C-914-10
Sentencia C-914/10
Sentencia C-914/10
DEFINICION
DE VICTIMAS DE LA VIOLENCIA POLITICA-No inclusión de las personas afectadas
por el delito de desaparición forzada configura una omisión legislativa
relativa
PERSONAS
AFECTADAS POR EL DELITO DE DESAPARICION FORZADA-No inclusión en la
definición de víctima, vulnera el derecho a la igualdad y los deberes
específicos de protección establecidos en la Constitución Política
ACCION DE
INCONSTITUCIONALIDAD-Naturaleza jurídica/ACCION DE INCONSTITUCIONALIDAD-Condiciones
para su ejercicio
DEMANDA DE
INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos
En reiterada jurisprudencia, en
particular desde la sentencia C-1052 de 2001 que recogió y sintetizó la línea
decantada por años, esta Corporación ha enfatizado sobre la importancia de
requerir del ciudadano el cumplimiento de unas cargas mínimas de comunicación y
argumentación, de “razones conducentes para hacer posible el debate”, con las
que se informe adecuadamente al juez constitucional, para que este profiera una
decisión de fondo sobre los preceptos legales acusados. Tales requisitos no son
otros que la definición del objeto demandado, el concepto de la violación y la
razón por la cual la Corte es competente para conocer del asunto (artículo 2
del Decreto 2067 de 1991). El objeto demandado hace referencia al deber de
identificar las normas acusadas como inconstitucionales (artículo 2 numeral 1
del Decreto 2067 de 1991), cuya transcripción debe acudir a una fuente oficial
que asegure la exactitud de su contenido y permita verificar las razones por
las cuales para el actor ese contenido normativo es contrario a la
Constitución. El concepto de la violación, consiste en la “exposición de las
razones por las cuales el actor considera que el contenido de una norma
constitucional resulta vulnerado por las disposiciones que son objeto de  la
demanda”.  Y aunque resulta evidente que el ciudadano puede “escoger la
estrategia que considere conveniente para demostrar la inconstitucionalidad de
un precepto”, en todo caso debe concretar: i) los “cargos contra las
disposiciones acusadas, lo que implica realizar un esfuerzo por identificar de
manera relativamente clara las normas constitucionales violadas”; (ii.) el
“’contenido normativo de las disposiciones constitucionales que riñe con las
normas demandadas, es decir,  manifestar qué elementos materiales del texto
constitucional son relevantes y resultan vulnerados por las disposiciones
legales que se impugnan’”; (iii.) “las razones por las cuales los textos
normativos demandados violan la Constitución (artículo 2 numeral 3 del Decreto
2067 de 1991)”, que sean para el juez constitucional “claras, ciertas, específicas,
pertinentes y suficientes”. Esto último significa que se deben plantear
acusaciones comprensibles o claras, recaer verdaderamente sobre el contenido de
la disposición acusada y en ese orden ser ciertas, mostrar de manera específica
cómo la o las disposiciones objeto de demanda vulneran la Carta, utilizando
para tales efectos argumentos pertinentes, esto es, de naturaleza
constitucional y no legal o doctrinario ni referidos a situaciones puramente
individuales. Por último, la argumentación del demandante debe ser suficiente,
en el sentido de ser capaz de suscitar una mínima duda sobre la constitucionalidad
de la norma impugnada. La competencia, en fin, alude a que es la Corte
Constitucional quien debe conocer del asunto sometido a su juicio, por cuanto
el objeto demandado así lo determina de conformidad con lo previsto en el
artículo 241 de la Constitución. Por lo demás,  el lleno de todos estos
requisitos, es condición para que, dado el caso excepcional que se enunció en
el numeral anterior, pueda la Corte Constitucional integrar la unidad
normativa. Pues la ocurrencia de las precisas y excepcionales circunstancias
que permiten extender el examen de constitucionalidad a normas no acusadas,
requieren en todo caso que se presente una demanda en forma en contra de un
texto legal.
OMISION
LEGISLATIVA RELATIVA-Competencia de la Corte Constitucional
Como se observó recientemente
en la sentencia C-434 de 2010, “la Corte Constitucional, como guardiana de la
integridad y la supremacía de la Constitución y en virtud de su competencia
para ejercer el control abstracto de constitucionalidad de las leyes, puede
juzgar tanto las acciones como las omisiones en las que incurre el legislador y
que significan un desconocimiento de los mandatos constitucionales”. En cuanto
a las omisiones absoluta y relativa, la jurisprudencia constitucional ha reconocido
competencia solo para pronunciarse sobre el segundo tipo. Esta última empero,
reclama del ciudadano demandante unas cargas de argumentación más exigentes,
pues como se ha dicho reiteradamente, “cuando de activar el control de
constitucionalidad abstracto por vía de acción se trata, aduciendo la
existencia de una omisión legislativa relativa, es menester que el ciudadano
demuestre con razones claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes,
que la norma acusada contiene una omisión legislativa relativa de conformidad
con el artículo 2º numerales 3  y 5 del Decreto 2067 de 1991
DEMANDA DE
INCONSTITUCIONALIDAD POR OMISION LEGISLATIVA RELATIVA-Condiciones
La jurisprudencia desde tiempo
atrás ha señalado que la omisión legislativa relativa reclama que se
hayan acreditado los siguientes presupuestos “(i) que exista una norma sobre la
cual se predique necesariamente el cargo; (ii) que la misma excluya de sus
consecuencias jurídicas aquellos casos que, por ser asimilables, tenían que
estar contenidos en el texto normativo cuestionado, o que el precepto omita
incluir un ingrediente o condición que, de acuerdo con la Constitución, resulta
esencial para armonizar el texto legal con los mandatos de la Carta; (iii) que
la exclusión de los casos o ingredientes carezca de un principio de razón
suficiente; (iv) que la falta de justificación y objetividad genere para los
casos excluidos de la regulación legal una desigualdad negativa frente a los
que se encuentran amparados por las consecuencias de la norma; y (v) que la
omisión sea el resultado del incumplimiento de un deber específico impuesto por
el constituyente al legislador.
DEMANDA DE
INCONSTITUCIONALIDAD POR OMISION LEGISLATIVA-Impone al ciudadano una fuerte
carga de argumentación/DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Diálogo y debate
El ejercicio del derecho
político a presentar demandas de inconstitucionalidad por omisión legislativa
impone al ciudadano una fuerte carga de argumentación. Con él no se restringe
su derecho a participar en la defensa de la supremacía de la Constitución, ‘sino
que por el contrario, hace eficaz el diálogo entre el ciudadano, las
autoridades estatales comprometidas en la expedición o aplicación de las normas
demandadas y el juez competente para juzgarlas a la luz del Ordenamiento
Superior. El objetivo de tales exigencias  en la argumentación, no es otro que
garantizar la autorrestricción judicial y un debate constitucional en el que el
demandante y no el juez sea quien defina el ámbito del control constitucional.
PRINCIPIO PERPETUATIO
JURISDICTIONIS-Contenido
CORTE
CONSTITUCIONAL-Incompetencia para establecer el contenido normativo de
disposiciones de carácter normativo
Como reiteradamente lo ha
sostenido esta Corporación, no le corresponde a la Corte Constitucional
establecer el contenido normativo de las disposiciones de carácter legal, pues
esta es función de los jueces ordinarios en el marco de sus competencias en la
aplicación de las leyes. Sin embargo, en algunas ocasiones, el problema
jurídico planteado en la demanda obliga a desentrañar correctamente el
entendimiento que debe darse a las normas acusadas, máxime si, sobre su
contenido se alega la existencia de una omisión legislativa relativa.
VICTIMAS
DEL SECUESTRO Y SUS FAMILIAS-Medidas de protección/VICTIMAS DE
DESAPARICION FORZADA Y SUS FAMILIAS-Medidas de protección/AYUDA HUMANITARIA-Ambito
de aplicación
LEY QUE
FIJA INSTRUMENTOS PARA LA BUSQUEDA DE LA CONVIVENCIA Y LA EFICACIA DE LA
JUSTICIA-Antecedentes legislativos/LEY QUE FIJA INSTRUMENTOS PARA LA
BUSQUEDA DE LA CONVIVENCIA Y LA EFICACIA DE LA JUSTICIA-Antecedente directo
de la Ley de Justicia y Paz
LEY QUE
FIJA INSTRUMENTOS PARA LA BUSQUEDA DE LA CONVIVENCIA Y LA EFICACIA DE LA
JUSTICIA-Se trata de una disposición jurídica de definición del concepto de
víctima/VICTIMA-Fórmulas en que se fundamenta su definición
Se trata, como es evidente, de
una disposición jurídica de definición, en este caso del concepto de víctima, a
ser tenido en cuenta para efectos de aplicación de la ley. Esta definición se
construye según dos fórmulas distintas: Una primera, que a
partir de diferentes elementos determina la forma como esta noción puede ser
determinable en el caso concreto. Dichos elementos son: i) personas que hacen
parte de la población civil, ii) que han sufrido perjuicios en sus bienes
jurídicos relacionados con su vida, su integridad personal o sus bienes. iii)
Sin embargo, tales afectaciones deben haber tenido lugar en el conflicto armado
interno y iv) su causa debe responder a alguno de los siguientes actos:
atentados terroristas, combates, secuestros, ataques y masacres. La segunda,
que señala dos víctimas definidas y que son “los desplazados en los términos
del artículo 1o. de la Ley 387 de 1997” y “toda persona menor de edad que tome
parte en las hostilidades”. Dicha definición es determinante, como
quiera que de la misma depende el reconocimiento de la asistencia humanitaria,
entendida como la ayuda indispensable, “para sufragar los requerimientos
esenciales para satisfacer los derechos que hayan sido menoscabados” (art. 16
de la ley 418 de 1997, modificado por el artículo 7º de la ley 782 de 2002). Asistencia
humanitaria que, valga recordarlo, posee carácter fundamental y representa la
forma de satisfacer las garantías mínimas que necesita la persona víctima de la
violencia para superar las consecuencias mediatas e inmediatas del hecho
vulnerador de sus derechos en el marco del conflicto armado.
VICTIMAS DE
LA VIOLENCIA EN EL MARCO DE CONFLICTO ARMADO INTERNO-Contenido
VICTIMAS DE
LOS DELITOS DE DESAPARICION FORZADA- Discriminación en cuanto a los
desarrollos legislativos en materia de medidas de protección, frente a los
secuestrados del país
Referencia: expediente D-8119
Demanda de
inconstitucionalidad contra el artículo 15 de la Ley 418 de 1997, modificado
por el artículo 6º de la Ley 782 de 2002, y contra el artículo 49 de la Ley 418
de 1997.
Actores: Doria Yanette Bautista
Montañez, Rodrigo Uprimmy Yepes, Nelson Camilo Sánchez León, Luz María Sánchez
Duque y otros.
Magistrado
Ponente:
JUAN CARLOS
HENAO PÉREZ
Bogotá, DC.,
diez y seis (16 ) de noviembre de dos mil diez (2010).
I.
ANTECEDENTES
1. Demanda y admisión
Los ciudadanos de la referencia,
en ejercicio del artículo 40 de la Constitución y fundamentando su actuación en
el Decreto Reglamentario 2067 de 1991, instauraron demanda de
inconstitucionalidad contra el artículo 15 de la Ley 418 de 1997, modificado
por el artículo 6º de la Ley 782 de 2002, así como contra el artículo 49 de la
Ley 418 de 1997, por considerar que tales disposiciones violaban los artículos
2º, 13, 93 y 95 de la Constitución Política, al igual que los artículos 2, 3 y
26 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (PIDCP), los
artículos 1, 2 y 24 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos (CADH) y
el artículo 1 de la Convención Interamericana sobre Desapariciones Forzadas
ratificada por Colombia (CIDF).
La demanda fue admitida mediante
Auto del catorce (14) de mayo de dos mil diez (2010) (Cuad. 1, folio 253), que
simultáneamente ordenó correr traslado al Procurador General de la Nación, para
que rindiera concepto en los términos de los artículos 242-2 y 278-5 de la
Carta Política. Además, se dispuso la comunicación de la iniciación del
presente proceso al Presidente de la República, al Presidente del Congreso, al
Ministerio del Interior y de Justicia, a la Agencia Presidencial para la Acción
Social, a la Defensoría del Pueblo y a la Fiscalía General de la Nación. De
igual modo, se resolvió invitar a participar a las Universidades Icesi,
Nacional, Rosario y Andes, al Colectivo de Abogados José Alvear Restrepo, a la
Consultoría de los Derechos Humanos y el Desplazamiento (CODHES), a la Comisión
Nacional de Reparación y Reconciliación, a la Conferencia Episcopal de
Colombia, a la Comisión Colombiana de Juristas, al Colegio de Jueces y Fiscales
de Antioquia y al Centro Internacional de Justicia Transicional (ICTJ).
Finalmente, se fijó en lista para que cualquier ciudadano participara en el
asunto.
2. Las normas demandadas
A continuación se transcribe el texto de las normas demandadas:
LEY 418 DE 1997
(diciembre 26)
Diario Oficial No. 43.201, de 26 de diciembre de 1997
Por la cual se consagran unos instrumentos para la
búsqueda de la convivencia, la eficacia de la justicia y se dictan otras
disposiciones[1].
“(…) ARTÍCULO 15. <Artículo modificado por el artículo 6 de la Ley
782 de 2002. El nuevo texto es el siguiente:> Para los efectos de esta ley,
se entiende por víctimas de la violencia política, aquellas personas de la
población civil que sufran perjuicios en su vida, o grave deterioro en su
integridad personal o en sus bienes, por razón de atentados terroristas, combates,
secuestros, ataques y masacres en el marco del conflicto armado interno. Son
víctimas los desplazados en los términos del artículo 1o. de la Ley 387 de
1997.
Así
mismo, se entiende por víctima de la violencia política toda persona menor de
edad que tome parte en las hostilidades.
“(…) ARTÍCULO 49. Quienes sufran perjuicios por causa de homicidios u
otros atentados o agresiones contra la vida, la integridad física, la seguridad
o la libertad personales, cometidos por móviles ideológicos o políticos, o sean
objetos de amenazas referentes a la comisión de atentados o agresiones de esta
naturaleza, serán beneficiados por una ayuda humanitaria de emergencia,
tendiente a mitigar o a impedir la agravación o la extensión de los efectos de
los mismos.
La
mencionada ayuda humanitaria será otorgada por la Red de Solidaridad Social con
cargo al monto del rubro específico que anualmente se asignará al efecto en el
Presupuesto General de la Nación y hasta por el importe total de dicho rubro”.
3. Del contenido de la demanda
Desde el propio resumen ejecutivo de la demanda, se observa que los
actores estiman que los artículos 15 y 49 de la ley 418 de 1997, incurren en
omisión legislativa relativa, al discriminar a las víctimas de la desaparición
forzosa y sus familiares, respecto de la categoría de víctimas de la violencia
política. Lo anterior, no obstante encontrarse en situación asimilable.
Esta conclusión la obtienen tras analizar las disposiciones acusadas y
derivar de ello el “dejar a la discrecionalidad del intérprete el poder de
definir si la alusión genérica a los atentados contra la libertad personal
incluye la desaparición forzada” o no (folio 3).
La exclusión mencionada, dicen los actores, carece de razón suficiente
pues el delito de desaparición forzada es tan grave como los actos de violencia
previstos en los preceptos que se acusan.
En desarrollo de tal argumentación concreta, exponen la jurisprudencia de
la Corte sobre las exigencias que impone argumentar la existencia e
inconstitucionalidad de la omisión legislativa relativa.
Así, explican cómo se cumple el requisito del precepto concreto sobre
el cual se predica el cargo de omisión, a saber, los artículos 15 y 49 de
la ley 418 de 1997, el primero cuando “define el concepto de víctima de la
violencia para efectos de delimitar el abanico de beneficiarios de la atención
humanitaria, y el artículo 49 (…) [cuando] establece quiénes pueden acceder a
la ayuda humanitaria de emergencia” (folios 7-8).
En entender de los demandantes, las disposiciones acusadas excluyen de
sus consecuencias jurídicas aquellos casos que, por ser asimilables, tendrían
que estar contenidos en el texto normativo de acuerdo con la Constitución. Esto
se explica a partir de una primera distinción, según la cual en la ley 418 de
1997 existen dos tipos de víctimas de la violencia política: i) unas son las
personas de la población civil que sufren “perjuicios en su vida, o
grave deterioro en su integridad personal o en sus bienes, por razón de
atentados terroristas, combates, secuestros, ataques y masacres en el marco del
conflicto armado interno”, incluidos los desplazados y los menores de edad
que tomen parte en las hostilidades; ii) el otro tipo es el constituido por
quienes “sufran perjuicios por causa de homicidios u otros atentados o
agresiones contra la vida, la integridad física, la seguridad o la libertad
personales, cometidos por móviles ideológicos o políticos, o sean objetos de
amenazas referentes a la comisión de atentados o agresiones de esta naturaleza,
[los cuales] serán beneficiados por una ayuda humanitaria de emergencia,
tendiente a mitigar o a impedir la agravación o la extensión de los efectos de
los mismos”.
Y aunque se reconoce coincidencia
entre unos y otros, también se destacan las diferencias: por un lado están las
víctimas del art. 49, que son las de homicidios selectivos por motivos
políticos, mientras que el artículo 15 incluye los desplazados y los menores
que participan en las hostilidades. La importancia de esta distinción se
encuentra en que según la categoría de víctimas, se reciben unos beneficios en
materia de asistencia humanitaria. Las víctimas del art. 15, reciben la
asistencia de la que trata el artículo 16, a saber asistencia en salud, subsidio familiar de vivienda, en materia crediticia, y beneficios educativos. Las
víctimas del artículo 49 sólo reciben el otorgamiento de una ayuda humanitaria
de emergencia.
Lo anterior, no obstante que la Corte (sentencias T-417 de 2006 y C-1094
de 2007) ha señalado la necesidad de interpretar tales disposiciones del modo
que resulte más favorable a la protección de las víctimas y en ese tanto,
otorgue los beneficios dispuestos en el artículo 16 a las víctimas señaladas en el artículo 15, así como a aquellas del 49 de la ley en comento.
Según esta interpretación, la omisión legislativa alegada se formula
respecto de las dos disposiciones, pues la inclusión de los desaparecidos y sus
familiares en alguna de ellas, implicaría su reconocimiento como víctimas de la
violencia política y por tanto el ser beneficiarios de todas las medidas de
atención humanitaria que la ley contempla.
Precisa en cuanto a la exclusión de las víctimas y familiares de
desaparición forzada, que en principio el art. 15 los comprende por ser
miembros de la población civil y por haber recibido en la persona propia y de
sus familiares atentado contra la integridad personal. En el caso de las
desapariciones forzosas, es claro que la víctima del delito no puede ser el
único sujeto pasivo de la acción, víctima directa, sino que también figuran las
víctimas indirectas que sufren la afectación por haberla padecido personas que
les son próximas. Así se ha reconocido, dice la demanda, en la jurisprudencia
de la Corte (sentencias C-400 de 2003, C-370 de 2006, C-1094 de 2007) y en la
“Declaración sobre principios fundamentales de justicia para las víctimas de
delitos y del abuso del poder” (Resolución 4034 de 1985 de la Asamblea de NU),
art. 1º, y en la Convención Internacional para la Protección de todas las
personas contra las desapariciones forzadas, adoptada por el Consejo de
Derechos Humanos de la ONU, art. 24.
En consecuencia, el problema se presenta con respecto al tercer requisito
que trae el art. 15 de la ley 418 de 1997, en donde se relacionan los actos de
los cuales se derivan los perjuicios para que las víctimas y familiares
adquieran la calidad de víctima de la violencia política y que son: 1.
Atentados terroristas; 2. Combates; 3. Secuestros; 4. Ataques y 5. Masacres,
cometidos en todos los casos, dentro del “marco del conflicto armado”. Y esta
relación tiene carácter taxativo y no meramente enunciativo, como lo confirma
en opinión de los actores, la modificación introducida por la ley 782 de 2002,
al sustituir la expresión de actos  “tales como” y por la cual se describía una
relación abierta de las actuaciones del conflicto armado por cuya causa podrían
reclamarse los beneficios previstos en la ley para sus víctimas, por la
expresión de “atentados terroristas, combates, secuestros, ataques y
masacres” que se presenten como parte del conflicto armado interno que vive
Colombia, incluyendo a los desplazados y a los menores de edad que tomen parte
en las hostilidades.
Y aunque el caso de desaparición
pueda subsumirse en otro tipo penal cuando las circunstancias así lo
determinen, el delito tiene entidad autónoma y así debe ser protegido.
“En síntesis, -concluyen los actores- el artículo 15 de la Ley
418 de 1997 excluyó a las víctimas de la desaparición forzada por cuanto: i)
los cinco eventos descritos no agotan todas las circunstancias fácticas en las
cuales se puede dar la desaparición, ii) la desaparición forzada es una
conducta autónoma que ha sido recurrente en el marco del conflicto armado y que
como tal es también fuente autónoma de perjuicios, por lo cual su inclusión
sólo podía garantizarse a través de su mención expresa en el artículo”
(folio 13).
También se excluye de las víctimas protegidas por el artículo 49 de la
ley 418 de 1997, a quienes han sufrido desaparición forzada y sus familiares,
pues en este precepto se reconoce el beneficio de la ayuda humanitaria de emergencia
a las personas que sufran perjuicios por causa de homicidios u otros
atentados o agresiones contra la vida, la integridad física, la seguridad o la
libertad personales, cometidos por móviles ideológicos o políticos, o sean
objetos de amenazas referentes a la comisión de atentados o agresiones de esta
naturaleza. Esta disposición, contrario a lo predicado del artículo 15, no
contiene una lista taxativa de casos, sino una enumeración abierta de posibles
supuestos de hecho normativos, esto es, “categorías amplias y generales”.
Por esto, admiten que en el precepto se deja “un margen de interpretación
para determinar los actos concretos que podrían considerarse incluidos dentro
de tales categorías” (folio 13).
Lo anterior, por cuanto así se
podría desprender de la definición del delito de desaparición forzada prevista
en el Código penal, de modo que la privación de la libertad de la que allí se
trata, pudiera servir para entender que el artículo 49 de la ley 418 incluye a
las víctimas de ese delito “por tratarse de personas que han sufrido
perjuicios a causa de un atentado contra la libertad personal” (folio 14).
Con todo, observan que esa
interpretación aunque es razonable, no representa garantía suficiente y en ese
orden, no desdice la existencia de la omisión legislativa relativa, “porque
en el caso de la desaparición forzada estamos ante la particular situación de
una invisibilización histórica que impone al legislador específicos deberes
tendientes a contrarrestar tal situación” (folio 14).
La consideración que precede
tiene además fundamento en las sentencias C-400 de 2003 y C-394 de 2007, donde,
afirman los demandantes, la Corte declaró inexequible el trato diferenciado
ofrecido a las víctimas de secuestro, respecto de las víctimas de desaparición
forzada. En estas decisiones además se destacó la constante histórica de la
invisibilización de las víctimas de la desaparición forzada. Por ello,
encuentran los actores que se hace necesario un reconocimiento expreso de tales
víctimas, pues con la dimensión performativa del lenguaje jurídico se hacen
visibles y dignas ante el Derecho. En definitiva, “tanto porque no cumple
con el deber de visibilizar y reconocer expresamente a la desaparición forzada
y a sus víctimas, como porque deja a la discrecionalidad del intérprete la
determinación de la inclusión de esta dentro de la categoría de la violencia
política, el artículo 49 incurre en una omisión legislativa relativa al no
mencionar expresamente a las víctimas de la desaparición forzada” (folio
16).
En cuanto al argumento de que los
desaparecidos y sus familiares se encuentran en una situación asimilable a la
de las víctimas que sí fueron incluidas en los preceptos acusados, observan que
la ley 418 de 1997 tuvo por objeto garantizar a las víctimas de la violencia
política, la ayuda indispensable para sufragar los requerimientos esenciales,
con la cual pudieren satisfacer los derechos menoscabados. Un predicamento que
cabe para todas las víctimas que se hallaren en esta situación y que con
amplias razones también habría de cubrir a quienes han sufrido desaparición
forzada o sus familiares, como lo demuestra el reconocimiento de tal delito en
los instrumentos internacionales relacionados con esta clase de violencia.
Con respecto a la carencia de
razón suficiente para excluir a las víctimas de desaparición forzada, se
encuentra que no existe fundamento fáctico ni jurídico para la misma, menos aún
cuando el constituyente consagró en el artículo 12 Constitución Política el
rechazo expreso contra esta práctica.
En adición, observan que durante
los trece años de vigencia de la ley 418, se han producido cambios en el
contexto normativo y jurisprudencial, por los cuales se ha admitido la
importancia del delito y la necesidad de reconocer a las víctimas del mismo, en
condiciones equiparables a las previstas para otros delitos y sus víctimas.
Así, cuando mediante la ley 589 de 2000 se tipificó el delito de desaparición
forzada y se adoptaron otras medidas destinadas a su registro y reconocimiento
y a la persecución de quienes han incurrido en él. También cuando en la ley 707
de 2001 se aprobó la Convención Interamericana sobre Desaparición Forzada de
Personas, en la cual los Estados firmantes se comprometen a tomar medidas
necesarias para prevenir, sancionar y erradicar dicha práctica. Y finalmente,
en las citadas sentencias C-400 de 2003 y C-394 de 2007, donde se reprochó el
trato discriminatorio que el Estado ha dado a las víctimas de desaparición
forzada respecto de las del secuestro.
Por esto, es incomprensible y
carente de razón que ni la ley 418 de 1997, ni su modificación prevista en la
ley 782 de 2002, hubieren incluido a las víctimas de la desaparición forzada,
dentro de las medidas de protección cuando en ésta última sí se incluyó a las
víctimas del secuestro que no habían sido mencionadas en la versión original de
la ley.
El cuarto requisito para la
prosperidad del cargo de omisión legislativa relativa también se cumple,
afirman los actores, como quiera que la exclusión mencionada genera para las
víctimas del delito de desaparición forzada y para sus familiares una
“desigualdad negativa”. Esta, por un lado, refuerza su invisibilización
histórica y, por otro, impide reconocerlos como beneficiarios de la atención
humanitaria prevista en la ley 418, para otras víctimas del conflicto armado
interno.
Los beneficios contemplados en la
ley están relacionados con la asistencia en salud, subsidio familiar de
vivienda, asistencia en materia crediticia, beneficios educativos, además de
una indemnización por daños irreparables.
A ninguno de ellos acceden las
víctimas de la desaparición forzosa, pues junto con el silencio de la ley, ni
se mencionan en el Acuerdo 005 de 2004 ni en la Resolución 7381 de 2004, donde
sólo se hace referencia a las víctimas por muerte, secuestro, amenazas y a los
que perdieron bienes, sufrieron heridas o resultaron incapacitadas de modo
permanente.
Traen a cuento, en fin, el caso
de funcionarios de Acción social que reconocen la solicitud de las víctimas de
desaparición forzada, pero la supeditan al cumplimiento de lo previsto en la
Resolución 7381 de 2004 para el caso de muerte, lo que les impone tramitar el
proceso de declaración de muerte presunta. Esto se ilustra con un documento
adjunto suscrito por funcionarios de Acción social en respuesta a un incidente
de desacato en un proceso de tutela (folios 119-122), donde señalan que la
solicitud de inclusión en el programa de beneficios para las víctimas del
conflicto armado, a las de la desaparición forzada, debe estar acompañada de la
sentencia declaratoria en mención. Esto, como requisito para ser tenido su caso
como hecho victimizante de homicidio, que permite el reconocimiento de los
derechos de reparación previstos en la ley 418 de 1997.
Y con un estudio realizado sobre
la prestación de la ayuda humanitaria en el municipio de Granada (Antioquia)[2],
se dice poner en evidencia que el requisito de declaración de muerte presunta,
se convierte en una carga desproporcionada desde el punto de vista económico
para las víctimas que pretenden reclamar, por cuyos costos la mayoría de los
familiares de desaparecidos se abstienen de iniciar el trámite ante los jueces
(folio 21).
