T-610-10
Sentencia T-610/10
Sentencia
T-610/10
PROCESO DE RESPONSABILIDAD FISCAL ADELANTADO POR
CONTRALORIA-Acto administrativo puede
ser impugnado ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo
PROCESO DE RESPONSABILIDAD FISCAL CONTRA SECRETARIO DE
EDUCACION DISTRITAL
DERECHO AL DEBIDO PROCESO EN MATERIA DE
RESPONSABILIDAD FISCAL
PROCESO DE RESPONSABILIDAD FISCAL Y DEBIDO PROCESO
Existe una jurisprudencia
constitucional constante en el sentido de que si bien el legislador goza de un
amplio margen de discrecionalidad al momento de diseñar el trámite de los
procesos por responsabilidad fiscal, también lo es que se encuentra limitado
por las previsiones del artículo 29 Superior, atinentes al derecho al debido
proceso. Así mismo, al momento de adelantar esta variedad de procesos, los
diversos organismos de control deben acatar los dictados de la mencionada
disposición constitucional.
PROCESO DE RESPONSABILIDAD FISCAL Y ACCION DE NULIDAD
Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO-Mecanismo
de defensa
Dado
que el demandante cuenta con la posibilidad real de demandar la nulidad y el
restablecimiento del derecho ante el Tribunal Administrativo competente, la
acción de tutela es improcedente como instrumento principal y definitivo para
la protección de sus derechos presuntamente violados. Podría serlo,
eventualmente, como mecanismo transitorio a fin de evitar un perjuicio
irremediable, en tanto se acredite una vulneración tal de sus derechos
fundamentales, que haga necesaria la intervención inmediata y transitoria del
juez constitucional, en el sentido de impedir la grave vulneración de los
mismos. Existe otra vía judicial idónea para rebatir todos y cada uno de los
argumentos de hecho y de derecho alegados por el peticionario, cual es la
acción de nulidad y restablecimiento del derecho, en cuyo curso, además, se
puede solicitar la suspensión provisional de los actos administrativos
proferidos por la Contraloría Distrital de Bogotá. De igual manera, considera la
Corte que, en el presente asunto, no se encuentra acreditado un perjuicio
irremediable que justifique la adopción de un amparo transitorio. En efecto,
(i) el accionante no es un sujeto de especial protección constitucional; (ii)
no aportó al proceso elemento alguno de prueba encaminado a demostrar la
imposibilidad de acudir ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo;
(iii) se trata de un asunto particularmente litigioso, y por ende, todos los
debates teóricos y probatorios deben darse ante el juez natural del proceso;
(iv) así mismo, y sin entrar a asumir la competencia propia del juez
administrativo, no se evidencia, prima facie, la vulneración a un derecho
fundamental; y (v) por su propia naturaleza resarcitoria, y no sancionatoria,
los fallos por responsabilidad fiscal no impiden el ejercicio de derechos
fundamentales; tan sólo lo condicionan al pago del detrimento patrimonial
sufrido por el Estado.
Referencia:
expediente T- 2.658.538
Accionante: Abel Rodríguez Céspedes.
Demandado: Contraloría de Bogotá D.C.
Magistrado Ponente:
Dr. HUMBERTO ANTONIO
SIERRA PORTO.
Bogotá, D. C., cinco (5) de agosto de dos
mil diez (2010).
La Sala Octava de Revisión de la Corte
Constitucional, integrada por los Magistrados Humberto Antonio Sierra Porto,
quien la preside, María Victoria Calle Correa y Luis Ernesto Vargas Silva, en
ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, específicamente las
previstas en los artículos 86 y 241, numeral 9º de la Constitución Política, y
en los artículos 33 y siguientes del Decreto 2591 de 1991, ha proferido la
siguiente
SENTENCIA
en el proceso de revisión de las
sentencias de amparo proferidas los días 28 de diciembre de 2009 por el Juzgado
10º Penal Municipal de Bogotá y 1 de marzo de 2010 por el Juzgado 16 Penal del
Circuito de la misma ciudad, en el caso de Abel Rodríguez Céspedes contra la
Contraloría de Bogotá D.C.
I.
ANTECEDENTES
1.
Hechos.
Los
hechos relatados por el apoderado del accionante son los siguientes:
1.
La Contraloría de Bogotá D.C.
abrió proceso de responsabilidad fiscal el 16 de abril de 2008, por presuntas
irregularidades en la adquisición de unos terrenos, en diciembre de 2005, para
la construcción de un colegio de la localidad núm. 20 (Ciudad Bolívar), bajo la
administración de Luis Eduardo Garzón y Abel Rodríguez Céspedes, quien se
desempeñaba como Secretario de Educación Distrital.
2.
En la compra del predio, el
Secretario de Educación actuó como delegado del Alcalde Mayor, en los términos
del decreto 061 de marzo de 2005, “por el cual se delegan funciones en
relación con la adquisición de bienes inmuebles del Distrito Capital”.
3.
Asegura que “La Secretaría de
Educación fue víctima de un concurso de conductas delincuenciales de terceros que
falsificaron el avalúo correspondiente al inmueble, medio fraudulento que
indujo en error al Secretario de Educación y lo llevó a firmar la escritura por
un mayor valor. Esto a la luz de la ley y le (sic) jurisprudencia constituye
una eximente de responsabilidad. Fue la misma Secretaría de Educación la que
una vez tuvo conocimiento del fraude, puso en conocimiento de las autoridades
competentes”.
4.
Explica que la Contraloría de
Bogotá, D.C., mediante auto 002 de fecha 5 de enero de 2009, resolvió imputar
cargos al accionante, porque en su condición de Secretario de Educación,
suscribió la oferta, la promesa y la escritura de compraventa de un predio por
un mayor valor.
5.
El 24 de junio de 2009, el Subdirector
del Proceso de Responsabilidad Fiscal de la Contraloría de Bogotá, profirió en
contra del accionante, fallo con responsabilidad fiscal núm. 29.
6.
Afirma que “frente al auto de
imputación se presentaron los respectivos descargos, no obstante en el fallo se
observa unos nuevos cargos y unos nuevos nexos de causalidad, que no fueron
contemplados en el auto de imputación”.
7.
Asegura igualmente que “en el
proceso no existe un acto expreso de delegación en el cual el Contralor de
Bogotá delegue expresamente de acuerdo con las condiciones señaladas en la ley,
su atribución constitucional de establecer la responsabilidad fiscal a mi
poderdante”.
8.
El fallo fue notificado
personalmente el 11 de agosto de 2009, contra el cual fue presentado el recurso
de reposición y en subsidio apelación.
9.
Comenta que, antes de la
notificación, el Contralor de Bogotá había ya comunicado el fallo ante los
medios de comunicación, refiriéndose al Secretario de Educación, en términos
que constituían prejuzgamiento y que generó dudas sobre su imparcialidad, al “entrar
a calificar como un acto de cinismo del secretario sino presenta su renuncia
con este fallo de primera instancia”, tomando en cuenta que el Contralor
debía fallar el recurso de apelación.
10.
El recurso de reposición fue
resuelto mediante auto del 14 de septiembre de 2009, proferido por la misma
Subdirección, “pero no fue notificado personalmente como lo señala el Código
Contencioso Administrativo, por lo cual sólo se tuvo conocimiento de la
decisión al ser notificado el auto que resolvió la apelación. Posteriormente se
pudo observar que el auto que resuelve el recurso de reposición fue notificado
por estado el 16 de septiembre”.
