C-821-06
Referencia: expediente No
Sentencia
C-821/06
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE TITULO DE LEY-Parámetros de constitucionalidad
PRINCIPIO DE CORRESPONDENCIA ENTRE TITULO DE LA LEY Y SU CONTENIDO-Parámetros de constitucionalidad
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA EN SENTIDO AMPLIO-Concepto
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA Y PRINCIPIO DE CORRESPONDENCIA ENTRE
TITULO DE LA LEY Y SU CONTENIDO-Diferencias/PRINCIPIO
DE UNIDAD DE MATERIA EN SENTIDO ESTRICTO-Concepto
Obsérvese
cómo los principios de unidad de materia y de correspondencia entre el título
de la ley y su contenido resultan dos parámetros de enjuiciamiento
constitucional diferentes, aplicables cada uno de ellos a partes de la ley
igualmente diversas. La unidad de materia, en estricto sentido, es una
exigencia que se hace frente a las disposiciones incluidas en una ley, con el
fin de que en el conjunto de preceptos no sean introducidos temas completamente
ajenos a la materia que se pretende regular y que inspiró su promulgación. De
otra parte, el principio de correspondencia entre el título de la ley y su
contenido, busca precisamente garantizar que el legislador, en su función de
nominación o titulación de las leyes, no incurra en contradicciones o
imprecisiones, sino que, en atención a tal principio, los títulos de las leyes
hagan alusión de manera genérica al tema global que tal cuerpo normativo regulará.
Dicho en otras palabras, el principio de unidad de materia, en estricto
sentido, consagrado en el artículo 158 constitucional, es útil en el ejercicio
del control de constitucionalidad, para verificar que dentro de una ley no
hayan sido introducidas disposiciones que se aparten por completo del tema
central en torno del cual gira dicha normatividad, de manera que entre la
totalidad de las disposiciones agrupadas en un mismo cuerpo normativo exista
“unidad” o “correspondencia”; mientras que en el caso del principio de
consonancia entre el título de la ley y su contenido (C.P., art. 169), se trata
de analizar la coherencia entre el tema global objeto de regulación y el título
escogido para ella por el legislador, a fin de garantizar que haya “unidad” o “correspondencia”
pero ya no entre las disposiciones que hacen parte de un mismo cuerpo
normativo, sino entre éste tomado en conjunto y su título.
PRINCIPIO DE CORRESPONDENCIA ENTRE TITULO DE LA LEY Y SU CONTENIDO-Alcance
TITULO DE LEY-Carácter vinculante
LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA-Restricciones
al ejercer función de titulación de las leyes
Es importante
señalar que el legislador cuenta con un amplio margen en el ejercicio de su
potestad legislativa al momento de ejercer su función de titulación de las
leyes, sin encontrar mayores restricciones que las siguientes: (i) es necesario
que entre el título y la ley exista relación de correspondencia, y que el
primero haga una alusión clara y precisa a la materia que dicha normatividad
regula; y, de otra parte, (ii) que el título elegido para una determinada ley
no contenga alusiones discriminatorias que contraríen la proscripción contenida
expresamente en el artículo 13 del Texto Superior.
TITULO DE LEY-Casos en que puede ser
inconstitucional
SUBTITULO O NOMBRE DE LEY-Límites
TITULO DE LEY-Valor jurídico
El título de
una ley no configura una norma jurídica con eficacia jurídica directa, sin que
lo anterior signifique que el título de una ley no pueda ser objeto de control
constitucional, pues a pesar de carecer de fuerza normativa, éste sirve como
criterio de interpretación de los preceptos contenidos en el cuerpo normativo,
de manera que “un título contrario a los preceptos constitucionales, de no ser
excluido del ordenamiento jurídico, podría conducir a una interpretación de
parte o de toda una ley no conforme con el estatuto superior”.
PRINCIPIO DE CORRESPONDENCIA ENTRE TITULO DE LA LEY Y SU CONTENIDO-Finalidad
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE LEY POR VIOLACION DEL PRINCIPIO DE
CORRESPONDENCIA ENTRE TITULO DE LA LEY Y SU CONTENIDO-Aspectos que juez constitucional debe determinar
LEY DE EXTINCION DE DOMINIO-No violación
del principio de correspondencia entre título de la ley y su contenido/TITULO
DE LEY-Funciones que cumple/TITULO DE LEY-No exigencia al legislador
de exponer con exhaustividad todos los aspectos que el tema central contiene
Para esta
Corporación es claro que la expresión acusada guarda relación directa de
conexidad con el contenido de la ley, pues se trata de una ley que, efectivamente
contiene la normatividad relativa a la extinción de dominio, aun cuando su
título no especifique que se trata de aquella que tiene lugar con ocasión del
enriquecimiento ilícito. De esta manera, la correspondencia entre la expresión
acusada y el contenido resulta innegable. Adicionalmente, es importante
señalar, que si bien la segunda parte del título de la ley hace alusión
genérica a la extinción de dominio, no ocurre lo mismo con el primer contenido
del mismo, pues éste indica que la Ley 793 de 2002 “deroga la Ley 333 de 1996”
que se ocupaba exclusivamente de la extinción de dominio de los bienes de
ilegítima procedencia. Así, las interpretaciones según las cuales esta ley
establece las reglas aplicables a otro tipo de extinción de dominio como el que
recae sobre las tierras incultas, deviene inadmisible, pues la referencia
expresa a la derogatoria de la ley que normaba la extinción de dominio de
bienes producto del enriquecimiento ilícito, elimina tal posible
interpretación. De esta manera, la conclusión necesaria que surge de lo
expresado en la presente providencia, apunta a rechazar el cargo formulado por
los actores. Esto, por cuanto como ha sido expresado por esta Corporación, el
título de las leyes cumple la función de ilustrar, de forma genérica, la
materia que se pretende regular en el respectivo cuerpo normativo, sin que le
sea exigible al legislador exponer con exhaustividad dentro del título todos y
cada uno de los aspectos que el tema central incluye.
