T-601-11
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia T-601/11
DERECHOS DE LOS PUEBLOS
INDIGENAS O TRIBALES-Protección constitucional
La Constitución señaló como un deber estatal el
reconocimiento y protección de la diversidad étnica y cultural de la Nación
Colombiana, correspondiéndole garantizar la igualdad y dignidad de todas las
culturas que conviven en el país, lo cual se complementa con la obligación de
proteger las riquezas culturales y naturales de la Nación, el respeto a la
autodeterminación de los pueblos en el manejo de las relaciones exteriores y el
reconocimiento de que las lenguas y dialectos de los grupos étnicos son
oficiales en sus territorios. Así mismo, consagró que las tierras comunales de
los grupos étnicos, las tierras de resguardo, el patrimonio arqueológico de la
Nación y los demás bienes que determine la ley, son inalienables,
imprescriptibles e inembargables. De igual modo, les otorga el carácter de
nacionales colombianos por adopción a los miembros de los pueblos indígenas que
comparten territorios fronterizos, con aplicación del principio de reciprocidad
según tratados públicos y, en términos de participación política, confiere por
derecho propio dos curules en el Senado de la República en circunscripción
nacional especial por comunidades indígenas y un escaño a la Cámara de
Representantes, por circunscripción nacional especial.
TERRITORIO INDIGENA-Concepto
y conformación
Los territorios indígenas son entidades territoriales,
las cuales gozan de autonomía para la gestión de sus intereses, dentro de los
límites de la Constitución y la ley. Para tal efecto, son titulares de los
siguientes derechos: (i) gobernarse por autoridades propias; (ii) ejercer las
competencias que les correspondan; (iii) administrar los recursos y establecer
los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones; y (iv)
participar en las rentas nacionales. Igualmente, el marco constitucional prevé
que la conformación de las entidades territoriales indígenas se hará con
sujeción a lo dispuesto en la ley orgánica de ordenamiento territorial, y su
delimitación se hará por el Gobierno Nacional, con participación de los
representantes de las comunidades indígenas, previo concepto de la comisión de
ordenamiento territorial. Dichos territorios indígenas estarán gobernados por
consejos conformados y reglamentados según los usos y costumbres de sus
comunidades, correspondiéndoles: (i) velar por la aplicación de las normas
legales sobre usos del suelo y doblamiento de sus territorios; (ii) diseñar las
políticas y planes y programas de desarrollo económico y social dentro de su
territorio, en armonía con el plan nacional de desarrollo; (iii) promover las
inversiones públicas en sus territorios y velar por su debida ejecución; (iv)
percibir y distribuir sus recursos; (v) velar por la preservación de los
recursos naturales; (vi) coordinar los programas y proyectos promovidos por las
diferentes comunidades en su territorio; (vii) colaborar con el mantenimiento
del orden público dentro de su territorio de acuerdo con las instituciones y
disposiciones del Gobierno Nacional; (viii) representar a los territorios ante
el Gobierno Nacional y las demás entidades a las cuales se integren; y (ix) las
demás que les señalen la Constitución y la ley.
COMUNIDAD INDIGENA-Sujeto
de derechos fundamentales
La jurisprudencia constitucional ha entendido que (i) las
comunidades indígenas son sujetos de derechos fundamentales; (ii) esos derechos
no son equivalentes a los derechos individuales de cada uno de sus miembros ni
a la sumatoria de estos; y (iii) los derechos de las comunidades indígenas no
son asimilables a los derechos colectivos de otros grupos humanos.
DERECHO A LA AUTONOMIA DE
COMUNIDAD INDIGENA-Límites y ámbitos de aplicación
Son diversos los ámbitos que ha identificado la
jurisprudencia de la Corte Constitucional, que hacen referencia a los límites
al derecho fundamental a la autonomía indígena. Los límites a la autonomía se
refieren a lo verdaderamente intolerable desde el punto de vista de los
derechos humanos, a partir de un consenso intercultural lo más amplio posible:
el derecho a la vida, la prohibición de tortura, la prohibición de esclavitud y
el principio de legalidad, especialmente en materia penal. Ha destacado que los
límites están determinados por (i) “el núcleo duro de los derechos humanos”,
junto con el principio de legalidad como garantía del debido proceso y (ii) por
los derechos fundamentales como mínimos de convivencia, cuyo núcleo esencial
debe mantenerse a salvo de actuaciones arbitrarias. Esta formulación, ha
llevado a la Corte a preguntarse si, en últimas, no son todos los derechos
fundamentales los límites a la autonomía, teniendo en cuenta que allí también
se encuentra el mencionado núcleo duro o contenido esencial. En este contexto,
la jurisprudencia constitucional ha ilustrado estos ámbitos al diferenciar
entre la forma en que los límites se aplican a los distintos ámbitos
autonómicos de las comunidades.
JUNTA DE ACCION COMUNAL-Naturaleza/JUNTA
DE ACCION COMUNAL-Marco histórico
DERECHO A LA AUTODETERMINACION
DE LOS PUEBLOS INDIGENAS-Ambitos de protección
JUNTAS DE ACCION COMUNAL EN EL
CONTEXTO DE LOS TERRITORIOS INDIGENAS-Procede su conformación siempre y
cuando sea garantizado el proceso de consulta previa
Con el fin de garantizar de manera efectiva el derecho
fundamental a la autonomía de los pueblos indígenas, la Corte estima que en
principio existe imposibilidad general por parte de las autoridades competentes
para autorizar la constitución de juntas de acción comunal dentro de los
territorios de los resguardos, resultando únicamente admisible esta
posibilidad, siempre y cuando sea garantizado el proceso de consulta previa en
las condiciones precisadas por este Tribunal en la sentencia T-129 de 2011,
pues de lo contrario se vería seriamente afectada la existencia de las
comunidades indígenas y, por consecuencia, el principio constitucional de
diversidad étnica y cultural.
ACCION DE TUTELA CONTRA ACTOS
DE CARACTER GENERAL, IMPERSONAL Y ABSTRACTO-Improcedencia
CONSULTA PREVIA DE COMUNIDADES INDIGENAS
Y GRUPOS ETNICOS-Parámetros
COMUNIDAD INDIGENA EMBERA CHAMI
DE SAN LORENZO-Se encuentra en proceso de reconstrucción de su identidad
étnica y cultural
DERECHOS A LA
AUTODETERMINACION, A LA SUPERVIVENCIA, A LA IDENTIDAD, A LA INTEGRIDAD Y A LA
CONSULTA PREVIA DE COMUNIDAD INDIGENA-Orden de suspender funcionamiento de
Juntas de Acción Comunal dentro del territorio del Resguardo Indígena de San
Lorenzo
Referencia: expediente
T-2595774
Acción de
tutela promovida por el resguardo indígena de San Lorenzo, comunidad Embera
Chamí, contra la Alcaldía Municipal de Riosucio, Caldas, con citación oficiosa
de la Gobernación de Caldas
Magistrado
Ponente:
JORGE IVAN
PALACIO PALACIO
Bogotá, D. C., diez (10) de agosto de dos mil once (2011).
La Sala Quinta de Revisión de la Corte Constitucional,
integrada por los Magistrados Jorge Iván Palacio Palacio, Nilson Pinilla
Pinilla y Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, en ejercicio de sus competencias
constitucionales y legales, profiere la siguiente:
SENTENCIA
En el trámite de revisión de las decisiones emanadas por el
Juzgado Primero Promiscuo Municipal de Riosucio y el Juzgado Penal del Circuito
de Manizales, el 18 de diciembre de 2009 y 11 de febrero de 2010,
respectivamente, dentro de la acción de tutela de la referencia.
I. ANTECEDENTES[1]
El resguardo indígena de San Lorenzo, comunidad Embera Chamí,
actuando por intermedio de su Gobernador, incoó acción de tutela contra la
Alcaldía Municipal de Riosucio, con el fin de que sean restablecidos los
derechos fundamentales a la supervivencia, a la autonomía, a la integridad
étnica, social, cultural y económica del cabildo, supuestamente vulnerados en
razón del impulso y apoyo dado desde el Plan de Desarrollo Municipal, a las juntas
de acción comunal dentro del territorio de la parcialidad.
1. Ilustración previa efectuada por el Gobernador de la
parcialidad
Antes de hacer mención de los hechos que motivaron la
presentación de la acción de tutela, el Gobernador del resguardo indígena, hizo
referencia a algunos elementos característicos de la comunidad, en los
siguientes términos:
“La Comunidad o Parcialidad
Indígena de San Lorenzo se remonta a 1627, cuando Lesmes de Espinosa y Saravia,
oidor de la Audiencia de Bogotá, le hizo entrega de tierras de Resguardo a una
tribu que por esa época había sido traída de la Vega de Supía desde Sonsón,
jurisdicción de la antigua ciudad de Arma.
Desde entonces, a partir de
unas pocas familias originarias se dio un doblamiento disperso, pero unido
alrededor de un solo Cabildo, en un proceso de apropiación defensiva del
territorio que, de acuerdo con el ex gobernador Silvio Tabasco, siguió la
siguiente trayectoria:
Leguas al
occidente; comunidades de Buenos Aires, Danubio y Lomitas;
Blandones al
Noroccidente: comunidades de Blandón, San Jerónimo y Lomitas;
Andicas al Sur:
comunidades de Playa Bonita, Llano Grande y La Pradera;
Tabascos al
Oriente: comunidades de Pasmí, San José y Veneros[;]
Gañanes al
Norte: comunidades de Honduras, Piedras y parte alta.
Esto fue entre 1790 y 1820.
Después llegaron familias Betancur, Bueno, Aricapa, Largo, Motato y Bañol,
descendía de los indígenas del Resguardo vecino de la Montaña.
El Resguardo y el Cabildo de
San Lorenzo fueron disueltos por el Gobierno Nacional, a impulso de dirigentes
locales, en 1943. El mero hecho de la disolución es indicativo que no de ahora
sino desde hace bastante tiempo se presenta en la región una suma de intereses
contrarios a la existencia de las comunidades indígenas, que hasta ahora
impiden que haya una visión compartida de los destinos del municipio. La
disolución también fue posible gracias a un discurso externo que pregonaba la
inferioridad legal del indígena por el hecho de vivir en colectividad y la
vergüenza misma de ser indio, lo que llevó a algunos líderes a aceptar aquella.
Pese a los factores adversos, en 1984 se reconstruyó el  Cabildo y (sic)
el año 2000 el INCORA tituló de nuevo el Resguardo.
La parcialidad se compone hoy
de 21 comunidades, a saber: Pasmí, Playa Bonita, Llano Grande, Centro Poblado,
Buenos Aires, Pradera, Aguas Claras, Blandón, Danubio, Lomitas, San Jerónimo,
Sisirrá, Bermejal, El Roble, Costa Rica, Honduras, Piedras, Tunzará, San José,
Veneros y La Línea.
El total de población es del
11.400 personas, de acuerdo al censo 2009 elaborado por el Cabildo. La
extensión del Resguardo es de 6.400 hectáreas.
El Gobierno del Resguardo lo
ejerce el Cabildo Central, que reúne la Junta Directiva (presidida por el
Gobernador), el Consejo del Gobierno (que reúne los ex gobernadores) y los 21
cabildantes delegados de las comunidades. El Cabildo ejerce las funciones que
le asigna la Ley 89 de 1890, y cuenta además con una Consejería y la Guardia
Indígena para ejercer la justicia propia y el control territorial y social, y
con una escuela de médicos tradicionales.
En la comunidad existen
múltiples grupos asociativos, que son creados por los comuneros y apoyados por
el Cabildo en la medida de sus posibilidades. (…)”[2]
2. Hechos
Asevera el Gobernador que desde el momento en el que tomó
posesión el actual burgomaestre del municipio de Riosucio, ha sido una política
sistemática de la administración no reconocer la existencia de los cabildos
indígenas. Por lo tanto, la administración local ha impulsado un modelo de
desarrollo comunitario basado en el apoyo a las juntas de acción comunal,
estamentos que no han sido concebidos como asociaciones propias de la dinámica
regular de los resguardos indígenas, sino como un mecanismo para suplantar el
gobierno propio de la comunidad, lo cual ha implicado un retroceso en el
proceso de reconstrucción étnica de las comunidades indígenas que,
adicionalmente, está incluido en el Plan de Desarrollo Municipal 2008-2011.
Sostiene que el citado instrumento político en la parte
general, hace referencia a la existencia de los cuatro resguardos indígenas de
la jurisdicción municipal, a saber: Nuestra Señora Candelaria de la Montaña,
Cañamomo y Lomaprieta, San Lorenzo y Escopetera y Pirza, los cuales por expreso
mandato de la ley 89 de 1890, deben conformar un pequeño cabildo nombrado por
los integrantes de la parcialidad indígena conforme a sus costumbres. Así mismo,
menciona los principios constitucionales a la diversidad étnica y cultural, a
la multiculturalidad, a la independencia y a la autonomía de las instituciones,
sistemas sociales y organizaciones que se encuentran en la aludida entidad
territorial, reconocimiento que no pasa de ser meramente enunciativo en tanto
no han sido concretados en las políticas públicas locales. Agrega, que a pesar
de que la población indígena nativa comprende un alto porcentaje de la
población total, “su Plan Nacional de Desarrollo no tiene indicadores que
hagan visible esta parte fundamental de la conformación del municipio y
elemento básico de planeación.”[3]
De esta manera, pone de presente el demandante que no puede
ser desconocida la tradición de cabildos que ha tenido el municipio de Riosucio
por más de 380 años, y que en virtud del marco normativo previsto en la
Constitución Política, ejecutan recursos del presupuesto nacional, razón por la
cual su función es de co-administración pública. En consecuencia, su existencia
no es ajena al ámbito municipal por cuanto se posesionan cada año en presencia
del Alcalde, entidad territorial que tiene la administración de los citados
recursos económicos.
Precisa que el Plan de Desarrollo en lo atinente al “Sector
de Desarrollo Social y Comunitario”, incluye 103 juntas de acción comunal en la
zona rural del municipio, sin hacer mención alguna de los cuatro cabildos que
se encuentran en la zona rural, lo cual pone en evidencia que “la población
indígena y los Cabildos están excluidos (no figuran) del Plan del Desarrollo
del Municipio de Riosucio”[4].
Lo anterior, a juicio del actor desconoce preceptos constitucionales y “la
retórica de la diversidad” señalada por la Corte Constitucional en el auto
004 de 2009.
Alude que el informe del primer año de gobierno de la administración
municipal hace referencia al respeto de las instituciones sociales y de la
pluralidad étnica, pero paradójicamente no se indican las acciones
institucionales dirigidas a los cabildos indígenas, destacando como un
importante logro durante ese período que “se han renovado 81 Juntas de
Acción Comunal en la zona rural (…), es decir, al interior de las comunidades
indígenas[5]
(…) después de llevar varios años inactivas”[6],
proliferación que no obedeció a una dinámica interna de la comunidad, sino al
impulso de la Secretaría Municipal de Desarrollo Comunitario, como agente
externo.
Precisa que las juntas de acción comunal fueron creadas
desde el año 1943, período aciago en el que el resguardo indígena de San
Lorenzo fue declarado inexistente mediante resolución N° 01 de 1943 proferida
por el Ministerio de la Economía Nacional de la época. De esta manera, las
tierras fueron repartidas entre las familias como propiedades individuales,
circunstancia que trajo como consecuencia la cesación de funciones del pequeño
cabildo conforme lo dispone el artículo 39 de la ley 89 de 1890.
Asevera que la clausura del cabildo generó caos
organizativo, razón por la cual para el momento en el que fue expedida la ley
19 de 1958 que creó las juntas de acción comunal para las comunidades barriales
urbanas y rurales campesinas, los líderes indígenas se vieron precisados a
aceptar una forma de organización extraña y vinculada más a intereses externos
que a los propios, “porque percibieron en ellas la oportunidad de reagrupar
la comunidad, reorganizar el trabajo comunitario, ejercer algo de control
social y establecer la interlocución con las autoridades locales para la
gestión de las necesidades comunitarias (escuelas, carreteras, electricidad,
acueductos, etc)”.[7]
De esta manera, el actor afirma que en el año 1962 fueron
creadas las juntas comunales de Llano Grande, Centro Poblado, Aguas Claras,
Blandón, Lomitas, Honduras y Piedras; en el año 1963 las de San Jerónimo y San
José; en el año 1965 la de Pasmí; en el año 1971 la de Veneros; en el año 1976
la de Sisirrá; y en el año 1980 la de Playa Bonita.
Posteriormente, en la década de los años ochenta con ocasión
del restablecimiento del cabildo central, las juntas comunales dejaron de
funcionar y se constituyeron 21 cabildos comunitarios en los años noventa,
momento a partir del cual la parcialidad de San Lorenzo fue ganando
reconocimiento que, aumentó de manera considerable, con la Constitución
Política de 1991 al devolverle al indígena la dignidad y legitimando las
instituciones propias de las comunidades indígenas, proceso de reconstrucción
étnica y cultural que se vio afectado con la renovación de las juntas de acción
comunal por parte de la Alcaldía Municipal de Riosucio.
En este contexto, pone de presente que el fomento de las
juntas de acción comunal por parte de la autoridad administrativa demandada, ha
propiciado una grave situación de descoordinación institucional entre el
municipio y el resguardo indígena, lo cual ha generado un bloqueo en el
desarrollo de los programas de gobierno del cabildo, que explica así:
“a) En el presente año el
Cabildo presupuestó recursos del Sistema General de Participaciones que recibe
el Resguardo en virtud de la Ley 715 de 2001 para atender la construcción de un
acueducto en la comunidad de Buenos Aires, que beneficiaría a 15 familias que
habían sido reubicadas por motivo de un derrumbe de meses atrás. Pero cuando el
Cabildo fue a solicitar la cofinanciación de este proyecto con el Municipio, la
Alcaldía nos informó que esto no era posible, puesto que para esa comunidad ya
habían aprobado un proyecto gestionado por la Junta de Acción Comunal para
mejorar un camino de piedra.
b) También este año el
invierno dañó un puente en la comunidad de El Roble, parte alta del Resguardo.
Un particular se apersonó del arreglo del puente convocando a las Juntas
Comunales de la zona, que procedieron a derribar árboles del bosque natural
-Reserva del Resguardo- para la obra, sin el correspondiente permiso del
Cabildo, de acuerdo a la resolución interna de protección ambiental. Algunas
Juntas argumentaron que no era necesario pedirle permiso al Cabildo porque los
árboles eran de la comunidad.
c) La Junta de Acción Comunal
del centro poblado de San Lorenzo dejó de funcionar voluntariamente desde
finales de los años noventa, en la medida que sus funciones fueron retomadas
por el Cabildo, y en el año 2004 las directivas de la Junta le hicieron entrega
al Cabildo de la escritura del Salón Comunal al Gobernador Indígena. Cinco años
después, esta es una de las Juntas renovadas por la actual Alcaldía y la
primera acción de las nuevas directivas ha sido exigirle al Cabildo que le
devuelva el lote con sus escrituras, sin tener en consideración que en el
inmueble que ellos entregaron en ruinas, el Cabildo construyó la Casa de la
Cultura, que ni siquiera el Cabildo ha querido administrar, sino que la entregó
en comodato al Colegio de San Lorenzo.
d) En junio de 2008 la
Alcaldía convocó a la celebración del Día del Campesino en el Resguardo de San
Lorenzo. Algo que no se hacía desde el año 1976. Ante la oposición del Cabildo,
la Alcaldía le cambió el nombre por ‘Integración Cultural y Comunitaria’ y
realizó el evento con las Juntas de Acción Comunal.”
Señala que justamente con el fin de remediar la denunciada
intromisión, el resguardo indígena dictó la resolución N° 006 del 15 de febrero
de 2008 “Por medio de la cual se reglamenta que al interior del territorio
del resguardo indígena de san (sic) Lorenzo no se constituyan juntas de
acción comunal”, decisión que a pesar de que fue conocida por las
autoridades municipales, no la acogió el Personero Municipal según da cuenta el
concepto rendido el 2 de marzo de 2008. La misma suerte corrió inicialmente a
nivel departamental en misiva del 8 de abril de 2008 (Unidad de Desarrollo de la
Comunidad adscrita a la Gobernación de Caldas), aunque posteriormente la
Secretaría Jurídica del mismo ente territorial en escrito del 13 de agosto de
la misma anualidad, además de advertir que el citado concepto no tenía fuerza
vinculante, puso en evidencia la ausencia de un camino jurídico que permita
desatar la disputa presentada entre la comunidad indígena y el municipio de
Riosucio, “dado que actualmente no existe en el ordenamiento jurídico
normatividad que de manera concreta o sistemática configure la vía legal para
dirimir el complejo asunto objeto de debate”[8],
haciéndose necesaria la presencia de instancias superiores con el fin de que
determine si el acto dictado por la parcialidad que prohibió constituir juntas
de acción comunal, es legítimo.
Indicó que el 3 de abril de 2008, elevó derecho de petición
ante la Dirección de Asunto Indígenas del Ministerio del Interior y de Justicia
que, en respuesta del 17 del mismo mes, estimó que la conformación de juntas de
acción comunal al interior del resguardo es improcedente, “debido a que
entraría en disputa con las autoridades de la comunidad indígena que
tradicionalmente ha ejercido este papel. Sin embargo, cabe anotar que la
decisión de conformar o no una forma alterna de organización al interior del
Resguardo Indígena es una decisión discrecional de las autoridades
tradicionales que son llamadas a valorar las ventajas y desventajas que
acarrearía la situación proyectada.”[9]
Para terminar, manifiesta que los resguardos indígenas de
Riosucio, pusieron en conocimiento de la Comisión Interamericana de Derechos
Humanos, en la reunión de seguimiento a las medidas cautelares decretadas en
beneficio del pueblo indígena Embera Chamí, que se llevó a cabo el 17 de abril
de 2008, lo relativo a la conformación de juntas de acción comunal dentro de
los pueblos indígenas. Dicha situación, propició que la Subdirección de Asuntos
Indígenas de la mencionada cartera ministerial, emitiera un concepto en
relación con la resolución N° 010 del cabildo indígena del resguardo de
Cañamomo y Lomaprieta, similar a la resolución N° 006 del cabildo de San
Lorenzo, poniendo de presente la necesidad de efectuar el cese de las juntas
comunales, en tanto “las comunidades indígenas se encuentran organizadas en
Cabildos, cuyo representante legal se denomina Gobernador y/o Autoridad Tradicional
y por ello, cualquier otra forma de organización debe nacer del consenso de la
comunidad y sus autoridades, dado que en estos últimos reposa la administración
social y política de las comunidades de conformidad con sus usos y costumbres.”[10] Sin embargo,
advierte el accionante que dicha directiva que fue dictada hace un poco más de
un año, no ha sido acatada por el Alcalde Municipal de Riosucio “y no ha
tomado ninguna medida para cesar en el impulso decidido a las Juntas Comunales
al interior del Resguardo de San Lorenzo.”[11]
3. Fundamentos jurídicos de la acción
En primer término, el actor estima que la actuación de la
Alcaldía Municipal de Riosucio interfiere en los asuntos de gobernabilidad del
resguardo de San Lorenzo, poniendo en entredicho el derecho fundamental a la
autonomía de la comunidad indígena, en los términos previstos en el artículo 14
del decreto 1397 de 1996[12].
Del mismo modo, señala que la renovación de las juntas de acción comunal implica
que se duplique la función de representación de la comunidad, lo cual
contraviene lo previsto en la ley 89 de 1890, inconveniente paralelismo que
igualmente fue advertido por el Ministerio del Interior y de Justicia.
También menciona que en principio no existe incompatibilidad
insalvable entre los cabildos y las juntas comunales, como lo demuestra la experiencia
de muchas comunidades a lo largo del país. Sin embargo, aclara que el
resurgimiento de las juntas no se da por voluntad del resguardo, sino por el
impulso y apoyo de la primera autoridad municipal, desconociéndose de esta
manera la autonomía y representación del cabildo, “que además tiene
trescientos años de tradición (…), y menos de cuarenta de movimiento comunal.”[13]
De otra parte, el accionante alega que el derecho
fundamental a la integridad étnica, cultural, económica y social consagrado en
los artículos 7°, 8°, 10, 70, 246, 329 y 330 de la Carta Fundamental, así como
el Convenio 169 de la OIT, Art. 5°, literal b), fue trasgredido por la entidad
territorial demandada, teniendo en cuenta que las juntas de acción comunal son
una institución foránea de la parcialidad. Enfatizó en que las juntas comunales
están construidas sobre la noción de vereda que, sin duda alguna, es ajena al
esquema tradicional de la organización social del resguardo, en el que
inclusive la denominación de las autoridades internas que es ancestral dista
por completo, pues la organización política de los cabildos indígenas está
dispuesta mediante Gobernadores, Alcaldes, Comisarios y Alguaciles “que son
propios y usuales de los Cabildos Indígenas”[14], mientras que las juntas
cuentan con presidente, secretario, tesorero y fiscal. Agregó, que ni siquiera
el corregimiento como forma de organización administrativa, acogida en San
Lorenzo en el año 1915, logró ser reconocido como gobierno general del
territorio.
Lo anterior, encuentra justificación en que al inició de la
vida republicana en Colombia, la legislación acogió el derecho de indias en
materia de resguardos indígenas y a finales del siglo XIX fue expedido el
decreto 74 de 1898, reglamentario de la ley 89 de 1890 que contempla en sus
previsiones, lo relativo a la organización tradicional de los resguardos
indígenas.
Al respecto, indica que al momento de la llegada de los
españoles a la región del medio río Cauca (1539), encontraron un territorio
densamente poblado y con una definida organización política basada en grandes
señoríos, vinculados por alianzas matrimoniales, convirtiéndose en el referente
que trasplantaron a sus esquemas, es decir, se organizaron como resguardos
gobernados por una autoridad indígena.
En tercer término, el actor sostuvo que el riesgo que
suscita la renovación de 81 juntas de acción comunal es real y busca en últimas
la desintegración de los resguardos indígenas de la región, como en algún
momento ocurrió y fue advertido por el Ministerio de Gobierno en conceptos
rendidos en los años 1983 y 1984, lo cual evidencia una grave afectación del
derecho fundamental a la existencia como pueblo indígena.
