C-338-96
Sentencia C-338/96
Sentencia
C-338/96
CONSULTA-Término máximo para decidir
El término máximo
para decidir la consulta, seis (6) meses, a partir del recibo del expediente
por el superior, es razonable y se ajusta a la Constitución en la medida en que
garantiza que el proceso disciplinario se desarrolla dentro de precisos
términos procesales que deben ser cumplidos estrictamente (art. 29). La
modalidad del silencio administrativo que la norma contiene, cuando dispone que
si transcurrido el aludido término "no se hubiere proferido la respectiva
providencia quedará en firme el fallo materia de la consulta y el funcionario
moroso será investigado disciplinariamente" resulta beneficiosa para el
disciplinado, en cuanto le exige al funcionario que conoce de la consulta la
emisión de un pronunciamiento dentro de un plazo perentorio, y si no lo hace se
produce una decisión ficta o presunta, consistente en la confirmación de la
respectiva providencia, que agota la vía gubernativa y abre por consiguiente la
vía contenciosa administrativa. El no señalamiento de plazo, podría
interpretarse en el sentido de que la autoridad correspondiente puede
ilegalmente dilatar indefinidamente la resolución del trámite de la consulta,
con lo cual se atentaría contra el interés público y contra los derechos del
disciplinado, quien naturalmente tiene interés en que se defina su situación
jurídica desde el punto de vista disciplinario.
Referencia:
Expediente D-1149
Demanda de
inconstitucionalidad contra el artículo 109 de la Ley 200 de 1995.
Actor: Carmen Veloza
Monteira y Otro.
Magistrado Ponente:
Dr. ANTONIO BARRERA
CARBONELL
Santafé de Bogotá,
D.C., agosto primero (1º) de mil novecientos noventa y seis (1996)
I. ANTECEDENTES.
Cumplidos los
trámites constitucionales y legales propios de la acción pública de
inconstitucionalidad, procede la Corte a proferir la decisión correspondiente,
en relación con la demanda presentada por los ciudadanos Carmen Lucía Veloza
Monteira y Jorge Fernando Ramírez Escobar, contra el artículo 109 de la Ley 200
de 1995, afirmando su competencia de conformidad con lo dispuesto por el art. 241-4
de la Constitución.
II. TEXTO DE LA
NORMA ACUSADA.
Se transcribe a
continuación el texto de la norma demandada:
LEY 200 DE 1995
POR LA CUAL SE ADOPTA EL CODIGO
DISCIPLINARIO UNICO
El Congreso de Colombia ,
DECRETA:
Artículo 109.
CONSULTA. Se establece el grado jurisdiccional de consulta en defensa
del interés público, del ordenamiento jurídico y de los derechos y garantías
fundamentales.
Si transcurridos
seis (6) meses de recibido el expediente por el superior no se hubiere
proferido la respectiva providencia quedará en firme el fallo materia de la
consulta y el funcionario moroso será investigado disciplinariamente.
III. LA DEMANDA.
Consideran los
actores que la norma acusada viola los artículos 4, 13 y 29 de la Constitución,
con fundamento en las consideraciones que textualmente expone en su demanda,
así:
"....La
Constitución Política consagra que el DEBIDO PROCESO debe aplicarse a toda
clase de actuación judicial y administrativa, es así que en nuestro concepto se
viola este mandato constitucional, por cuanto la administración ya le siguió un
proceso al investigado, para concluir si debe o no ser sancionado el respectivo
funcionario. Es mas, si no se tiene certeza de que determinada conducta es
constitutiva de falta disciplinaria pues debe abrirse una indagación
preliminar".
"Lo cual
significa que la administración cuenta con todos los medios posibles para
investigar y sancionar, en cambio el investigado a pesar de contar con garantías
procesales la potestad investigativa la tiene la administrativa".
"No es
equitativo ni justo que después de haber iniciado una indagación preliminar,
posteriormente una investigación disciplinaria formal en donde se profiere una
decisión, ésta quede en suspenso por seis (6) meses más".
"Se vulnera el
principio de COSA JUZGADA ya que nadie puede ser investigado dos veces por un
mismo hecho".
"Se vulnera el
principio de la REFORMATIO IN PEJUS pues si la decisión consiste en no
sancionar al funcionario, no podría la administración entrar a hacer más
gravosa la situación del investigado, en contrario, si este resulta sancionado
cuenta con los elementos procesales para tratar de cambiar la decisión, como
sería el caso de la interposición de el recurso de apelación":
"Si se llegare
a admitir este recurso de CONSULTA contemplado en el CODIGO DISCIPLINARIO
UNICO, dónde quedaría el principio de INDUBIO PRO REO? mediante el cual toda
duda debe resolverse en favor del investigado, en tal situación se desconoce completamente
este principio universal de derecho":
"Además la
Constitución Política nos dice que todos somos iguales ante la ley, esta
igualdad consiste; en que las partes dentro del proceso tienen los mismos
derechos y oportunidades".
