T-344-14
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia T-344/14
CONDICIONES CONSTITUCIONALES PARA LA
PROCEDENCIA EXCEPCIONAL DE LA ACCION DE TUTELA FRENTE AL RECONOCIMIENTO DE
PENSIONES-Reiteración de
jurisprudencia
La Corte
Constitucional ha indicado que por regla general la acción de tutela resulta
improcedente frente al reconocimiento o reliquidación de derechos de naturaleza
pensional. Lo anterior por cuanto se espera que el interesado formule su
pretensión en los escenarios procesales especialmente diseñados por el
legislador para dirimir las controversias de esa naturaleza, es decir, ante la
jurisdicción ordinaria laboral o contenciosa administrativa, según el caso. No
obstante, con el objeto de armonizar el alcance de los principios de
subsidiariedad de la acción de tutela, y efectividad de los derechos
fundamentales, la Corporación ha precisado que en determinados eventos el
recurso de amparo procede con el puntual fin de salvaguardar bienes
iusfundamentales cuya protección resulta impostergable.
PRINCIPIO DE
INMEDIATEZ EN ACCION DE TUTELA-Inaplicación cuando violación persiste en el tiempo
PRINCIPIO DE
INMEDIATEZ Y VULNERACION DEL DERECHO A LA SEGURIDAD SOCIAL POR NO
RECONOCIMIENTO DE PENSION DE VEJEZ-Vulneración persiste en el tiempo
Por regla
general la acción de tutela se debe presentar dentro de un plazo razonable  contabilizado a partir del momento en que se
generó la vulneración o amenaza del derecho
fundamental, ya que la protección a impartir debe ser urgente, efectiva e
inmediata. Sin embargo, en aquellos casos en los cuales se reclama el
reconocimiento de un derecho pensional y ha transcurrido un amplio plazo entre
la carga administrativa que realizó el actor, y la interposición del amparo
constitucional, se debe flexibilizar el principio de inmediatez teniendo en
cuenta que el derecho pensional es imprescriptible y que, por esa razón, la
afectación a los derechos fundamentales se prolonga en el tiempo, es decir, es
continua y actual, sumado a que se debe evaluar las especiales circunstancias
fácticas que exponga el caso concreto.
PROGRAMA DE
REESTRUCTURACION DE PASIVOS-No
es razón para sustraerse del reconocimiento y pago de las mesadas pensionales a
favor de extrabajadores en situación de vulnerabilidad
Un mecanismo como el acuerdo
de reestructuración de pasivos, se orienta a solucionar el incumplimiento en el
pago de mesadas pensionales y a optimizar la gestión de recursos para
cancelarlas, no puede convertirse en un factor que impida el cumplimiento de
dichas obligaciones, sobre todo de aquellas que atañen a los derechos de las
personas de la tercera edad que reclaman el reconocimiento de derechos
pensionales a cargo de la entidad territorial. Lo que si debe ser el norte
direccionador es que no se quebrante la igualdad entre los acreedores de un
mismo nivel en el concurso, tema que debe ser valorado dentro del juicio de
procedencia por el juez constitucional a la hora de resolver un debate
excepcional sobre inclusión de una deuda o pago de la misma respetando la
prioridad.
PENSION DE VEJEZ
Y DERECHO AL MINIMO VITAL-Orden a Municipio reconozca y pague de forma
transitoria pensión hasta tanto se resuelva en la jurisdicción contencioso
administrativa
Referencia: expediente
T-4197067
Acción de tutela instaurada por Alfonso Rafael Puente
Yances contra el Municipio de Ciénaga de Oro – Córdoba.
Magistrado
Ponente:
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Bogotá D.C., cinco (5) de junio
de dos mil catorce (2014)
La Sala Novena de Revisión de la
Corte Constitucional, integrada por los magistrados LUIS ERNESTO VARGAS SILVA,
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA y MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO, en ejercicio de
sus competencias constitucionales y legales, específicamente las previstas en
los artículos 86 y 241 numeral 9 de la
Constitución Política y en el Decreto 2591 de 1991, profiere la siguiente:
SENTENCIA
Dentro del proceso de revisión de
los fallos proferidos por el Juzgado Promiscuo Municipal de Ciénaga de Oro –
Córdoba, el 22 de agosto de 2013, y el Juzgado Segundo Civil del Circuito de
Cereté – Córdoba, el 23 de octubre de 2013, que resolvieron la acción de tutela
interpuesta por Alfonso Rafael Puentes Yances contra el municipio de Ciénaga de
Oro – Córdoba.
I. ANTECEDENTES
1. Hechos y acción de tutela
interpuesta:
El 2 de agosto de 2013, el señor
Alfonso Rafael Puente Yances promovió acción de tutela como mecanismo
transitorio contra el Municipio de Ciénaga de Oro – Córdoba, por considerar que
éste le vulnera sus derechos fundamentales a la seguridad social, al mínimo
vital para una congrua subsistencia, a la salud y a la vida en condiciones
dignas, atendiendo los siguientes hechos:
1.1.
Manifiesta el accionante que nació el 21 de noviembre de 1934 y que en
la actualidad tiene 79 años de edad.
1.2.
Señala que laboró para el municipio de Ciénaga de Oro desde el 1° de
agosto de 1953 hasta el 30 de agosto de 1969 de forma ininterrumpida,
desempeñando diferentes cargos como conductor, operario de planta eléctrica,
Secretario de la Alcaldía y Personero Municipal. Así mismo, trabajó desde el 2
de enero de 1982 hasta el 30 de mayo de 1988 como Secretario del Concejo
Municipal de Ciénaga de Oro, por lo cual en total laboró 20 años, 6 meses y 3
días con el municipio[1].
1.3.
Indica que durante todo ese tiempo el municipio accionado no lo afilió
ni realizó aportes al Instituto de Seguros Sociales, a la Caja de Previsión
Social o a otra entidad administradora de pensiones, razón por la cual el 26 de
febrero de 2010 el accionante elevó petición dirigida al Alcalde Municipal de
Ciénaga de Oro, solicitando el reconocimiento de la pensión de jubilación con
cargo al presupuesto de la entidad territorial, debido a que cumplía con el
tiempo laborado y la edad requerida por la Ley 33 de 1985.
1.4.
Cuenta que su petición fue resulta negativamente por el municipio a
través de un acto administrativo ficto, es decir, no hubo respuesta expresa que
reconociera o negara el derecho pensional.
1.5.
Aduce que en vista de lo anterior, en el mes de julio de 2010 presentó,
junto con su compañero Melanio Miguel Cordero Castillo, demanda ordinaria
laboral en contra del municipio de Ciénaga de Oro, solicitando que fueran
reconocidos como servidores públicos de esa entidad territorial con antigüedad
de más de 20 años, y que en consecuencia, se les otorgara el derecho a gozar de
una pensión de jubilación por cumplir con los requisitos de ley. La demanda  fue
admitida por el Juzgado 1° Civil del Circuito de Cereté el 19 de diciembre de
2010.
1.6. Dicho Juzgado llevó a cabo
la audiencia de juzgamiento el 14 de diciembre de 2011, en la cual condenó al
municipio de Ciénaga de Oro a pagar a los demandantes la pensión de jubilación al
estimar que éstos cumplen con la edad y el tiempo de servicios exigidos por la
Ley 33 de 1989, además de ser beneficiarios del régimen de transición de la Ley
100 de 1993. Puntualmente, respecto del señor Alfonso Rafael Puente Yances
dispuso que el pago de la pensión se hiciera desde el 21 de noviembre de 1989,
en la suma de $25.637,40 (smlmv para esa época) que debía ser indexada de
acuerdo a una fórmula que consagró en el fallo judicial.
1.7.
Manifiesta que el proceso ordinario laboral fue remitido a la ciudad de
Montería para surtir el grado jurisdiccional de consulta, por lo cual la Sala
Civil-Familia-Laboral del Tribunal Superior de esa ciudad dictó auto
interlocutorio el 13 de junio de 2012, en el que declaró la nulidad de todo lo
actuado en dicho proceso por falta de jurisdicción, arguyendo que cuando un
servidor público persigue el reconocimiento de una pensión con fundamento en el
régimen anterior al de la Ley 100 de 1993 y demanda a una entidad territorial,
es la jurisdicción contencioso administrativa la competente por la naturaleza
de la relación laboral y los actos jurídicos que se controvierten.
