C-085-18
Sentencia C-085/18
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD CONTRA NORMA QUE PROMUEVE EL ACCESO AL
CREDITO Y REGULA GARANTIAS MOBILIARIAS-Inhibición para
decidir de fondo por ineptitud sustantiva de la demanda
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos formales mínimos
A partir de la
sentencia C-1052 de 2001 se fijó un precedente que se ha venido reiterando
sobre las condiciones argumentativas mínimas que deben cumplir las demandas o
acciones públicas de inconstitucionalidad. Para ello se ha considerado que, si
bien es cierto la acción pública de inconstitucionalidad es expresión de la
democracia participativa y pluralista, la misma requiere de condiciones
argumentativas mínimas que permitan la discusión entre diversas posturas y que,
a su vez, informen a la Corte sobre el contenido y alcance del problema
jurídico constitucional que se somete a su consideración.
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Carga argumentativa
CONTROL DE
CONSTITUCIONALIDAD-Carácter
rogado
DEMANDA DE
INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos
de claridad, certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia
PRINCIPIO PRO ACTIONE EN DEMANDA DE
INCONSTITUCIONALIDAD-Aplicación
CONSTITUCIONALIDAD DE DECRETO COMPILATORIO DE NORMAS
REGLAMENTARIAS PREEXISTENTES-Inhibición
por falta de competencia
Referencia:
Expediente D-12121
Demanda de
inconstitucionalidad contra el artículo 76 de la Ley 1676 de 2013, “Por la cual se promueve el acceso al crédito y se dictan
normas sobre garantías mobiliarias”.
Actor: Nicolás Pájaro Moreno
Magistrado
Ponente:
José
Fernando Reyes Cuartas
Bogotá,
D.C., cinco (5) de septiembre de dos mil dieciocho (2018).
La Sala Plena de la Corte
Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y en
cumplimiento de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto Ley 2067
de 1991, ha proferido la presente sentencia.
I.
ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad prevista en el
artículo 241 numeral 4º de la Constitución Política, el ciudadano Nicolás
Pájaro Moreno presentó
demanda contra el artículo 76 de la Ley 1676 de 2013, “Por la cual se promueve el acceso al crédito y se dictan
normas sobre garantías mobiliarias”.
Mediante auto
del 18 de mayo de 2017, el magistrado sustanciador admitió la demanda al
constatar que reunía los requisitos exigidos en el artículo 2º del Decreto Ley
2067 de 1991. En la misma providencia dispuso correr traslado al Procurador
General de la Nación, a fin de que emitiera su concepto en los términos
establecidos en los artículos 241-2 y 278-5 de la Constitución, se fijó en
lista el proceso con el objeto de que cualquier ciudadano impugnara o
defendiera la norma y se comunicó de la iniciación del mismo al Presidente de
la República, al Presidente del Congreso, al Presidente de la Cámara de
Representantes, para los fines previstos en el artículo 244 de la Carta, así
como al Ministro
del Interior, al Ministro de Justicia y del Derecho, al Ministro de Comercio,
Industria y Turismo, al Superintendente de Industria y Comercio, al
Superintendente de Sociedades y al Superintendente de Notariado y Registro.
Adicionalmente,
se invitó a participar al Instituto Colombiano de Derecho Procesal, a la Cámara
de Comercio de Bogotá, a la Confederación Colombiana de Cámaras de Comercio
–Confecámaras-, a la Academia Colombiana de Jurisprudencia, al Centro de
Derecho, Justicia y Sociedad –Dejusticia- y a la Unión Colegiada de Notariado Colombiano,
para que intervinieran en el proceso con la finalidad de rendir concepto
técnico sobre la constitucionalidad de la disposición demandada. Con el mismo
fin se invitó a participar a las Facultades de Derecho de las Universidades de los Andes,
Externado de Colombia, Javeriana, Nacional de Colombia, Libre, del Rosario, Santo
Tomás, Sergio Arboleda de Bogotá, del Norte y de Antioquia.
A través del
Auto 305 del 21 de junio de 2017, la Sala Plena ordenó suspender los términos
dentro del presente proceso, en aplicación del artículo 01 del Decreto Ley 889
de 2017. Dicha suspensión fue levantada por la misma Sala mediante Auto 316 del
23 de mayo de 2018.
Cumplidos los trámites previstos en
el artículo 242 de la Constitución Política y en el Decreto Ley 2067 de 1991,
esta Corporación procede a resolver sobre la demanda de la referencia.
II. NORMA DEMANDADA
A continuación se transcribe la norma
demandada según publicación en el Diario Oficial Nº 48.888 del 20
de agosto de 2013:
“LEY 1676 DE 2013
(Agosto 20)
“Por la cual se promueve el acceso al crédito y se dictan
normas sobre garantías mobiliarias”.
EL CONGRESO DE COLOMBIA
DECRETA:
(…)
Artículo 76. Cancelación de la inscripción. Cuando se haya cumplido con todas las
obligaciones garantizadas con una garantía mobiliaria, o se hubiere terminado
la ejecución en los términos previstos en el artículo 72 o después de la enajenación o aprehensión de los
bienes en garantía, el garante podrá solicitar al acreedor garantizado de
dichas obligaciones, la cancelación de la inscripción de su garantía mobiliaria.
Si el
acreedor garantizado no cumple con dicha solicitud dentro de los quince (15)
días siguientes a la petición, podrá presentar la solicitud de cancelación de
la inscripción ante un notario, acompañando certificación de pago o copia de
los recibos de pago para su protocolización u otra prueba de que el garante
recuperó los bienes dados en garantía de acuerdo a lo dispuesto en el
artículo 72 o que los bienes fueron enajenados o
aprehendidos de acuerdo a lo dispuesto en este capítulo.
El
acreedor garantizado podrá confirmar de manera oral o por escrito el
cumplimiento de la totalidad de la obligación garantizada, de acuerdo a lo
dispuesto en el artículo 70 o la enajenación o aprehensión de los bienes. El
notario dará fe de estas manifestaciones. En este evento el notario extenderá
al deudor o al garante copia de la protocolización, la cual el deudor o el
garante adjuntará al formulario de cancelación de la inscripción de la
garantía.
En
caso de que el acreedor garantizado dentro de los quince (15) días siguientes a
la comunicación de la solicitud niegue la cancelación de la garantía
mobiliaria, o guarde silencio, el notario remitirá las diligencias a la
autoridad jurisdiccional competente para que decida lo que corresponda,
acompañando los documentos que hayan aportado las partes para demostrar sus
derechos. Este trámite se adelantará por proceso verbal sumario.
El
notario responderá de los daños y perjuicios que sus actuaciones irregulares
causen”.
III.    LA
DEMANDA
El actor considera que el artículo 76
de la Ley 1676 de 2013, contraviene el artículo 229 de la Constitución
Política, así como el artículo XVIII de la Declaración
Americana de los Derechos y Deberes del Hombre y los artículos 2, 8-1 y 25 de
la Convención Americana de Derechos Humanos (Pacto de San José de Costa Rica).
Señala que la disposición demandada
vulnera el derecho a acceder a la administración de justicia y a obtener de
ella una tutela efectiva de sus derechos, por cuanto establece barreras de
acceso para acudir a la jurisdicción en busca de la cancelación de una garantía
mobiliaria cuando ya se ha extinguido la obligación por ella respaldada. En su
concepto, la norma impugnada “obliga al garante cumplido a seguir un
procedimiento con altos costos en tiempo, dinero y trámites, antes de
permitirle acceder a los mecanismos ordinarios idóneos para lograr que se
cancele una garantía mobiliaria que grava sus bienes”.
Considera que “el artículo 76 de
la Ley 1676 de 2013 impone diversas barreras de acceso a la justicia que
resultan completamente irrazonables en nuestro sistema constitucional”,
atendiendo los costos de transacción y económicos del procedimiento allí
establecido, así como las dilaciones injustificadas que en su opinión se
generan. Por tanto, indica que el Congreso excedió su potestad legislativa al
torpedear el legítimo ejercicio de los derechos fundamentales de acceso a la justicia
y tutela jurisdiccional efectiva.
Luego de destacar la relevancia constitucional
del derecho de acceso a la administración de justicia y a la tutela judicial
efectiva, y como consecuencia al deber de levantar cualquier barrera que pueda
interferir en que los ciudadanos resuelvan sus diferencias y obtengan seguridad
en sus relaciones jurídicas[1], expone
la manera en que se encuentra limitado el margen de configuración normativa del
Congreso de la República en materia procesal[2].
Refiere que en el análisis de la
constitucionalidad de las leyes procesales, la Corte ha considerado la
relevancia que cobra “el derecho a un recurso judicial efectivo, al acceso a
la administración de justicia, y al debido proceso”[3], y concluye que “sólo puede ser
constitucionalmente admisible una regulación procesal que tienda a levantar
barreras de acceso a la justicia; viceversa es inconstitucional cualquier
ley que imponga nuevas barreras o recrudezca las barreras existentes”
(Negrillas en texto original).
En ese orden, estima que con el
artículo 76 de la Ley 1676 de 2013 el legislador impuso una barrera de acceso a
la justicia para solicitar judicialmente la cancelación de una garantía por
cumplimiento de la obligación caucionada. Así, en el contexto de la norma,
alude al régimen de garantías mobiliarias previsto en la misma ley, a la manera
en que estas se constituyen como respaldo de otras obligaciones (propias o
ajenas), y a que “una vez pagadas o extinguidas las obligaciones garantizadas,
la garantía pierde su razón de ser, pues no existe qué asegurar (…)”[4].
Recuerda que la misma ley estableció
la obligación del acreedor garantizado de presentar el formulario registral
para cancelar o modificar la garantía mobiliaria constituida, una vez el
garante haya cumplido completa o parcialmente con sus obligaciones (numerales 5
y 6 del artículo 19), por lo que expresa que “la disposición objeto de la
presente demanda de constitucionalidad versa, precisamente, sobre la forma
en que el garante puede solicitar al acreedor garantizado el cumplimiento de
dicha obligación” (Negrilla en texto original).
Puntualiza que la obligación del
acreedor garantizado (de cancelar la garantía) es una especie de obligación de
hacer (suscripción de un documento), susceptible de ser demandada en proceso
ejecutivo, conforme a los artículos 422 y siguientes del Código General del
Proceso, el cual estima muy eficiente para lograr el cumplimiento de la
obligación.
Partiendo de este fundamento, compara
los términos y etapas del proceso ejecutivo con el “procedimiento
impuesto en la disposición demandada”, afirmando que “lejos de la
simplicidad de la ejecución por obligación de suscribir documentos, el artículo
76 de la Ley 1676 de 2013 dispone una pluralidad de trámites que el garante
cumplido debe necesariamente recorrer para poder obtener la cancelación del
registro de garantía mobiliaria del acreedor caucionado con ella” (Subrayas
fuera del texto original).
Como sustento de lo anterior,
identifica ocho pasos que surgen de la disposición atacada para reclamar la
cancelación de la garantía, así:
·
“Primer paso. Primera solicitud al
acreedor garantizado”. En la cual el garante cumplido debe
presentar una solicitud privada al acreedor garantizado. Indica que la practica
exige que esta solicitud se formule por escrito enviado por correo certificado
o por correo electrónico.
