C-630-11
[Proyecto de circulación restringida]
Sentencia C-630/11
DEROGACION DE NORMAS
QUE ESTABLECEN UN INCENTIVO ECONOMICO PARA EL ACTOR DE ACCIONES POPULARES-Corresponde a la potestad de configuración legislativa/DEROGACION DE
NORMAS QUE ESTABLECEN UN INCENTIVO ECONOMICO PARA EL ACTOR DE ACCIONES POPULARES-No
desconoce la igualdad, ni implica una regresión en materia de protección de
derechos colectivos
DEROGACION DE NORMAS
QUE ESTABLECEN UN INCENTIVO ECONOMICO PARA EL ACTOR DE ACCIONES POPULARES-No se desconoció la reserva de ley
estatutaria
Es claro que
(i) La Ley estudiada en el presente proceso se refiere a un aspecto propio de
las acciones populares, que, son en sí mismas consideradas, un derecho
fundamental, político y, por supuesto, constitucional. No obstante, el objeto
de la regulación (ii) no trata sobre un elemento estructural ni de los
principios básicos de la acción popular; (iii) no se refiere a los contenidos
esenciales o nucleares del derecho a interponer tales recursos judiciales; (iv)
no regula aspectos inherentes al ejercicio del derecho; (v) no contempla
medidas que afecten los ámbitos centrales de la red de protección que otorga el
derecho; (vi) no es una regulación que se ocupe de manera integral de la acción
popular en sí misma considerada; (vii) ni de los principios que la rigen. En
tal medida, considera la Corte que no se desconoció la reserva de ley
estatutaria.
ACCION POPULAR-Deber de solidaridad social en la defensa de los intereses de la
comunidad
COSA JUZGADA
CONSTITUCIONAL-Inexistencia
INCENTIVO
ECONOMICO DE LAS ACCIONES POPULARES-Derogatoria
DEROGATORIA DE INCENTIVO
ECONOMICO PARA EL ACTOR DE ACCIONES POPULARES-Objetivo
del legislador
El objetivo de la ley acusada, de acuerdo
con la voluntad del legislador, fue constante y claro: la eliminación de los
incentivos de la acción popular, a través de la derogatoria de los dos
artículos de la Ley 472 de 1998, que regulaban específicamente la materia.
Este objetivo fue unívoco y no se contemplaron excepciones dentro del trámite
legislativo, de modo que resulta desacertado sostener que, debido a que la
derogatoria expresa no se extendió a otros contenidos normativos que refieren
al incentivo económico, la finalidad de la norma es diferente.
DEROGATORIA DE INCENTIVO
ECONOMICO PARA EL ACTOR DE ACCIONES POPULARES-Modalidades
en relación con las reglas de vigencia/DEROGATORIA EXPRESA-Concepto/DEROGATORIA
TACITA-Concepto
DEMANDA DE
INCONSTITUCIONALIDAD-Aplicación del principio pro
actione
ACCION POPULAR-Contenido y alcance
ACCION POPULAR
Y DE GRUPO-Son medios que muestran el intento por
superar las limitaciones del individualismo egoísta del modelo del estado
liberal clásico
ACCION POPULAR-Se relacionan con el modelo de Estado adoptado en la Carta Política y
con el principio de solidaridad/CONSTITUCIONALIZACION DE LAS ACCIONES
POPULARES-Dimensión
La consagración de la acción popular se
relaciona con el modelo de Estado adoptado en la
Carta Política y con el principio de solidaridad. Constituye un mecanismo por
medio del cual los ciudadanos intervienen en las decisiones que los afectan
para asegurar el cumplimiento de los fines del Estado, especialmente por su
diseño. El modelo de estado social implica un deber de intervención mayor en
los asuntos diarios de las personas, como forma de garantizar el mínimo vital
en una sociedad compleja contemporánea y globalizada. Esta mayor intervención
de las instancias estatales en la vida pública, a través de los asuntos de
importancia social, conlleva a su vez una profundización de los derechos de
participación política en democracia, entendidos como herramientas que
garantizan el autogobierno a todas las personas, en tanto igualmente dignas. La
posibilidad de representar causas públicas, en tal contexto, supone, no sólo
una expresión de las libertades individuales y de participación democrática
reforzada ante un estado con funciones de intervención social, sino también,
una manifestación del principio de solidaridad. La jurisprudencia ha sostenido
que la constitucionalización de estas acciones obedeció “[…] a la necesidad de
protección de los derechos derivados de la aparición de nuevas realidades o
situaciones socio-económicas, en las que el interés afectado no es ya
particular, sino que es compartido por una pluralidad más o menos extensa de
individuos. Las personas ejercen entonces, verdaderos derechos de orden
colectivo para la satisfacción de necesidades comunes, de manera que  cuando
quiera que tales prerrogativas sean desconocidas y se produzca un agravio o
daño colectivo, se cuente con la protección que la
Constitución le ha atribuido a las acciones populares, como derecho de defensa
de la comunidad”.
ESTADO SOCIAL
DE DERECHO Y DEMOCRACIA PARTICIPATIVA-Importancia de
la intervención activa de los miembros de la comunidad en defensa de los
intereses colectivos/PARTICIPACION EN EL ESTADO DE DERECHO-Dimensiones
Dentro del
marco del Estado social de Derecho y de la democracia participativa consagrado
por el constituyente de 1991, la intervención activa de los miembros de la
comunidad resulta esencial en la defensa de los intereses colectivos que se
puedan ver afectados por las actuaciones de las autoridades públicas o de un
particular. La dimensión social del Estado de derecho,  implica de suyo un
papel activo de los órganos y autoridades, basado en la consideración de la
persona humana y en la prevalencia del interés público y de los propósitos que
busca la sociedad, pero al mismo tiempo comporta el compromiso de los
ciudadanos para colaborar en la defensa de ese interés con una motivación
esencialmente solidaria. […] Esa participación tiene entonces, dos dimensiones:
una, política, relativa a la participación en el ejercicio del poder político y
a las relaciones entre el ciudadano y el Estado ; y otra social, en cuanto
le otorga al ciudadano la oportunidad de representar y defender intereses
comunitarios. Principios y valores como los de la solidaridad, la prevalencia
del interés general y la participación comunitaria presiden la consagración en
nuestra Carta Fundamental, no sólo de nuevas categorías de derechos, sino
también, de novedosos mecanismos de protección y defensa del ciudadano”.
DERECHO POLITICO A SER ELEGIDO O EJERCER UN CARGO PUBLICO-Deberes especiales/EJERCICIO
DE DERECHOS POLITICOS-Implica asumir cierto tipo de deberes y
responsabilidades
DERECHOS
COLECTIVOS-Importancia
DEMOCRACIA
PARTICIPATIVA-Derecho a conformar, ejercer y controlar
el poder político que afecta el autogobierno en un sentido amplio
ACCION POPULAR-Derecho político fundamental/ACCION POPULAR-Concepto/ACCION
POPULAR-Objetivo principal
La jurisprudencia constitucional ha
recordado que la acción popular es un derecho político constitucional, en el
contexto de una sociedad que se erige como democrática y que defiende a las
personas frente a intrusiones ilegítimas de los derechos, sin importar a qué tipo
de poder sean adjudicables. Ha recordado
que la acción popular es uno de aquellos “[…] instrumentos que forman parte del conjunto
de mecanismos que el movimiento constitucionalista occidental contemporáneo ha
ido incorporando de manera paulatina a los sistemas jurídicos, para optimizar
los medios de defensa de las personas frente a los poderes del Estado, de la
administración pública y de los grupos económicamente más fuertes.”  En el mismo sentido, ha indicado que el modelo de democracia
participativa no restringe la política a las votaciones y a los debates y
procesos que se adelanten en las Corporaciones de representación democrática.
Ha sostenido que según el “[…] nuevo modelo de democracia, los ciudadanos no
sólo participan en el gobierno de su país mediante la elección libre de sus
representantes, sino que a través de diversos mecanismos de deliberación,
colaboración, consulta y control diseñados por el constituyente, se les permite
intervenir de manera activa en las decisiones que los afectan e impulsar la
acción de las autoridades en el propósito común  de asegurar el cumplimiento de
los fines del Estado.”
Recientemente, a la luz de la jurisprudencia y de la doctrina en
la materia, la Corte Constitucional ha sostenido que las acciones
populares pueden ser entendidas “[…] como el medio
procesal con el que se busca asegurar una protección judicial efectiva de los
derechos e intereses colectivos, afectados o amenazados por las actuaciones de
las autoridades públicas o de un particular, teniendo como finalidad la de a) evitar
el daño contingente (preventiva), b) hacer cesar el peligro, la amenaza, la
vulneración o el agravio sobre esa categoría de derechos e intereses
(suspensiva), c) o restituir las cosas a su estado anterior (restaurativa).”
Uno de sus principales objetivos es, entonces, defender los derechos e
intereses colectivos de todas las actividades que den lugar a perjuicios para
amplios sectores de la comunidad, como por ejemplo la inadecuada explotación de
los recursos naturales, los productos médicos defectuosos, la imprevisión,
omisión o retraso en la construcción de una obra, el cobro excesivo de bienes o
servicios, la alteración en la calidad de los alimentos, la publicidad engañosa
o los fraudes del sector financiero, por mencionar tan sólo algunos ejemplos.
Ahora bien, como lo ha indicado la jurisprudencia anteriormente, la acción
popular no tiene sus especificidades y particularidades, por lo que no tiene
que ser regulada de la misma manera que otro tipo de acciones similares
ACCION POPULAR-Importancia en el orden constitucional vigente
MARGEN DE
CONFIGURACION LEGISLATIVA-Jurisprudencia
constitucional/MARGEN DE CONFIGURACION LEGISLATIVA-Límites
El
Congreso de la República, por mandato constitucional, tiene la facultad de
hacer las leyes.  Como resultado de esta cláusula general de competencia,
otorgada por la propia Constitución, el legislador goza de una amplia libertad
para determinar y establecer la configuración normativa que debe regir nuestro
país.   Dicha libertad se encuentra realzada en la posibilidad discrecional
para (i) expedir las leyes in genere, (ii) interpretarlas, (iii) reformarlas y
(iv) derogarlas.  No obstante lo anterior, dicha libertad debe estar de
conformidad con las limitaciones y requisitos que la
Constitución señale, como cuando se le asigna a otra rama u órgano
independiente la regulación de un asunto determinado (art. 121
C.P.), o las cláusulas constitucionales que imponen límites a la configuración
del legislador sobre asuntos específicos. En el ejercicio de la cláusula
general de competencia legislativa, el Congreso de la
República puede remitirse a otras normas, derogarlas, reiterar el contenido de
otras leyes; y no por ello está desbordando sus competencias constitucionales.
Puede reorganizar y reestructurar el derecho legislado así como los Códigos,
acondicionándolo a las necesidades y conveniencias que se tengan.  Aunque
constitucionalmente existe una enumeración respecto de las funciones del
Congreso de la República (art. 150), esta Corte ha señalado que dicha lista no
es taxativa y, por el contrario, el Congreso puede expedir una ley que no
necesariamente encaje dentro de las atribuciones específicas señaladas. El celo
de la Asamblea Nacional Constituyente de 1991 fue reservar democráticamente,
mediante las leyes, ciertos y diversos temas, no lo contrario, expulsar del
seno del congreso la definición de los debates legislativos.