1.8. Debido a lo anterior, el
proceso fue enviado a la jurisdicción contencioso administrativa,
correspondiendo por reparto el asunto al Juzgado 4° Administrativo del Circuito
de Montería, quien mediante auto del 5 de octubre de 2012 ordenó segregar los
documentos del señor Alfonso Rafael Puentes para que presentara una nueva
demanda, y sólo admitió a trámite el asunto respecto de Melanio Miguel Cordero.
Lo anterior porque se hizo una indebida acumulación de la pretensiones, en
atención a que difieren las circunstancias fácticas de cada uno de los
demandantes.
1.9. Señala que solo hasta el 21
de mayo de 2013, dicho Juzgado autorizó el desglose de los documentos aportados
y con ellos debe presentar una nueva demanda, “situación ésta que extiende
aún más ese desasosiego jurídico desde que obtuve el estatus de pensionado,
mientras tanto el municipio de Ciénaga de Oro se rehúsa a reconocérmelo y
continúa cercenando mis derechos fundamentales a pesar de tener conocimiento de
mi singular estado y de mi calidad de protección especial, debido al estado de
indefensión por mi avanzada edad”.
1.10. Aduce el actor que ante su
avanzada edad y su estado de salud delicado ya que padece de hipertensión
arterial, artrosis, glaucoma ocular, diverticulosis del sigmoide, el medio
ordinario de defensa judicial con el que cuenta se hace inane y por ello pide
que su caso sea evaluado por el juez de tutela para que se le otorgue un amparo
transitorio, mientras se define la situación ante el juez contencioso
administrativo.
1.11. Finaliza indicando que no
cuenta con ingresos económicos de ninguna índole para afiliarse y pagar su
seguridad social en salud, por ello su hija lo tiene afiliado como beneficiario
en Saludcoop EPS. Manifiesta que tiene compañera permanente, con la cual tiene
tres hijos, dos de ellos menores de edad[2],
núcleo familiar que depende de él.
1.12. En virtud de lo anterior, el
accionante solicita que se ordene al municipio de Ciénaga de Oro que le
reconozca y le liquide la mesada pensional vitalicia de jubilación a partir del
21 de noviembre de 1989 en la suma de $25.637,40, sumado que deberá indexar
conforme a la ley, y que proceda a incluirlo en nómina de pensionados de la
entidad.
2. Respuesta de municipio
accionado:
El Alcalde Municipal de Ciénaga
de Oro- Córdoba, dio respuesta a la tutela indicando que no le consta lo
afirmado por el accionante en cuanto a los periodos que se desempeñó como
servidor público en el municipio, porque al darse la destrucción de los
archivos de la Alcaldía debido a los incendios que se presentaron como
consecuencia de dos asonadas acaecidas, la información se perdió. Así las
cosas, adujo que previo a que la administración municipal proceda a emitir un
acto administrativo de reconocimiento de la pensión a favor del actor, es
necesario tener las pruebas contundentes y fehacientes del cumplimiento de los
requisitos exigidos para el caso concreto, y así tener la seguridad jurídica
del cumplimiento de todo y cada uno de ellos.
Adicionalmente informó que esa
Administración nunca conoció de la petición que radicó el actor en el año 2010,
porque no fue relacionada en la lista de requerimientos pendientes de resolver
que le entregó la saliente administración. En todo caso, señaló que esa
situación fue corregida dando respuesta a la petición el 12 de agosto de 2013,
indicándole al actor que como los documentos que él aportó deben ser
constatados con certificaciones de otras entidades ante la imposibilidad de
hacer la comparación con los archivos de la entidad, es necesario contar con un
tiempo para verificar los periodos trabajados.
Además,  estimó que la tutela
carece de inmediatez porque han pasado más de tres años desde que se radicó
dicha petición y el actor no había manifestado inconformidad.
Por último, indicó que es
necesario traer a colación la normatividad que enseña sobre los gastos de
funcionamiento de la entidad territorial, habida cuenta que éstos se encuentran
amparados por el proceso de reestructuración de la Ley 550 de 1999, lo que
impide un amparo presupuestal inmediato y limita la capacidad de ejecución de
esa Administración.
3. Decisiones objeto de
revisión:
3.1. Primera instancia:
El Juzgado Promiscuo Municipal de
Ciénaga de Oro – Córdoba, mediante sentencia del 22 de agosto de 2013, tuteló
el derecho fundamental de petición a favor del actor, ordenando al municipio de
Ciénega de Oro que, a través de su Alcalde o quien haga sus veces, envíe a la
dirección señalada por el petente, copia del acto administrativo que contenga
la información solicitada, a efecto de poder agotar la vía gubernativa y poder
concurrir a las acciones judiciales correspondientes.
Para tal efecto, centrándose únicamente
en el análisis de vulneración al derecho de petición, estimó que la Alcaldía no
tiene “causal de justificación argumentada” para obviar dar respuesta de
fondo a la solicitud que radicó el actor en el año 2010, por lo cual es
imperioso que medie un acto administrativo con el fin de que el interesado
pueda formular los recursos de ley, una vez sea notificado del contenido del
mismo.
3.2. Impugnaciones:
3.2.1. El accionante impugnó
señalando que en la tutela había solicitado la protección de los derechos
fundamentales a la seguridad social, al mínimo vital para una congrua
subsistencia, a la salud y a la vida en condiciones dignas, y el a quo resolvió
su caso centrándose en el derecho fundamental de petición que jamás fue
invocado, por lo cual adujo que no se está en presencia de una afectación a
este último derecho y que, por esa razón, la sentencia es inapropiada porque no
existe congruencia entre los pedido y lo fallado.
Sin embargo, indicó que
respetando el principio de autonomía judicial y de amplia interpretación que
puede hacer el juez de tutela, el fallo de primera instancia “no remedia
desde ningún punto de vista mi evidente vulneración a los derechos mencionados,
por cuanto con el fallo me está obligando a que de una u otra manera a mis casi
80 años, inicie una nueva batalla jurídica ante las instancias ordinarias,
desnaturalizando el mecanismo excepcional de tutela como medio transitorio para
evitar un perjuicio irremediable, entonces el fallo que impugno además de ser
equivocado y desmotivado, también es injusto y atenta aún más contra mis
derechos conculcados”. En ese sentido, reiteró que el a quo no se pronunció
frente a los derechos que expresamente fueron invocados en la solicitud de
amparo tutelar.
Seguidamente manifestó que el
fallo de primera instancia olvidó por completo analizar que los medios
ordinarios de defensa judicial con que cuenta el actor sus ineficaces ante su
avanzada edad (79 años), los padecimientos de salud que lo aquejan y la
carencia de ingreso económico regular que le permita brindarse autónomamente
una vida en condiciones mínimas de dignidad para él y su núcleo familiar
integrado por su compañera permanente y dos hijos menores de edad.
Respecto al principio de
inmediatez, adujo que el a quo no tuvo en cuenta que ante el silencio de
la administración frente al reconocimiento del derecho pensional, presentó
demanda ordinaria laboral que terminó con sentencia de primera instancia
otorgándole el derecho a la pensión de jubilación, la cual fue declarada nula
para reiniciar el trámite ante la jurisdicción contencioso administrativa, el
cual en efecto inició obteniendo la segregación de los documentos para formular
una nueva demanda, por lo que en la tutela fueron probadas todas esas acciones
habiendo transcurrido muy poco tiempo entre la decisión de segregación
mencionada y la solicitud de amparo constitucional.
Con esos argumentos, el
accionante pidió revocar el fallo de primera instancia y que, en su lugar, se
accediera a la protección de los derechos   fundamentales a la seguridad
social, al mínimo vital para una congrua subsistencia, a la salud y a la vida
en condiciones dignas.
3.2.2.  El Alcalde
Municipal de Ciénaga de Oro – Córdoba impugnó la decisión que concedió el
amparo del derecho de petición, arguyendo que la solicitud del actor había sido
resuelta de fondo mediante oficio DA 421 de agosto 12 de 2013, recepcionado o
recibido por el petente en esa misma fecha, tal como fue aportado como prueba
con la contestación de la tutela.
Así, estimó que dicha respuesta
no fue tenida en cuenta por el a quo, ya que de haberlo hecho, la
fundamentación central del fallo hubiese sido la carencia actual de objeto por
hecho superado porque se le informó que deben realizarse unas consultas previas
a las cajas de previsión social, antes de emitir un acto administrativo que
implique compromiso de sumas de dinero, toda vez que existe duda jurídica en
las pruebas aportadas por el accionante en cuanto al tiempo exacto que laboró a
favor del municipio de Ciénaga de Oro. Por ello indicó que al tratarse de
recursos públicos, se debe contar con certeza jurídica y probatoria para
reconocer el derecho pensional.
