C-527-94
Sentencia No
Sentencia
No. C-527/94
NORMA
DEROGADA
Esta
Corporación ha sostenido que es competente para conocer de disposiciones que
han perdido vigencia, como quiera que la guarda de la integridad y supremacía
de la Constitución, que ordena el artículo 241 superior, obliga a que la Corte
se pronuncie de fondo sobre normas cuyos efectos jurídicos puedan eventualmente
dilatarse en el tiempo[1]. Por ello, como la ley que ha sido
demandada sigue produciendo efectos jurídicos, a pesar de ya haber transcurrido
el plazo establecido en el artículo 5º para su ejecución, procede un fallo de
mérito
CONGRESO
DE LA REPUBLICA-Actividad
legislativa/LEY-Remisión a otra ley
Es
propio de la actividad legislativa que el Congreso se remita a otras normas o
reitere el contenido de otras leyes, y no por ello desborda sus competencias
constitucionales. No es entonces de recibo el argumento del demandante, según
el cual, la ley acusada es inconstitucional porque el artículo 150 de la Carta
no prevé expresamente que una ley del Congreso pueda remitirse a otras leyes.
CLAUSULA
GENERAL DE COMPETENCIA LEGISLATIVA
El
órgano que tiene la potestad genérica de desarrollar la Constitución y expedir
las reglas de derecho es el Congreso, puesto que a éste corresponde "hacer
las leyes", por lo cual la enumeración de las funciones establecidas por
el artículo 150 de la Constitución no es taxativa. No es entonces legítimo
considerar que si el Congreso expide una ley que no encaja dentro de las
atribuciones legislativas específicas del artículo 150 superior, entonces tal
norma es, por ese solo hecho, inconstitucional, ya que ello implicaría
desconocer que en el constitucionalismo colombiano la cláusula general de
competencia está radicada en el Congreso.
CONTRALORIA
GENERAL DE LA REPUBLICA-Facultad
de crear,suprimir y fusionar cargos/CONGRESO DE LA REPUBLICA-Facultad de
crear, suprimir y fusionar cargos
La
Constitución confiere al Congreso la cláusula general de competencia. Por ello,
incluso si no existiera ninguna otra norma que regulara la materia, podría
concluirse que, en virtud de esta cláusula general de competencia, el Congreso
es el ente sobre el cual recae la facultad de suprimir, fusionar y crear cargos
en la Contraloría General de la República.
CONTRALORIA
GENERAL DE LA REPUBLICA-Control
Político
La
Constitución ha establecido entonces un control político de la estructura
administrativa de la Contraloría en cabeza del Congreso, sin que ello
signifique que el Contralor esté desprovisto de instrumentos para incidir sobre
la planta de personal de la entidad. De un lado, la Corte considera necesario precisar
que la ley que regula la estructura y crea, fusiona o suprime los empleos de la
Contraloría no es de iniciativa exclusiva del Gobierno. En efecto, ya
anteriormente se mostró que esta ley no corresponde a aquellas que determinan
la estructura de la administración nacional, por lo cual ésta puede ser
expedida o reformada a iniciativa de los miembros de cualquiera de las Cámaras
o del propio Contralor General de la República. Por ello, si el Contralor
considera necesario crear, suprimir o fusionar empleos puede presentar al
Congreso proyectos de ley sobre el tema. De otro lado, el Contralor tiene la
facultad de resdistribuir internamente los cargos establecidos por la Ley, de
acuerdo con las necesidades del servicio de la Contraloría General.
CONTRALOR
GENERAL DE LA REPUBLICA-Delegación
de la facultad de suprimir,fusionar y crear cargos
Es
inconstitucional investir al Contralor de esas facultades normativas ya que el
Constituyente autorizó solamente la delegación por parte del Congreso en el caso
del Presidente de la República y, a través de ley orgánica, a las entidades
territoriales. Claro está que por tratarse de la reestructuración de la
Contraloría General -órgano autónomo del orden nacional-, mal podría delegarse
tal función en entidades territoriales, por lo cual la creación, fusión o
supresión de cargos en la Contraloría sólo puede ejercerla el Congreso
directamente o, excepcionalmente, mediante delegación al Presidente de la
República a través de facultades extraordinarias y pro-témpore.
SUPRESION
DE CARGO
El
derecho a la estabilidad y a la promoción según los méritos de los empleados de
carrera no impide que la administración, por razones de interés general ligadas
a la propia eficacia y eficiencia de la función pública, pueda suprimir
determinados cargos, por cuanto ello puede ser necesario para que el Estado
cumpla sus cometidos.
RETIRO
DEL SERVICIO-Compensación/RETIRO
DE EMPLEADOS DE LIBRE NOMBRAMIENTO Y REMOCION/RETIRO DE EMPLEADOS DE CARRERA
Para
determinar la procedencia o no de la indemnización en caso de supresión de
cargos públicos es necesario distinguir entre los empleados de libre
nombramiento y remoción, y empleados de carrera. Para quienes eran de libre
nombramiento y remoción, no es constitucional el establecimiento de la
indemnización. En efecto, como tales empleados no tienen los derechos propios
de quienes están incorporados a la carrera administrativa, y por ello
establecer una indemnización implica  "reconocer y pagar una compensación sin
causa a un funcionario, que dada la naturaleza de su vínculo con la
administración, puede, en virtud de la facultad conferida por la ley al
nominador, ser desvinculado sin que se le reconozcan derechos y prestaciones
sociales distintas de aquellas con las que el Estado mediante la ley ampara a
esta clase de servidores públicos". Por el contrario, con respecto a los
empleados retirados del servicio pero que estaban protegidos por la carrera, no
hay la menor duda de que se ha ocasionado un daño que debe ser reparado.
CARRERA
ADMINISTRATIVA-Incorporación
Gracias
a la Constitución de 1991, la regla general en el sector público es el sistema
de carrera, por lo cual todos aquellos servidores públicos que ocupen cargos
que sean de carrera administrativa y reúnan los requisitos para el empleo,
tienen derecho a solicitar su incorporación a ella. Además, esta Corporación ha
señalado que el Legislador no puede excluir cargos de la carrera administrativa
de manera caprichosa sino que tal exclusión debe estar fundamentada en la
naturaleza misma del empleo.
CARGO
PUBLICO-Estabilidad
La
obligación de las entidades públicas es proveer los cargos de carrera con
funcionarios de carrera, los cuales, como lo ha reiterado la Corte, tienen
derecho a la estabilidad, siempre y cuando cumplan diligentemente con sus
obligaciones.
SUPRESION
DE CARGO/PRINCIPIO DE IGUALDAD-Vulneración/CONTRALORIA GENERAL DE LA REPUBLICA-Personal
Técnico
Un
trato diferente no implica automáticamente una violación de la igualdad,
siempre y cuando el Estado persiga objetivos constitucionales legítimos, y la
diferencia de trato constituya un medio adecuado, proporcionado y razonable
para la consecución de tal objetivo. Ahora bien, como bien lo señala la jefe
jurídica de la Contraloría General, la expedición de la Constitución de 1991,
al abolir el control previo, hizo que la mayoría de los funcionarios técnicos
de grado 1º y 2º quedaran sin funciones, por cuanto ellos eran en gran parte
los encargados de cumplir ese control previo. En tales circunstancias, la Corte
considera que la supresión de esos cargos no es violatoria del principio de
igualdad sino una consecuencia razonable de la reestructuración de la
Contraloría, para ajustarla al nuevo ordenamiento constitucional, por lo cual
el artículo 1º será declarado exequible.
PRINCIPIO
DE LA BUENA FE/MORA EN EL PAGO DE INDEMNIZACIONES
Las
actuaciones de los particulares y de las autoridades públicas se deben ceñir a
la buena, por lo cual debe entenderse que la administración procederá a
liquidar tales indemnizaciones dentro de un plazo razonable, como es su deber
constitucional. Es más, el ordenamiento legal colombiano ha establecido, por
medio del decreto 797 de 1949, un término de 90 días para la liquidación de los
salarios, las prestaciones y las indemnizaciones que se adeuden a los
trabajadores oficiales con motivo de la terminación del contrato de trabajo.
Aunque este artículo se refiere sólo a los trabajadores oficiales, la Corte
Constitucional ha entendido que, sin ser una camisa de fuerza, este término
legal es un ejemplo del plazo razonable con que cuenta la administración para
efectuar este tipo de liquidaciones frente a los empleados públicos.
CORTE
CONSTITUCIONAL-Improcedencia
de control oficioso/COSA JUZGADA RELATIVA
No
corresponde a esta Corporación efectuar una revisión oficiosa de las leyes
ordinarias, sino un control de aquellas normas que han sido expresamente
demandadas por un ciudadano. Y presentar en debida forma una demanda implica no
sólo transcribir la norma legal acusada sino también que el actor formule las
razones por las cuales dichos textos se estiman violados. Esta Corporación ha
considerado que cuando existe un ataque general contra una ley pero no ataques
individualizados contra todos los artículos de la misma, la vía procedente es
limitar el alcance de la cosa juzgada constitucional,  en caso de que la
acusación global no prospere. En tales eventos, lo procedente es declarar
constitucionales los artículos contra los cuales no hay acusación  específica,
pero precisando que la cosa juzgada es relativa, por cuanto sólo opera por los
motivos analizados en la sentencia. Esto sucede en este caso, por lo cual,
frente a tales artículos, la Corte limitará el alcance de la cosa juzgada
constitucional; ellos serán declarado exequibles, pero únicamente por las
razones expresamente estudiadas en esta sentencia.
REF:
Demanda No. D-613
Normas
acusadas: Ley 73 de 1993.
Actor:
Mariano López Martínez.
Temas:
- El sentido de la cláusula general de competencia legislativa radicada en el
Congreso
-
Las atribuciones y funciones legales de los órganos estatales no pueden
modificar la estructura del Estado prevista por la Constitución.
- El
Legislador es el titular de la facultad de suprimir, fusionar y crear cargos en
la Contraloría, la cual no puede delegar en el Contralor General.
-
Carrera administrativa y efectividad de los derechos fundamentales.
-
Supresión de cargos públicos e indemnización.
-
Procedencia de la cosa juzgada relativa en caso de acusación global de una ley.
