T-487-03
REPUBLICA DE COLOMBIA
Sentencia T-487/03
REGISTRADURIA NACIONAL DEL ESTADO
CIVIL-Competencia para diseño y elaboración de tarjetas
electorales
Es la Registraduría Nacional del Estado Civil a través
de su dependencia en el nivel central, la Registraduría Delegada en lo
Electoral, la competente para diseñar y determinar la forma como deben ser
impresas las tarjetas electorales y adoptar las medidas pertinentes para
garantizar la participación ciudadana de conformidad con las disposiciones
constitucionales y legales. Como la Registraduría goza de autonomía
administrativa y presupuestal, puede suscribir contratos para la elaboración de
tarjetas electorales en sistema braille. Por lo tanto, le asiste razón al
Consejo Nacional Electoral cuando afirma que no tiene la función de tomar
decisiones con respecto a las tarjetas electorales que serán utilizadas en los
comicios.
DERECHO AL VOTO-Secreto
y autónomo
ESTADO-Deber de
suministrar los medios para garantizar el derecho al voto
Como
quiera que para este proceso de participación es trascendental que cada voto
sea autónomo y reservado, surge para el Estado el deber correlativo de
facilitar los medios logísticos que sean necesarios para garantizarlo. Esta
obligación implica que el derecho requiere para su cumplimiento de la
existencia de una organización electoral y de la ejecución de una prestación.
La apreciación de estos aspectos financieros y de gestión debe ser razonable,
sin dejar de tener en consideración la significativa importancia instrumental
que tiene el voto en la materialización del principio democrático. En este
sentido, ha sido clara en que el contenido prestacional del derecho al voto no
puede impedir o afectar su ejercicio.
INVIDENTE-Igualdad real y efectiva
Una de las situaciones que, de acuerdo a
la misma Constitución, requiere de tratamientos especiales es la de los
discapacitados, entre ellos, los limitados visuales. Por eso, se establece un
marco constitucional de protección especial que obliga al Estado a promover la
igualdad real de estas personas que se encuentran en una situación de debilidad
manifiesta. El Estado debe contribuir activamente a la eliminación de las
barreras y de los impedimentos jurídicos, promoviendo programas que remedien,
compensen, reduzcan o corrijan las circunstancias de debilidad manifiesta que
padecen estos individuos, con los objetivos de propiciar su desarrollo humano,
su integración social y que sus condiciones sensoriales no constituyan un
impedimento para el ejercicio de sus derechos fundamentales.
INVIDENTE-Protección estatal para ejercer el derecho al voto
Surge para el Estado el compromiso de
proteger a los limitados visuales a través de acciones positivas que les
permitan el ejercicio de su derecho fundamental a votar. Como quiera que la
actividad de votar a través de tarjetas electorales tradicionales requiere del
uso de la vista, resulta consecuente, que este mecanismo de participación sea
adaptado a la limitación visual de esta población, para que puedan ejercer su
derecho al voto, no sólo de conformidad con las exigencias del art. 258
Superior, sino también en igualdad de condiciones frente a los demás electores.
DERECHO A LA PARTICIPACION POLITICA DE
INVIDENTE-Expedición de
tarjetas electorales en sistema braille/DERECHO A LA IGUALDAD REAL Y
EFECTIVA DE INVIDENTE-Expedición de tarjetas electorales en sistema braille/DERECHO
AL VOTO DE INVIDENTE-Expedición de tarjetas electorales en sistema braille
Para que el acondicionamiento del
mecanismo de participación política implique realmente la consecución de una
igualdad real y efectiva, la adaptación debe tener en consideración la
capacidad que tienen algunos invidentes de leer un texto que se encuentra
impreso en alto relieve. La Registraduría no puede desconocer  que la capacidad
de un invidente de comprender el sistema braille incide particularmente en su
manera de ejercer el voto, pues comprender la información que se encuentra
escrita en alto relieve le permite marcar sobre la tarjeta electoral su
decisión política, sin injerencias extrañas e indebidas a la luz de la
Constitución. Lo cual significa, que si la Registraduría le facilita las
tarjetas electorales acordes con su condición y su capacitación, este invidente
puede ejercer su derecho a votar en igualdad de condiciones frente a los demás
electores. El condicionamiento de la tarjeta electoral a la impresión en alto
relieve es, entonces, una consecuencia necesaria de la decisión constitucional
de promover la igualdad real, reconociendo la autonomía e integración que
algunos limitados visuales han adquirido gracias a su capacitación en braille,
cuyo efecto primordial en este caso, es que les permite ejercer su derecho
fundamental al voto de manera autónoma y en secreto, al igual que los videntes.
DERECHO A LA IGUALDAD-Tratamiento diferente a invidentes para
ejercer su derecho al voto
REGISTRADURIA NACIONAL DEL ESTADO CIVIL-Adopción de medidas conducentes a lograr
la participación política de los invidentes
REGISTRADURIA NACIONAL DEL ESTADO CIVIL-Expedición de tarjetas electorales en
sistema braille
PRINCIPIO DE LA CONFIANZA LEGITIMA-Alcance/PRINCIPIO DE LA CONFIANZA
LEGITIMA-Límites a la administración para modificar o revocar las medidas
que implementa
La
teoría de la confianza legítima protege las expectativas favorables que tiene
el administrado frente a la estabilidad de las actuaciones administrativas y al
progreso en la protección de los derechos fundamentales. En esta medida, la
protección a la confianza suscitada implica la imposición de un límite a las
facultades que tiene la Administración para modificar y revocar las medidas que
implementa. Si bien éstas contienen una reserva a ser reformadas, ello no
resulta en una autorización para reducir o retroceder en el progreso que se
haya alcanzado en la protección de los derechos fundamentales. El uso de esta
reserva de modificación debe obedecer al cumplimiento de intereses superiores,
avanzando en la defensa y salvaguardia de los derechos; de lo contrario, una
reforma que reduzca la protección que el Estado ha desarrollado y garantizado,
constituye una violación de la confianza generada sobre quienes se habían visto
favorecidos con la actuación suprimida. Evidentemente, lo anterior es válido
siempre y cuando las circunstancias económicas del Estado y el costo de las
prestaciones lo permitan.
REGISTRADURIA NACIONAL DEL ESTADO CIVIL-Supresión de tarjetas electorales en
sistema braille que anteriormente suministraba/PRINCIPIO DE LA CONFIANZA
LEGITIMA-Vulneración por supresión de la Registraduría de tarjetas
electorales en sistema braille
Que la Registraduría lleve aproximadamente diez años
suministrándole a los invidentes capacitados en braille las tarjetas
electorales en alto relieve, constituye una línea de comportamiento que genera
confianza sobre esta población, en que dicha medida sería reiterada y continua,
o en su defecto, remplazada por otra más garantista. El programa implementado
durante casi una década por la Registraduría Nacional del Estado Civil
ciertamente constituyó un progreso en la protección de sus derechos al voto y a
la igualdad. Por consiguiente, como quiera que el ejercicio secreto y autónomo
del voto que con anterioridad les era garantizado, se vio bruscamente
desprotegido con la reciente decisión de la Registraduría de no continuar
utilizando tarjetas electorales en alto relieve, la confianza de quienes se
beneficiaron con la medida fue vulnerada.
Referencia: expediente T-614961
Accionante:
Carlos Parra Dussan
Demandado:
Registraduría Nacional del Estado Civil y Consejo Nacional Electoral
Magistrado Ponente:
Dr. RODRIGO
ESCOBAR GIL
Bogotá, D. C., once (11) de junio de dos
mil tres (2003).
La Sala Quinta de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por
los Magistrados Rodrigo Escobar Gil – presidente -, Marco Gerardo Monroy Cabra
y Eduardo Montealegre Lynett, en ejercicio de sus competencias constitucionales
y legales, ha pronunciado la siguiente
SENTENCIA
en el proceso de
revisión de los fallos adoptados por el Juzgado Dieciséis (16) Penal del
Circuito, en primera instancia, y el Tribunal Superior del Distrito Judicial de
Bogotá - Sala Penal -, en segunda instancia, dentro de la acción de tutela
instaurada por Carlos Parra Dussan, contra la Registraduría Nacional del Estado
Civil y el Consejo Nacional Electoral.
I.
ANTECEDENTES
1.     La solicitud
El actor, invidente que conoce el
alfabeto braille, considera vulnerados sus derechos fundamentales a la
igualdad, libertad de expresión y participación política, con la decisión de la
Registraduría Nacional del Estado Civil y del Consejo Nacional Electoral de no
expedir tarjetones electorales en dicho sistema. Por consiguiente, solicita que
se ordene a las entidades demandadas que transcriban al sistema braille los
tarjetas electorales para la elección de Presidente y de Congreso, ubicándolos
en las mesas de votación donde estén inscritas personas con limitación visual.
2.     Hechos
2.1  Manifiesta el demandante que es
discapacitado visual, por lo cual no está en condiciones de ejercer su derecho
al voto a través de las tarjetas electorales regulares que expide la
Registraduría Nacional del Estado Civil.
2.2  Señala que, a pesar de su
limitación, puede leer un texto si se encuentra transcrito al sistema braille.