Adujo que es importante tener en
cuenta que el municipio se encuentra sometido en sus gastos de funcionamiento a
la Ley 550 de 1999, situación que le impide un amparo presupuestal inmediato
para garantizar los derechos del actor porque “de reconocer obligaciones,
éstas deben estar amparadas en disponibilidades presupuestales por los rublos
asignados por la ley para ello”, sino de lo contrario incurre el Alcalde en
peculado por destinación oficial diferente.
Finalizó reiterando que la tutela
carece de inmediatez porque han pasado más de tres años desde que el actor
radicó la petición y no había manifestado inconformidad.
3.3. Segunda instancia:
El Juzgado 2° Civil del Circuito
de Cereté confirmó la sentencia de primera instancia constitucional, arguyendo
que la tutela resulta improcedente para reconocer derechos pensionales porque
para ello el ordenamiento ha dispuesto medios judicial específicos para la
solución de conflictos de ese origen, ya sea, en la jurisdicción laboral
ordinaria o en la contencioso administrativa, según el caso; y que como lo
indicó el a quo, existe una vulneración del derecho de petición por
parte de la Alcaldía Municipal porque no realizó la gestión debida para dar
respuesta de fondo y eficaz al actor, con miras a que éste puede lograr el
éxito en sus pretensiones de adquirir el beneficio de la pensión vitalicia de
jubilación.
Señaló que la Administración se
limitó a responder que no contaba con los soportes para determinar el tiempo
que laboró el actor en el municipio y que era necesario consultar la
información respectiva con las diferentes entidades de previsión social, por lo
cual estimó el ad quem que dicha respuesta además de ser extemporánea,
carece de una real motivación y de fundamento legal que satisfaga concretamente
la solicitud del petente, sumado a que el acuerdo de restructuración en que se
encuentra el municipio no es óbice para cercenar derechos fundamentales.
De esa forma indicó que “la
respuesta que se dé con ocasión a un derecho de petición, debe dar una solución
efectiva, debe conducir a la solución, o por lo menos al esclarecimiento de lo
solicitado en el derecho de petición, brindando al petente las pautas
requeridas para el éxito de sus pretensiones, debe ser puntual, precisa,
pertinente, evitando emitir respuesta evasivas, vagas, que no ofrezcan nada al
peticionario, como se vislumbra en este caso, pues considera la accionada que
ha garantizado el derecho de petición con una respuesta llana, sin fundamento
legal alguno al peticionario, sin ofrecer solución de fondo, es decir, dejando
al peticionario en la misma situación de duda”.
Por último, expresó que pese a
que el actor invoca la vulneración de otros derechos fundamentales, “es
criterio de este juzgado que son hechos que posiblemente puedan verse afectados
o no con la decisión del accionado de una u otra manera, pero en el caso
sub-examine solo se considera conculcado el de petición”.
II. CONSIDERACIONES Y
FUNDAMENTOS DE LA CORTE.
1. Competencia
Esta Corte es competente para
revisar las decisiones judiciales antes descritas, de conformidad con lo
dispuesto en los artículos 86 y 241-9 de la
Constitución Política, y 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991, atendiendo a la
selección y el reparto efectuado el 30 de enero de 2014.
2. Problema Jurídico
De acuerdo con los hechos
expuestos, en este caso corresponde a la Sala Novena de Revisión determinar (i)
si la presente acción de tutela es formalmente procedente para enjuiciar la
presunta vulneración de los derechos fundamentales a la seguridad social en los
ingresos pensionales y al mínimo vital que le asisten al actor.  En este
sentido, la Corte deberá establecer si en el caso concreto los medios
ordinarios de defensa judicial son idóneos y eficaces para garantizar la
protección constitucional invocada, o si se advierte la inminente ocurrencia de
un perjuicio irremediable. De encontrar procedente la acción, la Sala
comprobará (ii) si la Alcaldía Municipal de Ciénaga de Oro –Córdoba
transgredió los derechos constitucionales del actor al brindarle una respuesta
a su petición que no resuelve de fondo el derecho pensional que reclama y al dejarlo
sin un acceso efectivo a la prestación que garantiza el mínimo vital, alegando
que se encuentra sometida al proceso de reestructuración de la Ley 550 de 1999.
Para resolver las cuestiones
planteadas, estima la Sala la necesidad de ocuparse de los siguientes temas: (i)
reiterará las condiciones constitucionales para la procedencia de la acción
de tutela frente al reconocimiento de pensiones; (ii) estudiará
la flexibilización del principio de inmediatez cuando la vulneración del
derecho pensional persiste en el tiempo; (iii) referirá a que el
acuerdo de reestructuración de pasivos al que se somete una entidad
territorial, no constituye una razón valedera para sustraerse del reconocimiento
y del pago de las mesadas pensionales; y luego (iv) abordará el estudio
de caso concreto.
3. Los
presupuestos procesales y sustanciales de la acción de tutela frente al
reconocimiento de pensiones. Reiteración de jurisprudencia[3]
3.1. La Corte
Constitucional ha indicado que por regla general la acción de tutela resulta
improcedente frente al reconocimiento o reliquidación de derechos de naturaleza
pensional. Lo anterior por cuanto se espera que el interesado formule su
pretensión en los escenarios procesales especialmente diseñados por el
legislador para dirimir las controversias de esa naturaleza, es decir, ante la
jurisdicción ordinaria laboral o contenciosa administrativa, según el caso. No
obstante, con el objeto de armonizar el alcance de los principios de
subsidiariedad de la acción de tutela, y efectividad de los derechos
fundamentales, la Corporación ha precisado que en determinados eventos el
recurso de amparo procede con el puntual fin de salvaguardar bienes
iusfundamentales cuya protección resulta impostergable.
3.2. Para este
propósito, el Tribunal Constitucional ha estudiado dos situaciones distintas de
procedibilidad: cuando la acción de tutela (i) se interpone como
mecanismo principal; o, (ii) se ejercita como medio de defensa
transitorio, a efecto de evitar la consumación de un perjuicio irremediable. Al
respecto, en sentencia T-235 de 2010 (M.P. Luis Ernesto Vargas) la Corte señaló
que para que la acción proceda como mecanismo principal y definitivo, el
demandante debe acreditar que, o no tiene a su disposición otros medios de
defensa judicial, o teniéndolos, estos no resultan idóneos y eficaces para
lograr la protección de los derechos presuntamente conculcados. A su turno, el
ejercicio del amparo constitucional como mecanismo transitorio implica que, aun
existiendo medios de protección judicial idóneos y eficaces, estos, ante la
necesidad de evitar la consolidación de un perjuicio irremediable, pueden ser
desplazados por la vía de tutela[4].
En este último caso, esa comprobación, ha dicho la Corte, da lugar a que la
acción proceda en forma provisional, hasta tanto la jurisdicción competente
resuelva el litigio de manera definitiva.
3.3. Esta
Corporación en sentencia T-721 de 2012 (M.P. Luis Ernesto Vargas) insistió en
que la aptitud de los instrumentos judiciales ordinarios para resolver de
manera efectiva los problemas jurídicos relativos al reconocimiento y pago de
derechos pensionales debe establecerse a partir de una evaluación exhaustiva
del panorama fáctico y jurídico que sustenta la pretensión de amparo. Por eso,
ha supeditado la aplicación del requisito de subsidiariedad al examen de las
circunstancias particulares del accionante. En esa dirección, el tiempo de
espera desde la primera solicitud pensional a la entidad de seguridad social
(procedimiento administrativo), la edad (personas de la tercera edad), la
composición del núcleo familiar (cabeza de familia, número de personas a
cargo), el estado de salud (condición de discapacidad, padecimiento de enfermedades
importantes), las condiciones socioculturales (grado de formación escolar y
potencial conocimiento sobre sus derechos y los medios para hacerlos valer) y
las circunstancias económicas (promedio de ingresos y gastos, estrato
socioeconómico, calidad de desempleo) de quien reclama el amparo
constitucional, son algunos de los aspectos que deben valorarse para establecer
si la pretensión puede ser resuelta eficazmente a través de los mecanismos
ordinarios, o si, por el contrario, las dilaciones y complejidades que
caracterizan esos procesos judiciales podrían conducir a que la amenaza o la
vulneración iusfundamental denunciada se prolongue de manera injustificada.