Hace hincapié en que el criterio de homogenización que ha
venido utilizando la entidad territorial demandada, para justificar la
existencia de las juntas de acción comunal debe ser abandonado, en tanto
existen rasgos ancestrales, de cosmovisión, institucionales, comunitarios y de
territorio colectivo que hacen parte de la identidad del resguardo indígena y
que no pueden ser suplidos por las renovadas juntas de acción comunal.
Finalmente, manifestó su inconformidad en relación con la
razón dada por la entidad territorial demandada, en el sentido de que la
renovación de las juntas de acción comunal encuentra apoyo en el derecho de
asociación contenido en el artículo 38 de la Constitución, en tanto desconoce
que es la misma Carta Fundamental la que garantiza en el artículo 7°, el
principio de diversidad étnica y cultural de la Nación colombiana, razón por la
cual “no puede decirse que la existencia del Cabildo y el ejercicio de su
jurisdicción sobre todo el territorio y todas las personas de la comunidad sea
violatorio del derecho a la libre asociación.”[15] Agregó que lo anterior
no significa que el derecho de asociación sindical deba ser desconocido por el
resguardo indígena, sino que con esta excusa no es posible establecer
modalidades de organización paralelas al cabildo que pueden llevar a la
extinción de la comunidad. Es así como, “ni la mera vigencia de la Ley 743,
como tampoco la preexistencia de las Juntas al interior del Resguardo, pueden
ser alegadas por la Alcaldía de Riosucio como motivos justificatorios para
haber renovado 81 Juntas de Acción Comunal en San Lorenzo, excusa que esconde
malamente el propósito de usar la ley como un instrumento para negar la
condición indígena de las áreas rurales e intentar una nueva la (sic) disolución
de nuestro Cabildo.”[16]
4. Pretensiones
Con fundamento en la situación fáctica expuesta, el
resguardo indígena de San Lorenzo pretende que el Alcalde Municipal de Riosucio
(i) acate los conceptos de la Dirección de Asuntos Indígenas del Ministerio del
Interior y de Justicia respecto de la improcedencia de conformar juntas de
acción comunal dentro del territorio de la parcialidad, de tal manera que cese
todo acto de intromisión en los asuntos internos; y (ii) modifique el Plan de
Desarrollo Municipal 2008-2011 “Riosucio con todos y para todos”, en el
sentido de incluir el reconocimiento explícito de la población indígena y a los
cabildos indígenas como “eje de las políticas sociales y de desarrollo
comunitario”.
5. Contestación de la demanda de tutela
El apoderado judicial de la Alcaldía Municipal de Riosucio
estimó que la acción de tutela promovida por el resguardo indígena de San
Lorenzo es improcedente, por tratarse de una controversia que no le corresponde
dirimir al juez constitucional, en tanto busca impugnar los actos
administrativos que efectuaron el reconocimiento de personerías jurídicas de
las juntas de acción comunal, decisiones que no fueron dictadas por ese ente
territorial sino por el departamento de Caldas, para lo cual carece de
competencia el juez constitucional. Así mismo, sostuvo que pretender cambiar
algunos aspectos del Plan de Desarrollo Municipal, desconoce el requisito de
subsidiariedad de la acción de tutela contemplado en el artículo 86 de la
Constitución y “sería ir en contra de la voluntad de la mayoría”[17], lo cual
desconocería la existencia de otro medio de defensa judicial para controvertir
la legalidad del correspondiente acto administrativo.
Frente a los hechos planteados en la solicitud de tutela,
estimó que ninguno de ellos es cierto, en tanto (i) la administración municipal
ha reconocido y respetado la existencia de los cabildos indígenas y ha
impulsado las juntas de acción comunal, por tratarse de una manifestación del
derecho a la libertad de asociación, garantizado en la Constitución; (ii)
pareciera que la política de exclusión estuviera liderada por el resguardo
indígena demandante, al no permitir la conformación de las citadas formas de
asociación, viéndose coartados adicionalmente los derechos a la libertad de
expresión y libre desarrollo de la personalidad. Precisó, que ese ente
territorial ha garantizado a las juntas de acción comunal el espacio que
merecen, situación que en nada afecta la existencia del pueblo indígena,
resaltando que el escrito de tutela no indicó cuáles son las juntas que están
afectado el derecho a la autonomía tribal, “aclaración que es importante
pues no se puede generalizar; ya que lo anterior sería pretender por medio de
esta acción de tutela la cual es abiertamente improcedente que no se reconozca,
ayude y respete a ninguna organización comunal en el área rural del municipio
de Riosucio, situación esta inconstitucional y demasiado peligrosa en aras del
respeto a los derechos de los ciudadanos”[18];
y (iii) el municipio ha venido administrando de manera coordinada con la
comunidad indígena, los recursos del sistema general de participaciones.
Por último, propuso como excepciones de fondo en el trámite de
tutela, la improcedencia de la acción y la inexistencia de los derechos
violados.
6. Pruebas relevantes que reposan en el expediente
- Primer informe de gestión del año 2008, rendido por el Alcalde
Municipal de Riosucio que da cuenta de la “[r]enovación de 81 Juntas de
Acción Comunal Rurales” (folio 2 a 7).
- Resolución N° 006 del 15 de febrero de 2008 “Por medio
de la cual se reglamenta que al interior del territorio del resguardo indígena
de San Lorenzo no se constituyan juntas de acción comunal” (folios 8 a 12).
- Concepto rendido por el Personero Municipal de Riosucio el
2 de marzo de 2008, en relación con la resolución N° 006 de 2008, en el que
indicó (folios 13 y 14):
“Considera este servidor que
Constitucional y legalmente al interior del Resguardo Indígena no puede existir
como ÚNICA INSTANCIA ORGANIZATIVA Y ADMINISTRATIVA EL CABILDO INDÍGENA, ya que
esto sería violatorio de Derechos Constitucionales fundamentales de los
ciudadanos de Colombia, como el derecho a la libre asociación, el Derecho al
Debido Proceso y otros de igual jerarquía Constitucional.
Los cabildos indígenas si son
organizaciones que existen por disposición de la ley y actúan en propiedad
dentro del resguardo, pero considero que no son la única organización que
Constitucionalmente esté permitida dentro del resguardo, porque si así fuera,
probablemente se estaría constriñendo a la comunidad para que se afilie a una
sola organización, sin permitirle asociarse dentro de organizaciones
comunitarias diferentes como la Acción Comunal.
Afirman ustedes que deben
propender por la UNIDAD de sus comunidades, lo cual es muy loable, y considero
que no sólo la unidad sino el fortalecimiento de la organización indígena, pero
aceptando organizaciones que democráticamente contribuyan al fortalecimiento y
la unidad de los miembros de los resguardos (…).”
- Derecho petición elevado por el Presidente de la junta de acción
comunal de San Lorenzo, Caldas, ante la Gobernación de Caldas, en el que
formuló los siguientes interrogantes (folio 15):
“1. cuál es el mecanismo legal
por medio del cual se puede terminar una junta de acción comunal?
2. las juntas de acción
comunal conformadas en territorio con ingerencia (sic) de un resguardo,
tienen igual fundamento legal que las conformadas en otro territorio común y
corriente.
3. los indígenas en Caldas
pueden hacer uso del art. 38 de la constitución Nacional en lo referente al
derecho de libre asociación, obviamente sin violar los usos y costumbres de la
comunidad indígena?
4. es facultad de un
gobernador indígena, acabar con una junta de Acción Comunal?”
- Respuesta dada por el Jefe de la Unidad de Desarrollo a la
Comunidad de la Gobernación de Caldas, en la que señala (folios 17 y 18):
“(…) En cuanto al punto (1)
referente al mecanismo legal por el cual se puede terminar una junta de Acción
Comunal. Al respecto este despacho después de estudiar y analizar
cuidadosamente las preguntas considera que las Organizaciones de Acción Comunal
se disolverán por mandato legal o por decisión de sus miembros, tal como lo
expresa el artículo 58 de la ley 743 de 2002.
Con relación al punto (2) en
el cual preguntan si las Juntas de Acción Comunal conformadas en territorio con
injerencia de un resguardo tienen igual fundamento legal que las conformadas en
otro territorio común y corriente. Al respecto, este Despacho considera que las
Juntas de Acción Comunal tienen fundamento legal en virtud de la ley 743 de
2002 por la cual se desarrolla el artículo 38 de la Constitución Política de
Colombia en lo referente a la organización de Acción Comunal.
Respecto al punto (3) en el
cual preguntan si los indígenas de Caldas pueden hacer uso del artículo 38 de la
Constitución Política, en este sentido, el artículo 38 expresa: ‘Se garantiza
el derecho de libre asociación para el desarrollo de las distintas actividades
que las personas realizan en sociedad’, es decir, los indígenas pueden hacer
uso del derecho de libre asociación tal como reza en dicho artículo de la
Constitución Política de Colombia, sin violar los usos, costumbres y la
autonomía de las comunidades indígenas.
Con referencia al punto (4) si
es facultad de un gobernador indígena, acabar con una junta de acción comunal
este despacho considera que no por las siguientes razones:
El artículo 246 de la
Constitución Política de Colombia señala: ‘Las autoridades indígenas podrán
ejercer funciones jurisdiccionales dentro de su ámbito territorial, de
conformidad con sus propias normas y procedimientos, siempre que no sean
contrarios a la Constitución y leyes de la República. La ley establecerá las
formas de coordinación de esta jurisdicción especial con el sistema judicial
nacional’.”
- Derecho de petición formulado por el demandante en
condición de Gobernador del resguardo indígena de San Lorenzo, ante el
Ministerio del Interior y de Justicia el 3 de abril de 2008, en el que solicitó
(folio 16):
“Según la ley 89 de 1890
plantea en uno de sus artículos que al interior de los cabildos, reservas,
asentamientos y resguardos indígenas, no deben existir las juntas de acción
comunal, ya que la única autoridad en estos territorios legalmente constituidos
es el cabildo indígena.
Por favor dar concepto sobre
este tema teniendo en cuenta los artículos de la Constitución Política de 1991
y la Ley 21 de 1991, esto con el fin de tener este concepto oficial de este
Ministerio, ya que se quieren proliferar estas formas organizativas foráneas en
nuestro territorio como exigencia para que se den algunos proyectos (…)”.
- Respuesta dada por el Subdirector de Asuntos Indígenas de
la citada cartera ministerial, mediante Oficio N° OFI08-10460-DET-1000 del 17 de
abril de 2008, en los siguientes términos (folios 19 y 20):
“Con toda atención y dando
respuesta a su solicitud de concepto acerca de si es viable constituir una
Junta de Acción Comunal al interior de un Resguardo Indígena, me permito
efectuar las siguientes consideraciones con el fin de orientar cabalmente su
necesidad de información.
(…)
Con fundamento en los
anteriores preceptos [artículos 246 de la Constitución y 2° del decreto
2001 de 1988] y teniendo en cuenta que la naturaleza de una Junta de Acción
Comunal es actuar como medio de interlocución entre las comunidades de base y
los gobiernos nacional, regional y local, debemos señalar que su conformación
al interior de un Resguardo resultaría en principio improcedente, debido a que
entraría en disputa con las autoridades de la comunidad indígena que
tradicionalmente ha ejercido este papel.
Sin embargo cabe anotar que la
decisión de conformar o no una forma alterna de organización al interior del
Resguardo Indígena es una decisión discrecional de las autoridades
tradicionales que son las llamadas a valorar las ventajas que acarrearía la
situación proyectada.”
- Oficio N° OFI08-11017-DET-1000 del 22 de abril de 2008,
suscrito por el Subdirector de Asuntos Indígenas del Ministerio del Interior y
de Justicia, dirigido al Alcalde Municipal de Riosucio, en el que con ocasión de
la reunión de seguimiento a las medidas cautelares decretadas por la Comisión
Interamericana de Derechos Humanos, en beneficio del pueblo indígena Embera
Chamí, expresó (folios 21 a 23):
“(…) De lo anterior, se colige
que las comunidades indígenas se encuentran organizadas en Cabildos, cuyo
representante legal se denomina Gobernador y/o Autoridad Tradicional y por
ello, cualquier otra forma de organización, debe nacer del consenso de la
comunidad y sus autoridades, dado que en estos últimos, reposa la administración
social y política de las comunidades de conformidad con sus usos y costumbres.”
- Escrito remitido al Gobernador de Caldas el 9 de mayo de
2008, signado por el demandante como Gobernador del resguardo indígena de San
Lorenzo, en el que efectúa algunas “consideraciones de la autoridad indígena
(…) respecto a (sic) oficio UDC 030 de abril 8 de 2008 de la oficina
departamental de unidad de desarrollo a la comunidad” (folios 24 a 29).
- Respuesta dada por el Secretario Jurídico de la Gobernación
de Caldas el 8 de agosto de 2008, que específicamente en relación al asunto
objeto de revisión, indicó (folios 30 a 34):
“[V]isto desde una óptica
positiva, la presencia conciliada de las Juntas de Acción Comunal, figuras que
sólo entran a materializar el derecho fundamental de asociación contenido en el
artículo 38 de la Constitución Política, servirían, con la anuencia requerida
por parte del Resguardo Indígena y los buenos oficios del Cabildo, como fórmula
alterna en el desarrollo de la comunidad, situación que no sería posible de
afectar la autonomía que se predica de la jurisdicción especial indígena. (…)
Como se puede observar, el
solo comparativo [T-254 de 1994 y ley 743 de 2002 junto con el decreto
reglamentario 2350 de 2003], riñe con la moderada visión jurisprudencial que
de la firme estructura de las comunidades indígenas se predica; ello entraría a
despejar la idea de un posible quebrantamiento del movimiento indígena y más
aún de la desaparición del mismo, toda vez que, como lo dice la Corte, SON
UNA REALIDAD HISTÓRICA, A LA CUAL NUNCA SE EQUIPARA ASOCIACIÓN CIVIL ALGUNA. Al
asomo de esta duda, huelga decir, que una Junta de Acción Comunal NO ES
AUTORIDAD COMPETENTE POR NO HACER PARTE DEL ORDEN JURISDICCIONAL, por ende,
ésta nunca se podrá equiparar a la verdadera autoridad legalmente constituida,
cual es el Cabildo, dado que el Decreto 2164 de 1995 la define como una entidad
pública especial (…) cuya función es representar legalmente a la comunidad, ejercer
la autoridad. (…)
Actualmente, esta instancia
administrativa, no halla el camino jurídico que permita coadyuvar en la
disposición por el Cabildo expedida, esto es, la Resolución 006 del 15 de
febrero de 2008, en la cual se prohíbe constituir J.A.C. al interior de su
territorio, dado que, actualmente no existe en el ordenamiento jurídico
normatividad que de manera concreta o sistemática configure vía legal para
dirimir el complejo asunto objeto de debate, por lo que controversias en las
cuales derechos fundamentales se contraponen al grado de autonomía de la cual
las comunidades indígenas gozan, han sido la base de un desarrollo
jurisprudencial, situación que hace ponderar la mediación de instancias superiores
en el análisis hermenéutico sobre la viabilidad jurídica de la norma especial,
cual es (sic) caso de la Resolución dada en mención.”
- Plan de Desarrollo Municipal 2008-2011 “Riosucio con
todos y para todos” (folios 35 a 50).
- Resolución N° 010 del 29 de junio de 2000 “Por medio de
la cual se confiere carácter legal de resguardo, en favor de la comunidad
indígena Embera Katío de SAN LORENZO, (…) en jurisdicción de los municipios de
Riosucio y Supía, departamento de Caldas (…)” (folios 229 a 243).
- Oficio N° OFI10-3805-DAI-0220 del 9 de febrero de 2010,
firmado por el Director de Asuntos Indígenas del Ministerio del Interior y de
Justicia, mediante el cual remite certificación que da cuenta de la existencia
del resguardo indígena de San Lorenzo en jurisdicción de los Municipios de
Riosucio y Supía y que el Gobernador del cabildo es el señor Abel David
Jaramillo Largo (folios 251 a 266).
7. Decisión judicial objeto de revisión
7.1. Sentencia de primera instancia
El Juzgado Primero Promiscuo Municipal de Riosucio en
decisión del 18 de diciembre de 2009 negó por improcedente el amparo
constitucional solicitado, bajo la consideración de que el resguardo indígena
demandante cuenta con otro mecanismo de defensa judicial ante la jurisdicción
de lo contencioso administrativo, autoridad que en el ámbito del reparto de competencias
efectuado por el legislador, es la encargada de definir si la entidad
territorial demandada, “está incurriendo en las conductas constitutivas de
vulneración de los derechos alegados por el accionante, ya que no es propio de
la acción de tutela (…) entrar a reemplazar los procesos ordinarios o
especiales, ni el ordenamiento sustitutivo en cuanto a la fijación de los
diversos ámbitos de competencia de los Jueces, ni el de instancia adicional a
las existentes, ya que el propósito específico de su consagración, expresamente
definido en el artículo 86 de la Carta Política, no es otro que el de brindar a
la persona protección efectiva, actual y supletoria en orden a la garantía de
sus derechos constitucionales fundamentales.”[19]
Por último, consideró que la tutela solicitada no puede ser
concedida ni siquiera como mecanismo transitorio, teniendo en cuenta que no
está demostrada la existencia de un perjuicio irremediable, presupuesto exigido
constitucionalmente para acceder a la protección temporalmente.
7.2. Impugnación
Mediante escrito radicado el 14 de enero de 2010, el
peticionario impugnó la sentencia argumentando que el fallador omitió indicar
al cabildo cuál es el medio judicial al que puede acudir “para la defensa de
nuestra comunidad frente a los excesos y arbitrariedades del ente territorial
accionado.”[20]
Manifestó que contrario a lo indicado por el a quo,
no se trata apenas de un asunto de naturaleza legal que pueda ser resuelto en
abstracto en una acción de nulidad, sino que la comunidad “está enfrentada a
una arremetida de distintos y graves hechos desde el poder público local, que
no afectan en primer lugar el orden jurídico (objeto de la acción de nulidad),
sino que directamente agraden (sic) la vida, la integridad, la
existencia de nuestra comunidad, sin que el ordenamiento jurídico colombiano
tenga prevista una vía judicial de defensa ordinaria o especial, que permita
reunir todos los hechos en una sola cuerda procesal, y sobre todo, con la
prontitud y la eficacia que se requiere.”[21]
Puso de presente, que pocos días después de haber sido
incoada la acción de tutela fue demandada ante el Consejo de Estado la resolución
N° 01 de 1943 dictada por el Ministerio de la Economía Nacional que declaró
inexistente el resguardo indígena de San Lorenzo, petición que claramente no es
de recibo a través de la acción de amparo constitucional, por tratarse de un
asunto de gran complejidad jurídica que, seguramente será problemático desde la
admisión, en tanto han transcurrido 67 años desde que fue dictado el acto
administrativo, resaltando que no fue solicitada la suspensión provisional.
De otra parte, puntualizó que la acción de tutela no se
presentó contra la Gobernación de Caldas, por cuanto la discusión planteada no
está encaminada a que se efectúe el reconocimiento de la personería jurídica, sino
a la falta de acatamiento de la resolución N° 006 de 2008, dictada por el
cabildo indígena de la comunidad Embera Chamí de San Lorenzo, que dispuso no
permitir la constitución de juntas de acción comunal dentro del territorio de
la parcialidad.
Así mismo, reprobó que la autoridad judicial de primera
instancia se hubiera apartado de la jurisprudencia de la Corte Constitucional
relacionada con los derechos fundamentales de los pueblos indígenas que, “[i]ncluso
(…) se ha pronunciado sobre juntas comunales en territorios indígenas, en
sentencia que le permitió a la Oficina Jurídica de la Gobernación desautorizar
un concepto de la Secretaría Departamental de Desarrollo Comunitario favorable
a las juntas, y en su reemplazo emitir concepto en el sentido de que en dichos
territorios las Juntas Comunales pueden existir pero sólo con la ‘anuencia del
Cabildo, que es la autoridad pública en dichos territorios”[22]. Agregó, que de
haber encontrado deficiencias en la solicitud de tutela, debió acudir a la
facultad inquisitiva de instrucción que ostenta cualquier juez de la república,
“pero prefirió refugiarse en los recodos formales de la improcedencia.”[23]
En lo demás, reiteró los argumentos expuestos en la acción
de tutela y consideró que los elementos que reposan en el expediente, así como
otros que pueden ser allegados al expediente en virtud de la potestad oficiosa
en materia probatoria, son suficientes para decidir de fondo la controversia
suscitada, enfatizando en que no puede dejarse de lado que los pueblos
indígenas han tenido una historia signada por la tragedia que “no se puede
quedar simplemente como actos de desagravio escritos en la Constitución”[24], razón por
la cual en manos de la administración de justicia está la posibilidad de que
sea reconstruida su identidad.
7.3. Sentencia de segunda instancia
El Juzgado Penal del Circuito de Manizales en proveído del
11 de febrero de 2010, confirmó la sentencia impugnada esgrimiendo razones de
naturaleza procedimental y sustancial. En relación con las primeras, reiteró lo
dicho por el fallador de primera instancia en el sentido de que no se encuentra
configurado el requisito de subsidiariedad, precisando igualmente que la acción
de tutela no fue propuesta para evitar un perjuicio irremediable, es decir,
como mecanismo transitorio. Sobre el particular, expresó:
“El mecanismo de tutela no fue
creado para desplazar los ordinarios de protección de derechos, ni para
convertirse en vía alternativa, ya que, resulta claro que el Estado en su
integridad y, particularmente la Administración de Justicia, están diseñados
para que por distintas vías y acciones garanticen la protección de los derechos
(fundamentales y ordinarios), por lo que deviene claro y razonable, que la
tutela es improcedente cuando existen otros mecanismos idóneos de
defensa judicial.
(…)
En el sub examine resulta
claro y evidente que la acción no fue propuesta para evitar un perjuicio
irremediable”[25]
De otra parte, indicó que las juntas de acción comunal
vienen funcionando desde el año 1943, cuando el resguardo indígena demandante
fue declarado inexistente, convirtiéndose en ese momento las juntas en bastión
de la comunidad indígena, razón por la cual no son un factor de desintegración
de la comunidad que afecte su autonomía, “más aún, cuando se ha podido
establecer que la participación económica hacia las Juntas de Acción Comunal,
es totalmente independiente a la participación dineraria que por ley deben ser
entregadas a los Cabildos; es más, las Juntas de Acción Comunal deben ser vistas
como sistemas complementarios de desarrollo zonal, toda vez que su fin es el
mejoramiento de las condiciones de vida de los habitantes del Territorio
Nacional, y no existe prueba de que estos entes estén siendo utilizados para
actividades ilícitas que comprometan su finalidad o legalidad y que conlleven
intención desintegradora, se vislumbran más bien, como mecanismos
complementarios de gestión, con sustento legal y finalidades lícitas, en
procura del bienestar de las comunidades indígenas y no indígenas asentadas en
el territorio.”[26]
En ese orden de ideas, el juzgador efectuó el estudio de
fondo del asunto partiendo de la hipotésis que la acción de tutela es el
mecanismo idóneo, arribando a la conclusión de que el amparo constitucional
solicitado no debe ser concedido. En primer término, hizo una referencia
descriptiva de la jerarquía normativa que caracteriza cualquier Estado de
Derecho, para explicar que el acto administrativo dictado por el cabildo del resguardo
indígena de San Lorenzo, en el que se establecen los lineamientos para que en
su interior no se constituyan juntas de acción comunal, no puede tener la misma
fuerza normativa de las normas constitucionales que si bien establecen como
imperativo una protección especial para las comunidades indígenas, no significa
que éstas sean unidades cerradas o herméticas que estén liberadas del respeto
al ordenamiento superior, pues “intentar limitar un derecho de rango
constitucional, en aras de la autonomía indígena, pervierte el sentido de
integración que se predica en nuestra nueva Constitución y hace excluyente los
derechos de las minorías, que pudieran ser representados por los mismos
indígenas que ocupan con igual derecho el territorio o las comunidades
campesinas.”[27]
Para concluir, justificó la conformación de las juntas de
acción comunal desde la perspectiva del derecho de asociación, haciendo
hincapié en que se trata de un mandato que no impone límite alguno para el
ejercicio de distintas actividades, razón suficiente para considerar que no
existió intromisión alguna por parte de la Alcaldía Municipal de Riosucio en
los asuntos internos de la comunidad indígena, en tanto “fueron los mismos
indígenas, pertenecientes al Resguardo de San Lorenzo quienes de manera
voluntaria decidieron asociarse y crear sus propias Juntas de Acción Comunal”[28]. Así las
cosas, sostuvo que el Plan de Desarrollo Municipal 2008-2011, no ostenta el ex
abrupto alegado por el accionante, razón por la que no procede ordenar su
modificación.
II. REVISIÓN ANTE LA CORTE CONSTITUCIONAL
Auto del 15 de julio de 2010
El Magistrado Sustanciador con el fin de conformar en debida
forma el contradictorio en la acción de tutela, dispuso poner en conocimiento
de la Gobernación de Caldas el contenido de la solicitud de tutela, para que se
manifestara en relación con las pretensiones formuladas por el Gobernador del
cabildo del resguardo indígena de San Lorenzo.
Así mismo, ofició a la Alcaldía Municipal de Riosucio para
que resolviera el cuestionario formulado y al Ministerio del Interior y de
Justicia, al Consejo Regional Indígena de Caldas -CRIDEC-, a la Defensoría del
Pueblo, Regional Caldas, a la Procuraduría Regional de Caldas, con el objeto de
que informaran todo lo relacionado con la conformación o renovación de las juntas
de acción comunal por parte de la citada entidad territorial y cuál ha sido la
incidencia de estos organismos de acción comunal dentro del territorio del resguardo
indígena de San Lorenzo.
Por último, invitó a las universidades de los Andes,
Nacional, Javeriana, Rosario, Externado y de Antioquia, así como a la
Corporación Colectivo de Abogados José Alvear Restrepo y al Centro de Estudios
de Derecho, Justicia y Sociedad (DeJuSticia), para que emitieran concepto en el
que se dilucide si los derechos fundamentales a la autonomía, a la integridad
étnica, cultural, económica y social, así como a la existencia del aludido
resguardo indígena han sido conculcados.
