T-285-14
Sentencia T-285/14
PRINCIPIO
DE SUBSIDIARIEDAD EN LA ACCION DE TUTELA-Reiteración de
jurisprudencia
La
acción de tutela tiene un carácter subsidiario, en la medida que su procedencia
se encuentra sometida al agotamiento de los medios ordinarios y extraordinarios
de defensa con los que cuenta el accionante o a la demostración de su
inexistencia. Este principio reafirma que la acción de tutela exige el
agotamiento del medio ordinario de defensa, pues ésta acción no fue pensada ni
diseñada para suplir los procedimientos ordinarios ni mucho menos para enmendar
los errores o descuidos de las partes en el proceso.
PRINCIPIO
DE SUBSIDIARIEDAD DE LA ACCION DE TUTELA-Procedencia excepcional como
mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable/PERJUICIO
IRREMEDIABLE-Características
Cuando la acción de amparo se
utiliza como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable se
puede omitir el cumplimiento del requisito de subsidiariedad, es decir, acudir
previamente a los mecanismos ordinarios de defensa judicial. Este perjuicio irremediable, como lo ha
sostenido la Corte Constitucional desde sus inicios,
debe ser inminente o actual y, además, ha de ser grave, así como que ha de
requerir el despliegue de medidas urgentes e impostergables para evitar su
configuración.
PRINCIPIO
DE SUBSIDIARIEDAD DE LA ACCION DE TUTELA-Improcedente porque el accionante
tiene a su alcance otros medios de defensa
En el curso del proceso no ha
existido violación al debido proceso por cuanto las partes y los terceros
interesados han tenido en todo momento la posibilidad de acceder al expediente,
presentar pruebas, controvertir las aportadas por la parte contraria y ejercer
el derecho de defensa.
Referencia:
expediente T-4.198.843
Acción
de tutela instaurada por Asociación Nacional de Transportadores –ASOTRANS-
contra la Terminal de Transportes S.A. de Neiva
Magistrado
Ponente:
ALBERTO
ROJAS RÍOS
Bogotá D.C., quince (15) de mayo de dos mil catorce
(2014).
La Sala Octava de Revisión de la Corte Constitucional
integrada por los Magistrados Luís Ernesto Vargas Silva, María Victoria Calle
Correa y Alberto Rojas Ríos, quien la preside, en ejercicio de sus competencias
Constitucionales y legales, específicamente las previstas en los artículos 86 y
241 numeral 9º de la Constitución Política y en los artículos 33 y siguientes
del Decreto 2591 de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
Dentro del proceso de revisión de los fallos de
tutela proferidos en primera instancia, por el Juzgado Setenta (70) Civil
Municipal de Bogotá D.C. el 16 de octubre de 2013 y, en segunda instancia, por
el Juzgado Cuarto (4°) Civil del Circuito de Bogotá D.C. el 6 de noviembre de
2013, al interior de la acción de tutela instaurada por la Asociación Nacional
de Transportadores – en adelante ASOTRANS- contra la Terminal de Transportes
S.A. de Neiva.
I. ANTECEDENTES
De acuerdo con la solicitud de tutela y las pruebas
obrantes en el expediente, el accionante sustentó sus pretensiones en los
siguientes
Hechos
1. El Decreto 2762 de 2001 "por el cual se reglamenta la creación, habilitación, homologación
y operación de los terminales de transporte terrestre automotor de pasajeros
por carretera", regula lo referente a la operación de
terminales de transporte y fijación de las tasas de uso y recaudos, en sus
artículos 12 y 13 (numeral octavo), ordena a los terminales de transporte
recaudar las tasas de uso, con el componente de seguridad y transferir dichos
dineros a la entidad administradora de los programas, los cuales deben ser
manejados de manera coordinada y organizada entre las empresas de transporte
intermunicipal de pasajeros usuarias de los terminales o a través de sus
agremiaciones y las terminales de transporte en su conjunto.
2. Para el desarrollo de lo anterior, según lo dicho
por el citado Decreto, las terminales deberán disponer, dentro de los seis
meses siguientes a la entrada en vigencia de la norma, de los equipos, personal
idóneo y un área suficiente dentro de sus instalaciones físicas para la
práctica de los exámenes médicos generales de aptitud física y prueba de
alcoholimetría, indispensables para el desarrollo de los programas de seguridad
vial.
3. Por su parte, la Resolución 2222 de 2002 del
Ministerio de Transporte, “por la cual se fijan las tasas de uso que deben
cobrar los terminales de transporte terrestre automotor de pasajeros por
carretera homologados o habilitados por el Ministerio de Transporte”,
establece en su artículo segundo lo siguiente:
“Además
del valor definido en los literales a, b, c, d y e del ART. PRIMERO de la
presente Resolución, los Terminales de Transporte cobrarán a las empresas de
transporte el valor de la prueba de alcoholimetría por cada despacho de origen
así: $600= para el año 2.002 con una cobertura del 33%, $1.200= para el año
2.003 con cobertura del 66% y $1.800= para el año 2.004 con cobertura del %100.
Para enero del año 2.005 el valor de esta prueba se incrementará de acuerdo con
el Índice de Precios al Consumidor (IPC) del año inmediatamente anterior y
continuará con el mismo procedimiento para los años siguientes teniendo una
cobertura del 100%. Este valor es un componente de la tasa de uso para el
desarrollo de los programas de seguridad en la operación de transporte
definidos en el artículo 12 numeral 8 del Decreto No. 2762 de Dic. 20 de 2.001.
Estos recursos serán recaudados por la Terminal y depositados diaria e
íntegramente en la cuenta que para tal efecto establezca el organismo
administrador del programa, el cuál será creado por las entidades gremiales y
asociaciones del transporte terrestre intermunicipal de pasajeros”. (Negrilla
fuera de texto).
4. En virtud de lo preceptuado por el Decreto 2762 de
2001 y la Resolución 2222 de 2002 precitados, el consorcio ADITT-ASOTRANS, en
calidad de organismo administrador de programa, atendiendo a la facultad
otorgada por los gremios representativos de las empresas de transporte
terrestre intermunicipal de orden nacional para la creación de dicho órgano,
celebró convenio de colaboración con la Terminal de Transporte de Neiva,
el 19 de septiembre de 2008, por una duración de cinco años, prorrogables por
el mismo periodo de tiempo, si no existiere decisión en contrario con una
anticipación mínima de treinta (30) días a su vencimiento.
5. El 25 de abril de 2013, el Gerente de la Terminal
de Transportes de Neiva, Alejandro Plazas Macías, mediante comunicación
escrita, manifestó a ASOTRANS, sin motivación adicional alguna, la intención de
no renovar el convenio de colaboración, que tiene por objeto la aplicación de
pruebas de alcoholimetría y exámenes de aptitud física a todos los conductores
que estuvieren próximos a ser despachados desde las instalaciones del Terminal
de Transportes de Neiva.
6. En sesión de 14 de septiembre de 2013 y dada la
finalización del convenio de colaboración con el consorcio ADITT-ASOTRANS, la
Junta Directiva del Terminal de Transportes de Neiva, tomó la determinación
unilateral de asignar el convenio para realizar las pruebas de alcoholimetría y
programas de seguridad vial al operador CORPORACIÓN DE EMPRESAS DE TRANSPORTE
DEL TOLIMA, HUILA, CAQUETÁ Y GIRARDOT –en adelante CORPOTRANS-, que según el
libelo de la demanda, es una asociación regional de empresas urbanas, de
particulares y empresas de servicio especial y, del mismo modo,
(…) “no es un organismo operador de programa en los términos de la
resolución 002222 de 2002”[1], ello sustentado en que “COORPOTRANS no es un gremio, sino una
Corporación, dedicada a otras actividades diferentes al manejo del programa de
seguridad vial como puede verse en su certificado de existencia y
representación. En efecto, el organismo administrador del programa debe
encargarse exclusivamente de las pruebas de alcoholimetría y de los exámenes
médicos de aptitud física. El programa no lo pueden manejar directamente los
gremios o un gremio, sino el organismo creado por los gremios. En cambio, el
CONSORCIO ADITT-ASOTRANS se dedica de manera exclusiva a operar el programa de
alcoholimetría como manda la ley”[2].
7.