2.3  Manifiesta que en las elecciones
llevadas a cabo en el año 1998 para elegir Presidente de la República,
Senadores y Representantes a la Cámara, ejerció el sufragio a través de
tarjetas electorales en alto relieve.
2.4  Para las elecciones que se
llevarían a cabo en junio del 2002, una vez inscribió su cédula en Niza en la
mesa número 20 localidad 11 de Suba, informó a la Registraduría Nacional del
Estado Civil su lugar de votación para que le fuera enviada una tarjeta
electoral transcrita al sistema braille. Señala que fue entonces cuando se le
informó acerca de la decisión de la Registraduría Nacional del Estado Civil de
no emitir estas tarjetas para los próximos comicios.
3.
Fundamentos de la acción
Para el demandante, la decisión adoptada por las entidades
demandadas de no expedir tarjetas electorales especiales para que los
invidentes que comprendan el alfabeto braille puedan sufragar por sí mismas
vulnera sus derechos fundamentales a la igualdad, libertad de expresión y
participación política, por las siguientes razones:
3.1 En relación con el derecho a la igualdad, el actor pone de
presente el deber del Estado de proteger a las personas que por sus condiciones
físicas se encuentran en un estado de debilidad manifiesta, asegurándoles el
ejercicio de sus derechos y su participación en la vida política, económica,
administrativa y cultural de la Nación en igualdad de condiciones. Por ello, la
imposibilidad de votar a través de tarjetas electorales transcritas al sistema
braille conlleva una injustificada discriminación por omisión en el cumplimiento
de los deberes estatales, al impedirle a los invidentes ejercer su derecho al
sufragio de manera autónoma e independiente.
3.2 En cuanto a la vulneración de la libertad de expresión, el actor
considera que la no expedición de tarjetas electorales en alto relieve
restringe el contenido político del referido derecho, toda vez que como
limitado físico no podrá ejercer a plenitud su derecho al voto, perjudicando
con ello el ejercicio democrático, la participación del pluralismo ideológico y
la vigencia de los derechos políticos, que sustentan la realización de los
comicios.
Por último, finaliza refiriéndose al art. 258 de la Constitución,
resaltando que “la norma en comento, consagra la posibilidad que la ley
pueda implantar mecanismos de votación que otorguen más y mejores garantías
para el libre ejercicio de los ciudadanos lo cual se alcanzaría con el voto en
el sistema braille, garantizando el libre ejercicio del derecho al voto y la
autonomía para ejercer secretamente este derecho.”
II. ACTUACIÓN PROCESAL
1.
Respuesta de los accionados
En respuesta a la solicitud del Juzgado Dieciséis Penal del Circuito
de Bogotá, el Consejo Nacional Electoral y la Registraduría Nacional del Estado
Civil se opusieron a las pretensiones de la demanda, en los siguientes
términos:
1.1    Mediante escrito de fecha 7 de marzo de 2002,
el Consejo Nacional Electoral solicita sea declarada improcedente la acción de
tutela interpuesta en su contra, porque dicha entidad carece de atribuciones en
la dirección y organización de las elecciones. Por lo tanto, no puede
atribuírsele la omisión alegada por el actor. Al respecto advierte que las
funciones que le fueron otorgadas por la Constitución consisten en realizar el
escrutinio general de las votaciones a nivel nacional, hacer la declaratoria de
la elección y expedir las credenciales respectivas, reiterando que no tiene
facultad para dirigir y organizar los comicios, ni para suscribir contratos
para la expedición de tarjetas electorales en alto relieve.
1.2    Por su parte, la Registraduría Nacional del
Estado Civil, mediante escrito de marzo 7 de 2002, solicita se decidan
desfavorablemente las solicitudes del demandante, por cuanto la entidad no está
vulnerando los derechos invocados por el actor. Sobre este particular, sostiene
que, lo dispuesto en el art. 16 de la Ley 163 de 1993 evita precisamente que se
presente la discriminación alegada en la demanda, como quiera que permite a las
personas invidentes acudir hasta el interior del cubículo de votación con un
acompañante que les colabore en el ejercicio del derecho al sufragio. En
relación con el carácter secreto del voto, considera que, contrario a lo que
sostiene el actor, las tarjetas electorales transcritas al sistema braille
favorecen el reconocimiento del sentido del voto de la persona discapacitada
visualmente, toda vez que, en el caso en que sólo un invidente se haya acercado
a sufragar a una mesa de votación, su elección sería inevitablemente
identificada debido a las características particulares de la tarjeta electoral
en alto relieve.
III. DECISIONES JUDICIALES QUE SE REVISAN
3.1. Primera instancia
Mediante Sentencia del quince (15) de marzo de 2002, el Juzgado
Dieciséis Penal del Circuito de Bogotá denegó el amparo invocado, por
considerar que la ausencia de tarjetas electorales transcritas al sistema
braille no vulnera los derechos fundamentales del actor. Justifica su decisión
en que la medida dispuesta por el art. 16 de la Ley 163 de 1993 evita la discriminación
de los invidentes ya que permite que puedan acceder al cubículo de votación
acompañados de una persona que los asista. El a quo señala que, si bien
es cierto que existe un tratamiento diferente y especial hacia los
discapacitados visuales en relación con su ejercicio del derecho al voto, ello
obedece a la colaboración que brindan las autoridades electorales y de policía,
para garantizar la eficacia de la norma de la referencia y el derecho
fundamental en juego. Por consiguiente, el actor puede ejercer su derecho al
sufragio en las próximas elecciones para Presidente, Senado y Cámara, sin que
sean amenazados sus derechos a la igualdad, a la libre expresión y a la
participación política.
3.2. Impugnación
El demandante impugnó la decisión proferida por el a quo, haciendo
énfasis en la protección que debe dársele al carácter secreto del voto para que
éste sea ejercido de manera libre y autónoma. Para el efecto, cita la Sentencia
del 26 de mayo de 1994 proferida por el Tribunal Superior del Distrito Judicial
de Santafé de Bogotá, en la que se resalta la importancia del ejercicio del
sufragio de manera secreta “sin influencia de alguien extraño que pueda, en
algún momento, ya sea constreñir o inducir en error al votante, desviando, en
esa forma, el querer del elector.” (fl. 30)
Por otro lado, resalta la afirmación hecha por el Director de la
Oficina Jurídica de la Registraduría Nacional del Estado Civil en relación con
la utilización de tarjetas electorales en sistema braille durante elecciones
anteriores, con el fin de demostrar la vulneración del art. 4º del Protocolo de
San Salvador sobre Derechos Económicos, Sociales y Culturales, el cual impide
restringir o menoscabar derechos que ya han sido reconocidos por las
autoridades estatales.
Como consecuencia de las recientes decisiones de las entidades
accionadas, el demandante sostiene que, en la práctica, el derecho a elegir de
los invidentes se hace nugatorio completamente, vulnerando directamente las
disposiciones constitucionales que protegen a los limitados visuales.
Así mismo, realiza una interpretación del art.
16 de la Ley 163 de 1993 de la cual  concluye que su condición física no se
ajusta a los supuestos fácticos previstos en la norma. Al respecto, el actor
sostiene que si bien es invidente, puede valerse por sí mismo y tiene las
condiciones para ejercer su voto de manera libre, secreta y autónoma si las
entidades demandadas le facilitaran una tarjeta electoral impresa en alto
relieve. Por ello, “(…) con la negación de imprimir los tarjetones en el
mencionado sistema braille, es el estado el que nos pone en esta situación de
incapaces, puesto que en la realidad como ya lo manifesté, tengo la capacidad
jurídica e intelectual para ejercer mi derecho al voto de manera autónoma,(…)”
(fl. 32)
3.3. Segunda instancia
Mediante Sentencia del tres (3) de mayo de 2002, la Sala Penal del
Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá confirmó el fallo de primera
instancia, adicionando a la parte resolutiva, el no condenar en costas al
actor.
El ad quem comparte la posición del juez de primera
instancia, como quiera que el permiso excepcional establecido en el art. 16 de
la Ley 163 de 1993, impide que se vulneren los derechos invocados por el actor.
Para el juez de segunda instancia, la ausencia de tarjetas electorales
transcritas al sistema Braille ha sido remplazada por un mecanismo idóneo
consagrado en la ley; disposición que por lo demás, fue declarada exequible por
la Corte Constitucional en la Sentencia C-353 de 1994 al revisar oficiosamente
el proyecto de dicha ley estatutaria.
3.4. Pruebas
ordenadas y recaudadas por la Corte Constitucional
Mediante Auto de octubre cuatro (4) del año 2002, esta Sala de
Revisión solicitó a la Registraduría Nacional del Estado Civil que informara si
en elecciones pasadas la entidad había utilizado tarjetas electorales
transcritas al sistema braille para permitirle a los disminuidos visuales
ejercer su derecho al voto, y que, en caso afirmativo, se indicara cuándo se
dejó de utilizar el sistema y cuáles fueron las razones para ello. Finalmente,
se solicitó información acerca de proyectos en curso que tengan como finalidad
modificar las tarjetas electorales actuales, estableciendo de qué manera se
pretende garantizar el carácter secreto del voto de los disminuidos visualmente.
