C-608-17
Sentencia C-608/17
INSTRUMENTOS PARA FACILITAR Y ASEGURAR LA IMPLEMENTACION Y
DESARROLLO NORMATIVO DEL ACUERDO FINAL PARA LA TERMINACION DEL CONFLICTO Y
CONSTRUCCION DE UNA PAZ ESTABLE Y DURADERA-Procedimiento
legislativo especial para la paz (fast track) y facultades presidenciales para
la paz/INSTRUMENTOS PARA FACILITAR Y ASEGURAR LA IMPLEMENTACION Y DESARROLLO
NORMATIVO DEL ACUERDO FINAL PARA LA TERMINACION DEL CONFLICTO Y CONSTRUCCION DE
UNA PAZ ESTABLE Y DURADERA-Control automático de constitucionalidad a
decreto ley que modifica la Ley 434 de 1998 y se crea el Consejo Nacional de
Paz, Reconciliación y Convivencia/DECRETO LEY QUE MODIFICA LA LEY 434 DE
1998 Y SE CREA EL CONSEJO NACIONAL DE PAZ, RECONCILIACION Y CONVIVENCIA-Resulta
ajustado a la Constitución
En
esta oportunidad, la Corporación determinó que los problemas jurídicos en que
surgían del estudio de constitucionalidad del Decreto Ley 885 de 2017 son: (a)
¿El Decreto referido cumple con los requisitos, formales y de competencia,
dispuestos por la jurisprudencia constitucional para este tipo de actos
normativos? (b) ¿La regulación prevista en este Decreto Ley vulnera la
Constitución? Para abordar y responder estos problemas jurídicos, la Corte
siguió la siguiente metodología. Primero, se determinó el contenido y el
alcance de los requisitos, formales y de competencia, para la expedición de
Decretos Leyes en ejercicio de las facultades dispuestas por el artículo 2 del
Acto Legislativo 1 de 2016. Segundo, se examinó si el Decreto Ley sub examine
cumple con tales requisitos. Tercero, se estudió si para su expedición ha
debido agotarse el requisito relativo a la consulta previa. Finalmente, se
analizó materialmente su articulado, para determinar si está conforme con la
Constitución. De este estudio la Corporación concluyó que el contenido del
Decreto Ley 885 de 2017 se encuentra ajustado a la Constitución y por tanto
decidió declarar su exequibilidad.
FACULTADES PRESIDENCIALES PARA LA PAZ-Características
El artículo 2 del […]
Acto Legislativo [01 de 2016] dispone que [las facultades presidenciales para
la paz] (i) se ejerce[n] “dentro de los 180 días siguientes a la entrada en
vigencia del presente acto legislativo”, y, (ii) no puede[n] “ser utilizada[s]
para expedir actos legislativos, leyes estatutarias, leyes orgánicas, leyes
códigos, leyes que necesitan mayorías calificada o absoluta para su aprobación,
ni para decretar impuestos”. El mismo artículo prevé que los Decretos Leyes
dictados en ejercicio de esta[s] facultad[es] están sometidos a control de
constitucionalidad automático, posterior y único, dentro de los dos meses
siguientes a su expedición. El Acto Legislativo 1 de 2016 fue declarado
exequible en la sentencia C-699 de 2016. En esta sentencia, la Corte concluyó
que la habilitación al Presidente de la República para expedir estos decretos
leyes es constitucional en la medida en que (i) no sustituye el principio de
separación de poderes, (ii) el Congreso conserva su competencia legislativa
general, dado que la habilitación al Presidente es limitada en relación con su
finalidad (facilitar y asegurar la implementación del Acuerdo Final), (iii)
tiene un preciso ámbito temporal de ejercicio (180 días después de la entrada
en vigencia del Acto Legislativo), (iv) solo puede ser utilizada cuando sea
estrictamente necesaria, y, (v) no suprime los controles inter-orgánicos.
CONTROL CONSTITUCIONAL DE DECRETOS LEY DICTADOS EN EJERCICIO
DE FACULTADES PRESIDENCIALES PARA LA PAZ-Carácter
jurisdiccional, automático, participativo y posterior
El
control de constitucionalidad de los decretos leyes expedidos con fundamento en
el artículo 2 del Acto Legislativo 1 de 2016 es: (i) jurisdiccional, en la
medida en que es un control jurídico de constitucionalidad a cargo de la Corte
Constitucional[21]; (ii) automático, porque se activa con el envío del Decreto
Ley por el Presidente de la República; (iii) posterior, por cuanto se realiza
después de su expedición; (iv) participativo, dado que cualquier ciudadano
puede intervenir en el proceso de constitucionalidad; (v) único, en virtud del
principio de cosa juzgada constitucional; (vi) formal, en tanto verifica que el
Decreto Ley cumpla con los requisitos de procedimiento y competencia, y (vii) material,
porque implica un análisis constitucional de fondo de su articulado. Además,
este control de constitucionalidad parte de dos presupuestos. Primero, su
objetivo es, como en todos los demás asuntos, garantizar la supremacía e
integridad de la Constitución. Segundo, parte del reconocimiento de que los
actos normativos objeto de control son producto del ejercicio de una especial
habilitación legislativa al Presidente en el contexto y para lograr los
objetivos propios de la transición política.
FACULTADES PRESIDENCIALES PARA LA PAZ-Control de constitucionalidad de decretos con fuerza de ley
expedidos en virtud del Acto Legislativo 01 de 2016
La
Corte Constitucional ha diseñado una metodología para ejercer control de
constitucionalidad a los Decretos Leyes expedidos con fundamento en el artículo
2 del Acto Legislativo 1 de 2016. La aplicación de esta metodología por parte
de la Corte no ha sido del todo uniforme; es posible identificar ciertas
variaciones en relación con: (i) su esquema, (ii) las denominaciones de los
requisitos, y (iii) el orden de su análisis. A pesar de estas variaciones
formales, la Corte resalta que esta metodología y su aplicación en estas
sentencias de control de constitucionalidad se ha fundado en (i) idénticas
premisas normativas, (ii) consideraciones análogas en relación con el carácter
excepcional, temporal y limitado de estos decretos leyes, y (iii) en requisitos
y conceptos materialmente equivalentes.
DECRETOS LEY DICTADOS EN EJERCICIO DE FACULTADES
PRESIDENCIALES PARA LA PAZ-Requisitos formales
A partir de las
sentencias C-174 y C-224, ambas de 2017, la Corte Constitucional ha señalado
que los decretos leyes expedidos con fundamento en el artículo 2 del Acto
Legislativo 1 de 2016 deben cumplir con los siguientes requisitos formales: (i)
que sea adoptado por el Presidente de la República y el Ministro o Director de
Departamento Administrativo del ramo correspondiente, (ii) que el título
corresponda al contenido, (iii) que se invoque expresamente la facultad que se
ejerce, y, finalmente, (iv) que esté motivado.
FACULTADES PRESIDENCIALES PARA LA PAZ-Competencia gubernamental
El Decreto Ley deberá
estar suscrito por el Presidente de la República y el Ministro o Director de
departamento administrativo del ramo correspondiente. Si bien el artículo 2 del
Acto Legislativo dispone literalmente que se trata de una facultad del
Presidente de la República, a partir de la sentencia C-160 de 2017, la Corte ha
señalado que, habida cuenta de su carácter gubernamental, estos Decretos Leyes
deben ser suscritos por el Presidente de la República y el Ministro o Director
de Departamento Administrativo del ramo correspondiente. Esta exigencia se ha
justificado en lo previsto por el artículo 115 de la Constitución Política.
DECRETOS LEY DICTADOS EN EJERCICIO DE FACULTADES
PRESIDENCIALES PARA LA PAZ-Título debe
corresponderse con el contenido
El Decreto Ley debe
tener un título que corresponda a su contenido. El artículo 169 de la
Constitución prevé que “el título de las leyes deberá corresponder precisamente
a su contenido”. Según la sentencia C-174 de 2017, habida cuenta de su fuerza
material de Ley y de la habilitación legislativa extraordinaria con base en la
cual son expedidos, los Decretos Leyes de que trata el artículo 2 del Acto
Legislativo 1 de 2016 deben cumplir con los requisitos previstos en la
Constitución para las leyes, siempre que le sean compatibles. Pues bien, entre
estos requisitos está tener un título que se corresponda con su contenido.
DECRETOS LEY DICTADOS EN EJERCICIO DE FACULTADES
PRESIDENCIALES PARA LA PAZ-Invocación expresa de
la facultad prevista en el Acto Legislativo 01 de 2016
El Decreto Ley debe
invocar expresamente la facultad prevista en el artículo 2 del Acto Legislativo
1 de 2016. Este requisito, incluido en la sentencia C-174 de 2017, se estima
necesario por esta Corte para precisar, de manera inequívoca, la naturaleza
normativa de este tipo de actos y, de contera, su competencia para ejercer el
control de constitucionalidad que le corresponde.
FACULTADES PRESIDENCIALES PARA LA PAZ-Motivación
El Decreto Ley debe
tener una motivación suficiente. Así, debe cumplir con una carga argumentativa
que permita justificar, de un lado, el uso de la habilitación legislativa
extraordinaria, y del otro, la adopción de las medidas que contiene.
DECRETOS EXPEDIDOS EN VIRTUD DE LAS FACULTADES PRESIDENCIALES
PARA LA PAZ-Requisitos de competencia
Según
la jurisprudencia constitucional, estos Decretos Leyes [expedidos en virtud de
las facultades conferidas por el artículo 2 del Acto Legislativo 01 de 2016]
deben cumplir con los siguientes requisitos de competencia: (i) la
temporalidad; (ii) que no verse sobre algún asunto o tipo de acto normativo
expresamente excluido de su competencia; (iii) la conexidad objetiva, estricta
y suficiente; y, finalmente, (iv) la necesidad estricta.
FACULTADES PRESIDENCIALES PARA LA PAZ-Temporalidad/FACULTADES
PRESIDENCIALES PARA LA PAZ-Término contenido en el artículo 2 del Acto
Legislativo 01 de 2016 debe ser contabilizado en días calendario
El
decreto debe ser expedido dentro del término de 180 días después de la entrada
en vigencia del Acto Legislativo 1 de 2016. Al respecto, en la sentencia C-160
de 2017, la Corte determinó que el proceso de refrendación popular del Acuerdo
Final concluyó en el Congreso de la República, “mediante la aprobación
mayoritaria de las proposiciones 83 y 39 del 29 y 30 de noviembre de 2016,
respectivamente, y mediante la exposición de motivos que dio lugar a la Ley
1820 de 2016 y en el artículo 1 de esta normativa” y, por lo tanto, “debe
entenderse que el término de 180 días de vigencia de las facultades
legislativas para la paz comenzó a contarse a partir del 1 de diciembre de
2016”. En la sentencia C-331 de 2017, habida cuenta de que las facultades del
Presidente para la Paz pueden ser ejercidas en días hábiles y en días no
laborales, la Corte concluyó que este término debía contarse en días calendario
y, en consecuencia, “las facultades legislativas para la paz solo podrán ser
ejercidas hasta el día 29 de mayo de 2017”.
FACULTADES PRESIDENCIALES PARA LA PAZ-Asuntos
expresamente excluidos
El
Decreto Ley expedido con fundamento en la facultad presidencial para la paz no
puede versar sobre algún asunto o tipo de acto normativo expresamente excluido.
En este sentido, el propio artículo 2 del Acto Legislativo 1 de 2016 dispuso
que las facultades allí previstas no podían ser utilizadas para expedir actos
legislativos, leyes estatutarias, leyes orgánicas, leyes códigos, leyes que
necesitan mayorías calificadas o absolutas, ni para decretar impuestos.
FACULTADES PRESIDENCIALES PARA LA PAZ-Requisito de conexidad objetiva
La
conexidad objetiva implica que entre el Acuerdo Final y la materia del Decreto
Ley exista un vínculo cierto, verificable y específico. Por esta razón,
mediante estos decretos leyes no es posible regular materias ajenas al Acuerdo
Final, que carezcan de relación con su contenido, o que excedan el límite de
los asuntos allí previstos.
FACULTADES PRESIDENCIALES PARA LA PAZ-Requisito
de conexidad estricta o juicio de finalidad/FACULTADES PRESIDENCIALES PARA
LA PAZ-Valoración de la conexidad estricta
La
conexidad estricta, por su parte, exige que exista un vínculo directo entre el
Decreto Ley y un aspecto específico y concreto del Acuerdo Final, esto es, que
el primero sea un instrumento para alcanzar el fin dispuesto en el Acuerdo
Final. Habida cuenta de la generalidad de los puntos que contiene el Acuerdo
Final, esta Corte ha establecido que el vínculo con el Decreto Ley no puede ser
etéreo, abstruso ni accidental; por el contrario, se requiere de una relación
directa, cierta y precisa, entre la regulación del Decreto Ley y el Acuerdo
Final. La valoración de la conexidad estricta se realiza en dos niveles, a
saber: (i) externo, esto es, la identificación del contenido específico del
Acuerdo que se pretende implementar normativamente por medio del Decreto Ley, y
(ii) interno, es decir, la identificación del vínculo concreto entre la
regulación del Decreto Ley y el Acuerdo Final, para lo cual se verifica la
relación entre las motivaciones y su articulado.
FACULTADES PRESIDENCIALES PARA LA PAZ-Requisito
de conexidad suficiente
La
conexidad suficiente implica que el vínculo antes demostrado baste por sí solo,
de manera indiscutible y sin necesidad de colaterales o accesorios desarrollos
argumentativos, para evidenciar la relación entre el contenido del Decreto Ley
y el Acuerdo Final.
FACULTADES PRESIDENCIALES PARA LA PAZ-Requisito
de necesidad estricta
La
necesidad estricta es consecuencia del carácter excepcional y limitado de la
habilitación normativa al Presidente de la República para expedir normas con
fuerza material de Ley. El Acto Legislativo 1 de 2016 no distingue
materialmente las competencias del legislador ordinario, previstas en su artículo
1, y la facultad presidencial para la paz, creada en su artículo 2, ni tampoco
contiene regla alguna que permita distinguir las competencias del uno o del
otro por defecto. No obstante, desde la sentencia C-699 de 2016, la Corte ha
establecido que el carácter extraordinario de esta habilitación legislativa al
Presidente exige que el Gobierno fundamente que el decreto ley es un medio
idóneo y que, por lo tanto, no resulta procedente recurrir al trámite
legislativo ordinario o al trámite legislativo ordinario previsto por el
artículo 1 del Acto Legislativo 1 de 2016, por cuanto, por ejemplo, (i) la
materia que se regula no exige mayor deliberación democrática habida cuenta,
por ejemplo, de su carácter técnico; (ii) se trata de un asunto meramente instrumental;
(iii) tiene por objeto adoptar medidas de estabilización normativa de corto
plazo, o (iv) se necesita adoptar la regulación sub examine de manera urgente e
imperiosa para la efectiva implementación del acuerdo. Según la jurisprudencia
constitucional, a la luz de tales criterios, le corresponde a esta Corte
determinar si la escogencia del Decreto Ley como vía para regular una
determinada materia resulta razonable para la implementación normativa de la
transición política. Este estándar de razonabilidad permite justamente
articular la naturaleza excepcional y limitada de la habilitación legislativa
extraordinaria, de un lado, y la implementación normativa, oportuna y adecuada
del Acuerdo Final, del otro.
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD-Particularidades
en contexto de justicia transicional/CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD-Intensidad
en contexto de justicia transicional
La
Corte advierte que determinar la intensidad del control constitucional en un
contexto de justicia transicional supone tener en cuenta que cuando la
exequibilidad de una medida dependa del resultado de una ponderación entre los
principios constitucionales en que ella se fundamente, por una parte, y los
principios constitucionales que ella limite, por otra, el principio constitucional
y derecho fundamental a la paz suma su peso a aquellos. Por efecto de esta
adición, en un contexto de justicia transicional pueden resultar exequibles
algunas medidas que de ordinario –es decir, sin el efecto del principio y
derecho a la paz- serían inexequibles. Desde luego, dado que los propósitos
transicionales son temporales, debe entenderse que así también es la naturaleza
del efecto del principio y derecho a la paz en la ponderación. Por tanto,
cuantas más previsiones incluyan las medidas transicionales para ajustarse al
estándar ordinario de constitucionalidad –es decir, el que resulta de la
ponderación entre principios sin incluir el principio y derecho a la paz–
tantas más razones habrá para considerarlas exequibles. Asimismo, en un contexto
de justicia transicional, cuando resulte justificado, la Corte Constitucional
puede flexibilizar la intensidad de su control en lo que concierne a la
fiabilidad de las consideraciones empíricas asociadas a la idoneidad y
necesidad de las medidas transicionales. En este sentido, el Legislador
transicional disfruta de un margen de acción que, aunque no es ilimitado, sí le
otorga una competencia más amplia para elegir entre los diversos medios
alternativos disponibles para conseguir los fines de la transición.
CONSULTA PREVIA-Derecho fundamental/CONSULTA
PREVIA-Carácter obligatorio/CONSULTA PREVIA-Afectación directa/CONSULTA
PREVIA-Ámbito de aplicación/CONSULTA PREVIA-Contenido y alcance
La jurisprudencia constitucional ha reconocido que la
consulta previa es un derecho fundamental de las comunidades indígenas,
tribales, afro-descendientes, raizales y del pueblo rom. Este reconocimiento
tiene como fundamento normativo el Convenio 169 de la Organización
Internacional del Trabajo, el cual integra el bloque de constitucionalidad en
sentido estricto, así como los derechos de participación, reconocimiento y
protección de la diversidad étnica y cultural de tales comunidades, previstos
por la Constitución Política. En atención a lo dispuesto por el artículo 6.1
(a) del citado Convenio, la Corte ha señalado que la consulta previa es
obligatoria, siempre que se demuestre una “afectación directa” a los sujetos
titulares de este derecho, es decir, a las comunidades indígenas, tribales,
afro-descendientes, raizales y al pueblo rom. Además, en la sentencia C-389 de
2016, la Corte señaló que (i) la consulta previa tiene por objetivo alcanzar el
consentimiento previo, libre e informado de estas comunidades sobre medidas que
las afecten (esto es, normas, políticas, planes, programas, etc.); (ii) la
afectación que da lugar a la obligatoriedad de la consulta previa debe ser
directa, que no accidental o circunstancial, es decir, de una entidad que
altere “el estatus de la persona o de la comunidad, bien sea porque le impone
restricciones o gravámenes, o, por el contrario, le confiere beneficios”; y
(iii) el principio de buena fe debe guiar la
actuación de las partes, condición imprescindible para su entendimiento y
confianza y, por lo tanto, para la eficacia de la consulta. En esta sentencia, la Corte también
concluyó que (iv) por medio de las consultas se debe asegurar una
participación activa
y efectiva de los pueblos interesados. “Que la participación
sea activa significa
que no equivale a la simple notificación a los pueblos interesados o a la
celebración de reuniones informativas, y que sea efectiva, indica que su punto de vista debe tener
incidencia en la decisión que adopten las autoridades concernidas”.
CONSULTA
PREVIA-No constituye derecho de veto de las comunidades
La consulta constituye un proceso de diálogo entre iguales;
no constituye, por lo tanto, un derecho de veto de las comunidades
destinatarias del Convenio 169 de la OIT.
CONSULTA
PREVIA-Características
Corte ha resaltado que […] “la consulta [previa] debe ser
flexible, de manera que se adapte a las necesidades de cada asunto, y a la
diversidad de los pueblos indígenas y las comunidades afrodescendientes”; […] debe ser
previa a la medida objeto de examen; […] es obligatorio que los Estados definan
junto con las comunidades el modo de realizarla (pre consulta o consulta de la
consulta); […] “debe adelantarse con los representantes legítimos del pueblo o
comunidad concernida”; y, […] si no se llega a acuerdo alguno, “las decisiones
estatales deben estar desprovistas de arbitrariedad, aspecto que debe
evaluarse a la luz de los principios de razonabilidad y proporcionalidad”; y
[…] según la naturaleza de la medida, “es obligatorio realizar estudios sobre
su impacto ambiental y social”.
POLITICA DE PAZ, RECONCILIACION, CONVIVENCIA Y NO
ESTIGMATIZACION-Definición
El
artículo 1 del Decreto Ley 885 de 2017 define la expresión “política de paz,
reconciliación, convivencia y no estigmatización” y, para ello, reitera, en
términos generales, la definición prevista en el artículo 1 de la Ley 434 de
1998. Así, define esta política (i) como de Estado, permanente y participativa;
(ii) que se estructura con la colaboración, coordinada y armónica, de todos los
órganos del Estado y la sociedad civil; (iii) que transciende los periodos
gubernamentales; y (iv) que refleja la complejidad nacional. Este artículo
también dispone que cada gobierno propenderá por el cumplimiento de “los fines,
fundamentos y responsabilidades del Estado” en relación con la paz, la
reconciliación, la convivencia y la no estigmatización.
POLITICA DE PAZ, RECONCILIACION, CONVIVENCIA Y NO
ESTIGMATIZACION-Fines
Además,
el artículo 1 del Decreto Ley [885 de 2017] señala los fines de dicha política,
a saber: (i) avanzar en la construcción de una cultura de reconciliación,
convivencia, tolerancia y no estigmatización; (ii) promover un lenguaje y
comportamiento de respeto y dignidad en el ejercicio de la política y la movilización
social, y, (iii) generar las condiciones para fortalecer el reconocimiento y la
defensa de los derechos constitucionales.
POLITICA DE PAZ, RECONCILIACION, CONVIVENCIA Y NO
ESTIGMATIZACION-Definición y finalidades resultan ajustadas a la Carta
La
definición de política de paz, reconciliación, convivencia y no
estigmatización, así como sus finalidades incluidas en el artículo 1 del
Decreto Ley 885 de 2017, son compatibles con la Constitución. Esta premisa se
funda particularmente en tres razones. Primera, desde temprana jurisprudencia
la Corte ha reconocido una amplia libertad de configuración al Legislador en la
escogencia de los mecanismos tendientes a la solución del conflicto armado en
Colombia. Bajo esta premisa, la Corte encuentra que tanto la definición de esta
política como sus finalidades previstas en esta disposición son ejercicios
razonables de esta libertad de configuración. Segunda, la definición de la
política de paz, reconciliación, convivencia y no estigmatización, así como sus
finalidades, son desarrollos del fin del Estado relativo a asegurar la
convivencia pacífica y del derecho a la paz previstos por el preámbulo y por
los artículos 2 y 22 de la Constitución Política. A partir de estos referentes,
la Corte ha señalado que la paz es a su vez, “(i) un valor fundante y sustento
de los derechos fundamentales; (ii) un fin esencial que irradia el ordenamiento
jurídico; (iii) un principio que rige las actuaciones de las autoridades
públicas; y (iv) un derecho y deber de todos los habitantes y las autoridades
del Estado”. Tercera, las finalidades que persigue la política de paz,
reconciliación, convivencia y no estigmatización son indispensables, en su
condición de cometidos de la transición política, de un lado, y de fines
esenciales de la Constitución Política de 1991, del otro. En efecto, la
convivencia pacífica, la tolerancia, la no estigmatización, el respeto por la
dignidad, la protección del ejercicio de la política y la movilización social,
así como la defensa de los derechos fundamentales, además de fines de la
política de paz, en los términos del artículo 1 del Decreto Ley 885 de 2017,
son todos principios fundamentales de la Constitución Política.
CONSEJO NACIONAL Y CONSEJOS TERRITORIALES DE PAZ,
RECONCILIACION Y CONVIVENCIA-Principios orientadores
El artículo 2 del
Decreto Ley [885 de 2017] incluye dentro de los principios que orientan el
Consejo Nacional y los Consejos Territoriales de Paz, Reconciliación y
Convivencia, los siguientes: (i) participación, (ii) enfoque territorial, y,
(iii) enfoque diferencial. El primero exige la participación democrática de los
ciudadanos, “el compromiso de la sociedad y la concertación de las políticas y
estrategias para su consecución”, en un marco de pluralismo político, debate
democrático y “participación especial de mujeres, jóvenes y demás sectores
excluidos de la política”. El segundo implica que la política de paz incorpore
un reconocimiento a la diversidad, a las características territoriales y
poblacionales de las distintas regiones y comunidades, así como un
entendimiento diferenciado del conflicto armado en los distintos territorios.
El tercero dispone que la política de paz cuente con un enfoque diferencial de
“género, mujer, edad, grupos étnicos y condición de discapacidad”, con especial
énfasis en mujeres, niños, niñas y adolescentes.
CONSEJO NACIONAL DE PAZ, RECONCILIACION Y CONVIVENCIA-Principios orientadores constituyen desarrollos concretos de
principios constitucionales
La Corte advierte que
[los] tres principios del CNPRC [Consejo Nacional de Paz, Reconciliación y
Convivencia] son desarrollos concretos de principios constitucionales. Primero,
la participación, a la luz del cual la Corte ha señalado que “la democracia
garantiza que las decisiones más importantes dentro del Estado se tomen por
parte del cuerpo de ciudadanos, la participación profundiza y desarrolla el
principio democrático a través de la especificación de aquellos mecanismos o
aquellas vías por las cuales los ciudadanos podrán hacerse partícipes del
proceso decisorio”. Así las cosas, la participación, en los términos previstos
en el artículo 2 del Decreto Ley sub examine, en el marco del CNPRC, es un
desarrollo concreto del principio constitucional de participación. Segundo, los
enfoques territorial y diferencial previstos en la misma disposición suponen el
reconocimiento de características, particularidades y necesidades de las
distintas comunidades, regiones o grupos de sujetos, el cual resulta altamente
compatible con la Constitución Política, en especial con el reconocimiento a la
diversidad y sus deberes de protección especial de los sujetos en condiciones
de debilidad manifiesta. En los términos del artículo 2 del Decreto Ley sub
examine, la Corte estima razonable que dichos principios orienten al CNPRC, en la
medida en que constituyen desarrollos concretos de los principios
constitucionales antes mencionados.
CONSEJO NACIONAL DE PAZ, RECONCILIACION Y CONVIVENCIA-Definición
El artículo 3 del
Decreto Ley 885 de 2017 reitera, en términos generales, la definición del
Consejo Nacional de Paz prevista por el artículo 3 de la Ley 434 de 1998. En
este sentido, lo define como (i) un “órgano asesor y consultivo del Gobierno
Nacional”, (ii) con participación de la sociedad civil, y (iii) con el mandato
de facilitar la colaboración armónica de las entidades y órganos del Estado,
para lo cual otorgará “prioridad a las alternativas políticas de negociación
del conflicto armado interno, en orden a alcanzar relaciones sociales que
aseguren una paz integral”. El inciso 1 del artículo 1 del Decreto Ley
incorpora un mandato nuevo para este órgano consistente en “generar una cultura
de reconciliación, tolerancia, convivencia y no estigmatización”.
CONSEJO NACIONAL DE PAZ, RECONCILIACION Y CONVIVENCIA-Participación de la sociedad civil persigue fines imperiosos
En ejercicio de la
amplia libertad de configuración que le corresponde al Legislador en esta
materia, nada obsta para que disponga, tal como lo hace en el artículo sub
examine [artículo 3º, Decreto Ley 885 de 2017], que dicho órgano tendrá
participación de la sociedad civil. Es más […]  la promoción de la
participación amplia y extendida de la sociedad civil en instancias asesoras y
consultoras, como la que se examina, persigue fines constitucionales imperiosos
que la justifican. Además de materializar la participación y “facilitar la
participación de todos en las decisiones que los afectan y en la vida
económica, política, administrativa y cultural de la Nación”, prevista por el
artículo 2 de la Constitución Política de 1991, la Corte Constitucional ha
señalado que garantizar la participación ciudadana en este tipo de órganos
optimiza la democracia y el derecho de los ciudadanos a participar en la
conformación, ejercicio y control del poder público.
CONSEJO NACIONAL DE PAZ, RECONCILIACION Y CONVIVENCIA-Misiones propenden por el logro y mantenimiento de la paz,
una cultura de reconciliación y tolerancia; y la facilitación de la
colaboración armónica entre las actividades y los órganos del Estado
Las misiones que prevé
el artículo 1 del Decreto Ley 885 de 2017 para el CNPRC tampoco despiertan
dudas de constitucionalidad. Por el contrario, propender por el logro y
mantenimiento de la paz, generar una cultura de reconciliación, tolerancia y
convivencia y no estigmatización, así como facilitar la colaboración armónica
entre las actividades y los órganos del Estado, dando prioridad a las
alternativas políticas de negociación del conflicto armado interno, no solo son
fines importantes dentro de la transición política, sino que constituyen, en sí
mismos, cometidos imperiosos fijados en la propia Constitución Política de
1991. En este sentido, lejos de lo sostenido por la intervención del Colectivo
de Abogados, las misiones del CNPRC, previstas en el artículo 1 del Decreto Ley
885 de 2017, son desarrollos concretos del derecho a la paz (art. 22 de la CP),
el principio de igualdad (art. 13 de la CP), la convivencia pacífica (preámbulo
y arts. 2 y 95.4 de la CP) y el principio de colaboración armónica (art. 113 de
la CP), entre muchos otros.
CONSEJO NACIONAL DE PAZ, RECONCILIACION Y CONVIVENCIA-Admisibilidad constitucional de esta nueva
denominación
El segundo inciso del
artículo 1 del Decreto Ley 885 de 2017 incorpora una disposición nueva que
cambia la denominación del Consejo Nacional de Paz, inicialmente prevista por
la Ley 434 de 1998, por Consejo Nacional de Paz, Reconciliación y Convivencia,
propia del Decreto Ley sub examine. Este cambio de nombre del órgano también se
incluye en el artículo 11 del Decreto Ley. Al respecto, la Corte no advierte
reparo de constitucionalidad alguno en relación con el cambio de nombre de este
órgano. Por el contrario, encuentra al menos dos razones que justifican su
constitucionalidad. Primero, la Corte estima razonable que el Legislador
extraordinario hubiere optado por incluir las palabras “Reconciliación y
Convivencia” dentro del nombre de este órgano, las cuales describen, de manera
apropiada, su nuevo diseño institucional. En este sentido, este cambio de
nombre resulta razonable por cuanto da cuenta, de forma adecuada, de la nueva
estructura, composición, mandatos y funciones de este Consejo. Segundo, la
Corte encuentra razonable y constitucionalmente plausible no solo el cambio en
la denominación de este órgano, sino también la filosofía que lo inspiró.
Habida cuenta del compromiso de la creación del “Consejo Nacional para la
Reconciliación y Convivencia” previsto expresamente por el Acuerdo Final para
la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera,
el Gobierno Nacional optó por la reforma y adecuación institucional de un
órgano ya existente (el Consejo Nacional de Paz, creado mediante la Ley 434 de
1998), que no por la creación de un nuevo órgano. Esta decisión se fundó, según
lo expresó la Presidencia de la República, en los principios de “profundización
de la democracia” y “construir sobre lo construido” previstos en el Acuerdo
Final. En tales términos, para esta Corte, el cambio de nombre descrito resulta
constitucionalmente admisible en la medida en que se funda en un ejercicio de
diseño institucional inspirado en el principio constitucional de eficiencia
administrativa, del cual se deriva el mandato de aprovechamiento racional de
los recursos e institucionalidad existentes.
CONSEJO NACIONAL DE PAZ, RECONCILIACION Y CONVIVENCIA-Composición materializa principios constitucionales como
participación y deliberación
La composición del
CNPRC está prevista por el artículo 4 del Decreto Ley 885 de 2017. La Corte
verifica que con este artículo: (i) se aumenta la participación, por número de
representantes, de varias entidades y organizaciones incluidas en el artículo 4
de la Ley 434 de 1994, como el Senado de la República, los Concejos Municipales
y las Asambleas Departamentales; (ii) se incluye a otros funcionarios, tales
como el Presidente de la República y el Ministro de Educación, así como los
delegados de los Ministros enlistados; (iii) se aumenta, de manera
considerable, la participación de las organizaciones de la sociedad civil:
desde empresariales y de producción hasta grupos de defensa y protección de
derechos humanos, minorías étnicas y raciales, víctimas, población LGBTI y
ambientalistas, entre muchas otras; y, (iv) dentro de las organizaciones de la
sociedad civil, se incluye a un representante del partido o movimiento político
que surja del tránsito de las FARC-EP a la actividad política legal. Al
respecto, la Corte advierte que la composición del CNPRC no genera reproche
alguno de constitucionalidad. Por el contrario, (i) la ampliación del listado
de funcionarios y organizaciones que integran este órgano y (ii) en particular,
la extensión de la participación a múltiples y diversas organizaciones de la
sociedad civil resultan constitucionalmente plausibles en la medida en que
materializan los principios constitucionales de participación y deliberación.
Sobre este particular, la Corte ha reconocido que “la adopción de normas que
establecen una institucionalidad específica para la promoción de la
participación cuenta con un apoyo constitucional directo. En efecto, la
protección efectiva de los derechos de participación reconocidos en la Carta
Política exige la concreción normativa y fáctica de posibilidades
institucionales para su realización (…) constituye una forma de optimizar no
solo el principio de la democracia sino el derecho subjetivo a participar en la
conformación, ejercicio y control del poder público.
CONSEJO NACIONAL DE PAZ, RECONCILIACION Y CONVIVENCIA-Admisibilidad constitucional de su composición
Para esta Corte, tan
amplia participación en el CNPRC se ajusta a la Constitución, en la medida en
que (i) garantiza que este órgano sea un escenario plural, diverso e incluyente
de debate y deliberación sobre la política de paz; y (ii) materializa la participación
de la sociedad civil en esta instancia asesora y consultora del Gobierno
Nacional. En este sentido, la Corte Constitucional concluyó que “la creación de
un órgano asesor del Gobierno con una amplia participación ciudadana y que
deberá reunirse periódicamente asegura la vigencia de  un escenario plural para
debatir las más importantes cuestiones en relación con la forma de profundizar
la democracia en el sistema constitucional vigente (…) permite un adecuado
diálogo no solo entre las diferentes entidades nacionales y territoriales sino
también entre diversos representantes de las organizaciones sociales”.
CONSEJO NACIONAL DE PAZ, RECONCILIACION Y CONVIVENCIA-Periodicidad de reuniones y posibilidades de convocar a
sesiones extraordinarias
El artículo 4 del
Decreto Ley determina que el CNPRC se reunirá (i) cada tres meses, (ii) cuando
el Presidente de la República, la Secretaría Técnica o el 40 % de los miembros
que conforman el Consejo convoquen a reuniones extraordinarias, o (iii) cuando
las circunstancias lo aconsejen, o la conveniencia pública lo exija. Además,
prevé que, en el caso de los funcionarios públicos, la inasistencia sin justa
causa a las reuniones del Consejo será causal de mala conducta. Para la Corte,
las reglas sobre el funcionamiento del CNPRC no dan lugar a cuestionamiento de
constitucionalidad alguno. La periodicidad de las reuniones del CNPRC, esto es,
que se reúna cada tres meses, garantiza la permanencia, la regularidad y el
seguimiento del ejercicio de las funciones de este órgano. Por su parte, la
posibilidad de que el Presidente de la República, la Secretaría Técnica o el 40
% de los miembros convoquen a sesiones extraordinarias, así como la reunión del
Consejo siempre que las circunstancias lo aconsejen o la conveniencia lo exija,
le permiten a este órgano ejercer sus funciones sin limitación temporal para
sus reuniones. En tales términos, estas medidas y sus correspondientes
finalidades no resultan contrarias a la Constitución.
INASISTENCIA INJUSTIFICADA DE FUNCIONARIOS PUBLICOS A
SESIONES DEL CONSEJO NACIONAL DE PAZ, RECONCILIACION Y CONVIVENCIA CONSTITUTIVA
DE CAUSAL DE MALA CONDUCTA-Idoneidad, necesidad y
proporcionalidad de la medida
A juicio de esta Corte,
la […] disposición, según la cual la inasistencia, sin justa causa, de los
funcionarios públicos a las reuniones del Consejo será causal de mala conducta
es (i) idónea, para asegurar su efectiva participación en dicho Consejo; (ii)
necesaria, por cuanto es la medida que mejor permite alcanzar esta finalidad
sin sacrificar derechos de los funcionarios; y, por último, (iii) proporcional,
dado que, por un lado, trae consigo un alto grado de satisfacción de la
participación de los funcionarios públicos que integran el CNPRC, y, por el
otro, no reporta sacrificio alguno de derechos. En estos términos, esta medida
no amerita reproche de constitucionalidad.