No obstante la omisión
denunciada, los actores precisan que las víctimas de la desaparición forzada sí
fueron previstos en el Decreto 1290 de 2008, por el cual se crea el programa de
reparación individual por vía administrativa para las víctimas de los grupos
armados organizados al margen de la ley. Mas el acceder a esta reparación no
elimina el deber de prestación asistencial dirigido a mejorar las condiciones
mínimas de existencia de las víctimas o de sus familiares.
Como último requisito
constitutivo de omisión legislativa en el caso del art. 15 de la ley 418 de
1997, relativo al incumplimiento de los deberes del legislador, observan que en
efecto se verifica respecto de lo establecido en el artículo 13 C.P., con relación a la protección exigida en los artículos 12 y 95 C.P., así como en lo tocante al deber de respetar los tratados y convenios internacionales de
Derechos humanos ratificados por Colombia (Convención interamericana sobre
desaparición forzada, Estatuto de la Corte Penal Internacional, los artículos
3º, 5º y 9º de la Declaración Universal de Derechos Humanos, los artículos 5º,
num 1 y 2 y 7º de la Convención Americana de Derechos Humanos), según lo
dispuesto en el artículo 93 de la Constitución.
Precisan sobre este particular,
que existe un deber contemplado en el art. 95 de la Constitución, que en nombre
de la solidaridad impone a los particulares acciones humanitarias y al Estado
el cumplimiento de lo previsto en el art. 2º CP, así como de lo previsto en los
compromisos asumidos en el Protocolo adicional a los Convenios de Ginebra,
relativo a la protección de víctimas de los conflictos armados sin carácter
internacional y a la Convención interamericana sobre desaparición forzada de
personas.
En adición a lo anterior, también
existe un deber de protección sobre las víctimas de desaparición forzada, por
virtud de lo previsto en la Resolución 60/147 aprobada por la Asamblea General
de las Naciones Unidas, cuyo cumplimiento da lugar a la provisión de ayuda
humanitaria, como derecho social de la tercera generación, en desarrollo del
principio de solidaridad social (sentencia C-255 de 2003 y T-1094 de 2007).
Se expone también como fundamento
del deber de protección de las víctimas y familiares de la desaparición
forzada, el Pacto internacional de derechos civiles y políticos, art. 2º y 26, la
Convención Americana sobre Derechos Humanos, artículos 1º, 2º y 24, en cuanto
garantizan los derechos reconocidos conforme al principio de igualdad y no
discriminación. Con mayor concreción la Convención Interamericana sobre
Desaparición Forzada de Personas, incorporada al ordenamiento colombiano
mediante la ley 707 de 2001, por la cual el Estado se compromete a adoptar
medidas para prevenir, sancionar y erradicar la desaparición forzada de la personas.
Por todo lo anterior, concluyen
que resulta claro que el legislador incurrió en una omisión legislativa
relativa en el art. 15 de la ley 418 de 1997, modificado por el art. 6º de la
ley 782 de 2002 y en el art. 49 de la primera ley, los que al crear un trato
discriminatorio, imponen a la Corte proferir una sentencia integradora que
llene el vacío dejado por el legislador “y que establezca por tanto que para
los efectos de la Ley 418 de 1997, las víctimas de desaparición forzada también
se entenderán como víctimas de la violencia política (…) para acceder a las
medidas de atención huma[nitaria]” (folio 28). Es decir que se declare que
los artículos son exequibles, “pero únicamente en el entendido de que
incluyen como víctimas directas de la violencia política ocasionada por grupos
armados ilegales o agentes de Estado a los desaparecidos y sus familiares, y
que por tanto los familiares tienen derecho a acceder a todos las medidas de
atención humanitaria previstas en la ley 418 de 1997 y en las normas que la
desarrollan, sin necesidad de adelantar procesos de declaración por muerte
presunta”.
4. Coadyuvancias
En escrito de coadyuvancia a la
demanda presentada contra los artículos 15 y 49 de la ley 418 de 1997, se
expone que la omisión legislativa relativa de tales preceptos frente a las
víctimas de la desaparición forzada, los convierte en normas contrarias a la
Constitución, dado que viola el derecho a la igualdad de aquellas y de sus
familiares y además se refuerza la invisibilización a la que han estado
sometidos. En ese sentido, señalan el deber de disponer de atención humanitaria
equivalente a la que reciben las victimas de delitos semejantes, porque así se
desprende de lo previsto en los artículos 12 y 95 de la Constitución, y de los
tratados y convenios internacionales de derechos humanos ratificados por
Colombia y que hacen parte del bloque de constitucionalidad por lo previsto en
el art. 93 CP.
Cada escrito se suscribe
individualmente por las siguientes personas: Ana María Téllez Luque, Rocío E.
Bautista, Nilb Meneses, Reinaldo Villalba Vargas, Vicepresidente de la
Corporación Colectivo Abogados CAJAR, Luís Napoleón Concha Morales, Ester
Pretez Ríos, Marielen Ramírez Pacheco, Maria del Pilar Navarrete, Yeisson Ali
Salamanca Peña, María Ema Jiménez, Alirio Jizcaino Gutiérrez, Luz Nelly Alfonso
Riaño, Dolores Ricaño, Gloría Inés Alvarado, María Regía Gómez de Canquera,
María Mercy Lee Rivera, Astrid E, Manríquez Carvajal, Luz Mila Jera, Jackeline
Ramírez Sánchez, María Inés Caicedo Solís, Gersain Rodríguez Posada, Gyna
Catalina Vizcano Bautista, Amparo Corral, María Carmelina Suárez Carrillo, José
Ismael Villamil Ortiz, Noel Palomino Palomino, Aura Elisa Ledesma Gómez, (folio
35-88); Agustín Jiménez Cuello, Iván González Amado, Fundación Nydia Erika
Bautista, Jesús Alberto Franco Giraldo, Comisión Intereclesial de Justicia y
Paz, Olga Amparo Sánchez Gómez, Fortalecimiento del Movimiento Femenino por la
Paz: ruta pacífica de las Mujeres por la Negociación del Conflicto Armado,
Rafael Barrios Mendivil, Corporación Colectivo de Abogados José levar Restrepo,
Elizabeth Martínez Pineda, Tito Agustín Gaitán Restrepo, La Asociación para la
Promoción Social Alternativa Minga, Ana María Restrepo Rodríguez, Natalia Paredes
Hernández, Fernando Augusto Sarmiento Santander, Diego Fidel Quiroga Gómez,
Víctor Andrés Barrera Ramírez, Joan Manuel Rodrigues Nieto, Carlos H. Fernández
Niño, Yuly Andrea Guzmán López, Magda Beatriz López Cárdenas, Andrés Felipe
Yépez, Margareth Alexandra Figueroa, Alejandro Cadena Benavides, Fabián Andrés
Villarranga Peña, Luís Guillermo Guerrero Guevara, Luz Ángela Herrera Rivera,
Camilo Andrés Hernández Barneta, Manuel Vladimir Caraballo Acuña, Andrés
Mauricio Aunta Peña, Sergio Andrés Coronado Delgado, Corporación Casa de la
Mujer, Jorge Julio Mejía, Centro de Investigación y educación Popular, Antonio
José Madriaga Reales, Corporación Viva la Ciudadanía, Claudia Maria Mejía
Duque, Sisma Mujer, fundación Comité de Solidaridad con los Presos Políticos,
Martha Yaneth Sandoval Salazar, William José Quijano Zea, Myriam Yolanda Rojas,
Bárbara González Medina, Pedro Santana Rodríguez, María Angélica Hernández
Guzmán, David Eduardo Hernández Díaz, Myriam Garzón Vargas, Mónica Rueda
Molina, Diego Alexander Forero Higuera, Jessica Stephanía Pinzón Hernández,
Diego Alejandro Ramos Pilacoca, Lina Lisette Macias Montaño, Álvaro Ortiz
Ramos, Víctor Leonel Becerra, Libia Valencia Muñoz, Alexander Vargas, Andrea
Solangie Torres Bautista, Fundación Nydia Erika Bautista, Carolina Aldana
García, Reinaldo Villalba Vargas, Esther María Gallego Zapata (folios 123-251).
5. Intervenciones
5.1. Ministerio del Interior y
de Justicia
Mediante escrito radicado el 10
de junio de 2010, el Ministerio del Interior y de Justicia solicita declarar
exequibles los artículos acusados.
Lo anterior lo explica en estos
argumentos: En primer lugar, trae a colación lo previsto en el artículo 2º de la
Ley 782 de 2002, así como la exposición de motivos de la misma. El legislador
en la ley 418 de 1997, dice el Ministerio, previó que para racionalizar la
aplicación de los beneficios previstos en dicha ley, se debían seguir los
criterios de proporcionalidad y “necesariedad” [sic], aunque para la
determinación de su contenido se debería emplear el criterio exegético. No
obstante lo allí previsto, la aplicación de la norma desbordó sus cauces, por
lo cual el legislador en 2002 modificó la disposición para señalar con
precisión cuáles eran los móviles del hecho generador del daño a la población
civil, de modo que no se pudiera interpretar que todos los homicidios
perpetrados en el país, pudieran ser atendidos con las ayudas que establece la
norma.
Así mismo, se modifica el
artículo 16 de la ley 418 de 1997, en el sentido de eliminar la referencia a
los actos que se susciten en el marco del conflicto armado interno, como causa
de la reparación de derechos, a la remisión de los actos enunciados en el
artículo 15.
Observa el Ministerio que lo
anterior “no significa que las víctimas de la desaparición forzada se
encuentren excluidas de todo beneficio”. Esto por cuanto según la
interpretación que la Corte constitucional hizo de la ley 986 de 2005 en
sentencia C-394 de 2007, “también son destinatarios de los instrumentos de
protección consagrados en dicha ley, las víctimas de los delitos de toma de
rehenes y desaparición forzada, sus familias y las personas que dependan
económicamente de ellas, beneficios que incluyen la continuidad en el pago de
los salarios u honorarios a las víctimas de los hechos contemplados en esta
ley, incluida la desaparición forzada, así como en la protección en materia de
salud para estos beneficiarios, entre otras medidas de protección asistencial,
con lo cual se hace innecesaria la ayuda humanitaria contemplada en la ley 418
de 1997”
(folio 289).
También indica que se contemplan
para las víctimas de desaparición forzada los beneficios previstos en el Decreto
1290 de 2008, el cual, en conjunto con los beneficios de la ley 986 de 2005,
los ubica en términos de protección, en igualdad de condiciones respecto de las
víctimas a que se refiere el art. 15 de la ley 418 de 1997.
Transcribe enseguida los
artículos 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13 y 14 del Decreto 1290 de
2008, en los cuales además de crearse el programa de reparación individual por
vía administrativa para las víctimas de los grupos armados organizados al
margen de la ley, se define el concepto de reparación individual
administrativa, los derechos cubiertos por el programa, la clase de
violaciones, el concepto de víctima, los destinatarios o beneficiarios del
programa, con especificación del caso en que a la víctima se le hubiere dado
muerte o estuviere desaparecida, quiénes son los perpetradores o victimarios,
qué es el fondo para la reparación de las víctimas, cuáles son las violaciones
no incluidas, cuáles son los principios rectores que junto con el artículo 209 Constitución
Política, animan el cumplimiento del programa, las clases de medidas de
reparación, el concepto de indemnización solidaria que incluye el caso de la
desaparición forzada, las nociones de restitución, rehabilitación y la de
medidas de satisfacción, las garantías de no repetición de las conductas
delictivas, los programas de cumplimiento de las medidas de reparación, los
derechos no incluidos, las deducciones, la subrogación y repetición y la
gradualidad de las indemnizaciones.
De lo anterior concluye el
Ministerio: “Como se observa, a la luz de la legislación actual, el hecho de
que la ley 418 de 1997 no haya mencionado de manera expresa a las víctimas de
la desaparición forzada, como beneficiarias de las medidas de atención
consagradas en ella, no significa que tales víctimas se encuentren excluidas de
beneficio alguno y, por el contrario, gozan de instrumentos que les garantizan
su protección económica y de salud, entre otros, mientras su familiar se
encuentra desaparecido” (folio 297).
5.2. Acción Social
Mediante oficio de 10 de junio de 2010, presentó escrito en el cual
solicita que se declaren exequibles los artículos 15 y 49 de la ley 418 de la
1997 (folios 303-314).
Para sustentar dicha solicitud, en primer lugar señala las normas vigentes
que protegen a las víctimas de la desaparición forzada y sus familiares, dentro
de las que menciona la ley 986 de 2005, por medio de la cual se adoptan medidas
de protección a las víctimas del secuestro y sus familiares. En esta ley se
consagró en el artículo 2º, quiénes eran las personas a las que iban dirigidos
los instrumentos legales contemplados, indicando ser ellas “la víctima del
secuestro, su familia y (…) las personas que dependan económicamente del
secuestrado”. Esta disposición, se precisa, fue declarada condicionalmente
exequible, en el entendido que “también son destinatarios de los instrumentos
de protección consagrados en dicha ley, las víctimas de los delitos de toma de
rehenes y desaparición forzada, sus familias y las personas que dependan
económica de ellas” (sentencia C-394 de 2007).
Por su parte, en el Decreto 1290 de 2008, por el cual se crea el programa
de reparación individual por vía administrativa para las víctimas de grupos
armados organizados al margen de la ley, se establece en su artículo 5º la
noción de “indemnización solidaria”. Según este precepto, “El Estado
reconocerá y pagará directamente a las víctimas y a los beneficiarios de que
trata el presente decreto, a título de indemnización solidaria, de acuerdo con
los derechos fundamentales violados, las siguientes sumas de dinero:
“Homicidio, desaparición forzada y secuestro: cuarenta (40) salarios mínimos
mensuales legales)”.
Con base en tales normas, afirma la entidad, “las víctimas de
desaparición forzada y sus familiares son titulares de los beneficios relativos
a la interrupción de plazos y términos de vencimiento de obligaciones
dinerarias, interrupción de términos y plazos de obligaciones de hacer y de
dar, diferentes a las de contenido dinerario, interrupción de términos y plazos
de toda clase, suspensión de procesos ejecutivos, pago de salarios, honorarios
y prestaciones sociales del secuestrado, pago de pensión al secuestrado,
instrumentos de protección en materia de salud, asistencia psicológica y
psiquiátrica, instrumentos de protección en materia de educación, suspensión de
términos en materia tributaria” (folio 306-306).
Finalmente, señala que la pretensión de los actores de que la solicitud
de las víctimas de desaparición forzada y sus familiares se produzca sin
necesidad de adelantar procesos de declaración por muerte presunta, es a su
juicio, una pretensión “abiertamente contraria al régimen legal aplicable a
estas víctimas, previsto en la ley 986 del 2005”.
5.3. Universidad del Rosario
Mediante oficio del 10 de junio de 2010, profesores de la línea de
investigación en “Democracia y Justicia” del grupo de Derecho Público de la
Facultad de Jurisprudencia de la Universidad del Rosario, presentaron concepto
mediante el cual solicitan acoger la petición de los actores y en ese orden,
reconocer la omisión legislativa relativa en los artículos 15 y 49 de la ley
418 de 1997 (folio 316-332).
Para llegar a esta conclusión, en primer lugar se indica que la demanda
reúne los requisitos para admitir la omisión legislativa alegada. Así, se
identifican las normas sobre las cuales se predica necesariamente el cargo y
sobre ellas se reclama la declaratoria de inexequibilidad o en subsidio la
constitucionalidad condicionada, sobre la base de que con el principio de
progresividad no es posible desmejorar el nivel de protección en materia de
derechos humanos sino al contrario, propugnar por hacer una interpretación cada
vez más extensiva e incluyente de las normas de Derecho internacional de los
derechos humanos.
También se constata que los preceptos acusados han omitido incluir un
ingrediente o condición, esencial para armonizar el texto legal con la
Constitución.  Esto, respecto de las que califican “mal llamadas, ayudas
humanitarias de emergencia”, que en efecto debían estar contempladas  para las
víctimas de la desaparición forzada, pues como se ha dicho en diversos instrumentos
internacionales, las “víctimas de la violencia” son no sólo las indicadas en el
artículo 15 de la ley 418 de 1997, modificada por el artículo 6º de la ley 782
de 2002, sino las víctimas de desaparición forzada, sus familiares y en
general, “aquellos que sufran perjuicios en sentido amplio por la ocurrencia
de dicha desaparición”. Por tanto, “en desarrollo de los mandatos
constitucionales, la legislación debe tratar en forma similar a aquellas
personas que se encuentran en situaciones similares, constituyendo una
violación a la igualdad y discriminación injustificada, lo cual impide
armonizar las normas acusadas con los principios constitucionales, el
establecer consecuencias jurídicas diferentes para hechos similares, como
acontece en el caso sujeto a examen” (folio 322).
Señalan igualmente que el hecho de excluir a las víctimas de desaparición
forzada de ser beneficiarias de las ayudas humanitarias de emergencia, no tiene
explicación causal, máxime si se tiene en cuenta el artículo 1º de la ley 418
de 1997. En efecto, en éste se dispone que la misma tiene por objeto garantizar
la plenitud de los derechos y libertades fundamentales reconocidos por la
Constitución y los tratados internacionales, entre los que se encuentran los
instrumentos que incluyen a las víctimas de la desaparición forzada en la
categoría de víctimas de la violencia política.
También afirman que la falta de justificación y objetividad de la
exclusión de la ley, configura una desigualdad negativa respecto de las
víctimas de desaparición forzada, lo cual contraría los postulados de un Estado
democrático inclusivo.
A su juicio, la omisión en comento, representa o constituye “un
incumplimiento de por lo menos tres deberes asignados por el constituyente al
legislador: el deber de considerar en forma igual a aquellos que se encuentran
en una situación igual resultado del desarrollo del artículo 13 de la Constitución,
que para el efecto se traduce en el deber de otorgar las mismas consecuencias
jurídicas (titulares del beneficio de ayuda humanitaria de emergencia) a todas
las víctimas de la violencia política en cuya categoría debe incluirse a las
víctimas de la desaparición forzada (…)” (folio 324).
En seguida, presenta una exposición sobre las normas del Derecho
internacional relativas a la protección de los desaparecidos y sus familiares,
y observa que la misma ha sido tenida en cuenta por la jurisprudencia de la
Corte Constitucional (sentencias T-409 y C-574 de 1992 y C-557 de 2009). Agrega
con base en el informe del Alto comisionado de las Naciones Unidas para los
Derechos Humanos, en el caso concreto de la desaparición forzada en Colombia y
las conclusiones y recomendaciones de la misión en Colombia del grupo de
trabajo de las Naciones Unidas sobre desapariciones forzadas o involuntarias,
que está demostrada la importancia de que el Estado atienda la situación de las
víctimas de este delito.
Por otro lado, estiman que la omisión legislativa relativa que constatan,
representa un incumplimiento de las obligaciones del Estado colombiano como
parte de los tratados, y también “representa un trato en forma inequitativa
a las víctimas y familiares de desaparición forzada, lo que desde una
perspectiva democrática de justicia sería tratar a quienes son ciudadanos
víctimas del conflicto armado en forma desigual y por tanto injusta, puesto que
es claro que uno de los motivos de grave injusticia en un régimen democrático
es el de darle un trato distinto a un grupo de ciudadanos cuando su situación
es en esencia la misma que la de otro grupo”. Esta omisión “pone en
riesgo injustificado a este grupo de víctimas, provocando en ellas una segunda
victimización, que no sólo incumple el deber de protección, sino que además
niega el derecho de ser tratado en igualdad de condiciones con otras víctimas
de la misma violencia” (folio 331).
Concluyen diciendo que la omisión supone una violación al régimen
democrático, pues genera desconfianza en las instituciones del Estado.
Por esto, como se ha dicho, solicita que se acojan las peticiones de los
demandantes.
5.4. Universidad Nacional de Colombia
Mediante oficio presentado el 10
de junio de 2010, la facultad de derecho de la Universidad Nacional, con el
apoyo del grupo de Derecho constitucional del consultorio jurídico, solicitan
declarar la omisión legislativa inconstitucional en los artículos 15 y 49 de la
ley 418 de 1997 y sus modificaciones (folios 333-342).
Como soporte de lo anterior,
primero señalan que la demanda pone de presente la necesidad de fomentar una
respuesta estatal al fenómeno de la desaparición forzada, cuya invisibilización
puede provocar violación de derechos humanos para la víctima y para su familia.
En segundo lugar,  presentan las
acciones desplegadas por otros Estados (Chile, Argentina, Perú, Guatemala). Con
base en dicha exposición señalan que la “solicitud de la demanda encuentra
asidero en las normas constitucionales, dado que una omisión legislativa genera
una abierta contradicción con los postulados generales de la norma superior y
el desarrollo del derecho internacional de los derechos humanos (…)”.
(folio 341)
Por lo demás confirman que en el
caso concreto se dan las condiciones establecidas por la jurisprudencia para
declarar la omisión legislativa relativa, la cual, en contraste con la
conciencia que en los Estados mencionados existe respecto de las víctimas de la
desaparición forzada, “debilita la Constitución de 1991, en la cual el
constituyente admitió el reconocimiento del Bloque de Constitucionalidad como
una manera de armonizar los desarrollos jurídicos de la humanidad con la
voluntad soberana del Estado colombiano de acoger la costumbre y los tratados
de derecho internacional como fuentes dinámicas del desarrollo constitucional,
legal y social de Colombia” (folio 341).
5.5. Centro Internacional para
la Justicia Transicional
Con oficio del 10 de junio de
2010, el Centro Internacional para la Justicia Transicional afirma, siguiendo a
los actores, que “los desaparecidos se encuentran en una situación
asimilable a la de otras víctimas de la violencia política, motivo por el cual
su exclusión carece de un principio de razón suficiente” (folio 344). Por
tal motivo, señalan que la Corte debe declarar la omisión legislativa relativa
y establecer que las normas acusadas “son condicionalmente exequibles, en el
entendido de que incluyen a los desaparecidos como víctimas directas”
(folio 344).
A este respecto aduce que los
beneficios distribuidos a las víctimas en virtud de la ley 418 de 1997 deben
ser entendidos “conceptual y normativamente, como ayuda humanitaria”
(folio 344). Y confirma que la omisión legislativa relativa que se verifica en
la ley, pone en situación de desventaja fáctica y jurídica a los desaparecidos
y sus familiares, a más de imponerles cargas que no tendrían que soportar para
acceder a las prestaciones ofertadas por el Estado, en particular en lo que
tiene que ver con la exigencia de certificado de defunción.
En cuanto al significado de los
beneficios previstos en los artículo 15 y 49 de la ley 418 de 1997, se observa
en el escrito que tienen título jurídico de asistencia humanitaria. La
reparación, que es distinta, surge como resultado del incumplimiento de la obligación
asumida desde el Derecho internacional, de respetar y proteger los derechos
humanos. “Por ende, la reparación es el complemento indispensable del
incumplimiento de una convención internacional, aún en los casos en los que no
esté expresamente incluida en el texto de dicha convención”, reparación
cuyos contenidos se encuentran desarrollados por el Derecho internacional que
vincula a Colombia (Convención Americana de Derechos Humanos, art. 63.1).
De otro lado se observa que la
asistencia humanitaria “busca aliviar el sufrimiento, garantizar la
subsistencia y proteger los derechos de las víctimas de eventos como desastres
naturales y conflictos armados” (folios 345-346), cuya distribución debe
operar de modo neutral, imparcial, proporcional y sin discriminación. Así se
contempla no solo en las disposiciones presentadas por los actores sino además
en el artículo 7º del Protocolo II adicional a los convenios de Ginebra,
relativo a la protección de víctimas en los conflictos armados sin carácter
internacional.
Se indica además, que como
características de la atención humanitaria se encuentran su “carácter
prioritario; la evaluación de las necesidades y recursos disponibles; la
periodicidad adecuada; la distinción entre atención humanitaria y atención con
fines de mejoramiento y prevención a largo plazo; la búsqueda de soluciones
duraderas; la participación de los beneficiarios en el diseño de las medidas y
la instauración de mecanismos de control de eficacia e impacto”.
También se apunta, siguiendo jurisprudencia
de la Corte constitucional (sentencia T-1001 de 2008), que la atención
humanitaria es un derecho fundamental con carácter asistencial que desarrolla
el principio de solidaridad social y que se dirige a mejorar en las víctimas
sus condiciones mínimas de existencia.
En desarrollo de la distinción
señalada, presenta un cuadro comparativo que distingue por razón de su origen
fáctico, bases normativas, beneficiarios y temporalidad, la asistencia
humanitaria, las políticas sociales y las reparaciones, no obstante se
reconozca, conforme la jurisprudencia, que se pueda tratar de obligaciones
complementarias (sentencia C-1199 de 2008).
Y comenta sobre el suministro de
asistencia humanitaria a las víctimas, que “debe ser entendido como una
respuesta temprana al problema de desaparición forzada. Dicha respuesta
permitiría cumplir en forma más adecuada las obligaciones del Estado frente a
los desplazados, descritas en la demanda” (folio 347). Una protección sobre
las víctimas directas e indirectas, en la que debe preferirse la “interpretación
más favorable a las personas perjudicadas por graves violaciones a los derechos
humanos” (folio 348).
En seguida, pasa a efectuar un
recuento de la evolución normativa de la asistencia humanitaria a víctimas en
Colombia, desde de 1993 hasta 2002. Analiza el contenido del Decreto 444 de
1993, de las leyes 104 de 1993 y 241 de 1995,  hasta llegar a la ley 418 de
1997 y su reforma con la ley 782 de 2002 (folios 348-353). Y a continuación
retoma dicha evolución, para precisar las definiciones de víctima y asistencia,
de lo que concluye: “Así las cosas, el concepto de asistencia humanitaria ha
gravitado sobre dos ejes fundamentales: la satisfacción de derechos propios del
constitucionalismo social y la mitigación de necesidades urgentes (…)” . Es
“un daño especial (…) [que] debe sus orígenes al régimen de responsabilidad
por rompimiento del equilibrio de las cargas públicas, cuando todos los demás
aspectos del sistema apuntan a una caracterización de tipo humanitario para las
prestaciones que distribuye entre las víctimas” (folio 355).
A ese respecto desarrolla un
análisis sobre el fundamento teórico de la ayuda humanitaria por muerte, en el
que se destaca que la ley 417 de 1997 empleó el principio de la solidaridad y
el de daño especial como fundamento axiológico de la misma. Una responsabilidad
que reposa en los principios humanitarios del constitucionalismo social y “no
en cumplimiento de obligaciones derivadas de la responsabilidad estatal”,
por falla en el servicio o por falla en el deber de garantizar los derechos
fundamentales a todas las personas (folio 356).
El principio de solidaridad,
tiene fundamento en el artículo 95, num. 2 C.P. y se impone para los asociados cuando así se requiera ante situaciones de ayuda humanitaria. Pero también es
exigible sobre el poder de configuración legislativa, en cuanto por su
importancia, “traza una ruta a la acción estatal” (C-1054 de 2004)
(folio 356). Se precisa entonces que en el Estado social, según la
jurisprudencia, el deber de solidaridad con los grupos más desprotegidos de la
sociedad se cumple a través de la inversión indirecta, esto es, con gasto
social, o mediante acción directa, es decir, con medidas concretas sobre
personas que se encuentran en situación de debilidad manifiesta.
El daño especial es una forma de
responsabilidad objetiva del Estado, que se impone sin culpabilidad del agente,
que de hecho parte de una actuación legítima del Estado, donde la
responsabilidad se genera porque se rompe el principio de igualdad ante las
cargas públicas. Sin embargo, se apunta que no existe evidencia que el diseño
jurídico de la ayuda humanitaria por muerte pueda asociarse con la noción de
daño especial, pues esto supondría una conclusión inaceptable en un régimen
democrático, a saber, “que las violaciones masivas a los derechos humanos o
las infracciones al derecho humanitario son consecuencia de actividades
legítimas, enmarcadas en obligaciones legales y necesarias para la consecución
del bienestar general” (folio 357).