Conforme a lo solicitado, la
Registraduría Nacional del Estado Civil le manifestó a la Sala que las tarjetas
electorales impresas en alto relieve fueron utilizadas para los comicios
realizados después de la Asamblea Constituyente y hasta el año de 1992, pero no
han sido utilizadas nuevamente para las jornadas electorales posteriores, por
las siguientes razones:
(i)
En primer lugar,
porque se expidió la Ley 163 de 1994, a través de la cual se posibilita al
limitado visual para que acuda a las urnas acompañado de una persona de su
confianza, resultando innecesarias las tarjetas en alto relieve para que los
invidentes ejerzan su derecho fundamental al sufragio.
(ii)
En segundo lugar,
porque la Registraduría no posee un censo de invidentes, y por lo tanto no
tiene la información necesaria para enviar dichas tarjetas a las mesas de
votación donde se encuentren inscritas las personas que las requieren.
(iii)
En tercer lugar, porque
no se justifican los gastos de elaboración en los que se tienen que incurrir
para la emisión de tarjetas electorales en alto relieve, si se tiene en
consideración el hecho de que no todos los invidentes comprenden el alfabeto
braille.
(iv)
Por último,
porque durante el tiempo en que se utilizaron las tarjetas electorales que
solicita el actor, se pudo comprobar la pérdida del carácter secreto del voto “ya
que al depositar una tarjeta en alto relieve se puede determinar por quien
sufraga el ciudadano.”
Mediante Auto del veinticuatro de octubre (24) de octubre de 2002,
la Sala de Revisión solicitó al Instituto Nacional para Ciegos -INCI-[1] que informara, con base
en las estadísticas que maneje la entidad, qué cantidad de colombianos
invidentes están en capacidad de ejercer el derecho al voto y cuántos de ellos
han sido capacitados para leer el alfabeto braille. Igualmente, se le solicitó
que enviara sus consideraciones acerca de la proporcionalidad y razonabilidad
de la medida establecida en el art. 16 de la Ley 163 de 1994 frente al carácter
secreto del derecho al voto, así como cualquier otra consideración en relación
con el tema de la presente tutela.
Conforme a lo solicitado, el Instituto Nacional para Ciegos -INCI-
informó a esta Sala, que con base en el censo de población realizado por el
DANE, en el año 1993 el 0.73% de la población en Colombia era ciega, lo cual
equivalía a total de 234.916 personas invidentes. Para el año 2002, esta
cantidad ascendió a 320.001 personas, de los cuales 279.776 tienen edad para
votar. Por otro lado, de diferentes estudios adelantados por el Instituto, el
41.9% de los invidentes en Colombia han recibido capacitación en el sistema
braille. Partiendo de lo anterior, y para resolver el cuestionamiento formulado
por la Sala de Revisión, el Instituto concluye que del censo electoral con
limitaciones visuales, unas 117.226 personas estarían en capacidad de utilizar
las tarjetas electorales en alto relieve.
Por otro lado, el INCI –quien es propietario de la única imprenta
del alfabeto braille que existe en el país- envía una relación de los últimos
contratos que ha suscrito con la Registraduría Nacional del Estado Civil, para
la elaboración de tarjetas electorales en alto relieve para diferentes comicios
electorales.
i)
En primer lugar, relaciona el Contrato No. 75
del 2 de octubre de 1997, en el que se pacta la elaboración de 413.725 tarjetas
electorales en sistema braille para el comicio del 26 de octubre de 1997 en el
que se eligieron Gobernadores, Alcaldes, Diputados a la Asamblea, Concejales y
miembros de las Juntas Administradoras Locales, por un valor total de
$119.981.120.
ii)
Así mismo, menciona el Contrato No. 27 del 3
de mayo de 1998, cuyo objeto fue la impresión de 184.380 tarjetas electorales
en alto relieve para la elección de Senadores y Representantes a la Cámara, por
un valor total de $53´470.2000.
iii)
Igualmente, señala el Contrato No. 134 del 19
de mayo de 1998, cuyo objeto fue la elaboración de 92.190 tarjetas electorales
en sistema braille, para las elecciones en segunda vuelta para Presidente y
Vicepresidente, por un valor total de $46´095.000.
iv)
Por último, menciona el Contrato No. 119 del
12 de septiembre de 2000, que tuvo como objeto la emisión de 41.600 tarjetas
electorales en alto relieve, para ser utilizadas en las elecciones del 29 de
octubre de 2000 para la elección de Alcaldes, Concejales, Gobernadores y
Asambleas Departamentales, por un valor total de $60´400.000.
Sin embargo, señala que a pesar del ofrecimiento del INCI en
contribuir con el 50% del costo de la impresión y de reducir en un 20% el valor
inicialmente propuesto de las tarjetas electorales en alto relieve, no se
realizó contrato alguno para que se imprimieran las requeridas para las
elecciones de cuerpos colegiados y de Presidente en el 2002.
En relación con la acción de tutela que ahora ocupa a esta Sala de
Revisión, el INCI comparte las apreciaciones del actor, sosteniendo que, en
efecto, la no impresión de dichas tarjetas vulnera los derechos fundamentales a
la igualdad, libre desarrollo de la personalidad, participación en la
conformación, ejercicio y control del poder político, y al voto del actor, y de
toda la población invidente de este país. Considera que ciertamente, las
disposiciones constitucionales deben aplicarse preferentemente frente a la
normatividad legal, por lo que, la existencia de la medida establecida en el art.
16 de la Ley 163 de 1994, no impide ni justifica la no elaboración de las
tarjetas electorales en alto relieve. Por el contrario, manifiesta que dicha
disposición contempla una solución facilista, que no evita que los derechos
fundamentales de la referencia sean vulnerados.
Con respecto al derecho a la igualdad, el INCI señala que los
limitados visualmente, al igual que todos los demás colombianos, deben poder
ejercer el sufragio de manera secreta e individual, a través de tarjetas
electorales que puedan ser leídas a través del tacto, de la misma forma como a
la comunidad se le proveen tarjetas electorales que son leídas con la vista.
Para el Instituto no es de recibo el argumento de la Registraduría
Nacional del Estado Civil según el cual los costos de impresión no se
justifican debido a la poca población invidente que entiende el texto en alto
relieve, puesto que su utilización dignifica a la persona invidente que puede
leerlo, al permitirle votar en forma secreta e individual como cualquier otro
colombiano. En su parecer, la posibilidad de votar a través de una tarjeta
electoral en sistema braille enaltece a la población invidente, mientras que la
medida prevista en el art. 16 de la Ley 163 de 1994 la discrimina, deteriorando
su autoestima y su dignidad.
En su intervención resalta que el tratamiento dado por la ley a los
ciegos es el mismo que se le brinda a una persona enferma o de avanzada edad,
desconociendo que la “limitación visual es una condición inherente a la
persona, con la cual ha aprendido a desenvolverse independientemente y a
participar del mundo que lo rodea, sin requerir de ayuda de otra persona para
no vulnerar este derecho y no subestimarlo. (artículo 16 de la Constitución
Política).”
Según interpreta el Instituto, cuando el art. 258 de la Carta
Política se refiere al carácter secreto del voto, está determinando que éste
debe ser ejercido de manera privada, para garantizar el ejercicio autónomo del
derecho. Por otro lado, resalta que conforme a la redacción del art. 16 de la
Ley 163 de 1994, el que los invidentes acudan a las urnas de votación con
acompañantes que los guíen es una facultad, por lo que la alternativa prevista
por el legislador no puede convertirse en un deber a raíz de la omisión de la
autoridad electoral en la expedición de tarjetas en sistema braille.
En la intervención se transcriben los fundamentos de la acción de
tutela presentada por Hermes Armando Cely Ocaña ante el Tribunal Administrativo
de Cundinamarca, en la cual se citan diferentes pronunciamientos de la Corte en
relación con los derechos fundamentales al voto, a la igualdad, protección de
personas con limitaciones y los derechos políticos. En ella se manifiesta:
“En mi caso, como persona con limitación visual, esta opción atañe a
decidir si, por razón del secreto voto, participo en la elección de nuestros
gobernantes, acompañado o no. Pues votar acompañado supone que mi voto deja de
ser secreto. Como mi limitación sólo me impide ver y leer el tarjetón, pero no
afecta ni mi capacidad de elección ni mi movilidad para llegar a la mesa
electoral, imponerme ir a votar acompañado como lo expresó públicamente el
Registrador Nacional, es agraviar mi dignidad humana y desconocer mi derecho
fundamental a la autonomía personal.”