CONSEJO NACIONAL DE PAZ, RECONCILIACION Y CONVIVENCIA-Órgano asesor y consultor
COMITE NACIONAL DE PAZ, RECONCILIACION Y CONVIVENCIA-Composición
El artículo 7 del
Decreto Ley señala que el CNPRC designará un Comité Nacional de Paz,
Reconciliación y Convivencia de entre sus propios miembros, el cual estará
compuesto por trece (13) de ellos, de los cuales al menos siete (7) serán representantes
de las organizaciones de la sociedad civil, tres (3) de los organismos del
Estado, y los tres (3) restantes de libre escogencia de quienes integran el
CNPRC. Este artículo dispone también que (i) se garantizará la participación de
mujeres, (ii) la elección de los miembros del Comité se regulará en el
reglamento del Consejo, y, (iii) los particulares que ejerzan las funciones del
Comité estarán sometidos a control por parte del Ministerio Público.
SECRETARIA TECNICA DEL CONSEJO NACIONAL DE PAZ,
RECONCILIACION Y CONVIVENCIA-Composición y funciones
El artículo 8 del
Decreto Ley [885 de 2017] regula la Secretaría Técnica del CNPRC, para lo cual
modifica el artículo 10 de la Ley 434 de 1998. Esta Secretaría será ejercida
por dos representantes del Consejo, uno será la Oficina del Alto Comisionado
para la Paz de la Presidencia de la República y, el otro, un representante de
la sociedad civil elegido por el Comité Nacional. Las funciones de esta
Secretaria Técnica no fueron modificadas por el Decreto Ley. En este sentido,
sus funciones son: (i) coordinar, canalizar y acompañar el desarrollo e
implementación de los acuerdos, disposiciones, proyectos y sugerencias que
emanen del Consejo; (ii) desarrollar y promover la coordinación
interinstitucional; y, (iii) las demás que le asigne el Consejo.
CONSEJOS DEPARTAMENTALES O MUNICIPALES DE PAZ-Creación y denominación
El artículo 10 del
Decreto Ley 885 de 2017 modifica el artículo 13 de la Ley 434 de 1998. Con esta
modificación, este artículo (i) autoriza a las Asambleas Departamentales y a
los Concejos Municipales a crear, por iniciativa del Gobernador o del Alcalde,
respectivamente, los Consejos Departamentales o Municipales de Paz; (ii)
dispone que, por medio de los mecanismos de participación, los ciudadanos
podrán promover la creación de tales Consejos; y, finalmente, (iii) señala que
estos órganos también se denominan Consejos Territoriales de Paz,
Reconciliación y Convivencia.
Referencia:
Expediente RDL-020
Revisión de constitucionalidad del Decreto Ley No. 885 de 26
de mayo de 2017, “Por medio del cual se modifica la Ley 434 de 1998 y se
crea el Consejo Nacional de Paz, Reconciliación y Convivencia”.
Magistrado Ponente:
CARLOS
BERNAL PULIDO
Bogotá, D.C., tres (3) de octubre de dos mil diecisiete
(2017).
La Sala Plena de la Corte
Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales, en especial
de la prevista en el artículo 2 del Acto Legislativo 1 de 2016 y en el Decreto
Ley 121 de 2017, y cumplidos todos los requisitos, así como el trámite
dispuesto por el Decreto 2067 de 1991, profiere la siguiente:
SENTENCIA
I.
ANTECEDENTES
1.
En ejercicio de las facultades constitucionales previstas por
el artículo 2 del Acto Legislativo 1 de 2016, el Presidente de la República
profirió el Decreto Ley 885 de 26 de mayo de 2017, “Por medio del cual se
modifica la Ley 434 de 1998 y se crea el Consejo Nacional de Paz,
Reconciliación y Convivencia”.
2.
Mediante el oficio de treinta (30) mayo de 2017, la
Secretaria Jurídica de la Presidencia de la República remitió copia auténtica
de este Decreto Ley a la Presidencia de la Corte Constitucional[1].
3.
En el sorteo realizado en la Sesión Extraordinaria de la Sala
Plena realizada el treinta (30) mayo de 2017, el presente asunto fue repartido
al Despacho del Magistrado Ponente de esta Sentencia.
4.
Mediante el auto de 5 de junio de 2017[2], el
Magistrado Sustanciador asumió conocimiento del asunto; ofició a la Secretaria
Jurídica de la Presidencia de la República para que remitiera la memoria
justificativa de este Decreto Ley y su correspondiente Estudio de Impacto
Normativo, así como para que respondiera dieciséis (16) preguntas formuladas en
el mismo auto; ordenó correr traslado al Procurador General de la Nación para
que rindiera su concepto de rigor, con posterioridad a la recepción de las
pruebas ordenadas; y, finalmente, invitó a múltiples entidades públicas,
organizaciones no gubernamentales, universidades y centros académicos a
participar en el presente asunto.
5.
Por medio del auto de 14 de junio de 2017, el Magistrado
Sustanciador reiteró a la Presidencia de la República la solicitud relativa a
la remisión de la memoria justificativa del Decreto Ley y su correspondiente
Estudio de Impacto Normativo[3].
Este requerimiento fue atendido por la Secretaria Jurídica de la Presidencia de
la República mediante el oficio de 16 de junio de 2017[4].
6.
Finalmente, tras recibir tales documentos, en el auto de 23
de junio de 2017, el Magistrado Sustanciador reiteró su orden de correr
traslado al Procurador General de la Nación, fijar en lista el asunto y ordenar
a la Secretaria General surtir las invitaciones a participar en el proceso de
la referencia[5].
I.
TEXTO DEL DECRETO LEY OBJETO DE CONTROL
“MINISTERIO DEL
INTERIOR
DECRETO LEY NUMERO 885
DE 26 DE MAYO DE 2017
''Por medio del cual se
modifica la Ley 434 de 1998 y se crea el Consejo Nacional de Paz, Reconciliación
y Convivencia"
EL PRESIDENTE DE LA
REPÚBLICA DE COLOMBIA
en ejercicio de las
facultades conferidas por el artículo 2º del Acto Legislativo número 01 de
2016, "por medio del cual se establecen instrumentos jurídicos para
facilitar y asegurar la implementación y desarrollo normativo del Acuerdo Final
para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y
Duradera", y
CONSIDERANDO
Que la Honorable Corte
Constitucional mediante sentencias C- 699 de 2016, C- 160 de 2017 y C- 174 de
2017 definió los criterios de validez constitucional que deben cumplir los
decretos con fuerza de ley expedidos para facilitar y asegurar la
implementación y desarrollo normativo del Acuerdo Final para la Terminación  del
Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera y el Gobierno
Nacional es consciente de la obligatoriedad y trascendencia de estos criterios
y su importancia en un Estado Social de Derecho;
Consideraciones
generales
Que con el fin de cumplir con el
mandato constitucional del artículo 22 de la Constitución Política, según el
cual la paz es un derecho y deber de obligatorio cumplimiento y  en
la búsqueda de una paz estable y duradera y la terminación definitiva del
conflicto armado, el 24 de noviembre de 2016, el Gobierno Nacional suscribió
con el grupo armado Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia, Ejército del
Pueblo (FARC-EP) un nuevo Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la
Construcción de una Paz Estable y Duradera (en adelante Acuerdo Final).
Que el día 30 de noviembre de 2016,
el Congreso de la República adoptó la decisión política de refrendar el Acuerdo
Final.
Que con base en la suscripción del
Acuerdo Final se dio apertura a un proceso amplio e inclusivo de justicia transicional
en Colombia, enfocado principalmente en los derechos de las víctimas del
conflicto armado y que como parte esencial de ese proceso el Gobierno Nacional
está en la obligación de implementar los puntos del Acuerdo Final, entre otras,
mediante la expedición de normas con fuerza de ley.
Que el Acuerdo Final desarrolla
seis ejes temáticos relacionados con: i) Reforma Rural Integral; ii)
Participación Política: Apertura democrática para construir la paz; iii) Fin
del conflicto; iv) Solución al problema de las drogas ilícitas; v) Acuerdo
sobre las víctimas del conflicto; y vi) Mecanismos de implementación y
verificación del cumplimiento del acuerdo.
Que el contenido de este Decreto
Ley tiene una naturaleza instrumental, ya que facilita la implementación y el
desarrollo normativo del punto 2.2.4 relativo a las Garantías para la
reconciliación, la convivencia, la tolerancia y la no estigmatización,
especialmente por razón de la acción política y social en el marco de la
civilidad; el punto 3.4.7.4.4 en relación con la Ejecución del Programa de
reconciliación, convivencia y prevención de la estigmatización y; y el punto
6.1.7.1   sobre CSIVI Ampliada del Acuerdo
Final.     En consecuencia, este decreto ley cumple
los requisitos de conexidad objetiva, estricta y suficiente entre el Decreto y
el Acuerdo Final, así como el requisito de necesidad estricta para su
expedición. Tal como se expondrá a continuación:
Requisitos formales de
validez constitucional:
Que el presente decreto se expide
dentro del término de los 180 días posteriores a la entrada en vigencia del
Acto Legislativo 01   de 2016, que según el artículo 5 de ese
mismo Acto legislativo es partir de la refrendación popular, la cual se llevó a
cabo por el Congreso de la República mediante decisión política del 30 de
noviembre de 2016.
Que el presente decreto es
suscrito, en cumplimiento del artículo 115 inciso 3 de la
Constitución Política, por el Presidente de la República y el Viceministro
de Relaciones Políticas del Ministerio del Interior, Encargado del Empleo del
Despacho del Ministro del Interior, que para este negocio en particular
constituyen Gobierno.
Que el presente decreto ley en
cumplimiento con lo previsto en el artículo 169 de la Constitución Política
tiene el título: "Por medio del cual se modifica la Ley 434 de 1998 y
se crea el Consejo Nacional de Paz, Reconciliación y Convivencia”, que
corresponde precisamente a su contenido.
Que, como parte de los requisitos
formales trazados por la jurisprudencia constitucional, el presente decreto ley
cuenta con una motivación adecuada y suficiente, en el siguiente sentido:
Requisitos materiales
de validez constitucional:
Que en cumplimiento del requisito
de conexidad objetiva el presente decreto ley: (i) tiene un vínculo cierto y
verificable entre su materia y articulado y el contenido del Acuerdo Final;
(ii) sirve para facilitar o asegurar la implementación y el desarrollo
normativo del Acuerdo (C-174/2017) y (iii) no regula aspectos diferentes, ni
rebasa el ámbito de aquellos asuntos imprescindibles para el proceso de
implementación del Acuerdo.
Que el Acuerdo Final establece en
el punto 2.2.4., sobre garantías para la reconciliación, el compromiso por
parte del Gobierno Nacional de crear el Consejo Nacional para la Reconciliación
y la Convivencia   y que tendrá como función asesorar y
acompañar al Gobierno en la puesta en marcha de mecanismos y acciones para la
convivencia   y el respeto de la construcción de paz y la
reconciliación.   Para el desarrollo de este eje, el presente
decreto ley dispone en sus artículos 1  - 6 unas modificaciones a la
Ley 434 de 1998 para ampliar el alcance del Consejo Nacional de Paz, en
términos de la política de reconciliación,  paz convivencia y no
estigmatización,  sus principios rectores, naturaleza, conformación,
funcionamiento y funciones y de esta manera habilitar  las
herramientas necesarias para la  implementación   del
Acuerdo Final,  por lo cual se cumple con el requisito de conexidad
objetiva en la medida  en que dicha modificación  asegura
la  entrada en funcionamiento  del Consejo
Nacional  de Reconciliación integrado al Consejo Nacional de Paz,
creado mediante la Ley 434 de 1998.
Que  el  Acuerdo  Final
establece en  el  punto 3.4.7.4.4 la ejecución  del Programa de Reconciliación,
Convivencia y Prevención de la Estigmatización, el cual deberá ser desarrollado
por el Consejo Nacional de Reconciliación y Convivencia,  por lo cual
el artículo 6 del presente Decreto Ley modifica el numeral 4 del artículo 6 de
la  Ley 434 de 1998,  para permitir que dicho
Consejo,  como la  herramienta
necesaria,  asesore y acompañe al Gobierno Nacional  y las
autoridades  locales en el diseño y ejecución del Programa de
Reconciliación.
Que el Acuerdo Final establece en
el punto 6.1.7.1. la participación de la  sociedad civil en el
seguimiento y verificación de la implementación del Acuerdo, para lo cual el
Consejo Nacional de Paz, Reconciliación y Convivencia podrá ser una de las
instancias invitadas para presentar los avances en la implementación en el marco
de la CSIVI ampliada,  por lo cual el presente Decreto en su artículo
6 modifica el numeral  3 del artículo 6 de la Ley 434 de 1998  y se le atribuye al
Consejo la  función de conformar la CSIVI ampliada cuando así lo
solicite dicha comisión.
Que el Acuerdo Final en el
punto 2.2.4.  señala la creación de los Consejos Territoriales
de Reconciliación y Convivencia con el fin de asesorar y acompañar a las
autoridades locales en la implementación  en materia de
reconciliación, convivencia  y no estigmatización como tema
trasversal del desarrollo del punto 2 sobre participación política, del punto 3
sobre fin del conflicto y el punto 5 sobre   víctimas, por lo
cual el artículo 1°  del presente Decreto adiciona dos
parágrafos  al artículo 13 de la Ley 434 de 1998,  para que los
ciudadanos promuevan  la creación de los Consejos territoriales de
Paz, Reconciliación y Convivencia y se les atribuyan funciones a los consejos
territoriales para materializar el enfoque territorial en la política de
reconciliación y convivencia.
Que el presente decreto ley (i) es
instrumental a la realización de los compromisos del Acuerdo final de impulsar
de manera urgente la política de reconciliación y convivencia y prevención de
la estigmatización a través de una instancia habilitada a nivel nacional y
territorial y (ii) tiene el potencial de "asegurar" y "facilitar"
la implementación y desarrollo normativo del Acuerdo final.
Que en cumplimiento del requisito
de necesidad estricta, el presente Decreto Ley crea como
instrumento  indispensable y ampliamente reconocido como una
necesidad para mantener el fin del conflicto y la  efectiva
construcción  de una paz estable y duradera del Acuerdo
Final,  el Consejo Nacional de Paz, Reconciliación y
Convivencia,  en desarrollo de la implementación a corto plazo del
Acuerdo Final,  para lo que no es imprescindible  agotar el
trámite legislativo ordinario  ni el
procedimiento  legislativo especial del artículo 1º del Acto
Legislativo  01 de 2016 en razón a que la creación de dicha
institución corresponde a un deber del Gobierno nacional en cumplimiento del artículo 22 y del numeral 6 del artículo 95 de la Constitución.  Asimismo,  es
necesaria la expedición  de esta norma porque se requiere de manera
inmediata  la primera sesión del Consejo para que se inicie el diseño
y la ejecución del Programa de Reconciliación, Convivencia y Prevención de la
Estigmatización  con la participación de las entidades territoriales
y como parte del proceso de reincorporación a la vida civil de los integrantes
de las FARC EP en tránsito a la legalidad,  lo cual demanda
un  grado de  urgencia institucional  superlativa
conforme a la Sentencia  C -174 de 2017 de la Honorable Corte
Constitucional.
Que el diseño y la
ejecución   del Programa de
Reconciliación,  Convivencia  y Prevención  de la
Estigmatización  es  urgente para consolidar  el
fin  del conflicto  y  generar garantías
de  no repetición,   contribuyendo
a  matizar las circunstancias  que permitieron la persistencia
del conflicto armado,   restablecer lazos de confianza y generar
espacios de encuentro en  las comunidades  para contribuir
de manera decisiva a la creación   de un clima de convivencia  y
reconciliación,  particularmente en los territorios más afectados por
el conflicto armado.
Que como  parte
de  la  CSIVI Ampliada, el Consejo Nacional de Paz,
Reconciliación   y Convivencia deberá entrar en
funcionamiento  a  la  mayor brevedad posible con
el fin de convertirse en un actor fundamental para poner en conocimiento de la
sociedad  civil los avances en la implementación,  para
contribuir  al adecuado desarrollo del Acuerdo a través de sus
recomendaciones en materia de reconciliación, convivencia y no estigmatización,
y así asegurar la estabilidad del fin del conflicto.
Que la puesta en funcionamiento del
Consejo Nacional de Paz, Reconciliación y Convivencia debe ser regulada por
medio de un decreto ley, por cuanto dicha jerarquía normativa cumple con el
objetivo del Acto Legislativo 01  de 2016 de brindar un marco
normativo estable y democrático con medidas instrumentales necesarias para la
implementación a corto plazo.
Que la regulación del Consejo
Nacional de Paz, Reconciliación y Convivencia, así como sus instancias
territoriales no versa sobre asuntos expresamente excluidos por el Acto
Legislativo: actos legislativos, leyes estatutarias, leyes orgánicas, leyes
códigos, leyes que requieren mayoría calificada o absoluta para su aprobación,
decretar impuestos, o temas de reserva legal.
Que, por lo anteriormente expuesto,
DECRETA:
ARTICULO 1º Modifíquese el artículo 1 de la Ley 434 de 1998, el cual quedará así:
"Artículo 1º.  De
la política de paz, reconciliación, convivencia y no estigmatización. La
política de paz, reconciliación, convivencia y no estigmatización es una
política de Estado, permanente y participativa. En su estructuración deben
colaborar en forma coordinada y armónica todos los órganos del Estado, y las
formas de organización, acción y expresión de la sociedad civil, de tal manera
que trascienda los períodos gubernamentales y que exprese la complejidad
nacional.
Cada gobierno propenderá por hacer
cumplir los fines, fundamentos y responsabilidades del Estado en materia de
paz, reconciliación, convivencia y no estigmatización.
Esta política tendrá como objeto
avanzar en la construcción de una cultura de reconciliación, convivencia,
tolerancia y no estigmatización; promover un lenguaje y comportamiento de respeto
y dignidad en el ejercicio de la política y la movilización social, y generar
las condiciones para fortalecer el reconocimiento y la defensa de los derechos
consagrados constitucionalmente.
ARTICULO 2º Modifíquense el encabezado y el literal d) del artículo 2 de la Ley 434 de 1998, y adiciónense los literales g) y
h), los cuales quedarán así:
"Artículo 2°. De
los principios rectores. La política de paz, reconciliación, convivencia y no
estigmatización del Estado que desarrollarán las autoridades de la República,
el Consejo Nacional de Paz, Reconciliación y Convivencia y los Consejos
Territoriales de Paz se orientará por los siguientes principios rectores:
( ... )
d) Participación. Alcanzar
y mantener la paz exige la   participación democrática de los ciudadanos,
el compromiso solidario de la sociedad y la concertación de las políticas y
estrategias para su consecución; teniendo en cuenta el pluralismo político, el
debate democrático y la participación especial de las mujeres, jóvenes y demás
sectores excluidos de la política, y en general, del debate democrático.
( ... )
g) Enfoque territorial: Se
propenderá porque las políticas de paz incorporen un reconocimiento a la
diversidad y a las características territoriales y poblacionales, las
necesidades y particularidades económicas, culturales y sociales de los
territorios y las comunidades; una, comprensión diferenciada de los impactos
del conflicto armado interno en los territorios, de sus conflictividades y sus
visiones de paz.
h) Enfoque diferencial:
Se propenderá por que las políticas de paz cuenten con un enfoque diferencial
de género, mujer, edad, grupos étnicos, comunidad campesina, víctimas,
diversidad sexual, condición de discapacidad. Las políticas de paz tendrán
especial énfasis en la situación de mujeres, niños, niñas y adolescentes.
ARTÍCULO 3°. Modifíquese el artículo 3 de la Ley 434 de 1998, el cual quedará así:
"Artículo 3°. - Creación y
Naturaleza. Créase el Consejo Nacional de Paz, Reconciliación y
Convivencia con participación de la sociedad civil, como órgano asesor y
consultivo del Gobierno Nacional. Su misión será propender por el logro y
mantenimiento de la paz; generar una cultura de reconciliación, tolerancia,
convivencia, y no estigmatización y facilitar la colaboración armónica de las
entidades y órganos del Estado, otorgando prioridad a las alternativas
políticas de negociación del conflicto armado interno, en orden a alcanzar
relaciones sociales que aseguren una paz integral permanente.
Para todos los efectos el Consejo
Nacional de Paz será denominado Consejo Nacional de Paz, Reconciliación y
Convivencia.
'Parágrafo 1°. - Si existiere conflicto armado interno, podrán igualmente
participar los actores armados irregulares, siempre y cuando, a juicio del
Consejo, hayan manifestado su voluntad expresa de participar en un proceso de
paz".
ARTÍCULO 4°.
Modifíquese el artículo 4 de la Ley 434 de 1998 el cual quedará así:
"Artículo 4°. Conformación. El
Consejo Nacional de Paz, Reconciliación y Convivencia estará conformado de la
siguiente manera:
El Presidente de la República,
quien lo presidirá.
a) Por la Rama Ejecutiva del
Poder Público:
-El Alto Comisionado para la Paz, o
su delegado.
-Los Ministros de Interior, de
Defensa Nacional, de Hacienda y de Educación, o alguno de sus Viceministros en
su representación.
-Igualmente, para el tratamiento de
los asuntos de índole militar y policial el Presidente podrá invitar a miembros
de la Fuerza Pública.
-Cinco Gobernadores por la
Federación Nacional de Departamentos;
-Cinco Alcaldes por la Federación
Colombiana de Municipios;
b) Por la Rama Legislativa del
Poder Público:
-Tres Senadores dela República.
Teniendo en cuenta que uno de ellos sea de algún partido político declarado en
oposición y que uno de ellos sea mujer
-Tres Representantes a la
Cámara.  Teniendo en cuenta que uno de ellos sea de algún partido
político declarado en oposición y que uno de ellos sea mujer
-Cinco Diputados;
-Cinco Concejales;
c) Por los Órganos de Control del
Estado:
-El Procurador General de la
Nación.
-El Defensor del Pueblo.
-Un representante de los personeros
del país;
d)  Por la sociedad
civil:
-Un representante designado por la
Conferencia Episcopal de Colombia.
-Un representante elegido por las
otras iglesias y confesiones religiosas.
-Dos representantes elegidos por
las confederaciones de sindicatos de trabajadores.
-Dos en representación de los
sectores económicos escogidos por las asociaciones nacionales que agremien a
los empresarios del sector comercial y de servicios.
-Dos en representación de los
sectores económicos escogidos por las asociaciones nacionales que agremien a
los empresarios de los sectores industrial y agropecuario.
-Dos representantes del sector
solidario de la economía.
-Dos representantes del Sector
Empresarial independiente: Micro, pequeños y medianos empresarios.
-Dos representantes del Sector de
Productores Agropecuarios Independientes: Micro, pequeños y medianos.
-Dos en representación de las
organizaciones campesinas nacionales.
-Tres representantes elegidos por
las organizaciones indígenas nacionales.
-Dos representantes elegidos por
las organizaciones nacionales de las comunidades afrocolombianas, negras,
palenqueras y raizales.
-Dos representantes del Pueblo Rom.
-Tres representantes elegidas por
las organizaciones cuyo objeto sea la protección y defensa de los derechos de
la mujer.
-Dos representantes por las
organizaciones no gubernamentales que trabajan por la promoción y la defensa de
los derechos humanos.
-Dos representantes elegidos por
las organizaciones cuyo objetivo sea la protección y defensa de los derechos
del niño.
-Dos representantes por las
organizaciones que trabajan para el logro de la paz.
-Dos representantes de las
Plataformas Nacionales de Acción por la Paz.
-Dos representantes de las
universidades y establecimientos de educación superior.
-Dos representantes elegidos por
las organizaciones jurídicamente reconocidas que agrupen a los miembros
desmovilizados de movimientos guerrilleros que hayan suscrito acuerdos finales
de paz con el Gobierno Nacional.
-Tres representantes de Víctimas
del conflicto armado.
-Dos representantes de
Organizaciones Acompañantes de Víctimas
-Dos representantes de Población en
condición de discapacidad
-Dos representantes del sector
LGBTI
-Dos representantes de las
Organizaciones Juveniles
-Dos representantes Ambientalistas
-Dos representantes de colombianos
en el exterior
-Un representante de Medios de
Comunicación masivos y uno de medios de Comunicación populares y comunitarios
-Dos representantes de Movimiento
Estudiantil
-Dos representantes de las
Organizaciones de jueces y funcionarios judiciales.
-Dos representantes de la
Organización de Acción Comunal.
-Dos representantes elegidos por
las organizaciones de oficiales y suboficiales en retiro de la Fuerza Pública.
-Dos representantes del sector Arte
y Cultura.
-Dos representantes de
movimientos socio políticos.
-Dos representantes de los partidos
y movimientos políticos con personería jurídica.
-Un representante del partido o
movimiento político que surja del tránsito de las FARC-EP a la actividad
política legal.
PARAGRAFO 1o.   El Consejo Nacional de Paz, Reconciliación
y Convivencia podrá empezar a sesionar cuando hayan sido elegidos o designados
las dos terceras partes de sus miembros. Quienes hayan sido elegidos como
miembros del Consejo Nacional de Paz terminarán su período de manera normal. En
caso de controversia acerca de la elección de algún miembro de la sociedad
civil, el Consejo Nacional de Paz, Reconciliación y Convivencia podrá nombrar
hasta por un periodo de seis (6) meses a su representante. El Gobierno Nacional
reglamentará los mecanismos de elección del Consejo Nacional de Paz,
Reconciliación y Convivencia, garantizando la autonomía de los sectores y
organizaciones en la elección de sus representantes.
PARAGRAFO 2o. Con el fin de dar representación a otros sectores de la
sociedad civil, cuya participación pueda ser fundamental para el proceso de
paz, el Consejo Nacional de Paz, Reconciliación y Convivencia podrá ampliarse
como lo estime conveniente.
PARAGRAFO 3o. Para el tratamiento de asuntos especializados, el Consejo
Nacional de Paz, Reconciliación y Convivencia podrá invitar a los funcionarios
del Estado que considere pertinentes, así como a los miembros de organizaciones
y sectores de la sociedad civil y representantes o voceros de la comunidad
internacional.
PARAGRAFO 4o. La participación de los miembros de la sociedad civil
en el presente Consejo, no impide su participación en otras instancias de
trabajo por la paz.
PARAGRAFO 5o. La asistencia al Consejo Nacional de Paz, Reconciliación y
Convivencia, al Comité Nacional de Paz y a los Consejos Territoriales de paz es
indelegable.
ARTÍCULO 5°. Modifíquese el artículo 5° de la Ley 434 de 1998, el cual quedará así:
"Artículo 5°.   Funcionamiento.  El    Consejo
Nacional de   Paz, Reconciliación y Convivencias
reunirá cada tres (3) meses, sin perjuicio de que el Presidente de la
República, la Secretaría   Técnica o el 40% de los miembros que
conforman el Consejo lo convoque a reuniones extraordinarias, cuando las
circunstancias lo aconsejen, o la conveniencia pública lo exija.
La inasistencia sin justa causa a
las reuniones del Consejo, será causal de mala conducta para los funcionarios
que la integren.
ARTÍCULO 6°. Adiciónese un numeral y un literal al artículo 6° de la Ley 434 de 1998, modifíquese el numeral 4 y
reenumérense los numerales 3, 4 y 5 de la siguiente manera:
"Artículo 6°. - Funciones. El Consejo Nacional de Paz tendrá las siguientes funciones:
( ... )
2. Como facilitador de la
colaboración armónica de las entidades y órganos del Estado:
( ... )
g) Ser el espacio central donde
convergen en el nivel territorial todos los comités, mesas, instancias y
mecanismos de participación en asuntos de paz, reconciliación, convivencia y no
estigmatización. Los Consejos Territoriales de Paz, Reconciliación y
Convivencia propiciarán un ambiente favorable para la articulación de estos
mecanismos, al crear visiones estratégicas, encontrar puntos de conexión y
falencias entre las acciones implementadas.
( ... )
3. Como asesor y colaborador del Gobierno
en:
a)  El diseño y ejecución
de un programa de reconciliación, convivencia y prevención de la
estigmatización, con la participación de las entidades territoriales.
b)  La promoción del
respeto por la diferencia, la crítica y la oposición política.
c)  La promoción del
respeto por la labor que realizan en pro de la construcción de la paz y la
reconciliación, diferentes movimientos y organizaciones políticas y sociales.
d)  La promoción del
respeto por la labor que realizan las organizaciones sociales y de derechos
humanos, en particular aquellas que fiscalizan la gestión del gobierno y las
que se opongan a sus políticas.
e)  La promoción de la no
estigmatización a grupos en condiciones de vulnerabilidad o discriminados como
las mujeres, los pueblos y comunidades étnicas, población LGBTI, los jóvenes,
niños y niñas y adultos mayores, las personas en condición de discapacidad, las
minorías políticas y las minorías religiosas.
f) La puesta en marcha de programas
de capacitación para funcionarios públicos y líderes de las organizaciones y
movimientos sociales para garantizar la no estigmatización.
g)  El impulso de
programas de formación y comunicación para la apropiación del Acuerdo Final del 24 de noviembre de 2016, en especial sobre los
diseños de participación política y social allí contenidos.
h)  La creación de un
programa especial de difusión del Acuerdo Final para que se implemente en todos
los niveles del sistema de educación pública y privada.
i)   El diseño y
ejecución de campañas de divulgación masiva de una cultura de paz,
reconciliación, pluralismo y debate libre de ideas en desarrollo de la
democracia.
j)  La promoción de la
reconciliación, la convivencia y la tolerancia, especialmente en las
poblaciones  más   afectadas
por   el   conflicto, teniendo
en    cuenta el   impacto desproporcionado
del conflicto sobre las mujeres.
k)  La capacitación a
organizaciones y movimientos sociales, así como a funcionarios públicos en
cargos de dirección, en los niveles nacional, departamental   y
municipal, en el tratamiento y resolución de conflictos.
1)  La creación de una
cátedra de cultura política para la reconciliación y la paz.
m) Constituir los PDET en
instrumentos de reconciliación y convivencia en los territorios.
n)  Fortalecer   las
relaciones de confianza, solidaridad y convivencia, y la reconciliación al
interior de las comunidades, en el marco de desarrollo del Programa Nacional
Integral de Sustitución de Cultivos de Uso ilícito.
o)  La promoción de un
Pacto Político Nacional que busque la reconciliación nacional y la convivencia
pacífica entre los colombianos.
p) Hacerse parte de la
Comisión de Seguimiento, Impulso y Verificación a la Implementación del Acuerdo
Final (CSIVI) ampliada, cuando así lo solicite dicha Comisión.
4. Presentar un informe anual
público al Congreso de la República sobre las acciones desarrolladas en el
marco de sus funciones, el cual deberá socializarse con la sociedad civil.
5. Dictarse su propio reglamento.
ARTÍCULO 7°. Modifíquese el artículo 7 de la Ley 434 de 1998, el cual quedará así:
"Artículo 7º. Comité Nacional de Paz para la Reconciliación y la
Convivencia. El Consejo Nacional de Paz para la Reconciliación y la
Convivencia, designará un Comité Nacional de Paz, Reconciliación y Convivencia
de entre sus propios miembros, compuesto por trece (13) de ellos de los cuales
al menos siete (7) serán representantes de las organizaciones de la sociedad
civil, tres (3) de los organismos del Estado, y los tres (3) restantes de libre
escogencia de quienes integran el Consejo Nacional de Paz, Reconciliación y
Convivencia.  Se debe garantizar la participación de las mujeres.
La elección del Comité quedará
establecida en el reglamento del que habla el artículo anterior.
En el ejercicio de las funciones
propias del Comité, los particulares estarán sometidos al control del
ministerio público".
ARTÍCULO 8°. Modifíquese el artículo 10 de la Ley 434 de 1998, el cual quedará así:
"Artículo 10 º Secretaria
Técnica.  La Secretaria Técnica del Consejo Nacional de Paz,
Reconciliación y Convivencia será ejercida por dos representantes del mismo, de
los cuales uno será la Oficina del Alto Comisionado para la Paz de la
Presidencia de la República y el otro un representante de la sociedad civil,
elegido por el Comité Nacional en los términos que el reglamento del Consejo
determine. Son funciones de la Secretaria Técnica, entre otras, las siguientes:
a)  Coordinar, canalizar
y acompañar el desarrollo e implementación de los acuerdos, disposiciones,
proyectos y sugerencias que emanen del Consejo Nacional de Paz, Reconciliación
y Convivencia;
b)   Desarrollar y
promover la coordinación interinstitucional;
e)   Las demás que
le asigne el Consejo Nacional de Paz, Reconciliación y Convivencia".
ARTÍCULO 9°. Modifíquese el artículo 12 de la Ley 434 de 1998, el cual quedará así:
"Artículo 12° Período. Los
servidores públicos serán miembros del Consejo Nacional de Paz, Reconciliación
y Convivencia mientras ocupen sus respectivos cargos. Los miembros de la
sociedad   civil lo serán hasta tanto sean reemplazados por las
organizaciones que representan y en todo caso no podrán permanecer más de
cuatro (4) años en este cargo".
ARTÍCULO 10º. Adiciónense los siguientes parágrafos al
artículo   13 de la Ley 434 de 1998, así:
"( ... )
"Artículo   13.   Consejos
Regionales. Las Asambleas Departamentales   y Concejos
Municipales están autorizados para crear, a iniciativas del respectivo
Gobernador o Alcalde los Consejos Departamentales o Municipales de Paz.
( ... )
Parágrafo 1.    Los ciudadanos podrán recurrir a los
mecanismos de participación establecidos en la Constitución y la Ley para
promover la creación de los Consejos territoriales de Paz, Reconciliación y
Convivencia.
Parágrafo 2. Para todos los efectos, los Consejos Departamentales y
Municipales de Paz serán también denominados como Consejos Territoriales de
Paz, Reconciliación y Convivencia.
ARTÍCULO  11
º.  Aclaración.  Sustitúyase
para todos los efectos legales y reglamentarios la expresión "Consejo
Nacional de Paz" contenida en la Ley 434 de 1998 por la expresión “Consejo Nacional de Paz,
Reconciliación y Convivencia".
ARTÍCULO 12º. El presente Decreto Ley rige a partir de la fecha de su
publicación y deroga las disposiciones que le sean contrarias.
PUBLÍQUESE Y CÚMPLASE
Dado en Bogotá, a los
26 días del mes de mayo de 2017
EL VICEMINISTRO DE RELACIONES
POLÍTICAS DEL MINISTERIO DEL INTERIOR,
ENCARGADO DEL EMPLEO
DEL DESPACHO DEL MINISTRO DEL INTERIOR,
GUILLERMO ABEL RIVERA
FLOREZ”
II.  INTERVENCIONES
7.
En el presente asunto se radicaron dieciséis (16) intervenciones.
Once (11) de ellas solicitan la declaratoria de exequibilidad del Decreto Ley
885 de 2017[6];
dos (2), la declaratoria de exequibilidad de todo el articulado, salvo de
algunas disposiciones, respecto de las cuales piden declaratorias de
constitucionalidad condicionadas[7];
una (1), la declaratoria de exequibilidad de todo el articulado, salvo en lo
relacionado con una disposición[8];
una (1), la declaratoria de inexequibilidad del Decreto Ley 885 de 26 de mayo
de 2017[9];
y, finalmente, una (1) intervención pide que “se paralice el trámite de la
expedición del Decreto Ley 885 de 2017” [10].
Tales solicitudes serán referidas de manera concreta en los siguientes párrafos.
8.
Nueve (9) de estas intervenciones señalan que el Decreto Ley
cumple con los requisitos formales desarrollados por la jurisprudencia
constitucional para este tipo de actos normativos[11]. En
efecto, estas intervenciones destacan que este Decreto Ley (i) fue expedido por
el Presidente de la República, (ii) en explícito ejercicio de las facultades
previstas en el artículo 2 del Acto Legislativo 1 de 2016, (iii) que cuenta con
un título, (iv) que fue expedido dentro del término previsto para el efecto, y,
finalmente, (v) que está motivado. Las restantes seis (6) intervenciones no se
pronuncian al respecto.
9.
Salvo cinco (5)[12],
el resto de intervenciones analizan el Decreto Ley a la luz de los requisitos
del control material desarrollado por la jurisprudencia constitucional. En
todas las intervenciones se sostiene que esta normativa cumple con los
requisitos de conexidad y finalidad, por cuanto guarda estrecha relación y
tiene por objetivo realizar los cometidos previstos en los puntos 2.2.4,
3.4.7.4.4 y 6.1.7.1 del Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la
Construcción de una Paz Estable y Duradera. Tales puntos se titulan, en su
orden, “Garantías para la reconciliación, la convivencia, la tolerancia y la
no estigmatización, especialmente por razón de la acción política y social en
el marco de la civilidad”, “Ejecución del Programa de reconciliación,
convivencia y prevención de la estigmatización” y, finalmente, “CSIVI
Ampliada”. En todos estos puntos, según los intervinientes, se dispone
expresamente la creación y puesta en marcha del Consejo Nacional para la
Reconciliación y la Convivencia.
10.
