C-690-08
Artículo 11: Las entidades territoriales elaborarán y ejecutarán
anualmente un plan de racionalización de los recursos humanos del servicio
educativo estatal que atienden con recursos propios del situado fiscal
Sentencia C-690/08
COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Configuración
PRINCIPIO DE JUEZ NATURAL-No vulneración por asignación de
competencia subsidiaria en los comisarios de familia o inspectores de policía
PRINCIPIO DE IGUALDAD DE LAS PARTES EN EL
PROCESO-Significado/PRINCIPIO
DE IGUALDAD DE LAS PARTES EN EL PROCESO-Consolidación en el debido proceso
en términos de oportunidades procesales
Principio fundamental del derecho procesal es el de la
igualdad de las partes en el proceso, lo que significa que quienes a él
concurren de manera voluntaria o por haber sido citados en forma oficiosa,
deben tener las mismas oportunidades procesales para la realización plena de
sus garantías a la bilateralidad de la audiencia. En desarrollo de ese
postulado esencial al debido proceso, se tiene que (i) a la presentación de la
demanda corresponde la oportunidad de darle contestación dentro del término
legal y previo traslado de la misma; (ii) a la oportunidad de pedir pruebas de
cargo, corresponde la de pedir pruebas de descargo por la parte demandada;
(iii) a la oportunidad de alegar por una de las partes, le corresponde también
la misma a la otra parte, del mismo modo que sucede con el derecho a la
impugnación de las providencias proferidas por el juzgador en el curso del
proceso, de tal manera que siempre exista para la parte a la cual le es
desfavorable lo resuelto la oportunidad de impugnar la decisión respectiva.
PRINCIPIO DE LA AUDIENCIA BILATERAL-Supone igualdad de las partes tanto en la
actuación judicial como administrativa/DEBIDO PROCESO ADMINISTRATIVO-Finalidad
del principio de publicidad/PRINCIPIO DE PUBLICIDAD EN DEBIDO PROCESO-Posibilita
la oposición a decisiones
El principio de la bilateralidad de la audiencia,
supone que no puede existir ningún tipo de ventaja de alguna de las partes en
el proceso. Por ello, toda actuación judicial o administrativa debe ser
notificada, con lo cual se cumple con el principio de la publicidad interna
dentro del proceso, para que no existan decisiones que sean ignoradas por
alguna de las partes y conocidas por otras. Cumplida así la publicidad de las
decisiones, se abre campo para que aquella parte a la cual le fuere
desfavorable la providencia pueda recurrirla dentro del término legal, teniendo
en cuenta en todo caso que la otra parte tiene también la oportunidad de
pronunciarse en pro de la providencia que le favorece, si a bien lo tiene.
INTERPOSICION DE RECURSOS EN TRAMITE
ADMINISTRATIVO-Términos
diferentes para sustentar recurso del que acude a la audiencia frente al
ausente/INTERPOSICION DE RECURSOS EN TRAMITE ADMINISTRATIVO-Diferencia
encuentra justificación en ejercicio de potestad de configuración legislativa/INTERPOSICION
DE RECURSOS EN TRAMITE ADMINISTRATIVO-Diferencia constituye medida
objetiva, razonable y proporcionada/INTERPOSICION DE RECURSOS EN TRAMITE
ADMINISTRATIVO-Trato diferente tiende a proteger el interés superior del
menor
La medida que consagra un procedimiento diferente para
aquellos que acudiendo a la citación de las autoridades, asistieron a la
audiencia y para quienes, por el contrario, no lo hicieron, en la medida en que
a los primeros, se les considera allí mismo notificados de lo resuelto,
mientras que quienes no concurrieron gozarán de una oportunidad de tres días, la
Sala considera que esta situación no vulnera el derecho a la igualdad, mediando
un objetivo constitucionalmente válido, como es proteger el interés superior
del menor. De tal suerte, existe una justificación objetiva y razonable, en la
medida que la oportunidad que se les da a quienes no pudieron asistir a la
audiencia, favorece a los menores, pues el otorgamiento de un mayor plazo para
que el ausente ejerza sus derechos, permite compensar cualquier tipo de
dificultad que se haya presentado. La norma garantiza de manera amplia la
participación y el respeto de los derechos fundamentales a la igualdad, el
debido proceso y el derecho de contradicción de todas las partes e
intervinientes en el proceso, además de estar acorde con los principios
generales de oralidad, concentración, inmediación e igualdad que presiden estos
procesos.  La consecuencia de la inasistencia a la audiencia no puede ser la de
suprimir la oportunidad de recurrir la decisión adoptada en la misma, pues
sería irrazonable y desproporcionada tal limitación de los derechos de defensa
y contradicción.
Referencia: expediente D-6939
Demanda de inconstitucionalidad contra los
artículos 98 (parcial) y 100 (parcial) de la Ley 1098 de 2006, “por la cual
se expide el Código de la Infancia y la Adolescencia”.
Demandante: Luis Mariano Rocha Comas.
Magistrado Ponente:
Dr. NILSON PINILLA PINILLA
Bogotá, D. C.,  nueve (9) de julio de dos mil ocho
(2008).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en
cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y trámite
establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES.
En ejercicio de la acción pública de
inconstitucionalidad consagrada en los artículos 241 y 242 de la Constitución
Política, el ciudadano Luís Mariano Rocha Comas, presentó demanda contra los
artículos 98 y 100 de la Ley 1098 de 2006, “por la cual se expide el Código
de la Infancia y la Adolescencia”.
Por auto de fecha 21 de septiembre 2007, la Magistrada
encargada Catalina Botero Marino, admitió la demanda de la referencia y ordenó
su fijación en lista. Así mismo, dispuso dar traslado al Procurador General de la
Nación para que rindiera su concepto y comunicó la iniciación del asunto a los
señores Presidentes de la República y del Congreso, al igual que a los Ministros
del Interior y de Justicia y de la Protección Social, con el objeto de que, si
lo estimaban oportuno, conceptuaran sobre la constitucionalidad del precepto demandado.