1. Respuesta de la  Gobernación de Caldas
En misiva del 27 de julio de 2010, la Secretaria Jurídica
(E.) indicó que la Gobernación se allana a las decisiones de instancia que
denegaron el amparo constitucional solicitado, por considerar que el derecho a
la asociación es un derecho constitucional al que acudió de manera discrecional
la comunidad indígena de San Lorenzo, para crear sus propias juntas de acción
comunal.
2. Respuesta de la Alcaldía Municipal de Riosucio
Mediante escrito del 2 de agosto de 2010, la Alcaldesa
Municipal (E.) informó que los actos administrativos que crearon o renovaron
las juntas de acción comunal en el resguardo indígena Embera Chamí de San
Lorenzo no reposan en esa entidad territorial, en la medida en que dicho
reconocimiento fue efectuado directamente por la Gobernación de Caldas.
En relación con el cuestionario remitido por esta Sala de
Revisión, sostuvo en primer lugar, reiterando la aclaración indicada en
precedencia, que el marco normativo en el que se apoya el reconocimiento de las
juntas de acción comunal está contenido en la leyes 52 de 1990, 537 de 1999,
743 de 2002 y 753 de 2002, así como en los decretos 300 de 1987, 2350 de 2003,
4344 de 2004 y 890 de 2008.
De otra parte, expresó que la renovación de las juntas de
acción comunal fue una decisión de la comunidad indígena, razón por la cual no
se realizó el proceso de consulta previa.
En tercer término, indicó que en el municipio funcionan 118
juntas de acción comunal, conformadas por presidente, vicepresidente, tesorero,
secretario, fiscal, comité de conciliación y comisiones de trabajo, precisando
que las juntas de acción comunal son coordinadas por diferentes estamentos
(confederación nacional de juntas, federación departamental de juntas y la
asociación municipal de juntas). Aclaró que las juntas comunales están
integradas por miembros de las comunidades indígenas.
En cuarto lugar, señaló que la función de vigilancia y
control está radicada única y exclusivamente en el Departamento de Caldas,
precisando que el municipio sólo apoya a las juntas con capacitaciones y son
tenidas en cuenta para la programación del plan de desarrollo. Agregó que no se
presentan diferencias entre las autoridades del resguardo y las juntas de
acción comunal, por cuanto éstas no administran recursos públicos. Así mismo,
sostuvo que las aludidas juntas no se inmiscuyen en los asuntos de las
autoridades indígenas, en tanto cuentan con Gobernador y cabildo para la toma
de decisiones.
Para terminar, dijo que las juntas comunales no han recibido
recursos del sistema general de participaciones para desarrollar proyectos
dentro del resguardo indígena, precisando que “[d]ichos recursos, (…)
solamente se ejecutan según los proyectos que presentan las autoridades
indígenas.”[29]
3. Respuesta del Ministerio del Interior y de Justicia
Por intermedio de escrito del 27 de julio de 2010, el
Director de Asuntos Indígenas, Minorías y Rom informó que consultado el
registro de correspondencia de la división, no se encontró documento alguno
relativo a la constitución o renovación de juntas de acción comunal por parte
de la Alcaldía Municipal de Riosucio, en el resguardo indígena de San Lorenzo.
Advirtió que el tema ha sido conocido con ocasión de los
derechos de petición elevados por miembros de la parcialidad, encaminados a
obtener información relativa al marco normativo que impide o no la conformación
de las juntas de acción comunal en el territorio del resguardo indígena,
concluyendo el Ministerio “que en principio no es posible que se llegue a
dar por tener finalidades contrarias.”[30]
De igual modo, hizo alusión a la respuesta brindada mediante
oficio N° OFI08-10460-DET1000, en los siguientes términos:
“(…) [T]eniendo en cuenta que
la naturaleza jurídica de una Junta de Acción Comunal es actuar como medio de
interlocución entre las comunidades de base y los gobiernos nacional, regional
y local, debemos señalar que su conformación al interior de un resguardo
resultaría en principio improcedente, debido a que entra en disputa con las
autoridades de la comunidad indígena que tradicionalmente han ejercido este
papel.
Sin embargo cabe anotar que la
decisión de conformar o no una forma alterna de organización al interior del
Resguardo Indígena es una decisión discrecional de las autoridades
tradicionales que son las llamadas a valorar las ventajas y desventajas que
acarrearía la situación proyectada.”
En similar sentido, en oficio N° OFI109-14958-GIR-0222 dijo:
“… De lo expuesto podemos concluir,
que al interior de las comunidades indígenas no se podrían constituir juntas de
acción comunal, dado que estas son organizaciones conformadas por ciudadanos
para atender asuntos de utilidad común y aunar esfuerzos para la realización de
los mismos en un determinado ámbito geográfico y los cabildos indígenas
corresponden a las características culturales que según los usos y costumbres
del pueblo indígena al que pertenezcan, les garantiza el reconocimiento de estas
autoridades con las características que ese ordenamiento interno las enviste (sic)
y la ley en general.”
Por último, allegó copia de la resolución N° 010 del 29 de
junio de 2000 expedida por el INCORA, que le confirió carácter legal al
resguardo indígena de San Lorenzo.
4. Respuesta del Consejo Regional Indígena de Caldas
-CRIDEC-
En escrito del 5 de agosto de 2010, la Coordinadora Regional
del CRIDEC puso de presente que comparte los hechos y argumentos de la acción
de tutela, resaltando que se trata de una problemática que no es exclusiva del
resguardo indígena demandante, sino de las cuatro comunidades indígenas de la
jurisdicción.
De igual manera, luego de hacer un relato similar al
efectuado por el Gobernador del resguardo indígena, señaló que ha sido ardua la
lucha que han dado para sobreponerse a la discriminación, encontrándose latente
el proceso de reconstrucción de las parcialidades que ha implicado el asesinato
de tres candidatos indígenas a la alcaldía municipal, “en una sociedad que
no toleraba que los indígenas llegaran a dirigir los destinos del municipio,
pese a constituir la población mayoritaria”[31], exclusión que
igualmente se suscitó en el ámbito educativo cuando el mismo ente territorial
se negaba a designar maestros indígenas en los resguardos.
Recalcó que además de las situaciones que evidencia la
solicitud de tutela, la circunstancia de que no hubiera sido incluida la
población indígena en el Plan de Desarrollo Municipal, la negativa a firmar las
adjudicaciones de tierras que hacen los cabildos a los comuneros y la
reticencia a asistir a las posesiones de los Gobernadores, formalidades últimas
que se encuentran previstas en la ley 89 de 1890, comprometen los derechos
fundamentales de la parcialidad. Así mismo, consideró que el impulso dado por
la actual administración municipal a las juntas de acción comunal, se
constituye en otra medida que desconoce el carácter multiétnico y reversa los progresos
alcanzados por las comunidades en su reconstrucción, menoscabando la autoridad
de los cabildos con la existencia de un control externo.
A su juicio, la Alcaldía Municipal de Riosucio como un
cambio de estrategia creó un nuevo cabildo al interior del resguardo Cañamomo
Lomaprieta, en el marco del IX Congreso Indígena de Caldas, llevado a cabo en
Supía el 29 de abril y 2 de mayo de 2010, lo cual fue recibido con beneplácito
por los medios de comunicación y descalificado por la Dirección de Asuntos
Indígenas, Minorías y Rom del Ministerio del Interior y de Justicia, que en
comunicación del 12 de mayo de 2010 indicó que “no es procedente (…) efectuar
un estudio que determine el carácter de parcialidad indígena a un colectivo que
ya existe como tal dentro de un Resguardo de origen colonial”.[32] En ese orden
de ideas, estimó que se trata de una situación histórica apoyada supuestamente
en el derecho de asociación, que nunca había ocurrido durante casi 400 años, lo
cual se constituye en el punto de partida de nuevas divisiones, viéndose
afectada la gobernabilidad de las autoridades internas del resguardo indígena.
Para terminar, resaltó la importancia de la Constitución
Política de 1991, en el sentido de que aboga por la diversidad en la unidad de la
Nación, lo cual lejos estuvo de cumplirse con antelación a este marco
constitucional, en el que la pretensión era hacia la homogenización forzosa, lo
cual debe ser evitado por la Corte Constitucional que cuenta “con la
autoridad suficiente para dictar las medidas necesarias que permitan completar
con éxito nuestros largos y tortuosos procesos de reconstrucción étnica como
parcialidades indígenas del Municipio de Riosucio”[33].
5. Respuesta de la Defensoría del Pueblo, Regional Caldas
Mediante escrito del 30 de julio de 2010, el Defensor del
Pueblo del departamento de Caldas en asocio con la Defensoría Delegada para
Indígenas y Minorías Étnicas, informó a la Sala de Revisión lo siguiente:
En la actualidad existen en la región cuatro resguardos
indígenas legalmente constituidos, así: Cañamomo Lomaprieta con 22.163
habitantes; San Lorenzo con 14.000 habitantes, Nuestra Señora de la Candelaria
de la Montaña con 17.500 habitantes y Escopetera Pirza con 14.000 habitantes,
todos pertenecientes a la etnia Embera Chamí.
En los años 2003 y 2008, ha realizado audiencias defensoriales con el fin de viabilizar la difícil situación de derechos humanos que afecta a
la población indígena, efectuando el acompañamiento permanente a las
comunidades de los municipios de Riosucio y Supía, a través del proyecto de
defensores comunitarios. Agregó, que ha reforzado la gestión defensorial
mediante el monitoreo realizado por el analista del sistema de alarmas
tempranas desde el año 2002, activándose los mecanismos de prevención de la
población civil frente al conflicto armado, lo cual se ha venido documentando a
través de los informes de riesgo y notas de seguimiento.
Igualmente, sostuvo que realizó acompañamiento a los pueblos
indígenas a través de las acciones de protección y prevención mediante el
proyecto de comunidades en riesgo, precisando que igualmente ha venido
participando en el seguimiento a las medidas cautelares decretadas por la
Comisión Interamericana de Derechos Humanos en beneficio de la comunidad Embera
Chamí, así como en los espacios del Comité Interinstitucional para la seguridad
y la convivencia ciudadana, creado a partir del año 2004 en Riosucio.
De otro lado, refiere que a partir del año 2008 empezó a
generarse una fuerte tensión entre las autoridades tradicionales del aludido
pueblo indígena y la administración local de Riosucio, provocando serias
dificultades en la convivencia interna de los resguardos, así como en la
coordinación entre la autoridad estatal local y las autoridades indígenas,
circunstancia que dio lugar a la suscripción de un acta entre la Gobernación de
Caldas y las autoridades indígenas, en las que fue incluido el siguiente
acuerdo: (i) reconocimiento y respeto de las autoridades indígenas
representadas en el Gobernador, el Consejo de Ex Gobernadores y Cabildantes,
así como de los actos y disposiciones derivados del ejercicio legislativo del
cabildo en el marco de la ley de origen, el derecho mayor, la legislación
especial indígena, la Constitución Política y los tratados internacionales;
(ii) respeto por la autodeterminación de la población del resguardo Cañamomo
Lomaprieta, así como todo lo relativo al apoyo de su desarrollo y
fortalecimiento; (iii) reconocimiento de la guardia indígena como ente autónomo
de control, vigilancia y ejercicio de la justicia propia dentro del territorio;
(iv) reconocimiento de los grupos de apoyo como instancias legítimas de
organización comunitaria de base en el resguardo Cañamomo Lomaprieta y, como
consecuencia, prohibición de las juntas de acción comunal, con la respectiva anulación
definitiva de las resoluciones que las crean; (v) anulación inmediata de las
concesiones ambientales y mineras asignadas a empresas foráneas, teniendo en
cuenta que no fueron el resultado de un proceso de concesión concertado con la
comunidad.
Explicó que en el mes de febrero de 2009, en el marco de la
reunión de seguimiento a las medidas cautelares, las autoridades indígenas
pusieron de presente la confrontación interna entre sus comuneros por la
creación y fortalecimiento de 23 juntas de acción comunal efectuada en el año
2008, lo cual ha debilitado la autoridad de la comunidad tribal y los espacios
como el del Comité Interinstitucional de Convivencia y Seguridad Ciudadana de
Riosucio que ha servido de escenario para el abordaje, análisis y adopción de
medidas frente a la situación de derechos humanos del pueblo indígena Embera Chamí,
aumentándose igualmente la vulnerabilidad socioeconómica por la dilatación en
la inversión de recursos del sistema general de participaciones, razón por la
cual propusieron la abolición urgente de este tipo de organizaciones. En el
mismo escenario fue advertida la exclusión de los resguardos indígenas en el Plan
de Desarrollo Municipal 2008-2011.
Advirtió que la falta de coordinación entre el ente
territorial accionado y las autoridades indígenas, afecta el proceso de
consulta previa requerido en la ejecución de megaproyectos contemplados en la
agenda IIRSA, situación que involucra derechos individuales y colectivos,
mediante el impulso de programas, proyectos y actividades.
Sostuvo que de mantenerse el apoyo y fortalecimiento de las
juntas de acción comunal por parte de la alcaldía municipal de Riosucio,
conllevaría a la afectación directa e indirecta de los derechos fundamentales,
integrales y colectivos a la autodeterminación cultural, social, política y
económica; a la identidad cultural y utilización, difusión, transmisión y
desarrollo de ese patrimonio; a la construcción de su futuro, con fundamento en
la experiencia histórica y los recursos reales y potenciales de su cultura y de
las demás culturas a las que libremente quieran acceder; a la gobernabilidad
según sus formas propias de organización interna; a la conservación de los
territorios que poseen y reivindicación de las tierras de las cuales han sido
despojados; al patrimonio natural y cultural; a la adopción de los programas
que pretendan directa o indirectamente afectar su vida económica, social,
cultural y política; al tratamiento justo en todos los órdenes de su vida y a
que sean ejemplarmente sancionados los actos discriminatorios.
Hizo hincapié en que la afectación de las citadas garantías,
ha provocado dificultades dentro del resguardo indígena de convivencia
pacífica, de ejercicio de la justicia propia y control social, de control
territorial, de deslegitimación e irrespeto de las autoridades tradicionales y
ancestrales, de toma de decisiones internas motivada por la injerencia de
agentes externos y de descoordinación de las actividades institucionales,
resaltando que la respuesta de las administraciones territoriales a las
recomendaciones u observaciones presentadas a través de audiencias
defensoriales, informes de riesgo y notas de seguimiento, ha sido insuficiente.
Para tal efecto, se apoyó en el auto 004 de 2009 dictado por
la Corte Constitucional, en la Declaración de Naciones Unidas sobre los Derechos
de los Pueblos Indígenas, en la problemática general de los pueblos indígenas
según la ONIC (tierra, cultura y autonomía), en la situación de los derechos
colectivos de los pueblos indígenas según el Tribunal Permanente de los Pueblos
del año 2008, en el informe anual de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos
sobre Colombia en el año 2009 y en los informes ante el mismo organismo
internacional, presentados por el CRIDEC en los años 2009 y 2010.
Sostuvo que la problemática expuesta por el demandante para
el resguardo de San Lorenzo, se presenta igualmente en otros resguardos como
ocurre con el de Cañamomo Lomaprieta, razón por la cual de continuar la masiva
renovación de juntas de acción comunal dentro de los resguardos indígenas del
municipio de Riosucio, por las autoridades locales y regionales, se pone en
riesgo la autonomía, la identidad étnica y la jurisdicción especial indígena, “puesto
que las Juntas de Acción Comunal como instituciones ajenas a la estructura
organizativa de las Comunidades Indígenas pueden llegar a generar graves
conflictos internos que ponen en riesgo la integridad socioeconómica, cultural
y política de los pueblos indígenas.”[34]
Por lo tanto, recomendó que la decisión de fondo que proteja
los derechos fundamentales de la comunidad indígena Embera Chamí, se haga
extensiva a otras comunidades étnicas del país que se encuentran en la misma
situación, con el fin de salvaguardar la identidad étnica y cultural ante la
injerencia de actores externos que inciden en el desarrollo propio de los
pueblos indígenas.
Así mismo, advirtió sobre la existencia de un conflicto
multiétnico que requiere la conformación de un comité interétnico, con el fin
de promover una organización campesina determinada por su composición étnica
(mestiza) y su relación con la tierra, que permita el reconocimiento de la
población campesina, tal como ocurrió con la experiencia participativa del
municipio de Caldono, cuyo territorio es mayoritariamente indígena, donde “se
realizan ejercicios de planeación y presupuesto participativo con la participación
de las asociaciones campesinas, de mujeres y los cabildos indígenas y en los
cuales las mayorías indígenas reconocen los derechos de estas minorías que
cohabitan en sus territorios, y donde la autoridad local reconoce sus
decisiones conjuntas y las traslada al Plan de Desarrollo y el Presupuesto
Municipal.”[35]
Para tal efecto, propone la elaboración de planes de desarrollo y presupuestos
participativos, con fundamento en la autonomía e independencia de las organizaciones
étnicas y sociales y la voluntad política de las autoridades, así como la
promoción de acuerdos de concejos municipales que reconozcan participación en
los Consejos Territoriales de Planeación en proporción a la población de las
respectivas organizaciones sociales.
Por último, hizo referencia al carácter pluriétnico de la Nación
garantizado desde la Constitución, así como de las características de las que
son titulares los resguardos indígenas, para concluir que las juntas de acción
comunal surgen como una forma de participación comunitaria que a diferencia de
los cabildos, no tienen facultades de autoridad ni de administración de los
recursos de transferencias.
6. Respuesta de la Procuraduría Provincial de Manizales
En escrito del 30 de julio de 2010, la Procuradora
Provincial de Manizales indicó que en relación con el asunto objeto de
revisión, solamente reposa allí copia del concepto emitido por el Personero
Municipal de Riosucio dirigido al Gobernador de la comunidad indígena Embera
Chamí, quien puso de presente su inconformidad ante la Procuraduría Regional de
Caldas, entidad que le trasladó los documentos por competencia, avocando el
conocimiento e iniciación de la investigación preliminar el 21 de julio de
2008.
Fue así como realizadas las correspondientes actuaciones
probatorias, en auto del 14 de marzo de 2009 ordenó el archivo de las
diligencias por posible extralimitación de funciones por parte del Personero Municipal
de Riosucio, “es decir, que frente a los hechos concretos de la conformación
y renovación de juntas de acciones comunales, en si, no tuvo conocimiento este
despacho.”[36]
7. Concepto de la Corporación “Colectivo de Abogados José
Alvear Restrepo”
A través de escrito del 12 de agosto de 2010, el Vicepresidente
de la Corporación con fundamento en el Convenio 169 de la OIT y la Declaración
de Naciones Unidas sobre Derechos de los Pueblos Indígenas, consideró que las
estructuras sociales y culturales consolidadas históricamente en la comunidad
Embera Chamí, se encuentran debilitadas en el resguardo de San Lorenzo por la
proliferación de juntas de acción comunal, cuya renovación y conformación viene
siendo promovida por la autoridad municipal demandada, suplantando de esta
manera los espacios tradicionales de definición de prioridades y de toma de
decisión como pueblo, lo cual compromete el derecho fundamental a la existencia
del resguardo indígena.
De otra parte, aludió al ejercicio de la autonomía indígena
con fundamento en el citado Convenio, en disposiciones constitucionales y en
las sentencias de la Corte Constitucional C-063 de 2010, T-349 de 2008 y T-510
de 1998, para circunscribirlo al asunto objeto de estudio. Sobre el particular,
indicó que lo que se debate no es si las juntas de acción comunal gozan de
fundamento legal, sino el origen de la decisión de su reactivación que, en todo
caso, no fue una manifestación de autogobierno o autonomía del resguardo
indígena demandante, lo cual deviene en una restricción ilegítima de la
maximización de la autonomía indígena.
En tercer lugar, estimó que la renovación de 81 juntas de
acción comunal dentro del territorio del resguardo indígena de San Lorenzo, le
corresponde exclusivamente al cabildo indígena, en virtud del derecho
fundamental a la consulta previa, el cual ha sido entendido por la
jurisprudencia constitucional como un mecanismo que tienen los pueblos
indígenas de poder decidir sobre medidas de naturaleza judicial, administrativa
o la realización de proyectos, obras o actividades dentro de sus territorios, “buscando
de esta manera proteger su integridad cultural, social y económica y garantizar
el derecho a la participación”.[37]
Al respecto, dijo[38]:
“(…) [T]eniendo en cuenta que
las Juntas de acción comunal tienen ejercicio en el Resguardo indígena, es de
interpretar que la autoridad competente en este territorio es el Cabildo en
cabeza del Cabildo Gobernador, por tal motivo es este quien debe autorizar la
constitución de la junta de acción comunal. Ello de conformidad con el
reconocimiento constitucional de la autonomía (…) y las obligaciones estatales
de salvaguarda a las instituciones indígenas (…).
La autoridad competente (el
cabildo indígena) ha determinado que no es conveniente para su desarrollo la
renovación de las Juntas de Acción Comunal, puesto que estas lo que generan es
la interferencia con la autonomía cultural y económica de la comunidad y el
conflicto de competencias entre las Autoridades Tradicionales Indígenas y las
Juntas renovadas, ya que de imponerse dicha institución en el territorio indígena
sin su autorización, se estaría incurriendo en la violación directa a su
derecho a la autonomía e integridad étnica, social y cultural, además de
desconocerse su competencia sobre estos asuntos como autoridad del Resguardo de
‘San Lorenzo’”
Finalmente, solicitó a la Corte Constitucional que librara
nuevamente un exhorto al Congreso de la República, para que proceda a la
expedición de la ley orgánica de ordenamiento territorial, en tanto “actualmente
persiste una cierta minusvalía de los Resguardos Indígenas frente a los
municipios, ya que entre otras cuestiones, son estos últimos quienes vienen
administrando los recursos del Sistema General de Participaciones reconocidos a
los Resguardos Indígenas.”[39]
8. Concepto del centro de estudios de derecho, justicia y
sociedad
En escrito del 23 de agosto de 2010, DeJuSticia por
intermedio de su director, socio fundador e investigadores, coincidieron con la
argumentación esgrimida por el Gobernador del resguardo de San Lorenzo, en el
sentido de que los actos de fomento de las juntas de acción comunal al interior
de la parcialidad por parte de la Alcaldía Municipal de Riosucio, así como el
apoyo dado por ésta a las iniciativas emprendidas, constituye una violación a
la autonomía étnica y una amenaza al derecho a la diversidad étnica y cultural
de la comunidad Embera que decidió, a través de su autoridad legítima, no
constituir ni apoyar la conformación de juntas dentro del resguardo.
A su juicio, el derecho a la autonomía de las comunidades
indígenas les permite controlar su propia vida económica, social y cultural y
definir sus propias prioridades de desarrollo (Convenio 169 de la OIT, Arts. 7°,
246 y 330 CP), constituyéndose entonces en una manifestación del respeto a la
integridad y diversidad étnica y cultural (Art. 6° CP), lo cual implica el
reconocimiento de la igualdad y dignidad de todas las culturas que conviven en
el país (Art. 70 CP). Agregaron, que si las comunidades no contaran con el
derecho a regirse según sus usos y costumbres, difícilmente podría hablarse de
un respeto efectivo a su integridad y diversidad, pues en tal caso estarían
sometidas a lógicas y preceptos ajenos a sus tradiciones culturales que podrían
dar al traste con su identidad y su propia existencia.
Enseguida, con fundamento en la jurisprudencia
constitucional precisaron que la autonomía de las comunidades indígenas sólo
puede ser limitada bajo determinadas condiciones excepcionales, pues debe
entenderse que no cualquier precepto legal o constitucional prevalece sobre la
diversidad étnica y cultural que, encuentra como límites, el respeto de la vida
y de la legalidad del procedimiento preexistente dentro del propio marco legal
indígena, así como la prohibición de la tortura o de la esclavitud. Sobre el
particular sostuvieron[40]:
“Estos límites corresponden al
núcleo de los derechos intangibles que no pueden ser suspendidos nunca y que
son reconocidos por la Corte como constitutivos de un consenso intercultural.
Estos derechos constituyen límites absolutos a la autonomía indígena en tanto
constituyen per se principios de mayor monta que no pueden ser desconocidos en
ninguna circunstancia.”
Igualmente, recalcaron que el núcleo esencial de los
derechos fundamentales también constituye un límite a la autonomía indígena, en
tanto representa el mínimo obligatorio de convivencia para todos los
particulares. Sin embargo, precisó que dada su indeterminación, las
restricciones a la autonomía operan en virtud de una estricta ponderación que
se sustente en un verdadero diálogo intercultural. Para tal efecto, resaltaron
que la Corte Constitucional ha desarrollado los principios de (i) maximización
de la autonomía o minimización de las restricciones a la autonomía, “que
consiste en que las restricciones deben ser necesarias para proteger derechos
de mayor jerarquía”[41];
y (ii) mayor autonomía para la decisión de conflictos internos, “según el
cual el respeto a la autonomía debe ser aún mayor cuando hay un conflicto
dentro de la misma cultura que cuando se trata de un conflicto entre el pueblo
indígena y un actor externo.”[42]
En relación con la conformación de las juntas de acción
comunal, sin el consentimiento de los órganos legítimamente constituidos en el
resguardo indígena, afirmaron que constituye una seria amenaza a la diversidad
cultural y étnica que, en todo caso, no descarta la posibilidad de que logren
articularse para desarrollar propósitos comunes. No obstante, en aquellos casos
en los que las juntas comunales operan en contra de la voluntad del resguardo,
existen graves riesgos para la identidad cultural, en tanto (i) puede generar
un inconveniente paralelismo a nivel de la organización del resguardo que
termine por producir divisiones que atenten contra la manera colectiva de
ejercer los derechos al territorio y la autonomía y a la forma integrada en la
que conciben su vida social, económica, espiritual y cultural; (ii) el
ejercicio de autoridad de un organismo paralelo puede llevar a obras,
decisiones, proyectos y procesos de consulta previa contrarios a las
prioridades y principios culturales que luego pueden materializarse en obras y
acciones con fuertes y negativos impactos ambientales, sociales, económicos o
culturales; y (iii) en el contexto del conflicto armado que vive la región, la
autonomía cobra especial importancia porque a través de ella el pueblo indígena
encuentra cohesión frente a las amenazas y señalamientos provenientes de los
grupos armados.