Las mismas intervenciones señalan que el Decreto Ley cumple
con el requisito de necesidad estricta. Sobre este particular, todas estas
intervenciones manifiestan que está acreditada la estricta necesidad de adoptar
la regulación contenida en el Decreto Ley, habida cuenta de (i) la urgencia de
dichas medidas para poner en marcha el Consejo Nacional para la Reconciliación
y la Convivencia, así como (ii) el carácter meramente instrumental de las
mismas, (iii) su vocación de alistamiento institucional de corto plazo y (iv)
la naturaleza misma de la regulación, que no demanda necesariamente
deliberación democrática. Además, la intervención de la Organización
Colombia Diversa destaca que, con fundamento en el principio de realidad,
resultaba imposible someter a la deliberación democrática en el Congreso de la
República todos los contenidos regulados por el Presidente de la República por
medio de más de treinta (30) Decretos Leyes.
11.
Cuatro (4) intervenciones presentaron argumentos adicionales
a los relacionados con los requisitos formales y materiales que debe cumplir
este Decreto. Primero, la intervención del Ministerio del Interior y de la
Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República señala que, en escenarios
de justicia transicional, debe operar el principio de auto-rrestricción del
control de constitucionalidad y de respeto a un amplio margen de configuración
de las ramas políticas. A su vez, manifiestan que la reforma a la Ley 434 de
1998 por medio del Decreto Ley 885 de 2017 es una expresión de economía
institucional y aprovechamiento de los recursos institucionales disponibles que
encuentra fundamento, entre otros, en el capítulo sexto del Acuerdo Final, dado
que no se crea un nuevo órgano, sino que se adecua el Consejo creado en la
mencionada Ley, para que sirva a los fines y propósitos del previsto por el
Acuerdo Final.
12.
Segundo, la Coordinación Étnica Nacional de Paz señala que el
Decreto Ley sub examine no tiene en cuenta la perspectiva étnica y
cultural, desconoce el enfoque de género y que no hay coherencia entre su parte
considerativa y su articulado. En su opinión, el artículo 2.h del Decreto Ley,
al disponer que “se propenderá  porque las políticas de paz cuenten con un
enfoque de género”, utiliza un verbo, “propender”, que es “desobligante,
que minimiza o disminuye” a tales comunidades. Además, “solicita revisar”
la representación de las comunidades indígenas y afro-descendientes en la
composición del mencionado Consejo, dado que considera que 3 y 2 representantes,
respectivamente, son muy pocos. Por último, resalta que el artículo 10 del
Decreto Ley, el cual autoriza a las Asambleas Departamentales y Concejos
Municipales a crear sus propios Consejos Territoriales de Paz, desconoce “otros
niveles territoriales para la creación, asesoría y acompañamiento de los
consejos, relacionados con entidades territoriales especiales, como las que se
constituyen desde los territorios de las comunidades indígenas, negras, afro
descendientes, palenqueras”.
13.
Tercero, el Director del Observatorio de Intervención
Ciudadana Constitucional y dos estudiantes de la Facultad de Derecho de la Universidad
Libre solicitan que se declare exequible todo el articulado, salvo el parágrafo
1 del artículo 3 del Decreto Ley, el cual prevé la posibilidad de que, en el
Consejo Nacional de Paz, Reconciliación y Convivencia (en adelante, CNPRC),
participen actores armados irregulares que hayan manifestado su voluntad de
participar en un proceso de paz. La inexequibilidad de esta disposición se
funda, en su opinión, en dos argumentos. De un lado, esta medida no guarda
conexidad con el Acuerdo Final suscrito solo con un grupo organizado al margen
de la Ley y, del otro, solo podría implementarse una vez tales grupos se
sometieran a la legalidad.
14.
Cuarto, el Colectivo de Abogados “José Alvear Restrepo”
solicita que se declare la exequibilidad condicionada de tres disposiciones del
Decreto Ley. En primer lugar, su artículo 1, que prevé que “La paz es un
política de paz, reconciliación, convivencia y no estigmatización es una política
de Estado, permanente y participativa”. En su opinión, esta disposición
debe ser declarada exequible bajo el entendido de que, “sin importar la
orientación política o de cualquier otra clase, es un deber de todas las
instituciones y autoridades del Estado garantizar la efectiva implementación
del Consejo de Nacional de Paz, Reconciliación y Convivencia”. Este
condicionamiento se justifica, en su entender, en lo previsto por el Acto
Legislativo 2 de 2017 en el sentido de que “las instituciones y autoridades
del Estado tienen la obligación de cumplir de buena fe con lo establecido en el
Acuerdo Final”.
15.
En segundo lugar, su artículo 3, que dispone que el CNPRC tiene
la misión de “facilitar la colaboración armónica de las entidades y órganos
del Estado, otorgando prioridad a las alternativas políticas de negociación del
conflicto armado”. En su criterio, dado que este mandato se relaciona con
el de otros órganos previstos por el Acuerdo Final, dicha disposición debe ser
declarada exequible en el entendido de que “será una función constitucional
del Consejo Nacional de Paz, Reconciliación y Convivencia en cumplimiento del
Acuerdo Final de Paz suscrito el 24 de noviembre de 2017, el mantener una
relación y cooperación constante con las otras entidades creadas en virtud de
este Acuerdo, como la Comisión para el Esclarecimiento de la Verdad y la
Reconciliación, la Convivencia y la No Repetición (CEV) y la Comisión Nacional
de Garantías de Seguridad”. Según estos intervinientes, esta declaratoria
de exequibilidad condicionada se justifica en que las funciones del Consejo en
materia de promoción de la reconciliación y convivencia están “directamente
vinculadas” con las de estos últimos órganos.
16.
En tercer lugar, su artículo 10, que contiene la autorización
a las Asambleas y Concejos para crear Consejos Departamentales o Municipales de
Paz. A su juicio, esta disposición debe ser declarada exequible bajo dos
entendidos, a saber: (i) que dicha autorización no implica una potestad
discrecional de las autoridades territoriales, dado que es su deber
constitucional garantizar la implementación de buena fe del Acuerdo Final, y
(ii) que la creación de tales Consejos Territoriales puede exigirse por medio
de la acción de tutela. En su opinión, de un lado, la obligatoriedad de crear
los Consejos Territoriales de Paz se deriva justamente del deber de cumplir de
buena fe el Acuerdo Final, previsto por el Acto Legislativo 2 de 2017, y, del
otro, la exigibilidad judicial de tales Consejos por medio de la acción de
tutela se justifica en la naturaleza fundamental del derecho a la paz dispuesto
en el artículo 22 de la Constitución Política.
17.
Finalmente, el Movimiento Nacional por los Derechos Humanos
de las Comunidades Afrocolombianas “CIMARRON” solicita que se declare
inexequible el Decreto Ley sub examine “porque se omitió la
realización de la consulta previa a las asociaciones representativas de las
comunidades del grupo étnico afrocolombiano”. Con base en el mismo
argumento, los ciudadanos Ronald José Valdés Padilla y Yolanda García Luango
solicitan que “se paralice el trámite de expedición del Decreto Ley 885 de
2017 (…) hasta que se garantice el derecho fundamental a la consulta previa”
y que se ordene al Ministerio del Interior que adelante todas las medidas que
garanticen la consulta para la expedición de esta normativa.
Intervenciones
en el presente asunto
SOLICITUD
CONSULTA PREVIA
REQUISITOS FORMALES
CONEXIDAD
NECESIDAD
CONSIDERACIONES
ADICIONALES
1
Ministerio del Interior y Secretaria Jurídica de la
Presidencia
Exequibilidad
No hay referencia
No hay referencia
AF. 2.2.4; 3.4.7.7; 6.1.7.1; 2.2.4.
Urgencia / Medidas instrumentales de corto plazo
Auto restricción judicial/ margen de apreciación / Rol del
Juez Constitucional / Economía institucional
2
Federación colombiana de Municipios
Exequibilidad
No hay referencia
No hay referencia
No hay referencia
Urgencia / Medidas instrumentales de corto plazo
N/A
3
Confederación de Trabajadores de Col
Exequibilidad
No hay referencia
No hay referencia
No hay referencia
No hay referencia
N/A
4
DNP
Exequibilidad
No hay referencia
SÍ CUMPLE
AF. 2.2.4; 3.4.7.7; 6.1.7.1; 2.2.4.
Urgencia / Medidas instrumentales de corto plazo
N/A
5
DAPS
Exequibilidad
No hay referencia
SÍ CUMPLE
AF. 2.2.4; 3.4.7.7; 6.1.7.1; 2.2.4.
Urgencia / Medidas instrumentales de corto plazo / No se
requiere deliberación democrática
N/A
6
Consejo Nacional de Paz
Exequibilidad
No hay referencia
No hay referencia
AF. 2.2.4; 3.4.7.7; 6.1.7.1; 2.2.4.
Urgencia / Medidas instrumentales de corto plazo /
N/A
7
Viva la Ciudadanía
Exequibilidad
No hay referencia
SÍ CUMPLE
AF. 2.2.4; 3.4.7.7; 6.1.7.1; 2.2.4.
Urgencia / Medidas instrumentales de corto plazo /
Estigmatización y violencia en contra de las mujeres
lideresas/ El CNP como una política de Edo / La importancia de la cultura de
reconciliación.
8
Coordinación Étnica Nacional de Paz.
Exequibilidad condicionada
No hay referencia
SÍ CUMPLE
No hay referencia
No hay referencia
Se omite la perspectiva étnica y cultural / desconoce el
enfoque de género / No hay coherencia entre la parte considerativa y
sustantiva /
9
U. Libre. Facultad de Derecho
Exequibilidad. Una inexequibilidad
No hay referencia
SÍ CUMPLE
AF. 2.2.4; 3.4.7.7; 6.1.7.1; 2.2.4.
Urgencia / Medidas instrumentales de corto plazo /
No hay conexidad de la medida incorporada en el par. 1 del
art. 3. / Otros grupos ilegales deben primero someterse a la Legalidad, antes
de participar en los Consejos Nacional de Paz
10
U Externado. Departamento de Derecho Constitucional
Exequibilidad
No hay referencia
SÍ CUMPLE
AF. 2.2.4; 3.4.7.7; 6.1.7.1; 2.2.4.
Urgencia / Medidas instrumentales de corto plazo /
N/A
11
Voces de Paz
Exequibilidad
No hay referencia
SÍ CUMPLE
AF. 2.2.4; 3.4.7.7; 6.1.7.1; 2.2.4.
Urgencia / Medidas instrumentales de corto plazo /
N/A
12
Colectivo de Abogados
Exequibilidad. Dos condicionadas
No hay referencia
SÍ CUMPLE
AF. 2.2.4; 3.4.7.7; 6.1.7.1; 2.2.4.
Urgencia / Medidas instrumentales de corto plazo /
1. La creación de los CNP no es una facultad, sino una
obligación de las entidades territoriales. 2. La paz es una política de Edo.
13
Colombia Diversa
Exequibilidad
No hay referencia
SÍ CUMPLE
AF. 2.2.4; 3.4.7.7; 6.1.7.1; 2.2.4.
Urgencia / Medidas instrumentales de corto plazo /
Principio de realidad
N/A
14
Cimarrón
Inexequibilidad
No cumple / Ha debido someterse a consulta previa
No hay referencia
No hay referencia
No hay referencia
N/A
15
Ronald Valdés y Yolanda García
Inexequibilidad
No cumple / Ha debido someterse a consulta previa
No hay referencia
No hay referencia
No hay referencia
N/A
16
UIS
Exequibilidad
No hay referencia
No hay referencia
AF. 2.2.4; 3.4.7.7; 6.1.7.1; 2.2.4.
No hay referencia
Deber del Estado de fomentar la participación democrática
III.
PRUEBAS DECRETADAS
18.
Tal como se señaló en los párrafos 4 y 5, mediante el auto de
5 de junio de 2017[13],
el Magistrado Sustanciador ofició a la Secretaría Jurídica de la Presidencia de
la República para que remitiera la memoria justificativa de este Decreto Ley y
su correspondiente Estudio de Impacto Normativo, así como para que respondiera
dieciséis (16) preguntas formuladas en el mismo auto. Estos interrogantes
fueron respondidos mediante el oficio de 9 de junio de 2017[14]. Por
medio del auto de 14 de junio de 2017, el Magistrado Sustanciador reiteró la
solicitud a la Presidencia de la República relativa a la remisión de la memoria
justificativa del Decreto Ley y su correspondiente Estudio de Impacto Normativo[15].
Estos documentos fueron remitidos por la Secretaría Jurídica de la Presidencia
de la República mediante el oficio de 16 de junio de 2017[16].
19.
Las preguntas formuladas por el Magistrado Sustanciador y las
respuestas de la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República son las
siguientes:
20.
¿De qué manera las específicas modificaciones que introduce
el Decreto Ley 885 de 26 de mayo de 2017 a la Ley 434 de 1998 tienen relación
de conexidad, son necesarias y tienden a facilitar y asegurar la implementación
y el desarrollo normativo de los acápites 2.2.4, 3.4.7.4.4 y 6.1.7.1 del
denominado Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción de
una Paz Estable y Duradera? “La finalidad se aprecia al verificar que el
Decreto ley 885 de 2017 facilita cada uno de los componentes fijados en los
puntos 2.2.4, 3.4.7.4.4 y 6.1.7.1 del Acuerdo Final. En este sentido el Decreto
Ley 885 de 2017: (i) asegura el proceso de reintegración a la vida civil de los
ex combatientes a través de planes y programas de protección y promoción de sus
derechos; (ii) constituye el Consejo Nacional de Paz, Reconciliación y
Convivencia como un cuerpo asesor del Gobierno para asuntos derivados de la
implementación del Acuerdo Final; y, (iii) pretende, a través del Consejo
Nacional del Paz, Reconciliación y Convivencia y la Comisión de Seguimiento,
Impulso y Verificación CSIVI, la inclusión de visiones críticas, estratégicas y
diversas para encontrar puntos de conexión y falencias”. En relación con el
requisito de necesidad, la Secretaria Jurídica indicó que la expedición de este
Decreto “se fundamenta en la urgencia de introducir en la institucionalidad
existente las nuevas competencias en materia de paz, reconciliación y
convivencia definidas en los puntos citados del Acuerdo Final”.
21.
¿Por qué se expidió el Decreto Ley 885 de 26 de mayo de 2017
para modificar la Ley 434 de 1998, en lugar de someter dicha modificación al
trámite legislativo ordinario? y ¿Por qué se expidió el Decreto Ley 885 de 26
de mayo de 2017 para modificar la Ley 434 de 1998 en lugar de someter dicha
modificación al trámite legislativo especial previsto por el artículo 1 del
Acto Legislativo 1 de 2016? “El trámite legislativo ordinario y el
procedimiento legislativo especial para la paz, ambos ante el Congreso de la
República, no resultaban expeditos en el asunto bajo examen. La aprobación del
Decreto Ley 885 (…) responde a la urgencia que se tenía para garantizar los
Puntos 2.2.4, 3.4.7.4.4 y 6.1.7.1 del Acuerdo Final [por cuanto] se
requiere de manera urgente la primera sesión del Consejo para que se inicie el
diseño y la ejecución del Programa de Reconciliación, Convivencia y  Prevención
de la Estigmatización (…) La puesta en funcionamiento del Consejo Nacional de
Paz, Reconciliación y Convivencia  debió ser regulada por medio de un Decreto
Ley, por cuanto dicha jerarquía normativa cumple con el objetivo del Acto
Legislativo 1 de 2016 de brindar un marco estable y democrático con medidas a
corto plazo”.
22.
¿Cuál es la justificación para que, a través del Decreto Ley
885 de 26 de mayo de 2017, se modifique la composición del CNPRC, originalmente prevista en el artículo 4 de la Ley 434
de 1998? “Las funciones adquiridas por el Consejo Nacional de Paz,
Reconciliación y Convivencia demandan una modificación en su composición que
permita la representación de las principales instancias de Gobierno y de la
sociedad civil involucradas en el desarrollo de una política de pedagogía y
reconciliación (…) se introduce una representación de los partidos políticos y
miembros de poblaciones que han sido históricamente marginadas o estigmatizadas”.
23.
¿En qué términos dicha modificación guarda conexidad, resulta
necesaria y tiende a facilitar y asegurar la implementación y el desarrollo
normativo de los acápites 2.2.4, 3.4.7.4.4 y 6.1.7.1 del denominado Acuerdo
Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y
Duradera? “El cambio en la composición asegura que en el marco de la
implementación del Acuerdo Final, los miembros del Consejo adopten decisiones y
brinden asesorías que hayan sido sometidas a amplias deliberaciones (…) la
modificación no desborda el punto 2.2.4 ni regula un asunto adyacente. El
Acuerdo Final incluye un catálogo de miembros obligatorios del Consejo, el cual
es desarrollado en estricto orden por el presente Decreto Ley”.
24.
¿En qué medida dicha modificación guarda relación de
conexidad con los considerandos del mismo decreto? Esta modificación guarda
relación con el considerando 12 del Decreto Ley.
25.
¿Cuál es la justificación de la modificación a las funciones
concretas del Consejo Nacional de Paz prevista en el artículo 6 del Decreto Ley
885 de 26 de mayo de 2017? “La necesidad de trabajar sobre la
institucionalidad existente responde al principio de profundización de la
democracia y “construir sobre lo construido” del capítulo 6 de implementación
del Acuerdo Final (…) En este orden de ideas, con el ajuste a la Ley 434, a
través del Decreto ley 885 de 2017, se está previniendo la duplicación de
instancias con funciones similares, mitigando el agotamiento de los recursos
humanos, financieros, el riesgo del desgaste institucional y la poca
operatividad”.
26.
¿En qué medida dicha modificación guarda conexidad, resulta
necesaria y tiende a facilitar y asegurar la implementación y el desarrollo
normativo de los acápites 2.2.4, 3.4.7.4.4 y 6.1.7.1 del denominado Acuerdo
Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y
Duradera? “El Decreto Ley facilita la implementación del Acuerdo al definir
los derroteros del Gobierno para garantizar el mantenimiento de la paz, la
reintegración social y el logro de una paz estable y duradera (…) asegura el
cumplimiento del Punto 3.4.7.4.4 al permitir la adopción de medidas que
garanticen el acatamiento del Programa de Reconciliación, Convivencia y
Prevención de la Estigmatización”. De otro lado, la Secretaria Jurídica
señaló que “Es necesario porque esas políticas sociales son el eje
fundamental para el fin del conflicto y la reconciliación social (…) toda vez
que sus funciones están directamente relacionadas con los programas de
reconciliación, convivencia y prevención de la estigmatización para garantizar
la paz en las comunidades y en las regiones (…) La necesidad de vincular el
funcionamiento del Consejo Nacional de Paz y la CSIVI se expone al considerar
que la sinergia de estas dos instituciones dará lugar a la adecuada adopción de
medidas en la etapa de pos conflicto”.
27.
¿Cuál es el sentido de la expresión normativa “Quienes hayan
sido elegidos como miembros del Consejo Nacional de Paz terminarán su periodo
de manera normal” incluida en el parágrafo 1 del artículo 4 del Decreto Ley 885
de 26 de mayo de 2017? “Esta expresión busca darle continuidad al desarrollo
logístico del actual Consejo Nacional de Paz y de esta forma facilitar la
puesta en marcha del nuevo Consejo Nacional de Paz, Reconciliación y Convivencia.
Con la expresión mencionada se le aseguró a los sectores que ya tienen
representación y que previamente han elegido sus miembros, la terminación del
periodo para el cual fueron elegidos”.
28.
¿Cuál es la justificación para habilitar la participación de
los actores armados irregulares en el CNPRC “siempre y
cuando, a juicio del Consejo, hayan manifestado su voluntad expresa de
participar en un proceso de paz”? y ¿en qué medida dicha modificación guarda
conexidad, resulta necesaria y tiende a facilitar y asegurar la implementación
y el desarrollo normativo de los acápites 2.2.4, 3.4.7.4.4 y 6.1.7.1 del
denominado Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción de
una Paz Estable y Duradera? “La justificación para habilitar la
participación de los actores armados irregulares en el Consejo Nacional de Paz,
Reconciliación y Convivencia “siempre y cuando, a juicio del Consejo, hayan
manifestado su voluntad expresa de participar en un proceso de paz”, no
corresponde a una nueva disposición incluida por el Decreto Ley 885 de 2017,
sino que fue prevista en el parágrafo del artículo 3 de la Ley 434 de 1998”.
29.
¿Cuál es la justificación para introducir la modificación al
periodo de los integrantes del consejo Nacional de Paz previsto en el artículo
9 del Decreto 885 de 26 de mayo de 2017? “Con el fin de darle mayor
dinamismo al Consejo y que exista una renovación en la representación dada por
las distintas organizaciones, se establece un periodo máximo de cuatro años. De
esta manera se garantiza: (i) una mayor pluralidad en la conformación del
Consejo; y, (ii) la unificación de nuevas ideas para la consolidación de los
objetivos del Consejo Nacional de Paz, Reconciliación y Convivencia”.
30.
¿En qué medida dicha modificación guarda conexidad, resulta
necesaria y tiende a facilitar y asegurar la implementación y el desarrollo
normativo de los acápites 2.2.4, 3.4.7.4.4 y 6.1.7.1 del denominado Acuerdo
Final para la Terminación del Conflicto y Construcción de una Paz Estable y
Duradera? “Esta modificación guarda total conexidad y resulta necesaria,
toda vez que garantiza una mayor participación y una visión más amplia de las
funciones que se desarrollarán en el ejercicio de los componentes de paz,
reconciliación y convivencia del Acuerdo Final”.
31.
¿Cuál es la justificación del cambio de nombre del “Consejo
Nacional de Paz”, previsto por la Ley 434 de 1998, a “Consejo Nacional de Paz,
Reconciliación y Convivencia”, este último adoptado en el Decreto 885 de 26 de
mayo de 2017? “La justificación del cambio de nombre del Consejo Nacional de
Paz, prevista en la Ley 434 de 1998, a Consejo Nacional de Paz, Reconciliación
y Convivencia, consiste en incluirle a dicho Comité los componentes de reconciliación,
convivencia, tolerancia y no estigmatización contemplados en el punto 2.2.4 del
Acuerdo Final. En especial el inciso segundo de este punto que hace referencia
a la obligación de crear el Consejo Nacional para la Reconciliación y la
Convivencia”.
32.
¿Cuáles son los efectos jurídicos, administrativos,
financieros, operativos, fiscales, entre otros, de ese cambio de denominación?
“El hecho que haya participación de sectores adicionales del Gobierno y de
la sociedad civil no modifica el actual presupuesto de funcionamiento que tiene
la Secretaría Técnica en cabeza de la Oficina del Alto Comisionado para la Paz”.
33.
¿En qué medida dicha modificación guarda conexidad, resulta
necesaria y tiende a facilitar y asegurar la implementación y el desarrollo
normativo de los acápites 2.2.4, 3.4.7.4.4 y 6.1.7.1 del denominado Acuerdo
Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y
Duradera? “La modificación del nombre pretende dar desarrollo al lenguaje
del Acuerdo Final, así como reflejar en el nombre las nuevas funciones que se
le dan al Consejo con la modificación de la Ley 434 de 1998. Por ello, dicha
modificación se circunscribe a un aspecto semántico acogiendo los componentes
definidos en los Puntos 2.2.4, 3.4.7.4.4 y 6.1.7.1.”
IV.
CONCEPTO DEL PROCURADOR
34.
El 18 de julio de 2017, el Procurador General de la Nación
rindió su concepto de rigor, en el que solicita que se declare la exequibilidad
del Decreto Ley 885 de 2017, salvo el título de la sección b) del artículo 4,
el cual, en su opinión, debe adicionarse[17].
En su criterio, el Decreto cumple con los requisitos formales, habida cuenta de
que (i) fue expedido por el Gobierno Nacional, y, por lo tanto, suscrito por el
Presidente de la República y el Ministro del Ramo correspondiente; (ii) tiene
una motivación conexa con la parte resolutiva; y, (iii) tiene un título que
describe el contenido temático del Decreto Ley.
35.
Además, el Procurador señala que el Decreto Ley también
cumple con los requisitos que denominó “dimensión competencial”. En
efecto, (i) fue expedido dentro del límite temporal previsto para el efecto,
(ii) guarda conexidad con los puntos 2.2.4, 3.4.7.4.4 y 6.1.7.1 del Acuerdo
Final, (iii) no regulaba ninguna de las materias expresamente excluidas de las
facultades extraordinarias del Presidente de la República otorgadas en el
artículo 2 del Acto Legislativo 1 de 2016, y (iv) cumple con el requisito de la
estricta necesidad. Sobre este último requisito, sugirió analizar la necesidad
a partir de cuatro criterios, a saber: (i) la urgencia, (ii) el nivel de
deliberación, (iii) la importancia de los intereses constitucionales
salvaguardados con la medida, y (iv) la buena fe en la implementación de los
acuerdos. El Procurador concluye que el Decreto Ley cumple con todos estos
criterios. Primero, es urgente, en la medida en que urge que comience a operar
el Consejo de Nacional de Paz. Segundo, habida cuenta de su materia, no
requiere deliberación en el Congreso. Tercero, regula un aspecto medular del
Acuerdo Final, dado que el Consejo Nacional de Paz es un instrumento
indispensable para consolidar el fin del conflicto y generar garantías de no
repetición. Finalmente, la regulación contenida en el Decreto Ley se adopta de
buena fe por parte del Gobierno Nacional.
36.
Finalmente, tras analizar la totalidad del articulado, el
Procurador concluye que es constitucional, salvo el título de la sección b) del
artículo 4, denominado “Rama Legislativa del Poder Público”. Allí,
además de los Congresistas, se incluye a los Diputados a la Asamblea y a los
Concejales, pese a que estos últimos no integran dicha Rama del Poder Público.
Por tal razón, sugiere modificar este título por el siguiente: “Por la Rama
Legislativa del Poder Público y Corporaciones Político Administrativas de
Elección Popular”.
V.  CONSIDERACIONES
A.  Competencia
37.
Esta Corte es competente para conocer y decidir sobre la
constitucionalidad del Decreto Ley 885 de 26 de mayo de 2017, por cuanto fue
expedido en ejercicio de las facultades presidenciales para la paz. Estas
facultades, así como la competencia de esta Corte para ejercer control de constitucionalidad
sobre los Decretos Ley que se expiden en virtud de ellas, están previstas por
el artículo 2 del Acto Legislativo 1 de 2016.
B.  Problemas jurídicos y metodología de análisis
38.
Los problemas jurídicos en el presente asunto son los
siguientes:
a.
¿El Decreto Ley No. 885 de 26 de mayo de 2017 cumple con los
requisitos, formales y de competencia, dispuestos por la jurisprudencia
constitucional para este tipo de actos normativos?
b.
¿La regulación prevista en este Decreto Ley vulnera la
Constitución?
39.
Para abordar y responder estos problemas jurídicos, la Corte
seguirá la siguiente metodología. Primero, se determinará el contenido y el
alcance de los requisitos, formales y de competencia, para la expedición de
Decretos Leyes en ejercicio de las facultades dispuestas por el artículo 2 del
Acto Legislativo 1 de 2016. Segundo, se examinará si el Decreto Ley sub
examine cumple con tales requisitos. Tercero, se estudiará si para su
expedición ha debido agotarse el requisito relativo a la consulta previa.
Finalmente, se analizará materialmente su articulado, para determinar si está
conforme con la Constitución.
40.
Dada su unidad temática, para efectos del análisis de
constitucionalidad, se analizarán los artículos del Decreto Ley sub examine
agrupados bajo los siguientes ejes temáticos: (i) la política de paz,
reconciliación, convivencia, no estigmatización y principios; (ii) la creación,
el nombre, la naturaleza, la conformación y el periodo de los integrantes del CNPRC;
(iii) el funcionamiento y las funciones de este órgano; (iv) el Comité Nacional
y Secretaría Técnica; y, finalmente, (v) los Consejos Regionales.
C.  Los Decretos Leyes dictados con fundamento en el artículo 2
del Acto Legislativo 1 de 2016. Contenido y alcance de su control de
constitucionalidad
41.
El Acto Legislativo 1 de 2016 tiene por objeto crear
instrumentos jurídicos para “facilitar y asegurar la implementación y el desarrollo
normativo del Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción
de una Paz Estable y Duradera”. Con tal propósito, en sus dos primeros
artículos crea, respectivamente, los denominados procedimiento legislativo
especial para la paz y las facultades presidenciales para la paz.
42.
Estas últimas son una facultad del Presidente para expedir
los decretos con fuerza de ley cuyo contenido tendrá por objeto facilitar y
asegurar la implementación y desarrollo normativo del Acuerdo Final para la
Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera. El
artículo 2 del referido Acto Legislativo dispone que dicha facultad: (i) se
ejerce “dentro de los 180 días siguientes a la entrada en vigencia del
presente acto legislativo”, y, (ii) no puede “ser utilizada para expedir
actos legislativos, leyes estatutarias, leyes orgánicas, leyes códigos, leyes
que necesitan mayorías calificada o absoluta para su aprobación, ni para
decretar impuestos”. El mismo artículo prevé que los Decretos Leyes
dictados en ejercicio de esta facultad están sometidos a control de
constitucionalidad automático, posterior y único, a su entrada en vigencia.
43.
El Acto Legislativo 1 de 2016 fue declarado exequible en la
sentencia C-699 de 2016. En esta sentencia, la Corte concluyó que la
habilitación al Presidente de la República para expedir estos decretos leyes es
constitucional, en la medida en que (i) no sustituye el principio de separación
de poderes, (ii) el Congreso conserva su competencia legislativa general, dado
que la habilitación al Presidente es limitada en relación con su finalidad
(facilitar y asegurar la implementación del Acuerdo Final), (iii) tiene un
preciso ámbito temporal de ejercicio (180 días después de la entrada en
vigencia del Acto Legislativo), (iv) solo puede ser utilizada cuando sea
estrictamente necesaria, y (v) no suprime los controles inter-orgánicos.
44.
Esta declaratoria de exequibilidad es consecuente con la
jurisprudencia constitucional sobre la habilitación al Presidente de la
República para la expedición de normas con fuerza material de Ley. En múltiples
pronunciamientos, la Corte ha establecido que esta habilitación es siempre de
carácter excepcional, temporal y limitada. Es excepcional,
en la medida en que en un sistema de Estado Social de Derecho, con división y
separación del poder público, es el Congreso de la República el titular de la
competencia general para la elaboración de normas con fuerza material de Ley[18]. Es temporal,
dado que puede ser ejercida por una sola vez y durante el término fijado en el
acto de habilitación o en la Constitución[19].
Es limitada, por cuanto mediante decreto ley únicamente es posible
regular aquellas materias respecto de las cuales se ha otorgado la habilitación
al Presidente, no puede versar sobre ciertas materias excluidas de su
competencia (leyes estatutarias y leyes orgánicas, entre otras), y, finalmente,
está sometida a control de constitucionalidad[20].
45.
El control de constitucionalidad de los decretos leyes
expedidos con fundamento en el artículo 2 del Acto Legislativo 1 de 2016 es:
(i) jurisdiccional, en la medida en que es un control jurídico de
constitucionalidad a cargo de la Corte Constitucional[21]; (ii)
automático, porque se activa con el envío del Decreto Ley por el
Presidente de la República; (iii) posterior, por cuanto se realiza
después de su expedición; (iv) participativo, dado que cualquier
ciudadano puede intervenir en el proceso de constitucionalidad; (v) único,
en virtud del principio de cosa juzgada constitucional[22]; (vi)
formal, en tanto verifica que el Decreto Ley cumpla con los requisitos
de procedimiento y competencia, y (vii) material, porque implica un
análisis constitucional de fondo de su articulado. Además, este control de constitucionalidad
parte de dos presupuestos. Primero, su objetivo es, como en todos los demás
asuntos, garantizar la supremacía e integridad de la Constitución. Segundo,
parte del reconocimiento de que los actos normativos objeto de control son
producto del ejercicio de una especial habilitación legislativa al Presidente
en el contexto y para lograr los objetivos propios de la transición política[23].
46.
Bajo estas premisas, la Corte Constitucional ha diseñado una
metodología para ejercer control de constitucionalidad a los Decretos Leyes
expedidos con fundamento en el artículo 2 del Acto Legislativo 1 de 2016. La
aplicación de esta metodología por parte de la Corte no ha sido del todo
uniforme; es posible identificar ciertas variaciones en relación con: (i) su
esquema[24],
(ii) las denominaciones de los requisitos[25],
y (iii) el orden de su análisis[26].
A pesar de estas variaciones formales, la Corte resalta que esta metodología y
su aplicación en estas sentencias de control de constitucionalidad se ha
fundado en (i) idénticas premisas normativas, (ii) consideraciones análogas en
relación con el carácter excepcional, temporal y limitado de estos decretos
leyes, y (iii) en requisitos y conceptos materialmente equivalentes.
47.
A partir de las sentencias C-174 y C-224, ambas de 2017, la
Corte Constitucional ha señalado que los decretos leyes expedidos con
fundamento en el artículo 2 del Acto Legislativo 1 de 2016 deben cumplir con
los siguientes requisitos formales: (i) que sea adoptado por el Presidente de
la República y el Ministro o Director de Departamento Administrativo del ramo
correspondiente, (ii) que el título corresponda al contenido, (iii) que se
invoque expresamente la facultad que se ejerce, y, finalmente, (iv) que esté
motivado.
a.
Primero, el Decreto Ley deberá estar suscrito por el
Presidente de la República y el Ministro o Director de departamento
administrativo del ramo correspondiente. Si bien el artículo 2 del Acto
Legislativo dispone literalmente que se trata de una facultad del Presidente de
la República, a partir de la sentencia C-160 de 2017, la Corte ha señalado que,
habida cuenta de su carácter gubernamental, estos Decretos Leyes deben ser
suscritos por el Presidente de la República y el Ministro o Director de
Departamento Administrativo del ramo correspondiente. Esta exigencia se ha
justificado en lo previsto por el artículo 115 de la Constitución Política[27].
b.
Segundo, el Decreto Ley debe tener un título que
corresponda a su contenido. El artículo 169 de la Constitución prevé
que “el título de las leyes deberá corresponder precisamente a su contenido”.
Según la sentencia C-174 de 2017, habida cuenta de su fuerza material de Ley y
de la habilitación legislativa extraordinaria con base en la cual son
expedidos, los Decretos Leyes de que trata el artículo 2 del Acto Legislativo 1
de 2016 deben cumplir con los requisitos previstos en la Constitución para las
leyes, siempre que le sean compatibles. Pues bien, entre estos requisitos está
tener un título que se corresponda con su contenido.
c.
Tercero, el Decreto Ley debe invocar expresamente la
facultad prevista en el artículo 2 del Acto Legislativo 1 de 2016. Este
requisito, incluido en la sentencia C-174 de 2017, se estima necesario por esta
Corte para precisar, de manera inequívoca, la naturaleza normativa de este tipo
de actos y, de contera, su competencia para ejercer el control de
constitucionalidad que le corresponde.
d.
Finalmente, el Decreto Ley debe tener una motivación
suficiente. Así, debe cumplir con una carga argumentativa que permita
justificar, de un lado, el uso de la habilitación legislativa extraordinaria, y
del otro, la adopción de las medidas que contiene.
Requisitos formales
de los Decretos Leyes expedidos con fundamento en el artículo 2 del Acto
Legislativo 1 de 2016
Expedido por el Gobierno
Firma del Presidente y del
Ministro o Director de Departamento Administrativo.
Título del Decreto Ley
Que corresponda su contenido.
Enunciación expresa de la facultad especial que se ejerce
Invocar expresamente la facultad
del artículo 2 del Acto Legislativo 1 de 2016.
Motivación del Decreto Ley
Carga argumentativa suficiente.
48.
Del mismo modo, según la jurisprudencia constitucional, estos
Decretos Leyes deben cumplir con los siguientes requisitos de competencia[28]: (i)
la temporalidad; (ii) que no verse sobre algún asunto o tipo de acto normativo
expresamente excluido de su competencia; (iii) la conexidad objetiva, estricta
y suficiente; y, finalmente, (iv) la necesidad estricta.
a.
Primero, el decreto debe ser expedido dentro del
término de 180 días después de la entrada en vigencia del Acto Legislativo 1 de
2016. Al respecto, en la sentencia C-160 de 2017, la Corte determinó
que el proceso de refrendación popular del Acuerdo Final concluyó en el
Congreso de la República, “mediante la aprobación mayoritaria de las
proposiciones 83 y 39 del 29 y 30 de noviembre de 2016, respectivamente, y
mediante la exposición de motivos que dio lugar a la Ley 1820 de 2016 y en el
artículo 1 de esta normativa” y, por lo tanto, “debe entenderse que el
término de 180 días de vigencia de las facultades legislativas para la paz
comenzó a contarse a partir del 1 de diciembre de 2016”. En la sentencia
C-331 de 2017, habida cuenta de que las facultades del Presidente para la Paz
pueden ser ejercidas en días hábiles y en días no laborales, la Corte concluyó
que este término debía contarse en días calendario y, en consecuencia, “las
facultades legislativas para la paz solo podrán ser ejercidas hasta el día 29
de mayo de 2017”.
b.
