C-817-04
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia C-817/04
COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Acto legislativo para “enfrentar el terrorismo”
Referencia: expediente D-5091
Demanda de inconstitucionalidad contra el Acto Legislativo 2 de 2003
Actor: Domingo Banda Torregroza
Magistrado Ponente:
Dr. JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO
Bogotá, D. C., treinta  (30)  de agosto de dos mil cuatro  (2004).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus
atribuciones constitucionales y legales, en especial las previstas en el
artículo 241, numeral 1º, de la Constitución Política, y cumplidos todos los
trámites y requisitos contemplados en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la
siguiente
SENTENCIA
en relación con la demanda de inconstitucionalidad que, en uso de su
derecho político, presentó el ciudadano Domingo Banda Torregroza contra el Acto
Legislativo 2 de 2003.
I.  TEXTO DE LAS NORMAS ACUSADAS
A continuación se transcribe el texto del acto legislativo
demandado.  Se subrayan los apartes que, según el actor, conforman la
proposición jurídica completa:
ACTO LEGISLATIVO 02
18/12/2003
por medio del cual se modifican los artículos 15, 24, 28 y 250 de
la Constitución Política de Colombia para enfrentar el terrorismo.
"El Congreso de Colombia
DECRETA:
Artículo 1º. El artículo 15 de la Constitución Política quedará así:
Artículo 15. Todas las personas
tienen derecho a su intimidad personal y familiar y a su buen nombre, y el
estado debe respetarlos y hacerlos respetar.  De igual modo, tienen derecho a
conocer, actualizar y rectificar las informaciones que se hayan recogido sobre
ellas en los bancos de datos y en archivos de entidades públicas y privadas.
En la recolección, tratamiento y circulación de datos se respetarán
la libertad y demás garantías consagradas en la Constitución.
La correspondencia y demás formas de comunicación privada son
inviolables.  Sólo pueden ser interceptados o registrados mediante orden
judicial, en los casos y con las formalidades que establezca la ley.
Con el fin de prevenir la comisión de actos terroristas, una ley
estatutaria reglamentará la forma y condiciones  en que las autoridades que
ella señale, con fundamento en serios motivos, puedan interceptar o registrar
la correspondencia y demás formas de comunicación privada, sin previa orden
judicial, con aviso inmediato a la Procuraduría General de la Nación y control
judicial posterior dentro de las treinta y seis (36) horas siguientes. Al
iniciar cada período de sesiones el Gobierno rendirá informe al Congreso sobre
el uso que se haya hecho de esta facultad.  Los funcionarios que abusen de las
medidas a que se refiere este artículo incurrirán en falta gravísima, sin
perjuicio de las demás responsabilidades a que hubiere lugar.
Para efectos tributarios judiciales y para los casos de inspección,
vigilancia e intervención del estado, podrá exigirse la presentación de libros
de contabilidad y demás documentos privados, en los términos que señale la ley.
Artículo 2º. El artículo 24 de la Constitución Política
quedará así:
Artículo 24. Todo colombiano, con
las limitaciones que establezca la ley, tiene derecho a circular libremente por
el territorio nacional, a entrar y salir de él, y a permanecer y residenciarse
en Colombia.
El Gobierno Nacional podrá establecer la obligación de llevar un
informe de residencia de los habitantes del territorio nacional,  de
conformidad  con la ley estatutaria que se expida para el efecto.
Artículo 3º. El artículo 28 de la Constitución Política
quedará así:
Artículo 28. Toda persona es
libre.  Nadie puede ser molestado en su persona o familia, ni reducido a
prisión o arresto, ni detenido, ni su domicilio registrado, sino en virtud de
mandamiento escrito de autoridad judicial competente, con las formalidades
legales y por motivo previamente definido en la ley.
La persona detenida preventivamente será puesta a disposición del
juez competente dentro de las treinta y seis (36) horas siguientes, para que
este adopte la decisión correspondiente en el término que establezca la ley.
En ningún caso podrá haber detención, prisión ni arresto por deudas,
ni penas y medidas de seguridad imprescriptibles.
Una ley estatutaria reglamentará la forma en que, sin previa orden
judicial, las autoridades que ella señale puedan realizar detenciones,
allanamientos y registros domiciliarios, con aviso inmediato a la Procuraduría
General de la Nación y control judicial posterior dentro de las treinta y seis
(36) horas siguientes, siempre que existan serios motivos para prevenir la
comisión de actos terroristas.  Al iniciar cada período de sesiones el Gobierno
rendirá informe al Congreso sobre el uso que se haya hecho de esta facultad.
Los funcionarios que abusen de las medidas a que se refiere este artículo
incurrirán en falta gravísima, sin perjuicio de las demás responsabilidades a
que hubiere lugar.
Artículo 4º. El artículo 250 de la Constitución Política tendrá un
parágrafo del siguiente tenor:
Parágrafo 2º. Para
combatir el terrorismo y los delitos contra la seguridad pública, y en aquellos
sitios del territorio nacional donde no exista una autoridad judicial a la que
se pueda acudir en forma inmediata o donde el acceso de los funcionarios
ordinarios de policía judicial no sea posible por excepcionales circunstancias
de orden público, la Fiscalía General de la Nación conformará unidades
especiales de Policía Judicial con miembros de las Fuerzas Militares, las
cuales  estarán bajo su dirección y coordinación.  Para el desarrollo de las
labores propias de esta función, los miembros de la Unidad pertenecientes a las
fuerzas militares se regirán, sin excepción, por los mismos principios de
responsabilidad que los demás miembros  de la unidad especial.
Artículo 5º. Vigencia. Las adiciones a la Constitución
Política efectuadas mediante el presente acto legislativo empezarán a regir a
partir de su promulgación.  Las facultades especiales a las cuales se refieren
los artículos 1º, 2º y 3º se ejercerán con estricta observancia de lo dispuesto
en ellos y de acuerdo con la ley estatutaria que a iniciativa del Gobierno
Nacional expedirá el Congreso de la República antes del 20 de junio del año
2004.
El Gobierno presentará el proyecto a más tardar el 1º de marzo del
mismo año, con mensaje de urgencia e insistencia.
Los términos para todo el trámite de control previo de
constitucionalidad que hará la Corte Constitucional se reducen a la mitad, en
este caso.
En caso de que esta ley Estatutaria no entrara en vigencia en los
nueve (9) meses siguientes a la promulgación de este acto legislativo, el
Gobierno Nacional podrá expedir un reglamento que regule en forma transitoria
la materia.
Las funciones a que se refieren el inciso 4º del artículo 15, el
inciso 4º del artículo 28 y el parágrafo 2º del artículo 250 que se introducen
por el presente acto legislativo se conferirán por el término de cuatro (4)
años prorrogables por la mayoría absoluta del Congreso de la República.
Los actos terroristas a que se refiere este Proyecto serán los
definidos como tales por la legislación penal vigente.
El Presidente del honorable Senado de la República,
Germán Vargas Lleras.
El Secretario General del honorable Senado de la Republica,
Emilio Ramón Otero Dajud.
El Presidente de la honorable Cámara de Representantes,
Alonso Acosta Osio.
El Secretario General de la honorable Cámara de Representantes,
Angelino Lizcano Rivera.
REPUBLICA DE COLOMBIA - GOBIERNO NACIONAL
Publíquese y cúmplase.
Dado en Bogotá, D. C., a 18 de diciembre de 2003.
ÁLVARO URIBE VÉLEZ
El Ministro del Interior y de Justicia,
Sabas Pretelt de la Vega.
El Ministro de Defensa Nacional,
Jorge Alberto Uribe Echavarría.
II.  LA DEMANDA
El actor dirige la demanda contra la integridad del Acto Legislativo
02 de 2003 y, de manera separada, contra las adiciones que ese acto
reformatorio introdujo a los artículos 15, 24, 28 y 250 de la Carta Política.
Para este último efecto, el demandante plantea que tales adiciones conforman
una proposición jurídica completa que, de manera incompetente e irregular,
deroga o sustituye parcialmente la Constitución Política de 1991.
El actor distingue entre vicios de trámite, vicios de competencia,
vicios de fondo y vicios funcionales, los que sustenta de la siguiente manera:
A.  Vicios de Trámite
En cuanto a los vicios de trámite, el actor manifiesta que el Acto
Legislativo 03 de 2002 vulnera los artículos 28, 113, 150, 153, 158, 161, 213,
214 y 228 de la Constitución y el artículo 226 de la Ley 5ª de 1992.  Esto por
cuanto:
1.  En el segundo período de trámite se debatieron iniciativas no
presentadas en el primero.
2.  No se aprobaron en su integridad todos los informes de las
comisiones de conciliación que debieron realizarse al final de cada periodo
ordinario, ante las discrepancias surgidas en cada célula legislativa, con
relación al proyecto inicialmente presentado por el gobierno nacional.
3.  El Acto Legislativo 2 de 2003 viola el principio de unidad de
materia, por cuanto versa sobre una pluralidad heterogénea de materias tales
como:
-  El otorgamiento de funciones judiciales para la investigación de
civiles a miembros de la fuerza pública de la rama ejecutiva con
desconocimiento de los principios de separación de los poderes e independencia
de la justicia
-  El otorgamiento de facultades extraordinarias al Presidente de la
República, con carácter intemporal, para expedir una ley estatutaria cuya
finalidad es entronizar un permanente estado de excepción en Colombia, mediante
el subterfugio de convertir la regla general en excepción y la excepción en
regla general.
-  La modificación del régimen constitucional de la libertad
personal y la inviolabilidad de domicilio.
-  La derogatoria de la Ley 137 de 1994, relativa a los estados de
excepción.
-  La supresión de la competencia de la Corte para efectuar la
revisión previa de la exequibilidad de todo proyecto de cambio de regímenes de
excepción y su afectación de derechos fundamentales.
El demandante afirma conocer pero no compartir el criterio de esta
Corporación en el sentido que la violación del principio de unidad de materia
constituye un vicio de fondo y no uno de procedimiento y por ello formula este
cargo en la forma ya indicada.
B.  Vicios de Competencia
En cuanto a los vicios por exceso en los límites del poder de
reforma, el actor plantea que el acto demandado vulnera el Preámbulo y los
artículos 1, 2, 4, 5, 6, 15, 24, 28, 113, 121 y 228 de la Carta, pues el
Congreso incurrió en indebida función constituyente derogatoria de la
Constitución Política.  Afirma el demandante:
1.  En el estado de derecho las funciones públicas sólo se ejercen
competentemente y mediante procedimientos reglados por la Constitución y la
ley.  Así se infiere del principio de constitucionalidad y legalidad del
ejercicio de funciones públicas.  Por ello, la competencia es un presupuesto
procesal que el juez de conocimiento debe controlar aun de manera oficiosa.
2.  La Carta le asigna al Congreso competencia jurídica para
reformarla, pero no para sustituirla por otra, pues se trata de un poder
derivado y no de un poder constituyente ya que éste radica sólo en el Pueblo y
puede ejercerse a través de una Asamblea Nacional Constituyente.  Esa
competencia limitada tiene por finalidad proteger concretas instituciones
constitucionales.
3.  En ese marco, el acto legislativo demandado desconoce los
principios de separación de poderes e independencia de la administración de
justicia, consagrados en los artículos 113 y 228 de la Carta, pues asigna
funciones judiciales permanentes a militares y permite que ellos, que hacen
parte de la rama ejecutiva, investiguen a civiles.
