C-402-99
Sentencia C-402/99
Sentencia
C-402/99
SENTENCIA
INHIBITORIA POR INEPTA DEMANDA
El juicio de
constitucionalidad de una norma que le corresponde adelantar y decidir a la
Corte Constitucional, requiere como condición esencial, el señalamiento por
parte del demandante no sólo de los preceptos constitucionales que se
consideran infringidos por la disposición impugnada, sino también de la
exposición razonada y congruente del concepto de la violación, toda vez que
únicamente de esa manera es posible al juez constitucional, hacer la
confrontación entre el texto demandado y la norma superior y deducir si existe
o no contradicción. No es posible por lo tanto, deducir el desconocimiento del
estatuto constitucional, basado en suposiciones e interpretaciones del
demandante sobre el contenido normativo y la interpretación de las
disposiciones acusadas, como tampoco derivarlas de conjeturas del mismo acerca
de supuestas violaciones de preceptos constitucionales a que puede dar lugar la
aplicación de la norma impugnada. Concluye la Corte, que si bien en el presente
caso el actor señala las normas constitucionales que considera vulneradas  por
el precepto acusado, no formula contra el mismo texto un cargo de
inconstitucionalidad concreto que permita su cotejo con el ordenamiento
superior, de manera que, no obstante que la demanda cumplió con el requisitos
formales exigidos por el Decreto 2067 de 1991 - circunstancia que motivó su
admisión -, debe proceder a declararse inhibida para decidir de fondo sobre el
inciso acusado,  pues la demanda adolece desde el punto de vista material de
una ineptitud sustantiva, toda vez que el actor construyó el cargo de
inconstitucionalidad basado en una de las posibles consecuencias que en materia
de edad para la pensión, podrían derivarse de otras normas que no se acusan.
Referencia:
Expediente D-2275
Acción de
inconstitucionalidad contra el inciso segundo del numeral 1º del artículo 15 de
la Ley 91 de 1989.
Demandante: Albio
Orlando Bautista Manrique
Magistrada Ponente
(E):
Dra. MARTHA VICTORIA
SACHICA DE MONCALEANO
Santafé de Bogotá,
D.C., dos (2) de junio de mil novecientos noventa y nueve (1999).
En ejercicio de la
acción pública de inconstitucionalidad, el ciudadano ALBIO ORLANDO BAUTISTA
MANRIQUE promovió demanda ante la Corte Constitucional contra el inciso
segundo del numeral 1) del artículo 15 de la Ley 91 de 1989.
I.      TEXTO DE LA NORMA ACUSADA
Se subraya el texto
normativo demandado, conforme a su publicación oficial.
"Artículo
15. A partir de la vigencia de la presente Ley el personal docente nacional
y nacionalizado y el que se vincule con posterioridad al 1o. de enero de 1990
será regido por las siguientes disposiciones:
1. Los docentes
nacionalizados que figuren vinculados hasta el 31 de diciembre de 1989, para
efecto de las prestaciones económicas y sociales, mantendrán el régimen
prestacional que han venido gozando en cada entidad territorial de conformidad
con las normas vigentes.
Los docentes
nacionales y los que se vinculen a partir del 1o.  de enero de 1990, para
efecto de las prestaciones económicas y sociales se regirán por las normas
vigentes aplicables a los empleados públicos del orden nacional, Decretos 3135
de 1968, 1848 de 1969 y 1045 de 1978, o que se expidan en el futuro, con las
excepciones consagradas en esta ley.
…”.
II.
FUNDAMENTOS DE LA DEMANDA
A juicio del
demandante, la norma acusada quebranta los artículos 13, 25 y 53 de la
Constitución Política.
Estima el actor, que
el inciso segundo del numeral 1) del artículo 15 de la Ley 91 de 1989,
desconoce el derecho fundamental de igualdad, por cuanto “discrimina a los
docentes nacionales varones que adquirieron el derecho a pensionarse con 50
años de edad y 20 de servicio a 29 de enero de 1985, por llenar los requisitos
que establece la excepción del parágrafo 2o. del artículo 1o. de la Ley 33 de
1985”.
Según lo afirma el
demandante, al determinar el legislador - para efecto de las prestaciones
sociales y económicas - que los docentes vinculados y los que se vinculen a
partir del 1o. de enero de 1990 deben regirse por las normas vigentes
aplicables a los empleados públicos del orden nacional (Decretos 3135 de 1968,
1848 de 1969 y 1045 de 1978),  mientras que los docentes nacionalizados
vinculados hasta el 31 de diciembre de 1989 deben mantener el régimen que
venían gozando en cada entidad territorial, está creando un  impedimento para
que a los primeros se les aplique la excepción consagrada en el parágrafo 2o.
del artículo 1o. de la Ley 33 de 1985, en cuanto se refiere a tales requisitos.
