T-111-14
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia
T-111/14
DISCRECIONALIDAD ADMINISTRATIVA-Caso en que Tribunal Administrativo resolvió que la
Policía Nacional hizo un uso proporcionado de su facultad discrecional al
retirar del servicio activo a un subteniente
DERECHO AL DEBIDO PROCESO-Concepto y alcance
El derecho al debido proceso, como desarrollo del
principio de legalidad y como pilar primordial del ejercicio de las funciones
públicas, es un derecho fundamental que tiene por objeto la preservación y
efectiva realización de la justicia material. Este derecho, ha sido ampliamente
reconocido como un límite al ejercicio, in genere, de los poderes
públicos; esto, pues tal y como lo preceptúa la Constitución Política, debe ser
respetado indistintamente, tanto en las actuaciones administrativas, como en
las de carácter jurisdiccional.
ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Reiteración de jurisprudencia sobre procedencia
excepcional
ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Requisitos generales y especiales de
procedibilidad
CARACTERIZACION DEL DEFECTO POR DESCONOCIMIENTO DEL
PRECEDENTE JUDICIAL
DISCRECIONALIDAD ADMINISTRATIVA-No la exonera de motivar sus decisiones
El ordenamiento jurídico vigente ha establecido que las
autoridades públicas, en la toma de las decisiones de su competencia, pueden
obrar de dos maneras en específico, esto es: (i) a través del ejercicio de
facultades regladas, las cuales
se constituyen en la pauta general y se ejecutan siempre que la ley previene,
en forma expresa, las consecuencias jurídicas que han de materializarse ante la
ocurrencia de determinados supuestos de hecho; y (ii) mediante el ejercicio de
atribuciones discrecionales, las
cuales, contrario a la concepción común, no suponen una libertad absoluta en la
toma de decisiones del funcionario que las ejecuta, pues ello implicaría
desconocer el principio de legalidad que rige a la función pública, sino que
por el contrario, simplemente les otorga un limitado grado de libertad que los
faculta para que, en presencia de determinadas circunstancias de hecho y en
atención a los objetivos que para el efecto fueron fijados por la Constitución
y la Ley, puedan tomar sus decisiones en un mayor marco de flexibilidad. Estas
últimas fueron concebidas con la finalidad de otorgarle a un
funcionario, la posibilidad de realizar, con base en los principios de
justicia, racionalidad y razonabilidad, un juicio de valor que tenga en cuenta
las circunstancias de hecho, oportunidad y conveniencia que circunscriben el
caso concreto y le permita decidir si en aras de alcanzar la finalidad que le
ha sido encomendada, ha de actuar de una determinada manera, o abstenerse de
hacerlo.
POTESTAD DEL GOBIERNO NACIONAL PARA
LA REMOCION DISCRECIONAL DE LOS FUNCIONARIOS DE LA POLICIA NACIONAL
El
legislador en el artículo 4 de la Ley 857 de 2003, consideró necesario facultar
al Gobierno Nacional para que, previa recomendación de la Junta Asesora del
Ministerio de Defensa para la Policía Nacional, o de la Junta de Evaluación y
Calificación según el caso, pudiera remover en forma discrecional y por motivos
del servicio, a los funcionarios de la Policía Nacional que conforme a su
juicio, se están constituyendo en obstáculos para la efectiva materialización
de los fines encomendados a esta institución, o estén afectando el correcto
funcionamiento de la misma. Esta Corporación ha indicado que las decisiones de
carácter discrecional, tomadas por el Gobierno Nacional, deben contar con un
mínimo de motivación justificante que las legitime y que permita inferir, en
forma razonable, la necesidad de tomar la decisión en el sentido en que ésta
fue materializada.
ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Procedencia por desconocimiento del precedente
judicial en materia de necesidad de motivación
Referencia: expediente
T-4.092.035
Acción de tutela presentada por el ciudadano
Javier Antonio Alvarado Rodríguez, en contra del Tribunal Contencioso
Administrativo de Quibdó –Chocó–.
Magistrado Ponente
ALBERTO ROJAS RÍOS
Bogotá, D.C., tres (3) de marzo de dos mil catorce
(2014)
La Sala Octava de Revisión
de la Corte Constitucional, integrada por los Magistrados Luís Ernesto Vargas
Silva, María Victoria Calle Correa y Alberto Rojas Ríos, quien la preside, en
ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, específicamente las previstas
en los artículos 86 y 241 numeral 9º de la
Constitución Política, así como en los artículos 33 y siguientes del Decreto
2591 de 1991, ha proferido la siguiente:
SENTENCIA
En el proceso de revisión del fallo proferido en
segunda instancia, el veinticinco (25) de julio de dos mil trece (2013) por la
Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de
Estado, dentro de la acción de tutela instaurada por el ciudadano Javier
Antonio Alvarado Rodríguez, en contra del Tribunal Contencioso Administrativo
de Quibdó –Chocó–.
El expediente de referencia fue escogido para revisión
mediante Auto del diecisiete (17) de octubre de dos mil trece (2013), proferido
por la Sala de Selección Número Diez.
I. ANTECEDENTES
El pasado veintitrés (23) de mayo de dos mil doce
(2012), el ciudadano Javier Antonio Alvarado Rodríguez interpuso acción de
tutela por la presunta vulneración a su derecho fundamental al debido proceso,
en razón a la indebida valoración que realizó el Tribunal accionado, en
sentencia del veintinueve (29) de noviembre de dos mil once (2011), del precedente
jurisprudencial aplicable en materia del juicio de legalidad de los actos
administrativos expedidos en ejercicio de una atribución discrecional. En
consecuencia, solicita se declare la nulidad de lo actuado en dicho trámite y se
ordene a la entidad judicial accionada, rehaga, con respeto a sus garantías
fundamentales, la sentencia objeto de censura.
De acuerdo con la solicitud de tutela y las pruebas
obrantes en el expediente, el accionante sustenta su pretensión en los siguientes:
Hechos:
1.- En el mes de julio del 2000, el señor Javier
Antonio Alvarado Rodríguez ingresó a la
Escuela de Cadetes General Santander de la
Policía Nacional.
2.- El 06 de diciembre de 2002, fue ascendido al cargo
de subteniente.
3.- Durante la mayor parte de su carrera, el actor fue
objeto de numerosas anotaciones positivas en su hoja de vida, las cuales,
destacaban la “eficiencia” que desplegaba en la ejecución de sus labores.
4.- Durante el periodo comprendido entre los meses de
octubre de 2003 y marzo de 2004, el señor Antonio Alvarado recibió 4
anotaciones negativas en su hoja de vida, que le reprochaban cierta
indisciplina en el acatamiento de las órdenes de sus superiores.
5.- Con posterioridad a esta fecha, y hasta su
desvinculación el día 10 de noviembre de 2005, recibió nuevamente numerosas
anotaciones positivas que destacaban su labor, y en virtud de las cuales, fue
catalogado en “nivel superior”, en la evaluación hecha de su desempeño, en el
año 2004.
6.- En febrero de 2005, el actor fue trasladado al
departamento de Chocó, en donde, en razón a la prestación del servicio,
contrajo la patología denominada “malaria” o “paludismo”, la cual le produjo un
total de 55 días de incapacidad en el transcurso del año y le implicó una
recomendación de reubicación en “zona no palúdica”, ni con riesgo de
dengue.
7.- Mediante
Decreto No. 3679 del 18 de octubre de 2005, notificado el 10 de noviembre
siguiente, se retiró del servicio activo, por voluntad del gobierno nacional, al
señor Javier Antonio Alvarado. Lo anterior, en ejercicio de la facultad
discrecional establecida en el artículo 4 de la
Ley 857 de 2003.
8.- El actor indica que con anterioridad al despido,
se le inició una investigación disciplinaria por el supuesto acaecimiento de un
incidente entre los días 27 y 28 de agosto de 2005, en el que él y “la madre de
sus hijos” tuvieron un enfrentamiento que concluyó con agresiones físicas y
verbales en las instalaciones del Hospital Central de la
Policía Nacional, en Bogotá, pero dicha investigación fue archivada mediante
providencia del 28 de junio de 2006, por evidenciarse que para la época de los
hechos, se encontraba en permiso y los actos que le reprochaban “no
afectaron sus deberes funcionales”[1].
9.- Mediante derecho de petición, el accionante
solicitó se le aclararan los motivos por los cuales se le desvinculó del
servicio activo de la institución.
10.- El 22 de diciembre de 2005, la oficina
jurídica de la Secretaría General de la
Policía Nacional, en atención al derecho de petición interpuesto, resuelve la
solicitud del actor, indicando que el despido se dio a través de una facultad
discrecional del Gobierno Nacional, que tiene como fundamento la mejor
prestación del servicio de la institución.
11.- El actor demandó dicho acto administrativo,
mediante acción de nulidad y restablecimiento del derecho.