Referencia: expediente D-6227
Demanda de inconstitucionalidad contra el título de la Ley 793 de
2002 (parcial) “por la cual se deroga la Ley 333 de 1996 y se establecen las
reglas que gobiernan la extinción de dominio”.
Demandante: Eberto Enrique Díaz Montes y otros.
Magistrado Ponente:
Dr. HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Bogotá, D. C.,
cuatro (4) de octubre  de dos mil seis (2006).
La Sala Plena de
la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y
de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha
proferido la siguiente
SENTENCIA
I.
ANTECEDENTES
1.- En ejercicio
de la acción pública de inconstitucionalidad consagrada en el artículo 241 de
la Constitución Política, los ciudadanos Eberto Enrique Díaz Montes, Roberto
Castro Barrios y Manuel Castillo Vásquez demandaron parcialmente el título de
la Ley 793 de 2002 “por la cual se deroga la Ley 333 de 1996 y se establecen
las reglas que gobiernan la extinción de dominio”.
2.- Mediante
auto de veintisiete (27) de marzo de dos mil seis (2006), el Magistrado
Sustanciador admitió la demanda presentada y ordenó la fijación en lista del
presente proceso en la Secretaría General de esta Corporación. De igual manera,
ordenó comunicar la iniciación del trámite al Presidente del Congreso, al
Presidente de la República, al Ministerio del Interior y de Justicia y a la
Defensoría del Pueblo. Así mismo, decidió invitar a la Academia Colombiana de
Jurisprudencia, al Instituto Colombiano de Derecho Procesal y a los
Departamentos de Derecho Penal de las facultades de derecho de las
Universidades Andes, Católica, Externado, Javeriana, Libre, Nacional y Rosario
para que intervinieran en el presente proceso.
Cumplidos los
trámites constitucionales y legales propios de esta clase de procesos, entra la
Corte a decidir sobre la demanda de la referencia.
II.
DISPOSICIÓN DEMANDADA
A continuación
se transcribe el título de la ley demandada, conforme a su publicación en el
Diario Oficial No. 45.046 del veintisiete (27) de diciembre de 2002, y se
subraya la expresión acusada:
LEY
793 DE 2002
(diciembre
27)
Diario
Oficial No 45.046 de 27 de diciembre de 2002
por
la cual se deroga la Ley 333 de 1996 y se establecen las reglas que
gobiernan la extinción de dominio.
III. LA
DEMANDA
1.- Los
ciudadanos demandantes estiman que la expresión acusada, contenida en el título
de la ley, vulnera los artículos 158 y 169 de la Constitución Política. Las
razones que fundamentan los cargos formulados se exponen a continuación.
2.- A juicio de
los actores, el enunciado acusado vulnera los contenidos normativos de los
artículos 158 y 169 constitucionales, los cuales prevén, respectivamente, la
unidad de materia de las leyes y la correspondencia entre el título de las
leyes y su contenido. Ello, por cuanto la Ley 793 de 2002 sólo regula una de
las modalidades de extinción de dominio, aquella prevista por el artículo 34 de
la Carta de 1991 respecto de bienes adquiridos mediante enriquecimiento
ilícito, y no otras clases de extinción de dominio, como aquella que tiene
lugar debido al incumplimiento de la función social y ecológica de la
propiedad.
Consideran que,
de esta manera, la expresión demandada viola el mandato constitucional que
ordena la correspondencia entre el título de una ley y su contenido, puesto que
ésta hace alusión de manera genérica a la extinción de dominio, lo cual se
presta para confusión al dar a entender que la Ley 793 de 2002 establece las
reglas que gobiernan todos los tipos de extinción de dominio, y no solamente
aquellos relativos a los bienes adquiridos mediante enriquecimiento ilícito,
cual es la materia realmente regulada por la ley. Esta redacción genérica del
título resulta, en opinión de los demandantes, contraria a las disposiciones
constitucionales referidas, pues dentro del mismo debió hacerse una alusión
concreta al contenido específico de la ley.
Adicionalmente,
argumentan que el título demandado induce a confusiones respecto de la vigencia
de la extinción de dominio sobre tierras incultas, regulada por el Capítulo XI
de la Ley 160 de 1994, razón por la cual podrían ser impugnadas las actuaciones
que adelanten las entidades administrativas encargadas de aplicar esta última
normatividad.
IV. IntervenciOnES OFICIALES
Intervención
del Ministerio del Interior y de Justicia
1.- El
Ministerio del Interior y de Justicia, defiende la constitucionalidad del
precepto demandado.
En primer lugar,
el interviniente realiza un extenso recuento de la jurisprudencia
constitucional en materia del principio de unidad de materia. Luego analiza el
caso concreto y afirma que “se encuentra que el precepto acusado en nada
contraviene el principio de unidad de materia, toda vez que existe una relación
teleológica y sistemática entre los objetivos señalados en el título de la ley
y las disposiciones consagradas en ella, las cuales desarrollan su contenido,
dado que, se pretendía derogar la Ley 333 de 1996 y establecer nuevas reglas
que gobiernen la extinción de dominio”.
También aduce el
representante del Ministerio que la Ley 793 de 2002 consigna efectivamente las
reglas referidas a la extinción de dominio de los bienes adquiridos mediante
enriquecimiento ilícito, razón por la cual existe correspondencia entre el
título de la ley y su contenido.