Al respecto, el
actor señala que esa excepción permite a los docentes que al momento de entrada
en vigencia de la ley 33 de 1985 (29 de enero) hubieran cumplido 15 años de
servicio continuos o discontinuos con el Estado, se les continúe aplicando las
disposiciones sobre edad de jubilación que regían con anterioridad a esta ley,
es decir, la Ley 6a. de 1945 que establece para tales efectos, 50 años de edad
y 20 de servicio, para hombres y mujeres.
Esta discriminación,
en su concepto, constituye una vulneración de los derechos de los docentes
nacionales del sexo masculino que a 29 de enero de 1985, hubieren adquirido el
derecho a pensionarse bajo el régimen anterior al haber cumplido más de 15 años
de servicio, por cuanto sólo pueden acceder a la pensión de jubilación al
cumplir 55 años de edad y 20 de servicio (artículos 27 del Decreto 3135 de 1968
y 68 del Decreto 1848 de 1969), mientras que los docentes nacionales del sexo femenino
en virtud de la misma disposición, pueden acceder a la pensión con 50 años de
edad y 20 de servicio, situación igual a la de los docentes nacionalizados sin
distinción de sexo, según lo preceptúa la Ley 6a. de 1945, norma que permite
aplicar la excepción consagrada en el parágrafo 2º del artículo 1º de la Ley 33
de 1985.
III.
INTERVENCIONES
Dentro del término
de fijación en lista, el apoderado del Ministerio de Educación Nacional
presentó escrito justificando la exequibilidad del precepto demandado, pues en
su criterio este va dirigido a dos clases de docentes, los nacionales y los
nacionalizados, con el objeto de  hacer claridad sobre la aplicabilidad del
régimen que sobre prestaciones sociales les corresponde, ya que el personal
nacionalizado tiene unos derechos adquiridos y una normatividad prestacional
diferente a los de los funcionarios nacionales.
Al respecto, anota
que con antelación a la vigencia de la Ley 43 de 1975, los docentes eran
nombrados por el departamento o municipio para la prestación del servicio
educativo en escuelas de primaria, por lo que su relación laboral era con la
correspondiente entidad territorial, la cual les cancelaba sus salarios y
prestaciones sociales, según lo dispuesto en las normas de cada entidad, situación
ésta que originaba que unos docentes devengaran menos salarios que otros, y
mayores o menores prestaciones dependiendo de la región o entidad territorial
de la cual hacían parte.
Esta normatividad
pretendió, entonces, unificar el régimen salarial y prestacional de los
docentes oficiales, lo cual no fue posible en su totalidad, ya que los docentes
territoriales tenían un régimen prestacional adquirido. Así, los docentes
nacionales son los vinculados por acto de nombramiento del Gobierno
Nacional antes de la ley 43 de 1975, sujetos al régimen prestacional de los
empleados públicos del orden nacional, que a falta de una legislación especial,
está conformado por los Decretos 3135/68, 1848/69,  1045/78 y las Leyes 33 y 62
de 1985, 71 de 1988 y 91 de 1989.
Los docentes
nacionalizados son los vinculados por acto de nombramiento de las entidades
territoriales antes de la expedición de la Ley 43 de 1975 y que al momento de
la nacionalización estaban sujetos al régimen prestacional vigente para cada
entidad, los cuales mantienen estos regímenes,  así como les son aplicables las
normas especiales para los docentes nacionales y nacionalizados, en cuanto le
sean más favorables y  las disposiciones de los demás empleados públicos del
orden nacional, en forma supletoria.
Por último, los
docentes territoriales son los vinculados al Magisterio por las propias
entidades territoriales después de la Ley 43 de 1975, con cargo a estas
entidades y no a la Nación, cuyo régimen prestacional es el correspondiente al
de cada entidad territorial.
Posteriormente, la
Ley 91 de 1989 tenía que recoger y respetar las normas y derechos adquiridos de
los docentes antes de que fueran nacionalizados, así como a los docentes
nacionales a quienes no se les pueden aplicar normas de las cuales no fueron
sujetos de derecho. En efecto, señala el interviniente, en esta ley los
docentes nacionalizados que figuren vinculados hasta el 31 de diciembre de 1989
para efectos de prestaciones económicas y sociales, mantendrán el régimen
prestacional que han venido gozando en cada entidad territorial, mientras que
los docentes nacionales y los que se vinculen a partir del 1º de enero de 1990
se deben regir por las normas vigentes aplicables a los empleados públicos del
orden nacional.