11.
Explica que mediante auto del 24
de septiembre de 2009, proferido por la Dirección de Responsabilidad Fiscal y
Jurisdicción Coactiva de la Contraloría de Bogotá, se resolvió el recurso de
apelación, el cual fue comunicado por el Contralor “por los medios de
comunicación desde el día 25 de septiembre y en rueda de prensa el día 28 de
septiembre de 2009. La notificación personal se surtió el día 21 de octubre de
2009 por edicto”.
12.
Más adelante señala que “al
conocer el auto que resuelve de apelación y confirma la decisión de primera
instancia, se observa que está firmado por persona distinta al Contralor de
Bogotá, en violación directa al artículo 211 de la Constitución, a la ley 489
de 1998 respecto de las condiciones de la delegación y en especial a lo
señalado en el artículo 64 de la ley 610 de 2000, el cual señala que en todo
caso los contralores conocerán de recursos de apelación, configurándose así la
causal de incompetencia que trae como consecuencia la nulidad de los actos
administrativos, consagrada en el artículo 84 del C.C.A. por violación
flagrante del debido proceso”.
13.
Sobre el mismo particular,
sostiene que “Al examinar esta situación, se pudo constatar que no existe de
conformidad con las normas que fijan las condiciones, acto expreso de
delegación del Contralor de Bogotá a los funcionarios que conocieron tanto la
primera como la segunda instancia del proceso y fundamentan su facultad en la
resolución 22 de 2004 en la cual el Contralor con violación a la Constitución y
a la ley “asigna unas competencias para el trámite del proceso de
responsabilidad fiscal” a las dependencias de la Contraloría”.
14.
Según el accionante, el Contralor
Distrital “vació de hecho sus atribuciones constitucionales”, reduciendo
su competencia a comunicar los fallos a los medios, antes de su debida
notificación.
15.
Más adelante señala que “la
Contraloría de Bogotá, tanto en el fallo con responsabilidad fiscal, como en
los autos que resuelven los recursos, incurrió en vía de hecho al no aplicar la
norma vigente al momento de los hechos respecto a los criterios para imputación
de culpa grave de conformidad con la ley y la jurisprudencia de las altas
Cortes, irregularidad que fue advertida en el contexto de los recursos
presentados”.
16.
Finalmente, afirma que la
Contraloría de Bogotá desconoce que en materia de responsabilidad fiscal se
encuentra proscrita toda forma de responsabilidad objetiva, al imputar “al
Profesor ABEL RODRÍGUEZ CÉSPEDES, por hechos de terceros cuyo control no estaba
a su alcance”.
Así
las cosas, el accionante solicita que se le ordene al Contralor de Bogotá que
declare la nulidad del fallo con responsabilidad fiscal núm. 29, proferido por
el Subdirector del Proceso de Responsabilidad Fiscal, de fecha 24 de junio de
2009, así como los autos que resolvieron los recursos de reposición y
apelación, “y en su lugar se proceda a proferir legalmente el acto de
delegación y reaperturar el proceso con el cumplimiento de las garantías
legales y constitucionales”.
Al
respecto, cabe precisar que el peticionario alega la concurrencia de las
siguientes vías de hecho en el trámite del proceso de responsabilidad fiscal
que se adelantó en su contra (i) aplicación de una norma inaplicable al caso
concreto; (ii) inexistencia de un acto expreso de delegación de las
atribuciones que señala la Constitución a los contralores; (iii) ausencia de
notificación del auto que resuelve el recurso de reposición; y (iv) se le
imputó responsabilidad objetiva.
2.
Respuesta de la entidad
accionada.
Jairo
Enrique García Olaya, actuando en representación de la Contraloría de Bogotá,
contestó la petición de amparo, en los siguientes términos.
En
relación con el primer hecho afirma que es cierto, ya que mediante auto del 16
de abril de 2008, se inició proceso de responsabilidad fiscal, en relación con
la adquisición del predio El Clavel, localizado en la vereda del Mochuelo, en la
Localidad de Ciudad Bolívar.
Respecto
al segundo hecho, sostiene que es cierto bajo un determinado contexto. Al
respecto, explica que mediante decreto distrital núm. 061 de 2005, el Alcalde
Mayor delegó funciones a los secretarios en relación con la adquisición de
bienes inmuebles del nivel central del Distrito. Por lo tanto, correspondió al
Secretario de Educación, Abel Rodríguez Céspedes, el trámite del proceso de
compraventa de predios, en el marco del Plan de Desarrollo “Bogotá sin indiferencia”,
durante el período comprendido entre 2004- 2008.
Explica
que el Secretario de Educación tenía dentro de sus funciones, según el Manual
de Funciones adoptado mediante Resolución núm. 3800 de 2005, aquella de “suscribir
los contratos correspondientes a asuntos relativos a la SED conforme a la ley,
la delegación del Alcalde Mayor, y demás normas pertinentes”.
La
SED, mediante Resolución núm. 911 del 1 de abril de 2004, estableció el
procedimiento para la adquisición de todos los predios, teniendo como base
legal la Ley 80 de 1993 y el Manual de Procedimientos.
En
cuanto al tercer hecho, precisa que, conforme lo visto en el expediente núm.
50100-0046/08, el 23 de agosto de 2007, la SED instauró denuncia penal ante la
Fiscalía, por la presunta falsedad en el avalúo comercial utilizado para la
compra del predio El Clavel.
Frente
al argumento eximente de responsabilidad, sostiene que “si bien es cierto
que el secretario manifiesta que actuó sobre la presunción de buena fe, lo cual
no se discute, lo que se censura es la falta de previsión y prudencia, como
quiera que al haberse actuado con excesiva buena fe, condujo a la imprudencia,
lo cual dentro del presente proceso no es un eximente de responsabilidad”.
Asegura
que en el auto de imputación se fijaron los cargos, frente a los cuales se
presentaron los respectivos descargos, siendo decididos con fallo de
responsabilidad fiscal núm. 29 del 24 de julio de 2009, el cual fue objeto de
alzada.
Explica
el funcionario que, en cumplimiento de sus funciones, el Secretario de
Educación expidió los correspondientes actos administrativos:
“Resolución
No. 5261 del 20 de diciembre de 2005, “por la cual se aprueban unos estudios,
se ordena acometer la ejecución del proyecto de adquisición de inmuebles y se
anuncia la actuación (Folio 322), oferta de compra, por valor de $ 369.797.760
a razón de $ 24.800 M2 (folios 325 a 328), promesa de contrato de compraventa
suscrita entre la Secretaría de Educación representada por el mismo Dr.
Rodríguez y el señor Néstor Germán Castañeda por valor de $ 369.797.760 para la
adquisición de 14.911.20 M2, sin que aparezca el revisado por funcionario
alguno, entiéndase Subdirector Administrativo, Oficina Jurídica (folios 330 a
340), alcance de la oferta de compra S- 2005135723 de 20 de diciembre de 2005,
en el que se adiciona la oferta por parte de la Secretaría de Educación del
Distrito, presentando oferta de compra al total del predio el clavel, por valor
de $ 1.286.616.064 a razón de $ 24.800 M2 correspondiente a un área de
51.879.68 M2 (folios 383 a 385), otrosí No. 1 a la promesa de compraventa del
21 de diciembre de 2005, consignando el predio ofertado, sin que aparezca
revisión o aprobación del Subdirector Administrativo (folios 388 a 391), Escritura
Pública No. 1544 de 9 de agosto de 2006 de la Notaría 14 del círculo de Bogotá,
a través de la cual la Secretaría de Educación compró a Néstor Germán Castañeda
Aguirre el inmueble El Clavel por la suma de $ 1.491.043.208 a razón de $ 24.800
M2, con un total de terreno de 60.122.71 M2 (folios 396 y siguientes del
expediente).”