No siendo posible adscribir este
concepto a lo previsto en la ley para con las víctimas del conflicto armado, se
opina que la misma debe ser vista “en el contexto de la necesidad de ofrecer
asistencia paliativa ante la precariedad de condiciones que imponen la
violencia política y el conflicto armado en la vida de los ciudadanos (…)”
(folio 358).
Por ello, se dice, es necesario
diferenciar entre la ayuda humanitaria por muerte de la ley 418 de 1997 y la
reparación, “no solamente porque se trata de institutos jurídicos autónomos
entre sí, que cuentan con una entidad propia sino también porque no es posible
estructurar jurídicamente la reparación sin la presencia de la declaración o el
reconocimiento de responsabilidad” (folio 358).
En fin, se presenta un estudio
efectuado en el municipio de Granada, Antioquia, como muestra del impacto que
ha tenido la exclusión de los desaparecidos en la distribución de ayuda
humanitaria, puestos así en situación de discriminación y desventaja
injustificada. En tal sentido, se confirma lo que la demanda propone, a saber,
la existencia de la omisión legislativa relativa de la ley 418 de 1997 frente a
las víctimas del delito de desaparición forzada y sus familiares, respecto de
la ayuda humanitaria que allí se reconoce para otras víctimas del conflicto
armado.
En esa investigación se observa
la necesidad de adelantar el proceso de declaración de muerte presunta, para
que se atienda la solicitud de ayuda humanitaria. Sin embargo, frente “a la
prolongada duración del procedimiento judicial, [se] desdibuja el propósito de
atención inmediata de la ayuda de emergencia”. Las normas que sujetan la
actuación de Acción social, le impiden actuar de manera distinta frente a las
víctimas de desaparición forzada. Por ello se ven forzados a endeudarse para
adelantar el proceso civil, esperar su fin y sólo hasta entonces recibir la
ayuda humanitaria que cubrirá las deudas asumidas.
Se dice entonces que “los
hallazgos del estudio de caso del municipio de Granada ofrecen elementos
empíricos que invitan a interpretar, como lo sostienen los demandantes, que el
tratamiento legislativo que reciben las víctimas de desaparición forzada los
pone en una situación de desigualdad negativa” (folio 363).
Y por todo lo anterior se
concluye: “que los beneficios distribuidos a las víctimas en virtud de la
ley 418 de 1997 deben ser entendidos, conceptual y normativamente, como ayuda
humanitaria. Obtenerla es un derecho de las víctimas y su prestación, conforme
a la constitución y al derecho internacional, es una obligación a cargo del
Estado (…). La omisión legislativa relativa señalada por los demandantes genera
discriminación jurídica y fáctica en perjuicio de las víctimas directas de
desaparición forzada y sus familiares, en la aplicación de la política de
asistencia humanitaria del gobierno nacional. La exclusión pone a los
desaparecidos y sus familiares en una desventaja notable e injustificada,
agrega cargas que no tendrían que soportar y en algunos casos, imposibilita
[el] acceso efectivo a las prestaciones (…). La principal razón procedimiental
para ello es el tratamiento que reciben como víctimas de homicidio y la
exigencia de certificado de defunción” (folio 363).
Como lo anterior lo halla “jurídicamente
inaceptable”, solicita acoger las súplicas de la demanda (folio 363).
5.6. Comisión Colombiana de
Juristas
En escrito recibido el 10 de
junio de 2010, la Comisión Colombiana de Juristas dice que comparte la tesis
central de los demandantes sobre la omisión legislativa alegada (folios
364-370).
En primer lugar, precisa que la
demanda ha dado razones suficientes para reconocer la falta de regulación
causante de una discriminación inaceptable para un grupo que también puede
considerarse víctima. De tal suerte, encuentra que se cumplen los requisitos
establecidos por la jurisprudencia de la Corte Constitucional, para declarar la
omisión legislativa relativa en los artículos 15 y 49 de la ley 418 de 1997.
Sin embargo, no desarrollan este
aspecto sino que completan los argumentos de la demanda con el estudio de las
normas de derecho internacional que imponen al Estado colombiano ofrecer ayuda
humanitaria a las víctimas de desaparición forzada.
A este respecto, se trae a cuento
la Declaración Sobre Los Principios Fundamentales De Justicia Para Las Víctimas
De Delitos Y Del Abuso De Poder, principios 14, 15, 16, en todos los cuales se
reconoce el derecho de las víctimas de violaciones de derecho humanos en
general, a recibir asistencia del Estado, la cual será de naturaleza material,
médica, psicológica y social. Pero también, en ellos se indica que la
asistencia es distinta de la reparación. También se apunta que cuando los
Estados incumplen el deber de prevenir el delito y la violencia, surgen otros
deberes que satisfacer a las víctimas. Así se ha pronunciado la Comisión
Interamericana de Derechos Humanos, con fundamento en la Declaración en
comento. Tales disposiciones, se argumenta luego con base en jurisprudencia
constitucional, son vinculantes como criterio hermenéutico sobre el alcance de
los derechos de las víctimas.
Se dice igualmente que también
determina la obligación de proveer ayuda humanitaria a las víctimas de
desaparición forzada y sus familiares en el Estado colombiano, la Convención
Internacional Para La Protección De Todas Las Personas Contra Las
Desapariciones Forzadas, que en su art. 24, num 6º prevé que cada Estado
adoptará medidas apropiadas frente a la situación de personas desaparecidas y
su protección en ámbitos social, económico, derecho de familia y derechos de
propiedad. Aunque estas normas aún no se han ratificado por el Gobierno
colombiano, ésto no les resta relevancia, “ya que varias de ellas, más que
obligaciones nuevas, son simplemente el reflejo de estándares internacionales
en materia de desaparición forzada” (folio 367).
En cuanto a la atención
humanitaria en el ordenamiento jurídico colombiano, señala que la Corte
constitucional ha reconocido a la ayuda humanitaria como un derecho a ser
atendido en una situación de emergencia y que comporta un deber para el Estado,
fundado en los principios de solidaridad, dignidad y carácter social del mismo
(T-1094 de 2007). No se confunde con la obligación de reparar a las víctimas de
violaciones de derechos humanos.
En concreto, dice la Comisión
Colombiana de Juristas, es la ley 418 de 1997 la que ha regulado la materia.
Sin embargo, encuentran claro que ni el artículo 15 ni el 49 incluyen a las
víctimas de desaparición forzada, como se deduce de lo previsto en la
Declaración Sobre La Protección De Todas Las Personas Contra Las Desapariciones
Forzadas y la Convención Interamericana Sobre Desaparición Forzada De Personas.
Por lo anterior, concluyen que el
Estado colombiano, de conformidad con el derecho interno y el derecho
internacional, está obligado a atender las víctimas de desaparición forzada,
brindándoles la ayuda que merece su situación y la violación de derechos
humanos que han sufrido. En consecuencia y en la medida en que se verifica la
omisión legislativa relativa alegada, “esto conduce a que la Corte
constitucional adopte una sentencia integradora que haga extensivos los efectos
de la regulación legal a los supuestos de hecho no contemplados en la ley”,
esto es, a las víctimas de la desaparición forzada dentro de los titulares del
derecho a obtener ayuda humanitaria. (folio 370).
5.7. Corporación AVRE
Mediante oficio presentado el 9
de junio de 2010, la Corporación Avre (Acompañamiento psicosocial y atención en
salud mental a víctimas de violencia política) a través de su representante
legal, solicita acoger las súplicas de la demanda (folios 379-399).
Encuentra que, en efecto, existe
omisión legislativa relativa respecto de las víctimas de desaparición forzada,
que al ser excluidas de la categoría de víctimas de la violencia política las “revictimiza”
y les genera “nuevos impactos en la salud mental, la vida de relación y el
proyecto vital de los afectados”  (folio 380).
Igualmente señalan que “los
impactos y daños psicosociales producidos en las personas víctimas de
desaparición forzada y sus familiares, revisten alta gravedad y presentan
características particulares que las diferencian de otros tipos de violencia
política y crímenes de lesa humanidad especialmente en lo que respecta a las
alteraciones en el proceso de duelo”. Por ello se requiere especial
consideración de dichos impactos.
En cuanto a los “obstáculos
para el acceso a la ayuda humanitaria por parte de los familiares de personas
desaparecidas”, se dice que los mismos constituyen “un mecanismo de
exclusión e inequidad ante este crimen de lesa humanidad, que además produce el
silenciamiento, la estigmatización y la marginación de las víctimas, oculta la
ocurrencia de las violaciones a derechos humanos y produce daños en la
integridad física y en el tejido social”.
La declaración de muerte presunta
exigida por las instituciones del Estado a los familiares de las víctimas de
desaparición forzada para poder acceder a la ayuda humanitaria o a
compensaciones de tipo económico, es “una acción con daño, ya que altera
aún más los procesos de duelo que deben realizar los familiares”. Pues,
además del daño a la integridad psíquica de quienes sufren, se generan daños en
las relaciones intrafamiliares y en la cohesión social del colectivo.
En los casos de desaparición
forzada, cuando las medidas se limitan a las indemnizaciones, se actúa en
detrimento de una reparación integral que debe contemplar las medidas de
restitución, rehabilitación, garantía de no repetición y satisfacción, lo que
implica, entre otros elementos, la búsqueda de la verdad y de los
desaparecidos, las investigaciones judiciales pertinentes, disculpas públicas
que dignifiquen a los desaparecidos y las correspondientes sanciones judiciales
y administrativas. Es decir, el desarrollo de acciones que trascienden la
simple compensación económica.
Como complemento de las
anteriores proposiciones, se presenta por una parte la función de la entidad
que interviene para con las víctimas del conflicto armado colombiano, y por
otra, describe con base en diferentes documentos, las preocupantes estadísticas
sobre personas sometidas a la desaparición forzada en Colombia.
Reconoce que la Fiscalía General
de la Nación en el marco de la ley 975 de 2005, ha propuesto flexibilizar las condiciones para reconocer la calidad de la víctima en el caso de
los desaparecidos, a través de la declaración de los victimarios, cuya
confesión permita expedir el certificado de muerte presunta que haga posible
que sus familiares accedan a la ayuda humanitaria. Con todo, encuentra que este
mecanismo resulta especialmente perturbador para los familiares de los
desaparecidos (folio 383).
Con base en lo anterior señala
que “la salud mental de las víctimas de desaparición forzada y sus
familiares ocupa un lugar central en los procesos de exigibilidad de derechos,
por lo que indispensablemente debe tenerse en cuenta al momento de proponer
medidas de reparación, establecer procedimientos administrativos y formular
políticas públicas relacionadas con la garantía de los derechos de las víctimas”
(folio 384).
Se relacionan igualmente diversos
pronunciamientos de las Cortes internacionales y regionales, alusivos  al daño
que sufren las víctimas de desaparición forzada, no sólo por la violación de
sus derechos y los de sus familiares, sino también porque los “escenarios de
impunidad (…) se convierten en revictimizantes, especialmente cuando parte del
ocultamiento de la verdad, niegan o tergiversan lo evidente, dudan del
testimonio de la víctima o los familiares, se les trata en forma poco digna, se
les expone a nuevos episodios violentos, son objeto de amenazas u
hostigamientos por su participación en los procesos judiciales o de denuncia
pública, o se obstaculiza su acceso a la justicia y la garantía de sus derechos”
(folio 388).
Por lo demás, se formula un
análisis sobre el dolor de las víctimas de desplazamiento forzado y sus
familiares, del cual se concluye que solicitar la certificación de muerte presunta,
fuerza a los últimos a reconocer la muerte de su ser querido, daño que resulta
evitable, pues tal declaración sólo sirve para surtir trámites administrativos
innecesarios y cuestionables. “Las fracturas producidas por la desaparición
forzada en los ejes de subjetividad, espacio y tiempo abonan el terreno para
producir un intenso sufrimiento psíquico, daño moral y en el proyecto de vida
daños que se presentan de manera sistemática en todas las víctimas de
desaparición forzada y sus familiares” (folio 391).
Ahonda también en las
características del duelo en la violencia política y en la desaparición
forzada, así como en los impactos psicosociales y daños en la integridad
psíquica y en el proyecto de vida producidos por tal hecho. Y con base en dicho
análisis, se estima que la declaración de muerte presunta no resulta un
mecanismo idóneo para esclarecer los hechos y facilitar la reparación de los
familiares o la ayuda humanitaria, porque con ello se procura un olvido que
silencia y determina la imposibilidad de llegar a la verdad del caso. En este
orden, las víctimas de la desaparición forzada son tratadas de modo desigual y
discriminatorio respecto de las demás víctimas de la violencia política.
De lo expuesto concluye, que el
no reconocimiento de las víctimas de la desaparición forzada y sus familiares
como víctimas de la violencia política, según lo previsto en la ley 418 de
1997, les causa una mayor vulnerabilidad para su salud mental, a nivel
individual, familiar y colectivo, por lo que debe hacerse explícito su
reconocimiento. Se produce un daño moral cuando se fuerza a las familias en
cuestión a asumir “la muerte presunta”, en la medida en que no se
establece la verdad, pero sí se clausuran las expectativas de búsqueda. Por
tanto recomienda que el estatuto jurídico de las personas desaparecidas se
conforme a través de la declaración de ausencia, solicitada por sus familiares
o por la autoridad competente, acorde con la protección integral que merecen
las víctimas y sus familias  (folio 399).
5.8. Corporación Vínculos
Mediante escrito radicado el 9 de junio de este año, la Corporación
Vínculos intervino dentro del proceso para coadyuvar la solicitud de los
demandantes.
Antes de explicar sus argumentos, indicó que en el 2009, en el marco de
un convenio con el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo PNUD y el
Ministerio de Protección social, se“(…) realizó una valoración médica y
psicológica desde una perspectiva psicosocial a 1.236 víctimas cubiertas por
las sentencias de la Corte Interamericana de Derechos Humanos (CID) para los
casos Ituango y Pueblo Bello (…).[ Por ello] considera que las afectaciones
encontradas en [los] análisis de [los casos] son extensivas a la situación de los
miles de familiares de personas desaparecidas forzosamente en [el] país”
(folios 419-420).
En este orden de ideas, enfatizó que el delito de desaparición forzada,
considerado de lesa humanidad, es uno de los que mayor impacto genera en las
familias, pues causa un sentimiento de impotencia, de vacío, zozobra y de
frustración por las expectativas. A lo anterior “(…) se suma que algunos
funcionarios del Estado estén exigiendo a los familiares de las víctimas de la
desaparición forzada la declaración de muerte presunta para poder acceder a la
ayuda humanitaria que éste brinda, desconociendo el impacto que dicha
declaración genera en las familias, toda vez que no se ha avanzado en el
establecimiento de la verdad, ni se ha hecho justicia, pues no se ha juzgado a
los responsables de los hechos y no se han encontrado los restos de los
familiares” (folio 421). A su parecer, obligar a que se genere la
declaración, supone eliminar la esperanza de los dolientes, generándose un daño
doble. Además, se trata de una actuación impuesta por la fuerza, dado el
condicionamiento a la ayuda requerida.
En ese orden, solicita que se declare la omisión legislativa relativa y
que no se fuerce a los familiares de las víctimas de desaparición forzada, a
adelantar el proceso de declaración de muerte presunta, como requisito para
acceder a la ayuda humanitaria.
5.9. Equipo de Estudios Comunitarios y Acción Psicosocial (ECAP)
El ECAP, constituido en Guatemala desde 1997, intervino dentro del
proceso para coadyuvar la solicitud de los demandantes, dado que a su parecer
en efecto se incurrió en una omisión legislativa relativa al no incluirse
expresamente a los desaparecidos y sus familias dentro de la categoría de
víctimas de la violencia política.
El interviniente dividió su participación en cuatro partes. En la primera
de ellas expuso una definición de efectos psicosociales. Señaló que los seres
humanos se constituyen como individuos sobre la base de relaciones e
influencias de familiares, grupos y comunidades, que inciden e influencian su
comportamiento. Todo lo anterior lo entiende como psicosocial. Ahora bien,
“(…) En contextos sociales y políticos con la ocurrencia de graves violaciones
a Derechos Humanos, en especial la desaparición forzada[,] se generan
situaciones traumatizantes, de larga duración en el tiempo. Estas (sic) tienen
unos efectos en el psiquismo de las víctimas de estas violaciones, no solo en
las personas, también, diferenciadamente, en las familias, grupos y la
sociedad” (folio 430).
En la segunda, planteó los efectos que la desaparición forzada genera en
la esfera psicosocial e indicó que conlleva varias alteraciones, como
psicosomáticas, al sueño, a la alimentación, desórdenes gastrointestinales,
caída del cabello, agudización de enfermedades preexistentes, trastornos en el
desarrollo de los niños y niñas, emocionales, de afectividad. Estos fenómenos
pueden ser de larga data y afectar tanto a la víctima directa como a sus
familiares. En el caso de estos últimos, también se han evidenciado
alteraciones en la percepción, que muestra (…) ejemplos de fantaseo [que]
cumplen una función adaptativa, pero puede transformarse en fuente de ansiedad
y sufrimiento cuando se visualiza [al familiar] en una cárcel clandestina,
sufriendo los peores vejámenes y las peores torturas, totalmente a merced de
sus captores (…)” (folio 431).
Así mismo, expuso que el proceso del duelo se ve alterado en el caso de
la desaparición forzada por no contarse con el cuerpo y no tener certeza sobre
la muerte o la sobrevivencia del ser querido. Por lo demás, sin especificar, se
relataron los efectos psicosociales de la impunidad y de la omisión de la
desaparición forzada, que se ven agravados por el silencio. Todos ellos generan
efectos de retraumatización.
En tercer lugar, esbozó los efectos psicosociales que acarrea la
obligatoriedad de la declaración de muerte presunta. A su parecer, lo anterior
conlleva que sea a la victima a la que se le imponga la responsabilidad de
decidir sobre la vida y muerte de su ser querido. “(…) La declaración de
muerte presunta, coloca a las personas frente a situaciones difíciles que
llegan a ser entendidas como una traición. Hacerlo por razones económicas y/o
legales puede ser significado como una traición o como una venta (…)”
(folio 441). Esto, sobre todo, porque en las familias coexiste el dolor y la
esperanza de volver a ver al desaparecido. Así las cosas, tal carga repercute
en la retraumatización de aquellas.
Finalmente, en cuarto lugar, presentó algunas conclusiones y
recomendaciones.  En este sentido, arguyó que es necesario que el Estado adopte
una normatividad de declaración de ausencia por desaparición forzada, existente
en países como Perú, Chile y Argentina, para no imponer la carga de decidir
sobre la vida o la muerte de sus seres queridos a las familias de los
desaparecidos. De igual modo, observa que es imperioso que se adopten políticas
que permitan la búsqueda, la exhumación y el acceso a la verdad, a la justicia
y a la reparación.
5.10. Equipo Argentino de Trabajo e Investigación Psicosocial (EATIP)
Mediante oficio recibido el 10 de junio de 2010, EATIP intervino en el
proceso para solicitar a la Corte se tengan en cuenta “(…) los efectos
nocivos para la salud mental que se derivan de situaciones traumáticas de
origen social, y en particular los derivados de la situación de declaración de
muerte presunta por parte de los familiares de desaparecidos (…)” (folio
450).
En este sentido, manifestó que la salud mental es multideterminada por
diversos factores, como los biológicos, los sociales y los psicológicos.
Concatenado a lo anterior, enfatizó que las afectaciones a la misma pueden
superar varias generaciones, como sucedió en Argentina tras la dictadura del
siglo pasado. En cuanto a tales impactos, ejemplificó el caso de las
declaraciones de muerte presunta, donde las víctimas deben solicitar ante las
autoridades tales trámites para conseguir determinados resultados. Así las
cosas, en su experiencia han comprobado, “(…) como la exigencia por parte
del Estado a los familiares de desaparecidos de solicitar ellos mismos el
certificado de muerte presunta de sus seres queridos, era un elemento
fuertemente perturbador, con características de tipo retraumatizante y
altamente cultógenas (…)” (folio 452). Cosa que se suma a los traumas que
ya de por sí padecen debido a la pérdida de un ser querido y a la
desinformación que dificulta el proceso de duelo. Lo anterior se causa, dado
que “La declaración de muerte presunta coloca al familiar ante un exceso: lo
excede en sus atribuciones, en su competencia, y sobre todo en sus
posibilidades de elaboración psíquica, el tener que decidir acerca de la vida o
la muerte de su ser querido, aunque sólo sea en un documento (…)” (folio
453).
De otro lado, un elemento trascendental para la reparación del daño es la
justicia, que trunca la impunidad y el reconocimiento del acto, así como su
inscripción social e histórica, que obedece a la restauración del principio de
realidad. Por ello, precisa que estos elementos son cruciales para la salud
mental de las personas.
Finalmente, concluye que la afectación sicológica puede conllevar
manifestaciones de gravedad como descompensaciones psicológicas y suicidios en
los casos más extremos. Esto, por cuanto, imponerle la carga de dar por muerto
a su ser querido se relaciona con una culpabilización. “No es él quien debe
decir si su familiar está vivo o muerto, no se le debe cargar con esta responsabilidad
indelegable del Estado” (folio 459).
6. Intervenciones extemporáneas
6.1.  Defensoría del Pueblo
Tal y como lo muestra el informe de la Secretaría General de esta
Corporación, con fecha dieciséis (16) de junio de dos mil diez (2010), el diez
(10) de junio de esta anualidad venció el término para intervenir (Cuad. 1,
folio 481). La Defensoría del Pueblo allegó escrito el quince (15) de junio de
dos mil diez (2010), por lo que el mismo es extemporáneo. Empero, cabe indicar
que esta entidad se opuso a la petición de la demanda, dado que a su parecer
las disposiciones acusadas incluyen el delito de desaparición forzada, pues la
descripción de conductas es eminentemente enunciativa y no taxativa. Esto,
debido a que “(…) cuando el artículo 15 describe como fuentes del daño los
¨atentados terroristas, combates, secuestros, ataques y masacres…¨ en el marco
del conflicto armado, no está haciendo referencia de manera directa a ¨delitos¨
sino más propiamente a ¨actos violentos” (folio 464). Por ende, no
existe una omisión legislativa relativa, dado que este último concepto incluye
cualquier acto que atente contra la vida, la dignidad, la libertad y las
garantías jurisdiccionales.
Por otra parte, lo anterior también encuentra sustento en el texto del
artículo 49 de la Ley en comento, que indica que serán beneficiarios de la
ayuda humanitaria quienes sufran perjuicios por causa de homicidios u otros
atentados o agresiones contra la integridad física, la seguridad o la libertad
personal. Además, encuentra sustento hermenéutico en el principio pro-homine,
según el cual debe darse cabida a la interpretación más favorable.
Tras hacer una diferenciación entre delito y daño y relacionar este
último concepto con el de acto violento, apuntó que de aceptarse la
argumentación de los demandantes, debería declararse una omisión legislativa
relativa frente a todos los demás delitos que son cometidos en el conflicto
armado colombiano y que no se encuentran expresa y taxativamente enunciados en
la norma, como el acceso carnal violento, la tortura y el homicidio en persona
protegida. Así las cosas, el recurso a la fórmula lingüística “acto violento”
supera el concepto de delito y busca abarcar “(…) el más amplio espectro de
[vejámenes] suscitados contra las personas civiles en un contexto de conflicto
armado (…)” (folio 469).
Sin embargo, especificó que al parecer existe una práctica institucional
que interpreta la norma de forma inconstitucional, como si tal delito no
estuviera contenido en las disposiciones demandadas, así como desarrollos
normativos concretos por parte de Acción Social que siguen tales lineamientos,
por lo que solicitó a la Corte declarar que dicha hermenéutica sería contraria
a la Carta Fundamental y a los tratados internacionales que forman parte del
Bloque de Constitucionalidad.
6.2 Facultad de Derecho y Ciencias Sociales de la Universidad ICESI
Se recibió escrito de la doctora Diana Marcela Solano en representación
de la referida universidad el diecisiete (17) de junio de 2010, por lo que el
mismo es extemporáneo. Sin embargo, cabe indicar que la interviniente solicitó
declarar la existencia de una omisión legislativa relativa y, como
consecuencia, que se profiera una sentencia integradora aditiva.
Para sustentar lo anterior, manifestó que se cumplen los requisitos
establecidos en la jurisprudencia de esta Corporación para declarar tal tipo de
omisiones, dado que existe una norma respecto de la cual se predique; las
víctimas de la desaparición forzada son asimilables a las demás generadas por
el conflicto armado; excluirlas de tales garantías carece de una razón válida;
y, al no estar expresamente incluidos, “(…) los entes y órganos encargados
de proporcionar la ayuda humanitaria están exigiendo a dichas víctimas
requisitos que no están estipulados en la Ley, como la declaración de muerte
presunta (…)” (folio 485).
7. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
De conformidad con lo dispuesto en los artículos 242-2 y 278 de la
Constitución, el Procurador General de la Nación, Alejandro Ordóñez Maldonado,
rindió concepto solicitando a la Corte Constitucional que se declarara inhibida
para pronunciarse de fondo en relación con las disposiciones demandadas por
carencia actual de objeto.
La Vista Fiscal sostuvo que los demandantes plantean como problema
jurídico a resolver si existe una omisión legislativa en los artículos
demandados, al no incluir dentro de las víctimas de la violencia política a los
desaparecidos y a sus familiares. Sin embargo, a su parecer tal cuestionamiento
olvida la existencia de la Ley 975 de 2005 que debe ser utilizada, de manera
sistemática, para interpretar las normas acusadas.
En este sentido, señaló que existe una relación entre la mencionada Ley y
la Ley 782 de 2002, que reformó el primero de los artículos cuya
constitucionalidad se cuestiona, dado que ambas tratan temas relativos a procesos
de paz, reincorporación individual o colectiva a la vida civil de miembros de
grupos armados al margen de la ley, y garantía de los derechos de las víctimas
a la verdad, la justicia y la reparación. Así las cosas, la Ley 975 redefinió
la noción de víctima de la violencia política en su artículo 5º, que dispuso
que para ser tenido por tal, ha de haberse sufrido un daño como consecuencia de
acciones que hayan transgredido la legislación penal. Además, se contempló como
víctima a los familiares en primer grado de consanguinidad, primero civil,
cónyuge, compañero o compañera permanente de la víctima directa.
Así las cosas, “(…) el artículo [5º] modifica el concepto de víctima
de la violencia política para incluir dentro de su amplio espectro, entre otras
personas, a los desaparecidos y a sus familiares, de manera expresa, clara e
incuestionable (…)” (folio 498), por lo que no puede predicarse la
existencia de una omisión legislativa relativa.
De otro lado, el Procurador expuso que en la sentencia C-370 de 2006,
mediante la cual se declaró exequible el artículo 5º de la Ley 975 de 2005, se
precisó y amplió el concepto de víctima, dado que expresamente se hizo
referencia a las personas afectadas por la desaparición forzada, en
concordancia con el Protocolo Adicional I de 1977 a posconvenios de Ginebra, que contempla el derecho que le asiste a las familias de conocer la
suerte de sus miembros.
Finalmente, la vista fiscal argumentó que en el presente caso, a pesar de
que no se presenta una omisión legislativa relativa, se observa el acaecimiento
de una derogatoria tácita, “(…) que ocurre cuando una disposición posterior
regula una misma materia de manera distinta (…). [Por lo que] la demanda debe
superar (…) el formidable obstáculo fáctico de la sustracción de materia, [dado
que] la pretensión de los actores es la de que la Corte, por medio de su
sentencia, y a partir de la misma, incluya dentro de la definición de víctima
de la violencia política a los desaparecidos y a sus familias, lo cual el
Legislador ya hizo en el articulo 5º de la Ley 975 (…)” (folio 500).
Así las cosas, al no superar el obstáculo de la sustracción de materia y
al no producir la norma demandada efectos en la actualidad, el Procurador
concluye que la Corte debe declararse inhibida.
II. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
1. Competencia
1. En virtud de lo dispuesto por
el artículo 241 numeral 4º de la Constitución política, la Corte Constitucional
es competente para conocer de las demandas de inconstitucionalidad contra
normas de rango legal, como las que se acusan en la demanda que se estudia.