4.  Además, otorga facultades extraordinarias e intemporales al
Presidente de la República para que reglamente el acto legislativo a través de
una normatividad equivalente a una ley estatutaria.  Con ello ignora que las
facultades asignadas al Presidente en materia legislativa deben ser temporales,
a solicitud expresa del gobierno nacional y que no pueden concederse para
expedir leyes estatutarias.
5.  Modifica el régimen de derechos fundamentales, ignora la
vigencia de la ley estatutaria de los estados de excepción y desconoce la
competencia de la Corte Constitucional para ejercer control sobre la materia
legislada.
6.  Desconoce que no existe una razón suficiente y una finalidad
concordante con los principios fundamentales que justifiquen la limitación de
los derechos constitucionales fundamentales a la libertad personal,
inviolabilidad de comunicaciones privadas y personales, a la intimidad, a la
libertad de residencia y de migración, a la inviolabilidad del domicilio y al
debido proceso en relación con las garantías de juez natural y seguridad
jurídica.
7.  Vulnera el principio de unidad de materia.
C.  Vicios sustanciales
Como vicios de carácter sustancial, el actor plantea que el Acto Legislativo
2 de 2003 vulnera disposiciones de derecho internacional como el Pacto
Internacional de Derechos Civiles y Políticos, artículo 14, y la Convención
Americana sobre Derechos Humanos, artículo 8, y los artículos 5, 93 y 214 de la
Carta.  En este sentido, el actor afirma:
1.  El control sustantivo o de fondo de los actos legislativos debe
realizarse confrontándolos con el bloque de constitucionalidad, pues se debe
establecer si esos actos imponen restricciones o prohibiciones a los derechos
fundamentales prohibidas por los Convenios de Derecho Público Internacional o
por el jus cogens.
2.  El acto legislativo demandado impone limitaciones y
restricciones permanentes al ejercicio de los derechos humanos fundamentales
prohibidas por dichos Convenios de Derecho Público.  Tales limitaciones sólo
proceden bajo la vigencia de un estado de excepción declarado por razones de
guerra exterior o conmoción interior.
3.  La interceptación de comunicaciones y el registro de
correspondencia sólo resultan lícitos cuando se dan dentro del proceso penal.
4.  Las facultades que se confieren al gobierno para imponer
directamente restricciones a la libertad de locomoción resultan incompatibles
con los indicados instrumentos.
5.  Facultar permanentemente a las autoridades administrativas para
aprehender y retener a personas que ni están en flagrancia ni tienen en su
contra una orden judicial de captura, resulta también incompatible con tales
Convenios.
6.  El régimen constitucional permanente de los derechos
constitucionales fundamentales de la libertad personal y de la inviolabilidad
del domicilio es la reserva legal y el monopolio judicial y sólo tienen como
excepciones la flagrancia y la detención preventiva administrativa.
7.  El artículo 4º se opone a los principios de independencia e
imparcialidad de la administración de justicia.
Respecto de este cargo, el actor cita la comunicación dirigida por
el Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos a cada
congresista y en la cual este organismo internacional puso de presente la
incompatibilidad existente entre las reformas constitucionales propuestas y los
compromisos adquiridos por el estado colombiano como alta parte contratante en
el Pacto Internacional de Derechos Humanos y la Convención Americana sobre
Derechos Humanos.
D.  Vicio Funcional
Como vicio funcional, el demandante afirma que el inciso 6º del
artículo 5º del Acto Legislativo demandado viola el derecho fundamental al
debido proceso bajo la forma de la seguridad jurídica, pues:
1.  Se trata de una norma de reenvío que remite a los artículos 343,
344 y 347 del Código Penal, que tipifican el delito de terrorismo,
circunstancias de agravación punitiva para tal injusto y el delito de amenazas.
2.  El artículo 343 del Código Penal confunde la materialidad
antijurídica objetiva de la conducta con el ingrediente subjetivo y por ello da
lugar a sancionar laxa y benignamente una conducta antiterrorista o a sancionar
como terrorismo una conducta atípica o constitutiva de tentativa imposible.
Esto abre las puertas a la impunidad, viola el derecho al debido proceso, los
principios de seguridad jurídica y razón suficiente y desconoce la obligación
del estado de defender a la sociedad castigando severamente al criminal
terrorista.
Por estos motivos, afirma el actor, debe declararse la
inaplicabilidad del inciso 6º del artículo 5º del Acto Legislativo 02 de 2003
o, en su lugar, se lo debe condicionar su interpretación.
El demandante concluye afirmando que el acto legislativo demandado
no es una simple reforma sino una derogatoria de la Constitución Política de
1991, que es un reflejo de un proceso de restauración de instituciones
jurídicas que corresponden a extintos modelos de estado sólo formalmente democráticos
y sustancialmente autoritarios, que se trata de una versión corregida, mejorada
y aumentada el antiguo artículo 28 de la Constitución Política de 1886 y que va
a dar lugar a un terrorismo de estado.
III.  INTERVENCIONES
A.  Del Fiscal General de la Nación  (E)
El Fiscal General de la Nación  (E), realiza los siguientes
planteamientos:
1.  En cuanto hace a los supuestos vicios de procedimiento, el
pronunciamiento de la Corte debe ser inhibitorio, pues el actor no precisa
cuáles fueron las iniciativas no presentadas en el primer debate, como tampoco
explica las razones que le llevan a señalar que se presentó inexistencia de
aprobación total y completa de todos los informes de las comisiones de
conciliación.
2.  En cuanto al vicio por violación del principio de unidad de
materia, el pronunciamiento de la Corte también debe ser inhibitorio, pues el
actor no aporta argumentos orientados a mostrar que no existe una relación de
conexidad entre los diferentes enunciados normativos reformatorios de la norma
superior.  En lugar de ello, el demandante cuestiona la pluralidad de temáticas
del acto demandado, desconociendo que ese sólo hecho no implica vulneración del
citado principio.
3.  En lo que respecta a la acusación por exceso en los límites
competenciales del poder de revisión,  el actor no aporta razones que
demuestren la sustitución del orden constitucional vigente por la reforma,
equipara equivocadamente los conceptos de violación y sustitución de la
Constitución y pretende que la Corte emprenda un control material que resulta
manifiestamente improcedente cuando se trata del control constitucional de un
acto legislativo.
B.  Del Ministerio de Defensa Nacional
El Ministerio de Defensa Nacional realiza los siguientes
planteamientos:
1.  En cuanto a la inviolabilidad de la correspondencia y demás
formas de comunicación privada:
a.  El artículo 15 de la Carta consagra ese derecho y sujeta su
limitación a la existencia de una orden judicial expedida en los casos y con
las formalidades que señale la ley.  Por lo tanto, la misma Constitución
reconoce que ese no es un derecho absoluto y que su limitación tiene cabida en
tanto se sujete a requisitos que eviten la arbitrariedad.
b.  El acto legislativo limita el derecho a la inviolabilidad de
comunicaciones sin previa orden judicial pero con sujeción a exigentes
requisitos: reserva material y formal de ley, control administrativo inmediato,
control judicial posterior, control político semestral y responsabilidad
personal.
c.  Tal reforma constitucional “se consideró necesaria para los
casos en que, (i) siendo nocivo para los fines de una investigación el retardo
ocasionado por obtener la orden judicial, (ii) se requiere además largo tiempo
y esfuerzo, o afrontar muy alto riesgo de seguridad, para presentarse ante el
funcionario judicial, o incluso (iii) tal presencia truncaría el avance de una
operación compleja que pretende la captura de varias personas o la obtención de
material probatorio”.  Estos requisitos compensan de manera idónea y
suficiente la ausencia de orden judicial, no excluyen el control posterior y
preservan  “el bien jurídico a proteger que no es otro que la
no-arbitrariedad en la limitación de los derechos”.
d.  Esa facultad es temporal, ya que sólo se otorga por el término
de cuatro años y, además, es congruente con el artículo 17 del Pacto
Internacional de Derechos Civiles y Políticos y con el artículo 11 de la
Convención Americana sobre Derechos Humanos.
2.  En cuanto a la libertad personal y a la inviolabilidad de
domicilio:
a.  El artículo 28 de la Constitución consagra ese derecho y permite
que sea limitado mediante orden de autoridad judicial competente.  Tal reserva
persigue  “la garantía material de que ninguna persona sea detenida ni su
domicilio registrado arbitrariamente.  No se puede entender entonces que estos
derechos son absolutos, pero tampoco cabe pensar que la sola carencia de orden
judicial para su limitación demuestre de plano arbitrariedad”  pues ellos “sí
pueden ser limitados sin arbitrariedad, aunque el juez no lo ordene, en tanto a
éste le sea posible controlar dicha medida posteriormente dentro de un plazo
máximo y siempre que se cumplan otras previsiones garantes de la tan citada
no-arbitrariedad”.
b.  El acto legislativo limita el derecho a la libertad personal y a
la inviolabilidad de domicilio sin previa orden judicial pero también con
sujeción a los requisitos de reserva material y formal de ley, control
administrativo inmediato, control judicial posterior, control político
semestral y responsabilidad personal.
c.  Tal facultad es también razonable, temporal y congruente con el
artículo 9 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos y con el
artículo 7 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos pues estas normas
establecen, según el Ministerio de Defensa Nacional, la  “No-arbitrariedad
en la privación de la libertad como principio fundante, de tal suerte que toda
norma creada para permitir la privación de la libertad de alguna persona, debe
ser examinada en cuanto a los mecanismos que ella incluya para suprimir la
posibilidad de que la privación se produzca por medios y razones diferentes de
aquellos establecidos para satisfacer el bien común”, la  “Legalidad
tanto en cuanto a las causas, como al procedimiento empleado para privar de la libertad”
y el control judicial de la detención ya que  “la independencia e
imparcialidad del juez lo erigen como garante por excelencia contra la
arbitrariedad”.
3.  En cuanto a la creación de unidades especiales de policía
judicial con miembros de las Fuerzas Armadas:
a.  Es una facultad orientada a combatir el terrorismo y los delitos
contra la seguridad pública, se refiere a sitios del territorio nacional en
donde no exista una autoridad judicial a la que se pueda dar aviso de manera
inmediata o donde el acceso de los funcionarios ordinarios de policía judicial
no sea posible por excepcionales circunstancias de orden público y la encargada
de su conformación, dirección y coordinación es la Fiscalía General de la
Nación.
b.  Todos los miembros de esas unidades se sujetan a un estricto
régimen de responsabilidad, se trata de una facultad reconocida también de
manera temporal y, además, es compatible con el artículo 14 del Pacto
Internacional de Derechos Civiles y Políticos y con el artículo 8 de la
Convención Americana sobre Derechos Humanos.
c.  La posibilidad de que miembros de las Fuerzas Armadas
desarrollen tareas propias de la policía judicial “no afecta en nada la
imparcialidad del juez, ni la presunción de inocencia, ni el derecho a
controvertir los hechos y pruebas alegados en el proceso, ni la celeridad del
juicio, ni la posibilidad de aportar pruebas, ni el derecho a no
autoincriminarse, ni la segunda instancia, ni el principio de non bis in ídem”.
d.  “El estudio de cualquiera de los sistemas de procedimiento
penal de tipo acusatorio que existen en la actualidad en el mundo, no deja
ninguna duda sobre la intrascendencia que tiene para la imparcialidad e
independencia del juez penal, el desarrollo de actividades de policía judicial
por uno u otro órgano, siempre que tal órgano se encuentre capacitado
técnicamente para esas labores, y el desarrollo de las mismas se sujete a la
dirección y coordinación del ente acusador”.