Según
el accionado, “se estableció en grado de certeza que es un conjunto de
actuaciones, de conductas y no una o única, que determinaron que el señor
Secretario, como ordenador del gasto, responsable de la contratación
administrativa de su despacho, al haber inobservado el propio procedimiento
administrativo incurriendo en culpa grave al infringir la ley, la normatividad
interna administrativa para esta clase de procedimientos, evidenciándose una
inexcusable omisión al ejercicio de sus funciones, pues no fue diligente ni inmaculado,
propio del actuar de un funcionario de su categoría y responsabilidades; causas
directas que facilitaron el actuar desviado que impone responsabilidad”.
Sostiene
igualmente que “se estableció el nexo de causalidad inmediato, pues en su
condición de Secretario del Despacho si no hubiera suscrito el contrato de
compraventa por valor de $ 1.491.043.208.00, apresurada e inconsideradamente,
inobservando el procedimiento administrativo, el Distrito no hubiera perdido la
suma de $ 1.321.320.000, suma actualizada y por el contrato se hubiese pagado
el justo precio por el predio”.
Afirma
igualmente que no es de competencia de la Contraloría determinar si el avalúo
comercial fue falsificado o no, asunto que es del resorte de la Fiscalía. Lo
anterior por cuanto corresponde al órgano de control lograr el resarcimiento
del daño causado al patrimonio público, por una gestión irregular, de manera
autónoma de cualquier otra forma de responsabilidad.
Argumenta
asimismo que no es entonces, “como se quiere hacer ver”, que una posible
falsedad documental del dictamen pericial fue la única causa que generó el
detrimento patrimonial.
En
relación con el hecho sexto, asegura que “No es cierto y ello se evidencia
al observar las providencias citadas”.
Por
otra parte, en cuanto al hecho séptimo, responde que es necesario hacer algunas
precisiones. Así, luego de citar diversas normas constitucionales referentes a
las competencias de las Contralorías territoriales, afirma que el artículo 64
de la Ley 610 de 2000, en su artículo 64, dispone que, para establecer la responsabilidad
que se derive de la gestión fiscal, los contralores podrán delegar esta
atribución en las dependencias de la Entidad. Es así como mediante resolución
reglamentaria núm. 022 del 19 de agosto de 2004, se asignaron competencias para
los trámites de los procesos de responsabilidad fiscal a diversos funcionarios.
A
su vez, los hechos 8 y 9 son negados por la entidad accionada.
Respecto
al hecho 10 precisa que “las providencias citadas se encuentran debidamente
notificadas tal y como se puede observar de los argumentos esgrimidos por la
Dirección de Responsabilidad Fiscal y Jurisdicción Coactiva al resolver la
solicitud de nulidad por indebida notificación del auto que resolvió el recurso
de reposición y subsidiario de apelación contra el fallo No. 029 del 24 de
julio de 2009”.
En
lo que atañe al hecho décimo primero, la entidad accionada reconoce es
parcialmente cierto, si se tiene en cuenta que de conformidad con lo señalado
en el “artículo tercero del citado Auto, la decisión se ordenó notificar
personalmente al señor Abel Rodríguez Céspedes y a los demás implicados, de
conformidad con lo establecido en el Artículo 44 del Código Contencioso
Administrativo y asimismo dispuso, que en caso de no ser posible la
notificación se diera aplicación al Artículo 45 del mismo Estatuto. Las demás
son apreciaciones subjetivas que el accionante debe probar”.
Frente
al duodécimo hecho responde que se debe insistir en que la providencia que
resuelve el recurso de apelación fue suscrito por el funcionario competente. En
igual sentido se pronuncia respecto al hecho núm. 13.
En
relación con el décimo cuarto hecho, sostiene que no es cierto, que se trata de
apreciaciones subjetivas del accionante y que el Contralor puede explicarle a
los medios de comunicación las actuaciones que adelanta la Entidad a su cargo.
De
igual manera, niega lo afirmado en el hecho núm. 15, precisando que “el
actuar doloso o culposo a título de culpa grave del señor ABEL RODRÍGUEZ
CÉSPEDES deviene de la negligencia en el actuar como Secretario de Educación y
persona responsable de la adquisición del terreno, que permitió con su conducta
se afectaran la finanzas del erario al pagar un mayor valor al que correspondía
según avalúo comercial y el informe técnico expedido por el Departamento
Administrativo de Catastro Distrital. Su actuación fue negligente, porque como
lo señala el fallo de responsabilidad fiscal, adelantó la compra en un período
tan extenso (Agosto de 2005 hasta Agosto de 2006) y con tantas modificaciones,
pero su actuar simplemente se limitó a la firma de los documentos que
legalizaron la compra en dos días para la primera adquisición a través de la
promesa de compraventa del 21 de diciembre de 2005 (20 y 21 de diciembre/05), y
de un día para la suscripción de la adición No. 1 a la promesa de compraventa,
que se llevó a cabo el día 13 de junio de 2006, cuando su deber era estar
vigilante a que se cumpliera cabalmente con todos y cada uno de los pasos
señalados en el procedimiento establecido para la adquisición de predios,
garantizando los cometidos estatales.”
Agrega
que “el nexo causal entre tales elementos aparece evidenciado en el actuar
omisivo del Dr. Abel Rodríguez Céspedes, al no dirigir en forma adecuada la
contratación, seleccionar al contratista, adjudicar el contrato, y controlar su
correcta e idónea ejecución del contrato de compraventa del predio el clavel,
dando como resultado el hecho dañoso que produjo la merma al patrimonio del
Distrito Capital”.
La
entidad accionada sostiene, que no se presenta violación alguna al derecho al
debido proceso por falta de estructuración de alguno de los elementos que
componen la responsabilidad fiscal, “por el contrario, desde el Auto de
imputación se evidencia claridad frente a los cargos formulados, el trámite
dado a ellos, resolviendo y desatando cada uno de los puntos allí esgrimidos,
para concluir en un fallo con responsabilidad fiscal ajustado a derecho, por un
daño patrimonial cierto y reconocido por los implicados en sus diferentes
actuaciones, ocasionado por una conducta omisiva irregular, al permitir que se
violaran o transgredieran normas de procedimiento contractual, como la Ley 80
de 1993, Resolución 911 del 1º de abril de 2004, que como servidor público en
su calidad de Secretario de Educación, ordenador del gasto, responsable de la
contratación, debía velar por que se cumpliera en debida forma los fines del
estado propuestos a través de la celebración del contrato objeto del presente
proceso.”
Por
último, la Entidad alega que la presente acción de tutela es improcedente por
cuanto existe otro mecanismo de defensa judicial; no se presentó violación
alguna de un derecho fundamental, y el amparo es improcedente para subsanar
carencias en el ejercicio del derecho de defensa.
DECISIONES
JUDICIALES OBJETO DE REVISIÓN
1.
Primera instancia.