En específico, el accionante citando entre otras fuentes la Ley 336 de 1996, los
Decretos 1326 de 1998 y 2762 de 2001, la Resolución 002222 de 2002 y la
sentencia 0543 de 2010 del Consejo de Estado, adujo que la relación entre los
gremios y las terminales no es de índole contractual sino convencional, en
razón a que se firma un convenio de colaboración para que la Terminal de
Transporte cumpla el reglamento del Ministerio y recaude los recursos del
programa, devolviéndolos integralmente a los administradores del programa; en
este sentido, la suspensión del convenio o el otorgamiento del contrato a una
entidad no autorizada, pondría en peligro la vida e integridad de los pasajeros
y sería abiertamente violatoria del debido proceso administrativo, en razón a
que no existe norma alguna que permita a las terminales de transporte adjudicar
el programa de seguridad vial.
8.
Manifestó que la Corte Constitucional, en sentencia C-132 de 2009, se ocupó de
establecer la posibilidad del manejo de recursos a un sector de la economía,
autorizando al Gobierno para designar a los gremios representativos de un
sector económico para manejar recursos, por cuanto en virtud de la Ley 336 de
1996, reglamentada por los Decretos 1326 de 1998 y 2762 de 2001, la Ley 105 de
1996 y la Resolución 002222 de 2002, el Gobierno Nacional le concede a los
gremios representativos de orden nacional la facultad de constituir fondos de
seguridad y promoción para el transporte terrestre.
9.
Por lo anterior, alegó que la entidad accionada: i) al adjudicar el contrato
del programa de seguridad vial está incurso en una vía de hecho y viola el
debido proceso al atribuirse ilegalmente la facultad de otorgar el contrato de
seguridad vial; ii) con esta actuación se pone en riesgo la vida de los
pasajeros, pues los vehículos que se despachan desde la Terminal de Transportes
de Neiva, pueden ocasionar o sufrir accidentes de tránsito y; iii) pone en
peligro los recursos del programa pues serían entregados a una corporación que
no cumple con el requisito de ser un gremio nacional representativo.
10.
La Superintendencia de Puertos y Transporte, vigilante del programa, mediante
comunicación de 18-09-2013 le ordenó a la Terminal accionada: “abstenerse de
realizar cualquier actividad que se enmarque por fuera de la normatividad
existente, ya que esto no solo sería antijurídico sino que podría atentar
contra la seguridad de los usuarios. Y suspender cualquier actuación de esa
Terminal o de sus órganos directivos que afecte la actual operación del
programa” [3],
concepto que reiteró mediante comunicación de fecha 19-09-2013 “una vez más,
abstenerse de tomar decisiones y realizar actividades contrarias a las normas
que rigen su actividad”, en relación con la “realización de pruebas de
alcoholimetría y posterior entrega de las respectivas tasas de uso”[4].
11. Según el escrito de tutela, la gerencia del
Terminal de Transportes de Neiva no atendió a ninguna de las comunicaciones
remitidas y, contrario a ello, terminó sin justa causa el convenio de
colaboración suscrito, consecuentemente interrumpió la prestación del servicio
por parte del Consorcio ADITT-ASOTRANS, dispuso la implementación de guardias
de seguridad que impedían el acceso de los conductores a las instalaciones
donde dicho consorcio prestaba los servicios e impuso unilateralmente la
obligatoriedad de practicar las pruebas de alcoholimetría con COORPOTRANS, en
su calidad de nuevo operador del programa.
Solicitud de tutela
12.
Carlos Enrique Campillo Parra, obrando en nombre y representación de ASOTRANS,
integrante del consorcio ADITT-ASOTRANS, entidad gremial de orden nacional,
presentó acción de tutela contra la Terminal de Transportes S.A. de Neiva por
violación del derecho fundamental al debido proceso al: i) entregar sin
competencia para ello el manejo del programa de seguridad vial a la asociación
regional CORPOTRANS y; ii) dar terminación unilateral al convenio de
colaboración suscrito con el consorcio ADITT-ASOTRANS el 19 de septiembre de
2008, mediante el cual como operador legalmente autorizado por el Ministerio de
Transporte y registrado ante la Secretaría de Salud del Departamento del Huila,
desarrollaba en la Terminal accionada, en cumplimiento de la competencia
otorgada por el Ministerio de Transporte a los gremios nacionales, pruebas de
alcoholimetría y exámenes de aptitud física a todos los conductores.
Del mismo modo, solicitó decretar como medida
cautelar la suspensión de los actos proferidos por la Junta Directiva y la
gerencia de la Terminal de Transportes de Neiva y, permitir la continuidad del
programa de seguridad vial a cargo del Consorcio ADITT-ASOTRANS.
Respuesta de las entidades accionadas y vinculadas
Terminal de Transportes de Neiva
13. Mediante escrito presentado el 7 de octubre de
2013, en el que solicitó la suspensión de la medida provisional decretada por
el juez de primera instancia, el gerente del Terminal de Transportes de Neiva,
afirmó que la continuidad exigida en los programas de seguridad vial no fue
suspendida, por el contrario, mejoró su ejecución. No obstante, al persistir
con el cumplimiento de dicha medida provisional, se causarían graves perjuicios
al interés público por generar desinformación e inestabilidad en el público en
general.
14. Del mismo modo, alegó falta de competencia del
Juez 70 Civil Municipal de Bogotá D.C. para conocer del asunto, toda vez que “no
tiene jurisdicción en el lugar donde presuntamente al decir del accionante
ocurre la violación o amenaza que motivó la presentación de la solicitud. Si se
hubiere presentado alguna vulneración, el lugar donde se genera y ocurre es en
el Terminal de Neiva-Huila, pues es en esta ciudad donde permanentemente se
deben llevar a cabo las pruebas de alcoholimetría a los conductores de las
distintas empresas con rutas de origen en esta ciudad y los planes de seguridad
vial a los mismos”[5].
15. En relación a la legitimidad e interés en la
causa por activa, afirmó “que ASOTRANS no es la entidad a la que
presuntamente se le han vulnerado los derechos, es al consorcio ADITT-ASOTRANS,
de quien tampoco es representante el señor Carlos Enrique Campillo, según el
artículo sexto de la escritura”[6].
16. A los hechos de la
demanda de tutela, indicó que el Decreto 2762 de 2001 “dice que los dineros
no serán recaudados por los Terminales hablando de transferirlos al operador,
pero EN NINGUN APARTE menciona que el operador deba ser ADITT-ASOTRANS, como se
puede apreciar la norma habla “de la entidad administradora de los mencionados
programas” la cual puede ser perfectamente cualquier entidad que cumpla con los
requisitos legales.”[7]
17. Asimismo, sobre la administración del programa de
seguridad vial, el manejo de los dineros recaudados a través de este y la
terminación del convenio a que tuvo lugar la presentación de la acción de
tutela, manifestó:
“La transcripción de la norma es perfecta, lo que no lo es, es la
interpretación del accionante, la norma dice claramente que el manejo del
dinero se hará entre las empresas de transporte intermunicipal o a través de
sus agremiaciones, véase que no está designando exclusivamente a dichas
agremiaciones. Por otra parte obsérvese que el accionante le da a las empresas la
facultad de vigilar, evaluar y hacer seguimiento al programa otorgándonos la
razón en que por esos verbos rectores fue que el Terminal debió terminar el
convenio con ese operador dada su ineficiencia e ineficacia así como la pobreza
de la inversión del dinero recaudado en programas de seguridad”[8].
18. Respecto del asunto de finalización del convenio
de colaboración y cambio de operador del programa, sostuvo la entidad accionada
que “es falso que los miembros integrantes de los Terminales no puedan
participar en las decisiones que afecten a sus representadas, todo lo contrario
la circular externa 006[9]
transcrita arriba es clara en manifestar que las terminales pueden realizar
contratos, convenios y desarrollar otras formas jurídicas para ejecutar los
programas de seguridad vial”[10].
Cooperativa de Motoristas del Huila y Caquetá
Limitada “COOMOTOR”
19. Mediante auto de 2 de octubre de 2013, el juez a
quo ordenó notificar la acción de tutela a COOMOTOR, por ser de su interés,
para que se pronunciase respecto de los hechos y pretensiones de la misma.