12.- El Juzgado Segundo Administrativo de Quibdó
–Chocó–, en sentencia del 28 de enero de 2011, decidió declarar la nulidad del
acto administrativo atacado. Lo anterior, pues consideró que a pesar de que la
Policía Nacional cuenta con la facultad discrecional para retirar del servicio
activo a su personal, esta potestad no es de carácter subjetivo, sino que debe
tener sustento en razones que impliquen una mejora en la prestación del
servicio. Lo cual, en el presente caso estimó no se evidenciaba, pues no
entiende el juzgado como un funcionario que “ha sido calificado en rango
superior, de calificaciones, al punto que le confiere derechos a estímulos, se
argumente que será retirado por razones del servicio…”
13.- La apoderada de la
Policía Nacional impugnó lo resuelto y solicitó su revocatoria, pues consideró
que el acto administrativo atacado se expidió en ejercicio de una facultad
discrecional que no requería ningún tipo de motivación, además, estima que el
buen desempeño de un funcionario de esta institución, no le otorga ningún tipo
de estabilidad, pues lo normal es que un oficial cumpla con sus funciones.
14.- El Tribunal Administrativo de Chocó, mediante
sentencia del 29 de noviembre de 2011, resolvió revocar lo dispuesto por el
juzgador de primera instancia y en su lugar, denegar las pretensiones del
demandante. Para sustentar lo resuelto, expuso que el servicio que prestan las
instituciones encargadas de velar por la seguridad nacional, como lo es la
Policía Nacional, requiere para su efectiva consumación, que los altos mandos
de la institución, puedan contar, en condiciones de absoluta fiabilidad, con el
personal bajo su mando.
Adicionalmente, estimó que todo acto discrecional de
retiro del servicio supone su mejoramiento, por ello, correspondía al
demandante desvirtuar esta presunción y demostrar la configuración de una vía
de hecho por indebida motivación o desviación de poder, situación que no se
materializó en el caso en concreto.
Para finalizar, expone de un lado, que no obstante
advertirse un buen desempeño en el ejercicio de las funciones desarrolladas por
parte del demandante, esto no le otorga una condición de inamovilidad en el
cargo; y de otro, que en el año anterior al despido, se le hicieron unas
anotaciones negativas que justifican la expedición del acto administrativo
atacado, pues permiten inferir que, contrario a lo afirmado por el demandante,
éste tuvo por finalidad, la garantía en la efectiva prestación del servicio
encargado a esta institución.
Material Probatorio Obrante en el Expediente:
1.- Copia de la hoja de vida del actor de los
años 2003 a 2005.
2.- Copia de la providencia del 28 de junio de
2006, mediante la cual, en el trámite de un proceso disciplinario, el inspector
especial de la Policía MEBOG archivó la investigación preliminar iniciada en
contra del señor Javier Antonio Alvarado, por unas supuestas agresiones físicas
y verbales que realizó en los días 27 y 28 de agosto de 2005.
3.- Copia de las incapacidades médicas
expedidas en razón a la “malaria debido a plamodium falciparum con
complicaciones cerebrales” sufrida por el actor, así como la recomendación
de reubicación en zona no palúdica.
4.- Copia del Decreto 3679 de 2005, mediante el
cual se retiró al actor del servicio activo de la
Policía Nacional.
5.- Copia de
la contestación, del 22 de diciembre de 2005, al derecho de petición
interpuesto por el actor, en el que se le indicaron las razones por las cuales
fue retirado del servicio activo de la
Policía Nacional.
6.- Copia del escrito de impugnación presentado
por el apoderado de la Policía Nacional, en contra de la sentencia de primera
instancia en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho atacado.
7.- Copia
del fallo del 29 de noviembre de 2011, proferido por el Tribunal Contencioso
Administrativo de Chocó, en el trámite de segunda instancia del proceso de
nulidad y restablecimiento del derecho objeto de litis.
Pruebas Allegadas durante el Trámite de la
Revisión:
Por medio de oficio
allegado por la Secretaría de esta Corporación el veintiuno (21) de febrero de
dos mil catorce (2014), el señor Javier Antonio Alvarado Rodríguez aportó el
siguiente material probatorio a efectos de dotar de mayor claridad los hechos
relacionados con el caso objeto de estudio:
1.- Acta 008 de 2005,
proferida por la Junta Asesora del Ministerio de Defensa para la
Policía Nacional, mediante la cual se propuso retirar, por voluntad del
Gobierno Nacional, al ciudadano Javier Antonio Alvarado del servicio activo de la
Policía Nacional.
Fundamentos Jurídicos de la
Solicitud de Tutela:
El accionante esboza varios argumentos en virtud de
los cuales, considera que sus derechos fundamentales han sido conculcados por
parte de la entidad judicial demandada.
A su juicio, el juzgador de segunda instancia en el
trámite de nulidad y restablecimiento del derecho, copió y pegó la sentencia
del Consejo de Estado del 18 de noviembre de 2010, en la cual, si bien se
fallaba un caso con supuestos de hecho similares, se omitió por completo
observar las particularidades del caso en concreto. Igualmente, lo acusa de
enfocarse únicamente en las anotaciones negativas existentes en su hoja de vida,
desconociendo así la calificación en “rango superior” realizada por el
nominador, al igual que el resto del material probatorio obrante en el
expediente.
Afirma que el Tribunal accionado incurrió en un
defecto fáctico al valorar indebidamente los elementos probatorios aducidos,
así como por no observar el criterio de inmediatez al hacer el estudio de las
anotaciones en su hoja de vida, pues no se tuvieron en cuenta las 9 anotaciones
positivas inmediatamente anteriores al despido y se dio prelación a las observaciones
de más de 1 año y medio de antigüedad; muy a pesar de que estas ya habían sido valoradas
por el nominador al momento de realizar la evaluación de desempeño del año 2004,
la cual, incluso teniéndolas en cuenta, culminó con calificación en rango
“superior”.
Adicionalmente, estima que a la luz del artículo 36
del Decreto 01 de 1984, el despido efectuado por la
Policía Nacional no resulta proporcional a las conductas que le
reprochan haber realizado, no solo por su falta de inmediatez, sino por lo
irrelevantes que resultan al ser comparadas con sus más recientes
calificaciones de desempeño. De igual forma, considera que el Tribunal
accionado omitió verificar si, con la determinación tomada, efectivamente se
mejoró el servicio prestado por la institución.
Indica que al encontrar justificado el despido en la
existencia de anotaciones negativas en su hoja de vida, el ad-quem del
proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, incurrió en un defecto
procedimental absoluto, pues si bien dichas anotaciones fueron aducidas dentro
del proceso, éstas nunca fueron esgrimidas como sustento del acto administrativo
atacado y, por tanto, nunca tuvieron el alcance que el juzgador les otorgó. A
lo anterior estimó necesario agregar, que ninguna de las partes, presumió “siquiera
sumariamente que los registros [negativos] son la causa del debate”.
Por lo que considera que la decisión atacada, vulneró su derecho al debido
proceso, al sorprenderlo por completo con la exposición de un argumento no
debatido con anterioridad, en un momento procesal en el que ya no contaba con
medios de defensa para ejercer su derecho de contradicción; dejándolo así en
una condición de absoluta indefensión probatoria y de debate.
Para finalizar, estima que el argumento inferido por
el Tribunal accionado y no expuesto por ninguna de las partes, extralimitó su
ámbito de competencia y desconoció el principio de congruencia que debe regir
las decisiones judiciales. Esto, pues en ningún momento procesal previo al
trámite de segunda instancia, es decir, ni en la sentencia, ni en el recurso de
apelación –actos dentro del proceso que estructuran el marco de competencia del
ad-quem– se esbozó dicho argumento. Por lo anterior, estima que el Tribunal
no podía sustentar su fallo en causas o argumentos diferentes a los invocados
por las partes.
Respuesta de las Entidades Accionadas:
En su escrito de contestación a la presente acción de
tutela, la autoridad judicial accionada solicita se denieguen las pretensiones
del actor, pues considera que su remoción del servicio activo de la
Policía Nacional, tuvo como fundamento la facultad discrecional consagrada en la
Ley 857 de 2003 para el efecto. La cual, determinó que en aras de materializar
la finalidad especialmente otorgada a esta institución, es menester que se
examinen criterios de confianza y moralidad en el momento de determinar la
permanencia o no de un funcionario en esta institución. Por lo anterior, estima
que unas calificaciones superiores en el desempeño, no generan por si solas, un
fuero de estabilidad que impidan que un funcionario pueda ser desvinculado
mediante esta especial atribución.