Inicialmente,
el Juzgado 10 Penal Municipal de Bogotá, mediante sentencia del 19 de noviembre
de 2009, había decidido negar el amparo solicitado por el señor Abel Rodríguez
Céspedes. El día 4 de diciembre de 2009, el Juzgado 16 Penal del Circuito de
Bogotá decretó la nulidad de todo lo actuado, desde el auto que avocó
conocimiento[1].
Como
consecuencia de la anterior decisión, el Juzgado 10 Penal Municipal volvió a
proferir, el 28 de diciembre de 2009, un fallo de fondo, negando igualmente el
amparo solicitado.
Al
respecto, el fallador consideró que, del estudio realizado al proceso de
responsabilidad fiscal adelantado contra el señor Abel Rodríguez se pudo
establecer que el mismo se ciñó estrictamente a la ley, por cuanto se logró
demostrar que el investigado había actuado de manera imprudente y negligente al
momento de adquirir el predio El Clavel.
Agrega
el juzgador que los sancionados pueden acudir a la jurisdicción de lo
contencioso administrativo, a efectos de solicitar la declaratoria de nulidad,
y el correspondiente restablecimiento del derecho, del acto administrativo
sancionatorio.
En
cuanto a la supuesta violación al derecho al debido proceso por indebida
delegación de funciones del Contralor, el juez de instancia encontró que no se
evidenciaba irregularidad alguna por cuanto el artículo 64 de la Ley 610 de
2000, al igual que la resolución reglamentaria 022 del 19 de agosto de 2004,
permitían llevar a cabo tal acto de delegación.
Finalmente,
luego de examinar con detenimiento los trámites que surtieron las
notificaciones de los fallos declarando responsabilidad fiscal, el Juzgado
consideró que no se había presentado irregularidad alguna.
2.
Impugnación.
En
el escrito de impugnación se analizan tres temas, a saber: (i) violación al
debido proceso por aplicación de una norma impertinente; (ii) la facultad con
que cuentan los contralores para delegar funciones; y (iii) “El Profesor
Abel Rodríguez Céspedes actuó en funciones delegadas por el Alcalde Mayor de
Bogotá”.
En
cuanto a la norma aplicable, el memorialista sostiene que la Contraloría violó
el derecho al debido proceso por cuanto, aplicó el Código Civil para justificar
la existencia de una simple “conducta ligera e inexcusable” en abstracto,
desconociendo la norma aplicable, la cual, según él, era la Ley 678 de 2001
respecto de la culpa grave.
En
lo que atañe al acto de delegación, asegura que “Una cosa es tener
autorización legal para delegar el ejercicio de algunas de sus funciones y otra
cosa es abrogarse la facultad para asignar competencias, porque las
asignaciones de competencias, incluso la asignación de funciones son de resorte
legal o constitucional”. En tal sentido, alega que el Contralor de Bogotá,
pretendiendo delegar el ejercicio de algunas funciones, terminó vaciando toda
su competencia por medio de una resolución reglamentaria, en la cual asigna
competencias de primera y segunda instancias, a dos dependencias de la Entidad.
Así
las cosas, según el accionante, mediante la resolución 22 de 2004, el Contralor
no está realmente delegando unas funciones sino asignando la competencia para
establecer la responsabilidad fiscal, a dos funcionarios subalternos, “con
lo cual prácticamente está renunciado a la facultad general de poder modificar
o revocar los actos proferidos por sus subalternos, ya que si lo hiciera
estaría creando un tercer recurso además de los de reposición y apelación”.
Finalmente,
sostiene que, si se acepta que la resolución 22 de 2004 goza de presunción de
legalidad, en dicho caso habría que concluir que el accionante actuó por delegación
del Alcalde Mayor de Bogotá, y por ende, se debió haber dado aplicación al
primer numeral del citado acto administrativo, lo cual implica que el Contralor
de Bogotá debía haber fallado la segunda instancia del proceso de
responsabilidad fiscal.
3.
Segunda instancia.
El
Juzgado 16 Penal del Circuito de Bogotá, mediante sentencia del 1 de marzo de
2010, decidió confirmar el fallo adoptado en primera instancia, mediante el
cual se había negado el amparo solicitado.
En
lo que concierne a la violación al debido proceso administrativo, el juzgado
explica que los procesos por responsabilidad fiscal cuentan con dos mecanismos
de control. El primero, de índole administrativa y de carácter interno,
promovido al interior de la misma Entidad, consistente en los recursos de
reposición y apelación. El segundo, de naturaleza judicial, llevado a cabo ante
la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
Así
las cosas, la acción de tutela sólo está llamada a prosperar cuando quiera que
se haya incurrido en vías de hecho por defectos de orden sustantivo, fáctico,
orgánico o procedimental.
Respecto
al tema de la delegación de funciones del Contralor Distrital de Bogotá,
explica que la estructura funcional de las entidades públicas, como en este
caso la Contraloría, permite la participación de diversos funcionarios, quienes
en mayor o menor grado intervienen en los procesos que corresponde adelantar a la
Entidad. Es así como “el modelo de organización de las entidades públicas
permite la delegación de funciones para un adecuado funcionamiento de las
mismas”.
Así
pues, la delegación requiere de un acto formal que la autorice, indicando las
condiciones de modo, tiempo y lugar para su ejercicio, la cual, para el caso
concreto, fue llevada a cabo mediante la resolución núm. 022 de 2004, “por
la cual se asignan unas competencias para el trámite de los procesos de
responsabilidad fiscal, se regula el reparto de expedientes y se dictan otras
disposiciones.”
En
el caso concreto, explica, la atribución de adelantar los procesos de
responsabilidad fiscal había sido designada por el Contralor Distrital de
Bogotá a la Dirección de Responsabilidad Fiscal y Jurisdicción Coactiva, y a la
Subdirección de la misma dependencia, mediante el artículo 3 de la citada
resolución.
De
igual manera, el juzgador rechazó el argumento del accionante según el cual, al
haber actuado el Secretario de Educación como delegatario del Alcalde Mayor de
Bogotá, la segunda instancia del proceso de responsabilidad fiscal debió haber
sido resuelta directamente por el Contralor Distrital, y no por uno de sus
delegados. Lo anterior por cuanto, de conformidad con el principio de
responsabilidad subjetiva, quien debe responder es el delegatario y no el
delegante. Así mismo, el fallador consideró que no se había presentado una
vulneración al derecho al debido proceso por indebida notificación.
En
cuanto al tema de los avalúos alterados, el fallador explicó que la sola
afirmación realizad por el impugnante, no bastaba para concluir una violación
al debido proceso administrativo.
Finalmente,
el juez rechazó el argumento del impugnante según el cual la Contraloría
inaplicó la Ley 678 de 2001, en materia de culpa grave, por cuanto “la
actuación adelantada por la Contraloría de Bogotá D.C. se enmarcó dentro del
concepto de culpa grave, conforme al artículo 63 del Código Civil, y así mismo
fundamentada en el artículo 6º de la Ley 678 de 2001, en la cual el legislador
ha establecido presunciones legales de culpa grave, como mecanismo procesal
diseñado en ejercicio de su competencia constitucional para configurar las
instituciones procesales y definir el régimen de responsabilidad de los
servidores públicos; parámetros aplicables con el fin de repetir contra los
agentes del Estado, cuando éstos, en razón de su conducta dolosa o gravemente
culposa, hayan generado un daño. Conforme a lo anterior se determinó el grado
de culpa del accionante sustentado en ambas legislaciones que, contrario a ser
excluyentes, son plenamente complementarias, sin que se haya desconocido las
modalidades de responsabilidad por las que se puede derivar responsabilidad de
carácter fiscal, de acuerdo a lo establecido en el precedente jurisprudencial
en cita”.