2. Cuestión previa
2. Antes de reconocer los problemas jurídicos de fondo que el asunto
plantea y de señalar el plan de argumentación diseñado por la Corte para
resolverlos, es necesario absolver previamente dos cuestiones de forma,
relacionadas con la aptitud sustantiva de la demanda y con la vigencia o no de
las normas sobre las cuales se ha ejercido la acción. Porque de no ser
absueltas positivamente una u otra cuestión, la Corte deberá declarase inhibida
para producir un pronunciamiento de carácter sustancial, por falta de
competencia.
3. A estos efectos se
analizará en primer lugar la naturaleza de la acción pública de
inconstitucionalidad y las condiciones para su ejercicio (2.1), en seguida se
analizará el contenido de la demanda (2.2.) y a continuación se establecerán
las conclusiones pertinentes basadas en los anteriores supuestos (2.3.). Finalmente
se estudiará el problema relacionado con la vigencia de las disposiciones
acusadas y la carencia o presencia actual de objeto (2.4.).
2.1. La naturaleza jurídica de
la acción de constitucionalidad y las condiciones para su ejercicio.-
4. La acción de
inconstitucionalidad es un mecanismo de participación ciudadana, con el cual se
desarrolla el principio previsto en los artículos 1º, 2º y 3º de la
Constitución, de ser Colombia un Estado social de derecho democrático y
participativo. Dicha acción está destinada a provocar que la Corte
constitucional, como máximo órgano de la jurisdicción constitucional, tras el
adelanto de un proceso, produzca una sentencia con efectos de cosa juzgada
sobre un cierto problema jurídico planteado por el actor, relacionado con
disposiciones creadas en general aunque no exclusivamente por el Congreso de la
República, obrando como constituyente derivado o como órgano representativo legislativo.
Es, en este orden, un instrumento
que combina el ejercicio de los derechos políticos (artículo 40 CP), con las
prerrogativas entregadas al ciudadano para controlar el poder desplegado por el
legislador a través de la creación de normas jurídicas.
5. Ahora bien, aún desde su
faceta como derecho constitucional fundamental, esta facultad reconocida a los
ciudadanos puede estar regulada y delimitada por la ley, a fin de hacer
efectivo su ejercicio y definir las reglas a las cuales se somete. Pero al
mismo tiempo, la regulación del derecho de accionar contra las leyes, busca
ponderar entre el interés perseguido por el actor al demandar y los demás
bienes jurídicos llamados a ser protegidos, como aquellos que recoge la norma
acusada y ordenados a partir del poder de configuración legislativa reconocido
en el Congreso, así como los relacionados con la seguridad jurídica y el
principio de estabilidad del Derecho, con los cuales se protege la confianza en
el sistema normativo y en las reglas que lo integran.
6. Igualmente, y esto es algo que
debe estimarse esencial en este tipo de valoraciones, la delimitación del
derecho de interponer demandas de inconstitucionalidad tiene por propósito
acotar el poder de la Corte constitucional, pues las exigencias básicas
establecidas también procuran determinar el ámbito dentro del cual, en términos
generales, debe actuar el juez a la hora de valorar la exequibilidad o no de
una disposición.
Porque, como
lo ha expresado la jurisprudencia de esta Corporación[3],
no es función de ésta actuar de oficio, suplir al demandante y pronunciarse
sobre la exequibilidad de disposiciones que no han sido acusadas, ni tienen
cargos concretos y conceptos de violación constitucional reconocibles, pues de
actuar así la Corte se estaría convirtiendo en juez y parte, suplantando al
ciudadano y contrariando su función institucional de ser guardiana imparcial de
la Carta.
7. De tal suerte y no obstante su
carácter de acción pública, conforme a lo previsto en el artículo 6º del
Decreto 2067 de 1991, la demanda debe incluir todas las normas que deberían ser
acusadas para que el fallo no sea inocuo. Y en el artículo 2º del Decreto 2067
de 1991, se establecen los demás requisitos que debe reunir la demanda, en los
que se disponen las exigencias básicas con las cuales el ciudadano ejerce su
derecho de modo responsable y participa activamente en el proceso del que trata
el artículo 241 de la Constitución Política, suministrando la información
necesaria que permite tanto activar el funcionamiento de la jurisdicción
constitucional a instancias de la Corte, como la obtención de un
pronunciamiento definitivo sobre la constitucionalidad o inconstitucionalidad
de una determinada disposición jurídica.
8. Por lo que hace a los
requisitos del artículo 2º del Decreto 2067 de 1991, en reiterada
jurisprudencia, en particular desde la sentencia C-1052 de 2001[4]
que recogió y sintetizó la línea decantada por años, esta Corporación ha
enfatizado sobre la importancia de requerir del ciudadano el cumplimiento de
unas cargas mínimas de comunicación y argumentación, de “razones conducentes
para hacer posible el debate”, con las que se informe adecuadamente al juez
constitucional, para que este profiera una decisión de fondo sobre los
preceptos legales acusados.
9. Tales
requisitos no son otros que la definición del objeto demandado, el concepto
de la violación y la razón por la cual la Corte es competente para
conocer del asunto (artículo 2 del Decreto 2067 de 1991).
El objeto
demandado hace referencia al deber de identificar las normas acusadas como
inconstitucionales (artículo 2 numeral 1 del Decreto 2067 de 1991), cuya
transcripción debe acudir a una fuente oficial que asegure la exactitud de su
contenido y permita verificar las razones por las cuales para el actor ese
contenido normativo es contrario a la Constitución.
El concepto
de la violación, consiste en la “exposición de las razones por las cuales
el actor considera que el contenido de una norma constitucional resulta
vulnerado por las disposiciones que son objeto de  la demanda”.  Y aunque
resulta evidente que el ciudadano puede “escoger la estrategia que considere
conveniente para demostrar la inconstitucionalidad de un precepto”, en todo
caso debe concretar: i) los “cargos contra las disposiciones acusadas,
lo que implica realizar un esfuerzo por identificar de manera relativamente
clara las normas constitucionales violadas”[5]; (ii.) el
“’contenido normativo de las disposiciones constitucionales que riñe con las
normas demandadas, es decir,  manifestar qué elementos materiales del texto
constitucional son relevantes y resultan vulnerados por las disposiciones
legales que se impugnan[6]’”; (iii.) “las
razones por las cuales los textos normativos demandados violan la Constitución
(artículo 2 numeral 3 del Decreto 2067 de 1991)”, que sean para el juez
constitucional “claras, ciertas, específicas, pertinentes
y suficientes”.
Esto último significa que se
deben plantear acusaciones comprensibles o claras, recaer verdaderamente sobre
el contenido de la disposición acusada y en ese orden ser ciertas, mostrar de
manera específica cómo la o las disposiciones objeto de demanda vulneran la
Carta, utilizando para tales efectos argumentos pertinentes, esto es, de
naturaleza constitucional y no legal o doctrinario ni referidos a situaciones
puramente individuales. Por último, la argumentación del demandante debe ser
suficiente, en el sentido de ser capaz de suscitar una mínima duda sobre la
constitucionalidad de la norma impugnada.
La competencia, en fin,
alude a que es la Corte Constitucional quien debe conocer del asunto
sometido a su juicio, por cuanto el objeto demandado así lo determina de
conformidad con lo previsto en el artículo 241 de la Constitución.
10. Por lo demás,  el lleno de
todos estos requisitos, es condición para que, dado el caso excepcional que se
enunció en el numeral anterior, pueda la Corte Constitucional integrar la
unidad normativa. Pues la ocurrencia de las precisas y excepcionales
circunstancias que permiten extender el examen de constitucionalidad a normas
no acusadas, requieren en todo caso que se presente una demanda en forma en
contra de un texto legal[7].
11. Pasa la
Corte a analizar si conforme a lo expuesto, la demanda completó estas
exigencias básicas para justificar un pronunciamiento de fondo en el presente
proceso.
2.2. Análisis de la demanda
presentada en este proceso
12. Para atender a la pregunta
sobre la aptitud o no de la demanda en términos de cumplimiento de los
requisitos del Decreto 2067 de 1991, artículo 2º y 6º y su interpretación
jurisprudencial, estima la Corte pertinente repasar con detenimiento los
elementos que integran la demanda bajo estudio, fuente esencial de análisis
para resolver este punto.
13. Los actores demandan los
artículos 15 y 49 de la ley 418 de 1997, incluida la modificación que tuvo el
primero en el artículo 6º de la ley 782 de 2002, con base en dos argumentos
principales: El primero, porque dichas normas no incluyen a los
desaparecidos forzosos y a sus familiares, dentro de la noción de víctimas de
la violencia política y por tanto como beneficiarios de las ayudas humanitarias
allí reconocidas, con lo cual se incurre en una omisión legislativa relativa. El segundo, porque cuando por gracia de los funcionarios de Acción Social se admite
la solicitud de ayudas humanitarias de parte de los desaparecidos o sus
familiares, les exigen como requisito para su tramitación la sentencia de
declaratoria de muerte presunta. Una carga que resulta ser inconstitucional por
desproporcionada.
14. El primer argumento sobre la omisión legislativa relativa se explica
así:
-      En general, siguiendo la jurisprudencia de esta Corte
señalan que se reúnen todos los requisitos definidos por la jurisprudencia
sobre la omisión legislativa relativa.
-      Reconocen en el contenido de los artículos acusados
diferencias, en particular en cuanto a las víctimas reconocidas para uno y otro
casos y en cuanto a los beneficios que unas y otras reciben. Con todo, señalan que siguiendo la jurisprudencia de la
Corte constitucional (sentencias T-417 de 2006 y C-1094 de 2007), tales
disposiciones se deben interpretar del modo que resulte más favorable a la
protección de las víctimas. En ese tanto, la inclusión de los desaparecidos
forzosos y sus familiares en alguno de los artículos que se demandan por
omisión legislativa relativa, implica su reconocimiento como víctimas de la
violencia política y el ser beneficiarios de todas las medidas de atención
humanitaria previstas por la ley.
-      La exclusión alegada se explica
en la enumeración taxativa de los actos por cuyos perjuicios se deriva la
condición de víctima en cada uno de los preceptos acusados, demarcada a partir
de la reforma del artículo 15 de la ley 418 de 1997 introducida por la ley 782
de 2002, que excluyó la expresión “entre otros”, con la que se abría la
descripción de víctimas a eventos distintos de los señalados en tal precepto. Y
no obstante el artículo 49 de la ley 418 de 1997, determine dicha condición a
quien haya sufrido perjuicios de una manera más amplia, lo que admite un margen de interpretación que permite
determinar que los desaparecidos forzosos y sus familias como víctimas allí
reconocidas, no existe garantía suficiente de que así se entienda y aplique por
los operadores jurídicos.
-      No es obstáculo de la pretensión de que se declare la
omisión legislativa, que en el Decreto 1290 de 2008 estas víctimas y sus
familiares hagan parte del  programa de reparación individual por vía
administrativa para las víctimas de los grupos armados al margen de la ley,
pues con ello no quedan en todo caso protegidas con los beneficios de la
prestación asistencial dirigida a mejorar sus condiciones mínimas de existencia
que prevén los preceptos objeto de demanda.
-      Los desaparecidos forzosos y sus familiares se
encuentran en una situación asimilable a la de las víctimas que sí fueron
incluidas en los artículo 15 y 49 de la ley 418 de 1997, pues han sufrido de
modo equiparable las consecuencias de los actos delictivos propios al conflicto
armado. Y no existe razón suficiente, ni de hecho ni de derecho, para
excluirlas del concepto de víctima y beneficiaria de las ayudas de la ley, pues
la desaparición forzada está prohibida en la Constitución, es un delito
autónomo y merece un tratamiento similar al ofrecido frente a los perjuicios
causados por otros delitos como el secuestro (sentencias C-400 de 2003 y C-394
de 2007).
-      Con la omisión de la ley 418 de 1997, reforzada
posteriormente en la ley 782 de 2002, se ha creado una “desigualdad negativa”
frente a las víctimas de desaparición forzada y sus familiares, pues les impide
recibir la asistencia en salud, el subsidio familiar de vivienda, la asistencia
en materia crediticia, los beneficios educativos y la indemnización por daños
irreparables. De ahí la vulneración del artículo 13 C.P., con relación a la protección exigida en los artículos 12 y al deber de solidaridad del art.
95, num 2º. C.P., que debe hacer efectivo el Estado, según los mandatos del
art. 2º C.P. De ahí también la violación del bloque de constitucionalidad y el
Derecho internacional de los derechos humanos que somete a Colombia. Se habla
de la Convención Interamericana sobre Desaparición Forzada, ley 707 de 2001,
por la cual el Estado se compromete a adoptar medidas para prevenir, sancionar
y erradicar la desaparición forzada de la personas; en el Estatuto de la Corte
Penal Internacional [s.m.d.], en el Protocolo adicional a los Convenios de
Ginebra, relativo a la protección de víctimas de los conflictos armados sin
carácter internacional, los artículos 3º, 5º y 9º de la Declaración Universal
de Derechos Humanos, 2º y 26 del Pacto internacional de derechos civiles y
políticos, 2º, 5º, num 1 y 2, 7º y 26 de la Convención Americana de Derechos
Humanos y en la Resolución 60/147 aprobada por la Asamblea General de las
Naciones Unidas.
15. El segundo argumento de la
demanda, lo que plantea es que en los eventos en que los funcionarios de Acción
social puedan reconocer la solicitud de las víctimas de desaparición forzada,
la supeditan al cumplimiento de lo previsto en la Resolución 7381 de 2004 para
el caso de muerte, lo que les impone tramitar el proceso de declaración de
muerte presunta. Esta carga es a su juicio desproporcionada, porque desde el
punto de vista económico, para las víctimas que pretenden reclamar los costos
de tal actuación son tan elevados que las disuaden de esa pretensión. A esto se
agrega el daño sicológico que tal proceder implica.
16. Por ello, de manera
conclusiva, se dice en la demanda que la Corte debe proferir una sentencia
integradora que llene el vacío dejado por el legislador, de modo que puedan acceder
a todos las medidas de atención humanitaria previstas en la ley 418 de 1997 y
en las normas que la desarrollan, sin que sea necesario adelantar procesos de
declaración por muerte presunta.
2.3. Los argumentos
contradictorios de la demanda y el principio pro actione
17. Encuentra la Corte que estos
dos argumentos analizados en conjunto dan lugar a una contradicción, al
resultar incompatibles entre sí. Pues si el segundo cargo es cierto, no es en
principio posible que se dé el primero. Y si así lo fuera, el problema jurídico
que exhiben los actores no proviene de la confrontación de la ley y la
Constitución, sino de la extralimitación de funciones de algunos agentes de
Acción Social, un asunto que aunque relevante para el Derecho, no es de
competencia del juez constitucional.
18. Esta contradicción podría
servir a la Corte de fundamento para declararse inhibida de pronunciarse sobre
los problemas jurídicos de fondo propuestos por los actores, en la medida en
que sus argumentos no son claros, pues no hay un hilo conductor en la
argumentación que permita al lector comprender el contenido de su demanda y las
justificaciones en las que se basa. Al contrario, estos dos argumentos
presentan una contradicción ontológica pues determinan que al mismo tiempo sea
cierto que, de una parte, hay omisión legislativa relativa, al no incluir a las
personas desaparecidas forzosamente y sus familiares dentro de las víctimas del
conflicto armado de que tratan los artículos 15 y 49 de la ley 418 de 1997 como
acreedoras de los beneficios estatales y, de otra, que no sea verdadera a la
vez dicha omisión porque sí se reciben peticiones de tales sujetos para obtener
tales prestaciones, sólo que para su concesión se exigen requisitos
desproporcionados.
Es decir que la demanda no es
clara porque al estar constituida por dos argumentos que se contradicen, pueden
hacer incomprensible una demanda.
19. Sin embargo, de conformidad
con el principio pro actione[8], estima la Corte
que esta conclusión no es necesaria en el presente asunto, siempre y cuando se
deseche el segundo argumento por contradictorio y también en cuanto a que él en
sí mismo, no reúne los requisitos para presentarse como un cargo idóneo sobre
el que la Corte deba pronunciarse. A continuación se exponen las razones que
justifican una y otra consideraciones.
2.3.1. Aptitud del cargo de
omisión legislativa relativa
20. Como se observó recientemente
en la sentencia C-434 de 2010, “la Corte Constitucional, como guardiana de
la integridad y la supremacía de la Constitución y en virtud de su competencia
para ejercer el control abstracto de constitucionalidad de las leyes, puede
juzgar tanto las acciones como las omisiones en las que incurre el legislador y
que significan un desconocimiento de los mandatos constitucionales”.
21. En cuanto a las omisiones
absoluta y relativa, la jurisprudencia constitucional ha reconocido competencia
solo para pronunciarse sobre el segundo tipo[9]. Esta última empero,
reclama del ciudadano demandante unas cargas de argumentación más exigentes,
pues como se ha dicho reiteradamente, “cuando de activar el control de
constitucionalidad abstracto por vía de acción se trata, aduciendo la
existencia de una omisión legislativa relativa, es menester que el ciudadano
demuestre con razones claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes[10],
que la norma acusada contiene una omisión legislativa relativa de conformidad
con el artículo 2º numerales 3  y 5 del Decreto 2067 de 1991”[11].
22. Ahora
bien, la jurisprudencia desde tiempo atrás ha señalado que la omisión
legislativa relativa reclama que se hayan acreditado los siguientes
presupuestos “(i) que exista una norma sobre la cual se predique
necesariamente el cargo; (ii) que la misma excluya de sus consecuencias
jurídicas aquellos casos que, por ser asimilables, tenían que estar contenidos
en el texto normativo cuestionado, o que el precepto omita incluir un
ingrediente o condición que, de acuerdo con la Constitución, resulta esencial
para armonizar el texto legal con los mandatos de la Carta; (iii) que la
exclusión de los casos o ingredientes carezca de un principio de razón
suficiente; (iv) que la falta de justificación y objetividad genere para los
casos excluidos de la regulación legal una desigualdad negativa frente a los
que se encuentran amparados por las consecuencias de la norma; y (v) que la
omisión sea el resultado del incumplimiento de un deber específico impuesto por
el constituyente al legislador”[12].
Por ello, las
propiedades que se exigen sobre los argumentos de la demanda, deben estar
enfocados a cumplir con tales ingredientes, a crear en el juez constitucional
al menos una duda mínima sobre su existencia. De este modo se ha reconocido que
“el ejercicio del derecho político a presentar demandas de inconstitucionalidad
por omisión legislativa impone al ciudadano una fuerte carga de argumentación.
Con él no se restringe su derecho a participar en la defensa de la supremacía
de la Constitución, ‘sino que por el contrario, hace eficaz el diálogo entre el
ciudadano, las autoridades estatales comprometidas en la expedición o
aplicación de las normas demandadas y el juez competente para juzgarlas a la
luz del Ordenamiento Superior´”[13].
El objetivo de tales exigencias
en la argumentación, no es otro que garantizar la autorrestricción judicial y
un debate constitucional en el que el demandante –y no el juez- sea quien
defina el ámbito del control constitucional[14].
23. En la presente oportunidad,
los argumentos que fundamentan el cargo de omisión legislativa relativa
formulado sobre los artículos 15 (modificado por el art. 6º de la ley 792 de
2002) y 49 de la ley 418 de 1997, han sido esbozado por los actores de modo
claro, cierto, específico, pertinente y suficiente y dentro de los parámetros
específicos que reclama el tipo de falencia en la construcción normativa alegada.
24. Así: (i) se delimitan las
disposiciones sobre las cuales se predica necesariamente el cargo (arts. 15 y
49) y que son las que definen quiénes son las víctimas del conflicto armado a
que se refiere la ley 418 de 1997, esto es, quiénes son los sujetos a quienes
se reconocen unos beneficios de asistencia humanitaria, que se encuentra
contemplada tanto en el artículo 15 como en el artículo 49 de la ley 418 de
1997. (ii) Se explica cómo los artículos 49 y 15 de la ley 418 de 1997, este
modificado por el art. 6º de la ley 792 de 2002, excluyen de sus consecuencias
jurídicas a las víctimas de la desaparición forzada y sus familiares, no
obstante su situación sea asimilable a la de las demás víctimas mencionadas.
(iii) Se argumenta con claridad y especificidad por qué carece de razón
suficiente la no inclusión de las víctimas de desaparición forzada o sus
familiares dentro de los beneficiarios de la ley en cuestión. (iv) Se exponen
las razones por las cuales hay falta de justificación y objetividad de la
omisión legislativa alegada, es decir, se produce una desigualdad negativa que
las víctimas de desaparición forzada y sus familiares no deben asumir. Y,
finalmente (v) la omisión es el resultado del incumplimiento de un deber
específico impuesto por el constituyente al legislador.
25. En esa medida, la Corte
atenderá el problema de fondo allí establecido.
2.3.2. Argumento no apto en el
cargo admitido
26. Distinto es el caso del
segundo argumento.
Este señala que la exigencia que
los funcionarios de Acción social imponen a quienes solicitan los beneficios de
la ley 418 de 1997, de aportar la sentencia de declaratoria de muerte presunta
del familiar desaparecido, es contraria a la Constitución por desproporcionada.
Una situación que revictimiza a quienes han sufrido los perjuicios de tal
delito, los pone en situación de desigualdad y en definitiva, los priva de la
ayuda humanitaria prevista por la ley.
27. Los demandantes observan que
este requerimiento se fundamenta en la Resolución 7381 de 2004 de Acción
Social, y que con ella se imponen cargas económicas tan elevadas al interesado
que lo fuerzan a desistir de su legítima pretensión. Unas consecuencias que
demuestra en particular, a partir de un estudio realizado bajo el auspicio de
diversas organizaciones, cuyos resultados se hacen visibles en la sentencia.
28. Sobre este segundo cargo
enfatizaron otros intervinientes que actuaron en el proceso, para destacar el
agravio que para los familiares de los desaparecidos constituye el verse
forzados a adelantar el proceso civil en cuestión. En este sentido el Centro
Internacional para la Justicia Transicional señaló que dicha carga no debía
ser soportada por tales víctimas pues les imposibilita el acceso efectivo a las
prestaciones de la ley 418 de 1997, por una razón estrictamente procedimiental.
La Corporación Avre (Acompañamiento psicosocial y atención en salud
mental a víctimas de violencia política), indicó que los daños psicosociales
producidos en las personas víctimas de desaparición forzada y sus familiares,
revisten alta gravedad y por tanto las exigencias y obstáculos impuestos para
el acceso a la ayuda humanitaria constituyen un mecanismo de exclusión e
inequidad ante este crimen, producen un daño moral pues alteran aún más los
procesos de duelo que deben realizar los familiares y hace a estos más
vulnerables. La Corporación Vínculos señaló que
el delito de desaparición forzada como delito de lesa humanidad, es uno de los
que mayor impacto genera en las familias implicadas, por los sentimientos que
genera. De ahí que obligar a éstas a tramitar la declaratoria de muerte
presunta, supone eliminar la esperanza de los dolientes y causar un daño
adicional al sufrido. El Equipo de Estudios Comunitarios y Acción
Psicosocial (ECAP), también puntualizó sobre los efectos psicosociales que
produce la desaparición forzada en la esfera psicosocial y la obligación de
aportar la sentencia de declaración de muerte presunta, pues con esto se impone
a la victima asumir la responsabilidad de decidir sobre la vida y muerte de su
ser querido desaparecido. Otro tanto manifestó el Equipo Argentino de
Trabajo e Investigación Psicosocial (EATIP), quien precisó que las situaciones
traumáticas causadas por la declaración de muerte presunta exigida a los
familiares de desaparecidos, es un elemento fuertemente perturbador, con
características de tipo retraumatizante que excede al familiar en sus
atribuciones, en su competencia, y sobre todo en sus posibilidades de
elaboración psíquica, pues le impone la carga de decidir acerca de la vida o la
muerte de su ser querido, hecho que lo culpabiliza gravosamente, aunque tal
declaración sólo se produzca a través de ese documento.
29. Para la Corte, no cabe duda
que los argumentos expuestos tanto por los demandantes como por los
intervinientes son dignos de consideración y pueden representar, en efecto,
restricciones a los derechos de las víctimas de desaparición forzada y sus
familiares, los cuales resultan intolerables a la luz del principio de
proporcionalidad, pero también del principio de igualdad de trato ante la ley.
En tal sentido, no resultaría conforme a la Constitución ni a al propósito de
atención oportuna, favorabilidad, necesidad y urgencia con que debe intervenir
el Estado ante la situación de las víctimas de la violencia política, exigir
requisitos de difícil, costosa o demorada consecución, para el acceso a las
ayudas de que trata la ley 418 de 1997 y sus modificaciones. Con ello,
contrario al propósito asistencial y humanitario de la ayuda estatal, se
obstaculizaría la satisfacción de derechos mínimos para la subsistencia y para
la superación provisional de situaciones muy difíciles por las que se atraviesa
con ocasión de los atentados o agresiones sobre la vida, la integridad, la
libertad, la seguridad, los bienes, causados dentro del marco del conflicto
armado. Más aún cuando el propio legislador ha previsto para otras ayudas y
garantías de protección de víctimas, formas menos gravosas para acreditar tal
condición, como es el caso de los certificados judiciales expedidos por el juez
penal que conoce del delito que causó el perjuicio, previsto por ejemplo en la
ley 986 de 2005, art. 5º[15].
30. Mas, como quiera que se
esgrime dentro del ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, por
sí solos no hacen posible un pronunciamiento de fondo por parte de este
Tribunal.
En primer lugar
por suscitar una contradicción insuperable respecto del primer argumento, lo
cual no lo hace claro en absoluto. En segundo, porque no es cierto, en tanto no
se formula sobre una proposición jurídica real y existente, sino sobre una
norma implícita o sobre otras normas vigentes que no son el objeto concreto de
la demanda, a saber las normas legales que imponen la sentencia de declaración
de muerte presunta como carga para el ejercicio de derechos a los familiares
del desaparecido.
En tercero,
porque si bien se argumenta que tal exigencia tiene asiento en la Resolución
7381 de 2004, la Corte no podría bajo ningún respecto pronunciarse sobre la
constitucionalidad de la misma, en tanto se trata de un acto administrativo
sobre el cual no tiene competencia.
En cuarto, tampoco
se ofrecen razones específicas que definan con propiedad el cargo de
inconstitucionalidad propuesto pues no hay norma demandada, es decir que no se
ofrecen los elementos necesarios para determinar si realmente existe una
oposición objetiva y verificable entre el contenido del precepto legal que se
acusa y el texto de la Constitución Política. Y aunque se advierte que el
reproche formulado por los demandantes es de naturaleza constitucional, este no
se enfrenta con disposición ninguna objeto de demanda, lo que se manifiesta más
bien como una indebida aplicación del Derecho en casos concretos.
Finalmente, no
puede ser un argumento suficiente, pues si bien exigir el adelanto de un
proceso declarativo de muerte presunta a las víctimas de desaparición forzada y
sus familiares como requisito para atender sus peticiones puede representar
afectación seria de sus derechos fundamentales, tal resultado no ha sido
producto del contenido normativo de una disposición sobre la que se interpuso
la demanda de inconstitucionalidad, sino de una aplicación inapropiada del
Derecho vigente.
31. Acción Social por su parte, afirmó en respuesta a la demanda que la
pretensión de los actores de que la solicitud de las víctimas de
desaparición forzada y sus familiares se produjera sin necesidad de adelantar
procesos de declaración por muerte presunta, es contraria a lo previsto en
la ley 986 del 2005.
32. En esta ley, en efecto se adoptan un conjunto de medidas de
protección para las víctimas del secuestro y sus familias, las cuales fueron
extendidas conforme a la interpretación establecida en la sentencia C-394 de
2007, para las víctimas de desaparición forzada y sus familiares. Y para
acceder al sistema que provee los beneficios, es necesario acreditar una
certificación expedida por la autoridad judicial competente en la que conste
por escrito que se encuentra en curso una investigación o un proceso judicial
por el delito en cuestión, esto es, el de desaparición forzada (artículos 3º ,
num 1º y 5º ley 986 de 2005). Con todo, estas disposiciones no fueron
demandadas, ni coinciden plenamente con los cargos formulados por los actores.
