio de temporalidad (precisos términos para su duración); y
(iii) la Constitución dispone limitaciones materiales estrictas para los
estados de excepción, tales como que (a) los civiles no sean juzgados por
autoridades militares (art. 213 de la CP), (b) los derechos humanos no puedan
ser limitados (art. 93 de la CP) y (c) el derecho internacional humanitario
debe ser respetado (art. 214 de la CP).
[31] El control judicial está a cargo de la Corte
Constitucional respecto de los decretos legislativos, según lo dispone el
numeral 7 del artículo 241 de la Carta Política, y del Consejo de Estado, tal
como lo dispone el numeral 8 del artículo 111 de la Ley 1437 de 2011, al
prescribir que le corresponde a la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo
del Consejo de Estado “[e]jercer el control inmediato de legalidad de los
actos de carácter general dictados por autoridades nacionales con fundamento y
durante los estados de excepción”.
[32] Corte Constitucional, Sentencia C-216 de 2099 (M.P.
Antonio Barrera Carbonell).
[33] La Corte ha aclarado que el estado de excepción
previsto en el artículo 215 puede tener diferentes modalidades, dependiendo de
los hechos que motiven su declaratoria. Así, se procederá a declarar la
emergencia económica, cuando los hechos que dan lugar a la declaración se
encuentren relacionados con la perturbación del orden económico; social, cuando
la crisis que origina la declaración se encuentre relacionada con el orden
social; y ecológica, cuando sus efectos se proyecten en este último ámbito. En
consecuencia, también se podrán combinar las modalidades anteriores cuando la
crisis que motiva la declaratoria amenace con perturbar estos tres órdenes de
forma simultánea, quedando, a juicio del Presidente de la República, efectuar
la correspondiente valoración y plasmarla así en la declaración del estado de
excepción.
[34] Decreto 333 de 1992.
[35] Decreto 680 de 1992.
[36] Decreto 1178 de 1994, Decreto 195 de 1999, Decreto
6590 de 2010 y Decreto 601 de 2017.
[37] Decreto 80 de 1997.
[38] Decreto 2330 de 1998.
[39] Decreto 4333 de 2008 y 4704 de 2008.
[40] Decreto 4975 de 2009.
[41]  Decreto 2963 de 2010 y Decreto 1170 de 2011
[42]  Este capítulo se ha apoyado en las consideraciones
contenidas entre otras, en las sentencias de la Corte Constitucional, C-465 de
2017 (M.P. Cristina Pardo Schlesinger), C-466 de 2017 (M.P. Carlos Bernal
Pulido) y C-467 de 2017 (M.P. Gloria Stella Ortiz).
Varios de los párrafos corresponden a transcripciones literales de
dichas sentencias.
[43] La Corte Constitucional se ha pronunciado sobre este
juicio en las sentencias C-467 de 2017 (M.P. Gloria Stella Ortiz), C-466 de
2017 (M.P. Carlos Bernal Pulido), C-465 de 2017 (M.P. Cristina Pardo
Schlesinger), C-437 de 2017 (M.P. Antonio José Lizarazo Ocampo) y C-434 de 2017
(M.P. Diana Fajardo Rivera), entre otras.
[44] Ley 137 de 1994. Art. 10. “Finalidad. Cada una de
las medidas adoptadas en los decretos legislativos deberá estar directa y
específicamente encaminada a conjurar las causas de la perturbación y a impedir
la extensión de sus efectos.”
[45] Corte Constitucional, Sentencia C-724 de 2015 (M.P.
Luis Ernesto Vargas). “Las medidas adoptadas por el Gobierno al amparo de la
declaratoria de emergencia económica, social y ecológica (i) deben estar
destinadas exclusivamente a conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus
efectos; y (ii) deberán referirse a asuntos que tengan relación directa y
específica con el estado de emergencia”. Sentencia C-700 de 2015, (M.P.
Gloria Stella Ortiz). El juicio de finalidad “(...) es una exigencia
constitucional de que todas las medidas adoptadas estén dirigidas a solucionar
los problemas que dieron origen a la declaratoria de los estados de excepción.
En otras palabras, es necesario que el articulado cumpla con una finalidad
específica y cierta”.
[46] La Corte Constitucional se ha pronunciado sobre este
juicio en las sentencias C-517 de 2017 M.P. Iván Escrucería Mayolo, C-467 de
2017 M.P. Gloria Stella Ortiz, C-466 de 2017 M.P. Carlos Bernal Pulido, C-437
de 2017 (M.P. Antonio José Lizarazo Ocampo) y C-409 de 2017 (M.P. Alejandro
Linares Cantillo), entre otras.