Segundo, el Decreto Ley expedido con fundamento en la
facultad presidencial para la paz no puede versar sobre algún asunto o tipo de
acto normativo expresamente excluido. En este sentido, el propio
artículo 2 del Acto Legislativo 1 de 2016 dispuso que las facultades allí
previstas no podían ser utilizadas para expedir actos legislativos, leyes
estatutarias, leyes orgánicas, leyes códigos, leyes que necesitan mayorías
calificadas o absolutas, ni para decretar impuestos.
c.
Tercero, el Decreto Ley debe guardar una relación de
conexidad objetiva, estricta y suficiente con el Acuerdo Final. La conexidad
objetiva implica que entre el Acuerdo Final y la materia del Decreto
Ley exista un vínculo cierto, verificable y específico. Por esta razón,
mediante estos decretos leyes no es posible regular materias ajenas al Acuerdo
Final, que carezcan de relación con su contenido, o que excedan el límite de
los asuntos allí previstos.
d.
La conexidad estricta, por su parte, exige que
exista un vínculo directo entre el Decreto Ley y un aspecto específico y
concreto del Acuerdo Final, esto es, que el primero sea un instrumento
para alcanzar el fin dispuesto en el Acuerdo Final. Habida cuenta de la
generalidad de los puntos que contiene el Acuerdo Final[29], esta
Corte ha establecido que el vínculo con el Decreto Ley no puede ser etéreo,
abstruso ni accidental; por el contrario, se requiere de una relación directa,
cierta y precisa, entre la regulación del Decreto Ley y el Acuerdo Final. La
valoración de la conexidad estricta se realiza en dos niveles, a saber: (i)
externo, esto es, la identificación del contenido específico del Acuerdo
que se pretende implementar normativamente por medio del Decreto Ley, y (ii) interno,
es decir, la identificación del vínculo concreto entre la regulación del
Decreto Ley y el Acuerdo Final, para lo cual se verifica la relación entre las
motivaciones y su articulado.
e.
La conexidad suficiente implica que el vínculo
antes demostrado baste por sí solo, de manera indiscutible y sin necesidad de
colaterales o accesorios desarrollos argumentativos, para evidenciar la
relación entre el contenido del Decreto Ley y el Acuerdo Final.
f.
Finalmente, la necesidad estricta es
consecuencia del carácter excepcional y limitado de la habilitación normativa
al Presidente de la República para expedir normas con fuerza material de Ley.
El Acto Legislativo 1 de 2016 no distingue materialmente las competencias del
legislador ordinario, previstas en su artículo 1, y la facultad presidencial
para la paz, creada en su artículo 2, ni tampoco contiene regla alguna que
permita distinguir las competencias del uno o del otro por defecto[30].
No obstante, desde la sentencia C-699 de 2016, la Corte ha establecido que el
carácter extraordinario de esta habilitación legislativa al Presidente exige
que el Gobierno fundamente que el decreto ley es un medio idóneo y que, por lo
tanto, no resulta procedente recurrir al trámite legislativo ordinario o al
trámite legislativo ordinario previsto por el artículo 1 del Acto Legislativo 1
de 2016, por cuanto, por ejemplo, (i) la materia que se regula no exige mayor
deliberación democrática habida cuenta, por ejemplo, de su carácter técnico;
(ii) se trata de un asunto meramente instrumental; (iii) tiene por objeto
adoptar medidas de estabilización normativa de corto plazo, o (iv) se necesita
adoptar la regulación sub examine de manera urgente e imperiosa para la
efectiva implementación del acuerdo. Según la jurisprudencia constitucional, a
la luz de tales criterios, le corresponde a esta Corte determinar si la
escogencia del Decreto Ley como vía para regular una determinada materia
resulta razonable para la implementación normativa de la transición
política. Este estándar de razonabilidad permite justamente articular la
naturaleza excepcional y limitada de la habilitación legislativa
extraordinaria, de un lado, y la implementación normativa, oportuna y adecuada
del Acuerdo Final, del otro.
Requisitos de
competencia para la expedición de los Decretos Leyes expedidos con fundamento
en el artículo 2 del Acto Legislativo 1 de 2016
Temporalidad
Expedición antes del 29 de mayo de 2017.
Asuntos excluidos
Actos legislativos, leyes
estatutarias, leyes orgánicas, leyes códigos, leyes que necesitan mayorías
calificadas o absolutas, ni que decreten impuestos.
Conexidad objetiva
Vínculo cierto, verificable y específico con el AF.
Conexidad estricta
Vínculo directo entre el Decreto Ley y un aspecto
específico y concreto del AF.
Conexidad suficiente
Que dicho vínculo baste por si solo para evidenciar la
relación con el AF.
Necesidad estricta
Urgencia / Que no demandan amplia
deliberación democrática / Naturaleza instrumental / Medidas de
estabilización normativa a corto plazo / Versa sobre asuntos técnicos.
Criterio: razonabilidad.
49.
Por lo demás, la Corte advierte que determinar la intensidad
del control constitucional en un contexto de justicia transicional[31]
supone tener en cuenta que cuando la exequibilidad de una medida dependa del
resultado de una ponderación entre los principios constitucionales en que ella
se fundamente, por una parte, y los principios constitucionales que ella
limite, por otra, el principio constitucional y derecho fundamental a la paz
suma su peso a aquellos. Por efecto de esta adición, en un contexto de justicia
transicional pueden resultar exequibles algunas medidas que de ordinario –es
decir, sin el efecto del principio y derecho a la paz- serían inexequibles.
Desde luego, dado que los propósitos transicionales son temporales, debe
entenderse que así también es la naturaleza del efecto del principio y derecho
a la paz en la ponderación[32].
Por tanto, cuantas más previsiones incluyan las medidas transicionales para
ajustarse al estándar ordinario de constitucionalidad –es decir, el que resulta
de la ponderación entre principios sin incluir el principio y derecho a la paz–
tantas más razones habrá para considerarlas exequibles.
50.
Asimismo, en un contexto de justicia transicional, cuando
resulte justificado, la Corte Constitucional puede flexibilizar la intensidad
de su control en lo que concierne a la fiabilidad de las consideraciones
empíricas asociadas a la idoneidad y necesidad de las medidas transicionales.
En este sentido, el Legislador transicional disfruta de un margen de acción
que, aunque no es ilimitado, sí le otorga una competencia más amplia para
elegir entre los diversos medios alternativos disponibles para conseguir los
fines de la transición.
D.  Contenido y alcance del Decreto Ley No. 885 de 26 de mayo de
2017. Verificación de los requisitos formales y de competencia
51.
El Decreto Ley No. 885 de 26 de mayo de 2017 tiene por
objeto modificar la Ley 434 de 1998 y crear el CNPRC. Este Decreto Ley contiene
doce (12) artículos que, en su orden, (i) definen la política de paz,
reconciliación, convivencia y no estigmatización; (ii) incorporan los
principios de participación, enfoque territorial y de género; (iii) crean y
delimitan la naturaleza del CNPRC; (iv) determinan su conformación; (v) regulan
su funcionamiento y principales funciones; (vi) instituyen el Comité Nacional
de Paz y la Secretaría Técnica del citado Consejo; (vii) prevén el periodo de
los miembros de este Consejo; (viii) autorizan a las Asambleas Departamentales
y a los Concejos Municipales a crear estos Consejos a nivel territorial; y,
finalmente, (ix) sustituye la expresión “Consejo Nacional de Paz”,
contenida en la Ley 434 de 1998, por “Consejo Nacional de Paz,
Reconciliación y Convivencia”.
D.1. Análisis de los
requisitos formales
52.
El Decreto Ley No. 885 de 26 de mayo de 2017 cumple con los
requisitos formales para la expedición de este tipo de actos normativos.
53.
Primero, según se acredita con la copia enviada a esta Corte,
este Decreto fue suscrito por el Presidente de la República y el Viceministro
de Relaciones Políticas del Ministerio del Interior, quien obró en su calidad
de encargado del Despacho del Ministro del Interior[33]. En
tales términos, este Decreto cumple con la exigencia prevista por el artículo
115 de la Constitución Política.
54.
Segundo, el título del Decreto Ley corresponde a su contenido
y, por lo tanto, cumple con la exigencia prevista por el artículo 169 de la
Constitución Política. El Decreto Ley 885 de 26 de mayo de 2017 se titula “por
medio del cual se modifica la Ley 434 de 1998 y se crea el Consejo Nacional de
Paz, Reconciliación y Convivencia”. Por su parte, su articulado tiene por
objeto único adoptar múltiples modificaciones a la mencionada Ley con el objeto
de crear y regular este Consejo. En estos términos, el título del Decreto Ley sí
describe de manera precisa su contenido.
55.
Tercero, el Decreto Ley invoca expresamente las facultades dispuestas
por el artículo 2 del Acto Legislativo 1 de 2016, según se insertó tras el
epígrafe de este acto normativo. En efecto, este Decreto fue expedido
expresamente “en ejercicio de las facultades conferidas por el artículo 2
del Acto Legislativo 1 de 2016 “por medio del cual se establecen
instrumentos jurídicos para facilitar y asegurar la implementación y desarrollo
normativo del Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción
de una Paz Estable y Duradera”. Así las cosas, para la Corte resulta claro
que el Decreto Ley sub examine fue expedido en ejercicio de las
denominadas facultades presidenciales para la paz, previstas en este Acto
Legislativo.
56.
Cuarto, el Decreto Ley contiene una motivación suficiente. En
efecto, en sus considerandos, el Gobierno Nacional da cuenta del contexto
normativo en el cual se expide este Decreto Ley, así como de la manera en que este
último cumple con los requisitos formales y materiales de validez
constitucional. En particular, los considerandos del Decreto Ley contienen múltiples
argumentos con los que el Gobierno Nacional justifica la conexidad de este acto
normativo con el documento denominado Acuerdo Final para la Terminación del
Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera. Finalmente, los
considerandos del Decreto Ley también dan cuenta del cumplimiento del requisito
relativo a la necesidad estricta de ejercer las facultades presidenciales para
la paz, previstas por el artículo 2 del Acto Legislativo 1 de 2016. Tras
revisar estos considerandos, la Corte encuentra que el Decreto Ley cumple con
una carga argumentativa que permite justificar, de un lado, el uso de la
habilitación legislativa extraordinaria por parte del Gobierno, y del otro, la
adopción de las medidas que contiene en relación con el documento Acuerdo Final.
En estos términos, este Decreto Ley cumple con el requisito de motivación
suficiente.
D.2. Análisis de los
requisitos de competencia
57.
Este Decreto Ley cumple con los requisitos de competencia
para la expedición de este tipo de actos normativos.
(a)  Fue
expedido oportunamente
58.
El Decreto Ley No. 885 fue expedido el 26 de mayo de 2017,
esto es, tres días antes de que expirara el término para el uso de las
facultades presidenciales para la paz, previstas en el artículo 2 del Acto
Legislativo 1 de 2016. Como se señaló en el párrafo 30 (a) de esta providencia,
según lo previsto por las sentencias C-160 y C-331, ambas de 2017, dichas facultades
expiraron el día 29 de mayo de 2017, de lo cual se colige claramente que el
Decreto Ley sub examine fue expedido oportunamente.
(b)  No
versa sobre algún asunto excluido de su competencia
59.
El Decreto Ley No. 885 de 2017 no versa sobre los asuntos
expresamente excluidos de la competencia prevista por el artículo 2 del Acto
Legislativo 1 de 2016. Este Decreto Ley no contiene reforma alguna a la
Constitución Política, por lo que su contenido no ha debido someterse al trámite
propio de un Acto Legislativo o cualquier otro mecanismo de reforma
constitucional. Tampoco está relacionado con ninguna de las materias respecto
de las cuales los artículos 151[34]
y 152[35]
de la Constitución Política prevén las reservas de las leyes orgánicas y
estatutarias, respectivamente.
60.
El contenido de este Decreto Ley tampoco es el propio de una
Ley Código[36]
ni de aquellas leyes que tienen mayorías calificadas[37] o
absolutas[38]
para su aprobación. Por el contrario, el objeto de este Decreto Ley es la
modificación de la Ley ordinaria 434 de 1998, la cual sí puede ser adoptada por
el Presidente de la República mediante un Decreto Ley. Finalmente, el articulado
de este acto normativo no establece impuesto alguno.
61.
En tales términos, esta Corte concluye que el Decreto Ley sub
examine no versa sobre los asuntos expresamente excluidos por el artículo 2
del Acto Legislativo 1 de 2016 y, por lo tanto, su expedición corresponde a un
ejercicio válido de la competencia prevista en este artículo para el Presidente
de la República.
(c)  Relación
de conexidad objetiva, estricta y suficiente con el Acuerdo Final
62.
El Decreto Ley No. 885 de 2017 guarda una relación de conexidad
objetiva, estricta y suficiente con el documento titulado Acuerdo Final
para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y
Duradera suscrito por el Gobierno Nacional y los representantes de las Fuerzas
Armadas Revolucionarias de Colombia (FARC-EP), el día el 24 de noviembre de
2016.
63.
Primero, esta Corte advierte que el referido Decreto Ley
guarda una relación de conexidad objetiva, es decir, un vínculo cierto,
verificable y específico con el mencionado Acuerdo Final. En efecto, desde el
primer considerando del Decreto Ley, el Gobierno Nacional señala explícitamente
que su objeto es adoptar medidas para facilitar y asegurar la implementación y
el desarrollo normativo del Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto  y
la Construcción de una Paz Estable y Duradera. Además, en los considerandos de
este Decreto Ley, el Gobierno también manifiesta que este acto normativo
facilita la implementación y el desarrollo normativo “del punto 2.2.4
relativo a las Garantías para la reconciliación, la convivencia, la tolerancia
y la no estigmatización, especialmente por razón de la acción política y social
en el marco de la civilidad; el punto 3.4.7.4.4 en relación con la Ejecución
del Programa de reconciliación, convivencia y prevención de la estigmatización;
y  el punto 6.1.7.1 sobre CSIVI Ampliada del Acuerdo Final”. Como se
verificará a continuación, dicha relación entre el articulado del Decreto Ley y
los puntos del Acuerdo Final es cierta, verificable y específica.
64.
Segundo, esta Corte estima que el Decreto Ley sub examine
cumple con el requisito de conexidad estricta externa, en la medida en
que se evidencia un vínculo directo entre su contenido y algunos compromisos
concretos previstos por el Acuerdo Final. La Corte encuentra acreditada la
conexidad estricta externa en dos niveles, a saber: (i) en relación con
compromisos concretos e inmediatos del Acuerdo Final y (ii) respecto de
compromisos globales y generales de este documento.
65.
En relación con los compromisos concretos e inmediatos del
Acuerdo Final, la Corte resalta que, de manera evidente, el Decreto Ley 885 de
2017 guarda conexidad con los puntos 2.2.4[39],
3.4.7.4.4[40]
y 6.1.7.1[41].
En efecto, este Decreto Ley responde claramente a los específicos compromisos
previstos en estos puntos y relativos a: (i) crear el Consejo Nacional para la
Reconciliación y la Convivencia; (ii) garantizar su composición amplia, diversa
y participativa; (iii) otorgarle a este órgano las funciones de asesoría y
acompañamiento al Gobierno en los programas descritos en el punto 2.2.4; (iv)
encargarlo de la misión relativa a propender por la reconciliación, la convivencia
y la prevención de la estigmatización; (v) promover la creación de estos
Consejos a nivel territorial; y, finalmente, (vi) participar de las sesiones
ampliadas de la CSIVI, cuando así se lo solicite esta última. En estos
términos, el Decreto Ley 885 de 2017 incorpora fielmente estos compromisos
específicos al ordenamiento jurídico por medio de la reforma a la Ley 434 de
1998 y, por lo tanto, su conexidad externa con el Acuerdo Final está
acreditada.
66.
Ahora bien, el Decreto Ley sub examine también guarda
relación concreta con los objetivos globales y transversales del Acuerdo Final.
En efecto, además de responder de manera precisa a los específicos compromisos
previstos en el Acuerdo Final antes señalados, la Corte concluye que su
articulado guarda estrecha y específica relación con objetivos globales y
transversales del Acuerdo Final como la reconciliación, la convivencia, la no
estigmatización, el mantenimiento de la paz, la apertura democrática, el
pluralismo y la inclusión de los miembros de las FARC EP. Esta relación se
deriva de la naturaleza, composición y funciones del CNPRC, previstas en el Decreto
Ley 885 de 2017.
67.
Adicionalmente, la Corte encuentra que el Decreto Ley cumple
con el requisito de conexidad estricta interna, por cuanto es evidente
la coherencia entre sus motivaciones y su articulado. En este sentido, los
considerandos del Decreto Ley resultan coherentes con su articulado e incluso
motivan, de manera específica, la relación entre los artículos adoptados y los
puntos del Acuerdo Final, así: (i) para el desarrollo del punto 2.2.4 “el
presente Decreto Ley dispone en sus artículos 1 a 6 unas modificaciones a la
Ley 434 de 1998 para ampliar el alcance del Consejo Nacional de Paz, en
términos de la política de reconciliación, paz, convivencia y no
estigmatización, sus principios rectores, naturaleza, conformación,
funcionamiento y funciones y de esta manera habilitar las herramientas
necesarias para la implementación del Acuerdo Final (…)”; (ii) en relación
con el punto 6.1.7.1, “el presente Decreto en su artículo 6 modifica el
numeral 3 del artículo 6 de la Ley 434 de 1998 y se le atribuye al Consejo la
función de conformar la CSIVI ampliada cuando así lo solicite dicha comisión
(…)”; y, (iii) sobre los puntos 2 y 3, “el artículo 10 del presente
Decreto adiciona dos parágrafos al artículo 13 de la Ley 434 de 1998, para que
los ciudadanos promuevan la creación de los Consejos territoriales de Paz,
Reconciliación y Convivencia y se les atribuyen funciones a los consejos
territoriales para materializar el enfoque territorial en la política de reconciliación
y convivencia”. En estos términos, además de la coherencia general entre la
motivación del Decreto Ley y su articulado, los considerandos contienen
argumentos específicos y concretos relacionados con el contenido de sus propios
artículos, con lo cual, la Corte encuentra que este acto normativo sí cumple con
el requisito de conexidad estricta interna.
68.
Tercero, y como corolario de lo anterior, la Corte concluye
que el vínculo demostrado entre el Decreto Ley 885 de 2017 y el Acuerdo Final
basta por sí solo, sin necesidad de argumentos adicionales, para evidenciar la
proximidad y conexidad entre el articulado objeto de estudio y los compromisos
específicos y globales del Acuerdo Final. Para esta Corte resulta evidente que
este Decreto Ley regula de manera concreta específicos compromisos previstos por
el Acuerdo Final y relativos a la creación, composición y funcionamiento del
Consejo Nacional de Reconciliación y Convivencia.
69.
Por último, se advierte que el parágrafo 1 del artículo 3 del
Decreto Ley 885 de 2017 amerita especiales consideraciones relacionadas con el
criterio de conexidad, las cuales se presentarán al momento de analizar la
constitucionalidad de esta disposición en los párrafos 98 y siguientes.
(d)  Requisito
de necesidad estricta
70.
Finalmente, la Corte también encuentra que la expedición del
Decreto Ley sub examine satisfizo el requisito de estricta necesidad. En
efecto, la expedición de este Decreto Ley estuvo motivada por (i) la urgencia
de adoptar esta regulación, y (ii) su naturaleza puramente instrumental y de
estabilización normativa a corto plazo.
71.
Primero, la expedición del Decreto Ley 885 de 2017 estuvo
motivada por la urgencia de crear el CNPRC, en aras de poner en marcha e
impulsar “la política de reconciliación, convivencia y prevención de la
estigmatización a través de una instancia habilitada a nivel nacional y territorial”.
La urgencia de la adopción de esta regulación resulta razonable si se tienen en
cuenta las específicas funciones de asesoría de este Consejo en el marco de la
política de reconciliación, tolerancia, convivencia y no estigmatización,
previstas en el artículo 6 del Decreto Ley sub examine, de cara a la
inminencia y el acelerado ritmo de los procesos de desmovilización,
reincorporación y reintegración de los integrantes de las FARC EP. Al respecto,
en los considerandos del Decreto, el Gobierno señaló que: “es necesaria la
expedición de esta norma porque se requiere de manera inmediata la primera
sesión del Consejo para que se inicie el diseño y la ejecución del programa de
reconciliación, convivencia y prevención de la estigmatización con la
participación de las entidades territoriales y como parte del proceso de
reincorporación a la vida civil de los integrantes de las FARC EP en tránsito a
la legalidad”.
72.
Segundo, la regulación adoptada en el Decreto Ley No. 885 de
2017 es de naturaleza instrumental y de estabilización normativa a corto plazo.
La Corte coincide con los considerandos de este Decreto Ley al señalar que “el
presente Decreto Ley es instrumental a la realización de los compromisos del
Acuerdo Final”. En efecto, este Decreto Ley modifica la Ley 434 de 1998 y
rediseña el Consejo Nacional de Paz, lo adecúa a las funciones y los fines
previstos en el Acuerdo Final para el Consejo Nacional de Reconciliación y
Convivencia. En estos términos, este Decreto Ley tiene por objeto regular un
instrumento, y adecuar la normativa existente, para alcanzar las finalidades
propias de la denominada política de reconciliación, convivencia y
prevención de la estigmatización. Además, habida cuenta de la urgencia
verificada en el párrafo anterior, esta Corte advierte que la regulación
adoptada en el Decreto Ley sub examine ostenta el carácter de “estabilización
normativa de corto plazo”, dado que adecuó y armonizó la institucionalidad
existente (el Consejo Nacional de Paz, creado y regulado por la Ley 434 de
1998) para responder a compromisos de corto plazo, e incluso, de inmediato cumplimento,
previstos en el Acuerdo Final. Estos compromisos se reflejan en las funciones
del CNPRC, relativas al diseño y ejecución de los programas de reincorporación
y reintegración de los miembros desmovilizados de las FARC EP.
73.
En suma, la Corte concluye que la expedición del Decreto Ley
885 de 2017 satisfizo el requisito de necesidad estricta, dado que, de manera
razonable, el ejercicio de las facultades presidenciales para la paz del
Presidente de la República, previstas por el artículo 2 del Acto Legislativo 1
de 2016, (i) respondieron a la urgencia de crear y poner en funcionamiento el CNPRC;
y (ii) se utilizaron para adoptar una regulación instrumental y de
estabilización normativa de corto plazo.
E.  Consulta previa
74.
La
jurisprudencia constitucional ha reconocido que la consulta previa es un
derecho fundamental de las comunidades indígenas, tribales, afro-descendientes,
raizales y del pueblo rom. Este reconocimiento tiene como fundamento normativo
el Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo, el cual integra
el bloque de constitucionalidad en sentido estricto[42], así como
los derechos de participación, reconocimiento y protección de la diversidad
étnica y cultural de tales comunidades, previstos por la Constitución Política[43].
75.
En
atención a lo dispuesto por el artículo 6.1 (a) del citado Convenio[44], la Corte
ha señalado que la consulta previa es obligatoria, siempre que se demuestre una
“afectación directa” a los sujetos titulares de este derecho, es decir,
a las comunidades indígenas, tribales, afro-descendientes, raizales y al pueblo
rom[45].
Además, en la sentencia C-389 de 2016, la Corte señaló que (i) la consulta
previa tiene por objetivo alcanzar el consentimiento previo, libre e informado
de estas comunidades sobre medidas que las afecten (esto es, normas, políticas,
planes, programas, etc.)[46]; (ii) la
afectación que da lugar a la obligatoriedad de la consulta previa debe ser
directa[47],
que no accidental o circunstancial, es decir, de una entidad que altere “el
estatus de la persona o de la comunidad, bien sea porque le impone
restricciones o gravámenes, o, por el contrario, le confiere beneficios”[48]; y (iii) el principio de buena fe debe guiar la actuación de las
partes, condición imprescindible para su entendimiento y confianza y, por lo
tanto, para la eficacia de la consulta.
76.
En
esta sentencia, la Corte también concluyó que (iv) por medio de las consultas
se debe asegurar una participación activa y efectiva de los pueblos interesados. “Que
la participación sea activa significa que no equivale a la simple notificación a
los pueblos interesados o a la celebración de reuniones informativas, y que
sea efectiva, indica
que su punto de vista debe tener incidencia en la decisión que adopten las
autoridades concernidas”[49].
Asimismo, la Corte señaló que (v) la consulta constituye un proceso de diálogo
entre iguales; no constituye, por lo tanto, un derecho de veto de las
comunidades destinatarias del Convenio 169 de la OIT.
77.
Finalmente,
la Corte ha resaltado que (vi) “la consulta debe ser flexible, de manera que
se adapte a las necesidades de cada asunto, y a la diversidad de los pueblos
indígenas y las comunidades afrodescendientes”[50]; (vii)
debe ser previa a la medida objeto de examen; (viii) es obligatorio que los
Estados definan junto con las comunidades el modo de realizarla (pre consulta o
consulta de la consulta); (ix) “debe adelantarse con los representantes
legítimos del pueblo o comunidad concernida”[51]; y, (x) si
no se llega a acuerdo alguno, “las decisiones estatales deben estar desprovistas de
arbitrariedad, aspecto que debe evaluarse a la luz de los
principios de razonabilidad y proporcionalidad”[52]; y (xi) según
la naturaleza de la medida, “es obligatorio realizar estudios sobre su
impacto ambiental y social”[53].
78.
Dado
lo anterior, la Corte también ha reconocido que, en ejercicio del control de constitucionalidad
a su cargo, tanto por vía de acción como automático, le corresponde verificar
el cumplimiento del requisito de la consulta previa, siempre que las medidas adoptadas
impliquen una “afectación directa” en los términos descritos en el
párrafo anterior. Por esta razón, y porque algunos intervinientes solicitaron
la declaratoria de inconstitucionalidad del Decreto Ley 885 de 26 de mayo de
2017, por cuanto, en su opinión, para su adopción ha debido agotarse el
procedimiento de consulta previa a las comunidades afro-descendientes, esta
Sala se pronunciará al respecto.
79.
Tras
revisarse el Decreto Ley 885 de 26 de mayo de 2017, la Corte concluye que no
contiene regulación alguna que implique una “afectación directa” a las
comunidades indígenas, tribales, afro-descendientes, raizales y al pueblo rom.
En efecto, la Corte no encuentra que este acto normativo despliegue efectos,
concretos y específicos, que resulten claramente diferenciables de aquellos que
el mismo acto normativo surte en relación con la población colombiana en
general. Es más, el Decreto Ley sub examine no adopta regulación alguna
que contenga tratamiento diferencial alguno respecto de tales comunidades.
80.
Como
se mencionó párrafos atrás, este Decreto Ley tiene por objeto modificar la Ley
434 de 1998 y crear el CNPRC. Su articulado define la política de
paz, reconciliación, convivencia y no estigmatización; introduce algunos
principios que guiarán la actividad de este Consejo; regula su naturaleza,
composición, estructura, funcionamiento y principales funciones. El Decreto no
contiene medida alguna que implique una afectación directa, concreta,
específica y diferenciable para los sujetos titulares del derecho a la consulta
previa. Su objeto es la creación de dicho órgano asesor y consultivo del
Gobierno Nacional, cuya función principal es propender por el logro y
mantenimiento de la paz, de la cual no se deriva un efecto diferenciado en
relación con las comunidades étnicas y raciales referidas ni una afectación
directa a sus derechos.
81.
Es
más, la única referencia del Decreto Ley sub examine a tales comunidades
es justamente para garantizar su participación en el CNPRC. En efecto, su
artículo 4 dispone que este órgano estará integrado, entre muchas otras
entidades, organizaciones, grupos y movimientos, por tres
representantes elegidos por las organizaciones indígenas nacionales, dos
representantes elegidos por las organizaciones nacionales de las comunidades
afrocolombianas, negras, palenqueras y raizales, y dos representantes del
Pueblo Rom. En estos términos, lejos de acarrear una afectación directa en el
ejercicio de sus derechos, el Decreto Ley asegura la participación de estas
comunidades en este Consejo.
82.
La
garantía de participación de estas comunidades en el CNPRC, en los
términos referidos en el párrafo anterior, no implica un gravamen, afectación o
restricción en sus derechos, así como tampoco un beneficio diferenciado. De un
lado, su participación en este órgano, en las condiciones descritas, lejos de
implicar una restricción, limitación o gravamen, propicia y garantiza su
participación en esta instancia asesora y consultiva del Gobierno Nacional. De
otro lado, la regulación dispuesta en el Decreto Ley no otorga privilegio o
beneficio alguno en el ejercicio de sus derechos, por cuanto, si bien garantiza
la participación de las comunidades étnicamente diferenciadas, lo hace de la
misma manera y en la misma medida en que se garantiza la participación de más
de treinta (30) organizaciones de la sociedad civil, grupos y movimientos que
integran el CNPRC.
83.
En
conclusión, para la adopción del Decreto Ley 885 de 26 de mayo de 2017 no
resultaba obligatorio adelantar el proceso de consulta previa, habida cuenta de
que en su contenido no se prevén obligaciones, gravámenes o beneficios a cargo
de las comunidades indígenas, tribales, afro-descendientes, raizales y del
pueblo rom, ni medidas concretas que impliquen un afectación directa,
específica y particular de las mismas.
F.   Análisis material de constitucionalidad del articulado del
Decreto Ley No. 885 de 26 de mayo de 2017
84.
Como se señaló en el párrafo 40, dada su unidad temática,
para efectos del análisis de constitucionalidad, se analizarán los artículos
del Decreto Ley sub examine agrupados bajo los siguientes ejes
temáticos: (i) la política de paz, reconciliación, convivencia, no
estigmatización y sus principios; (ii) la creación, el nombre, la naturaleza,
la conformación y el periodo de los integrantes del CNPRC; (iii) el
funcionamiento y las funciones de este órgano; (iv) el Comité Nacional y la
Secretaría Técnica; y, finalmente, (v) los Consejos Regionales.
F1. La política de paz, reconciliación, convivencia, no
estigmatización y sus principios orientadores
85.
La política de paz, reconciliación, convivencia y no
estigmatización, así como los principios orientadores del Consejo Nacional y de
los Consejos Territoriales de Paz, Reconciliación y Convivencia, están
definidos en los artículos 1 y 2 del Decreto Ley No. 885 de 2017, los cuales
modifican los artículos 1 y 2 de la Ley 434 de 1998, en los siguientes
términos:
Ley 434 de 1998
Decreto Ley 885 de
2017
Artículo  1º.- De la Política
de Paz. La política de
paz es una política de Estado, permanente y participativa. En su
estructuración deben colaborar en forma coordinada y armónica todos los
órganos del Estado, y las formas de organización, acción y expresión de la
sociedad civil, de tal manera que trascienda los períodos gubernamentales y
que exprese la complejidad nacional.
Cada
gobierno propenderá por hacer cumplir los fines, fundamentos y
responsabilidades del Estado en materia de paz.
Artículo 1°.-
Modifíquese el Artículo 1 de la Ley 434 de 1998, el cual quedará así:
"Artículo 1°. De la
política de paz, reconciliación, convivencia y no estigmatización. La
política de paz, reconciliación, convivencia y no estigmatización es
una política de Estado, permanente y participativa. En su estructuración
deben colaborar en forma coordinada y armónica todos los órganos del Estado,
y las formas de organización, acción y expresión de la sociedad civil, de tal
manera que trascienda los períodos gubernamentales y que exprese la
complejidad nacional.
Cada gobierno propenderá por
hacer cumplir los fines, fundamentos y responsabilidades del Estado en
materia de paz, reconciliación, convivencia y no estigmatización.
Esta política tendrá
como objeto avanzar en la construcción de una cultura de reconciliación,
convivencia, tolerancia y no estigmatización; promover un lenguaje y
comportamiento de respeto y dignidad en el ejercicio de la política y la
movilización social, y generar las condiciones para fortalecer el reconocimiento
y la defensa de los derechos consagrados constitucionalmente.
Artículo
2º.- De los
Principios Rectores. La política de
paz del Estado que desarrollarán las autoridades de la República, el Consejo
Nacional de Paz y los Consejos Territoriales de Paz se orientarán por los
siguientes principios rectores:
a) Integridad. Para la consecuencia y
mantenimiento de la verdadera paz no es suficiente la sola eliminación de la
guerra; se requiere simultáneamente de un conjunto de medidas integrales de
carácter socioeconómico, cultural y político que combatan eficazmente las
causas de la violencia;
b) Solidaridad. La paz no es solo el producto
del entendimiento y comprensión de los seres humanos sino también el
resultado de su solidaridad y reciprocidad;
c)
Responsabilidad. Como la consecuencia de la paz es una finalidad
del Estado y a la cabeza de este está el Presidente de la República, será él
quien responda por los resultados; en los términos de la presente Ley,
responderán igualmente las Comisiones y los Comités que aquí se crean, y los
gobernadores y los alcaldes en lo departamental y municipal
respectivamente;
d) Participación. Alcanzar y mantener la paz exige la
participación democrática de los ciudadanos, el compromiso solidario de la
sociedad y la concertación de las políticas y estrategias para su
consecución;
e) Negociación. La consecución de la paz implica la
utilización prioritaria del recurso del diálogo y la negociación como procedimientos
expeditos para la desmilitarización de los conflictos sociales y políticos
nacionales y territoriales.
f) Gradualidad. Una paz sólida solo se construye en
un proceso continuo y gradual de soluciones integrales, solidarias,
responsables, participativas y negociadas.
Artículo 2°.-
Modifíquense el encabezado y el literal d) del Artículo 2 de la Ley 434 de
1998, y adiciónense los literales g) y h), los cuales quedarán así:
"Artículo 2°. De los
principios rectores. La política de paz, reconciliación, convivencia y
no estigmatización del Estado que desarrollarán las autoridades de la
República, el Consejo Nacional de Paz, Reconciliación y Convivencia y
los Consejos Territoriales de Paz se orientará por los siguientes principios
rectores:
(...)
d) Participación. Alcanzar
y mantener la paz exige la participación democrática de los ciudadanos, el
compromiso solidario de la sociedad y la concertación de las políticas y
estrategias para su consecución; teniendo en cuenta el pluralismo
político, el debate democrático y la participación especial de las mujeres,
jóvenes y demás sectores excluidos de la política, y en general, del debate
democrático.
(...)
g) Enfoque
territorial: Se propenderá porque las políticas de paz incorporen un
reconocimiento a la diversidad y a las características territoriales y
poblacionales, las necesidades y particularidades económicas, culturales y
sociales de los territorios y las comunidades; una, comprensión diferenciada
de los impactos del conflicto armado interno en los territorios, de sus
conflictividades y sus visiones de paz.
h)
Enfoque diferencial: Se propenderá por que las políticas de paz cuenten con
un enfoque diferencial de género, mujer, edad, grupos étnicos, comunidad
campesina, víctimas, diversidad sexual, condición de discapacidad. Las
políticas de paz tendrán especial énfasis en la situación de mujeres, niños,
niñas y adolescentes.
86.
El artículo 1 del Decreto Ley 885 de 2017 define la expresión
“política de paz, reconciliación, convivencia y no estigmatización” y,
para ello, reitera, en términos generales, la definición prevista en el
artículo 1 de la Ley 434 de 1998. Así, define esta política (i) como de Estado,
permanente y participativa; (ii) que se estructura con la colaboración,
coordinada y armónica, de todos los órganos del Estado y la sociedad civil;
(iii) que transciende los periodos gubernamentales; y (iv) que refleja la
complejidad nacional. Este artículo también dispone que cada gobierno
propenderá por el cumplimiento de “los fines, fundamentos y
responsabilidades del Estado” en relación con la paz, la reconciliación, la
convivencia y la no estigmatización.
87.
Además, el artículo 1 del Decreto Ley señala los fines de
dicha política, a saber: (i) avanzar en la construcción de una cultura de
reconciliación, convivencia, tolerancia y no estigmatización; (ii) promover un
lenguaje y comportamiento de respeto y dignidad en el ejercicio de la política
y la movilización social, y, (iii) generar las condiciones para fortalecer el
reconocimiento y la defensa de los derechos constitucionales.
88.
La definición de política de paz, reconciliación, convivencia
y no estigmatización, así como sus finalidades incluidas en el artículo 1 del
Decreto Ley 885 de 2017, son compatibles con la Constitución. Esta premisa se
funda particularmente en tres razones. Primera, desde temprana jurisprudencia
la Corte ha reconocido una amplia libertad de configuración al Legislador en la
escogencia de los mecanismos tendientes a la solución del conflicto armado en
Colombia[54].