IV. CONCEPTO DE
LA PROCURADURIA GENERAL DE LA NACION.
Por impedimento del
Señor Procurador General de la Nación, que fue aceptado por la Corte, rindió el
correspondiente concepto el señor Viceprocurador, quien solicitó a la Corte
declarar la exequibilidad del artículo 109, con fundamento en los siguientes
argumentos:
- Los actores parten
de una base equivocada con respecto al trámite procedimental que rigen las
actuaciones disciplinarias, al considerar irregular no dar por terminado el
proceso cuando deba operar la consulta prevista en la disposición acusada. Es
decir, que según los demandantes la consulta es una instancia que tiene lugar
después de haberse surtido las etapas propias de todo proceso sancionatorio; de
ahí que aludan a un doble proceso por una misma causa que sería violatorio del
principio al debido proceso.
- Hecha la precisión
anotada, dice el Viceprocurador:
"Para desatar
la cuestión planteada por los actores se impone recordar en primer lugar que el
artículo 31 constitucional, que para este colaborador integra con el artículo
29 y otros de la Carta el plexo de las garantías fundamentales del proceso
judicial y administrativo, consagra la opción de la apelación o de la consulta,
salvo las excepciones que determine la ley, respecto de toda sentencia. No obstante
en la norma superior no se avanza noción de la apelación ni de la consulta, por
lo cual el legislador utiliza sus nociones generadas por la cultura jurídica,
al punto. La apelación -que no es tema de este proceso- tiene su referencia en
el artículo 29 ibídem en cuanto otorga como derecho fundamental el impugnar la
sentencia condenatoria y para el superior, la limitación de la no reformación
gravosa frente al condenado apelante único (art. 31 C.P.). La consulta está
reconocida como grado jurisdiccional, es decir, como expresión de la potestad
pública y no resortada de la impugnación del afectado, y, así, entonces, opera
como expresión de la soberanía (art. 3o.), de la función pública jurisdiccional
o administrativa (art. 228, 116 id.) propia del Estado, a punto tal que la
providencia sometida a consulta en los términos y con las excepciones legales,
no adquiere la eficacia constitucional por efecto del derecho -principio-
efecto consagrado en el artículo 29 superior de la cosa juzgada o "a no
ser juzgado dos veces por el mismo hecho", o de no repetición del juicio,
a menos que la ley admita recursos extraordinarios contra el fallo ejecutoriado
formalmente".
- La norma acusada,
agrega el Viceprocurador, no viola la Constitución, por la circunstancia de que
se consagre un lapso de seis meses al superior jerárquico para proveer
"porque la decisión del inferior no está ejecutoriada sino se desata la
consulta, por lo que la mora en decidirla implica la clausura del grado
jurisdiccional sobre la sentencia y la investigación disciplinaria al
responsable moroso", de modo que se opera una especie de silencio
administrativo positivo, en virtud del cual la providencia consultada adquiere
firmeza.
V.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL.
1. Los cargos de
la demanda.
1.1. Concreción
de los cargos.
No obstante la
confusa redacción de la demanda en punto al concepto de la violación, la
Corte interpreta que los demandantes consideran que la norma acusada viola el
debido proceso, porque: la norma acusada prolonga la definición del proceso
disciplinario, en razón de la consulta, por el término de seis (6) meses
adicionales de los cuales dispone el superior de quien falló el proceso para
decidir ésta; se viola el principio de la cosa juzgada, al instituir la
consulta con respecto a una decisión ya adoptada; se vulnera el principio de la
reformatio in pejus, dado que si la decisión es de no sancionar la
administración hace mas gravosa la situación del investigado, cuando impone la
sanción o la incrementa, pues si éste resulta sancionado cuenta con el recurso
de apelación y, por último, de admitirse la consulta se desconoce el principio indubio
pro reo que exige resolver toda duda en favor del procesado.
2. La naturaleza
jurídica y los fines de la consulta
En la sentencia
C-153/95[1]
la Corte precisó la naturaleza jurídica y los fines de la consulta en los
siguientes términos:
"La
consulta, a diferencia del recurso de apelación, es una institución procesal en
virtud de la cual el superior jerárquico del juez que ha dictado un
providencia, en ejercicio de la competencia funcional de que está dotado, se
encuentra habilitado para revisar o examinar oficiosamente, esto es, sin que
medie petición o instancia de parte, la decisión adoptada en primera instancia,
y de este modo corregir o enmendar los errores jurídicos de que ésta adolezca,
con miras a lograr la certeza jurídica y el juzgamiento justo. La competencia
funcional del superior que conoce de la consulta es automática, porque no
requiere para que pueda conocer de la revisión del asunto de una petición o de
un acto procesal de la parte en cuyo favor ha sido instituida".