·
“Segundo paso. Primer término de 15
días”. “Se trata de un término muerto
de tres semanas o más, en el que el garante cumplido debe esperar si el acreedor
garantizado acepta o no la cancelación solicitada”.
·
“Tercer paso. Segunda solicitud al
acreedor garantizado”. “Se trata de una nueva solicitud (ante un notario), que representa una
segunda oportunidad para que el acreedor garantizado cancele el registro de la
garantía mobiliaria, pero esta vez con mayores costos de transacción que la
primera” (pago de tarifas notariales, de protocolización, asesoría de un
abogado). “La presentación ante el notario es una condición necesaria para
poder acceder a la jurisdicción, pues de acuerdo con el procedimiento previsto
en la norma demandada sólo el notario está facultado para remitir las
diligencias al juez competente”.
·
“Cuarto paso. Segundo término de 15
días”. “Se trata
de un nuevo término muerto, que no representa para el garante cumplido casi
ninguna ventaja para obtener que se cancele la garantía que grava sus bienes”.
·
“Quinto paso. Protocolización y remisión de
la escritura pública”. “La extensión de una escritura pública exige
que el garante cumplido incurra en diversos gastos, como las tarifas de
escrituración de que tratan los artículos 2.2.26.13.2.1.1 y 2.2.13.2.1.2 del
Decreto Único Reglamentario 1069 de 2015. Las mencionadas tarifas no sólo
representan costos adicionales para el garante que se pueden convertir en
auténticas barreras económicas de acceso a la justicia, sino que además carecen
de proporcionalidad respecto de los gastos que, en un inicio, había generado la
inscripción de la garantía mobiliaria”.
·
“Sexto paso. Proceso verbal sumario”. “El proceso verbal sumario
implica una demora para el garante cumplido de más de dos años y medio” (calcula
el tiempo de la etapa de calificación de la demanda, la notificación al
demandado y del desarrollo del proceso).
·
“Séptimo paso. Solicitud de ejecución
de la sentencia”. La norma “no va más allá del trámite del proceso verbal sumario”,
el cual es “de naturaleza declarativa, cuyo objeto se agota en la
determinación de los derechos de las partes en la sentencia”, por lo que “las
decisiones a las que llegue el juez deben hacerse efectivas”, debiendo el
garante cumplido acudir al procedimiento establecido en el artículo 306 del
Código General del Proceso para solicitar la ejecución de la sentencia de
condena por la obligación de hacer. “Se trata, nuevamente, de un trámite adicional que el garante debe
seguir para poder lograr la cancelación de la garantía, y que en el presente
caso carece de justificación a la luz del derecho de acceso a la justicia”.
·
“Octavo paso. Ejecución de la
sentencia”. “Resulta evidente, sin entrar en
mayores detalles, que la norma demandada establece todo un complejo entramado
de comunicaciones, plazos, gastos y trámites previos al inicio de un proceso
ejecutivo por obligación de suscribir documentos, que no sólo resultan
absolutamente innecesarios para efectos prácticos, sino que además se
convierten en auténticos obstáculos para que el garante acceda a la
administración de justicia a reclamar de manera efectiva, la tutela de sus
derechos”.
Considera que ninguno de estos pasos,
trámites, recursos monetarios y tiempos, son necesarios para obtener la
cancelación de la garantía inscrita en el Registro de Garantías Mobiliarias,
“de acuerdo con el procedimiento previsto por la ley ordinaria para la
ejecución de obligaciones de hacer –suscribir documentos”.
De esta manera, como pretensión
principal, solicita declarar la inexequibilidad del artículo 76 de la Ley 1676
de 2013 y, como consecuencia de esta declaración, extender los efectos de
inexequibilidad a los artículos 2.2.2.4.1.27, 2.2.2.4.1.28 y 2.2.2.4.1.29 del
Decreto Único Reglamentario del Sector Comercio, Industria y Turismo (Decreto
1074 de 2015), por decaimiento y pérdida de ejecutoriedad del acto
administrativo, cuyo fundamento de derecho es el artículo demandado.
Subsidiariamente, pide declarar la
exequibilidad condicionada del artículo 76 de la Ley 1676 de 2013, “bajo el
entendido de que ninguno de los procedimientos allí previstos es obligatorio,
ni puede constituirse en barreras para acceder a la administración de justicia,
y que el garante siempre estará habilitado para acudir directamente a la
jurisdicción a reclamar la cancelación de la garantía mobiliaria”. Como
consecuencia de esta declaración, solicita extender los efectos de la
exequibilidad condicionada a los citados artículos del Decreto 1074 de 2015,
pues “dichas normas reglamentan la disposición demandada, y sólo pueden ser
entendidos y aplicados en los estrictos y precisos términos de la sentencia que
declare la exequibilidad condicionada”.
IV.
INTERVENCIONES
INTERVENCIONES DE ENTIDADES OFICIALES
1. Ministerio de Justicia y del Derecho. Interviene en el presente asunto por
intermedio de la Directora de Desarrollo del Derecho y del Ordenamiento
Jurídico, a favor de la exequibilidad del artículo cuestionado.
Previamente cuestiona la aptitud de la demanda, toda vez que “el
reproche de inconstitucionalidad que plantea el accionante se erige sobre un supuesto
erróneo, a saber, la obligatoriedad del agotamiento del trámite notarial
para el acceso a la justicia, cuando éste es sólo una de las muchas
alternativas para obtener la cancelación de la garantía mobiliaria”. Estima
que parte de la argumentación del accionante no se sustenta en un análisis
estricto de lo establecido de forma expresa en la norma acusada, sino en “un
análisis especulativo y casuístico sobre situaciones eventuales que
podrían devenir como consecuencia indirecta de lo consagrado en ella por parte
del Legislador”.
En cuanto al cargo formulado, manifiesta
que este no debe prosperar porque la disposición cuestionada surge de la amplia
libertad de configuración legislativa que tiene el Congreso de la República en
materia procedimental, la cual no tiene por finalidad entorpecer el acceso de
las personas ante la justicia, sino establecer un procedimiento aplicable para
la cancelación del registro de las garantías mobiliarias, “cuando por
olvido, descuido, laxitud o falta de previsión del garante y el acreedor
garantizado, estos no hayan previsto la oportunidad, conveniencia y necesidad
de pre constituir un título ejecutivo que, a su debido tiempo, haga imperioso
para el acreedor el cumplimiento de la obligación a su cargo”.
2.  Ministerio de Comercio, Industria y Turismo. Esta entidad, a través del Jefe de la
Oficina Asesora Jurídica, interviene ante esta Corporación para solicitar se
declare la exequibilidad de la disposición demandada. Explica que la Ley 1676
de 2013 fue expedida en cumplimiento de expresas normas derivadas de acuerdos
internacionales, con el propósito de actualizar y ajustar la legislación en
materia de garantías mobiliarias a los estándares previstos en “la Ley
Modelo Interamericana Sobre Garantías Mobiliarias”, aprobada por la
Organización de Estados Americanos.
De forma sucinta señala que, de
acuerdo con la jurisprudencia constitucional, el legislador cuenta con una
amplia discrecionalidad para expedir normas procedimentales, que en este caso
refieren a la “regulación básica para el desarrollo de los procesos de
ejecución individual y concursal”.
3. Superintendencia de Notariado y Registro. El Jefe de la
Oficina Asesora Jurídica de la Superintendencia, interviene sin manifestar de forma expresa si está a favor o en
contra de la constitucionalidad de la norma demandada.  Considera que los
mecanismos establecidos en toda la Ley 1676 de 2013, “constituyen un
esfuerzo por implementar medidas y mecanismos que contribuyan con la
agilización de los procedimientos y trámites relacionados con el tráfico
jurídico y comercial del país”.
Señala que el artículo cuestionado busca contribuir con la descongestión de
los despachos judiciales cuando, en ausencia de controversia, las partes pueden
proceder de común acuerdo para la resolución y terminación de relaciones
jurídicas y comerciales. Sin embargo, aclara que “la administración de
justicia es una competencia exclusiva del sistema judicial, por lo cual, ante
un desacuerdo o negativa de proceder, hay lugar a la intervención
jurisdiccional”.
INTERVENCIONES DE INSTITUCIONES DE
EDUCACION SUPERIOR
4.
Universidad Sergio Arboleda. El Decano de la Escuela de Derecho de
esta institución emite concepto en favor de la constitucionalidad condicionada
del artículo demandado, “si se entiende como un procedimiento dispositivo
(no obligatorio)”.
Menciona que de acuerdo con la
exposición de motivos de la Ley 1676 de 2013, esta tenía como objetivo
facilitar el acceso al crédito y de actualizar la normatividad en materia de
garantías mobiliarias. Indica que la ley buscaba garantizar los derechos de las
partes, facilitando el “enforcement”, la publicidad, la oponibilidad, el
comportamiento de buena fe y exigibilidad de todos los deberes emanados de la
misma ley, a través de una reforma estructural del régimen de garantías
mobiliarias en Colombia.
Sin embargo, asevera que no hay causa ni
fundamento alguno para que el legislador en el artículo 76 demandado prescriba
un itinerario de comunicaciones y plazos que solo perjudican al deudor y
benefician al acreedor garantizado, “al que se le abre la puerta a un
posible abuso, a una posesión sin fundamento ni causa, y a un potencial daño patrimonial
al deudor que no puede disponer de bienes que son libres y liberados de otras
obligaciones de garantía ya satisfechas”.
Por tanto, en su concepto, “solo si
se establece como no obligatorio el procedimiento notarial para la cancelación
de la garantía, no se vulnera el acceso a la justicia, pues los procedimientos
de cancelación dispositivos son mecanismos eficientes para la solución de
controversias, que permiten salvaguardar los derechos de las partes (tanto del
deudor como del acreedor), así como, corregir los problemas sin necesidad de
saturar, aún más, el sistema judicial”.
5. Universidad Externado de Colombia. El Director del Departamento de
Derecho Procesal de esta institución presenta concepto en donde solicita la
exequibilidad condicionada de la disposición demandada, “bajo el entendido
que el requisito de procedibilidad impuesto por la misma, consistente en el
requerimiento al acreedor y su consecuente citación ante notario, son
potestativos del deudor”.
Señala que la exigencia legal de acudir
al acreedor y, ante su renuencia, a un notario para obtener la cancelación de
la garantía, impone una serie de cargas y costos al deudor que no le permite
acceder de manera directa y efectiva a la jurisdicción para obtener la tutela
de sus derechos. Así, estima que “el demandante menciona con atino que
dichos costos y cargas van desde el pago de una protocolización que dé cuenta
de la cancelación de la medida hasta la pérdida innecesaria de tiempo mientras
se agotan los plazos y trámites previstos por la ley”.
De otra parte, en cuanto al argumento
del actor respecto de que el proceso verbal sumario es un proceso declarativo
más demorado y complejo en su estructura que uno ejecutivo para obtener la
cancelación de la garantía mobiliaria, considera que el establecimiento de
dicho proceso por parte del legislador, hace parte de su amplia potestad de
configuración en materia procesal.