3.4. En sentido
similar, el Corte ha puntualizado que si bien el derecho fundamental a la
acción de tutela es predicable de todas las personas (Art. 86
C.P.), en aplicación del artículo 13 superior se debe tener en cuenta que si
se trata de sujetos de especial protección constitucional (personas de la
tercera edad, en condición de diversidad funcional, cabeza de familia, en
situación de pobreza, etc.) o de individuos que se encuentran en posiciones de
debilidad manifiesta, el análisis de procedibilidad formal se flexibiliza
ostensiblemente, haciéndose menos exigente en razón de la tutela reforzada
predicable de estos colectivos. Así, en sentencia T-1093 de 2012 (M.P. Luis
Ernesto Vargas) la Sala Novena de Revisión señaló que “el análisis formal de
procedibilidad, independientemente del escenario en que se ejercite la acción
de tutela, debe efectuarse en arreglo a las particularidades fácticas y
normativas que rodean el asunto iusfundamental concreto. Asimismo, la Sala
estima imprescindible tomar en consideración que el artículo 1 de la
Constitución Política identifica al Estado colombiano como Social de Derecho.
Este principio se proyecta de forma inmediata en los incisos 2 y 3 del artículo
13 superior, los cuales ordenan la superación de las desigualdades materiales
existentes, la promoción de las condiciones para que la igualdad sea real y
efectiva, la adopción de medidas positivas en favor de grupos discriminados o
marginados, y la salvaguarda reforzada de aquellas personas que por su
condición económica, física o mental, se encuentran en circunstancias de
debilidad manifiesta. Adicionalmente, el artículo 229 superior garantiza el
derecho de toda persona a acceder en igualdad de condiciones a la
administración de justicia. Debido a lo anotado en precedencia, cuando la
acción de tutela es presentada por personas de especial protección
constitucional, el juez debe: (i) efectuar el análisis de procedibilidad formal
bajo criterios amplios o flexibles dada la tutela reforzada que la Carta
concede en favor de estos colectivos y, (ii) tomar en cuenta que aún dentro de
la categoría de personas de especial protección constitucional existen
diferencias materiales relevantes que rompen su horizontalidad y los sitúan en
disímiles posiciones de vulnerabilidad que merecen distintos grados de
protección”.
Esta consideración resulta de la mayor relevancia en el escenario de la
acción de tutela contra decisiones que han negado una garantía pensional, ya
que los beneficiarios de este tipo de prestaciones son por regla general
personas con determinados grados de vulnerabilidad en razón de su pérdida de
capacidad laboral y el deterioro de sus condiciones de salud producto de los
quebrantos propios de la tercera edad o de las enfermedades o accidentes
sufridos, lo cual les impide realizar actividades económicas que reviertan en
la posibilidad de asegurar los medios necesarios para la satisfacción de sus
derechos fundamentales. En ese contexto, entonces, exigir idénticas cargas
procesales a personas que  soportan diferencias materiales relevantes, frente a
quienes no se encuentran en estado de vulnerabilidad alguno, puede resultar
discriminatorio y comportar una infracción constitucional al acceso a la
administración de justicia en igualdad de condiciones.
3.5. En
particular, cuando el amparo constitucional se enderece contra una entidad
administradora de pensiones de cualquier régimen de seguridad social o de los
ex empleadores encargados de satisfacer el derecho pensional, como acontece en
el presente caso, esta Corporación en la sentencia T-142 de 2013 (M.P. Luis
Ernesto Vargas Silva) precisó que es necesaria la comprobación de dos
requisitos: (i) el grado mínimo de diligencia por parte del actor al
momento de solicitar la salvaguardia de su derechos pensional (carga
administrativa previa), y la afectación del mínimo vital como consecuencia de
la negación del derecho pensional; y que, (ii) para la prosperidad
material del amparo (presupuesto de fondo), se presente un adecuado nivel de
convicción sobre la existencia y titularidad del derecho reclamado.
3.6. En conclusión, como lo indicó esta Corporación en la
sentencia T-142 de 2013 (M.P. Luis Ernesto Vargas Silva), “(1) por regla
general la acción de tutela resulta improcedente para reclamar por vía judicial
el reconocimiento o reliquidación de derechos de naturaleza pensional. Sin
embargo, en determinados eventos el recurso de
amparo procede con el puntual fin de salvaguardar bienes iusfundamentales cuya
protección resulta impostergable, siempre y cuando los medios ordinarios de
defensa judicial existentes, atendiendo a las condiciones del asunto concreto,
resulten insuficientes para lograr dicho cometido, ya sea porque carecen de
idoneidad o eficacia, o porque se busca evitar la inminente consumación de un
perjuicio irremediable”.
De manera semejante, “(2) la aptitud de los instrumentos
judiciales ordinarios para resolver de manera efectiva los problemas jurídicos
relativos al reconocimiento y pago de derechos pensionales, debe establecerse a
partir de una evaluación exhaustiva del panorama fáctico y jurídico que
sustenta la pretensión de amparo. Por eso, la jurisprudencia constitucional ha
supeditado la aplicación del requisito de subsidiariedad al examen de las
circunstancias particulares del accionante y a las características del derecho
pretendido. En ese orden, ha indicado que todas las personas son titulares del
derecho fundamental a la acción de tutela, pero que, si se trata de sujetos de
especial protección constitucional o que se ubican en posiciones de debilidad
manifiesta, el análisis de los presupuestos procesales de la acción se
flexibiliza ostensiblemente. La Sala precisa que en el estado actual de la
jurisprudencia, la condición de vulnerabilidad no es suficiente para que la
acción proceda mecánicamente. Lo que el juez debe tener en cuenta en estos
casos es (i) que dentro del grupo de personas de especial protección se
presentan niveles diferentes de vulnerabilidad que ameritan, a su vez,
distintos grados de protección, por lo que para unos puede resultar
desproporcionado el recurso a un medio judicial ordinario, mientras que para
otros no; (ii) que el estudio de los presupuestos procesales de la acción se
inclina hacia la procedencia formal del amparo y; (iii) que la pensión está ligada
a la satisfacción del mínimo vital y otros derechos fundamentales y, por ello,
su definición en la jurisdicción constitucional puede resultar trascendental
para evitar graves repercusiones a las que podría verse sometida una persona en
situación vulnerable, si tuviera que resignar sus pretensiones al trámite de un
proceso ordinario”.
Y finalmente, “(3) la jurisprudencia de la
Corte ha estimado necesario la acreditación de un grado mínimo de diligencia en
la búsqueda administrativa del derecho presuntamente conculcado por parte del
actor, la afectación de su mínimo vital como consecuencia de la negativa
pensional, y una mediana certeza sobre el cumplimiento de los requisitos de
reconocimiento del derecho reclamado”.
4. Flexibilización del principio de inmediatez
cuando la vulneración del derecho pensional persiste en el tiempo. Reiteración
de jurisprudencia.
4.1. Siguiendo el contenido e interpretación del
artículo 86 de la Constitución Política, esta Corporación ha señalado que por
regla general la procedencia de la acción de tutela también exige que su
interposición se haga dentro de un plazo razonable, contabilizado a partir del
momento en que se generó la vulneración o amenaza del
derecho fundamental, de manera que el amparo constitucional no se convierta en
un factor de inseguridad jurídica y de posible afectación
de los derechos de terceros. Este requisito ha sido identificado por la
jurisprudencia como el principio de inmediatez[5].
En criterio de
este Tribunal, si con la acción de tutela se busca la protección inmediata
de los derechos fundamentales, es imprescindible que su ejercicio tenga lugar
dentro del marco de ocurrencia de la amenaza o violación de dichos derechos[6].
Una actuación en sentido contrario, desvirtúa el alcance jurídico dado por el
Constituyente a la acción, pues cuando el accionante no actúa con prontitud en
la solicitud del amparo, se infiere que éste no requiere de una protección
urgente, efectiva e inmediata[7].