Para finalizar, el Instituto resalta lo siguiente:
“que el INCI desde febrero de 1992 emprendió una tarea de
realización de la Constitución de 1991 en relación con las personas con
limitación visual, buscando no el asistencialismo o el paternalismo, sino el
libre desarrollo de la personalidad, lo cual no se logra sino se les garantiza,
como a cualquier colombiano, el acceso a la educación, la salud, el trabajo
digno, el deporte, la recreación, la cultura, etc. Y eso no es posible si la
información visual predominante en el mundo de hoy no se lleva a información
táctil o auditiva. (…)
En síntesis, la discriminación de que son objeto las personas con
limitación visual es de carácter filosófico, sociológico e histórico, cambiar
la visión de un país no es fácil, máxime cuando las mismas instancias públicas
desconocen el problema, por ello el derecho y la justicia tienen un papel muy
importante para hacer de Colombia un país tolerante que respete las minorías,
la diferencia y la dignidad humana.”
IV.
FUNDAMENTOS JURIDICOS
1.     Competencia
La Corte Constitucional es competente, a través de esta Sala de Revisión, para
revisar la sentencias proferidas dentro del proceso de la referencia, con
fundamento en lo dispuesto por los artículos 86 y 241 numeral 9º de la
Constitución Política, en concordancia con los artículos 31 a 36 del Decreto
2591 de 1991.
2.
Problema
Jurídico
Conforme se explicó en el acápite de
antecedentes, el actor considera amenazados sus derechos fundamentales a la
igualdad (art. 13), libertad de expresión (art. 20) y participación política
(art. 40), toda vez que se ve obligado a votar en compañía de otra persona
debido a su limitación visual. Por lo tanto, en la presente acción de tutela
solicita que se ordene a las entidades demandadas la expedición de tarjetas
electorales impresas en alto relieve para que, como invidente capacitado en la
comprensión del alfabeto braille, pueda votar secreta y autónomamente.
Sin embargo, los jueces que conocieron de
la presente acción de tutela en primera y en segunda instancia, compartieron la
posición de la Registraduría General de la Nación según la cual, la medida
prevista en el art. 16 de la Ley 163 de 1993 le permite al actor  participar en
la conformación del poder público, sin que la compañía de una persona de su
confianza implique la vulneración de los derechos fundamentales invocados.
Por consiguiente, teniendo en cuenta la
situación fáctica y los fallos judiciales en referencia, a esta Sala de
Revisión le corresponde resolver el siguiente problema jurídico:
¿Vulnera la Registraduría los derechos de
participación política y a la igualdad de los invidentes que comprenden el
sistema Braille cuando deja de expedir tarjetas electorales en dicho sistema,
pretendiendo garantizarles el ejercicio secreto y autónomo de este derecho mediante
la compañía de una persona de su confianza en la urna de votación?
El problema jurídico
planteado lleva a la Corte a pronunciarse en esta oportunidad, con respecto a
la obligación que tiene el Estado de promover la igualdad de los limitados
visuales, en lo referente con su ejercicio del sufragio. Para tales efectos,
debe preguntarse en primer lugar, si el ejercicio secreto y autónomo del voto
constituye una condición indispensable para la realización del principio
democrático, y en qué medida su componente prestacional resulta esencial para
la participación de la ciudadanía. En segundo lugar, debe determinarse si el
hecho de comprender el alfabeto braille constituye un elemento de
diferenciación entre la población invidente, que justifique la expedición de
tarjetas electorales en alto relieve para que estas personas voten con mayores
garantías en los comicios. Finalmente frente al caso concreto, deben tenerse en
consideración las razones que expuso la Registraduría para suprimir la
utilización de tarjetas electorales en braille, junto con las circunstancias
que se encuentran probadas en el expediente, para determinar de acuerdo con las
consideraciones expuestas, si la conducta controvertida vulnera los derechos
fundamentales invocados.
3. Entidad competente para el diseño y elaboración de
las tarjetas electorales
El actor interpuso la presente acción de tutela en
contra del Consejo Nacional Electoral y la Registraduría Nacional del Estado
Civil. Sin embargo, la primera de dichas entidades alegó su incompetencia en
relación con la dirección y organización de las comicios electorales y por esta
razón, aduce que no puede ser responsable de la presunta vulneración a los
derechos fundamentales invocados. Por su parte, la Registraduría reconoció su
competencia sobre la planeación de las elecciones y explicó las razones por las
cuales se dejaron de utilizar las tarjetas electorales impresas en braille.
En virtud de que el Consejo Nacional Electoral alegó
su falta de competencia con respecto al diseño y la elaboración de las tarjetas
electorales utilizadas en los comicios, previo al pronunciamiento de fondo,
esta Sala de Revisión precisará a cual de las entidades demandadas le
corresponde cumplir con dicha función.
De acuerdo al art. 266 Superior, reiterado por el art.
26 del Código Electoral, el Registrador Nacional del Estado Civil ejerce la
función general de dirigir y organizar los comicios electorales. En desarrollo
de lo anterior, el Decreto 1010 del 6 de junio de 2000[2], atribuye a la
Registraduría Delegada en lo Electoral las funciones específicas de planeación,
organización y ejecución de los procesos electorales y los mecanismos de
participación ciudadana, incluyendo el diseño de las tarjetas electorales.[3]
Por
su parte, el Consejo Nacional Electoral tiene a su cargo la inspección y
vigilancia de la organización electoral en general, comprendiendo, entre otras,
las materias sobre partidos, oposición, minorías, campañas electorales y
escrutinios, según el art. 265 de la Constitución y el art. 12 del Código
Electoral. El ordenamiento jurídico no le atribuye una competencia directa
referente a la dirección y coordinación del desarrollo de las elecciones.
En consecuencia, es la Registraduría Nacional del
Estado Civil a través de su dependencia en el nivel central, la Registraduría
Delegada en lo Electoral, la competente para diseñar y determinar la forma como
deben ser impresas las tarjetas electorales y adoptar las medidas pertinentes
para garantizar la participación ciudadana de conformidad con las disposiciones
constitucionales y legales. Como la Registraduría goza de autonomía
administrativa y presupuestal, puede suscribir contratos para la elaboración de
tarjetas electorales en sistema braille.[4]
Por lo tanto, le asiste razón al Consejo Nacional Electoral cuando afirma que
no tiene la función de tomar decisiones con respecto a las tarjetas electorales
que serán utilizadas en los comicios.
Por lo tanto, una vez resuelta la cuestión anterior,
procede esta Sala de Revisión a pronunciarse de fondo sobre el problema
jurídico planteado.
4.
El derecho fundamental al voto debe ser ejercido de manera secreta y
autónoma para la realización del principio democrático.
Para precisar el contenido del derecho
fundamental al voto deben considerarse varios aspectos, tales como, su papel
instrumental en la materialización del principio democrático, las razones por
las cuales la Constitución exige que sea ejercido secreta y autónomamente y
finalmente, el alcance de su componente prestacional. Lo anterior, con el fin
de evaluar las implicaciones de estos aspectos sobre el ejercicio del derecho
fundamental.
Como mecanismo establecido para la
participación de la ciudadanía en las elecciones, plebiscitos, referendos y
consultas populares, el sufragio es un instrumento primordial para la
realización del principio democrático.[5]
Su observancia supone la intervención de todos los ciudadanos en las decisiones
públicas que se sometan a votación, con los objetivos, entre otros, de
configurar las instituciones estatales, formar la voluntad política, y mantener
el sistema democrático, a través de decisiones legítimas y vinculantes que
resultan necesarias para su sostenimiento. Por estas razones, puede afirmarse
que el derecho al voto trasciende el plano subjetivo de su titular, y adquiere
una dimensión objetiva, en la medida en que su ejercicio contribuye a la
consolidación del proceso democrático.
Este derecho consagrado en el art. 40 de la Carta
Política, tiene el carácter de fundamental, por su conexión directa con el
principio democrático, su ubicación en el capítulo dedicado a la enunciación de
algunos de los derechos fundamentales[6]
y por la remisión expresa que sobre su aplicación inmediata hace el art. 85
Superior[7].
La Corte Constitucional le ha reconocido esta naturaleza de gran importancia en
diversos Sentencias, entre ellas, la T-469 de 1992 (M.P. Alejandro Martínez
Caballero), T-324 de 1994 (M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz), T-446 de 1994 (M.P.
Alejandro Martínez Caballero), T-261 de 1998 (M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz) y
C-142 de 2001 (M.P. Eduardo Montealegre Lynett). Aún cuando en pocas ocasiones
ha sido necesario proteger el derecho al voto, la jurisprudencia constitucional
ha reiterado su carácter de fundamental y su protección a través de la acción
de tutela.
Los mecanismos y las exigencias necesarias para el
ejercicio del derecho al voto se encuentran determinados en el art. 258 de la
Carta. La primera frase de esta disposición consagra que “en todas las
elecciones los ciudadanos votarán secretamente en cubículos individuales
instalados en cada mesa de votación, con tarjetas electorales numeradas e
impresas en papel que ofrezca seguridad, las cuales serán distribuidas
oficialmente”(subrayado fuera del texto original). La norma continúa
estableciendo que “la organización electoral suministrará igualitariamente a
los votantes instrumentos en los cuales deben aparecer identificados con
claridad y en iguales condiciones todos los candidatos.” Y por último,
resalta que “La ley podrá implantar mecanismos de votación que otorguen más
y mejores garantías para el libre ejercicio de este derecho de los
ciudadanos” (subrayado fuera del texto original). Como puede observarse,
esta norma constitucional dispone que el ejercicio del sufragio debe ser -entre
otras exigencias- secreto y autónomo. Por ello, toda vez que en el presente
caso el actor considera que su derecho fundamental al voto se ve vulnerado por
no poder ejercerlo de acuerdo a estas dos condiciones, resulta necesario
analizar la función de estas garantías en la realización del derecho.