20. Como respuesta a la presente acción, manifestó la
entidad que “el incumplimiento de las obligaciones por parte del Consorcio y
la total ausencia de programas de prevención y seguridad vial originaron la
terminación del convenio”, “por la evaluación y vigilancia efectuada
sobre el desarrollo del convenio firmado entre el Terminal de Transportes de
Neiva y el Consorcio ASOTRANS-ADITT, se tomó la decisión por parte de la Junta
Directiva de darlo por terminado, avisando oportunamente sobre esta
determinación con seis meses de anticipación. El interés del mencionado
Consorcio sólo ha sido en este caso el de recibir los recursos recaudados por
concepto de la prueba de alcoholemia, sin haber reinvertido un solo peso en las
demás actividades que componen los programas de prevención y seguridad vial,
como sí lo está haciendo CORPOTRANS, agremiación con la cual se firmó el
convenio a partir del 19 de septiembre de 2013”[11].
21. Asimismo, dejó sentado que el artículo 12 del Decreto
2762 de 2001 otorga la facultad para que los recursos sean manejados de dos
formas: (i) por conducto de las empresas usuarias de la terminal de manera
coordinada y organizada y; (ii) por parte de sus agremiaciones y el terminal de
transportes conjuntamente.
22. Alegó también falta de competencia del Juez 70
Civil Municipal de Bogotá, por cuanto los efectos de la decisión tomada por la
junta directiva del Terminal de Transporte se surten en la ciudad de Neiva, no
en Bogotá, muy a pesar que el Consorcio ADITT-ASOTRANS tuviere su domicilio en
esa ciudad.
Corporación de Empresas de Transporte del Tolima,
Huila, Caquetá y Girardot “CORPOTRANS”
23. Mediante auto de 2 de octubre de 2013, el juez de
primera instancia ordenó notificar la acción de tutela a CORPOTRANS, por ser de
su interés, para que se pronunciase respecto de los hechos y pretensiones de la
misma.
24. Mediante escrito radicado el 8 de octubre de
2013, la Corporación de Empresas de Transporte del Tolima, Huila,
Caquetá y Girardot “CORPOTRANS”, a través de representante legal, respondió a
la acción de tutela en estos términos:
“por
ser una entidad de naturaleza gremial que agrupa empresas de transporte
terrestre automotor de pasajeros habilitados por el Ministerio de Transporte
puede manejar el programa de seguridad desde la Terminal de transporte de Neiva
y por lo mismo la dicha Terminal tiene que transferirle la parte de la tasa de
uso destinada al desarrollo del referido programa.
“Bajo las anteriores consideraciones, podemos afirmar con absoluta
seguridad que la Terminal de Transporte de Neiva no ha violado el derecho
fundamental al debido proceso de ASOTRANS razón por la cual debe negarse la
tutela impetrada, mas (sic) cuando al consorcio
de manera pronta, legal y oportuna la Terminal de Transportes de Neiva S.A., le
expuso e informo sobre los incumplimientos y riesgos que estaba exponiendo a la
población de conductores usuarios de la Terminal de Transportes de Neiva”[12].
Ministerio de Transporte
25. Mediante auto de 2 de octubre de 2013, el Juez 70
Civil Municipal de Bogotá D.C, ordenó notificar la acción de tutela al
Ministerio de Transporte, por ser de su interés, para que se pronunciase
respecto de los hechos y pretensiones de la misma.
26. A través de respuesta a
la acción de tutela remitida el 7 de octubre de 2013, el Ministerio de
Transporte indicó que en calidad de miembro de la Junta Directiva del Terminal
de Transporte de Neiva ha participado de las reuniones convocadas, en las
cuales se ha expuesto por parte del director la presunción de legalidad de la
Resolución 2222 de 2002. En la medida en que fueron expuestas las situaciones
de inconformidad por la gestión y administración de ASOTRANS y de la decisión
de asignar por parte de la junta el programa de seguridad vial a CORPOTRANS, se
dejó voto negativo, en procura de garantizar la debida aplicación de la
norma en cuestión.
Superintendencia de Puertos y Transporte
27. Mediante auto de 2 de octubre de 2013, el juez de
primera instancia ordenó notificar la acción de tutela a la Superintendencia de
Puertos y Transporte, por ser de su interés, para que se pronunciase respecto
de los hechos y pretensiones de la misma.
28. Por escrito allegado el 8 de octubre de 2013, en
respuesta a la acción de tutela, la Superintendencia de Puertos y Transporte
manifestó:
(…)
“cada Terminal dentro de su autonomía administrativa podrá o bien ejecutar
directamente los exámenes médicos con personal calificado, o bien contratarlo,
siguiendo las reglas que le sean aplicables, esto es, la Ley 80 de 1993 si son
entidades estatales, o el derecho privado para las demás.
“Para el caso que nos ocupa que es el Terminal de Transportes de
Neiva, es una sociedad de Economía Mixta, con una participación del estado de
más del 50%, cumpliendo con lo establecido en el artículo 2 numeral 1 de la Ley
80 de 1993.
“Por lo tanto la escogencia de la agremiación de transporte
destinada a recibir los recursos por concepto de la prueba de alcoholimetría se
realizará con base en los principios que rigen la Contratación administrativa”[13].
Decisiones judiciales objeto de revisión
Sentencia de primera instancia
29. Admitida la demanda de tutela, el Juzgado 70
Civil Municipal de Bogotá D.C., ordenó como medida provisional “SUSPENDER
todos los actos proferidos por la Junta Directiva y la Gerencia de la TERMINAL
DE TRANSPORTE DE NEIVA referentes al programa de seguridad vial y que se
continúen prestando los mismos por el CONSORCIO ADITT ASOTRANS mientras se
profiere un fallo definitivo dentro de la presente acción constitucional”[14].
30. Mediante fallo calendado el dieciséis (16) de
octubre de dos mil trece (2013), el Juzgado 70 Civil Municipal de Bogotá D.C.,
concedió el amparo por el derecho fundamental al debido proceso; decidió
confirmar la medida provisional decretada en el auto admisorio de la demanda y
suspender la decisión de la Junta Directiva de la Terminal de Transporte de
Neiva en la que cambió unilateralmente el administrador del programa de
seguridad vial. Asimismo, ordenó al Terminal de Transportes de Neiva dar
continuidad y normalidad al programa por el administrador constituido por los
gremios nacionales ASOTRANS y ADITT: consorcio ADITT-ASOTRANS.
31. El Juez sustentó su decisión en atención a que “la
entrega de la administración del precitado programa de seguridad a la
asociación regional CORPOTRANS constituye un atentado flagrante al derecho
fundamental al debido proceso que le asiste a la accionante no solo por el
hecho de haberle terminado el convenio por causas diferentes de las aquí
expuestas, sino por el hecho de haber sido entregada la administración del
programa a una entidad de índole netamente regional (…) en efecto hubo una
vulneración al derecho al debido proceso, en el entendido de que la elección
del operador del programa de seguridad vial no se ajustó a los parámetros
legales porque el operador de este programa debe ser elegido por las
agremiaciones nacionales de transporte terrestre municipal de pasajeros y no
por la Terminal de Transportes de Neiva puesto que no está dentro de sus
funciones elegir al nuevo operador del programa de seguridad vial”[15].
Impugnación
Cooperativa de Motoristas del Huila y Caquetá
Limitada “COOMOTOR”
32. Mediante escrito allegado el 23 de octubre de
2013, COOMOTOR presentó recurso de impugnación contra la sentencia de primera instancia,
sustentado en los mismos argumentos traídos a colación en la respuesta de la
demanda. En ese sentido, consideró improcedente la acción de tutela por falta
de competencia del juez y, del mismo modo, por la ausencia de análisis sobre la
procedencia de la misma ya que no se estudió la subsidiariedad.
33. Expresamente, manifestó la entidad lo siguiente:
“Vemos entonces como el Juez Constitucional se ampara parcialmente
en una norma, a su acomodo y con el único fin de sostener la teoría de que la facultad
de administrar estos programas se le confirió a las agremiaciones nacionales y
no a las agremiaciones regionales.
Al darle una objetiva y conjunta interpretación a las normas, no se
requiere de mayores consideraciones para concluir que si los Estatutos de la
agremiación contemplan un radio de acción nacional y su presencia es efectiva
en varios Departamentos, está facultada para administrar los programas de
prevención y seguridad vial.
Con fundamento en ello es que debe el Juez analizar si la agremiación
CORPOTRANS está facultada o no para administrar el programa, pues la simple
razón argumentada en el fallo de que por tratarse de una agremiación de
carácter regional no lo puede hacer, es abiertamente inconstitucional e
ilegal”.