Considera así mismo, que la fundamentación no era
necesaria en el acto administrativo objeto de censura, pues todo acto
discrecional de retiro del servicio, supone el mejoramiento del mismo y por
tanto, correspondía al demandante, la carga de desvirtuar tal presunción y de
demostrar que se había configurado una desviación de poder. Para finalizar,
indica que la Policía Nacional requería de sus labores en el departamento de
Chocó por lo que al verse impedido para hacerlo, era menester que lo
desvincularan de la institución (afirmación del Tribunal).
La Policía Nacional
solicita se declare la improcedencia de la presente acción de tutela, pues
considera que el debido proceso solo se aplica a decisiones jurisdiccionales y,
por ello, no puede ser sujeto pasivo en el presente trámite. Adicionalmente,
expresa que no es posible evidenciar afectación al debido proceso alguna, pues
el accionante contó, en su respectivo momento, con los recursos existentes en
la vía gubernativa y en la jurisdicción contencioso administrativa. Concluye su
intervención destacando que lo que se cuestiona con la presente acción es una
sentencia debidamente ejecutoriada, de forma que de hacerse un estudio de fondo
en sede de tutela, se desconocería el principio de seguridad jurídica que debe regir
a las decisiones judiciales.
II. SENTENCIAS OBJETO DE REVISIÓN
Fallo de Primera Instancia:
El 25 de junio de 2012, la Sección Cuarta de la Sala
de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, decidió denegar el
amparo al derecho fundamental invocado por el actor. Lo anterior, en cuanto
consideró que la providencia judicial demandada, no se encuentra inmersa en
ninguna de las causales de procedibilidad de la tutela contra providencias
judiciales; así como porque dicho fallo, “es producto de un proceso que
cumplió con regularidad el procedimiento establecido para la acción de nulidad
y restablecimiento del derecho”[2].
Impugnación:
Inconforme con lo resuelto, el actor impugnó la
sentencia de primera instancia y expuso como razones de su disidencia, que el Tribunal
Administrativo de Chocó desconoció la reiterada jurisprudencia del Consejo de
Estado, en virtud de la cual, se ha expuesto que la discrecionalidad no puede guardar
identidad en ningún momento con el concepto de arbitrariedad, de forma que todo
acto administrativo, así esté exento de contener en su cuerpo las razones que
sustenten su determinación, debe estar fundamentado en el cumplimiento de la
finalidad para la cual se ha otorgo esta facultad, en el caso concreto, la
mejoría en la prestación del servicio.
Fallo de Segunda Instancia:
La Sección Quinta de la
Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, mediante
sentencia del 25 de julio de 2013 resolvió la impugnación propuesta y decidió
modificar lo resuelto en el sentido de declarar la improcedencia de la acción.
Lo anterior, pues estimó que lo que se persigue con la presente solicitud de
amparo es controvertir el alcance probatorio impartido por el juez de instancia
y, lograr así, que el juez constitucional imponga su apreciación en un sentido
determinado. Considera que esta situación de ninguna manera se enmarca en alguna
de las causales genéricas ni específicas de procedibilidad que se han
establecido para la procedencia de la tutela contra providencias judiciales, de
forma que desconocer el criterio del juez para determinar el alcance del
material probatorio obrante en el expediente, es transgredir el principio de
autonomía e independencia judicial.
III. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
1. Competencia.
Esta Corte es competente para pronunciarse en sede de
revisión en relación con el presente fallo de tutela, de conformidad con lo
previsto en los artículos 86 y 241 de la
Constitución Política Colombiana, así como en los artículos 33 y siguientes
del Decreto 2591 de 1991 y las demás disposiciones pertinentes.
2. Problema Jurídico y Planteamiento del Caso.
En esta oportunidad, la
Corte Constitucional deberá determinar si el Tribunal Administrativo de Chocó
vulneró los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la
administración de justicia del actor, cuando resolvió que la
Policía Nacional hizo un uso proporcionado –y por tanto legítimo- de su
facultad discrecional al retirar del servicio activo al señor Alvarado
Rodríguez. Esto, pues a juicio de dicho Tribunal, la existencia de anotaciones
negativas en la hoja de vida del accionante, denotan su falta de idoneidad para
la prestación del servicio y, por tanto, justifican completamente el ejercicio
de este excepcional tipo de medidas.
Para dar inicio al estudio del
problema jurídico, la Sala estima conveniente realizar una breve exposición del
desarrollo jurisprudencial que han tenido varios de los institutos jurídicos relacionados
con el caso objeto de análisis; para ello, abordará los siguientes temas: (i)
el derecho al debido proceso, su concepto y protección constitucional; (ii) la
procedencia de la acción de tutela en contra de providencias judiciales; (iii)
la causal especifica de procedibilidad por desconocimiento del precedente; (iv)
la discrecionalidad en el ejercicio de las actuaciones administrativas; y (v) la
facultad discrecional del Gobierno Nacional, para retirar del servicio activo a
los miembros de la Policía Nacional.
3. Debido
Proceso, Concepto y Generalidades, reiteración de jurisprudencia.
El derecho al debido proceso, como desarrollo del
principio de legalidad y como pilar primordial del ejercicio de las funciones
públicas[3],
es un derecho fundamental que tiene por objeto la preservación y efectiva realización
de la justicia material. Este derecho, ha sido ampliamente reconocido como un
límite al ejercicio, in genere, de los poderes públicos; esto, pues tal
y como lo preceptúa la Constitución Política[4],
debe ser respetado indistintamente, tanto en las actuaciones administrativas,
como en las de carácter jurisdiccional.
Adicionalmente, esta Corporación ha expuesto en forma
reiterativa, que el derecho al debido proceso está conformado por un conjunto
de garantías que tienden por el respeto y protección de los derechos de los
individuos que se encuentran incursos en una determinada actuación de carácter judicial
o administrativa; y en virtud de las cuales, las autoridades estatales cuentan
con la obligación de ajustar su accionar conforme a los procedimientos
contemplados para cada tipo de trámite[5].
Al respecto, en Sentencia C-641 de 2002, esta Corporación expuso:
“…el
derecho al debido proceso en las actuaciones judiciales, exige que todo
procedimiento previsto en la ley, se adecue a las reglas básicas derivadas del
artículo 29 de la Constitución, tales como la existencia de un proceso público
sin dilaciones injustificadas, con la oportunidad de refutar e impugnar las
decisiones, en donde se garantice el derecho defensa (sic) y se puedan
presentar y controvertir pruebas, so pena de vulnerar los derechos
fundamentales de los sujetos procesales y de alterar las reglas mínimas de
convivencia social fundadas en los postulados del Estado social de derecho
(C.P. artículos 1°, 4° y 6°)[6].”
4. Procedencia Excepcional de la
Acción de Tutela en contra de Providencias Judiciales, reiteración de
jurisprudencia.
4.1. La procedencia de una acción de tutela que se
presenta por la presunta vulneración ius-fundamental existente en una
providencia judicial, ha sido un fenómeno de amplio y constante desarrollo en
la jurisprudencia de esta Corporación. Al respecto, inicialmente se expuso una
tesis en virtud de la cual, el análisis y procedencia de este tipo de acciones debía
encontrarse siempre supeditado a la existencia de una evidente y protuberante
vía de hecho[7]
en el desarrollo del trámite judicial.
En este sentido, la
Corte Constitucional reconoció la procedencia excepcional de la acción de
tutela, para privar de sus efectos a providencias de carácter jurisdiccional, siempre
y cuando, el juez de la acción de amparo determinara que dicha decisión fue
proferida por fuera del ordenamiento jurídico y como producto de un
desconocimiento abierto y ostensible de preceptos tanto constitucionales, como
legales.
4.2. En virtud del desarrollo anteriormente descrito, esta
Corporación ha evolucionado su postura en el sentido de indicar que el amparo
constitucional, no solo es procedente cuando en un procedimiento judicial se
puede observar en forma diáfana, la presencia de una vía de hecho, sino que con
la simple verificación del cumplimiento de unos requisitos de carácter tanto
general como especifico, se hace válida la injerencia del juez de tutela y se
justifica la cesación de los efectos de la providencia jurisdiccional atacada.
4.2.1. A continuación se realizará una somera enunciación de
los que han sido reconocidos por la jurisprudencia, como los “requisitos
generales de procedibilidad”, los cuales, deben verse verificados en su
totalidad para que se pueda proseguirse en el estudio del problema jurídico
planteado.
Con el objeto de realizar la antedicha
enunciación, se expondrá la compilación realizada de estos requisitos en la
sentencia C-590 de 2005:
-
Que la cuestión que se discuta resulte de evidente
relevancia constitucional, esto es, que suponga la afectación de los derechos
fundamentales del actor.
-
Que se hayan agotado todos los
medios ordinarios y extraordinarios de defensa judicial al alcance de
la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un
perjuicio ius-fundamental de carácter irremediable.
-
Que se cumpla el requisito de la
inmediatez.
-
Cuando se trate de una irregularidad
procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o
determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos
fundamentales de la parte accionante.