PRUEBAS.
Obran
en el expediente las siguientes pruebas documentales pertinentes:
-
Petición de amparo.
-
Respuesta de la Contraloría.
-
Fallos de tutela.
-
Apertura de proceso de
responsabilidad fiscal.
-
Fallo estableciendo
responsabilidad fiscal.
II.
CONSIDERACIONES DE LA SALA
1. Competencia
Con fundamento en lo dispuesto por los
artículos 86 y 241-9 de la Constitución Política, y 33, 34 y 35 del Decreto
2591 de 1991, esta Sala es competente para revisar y decidir la presente acción
de tutela.
2. Problema jurídico planteado.
En el presente caso, la Sala debe examinar
la procedencia de una acción de tutela instaurada por el señor Abel Rodríguez Céspedes, quien se desempeñó como
Secretario de Educación de Bogotá, contra unas decisiones adoptadas por la
Contraloría Distrital en su contra, en el curso de un proceso de
responsabilidad fiscal que se le adelantó por la adquisición de un terreno,
ubicado en la localidad de Ciudad Bolívar, destinado a la construcción de un plantel
educativo.
Así las cosas, según el accionante, el
órgano de control territorial incurrió en varias vías de hecho tales como: (i)
aplicación de una norma impertinente para resolver el caso concreto; (ii)
ausencia de competencia del funcionario para fallar en segunda instancia; (iii)
indebida notificación de unos autos y (iv) imputación objetiva de
responsabilidad fiscal.
El órgano de control rebate todos y cada
uno de los cargos planteados por el accionante, insistiendo en que se
cumplieron las ritualidades propias de esta clase de procesos.
De igual manera, los diversos jueces que
conocieron de la acción de tutela, luego de examinar en detalle cada uno de los
argumentos del peticionario y las pruebas que obran en el expediente adelantado
por responsabilidad fiscal, consideraron improcedente el amparo.
En este orden de ideas, la Sala comenzará por traer a colación sus
principales pronunciamientos sobre el derecho al debido proceso en materia de
responsabilidad fiscal. A renglón seguido, la Corte (i) reiterará sus
principales líneas jurisprudenciales referentes a la acción de nulidad y
restablecimiento del derecho como mecanismo idóneo y principal de defensa en
los procesos por responsabilidad fiscal; (ii) reiterará asimismo la procedencia
excepcional del amparo en estos casos, como mecanismo transitorio; y (iii)
resolverá el caso concreto.
a.     El derecho al debido proceso en materia de
responsabilidad fiscal.
En diversas ocasiones, la Corte se ha
pronunciado acerca del derecho al debido proceso en materia de responsabilidad
fiscal.
Así, en sentencia SU- 620 de 1996, esta Corporación
examinó las principales características de los procesos por responsabilidad
fiscal, destacando lo siguiente:
“En
el trámite del proceso en que dicha responsabilidad se deduce se deben observar
las garantías sustanciales y procesales que informan el debido proceso,
debidamente compatibilizadas con la naturaleza propia de las actuaciones administrativas,
que se rigen por reglas propias de orden constitucional y legal, que dependen
de variables fundadas en la necesidad de satisfacer en forma urgente e
inmediata necesidades de interés público o social, con observancia de los
principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad
y publicidad (art. 209 C.P.), a través de las actividades propias de
intervención o de control de la actividad de los particulares o del ejercicio
de la función y de la actividad de policía o de las que permiten exigir
responsabilidad a los servidores públicos o a los particulares que desempeñan
funciones públicas. En tal virtud, la norma del art. 29 de la Constitución, es
aplicable al proceso de responsabilidad fiscal, en cuanto a la observancia de
las siguientes garantías sustanciales y procesales: legalidad, juez natural
o legal (autoridad administrativa competente), favorabilidad, presunción de
inocencia, derecho de defensa, (derecho a ser oído y a intervenir en el
proceso, directamente o a través de abogado, a presentar y controvertir
pruebas, a oponer la nulidad de las autoridades con violación del debido
proceso, y a interponer recursos contra la decisión condenatoria), debido
proceso público sin dilaciones injustificadas, y a no ser juzgado dos veces por
el mismo hecho.(negrillas agregadas).
Posteriormente, la Corte en sentencia C- 131 de
2002, con ocasión de una demanda de inconstitucionalidad dirigida contra el
artículo 42 de la Ley 610 de 2000, estableció algunas diferencias entre el
proceso penal y aquel de responsabilidad fiscal, en lo atinente al ejercicio
del derecho de defensa:
“Nótese cómo, a diferencia del proceso penal, el
proceso de responsabilidad fiscal no ha sido detenidamente regulado por el
constituyente. Se hacen referencias generales en torno a él cuando se
desarrolla el control fiscal como función pública correspondiente a la
Contraloría General de la República pero de ellas no se infiere que en la
exposición libre y espontánea sea necesario, como presupuesto de validez, que
el investigado esté asistido por un abogado. Es más, se le defiere a la ley la
determinación de los procedimientos, sistemas y principios aplicables en ese
ámbito. De esta forma, cuando se trata de un proceso de responsabilidad fiscal,
el derecho a la defensa también debe ser reconocido pero, ante el silencio del
constituyente, sus distintos contenidos, y entre ellos el derecho a la defensa
técnica, deben ser regulados por el legislador”.(negrillas agregadas).
Luego, en sentencia C- 832 de 2002, la
Corte reiteró su postura en el sentido de que “en el trámite del
proceso de responsabilidad fiscal se deben observar las garantías sustanciales
y procesales que informan el debido proceso (artículo 29 C.P.) en coordinación
con el cumplimiento de los principios de igualdad, moralidad, eficacia,
economía, celeridad, imparcialidad y publicidad, los cuales orientan las
actuaciones administrativas (artículo 209 C.P.).”
Ese mismo año, en sentencia C- 919, esta
Corporación examinó una demanda de inconstitucionalidad dirigida contra unas
normas del decreto ley 267 de 2000, atinentes a la tramitación de las
apelaciones en los procesos de responsabilidad fiscal, habiéndolas declarado
conformes con la Constitución, por las siguientes razones:
“Así las cosas, no se ve
entonces la razón por la cual podrían ser contrarios a la Constitución los
numerales 9, del artículo 58, y 4, del artículo 61 del Decreto ley 267 de 2000,
pues establecer quién ha de cumplir la segunda instancia en los procesos de
jurisdicción coactiva es apenas un aspecto de la regulación legal propia de
tales procesos. Por ello, si de algunos de éstos conoce la Dirección de Juicios
Fiscales y Jurisdicción Coactiva y en esos casos se atribuye a la Contraloría
Delegada de Investigaciones, Juicios Fiscales y Jurisdicción Coactiva la
segunda instancia; y lo mismo se hace con aquellos procesos de ese carácter de
los que conoce, en primera instancia, un Grupo de Jurisdicción Coactiva para
aquellas entidades descentralizadas vigiladas por la Contraloría General de la
República, para que ellos actúen como juzgadores de segundo grado, tales
previsiones de la ley constituyen una garantía procesal enmarcada plenamente
dentro del debido proceso que consagra el artículo 29 de la Carta Política.