En seguida, el Ministerio de Defensa asume una postura propia en
torno a la demanda instaurada.  Lo hace de la siguiente forma:
1.  “En cuanto a la forma y facultades para expedir el acto
legislativo 02 de 2003” debe tenerse en cuenta que, según los artículos 114
y 150 de la Carta, “es el Congreso de la República el que por regla general
desarrolla la Constitución”, que las funciones allí establecidas no son
taxativas y que ese acto se profirió con cumplimiento del trámite previsto en
el artículo 375 superior y en el artículo 221 de la Ley 5ª de 1992.
2.  “En cuanto al contenido normativo” del acto demandado,
debe tenerse en cuenta que el terrorismo que azota a Colombia ha desbordado
todo principio humanitario, llegando hasta lo inimaginable; que nuestro país
carece de los instrumentos jurídicos necesarios para prevenir y combatir la
comisión de tales conductas; que ante ello se hace necesario dotar al estado de
herramientas que permitan una rápida y eficiente acción de las autoridades; que
esas medidas deben ser permanentes para garantizar su efectividad; que entre
ellas se encuentra “la posibilidad que los miembros de las Fuerzas Armadas y
las autoridades administrativas en general, puedan realizar detenciones con
fines de identificación y registros domiciliarios sin necesidad de una orden
judicial previa”  pues  “En un Estado de Derecho como el nuestro, las
autoridades pueden apelar a un sinnúmero de medidas dentro de las cuales se
encuentra la declaratoria de los estados de excepción  -pero-  éstos desafortunadamente,
y dada la crudeza de la lucha armada por la que atravesamos, se han quedado
cortos”; que tales medidas no trasgreden el bloque de constitucionalidad y
que, además,  “No importa si estas medidas están en cabeza de ciertos
órganos del Estado  -ya que-  en este momento hay que aunar esfuerzos
que tiendan a lograr la paz que todos anhelamos”.
3.  En relación con las adiciones introducidas por el acto
legislativo demandado a los artículos 15, 24, 28 y 250 de la Carta, el
Ministerio de Defensa plantea lo siguiente:
a.  La reforma introducida al artículo 15 es compatible con
Instrumentos Internacionales de Derechos Humanos pues los artículos 11 y 17 de
la Convención Americana y del Pacto Internacional, respectivamente, prohíben
las ingerencias arbitrarias, abusivas o ilegales al derecho a la intimidad y a
la inviolabilidad de correspondencia y demás formas de comunicación privada y
sólo tendrán ese carácter aquellas ingerencias sin previa orden judicial que
carezcan de los requisitos que señale la ley estatutaria que desarrolle ese
artículo.
b.  La reforma introducida al artículo 24 es compatible con los
artículos 22 y 12 de la Convención Americana y del Pacto Internacional,
respectivamente, pues ellos autorizan la restricción del derecho a escoger
residencia cuando ello sea necesario para proteger la seguridad nacional, o
restablecer el orden público.  Además, tal reforma no restringe ese derecho,
sólo autoriza al gobierno para llevar un informe de residencia en el
territorio.
c.  La reforma introducida al artículo 28 es compatible con los
artículos 7 y 9 de la Convención Americana y del Pacto Internacional,
respectivamente, pues establecen que la detención no debe ser arbitraria y que
debe ceñirse a los principios y procedimientos señalados en la ley.
d.  La reforma introducida al artículo 250 es compatible con los
artículos 8 y 14 de la Convención Americana y del Pacto Internacional,
respectivamente, pues no autoriza a las Fuerzas Militares para impartir
justicia.   Simplemente dispone que “en aquellos lugares donde no exista
autoridad de policía judicial a la cual recurrir en forma inmediata, la
Fiscalía General pueda conformar unidades de Policía Judicial con miembros de
las fuerzas militares que actuarán siempre bajo la dirección y coordinación de
la Fiscalía y no son de carácter permanente sino para casos específicos”.
Con base en tales planteamientos, el Ministerio de Defensa Nacional
concluye que las medidas dispuestas por el acto demandado no suspenden los
derechos fundamentales de los colombianos, ya que sólo los limitan en algunas
circunstancias claramente definidas, como ocurre cuando se está al frente de
amenazas terroristas, dentro de un marco de acción permitido por los
instrumentos internacionales; que esas medidas ya se aplican en democracias
como las de Estados Unidos, Reino Unido, Francia, Alemania y España y que no
resulta comprensible que mientras en otros países menos amenazados que
Colombia, esas medidas se vienen aplicando de tiempo atrás, aquí se rechace la
posibilidad de implementarlas:  En tanto que en aquellos países se trata de
medidas para defender la democracia, la libertad y los derechos ciudadanos;
aquí son cuestionadas como violatorias del derecho interno y de tratados
internacionales de derechos humanos.
Por todo ello, el Ministerio de Defensa le solicita a la Corte
Constitucional declarar la ineptitud de la demanda o, en su lugar, no acceder a
las pretensiones y mantener la constitucionalidad e integridad del Acto
Legislativo 02 de 2003.
C.  Del Ministerio del Interior y de Justicia
Este Ministerio le solicita a la Corte que profiera una sentencia
inhibitoria.  Esta solicitud la apoya en los siguientes argumentos:
1.  El cargo relacionado con la expedición irregular del acto
legislativo demandado se circunscribe a una tangencial y genérica alusión a las
eventuales deficiencias acaecidas en el trámite legislativo pero sin indicar,
en cada caso, en qué consistió la irregularidad cometida.  El actor se limita a
exponer que en el segundo período ordinario de trámite se debatieron
iniciativas no presentadas en el primer período y que no existe la aprobación
total y completa de los informes de las comisiones de conciliación que debieron
existir y producirse al final de cada período ordinario de trámite.  No
obstante, se abstiene de indicar el debate dado a las iniciativas cuestionadas
y de indicar el momento de su presentación.  De igual manera, no realiza una
presentación detallada relacionada con los informes considerados por las
comisiones de conciliación.
Por otra parte, el actor cuestiona la expedición irregular del acto
legislativo por cuanto se vulneró el principio de unidad de materia al regular
una pluralidad heterogénea de materias.  Con este proceder, afirma el
Ministerio del Interior y de Justicia, el demandante desconoce que la violación
de ese principio no constituye un vicio de procedimiento sino de fondo, que
aquél no se aplica en el caso de los actos legislativos y que, en el hipotético
caso de ser objeto de control, es claro que todas las disposiciones contenidas
en ese acto constituyen herramientas teleológicamente dirigidas a un mismo fin:
enfrentar el terrorismo.
2.  En cuanto al vicio por incompetencia del Congreso ante la
inexistencia de  “razón suficiente y una finalidad o telos concordante y
congruente  (…)  que justifiquen la limitación y la restricción de los derechos
constitucionales fundamentales”, el Ministerio del Interior y de Justicia
advierte que se trata de una apreciación que corresponde al fuero hermenéutico
del demandante, que remite a razones de conveniencia y que desborda el análisis
de constitucionalidad.
Aparte de ello, indica que la jurisprudencia constitucional ha
establecido que “cuando un ciudadano demanda una reforma constitucional por
considerarla inconstitucional tiene la carga argumental de demostrar que la
magnitud y trascendencia de dicha reforma conducen a que la Constitución haya
sido sustituida por otra” y que tal carga no ha sido cumplida por el
demandante pues  “se ha limitado a relacionar sin más las presuntas
violaciones al ordenamiento Superior, anteponiendo consideraciones intuitivas a
razonamientos jurídicos verificables”.  Además, dice el Ministerio, el
demandante desconoce que “el Acto Legislativo 02 de 2003 lejos de
transformar los pilares de la Constitución Política de 1991, propende por el
afianzamiento del Estado social y de derecho como axioma inescindible y
principio nuclear del ordenamiento” y por ello no ha habido una sustitución,
ni siquiera parcial, de esa Carta.
3.  En cuanto a los vicios sustantivos o de fondo, el Ministerio
resalta que, según los artículos 241.1 y 379 constitucionales, el control de
los actos legislativos sólo procede por vicios de procedimiento en su
formación.  Por ello, habiendo el actor formulado cargos de fondo, cualquier
análisis que sobre el mismo se intente, desbordaría los límites
constitucionales.
4.  Y en lo que respecta al vicio funcional por inaplicabilidad del
inciso sexto del artículo 5º del acto legislativo demandado, el Ministerio
destaca el que actor desconoce que la noción de actos de terrorismo, además del
tipo penal, se encuentra contenida en el bloque internacional de instrumentos
contra el terrorismo, que comprende las trece convenciones de las Naciones
Unidas, la mayoría de las cuales ha sido debidamente incorporada al
ordenamiento jurídico colombiano a través de leyes aprobatorias. Además, el
actor no expone las razones por las cuales estima vulnerados los preceptos
constitucionales.
D.  De la Comisión Colombiana de Juristas
La Comisión Colombiana de Juristas aporta copia de la demanda
presentada, ante esta Corporación, de manera conjunta con 44 organizaciones más
y con 72 personas naturales.  En esta demanda, con base en la cual se inicio un
proceso diferente al que ocupa la atención de la Corte y presentada en este
proceso como intervención ciudadana, se exponen argumentos que se sintetizan de
la siguiente manera:
1.  De acuerdo con la jurisprudencia constitucional, el control
sobre actos legislativos se circunscribe al examen de vicios de procedimiento
en su formación y tales vicios incluyen tanto las faltas al trámite establecido
por las normas que regulan el procedimiento de expedición de actos
legislativos, como el examen de la competencia del órgano que expide la
reforma.
2.  Según el artículo 374 de la Constitución, el Congreso de la
República tiene la facultad de reformar la Constitución a través del trámite y
aprobación de actos legislativos.  En estos eventos, el Congreso no obra como
legislador ordinario sino como constituyente secundario y en tal calidad sólo
puede reformar la Carta pero no expedir una nueva.  Existen dos guías para
determinar si la Constitución fue derogada a través de un acto legislativo.  La
primera es examinar si se presentó una vulneración o desconocimiento  del
bloque de constitucionalidad y la segunda si se derogaron principios y valores
en los que la Constitución se funda.
3.  El Acto Legislativo 02 de 2003 constituye una derogatoria de aspectos
consustanciales de la Carta, pues desconoce la cláusula de estado social de
derecho y estructuras fundamentales a ella, así como deroga normas reconocidas
en tratados internacionales de derechos humanos que hacen parte del bloque de
constitucionalidad.
a.  En primer lugar, el acto demandado vulnera aspectos
fundamentales de la Constitución, como la separación de poderes, la primacía de
los derechos inalienables de la persona humana y la prohibición de que
autoridades militares investiguen a personas civiles.
b.  El acto demandado quebranta normas de tratados internacionales
que hacen parte del bloque de constitucionalidad, como el derecho a ser juzgado
por un juez o tribunal independiente e imparcial, las normas que rigen la
declaratoria y ejercicio de los estados de excepción, el principio de
distinción entre personas civiles y combatientes y el principio pro homine
del derecho internacional.  Además, viola normas específicas de los tratados,
como el derecho a la libre circulación, el derecho a la libertad personal, la
inviolabilidad de domicilio y correspondencia y el principio de estricta
reserva legal en la reglamentación de los derechos fundamentales.