-
Que la parte actora identifique de
manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los
derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso
judicial siempre que esto hubiere sido posible.
-
Que no se trate de sentencias de
tutela.
4.2.2.
Adicional al cumplimiento de los anteriores requisitos, se ha expresado por
parte de esta Corporación, la necesidad de que en la providencia que se reputa
vulneradora de derechos fundamentales, se evidencie la existencia de al menos
alguno de los siguientes requisitos específicos:
-
“Defecto orgánico, que se
presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada,
carece, absolutamente, de competencia para ello.
-
Defecto procedimental absoluto,
que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento
establecido.
-
Defecto fáctico, que surge
cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del
supuesto legal en el que se sustenta la decisión.
-
Defecto material o sustantivo,
como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o
inconstitucionales[8] o que presentan una evidente y grosera
contradicción entre los fundamentos y la decisión.
-
Error inducido, que se presenta
cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese
engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales.
-
Decisión sin motivación, que
implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los
fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que
precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional.
-
Desconocimiento del precedente,
hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la
Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez
ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance. En estos
casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del
contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado[9].
-
Violación directa de la
Constitución.”[10]
De forma que una vez el juez
constitucional ha verificado el cumplimiento de estos requisitos, es posible
que éste entre a analizar la supuesta vulneración ius-fundamental que se le
atribuye a la providencia judicial atacada y, así, llegar a reestablecer el
orden jurídico por ella afectado. Esta tesis ha sido desarrollada bajo el
argumento de que no es plausible concebir que el respeto a los principios de
seguridad jurídica, cosa juzgada y autonomía judicial, se erijan como una
institución que deba ser sacramentada y dogmatizada al punto de hacer inmutables
las decisiones judiciales que contrarían el ordenamiento jurídico vigente. Pues
se ha considerado que por el contrario, la judicatura tiene la obligación de
velar por la efectiva materialización de su fin último, esto es, la justa
aplicación del derecho y, por tanto, sus decisiones también se encuentran
sujetas al especialísimo y excepcional control que hace esta Corporación.
4.3. En lo que respecta a la excepcionalidad en
la procedencia de este mecanismo frente a providencias jurisdiccionales, es
pertinente resaltar lo indicado por esta Corporación en sentencia C-590 de 2005:
“(…) como regla general la acción
de tutela no procede contra decisiones judiciales y esto por varios
motivos. Entre ellos, en primer lugar, el hecho que las sentencias
judiciales constituyen ámbitos ordinarios de reconocimiento y realización de
los derechos fundamentales proferidos por funcionarios profesionalmente
formados para aplicar la Constitución y la ley; en segundo lugar, el valor de
cosa juzgada de las sentencias a través de las cuales se resuelven las
controversias planteadas ante ellos y la garantía del principio de seguridad
jurídica y, en tercer lugar, la autonomía e independencia que caracteriza a la
jurisdicción en la estructura del poder público inherente a un régimen
democrático.”
4.4. Ahora bien, no es posible perder de vista que los
conceptos de “autonomía judicial” y “arbitrariedad judicial” distan
sustancialmente en sus connotaciones, por lo que es necesario entender que los
jueces, en su labor, se encuentran tan vinculados por los parámetros
establecidos en el ordenamiento jurídico, como cualquier otra autoridad estatal
y, por ello, no solo no están autorizados para desconocer los preceptos
Constitucionales que lo rigen, sino que al igual que los demás servidores
públicos, se encuentran compelidos a obedecerlos.[11]
Como corolario de lo anterior, es
menester resaltar que tal y como se expuso en sentencia C-590 de 2005, la
tutela en contra de providencias judiciales se constituye en “una garantía
excepcional, subsidiaria y autónoma para asegurar, cuando todos los recursos
anteriores han fallado, que a las personas sometidas a un proceso judicial no
les violen sus derechos constitucionales fundamentales. No se trata entonces de
garantizar la adecuada aplicación del resto de las normas que integran el
sistema jurídico o de los derechos que tienen
origen en la ley”.[12]
5. Causal Especifica de Procedibilidad por
Desconocimiento del Precedente Judicial, reiteración de jurisprudencia.
5.1. En lo
relacionado con la causal especifica de procedibilidad denominada
“desconocimiento del precedente”, es menester realizar un estudio de lo que
esta Corporación ha entendido por el concepto de “precedente judicial”, para
luego hacer un recuento de bajo que circunstancias, las autoridades públicas
están en la obligación de respetarlo y ajustar sus decisiones con base a lo en
él dispuesto. Sobre el primero de estos puntos, se ha reconocido que el
precedente judicial debe ser entendido como el conjunto de providencias y
decisiones que han sido tomadas por una determinada autoridad judicial o por
sus superiores jerárquicos, con anterioridad al problema jurídico que se
pretende resolver y que guardan identidad, tanto con éste, como con los
supuestos fácticos que lo componen.[13]
Por lo anterior, y en virtud de la efectiva materialización de los principios
de igualdad, cosa juzgada y seguridad jurídica, entre otros, los jueces, así
como las autoridades administrativas, se encuentran compelidos a tenerlos en
cuenta en el momento de tomar las determinaciones de su competencia.[14]
Frente a este especial fenómeno, la
Corte Constitucional ha precisado que el precedente puede configurarse tanto
en forma “horizontal”, esto es, aquel que “debe
observarse por el mismo juez o corporación que lo generó o por otro(a) de igual
jerarquía funcional”, así como en forma
“vertical”, el cual está constituido por las decisiones que provienen de “un
funcionario o corporación de superior jerarquía, particularmente de aquellas
que en cada uno de los distintos ámbitos de la jurisdicción se desempeñan como
órganos límite”[15]
Con respecto al segundo de los puntos que se propuso
estudiar, es necesario llamar la atención en que el precedente que ha sido
concebido como vinculante, es solo aquel que se encuentra compuesto por las “consideraciones jurídicas que están cierta y
directamente dirigidas a resolver el asunto fáctico sometido a consideración
del juez”[16], esto es, que se encuentran
íntimamente relacionadas con la “ratio decidendi”[17] de la providencia que se toma
como precedente.
En este sentido, en sentencia T-217 de 2013, la
Corte Constitucional con ponencia del Magistrado Alexei Julio Estrada, expuso:
“Se entiende que el precedente
será pertinente, respecto de una sentencia previa, cuando: (i) la ratio decidendi de la sentencia que se evalúa como
precedente, presenta una regla judicial relacionada con el caso a resolver
posteriormente[18];
(ii) se trate de un problema jurídico semejante, o a una cuestión
constitucional análoga y (iii) los hechos del caso o las normas juzgadas en la
sentencia son semejantes o plantean un punto de derecho semejante al que se
debe resolver posteriormente[19].”
5.2. Adicionalmente,
es pertinente resaltar que cuando se trata de sentencias proferidas por la
Corte Constitucional -órgano de cierre de la jurisdicción constitucional y al
que se le ha encargado la protección del ordenamiento superior, así como de los
derechos fundamentales de los ciudadanos-, en especial en aquellas providencias
que determinan el alcance y contenido de los derechos fundamentales, el deber
de acatamiento del precedente se hace más estricto. Lo anterior, en la medida
en que en virtud del principio de supremacía constitucional, la
Carta Política ostenta el mayor nivel jerárquico dentro del sistema de fuentes
del derecho en Colombia.[20]
Al respecto, esta Corporación ha reconocido que el
precedente constitucional se ve desconocido, cuando las autoridades públicas
actúan: “(i) aplicando
disposiciones legales que han sido declaradas inexequibles por sentencias de
constitucionalidad; (ii) aplicando disposiciones legales cuyo contenido
normativo ha sido encontrado contrario a la
Constitución; (iii) contrariando la ratio
decidendi de sentencias de
constitucionalidad; y (iv) desconociendo el alcance de los derechos
fundamentales fijado por la
Corte Constitucional a través de la ratio
decidendi de sus sentencias de
tutela.”[21]
De forma que dado el supuesto en el que se materialice
una discrepancia hermenéutica entre los distintos órganos de cierre existentes
en cada jurisdicción, si se evidencia que dicha contraposición de
interpretaciones significa la afectación de los derechos fundamentales de los
ciudadanos, corresponde a esta Corporación asumir la protección de los
intereses superiores y de ser el caso, adoptar la interpretación que esté más
acorde con la Carta Política, la cual deberá ser también adoptada por los
distintos órganos investidos de jurisdicción.[22]
5.3. No
obstante lo recién expuesto, es necesario tener en cuenta que en lo concerniente
al precedente, así como en todos los asuntos que guardan relación con las
llamadas ciencias humanas, no existen los criterios o verdades absolutas; por
lo que tras hacer un análisis de la finalidad que se procura obtener con su
aplicación, resulta evidente éste no busca petrificar criterios interpretativos,
ni recrear en nuestro sistema jurídico el principio de “stare decisis”, con el
objetivo de hacer estática una disciplina cuya finalidad es la resolución de
los conflictos que puedan surgir entre los miembros de una sociedad perpetuamente
cambiante; sino que por el contrario, lo que se pretende, no es otra cosa que
dotar de una mínima seguridad jurídica a la aplicación del derecho. Es decir, el
precedente simplemente procura la salvaguardia y armonización del ordenamiento
jurídico vigente, de forma que los funcionarios judiciales, a pesar de estar en
principio compelidos a obedecerlo, pueden desligarse de él y fallar conforme a
su arbitrio.[23]
La anterior facultad ha sido reconocida por esta
Corporación, bajo el entendido de que el juzgador queda obligado a desplegar
una carga argumentativa que sustente en forma suficiente, las razones por las
cuales el precedente no ha de ser aplicado en el caso concreto.[24]
Esto, pues de omitir hacer referencia a él, o si aun reconociéndolo, desconoce
su obligatoriedad y no presenta la carga argumentativa necesaria para sustentar
su posición disidente, el juez se constituye en un agente vulnerador de
derechos fundamentales y, por tanto, habilita con su accionar, la procedencia
excepcional de la tutela como mecanismo de protección ius-fundamental.