V. CONCEPTO
DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
El Procurador
General de la Nación, mediante concepto No. 4103 recibido en Secretaría de esta
Corporación el veintitrés (23) de mayo de dos mil seis (2006), solicita que la
Corte Constitucional declare exequible el título de la Ley 793 de 2002.
Inicialmente la
Vista Fiscal formula algunas consideraciones generales sobre el principio de
unidad de materia legislativa. Afirma que los fundamentos normativos de este
principio aparecen en el artículo 158 de la Carta Política, disposición que
exige la conexidad temática de todo proyecto de ley, y proscribe la
introducción de enunciados normativos que no se relacionen con éste. En el
mismo sentido, afirma el Procurador, que el artículo 169 constitucional indica
que el título de las leyes debe corresponder precisamente a su contenido.
Luego hace un
amplio recuento de la jurisprudencia constitucional en la materia y cita
numerosas decisiones proferidas por la Corte Constitucional. Concluye que la
función del referido principio es evitar que se introduzcan en las leyes
asuntos totalmente ajenos o extraños a los que inspiraron su promulgación, con
lo cual el principio opera como un límite natural. Deduce, entonces, que la
implementación del principio de unidad de materia exige el cumplimiento de dos
condiciones básicas: i) definir con precisión desde el propio título cuáles son
las materias que se van a desarrollar, y ii) mantener una estricta relación
interna entre las disposiciones que harán parte del texto de la ley.
El Ministerio
Público encuentra que el objetivo de la Ley 793 de 2002, definido en la
exposición de motivos, consiste en regular la extinción de dominio por
enriquecimiento ilícito, y que su título guarda conexidad temática y
teleológica suficiente con el cuerpo normativo expedido. Observa, así, que el
actor incurre en un error al entender que la Ley 793 de 2002 pueda ser aplicada
a otras modalidades de extinción de dominio o que las incorpore o derogue, como
señala el demandante que puede ocurrir con la extinción de dominio de tierras
incultas.
Al respecto
sostiene el Ministerio Público que “...si bien el título de la Ley
793 de 2002 en su parte final se refiere a las reglas que gobiernan la
extinción de dominio de manera genérica, sin precisar a qué clase de extinción
de dominio se refiere, aparece claro que -a través del primer contenido
normativo del título unido a la exposición de motivos-, ya referida, se alude a
la extinción de dominio de bienes de ilegítima procedencia, pues al anunciar la
derogatoria de la Ley 333 de 1996, que se ocupa únicamente de la extinción de
dominio sobre los bienes adquiridos de forma ilícita, implícitamente deja en
claro que este es su campo de acción y no otro. // Además, el carácter taxativo
del  primer enunciado del título “por la cual se deroga la ley 333 de 1996”,
es suficientemente descriptivo, por lo tanto, no admite interpretaciones
tendientes a la inclusión de otro tipo de extinción de derechos reales, como
ocurre con la extinción de dominio sobre tierras incultas, figura que estimada
ajena o extraña al texto de la ley, no puede entenderse afectada por el
contenido básico de la ley acusada, por el simple hecho de una aparente falta
de taxatividad en el enunciado contenido en el título”.
Concluye,
entonces, que el cargo formulado por el demandante no articula una real
violación al principio de unidad de materia, y que al parecer su solicitud de
inconstitucionalidad se apoya en un posible error en la redacción del título,
una imprecisión del legislador que consiste en no hacer referencia expresa a la
acción de extinción de dominio por enriquecimiento injustificado, mas no tiene
fundamento en una ambigüedad temática en el título de la Ley 793 de 2002, que
pueda generar la aplicación de ésta a otros destinatarios y materias y, en
consecuencia, dar lugar a su declaratoria de inconstitucionalidad.
VI.
CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
Competencia
1.- La Corte es competente para conocer del proceso de la
referencia, de acuerdo con lo estipulado en el artículo 241 numeral 4° de la
Constitución Política.
El asunto
bajo revisión
2.- Los actores
solicitan la declaratoria de inexequibilidad de la expresión “se establecen
las reglas que gobiernan la extinción de dominio” contenida en el título de
la Ley 793 de 2002, por infringir el principio de unidad de materia contenido
en el artículo 158 constitucional, y la correspondencia entre el título de la
ley y su contenido, contemplada por el artículo 169 de la Carta Política.
3.- Alegan los actores
que la Ley 793 de 2002 sólo regula una de las modalidades de extinción de
dominio, aquella prevista por el artículo 34 de la Carta de 1991 respecto de
bienes adquiridos mediante enriquecimiento ilícito, y no otras clases de
extinción de dominio, como aquella que tiene lugar debido al incumplimiento de
la función social y ecológica de la propiedad. Por esa razón, a su juicio, la
expresión contenida en el título de la ley es demasiado genérica y amplia, e
induce a confusiones, pues da a entender que este cuerpo normativo regula todas
las modalidades de extinción de dominio de manera tal que genera dudas sobre la
vigencia de las disposiciones de la Ley 160 de 1994, que regulan la extinción
de dominio sobre tierras incultas.
Según la
demanda, el carácter ambiguo y genérico de la expresión acusada vulneraría, de
esta manera, el mandato constitucional de correspondencia entre el texto de la
ley y su contenido, razón por la cual debe ser retirada del ordenamiento
jurídico.
4.- Tanto el
Ministerio del Interior y de Justicia como el Ministerio Público defienden la
constitucionalidad de la expresión acusada. El primero hace una extensa
exposición sobre el alcance del principio de unidad de materia legislativa y
sostiene que el título de la Ley 793 de 2002 no lo infringe. Por su parte, la
Vista Fiscal aduce que el defecto señalado por los demandantes constituye en
caso extremo, una mera imprecisión del legislador que consiste en no hacer
referencia expresa a la acción de extinción de dominio por enriquecimiento injustificado,
la cual no configura una infracción del artículo 169 constitucional.