Bajo esta premisa, la Corte encuentra que tanto la definición de esta política
como sus finalidades previstas en esta disposición son ejercicios razonables de
esta libertad de configuración.
89.
Segunda, la definición de la política de paz, reconciliación,
convivencia y no estigmatización, así como sus finalidades, son desarrollos del
fin del Estado relativo a asegurar la convivencia pacífica y del derecho a la
paz previstos por el preámbulo y por los artículos 2 y 22 de la Constitución
Política[55].
A partir de estos referentes, la Corte ha señalado que la paz es a su vez, “(i) un valor fundante y sustento de los derechos
fundamentales; (ii) un fin esencial que irradia el ordenamiento jurídico; (iii)
un principio que rige las actuaciones de las autoridades públicas; y (iv) un
derecho y deber de todos los habitantes y las autoridades del Estado”[56].
90.
Tercera, las finalidades que persigue la política de paz,
reconciliación, convivencia y no estigmatización son indispensables, en su
condición de cometidos de la transición política, de un lado, y de fines
esenciales de la Constitución Política de 1991, del otro. En efecto, la
convivencia pacífica, la tolerancia, la no estigmatización, el respeto por la
dignidad, la protección del ejercicio de la política y la movilización social,
así como la defensa de los derechos fundamentales, además de fines de la
política de paz, en los términos del artículo 1 del Decreto Ley 885 de 2017,
son todos principios fundamentales de la Constitución Política.
91.
El artículo 2 del Decreto Ley sub examine incluye
dentro de los principios que orientan el Consejo Nacional y los Consejos
Territoriales de Paz, Reconciliación y Convivencia, los siguientes: (i)
participación, (ii) enfoque territorial, y, (iii) enfoque diferencial. El
primero exige la participación democrática de los ciudadanos, “el compromiso
de la sociedad y la concertación de las políticas y estrategias para su
consecución”, en un marco de pluralismo político, debate democrático y “participación
especial de mujeres, jóvenes y demás sectores excluidos de la política”. El
segundo implica que la política de paz incorpore un reconocimiento a la
diversidad, a las características territoriales y poblacionales de las
distintas regiones y comunidades, así como un entendimiento diferenciado del
conflicto armado en los distintos territorios. El tercero dispone que la
política de paz cuente con un enfoque diferencial de “género, mujer, edad,
grupos étnicos y condición de discapacidad”, con especial énfasis en mujeres,
niños, niñas y adolescentes.
92.
La Corte advierte que estos tres principios del CNPRC son
desarrollos concretos de principios constitucionales. Primero, la
participación, a la luz del cual la Corte ha señalado que “la democracia
garantiza que las decisiones más importantes dentro del Estado se tomen por
parte del cuerpo de ciudadanos, la participación profundiza y desarrolla el
principio democrático a través de la especificación de aquellos mecanismos o
aquellas vías por las cuales los ciudadanos podrán hacerse partícipes del
proceso decisorio”[57].
Así las cosas, la participación, en los términos previstos en el artículo 2 del
Decreto Ley sub examine, en el marco del CNPRC,
es un desarrollo concreto del principio constitucional de participación.
93.
Segundo, los enfoques territorial y diferencial previstos en
la misma disposición suponen el reconocimiento de características,
particularidades y necesidades de las distintas comunidades, regiones o grupos
de sujetos, el cual resulta altamente compatible con la Constitución Política,
en especial con el reconocimiento a la diversidad y sus deberes de protección
especial de los sujetos en condiciones de debilidad manifiesta. En los términos
del artículo 2 del Decreto Ley sub examine, la Corte estima razonable
que dichos principios orienten al CNPRC,
en la medida en que constituyen desarrollos concretos de los principios
constitucionales antes mencionados. Por último, contrario a lo señalado por la
Coordinación Étnica Nacional de Paz en su escrito de intervención, la Corte los
verbos utilizados en dichas disposiciones y, en general, el lenguaje empleado
en las mimas, se ajustan a la Constitución.
F.2. Consejo Nacional de Paz, Reconciliación y Convivencia.
Creación, nombre, naturaleza, conformación y periodo de sus integrantes
94.
El CNPRC es creado y definido por el artículo 3 del Decreto
Ley 885 de 2017, el cual modifica el artículo 3 de la Ley 434 de 1998. A su
vez, el artículo 4 del Decreto Ley sub examine modifica el artículo 4 de
la Ley 434 de 1998 y determina la composición del Consejo. El artículo 9 del
Decreto Ley modifica el artículo 12 de la citada Ley y dispone el periodo de
los integrantes de este órgano. Finalmente, el artículo 11 de este Decreto Ley
dispone el cambio de nombre del Consejo.
Ley 434 de 1998
Decreto Ley 885 de
2017
Artículo 3º.- Creación y
Naturaleza. Créase el Consejo Nacional de Paz con participación de la
sociedad civil, como órgano asesor y consultivo del Gobierno Nacional. Su
misión será propender por el logro y mantenimiento de la paz, y facilitar la
colaboración armónica de las entidades y órganos del Estado, otorgando
prioridad a las alternativas políticas de negociación del conflicto armado
interno, en orden a alcanzar relaciones sociales que aseguren una paz
integral permanente.
Parágrafo.- Si existiere
conflicto armado interno, podrán igualmente participar los actores armados
irregulares, siempre y cuando, a juicio del Consejo, hayan manifestado su
voluntad expresa de participar en un proceso de paz.
"Artículo 3°. Creación y
Naturaleza. Créase el Consejo Nacional de Paz, Reconciliación y
Convivencia con participación de la sociedad civil, como órgano asesor y
consultivo del Gobierno Nacional. Su misión será propender por el logro y
mantenimiento de la paz; generar una cultura de reconciliación,
tolerancia, convivencia, y no estigmatización y facilitar la colaboración
armónica de las entidades y órganos del Estado, otorgando prioridad a las
alternativas políticas de negociación del conflicto armado interno, en orden
a alcanzar relaciones sociales que aseguren una paz integral permanente.
Para todos los
efectos el Consejo Nacional de Paz será denominado Consejo Nacional de Paz,
Reconciliación y Convivencia.
Parágrafo 1°. Si existiere
conflicto armado interno, podrán igualmente participar los actores armados
irregulares, siempre y cuando, a juicio del Consejo, hayan manifestado su
voluntad expresa de participar en un proceso de paz".
Artículo 4º.- Composición. El Consejo Nacional de Paz estará
conformado de la siguiente manera:
a) Por la Rama Ejecutiva del
Poder Público: - El alto comisionado para la Paz, los Ministros del
Interior, de Defensa Nacional, de Justicia y del Derecho, de Hacienda y el
Director Nacional de Planeación. - Igualmente, para el tratamiento de
los asuntos de índole militar y policial el Presidente podrá invitar a
miembros de la Fuerza Pública. - Un Gobernador por cada Corpes. -
Un Alcalde por cada Corpes;
b) Por la Rama Legislativa del
Poder Público: - Tres Representantes del Senado de la República.
Teniendo en cuenta que uno de ellos sea de las minorías políticas. -
Tres Parlamentarios de la Cámara de Representantes. Teniendo en cuenta que
uno de ellos sea de las minorías políticas. - Un Diputado por cada
Corpes; - Un Concejal por cada Corpes;
c) Por los Órganos de Control del
Estado: - El Procurador General de la Nación. - El Defensor del
Pueblo. - Un representante de los personeros del país;
d) Por la sociedad civil:
- Un representante designado por
la Conferencia Episcopal de Colombia.
- Un representante elegido por
las otras iglesias y confesiones religiosas.
- Dos representantes elegidos por
las confederaciones de sindicatos de trabajadores.
- Dos en representación de los
sectores económicos escogidos por las asociaciones nacionales que agremien a
los empresarios de los sectores industrial y agropecuario.
- Dos en representación de los
sectores económicos escogidos por las asociaciones nacionales que agremien a
los empresarios de los sectores industrial y agropecuario.
- Dos en representación de
las organizaciones campesinas nacionales.
- Un representante elegido por
las organizaciones indígenas nacionales.
- Un representante elegido por
las organizaciones nacionales de las comunidades negras.
- Un representante elegido por
las organizaciones de oficiales y suboficiales en retiro de la Fuerza
Pública.
- Una representante elegida por
las organizaciones cuyo objeto sea la protección y defensa de los derechos de
la mujer.
- Dos representantes por
las organizaciones que trabajan para el logro de la paz. - Dos
representantes por las organizaciones no gubernamentales que trabajan por la
promoción y la defensa de los derechos humanos.- Dos representantes de las
universidades y establecimiento de educación superior.
- Un representante elegido por
las organizaciones jurídicamente reconocidas que agrupen a los miembros
desmovilizados de movimientos guerrilleros que hayan suscrito acuerdos
finales de paz con el Gobierno Nacional.
- Un representante elegido por
las organizaciones de desplazados por la violencia.
- Un representante elegido por
las organizaciones cuyo objetivo sea la protección y defensa de los derechos
del niño.
- Un representante del sector
solidario de la economía.
Parágrafo 1º.- El Consejo Nacional de Paz podrá
empezar a sesionar cuando hayan sido elegidos o designados las dos terceras
partes de sus miembros. En caso de controversia acerca de la elección de
algún miembro de la sociedad civil, el Consejo Nacional de Paz podrá nombrar
hasta por un período de seis (6) meses a su representante. El Gobierno
Nacional reglamentará los mecanismos de elección del Consejo Nacional de
Paz.
Parágrafo 2º.- Con el fin de dar representación a
otros sectores de la sociedad civil, cuya participación pueda ser fundamental
para el proceso de paz, el Consejo Nacional podrá ampliarse como lo estime
conveniente.
Parágrafo 3º.- Para el tratamiento de asuntos
especializados, el Consejo Nacional de Paz podrá invitar a los funcionarios
del Estado que considere pertinentes, así como a los miembros de
organizaciones y sectores de la sociedad civil y representantes o voceros de
la comunidad internacional.
Parágrafo 4º.- La participación de los miembros de
la sociedad civil en el presente Consejo, no impide su participación en otras
instancias de trabajo por la paz.
Parágrafo 5º.- La asistencia al Consejo Nacional de
Paz, al Comité Nacional de Paz y a los Consejos Territoriales de paz es
indelegable.
Artículo 4°.- Modifíquese el Artículo 4 de la Ley 434 de 1998 el cual
quedará así:
"Artículo 4°, Conformación.
El Consejo Nacional de Paz, Reconciliación y Convivencia estará
conformado de la siguiente manera:
El Presidente de la
República, quien lo presidirá.
a) Por la Rama Ejecutiva del
Poder Público:
- El Alto Comisionado para la Paz,
o su delegado.
- Los Ministros de Interior, de
Defensa Nacional, de Hacienda y de Educación, o alguno de sus
Viceministros en su representación.
- Igualmente, para el tratamiento
de los asuntos de índole militar y policial el Presidente podrá invitar a
miembros de la Fuerza Pública.
- Cinco Gobernadores por
la Federación Nacional de Departamentos;
- Cinco Alcaldes por la Federación
Colombiana de Municipios;
b) Por la Rama Legislativa del
Poder Público:
- Tres Senadores de la
República. Teniendo en cuenta que uno de ellos sea de algún partido
político declarado en oposición y que uno de ellos sea mujer.
- Tres Representantes a
la Cámara. Teniendo en cuenta que uno de ellos sea de algún partido
político declarado en oposición y que uno de ellos sea mujer.
- Cinco Diputados;
- Cinco Concejales;
c) Por los Órganos de Control del
Estado:
- El Procurador General de la
Nación.
- El Defensor del Pueblo.
- Un representante de los
personeros del país;
d) Por la sociedad civil:
- Un representante designado por
la Conferencia Episcopal de Colombia.
- Un representante elegido por
las otras iglesias y confesiones religiosas.
- Dos representantes elegidos por
las confederaciones de sindicatos de trabajadores.
- Dos en representación
de los sectores económicos escogidos por las asociaciones nacionales que
agremien a los empresarios del sector comercial y de servicios.
- Dos en representación de los
sectores económicos escogidos por las asociaciones nacionales que agremien a
los empresarios de los sectores industrial y agropecuario.
- Dos representantes
del sector solidario de la economía.
- Dos representantes
del Sector Empresarial independiente: Micro, pequeños y medianos empresarios.
- Dos representantes
del Sector de Productores Agropecuarios Independientes: Micro, pequeños y
medianos.
- Dos en representación de las
organizaciones campesinas nacionales.
- Tres representantes
elegidos por las organizaciones indígenas nacionales.
- Dos representantes
elegidos por las organizaciones nacionales de las comunidades afrocolombianas,
negras, palenqueras y raizales.
- Dos representantes del
Pueblo Rom.
- Tres representantes
elegidas por las organizaciones cuyo objeto sea la protección y defensa de
los derechos de la mujer.
- Dos representantes
por las organizaciones no gubernamentales que trabajan por la promoción y la
defensa de los Derechos Humanos.
- Dos representantes elegidos por
las organizaciones cuyo objetivo sea la protección y defensa de los derechos
del niño.
- Dos representantes por las
organizaciones que trabajan para el logro de la paz.
- Dos representantes de las
Plataformas Nacionales de Acción por la Paz.
- Dos representantes de las
universidades y establecimientos de educación superior.
- Dos elegidos por las organizaciones
jurídicamente reconocidas que agrupen a los miembros desmovilizados de
movimientos guerrilleros que hayan suscrito acuerdos finales de paz con el
Gobierno Nacional.
- Tres representantes
de Víctimas del conflicto armado.
- Dos representantes
de Organizaciones Acompañantes de Víctimas
- Dos representantes
de Población en condición de discapacidad
- Dos representantes
del sector LGBTI
- Dos representantes
de las Organizaciones Juveniles
- Dos representantes
Ambientalistas
- Dos representantes
de colombianos en el exterior
- Un representante de
Medios de Comunicación masivos y uno de medios de Comunicación populares y
comunitarios
- Dos representantes
de Movimiento Estudiantil
- Dos representantes
de las Organizaciones de jueces y funcionarios judiciales.
- Dos representantes
de la Organización de Acción Comunal.
- Dos representantes
elegidos por las organizaciones de oficiales y suboficiales en retiro de la
Fuerza Pública.
- Dos representantes
del sector Arte y Cultura.
- Dos representantes
de movimientos socio políticos.
- Dos representantes
de los partidos y movimientos políticos con personería jurídica
- Un representante
del partido o movimiento político que surja del tránsito de las FARC-EP a la
actividad política legal.
Parágrafo 1º. El Consejo Nacional de Paz, Reconciliación y Convivencia
podrá empezar a sesionar cuando hayan sido elegidos o designados las dos
terceras partes de sus miembros. Quienes hayan sido elegidos como miembros
del Consejo Nacional de Paz terminarán su periodo de manera normal. En
caso de controversia acerca de la elección de algún miembro de la sociedad
civil, el Consejo Nacional de Paz, Reconciliación y Convivencia podrá nombrar
hasta por un periodo de seis (6) meses a su representante. El Gobierno
Nacional reglamentará los mecanismos de elección del Consejo Nacional de Paz,
Reconciliación y Convivencia, garantizando la autonomía de los sectores y
organizaciones en la elección de sus representantes.
Parágrafo 2º. Con el fin de dar
representación a otros sectores de la sociedad civil, cuya participación
pueda ser fundamental para el proceso de paz, el Consejo Nacional de Paz, Reconciliación
y Convivencia podrá ampliarse como lo estime conveniente.
Parágrafo 3º. Para el tratamiento
de asuntos especializados, el Consejo Nacional de Paz, Reconciliación y
Convivencia podrá invitar a los funcionarios del Estado que considere
pertinentes, así como a los miembros de organizaciones y sectores de la
sociedad civil y representantes o voceros de la comunidad internacional.
Parágrafo 4º. La participación de
los miembros de la sociedad civil en el presente Consejo, no impide su
participación en otras instancias de trabajo por la paz.
Parágrafo 5º. La asistencia al
Consejo Nacional de Paz, Reconciliación y Convivencia, al Comité
Nacional de Paz y a los Consejos Territoriales de paz es indelegable.
Artículo
12º.- Período. Los servidores públicos serán miembros del Consejo
Nacional de Paz mientras ocupen sus respectivos cargos. Los miembros de la
sociedad civil lo serán hasta tanto sean reemplazados por las organizaciones
que representan.
Artículo 9°.- Modifíquese el
Artículo 12 de la Ley 434 de 1998, el cual quedará así: "Artículo 12°
Período. Los servidores públicos serán miembros del Consejo Nacional de
Paz, Reconciliación y Convivencia mientras ocupen sus respectivos
cargos. Los miembros de la sociedad civil lo serán hasta tanto sean
reemplazados por las organizaciones que representan y en todo caso no
podrán permanecer más de cuatro (4) años en este cargo".
Artículo nuevo.
Artículo 11.- Aclaración.
Sustitúyase para todos los efectos legales y reglamentarios la expresión
"Consejo Nacional de Paz" contenida en la Ley 434 de 1998 por la
expresión "Consejo Nacional de Paz, Reconciliación y Convivencia".
95.
El artículo 3 del Decreto Ley 885 de 2017 reitera, en
términos generales, la definición del Consejo Nacional de Paz prevista por el
artículo 3 de la Ley 434 de 1998. En este sentido, lo define como (i) un “órgano
asesor y consultivo del Gobierno Nacional”, (ii) con participación de la
sociedad civil, y (iii) con el mandato de facilitar la colaboración armónica de
las entidades y órganos del Estado, para lo cual otorgará “prioridad a las
alternativas políticas de negociación del conflicto armado interno, en orden a
alcanzar relaciones sociales que aseguren una paz integral”. El inciso 1
del artículo 1 del Decreto Ley incorpora un mandato nuevo para este órgano
consistente en “generar una cultura de reconciliación, tolerancia, convivencia
y no estigmatización”.
96.
En estos términos, la Corte Constitucional no advierte ningún
reparo de constitucionalidad en relación con el primer inciso del artículo 1
del Decreto Ley 885 de 2017 por las siguientes razones. Primero, es competencia
del Legislador, ordinario y extraordinario, crear y reformar los órganos
asesores y consultores del Gobierno Nacional, como es el caso del CNPRC. En
efecto, además de la cláusula general de competencia del Legislador, de
conformidad con el artículo 150.7 de la CP, le corresponde al Congreso “determinar la estructura de la administración nacional y
crear, suprimir o fusionar (…) otras entidades del orden nacional, señalando
sus objetivos y estructura orgánica”[58].
De allí, que el parágrafo 2 del artículo 38 de la Ley 489 de 1998 dispone que
funcionarán como “organismos consultivos (…) los que la Ley determine”.
97.
Segundo, en ejercicio de la amplia libertad de configuración
que le corresponde al Legislador en esta materia, nada obsta para que disponga,
tal como lo hace en el artículo sub examine, que dicho órgano tendrá
participación de la sociedad civil. Es más, en concordancia con lo mencionado
en el párrafo 87, la promoción de la participación amplia y extendida de la
sociedad civil en instancias asesoras y consultoras, como la que se examina,
persigue fines constitucionales imperiosos que la justifican. Además de
materializar la participación y “facilitar
la participación de todos en las decisiones que los afectan y en la vida
económica, política, administrativa y cultural de la Nación”, prevista por el artículo 2 de la Constitución Política de
1991, la Corte Constitucional ha señalado que garantizar la
participación ciudadana en este tipo de órganos optimiza la democracia y el
derecho de los ciudadanos a participar en la conformación, ejercicio y control
del poder público[59].
98.
Tercero, las misiones que prevé el artículo 1 del Decreto Ley
885 de 2017 para el CNPRC
tampoco despiertan dudas de constitucionalidad. Por el
contrario, propender por el logro y mantenimiento de la paz, generar una
cultura de reconciliación, tolerancia y convivencia y no estigmatización, así
como facilitar la colaboración armónica entre las actividades y los órganos del
Estado, dando prioridad a las alternativas políticas de negociación del
conflicto armado interno, no solo son fines importantes dentro de la transición
política, sino que constituyen, en sí mismos, cometidos imperiosos fijados en
la propia Constitución Política de 1991. En este sentido, lejos de lo sostenido
por la intervención del Colectivo de Abogados, las misiones del CNPRC, previstas en el artículo 1 del Decreto Ley 885 de 2017, son
desarrollos concretos del derecho a la paz (art. 22 de la CP), el principio de
igualdad (art. 13 de la CP), la convivencia pacífica (preámbulo y arts. 2 y
95.4 de la CP) y el principio de colaboración armónica (art. 113 de la CP),
entre muchos otros.
99.
Ahora bien, en relación con las alternativas de negociación y
solución del conflicto armado, la Corte Constitucional ha reconocido que la
Constitución le otorga amplía libertad de configuración al Legislador[60].
Sin embargo, desde temprana jurisprudencia, la Corte también ha señalado que “es
claro que la búsqueda de soluciones pacíficas a los conflictos internos
desarrolla la filosofía humanista de la Constitución de 1991 y legitima la
acción de las autoridades públicas en un Estado democrático”[61].
Es más, la propia Corte ha concluido que del derecho a la paz se deriva
directamente la obligación para las partes en controversia de esforzarse por
encontrar soluciones pacíficas que “vean al individuo como fin último del
Estado”[62]
y, de contera, “un deber social de
preferir a la solución pacífica como mecanismo exclusivo y constitucionalmente
admisible de resolución de las controversias”[63].
En estos términos, el mandato al CNPRC de dar prioridad a las alternativas
políticas de negociación del conflicto armado,  previsto por el artículo 1 del
Decreto Ley 885 de 2017, es conforme con la Constitución Política.
100.      El segundo inciso del artículo 1 del Decreto Ley 885 de 2017
incorpora una disposición nueva que cambia la denominación del Consejo
Nacional de Paz, inicialmente prevista por la Ley 434 de 1998, por Consejo
Nacional de Paz, Reconciliación y Convivencia, propia del Decreto Ley sub
examine. Este cambio de nombre del órgano también se incluye en el artículo
11 del Decreto Ley. Al respecto, la Corte no advierte reparo de constitucionalidad
alguno en relación con el cambio de nombre de este órgano. Por el contrario,
encuentra al menos dos razones que justifican su constitucionalidad. Primero,
la Corte estima razonable que el Legislador extraordinario hubiere optado por
incluir las palabras “Reconciliación y Convivencia” dentro del nombre de
este órgano, las cuales describen, de manera apropiada, su nuevo diseño
institucional. En este sentido, este cambio de nombre resulta razonable por
cuanto da cuenta, de forma adecuada, de la nueva estructura, composición,
mandatos y funciones de este Consejo.
101.      Segundo, la Corte encuentra razonable y constitucionalmente
plausible no solo el cambio en la denominación de este órgano, sino también la
filosofía que lo inspiró. Habida cuenta del compromiso de la creación del “Consejo
Nacional para la Reconciliación y Convivencia” previsto expresamente por el
Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz
Estable y Duradera, el Gobierno Nacional optó por la reforma y adecuación
institucional de un órgano ya existente (el Consejo Nacional de Paz, creado
mediante la Ley 434 de 1998), que no por la creación de un nuevo órgano. Esta
decisión se fundó, según lo expresó la Presidencia de la República, en los
principios de “profundización de la democracia” y “construir sobre lo
construido” previstos en el Acuerdo Final. En tales términos, para esta
Corte, el cambio de nombre descrito resulta constitucionalmente admisible en la
medida en que se funda en un ejercicio de diseño institucional inspirado en el
principio constitucional de eficiencia administrativa, del cual se deriva el
mandato de aprovechamiento racional de los recursos e institucionalidad
existentes.
102.      Finalmente, el parágrafo 1 del artículo 3 del Decreto Ley 885
de 2017 incluye el texto originalmente previsto por el parágrafo del artículo 3
de la Ley 434 de 1998, según el cual, en caso de conflicto armado interno, los
actores armados irregulares que, a juicio del Consejo, manifiesten su voluntad
expresa de participar en un proceso de paz, podrán hacer parte del CNPRC.
103.      La Corte estima que esta disposición no amerita reparo alguno
de constitucionalidad. Lejos de lo sostenido en la intervención presentada por
los representantes de la Facultad de Derecho de la Universidad Libre, para esta
Corte, esta disposición guarda conexidad con los puntos del Acuerdo Final
referidos en los párrafos 60 a 67. Asimismo, esta medida contribuye a la
terminación del conflicto y a la generación de una paz estable y duradera, por
cuanto permite la apertura del espacio institucional CNPRC en aras de propiciar
la inclusión de aquellos actores armados irregulares que manifiesten su
voluntad de participar en un proceso de paz. Por lo demás, la Corte advierte por
completo razonable supeditar la participación de tales actores en el CNPRC a la
aprobación de este órgano, habida cuenta de su naturaleza y funciones, así como
de la necesidad de incentivar a los actores armados irregulares a hacer
tránsito a la vida civil y política por medio de soluciones negociadas y
pacíficas al conflicto armado.
104.      La composición del CNPRC está prevista por el artículo 4 del
Decreto Ley 885 de 2017. La Corte verifica que con este artículo: (i) se
aumenta la participación, por número de representantes, de varias entidades y
organizaciones incluidas en el artículo 4 de la Ley 434 de 1994, como el Senado
de la República, los Concejos Municipales y las Asambleas Departamentales; (ii)
se incluye a otros funcionarios, tales como el Presidente de la República y el
Ministro de Educación, así como los delegados de los Ministros enlistados;
(iii) se aumenta, de manera considerable, la participación de las
organizaciones de la sociedad civil: desde empresariales y de producción hasta
grupos de defensa y protección de derechos humanos, minorías étnicas y
raciales, víctimas, población LGBTI y ambientalistas, entre muchas otras; y,
(iv) dentro de las organizaciones de la sociedad civil, se incluye a un
representante del partido o movimiento político que surja del tránsito de las
FARC-EP a la actividad política legal.
105.      Al respecto, la Corte advierte que la composición del CNPRC no
genera reproche alguno de constitucionalidad. Por el contrario, (i) la
ampliación del listado de funcionarios y organizaciones que integran este
órgano y (ii) en particular, la extensión de la participación a múltiples y
diversas organizaciones de la sociedad civil resultan constitucionalmente
plausibles en la medida en que materializan los principios constitucionales de
participación y deliberación. Sobre este particular, la Corte ha reconocido que
“la adopción de normas que establecen una institucionalidad específica para
la promoción de la participación cuenta con un apoyo constitucional directo. En
efecto, la protección efectiva de los derechos de participación reconocidos en
la Carta Política exige la concreción normativa y fáctica de posibilidades
institucionales para su realización (…) constituye una forma de optimizar no
solo el principio de la democracia sino el derecho subjetivo a participar en la
conformación, ejercicio y control del poder público”[64].
106.      Para esta Corte, tan amplia participación en el CNPRC se
ajusta a la Constitución, en la medida en que (i) garantiza que este órgano sea
un escenario plural, diverso e incluyente de debate y deliberación sobre la
política de paz; y (ii) materializa la participación de la sociedad civil en
esta instancia asesora y consultora del Gobierno Nacional. En este sentido, la
Corte Constitucional concluyó que “la creación de un órgano asesor del
Gobierno con una amplia participación ciudadana y que deberá reunirse
periódicamente asegura la vigencia de  un escenario plural para debatir las más
importantes cuestiones en relación con la forma de profundizar la democracia en
el sistema constitucional vigente (…) permite un adecuado diálogo no solo entre
las diferentes entidades nacionales y territoriales sino también entre diversos
representantes de las organizaciones sociales”[65].
107.      Además de las anteriores consideraciones, la inclusión de un
representante del partido o movimiento político que surja del tránsito de las
FARC-EP a la actividad política legal dentro del CNPRC resulta razonable a la
luz de la Constitución, habida cuenta de las siguientes razones. Se trata de un
particular actor del conflicto armado que (i) suscribió el Acuerdo de Paz con
el Gobierno Nacional; (ii) asumió compromisos relativos a la terminación del
conflicto y la contribución al Sistema Integral de Verdad, Justicia, Reparación
y no Repetición; (iii) se encuentra en proceso de reincorporación ciudadana y
política; y (iv) respecto del cual, el Gobierno, en ejercicio de sus facultades
constitucionales y legales, se comprometió a propiciar y facilitar su
participación en distintos escenarios políticos e institucionales. Estas
razones adicionales resultan suficientes para justificar su inclusión en el CNPRC.
108.      Por lo demás, la representación de las organizaciones de la
sociedad civil en el CNPRC tampoco genera reparo de constitucionalidad alguno.
En efecto, dada la amplia participación de este tipo de organizaciones en dicho
órgano, el Legislador extraordinario decidió, razonablemente, a juicio de esta
Corte, otorgar cabida a tres, dos o un representante de cada tipo de
organización, según sea el caso. Salta a la vista también que, por regla
general, en tratándose de organizaciones compuestas o representantes de sujetos
de especial protección constitucional, el artículo 4 opta por reconocer la
participación de dos o tres representantes, como ocurre con las organizaciones
indígenas, afrocolombianas, de defensa de las mujeres, víctimas y sector LGBTI,
entre otros. En estos términos, lejos de lo sostenido en la intervención de  la
Coordinación Étnica Nacional de Paz, la Corte advierte que la regulación sobre
la participación del número de representantes de las organizaciones de la
sociedad civil es proporcionada, acorde con el principio de igualdad y con el
deber de protección de los sujetos de especial protección constitucional.
109.      Por último, esta Corte advierte que la sección (b) del
artículo 6 del Decreto Ley 885 de 2017 enlista los integrantes del CNPRC
provenientes de la Rama Legislativa del Poder Público, dentro de los cuales
incluye a “cinco diputados” y “cinco concejales”. En concordancia
con el concepto del Procurador General de la Nación, la Corte aclara que, según
los artículos 113, 114, 132 y siguientes de la Constitución Política, la Rama
Legislativa del Poder Público únicamente está integrada por el Congreso de la
República. Las Asambleas Departamentales y los Concejos Municipales son
corporaciones político administrativas de los niveles departamental y
municipal, respectivamente, que no integran la rama legislativa del poder
público, según lo previsto en los artículos 299 y 312 de la Constitución
Política.
110.      Los cinco parágrafos del artículo 4 disponen, además, que (i)
el Consejo  comenzará a sesionar cuando hayan sido elegidas las dos terceras
partes de sus miembros; (ii) quienes hayan sido elegidos miembros del Consejo
Nacional de Paz terminarán sus periodos de manera normal; (iii) el CNPRC podrá
nombrar hasta por un periodo de seis meses a algún representante de la sociedad
civil, en caso de controversia acerca de su elección; (iv) el Gobierno
reglamentará los mecanismos de elección de este órgano; (v) el CNPRC podrá
ampliarse como lo estime conveniente; (vi) este órgano podrá invitar a funcionarios
del Estado, miembros de organizaciones y sectores de la sociedad civil o
voceros de la comunidad internacional; (vii) la participación de los miembros
de la sociedad civil no impide su participación en otras instancias de trabajo
por la paz; y, finalmente, (viii) que la asistencia a dicho órgano, al Comité
Nacional de Paz y a los Consejos Territoriales de Paz, es indelegable.
111.      A juicio de la Corte, estas disposiciones no generan reproche
alguno de constitucionalidad. Por el contrario, su constitucionalidad se
justifica en las siguientes razones. Primera, como se señaló en párrafos
anteriores, en relación con la creación y regulación de los órganos asesores y
consultores del Gobierno Nacional, el Legislador, ordinario y extraordinario,
cuenta con amplia libertad de configuración. Segunda, esta regulación resulta
razonable, habida cuenta de que prevé dispositivos que (i) garantizan que el CNPRC
comience a sesionar solo cuando cuente con la mayoría de sus miembros elegidos,
y con ello se fortalece la participación y deliberación en el mismo; (ii)
viabilizan los procesos de conformación del órgano e impiden que se obstaculice
su conformación y el ejercicio de sus funciones, por ejemplo, mediante la
autorización al Consejo para nombrar un representante temporal de la sociedad
civil, en caso de controversia sobre su elección; (iii) aseguran que dicho
órgano adapte su composición a futuras vicisitudes o cambios sociales, al
permitírsele que se amplíe como lo estime conveniente; (iv) afianzan su rol como
un foro participativo y deliberativo, al facultársele para invitar a
funcionarios, miembros de la sociedad civil y voceros de la comunidad
internacional; (v) incentiva la participación de los miembros de la sociedad
civil en este órgano, al prever que ello no impide su participación en otras
instancias de trabajo por la paz; y (vi) garantiza la presencia de los
representantes de las entidades públicas y de las organizaciones que hacen
parte del Consejo, dado que dispone que la asistencia al Consejo, al Comité o a
la Secretaría Técnica es indelegable. Por último, reconoce razonablemente que
el Gobierno tiene la facultad de reglamentar los mecanismos de elección de este
órgano, en ejercicio de sus facultades constitucionales y legales.
112.      El artículo 9 del Decreto Ley prevé que el periodo de los
miembros del Consejo será (i) en el caso de los servidores públicos, el que
corresponda al término en el que ocupen sus respectivos cargos, y (ii) en el
caso de los particulares miembros de la sociedad civil, hasta tanto sean
reemplazados por las organizaciones que representan, “y en todo caso, no
podrán permanecer más de cuatro años en este cargo.”
113.      Esta regulación tampoco despierta duda alguna sobre su
constitucionalidad. Además de la libertad de configuración del Legislador en
esta materia, para la Corte resultan razonables las limitaciones diferenciales
previstas en relación con el periodo de los miembros del Consejo. Primero, en
respecto de los servidores públicos, su periodo en el Consejo se extiende hasta
tanto ocupen sus respectivos cargos. En efecto, resulta por completo razonable
que tras su retiro del cargo, el funcionario que le reemplace también le suceda
en su condición de integrante del CNPRC. Ello por cuanto su pertenencia a tal
órgano se justifica en razón de su condición de representante de la entidad de
la que se trate, condición que se extingue una vez se retira del cargo.
Segundo, en el caso de los miembros de la sociedad civil, también resulta
razonable que su pertenencia se limite hasta tanto (i) sean reemplazados por
las organizaciones que representan y que (ii) en todo caso, no puedan
permanecer más de cuatro años en este cargo. Esta última restricción se
justifica además en la renovación de los integrantes del Consejo y la
alternancia en su integración, lo cual redunda en la inclusión de nuevas
visiones, discursos, planes y estrategias relativas a la política de paz.
F.3. Funcionamiento y funciones
114.      El funcionamiento y las funciones del CNPRC están reguladas
en los artículos 5 y 6 del Decreto Ley 885 de 2017, que modifican los artículos
5 y 6 de la Ley 434 de 1998, respectivamente.
Ley 434 de 1998
Decreto Ley 885 de
2017
Artículo 5º.- Funcionamiento. El
Consejo Nacional de Paz se reunirá cada dos (2) meses, sin perjuicio de que
el Presidente de la República lo convoque a reuniones extraordinarias, cuando
las circunstancias lo aconsejen, o la conveniencia pública lo exija.
La inasistencia sin
justa causa a las reuniones del Consejo Nacional de Paz, será causal de mala
conducta para los funcionarios que la integren.
Artículo 5°.-
Modifíquese el Artículo 5º de 'la Ley 434 de 1998, el cual quedará así:
"Artículo 5°, Funcionamiento. El Consejo Nacional de Paz, Reconciliación
y Convivencia se reunirá cada tres (3) meses, sin perjuicio de que el
Presidente de la República, la Secretaría Técnica o el 40% de los miembros
que conforman el Consejo lo convoque a reuniones extraordinarias, cuando
las circunstancias lo aconsejen, o la conveniencia pública lo exija.
La inasistencia sin justa causa a
las reuniones del Consejo, será causal de mala conducta para los funcionarios
que la integren.
Artículo 6º.- Funciones. El
Consejo Nacional de Paz tendrá las siguientes funciones:
1. Como asesor y
consultor del Gobierno Nacional:
a) Asesorar de manera
permanente al Gobierno Nacional en materias relacionadas con la consecución
de la paz;
b) Elaborar propuestas
para el Gobierno Nacional acerca de soluciones negociadas al conflicto
político armado interno, el respeto, promoción y defensa de los derechos
humanos, la aplicación efectiva del Derecho Internacional Humanitario, la
disminución de la intensidad o el cese de las hostilidades, la
reincorporación a la vida civil de los miembros de los grupos guerrilleros,
la reconciliación entre los colombianos, la consolidación de la democracia, y
la creación de condiciones que garanticen un orden político, económico y
social justo;
c) Proponer al
Gobierno Nacional mecanismos de participación de la sociedad civil en los
procesos de diálogo y negociación con los grupos guerrilleros;
d) Promover, difundir
y establecer estrategias para que se respeten los derechos humanos y el
Derecho Internacional Humanitario;
e) Presentar
sugerencias ante las autoridades competentes, debidamente sustentadas, en
materia de organización territorial y competencia municipal de servicios
públicos en plena concordancia con las políticas, planes y estrategias de paz
concebidas. Las sugerencias son de obligatoria evaluación por parte de
las autoridades, a excepción del órgano legislativo;
f) Motivar a la
ciudadanía para presentar iniciativas en materia de paz, transmitir al
Gobierno Nacional las propuestas de paz formuladas por la sociedad civil y
promover en todo el país la cultura y la formulación educativa de la
paz;
g) Asesorar al
Gobierno Nacional en el diseño de las modalidades de acción y participación
internacional, a partir de la colaboración de gobiernos extranjeros y
entidades y organismos internacionales;
h) Proponer al
Gobierno Nacional mecanismos de incentivos con el fin de propiciar inversión
del sector privado en programas, políticas y planes de paz en las zonas de
conflicto.