5.4. Para
concluir, es pertinente llamar la atención en que si bien los funcionarios
judiciales cuentan con la autonomía suficiente para desligarse del precedente jurisprudencial
que por regla general deben acatar, esta facultad no es predicable de las
autoridades administrativas, quienes en razón de la obligación que tienen de
aplicar el derecho vigente, se encuentran compelidas a obedecerlo en forma
ineludible; y únicamente cuentan con la figura de la excepción de
inconstitucionalidad, para apartarse de disposiciones normativas que resulten
clara y abiertamente contrarias al ordenamiento superior.
6. Discrecionalidad en las Decisiones Administrativas,
reiteración de jurisprudencia.
6.1. El ordenamiento jurídico vigente ha establecido que
las autoridades públicas, en la toma de las decisiones de su competencia,
pueden obrar de dos maneras en específico, esto es: (i) a través del ejercicio
de facultades regladas, las cuales se constituyen en la pauta
general y se ejecutan siempre que la ley previene, en forma expresa, las consecuencias jurídicas que han
de materializarse ante la ocurrencia de determinados supuestos de hecho; y (ii)
mediante el ejercicio de atribuciones discrecionales, las cuales,
contrario a la concepción común, no suponen una libertad absoluta en la toma de
decisiones del funcionario que las ejecuta, pues ello implicaría desconocer el
principio de legalidad que rige a la función pública, sino que por el
contrario, simplemente les otorga un limitado grado de libertad que los faculta
para que, en presencia de determinadas circunstancias de hecho y en
atención a los objetivos que para el efecto fueron fijados por la Constitución
y la Ley, puedan
tomar sus decisiones en un mayor marco de flexibilidad.
Estas
últimas fueron concebidas con la finalidad de otorgarle a un funcionario, la posibilidad de realizar, con base en los principios
de justicia, racionalidad y razonabilidad[25],
un juicio de valor que tenga en cuenta las circunstancias de hecho, oportunidad
y conveniencia que circunscriben el caso concreto y le permita decidir si en
aras de alcanzar la finalidad que le ha sido encomendada, ha de actuar de una
determinada manera, o abstenerse de hacerlo.
En otras palabras, esta Corporación ha indicado que:
“Dentro de la facultad
discrecional el poder o la competencia no tiene prefijada su decisión de manera
rígida, sino que en atención a la complejidad y variación de los factores de
los asuntos sometidos a su jurisdicción (sic), debe aplicar el precepto
más adecuado y justo a la decisión concreta, ateniéndose a los objetivos
fijados por la Constitución y la ley, ajenos a su libre capricho.”[26]
6.2. Encontramos pues, que para que una actuación de
carácter discrecional pueda ser concebida como ajustada o no, a derecho, es
necesario que el juzgador de una determinada causa, verifique la configuración
de dos elementos en específico, los cuales han sido reconocidos por esta
Corporación en sentencia C-525 de 1995, como los siguientes: (i) la adecuación
o correspondencia que exista entre lo decidido y la finalidad establecida en la
norma que autoriza el uso de la facultad discrecional, esto es, que al momento
de evaluar los efectos que tuvo la decisión tomada en forma discrecional, se
evidencie que el medio usado, fue idóneo y coherente con la finalidad
pretendida por la norma; y (ii) la proporcionalidad entre lo decidido y los
hechos que le sirvieron de causa o fundamento.
A efectos de verificar el segundo de estos
elementos, es menester hacer aplicación a lo que esta Corporación ha denominado
como “juicio de proporcionalidad”, el cual si bien se ha reconocido
especialmente útil en el análisis de constitucionalidad de las normas, también ostenta
una especial relevancia cuando se trata de estudiar la legalidad en el
ejercicio de una atribución discrecional y, en general, siempre que sea
necesario ponderar entre los siguientes factores: (i) la afectación de un bien
jurídico determinado, (ii) el fin legítimo que mediante esta afectación se
pretende obtener, y (iii) lo necesario que resultaba incurrir ella, a objeto de
alcanzar la finalidad pretendida; de forma que en virtud de este juicio, sea
posible al juez de la causa determinar si la restricción que se dio a esos intereses
jurídicos, resultó equivalente a los beneficios que reportó la medida tomada.[27] En otras palabras, el
juez constitucional debe verificar si en relación con la finalidad pretendida, la
medida que se tomó, no terminó afectando en forma desmedida o excesiva, derechos
o intereses jurídicos de los particulares.
6.3. De lo
expuesto hasta ahora, se infiere que el concepto de discrecionalidad, al estar
basado en los principios anteriormente enunciados, guarda una diferencia
eminentemente teleológica con respecto al concepto de arbitrariedad, no solo
porque este último contradice o desconoce las finalidades que han sido
establecidas por la Ley para el efecto[28],
sino porque, el primero de estos implica el ejercicio de una potestad de
derecho y conforme a derecho, que necesariamente supone la satisfacción del
interés general y que otorga a un servidor público cierta libertad para
configurar su decisión, dentro de los límites de la justicia y la ponderación[29].
En idéntico sentido, esta Corporación ha expresado que
la arbitrariedad debe ser concebida como la manifestación del capricho
individual de quien ejerce el poder sin estar sujeto a los mandatos legales; y que
por el contrario, el poder discrecional se encuentra sometido a un conjunto de
normativas que obligan a la autoridad pública, a adoptar sus decisiones de conformidad
con la satisfacción de los deberes sociales del Estado, así como en protección
de los derechos y libertades de los particulares.[30]
7. Potestad del Gobierno Nacional para la
Remoción Discrecional de los Funcionarios de la
Policía Nacional, reiteración de jurisprudencia.
7.1. La
Constitución Política en su artículo 209
ha establecido expresamente los principios que fundan el desarrollo y
ejecución de la función pública en el ordenamiento jurídico Colombiano; entre
ellos, esta Corporación ha estimado conveniente destacar el papel de los
principios de moralidad y eficacia, en su calidad de derroteros que sirven para
verificar la correcta prestación del servicio público y, en especial, para
determinar la eventual permanencia o desvinculación de un funcionario, en su
cargo.
En este sentido, se ha indicado que estos principios
son especialmente aplicables cuando se trata de funcionarios de la
Policía Nacional, a quienes la constitución les ha encomendado “el
mantenimiento de las condiciones necesarias para el ejercicio de los derechos y
libertades públicas, y para asegurar que los habitantes de Colombia convivan en
paz.”.[31]
Por ello, y en atención a tan destacable labor, el legislador en el artículo 4
de la Ley 857 de 2003, consideró necesario facultar al Gobierno Nacional para
que, previa recomendación de la
Junta Asesora del Ministerio de Defensa para la
Policía Nacional, o de la Junta de Evaluación y Calificación según el caso, pudiera
remover en forma discrecional y por motivos del servicio, a los funcionarios de
la Policía Nacional que conforme a su juicio, se están constituyendo en
obstáculos para la efectiva materialización de los fines encomendados a esta
institución, o estén afectando el correcto funcionamiento de la misma.
Es menester destacar que esta excepcionalísima
atribución, debe ser concebida como un medio que le permite a instituciones
como la Policía Nacional, acoplarse a los constantes cambios que les implica la
persecución de los fines que les han sido encomendados, de forma que en el caso
en el que exista descoordinación entre las aptitudes de un determinado funcionario
y el fin de la institución, éste último debe primar y, por ende, resulta no
solo acertado, sino necesario, que sus directivos tengan las más amplias
facultades para disponer, en forma discrecional, de sus miembros.