Magistrado
Ponente:
ALEJANDRO
MARTÍNEZ CABALLERO.
Santa
Fe de Bogotá,  dieciocho (18) de  noviembre de mil novecientos noventa y cuatro
(1994).
La
Corte Constitucional de la República de Colombia, integrada por su Presidente
Jorge Arango Mejía y por los Magistrados Antonio Barrera Carbonell, Eduardo
Cifuentes Muñoz, Carlos Gaviria Díaz, José Gregorio Hernández Galindo, Hernando
Herrera Vergara, Alejandro Martínez Caballero, Fabio Morón Díaz y Vladimiro
Naranjo Mesa,
EN NOMBRE DEL PUEBLO
Y
POR MANDATO DE LA
CONSTITUCIÓN
Ha
pronunciado la siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
El
ciudadano Mariano López Martínez presenta demanda de inconstitucionalidad
contra la Ley 73 de 1993.
1.
Del texto legal objeto de revisión.
La Ley
73 de 1993 preceptúa lo siguiente:
LEY 73 DE 1993
(Septiembre 9)
Por la cual se dictan
normas para el retiro compensado de funcionarios y empleados de la Contraloría
General de la República y se dictan otras disposiciones.
El Congreso de
Colombia,
DECRETA
ARTICULO
1º.- Campo de aplicación. La presente Ley se aplicará a los funcionarios y empleados de la
Contraloría General de la República actualmente vinculados en los niveles
técnico grados 1 y 2.
ARTICULO
2º.- Retiro con derecho a indemnización. Los funcionarios de la Contraloría General de la
República, escalafonados en Carrera Administrativa, a quienes se les suprime el
cargo de acuerdo con las facultades de suprimir, fusionar y crear cargos
otorgadas al Contralor General de la República por el artículo 56 de la ley 42
de 1993 como consecuencia de la reestructuración de la entidad, tendrán derecho
a la siguiente indemnización:
1.
Cuarenta y cinco (45) días de salario cuando el funcionario tuviere un tiempo
de servicio continuo no mayor a un año.
2.
Si el funcionario tuviere un (1) año o menos de cinco (5) años de servicio
continuo se le pagarán cuarenta y cinco (45) días por el primer año y quince
(15) días por cada año adicional y proporcionalmente por fracción.
3.
Si el funcionario tuviere cinco (5) años y menos de diez (10) años de servicio
continuo se le pagaran cuarenta y cinco (45) días por el primer año y veinte
(20) días por cada año adicional y proporcionalmente por fracción.
4.
Si el funcionario tuviere diez (10) años o más de servicio continuo y menos de
quince (15) se le pagarán cuarenta y cinco (45) días por el primer año y
cuarenta días por cada año adicional y proporcionalmente por fracción.
5.
Si el funcionario tuviere quince (15) años o más de vinculación continua se le
pagarán cuarenta y cinco (45) días por el primer año y cincuenta (50) días por
cada año adicional y proporcionalmente por fracción.
ARTICULO
3º.- Empleados públicos. Para los mismos efectos señalados en el artículo anterior, los
empleados públicos no escalafonados en carrera administrativa, a quienes se les
suprima el cargo de acuerdo con las facultades de suprimir, fusionar y crear
cargos otorgadas al Contralor General de la República en el artículo 56 de la
Ley 42 de 1993 en la entidad, tendrán derecho a recibir los mismos beneficios
previstos para lo cual bastará reunir el requisito de tiempo de servicio que la
norma establece.
ARTICULO
4º.- Factor salarial.
La indemnización, la bonificación no constituye factor de salario para ningún
efecto legal y éste se liquidará con base en el salario promedio causado
durante el último año de servicio.
Para
efectos de su reconocimiento y pago se tendrán en cuenta exclusivamente los
siguientes factores salariales:
1.
La asignación básica mensual.
2.
La prima técnica.
3.
Los dominicales y festivos.
4.
Auxilios de alimentación y transportes.
5.
La prima de navidad.
6.
La bonificación por servicios prestados.
7.
La prima de servicios.
8.
La prima de vacaciones, y
9.
Los incrementos por jornada nocturna o en días de descanso obligatorio.
ARTICULO
5º.- Plazo para ejecución.  El Contralor General de la República, dará aplicación a la presente
Ley dentro de los cuatro (4) meses siguientes a su sanción.
ARTICULO
6.- Continuidad del servicio. Para los efectos previstos en el régimen del retiro
con indemnización o con bonificación, el tiempo de servicio continuo se
contabilizará a partir de la fecha de la última o la única vinculación del
empleado público con la Contraloría General de la República.
ARTICULO
7º.- Incompatibilidad con las pensiones. A los empleados y funcionarios a quien  se le suprima
el cargo como consecuencia de la reestructuración de la entidad y que en el
momento de la supresión del cargo o empleado tengan  causados el derecho a una
pensión, no se les podrá  reconocer ni pagar la indemnización o bonificación a
que se refiere esta Ley.
Si
en contravención a lo dispuesto en el inciso anterior se paga una indemnización
y luego se reclama y obtiene una pensión, el monto cubierto por la
indemnización o la bonificación, más intereses liquidados a la tasa de interés
corriente bancario, se descontará periódicamente de la pensión en el menor
número de mesadas legalmente posible.
ARTICULO
8º.- Compatibilidad de las pensiones sociales. Sin perjuicio de lo dispuesto en el
artículo 7º de la presente Ley, el pago de la indemnización o de la
bonificación es compatible con el reconocimiento y pago de las prestaciones
sociales a que tenga derecho el funcionario o empleado público retirado.
ARTICULO
9º.- Pago de las indemnizaciones y de las bonificaciones. La indemnización o la bonificación según
el caso, deberá ser cancelada a cada beneficiario en efectivo por la Tesorería
General de la entidad dentro de los dos (2) meses siguientes a la expedición
del acta de liquidación del mismo.
ARTICULO
10.- Exclusividad del pago. La indemnización o bonificación a que se refieren los
artículos anteriores, se reconocerá únicamente a los funcionarios y empleados
públicos que estén vinculados a la Contraloría General de la República antes de
treinta (30) de abril de 1993.
ARTICULO
11. Vinculación a entidades fiscalizadas. Los funcionarios y empleados públicos de la
Contraloría General de la República que hayan sido indemnizados o hayan
recibido bonificación por efecto de la presente Ley, podrán ser vinculados a la
entidad donde hayan ejercido el control fiscal o a cualquier entidad pública,
entendiéndose la nueva vinculación diferente y con solución de continuidad.
ARTICULO
12.- Nueva vinculación a la Contraloría. Los funcionarios que hayan sido objeto de la
indemnización o bonificación en virtud de la presente Ley, no podrán vincularse
nuevamente a la Contraloría General de la República antes de cinco (5) años de
su desvinculación a menos que el nuevo ingreso se haga mediante concurso
público para cargos de carrera administrativa o sea elegido Contralor General
de la República.
ARTICULO
13.- Transitorio.
Facúltase al Contralor General de la República por un plazo no mayor de 120
días contados a partir de la fecha de sanción de la presente Ley, para que
pueda adelantar conciliación en materia laboral, con aquellos funcionarios y
empleados que habiendo sido desvinculados de entidad entre el primero (1º) de
enero de 1993 y la fecha de sanción de la presente Ley y cuyo cargo se suprima
en la reestructuración hubieren iniciado acción ordinaria de reclamación, ante
la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
ARTICULO
14.- Vigencia. La
presente Ley rige a partir de la fecha de su promulgación y deroga las que le
sean contrarias.
El Presidente del
honorable Senado de la República,
JORGE RAMÓN ELIAS NADER
El Secretario General del
honorable Senado de la República,
PEDRO PUMAREJO  VEGA
El Presidente de la
honorable Cámara de Representantes,
FRANCISCO JOSÉ JATTIN
SAFAR
El Secretario General de
la honorable Cámara de Representantes,
DIEGO VIVAS TAFUR
REPUBLICA DE COLOMBIA -
GOBIERNO NACIONAL
Publíquese
y ejecútese.
Dada
en Santafé de Bogotá, D. C., a 9 de septiembre de 1993.
CESAR GAVIRIA TRUJILLO
El Ministro de Hacienda y
Crédito Público,
RUDOLF  HOMMES
RODRÍGUEZ.
2.
De los argumentos de la demanda.
El
actor considera que las normas demandadas violan los artículos 13, 16, 25, 29,
53, 114, 125, 150 numeral 1º y 267 de la Constitución Política, con base en los
siguientes argumentos:
El
demandante expresa que el Contralor General de la República no realizó la
reestructuración, con sujeción al artículo 267 de la Carta y al artículo 56 de
la ley 42 de 93, ya que debió adelantar una reestructuración técnico legal a
través de actos administrativos. Según el actor, tal situación no se presentó y
la ley demandada directamente ordenó la indemnización de los funcionarios que
ocupaban los cargos de Revisores Técnicos Grados 1 y 2.
De otro
lado, el ciudadano López Martínez afirma que la ley acusada viola el artículo
150 superior. Según su criterio, el Congreso de la República dictó la Ley 73 de
1993, la cual en lugar de derogar el artículo 56 de la Ley 42 de 1993, lo
menciona en sus arts. 2º y 3º. El accionante considera que este hecho
constituye una violación del Art. 150 de la C.N., debido a que el Congreso
puede hacer las Leyes para interpretarlas, reformarlas y derogarlas, situación
que no se presenta al decretar esta ley demandada, "dándose en esa forma
un ordenamiento sobre otro, que no es interpretación la una de la otra; no es
reforma, ni la deroga tan siquiera tácitamente, sino por el contrario se remite
a dicha Ley 42 de Enero/93".
El
ciudadano López Martínez asegura que hubo discriminación arbitraria, lo cual
atenta contra los artículos 13, 25 y 29 constitucionales, ya que la ley ordenó
el retiro de los servidores públicos antes mencionados, sin tener en cuenta que
existían dentro de la planta de personal de la Contraloría otros que ocupaban
los cargos de Revisores Técnicos 3 y 4,  los cuales no fueron retirados del
servicio a pesar de cumplir las mismas funciones de los anteriores .