También invitó al Instituto Colombiano de Bienestar
Familiar, a la Defensoría del Pueblo y al Instituto Colombiano de Derecho
Procesal, a fin de que, si lo estimaban oportuno, intervinieran indicando las
razones que en su criterio justifican la constitucionalidad o
inconstitucionalidad de la disposición demandada.
Posteriormente, la Sala Plena de esta corporación
aceptó el impedimento presentado por el Magistrado Mauricio González Cuervo
para actuar como ponente e intervenir en el estudio de este asunto, razón por
la cual el expediente pasó a la sustanciación de quien ahora realiza la labor.
Cumplidos los trámites constitucionales y legales
propios de los procesos de inconstitucionalidad, la Corte procede a decidir
acerca de la demanda de la referencia.
II. NORMA DEMANDADA.
A continuación se transcribe el texto de las
disposiciones acusadas, como obra en el Diario
Oficial 46.446 de 8 de noviembre de 2006. Se subraya lo demandado.
“LEY 1098 DE 2006
(noviembre 8)
Por la cual se expide el Código de la
Infancia y la Adolescencia.
…… …
CAPITULO IV
Procedimiento administrativo y reglas
especiales
… … …
Artículo  98. Competencia subsidiaria.  En
los municipios donde no haya Defensor de Familia, las funciones que este Código
le atribuye serán cumplidas por el comisario de familia. En ausencia de este
último, las funciones asignadas al defensor y al comisario de familia
corresponderán al inspector de policía.
La declaratoria de adoptabilidad del niño, niña o
adolescente corresponde exclusivamente al Defensor de Familia.
… … …
Artículo  100. Trámite. Cuando se trate de asuntos que
puedan conciliarse, el defensor o el comisario de familia o, en su caso, el
inspector de policía citará a las partes, por el medio más expedito, a audiencia
de conciliación que deberá efectuarse dentro de los diez días siguientes al
conocimiento de los hechos. Si las partes concilian se levantará acta y en ella
se dejará constancia de lo conciliado y de su aprobación.
Fracasado el intento de conciliación, o transcurrido
el plazo previsto en el inciso anterior sin haberse realizado la audiencia, y
cuando se trate de asuntos que no la admitan, el funcionario citado procederá
establecer mediante resolución motivada las obligaciones de protección al
menor, incluyendo la obligación provisional de alimentos, visitas y custodia.
El funcionario correrá traslado de la solicitud, por
cinco días, a las demás personas interesadas o implicadas de la solicitud, para
que se pronuncien y aporten las pruebas que deseen hacer valer. Vencido el
traslado decretará las pruebas que estime necesarias, fijará audiencia para
practicarlas con sujeción a las reglas del procedimiento civil y en ella
fallará mediante resolución susceptible de reposición. Este recurso deberá
interponerse verbalmente en la audiencia, por quienes asistieron en la misma, y
para quienes no asistieron a la audiencia se les notificará por estado y podrán
interponer el recurso, en los términos del Código de Procedimiento Civil.
Resuelto el recurso de reposición o vencido el término
para interponerlo, el expediente deberá ser remitido al Juez de Familia para
homologar el fallo, si dentro de los cinco días siguientes a su ejecutoria
alguna de las partes o el Ministerio Público lo solicita con expresión de las razones
en que se funda la inconformidad. El Juez resolverá en un término no superior a
10 días.
Parágrafo 1°. Cuando lo estime aconsejable para la
averiguación de los hechos, el defensor, el comisario de familia o, en su caso,
el inspector de policía, podrán ordenar que el equipo técnico
interdisciplinario de la defensoría o de la comisaría, o alguno de sus
integrantes, rinda dictamen pericial.
Parágrafo 2°. En todo caso, la actuación
administrativa deberá resolverse dentro de los cuatro meses siguientes a la
fecha de la presentación de la solicitud o a la apertura oficiosa de la
investigación, y el recurso de reposición que contra el fallo se presente
deberá ser resuelto dentro de los diez días siguientes al vencimiento del
término para interponerlo. Vencido el término para fallar o para resolver el
recurso de reposición sin haberse emitido la decisión correspondiente, la
autoridad administrativa perderá competencia para seguir conociendo del asunto
y remitirá inmediatamente el expediente al Juez de Familia para que, de oficio,
adelante la actuación o el proceso respectivo. Cuando el Juez reciba el
expediente deberá informarlo a la Procuraduría General de la Nación para que se
promueva la investigación disciplinaria a que haya lugar.
Excepcionalmente y por solicitud razonada del
defensor, el comisario de familia o, en su caso, el inspector de policía, el
director regional podrá ampliar el término para fallar la actuación
administrativa hasta por dos meses más, contados a partir del vencimiento de
los cuatro meses iniciales, sin que exista en ningún caso nueva prórroga.”
III. LA DEMANDA.
Considera el ciudadano demandante que las
disposiciones parcialmente acusadas desconocen los artículos 5°, 13, 44 y 116 de
la Constitución.
Explica que el artículo 98 de la Ley 1098 de 2006, creó
una competencia subsidiaria, al dejar que el inspector de policía conozca,
tramite y decida sobre los asuntos que por ley le corresponde al defensor de familia,
o al comisario de familia, desconociendo los postulados constitucionales que en
defensa de la infancia y la adolescencia decretó y ordenó la Asamblea Nacional
Constituyente.
En concepto del actor, la norma acusada crea un trato
discriminatorio y desconoce el derecho a la igualdad ante la ley, como quiera que
los niños, niñas y adolescentes cuyos asuntos sean atendidos por los defensores
y comisarios de Familia, tienen un mejor trato e inclusive se les garantiza sus
derechos más que a los que sean atendidos por un inspector de policía.
Señala que de conformidad con la ley, las Comisarías
de Familia tienen una estructura distinta a la de una Inspección de Policía,
desde el punto de vista de los profesionales que la conforman, puesto que aquéllas
están conformadas por un abogado especializado, quien asumirá la función de
comisario, un psicólogo, un trabajador social, un médico y un secretario,
mientras que la Inspección de Policía, cuenta exclusivamente con un secretario,
acompañado de una máquina de escribir manual, como herramienta de trabajo.