Además, esa regulación por la ley, no es nada distinto del ejercicio por el
legislador de la función de darle contenido concreto y específico a los
mandatos del constituyente para que las normas de la Carta tengan luego cabal
realización a través de los funcionarios del Estado y con los procedimientos
que se señalen por la ley, como ocurre, en este caso, con respecto de la
función de ejercer la atribución del numeral 5 del artículo 268 de la
Constitución” (negrillas agregadas).
De igual manera, en fallo C- 735 de 2003,
el juez constitucional sostuvo que “Como lo ha señalado la
Corporación en reiteradas ocasiones en el trámite del proceso de
responsabilidad fiscal se deben observar las garantías sustanciales y procesales
que informan el debido proceso en coordinación con el cumplimiento de los
principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad
y publicidad, los cuales orientan las actuaciones administrativas” (negrillas
agregadas).
En el mismo sentido, y más recientemente,
esta Corporación en sentencia C- 557 de 2009, con ocasión del examen de unos
apartes del artículo 37 de la Ley 42 de 1993 “sobre la organización del
sistema de control fiscal financiero y los organismos que la ejercen”,
consideró lo siguiente:
“Esta Corte se ha ocupado de la
naturaleza jurídica, los objetivos y propósitos que persigue el proceso de
responsabilidad fiscal, el cual presenta las siguientes características, de
conformidad con los mandatos de la Constitución Política y la ley –Ley 610 de
2000-: (i) origen único y exclusivo en el ejercicio de un control fiscal sobre
los servidores públicos y los particulares jurídicamente habilitados para
administrar y manejar recursos o bienes públicos; (ii) naturaleza
administrativa más no jurisdiccional; (iii) proceso patrimonial y no
sancionatorio, cuya finalidad es esencialmente reparatoria; (iv)
responsabilidad independiente y autónoma de otros tipos de responsabilidad,
como disciplinaria o la penal; (v) responsabilidad de carácter subjetivo, dado
que es necesario determinar si el imputado obró con dolo o  culpa; y finalmente
(vi) observancia plena de las garantías sustanciales y procesales propias del
debido proceso, de conformidad con los artículos 29 y 209 Superiores.[2]
Así mismo, la Corte ha realizado un estudio detallado acerca de la regulación
formal y sustancial del proceso de responsabilidad fiscal. (negrillas agregadas).
En suma, existe una jurisprudencia
constitucional constante en el sentido de que si bien el legislador goza de un
amplio margen de discrecionalidad al momento de diseñar el trámite de los
procesos por responsabilidad fiscal, también lo es que se encuentra limitado
por las previsiones del artículo 29 Superior, atinentes al derecho al debido
proceso. Así mismo, al momento de adelantar esta variedad de procesos, los
diversos organismos de control deben acatar los dictados de la mencionada disposición
constitucional.
b.    La acción de nulidad y restablecimiento del derecho
como mecanismo idóneo y principal de defensa en los procesos por
responsabilidad fiscal. Reiteración de jurisprudencia.
La
Corte considera que la acción de nulidad y restablecimiento del derecho se
constituye en un mecanismo judicial idóneo para garantizar la protección de los
derechos fundamentales presuntamente vulnerados por un órgano de control, más
aún cuando en esa instancia se puede solicitar y obtener la suspensión
provisional de ciertos actos administrativos desde el momento mismo de la
admisión de la demanda.
Al
respecto esta Corporación, en varias oportunidades, ha precisado que la
suspensión provisional es un mecanismo no menos importante y efectivo que la
acción de tutela, el cual se concibe como medida cautelar cuando una entidad
vulnera en forma manifiesta los derechos del administrado[3].
En
efecto, el legislador, al reglamentar el mecanismo de la suspensión
provisional, ha buscado ofrecer a los particulares un medio eficaz y oportuno,
que se materialice desde la admisión misma de la demanda, para evitar que sus
derechos sean vulnerados de manera flagrante por la administración. Empero, en
ciertos eventos esa circunstancia no resulta incompatible con la acción de
tutela, cuando ella se utiliza como mecanismo transitorio, según lo ha
explicado la propia Corte Constitucional en los siguientes términos:
"En relación con la compatibilidad entre la
acción de tutela y las acciones contencioso administrativas y la suspensión
provisional del acto administrativo, se exponen las siguientes consideraciones:
1) Procede la tutela como mecanismo definitivo, cuando la persona afectada en
su derecho fundamental no cuenta con acción contenciosa administrativa.
También, en el evento de que no sea posible a través de la acción contenciosa
administrativa, controvertir la violación del derecho fundamental o dicha
acción se revela insuficientemente idónea o ineficaz para la efectiva
protección del derecho. 2) Procede la tutela como mecanismo transitorio para
evitar un perjuicio irremediable, cuando el afectado en su derecho fundamental
dispone de acción contenciosa pero no procede la suspensión provisional."[4]
Dado
que el señor Abel Rodríguez Céspedes cuenta con la posibilidad real de demandar
la nulidad y el restablecimiento del derecho ante el Tribunal Administrativo
competente, la acción de tutela es improcedente como instrumento principal y
definitivo para la protección de sus derechos presuntamente violados. Podría
serlo, eventualmente, como mecanismo transitorio a fin de evitar un perjuicio
irremediable, en tanto se acredite una vulneración tal de sus derechos
fundamentales, que haga necesaria la intervención inmediata y transitoria del
juez constitucional, en el sentido de impedir la grave vulneración de los
mismos.
c.
La tutela como mecanismo
transitorio ante decisiones adoptadas por órganos de control. Reiteración de
jurisprudencia
Una
vez aclarado que la acción de tutela no ha sido diseñada para sustituir los
medios judiciales ordinarios[5], tales como la acción de
nulidad y restablecimiento del derecho, cuando se pretende cuestionar un fallo
de responsabilidad fiscal, pasa la Corte a estudiar si en esta oportunidad
puede ser utilizada transitoriamente para evitar un perjuicio irremediable.
En
tal sentido, la Corte Constitucional ha señalado que el concepto de perjuicio
irremediable no es susceptible de una definición legal o reglamentaria, porque se
trata de un “concepto abierto” que debe ser precisado por el juez en cada caso
concreto[6], y a su vez permite que
al funcionario judicial “darle contenido y sentido a su tarea de protección
efectiva de los derechos fundamentales y ser el punto de confluencia del
derecho y la realidad, de cuya adecuada interrelación depende la justicia de su
decisión”[7].
Por
lo tanto es el juez de tutela en cada caso concreto el que debe apreciar si de
las circunstancias fácticas que dan origen a la acción es posible deducir o no
la existencia de un perjuicio irremediable. No obstante, esta Corporación en
diversas oportunidades ha intentado precisar el alcance de la figura mediante
la definición de los elementos que la configuran, un esfuerzo notable en ese
sentido lo constituye la sentencia T-225 de 1993. En esa oportunidad se
sostuvo:
"Para determinar la irremediabilidad del
perjuicio hay que tener en cuenta la presencia concurrente de varios elementos
que configuran su estructura, como la inminencia, que exige medidas inmediatas,
la urgencia que tiene el sujeto de derecho por salir de ese perjuicio
inminente, y la gravedad de los hechos, que hace evidente la impostergabilidad
de la tutela como mecanismo necesario para la protección inmediata de los
derechos constitucionales fundamentales. La concurrencia de los elementos
mencionados pone de relieve la necesidad de considerar la situación fáctica que
legitima la acción de tutela, como mecanismo transitorio y como medida
precautelativa para garantizar la protección de los derechos fundamentales que
se lesionan o que se encuentran amenazados. Con respecto al término
"amenaza" es conveniente manifestar que no se trata de la simple
posibilidad de lesión, sino de la probabilidad de sufrir un mal irreparable y
grave de manera injustificada. La amenaza requiere un mínimo de evidencia
fáctica, de suerte que sea razonable pensar en la realización del daño o
menoscabo material o moral.