4.  Aparte de las expuestas, existen razones adicionales para
declarar la inconstitucionalidad del acto demandado:
a.  El desconocimiento de tratados internacionales de derechos
humanos, propicia la vulneración del principio pacta sunt servanda,
según el cual todo tratado en vigor obliga a las partes y debe ser cumplido por
ellas de buena fe.
b.  Derogó normas imperativas que no pueden ser desconocidas por el
constituyente primario ni por el secundario: El derecho de toda persona a ser
investigada y juzgada por una autoridad judicial independiente y el principio
de distinción.  Estas son normas imperativas de jus cogens, es decir,
normas de derecho internacional de carácter inderogable.
c.  La expedición del acto legislativo se realizó en medio de
profundas irregularidades que vulneraron el trámite previsto para su
aprobación.  Dichas irregularidades consisten en el desconocimiento de la
voluntad de la Plenaria de la Cámara de archivar el proyecto de acto
legislativo durante el sexto debate, la violación del derecho de representación
política por indebida restricción del derecho de intervención de los
congresistas durante el octavo debate, la aprobación de proposiciones sustitutivas
de sustitutivas en la votación de los artículos 3º y 5º, la no votación de la
totalidad del texto del artículo 3º en el sexto debate, la introducción y
aprobación de un asunto nuevo durante la segunda vuelta, la violación del
requisito constitucional de la publicación oficial de los proyectos de ley y la
realización de una audiencia pública como mera formalidad en el quinto debate
en la comisión primera de la Cámara de Representantes.
Con base en estos argumentos, la Comisión Colombiana de Juristas le
hace a la Corte las siguientes peticiones:
1.  Que declare la inconstitucionalidad total del Acto Legislativo
02 de 2003 por las siguientes razones:
a.  Por vicios de procedimiento derivados de la falta de competencia
del Congreso para proferirlo:
1)  Porque el acto legislativo deroga aspectos consustanciales a la
Constitución Política y a la cláusula de estado social de derecho y, en
particular:
a)  El principio de separación de poderes, porque otorga facultades
judiciales a las fuerzas militares y porque otorga al Presidente la facultad de
reglamentar el acto legislativo por decreto en caso de que el Congreso no
apruebe una ley estatutaria y la Corte Constitucional no la revise dentro de
los términos dispuestos para esos fines.  En consecuencia, de acuerdo al acto
legislativo, se permite que la facultad legislativa y la judicial se concentren
en la rama ejecutiva.
b)  El principio de prevalencia del respeto y garantía de los
derechos humanos, pues superpone las razones de seguridad a la garantía de los derechos
humanos.  El acto legislativo, so pretexto de garantizar seguridad y enfrentar
el terrorismo, sacrifica la vigencia y garantía de los derechos humanos a la
libertad, a la inviolabilidad del domicilio y de la correspondencia, a la
intimidad y el derecho a ser juzgado por autoridades independientes e
imparciales.
c)  La prohibición de que militares investiguen a personas civiles
porque el acto legislativo 02 de 2003 atribuyó a las fuerzas militares la
posibilidad de detener personas sin orden judicial previa; además, extendió esa
facultad para la práctica de allanamientos y registros de domicilios y de
interceptaciones de comunicaciones; así mismo, facultó a las fuerzas militares
para que ejerzan atribuciones de investigación sobre civiles a través de las
facultades de policía judicial.
2)  Porque desconoce derechos reconocidos en tratados
internacionales de derechos humanos que hacen parte del bloque de
constitucionalidad y, en particular:
a)  El derecho de toda persona a ser juzgada por un juez o tribunal
independiente, porque el acto legislativo atribuyó a las fuerzas militares, que
no cuentan con los requisitos de independencia e imparcialidad, funciones de
policía judicial en relación con personas civiles y la facultad de limitar sus
derechos.
b)  Las normas internacionales que rigen la declaratoria y
desarrollo de los estados de excepción, pues el Acto Legislativo 02 de 2003
estableció un estado de excepción, de rango constitucional y con vocación de
permanencia.
c) El principio de distinción entre civiles y combatientes, porque
el acto legislativo no prevé los controles necesarios para que las facultades
otorgadas no se ejerzan principalmente en relación con población inocente.
d)  El principio pro homine del derecho internacional de los
derechos humanos, porque el acto legislativo limitó derechos humanos en mayor
medida del mínimo establecido en el derecho internacional y para tal fin se
invocaron, precisamente, los tratados internacionales de derechos humanos.
e)  El derecho a la circulación y el derecho a la intimidad, porque
el artículo 2º del acto legislativo establece un registro de población que
afecta tales derechos en su núcleo básico, imposibilitando su ejercicio de
manera permanente.
f)  El derecho de libertad personal y de inviolabilidad domiciliaria
y de correspondencia, porque los artículos 1º y 3º del acto legislativo
constitucionalizaron detenciones, interceptación de comunicaciones y
allanamientos arbitrarios.
g)  El principio de estricta reserva legal en la reglamentación de
derechos humanos, porque el artículo 5º del acto legislativo facultó al
Gobierno para reglamentar el acto legislativo y, por consiguiente, los derechos
allí regulados.
3)  Porque el derecho de toda persona a ser juzgada por una
autoridad independiente y el principio de distinción entre personas civiles y
combatientes son normas imperativas de jus cogens que no pueden ser
derogadas ni desconocidas por el constituyente secundario ni tampoco por el
primario.
b.  Por vicios de procedimiento derivados de irregularidades en el
trámite del acto legislativo:
1)  Porque durante el sexto debate se desconoció la voluntad de la
Plenaria de la Cámara de Representantes de archivar el proyecto de acto
legislativo.
2)  Porque durante el octavo debate se violó el derecho de
representación política por indebida restricción de las intervenciones de los
Congresistas.
3)  Porque durante el sexto debate se aprobaron proposiciones
sustitutivas de sustitutivas en la votación de los artículos 3º y 5º y no se
votó la totalidad del texto del artículo 3º del entonces proyecto de acto
legislativo.
4)  Porque durante la segunda vuelta se introdujo y aprobó un asunto
que no había sido discutido durante la primera vuelta, esto es, la facultad del
Gobierno de expedir la ley estatutaria.
5)  Porque el artículo 2º del acto legislativo no cumplió con el
requisito de publicación oficial de los proyectos de esa naturaleza.
6)  Porque durante el quinto debate en la Comisión Primera de la
Cámara de Representantes se realizó una audiencia pública como mera formalidad,
vulnerando el principio de democracia participativa.
2.  Que, de no declarar la inconstitucionalidad total del acto
legislativo 02 de 2003, en subsidio:
a.  Declare la constitucionalidad condicionada de la expresión  “las
autoridades que ella señale”  de los artículos 1º y 3º del acto legislativo,
bajo el entendido de que tales autoridades en ningún caso pueden ser
integrantes de las fuerzas militares.
b.  Que declare la constitucionalidad condicionada del artículo 5º del
acto legislativo, de manera que la vigencia del acto legislativo quede
suspendida a la denuncia de las normas internacionales vulneradas por el acto
legislativo.
IV.  CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
El Procurador General de la Nación realiza los siguientes
planteamientos:
1.  El actor señala tres vicios de procedimiento: En la segunda
vuelta se debatieron iniciativas no incluidas en la primera; se realizaron
comisiones accidentales y sus respectivos informes no fueron correctamente aprobados
en cada célula legislativa y se reguló una variedad de asuntos que hacen que el
acto legislativo vulnere el principio de unidad de materia.  No obstante, el
demandante no justifica ninguno de esos cargos: No indica cuáles son los temas
incorporados en el segundo período que no fueron estudiados y debatidos en el
primero, simplemente se limita a enunciar el cargo sin exponer las razones en
que se apoya el mismo.  Tampoco indica cuál o cuáles fueron los informes de las
comisiones accidentales que no fueron aprobados o que lo fueron en forma
indebida o si lo que cuestiona es la integración de esas comisiones.
Finalmente, tampoco indica de qué manera los temas tratados en el acto
legislativo resultan contrariando la regla de la unidad de materia.
Al proceder de ese modo, dice el Procurador, el actor no cumplió con
el requisito señalado en el artículo 3º del Decreto 2760 de 1991, que le impone
al demandante la carga procesal de enunciar no sólo las disposiciones relativas
al trámite del acto legislativo acusado que se desconocieron, sino además
manifestar de qué forma se desconoció dicho procedimiento.  Y ante tal
situación, afirma, la Corte debe declarar la ineptitud sustantiva de la
demanda.
2.  Para determinar si el Congreso, al proferir el acto legislativo
demandado, desbordó su competencia para reformar la Carta, es necesario tener
en cuenta tanto la estructura del estado adoptada en la norma superior, como
los valores que inspiran los principios constitucionales allí contemplados y
los que surgen del bloque de constitucionalidad, sin entrar a efectuar una
revisión comparativa del contenido normativo del acto legislativo con una
determinada norma constitucional porque ello es ejercer un control material, no
autorizado frente a los actos reformatorios de la Carta.
3. En esa dirección, afirma el Procurador, hay que tener en cuenta
que el poder constituyente radica en el Pueblo, lo cual significa que quienes
conforman la comunidad política ejercen a plenitud su poder político para
decidir acerca del modo y la forma de su existencia política ya que, en el
contexto del pensamiento filosófico-político democrático derivado del principio
de soberanía popular, es el Pueblo el que tiene y conserva la potestad de darse
una Constitución.  El poder de reforma, en cambio, se entiende como la
capacidad que tienen ciertos órganos del estado de modificar una Constitución
existente, pero dentro de los cauces de la  Constitución misma; es decir, se
trata de un poder establecido por la misma Constitución y por ello debe ejercerse
dentro de las condiciones fijadas por ella.  De acuerdo con esto, el poder de
reforma debe sujetarse a las condiciones procedimentales y de competencia
establecidas por el constituyente primario.
4.  La existencia de límites al poder de reforma fue reconocida en
la Sentencia C-551-03 al considerar la Corte que, pese a la inexistencia de
cláusulas pétreas o principios inmodificables, el poder de reforma está
inhabilitado para cambiar la Carta, derogándola mediante la utilización de uno
cualquiera de los mecanismos previstos en el Título XIII de la Constitución
para ejercer ese poder.  Estos mecanismos pueden ejercerse pero siempre que la
Carta conserve su identidad en su conjunto y desde una perspectiva material.
5.  Una Constitución es sustituida por otra cuando la forma y modo
de existencia política consagrados en ella, como resultado de la decisión del
Pueblo como poder constituyente, son transformados por el poder de reforma en
otra forma y otro modo de existir políticamente. Y para determinar si ha
operado tal sustitución, es necesario tener en cuenta los principios y valores
que la Constitución contiene y aquellos que surgen del bloque de
constitucionalidad.
Los indicados parámetros permiten determinar, desde una perspectiva
cualitativa, si ha obrado o no una sustitución integral y deben ser tenidos en
cuenta por la Corte para determinar si hubo o no desbordamiento del poder de
reforma del Congreso al proferir el acto legislativo demandado y por medio de
él eliminar la necesidad de orden judicial como garantía de los derechos a la
libertad física, intimidad y domicilio; crear unidades especiales de policía
judicial con miembros de la fuerza militar y asignarle al Presidente la
facultad de reglamentar una materia que debe ser objeto de ley estatutaria.