[47] Constitución Política. Art. 215. “Estos decretos
deberán referirse a materias que tengan relación directa y específica con el
estado de emergencia, y podrán, en forma transitoria, establecer nuevos
tributos o modificar los existentes”.
[48] Ley 137 de 1994. Art. 47. “Facultades. En virtud
de la declaración del Estado de Emergencia, el Gobierno podrá dictar decretos
con fuerza de ley, destinados exclusivamente a conjurar la crisis y a impedir
la extensión de sus efectos. Los decretos deberán referirse a materias que
tengan relación directa y específica con dicho Estado”.
[49] Corte Constitucional, Sentencia C-409 de 2017 (M.P.
Alejandro Linares Cantillo). “La conexidad interna refiere a que las medidas
adoptadas estén intrínsecamente vinculadas con las consideraciones expresadas
por el Gobierno Nacional para motivar el decreto de desarrollo correspondiente”.
En este sentido, ver, también, la sentencia C-434 de 2017 (M.P. Diana Fajardo
Rivera).
[50] Corte Constitucional, Sentencia C-724 de 2015 (M.P.
Luis Ernesto Vargas). “La conexidad en el control de
constitucionalidad de los Decretos legislativos dictados con base en la
declaratoria del estado de emergencia social, económica y ecológica, se dirige
entonces a verificar determinadas condiciones particulares, relacionadas con la
vinculación de los objetivos del Decreto con los motivos que dieron lugar a la
declaratoria de emergencia, y con los hechos que la ocasionaron”. En este
sentido, ver, también, la sentencia C-701 de 2015 (M.P. Luis Guillermo
Guerrero).
[51] El juicio de motivación suficiente de las medidas ha
sido desarrollado por esta Corte en las sentencias C-467 de 2017 (M.P. Gloria
Stella Ortiz Delgado), C-466 de 2017 (M.P. Carlos Bernal Pulido), C-434 de 2017
(M.P. Diana Fajardo Rivera), C-409 de 2017 (M.P. Alejandro Linares Cantillo),
C-241 de 2011 (M.P. Humberto Antonio Sierra Porto), C-227 de 2011 (M.P. Juan
Carlos Henao Pérez), C-224 de 2011 (M.P. Luis Ernesto Vargas Silva) y C-223 de
2011 (M.P. Luis Ernesto Vargas Silva).
[52] Corte Constitucional, Sentencia C-466 de 2017 (M.P.
Carlos Bernal Pulido). En la providencia se reiteran las consideraciones de las
sentencias C-722 de 2015 (M.P. Myriam Ávila Roldán) y C-194 de 2011 (M.P. Humberto Antonio Sierra Porto).
[53] Al respecto, en la sentencia C-753 de 2015 (M.P.
Jorge Iván Palacio Palacio), la Corte Constitucional sostuvo que “en el caso
de que la medida adoptada no límite derecho alguno resulta menos exigente,
aunque los considerandos deben expresar al menos un motivo que la justifique”.
[54] Ley 137 de 1994, "Por la cual se regulan los
Estados de Excepción en Colombia", artículo 8.
[55] Sobre el juicio de ausencia de arbitrariedad se
pueden consultar las sentencias C-467 de 2017 (M.P. Gloria Stella Ortiz
Delgado), C-466 de 2017 (M.P. Carlos Bernal Pulido), C-434 de 2017 (M.P. Diana
Fajardo Rivera), C-409 de 2017 (M.P. Alejandro Linares Cantillo), C-241 de 2011
(M.P. Humberto Antonio Sierra Porto), C-227 de 2011 (M.P. Juan Carlos Henao
Pérez) y C-224 de 2011 (M.P. Luis Ernesto Vargas Silva).
[56] Corte Constitucional, Sentencia C-466 de 2017 (M.P.
Carlos Bernal Pulido), en la cual se reiteran las consideraciones de las sentencias C-723 de 2015 (M.P. Luis Ernesto Vargas Silva) y C-742 de 2015 (M.P. María Victoria Calle Correa).
[57] Artículo 7º de la Ley 137 de 1994.
“Vigencia del Estado de Derecho. En ningún caso se podrá afectar el núcleo
esencial de los derechos fundamentales. El Estado de Excepción es un régimen de
legalidad y por lo tanto no se podrán cometer arbitrariedades so pretexto de su
declaración. Cuando un derecho o una libertad fundamentales puedan ser
restringidos o su ejercicio reglamentado mediante decretos legislativos de
Estados de Excepción, estos no podrán afectar el núcleo esencial de tales
derechos y libertades”.