Cuestión previa: El parámetro del análisis de constitucionalidad en
el presente asunto lo configura el principio de correspondencia entre el título
de la ley y su contenido, consagrado en el artículo 169 de la Carta Política
5.- Antes de
abordar el estudio de los cargos formulados por el actor, es preciso señalar
que en el libelo acusatorio no se expusieron las razones por las cuales la
expresión “se establecen las reglas que gobiernan la extinción de dominio”,
contenida en el título de la Ley 793 de 2002 contraría el principio de unidad
de materia. En efecto, todos los argumentos planteados por el demandante se
refieren exclusivamente a la falta de correspondencia entre la segunda parte
del título de la Ley 793 de 2002 y su contenido. Por este motivo, en la
presente decisión no se abordará el estudio de la supuesta infracción del
artículo 158 constitucional.
Si bien esta
Corporación ha empleado como parámetro de  constitucionalidad para el estudio
de los cargos relativos a la presunta incongruencia entre el título de la ley y
su contenido (C.P., art. 169) el mandato de unidad de materia (C.P., art. 158),
y ha entendido que se trata de dos principios que, en conjunto, configuran el
de unidad de materia en sentido amplio[1], esta Sala considera que
se trata de dos mandatos escindibles, de suerte que el juez de
constitucionalidad puede emprender el estudio con base en cualquiera de ellos,
de manera separada, sin verse atado a tomarlos en conjunto[2].
Se trata, en
efecto, de dos principios distintos, consagrados en dos disposiciones
diferentes de la Constitución Política que, en conjunto, brindan un marco
integral de análisis de la constitucionalidad de disposiciones legales en
relación con el conjunto de preceptos agrupados en un determinado cuerpo
normativo y para cuyo estudio, el título funge como elemento orientador, en
tanto da luces sobre la materia que se pretende regular, y es por ello que la
jurisprudencia en reiteradas ocasiones ha sostenido que el principio de unidad
de materia está conformado por los dos mandatos constitucionales contenidos en
los artículos 158 y 169 superiores[3]. De lo anterior se sigue,
entonces, que lo que se busca es que exista “unidad” o “correspondencia” entre
las disposiciones del cuerpo normativo y, a su vez, entre éstas y el título de
la ley, el cual debe ofrecer una idea general sobre la materia que dicha ley va
a regular.
Obsérvese, según
lo anterior, cómo los principios de unidad de materia y de correspondencia
entre el título de la ley y su contenido resultan dos parámetros de
enjuiciamiento constitucional diferentes, aplicables cada uno de ellos a partes
de la ley igualmente diversas. La unidad de materia, en estricto sentido, es
una exigencia que se hace frente a las disposiciones incluidas en una ley, con
el fin de que en el conjunto de preceptos no sean introducidos temas
completamente ajenos a la materia que se pretende regular y que inspiró su promulgación[4].
De otra parte, el principio de correspondencia entre el título de la ley y su
contenido, busca precisamente garantizar que el legislador, en su función de
nominación o titulación de las leyes, no incurra en contradicciones o
imprecisiones, sino que, en atención a tal principio, los títulos de las leyes
hagan alusión de manera genérica al tema global que tal cuerpo normativo
regulará. Dicho en otras palabras, el principio de unidad de materia, en
estricto sentido, consagrado en el artículo 158 constitucional, es útil en el
ejercicio del control de constitucionalidad, para verificar que dentro de una
ley no hayan sido introducidas disposiciones que se aparten por completo del tema
central en torno del cual gira dicha normatividad, de manera que entre la
totalidad de las disposiciones agrupadas en un mismo cuerpo normativo exista
“unidad” o “correspondencia”; mientras que en el caso del principio de
consonancia entre el título de la ley y su contenido (C.P., art. 169), se trata
de analizar la coherencia entre el tema global objeto de regulación y el título
escogido para ella por el legislador, a fin de garantizar que haya “unidad” o
“correspondencia” pero ya no entre las disposiciones que hacen parte de un
mismo cuerpo normativo, sino entre éste tomado en conjunto y su título.
Se sigue, pues,
de lo anterior, que las pautas para realizar el juicio de constitucionalidad
están dadas por el objeto a analizar, bien se trate del título o de las
disposiciones incluidas en un texto legal, de manera que el Tribunal
Constitucional pueda realizar el análisis con fundamento en los mandatos
constitucionales que considere pertinentes para ello.
Problema
jurídico
6.- Hecha esta precisión inicial, corresponde a la Corte establecer
si la expresión “se establecen las reglas que gobiernan la extinción de
dominio” contenida en el título de la Ley 793 de 2002 atenta contra el
mandato de correspondencia entre el título de la ley y su contenido (C.P. art.
169), por carencia de especificidad, en tanto el título hace alusión de forma
genérica a la extinción de dominio, mientras que dicha ley sólo reglamenta
aquella que tiene lugar por enriquecimiento ilícito.
Para resolver
este planteamiento, el orden expositivo a seguir en la presente decisión es el
siguiente. En primer lugar se hará una exposición del alcance del mandato de
correspondencia entre el título de una ley y su contenido a la luz del artículo
169 constitucional. Acto seguido se abordará la cuestión de si la expresión “se
establecen las reglas que gobiernan la extinción de dominio”, contenida en
el título de la Ley 793 de 2002, infringe este precepto constitucional.