En
relación con la carrera administrativa, el ciudadano Mariano López Martínez
sostiene que en virtud de la Ley 27 de 1992 "los empleados de la
Contraloría General de la República se encontraban amparados por el derecho al
ingreso a la carrera, y si hubo omisión por parte del nominador en establecer
las calidades dentro de los términos de 6 meses fijados por la norma, este
error de la administración de acuerdo a la misma Constitución (artículo 6º), no
puede remitirse al particular o administrado". De esa manera, considera el
accionante, se desconocen "otros derechos fundamentales como el del
trabajo en condiciones justas, como del debido proceso, incluso el de libre
desarrollo de la personalidad consagrado en el artículo 16 de la C.N".
El
actor manifiesta que el Contralor General de la República, antes de dictarse la
Ley de la estructura de la Contraloría General, "procedió a retirar a los
funcionarios que ocupaban los cargos de Técnicos Grados 1 y 2, por medio de una
simple Resolución de retiro del servicio". De esa manera, según el
accionante, "viene a constituirse en un despido MASIVO" que vulnera
el artículo. 125 superior.
El
accionante afirma que en este caso se pueden aplicar los mismos argumentos
utilizados por la Corte Constitucional para declarar inexequible el Decreto No.
1660 de 1991, por medio de la sentencia C-479/92, de la cual cita extensos
apartes.
Fuera
de los anteriores argumentos globales, el demandante formula acusaciones
específicas contra dos artículos. Así, el inciso primero del artículo 7º
establece que el pago de bonificaciones e indemnizaciones a aquellos empleados
a quienes se les suprima el cargo es incompatible con el reconocimiento de una
pensión. En ese orden de ideas, considera el ciudadano López Martínez que el
inciso segundo de tal artículo es inexequible, ya que hace soportar a los
ciudadanos los errores de la administración, puesto que establece que si
"se paga una indemnización y luego se reclama y obtiene una pensión, el
monto cubierto por la indemnización o la bonificación, más intereses liquidados
a la tasa de interés corriente bancario, se descontará periódicamente de la
pensión en el menor número de mesadas legalmente posible." Igualmente considera
inexequible el artículo 9º, por cuanto éste establece que el pago de la
indemnización o la bonificación se hará "dentro de los dos (2) meses
siguientes a la expedición del acta de liquidación del mismo". Según el
accionante, esto permite que la administración se tome el mayor tiempo posible,
con lo cual se viola el artículo 25  de la Carta, al no fijar un término más
perentorio, "el que podía ser a partir de la desvinculación".
3.
Intervención de la Contraloría General de la República.
La
ciudadana María Cristina Zea de Durán, Jefe Jurídica de la Contraloría General
de la República, interviene en el proceso de la referencia para defender la
constitucionalidad de la Ley 73 de 1993.
La
precitada ciudadana inicialmente observa que "con la expedición de la ley
atacada queda establecido por medio de lectura del texto, que la finalidad de
la norma fue crear una modalidad de retiro compensado, tanto para empleados
escalafonados en carrera administrativa, como para los que no estaban cobijados
por esta situación laboral".
La
ciudadana Zea de Durán afirma que "el Congreso de la República mediante la
Ley 73 de 1993 dictó las normas relativas al retiro compensado de funcionarios
de la Contraloría General especialmente dirigida a los Revisores de Documentos
Nivel Técnico Grados 1 y 2. La precitada Ley, en su artículo 2º al remitirse al
artículo 56 de la Ley 42 de 1993, está interpretando el alcance de dicho
artículo, por lo cual la facultad otorgada al señor Contralor en su parágrafo,
de reglamentar, adecuar la estructura de la Contraloría General e introducir
las modificaciones que considere convenientes mientras se expide la Ley de
reestructuración de la Contraloría, conlleva como lo señala el artículo 2º de
la Ley 73 de 1993, la facultad de suprimir, fusionar y crear cargos como
consecuencia de la reestructuración de la Entidad. Por lo tanto en este sentido
el artículo 56 de la Ley 42 de 1993 y el artículo 2 de la Ley 73 de 1993 son
normas que se complementan necesariamente".
La
ciudadana Zea de Durán entiende que debido al artículo 267 constitucional
"una gran mayoría de funcionarios en especial los equivalentes al grado de
Nivel Técnico 1 y 2, encargados de ejercer el control fiscal previo, quedaron
automáticamente sin funciones", por lo cual  la entidad debió suprimir
tales empleos. Según el demandante, la Ley 73 vino "en forma positiva a
conceder una, porque no decirlo, justa indemnización a los funcionarios
escalafonados en carrera administrativa, que forzosamente hubieren de ser
desvinculados por carecer de funciones, en aras tal vez de una positiva
interpretación de la tan mentada justicia social que establecen todas las
normas al respecto".
Agrega
la ciudadana Zea de Durán que "en ningún momento se procedió con la
expedición de la norma atacada a establecer un sistema discriminatorio para los
funcionarios de la Contraloría General de la República, sino más bien se dio
inicio al plan de reestructuración general de la entidad sin rebasar ninguna
ley presupuestal, pues es sabido que actualmente ningún proyecto de ley es
aprobado por el Congreso, sin que tenga el rubro presupuestal correspondiente.
Reestructuración que se está llevando a cabo dentro de este Ente Fiscal,
precisamente en concordancia y cumplimiento de la ley 106 de diciembre 30 de
1993, por lo cual se dictan normas sobre organización y funcionamiento de la
Contraloría General de la República, se establece su estructura orgánica, se
determina la organización y funcionamiento de la Auditoría Externa, se organiza
el Fondo de Bienestar Social, se determina el sistema de personal, se
desarrolla la carrera administrativa especial y se dictan otras
disposiciones".
La
ciudadana María Cristina Zea de Durán asevera que "es necesario apreciar,
que el artículo 122 de la C.N. preceptúa: "No habrá empleo público que no
tenga funciones detalladas en ley o reglamento". Por lo tanto la Ley 76 de
1993 procedió a suprimir los cargos que quedaron sin funciones en la
Contraloría General".
Añade
la ciudadana antes citada que "en cuanto a la presunta violación del
artículo 125 de la C.N. expresada por el actor, se aprecia que si bien es
cierto, la  ley 27 de 1992, es una norma de carácter general, ésta no es
aplicable a empleados públicos con regímenes especiales, salvo en aquellos
casos en los cuales las normas específicas hacen expresa remisión a ella. Así
lo ha manifestado el Honorable Consejo de Estado en concepto de agosto 31 de
1993, radicación 534".
De otra
parte, la mencionada ciudadana encuentra que "conforme al inciso 2º del
artículo 125 de la C.N., el retiro de funcionarios públicos se hará: "por
calificación no satisfactoria en desempeño del empleo, por violación del
régimen disciplinario y por las demás causales previstas en la Constitución o
la Ley". Precisamente, conforme a este inciso se realizó el plan de retiro
compensado para aquellos funcionarios (Revisores de Documentos Nivel Técnico
Grado 1 y 2) a quienes se les suprimió el cargo en cumplimiento del mandato de
la Ley 73 de 1993, por lo tanto el legislador obró de acuerdo a este canon
constitucional al expedir la norma que intentan derribar dentro de esta acción,
pues señaló a través de la Ley en comento una nueva causal de retiro. El hecho
que la Ley 27 de 1992, en principio no se hubiera aplicado a los funcionarios
de la Contraloría General, por encontrarse ésta en proceso de reestructuración,
debido a la supresión del control fiscal previo, no genera inconstitucionalidad
alguna frente a la ley acusada. Es de advertir que a los funcionarios a quienes
se les aplicó la Ley 73 de 1993, no estaban escalafonados en la carrera
administrativa de la entidad".
Por lo
anterior, la ciudadana María Cristina Zea de Durán, Jefe Jurídica de la
Contraloría General de la República, solicita que se declare la
constitucionalidad del texto legal en revisión.
4.
Del concepto del Procurador General de la Nación.
La
Vista Fiscal solicita a la Corte Constitucional en su concepto de rigor
declarar la exequibilidad de la Ley 73 de 1993, a excepción de su artículo 3º,
respecto del cual se solicita su inexequibilidad.
Comienza
el Ministerio Público por estudiar si en este caso procede o no un fallo de
fondo de la Corte. Según el Procurador, la consagración de un plazo de
ejecución (4 meses siguientes a la sanción de la ley, según su artículo 5º)
para poner en marcha las modalidades del retiro con indemnización consagradas
en la Ley podría hacer pensar que se trata de una normativa con vigencia
determinada que ya habría agotado sus efectos, por lo cual el "fallo sobre
su constitucionalidad o inconstitucionalidad aparecería inane". Sin
embargo, la Vista Fiscal considera que la Corte debe pronunciarse de fondo, por
las siguientes razones:
"-
Estamos ante un clásico evento en el que se exige una directriz doctrinal
dirigida a quienes intervienen en el proceso de creación de las leyes.
-
Porque a pesar de las normas funcionales y operativas que existen en la ley
(arts. 4 a 13 de la Ley acusada) las sustantivas prevén situaciones que
desconocieron garantías constitucionales frente a las cuales es preciso una
motivación de fondo.
- No
puede ignorarse tampoco que a pesar del plazo operativo contemplado para que el
Contralor desarrolle las disposiciones de la ley y para realizar las
conciliaciones promovidas por funcionarios desvinculados de la entidad, es
posible que ambos casos hayan ameritado más tiempo, y dada la eventual
prolongación de sus efectos, sea útil sobre todo, frente a la segunda
situación, un fallo de mérito en este asunto.
-
Porque es preciso poner cortapisas, aún cuando sea con fallos pedagógicos y
tardíos, a la mala costumbre del legislador de utilizar leyes de vida efímera
que violan flagrantemente la Constitución".
En
seguida, la Vista Fiscal manifiesta que "utilizando la facultad consagrada
en el artículo 150-7 de la constitución Política, el Congreso expide la Ley 73
de 1993, regulando el retiro compensado de funcionarios y empleados de la
Contraloría General de la República, en cuyo espacio se dispuso dar aplicación
al artículo 56 suprimiendo algunos cargos como consecuencia de la
reestructuración de la Entidad y procediendo a indemnizar en debida
forma".