"La consulta
opera por ministerio de la ley y, por consiguiente, la providencia respectiva
no queda ejecutoriada sin que previamente se surta aquélla. Por lo tanto, suple
la inactividad de la parte en cuyo favor ha sido instituida cuando no se
interpone por ésta el recurso de apelación, aunque en materia laboral el
estatuto procesal respectivo la hace obligatoria tratándose de entidades
públicas".
"La consulta
se consagra en los estatutos procesales en favor o interés de una de las
partes. No se señalan en la Constitución los criterios que el legislador debe
tener en cuenta para regularla; sin embargo, ello no quiere decir que esté
habilitado para dictar una reglamentación arbitraria, es decir, utilizando una
discrecionalidad sin límites, pues los derroteros que debe observar el
legislador para desarrollar la institución emanan, como ya se dijo, precisamente
de la observancia y desarrollo de los principios, valores y derechos
consagrados en la Constitución".
"Del examen
de los diferentes estatutos procesales que regulan la consulta, deduce la Corte
que ella ha sido instituida con diferentes propósitos o fines de interés
superior que consultan los valores principios y derechos fundamentales
constitucionales......".
Anteriormente, en la
sentencia C-055/93[2]
había afirmado la Corte, "que ésta es un mecanismo automático que lleva
al juez de nivel superior a establecer la legalidad de la decisión adoptada por
el inferior, generalmente con base en motivos de interés público con el objeto
de proteger a la parte más débil en la relación jurídica que se trate"
3. La situación
concreta.
3.1. Los procesos
disciplinarios, cuando se trate de falta leve, son de única instancia. En el
evento de la comisión de falta calificada como grave o gravísima "el jefe
de la dependencia o de la seccional o regional correspondiente fallará el
proceso en primera instancia en cuyo caso la segunda instancia le compete al
nominador" (art. 61 Ley 200/95).
3.2. En los términos
y condiciones previstos en los arts. 96 a 108 de la ley 200/95, contra las
decisiones disciplinarias proceden los recursos de reposición, apelación y
queja.
3.3. En cuanto al
grado jurisdiccional de consulta dicha ley establece lo siguiente:
- Según la norma
acusada la consulta se establece "en defensa del interés público, del
ordenamiento jurídico y de los derechos y garantías fundamentales.
Si transcurridos
seis (6) meses de recibido el expediente por el superior no se hubiere
proferido decisión que desate la consulta quedará en firme la respectiva
providencia "y el funcionario moroso será investigado
disciplinariamente".
- "Son
consultables los fallos absolutorios de primera instancia y los que impongan
como sanción amonestación escrita".
"En relación
con la consulta dentro de la ejecutoria del fallo absolutorio el disciplinado
podrá solicitar mediante petición debidamente fundamentada, su
confirmación" (art. 110).
3.4. La Corte estima
que la norma acusada es exequible, por las siguientes razones:
3.4.1.  En relación
con el principio de la doble instancia la Corte, en la citada sentencia
C-153/95, expresó lo siguiente:
"El
principio de la doble instancia como regla general, reconocido antes a nivel
legal, tiene en la Constitución Política una consagración expresa en los arts.
29, 31 y 86. La segunda de estas disposiciones de modo general regula el
principio y prohibe además la reformatio in pejus en los siguientes términos:
"Toda
sentencia judicial podrá ser apelada o consultada, salvo las excepciones que
consagre la ley.
El superior no
podrá agravar la pena impuesta cuando el condenado sea apelante único".
"Se
desprende del anterior contenido normativo que el principio de la doble
instancia, soportado en el mecanismo de impugnación a través de la apelación y
en la institución de la consulta, no tiene un carácter absoluto, en el sentido
de que necesariamente toda sentencia o cualquier otra providencia judicial sea
susceptible de ser apelada o consultada, pues su aplicación práctica queda
supeditada a las regulaciones que expida el legislador dentro de su competencia
discrecional, pero sin rebasar el límite impuesto por los principios, valores y
derechos fundamentales constitucionales, específicamente en lo que atañe con el
principio de igualdad. En tal virtud, so pretexto de ejercer la competencia que
emana de la referida disposición, no le es dable al legislador al regular la
procedencia de la apelación o de la consulta establecer tratos diferenciados
que carezcan de una legitimación objetiva, en cuanto a los fundamentos de hecho
y de derecho que los justifican, su finalidad, racionalidad, razonabilidad y
proporcionalidad".