4.2. No obstante lo anterior, este Tribunal
Constitucional en múltiples sentencias[8] ha construido una línea solida en la
cual se indica que cuando ha transcurrido un amplio plazo desde la negación de
la prestación o la radicación del derecho de petición sin obtener respuesta
favorable al reconocimiento de un derecho pensional, hasta la interposición de
la acción de amparo, la regla general de aplicación del principio de la
inmediatez cuenta con dos excepciones que flexibilizan su exigencia estricta, a
saber: “(i) cuando  se demuestre que
la vulneración es permanente en el tiempo y que, pese a que el hecho que la
originó por primera vez es muy antiguo respecto de la presentación de la
tutela, la situación desfavorable del actor derivada del irrespeto por sus
derechos, continúa y es actual. Y (ii)  cuando la especial
situación de aquella persona a quien se le han vulnerado sus derechos
fundamentales, convierte en desproporcionado el hecho de adjudicarle la carga
de acudir a un juez; por ejemplo el estado de indefensión, interdicción,
abandono, minoría de edad, incapacidad física, entre otros.”[9]
En este punto es necesario
precisar que, el derecho a la pensión en si mismo es imprescriptible,
adicionalmente, que se trata de una prestación de tracto sucesivo, razón por la
cual el paso del tiempo no le impide a la persona que tenga el derecho a
reclamarlo y a recibir la pensión. Por consiguiente, la condición de
imprescriptibilidad del derecho pensional, es un fenómeno jurídico que solo se predica
de las mesadas causadas y no exigidas oportunamente, más no del derecho en sí
mismo considerado, por lo que su falta de reconocimiento torna que la
vulneración se perpetúe en el tiempo, al punto de conllevar a la inaplicación
estricta del principio de la inmediatez en procura de garantizar la eficacia y
prevalencia de los derechos fundamentales.
4.3. En este
orden de ideas, a título de síntesis, se puede afirmar que por regla general la
acción de tutela se debe presentar dentro de un plazo razonable  contabilizado a partir del momento en que se
generó la vulneración o amenaza del derecho
fundamental, ya que la protección a impartir debe ser urgente, efectiva e
inmediata. Sin embargo, en aquellos casos en los cuales se reclama el reconocimiento
de un derecho pensional y ha transcurrido un amplio plazo entre la carga
administrativa que realizó el actor, y la interposición del amparo
constitucional, se debe flexibilizar el principio de inmediatez teniendo en
cuenta que el derecho pensional es imprescriptible y que, por esa razón, la
afectación a los derechos fundamentales se prolonga en el tiempo, es decir, es
continúa y actual, sumado a que se debe evaluar las especiales circunstancias
fácticas que exponga el caso concreto.
5. El acuerdo de
reestructuración de pasivos al que se somete una entidad territorial, no
constituye una razón valedera para sustraerse del reconocimiento y del pago de
las mesadas pensionales a favor de ex trabajadores en situación de vulnerabilidad.
5.1. El 30 de diciembre de 1999
se expidió la Ley 550 de 1999, por medio de la cual se estableció un escenario
de intervención del Estado en la economía con el fin de promover y facilitar la
reactivación empresarial y la reestructuración de los entes territoriales para
asegurar la función social de las empresas y lograr el desarrollo armónico de
las regiones[10].
Dentro de los instrumentos
previsto en dicha Ley, se encuentra la celebración de acuerdos de
reestructuración los cuales, a su vez, son definidos por el artículo 5°[11] de este
cuerpo normativo y han sido entendidos por la jurisprudencia constitucional
como “un convenio entre la empresa y sus acreedores, que consta por escrito,
que tiene un plazo determinado y que se orienta a permita la superación de la
crisis por la cual atraviesa la empresa y a garantizar la continuidad de su
actividad productiva”[12].
5.2. Ahora bien, debido a que la
crisis económica afectaba tanto a la empresa privada como a las economías de
las entidades territoriales, el legislador optó por extender la aplicación de
la Ley 550 a esas entidades. Lo hizo con la finalidad de que los acuerdos de
reestructuración permitieran valorar el conjunto de las deudas y los derechos
de los distintos acreedores y establecer una solución real al problema generado
por la insuficiencia de recursos para cumplir las obligaciones adquiridas.
5.3. Justamente, dada la
especificidad de la crisis económica que afecta a las entidades territoriales,
algunas de ellas comprometidas con niveles de endeudamiento equivalentes al 20%
de la cartera del sector financiero, se contempló una serie de criterios
especiales que van desde la actuación del Ministerio de Hacienda como promotor,
hasta la imposibilidad de realizar operaciones no previstas en el acuerdo de
reestructuración, salvo cuando se cuente con la aprobación previa de ese
Ministerio y se trata de situaciones que comprometan los derechos fundamentales
de una persona.
De allí el que la jurisprudencia
constitucional haya establecido que “tratándose de salarios y pensiones,
sean estos anteriores o posteriores a dicho proceso de reestructuración,
constituyen gastos de administración que deben ser cancelados de preferencia, a
fin de no comprometer ni vulnerar derechos fundamentales. En estos casos, tal y
como se dijo con anterioridad, la acción de tutela es procedente, incluso en
situaciones en que la empresa demandada se encuentre en alguna de las
modalidades de trámite concursal, siempre que se trate de obtener el pago de
acreencias y prestaciones laborales, y exista un vínculo entre el incumplimiento
de tales obligaciones y la afectación del mínimo vital, evento en el cual
aquellos procesos no pueden convertirse en excusa para sustraerse al
cumplimiento de estas obligaciones”[13].
5.4. Por consiguiente, el que una
entidad territorial se encuentra actualmente sometida a un acuerdo de
reestructuración, no resulta ser un argumento valedero para obviar el
reconocimiento y el pronto pago de una mesada pensional en favor de uno de sus
ex trabajadores, el cual acredite una condición de vulnerabilidad y una
afectación demostrada al mínimo vital que acarree un perjuicio irremediable.
En otras palabras, un mecanismo
que como el acuerdo de reestructuración de pasivos, se orienta a solucionar el
incumplimiento en el pago de mesadas pensionales y a optimizar la gestión de
recursos para cancelarlas, no puede convertirse en un factor que impida el
cumplimiento de dichas obligaciones, sobre todo de aquellas que atañen a los
derechos de las personas de la tercera edad que reclaman el reconocimiento de
derechos pensionales a cargo de la entidad territorial. Lo que si debe ser el
norte direccionador es que no se quebrante la igualdad entre los acreedores de
un mismo nivel en el concurso, tema que debe ser valorado dentro del juicio de
procedencia por el juez constitucional a la hora de resolver un debate
excepcional sobre inclusión de una deuda o pago de la misma respetando la
prioridad.
6. Análisis del caso concreto:
6.1. Análisis formal de la
solicitud de amparo: Condiciones en que se encuentra el actor y estudio sobre
el cumplimiento del principio de inmediatez.
6.1.1. De las pruebas que obran
en el expediente se extrae que (i) el actor es una persona que
actualmente cuenta con 79 años de edad, que padece serios quebrantos de salud
propios de su condición de adulto mayor, entre los que se destacan hipertensión
arterial, artrosis y glaucoma ocular; (ii) el núcleo familiar del
accionante está integrado por su compañera permanente y por tres hijos, de los
cuales dos son menores de edad de acuerdo con los registros civiles de
nacimiento que aporta para acreditar el vínculo filial. Dicho núcleo depende
económicamente de él; (iii) en la actualidad el accionante no tiene un
ingreso económico fijo y estable que le permita suplir las necesidades básicas
para vivir en condiciones de dignidad, ya que carece de pensión reconocida o de
otra ayuda dineraria que tenga la condición de permanente, situación que
vulnera su mínimo vital; y que, (iv) el actor no cuenta con ingresos de
ninguna índole que le permitan afiliarse y pagar como cotizante en el sistema
de seguridad social en salud, razón por la cual su hija mayor lo tiene afiliado
como beneficiario de Saludcoop EPS. Así, se logra establecer que dadas las
condiciones especiales de edad, salud y carencia de recursos económicos en que
se encuentra el actor, sumado a que de él dependen dos menores de edad, se
ubica en la categoría de sujeto de especial protección constitucional, que
además se encuentra en condición de vulnerabilidad por las razones descritas.
6.1.2. Teniendo claro lo
anterior, del material probatorio allegado por el accionante también se observa
lo siguiente: (iv) considerando que cumplía con los requisitos de edad y
tiempo de servicios exigidos por la Ley 33 de 1985, el accionante elevó el 26
de febrero de 2010 derecho de petición a la Alcaldía Municipal de Ciénaga de
Oro solicitando el reconocimiento y pago de la pensión de jubilación con cargo
al presupuesto de esa entidad territorial, por cuanto durante todo el tiempo
que prestó su servicio no fue afiliado ni se le hicieron aportes al Instituto
de Seguros Sociales o a una Caja de Previsión Social. Dicho derecho de petición
no fue relacionado en el listado de entregas que hizo la saliente
Administración, por lo cual el actual Alcalde del municipio solo dio respuesta
a la solicitud hasta el 12 de agosto de 2013; (v) en dicha respuesta se
le informa al accionante que debido a que el archivo municipal fue incinerado
con ocasión de dos asonadas sucedidas en el municipio, es imposible constatar
los documentos laborales que acrediten el tiempo de servicios prestados, razón
por la cual se harán las consultas pertinentes a las diferentes entidades para
que expidan las certificaciones del caso y con ello se pueda establecer una
respuesta concreta frente al reconocimiento del derecho laboral; (vi)
que pasado un tiempo prudencial, aún no existe una respuesta de fondo que se le
haya dado al actor, lo que se traduce en la afectación al derecho fundamental
de petición como acertadamente lo indicaron los jueces de instancia, pues el
derecho al reconocimiento de la pensión de jubilación ano se encuentra
definido.