Para el demandante el inspector de policía, con
algunas excepciones, no tiene la formación profesional exigida por la ley para
resolver sobre asuntos de niños, niñas y adolescentes, de ahí que el artículo
98, en lo acusado parcialmente, resulte inconstitucional.
En relación con el artículo 100, también demandado en parte,
afirma que la norma señala que quienes asisten a la audiencia y deseen hacer
uso del recurso de reposición, deberán interponerlo verbalmente dentro de la
misma audiencia, y quienes no asisten a la audiencia se notificarán por estado
y podrán interponer el recurso en los términos del Código de Procedimiento
Civil.
En consecuencia, en concepto del actor, se inclina la
balanza a favor de quienes no asisten a la audiencia, incitando directamente a las
personas para que no acudan a ella, en razón de que, cuando la persona no concurre
tiene mejor posibilidad para interponer el recurso de reposición contra aquella
resolución emitida en audiencia. Por el contrario, si asiste, por ley debe
interponer el recurso en forma inmediata y de manera verbal, es decir, cree que
hay, en términos procesales, una desventaja frente a los que no acudieron.
IV. INTERVENCIONES.
1. Ministerio de la Protección Social.
Por intermedio de apoderada, el Ministerio de la
Protección Social abogó por la declaración de exequibilidad de las normas
demandadas, anunciando en primer lugar que su escrito se encuentra en
concordancia e íntegra armonía con la defensa del Instituto Colombiano de
Bienestar Familiar, señalando que las peticiones formuladas por el demandante no
están llamadas a prosperar.
Sobre el inciso 1° (parcial) del artículo 98 de la Ley
1098 de 2007, señaló que el volumen de negocios no justifica la existencia de defensores
y comisarios de familia en todos los municipios del país, por lo que no se ha
considerado justificable su existencia en todos ellos.
A lo anterior se suman razones de orden fiscal, que
fueron tenidas en cuenta por el legislador para desplazar los asuntos propios
de estos empleos en los inspectores de policía, en ausencia de los primeros.
A los inspectores de policía, se les exige niveles
apreciables de conocimientos jurídicos (Decreto 800 de 1991) y tienen, en los
lugares más apartados, la tarea de realizar las funciones propias de los defensores
y comisarios de familia. Por tanto, pueden adecuadamente cumplir con los
deberes que les encarga la ley, teniendo en cuenta que poseen un conocimiento
más directo de las familias del municipio y más tiempo para estudiar cada caso,
por cuanto su actividad administrativa, en general, se encuentra menos
recargada.
Recordó que las competencias desplazadas no son
extrañas a nuestro régimen constitucional, pues en materia legislativa, si
pasado un término el Congreso no expide el Plan de Desarrollo, el Gobierno
puede expedirlo por decreto; igualmente, en materia de control la Procuraduría
General de la Nación puede asumir, a prevención, funciones que en el
coincidente ámbito de competencia venga ejerciendo, por ejemplo, un personero municipal.
Explicó que los inspectores de policía son autoridades
administrativas a quienes la ley les encarga determinadas funciones, como está
claramente permitido por la Carta Política, por lo cual no resulta cierto que
el otorgamiento a ellos de estas facultades pueda resultar violatorio del
debido proceso, puesto que es la ley, en principio, la que determina las
competencias.
Sobre el inciso 3° (parcial) del artículo 100 de la
Ley 1098 de 2007, precisó que la Corte ha señalado que al legislador, dentro de
las facultades de configuración legislativa, se le reconoce competencia para
establecer, en los distintos trámites judiciales, imperativos jurídicos de
conducta, consistentes en deberes, obligaciones y cargas procesales a las
partes, al juez y aun a terceros intervinientes, siempre y cuando al hacerlo
respete los principios y valores constitucionales y obre conforme a los postulados
de razonabilidad y proporcionalidad.
Por ello, argumentó que la disposición demandada no fue
estatuida para beneficiar a alguna de las partes, pues en primer lugar la
asistencia y los términos procesales son deberes comunes y, en segundo lugar,
la normatividad no señala a quien le está permitido no asistir; simplemente le
impone al ciudadano que acude a la jurisdicción una serie de requisitos, en
procura de la pronta resolución de sus controversias.
2. Defensoría del Pueblo.
La Defensora Delegada para Asuntos Constitucionales y
Legales solicitó a la Corte declarar la constitucionalidad condicionada de la
expresión contenida en el primer inciso del artículo 98 de la Ley 1098 de 2006,
y “exhortar a las autoridades municipales para que cumplan de manera
oportuna la obligación legal de crear su propia Comisaría de Familia en un ‘término
improrrogable de un (1) año a partir de la vigencia de esta ley’ (parágrafo 2°,
artículo 84, de la Ley 1098 de 2006), plazo que de conformidad con lo
establecido en el artículo 216 del Código de la Infancia y la Adolescencia
vence en mayo de 2008” (f. 12). Así mismo, solicitó la constitucionalidad
del artículo 100 parcialmente demandado.
En su concepto, precisó los requisitos y funciones que
se han impuesto a los defensores y comisarios de familia, resaltando como evidente
que la misión que se les ha encomendado reviste una gran trascendencia política,
institucional y humana, dado que se trata de la garantía, protección y
restablecimiento de los derechos prevalentes de los menores de edad.
Por esta razón señaló que el legislador definió con
criterios de alta exigencia profesional y trayectoria académica las calidades
que deberían cumplir cualquier defensor de familia y también el comisario de familia.