El alcance
del mandato de correspondencia entre el título de la ley y su contenido,
consignado en el artículo 169 constitucional
7.- El artículo
169 de la Carta de 1991, prescribe que “[e]l título de las leyes
deberá corresponder precisamente a su contenido”. De esta manera, la
Constitución otorga carácter vinculante a la titulación de las leyes de la
República, convirtiendo tal mandato en el deber correlativo del Congreso de
emplear para cada cuerpo normativo un título consonante con el eje temático
central sobre el cual gira. Adicionalmente, su rango superior lo dota del carácter
de presupuesto jurídico cuyo cumplimiento por el legislador es susceptible de
ser verificado con ocasión del control de constitucionalidad. Tal mandato
superior, a su vez encuentra desarrollo legal en el artículo 193 de la Ley 5ª
de 1992[5].
8.- De conformidad
con lo anterior, el contenido normativo del artículo 169 constitucional, como
cualquier otro de la Carta Fundamental, puede fungir como parámetro de control
de constitucionalidad, de suerte que el Tribunal Constitucional, después de
realizado el respectivo análisis, puede declarar la inexequibilidad del título
de una ley. Así lo señaló esta Corporación en sentencia C-152 de 2003, al
puntualizar que la competencia para conocer y decidir sobre las infracciones a
la Constitución en que pueda incurrir el legislador en la titulación de una
ley, radica en el artículo 241 numeral 4° de la Carta, disposición que le
atribuye la función de decidir sobre las demandas de inconstitucionalidad
contra las leyes, tanto por su contenido material como por los vicios de procedimiento
en su formación. Para esta Corte, dicho control de los cuerpos normativos
incluiría también el de sus respectivos títulos dado que el mandato
constitucional en mención no establece distinciones al respecto y que tanto el
contenido normativo como la titulación “hacen parte del contenido de una ley
y en consecuencia, pueden ser objeto de examen de constitucionalidad por la
Corte Constitucional”[6].
9.- Con todo, es
importante señalar que el legislador cuenta con un amplio margen en el
ejercicio de su potestad legislativa al momento de ejercer su función de
titulación de las leyes, sin encontrar mayores restricciones que las siguientes:
(i) es necesario que entre el título y la ley exista relación de
correspondencia, y que el primero haga una alusión clara y precisa a la materia
que dicha normatividad regula; y, de otra parte, (ii) que el título elegido
para una determinada ley no contenga alusiones discriminatorias que contraríen
la proscripción contenida expresamente en el artículo 13 del Texto Superior.
Así, la Corte Constitucional podría declarar la inexequibilidad del título de
una ley (i) en caso de observar la ausencia de correspondencia entre éste y el
contenido de la ley, o cuando no exista unidad de materia entre ellos, esto es,
que el título se refiera a una materia diversa a la realmente contenida en el
cuerpo normativo, de manera que entre estos no exista relación de conexidad; e,
igualmente, (ii) en el evento de encontrar que el título hace una alusión
discriminatoria a un sector de la población, con base en alguna de las llamadas
categorías sospechosas enunciadas en el artículo 13 de la Carta Política, como
la raza, el sexo, el origen nacional o familiar, la lengua, la religión y la
opinión política o filosófica.
En efecto, esta
Corporación ha afirmado que el subtítulo o nombre de una ley[7]
(i) no puede ser discriminatorio, esto es, basarse en criterios que la propia
Constitución enuncia como prohibidos para establecer diferenciaciones entre
personas, como son la raza, el sexo, el pensamiento político y religioso, etc.;
(ii) tampoco pueden sustituir el número y la descripción general del contenido
de la misma, ya que tales requisitos están establecidos de manera explícita en
la Ley Orgánica del reglamento del Congreso (Ley 5ª de 1992), parámetro de
constitucionalidad en materia de vicios de procedimiento; (iii) de igual
manera, no puede carecer de relación de conexidad con el contenido de la misma,
en virtud del principio de unidad de materia que no sólo se predica del
contenido normativo, sino también del contenido de la ley, según lo disponen
los artículos 169 de la Constitución y 193 de la Ley 5ª de 1992; y (iv) tampoco
debe conceder reconocimientos, privilegios u honores a una persona específica,
por ser una materia propia de las leyes de honores (C. P., art. 150-15)[8].
10.- Esta Corte
ha considerado[9], asimismo, que antes que
eficacia jurídica directa, el título de una ley constituye un criterio de
interpretación de las disposiciones en ella contenidas que puede ayudar a
determinar cuál es el alcance del articulado, su finalidad y su ámbito de
aplicación. De este modo, ha señalado que a diferencia de los enunciados
normativos de una ley, que contienen proposiciones jurídicas o reglas de
conducta en sentido positivo, el título de una ley no configura una norma
jurídica con eficacia jurídica directa, sin que lo anterior signifique que el
título de una ley no pueda ser objeto de control constitucional, pues a pesar
de carecer de fuerza normativa, éste sirve como criterio de interpretación de
los preceptos contenidos en el cuerpo normativo, de manera que “un título
contrario a los preceptos constitucionales, de no ser excluido del ordenamiento
jurídico, podría conducir a una interpretación de parte o de toda una ley no
conforme con el estatuto superior”[10].