2. Como facilitador
de la colaboración armónica de las entidades y órganos del Estado:
a) Diseñar los
anteproyectos de políticas, estrategias, planes, programas y proyectos
orientados a garantizar una paz integral;
b) Sugerir a las
distintas entidades y organismos de la administración central y
descentralizada, modificaciones en sus planes, programas y proyectos, para
asegurar la ejecución de las políticas y estrategias del literal anterior.
Las sugerencias deben ser evaluadas por las entidades y organismos
correspondientes;
c) Promover la
creación de los Consejos Departamentales y Municipales de Paz, y coordinar
sus actividades;
d) Evaluar las
actuales políticas y programas de reinserción y proponer las modificaciones y
ampliaciones que permitan atender las necesidades futuras derivadas de un
procesos de reconciliación nacional;
e) Solicitar a la
autoridad competente su intervención o la realización de las investigaciones
correspondientes, con el fin de hacer efectiva la debida aplicación y respeto
de las normas relacionadas con los derechos humanos y el Derecho
Internacional Humanitario;
f) Elaborar el
mapa del conflicto del país e identificar un orden de prioridades para la
implementación de la política social y las inversiones para posibilitar la
paz y el desarrollo en esas regiones.
3. Presentar un
informe anual público al Congreso Nacional sobre el proceso de paz.
4. Dictarse su propio
reglamento.
Parágrafo.- La
evaluación obligatoria que deben efectuar las entidades de la administración
central y descentralizada deberá contener elementos técnicos y fundamentos de
hecho y derecho que la sustente.
Artículo 6°.-
Adiciónese un numeral y un literal al Artículo 6º de la Ley 434 de 1998,
modifíquese el numeral 4 y reenumérense los numerales 3, 4 Y 5 de la
siguiente manera:
"Artículo 6°.- Funciones. El Consejo Nacional de Paz tendrá las
siguientes funciones:
(...)
2. Como facilitador de la
colaboración armónica de las entidades y órganos del Estado:
(...)
g) Ser el espacio
central donde convergen en el nivel territorial todos los comités, mesas,
instancias y mecanismos de participación en asuntos de paz, reconciliación,
convivencia y no estigmatización. Los Consejos Territoriales de Paz,
Reconciliación y Convivencia propiciarán un ambiente favorable para la
articulación de estos mecanismos, al crear visiones estratégicas, encontrar
puntos de conexión y falencias entre las acciones implementadas.
(...)
3. Como asesor y
colaborador del Gobierno en:
a) El diseño y
ejecución de un programa de reconciliación, convivencia y prevención de la
estigmatización, con la participación de las entidades territoriales.
b) La promoción del
respeto por la diferencia, la crítica y la oposición política.
c) La promoción del
respeto por la labor que realizan en pro de la construcción de la paz y la
reconciliación, diferentes movimientos y organizaciones políticas y sociales.
d) La promoción del
respeto por la labor que realizan las organizaciones sociales y de derechos
humanos, en particular aquellas que fiscalizan la gestión del gobierno y las
que se opongan a sus políticas.
e) La promoción de la
no estigmatización a grupos en condiciones de vulnerabilidad o discriminados
como las mujeres, los pueblos y comunidades étnicas, población LGBTI, los
jóvenes, niños y niñas y adultos mayores, las personas en condición de
discapacidad, las minorías políticas y las minorías religiosas.
f) La puesta en
marcha de programas de capacitación para funcionarios públicos y líderes de
las organizaciones y movimientos sociales para garantizar la no
estigmatización.
g) El impulso de
programas de formación y comunicación para la apropiación del Acuerdo Final
del 24 de noviembre de 2016, en especial sobre los diseños de participación
política y social allí contenidos.
h) La creación de un
programa especial de difusión del Acuerdo Final para que se implemente en
todos los niveles del sistema de educación pública y privada.
i) El diseño y
ejecución de campañas de divulgación masiva de una cultura de paz,
reconciliación, pluralismo y debate libre de ideas en desarrollo de la
democracia.
j) La promoción de la
reconciliación, la convivencia y la tolerancia, especialmente en las
poblaciones más afectadas por el conflicto, teniendo en cuenta el impacto
desproporcionado del conflicto sobre las mujeres.
k) La capacitación a
organizaciones y movimientos sociales, así como a funcionarios públicos en
cargos de dirección, en los niveles nacional, departamental y municipal, en
el tratamiento y resolución de conflictos.
1) La creación de una
cátedra de cultura política para la reconciliación y la paz.
m) Constituir
los PDET en instrumentos de reconciliación y convivencia en los territorios.
n)  Fortalecer
las relaciones de confianza, solidaridad y convivencia, y la reconciliación
al
interior de las
comunidades, en el marco de desarrollo del Programa Nacional Integral de
Sustitución de Cultivos de Uso ilícito.
o) La promoción de un
Pacto Político Nacional que busque la reconciliación nacional y la
Convivencia pacífica entre los colombianos.
p) Hacerse parte de
la Comisión de Seguimiento, Impulso y Verificación a la Implementación del
Acuerdo Final (CSIVI) ampliada, cuando así lo solicite dicha Comisión.
4. Presentar un
informe anual público al Congreso de la República sobre las acciones
desarrolladas en el marco de sus funciones, el cual deberá socializarse con
la sociedad civil.
5. Dictarse su propio
reglamento.
115.      El artículo 4 del Decreto Ley determina que el CNPRC se
reunirá (i) cada tres meses, (ii) cuando  el Presidente de la República, la
Secretaría Técnica o el 40 % de los miembros que conforman el Consejo convoquen
a reuniones extraordinarias, o (iii) cuando las circunstancias lo aconsejen, o
la conveniencia pública lo exija. Además, prevé que, en el caso de los
funcionarios públicos, la inasistencia sin justa causa a las reuniones del
Consejo será causal de mala conducta.
116.      Para la Corte, las reglas sobre el funcionamiento del CNPRC
no dan lugar a cuestionamiento de constitucionalidad alguno. La periodicidad de
las reuniones del CNPRC, esto es, que se reúna cada tres meses, garantiza la
permanencia, la regularidad y el seguimiento del ejercicio de las funciones de
este órgano. Por su parte, la posibilidad de que el Presidente de la República,
la Secretaría Técnica o el 40 % de los miembros convoquen a sesiones
extraordinarias, así como la reunión del Consejo siempre que las circunstancias
lo aconsejen o la conveniencia lo exija, le permiten a este órgano ejercer sus
funciones sin limitación temporal para sus reuniones. En tales términos, estas
medidas y sus correspondientes finalidades no resultan contrarias a la
Constitución.
117.      Finalmente, a juicio de esta Corte, la última disposición,
según la cual la inasistencia, sin justa causa, de los funcionarios públicos a
las reuniones del Consejo será causal de mala conducta es (i) idónea, para
asegurar su efectiva participación en dicho Consejo; (ii) necesaria, por cuanto
es la medida que mejor permite alcanzar esta finalidad sin sacrificar derechos
de los funcionarios; y, por último, (iii) proporcional, dado que, por un lado,
trae consigo un alto grado de satisfacción de la participación de los
funcionarios públicos que integran el CNPRC, y, por el otro, no reporta
sacrificio alguno de derechos. En estos términos, esta medida no amerita
reproche de constitucionalidad.
118.      El artículo 6 de la Ley 434 de 1998 disponía que el Consejo
Nacional de Paz tenía fundamentalmente dos grupos de funciones, a saber: (i)
como asesor y consultor del Gobierno Nacional y (ii) como facilitador de la
colaboración armónica de las entidades y los órganos del Estado. Este artículo
es modificado por el artículo 6 del Decreto Ley 885 de 2017, en el cual se
adiciona una específica función de este órgano como facilitador de la
colaboración armónica de las entidades y órganos del Estado y se incluye otro
grupo de funciones: aquellas que ejerce el Consejo (iii) “como asesor y
colaborador del Gobierno” en relación con las dieciséis materias allí
enlistadas. Además, respecto de la obligación de presentar el informe anual al
Congreso de la República, el artículo 6 del Decreto Ley dispone que su objeto
es dar cuenta de “las acciones desarrolladas en el marco de sus funciones”
y que, en todo caso, “deberá socializarse con la sociedad civil”.
119.      La Corte no advierte cuestionamiento de constitucionalidad
alguno en relación con la regulación de las funciones prevista por el artículo
6 del Decreto Ley 885 de 2017. Además de fundarse en la amplía libertad de
configuración del Legislador en esta materia, lo cierto es que el CNPRC está
encargado de funciones propias de esta clase de órganos, esto es, funciones de
asesoría. En efecto, la sección (g) adicionada al numeral 2 del artículo 6 de
la Ley 434 de 1998 se corresponde con el rol de este órgano en su condición de
facilitador de la colaboración armónica de las entidades del Estado, la cual
resulta compatible con la Constitución Política.
120.      Por su parte, el numeral 3 del artículo 6 del Decreto Ley 885
de 2017 adiciona dieciséis funciones relativas al diseño y ejecución de un
programa de reconciliación, convivencia y prevención de la estigmatización,
promoción del respeto por la diferencia, la crítica y la oposición política, y
la puesta en marcha de programas de capacitación para funcionarios públicos y
líderes de las organizaciones y movimientos sociales para garantizar la no
estigmatización, entre otras. Al respecto, la Corte advierte que si bien dichas
secciones describen actuaciones como “el diseño y ejecución”, “la
promoción”, “la puesta en marcha”, “el impulso de programas”,
“la creación de un programa especial”, y, “la capacitación”, lo
cierto es que todas están agrupadas en el numeral tercero bajo la premisa según
la cual el Consejo Nacional de Paz y Reconciliación actuará “como órgano
asesor y colaborador del Gobierno”.
121.      En tales términos, para la Corte resulta claro que la función
de asesoría y colaboración del CNPRC en relación con el Gobierno Nacional,
respecto de las actuaciones descritas en el numeral 3 del artículo 6 del
Decreto Ley 885 de 2017, no implica la adopción de decisiones y la definición
de políticas, funciones propias de los órganos decisorios, que no asesores. Por
el contrario, de este artículo, en relación con estas específicas actuaciones,
se desprende claramente que el Consejo tendrá un mero rol de “asesoría y
colaboración”, el cual resulta compatible con su naturaleza de órgano
asesor y consultor y, por lo tanto, se ajusta a la Constitución[66].
122.      Por último, la Corte advierte que la obligación del CNPRC de
presentar un informe anual al Congreso de la República sobre sus actividades
así como de socializarlo con la sociedad civil se ajusta plenamente al marco
general de mecanismos de rendición de cuentas y controles públicos previsto en
la Constitución y desarrollados por la Ley 5 de 1992.
F.4. El Comité Nacional y la Secretaría Técnica
123.      El Comité Nacional de Paz para la Reconciliación y la
Convivencia y la Secretaria Técnica del CNPRC están regulados por los artículos
7 y 8 del Decreto Ley 885 de 2017, que modifican los artículos 7 y 10 de la Ley
434 de 1998, en los siguientes términos:
Ley 434 de 1998
Decreto Ley 885 de
2017
Artículo 7º.- Comité
Nacional de Paz. El Consejo Nacional de Paz
designará un Comité Nacional de Paz de sus propios miembros, agencia del
Estado, como órgano ejecutor de las funciones que le delegue el Presidente de
la República y aquellas que le asigne o delegue el Consejo Nacional de Paz,
de conformidad con su reglamento.
El Comité estará
compuesto por siete (7) miembros del Consejo Nacional de Paz, al menos tres
de ellos representantes de los organismos de la sociedad civil. La elección
del Comité quedará establecida en el reglamento del que habla el Artículo
anterior.
En el ejercicio de
las funciones propias del Comité, los particulares estarán sometidos al
control del Ministerio Público.
Artículo 7°.- Modifíquese el
Artículo 7 de la Ley 434 de 1998, el cual quedará así:
"Artículo 7°, Comité
Nacional de Paz para la Reconciliación y la Convivencia. El Consejo Nacional
de Paz para la Reconciliación y la Convivencia, designará un Comité
Nacional de Paz, Reconciliación y Convivencia de entre sus propios miembros,
compuesto por trece (13) de ellos de los cuales al menos siete (7) serán
representantes de las organizaciones de la sociedad civil, tres (3) de los
organismos del Estado, y los tres (3) restantes de libre escogencia de
quienes integran el Consejo Nacional de Paz, Reconciliación y Convivencia. Se
debe garantizar la participación de las mujeres.
La elección del Comité quedará
establecida en el reglamento del que habla el Artículo anterior.
En el ejercicio de las funciones
propias del Comité, los particulares estarán sometidos al control del
ministerio público".
Artículo 10º.- Secretaría
Técnica. La Secretaría Técnica será ejercida por la Oficina de Alto
Comisionado para la Paz de la Presidencia de la República en los términos que
el reglamento del Consejo determine.
Son funciones
de la Secretaría Técnica, entre otras, las siguientes:
a) Coordinar, canalizar y acompañar el
desarrollo e implementación de los acuerdos, disposiciones, proyectos y
sugerencias que emanen del Consejo Nacional de Paz;
b) Desarrollar e
implantar la coordinación interinstitucional;
c) Las demás que le
asigne el Consejo Nacional de Paz.
Artículo 8°.- Modifíquese el
Artículo 10 de la Ley 434 de 1998, el cual quedará así:
"Artículo 10° Secretaría Técnica.
La Secretaría Técnica del Consejo Nacional de Paz, Reconciliación y
Convivencia será ejercida por dos representantes del mismo, de los cuales uno
será la Oficina del Alto Comisionado para la Paz de la Presidencia de la República
y el otro un representante de la sociedad civil, elegido por el Comité
Nacional en los términos que el reglamento del Consejo determine. Son
funciones de la Secretaría Técnica, entre otras, las siguientes:
a) Coordinar, canalizar y
acompañar el desarrollo e implementación de los acuerdos, disposiciones,
proyectos y sugerencias que emanen del Consejo Nacional de Paz,
Reconciliación y Convivencia;
b) Desarrollar y promover la
coordinación interinstitucional;
c) Las demás que le asigne el
Consejo Nacional de Paz, Reconciliación y Convivencia".
124.      El artículo 7 del Decreto Ley señala que el CNPRC designará
un Comité Nacional de Paz[67],
Reconciliación y Convivencia de entre sus propios miembros, el cual estará
compuesto por trece (13) de ellos, de los cuales al menos siete (7) serán
representantes de las organizaciones de la sociedad civil, tres (3) de los
organismos del Estado, y los tres (3) restantes de libre escogencia de quienes
integran el CNPRC. Este artículo dispone también que (i) se garantizará la
participación de mujeres, (ii) la elección de los miembros del Comité se
regulará en el reglamento del Consejo, y, (iii) los particulares que ejerzan
las funciones del Comité estarán sometidos a control por parte del Ministerio
Público.
125.      El artículo 8 del Decreto Ley regula la Secretaría Técnica
del CNPRC, para lo cual modifica el artículo 10 de la Ley 434 de 1998. Esta
Secretaría será ejercida por dos representantes del Consejo, uno será la
Oficina del Alto Comisionado para la Paz de la Presidencia de la República y,
el otro, un representante de la sociedad civil elegido por el Comité Nacional.
Las funciones de esta Secretaria Técnica no fueron modificadas por el Decreto
Ley. En este sentido, sus funciones son: (i) coordinar, canalizar y acompañar
el desarrollo e implementación de los acuerdos, disposiciones, proyectos y
sugerencias que emanen del Consejo; (ii) desarrollar y promover la coordinación
interinstitucional; y, (iii)
las demás que le asigne el Consejo.
126.      Para la Corte, la regulación dispuesta por estos dos
artículos en relación con la composición del Comité Nacional de Paz,
Reconciliación y Convivencia y la Secretaría Técnica no genera cuestionamiento
alguno de constitucionalidad. Por el contrario, la Corte advierte varias
razones que justifican su exequibilidad. Primera, esta regulación se justifica
en la amplía libertad de configuración sobre esta materia, en ejercicio de la
cual, el Legislador ostenta la competencia para determinar la estructura y
composición de los órganos que ejercen funciones de asesoría y consultoría.
Segunda, la composición del Comité Nacional de Paz se advierte razonable en la
medida en que asegura la representación de los órganos que integran el Consejo
de manera proporcional a su participación, esto es, en mayor medida a las
organizaciones de la sociedad civil y, en todo caso, garantiza la participación
de los organismos del Estado. Además, se garantiza la participación de las
mujeres en dicha instancia, lo cual resulta compatible con el deber del Estado
de promoción de sus derechos. Finalmente, también se aprecia razonable que los
particulares que ejerzan las funciones del Comité estén sometidos a control por
parte del Ministerio Público habida cuenta de sus funciones previstas en el
artículo 8 de la Ley 434 de 1998.
127.      Por su parte, en relación con la Secretaria Técnica, la Corte
estima razonable (i) su composición, habida cuenta de que garantiza paridad
entre los órganos estatales y las organizaciones de la sociedad civil, y (ii)
sus funciones, dado que son compatibles con las tareas de seguimiento de
proyectos y coordinación interinstitucional, propias de las funciones de
asesoría y consultoría del CNPRC. Por tal razón, declarará su exequibilidad.
F.5. Los Consejos Regionales
128.      Los Consejos Regionales o Territoriales de Paz,
Reconciliación y Convivencia están regulados en el artículo 10 del Decreto Ley
885 de 2017, que adiciona el artículo 13 de la Ley 434 de 1998, en los
siguientes términos:
Ley 434 de 1998
Decreto Ley 885 de 2017
Artículo  13º.- Consejos
Regionales. Las Asambleas Departamentales y Concejos
Municipales están autorizadas para crear, a iniciativas del respectivo
Gobernador o Alcalde los Consejos Departamentales o Municipales de Paz.
Las
funciones y composición serán análogas a las del Consejo Nacional de Paz,
salvo en lo referente a las ejercidas en desarrollo de delegación
presidencial.
Las
actuaciones de los Consejos Departamentales y Municipales de Paz deberán ser
realizadas en coordinación con el Comité Nacional de Paz y en concordancia
con las directrices y parámetros que este señale.
Artículo 10°.- Adiciónense los
siguientes parágrafos al Artículo 13 de la Ley 434 de 1998, así:
(...)
"Artículo 13. Consejos
Regionales. Las Asambleas Departamentales y Concejos Municipales están
autorizados para crear, a iniciativas del respectivo Gobernador o Alcalde,
los Consejos Departamentales o Municipales de Paz.
(...)
Parágrafo 1. Los
ciudadanos podrán recurrir a los mecanismos de participación establecidos en
la Constitución y la Ley para promover la creación de los Consejos
territoriales de Paz, Reconciliación y Convivencia.
Parágrafo 2. Para
todos los efectos, los Consejos
Departamentales y Municipales de Paz serán también denominados como
Consejo Territoriales de Paz, Reconciliación y Convivencia.
129.      El artículo 10 del Decreto Ley 885 de 2017 modifica el
artículo 13 de la Ley 434 de 1998. Con esta modificación, este artículo (i)
autoriza a las Asambleas Departamentales y a los Concejos Municipales a crear,
por iniciativa del Gobernador o del Alcalde, respectivamente, los Consejos
Departamentales o Municipales de Paz; (ii) dispone que, por medio de los
mecanismos de participación, los ciudadanos podrán promover la creación de
tales Consejos; y, finalmente, (iii) señala que estos órganos también se
denominan Consejos Territoriales de Paz, Reconciliación y Convivencia.
130.      Contrario a lo sostenido por el Colectivo de Abogados, la
Corte encuentra que, en estos precisos términos, el artículo 10 del Decreto Ley
885 de 2017 es constitucional por las siguientes razones. Primero, esta
disposición respeta las competencias constitucionales de las Asambleas
Departamentales y de los Concejos Municipales relativas a determinar la
estructura de la administración y las funciones de sus dependencias en sus
respectivos entes territoriales (Arts. 300[68]
y 313[69]
de la CP). En efecto, dichas corporaciones político-administrativas conservan
absoluta autonomía para decidir sobre la creación de los Consejos Territoriales
de Paz, Reconciliación y Convivencia en sus entes. Segundo, esta disposición
habilita a los ciudadanos para promover la creación de dichos órganos al
interior de cada ente territorial, con lo cual se incentiva el uso de los mecanismos
participación y fomenta la cultura de participación democrática.
131.      Resta solo mencionar que el artículo 12 del Decreto Ley sub
examine, el cual dispone que “El presente Decreto Ley rige a partir de
la fecha de su publicación y deroga las disposiciones que le sean contrarias”,
no da lugar a reparo alguno de constitucionalidad. La Corte simplemente
advierte que aquellas disposiciones de la Ley 434 de 1998 que no hubieren sido
derogadas, expresa o tácitamente, por este Decreto Ley conservan su vigencia.
VI.
DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala
Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del Pueblo y
por mandato de la Constitución,
RESUELVE
Declarar EXEQUIBLE el
Decreto Ley No. 885 de 26 de mayo de 2017, “por medio del cual se modifica
la Ley 434 de 1998 y se crea el Consejo Nacional de Paz, Reconciliación y
Convivencia”.
Notifíquese y comuníquese,
LUIS GUILLERMO GUERRERO
PÉREZ
Presidente
CARLOS BERNAL PULIDO
Magistrado
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
Con aclaración de voto
ALEJANDRO LINARES
CANTILLO
Magistrado
Con aclaración de voto
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO
OCAMPO
Magistrado
Impedido
GLORIA STELLA ORTIZ
DELGADO
Magistrada
CRISTINA PARDO
SCHLESINGER
Magistrada
Con aclaración de voto
JOSÉ FERNANDO REYES
CUARTAS
Magistrado
ALBERTO ROJAS RÍOS
Magistrado
Con aclaración de voto
ROCÍO LOAIZA MILIÁN
Secretaria General (e)
ACLARACIÓN DE VOTO DE LA MAGISTRADA
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
A LA SENTENCIA C-608/17
FACULTADES PRESIDENCIALES PARA LA PAZ-Ausencia
de consagración en la Constitución del requisito de necesidad estricta
(Aclaración de voto)
Ni
el artículo que otorga constitucionalmente las facultades [presidenciales para
la paz], ni ninguna otra disposición de la Carta Política, establecen que los
decretos con fuerza de ley que se expiden en uso de dichas competencias deban
ser “estrictamente necesarios”. Fue la sentencia C-160 de 2017 la primera
decisión de la Corte Constitucional en la que se fijó este límite. El argumento
se sostuvo en lo decidido en la Sentencia C-699 de 2016, por la cual se declaró
la exequibilidad del Acto Legislativo 01 de 2016, y en donde la Corte manifestó
que “en desarrollo de este control, la Corte deberá verificar que los decretos
con fuerza de ley cumplan la finalidad para la cual se confieren las
facultades, a saber, facilitar o asegurar el desarrollo normativo del acuerdo
final; que tengan entonces una conexidad objetiva, estricta y suficiente con el
referido acuerdo; que se den en circunstancias excepcionales, pues las
facultades son precisamente extraordinarias, lo cual supone que sea necesario
usarlas en vez de acudir al trámite legislativo ante el Congreso; y que
respeten en general el ordenamiento constitucional. Esta redacción fue
interpretada de la forma más radical posible en el examen de constitucionalidad
del Decreto Ley 2204 de 2016 “Por el cual se cambia la adscripción de la
Agencia de Renovación del Territorio”, llegando al extremo de exigir al
Gobierno una carga argumentativa sobre la estricta necesidad para usar las
facultades legislativas especiales y, por no encontrar dicha argumentación en
la parte motiva de la norma, la sentencia decidió declararla inexequible. […]
Evidentemente la decisión excede aquello establecido por la sentencia C-699 de
2016, donde lo único que se exigía, además de la conexidad, era que el uso de
las competencias se dé “en circunstancias excepcionales, pues las facultades
son precisamente extraordinarias, lo cual supone que sea necesario usarlas en
vez de acudir al trámite legislativo ante el Congreso.”
IMPLEMENTACION
NORMATIVA DEL ACUERDO FINAL-Circunstancia
excepcional que amerita acudir a las facultades presidenciales para la paz
(Aclaración de voto)
La
circunstancia excepcional que amerita acudir a las facultades para dictar
decretos con fuerza de ley es el proceso de implementación del Acuerdo de Paz
en el que se encuentra el país, que constituye la razón de ser del Acto
Legislativo 01 de 2016 y de todas las normas conexas que se desarrollan en uso
de sus facultades.  La reforma constitucional que les sirve de fundamento se
planteó para agilizar un proceso de formación normativa que en su trámite
ordinario resultaría incompatible con las necesidades propias del Acuerdo
Final. Esa fue la decisión del legislador en su rol de constituyente derivado y
así lo admitió esta Corporación en la sentencia C-699 de 2016, aceptando que la
transicionalidad hacia el logro de la paz justificaba la flexibilización
incluso de los procesos de reforma.
IMPLEMENTACION NORMATIVA DEL ACUERDO FINAL-Urgencia
(Aclaración de voto)
Según
las experiencias internacionales, el paso del tiempo es uno de los factores que
mayores efectos negativos tiene frente a la eficacia de los acuerdos de paz.
Según indica el estudio de Standford University sobre implementación de
procesos de paz, la concepción del logro de la paz como un fenómeno lineal, que
simplemente se consolida luego de un acuerdo, dejó de ser válido desde la
década de los años 80, “cuando varias guerras civiles-Angola, Ruanda y Liberia-
desafiaron esa visión y dejaron en claro la importancia que tienen las
dificultades de las partes para cumplir sus compromisos. La etapa
inmediatamente posterior a la firma de una Acuerdo, lejos de ser una época de
reducción de conflictos, es un lapso cargado de riesgos, incertidumbre y
vulnerabilidad para las partes en conflicto y los civiles que están en el
medio.” En efecto, el problema más importante a corto plazo, antes de la
consolidación de una paz general y permanente, es cómo evitar que el conflicto
entre las mismas partes que llegaron al acuerdo se renueve. Los resultados en
la implementación de un proceso de paz no se miden, por lo tanto, a largo
plazo, puesto que son diversos los fenómenos que intervienen en la
consolidación de la estabilidad posterior, sino que se analizan a corto plazo,
en la mayor parte de los estudios dentro de los dos años siguientes, que es
cuando, por regla general, se logran los pasos definitivos y se puede por lo
tanto calificar el éxito o fracaso de un proceso de paz.
PRIMEROS MESES DE IMPLEMENTACION NORMATIVA DEL ACUERDO FINAL-Carácter
determinante para los resultados finales del proceso (Aclaración de voto)
Del
análisis de los datos de la Peace Accord Matrix (PAM) de Notre Dame University
- la matriz más importante de evaluación de acuerdos de paz en el mundo-, es
posible extraer un parámetro común entre los casos de éxito y aquellos que han
fracasado en la implementación de los acuerdos de paz. El éxito o el
fracaso del resultado final de un proceso de paz parecen tener una relación
directa con el grado de avance en la implementación que se logre en los meses
subsiguientes a la firma de los acuerdos.
CELERIDAD EN IMPLEMENTACION NORMATIVA DEL ACUERDO FINAL-Aspecto
de vital importancia para el éxito del proceso de paz (Aclaración de voto)
Las
razones por las cuales la celeridad en el tiempo de implementación se convierte
en un aspecto de vital importancia para el éxito del proceso de paz son
diversas, pero en general, han sido identificados algunos factores que pueden
clasificarse así: a) Seguridad: el desarme, desmovilización y reintegración de
los combatientes requiere agilidad para evitar los riesgos de seguridad, puesto
que en la medida en que comienzan a desarmarse se crea una situación de tensión
que incrementa los riesgos de volver al conflicto. “Cuantas menos armas tienen,
más vulnerables se sienten. Cuanto más vulnerables se sienten, más sensibles se
muestran a las posibles violaciones y transgresiones, y cuanto más sensibles
son a las violaciones y transgresiones, menos dispuestos se encuentran a
cumplir con su parte del acuerdo”. b) La confianza generada por las
instituciones y las normas: la implementación rápida de las normas pactadas
sobre participación democrática y garantías de no violencia, genera en los
actores desmovilizados una confianza razonable sobre su seguridad. “Se trata,
en suma, de la aplicación de una estrategia no coercitiva – de construcción de
confianza- que ha ido ganando terreno en el manejo de los conflictos armados
intraestatales”. Esta confianza alienta a continuar en el proceso,
especialmente cuando las reformas permiten una participación democrática. c) El
efecto nocivo de los boicoteadores: el profesor Stedman hace énfasis en la
importancia que pueden tener aquellos que aprovechan el proceso para lograr
intereses oportunistas, “los `saboteadores´, entendidos como actores que quedan
fuera de los acuerdos pactados o que se ven afectados por los mismos, buscan
descomponer el incipiente sistema de implementación.” Esto tiene efectos en dos
vías, una primera frente a aquellos que se oponen al proceso, para lo cual el
lapso de tiempo que transcurre en la implementación es una oportunidad de
frustrar el proceso. Otros que buscan sacar provecho de las medidas de
implementación, desdibujando su naturaleza y generando efectos nocivos en la
estabilización de los acuerdos. Para Stendman, “1) cualquier actor puede actuar
de forma oportunista, no sólo los actores que fueron excluidos, y 2) el
cumplimiento de los acuerdos requiere estrategias de diseño institucional y no
sólo sobre el manejo específico de estos grupos”.
INTEGRALIDAD DEL PROCESO DE JUSTICIA TRANSICIONAL-Comprensión
de todos los elementos necesarios para la consolidación de la paz (Aclaración
de voto)/INTEGRALIDAD DEL PROCESO DE JUSTICIA TRANSICIONAL-Esencialidad
de las medidas conexas a los acuerdos para el logro de la paz (Aclaración de
voto)
Una
posible vía argumentativa para sustentar que se hace necesario revisar la
“estricta necesidad” de cada medida en que se haga uso de las competencias del
Acto Legislativo 01 de 2016, es suponer que la diferencia en las materias de
cada norma hace necesario analizar y valorar la urgencia de cada una de ellas
de forma separada. El problema de este argumento es que desconoce la naturaleza
integral del proceso de justicia transicional en Colombia. La integralidad del
proceso gira en torno a dos aspectos. El primero, en cuanto el proceso de paz
en Colombia no se concentra en un solo asunto (como podría ser la amnistía),
sino en todos los elementos necesarios para la consolidación de la paz,
incluyendo reformas institucionales y reformas destinadas a generar los cambios
indispensables para la sostenibilidad de los efectos. El segundo significa que
todas las medidas conexas con los acuerdos, son igualmente esenciales para el
logro de la paz. Por lo tanto el proceso es uno solo y las medidas son
inescindibles, con lo cual se evita, justamente, la desarticulación del proceso
y el incumplimiento de ciertos aspectos del Acuerdo. Esto genera confianza en
las partes y evita que se desfigure lo pactado.
INTEGRALIDAD DEL PROCESO DE JUSTICIA TRANSICIONAL-Valor
intrínseco y extrínseco de las medidas destinadas al logro de la paz
(Aclaración de voto)
La
naturaleza integral del proceso de justicia transicional en Colombia tiene un
efecto directo en la interdependencia de las diferentes medidas que lo
componen, pues el proceso debe ser entendido como un todo armónico e
inescindible, en el que cada medida está íntimamente relacionada con las demás
y la afectación de una de ellas tiene consecuencias en todo el proceso. Esta
premisa es fundamental a la hora de evaluar las medidas, porque la Corte no
puede perder de vista que todas las herramientas destinadas al logro de la paz
tienen un valor intrínseco por el aporte que hacen al proceso, pero también un
valor extrínseco, por la relación que guardan con el sistema integral, de forma
tal que su análisis no puede hacerse como si se tratara de medidas aisladas o
independientes, porque se desnaturalizaría su verdadero sentido.
Referencia: expediente RDL-020
Revisión de constitucionalidad del Decreto Ley 885 de 2017 “Por
medio del cual se modifica la Ley 434 de 1998 y se crea el Consejo Nacional de
Paz, Reconciliación y Convivencia”.
Magistrado Ponente:
CARLOS BERNAL PULIDO
Con el acostumbrado respeto por las decisiones de la Sala
Plena, y pese a estar de acuerdo con la decisión tomada por la sentencia C-608
de 2017, aclaro mi voto, por considerar que la exigencia del requisito de
estricta necesidad o “competencia material del ejecutivo” -tal como la
Sala Plena de la Corporación lo exigió al Decreto Ley 885 de 2017-, carece de
fundamento constitucional, en particular porque desnaturaliza las competencias
del ejecutivo en el marco del Acto Legislativo 1 de 2016 y desatiende la
importancia que tiene la rapidez en la implementación del Acuerdo Final para la
paz.
Expondré mi postura con base en las dos razones indicadas. En
primer lugar, el alcance de las competencias del ejecutivo a partir del Acto
Legislativo 1 de 2016, y en segundo lugar, la urgencia que requiere la
implementación del Acuerdo y, finalmente, me referiré a la integralidad del
proceso y al carácter inescindible de las medidas.
1.
La Competencia Legislativa excepcional del Acto Legislativa
01 de 2016
La
Constitución Política, en virtud de la reforma surtida por el Acto Legislativo
1 de 2016, dotó al Presidente de la República de una competencia especial para
dictar los Decretos con fuerza de Ley dirigidos a la implementación del Acuerdo
Final, en los siguientes términos:
“Artículo 2°. La Constitución
Política tendrá un nuevo artículo transitorio, el cual quedará así: Artículo
transitorio. Facultades presidenciales para la paz. Dentro de los 180 días
siguientes a la entrada en vigencia del presente acto legislativo, facúltese al
Presidente de la República para expedir los decretos con fuerza de ley cuyo
contenido tendrá por objeto facilitar y asegurar la implementación y desarrollo
normativo del Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción
de una Paz Estable y Duradera. Las anteriores facultades no podrán ser
utilizadas para expedir actos legislativos, leyes estatutarias, leyes
orgánicas, leyes códigos, leyes que necesitan mayorías calificada o absoluta
para su aprobación, ni para decretar impuestos. Los decretos con fuerza de ley
que se dicten en desarrollo de este artículo tendrán control de
constitucionalidad automático posterior a su entrada en vigencia. El
procedimiento de revisión de constitucionalidad de estas disposiciones deberá
surtirse por parte de la Corte Constitucional dentro de los dos meses
siguientes a su expedición.”
El artículo transitorio de la Carta consagra expresamente los
límites de las facultades entregadas, en cuanto al tiempo (Dentro de los 180
días siguientes a la entrada en vigencia del presente acto legislativo), la
conexidad con el acuerdo (cuyo contenido tendrá por objeto facilitar y
asegurar la implementación y desarrollo normativo del Acuerdo Final para la
Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera),
las jerarquías y materias normativas (Las anteriores
facultades no podrán ser utilizadas para expedir actos legislativos, leyes
estatutarias, leyes orgánicas, leyes códigos, leyes que necesitan mayorías
calificada o absoluta para su aprobación, ni para decretar impuestos) y, además, implementa un control automático de
constitucionalidad para las normas que se profieran en el marco de estas
competencias.
Sin embargo, ni el artículo que
otorga constitucionalmente las facultades, ni ninguna otra disposición de la
Carta Política, establecen que los decretos con fuerza de ley que se expiden en
uso de dichas competencias deban ser “estrictamente necesarios”. Fue la
sentencia C-160 de 2017 la primera decisión de la Corte Constitucional en la
que se fijó este límite. El argumento se sostuvo en lo decidido en la Sentencia
C-699 de 2016, por la cual se declaró la exequibilidad del Acto Legislativo 01
de 2016, y en donde la Corte manifestó que “en desarrollo de este control,
la Corte deberá verificar que los decretos con fuerza de ley cumplan la
finalidad para la cual se confieren las facultades, a saber, facilitar o
asegurar el desarrollo normativo del acuerdo final; que tengan entonces una
conexidad objetiva, estricta y suficiente con el referido acuerdo; que se
den en circunstancias excepcionales, pues las facultades son precisamente
extraordinarias, lo cual supone que sea necesario usarlas en vez de acudir al
trámite legislativo ante el Congreso; y que respeten en general el
ordenamiento constitucional. Esta redacción fue interpretada de la forma
más radical posible en el examen de constitucionalidad del Decreto Ley 2204 de
2016 “Por el cual se cambia la adscripción de la Agencia de Renovación del
Territorio”, llegando al extremo de exigir al Gobierno una carga
argumentativa sobre la estricta necesidad para usar las facultades legislativas
especiales y, por no encontrar dicha argumentación en la parte motiva de la
norma, la sentencia decidió declararla inexequible. La exigencia del requisito
se planteó en la sentencia C-160 de 2016 con las siguientes palabras:
“la habilitación legislativa extraordinaria es limitada
materialmente y tiene carácter excepcional, puesto que la regla general para la
producción normativa en el Estado constitucional es la actividad ordinaria del
Congreso, en tanto la misma cuenta con niveles suficientes de representatividad
democrática, deliberación y protección de los derechos de participación, en
particular de dichas minorías.