Corporación de Empresas de Transporte del Tolima,
Huila, Caquetá y Girardot “CORPOTRANS”
34. A través de recurso de
impugnación interpuesto el 24 de octubre de 2013, CORPOTRANS manifestó que “la
argumentación que utilizó el juzgador para justificar la retención de la competencia
es deleznable y de una profunda gravedad”[16].
35. Respecto al fondo del asunto, señaló que “el
señor Juez en este conjunto en contra de nuestra agremiación causante de
agravio patrimonial no quiso apreciar los estatutos de CORPOTRANS, que
aportados por nosotros obran en el proceso, que no han sido redargüidos o
tachados de falsos y por tal razón no destacó la naturaleza gremial de nuestra
entidad con acción en el ámbito nacional como aparece en el artículo tercero de
los mismos. Omisión que favorece los intereses de ASOTRANS, pero que no le
protege un derecho fundamental -sic-, pues lejos de estos cuestionables
análisis menores que realizó el Juez, no determinó si el derecho constitucional
que se alude como vulnerado en la terminación del convenio con ASOTRANS y la
relación contractual celebrada entre el Terminal de Transportes de Neiva y
Corpotrans  con el propósito de establecer las reglas de manejo
coordinado de los recursos provenientes de la tasa de uso con destino al
programa de seguridad, que dio lugar a la acción de tutela, tiene el carácter
de fundamental y si además existe –sic- otros medios de defensa judicial
idóneos para la defensa de la peticionaria”[17].
Sentencia de segunda instancia
36. El Juzgado 4° Civil del Circuito de Bogotá D.C.,
mediante providencia de 6 de noviembre de 2013, confirmó la sentencia de tutela
proferida por el Juzgado 70 Civil Municipal de Bogotá D.C. al encontrar a su
vez vulnerado el derecho fundamental al debido proceso, “pues ello quedó
demostrado dentro del caudal probatorio recaudado, ya que al terminar el
convenio con la accionante por causas diferentes a las establecidas en la ley y
convenir con otra empresa que no reúna los mentados requisitos, la vulneración
es flagrante, por lo que el fallo debe ser confirmado”[18].
Pruebas relevantes que obran dentro del
expediente:
·
Certificado de existencia y representación legal
de la entidad sin ánimo de lucro Asociación Nacional de Transportadores
“ASOTRANS” de la Cámara de Comercio, con fecha de 12 de septiembre de 2013. (fl.
2-6)
·
Certificado de existencia y representación legal
de la entidad sin ánimo de lucro Asociación para el Desarrollo Integral del
Transporte Terrestre Intermunicipal “ADITT” de la Cámara de Comercio, con fecha
de 25 de septiembre de 2013. (fl. 7-11)
·
Comunicación escrita por parte de la
Superintendencia de Puertos y Transporte al Gerente General del Terminal de
Transportes de Neiva con fecha de 18 de septiembre de 2013 en la que requiere a
la referida Terminal que se abstenga de realizar cualquier tipo de actividad
que se enmarque por fuera de la normatividad existente. (fl. 12-13)
·
Resolución 002222 de 2002 expedida por el
Ministerio de Transporte, “por la cual se fijan las tasas de uso que deben
cobrar los terminales de transporte terrestre automotor de pasajeros por
carretera homologados o habilitados por el Ministerio de Transporte”. (fl.
15-17)
·
Circular externa número 006 de mayo 4 de 2007 de
la Superintendencia de Puertos y Transporte, sobre la vigencia y cumplimiento
del programa de seguridad y pruebas de alcoholimetría. (fl. 18-29)
·
Escrito de terminación de convenio de
colaboración por parte del Terminal de Transportes de Neiva dirigido a
ASOTRANS, con fecha de 25 de abril de 2013. (fl. 46)
·
Respuesta del Consorcio ADITT-ASOTRANS al
escrito de terminación de convenio de colaboración calendada el 4 de septiembre
de 2013. (fl. 62-63)
·
Reporte de información del Consorcio
ADITT-ASOTRANS y cumplimiento de normatividad, dirigido al Gerente General del
Terminal de Transportes de Neiva, fechado el 21 de agosto de 2013. (fl. 71-73)
·
Certificado de existencia y representación legal
de la entidad de economía solidaria Cooperativa de Motoristas del Huila y
Caquetá Ltda. “COOMOTOR” de Cámara de Comercio, con fecha de 26 de septiembre
de 2013. (fl. 118-124)
·
Certificado de existencia y representación legal
de la Terminal de Transportes de Neiva S.A. de Cámara de Comercio, con fecha de
20 de agosto de 2013. (fl. 127-129)
·
Respuesta a la demanda de tutela por parte de la
Cooperativa de Motoristas del Huila y Caquetá Limitada “COOMOTOR”, con fecha de
8 de octubre de 2013. (fl. 160-169)
·
Convenio de colaboración celebrado entre el
Terminal de Transportes de Neiva y el Consorcio ADITT-ASOTRANS, con fecha de 19
de septiembre de 2008. (fl. 170-177)
·
Acta No. 225 de la Junta Directiva Ordinaria de
la Sociedad Terminal de Transportes de Neiva de 3 de septiembre de 2013. (fl.
179-190)
·
Informe de revisor fiscal del Convenio de
Colaboración celebrado entre la sociedad Terminal de Transportes de Neiva y el
Consorcio ADITT-ASOTRANS, calendado el 3 de septiembre de 2013. (fl. 191-193)
·
Respuesta del Ministerio de Transporte a la
demanda de tutela, con fecha de 7 de octubre de 2013. (fl. 208-210)
·
Respuesta de Corporación de Empresas de
Transporte del Tolima, Huila, Caquetá y Girardot “CORPOTRANS” a la demanda de
tutela, fechada el 8 de octubre de 2013. (fl. 217-234)
·
Certificado de existencia y representación legal
de la entidad sin ánimo de lucro Corporación de Empresas de Transporte del
Tolima, Huila, Girardot y Caquetá “CORPOTRANS” de la Cámara de Comercio, con
fecha de 7 de octubre de 2013. (fl. 235-239)
·
Respuesta de la Superintendencia de Puertos y a
la demanda de tutela, fechada el 8 de octubre de 2013. (fl. 297-307)
·
Respuesta del Terminal de Transportes de Neiva a
la demanda de tutela, con fecha de 9 de octubre de 2013. (fl. 309-318).
II. CONSIDERACIONES Y
FUNDAMENTOS
1.
Competencia
Es competente
esta Sala de la Corte Constitucional para revisar las decisiones proferidas
dentro de la acción de tutela de la referencia de conformidad con lo dispuesto
en los artículos 86 y 241, numeral 9o, de la Constitución Política, en
concordancia con los artículos 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991.
2. Problema
Jurídico
En atención a lo
expuesto, esta Sala de Revisión deberá determinar si la actuación de la
TERMINAL DE TRANSPORTES DE NEIVA (entidad accionada), que decidió no prorrogar
el convenio de colaboración celebrado con ASOTRANS (entidad accionante), para
posteriormente suscribir unilateralmente un nuevo convenio con otra entidad
(CORPOTRANS), vulneró el derecho fundamental al debido proceso de ASOTRANS.
Con el fin de
resolver el caso, la Sala se pronunciará sobre el principio de subsidiariedad y
posteriormente analizará el caso en concreto.
3. Principio de subsidiariedad
El tercer inciso del artículo 86 constitucional
establece que la tutela “sólo procederá cuando el afectado no disponga de
otro medio de defensa judicial, salvo que aquélla se utilice como mecanismo
transitorio para evitar un perjuicio irremediable”. A partir de esto, se ha
dicho que la acción de tutela tiene un carácter subsidiario, en la medida que
su procedencia se encuentra sometida al agotamiento de los medios ordinarios y
extraordinarios de defensa con los que cuenta el accionante o a la demostración
de su inexistencia.
Dentro de esta misma línea, la Corte ha señalado que
la acción de tutela es también complementaria de los procedimientos ordinarios,
ya que es, en esencia, un mecanismo judicial de origen constitucional de
evidente carácter residual, que está previsto para asegurar la tutela efectiva
y sustancial de los derechos constitucionales fundamentales, y, por ello, sólo
precede cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial.