Y por la misma causa, no cabe posibilidad
ninguna de valorar la procedencia de una integración de la unidad normativa
fundada en lo previsto en el artículo 6º del Decreto 2067 de 1991.
33. De este
modo, la Corte Constitucional sólo se pronunciará sobre el argumento de omisión
legislativa relativa en la que pudo incurrir el Congreso de la República al no
contemplar en los artículos 15 (modificado por el artículo 6º de la ley 782 de
2002) y 49 de la ley 418 de 1997, como víctimas del conflicto armado y
beneficiarias de las ayudas humanitarias para ellos previstas, a las víctimas
de la desaparición forzada y sus familiares.
2.4. Inexistencia
de la carencia actual de objeto
34. El Procurador General de la Nación solicita a la Corte Constitucional
que se declare inhibida para pronunciarse de fondo en relación con las
disposiciones demandadas, por carencia actual de objeto.
Lo anterior por cuanto los cuestionamientos formulados contra la ley 418
de 1997, olvidan la existencia de la Ley 975 de 2005, que en su artículo 5º
redefinió la noción de víctima de la violencia política para incluir dentro
de su ordenación también a los desaparecidos y a sus familiares, de manera
expresa, clara e incuestionable.
35. Esta interpretación se formula teniendo en cuenta que la ley 975 de
2005, como lo hizo la ley 782 de 2002, trató temas relativos a procesos de paz,
reincorporación individual o colectiva a la vida civil de miembros de grupos
armados al margen de la ley y garantía de los derechos de las víctimas a la
verdad, la justicia y la reparación. Implícitamente se expone así que la ley
975 de 2005 en su artículo 5º derogó el concepto de víctima previsto en la ley
782 de 2002, artículo 6o. Explícitamente reconoce que la interpretación amplia
del concepto de víctima del conflicto armado que incluye a las de desaparición
forzada y sus familiares, sirvió para determinar la constitucionalidad de este
precepto por la Corte en sentencia C-370 de 2006.
36. La Corte sin embargo se aparta del criterio del Procurador por las
razones que a continuación se exponen.
37. Por una parte se debe precisar, conforme a la
jurisprudencia de este tribunal[16],
que cuando la Corte entra a definir si la norma demandada está vigente,
lo hace para determinar la materia legal sujeta a su control, como una etapa
necesaria para fijar el objeto sobre el cual se ejerce la acción pública de
inconstitucionalidad, a fin de establecer si la norma ha sido derogada, caso en
el cual pierde competencia, salvo que la misma siga produciendo efectos
jurídicos. En igual sentido, se ha dicho
que la Corte carece de competencia para pronunciarse respecto de normas
transitorias que contienen mandatos específicos, los cuales se agotan en el
tiempo, de modo que al momento de su análisis en sede judicial se está ante un
hecho cumplido, lo que implica la falta de vigencia y efectos jurídicos del
precepto correspondiente[17].  De tal suerte, en
estos casos se ha impuesto la adopción de un fallo inhibitorio ante la carencia
actual de objeto[18].
38. Por otra parte y ya entrando a estudiar el caso en concreto,
ciertamente las leyes 418 de 1997, 782 de 2002 y 975 de 2005 poseen elementos
comunes relacionados con el tratamiento ofrecido por el Estado a los actores
del conflicto armado y en particular a las víctimas del mismo. En la misma
línea, interpretar que la noción de víctima prevista en el artículo 5º de la
última ley habría derogado tácitamente las que se establecieron en las dos
primeras leyes, en particular la prevista en el artículo 6º de la ley 782 de
2002, resultaría admisible para resolver las posibles antinomias existentes.
Más aún cuando con los ajustes que en su contenido determinó la sentencia C-370
de 2006, la definición del artículo 5º de la ley 975 de 2005 es la más amplia e
incluyente, a los efectos de establecer quiénes han sufrido perjuicios por
causa del conflicto armado interno y tienen por tanto derecho a asistencia
humanitaria, prestaciones y reparaciones[19].
39. Sin embargo, ocurre que mediante la ley 1106 de 2006 del 22 de
diciembre, por medio de la cual se prorroga la vigencia de la Ley 418 de 1997 prorrogada y modificada por
las Leyes 548 de 1999 y 782 de 2002 y se modifican algunas de sus
disposiciones, el Congreso de la República decretó en efecto:
“ARTÍCULO 1o. DE LA PRÓRROGA DE LA LEY.
Prorróguese por el término de cuatro (4) años, la vigencia de los artículos: 1o, 2o, 3o, 4o, 5o, 6o, 7o, 13, 14, 20, 22, 23, 24, 25, 26, 27, 28, 30, 31, 34, 35, 37, 42, 43, 44, 45, 47, 49, 54, 55, 58, 59, 61, 62, 63, 64, 66, 68, 69, 72, 74, 75, 76, 77, 78, 79, 80, 83, 91, 92, 93, 94, 95, 98, 102, 103, 106, 107, 108, 109, 110, 112, 113, 114, 115, 117, 118, 119, 121, 123, 124, 125, 126, 127, 128, 129 y 130 de la
Ley 418 del 26 de diciembre de 1997, y modificada por las Leyes 548 de
1999 y 782 de
2002. Prorróguese de igual forma, los artículos: 2o, 3o, 4o, 5o, 6o, 7o, 8o, 9o, 10, 11, 12, 14, 15, 16, 17, 19, 20, 21, 22, 23, 24, 25, 26, 27, 28, 29, 30, 31, 33, 34, 35, 36, 38, 39, 40, 41, 42, 43 y 46 de la
Ley 782 de 2002” (resaltado por fuera del original).
Lo allí dispuesto se corrobora con el artículo 7º de la misma, que
dispuso que “la presente ley tiene una vigencia de cuatro (4) años a
partir de la fecha de su promulgación y deroga las disposiciones que le sean
contrarias”.
40. En consecuencia, fue el propio legislador el que mediante una ley
posterior a la 975 de 2005, a saber, la 1106 de 2006, precisó la vigencia de
las leyes 418 de 1997 y 782 de 2002, tanto respecto del artículo 49 de la
primera, como del artículo 6º de la segunda, que a su vez modificó lo previsto
en el artículo 15 de la ley 418 de 1997.
Es decir que no es necesario efectuar el análisis sobre derogatoria
tácita que requiere la solicitud del Procurador, pues es claro que las normas
objeto de la acción de inconstitucionalidad se encuentran vigentes. No es
admisible por tanto la solicitud de inhibición por carencia actual de objeto.
3.
Planteamiento del problema jurídico y metodología a seguir
41. Una vez
esclarecido el cargo sobre el cual esta Corporación debe pronunciarse, se
encuentra que de conformidad con lo planteado en la demanda, estos son los
problemas jurídicos por resolver:
- Por razón
de lo previsto en los preceptos acusados, ¿el Congreso de la República incurrió
en una inconstitucionalidad por omisión legislativa relativa, al no haber
incluido como beneficiarios de las medidas de protección contempladas en la ley
418 de 1997 en concordancia con lo previsto en la ley 782 de 2002, a las víctimas de la desaparición forzada y a sus familiares, con la respectiva infracción del
derecho a la igualdad (artículos 13 C.P., 2º y 26 del PIDCP y 24 de la
Convención Americana de Derechos Humanos)?
- En
consonancia con lo anterior, ¿la no inclusión de tales sujetos como víctimas
del conflicto armado y beneficiarios de las prestaciones y formas de ayuda
humanitaria previstas en las leyes mencionadas, representa el incumplimiento de
deberes constitucionales del legislador?
42. A fin de resolver estas cuestiones, la sentencia se estructurará de la siguiente manera: Se
revisará el alcance de los preceptos acusados (3.1.). En seguida se analizará
el precedente en la jurisprudencia constitucional sobre omisión legislativa
relativa, en particular a partir de la sentencia C-394 de 2007 (3.2.); por
último, será estudiado el caso concreto (3.3.).
3.1. El contenido de las leyes
418 de 1997 y 782 de 2002 y las disposiciones acusadas.-
43. Como reiteradamente lo ha
sostenido esta Corporación, no le corresponde a la Corte Constitucional
establecer el contenido normativo de las disposiciones de carácter legal, pues
esta es función de los jueces ordinarios en el marco de sus competencias en la
aplicación de las leyes. Sin embargo, en algunas ocasiones, como ocurre en este
asunto, el problema jurídico planteado en la demanda obliga a desentrañar
correctamente el entendimiento que debe darse a las normas acusadas, máxime si,
como se advirtió arriba, sobre su contenido se alega la existencia de una omisión
legislativa relativa.
En efecto, responder al problema
jurídico de la omisión legislativa relativa supone tener muy en claro el
significado de un precepto, desde el cual se deducen las calidades o
consecuencias propias de ese tipo de violación de la Constitución. Es decir,
que de la nitidez con que ordena alguna figura el legislador, se determina que
no es considerado sujeto de la regulación una persona o tipo de personas,
aunque las mismas se encuentren en situación asimilable, sin que haya razón
suficiente para no incluirlas, generando una discriminación negativa e
incumplimiento de un deber constitucional.
Por ello, lo primero que debe
atender la Corte es el estudio de la normatividad sobre la cual efectúa el
juicio, la cual se estudiará desde una revisión general de las leyes en las que
se hallan los preceptos (3.1.1.), para luego valorar su contenido, en
particular en lo referente a la definición de víctima que trae cada una de ellas
(3.1.2.). A continuación se revisarán los antecedentes legislativos de la
disposición (3.1.3.), de todo lo cual se extraerán las respectivas conclusiones
(3.1.4.) sobre el alcance normativo de los preceptos objeto de cuestionamiento
en este proceso.
3.1.1. Las leyes 418 de 1997 y
782 de 2002
44. Las leyes 418 de 1997 y 782
de 2002, se enmarcan dentro del conjunto de regulaciones que el Estado
colombiano ha producido durante los últimos 15 años para afrontar el conflicto
armado, tanto en lo que tiene que ver con las víctimas del mismo, como frente a
los actores que operan o hacen parte de los grupos organizados al margen de la
ley. Estas dos leyes constituyen en concreto, el antecedente directo de lo que
más tarde, en el año 2005, vino a constituir la llamada “Ley de Justicia y
Paz”, con la que se ha pretendido establecer las bases de la reconciliación y
la convivencia pacífica, a través de la verdad, justicia y reparación integral
de las víctimas y de la fijación de una política de justicia transicional en
materia de juzgamiento de las conductas criminales cometidas.
45. En la primera, la ley 418 de
diciembre 26 de 1997, por la cual “se consagran unos instrumentos para la
búsqueda de la convivencia, la eficacia de la justicia y se dictan otras
disposiciones”, se establece como su objeto el “dotar al Estado colombiano de
instrumentos eficaces para asegurar la vigencia del Estado Social y Democrático
de Derecho y garantizar la plenitud de los derechos y libertades fundamentales
reconocidos en la Constitución Política y/o los Tratados Internacionales
aprobados por Colombia”. El artículo 2º dispone las pautas hermenéuticas para
la aplicación de las atribuciones conferidas (criterios de proporcionalidad,
necesariedad y propósito del logro de la convivencia pacífica), la
determinación de su contenido y alcance (sustancialmente exegético), sin
menoscabo del núcleo esencial de los derechos fundamentales, ni alteración de
las competencias establecidas en la Constitución y las leyes[20].
Luego se reiteran los deberes del
Estado relacionados con el establecimiento de un orden social justo, en el que
se protejan en especial a los grupos discriminados o marginados,  como forma de
mejorar sus oportunidades de desarrollo  familiar y del grupo social al que pertenecen,
procurar medidas de solución democrática y pacífica de los conflictos y
responder con prontitud a las solicitudes que los ciudadanos les presenten para
la satisfacción de sus necesidades y la prevención y eliminación de las
perturbaciones a la seguridad, la tranquilidad, la salubridad y el ambiente
(artículos 3º y 4º). Se reitera también el deber de protección frente a los
movimientos cívicos, sociales y de protestas populares y se exige incluir en
los planes de desarrollo, metas, prioridades y políticas macroeconómicas
dirigidas a integrar y lograr un desarrollo social equitativo de las regiones
de colonización, o tradicionalmente marginadas. (arts. 5º y 6º). También se
disponen células parlamentarias encargadas de efectuar el seguimiento de la
aplicación de la ley, según las quejas ciudadanas y los informes se soliciten y
deba presentar el Gobierno Nacional (art. 7º).
Estos primeros preceptos que
estructuran las finalidades y métodos de realización y control en el
cumplimiento de la ley, son seguidos de un título I, que establece los
instrumentos de búsqueda de la convivencia, dentro de los que se establecen
disposiciones para facilitar el diálogo y la suscripción de acuerdos con grupos
armados organizados al margen de la ley para su desmovilización, reconciliación
y convivencia pacífica, así como disposiciones para
proteger a los menores de edad contra efectos del conflicto armado (artículo 8-14).
El título II, establece las
normas sobre atención a las víctimas de hechos violentos ocurridos en el marco
del conflicto armado interno. En este, aparece como primer precepto del
capítulo de disposiciones generales el artículo 15, modificado por el artículo 6 de la Ley 782 de 2002, que como se ha
visto, establece para los efectos de esa ley, el concepto de víctima de la
violencia política. Y posteriormente el artículo 16, modificado por el artículo
7º de la ley 782, que dispone en desarrollo del “principio de
solidaridad social”, y “dado el daño especial sufrido por las víctimas”, que
éstas reciban asistencia humanitaria.
Luego señala medidas relacionadas
con la protección de menores de edad que hayan tomado parte en las hostilidades
o hayan sido víctimas de la violencia política, en el marco del conflicto
armado interno, medidas de actuación urgente, así como medidas de protección en
materia de salud, vivienda, crédito, educación y asistencia propiamente dicha. Dentro del
capítulo VII de este título II, aparece lo previsto en el artículo 49 demandado
en este proceso, que describe una asistencia humanitaria de emergencia.
Por otra parte se definen las
causales de extinción de la acción y de la pena en casos de delitos políticos,
mecanismos para la eficacia de la justicia, el control sobre el financiamiento
de las actividades de los grupos armados organizados al margen de la ley,
control sobre el uso de los recursos de las entidades territoriales
administrados por éstas, extinción del derecho de dominio sobre bienes
vinculados a la comisión de hurto de hidrocarburos y sus derivados. Se
establecen mandatos y obligaciones relacionados con el manejo de la información
y de sistemas de radiocomunicación, así como sanciones por incumplimiento de
las órdenes del Presidente de la República en materia de orden público.
Igualmente se regula sobre nuevas fuentes de financiación de las medidas
señaladas, como anticipo de impuestos y regalías, formas de financiación para
los fondos de seguridad y una contribución especial. Por último, se contemplan
otras disposiciones sobre reservas y adjudicaciones de terrenos baldíos.
Finalmente se establece que la ley
tendrá una vigencia de dos (2) años a partir de la fecha de su promulgación y
deroga las Leyes 104 de 1993 y 241 de 1995, así como las disposiciones que le
sean contrarias.
46. Por su parte la ley 782 de
2002, del 23 de diciembre, tiene por finalidad principal la prórroga de la
vigencia de la Ley 418 de 1997, a su vez prorrogada y modificada por la Ley 548
de 1999 y además modifica algunas de sus disposiciones.
En esta ley en primer lugar se
prorroga por cuatro años múltiples artículos de la ley 418 de 1997, dentro de
los cuales se encuentra el art. 49. De igual forma, modifica las normas
relacionadas con los mecanismos para producir acuerdos y acercamientos con los
grupos organizados armados al margen de la ley, así como la que define el
concepto de víctima previsto en el artículo 15 de la Ley 418 de 1997.
En lo demás introduce
modificaciones de variado tenor, relacionadas con las funciones de las
diferentes autoridades públicas frente a las víctimas del conflicto, la
prestación de servicios de salud, el acceso a subsidio familiar, crédito, así
como subrogaciones sobre preceptos relativos a la extinción de penas, medidas
de protección para quienes participen de los procesos judiciales por adelantar,
los controles al financiamiento de las actividades de los grupos armados
organizados al margen de la ley, el manejo de la información y las
comunicaciones, las funciones del Presidente y de otros servidores públicos
respecto de los asuntos materia de la ley, las cargas al régimen de
contratación pública, el manejo de los nuevos recursos creados, medidas de
protección sobre testigos o colaboradores de la justicia, medidas sobre los
bienes vinculados a la comisión de delitos de hidrocarburos y derivados.
3.1.2. Los preceptos objeto de
análisis
47. El artículo 15 de la ley 418
de 1997, modificado mediante el artículo 6º de la ley 782 de 2002, como se ha
visto desde un principio, establece:
Para los
efectos de esta ley, se entiende por víctimas de la violencia política,
aquellas personas de la población civil que sufran perjuicios en su vida, o
grave deterioro en su integridad personal o en sus bienes, por razón de
atentados terroristas, combates, secuestros, ataques y masacres en el
marco del conflicto armado interno. Son víctimas los desplazados en los
términos del artículo 1o. de la Ley 387 de 1997.
Así mismo,
se entiende por víctima de la violencia política toda persona menor de edad que
tome parte en las hostilidades.
48. Se trata, como es evidente,
de una disposición jurídica de definición, en este caso del concepto de víctima,
a ser tenido en cuenta para efectos de aplicación de la ley. Esta definición se
construye según dos fórmulas distintas:
Una primera, que a partir de
diferentes elementos determina la forma como esta noción puede ser determinable
en el caso concreto. Dichos elementos son: i) personas que hacen parte de la
población civil, ii) que han sufrido perjuicios en sus bienes jurídicos
relacionados con su vida, su integridad personal o sus bienes. iii) Sin
embargo, tales afectaciones deben haber tenido lugar en el conflicto armado
interno y iv) su causa debe responder a alguno de los siguientes actos:
atentados terroristas, combates, secuestros, ataques y masacres.
La segunda, que señala dos
víctimas definidas y que son “los desplazados en los términos del artículo 1o.
de la Ley 387 de 1997” y “toda persona menor de edad que tome parte en las
hostilidades”.
Dicha definición es determinante, como quiera que de la misma
depende el reconocimiento de la asistencia humanitaria, entendida como la ayuda
indispensable, “para sufragar los requerimientos esenciales para satisfacer
los derechos que hayan sido menoscabados” (art. 16 de la ley 418 de 1997,
modificado por el artículo 7º de la ley 782 de 2002). Asistencia
humanitaria que, valga recordarlo, posee carácter fundamental[21]
y representa la forma de satisfacer las garantías mínimas que necesita la
persona víctima de la violencia para superar las consecuencias mediatas e
inmediatas del hecho vulnerador de sus derechos en el marco del conflicto
armado[22].
49. Por lo demás, conviene
revisar el precepto en su redacción original de la ley 418 de 1997, esto
es, antes de la reforma introducida por la ley 782 de 2002. Disponía pues el
precepto inicialmente:
ARTÍCULO
15.  Para los efectos de esta ley se entiende por víctimas, aquellas personas
de la población civil que sufren perjuicios en su vida, grave deterioro en su
integridad personal y/o bienes, por razón de actos que se susciten en el marco
del conflicto armado interno, tales como atentados terroristas, combates,
ataques y masacres entre otros.
PARÁGRAFO.
En caso de duda, el representante legal de la Red de Solidaridad Social de la
Presidencia de la República determinará si son o no aplicables las medidas a
que se refiere el presente título.
50. Como se
aprecia con nitidez, tras confrontar el precepto original y su modificación
contemplada en el artículo 6º de la ley 782 de 2002, el concepto de víctima no
sólo enfatiza en su condición de “víctima de la violencia política”. También
los criterios de definición quedan circunscritos tanto a los perjuicios
sufridos, que sustancialmente no se modifican respecto de los bienes jurídicos
tutelados, “en su vida, o grave deterioro en su integridad personal o en sus
bienes”, como respecto de los hechos o actos que causan el perjuicio
mencionado.
En este
último aspecto, la variación de las proposiciones normativas es ostensible. Por
lo pronto porque se suprimió la expresión comparativa de igualdad “tales como”
y la expresión ejemplificativa de “entre otros”, que al menos desde el punto de
vista lingüístico abrían las opciones de interpretación del precepto en cuanto
a los eventos causantes del perjuicio que da lugar a la victimización. Pero
además, se agrega a los atentados terroristas, combates, ataques y masacres, el
secuestro, en tanto unos y otros hayan tenido lugar “en el marco del
conflicto armado interno”. También porque se suprimió la opción que existía en
cabeza del representante legal de la Red de Solidaridad Social de la
Presidencia de la República, para dirimir en caso de duda si frente a
determinada solicitud, la misma podía ser considerada o no como víctima y en
ese sentido le pudieran ser o no aplicables las medidas a que se refiere el
título II de la ley, sobre “Atención a las víctimas de hechos violentos que se
susciten en el marco del conflicto armado interno”.
51. Por su lado, el artículo 49
de la ley 418 de 1997, vigente desde su versión original, establece:
Quienes
sufran perjuicios por causa de homicidios u otros atentados o agresiones contra
la vida, la integridad física, la seguridad o la libertad personales, cometidos
por móviles ideológicos o políticos, o sean objetos de amenazas referentes a la
comisión de atentados o agresiones de esta naturaleza, serán beneficiados por
una ayuda humanitaria de emergencia, tendiente a mitigar o a impedir la
agravación o la extensión de los efectos de los mismos.
52. Este
precepto hace parte de título II de la ley sobre atención a las víctimas por
los hechos violentos que se susciten en el marco del conflicto interno, con el
cual se concluye la relación de medidas de asistencia reconocidas, distintas de
las de salud, educación, vivienda y créditos.
En este caso,
lo que la disposición contempla es una i) “ayuda humanitaria de emergencia”[23],
ii) con un propósito específico y que consiste en mitigar o impedir la
agravación o la extensión de los efectos de dichas afectaciones[24].
Mas en la
construcción normativa se establecen iii) las reglas de interpretación
tendientes a determinar los sujetos de derecho que pueden acceder a dicha ayuda
y que son; iii.i.) quienes han sufrido perjuicios por causa de homicidios u
otros atentados o agresiones contra la vida, la integridad física, la seguridad
o la libertad personales, iii.ii.) quienes sean objeto de amenazas referentes a
la comisión de atentados o agresiones de esta naturaleza. Con todo, es del caso
precisar, tales agresiones o amenazas han debido ser cometidas por móviles
ideológicos o políticos, esto es, corresponder a actos criminales que obran
como parte de la violencia política.
3.1.3. Antecedentes
legislativos de las disposiciones objeto de estudio
53. Un último
criterio a ser tenido en cuenta por la Corte para establecer el alcance de las
disposiciones acusadas, se encuentra en los antecedentes y debates legislativos
que precedieron su promulgación y puesta en vigencia.
54. En los antecedentes de la Ley 418 de 1997, no se
aprecian análisis relacionados con la definición de las víctimas y de hecho
tanto el artículo 15, como el 49, mantuvieron su redacción desde el proyecto
original presentado por el Gobierno[25].
55. Distinto es el caso de los
antecedentes de la ley 782 de 2002 que prorrogó la vigencia de muchos preceptos
de la primera, a más de otras modificaciones[26]. Dentro de éstas, la
introducida en el artículo 15 de la ley 418.
Así se observa que en el texto
del proyecto de ley 81 de 2002 presentado bajo la iniciativa del Gobierno ante la
Cámara de Representantes[27], la modificación del
artículo en cuestión, aparecía contemplada en los siguientes términos:
“Artículo 15. Para los efectos de esta ley se entiende
por víctima de la violencia política, aquellas personas de la población civil
que sufran perjuicios en su vida, grave deterioro en su integridad personal o
en sus bienes, por razón de muertes individuales y masacres selectivas por
motivos ideológicos o políticos, ataques indiscriminados a poblaciones,
combates y atentados terroristas.
Parágrafo 1°. También se entiende por
víctima de la violencia política todas las personas menores de edad que se
encuentran involucradas en el conflicto armado.
Parágrafo 2°. En los casos de duda
sobre la condición de víctima, el representante legal de la Red de Solidaridad
Social determinará si le son o no aplicables las medidas a que se refiere la
presente ley” (resaltado por fuera del original).
Y como parte de la exposición de
motivos presentada por el Ministro del Interior se observa:
“Así mismo, en cuanto a la ‘Atención  a Víctimas de
hechos violentos que se susciten en el marco del conflicto armado interno’, se
modifica el concepto de víctima, como quiera que acorde con el resultado de las
experiencias obtenidas por la Red de Solidaridad Social en su aplicación, se
vio la necesidad de señalar en el proyecto los móviles del hecho generador del
daño a la población civil, por cuanto la norma actual utiliza la expresión
‘entre otros’, lo cual puede conllevar a interpretar que todos los homicidios
perpetrados en el país deberían ser atendidos con las ayudas que establece esta
norma.
En este orden de ideas, con el
presente proyecto se pretende determinar los hechos concretos por los cuales
una persona puede ser considerada víctima de la violencia política, como son
las muertes individuales, masacres selectivas por motivos ideológicos o
políticos, ataques indiscriminados a poblaciones, combates y atentados
terroristas. Igualmente, se considera como víctima a todas las personas menores
de edad que se encuentren involucradas en el conflicto armado (…). De igual
manera, se especifica de forma clara que la asistencia humanitaria consiste en
la satisfacción de los derechos menoscabados por los actos o hechos que generan
la condición de víctima, modificándose la redacción actual, la cual es tan
amplia que el fin último es la satisfacción de los derechos constitucionales de
las víctimas de la violencia”.
56. Sobre esta modificación en
comento, de suprimir las expresiones “tales como” y “entre otros”, en la
Ponencia para primer debate al proyecto ante la Comisión Primera de la Cámara
de Representantes[28], los ponentes se
manifestaron sobre el punto de esta manera:
“3.2.2 Modificaciones introducidas por el Gobierno
En la exposición de motivos, el
Gobierno señala que la norma actual es muy amplia, especialmente por dos
términos que utiliza el artículo en su redacción: ‘tales como’ y ‘entre otros’.
Por esta razón el proyecto especifica los actos concretos que pueden causar los
perjuicios de la persona para que se considere víctima en el marco de esta ley,
cuales son: las muertes individuales, las masacres selectivas por motivos
ideológicos o políticos, los ataques indiscriminados a poblaciones, los
combates y los atentados terroristas.
“En este primer inciso hay otras dos
modificaciones importantes. Primero, se introduce el término “política” para
circunscribir la violencia en la cual se delimita el concepto de víctima y,
segundo, se elimina, en relación con estos actos, el contexto del conflicto
armado interno en el cual, según la disposición actual, deben estar enmarcados.
“Finalmente, el proyecto mantiene el
parágrafo de la norma actual, pero le adiciona uno nuevo para incluir como
víctima a los menores de edad que se encuentren involucrados en el conflicto armado”.
“3.2.3 Modificaciones planteadas por
los ponentes
“En primer lugar, en relación con los
actos que llevan a una persona a ser considerada ‘víctima’, los ponentes
consideramos más adecuada la redacción de la norma actual. En efecto, los
términos ‘muerte individual’ y ‘masacre selectiva’, a los que se refiere el
proyecto, no son de uso común, ni nacional ni internacionalmente, y, por el
contrario, pueden crear confusión. Además, una enunciación limitada de los
actos que constituyen violencia política puede ser ampliamente superada por la
realidad y dinámica de nuestro conflicto armado. Tampoco resulta adecuada la
remisión a los ‘motivos ideológicos o políticos’, asunto de competencia de la
rama judicial y no del ámbito de esta ley.
“Sin embargo, se entiende la
inquietud del Gobierno en relación con la amplitud de las expresiones ‘tales
como’ y ‘entre otros’, razón por la cual se plantea su eliminación. No
obstante, se mantiene la calificación de política de la violencia, y se
introduce nuevamente la referencia al conflicto armado interno para los actos
generadores de los perjuicios. Para los ponentes, es oportuna la adición del
término que precisa que estamos en el terreno de la violencia política, y no de
otra, no de la violencia que tenga móviles diversos y que, por ende, podría
llevar a hablar de otro tipo de delincuencia”.