5.  En un estado social y democrático de derecho, el poder político
esta vinculado constitucionalmente a la garantía de los derechos de los
ciudadanos y tiene en tales derechos su sustento y límite.  En tal
perspectiva,  “la reforma constitucional emprendida a través del Acto
Legislativo 02 de 2003, al incidir directamente en derechos de cara factura al
Estado Constitucional y despojarlos de su correspondiente garantía: la orden
judicial para ser limitados, está modificando contenidos esenciales adoptados
por el Constituyente de 1991, que como tal impedían al Congreso ejercer su
poder de reforma frente a estos tópicos”.  Esto es así porque:
a.  Los derechos a la inviolabilidad de la correspondencia y demás
formas de comunicación privada, la libertad de locomoción, la intimidad, la
libertad personal y la inviolabilidad del domicilio tienen en la inactividad
del estado su mayor campo de protección y su garantía se potencia cuando, ante
la necesidad de limitarlos, se exige el cumplimiento de unos requisitos que
permitan asegurar su núcleo esencial.  Para el caso colombiano, tales
requisitos se traducen en una orden que ha de ser dictada por quien en el
estado constitucional se entiende garante de esos derechos:  el juez, como garantía
de imparcialidad contra la arbitrariedad.  Es este funcionario el que analiza
si los motivos aducidos por la autoridad para limitar tales derechos se ajustan
a los principios de razonabilidad, necesariedad y proporcionalidad y si tal
limitación no resulta lesiva de la dignidad reconocida a todo ser humano como
valor fundante del estado social de derecho.
b.  Prescindir de la exigencia de orden judicial para limitar tales
derechos se convierte en una medida excepcional que restringe derechos
constitucionales cuyo reconocimiento debe ser la regla general.  Se trata de
una medida admisible únicamente en estados de excepción que no es propia de un
estado democrático.  Por lo tanto, en verdad se trata de una sustitución de la
Carta por el desconocimiento de los valores esenciales en los cuales se
soporta:  Dentro de una Constitución creada para tiempos de normalidad,
inspirada en un régimen democrático de libertades y garantías, se introducen
medidas restrictivas de  esos derechos y garantías, válidas sólo en tiempos de
anormalidad.  Mucho más si tales medidas tienen vocación de permanencia pues si
bien para ellas se fija un término de vigencia de cuatro años, se permite que
el Congreso las prorrogue indefinidamente.
c.  Las modificaciones realizadas a la Constitución por los
artículos 1 y 3 del acto demandado, tienen por objeto autorizar la restricción
de determinados derechos fundamentales sin la intervención de autoridad
judicial, sin ningún control previo y con el fin de prevenir la comisión de
actos terroristas.  Con esto no se está limitando sino suspendiendo una
garantía esencial para el cabal ejercicio de derechos ya que, respecto de la
persona detenida para prevenir atentados terroristas, o cuyo domicilio o
correspondencia son registradas con la misma finalidad, no se predica la regla
de la reserva judicial.   Tal suspensión es inconstitucional en cuanto rompe
con el esquema de derechos y garantías acogido en la Carta, que no permite su
suspensión ni aún en los estados de excepción.  De esta forma, se regresa al
régimen de la libertad anterior a la Constitución de 1991 y que precisamente
con ésta se buscó superar.
d.  Las medidas consagradas en los artículos 1º y 3º del acto
demandado proceden, no ante la comisión de conductas delictivas sino “siempre
que existan motivos para prevenir la comisión de actos terroristas”; es
decir no para perseguir y judicializar actos de terrorismo sino para prevenir
su consumación.  Pero si bien, dice el Procurador,  “no se desconoce la
importancia de combatir los actos terroristas por la gravedad y trascendencia
frente a la estabilidad del Estado y la seguridad general, ello no puede per se
considerarse como un supuesto válido para justificar el desconocimiento de
principios consagrados en la Constitución y en los Pactos Internacionales sobre
Derechos Humanos”.
e.  Otra razón en la que podría sustentarse la inexequibilidad de
los artículos 1º, 2º y 3º del acto demandado, proviene de la finalidad para la
cual fueron expedidos: El propósito de prevenir actos terroristas imprime un
grado de incertidumbre respecto de los eventos específicos en los cuales es
procedente aplicar tales medidas restrictivas de los derechos humanos y ello se
traduce en una falta de concreción de su campo de aplicación.  Y, para el
Procurador, los textos reformatorios que contienen límites gaseosos son
inadmisibles en un estado social de derecho porque ponen en peligro el
ejercicio pleno de las libertades de la comunidad en general.  Además, cuando
el fin de prevenir actos de terrorismo habilita a agentes estatales a detener a
los ciudadanos sin que se encuentren en estado de flagrancia ni existan en su
contra pruebas que los señalen como posibles autores de actos terroristas,
implica cosificar al ser humano y desconocer el principio del respeto de su dignidad
como fundamento del estado:  “Se viola la dignidad humana cuando con fines
preventivos e incluso ante la sospecha se limita la libertad personal del
ciudadano, como si el hombre no fuera un fin en sí mismo sino un instrumento
para el sostenimiento del sistema”.
f.  La Corte Interamericana de Derechos Humanos ha sido explícita al
señalar que, conforme al artículo 1.1 del Pacto de San José, la primera
obligación asumida por los Estados partes es de respetar los derechos y
libertades reconocidos por la Convención y que el ejercicio de la autoridad
pública tiene ciertas limitaciones debido a que los derechos humanos son
atributos inherentes a la dignidad de la persona.  Además, ha establecido que
la promulgación de una ley manifiestamente contraria a las obligaciones
asumidas por un estado al ratificar o adherir a la Convención constituye una
violación que, en el evento de afectar derechos o libertades de ciudadanos
determinados, genera responsabilidad internacional para el estado.  Por lo
tanto, el estado colombiano, en aplicación del bloque de constitucionalidad,
está obligado a garantizar los derechos fundamentales en los términos señalados
en los Convenios y Tratados ratificados por Colombia.  Mucho más si la Carta de
1991 protegió aún más los derechos fundamentales al negar, en el artículo 214,
la posibilidad de suspenderlos aún en los estados de excepción.
6.  No obstante, afirma el Procurador, no debe perderse de vista el
contexto histórico de la reforma, contexto caracterizado por el despliegue de
acciones terroristas como principal expresión del conflicto armado colombiano y
que plantea el dilema de continuar con instituciones concebidas para épocas de
paz y normalidad o hacer un paréntesis en cuanto a ello y asumir por un período
determinado la consagración de medidas temporales que cumplan con los
requisitos de razonabilidad, necesariedad y proporcionalidad, que no alteren
los fundamentos y valores de la Carta, que permitan actuar con eficacia frente
al uso de terror como arma política y que estén controladas por una instancia
imparcial que con fundamento en los criterios fijados en una ley estatutaria
pueda oponerse o avalar tales diligencias.  El Procurador se inclina por esta
segunda alternativa y por ello estima que acudir a un órgano autónomo que
ostente la condición de garante de los intereses de la sociedad y de los
derechos de los asociados, con el fin de que controle la práctica de esas
medidas excepcionales podría hacer viable su mantenimiento en la Constitución
Política.
7.  De acuerdo con el  “Conjunto de principios para la protección
de todas las personas sometidas a cualquier forma de detención o prisión”,
todas las medidas que afectan los derechos humanos de las personas sometidas a
cualquier forma de detención o prisión  “deberán ser ordenadas por un juez u
otra autoridad, o quedar sujetas a la fiscalización efectiva de un juez u otra
autoridad”.  Por lo tanto, si bien la orden de detención puede no provenir
esencialmente de un funcionario judicial, tal medida puede ser dispuesta o fiscalizada
por una autoridad que por su imparcialidad, independencia, competencia e
idoneidad, garantice el respeto de los derechos humanos de las personas
sometidas a privación de la libertad.
En ese orden de ideas, los artículos 1º y 3º del acto demandado son
exequibles  “única y exclusivamente bajo el entendido que el ejercicio de
las potestades allí consagradas serán ejercidas por las autoridades que, dentro
de las unidades ya sea ordinarias o las especiales creadas en virtud del
artículo 4º del Acto Legislativo 02 de 2003, cumplen funciones de policía
judicial, en la medida en que tales actividades serán desarrolladas por
autoridades que, con independencia de los poderes ejecutivo y legislativo,
colaboran en el cumplimiento de la política criminal del Estado, y en
particular, de manera imparcial con la labor investigativa que corresponde a la
rama judicial del poder público”.  Además,  “será imprescindible la
intervención de un funcionario de la Procuraduría General de la Nación durante
su ejecución”  pues el aviso inmediato de que se habla en los artículos 1º
y 3º del acto demandado se refiere a la toma de la decisión de interceptar,
detener o allanar, mas no de la ejecución de la medida pues en ella debe
intervenir la Procuraduría por gozar del atributo de imparcialidad requerido
para evitar abusos.  Es decir, el acto demandado permite prescindir de la orden
judicial para la realización de esas diligencias pero no del control, no solo
posterior, sino también anterior, de la Procuraduría General en las condiciones
que indique la ley estatutaria.
8.  En el ámbito internacional no existe total claridad sobre lo que
debe entenderse por terrorismo y de allí que se haya optado por identificar los
actos constitutivos de esa modalidad delictiva, al punto que la Convención
Interamericana contra el Terrorismo, para definir su campo de aplicación,
remitió a actos calificados como terroristas en diez instrumentos
internacionales.
Por su parte, el acto legislativo tampoco es claro al delimitar su
ámbito de aplicación, motivo por el cual el espacio para ejercer las medidas
restrictivas en él consagradas queda a merced del legislador, remisión que  “resulta
inadecuada y conduce a gravísimas consecuencias, todas ellas inadmisibles
dentro de un Estado Social de Derecho basado en la división o separación de
poderes y en el respeto de la dignidad humana como valor supremo y fundante del
ordenamiento”.
Además, al hablar indistintamente de  “actos de terrorismo” y
de  “terrorismo”,  pierde de vista que aquél es un delito contra las
personas y bienes protegidas por el Derecho Internacional Humanitario que se
comete dentro de un conflicto armado y que éste es un delito contra la
seguridad pública y que esa utilización indiscriminada de los conceptos crea
incertidumbre sobre los actos que se busca combatir a través de las medidas
adoptadas en el acto demandado.  No obstante, estima el Procurador General, del
contexto histórico social del que surge el acto legislativo en mención y de la
exposición de motivos y los debates previos a su aprobación, se infiere que las
medidas contempladas tienen alcance única y exclusivamente para conductas
punibles realizadas dentro del conflicto armado.  Por este motivo, la
expresión  “los delitos contra la seguridad pública”, como objeto de investigación
por parte de las unidades de policía judicial, no puede hacer parte de los
hechos punibles a los que se ha de aplicar la reforma y por ello debe excluirse
del ordenamiento jurídico.