Esta condición de excepcionalidad exige entonces al Gobierno
demostrar que el trámite legislativo ordinario, así como el procedimiento
legislativo especial de que trata el artículo 1º del Acto Legislativo 1 de
2016, no eran idóneos para regular la materia objeto del decreto.  Por ende, el
requisito de necesidad estricta exige que la regulación adoptada a través de la
habilitación legislativa extraordinaria tenga carácter urgente e imperioso, de
manera tal que no sea objetivamente posible tramitar el asunto a través de los
canales deliberativos que tiene el Congreso, bien sea ordinarios y especiales.
(…) [L]e corresponde
al Ejecutivo establecer, dentro de los considerandos de los decretos
extraordinarios, cómo el uso de la habilitación legislativa especial es
imperioso para regular la materia específica de que trata el decreto
respectivo.  De no demostrarse ese grado de necesidad, se estaría ante un
abuso en el ejercicio de la habilitación legislativa extraordinaria, puesto que
se actuaría en abierto desmedro del carácter general y preferente de la
cláusula de competencia legislativa a favor del Congreso.
Evidentemente la decisión excede
aquello establecido por la sentencia C-699 de 2016, donde lo único que se
exigía, además de la conexidad, era que el uso de las competencias se dé “en
circunstancias excepcionales, pues las facultades son precisamente extraordinarias,
lo cual supone que sea necesario usarlas en vez de acudir al trámite
legislativo ante el Congreso.” Si la Corte aceptó que la reforma
constitucional del Acto Legislativo 1 de 2016 no constituía una sustitución a
la Carta, fue porque consideró que las competencias excepcionales que surtían
de la reforma se justificaban claramente en la búsqueda de un logro que
constituye un fin esencial del Estado Colombiano y un derecho fundamental de
los ciudadanos, la paz. Es porque existe una situación excepcional que
potencialmente pone fin a más de cinco décadas de guerra fratricida, y que
puede entrar en riesgo si se deja pasar mucho tiempo, que se hace necesario
usar vías expeditas para generar los ajustes legales e institucionales
requeridos en la implementación del Acuerdo Final logrado con las FARC.
En otras palabras, la circunstancia
excepcional que amerita acudir a las facultades para dictar decretos con fuerza
de ley es el proceso de implementación del Acuerdo de Paz en el que se
encuentra el país, que constituye la razón de ser del Acto Legislativo 01 de
2016 y de todas las normas conexas que se desarrollan en uso de sus
facultades.  La reforma constitucional que les sirve de fundamento se planteó
para agilizar un proceso de formación normativa que en su trámite ordinario
resultaría incompatible con las necesidades propias del Acuerdo Final. Esa fue
la decisión del legislador en su rol de constituyente derivado y así lo admitió
esta Corporación en la sentencia C-699 de 2016, aceptando que la transicionalidad
hacia el logro de la paz justificaba la flexibilización incluso de los procesos
de reforma.
Frente a los decretos ley, es
evidente que el proceso de implementación de los acuerdos es, en sí mismo, una
situación excepcional que amerita actuar de forma célere, pues como se verá más
adelante, los retrasos son un grave riesgo para la efectividad del Acuerdo en
cuanto al logro de la paz.  Por eso, existiendo de antemano una situación
excepcional que sirvió de base a la expedición del Acto Legislativo 01 de 2016,
esto es, existiendo una norma constitucional que expresamente lo autoriza,
además de desgastante institucionalmente y redundante argumentativamente,
resulta ser un ejercicio inútil hacer un examen de necesidad estricta, si se ha
examinado de antemano la conexidad con  al Acuerdo Final, puesto que si las
normas están ligadas al proceso de paz, la excepcionalidad que la justifica es
evidente.
2.
La urgencia de la implementación
Según las experiencias
internacionales, el paso del tiempo es uno de los factores que mayores efectos
negativos tiene frente a la eficacia de los acuerdos de paz.
Según indica el estudio de
Standford University sobre implementación de procesos de paz,[70]
la concepción del logro de la paz como un fenómeno lineal, que simplemente se
consolida luego de un acuerdo, dejó de ser válido desde la década de los años
80, “cuando varias guerras civiles-Angola, Ruanda y Liberia- desafiaron esa
visión y dejaron en claro la importancia que tienen las dificultades de las
partes para cumplir sus compromisos. La etapa inmediatamente posterior a la
firma de una Acuerdo, lejos de ser una época de reducción de conflictos, es un
lapso cargado de riesgos, incertidumbre y vulnerabilidad para las partes en
conflicto y los civiles que están en el medio.”[71]
En efecto, el problema más importante
a corto plazo, antes de la consolidación de una paz general y permanente, es
cómo evitar que el conflicto entre las mismas partes que llegaron al acuerdo se
renueve. Los resultados en la implementación de un proceso de paz no se miden,
por lo tanto, a largo plazo, puesto que son diversos los fenómenos que
intervienen en la consolidación de la estabilidad posterior,[72]
sino que se analizan a corto plazo, en la mayor parte de los estudios dentro de
los dos años siguientes, que es cuando, por regla general, se logran
los pasos definitivos y se puede por lo tanto calificar el éxito o fracaso de
un proceso de paz.[73]
Según lo sostiene parte de la
doctrina, la implementación urgente de los acuerdos de paz es una cuestión
determinante, pues está demostrado por experiencias internacionales que la
seriedad de la fase de implementación de los acuerdos es crucial para la
estabilidad de la paz y para que no se reabran puntos de negociación que ya
habrían sido superados.[74]
Del análisis de los datos de la
Peace Accord Matrix (PAM) de Notre Dame University - la matriz más importante
de evaluación de acuerdos de paz en el mundo-, es posible extraer un parámetro
común entre los casos de éxito y aquellos que han fracasado en la
implementación de los acuerdos de paz. El éxito o el fracaso del
resultado final de un proceso de paz parecen tener una relación directa con el
grado de avance en la implementación que se logre en los meses subsiguientes a
la firma de los acuerdos. Algunos de los casos, que prueban esta tesis como
ejemplos de fracaso o éxito en la implementación temprana y en la consolidación
final de la paz son los siguientes:[75]
a)
India ha adelantado diversos acuerdos de paz. El primero de
ellos, con el primer acuerdo de Bodo, es un ejemplo de fracaso producto de la
inexistencia de un marco jurídico para implementar los compromisos. El  acuerdo
estipulaba la creación de un Consejo Autónomo de Bodo  —democráticamente
electo—.  El consejo estaba específicamente obligado a salvaguardar las
prácticas religiosas y sociales de los habitantes de esa región, y para ello
tendría una serie de competencias. Sin embargo, no se logró adelantar el marco
jurídico para ello y las elecciones para implementarlo jamás se realizaron.[76]
Al primer año sólo se logró implementar el 23,52% de los acuerdos y no se
realizaron más avances.[77]
El resultado fue que en menos de dos años, el conflicto recrudeció y la región
fue azotada por una ola de violencia étnica que duró casi una década, hasta que
en el año 2003 se logró un nuevo acuerdo.[78]
b)
Angola, en cuyo primer acuerdo de paz (Protocolo de Lusaka,
1994), durante el primer año sólo se logró implementar el 1,85% de los
compromisos, a los 5 años tan sólo se había avanzado el 53,7%. La ONG Amnistía
Internacional, evidenciando lo sucedido manifestó:
“El Protocolo de Lusaka lo firmaron el gobierno angoleño y la
Unión Nacional para la Independencia Total de Angola (UNITA) el 20 de noviembre
de 1994 en Lusaka, Zambia. En virtud de este acuerdo, la ONU aceptó establecer
una nueva operación de mantenimiento de la paz en Angola. UNAVEM III quedó
establecida en virtud de la Resolución 976 del Consejo de Seguridad de la ONU
del 8 de febrero de 1995. Al cumplirse el primer año de UNAVEM III, el Consejo
de Seguridad decidió ampliar su mandato sólo tres meses, en lugar de los seis
que recomendaba el Secretario General de la ONU. Esta decisión reflejaba la
creciente impaciencia de la comunidad internacional ante los lentos progresos
del proceso de paz. Existe el riesgo de que la ONU se retire de Angola si no se
producen avances reales de aquí al 8 de mayo, fecha en que se revisará el
mandato de UNAVEM III. Si eso ocurre, las perspectivas de restablecimiento de
la paz y de respeto a los derechos humanos sufrirán un largo estancamiento.”[79]
La falta de implementación del acuerdo generó en los años
subsiguientes el recrudecimiento de la guerra, “[l]a reanudación de
los combates provocó el desplazamiento de cientos de miles de angoleños y un
auténtico desastre humanitario. Millares de soldados desmovilizados encontraron
serias dificultades al retornar a sus aldeas de origen, ante las escasas
perspectivas de empleo en los pueblos rurales pequeños y la lenta llegada de la
ayuda económica.”[80]
Esta situación siguió empeorando hasta que en el año 2002 se logró firmar un
nuevo acuerdo, que gracias a las lecciones aprendidas se implementó de la forma
más célere posible. “tan solo en el primer año se logró implementar el
68,42% lo que explica, en parte, su éxito.”[81]
c)  En el caso de Senegal, se firmó
el primer acuerdo de paz en diciembre de 2004. Sin embargo, las dificultades y
demoras en cumplir los compromisos y avanzar en la implementación hicieron que
éste fracasara.[82]
Según la matriz de la Universidad de Notre Dame, la implementación del acuerdo,
no solo fue lenta sino que en el tercer año retrocedió, del 33 al 25%,  de tal
forma que cinco años después de la firma, no se había podido pasar del 30% en
el avance. El fracaso del proceso hizo necesario realizar un nuevo acuerdo en
el año 2012.
Ejemplos de éxito en la
consolidación de la paz, que fueron considerados por esta Corte en la sentencia
C-699 de 2016[83]
dan cuenta de la importancia de la implementación célere de los acuerdos, así:
a) En el acuerdo de Bosnia y Herzegovina de 1995 el Estado logró implementar el
72% del acuerdo de paz tan solo en dentro del primer año siguiente a la firma.
Los acuerdos implicaban llevar a cabo reformas legales y constitucionales para
su implementación y el logro de la paz. En el primer año se adelantaron todas
las reformas legislativas, y en el segundo se culminaron por completo las
reformas constitucionales. Pese a las grandes dificultades que implicaron las
reformas y los debates en torno a las complejidades del proceso, el acuerdo se
implementó y desde entonces, pese a las grandes dificultades que tiene el
Estado Bosnio por su conformación multiétnica, no ha habido nuevos enfrentamientos
bélicos.[84]
b) En el Salvador, “además de ser un caso de éxito en la consolidación de la
paz, es una muestra de la importancia de la agilidad en la implementación”.[85]
Al segundo año, ejecutó el 68,05% de los acuerdos a los que se llegó en el
marco de las negociaciones.[86]
La implementación de los acuerdos del Salvador[87] requería de
reformas constitucionales. Al primer año, más de la mitad de este punto se
había cumplido y al segundo año se cumplió de forma completa. c) Irlanda del
Norte es un ejemplo particularmente relevante, porque utilizó mecanismos de fast
track para adelantar con prontitud las reformas constitucionales y legales
pertinentes para la implementación del acuerdo. El éxito de la medida se
evidencia en que en el primer año se realizaron todas las reformas normativas
necesarias, llegando a este punto del acuerdo se cumplió por completo y
actualmente es el uno de los países que más ha avanzado en el proceso general
de implementación.
Las razones por las cuales la
celeridad en el tiempo de implementación se convierte en un aspecto de vital
importancia para el éxito del proceso de paz son diversas, pero en general, han
sido identificados algunos factores que pueden clasificarse así:
a)
Seguridad: el desarme, desmovilización y reintegración de los
combatientes requiere agilidad para evitar los riesgos de seguridad, puesto que
en la medida en que comienzan a desarmarse se crea una situación de tensión que
incrementa los riesgos de volver al conflicto. “Cuantas menos armas tienen,
más vulnerables se sienten. Cuanto más vulnerables se sienten, más sensibles se
muestran a las posibles violaciones y transgresiones, y cuanto más sensibles
son a las violaciones y transgresiones, menos dispuestos se encuentran a
cumplir con su parte del acuerdo”.[88]
b)
La confianza generada por las instituciones y las normas: la
implementación rápida de las normas pactadas sobre participación democrática y
garantías de no violencia, genera en los actores desmovilizados una confianza
razonable sobre su seguridad. “Se trata, en suma, de la aplicación de una
estrategia no coercitiva – de construcción de confianza- que ha ido ganando
terreno en el manejo de los conflictos armados intraestatales”.[89]
Esta confianza alienta a continuar en el proceso, especialmente cuando las
reformas permiten una participación democrática.
c)
El efecto nocivo de los boicoteadores: el profesor Stedman
hace énfasis en la importancia que pueden tener aquellos que aprovechan el
proceso para lograr intereses oportunistas, “los `saboteadores´, entendidos
como actores que quedan fuera de los acuerdos pactados o que se ven afectados
por los mismos, buscan descomponer el incipiente sistema de implementación.”
Esto tiene efectos en dos vías, una primera frente a aquellos que se oponen al
proceso, para lo cual el lapso de tiempo que transcurre en la implementación es
una oportunidad de frustrar el proceso. Otros que buscan sacar provecho de las
medidas de implementación, desdibujando su naturaleza y generando efectos
nocivos en la estabilización de los acuerdos. Para Stendman, “1) cualquier
actor puede actuar de forma oportunista, no sólo los actores que fueron
excluidos, y 2) el cumplimiento de los acuerdos requiere estrategias de diseño
institucional y no sólo sobre el manejo específico de estos grupos”.[90]
Esta situación es ampliamente
reconocida y ha motivado que la comunidad internacional le manifieste al
Gobierno colombiano la importancia de actuar con celeridad en la implementación
del Acuerdo.
En su comunicado en diciembre de
2016, el entonces Secretario General de las Naciones Unidas, Ban Ki Moon,
manifestó: “La ratificación del Acuerdo constituye un hito importante en el
proceso de paz que reafirma las esperanzas de todos los colombianos por un
futuro de paz y prosperidad después de décadas de conflicto. El
Secretario General espera que todos los esfuerzos se dirijan rápidamente al
arduo trabajo de implementación del acuerdo, con especial énfasis en
poner fin a la violencia y traer los beneficios de la paz a las regiones y a
las comunidades vulnerables más afectadas por el conflicto.”[91]
En junio de 2017, el actual
Secretario General de las Naciones Unidas ha seguido con atención el proceso de
implementación, y recientemente se manifestó alentando a la continuidad de los
esfuerzos en esa tarea.  “El Secretario-General considera alentador el
progreso realizado en la implementación del acuerdo de paz en Colombia, en
particular con respecto a la finalización de la entrega ayer del primer 30 por
ciento de las armas individuales de las Fuerzas Armadas Revolucionarias de
Colombia – Ejército del Pueblo (FARC-EP) a la Misión de Naciones Unidas. El
Secretario-General exhorta ambas partes a continuar avanzando hacia mayores
progresos en la implementación de sus respectivos compromisos plasmados en
el acuerdo de paz y reitera la disposición de las Naciones Unidas para
continuar apoyando el proceso de paz, según sea requerido.”[92]
Por lo tanto, no cabe duda de que
la celeridad en las medidas destinadas a la implementación del Acuerdo es una
condición indispensable para lograr la consolidación de la paz. Todos los
factores identificados por la doctrina entran en juego en el caso colombiano y
generan riesgos que solo pueden ser superados  si el Estado actúa de forma
ágil, promoviendo seguridad, confianza y debilitando las posibilidades de que
terceros afecten nocivamente las condiciones necesarias para lograr la paz.
Esta celeridad no solo ha sido reconocida por la doctrina y por las instancias
internacionales, sino que esta misma Corte ha dado cuenta de ello en sus
pronunciamientos. Por lo tanto, exigir una argumentación sobre la necesidad de
acudir a una vía expedita para proferir las normas destinadas a la
implementación del Acuerdo, es una postura desprovista de sentido, que
contradice la jurisprudencia y desconoce la evidencia.
3.
La integralidad del proceso de paz
Una posible vía argumentativa para
sustentar que se hace necesario revisar la “estricta necesidad” de cada
medida en que se haga uso de las competencias del Acto Legislativo 01 de 2016,
es suponer que la diferencia en las materias de cada norma hace necesario
analizar y valorar la urgencia de cada una de ellas de forma separada.
El problema de este argumento es
que desconoce la naturaleza integral del proceso de justicia transicional en
Colombia. La integralidad del proceso gira en torno a dos aspectos. El primero,
en cuanto el proceso de paz en Colombia no se concentra en un solo asunto (como
podría ser la amnistía), sino en todos los elementos necesarios para la
consolidación de la paz, incluyendo reformas institucionales y reformas
destinadas a generar los cambios indispensables para la sostenibilidad de los
efectos. El segundo significa que todas las medidas conexas con los acuerdos,
son igualmente esenciales para el logro de la paz. Por lo tanto el proceso es
uno solo y las medidas son inescindibles, con lo cual se evita, justamente, la
desarticulación del proceso y el incumplimiento de ciertos aspectos del
Acuerdo. Esto genera confianza en las partes y evita que se desfigure lo
pactado.
El proceso colombiano hace por lo
tanto parte del enfoque integral de la justicia transicional, que ha alcanzado
un considerable nivel de aceptación en los últimos años. En su informe del 2004
sobre el “Estado de Derecho y la Justicia de Transición en las Sociedades
que sufren o han sufrido conflictos”, el Secretario General de las Naciones
Unidas describe la justicia de transición como una "variedad de
procesos y mecanismos asociados con los intentos de una sociedad por resolver
los problemas derivados de un pasado de abusos a gran escala, a fin de que los
responsables rindan cuentas de sus actos, servir a la justicia y lograr la
reconciliación" (párr. 8). En la introducción del escrito, señala el
Secretario: “Justicia, paz y democracia no son objetivos mutuamente
excluyentes sino más bien imperativos que se refuerzan uno al otro. Para
avanzar hacia la consecución de los tres objetivos en las frágiles situaciones
posteriores a los conflictos se requieren una planificación estratégica, una
integración cuidadosa y una secuencia sensata de las actividades. De nada
servirá centrarse exclusivamente en una determinada institución o desestimar a
la sociedad civil o a las víctimas”. Sobre el asunto de la integralidad
señala el informe que “23. Nuestra experiencia confirma que un planteamiento
poco sistemático del Estado de derecho y la justicia de transición, no arrojará
resultados satisfactorios en una nación devastada por la guerra y marcada por
las atrocidades. Las estrategias relativas al Estado de derecho y a la
justicia, para ser eficaces, deben ser cabales y dar participación a todas las
instituciones del sector de la justicia, tanto oficiales como no oficiales, en
el desarrollo y la aplicación de un plan estratégico para el sector, controlado
y dirigido desde el país.”. [93]
Según lo señaló el Relator Especial
sobre la promoción de la verdad, la justicia, la reparación y las garantías de
no repetición, Pablo de Greiff, ante la Asamblea General de las Naciones Unidas
en 2012, “La justicia transicional implica la articulación de una serie de
medidas, judiciales o extrajudiciales, y puede abarcar el enjuiciamiento de
personas, el resarcimiento, la búsqueda de la verdad, la reforma institucional,
la investigación de antecedentes, la remoción del cargo o combinaciones de
todas las anteriores, tal como ha reconocido el propio Consejo de Seguridad de
las Naciones Unidas”.
Para el Relator, la práctica ha
demostrado que las iniciativas aisladas y fragmentarias de procesos de paz, no
logran resultados permanentes en la estabilidad de la transición. No basta con
la justicia penal. “Si se desarrollan en forma aislada, ni siquiera los
procesos más rigurosos de búsqueda de la verdad son equiparados a justicia, ya
que la revelación de la verdad no satisface plenamente la necesidad de una
reparación adecuada. La justicia no solo obliga a conocer los hechos sino que
también requiere actuar sobre la verdad descubierta. Del mismo modo, las
reparaciones sin enjuiciamiento, la búsqueda de la verdad o la reforma
institucional son fácilmente interpretables como intentos de comprar la aquiescencia
de las víctimas. Por último, las medidas de reforma de las instituciones, como
la investigación de antecedentes y depuración del personal, también resultarán
insuficientes a falta de los demás mecanismos, tanto para hacer frente a las
violaciones como para garantizar que no se repitan”.[94]
En el mismo sentido se han
pronunciado 5 de los 7 jueces de la Corte Interamericana de Derechos Humanos,
quienes, firmando en conjunto el voto concurrente del Juez García Sayán a la
Sentencia sobre las Masacres del Mozote Vs. El Salvador (2012), sostuvieron:
“21. A partir del derecho internacional de los derechos
humanos y, particularmente, de la Convención Americana, se pueden delinear
algunos criterios fundamentales en la perspectiva de procesar estas tensiones,
que en el fondo es la tensión entre justicia y reconciliación. 22. Un primer y
obvio punto de partida es que la situación anómala y excepcional de un
conflicto armado no internacional genera que pueden contarse por millares los
nombres de los victimarios y, especialmente, de las víctimas. Esa situación
excepcional suele demandar mecanismos de respuesta también excepcionales. La
clave está en construir el ejercicio de ponderación que procese de la mejor
manera esa tensión entre justicia y terminación del conflicto para lo cual se
debe considerar varios componentes, tanto judiciales como no judiciales. Que se
orienten, simultáneamente, en la búsqueda de la verdad, justicia y la
reparación. Esto se debe a que las demandas derivadas de masivas violaciones, las
respuestas a las secuelas dejadas por el conflicto y la búsqueda de la paz
duradera, demandan de los Estados y la sociedad en su conjunto la aplicación de
medidas concurrentes que permitan el mayor grado de atención simultánea a esos
tres derechos. 23. En este contexto, los derechos de las víctimas a la verdad,
la justicia y la reparación, deben ser entendidos como interdependientes. Solo
la aplicación integrada de medidas en favor de las víctimas en todos esos
ámbitos puede conseguir resultados eficaces y concordantes con el ordenamiento
interamericano de derechos humanos. Así, la simple aplicación de sanciones
penales, sin que ellas impliquen un serio esfuerzo de encontrar y decir la
verdad en su conjunto, podría convertirse en un proceso burocrático que no
satisfaga la pretensión válida de las víctimas de llegar a la mayor verdad
posible. Por otro lado, el otorgamiento de reparaciones sin que se sepa la
verdad de las violaciones ocurridas, y sin sentar condiciones para una paz
duradera, sólo produciría un aparente alivio en la situación de las víctimas,
pero no una transformación de las condiciones que permiten la recurrencia de
las violaciones.”[95]
Por lo tanto, la fortaleza de un
modelo de justicia transicional, está en la capacidad de dar respuesta a
múltiples derechos y objetivos en juego, y ello solo se logra a partir de la
integralidad del modelo y de la interdependencia de las diferentes medidas para
lograrlo.
En el ámbito nacional, la Comisión
Asesora de Política Criminal también se ha alineado con este enfoque al
recomendar que “en el caso colombiano, habida cuenta de la magnitud y
complejidad del problema por resolver después de casi cincuenta años de
conflicto armado interno, así como de la ponderación necesaria entre los
valores de la justicia y la paz, […] el modelo de justicia posconflicto que
deberá acompañar eventuales negociaciones futuras entre el Estado y las
guerrillas, deberá ser un modelo holístico que integre, entre otros,
dispositivos de castigo, verdad y memoria, reparación integral y aun, reformas
institucionales”.[96]
En este sentido, como ya lo ha
sostenido esta Corporación, existe una interrelación entre los diferentes
elementos de la justicia transicional, que son fundamentales para lograr una
paz verdadera:
“(i) la verdad será una condición para la paz si hace
imposible denegar pasadas justicias; (ii) la verdad será una condición para la
paz cívica mediante el screening de funcionarios y políticos que hayan
colaborado con el régimen pre-transicional; (iii) la justicia transicional será
una condición para la paz si satisface las demandas de retribución; (iv) la
justicia distributiva será una condición de una paz duradera si determina las
causas del conflicto; (v) justicia puede hacer evitar nuevos delitos pero hay
que estimar si una paz a largo plazo justifica prolongar el conflicto. Por su
parte, existen también múltiples relaciones entre los elementos de la justicia
transicional: (i) La justicia sirve a la verdad, pues es un producto de los
trabajos ordinarios de la justicia, (ii) La verdad también sirve a la justicia
identificando a los perpetradores; (iii) la verdad también es un instrumento
para dar justicia a las víctimas”.[97]
La Corte Constitucional ya ha
tenido la oportunidad de pronunciarse sobre el carácter integral del modelo de
justicia transicional adoptado en Colombia. Así, En la Sentencia C-579 de 2013
sostuvo la Corte: “Dentro del diseño integral de los instrumentos de
justicia transicional derivados del marco jurídico para la paz, la Ley
Estatutaria deberá determinar los criterios de selección y priorización, sin
perjuicio de la competencia que la propia Constitución atribuye a la Fiscalía
para fijar, en desarrollo de la política criminal del Estado, los criterios de
priorización.” Y finalmente concluyó “9.1. , la Corte encontró que: si
bien la demanda se dirigía contra la expresiones  “máximos”, “cometidos de
manera sistemática” y “todos los”, contenidas en el inciso cuarto del artículo
1°, estas se encuentran estrechamente vinculadas a un sistema integral de
justicia transicional, por lo cual era necesario pronunciarse sobre la
totalidad del inciso.”[98]
En la Sentencia C-577 de 2014, al
evaluar el Acto Legislativo 1 de 2012 sobre participación política de los
desmovilizados dijo la Corte: “parte de un proceso que tiene pretensiones de
integralidad y, por tanto, resulta complemento de las medidas previstas para la
investigación, sanción y juzgamiento de los máximos responsables en el artículo
transitorio 66 de la Constitución, la participación en política es un elemento
de naturaleza, condiciones y condicionamientos distintos de aquellos a los que
se encuentra sometido el componente penal del marco transicional”.[99]
La naturaleza integral del proceso
de justicia transicional en Colombia tiene un efecto directo en la
interdependencia de las diferentes medidas que lo componen, pues el proceso
debe ser entendido como un todo armónico e inescindible, en el que cada medida
está íntimamente relacionada con las demás y la afectación de una de ellas
tiene consecuencias en todo el proceso. Esta premisa es fundamental a la hora
de evaluar las medidas, porque la Corte no puede perder de vista que todas las
herramientas destinadas al logro de la paz tienen un valor intrínseco por el
aporte que hacen al proceso, pero también un valor extrínseco, por la relación
que guardan con el sistema integral, de forma tal que su análisis no puede
hacerse como si se tratara de medidas aisladas o independientes, porque se
desnaturalizaría su verdadero sentido.
Por lo tanto, si la implementación
del Acuerdo final debe realizarse con urgencia, y por ello fue reformada la
Carta con el Acto Legislativo 01 de 2016, exigir un sustento sobre la estricta
necesidad del uso de las competencias excepcionales, resulta totalmente
redundante e inadecuado. El examen de conexidad de las medidas, con el que se
establece la relación entre el Acuerdo y las normas proferidas no solo resulta
pertinente y suficiente, sino que es además el que mejor se adapta al carácter
integral del modelo de justicia transicional colombiano.
Por estas razones, no estoy de
acuerdo con la realización de un examen de estricta necesidad a los Decretos
Ley dictados por el Presidente de la República en uso de las facultades
conferidas por el Acto Legislativo 01 de 2016.
Fecha ut supra,
CRISTINA PARDO
SCHLESINGER
Magistrada
ACLARACIÓN DE VOTO DE LA MAGISTRADA
DIANA FAJARDO RIVERA
A LA SENTENCIA C-608/17
DECRETOS EXPEDIDOS EN VIRTUD DE LAS FACULTADES PRESIDENCIALES
PARA LA PAZ-Requisitos de competencia (Aclaración de voto)
FACULTADES PRESIDENCIALES PARA LA PAZ-Ausencia
de consagración en la Constitución del requisito de necesidad estricta
(Aclaración de voto)
IMPLEMENTACION NORMATIVA DEL ACUERDO FINAL-Urgencia
(Aclaración de voto)
Referencia:
Expediente RDL-020
Revisión
de constitucionalidad del Decreto Ley 885 del 26 de mayo de 2017, “Por medio
del cual se modifica la Ley 434 de 1998 y se crea el Consejo Nacional de Paz,
Reconciliación y Convivencia”.
Magistrado Ponente:
CARLOS BERNAL PULIDO
Con
el debido respeto por las decisiones de esta Corporación, aclaro mi voto frente
al requisito competencial, de creación jurisprudencial, denominado estricta
necesidad, que fue analizado en la sentencia C-608 del 3 de octubre de 2017[100],
en la cual fue declarado exequible, de manera unánime, el Decreto Ley 885 de
2017. Tal como lo he sostenido de manera reiterada, junto con otros
Magistrados, ante la Sala Plena, “ese requisito de control de
constitucionalidad (i) no se deriva de manera directa del Acto Legislativo 01
de 2016, (ii) es innecesario cuando también se está revisando la conexidad con
el Acuerdo Final (cuya implementación es, en sí misma, ‘urgente e imperiosa’),
(iii) tiene límites temporales (180 días) y (iv) respeta competencias
legislativas del Congreso de la República (excluye la expedición de actos
legislativos, leyes estatutarias, leyes orgánicas, leyes códigos, leyes que
requieren mayorías calificada o absoluta para su aprobación, y leyes que
decretan impuestos)”[101].
El
Gobierno debe demostrar que los decretos expedidos en uso de las facultades
excepcionales previstas en el Acto Legislativo 01 de 2016, cumplen con los
requisitos de conexidad objetiva, estricta (interna y externa) y suficiente con
el Acuerdo Final. Tal como lo he señalado en otras aclaraciones de voto[102],
no comparto la interpretación, según la cual, la habilitación legislativa
establecida en el citado Acto Legislativo “(…) exige que el Gobierno
fundamente que el decreto ley es un medio idóneo y que, por lo tanto, no
resulta procedente recurrir al trámite legislativo ordinario o al trámite
legislativo ordinario previsto por el artículo 1 del Acto Legislativo 1 de
2016, por cuanto, por ejemplo, (i) la materia que se regula no exige mayor
deliberación democrática habida cuenta, por ejemplo, de su carácter técnico;
(ii) se trata de un asunto meramente instrumental; (iii) tiene por objeto
adoptar medidas de estabilización normativa de corto plazo, o (iv) se necesita
adoptar la regulación sub examine de manera urgente e imperiosa para la
efectiva implementación del acuerdo”[103].
Las facultades excepcionales
previstas para el Gobierno en el Acto Legislativo 01 de 2016 se rigen por el
principio de separación de poderes y son amplias. Deben tener conexidad
objetiva, estricta (interna y externa) y suficiente con el Acuerdo Final y no
están restringidas sólo a asuntos urgentes o referentes a la adopción
de una regulación instrumental y de estabilización normativa de corto plazo
(citando los términos que fueron empleados en el análisis de la sección D.2,
literal d, párrafos
70 a 73 de la sentencia C-608 de 2017).
Estos
son los motivos de mi disenso frente a la inclusión que hizo la Sala Plena del
requisito de estricta necesidad, en la revisión del cumplimiento de la
competencia constitucional que le fue conferida al Gobierno, por el Acto
Legislativo 01 de 2016, para la expedición de este tipo de decretos. Por las
razones antes expuestas, considero que no le es exigible al Gobierno el
cumplimiento de este requisito, y en esta medida, la Corte no debería
analizarlo en la revisión de los decretos ley expedidos en virtud de las
citadas facultades excepcionales constitucionales.
Fecha
ut supra.
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
[1] Fl. 1.
[2] Fls. 13 a 15.
[3] Fls. 51 y 52.
[4] Fls. 56 a 78.
[5] Fls. 71 y 72.
[6] Ministerio
del Interior y Secretaría Jurídica de la Presidencia. 9 y 18 junio de 2017. Fls. 18 a 48 y
174 a 207. Federación Colombiana de Municipios. 12 de julio de 2017. Fls. 101 y
102. Confederación de Trabajadores de Colombia. 18 de julio de 2017. Fls. 163 a
167. Departamento Nacional de Planeación. 18 de julio de 2017. Fls. 168 a 172.
Departamento Administrativo para la Prosperidad Social. 18 de julio de 2017.
Fls. 214 a 219. Delegados del Consejo Nacional de Paz, organizaciones de la
sociedad civil y otras personas naturales. 18 de julio de 2017. Fls. 226 a 229.
Corporación Viva la Ciudadanía. 18 de julio de 2017. Fls. 230 a 236.
Universidad Externado de Colombia. 18 de julio de 2017. Fls. 255 a 264. Agrupación Política Voces de Paz y Reconciliación ante el
Congreso de la República. 18 de julio de 2017. Fls. 265 a 274. Organización
Colombia Diversa. 19 de julio de 2017. Fls. 357 a 367. Universidad Industrial
de Santander. Escuela de Derecho y Ciencia Política. 3 de agosto de 2017. Fls.
446 a 451.
[7]
Coordinación Étnica Nacional de Paz. 18 de julio de 2017. Fls. 237 a 248. Colectivo de Abogados José Alvear Restrepo (presentó dos
intervenciones; la primera fue radicada el día 18 de julio de 2017. Fls. 279 a
323; la segunda, el 17 de agosto de 2017. Fls. 453 a 456).
[8] El Director del Observatorio de Intervención Ciudadana
Constitucional y dos estudiantes de la Facultad de Derecho de la Universidad
Libre. 18 de julio de 2017. Fls. 249 a 254.
[9]
Movimiento Nacional por los Derechos Humanos de las Comunidades Afrocolombianas
CIMARRON. 24 de julio de 2017. Fls. 369 y 370.
[10] Intervención de
Ronald José Valdés Padilla y Yolanda García Luango. 18 de julio de 2017. Fls.
371 a 440.
[11]
Departamento Nacional de Planeación, Departamento Administrativo para la
Prosperidad Social, Corporación Viva La Ciudadanía, Coordinación Étnica
Nacional de Paz, El Director del Observatorio de
Intervención Ciudadana Constitucional y dos estudiantes de la Facultad de
Derecho de la Universidad Libre, Universidad Externado de Colombia, Agrupación
Política Voces de Paz y Reconciliación ante el Congreso de la República,
Colectivo de Abogados José Alvear Restrepo y Organización Colombia Diversa.
[12] La
Federación Colombiana de Municipios, la Confederación de Trabajadores de
Colombia, la Coordinación Étnica Nacional de Paz y el Movimiento
Nacional por los Derechos Humanos de las Comunidades Afrocolombianas CIMARRON. Intervención de
Ronald José Valdés Padilla y Yolanda García Luango.
[13] Fls. 13 a 15.
[14] Fls. 18 a 49.
[15] Fls. 51 y 52.
[16] Fls. 56 a 78.
[17] Fls. 320 a 353
[18] Corte
Constitucional. Sentencias C-366 de 2012 y C-331 de 2017.
[19] Art.
150.10. de la CP. “Corresponde al Congreso
hacer las leyes. Por medio de ellas ejerce las siguientes funciones: Revestir, hasta por seis meses, al
Presidente de la República de precisas facultades extraordinarias, para expedir normas con fuerza de ley cuando
la necesidad lo exija o la conveniencia pública lo aconseje”. Corte
Constitucional. Sentencias C-634 de 2012 y C-253 de 2017.
[20] Ibidem.
[21] Corte Constitucional. Sentencia C-160 de 2017. “(ii) Es objetivo:
tiene como parámetro de control la Constitución Política, que es preexistente
al acto analizado y se convierte en referente obligatorio para el escrutinio
que adelanta esta Corte (art. 4 superior). Se trata de un cotejo entre el
decreto emitido y el parámetro normativo de control, por eso es un juicio
estrictamente jurídico en el que se esgrimen razones de derecho para afirmar o
negar la validez de la normativa sometida a control. La objetividad del control
no cambia porque se trate de medidas que tengan que ver con la implementación y
el desarrollo normativo de un documento tan complejo como lo es un acuerdo de
paz, que sin duda involucra aspectos jurídicos, políticos e incluso éticos.