No obstante lo recién expuesto, es necesario agregar
que esta Corporación en reiterada jurisprudencia ha indicado que esta potestad
solo puede ser entendida como legítima y constitucionalmente admisible, cuando
los funcionarios que son objeto de ella, hayan faltado a los principios morales
y éticos que deben regir su accionar, así como cuando la actuación de retiro se
realizó con respeto a los principios de racionalidad, razonabilidad y
proporcionalidad que deben acompañar todo acto discrecional.[32]
7.2. Si bien
como se ha expuesto hasta ahora, la discrecionalidad en el ejercicio de la
función pública, es una atribución que ha sido considerada no solo como legitima
sino como necesaria para el efectivo funcionamiento del aparato estatal, lo
anterior no implica que la autoridad que ejecuta este tipo de potestades,
cuente con una libertad absoluta en el momento de tomar las determinaciones de
su competencia y que por tanto, esté facultada para fundamentarlas en forma
subjetiva. Por ello, esta Corporación ha indicado que las decisiones de
carácter discrecional, tomadas por el Gobierno Nacional, deben contar con un
mínimo de motivación justificante que las legitime y que permita inferir, en
forma razonable, la necesidad de tomar la decisión en el sentido en que ésta
fue materializada.
A objeto de establecer este mínimo de justificación,
la jurisprudencia constitucional ha recalcado en que si bien el artículo 4 de la
Ley 857 de 2003 instituyó en cabeza del Gobierno Nacional la facultad para
remover en forma discrecional a los miembros de la
Policía Nacional, esta potestad se encuentra circunscrita a que, en adición al
cumplimiento de los requisitos que le son propios a toda atribución
discrecional, se verifique la materialización de dos condiciones en específico:
(i) que se cuente con la recomendación de la
Junta Asesora del Ministerio de Defensa para la
Policía Nacional, o de la Junta de Evaluación y Calificación según el caso; y
(ii) que el retiro se dé por razones del servicio.
7.3 En lo
relacionado con la recomendación requerida, se ha expresado que ésta no puede
ser entendida como un simple consejo o sugerencia de carácter subjetivo, sino
que es menester que se encuentre basada en un examen exhaustivo de las
circunstancias específicas que se estima, afectaron la prestación del servicio e
hicieron necesaria la recomendación de desvinculación.
Por lo anterior, el Consejo de Estado ha expuesto en
su jurisprudencia[33],
que en el caso en que corresponda al juez, evaluar los elementos de juicio que
se tuvieron en cuenta en el momento de tomar la medida de carácter discrecional,
es absolutamente trascendental que se analice el contexto en el que se expidió
la medida de retiro, a efectos de inferir las razones por las cuales el
funcionario representaba un obstáculo a la efectiva materialización del fin
endilgado a la institución. De forma que tras valorar las anotaciones que se
consagraron, con inmediatez a la desvinculación, en la hoja de vida del
servidor, así como los demás parámetros que permitan deducir las condiciones físicas,
psíquicas y morales en que se encontraba para prestar en forma óptima el
servicio que de él se requería; el juzgador debe determinar si el Gobierno
Nacional hizo un uso legítimo de la atribución que le fue especialmente
conferida, o si por el contrario obró en forma arbitraria y en flagrante
desconocimiento de los derechos fundamentales del afectado.[34]
7.4. En
adición a lo hasta ahora expuesto, es menester llamar la atención en lo que
esta Corporación expuso, en sentencia T-1023 de 2006, en lo relacionado con la
facultad del director del INPEC para disponer en forma discrecional de sus
funcionarios; lo cual, por guardar un significativo nivel de similitud con el
problema jurídico objeto de estudio, puede ser análogamente predicado.
Al respecto, la
Corte Constitucional destacó que la recomendación de desvinculación que
realiza la junta asesora, no puede concebirse reducida a un simple voto a favor
del retiro del funcionario, sino que por el contrario, ésta tiene la obligación
de concretarse en un concepto previo a la desvinculación. Uno que tome su
sustento en hechos objetivos, reales y comprobables, y que con base en ello, exponga,
con atención a criterios técnicos y de conveniencia, las razones por las cuales
el funcionario debe ser retirado del servicio.
En conclusión, el concepto de la junta asesora no
puede concebirse únicamente como una recomendación en el sentido estricto de la
palabra, sino que debe expresar los razonamientos, juicios y dictámenes
técnicos que permitan inferir la necesidad[35]
de realizar el retiro propuesto y que hagan evidente lo inconveniente que resulta
la permanencia del funcionario cuya desvinculación se solicita.
IV. CASO CONCRETO
1. Recuento Fáctico
El asunto objeto de análisis atiende a la situación
del señor Javier Antonio Alvarado, quien tras haber tenido una hoja de vida con
mínimas vicisitudes, fue retirado del servicio activo de la
Policía Nacional a través del ejercicio de la facultad discrecional otorgada
al Gobierno Nacional por la Ley 857 de 2003. El actor impetró acción de nulidad
y restablecimiento del derecho en contra de esta decisión, la cual tuvo como
resultado que en primera instancia se accediera a sus pretensiones, y en
segunda instancia se revocara lo dispuesto. Lo
anterior, pues el ad-quem consideró que la hoja de vida del actor no era
impecable, de forma que por haber tenido anotaciones negativas de tan solo un
año y medio de anterioridad al acto de retiro, éste último resulta legítimo y
razonable, en cuanto se considera evidente que tenía por finalidad la mejora en
la prestación del servicio de la
Institución.
El actor acudió a la acción de tutela con la intención
de obtener la protección a su derecho fundamental al debido proceso. Lo
anterior, pues considera que: (i) el argumento esbozado por la entidad
accionada, no solo desconoce el ordenamiento jurídico superior, en cuanto no
había sido esgrimido por ninguna de las partes, sino que también abandona la
jurisprudencia del Consejo de Estado en materia de la inmediatez con la que se
debe evaluar el contexto en el que se efectuó la medida de retiro; y (ii) que incluso
asumiendo en gracia de discusión que las anotaciones negativas fueron el
sustento del retiro discrecional del que fue sujeto, este fundamento no
superaría el análisis del requisito de proporcionalidad que se exige de toda
actuación discrecional. Esto, en razón a que las faltas por las que se afirma
fue desvinculado son completamente despreciables en relación con el resto de su
hoja de vida y porque éstas no reflejan con inmediatez, las condiciones en que
desarrollaba sus funciones.
Sus pretensiones fueron denegadas tanto en primera
como en segunda instancia, en cuanto se consideró que se trata de una acción de
tutela que ataca lo resuelto en una providencia judicial y no se evidencia en
el expediente que se materialice de alguno de los requisitos específicos
establecidos por esta Corporación para su procedencia.
Al ser estos los fundamentos fácticos, recuerda la
Sala que el problema jurídico consiste en establecer si el Tribunal Administrativo de Chocó vulneró los derechos
fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia del
actor, cuando resolvió que la
Policía Nacional hizo un uso proporcionado –y por tanto legítimo- de su
facultad discrecional al retirar del servicio activo al señor Alvarado
Rodríguez.
Para la
Corte a dar solución a este asunto.
2. Examen de Procedibilidad.
A efectos de realizar el examen de procedencia correspondiente
al caso que ocupa a la Sala, ésta comenzará por destacar que el actor se
encuentra legitimado por activa para interponer la presente acción de tutela,
pues acude personalmente ante esta jurisdicción en aras de solicitar la
protección de sus derechos constitucionales fundamentales.
Así mismo, se considera que el amparo solicitado por el
actor, fue impetrado oportunamente, pues la providencia objeto de censura fue
proferida el 29 de noviembre de 2011 y la solicitud de amparo se interpuso el
23 de mayo de 2012, cumpliéndose en consecuencia el requisito de inmediatez
previsto en el artículo 86 Superior.
Adicionalmente resulta evidente para la
Sala, que al atacarse la providencia que resolvió el recurso de apelación en
el trámite del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho impetrado por
el actor, éste último se encuentra imposibilitado para ejercer cualquier otro
medio de defensa, ya sea judicial o extrajudicial, pues se entiende que estos
quedaron agotados con al decisión que se acusa de vulneradora.
La Sala estima que la
cuestión puesta a su consideración, es de relevancia constitucional, pues
corresponde a esta Corporación determinar si las circunstancias que dieron
origen a la presente tutela, desconocen el debido proceso del accionante, al
incurrir en presuntos defectos sustantivo, procedimental y de desconocimiento
del precedente.
En lo relativo a la exigencia de identificación de los
hechos que generaron la vulneración ius-fundamental alegada, la
Sala considera que el actor en su escrito, no solo expresa su inconformismo
con respecto a la falta de sujeción del Tribunal accionado con respecto al
precedente jurisprudencial aplicable, sino que también encausa su solicitud en
el sentido de cuestionar la falta de proporcionalidad que existe entre las
conductas que le atribuyen haber realizado y la sanción que le fue impuesta. Conductas
a partir de las cuales se alteró por completo el sentido del fallo y se
desconoció la aplicación del ordenamiento jurídico vigente.