11.- A juicio de
esta Corte, la consagración del mandato constitucional que ordena la debida
congruencia entre el título de la ley y su contenido, persigue varios objetivos
adicionales:
i) De una parte,
busca garantizar que el título de un cuerpo normativo determinado sea reflejo
de la materia central que éste regula. A su vez, pretende circunscribir o
delimitar la materia tratada en el respectivo cuerpo normativo, de suerte que
entre título y contenido exista consonancia y unidad temática. Así, la Corte ha
señalado que el título no está llamado a “dar noticia de todas y cada una de
las disposiciones que integran la ley, pues esto se tornaría en algo imposible
de cumplir, ya que ello depende de la extensión del ordenamiento respectivo,
como de la variedad de temas que allí se consagren. Basta simplemente que en el
título se señalen los asuntos o temas generales que se pretende regular y es
por ello que el legislador acostumbra a incluir la frase ‘y se dictan otras
disposiciones’ (…)”[11].
ii) Por otro
lado, el título debe dar una idea general de la materia objeto de regulación,
como elemento pedagógico para los ciudadanos. Por esta razón, es posible
nominar las leyes o incluir nombres en su título, para identificarlas y
promover así su conocimiento, difusión y cumplimiento, siempre y cuando tal
nominación se realice dentro de ciertos límites constitucionales[12].
iii) De igual
manera, la congruencia entre el título de las leyes y su contenido comporta una
trascendencia particular, en tanto permite que quienes estén llamados a cumplir
las disposiciones contenidas dentro de una ley puedan consultarlas acudiendo a
su clasificación por el tema al que se refieren, bajo el entendido de que
normas aisladas no se encontrarán recogidas dentro de leyes que regulan otros
tópicos ajenos a su contenido particular[13]. Por lo
anterior, la Corte ha expresado: “[e]n este orden de ideas el título
de la ley debe hallarse en consonancia con su contenido, de manera tal que, sin
hacerle concesiones al rigorismo exegético, permita identificarla en relación
con sus temas o finalidades dentro del piélago normativo que la contiene [14].
12.- De
conformidad con lo señalado a lo largo de esta sentencia, para efectos de
ejercer el control de constitucionalidad de las leyes por violación del
principio de congruencia entre el título de la ley y su contenido (C.P., art.
169), es imprescindible que el juez constitucional entre a determinar los
siguientes aspectos:
i)
Que el título de la ley no contenga elementos
discriminatorios, de aquellos enunciados por la propia Constitución como
prohibidos para establecer diferenciaciones entre personas o sectores de la
población. Así, por ejemplo, no puede contener alusiones discriminatorias
basadas en la raza, el sexo, la religión, etc.
ii)
Que el título de la ley no sustituya la
descripción general del contenido de la misma. Se trata simplemente de dar una
idea general sobre el contenido temático del cuerpo normativo respectivo, sin
que deba realizar una descripción pormenorizada de los temas que pretende
regular.
iii)
Entre el título y el contenido de la ley debe
existir, necesariamente, una relación de conexidad, como consecuencia del
principio de unidad de materia (C.P., art. 158) y el principio de correspondencia
entre el título de la ley y su contenido (C.P., art. 169).
iv)
El título no debe conceder reconocimientos,
privilegios u honores a una persona específica, pues para ello se encuentran
las leyes de honores.
Con fundamento
en los anteriores criterios sentados por la jurisprudencia de esta Corporación,
que delimitan el alcance del mandato de correspondencia entre el título de la
ley y su contenido, la Corte entra a examinar la constitucionalidad de la
expresión acusada, contenida dentro del título de la Ley 793 de 2002, a fin de
determinar si el cargo formulado por los actores debe prosperar o no.
Análisis de constitucionalidad de la
expresión acusada
13.- Los actores
acusan la expresión “se establecen las reglas que gobiernan la extinción de
dominio” contenida en el título de la Ley 793 de 2002, al considerar que
ésta es demasiado genérica y que lleva a confusiones al no especificar que
únicamente regula lo relativo a la extinción de dominio por enriquecimiento
ilícito. A su juicio, entonces, tal circunstancia implica la violación del
principio de correspondencia entre el título de la ley y su contenido (C.P.,
art. 169), pues en el título debió especificarse qué tipo de extinción de
dominio estaba siendo regulado por la ley.
14.- Pues bien,
para esta Corporación es claro que la expresión acusada guarda relación directa
de conexidad con el contenido de la ley, pues se trata de una ley que,
efectivamente contiene la normatividad relativa a la extinción de dominio, aun
cuando su título no especifique que se trata de aquella que tiene lugar con
ocasión del enriquecimiento ilícito[15]. De esta manera, la
correspondencia entre la expresión acusada y el contenido resulta innegable.
15.- Adicionalmente,
es importante señalar, al igual que lo hace el Ministerio Público, que si bien
la segunda parte del título de la ley hace alusión genérica a la extinción de
dominio, no ocurre lo mismo con el primer contenido del mismo, pues éste indica
que la Ley 793 de 2002 “deroga la Ley 333 de 1996” que se ocupaba
exclusivamente de la extinción de dominio de los bienes de ilegítima
procedencia. Así, las interpretaciones según las cuales esta ley establece las
reglas aplicables a otro tipo de extinción de dominio como el que recae sobre
las tierras incultas, deviene inadmisible, pues la referencia expresa a la
derogatoria de la ley que normaba la extinción de dominio de bienes producto
del enriquecimiento ilícito, elimina tal posible interpretación.
16.- De esta
manera, la conclusión necesaria que surge de lo expresado en la presente
providencia, apunta a rechazar el cargo formulado por los actores. Esto, por
cuanto como ha sido expresado por esta Corporación, el título de las leyes
cumple la función de ilustrar, de forma genérica, la materia que se pretende
regular en el respectivo cuerpo normativo, sin que le sea exigible al
legislador exponer con exhaustividad dentro del título todos y cada uno de los
aspectos que el tema central incluye. Al respecto se reitera nuevamente lo
expresado por esta Corte en sentencia C-026 de 1993:
“El epígrafe no puede dar noticia de todas y cada una de las
disposiciones que integran una ley, pues esto se tornaría en algo lógicamente
imposible de cumplir, ya que ello depende de la extensión del ordenamiento
respectivo, como de la variedad de temas que allí se consagren. Basta
simplemente que en el título se señalen los asuntos o temas generales que se
pretende regular y es por ello que el legislador acostumbra a incluir la frase
"y se dictan otras disposiciones", precisamente para evitar esta
clase de acusaciones.”