Conforme a las
anteriores consideraciones estima la Corte que la institución y regulación de
la consulta en la norma acusada, en principio, no viola la Constitución, porque
tiene su fundamento en el art. 31.
3.4.2. En cuanto al
cargo formulado por la prolongación del proceso disciplinario, con motivo de la
consulta, considera la Corte que corresponde al legislador en desarrollo del
principio del debido proceso señalar las etapas procesales y los trámites que
corresponden a las actuaciones judiciales y administrativas; por lo tanto, es
del resorte de aquél tanto la institucionalización de la consulta en dicho
proceso como el señalamiento del término dentro del cual ella debe surtirse.
El término máximo
para decidir la consulta, seis (6) meses, a partir del recibo del expediente
por el superior, es razonable y se ajusta a la Constitución en la medida en que
garantiza que el proceso disciplinario se desarrolla dentro de precisos
términos procesales que deben ser cumplidos estrictamente (art. 29). La
modalidad del silencio administrativo que la norma contiene, cuando dispone que
si transcurrido el aludido término "no se hubiere proferido la respectiva
providencia quedará en firme el fallo materia de la consulta y el funcionario
moroso será investigado disciplinariamente" resulta beneficiosa para el
disciplinado, en cuanto le exige al funcionario que conoce de la consulta la
emisión de un pronunciamiento dentro de un plazo perentorio, y si no lo hace se
produce una decisión ficta o presunta, consistente en la confirmación de la
respectiva providencia, que agota la vía gubernativa y abre por consiguiente la
vía contenciosa administrativa. El no señalamiento de plazo, podría
interpretarse en el sentido de que la autoridad correspondiente puede
ilegalmente dilatar indefinidamente la resolución del trámite de la consulta,
con lo cual se atentaría contra el interés público y contra los derechos del
disciplinado, quien naturalmente tiene interés en que se defina su situación
jurídica desde el punto de vista disciplinario.
Adicionalmente, la
norma prevé sanciones disciplinarias por la mora del funcionario en resolver la
consulta, lo cual se encuentra conforme con los principios constitucionales de
celeridad, eficiencia y eficacia, que asegura el cumplimiento de los términos
procesales en las actuaciones administrativas (arts. 29 y 209 C.P.).
3.4.3. Con respecto
a los restantes cargos observa la Corte:
a) No se viola el
principio de la cosa juzgada, porque siendo procedente la consulta aún no hay
decisión definitiva de la cual se pueda predicar dicho efecto.
b) No se vulnera el
principio de la prohibición de la reformatio in pejus, si se tiene en
cuenta que corresponde al legislador determinar si la decisión de instancia
puede ser apelada o consultada. La reformatio in pejus únicamente opera
según el art. 31 cuando se hace mas gravosa la pena impuesta, cuando el
condenado sea apelante único; situación que no se da en el caso de la consulta
en que por ministerio de la ley el superior de quien dictó la providencia
objeto de ésta tiene una amplia competencia para revisarla y adoptar la
decisión correspondiente a la respectiva instancia. En estas condiciones, en
virtud de la consulta si es posible que se pueda agravar la pena impuesta al
disciplinado, porque según la norma acusada aquélla ha sido establecida
"en defensa del interés público, del ordenamiento jurídico y los derechos
y garantías fundamentales", es decir, con miras a tutelar no sólo el
interés general y la legalidad abstracta sino los derechos y garantías
fundamentales de las personas disciplinadas.
c) No se viola el
principio indubio pro reo porque la decisión consultada no tiene el
carácter de definitiva; sólo cuando se resuelve la consulta o se produce el
silencio que la norma acusada regula es procedente que dicha decisión adquiera
tal carácter. En tal virtud, la decisión primaria, sujeta a posterior revisión
en consulta, en modo alguno tiene la virtud de crear una situación jurídica
particular que haga aplicable en beneficio del disciplinado el aludido
principio.
Conforme con lo
expuesto se declara exequible la norma acusada, porque ella no viola los
preceptos invocados por los actores ni ninguna otra norma de la Constitución.
VI. DECISIÓN.
En mérito de lo
expuesto, la Corte Constitucional, Sala Plena, administrando justicia en nombre
del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
PRIMERO. Declarar EXEQUIBLE el artículo 109
de la Ley 200 de 1995.
Notifíquese,
comuníquese, cúmplase, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y
archívese el expediente.
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Presidente
JORGE ARANGO MEJIA
Magistrado
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
HERNANDO HERRERA VERGARA
Magistrado
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
JULIO CESAR ORTIZ GUTIERREZ
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1]  M.P. Antonio Barrera Carbonell.
[2]  M.P. José Gregorio Hernández Galindo.