Para finalizar, se destaca que la providencia judicial
que por este especial mecanismo se cuestiona, no ostenta la condición de
sentencia de tutela, de forma que esta Sala considera que el examen de procedibilidad
se ve satisfecho y, por tanto, es posible proseguir con el análisis de la
vulneración alegada.
3. Análisis de la
Vulneración Ius-fundamental.
3.1. De
acuerdo con los lineamientos Jurisprudenciales expuestos en la parte
considerativa de la presente providencia, así como con los supuestos fácticos
que circunscriben la presente litis, se procederá a estudiar el caso particular
del actor, con el objetivo de determinar si existe o no, la presunta
vulneración ius-fundamental por él alegada.
Para comenzar, resulta incuestionable destacar que la
Policía Nacional, en aras de garantizar el efectivo cumplimiento de las
funciones que le han sido constitucionalmente encomendadas, cuenta con una
amplia facultad para prescindir, en forma discrecional, de algunos de sus
miembros. No obstante lo anterior, tal y como se expuso en la parte
considerativa de la presente providencia, esto no le permite a la autoridad
administrativa imbuir de subjetividad las decisiones que se encuentran sometidas
a su competencia, ni desconocer los límites que la Constitución y la Ley, le han
impuesto al desarrollo de este tipo de facultades.
La jurisprudencia de esta Corporación ha sido enfática
en destacar que si bien todas las actuaciones expedidas mediante el ejercicio
de una facultad discrecional se encuentran exentas de expresar en su cuerpo la
motivación que las justifica, es necesario que ésta pueda ser inferida del
contexto que circunscribe la decisión tomada. Lo anterior implica que en el
caso concreto de los funcionarios de la
Policía Nacional debe ser posible derivar, ya sea del estudio de la hoja de
vida del funcionario retirado o del acta de recomendación de desvinculación,
los motivos por los cuales se tomó la determinación de desvinculación, para que
así, el juez encargado de determinar la legalidad de la medida, pueda valorar
su razonabilidad, necesidad y proporcionalidad y, con base en ello, tomar las
determinaciones de su competencia.
De lo expuesto en precedencia y del análisis del
expediente en el que se encuentra contenida la presente controversia, se
muestra evidente que ni en el acto administrativo que determinó el retiro del
actor, ni en el acta de la Junta Asesora del Ministerio de Defensa para la
Policía Nacional que recomendó su desvinculación, se expone algún tipo de
motivación que justifique la necesidad y pertinencia de la medida tomada. Es
decir, la Sala no aprecia que en alguno de estos documentos se argumente lo
inconveniente que resulta la permanencia del accionante en el servicio activo de
la Policía Nacional, ya sea porque está entorpeciendo su funcionamiento o
porque está poniendo en riesgo la efectiva materialización de la finalidad que
le ha sido especialmente encomendada. Por lo anterior, y a efectos de
determinar si en el caso en objeto de análisis se concretó la desviación de
poder alegada por el actor, era necesario que el juzgador entrara a analizar
tanto su hoja de vida, como el contexto en el que se tomó la medida de retiro.
3.1.1. De
otra parte, en lo relacionado con las anotaciones existentes en la hoja de vida
del actor, es menester resaltar que ésta se encuentra constituida
principalmente por felicitaciones que destacan, entre otras cosas, su “dedicación”
y “eficacia” en la prestación del servicio que le había sido encomendado, así
como el hecho de que a partir del “cabal” y “ejemplar” cumplimiento de sus
funciones, se logró la reducción de los índices delincuenciales en los sectores
poblacionales bajo su custodia.
Si bien a lo anterior es necesario añadir que existen
en su hoja de vida 4 observaciones en las que se le reprocha un comportamiento
indisciplinado con respecto a unas directrices de sus superiores, resulta
destacable que éstas se materializaron en el periodo comprendido entre los
meses de octubre de 2003 y marzo de 2004, y que con posterioridad a estas, y
hasta su efectiva desvinculación el 10 de noviembre de 2005, solo se evidencia
el depósito de nuevas anotaciones positivas, que luego de ser evaluadas por el
nominador, le produjeron una calificación del servicio en el año 2004, con
rango “superior”.
De ahí que, tras evidenciar que la última de las
anotaciones negativas en la hoja de vida del actor fue realizada con más de un
año y medio de anterioridad a la fecha en que se profirió el acto
administrativo de retiro, era necesario que el ad-quem, a objeto de
seguir en forma fiel la jurisprudencia de su superior jerárquico, analizara tan
solo las anotaciones que demostraran con “inmediatez” la
afectación a la prestación del servicio encomendado a la
Policía Nacional, sin tener en cuenta aquellas que ya habían sido previamente
valoradas por esta institución en el momento de evaluar su desempeño en rango
superior, y que por tanto no se pueden entender como conducentes ni suficientes
para motivar el retiro.
A lo anterior es necesario adherir que incluso si, no
obstante su antigüedad, dichas anotaciones fueran tenidas en cuenta a efectos
de determinar la legalidad del acto de retiro discrecional, la
Sala considera necesario resaltar que el juez de instancia debió valorar si en
efecto estas anotaciones se constituían en una razón o motivo que justificara
el ejercicio de este especial tipo de atribución. Es decir, se estima necesario
que en estos casos se lleve a cabo un estudio de las circunstancias de tiempo,
modo y lugar en las que estas anotaciones se materializaron, para que con
posterioridad, sean confrontadas con la totalidad del material probatorio
obrante en el expediente. De forma que, luego de valorar todos los elementos de
juicio existentes, el juez pueda determinar si la medida de retiro tomada por
el Gobierno Nacional, no solo significó una mejora sustancial a la prestación
del servicio encargado a la institución, sino que también era completamente
necesaria a efectos de obtenerla. En otras palabras, el juez del proceso de
nulidad y restablecimiento del derecho tenía la obligación de determinar, una
vez identificada la motivación que le dio sustento al ejercicio de la
atribución discrecional, si ésta fue proporcional a los hechos en que se
soportaba.
Del análisis de la providencia atacada, resulta
diáfano que el ad-quem del proceso censurado no se detuvo en estas
consideraciones, ni esbozó argumento alguno que justificara su separación del
precedente sentado tanto por esta Corporación, como por el Consejo de Estado. Por
lo que se torna evidente que el Tribunal accionado no solo desconoció el precedente
vertical del órgano de cierre de su jurisdicción, sino que también dotó de
legitimidad a un acto administrativo a través del cual se hizo uso de una potestad
a la que se le ha reconocido la condición de excepcional, sin verificar que la motivación
que le sirve de sustento justificara el ejercicio de este especialísimo tipo de
facultad; ni mucho menos se detuvo a analizar la proporcionalidad y necesidad
de la medida cuestionada.
3.2. Así
mismo, la Sala estima pertinente destacar que, no obstante la existencia de un
proceso disciplinario en contra del actor[36]
(por su concomitancia con la decisión del retiro), resulta evidente que su sola
existencia no se constituye en razón suficiente que justifique el ejercicio de
la facultad discrecional, máxime si se observa que el trámite disciplinario
antedicho fue archivado por la autoridad competente, tras estimar que la
conducta desplegada por el actor no supuso menoscabo alguno a la consecución de
la finalidad otorgada a esta institución.
3.3. En virtud
de los argumentos expuestos hasta ahora, se concluye que, en el caso concreto,
el Tribunal accionado no logró inferir la existencia de un fundamento que
sustentara, con atención a los principios de razonabilidad, necesidad y
proporcionalidad, la legitimidad de la medida tomada por el Gobierno Nacional;
pues no se expresan elementos de juicio de los que sea posible inferir la
deficiente prestación en el servicio por parte del actor, ni que permitan
establecer que con su retiro se materializó una mejora en concreto que hiciera válido
el ejercicio de la atribución discrecional otorgada por la
Ley.
Conforme
a lo expuesto, y en respeto al derecho constitucional a ser juzgado por el
juez natural, el cual ha sido reconocido como elemento esencial del derecho al
debido proceso, la Sala procederá a REVOCAR la sentencia proferida el veinticinco (25) de
julio de 2013, por la Sección Quinta del Consejo de Estado, que denegó el amparo de los derechos fundamentales
invocados por el ciudadano Javier Antonio Alvarado y, en su lugar, se ordenará
al Tribunal accionado dejar sin efectos jurídicos a la providencia judicial
atacada, con el objetivo de que, dentro del término establecido en la ley para
impartir sentencia de segunda instancia, realice de nuevo el análisis de las
particularidades del caso y determine la existencia del derecho reclamado, así
como su alcance y extensión. De forma que, después de expresar las consideraciones
de su competencia y teniendo como fundamento lo expuesto por esta Corporación
en la presente providencia, resuelva el problema jurídico planteado por el
accionante.