17.- La Corte
encuentra, entonces, que no se configura la vulneración del principio de
correspondencia entre el título de la ley y su contenido acusada por los actores,
respecto de la expresión “se establecen las reglas que gobiernan la
extinción de dominio”, por lo que dicha expresión será declarada
constitucional.
VII. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala
Plena de la Corte Constitucional, oído el concepto del señor Procurador General
de la Nación y cumplidos los trámites previstos en el decreto 2067 de 1991,
administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Declarar EXEQUIBLE,
por el cargo estudiado, la expresión “se establecen las reglas que gobiernan
la extinción de dominio” contenida en el título de la Ley 793 de 2002.
Notifíquese,
comuníquese, cúmplase, publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte
Constitucional y archívese el expediente.
JAIME
CÓRDOBA TRIVIÑO
Presidente
JAIME
ARAÚJO RENTERÍA
Magistrado
NILSON
PINILLA PINILLA
Magistrado
MANUEL
JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
RODRIGO
ESCOBAR GIL
Magistrado
MARCO
GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
HUMBERTO
ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
ÁLVARO
TAFUR GALVIS
Magistrado
CLARA
INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Magistrada
MARTHA
VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria
General
[1] Ver la sentencia C-152 de 2003. S.V. Magistrados Alfredo Beltrán
Sierra, Jaime Araújo Rentería y Clara Inés Vargas Hernández. En aquella
oportunidad la Corte analizó la constitucionalidad de varias expresiones
contenidas en disposiciones de la Ley 755 de 2002, entre las cuales se
encontraba el subtítulo “Ley María”. Respecto de dicho subtítulo, esta
Corporación declaró su exequibilidad por encontrar infundados los cargos
relativos a la violación de los principios de unidad de materia y
correspondencia entre el título de la ley y su contenido, así como aquellos
relativos a la vulneración del mandato constitucional de separación Estado
–Iglesia.
[2] Ver, por ejemplo, la sentencia C-1057 de 2005 sobre reelección
presidencial. En dicha providencia, el estudio de los cargos sobre violación
del principio de unidad de materia de algunas de las disposiciones del Acto
Legislativo 02 de 2004 y el de infracción del principio de titulación
legislativa conforme al contenido de la ley, se realizó en apartes separados.
El primero de ellos fue llevado a cabo en el numeral 2.2.1. y el segundo en el
numeral 2.2.2.
[3] Ver, entre muchas otras, las sentencias C-290 de 2000, C-1185 de
2000, C-837 de 2001, C-1144 de 2001, C-484 de 2003, C-551 de 2003, C-692 de
2003, C-803 de 2003, C-559 de 2004, C-1177 de 2004, C-852 de 2005. Nótese, no
obstante, que estas providencias tuvieron lugar con ocasión de las demandas
ciudadanas contra diversas disposiciones incluidas en diferentes cuerpos
normativos, pero en ninguna de ellas fue objeto de demanda el título de tales
normatividades.
[4] La Corte, en sentencia C-188 de 2006, recogió la jurisprudencia
referente al principio de unidad de materia en los siguientes términos:
“[...] Considerando que el Congreso de la República es
el escenario democrático por excelencia, exigir la coherencia normativa interna
en los textos legales persigue afianzar el perfil democrático respecto del
proceso de producción legislativa y de su producto, garantizando la
deliberación pública sobre temas previamente conocidos y evitando que se
presenten incongruencias en las leyes que son aprobadas. // Su objetivo es
entonces impedir la expedición de normas que no guarden relación con la materia
desarrollada en la ley, o lo que es igual, evitar que se introduzcan en los
ordenamientos legales asuntos totalmente ajenos o extraños a los que inspiraron
su promulgación; con lo cual, el principio de unidad de materia opera como un
límite expreso al ejercicio del poder de configuración normativa de que es
titular el Congreso de la República, y al mismo tiempo, como un parámetro de
control de las leyes que son producidas por el órgano legislativo, en el
entendido que expedidas éstas pueden ser sometidas al juicio de
inconstitucionalidad, ya sea a través de demanda ciudadana o por vía del
control previo o automático, con el fin de verificar el cumplimiento de la
aludida regla constitucional.”
[5] Dicho precepto legal reproduce exactamente el artículo 169
superior: “ARTÍCULO 193. Título de las leyes. El título de las leyes
deberá corresponder precisamente a su contenido, y a su texto precederá esta
fórmula: ‘El Congreso de Colombia DECRETA”.
[6] Sentencia C-152 de 2003. S.V. Magistrados Alfredo Beltrán Sierra,
Jaime Araújo Rentería y Clara Inés Vargas Hernández.
[7] Al estudiar la constitucionalidad del subtítulo “Ley María”
de la Ley 755 de 2002. Esta Corporación considera, sin embargo, que los
requisitos exigidos para los subtítulos o nombres son plenamente aplicables a
los títulos principales de las leyes.
[8] Ver sentencia C-152 de 2003. S.V. Magistrados Alfredo Beltrán
Sierra, Jaime Araújo Rentería y Clara Inés Vargas Hernández.
[9] Sentencia Ibíd.