57. A pesar de la importancia del anterior recuento, donde resulta más clara la discusión
parlamentaria sobre los aspectos que son parte del problema jurídico en el
asunto presente, es en el Acta de Plenaria la Cámara de Representantes[29],
donde uno de los ponentes de proyecto, el Representante Luis Fernando Velasco
Chaves, señaló que había una proposición aditiva presentada por Hugo Zárrate,
Wilson Borja, Gustavo Petro, sobre el artículo 6º.
“Se incluye como víctimas, también se
consideran víctimas las personas que hayan sido afectadas por la tortura y los
actos contra la libertad, integridad y formación sexual y los que hayan sido
objeto de desaparición forzada y sus familiares. Con todo respeto con los
compañeros proponentes, que esta categoría ya está considerada en cuanto al
conflicto cuando decimos que sufran algún grave perjuicio en su integridad
material o moral, de manera que sobra esta proposición. Además ustedes están
indicando que se consideran como víctimas aquellas personas afectadas contra la
libertad, integridad y formación sexual, o sea, que cualquier persona acosada
sexualmente o violada en Colombia sería considerada víctima aunque no estuviese
en el entorno del conflicto armado colombiano”.
Enseguida
interviene el Representante Petro, quien señala:
“(…) estamos hablando del artículo 60
[sic] que dice en el marco del conflicto, cierto, entonces por qué dice que
cualquier persona que sea violada en cualquier lugar, es en el marco del
conflicto como usted mismo lo escribió, uno. Dos, si la tesis es que ya estaba
en la redacción inicial porque sufren de agresiones, etc., los torturados, los
familiares y los desaparecidos en Colombia, entonces igual los que sufren el
terrorismo y los que sufren el secuestro y los ataques y las masacres,
entonces, no nombremos ninguna ¿o es qué hay un sesgo como decía un
Parlamentario aquí, hay un sesgo para considerar víctimas del conflicto interno
a los desaparecidos y sus familias? pregunto ¿o es qué no son víctimas del
conflicto interno? ¿o por qué fueron desaparecidos?, según la tesis de Turbay
Ayala, porque se escapaban y el único preso político era él, no hay
desaparecidos en Colombia por el conflicto y sus familias no son víctimas.
Aterricemos doctor Velasco, no sesguemos eso, claro hay diez mil y más
desaparecidos en Colombia y sus familias del conflicto interno, lo mismo que
hay violaciones en el conflicto armado colombiano, y eso incluso es uno de los
delitos de lesa humanidad, la violación ¿por qué no van a ser víctimas las
mujeres? ¿o es que vamos a recuperar la tesis de Yugoslavia que decía que la
mujer es un botín de guerra? Las mujeres no son botín de guerra, si hay
violaciones son víctimas del conflicto armado en Colombia. Y lo mismo en
relación con los torturados, yo fui un torturado, y no voy ahora a decir que
soy víctima ni nada eso, pero fui un torturado, yo sé que hay torturas, los
torturados son víctimas del conflicto interno ¿cuál es la razón para no añadir
el que los desaparecidos forzosos, el que las violaciones y el que los
torturados en el marco del conflicto interno, no son víctimas del conflicto interno?,
entonces, ya metimos los niños a la cárcel, ahora entonces a las mujeres botín
de guerra y ahora entonces los desaparecidos no existen, ni sus familiares, y
ahora no existe tortura”.
Sobre el
particular responde entonces el representante Luis Fernando Velasco Chaves:
“La mejor explicación es leer el artículo, mire: para
los efectos de esta ley se entiende por víctimas de la violación política a
aquellas personas de la población civil que sufran perjuicios en su vida o
grave deterioro de su integridad personal o en sus bienes. Mire, yo no quiero
alargar el debate, estamos de acuerdo, víctima y perjuicio es un chantaje, una
extorsión, una violación, una desaparición, cualquiera de las conductas, pero
no nos pongan a dictar todas las conductas que pueden generar el perjuicio
porque entonces tendríamos que hacer otro Código Penal aquí”.
En estas circunstancias, se
propone la votación del artículo con inclusión de la adición formulada por el Polo
Democrático. A este respecto, el Representante Luis Fernando Velasco Chaves
señala:
“A
ver, hay que poner a consideración, como ponente recomiendo que se niegue el
artículo, y pido el artículo que amplía la condición de víctima cuando habla,
la propuesta de Petro, con todo respeto, esto es dialéctico, yo estoy
proponiendo que se niegue la propuesta del Representante Petro, y pido señor
Presidente que se vote [sic]”.
En desarrollo
de lo anterior se vota, luego de lo cual la Secretaría de la Cámara señala:
“Los que voten por el SI, aprueban la proposición del
doctor Gustavo Petro, los que voten por el NO, la niegan”.
A continuación de la votación se informa:
“Por el SI, veintisiete (27) votos,
por el NO, setenta y un (71) votos. Ha sido negada la proposición del doctor
Gustavo Petro”.
Posteriormente,
aparece la intervención del Representante Pedro José Arenas García, quien
observa:
“Gracias señor Presidente. Es para dejar la constancia
de que el señor ponente pidió que se votara la anterior proposición de manera
rápida y evitó leer completo el texto del artículo 15 actual de la Ley 418.
Como quedaron las cosas aprobadas, solamente se entenderá por víctimas de la
violencia política aquellas personas que hayan sufrido perjuicios en su vida o
grave deterioro en su integridad personal o en sus bienes. Por razón de
atentados terroristas, combates, ataques y masacres únicamente se considera hacia
el futuro víctimas de la violencia política, a quienes sean objeto de algún
ataque, únicamente por atentados terroristas, combates, ataques y masacres
excluyéndose los delitos, entre otros, de tortura y desaparición forzada, los
cuales aunque ocurre en el marco del conflicto armado interno y muchas de las
veces producto de lo que a nivel internacional se denomina terrorismo de
Estado, aquí no quedó considerado, toda vez que solo se hace alusión a aquellos
daños ocasionados por razón de las cuatro actividades delincuenciales que se
enumeran específicamente en el artículo 15, que fue aprobado por la mayoría de la
Cámara”.
Y más
adelante, en torno de la discusión sobre indultos, de nuevo el Representante
Gustavo Petro Urrego observa:
“ (…) nosotros votamos a favor de la mayoría de los
artículos, en estos últimos de discusión hicimos un trasegar, para mí doloroso,
y discúlpeme sobre todo los parlamentarios que no estaban en la discusión, pero
que esta que es una ley para buscar la paz, ese es el objetivo de esta ley, no
es una ley para la guerra, estaríamos hablando de otras cosas, de otras leyes,
esta es una ley para buscar la paz, entonces, hemos hecho que los menores de
edad vayan para la cárcel si están en las fuerzas contendientes; hemos
desaparecido a los desaparecidos de nuevo, eso fue exactamente lo que hizo el
Congreso, desaparecer a los desaparecidos como víctimas de la guerra, hemos
dicho que la violación no es una víctima de guerra, la persona que sufra la
violación sexual, hemos dicho que la plata que se recoja en estos fondos va
para los cuarteles, no para las escuelas ¿es una ley de paz? Y ahora
finalmente, que es el punto en el que estamos, vamos a decir algo que está
escrito en la Constitución, para qué lo vamos a escribir si está escrito en la
Constitución, solo se puede dar indultos y amnistías a delitos políticos (…)”.
Y en línea con
lo anterior, señaló el entonces Ministro del Interior y de Justicia:
“(…) ¿Con qué propósito y para qué, me pregunto yo, para que
después de un inventario de barbaridades que nos avergonzará ante la historia,
venga después el segundo inventario de las cosas que faltaron?, ¡ah! no, es que
hay un desaparecido sobre el que no se ha dicho la verdad, es que hay una
masacre sobre la que no se dijo todo lo que tenía que decirse. Entonces,
tenemos que volver a empezar por el principio a ver si aparece el criminal en
el caso del desaparecido, o aparece la historia completa de lo que ha ocurrido
con esta o con aquella masacre. En este momento necesitamos grandeza de alma, y
necesitamos capacidad de olvido”.
3.1.4. Conclusiones sobre el
alcance de las disposiciones acusadas
58. Una vez observado el sistema
normativo al que los preceptos objeto de revisión pertenecen, su literalidad y
contenido, así como los antecedentes legislativos que los precedieron, varios
apuntes conclusivos son pertinentes sobre el alcance de los mismos, en relación
particular con el concepto de víctima del conflicto armado, destinataria de las
prestaciones y ayudas de que trata la ley.
59. Así, tanto la ley 418 de 1997
como la 782 de 2002, se dirigen a establecer condiciones para la solución del
conflicto armado, que incluyen por una parte reparación y protección de las
víctimas del mismo y por otra acuerdos y concesiones con los grupos alzados en
armas, a más de cargas y obligaciones públicas y privadas.
60. El artículo 6º de la ley 782
de 2002, que modificó el artículo 15 de la ley 418 de 1997, así como el
artículo 49 de esta última, establecen el concepto de víctima, según los
perjuicios causados sobre unos determinados bienes jurídicos, por ciertos actos
violentos desarrollados en el marco del conflicto armado.
61. Existen diferencias en la
construcción del concepto víctima entre uno y otro preceptos. Así, tras
confrontar la versión vigente del artículo 15 y del artículo 49 de la ley 418
de 1997, se observan varias diferencias: i) en la primera hay una
identificación del sujeto víctima desde dos puntos de vista: objetivo como personas
de la “población civil” y subjetivo, basado en el sufrimiento de unos
perjuicios que causan lesión en tres bienes jurídicamente tutelados: vida,
integridad personal (por grave deterioro) y bienes. Esto último por razón de 5
tipos de actos o eventos criminales: “atentados terroristas, combates,
secuestros, ataques y masacres”. Por su parte, son beneficiarios de la ayuda
humanitaria de emergencia del art. 49, quienes sufran perjuicios tanto por
agresión efectiva como por amenaza. En el primer caso, de manera específica,
por causa de “homicidios” y como definición genérica, por “otros atentados o
agresiones”. En el segundo caso, por “amenazas referentes a la comisión de
atentados o agresiones de esta naturaleza”. En ambos casos de este artículo 49,
como un resultado dañino que opera sobre cuatro bienes jurídicos y que
son “la vida, la integridad física, la seguridad o la libertad personales”.
Es cierto,
como lo afirman los demandantes, que según los elementos objetivos de
definición de víctima, el artículo 49 pareciera ser más amplio, pues incluye
dentro de los bienes jurídicos protegidos (o cuya afectación victimiza y genera
la acreencia de un beneficio) a la seguridad o libertad personal. También desde
el concepto de perjuicio, que se produce no sólo con la consumación de los
actos o eventos delictuales señalados, sino con la amenaza. Empero, esa
disposición sólo prevé una ayuda humanitaria de emergencia, en cambio el artículo
15 es una norma de definición que delimita el concepto de víctima, a la que en
el artículo 16 y s.s. le son reconocidas prestaciones y beneficios diversos, de
los que la ayuda de emergencia del art. 49 de la ley 418 es sólo un componente.
62. La calidad
de norma de definición, cumple una función en la hermenéutica de los
desarrollos normativos que se refieran a ella, para su análisis objetivo o para
su aplicación. Esto en principio podría determinar una pauta de interpretación
del artículo 49, de modo que frente a los aspectos no regulados por éste, se
aplicará lo previsto por el artículo 15.
63.
Con fundamento en la Constitución, el Derecho internacional de los derechos
humanos y el Derecho internacional humanitario, la Corte constitucional en
asuntos de tutela ha determinado en reiterada
jurisprudencia, que las disposiciones legales relacionadas con las víctimas de
la violencia en el marco del conflicto armado interno, deben interpretarse
tomando en cuenta el principio de favorabilidad[30];
el principio de buena fe y el derecho a la confianza legítima[31],
así como el principio de prevalencia del derecho sustancial propio del Estado
Social de Derecho[32]. Es decir que “la
condición de víctima es una situación fáctica soportada en el padecimiento, no
en la certificación que lo indique, tampoco en el censo que revela la magnitud
del problema. Sin perjuicio de la utilidad que las certificaciones y censos
pudieren prestar en función de la agilidad y eficacia de los procedimientos[33]”.
64. También se ha dicho que a partir de una interpretación sistemática de
la ley 418 de 1997 prorrogada por la Ley 548 de 1999, Ley 782 de 2002 y Ley
1106 de 2006, las víctimas de la violencia política son tanto las contempladas
en el artículo 15 como en el 49. Así, “también se considera como personas
víctimas de la violencia aquellas que ‘sufran perjuicios por causa de
homicidios u otros atentados o agresiones contra la vida, la integridad física,
la seguridad o la libertad personales, cometidos por móviles ideológicos o
políticos, o sean objeto de amenazas referentes a la comisión de atentados o
agresiones de esta naturaleza’. De esta manera y al igual que acontece con
la condición de personas víctimas del desplazamiento forzado, la condición de
víctima de la violencia política es una situación fáctica[34]
soportada en el padecimiento de hechos como atentados terroristas, combates,
secuestros, ataques, masacres, homicidios, esto es, de una serie de actos que
en el marco del conflicto armado interno afectan derechos fundamentales como la
vida, la integridad física, la seguridad o la libertad personal”[35].
Esta
interpretación resulta enteramente pertinente a la hora de analizar la
constitucionalidad de los artículos acusados, en cuanto así lo permita su
contenido y alcance. Es decir que la noción de víctima incluirá todas las
personas que puedan ser reconocibles según lo previsto en uno u otro preceptos.
65. En
atención a lo anterior, la pregunta que hay por formular es si cabe, conforme a
este criterio de interpretación, estimar si las víctimas de la desaparición
forzada están incluidas u omitidas de los artículos 15 y 49 de la ley 418 de
1997.
66. De
manera directa, hasta el momento la Corte constitucional no ha revisado un caso
en donde el reclamo de la víctima por ayuda humanitaria o prestaciones de las
leyes en comento, opere por razón exclusiva de la desaparición de un familiar.
En algunos casos donde se evidencia la ocurrencia de ese delito como causa del
perjuicio reclamado, la tutela ha sido concedida ante todo por la condición de
desplazados, quienes desde la reforma de la ley 782 de 2002 al artículo 15 de
la ley 418 de 1997, son incluidos expresamente como víctimas de la violencia
política[36]. Por ello no se puede
decir que exista un precedente en el que este tribunal, aún por vía de tutela,
haya absuelto este interrogante.
67. Así
las cosas y como un análisis objetivo de las disposiciones materia de estudio,
las leyes a que pertenecen y sus antecedentes legislativos, encuentra la Corte
que al menos en el artículo 6º de la ley 782 de 2002 que modificó el artículo
15 de la ley 418 de 1997, las víctimas de la desaparición forzada y sus
familiares no se encuentran incluidos. Y esta conclusión es resultado no sólo
de que no está contemplado en ella el bien jurídico de la libertad personal o
individual que es el protegido con la desaparición forzada (Código Penal,
titulo III, capítulo I, art. 165 de la ley 599 de 2000); también proviene de
atender la intención declarada explícitamente durante los debates
parlamentarios y no contradicha posteriormente, en el sentido de que los
perjuicios ocasionados por ese delito no estuvieren cubiertos dentro del
concepto de víctima.
En efecto,
la Corte encuentra muy clara la discusión y votación en el pleno de la Cámara
de Representantes, en la que se negó la propuesta de un grupo parlamentario de
incluir o dar por incluidas como víctimas de la violencia política a los
desaparecidos y sus familiares. Esta proposición no se aprobó y por tanto,
puede entenderse omitida clara y voluntariamente por el legislador.
El caso
del artículo 49 de la ley 418 de 1997 resultaría menos claro, pues por una
parte en él aparece como bien jurídico protegido, la libertad  y seguridad personales,
cuya afectación indiscutible se produce con el delito de desaparición forzada.
También porque así lo impondría el principio de favorabilidad respecto de las
víctimas, su concepto y la forma de entender las prestaciones reconocidas y los
requisitos y procedimientos para acceder a ello. En fin, por razón de su
especialidad, reconocida entre otras por la jurisprudencia. Con todo, a los
efectos del presente asunto, la Corte entiende que también podría ser admisible
la interpretación según la cual el legislador no los habría incluido. Desde la
entrada en vigencia de la ley 418 de 1997 hasta la ley 589 de 2000, no existe
opción alguna de que así lo fuera, por cuanto esta conducta atroz, no estaba
contemplada como delito en nuestra legislación. También lo sería, porque así se
desprendería de lo previsto en el artículo 2º de la ley 418, que impone
criterios de interpretación restrictiva en todos sus preceptos, norma legal prima
facie vinculante. Y a partir de la promulgación de la ley 782 de 2002,
porque en esta oportunidad el legislador tuvo la intención clara de excluirlas
desde la definición general establecida de víctima de la violencia política
beneficiaria de las ayudas y prestaciones del Estado, lo que por razones de
coherencia del ordenamiento jurídico, estaría llamado a irradiar las diversas
referencias a las víctimas existentes en la ley 418 de 1997 y también a la de
beneficiarios de la ayuda humanitaria de emergencia del art. 49.
68. No cabe duda que la aplicación de los principios señalados respecto
de las víctimas del conflicto armado, podrían servir para afirmar, como lo hizo
la Defensoría del Pueblo, que no hay omisión legislativa respecto de las
víctimas del delito de desaparición forzada, por cuanto el  artículo 15 de la
ley 418 de 1997, modificado por el artículo 2º de la ley 782 de 2002, describe
como fuentes del daño más bien una enunciación de actos violentos (atentados
terroristas, combates, secuestros, ataques y masacres), sin hacer referencia a
delitos en concreto, lo que supone incluir todo acto que atente contra la vida,
la dignidad, la libertad y las garantías jurisdiccionales. Esta conclusión, sin
embargo, parece quedar desvirtuada al menos respecto de la desaparición forzada
según lo votado expresamente en sesión plenaria de la Cámara de Representantes.
Y aunque es igualmente admisible su estimación de que el concepto de víctima en
la ley estudiada y en sus modificaciones no se construye a partir de delitos ya
que muchos de ellos tampoco están reconocidos aunque se entienden protegidos
por la ley, al menos en lo que se refiere a la desaparición forzada y a los
delitos contra la integridad sexual, quiso el legislador que fueren excluidos
del ámbito de protección de la ley, desde su precepto de definición de víctima.
69. Al hilo de lo anterior y para terminar este
acápite, observa la Corte que distinto es el caso del secuestro. Un delito que
también atenta contra la libertad personal, pero que sí se contempló
expresamente en el artículo 6º de la ley 782 de 2002, como evento criminal o
como lo indica la Defensoría, como “acto violento” que se suma al de atentados
terroristas, combates, ataques y masacres, que tengan lugar en el marco del
conflicto armado interno. En este sentido y dada su inclusión expresa, todo
secuestro ocurrido por razones de violencia política, da lugar a los beneficios
del artículo 16 y s.s. y al previsto en el artículo 49 de la ley 418 de 1997.
No significa que con ello se protejan todas las agresiones y atentados contra la
libertad personal, sino sólo contra quienes han sufrido el flagelo del
secuestro o sus familiares.
3.2. El trato diferenciado
entre las víctimas de atentados contra la libertad personal, beneficios
reconocidos por la ley y omisión legislativa relativa. El precedente
constitucional condensado en la sentencia C-384 de 2007.
70. Con los resultados obtenidos
sobre el alcance de los preceptos acusados y según los cuales los artículos 15
(modificado por el artículo 6º de la ley 782 de 2002) y 49 de la ley no
contemplan como víctimas de la violencia política a los desaparecidos y a sus
familias, no obstante ello sí hubiere ocurrido respecto de las víctimas del
secuestro, encuentra la Corte pertinente retomar el precedente consolidado en la
C-384 de 2007.
71. Se atendió en este caso la
demanda de inconstitucionalidad presentada contra el artículo 2º de la ley 986
de 2005, por el cual se había establecido “un sistema especial de protección en
favor de las víctimas del secuestro y sus familias, de manera exclusiva, y no
se había incluido como beneficiarios de tales instrumentos de protección a las
víctimas de los delitos de toma de rehenes y desaparición forzada y sus respectivos
núcleos familiares dependientes”[37]. Esto constituía a
juicio de los actores en ese proceso, una omisión legislativa relativa, que
entre otras vulneraba el artículo 13 constitucional.
72. A los efectos de responder si en efecto esta situación de inconstitucionalidad se había
presentado, la Corte constitucional se pronunció sobre el sistema de protección
existente para las víctimas de delitos contra la libertad individual y sus
familias. Estudió entonces el tratamiento que el Derecho, desde las
perspectivas normativa y jurisprudencial, había dado a las víctimas de los
delitos que atentan contra la libertad individual en el ordenamiento
colombiano.
73. Comenzó esta exposición,
describiendo el alcance de la Ley 986 de 2005 y los instrumentos de protección
que consagra. De tal suerte se determinó que la misma se encontraba dirigida
exclusivamente a las víctimas del delito de secuestro, sus familias y aquellas
personas dependientes económicamente del secuestrado. Como se estableció con
claridad desde sus antecedentes legislativos[38], el propósito era
expedir esta normatividad que sistematizara “de manera comprehensiva las
medidas de protección” en favor de aquellos, “a fin de mitigar las graves
consecuencias del flagelo del secuestro en el país (…) que llenara los vacíos
(…) que hasta ese momento eran llenados por vía judicial en los casos
concretos”.
La
sentencia describe en especial las medidas de protección reconocidas por la
ley, relacionadas con la responsabilidad civil y frente a las obligaciones a
cargo del secuestrado, la desprotección en materia de seguridad social de su
familia como resultado de la ausencia de éste, la falta de claridad frente al
pago de salarios, la pérdida de derechos por el vencimiento de términos
procesales judiciales o administrativos que no pudo cumplir la persona
retenida, entre otros.
74. De este
análisis pasa al estudio de otros desarrollos legales anteriores a la ley 986
de 2005 y la forma como se han protegido a las víctimas de otros delitos contra
la libertad individual. Se reconoce entonces que en la legislación interna
vigente, tanto el secuestro, como la toma de rehenes y la desaparición forzada,
“se encuentran tipificados como delitos, en tanto conductas que configuran un
grave atentado contra la libertad, la seguridad y la integridad personales”.
Sin embargo se aprecia que los desarrollos legislativos en materia de
beneficios para las víctimas de estas tres conductas punibles, “han sido
notoriamente asimétricos”.
Destaca
entonces los decretos legislativos 1723 de 1995 y 2238 de 1995, declarados
inexequibles por inconstitucionalidad sobrevenida. Luego, la ley 282 de 1996 “por
la cual se dictan medidas tendientes a erradicar algunos delitos contra la
libertad personal, especialmente el secuestro y la extorsión, y se expiden
otras disposiciones”[39] y
su Decreto Reglamentario 1923 de 1996. De este régimen legal de protección
existente, destacó que el mismo “(…) se ocupaba exclusivamente de las
víctimas del delito de secuestro, pues no se hacía extensivo a las víctimas de
desaparición forzada de personas”.
Observa la
sentencia que en la ley 589 de 2000, se tipifican los delitos de genocidio,
desaparición forzada, desplazamiento forzado y tortura, y además de otras
cosas, se decretan algunos beneficios para las víctimas del delito de
desaparición forzada, relacionados con el manejo de bienes o con el salario del
desaparecido. Luego se trae a colación la ley 971 de 2005, mediante la cual se
reglamentó el mecanismo de búsqueda urgente de personas presuntamente desaparecidas,
como herramienta judicial que actúa de forma inmediata para prevenir la
comisión del delito de desaparición forzada[40]. Un mecanismo que, como
se dijo en la sentencia C-473 de 2005, hace necesario que realmente opere de
manera rápida y con un sentido de urgencia, pues el paso del tiempo va en
contra del desaparecido.
En fin,
menciona la ley 986 de 2005, que –se dice en la sentencia C-394 de 2007-
constituye “un avance sustancial en materia de protección para los familiares
de las víctimas del delito de secuestro”, pero en donde quedan excluidas otras
víctimas de delitos contra la libertad personal, como la desaparición forzada o
los rehenes, y sus familias, “los cuales, una vez más, quedaron excluidos de
la posibilidad de acceder a este tipo de beneficios consagrados por el
ordenamiento”[41].
75. Por esto
es que se precisa a continuación que ha sido la jurisprudencia constitucional
en materia de protección a las víctimas de los delitos contra la libertad
individual, la que principalmente ha ido señalando formas de garantizar ciertas
prestaciones y ayudas a los sujetos que han sufrido los perjuicios por causas
distintas al secuestro, como forma de compensar las diferencias de trato por la
ley, a partir del supuesto de que “no resultan constitucionalmente
admisibles las diferenciaciones entre las víctimas de uno y otro delito para
efectos de acceder a los beneficios y medidas de protección consagrados en el
ordenamiento jurídico interno, particularmente aquella atinente a la
continuidad en el pago de salarios u honorarios”[42].
Con todo, se
reconoce que “la jurisprudencia constitucional en lo que tiene que ver con
las víctimas del delito de toma de rehenes, es prácticamente inexistente”[43].
76. Se
reconstruye enseguida la línea jurisprudencial en la materia, para la cual se
destaca la sentencia T-015 de 1995, que le dio inicio mediante la protección a
la familia de una persona secuestrada, a la continuidad en el pago de los
salarios u honorarios que a ésta correspondía, con el fin de proteger el
derecho al mínimo vital del núcleo familiar dependiente y todos aquellos derechos
que se hacen depender de su satisfacción. Lo anterior por cuanto la
interrupción en la prestación del servicio respondía a una fuerza mayor, de la
cual no resultaba ajustado a la Constitución suspender el pago de su salario.
También se ha
reconocido, previa demostración del secuestro[44],
el beneficio de la suspensión de procesos ejecutivos iniciados en contra de
quien ha sido secuestrado[45].
Y a
continuación puntualiza que no obstante la Corte “ya había garantizado el
derecho a acceder a algunos beneficios a familiares dependientes de personas
privadas de la libertad arbitrariamente, por un supuesto diferente al del
delito de secuestro, esto es, bajo aquel de la desaparición forzada[46],
es a partir de la sentencia C-400 de 2003 que queda zanjada cualquier discusión
respecto del trato diferenciado, en cuanto a medidas de protección, entre las
víctimas de una y otra conducta”[47]. En dicha oportunidad, la
Corte estimó que la diferenciación de trato establecida para cuando las
víctimas de secuestro o desaparición forzada fueren servidores públicos o
trabajadores del sector privado, de poder seguir percibiendo los salarios u
honorarios a que éstos tuvieren derecho sólo para el primer caso, se estimó un
trato discriminatorio. También lo era la limitación que en el tiempo se
establecía para acceder a tal beneficio, pues para el caso de los desaparecidos
se otorgaba únicamente hasta por el término de dos años.
Se relaciona
también la sentencia T-566 de 2005, que sistematiza el conjunto de beneficios
existentes en el régimen vigente, de conformidad con la normatividad aplicable
y con la jurisprudencia constitucional, relacionados con la continuidad del
pago de salarios u honorarios y de las prestaciones sociales, así como de los
aportes en seguridad social.
Con base en
lo anterior, la sentencia C-394 de 2007 concluye preliminarmente que “los
desarrollos legislativos en materia de protección a las víctimas de los delitos
de secuestro, desaparición forzada y toma de rehenes han sido notoriamente
desiguales, en detrimento de las víctimas de estas dos últimas conductas. El
ordenamiento jurídico, de años atrás, ha privilegiado a los familiares de las
víctimas de secuestro frente a los rehenes y los desaparecidos. La brecha así
advertida, se ha profundizado aún más a raíz de la expedición de la Ley 986 de
2005 que únicamente incluyó en el completo sistema de protección que consagra,
a las familias y personas dependientes económicamente de las víctimas del
delito de secuestro”[48].