Puso de presente que de conformidad con el artículo 79
del Código de la Infancia y Adolescencia, las Defensorías de Familia deben
contar con equipos interdisciplinarios integrados, por lo menos, por un
psicólogo, un trabajador social y un nutricionista. Las Comisarías de Familia
incluyen además un médico y un secretario, en los municipios de mediana y mayor
densidad de población. Frente a ellos, se tiene que para desempeñar el cargo de
inspector de policía, en los municipios de tercera a sexta categoría (que son
los más numerosos del país), se exige “como mínimo, diploma de bachiller de
cualquier modalidad, y como máximo, el título de formación técnica profesional
o tecnológica y experiencia”.
Lo anterior no quiere decir que las competencias
asignadas a los defensores de familia pasen en esos municipios a conocimiento
de los inspectores de policía, pues la propia Ley 1098 de 2006 en su artículo
84 previó que todos los municipios contarán al menos con una Comisaría de
Familia, según la densidad de población y las necesidades del servicio.
Señaló que la ley ha previsto un tratamiento
transitorio distinto para las poblaciones ubicadas en municipios entre la
tercera y la sexta categoría que no cuenten con defensor o comisario de familia,
asignando la competencia para conocer de asuntos relacionados con el
restablecimiento y la protección de derechos de niños, niñas y adolescentes, a
los inspectores de policía, funcionarios que deben legalmente cumplir unos
requisitos y calidades que, en lo que se refiere las indicadas categorías de
municipios, “no incluyen el de ser profesional en derecho ni acreditar una
especialización en áreas relacionadas con los derechos fundamentales y la
familia, requisitos que sí se exigen para los defensores y comisarios de familia”.
Explicó que la asignación de la competencia
subsidiaria en cabeza de los inspectores de policía obedece a un fin
constitucionalmente legítimo, para garantizar el acceso a los mecanismos de defensa
y restablecimiento de derechos de un grupo de población erigido por la Carta
como sujeto de especial protección; la ley busca asignar a un funcionario el
conocimiento de los asuntos que el Código de la Infancia y la Adolescencia
contempla, cuando el municipio respectivo no cuente con las autoridades en
principio competentes para tramitar tales asuntos, garantizando de este modo el
acceso a los mecanismos y procedimientos especiales a las poblaciones
residentes en los entes territoriales clasificados en las categorías tercera a
sexta.
Adujo entonces la Defensoría del Pueblo argumentó que,
“en principio la norma es inconstitucional”. Sin embargo, consideró que declararla
así implicaría que en aproximadamente 800 municipios del país, nadie tendría
competencia para tramitar los asuntos que deben atender los defensores y
comisarios de familia, lo que podría resultar “más inconstitucional que la
irregular situación normativa planteada transitoriamente por la ley”.
De tal manera, solicitó declarar la exequibilidad
condicionada, hasta tanto se venza el plazo previsto por la ley, al cabo del
cual deberán todos los municipios contar con al menos un funcionario idóneo en
el ramo.
En cuanto al artículo 100 parcialmente demandado,
argumentó que las apreciaciones personales del actor en cuanto a que la norma acusada
establece desventajas en términos procesales entre quienes asisten y quienes no
lo hacen a la audiencia de fallo, rompiéndose “el principio general procesal
de la cosa juzgada de las decisiones proferidas dentro de la audiencia”. Por
el contrario, opinó esta interviniente que la norma es garantista al prever la
participación y el respeto de los derechos constitucionales fundamentales a la
igualdad, al debido proceso y de contradicción, de todas las personas que se
vean envueltas en investigaciones especiales del tipo estudiado.
Explicó que cuando el artículo demandado utiliza la
expresión “personas interesadas o implicadas”, pretende vincular a la
mayor cantidad de quienes tengan, directa o indirectamente, un interés jurídico
en el asunto, en armonía con los principios y el objeto del Código de la
Infancia y la Adolescencia. En este sentido, el término usado supera con
amplitud la noción de parte y sujeto procesal, puesto que en estos asuntos “son
presuntos responsables miembros de la familia del niño, niña o adolescente, de
la sociedad y del Estado”.
Así, en aras de lograr la mayor información sobre el
asunto objeto de investigación y de garantizar, principalmente, los derechos al
debido proceso y a la igualdad de aquellas “personas interesadas o
implicadas” en la misma, el legislador consideró suficiente remitir a las
disposiciones del procedimiento civil, sin más límites que los allí previstos.
Ahora bien, cuando luego de llevada a cabo una
audiencia ante una autoridad administrativa se garantiza la defensa de quienes
por cualquier circunstancia no asistieron a la misma, a través de la
interposición del recurso de reposición de manera escrita, la norma “no hace
más que ajustarse a los principios generales del derecho procesal de oralidad
en consonancia con el de escritura, concentración, inmediación, cosa juzgada e
igualdad”.
3. Intervenciones extemporáneas.
La Secretaría General de esta corporación informó que
con posterioridad al vencimiento del término de fijación en lista, fueron
recibidas otras dos intervenciones, presentada la primera de ellas por el Instituto
Colombiano de Bienestar Familiar, que solicitó la exequibilidad de las
disposiciones acusadas y la segunda por el Instituto Colombiano de Derecho
Procesal, que solicitó declarar exequible el artículo 98 (parcialmente
demandado) e inexequible la frase acusada del artículo 100 de la Ley 1098 de
2006.
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN.
Mediante comunicación de octubre 5 de 2007, el
Procurador y el Viceprocurador General de la Nación manifestaron encontrarse
impedidos para rendir el concepto de rigor, ya que en razón de sus cargos, el
primero presentó el proyecto de ley que dio origen al Código de la Infancia y la
Adolescencia, del cual hacen parte las normas parcialmente demandadas, y el
segundo participó en la comisión para el estudio y seguimiento del mismo.
Estos impedimentos fueron aceptados por la Sala Plena
de esta corporación, mediante Auto 302 de noviembre 21 de 2007 y el jefe del
Ministerio Público designó a la Procuradora Auxiliar para Asuntos
Constitucionales, para que rindiera concepto dentro del presente proceso, quien
efectivamente lo presentó pidiendo a la Corte declarar exequible la expresión contenida
en el artículo 98 de la Ley 1098 de 2006, por los cargos analizados, o en caso
de haberse proferido sentencia a propósito de los expedientes D-6834 y D-6852
(acumulados), la decisión pertinente es estarse a lo allí resuelto.