Este principio reafirma que la acción de tutela exige
el agotamiento del medio ordinario de defensa, pues ésta acción no fue pensada
ni diseñada para suplir los procedimientos ordinarios ni mucho menos para
enmendar los errores o descuidos de las partes en el proceso. Dentro de esa
comprensión, “la Corte ha sostenido, de manera reiterada, que la acción de
tutela es improcedente cuando con ella se pretenden sustituir mecanismos
ordinarios de defensa que, por negligencia, descuido o incuria de quien
solicita el amparo constitucional, no fueron utilizados a su debido tiempo[19]”.
La jurisprudencia de esta Corporación también ha
establecido que en el ámbito del derecho administrativo, la acción de tutela es
improcedente como mecanismo principal para proteger derechos fundamentales que
resulten amenazados o vulnerados con ocasión de la expedición de actos
administrativos[20],
ya que para controvertir la legalidad de ellos están previstas acciones idóneas
en la jurisdicción contenciosa administrativa[21],
en las cuales se puede solicitar desde la demanda como medida cautelar la
suspensión del acto vulneratorio[22].
No obstante, cuando la acción de
amparo se utiliza como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio
irremediable se puede omitir el cumplimiento del requisito de subsidiariedad,
es decir, acudir previamente a los mecanismos ordinarios de defensa judicial. Este
perjuicio irremediable, como lo ha sostenido la Corte Constitucional desde sus
inicios[23],
debe ser inminente o actual y, además, ha de ser grave, así como que ha de requerir
el despliegue de medidas urgentes e impostergables para evitar su configuración.
En uno de sus
fallos sintetizó dicho perjuicio de la siguiente manera:
“[…] En primer lugar, el perjuicio debe
ser inminente o próximo a suceder. Este exige un considerable grado de
certeza y suficientes elementos fácticos que así lo demuestren, tomando en
cuenta, además, la causa del daño. En segundo lugar, el perjuicio ha de ser grave,
es decir, que suponga un detrimento sobre un bien altamente significativo para
la persona (moral o material), pero que sea susceptible de determinación
jurídica. En tercer lugar, deben requerirse medidas urgentes para
superar el daño, entendidas éstas desde una doble perspectiva: como una
respuesta adecuada frente a la inminencia del perjuicio, y como respuesta que
armonice con las particularidades del caso. Por último, las medidas de
protección deben ser impostergables, esto es, que respondan a criterios
de oportunidad y eficiencia a fin de evitar la consumación de un daño
antijurídico irreparable”[24].
4.
Análisis del caso en concreto
4.1.
Cuestión previa: solicitud de nulidad
Antes
de abordar el estudio de las causales específicas de procedibilidad, esta Sala
debe pronunciarse sobre la competencia de los jueces de instancia, la cual fue
cuestionada por la empresa CORPOTRANS y la entidad accionada. Según lo
manifestado, los operadores jurídicos carecían de competencia al ser jueces con
jurisdicción territorial en la ciudad Bogotá D.C., ciudad diferente a la cual
tuvo lugar la presunta vulneración –Neiva-, “cuando la realidad es que todos
los efectos de la decisión tomada por la Junta Directiva del Terminal de
Transporte de Neiva S.A. se surten en ésta última, independientemente de que el
CONSORCIO ASOTRANS-ADITT tenga su domicilio en Bogotá”[25].
Al
respecto, precisa la Sala Octava que de acuerdo con el Auto 139 de 2013, la Sala
Plena de la Corporación reiteró el alcance del término “a prevención”,
contenido en el artículo 37 del Decreto 2591 de 1991, el cual resulta aplicable
a este asunto. En ese orden de ideas, la acción de tutela puede interponerse a
discreción del tutelante “(i) ante
el juez con jurisdicción en el lugar donde ocurriere la violación o amenaza que
la motivare o, a su elección, (ii) ante el juez con jurisdicción en el lugar donde
se produjeren sus efectos”. En este asunto, la Sala Octava admite, con el fin de no dilatar la
protección inmediata de los derechos fundamentales invocados, que por
competencia territorial es válido considerar que los efectos de la presunta vulneración al debido proceso
se producen tanto en la ciudad de Neiva como en la ciudad de Bogotá D.C., domicilio
principal de la parte accionante[26], en el cual se desarrollan sus
operaciones financieras, estratégicas y ejecutivas. Además, en la ciudad de
Bogotá D.C., también se encuentra la sede del Ministerio de Transporte y la
Superintendencia de Puertos y Transporte (terceros interesados). Por ende, en
aplicación de los principios de economía procesal y eficacia, se niega la
solicitud de nulidad invocada.
Observa la Sala, que en el curso del proceso no ha
existido violación al debido proceso por cuanto las partes y los terceros
interesados han tenido en todo momento la posibilidad de acceder al expediente,
presentar pruebas, controvertir las aportadas por la parte contraria y ejercer
el derecho de defensa.
4.2.
Estudio de procedencia de la acción de tutela
-Juicio
de inmediatez: la presunta afectación del derecho
fundamental al debido proceso del accionante tuvo lugar con la terminación
unilateral del convenio de colaboración suscrito entre las partes. En fecha 25
de abril de 2013, la entidad accionada manifestó que “no está interesada en
renovar el convenio de colaboración”[27],
posteriormente, en comunicación de 04 de septiembre de 2013[28], ASOTRANS como entidad
afectada de la decisión contestó a la Terminal en los siguientes términos: “el
convenio que Usted menciona solamente sirve a la Terminal para que se descuente
el dinero que le aporta al Consorcio como organismo administrador del programa
de recaudo, vigilancia y custodia de los valores, pero no para la vigencia del
programa”.
Por
lo anterior, así no repose en el expediente la fecha exacta de presentación de
la acción de tutela, según acta individual de reparto[29] la acción de tutela
fue repartida el 01 de octubre de 2013 y admitida mediante proveído de 2 de
octubre de 2013[30].
En consecuencia, concluye la Sala Octava de Revisión que el hecho que originó
el amparo es reciente respecto de la presentación de la acción (transcurrieron
seis meses aproximadamente). Además, la presunta vulneración es continua y
actual, teniendo en cuenta la respuesta dada por la parte accionante en el mes
de septiembre de 2013. Por tanto, la Sala entiende satisfecho este requisito de
procedencia.
-Juicio
de subsidiariedad: en este punto considera la Sala
que existen otros medios de defensa judicial, dependiendo de la calificación que
se haga acerca de la controversia sometida a consideración. Por lo cual,
declarará improcedente la acción de tutela bajo análisis.
La
Terminal de Transporte de Neiva es una sociedad de economía mixta, con una
participación del Estado de más del 50%, cuyo objeto social es la prestación de
servicios conexos a la actividad del transporte público, esto indica que la
accionada, por su naturaleza jurídica[31]
es una entidad pública, y en consecuencia se encuentra, por un lado, sometida
al cumplimiento de la regulación, tarifas y control operativo del Ministerio de
Transporte, y por otro, su actividad se somete a la inspección control y
vigilancia establecida para el sector de transporte en cabeza de la Superintendencia
de Puertos y Transporte.
De
las pruebas obrantes en el expediente[32]
se verifica entonces que el consorcio ADITT-ASOTRANS tiene la posibilidad de
demandar ante los jueces contenciosos administrativos mediante la acción de
controversias contractuales[33]
para que se declare la nulidad o el incumplimiento, con la posibilidad de que
se otorguen diversas medidas cautelares[34],
las cuales de acuerdo al Código de Procedimiento Administrativo y de lo
Contencioso Administrativo, podrían ser preventivas, conservativas,
anticipativas o de suspensión.
En
caso de considerarse que la terminación unilateral del contrato por parte de la
Terminal de Transporte de Neiva, no obedeció a una controversia contencioso administrativa
sino a una controversia en el ámbito jurídico privado, el demandante podría pedir
ante los jueces civiles ordinarios, el cumplimiento y/o la prórroga del
contrato o convenio de colaboración suscrito entre las partes.
Adicionalmente,
también resulta procedente en este asunto acudir ante la Superintendencia de
Sociedades[35]
para impugnar las decisiones de terminación unilateral tomadas por la Junta
Directiva de la Sociedad Terminal de Transportes de Neiva. En reunión No. 225 del
3 de septiembre de 2013[36],
dicha Junta “aprobó por unanimidad, la no prórroga del convenio de
colaboración con ADITT-ASOTRANS para la realización de las pruebas de
alcoholimetría a partir del 19 de septiembre de 2013”.