Cabe resaltar que en el año 2010,
en vista de que la administración no daba respuesta a su reclamo, el accionante
inició un proceso ordinario laboral pretendiendo que se declarara la existencia
de la relación laboral con el municipio de Ciénaga de Oro desde el 1° de agosto
de 1953 hasta el 30 de mayo de 1988, y consecuentemente que dicha entidad
territorial al no efectuar los aportes respectivos, estaba obligada a
reconocerle y a pagarle la pensión de jubilación consagrada en la Ley 33 de
1985. El Juzgado 1° Civil del Circuito de Cereté –Córdoba dictó sentencia el 14
de diciembre de 2011, ordenando a aquel municipio que pagara a favor del actor
la pensión de jubilación desde el 21 de noviembre de 1989, en la suma de
$25.637,40 que ordenó actualizar hasta la fecha del pago efectivo. En la
consideración encontró acreditado que el actor había laborado más de 20 años a
favor del municipio (prueba documental y testimonios) y que cumplió con la edad
de 55 años el 21 de noviembre de 1989.
No obstante, una vez fue apelada
esa decisión, el Tribunal Superior de Montería en providencia del 13 de junio
de 2012, declaró la nulidad de todo lo actuado por falta de jurisdicción y
dispuso que el expediente se remitiera a los jueces contencioso-administrativos,
correspondiendo por reparto al Juzgado 4° Administrativo del Circuito de
Montería, quien el 5 de octubre de 2012, ordenó segregar la demanda y los
documentos que presentó el actor por una indebida acumulación de pretensiones y
porque no existía un acto administrativo que negara el derecho pensional. El
desglose de los documentos solo fue autorizado hasta el 21 de mayo de 2013,
encontrándose en la actualidad pendiente de definir por parte del municipio de
Ciénaga de Oro sí reconoce o no, mediante acto administrativo susceptible de
los recursos de la vía gubernativa, el derecho pensional que reclama el actor.
Además, con ello le habilita el uso de las acciones contencioso administrativas
con miras a cuestionar una decisión negativa a los intereses del accionante.
La anterior información resulta
relevante para advertir que en el presente caso se cumple con el principio de
inmediatez, ya que el accionante desde el año 2010 adelantó actuaciones
administrativas y judiciales que contaron con una última decisión del 21 de
mayo de 2013, fecha en la cual el juzgado administrativo autorizó el desglose
de los documentos que el actor había anexado a la demanda. Como la solicitud de
amparo se formuló el 2 de agosto de 2013, es decir, pasados menos de 3 meses,
la interposición de la misma se entiende presentada dentro de un plazo
razonable para habilitar la protección constitucional a los derechos
fundamentales de forma urgente, efectiva e inmediata.
Ahora bien, podría llegar a
pensarse que la última actuación de fondo que se llevó a cabo data del 5 de octubre
de 2012, época en la cual el Juzgado 4° Administrativo del Circuito de Montería
ordenó la segregación de la demanda y de los documentos aportados por el actor,
caso que llevaría a la Sala a flexibilizar el principio de inmediatez teniendo
en cuenta que se reclama un derecho pensional de naturaleza imprescriptible y
que, por esa razón, la afectación de los derechos fundamentales a la seguridad
social y al mínimo vital se prolonga en el tiempo, siendo la misma continúa y
actual, sumado a las especiales circunstancias de vulnerabilidad en que se
encuentran el actor y que ya fueron descritas en líneas precedentes.
6.1.3. Así las cosas, hasta aquí
la Sala considera que el actor es un sujeto de especial protección
constitucional que se encuentra en situación de vulnerabilidad por su edad, por
su condición de salud y porque carece de recursos económicos para prodigarse
una digna subsistencia, al igual que a su núcleo familiar. Adicionalmente,
estima que el actor ha adelantado una carga administrativa y judicial
importante con la cual lastimosamente no ha obtenido decisión definitiva frente
al reconocimiento del derecho pensional que reclama, situación que además de
vulnerar su derecho a la seguridad social y al mínimo vital, compromete el
derecho de petición porque no ha obtenido una respuesta de fondo de parte de la
Administración frente a la cual pueda ejercer los recurso de la vía gubernativa
y las acciones contencioso administrativas. Justamente, analizando el caso
desde una visión garantista que permita la efectividad de los derechos, la Sala
observa que se cumple el presupuesto de la inmediatez desde una óptica
flexible, ya que por tratarse del reclamo de un derecho pensional
imprescriptible, la afectación de derechos fundamentales se prolonga en el
tiempo, haciéndola continúa y actual. Esas circunstancias analizadas en
conjunto, habilitan la intervención del juez constitucional.
6.2. Estudio sobre la aptitud de
los medios judiciales con que cuenta el actor, y análisis de procedencia
material frente al derecho pensional:
6.2.1. Seguidamente la Sala de
Revisión analizará si los medios de defensa judicial con que cuenta el actor resultan
insuficientes para lograr el cometido pensional que persigue, o si nos
encontramos en presencia de un perjuicio irremediable que torne procedente
otorgar una protección transitoria mientras se adelanta el debate ante la
autoridad administrativa correspondiente y frente al juez natural.
Al respecto, como se indicó en el
fundamento jurídico 3.6., por regla general los debates atinentes al
reconocimiento y al pago de derechos pensionales deben ser adelantados ante el
juez natural, previo concepto negativo de la autoridad administrativa a quien
le corresponde pronunciarse de fondo sobre la titularidad y el cumplimiento de
requisitos para acceder a tal derecho. Sin embargo, en aquellos casos en que,
como el presente, se encuentran en compromiso los derechos fundamentales a la
seguridad social y al mínimo vital de un adulto mayor en condiciones de
vulnerabilidad, en principio resulta desproporcional someterlo a un largo
proceso contencioso administrativo en busca de la pensión de jubilación que
reclama a la autoridad territorial, pues esa opción carece de idoneidad y
eficacia material.
Por ello surge la necesidad de
analizar la aptitud de los instrumentos judiciales ordinarios para resolver de
manera efectiva los problemas jurídicos relativos al reconocimiento y pago de
la pensión de jubilación a favor del actor, por ende, además del análisis a la
situación personal que atraviesa el actor -el cual ya se realizó-, se debe
establecer sí existe una mediana certeza sobre el cumplimiento de los
requisitos legales para el reconocimiento del derecho pensional.
6.2.2. Sobre el punto, de entrada
la Sala observa que según afirma el accionante, laboró de forma ininterrumpida
para el municipio de Ciénaga de Oro desde el 1° de agosto de 1953 hasta el 30
de mayo de 1988, ocupando diferentes cargos. Como el actor es beneficiario del
régimen de transición que establece el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, ya
que al 1° de abril de 1994 tenía más de 40 años de edad, exactamente 59 años de
edad cumplidos, le es aplicable la Ley 33 de 1985, la cual exige como
requisitos para acceder al disfrute vitalicio de la pensión de jubilación, que
el empleado oficial haya servido 20 años continuos o discontinuos y que llegué
a la edad de 55 años. Frente a este último requisito la Sala no evidencia
controversia alguna, porque según el registro civil de nacimiento que aportó el
actor a folio 63 del cuaderno 1, el señor Alfonso Rafael Puentes Yances nació
el 21 de noviembre de 1934, lo que significa que la edad de 55 años la cumplió
el 21 de noviembre de 1989.
En lo tocante al requisito de
haber laborado como empleado oficial 20 años de servicios continuos o
discontinuos, del material probatorio allegado a través de certificaciones
laborales, la Sala observa lo siguiente, que para efectos de haberlo
entendible, se relaciona en la tabla que se presenta a continuación:
NOMBRE DEL CARGO
PERIODO EJERCIDO
TIEMPO DE
SERVICIO
Secretario de la
Alcaldía Municipal de Ciénaga de Oro.