Por lo anterior,
concluye el representante de ese Ministerio, que la norma acusada no viola el
derecho a la igualdad de los docentes nacionales, pues ellos al igual que todos
los empleados tienen derecho a gozar de una pensión. La ley 91 mantiene los derechos
adquiridos y acata la normatividad que debe aplicarse en relación con la
pensión de jubilación, aclarando la concepción de docentes nacionales,
nacionalizados y territoriales, unificando para quienes son nombrados a partir
de la vigencia de dicha ley sus prestaciones sociales.
IV.    CONCEPTO
DEL MINISTERIO PUBLICO
Mediante oficio
fechado 22 de febrero de 1999, el señor Procurador General de la Nación rindió
concepto dentro del término legal, solicitando a esta Corporación declarar la
constitucionalidad del inciso segundo del numeral 1º del artículo 15 de la Ley
91 de 1989, con fundamento en las siguientes consideraciones.
Antes de entrar en
el fondo del asunto planteado para su examen, el Jefe del Ministerio Público
efectuó un análisis de los antecedentes que dieron lugar a la expedición de la
citada ley, para concluir que el actor no dirige su petición contra las normas
mencionadas en el inciso acusado, ya que sólo considera que el legislador
mediante las expresiones impugnadas ha desconocido algunos de los principios
consagrados en los artículos 13, 25 y 53 de la Constitución, es decir, que la
demanda no comprende la totalidad de los Decretos 3135 de 1968, 1848 de 1969 y
1045 de 1978, razón por la cual no se lleva a cabo una confrontación entre estos
decretos y la ley fundamental.
Señala el citado
funcionario, que del análisis histórico de la normatividad existente en materia
de docentes, es posible demostrar que el legislador ha mantenido una actitud
análoga al establecer el régimen de seguridad social de los servidores
públicos, favoreciendo en algunos casos a las mujeres en relación con las
garantías establecidas para los hombres. Considera entonces, que la diferencia
de trato prevista en los decretos 3135/68, 1848/69 y 1045/78, podrá ser objeto de
estudio sólo cuando los mismos sean demandados ante la Corte, ya que en el
presente caso el análisis se circunscribe al texto del artículo 15 de la ley 91
de 1989.
Concluye el
Procurador, que la disposición atacada parcialmente se limita a enviar al operador
jurídico al texto de los decretos que allí se mencionan, sin que este hecho
signifique atentado contra el ordenamiento constitucional. Siguiendo el
principio de razonabilidad, el legislador en el presente caso se ha limitado a
establecer un régimen de transición cuya exequibilidad tiene fundamento en el
artículo 58 constitucional, que protege los derechos adquiridos con arreglo a
las leyes anteriores.
V.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
1. Competencia
En virtud de lo
dispuesto en el artículo 241, numeral 4o. de la Carta Política, la Corte
Constitucional es competente para decidir definitivamente en relación con la
demanda que en ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad se
formuló contra el inciso segundo del numeral 1º del artículo 15 de la Ley 91 de
1989.
2. Fallo
inhibitorio por ausencia de cargo de constitucionalidad
El juicio de
constitucionalidad de una norma que le corresponde adelantar y decidir a la
Corte Constitucional, requiere como condición esencial, el señalamiento por
parte del demandante no sólo de los preceptos constitucionales que se
consideran infringidos por la disposición impugnada, sino también de la
exposición razonada y congruente del concepto de la violación, toda vez que
únicamente de esa manera es posible al juez constitucional, hacer la
confrontación entre el texto demandado y la norma superior y deducir si existe
o no contradicción.
No es posible por lo
tanto, deducir el desconocimiento del estatuto constitucional, basado en
suposiciones e interpretaciones del demandante sobre el contenido normativo y
la interpretación de las disposiciones acusadas, como tampoco derivarlas de
conjeturas del mismo acerca de supuestas violaciones de preceptos
constitucionales a que puede dar lugar la aplicación de la norma impugnada.
Así lo ha señalado
la Corte en varias decisiones[1], entre otras, la
contenida en la sentencia C-236/97, en la cual la Corte afirmó[2]:
"Cuando el
ciudadano pone en movimiento el control constitucional por la vía de la acción,
se le impone la carga procesal de señalar las normas constitucionales violadas
y también el concepto de su violación. Esto último comporta la obligación de
determinar con toda claridad de qué modo las normas acusadas contradicen o
vulneran los preceptos de la Constitución, con el fin de destruir la presunción
de constitucionalidad, sin perjuicio de que la Corte pueda extender el análisis
de constitucionalidad frente a normas no invocadas expresamente en la demanda.