De este
resultado, lo que a continuación se plantea la Corte en dicho asunto, es si la
regulación de la mencionada ley, representa una omisión legislativa relativa,
cuestión que resuelve positivamente luego de analizar las condiciones para
determinar dicha falencia.
En este
sentido se retoma la definición sobre omisión legislativa relativa de la
sentencia C-891A de 2006, en donde se afirmó que ésta tiene lugar cuando al
regular una materia, el legislador “no cobija a todas los destinatarios que
deberían quedar incluidos en la regulación o porque deja de regular algún
supuesto que, en atención a los contenidos superiores del ordenamiento, tendría
que formar parte de la disciplina legal de la materia”[49].
Es decir que se debe declarar dicha omisión, cuando se aprecia que la norma
acusada no contempla supuestos análogos[50]
que debieron ser incluidos por expreso deber del Constituyente impuesto al
legislador[51].
Retoma a
continuación la sentencia C-185 de 2002 y los requisitos que en esta decisión
se acuñaron, siguiendo la jurisprudencia, sobre las condiciones necesarias para
la procedibilidad del control de constitucionalidad respecto de la falencia en
comento, que atrás fueron referenciados. Y a continuación señala que la forma
como debe ser remediada la omisión, no es a través de una declaratoria de
inconstitucionalidad del precepto acusado sino mediante la incorporación de un
significado ajustado a los mandatos constitucionales, de modo que la Corte
integre el vacío a partir de la Constitución[52].
En particular, cuando se trata de una vulneración del derecho a la igualdad, en
la medida en que “la norma no resulta inconstitucional por lo que regula
sino por lo que omite incluir dentro de su regulación, el juez constitucional,
aplicando directamente la fuerza normativa del artículo 13 superior, amplía la
cobertura de la disposición a todo el universo de los sujetos que se encuentran
en la misma situación de hecho regulada en la norma”[53].
77. Por
último pasa la Corte a valorar si hay fundamentos constitucionales suficientes
para afirmar que existe un deber específico de protección de parte del Estado
frente a las víctimas de los delitos de desaparición forzada y toma de rehenes.
A este
respecto, encuentra que conforme al artículo 12 de la Constitución: “Nadie
será sometido a desaparición forzada...”, lo cual recoge en lo sustancial,
un conjunto de disposiciones del Derecho internacional de los derechos humanos
que vincula a Colombia y en los que se establecen diversos derechos para los
individuos y obligaciones para los Estados, relacionadas con la vida, la
libertad y la seguridad personales y su deber de protección[54].
De esta relación concluye que “la prohibición de cometer el acto de
desaparición forzada de personas es una manifestación del compromiso
internacional del Estado de defender los derechos humanos de los habitantes del
territorio nacional en el marco de la condena a conductas que violan una
multiplicidad de garantías fundamentales como la integridad, la seguridad y la
libertad personales, la vida digna y todas aquellas que se ven afectadas con la
retención arbitraria”[55].
Pero no
solamente allí se decanta el deber de protección, pues de igual modo es
mencionado lo previsto en el artículo 2° CP, en el que se contemplan “deberes
generales de protección de los derechos fundamentales de todas las personas
residentes en el país, máxime cuando quiera que éstas hayan sido víctimas de
crímenes de guerra o delitos de lesa humanidad como el secuestro, la toma de
rehenes o la desaparición forzada de personas”.
En fin y como
corolario de lo anterior, se alude al artículo 95, numeral 2º CP., pues en el
marco de un Estado social y democrático de derecho, es posible que el
legislador demande a la sociedad, “ayuda para quienes han padecido una
retención arbitraria bajo cualquiera de sus modalidades”, lo cual resulta
exigible ante situaciones que pongan en peligro los derechos de quien se
encuentra en situación de riesgo de urgencia manifiesta[56].
Estos deberes
se encuentran robustecidos “con las obligaciones internacionales adquiridas
por el Estado colombiano, a partir de la incorporación en su ordenamiento
jurídico, de diversos instrumentos de derecho internacional (…) enderezados a
prevenir, suprimir y erradicar conductas atentatorias de los derechos humanos a
la libertad, la integridad y la seguridad personales, entre otros, como son los
delitos de toma de rehenes y desaparición forzada” [57].
Se hace referencia al Protocolo adicional a los Convenios de Ginebra, relativo
a la protección de las víctimas de los conflictos armados sin carácter
internacional (Protocolo II)[58], y a la Convención
Interamericana sobre Desaparición Forzada de Personas[59].
De tal
suerte, como compromiso constitucional y ante la comunidad internacional, el
Estado en sentido amplio, está llamado tanto a prevenir y sancionar las
violaciones de los derechos humanos, en este caso relacionados con la libertad
personal, como a “brindar la adecuada protección y reparación a las
víctimas, en consideración al contexto de conflicto armado que vive el país”[60].
78. Son
claros pues los deberes que al poder público y a los particulares corresponden,
“frente a las víctimas de delitos lesivos de los bienes jurídicos de la
libertad y la integridad personales, bien se trate del delito de secuestro,
toma de rehenes o desaparición forzada de personas, en tanto igualmente lesivos
de garantías fundamentales tanto de quien resulte ser la víctima directa sobre
quien recae la conducta, como del núcleo familiar dependiente de ésta”[61].
Esta
afirmación la ilustra relacionando en la ley 986 de 2005, cuáles son los
derechos fundamentales que aparecen directa e indirectamente preservados, por
ser en efecto los que se han visto vulnerados o se encuentran en riesgo
inminente de que así lo sean.  En ese tanto, se alude a los derechos del
secuestrado (única referencia de la ley). Pero también, siguiendo la sentencia
C-400 de 2003, ya citada, en el análisis de las disposiciones que contienen los
tipos penales de secuestro y desaparición, los derechos de la familia de quien
ha sufrido el delito sobre sí, como es el caso del mínimo vital, que viene a
ser protegido a través del derecho a la continuidad en el pago de salarios u
honorarios del sujeto pasivo de tales delitos.
Otro tanto se
dice en la sentencia C-394 de 2007, respecto del pago de las prestaciones sociales
y las pensiones a que tuviera derecho quien fue retenido arbitrariamente, a fin
de que su familia pueda acceder a los servicios en salud requeridos o disfrutar
del derecho a la educación de los hijos de quienes han perdido la libertad
arbitrariamente.
Pero también,
ya de nuevo frente de las medidas consagradas en la ley 986 de 2005 mencionadas
atrás, observa que “también pretenden evitar que tales obligaciones recaigan
sobre los familiares del retenido y que éste último deba soportar las
consecuencias del incumplimiento de sus obligaciones, por circunstancias ajenas
a su voluntad y que, por tal razón, no pueden serle imputables, ante la
ocurrencia de una causal de fuerza mayor o caso fortuito como lo es la
privación ilegal de su libertad”.
79. Con base
en todo lo anterior, determina que no es constitucionalmente legítimo amparar
bajo medidas especiales de protección a las víctimas del delito de secuestro y
sus familias, de manera exclusiva, y no incluir como destinatarios de las
mismas a quienes se han visto afectados por otros delitos igualmente lesivos de
la libertad individual, como la toma de rehenes y la desaparición forzada de
personas, catalogados como delitos de lesa humanidad y graves atentados contra
el Derecho internacional humanitario. Lo anterior, por cuanto encontró
demostrado el carácter plenamente asimilable entre unas y otras víctimas y
familiares, así como la inexistencia de una razón suficiente para su no
inclusión y el resultado en términos de discriminación negativa contra quienes
han sufrido por causa de los delitos contra la libertad personal como la
desaparición forzada y la toma de rehenes.
Por ello
declaró exequible por los cargos estudiados, el artículo 2° de la ley 986 de
2005 “en el entendido que también son destinatarios de los instrumentos de
protección consagrados en dicha ley, las víctimas de los delitos de toma de
rehenes y desaparición forzada, sus familias y las personas que dependan
económicamente de ellas”, una decisión que adoptó con efectos retrospectivos.
80. Con base en el anterior precedente y en atención a las conclusiones
alcanzadas con el estudio de las disposiciones acusadas, procede la Corte a
resolver el caso concreto.
3.3. La
solución del caso
81. Los actores estiman que los
artículos 15 (modificado por el artículo 6º de la ley 782 de 2002) y 49 de la
ley 418 de 1997 incurren en una omisión legislativa relativa, al no incluir
como víctimas del conflicto armado beneficiarias de las ayudas y prestaciones
contempladas en dichos preceptos, a los desaparecidos y sus familias, no
obstante hallarse éstos en situación análoga a la de los secuestrados, no
existir razón suficiente para no incluirlos, con lo cual se genera una
discriminación negativa respecto de aquellos.
Acompañan la solicitud de los
actores, los conceptos rendidos por profesores de las universidades del
Rosario, Nacional e ICESI, así como por el Centro Internacional para la
Justicia Transicional, la Corporación Avre y la Comisión Colombiana de
Juristas.
Y aunque solicitó la inhibición
de la Corte, el Ministerio Público de algún modo se pronunció a favor de la inclusión
de los desaparecidos y sus familias, dentro de los beneficiarios de las
prestaciones y ayudas previstas en la ley 418 de 2002 y sus modificaciones
introducidas (especialmente) en la ley 702 de 2002. En efecto, así se desprende
del análisis que efectúa sobre la ley 975 de 2005, como ley que desde su
artículo 5º modifica y amplía claramente y a favor de aquellos, el concepto de
víctima del artículo 15 de la ley 418 de 1997 y su modificación contenida en el
artículo 6º de la ley 782 de 2002. Una consideración que aunque no pudo ser
avalada, alcanzaba los mismos resultados que los actores pretenden.
Otro tanto podría indicarse de la
intervención de la Defensoría del Pueblo, pues al solicitar señalar que las
normas acusadas eran exequibles, lo hizo bajo el supuesto de que sí incluían a
los desaparecidos como víctimas de la violencia política y beneficiarias de las
ayudas legales reconocidas en la ley 418.
82. Por su parte, quienes se oponen a esta última pretensión son el
Ministerio del Interior y de Justicia y Acción Social, para quienes los
desaparecidos y sus familias no están incluidos como víctimas en los artículos
acusados, porque así se desprende de la interpretación de la ley en su conjunto
y del objetivo de las modificaciones introducidas por la ley 782 de 2002. Pero
ante todo, porque esto no las deja en desprotección frente a otras leyes que sí
las amparan. Así ocurre, tras la sentencia C-394 de 2007, con relación a ley
986 de 2005 y a su reglamentación contenida en el Decreto 1290 de 2008.
Disposiciones que ubica a los desaparecidos y familias en igualdad de
condiciones respecto de las víctimas a que se refiere el art. 15 de la ley 418
de 1997.
83. Pues
bien, en atención al estudio del contenido y alcance de los preceptos acusados
en cuanto a la noción de víctimas que en ellas se contempla, estima la Corte
que, en efecto, los desaparecidos y sus familias no están incluidos. Así se
puede deducir de lo discutido en el debate parlamentario y finalmente
preceptuado en la norma de definición (artículo 15 de la ley 418 de 1997,
modificado por el artículo 6º de la ley 782 de 2002). Una conclusión que no se
ve alterada por el hecho de que el artículo 49 de la ley 418 de 1997 consagre
una noción de “beneficiario” de la ley más amplia, pues por la función de esta
norma en el cuerpo de la ley y por el momento en que fue expedida, no es la
inclusión de desaparecidos y familiares como víctimas de la ley 418 y sus
modificaciones una interpretación clara desde su texto y por tanto exigible a
los operadores jurídicos de la norma.
84. En tales
circunstancias, la Corte se pronunciará en primer lugar respecto de si la
cierta exclusión de los desaparecidos y familiares como víctimas a las que
aluden los artículos 15 (, según la modificación introducida por el artículo 6º
de la ley 782 de 2002)  y 49 de la ley 418 de 1997, constituye efectivamente
una omisión legislativa relativa inconstitucional, que lleve a proferir una
sentencia integradora que incluya en ese precepto a aquéllos como víctimas
(3.3.1.). En tanto ésta sea la conclusión, se aplicará sobre el contenido del artículo
49 de la ley 418 de 1997, por virtud de la función que posee la primera
disposición, de modo que sólo será pertinente valorar los alcances de la
sentencia y sus efectos en el tiempo. Sólo en el evento de que no se llegue a
dicha conclusión, se analizará de manera específica el problema jurídico de
omisión legislativa relativa de este último precepto (3.3.2. en cualquier caso).
3.3.1. La
omisión legislativa relativa de los artículos 15 (modificado por el artículo 6º
de la ley 782 de 2002) y 49 de la ley 418 de 1997.
85. Para
establecer si existe o no omisión legislativa relativa, lo primero que debe
analizar la Corte es si el delito de desaparición forzada guarda similitud de
entidad suficiente con otros delitos cubiertos por el artículo 15 de la ley 418
de 1997, modificado por el art. 2º de la ley 782 de 2002, de tal suerte que
permita establecer la necesariedad de un trato igual por parte del legislador.
Mas, como quiera que un delito muy próximo a la desaparición forzada sí se ha
incluido expresamente en esta disposición como acto generador del daño que
victimiza –el secuestro-, se encuentra pertinente desarrollar dicha valoración
con respecto en particular con respecto a este delito. Un análisis que
efectuará siguiendo muy de cerca, por razón de su importancia como precedente,
a la sentencia C-394 de 2007.
86. Así, se
observa que las conductas de secuestro y desaparición forzada como parte de los
delitos contra la libertad individual, son tipos penales diferentes, de diversa
configuración típica. “En efecto, en el caso del secuestro se trata de
arrebatar, sustraer, retener u ocultar a una persona de manera transitoria,
bien sea, como en el caso del secuestro extorsivo, para que se haga u omita
algo, con fines publicitarios o de carácter político; o con otro propósito,
cuando se trata de secuestro simple”, en cambio, “la desaparición
forzada de personas tiene lugar en circunstancias diferentes. Obsérvese que
ésta se produce cuando se somete a una persona a la privación de la libertad,
pero no de manera transitoria, sino con la intención de ocultarla y no suministrar
información sobre su paradero”[62].
87. Dicha
tipicidad específica a cada delito, ha dado lugar a tratamientos diferentes en
el Derecho interno, tanto de orden penal como civil, en términos de punibilidad
y de procedimientos por adelantar.
No obstante,
entre tales delitos son mucho más relevantes las similitudes, por ser
comportamientos igualmente lesivos de derechos fundamentales como la libertad
individual, que a su vez pueden derivar en atentados contra la vida en condiciones
dignas, el libre desarrollo de la personalidad, la integridad personal. Son
equiparables también porque “acarrean una serie de efectos devastadores para
el entorno familiar, efectos estos aún más determinantes en aquellos casos en
que la familia dependía económicamente de quien fue privado de la libertad
injustamente, lo cual no depende del delito que se configure con dicha
privación de la libertad individual”. Porque ante “la sustracción
intempestiva de una persona de su entorno, bien sea víctima de secuestro, de
desaparición forzada (…), las consecuencias jurídicas en lo que guarda relación
con las medidas de protección dirigidas tanto a él como a su familia, deben ser
las mismas, sin que una justificación relativa a las diferencias existentes en cuanto
a la estructura típica de los comportamientos sea admisible”[63].
88. En este
sentido, aunque el fin por el cual se ha consagrado expresamente el delito de
secuestro como acto criminal que hace a quienes lo sufren, a sus familiares y
en especial a aquellos que dependen económicamente del secuestrado, víctimas y
por tanto beneficiarios de las medidas de protección previstas en la ley 418 de
1997 y normas que la prorrogan y modifican, esta finalidad no se logra mediante
la exclusión de las víctimas de la desaparición forzada. Lo anterior por cuanto
en el conflicto armado, este delito también ha representado un flagelo de
enormes proporciones, para víctimas directas y también para las familias que lo
han sufrido en uno de sus seres queridos. Pues la sustracción de éste, sin
razón ni noticia de su paradero, resulta tan afrentosa física y moralmente como
la que produce el delito del secuestro. Y según algunos estudios
especializados, aún mayor, pues la incertidumbre respecto del lugar donde se
encuentra y sobre el estado del miembro de la familia desaparecido es total[64].
Es decir que
tanto en el secuestro como en la desaparición forzada, se produce una
sustracción intempestiva de una persona de su ámbito cotidiano, hecho que por
sí mismo y sin entrar en la valoración de los actores o móviles que condujeron
a tal resultado, causa en la víctima una agresión rotunda de su libertad individual
y pone en riesgo otros bienes como la vida y la integridad personal. Pero
también, en el caso de secuestro y en el de desaparición forzada, “el núcleo
familiar se ve, de un momento a otro, desamparado, máxime si se tiene en cuenta
que en muchos de los casos, el ausente era el principal proveedor del hogar”[65].
89. Con esta
ordenación legal se confirma una vez más, la persistente desigualdad de trato
que la legislación ha dado a las víctimas de la desaparición forzada y sus familiares
respecto de la reconocida a las víctimas del secuestro. Una diferencia de trato
que, no obstante los avances alcanzados hasta el momento por parte del
legislador[66], aún contrasta de modo
preocupante con el significado reconocido por el Derecho internacional
humanitario a la desaparición forzada como “delito de lesa humanidad”. Una
“práctica pluriofensiva, en tanto infringe una multiplicidad de derechos
inherentes a la persona[67]”[68].
90. En
consecuencia, la diferenciación establecida en la descripción de los
destinatarios del régimen de beneficios consagrado en el artículo 6º de la ley
782 de 2002, por la cual se modifica el artículo 15 de la ley 418 de 1997,
configura un nítido trato discriminatorio frente a las víctimas de los delitos
de desaparición forzada y sus familias. Porque no existe una justificación
válida desde la perspectiva constitucional que explique por qué se niega a las
víctimas de la desaparición forzada una protección efectiva por parte del
Estado a través de los beneficios establecidos en la ley 418 de 1997 y sus
modificaciones. Ante estas circunstancias, es claro para el juez
constitucional, que las víctimas de uno y otro delitos merecen igual ámbito de
protección.
91. Por lo
demás, como se ha reconocido por la jurisprudencia, existe para el legislador
un deber específico de protección a favor de las víctimas de la desaparición
forzada y sus familiares. Deber que emana de lo previsto en los artículos 2°,
5°, 42 y 95 de la Constitución en concordancia con el artículo 12. De todos
ellos se desprende con claridad un compromiso de protección, tanto para evitar
el delito, reaccionar con urgencia ante su ocurrencia, activar los mecanismos
del Estado para perseguir el delito en sí mismo, como para crear garantías de
protección sobre las víctimas del mismo que siendo familiares o dependientes,
sufren la afectación moral pero también material de la desaparición de su ser
querido.
92. Resulta claro que el
legislador incurrió en una inconstitucionalidad por omisión relativa al excluir
de las consecuencias jurídicas de la Ley 418 de 1997, modificada por la Ley 782
de 2002 y prorrogada por las leyes 548 de 1999, 782 de 2002 y 1106 de 2006, a las víctimas del delito de desaparición forzada, que redunda en una ostensible discriminación
contra los grupos excluidos del amplio régimen de protección que dicho texto
legal establece, por déficit de protección a la luz del ordenamiento
constitucional. Se configura entonces una violación del artículo 13 superior,
que establece la cláusula general de igualdad, a la vez que se presenta un
desconocimiento de mandatos constitucionales que imponen el deber específico de
protección frente a las víctimas de los delitos de desaparición forzada, “así
como de los derechos al mínimo vital, a la seguridad social, a la salud, a la
educación, a la vida digna del núcleo familiar dependiente de quien ha sufrido
la privación arbitraria de la libertad”[69].
93. Sobre este particular es
pertinente estudiar la interpretación aducida por el Ministerio del Interior y
de Justicia y por Acción Social, entidades de la Rama Ejecutiva del poder
público y principales ejecutoras de la política social del Estado frente a las
víctimas de la violencia política y en general del conflicto armado. Para
ellas, como se ha dicho, la no inclusión de los desaparecidos y sus familiares
dentro de las víctimas de que trata el artículo 15 de la ley 418 de 1997,
modificado por el artículo 6º de la ley 782 de 2002 es legítima, en tanto este
trato diferenciado ante la ley no causa discriminación para con tales víctimas,
ni las pone en situación de desventaja respecto de lo reconocido a las que sí
fueron contempladas por ese precepto. Lo anterior conforme al conjunto de
medidas que se contemplaron para las víctimas de los desaparecidos y sus
familiares y dependientes económicos de aquellos, en la ley 986 de 2005 y en el
Decreto 1290 de 2008.
94. No es ésta, a juicio de la
Corte, una interpretación plausible. Porque de una simple revisión de las
medidas de asistencia previstas en ley 417 de 1997, con las modificaciones
introducidas especialmente en la ley 782 de 2002, frente a las que consagra la
ley 986 de 2005, es ostensible que son diferentes, que su vocación es diferente
y que aunque pueden proteger al mismo sujeto, están destinadas a amparar, desde
perspectivas distintas el perjuicio causado por el delito, sea de secuestro o
de desaparición forzada.
95. Sin entrar a valorar el
alcance y constitucionalidad de estos preceptos, de su simple lectura se
aprecia que en efecto la ley 986 de 2005, establece como instrumentos de
protección de las víctimas del secuestro, desaparición forzada, toma de rehenes
y sus familias, ser causal eximente de responsabilidad civil, la garantía del
mínimo vital de la familia y dependientes, además de otras prerrogativas y
acciones afirmativas.
En cuanto a lo primero se prevé
la interrupción de plazos y términos de vencimiento de obligaciones dinerarias,
de obligaciones de hacer y de dar diferentes a las anteriores, la interrupción
de términos de toda índole, la suspensión de procesos ejecutivos. Sobre lo
segundo, el pago de salarios, honorarios, prestaciones sociales y pensiones del
secuestrado, su participación dentro del sistema de salud, en el caso de
existir una a través del pago de las contribuciones al sistema o la creación de
facilidades para mantenerse en él, la asistencia psicológica y psiquiátrica,
instrumentos de protección en materia de educación para facilitar la continuidad
de estudios y facilidades de pago en instituciones de carácter público o
privado. Frente al deber de tributar, se reconoce el derecho a la suspensión de
términos en materia tributaria.
96. Por su parte la ley 418 de
1997 y sus modificaciones, contempla “medidas de atención a las víctimas de
hechos violentos que se susciten en el marco del conflicto armado interno”, las
cuales son de carácter asistencial y humanitario dentro de programas de atención
que no implican “reconocimiento por parte de la Nación o de la respectiva
entidad de responsabilidad alguna por los perjuicios causados por tales actos”
(art. 47). En ellas se prevé el reconocimiento de una asistencia humanitaria indispensable
para sufragar los requerimientos esenciales, a fin de satisfacer los derechos
que hayan sido menoscabados por los atentados terroristas, combates,
secuestros, ataques y masacres, etc.
Así mismo, se contemplan medidas
en materia de salud, como la obligación dispuesta para las instituciones
hospitalarias, públicas o privadas, del territorio nacional, que prestan
servicios de salud, de prestar atención de manera inmediata a las víctimas de
tales actos violentos, con independencia de la capacidad socioeconómica de los
demandantes de estos servicios y sin exigir condición previa para su admisión,
la definición de los servicios de asistencia médica, quirúrgica y hospitalaria
que deben ser cubiertos. También se contemplan medidas de asistencia en materia
de vivienda y asistencia en materia de crédito. En cuanto a medidas educativas
relacionadas con lo previsto en los Decretos 2231 de 1989 y 48 de 1990 y
finalmente la ayuda humanitaria de emergencia, tendiente a mitigar o a impedir
la agravación o la extensión de los efectos de los mismos.
97. Es decir, que los ámbitos de
protección que una y otra ley cubren son sustancialmente distintos y el
intérprete de las normas conforme a los mencionados principios de favorabilidad,
de buena fe y confianza legítima y prevalencia del derecho sustancial propio
del Estado Social de Derecho, debe interpretarlas del modo que resulte más
garantista para con las víctimas. Un entendimiento de la normatividad en torno
de las víctimas del conflicto que sólo responde a las obligaciones jurídicas
enunciadas en la Constitución, pero consagradas con claridad en tratados
internacionales que hacen parte del bloque de constitucionalidad. No quiere
ello decir que si en el análisis del caso concreto o de los decretos
reglamentarios que desarrollan todas las leyes, pueda concretarse una
coincidencia plena en la prestación, no pueda el operador jurídico actuar
conforme al principio de igualdad, moralidad, eficiencia y economía de que
trata el art. 209 CP y dar por satisfecha dos medidas idénticas con una misma
prestación.
98. Una situación que también se
predica del Decreto 1290 de 2008 pues, aunque  el mismo se formula como
reglamentación “de los artículos 10, 3°, 15, y 16 de la Ley 418 de 1997,
modificada y prorrogada por las Leyes 548 de 1999, 782 de 2002 y 1106 de 2006;
el inciso final del parágrafo del artículo 54 y el numeral 56.3 del artículo 55
de la Ley 975 de 2005”, lo cierto es que desarrolla sustancialmente “un
programa de reparación individual por vía administrativa para las víctimas de
los grupos armados organizados al margen de la ley”.
Y, a este respecto no hay que olvidar que en la sentencia C-1199 de 2008[70],
se precisó claramente cómo el derecho a la asistencia humanitaria es diferente
del derecho a la reparación y a la rehabilitación de las víctimas de
violaciones de derechos humanos. Son éstos “deberes y acciones claramente
diferenciables, en lo relacionado con su fuente, su frecuencia, sus
destinatarios, su duración (…)”. De ahí que más adelante se agregue en esta
providencia que “(…) por estas mismas razones, ninguna de tales acciones
puede reemplazar a otra, al punto de justificar la negación de alguna
prestación específica debida por el Estado a una persona determinada, a partir
del previo otorgamiento de otra(s) prestación(es) de fuente y finalidad
distinta”.
Por lo demás, el Decreto 1290 de
2008 al que se ha referido el Ministerio del Interior y de Justicia, es un
decreto reglamentario que no podría ser norma parámetro de trato en condiciones
de igualdad ante la ley, porque allí la fuente que concretaría las prestaciones
no es legislativa sino que es acto administrativo y por tanto, desde el sistema
de fuentes, las garantías jurídicas que crea son más precarias.
99. Se confirma entonces la
omisión legislativa relativa del artículo 15 de la ley 418 de 1997, modificado
por el artículo 6º de la ley 782 de 2002, al no incluir como víctimas
beneficiarias de las ayudas de la ley 418 de 1997, a los desaparecidos forzosos y a sus familias.
100. Esta conclusión sirve,
finalmente, para señalar la omisión legislativa relativa del artículo 49 de la
misma ley, por el mismo supuesto.
Porque, no obstante ser este
precepto más amplio en la definición de los beneficiarios de la ayuda
humanitaria de emergencia allí prevista, ante la duda sobre su alcance
normativo, prefiere la Corte Constitucional reconocer en él la no inclusión de
quienes han sido víctimas de la desaparición forzada y sus familias, por no
estar expresamente reconocidas en dicho artículo 49 y por estar ciertamente excluidas
en la norma de definición de víctima que trae la ley 417, que como se ha dicho
es el artículo 15 de la ley 418 de 1997, en su versión vigente.
Así las cosas, la omisión
legislativa relativa del artículo 49 de la ley 418 de 1997 es contraria a la
Constitución, por vulnerar el artículo 13, a más de los deberes de protección imputables al legislador, según lo previsto en los artículos 2º, 12 y 95, num.
2º CP.
3.3.2. Alcance de la sentencia
y efectos
101. Por lo
anterior, también en esta ocasión la Corte proferirá una sentencia integradora,
de conformidad con la cual los artículos 15 (modificado por el artículo 6º de
la ley 782 de 2002) y 49 de la ley 418 de 1997, serán declarados exequibles,
pero sólo bajo el entendido de que los instrumentos de protección consagrados
en dicha ley también deben hacerse extensivos a las víctimas del delito de
desaparición forzada y sus núcleos familiares dependientes. Sólo bajo este
condicionamiento las disposiciones resultan ajustadas a la Constitución.