De la
misma manera,  el Procurador General explica que "la presente ley se
dirigió a los funcionarios y empleados de la Contraloría General de la República
vinculados en los niveles técnicos grados 1 y 2 a quienes se les suprimió el
cargo de acuerdo con la facultad otorgada al Contralor de modificar la
estructura de la Contraloría. De la lectura de los artículos 2º y 3º de la Ley
acusada, se infiere que la categoría de los funcionarios mencionados (los
vinculados a los niveles técnicos grados 1 y 2) debía hacerse extensiva no sólo
a los escalafonados en carrera administrativa, sino también a aquellos que no
lo están".
En ese
sentido, el Procurador encuentra que "la indemnización prevista en el
artículo 2º está dirigida a los funcionarios escalafonados en carrera
administrativa. Tales son los funcionarios que han llegado a obtener la
plenitud de los derechos que ofrece esa modalidad de vinculación, siendo la
inscripción en el escalafón la que otorga esas garantías".
Agrega
el Procurador General que "los empleados a que se refiere el artículo 3º
de la Ley 73 de 1993, son los "no escalafonados en carrera
administrativa" y aquí habría que interpretar dicha expresión. El empleado
no escalafonado en carrera administrativa podría ser el de libre nombramiento o
remoción, o quien ocupando un cargo de carrera no está inscrito en el
escalafón. La distinción es procedente puesto que de acuerdo con la sentencia
del 27 de noviembre de 1987 del Consejo de Estado aplicable a los regímenes
actuales y al presente caso "el advenimiento de una persona a un cargo de
carrera no le comunica ipso facto la calidad, por cuanto el acto de designación
seguido del ejercicio del cargo no tiene la virtualidad de despojar a la
autoridad nominadora de la facultad de remoción discrecional dado que para
ingresar a la carrera se requieren condiciones que deben cumplirse previamente.
Si ello no ocurre, la condición laboral es la de simple empleado de libre
remoción"".
Finalmente,
el Ministerio Público sostiene que "atendiendo las características que
desde la sentencia C-479 de 1992, se han atribuído a la figura indemnizatoria,
podemos concluir que el carácter reparatorio de la indemnización sólo es
predicable de los derechos adquiridos para los empleados protegidos por
carrera. En relación con los funcionarios que aún no están escalafonados no
cabe hablar de derechos adquiridos ... así pues, el artículo 3º de la Ley
acusada viola la Constitución Política  y así se solicitará a la Corte,
recordando que las sumas pagadas por concepto de indemnización de funcionarios
no escalafonados en carrera administrativa fueron recibidas de buena fe por
éstos y soportados además en la presunción de legalidad que amparaba la norma
en su momento. Sin ignorar que conforme a los señalado en la sentencia C-113 de
1992, es exclusivamente la Corte Constitucional la encargada de fijar los
efectos de sus decisiones, sugerimos no obstante que la inexequibilidad de esta
normas se resuelva a partir del fallo sin efectos retroactivos. Las restantes
normas de la Ley, funcionales unas y operativas otras, se ajustan a la Carta y
obviamente, de desaparecer el artículo 3º serían predicables sólo de los
destinatarios contemplados en el artículo 2º".
En ese
orden de ideas, el Procurador General de la Nación solicita a la Corte
Constitucional declarar la exequibilidad de la Ley 73 de 1993, a excepción de
su artículo 3º, respecto del cual se solicita su inexequibilidad.
Cumplidos,
como están, los trámites previstos en la Constitución y en el Decreto No. 2067
de 1991, procede la Corte a decidir el asunto por medio de esta sentencia.
II. FUNDAMENTO JURÍDICO
1.
Competencia.
Conforme
al artículo 241 ordinal 4º de la Constitución, la Corte es competente para
conocer de la constitucionalidad de la Ley 73 de 1993, ya que se trata de la
demanda de un ciudadano contra una norma legal.
2.
Procedencia de un fallo de fondo
El
Procurador General de la Nación plantea la posibilidad de decretar un fallo
inhibitorio en el asunto sub-examine, ya que el artículo 5º de la Ley 73 de
1993 fija un plazo de cuatro meses siguientes a la sanción de la ley para su
ejecución. Así las cosas, se estaría ante la concurrencia de causales intrínsecas
de cesación de la eficacia legal, por lo cual la sentencia de la Corte debería
ser inhibitoria. Sin embargo, el Procurador descarta tal evento debido a que es
posible que se haya necesitado más tiempo para el cumplimiento de la ley, y por
tanto se presente una prolongación en el tiempo de sus efectos. De la misma
forma, considera el Procurador que la Corte ejerce un sistema de control
necesario del legislador, aunque sea pedagógico y tardío.
La
Corte concuerda con el Procurador en que el término que establece la norma
demandada para su ejecución no constituye un óbice para que sea procedente un
fallo de fondo, ya que, a pesar de que ya transcurrieron los cuatro meses, la
Ley 73 de 1993 es susceptible de prolongar sus efectos en el tiempo. A guisa de
ejemplo, se puede presentar el caso de procesos contencioso-administrativos en
los cuales estén enjuiciados actos administrativos que tenían como fundamento
la mencionada ley. Ahora bien, esta Corporación ha sostenido que es competente
para conocer de disposiciones que han perdido vigencia, como quiera que la
guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, que ordena el artículo
241 superior, obliga a que la Corte se pronuncie de fondo sobre normas cuyos
efectos jurídicos puedan eventualmente dilatarse en el tiempo[2].
Por ello, como la ley que ha sido demandada sigue produciendo efectos
jurídicos, a pesar de ya haber transcurrido el plazo establecido en el artículo
5º para su ejecución, procede un fallo de mérito sobre la Ley 73 de 1993.
3-
Leyes reiterativas y el sentido de la cláusula general de competencia
legislativa radicada en el Congreso.
Según
el demandante, la ley acusada viola el artículo 150 de la Constitución, por
cuanto esta norma faculta al Congreso para interpretar, reformar y derogar las
leyes precedentes, pero en ningún caso lo autoriza a "remitirse" a
otras leyes. Ahora bien, la Ley 73 de 1993 se "remite" a otra ley,
por lo cual el accionante considera que es inconstitucional, ya que el Congreso
habría utilizado una facultad que no le está atribuida por la Carta.
La
Corte reitera que, a diferencia de los particulares que pueden hacer todo lo
que no les esté prohibido, las facultades de los órganos estatales y de los
servidores públicos son regladas, es decir sólo pueden hacer aquello que les
esté permitido por el ordenamiento. Así, esta Corporación ya había señalado que
"los servidores públicos tan sólo pueden realizar los actos previstos por
la Constitución, las leyes y los reglamentos, y no pueden, bajo ningún
pretexto, improvisar funciones ajenas a su competencia.[3]"
De esa manera, la Constitución estructura un régimen de derecho que garantiza
la seguridad jurídica de los asociados y evita los abusos de poder de parte de
las autoridades.
Sin
embargo, la Corte no comparte el criterio del demandante, por cuanto considera
que es propio de la actividad legislativa que el Congreso se remita a otras
normas o reitere el contenido de otras leyes, y no por ello desborda sus
competencias constitucionales.
De otro
lado, la Corte Constitucional recuerda que en Colombia la cláusula general de
competencia normativa está radicada en el Congreso, puesto que a éste
corresponde "hacer las leyes" (CP Arts 114 y 150). Esta es una
diferencia profunda de nuestro ordenamiento constitucional con el de otros
países, como el de Francia. En efecto, el artículo 34 de la Constitu­ción de la
V República enumera las materias que son competencia del Parla­mento, de suerte
que toda otra materia es competencia reglamentaria del ejecutivo (artículo 37
de esa constitución), lo cual significa que ese régimen constitucional atribuye
el poder principal de elaborar las reglas de derecho al Ejecutivo (cláusula
general de competencia) y tan sólo un poder secundario y taxativo al
Parlamento. En cambio, en Colombia, el órgano que tiene la potestad genérica de
desarrollar la Constitución y expedir las reglas de derecho es el Congreso,
puesto que a éste corresponde "hacer las leyes", por lo cual la
enumeración de las funciones establecidas por el artículo 150 de la
Constitución no es taxativa. No es entonces legítimo considerar que si el
Congreso expide una ley que no encaja dentro de las atribuciones legislativas
específicas del artículo 150 superior, entonces tal norma es, por ese solo
hecho, inconstitucional, ya que ello implicaría desconocer que en el
constitucionalismo colombiano la cláusula general de competencia está radicada
en el Congreso.
Así lo
reconoció la Corte Suprema de Justicia durante la vigencia de la anterior
Constitución,  cuyo artículo 76 se iniciaba  con el mismo enunciado normativo
del actual artículo 150 superior. En efecto, un ciudadano demandó la Ley 58 de
1985 sobre el estatuto básico de los partidos políticos y argumentó que ésta
"carecía de respaldo constitucional para su expedición ya que ninguna de
las reglas de competencia contenidas en el artículo 76 de la Carta faculta al
Congreso para reglamentar los partidos políticos". La Corte Suprema
desestimó la petición del actor y precisó:
"Como
quiera que la fundamental o principal tacha que se deduce contra la ley
consiste en que el Congreso no estaba facultado para expedirla, es preciso
recordar que la Corte en el expediente precitado, reiteró su doctrina
tradicional conforme a la cual la potestad de "hacer las leyes" que
tiene el Congreso es amplia, pues la Constitución lo hace titular de una
especie de competencia genérica "que le permite legislar sobre todos
aquellos asuntos que aconsejen las conveniencias públicas y en cuyo ejercicio
no tiene más limitaciones que las establecidas en la propia Carta bien sea
prohibición expresa o por haber sido reservados a otras Ramas del poder
Público".