Así las cosas, consideraron que las instituciones indígenas
funcionan tradicionalmente de manera armónica con su cultura y cosmovisión, lo
cual es contrario a los principios y valores de las juntas de acción comunal
definidos en la ley, razón por la cual si “las autoridades indígenas deciden
restringir o prohibir la conformación de JAC en sus territorios, las
autoridades estatales tienen el deber de respetar tal decisión y, en
consecuencia, abstenerse de fomentarlas o apoyarlas. Igualmente, todas las
cuestiones atinentes a la comunidad deben ser tramitadas con las autoridades
tradicionales y no con dichas juntas.”[43]
Con base en lo anterior, recomiendan tutelar los derechos
fundamentales a la autonomía de los pueblos indígenas, a la identidad cultural
y al territorio colectivo, así como la diversidad étnica y cultural de la
Nación, ordenando en consecuencia, que la alcaldía de Riosucio se abstenga de
apoyar a las juntas de acción comunal en los territorios indígenas, y que
tramite con las autoridades legítimas del resguardo y no con dichas juntas,
todas las cuestiones atinentes a la comunidad de San Lorenzo.
9. Concepto de la Universidad del Rosario
En escrito del 3 de septiembre de 2010, la directora de la
especialización y línea de investigación en derecho ambiental de la Universidad
del Rosario, hizo referencia en primer lugar, a los sistemas de autoridad de
los pueblos indígenas (autoridades tradicionales y cabildos indígenas), para lo
cual se apoyó en la Declaración de las Naciones Unidas sobre los Derechos de
los Pueblos Indígenas, en la ley 89 de 1890 y los decretos 2001 de 1988 y 2164
de 1995, estamentos que están presentes en el resguardo indígena de San
Lorenzo.
De otra parte, con fundamento en los artículos 1°, 7°, 70,
171, 176, 246, 286, 287, 329 y 339 de la Constitución, el Convenio 169 de la
OIT que hace parte del bloque de constitucionalidad, la aludida Declaración de
las Naciones Unidas, el Pacto de Derechos Civiles y Políticos y jurisprudencia
de la Corte Constitucional, aludió al alcance del derecho a la autonomía
indígena o a la libre determinación. Al respecto, resaltó los principios
dispuestos por la Corte que guían su interpretación, a saber: (i) maximización
de la autonomía de las comunidades indígenas o de minimización de las
restricciones a su autonomía, en virtud del cual sólo son admisibles las
restricciones a la autonomía de las comunidades indígenas que sean necesarias
para salvaguardar un interés de mayor jerarquía y sean las menos gravosas
frente a cualquier medida alternativa para la autonomía de las comunidades
étnicas; (ii) mayor autonomía para la decisión de conflictos internos, en el
que el respeto por la autonomía debe ser mayor cuando el problema involucra
solo a miembros de una comunidad, en oposición a lo que ocurriría cuando el
conflicto involucra dos culturas diferentes; y (iii) a mayor conservación de la
identidad cultural, mayor autonomía, es decir, debe maximizarse aún más el
derecho a la autonomía de aquellas comunidades indígenas que conservan en mayor
medida sus costumbres y tradiciones ancestrales.
Dentro del tal contexto, sostuvo que la entidad demandada ha
desconocido los derechos al autogobierno o a la libre determinación, a la
participación y la consulta previa, por cuanto las juntas de acción comunal
fueron previstas por el legislador como un mecanismo de descentralización que
promueve la democracia y la participación, siendo vedada la posibilidad de
reemplazar espacios de autogobierno que son propios de las comunidades
indígenas. Por consiguiente, no deben ser entendidos como los únicos espacios
en los que pueda ser garantizada la participación, razón por la que no es
posible imponer a las comunidades indígenas modelos que transgredan el derecho
a la autonomía.
En relación con la procedencia de la acción de tutela,
estimó que los mecanismos de defensa judicial con los que cuenta el resguardo
indígena no son idóneos, esto es, la acción de simple nulidad contra el acto
administrativo del Plan de Desarrollo Municipal y de inconstitucionalidad
contra la ley 743 de 2002, lo que justifica que la acción de tutela sea el mecanismo
procesal con el que cuentan para garantizar la efectividad de los derechos
fundamentales a la participación, a la autonomía y a la integridad cultural de
la comunidad indígena Embera Chamí.
A manera de conclusión, señaló que la Corte debe valorar el
alcance de la afectación de los derechos a la autonomía y a la participación
que pueda ocasionar la interferencia de las juntas de acción comunal en los
asuntos de la parcialidad demandante, teniendo como referente que las formas de
participación propias de los pueblos indígenas contribuyen a establecer y
preservar la identidad cultural, “dado que sus estructuras organizativas y
sus fines están ligados a los usos, costumbres y formas de dichos pueblos.”[44]
De igual manera, consideró pertinente asegurar mecanismos de
representación de los pueblos indígenas en las distintas instancias de decisión
y de poder al interior del resguardo, así como garantizar la participación de
los miembros en las decisiones que les afecte, incluso de manera favorable.
Recalcó que el funcionamiento de las juntas de acción
comunal en el resguardo indígena, también compromete el derecho a la integridad
cultural, económica y social y a sus formas autónomas de representación
contenidas en la ley 89 de 1890. Para tal efecto, precisó es importante el
reconocimiento pleno del derecho a la personalidad jurídica y de las formas de
organización de los integrantes del mencionado pueblo indígena, de conformidad
con el derecho a la autodeterminación, pues tal como lo ha sostenido la Corte
Interamericana de Derechos Humanos “los Estados tienen el deber de procurar
los medios y condiciones jurídicas necesarias para que el reconocimiento de las
personas jurídicas pueda ser ejercido por sus titulares”.[45]
Con todo, se acogió a las pretensiones de la solicitud de
tutela en el sentido de que la Alcaldía Municipal de Riosucio debe acatar los
conceptos de la Dirección de Asuntos Indígenas del Ministerio del Interior y de
Justicia, para que cese todo acto de intromisión en los asuntos internos de la
comunidad tribal demandante, con el fin de proteger el derecho a la libre
determinación.
10. Respuesta de la Organización Nacional Indígena de
Colombia -ONIC-
El Consejero Mayor de Gobierno de la ONIC, en escrito del 15
de septiembre de 2010 sostuvo que el auspicio deliberado y sistemático de la
administración local de Riosucio a las juntas de acción comunal, contribuye al
detrimento de las formas de gobierno indígena, como el cabildo, construidas
secularmente por la dinámica propia e interna de los pueblos.
De esta manera, consideró que se trata de una intromisión
indebida e injustificada en el ámbito de atribuciones propias del cabildo, lo
cual se torna preocupante cuando se constata que es una práctica recurrente y no
algo incidental, reflejado tanto en el Plan de Desarrollo Municipal como en los
diversos informes de cumplimiento que sobre el mismo han sido expedidos,
desconociéndose los derechos a la autonomía indígena y a la sazón la diversidad
étnica y cultural, reconocidos en la Carta Fundamental.
Para terminar, indicó que la evidencia de los tropiezos y de
las dificultades concretas que se han suscitado por la presencia simultánea de
gobiernos, ponen de manifiesto lo nocivo que resulta para la organización y
gestión indígena la presencia de figuras extrañas, razón por la que justificó
la expedición de la resolución N° 006 de 2008, en la que el cabildo mayor del
resguardo decidió no acoger las juntas de acción comunal.
Auto del 23 de mayo de 2011
El Magistrado Sustanciador dispuso requerir al ente
territorial demandado, para que remitiera copia de los actos administrativos
mediante los cuales renovó las juntas de acción comunal rurales en el resguardo
indígena Embera de San Lorenzo. Así mismo, le ofició a la misma autoridad y al Gobernador
de la parcialidad para que resolviera el cuestionario formulado.
1. Respuesta de la Alcaldía Municipal de Riosucio
Mediante oficio N° 064-11 del 31 de mayo de 2011, el
burgomaestre local puso de presente que no ha expedido acto administrativo
alguno en el que haya renovado o creado juntas de acción comunal rurales dentro
del resguardo indígena Embera Chamí de San Lorenzo, reiterando que se trata de
una decisión que le corresponde exclusivamente a la Gobernación del Departamento.
Así mismo, precisó que las juntas que actualmente se
encuentran en jurisdicción del resguardo indígena de San Lorenzo (Honduras, Corregimiento
San Lorenzo, Blandón, Piedras, La Pradera, Tunzará, El Roble, Playa Bonita, San
José, Buenos Aires, Llano Grande, Costa Rica, San Jerónimo, Veneros y Aguas
Claras), fueron renovadas en el año 2008, aunque la personería jurídica fue
obtenida hace más de 40 años.
Para terminar, precisó que dichas juntas cumplen las
funciones previstas en la ley 743 de 2002 y el decreto 2350 de 2003, siendo su
ámbito de competencia la respectiva vereda. Agregó, que la competencia de la
entidad territorial en relación con su creación o renovación, se circunscribe a
lo previsto en los artículos 74 y 75 de la citada normativa legal, recalcando
en que la renovación se realiza ante la Gobernación de Caldas.
2. Respuesta del Gobernador de la parcialidad
A través de escrito del 13 de junio de 2011, la primera
autoridad del resguardo indígena resolvió el cuestionado planteado, así:
En primer lugar, indicó que dentro del territorio del
resguardo funcionan diecinueve (19) juntas de acción comunal, las cuales están
conformadas por miembros afiliados que hacen parte de la comunidad, y actúan
orientadas por una directiva integrada por presidente, vicepresidente,
secretario, fiscal y vocales. Aclaró, que los presidentes de las juntas de
Lomitas y Honduras, no se encuentran registrados en el censo poblacional del
cabildo, lo cual significa que no son indígenas.
En segundo término, identificó como actuaciones realizadas
por las citadas juntas que interfieren en el desarrollo del autogobierno del
cabildo, las siguientes: (i) aspectos como la recuperación de la lengua nativa,
guardia indígena, administración de justicia propia, gobierno propio y medicina
tradicional, se han vistos afectados en cuanto a su desarrollo por cuanto han
sido incorporados conceptos occidentalizados de desarrollo propios de las
juntas de acción comunal, a los indígenas que hacen parte de ellas; (ii) la
política etnoeducativa del pueblo Embera Chamí de Caldas, apoyada y aprobada
por el Ministerio de Educación Nacional, que tiene por objeto el
fortalecimiento y conservación de la cultura indígena y la pervivencia como
pueblo, ha encontrado como gran contradictor a las juntas, que insisten en la
aplicación de la metodología “Escuela Nueva”, por intermedio del comité
de cafeteros, lo cual conlleva al debilitamiento de la cultura ancestral; (iii)
asignación directa de contratos a los presidentes de las juntas comunales por
parte del Alcalde Municipal de Riosucio, cuando ha debido efectuarse por
convocatoria pública, que tienen por objeto la ejecución de pequeñas obras en
las veredas o comunidades, “actuación que las autoridades indígenas la
calificamos como pago o prebenda por la campaña proselitista que hacen a favor
del Alcalde”[46];
(iv) imposibilidad de que toda la comunidad acceda a las obras que han sido
financiadas con recursos del Municipio y gestionadas por las juntas de acción
comunal, mientras que aquellas ejecutadas con dineros del sistema general de
participaciones asignados al resguardo, se encuentran al servicio de toda la
parcialidad; y (v) algunas instituciones oficiales al momento de desarrollar
proyectos en los que es necesario el requisito sustancial de la consulta
previa, convocan a los presidentes y afiliados de las juntas y no al cabildo
que, según lo establece la ley 21 de 1991, es el competente para ser consultado
y tomar decisiones. De igual forma, las juntas están tramitando directamente
concesiones de aguas y renovando otras ante Corpocaldas, función que por
autonomía territorial solamente le corresponde a las autoridades indígenas.
En tercer lugar, recalca que según lo prevé el artículo 3°
de la ley 89 de 1890, en los resguardos las autoridades tradicionales son los
cabildos, no las juntas de acción comunal, que han sido conformadas sin
informar ni concertar con el cabildo. De igual forma, afirma que el Plan de Desarrollo
Municipal desconoce la estructura funcional de los cabildos, otorgándoles gran
relevancia a las juntas con el fin de renovar las directivas, circunstancia que
ha llevado a que la primera autoridad local reconozca como único gestionador a
sus presidentes, desconociendo por completo a las autoridades tradicionales
indígenas, “situación que ha llevado a polarizar a las comunidades y
debilitar el proceso organizativo indígena.”[47]
Hizo hincapié en que las pocas y pequeñas obras que
gestionan las juntas, no responden a las necesidades de la comunidad, como fue
el caso de la construcción de un aula de audiovisuales en la comunidad de San
José, obra que ciertamente beneficia a la comunidad educativa, pero que para
ese momento no era la prioridad, en tanto se hacía necesario construir salones
de clase, “pues los estudiantes reciben clases en lugar no apto, como lo es
la capilla religiosa.”[48]
Adicionalmente, señaló que la inconveniencia de las juntas
comunales radica en que su lógica está orientada a atender los intereses de la
política oficial, dejando de lado la organización indígena. Cada comunidad
cuenta con un presidente de acción comunal y un cabildante. Mientras que éste
sigue las orientaciones del cabildo central y trabaja por la cultura de la
comunidad, además de fungir como autoridad local, aquél sólo funciona en razón
de los contratos prometidos por la Alcaldía para la ejecución de alguna pequeña
obra. Este paralelismo ha generado discordias y desacuerdos, porque las juntas
no tienen interés alguno en trabajar el tema cultural, por el contrario quieren
hacerlo ver como retrogrado.
Finalmente, aludió al mandato contenido en la ley 691 de
2001, en virtud del cual los traslados de EPS de los indígenas afiliados al
régimen subsidiado en salud deben hacerse de manera colectiva, decisión que
debe ser adoptada por las autoridades de las respectivas comunidades. Al
respecto, refirió que a comienzos del año 2010, el Alcalde de Riosucio trasladó
35000 comuneros a una EPS no indígena de manera inconsulta, información que fue
canalizada por intermedio de las juntas de acción comunal. Esta situación fue
restablecida por el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Manizales, en
razón de la acción de tutela promovida.
II. CONSIDERACIONES
1. Competencia
Esta Sala de la Corte Constitucional es competente para
revisar las sentencias proferidas dentro de la acción de tutela de la
referencia, de conformidad con lo establecido en los artículos 86 y 241-9 de la
Constitución Política, en concordancia con los artículos 31 a 36 del decreto 2591 de 1991.
2.   Problema jurídico
Con fundamento en la situación fáctica expuesta, las
decisiones de los jueces de instancia, las pruebas que obran en el expediente y
las intervenciones de diferentes organizaciones en el trámite de revisión, le
corresponde a la Corte Constitucional determinar si los derechos fundamentales
a la autonomía o autodeterminación, a la supervivencia, a la integridad
territorial, a la identidad étnica y cultural y a la consulta previa de la
comunidad indígena Embera Chamí, fueron vulnerados por la Alcaldía Municipal de
Riosucio, con ocasión de los actos de promoción y apoyo a las juntas de acción
comunal, dentro del territorio del resguardo indígena de San Lorenzo.
Empero, antes de efectuar el estudio de fondo este Tribunal
deberá realizar el estudio de procedencia de la acción de tutela impetrada, no
sólo respecto de aludido asunto, sino también respecto de la posibilidad de que
este escenario constitucional tenga la aptitud para ordenar la modificación del
Plan de Desarrollo Municipal de Riosucio, con el fin de que sea incluido
explícitamente el reconocimiento de la población indígena y de los cabildos
indígenas, “como eje de las políticas sociales y de desarrollo comunitario”.
Para desatar el citado problema jurídico, la Sala se
referirá (i) a la jurisprudencia constitucional sobre los derechos de los
pueblos indígenas o tribales; (ii) a las juntas de acción comunal en el
contexto de los territorios indígenas; y (iii) resolverá el caso concreto.
3. Jurisprudencia constitucional sobre los derechos de los
pueblos indígenas o tribales[49]
La adopción del Estado Social de Derecho como fórmula
política en la Constitución de 1991, implicó un cambio de paradigma respecto
del Estado liberal decimonónico, en tanto introdujo elementos de naturaleza
cualitativa que indudablemente permiten caracterizarlo como un modelo
democrático incluyente.
Ese carácter, puede vislumbrarse desde el preámbulo de la
Carta Fundamental al establecer como valor constitucional el fortalecimiento de
la unidad nacional, lo cual se encuentra en consonancia con fines esenciales
del Estado como: servir a la comunidad; promover la prosperidad general;
garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la
Constitución; participar en las decisiones que los afectan y en la vida
económica, política, administrativa y cultural de la Nación; y asegurar la
convivencia pacífica y la vigencia de un orden justo.
Dentro de este contexto, un sector tradicionalmente
marginado que logró reivindicarse en el proceso constituyente que finalizó con la
Constitución de 1991, fue la población indígena[50], al ser reconocidos
expresamente como sujetos de derechos fundamentales, lo cual ha permitido
paulatinamente superar la invisibilización de la que habían sido objeto por
parte del Estado y la sociedad colombiana.
Así quedó expresado en temprana jurisprudencia de este
Tribunal[51]:
“La comunidad indígena ha
dejado de ser solamente una realidad fáctica y legal para pasar a ser ‘sujeto’
de derechos fundamentales.”
De manera reciente, la Corte en sentencia T-129 de 2011,
tras referirse a la protección de las minorías raciales y culturales, señaló
que la diversidad cultural “está relacionada con las representaciones de
vida y concepciones del mundo que la mayoría de las veces no son sincrónicas
con las costumbres dominantes o el arquetipo mayoritario en la organización
política, social, económica, productiva o incluso de religión, raza, lengua,
etc. Lo cual refuerza la necesidad de protección del Estado sobre la base de la
protección a la multiculturalidad y a las minorías.”
En ese marco pluralista y participativo[52], la Constitución señaló
como un deber estatal el reconocimiento y protección de la diversidad étnica y
cultural de la Nación Colombiana (Art. 7°)[53],
correspondiéndole garantizar la igualdad y dignidad de todas las culturas que
conviven en el país (Art. 70), lo cual se complementa con la obligación de
proteger las riquezas culturales y naturales de la Nación (Art. 8°), el respeto
a la autodeterminación de los pueblos en el manejo de las relaciones exteriores
(Art. 9°) y el reconocimiento de que las lenguas y dialectos de los grupos
étnicos son oficiales en sus territorios (Art. 9°). Así mismo, consagró que las
tierras comunales de los grupos étnicos, las tierras de resguardo, el
patrimonio arqueológico de la Nación y los demás bienes que determine la ley,
son inalienables, imprescriptibles e inembargables (Arts. 72 y 329).
De igual modo, les otorga el carácter de nacionales colombianos
por adopción a los miembros de los pueblos indígenas que comparten territorios
fronterizos, con aplicación del principio de reciprocidad según tratados
públicos (Art. 96) y, en términos de participación política, confiere por
derecho propio dos curules en el Senado de la República en circunscripción
nacional especial por comunidades indígenas y un escaño a la Cámara de
Representantes, por circunscripción nacional especial[54].
En el ámbito judicial estableció la jurisdicción especial
indígena, en virtud de la cual las autoridades de los pueblos indígenas podrán
ejercer funciones jurisdiccionales dentro de su ámbito territorial, de
conformidad con sus propias normas y procedimientos, siempre que no sean
contrarios a la Constitución y leyes de la República (Art. 246).
A nivel de organización territorial, dispuso que los
territorios indígenas son entidades territoriales (Art. 286)[55], las cuales gozan de
autonomía para la gestión de sus intereses, dentro de los límites de la Constitución
y la ley. Para tal efecto, son titulares de los siguientes derechos: (i)
gobernarse por autoridades propias; (ii) ejercer las competencias que les
correspondan; (iii) administrar los recursos y establecer los tributos
necesarios para el cumplimiento de sus funciones; y (iv) participar en las
rentas nacionales (Art. 287). Igualmente, el marco constitucional prevé que la
conformación de las entidades territoriales indígenas se hará con sujeción a lo
dispuesto en la ley orgánica de ordenamiento territorial, y su delimitación se
hará por el Gobierno Nacional, con participación de los representantes de las
comunidades indígenas, previo concepto de la comisión de ordenamiento
territorial.
Dichos territorios indígenas estarán gobernados por consejos
conformados y reglamentados según los usos y costumbres de sus comunidades,
correspondiéndoles: (i) velar por la aplicación de las normas legales sobre
usos del suelo y doblamiento de sus territorios; (ii) diseñar las políticas y
planes y programas de desarrollo económico y social dentro de su territorio, en
armonía con el plan nacional de desarrollo; (iii) promover las inversiones
públicas en sus territorios y velar por su debida ejecución; (iv) percibir y
distribuir sus recursos; (v) velar por la preservación de los recursos
naturales; (vi) coordinar los programas y proyectos promovidos por las
diferentes comunidades en su territorio; (vii) colaborar con el mantenimiento
del orden público dentro de su territorio de acuerdo con las instituciones y
disposiciones del Gobierno Nacional; (viii) representar a los territorios ante
el Gobierno Nacional y las demás entidades a las cuales se integren; y (ix) las
demás que les señalen la Constitución y la ley (Art. 330).
Adicionalmente, señala la Constitución que los resguardos
son propiedad colectiva y no enajenable (Art. 329) y que la explotación de los
recursos naturales en los territorios indígenas se hará sin desmedro de la
integridad cultural, social y económica de las comunidades indígenas. En las
decisiones que se adopten respecto de dicha explotación, el Gobierno propiciará
la participación de los representantes de las respectivas comunidades (Art. 330
parágrafo).
Para la Corte, ese marco de garantías constitucionales debe
ser complementado y reforzado con el Convenio 169 de la OIT “Sobre Pueblos
Indígenas y Tribales en Países Independientes”, aprobado por el Congreso
mediante ley 21 de 1991 que, adicionalmente, hace parte del bloque de
constitucionalidad[56],
convenio que tiene “un enfoque de respeto por la diferencia y promoción de
la autonomía de los pueblos aborígenes, y por el reconocimiento de algunos
derechos como la consulta previa y el territorio colectivo, entre otros.”[57]
De igual modo, este órgano colegiado ha venido sosteniendo que
la Declaración de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos
Indígenas aprobada por las Naciones Unidas en el año 2007, refleja la posición
actual de la comunidad internacional sobre la autonomía de las comunidades
indígenas, declaración que para el juez constitucional se constituye en una
pauta de interpretación importante de los derechos fundamentales de las
comunidades tribales[58].
De esta manera, la jurisprudencia constitucional ha
entendido que (i) las comunidades indígenas son sujetos de derechos
fundamentales; (ii) esos derechos no son equivalentes a los derechos
individuales de cada uno de sus miembros ni a la sumatoria de estos; y (iii)
los derechos de las comunidades indígenas no son asimilables a los derechos
colectivos de otros grupos humanos. Sobre el particular, en sentencia T-380 de 1993,
sostuvo:
“Los derechos fundamentales de
las comunidades indígenas no deben confundirse con los derechos colectivos de
otros grupos humanos. La comunidad indígena es un sujeto colectivo y no una
simple sumatoria de sujetos individuales que comparten los mismos derechos o
intereses difusos o colectivos.”
Por lo tanto, ha indicado este Tribunal que las principales
consecuencias normativas de dicho reconocimiento, son en primer término, que la
acción de tutela tiene la aptitud de garantizar la defensa de los derechos de
los miembros de las comunidades frente a las autoridades públicas y las
autoridades tradicionales, como para la protección de los derechos de la
comunidad y, en segundo lugar, el rango de norma de derecho fundamental que
ostentan las cláusulas que consagran derechos constitucionales cuya titularidad
le corresponde a esas comunidades, con la totalidad de los atributos legales y
políticos que ello comporta[59].
Ahora bien, la Corte Constitucional desde sus inicios ha
considerado que los principios de las comunidades indígenas a la diversidad
cultural e integridad étnica[60]
y determinar sus propias instituciones y autoridades de gobierno[61], así como a
darse y conservar sus normas, costumbres, visión del mundo y opción de
desarrollo o proyecto de vida y de adoptar las decisiones internas o locales
que estime más plausibles para la conservación o protección de esos fines,
pueden plantear permanentes tensiones con otros principios constitucionales de
la sociedad mayoritaria, las cuales deben ser resueltas a partir de la
ponderación como modo de argumentación constitucional[62], “en la medida en que
una incompatibilidad entre la autonomía, la integridad o la diversidad cultural
y un derecho fundamental determinado es un conflicto entre normas
constitucionales de igual jerarquía.”[63]
Sin embargo, ha estimado que en abstracto los derechos de los pueblos indígenas
gozan de una dimensión de peso mayor[64]
prima facie, en virtud del principio de maximización de la autonomía.
Lo anterior, se justifica en la necesidad de garantizar la
participación de las minorías y de que exista una suerte de acento
constitucional en la efectividad de sus derechos. Así lo indicó
recientemente esta Sala de Revisión, al indicar[65]:
“La solución de estos
conflictos, (…) pasa por la comprensión del estado democrático y constitucional
de derecho como una organización política en la que la legitimidad democrática
no reside exclusivamente en la orientación coyuntural de la opinión
mayoritaria, sino que exige la garantía de las condiciones para la
participación de las minorías, el respeto por los derechos fundamentales y la
adopción de medidas por parte del Estado para lograr al máximo su efectividad.”
Al respecto, este Tribunal ha dispuesto un plexo de
criterios que permiten desatar los conflictos que surjan, respecto de los
cuales ha precisado que no es posible encontrar soluciones sencillas, unívocas
o absolutas “sino que es preciso para el intérprete, acercarse a ellos desde
una perspectiva respetuosa de las formas de vida y el concepto de dignidad de
las comunidades indígenas, consciente de la necesidad de entablar un diálogo
intercultural pero con la cautela justa para evitar que esa interacción se convierta
en pretexto para intromisiones indebidas en asuntos propios de las comunidades.”[66]
Principios de interpretación que permiten darle solución
a las tensiones que surjan en casos relacionados con la integridad étnica,
diversidad cultural. Reiteración de jurisprudencia
(i) Principio de “maximización de la autonomía de las
comunidades indígenas o de minimización de las restricciones a su autonomía”[67]: sólo son
admisibles las restricciones a la autonomía de las comunidades indígenas,
cuando estas (i) sean necesarias para salvaguardar un interés de mayor
jerarquía; y (ii) sean las menos gravosas, frente a cualquier medida
alternativa para la autonomía de las comunidades étnicas. La evaluación sobre
la jerarquía de los intereses en juego y la inexistencia de medidas menos
gravosas, debe llevarse a cabo teniendo en cuenta las particularidades de cada
comunidad[68].