6. Universidad Libre de Colombia. El Director del
Observatorio de Intervención Ciudadana Constitucional de la Facultad de Derecho
de esta Universidad, interviene ante esta Corporación con el fin de solicitar se
declare la constitucionalidad del artículo 76 de la Ley 1676 de 2013.
Afirma
que el procedimiento establecido por el legislador en el artículo demandado
persigue un fin constitucional como es viabilizar el derecho del deudor para
lograr el levantamiento de una garantía mobiliaria cuando ha sido cancelada la
obligación, incentivando que sea a través del ejercicio de la autonomía privada
de la voluntad, que las partes –acreedor y deudor- consientan mutuamente en el
levantamiento de la garantía, dejando como última instancia para el deudor
acudir a la jurisdicción para materializar sus derechos, “por lo que en todo
caso se garantiza el derecho del deudor de acceder a la administración de
justicia”.
Precisa
que lo anterior, “redunda en beneficio del propio deudor quien se beneficia
en reducción potencial de costos de transacción y, además, tiene un impacto
positivo en términos de descongestión judicial, pues al incentivarse el arreglo
directo entre acreedor y deudor, se evita que lleguen a los despachos
judiciales aquellos casos solucionados directamente por los interesados”.
Agrega que, aun cuando el procedimiento de protocolización notarial conlleva
ciertos costos de transacción para el deudor, en caso de que efectúe el
levantamiento de la inscripción de la garantía mobiliaria mediante
protocolización notarial, “los costos de transacción asumidos serán muy
inferiores a los que se hubiere incurrido en un proceso judicial”.
7. Universidad de Antioquia. Esta institución
de educación superior, por intermedio del Decano de la Facultad de Derecho y
Ciencias Políticas, interviene para solicitar se declare la inexequibilidad del
artículo cuestionado.
Luego
de hacer alusión a la sentencia C-086 de 2016, relacionada con el derecho a la
tutela jurisdiccional efectiva y a la libertad de configuración de
procedimientos judiciales por parte del legislador, de manera concisa estima
que “frente a la norma acusada en relación a los cargos jurídicos propuestos
por el demandante, que se basan en un análisis del alcance material de dicha
disposición normativa, se entrevé que ésta no cumple con los principios de
razonabilidad y proporcionalidad en la definición de su forma, y no habiendo
una razón objetiva que soporte tal disposición, atenta contra el derecho
fundamental a la tutela judicial efectiva y por lo tanto debería ser declarada
inexequible”.
INTERVENCIONES
DE ORGANIZACIONES O CORPORACIONES SOCIALES O CIVILES
8. Academia Colombiana de Jurisprudencia. Por intermedio
de unos de sus miembros, esta organización pide a la Corte declarar la
constitucionalidad de la disposición acusada. Expone que de acuerdo con la Ley
1676 de 2013, cuando se haya cumplido con todas las obligaciones garantizadas
con una garantía mobiliaria, o se hubiere terminado la ejecución en los
términos previstos en el artículo 72, o se haya realizado la enajenación o
aprehensión de los bienes en garantía, el garante puede solicitar al acreedor
garantizado de dichas obligaciones, la cancelación de la inscripción de su
garantía mobiliaria, y si este no lo hace dentro de un término de 15 días, el
garante “podrá” presentar la solicitud de cancelación de la inscripción
ante un notario.
Asegura
que el verbo “poder” “implica que el garante tiene la posibilidad de no
acudir a este trámite, lo que determina que es un trámite voluntario. Si el
legislador hubiera querido que siempre se cumpliera dicho trámite lo hubiera
indicado, señalando, por ejemplo, que el garante que quiera obtener la
cancelación de la inscripción, cuando el acreedor no la haya hecho, “deberá”
presentar una solicitud ante notario. Este no es el texto del precepto que se
analiza”.
Destaca
que el actor en su cargo parte de un supuesto erróneo, es decir, que el proceso
idóneo para cancelar una garantía mobiliaria es el proceso ejecutivo para el
cumplimiento de una obligación de hacer, cuando la realidad es que deberá
acudirse normalmente a un proceso declarativo.
9. Instituto Colombiano de Derecho Procesal. A través de uno
de sus miembros, este instituto solicita la exequibilidad de la norma cuestionada.
Previo a ello, el interviniente cuestiona la aptitud de la demanda, toda vez
que parte del supuesto errado de que el enunciado normativo acusado le impone
al deudor –garante- la necesidad de acudir, siempre y en todos los casos, al
trámite del artículo 76 de la ley de garantías mobiliarias.
Sin
embargo, considera que la anterior lectura no se compadece con la realidad,
como quiera que “el acudir al trámite notarial no es una especie de
“cláusula escalonada” que adquiera la connotación de barrera para acceder a la
justicia, pues por ningún lado la norma consagró un mandato imperativo al haber
empleado el verbo “podrá”, sino que éste tiene el carácter de permisivo, no de
impositivo, y en tal virtud el peticionario puede, a su arbitrio, o acogerse a
la prerrogativa que le confiere dicha norma, o acudir (por una vía más compleja
y demorada) a reclamar su solicitud por el cauce judicial”.
Cuestiona
la presunta “eficacia” del proceso ejecutivo argüida por el actor para tratar
de demostrar la inconstitucionalidad del trámite previsto en la disposición
acusada, al evidenciar que dicho proceso implica la calificación de la demanda,
la notificación del auto de mandamiento ejecutivo, el decreto de embargos y la
formulación de excepciones de mérito, estas últimas que lo harán entrar en una
fase declarativa “que de seguro consumirá mucho más tiempo que el que se
invertiría dentro del proceso notarial”.
INTERVENCIONES DE ENTIDADES GREMIALES
10. Unión Colegiada de Notariado Colombiano. Por intermedio
de su representante legal, esta entidad solicita se declare la inexequibilidad
del precepto impugnado, por cuanto que este constituye una barrera
injustificada de acceso a la administración de justicia, al establecer un
trámite prejudicial que no presenta utilidad alguna para las partes de un
negocio jurídico, “y sí dilata su posibilidad de recabar judicialmente el
cumplimiento de una obligación exigible”.
Estima
que la intervención del notario en el aludido trámite “es extraña y
afuncional además de innecesaria, pues no “encaja” con la situación que pueda
adelantar ante un notario a través de los trámites no contenciosos (liquidación
de herencia de común acuerdo, celebración de matrimonios civiles, divorcio,
disolución y liquidación de sociedades conyugales y patrimoniales, donaciones,
etc.), ni en la actuación notarial que el Decreto Ley 960 de 1970 tiene reglada
para el Notariado de Estirpe Latina como es el colombiano”.
Advierte
que cuando el acreedor garantizado niega la cancelación, los plazos para
acceder a la justicia en virtud del artículo cuestionado se han incrementado,
por lo que el papel del notario deviene inoperante en la pretendida celeridad y
facilidad del procedimiento previsto, pues “se torna en intermediario del
garante ante la administración de justicia y, de contera, responde de los daños
y perjuicios que sus actuaciones irregulares causen, cuando solo se ha limitado
a prestar el servicio ordenado en la ley, a solicitud del garante”.
11. Confederación Colombiana de Cámaras de Comercio. A través de su
Presidente, esta entidad interviene para solicitar la exequibilidad de la
disposición acusada. Dice que de la lectura armónica de la Ley 1676 de 2013, se
advierte que los mecanismos especiales consagrados para la ejecución y
cancelación de la garantía, “no riñen con los procedimientos ordinarios
consagrados por el Código General del Proceso para la ejecución de obligaciones
de hacer, ya que de la simple lectura del articulado, no se observa que el
legislador haya consagrado una prohibición o un prerrequisito para acceder a
este mecanismo ordinario”.
Aduce
que fue intención del legislador prever procedimientos expeditos para casos
como el contemplado por el artículo 76, que eviten de manera ágil y oportuna
que los derechos de los deudores, así como su patrimonio, resulten afectados.
En ese orden, asevera que “este trámite en nada impide que en Colombia, a
prevención del deudor afectado, se pueda acudir a los mecanismos ordinarios
previstos por el Código General del Proceso”, los cuales, en la práctica,
implican mayores términos para la cancelación forzosa de la garantía, además
del incremento de gastos propios de los trámites judiciales por concepto de
honorarios de los profesionales del derecho.
12. Cámara de Comercio de Bogotá. Esta
institución por intermedio del apoderado general para asuntos judiciales y
administrativos, se dirige a la Corte para manifestar que se abstiene de
pronunciarse sobre la constitucionalidad de la norma demandada, toda vez que de
acuerdo con el artículo 39 de la Ley 1676 de 2013, el registro de las garantías
mobiliarias es llevado de manera centralizada por la Confederación Colombiana
de Cámaras de Comercio.
INTERVENCIONES CIUDADANAS
13. Juan David Gómez Pérez. Interviene
para solicitar la exequibilidad del artículo demandado. Previamente alega que
la demanda incurre en ineptitud sustantiva por el incumplimiento de los
requisitos formales.
En
su concepto, para que el cargo pudiera tener relevancia jurídica, se hacía
necesario un análisis, al menos sumario, de la comparación entre el escenario en
que se encontraría algún interesado en el evento de no existir la norma, contra
aquel que la disposición impone, e identificar, en este ejercicio comparativo,
cuál es el sobrecosto que se generaría, “pues del planteamiento de la
demanda, no se logra comprender cuál sería ese mayor costo, que a su turno se
traduciría en la “barrera injustificada”. Esto, aunado al hecho del que “el
proceso al cual invita a acudir el actor, esto es, el proceso ejecutivo, puede
tardar mucho más en la práctica que un procedimiento como el establecido en la
norma”.
De
otra parte, indica que la norma de manera alguna contraría el acceso a la
justicia, en la medida que se trata de un mecanismo optativo que tiene el
garante, el cual pude ejercer o no a su voluntad, contrario a la interpretación
incorrecta que le imprime el actor. En ese sentido, precisa que “cualquier
persona diferente al demandante”, puede advertir que “cuando la norma
establece que el garante “podrá” solicitar la cancelación de la garantía
directamente al acreedor garantizado, y en caso de no recibir respuesta
positiva, “podrá” acudir al Notario para adelantar el trámite incorporado en la
norma acusada. La simple utilización del verbo “poder”, enseña que se trata de
un mecanismo optativo, y no de un requisito de procedibilidad”.
14. Diana Lucia Talero Castro. Interviene
para solicitar la declaratoria de exequibilidad del precepto acusado. Luego de
disertar sobre la naturaleza jurídica de la inscripción de la garantía
mobiliaria y su eventual o posterior cancelación obligatoria, afirma que “en
un análisis literal de la disposición demandada, es forzoso concluir que el
deudor garante puede acudir al trámite allí establecido sin que esto se
convierta en una obligación o prerrequisito de procedibilidad para el inicio de
una posterior acción de carácter judicial”.