Por
medio de la ley el Congreso expresa su voluntad soberana que se concreta en
normas de contenido general, impersonal y abstracto para regular los distintos
aspectos de las relaciones sociales. El artículo 76 de la Constitución
Nacional, al señalar las atribuciones que corresponde al Congreso adoptar
mediante ley, no tiene alcance limitativo de la función legislativa; todo lo
contrario, en él se comprenden todas aquellas actividades que el legislador
estime necesario regular por ser acordes con el bien público y aptas para la
realización de los fines del Estado con la restricción arriba anotada.[4]"
La
Constitución de 1991 ha mantenido tal cláusula general de competencia en el
Congreso, por lo cual esta rama del poder tiene la facultad la desarrollar la
Constitución y regular legislativamente la vida del país, no sólo en ejercicio
de las atribuciones que expresamente le confiere la Carta, sino también en
aquellas materias que no hayan sido expresamente atribuidas a otros órganos del
Estado. Se trata pues de una competencia amplia pero que no por ello deja de
ser reglada, porque está limitada por la Constitución. Así, el Congreso no
puede vulnerar los derechos de las personas, ni los principios y valores
constitucionales. Tampoco puede el Congreso  desconocer las restricciones que
le ha establecido la Constitución, ya sea de manera expresa, como sucede con
las prohibicione del artículo  136 superior, ya sea de manera tácita, al haber
reservado ciertas materias a otras ramas del poder o a otros órganos del
Estado.
Por
todo lo anterior, no es entonces de recibo el argumento del demandante, según
el cual, la ley acusada es inconstitucional porque el artículo 150 de la Carta
no prevé expresamente que una ley del Congreso pueda remitirse a otras leyes.
4.
Un examen previo necesario: ¿a quién corresponde suprimir, fusionar y crear
cargos en la Contraloría General de la República?
La ley
acusada parte del supuesto de que el Legislador puede conferir al Contralor
General de la República la posibilidad de crear, suprimir y fusionar cargos en
esa entidad. En efecto, los artículo 2º y 3º de la Ley 73 de 1993 establecen
que a ciertos funcionarios de la Contraloría General se les suprime el cargo
"de acuerdo a las facultades de suprimir, fusionar y crear cargos
otorgadas al Contralor General de la República por el artículo 56 de la Ley 42
de 1993 como consecuencia de la reestructuración de la entidad". Por ello,
a pesar de que el demandante no formula ningún cargo relacionado con este tema,
la Corte considera necesario estudiar si puede la ley atribuir tales facultades
al Contralor General de la República.
5-
Las atribuciones y funciones legales de los órganos estatales no pueden
modificar la estructura del Estado prevista por la Constitución.
Una
lectura simple de la Constitución puede llevar a concluir que el Legislador
tiene la posibilidad de conferir tal facultad al Contralor General de la
República, por cuanto la Carta señala que éste tiene entre sus atribuciones
"las demás que señale la ley" (numeral 13 del artículo 268 C.P.). Por
consiguiente, debido a esa atribución genérica prevista por la propia Carta,
podría pensarse que es constitucional que el Contralor General pueda crear,
fusionar y suprimir cargos en ese organismo de control porque la ley
expresamente lo autorizó.
La
anterior interpretación es insuficiente ya que, cuando la Constitución asigna a
la Ley la posibilidad de conferir nuevas funciones o atribuciones a
determinados órganos del Estado -como por ejemplo en el caso de la Fiscalía
General de la Nación (CP art. 250- 5), el Consejo Superior de la Judicatura (CP
art. 256-7 y 257-5), la Procuraduría General (CP art. 10) o la Contraloría-
ello no significa que el Legislador pueda modificar la estructura de
competencias prevista por la propia Constitución. La ley no puede atribuir
funciones a un órgano del Estado que la Constitución ha reservado a otros
órganos, por cuanto ello implica que un poder constituido -el Legislador- puede
modificar la propia Constitución. Por consiguiente, debe entenderse que el
Legislador tiene, en determinados casos, la posibilidad de conferir nuevas
funciones y atribuciones a ciertos órganos estatales, pero siempre respetando
la estructura del Estado prevista por el Constituyente. Por ello, debe la Corte
avocar el siguiente interrogante: ¿ha establecido la Constitución quien es el
titular de las facultades de suprimir, fusionar y crear cargos en la
Contraloría General de la República?
6-
El Legislador es el titular de la facultad suprimir, fusionar y crear cargos en
la Contraloría.
Una
breve referencia histórica de la regulación de este tema en el constitucionalismo
colombiano es necesaria para responder el anterior interrogante.
Así, el
articulado originario de la Constitución de 1886 establecía:
"Artículo
76. Corresponde  al Congreso hacer las Leyes. Por medio de ella ejerce las
siguientes atribuciones:
(...)
7.
Crear todos los empleos que demande el servicio público, y fijar sus
respectivas dotaciones".
Esto
significa que en ese ordenamiento constitucional correspondía exclusivamente a
la Ley crear, suprimir y fusionar los empleos. La Ley, sólo la Ley, creaba los
cargos; una vez creados tales cargos, otras autoridades efectuaban los
correspondientes nombramientos.
Ese
sistema se mantuvo hasta la reforma constitucional de 1968, la cual varió, en
parte, las competencias. Esta reforma estableció que correspondía al Congreso
determinar la estructura  de la administración creando Ministerios,
Departamentos Administrativos y Establecimientos Públicos, y fijar las escalas
de remuneración correspondientes a las distintas categorías de empleos, así
como el régimen de prestaciones sociales (artículo 76, 9º.). En cambio, al
Presidente de la República, a más de corresponderle designar las personas que
debían desempeñar cualesquiera empleos nacionales cuya provisión no
correspondiera a otros funcionarios o corporaciones, le estaba atribuido
crear,  suprimir y fusionar los empleos que demandara el servicio de los
Ministerios, Departamentos Administrativos y los subalternos del Ministerio
Público y señalar  sus funciones especiales, lo mismo que fijar sus dotaciones
y emolumentos.
Sin
embargo, con respecto a la creación, fusión y supresión de cargos en la
Contraloría General de la República y en el poder judicial, la reforma de 1968
no introdujo modificaciones, por lo cual la jurisprudencia entendió que tal
facultad se mantenía en el Congreso. Así, con respecto a la Contraloría
General, la Sala de Consulta del Consejo de Estado señaló, en 1974, lo
siguiente:
"Por
lo tanto, es a la Ley a la que corresponde la creación de esos empleos; y si se
adopta un sistema de nomenclatura, una escala de remuneraciones, y un régimen
de prestaciones en lo relacionado con la Contraloría es a la misma Ley a la
que  le corresponde esta atribución. Correlativamente al Contralor sólo le
corresponde la provisión de esos empleos.
Se
dirá que la Constitución sólo se refiere a que corresponde a la Ley la creación
de los empleos, pero este término debe entenderse en toda su amplitud y cobija
hoy las de sus respectivas prestaciones sociales, y, hoy y siempre,  en esa
noción de empleo está comprendida la de su asignación. Por lo tanto, y en
resumen, la creación de los empleos de la Contraloría, la fijación de sus
asignaciones y de sus prestaciones sociales corresponde al Congreso.[5]"
Esto
significa que, a pesar de la modificación de competencias de la reforma de
1968, durante la vigencia de la anterior Constitución, siempre correspondió al
Legislador determinar los empleos en la Contraloría, mientras que al Contralor
le competía "proveer los empleos de su dependencia que haya creado la
ley" (artículo 8 del acto legislativo No 1 de 1968). ¿Se mantuvo esa
distribución de competencias en la Constitución de 1991?
Se
podría pensar que ella varió y que tales facultades están hoy atribuidas al
Presidente de la República, dado el mandato del numeral 14 del artículo 189
constitucional, el cual establece que el titular de la rama ejecutiva puede
"crear, fusionar o suprimir, conforme a la ley, los empleos que demande la
administración central". Sin embargo, la Contraloría General no se
encuadra dentro de los supuestos de la norma superior, debido a que es un
órgano autónomo e independiente (art. 113 C.P.), excluido de la rama ejecutiva,
la cual corresponde a la administración central.
No
corresponde al ejecutivo determinar los cargos en la Contraloría. Para
establecer entonces a quién está atribuida tal facultad es necesario recordar
que la Constitución confiere al Congreso la cláusula general de competencia.
Por ello, incluso si no existiera ninguna otra norma que regulara la materia,
podría concluirse que, en virtud de esta cláusula general de competencia, el
Congreso es el ente sobre el cual recae la facultad de suprimir, fusionar y
crear cargos en la Contraloría General de la República.
Esta
conclusión se ve fortalecida si tenemos en cuenta que cuando el Constituyente
de 1991 quiso trasladar la facultad del Congreso de crear, suprimir y fusionar
cargos a otros órganos, lo estableció expresamente. Así sucede con respecto a
la rama ejecutiva -en donde tal facultad corresponde el Presidente (CP art. 189
ord 14)- y la rama judicial -en donde ella está radicada en el Consejo Superior
de la Judicatura (CP art. 257 ord 2)-, pero en cambio la Constitución no prevé
ninguna facultad de tal naturaleza para el Contralor General de la República,
por lo cual ella se entiende radicada en el Legislador.
Finalmente,
existen otros dos argumentos normativos que permiten a la Corte concluir que
corresponde al Congreso crear, suprimir y fusionar los empleos en la
Contraloría. De un lado, la Constitución de 1991 dispone en su artículo 268 ord
10:
"El
Contralor General de la República tendrá las siguientes atribuciones:
(...)
5.
Proveer mediante concurso público los empleos de su dependencia que haya
creado la Ley (...)"(subrayado no original).
Esta
norma, muy similar a la de la Constitución anterior, muestra que es la Ley -y
no el Ejecutivo o el Contralor General- la que crea los empleos en la
Contraloría. Y es una norma esencial pues atribuye al Legislador tal facultad
como atribución constitucional propia.
De otro
lado, la Constitución dispone que la Contraloría no "tendrá funciones
administrativas distintas a las inherentes a su propia  organización".
(Artículo 267, inciso 4º). Esta disposición, como bien lo señaló durante la
vigencia de la anterior Constitución el Consejo de Estado,  es una limitación
más que otra cosa. Por ello "esta facultad no puede  extenderse a que sea
esa entidad la que determine sus propios empleados y con ellos necesariamente,
de disposición y distribución de dineros públicos que, por su misma naturaleza,
no corresponden a nuestro ordenamiento a la administración ni son consideradas
como cuestiones administrativas sino, también en último  término, propias  del
Congreso y de la Ley".