30 de abril de 1960
hasta el 23 de mayo de 1960.
24 días.
Secretario de la
Alcaldía Municipal de Ciénaga de Oro.
1° de octubre de
1965 hasta el 10 de septiembre de 1966.
11 meses y 10 días.
Personero Municipal
de Ciénaga de Oro.
1° de enero de 1967
hasta el 30 de agosto de 1969.
2 años y 8 meses.
TOTAL DEL TIEMPO
ACREDITADO EN EL EXPEDIENTE CON PRUEBA DOCUMENTAL
----------------------
3 años, 8 meses
y 4 días.
Ahora bien, en el expediente obra
certificación expedida el 25 de octubre de 1988 por el Alcalde Municipal de
Ciénaga de Oro, en la cual se declaró que por hechos violentos que culminaron
en asonada, la totalidad de los archivos municipales fue incinerado,
encontrándose dentro de la información pérdida lo relativo a las hojas de vida
de los empleados oficiales que laboraban en esa entidad territorial. Así mismo,
se acreditó mediante informe técnico realizado por el Secretario de Obras
Públicas, que el Edificio de la Alcaldía Municipal de Ciénaga de Oro sufrió
pérdida total después de otro incendio que tuvo ocasión el 28 de octubre de
2007, por lo cual, tampoco existe archivo laboral de los servidores públicos. Es
decir, en la actualidad no se cuenta con una información documental precisa
sobre los cargos y periodos en los cuales laboró el accionante para el
municipio de Ciénaga de Oro.
Lo único que constituye prueba
relevante a evaluar por la Sala, son las declaraciones procesales y otras
extraproceso que rindieron algunos trabajadores de la Alcaldía accionada y
ciudadanos de la región, de las cuales se extrae que el accionante laboró con
el municipio otros tiempos así:
NOMBRE DEL CARGO
PERIODO EJERCIDO
TIEMPO DE
SERVICIO
Conductor volco
1° de agosto de
1953 al 30 de diciembre de 1954
1 año y 5 meses
Operario de planta
eléctrica del municipio
2 de enero de 1955
hasta el 30 de diciembre de 1959.
5 años
Conductor de la
Alcaldía
1° de junio de 1960
hasta el 30 de mayo de 1964.
4 años
Secretario del
Concejo Municipal
2 de enero de 1982
hasta el 30 de mayo de 1988, época para la cual ganaba un salario mínimo.
6 años y 5 meses.
TOTAL DEL TIEMPO
ACREDITADO EN EL EXPEDIENTE CON PRUEBA TESTIMONIAL
---------------------------
16 años y 10
meses
Sumando el tiempo de servicios
que el actor acreditó mediante prueba documental, así como mediante testimonios
y declaraciones extraproceso, la Sala observa que el accionante laboró con el
municipio de Ciénaga de Oro 20 años, 6 meses y 4 días, con lo cual
cumpliría el requisito de tiempo de servicio como empleado oficial para que le
sea reconocida la pensión vitalicia de jubilación a su favor.
No obstante lo anterior, esta
Sala de Revisión estima que dadas las especiales circunstancias del caso
(información laboral incinerada) y la mediana certeza que imprimen las pruebas
arrimadas por el actor, el amparo constitucional no puede concederse de forma
definitiva ante las dudas que existen frente al cumplimiento real de los 20
años de servicios prestados por el actor a favor del municipio de Ciénaga de
Oro, por lo cual el accionante deberá agotar tanto la sede administrativa como
los mecanismos de defensa judiciales a los que haya lugar, con el fin de que se
le reconozca el tiempo laborado y con ello la pensión de jubilación a la que
dice tener derecho. En este caso el uso de los mecanismos ordinarios no se
puede tildar de desproporcional, ya que es necesario para clarificar si el
actor cumple los requisitos para acceder al derecho pensional.
A pesar de ello, la Sala siendo
consciente de la demora en el tiempo que puede reportar el obtener una solución
definitiva de parte de esos mecanismos de defensa, considera viable conceder de
forma transitoria el amparo de los derechos fundamentales a la seguridad
social, al mínimo vital y a la vida en condiciones dignas del actor, ordenando
al municipio de Ciénaga de Oro que reconozca y pague al señor Alfonso Rafael
Puente Yances una pensión de jubilación temporal equivalente a un salario
mínimo legal mensual vigente, en procura de evitar la consumación de un
perjuicio irremediable y dada la mediana certeza probatoria que existe
en el presente caso sobre el tiempo que laboró para esa entidad territorial.
Este amparo transitorio tendrá
vigencia hasta tanto el municipio de Ciénaga de Oro cuente con la información
real del tiempo de servicios laborados por el actor, para lo cual se le
concederá el término de 30 días con el fin de reunir y auscultar los datos
relevantes que le permitan definir mediante acto administrativo el
reconocimiento o la negativa del derecho pensional. En caso de que la respuesta
administrativa sea desfavorable al accionante, el amparo transitorio continuará
vigente hasta que se resuelvan los recursos de la vía gubernativa, y si aún
persiste la negativa al reconocimiento del derecho pensional y el actor lo
estima prudente, éste contará con el término de 4 meses siguientes para
presentar la correspondiente demanda contencioso administrativa con miras a que
se le reconozca el tiempo trabajado en el municipio y el derecho pensional. Si
presenta tal demanda en tiempo, el amparo transitorio persistirá hasta que su
situación sea definida por el juez natural; y si no llegaré a presentar la
demanda en el tiempo señalado, la protección constitucional cesará en cuanto al
pago transitorio de la pensión de jubilación ordenada a su favor.
Justamente, frente a ese
reconocimiento transitorio de la pensión de jubilación a favor del actor, la
Sala considera que la situación de encontrarse el municipio de Ciénaga de Oro
sometido a un acuerdo de reestructuración para lograr la viabilidad financiera,
no puede ser óbice ni constituir un obstáculo constitucionalmente admisible para
sustraerse del cumplimiento de esa carga pensional impuesta, ya que se trata de
uno de sus ex trabajadores que al parecer sí cumple con los requisitos de ley y
que, además, se encuentra en condición de avanzada edad y vulnerabilidad. En
este caso específico, la acreencia transitoria que surge a favor del accionante
debe considerarse como un crédito de primera clase, frente al cual se debe el
principio de igualdad entre acreedores del concurso que tengan la misma calidad
de pensionados por el municipio.
6.2.3. Por último, antes de
concluir el tema, la Corte aprovecha brevemente para hacer un llamado de
atención a los jueces de tutela que conocieron el presente caso porque
limitaron el estudio de la situación fáctica expuesta por el actor, a la
presunta vulneración del derecho fundamental de petición, olvidando
pronunciarse sobre los demás derechos que, como se vio, resultan fundamentales
para atender la condición de vulnerabilidad en que se encuentra el actor.
6.3. En este orden de ideas, la
Sala modificará las decisiones de tutela proferidas por el Juzgado Promiscuo
Municipal de Ciénaga de Oro – Córdoba, el 22 de agosto de 2013, y el Juzgado
Segundo Civil del Circuito de Cereté – Córdoba, el 23 de octubre de 2013, que
resolvieron la acción de tutela interpuesta por Alfonso Rafael Puentes Yances
contra el municipio de Ciénaga de Oro – Córdoba. En su lugar, dispondrá que la
parte resolutiva quede así: (i) Concederá el amparo constitucional transitorio
a los derechos fundamentales de petición, seguridad social, mínimo vital y vida
en condiciones dignas que le asisten al actor; (ii) Ordenará al Alcalde
Municipal de Ciénaga de Oro – Córdoba que, si no lo hubiese hecho, en el máximo
término de 30 días siguientes a la notificación de esta sentencia, proceda a
responder de fondo mediante acto administrativo el derecho de petición que el
accionante radicó el 26 de febrero de 2010, para lo cual deberá previamente
reunir y auscultar con las entidades pertinentes, los datos que corresponden a
la historia laboral del actor y con ello definir la solicitud de reconocimiento
del derecho pensional; y, (iii) Ordenará al Alcalde Municipal de Ciénaga
de Oro que reconozca y pague de forma transitoria una pensión de
jubilación a favor del accionante, en la cuantía equivalente a un salario
mínimo legal mensual vigente, amparo que tendrá vigencia hasta tanto se
resuelva positivamente el derecho de petición por parte de la Administración.
En caso de no ser así, la vigencia de la medida se mantendrá hasta que se
resuelvan los recursos de la vía gubernativa, si son formulados por el actor, o
se resuelva de fondo la demanda contencioso administrativa que el actor estaría
obligado a presentar dentro de los 4 meses siguientes a la decisión definitiva
que imparta la Alcaldía, negándole el reconocimiento y pago del derecho a la
pensión de jubilación. Para gestionar el cumplimiento de esta orden
transitoria, la entidad territorial tendrá en cuenta que la acreencia
constituida a favor del actor tiene la naturaleza de ser un crédito de primera
clase.
III. DECISIÓN.
En mérito de lo expuesto, la Sala
Novena de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre
del pueblo y por  mandato de la Constitución,
RESUELVE
Primero: MODIFICAR la sentencia proferida por el Juzgado Promiscuo Municipal de Ciénaga
de Oro – Córdoba, el 22 de agosto de 2013, y confirmada por el Juzgado Segundo
Civil del Circuito de Cereté – Córdoba, el 23 de octubre de 2013, que
resolvieron la acción de tutela interpuesta por Alfonso Rafael Puentes Yances
contra el municipio de Ciénaga de Oro – Córdoba. En su lugar CONCEDER, la
protección transitoria de los derechos fundamentales de petición, a la
seguridad social, al mínimo vital y a la vida en condiciones dignas que le
asisten al actor.
Segundo: ORDENAR al
Alcalde Municipal de Ciénaga de Oro – Córdoba, o a quien haga sus veces, que si
no lo hubiese hecho, en el máximo término de 30 días siguientes a la
notificación de esta sentencia, proceda a responder de fondo mediante acto
administrativo el derecho de petición que el accionante radicó el 26 de febrero
de 2010, para lo cual deberá previamente consultar y reunir con las entidades
pertinentes, los datos que corresponden a la historia laboral del actor y con
ello definir la solicitud de reconocimiento del derecho pensional que éste
reclama.
Tercero: ORDENAR al Alcalde Municipal de Ciénaga de Oro – Córdoba, o
a quien haga sus veces, que si no lo hubiese hecho, reconozca y pague de
forma transitoria una pensión de jubilación a favor del accionante Alfonso
Rafael Puente Yances, en la cuantía equivalente a un salario mínimo legal
mensual vigente, amparo que tendrá vigencia hasta tanto se resuelva
positivamente el derecho de petición por parte de la Administración.
En caso de que la respuesta
administrativa sea desfavorable al accionante, el amparo transitorio continuará
vigente hasta que se resuelvan los recursos de la vía gubernativa, y si aún
persiste la negativa al reconocimiento del derecho pensional y el actor lo
estima prudente, éste contará con el término de 4 meses siguientes para
presentar la correspondiente demanda contencioso administrativa, con miras a
que se le reconozca el tiempo trabajado en el municipio y el derecho pensional.
Si presenta tal demanda en tiempo, el amparo transitorio persistirá hasta que
su situación sea definida por el juez natural; y si no llegaré a presentar la
demanda en el tiempo señalado, la protección constitucional cesará en cuanto al
pago transitorio de la pensión de jubilación ordenada a su favor.
Cuarto: REMITIR copias auténticas de la presente providencia al
Personero Municipal de Ciénaga de Oro - Córdoba, para que brinde
acompañamiento y colaboración al accionante, con el fin de lograr el total
cumplimiento de las órdenes impartidas en este proveido.
Quinto:
ORDENAR que por Secretaria General de la Corte se remita el expediente
al Juzgado Promiscuo Municipal de Ciénaga de Oro - Córdoba, quien se encargará
de vigilar el cumplimiento de la sentencia.
Sexto: Por
Secretaría General, LÍBRESE la comunicación a que se refiere el artículo
36 del Decreto 2591 de 1991.
Notifíquese,
comuníquese, publíquese e insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional.
Cúmplase.
LUIS
ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
MARIA
VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
MAURICIO
GONZÁLEZ CUERVO
Magistrado
MARTHA VICTORIA
SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1]
El accionante aporta en varios folios las actas de posesión de los diferentes
cargos que desempeñó, copias que obtuvo de los registros personales que tenía
por cuanto el archivo del municipio de Ciénaga de Oro ha sufrido dos
destrucciones totales; una de ellas ocurrida el 23 de octubre de 1988 por
asonada, y la otra acontecida el 28 de octubre de 2007 por incendio en el
Palacio Municipal.
[2]
Obran en el expediente copias auténticas de los registros civiles de nacimiento
de dos hijos del accionante, uno de 5 años de edad y otra de 17 años de edad.
[3]
En este aparte la Sala seguirá de cerca la consideración trazada en la
sentencia T-142 de 2013 (M.P. Luis Ernesto Vargas Silva), la cual a su vez se
apoyó especialmente en las sentencias T-1093/12 (M.P. Luis Ernesto Vargas),
T-721/12 (M.P. Luis Ernesto Vargas), T-981/11 (M.P. Luis Ernesto Vargas),
T-717/11 (M.P. Luis Ernesto Vargas), T-649/11 (M.P. Luis Ernesto Vargas),
T-589/11 (M.P. Luis Ernesto Vargas), T-234/11 (M.P. Luis Ernesto Vargas),
T-112/11 (M.P. Luis Ernesto Vargas), C-483/08 (M.P. Rodrigo Escobar Gil),
SU-975/03 (M.P. Manuel José Cepeda) y T-1316/01 (M.P. Rodrigo Uprimny Yepes).
[4] Sobre la figura del perjuicio irremediable y sus
características, la Corte, en sentencia T-786/08 (M.P. Manuel José Cepeda)
expresó: “Dicho perjuicio se caracteriza, según la jurisprudencia, por lo
siguiente: (i) por ser inminente, es decir, que se trate de una amenaza que
está por suceder prontamente; (ii) por ser grave, esto es, que el daño o
menoscabo material o moral en el haber jurídico de la persona sea de gran intensidad;
(iii) porque las medidas que se requieren para conjurar el perjuicio
irremediable sean urgentes; y (iv) porque la acción de tutela sea impostergable
a fin de garantizar que sea adecuada para restablecer el orden social justo en
toda su integridad.”. En un sentido semejante pueden consultarse las
sentencias T-225/93 (M.P. Vladimiro Naranjo Mesa), SU-544/01 (M.P. Eduardo
Montealegre Lynett), T-1316/01 (M.P. Rodrigo Uprimny Yepes), T-983/01 (M.P.
Álvaro Tafur Galvis), entre otras.
[5] En sentencia T-288 de 2011 (M.P. Jorge Ignacio
Pretelt Chaljub), la Corte señaló que “Si el elemento de la inmediatez es consustancial a la
protección que la acción brinda a los derechos de los ciudadanos, ello implica
que debe ejercerse de conformidad con tal naturaleza. Esta condiciona su
ejercicio a través de un deber correlativo: la interposición oportuna y justa
de la acción”.
[6]
Así lo indicó esta Corporación en sentencia T-034 de 2013
(M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez).
[7]
Sentencia T-279 de 2010 (M.P. Humberto Antonio Sierra Porto).
[8]
Algunas de ellas son las sentencias T-037 de 2013 (M.P. Jorge Iván Palacio
Palacio), T-393 de 2013 (M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo), T-521 de 2013
(M.P. Mauricio González Cuervo) y T-627 de 2013 (M.P. Alberto Rojas Ríos).
[9]
Sentencia T-627 de 2013 (M.P. Alberto Rojas Ríos).
[10] Al
respecto se pueden consultar las sentencias C-493 de 2002, T-760 de 2006 (M.P.
Jaime Córdoba Triviño) y T-310 de 2012 (M.P. Jorge Iván Palacio Palacio), entre
otras.
[11] Artículo
5° Ley 550 de 1999: “Se
denomina acuerdo de reestructuración la convención que, en los términos de la
presente ley, se celebre a favor de una o varias empresas con el objeto de
corregir deficiencias que presenten en su capacidad de operación y para atender
obligaciones pecuniarias, de manera que tales empresas puedan recuperarse
dentro del plazo y en las condiciones que se hayan previsto en el mismo. // El
acuerdo de reestructuración deberá constar por escrito, tendrá el plazo que se
estipule para su ejecución, sin perjuicio de los plazos especiales que se
señalen para la atención de determinadas acreencias, y del que llegue a
pactarse en los convenios temporales de concertación laboral previstos en esta
ley.”
[12]
Sentencia T-310 de 2012 (M.P. Jorge Iván Palacio Palacio).
[13]
Sentencia T-1327 de 2005 (M.P. Humberto Antonio Sierra Porto).