Adicionalmente,
aclara que el proceso ejecutivo al que alude el actor, no es un mecanismo para
cancelar una garantía mobiliaria, ya que, si bien la obligación de inscribir la
cancelación de la inscripción de la garantía en el Registro es una obligación
del acreedor garantizado y un derecho del deudor garante, ésta obligación de
carácter legal y su incumplimiento “no constituyen una obligación expresa,
clara y exigible para el acreedor que pudiera ser demandada ejecutivamente”.
15. Jimmy Antony Pérez Solano. Interviene
para solicitar la inexequibilidad del artículo acusado. En su opinión, “carece
de criterios de justicia que la norma disponga una carga (barrera)
injustificada para que quienes, actuando de buena fe, siendo garante cumplido,
se vea impelido a seguir un procedimiento específico, con unos plazos y
características concretas, que no mejora las posibilidades que con anterioridad
a la expedición de dicha ley ya le brindaba el ordenamiento jurídico por la vía
del Código de Procedimiento Civil y más recientemente por el Código General del
Proceso”.
V.    CONCEPTO
DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
El
Procurador General de la Nación, en ejercicio de las competencias previstas en
los artículos 242-2 y 278 de la Constitución Política, presentó concepto, en el
que solicita a la Corte declararse inhibida para decidir de fondo y, subsidiariamente, la
exequibilidad del artículo 76 de la Ley 1676 de 2013.
Estima el Ministerio Público que la
demanda presenta una ineptitud sustancial, al incumplir el requisito de
certeza, dado que el cargo formulado no se dirige contra el texto literal de la
disposición atacada ni del alcance que pueda dársele sino contra la propia
interpretación que el actor hace de la misma.
En su concepto, el escenario
facultativo establecido en la disposición cuestionada, aludiendo a la expresión
“podrá”, contrasta con el de obligatoriedad aducido por el accionante, “pues
del sentido de la norma no se evidencia el establecimiento de un requisito para
el acceso a la administración de justicia que de alguna forma se traduzca en
una barrera para el mismo”.
Así, entonces, asevera que la disposición
demandada no limita la aplicación armónica de las disposiciones contenidas en
la Ley 1564 de 2012 –Código General del Proceso-, pues además de considerar que
esta norma mantiene su vigencia y no se modifica en lo particular por el
artículo acusado, la ley estableció la posibilidad de contar con un trámite
extrajudicial para la ejecución de las garantías cuando no existieran
oposiciones, ya que en caso de existir, éstas se deben resolver por la
autoridad jurisdiccional.
De
otra parte, señala que “aun si se admitiera la interpretación de la
disposición atacada en el sentido que plantea el accionante, concluyendo que se
establece una condición o requisito previo para acceder a la instancia
judicial, esto no conduciría a la vulneración del derecho de acceso a la
administración de justicia y a la tutela judicial efectiva, en la medida que no
resulta ser una limitación irrazonable, desproporcionada, ni absoluta”.
Por
último, respecto de las pretensiones planteadas por el actor de manera
consecuencial a las declaraciones que solicita, es decir, extender la
inexequibilidad o exequibilidad condicionada a tres artículos del Decreto 1074
de 2015, precisa que dicha normativa es compilatoria de las disposiciones
reglamentarias preexistentes del sector comercio, industria y turismo, sobre
las que la Corte carece de competencia para pronunciarse, toda vez que las
mismas son de naturaleza administrativa y su control recae en el Consejo de
Estado.
VI.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
Competencia
1. De conformidad con lo dispuesto en
el artículo 241-4 de la Constitución Política, la Corte Constitucional es
competente para conocer y decidir definitivamente sobre la demanda de
inconstitucionalidad de la referencia, toda vez que la norma acusada hace parte
de una ley de la República, en este caso, la Ley 1676 de 2013.
Asunto
preliminar. La aptitud sustantiva de la demanda
2. Como cuestión previa a la
identificación de los problemas jurídicos y la metodología de la presente
decisión, la Sala debe determinar si la demanda presentada por el ciudadano
Nicolás Pájaro Moreno ofrece un cargo de constitucionalidad que cumpla con las
condiciones fijadas por la Ley y la jurisprudencia de esta Corte. Esto es
necesario debido a que distintos intervinientes[5]
y el Procurador General de la Nación señalan que la demanda no cumple con estas
condiciones mínimas, toda vez que se funda en una interpretación subjetiva del
artículo 76 de la Ley 1676 de 2013, en cuanto da a dicho precepto un alcance
que no es atribuible a su contenido real.
En ese sentido, debe
verificarse por parte de la Corte si la demanda está sustentada en una
interpretación razonable y adecuada de la norma acusada y, en consecuencia, se
está ante un cargo de inconstitucionalidad verificable. Debe sobre este
particular tenerse en cuenta que el artículo 6º del Decreto Ley 2067 de 1991
establece que se rechazarán las demandas cuando no cumplan con las condiciones
formales para ello. Si bien, como regla general el examen sobre la aptitud sustantiva de la
demanda se debe realizar en la etapa de admisibilidad, la norma en mención
admite que este tipo de decisiones se adopten en la sentencia, debido a que no
siempre resulta evidente en esa fase preliminar el incumplimiento de los
requisitos mencionados, permitiendo a la Sala Plena abordar un análisis con
mayor detenimiento y profundidad[6].
Con el fin de dilucidar esta cuestión
preliminar, la Corte adoptará la siguiente metodología: En primer término,
reiterará el precedente constitucional sobre la fundamentación y contenido de los
requisitos argumentativos mínimos que debe satisfacer una demanda de
constitucionalidad. Luego, examinará el cargo formulado y a partir de ello
definirá si los requisitos mencionados son cumplidos en el caso objeto de
examen.
Los presupuestos argumentativos de las
demandas de inconstitucionalidad[7]
3. Esta Corporación a partir de la
sentencia C-1052 de 2001, ha fijado un precedente reiterado y estable acerca de
las condiciones argumentativas mínimas que deben cumplir las demandas de
constitucionalidad[8].
Este precedente ha considerado que, debido a que la acción pública de
inconstitucionalidad es expresión de la democracia participativa y pluralista,
se requiere de condiciones argumentativas mínimas que permitan la discusión
entre diversas posturas y que, a su vez, informen a la Corte sobre el contenido
y alcance del problema jurídico constitucional que se somete a su decisión. Se
trata de un ejercicio de deliberación sujeto a que se esté ante un debate
jurídico genuino, pues de lo contrario no podrá adoptarse una resolución de
fondo por parte de la Sala.
4. El Decreto ley 2067 de 1991,
estableció el régimen procedimental de los juicios y actuaciones que se surten
ante esta Corte, concretamente, en el artículo 2º dispuso que las
demandas de inconstitucionalidad deben satisfacer unos requisitos mínimos: “(i)
el señalamiento de las normas acusadas, bien sea a través de su transcripción
literal o de la inclusión de un ejemplar de una publicación oficial de las
mismas; (ii) la indicación de las normas constitucionales que se consideran
infringidas; (iii) la exposición de las razones por las cuales dichos textos se
estiman violados; (iv) cuando ello resultare aplicable, el señalamiento del
trámite impuesto por la Constitución para la expedición del acto demandado y la
forma en que fue quebrantado; y (v) la razón por la cual esta Corporación es
competente para conocer de la demanda”.[9]
5. Sobre este particular, la
jurisprudencia constitucional ha sostenido que “para que pueda trabarse un
debate de esta naturaleza, es preciso que la demanda reúna unos contenidos
indispensables, los cuales son precisamente aquellos contemplados por la
disposición a la que antes se hizo referencia[10].
Esta exigencia no puede entenderse como una limitación desproporcionada al
ejercicio del ius postulandi sino, por el contrario, como una carga de
necesario cumplimiento para que el procedimiento de control llegue a buen
término, pues de lo que se trata es que el demandante cumpla con unos deberes
mínimos de comunicación y argumentación que ilustren a la Corte sobre la
disposición acusada, los preceptos constitucionales que resultan vulnerados, el
concepto de dicha violación y la razón por la cual la Corte es competente para
pronunciarse sobre la materia”[11].
6. De
igual forma, la Corte ha enfatizado el vínculo entre los requisitos mínimos
argumentativos y la participación democrática que precede a la acción pública
de inconstitucionalidad. Sobre este particular, se ha considerado que la
exigencia de tales requisitos no constituye una restricción al ciudadano de su
derecho a “participar en la defensa de la supremacía de la Constitución,
‘sino que por el contrario, hace eficaz el diálogo entre el ciudadano, las
autoridades estatales comprometidas en la expedición o aplicación de las normas
demandadas y el juez competente para juzgarlas a la luz del Ordenamiento
Superior. El objetivo de tales exigencias en la argumentación, no es otro que
garantizar la autorrestricción judicial y un debate constitucional en el que el
demandante y no el juez sea quien defina el ámbito del control constitucional.”[12]
7.  De esta manera, el cumplimiento de
dichos requisitos mínimos también opera, como se ha indicado, como un mecanismo
de auto restricción judicial. En efecto, el control de constitucionalidad es,
en el caso de la acción pública, de carácter rogado y, por ende, los cargos
propuestos delimitan el ámbito de decisión de la Corte. Por lo tanto, esta
Corporación está limitada para asumir nuevos asuntos que no han sido propuestos
por el demandante o, menos aún, puede construir acusaciones no planteadas. Es
claro que la Corte tiene vedado suplir la demanda del accionante, bien sea en
el perfeccionamiento de una argumentación deficiente o en la formulación de
nuevos cargos de inconstitucionalidad, ausentes en el libelo.
Asimismo, el establecimiento de los
requisitos argumentativos de la demanda de constitucionalidad se relaciona
directamente con la vigencia del principio de separación de poderes, el sistema
de frenos y contrapesos, y la presunción de constitucionalidad de las leyes. Dado
que las leyes son producto de la actividad democrática deliberativa del
Congreso, se entienden amparadas por la presunción de compatibilidad con la
Constitución, la cual solo puede ser derrotada a través del ejercicio del
control de constitucionalidad que, en el caso de aquellas normas susceptibles
de la acción pública, supone la existencia de una acusación concreta que
demuestre la oposición entre el precepto legal y la Carta Política.
8. La
jurisprudencia constitucional ha construido reglas suficientemente definidas
sobre las condiciones de claridad, certeza, especificidad, pertinencia y
suficiencia que deben cumplir las razones que fundamentan el cargo de
constitucionalidad[13].
8.1. La claridad de un cargo se
predica cuando la demanda contiene una coherencia argumentativa tal que permite
a la Corte identificar con nitidez el contenido de la censura y su
justificación.  Aunque como se ha indicado, debido al carácter público de la
acción de inconstitucionalidad no resulta exigible la adopción de una técnica
específica, como sí sucede en otros procedimientos judiciales, no por ello el
demandante se encuentra relevado de presentar las razones que sustentan los
cargos propuestos de modo tal que sean plenamente comprensibles.
8.2. La certeza de los argumentos
de inconstitucionalidad hace referencia a que los cargos se dirijan contra una
proposición normativa efectivamente contenida en la disposición acusada y no
sobre una distinta, inferida por el demandante, implícita o que hace parte de
normas que no fueron objeto de demanda. Lo que exige este requisito, entonces,
es que el cargo de inconstitucionalidad cuestione un contenido legal
verificable a partir de la interpretación del texto acusado.