(ii) Principio de “mayor autonomía para la decisión de
conflictos internos”: el respeto por la autonomía debe ser mayor
cuando el problema estudiado por el juez constitucional involucra solo a
miembros de una comunidad que cuando el conflicto involucra dos culturas
diferentes, debido a que en este último caso deben armonizarse principios
esenciales de cada una de las culturas en tensión[69].
(iii) Principio “a mayor conservación de la identidad
cultural, mayor autonomía”: fue formulado en la sentencia T-254 de
1994, en los siguientes términos:
“La realidad colombiana
muestra que las numerosas comunidades indígenas existentes en el territorio
nacional han sufrido una mayor o menor destrucción de su cultura por efecto del
sometimiento al orden colonial y posterior integración a la ‘vida civilizada’ (Ley
89 de 1890), debilitándose la capacidad de coerción social de las autoridades
de algunos pueblos indígenas sobre sus miembros. La necesidad de un marco
normativo objetivo que garantice seguridad jurídica y estabilidad social
dentro de estas colectividades, hace indispensable distinguir entre los grupos
que conservan sus usos y costumbres - los que deben ser, en principio,
respetados -, de aquellos que no los conservan, y deben, por lo tanto, regirse
en mayor grado por las leyes de la República, ya que repugna al orden
constitucional y legal el que una persona pueda quedar relegada a los
extramuros del derecho por efecto de una imprecisa o inexistente delimitación
de la normatividad llamada a regular sus derechos y obligaciones”.
El alcance de este principio, fue determinado por este
Tribunal en sentencia T-514 de 2009, con el fin de que no sea interpretado como
una autorización para desconocer la autonomía de las comunidades con un bajo
nivel de conservación cultural, lo que resultaría incompatible con el principio
de igualdad entre culturas y el principio de no discriminación (Arts. 13 y 70 CP).
En este contexto, se trata de un principio que no puede ser
concebido como una prescripción dirigida a los jueces para dar mayor protección
a la autonomía de ciertos pueblos tribales (los de mayor conservación o
aislamiento), sino como una descripción sobre el estado actual de los usos y
costumbres de los pueblos aborígenes, que tiene como consecuencia la mayor o
menor necesidad de “traducción de los sistemas jurídicos tradicionales en
categorías occidentales o viceversa.”[70]
Debe entenderse entonces, que frente a las comunidades con
un alto grado de conservación de sus costumbres, el juez debe ser más cauteloso
y valerse de conceptos de expertos para aproximarse al derecho propio, mientras
que el escrutinio se torna menos exigente frente a comunidades que hayan
adaptado categorías y formas del derecho mayoritario. Ese grado de conservación
cultural, no puede llevar a ningún operador judicial, a desconocer las
decisiones autónomas de cada comunidad, incluidas aquellas dirigidas a iniciar
un proceso de recuperación de tradiciones o a separarse de algunas de sus
tradiciones. Sobre este punto específico, esta Corte expresó:
“La decisión de una comunidad
indígena con un grado escaso de conservación de sus tradiciones, en el sentido
de iniciar un proceso de recuperación cultural, debe ser respetada, de la misma
forma y en el mismo grado, que la decisión de otra comunidad, con alta conservación
de sus tradiciones, de incorporar formas sociales propias de la cultura
mayoritaria. (…) En ningún caso (…) está permitido al intérprete desconocer la
autonomía de las comunidades; lo que sucede, por así decirlo, es que la
necesidad de traducción de las instituciones indígenas al derecho mayoritario
-o viceversa- es de mayor entidad en el segundo caso”.
Con todo, la aclaración efectuada por el intérprete
constitucional al citado principio, lo que busca es garantizar la efectividad
de la diversidad étnica y cultural, con independencia de que los niveles de
cosmovisión varíen entre una y otra cultura indígena, lo cual se constituye en
un valuarte del multiculturalismo constitucional.
Límites a la autonomía de las comunidades indígenas: ámbitos
de aplicación
Son diversos los ámbitos que ha identificado la
jurisprudencia de la Corte Constitucional, que hacen referencia a los límites
al derecho fundamental a la autonomía indígena, los cuales serán reiterados en
esta oportunidad.
El primero, hace relación con la jurisdicción
especial indígena definido en la sentencia C-139 de 1996[71]. En aquél entonces, esta
Corporación determinó que su contenido comprende: (i) la facultad de la
comunidades de establecer autoridades judiciales propias; (ii) la potestad de
establecer y/o conservar normas y procedimientos propios; (iii) la sujeción de
los elementos anteriores [(i) y (ii)] a la Constitución y la ley; (iv) la
competencia del legislador para señalar la forma de coordinación ínter
jurisdiccional (definición de competencias), sin que, en todo caso, el
ejercicio de la jurisdicción indígena esté condicionado a la expedición de la
ley mencionada[72].
Si bien, dicha previsión hace referencia a la Constitución y
la ley como límites sustanciales a la función judicial de las autoridades
indígenas, la Corte ha precisado reiteradamente, que la autonomía no puede ser
restringida a partir de cualquier disposición legal o constitucional, pues ello
dejaría los principios de diversidad y pluralismo jurídico en un plano simbólico:
“En efecto, el respeto por el
carácter normativo de la Constitución (C.P., artículo 4°) y la naturaleza
principal de la diversidad étnica y cultural, implican que no cualquier norma
constitucional o legal puede prevalecer sobre esta última, como quiera que sólo
aquellas disposiciones que se funden en un principio de valor superior al de la
diversidad étnica y cultural pueden imponerse a éste. En este sentido, la
jurisprudencia ha precisado que, aunque el texto superior se refiere en
términos genéricos a la Constitución y a la ley como límites a la jurisdicción
indígena, ‘resulta claro que no puede tratarse de todas las normas
constitucionales y legales; de lo contrario, el reconocimiento a la diversidad
cultural no tendría más que un significado retórico. La determinación del texto
constitucional tendrá que consultar entonces el principio de maximización de la
autonomía’”.[73]
Con fundamento en este principio, los límites a la autonomía
se refieren a lo verdaderamente intolerable desde el punto de vista de los
derechos humanos, a partir de un consenso intercultural lo más amplio posible[74]: el derecho
a la vida, la prohibición de tortura, la prohibición de esclavitud y el
principio de legalidad, especialmente en materia penal. Así lo dijo la Corte,
en sentencia SU-510 de 1998:
“Según la jurisprudencia de la
Corte, la efectividad de los derechos de los pueblos indígenas, determina que
los límites susceptibles de ser impuestos a la autonomía normativa y
jurisdiccional de tales comunidades, sólo sean aquellos que se encuentren referidos
‘a lo que verdaderamente resulta intolerable por atentar contra los bienes más
preciados del hombre’. || En primer lugar, tales bienes están
constituidos por el derecho a la vida (C.P., artículo 11), por las
prohibiciones de la tortura (C.P., artículo 12) y la esclavitud (C.P., artículo
17) y por legalidad del procedimiento y de los delitos y de las penas (C.P.,
artículo 29). En efecto, como lo ha manifestado la Corte, (1) sobre estos
derechos existe verdadero consenso intercultural; (2) los anotados derechos
pertenecen al grupo de derechos intangibles que reconocen todos los tratados
internacionales de derechos humanos y que no pueden ser suspendidos ni siquiera
en situaciones de conflicto armado (Pacto de Derechos Civiles y Políticos [Ley
74 de 1968], artículo 4-1 y 2; Convención Americana de Derechos Humanos [Ley 16
de 1972], artículo 27-1 y 2; Convención contra la Tortura y otros Tratos o
Penas Crueles, Inhumanos o Degradantes [Ley 78 de 1986], artículo 2-2;
Convenios de Ginebra [Ley 5 de 1960], artículo 3°; Convención Europea de
Derechos Humanos, artículo 15-1 y 2); y, (3) con relación al derecho a la
legalidad del procedimiento y de los delitos y de las penas, el artículo 246 de
la Constitución hace expresa referencia a que el juzgamiento se hará conforme a
las ‘normas y procedimientos’ de la comunidad indígena, lo cual supone la
preexistencia de los mismos respecto del juzgamiento de las conductas”.[75]
El segundo, está determinado por el principio de
legalidad que, para esta Corporación, se proyecta en dos direcciones: (i) a la
existencia de instituciones que permitan conocer a los miembros de las
comunidades el carácter socialmente nocivo de algunas actuaciones, o de
soluciones a determinados conflictos; y (ii) se relaciona con la preexistencia
de las formas en que se aplican esas soluciones o se castigan esas conductas,
es decir, al procedimiento.
Del mismo modo, ha precisado que el respeto por el derecho
fundamental al debido proceso y al principio de legalidad, se concreta en la previsibilidad
de las actuaciones de las autoridades tradicionales de la comunidad que,
en todo caso, deben ser valoradas a partir de dos límites, a saber: en primer
lugar, que las prácticas regulativas de buena parte de las comunidades
indígenas, se encuentran en estado de reconstrucción desde la expedición de la
Constitución Política de 1991[76];
de otro lado, que la exigencia de previsibilidad no puede implicar la
petrificación de las instituciones de las comunidades[77]. Sobre estos dos
tópicos, la Corte ha indicado:
“Para determinar lo previsible
deberá consultarse, entonces, la especificidad de la organización social y
política de la comunidad de que se trate, así como los caracteres de su
ordenamiento jurídico. Deben evitarse, no obstante, dos conclusiones erradas en
torno a esta formulación. Por una parte, el reducir el principio de legalidad a
una exigencia de previsibilidad no implica abrir el paso a la arbitrariedad
absoluta, ya que las autoridades están obligadas necesariamente a actuar
conforme lo han hecho en el pasado, con fundamento en las tradiciones que
sirven de sustento a la cohesión social. Por otra parte, no puede extenderse
este requerimiento hasta volver completamente estáticas las normas
tradicionales, en tanto que toda cultura es esencialmente dinámica (…)”[78]
El tercero, alude al carácter de los derechos
fundamentales como mínimos de convivencia social, que deben estar protegidos de
la arbitrariedad de las autoridades. Al respecto, este órgano colegiado ha “aceptado
que se produzcan limitaciones a la autonomía de las autoridades indígenas
siempre que estas estén dirigidas a evitar la realización o consumación de
actos arbitrarios que lesionen gravemente la dignidad humana al afectar el
núcleo esencial de los derechos fundamentales de los miembros de la comunidad”[79].
Así mismo, ha destacado que los límites están determinados
por (i) “el núcleo duro de los derechos humanos”, junto con el
principio de legalidad como garantía del debido proceso y (ii) por los
derechos fundamentales como mínimos de convivencia, cuyo núcleo esencial
debe mantenerse a salvo de actuaciones arbitrarias. Esta formulación, ha
llevado a la Corte a preguntarse si, en últimas, no son todos los derechos
fundamentales los límites a la autonomía, teniendo en cuenta que allí también
se encuentra el mencionado núcleo duro o contenido esencial.
En este contexto, la jurisprudencia constitucional ha
ilustrado estos ámbitos al diferenciar entre la forma en que los límites se
aplican a los distintos ámbitos autonómicos de las comunidades.
En ese orden de ideas, ha indicado que el “núcleo duro”,
es un límite absoluto que trasciende cualquier ámbito autonómico de las
comunidades indígenas, lo cual conlleva a que cualquier decisión que desconozca
el derecho a la vida, lesione la integridad de una persona o transgreda las
prohibiciones de tortura y servidumbre, está constitucionalmente prohibida,
aunque la evaluación de una eventual vulneración, especialmente en cuanto a la
integridad personal y el debido proceso, debe realizarse a la luz de la cultura
específica en que se presenten los hechos[80].
Frente a todo lo anterior, la Corte estima que la decisión
que constitucionalmente corresponde  frente al caso concreto es la siguiente:
“Los derechos que se
desprenden de la autonomía de los pueblos indígenas deben armonizarse con el
principio de unidad nacional, ya que los pueblos indígenas no son -y no se
consideran- naciones independientes. Sus miembros ostentan la nacionalidad
colombiana, pero como comunidad dotada de una singularidad cultural reclaman
amplios espacios para la determinación de sus prioridades y el desarrollo de su
proyecto de vida. La solución de conflictos como el planteado sugiere una
adecuada delimitación entre los espacios de decisión del nivel nacional y los
propios de los pueblos originarios, así como el establecimiento de mecanismos
de coordinación y concurrencia entre ellos.”[81]
Así, si bien debe reconocerse que en determinadas
circunstancias los derechos fundamentales individuales pueden imponer límites a
los derechos de las comunidades, debe tenerse presente también que la Corte
Constitucional considera que existen ámbitos de la autonomía en los que la intervención
externa puede ser nociva y, en consecuencia, lo más indicado por parte del juez
constitucional es promover el diálogo interno de la comunidad para que los
conflictos sean resueltos en el marco de su cosmovisión, normas, usos y
costumbres.
4. Las juntas de acción comunal en el contexto de los
territorios indígenas
El artículo 38 de la Constitución prevé la garantía del
derecho de asociación para el desarrollo de las distintas actividades que las
personas realizan en sociedad. Una de esas manifestaciones[82], está determinada por la
posibilidad de conformar organismos de acción comunal, formas asociativas que
se encuentran reglamentadas en la ley 743 de 2002.
Al respecto, este Tribunal en sentencia C-580 de 2001[83] al referirse
al origen, características y fundamentos de los organismos de acción comunal,
señaló que surgieron con posterioridad a la revolución industrial, teniendo
como objetivo primordial la atención de las familias que conformaban la
comunidad de barrio, mediante la formación y educación social de los infantes,
jóvenes y adultos para que influyeran en su ambiente y elevaran su calidad de
vida (Settlement houses o casas de beneficencia).
Posteriormente, en el año 1886 tuvieron auge en los Estados
Unidos y en el año 1948, en Cambridge, Inglaterra, se utilizó por primera vez
la expresión “desarrollo de la comunidad” que fue acuñada por Naciones
Unidas en una reunión realizada en el año 1954, en la que se determinó la
necesidad de que los estados apoyaran oficialmente el trabajo comunitario.
En Colombia surge la acción comunitaria a mediados del siglo
pasado, como alternativa para resolver la difícil situación de las poblaciones
marginadas, cuando en el año 1955 se ejecuta el primer programa oficial sobre
desarrollo comunitario. Sin embargo, es hasta la ley 19 de 1958 cuando se
fomenta la acción comunal, “habilitando a los organismos correspondientes
para ejercer funciones de control y vigilancia de los servicios públicos y
promover acciones en distintos escenarios de la vida local.”[84]
Dicho marco histórico, le permitió concluir a este órgano
colegiado que el desarrollo comunitario, manifestado en los organismos de
acción comunal, “es un proceso social con acción participativa de la
comunidad al tiempo que representa un medio de promoción humana, en tanto que
impulsa al individuo a involucrarse en su contexto detectando necesidades y
ayudando a solucionarlas. Por ello, para alcanzar sus metas el proceso requiere
de la solidaridad entre los miembros constitutivos de la comunidad, pero
ante todo, de la integración de la comunidad y el Estado permitiendo que
los esfuerzos de la población se sumen a los gobiernos a fin de mejorar
las condiciones económicas, sociales y culturales de la nación, en el
entendimiento de que los organismos comunitarios deben gozar de la debida autonomía
para iniciar, controlar, realizar y dirigir los programas de desarrollo
comunitario.”
De igual modo, caracterizó la importancia de una sociedad
civil democrática, participativa y pluralista, como gran reto del Estado Social
de Derecho, que sobre la base de su responsabilidad colectiva, “sea capaz de
ejercer derechos y asumir sus deberes dentro de un ambiente de libertad,
tolerancia y solidaridad, para lo cual se deben propiciar las condiciones
necesarias que permitan su desarrollo, no como un ente aislado, autónomo y
autorregulado, sino como parte de un sistema más grande en el que cada uno de
los actores -Estado y sociedad- sirven a un propósito común y complementario,
como es el desarrollo económico y el consecuente mejoramiento de la calidad de
vida de la población.”
Por último, refirió que las organizaciones civiles previstas
en el inciso 2° del artículo 103 de la Constitución, donde tienen cabida las
asociaciones cívicas y comunales, “son auténticos mecanismos de
participación de la ciudadanía que proyectan su objeto en diferentes áreas del
que hacer social, en cuanto constituyen mecanismos democráticos de
representación en las distintas instancias de participación, control y
vigilancia de la gestión pública.”
Ahora bien, específicamente en lo que atañe a las juntas de
acción comunal, el citado marco normativo reglamentario precisa que se trata de
organismos de acción comunal de primer grado[85],
definiéndolas como organizaciones cívicas, sociales y comunitarias de gestión
social, sin ánimo de lucro, de naturaleza solidaria, con personería jurídica y
patrimonio propio, integradas voluntariamente por los residentes de un lugar
que aúnan esfuerzos y recursos para procurar un desarrollo integral, sostenible
y sustentable con fundamento en el ejercicio de la democracia participativa (ley
743 de 2002, Art. 8°, literal a), que desarrollarán sus actividades dentro de
un territorio delimitado, según las orientaciones que fija la misma normativa (ley
743 de 2002, Art. 12).
Se trata en consecuencia de una forma de organización que
tiene claro sustento en la soberanía popular (Art. 3° CP), y en las
aspiraciones constitucionales de fortalecer la unidad de la Nación, servir a la
comunidad y promover la prosperidad general, lo cual redunda en el
aseguramiento de la convivencia pacífica y la paz.
Sin embargo, nótese que más allá de que se trate de una
legítima expresión del derecho de asociación que se conjuga con la
participación democrática garantizada constitucionalmente, la conformación de
juntas de acción comunal dentro de los territorios indígenas resulta
problemática, teniendo en cuenta que prima facie debe privilegiarse el
derecho a la autonomía o autodeterminación[86],
el cual resulta determinante para su existencia[87], bienestar y desarrollo
integral como pueblos, pues no puede dejarse de lado “que los pueblos
indígenas han sufrido injusticias históricas como resultado, entre otras cosas,
de la colonización y de haber sido desposeídos de sus tierras, territorios y
recursos, lo que les ha impedido ejercer, en particular, su derecho al desarrollo
de conformidad con sus propias necesidades e intereses”[88].
Recuérdese, que el derecho a la autodeterminación se
encuentra contenido en el artículo 330 de la Constitución, el cual les permite
a los pueblos indígenas regirse por sus propias costumbres y normas en su
territorio. De igual modo, ha sido entendido por la jurisprudencia
constitucional como la capacidad que tiene un grupo étnico de darse su propia
organización social, económica y política, o de decidir por sí mismos los
asuntos y aspiraciones propias de su comunidad, en los ámbitos material,
cultural, espiritual, político y jurídico, de conformidad con sus referentes
propios y conforme con los límites que señalen la Constitución y la ley[89], pues el
pluralismo y la diversidad no son ajenos a la unidad nacional[90], ni a los valores
constitucionales superiores[91].
Sobre el particular, esta Corporación ha identificado tres
ámbitos de protección diversos. En el ámbito externo, el respeto por la
autonomía exige el derecho de tales grupos a participar en las decisiones que
los afectan, lo cual supone que en las relaciones entre los pueblos indígenas y
el Estado, la consulta previa a las comunidades indígenas es necesaria cuando
se trate de decisiones (legislativas o administrativas) que los afecten, en los
términos precisados recientemente en la sentencia T-129 de 2011. El segundo
ámbito de protección, también externo, alude a la participación política en el
Congreso de la República[92],
lo cual permite asegurarles un mínimo de representación a nivel nacional,
“que protegen y reconocen su diversidad étnica y cultural y su derecho a la
participación, lo que contribuye a la materialización de la democracia
participativa y el pluralismo del Estado en su conjunto”[93]. El tercer ámbito
es de orden interno, y está relacionado con las formas de autogobierno y de
autodeterminación de las reglas jurídicas dentro de los pueblos indígenas, lo
cual supone (i) el derecho a decidir su forma de gobierno (Art. 330 CP); (ii)
el derecho a ejercer funciones jurisdiccionales dentro de su ámbito territorial
(Art. 246 CP); y (iii) el pleno ejercicio del derecho de propiedad de sus
resguardos y territorios, con los límites fijados en la Constitución y la ley
(Arts. 58, 63 y 329 CP)[94].
Así mismo, ha considerado que el ejercicio del derecho a la
autodeterminación dentro de su ámbito territorial, involucra entre otros
derechos, “(i) el de escoger la modalidad de gobierno que las debe regir;
(ii) el derecho a consolidar y determinar sus instituciones políticas y sus
autoridades tradicionales; (iii) la posibilidad de establecer de manera propia
y conforme a sus usos y costumbres y a lo que señale la ley, las funciones que
les corresponde asumir a tales autoridades y (iv) la determinación de los
procedimientos y requisitos de elección de sus autoridades, así como la
modificación y actualización de tales normas. Al respecto, si bien a las
autoridades indígenas les corresponde actuar conforme lo han hecho en el
pasado, dado que sus usos y costumbres son el eje de su autoridad y de la
cohesión social de sus pueblos, las comunidades indígenas en su conjunto pueden
determinar, modificar y actualizar las disposiciones y procedimientos de
elección, en virtud a sus potestades legislativas internas que poseen. Por
último, (v) también pueden definir las instancias internas de resolución de sus
conflictos electorales. Todo lo anterior, sin desconocer los límites que
señalen la Carta Política y el legislador.” [95]
También, ha precisado que el sistema social de mando que
gobierna la vida colectiva de las comunidades indígenas, está regido por normas
propias y cargos, que se administran según los usos y costumbres del grupo
étnico y cultural. Al respecto, expresó[96]:
“Las ‘autoridades
tradicionales’, resultan ser entonces quienes detentan el poder comunitario, y
están conformadas generalmente por los Gobernadores y por los Cabildos
Indígenas quienes llevan consigo símbolos de mando de acuerdo con la tradición.
Los cabildos, son entidades públicas especiales elegidas y reconocidas por la
comunidad indígena, encargadas de representar legalmente a los grupos étnicos y
de ejercer las funciones que les atribuyen la ley y sus usos y costumbres. Los
Gobernadores, por su  parte, presiden el Cabildo. En muchos de los sistemas
jurídicos de las comunidades indígenas, no obstante, no se distingue entre las
responsabilidades cívicas, las religiosas, las jurisdiccionales y las políticas
de sus autoridades, lo que significa que en virtud de su cosmovisión e
identidad, en muchos de estos colectivos esos roles pueden ejercerse de manera
simultánea por las mismas autoridades. Ello puede crear dificultades internas
en la resolución de conflictos, cuando las mismas autoridades destinadas a
solucionarlos, son las implicadas en las diferencias comunitarias.”
Lo anterior muestra que la garantía efectiva de la
autodeterminación, redunda en la preservación de la cultura los pueblos
indígenas, razón por la cual, “el Estado colombiano se encuentra obligado a
adoptar las medidas que se requieran para que los pueblos indígenas y tribales
que habitan en el territorio nacional, asuman el control de sus instituciones,
dotándolos de instrumentos que propicien el fortalecimiento de su identidad.
Ello supone la posibilidad de que las comunidades indígenas tomen decisiones
relacionadas con su autonomía política, sin la injerencia indebida de
terceros.”[97]
Por otra parte, el escenario normativo internacional no es
ajeno a la protección del derecho a la autonomía, atributo que les permite
garantizar la efectividad de las demás garantías consagradas en la legislación,
pero específicamente les permite controlar su propio desarrollo político a
través de instituciones propias y autogestionarse en materias internas y
locales, lo cual “supone la admisión de que, independientemente de las
creencias y costumbres de estas comunidades, se impone un respeto por su
autonomía en estos temas, con la existencia de compatibilidad con el sistema
constitucional y legal existente.”[98]
Así por ejemplo, el Convenio 169 dictado por la OIT, que
hace parte del bloque de constitucionalidad en sentido estricto, establece en
el preámbulo la necesidad de reconocer “las aspiraciones de esos pueblos a
asumir el control de sus propias instituciones y formas de vida (…) dentro del
marco de los Estados en que viven.” Esta Corporación en sentencia T-979 de
2006, hizo una descripción del citado instrumento internacional, sobre los
aspectos que comprende el autogobierno o autodeterminación, en los siguientes
términos:
“El citado convenio contiene en
su Parte Primera varios aportes que resaltan y ratifican la importancia del
derecho al auto-gobierno y a la autonomía política de los pueblos indígenas y
tribales, entre ellos los siguientes: i) la responsabilidad que compete a los
gobiernos de los Estados signatarios de desarrollar acciones coordinadas
tendientes a proteger los derechos de tales comunidades, en particular, medidas
encaminadas a promover la plena efectividad de sus derechos económicos,
sociales y culturales respetando su identidad social y cultural, sus costumbres
y tradiciones, y sus limitaciones (artículo 2°, numeral 2°, letra b);
ii) la obligación de adoptar las medidas especiales que se requieran para
salvaguardar las personas, las instituciones, los bienes, el trabajo, las
culturas y el medio ambiente de los pueblos interesados (artículo 4°,
numeral 1°); iii) el derecho que dichos pueblos y comunidades tendrán a
conservar sus costumbres e instituciones propias, siempre que éstas no sean
incompatibles con los derechos fundamentales definidos por el sistema jurídico
nacional ni con los derechos humanos internacionalmente reconocidos, y la
necesidad de establecer procedimientos para solucionar los conflictos que
puedan surgir en la aplicación de este principio (artículo 8°, numeral 2°)”.