Al examinar cada uno de los términos que son
elementales para la comprensión de la figura del perjuicio irremediable, nos
encontramos con lo siguiente:
A).El perjuicio ha de ser inminente: "que amenaza
o está por suceder prontamente". Con lo anterior se diferencia de la
expectativa ante un posible daño o menoscabo, porque hay evidencias fácticas de
su presencia real en un corto lapso, que justifica las medidas prudentes y
oportunas para evitar algo probable y no una mera conjetura hipotética. Se
puede afirmar que, bajo cierto aspecto, lo inminente puede catalogarse dentro
de la estructura fáctica, aunque no necesariamente consumada. Lo inminente,
pues, desarrolla la operación natural de las cosas, que tienden hacia un
resultado cierto, a no ser que oportunamente se contenga el proceso iniciado.
Hay inminencias que son incontenibles: cuando es imposible detener el proceso
iniciado. Pero hay otras que, con el adecuado empleo de medios en el momento
oportuno, pueden evitar el desenlace efectivo. En los casos en que, por
ejemplo, se puede hacer cesar la causa inmediata del efecto continuado, es
cuando vemos que desapareciendo una causa perturbadora se desvanece el efecto.
Luego siempre hay que mirar la causa que está produciendo la inminencia.
B). Las medidas que se requieren para conjurar el
perjuicio irremediable han de ser urgentes, es decir, como calidad de urgir, en
el sentido de que hay que instar o precisar una cosa a su pronta ejecución o
remedio tal como lo define el Diccionario de la Real Academia. Es apenas una
adecuación entre la inminencia y la respectiva actuación: si la primera hace
relación a la prontitud del evento que está por realizarse, la segunda alude a
su respuesta proporcionada en la prontitud. Pero además la urgencia se refiere
a la precisión con que se ejecuta la medida, de ahí la necesidad de ajustarse a
las circunstancias particulares. Con lo expuesto se verifica cómo la precisión
y la prontitud dan señalan la oportunidad de la urgencia.
C). No basta cualquier perjuicio, se requiere que éste
sea grave, lo que equivale a la gran intensidad del daño o menoscabo material o
moral en el haber jurídico de la persona. La gravedad obliga a basarse en la
importancia que el orden jurídico concede a determinados bienes bajo su
protección, de manera que la amenaza a uno de ellos es motivo de actuación
oportuna y diligente por parte de las autoridades públicas. Luego no se trata
de cualquier tipo de irreparabilidad, sino sólo de aquella que recae sobre un
bien de gran significación para la persona, objetivamente. Y se anota la
objetividad, por cuanto la gravedad debe ser determinada o determinable, so
pena de caer en la indefinición jurídica, a todas luces inconveniente.
D). La urgencia y la gravedad determinan que la acción
de tutela sea impostergable, ya que tiene que ser adecuada para restablecer el
orden social justo en toda su integridad. Si hay postergabilidad de la acción,
ésta corre el riesgo de ser ineficaz por inoportuna. Se requiere una acción en
el momento de la inminencia, no cuando ya haya desenlace con efectos
antijurídicos. Se trata del sentido de precisión y exactitud de la medida,
fundamento próximo de la eficacia de la actuación de las autoridades públicas
en la conservación y restablecimiento de los derechos y garantías básicos para
el equilibrio social.
Esta
caracterización del perjuicio irremediable, que gravita en torno a su
inminencia, gravedad y urgencia, ha sido reiterada en numerosas oportunidades
por distintas salas de revisión[8], sin embargo, como antes
se sostuvo, en cada caso concreto debe el juez de tutela ponderar si los
anteriores elementos caracterizadores del perjuicio irremediable están
presentes. En esa medida resulta relevante examinar, tal y como lo hizo la
Corte en sentencia T- 1034 de 2006, algunos de los criterios interpretativos
desarrollados por la jurisprudencia constitucional en torno a la figura en
estudio:
“Se ha sostenido en distintas oportunidades que cuando
la acción de tutela es interpuesta por un sujeto de especial protección
constitucional, tales como madres cabeza de familia[9],
mujeres trabajadoras embarazadas[10], discapacitados[11]
o personas de la tercera edad[12], el concepto de
perjuicio irremediable debe ser entendido en forma mucho más amplia “para así
materializar, en el campo de la acción de tutela, la particular atención y
protección que el Constituyente otorgó a estas personas, dadas sus condiciones
de vulnerabilidad, debilidad o marginalidad”[13], en estos casos debe
tomar en consideración no solo las circunstancias personales del actor en el
caso concreto, sino también “las características globales del grupo, es decir,
los elementos que los convierten en titulares de esa garantía privilegiada”[14].
Se ha afirmado que existe un perjuicio irremediable
cuando se trata de derechos fundamentales cuyo ejercicio está delimitado
temporalmente por la Constitución, por ejemplo, el derecho a la representación
política o el derecho a ser elegido miembro de corporaciones públicas, porque
en estos casos “[c]ada día que pasa equivale a la imposibilidad absoluta de
ejercer la representación de quienes votaron para elegir a una persona para que
los represente en una corporación pública”[15].
Del mismo modo se ha argumentado que la imposición de
una sanción disciplinaria que conlleva la imposibilidad jurídica para el
afectado de acceder al ejercicio de cargos públicos puede ocasionar un
perjuicio irremediable en ciertos eventos[16].
También se ha deducido la existencia de un perjuicio
irremediable en aquellos casos de afectación grave y evidente del derecho a la
libertad individual, cuando la persona privada de la libertad decide instaurar
una acción de revisión con base en un fallo ejecutoriado mediante el cual se
establece la responsabilidad penal de otra persona por los mismos hechos por
los cuales fue condenado[17].
De los criterios anteriores es posible inferir que la
jurisprudencia constitucional, si bien ha sostenido de manera reiterada que al
juez del caso concreto corresponde apreciar la existencia de un perjuicio
irremediable, en todo caso ha ligado de manera reiterada este concepto al
ejercicio de la acción de tutela por ciertos sujeto de características
particulares –los sujetos de especial protección constitucional- o a la
protección de ciertos derechos –tales como el derecho al ejercicio de cargos y
funciones públicas o el derecho a la libertad personal-.
Relación que encuentra justificación en la necesidad
de adoptar medidas urgentes e impostergables para la defensa de los sujetos de
especial protección constitucional, por una parte, y en segundo lugar en el
carácter temporal del goce de ciertos derechos fundamentales, pues en algunos
casos la tardanza en su protección haría nugatorio su ejercicio, por estar
condicionados a términos constitucional o legalmente establecidos, o en otros
eventos, permitir la prolongación de su afectación configura un perjuicio grave
e injustificado para su titular.