Así mismo, solicitó declarar la exequibilidad del artículo
100 de la Ley 1098 de 2006, en el segmento acusado, siempre y cuando se
interprete que la parte que asiste podrá interponer el recurso de reposición
durante la diligencia y sustentarlo inmediatamente o en las mismas condiciones
y plazo del inasistente, es decir, tres días después de la notificación del
auto por estado.
El Ministerio Público, a propósito de los expedientes D-6834
y D-6852 (acumulados), valoró la constitucionalidad del artículo 98 de la Ley
1098 de 2006, por cargos similares a los que son objeto de pronunciamiento en
el presente asunto, radicando el problema jurídico planteado en si las
funciones asignadas a los inspectores de policía en ausencia de los defensores
y comisarios de familia, vulneran el principio constitucional del juez natural.
Al respecto el Ministerio Público, transcribió algunos
apartes del concepto emitido anteriormente, concluyendo que guardan una gran
similitud respecto al cargo formulado por el accionante en esta ocasión, y así consideró
que el artículo 98 no vulnera la Constitución por los cargos analizados.
En cuanto al artículo 100 de la Ley 1098 de 2006, señaló
que la jurisprudencia constitucional ha reconocido la amplia libertad de
configuración que posee el legislador para determinar y regular las
ritualidades y procedimientos judiciales, libertad que debe respetar los
límites de razonabilidad, proporcionalidad, igualdad procesal y garantía del
derecho sustancial.
La igualdad procesal debe predicarse de cada una de
las partes procesales, en cuanto a la posibilidad de establecer e implementar,
sin discriminaciones, cada uno de los mecanismos que pone bajo su disposición
el derecho para actuar y defenderse dentro en un proceso. La desigualdad procesal
injustificada compromete, entonces, principios y derechos de suma valía en el
estado social de derecho, como el debido proceso y el derecho a la defensa.
Entonces, para el análisis del caso concreto, la
Procuraduría precisó que resulta imperativo determinar si existe una
justificación objetiva y razonable para que se le dispense diverso tratamiento
a los que asisten a la audiencia pública y a quienes no, en cuanto al término
con el que cuentan para la interposición del recurso de reposición.
Recordó que el artículo 100 de la Ley 1098 de 2006,
hace una remisión al Código de Procedimiento Civil, en lo referido a la
interposición del recurso de reposición bajo dos opciones, respecto a las
partes presentes en la audiencia y la que no asistió.
Por tanto, la Procuraduría en su concepto tiene en
cuenta las normas relativas al recurso de reposición y a la audiencia de
conciliación, para lo cual cita el  inciso segundo del artículo 348
(erradamente “384”) y el parágrafo segundo del artículo 101 del Código
de Procedimiento Civil, en lo que a los procesos ordinarios o abreviados se
refiere, concluyendo que la inasistencia injustificada de alguna de las partes
a la audiencia de conciliación genera consecuencias que implican que su
conducta sea considerada como un indicio grave en contra de sus pretensiones y,
adicionalmente, que se ocasione una multa tanto para la parte como para su
apoderado.
Igualmente, alude a que “la norma prevé que la
justificación para inasistir, por cualquiera de las partes, debe soportarse en
prueba al menos sumaria de una justa causa para no comparecer, regulación que
restringe tanto las causales de justificación para no acudir, como los
mecanismos para demostrarlo”.
Explicó que la meticulosidad con la que el legislador
reguló la iniciación, desarrollo y culminación de la audiencia de conciliación
del artículo 101 del C. P. C. y la justificación de la inasistencia o, en caso
contrario, las sanciones para el incumplido, le proporciona una gran seriedad a
dicha diligencia, rodeándola de garantías reales para su buen desarrollo.
Es así, que la rigurosidad de la norma, ante todo,
posee un carácter persuasivo que busca desincentivar el incumplimiento de las
partes y, más allá, si pese a ello la parte incumple, será sancionada.
En contraste con lo anterior, en las audiencias de
conciliación administrativa de los asuntos reglados por el Código de la
Infancia y la Adolescencia, cuyo trámite se encuentra descrito en el artículo
100, se recibe la reglamentación del recurso de reposición haciendo distinción
entre los ausentes y los presentes, tal cual lo recoge el Código de Procedimiento
Civil, pero omitiendo cualquier tipo de consideración respecto a la
justificación de la parte para inasistir, los medios probatorios para que
exista una justa causa para no comparecer, y sin que se establezca ninguna
desaprobación para el incumplido.
Señaló “no obstante, el desinterés que plantea el
Código de la Infancia y la Adolescencia sobre el tema de la asistencia de las
partes a la audiencia de conciliación administrativa, en los procesos de
restitución de derechos del niño o adolescente, se encuentra en armonía con la
Ley 640 de 2001 ‘Por la cual se modifican normas relativas a la conciliación y
se dictan otras disposiciones’ y que en su artículo 49 derogó las sanciones por
inasistencia previstas en el artículo 74 de la Ley 448 de 1998 (sic).
Es más, en su artículo 22 (Ley 640/01), se
determinaron consecuencias para la parte que incumpliera injustificadamente la
citación a las audiencias de conciliación extrajudiciales salvo, expresamente,
cuando se trate de asuntos laborales, policivos y de familia.”
Por tanto, para la Procuraduría resulta claro que ha
existido una voluntad del legislador de eliminar todo tipo de coacciones a las
partes que acudan a una conciliación extrajudicial en materias como las
laborales y de familia, posiblemente con el fin de garantizar el principio de
voluntariedad y de acceso a la justicia.
Precisó que determinar si la libertad de configuración
del legislador resulta constitucionalmente razonable o proporcionada al excluir
todo tipo de estímulos a los asistentes a la audiencia de conciliación
extrajudicial o administrativa en asuntos susceptibles de conciliación en
materia de familia, es un tema que excede los argumentos del accionante, debido
a que el cargo de constitucionalidad alegado no tomó ese rumbo, por lo cual el Ministerio
Público se abstuvo de pronunciarse al respecto.