En efecto, la libre expresión de la
voluntad del votante depende esencialmente de que el sentido de su voto pueda
ser mantenido en secreto. Independientemente que una persona sienta o no temor
por las posibles represalias derivadas del conocimiento por parte de terceros
de su decisión, la posibilidad de manifestarla sin que pueda llegar a ser
identificada promueve la activa participación de todos los ciudadanos en los
comicios que se realicen y garantiza la expresión auténtica de la voluntad de
los electores. Debido a la vinculación que existe entre la autonomía en tomar
una decisión y su expresión secreta, tanto el Código Electoral,[8] como las Leyes 74 de
1968 y 16 de 1972[9],
precisan que el sufragio debe ser secreto para asegurar la autenticidad de la
voluntad del elector.
Por su parte, la jurisprudencia de esta
Corporación también ha advertido esta relación, resaltando que ambas exigencias
son fundamentales para la realización, tanto del derecho a participar en la
conformación del poder público, como del principio democrático. Con ocasión de
una acción de tutela a través de la cual un ciudadano cuestionó los formularios
utilizados por los jurados para registrar a quienes votan en cada mesa de
votación, pues consideraba que su contenido permitía identificar el sentido del
voto de cada elector, se dijo:
“(…) la existencia del voto secreto es determinante para que las
personas puedan ejercer en completa libertad su derecho de sufragio y, por lo
tanto, puedan cumplir a cabalidad con su papel de electores de sus gobernantes.
Si el voto es obligatoriamente público o si no se garantiza a las personas la
reserva de su voto, el ciudadano puede ser objeto de amenazas o represalias,
con lo cual perderá la libertad de elegir y se atentará contra el principio de
que los gobernantes sean elegidos por el mismo pueblo.”(Sentencia T-261 de 1998, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz)
Por
lo tanto, estas exigencias constitucionales obedecen a un motivo trascendental,
pues sin su cumplimiento se desestimula la participación de la ciudadanía en
los comicios y se pone en duda la autenticidad de las decisiones que surjan de
las elecciones, quebrantando el sustento democrático del Estado colombiano.
Ahora
bien, como quiera que para este proceso de participación es trascendental que
cada voto sea autónomo y reservado, surge para el Estado el deber correlativo
de facilitar los medios logísticos que sean necesarios para garantizarlo.[10] Esta obligación
implica que el derecho requiere para su cumplimiento de la existencia de una
organización electoral y de la ejecución de una prestación.
Al
respecto, la jurisprudencia de esta Corporación ha señalado que la apreciación
de estos aspectos financieros y de gestión debe ser razonable, sin dejar de
tener en consideración la significativa importancia instrumental que tiene el
voto en la materialización del principio democrático. En este sentido, ha sido
clara en que el contenido prestacional del derecho al voto no puede impedir o
afectar su ejercicio. Así, por ejemplo, en la Sentencia T-324 de 1994 se
protegió el derecho al sufragio de tres reclusos de la Cárcel municipal de
Palestina (Caldas), con fundamento en que los sindicados recluidos en cárceles
de pequeñas cabeceras municipales deben poder ejercer su derecho al voto,
independientemente de las consideraciones financieras y de gestión en las que
deba incurrir el sistema electoral para facilitarles su participación política.
En dicha ocasión, esta Corporación afirmó que:
“El concepto de prestación estatal debe ser
tenido en cuenta, de tal manera que el núcleo esencial del derecho al
sufragio comprenda la posibilidad de acceder a los medios logísticos e
informativos necesarios para participar efectivamente en la elección de los
gobernantes. (…)En su doble vertiente - derecho y función - las
posibilidades de ejercicio y cumplimiento están supeditadas a la existencia de
una adecuada, consciente y eficiente organización electoral que facilite su realización.
(…) El aspecto prestacional de este derecho, no desvirtúa su carácter de
derecho fundamental de aplicación inmediata” (Sentencia T-324 de 1994, M.P. Eduardo Cifuentes
Muñoz) (subrayas fuera del texto original) [11]
Del anterior extracto puede concluirse que,
ante exigencias prestacionales que la organización electoral pueda gestionar y
financiar dentro de la medida de lo razonable, el Estado tiene la obligación de
garantizar la participación política de la ciudadanía.
En
conclusión, resulta de la mayor trascendencia tanto para el individuo como para
el Estado mismo, que la organización electoral facilite que el sufragio sea
secreto y autónomo, como quiera que sólo su ejercicio amparado bajo estas
garantías, consigue que los ciudadanos confíen en la validez de las decisiones
tomadas, en la legitimidad de las autoridades elegidas y en la eficacia misma
del proceso democrático.
5.
La igualdad en
relación con el ejercicio del voto de los invidentes que comprenden el sistema
braille
Como invidente que comprende el alfabeto braille, el actor considera
que el tener que acudir a la ayuda de un tercero para poder participar en la
conformación del poder público, implica un desconocimiento por parte de la
Registraduría de la superación de su deficiencia visual y de su autonomía para
votar a través de tarjetas electorales adecuadas a su condición. Sostiene que
en virtud del derecho a la igualdad, su situación particular debería llevar a
que la Registraduría le de un tratamiento especial a través de la expedición de
tarjetas electorales en alto relieve. Por lo tanto, esta Sala de Revisión
deberá manifestarse con respecto al deber estatal de promover una igualdad real
para los limitados visuales que comprenden el sistema braille, frente a su
derecho a participar en la conformación del poder público.
A partir de la fórmula de dar un trato igual a los
iguales y un trato desigual a los desiguales, el art. 13 Superior concibe la
igualdad como un concepto relacional[12].
Sin un contenido concreto ni unívoco en sí mismo, la igualdad real y
efectiva exige la realización de un juicio valorativo sobre las circunstancias
particulares de los sujetos, con el fin de otorgarles un trato compatible con
sus condiciones.[13]
Este juicio permite identificar criterios de diferenciación que justifiquen
tratar de manera diferente a circunstancias desiguales, para que los
beneficios, cargas y oportunidades sean distribuidos equitativamente entre las
personas. Sobre el carácter relacional de la igualdad, esta Corporación ha
dicho:
“(…) siempre será necesario que la
referencia a la igualdad, como derecho y valor fundante de una sociedad
política, no se agote en la mera consideración formal de los problemas
jurídicos, sino que se sustente en la posibilidad de establecer diferencias en
el trato, fincadas en condiciones relevantes que imponen la necesidad de
distinguir situaciones para otorgarles tratamientos distintos, hipótesis, esta
última, que expresa la conocida regla de justicia que exige tratar a los iguales
de modo igual y a los desiguales en forma desigual[14].” (Sentencia C-952 de 2000, M.P. Carlos
Gaviria Díaz)
En el mismo sentido, esta Corporación
también ha establecido que en la realización del juicio de valoración, el
operador jurídico debe trascender las costumbres y los razonamientos
formalistas que a través del tiempo han consolidado situaciones discriminatorias,
para imprimirle eficacia a la igualdad y obtener la transformación social que
se busca con su implementación.[15]
Por lo tanto, el cumplimiento del compromiso por la igualdad real que proclama
la Constitución, requiere de un papel activo del Legislador, de la
Administración y de los Jueces.
Una de estas situaciones que, de acuerdo a
la misma Constitución, requiere de tratamientos especiales es la de los
discapacitados, entre ellos, los limitados visuales. Por eso, se establece un
marco constitucional de protección especial que obliga al Estado a promover la
igualdad real de estas personas que se encuentran en una situación de debilidad
manifiesta. Principalmente, el inc. 3º del art. 13 de la Constitución reconoce
para los limitados visuales el derecho a la igualdad de oportunidades y a
recibir un trato más favorable, mientras que los arts. 47, 54 y 68 Superiores
se refieren a la promoción de su desarrollo e integración social, laboral y
educativa. De acuerdo con estos mandatos, la totalidad del Estado debe
contribuir activamente a la eliminación de las barreras y de los impedimentos
jurídicos, promoviendo programas que remedien, compensen, reduzcan o corrijan
las circunstancias de debilidad manifiesta que padecen estos individuos, con
los objetivos de propiciar su desarrollo humano, su integración social y que
sus condiciones sensoriales no constituyan un impedimento para el ejercicio de
sus derechos fundamentales.[16]
Como consecuencia de lo anterior, surge
para el Estado el compromiso de proteger a los limitados visuales a través de
acciones positivas que les permitan el ejercicio de su derecho fundamental a
votar. Como quiera que la actividad de votar a través de tarjetas electorales
tradicionales requiere del uso de la vista, resulta consecuente con los
compromisos constitucionales contenidos en los artículos 13 y 40, que este
mecanismo de participación sea adaptado a la limitación visual de esta
población, para que puedan ejercer su derecho al voto, no sólo de conformidad
con las exigencias del art. 258 Superior, sino también en igualdad de condiciones
frente a los demás electores.