V. DECISIÓN
Con fundamento en las consideraciones expuestas, la
Sala Octava de Revisión de la
Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por
mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero.- REVOCAR las sentencias proferidas, en primera instancia el
veinticinco (25) de junio de 2012, por la Sección Cuarta del Consejo de Estado,
y en segunda instancia el veinticinco (25) de julio de 2013, por la Sección
Quinta del Consejo de Estado, dentro del proceso de tutela iniciado por el ciudadano
Javier Antonio Alvarado Rodríguez en contra el Tribunal Administrativo de Chocó. En
su lugar, se determina CONCEDER el amparo del derecho fundamental al
debido proceso del actor.
Segundo.- DEJAR
SIN EFECTOS la sentencia proferida
por el Tribunal Administrativo de Chocó del veintinueve
(29) de noviembre de dos mil once (2011), dentro de la acción de nulidad y
restablecimiento del derecho iniciada por el señor Javier Antonio Alvarado Rodríguez
en contra de la Nación -Ministerio de Defensa- y la Policía Nacional.
Tercero.- ORDENAR al Tribunal
Administrativo de Chocó, para que dentro del
término establecido en la ley para impartir sentencia de segunda instancia, profiera
una nueva providencia dentro de la acción de nulidad y restablecimiento del
derecho iniciada por el señor Javier Antonio Alvarado Rodríguez, en la que sean
tenidas en cuenta las consideraciones hechas en la presente providencia.
Cuarto.- Por Secretaría General, LÍBRENSE las comunicaciones de que trata el
artículo 36 del Decreto 2591 de 1991, para los efectos allí contemplados.
Notifíquese, comuníquese, insértese en la
Gaceta de la Corte Constitucional. Cúmplase.
ALBERTO ROJAS RÍOS
Magistrado
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
SALVAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
A LA SENTENCIA T-111/14
Con el respeto acostumbrado por las
decisiones de la Sala Octava de Revisión, me permito salvar el voto en el
asunto de la referencia.
En mi criterio, en el presente caso no
están reunidas las condiciones dispuestas por la jurisprudencia constitucional
para la procedencia de fondo de la acción de tutela contra providencias
judiciales. Estimo que el Tribunal Administrativo de Quibdó justificó su
sentencia de manera coherente y adecuada con el ordenamiento jurídico, máxime
si a partir de las pruebas allegadas al trámite entendió que el acto de retiro
del servicio del demandante se encontraba soportado en las anotaciones
negativas que tuvo en su hoja de vida durante su desempeño en la Policía
Nacional.
Entonces, para que se configurara una
vulneración iusfundamental en el asunto bajo estudio era menester que el
Tribunal incurriera en una arbitraria valoración del material probatorio, lo
que no acaeció. De acuerdo con la jurisprudencia de esta Corte la intervención
del juez constitucional en el ámbito de decisión de los jueces ordinarios o
contenciosos administrativos es excepcional, pues la Carta salvaguarda
intensamente la independencia y autonomía de las autoridades judiciales. De
este modo, no podía esta Sala anteponer su criterio frente al expuesto por el
Tribunal demandado, ya que, se reitera, no se evidenció una burda valoración
del material probatorio.
Atendiendo a
estas razones, salvo el voto en la sentencia de la referencia.
Fecha ut supra
LUIS
ERNESTO VARGASA SILVA
Magistrado
[1]
Folio 46 del Cuaderno Principal.
[2]
Folio 145 del cuaderno principal.
[3]
Corte Constitucional, Sentencia C-641 de 2002.
M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[4]
Artículo 29 de la Constitución Política.
[5]
Corte Constitucional, Sentencia C-980 de 2010.
M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo y Sentencia C-641 de 2002.
M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[6]
“Esta Corporación, en sentencia
C-037 de 1996 manifestó que: ‘Uno de los presupuestos esenciales de todo
Estado, y en especial del Estado social de derecho, es el de contar con una
debida administración de justicia. A través de ella se protegen y se hacen
efectivos los derechos, las libertades y las garantías de la población entera,
y se definen igualmente las obligaciones y los deberes que le asisten a la
administración y a los asociados...’. ”
[7]
En sentencia SU-159 de 2002, se definió a este fenómeno como: “…aquellas actuaciones judiciales en
las que el juez que decide un conflicto jurídico asume una conducta que
contraría de manera evidente el ordenamiento vigente violando derechos
fundamentales.”
[8]
“Sentencia T-522/01”
[9]
“Cfr. Sentencias T-462/03; SU-1184/01; T-1625/00
y T-1031/01.”
[10]
Corte Constitucional, Sentencia C-590 de 2005.
M.P. Jaime Córdoba Triviño.
[11] Corte Constitucional, Sentencia T-766 de 2008.
M.P.: Marco Gerardo Monroy Cabra.
[12]
M.P.: Jaime Córdoba Triviño.
[13]
Corte Constitucional, Sentencia T-217 de 2013.
M.P.: Alexei Julio Estrada.
[14] Corte Constitucional, Sentencia T-766 de 2008.
M.P.: Marco
Gerardo Monroy Cabra.
[15] Corte Constitucional, Sentencia T-148 de 2011M.P.: Gabriel Eduardo Mendoza.
[16]
Corte Constitucional, Sentencias T-589 de 2007 y
T-766 de 2008. M.P.: Marco Gerardo Monroy Cabra.
[17]
La Corte Constitucional en sentencia
T-117 de 2007, indicó en relación con el concepto de “ratio decidendi”,
que: “i) corresponde a la
regla que aplica el juez en el caso concreto, ii) se determina a través del
problema jurídico que analiza la Corte en relación con los hechos del caso
concreto y
iii) al ser una regla debe ser seguida en todos los casos que se subsuman en la
hipótesis prevista en ella.”
[18]
“Sentencia
T-1317 de 2001.”
[19]
“Sentencia
T-292 de 2006.”
[20] Corte Constitucional, Sentencia T-217 de 2013.
M.P. Alexei Julio Estrada; y Sentencia T-656 de 2011, M.P.
Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
[21]
Corte Constitucional, Sentencia T-1092 de 2007,
M.P. Humberto Sierra Porto
[22]
Corte Constitucional, Sentencia
T-656 de 2011. M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
[23]
Corte Constitucional, Sentencia T-766 de 2008,
M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
[24] Ibídem.
[25] Sobre
el concepto de razonabilidad, esta Corporación en sentencia C-525 de 1995
indicó que ésta, hace referencia a “…un juicio, raciocinio o idea (que) esté conforme con la
prudencia, la justicia o la equidad que rigen para el caso concreto. Es decir,
cuando se justifica una acción o expresión de una idea, juicio o raciocinio por
su conveniencia o necesidad.”. Igualmente, en la misma providencia, esta
Corporación expuso que la racionalidad “…expresa el ejercicio de la razón
como regla y medida de los actos humanos. Es simplemente producto de la esencia
racional del ser humano.”.
[26]
Corte Constitucional, Sentencia C-031 de 1995. Magistrado Ponente: Hernando
Herrera Vergara.
[27]
Corte Constitucional, Sentencia C-822
de 2005. M.P. Manuel José Cepeda.
[28] Corte Constitucional, Sentencia C-071 de 1994. M.P. Alejandro Martínez Caballero.
[29]
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo,
Sección Segunda, Subsección “b”, Consejero Ponente: Gerardo Arenas Monsalve.
Sentencia del 9 de febrero de 2012. Radicado:
68001-23-15-000-2001-01079-02 (2190-10).
[30]
Corte Constitucional, Sentencia C-031 de 1995.
M.P. Hernando Herrera Vergara.
[31]
Artículo 218 de la
Constitución Política.
[32]
Corte Constitucional, Sentencia T-111
de 2009. M.P. Clara Elena Reales Gutiérrez.
[33] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso
Administrativo, Sección Segunda, Subsección “B”, Consejero Ponente: Gerardo
Arenas Monsalve. Bogotá D.C., Sentencia del dieciocho (18) de noviembre de
dos mil diez (2010). Expediente: 250002325000200210342 01.
[34]
Corte Constitucional, Sentencia C-525
de 1995. M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.
[35]
Es pertinente precisar en el concepto de necesidad que se
sugiere a efectos de otorgarle el alcance pretendido al presente documento, el
cual, debe ser entendido como: “aquello a lo que es imposible sustraerse,
faltar o resistir, a efectos de ser” o “aquello en cuya ausencia, es imposible
ser de determinada manera”.
[36]
Al actor se le inició investigación disciplinaria por su
protagonismo en unos escándalos que se llevaron a cabo en las instalaciones del
Hospital Central de la Policía Nacional entre los días
27 y 28 de agosto de 2005, mientras que la decisión de retiro se materializó el
día 18 de octubre siguiente.