En consecuencia, estimó que “lo que sí es objeto de
debate por el actor es que el derecho no puede premiar a la parte que asiste a
la audiencia de conciliación frente a la que omite hacerlo”. Por ello, “siendo
la voluntad del legislador no sancionar al incumplido, ello no significa que
deba incentivar su actitud, y mucho menos beneficiarlo en detrimento del
cumplidor”. Así, de conformidad al principio de igualdad procesal, si bien
no se beneficia al cumplidor, por lo menos no se le puede castigar. De suerte
que constitucionalmente sólo es viable aquella medida procesal que distribuya
las cargas en forma equitativa y otorgue a las partes un idéntico tratamiento.
En este orden de ideas, opinó que se ha generado una
desproporción entre el mecanismo de defensa del que asiste y el que no, de tal
manera que la norma al permitir la interposición del recurso de reposición para
el ausente en un plazo de tres días luego de su notificación por estado, frente
al que concurrió a la diligencia, y que debe interponer y sustentar el recurso
en forma verbal e inmediata durante la misma, pone en ventaja a la parte
ausente frente a la presente, afectando grave e injustificadamente el derecho a
la igualdad procesal y el derecho a la defensa de la parte más diligente.
En conclusión, la Procuraduría consideró que el cargo
de inconstitucionalidad contra el artículo 100 de la Ley 1098 de 2006, en el
aparte acusado, es procedente, por lo cual solicitó a la Corte Constitucional
declarar la constitucionalidad condicionada del artículo en mención, siempre y
cuando se interprete de manera que el asistente podrá interponer el recurso de
reposición durante la diligencia y sustentarlo inmediatamente o en las mismas
condiciones y plazo del inasistente, es decir, tres días después de la notificación
del auto por estado.
VI. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL.
Primera. Competencia.
En virtud de lo dispuesto por el artículo 241, numeral
4°, de la Carta Política, la Corte Constitucional es competente para conocer de
esta demanda, pues se trata de la acusación contra una ley.
Segunda. Lo que se debate.
Para el ciudadano demandante, el artículo 98
parcialmente acusado de la Ley 1098 de 2006, le otorga competencias a los
inspectores de policía en ausencia de los comisarios y defensores de familia,
situación que a su juicio vulnera la garantía del juez natural consagrada en el
artículo 116 de la Constitución Política, en la medida en que, según anota, el
inspector de policía no es un funcionario idóneo y competente para cumplir con
el deber de garantizar los derechos de los menores.
Igualmente, afirma que el inciso tercero parcialmente
acusado del artículo 100  del Código de la Infancia y la Adolescencia, crea una
desigualdad al permitir que aquellos que asistan a la audiencia de conciliación
puedan interponer el recurso de reposición verbalmente y en ella misma, y los
que no asisten, luego de su notificación por edicto y en el plazo que indica el
C. P. C..
Tercera. Competencia subsidiaria de los inspectores de
policía. Análisis del cargo contra el artículo 98 de la Ley 1098 de 2006
parcialmente demandado.
De conformidad con el artículo 80 de la Ley 1098 de
2006, Código de la Infancia y la Adolescencia, para ser defensor de familia se
requiere acreditar las siguientes calidades:
1. Ser abogado en ejercicio y con tarjeta profesional
vigente.
2. No tener antecedentes penales ni disciplinarios.
3. Acreditar título de posgrado en derecho de familia,
civil, administrativo, constitucional, procesal, derechos humanos o en ciencias
sociales.
De acuerdo con el artículo 85, para ser comisario de familia,
“se requieren las mismas calidades que para ser defensor de familia”.
En consecuencia, tanto el defensor como el comisario
de familia deben ser abogados titulados, con formación avanzada o de posgrado.
Así mismo, los artículos 81, 82 y 85 de la Ley 1098 de
2006 señalan los deberes y las funciones del defensor y del comisario de familia,
siendo evidente que la misión encomendada es garantizar, proteger y
reestablecer los derechos prevalecientes de los menores de edad.
Frente a los citados funcionarios, el cargo de
inspector de policía, conforme el Decreto Ley 785 de 2005, en los
Departamentos, Distritos y Municipios de categorías especial, primera, segunda
y tercera, exige como mínimo, diploma de bachiller en cualquier modalidad y
como máximo título de formación técnica profesional o tecnológica y
experiencia, o terminación y aprobación de estudios de educación superior en
formación profesional.
Para los empleos pertenecientes a los Distritos y
Municipios de cuarta, quinta y sexta categoría, conforme al numeral 13.2.4.2
del Decreto Ley citado, el requisito mínimo consiste en haber terminado y
aprobado cuatro años de educación básica secundaria y curso específico, mínimo
de sesenta horas relacionado con las funciones del cargo. El requisito máximo
consistirá en haber obtenido el título de formación tecnológica y experiencia o
terminación y aprobación del pensum académico de educación superior en
formación profesional, y experiencia.
Ahora bien, el artículo 84 de la Ley 1098 de 2006
estableció que en cada municipio deberá existir por lo menos una Comisaría de Familia
y dispuso el  plazo de un año desde la entrada en vigencia de la ley, para su
creación.
Así, se expidió el Decreto 4840 de diciembre 17 de
2007, mediante el cual se reglamentó, entre otros, el citado artículo 84 en lo
relacionado con la creación, organización y composición de las Comisarías de
Familia, según la densidad de la población.
Prima facie, este cargo no está llamado a prosperar pues de
conformidad con el artículo 150 de la Constitución Política, corresponde al
legislador diseñar la estructura de las instituciones estatales y asignar
atribuciones a los servidores públicos, como en este caso para lograr la
garantía de los derechos de los niños, niñas y adolescentes.
Además, la atribución de competencias a los
inspectores de policía es de carácter supletorio, es decir, en ausencia del
defensor y del comisario de familia y sólo cuando los destinatarios de la norma
no tengan a nadie mejor capacitado a quien acudir para la protección de sus
derechos.