Pero lo que no puede ser admitido es que bajo una interpretación que haga el
demandante del contexto de un cuerpo normativo se puedan deducir, por vía
indirecta, presuntas violaciones de la Constitución, por la manera en que el
legislador reguló una determinada materia." (negrillas no son del
texto original)
En el caso concreto,
se observa que la argumentación en que sustenta el demandante la
inconstitucionalidad del inciso segundo del numeral 1) del artículo 14 de la
Ley 91 de 1989, no está dirigida a confrontar directamente esta disposición con
las normas constitucionales que invoca para de allí deducir su violación. Si
bien se observa, el contenido normativo del inciso demandado se limita a
remitir por vía general para efectos de las prestaciones económicas y sociales
de los docentes nacionales y de los que se vinculen a partir del 1o. de enero
de 1990, “a las normas vigentes aplicables a los empleados públicos del orden
nacional, Decretos 3135 de 1968, 1848 de 1969 y 1045 de 1978 o que se expidan
en el futuro, con las excepciones consagradas en la ley”.
La deducción que
hace el demandante sobre una supuesta discriminación de los docentes nacionales
varones que adquirieron el derecho a pensionarse con 50 años de edad y 20 de
servicio a 29 de enero de 1985, por llenar los requisitos que establece la
excepción del parágrafo 2o. del artículo 1o. de la Ley 33 de 1985, no se deriva
del texto mismo del inciso acusado sino de una interpretación personal que el
actor hace de las consecuencias que en su concepto resultan de esa remisión
legal, en particular, de la aplicación a esa situación concreta de los
artículos 27 del Decreto 3135 de 1968 y 68 del Decreto 1848 de 1969, los cuales
no son objeto de demanda en este proceso.
En efecto, la
subsistencia de diversidad de regímenes de pensión de jubilación de los
docentes, derivados de las tres categorías existentes (nacionales,
nacionalizados y territoriales), no obstante el intento de la Ley 91 de 1989 de
unificar el sistema de prestaciones del Magisterio,  determina cierta
complejidad en su aplicación por el operador jurídico. Sin embargo, las
conclusiones a que se llegue en esta materia frente situaciones concretas como
la que plantea el demandante, respecto de un determinado grupo de docentes, no
pueden ser materia de definición por parte de esta Corporación a la cual como
ya se dijo, le compete en el juicio de constitucionalidad, confrontar la norma
acusada con la Carta Política, para de allí deducir su conformidad con los
preceptos superiores o su violación. Además, en el fondo el actor pretende que
la Corte se pronuncie por vía de autoridad, sobre la aplicación de una
excepción en el régimen pensional de los docentes, lo cual no corresponde al
control de constitucionalidad.
La Corte comparte lo
expresado por el Procurador General en su concepto, en cuanto a que la
disposición parcialmente impugnada, se limita a hacer reenvío a un conjunto de
normas que se aplicarán a los docentes en materia de prestaciones sociales, sin
que esto pueda configurar un quebrantamiento del el ordenamiento
constitucional. No obstante, esa circunstancia motiva un fallo inhibitorio por
ineptitud sustantiva de la demanda y no como lo señala el Jefe del Ministerio
Público, quien solicita a pesar de lo observado, declarar la constitucionalidad
de la disposición acusada, pronunciamiento de fondo que la Sala no acepta.
En síntesis,
concluye la Corte, que si bien en el presente caso el actor señala las normas
constitucionales que considera vulneradas  por el precepto acusado, no formula
contra el mismo texto un cargo de inconstitucionalidad concreto que permita su
cotejo con el ordenamiento superior, de manera que, no obstante que la demanda
cumplió con el requisitos formales exigidos por el Decreto 2067 de 1991 -
circunstancia que motivó su admisión -, debe proceder a declararse inhibida
para decidir de fondo sobre el inciso acusado,  pues la demanda adolece desde
el punto de vista material de una ineptitud sustantiva, toda vez que como ya se
explicó, el actor construyó el cargo de inconstitucionalidad basado en una de
las posibles consecuencias que en materia de edad para la pensión, podrían
derivarse de otras normas que no se acusan.
VI.    DECISION
En mérito de lo
expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en
nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
R E S U E L V E :
Declararse
INHIBIDA para decidir de fondo en relación con la demanda de
inconstitucionalidad formulada contra el inciso segundo del numeral 1) del
artículo 15 de la ley 91 de 1989.
Cópiese,
comuníquese, notifíquese, publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte
Constitucional y archívese el expediente.
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Presidente
ANTONIO
BARRERA CARBONELL
Magistrado
ALFREDO BELTRAN SIERRA
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
JOSE GREGORIO
HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ
Magistrada (E)
PABLO ENRIQUE LEAL RUIZ
Secretario General (E)
[1] Ver
entre otras, las sentencias C-353/98, C-403/98, C-519/98 y C-712/98.
[2] Sentencia C-236/97, M.P.
Antonio Barrera Carbonell.