9.  Las unidades especiales de policía judicial creadas por el acto
demandado no desconocen los principios de separación de poderes e independencia
judicial pues a los miembros de la fuerza pública no se les están asignando
funciones de policía judicial.  El artículo 5º del acto legislativo sólo
autoriza al Fiscal General de la Nación para que conforme unidades especiales
para casos de terrorismo con la participación de personal castrense, mas no
exclusivamente integrados por éste.  Además, los miembros de la fuerza pública
que harán parte de esas unidades no tendrán la facultad de desarrollar
funciones de policía judicial pues su actividad se restringe a cumplir
funciones operativas de apoyo, de protección y como auxiliares para brindar las
condiciones de seguridad a quienes tienen a su cargo el desarrollo de tareas propias
de esa policía.
Esas unidades especiales no podrán realizar ninguna actividad sin
que haya sido dispuesta por el Fiscal y por ello puede decirse que la reforma
constitucionaliza el acompañamiento que miembros de las fuerzas militares
realizan a las autoridades de policía judicial.  Además, por disposición del
poder de reforma, los militares han de responder ante las entidades y bajo el
régimen que cobija a quienes ejercen la función de policía judicial, motivo por
el cual en ese ámbito no opera la institución del fuero militar.
Entonces, si ese es el alcance del artículo 4º del acto demandado,
“afirmar que las unidades especiales creadas por el acto legislativo en su
artículo 4º pueden estar conformadas exclusivamente por personal militar y que
en consecuencia éste puede cumplir las funciones de policía judicial que
consagra el ordenamiento penal, es dar un alcance que la disposición no tiene,
que supera la intención y la competencia del poder de reforma y que
desconocería flagrantemente principios aceptados por la comunidad internacional
que constituyen jus cogens y disposiciones del derecho internacional de los
derechos humanos”.  Entre tales principios, el Procurador cita los de
separación de poderes públicos e independencia de la rama judicial:  El primero
se vulneraría porque se facultaría al poder ejecutivo para que, a través de
personal militar, investigue actos terroristas y el segundo porque los
militares, como uno de los extremos del conflicto armado, no satisfacen las
exigencias de independencia e imparcialidad de todo administrador de justicia.
10.  La potestad del Presidente de la República de expedir mediante
reglamento una normativa que es propia de una ley estatuaria, desvirtúa
principios que son el eje del estado y debe ser retirada del acto legislativo.
Esto es así por cuanto el inciso 4º del artículo 5º del acto
demandado, no introdujo una reforma a la Constitución sino un quebrantamiento a
ella, es decir, una violación mediante la introducción de disposiciones
excepcionales: En el quebrantamiento de la Constitución no se reforma el texto
constitucional sino que frente a un caso particular se adopta una disposición
que lo desvía.  Es decir, se trata de una violación excepcional de una
prescripción constitucional para casos concretos, de modo que las
prescripciones quebrantadas siguen inalterables.
En este caso, el artículo 5º, numeral 4º, del acto demandado, delega
en el Gobierno Nacional, con carácter excepcional y transitorio, la facultad de
regular a través de un reglamento ciertos derechos fundamentales que por su
esencia deben ser materia de una ley estatutaria.  De tal manera, el acto
demandado introdujo una excepción a los artículos 150.10, 152 y 153 de la Carta
Política.  No obstante, el Congreso de la República sólo está autorizado para
que, a través de actos legislativos, establezca disposiciones que reformen la
Constitución, mas no para proferir disposiciones coyunturales que la
quebranten.
Esa facultad atribuida al gobierno nacional vulnera el principio de
separación de las ramas del poder público, pues contempla la sobreposición de
la rama ejecutiva a la rama legislativa, privando a ésta del ejercicio de una
competencia no sometida a límites temporales e inherentes a su carácter de
órgano de representación popular.  Además, si se tiene en cuenta que la
jurisprudencia les ha asignado a las leyes estatutarias la categoría de leyes
cuasiconstitucionales, dado que al expedirlas el Congreso actúa casi como constituyente,
lo que se hace con el otorgamiento de esa facultad es trasladar el poder
constituyente derivado del Congreso al Ejecutivo, sin el trámite calificado
previsto en la Carta y sin el control previo de la Corte Constitucional.
Por todo esto, afirma el Procurador,  “el poder de reforma ha
desbordado sus límites, desnaturalizando la identidad del Estado Social de
Derecho, al haber alterado de manera significativa uno de los pilares sobre el
cual se asienta su configuración democrática, cual es el principio de la
división del poder público, usurpando con dicha alteración la función
primordial del constituyente primario, esto es, la función de determinar
mediante el ejercicio de su voluntad política fundacional, la forma y el modo
de la existencia política de la comunidad”.
Con base en tales argumentos, el Procurador General le solicita a la
Corte Constitucional que haga los siguientes pronunciamientos:
1.  Declararse inhibida para dictar un pronunciamiento de fondo
sobre los cargos que por vicios de trámite o procedimiento formuló el ciudadano
Banda Torregroza contra el Acto Legislativo 2 de 2003 y hacerlo por ineptitud
sustancial de la demanda.
2.  Declarar la exequibilidad condicionada de los artículos 1, 2 y 3
del Acto Legislativo 2 de 2003.  De no aceptar tal pedimento, tal acto debe ser
excluido del ordenamiento jurídico.
3.  Declarar la exequibilidad del artículo 4 del Acto Legislativo 2
de 2003, siempre que se entienda que el hecho que los miembros de la Fuerza
Militar integren las unidades especiales de policía judicial a que se refiere
la norma, no significa que pueden desarrollar funciones de dicha policía, toda
vez que su labor será sólo la de apoyo y acompañamiento en razón de la
naturaleza de su tarea.
4.  Declarar la inexequibilidad de la expresión  “y los delitos
contra la seguridad pública”  contenida en el artículo 4 del Acto
Legislativo 2 de 2003.
5.  Declarar exequible el inciso primero del artículo 5º del Acto
Legislativo 2 de 2003, salvo la expresión  “antes del 20 de junio del año
2004”, que ha de ser declarada inexequible.
6.  Declarar inexequible el inciso 4 del artículo 59 del Acto
Legislativo 2 de 2003.
7.  Declarar la exequibilidad condicionada del inciso 6 del artículo
5º del Acto Legislativo 2 de 2003, en el entendido que el campo de aplicación
de las medidas restrictivas de los derechos en ella consagrados sólo ha de
aplicarse a la definición legislativa contenida en el artículo 144 del Código
Penal.
V.
FUNDAMENTOS DE LA DECISIÓN
A.
Competencia de la Corte y caducidad de la acción de inconstitucionalidad
De conformidad
con lo dispuesto en el artículo 241, numeral 1o. de la Constitución Política,
la Corte Constitucional es competente para conocer y decidir definitivamente
sobre la demanda de inconstitucionalidad de la referencia, pues lo acusado es
el Acto Legislativo 02 de 2003.
El inciso
segundo del artículo 379 de la Constitución Política establece que la acción
pública contra actos legislativos procederá dentro del año siguiente a su
promulgación.  El Acto Legislativo 02 de 2003 fue publicado en el Diario
Oficial No. 45.406 del 18 de diciembre de 2003.  El ciudadano Banda Torregroza
presentó la demanda de inconstitucionalidad de la referencia ante esta
Corporación el 13 de febrero de 2004, es decir, durante la vigencia del término
señalado en el artículo 379 Superior.
B.
Consideraciones
1.  Esta
Corporación, mediante Sentencia C-816-04, declaró inexequible el Acto
Legislativo 02 de 2003.  Los argumentos con base en los cuales se tomó esa
decisión, fueron resumidos de la siguiente manera en ese pronunciamiento:
“Síntesis del examen y decisión
a tomar
135- Por la importancia y complejidad del asunto decidido, procede
la Corte a resumir los principales elementos de su análisis.
-  La Corte reitera que, conforme a lo señalado en la sentencia
C-551 de 2003, corresponde a esta Corporación examinar la constitucionalidad de
las reformas constitucionales no sólo por vicios de trámite sino también por un
eventual desbordamiento de las competencias del poder de reforma. Por ello era
válido que los actores presentaran, como lo hicieron, cargos no sólo relativos
al trámite del Acto Legislativo No. 02 de 2003 sino también a posibles excesos
en el poder de reforma.
- Como la competencia es el presupuesto del procedimiento, en
principio parecía lógico que la Corte examinara previamente los cargos por
competencia. Y efectivamente, la Corte comenzó por una discusión de los
eventuales vicios de competencia planteados por las demandas, pero no fue
posible llegar a un acuerdo que permitiera, dentro de un término razonable,
tomar una decisión al respecto. Ahora bien, como la labor de los jueces no
consiste en discutir problemas teóricos sino en resolver los casos que les son
planteados, dentro de los plazos y condiciones que establece el ordenamiento,
la Corte decidió analizar el cargo de trámite que tenía mayores posibilidades
de prosperar, en el entendido de que si dicha acusación conducía a la
declaratoria de inexequibilidad del acto legislativo, resultaba improcedente,
por carencia de objeto, entrar en el estudio de los otros cargos, por cuanto,
en todo caso, la norma demandada sería retirada del ordenamiento.
- El cargo estudiado fue el siguiente: los actores consideraban que
el Congreso incurrió en un vicio de procedimiento en la votación del informe de
ponencia en la plenaria de la Cámara de Representantes. Según su parecer, al
ser votado ese informe, en la sesión del 5 de noviembre de 2003, no obtuvo la
mayoría absoluta requerida, frente a lo cual, la Mesa Directiva, en una clara
desviación de poder, levantó la sesión, con el objetivo de no cerrar ni
certificar la votación que había ocurrido, por cuanto dicha votación implicaba
el hundimiento del proyecto.
- Para resolver ese cargo, la Corte recordó, en primer término, su
jurisprudencia constante acerca del cuál es el parámetro normativo del control
de constitucionalidad de los actos legislativos, a fin de precisar que debe ser
tenido en cuenta no sólo el Título XIII de la Carta sino además las normas de
la Constitución y del Reglamento del Congreso cuyo (i) cumplimiento es
presupuesto básico y necesario para la adecuada formación de la voluntad
democrática de las cámaras, (ii) están estrechamente relacionadas con la
materialización de principios y valores constitucionales, en especial del
principio democrático, y (iii) tienen una entidad tal que, al desconocerse,
ocasionan un vicio de procedimiento en la formación del acto legislativo, en la
medida en que desconocen los requisitos establecidos por la propia Carta, y en
especial por el título XIII, para la aprobación de dichas reformas.
- Esos criterios fueron suficientes para concluir que, a pesar de
que el Título XIII de la Carta no menciona específicamente el informe de ponencia,
es indudable que una irregularidad en la presentación o aprobación de dicho
informe en las plenarias puede constituir un vicio de procedimiento en la
formación de un acto legislativo, que puede ocasionar su inexequibilidad, no
sólo porque expresamente la Carta y el Reglamento del Congreso prevén que todo
acto legislativo tenga su respectivo informe de ponencia (CP art. 160, y Ley 5ª
de 1992 arts 156 y ss y 174 y ss), sino además por cuanto la aprobación de
dicho informe representa un paso necesario en la formación de la voluntad
democrática de las cámaras.
- La Corte examinó cuidadosamente las pruebas a fin de poder valorar
qué había ocurrido en esa sesión.  La Corte destaca que todas estas pruebas, y
en especial el video de la sesión del  5 de noviembre de 2003, fueron puestas
en conocimiento de la ciudadanía y en especial de la mesa directiva de las
Cámaras, para que quien tuviera interés pudiera pronunciarse acerca de ellas.