CLAUSULA
GENERAL DE COMPETENCIA LEGISLATIVA-Ambitos en que se
desarrolla
CLAUSULA
GENERAL DE COMPETENCIA LEGISLATIVA EN REGULACION DE FORMAS PROPIAS DE CADA
PROCESO-Alcance
Son varios los
ámbitos en los cuales se desarrolla la cláusula general de competencia del
Congreso de la República. Uno de dichos campos de regulación tiene relación con
las formas propias de cada proceso. En efecto, la
Constitución le otorga al legislador  una extensa potestad para regular las
formas  propias que se deben observar en cada proceso, con fundamento en las
cuales se adelantarán y tramitarán las controversias jurídicas que surjan entre
las partes.  Esta competencia del Congreso de la
República para determinar las ritualidades de cada proceso tiene su fundamento
en los numerales 1° y 2° del artículo 150 Constitucional. Al respecto esta
Corporación ha señalado: “La cláusula general de competencia de la que goza
constitucionalmente el legislador, lo habilita con amplio margen de
configuración, a regular los procedimientos, las etapas, los términos, los
efectos y demás aspectos de las instituciones procesales en general. Esta
atribución constitucional es muy importante, en la medida en que le permite al
legislador fijar las reglas a partir de las cuales se asegura la plena
efectividad del derecho fundamental al debido proceso y del acceso efectivo a
la administración de justicia. Además, son reglas que consolidan la seguridad
jurídica, la racionalidad, el equilibrio y fin de los procesos, y permiten
desarrollar el principio de legalidad propio de nuestro Estado Social de
Derecho. En efecto, tal y como lo ha afirmado esta Corporación, “el proceso no
es un fin en sí mismo, sino que se concibe y estructura para realizar la
justicia y con la finalidad superior de lograr la convivencia pacífica” de los
asociados. De allí que las normas procesales, propendan por asegurar la
celeridad y eficacia de las respuestas jurisdiccionales, y por la protección de
los derechos e intereses de las partes, intervinientes y vinculados, en los
procesos. Así, mientras el legislador, no ignore, obstruya o contraríe las
garantías básicas previstas por la
Constitución, goza de discreción para establecer las formas propias de cada
juicio, entendidas éstas como “el conjunto de reglas señaladas en la ley que,
según la naturaleza del proceso, determinan los trámites que deben surtirse
ante las diversas instancias judiciales o administrativas”. Por ende, es
extensa la doctrina constitucional que ha reiterado que acorde a lo establecido
en los artículos 29, 150 y 228 de la
Constitución, son amplias las facultades del legislador precisamente, para
fijar tales formalidades procesales.
CLAUSULA GENERAL DE
COMPETENCIA LEGISLATIVA RESPECTO DE LA DEROGATORIA DE NORMAS-Contenido/CONGRESO-Facultad para derogar legislación preexistente/CONGRESO DE LA
REPUBLICA-Cristalización negativa de facultad legislativa
Otro de los campos en
los cuales el Congreso de la República goza de un amplio margen de
configuración normativa es respecto de la derogatoria de normas. Ciertamente,
acorde con el artículo 150-1 constitucional, al legislador le corresponde hacer
leyes y a través de ellas las puede interpretar, reformar o derogar.  En
efecto, como lo ha señalado la jurisprudencia; “La facultad para derogar la
legislación preexistente por parte del órgano legislativo constituye entonces
el ejercicio de una atribución constitucional que le fue asignada al Congreso expresamente
por el constituyente, mediante la cual se  le permite retirar del
ordenamiento positivo disposiciones legales, ya sea en forma total o parcial,
fundamentado en razones políticas, económicas, sociales o de cualquier otra
índole, tales como la necesidad o  la conveniencia. ‘Si el legislador
careciera de competencia para cambiar o suprimir las leyes preexistentes se
llegaría a la absurda conclusión de que la normatividad legal tendría que
quedar petrificada. Las cambiantes circunstancias y necesidades de la
colectividad no podrían ser objeto de nuevos enfoques legislativos, pues la ley
quedaría supeditada indefinidamente a lo plasmado en normas anteriores, que
quizá tuvieron valor y eficacia en un determinado momento de la historia pero
que pudieron haber perdido la razón de su subsistencia frente a hechos nuevos
propiciados por la constante evolución del medio social en el que tiene
aplicación el orden jurídico.’ Se trata entonces de la cristalización negativa
de la facultad legislativa, ya que de la misma manera que el Congreso expide
normas, puede suprimirlas, disponiendo su eliminación del sistema, siguiendo el
principio según el cual las cosas se deshacen como se hacen. De este modo, ‘la
derogación de una norma jurídica por parte de quien goza de la facultad
constitucional para el efecto -en este caso el Congreso de la
República- no es sino el ejercicio normal de una atribución y, por tanto, mal
puede entenderse que con el acto respectivo se vulnere la
Constitución Política.
POTESTAD DEROGATORIA DEL CONGRESO-Legislador actual no puede atar al legislador del mañana/POTESTAD
DEROGATORIA DEL CONGRESO-No es absoluta/BENEFICIOS O INCENTIVOS-Posibilidad
de derogatoria
Como lo ha dicho la
Corte Constitucional en el pasado “el Legislador
actual no puede atar al Legislador del mañana”; pues ello “anularía el
principio democrático, ya que unas mayorías ocasionales, en un momento
histórico, podrían subordinar a las mayorías del futuro”. La potestad derogatoria del Congreso, no es absoluta; el Congreso de la
República se encuentra atado a la
Constitución, norma de normas, y por consiguiente, al derogar una disposición,
debe respetar los preceptos constitucionales. En consecuencia, la expedición de
una norma derogatoria permite ser controlada por el tribunal constitucional por
cuanto debe estar ajustada a la Constitución.  Relacionado con los beneficios o incentivos y la posibilidad de derogatoria,
esta Corte ha señalado: “[…] bien puede una nueva mayoría,
en desarrollo del principio democrático, modificar y contradecir las
regulaciones legales precedentes en materia de fomento, con el fin de
adaptarlas a las nuevas realidades históricas, con base en el juicio político
de conveniencia que estas nuevas mayorías efectúen. Asumir cualquier otra
interpretación conduce a la conclusión de que los beneficios concedidos para
una determinada actividad o grupo de personas se tornan en irreversibles, tesis
que esta Corporación no ha admitido ni siquiera en materia laboral, por cuanto
petrifica el ordenamiento jurídico y no le permite adaptarse a las distintas
coyunturas económicas y sociales. Además, esta tesis de la irreversibilidad de
ciertos beneficios afecta el principio democrático, por cuanto las regulaciones
legales de las mayorías del pasado terminan erosionando la libertad política de
las mayorías del presente.  Y, finalmente, en materia de política de
fomento, esa concepción de la irreversibilidad de las medidas de estímulo
conduce, como bien lo señala uno de los intervinientes, a una corporativización
y privatización del Estado, pues los recursos públicos tendrían que ser
obligatoriamente distribuidos en favor de grupos ya predeterminados, sin que la
ley pudiera modificar ese reparto”.
MARGEN DE
CONFIGURACION E INCENTIVO PARA LAS ACCIONES POPULARES-Jurisprudencia
constitucional
PRINCIPIO DE
PROGRESIVIDAD DE LOS DERECHOS  SOCIALES-Contenido/PRINCIPIO
DE NO REGRESIVIDAD-Finalidad
PRINCIPIO DE NO
REGRESIVIDAD-Criterios para determinar en que casos se
desconoce
La jurisprudencia ha consolidado una serie
de criterios para determinar en qué casos se desconoce el principio de no
regresividad –o prohibición de regresividad–, expuestos y sintetizados en los
siguientes términos, “[…] cuando una medida regresiva es sometida
a juicio constitucional, corresponderá al Estado demostrar, con datos
suficientes y pertinentes, (1) que la medida busca satisfacer una finalidad
constitucional imperativa; (2) que, luego de una evaluación juiciosa, resulta
demostrado que la medida es efectivamente conducente para lograr la finalidad perseguida;
(3) que luego de un análisis de las distintas alternativas, la medida parece
necesaria para alcanzar el fin propuesto; (4) que no afectan el contenido
mínimo no disponible del derecho social comprometido; (5) que el beneficio que
alcanza es claramente superior al costo que apareja.  En todo caso, la
Corte ha considerado que el juicio debe ser particularmente estricto cuando la
medida regresiva afecte los derechos sociales de personas o grupos de personas
especialmente protegidos por su condición de marginalidad o vulnerabilidad. A
este respecto la Corte ha señalado: “si en términos generales los retrocesos en
materia de protección de los derechos sociales están prohibidos, tal
prohibición prima facie se presenta con mayor intensidad cuando  se desarrollan
derechos sociales de los cuales son titulares personas con especial protección
constitucional”. Una medida se entiende regresiva, al menos, en los siguientes
eventos: (1) cuando recorta o limita el ámbito sustantivo de protección del
respectivo derecho; (2) cuando aumentan sustancialmente los requisitos exigidos
para acceder al respectivo derecho;  (3)  cuando disminuye o desvía
sensiblemente los recursos públicos destinados a la satisfacción del derecho.
En este último caso la medida será regresiva siempre que la disminución en la
inversión de recursos se produzca antes de verificado el cumplimiento
satisfactorio de la respectiva prestación (por ejemplo, cuando se han
satisfecho las necesidades en materia de accesibilidad, calidad y
adaptabilidad). Frente a esta última hipótesis, es relevante
recordar que tanto la Corte Constitucional como el Comité DESC han considerado
de manera expresa, que la reducción o desviación efectiva de recursos
destinados a la satisfacción de un derecho social cuando no se han satisfecho
los estándares exigidos, vulnera, al menos en principio, la prohibición de
regresividad.
ACCION POPULAR-Naturaleza jurídica/ACCION POPULAR-Relación intrínseca con los
derechos e intereses colectivos/PROTECCION DEL INTERES COLECTIVO-Está
intrínsecamente vinculada con garantías subjetivas fundamentales/ACCION DE TUTELA-Criterios para
determinar su procedencia cuando se afectan derechos colectivos
PROTECCION
DE DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS-Incidencia en
la eficacia de derechos sociales
DERECHOS E
INTERESES COLECTIVOS Y DERECHOS SOCIALES-Diferencias
DEROGACION DE INCENTIVO
ECONOMICO EN ACCIONES POPULARES-No es una norma que
establezca un estándar de protección de algún derecho social/DEROGACION DE INCENTIVO
ECONOMICO EN ACCIONES POPULARES-Es una medida que no puede ser considerada
regresiva/DEROGACION DE INCENTIVOS EN ACCIONES POPULARES-La limitación impuesta por la medida no compromete el goce efectivo del
derecho/DEROGACION DE INCENTIVOS EN ACCIONES POPULARES-Las personas conservan la acción; lo que no pueden reclamar es la
recompensa por emplearla
La derogación del incentivo no es una norma
por tanto, que defina o establezca un estándar de protección de algún derecho
social. Como se indicó, se trata de la modificación de una medida legislativa
establecida para estimular el ejercicio de un determinado derecho político:
interponer acciones populares, en defensa de la
Constitución y la ley. Es una medida que no puede ser considerada regresiva,
por cuanto no recorta o limita de forma sustantiva el derecho de acceder a la
protección de los derechos e intereses colectivos. Se trata de suprimir una
herramienta que no formaba parte en sí del derecho, sino que constituía un
medio para estimular su uso. No existe pues, en estricto sentido, un requisito
o carga adicional que se imponga a las personas. Lo que se suprime es el
incentivo, como medio para promover la interposición de las acciones populares.
En otras palabras, es una herramienta que busca una finalidad constitucional, a
saber: mejorar el desempeño de la acción popular y, con ello, la protección de
los derechos e intereses colectivos. La medida no se toma bajo especulaciones o
meras teorías, sino ante la evidencia del impacto que la acción ha tenido. El
Congreso considera que el impacto de incentivar individualmente, mediante el
lucro, la defensa de los asuntos públicos en cuestión, no era el medio más
indicado para ello. La medida es adecuada para el fin propuesto, a saber:
evitar la búsqueda del lucro individual como variante primordial para la
decisión de la interposición de acciones populares. La limitación impuesta por
la medida no compromete el goce efectivo del derecho. Las personas conservan la
acción; lo que no pueden reclamar es la recompensa por emplearla.