[58] Corte Constitucional, Sentencia C-149 de 2003 (M.P.
Manuel José Cepeda Espinosa). Reiterada, entre otras, en las sentencias C-224
de 2009 (M.P. Jorge Iván Palacio Palacio), C-241 de 2011 (M.P. Humberto Antonio
Sierra Porto) y C-467 de 2017 (M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado).
[59] El juicio de intangibilidad ha sido desarrollado por
este Tribunal en las Sentencias C-517 de 2017 (M.P. Iván Humberto Escrucería
Mayolo), C-468 de 2017 (M.P. Alberto rojas Ríos), C-467 de 2017 (M.P. Gloria
Stella Ortiz Delgado), C-466 de 2017 (M.P. Carlos Bernal Pulido), C-409 de 2017
(M.P. Alejandro Linares Cantillo), C-751 de 2015 (M.P. Jorge Ignacio Pretelt
Chaljub), C-723 de 2015 (M.P. Luis Ernesto Vargas Silva) y C-700 de 2015 (M.P.
Gloria Stella Ortiz Delgado), entre otras.
[60] Al respecto pueden consultarse, entre otras, las
sentencias C-467 de 2017 (M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado), C-466 de 2017
(M.P. Carlos Bernal Pulido), C-437 de 2017 (M.P. Antonio José Lizarazo Ocampo),
C-434 de 2017 (M.P. Diana Fajardo Rivera), C-409 de 2017 (M.P. Alejandro
Linares Cantillo) y C-723 de 2015 (M.P. Luis Ernesto Vargas Silva).
[61] Esta Corporación se ha referido a este juicio en las
sentencias C-466 de 2017 (M.P. Carlos Bernal Pulido), C-434 de 2017 (M.P. Diana
Fajardo Rivera), C-409 de 2017 (M.P. Alejandro Linares Cantillo) y C-723 de
2015 (M.P. Luis Ernesto Vargas Silva).
[62]  Sobre el particular se han pronunciado, entre otras,
las sentencias C-517 de 2017 (M.P. Iván Humberto Escrucería Mayolo), C-467 de
2017 (M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado), C-466 de 2017 (M.P. Carlos Bernal
Pulido), C-465 de 2017 (M.P. Cristina Pardo Schlesinger), C-437 de 2017 (M.P.
Antonio José Lizarazo Ocampo), C-409 de 2017 (M.P. Alejandro Linares Cantillo)
y C-723 de 2015 (M.P. Luis Ernesto Vargas Silva).
[63] Sobre el juicio de proporcionalidad es posible
consultar las sentencias: C-467 de 2017 (M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado),
C-466 de 2017 (M.P. Carlos Bernal Pulido), C-227 de 2011 (M.P. Juan Carlos
Henao Pérez), C-225 de 2011 (M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo), C-911 de
2010 (M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub), C-224 de 2009 (M.P. Jorge Iván
Palacio Palacio), C-145 de 2009 (M.P. Nilson Pinilla Pinilla) y C-136 de 2009
(M.P. Jaime Araújo Rentería).
[64] Al respecto, se pueden consultar, entre otras, las
sentencias C-467 de 2017 (M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado),  C-466 de 2017
(M.P. Carlos Bernal Pulido), C-701 de 2015 (M.P. Luis Guillermo Guerrero
Pérez), C-672 de 2015 (M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo), C-671 de 2015
(M.P. Alberto Rojas Ríos), C-227 de 2011 (M.P. Juan Carlos Henao Pérez), C-224
de 2011 (M.P. Luis Ernesto Vargas Silva) y C-136 de 2009 (M.P. Jaime Araújo
Rentería).
[65] “Artículo 14. No discriminación. Las medidas
adoptadas con ocasión de los Estados de Excepción no pueden entrañar
discriminación alguna, fundada en razones de raza, lengua, religión, origen
nacional o familiar, opinión política o filosófica (…)”.
[66] Sobre el particular, cabe resaltar que dicho listado
de categorías sospechosas no es taxativo, pues de conformidad con el artículo
26 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos “la ley prohibirá
toda discriminación”.
[67] En este sentido, en la Sentencia C-156 de 2011 (M.P.