8.3. El requisito de especificidad
resulta acreditado cuando la demanda contiene al menos un cargo concreto, de
naturaleza constitucional, en contra de las normas que se advierten contrarias
a la Carta Política. Este requisito refiere, en estas condiciones, a que los
argumentos expuestos por el demandante sean precisos, ello en el entendido que “el
juicio de constitucionalidad se fundamenta en la necesidad de establecer si
realmente existe una oposición objetiva y verificable entre el contenido de la
ley y el texto de la Constitución Política, resultando inadmisible que se deba
resolver sobre su inexequibilidad a partir de argumentos “vagos,
indeterminados, indirectos, abstractos y globales” que no se relacionan
concreta y directamente con las disposiciones que se acusan. Sin duda, esta
omisión de concretar la acusación impide que se desarrolle la discusión propia
del juicio de constitucionalidad.”[14]
8.4. Las razones que sustentan el
concepto de la violación son pertinentes en tanto estén construidas con
base en argumentos de índole constitucional, esto es,  fundados “en la
apreciación del contenido de una norma Superior que se expone y se enfrenta al
precepto demandado”[15].
En ese sentido, cargos que se sustenten en simples consideraciones legales
o doctrinarias, en la interpretación subjetiva de las normas acusadas por parte
del demandante, en su aplicación a un problema particular y concreto, o en el
análisis sobre la conveniencia de las disposiciones consideradas
inconstitucionales, entre otras censuras, incumplen con el requisito de
pertinencia del cargo de inconstitucionalidad.
8.5. Por último, la condición de suficiencia
ha sido definida por la jurisprudencia  como la necesidad que las razones de
inconstitucionalidad guarden relación “en primer lugar, con la exposición de
todos los elementos de juicio (argumentativos y probatorios) necesarios para
iniciar el estudio de constitucionalidad respecto del precepto objeto de
reproche; (…) Por otra parte, la suficiencia del razonamiento
apela directamente al alcance persuasivo de la demanda, esto es, a la
presentación de argumentos que, aunque no logren prime facie convencer al
magistrado de que la norma es contraria a la Constitución, si despiertan una
duda mínima sobre la constitucionalidad de la norma impugnada, de tal manera
que inicia realmente un proceso dirigido a desvirtuar la presunción de
constitucionalidad que ampara a toda norma legal y hace necesario un
pronunciamiento por parte de la Corte Constitucional.” [16]
9. Esta Corporación ha precisado que la exigencia de
estos requisitos no supone en modo alguno la adopción de una técnica
específica, sino simplemente unos requerimientos argumentativos indispensables
para que pueda evidenciarse una acusación jurídico constitucional objetiva y
verificable. De cara a lo
expuesto, es preciso señalar que la citada sentencia C-1052 de 2001[17],
recalcó que el cumplimiento de la carga de argumentar mínimamente la pretensión
de inconstitucionalidad se explica en que a partir de dicha fundamentación es
que se efectúa el examen de la norma, toda vez que la revisión que se realiza
no es oficiosa sino rogada, lo cual implica que “efectivamente haya habido
demanda, esto es, una acusación en debida forma de un ciudadano contra una
norma legal”[18].
10. De
igual manera, se ha establecido que toda demanda de inconstitucionalidad debe
ser estudiada a la luz del principio pro actione -por razón de la
naturaleza pública de esta acción[19]-,
en virtud del cual cuando exista duda acerca del cumplimiento de los requisitos
legales y jurisprudenciales de la demanda, esta se resuelve a favor del
accionante, admitiéndola como apta y resolviendo el fondo del asunto. Sin
embargo, debe precisarse que la aplicación de este principio, no puede ser
llevada al absurdo de que la Corte resuelva sobre la exequibilidad de una norma
construyendo el cargo ante la insuficiente argumentación de quien la interpuso[20].
11. En esas
condiciones, si al estudiar los cargos propuestos en una demanda, la Corte
encuentra que no se cumplen las exigencias del artículo 2° del Decreto 2067 de
1991 y de la jurisprudencia constitucional[21],
se impone la necesidad de proferir un fallo inhibitorio, por la ineptitud
sustancial de la misma. Tal
inhibición, por una parte, garantiza que la Corte ajuste su ámbito de decisión
a los cargos propuestos, sin suplir el papel del demandante y, por otra,
implica la ausencia de cosa juzgada frente a las normas impugnadas, tornando
viable la posibilidad de presentar nuevas acciones contra ellas, oportunidad
que se eliminaría si la Corte, pese a las deficiencias argumentativas de los
cargos, optara por pronunciarse de fondo sobre la constitucionalidad de los
contenidos normativos acusados[22].
Atendiendo el anterior desarrollo,
procede la Sala a examinar si en el caso concreto, la demanda ciudadana cumple
con estos mínimos presupuestos argumentativos. De lo contrario,
existiría ineptitud sustantiva de la demanda, lo cual impediría el análisis
propuesto dando lugar a una decisión inhibitoria.
Análisis del cargo
12. En esta oportunidad el accionante cuestiona la constitucionalidad
del artículo 76 de la Ley 1676 de 2013,
al estimar que desconoce el derecho de acceso a la administración de justicia y
a la tutela judicial efectiva, consagrado el artículo 229 superior, así como el
artículo
XVIII de la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre y los
artículos 2, 8-1 y 25 de la Convención Americana de Derechos Humanos.
De acuerdo con el cargo formulado por el actor, “la norma
demandada establece barreras de acceso a la administración de justicia para
lograr que se cancele una garantía mobiliaria cuando ya se ha extinguido la
obligación que ella respaldaba”. A tal efecto, manifiesta que “la
disposición acusada obliga al garante cumplido a seguir un procedimiento con
altos costos de tiempo, dinero y trámites, antes de permitirle acceder a los
mecanismos ordinarios idóneos para lograr que se cancele una garantía
mobiliaria que grava sus bienes”.
Señala que cuando se ha satisfecho la obligación garantizada, el
acreedor beneficiario está en la obligación de cancelar la garantía,
suscribiendo el formulario registral de cancelación de la garantía mobiliaria
de que trata la misma ley. Expone que cuando el acreedor no cancela el registro
de la garantía, “el Código General del Proceso establece un trámite
específico para perseguir el cumplimiento de las obligaciones de hacer, en el
proceso ejecutivo por obligación de suscribir documentos”.
Así, afirma que la norma demandada establece todo un complejo
entramado de ocho pasos para reclamar la cancelación de la garantía (1. “Primera
solicitud al acreedor garantizado”, 2. “Primer término de 15 días”,
3. “Segunda solicitud al acreedor garantizado”, 4. “Segundo término
de 15 días”, 5. “Protocolización y remisión de la escritura pública”,
6. “Proceso verbal sumario”, 7. “Solicitud de ejecución de la sentencia”
y 8. “Ejecución de la sentencia”), que supone comunicaciones, plazos,
gastos y trámites previos al inicio de un proceso ejecutivo, “que no sólo
resultan absolutamente innecesarios para efectos prácticos, sino que además se
convierten en auténticos obstáculos para que el garante acceda a la
administración de justicia a reclamar, de manera efectiva, la tutela de sus
derechos”.
Por tanto, solicita como pretensión principal la
inexequibilidad del artículo demandado, extendiéndose los efectos de dicha declaratoria
a los artículos 2.2.2.4.1.27, 2.2.2.4.1.28 y 2.2.2.4.1.29 del Decreto Único
Reglamentario del Sector Comercio, Industria y turismo (Decreto 1074 de 2015)
que reglamentan la disposición acusada. En subsidio, pide se declare la
exequibilidad condicionada de la norma, bajo el entendido que ninguno de los
procedimientos allí previstos es obligatorio y que el garante siempre estará
habilitado para acudir directamente a la jurisdicción a reclamar la cancelación
de la aludida garantía. Asimismo, solicita que se extienda los efectos de la
constitucionalidad condicionada a los tres artículos señalados del Decreto 1074
de 2015.
13. El Ministerio de Justicia y del
Derecho, el Instituto Colombiano de Derecho Procesal, el ciudadano Juan David
Gómez Pérez y el Procurador General de la Nación cuestionan la aptitud de la
demanda, solicitando la inhibición. Estiman que el cargo formulado no reúne las
condiciones mínimas para que la Corte emita un pronunciamiento de fondo, en
particular por no cumplir con el requisito de certeza, toda vez que se
funda en una interpretación subjetiva del artículo 76 de la Ley 1676 de 2013, en
la medida que atribuye a dicho precepto un alcance que no se desprende de su
contenido real, como lo es que el trámite notarial es obligatorio cuando de la
redacción de la norma se evidencia que es potestativo.
14.
En este contexto, advierte la Corte que aun cuando en la fase de admisión el
Magistrado sustanciador estimó que la presente demanda de inconstitucionalidad
contenía un cargo con la virtualidad de propiciar un debate constitucional, lo
cierto es que del examen detenido del contenido de la acción, de las
intervenciones y el concepto del Ministerio Público, se observa que la
argumentación expuesta por el actor no cumple con los requisitos de certeza,
especificidad, pertinencia y suficiencia como pasa a explicarse.
15. En primer lugar, la Sala observa que
la demanda formulada por el ciudadano Nicolás Pájaro Moreno carece de la certeza
requerida, toda
vez que al precepto acusado no le es atribuible el sentido del cual parte el cargo.
En efecto, de acuerdo con la
argumentación del actor, el artículo 76 de la Ley 1676 de 2013 “obliga
al garante cumplido a seguir un procedimiento con altos costos en tiempo,
dinero y trámites, antes de permitirle acceder a los mecanismos ordinarios para
lograr que se cancele una garantía mobiliaria que grava sus bienes”, así
como que “dispone una pluralidad de trámites que el garante cumplido debe
necesariamente recorrer para poder obtener la cancelación del registro de
garantía mobiliaria del acreedor caucionado con ella” (destaca la Sala).
Sin embargo, atendiendo la literalidad del texto demandado, se lee en su
segundo inciso que “si el acreedor garantizado no cumple con
dicha solicitud dentro de los quince (15) días siguientes a la petición, podrá
presentar la solicitud de cancelación de la inscripción ante un notario
(…)” (destaca
la Sala). Desde esta óptica se evidencia que la consideración
facultativa “podrá” se establece únicamente para la presentación de la
solicitud de cancelación de la inscripción de la garantía mobiliaria ante el
notario.
De acuerdo con el Diccionario de la
Lengua Española (Real Academia Española), el verbo poder (del
lat. vulg. *potēre, creado sobre ciertas formas del verbo lat. posse ‘poder’)
se refiere a “1. tr. Tener expedita la facultad o potencia de hacer algo; 2.
tr. Tener facilidad, tiempo o lugar de hacer algo. (…) 6. intr. Ser contingente
o posible que suceda algo. (…)”. A su vez que entiende por facultad
el “derecho de hacer alguna cosa”, es decir, el ejercicio de hacer algo
por voluntad o derecho del que es facultado. A contrario sensu, el verbo
deber (del lat. debēre) alude a “1. tr. Estar
obligado a algo por la ley divina, natural o positiva. (…) 3. tr. Cumplir
obligaciones nacidas de respeto, gratitud u otros motivos (…)”[23].