Efectivamente, esta situación no impide que el tribunal constitucional pueda
acudir a criterios objetivos de interpretación porque el parámetro de control
es la Constitución”.
[22] El artículo
2 del Acto Legislativo 1 de 2016 no dispuso expresamente que el control de
constitucionalidad de los Decretos Leyes es único, como sí lo hizo en su
artículo 1, en relación con los actos legislativos y las leyes.  Sin embargo,
en la sentencia C-699 de 2016, la Corte Constitucional señaló que el control de
estos Decretos Leyes también era único. “Lo anterior no obsta para que un
decreto ley especial sujeto a control automático, luego sea objeto de ulterior
revisión por vicios sobrevinientes, como por ejemplo los que resulten de una
reforma constitucional, o de una modificación del decreto ley. Tampoco se opone
a que, en el control de estos decretos, se presenten subsiguientes demandas por
problemas objetivos y transcendentales cubiertos con cosa juzgada aparente”.
[23] Corte
Constitucional. Sentencia C-160 de 2017. “(vii) Debe considerar
especificidades derivadas del escenario en el que se conceden las facultades
legislativas, pues se trata de un mecanismo diseñado para una situación
particular con características igualmente especiales, por esta razón:  a.
deberá considerar el establecimiento de límites que tomen en consideración que
el objeto y fin de la habilitación con la que cuenta el ejecutivo es la
búsqueda de la paz; b. esa finalidad debe ser alcanzada en un contexto complejo
como el de la justicia transicional, escenario en el que habrán de
implementarse los acuerdos de paz”.
[24] Ver el
distinto esquema metodológico seguido en las sentencias C-160 y C-174 de 2017,
por ejemplo.
[25] Solo a
manera de ejemplo, mientras que en la sentencia C-160 de 2017, la Corte hace
referencia a límites formales y materiales, en la sentencia C-174 del mismo
año, la Corte se refiere a vicios de forma y vicios de competencia dentro de
una categoría más amplia denominada vicios de procedimiento.
[26] De la
misma manera, mientras que en la sentencia C-160 de 2017 se incluye la
temporalidad dentro de los límites formales, en la sentencia C-174 del mismo año,
por su parte, se enlista dentro de los vicios de competencia.
[27] Art.
115 de la CP. “Ningún acto del Presidente, excepto el de nombramiento de Ministros
y Directores de Departamentos Administrativos y aquellos expedidos en su
calidad de Jefe de Estado y de suprema autoridad administrativa, tendrá valor y
fuerza alguna mientas no sea suscrito y comunicado por el Ministro del ramo
respectivo o por el Director del Departamento Administrativo correspondiente,
quienes, por el mismo hecho, se hacen responsables”.
[28] Corte
Constitucional, sentencias C-699 de 2016, C-160 de 2017, C-174 de 2017, C-253
de 2017 y C-331 de 2017, entre otras.
[29] Como se
señaló en el párrafo 30.2, el artículo 2 del Acto Legislativo 1 de 2016 solo
excluye de la competencia del Presidente para expedir Decretos Leyes las
materias que deban ser reguladas por medio de actos legislativos, leyes
estatutarias, leyes orgánicas, leyes códigos, leyes que necesitan mayorías
calificadas o absolutas, y el decretar impuestos.
[30] Es
decir, que determine la competencia de un órgano y, por lo tanto, por
defecto, se entiendan delimitadas las competencias de otro órgano.
[31] En el
cual se espera recuperar la confianza ciudadana y sobre esta base crear o
restablecer una organización política democrática legítima, basada en los
principios del Estado de Derecho, y que pueda ayudar a instaurar condiciones
sociales y políticas que conduzcan a la reconciliación, a la paz, a la
estabilidad, a la protección de los derechos humanos de todos los individuos,
condiciones en las que no se repitan los hechos ominosos del pasado.
[32] Un
proceso de justicia transicional persigue la introducción de cambios al marco
institucional vigente, en aras de crear soluciones a profundos problemas
políticos que no ha podido superarse mediante políticas públicas aplicadas
dentro del marco constitucional imperante. De allí que se exija una comprensión
transicional del estándar de constitucionalidad.
[33] Decreto
867 de 25 de mayo de 2017 “Por medio del cual se acepta una renuncia y se
realiza un encargo”. Para la fecha de suscripción del Decreto Ley 885 de
2017, el doctor Guillermo Abel Ribera Flórez estaba encargado del Despacho del
Ministerio del Interior.
[34] ARTICULO 151
de la CP. “El Congreso expedirá leyes orgánicas a las cuales estará
sujeto el ejercicio de la actividad legislativa. Por medio de ellas se
establecerán los reglamentos del Congreso y de cada una de las Cámaras, las
normas sobre preparación, aprobación y ejecución del presupuesto de rentas y
ley de apropiaciones y del plan general de desarrollo, y las relativas a la
asignación de competencias normativas a las entidades territoriales. Las leyes
orgánicas requerirán, para su aprobación, la mayoría absoluta de los votos de
los miembros de una y otra Cámara”.
[35] ARTICULO 152
de la CP. “Mediante las leyes estatutarias, el
Congreso de la República regulará las siguientes materias: a. Derechos y
deberes fundamentales de las personas y los procedimientos y recursos para su
protección; b. Administración de justicia; c. Organización y régimen de
los partidos y movimientos políticos; estatuto de la oposición y funciones
electorales; d. Instituciones y mecanismos de participación ciudadana; e.
Estados de excepción. f. Adicionado por el art. 4, Acto
Legislativo 2 de 2004. La
igualdad electoral entre los candidatos a la Presidencia de la República que
reúnan los requisitos que determine la ley.g. Adicionado por el art. 2, Acto
Legislativo 2 de 2012.
Las materias expresamente señaladas en los artículos 116 y 221 de la
Constitución, de conformidad con el presente acto legislativo.
Parágrafo
transitorio. Adicionado por el art. 4, Acto
Legislativo 2 de 2004,
con el siguiente texto:  El
Gobierno Nacional o los miembros del Congreso presentarán, antes del 1° de
marzo de 2005, un Proyecto de Ley Estatutaria que desarrolle el literal f) del
artículo 152 de la Constitución y regule además, entre otras, las siguientes
materias: Garantías a la oposición, participación en política de servidores
públicos, derecho al acceso equitativo a los medios de comunicación que hagan
uso del espectro electromagnético, financiación preponderantemente estatal de
las campañas presidenciales, derecho de réplica en condiciones de equidad
cuando el Presidente de la República sea candidato y normas sobre inhabilidades
para candidatos a la Presidencia de la República.
El
proyecto tendrá mensaje de urgencia y podrá ser objeto de mensaje de
insistencia si fuere necesario. El Congreso de la República expedirá la Ley
Estatutaria antes del 20 de junio de 2005. Se reducen a la mitad los términos
para la revisión previa de exequibilidad del Proyecto de Ley Estatutaria, por
parte de la Corte Constitucional.”
[36] Corte Constitucional. Sentencia C-745 de 2012. “La jurisprudencia
constitucional ha señalado que por ‘código’ debe entenderse “la unidad
sistemática en torno a una rama específica del derecho, de modo pleno, integral
y total”, o todo cuerpo normativo único, coherente y exhaustivo revestido de
fuerza obligatoria “que regula de forma metódica sistemática y coordinada las
instituciones constitutivas de una rama del derecho”. Tal y como lo sintetiza
la sentencia C-340 de 2006, “8.  Se puede afirmar en consecuencia,
que en el concepto de código, confluyen varios elementos a saber: (i) la
existencia de un cuerpo normativo único con fuerza obligatoria; (ii) que
se refiera a una rama específica del derecho; (iii) que involucre una
pretensión de regulación sistémica, de integralidad, y plenitud; y (iv) que
exista la manifestación expresa del legislador de erigir dicho cuerpo jurídico
en código”.” Cfr. Sentencias C-655 de 2007 y C-577 de 2006.
[37] Por ejemplo, las
leyes sobre presupuesto o planes de desarrollo (Art. 150.3 de la CP).
[38] Por ejemplo, las
leyes que otorgan amnistías o indultos (Art. 150.17 de la CP).
[39] 2.2.4. Garantías para la reconciliación, la convivencia, la
tolerancia y la no estigmatización, especialmente por razón de la acción
política y social en el marco de la civilidad. “En
un escenario de fin del conflicto, todos y todas, incluidas las partes de este
Acuerdo, deben contribuir a avanzar en la construcción de una cultura de
reconciliación, convivencia, tolerancia y no estigmatización, lo que implica un
lenguaje y comportamiento de respeto y dignidad en el ejercicio de la política
y la movilización social, y generar las condiciones para fortalecer el
reconocimiento y la defensa de los derechos consagrados constitucionalmente.
Con ese objetivo el Gobierno creará un Consejo Nacional para la Reconciliación
y la Convivencia, el cual estará integrado por representantes del Gobierno, el
Ministerio Público, quienes designen los partidos y movimientos políticos,
incluido el que surja del tránsito de las FARC-EP a la actividad política
legal, organizaciones y movimientos sociales, en particular de mujeres,
campesinos y campesinas, gremios, minorías étnicas, iglesias, confesiones
religiosas, organizaciones basadas en la fe y organizaciones del sector
religioso, el sector educativo, entre otros. El Consejo tendrá como función
asesorar y acompañar al Gobierno en la puesta en marcha de mecanismos y acciones
que incluyen: - Diseñar y ejecutar un programa de reconciliación, convivencia y
prevención de la estigmatización, con la participación de las entidades
territoriales. - Promoción del respeto por la diferencia, la crítica y la
oposición política. - Promoción del respeto por la labor que realizan en pro de
la construcción de la paz y la reconciliación, diferentes movimientos y
organizaciones políticas y sociales - Promoción del respeto por la labor que
realizan las organizaciones sociales y de derechos humanos, en particular
aquellas que fiscalizan la gestión del gobierno y las que se opongan a sus
políticas. - Promoción de la no estigmatización a grupos en condiciones de
vulnerabilidad o discriminados como las mujeres, los pueblos y comunidades
étnicas, población LGBTI, los jóvenes, niños y niñas y adultos mayores, las
personas en condición de discapacidad, las minorías políticas y las minorías
religiosas. - Capacitar a funcionarias y funcionarios públicos y a líderes y
lideresas de las organizaciones y movimientos sociales para garantizar la no
estigmatización. - Pedagogía y didáctica del Acuerdo Final: impulso de
programas de formación y comunicación para la apropiación de este Acuerdo, en
especial sobre los diseños de participación política y social acordados. Se
creará un programa especial de difusión que se implementará desde el sistema de
educación pública y privada en todos sus niveles. Se garantizará la difusión
del Acuerdo en todos los niveles del Estado. - Diseño y ejecución de campañas
de divulgación masiva de una cultura de paz, reconciliación, pluralismo y
debate libre de ideas en desarrollo de la democracia. - Promover la
reconciliación, la convivencia y la tolerancia, especialmente en las
poblaciones más afectadas por el conflicto, teniendo en cuenta el impacto
desproporcionado del conflicto sobre las mujeres.- Capacitar a organizaciones y
movimientos sociales, así como a funcionarias y funcionarios públicos en cargos
de dirección, en los niveles nacional, departamental y municipal, en el tratamiento
y resolución de conflictos. - Creación de una cátedra de cultura política para
la reconciliación y la paz.
Se
establecerán Consejos para la Reconciliación y la Convivencia en los niveles
territoriales, con el fin de asesorar y acompañar a las autoridades locales en
la implementación de lo convenido de tal manera que se atiendan las
particularidades de los territorios”.
[40] 3.4.7.4.4 Ejecución del Programa de reconciliación,
convivencia y prevención de la estigmatización. “En
concordancia con lo establecido en el Acuerdo de Participación Política (2.2.4)
se pondrá en marcha, a la firma del Acuerdo Final, el Consejo Nacional para la
Reconciliación y la Convivencia que deberá diseñar y ejecutar el Programa de
reconciliación, convivencia y prevención de la estigmatización, con la
participación de las entidades territoriales. Lo anterior sin perjuicio de las
medidas inmediatas que se deban adoptar”.
[41] 6.1.7.1. CSIVI Ampliada. “Con
el fin de asegurar la participación de la sociedad civil en el seguimiento y
verificación de los acuerdos, la CSIVI realizará de manera periódica sesiones
ampliadas a las que podrá invitar al Consejo Nacional para la Reconciliación y
la Convivencia y a cualquier representación de la sociedad civil que se
acuerde. La CSIVI presentará al Consejo y a otros representantes de la sociedad
civil los avances en la implementación y recibirá toda la información que
quieran aportarle”.
[42] Art. 93 y 94 de
la CP.
[43] Art. 1, 7 y 330
de la CP.
[44]
Convenio de la OIT. Art. 6.1. “Al aplicar las disposiciones del presente
Convenio, los gobiernos deberán: a) consultar a los pueblos interesados, mediante procedimientos apropiados y en
particular a través de sus instituciones representativas, cada vez que se
prevean medidas legislativas o administrativas susceptibles de afectarles
directamente”. Cfr. Sentencia C-389 de 2016. “En ese marco, el artículo 40 constitucional, en su
numeral 2º, establece el derecho de participación de todos los ciudadanos en
los asuntos que los afecten, garantía que se ve reforzada en el caso de los
pueblos indígenas y las comunidades afrodescendientes, por su relación con
otros mandatos constitucionales. El artículo 330 de la Constitución Política prevé, a su turno, la obligación estatal de garantizar
la participación de las comunidades indígenas previa la explotación de recursos
naturales en sus territorios, enmarcando esa obligación dentro de un amplio
conjunto de potestades asociadas a la protección y promoción de la autonomía en
materia política, económica y social, y al ejercicio del derecho a la propiedad
colectiva sobre las tierras y territorios colectivos.”
[45] Corte
Constitucional. Sentencias C-615 de 2009, C-915 de 2010 y C-187 de 2011. Cfr.
Sentencia C-389 de 2016. “(…) el artículo 6º del Convenio no constituye una
disposición aislada. Debe leerse en armonía con el conjunto de disposiciones
del convenio que se dirigen a asegurar la participación de las comunidades
indígenas en toda decisión que les concierna, y a fomentar relaciones de
diálogo y cooperación entre los pueblos interesados y los Estados parte del
Convenio, algunas de las cuales se destacan a continuación: el artículo 5º,
ordena reconocer y proteger los valores sociales, culturales y religiosos de
los pueblos interesados y tomar en consideración sus problemas colectivos e
individuales, y adoptar medidas para “allanar” sus dificultades al afrontar nuevas condiciones de
vida y de trabajo, con
su “participación y
cooperación”; el artículo 7º, plantea la obligación de garantizar
su participación en
los planes de desarrollo nacionales y regionales, propendiendo al mejoramiento
de sus condiciones de salud, trabajo y educación, y la de realizar estudios
sobre el impacto de las medidas en la forma de vida y el medio ambiente de sus
territorios, con la participación y cooperación directa de los pueblos
interesados; el artículo 4º, establece la obligación genérica de adoptar
medidas para la protección de los derechos e intereses de los pueblos
interesados sin contrariar sus deseos “expresados de forma libre”. En relación con
sus territorios, el artículo 15, hace referencia a la obligación de consultar a los
pueblos concernidos, con el propósito de determinar si sus intereses serán
perjudicados antes de emprender programas de prospección o explotación de los
recursos existentes en sus tierras, al derecho a participar de los beneficios que reporten esas
actividades, y recibir indemnizaciones equitativas por los daños que les
ocasionen, en tanto que el artículo 16 establece la obligación de obtener
el consentimiento de
los pueblos siempre que el Estado pretenda efectuar un traslado desde su
territorio ancestral, y concertar las medidas de reparación adecuadas ante
tales eventos.”
[46] Corte
Constitucional. Sentencia C-767 de 2012.
[47] Corte
Constitucional. Sentencia C-389 de 2016. “La Corte ha desarrollado un conjunto de estándares que
permiten evaluar al operador jurídico, si una medida, norma o proyecto afecta
directamente a los pueblos indígenas: (i) la afectación directa hace alusión a la intervención que
una medida (política, plan o proyecto) determinada presenta sobre cualquiera de
los derechos de los pueblos indígenas o tribales; (ii) el hecho de que la
medida se orienta a desarrollar el Convenio 169 de la OIT, y (iii) la
imposición de cargas o atribución de beneficios a una comunidad, de tal manera
que modifique su situación o posición jurídica; (iv) la interferencia en
elementos definitorios de la identidad o cultura del pueblo concernido; y (v)
se trata de una medida general que, sin embargo, afecta con especial intensidad
o de manera diferenciada a los pueblos étnicamente diferenciado.”
[48] Corte
Constitucional. Sentencias C-030 de 2008, C-461 de 2008, C-750 de 2008 y C-175
de 2009.
[49] Corte
Constitucional. Sentencia C-389 de 2016.
[50] Id.
[51] Id.
[52] Id.
[53] Id.
[54] Corte
Constitucional. Sentencia C-048 de 2001.
[55] Corte
Constitucional. Sentencia C-408 de 2017. “La paz ocupa un lugar principalísimo en el orden de valores
protegidos por la Constitución. Dentro del espíritu de que la Carta Política
tuviera la vocación de ser un tratado de paz, la Asamblea Constituyente
protegió el valor de la paz de diferentes maneras en varias disposiciones. Por
ejemplo, en el Preámbulo la paz figura como un fin que orientó al constituyente
en la elaboración de toda la Constitución. En el artículo 2 dicho propósito
nacional cardinal se concreta en un fin esencial del Estado consistente en
“asegurar la convivencia pacífica y la vigencia de un orden justo. Además,
el artículo 22 va más lejos al establecer que “la paz es un derecho y un deber
de obligatorio cumplimiento”.
[56] Corte
Constitucional. C-048 de 2001 y C-408 de 2017.
[57] Corte
Constitucional. Sentencia C-577 de 2014.
[58] Cfr.
Corte
Constitucional. Sentencia C-663 de 2013. “8.3.2.1.   De conformidad con el artículo 114 de la Carta
Política, al Congreso de la República, como representante de la rama
legislativa del poder público, le corresponde, dentro de sus funciones, hacer
las leyes.  En esta medida y en ejercicio de dicha facultad, el legislador
es el titular de la llamada “potestad organizatoria cuya manifestación
primordial es la formulación del modo de ser y de actuar de una determinada
organización administrativa, en sus elementos configurativos y en el conjunto
de éstos”. En particular, el artículo 150 de la Constitución, en su
numeral 7, dispone que le corresponde al Congreso “determinar la estructura de la
administración nacional y crear, suprimir o fusionar ministerios, departamentos
administrativos, superintendencias, establecimientos públicos y otras entidades
del orden nacional, señalando sus objetivos y estructura orgánica; reglamentar
la creación y funcionamiento de las Corporaciones Autónomas Regionales dentro
de un régimen de autonomía; así mismo, crear o autorizar la constitución de
empresas industriales y comerciales del estado y sociedades de economía mixta”. En relación con esta atribución del
Congreso, la
Corte ha precisado que al
legislador le corresponde tanto la determinación de la estructura de la
administración nacional, como la de sus elementos definiendo así las tipologías
de las entidades y organismos que la conforman y sus interrelaciones
respectivas. Aunado a lo
anterior, se ha dicho que “también corresponde al Congreso de la República la
creación de los distintos organismos y entidades y la definición, respecto de
cada uno de ellos, de sus objetivos generales y de la correspondiente
estructura orgánica y dentro de ella la previsión de las relaciones entre
órganos y elementos internos. Así mismo, asisten al Congreso las consecuentes
potestades de  fusión, transformación y supresión de los organismos que él
mismo crea. Ahora bien, este Tribunal ha
considerado que la función de determinar la estructura de la administración
nacional, no comprende únicamente la creación, supresión o fusión de los
organismos que la integran, “‘sino que comprende proyecciones mucho más
comprensivas que tienen que ver con el señalamiento de la estructura orgánica
de cada uno de ellos, la precisión de sus objetivos, sus funciones generales y
la vinculación con otros organismos para fines del control’, así como también ‘regular
los asuntos relacionados con el régimen jurídico de los trabajadores, con la
contratación y con las materias de índole presupuestal y tributario, entre
otras’.” En igual forma, en desarrollo
de esta misma función, el Congreso también se encuentra habilitado para fijar
las características de los órganos creados, esto es, para establecer “la
independencia administrativa, técnica y patrimonial de ciertas agencias
estatales, con o sin personería jurídica, para modificar sus características y
aun para suprimirlas”
[59] Corte Constitucional.
Sentencia C-150 de 2015.
[60] Corte
Constitucional. Sentencia C-048 de 2001.
[61] Corte
Constitucional. Sentencia C-047 de 2001.
[62] Id.
[63] Corte
Constitucional. Sentencia C-379 de 2016.
[64] Corte
Constitucional. Sentencia C-150 de 2015.
[65] Corte
Constitucional. Sentencia C-150 de 2015.
[66] Corte
Constitucional. Sentencia C-889 de 2006. “Examinado el lenguaje empleado en el artículo 6 del proyecto,
encuentra la Corte que para la definición de las funciones señaladas en los
literales a), b), c), g), i), k) y
l) el legislador usó los verbos y expresiones “dictar”, “recomendar”,
“proponer”, “dar concepto técnico”, y “promover” que claramente son compatibles
con la función asesora y consultora que cumple el Consejo Nacional de Talento
Humano en Salud, según lo que establece el parágrafo 3 del artículo 6 del
proyecto. Por lo que las objeciones presidenciales a estos literales y al
parágrafo 3 del artículo 6 del proyecto resultan infundadas (…) Por el
contrario, el lenguaje empleado en los literales d), e), f), g), h), y j), en
los cuales el legislador utilizó las expresiones “definir”, “escoger”, “establecer”,
“participar”, y “concertar”, no son compatibles con la función meramente
asesora y consultiva del Consejo Nacional de Talento Humano en Salud (…)Estas funciones, así enunciadas y configuradas, implican la
adopción de una decisión, la definición de un elemento de la política o, la
designación de un funcionario, lo que corresponde al ámbito de funciones
propias del Ministerio de la Protección Social. Por lo cual, la asignación de
estas funciones al Consejo Nacional de Talento Humano en Salud sí constituye
una modificación de la estructura de la administración nacional para la cual se
requería de la iniciativa o el aval del gobierno.”
[67] A la
luz del artículo 8 de la Ley 434 de 1998 – el cual no fue objeto de
modificación o adición por el Decreto Ley 885 de 2017 y, por lo tanto, su texto
original continúa vigente– el Presidente de la República podrá delegar en
el Comité Nacional de Paz, Reconciliación y Convivencia las funciones previstas
por las secciones (a), (b) y (c) del artículo 14 de la Ley 104 de 1993 y 17 de
la propia Ley 434 de 1998. Dichas funciones son, en su orden, “realizar
actos tendientes a entablar los diálogos a que se refiere este capítulo”; “adelantar
diálogos con los voceros o representantes de los grupos guerrilleros,
tendientes a buscar la reinserción de sus integrantes a la vida civil”; “firmar
acuerdos con los voceros o representantes de los grupos guerrilleros, dirigidos
a obtener la desmovilización y reincorporación a la vida civil de sus
integrantes. Los acuerdos y su contenido serán los que a juicio del Gobierno
sean necesarios para adelantar y culminar el proceso de paz”; y determinar “las zonas en las cuales deberán
adelantarse programas prioritarios de inversión social para los fines de la
política de paz a que se refiere esta Ley. Las mismas deberán ser tenidas en
cuenta en la elaboración y ejecución del presupuesto de la Nación y de las
entidades descentralizadas del orden nacional”.
[68] Artículo  300 de
la CP.
El nuevo texto es el siguiente: Corresponde a las Asambleas
Departamentales, por medio de ordenanzas: 7. Determinar la estructura de la
Administración Departamental, las funciones de sus dependencias, las escalas de
remuneración correspondientes a sus distintas categorías de empleo; crear los
establecimientos públicos y las empresas industriales o comerciales del
departamento y autorizar la formación de sociedades de economía mixta.
[69] Artículo  313 de
la CP. Corresponde
a los concejos: 6. Determinar la estructura de la administración municipal
y las funciones de sus dependencias; las escalas de remuneración
correspondientes a las distintas categorías de empleos; crear, a iniciativa del
alcalde, establecimientos públicos y empresas industriales o comerciales y
autorizar la constitución de sociedades de economía mixta.
[70] CISAC - Center For International
Security And Cooperation, Stanford University. El texto de Stephen John
Stedman, Implementing Peace Agreements in Civil Wars: Lessons and
Recommendations for Policymakers, explica en su prefacio. “Between late
1997 and early 2000, Stanford University’s Center for International Security
and Cooperation (CISAC) and the International Peace Academy (IPA) engaged over
two dozen scholars to undertake a systematic study of the determinants of
successful peace implementation. The project examined every peace agreement
between 1980 and 1997 where international actors were prominently involved. The
sixteen cases studied covered the full range of outcomes: from failure, to
partial success, to success, thereby permitting a more rigorous investigation
of what makes implementation work. To strengthen the policy relevance of the
research, practitioners contributed to the design of the project and
participated in the workshops, conferences, and policy fora in which
preliminary findings were presented and discussed. It is our hope that the
results of this research will help improve the design and practice of peace
implementation.”
[71] CISAC- Stephen John Stedman, Implementing
Peace Agreements in Civil Wars: Lessons and Recommendations for
Policymakers.  “There was also a tendency to conceive of conflict
resolution in a linear fashion, where successful negotiation signaled an
irreversible reduction in conflict. Successful cases in the 1980s—Zimbabwe,
Namibia, and Nicaragua—reinforced these assumptions. Before long, however,
several civil wars—Angola, Rwanda, and Liberia—defied the linear view of
conflict - resolution and brought attention to the difficulties of getting
parties to live up to their commitments to peace.2 Far from being a time of
conflict reduction, the period immediately after the signing of a peace
agreement seemed fraught with risk, uncertainty, and vulnerability for the
warring parties and civilians caught in between.”
[72] George Downs and Stephen John
Stedman, Evaluating the International Implementation of Peace Agreements in
Civil Wars. “The further away one gets in time from the conclusion of a
peace mission, the more likely it is that any number of other extraneous
factors (e.g. business cycles, famines, unusually good or bad w e a t h e r,
the policies of a neighboring state, the behavior of the first elected leaders)
are what is actually responsible for what has taken place rather than the
technology of the peace mission itself. As the potential impact of such
exogenous factors increases, the quality of our inferences about the
contribution of the peace operation itself tends to diminish until the point
where it breaks down completely.”
[73] Bajo esta medida, para el Center
For International Security And Cooperation -Cisac de Stanford University, los
casos de Ruanda, Angola, Somalia, o Sri Lanka, se consideran fracasos. El caso
de  Bosnia, en que el proceso estaba en desarrollo pero no había posibilidad de
retorno a la guerra, fue calificado como éxito parcial.  En cambio en El
Salvador, Mozambique, Guatemala,  y Nicaragua, donde 2 años después de la firma
del acuerdo la guerra había cesado y el proceso de implementación sumamente
avanzado, la calificación es de éxito.
[74] Acosta Juana Inés, intervención ante el Congreso de
la República, en el debate del Acto Legislativo 01 de 2016.
[75] Este análisis se basa en el
documento elaborado y presentado por la profesora Juana Acosta, el 24 de
septiembre de 2015,  para la Comisión Primera del Senado, en la audiencia
pública del actual Acto Legislativo 01 de 2016.
[76] Harihar Bhattacharyya, India:
los derechos del pueblo Bodo dan un paso hacia adelante. En: Revista
Federaciones, Vol. 4 No. 3 / marzo de 2005. “Después del Acuerdo, la Ley del
Consejo Autónomo de Bodoland fue aprobada por la Asamblea Legislativa Assamesa
en 1993. Sin embargo, como resultado de la considerable oposición de varias
organizaciones Bodo, nunca se llevaron a cabo las elecciones para constituir
ese organismo. La manzana de la discordia fueron las 515 aldeas adicionales que
una sección de los Bodo había reclamado y el Gobierno de Assam se había negado
a incluir en el área con el argumento de que los Bodo no constituían más del
dos por ciento en esas aldeas.” P. 17.
[77] Acosta Juana, Intervención ante el Congreso de la
República, con base en el índice de Peace Accord Matrix. Universidad de Notre
Dame, de cuya tabla se puede extraer la siguiente información: India, Memorandum of
Settlement (Bodo Accord), Feb 20 1993. Implementation score 1993: 23,52941%,
1994: 23,52941%; 1995: 23,52941%.
[78] Ibídem. “El movimiento Bodo se
hizo cada vez más violento después de 1993, los Tigres de Liberación de
Bodolandia tomaron el mando. En 2003 el Gobierno de India, el Estado de Assam y
los Tigres de Liberación de Bodolandia —en representación de los Bodo— firmaron
el segundo acuerdo para un Consejo Territorial Bodo autónomo con competencia
similar a la del consejo original pero con una mayor autonomía bajo el Sexto
Anexo de la Constitución de la India. (…) Las elecciones para formar el consejo
se programarían para los primeros seis meses, contados a partir de marzo de
2003, cuando los Tigres de Liberación de Bodolandia se transformaran en un
partido político para competir en las elecciones. (Cabe señalar que los Tigres
entregaron las armas y el consejo provisional fue formado en diciembre de
2003.)” P. 18.
[79] Amnistia Internacional, ANGOLA
El Protocolo de Lusaka El futuro de los derechos humanos, (AI: AFR
12/02/96/s) Consultado del sitio de internet:
http://www.derechos.net/amnesty/doc/africa/angola1.html
[80] Demurtas Barbara, Angola, futuro y libertad.
P. 40. Consultado de:
https://books.google.com.co/books?id=mOOP05-jN6MC&pg=PA39&lpg=PA39&dq=protocolo+de+paz+de+lusaka&source=bl&ots=d_5OVUqRQ8&sig=VkBYOsAeFAJR06yrFDFocf2kKLU&hl=es&sa=X&ved=0ahUKEwiykMGS_5LVAhVIbSYKHQAdBk4Q6AEIXTAI#v=onepage&q=protocolo%20de%20paz%20de%20lusaka&f=false
[81] Acosta Juana, ídem.
[82] Tomás Jordi, ¿Nuevas
estrategias para viejas esperanzas? Escepticismo y paciencia en el proceso de
paz de Casamance. En: Análisis. P. 100. “En diciembre de 2007, el conflicto
de Casamance, que opone a los independentistas casamanceses y el Gobierno
senegalés, cumple 25 años. Han pasado tres años desde que, en diciembre de
2004, el presidente senegalés, Abdoulaye Wade, y el abbé Augustin Diamacoune,
el líder histórico del MFDC (Mouvement des Forces Démocratiques de Casamance),
firmaron un acuerdo de paz. Sin embargo, este acuerdo no fue suscrito por todos
los independentistas y, de hecho, la violencia ha continuado en algunas zonas
de la región, como muestran el asesinato, en enero de 2006, del subprefecto de
Diouloulou o, a finales del mismo año, el del presidente del consejo regional
de Ziguinchor, El Hadj Oumar Lamine Badji.”  Consultado en: http://www.novaafrica.net/documentos/archivo_NA22/07NA22.Tomas99-116.pdf
[83] Corte Constitucional, Sentencia
C-699 de 2016 “(v) los procedimientos de curso rápido (fast track) se han usado
en otros países con fines de implementación de medidas para garantizar la paz,
como ocurrió luego del proceso de desarme del IRA en Irlanda.”
[84] Montiel Oliveros Alicia,
Kleinschmidt Jochen. Los Acuerdos de Dayton y la disfunción del
pos-conflicto en Bosnia y Herzegovina. En: EAFIT, Blogs, 17 de septiembre
de 2015. “Aunque los Acuerdos de Dayton permitieron una estabilización rápida
del conflicto militar – es decir, hasta hoy en día no hubo una reanudación del
conflicto armado en Bosnia y Herzegovina – surgieron varios puntos
problemáticos que tienden a deslegitimizar el Estado de Bosnia: Los acuerdos
tácitamente legitimaron los resultados de la llamada ‘limpieza étnica’:
Realmente no se trata de un Estado multicultural, pero de varias zonas
monoculturales bajo un mismo sistema político. No están dadas las condiciones
para construir una identidad multicultural.”. Consultado en:
http://blogs.eafit.edu.co/gris/?p=450
[85] Juana Acosta, ídem.
[86]de Peace Accord Matrix.
Universidad de Notre Dame, “El Salvador Chapultepec Peace Agreement, Jan 16
1992 1992 56,94444%;  1993 68,05556%.”
[87] Los Acuerdos de Paz de
Chapultepec fueron un conjunto de acuerdos firmados el jueves 16 de enero de
1992 entre el Gobierno de El Salvador y el Frente Farabundo Martí para la
Liberación Nacional (FMLN) en el Castillo de Chapultepec, México, que pusieron fin
a doce años de guerra civil en el país.
[88] B Walter (1999), 134, Tomado de: Zamudio Laura, Pacificadores
Vs. Oportunistas, la difícil implementación de un acuerdo de paz. El caso del
Salvador (1992 -1994).
[89] Al respecto: Ottaway Mariane, think
Again: National Building EN: Foreing Policy Magazine, Canegie Endowment for
iInternational Peace. Consultado en: http:/www.ceip.org/gfiles/publications
[90] S. Stedman y D. Rotchild, The
Callenger o strategic coordination: Contaning opposition an susteining
implementation of peace Agreements in Civil Wars, International Peace Academíe,
1-28, citado en: Zamudio Laura, Pacificadores Vs. Oportunistas, la difícil
implementación de un acuerdo de paz. El caso del Salvador (1992 -1994).P. 25.
[91] Declaración del portavoz del
Secretario General de las Naciones Unidas sobre Colombia, Nueva York, 1 de
diciembre de 2016. Resaltado fuera del original. Consultada de la página de
internet:
http://www.co.undp.org/content/colombia/es/home/presscenter/pressreleases/2016/12/01/declaraci-n-atribuible-al-portavoz-del-secretario-general-de-naciones-unidas-sobre-colombia.html
[92] Declaración del Portavoz del
Secretario General sobre Colombia, Nueva York 8 de  junio de 2017. Resaltado
fuera del original. Consultado de:
https://colombia.unmissions.org/declaraci%C3%B3n-atribuible-al-portavoz-del-secretario-general-sobre-colombia-5
[93]Organización de las Naciones
Unidas, Consejo de Seguridad. 2004. El Estado de derecho y la justicia de
transición en las sociedades que sufren o han sufrido conflictos,
UN/DOC/S/2004/616.Nueva York y Ginebra: Naciones Unidas.
[94] Organización de las Naciones
Unidas (ONU), Asamblea General. 2012. Informe del Relator Especial sobre la
promoción de la verdad, la justicia, la reparación y las garantías de no
repetición, Pablo de Greiff. Nueva York y Ginebra: Naciones Unidas. párr. 23
[95]  Voto concurrente del juez Diego
García-Sayán sentencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos caso
masacres del Mozote y lugares aledaños vs. El Salvador de 25 de octubre de
2012. Los Jueces y Juezas Leonardo A. Franco, Margarette May Macaulay, Rhadys
Abreu Blondet y Alberto Pérez Pérez se adhirieron al Voto. Negrillas fuera del
texto original.
[96] Comisión Asesora de Política
Criminal. 2012. Informe final. Diagnóstico y propuesta de lineamientos de
política criminal para el Estado colombiano. Bogotá: Comisión Asesora de
Política Criminal. Párr. 231
[97] Corte Constitucional, Sentencia
C-579 de 2015 (MP Jorge Ignacio Pretelt Chaljub) citando a ELSTER, Jon:
Justice, Truth, Peace:  en: WILLIAMS, Melissa / NAGY, Rosemary / ELSTER, Jon:
Transitional Justice, New York University Press, Nueva York, 2012, 83 y 84;
CROCKER, David: El rol de la sociedad  civil en la elaboración de la verdad, en
: Justicia Transicional, en : MINOW, Martha / CROCKER, David / MANI, Rama :
Justicia Transicional, Siglo del Hombre Editores; Universidad de los Andes;
Pontificia Universidad Javeriana-Instituto Pensar, Bogotá, 2011, 124.
[98] Corte Constitucional, Sentencia
C-379 de 2015 (MP Jorge Ignacio Pretelt Chaljub). Negrilla fuera del texto
original.
[99] Corte Constitucional, Sentencia C-577 de 2014 (MP
Martha Victoria Sáchica Méndez).
[100] M.P. Carlos Bernal Pulido.
[101] Sentencia
C-535 de 2017. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado; SPV y AV de Diana Fajardo
Rivera.
[102] Ibídem.
[103] Sentencia
C-608 de 2017. M.P. Carlos Bernal Pulido. Párrafo 48, literal f.