[10] Sostuvo la Corte
Constitucional en la sentencia C-152 de 2003 lo siguiente: “Ante todo debe la Corte determinar si es competente para
pronunciarse sobre la constitucionalidad parcial de un título de una ley, en
atención a que este carece de contenido normativo. Las razones en contra de tal
competencia se relacionan con la falta de proposición jurídica que deba ser
cotejada con las normas constitucionales y la consecuente inocuidad del
pronunciamiento. En contra de tales argumentos la Corte encuentra que el título
de una ley, pese a carecer de valor normativo, exhibe valor como criterio de
interpretación de las normas contenidas en el cuerpo de la ley. Siendo así, es
claro que incluso los criterios de interpretación de la ley que emanan del texto
del título o encabezado de la misma son pasibles del control de
constitucionalidad, puesto que un título contrario a los preceptos
constitucionales, de no ser excluido del ordenamiento jurídico, podría conducir
a una interpretación de parte o toda la ley no conforme con el estatuto
superior”.
[11] Sentencia C-026 de 1993. Esta providencia tuvo lugar con ocasión de
la demanda del artículo 38 de la Ley 9ª de 1989. Los cargos estaban
relacionados con el presunto desconocimiento por dicha disposición de los
artículos 158 y 169 superiores, pues la misma hacía referencia al comodato,
mientras que el título de la ley no hacía alusión alguna a dicho tema. Con
todo, la Corte declaró exequible el precepto acusado al estimar que no es dable
exigir al legislador mencionar dentro del título de la ley todas y cada una de
las disposiciones incluidas en la misma.
[12] La sentencia C-152 de 2003 explica que los subtítulos de las leyes
deben sujetarse a los límites constitucionales arriba enunciados, cuales son:
(i) la imposibilidad de hacer alusiones discriminatorias; (ii) que el nombre o
el subtítulo no sustituya el número y la descripción general del contenido de
la ley; (iii) la necesidad del vínculo de conexidad entre el subtítulo y la
materia regulada por la ley; y, que el nombre o subtítulo no conceda
reconocimientos, privilegios u honores a una persona específica.
[13] Al respecto, las sentencias C-290 de 2000 y C-1185 del mismo año
señalaron que la importancia que la Constitución da a la congruencia entre el
título de las leyes y su contenido tiene íntima relación con el principio de
unidad de materia, y que éste, a su vez, garantiza que las disposiciones
contenidas en el cuerpo de una ley guarden coherencia para facilitar su
aplicación, interpretación y cumplimiento.
[14] Sentencia C-837 de 2001.
[15] En efecto, al realizar una lectura de la Ley 793 de 2002, se evidencia
que su ámbito de aplicación está restringido a la extinción de dominio por
enriquecimiento ilícito. Así, el artículo 2° que consagra las causales señala: “Se
declarará extinguido el dominio mediante sentencia judicial, cuando ocurriere
cualquiera de los siguientes casos: 1. Cuando exista incremento patrimonial
injustificado, en cualquier tiempo, sin que se explique el origen lícito del
mismo. // 2. El bien o los bienes de que se trate provengan directa o
indirectamente de una actividad ilícita. // 3. Los bienes de que se trate hayan
sido utilizados como medio o instrumento para la comisión de actividades ilícitas,
sean destinadas a éstas, o correspondan al objeto del delito. // 4. Los bienes
o recursos de que se trate provengan de la enajenación o permuta de otros que
tengan su origen, directa o indirectamente, en actividades ilícitas, o que
hayan sido destinados a actividades ilícitas o sean producto, efecto,
instrumento u objeto del ilícito. // 5. Los bienes o recursos de que se trate
hubieren sido afectados dentro de un proceso penal y que el origen de tales
bienes, su utilización o destinación ilícita no hayan sido objeto de
investigación o habiéndolo sido, no se hubiese tomado sobre ellos una decisión
definitiva por cualquier causa. // 6. Los derechos de que se trate recaigan
sobre bienes de procedencia lícita, pero que hayan sido utilizados o destinados
a ocultar o mezclar bienes de ilícita procedencia. Se exceptúan de lo dispuesto
en el presente numeral, exclusivamente, los casos de títulos que se negocian en
centrales de depósito de valores, debidamente acreditadas ante la autoridad
competente, siempre y cuando los intermediarios que actúen en ellas, cumplan
con las obligaciones de informar operaciones sospechosas en materia de lavado
de activos, de conformidad con las normas vigentes. // 7. Cuando en cualquier
circunstancia no se justifique el origen del bien perseguido en el proceso.
(...) Parágrafo 2°. Las actividades ilícitas a las que se refiere el presente
artículo son: 1. El delito de enriquecimiento ilícito. // 2. Las conductas
cometidas, en perjuicio del Tesoro Público, y que correspondan a los delitos de
peculado, interés ilícito en la celebración de contratos, de contratos
celebrados sin requisitos legales, emisión ilegal de moneda o de efectos o
valores equiparados a moneda; ejercicio ilícito de actividades monopolísticas o
de arbitrio rentístico; hurto sobre efectos y enseres destinados a seguridad y
defensa nacionales; delitos contra el patrimonio que recaigan sobre bienes del
Estado; utilización indebida de información privilegiada; utilización de
asuntos sometidos a secreto o reserva. // 3. Las que impliquen grave deterioro
de la moral social. Para los fines de esta norma, se entiende que son
actividades que causan deterioro a la moral social, las que atenten contra la
salud pública, el orden económico y social, los recursos naturales y el medio
ambiente, seguridad pública, administración pública, el régimen constitucional
y legal, el secuestro, secuestro extorsivo, extorsión y proxenetismo.” De
esta manera, queda perfectamente claro que esta ley regula únicamente la
extinción de dominio por enriquecimiento ilícito, al consagrar la naturaleza,
características, procedimiento y competencia, entre otros aspectos, de dicho
proceso judicial.