Mauricio González Cuervo), esta Sala explicó que el juicio de no discriminación
pretende hacer efectivo “el principio de igualdad ante la ley del artículo
13 de la Constitución Política, en el sentido de establecer que todas las
personas recibirán el mismo trato y no se harán distinciones basadas en
criterios de raza, lengua, religión, origen familiar, creencias políticas o
filosóficas”.
[68] C. Const. sentencia de constitucionalidad C-723 de 2015 (M.P. Luis
Ernesto Vargas Silva).
[69] DECLARACIÓN DE LA CORTE INTERAMERICANA DE DERECHOS HUMANOS 1/20 9
DE ABRIL DE 2020. https://www.corteidh.or.cr/tablas/alerta/comunicado/declaracion_1_20_ESP.pdf
[70] http://www.oas.org/es/cidh/decisiones/pdf/Resolucion-1-20-es.pdf
[71] Cecchini, Simone, Madariaga Aldo. Programas de transferencias
condicionadas. Balance de la experiencia reciente en América Latina y el
Caribe. Naciones Unidas, 2011. En el mismo sentido, Custodio et al (coord.).
¿Cómo pensamos las desigualdades, pobrezas y exclusiones sociales en América
Latina? Luchas, resistencias y actores emergentes, Clacso, 2011.
[72] Los Programas de Transferencias Condicionadas desde un Enfoque de
Derechos Humanos. http://www.fao.org/3/a-as557s.pdf
[73] Informe especial de la Cepal No. 3. El desafío social en tiempos de
COVID-19. En https://repositorio.cepal.org/bitstream/handle/11362/45527/5/S2000325_es.pdf
[74] https://www.gob.mx/cms/uploads/attachment/file/79893/1998--.pdf
[75] https://dds.cepal.org/bpsnc/programa?id=22
[76]https://trabajo.cdmx.gob.mx/storage/app/media/lineamientos_apoyo_para_el_desempleo_05052020_styfe%20.pdf
[77]https://trabajo.cdmx.gob.mx/storage/app/media/lineamientos_apoyo_emergente_personas_trabajadoras_no_asalariadas_styfe.pdf
[78] http://www.mtss.go.cr/elministerio/despacho/COVID-19-mtss/plan_proteger/bono_proteger.html
[79]https://www.produccion.gob.ec/wpcontent/uploads/2020/03/Decreto_Ejecutivo_No._1022_20200227194449_compressed1.pdf
[80] http://mds.gov.br/assuntos/bolsa-familia
[81] https://dds.cepal.org/bpsnc/programa?id=6
[82]
https://www.chileatiende.gob.cl/fichas/20055-ingreso-etico-familiar-ief
[83] https://www.bcn.cl/leychile/navegar?idNorma=1040157
[84]https://www.iadb.org/es/toolkit/programas-de-transferencias
condicionadas/inicio#:~:text=Los%20programas%20de%20transferencias%20monetarias,la%20acumulaci%C3%B3n%20de%20capital%20humano.
[85]  https://www.diariooficial.interior.gob.cl/publicaciones/2020/04/02/42622/01/1748257.pdf
[86] Ley 21230 de 14 de mayo de 2020
[87] (i) para hogares de una persona, el primer aporte será de 65.000
pesos, el segundo de 100.000 pesos, y el tercero de 100.000; (ii) en hogares
integrados por 2 personas el primer aporte será de 130.000 pesos, y el segundo
y tercero de 200.000; (iii) en el caso de hogares integrados por tres personas
el primer aporte será de 195.000 pesos, y el segundo y tercero de 300.000; (iv)
en caso de familias integradas por cuatro personas el primer giro es de 260.000
pesos y el segundo y tercero de 400.000.
[88] http://www.juntos.gob.pe/
[89] https://www.gob.pe/8883-consulta-si-te-corresponde-el-bono-independiente-de-s-380-soles
[90] https://www.gob.pe/8782
[91] https://informacion.yomequedoencasa.pe/subsidio-monetario.html
[92] Maglioni, Carolina. “Los programas de transferencias condicionadas
de Argentina y Uruguay. Tensión entre seguridad y ayuda social”, En
[93] ANÁLISIS INICIAL
DE LAS NACIONES UNIDAS COVID-19 EN ARGENTINA: IMPACTO SOCIOECONÓMICO Y
AMBIENTAL.
https://www.ar.undp.org/content/argentina/es/home/library/poverty/InformeCOVID19Arg.html
[94] https://www.argentina.gob.ar/justicia/derechofacil/leysimple/emergencia-sanitaria-COVID-19-ingreso-familiar-de
emergencia#:~:text=El%20Ingreso%20Familiar%20de%20Emergencia%20es%20una%20prestaci%C3%B3n%20monetaria%20no,monto%20es%20de%2010.000%20pesos.