Ahora bien, para que el acondicionamiento
del mecanismo de participación política implique realmente la consecución de
una igualdad real y efectiva, la adaptación debe tener en consideración la
capacidad que tienen algunos invidentes de leer un texto que se encuentra
impreso en alto relieve. Precisamente, la instrucción educativa que reciben las
personas con limitaciones visuales tiene como finalidad desarrollar su
capacidad sensorial e integrarlos a la sociedad, para superar las desigualdades
con las cuales deben desenvolverse diariamente.[17] Por consiguiente, la
Registraduría no puede desconocer  que la capacidad de un invidente de
comprender el sistema braille incide particularmente en su manera de ejercer el
voto, pues comprender la información que se encuentra escrita en alto relieve
le permite marcar sobre la tarjeta electoral su decisión política, sin
injerencias extrañas e indebidas a la luz de la Constitución. Lo cual
significa, que si la Registraduría le facilita las tarjetas electorales acordes
con su condición y su capacitación, este invidente puede ejercer su derecho a
votar en igualdad de condiciones frente a los demás electores.
El condicionamiento de la tarjeta electoral a la impresión en alto
relieve es, entonces, una consecuencia necesaria de la decisión constitucional
de promover la igualdad real, reconociendo la autonomía e integración que
algunos limitados visuales han adquirido gracias a su capacitación en braille,
cuyo efecto primordial en este caso, es que les permite ejercer su derecho
fundamental al voto de manera autónoma y en secreto, al igual que los videntes.
6. El caso concreto
De conformidad con las consideraciones expuestas, y toda vez que
para el accionante la vulneración a sus derechos fundamentales es generada por
la no expedición de tarjetas electorales en braille, el análisis de la Sala
partirá de las razones que llevaron a la Registraduría Nacional del Estado
Civil a tomar esa determinación.
En respuesta a la solicitud realizada por esta Sala, la
Registraduría informó que la decisión de no seguir utilizando tarjetas
electorales en alto relieve se debió, en primer lugar, a la entrada en vigencia
del art. 16 de la Ley 163 de 1994 que hace innecesaria su utilización. Así
mismo la atribuyó a la falta de información acerca de la población invidente
que permita organizar y determinar el número de tarjetas electorales en alto
relieve que se requieren y al alto costo de su impresión. Finalmente, también
advirtió la fácil identificación del sentido del voto manifestado por los
invidentes que hayan votado con una tarjeta especial en una determinada mesa,
debido a que éstas son diferenciables de los demás.
6.1. En relación con el primer punto, la Registraduría considera que
la entrada en vigencia del art. 16 de la Ley 163 de 1994 hace innecesaria la
expedición de tarjetas en alto relieve, como quiera que la medida garantiza que
los invidentes pueden ejercer su derecho a votar acompañados de una persona de
su confianza.
La disposición de la referencia señala:
“Artículo 16.  Acompañante para votar. Los
ciudadanos que padezcan limitaciones y dolencias físicas que les impidan
valerse por sí mismos, podrán ejercer el derecho al sufragio
"acompañados" de un familiar hasta el interior del cubículo de
votación.  Así mismo, los mayores de ochenta (80) años o quienes padezcan
problemas avanzados de  la visión.
Parágrafo. Las autoridades electorales y de
policía les prestarán toda la colaboración necesaria y darán prelación en el
turno de votación a estas personas y sus familiares.” [18]
Para
la Registraduría, la anterior autorización legal es aplicable de manera general
a todos los invidentes, incluyendo a aquellos que comprenden el alfabeto braille,
por lo que votar acompañado se convierte en la única posibilidad que tiene esta
población para participar en los comicios electorales.
Sin embargo, esta Sala estima que el
legislador  permitió la restricción a votar secreta y autónomamente, sólo de
manera excepcional y en aras de posibilitar la participación en la conformación
del poder público de quienes no pueden valerse por sí mismos. Es evidente que
el hecho de que un tercero, aún cuando sea de confianza, medie entre la
decisión personal que toma el elector y el acto de manifestarla, implica la
pérdida de autonomía y reserva que debe acompañar el ejercicio del sufragio.
Como quiera que el voto ejercido a través de un acompañante desconoce las
garantías constitucionales estudiadas en el acápite 4 de esta Sentencia, la
interpretación de esta norma que se ajusta a la Constitución señala que
únicamente los ciudadanos cuyas limitaciones físicas o visuales hagan
indispensable la ayuda para el ejercicio del derecho fundamental, pueden
beneficiarse del permiso legal.
Sobre la aplicación restringida del art. 16 de la Ley
163 de 1993, esta Corporación ya se manifestó en la Sentencia T-446 de 1994. En
ella se concluyó, que la autorización del legislador parte de la premisa, que
el elector no pueda ejercer su derecho a votar sin la ayuda de otra persona,
puesto que sólo frente a esta condición en particular, se permite la
restricción a la reserva y autonomía en el ejercicio del sufragio. Al respecto,
se precisó:
“Es de mérito advertir que no es que se
haya creado una patente de corso para que cualquier persona pueda ser
acompañada al cubículo para ser auxiliada en el acto de votar. No, la
ocurrencia de la situación excepcional ya planteada debe obedecer únicamente a
brindarle colaboración a las personas que por su incapacidad o dolencia física
les sea muy difícil valerse por si mismas, perdiendo la oportunidad de ejercer
su derecho fundamental al voto. Además, la incapacidad o dolencia física
del ciudadano le deben generar, en la situación concreta, obstáculos
insalvables para la práctica del derecho político.” (Sentencia T-446 de 1994, M.P. Alejandro
Martínez Caballero)[19]
(subrayado fuera de texto original)
De esta forma, debido a que la medida conlleva una
limitación de los requisitos constitucionales para  el ejercicio del derecho,
el art. 16 de la Ley 163 de 1993 no puede ser aplicado de manera generalizada a
todo ciudadano que tenga cualquier problema de visión o discapacidad física. La
norma es clara en condicionar su autorización a quienes la limitación visual o
física les impida valerse por sí mismos y es precisamente por esto, que se hace
indispensable realizar una valoración de las condiciones particulares de los
discapacitados, con el fin de determinar si realmente obstaculizan el ejercicio
del voto de manera individual.
Como se ha venido argumentando, y en
relación con las circunstancias propias del presente caso, la comprensión del
sistema braille constituye un elemento de diferenciación entre las personas
invidentes, el cual debe prevalecer sobre la aplicación generalizada y supra -
inclusiva[20]
de la norma. En virtud de la capacitación que han podido recibir, algunos
invidentes han superado su deficiencia visual, adquiriendo una herramienta que
les proporciona la autonomía suficiente para votar a través de una tarjeta
electoral impresa en alto relieve. Gracias a ello, su limitación visual deja de
ser un obstáculo para el ejercicio del derecho a votar, siempre y cuando la
Registraduría les facilite las tarjetas electorales adecuadas.
Por consiguiente, en el momento de
determinar los sujetos que según el legislador pueden beneficiarse con la
medida de votar acompañados, la Registraduría no diferenció entre dos
situaciones desiguales. El poder leer un texto en alto relieve constituye un
elemento de diferenciación absolutamente relevante para el ejercicio del
derecho al voto, y por lo tanto, resulta necesario darle un tratamiento
diferente a estas personas, para evitar vulnerar no sólo su derecho a la
igualdad, sino también su derecho fundamental a votar.
En consecuencia, y contrario a lo
sostenido por los jueces que conocieron de esta acción de tutela, la
Registraduría contraviene el mandato constitucional de promoción de la igualdad
real y restringe el ejercicio del derecho al voto, con la aplicación del art.
16 de la Ley 163 de 1993 a todos los invidentes en general.
6.2. Ahora bien, como quiera que la determinación
adoptada por la Registraduría es violatoria de los derechos fundamentales de
los invidentes capacitados en braille, el actor solicita que como medida
protectora esta Sala ordene la expedición de tarjetas electorales transcritas
en dicho sistema. Para ello, resulta necesario hacer referencia a las otras
razones por las cuales la Registraduría suprimió su utilización.
La entidad manifestó que no posee un censo de la
población con limitación visual, que le impide saber la cantidad de votantes
que requerirían de esta tarjeta electoral, así como las mesas de votación en
las cuales tienen inscritas sus cédulas para facilitárselas. También adujo que
el costo financiero de imprimirlas no se justifica debido a los pocos
invidentes que comprenden el sistema braille. Así mismo, advirtió sobre la
fácil identificación de las tarjetas en alto relieve, aduciendo que esta
situación implica la pérdida del carácter reservado de la decisión en ellas
consignadas, en el momento de realizar el escrutinio de los votos.
Sin embargo, en el expediente aparece demostrado que
el Instituto Nacional para Ciegos -INCI- ha recogido información con respecto
al tipo de limitación visual, edad, ubicación geográfica y educación, entre
otras variables, en desarrollo de su misión de atención a esta población. De
acuerdo con los datos proyectados por el INCI con base en el XVI Censo Nacional
de Población y de Vivienda de 1993, 279.776 ciudadanos tenían limitación visual
en Colombia para el año 2002, de los cuales el 41.9% de ellos comprendían el
alfabeto braille.