Así entonces, el escenario potestativo
previsto en el artículo cuestionado por la expresión “podrá”[24], difiere
del de imposición que infiere el actor, ya que del sentido natural de la
disposición no se desprende la fijación de una condición para acceder a la
administración de justicia o una barrera para ello. Al regular el trámite
notarial el artículo acusado no establece que para obtener la cancelación del
registro de la garantía mobiliaria deba acudirse solamente al mencionado
trámite extrajudicial, como tampoco dispone que el mismo constituye una etapa
previa obligatoria para acudir a un proceso judicial. Si esa hubiera sido la
voluntad del legislador, así lo habría señalado en la norma, estableciendo
expresamente un requisito de procedibilidad o indicado que el garante que
quiera obtener la cancelación de la inscripción, cuando el acreedor no lo haya
hecho, “deberá” presentar solicitud ante notario.
Al respecto debe recordarse que en la
medida que la exigencia del cumplimiento de etapas previas para acudir a la
judicatura atañe al derecho de acceso a la justicia, tales requisitos deben establecerse
clara y expresamente en la ley sin que puedan suponerse[25].
Para la Sala la interpretación del actor
se fundamenta en el supuesto de la negación del levantamiento por parte del
acreedor garantizado, es decir, supone que toda relación entre garante y
acreedor garantizado implica una pugna en la que la intervención del sistema
judicial es inevitable, siendo el trámite notarial un obstáculo para acudir
directamente ante el juez. Sin embargo, el artículo 76 de la Ley 1676 de 2013
establece la intervención de la judicatura como una opción disponible y
desligada al trámite extrajudicial ante el notario o como una medida final tras
la falla de este último.
En el caso del artículo 76 de la Ley
1676 de 2013, mutatis mutandis, si el garante considera que a través del
trámite ante notario puede obtener que el acreedor acepte que la obligación se
extinguió y por ello debe cancelarse la garantía mobiliaria, puede promover
dicho trámite, pero si considera que el mismo no le permite lograr el resultado
esperado, puede acudir directamente ante el juez competente en busca de la
satisfacción de sus pretensiones mediante providencia judicial y en el marco
del proceso correspondiente[26].
16. Ahora bien, si se entiende el
artículo 76 de la Ley 1676 de 2013 desde una perspectiva sistemática y
teleológica, para la Sala tampoco resulta admisible el alcance atribuido a la
misma por el actor, en el sentido de que la presentación ante notario sea una
condición necesaria para acceder a la jurisdicción y que solo aquel está facultado
para remitir las diligencias al juez competente.
De la lectura integral de la Ley 1676 de
2013 se evidencia que con ella se procuró, entre otros aspectos, abreviar la
ejecución de las garantías mobiliarias[27],
disponiendo para ello de la “Ejecución especial de la garantía”,
prevista en el capítulo V del título VI. Así, sin perder de vista que el
artículo 76 demandado se incorpora en este contexto normativo al hacer parte
del capítulo V, y atendiendo el objeto de la ley, carece de todo sentido
interpretar que la intención del legislador con esta norma fue crear un
requisito adicional a los existentes para acceder a la justicia a fin de
solicitar la cancelación de la inscripción de la garantía mobiliaria, más aún
cuando antes de la expedición de dicha ley, ni siquiera existía el registro de
dichas cauciones.
Del examen de los antecedentes
legislativos, se tiene que en la exposición de motivos del Proyecto de Ley 200
de 2012 Senado, “por la cual se promueve el acceso al crédito y se dictan
normas sobre garantías mobiliarias”, que posteriormente se convertiría en
la Ley 1676 de 2013, se lee que su principal objetivo era “incrementar el
acceso al crédito a través de mecanismos que brinden real y efectivo respaldo a
las obligaciones (…)”[28].
Con este propósito se requerían disposiciones que permitieran la ejecución
efectiva y oportuna de las garantías mobiliarias, atendiendo especialmente su
naturaleza.
Es por ello que se consideró necesario
contar con un registro adecuado para el funcionamiento del régimen de garantías
mobiliarias, con efectos de publicidad más no constitutivos de derechos en
estricto sentido, que suministrara la confiabilidad y operatividad de la
información para acceder a créditos. Del mismo modo, en la exposición de
motivos se puso de presente la necesidad de herramientas procedimentales
expeditas para la ejecución de las garantías, luego de identificar problemas
que desincentivaban el otorgamiento de créditos (la congestión judicial, la
duración y la complejidad de los procesos derivados del otorgamiento y pago de
los créditos)[29].
De esta manera, en la presentación del proyecto de ley se expuso que “una
de las principales propuestas que contiene el proyecto es la posibilidad de que
la ejecución de las garantías se someta a un trámite extrajudicial, en tanto no
existan oposiciones, debiendo estas últimas resolverse por la autoridad
jurisdiccional”[30].
Bajo esta panorámica, es apenas lógico
entender que con el fin de dar pleno cumplimiento al mencionado propósito
principal de la Ley 1676 de 2013, sea indispensable que la información
consignada en el registro de garantías mobiliarias sea confiable. Por tanto,
para que el funcionamiento mismo de dichas garantías sea operativo, resulta
relevante que, cumplida la obligación garantizada o terminada la ejecución de
la garantía, la cancelación de la inscripción se realice oportuna y
eficazmente. Así las cosas, en consonancia con los motivos que propiciaron la
expedición de la ley de garantías mobiliarias, en lugar de establecer
requisitos procedimentales adicionales para acceder a la justicia, como lo
entiende el actor, el legislador pretendió brindar herramientas para superar
las dificultades procedimentales identificadas y alcanzar el objetivo principal
trazado, incluso previendo la posibilidad de someter las controversias relacionadas
con las garantías mobiliarias a los mecanismos alternativos de solución de
conflictos[31].
Adicionalmente, no encuentra la Corte
que el artículo 76 ni el 91[32]
de la Ley 1676 de 2013 haya modificado o derogado expresa o tácitamente los
artículos 2º (sobre el acceso a la justicia), 368 y 390 (sobre procesos
verbales), y 434 (sobre procesos ejecutivos por obligación de suscribir
documentos), todos ellos del Código General del Proceso y, por tanto, pueda
entenderse la norma demandada en el sentido atribuido por el actor.
De acuerdo con todo lo anterior, para la
Sala de la literalidad del artículo 76 demandado como de la comprensión
sistemática y teleológica de la Ley 1676 de 2013, no se desprende la
obligatoriedad de acudir ante el notario como requisito de procedibilidad para
lograr la cancelación de la inscripción de las garantías mobiliarias por vía
judicial, de la manera en que lo entiende el accionante. En consecuencia, la
demanda incumple con el presupuesto de certeza, al no recaer el cargo en una
proposición jurídica real y existente contenida en el precepto acusado, sino
sobre una deducida por el demandante.
17. Al margen de la obligatoriedad del
trámite notarial previo para acudir a la judicatura -que erradamente el actor otorga
al artículo 76 de la Ley 1676 de 2013, la Corte advierte también que en el
cargo planteado se atribuyen a la disposición demandada una serie etapas -con
características particulares cada una- para reclamar la cancelación de la garantía mobiliaria que no se
desprenden del texto demandado, incurriendo nuevamente en falta de certeza.
En efecto, de los ocho “pasos” que deduce el accionante del
artículo acusado, en el primero alude a que “el garante cumplido debe
presentar una solicitud privada al acreedor garantizado”, a través de
correo certificado o correo electrónico certificado “que dé cuenta del
recibo de la solicitud por parte del acreedor”. En el tercer paso indica
que la solicitud que el garante hace ante el notario “debe satisfacer todos
los requisitos y documentos que el Código General del Proceso exige para la
demanda jurisdiccional, y no solo las certificaciones y recibos que
expresamente se señalan en la norma demandada”. En los pasos séptimo
y octavo indica que la norma “no va más allá del trámite del proceso
verbal sumario”, el cual es “de naturaleza declarativa, cuyo objeto se
agota en la determinación de los derechos de las partes en la sentencia”,
por lo que “las decisiones a las que llegue el juez deben hacerse efectivas”,
debiendo el garante cumplido acudir al procedimiento establecido en el artículo
306 del Código General del Proceso para solicitar la ejecución de la sentencia
de condena por la obligación de hacer (suscribir documentos).
Sin embargo, de la lectura desprevenida del artículo 76 de la Ley 1676 de
2013, en parte alguna se desprende que el garante cumplido para lograr la
cancelación de la garantía mobiliaria deba solicitar por escrito y vía correo
certificado al acreedor para tal fin. Tampoco se evidencia del texto acusado
que la solicitud que facultativamente el garante puede presentar al notario
deba reunir los requisitos de una demanda ni que al final de todo el
procedimiento se deba acudir al trámite de ejecución de providencias judiciales
regulado en la Ley 1564 de 2012.
Para la Sala la norma es mucho más simple y de su repaso se desprenden
solo tres hipótesis, ajenas de la minucia inferida por el actor:
La primera, referente a la solicitud directa al acreedor, que de acuerdo
con el inciso primero del artículo 76, el garante acude directamente al
acreedor beneficiario de la garantía mobiliaria, para que con su concierto
proceda a la cancelación de la caución, sin tener que agotar ningún mecanismo
judicial o extrajudicial, para que se atienda su pedido y se satisfaga su pretensión.
La segunda, que alude a la solicitud notarial de cancelación de la
garantía, prevista en los incisos segundo y tercero, aplicable en el evento que
no se haya logrado directamente la cancelación de la garantía, donde el garante
puede acudir al notario con los soportes que acrediten la extinción de la
obligación, para que éste, una vez comunicado el acreedor de la solicitud, y
estar de acuerdo con la misma, proceda a la cancelación directa y extrajudicial
de la caución mobiliaria con protocolización.
La tercera, de que trata el inciso cuarto, apunta a que en el evento de no
lograrse un acuerdo sobre la cancelación de la garantía mobiliaria ante el
notario, este remita el asunto ante los jueces competentes, para que estos,
mediante el agotamiento del procedimiento verbal sumario, resuelva la
controversia que pueda existir entre las partes.
Así las cosas, los argumentos con los que el actor formula el
cargo son construidos con base en aseveraciones subjetivas que no
se derivan del texto acusado, creando procedimientos y requisitos ajenos a lo
previsto en el artículo 76 de la Ley 1676 de 2013 y tomándolos como sustento de
su inconformidad. Al no cuestionar la demanda un contenido legal verificable a
partir de la interpretación del texto legal impugnado, no pude la Corte emitir
un pronunciamiento de fondo[33].
18. De otra parte, la Corte
advierte
que el cargo presentado no satisface el presupuesto de especificidad,
comoquiera
que los
fundamentos expuestos por el accionante no evidencian un cargo de naturaleza
constitucional, que apunten a demostrar cómo el artículo 76 de la Ley 1676 de
2013
incluye “barreras injustificadas” para el acceso a la justicia en
oposición al artículo 229 superior.