A su turno, la Declaración de las Naciones Unidas sobre los Derechos
de los Pueblos Indígenas[99],
establece en su artículo 3° que “[l]os pueblos indígenas tienen derecho a la
libre determinación. En virtud de ese derecho determinan libremente su
condición política y persiguen libremente su desarrollo económico, social y
cultural.” Del mismo modo, el artículo 4°, señala que “[l]os pueblos
indígenas, en ejercicio de su derecho a la libre determinación, tienen derecho
a la autonomía o al autogobierno en las cuestiones relacionadas con sus asuntos
internos y locales, así como a disponer de medios para financiar sus funciones
autónomas.”
También como manifestación del derecho a la autonomía
indígena, el artículo 5° señala que “[l]os pueblos indígenas tienen derecho
a conservar y reforzar sus propias instituciones políticas, jurídicas,
económicas, sociales y culturales, manteniendo a la vez su derecho a participar
plenamente, si lo desean, en la vida política, económica, social y cultural del
Estado.”
Ahora bien, en relación con el tema específico que ocupa la
atención de la Sala, es decir, la incorporación de figuras foráneas al interior
de los territorios indígenas contrarias a sus usos y costumbres, esta
Corporación judicial en sentencia C-292 de 2003, declaró inconstitucional la
imposición efectuada por el legislador en el sentido de constituir veedurías dentro
de los territorios indígenas. En aquella oportunidad, la Corte expresó:
“(…) no puede el legislador
imponer una forma de organización determinada de veedurías a las comunidades
indígenas. Serán ellas, de acuerdo a su particular cosmovisión, quienes
determinen si éstas se constituyen de manera democrática -bajo una concepción
típicamente occidental de democracia- o acogen un sistema que asegure, de
manera compatible con sus propias costumbres, que la organización responda a
los intereses de la comunidad en la vigilancia de la gestión pública.
Ello no implica que cualquier
esquema organizativo resulte válido, pues el Estado colombiano tiene la
obligación de velar por los intereses de todos los asociados, razón por la cual
sistemas que conduzcan a la degradación de la persona y otras conductas
incompatibles con el ordenamiento constitucional y los principios fundantes del
sistema, deberán ser rechazados.
Por lo tanto, el legislador
desconoce la autonomía de las comunidades indígenas y su derecho a la
autodeterminación, al imponer una forma de organización y un procedimiento
específico de inscripción, que implica, además, una tarea del Ministerio del
Interior.
(…)
De otra parte, habida
consideración del carácter de titular de derechos fundamentales que ostentan
las comunidades indígenas, bien pueden ser ellas mismas -como una totalidad-,
las interesadas en realizar las funciones de veeduría sobre la gestión de
órganos públicos y privados. En tal caso, estima la Corte que habrán de ser las
autoridades propias quienes asuman la función de veedores.”
La inconveniencia de permitir formas de organización
diferentes a las tradicionales en el territorio de los pueblos indígenas,
también fue puesta de presente por la Comisión Interamericana de Derechos
Humanos, en el informe sobre la situación de los derechos humanos en Brasil
presentado el 29 de septiembre de 1997, en el que llamó la atención respecto del
establecimiento de municipalidades en áreas indígenas por decisiones estatales,
lo cual advirtió, dificulta la aplicación firme de los preceptos
constitucionales y legales sobre tierras indígenas. Así lo indicó la Comisión:
“(…) Un nuevo problema que se
superpone a la falta de demarcación y las invasiones de tierras indígenas es el
de la creación de la sede de las municipalidades total o parcialmente al
interior de tierra reclamadas y/o demarcadas como áreas indígenas. De esa
manera se establece una nueva jurisdicción que no sólo erode la limitada
soberanía indígena reconocida por la Constitución, sino que además establece
una fuente de fricción entre las autoridades indígenas y las municipales, ya
que éstas últimas dependen del sistema político estatal. Un ejemplo de ellas es
la creación de la sede de dos municipios en el área Raposa/Serra del Sol y San
Marcos sobre áreas indígenas ya demarcadas de los Macuxis.
(…) Dicha creación de
municipalidades actúa de hecho como un instrumento de división de los pueblos
indígenas locales, ya que a través de ella se atrae o soborna a algún líder
local para participar en el gobierno municipal, desconociendo la estructura de
gobierno interna indígena y provocando su escisión. Igualmente la estructura de
municipalidad y sus relaciones de poder tienden a favorecer el afincamiento de
esas áreas indígenas de personas no-indígenas, y de autoridades y servicios
públicos que compiten con los provistos o consentidos por las autoridades
indígenas.”
De esta manera, concluyó que la formación de municipios
además de debilitar las autoridades y estructuras tradicionales del pueblo
indígena Macuxi, “muestran la incapacidad del Estado brasileño para defender
a dicho pueblo de las invasiones y abusos de terceros y combatir las presiones
políticas y de policía estatal para reducir su plena seguridad y gozo de
derechos.”
En consecuencia, recomendó “paralizar toda decisión de
municipalización que ataña a las tierras indígenas, inclusive aquellas en
proceso de demarcación y homologación, y establecer procedimientos tendientes a
mantener su integridad y autonomía, de acuerdo con los preceptos
constitucionales vigentes.”
Por su parte, la Corte Interamericana de Derechos Humanos
determinó en sentencia del 23 de junio de 2005, que el estado Nicaragüense
violó el derecho político a ser elegido del partido político regional indígena
YATAMA, al exigirles su participación en los comicios municipales del 5 de
noviembre de 2000, a través de partidos políticos “forma de organización [que]
no es propia de las comunidades indígenas”. Al respecto, sostuvo:
“(…) No existe disposición en la
Convención Americana que permita sostener que los ciudadanos sólo pueden
ejercer el derecho a postularse como candidatos a un cargo electivo a través de
un partido político. No se desconoce la importancia que revisten los partidos
políticos como formas de asociación esenciales para el desarrollo y
fortalecimiento de la democracia, pero se reconoce que hay otras formas a
través de las cuales se impulsan candidaturas para cargos de elección popular
con miras a la realización de fines comunes, cuando ello es pertinente e incluso
necesario para favorecer o asegurar la participación política de grupos
específicos de la sociedad, tomando en cuenta sus tradiciones y ordenamientos
especiales, cuya legitimidad ha sido reconocida e incluso se halla sujeta a la
protección explícita del Estado.
(…)
La Corte considera que la
participación en los asuntos públicos de organizaciones diversas de los
partidos, sustentadas en los términos aludidos en el párrafo anterior, es
esencial para garantizar la expresión política legítima y necesaria cuando se
trata de grupos de ciudadanos que de otra forma podrían quedar excluidos de esa
participación, con lo que ello significa.
(…) La restricción de
participar a través de un partido político impuso a los candidatos propuestos
por YATAMA una forma de asociación ajena a sus usos, costumbres y tradiciones,
como requisito para ejercer el derecho a la participación política, en
contravención de las normas internas (…) que obligan al Estado a respetar las
formas de organización de las comunidades de la Costa Atlántica, y afectó en
forma negativa la participación electoral de dichos candidatos en las
elecciones municipales de 2000. El Estado no ha justificado que dicha
restricción atienda un propósito útil y oportuno que la torne necesaria para
satisfacer un interés público imperativo. Por el contrario, dicha restricción
implica un impedimento para el ejercicio pleno del derecho a ser elegido de los
miembros de las comunidades indígenas y étnicas que integran YATAMA.” (Las
negrillas y subrayas no hacen parte del texto original).
Sumado a lo anterior, la Corte no puede pasar por alto la
importancia del deber de consulta previa, como base sustancial para hacer
posible la conformación o renovación de juntas de acción comunal dentro de los
territorios indígenas, por tratarse de una decisión que claramente compromete su
proceso de desarrollo y de preservación cultural. Este condicionamiento,
resulta igualmente aplicable respecto de la previsión contenida en el parágrafo
2° del artículo 12 de la ley 743 de 2002, en virtud de la cual “[e]n los
asentamientos humanos cuyo territorio no encaje dentro de los conceptos de
barrio, vereda o caserío, la autoridad competente podrá autorizar la
constitución de una junta de acción comunal, cuando se considere conveniente
para su propio desarrollo”, pues allí claramente tienen cabida los
resguardos indígenas.
Entonces, con el fin de garantizar de manera efectiva el
derecho fundamental a la autonomía de los pueblos indígenas, la Corte estima
que en principio existe imposibilidad general por parte de las autoridades
competentes para autorizar la constitución de juntas de acción comunal dentro
de los territorios de los resguardos, resultando únicamente admisible esta
posibilidad, siempre y cuando sea garantizado el proceso de consulta previa en
las condiciones precisadas por este Tribunal en la sentencia T-129 de 2011, pues
de lo contrario se vería seriamente afectada la existencia de las comunidades
indígenas y, por consecuencia, el principio constitucional de diversidad étnica
y cultural.
3. Solución del caso concreto
3.1. Procedencia de la acción
Los jueces de instancia coincidieron en que no se encontraba
satisfecho el requisito de subsidiariedad, como presupuesto de procedencia de
la acción de tutela, por lo que decidieron “negar por improcedente” el
amparo deprecado, a lo que agregaron la ausencia de un perjuicio irremediable
que permita proteger los derechos fundamentales de la comunidad Embera Chamí de
San Lorenzo, como mecanismo transitorio. En consecuencia, le corresponde a la
Sala, en primer término, determinar si la solicitud de tutela promovida por el Gobernador
del resguardo indígena de San Lorenzo, procede desde el punto de vista formal.
Al respecto, la Corte advierte sobre este tópico la
existencia de dos aristas. La primera, si la comunidad indígena demandante
cuenta con otro medio de defensa judicial que permita establecer, en términos
de idoneidad, la constitucionalidad del apoyo dado por la Alcaldía Municipal de
Riosucio a las juntas de acción comunal, situación que ha permitido la
renovación de estas formas asociativas dentro del territorio del resguardo
indígena de San Lorenzo, como puesta en escena de una supuesta vulneración de
los derechos fundamentales a la autonomía, a la existencia, a la integridad del
territorio y a la supervivencia de la comunidad Embera Chamí.
La segunda, si puede el juez de tutela ordenar la
modificación del Plan de Desarrollo Municipal 2008-2011 “Riosucio con todos
y para todos”, al no haber sido incluido supuestamente de manera explícita el
reconocimiento a la población indígena y a los cabildos indígenas “como eje
de las políticas sociales y de desarrollo comunitario”.
Uno de los requisitos de procedencia de la acción de tutela
previsto en el artículo 86 de la Constitución, que interesa analizar en el sub
lite es el de la subsidiariedad. Dicho presupuesto, hace referencia a la
imposibilidad procesal de intentar el ejercicio del amparo constitucional, cuando
existe otro mecanismo de defensa judicial, escenario que igualmente tiene la
virtualidad de garantizar la protección de los derechos fundamentales, en tanto
uno de los fines esenciales del Estado, es garantizar la efectividad de los
principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución. Sin embargo, el
mismo ordenamiento constitucional prevé como alternativa supletoria, la
posibilidad de que el amparo constitucional sea promovido como mecanismo
transitorio, cuando sea demostrada o se infiera por parte del juez
constitucional, la existencia de un perjuicio irremediable[100].
Nótese que la finalidad del citado parámetro, es preservar
el reparto de competencias que ha sido dispuesto por el Constituyente, de tal
manera que no se trate de ámbitos judiciales que sean vaciados deliberadamente
por los funcionarios judiciales que hacen parte de la jurisdicción constitucional,
al momento de decidir acciones de tutela.
Empero, la materialización de los derechos como deber ser
del Estado Constitucional de Derecho, lo cual está íntimamente ligado a la tutela
judicial efectiva, llevó a contemplar como alternativa procesal adicional, la
procedencia de la acción de tutela de manera definitiva a pesar de que el
afectado cuente con otro medio de defensa judicial, siempre y cuando no resulte
ser idóneo para alcanzar el restablecimiento de los derechos fundamentales que
se encuentran comprometidos (decreto 2591 de 1991, Art. 6°, Nral. 1°). Dicho de
otra manera, la labor judicial no debe circunscribirse a corroborar la
existencia de otro recurso judicial, para concluir de manera deductiva que el
amparo deprecado resulta improcedente per se, sino que se hace necesario
efectuar un juicio de idoneidad ponderado, atendiendo las circunstancias en que
se encuentre el solicitante.
Ahora bien, la jurisprudencia de la Corte Constitucional ha
sido consistente en establecer que, entratándose de comunidades indígenas, la
acción de tutela se erige en el mecanismo de defensa judicial idóneo para proteger
sus derechos fundamentales, ya sea que se trate de una vulneración o amenaza[101],
orientación jurisprudencial que tiene asidero en esta oportunidad[102], en
la medida en que el apoyo de la Alcaldía Municipal de Riosucio, para el fomento
de juntas de acción comunal dentro del resguardo indígena de San Lorenzo, puede
estar comprometiendo de manera notable, entre otros, los derechos fundamentales
a la autonomía, a la integridad del territorio y a la supervivencia del pueblo
indígena Embera Chamí.
Podría pensarse que el mecanismo procesal con el que cuenta
la parcialidad demandante para desatar la discusión propuesta, es la acción de
nulidad contra el acto administrativo que contiene el Plan de Desarrollo
Municipal que alude al apoyo a las juntas de acción comunal. Sin embargo, se
trata de un escenario en el que el control judicial además de ser abstracto y
general, no permitiría analizar en detalle la situación ocurrida con el pueblo
indígena Embera Chamí, con el fin de garantizar el restablecimiento de sus
derechos fundamentales, a lo que debe agregarse que se trata de un trámite
judicial que puede durar varios años, en el que se corre el riesgo de que la
decisión definitiva sea dictada con posterioridad a la finalización de su
vigencia.
Tampoco habría lugar a controvertir las decisiones administrativas
de renovación de las juntas de acción comunal, pues tal como lo indicó el
demandado a esta Corporación, no existe actuación alguna que hubiera renovado los
citados organismos de acción comunal, razón suficiente para concluir que no es
posible plantear esta discusión mediante las llamadas acciones de impugnación. Igualmente,
advierte la Corte que la acción de tutela objeto de estudio, no está encaminada
a discutir lo relativo al otorgamiento de personería jurídica a las citadas juntas,
en tanto se trata de actuaciones gestadas en las décadas de los años sesenta,
setenta y ochenta[103].
De otra parte, debe indicar este órgano colegiado que el señor
Abel David Jaramillo Largo, se encuentra legitimado en la causa por activa para
promover la acción de tutela que pretende el restablecimiento de los derechos
fundamentales de la parcialidad supuestamente comprometidos, en tanto funge
como Gobernador o autoridad tradicional del cabildo central, condición que fue
refrendada por la Dirección de Asuntos Indígenas, Minorías y Rom del Ministerio
del Interior y de Justicia, en certificación allegada al expediente el 9 de
febrero de 2010[104].
Al respecto, según los usos y costumbres de la comunidad
indígena demandante, el gobierno del resguardo lo ejerce (i) el cabildo central
que reúne la Junta Directiva, presidida por el Gobernador[105]; (ii) el Consejo de Gobierno
que reúne a los Ex Gobernadores; y (iii) 21 Cabildantes delegados de las
comunidades[106],
niveles de mando que se ajustan a lo prescrito en el artículo 330 de la
Constitución Política (los territorios indígenas estarán gobernados por
consejos conformados y reglamentados según sus usos y costumbres) y el artículo
3° de la ley 89 de 1890 (en todos los lugares en que se encuentre establecida
una parcialidad de indígenas habrá un pequeño cabildo nombrado por éstos
conforme a sus costumbres).
En ese orden de ideas, la acción de tutela se constituye en el
medio de defensa judicial prevalente con el que cuenta la comunidad indígena Embera
Chamí, para alcanzar la protección de los derechos fundamentales que puedan
estar amenazados o vulnerados, con ocasión de la actuación adelantada por la
autoridad demandada.
No puede llegarse a la misma conclusión respecto de la
modificación al Plan de Desarrollo Municipal 2008-2011 “Riosucio con todos y
para todos”, por tratarse de un acto administrativo de carácter general,
impersonal y abstracto, respecto del cual no procede la acción de tutela (decreto
2591 de 1991, Art. 6°, Nral. 5°), justamente como una expresión del requisito
de subsidiariedad y con el fin de racionalizar el uso de este mecanismo
constitucional. Así las cosas, es la acción de nulidad (Art. 84 del CCA), cuyo
procedimiento contempla la posibilidad de solicitar la medida de suspensión
provisional del acto impugnado (Art. 238 de la Constitución), el escenario
judicial indicado para discutir su legalidad. Sobre el particular, la Corte en
sentencia SU-037 de 2009, dijo:
“La razón por la cual se
explica la existencia de esta causal encuentra fundamento justamente en el
hecho de que el ordenamiento jurídico ha delineado un sistema de control
judicial mediante acciones y recursos idóneos y apropiados que admiten el
cuestionamiento de actos de esa naturaleza, como lo es el caso de la acción de
simple nulidad prevista en el artículo 84 del Código Contencioso
Administrativo, de tal suerte que a través de ellos se pueden tramitar las
pretensiones en disputa con intervención de las partes y de terceros,
respetando los derechos constitucionales de unos y otros y permitiendo una
confrontación amplia y contradictoria capaz de proporcionar certeza respecto de
los asuntos sometidos a litigio.”
De la misma manera, la jurisprudencia constitucional ha
justificado la improcedencia de la acción de tutela contra actos de carácter
general, en que los efectos de este tipo de manifestaciones de la
administración son generales, “razón por la cual no son susceptibles de
producir situaciones jurídicas subjetivas y concretas que admitan su control
judicial por medio del recurso de amparo constitucional previsto en el artículo
86 Superior.”[107]
No obstante, este Tribunal con el ánimo de no hacer
nugatoria la efectividad de los derechos fundamentales, ha considerado que
excepcionalmente y como mecanismo transitorio, procederá la acción de tutela
contra actos de carácter general, solo en el evento de que (i) se busque
conjurar la ocurrencia de un posible perjuicio irremediable y (ii) sea posible
establecer que el contenido del acto, afecte clara y directamente un derecho
fundamental de una persona determinada o determinable, supuestos que le
permitirían al juez de tutela “ordenar la inaplicación del acto para el caso
concreto, con un carácter eminentemente transitorio mientras se produce la
decisión de fondo por parte del juez competente.”[108]
Dentro de tal contexto, esta Corporación judicial encuentra
que la pretensión tuitiva consistente en que la población indígena y los
cabildos indígenas sean reconocidos expresamente “como eje de las políticas
sociales y de desarrollo comunitario”, se torna improcedente en la medida
en que no fue demostrada la existencia de un perjuicio irremediable por parte
del Gobernador de la parcialidad demandante.
Más aún, estima la Sala que puede resultar apresurada la afirmación
efectuada por la autoridad del resguardo indígena de San Lorenzo, teniendo en
cuenta que desde la exposición de motivos del proyecto de acuerdo municipal se
hace expresa referencia al carácter incluyente y participativo de las
decisiones que afecten a la población del Municipio de Riosucio, donde
claramente tienen cabida los pueblos indígenas. Al respecto, el citado proyecto
expresó:
“El Alcalde Municipal de
Riosucio Caldas, habiendo tenido en cuenta el Programa de Gobierno que
inscribiera ante la Registraduría Nacional del Estado Civil al momento de
postularse como candidato, el Presupuesto Municipal, las políticas planteadas
en el Plan de Desarrollo Nacional, Proyectos complementados en el marco
Programático de Proyectos del Esquema de Ordenamiento Territorial y los
resultados del Diagnóstico Participativo en el que las diferentes comunidades a
través de sus representantes comunitarios y sectoriales evidenciaron las
principales necesidades sobre las cuales consideraban se debían orientar las
prioridades de inversión para la solución de las problemáticas que atentan
contra el desarrollo colectivo del municipio, información con base en la cual
se formuló el documento final que hoy presenta ante la Corporación y que se
constituye en el Plan de Desarrollo Municipal para el Período Constitucional
2008-2011.[109]
(…)
Este documento es el resultado
de la concertación entre la sociedad civil, masivamente representada por cada
uno de los sectores económicos, sociales, culturales, institucionales,
políticos y ambientales existentes en el Municipio.”[110]
De igual manera, el apartado del Plan de Desarrollo Municipal
que atañe al sector político y social, precisó que la política sectorial tiene por
objeto “[f]ortalecer los programas y proyectos generados desde la secretaría
de Política Social que busca incidir en la formulación, ejecución evaluación de
las políticas públicas en lo social, diseñadas para avanzar hacia la conquista
del bienestar integral de la población, en particular de los niños, jóvenes,
población vulnerable y asociaciones comunitarias e indígenas,
aplicando los principios de justicia social, equidad y corresponsabilidad”[111]. Así
mismo, incluye el programa de apoyo y fortalecimiento de las organizaciones
sociales e indígenas, en los siguientes términos (las subrayas y
negrillas no hacen parte del texto original):
N°
PROGRAMAS
N°
SUBPROGRAMAS
METAS
3,0
Apoyo y fortalecimiento de las organizaciones sociales e
indígenas.
3,1
Formación y capacitación de líderes comunitarios, indígenas
y organismos de acción comunal.
1600 líderes comunitarios estarán capacitados en
liderazgo, legislación comunal, elaboración de proyectos, participación
comunitaria, participación ciudadana y temas organizativos para el 2011.
3,2,
Promoción y ejecución de los Planes de Vida
Apoyo para la ejecución de los diferentes Planes de
vida en los resguardos indígenas a partir de la planeación acorde a la vida,
el bienestar y el desarrollo; dentro de parámetros de un Desarrollo Propio lo
que esto implica es la proyección de la vida de los pueblos indígenas de
acuerdo al concepto sobre el orden del mundo el cual está vinculado a las
leyes que hacen relación sobre el origen, mostrándonos el equilibrio que debe
existir entre el Hombre y Naturaleza.
3,3,
Fortalecimiento e implementación de los entes de
vigilancia y control por parte de la comunidad (veedurías ciudadanas).
Crear las veedurías ciudadanas de medio ambiente y la de
Presupuesto.
Lo anterior, debe complementarse con el deber de participación
que debe garantizarse anualmente a los resguardos legalmente constituidos en el
Municipio de Riosucio[112],
en el trámite de aprobación del presupuesto de rentas y gastos por parte del
Concejo Municipal (Art. 313 Nral. 5° de la Constitución), el cual deberá tener
correspondencia con el Plan Municipal de Desarrollo (ley 136 de 1994, Art. 32,
Nral.10)[113].
En ese orden de ideas, la Corte encuentra que no es de
recibo a través de este mecanismo, la petición efectuada por el Gobernador de
la parcialidad demandante, en tanto no se encuentran demostradas las
condiciones exigidas por la jurisprudencia de este Tribunal para que proceda de
manera excepcional y como mecanismo transitorio, la solicitud de tutela contra
un acto administrativo de carácter general, impersonal y abstracto, como lo es
el Plan de Desarrollo Municipal de Riosucio. Por lo tanto, se trata de una
discusión que, si a bien lo tiene la comunidad indígena, podrá dilucidarse ante
la jurisdicción de lo contencioso administrativo mediante la acción de simple
nulidad.
3.2. El apoyo de la Alcaldía Municipal de Riosucio
para renovar juntas de acción comunal dentro del territorio del resguardo
indígena de San Lorenzo, comunidad indígena Embera Chamí, vulneró los derechos
fundamentales a la autonomía indígena, a la supervivencia, a la identidad, a la
integridad territorial y a la consulta previa de la parcialidad
Según da cuenta el Plan de Desarrollo Municipal de Riosucio,
la política de desarrollo social y comunitario (apoyo a participación de las
organizaciones de base), está encaminada a (i) la consolidación de la
organización comunitaria en las 124 juntas de acción comunal y las nuevas que
se instituyan legalmente; (ii) al apoyo a las juntas de acción comunal y demás
organizaciones de base como empresas prestadoras de servicios legalmente
constituidas; y (iii) a la realización de 4 programas, dirigidos a fortalecer
las 124 juntas de acción comunal, organizaciones cívicas, social y comunitarias
en cuatro años[114].
Como resultado de la puesta en marcha del citado programa de
gobierno, el Alcalde de la entidad territorial demandada en el primer informe
de gestión correspondiente al año 2008, puso en conocimiento de la comunidad
Riosuceña que 81 juntas de acción comunal rurales fueron renovadas[115], de
las cuales 15 se encuentran en jurisdicción del resguardo indígena de San
Lorenzo[116].
Nótese que en abstracto se trata de una política sectorial que
tiene claro sustento constitucional, en tanto se constituye en una expresión
del derecho de asociación que busca incentivar el uso de mecanismos de
democracia participativa, con el fin de asegurar la convivencia, el pluralismo,
el servicio a la comunidad y la prosperidad general, entre otras aspiraciones
constitucionales.
Sin embargo, la Corte encuentra que el apoyo y fomento
emprendido por la autoridad administrativa demandada para la renovación de
organismos de acción comunal, dentro del territorio del resguardo indígena
demandante sin contar previamente con el consentimiento del cabildo, se torna
problemática en la medida en que se trata de un criterio homogeneizador de la
cultura occidental que claramente amenaza el principio constitucional de
diversidad étnica y cultural.
En ese orden de ideas, la tensión constitucional que se
advierte en la presente oportunidad, es la siguiente: por un lado, el derecho a
la autonomía indígena de la comunidad Embera Chamí, que pone de presente la
inconveniencia de que sean renovadas juntas de acción comunal rurales dentro
del resguardo indígena de manera inconsulta y, en segundo lugar, el derecho de
asociación que tiene como expresión la renovación de los aludidos organismos de
acción comunal.
Como quedó indicado en las consideraciones de esta decisión,
los derechos de las comunidades indígenas pueden entrar en permanente colisión
con aquellos de la sociedad mayoritaria, razón por la cual deben ser decididos
acudiendo a la ponderación, claro está, con la precisión de que en principio
deben ser privilegiados los derechos de los pueblos indígenas, en punto de la
maximización de la autonomía.
Este método de resolución de los llamados conflictos
constitucionales, se constituye en la herramienta hermenéutica plausible, dado
que entre las normas constitucionales no puede predicarse jerarquía alguna,
circunstancia que en el caso concreto, lleva a que el juez de tutela a partir
de una valoración racional, determine cuál de ellas (valor, derecho,
principio), goza de una dimensión de peso mayor[117].