En relación con los costos en los cuales tendría que
incurrir la Registraduría para suministrar tarjetas electorales en alto relieve
durante los comicios, se pudo comprobar que para las elecciones llevadas a cabo
en el 2002, el valor unitario de cada una de ellas era de $250, para la
impresión de 624.360 unidades, por un valor total de $156´090.000[21]. Ante la negativa de
la Registraduría en utilizarlas, el INCI propuso aportar $78´045.000,
correspondientes al 50% del valor total de la impresión y reducir el valor
unitario de cada tarjeta a $200.[22]
Así mismo, aparece demostrado, que las tarjetas
electorales en braille han sido impresas, suministradas y utilizadas en los
comicios electorales durante los últimos 10 años. La Registraduría indicó que
éstas se comenzaron a utilizar a partir de las elecciones para la Asamblea
Constituyente[23]
y certificó que para los comicios de los años 1997, 1998 y 2000, esa entidad suscribió
cuatro contratos con el INCI, para la impresión de tarjetas electorales en alto
relieve, por un valor de $119´981.120, $53´470.200, $46´095.000 y $60´400.000
cada uno.
De manera preliminar, estos datos demuestran que el
DANE y el INCI tienen información sobre diversas variables de la población
invidente del país. Por lo tanto, con su colaboración puede determinarse el
número de tarjetas electorales en alto relieve que requieren ser impresas y su
respectiva distribución en las mesas de votación.
Igualmente, se desprenden consecuencias
importantes directamente relacionadas con la participación de la población
invidente en los comicios electorales:
En primer lugar, que es considerable el
número de ciudadanos que ven restringido su derecho a votar a través de las
tarjetas electorales tradicionales, a causa de su limitación visual. Por lo
tanto, es imprescindible que la Registraduría adopte las medidas conducentes
para lograr que la participación política de la población invidente goce de
todas las garantías electorales posibles, de conformidad con el principio
democrático y los derechos fundamentales a votar y a la igualdad.
En segundo lugar, que un poco menos de
la mitad de estas personas han superado su limitación visual gracias al
aprendizaje del sistema braille. Teniendo en consideración el gran número de
invidentes que se verían beneficiados directamente con la expedición de estas
tarjetas, su impresión resulta necesaria para que cada miembro de esta
población pueda participar activamente gracias a las garantías que ofrece la
Registraduría. El poder votar con la seguridad que la decisión va a ser
mantenida en reserva y con la satisfacción que la superación de la limitación
visual realmente implica una mayor integración a la sociedad y conlleva una
mayor participación de esta población invidente en las decisiones que los
afectan. Como se ha venido argumentando, en la medida en que estos 117.226
votos de los invidentes capacitados en Braille puedan ser ejercidos de manera
secreta y autónoma, y en igualdad de condiciones frente a los electores
videntes, el Estado contribuye de manera importante en la materialización del
principio democrático.
En tercer lugar, que durante 10 años la
Registraduría ha asumido los costos que implica la expedición de las tarjetas
electorales en braille sin que este aspecto hubiese representado un impedimento
insuperable para su suministro.
Igualmente, que el INCI, como
propietario de la única impresora en alto relieve del país, está dispuesto a
otorgarle beneficios financieros a la entidad, con el fin de que pueda
facilitar las tarjetas electorales en alto relieve en los comicios que se
realicen.
En último lugar, que no se encuentra plenamente
probado que la utilización de tarjetas en alto relieve implique la pérdida de
la reserva del sufragio, como asegura la Registraduría. Además, no es de recibo
que la posibilidad de que se presente una irregularidad en el momento del
escrutinio de los votos en una o varias mesas de votación, justifique la
restricción de manera sistemática de los derechos fundamentales de una numerosa
población. Tan es así, que a pesar de las observaciones que la Registraduría
dijo constatar durante los 10 años que este sistema estuvo en funcionamiento,
el INCI como vocero institucional de la población invidente, aún considera que
las tarjetas electorales en alto relieve constituyen una medida plenamente
garantista y, en efecto, conceptúa que su suministro en los comicios es
indispensable para el pleno ejercicio del derecho al voto.
Por lo tanto, es forzoso concluir que la Registraduría
puede obtener la información suficiente y los medios necesarios para cumplir
con su obligación de garantizar el ejercicio secreto y autónomo del sufragio
del importante número de invidentes capacitados en el sistema braille, cuya
participación activa y en igualdad de condiciones, es trascendental para el
desarrollo del proceso democrático.
6.3. Para finalizar, y de manera
adicional a las conclusiones que han sido expuestas, se pregunta esta Sala si
el hecho de que la Registraduría haya facilitado tarjetas electorales en
sistema braille desde los comicios electorales de 1991, genera la obligación de
continuar suministrándolos.
La
jurisprudencia constitucional[24]
ha reconocido que las conductas desplegadas por la Administración, pueden
suscitar en el ciudadano esperanzas fundadas en que las actuaciones posteriores
serán coherentes con la línea de comportamiento trazada. Con base en los
principios de seguridad jurídica y buena fe (arts. 1º, 4º y 83 de la
Constitución), la teoría de la confianza legítima protege las expectativas
favorables que tiene el administrado frente a la estabilidad de las actuaciones
administrativas y al progreso en la protección de los derechos fundamentales.
En esta medida, la protección a la confianza suscitada
implica la imposición de un límite a las facultades que tiene la Administración
para modificar y revocar las medidas que implementa. Si bien éstas contienen
una reserva a ser reformadas, ello no resulta en una autorización para reducir
o retroceder en el progreso que se haya alcanzado en la protección de los
derechos fundamentales. El uso de esta reserva de modificación debe obedecer al
cumplimiento de intereses superiores, avanzando en la defensa y salvaguardia de
los derechos; de lo contrario, una reforma que reduzca la protección que el
Estado ha desarrollado y garantizado, constituye una violación de la confianza
generada sobre quienes se habían visto favorecidos con la actuación suprimida.
Evidentemente, lo anterior es válido siempre y cuando las circunstancias
económicas del Estado y el costo de las prestaciones lo permitan.
Por lo anterior, que la Registraduría lleve
aproximadamente diez años suministrándole a los invidentes capacitados en
braille las tarjetas electorales en alto relieve, constituye una línea de
comportamiento que genera confianza sobre esta población, en que dicha medida
sería reiterada y continua, o en su defecto, remplazada por otra más
garantista. El programa implementado durante casi una década por la
Registraduría Nacional del Estado Civil ciertamente constituyó un progreso en
la protección de sus derechos al voto y a la igualdad, por las razones que han
sido analizado en esta Sentencia. Por consiguiente, como quiera que el
ejercicio secreto y autónomo del voto que con anterioridad les era garantizado,
se vio bruscamente desprotegido con la reciente decisión de la Registraduría de
no continuar utilizando tarjetas electorales en alto relieve, la confianza de
quienes se beneficiaron con la medida fue vulnerada.
No obstante, debe hacerse la salvedad, que la
confianza legítima de estos invidentes no se vería defraudada si la
organización electoral implementa otro sistema de votación que salvaguarde en
igual o mayor nivel los derechos al voto y a la igualdad. Una reforma en este
sentido, se ajusta al desarrollo progresivo del derecho como lo establece la
frase final del art. 258 Superior, en la cual se señala el deber de avanzar en
las garantías que la organización electoral le ofrece a los ciudadanos para el
ejercicio del sufragio. Por lo tanto, en la elaboración de planes y programas
futuros en relación con el cumplimiento progresivo del derecho fundamental a
votar, el punto de partida debe ser necesariamente el grado de protección a los
derechos fundamentales que las tarjetas electorales transcritas al braille
garantizan.
7. Orden impartida y fundamentación de su alcance
De acuerdo con las consideraciones expuestas, esta
Sala encuentra que la Registraduría Nacional del Estado Civil efectivamente
está vulnerando los derechos fundamentales al voto y a la igualdad, así como la
confianza legítima de los invidentes que, como el actor, comprenden el sistema
Braille. Por lo tanto, en aras de proteger los derechos fundamentales
anteriores y contribuir en la materialización del principio democrático, en la
parte resolutiva de esta Sentencia se ordenará a esta entidad que expida
tarjetas electorales impresas en alto relieve durante los comicios electorales
que de ahora en adelante se realicen en todo el país. En consecuencia, debe
suministrarlas a todas las mesas de votación o reglamentar un procedimiento
para que los electores que necesiten utilizarlas, lo manifiesten en el momento
de hacer la inscripción de sus cédulas, para que la Registraduría pueda
tenerlas disponibles en las mesas de votación en las que sean requeridas.[25] Lo anterior, hasta
tanto se implemente una medida diferente que garantice en una mayor nivel los
derechos fundamentales al voto y a la igualdad de los invidentes.