En efecto, en la demanda a lo
largo del título “V. Desarrollo del cargo”[34], el
ciudadano Nicolás Pájaro Moreno se limita a: (i) reseñar la jurisprudencia
nacional e internacional que define el acceso a la administración de justicia
con el enfoque de la definición de las barreras que no se ajustan al
ordenamiento constitucional; (ii) argumentar que la configuración legal de los
procesos que le asiste al Congreso no es omnímoda; (iii) reseñar el contexto de
las garantías mobiliarias establecido por la Ley 1676 de 2013 y, (iv) reseñar
de manera general y abstracta las que considera son las barreras de acceso a la
justicia impuestas en el artículo demandado, exponiendo para ello, como ya se analizó,
que la norma plantea una serie de “ocho pasos”.
De manera vaga e indirecta el
actor identifica como supuestas barreras para el acceso a la justicia los costos de transacción y
económicos del procedimiento allí establecido, así como las dilaciones
injustificadas que en su opinión se generan. En los “ocho pasos” que
identifica para lograr la cancelación de la matricula mobiliaria, alude a (i) las
comunicaciones privadas preliminares, (ii) costos derivados de las tarifas
notariales, (iii) la necesidad de acreditar ante el notario las pruebas de pago
de la obligación garantizada, (iv) la protocolización de los documentos, (v) la
eventual asesoría de un abogado, (vi) la conciliación extrajudicial o solicitud
de medidas cautelares y, (vii) los tiempos superiores a “dos años y medio”
que aduce conlleva el trámite del proceso verbal sumario más un posterior
proceso ejecutivo.
Pese a ello, el simple recuento
dogmático de temas relacionados con el supuesto alcance de la norma acusada
como la identificación de “barreras” que el accionante reconoce de la misma,
que en su mayoría no están allí contempladas ni se deducen directamente, no
constituyen por sí mismos argumentos de orden constitucional que demuestren una
oposición objetiva y verificable entre el contenido del artículo 76 de la Ley
1676 de 2013 y el artículo 229 de la Constitución. Concretamente, el actor no
logró explicar por qué el trámite extrajudicial ante notario, en los precisos
términos contemplados en la norma impugnada, desconoce el acceso a la
administración de justicia. Frente a esta omisión de concretar la
acusación, no puede la Corte desarrollar la discusión propia del juicio de constitucionalidad.
19. El cargo presentado incumple
igualmente con el requisito de pertinencia, pues
se sustenta en consideraciones
subjetivas y de orden legal, como de conveniencia de la disposición considerada
inconstitucional, al esgrimirse, luego de un ejercicio comparativo entre el
proceso ejecutivo y los “pasos” que identifica del trámite notarial de
que trata la norma impugnada, que el primero resulta más “eficiente” para
lograr la cancelación de la garantía mobiliaria.
El actor para evidenciar la
supuesta inconstitucionalidad del trámite que prevé el artículo 76 de la Ley
1676 de 2013, explica que “la obligación de cancelar el registro de la
garantía mobiliaria es una especie de obligación de hacer, que consiste en la
suscripción de un documento. En virtud de dicha obligación, el acreedor
garantizado se encuentra obligado a suscribir el formulario registral de
cancelación de la garantía mobiliaria para extinguir con ello la inscripción de
la garantía que se encontraba a cargo del garante”.
Así, aduce que en caso de
incumplimiento por parte del acreedor garantizado, “el Código General del
Proceso establece un trámite específico para perseguir el cumplimiento de las
obligaciones de hacer, en el proceso ejecutivo por obligación de suscribir
documentos, según lo reglado en el artículo 422 y siguientes del CGP,
especialmente el artículo 434”. Luego de describir el procedimiento propio
de este trámite, concluye que “la orden de seguir adelante con la ejecución
que el juez profiera como consecuencia del silencio del demandado o acoja las
pretensiones del ejecutante, habilitará al juez a suscribir el formulario
registral de cancelación de la garantía mobiliaria, según lo solicitado en la
demanda”.
Sin embargo, para la Corte estos
argumentos resultan impertinentes, toda vez que no puede entrar a examinar la
constitucionalidad del artículo 76 de la Ley 1676 de 2013 con base en la
conveniencia o eficiencia del trámite allí prescrito y en comparación a un
procedimiento legal previsto en el Código General del Proceso, que el
accionante considera más apropiado para lograr la cancelación de las garantías
mobiliarias.
Incluso, las razones de carácter
legal y casuísticas expuestas por el accionante resultan erróneas, en la medida
que la necesidad de ventilar la controversia ante una autoridad judicial en el
caso que plantea el artículo impugnado, solamente se instituye para los casos
en los cuales, ante la solicitud directa del garante y el trámite notarial
previsto, el acreedor haya sido renuente en aceptar la cancelación de la garantía
por no considerar saldada la obligación caucionada. En ese panorama, resulta
evidente que existiendo controversia, no cuenta el garante con un título que
reúna los requisitos de consignar una obligación clara, expresa y actualmente exigible
al deudor, que permita calificar el soporte allegado como título ejecutivo[35].
Así las cosas, el accionante
yerra al calificar la obligación del acreedor de levantar la inscripción de la
garantía mobiliaria como una obligación de hacer, específicamente de suscribir
un documento, que podría ser exigida bajo el procedimiento ejecutivo del
artículo 434 del Código General del Proceso. Al no acertar en esto, el punto de
referencia tomado para comparar el trámite notarial contenido en la disposición
acusada cae en el vacío, además no constituir un parámetro válido de reproche
de inconstitucionalidad contra el artículo 76 de la Ley 1676 de 2013. En
ese sentido, la Corte echa de menos un razonamiento de naturaleza
constitucional, carencia que necesariamente deriva en una demanda impertinente,
al obedecer a conjeturas o apreciaciones subjetivas del actor.
20. Para concluir
el análisis de aptitud del cargo, observa la Sala Plena que los
argumentos planteados por el demandante son insuficientes, ya que
no bastaba con afirmar desde una interpretación subjetiva, que el artículo 76
de la Ley 1676 de 2013 creaba barreras para acceder a la justicia al obligar al
garante a agotar el trámite notarial para poder iniciar ante el juez un proceso
ejecutivo en busca de la cancelación de la garantía mobiliaria, sino que el
cargo debía estructurarse desde una perspectiva constitucional, con fundamento
en un ejercicio comparativo entre el texto superior y el contenido real de la
norma acusada, mas no de razones de orden legal y de conveniencia.
Esta situación no permite despertar una duda mínima sobre la validez de
la disposición acusada a la luz de la Carta. Por el
contrario, la ausencia de certeza, especificidad y pertinencia identificadas en
el cargo, evidencia la subjetividad, vaguedad e indeterminación de los
fundamentos que lo sustentan, por lo que no hay elementos de juicio que
permitan desarrollar un debate de índole constitucional[36].
En consecuencia, la
falencia interpretativa advertida desde el comienzo del análisis de aptitud de
la demanda, afectó en adelante la construcción del cargo porque las afirmaciones
efectuadas por el actor no se derivaban de la disposición censurada. Ello
aunado al déficit argumentativo del accionante, que acudió a argumentos
casuísticos sobre la eficacia del proceso ejecutivo frente al trámite notarial
contenido en la norma y objeto de su inconformismo, lo que necesariamente
conlleva a declarar la inhibición para emitir un pronunciamiento de fondo por
ineptitud sustantiva de la demanda.
21. Finalmente, en relación con
los artículos 2.2.2.4.1.27, 2.2.2.4.1.28 y 2.2.2.4.1.29 del Decreto Único
Reglamentario del sector Comercio, Industria y Turismo (Decreto 1074 de 2015)[37],
sobre los que el accionante plantea en sus pretensiones de manera consecuencial
a las declaraciones que solicita efectuar sobre el artículo 76 de la Ley 1676
de 2013, la Corte comparte las apreciaciones del Ministerio Público.
En efecto, esta Corporación carece
de competencia para pronunciarse sobre la constitucionalidad de un decreto
compilatorio de normas reglamentarias preexistentes, que en el caso de los tres
artículos aludidos correspondían al Decreto 400 de 2014, “Por el cual se
reglamenta la Ley 1676 de 2013 en materia del Registro de Garantías Mobiliarias
y se dictan otras disposiciones”. Si bien le corresponde a la Corte dentro
de sus competencias atípicas el examen material de los decretos compilatorios de normas con fuerza de
ley[38], los
tres artículos sobre los cuales se elevaron pretensiones consecuenciales, son
eminentemente de naturaleza administrativa, al reglamentar el procedimiento
para la cancelación de la inscripción de la garantía mobiliaria prevista en la
Ley 1676 de 2013.
En ese orden, la competencia para pronunciarse sobre la legalidad
o constitucionalidad de los tres artículos mencionados del decreto compilatorio
de las normas del sector comercio, industria y turismo, corresponde al Consejo
de Estado en virtud del artículo 237-2 de la Constitución. Por tanto, independientemente
de la ineptitud sustancial de la demanda respecto del cargo presentado contra
el artículo 76 de la Ley 1676 de 2013, la Corte no tiene competencia para
verificar la compatibilidad con la Carta Política de normas de carácter
administrativo reglamentario, dando lugar a la inhibición.
Síntesis de la decisión
22. La presente demanda estuvo dirigida
contra el artículo 76 de la Ley 1676 de 2013[39]. Según el
actor, la norma desconoce el derecho de acceso a la justicia establecido en el
artículo 229 de la Constitución, así como el artículo XVIII de la Declaración Americana de los
Derechos y Deberes del Hombre y los artículos 2, 8-1 y 25 de la Convención
Americana de Derechos Humanos, al establecer un trámite notarial como barrera
de acceso para acudir directamente ante el juez a fin lograr la cancelación de
garantías mobiliarias.
La
Corte se inhibió para pronunciarse sobre el fondo del asunto, al encontrar que
el cargo formulado es inepto por no contener los argumentos ciertos,
específicos, pertinentes y suficientes que habilitaran el juicio de constitucionalidad,
ya que la demanda se estructuró a partir de una lectura subjetiva de la norma y
con base en argumentos de orden legal y de conveniencia. Igualmente, la Sala
advirtió su falta de competencia para pronunciarse sobre los artículos 2.2.2.4.1.27, 2.2.2.4.1.28 y
2.2.2.4.1.29 del Decreto 1074 de 2015[40], por
ser de naturaleza administrativa y corresponder su examen al Consejo de Estado.
VII. DECISIÓN
Por lo expuesto, la Corte Constitucional de la
República de Colombia, en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
PRIMERO:
Declararse INHIBIDA
para emitir pronunciamiento de mérito sobre la demanda contra el artículo 76 de
la Ley 1676 de 2013, “Por
la cual se promueve el acceso al crédito y se dictan normas sobre garantías mobiliarias”.
SEGUNDO: Declararse INHIBIDA, por
falta de competencia, para decidir sobre la constitucionalidad de los artículos
2.2.2.4.1.27, 2.2.2.4.1.28 y
2.2.2.4.1.29 del Decreto 1074 de 2015, “Por
medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Comercio, Industria y
Turismo”.
Notifíquese,
comuníquese y archívese el expediente.