[95] Organización de Naciones Unidas. ANÁLISIS INICIAL DE LAS NACIONES
UNIDAS COVID-19 EN ARGENTINA: IMPACTO SOCIOECONÓMICO Y AMBIENTAL
https://www.ar.undp.org/content/argentina/es/home/library/poverty/InformeCOVID19Arg.html
[96] Financiado con los recursos de la Subcuenta de Subsistencia del
Fondo de Solidaridad Pensional, y está cofinanciado entre la Nación y las
entidades territoriales o los resguardos. Los recursos son transferidos a una
cuenta abierta del Programa, girados a los beneficiarios por el administrador
fiduciario del Fondo de Solidaridad Pensional.
[97] Personas adultas mayores, mujeres a partir de los 54 años y hombres
a partir de los 59 años pertenecientes a los Niveles I Y 11 del SISBEN.
[98] De acuerdo con dicha norma deben además estar en una de estas
condiciones: vivir solos, y que su ingreso mensual no supere el 50% de un
salario mínimo, vivir en la calle o de la caridad pública, vivir con la familia
con el mismo ingreso reducido del 50%, residir en un centro de bienestar del
adulto mayor, o asistir como usuarios a un centro diurno, haber residido en el
país en los últimos 10 años.
[99] El artículo 258 de la Ley 100 de 1993 dispone que es el Gobierno
Nacional quien debe reglamentar los mecanismos y procedimientos para hacer
efectivo el programa, y que este puede ser administrado y ejecutado de manera
descentralizada. También indica que “el gobierno podrá modificar los
requisitos dependiendo de la evolución demográfica y la evolución de la
población beneficiaria del programa”.
[100] Folio 62 de la intervención de la Presidencia de la República.
[101] Folio 66 de la intervención de la Presidencia de la República.
[102] artículo 40 de la Ley 1532 de 2012, modificado por la Ley 1948 de
2019
[103] Departamento Administrativo para la Prosperidad Social,
Departamento Nacional de Planeación, Unidad para la Atención y Reparación
Integral a las Víctimas -UARIV-, Autoridades tradicionales indígenas,
reconocidas y avaladas por el Ministerio del Interior, El Departamento
Administrativo para la Prosperidad Social.
[104] De acuerdo con lo señalado en el artículo 17 de la Ley 1444 de
2011, modificado por el artículo 17 de la Ley 1967 de 2019.
[105] En el Diario Oficial 51313 de 13 de mayo de 2020.
[106] MP Luis Guillermo Guerrero  Pérez.
[107] Sentencia C-239 de 2020. MP Diana Fajardo Rivera.
[108] La Sala realizará el estudio conjunto de estos juicios dado que son
coincidentes en analizar el propósito de la norma, con la verificación de que
las medidas adoptadas estén directa y específicamente encaminadas a conjurar
las causas de la perturbación y a impedir la extensión o agravación de esta,
siempre que estén relacionadas con el contenido que declaró la emergencia.
[109]
En la sentencia C-150 de 2020 MP Luis Guillermo
Guerrero Pérez al definir el juicio de finalidad sobre las medidas similares se
consideró: “Ciertamente, a través de las normas bajo análisis, se busca
contribuir a enfrentar la grave afectación del mínimo vital de los hogares más
vulnerables causada por la pandemia y las restricciones de aislamiento
adoptadas por las autoridades, lo cual supone un serio obstáculo para que, por
sus propios medios, satisfagan sus necesidades básicas”.
[110] MP Carlos Bernal Pulido.
[111] Sentencias C-657 de 2015 (MP Jorge Iván
Palacio Palacio) y C-333 de 2017(MP Iván Humberto Escrucería Mayolo).
[112] Centro de Estudios de Derecho, Justicia y Sociedad -Dejusticia- y
Centro de Pensamiento en Política Fiscal de la Universidad Nacional de
Colombia, 2020.
[113] Observatorio de Intervención Ciudadana Constitucional, Universidad
Libre, 2020.
[114] Intervención ciudadana de Yazmín Andrea
Camilo Loaiza y Daniela Camacho Biojó, 2020.
[115] Intervención Pueblo Indígena Yukpa, 2020, p. 57.
[116] Intervención Pueblo Indígena Yukpa, 2020, p. 58.