En
igual sentido, esta Corporación en sentencia T- 1031 de 2003, al momento de
analizar la procedencia del amparo contra ciertas decisiones adoptadas en el
curso de un proceso por responsabilidad fiscal, consideró lo siguiente:
“¿Cuáles
son, entonces, las implicaciones del carácter residual y subsidiario de la
acción de tutela? En primer lugar, si existen otros mecanismos judiciales o
administrativos para conjurar la violación, y ellos son adecuados para tutelar
los derechos fundamentales presuntamente vulnerados, esta debe ser la vía a
seguir por el actor. Más aún, los asuntos estrictamente litigiosos y de
carácter legal deben ser ventilados ante la jurisdicción común, donde las
actuaciones que se surtan, pueden ser controvertidas mediante los recursos que
para cada caso prevé la legislación.
d.    Resolución del
caso concreto.
En
el caso bajo estudio, el actor considera que la Contraloría Distrital de
Bogotá, en el curso de un proceso de responsabilidad fiscal adelantado en su
contra por haber autorizado la adquisición de un inmueble destinado a la
construcción de un colegio por la suma de $ 1.491.043.208.00 millones de pesos,
en tanto que inicialmente había sido avaluado por sólo $ 369.797.760 millones
de pesos, le vulneró su derecho fundamental al debido proceso administrativo,
por cuanto, a su juicio, incurrió en varias vías de hecho tales como: (i) aplicación
de una norma impertinente para resolver el caso concreto; (ii) ausencia de
competencia del funcionario para fallar en segunda instancia; (iii) indebida
notificación de unos autos y (iv) imputación objetiva de responsabilidad
fiscal.
El órgano de control rebate todos y cada
uno de los cargos planteados por el accionante, insistiendo en que se
cumplieron las ritualidades propias de esta clase de procesos.
De igual manera, los diversos jueces que
conocieron de la acción de tutela, luego de examinar en detalle cada uno de los
argumentos del peticionario y las pruebas que obran en el expediente adelantado
por responsabilidad fiscal, consideraron improcedente el amparo.
La
Sala de Revisión, de igual manera, considera improcedente la protección
constitucional demandada, por las siguientes razones.
Como
se ha explicado, existe otra vía judicial idónea para rebatir todos y cada uno
de los argumentos de hecho y de derecho alegados por el peticionario, cual es
la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, en cuyo curso, además, se
puede solicitar la suspensión provisional de los actos administrativos
proferidos por la Contraloría Distrital de Bogotá.
De
igual manera, considera la Corte que, en el presente asunto, no se encuentra
acreditado un perjuicio irremediable que justifique la adopción de un amparo
transitorio.
En
efecto, (i) el accionante no es un sujeto de especial protección
constitucional; (ii) no aportó al proceso elemento alguno de prueba encaminado
a demostrar la imposibilidad de acudir ante la jurisdicción de lo contencioso
administrativo; (iii) se trata de un asunto particularmente litigioso, y por
ende, todos los debates teóricos y probatorios deben darse ante el juez natural
del proceso; (iv) así mismo, y sin entrar a asumir la competencia propia del
juez administrativo, no se evidencia, prima facie, la vulneración a un
derecho fundamental; y (v) por su propia naturaleza resarcitoria, y no
sancionatoria, los fallos por responsabilidad fiscal no impiden el ejercicio de
derechos fundamentales; tan sólo lo condicionan al pago del detrimento
patrimonial sufrido por el Estado.
En este orden de ideas, la Sala de
Revisión confirmará el fallo de amparo proferido el 1 de marzo de 2010 por el Juzgado
16 Penal del Circuito de Bogotá, en el caso de Abel Rodríguez Céspedes contra la
Contraloría de Bogotá D.C.
III.
DECISION
En
mérito de lo expuesto, la Sala Octava de Revisión de la Corte Constitucional,
administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución
Política,
RESUELVE
Primero. CONFIRMAR la sentencia proferida día primero (1) de marzo de
2010 por el Juzgado 16 Penal del Circuito de Bogotá, en el caso de Abel
Rodríguez Céspedes contra la Contraloría de Bogotá D.C.
Segundo. Por Secretaría General, líbrese la comunicación
prevista en el artículo 36 del decreto 2591 de 1991.
Cópiese,
Notifíquese, comuníquese, publíquese en la Gaceta de la Corte Constitucional y
cúmplase.
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
MARIA VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1] Visible a folio 235 del cuaderno original núm. 2.
[2] Sobre esta caracterización del proceso de
responsabilidad fiscal, ver las sentencias C-046 de 1994,  C-540 de 1997, C-189
de 1998C-840/01,  C-557 de 2001, C-840 de
2001, C-131 de 2002, C-832 de 2002, C-340 de 2007 y C-832 de 2008, entre otras.
[3] Ver por ejemplo: sentencias T-533 de 1998 y T-640 de 1996 y T-127 de
2001.
[4] Corte Constitucional, Sentencia SU-039 de 1997.
[5]Ver, entre otras, las sentencias T-408 de 2002, T-432 de 2002, SU-646
de 1999 y T-007 de 1992.
[6] Eso sostuvo esta Corporación en la sentencia C-531 de 1993 mediante la
cual declaró la inexequibilidad del inciso segundo del numeral primero del artículo
6 del Decreto 2591 de 1991, precepto que definía el perjuicio irremediable como
aquel que sólo puede ser reparado en su integridad mediante una indemnización.
[7] Sentencia C-531 de 1993.
[8] Por ejemplo en la sentencia T-1316 de 2001 se definen las
características del perjuicio irremediable en los siguientes términos:
“En primer lugar,
el perjuicio debe ser inminente o próximo a suceder. Este exige un considerable
grado de certeza y suficientes elementos fácticos que así lo demuestren,
tomando en cuenta, además, la causa del daño. En segundo lugar, el perjuicio ha
de ser grave, es decir, que suponga un detrimento sobre un bien altamente
significativo para la persona (moral o material), pero que sea susceptible de
determinación jurídica. En tercer lugar, deben requerirse medidas urgentes para
superar el daño, entendidas éstas desde una doble perspectiva: como una
respuesta adecuada frente a la inminencia del perjuicio, y como respuesta que
armonice con las particularidades del caso. Por último, las medidas de
protección deben ser impostergables, esto es, que respondan a criterios de
oportunidad y eficiencia a fin de evitar la consumación de un daño antijurídico
irreparable.”
Así mismo, en la
sentencia T-719 de 2003 se sostiene:
“La jurisprudencia
de esta Corte ha señalado que para efectos de esta disposición, únicamente se
considerará que un perjuicio es irremediable cuando, de conformidad con
las circunstancias del caso particular, sea (a) cierto e inminente
–esto es, que no se deba a meras conjeturas o especulaciones, sino a una
apreciación razonable de hechos ciertos-, (b) grave, desde el punto de
vista del bien o interés jurídico que lesionaría, y de la importancia de dicho
bien o interés para el afectado, y (c) de urgente atención, en el
sentido de que sea necesaria e inaplazable su prevención o mitigación para
evitar que se consume un daño antijurídico en forma irreparable”.
[9] Sentencias T-719 de 2003, T-804 de 2005.
[10] Sentencias T-992 y T-1244 de 2005.
[11] Sentencias T-1128 y T- 1268 de 2005, T-491 de 2006.
[12] Sentencia T-605 de 2005.
[13] Sentencia T-719 de 2003.
[14] Sentencia T-1316 de 2001.
[15] Sentencia T-778 de 2005.
[16] Sentencia T-143 de 2003 y T-1093 de 2004.
[17] Sentencia T-659 de 2005.