Dentro de este contexto, lo primero que debe advertir la
Sala es que la garantía del derecho de asociación, como lo reiteró insistentemente
la Alcaldía Municipal de Riosucio en el escrito de contestación de la acción de
tutela, para justificar el apoyo y fomento de la renovación de las juntas de
acción comunal dentro del resguardo indígena de San Lorenzo, no es suficiente
para avalar la interferencia de la que ha sido objeto el derecho fundamental a
la autonomía del que es titular la comunidad indígena demandante. Dicho de otra
manera, si bien la actuación emprendida por el citado ente territorial tiene un
fin constitucionalmente legítimo, como es la garantía del derecho de asociación
consagrado en el artículo 38 de la Constitución, la posibilidad de que al
interior del territorio indígena puedan coexistir juntas de acción comunal y
autoridades tradicionales del pueblo indígena[118], exige el deber de
consulta previa, por tratarse de un asunto que ciertamente compromete la supervivencia
del pueblo indígena, quien es en últimas el que define sus propias prioridades.
Dicho proceso de consulta previa, en los términos de la
Constitución Política, instrumentos internacionales (Convenio 169 de la OIT y
Declaración de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas)
y la jurisprudencia constitucional, deberá estar guiado por los siguientes
parámetros[119]:
(i)
La consulta previa es un derecho fundamental, razón por la cual debe
ser este el parámetro orientador tanto en su proyección como en su implementación.
(ii)
Son inadmisibles las posturas adversariales o de confrontación en el
proceso de consulta previa. Se trata de un diálogo entre iguales en medio de
las diferencias.
(iii)
La consulta previa no se circunscribe a meros trámites
administrativos, reuniones informativas o actuaciones afines, sino que se hace
necesario el establecimiento de procedimientos que aseguren los requisitos
esenciales del proceso de consulta previa.
(iv)
Deben mediar importantes canales de comunicación, basados en el
principio de buena fe, en los que se ponderen las circunstancias específicas de
la parcialidad con el fin de garantizar el principio de maximización de la
autonomía.
(v)
El proceso de consulta previa no puede estar condicionado a un
límite temporal específico. Se hace necesario el establecimiento de una etapa
de factibilidad y planificación, atendiendo las particularidades de la
comunidad indígena, resultando inadmisible el agotamiento de este presupuesto
en el instante previo a la ejecución de la consulta previa. Adicionalmente, es
necesaria la búsqueda del consentimiento.
(vi)
Es obligatorio definir el procedimiento a seguir en cada proceso de
consulta previa, en particular mediante un proceso pre-consultivo y/o post
consultivo a realizarse de común acuerdo con el pueblo indígena y demás grupos
participantes. Es decir, la participación ha de entenderse no sólo a la etapa
previa del proceso, sino conforme a revisiones posteriores a corto, mediano y
largo plazo.
(vii)
Es obligatorio realizar un ejercicio mancomunado de ponderación de
los intereses en juego y someter los derechos, alternativas propuestas e
intereses del grupo indígena únicamente a aquellas limitaciones
constitucionalmente imperiosas.
(viii)      Es
obligatoria la búsqueda del consentimiento libre, previo e informado. La
comunidad podrá determinar la alternativa menos lesiva en caso de que la
intervención represente un alto impacto social, cultural, que conlleve a poner
en riesgo su existencia.
En todo caso en el evento en que
se exploren las alternativas menos lesivas para el pueblo indígena y de dicho
proceso resulte probado que todas son perjudiciales y que la intervención
conllevaría su aniquilamiento o desaparecimiento, prevalecerá la protección de los
derechos de las comunidades indígenas, bajo el principio de interpretación pro
homine.
(ix)
En el proceso de consulta previa y búsqueda del consentimiento, es
obligatorio el acompañamiento de la Defensoría del Pueblo y la Procuraduría
General de la Nación, así como la participación de la Mesa Permanente de
Concertación con los Pueblos y Organizaciones Indígenas, prevista en el decreto
1397 de 1996. También se puede contar con el apoyo de organismos
internacionales, cuyos mandatos estén orientados a prevenir y proteger los
derechos de las comunidades indígenas de la Nación.
Ahora bien, un argumento de aparente fortaleza expuesto por
la autoridad demandada, para considerar legítima la renovación de las juntas de
acción comunal, radica en que están conformadas únicamente por miembros de la misma
comunidad indígena, lo cual hace innecesario el proceso de consulta previa. Sin
embargo, la Corte considera que no es de recibo, pues no puede perderse de
vista que el canal de comunicación autorizado entre las autoridades
tradicionales y los comuneros, que redunda en la cohesión que requieren los
pueblos indígenas con el fin de acendrar la identidad, lo constituye el cabildo
indígena, forma de organización autóctona que es definida por el decreto 2164
de 1995 (Art. 2°), como “una entidad pública especial, cuyos integrantes son
miembros de una comunidad indígena, elegidos y reconocidos por ésta, con una
organización socio política tradicional, cuya función es representar
legalmente a la comunidad, ejercer la autoridad y realizar las actividades que
le atribuyen las leyes, sus usos, costumbres y el reglamento interno de cada
comunidad.” (Las subrayas y negrillas están por fuera del texto
original).
Del mismo modo, la Corte no puede pasar por alto que la
comunidad indígena Embera Chamí de San Lorenzo, se encuentra en proceso de
reconstrucción de su identidad étnica y cultural, teniendo en cuenta que el
resguardo indígena fue declarado inexistente en el año 1943[120], siendo apenas
restablecido el 29 de junio de 2000 por el INCORA, mediante resolución N° 010[121]. Ese
proceso de retoma de la identidad, exige la participación y cooperación activa de
las autoridades del Estado, con el fin de materializar el principio
constitucional de reconocimiento y protección de la diversidad étnica y
cultural, lo cual hace que la imposición de formas de organización diferentes a
sus usos y tradiciones, se torne en una carga insoportable.
Adicionalmente, se trata de un proceso de recuperación étnica
que además de haberse visto alterado por el conflicto armado que vive el país,
lo cual conduce a la desestabilización, el desarraigo y el debilitamiento de
identidad que causa[122],
ahora debe sortear la existencia de otro factor externo que pone también en riesgo
su supervivencia.
En ese orden de consideraciones, no vacila la Corte en
considerar que el apoyo de la Alcaldía Municipal de Riosucio, con el fin de que
se renovaran unilateralmente juntas de acción comunal rurales dentro del
territorio del resguardo de San Lorenzo, claramente denota una actitud de
insensibilidad hacia las minorías, que no puede pasar inadvertida el juez
constitucional[123].
A lo anterior, debe agregarse la preocupante situación denunciada por esta
Corporación en el auto 004 de 2009, en el que puso de presente el riesgo de
exterminio que se cierne sobre los pueblos indígenas, donde incluyó la
comunidad Embera Chamí, en razón del conflicto armado y del desplazamiento
forzado que vive el país[124],
circunstancias adicionales que comprometen de manera grave la efectividad de
los derechos fundamentales colectivos a la autonomía, a la identidad y al
territorio.
De otra parte, la Sala estima que la circunstancia de que se
hubiera efectuado un acto de imposición de una forma de asociación que es ajena
o extraña a las tradiciones y costumbres del pueblo indígena demandante, genera
un inconveniente paralelismo entre los dignatarios de las juntas de acción
comunal (presidente, vicepresidente, secretario, tesorero, fiscal, comité de
conciliación y comisiones de trabajo) y el cabildo indígena, que indudablemente
puede conllevar a intromisiones indebidas en ámbitos propios del autogobierno indígena.
Piénsese por ejemplo, en lo inconveniente que resultaría un proceso de consulta
previa en el que participaran conjuntamente las juntas de acción comunal y el
cabildo, en tanto podría conducir a la materialización de decisiones contrarias
a los intereses de la comunidad, con fuertes impactos negativos para la vida
política, cultural, ambiental, social, espiritual, etc.
Así las cosas, no encuentra la Corte justificada la
restricción que quiere efectuarse al derecho a la autonomía de la comunidad
indígena Embera Chamí, en la medida en que no se está privilegiando un interés
de mayor jerarquía, ni tampoco se trata de una medida menos gravosa para la
autonomía que se les reconoce a las comunidades indígenas. Por el contrario, de
perdurar la decisión política de apoyo a las juntas de acción comunal dentro
del territorio del resguardo indígena en el futuro, se compromete
manifiestamente el derecho de la parcialidad de gobernarse a sí misma, lo cual conduciría
a la desaparición de la etnia Embera Chamí, resultando un despropósito respecto
del principio constitucional de diversidad étnica y cultural.
En este sentido, acertó el Ministerio del Interior y de
Justicia (Subdirector de Asuntos Indígenas -E.-), aun cuando hubiera omitido
propiciar un escenario para resolver el conflicto suscitado de conformidad con
la función atribuida en el decreto 1720 de 2008 (Art. 3° Nral. 6°)[125], al
advertir sobre la improcedencia de conformar juntas de acción comunal al
interior de un resguardo indígena. Así lo indicó el 17 de abril de 2008, en
respuesta al derecho de petición elevado por el Gobernador de la comunidad
indígena actora[126]:
“(…) Teniendo en cuenta que la
naturaleza de una Junta de Acción Comunal es actuar como medio de interlocución
entre las comunidades de base y los gobiernos nacional, regional y local,
debemos señalar que su conformación al interior de un Resguardo
resultaría en principio improcedente, debido a que entraría en disputa con las
autoridades de la comunidad indígena que tradicionalmente han ejercido este
papel. || Sin embargo cabe anotar que la decisión de conformar o no una
forma alterna de organización al interior del Resguardo Indígena es una
decisión discrecional de las autoridades tradicionales que son las llamadas a
valorar las ventajas y desventajas que acarrearía la situación proyectada.”
(Las subrayas y negrillas no hacen parte del texto original).
De igual manera, en comunicación del 22 de abril de 2008,
con ocasión de la reunión de seguimiento a las medidas cautelares decretadas
por la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, con el fin de proteger el
pueblo indígena Embera Chamí, el mismo funcionario le indicó al Alcalde
Municipal de Riosucio, lo siguiente[127]:
“(…) El día 17 de abril del año
en curso en Instalaciones de (sic) Cancillería se reunieron las
diferentes Entidades de Gobierno para el seguimiento de Medidas Cautelares a
favor del Pueblo Indígena Embera Chamí de Rio Sucio (sic)-Caldas.
Al respecto, me permito
informarle que las Autoridades Indígenas manifestaron su preocupación por la
situación que se está presentando al interior del Resguardo, en el sentido que
se están conformando Juntas de Acción Comunal dentro del mismo (…)
(…)
[L]as autoridades indígenas se
encuentran organizadas en Cabildos, cuyo representante legal se denomina
Gobernador y/o Autoridad Tradicional y por ello, cualquier otra forma de
organización, debe nacer del consenso de la comunidad y sus autoridades, dado
que en estos últimos, reposa la administración social y política de las
comunidades de conformidad con sus usos y costumbres.” (Las
subrayas y negrillas no hacen parte del texto original).
Posteriormente, el 13 de mayo de 2009, el director de la
misma dependencia, sostuvo[128]:
“De lo expuesto podemos
concluir, que al interior de las comunidades indígenas no se podrían
constituir juntas de acción comunal, dado que estas son organizaciones
conformadas por ciudadanos para atender asuntos de utilidad común y aunar
esfuerzos para la realización de los mismos en un determinado ámbito geográfico
y los cabildos indígenas corresponden a las características culturales que
según los usos y costumbres del pueblo indígena al que pertenezcan, les
garantiza el reconocimiento de estas autoridades con las características que
ese ordenamiento interno las enviste (sic) y la ley en general.”
(Las subrayas y negrillas no hacen parte del texto original).
En ese orden de ideas, razones de sobra tuvo el cabildo del
resguardo indígena de San Lorenzo para dictar la resolución N° 006 del 15 de
febrero de 2008, con el fin de restringir la posibilidad de constitución de
juntas de acción comunal dentro del territorio de la parcialidad, pues es allí
donde se constituye “el ámbito tradicional de sus actividades sociales,
económicas y culturales”[129],
y en el que cuenta con el atributo del autogobierno indígena que le permite el
desarrollo libre y pleno de su cultura y de los intereses de su gente. Dicha
decisión, que se constituye en una legítima manifestación constitucional del
derecho a la libre determinación, en lo pertinente señala[130]:
“(…) 1- Que al interior del
Resguardo Indígena de San Lorenzo la única instancia de carácter organizativo y
administrativa del territorio es el cabildo indígena.
2- Que para la vigilancia y
control de las comunidades no existe otra instancia distinta del cabildo
indígena que puede ejercer o aplicar jurisdicción.
3- Que para el desarrollo
económico, social, político y cultural de las comunidades pertenecientes al resguardo
existe el cabildo indígena de San Lorenzo.
(…)
5- Que es deber del cabildo
indígena de San Lorenzo propender y luchar por la UNIDAD de sus comunidades con
principios fundamentales por el cual se ha creado la organización.
(…)
RESUELVE
Art. 1- Aplicar la Directiva
emanada por la doctora CLARA TERESA CÁRDENAS DE ARBELÁEZ directora general de
integración y Desarrollo de la comunidad en este entonces, la cual expresa de
manera directa ‘dentro de los Resguardos y reservas indígenas no pueden
ni deben constituirse juntas de acción comunal.’
Art. 2- Que para la vigilancia
y control del resguardo indígena san Lorenzo no debe existir otra instancia
distinta al cabildo indígena que pueda ejercer y aplicar su propia
jurisdicción.
Art. 3- No constituir
juntas de acción comunal en cualquier de nuestras comunidades del territorio
indígena de san Lorenzo.
Art. 4- Aplicar el mandato de
la asamblea ordinaria de las comunidades indígenas del resguardo de San Lorenzo
los días 03 y 04 de diciembre del 2007 la cual manda y ordena no apoyar
la constitución de juntas de acción comunal dentro de nuestra jurisdicción
especial del resguardo indígena de san Lorenzo.
Art. 5- Fortalecimiento de los
cabildos indígenas comunitarios, como únicas instancias organizativas que
trabajarán por el desarrollo económico, social, político y cultural de las
mismas (sic).
Art. 6- La presente Resolución
rige a partir de su expedición y publicación.” (Las subrayas y negrillas no
hacen parte del texto original).
Adicionalmente, el asunto puesto a consideración de la Corte
según lo indicó el Defensor del Pueblo, Regional Caldas, igualmente tuvo lugar
en el resguardo indígena Cañamomo Lomaprieta de la misma comunidad Embera
Chamí, lo cual obligó a la suscripción de un acuerdo en el marco de la “Minga
por la dignidad y la pervivencia de los pueblos”[131], entre la Gobernación
de Caldas y las respectivas autoridades indígenas, en el que uno de los asuntos
objeto de concertación fue la anulación de los actos administrativos que
dispusieron la creación de juntas de acción comunal, dentro del territorio del
resguardo. El citado acuerdo, fue suscrito en los siguientes términos[132]:
“Reconocimiento y respeto de
las Autoridades Indígenas representadas en el gobernador, Consejo de
Exgobernadores y Cabildantes (ley 89 de 1890, convenio 169 de la OIT y art. 246
CP) y de los actos y disposiciones derivados del ejercicio del cabildo en el
marco de la ley de origen, el Derecho Mayor, la legislación especial indígena, la
Constitución Política y los Tratados Internacionales (…)
Respeto por la
autodeterminación de la población del resguardo Cañamomo Lomaprieta y apoyar su
desarrollo y fortalecimiento.
(…)
Reconocimiento a los GRUPOS DE
APOYO, como instancias legítimas de organización comunitaria de base en el
resguardo Cañamomo Lomaprieta, y en consecuencia la prohibición de las
juntas de acción comunal en el territorio (resolución 0010 de 2008
proferida por el Cabildo Cañamomo Lomaprieta- Anular, definitivamente,
las resoluciones que crean las juntas de acción comunal en las comunidades
indígenas. (…) (Las subrayas y negrillas no hacen parte del texto
original).
Así las cosas, la Corte acogiendo lo indicado por la
Defensoría del Pueblo[133],
comparte plenamente que de mantenerse el apoyo y fortalecimiento exacerbado de
la autoridad municipal demandada a las juntas de acción comunal en el
territorio del resguardo indígena demandante, continuarán presentándose
dificultades (i) de convivencia pacífica; (ii) en el ejercicio de la justicia
propia y control social; (iii) en el control territorial por parte de la
guardia indígena; (iv) de deslegitimación e irrespeto a las autoridades
tradicionales y ancestrales; (v) en la toma de decisiones en el cabildo por la
injerencia externa; y (vi) para la realización de actividades institucionales
sin la debida coordinación con el cabildo indígena.
De esta manera, no encuentra más remedio este Tribunal que
acceder a la protección constitucional pedida por el Gobernador del resguardo
indígena de San Lorenzo, razón por la cual tutelará los derechos fundamentales a
la autonomía indígena, a la supervivencia, a la identidad, a la integridad
territorial y a la consulta previa de la comunidad indígena Embera Chamí, los
cuales fueron vulnerados por la Alcaldía Municipal de Riosucio, en el marco de
la política de apoyo y fortalecimiento a las juntas de acción comunal dentro
del territorio indígena de la parcialidad. En consecuencia, revocará la
sentencia proferida por el Juzgado Penal del Circuito de Manizales el 11 de
febrero de 2010, que consideró legítima la actuación emprendida por la
autoridad administrativa demandada.
3.3. Conclusiones
Con base en lo anteriormente expuesto, la Corte concluye:
Ø El
carácter multicultural de la Constitución de 1991, sugiere que frente a un
conflicto constitucional entre garantías de las comunidades indígenas y de la
sociedad mayoritaria, en abstracto aquellas gozan de una dimensión de peso
mayor, en punto de la maximización de la autonomía. Solamente resultan
admisibles restricciones a la autonomía indígena, cuando sea necesario
salvaguardar un interés de superior jerarquía o sean las menos gravosas para la
autonomía que se les reconoce a los pueblos indígenas.
Ø La
posibilidad de conformar juntas de acción comunal dentro del territorio de los
resguardos indígenas, en principio resulta improcedente, por cuanto compromete
los derechos a la autonomía, a la identidad, a la existencia y a la integridad
territorial. Únicamente resulta viable la incorporación de estas formas de
asociación, extrañas a la cosmovisión indígena, siempre y cuando tenga lugar el
proceso de consulta previa en los términos precisados en esta decisión.
Ø La
acción de tutela es el mecanismo de defensa judicial idóneo para desatar la
discusión relativa a la conformación inconsulta de juntas de acción comunal
dentro del territorio del resguardo indígena de San Lorenzo. No ocurre lo
mismo, respecto de la modificación pretendida al Plan de Desarrollo Municipal
2008-2011, “Riosucio con todos y para todos”, en tanto no se vislumbró
la existencia de un perjuicio irremediable para acceder al amparo deprecado
como mecanismo transitorio. De esta manera, se trata de una discusión que debe
ventilarse ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, mediante el
ejercicio de la acción de simple nulidad.
Ø El
apoyo de la Alcaldía Municipal de Riosucio, para renovar juntas de acción
comunal dentro del territorio del resguardo indígena de San Lorenzo, vulneró
los derechos fundamentales de la etnia Embera Chamí a la autodeterminación, a
la supervivencia, a la identidad, a la integridad territorial y a la consulta
previa, por tratarse de figuras foráneas a sus usos y costumbres que
ciertamente amenazan el principio constitucional de diversidad étnica y
cultural.
III. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Quinta de Revisión de la
Corte Constitucional, administrando justicia, en nombre del pueblo y por
mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero.- LEVANTAR la suspensión de los términos
decretada para decidir el presente asunto.
Segundo.- REVOCAR la sentencia proferida por el
Juzgado Penal del Circuito de Manizales el 11 de febrero de 2010, que negó el
amparo constitucional deprecado. En su lugar, TUTELAR los derechos
fundamentales a la autonomía o libre determinación, a la supervivencia, a la
identidad, a la integridad territorial y a la consulta previa de la comunidad
Embera Chamí, vulnerados por la Alcaldía Municipal de Riosucio, Caldas, con
ocasión del apoyo dado para la renovación inconsulta de juntas de acción
comunal dentro del territorio del resguardo indígena de San Lorenzo.
Tercero.- SUSPENDER el funcionamiento de las juntas
de acción comunal rurales renovadas dentro del territorio del resguardo
indígena de San Lorenzo, las cuales solamente podrán desarrollar sus
actividades, siempre y cuando sea agotado el proceso de consulta previa en los
siguientes términos:
(i)
La consulta previa es un derecho fundamental, razón por la cual debe
ser este el parámetro orientador tanto en su proyección como en su
implementación.
(ii)
Son inadmisibles las posturas adversariales o de confrontación en el
proceso de consulta previa. Se trata de un diálogo entre iguales en medio de
las diferencias.
(iii)
La consulta previa no se circunscribe a meros trámites
administrativos, reuniones informativas o actuaciones afines, sino que se hace
necesario el establecimiento de procedimientos que aseguren los requisitos
esenciales del proceso de consulta previa.
(iv)
Deben mediar importantes canales de comunicación, basados en el
principio de buena fe, en los que se ponderen las circunstancias específicas de
la parcialidad con el fin de garantizar el principio de maximización de la
autonomía.
(v)
El proceso de consulta previa no puede estar condicionado a un
límite temporal específico. Se hace necesario el establecimiento de una etapa
de factibilidad y planificación, atendiendo las particularidades de la comunidad
indígena, resultando inadmisible el agotamiento de este presupuesto en el
instante previo a la ejecución de la consulta previa. Adicionalmente, es
necesaria la búsqueda del consentimiento.
(vi)
Es obligatorio definir el procedimiento a seguir en cada proceso de
consulta previa, en particular mediante un proceso pre-consultivo y/o post
consultivo a realizarse de común acuerdo con el pueblo indígena y demás grupos
participantes. Es decir, la participación ha de entenderse no sólo a la etapa
previa del proceso, sino conforme a revisiones posteriores a corto, mediano y
largo plazo.
(vii)
Es obligatorio realizar un ejercicio mancomunado de ponderación de
los intereses en juego y someter los derechos, alternativas propuestas e
intereses del grupo indígena únicamente a aquellas limitaciones
constitucionalmente imperiosas.
(viii)      Es
obligatoria la búsqueda del consentimiento libre, previo e informado. La
comunidad podrá determinar la alternativa menos lesiva en caso de que la
intervención represente un alto impacto social, cultural, que conlleve a poner
en riesgo su existencia.
En todo caso en el evento en que
se exploren las alternativas menos lesivas para el pueblo indígena y de dicho
proceso resulte probado que todas son perjudiciales y que la intervención
conllevaría su aniquilamiento o desaparecimiento, prevalecerá la protección de
los derechos de las comunidades indígenas, bajo el principio de interpretación pro
homine.
(ix)
En el proceso de consulta previa y búsqueda del consentimiento, es pertinente
el acompañamiento de la Defensoría del Pueblo y la Procuraduría General de la
Nación, así como la participación de la Mesa Permanente de Concertación con los
Pueblos y Organizaciones Indígenas, prevista en el decreto 1397 de 1996.
También se puede contar con el apoyo de organismos internacionales, cuyos
mandatos estén orientados a prevenir y proteger los derechos de las comunidades
indígenas de la Nación.
Cuarto.- DISPONER que cualquier actuación que desee
emprender la Alcaldía Municipal de Riosucio, Caldas, que afecte ámbitos
políticos, económicos, culturales, educativos, sociales, espirituales, entre
otros, de la comunidad Embera Chamí en el resguardo indígena de San Lorenzo,
deberá ser canalizada por intermedio del cabildo de la parcialidad.
Quinto.- Por intermedio de la Secretaría General de
la Corte, REMITIR copia de esta decisión a la Defensoría del Pueblo,
Regional Caldas, y a la Procuraduría Provincial de Manizales, para que dentro
de la órbita de su competencia adopte las medidas a que haya lugar, con el fin
de garantizar su efectivo cumplimiento.
Sexto.- Por la Secretaría General, LÍBRESE la
comunicación prevista en el artículo 36 del decreto 2591 de 1991.
Cópiese, notifíquese, insértese en la gaceta de la Corte
Constitucional y Cúmplase.
JORGE IVAN PALACIO
PALACIO
Magistrado
NILSON PINILLA
PINILLA
Magistrado
JORGE IGNACIO PRETELT
CHALJUB
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA
DE MONCALEANO
Secretaria General
[1] Salvo que se diga expresamente lo contrario, entiéndase que la
mención de los folios alude al cuaderno inicial del expediente de tutela.
[2] Folio 54.
[3] Folio 54.
[4] Folio 55.
[5] Folio 55.
[6] Folio 56.
[7] Folio 57.
[8] Folio 61.
[9] Folio 62.
[10] Folio 62.
[11] Folio 62.
[12] La citada disposición establece: “AUTONOMÍA INDÍGENA. Las
autoridades no indígenas respetarán la autonomía de los pueblos, autoridades y
comunidades indígenas y no intervendrán en la esfera del Gobierno y de la
jurisdicción indígenas.”
[13] Folio 64.
[14] Folio 65.
[15] Folio 75.
[16] Folio 76.
[17] Folio 89.
[18] Folio 82.
[19] Folio 94.
[20] Folio 100.
[21] Folio 101.
[22] Folio 102.
[23] Folio 103.
[24] Folio 107.
[25] Folio 274.
[26] Folio 276.
[27] Folio 279.
[28] Folio 280.
[29] Folios 272 del cuaderno de revisión.
[30] Folio 277 del cuaderno de revisión.
[31] Folio 295 del cuaderno de revisión.
[32] Folio 298 del cuaderno de revisión.
[33] Folio 299 del cuaderno de revisión.
[34] Folio 318 del cuaderno de revisión.
[35] Folio 319 del cuaderno de revisión.
[36] Folio 325 del cuaderno de revisión.
[37] Folio 362 del cuaderno de revisión.
[38] Folios 363 y 364 del cuaderno de revisión.
[39] Folio 364 del cuaderno de revisión.
[40] Folio 369 del cuaderno de revisión.
[41] Folio 370 del cuaderno de revisión.
[42] Folio 370 del cuaderno de revisión.
[43] Folio 371 del cuaderno de revisión.