Con todo, cualquier consideración adicional está de
más, pues sobre este mismo aspecto, mediante sentencia C-228 de marzo 5 de 2008,
con ponencia del Magistrado Jaime Araújo Rentería, la Corte se pronunció sobre equiparable
acusación a la que presenta en esta oportunidad el actor, así:
“Plantean los demandantes que el Art. 98 de
la Ley 1098 de 2006 viola el principio del juez natural (Art. 29 C. Pol.) y el
Art. 116 de la Constitución al atribuir competencia subsidiaria a los
Inspectores de Policía para conocer de los asuntos a cargo de los Defensores o
Comisarios de Familia, en ausencia de éstos.
De acuerdo con la
jurisprudencia de esta corporación, el principio del juez natural es uno de los
componentes del principio del debido proceso consagrado en el Art. 29 de la
Constitución, en virtud del cual el juzgamiento de los delitos y la imposición
de las penas deben realizarse por el juez competente señalado en la ley en
forma previa a la comisión de los primeros.
De otro lado, el Art. 116
superior trata de los órganos que administran justicia en el Estado colombiano.
Como es manifiesto, las
funciones administrativas que ejerce el Instituto Colombiano de Bienestar
Familiar, de conformidad con el contenido de las leyes 75 de 1968[1] y 7ª de 1979[2] y las disposiciones
complementarias, son totalmente extrañas al principio del juez natural, por lo
cual el cargo resulta sin fundamento. En consecuencia, el Art. 98 de la Ley
1098 de 2006 será declarado exequible por este cargo.”
En consecuencia, teniendo en cuenta lo anteriormente trascrito,
se estará a lo resuelto en la mencionada sentencia, siendo exequible el
artículo 98 parcialmente demandado, por los cargos formulados.
Cuarta. Procedimiento administrativo. Análisis del
cargo contra el artículo 100 de la Ley 1098 de 2006, parcialmente acusado.
4.1. Principio fundamental del derecho procesal que deriva directamente del
artículo 13 de la Constitución, es el de la igualdad de las partes en el
proceso, lo que significa que quienes a él concurren de manera voluntaria o por
haber sido citados en forma oficiosa, deben tener las mismas oportunidades
procesales para la realización plena de sus garantías a la bilateralidad de la
audiencia.
En desarrollo de ese postulado esencial al debido
proceso, se tiene que (i) a la presentación de la demanda corresponde la
oportunidad de darle contestación dentro del término legal y previo traslado de
la misma; (ii) a la oportunidad de pedir pruebas de cargo, corresponde
la de pedir pruebas de descargo por la parte demandada; (iii) a la
oportunidad de alegar por una de las partes, le corresponde también la misma a
la otra parte, del mismo modo que sucede con el derecho a la impugnación de las
providencias proferidas por el juzgador en el curso del proceso, de tal manera
que siempre exista para la parte a la cual le es desfavorable lo resuelto la
oportunidad de impugnar la decisión respectiva.
Ese principio de la bilateralidad de la audiencia, audiatur
et altera pars, supone que no puede existir ningún tipo de ventaja de alguna
de las partes en el proceso. Por ello, toda actuación judicial o administrativa
debe ser notificada, con lo cual se cumple con el principio de la publicidad
interna dentro del proceso, para que no existan decisiones que sean ignoradas
por alguna de las partes y conocidas por otras.
Cumplida así la publicidad de las decisiones, se abre
campo para que aquella parte a la cual le fuere desfavorable la providencia
pueda recurrirla dentro del término legal, teniendo en cuenta en todo caso que
la otra parte tiene también la oportunidad de pronunciarse en pro de la
providencia que le favorece, si a bien lo tiene.
4.2. Dentro de este contexto, el artículo 100 de la
Ley 1098 de 2006 establece que en el trámite administrativo que ha de cumplirse
ante el defensor o comisario de familia, o en ausencia de éstos ante el
inspector de policía, debe correrse traslado por el término de cinco días, a
las “demás personas interesadas o implicadas en la solicitud, para que se
pronuncien y aporten las pruebas que deseen hacer valer. Vencido el traslado
decretará las pruebas que estime necesarias, fijará audiencia para practicarlas
con sujeción a las reglas del procedimiento civil y en ella fallará mediante
resolución susceptible de reposición. Este recurso deberá interponerse
verbalmente en audiencia, por quienes asistieron a la misma, y para quienes no
asistieron a la audiencia se les notificará por estado y podrán interponer el
recurso en los términos del Código de Procedimiento Civil.”
Como puede apreciarse, el principio de bilateralidad
de la audiencia se cumple, puesto que a todas las personas interesadas e
implicadas en la solicitud, se les corre traslado por el mismo término de cinco
días, para que puedan pronunciarse y aportar las pruebas que pretendan hacer
valer. También se cumple ese principio en cuanto vencido aquel término se
decretan las pruebas y se fija fecha y hora para celebrar la audiencia en que
deben practicarse.
De  la misma manera, en aras de atender ese principio,
en el procedimiento administrativo se protege el derecho a la igualdad que
consagra el artículo 13 de la Constitución Política, por cuanto en la norma
acusada se dispone que en esa audiencia a la cual fueron citadas las partes se “fallará
mediante resolución susceptible de reposición”.
No obstante, el artículo parcialmente demandado señala
un tratamiento distinto para la interposición del recurso de reposición contra
lo resuelto en la audiencia.
En efecto, fracasado el intento de conciliación, la
norma remite al Código de Procedimiento Civil, lo que implica que resulta
aplicable su artículo 325, el cual dispone que “las providencias que se
dicten en curso de las audiencias y diligencias, se considerarán notificadas el
día en que éstas se celebren, aunque no hayan concurrido las partes”, norma
que regula la audiencia de conciliación, saneamiento, decisión de excepciones
previas y fijación del litigio a que se refiere el artículo 101 del Código de
Procedimiento Civil, así como el proceso verbal de mayor y menor cuantía (arts.