En sesión subsiguiente, No. 226, de 14 de septiembre de la misma anualidad,
aprobó por mayoría “la asignación del convenio para la -sic-­ realizar
las pruebas de alcoholimetría y programas de seguridad vial al operador
“CORPOTRANS”.
Finalmente,
la parte accionante también podría acudir a la acción popular, medio procesal-constitucional
expedito con el que podría asegurar una protección judicial efectiva de los
derechos e intereses colectivos (seguridad vial), afectados o amenazados por
las actuaciones de las autoridades públicas o de un particular, teniendo este
mecanismo otros instrumentos para evitar el daño contingente, hacer cesar el
peligro, la amenaza, la vulneración, por el agravio sobre esta categoría de
derechos e intereses, hasta restituir las cosas a su estado anterior[37].
No
obstante lo anterior, existen diversos casos decantados por la jurisprudencia
constitucional, en los cuales a pesar de la existencia de medios judiciales
ordinarios de protección al alcance del actor, resulta procedente la acción de
tutela, si el juez logra determinar que: “(i) los mecanismos y recursos ordinarios de defensa no son
suficientemente idóneos y eficaces para garantizar la protección de los
derechos presuntamente vulnerados o amenazados; (ii) se requiere el amparo
constitucional como mecanismo transitorio, pues, de lo contrario, el actor se
vería frente a la ocurrencia inminente de un perjuicio irremediable frente a
sus derechos fundamentales; y, (iii) el titular de los derechos fundamentales
amenazados o vulnerados es sujeto de especial protección constitucional. La
jurisprudencia constitucional, al respecto, ha indicado que el perjuicio ha de
ser inminente, esto es, que amenaza o está por suceder prontamente; las medidas
que se requieren para conjurar el perjuicio irremediable han de ser urgentes;
no basta cualquier perjuicio, se requiere que este sea grave, lo que equivale a
una gran intensidad del daño o menoscabo material o moral en el haber jurídico
de la persona; la urgencia y la gravedad determinan que la acción de tutela sea
impostergable, ya que tiene que ser adecuada para restablecer el orden social
justo en toda su integridad”[38].
En el caso concreto no se aprecia la
procedencia urgente de la acción de tutela para evitar la continuación de un
perjuicio, habida cuenta que la accionante no probó cómo la decisión unilateral
tomada por la entidad accionada, vulneratoria del derecho fundamental al debido
proceso, amenaza la prestación efectiva del servicio público de transporte en
la ciudad de Neiva o los derechos fundamentales de los usuarios del servicio.
-Relevancia constitucional: Considera la Sala Octava que el sub iúdice, no representa un asunto
de relevancia constitucional, como quiera que la controversia, si bien se
relaciona con el respeto al derecho fundamental al debido proceso (art. 29
C.P), implica el análisis sobre la aplicación correcta por parte de la terminal
de transporte de Neiva de normas legales y/o reglamentarias específicas que
permiten operar la terminal de transporte terrestre de Neiva en relación con la
práctica de exámenes a conductores por parte de los gremios nacionales
Aditt-Asotrans, que pudieron vulnerarse por la accionada, las cuales son ajenas
al juez de tutela.
Con
fundamento en lo expuesto, la Sala Octava revocará las decisiones proferidas
por los jueces de instancia y, en su lugar, declarará la improcedencia del
amparo, sin examinar el fondo del asunto o la configuración de alguna causal
específica de procedibilidad en la acción de tutela de la referencia.
III. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Octava de
Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del
pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
Primero.- REVOCAR en su integridad la sentencia proferida el 16 de noviembre
de 2013 por el Juzgado Cuarto Civil del Circuito de Bogotá D.C., la cual confirmó la sentencia fechada
el 16 de octubre de 2013 por el Juzgado Setenta Civil Municipal de Bogotá D.C., que concedió el amparo del derecho fundamental
al debido proceso a la Asociación Nacional de Transportadores –ASOTRANS-, consorcio ADITT-ASOTRANS-. En su lugar, DECLARAR
IMPROCEDENTE la acción de tutela presentada por ésta contra la Terminal de
Transportes S.A. de Neiva.
Segundo.- LÍBRESE por Secretaría General la comunicación prevista en el
artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Notifíquese, comuníquese, publíquese en la
Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
ALBERTO
ROJAS RÍOS
Magistrado
Con
aclaración de voto
LUIS
ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
MARÍA
VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
MARTHA
VICTORIA SÁCHICA MENDEZ
Secretaria
General
ACLARACION DE VOTO DEL
MAGISTRADO
ALBERTO ROJAS RÍOS
A LA SENTENCIA T-285/14
MEDIO
DE DEFENSA JUDICIAL IDONEO Y EFICAZ-Improcedencia
de tutela (Aclaración de voto)/ACCION DE TUTELA Y PRINCIPIO DE SUBSIDIARIEDAD
(Aclaración de voto)
La Sala al momento de analizar
la subsidiariedad del amparo, expuso múltiples medios de defensa judicial y no
concretó el más apropiado, lo cual se traduce en que utilizó una carga
argumentativa incompleta que podría vulnerar la tutela judicial efectiva del
accionante. En estos supuestos de difícil resolución judicial, estimo prudente
y eficiente que el juez constitucional, en aras de detectar el medio ordinario
idóneo y eficaz que tiene al alcance el accionante, exteriorice dicho mecanismo
de defensa guiado por las normas y la jurisprudencia pertinente al caso concreto,
esto, con la única finalidad de no dilatar el acceso a la administración de
justicia, brindar seguridad jurídica y encaminar debidamente la controversia.
Sin duda, esta interpretación resulta ser la más garantista para no desproteger
la presunta afectación de los derechos fundamentales.
DERECHO DE ACCESO A LA ADMINISTRACION DE JUSTICIA-Fundamental (Aclaración de voto)
En mi entender, la Sala ha debido
profundizar sobre cuál de todos los mecanismos procesales de defensa judicial
puntualizados era el más idóneo, con lo cual hubiese cumplido una labor de
pedagogía constitucional siguiendo el ordenamiento jurídico aplicable; de este
modo la decisión sería ilustrativa para al tutelante y haría efectivo su
derecho de acceso a la administración de justicia. Esto ante la trascendencia
constitucional de este asunto que implica un estudio profundo del derecho
fundamental al debido proceso de ASOTRANS [entidad presuntamente afectada por
la terminación unilateral de un convenio] y los derechos fundamentales de los
usuarios del servicio de transporte
Obviamente con todo respeto por la
decisión pronunciada por la Sala Octava de Revisión de la Corte Constitucional,
procedo a sustentar mi aclaración de voto respecto de algunas reflexiones
jurídicas que surgen del expediente T-4.198.843, dentro de la acción de tutela
instaurada por la Asociación Nacional de Transportadores contra la Terminal de
Transportes de Neiva S.A., que en mi entender han debido ser estudiadas por la
Sala de Revisión de Tutelas que integro.
Me encuentro de acuerdo con la
decisión de declarar improcedente el amparo toda vez que ASOTRANS dispone de
otro medio de defensa judicial y no acreditó plenamente un perjuicio
irremediable que haga procedente la acción de tutela como mecanismo transitorio
para proteger la presunta violación del debido proceso. Sin embargo, dado que
en este caso se promovió acción de tutela contra un convenio de colaboración
suscrito entre las partes y terminado de manera unilateral por la entidad
accionada, resultaba oportuno que la Sala definiera expresamente cuál de todos
los medios de control que describió es el idóneo y eficaz, de acuerdo con el
ordenamiento jurídico.
En efecto, si observamos el estudio
de procedencia que realizó la sentencia T-285 de 2014, se concluye que la Sala
Octava optó por la improcedencia de la acción de tutela ante la existencia de
cuatro mecanismos de defensa que pueden ser excluyentes entre sí. Se propuso al
actor acudir a la: i) jurisdicción contencioso administrativa (acción de
controversias contractuales-medidas cautelares); ii) justicia civil ordinaria;
iii) Superintendencia de Sociedades y; iv) acción popular.
En mi criterio, es
constitucionalmente pertinente que en casos de compleja resolución judicial, el
juez constitucional, en calidad de protector de los derechos fundamentales y
del interés general -en este caso: el servicio público de transporte-, defina
con certeza el medio de defensa judicial correspondiente, claro está, basándose
en los hechos, la normatividad y la jurisprudencia aplicable . En otras
palabras, la Sala al momento de analizar la subsidiariedad del amparo, expuso
múltiples medios de defensa judicial y no concretó el más apropiado, lo cual se
traduce en que utilizó una carga argumentativa incompleta que podría vulnerar
la tutela judicial efectiva del accionante.