- Este detallado análisis fáctico permitió, en primer término,
concluir que el 5° de noviembre de 2003, el informe de ponencia fue sometido a
votación y obtuvo 83 votos a favor. La votación, a pesar de que no fue
formalmente cerrada, en realidad terminó fáctica y jurídicamente, y
correspondía al Presidente verificar los resultados. En efecto, conforme al
artículo 122 del Reglamento del Congreso, la votación
es el “acto colectivo por medio del cual las Cámaras y sus Comisiones declaran
su voluntad acerca de una iniciativa o un asunto de interés general.” Y la
votación nominal, que fue la que se efectuó ese día, se realiza siguiendo el
orden alfabético, según lo ordena el artículo 130 de ese mismo cuerpo
normativo. En la práctica, en este tipo de votaciones, la casi totalidad de los
congresistas usa el registro electrónico, mientras que unos pocos anuncian su
voto al secretario, quien lo registra. Y por ello en el presente caso es
posible determinar el resultado que hubo, a pesar de que la Mesa Directiva
levantó la sesión, sin verificar formalmente dicho resultado, ya que
basta tener en cuenta el registro electrónico de la votación y agregar a esa
cifra el número de los votos depositados manualmente ante el Secretario. El
resultado es inequívoco: 83 votos a favor de la ponencia.
- Este examen fáctico también permitió
concluir, con suficiente certeza, que el levantamiento de la sesión estuvo
esencialmente orientado a no reconocer los efectos jurídicos y prácticos de esa
votación.
- Los elementos esenciales de esta valoración probatoria, que
permitieron desvirtuar la presunción de buena fe que ampara la actuación de las
autoridades, fueron básicamente los siguientes: (i) la motivación de la Mesa
Directiva, pues todos sus miembros apoyaron inequívocamente el acto
legislativo; (ii) ciertos hechos antecedentes a esa plenaria, y en especial lo
ocurrido en la sesión del 29 de octubre, que permiten inferir una unidad de
designio de la Mesa Directiva, que era la siguiente: utilizar todos los
mecanismos aparentemente reglamentarios para lograr la aprobación del proyecto
de acto legislativo: (iii) la convicción de esa Mesa Directiva y de la Cámara
de que eran necesarios 84 votos para la aprobación del informe de ponencia, y
que si no se lograban, el proyecto se hundía; (iv) la forma de desarrollo del
desorden en la sesión, que permite concluir que no es que la votación no se
hubiera podido realizar como consecuencia de la alteración del orden en la
Plenaria sino que la realidad fue la inversa: el orden se alteró porque, una
vez iniciada y adelantada la votación, la Mesa Directiva no la cerró
formalmente, lo cual provocó las protestas de algunos parlamentarios; (v) la
dilación del cierre de la votación, que aunque a primera vista no es exagerada,
fue claramente superior al término empleado en otros eventos en el trámite de
este mismo acto legislativo; (vi) las expresiones del Segundo Vicepresidente de
la Cámara, registradas claramente en el video, y que hacen explícita la
motivación de la Mesa Directiva, cuando le advierte al Presidente que no puede
cerrar la votación porque “si la cierra se hunde”  y que por ello “es mejor
levantar la sesión, por el orden”; (vii) el significado que adquiere entonces,
a la luz de esas expresiones y de la unidad de designio anteriormente
mencionada, la decisión aparentemente poco razonable del Presidente de levantar
la sesión, pues si lo que motivaba el desorden era la falta de cierre de la
votación, ¿por qué entonces el Presidente no procedía a cerrarla, si ya había
transcurrido un tiempo más que razonable para que hubieran podido votar todos
los representantes presentes en el capitolio, incluso aquellos que se habían
retirado momentáneamente de la plenaria? Y la respuesta es clara: porque la
motivación de los integrantes de la Mesa Directiva no era asegurar el orden de
la sesión sino otra distinta: no registrar la votación que había ocurrido, por
cuanto tenían la convicción de que ésta implicaba el hundimiento del proyecto.
- Precisados los hechos, la Corte entró entonces a estudiar los
problemas jurídicos que debían ser resueltos para poder decidir acerca del cargo,
para lo cual comenzó por examinar el significado y valor de la votación del
informe de ponencia. La Corte destacó que, conforme a la Constitución y el
artículo 167 del Reglamento del Congreso, no basta la presentación de un
informe de ponencia sino que, al menos en las plenarias, dicho informe debe ser
eventualmente debatido y en todo caso votado, antes de que las cámaras puedan
entrar en el examen específico del articulado del proyecto.  La votación del
informe de ponencia es entonces un paso posterior de la discusión de la
orientación general del proyecto por la plenaria, pero que precede el debate y
la votación del articulado. Por ello la votación favorable del informe de
ponencia por la plenaria es una aprobación prima facie del proyecto como un todo,
que constituye un requisito previo para la discusión y votación del articulado.
Este paso, que cierra la fase de “debate general” del proyecto y permite entrar
en el “debate específico” del articulado, tiene una finalidad
constitucionalmente clara: no sólo racionaliza la formación de la voluntad
democrática de las cámaras sino que, además, introduce un principio de economía
en la actividad legislativa, pues evita el desperdicio de esfuerzos en la
discusión y votación de un articulado, que no tiene la posibilidad de ser
aprobado, ya que el proyecto en general no cuenta con las mayorías
constitucionalmente requeridas.
- La Corte recordó que en la práctica parlamentaria colombiana, la
no aprobación del informe de ponencia acarrea el “hundimiento” del proyecto y
que dicha práctica tienen sustento normativo pues, mientras el Reglamento del
Congreso no regule específicamente el tema, si la ponencia no obtiene la
mayoría requerida, el proyecto debe entenderse “archivado”, pues no puede
continuar su trámite.
- La Corte concluyó que la votación del informe de un acto
legislativo en las plenarias en segunda vuelta requería mayoría absoluta, por
cuanto expresamente el artículo 375 lo exceptúa de la regla general de mayoría
simple, en la medida en que dicha aprobación no es un simple requisito para
empezar a deliberar el proyecto sino que es una de las decisiones que
necesariamente tienen que adoptar las plenarias para poder aprobar el proyecto
de acto legislativo, por lo cual obviamente la aprobación del acto legislativo
incluye la votación afirmativa del informe de ponencia.
- La Corte consideró entonces que no era válido el argumento que
distinguía entre la ponencia y el proyecto, a fin de sostener que el proyecto
es solamente el articulado, por lo que únicamente la aprobación del articulado,
pero no aquella de la ponencia, requiere mayoría absoluta. Ese argumento
acierta en distinguir entre el proyecto y la ponencia, pero desconoce la
naturaleza de la votación del informe de ponencia, pues olvida que la aprobación
de dicho informe no es un requisito formal para deliberar sino que tiene otro
carácter: la aprobación del informe, que ocurre después de la deliberación
sobre la ponencia, es (i) una decisión que expresa un acuerdo general de la
plenaria con el proyecto como un todo, y que además representa (ii)  un paso
necesario e ineludible para entrar a debatir y votar el articulado.
- Para sustentar la tesis de la mayoría absoluta, la Corte no sólo
tuvo en cuenta los anteriores argumentos literales y lógicos sino que también
analizó la práctica parlamentaria colombiana y los precedentes
jurisprudenciales. En particular, la Corte destacó que no había podido citarse
ninguna decisión de esta Corporación  que hubiera avalado que pudiera ser
aprobado por mayoría simple el informe de ponencia en aquellos casos en donde
la Carta exige mayoría absoluta para la aprobación del proyecto respectivo. Por
el contrario, existía un claro precedente en sentido contrario, a saber el Auto
No. 170 de 2003, M.P. Álvaro Tafur Galvis, una decisión reciente y unánime de
esta Corte, que concluía que  la aprobación del informe de ponencia requiere de
mayoría absoluta, cuando se trata de proyectos que necesitan esa mayoría
calificada, como las leyes estatutarias.
- Precisados los elementos fácticos y resueltos los principales
problemas jurídicos, la Corte procedió a valorar jurídicamente lo ocurrido en
la sesión del 5º de noviembre de 2003, con el fin de determinar si existió o no
un vicio de procedimiento
- La Corte concluyó que, conforme a la costumbre parlamentaria, y
teniendo en cuenta la convicción de la Mesa Directiva y de la Cámara de
Representantes de que el informe de ponencia requería en el presente caso 84
votos favorables, era indudable que el efecto práctico de la votación del 5 de
noviembre era el hundimiento del proyecto de acto legislativo, que en la
realidad equivalía a su archivo.
- La Corte consideró que ese efecto práctico coincidía con el efecto
jurídico, por cuanto la votación no había alcanzado la mayoría absoluta requerida,
ya que la Cámara de Representantes, conforme al artículo 176 de la Carta,
desarrollado por las leyes 5ª de 1992 y 649 de 2001, está integrada por 166
miembros. Por tanto, la mayoría absoluta de la Cámara de Representantes,
correspondiente a la mayoría de sus miembros, es de 84 congresistas, número que
permanece invariable, mientras la regulación jurídica no sea modificada, y que
sirve de referente para verificar si una determinada votación ha obtenido o no
la mayoría absoluta. Esto significa que el informe de ponencia no alcanzó la
mayoría constitucionalmente requerida, lo cual implicaba jurídicamente que el
proyecto no podía seguir su trámite.
- El resultado jurídico y práctico de la votación de la sesión del
5° de noviembre era entonces el hundimiento o archivo del proyecto.  Sin
embargo, la sesión fue levantada por la mesa directiva de la Cámara, sin
reconocer los efectos jurídicos y prácticos de esa votación, lo cual equivale a
una supresión de dichos efectos, que obviamente es un vicio de particular
gravedad, por cuanto desconoce una decisión de las cámaras, con lo cual
distorsiona la voluntad democrática del Congreso.
- La Corte analizó si podía considerarse justificado el
levantamiento de la sesión debido al desorden, para lo cual tuvo en cuenta que
efectivamente, al ser levantada la sesión, existía un cierto desorden en la
Cámara, resultado en medida importante de la demora de la mesa directiva, que
votó integralmente a favor del proyecto, en “cerrar”, según la terminología del
Congreso, la votación y certificar y reconocer su resultado. Por su parte, el
artículo 77 del Reglamento del Congreso confiere a la mesa directiva, y en
especial al Presidente, la facultad de suspender un asunto hasta la sesión siguiente,
cuando convenga diferirlo por haberse turbado el orden en la sesión. Pero
igualmente el artículo 132 del mismo Reglamento del Congreso establece que si
se ha iniciado una votación, ésta no podrá interrumpirse salvo que el
Congresista plantee una cuestión de orden sobre la forma como se está votando.
- Estos artículos del Reglamento del Congreso son normas que
desarrollan valores esenciales de la Constitución, pues salvaguardan la
formación de la voluntad democrática de las cámaras. En especial, el artículo
132 no sólo protege la decisión del cuerpo colegiado, evitando que ésta sea
interferida, sino que busca asegurar su resultado, pues obliga a que una vez
iniciada una votación, ésta deba ser terminada y certificada. Esta norma
protege entonces la libertad de los congresistas en las votaciones y la
intangibilidad de sus resultados
- Una interpretación sistemática de esas dos normas reglamentarias
permite concluir que sólo en eventos excepcionales puede el Presidente
suspender o interrumpir una votación por un quebrantamiento del orden en las
sesiones.  En el presente caso, un análisis en conjunto de las pruebas
incorporadas al expediente permitió a la Corte concluir que en esa sesión no
ocurrió la suspensión de la votación por esas razones excepcionales de
desorden, sino que lo que aconteció fue una maniobra de la Mesa Directiva para
evitar el registro y reconocimiento de los efectos jurídicos y prácticos de una
votación que ya había sido realizada materialmente.