427 a 434 ib.) y el proceso verbal sumario (arts. 435 a 440 ib.)
4.3. En este caso, se consagra un procedimiento diferente
para aquellos que acudiendo a la citación de las autoridades, asistieron a la
audiencia y para quienes, por el contrario, no lo hicieron; a los primeros, se
les considera allí mismo notificados de lo resuelto, mientras quienes no concurrieron
gozarán de una oportunidad de tres días. Empero, la Sala considera que esta
situación no vulnera el derecho a la igualdad, mediando un objetivo
constitucionalmente válido, como es proteger el interés superior del menor.
De tal suerte, existe una justificación objetiva y
razonable, en la medida que la oportunidad que se les da a quienes no pudieron
asistir a la audiencia,   favorece a los menores, pues la norma pretende que
acudan a la diligencia las personas interesadas o implicadas en “las
obligaciones de protección al menor, incluyendo la obligación provisional de
alimentos, visitas y custodia”, y si bien debió cumplirse la citación de la
autoridad administrativa, el otorgamiento de un mayor plazo para que el ausente
ejerza sus derechos, permite compensar cualquier tipo de dificultad que se haya
presentado.
Es claro el deber de los interesados de acudir a la
citada audiencia, pero entre aquél que asistió y quien no pudo concurrir a ella
por cualquier motivo, que corresponderá justificar, existen condiciones
fácticas que los diferencian para que el derecho a impugnar sea real, de lo
cual concluye la Corte que la norma acusada sí persigue un objetivo razonable,
legítimo y constitucionalmente válido.
Contrario a lo que aduce el demandante, la norma
garantiza de manera amplia la participación y el respeto de los derechos
fundamentales a la igualdad, el debido proceso y el derecho de contradicción de
todas las partes e intervinientes en el proceso, además de estar acorde con los
principios generales de oralidad, concentración, inmediación e igualdad que
presiden estos procesos. Así mismo, desde el punto de vista constitucional, la
consecuencia de la inasistencia a la audiencia no puede ser la de suprimir la
oportunidad de recurrir la decisión adoptada en la misma, pues sería irrazonable
y desproporcionada tal limitación de los derechos de defensa y contradicción.
Adicionalmente, en reiteradas oportunidades esta corporación
ha señalado que con fundamento en lo dispuesto por los numerales 1° y 2° del
artículo 150 de la Constitución, corresponde al legislador regular los
procedimientos judiciales y administrativos.
Con base en tal facultad general, puede el Congreso
definir las ritualidades propias de cada juicio, la competencia de los
funcionarios que deben conocer de los asuntos, los recursos que proceden contra
las decisiones, los términos procesales, el régimen de pruebas, los mecanismos
de publicidad de las actuaciones, etc., siendo limitado tan sólo por disposiciones
constitucionales relativas a la garantía de los derechos fundamentales, en
especial las referentes al derecho al debido proceso, razones de política
legislativa, cambiantes circunstancias sociales o diferentes objetivos
superiores perseguidos.
De manera que la decisión de constitucionalidad
deviene inexorable y tiende a proteger el interés superior del menor; la
diferencia de trato encuentra justificación en el ejercicio de la potestad de
configuración legislativa para los distintos trámites judiciales y de las
atribuciones, deberes y cargas procesales de las partes, el juez y los terceros
intervinientes, de manera acorde con los principios y valores constitucionales
y los postulados de razonabilidad y proporcionalidad.
4.4. De otra parte la Corte aclara que no acoge la
solución propuesta por el Ministerio Público, por cuanto en ella se le dan dos
oportunidades de sustentación del recurso a quien asistió a la audiencia, pues
podría interponerlo ahí mismo, o después de la notificación por estado junto
con los que no asistieron, lo que rompe el principio de igualdad que se expresa
en la bilateralidad de la audiencia, como regla esencial del debido proceso
judicial y administrativo consagrado en el artículo 29 de la Constitución, no
existiendo justificación objetiva ni razonable para tal disposición.
4.5. En consecuencia de lo expuesto, se declarará exequible
por los cargos la expresión “y para quienes no asistieron a la audiencia se
les notificará por estado y podrán interponer el recurso, en los términos del Código
de Procedimiento Civil”, contenida en el artículo 100 de la Ley 1098 de
2006 en el aparte acusado.
VII. DECISIÓN.
En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional de la
República de Colombia, administrando justicia en nombre del pueblo y por
mandato de la Constitución,
RESUELVE
Primero: ESTARSE A LO RESUELTO en la sentencia C-228 de marzo 5  de 2008, mediante
la cual se declaró EXEQUIBLE, por los cargos analizados, la expresión “En
ausencia de este último, las funciones asignadas al defensor y al comisario de
familia corresponderán al inspector de policía”, contenida en el artículo
98 de la Ley 1098 de 2006.
Segundo: Declarar EXEQUIBLE, por los cargos analizados la
expresión “y para quienes no asistieron a la audiencia se les notificará por
estado y podrán interponer el recurso, en los términos del Código de
Procedimiento Civil”, contenida en el artículo 100 de la Ley 1098 de 2006.
Notifíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de la
Corte Constitucional y archívese el expediente. Cúmplase.
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Presidente
JAIME ARAÚJO RENTERÍA                    MANUEL JOSÉ
CEPEDA ESPINOSA
Magistrado                                                                  Magistrado
JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO                        RODRIGO
ESCOBAR GIL
Magistrado
Magistrado
MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO    MARCO GERARDO
MONROY CABRA
Magistrado
Magistrado
Impedimento aceptado
NILSON PINILLA PINILLA         CLARA INÉS VARGAS
HERNÁNDEZ
Magistrado                                                                       Magistrada
MARTHA VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1] Por la cual se dictan normas sobre filiación y se
crea el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar.
[2] Por la cual se dictan normas para la protección de la niñez, se
establece el Sistema Nacional de Bienestar Familiar, se reorganiza el Instituto
Colombiano de Bienestar Familiar y se dictan otras disposiciones.