En estos supuestos de difícil
resolución judicial, estimo prudente y eficiente que el juez constitucional, en
aras de detectar el medio ordinario idóneo y eficaz que tiene al alcance el
accionante, exteriorice dicho mecanismo de defensa guiado por las normas y la
jurisprudencia pertinente al caso concreto, esto, con la única finalidad de no
dilatar el acceso a la administración de justicia , brindar seguridad jurídica
y encaminar debidamente la controversia. Sin duda, esta interpretación resulta
ser la más garantista para no desproteger la presunta afectación de los
derechos fundamentales.
En mi entender, la Sala Octava ha
debido profundizar sobre cuál de todos los mecanismos procesales de defensa
judicial puntualizados era el más idóneo, con lo cual hubiese cumplido una
labor de pedagogía constitucional siguiendo el ordenamiento jurídico aplicable;
de este modo la decisión sería ilustrativa para al tutelante y haría efectivo
su derecho de acceso a la administración de justicia. Esto ante la
trascendencia constitucional de este asunto que implica un estudio profundo del
derecho fundamental al debido proceso de ASOTRANS [entidad presuntamente
afectada por la terminación unilateral de un convenio] y los derechos fundamentales
de los usuarios del servicio de transporte.
Insisto en que aunque coincido en
que este caso se encuentra en una esfera de protección distinta a la
constitucional, decido aclarar mi voto habida cuenta que estimo de suma
importancia precisar que las partes -particulares-, se hallan sometidas a la
reglamentación del sector de transporte, donde ya existe decantada
jurisprudencia  y regulación jurídica y concreta , acerca del operador de
programas de seguridad vial, disposiciones que para el caso sub examine regulan
situaciones de rango legal y reglamentario.
Por lo anterior, respetando la
solución de la litis, pasaré a exponer dicho marco legal y jurisprudencial. Es
pertinente resaltar que en jurisprudencia constitucional, "la Corte
Constitucional ha sostenido que la acción de tutela se encamina a proteger los
derechos fundamentales de los ciudadanos no sólo frente a los posibles
desbordamientos de la autoridad del Estado, sino también de los particulares,
cuando éstos, investidos de poder en virtud de la prestación de un servicio
público, asumen una posición de autoridad desde la cual pueden llegar a
quebrantar derechos constitucionales" .
Sobre la actividad del accionante
como particular sujeto a un servicio público, el Decreto Reglamentario 2762 de
2001, complementado por un reglamento técnico del Ministerio de Transporte; la
Resolución 2222 de 2002, fijó las normas sobre creación, habilitación,
homologación y operación de los terminales de transporte terrestre automotor de
pasajeros por carretera, en desarrollo de la Ley 336 de 1996 y la Ley 105 de
1993.
Todas las anteriores normas se
encuentran fundadas en el principio de legalidad y son de obligatorio
acatamiento por las autoridades y los particulares, bien sean terminales de
transporte o empresas prestatarias de este servicio, al establecer obligaciones
y condiciones que tienen como finalidad única la adecuada prestación del
servicio público de transporte en condiciones de seguridad general e interés
general.
En consecuencia, se podría concluir
que todos los actos y procedimientos en lo que atañe a la operación del
transporte, se deben someter a la Ley y a la reglamentación establecida para el
sector (Ley 105 de 1993, Ley 336 de 1996 y Decreto reglamentario 2762 de 2001).
Del análisis normativo, llama la
atención una competencia en cabeza de los gremios nacionales de transporte,
conforme al artículo segundo de la Resolución 2222 de 2002, "(...) Estos
recursos serán recaudados por el Terminal y depositados diaria e íntegramente
en la cuenta que para tal efecto establezca el organismo administrador del
programa, el cual será creado por las entidades gremiales nacionales del
transporte terrestre intermunicipal de pasajeros". (Negrilla fuera de
texto).
Dicho reglamento técnico, que fijó
las tasas de uso que deben cobrar las terminales de transporte terrestre
automotor de pasajeros por carretera, ha sido estudiado en varias oportunidades
por el Consejo de Estado ante la interposición de diversas acciones de nulidad.
Esta Corporación ha señalado la naturaleza
jurídica y la competencia de los gremios nacionales para crear el organismo
administrador del programa y los recaudos de los dineros con destino a los
programas de seguridad, de la siguiente manera:
"Tampoco se aprecia vulneración
de norma superior alguna, cuando la disposición acusada se refiere a que los
dineros por este concepto serán recaudados por el terminal y depositados en la
cuenta que para el efecto establezca el organismo administrador del programa
"el cual será creado por las entidades gremiales nacionales del transporte
terrestre intermunicipal de pasajeros". Esta norma está en clara
consonancia con el artículo 13 del Decreto 2762 de 2001 cuando señaló:
"Para el desarrollo de estos programas se contará con los recursos previstos
en el artículo 12 del presente decreto, los cuales se manejarán de manera
coordinada y organizada entre las empresas de transporte intermunicipal de
pasajeros usuarias de los terminales, o a través de sus agremiaciones y los
terminales de transporte en su conjunto”. Debe entenderse que las agremiaciones
por lo general, son de carácter nacional" . (Subrayado fuera de texto).
En otra sentencia, que decidió una
acción de nulidad en contra de la Resolución 2222 de 2002, el máximo Tribunal
Contencioso Administrativo consideró:
"Respecto de la petición de
nulidad en relación con la resolución -sic- 2222 de 2002 pues bien, el hecho de
que los recursos originados en el cobro de las tasas de uso previstas en el
artículo 21 de la Ley 105 de 1993 y en la Resolución 2222 de 2002, sean
recaudados por los terminales de transporte y depositados diaria e íntegramente
en la cuenta que para tal efecto establezca el organismo administrador del
programa, cuya creación corresponde a las entidades gremiales nacionales del
transporte terrestre intermunicipal de pasajeros, en nada contradice el mandato
contenido en el artículo 21 literal C - de la Ley ¡05 de 1993 y en la parte
final del artículo 13 numeral 8" del Decreto 2762 del 20 de diciembre de
2001, pues allí se contempla de manera clara e inconfundible que su recaudo
estará a cargo de las entidades públicas o privadas responsables de la
prestación del servicio. No puede perderse de vista que la segunda de las
normas en cita contempla en la parte final de su numeral 8°, que para el desarrollo
de los programas de seguridad que implemente el Ministerio de Transporte, se
contará con los recursos provenientes del recaudo de las tasas de uso,
"...los cuales se manejarán de manera coordinada y organizada entre las
empresas de transporte intermunicipal de pasajeros usuarias de los terminales,
o a través de sus agremiaciones y los Terminales de transporte en su
conjunto". Por otra parte, no puede perderse de vista que el artículo 12
del Decreto 2762 del 20 de diciembre de 2001, tiene previsto que la tasa de uso
"...será recaudada por los Terminales de Transporte y transferida
íntegramente a la entidad administradora de los mencionados programas y la otra
parte restante ingresará a la Empresa Terminal de Transporte "  (subrayado
fuera de texto).
En posterior providencia, de 2 de
diciembre de 2010, consideró el Consejo de Estado:
"Finalmente, la predicada
violación de los artículos 24 y 29 de la Ley 80 de 1993 carece de toda
viabilidad por la falta de relación o pertinencia de tales preceptos con el
asunto objeto de la disposición enjuiciada, ya que como es fácil de observar,
no trata de contrato estatal alguno, sino de una situación legal y
reglamentaria, en donde los destinatarios de la misma se encuentran supeditados
a una relación de inspección y vigilancia por parte del Estado, mediante las
autoridades competentes, y de ninguna manera a una relación contractual con
tales entidades en relación con el tema objeto de la reglamentación. En
consecuencia el cargo tampoco prospera"  (Subrayado fuera de texto).
Así, el anterior marco legal y
reglamentario, especialmente el Decreto 2762 de 2001 y la Resolución 2222 de
2002, establecen que la designación y administración del programa de seguridad
y protección constituido a favor de los usuarios del transporte público por
carretera, corresponde a las agremiaciones nacionales de transporte terrestre
de pasajeros.
Todo bajo la perspectiva de que el
asunto no se refiere a una controversia constitucional, tal como resolvió la
Sala, toda vez que el asunto implica un análisis sobre la aplicación correcta
por parte de la terminal de transporte de Neiva de normas legales y/o
reglamentarias específicas que permiten operar la terminal de transporte
accionada, en virtud del cumplimiento de unas obligaciones que impone el Estado
a las empresas habilitadas para prestar un servicio público de transporte y a
las terminales de transporte como servicio conexo de infraestructura de
transporte.
Al Estado le corresponde ejercer la
intervención en esta actividad económica con el fin de garantizar la seguridad
de los usuarios del servicio como prioridad y objetivo del sistema de
transporte público.
Fecha ut supra,
ALBERTO ROJAS RÍOS
Magistrado
[1]
Cuaderno de tutela, folio 89.
[2]
Cuaderno de tutela, folio 90.
[3]
Cuaderno de tutela, folio 91.
[4]
Cuaderno de tutela, folio 91.
[5]
Cuaderno de tutela, folio 309.
[6]
Cuaderno de tutela, folio 309.
[7]
Cuaderno de tutela, folio 315.
[8]
Cuaderno de tutela, folio 315.
[9]
Circular Externa No. 006 de mayo 4 de 2007 de la
Superintendencia de Puertos y Transporte, para Terminales de Transporte
Terrestre de pasajeros por carretera, empresas de servicio público de
transporte terrestre automotor de pasajeros por carretera usuarias de los
terminales, gremios de transporte del orden nacional, sobre la vigencia y
cumplimiento del programa de seguridad y pruebas de alcoholimetría, en su
artículo cuarto establece lo siguiente: “En los términos de la Resolución
2222 de 2002 el Ministerio de Transporte, el organismo administrador del
programa será creado por las agremiaciones nacionales del transporte terrestre
intermunicipal de pasajeros. Las empresas Terminal de Transporte deberán
verificar que el administrador del programa acredite que cuenta con el
patrimonio, la infraestructura, idoneidad, experiencia y capacidad técnica para
el desarrollo del programa y cumplir con las disposiciones establecidas en el
sistema de salud vigente, ante las autoridades locales, situaciones estas que
vigilará y controlará la Superintendencia de Puertos y Transporte, en lo de su
competencia.
“Los operadores del Programa de
Seguridad deberán presentar informes detallados, a las Terminales de
Transporte, de las pruebas realizadas y de los exámenes médicos de aptitud
física a los conductores, precisando los resultados clasificados por empresa y
la cobertura, para el efectivo seguimiento, control y aplicación de los
correctivos necesarios por parte de esta Superintendencia.
“En observancia de lo previsto en las
normas precitadas, sólo habrá un operador del programa de seguridad, en cada
Terminal de transporte.
“Desde el punto de vista contractual,
para el desarrollo de los programas de seguridad, quienes manejan los recursos
pueden desarrollar diferentes formas de negocio jurídico, acuerdos o convenios,
en los plazos que establezcan las partes, que garanticen el cumplimiento y la
continuidad de dichos programas.”
[10]
Cuaderno de tutela. Folio 316.
[11]
Cuaderno de tutela, folio 161.
[12]
Cuaderno de tutela, folio 232.
[13]
Cuaderno de tutela, folio 301.
[14]
Cuaderno de tutela, folio 99.
[15]
Cuaderno de tutela, folio 462.
[16]
Cuaderno de tutela, folio 493.
[17]
Cuaderno de tutela, folio 501.
[18]
Cuaderno de segunda instancia, folio 35.
[19]
T-567 de 1998
[20]
T-514 de 2003, T-435 de 2005 y T-368 de 2008
[21]
En sentencia T-629 de 2008, esta Corporación al referirse a la improcedencia
general de la acción de tutela como mecanismo para impugnar o controvertir los
actos administrativos, sostuvo que “…ciertamente, el interés que tiene
la Corte en preservar el carácter subsidiario y residual de la tutela radica
fundamentalmente en el respeto o independencia que tienen las diferentes
jurisdicciones y la competencia exclusiva que éstas mismas tienen para resolver
los conflictos propios de sus materias, en un claro afán de evitar la paulatina
desarticulación de su organismos y de asegurar el principio de seguridad
jurídica”.
[22]
Respecto a la procedencia de la acción de tutela contra actos administrativos,
la Corte en la sentencia T-1231 de 2008 señaló: “Cuando se trata de
solicitudes de amparo relacionadas con actos administrativos, esta Corporación
ha precisado la impertinencia de la acción del amparo constitucional. Ello
porque la vía para impugnar dichos actos es la contencioso administrativa y
dado el carácter subsidiario de la tutela ésta resultaría improcedente, excepto
como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable”.
[23]
T- 225 de 1993 y C-531 de 1993.
[24]
T-1316/01.
[25]
Expediente, folio 166-.
[26]
Según certificado de existencia y representación legal de la
entidad sin ánimo de lucro: Asociación Nacional de Transportadores, sigla
ASOTRANS, ésta se encuentra domiciliada en la ciudad de Bogotá D.C. Ver folio
no. 2.
[27]
Expediente, ver folio no. 379.
[28]
Expediente, ver folio no. 62.
[29]
Expediente, ver folio no. 97.
[30]
Expediente, ver folio no. 98.
[31]
Artículo 19, parágrafo 2º, Ley 105 de 1993 y artículo 27 de la Ley 336 de 1996.
[32]
Expediente, ver folio no. 489, en el cual el Revisor Fiscal,
el Gerente y el Contador de la Sociedad Terminal de Transportes de Neiva S.A.
certifican que la participación oficial en el capital social de la Terminal de
Transportes de Neiva S.A. es de 57.88% y la participación del sector privado en
el capital social de la Terminal de Transportes de Neiva S.A., es de 42.12%.
[33]
CPACA: “Artículo 141. Controversias contractuales. Cualquiera
de las partes de un contrato del Estado podrá pedir que se declare su
existencia o su nulidad, que se ordene su revisión, que se declare su
incumplimiento, que se declare la nulidad de los actos administrativos
contractuales, que se condene al responsable a indemnizar los perjuicios, y que
se hagan otras declaraciones y condenas. Así mismo, el interesado podrá
solicitar la liquidación judicial del contrato cuando esta no se haya logrado
de mutuo acuerdo y la entidad estatal no lo haya liquidado unilateralmente dentro
de los dos (2) meses siguientes al vencimiento del plazo convenido para
liquidar de mutuo acuerdo o, en su defecto, del término establecido por la ley.
Los actos proferidos antes de la celebración del
contrato, con ocasión de la actividad contractual, podrán demandarse en los
términos de los artículos 137 y 138 de este Código, según el caso.
El Ministerio Público o un tercero que acredite un
interés directo podrán pedir que se declare la nulidad absoluta del contrato.
El juez administrativo podrá declararla de oficio cuando esté plenamente
demostrada en el proceso, siempre y cuando en él hayan intervenido las partes
contratantes o sus causahabientes”.
[34]
CPACA: “Artículo 229. Procedencia de medidas
cautelares. En
todos los procesos declarativos que se adelanten ante esta jurisdicción, antes
de ser notificado, el auto admisorio de la demanda o en cualquier estado del
proceso, a petición de parte debidamente sustentada, podrá el Juez o Magistrado
Ponente decretar, en providencia motivada, las medidas cautelares que considere
necesarias para proteger y garantizar, provisionalmente, el objeto del proceso
y la efectividad de la sentencia, de acuerdo con lo regulado en el presente
capítulo.
La decisión sobre la medida cautelar no implica
prejuzgamiento.
Parágrafo. Las medidas cautelares en los procesos que
tengan por finalidad la defensa y protección de los derechos e intereses
colectivos y en los procesos de tutela del conocimiento de la Jurisdicción
de lo Contencioso Administrativo se regirán por lo dispuesto en este capítulo y
podrán ser decretadas de oficio”.
[35]
El Decreto 1023 de 2012 en su artículo 18, numeral 13,
establece dentro de las funciones del Despacho del Superintendente Delegado de
Procedimientos Mercantiles: (…) “13. Resolver la impugnación de actos de
asambleas; juntas directivas; o junta de socios con fundamento en cualquiera de
las causas legales”.
[36]
Expediente, ver folio no. 403.
[37]
Ver sentencia C-622/07
[38]
T-177 de 2011.