- Pero en todo caso, incluso si se concluyera que la sesión fue
levantada en debida forma por la mesa directiva, lo cierto es que la decisión
fue apelada por una parlamentaria y la sesión fue restablecida, y luego de
algunas protestas de algunos parlamentarios y del retiro de otros, la sesión continuó
en perfecto orden y existía quórum decisorio. Y sin embargo, la mesa directiva
se abstuvo de reconocer el efecto jurídico y práctico a la votación. Por ello,
incluso si se considerara, en gracia de discusión, que la votación había sido
suspendida por el Presidente de manera legítima, lo cual la Corte no acepta,
era imperativo entonces terminarla, pues la sesión había sido restablecida,
existía pleno orden en la sesión y había quórum decisorio. Era necesario en ese
caso dar entonces aplicación al artículo 132 del Reglamento del Congreso, que
protege la continuidad e intangibilidad de las votaciones en las cámaras; sin
embargo, la mesa directiva se abstuvo de hacerlo y desconoció los efectos
jurídicos y prácticos de esa votación.
- En la sesión del 5 de noviembre de 2003 existió entonces un vicio
de procedimiento, que consistió en la supresión de los efectos jurídicos y
prácticos de la votación del informe de ponencia. Esa votación implicaba el
hundimiento del proyecto, pero ese efecto fue suprimido por la Mesa Directiva,
que levantó indebidamente la sesión precisamente para no reconocer dicho
efecto.
- Para la Corte es igualmente claro, además, que aún si se admitiera
el argumento de que no se requería una mayoría calificada para la aprobación
del informe de ponencia en la segunda vuelta – tesis que la Corte no comparte
-, el vicio señalado subsiste, porque el efecto práctico de la votación habría
sido de todos modos el hundimiento del proyecto, por la convicción de la Mesa
Directiva y de la Cámara de que esa mayoría era necesaria, convicción que es
además jurídicamente acertada.
- La supresión de los efectos jurídicos y prácticos de la mencionada
votación es, de conformidad con los artículos 379 y 241 de la Constitución, y
con la jurisprudencia uniforme de esta Corte al respecto, uno de aquellos
vicios de procedimiento que provocan la inexequibilidad de un Acto Legislativo,
al menos por las siguientes dos razones: de un lado, este vicio se encuentra
inescindiblemente ligado con el requisito de mayoría absoluta exigido por el
artículo 375 de la Constitución, en armonía con el artículo 119 ordinal 1º del
Reglamento del Congreso, para la aprobación de actos legislativos. Y de otro
lado, la votación del informe de ponencia es un momento ineludible del proceso
de aprobación de las reformas constitucionales.
- El vicio constatado no fue subsanado por la votación realizada el
6° de noviembre de 2003, en donde el informe de ponencia obtuvo la mayoría
constitucionalmente requerida, por cuanto precisamente esta nueva votación,
lejos de corregir el vicio, es en realidad su materialización. La nueva
votación es en efecto la concreción de la supresión de las consecuencias
jurídicas y prácticas de la votación realizada el día 5 de noviembre de 2003,
que debió ser respetada, con todos sus efectos, por la mesa directiva de la
Cámara de Representantes y por esa Corporación. Y es que la nueva votación
implicó una suerte de anulación o repetición de la votación del día anterior,
con lo cual se consumó el vicio de privar o suprimir los efectos de la decisión
adoptada por la plenaria de la Cámara el 5º de noviembre de 2003.
- De otro lado, el Reglamento del Congreso no autoriza que si se ha
realizado una votación sobre un informe de ponencia, dicha votación pueda ser
repetida ulteriormente, por lo cual la Cámara carecía de competencia para
adelantar esta nueva votación. Conforme a reiterada jurisprudencia de esta
Corte, como la Cámara carecía de competencia para realizar la segunda votación
del 6° de noviembre, esta segunda votación no sanea el vicio ocurrido el día
anterior.
- Finalmente, la Corte destaca que la nueva votación no soportaría la llamada “prueba de resistencia
del voto”, según el cual, no procede anular
una ley, si a pesar de los vicios en su votación, resulta claro que el proyecto
contaba con mayorías suficientes. En efecto, pudo constatarse que al
menos 14 parlamentarios cambiaron su voto de un día al otro, pues el 5º de
noviembre habían votado globalmente contra el proyecto, y el 6º de noviembre lo
apoyaron inequívocamente. Ahora bien, si se asume, como es razonable hacerlo,
que todos esos parlamentarios que habían votado el día anterior en contra de la
ponencia, hubieran votado ese día en contra de los artículos individuales,
entonces resulta que la votación del día siguiente no cumple la prueba de la
resistencia del voto, pues el cambio de voto de estos parlamentarios altera de
manera importante los resultados. Aparentemente sólo el artículo 2° sobre
informe de residencia hubiera obtenido la mayoría requerida. Y esto es
inquietante, precisamente porque muestra que la maniobra de la Mesa Directiva
de levantar la sesión para aplazar la votación hasta el día siguiente surtió
los efectos buscados, pues alteró la decisión de al menos 14 representantes, con
lo cual distorsionó la formación de la voluntad democrática de las cámaras.
- Por último, la Corte consideró que en este caso era imposible
devolver el acto legislativo al Congreso para que subsanara el vicio, por las
siguientes tres razones: (i) por su naturaleza, ya que hubo una distorsión de
la formación de la voluntad democrática de las cámaras, que no puede ser
avalada por el juez constitucional; (ii)  porque incluso si el vicio fuera en
principio subsanable, no es posible subsanarlo en este caso, pues su corrección
se realizaría por fuera de los dos períodos ordinarios consecutivos que el
artículo 375 de la Constitución exige para la aprobación de los actos
legislativos; (iii) finalmente, porque en todo caso la subsanación implicaría
repetir la segunda vuelta, por lo cual sería hecha por fuera del término de 30
días que, para los eventos en que es posible la subsanación, establece el
artículo 202 del Reglamento del Congreso, en armonía con el artículo 45 del
Decreto 2067 de 1991.
Con base en tales consideraciones, la Corte resolvió:
DECLARAR INEXEQUIBLE el Acto
Legislativo 02 de 18 de diciembre de 2003, “por medio del cual se modifican los
artículos 15, 24, 28 y 250 de la Constitución Política de Colombia para
enfrentar el terrorismo”, por el vicio de procedimiento ocurrido en el sexto
debate de la segunda vuelta.
2.  De este modo, al configurarse el fenómeno de la cosa juzgada
constitucional, habrá de estarse a lo resuelto en la Sentencia C-816-04, que
declaró inexequible el Acto Legislativo 02 de 2003 “Por medio del cual se
modifican los artículos 15, 24, 28 y 250 de la Constitución Política de
Colombia para enfrentar el terrorismo”.
VI. DECISIÓN
Con fundamento en las precedentes motivaciones, la Sala Plena de la
Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del Pueblo y por mandato
de la Constitución,
RESUELVE:
Estarse a lo resuelto en la Sentencia
C-816-04 que declaró inexequible el Acto Legislativo 02 de 2003, “Por
medio del cual se modifican los artículos 15, 24, 28 y 250 de la Constitución
Política de Colombia para enfrentar el terrorismo”.
Cópiese, notifíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de la
Corte Constitucional, cúmplase y archívese el expediente.
JAIME ARAUJO RENTERÍA
Presidente
ALFREDO BELTRÁN SIERRA
Magistrado
MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
RODRIGO UPRIMNY YEPES
Magistrado
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Magistrada
IVÁN HUMBERTO ESCRUCERÍA MAYOLO
Secretario General (E)
Aclaración de
voto a la Sentencia C-817/04
Referencia: expediente D-5091
Demanda de inconstitucionalidad contra el Acto Legislativo 2 de
2003, “por medio del cual se modifican los artículos 15, 24, 28 y 250 de la
Constitución Política de Colombia para enfrentar el terrorismo”
Actor: Domingo Banda Torregroza
Magistrado Ponente:
Dr. JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO
Teniendo en
cuenta que el suscrito magistrado salvó su voto respecto de la decisión
adoptada mediante la sentencia C-816 de 2004, que resolvió declarar inexequible
el Acto legislativo 02 de 2003, por las razones expuestas en dicho salvamento y
a las cuales ahora se remite, en el presente caso se permite aclarar el voto en
el sentido de que sólo en acatamiento al principio de cosa juzgada ha
compartido la decisión aquí adoptada.
Fecha ut supra,
MARCO GERARDO
MONROY CABRA
Magistrado
Aclaración de voto a la sentencia C-817/04
Referencia: expediente D-5091
Demanda de inconstitucionalidad contra el Acto Legislativo 2 de 2003
Actor: Domingo Banda Torregroza
Magistrado ponente:
JAIME CORDOBA TRIVIÑO
Aclaro mi voto puesto que en la sentencia
C-816 de 2004, a la cual se refiere en la parte resolutiva del presente fallo
para estarse a lo resuelto en ella, salvé mi voto en lo que denominé una
disidencia solitaria. Remito, por lo tanto, a los argumentos expuestos en dicho
salvamento.
Fecha ut
supra,
MANUEL JOSE CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
Aclaración de voto a la Sentencia
C-817/04
Expediente:
D-5091
Demanda de inconstitucionalidad contra el Acto Legislativo 2 de
2003, “por medio del cual se modifican los artículos 15, 24, 28 y 250 de la
constitución política de Colombia para enfrentar el terrorismo.”
Magistrados Ponentes:
Dr. JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO
Teniendo en
cuenta que el suscrito magistrado  salvó voto respecto de la decisión adoptada
mediante la sentencia C-816 del 30 de agosto del presente año, que decidió
declarar inexequible el Acto Legislativo Número 02 de 18 de diciembre de 2003,
por las razones expuestas en dicho salvamento y a las cuales me remito, en el presente
caso,  aclaro mi voto en el sentido de que sólo en acatamiento del principio de
cosa juzgada he compartido la decisión aquí adoptada.
Fecha ut supra,
ALVARO
TAFUR GALVIS
Magistrado
Aclaración de
voto a la Sentencia C-817/04
Referencia: expediente D-5091
Demanda de inconstitucionalidad contra el Acto Legislativo 2 de
2003, “por medio del cual se modifican los artículos 15, 24, 28 y 250 de la
Constitución Política de Colombia para enfrentar el terrorismo”
Magistrado Ponente:
JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO
Teniendo en consideración mi salvamento de voto en relación con la
decisión adoptada mediante sentencia C-816/04, por medio de la cual se resolvió
declarar inexequible el Acto legislativo Número 02 de 2003, “por medio del
cual se modifican los artículos 15, 24, 28 y 250 de la Constitución Política de
Colombia para enfrentar el terrorismo”, me permito aclarar el voto en el
sentido que se ha compartido la decisión acogida por la mayoría por acatamiento
al principio de la cosa juzgada constitucional, sin embargo, me remito a las
razones expuestas en dicho salvamento para sustentar la exequibilidad del acto
legislativo del a referencia.
Fecha ut supra,
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado