T-208-12
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia T-208/12
DERECHO DE PETICION EN MATERIA PENSIONAL-Términos
y reglas aplicables para su protección
Es claro
que cuando a la entidad encargada de pensiones se le solicita el reconocimiento
de dicha prestación, ella tiene cuatro meses para dar respuesta a la solicitud
de fondo, y en todo caso seis meses para tomar las medidas necesarias para
empezar a pagar las mesadas pensionales. Es clara la jurisprudencia al
establecer que el desconocimiento de dichos términos, no sólo acarrea la
vulneración del derecho fundamental de petición, sino también del derecho a la
seguridad social, al mínimo vital y a la vida digna; por lo cual a partir de
ese entonces, se vuelve procedente el amparo constitucional. En virtud de
artículo 23 Superior, las personas tienen el derecho de presentar peticiones
respetuosas a la administración y a recibir una respuesta que llene los
requisitos planteados por la jurisprudencia en la materia. Dicho derecho cobija
las solicitudes que se hagan en materia pensional, frente a las cuales la
entidad tiene cuatro meses para dar una respuesta de fondo. Cuando dicho plazo
se incumple, no sólo se vulnera el derecho de petición, sino que también se
ponen en riesgo los derechos al mínimo vital, a la vida digna y a la seguridad
social, frente a lo cual debe entrar el juez constitucional a proteger a la
persona.
ACCION DE TUTELA PARA RECONOCIMIENTO DE PENSION DE VEJEZ-Procedencia cuando se vulneran derechos fundamentales
La tutela,
en principio, es improcedente cuando la persona cuenta con otro medio de
defensa, y por tanto no es el mecanismo adecuado para solicitar el
reconocimiento y pago de derechos pensionales. No obstante, se ha establecido
que el juez de tutela puede entrar a definir la titularidad del derecho cuando
por la urgencia y gravedad del caso, evaluable con los criterios planteados por
la jurisprudencia, se requiera del amparo definitivo o transitorio, para
salvaguardar los derechos fundamentales a la vida digna, a la integridad, y al
mínimo vital.
PRINCIPIO DE LA BUENA FE, CONFIANZA LEGITIMA Y LA TEORIA DEL ACTO PROPIO DENTRO DEL ORDENAMIENTO JURIDICO COLOMBIANO
El principio de
la buena fe, contenido en el artículo 83 de la Carta Política, tiene dos manifestaciones en el ordenamiento jurídico colombiano: la
confianza legítima y el respeto por el acto propio. La primera de ellas se
refiere a la garantía de que las reglas de juego planteadas por el Estado no
van a ser súbitamente alteradas. La segunda, el respecto por el acto propio,
sanciona como inadmisible toda pretensión posterior y lícita, pero
objetivamente contradictoria, con respecto a un comportamiento efectuado
previamente por el sujeto; siempre y cuando entre los actos haya una identidad
de emisor y receptor.
AMPARO DEFINITIVO EN LA ACCION DE TUTELA-Requisitos/PAGO RETROACTIVO EN MATERIA PENSIONAL-Reiteración de jurisprudencia
El amparo definitivo en materia de tutela, ha
dicho esta Corporación, se configura cuando no existe un medio de defensa
judicial o el existente es ineficaz o no es lo suficientemente expedito para
proteger los derechos de las personas que solicitan el amparo, debido a la
imposibilidad material de solicitar una protección real y cierta por otra vía.
Respecto de la solicitud del pago retroactivo de las mesadas de la pensión de
vejez, la Sala estima que la pretensión de la accionante ha de ser revisada y
analizada en concordancia con las siguientes consideraciones. En primer lugar,
cuando el conflicto puesto a consideración del juez constitucional versa en
torno al reconocimiento de un derecho pensional, éste adquiere competencia para
pronunciarse y amparar la pretensión de pago retroactivo de este derecho,
cuando, a juicio de la Sala: a) hay certeza en la configuración del derecho
pensional y b) se hace evidente la afectación al mínimo vital, al constatarse
que la pensión es la única forma de garantizar la subsistencia del accionante,
pues los medios económicos para vivir han estado ausentes desde el momento en
que se causó el derecho hasta la fecha de concesión definitiva del amparo.
Estas dos circunstancias hacen que el conflicto que por naturaleza es legal y
que posee medios ordinarios para su defensa, mute en uno de índole
constitucional, en donde los medios ordinarios se tornan ineficaces para el
amparo de los derechos vulnerados o amenazados. El fundamento constitucional
para ordenar el pago retroactivo de la pensión radica en que la Corte Constitucional debe reconocer los derechos a partir del momento exacto en que se
cumplen los presupuestos fácticos y jurídicos que dan lugar a su configuración.
Por lo tanto, la Corte ordena el pago retroactivo cuando ha verificado que el
supuesto de hecho de la disposición jurídica se ha consumado y, de esa manera,
queda autorizada a realizar la calificación jurídica que tal disposición
enuncia. Luego se colige que la Corte declara el derecho desde el instante
preciso en que dicha prestación existe en el ámbito del derecho.
DERECHO A LA PENSION DE JUBILACION Y PRINCIPIO DE LA BUENA FE-Vulneración
del ISS por irrespeto del acto propio al reconocer menos semanas cotizadas que
las certificadas en la historia laboral por la Vicepresidencia de Pensiones
La accionante acompaña la acción de
tutela con un certificado de historia laboral emitido por la Vicepresidencia de Pensiones del Instituto de Seguros Sociales, en el cual aparece que ha
cotizado un total de 476.42 semanas, esto es, no 438 como lo afirma la Resolución. Se hace, entonces, necesario mencionar que en la Resolución No. 00965 del 7 de febrero de 2012, el Instituto de Seguros Sociales desconoció el
principio de la buena fe, irrespetando el acto propio, al reconocer menos
semanas cotizadas que las certificadas en la historia laboral de la accionante
por la Vicepresidencia de Pensiones. Cuando dicha entidad emite un
pronunciamiento de resumen de semanas cotizadas por el empleador,
correspondiente a la historia laboral, ha de entender que en principio dicha
información la ata, salvo que proceda jurídicamente para controvertirla, pues a
partir de ésta el receptor se crea una expectativa en torno al reconocimiento
de su pensión, siendo éste un acto que expone la posición de la entidad frente
a la relación jurídica en cuestión. Así las cosas, en un momento posterior no
puede afirmar sin justificación alguna que la persona cotizó menos semanas de
las certificadas, puesto que si bien tiene el derecho de revisar sus archivos,
lo cierto es que termina siendo una conducta contradictoria que atenta contra
la honestidad y lealtad con la que han de cumplir sus funciones, pues ha
generado en otro la expectativa del reconocimiento de su pensión. Por lo tanto,
se ha de entender que las certificaciones que haga la entidad acerca de las
semanas cotizadas en pensiones la vinculan, en principio, por haber creado una
expectativa en el receptor de la información. Por tanto, al resolver las
solicitudes de pensión en un momento posterior ha de tener en cuenta la
información que allí quedó consignada, teniendo el deber de no retractarse de
las semanas cotizadas que ya había reconocido, es decir, no pudiendo afirmar
que son menos de las inicialmente reconocidas, salvo que encuentre una
justificación bien razonada para proceder de manera contraria. Por lo cual, en
esta providencia se parte de la información brindada en el acto previo de la
entidad para proteger la buena fe de la accionante y la expectativa que se le
había generado, considerando que la información que reposa en la Resolución es un desconocimiento caprichoso del acto propio.
PENSION DE VEJEZ Y ACCION DE TUTELA COMO MECANISMO DEFINITIVO-Se ordena reconocimiento y pago retroactivo de pensión de vejez a
persona enferma de cáncer de seno
PENSION DE VEJEZ Y DERECHO AL MINIMO VITAL-Orden
al ISS reconozca y pague pensión de vejez de manera retroactiva a persona
enferma de cáncer de seno
Referencia: expediente
T-3.271.303
Acción de tutela instaurada por María Cristina Jiménez Fernández
contra el Instituto de Seguros Sociales – Seccional Valle del Cauca y vinculado
el Municipio de Santiago de Cali y el Jefe del Grupo de Oficina de Seguridad
Social
Magistrado Ponente:
JUAN CARLOS HENAO PÉREZ
Colaboró: Maria Luisa Posada
Bogotá, D.C., quince
(15) de marzo de dos mil doce (2012)
La Sala
Tercera de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los Magistrados GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO, JORGE IVÁN
PALACIO PALACIO y
JUAN CARLOS HENAO PÉREZ,
quien la preside, en ejercicio de sus competencias
constitucionales y legales, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
Dentro del trámite
de revisión de los fallos de tutela emitidos por el Juzgado Tercero  Civil del
Circuito de Palmira Valle y la Sala Civil-Familia del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Guadalajara de Buga, en primera y segunda instancia
respectivamente.
I.
ANTECEDENTES
1. Hechos
María
Cristina Jiménez Fernández formuló acción de tutela contra la seccional de
Valle del Cauca del Instituto de Seguros Sociales por la presunta vulneración
de sus derechos a la seguridad social, de petición, a la vida en condiciones
dignas, al mínimo vital, a la integridad personal, al debido proceso, y a los
principios mínimos fundamentales. El juez de primera instancia vinculó a la
acción al Municipio de Santiago de Cali y al jefe de Grupo de Seguridad Social
de Cali, por medio de auto del diecinueve (19) de julio de dos mil once
(2011).
Señaló
la accionante que ella nació el 26 de octubre de 1955. Luego empezó su vida
laboral en diciembre de 1979 con el Municipio de Santiago de Cali, y logró
cotizar más de 1000 semanas.
Manifestó
que es beneficiaria del régimen de transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, dado que a la entrada de vigencia de la misma, tenía más de 35 años de edad.
Por lo cual, afirmó haber cumplido los requisitos para obtener la pensión de
vejez, ya que tiene más de 55 años, y trabajó el tiempo requerido.
El
día 29 de octubre de 2010 presentó solicitud de pensión de vejez ante el
Instituto de Seguros Sociales, petición que la entidad correspondiente no había
contestado. Ante el silencio, solicitó explicación sobre inconsistencias en su
historia laboral al Coordinador de Seguridad Social del municipio, quien le
respondió que era probable que las mismas fueran consecuencia de unos problemas
que el municipio había tenido con el ISS para cuadrar cuentas luego de un
proceso de cobro coactivo que terminó en el 2002.
Adujo
la gestora del amparo que, el 17 de junio de 2011, se le diagnosticó cáncer de
seno, y que no tiene recursos económicos para soportar su enfermedad, pues se
encuentra desempleada desde el 2005. Además, sostuvo que de ella depende su
familia, por lo cual requiere que se le conceda su pensión de vejez.
2. Solicitud de tutela
Por lo expuesto, la accionante solicitó la
protección de los derechos fundamentales invocados, de manera que se le ordene
a la entidad demandada que “reconozca la pensión de vejez solicitada por ser
beneficiaria del régimen de transición y me cancele las mesadas atrasadas (…) y
las que a futuro se causen, en aras de brindar garantía a los derechos
fundamentales invocados.”
3. Intervención de las entidades accionadas
3.1. La Alcaldía de Santiago de Cali
Por medio de auto del diecinueve (19) de
julio de dos mil once (2011), el Juzgado Tercero Civil del Circuito de Palmira
Valle, vinculó a la Alcaldía de Santiago de Cali y al Jefe de Grupo Oficina de
Seguridad Social del municipio al proceso, para que se pronunciaran sobre los
hechos y las pretensiones del caso.
La Alcaldía señaló que efectivamente
la accionante laboró allí en los periodos relacionados en el escrito de tutela,
y estableció que ésta estuvo afiliada al Instituto de Seguros Sociales desde
1995, momento en el cual surgió la obligación de dicha institución de afiliarla
al sistema de seguridad social. Sin embargo, aseveró que los periodos laborados
antes del 31 de julio de 1995, los cubre la Alcaldía por medio de un bono pensional, que ha de ser cobrado previamente por el Instituto de Seguros Sociales.
Además sostuvo que debido a problemas de
tipo financiero, omitió el pago de algunos ciclos y en otros realizó el pago de
manera extemporánea. Sin embargo, adujo que entre el 2001 y el 2002 se llevó a
cabo un proceso de cobro coactivo por parte del ISS, con el objetivo de
reclamar lo adeudado. Alegó que dicho proceso se dio por terminado por pago, de
acuerdo a la Resolución 196 de 2002 expedida por la Dirección Jurídica del Seguro Social; no obstante, el ISS no ha logrado reconocer en la
historia laboral los aportes cancelados, a pesar de haberse realizado numerosas
reuniones entre las entidades buscando tratar de subsanar las inconsistencias.
“Por lo expuesto y pese a que el
Municipio ya pagó los aportes, solicitamos al señor Juez, que requiera al ISS,
para que atienda la solicitud pensional de la señora SAAVEDRA (Sic), sin
considerar la mora que arroja la historia laboral, la cual no coincide con los
valores efectivamente pagados por el Municipio, y que nos presente un estado de
cuenta por los aportes de la señora MARIA CRISTINA JIMÉNEZ FERNÁNDEZ, con el
fin de pagarlos nuevamente con intereses de mora, si es del caso, para que el
ISS los cargue directamente a la historia laboral de la señora JIMÉNEZ en su
integridad como se dijo anteriormente, sin aplicar imputación de pagos a
toda la planilla de autoliquidación, ya que eso afectaría el total de días como
está ocurriendo.”
3.2. Seccional Valle del Cauca- Instituto
del Seguro Social
La entidad accionada no dio respuesta a la
tutela en el término otorgado por ley, ni respondió a los requerimientos que le
hizo el Juzgado Tercero Civil del Circuito de Palmira Valle por medio de auto
del diecinueve (19) de julio de dos mil once (2011).
4. Pruebas relevantes aportadas al
proceso
a. Copia de la cédula de ciudadanía de la
señora María Cristina Jiménez Fernández, en la que consta que cumplió 55 años
el veintiséis (26) de octubre de dos mil diez (2010) (folio 1, Cuaderno 1).
b. Copia de la tirilla de radicación de
solicitud de pensión No. 51710 ante el ISS el 29 de octubre de 2010 (folio 2,
Cuaderno 1).
c. Copia del Certificado de Información
Laboral, en el cual consta que la accionante laboró en la Alcaldía de Santiago de Cali de manera intermitente entre los años 1979 y 2005 (folio 3-8,
89-96, Cuaderno 1).
d. Copia del certificado de Información
Laboral de la Gobernación del Valle del Cauca, Secretaría de Educación
Departamental, en el cual consta que la accionante laboró en dicha entidad
entre agosto de 1989 y noviembre de 1992 (folio 9-17, cuaderno 1).
e. Copia del Resumen de Semanas Cotizadas
por el Empleador del Instituto de Seguros Sociales en el cual consta que la
accionante, desde 1995, ha estado afiliada por el Municipio de Santiago de
Cali, y ha logrado cotizar, de manera intermitente 480.71 semanas, 476.42 de
las cuales se cotizaron en el periodo ente 1995 y 2005 por parte del Municipio
de Cali (folio 18-23, Cuaderno 1).
f.  Copia de la Relación de novedades del Sistema de Autoliquidación de Aportes Mensuales en el que consta
que el Municipio de Santiago de Cali debía cotizar 524,14 semanas
aproximadamente al ISS (folio 24-29, Cuaderno 1).
g. Copia del Certificado de Pago expedido
por Coomeva EPS, en el cual consta que la accionante ha cotizado desde enero de
2003 a dicha entidad, y que su estado es activo (folio 30-34, Cuaderno 1).
h. Copia del Derecho de Petición dirigido al
coordinador del Área de Seguridad Social de la Alcaldía de Santiago de Cali presentado el 17 de junio de 2011, en el cual la accionante
solicita que se haga la revisión y corrección del reporte de las semanas que no
se reflejan como validadas en el seguro social (folio 34, Cuaderno 1).
i. Copia de la Respuesta al derecho de petición por parte de la Alcaldía de Santiago de Cali del 21 de junio de 2011, en la que se le informa que debido a los problemas de cruce de
información que se tienen con el ISS, la revisión y corrección de las semanas
que deben aparecer como cotizadas puede tardar un tiempo no especificado (folio
35-36, 97- 98, Cuaderno 1).
j. Copia de Consultas médicas, solicitud de
exámenes, y resultados, en los cuales consta que la accionante tiene un
carcinoma lobular infiltrante en la mama izquierda (folio 37-41, Cuaderno 1).
k. Copia de las cuentas de servicios
públicos, en lo cuales consta que la accionante vive en una vivienda estrato
dos (folios 42-44, Cuaderno 1).
l. Copia del Certificado de semanas
cotizadas del 8 de julio de 2011 de Coomeva EPS, en el cual aparece la
accionante como cabeza de familia responsable de dos beneficiarios (folio 45,
Cuaderno 1).
m. Copia de la declaración juramentada de la
accionante ante el Notario Tercero del Circuito de Palmira Valle, rendida el 7
de julio de 2011, donde la accionante manifiesta que se encuentra desempleada
desde el 2005, y que de ella dependen económicamente 2 personas (folio 46,
Cuaderno 1).
n. Derecho de petición de la Alcaldía de Santiago de Cali solicitando que el Instituto de Seguros Sociales corrija las
inconsistencias que aparecen en la historia laboral de la accionante entre 1995
y 2002, con fecha del 26 de julio de 2011, con los anexos presentados en ese
momento (folio 77-88, Cuaderno 1).
o. Copia de cartas de avisos del Banco de Bogotá
de junio de 2011, en los cuales se pone de presente que la accionante tiene una
obligación en mora con la institución (folio 5-8, Cuaderno 2).
p. Factura de cuenta del servicio de teléfono
de la accionante, en la que se dice que el servicio tiene fecha de suspensión
inmediata (folio 9, Cuaderno 2).
q. Copia de las quejas que ha puesto la accionante
ante la entidad accionada por su falta de respuesta al derecho de petición
(folio 11-21, Cuaderno 3).
II. SENTENCIAS OBJETO DE REVISIÓN
El primero de agosto de 2011 el Juzgado
Tercero Civil del Circuito de Palmira –Valle- concedió el amparo del derecho de
petición, pues consideró que la accionada había superado el término que le da
la ley para responder a una solicitud de pensión. Con miras a proteger dicho
derecho fundamental se le ordenó a la entidad demandada responder de fondo, en
el término de 48 horas, la solicitud presentada por la accionante. Sin embargo,
consideró que no procedía establecer que se entregara la pensión, ni las
mesadas atrasadas, dado que no encontró que se tratara de evitar un perjuicio
irremediable, ya que la accionante podía acudir a la vía ordinaria para hacer
valer sus intereses, al contar con sólo 55 años.
Dicha decisión fue impugnada por la accionante, quien manifestó su
inconformidad dado que consideró que ella ameritaba una especial protección
constitucional por encontrarse en situación de debilidad manifiesta, no sólo
por los gastos que acarrea su enfermedad, sino también porque desde el 2005
está desempleada y los ahorros que la han sostenido durante este tiempo escasean.
Asimismo, sostuvo que sus servicios públicos han sido cortados y que en la
actualidad ha tenido que acudir a préstamos de bancos para atender sus
necesidades básicas.
El Tribunal Superior del Distrito Judicial de Guadalajara de Buga resolvió
el recurso de alzada el 12 de septiembre de 2011; decidió confirmar la
sentencia de primera instancia y, en consecuencia tan sólo concedió la
protección al derecho de petición. Argumentó que si bien es cierto que el
Instituto de Seguros Sociales desconoció dicho derecho, al demorarse más de
cuatro meses en responder a la solicitud de la accionante, ello no significa
que el juez de tutela deba interferir en el sentido de la respuesta que debe otorgar
la accionada. Además consideró que en este caso la accionante tiene otro
mecanismo judicial para reclamar sus pretensiones, y no cumple con los
requisitos para que la tutela sea procedente para el reconocimiento de la
pensión.
III.
ACTUACIONES SURTIDAS ANTE LA CORTE CONSTITUCIONAL
Mediante auto de
veintiséis (26) de enero de  dos mil doce 2012, el magistrado sustanciador
resolvió:
“Primero. ORDENAR que por
Secretaría General se oficie al Instituto de Seguros Sociales – Seccional Valle
del Cauca para que en el término de cuarenta y ocho (48) horas contadas a
partir de la notificación de este auto, remita a este despacho la respuesta que
dicha entidad le dio al derecho de petición presentado el 29 de octubre de 2010
por la señora María Jiménez Fernández, en cumplimiento de la orden dada por el
Juzgado Tercero Civil del Circuito de Palmira Valle el primero de agosto de 2011”
Dentro
del término señalado en el auto, se recibió la siguiente comunicación:
El
Jefe del Departamento de Atención al Pensionado de la Seccional del Valle del Instituto de Seguros Sociales solicitó que se revoque la sanción
impuesta por medio del incidente de desacato, dado que se incurrió en una violación
al debido proceso al no notificar personalmente la iniciación del trámite
incidental.
Asimismo,
establece que la situación de hecho que dio inicio a la tutela ha sido
superada, pues se le dio respuesta a la accionante, cumpliendo con lo
establecido en la sentencia de primera instancia por medio de la Resolución No. 00965 de febrero 7 de 2012, en la cual se niega el derecho pensional
pretendido.
Dicha
resolución (folio 42-44, Cuaderno 3) fue adjuntada al memorial enviado a la Corporación, y en ella consta que de acuerdo con el Instituto de Seguros Sociales, la señora
María Cristina Jiménez Fernández tiene 990 semanas cotizadas, por lo que aún no
cumple con los requisitos establecidos en el artículo primero de la Ley 33 de 1985, que requiere tener cincuenta y cinco años, y haber servido veinte años o más
como servidor público.
IV. REVISIÓN POR LA CORTE CONSTITUCIONAL
Remitido el expediente a esta Corporación, la Sala de Selección Número Once, mediante auto de treinta (30) de noviembre de dos mil once (2011),
dispuso su revisión por la Corte Constitucional.
1. Competencia
1. Esta Corte es competente para conocer del fallo materia de revisión,
de conformidad con lo establecido en los artículos 86 y 241-9 de la Constitución Política y con los artículos 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991 y demás
disposiciones pertinentes, así como por la escogencia del caso que hizo la Sala de Selección.
2. Consideraciones
2.1.
Problema jurídico y esquema de resolución
2. Esta Sala pasa a determinar si el
Instituto de Seguros Sociales- Seccional Valle del Cauca vulneró los derechos
fundamentales de petición, a la seguridad social, a la salud, a la vida en
condiciones dignas, al mínimo vital, y al debido proceso de María Cristina
Jiménez Fernández, al no responder la solicitud de pensión que ella hizo el 29
de octubre de 2010, y al negar, posteriormente, el reconocimiento de la pensión
por medio de la Resolución No. 0965 del 7 de febrero de 2012.
Para resolver
el problema jurídico expuesto, la Sala procederá a estudiar, de conformidad con
la jurisprudencia de esta Corporación, los siguientes temas: derecho de
petición en materia pensional (2.2), la procedencia excepcional de la tutela
para el reconocimiento de la pensión de vejez (2.3), el principio de la buena
fe, la confianza legítima, y la teoría del acto propio dentro del ordenamiento
jurídico colombiano (2.4) y, el amparo definitivo y retroactivo en materia de
acción de tutela (2.5). Con base en los anteriores elementos de juicio pasará a
resolver el caso concreto (2.6).
2.2. El derecho de petición en materia
pensional
3. De acuerdo
con el artículo 23 de la Constitución Política, “toda persona tiene derecho a presentar peticiones respetuosas a las autoridades por motivos de interés general o
particular y a obtener pronta resolución”. Como tal, el derecho de petición
no sólo es fundamental, sino que a la vez garantiza la democracia participativa
al salvaguardar el derecho a la información, a la participación política y a la
libertad de expresión, lo cual adquiere especial trascendencia en un Estado
Social de Derecho.
4. La
jurisprudencia constitucional ha establecido que el núcleo fundamental del
derecho de petición comprende los siguientes cuatro elementos: (i) la
posibilidad cierta y efectiva de presentar, de manera respetuosa, solicitudes
ante las autoridades, sin que éstas se nieguen a recibirlas o tramitarlas[1];
(ii) la facultad de obtener una resolución pronta y oportuna de la cuestión en
los términos consagrados en la ley[2];
(iii) el derecho a que sea resuelta de fondo, de manera clara, precisa y congruente
con lo solicitado[3]
(iv) la pronta comunicación al peticionario acerca de la decisión o información
requerida[4].
5. No
obstante, la entidad no está obligada a acceder a las pretensiones del
peticionario como parte de su derecho de petición. Por el contrario la
respuesta no necesariamente implica aceptación de lo solicitado; sin embargo,
ello no permite concluir que cuando se haya presentado el silencio
administrativo negativo se le haya dado respuesta al derecho de petición, pues que
haya operado dicho mecanismo es prueba de la vulneración que se presenta al
derecho fundamental[5].
6. Ahora bien,
en cuanto al tiempo que tiene la entidad encargada de las pensiones para
resolver una solicitud frente a un tema de seguridad social, la Corte ha establecido diferentes supuestos:
“(i)
15 días hábiles para todas las solicitudes en materia pensional
–incluidas las de reajuste– en cualquiera de las siguientes hipótesis: a) que
el interesado haya solicitado información sobre el trámite o los procedimientos
relativos a la pensión; b) que la autoridad pública requiera para resolver
sobre una petición de reconocimiento, reliquidación o reajuste un término mayor
a los 15 días, situación de la cual deberá informar al interesado señalándole
lo que necesita para resolver, en qué momento responderá de fondo a la petición
y por qué no le es posible contestar antes; c) que se haya interpuesto un
recurso contra la decisión dentro del trámite administrativo.
“(ii)
4 meses calendario para dar respuesta de fondo a las solicitudes en materia
pensional, contados a partir de la presentación de la petición, con
fundamento en la aplicación analógica del artículo 19 del Decreto 656 de 1994 a los casos de peticiones elevadas a Cajanal;
“(iii)
6 meses para adoptar todas las medidas necesarias tendientes al reconocimiento
y pago efectivo de las mesadas pensionales, ello a partir de la
vigencia de la Ley 700 de 2001.
“Cualquier
desconocimiento injustificado de dichos plazos legales, en cualquiera de las
hipótesis señaladas, acarrea la vulneración del derecho fundamental de
petición. Además, el incumplimiento de los plazos de 4 y 6 meses
respectivamente amenaza la vulneración del derecho a la seguridad social.”[6].
Así las cosas,
es claro que cuando a la entidad encargada de pensiones se le solicita el
reconocimiento de dicha prestación, ella tiene cuatro meses para dar respuesta
a la solicitud de fondo, y en todo caso seis meses para tomar las medidas necesarias
para empezar a pagar las mesadas pensionales. Es clara la jurisprudencia al
establecer que el desconocimiento de dichos términos, no sólo acarrea la
vulneración del derecho fundamental de petición, sino también del derecho a la
seguridad social, al mínimo vital y a la vida digna; por lo cual a partir de
ese entonces, se vuelve procedente el amparo constitucional[7].
7. Sin
embargo, ha sido igualmente clara la jurisprudencia cuando ha estimado que, en
principio, el reconocimiento, la definición, y titularidad del derecho a la
pensión es ajena al ámbito del juez de tutela, quien ha de limitar su
competencia a la verificación de los términos establecidos para dar respuesta[8].
En ese sentido, se ha dicho que “mediante la acción de tutela es posible
lograr que el juez de tutela imparta una orden para que la autoridad morosa
resuelva, sin embargo, el sentido de la decisión atañe a la respectiva
autoridad que, debiendo entrar al fondo de lo solicitado, se encuentra obligada
a generar respuesta.”[9]
En conclusión,
en virtud de artículo 23 Superior, las personas tienen el derecho de presentar
peticiones respetuosas a la administración y a recibir una respuesta que llene
los requisitos planteados por la jurisprudencia en la materia. Dicho derecho
cobija las solicitudes que se hagan en materia pensional, frente a las cuales
la entidad tiene cuatro meses para dar una respuesta de fondo. Cuando dicho
plazo se incumple, no sólo se vulnera el derecho de petición, sino que también
se ponen en riesgo los derechos al mínimo vital, a la vida digna y a la
seguridad social, frente a lo cual debe entrar el juez constitucional a
proteger a la persona.
2.3. La procedencia excepcional de la
tutela para el reconocimiento de la pensión de vejez
8. De acuerdo
con el artículo 86 de la Constitución Política, la acción de tutela es un procedimiento preferente y sumario, que busca la protección inmediata de los derechos fundamentales
de toda persona, cuando éstos se encuentren vulnerados o amenazados por la
acción o la omisión de cualquier autoridad pública. Sin embargo, se establece
que para que dicho mecanismo proceda es necesario que “el afectado no
disponga de otro medio de defensa, salvo que aquélla se utilice como mecanismo
transitorio para evitar un perjuicio irremediable.”
En
concordancia con lo anterior, el artículo sexto del Decreto 2591 de 1991,
establece que la acción de tutela no procederá “cuando existan otros
recursos o medios de defensa judiciales, salvo que aquella se utilice como
mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. La existencia de
dichos medios será apreciada en concreto, en cuanto a su eficacia, atendiendo
las circunstancias en que se encuentra el solicitante (…)”. De allí que se
haya señalado que se trata de un mecanismo caracterizado por ser subsidiario y
residual, que no se presenta como una alternativa o un remplazo de los medios
ordinarios de defensa, que han sido establecidos por el legislador para la
protección de ciertos intereses específicos. No obstante, dicho requisito se
excepciona cuando en el caso concreto quede demostrado que el otro medio de
defensa de sus intereses no es idóneo, ni eficaz para garantizar la protección
de los derechos amenazados, por no resolver el conflicto de forma integral,
caso en el cual la tutela entraría a ser el mecanismo principal. Igualmente,
puede ejercerse como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio
irremediable mientras el juez natural toma la decisión[10]; situaciones,
ambas, que debido a la gravedad de la vulneración o amenaza, exigen una
respuesta impostergable que ampare el derecho con medidas inmediatas.
9. En ese
sentido, es abundante la jurisprudencia de esta Corporación que ha señalado que,
por regla general, la tutela es improcedente para solicitar el reconocimiento y
pago de los derechos pensionales, dado que el accionante puede acudir a la
jurisdicción laboral o al juez contencioso administrativo según el caso, para
que en dicha sede se discuta la titularidad del derecho, puesto que se trata
del medio natural de resolución de dicho conflicto[11].
10. Empero, se
ha considerado posible amparar por vía de amparo el derecho a la seguridad
social, cuando el no reconocimiento de un derecho pensional ponga en peligro
los derechos fundamentales a la vida, a la dignidad humana, a la integridad física,
al libre desarrollo de la personalidad y/o al mínimo vital, en la medida que se
establezca que su vulneración lleve necesariamente a la insatisfacción del
mínimo material requerido para llevar una vida en condiciones de dignidad.
11. Para determinar cuándo es procedente la acción privilegiada
del orden jurídico, se han establecido unos criterios que permiten comprobar la
urgencia y gravedad del caso, de modo tal que el juez de tutela puede invadir
el terreno del juez natural y determinar la titularidad del derecho a la
pensión. Así se ha dicho, que para que el mecanismo subsidiario proceda se
requiere:
“(i) que se trate de una persona de la
tercera edad, para ser considerado sujeto especial de protección; (ii)
que la falta de pago de la prestación o su disminución, genere un alto grado de
afectación de los derechos fundamentales, en particular del derecho al mínimo
vital, (iii) que se haya desplegado cierta actividad administrativa y judicial por
el interesado tendiente a obtener la protección de sus derechos, y (iv)
que se acrediten siquiera sumariamente, las razones por las cuales el medio
judicial ordinario es ineficaz para lograr la protección inmediata de los
derechos fundamentales presuntamente afectados. De este modo, deberá analizarse
en cada caso concreto si se verifican estos requerimientos a fin de declarar la
procedencia del amparo.”[12]
12. Frente al
primer criterio, es importante señalar que la circunstancia de no ser de la
tercera edad no es en sí misma un motivo para establecer la improcedencia de la
acción, pues si hay otras razones para concluir que someter al demandante a los
trámites del proceso ordinario resulta demasiado gravoso dada su situación,
procede el amparo. Ello debido a que a la categoría de sujetos de especial
protección constitucional, pertenecen también aquellas personas que por su
condición física, psicológica o social, ameritan una protección especial del
Estado para alcanzar una igualdad efectiva. “Así se ha considerado que entre
los grupos de especial protección constitucional se encuentran los niños, los
adolescentes, los ancianos, los disminuidos físicos, síquicos y
sensoriales, las mujeres cabeza de familia, las personas desplazadas por la
violencia y aquellas que se encuentren en situación de extrema pobreza.”[13]
13. Con
relación a la valoración de la afectación al mínimo vital es necesario tener en
cuenta que de acuerdo a la SU-995 de 1999[14],
no se trata de una calificación objetiva que se identifique con un monto de las
sumas adeudadas, sino que depende de la situación concreta del accionante. Por
lo cual, se ha establecido “que si bien es posible presumir su
afectación, en general quien alega una vulneración de este derecho como
consecuencia de la falta de reconocimiento de su pensión, debe acompañar su
afirmación de alguna prueba, al menos sumaria. Esta Corporación ha reconocido
que la informalidad de la acción de tutela no exonera al actor de probar,
aunque sea de manera sumaria, los hechos en los que basa sus pretensiones”[15].
14. Revisado el tercer requisito,
se encuentra que el mismo está justificado con miras a garantizar el equilibrio
del sistema jurídico. De manera que quede constancia que se intentaron los
medios ordinarios de defensa, o que haya si quiera prueba sumaria de la
ineficacia de los mismos, situación que llevó a que no se intentaran.
15. Por último, en estrecha
relación con el requisito anterior, se ha establecido que se debe demostrar la
ineficacia del medio ordinario de defensa, pues “la mera
afirmación de que se está sufriendo un perjuicio irremediable o de que el medio
judicial ordinario es ineficaz, no basta para declarar la procedencia de la
acción de tutela pues el accionante debe, al menos, mencionar los hechos que le
permitan al juez deducir la existencia de un perjuicio irremediable o la
ineficacia del medio ordinario de defensa.”[16]
En síntesis,
la tutela, en principio, es improcedente cuando la persona cuenta con otro
medio de defensa, y por tanto no es el mecanismo adecuado para solicitar el
reconocimiento y pago de derechos pensionales. No obstante, se ha establecido
que el juez de tutela puede entrar a definir la titularidad del derecho cuando
por la urgencia y gravedad del caso, evaluable con los criterios planteados por
la jurisprudencia, se requiera del amparo definitivo o transitorio, para
salvaguardar los derechos fundamentales a la vida digna, a la integridad, y al
mínimo vital.
2.4. El
principio de la buena fe, la confianza legítima y la teoría del acto propio
dentro del ordenamiento jurídico colombiano
16. El
artículo 83 de la Constitución Política establece que “las actuaciones de
los particulares y de las autoridades públicas deberán ceñirse a los postulados
de la buena fe, la cual se presumirá en todas las gestiones que aquéllos
adelanten ante estos”.
17. Con base
en dicha norma superior, esta Corporación, ha dicho que la buena fe “incorpora el valor ético de la confianza y significa que el hombre cree
y confía que una declaración de voluntad surtirá, en un caso concreto, sus
efectos usuales, es decir, los mismos que ordinaria y normalmente ha producido
en casos análogos.”[17] De allí que sea claro que la administración pública debe actuar con
parámetros de honestidad y lealtad, garantizando las expectativas legítimas que
se le han creado a los particulares con base en sus actuaciones precedentes[18].
18. Lo anterior se
desarrolla por medio de dos manifestaciones del principio de la buena fe: la
confianza legítima y el respeto por el acto propio.
19. Al respecto de
la primera de ellas, la confianza legítima, se ha dicho que:
“Este principio busca proteger al administrado frente a las
modificaciones intempestivas que adopte la administración, desconociendo
antecedentes en los cuales aquél se fundó para continuar en el ejercicio de una
actividad o reclamar ciertas condiciones o reglas aplicables a su relación con
las autoridades. Esto quiere decir que el principio de confianza legítima es un
mecanismo para conciliar los posibles conflictos que surjan entre los intereses
públicos y los intereses privados, cuando la administración ha creado
expectativas favorables para el administrado y súbitamente elimina dichas
condiciones. Así pues, la confianza que el administrado deposita en la
estabilidad de la actuación de la administración, es digna de protección y debe
respetarse.
En síntesis, el principio de la confianza legítima es una expresión de
la buena fe consistente en que el Estado no puede súbitamente alterar unas
reglas de juego que regulaban sus relaciones con los particulares, sin que se
les otorgue a estos últimos un período de transición para que ajusten su
comportamiento a una nueva situación jurídica. No se trata, por tanto, de
lesionar o vulnerar derechos adquiridos pues éstos no existen en la situación
en consideración, sino tan sólo de amparar unas expectativas válidas que los
particulares se habían formado con base en acciones u omisiones estatales
prolongadas en el tiempo.”[19]
19. Por su parte,
el respeto por el acto propio es una manifestación del principio de la buena
fe, que se caracteriza por la prohibición de actuar incoherentemente cuando los
actos previos han generado una expectativa legítima en otra persona. En ese
sentido, esta Corporación ha establecido que:
“Un tema jurídico que tiene como sustento el principio de la
buena fe es el del  respeto al acto propio, en virtud del cual, las
actuaciones de los particulares y de las autoridades públicas deberán ceñirse a
los postulados de la buena fe (art. 83 C.N). Principio constitucional, que sanciona entonces, como inadmisible toda pretensión lícita, pero objetivamente
contradictoria, con respecto al propio comportamiento efectuado por el sujeto.
La teoría
del respeto del acto propio, tiene origen en el brocardo “Venire contra pactum
proprium nellí conceditur” y, su fundamento radica en la confianza despertada
en otro sujeto de buena fe, en razón de una primera conducta realizada. Esta
buena fe quedaría vulnerada, si fuese admisible aceptar y dar curso a una
pretensión posterior y contradictoria.”[20]
20. El respeto por
el acto propio exige que se cumplan tres requisitos para su aplicación: el
primero de ellos es que debe haber una conducta jurídicamente relevante previa,
es decir, un acto, o serie de actos que pongan de presente la posición del ente
o persona frente a unos intereses vitales que haya sido ejecutada dentro de una
relación jurídica, a partir del cual se haya suscitado una confianza en un
tercero. El segundo requisito se refiere a la existencia de una conducta
posterior, que aunque lícita, resulta contradictoria con la primera, atentando
contra la buena fe. Por último, debe haber identidad de sujetos, es decir ambos
actos deben provenir del mismo emisor y tener el mismo receptor.
21. Al respecto se
ha concluido que “cuando el ordenamiento jurídico por su
intermitencia y fragilidad no da seguridad a los particulares respecto a la
legitimidad de sus actuaciones, y la actuación pública, fundada en dicho
ordenamiento, revela un comportamiento que no es la conducta regular y recta
que el administrado espera del Estado, viola el postulado de la buen fe. Ello resulta
así, cuando los agentes del Estado atentan contra los derechos de los
ciudadanos de manera súbita e inconsiderada e incumplen lo ofrecido o retiran
lo que han otorgado anteriormente, por razones que para éstos resultan
inesperadas e incomprensible.”[21]
22. En resumen, el principio de
la buena fe, contenido en el artículo 83 de la Carta Política, tiene dos manifestaciones en el ordenamiento jurídico colombiano: la
confianza legítima y el respeto por el acto propio. La primera de ellas se
refiere a la garantía de que las reglas de juego planteadas por el Estado no
van a ser súbitamente alteradas. La segunda, el respecto por el acto propio,
sanciona como inadmisible toda pretensión posterior y lícita, pero
objetivamente contradictoria, con respecto a un comportamiento efectuado
previamente por el sujeto; siempre y cuando entre los actos haya una identidad
de emisor y receptor.
2.5. El amparo definitivo y retroactivo en
materia de acción de tutela. Reiteración de jurisprudencia[22]
23. El amparo definitivo en materia de tutela,
ha dicho esta Corporación, se configura cuando no existe un medio de defensa
judicial o el existente es ineficaz o no es lo suficientemente expedito para
proteger los derechos de las personas que solicitan el amparo, debido a la
imposibilidad material de solicitar una protección real y cierta por otra vía[23].
24. Para la determinación de la ineficacia del
medio ordinario de defensa, esta Corte ha dicho que al juez constitucional le
corresponde evaluar los siguientes factores en el caso concreto y deducir así
la idoneidad o no del medio judicial:
“(i) la edad para ser considerado sujeto
especial de protección; (ii) la condición física, económica o mental; (iii) el
grado de afectación de los derechos fundamentales, en particular del derecho al
mínimo vital; (iv) la existencia previa del derecho y la acreditación por parte
del interesado de la presunta afectación; y (v) el despliegue de cierta
actividad administrativa y procesal tendiente a obtener la protección de sus
derechos”[24].
25. Respecto de la solicitud del pago
retroactivo de las mesadas de la pensión de vejez, la Sala estima que la pretensión de la accionante ha de ser revisada y analizada en concordancia
con las siguientes consideraciones:
26. En primer lugar, cuando el conflicto puesto
a consideración del juez constitucional versa en torno al reconocimiento de
un derecho pensional, éste adquiere competencia para pronunciarse y amparar la
pretensión de pago retroactivo de este derecho, cuando, a juicio de la Sala: a) hay certeza en la configuración del derecho pensional y b) se hace evidente la
afectación al mínimo vital, al constatarse que la pensión es la única forma de
garantizar la subsistencia del accionante, pues los medios económicos para
vivir han estado ausentes desde el momento en que se causó el derecho hasta la
fecha de concesión definitiva del amparo. Estas dos circunstancias hacen que el
conflicto que por naturaleza es legal y que posee medios ordinarios para su defensa,
mute en uno de índole constitucional, en donde los medios ordinarios se tornan
ineficaces para el amparo de los derechos vulnerados o amenazados.
27. El fundamento constitucional para ordenar el
pago retroactivo de la pensión radica en que la Corte Constitucional debe reconocer los derechos a partir del momento exacto en que se
cumplen los presupuestos fácticos y jurídicos que dan lugar a su configuración[25].
Por lo tanto, la Corte ordena el pago retroactivo cuando ha verificado que el
supuesto de hecho de la disposición jurídica se ha consumado y, de esa manera,
queda autorizada a realizar la calificación jurídica que tal disposición
enuncia. Luego se colige que la Corte declara el derecho desde el instante
preciso en que dicha prestación existe en el ámbito del derecho.
28. En consecuencia, en este tipo de procesos la
función que realiza este Tribunal es meramente declarativa, pues al constatar
la existencia de un derecho que ha sido negado de manera indebida por parte de
la entidad demandada, el juez constitucional en sede de revisión tiene el deber
jurídico de remediar una situación que ha contrariado los principios de la Carta Política y por ende debe reconocer la existencia del derecho y en consecuencia ordenar
las acciones que permitan garantizarlo de manera debida.
29. Aunado a lo anterior, esta Sala advierte que
ordenar el reconocimiento y pago de la pensión desde el momento en que se causó
el derecho obedece precisamente al estado de marginalidad al que fue sometido
el actor por parte de la entidad accionada, siempre y cuando el juez
constitucional pueda verificar que el demandante no contaba con los recursos
para desarrollar su vida en condiciones dignas desde que se dieron las causas
del derecho. La finalidad inmediata de la acción de tutela
es proveer las medidas necesarias para el amparo de los derechos fundamentales
vulnerados o amenazados.
30. Con base en lo anterior, considera esta Sala
que el amparo del reconocimiento de un derecho pensional, genera la
consecuencia lógica del pago de la mesada pensional desde el momento en que se
configuró este derecho, y que ordenarlo es la medida necesaria para hacer cesar
la vulneración, esto es, que es la herramienta propia e indispensable para
proveer el amparo efectivo del derecho vulnerado.
31. Finalmente se
ha de resaltar que esta Corporación ha ordenado el pago retroactivo en materia
pensional. A manera de ejemplo, en sentencia T-098 de 2005[26] se dispuso
el reconocimiento de la indexación de la mesada pensional y el pago retroactivo
de las mesadas adeudadas; en sentencia T-268 de 2009[27]  se ordenó
el reconocimiento y el pago retroactivo de una pensión de vejez; en sentencia
T-425 de 2009[28]
se ordenó el pago retroactivo de la reliquidación de la primera mesada
pensional. Por lo tanto, ordenar el pago retroactivo en cuestión de pensiones está
dentro del camino que ha trazado la jurisprudencia de la Corte.
2.6. Caso concreto
32. Resueltas las cuestiones generales debe
entrar esta Sala a definir si el Instituto de Seguros
Sociales- Seccional Valle del Cauca vulneró los derechos fundamentales de
petición, a la seguridad social, a la salud, a la vida en condiciones dignas,
al mínimo vital, y al debido proceso de María Cristina Jiménez Fernández, al no
responder la solicitud de pensión que ella hizo el 29 de octubre de 2010, y
posteriormente al negarle su derecho por medio de la Resolución No.00965 del 7 de febrero de 2012.
33. En cuanto al derecho de petición, la Sala considera que tal como lo encontraron los jueces de instancia, el Instituto de Seguros Sociales
vulneró el derecho de petición de la accionante al tomarse más de los cuatro
meses que tiene para responder las solicitudes de reconocimiento de la pensión.
En este caso concreto, la petición se realizó el 29 de octubre de 2010 y al
momento de interposición de la tutela (18 de julio de 2011), casi 9 meses
después, aún no se había recibido comunicación alguna por parte de la entidad
accionada, por lo cual, era evidente la protección que se debía brindar a la
señora Jiménez Fernández. En concordancia con lo establecido en el punto 2.2.
de esta providencia, dicho desconocimiento del término para responder, no es
sólo una afrenta al derecho de petición, sino que igualmente pone en riesgo los
derechos a la seguridad social, al mínimo vital y a la vida digna de la señora
Jiménez Fernández, pues quedó sin determinarse su situación pensional.
Con relación al derecho en estudio, encuentra
la Sala que un año y tres meses después, el 7 de febrero de 2012, se le dio
respuesta a la solicitud de pensión presentada por la accionante, como
consecuencia del incidente de desacato iniciado por el juez de primera
instancia y al requerimiento hecho por el magistrado sustanciador, por lo cual
en principio cabría pensar que ha cesado la vulneración del derecho de
petición. Sin embargo, siguiendo los lineamientos sentados por la jurisprudencia
constitucional[29],
como la respuesta se dio en razón a una decisión judicial que sirvió para que
la entidad mencionada cumpliera el deber que había ignorado hasta el momento,
no hay lugar a declarar el hecho superado, sino que se ha de mantener la
decisión de instancia que concedió la protección de la tutela. En ese sentido,
dado que el Instituto de Seguros Sociales respondió con miras a dar
cumplimiento a la sentencia de primera y segunda instancia, se deben confirmar
las mismas por dicha razón, manteniendo el amparo que se le había dado al
derecho del artículo 23.
34. Por otro lado, debe entrar la Sala a decidir si es procedente por vía de tutela conceder el reconocimiento de la pensión,
adicional a la protección al derecho de petición. Si bien, como se estableció
en el punto 2.2. de esta providencia, en principio no le corresponde al juez de
tutela definir el sentido de la respuesta que le ha de dar la entidad al
derecho de petición, es claro que en el caso concreto, ya hubo una réplica por
parte de la entidad en sentido adverso a la accionante, quien insiste que le
asiste el derecho a la pensión de vejez. Por ello, considera la Sala que al entrar a definir si en el caso concreto procede o no el reconocimiento de la
pensión por vía de tutela, no se está interfiriendo en el ámbito propio de la
entidad, ni obligando a una respuesta determinada; sino que se limitará a
verificar que la respuesta dada en el marco de la acción de tutela no vulnere
derechos fundamentales que la accionante alega se encuentran en riesgo.
35. De allí que la Sala al analizar los presupuestos fácticos puestos de presente concluya que, en el caso
concreto, sí procede el estudio de reconocimiento de la pensión por vía de
tutela, pues se cumplen los requisitos establecidos y analizados en el punto
2.3. de esta providencia. En primer lugar, la accionante si bien no es una
persona de la tercera edad, sí se encuentra en una situación de debilidad
manifiesta en razón a su estado de salud. Tal como quedó comprobado en los
folios 37-41 del Cuaderno 1, la señora Jiménez sufre de cáncer de seno, una
enfermedad catastrófica que disminuye sus opciones de acceder a un empleo en el
mercado laboral.
Además, se comprueba que la accionante
no labora desde el 2005, y si bien ha cotizado al sistema de seguridad social
en salud, lo cierto es que afirma que sus ingresos no son constantes, que vive
de ahorros que escasean, por lo cual actualmente su situación económica es
precaria. Así quedó demostrado cuando la accionante adjuntó las cartas del
Banco de Bogotá en las cuales consta que se encuentra en mora, y las facturas
de servicios públicos en los cuales aparece que sus servicios están a punto de
ser suspendidos[30].
Pruebas que en ningún momento fueron controvertidas por la entidad accionada en
la oportunidad establecida para ello, teniéndose entonces por ciertas de
acuerdo con el artículo 20 del Decreto 2591 de 1991.
Asimismo, se ha de tener en cuenta el
hecho de que de ella dependen su cónyuge, que se encuentra desempleado, y su
hijo, que aunque mayor de edad es estudiante[31],
a partir de lo cual es posible concluir que la situación de la accionante
requiere actuar con la premura típica de la acción de tutela, siendo entonces
demasiado gravoso exigirle que acuda a un proceso laboral ordinario, al estar
en riesgo su mínimo vital.
Aunado a lo anterior, encuentra la Sala que la accionante ha realizado actividades administrativas para lograr que su derecho
sea protegido, pues interpuso múltiples quejas ante la entidad demandada para
que la misma respondiera a su solicitud[32],
no siendo exigible que hubiese presentado apelación contra el acto
administrativo, pues este no había sido expedido al momento de la interposición
de la tutela. De tal suerte, es claro que la accionante ha tenido una actitud
diligente y ha pretendido que se le garantice su derecho, intentando los medios
de defensa que tenía a su disposición, y por tanto en principio procede el
estudio del reconocimiento de la pensión por tutela.
36. Partiendo de ello, entonces se ha
de estudiar la Resolución No.00965 del 7 de febrero de 2012, en la cual el ISS
negó el reconocimiento de la pensión al sostener que aún no cumplía con los
requisitos establecidos en el artículo primero de la Ley 33 de 1985, que reza “El empleado oficial que sirva o haya servido veinte (20) años
continuos o discontinuos y llegue a la edad de cincuenta y cinco (55) tendrá
derecho a que por la respectiva Caja de Previsión se le pague una pensión
mensual vitalicia de jubilación equivalente al setenta y cinco por ciento (75%)
del salario promedio que sirvió de base para los aportes durante el último año
de servicio.”
37. Según dicha entidad, la accionante
sólo tiene cotizadas 990 semanas, por lo cual concluye que no cuenta con los
veinte años de servicio, pues laboró 3869 días (552,71 semanas) en una entidad
del Estado antes de agosto de 1995, momento a partir del cual surgió la
obligación de afiliarla al régimen de seguridad social y cotizó 3066 días en el
ISS, correspondientes a 438 semanas, sin que dichos períodos aparezcan
correctamente referenciados en la Resolución.
Sin embargo, la accionante acompaña la
acción de tutela con un certificado de historia laboral emitido por la Vicepresidencia de Pensiones del Instituto de Seguros Sociales[33], en el cual
aparece que ha cotizado entre agosto de 1995 y noviembre de 2005 un total de
476.42 semanas, esto es, no 438 como lo afirma la Resolución, información que fue confirmada por la Alcaldía del Municipio de Santiago de Cali, su empleador durante este lapso.
38. Se hace, entonces, necesario
mencionar que en la Resolución No. 00965 del 7 de febrero de 2012, el Instituto
de Seguros Sociales desconoció el principio de la buena fe, irrespetando el
acto propio, al reconocer menos semanas cotizadas que las certificadas en la historia
laboral de la accionante por la Vicepresidencia de Pensiones. Cuando dicha entidad emite un pronunciamiento de resumen de semanas cotizadas por el
empleador, correspondiente a la historia laboral, ha de entender que en
principio dicha información la ata, salvo que proceda jurídicamente para
controvertirla, pues a partir de ésta el receptor se crea una expectativa en
torno al reconocimiento de su pensión, siendo éste un acto que expone la
posición de la entidad frente a la relación jurídica en cuestión. Así las
cosas, en un momento posterior no puede afirmar sin justificación alguna que la
persona cotizó menos semanas de las certificadas, puesto que si bien tiene el
derecho de revisar sus archivos, lo cierto es que termina siendo una conducta
contradictoria que atenta contra la honestidad y lealtad con la que han de
cumplir sus funciones, pues ha generado en otro la expectativa del
reconocimiento de su pensión.
Por lo tanto, se ha de entender que las
certificaciones que haga la entidad acerca de las semanas cotizadas en
pensiones la vinculan, en principio, por haber creado una expectativa en el
receptor de la información. Por tanto, al resolver las solicitudes de pensión
en un momento posterior ha de tener en cuenta la información que allí quedó
consignada, teniendo el deber de no retractarse de las semanas cotizadas que ya
había reconocido, es decir, no pudiendo afirmar que son menos de las
inicialmente reconocidas, salvo que encuentre una justificación bien razonada
para proceder de manera contraria. Por lo cual, en esta providencia se parte de
la información brindada en el acto previo de la entidad para proteger la buena
fe de la accionante y la expectativa que se le había generado, considerando que
la información que reposa en la Resolución es un desconocimiento caprichoso del acto propio.
Con base en lo anterior, es claro que
la accionante sí tiene los 20 años necesarios según el artículo primero de la Ley 33 de 1985 para obtener la pensión de vejez, pues prestó sus servicios como empleada
oficial por un total de 1029.13 semanas, 552,71 de las cuales se prestaron
antes de agosto de 1995 y 476.42 después, según consta en el acervo probatorio,
y en ese sentido le asiste el derecho a obtener dicha prestación económica. Por
lo cual, se encuentra que la negativa de la entidad a reconocer su derecho
pensional vulnera sus derechos fundamentales a la vida digna, al mínimo vital,
y a la seguridad social.
39. Por otra parte, la Sala debe mencionar que el amparo aquí brindado será dado de manera definitiva, y no
transitoria, puesto que se ha demostrado que el medio judicial es ineficaz para
la protección del derecho a la seguridad social de la accionante. Tal como
quedó expuesto, la señora Jiménez Fernández es un sujeto de especial protección
constitucional por su delicado estado de salud y su precaria situación
económica. Su mínimo vital y el de su familia está gravemente afectado por la
falta de ingresos constantes desde 2005, razón por la cual ya no tiene ahorros,
y se encuentra en la imposibilidad de pagar sus servicios públicos.
Adicionalmente, hay certeza de su derecho a la pensión, y se demostró que la
negativa de la entidad a reconocerle la misma se debía a un desconocimiento caprichoso
de los hechos que soportan el caso. Además la accionante ha sido diligente en
la protección de su derecho, pues intentó por todos los medios disponibles
tratar de obtener una respuesta de la entidad.
Así, de acuerdo a las circunstancias de
hecho descritas, el amparo definitivo se hace imperativo, pues someter a la
accionante a un proceso judicial desconoce su situación de vulnerabilidad, y la
protección real, cierta y urgente que necesita, amén del carácter indiscutible
de su derecho pensional.
40. Respecto de la solicitud del pago retroactivo
de la pensión de vejez reconocida por medio de esta sentencia de tutela, esta
Sala estima que dicha pretensión resulta procedente para este caso en virtud de
las consideraciones hechas en el punto 2.5 de esta providencia, pues sólo así
se le brinda el amparo efectivo de los derechos fundamentales que han sido
desconocidos por la entidad demandada[34].
Es para este caso concreto necesario proteger a la accionante desde el momento
en que cumplió los requisitos para acceder a su pensión, es decir, desde que
llegó a la edad de 55 años[35],
dado que quedó demostrado  que desde ese momento no cuenta con los medios para
garantizar su subsistencia, por estar desempleada desde el 2005.
41. En definitiva,  se revocará parcialmente
el fallo proferido por la Sala Civil del Tribunal Superior de Buga, que amparó el derecho de petición de María Cristina Jiménez Fernández,
y en su lugar se protegerá, además, el derecho a la vida digna, al mínimo vital
y a la seguridad social de la señora María Cristina Jiménez Fernández.  En
consecuencia, se ordenará el reconocimiento y pago de la pensión de vejez de
manera definitiva a partir del 26 de octubre de 2010,
dejando sin efectos la Resolución No. 0965 del 7 de Febrero de 2012.
42. No obstante lo anterior, es necesario
hacer un llamado tanto al Instituto de Seguros Sociales, como a la Alcaldía del Municipio de Santiago de Cali, para que hagan una validación de la información
acerca de las cotizaciones hechas por el municipio por la señora María Cristina
Jiménez Fernández, de manera que se presente un estado de cuentas a la entidad
para que paguen los aportes que no fueron cancelados en el momento debido, con
los intereses de mora respectivos; atendiendo a las afirmaciones hechas por el
Municipio de Cali en la contestación a la tutela en la cual afirmó haber
incurrido en mora y tener problemas de cruce de cuentas con el ISS. Igualmente,
se requiere a dichas entidades para que se lleve a cabo el cobro del bono
pensional que cubre los periodos laborados antes de agosto 1995 en los términos
de los decretos 1748 de 1995, 1474 de 1997 y 1513 de 1998, si aún no se ha
realizado su pago, con miras a garantizar la estabilidad económica del sistema
de seguridad social en pensiones.
V. DECISIÓN
En mérito de lo
expuesto, la Sala Tercera de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia  en  nombre del pueblo y por mandato de la Constitución Política,
RESUELVE
Primero.- REVOCAR
PARCIALMENTE la sentencia de  12 de septiembre de 2011, dictada por el
Tribunal Superior del Distrito Judicial de Guadalajara de Buga, mediante la
cual se amparó el derecho fundamental de petición de la actora. En su lugar, CONCEDER,
no sólo el amparo del derecho de petición, sino también de los derechos al
mínimo vital y a la seguridad social de la actora, y en
consecuencia, ORDENAR al
Instituto de Seguros Sociales que en el termino de cuarenta y ocho (48) horas
contadas a partir de la notificación de esta sentencia, reconozca y pague la pensión de vejez de María Cristina Jiménez Fernández,
identificada con cédula 38944926,  de manera retroactiva desde el 26 de octubre
de 2010, dejando sin efectos la Resolución No. 0965 del 7 de Febrero de 2012.
Segundo.- REQUERIR  al Instituto de Seguros
Sociales, y a la Alcaldía de Santiago de Cali para que, si no lo han hecho,
realicen un cruce de cuentas, y se paguen los valores correspondientes a cotizaciones
atrasadas y/o bono pensional de la aquí accionante.
Tercero.- LÍBRESE por Secretaría la
comunicación prevista en el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Notifíquese,
comuníquese, publíquese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
JUAN CARLOS HENAO PÉREZ
Magistrado
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria
General
[1] T-411 de 2010. MP. María Victoria Calle Correa. En dicha oportunidad la Corte protegió el derecho de petición del accionante quien no había recibido respuesta acerca
de la pensión de sobrevivientes de su cónyuge luego de más de seis meses.
[2] SU-975 de 2003. MP. Manuel José Cepeda Espinosa.
Allí la Corte estudió un acumulado de casos en los  cuales Cajanal había
desconocido el derecho de reajuste de los accionantes de su pensión. En algunos
de los casos, la Corte se tuvo que pronunciar acerca de la violación al derecho
de petición, pues la entidad accionada había desconocido los términos para
responder.
[3] T-1128 de 2008. MP. Rodrigo Escobar Gil. Allí se protegió el derecho
de petición que había sido desconocido por el Seguro Social, quien respondió a
la solicitud de la accionante durante el trámite de tutela, por lo cual la Corte consideró que no había lugar a declarar la carencia actual de objeto, pues la respuesta
se dio en razón al trámite de tutela; razón por la cual se pronunció acerca de
los requisitos de la respuesta al derecho de petición.
[4] T- 249 de 2001, José Gregorio Hernández Galindo. En dicha oportunidad la Corte definió aspectos esenciales del derecho de petición, al estudiar un caso en que el
mismo había sido desconocido por el accionado, al no haber sido comunicada la
respuesta.
[5] T-1104 de 2002. MP. Manuel José Cepeda Espinosa. La Corte estudió un caso en el que se había desconocido el derecho de petición de la accionante,
violación que se hacía más gravosa por la situación de debilidad manifiesta en
la que se encontraba la accionante. Allí se afirmó que había vulneración al
derecho de petición, aunque en el caso concreto había operado el silencio
administrativo negativo.
[6] SU- 975 de 2003.
[7] T-1128 de 2008.
[8] T-958 de 2004 y T-081 de 2006. En dichas
oportunidades si bien se consideró que la entidad de pensiones había
desconocido el derecho de petición de los accionantes al no responder dentro
del término su solicitud, consideró que no podía entrar a definir sí
efectivamente tenían el derecho solicitado, por cuanto ello no hacía parte de
la competencia del juez de tutela.
[9] T-206 de 1998. MP: Fabio Morón Díaz. En dicha oportunidad la Corte estudió un caso en el cual entre el Seguro Social y Cajanal se remitían el expediente
sin darle una respuesta a la accionante acerca de quien era competente para
asumir el derecho pensional; por lo cual la Corte ordenó que ambas entidades estudiaran el caso y le dieran respuesta a la accionante.
[10] Respecto a este punto, se pueden consultar, entre otras, las
siguientes sentencias: T-315 de 2000, T-626 de 2000, T-822 de 2002, T-972 de
2005, T-989 de 2008 y T-180 de 2009.
[11] Respecto a este punto, se pueden consultar, entre muchas, las
siguientes sentencias: T-718 de 1998, T-660 de 1999, T-408 de 2000, T-398 y
T-476 de 2001, T-947 de 2003 y  T-620 de 2007.
[12] T-055 de 2006. MP. Alfredo Beltrán Sierra. En
dicha oportunidad la Corte evaluó cuando procede la tutela para el
reconocimiento de la pensión de vejez, en el caso de un trabajador que
solicitaba la indemnización de una entidad en liquidación por la terminación de
su trabajo, cuando ya tenía los requisitos para pensionarse.
[13] T-405 de 2011. MP. Gabriel Eduardo Mendoza
Martelo. En dicha oportunidad la Corte consideró que el ISS había incurrido en
una violación de derechos fundamentales al imponerle cargas inconstitucionales
a un sujeto de especial protección constitucional para acceder a su pensión,
por lo cual ordenó reconocer el derecho.
[14] MP. Carlos Gaviria Díaz. La Corte analizó el tema del pago oportuno de salarios, para lo cual realizó un análisis del derecho al mínimo vital,
en un caso en los cuales éstos no se habían cancelado.
[15] T-090 de 1999. MP. Alfredo Beltrán Sierra. Allí la Corte estudió el caso de un accionante de la tercera edad  a quien se le había retrasado el
pago de mesadas pensionales, lo que llevo a que encontrara en una precaria
situación económica, por lo que ordenó el pago de las mesadas dejadas de
cancelar.
[16] T-210 de 2011. MP. Juan Carlos Henao Pérez. En
dicho caso la Corte consideró que Cajanal al desconocer los términos para
responder al derecho de petición había vulnerado el derecho de petición, y
además el mínimo vital y seguridad social, por lo cual ordenó también
concederle la pensión por su precaria situación económica.
[17] C-131 de 2004. MP. Clara Inés Vargas Hernández. La Corte estudió el artículo 51 de la ley 769 de 2002, en la cual se ordenaba la revisión
técnico mecánica, que fue acusada de desconocer el principio de la buena fe, y
por tanto se entró a analizar el tema, concluyendo que la norma no desconocía
el principio de confianza legítima.
[18] Respecto a este punto, se pueden consultar, entre otras, las
siguientes sentencias C-963 de 1999, T-248 de 2008, T-793 de 2011.
[19] T-1094 de 2005. MP. Jaime Araujo Renteria. Allí la Corte estudió el tema de la confianza legítima, pues el accionante alegaba que la
administración, al cambiar las reglas para su trabajo, había desconocido el
principio de la buena fe.
[20] T-295 de 1999. MP. Alejandro Martínez Caballero. La Corte estudió el tema de desconocimiento del acto propio al resolver el caso de una pensión
que había sido disminuida por la entidad, y se consideró que se debía proteger
el derecho del actor, dejando sin efecto la disminución, pues se había
desconocido su buena fe.
[21] T-366 de 2002. MP. Rodrigo Escobar Gil. Allí la Corte estudió el tema del acto propio puesto que las Fuerzas Militares habían desconocido la
calidad de beneficiaria de servicios de salud de la accionante, que ya
previamente le había otorgado.
[22] T-266 de 2010 y T-264 de 2010. MP. Juan Carlos Henao Pérez. En dichas
oportunidades la Corte concede de manera definitiva el derecho pensional de los
actores al considerar su situación de sujetos de especial protección
constitucional.
[23] Respecto a este punto, se pueden consultar, entre otras, las
siguientes sentencias: T-083-04, T-400-09.
[24] La sentencia T-083/04 desarrolla los factores para la procedencia
transitoria de la acción de tutela, los cuales inicialmente fueron enunciados
en la sentencia SU-975/03, reiterada en sentencia T-104-06.
[25] Igual consideración asumió esta Corporación en sentencia de tutela
T-268-09 en la que se señaló que “se le reconocerá la condición de
pensionada desde el momento en que cumplió los requisitos para ello, cancelando
el retroactivo pensional a que tiene derecho”.
[26] En esta sentencia, al resolver un problema jurídico referente a la
indexación de la primera mesada pensional, se ordenó: “Quinto.- ORDENAR al
Citibank Colombia que en un término de diez (10) días hábiles contados a partir
de la notificación del presente fallo:
i)
Reconozca y actualice la base de liquidación de la pensión del señor Manuel
José González Alarcón desde el 27 de enero de 1974, fecha en la que dejó de
trabajar en el Citibank Colombia, hasta el 10 de diciembre de 1980, día en el
que se causó el derecho a la pensión, de acuerdo con el índice de precios al
consumidor, de conformidad como se indica en el numeral cinco (5) de los
considerándos de  esta providencia, que forma parte integrante de la parte
resolutiva de esta sentencia.
Sexto.-
ORDENAR al Citibank Colombia pague al señor Manuel José González Alarcón los
montos adeudados y actualizados no prescritos, o sea, los comprendidos entre el
29 de mayo de 1994 y la fecha de notificación de este fallo, en un plazo de
cinco (5) días hábiles, contados a partir del vencimiento del plazo señalado en
el numeral anterior.”
[27] Se señaló en esta providencia: “En consecuencia, esta Sala de
Revisión revocará el fallo objeto de estudio y en su lugar concederá a Olga de
Jesús Cardona Arias el amparo solicitado a sus derechos a la seguridad social y
al mínimo vital, ordenando al Seguro Social a través de su representante legal
o quien haga sus veces que, dentro del término de diez (10) días, contados a
partir de la notificación de la presente providencia, revoque su anterior
determinación negativa y expida una nueva resolución frente a la pensión de
vejez de la accionante, teniendo en cuenta para su liquidación el tiempo que
dejó de computarle, esto es, las semanas cotizadas desde enero de 1967 a mayo 20 de 1972.
Se
advierte que la pensión no podrá ser inferior al salario mínimo legal mensual
vigente y que se le reconocerá la condición de pensionada desde el momento en
que cumplió los requisitos para ello, cancelando el retroactivo pensional a que
tiene derecho, monto  del cual se autoriza al ISS deducir la suma reconocida y
cancelada como indemnización sustitutiva ($5.394.275, f. 15 cd. inicial) a
favor de la señora Olga de Jesús Cardona Arias.” Lo
anterior se presentó en un caso en el cual la accionante había sido inducida al
error por parte de la accionada para recibir su indemnización sustitutiva,
teniendo el derecho a la pensión.
[28] La orden emitida en esta sentencia fue la siguiente: “SEGUNDO:
ORDENAR al Banco Cafetero S.A. hoy Bancafé -en liquidación- que proceda a
reliquidar el monto de la primera mesada pensional reconocida al señor Rodrigo
Ávila Cortés, de conformidad con la jurisprudencia de la Corte Constitucional, en particular, la planteada a partir de la Sentencia T-098 de 2005. El reajuste resultante en las mesadas pensionales se aplicará hacia
el futuro y, retroactivamente, a las mesadas en relación con las cuales, para
la fecha de interposición de la acción de tutela, no hubiese operado el
fenómeno de la prescripción.”
[29] Respecto a este punto, se pueden consultar, entre otras, las
siguientes sentencias: T-1128 de 2008 y T-1089 de 2007.
[30] Folios5-10, Cuaderno 2.
[31] Así lo declaró la accionante frente a la Notaria Tercera del Circuito de Palmira. (folio 46, Cuaderno 1).
[32] Folios 11-21, Cuaderno 3.
[33] Folio 18-23, Cuaderno 1.
[34] Decisión que se ajusta al precedente constitucional establecido en las
sentencias T-266 de 2010 y T-264 de 2010.
[35] Según consta en su cédula, la accionante cumplió los 55 años el
26 de octubre de 2010.