Todo lo
anterior lleva entonces a la Corte Constitucional a concluir que corresponde a
la Ley crear, fusionar y suprimir los empleos en la Contraloría General de la
República. La Constitución ha establecido entonces un control político de la
estructura administrativa de la Contraloría en cabeza del Congreso, sin que
ello signifique que el Contralor esté desprovisto de instrumentos para incidir
sobre la planta de personal de la entidad. De un lado, la Corte considera
necesario precisar que la ley que regula la estructura y crea, fusiona o
suprime los empleos de la Contraloría no es de iniciativa exclusiva del
Gobierno. En efecto, ya anteriormente se mostró que esta ley no corresponde a
aquellas que determinan la estructura de la administración nacional (CP art.
150 ord 7), por lo cual ésta puede ser expedida o reformada a iniciativa de los
miembros de cualquiera de las Cámaras (CP art. 154) o del propio Contralor
General de la República (CP art. 156 y 268 ord 9). Por ello, si el Contralor
considera necesario crear, suprimir o fusionar empleos puede presentar al
Congreso proyectos de ley sobre el tema.
De otro
lado, el Contralor tiene la facultad de resdistribuir internamente los cargos
establecidos por la Ley, de acuerdo con las necesidades del servicio de la
Contraloría General.
Una vez
precisado que la Constitución ha atribuido al Congreso la facultad de crear,
fusionar y suprimir empleos, surge un nuevo interrogante: ¿es posible que el
Legislador delegue tal función de manera temporal en el Contralor General?
7-
El Legislador no puede delegar en el Contralor la facultad de suprimir,
fusionar y crear cargos en la Contraloría.
El
numeral 10 del artículo 150 de la Constitución admite el otorgamiento de
facultades extraordinarias, pero éstas sólo se pueden dar al Presidente de la
República, no al Contralor General. Así mismo, el artículo 151 de la Carta,
autoriza al Congreso, a través de una ley orgánica, a conferir
"competencias normativas a las entidades territoriales". Sólo en esos
casos puede el Congreso delegar competencia normativa, ya que las disposiciones
constitucionales que regulan las facultades de los órganos estatales son de
interpretación estricta, sin que se admita una comprensión analógica de las
mismas.
Es pues
inconstitucional investir al Contralor de esas facultades normativas ya que el
Constituyente autorizó solamente la delegación por parte del Congreso en el
caso del Presidente de la República y, a través de ley orgánica, a las
entidades territoriales. Claro está que por tratarse de la reestructuración de
la Contraloría General -órgano autónomo del orden nacional-, mal podría
delegarse tal función en entidades territoriales, por lo cual la creación,
fusión o supresión de cargos en la Contraloría sólo puede ejercerla el Congreso
directamente o, excepcionalmente, mediante delegación al Presidente de la
República a través de facultades extraordinarias y pro-témpore.
8-
La inconstitucionalidad de los artículos 2º y 3º de la Ley 73 de 1993 y la
unidad de materia con  el parágrafo del artículo 56 de la Ley 42 de 1993.
Por
todo lo anterior, la expresión "de acuerdo con las facultades de suprimir,
fusionar y crear cargos otorgadas al Contralor General de la República por el
artículo 56 de la ley 42 de 1993" de los artículos 2º y 3º de la ley
acusada es inconstitucional. Ahora bien, esta expresión -que será declarada
inexequible en la parte resolutiva de esta sentencia- hace un reenvío al
artículo 56 de la Ley 42, el cual establece:
Artículo
56. En ejercicio de la autonomía administrativa corresponde a la Contraloría
General de la República definir todos los aspectos relacionados con el
cumplimiento de sus funciones, en armonía con los principios consagrados en la
Constitución y en esta Ley.
Parágrafo.
El Contralor General de la República podrá por medio de reglamentos, adecuar la
estructura de la Contraloría General de la República e introducir las
modificaciones que considere convenientes para el cumplimiento de la presente
Ley hasta tanto se expida la ley correspondiente a su estructura.
El
Contralor no podrá crear, con cargo al presupuesto de la Contraloría,
obligaciones que excedan el monto global fijado en el rubro de servicios
personales de la Ley General de Presupuesto.
El
parágrafo de la disposición anterior explícitamente confiere al Contralor
General la facultad de variar la estructura de la entidad que dirige, e
implícitamente le otorga las facultades de suprimir, fusionar y crear cargos de
la misma. En efecto, la norma en comento parte de la posibilidad que se le
brinda al Contralor de adecuar la estructura de la Contraloría General de la
República e introducir las modificaciones que considere convenientes para el
cumplimiento de la Ley 42 de 1993, hasta tanto se expida la ley correspondiente
a su estructura (Ley 106 de 1993). De esa manera se da al Contralor la facultad
de determinar, aun cuando sea de manera momentánea, la estructura de la
Contraloría General, mientras se expedía la ley con la estructura definitiva.
Así mismo, se puede inferir del parágrafo aludido que el Contralor puede
modificar la estructura de la Contraloría General, incluyendo los cargos,
teniendo en cuenta la adecuación a la Ley 42 de 1993. Otro elemento que lleva a
esa interpretación es la redacción del último inciso del mencionado parágrafo
que señala un límite presupuestal para las modificaciones o adecuaciones de la
estructura en el rubro de servicios personales de la Ley General de
Presupuesto, lo cual avala la injerencia en la planta de personal.
Es
claro, pues, que el parágrafo del artículo 56 de la Ley 42 de 1993 atribuyó al
Contralor General las facultades de suprimir, fusionar y crear cargos en la
Contraloría General, por lo cual es necesario efectuar la unidad normativa con
tal norma, con el fin de declararla inexequible.
9- La
autonomía normativa del resto de la ley acusada.
Podría
pensarse que la declaración de inexequibilidad de la facultad del Contralor de
crear, fusionar o suprimir empleos implica la inconstitucionalidad total de la
ley acusada, ya que el resto de artículos de la Ley 73 de 1993 se fundamenta en
la existencia de tal facultad. Sin embargo ello no es así, porque tales
disposiciones tienen efectos normativos autónomos. En efecto ellas regulan el
retiro compensado y las indemnizaciones de aquellos funcionarios a quienes les
ha sido suprimido el empleo, como consecuencia de la reestructuración de la
Contraloría. Ahora bien, en la práctica ha habido tales retiros y en
consecuencia indemnizaciones, lo cual obliga a la Corte a efectuar un
pronunciamento sobe tales materias[6]. Por
consiguiente, independientemente del hecho de que la supresión de cargos en la
Contraloría sólo la  puede efectuar la ley y no el Contralor, debe la Corte
hacer el estudio material de los apartes pertinentes del resto de la Ley
acusada.
10.
La supresión de cargos públicos y la procedencia de la indemnización.
Comienza
la Corte por analizar los artículos 2º y 3º, lo cual le permitirá reiterar y
precisar su doctrina en relación con la procedencia o no de la indemnización
cuando se suprimen los empleos públicos[7].
Colombia
es un Estado social de derecho que tiene dentro de sus fines esenciales
asegurar la efectividad de los derechos constitucionales (CP arts 1 y 2). Por
ello, el Estado colombiano debe combinar la eficacia y la eficiencia de la
función pública con el respeto y la especial protección del trabajo, que es uno
de los fundamentos del orden constitucional. Esto se concreta, en el sector
público, en la existencia de la carrera administrativa, como regla general,
para los empleos en los órganos y entidades del Estado (CP art. 125). En
efecto, tal y como esta Corporación lo ha señalado, la carrera administrativa
permite armonizar la eficacia y eficiencia de la función pública con el respeto
de los derechos de los servidores estatales, en especial el derecho a la
igualdad de oportunidades, a la estabilidad y a la promoción según los propios
méritos laborales. Al respecto ha dicho la Corte:
"En
este aspecto, la armonización de los dos principios analizados -la eficiencia y
la eficacia de la función pública- con la protección de los derechos que
corresponden a los servidores estatales resulta de una carrera administrativa
diseñada y aplicada técnica y jurídicamente, en la cual se contemplen los
criterios con arreglo a los cuales sea precisamente el rendimiento en el
desempeño del cargo de cada trabajador (el cual garantiza eficiencia y eficacia
del conjunto) el que determine el ingreso, la estabilidad en el empleo, el
ascenso y el retiro del servicio, tal como lo dispone el artículo 125 de la
Constitución. Estos aspectos en una auténtica carrera administrativa, deben
guardar siempre directa proporción con el mérito demostrado objetiva y
justamente.
"En
este sentido se busca que la carrera administrativa permita al Estado contar
con servidores cuya experiencia, conocimiento y dedicación garanticen, cada vez
con mejores índices de resultados, su verdadera aptitud para atender las altas
responsabilidades confiadas a los entes públicos, a partir del concepto según
el cual el Estado Social de Derecho exige la aplicación de criterios de
excelencia en la administración pública.
"Ello
conduce a la instauración de la carrera administrativa como sistema propicio a
la obtención de eficiencia y eficacia y, por tanto, como técnica al servicio de
los fines primordiales del Estado Social de Derecho.
"En
ese orden de ideas, los fines propios de la carrera resultan estropeados cuando
el ordenamiento jurídico que la estructura pierde de vista el mérito como
criterio de selección y sostén del empleo, o cuando ignora la estabilidad de éste
como presupuesto[8]".
Lo
anterior implica que los empleados de carrera tienen un derecho adquirido a la
estabilidad y a la promoción por méritos, el cual está protegido
constitucionalmente. Esto no quiere decir que estos empleados tengan derecho a
la inamovilidad, puesto que si ellos no cumplen con los deberes de su cargo,
pueden ser separado del mismo por la administración. Esta Corporación ya había
señalado que "en nada riñe con el principio de estabilidad laboral la
previsión de sanciones estrictas, incluida la separación o destitución del
empleado, para aquellos eventos en los cuales se compruebe su inoperancia, su
venalidad o su bajo rendimiento"[9].
En ese
mismo orden de ideas, el derecho a la estabilidad y a la promoción según los
méritos de los empleados de carrera no impide que la administración, por
razones de interés general ligadas a la propia eficacia y eficiencia de la
función pública, pueda suprimir determinados cargos, por cuanto ello puede ser
necesario para que el Estado cumpla sus cometidos.  Por consiguiente, cuando
existan motivos de interés general que justifiquen la supresión de cargos en
una entidad pública, es legítimo que el Estado lo haga, sin que puedan
oponérsele los derechos de carrera de los funcionarios ya que éstos deben ceder
ante el interés general. Esto ocurre en este caso pues era necesario adecuar la
estructura y la planta de personal de la Contraloría a las nuevas funciones que
le asigna la Constitución. Pero incluso en tales casos, el empleado protegido
por la carrera tiene derecho a la reparación del daño causado, puesto que él es
titular de unos derechos adquiridos de contenido económico que debió ceder por
la prevalencia del interés general. Así, esta Corporación ha dicho:
"Debe
observar la Corte que el empleado público de Carrera Administrativa es titular
de unos derechos subjetivos adquiridos que gozan de protección constitucional,
al igual que ocurre con la propiedad privada según el artículo 58 de la Carta.
Por lo tanto, esos derechos no son inmunes al interés público pues el trabajo,
como el resto del tríptico económico -del cual forma parte también la propiedad
y la empresa- está afectado por una función social, lo cual no implica que la
privación de tales derechos pueda llevarse a efecto sin resarcir el perjuicio
que sufre su titular en aras del interés público. De allí que, si fuese
necesario que el Estado, por razones de esa índole, elimine el empleo que
ejercía el trabajador inscrito en carrera, como podría acontecer con la
aplicación del artículo Transitorio 20 de la Carta, sería también indispensable
indemnizarlo para no romper el principio de igualdad  en relación con las
cargas públicas (Artículo 13 C.N.), en cuanto  aquél no tendría obligación de
soportar el perjuicio, tal como sucede también con el dueño del bien expropiado
por razones de utilidad pública. En ninguno de los casos la licitud de la
acción estatal es óbice para el resarcimiento del daño causado"[10].
En ese
orden de ideas, la Corte reitera que para determinar la procedencia o no de la
indemnización en caso de supresión de cargos públicos es necesario distinguir
entre los empleados de libre nombramiento y remoción, y empleados de carrera.
Para quienes eran de libre nombramiento y remoción, no es constitucional el
establecimiento de la indemnización. En efecto, como tales empleados no tienen
los derechos propios de quienes están incorporados a la carrera administrativa,
y por ello establecer una indemnización implica  "reconocer y pagar una
compensación sin causa a un funcionario, que dada la naturaleza de su vínculo
con la administración, puede, en virtud de la facultad conferida por la ley al
nominador, ser desvinculado sin que se le reconozcan derechos y prestaciones
sociales distintas de aquellas con las que el Estado mediante la ley ampara a
esta clase de servidores públicos". [11]
Por el
contrario, con respecto a los empleados retirados del servicio pero que estaban
protegidos por la carrera, no hay la menor duda de que se ha ocasionado un daño
que debe ser reparado. En efecto, si bien es cierto que el daño puede
catalogarse como legítimo porque el Estado puede en función de la protección
del interés general determinar la cantidad de sus funcionarios (arts. 150-7 y
189-14 de la C.P.), esto no implica que el trabajador retirado del servicio
tenga que soportar íntegramente la carga específica de la adecuación del
Estado, que debe ser asumida por toda la sociedad en razón del principio de
igualdad de todos ante las cargas públicas (C.P. arts 13). Los derechos
laborales entran a formar parte del patrimonio y no pueden ser desconocidos por
leyes posteriores (art. 58-1 de la C.P.). Además, las autoridades de la
República están obligados a protegerlos (art. 2º de la C.P.). Esto armoniza con
una de las finalidades del Estado Social de Derecho: es la vigencia de su Orden
Social justo (Preámbulo de la Carta). Por ello "se trata de una
indemnización reparatoria fundamentada en el reconocimiento que se hace a los
derechos adquiridos en materia laboral"[12].
Conforme
a todo lo anterior, el resto del artículo 2º de la ley acusada es
constitucional, mientras que es contrario a Carta el artículo 3º de la misma
ley, ya que éste establece una indemnización para los funcionarios de libre
nombramiento y remoción. Esto significa que el resto del articulado de la ley
es aplicable sólo a los destinatarios contemplados en el artículo 2, esto es, a
los funcionarios de carrera administrativa, puesto que el artículo 3 será retirado
del ordenamiento jurídico.
Ahora
bien, podría pensarse que la declaración de inconstitucionalidad de la
indemnización de ciertos empleados de libre nombramiento y remoción podría
acarrear injusticias. En efecto, hay empleados que no son de confianza y cuyas
funciones carecen de poder de decisión política, esto es que ocupan cargos que
son de carrera administrativa, pero que, por diversos motivos no han sido
incorporados a ella. Tales empleados, luego de haber trabajado varios años en
una entidad pública, se podrían ver privados, por la decisión de la Corte, de
una bonificación económica luego de la supresión del empleo, la cual puede ser
considerada un justo reconocimiento de los servicios prestados al Estado. Sin
embargo, la Corte reitera que los criterios jurisprudenciales desarrollados en
esta sentencia no rompen la equidad por las siguientes razones.
En
primer término porque tales empleados, en la medida en que siguen teniendo
status de libre nombramiento y remoción por no haber sido incorporados a la
carrera administrativa, en sentido estricto no tienen derecho a la estabilidad,
luego no están cediendo ningún derecho. Por consiguiente no deben ser
indemnizados, a diferencia de lo que sucede con los funcionarios de carrera.
En
segundo término,  porque aquellos empleados de libre nombramiento y remoción
que hubieran recibido, como consecuencia de la aplicación del artículo 3º de la
Ley 73 de 1993, una indemnización, que se considera inconstitucional en esta
sentencia, no están obligados a reintegrar tales sumas porque los protege el
principio constitucional de la buena fe.
En
tercer término, porque gracias a la Constitución de 1991, la regla general en
el sector público es el sistema de carrera, por lo cual todos aquellos
servidores públicos que ocupen cargos que sean de carrera administrativa y
reúnan los requisitos para el empleo, tienen derecho a solicitar su
incorporación a ella. Además, esta Corporación ha señalado que el Legislador no
puede excluir cargos de la carrera administrativa de manera caprichosa sino que
tal exclusión debe estar fundamentada en la naturaleza misma del empleo. Al
respecto dijo la Corte:
"Encuentra
la Corte que a la luz de la Constitución se pueden establecer  unas excepciones
al principio general de la carrera administrativa, pero siempre conservando la
prioridad del sistema de carrera, connatural con los principios no sólo de
eficacia y eficiencia y estabilidad administrativas, sino con la justicia misma
de la función pública, que no es compatible con la improvisación e
inestabilidad de quienes laboran para el Estado, y por el contrario establece
el principio del merecimiento, como determinante del ingreso, permanencia,
promoción y  retiro del cargo.
Por
tanto, como base para determinar cuándo un empleo puede ser de libre
nombramiento y remoción, hay que señalar en primer término que tenga fundamento
legal; pero además, dicha facultad del legislador no puede contradecir la
esencia misma del sistema de carrera, es decir, la ley no está legitimada para
producir el efecto de que la regla general se convierta en excepción.  En
segundo lugar, debe haber un principio de razón suficiente que justifique al
legislador para establecer excepciones a la carrera administrativa, de manera
que la facultad concedida al nominador  no obedezca a una potestad infundada.
Y, por último, no hay que olvidar que por su misma naturaleza, los empleos que
son de libre nombramiento y remoción son aquellos que la Constitución establece
y aquellos que determine la ley, (art. 125), siempre y cuando la función misma,
en su desarrollo esencial, exija una confianza plena y total, o implique una
decisión política. En estos casos el cabal desempeño de la labor asignada debe
responder a las exigencias discrecionales del nominador y estar sometida a su
permanente vigilancia y evaluación".[13]
No hay
entonces excusa para que las entidades oficiales desconozcan el mandato
constitucional de desarrollar la carrera administrativa. Por consiguiente, la
obligación de las entidades públicas es proveer los cargos de carrera con
funcionarios de carrera, los cuales, como lo ha reiterado la Corte, tienen
derecho a la estabilidad, siempre y cuando cumplan diligentemente con sus
obligaciones. Por consiguiente, tienen tales funcionarios derecho a una
indemnización  cuando sus cargos sean suprimidos.
11-
La exequibilidad  del artículo 1º que delimita el campo de aplicación de la
ley.
Según
el accionante, la ley acusada es inconstitucional porque viola el principio de
igualdad, ya que ordenó el retiro de la Contraloría de los revisores técnicos
grados 1º y 2º, mientras que mantuvo en la planta a los de grado 3º y 4º, los
cuales cumplían las mismas funciones que los anteriores.
El
demandante considera entonces que la ley no puede introducir ninguna diferencia
de trato entre los revisores técnicos de diverso grado, a fin de suprimir los
cargos de los de grado 1º y 2º, y mantener los de grado 3º y 4º, por cuanto
ello implica una violación del principio de igualdad. Se trata pues de una
acusación general contra la ley y específica contra el artículo 1º de la misma,
que delimita su campo de aplicación.
La
Corte no comparte el criterio del demandante. En efecto, esta Corporación ha
sostenido, en repetidas ocasiones, que un trato diferente no implica
automáticamente una violación de la igualdad, siempre y cuando el Estado
persiga objetivos constitucionales legítimos, y la diferencia de trato
constituya un medio adecuado, proporcionado y razonable para la consecución de
tal objetivo. Ahora bien, como bien lo señala la jefe jurídica de la
Contraloría General, la expedición de la Constitución de 1991, al abolir el
control previo, hizo que la mayoría de los funcionarios técnicos de grado 1º y
2º quedaran sin funciones, por cuanto ellos eran en gran parte los encargados
de cumplir ese control previo. En tales circunstancias, la Corte considera que
la supresión de esos cargos no es violatoria del principio de igualdad sino una
consecuencia razonable de la reestructuración de la Contraloría, para ajustarla
al nuevo ordenamiento constitucional, por lo cual el artículo 1º será declarado
exequible.
12-
La exequibilidad de los artículos 7º inciso segundo y 9º de la ley acusada.
Entra
la Corte a analizar aquellos artículos contra los cuales el demandante formula
cargos específicos.
De un
lado, según el demandante, el inciso segundo del artículo 7º, es inexequible
porque hace soportar a los ciudadanos los errores de la administración, puesto
que establece que si "se paga una indemnización y luego se reclama y
obtiene una pensión, el monto cubierto por la indemnización o la bonificación,
más intereses liquidados a la tasa de interés corriente bancario, se descontará
periódicamente de la pensión en el menor número de mesadas legalmente
posible."
La
Corte considera que es constitucional que la administración busque recuperar el
dinero pagado como indemnización a quien tenga causado el  derecho de pensión,
por cuanto el inciso primero de este artículo establece la incompatibilidad de
ambos pagos. Hay pues un pago de lo no debido, por lo cual es legítimo que el
Estado proceda a recuperar esos dineros públicos indebidamente entregados a un
particular.  No es de recibo el argumento del demandante, según el cual, el
Estado haría soportar a los ciudadanos los errores de la administración, por
cuanto las pensiones no se pagan oficiosamente sino que debe mediar petición
del propio interesado. Esto significa que el particular solicita la pensión, a
pesar de ya haber recibido la indemnización y del mandato legal  que establece
la incompatibilidad de ambos pagos.
De otro
lado, la Corte considera que es exequible el artículo 9º, el cual establece que
el pago de la indemnización o la bonificación se hará "dentro de los dos
(2) meses siguientes a la expedición del acta de liquidación del mismo".
Según el accionante, este plazo permite que la administración se tome el mayor
tiempo posible, con lo cual se viola el artículo 25  de la Carta, al no fijar
la ley un término más perentorio con el fin de dar al trabajo la especial
protección del Estado.  Sin embargo, la Corte considera que el argumento del
demandante no es de recibo, por cuanto este ciudadano supone la mala fe de la
administración y considera que ésta va a dilatar en el tiempo la liquidación de
la indemnización. Ahora bien, la Constitución parte precisamente del postulado
inverso: que las actuaciones de los particulares y de las autoridades públicas
se deben ceñir a la buena fe (CP art. 83), por lo cual debe entenderse que la
administración procederá a liquidar tales indemnizaciones dentro de un plazo
razonable, como es su deber constitucional. Es más, el ordenamiento legal
colombiano ha establecido, por medio del decreto 797 de 1949, un término de 90
días para la liquidación de los salarios, las prestaciones y las
indemnizaciones que se adeuden a los trabajadores oficiales con motivo de la
terminación del contrato de trabajo. Aunque este artículo se refiere sólo a los
trabajadores oficiales, la Corte Constitucional ha entendido que, sin ser una
camisa de fuerza, este término legal es un ejemplo del plazo razonable con que
cuenta la administración para efectuar este tipo de liquidaciones frente a los
empleados públicos[14]. Por ello, en
el entendido de que la administración tiene el deber constitucional y legal de
liquidar tales indemnizaciones dentro de un plazo razonable, este artículo será
declarado exequible.
13-
Estudio del resto de disposiciones de la ley acusada y pocedencia de la cosa
juzgada relativa.
El
examen de la demanda muestra que el actor basa sus pretensiones en un ataque
global contra la Ley 73 de 1993. El actor parecía considerar que sus
acusaciones genéricas a la ley implicaban la inexequibilidad total de la misma.
Por eso, en el momento de examinar su admisión, el magistrado sustanciador
estaba obligado a admitirla, puesto que ella se basaba en un ataque global y
fundamentado contra una ley, por lo cual la demanda reunía los requisitos
exigidos por el artículo 2º del decreto 2067 de 1991.
Sin
embargo, como se ha visto en esta sentencia, los argumentos globales de la
demanda en realidad estaban dirigidos contra los primeros tres artículos de la
Ley 73 de 1993, de suerte que, en términos generales, el actor no formula una
acusación específica y fundamentada contra los artículos 4º a 14 de la
precitada ley, con excepción de las impugnaciones contra el artículo 9º y el
inciso segundo del artículo 7º, que ya fueron estudiadas y decididas en esta
sentencia.
Ahora
bien, la Corte ha analizado en extenso los primeros tres artículos de la ley,
así como los argumentos globales del demandante contra la misma en su conjunto.
Y en tal examen, esta Corporación no ha encontrado ningún elemento que
determine la inconstitucionalidad de la ley en su conjunto. En tales
circunstancias, ¿debe la Corte confrontar el resto del articulado de la ley
acusada con la totalidad de los preceptos de la Constitución, tal como lo
ordena el artículo 22 del decreto 2067 de 1991? O, por el contrario, ¿debe la
Corte abstenerse de tal examen y restringir el alcance de la cosa juzgada
constitucional absoluta a los artículos específicamente acusados, por cuanto el
demandante no ha formulado ningún cargo específico contra el resto del
articulado de la ley?
La
Corte considera que en este caso se impone la segunda opción, por cuanto no
corresponde a esta Corporación efectuar una revisión oficiosa de las leyes
ordinarias, sino un control de aquellas normas que han sido expresamente
demandadas por un ciudadano. Y presentar en debida forma una demanda implica no
sólo transcribir la norma legal acusada sino también que el actor formule las
razones por las cuales dichos textos se estiman violados. En este caso, el
actor presentó argumentos globales contra la Ley 73 de 1993 -por lo cual era
legitimo admitir la demanda contra toda la ley- pero no expresó cargos
específicos contra los artículos 4º, 5º, 6º, 7º inciso primero, 8º, 10º, 11º,
12º. 13º y 14º de la Ley 73 de 1993. Esta Corporación ha considerado que cuando
existe un ataque general contra una ley pero no ataques individualizados contra
todos los artículos de la misma, la vía procedente es limitar el alcance de la
cosa juzgada constitucional,  en caso de que la acusación global no prospere.
En tales eventos, lo procedente es declarar constitucionales los artículos
contra los cuales no hay acusación  específica, pero precisando que la cosa
juzgada es relativa, por cuanto sólo opera por los motivos analizados en la
sentencia. Esto sucede en este caso, por lo cual, frente a tales artículos, la
Corte limitará el alcance de la cosa juzgada constitucional; ellos serán
declarado exequibles, pero únicamente por las razones expresamente estudiadas
en esta sentencia.
14-
Efectos de la sentencia.
La
Corte ha señalado que es a ella a quien corresponde fijar los efectos de sus
sentencias. En este caso, esta Corporación considera que en virtud del
principio de buena fe establecido por el artículo 83 de la Carta, las
declaraciones de inexequibilidad de la parte resolutiva de esta sentencia sólo
tendrán efectos hacia el futuro y se harán efectivas a partir de la notificación
del presente fallo.
III. DECISIÓN
En
mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional de la República de Colombia, en
nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
PRIMERO:  Declarar EXEQUIBLES  los artículos 1º,
7º inciso segundo y 9º de la Ley 73 de 1993.
SEGUNDO: Declarar EXEQUIBLE el artículo 2º de la
Ley 73 de 1993, salvo la expresión "de acuerdo con las facultades de
suprimir, fusionar y crear cargos otorgadas al Contralor General de la
República por el artículo 56 de la ley 42 de 1993", la cual es declarada
INEXEQUIBLE.
TERCERO::
Declarar EXEQUIBLES, pero únicamente por las razones expresamente estudiadas en
esta sentencia, los artículos 4º, 5º, 6º, 7º inciso primero, 8º, 10º, 11º, 12º.
13º y 14º de la Ley 73 de 1993
CUARTO: Declarar INEXEQUIBLES  el artículo 3º de
la Ley 73 de 1993 y el parágrafo del artículo 56 de la Ley 42 de 1993.
Cópiese,
comuníquese, notifíquese, cúmplase e insértese en la Gaceta de la Corte
Constitucional
JORGE ARANGO MEJÍA
Presidente
ANTONIO
BARRERA CARBONELL                              EDUARDO CIFUENTES
MUÑOZ
Magistrado
Magistrado
CARLOS
GAVIRIA DÍAZ                     JOSE GREGORIO HERNÁNDEZ GALINDO
Magistrado                                                Magistrado
HERNANDO
HERRERA VERGARA                       ALEJANDRO MARTÍNEZ CABALLERO
Magistrado                                                Magistrado
FABIO
MORÓN DÍAZ                                          VLADIMIRO
NARANJO MESA
Magistrado                                                         Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA DE
MONCALEANO
Secretaria General
[2] Sobre
esta doctrina, ver, entre otras, las sentencias C-416/92 del 18 de junio de
1992, C-467/93 del 21 de ocutbre de 1993. MP Carlos Gaviria Díaz; C-038/94 del
3 de febrero de 1994. MP José Gregorio Hernández Galindo; C-104/94 del 10 de marzo
de 1994 MP Alejandro Martínez Caballero.
[3]Corte
Constitucional. Sentencia C-337/93 del 19 de agosto de 1993. MP Vladmiro
Naranjo Mesa.
[4]Corte Suprema de Justicia. Sala Plena. Sentencia No 47 del 19 de
junio de 1986. MP. Jario E Duque Pérez. Gaceta Judicial. No 2426, pp 386
y 387.
[5] Consejo
de Estado. Sala de Consulta. Radicación 956. 17 de marzo de 1974. Consejero
Ponente: Mario Latorre Rueda. Anales del Consejo de Estado. No 445 y
446.
[6]En el mismo sentido, ver la sentencia C-104/94 en relación con la
sentencia C-023/94.
[7] Al
respecto, ver las Sentencias C-479/92, C-023/94 y C-104/94.
[8]Sentencia C-479/92, reiterado en la sentencia C-023/94
[9]Sentencia C-479/92
[10]
Sentencia C-479/92, reiterado en la sentencia C-104/94
[11]Corte
Constitucional. Sentencia No. C-479 del 13 de agosto de 1992. M.P.: Dr. José Gregorio
Hernández Galindo y Dr. Alejandro Martínez Caballero
[12] Ver Corte
Cosntitucional. Sentencia C-104/94. MP Alejandro Martínez Caballero.
[13]Corte
Constitucional. Sentencia No. C-195 del 21 de abril de 1994. M.P.: Dr.
Vladimiro Naranjo Mesa.
[14]Ver Corte Constitucional. Sentencia T-260/94 del 1 de junio de
1994. MP Alejandro Martínez Caballero.