102. En el
caso presente encuentra la Corte necesario responder a la preocupante
discriminación de que han sido objeto las víctimas de los delitos de
desaparición forzada, especialmente en cuanto a los desarrollos legislativos en
materia de medidas de protección, frente a los secuestrados del país.
Un déficit
de protección que en el caso de la desaparición forzada de personas[71],
como conducta constitutiva de delito de ejecución permanente o continuada hasta
tanto se produzca la liberación o se compruebe la muerte de la víctima, se
manifiesta en el acceso restringido a los distintos beneficios incluidos en la
ley 418 de 1997, hecho que agrava la situación del desaparecimiento, pues éste
no sólo ha sido afectado gravemente en su libertad individual, sino que además
pone en peligro el mínimo vital y demás derechos fundamentales de su familia.
En
consecuencia, para proteger de manera efectiva el principio de igualdad de las
víctimas de los desaparecidos y sus familiares quienes deben ser entendidos
como sujetos a los que se refieren los artículos 15 (modificado por el artículo
6º de la ley 782 de 2002) y 49 de la ley 418 de 1997, la presente sentencia
tendrá efectos retroactivos. Es decir, que la ley 418 de 1997 junto con sus
modificaciones, se aplicará desde su promulgación a todas las personas que sean
víctimas actuales de la desaparición forzada en el marco del conflicto armado y
a sus familiares, quienes tendrán derecho a los beneficios contemplados en
ella.
III.
DECISIÓN
En mérito de
lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, en nombre del pueblo y
por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero.-
Declarar EXEQUIBLE, por los cargos estudiados, el artículo 15 de la ley 418 de
1997, modificado por el artículo 6º de la ley 782 de 2002, en el entendido que
también son destinatarios de los instrumentos de protección consagrados en
dicha ley, las víctimas de los delitos de desaparición forzada y sus familias.
Segundo.- Declarar
EXEQUIBLE, por los cargos estudiados, el artículo 49 de la ley 418 de 1997, en
el entendido que también son destinatarios de la ayuda humanitaria de
emergencia consagrada en dicho precepto, las víctimas de los delitos de
desaparición forzada y sus familias.
Tercero.-
- Conferir a esta sentencia efectos retroactivos, en los términos señalados en
el acápite final de la parte motiva.
Notifíquese,
comuníquese, cúmplase, publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte
Constitucional y archívese el expediente.
MAURICIO GONZALEZ
CUERVO
Presidente
JUAN
CARLOS HENAO PÉREZ
Magistrado
MARÍA
VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
Ausente
en comisión
GABRIEL
EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
Ausente
con permiso
NILSON
PINILLA PINILLA
Magistrado
JORGE
IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
HUMBERTO
ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
Aclaración
de voto
JORGE
IVAN PALACIO PALACIO
Magistrado
LUIS
ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
MARTHA
VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria
General
[1] Visible en:
http://www.secretariasenado.gov.co/senado/basedoc/ley/1997/ley_0418_1997.html
(22.09.2010)
[2] Lozano,
Carlos H. “La distribución de ayuda humanitaria por muerte y lesiones
personales: el caso de las víctimas del municipio de Granada (Oriente
Antioqueño)”.
[3] Entre otras, C-428 de 2008 y C-320 de 1997.
[4] Ver también sentencias C-370 de 2006, C-922
de 2007 y C-923 de 2008.
[5] Cfr. Sentencia C-142 de 2001.
[6] Cfr. Ibíd.
[7] Al respecto se señaló en la sentencia C-320
de 1997, reiterada en numerosas ocasiones, que “la Corte concluye que la unidad normativa es excepcional, y sólo procede cuando ella es
necesaria para evitar que un fallo sea inocuo, o cuando ella es absolutamente
indispensable para pronunciarse de fondo sobre un contenido normativo que ha
sido demandado en debida forma por un ciudadano. En este último caso, es procedente
que la sentencia integre la proposición normativa y se extienda a aquellos
otros aspectos normativos que sean de forzoso análisis para que la Corporación pueda decidir de fondo el problema planteado por los actores. Igualmente es
legítimo que la Corte entre a estudiar la regulación global de la cual forma
parte la norma demandada, si tal regulación aparece prima facie de una dudosa
constitucionalidad” (subrayado fuera de texto). En el mismo sentido la
sentencia C-185 de 2002, donde la Corte observó: “La atribución legal
reconocida a esta Corporación para integrar la unidad normativa, es decir, para
vincular al proceso de inconstitucionalidad otros preceptos que no fueron
materia de acusación, al margen de tener un alcance excepcional y restrictivo,
sólo puede ejercerse cuando se ha verificado previamente que la demanda fue
presentada en debida forma; esto es, cuando se determine que la misma ha cumplido
con los requisitos formales y sustanciales de procedibilidad de la acción
pública de inconstitucionalidad”.
[8] La Corte ha señalado lo siguiente sobre este
principio: “En esta medida, surge como pilar de aplicación el denominado principio
pro actione, según el cual, siempre que del análisis de una
demanda sea posible identificar el texto acusado, el cargo formulado o, al
menos, exista una duda razonable sobre el alcance hermenéutico de la
disposición acusada o de la norma constitucional que sirve como parámetro de
confrontación; es viable que esta Corporación subsane los distintos defectos de
las demandas que, en principio, hubieran llevado a un fallo inhibitorio y que
detectados en la etapa de admisión hubieran dado lugar a su inadmisión o a su
rechazo y, por ende, adelante el control de constitucionalidad, con el fin de
hacer prevalecer el derecho sustancial sobre el formal, y de garantizar los
derechos de acceso a la administración de justicia y de participación
democrática. Pero, en especial, con el propósito esencial de mantener ‘la
integridad y supremacía de la Constitución’, en los términos previstos en los
artículos 241 y subsiguientes del Texto Superior.” Cfr. Sentencia C-1192 de
2005.
[9] Ver al respecto las sentencias C-543 de 1996, C-192
de 2006. Por su parte en la sentencia C-442 de 2009, se explicó que la
diferencia entre las omisiones legislativas absolutas y relativas no radica en
la existencia o no de un mandato constitucional que obligue al legislador a
regular una materia, sino en la existencia o no de un texto de rango legal
sobre el cual pueda realizarse un juicio de constitucionalidad. Y reiteró la
doctrina según la cual frente a la omisión legislativa absoluta, la Corte se ha declarado incompetente. De allí por qué en esa decisión la Corte reconociera una omisión legislativa absoluta en algunos preceptos del Código de la Infancia y la Adolescencia, puesto que  no regulaban la responsabilidad de los medios de
comunicación por el incumplimiento de ciertos deberes relacionados con los
niños, pero se limitó a declarar constitucionales las disposiciones acusadas,
con el exhorto al Congreso para que emitiera la regulación omitida.
[10] Sentencia C-1052 de 2001.
[11] Sentencia C-192 de 2006.
[12] Corte Constitucional. Sentencia C-185 de 2002.
[13] Sentencia
C-192 de 2006.
[14] Ver en este sentido sentencias C-405 de 2009 y C-434
de 2010.
[15] Otro
tanto se aprecia desde la jurisprudencia
del Consejo de Estado, donde se encuentran decisiones en las cuales se declara
la responsabilidad extracontractual del Estado frente a casos de desaparición
forzada, sin que se exija como prueba de la ocurrencia de este hecho la
sentencia de declaración de muerte presuntiva del juez civil. Contrario a ello,
el juez de lo contencioso administrativo, ha utilizado otras pruebas
(testimonios, declaraciones, indicios), desde las cuales da por acreditado el
hecho, para la definición de la responsabilidad reclamada y la reparación
pertinente. Vid. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo,
Sección Tercera: Sentencia del tres (3) de octubre de dos mil siete (2007),
Consejera ponente: Ruth Stella Correa Palacio, sentencia Radicación número:
25000-23-26-000-1994-00381-01(19286); Sentencia del Bogotá, D.C., once (11) de
febrero de dos mil nueve (2009); Consejera
ponente: MYRIAM GUERRERO DE ESCOBAR, radicación número:
54001-23-31-000-1995-08777-01 (16337); sentencia del veintiocho (28) de noviembre de dos mil
dos (2002), Consejero ponente: RICARDO HOYOS DUQUE, radicación número:
70001-23-31-000-1993-4561-01(12812);  sentencia del primero (1) de abril de dos mil nueve (2009),
Consejera ponente: RUTH STELLA CORREA PALACIO, Bogotá, D.C., radicación número:
50001-23-31-000-1995-04744-01 (16836).
[16] Vid. sentencia C-898 de 2001.
[17] Así en sentencia C-303 de 2010, donde además se citan
las sentencias C-757 de 2004, C-992 de 2001, C-1373 de 2000, C-685 de 1996 y
C-350 de 1994.
[18] Existe sin embargo otro caso en el cual la Corte ha considerado que puede pronunciarse sobre normas transitorias no vigentes, pues
conforme al principio de perpetuatio jurisdictionis, cuando a pesar que
al tiempo de adoptar la decisión los efectos de la norma ya se hubieren
cumplido en su totalidad, la demanda ha sido formulada cuando el precepto
estaba aún vigente. Porque de este modo se protege el derecho de acceso a la
administración de justicia del demandante que actuó de manera oportuna, pero
también porque la Corte ejerce de forma oportuna su función de guarda de la
supremacía de la Constitución, pues de no entenderse así, “de ordinario una
serie de leyes y normas quedarían por fuera del control constitucional, pues
todas aquellas cuya vigencia fuera menor al tiempo que dura el trámite del
proceso en la Corte Constitucional, resultarían ajenas a revisión por tal
razón. Posibilidad que repugna a la intención del constituyente y a la noción
misma de Estado de Derecho que acoge nuestra Carta Fundamental”. Vid.
sentencias C-303 de 2010 y sentencia C-1115 de 2001.
[19] Artículo 5°. Definición
de víctima. Para los efectos de la presente ley se entiende por víctima la
persona que individual o colectivamente haya sufrido daños directos tales como
lesiones transitorias o permanentes que ocasionen algún tipo de discapacidad
física, psíquica y/o sensorial (visual y/o auditiva), sufrimiento emocional,
pérdida financiera o menoscabo de sus derechos fundamentales. Los daños deberán
ser consecuencia de acciones que hayan transgredido la legislación penal,
realizadas por grupos armados organizados al margen de la ley.
También se tendrá por víctima al cónyuge, compañero o
compañera permanente, y familiar en primer grado de consanguinidad, primero
civil de la víctima directa, cuando a esta se le hubiere dado muerte o
estuviere desaparecida.
La condición de víctima se adquiere con independencia de
que se identifique, aprehenda procese o condene al autor de la conducta punible
y sin consideración a la relación familiar existente entre el autor y la
víctima.
Igualmente se considerarán como víctimas a los miembros de la Fuerza Pública que hayan sufrido lesiones transitorias o permanentes que ocasionen algún tipo
de discapacidad tísica, psíquica y/o sensorial (visual o auditiva), o menoscabo
de sus derechos fundamentales, como consecuencia de las acciones de algún
integrante o miembros de los grupos armados organizados al margen de la ley.
Asimismo, se tendrán como víctimas al cónyuge, compañero o
compañera permanente y familiares en primer grado de consanguinidad, de los
miembros de la fuerza pública que hayan perdido la vida en desarrollo de actos
del servicio, en relación con el mismo, o fuera de él, como consecuencia de los
actos ejecutados por algún integrante o miembros de los grupos organizados al
margen de la ley.
Los apartes subrayados, que por lo demás se reproducían en otras
disposiciones en donde se reconocía derechos a las víctimas del conflicto
armado, fueron declarados exequibles en la citada sentencia C-370 de 2006, “en
el entendido que la presunción allí establecida no excluye como víctima a otros
familiares que hubieren sufrido un daño como consecuencia de cualquier otra
conducta violatoria de la ley penal cometida por miembros de grupos armados al
margen de la ley”. Estos fueron los razonamientos que sirvieron a tal
conclusión: “En suma, según el derecho
constitucional, interpretado a la luz del bloque de constitucionalidad, los
familiares  de las personas que han sufrido violaciones directas a sus derechos
humanos tienen derecho a presentarse ante las autoridades para que, demostrado
el daño real, concreto y
específico sufrido con ocasión de las actividades delictivas, se les permita
solicitar la garantía de los derechos que les han sido vulnerados. Esto no
significa que el Estado está obligado a presumir el daño frente a todos los
familiares de la víctima directa. Tampoco significa que todos los familiares
tengan exactamente los mismos derechos. Lo que sin embargo si se deriva de las
normas y la jurisprudencia citada, es que la ley no puede impedir el acceso de
los familiares de la víctima de violaciones de derechos humanos, a las
autoridades encargadas de investigar, juzgar, condenar al responsable y reparar
la violación (…). Por las razones expuestas, la Corte considera que viola el derecho a la igualdad y los derechos de acceso a la
administración de justicia, al debido proceso y a un recurso judicial efectivo
las disposiciones de la Ley demandada que excluyen a los familiares que no
tienen primer grado de consanguinidad con la víctima directa, de la posibilidad
de que, a través de la demostración del daño real, concreto y específico
sufrido con ocasión de las actividades delictivas de que trata la ley
demandada, puedan ser reconocidos como víctimas para los efectos de la mencionada
Ley. También viola tales derechos excluir a los familiares de las víctimas
directas cuando éstas no hayan muerto o desaparecido. Tales exclusiones son
constitucionalmente inadmisibles, lo cual no dista para que el legislador
alivie la carga probatoria de ciertos familiares de víctimas directas
estableciendo presunciones como lo hizo en los incisos 2 y 5 del artículo 5 de
la ley acusada (…). En consecuencia, la Corte procederá a declarar exequibles, por los cargos examinados,  los incisos  segundo y quinto del artículo 5º,
en el entendido que la presunción allí establecida no excluye como víctima a
otros familiares que hubieren sufrido un daño como consecuencia de cualquier
otra conducta violatoria de la ley penal cometida por miembros de grupos
armados al margen de la ley. Adicionalmente, procederá a declarar exequible la
expresión “en primer grado de consaguinidad de conformidad con el Presupuesto
del Fondo para la reparación de las víctimas”, contenida en el artículo 47, sin
perjuicio de analizar otro cargo sobre este mismo artículo con posterioridad
(aparte 6.2.4.3.3.), en el entendido que no excluye como víctima a otros
familiares que hubieren sufrido un daño como consecuencia de cualquier otra
conducta violatoria de la ley penal cometida por miembros de grupos armados al
margen de la ley. Finalmente, declarará la exequibilidad de la expresión “en
primer grado de consaguinidad” del numeral 49.3,  en el entendido que no
excluye como víctima a otros familiares que hubieren sufrido un daño como
consecuencia de cualquier otra conducta violatoria de la ley penal cometido por
miembros de grupos armados al margen de la ley”.
[20] Dice literalmente el precepto: “ARTÍCULO 2o. En la aplicación de las atribuciones conferidas en la
presente ley, se seguirán los criterios de proporcionalidad y necesariedad,
mientras que para la determinación de su contenido y alcance, el intérprete
deberá estarse al tenor literal según el sentido natural y obvio de las
palabras, sin que so pretexto de desentrañar su espíritu, puedan usarse
facultades no conferidas de manera expresa. / En el ejercicio de las mismas
facultades no podrá menoscabarse el núcleo esencial de los derechos
fundamentales, ni alterar la distribución de competencias establecidas en la Constitución y las leyes y en su aplicación se tendrá siempre en cuenta el propósito del
logro de la convivencia pacífica”.
[21] Respecto del
derecho a la asistencia humanitaria de las personas víctimas de la violencia la Corte Constitucional ha tenido la oportunidad de pronunciarse en diversas decisiones, entre
ellas, las sentencias T-1094-04, T-572-08, T-922ª-08 y T-1001-08.
[22] En
el mismo sentido se ha dicho que la
asistencia humanitaria,
responde al principio, al derecho y al deber de solidaridad que pretende la
realización de derechos fundamentales del ciudadano incurso en una situación
catastrófica y que “encuentran su fundamento en principios constitucionales
tales como el Estado Social de Derecho, la dignidad humana, y en derechos
fundamentales que se encuentran íntimamente ligados como la vida, la dignidad
humana, mínimo vital, la salud, la vivienda, entre otros” (sentencias T-1094-04,
T-922A-08).
[23] Una ayuda que reciben
las víctimas de la violencia por una sola vez, pero cuyo propósito consiste en
reducir al menos mínimamente la grave afectación causada por la violencia, a
fin de preservar la vida de
quienes la han sufrido, en circunstancias elementales de dignidad como seres
humanos distintos y autónomos (artículos 1, 11, 12, 13, 14, 16 y 17 C.P.). A este respecto, vid., con particular referencia a la población desplazada,
entre muchas, sentencia C-278 de 2007.
[24]  Vid. por ejemplo sentencia T-830 de 2009.
[25] Gaceta del Congreso, Proyecto No. 75/97
Senado, 92/97 Cámara GC 371/97; Ponencia primer debate Senado, GC 467/97;
Ponencia segundo debate Senado, GC 514/97; Ponencia segundo debate Cámara, GC
524/97; Texto definitivo Cámara, GC 528/97. Segundo debate Senado, GC 541/97,
p.19; Actas Comisiones Primeras Senado y Cámara, GC 571/97, 572/97.
[26] GC= Gaceta del Congreso), Proyecto No. 81/2002
Cámara, 116/2002 Senado GC 397/2002; Ponencia primer debate Senado, GC
497/2002; Debate Comisión Senado, GC 23/2003, 107/2003 p. 27; ponencia segundo
debate Senado, GC 562/2002;
Ponencia segundo debate Cámara, GC 580/2002; Debate Plenaria Cámara, GC 77/2003
p. 11; Texto definitivo Cámara, GC 592/2002; Informe de mediación, GC 45/2003
p. 20; Informe de conciliación, GC 83/2003, p. 29.
[27] Gaceta del Congreso No. 397-02.
[28] En la Gaceta del Congreso 497-02.
[29] Gaceta
del Congreso 77-03.
[30] Entre otras, sentencias  T-444 de 2008, T-025 de
2004; T-328 de 2007.
[31] Sentencias T-1094 de 2004; T-328 de 2007.
[32] Sentencia T-025 de 2004; T-328 de 2007.
[33] Sentencia T-188 de 2007.
[34] Idem.
[35] Sentencia T-017 de 2010.
[36] Vid. Auto
004 de 2009, T-858ª de 2009.
[37] Sentencia C-394 de 2997, fj. 7.
[38] Dijo al respecto la sentencia C-394 de 2008:
“De otra parte, es importante mencionar que para la consagración de las medidas
específicas de protección, los ponentes tuvieron en cuenta las estadísticas
oficiales de los casos de secuestro en el país durante el período comprendido
entre los años de 1996 y 2003, discriminadas según las características de la
víctima. Adicionalmente, fueron considerados los estudios realizados por el
Departamento Nacional de Planeación, sobre los costos de los instrumentos, con
el fin de no incluir medidas irrealizables desde la perspectiva económica”.
[39] Esta ley fue modificada por la Ley 986 de 2005.
[40] Cfr. artículo 1° de la ley 971 de 2005, que define la
naturaleza y la finalidad del mecanismo de búsqueda urgente.
[41] F.J. 16, infine.
[42] F.J. 18.
[43] Idem.
[44] Cuando ello no es así, la Corte a través de sus salas de revisión, se ha
abstenido de conceder la acción de tutela ante la falta de certeza de la
ocurrencia del delito. Se citan
las sentencias T-158 de 1996, T-1699 de 2000, T-788 de 2003, T-438 de 2004,
T-1247 de 2004.
[45] Sentencias T-1337 de 2001, T-676 de 2005.
[46] Por ejemplo, en sentencia T-1634 de 2000, la Sala Sexta de Revisión concedió la tutela de los derechos a la vida, a la subsistencia y a la
integridad familiar de las compañeras e hijos de dos escoltas desaparecidos
durante el ejercicio de sus labores para una empresa de seguridad privada y, en
consecuencia, ordenó el pago de los salarios y las prestaciones de los
trabajadores, a partir del día en que se produjo su desaparición.
[47] F.J. 18.
[48] F.J. 19.
[49] Cfr. Sentencia C-891A de 2006, fundamento
jurídico No. 3.1.
[50] Ibíd.
[51] Cfr. Sentencia C-543 de 1996, fundamento jurídico No.
1.
[52] Cfr. Sentencia C-1064 de 2001.
[53] Sentencia C-043
de 2003.
[54] “Declaración
Universal de los Derechos Humanos, el artículo 3°, según el cual ‘Todo
individuo tiene derecho a la vida, a la libertad y a la seguridad de su
persona’; el artículo 5° que estipula ‘Nadie será sometido a torturas ni a
penas o tratos crueles, inhumanos o degradantes’; y el artículo 9° que
establece ‘Nadie podrá ser arbitrariamente detenido, preso ni desterrado’. Así
mismo, retoma algunas disposiciones de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, como el artículo 5° que consagra ‘Derecho a la
integridad personal. // 1. Toda persona tiene derecho a que se respete su
integridad física, psíquica y moral. // 2. Nadie debe ser sometido a torturas
ni a penas o tratos crueles, inhumanos o degradantes. Toda persona privada de
libertad será tratada con el respeto debido a la dignidad inherente al ser
humano…’. Igualmente, tiene en cuenta el artículo 7° relativo al derecho a la
libertad personal, según el cual, ‘1. Toda persona tiene derecho a la libertad
y a la seguridad personales. // 2. Nadie puede ser privado de su libertad
física, salvo por las causas y en las condiciones fijadas de antemano por las
Constituciones Políticas de los Estados partes o por las leyes dictadas
conforme a ellas. // 3. Nadie puede ser sometido a detención o encarcelamiento
arbitrarios’”.
[55] F.J. 23.
[56] En este sentido, sentencia C-400 de 2003 y SU-256-96.
[57] F.J. 24. Se destaca más adelante en la misma
sentencia c-394 de 2007, F.J. 24, pie de página 42, que estas disposiciones que
pertenecen al derecho internacional humanitario, como lo ha reconocido la
jurisprudencia, hacen parte del ius cogens, esto es, “una norma aceptada y
reconocida por la comunidad internacional de Estados en su conjunto como norma
que no admite acuerdo en contrario y que sólo puede ser modificada por una
norma ulterior de derecho internacional general que tenga el mismo carácter” (artículo
53 de la Convención de Viena de 1969 sobre el derecho de los tratados), de suerte que “debe ser entendid[o] más como la simple
codificación de obligaciones existentes que como la creación de principios y
reglas nuevas”, por lo cual, “las normas humanitarias s[o]n obligatorias para
los Estados y las partes en conflicto, incluso si éstos no han aprobado los
tratados respectivos, por cuanto la imperatividad de esta normatividad no
deriva del consentimiento de los Estados sino de su carácter consuetudinario” (Sentencia
C-225 de 1995).
[58] Aprobado mediante Ley 171 de 1994 y estudiada su
constitucionalidad por sentencia C-225 de 1995.
[59] Aprobada por la Ley 707 de 2001 y revisada su constitucionalidad en sentencia C-580 de 2002.
[60] F.J. 24.
[61] Idem.
[62] Sentencia C-394 de 2007.
[63] Idem. En igual sentido sentencia C-400 de 2003 cuando
señaló: “Si bien la estructura típica de tales comportamientos y sus
consecuencias civiles son diversas, para efectos del derecho reconocido a las
familias de las víctimas, ellos tienen el mismo grado de lesividad frente al
bien jurídico libertad y, lo que es fundamental, demandan el mismo ámbito de
protección.  Es por ello que para efectos de la institución consagrada en las
reglas de derecho demandadas, no puede hacerse distinción alguna entre
desaparecidos y secuestrados, ni puede tampoco invocarse como fundamento de un
tratamiento diferente las distintas regulaciones penal y civil, pues se trata
de un mecanismo inmediato e independiente de protección de las víctimas de
desaparición forzada y de sus familias.”
[63] Según cifras del Fondo Nacional para la Defensa de la Libertad Personal –FONDELIBERTAD-, en Colombia han sido víctimas de secuestro
simple 23.293 personas, durante el período comprendido entre 1996 y 2007. De
igual manera, en ese mismo período, han sido secuestradas 15.084 personas, con
fines extorsivos. Esta consulta fue realizada en la página electrónica: www.antisecuestro.gov.co. Las
estadísticas aparecen discriminadas según la afectación regional, el perfil de
las víctimas, su situación actual y la autoría del delito.
[64] Vid. Intervenciones de la Corporación AVRE, folios 391-398 del expediente; EATIP, folios 404-405, Corporación Vínculos
, folios 412-416 y ECAP, folios 429-436.
[65] Sentencia C-394 de 2007.
[66] Así, al incluir la desaparición forzada como
un delito autónomo desde la mencionada ley 589 de 2000; al incorporar en el
derecho colombiano, ley 707 de 2001, la Convención Interamericana sobre Desaparición Forzada de Personas; al reconocer en el Estatuto
de Roma, ley 742 de 2002, el delito de desaparición forzada como de lesa
humanidad. De igual modo, al reglamentar por la ley 971 de 2005, el mecanismo
de búsqueda urgente de las personas desaparecidas y al reconocer a los
desaparecidos y sus familiares como víctimas dentro de la ley 975 de 2005 (“ley
de justicia y paz”). En fin y de modo reciente, con la ley 1408 de 2010 por la
cual se rinde homenaje a las víctimas de la desaparición forzada y se dictan
medidas para su localización.
[67] La Corte Interamericana de Derechos Humanos sostiene que “[l]a desaparición forzada de seres
humanos constituye una violación múltiple y continuada de numerosos derechos
reconocidos en la Convención y que los Estados Partes están obligados a
respetar y garantizar... La práctica de desapariciones, a más de violar
directamente numerosas disposiciones de la Convención, como las señaladas, significa una ruptura radical de este tratado, en cuanto
implica el craso abandono de los valores que emanan de la dignidad humana y de
los principios que más profundamente fundamentan el sistema interamericano y la
misma Convención.  La existencia de esa práctica, además, supone el
desconocimiento del deber de organizar el aparato del Estado de modo que se
garanticen los derechos reconocidos en la Convención” (Caso Velásquez Rodríguez, Sentencia de 29 de julio de 1988. Serie C No. 4, párrs. 155 y 158 y Caso Godínez
Cruz, Sentencia de 20 de enero de 1989. Serie C No. 5, párrs. 163 y 166).
[68] Sentencia C-394 de 2007, F.J. 30.
[69]  Idem, F.J. 31.
[70] Asunto en el cual la Corte Constitucional, entre otras, declaró inexequible el inciso 2º del artículo 47 de la ley
975 de 2005, en el cual se establecía que los servicios sociales brindados por
el gobierno a las víctimas, hacían parte de la reparación y de la
rehabilitación.
[71] En la sentencia
C-394 de 2007, se indica que así “lo ha considerado la Corte Interamericana de Derechos Humanos en relación con la desaparición forzada de personas,
la cual ha señalado que “la
desaparición forzada implica la violación de varios derechos reconocidos en los
tratados internacionales de derechos humanos, entre ellos la Convención Americana, y que los efectos de estas infracciones, aún cuando algunas (…) se hubiesen consumado, pueden prolongarse
de manera continua o permanente hasta el momento en que se establezca el
destino o paradero de la víctima.”. Vid. Sentencia
de 2 de julio de 1996 de excepciones preliminares dentro del caso Nicholas
Blake vs. Guatemala. En este caso el periodista Blake y un fotógrafo que lo
acompañaba, ambos de nacionalidad estadounidense, fueron desaparecidos en marzo
de 1985, asesinados por agentes del Estado, y sus restos hallados en 1992.
Recuérdese que la Corte Constitucional en múltiples sentencias, entre otras, C-406 de 1996,
C-251 de 1997, T-568 de 1999, C-010 de 2000, T-1319 de 2001, C-671 de 2002,
T-558 de 2003 y T-786 de 2003 ha destacado que la jurisprudencia de las
instancias internacionales de derechos humanos constituye una pauta relevante para
interpretar el alcance de los tratados sobre derechos humanos y, por ende, de
los propios derechos constitucionales.