La orden impartida protege no sólo los derechos
fundamentales del actor, sino también los derechos fundamentales de todos los
invidentes capacitados en el sistema braille del país, puesto que la situación
de hecho que se presenta ante esta Corporación, no se refiere exclusivamente a
una afectación individual y aislada, sino general para toda la comunidad de
limitados visuales que comprenden el sistema braille. Nuevamente se hace
énfasis en que la protección constitucional al derecho fundamental a la
participación en la conformación del poder público trasciende el nivel
subjetivo,   interesando tanto al titular individual del derecho, como a la
comunidad en su totalidad. Por lo cual, la realidad de formar una voluntad
política popular, auténtica y soberana, exige una protección objetiva y no
individualista de los derechos fundamentales al sufragio y a la igualdad, lo
cual explica el alcance del efecto de esta sentencia.
RESUELVE:
PRIMERO.- REVOCAR los fallos proferidos por el Juzgado
Dieciséis (16) Penal del Circuito, en primera instancia, el quince (15)
de marzo de 2002, y por el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá -
Sala Penal -, en segunda instancia, el tres (03) de mayo de 2002, dentro del
proceso de tutela de la referencia.
SEGUNDO.- CONCÉDASE el amparo constitucional de los derechos
fundamentales al voto y a la igualdad solicitado por Carlos Parra Dussan.
TERCERO.- ORDÉNESE a la Registraduría Nacional del Estado
Civil la expedición de tarjetas electorales transcritas al sistema braille, y
su suministro a los invidentes que las requieran, durante los comicios
electorales que a partir de este momento se celebren.
Cópiese, notifíquese, publíquese en la
Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
RODRIGO ESCOBAR GIL
Presidente de la Sala
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
EDUARDO
MONTEALEGRE LYNETT
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ
Secretaria
General
[1] Establecimiento público adscrito al
Ministerio de Educación.
[2] Decreto 1010 del 6 de junio de 2000 “por
el cual se establece la organización interna de la Registraduría Nacional del
Estado Civil y se fijan las funciones de sus dependencias; se define la
naturaleza jurídica del Fondo Social de Vivienda de la Registraduría Nacional
del Estado Civil; y se dictan otras disposiciones”
[3] “Artículo 35. Registraduría Delegada en lo Electoral. Son
funciones de la Registraduría Delegada en lo Electoral: (…)
2. Programar, dirigir, coordinar, garantizar la
implementación y evaluar las actividades que conlleva el desarrollo de los
procesos electorales y los mecanismos de participación ciudadana señalados
en la Constitución Política y la ley, con las Delegaciones Departamentales,
Registradurías y representaciones diplomáticas de Colombia en el exterior.
6. Coordinar la supervisión en la distribución de los formularios,
elementos, insumos y demás artículos necesarios para la ejecución de los
eventos electorales y, en general, determinar la logística e infraestructura
que requiera la organización y preparación de tales eventos.
11. Definir el diseño de las tarjetas electorales.
19. Velar por que el desarrollo de los
procesos electorales y de participación ciudadana se adelanten conforme a las
disposiciones legales que rigen la materia.” (subrayado fuera de texto original)
[4] Como de hecho lo venía haciendo, ver
acápite de pruebas.
[5] Constitución Política de Colombia, art.
2º.
[6] Título II, Capítulo II de la Constitución.
[7]
Constitución Política de Colombia, artículo 85. “Son de aplicación inmediata
los derechos consagrados en los artículos 11, 12, 13, 14, 15, 16, 17, 18, 19,
20, 21, 23, 24, 26, 27, 28, 29, 30, 31, 33, 34, 37 y 40.”
[8] En
su art. 1º, se define claramente la importancia de la reserva del voto en
relación con la manifestación de la voluntad real del votante. Dice: “El
objeto de este código es perfeccionar el proceso y la organización electorales
para asegurar que las votaciones traduzcan la expresión libre, espontánea y
auténtica de los ciudadanos y que los escrutinios sean reflejo exacto de
los resultados de la voluntad del elector expresado en las urnas.
En consecuencia, el Consejo de Estado, el Consejo
Nacional Electoral y, en general, todos los funcionarios de la organización
electoral del país, en la interpretación y aplicación de las leyes, tendrán en
cuenta los siguientes principios orientadores: (…) 2. Principio del secreto del
voto y de la publicidad del escrutinio. El voto es secreto y las
autoridades deben garantizar el derecho que tiene cada ciudadano de votar
libremente sin revelar sus preferencias. (…)” (subrayado fuera
del texto original)
[9] Estas leyes incorporan al ordenamiento
jurídico colombiano el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos y la
Convención Americana de Derechos Humanos, respectivamente.
[10] En concreto, esta obligación de organizar
y coordinar el proceso electoral, de manera que los comicios reflejen la
voluntad autónoma y espontánea de cada elector, le corresponde a la
Registraduría Nacional del Estado Civil, como fue determinado en el acápite 3
de esta Sentencia.
[11] En esta sentencia también se dijo lo
siguiente: “(…) el concepto de eficacia no puede ser comprendido sin una
consideración sobre el fin del sistema electoral, vale decir, sobre el
ejercicio del  derecho fundamental a la participación política por medio del
voto. Bajo este punto de vista, se excluye toda lógica cuantitativa o
eficientista y resulta preponderante la protección efectiva del derecho de cada
uno de los ciudadanos. Los sobrecostos o el agotamiento del sistema, no son, en
principio, argumentos válidos para anular la posibilidad  de que un ciudadano
ejerza efectivamente su derecho.”
[12] Sentencias T-288 de 1995 (M.P. Eduardo
Cifuentes Muñoz) y C-952 de 2000 (M.P. Carlos Gaviria Díaz).
[13] Sentencias C-952 de 2000 (M.P. Carlos
Gaviria Díaz); T-1072 de 2000 (Vladimiro Naranjo Mesa).
[14] Cfr. las sentencias C-345 de 1993 (M.P.
Alejandro Martínez Caballero) y C-058 de 1994 (M.P. Alejandro Martínez
Caballero).
[15] Sentencia T-1072 de 2000 (M.P. Vladimiro
Naranjo Mesa)
[16] Sentencias T-1072 de 2000 (M.P. Vladimiro
Naranjo Mesa), C-952 de 2000 (M.P. Carlos Gaviria Díaz) y T-823 de 1999 (M.P.
Eduardo Cifuentes Muñoz).
[17] Por esta razón, el inciso 6º del art. 68
Superior, y las Leyes 115 de 1994 “por la cual se expide la Ley General de
Educación” y 361 de 1997 “por la cual se establecen mecanismos de integración
social de las personas con limitación”, entre otras, comprometen al Estado
a promover la educación de las personas limitadas.
[18] El art. 16 de la Ley 163 de 1993 fue declarado exequible por la
Corte Constitucional, salvo las expresiones “un familiar” y “sus
familiares” que fueron declaradas inexequibles, por la Sentencia C-353 de
1994. Durante el control integral y previo realizado por esta Corporación en
razón su naturaleza de ley estatutaria, el análisis jurídico se limitó a
determinar si la condición de acudir acompañado de un familiar restringía el
derecho al sufragio. Al respecto, se concluyó que quien padezca limitaciones y
dolencias físicas que le impida sufragar de manera autónoma, podrá acudir a las
urnas de votación acompañado de cualquier persona de confianza, sin que deba
existir una relación de parentesco entre el acompañante y el elector.
[19] En este caso, a una señora que no pudo
distinguir el candidato de su elección debido a la previa avería de sus
anteojos, los jurados de la mesa de votación le recomendaron que introdujera su
tarjeta electoral en blanco. En el fallo se hace referencia al art. 16 de la
Ley 163 de 1993, precisamente para
resaltar que la medida no hubiera sido aplicable a la
actora, toda vez que la utilización de sus anteojos le hubiera permitido
escoger el candidato de su preferencia sin requerir de la ayuda de una persona
de su confianza.
[20] Con este término la jurisprudencia
constitucional denomina cuando dos situaciones cuyas disparidades  justifican
un trato disímil, son incluidas bajo una misma medida, vulnerando el principio
de igualdad que exige tratos diferentes para situaciones desiguales. Ver
Sentencias C-708 de 2002 (M.P. Jaime Córdoba Triviño) y C-940 de 2002 (M.P.
Manuel José Cepeda) entre otras.
[21] Esta cantidad corresponde a las elecciones
de Representantes a la Cámara, Senadores y las dos vueltas para la elección del
Presidente que se llevaron a cabo en el 2002 (fl. 59 y 66 del 3er cuaderno)
[22] Ver folios 66 y 71 del 3er cuaderno.
[23] Ver fl. 30, 2º cuaderno
[24] Sentencias SU-250 de 1998 (M.P. Alejandro
Martínez Caballero), C-478 de 1998 (M.P. Alejandro Martínez Caballero), T-827
de 1999 (M.P. Alejandro Martínez Caballero), C-836 de 2001 (M.P. Rodrigo
Escobar Gil), entre otras.
[25] Para estos efectos, el actor sostiene que
durante el tiempo en el que fue implementada la medida, él le informaba a la
Registraduría la mesa de votación en la cual había inscrito su cédula, y de
esta forma  siempre le fue suministrada su respectiva tarjeta electoral
transcrita al alfabeto braille.