ALEJANDRO
LINARES CANTILLO
Presidente
CARLOS BERNAL
PULIDO
Magistrado
DIANA FAJARDO
RIVERA
Magistrada
LUIS GUILLERMO
GUERRERO PÉREZ
Magistrado
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
CRISTINA PARDO
SCHLESINGER
Magistrada
Impedimento
aceptado
ALBERTO ROJAS
RÍOS
Magistrado
MARTHA
VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria
General
[1] Al respecto cita la sentencia C-318 de 1998.
[2] Al respecto cita la sentencia C-319 de 2013.
[3] Al respecto cita la sentencia C-286 de 2014.
[4] Al respecto cita los artículos 61, literal b) del numeral
2º, y 66, numeral 2º de la Ley 1676 de 2013.
[5]
El Ministerio de Justicia y del Derecho, el Instituto Colombiano de Derecho
Procesal y el ciudadano Juan David Gómez Pérez.
[6] En la sentencia C­874 de 2002, reiterada en la
sentencia C-612 de 2015, la Corte consideró que: “[Si] bien el momento
procesal ideal para pronunciarse sobre la inexistencia de cargos de
inconstitucionalidad es la etapa en la que se decide sobre la admisibilidad de
la demanda, por resultar más acorde con la garantía de la expectativa que
tienen los ciudadanos de recibir un pronunciamiento de fondo sobre la
constitucionalidad de las disposiciones demandadas por ellos, esta decisión
también puede adoptarse al momento de proferir un fallo, pues es en esta etapa
procesal en la que la Corte analiza con mayor detenimiento y profundidad las
acusaciones presentadas por los ciudadanos en las demandas de
inconstitucionalidad”.
[7] La síntesis comprehensiva de este precedente se encuentra en la
sentencia C-1052 de 2001.  Para el caso de la presente decisión, se utiliza la
exposición efectuada en la sentencia C-612 de 2015.
[8] Sentencias C-309 de 2017, C-494, C-372, C-179 y C-183 de 2016;
C-497, C-387, C-227 y C-084 de 2015; C-584 y C-091 de 2014, C-531, C-403, C-253
y C-108 de 2013; C-636, C-620 y C-132 de 2012; C-102 de 2010; C-761 de 2009;
C-1089 y C-032 de 2008, entre otras.
[9] Ibídem.
[10] Artículo 2° del Decreto 2067 de 1991.
[11] Sentencia C-421 de 2005.
[12] Sentencia C-914 de 2010.
[13] La síntesis comprehensiva de este precedente se encuentra en la
sentencia C-1052 de 2001.
[14] Cfr. Sentencia C-1052 de 2001.  Fundamento
jurídico 3.4.2.
[15] Ibídem.
[16] Ibídem.
[17] Reiterada en la sentencia C-543 de 2013 y recientemente en la
sentencia C-002 de 2018.
[18] Sentencias C-002 de 2018, C-688, C-542, C-219 y C-146 de 2017,
C-584 de 2016 y C-048 de 2004.
[19]
Sentencia C-219 de 2017, entre otras.
[20] Sentencia C-542 de 2017.
[21] Sentencia C-1052 de 2001.
[22] Sentencias C-002 de 2018, C-688, C-542, C-219 y C-146 de 2017 y
C-584 de 2016.
[23] Real Academia Española, Diccionario de la lengua española, 23ª ed.
Madrid: Espasa, 2014. Consulta en línea (junio 28 de 2018). http://rea.es/.tr.:
verbo transitivo; intr.. verbo intransitivo.
[24] En la sentencia C-086 de 2016 la Corte analizó la
constitucionalidad de una norma procesal sobre la distribución de la carga
prueba que contenía la expresión “podrá”. En sentir del demandante, la
expresión “podrá” otorgaba al juez la facultad respecto de la distribución de
la carga de la prueba, contraria al imperativo que sobre la carga de la prueba
la tutela judicial efectiva de base constitucional le imponía al juez. La Corte
concluyó que de la Constitución no se desprendía un “deber” para el juez de
distribuir la carga de la prueba sino una facultad de ejercer, según las
particularidades de cada caso; pero también se refirió a la diferencia entre
los términos “podrá” y “deberá”. En efecto, a lo largo del análisis, esta
Corporación consideró que la expresión “podrá” envuelve una potestad que puede
o no ser ejercida, mientras que la expresión “deberá” encierra una obligación
inexorable o inevitable.
[25] Por
ejemplo, el numeral 7 del artículo 90 del Código General del Proceso establece
que el juez declarará inadmisible la demanda “cuando no se acredite que se
agotó la conciliación prejudicial como requisito de procedibilidad”. Igualmente,
el artículo 6 del Código Procesal del Trabajo, prevé que “las acciones
contenciosas contra la Nación, las entidades territoriales y cualquiera otra
entidad de la administración pública sólo podrán iniciarse cuando se haya agotado
la reclamación administrativa”. Por su parte, el artículo 522 del Código de
Procedimiento Penal de forma expresa señala que “la conciliación se surtirá obligatoriamente y como requisito de
procedibilidad para el ejercicio de la acción penal, cuando se trate de delitos
querellables (…)”. El Estatuto del
Consumidor establece en el literal g del numeral 5 del artículo 58, como requisito
de procedibilidad para las demandas que versen sobre la violación de los
derechos de los consumidores, la previa reclamación directa hecha por el
demandante al productor o proveedor.
[26] En sentencia T-181 de 2017, esta
Corporación estudió un caso relacionado con la cancelación de la inscripción de
una garantía mobiliaria, encontrando habilitado al interesado para acudir directamente
ante el juez. Al respecto señaló: “6.2.1. En
primer lugar, la Sala estima que si bien ECOPETROL S.A. inició el trámite de
cancelación obligatoria de la inscripción de la prenda sin tenencia a favor de
la AFIB S.A, ante la autoridad administrativa correspondiente, esto es, ante la
Superintendencia de Sociedades, alegando que dicha inscripción no fue
autorizada por la estatal petrolera como lo exigen el artículo 40 de la Ley
1676 de 2013 y el numeral 1º del artículo 2.2.2.4.1.26 del Decreto Reglamentario
1835 del 16 de septiembre de 2015, y dicha solicitud le fue negada por la
Superintendencia al constatar ésta que carecía de competencia ante la
controversia judicial que cursa sobre la existencia y validez de la garantía
prendaria, no lo es menos que la entidad ECOPETROL se encuentra habilitada
para solicitar mediante proceso declarativo la cancelación de la inscripción de
la garantía prendaria en el Registro Nacional de Garantías Inmobiliarias (sic),
trámite dentro del cual puede pedir desde la presentación de la demanda,
a título de la medida cautelar innominada, la suspensión de la inscripción de
la supuesta garantía mobiliaria fijada por la AFIB S.A. sobre el paquete
accionario correspondiente a las 324’391.099 acciones restituidas”.
[27] Ley 1676 de 2013. “Artículo 1º. Objeto de la ley.
Las normas contenidas en la presente ley tienen como propósito incrementar el
acceso al crédito mediante la ampliación de bienes, derechos o acciones que
puedan ser objeto de garantía mobiliaria simplificando la constitución,
oponibilidad, prelación y ejecución de las mismas”.
[28] Gaceta del Congreso Nº 069 del 15 marzo de 2012.
[29] Ibídem: “La
ejecución del bien dado en garantía en caso de que la obligación principal no
sea adecuada u oportunamente cumplida debe ser un procedimiento expedito para
evitar que los derechos de los acreedores así como su patrimonio resulten
afectados. Sin embargo, en Colombia, la congestión de la rama judicial y las
dificultades de índole procedimental impiden una ejecución ágil y eficaz de la
garantía. En este punto cabe resaltar que la desprotección de los derechos de
los acreedores perjudica a los deudores potenciales, ya que en esa misma medida
se restringe la oferta de crédito”.
[30] Ibídem.
[31] Ley 1676 de 2013. “Artículo 78. Solución
alternativa de controversias. Cualquier
controversia que se suscite respecto a la constitución, interpretación,
prelación, cumplimiento, ejecución y liquidación de una garantía mobiliaria,
puede ser sometida por las partes a conciliación, arbitraje o cualquier otro mecanismo
alternativo de solución de conflictos, de conformidad con la legislación
nacional y los tratados o convenios internacionales aplicables”.
[32] Ley 1676 de 2013. “Artículo 91. La presente ley entrará en vigencia seis
(6) meses después de su promulgación y deroga expresamente las disposiciones
que le sean contrarias y especialmente los artículos 2414, inciso 2° del artículo 2422, se modifica el artículo 2425 en el sentido de modificar la
cuantía de ciento veinticinco pesos a veinte (20) salarios mínimos legales
mensuales vigentes, el 2427 del Código Civil, los
artículos 1203, 1208, 1209, 1210, lo referente al Registro Mercantil
del artículo 1213 del Código de Comercio; el artículo 247 de la Ley 685 de   2000 (sic);
los artículos 1°, 2°, 3° de la Ley 24 de 1921. Se adiciona el artículo 24 del Código General del Proceso con un numeral 6
así: “La Superintendencia de Sociedades tendrá facultades jurisdiccionales en
materia de garantías mobiliarias”. Los artículos 269 al 274 y 468 entrarán en
vigencia para los efectos de esta ley y en la fecha de su promulgación”.
[33] En Sentencia
C-076 de 2012,
la Corte señaló que la certeza de los argumentos del cargo de
inconstitucionalidad “no radica en la lectura de la disposición que se
considere contradice la Constitución, sino en la precisión de los hechos que
desconocen lo preceptuado por la norma parámetro, razón por la cual existe una
carga de diligencia del accionante que quiere controvertir la validez de la
ley, en el sentido de demostrar sin lugar a duda alguna la veracidad de los
hechos que sustentan sus afirmaciones. Cuando falta certeza respecto de algún
hecho debe privilegiarse la validez de la ley elaborada por el Congreso de la
República –indubio pro legislatoris-, pues es la que resulta acorde con la
presunción de constitucionalidad que se predica de la misma”.
[34] Folios 4 a 12 del expediente.
[35] Código General del Proceso. “Artículo 422. Título
ejecutivo. Pueden demandarse
ejecutivamente las obligaciones expresas, claras y exigibles que consten en
documentos que provengan del deudor o de su causante, y constituyan plena
prueba contra él, o las que emanen de una sentencia de condena proferida por
juez o tribunal de cualquier jurisdicción, o de otra providencia judicial, o de
las providencias que en procesos de policía aprueben liquidación de costas o
señalen honorarios de auxiliares de la justicia, y los demás documentos que
señale la ley”.
[36]
Cfr. Sentencias C-688 de 2017 y C-1052 de 2001.
[37] Modificada por el Decreto 1835 de 2015, “Por el cual se modifican y adicionan normas
en materia de Garantías Mobiliarias al Decreto Único Reglamentario del Sector
Comercio, Industria y Turismo, Decreto número 1074 de 2015, y se dictan otras disposiciones”.
[38] Cfr. Sentencias C-058 de 2010 y C-400 de 2013.
[39] “Por la cual se
promueve el acceso al crédito y se dictan normas sobre garantías mobiliarias”.
[40] “Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Comercio,
Industria y Turismo”.