[44] Folio 387 del cuaderno de revisión.
[45] Folio 388 del cuaderno de revisión.
[46] Folio 404 del cuaderno de revisión.
[47] Folio 405 del cuaderno de revisión.
[48] Folio 406 del cuaderno de revisión.
[49] Entiéndase por comunidad tribal, todos aquellos grupos sociales
que comparten una identidad cultural distinta a la de la sociedad dominante.
Teniendo en cuenta que la acción de tutela fue promovida por el Gobernador del
resguardo indígena de San Lorenzo, comunidad Embera Chamí, el énfasis del
desarrollo jurisprudencial será sobre esta población.
[50] La exclusión de la que han sido objeto los
indígenas durante la vida republicana de Colombia, fue reseñada en la sentencia
T-405 de 1993, de la siguiente manera: “Desde la misma configuración de lo que
hoy es el Estado Colombiano, comenzaron diversos tipos de relaciones que
tocaban en forma directa todo lo relacionado con la vida social, política y
cultural de los pueblos indígenas ubicados en todo el territorio nacional. Los
primeros episodios que caracterizaron el proceso interactivo de las relaciones
del Estado colombiano con las comunidades indígenas tuvo mucho que ver con el
diseño generalizado de unas políticas de aniquilamiento y reduccionismo en lo
militar y social, como también en la implementación de unos ejercicios o
prácticas en beneficio de intereses de personas diferentes al Estado, dentro de
una sociedad que ya perfilaba su carácter racista y dominante. En la medida en
que se fue entronizando el poder español en nuestro territorio, en la misma
dirección el Estado impulsaba todo un programa de desconocimiento de la
soberanía indígena sobre su propio territorio y en forma particular, sobre las
diferentes riquezas que en forma de recursos naturales existían en cantidades y
calidades impresionantes. // Antes de 1890 existieron todo tipo de normas
tendientes a permitir y fomentar el saqueo de las riquezas y la llamada
colonización de las tierras. Sólo algunas situaciones esporádicas, como cabe
destacarse la del Libertador Simón Bolívar, propiciaron un ambiente de cierto
respeto y protección para con el indígena, su vida, su tierra y su cultura.
Existen numerosos documentos que revelan las atrocidades a que los diferentes
pueblos indígenas asentados en este país fueron sometidos, pero que las que con
más frecuencia se citan o se recuerdan son las que entregaban a extraños junto
con la tierra y sus recursos, la propiedad del mismo indígena con fines
especulativos de un negocio orientado desde el Estado contra la dignidad
humana.”
[51] T-380 de 1993. De igual manera, en sentencia T-208 de 2007, la Corte sostuvo: “La Constitución Política de 1991, al consagrar el
respeto a la multiplicidad de formas de vida por medio del reconocimiento del
pluralismo y de las garantías a la diversidad étnica y cultural, modificó el
modelo tradicional de relación del Estado colombiano con los pueblos indígenas,
subvirtiendo un proceso tradicionalmente basado en la asimilación e integración
de estas comunidades a las cosmovisiones mayoritarias, por un proceso
participativo y de reconocimiento del otro[51],
que acepta y propugna por el derecho de las minorías tradicionales a
sobrevivir, crecer y desarrollarse con sujeción a sus propios valores étnicos y
culturales.”
[52] “El Estado se descubre como un conjunto de grupos sociales
culturalmente disímiles, que valora positivamente esa diferencia y la considera
un bien susceptible de protección constitucional.” Cfr. T-952 de 2010.
Adicionalmente, en sentencia T-881 de 2002, la Corte al fijar el alcance del concepto de dignidad humana desde la perspectiva constitucional, encontró que se
trata de un concepto jurídico polisémico, razón por la cual su contenido es
especialmente complejo, así como su naturaleza jurídica. El estudio que ocupa
la atención de la Sala, solamente hace referencia a una de las dimensiones del
concepto: la dignidad como autonomía.
[53] La Corte ha considerado que se trata de un principio
constitucional, del que se deriva el derecho fundamental a la identidad étnica,
tanto de las comunidades indígenas como de sus integrantes que, puede ser
definido, “como la facultad de todo grupo indígena y de sus miembros, a formar
parte de un determinado patrimonio cultural tangible o intangible y de no ser
forzado a pertenecer a uno diferente o a ser asimilado por uno distinto. Es un
derecho subjetivo, que conforme a la jurisprudencia constitucional, deviene
también en un derecho constitucional fundamental.” Cfr. T-973 de 2009.
[54] Así fue reglamentado en la Ley 649 de 2001 (Arts. 1° y 7°).
[55] La reciente Ley 1454 de 2011 “Por la cual se dictan normas orgánicas
sobre ordenamiento territorial y se modifican otras disposiciones”¸en punto de
las entidades territoriales indígenas, indicó en el parágrafo 2° del artículo
37, lo siguiente: “En virtud de lo establecido en el artículo 329 de la Constitución Política el Gobierno Nacional presentará al Congreso de la República, dentro de los diez (10) meses siguientes a la vigencia de la presente ley, el
proyecto de ley especial que reglamente lo relativo a la conformación de las
Entidades Territoriales Indígenas, acogiendo los principios de participación
democrática, autonomía y territorio, en estricto cumplimiento de los mecanismos
especiales de consulta previa, con la participación de los representantes de
las comunidades indígenas y de las comunidades afectadas beneficiadas en dicho
proceso.”
[56] SU-037 de 1997, SU-383 de 2003, C-030 de 2008, C-461 de 2008, C-175 de
2009, T-547 de 2010, T-952 de 2010, T-617 de 2010 y T-129 de 2011.
[57] T-952 de 2010.
[58] T-704 de 2006, T-514 de 2009 y T-617 de 2010.
[59] Las sentencias T-254 de 1994 y T-979 de 2006, hacen referencia
a la procedencia de la acción de tutela cuando es promovida por miembros de la
comunidad frente a las autoridades indígenas. Por su parte, la sentencias T-380
de 1993, SU-383 de 2003, T-973 de 2009 y T-547 de 2010, aluden a la procedencia
de la solicitud de tutela para proteger los derechos de las comunidades
indígenas.
[60] Para la Corte, los principios-derechos de diversidad cultural e
integridad étnica, tiene como manifestaciones constitucionales la obligación de
proteger la riqueza cultural de la nación (Art. 8° CP); el reconocimiento del
carácter de lengua oficial a los dialectos indígenas al interior de los
territorios de las comunidades indígenas (Art. 10 CP); el derecho a recibir una
formación que respete la integridad e identidad cultural (Art. 68 CP); y la
obligación de proteger el patrimonio cultural y arqueológico de la Nación (Art. 72 CP). Cfr. T-903 de 2009.
[61] El principio de autonomía encuentra sus
principales manifestaciones constitucionales en: artículos 58 y 63, que
protegen los territorios de los pueblos indígenas, los cuales deben ser
interpretados y complementados por los artículos 13-19 del Convenio 169 de la OIT; artículo 329 constitucional que se refiere al carácter no enajaneble de los resguardos,
derivado de su calidad de propiedad colectiva; artículo 246 que establece la
existencia de una jurisdicción especial indígena (aplicación del derecho), que
ejercerá sus funciones de acuerdo con los usos y costumbres tradicionales de
cada pueblo (facultad de crear o mantener el derecho propio. La autonomía
también se proyecta en la organización política de las comunidades, así como en
el manejo de sus asuntos, entre los que se destaca la posibilidad de concebir y
manejar un concepto propio de desarrollo, definir sus prioridades y planes
económicos, etc. (Artículos 330, 356 y 357 de la Carta). Este principio constituye, además, un desarrollo de uno de los principios cardinales
del derecho internacional, la “autodeterminación de los pueblos”, que se
encuentra consagrado en la Carta de la Organización de las Naciones Unidas, el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (PIDCP), el Pacto Internacional de
Derechos Económicos, Sociales y Culturales (PIDESC), en el Programa de Acción
de Viena, en la Declaración de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los
Pueblos Indígenas y en el Convenio 169 de la OIT.
[62] En materia constitucional, resultan inadmisibles los criterios
jerárquico, cronológico y de especialidad, propios de la interpretación legal,
para resolver las tensiones normativas.
[63]
T-952 de 2010.
[64] El profesor Riccardo Guastini, cuando alude a los conflictos
entre principios y la ponderación, se refiere a una jerarquía axiológica móvil,
entendida como “una relación de valor creada (no por el derecho mismo, como la
jerarquía de las fuentes, sino) por el juez constitucional, mediante un juicio
de valor comparativo. || Instituir una jerarquía axiológica se traduce en
otorgarle a uno de los dos principios en conflicto un <<peso>>, una
importancia ético-política, mayor respecto del otro. || El principio que
sucumbe, aunque es dejado de lado, no aplicado, de ninguna forma es derogado o
declarado inválido. En otras palabras, dicho principio <<sigue
vivo>>, en vigor en el sistema jurídico, listo para ser aplicado en otras
controversias”. Cfr. Teoría e ideología de la interpretación constitucional,
Ed. Trotta S. A., Madrid, 2008, P. 88 y 89.
[65] T-952 de 2010.
[66] T-952 de 2010.
[67] Este principio fue planteado por primera vez
en las sentencias T-254 de 1994 y T-349 de 1996, y ha sido reiterado en
numerosas oportunidades como el criterio esencial para el estudio de casos
relacionados con la autonomía de las comunidades indígenas. En la T-349 de 1996 expresó la Corporación: “(…) el desarrollo del principio de la diversidad
cultural en las normas constitucionales citadas, y considerando que sólo con un
alto grado de autonomía es posible la supervivencia cultural, puede concluirse
como regla para el intérprete la de la maximización de la autonomía de las
comunidades indígenas y, por lo tanto, la de la minimización de las
restricciones a las indispensables para salvaguardar intereses de superior jerarquía”.
Luego, en sentencia SU-510 de 1998, señaló la Corte: “En la esfera de las libertades, las soluciones dadas por la Corte a los problemas a que da lugar su
ejercicio se han resuelto dentro de una línea que privilegia su máximo
despliegue posible (principio pro libertate), también la doctrina de la Corte se ha inclinado por maximizar su radio de acción, claro está, dentro de lo límites
trazados por la Constitución (principio pro communitas)”.
[68] “Esta regla supone que al ponderar los
intereses que puedan enfrentarse en un caso concreto al interés de la
preservación de la diversidad étnica de la Nación, sólo serán admisibles las restricciones a la autonomía de las comunidades, cuando se cumplan las siguientes condiciones: a. Que se trate de una medida necesaria para salvaguardar un interés de superior jerarquía (v. g. la seguridad interna) [y] b. Que se trate de la medida menos gravosa para la autonomía que se les reconoce a las comunidades étnicas”. Cfr. T-254 de 1994, T-349 de 1996 y SU-510 de 1998.
[69] T-349 de 1996 y SU-510 de 1998.
[70] T-952 de 2010.
[71] Recientemente, en sentencia T-617 de 2010, la Corte precisó con mayor detalle los elementos estructurales del fuero indígena (Personal:
hace referencia a la pertenencia del acusado de un hecho punible o socialmente
nocivo a una comunidad indígena; Territorial: hace referencia a que los
hechos objeto de investigación hayan tenido ocurrencia dentro del ámbito
territorial del resguardo; Institucional (a veces denominado orgánico):
se refiere a la existencia de autoridades, usos, costumbres y procedimientos
tradicionales de la comunidad, a partir de los cuales sea posible inferir: (i)
cierto poder de coerción social por parte de las autoridades tradicionales; y
(ii) un concepto genérico de nocividad social; Objetivo: hace referencia
a la naturaleza del bien jurídico tutelado. Concretamente, se trata de un
interés de la comunidad indígena o de la sociedad mayoritaria.)
[72] “El análisis de esta norma muestra los cuatro
elementos centrales de la jurisdicción indígena en nuestro ordenamiento
constitucional: la posibilidad de que existan autoridades judiciales propias de
los pueblos indígenas, la potestad de éstos de establecer normas y
procedimientos propios, la sujeción de dichas jurisdicción y normas a la Constitución y la ley y la competencia del legislador para señalar la forma de coordinación
de la jurisdicción indígena con el sistema judicial nacional. Los dos primeros
elementos conforman el núcleo de autonomía otorgado a las comunidades indígenas
-que se extiende no sólo al ámbito jurisdiccional sino también al legislativo,
en cuanto incluye la posibilidad de creación de ‘normas y procedimientos’-,
mientras que los dos segundos constituyen los mecanismos de integración de los ordenamientos
jurídicos indígenas dentro del contexto del ordenamiento nacional.”  (C-139
de 1996). En las sentencias T-254 de 1994 y C-139 de 1996 la Corte puntualizó que, mientras el legislador expide la ley de coordinación ínter
jurisdiccional, la jurisprudencia de Consejo Superior de la Judicatura y la Corte Constitucional deben llenar ese vacío legal.
[73] T-254 de 1994 y T-349 de 1996, SU-510 de 1998
y T-1022 de 2001.
[74] La Corte justifica ese consenso así: PIDCP, artículos 1º, y 2º; CEDH,
artículos 1º, 2º; CADH, artículo 27; Convención contra la Tortura y otros Tratos o Penas Crueles, Inhumanos o Degradantes, artículo 2º, parágrafo 2;
Convenios de Ginebra, artículo 3º común a los 4. Cfr. Sentencia  T-349 de 1996.
[75] En sentencia T-349 de 1996, este Tribunal
sostuvo: “Los límites a las formas en las que se ejerce este control interno
deben ser, entonces, los mínimos aceptables, por lo que sólo pueden estar
referidos a lo que verdaderamente resulta intolerable por atentar contra los
bienes más preciados del hombre || [E]ste núcleo de derechos intangibles
incluiría solamente el derecho a la vida, la prohibición de la esclavitud y la
prohibición de la tortura. Dos son las razones que llevan a esta conclusión: en
primer lugar, el reconocimiento de que únicamente respecto de ellos puede
predicarse la existencia de un verdadero consenso intercultural. En segundo
lugar, la verificación de que este grupo de derechos se encuentra dentro del
núcleo de derechos intangibles que reconocen todos los tratados de derechos
humanos, derechos que no pueden ser suspendidos ni siquiera en las situaciones
de conflicto armado. || A este conjunto de derechos habría que agregar, sin
embargo, el de la legalidad en el procedimiento y, en materia penal, la
legalidad de los delitos y de las penas, por expresa exigencia constitucional,
ya que el artículo 246 taxativamente se refiere a que el juzgamiento deberá
hacerse conforme a las ‘normas y procedimientos’ de la comunidad indígena, lo
que presupone la existencia de las mismas con anterioridad al juzgamiento de
las conductas.”
[76] Ello se debe a que, mas allá de algunos limitados derechos de
autogobierno y conocimiento de conflictos de menor entidad al interior de la
comunidad establecidos por la Ley 89 de 1890, con anterioridad a la Constitución del 91 la mayor parte de los casos eran remitidos al sistema jurídico nacional.
Cfr. T-952 de 2010.
[77] La expresión costumbres, del artículo 246, no es entonces idéntica a
la costumbre como fuente de derecho, que supone la repetición inveterada de una
práctica social específica. Lo previsible puede derivarse de nuevas formas
jurídicas adoptadas por la comunidad en virtud de su interacción con otras
culturas y con el Sistema Jurídico Nacional. Cfr. T-952 de 2010.
[78] T-349 de 1996 y T-523 de 1997.
[79] SU-510 de 1998 y T-349 de 1996.
[80] Por ello, la Corte ha recurrido en múltiples oportunidades al concepto de antropólogos expertos para determinar si una conducta
determinada, a la luz del derecho y un orden social indígena determinado implica
una lesión a la integridad; o si una figura como el trabajo comunitario puede
asociarse en alguna medida a la servidumbre.
[81] En la sentencia SU-510 de 1998 (fundamento
47), esta Corporación expresó: “La Corte ha señalado que las
limitaciones a que se encuentran sujetos los principios de diversidad étnica y
cultural y de autonomía de las comunidades indígenas surgen del propio texto
constitucional, el cual determina, por una parte, que Colombia es un Estado
unitario con autonomía de sus entidades territoriales (C.P., artículo 1°) y, de
otro lado, que la autonomía política y jurídica de las comunidades indígenas, es
decir, la capacidad para gobernarse y ejercer funciones jurisdiccionales dentro
de su ámbito territorial (…)”. Véanse adicionalmente, las sentencias T-405
de 1993 y T-254 de 1994.
[82] Las veedurías ciudadanas reglamentadas mediante Ley 850 de 2003,
también se constituyen en formas asociativas garantizadas por el artículo 38
Superior.
[83] También la Corte en sentencia
C-520 de 2007, al efectuar el estudio del parágrafo 1° del artículo 16 de la Ley 743 de 2002, que alude a la imposibilidad de que una persona natural pueda afiliarse a
más de un organismo de acción comunal, declaró su constitucionalidad bajo la
consideración de que se trata de una restricción legítima y razonable frente al
contenido esencial del derecho de asociación. En aquella oportunidad, esta
Corporación dijo: “Al menos dos sólidas consideraciones respaldan esta apreciación:
de una parte, el hecho de que las personas que se encuentran en la hipótesis
prevista en la norma ya han ejercido libremente su derecho de asociación; de
otra, la naturaleza y objetivo de las juntas de acción comunal, los cuales
explican la conveniencia e incluso la necesidad de exclusividad en la
vinculación de los participantes en tales organismos de acción comunal.”
[84] C-580 de 2001.
[85] Las juntas de vivienda comunitaria también deben ser entendidas como
organismos de acción comunal de primer grado; las asociaciones de juntas de
acción comunal como organismos de segundo grado; la federación de acción
comunal como organismo de tercer grado; y la confederación nacional de acción
comunal como organismo de cuarto grado.
[86] A juicio del Will Kimlycka, el reconocimiento de autogobierno a las
minorías nacionales ayuda a la estabilidad y cohesión de los Estados. Cfr. “El
nuevo debate sobre los derechos de las minorías”, Ferran Requejo (Coord.):
Democracia y pluralismo nacional, Barcelona, Ariel, 2002. Tomado del artículo
“Autonomías indígenas y Estado multicultural. Una lectura de la
descentralización regional a partir de las identidades culturales”, Álvaro
García Linera.
[87] En relación con el derecho fundamental a la existencia de las
comunidades indígenas, la Convención de las Naciones Unidas sobre los Derechos
de los Pueblos Indígenas, expresa: artículo 2°: “Los pueblos indígenas
tienen el derecho a no ser sometidos a una asimilación forzada ni a la
destrucción de su cultura.”; artículo 20: “Los pueblos indígenas tiene derecho
a mantener y desarrollar sus sistemas o instituciones políticos, económicos y
sociales, a disfrutar de forma segura de sus propios medios de subsistencia y
desarrollo y a dedicarse libremente a todas sus actividades económicas
tradicionales y de otro tipo.”; artículo 33: “Los pueblos indígenas tienen
derecho a determinar su propia identidad o pertenencia conforme a sus
costumbres y tradiciones.”; artículo 34: “Los pueblos indígenas tienen derecho
a promover, desarrollar y mantener sus estructuras institucionales y sus propias
costumbres, espiritualidad, tradiciones, procedimientos, prácticas y, cuando
existan, costumbres o sistemas jurídicos, de conformidad con las normas
internaciones de derechos humanos.”
[88] Declaración de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos
Indígenas (anexo).
[89] T-973 de 2009.
[90] T-254 de 1994.
[91] T-811 de 2004.
[92] T-778 de 2005.
[93] T-973 de 2009.
[94] T-552 de 2003.
[95] T-973 de 2009.
[96] T-973 de 2009.
[97] T-973 de 2009.
[98] T-973 de 2009.
[99] Aprobada en la 107a sesión plenaria del 13 de
septiembre de 2007. Igualmente, el borrador del proyecto de Declaración
Americana sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas, reconoce el derecho de
los pueblos indígenas a la autonomía política en cuestiones relacionadas con
sus asuntos internos. Ambos instrumentos internacionales, “precisan que los
pueblos indígenas tienen el derecho a conservar y a reforzar sus propias
características políticas, así como sus sistemas jurídicos, manteniendo a la
vez, el derecho a participar plenamente si lo desean, en la vida política,
económica, social y cultural del Estado.” Cfr. T-973 de 2006.
[100] Sobre el alcance del perjuicio irremediable, consúltense las sentencias
T-225 de 1993 y T-339 de 2010.
[101] SU-383 de 2003.
[102] T-652 de 1998 y T-1009 de 2000.
[103] Folios 400 y 401 del cuaderno de revisión.
[104] Folio 252.
[105] Adicionalmente, el cabildo cuenta con una consejería, la
guardia indígena para ejercer la justicia propia y el control territorial y
social, así como con una escuela de médicos tradicionales.
[106] Folio 3.
[107] Cfr. T-725 de 2003.
[108] SU-037 de 2009. En el mismo sentido, consúltense las sentencias
T-384 de 1994 y T-710 de 2007.
[109] Folio 37.
[110] Folio 38.
[111] Folio 46.
[112] Según el Defensor del Pueblo, Regional Caldas, de conformidad con la
información aportada por la Dirección de Asuntos Indígenas del Ministerio del
Interior, el INCODER y las autoridades indígenas de la región, los resguardos
indígenas son: (i) Cañamomo Lomaprieta con 22.163 habitantes; (ii) San Lorenzo
con 14.000 habitantes; (iii) Nuestra Señora de la Candelaria de
la Montaña con 17.500 habitantes; y (iv) Escopetera Pirza con 14.000
habitantes.
[113] La misma normativa garantiza el derecho de participación en los
siguientes términos (Art. 77): “Para expresar sus opiniones, toda
persona natural o jurídica, podrá presentar observaciones sobre cualquier
proyecto de acuerdo cuyo estudio y examen se esté adelantando en alguna de las
comisiones permanentes. La mesa directiva del Concejo dispondrá los días,
horarios y duración de las intervenciones, así como el procedimiento que
asegure el debido y oportuno ejercicio de este derecho. Para su intervención el
interesado deberá inscribirse previamente en el respectivo libro de registro
que se abrirá para tal efecto.”
[114] Folios 49 y 50.
[115] Folio 3.
[116] Folio 400 del cuaderno de revisión.
[117] Luis Prieto Sanchís, lo ilustra de la siguiente manera: “[É]stas se caracterizan [las normas
constitucionales] porque las normas en conflicto no son mutuamente excluyentes
en el plano abstracto, de manera que sus eventuales contradicciones no
desembocan en la declaración de invalidez de una de ellas, ni tampoco en la
formulación de una cláusula de excepción en favor de una u otra, sino en el
establecimiento caso por caso de una relación de preferencia condicionada, por
lo que en ocasiones triunfará una normas y otras veces su contraria”. Cfr.
Apuntes de teoría del derecho, Ed. Trotta, segunda edición, 2007, Madrid, P.
146.
[118] El Plan de Desarrollo Municipal, establece como uno de los subprogramas
de la política sectorial (sector desarrollo social y comunitario), la
“[a]rticulación de las organizaciones comunales e indígenas.” Cfr. folio 50.
[119] La Sala se apoyará en las subreglas establecidas en la
sentencia T-129 de 2011, pero únicamente aludirá a las que sean pertinentes
para el caso concreto.
[120] Mediante resolución N° 1 del 20 de mayo de 1943, el Ministerio
de la Economía Nacional (Departamento de Tierras-Sección de Baldíos), declaró
“que el llamado Resguardo San Lorenzo, situado en el Municipio de
Riosucio, Departamento de Caldas, y cuyos linderos se transcriben a
continuación, carecen de la titulación necesaria para tener tal calidad y que,
en consecuencia, sus terrenos no han salido del patrimonio del Estado.” Cfr. folios 218 a 224.
[121] El citado acto administrativo dispuso: “ARTÍCULO PRIMERO: Conferir
el carácter legal de resguardo a favor de la comunidad indígena Embera Katio
(sic) de SAN LORENZO, a cuatro (4) globos de terreno no contiguos, localizados
en jurisdicción de los municipios de Riosucio y Supía, departamento de Caldas,
conformados por cinco (5) predios que hacen parte de los bienes del Fondo
Nacional Agrario, un (1) predio de la comunidad y un sector de terrenos
baldíos, señalados en la parte motiva de la presente resolución, con una
extensión total aproximada de 5.264 hectáreas, 3.550 metros cuadrados (…)”
[122] Auto 004 de 2009.
[123] Will Kimlycka considera que aquellas comunidades culturales que se
enfrentan a desventajas respecto a la preservación de su cultura, ubican a los
individuos que las componen en una situación desventajosa que rompe el
principio de  igualdad de la convivencia democrática, por lo que, para
preservar ese principio de igualdad, es necesario el reconocimiento de derechos
colectivos especiales que permitan equilibrar sus competencias y posibilidades
de vida con el resto de las personas de la sociedad. “Liberalism, Community and
Culture, Oxford, Claredon Press, 1995” Tomado del artículo “Autonomías
indígenas y Estado multicultural. Una lectura de la descentralización regional
a partir de las identidades culturales”, Álvaro García Linera.
[124] La Corte en relación con la sistemática violación de derechos
fundamentales de los pueblos indígenas en Colombia, consideró que tanto el
Estado como la sociedad civil han asumido “una actitud de indiferencia
generalizada ante el horror que las comunidades indígenas del país han debido
soportar en los últimos años -indiferencia que en sí misma es un menosprecio de
los postulados constitucionales básicos que nos rigen como Estado Social de
Derecho fundado en el respeto de la diversidad étnica y cultural.”
[125] La citada disposición establece: “Funciones de la Dirección de Asuntos Indígenas, Minorías y Rom. Son funciones de la Dirección de Asuntos Indígenas, Minorías y Rom las siguientes: (…) Promover la resolución de
conflictos de conformidad con los usos y costumbres de las comunidades
indígenas y rom.”
[126] Folios 19 y 20.
[127] Folios 21 a 23.
[128] Folios 277 y 278 del cuaderno de revisión.
[129] Decreto 2164 de 1995, Art. 2°.
[130] Folios 8 a 12.
[131] Folio 303 del cuaderno de revisión.
[132] Folio 304 del cuaderno de revisión.
[133] Folios 308 y 309 del cuaderno de revisión.