DEROGACION DE
INCENTIVOS EN ACCIONES POPULARES-No es una restricción
irrazonable o desproporcionada del derecho político
FONDO PARA LA
DEFENSA DE INTERESES COLECTIVOS-Regulación/FONDO
PARA LA DEFENSA DE INTERESES COLECTIVOS-Fuentes de financiación/FONDO
PARA LA DEFENSA DE INTERESES COLECTIVOS-Funciones
COMPENSACION POR LA
DEFENSA DE LOS INTERESES COLECTIVOS Y PROMOCION O RECOMPENSA POR HABER LLEVADO
ADELANTE LA DEFENSA DE TALES INTERESES-En ambos casos se trata de montos de
dineros, pero representan cosas muy distintas
Referencia: expedientes acumulados D-8392 y D-8405
Demanda de
inconstitucionalidad contra la Ley 1425 de 2010 ‘por medio de la cual
se derogan artículos de la Ley 472 de 1998 Acciones Populares y Grupo’.
Actor:
Omar Alberto Franco Becerra (expediente D-8392),
Óscar Eduardo Borja Santofimio y Nora Sofía Daza de Amador (expediente D-8405)
Magistrada
Ponente:
MARÍA VICTORIA
CALLE CORREA
Bogotá, D.C.,
veinticuatro (24) de agosto de dos mil once (2011)
La Sala Plena de la
Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y
de los requisitos de trámite establecidos en el Decreto 2067 de 1991,
ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
1. En ejercicio de la acción pública consagrada en el artículo 241 de la
Constitución, los ciudadanos Omar Alberto Franco Becerra, de una parte, y
Óscar Eduardo Borja Santofimio y Nora Sofía Daza de Amador, de otra,
instauraron sendas demandas de inconstitucionalidad contra la
Ley 1425 de 2010 “Por medio de la cual se derogan artículos de la
Ley 472 de 1998 Acciones Populares y Grupo”, en su integridad. La
Sala Plena de la Corte Constitucional decidió acumular los expedientes de la
referencia en sesión del 26 de enero de 2011.
2. Cumplidos, los trámites constitucionales y
legales propios de los procesos de inconstitucionalidad, la
Corte Constitucional procede a decidir acerca de la demanda de referencia.
II. NORMAS
DEMANDADAS
En las dos demandas acumuladas se acusó la
Ley 1425 de 2010 que consta de dos artículos. A continuación se transcriben:
Ley 1425 de 2010
“Por medio de la cual se derogan artículos de la
Ley 472 de 1998 Acciones Populares y Grupo
[…]
Artículo 1º. Deróguense los artículos 39 y 40 de la Ley 472 de 1998.
Artículo
2º. Vigencia. La presente ley rige a partir de
su promulgación y deroga y modifica todas las disposiciones que le sean
contrarias”.
III. DEMANDA
Los ciudadanos que ejercieron
la acción pública de inconstitucionalidad en el presente proceso coinciden en
tomar como punto de partida para la formulación de sus cargos y alegatos el
hecho de que la Ley 1425 de 2010, al derogar los artículos 39 y 40 de la
Ley 472 de 1998 –que consagraban la figura de los incentivos económicos en las
acciones populares-, tuvo una incidencia directa sobre el marco jurídico
vigente para el ejercicio de los derechos fundamentales, incluyendo los
derechos al debido proceso, a la igualdad y al acceso a la administración de
justicia. Con base en este presupuesto, que en sí mismo entraña un cargo de
inconstitucionalidad por desconocimiento de la reserva de ley estatutaria, los
demandantes formulan cargos de constitucionalidad específicos relativos a la
aludida violación de distintos mandatos contenidos en la
Carta Política.
1. Expediente D-8392.
El ciudadano Ómar Alberto
Franco Becerra interpuso acción pública de inconstitucionalidad contra los dos
artículos que componen la ley 1425 de 2010, mediante la cual se derogan los
artículos 39 y 40 de la ley 472 de 1998, pues considera que su contenido
normativo es incompatible con el Preámbulo, los artículos 1º, 2º, 4º, 13, 29,
88, 93, 95, el Título XIII de la
Constitución Política, y el Protocolo Internacional de Derechos Económicos,
Sociales y Culturales (PIDESC), el cual hace parte del bloque de
constitucionalidad, de acuerdo con los argumentos que se exponen a
continuación:
1.1. Violación del Preámbulo, los artículos
1º, 2º, 4º, 88, 93, 94 y 95 y el Título XIII de la
Constitución Política y el artículos 2º del Pacto Internacional de Derechos
Económicos, Sociales y Culturales, “que forma parte del bloque de
constitucionalidad”.
“Las acciones populares (…) son una de
las formas de participación democrática mediante la cual cualquier persona recurre
a la jurisdicción” con el ánimo de defender los
derechos o intereses colectivos; la constitucionalización de las acciones
populares supone un avance del Estado Social de Derecho, al sacar del “olvido”
a los derechos colectivos, estableciendo una herramienta adecuada para su
protección.
Si bien los derechos colectivos trascienden
la órbita individual, ello no significa que “se trate de derechos de
inferior jerarquía que los derechos individuales fundamentales”. En la
mayoría de los casos son garantía de la calidad de vida de los integrantes de
la comunidad, y en ocasiones, pueden ser objeto de acción de tutela,
especialmente por su nexo con los demás derechos y los fines constitucionales
del Estado. La importancia de los derechos colectivos deviene de la íntima
relación que guardan con el cumplimiento de objetivos constitucionales y la
supervivencia de las comunidades, lo que ha llevado a su reconocimiento
constitucional y a su inclusión en tratados internacionales de derechos
humanos.
En tal sentido, el Pacto Internacional de
Derechos Económicos, Sociales y Culturales (en adelante, PIDESC) reconoce
derechos colectivos, relacionados con la salubridad pública y el medio ambiente
sano, en tanto que diversas cláusulas constitucionales recogen la protección de
intereses colectivos. Por ello, los derechos colectivos y sus mecanismos de
protección “forman parte de un sistema constitucional en el que, de una
parte, corresponde al Estado garantizarlos [para el] cumplimiento de sus
fines”, entre los que se destacan la prosperidad, la participación y la
efectividad de los derechos, y de otra parte, los particulares cuentan con
acciones judiciales para asegurar su eficacia.
El artículo 2º del PIDESC establece el
principio de progresividad en relación con las obligaciones estatales en
materia de derechos sociales. Ese principio cobija también a los derechos
colectivos (que a juicio del actor también se encuentran contenidos en el
Pacto) y a las acciones judiciales diseñadas para su defensa. En ese marco, “la
Ley demandada constituye un retroceso en la garantía de los derechos
colectivos, lo que indiscutiblemente vulnera mandatos superlegales contenidos
en el Preámbulo Constitucional (…) pues le quita a los habitantes una
herramienta que los impulsa a participar en pos de un orden justo y en defensa
de la vida con calidad”.
La Corte Constitucional “ha establecido la prohibición de regresividad de las leyes
sociales prima facie y que el legislador puede adoptar medias que recorten los
avances ya logrados con ciertas condiciones”. Por ello, es necesario
determinar si la abolición de los incentivos económicos previstos en la
Ley 472 de 1998 es “justificada, adecuada y proporcional a un propósito de
particular importancia”.
De acuerdo con el proyecto de ley
presentado por el Ministro del Interior y de Justicia, el cual dio origen a la
Ley 1425 de 2010, la finalidad de la eliminación de los incentivos de las
acciones populares era la de erradicar un supuesto abuso en el ejercicio de las
acciones populares, suscitado a raíz del interés de los actores por obtener el
pago de dicha remuneración económica. Se obvió en la motivación del proyecto de
Ley, sin embargo, que el incentivo solo era procedente cuando se constaba
judicialmente la violación o amenaza de un derecho o interés colectivo y no a
partir de la simple presentación de la demanda, como lo afirmaron el autor y
ponentes del proyecto citado, así como el hecho de que si se generaba la
obligación de pagar en cabeza de un municipio, autoridad pública, o particular,
ello obedecía a la demostración de una lesión en un derecho que debía ser
respetado por la parte demandada.
Además, de acuerdo con jurisprudencia del
Consejo de Estado, “El incentivo pretende, por una parte, aliviar los gastos
propios en que puede incurrir un demandante en cualquier proceso, por otra,
premiar a quien emprende una acción eficiente para que los derechos colectivos
cobren vigor, y finalmente, animar al actor a hacer frente a una contraparte
[…]” económicamente poderosa. En ese marco, el
argumento según el cual son muchas las acciones populares en contra de
municipios, no justifica la abolición de los incentivos.
De acuerdo con las estadísticas que
registra la Defensoría del Pueblo sobre las acciones populares, se puede
concluir que solo una porción mínima de las presentadas prospera y, en
consecuencia, solo en ese pequeño porcentaje se concederán estímulos
económicos. En ese sentido, la abolición del incentivo carece de justificación,
y su finalidad real se limita a evitar que se interpongan acciones populares, “lo
cual constitucionalmente no es un propósito importante” desde una Carta
Política que propende por la participación ciudadana.
Además, y específicamente en lo atinente al
inciso final del artículo 40 de la Ley 472 de 1998 que establecía el derecho de
los ciudadanos de solicitar y obtener copia auténtica de documentos referentes
a la contratación estatal, el mismo resultó derogado sin que exista ninguna
justificación para ello, lo que constituye un claro retroceso en la lucha
contra la corrupción.
1.2. Vulneración de los artículos 13 y 29
de la Constitución Política.
“La derogatoria de los artículos 39 y 40
de la Ley 472 de 1998 deja al actor en absoluta inferioridad de condiciones”, pues el incentivo cumplía con dos finalidades: retribuir los gastos
al ciudadano que asume la defensa de los intereses de la comunidad, y “premiarlo
por su gestión”. La Ley 472 de 1998 establece la carga de la prueba en la
acción popular en cabeza del demandante y, salvo en casos de amparo de pobreza,
también corresponde al actor solventar los costos del proceso.
Si a ello se une la derogatoria de la norma
que permitía el acceso a documentos en materia de contratación estatal, resulta
claro que el actor popular deberá disponer de recursos para solventar el proceso
sin contar con la posibilidad de que esos costos le sean devueltos aún si logra
“su loable objetivo”. En ese escenario “la balanza de la justicia”
se inclina a favor de quien tiene los recursos para enfrentar la acción,
dejando al actor en desventaja y lesionando el principio de igualdad entre
las partes, “una de las garantías que conforman el debido proceso” y “un
derecho fundamental consagrado en el artículo 13 Superior”. “En
consecuencia, comoquiera que al desaparecer el incentivo y no existir norma que
permita que se condene en costas a la parte demandada, se está dificultando
injustificadamente el acceso del actor popular a los medios de prueba y, aunque
logre el objetivo de obtener el amparo de los derechos colectivos, su
presupuesto será castigado por haber cumplido con el deber de solidaridad
establecido en la Constitución”.
2. Demanda D-8405
Para los demandantes, Óscar Eduardo Borja
Santofimio y Nora Sofía Daza de Amador, la
Ley 1425 de 2010 vulnera el artículo 243 de la
Carta Política, que dispone el principio de cosa juzgada constitucional y el
artículo 13 Superior, relativo al principio y derecho a la igualdad.
El “acto legislativo” (se refiere,
en realidad, a la Ley 1425 de 2010) no cumplió con los presupuestos “formales
constitucionales” de (i) ausencia de cosa juzgada constitucional de
carácter material; (ii) respeto por los derechos adquiridos; y (iii)
respeto por el derecho a la igualdad, pues desestimula a quienes “ejerciendo
el derecho a defender los derechos colectivos conculcados, no reciban ningún
tipo de incentivo de carácter económico”, situación que –estima el
demandante- resulta más grave cuando esté de por medio la defensa del
patrimonio público, como lo había previsto el artículo 40 de la ley 472 de
1998, derogado por la Ley 1425 de 2010.
A su juicio, “en un país de recompensas” no existe justificación “fáctica
y social” para suprimir el incentivo para ciudadanos que invierten su
tiempo y conocimiento en la defensa de derechos colectivos.
Agregan que la derogatoria de los artículos
39 y 40 de la Ley 472 de 1998 desconoce la cosa juzgada constitucional, pues
mediante sentencia C-459 de 2004, decisión que ha hecho tránsito a cosa juzgada
(reiterada además en el fallo C-512 de 2004) la
Corte declaró la exequibilidad de los artículos 39 y 40 de la
Carta Política, que son los mismos artículos derogados por la
Ley 1425 de 2010.
IV. INTERVENCIONES
1. Ministerio del Interior
El Ministerio del Interior,
actuando a través de apoderada judicial, intervino en este trámite, con el fin
de solicitar a la Corte un pronunciamiento inhibitorio por ineptitud sustantiva
de la demanda correspondiente al expediente D-8392,
a partir de las siguientes consideraciones:
Las razones de
inconstitucionalidad propuestas por el demandante se estructuran desde “una
lectura subjetiva sobre el alcance y propósito de la
Ley 1425 de 2010” a partir de la cual infiere que la ley demandada
pretende evitar la interposición de las acciones populares, posición que
resulta desvirtuada al observar “el contenido de las normas objeto de
derogatoria, las cuales se refieren específicamente al incentivo económico para
los demandantes en acciones populares” y no a la regulación integral de los
derechos colectivos y sus mecanismos de protección. Si la efectividad de los mecanismos
de participación ciudadana ante las instancias judiciales requirieran de la
existencia de incentivos similares, no podrían entonces “instaurarse
acciones ciudadanas de inexequibilidad del ordenamiento jurídico, o de simple
nulidad, para las cuales no existe tal incentivo”.
La derogatoria del incentivo
no impide, por ejemplo, que la comunidad se organice y promueva las acciones “disponiendo
de manera solidaria los recursos pertinentes para financiar las demandas
correspondientes”. En ese sentido, “el incentivo económico no hace parte
del núcleo esencial de las acciones constitucionales consagradas para la
protección de los derechos colectivos, por lo que su derogatoria no afecta
tales mecanismos”.
En ese orden de ideas, las
razones de inconstitucionalidad propuestas en la demanda resultan
impertinentes, según los requisitos argumentativos exigidos en la acción de
constitucionalidad y sistematizados en la sentencia C-1052 de 2002.
2. Defensoría del Pueblo
La Defensoría del Pueblo
presentó concepto en el presente trámite, a través de la
Delegada para Asuntos Constitucionales y Legales de la institución,
solicitando declarar la inexequibilidad de las normas contenidas en la ley 1425
de 2010, a partir de las siguientes consideraciones:
2.1. En principio, las demandas no logran
configurar verdaderos cargos de inconstitucionalidad, a la luz de las
exigencias argumentativas previstas en el Decreto 2067 de 1991 y la
jurisprudencia constitucional. Estas consisten, básicamente, en concretar el
“concepto de la violación” para que “sin sacrificar la naturaleza pública de la
acción” sea posible identificar argumentos a partir de los cuales se infiera
una oposición entre las normas demandadas y los contenidos constitucionales. En
síntesis, se trata de que los cargos sean claros, ciertos, específicos,
pertinentes y suficientes.
Las demandas acumuladas en este trámite
presentan vacíos argumentativos que restan claridad a los cargos pues, más allá
de hacer referencia a la importancia de la acción popular para la defensa de
los derechos colectivos, y el ejercicio de la democracia participativa no se
explica por qué razón el principio participativo podría resultar afectado por la
Ley 1425 de 2010.
En segundo término, se plantean reflexiones
sobre la naturaleza de los derechos colectivos y su relación con los derechos
fundamentales y los derechos sociales, destacando la consagración de los
primeros en el PIDESC pero esas reflexiones no se dirigen a precisar argumentos
idóneos sobre el carácter “simbiótico o inescindible de esta relación y la
afectación que para estas categorías así articuladas representa la supresión de
los incentivos”.
Tras enunciar el deber de las autoridades de
perseguir la efectividad de los derechos y su protección mediante acciones
judiciales, se afirma en la demanda, que se viola el principio de progresividad
establecido en el artículo 2º del PIDESC, indicando que la supresión de los
incentivos constituye un retroceso en la garantía de los derechos colectivos,
sin aportar razones para demostrarlo.
Se propone además, un análisis de la supresión
de los incentivos bajo el principio de proporcionalidad y después de una
transcripción de algunos apartes del proyecto de ley que culminó en la
aprobación de la Ley 1425 de 2010, se concluye que la abolición de los
incentivos no está resulta justificada solo por el hecho de que se presenten
muchas acciones populares, razón por la cual lo que persigue el legislador es
obstaculizar la interposición de acciones populares, propósito que no puede
considerarse constitucionalmente importante, si se toma en cuenta que la
Constitución busca la participación ciudadana y el cumplimiento de los fines
estatales.
De tal presentación de temas en la demanda “no
pueden deducirse razones claras, ciertas, específicas, pertinentes y
suficientes” para la confrontación de los contenidos de las disposiciones
demandadas y los de la Carta; menos inferir las razones por las que existiría
contradicción entre la supresión de los incentivos y los distintos contenidos
constitucionales mencionados en la demanda. En ausencia de claridad de las
razones “tampoco puede predicarse que ellas sean ciertas, específicas,
pertinentes y suficientes para generar el debate constitucional”.
En la segunda parte de la demanda (hace
referencia al expediente D-8392)  se aduce que la supresión de los incentivos
vulnera los derechos a la igualdad y al debido proceso, pues el actor popular
queda en absoluta inferioridad de condiciones frente a la contraparte y debe
asumir la carga de la prueba. Además, la derogatoria del último inciso del
artículo 40 de la Ley 472 de 1998 (relativo al acceso a documentos en materia
de contratación) supone una desventaja adicional para el actor popular.
En la presentación de tales cargos existen
falacias, pues el demandante realiza afirmaciones sobre la violación de normas
de la Carta pero no expresa las razones de contradicción o incompatibilidad
entre la derogatoria y los contenidos constitucionales citados. El actor parte
de una premisa general para llegar a una conclusión sin efectuar un
razonamiento que permita verificar su validez “cuando afirma que los
derechos económicos, sociales y culturales están sujetos al principio de
progresividad y luego concluye, a partir de dicha afirmación, que los
mecanismos de protección de derechos colectivos ‘deben obedecer al principio de
progresividad’”.
En esos términos, correspondería a la
Corte proferir fallo inhibitorio por ineptitud de la demanda. Sin embargo,
existen elementos en la demanda que permiten deducir razonablemente cargos de
inconstitucionalidad o problemas jurídicos que delimitarían la competencia de la
Corte en el presente asunto, desde el punto de vista del principio pro
actione. En ese marco, la Defensoría dirige argumentos adicionales para
controvertir la constitucionalidad de las normas demandadas.
2.2. Argumentos de la
Defensoría destinados a solicitar la inexequibilidad de las normas demandadas:
“(…) [A]l coadyuvar la demanda, se
encuentra que el actor reclama la inexequibilidad de la derogatoria de los artículos
39 y 40 de la ley 472 de 1998, prevista en los artículos 1º y 2º de la
Ley 1425 de 1998, por vulnerar el principio de progresividad o no regresividad
de los derechos económicos sociales y culturales, incorporado al bloque de
constitucionalidad (art. 93 CP), el derecho a la igualdad (art. 13 CP), el
derecho al debido proceso (art. 29 CP) y el derecho de acceso a la justicia
(art. 228 CP), por cuanto (…) implica un retroceso para la vigencia de los
derechos, medida por los recursos y acciones que garantizan su vigencia, deja
en clara desventaja al actor popular respecto de las instituciones y
autoridades que va a demandar por razón de ser titular de la carga de la
prueba, dificulta el ejercicio de su actividad probatoria (…) y, en últimas,
impide la iniciación misma de la acción, por la exigencia de condiciones de
entrada que implican erogaciones considerables sin perspectiva de retorno o de
compensación”.
Se desprende, en consecuencia, que el problema
jurídico que se debe resolver consiste en determinar si la derogatoria de los
artículos 39 y 40 de la Ley 472 de 1998 desconoció los derechos fundamentales
al debido proceso, la igualdad y de acceso a la justicia. En tal sentido,
presenta la Delegada, los siguientes elementos de análisis:
Los incentivos constituyen un reconocimiento
pecuniario eventual o contingente al actor popular que inició una acción para
protección de derechos colectivos; desplegó una actividad probatoria y
sustancial, y obtuvo una sentencia favorable a sus pretensiones, o logró un
acuerdo en el marco de un pacto de cumplimiento. Es eventual, pues depende de
la decisión favorable en el proceso y de la valoración que realice el juez de
la actividad del actor popular; tiene carácter resarcitorio en relación con los
gastos en que haya incurrido el actor popular para llevar a término la acción
popular; y su finalidad es la de estimular a la ciudadanía en la protección de
los bienes o intereses colectivos, dentro de parámetros fijados por la
Ley.
El artículo 70 de la
Ley 472 de 1998 dispuso la creación del Fondo para la
Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos, cuya gestión fue encomendada a
la Defensoría del Pueblo. Los recursos de ese Fondo provienen de diversas
fuentes de acuerdo con la regulación legal; sin embargo, actualmente el total
de los recursos se obtiene de incentivos y multas impuestas por los jueces en
acciones populares.
Las funciones del Fondo mencionado se
relacionan con la defensa de los derechos e intereses colectivos (artículo 71
de la ley 472 de 1998); y, para el manejo de los recursos del mismo, el
artículo 73, ibídem, dispone que el monto de la financiación a demandantes en
acciones populares o de grupo debe determinarse por la
Defensoría del Pueblo, de acuerdo con las circunstancias de cada caso, la
situación socioeconómica de los peticionarios y los fundamentos de la posible
demanda.
Por lo tanto, existe una articulación entre
los recursos provenientes de los incentivos, “el apoyo a los interesados en
presentar acciones populares y la financiación del Fondo para la
Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos, de manera que las decisiones
relativas a dichos recursos deben ser evaluadas en la perspectiva de su
incidencia respecto de otros ámbitos sustantivos, procesales e institucionales
vinculados a la defensa y promoción de estos derechos”.
De otra parte, el Estado Social de Derecho se
funda en el principio de participación de los ciudadanos en las decisiones que
los afectan (Art. 2 CP), principio transversal al ordenamiento jurídico e
institucional, que amplía el espectro de lo público más allá del ámbito
electoral al que se encontraba previamente reducida la democracia. El ejercicio
de acciones públicas es una forma de participación que permite al ciudadano
garantizar la vigencia de los derechos y contribuir en la defensa de la
supremacía constitucional. La consagración de derechos derivados del principio
participativo también obedece a la necesidad de crear mecanismos para el
cumplimiento de los deberes establecidos en el artículo 95 de la
Carta Política.
Dentro del catálogo de acciones
constitucionales para la protección de los derechos se encuentra la acción de
cumplimiento, las acciones populares y la acción de inconstitucionalidad a
partir de las cuales la participación “se erige como un derecho–deber que
admite un ámbito multidimensional y multi-funcional de actuación e incidencia
de todas las personas en el ámbito de lo público para contribuir a la
protección y vigencia efectiva de los derechos”.
El artículo 229
C.P. consagra el derecho al acceso a la administración de justicia, el cual no
solo constituye una garantía de disponibilidad de recursos para la protección
de los derechos sino también un mecanismo para la realización del derecho de
todo ciudadano a participar en el ejercicio, conformación y control del poder
político, de donde se infiere que el carácter “medular” del derecho
citado involucra el principio de participación de los ciudadanos en situaciones
que los afectan, incluida la protección de los derechos colectivos, lo que dota
a la acción popular de una doble connotación: “habilita a cualquier
ciudadano para promover la protección de los derechos colectivos y, al mismo
tiempo, es un mecanismo que permite hacer efectiva su participación en asuntos
que interesan a la comunidad”.
Tras hacer una amplia referencia a la
naturaleza de los derechos colectivos, y destacar la importancia del Fondo para
la Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos para suplir las necesidades
de la parte débil en el trámite de la acción popular, pasa a determinar los
efectos de la derogatoria de incentivos para el actor popular considerando que,
para sustentar la inconstitucionalidad de la
Ley 1425 de 2010, debe comprobarse que su ausencia plantea barreras de entrada
para el ejercicio “de la acción popular de carácter insuperable o
problemático, hasta el punto de hacer nugatorio el derecho de acceso a la
administración de justicia”.
Con base en considerar aspectos como la
amplitud de legitimación y el deber de impulso oficioso del juez, el amparo de
pobreza y la posibilidad de acudir ante la
Personería o la Defensoría para obtener colaboración en la elaboración de la
demanda, el interviniente afirma que “los gastos que acarrea la
interposición de una acción popular están vinculados … a cuatro factores principales:
la contratación de apoderados judiciales, el desplazamiento a las cabeceras de
circuito, el acopio de prueba que deben ser aportadas con la demanda y las
publicaciones o informaciones sobre la admisión de la misma a los eventuales
interesados”.
Revisados los requisitos de la
Ley 472 de 1998 para el acceso a la administración de justicia mediante una
acción popular, se considera que “la supresión de los incentivos en
principio no constituye una barrera insuperable ni impone una carga en exceso
onerosa al interesado” respecto de los factores señalados. Esto habida
consideración de las diversas disposiciones que permiten al juez establecer el
equilibrio procesal y al ciudadano desplegar adecuadamente sus actuaciones
procesales, salvo en materia probatoria, en donde el actor enfrentará
obstáculos considerables que pueden comprometer el núcleo del derecho de acceso
a la justicia, especialmente dada la necesidad de una actividad probatoria
preliminar para que la demanda pueda prosperar y cuente con sustento suficiente
para su admisión.
En tales aspectos, es esencial la existencia y
adecuada financiación del Fondo para la
Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos y, como actualmente, sus
ingresos se derivan solo de incentivos impuestos por los jueces al fallar
acciones populares, su viabilidad se ve amenazada por la derogatoria que se
analiza, situación que afecta especialmente a las personas en condición de
mayor vulnerabilidad, si bien debe precisarse que el estímulo destinado al
Fondo era aquel derivado de acciones populares interpuestas por entidades
públicas.
En ese tipo de demandas, no son predicables
los supuestos abusos de los actores populares, y, en cambio, la eliminación de
la recompensa económica, constituye una medida desproporcionada e irrazonable
del legislador, incongruente frente a las razones esgrimidas para la supresión
del incentivo, y negativa para la viabilidad del Fondo para la
Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos. Por lo tanto, la derogatoria
de los artículos 39 y 40 se opone a los artículos 13 y 229 de la
Constitución Política.
2.3. La derogatoria de los artículos 39 y
40 de la Ley 472 de 1998 y la igualdad de las partes como principio inherente
al debido proceso.
De acuerdo con el artículo 29 Constitucional,
el debido proceso se aplica a todas las actuaciones judiciales y
administrativas, entre cuyas garantías, se encuentra el principio de igualdad
de las partes o equilibrio procesal. A su turno, el artículo 228 Superior
dispone que en las actuaciones judiciales debe prevalecer el derecho sustancial
sobre las formalidades. Esa relación que se evidencia entre el debido proceso y
el principio de igualdad se halla reflejada en el inciso 3º del artículo 5º de la
Ley 472 de 1998, en el que se determina que corresponde al juez velar por el
respeto al debido proceso, las garantías procesales y el equilibrio entre las
partes.
Nuevamente, desde el punto de vista de las
cargas probatorias, se concluye que el estímulo contribuía a mitigar la intensa
actividad y el importante gasto de recursos en que incurre el actor popular y
por esa vía a equilibrar el proceso, especialmente tomando en cuenta que, por
regla general, el actor debe enfrentarse a una contraparte que cuenta con
recursos suficientes para afrontar el proceso. El papel nivelador del incentivo
resulta evidente, tal como lo destacó la
Corte al pronunciarse sobre la constitucionalidad de los artículos hoy
derogados, en el fallo C-459 de 2004.
La derogatoria, además, comprendió
indistintamente los artículos 39 y 40 de la
Ley 472 de 1998, sin reparar en sus contenidos normativos concretos, tales
como “el establecimiento de distintas categorías de incentivos, la
solidaridad entre el representante legal de la entidad y los contratistas
involucrados en la violación del derecho a la moralidad administrativa, o el
derecho a los documentos referidos a la contratación”, aspectos que
deben analizarse de forma independiente en el marco del principio de
proporcionalidad.
Para abordar tal análisis de proporcionalidad,
procede la Delegada de la Defensoría a identificar los propósitos de la
Ley demandada a partir del Proyecto que le dio origen y distintos debates
parlamentarios. De ese análisis concluye que la decisión legislativa tuvo como
fundamento las quejas de alcaldes municipales obligados a enfrentar gran número
de acciones populares, lo que entorpecía la gestión de las administraciones
locales y comportaba un menoscabo en el presupuesto de los entes territoriales;
pretendió el legislador, así mismo, solucionar lo que consideró un desvío de la
acción popular como mecanismo de participación, hacia un negocio rentable para
unos pocos. En posteriores debates, se adujo también que la supresión de los
incentivos evita los costos que, para el Estado en su conjunto, representa el
pago de sumas de dinero a los accionantes y que los incentivos suponen una “privatización”,
que dificulta la adhesión espontánea del ciudadano a los valores
constitucionales.
La finalidad de la ley es, entonces, la de
proteger los recursos públicos, mantener el equilibrio económico de las
entidades territoriales y favorecer el bienestar de la comunidad. Esas
finalidades cuentan con claro respaldo constitucional. Sin embargo, al analizar
los presupuestos o las premisas de las que partió el legislador, se observa que
estas carecen de sustento empírico y que, en cambio, las cifras y estadísticas
que reposan en el registro de acciones públicas de la
Defensoría llevan a inferir que el incentivo no representa, de ninguna manera,
una carga exorbitante para el erario y, concretamente, para las
administraciones municipales. Estos son algunos de los elementos de análisis
que aporta la Delegada, sobre lo recién expuesto:
(i)   En el trámite legislativo no se aportó ningún estudio o cifra que
permitiera una evaluación de la incidencia real de los incentivos en las
finanzas públicas; (ii) las afirmaciones sobre el sinnúmero de acciones
populares, o el menoscabo de los presupuestos, sin tal soporte constituyen
especulaciones y afirmaciones vagas y generales; (iii) el debate
parlamentario soslayó el hecho de que las decisiones que profieren los jueces
al fallar una acción popular son producto de un proceso judicial con todas las
garantías, en el que se decide la prosperidad de las pretensiones del actor
popular y como condición de ello, previa la demostración de la violación de
derechos colectivos; (iv) si es cierto que muchas demandas terminan con
decisión favorable al actor, ello demuestra descuido, desidia o negligencia de
autoridades o particulares relacionados con el respeto y la defensa de los
derechos colectivos; (v) lo que tiene relevancia o impacto es la orden
del juez para subsanar la violación del derecho, o la condena al pago de
perjuicios cuando esta tiene lugar, y no los incentivos. Si se sigue la lógica
de los argumentos presentados en el debate parlamentario, el factor de
distorsión de las finanzas no son los incentivos sino las sentencias, lo que
llevaría a suprimir las acciones populares; (vi) aún en caso de
prosperidad de las pretensiones, la concesión del incentivo depende de la
verificación de la actividad del demandante por parte del juez; (vii) en
lo atinente al incentivo previsto en el artículo 40 de la
Ley 472 de 1998, debe aclararse que este se pagaba sobre sumas de dinero
recuperado, gracias a la actuación del demandante, así que resulta un
contrasentido afirmar que tal incentivo lesiona las finanzas públicas.
Finalmente, de acuerdo con las estadísticas de
la Defensoría del Pueblo, “se han incorporado (al registro) 14.985
acciones populares ya falladas o con sentencia. De esta cifra, sólo se ha
reconocido el incentivo en 1.464 procesos, lo que representa un índice cercano
al 10% del universo de casos. Ahora bien, de este 10% que accede al incentivo,
un índice aproximado del 90% se fija por el monto mínimo, a saber, diez (10)
salarios mínimos (…). Aunque las cifras no están “completas”, sí permiten
acercarse a la tendencia general observada en la práctica, y concluir que de la
situación de las acciones populares y sus incentivos, no se evidencia un riesgo
para las finanzas públicas.
Ante la ausencia de comprobación empírica
sobre el impacto que genera el pago de los incentivos en las finanzas de los
entes territoriales, situación que además no se evidencia en las estadísticas
de la Defensoría, no es posible afirmar que la eliminación del estímulo
económico “sea una medida idónea para alcanzar el fin pretendido, a saber,
la protección de los recursos públicos, el mantenimiento del equilibrio
económico de las entidades territoriales y la promoción del bienestar de la comunidad
(…) si el incentivo (…) no tiene la dimensión o virtualidad de generar un
problema presupuestal o administrativo en las entidades territoriales, su
derogatoria decididamente no puede ser una solución y tampoco contribuye a la
realización de los fines constitucionales en vista de los cuales se ha
justificado su supresión”.
La supresión del mecanismo de responsabilidad
solidaria de funcionarios y particulares comprometidos en la lesión del derecho
a la moralidad pública, y la eliminación del mecanismo de acceso a documentos
relacionados con la contratación, son medidas que no guardan ningún nexo causal
con la problemática previamente expuesta, de manera que no pueden considerarse
medidas legítimas para alcanzar los fines buscados.
Desde el punto de vista del subprincipio de
necesidad, la derogatoria de los artículos 39 y 40 de la
Ley 472 de 1998 afecta intensamente el derecho a la igualdad en la dimensión
de “equilibrio procesal” del actor popular frente a los entes llamados a
responder por la afectación o amenaza de derechos colectivos, existiendo
medidas alternativas menos lesivas de ese derecho, tales como la modificación
de los mínimos y máximos, o los requisitos para acceder al incentivo económico.
Bajo la óptica del subprincipio de
proporcionalidad en sentido estricto, y tomando que, de acuerdo con las
reflexiones previamente planteadas sobre la ausencia de sustento empírico en
los debates sobre la Ley 1425 de 2010, puede afirmarse que el fin “inmediato”
perseguido por el legislador se cifra en privar o sustraer las acciones
populares de la actividad desplegada por algunas personas dedicadas a
beneficiarse de ellas.
Ese propósito no se cumple con la eliminación
de los incentivos (lo que se deriva del análisis previo) y, en cambio, “implica
un sacrificio real y concreto de considerables dimensiones para el acceso a la
justicia, la igualdad y el debido proceso de los segmentos más vulnerables de
la población, que son quienes deben ser financiados con los recursos del
Fondo”.
Culmina su exposición la
Delegada de la Defensoría mencionando que es procedente la declaratoria de
inexequibilidad de cláusulas derogatorias dentro de los parámetros establecidos
por la Corte en sentencia C-226 de 2002. En el caso concreto, los efectos de la
derogatoria, en el sentido de privar el incentivo económico a los actores
populares y entorpecer el acceso a determinados documentos, permanecen en el
tiempo, ubican al demandante de la acción popular en una situación de
desventaja, incompatible con el principio de equilibrio de las partes en el
proceso, de manera que los efectos pueden considerarse contrarios a la
Constitución Política.
3. Veeduría País
Transparente
La organización mencionada
intervino, a través de apoderado judicial, para coadyuvar las pretensiones de la
demanda. Tras referirse a una fábula en la que el interés y ánimo de lucro
personal benefician a la comunidad, explicó el interviniente que las normas
demandas son inconstitucionales al eliminar un incentivo que, a juicio de la
Corte (C-459 de 2004) “es una manera de compensar la carga que asume el
demandante, pues de no existir sería una carga desproporcionada para quien
inicia la acción”.
Afirmó además, que la razón de
ser del incentivo estriba en que la acción popular se puede interponer aun en
ausencia de un interés directo y en representación de la comunidad, situación
que justifica que el actor reciba ese estímulo, pues el resultado de la acción
difícilmente le reportará  beneficios directos, pese a los gastos en que
incurra y el trabajo que despliegue durante años en un trámite judicial.
4. Asociación Colombiana de
Administradoras de Fondos de Pensiones y de Cesantías - Asofondos.
La
Asociación mencionada intervino en este trámite constitucional a través de su
representante legal, con el fin de oponerse a las pretensiones de la demanda y
defender la constitucionalidad de las normas atacadas, bajo los siguientes
argumentos:
Las acciones populares y de
grupo se establecieron en la Constitución para la protección de los derechos
colectivos, delegando en el legislador la regulación de su ejercicio. El
Congreso de la República, siguiendo ese mandato, profirió la
Ley 472 de 1998 y, en los artículos 39 y 40 de ese cuerpo normativo, previó la
posibilidad de reconocer incentivos económicos a los actores populares.
Esos incentivos fueron
hallados constitucionales por la
Corte Constitucional en sentencias C-459 de 2004 y C-512 de 2004 en las que,
sin embargo, se defendió la facultad de configuración legislativa en la materia
y, en diversos salvamentos de voto, se advirtió sobre las posibles
consecuencias adversas del estímulo, las que finalmente se evidenciaron en los
hechos que dieron origen a la Ley 1425 de 2010, relacionados con el abuso de
las acciones populares. En ese marco, el verdadero fin de la ley demandada que
consiste en “restablecer el equilibrio roto” por el incentivo, que llevó
a la prevalencia de intereses particulares sobre el bien común.
En segundo término, la
eliminación de los incentivos no es regresiva, ni viola los artículos 1º y 2º
de la Constitución Política. El actor supone que la eliminación de los
incentivos implica la eliminación de las acciones populares, lo que no es
cierto. En ese sentido, el cargo relativo a la presunta regresividad de la
Ley 1425 de 2010 carece de fundamento, pues el legislador decidió corregir la
situación que crearon los incentivos, en el sentido de generar una motivación
para la interposición de acciones populares ajena a sus fines primarios lo que,
a su vez, produjo congestión del aparato jurisdiccional.
Si bien existen diferencias
entre la acción popular y la acción de tutela por el tipo de derechos que cada
una busca proteger, en ambos casos se trata de mecanismos para la defensa de
derechos constitucionales, por lo que carece de justificación razonable la
existencia de incentivos en unas acciones constitucionales y su ausencia en
otras.
La ley demandada tampoco se
opone a los artículos 4º, 88, 93, 94 y 95 de la
Carta Política ni a los tratados internacionales en materia de derechos
humanos. En efecto, el artículo 88 Superior delegó en el legislador la
regulación de las acciones populares, por lo que el Congreso puede también
derogar el marco legal previamente establecido; el artículo 95
C.P. dispone los deberes de los colombianos, y entre ellos se encuentra el de
obrar conforme la solidaridad social, mandato que se incumple cuando la
motivación para la interposición de la acción se reduce a recibir una prebenda
económica.
5. Universidad Externado de
Colombia
Ramiro Bejarano Guzmán y Fredy
Hernando Toscano López, Director del Departamento de Derecho Procesal, y
profesor de derecho de la
Universidad Externado de Colombia, respectivamente, intervinieron a nombre de
la citada institución educativa, solicitando a la
Corte declarar la exequibilidad de las disposiciones demandadas, o proferir un
fallo inhibitorio.
De acuerdo con los
intervinientes la demanda (se refiere al expediente D-8392) no cumple con las
exigencias impuestas en el artículo 2º del Decreto 2067 de 1991 pues, si bien
el actor destinó un aparte de la demanda a las “razones de la violación”,
en ese acápite no se encuentra un desarrollo argumentativo que permita conocer
la razón por la que las normas que se demandan vulneran el preámbulo, los
artículos 1º, 2º, 4º, 88, 93 y 94 de la
Carta, y el artículo 2º PIDESC.
A pesar de la extensa
exposición en la que se transcriben las normas  derogadas, se explica la
importancia de las acciones populares, se hace referencia a la naturaleza de
los derechos colectivos y su reconocimiento en el PIDESC, entre otras
disquisiciones, la afirmación según la cual la derogatoria de los artículos 472
de 1998 deja al demandante en inferioridad de condiciones frente a su
contraparte, carece de un sustento argumentativo claro. El demandante se limita
a presentar motivos de inconveniencia sin explicar de qué manera se rompe la
igualdad, ni la razón por la cual al desaparecer el incentivo –a su juicio-
también desaparecería la posibilidad de condenar en costas y se vería lesionado
el acceso a los medios de prueba.
De otra parte, y en cuanto a
la “segunda demanda” (D-8405), esta plantea la existencia de cosa
juzgada constitucional en relación con lo “normado” en la
Ley 1425 de 2010 mediante una exposición ininteligible. Sin embargo, e
independientemente de esa carencia argumentativa, en el caso concreto no existe
cosa juzgada constitucional, pues el objeto de este trámite es determinar si la
“norma que elimina un estímulo económico a favor de un sujeto particular o
una entidad pública que colabora con la justicia es contraria a la
Constitución Política”, asunto que no se decidió en la sentencia C-459 de
2004, sentencia que se pronunció sobre la constitucionalidad de esos estímulos,
pero no se indicó que fueran de la esencia de las acciones populares.
En adición a los argumentos
que sustentan la solicitud de un pronunciamiento inhibitorio, el interviniente
argumentó que la Ley 1425 de 2010 se ajusta a la
Constitución, en tanto representa el ejercicio de la libertad de configuración
legislativa y no comporta una lesión a los derechos al acceso a la
administración de justicia y la igualdad, dado que el artículo 88 de la
Constitución Política, expresamente delega en el legislador la regulación del
procedimiento de las acciones populares y no otorga rango constitucional al
incentivo económico, como lo confirma el hecho de que el incentivo no exista en
otras acciones constitucionales, también por decisión del legislador.
A partir de la derogatoria de
los incentivos, el actor popular no recibirá él una suma de dinero, pero sí
participará en el beneficio que la prosperidad de la acción trae para la
comunidad.
El derecho a acceso a la
justicia, de acuerdo con la Corte consiste en “acudir a la administración de
justicia para la resolución de conflictos particulares o para la defensa del
orden jurídico”. Las normas derogadas consagraban un derecho subjetivo en
cabeza de un sujeto particular o una entidad pública para recibir un incentivo
por interponer la acción popular “lo que de entrada muestra que, al
suprimirse dichas normas, no se compromete la suerte de los derechos colectivos
ni se crea un obstáculo injustificado a los demandantes para acceder a la
acción popular, lo que lleva a concluir que no se vulnera el derecho
fundamental a acceder a la administración de justicia”.
Las normas cuya
inconstitucionalidad se propone tampoco desconocen la igualdad ni los fines del
Estado (artículos 2º y 13 C.P.), pues la condena en costas se mantiene en
virtud de la remisión normativa al artículo 392 del Código de Procedimiento
Civil, modificado por la Ley 794 de 2003, artículo 42, prevista en el artículo
38 de la Ley 472 de 1998. Y la eliminación del artículo 40 de la
Ley 472 de 1998 tampoco impide el acceso a documentos relacionados con la
contratación estatal, pues este se encuentra protegido por otras normas en la
materia, consagradas en el artículo 17 del Código Contencioso Administrativo y
el artículo 31 de la Ley 472 de 1998.
En conclusión, la
Ley 1426 de 2010 “en nada (…) compromete el derecho fundamental a la
igualdad (…) por cuanto, se repite, en nada se varía la estructura de este
proceso especial, ni se suprime la condena en costas o se crea una dificultad
de acceso a la administración de justicia”.
6. Federación Nacional de
Comerciantes – Fenalco
La
Federación Nacional de Comerciantes presentó intervención en este
procedimiento, requiriendo la declaratoria de exequibilidad de la ley acusada,
por las siguientes razones:
La demanda, sin especificar
cuál de ellas, no cumple con los requisitos exigidos por el artículo 2º del
Decreto 2067 de 1991 consistente en determinar las razones por las cuales los
textos demandados violan normas constitucionales. Si bien el actor dedica el
capítulo 3º de su escrito a determinar tales razones, mediante la citación de
las normas derogadas, la enunciación de compromisos adquiridos por Colombia en
el marco del PIDESC, la trascendencia de las acciones populares, y a adelantar
consideraciones sobre el principio de progresividad y la supuesta indefensión
de los actores populares en ausencia del estímulo económico,   de esa profusa
exposición no se infiere razonablemente cuáles “son los sustentos jurídicos
que permiten concluir la inconstitucionalidad de la norma”, sino un interés
particular en que dicho incentivo permanezca en el orden jurídico.
El actor incurre en un “error
de conveniencia” al considerar que la eliminación de los incentivos
desconoce el principio de progresividad, pues ello no implica la
desaparición de las acciones populares. De otra parte, los ciudadanos pueden
tener diversas motivaciones para acudir a la acción popular y, de acuerdo con
sentencia C-215 de 1999, el incentivo no es un eje central de la acción, la
cual tiene su principal sustento en el principio de solidaridad. Además, hoy en
día es “una acción de uso frecuente, lo que (permite inferir) que para su
ejercicio ya no se hace necesario el pago de una recompensa”.  Por lo
tanto, no existe una violación al principio de progresividad en materia
de derechos colectivos.
No se presenta violación de
los artículos 13 y 29 de la Carta Política, ya que la eliminación de los
incentivos no sitúa a los actores en posición de inferioridad frente a la
contraparte.  Esto en tanto, conforme a la sentencia C-215 de 1999, la acción
popular no es un litigio, sino un procedimiento especial para la protección de
derechos colectivos en el que juez cuenta con suficientes herramientas para
sopesar un eventual desequilibrio en materia de cargas probatorias. Tampoco es
cierto que la derogatoria de los artículos 39 y 40 comporte la eliminación de
las costas, puesto que la Ley 472 de 1998 remite a las normas del CPC en lo
pertinente.
No hay desconocimiento del
principio de cosa juzgada constitucional, pues en el trámite que dio lugar a la
sentencia C-459 de 2004 se analizó la constitucionalidad de la creación del
incentivo mientras que en este proceso se busca determinar si la derogatoria
del mismo viola la Constitución, lo que no ocurre, pues dicho beneficio no es
un elemento esencial de la acción popular.
7. Universidad Nacional de Colombia
La institución educativa mencionada, a través
de su Facultad de Derecho, intervino en este trámite con el fin de solicitar a la
Corte declarar la exequibilidad condicionada de las disposiciones contenidas
en la Ley 1425 de 2010, en el entendido de que deberá efectuarse el pago al
actor de los gastos en que incurra al adelantar el proceso de acción popular,
posición que sustenta en las siguientes razones:
“Las acciones populares son un medio de
protección de los derechos e intereses colectivos”
establecido en el artículo 88 de la
Constitución Política, cláusula en la que se prevé también la regulación
legislativa de dichas acciones. En consecuencia, el análisis de
constitucionalidad gira “en torno a la materialización de la libre
configuración legislativa” dentro de los parámetros constitucionales.
En ese marco, el Congreso, ejerciendo la
facultad de reformar y derogar las leyes, abolió los artículos 39 y 40 de la
Ley 472 de 1998, referentes a los incentivos previstos para los demandantes en
acción popular cuyas pretensiones prosperen, decisión que no “desconfigura”
la naturaleza constitucional de la acción ni afecta la protección de los
intereses colectivos.
Ahora bien, aunque el desmonte de los
incentivos es constitucionalmente legítimo, quien actúa en defensa de los derechos
colectivos incurre en gastos, dentro de una gestión legalmente reconocida. Por
lo tanto, si la decisión es favorable a sus pretensiones, tendrá derecho a que
se le reconozcan las costas procesales en los términos del Código de
Procedimiento Civil, y en virtud de la delegación a ese estatuto consagrada en
el artículo 5º de la Ley 472 de 1998.
8. Grupo de acciones públicas de la
Universidad del Rosario
María Lucía Torres Villarreal y Juliana Fajury
Patarroyo, en representación del Grupo de Acciones Públicas (GAP) de la
Universidad del Rosario, solicitaron a la
Corte declarar la inconstitucionalidad de los artículos 1º y 2º de la
Ley 1425 de 2010, por considerar que su contenido se opone a los artículos 2º,
6º, 79, 83, 88, 90, 93 y 228 de la
Constitución Política; de manera subsidiaria, solicitaron la declaración de
exequibilidad condicionada de las normas demandadas, con base en los siguientes
argumentos:
La Comisión Interamericana de Derechos Humanos
(CIDH) ha establecido lineamientos sobre el cumplimiento de las obligaciones
estatales para la protección de los derechos económicos sociales y culturales
(DESC), para lo cual ha determinado indicadores cualitativos y
cuantitativos de cumplimiento, entre los que se destaca el principio de progresividad.
La eliminación de los incentivos económicos
establecidos en la Ley 472 de 1998 es una política regresiva, pues limita la
efectividad de los derechos colectivos, “coincidentes con los (…) derechos
económicos y culturales”, pues la desaparición de un instrumento para la
protección de ciertos derechos incide negativamente en su materialización.
La CIDH ha resaltado que
los Estados deben contar con medidas tendientes a implementar los DESC,
evitando aquellas que empeoren su situación, pongan en entredicho su
protección, o los vulneren. La eliminación de los incentivos retira “el
apoyo a aquellos accionantes conscientes de la vulneración de los derechos
colectivos, a quienes ha de reconocérseles algo por su actividad protectora de
derechos e incluso auxiliarlos ante la escasez de recursos para afrontar el
proceso que se deriva de una acción popular”.
Ahora bien, las medidas regresivas se ajustan
a la Constitución si obedecen a una justa causa, pero ello no ocurre en el caso
objeto de estudio, en el cual la motivación del proyecto que dio origen a la
Ley 1425 de 2010 se construye sobre una presunción de mala fe que recae sobre
los actores populares. Este planteamiento desconoce que el reconocimiento de la
contraprestación económica es una facultad del juez del proceso, quien
determinará su procedencia a partir de la actividad procesal o, en su defecto,
sancionará las conductas fraudulentas y las denunciará ante los órganos
competentes.
Los DESC se encuentran ligados a los derechos
colectivos lo que se refleja en la inclusión de muchos derechos de esta
naturaleza en el Protocolo Internacional de Derechos Económicos, Sociales y
Culturales (PIDESC). Por esa razón la regulación de la ley 1425 desde la
perspectiva del citado instrumento.
El artículo 2º del PIDESC establece la
obligación de los estados parte de adoptar medidas “hasta el máximo de los
recursos de que disponga, para lograr progresivamente (…) la
plena efectividad de los derechos” reconocidos en el Pacto. El Comité de
Derechos Económicos, Sociales y Culturales de la
ONU (Comité DESC) estableció en su Observación General No. 3 que el Pacto
prevé tanto el cumplimiento paulatino de algunas obligaciones del mismo, como
la obligación inmediata de adoptar medidas expeditas y eficaces para la
efectividad de los derechos sociales, económicos y culturales.
En sentencia T-1013 de 2008 la
Corte estableció que no puede eliminarse una disposición normativa si ello
implica un retroceso en la protección de derechos sociales sin una
justificación razonable, situación que se presenta en el caso de la eliminación
de los incentivos de las acciones populares sin una “justificación razonada
y proporcional”.
En relación con el principio de solidaridad, la
Corte Constitucional señaló, en sentencia C-459 de 2004, que se trata tanto de
un deber del Estado como de los particulares y que esta puede ser espontánea o
derivarse de estímulos previstos por el Estado para la realización de “bienes
jurídicos de especial connotación social”, elementos que se conjugan en las
acciones populares y que hacen del estímulo un instrumento válido para la
defensa de los derechos colectivos.
Por lo tanto –explicó la
Corte- “de no existir el incentivo, se configuraría en cabeza del
demandante (…) una carga desproporcionada; lo que llevaba a concluir que dicha
medida (…) era un medio de compensación de las cargas a las que se veía
expuesto el demandante”. En esos términos, el incentivo no se opone al
principio de solidaridad y sus efectos contribuyen a la efectividad de los
derechos colectivos, de manera que su eliminación supone una afectación
desproporcionada para los actores populares.
En ese orden de ideas, no existe justificación
legítima para el desmonte del incentivo pues este cuenta con sustento legal y
constitucional; su finalidad es la de retribuir al actor popular por una
actividad derivada de la  inacción o “defectuosa acción” del Estado; y
constituye un medio de “sanción preventiva” para evitar o suspender la
amenaza o violación de derechos colectivos. No resulta razonable que el Estado
incumpla con sus funciones poniendo en riesgo el ordenamiento; sitúe en manos
de la comunidad los esfuerzos y se enriquezca injustificadamente por ello.
La derogatoria de los artículos 39 y 40 de la
Ley 472 de 1998 “afecta gravemente los derechos de acceso a la justicia y
protección de los derechos colectivos en el territorio nacional”, toda vez
que las acciones populares permiten que grupos vulnerables afectados por la
omisión de las autoridades hagan valer sus derechos accediendo a un proceso “garantista”
en el que prima el derecho sustancial.
Los incentivos operan como un derecho del
demandante en caso de prosperar sus pretensiones dentro del proceso previsto
por la acción popular, y en un monto que se ubica dentro de un parámetro
legalmente establecido. La Corte planteó varios argumentos a favor de la
existencia del incentivo en la sentencia C-459 de 2004 en la que declaró que
estos se encuentran en armonía con las normas superiores.
Probablemente, la decisión legislativa que se
cuestiona, se dirige a rechazar la búsqueda de lucro en defensa de los derechos
y el detrimento del patrimonio de instituciones estatales, y es cierto además
que el artículo 88 de la
Constitución Política faculta al legislador para regular las acciones
populares, lo que supone su libertad de configuración y de evaluación de
conveniencia en la regulación de las acciones populares.  Sin embargo, la
Ley 1425 de 2010 afecta de manera amplia la
Ley 472 de 1998, cuyo objetivo es promover mecanismos efectivos para la
protección de esos derechos. Como los incentivos hacen parte de tales
mecanismos, su eliminación crea un vacío y contraría el espíritu de la ley
citada, al ubicar el interés económico del Estado por encima de la protección
de los derechos constitucionales.
En conclusión, a juicio de las intervinientes
la ley objeto de control pretende tratar los incentivos de forma superficial,
preocupándose por la protección de recursos y la congestión de la
jurisdicción.  Ello sin tomar en cuenta que (i) la eliminación del
incentivo dificulta el acceso a la justicia, pues hace demasiado gravoso el
proceso para el actor, especialmente para personas o grupos vulnerables; (ii)
no es idónea para acabar con la congestión judicial, debido a que la ausencia
de retribución no implica que se suspenda la violación de derechos colectivos; (iv)
ignora que el estímulo económico no es un medio para el incremento del
patrimonio de un individuo, sino una herramienta para la protección de los
derechos colectivos; (v) y pasa por alto que existen normas que castigan
a quien interpone la acción popular sin fundamento o por mala fe.
En acápite independiente, las intervinientes
defendieron la constitucionalidad condicionada de las normas atacadas,
considerando que la Ley 1425 de 2010 solo derogó expresamente los artículos 39
y 40 de la Ley 472 de 1998, los cuales fijaban el modo de tasación del
incentivo, y establecían la responsabilidad de los funcionarios involucrados en
la violación de derechos colectivos y no el artículo 34 en donde se prevé la
existencia del incentivo. La derogatoria del artículo 2º, entonces, debe
entenderse bajo ese presupuesto.
Dado que la derogatoria solo se relaciona con
la “proposición jurídica de la tasación”, debe concluirse que corresponde al
juez, en la regulación actual y de acuerdo con el artículo 34 de la
Ley 472 de 1998, determinar el monto de la misma en ejercicio de su autonomía.
En relación con la vigencia de la ley 1425 de
2010 existen algunos aspectos que deben ser aclarados por la
Corte Constitucional. Así, el artículo 2º de la ley referida dispone que esta
rija desde su promulgación. Sin embargo, el efecto general inmediato debería
ser el que oriente las actuaciones judiciales. Por lo tanto, debe determinarse
si el incentivo constituye un derecho adquirido o una expectativa legítima del
actor popular en las acciones en curso, que debe ser respetada por el
legislador.
10. Comisión Colombiana de
Juristas
La
Comisión Colombiana de Juristas allegó escrito a la
Secretaría General de esta Corporación con posterioridad al vencimiento legal
del término legalmente previsto para el efecto. En su memorial presentó
argumentos a favor de la declaratoria de inexequibilidad de las normas
demandadas.
De acuerdo con la institución,
el estímulo es un elemento de las acciones populares que determina su eficacia
y posee sustento constitucional en tanto consulta los principios de solidaridad
(art. 1º CP), pluralismo (art. 2º CP), promoción de los derechos (artículo 2º
CP), y equidad frente a las cargas públicas (artículo 95.9 CP).
Sobre el último de los citados
principios, la Corte determinó en sentencia C-459 de 2004, que el estímulo
evita que el ciudadano que asume la defensa de un interés colectivo, con los
gastos y la diligencia que ello implica, deba enfrentar una carga
desproporcionada por su actuación, y que ello no se opone al principio de
solidaridad en un Estado que admite modelos éticos diversos y, por lo tanto,
distintas motivaciones para el ejercicio de la solidaridad.
En segundo término, propone
que el control de constitucionalidad de una norma derogatoria debe realizarse
evaluando si el efecto de la derogatoria en el orden jurídico es compatible con
la Constitución Política, analizando en primer término (A) los requisitos de
inconstitucionalidad del efecto de la derogatoria, dentro de los cuales se
destaca: (i) que exista un efecto innovador en el orden jurídico; (ii)
que ese efecto sea atribuible a la norma derogatoria; y (iii) que sea
contrario a la Constitución; en segundo lugar (B) las condiciones para la
declaratoria de la inexequibilidad, concretamente, que la norma derogada se
ajustara a la Carta Política; y (iv) que su vigencia resultara necesaria
para garantizar la supremacía constitucional; y, finalmente (C) la
plausibilidad de que la derogatoria haya producido una omisión legislativa: “(…)
la derogatoria de un régimen legal (X) resulta contraria a la
Constitución cuando existe un imperativo constitucional (I) conforme al cual
ese régimen (X) resulta obligado, al punto que su ausencia de lugar a una
situación de omisión legislativa (O)” (Cita C-699 de 2007).
Todos los anteriores
presupuestos, a juicio de los intervinientes, concurren en las normas
derogatorias de la Ley 1425 de 2010 pues (A): (i) el efecto innovador se
traduce en la ausencia de un aliciente subjetivo para el actor popular, y en el
“desmejoramiento” de la acción popular como medio de defensa de derechos
colectivos; (ii) el efecto puede atribuirse a las normas demandadas,
pues antes de su entrada en vigencia no existía razón para que el actor popular
no recibiera la recompensa por asumir la carga de defender los intereses
colectivos y tampoco se había producido ese “desmejoramiento” de la
acción popular; (iii) si bien no existe una norma constitucional que
expresamente ordene la existencia del incentivo, este se desprende de diversos
mandatos superiores entre los que se destaca el principio de igualdad en las
cargas públicas (Artículo 95 CP), como lo indicó la
Corte en sentencia C-459 de 2004; el desmejoramiento de la acción afecta, a su
turno, el acceso a la administración de justicia, la participación, la
efectividad de los derechos constitucionales y el principio de normatividad
constitucional.
Las condiciones para declarar
la exequibilidad también concurren en esta oportunidad en tanto (iv) las
normas derogadas fueron halladas exequibles por la
Corte Constitucional en sentencia C-459 de 2004 y (v) el incentivo
garantizaba la superioridad de la Carta al hacer de la acción popular un
mecanismo judicial efectivo para la protección de los derechos colectivos.
En cuanto a la plausibilidad
de una omisión legislativa derivada de la derogatoria (C), afirma que la
derogatoria del incentivo (X)  es contraria a la
Constitución en la medida en que existe un imperativo (I) derivado de la
equidad ante las cargas públicas, el acceso a la administración de justicia y
la promoción de los derechos constitucionales conforme al cual el incentivo
resultaba obligatorio, de manera que su ausencia produce una omisión
legislativa (O).
11. Otras intervenciones
Dos universidades (la de
Ibagué y la Sergio Arboleda) participaron extemporáneamente en el proceso con
el fin de solicitar la exequibilidad total de la
Ley 1425 de 2010.
12. Intervenciones
ciudadanas.
12.1 El ciudadano Jaime Plata
Ramos intervino en el presente trámite con el fin de apoyar los argumentos de
la demanda y solicitar, por lo tanto, la declaratoria de inexequibilidad de las
normas demandadas.
A pesar de lo confuso de su
exposición, se puede concluir que, en concepto del interviniente, si bien la
ley persigue el fin legítimo de acabar la corrupción limitando la acción de
grupos de abogados dedicados al trámite de las acciones populares para
beneficio personal, el legislador omitió ponderar los beneficios y debilidades
de esa decisión, pues ignoró que, si en efecto se produce ese enriquecimiento
del particular, ello ocurre a cambio de un trabajo honesto y valioso en el
control ciudadano de la corrupción.
12.2 Jesús Antonio Espitia Marín,
en calidad de ciudadano colombiano, radicó escrito dirigido a coadyuvar la
demanda de inconstitucionalidad pues estima que la
Ley 1425 de 2010 es contraria al artículo 2º del PIDESC, el artículo 26 de la
CADH, el Preámbulo y los artículos 1º, 2º, 13, 49, 53, 95.2 y 229 de la
Constitución Política; y al artículo 5º de la ley 472 de 1998, con base en
consideraciones que se sintetizan a continuación:
Las normas demandadas violan
el principio de progresividad de los derechos colectivos previsto en el
artículo 2º del PIDESC, el artículo 26 de la
CADH y el Protocolo de San Salvador (PACADESC), normas que hacen parte de la
normatividad interna, pues despoja a los actores populares de los incentivos
previstos en la Ley 472 de 1998, los cuales constituyeron una evolución y un
progreso en la defensa de los derechos colectivos. Su eliminación es entonces
regresiva porque le quita a las acciones populares su principal herramienta.
De acuerdo con la sentencia
T-043 de 2007, la libertad de configuración de que goza el Congreso no es
absoluta en materia de derechos sociales, pues se presume la
inconstitucionalidad de las medidas regresivas, presunción solo se ve
desvirtuada si existe una justificación de la medida, y si esta es “adecuada
y proporcionada para alcanzar un propósito de particular importancia”, condiciones
que en este caso no se cumplen, toda vez que la justificación que se esgrimió
en el trámite de la ley, basada en el alto número de acciones populares y su
incidencia en el erario y las finanzas de los municipios en desmedro del
principio de solidaridad constituye un argumento ilegítimo y contrario a la
verdad. Si existen muchas acciones populares, ello es prueba de la necesidad de
protección de los derechos colectivos y no del carácter perverso del incentivo.
Las normas demandadas violan
los artículos 1º, 49 y 95.2 de la
Constitución Política, en tanto la solidaridad es un deber propio del Estado
Social de Derecho, así como un principio, derecho y deber del ciudadano con
respecto a los demás. Como lo expresó la
Corte en providencia C-459 de 2004 “[el incentivo] es una manera de compensar
la carga que asume el demandante, pues de no existir sería una carga
desproporcionada para quien inicia la acción”.
A su juicio, la eliminación
del estímulo económico se opone a la dignidad, en el caso de un abogado que
pretende servir a la comunidad aportando sus conocimientos en defensa de
intereses colectivos, sin recibir nada a cambio después de un largo litigio.
La
Ley 1425 de 2010, además, viola el principio de igualdad, el acceso a la
administración de justicia y el Preámbulo de la
Carta, pues tanto el amparo de pobreza, como la posibilidad de realizar
estudios sobre la naturaleza del daño y las medidas para mitigarlo son
posibilidades sujetas a la existencia del Fondo para la
Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos, cuyo financiamiento depende de
los incentivos eliminados.
Las normas objeto de control
constitucional, vulneran el principio de eficacia, y los artículos 2º, 209,
365, 254.4, 268.2, 277.5 y 343 de la
Constitución Política, habida cuenta que el objetivo del estímulo era evitar
que las acciones populares se convirtieran en letra muerta. Sin este, las
acciones permanecen en el ordenamiento pero sin su herramienta más eficaz.
En escrito adicional, el mismo
ciudadano afirmó que el Congreso de la
República incurrió en irregularidades en el trámite legislativo pues, de
acuerdo con los artículos 153 y 138 de la
Constitución, la derogatoria de una norma debe realizarse en una sola
legislatura y explica que en el caso concreto “no obstante haberse radicado
el proyecto de ley el días 22 de junio (dentro de la legislatura 2009-2010),
apenas resultó aprobado el primer debate en las postrimerías de la segunda
sesión de esa misma legislatura (…) entre el 16 de marzo y el 20 de junio de 2010”,
de manera que no había tiempo para su discusión y aprobación. No obstante lo
señalado, se continuó el trámite en legislatura distinta, y se aprobó el 14 de
diciembre de 2010, dentro de la primera sesión de la legislatura 2010-2011.
12.3. Santiago Cruz Mantilla,
en calidad de ciudadano colombiano, intervino para solicitar a la
Corte (i) declararse inhibida para fallar o, de forma subsidiaria, (ii)
declarar la exequibilidad de las normas demandadas.
La demanda no expresa de
manera suficiente el “concepto de la violación” puesto que aunque
menciona normas constitucionales presuntamente vulneradas, no expone su
contenido normativo ni los sus elementos relevantes; no presenta con claridad
las razones por las que los textos acusadas vulneran la
Constitución, ni realiza una confrontación de los contenidos normativos
demandados frente a la Carta. Los argumentos de la demanda constituyen
interpretaciones subjetivas sobre las consecuencias de la derogatoria del
incentivo y no un análisis abstracto de incompatibilidad con la
Constitución.
La
Ley 1425 de 2010 se ajusta a la
Constitución, pues los artículos derogados no establecían un derecho en cabeza
del actor, sino una mera expectativa de que los incentivos serían reconocidos
en caso de prosperar las pretensiones de la acción popular.
El Congreso cuenta con
libertad de configuración del derecho con los límites que la
Constitución. El artículo 88 C.P. delega en el cuerpo legislativo la
regulación integral de las acciones populares y no exige que en ella se incluya
un reconocimiento económico como el que consagraban las normas derogadas.
En relación con la presunta
violación del principio de progresividad (artículo 2º PIDESC), la argumentación
parte de premisas erróneas de acuerdo con las cuales (i) la derogación
del incentivo equivale a la derogación de las acciones populares, y (ii)
el incentivo constituye, en sí mismo, un derecho; estas premisas son
incorrectas, pues las acciones populares permanecen en el ordenamiento y no
existe un derecho fundamental, económico, social o cultural a recibir un
incentivo económico por interponer una acción judicial, de manera que la
eliminación de este no puede considerarse regresiva. Se trata, en cambio, de
una medida adecuada para resolver un problema económico de los municipios,
alivio financiero que permite aumentar el gasto social.
La
Ley 1425 de 2010 no supone un desconocimiento de los artículos 1º, 2º y 95 de la
Constitución Política, sino un desarrollo de los mismos y, concretamente, del
principio de solidaridad, dado que persigue (i) terminar con el abuso
del derecho de acción para que los ciudadanos colaboren con el buen
funcionamiento de la administración de justicia, y (ii) acabar con una
situación que se opone al deber de solidaridad, eliminando una remuneración
entregada por el cumplimiento de un deber constitucional.
No existe violación a los
artículos 13 y 29 de la Constitución, pues ese cargo se desprende de lo que el
demandante considera sería una aplicación de la
Ley 1425 de 2010 desde un punto de vista de conveniencia y no de
inconstitucionalidad. En relación con el derecho a la igualdad, debe tomarse en
cuenta que las leyes procesales prevén la igualdad entre las partes y
corresponde al juez garantizar sus derechos procesales.
12.4. Óscar David Gómez
Pineda, ciudadano colombiano, intervino en el trámite de la referencia,
solicitando declarar la constitucionalidad de las normas demandadas pues, a su
juicio, en las acciones populares la controversia no gira en torno de intereses
subjetivos sino de la protección de derechos colectivos; por ello, la existencia
de la acción popular no implica el derecho a recibir un incentivo económico que
se dirige a la satisfacción de intereses individuales y se basa en la
participación de los ciudadanos en la defensa de intereses de la comunidad.
De otra parte, el legislador
decidió establecer el incentivo derogado en ejercicio de su facultad de
configuración del derecho y, en atención a la misma facultad puede modificar o
extinguir normas del ordenamiento.
Si bien es acertado indicar
que los derechos colectivos tienen un carácter progresivo, no es correcto
afirmar que la Ley 1425 de 2010 se opone a dicho principio, pues esta no supone
un retroceso en la protección de esos derechos, ya que el incentivo no hace
parte del núcleo esencial del derecho al acceso a la administración de justicia
en materia de acciones populares.
La
Constitución Política consagra el deber de actuar conforme el principio de
solidaridad, invocando la protección de derechos que no afectan solo al
individuo sino a la comunidad. Por ello, el objetivo de la acción popular no es
la entrega de un beneficio económico, sino la defensa de los derechos
colectivos que requieran protección inmediata. La solidaridad es lo que debe
motivar las acciones populares y no la expectativa de esa remuneración.
El cargo de acuerdo con el
cual la derogatoria del inciso 3º del artículo 40 de la
Ley 472 de 1998 supone la eliminación de un mecanismo para la lucha contra la
corrupción carece de sustento, pues el derecho a obtener copia de documentos
referentes a contratación permanece incólume en el artículo 23 de la
Constitución Política.
No existe cosa juzgada
constitucional en relación con las normas demandadas, pues el hecho de que el
juez constitucional se haya pronunciado sobre una norma no implica una
limitación de su competencia para fallar sobre las normas que la modifican o
derogan.
Tampoco se evidencia
incompatibilidad entre las normas controvertidas y el derecho fundamental al
debido proceso, debido a que el hecho de que el accionante deba asumir los
gastos no se opone al principio de solidaridad. Además, en el artículo 19 de la
Ley 472 de 1998 se mantiene la posibilidad para el actor de solicitar el
amparo de pobreza. En cualquier caso, debe recordarse que el incentivo solo
procedía en caso de una decisión favorable a las pretensiones del actor y que,
de no presentarse esa decisión, el demandante debía asumir todos los gastos del
trámite.
Finalmente, no se presenta un
desconocimiento del derecho a la igualdad, pues el ordenamiento establece
mecanismos idóneos para el acceso a la justicia y para la práctica de pruebas.
Por el contrario, la derogatoria del incentivo económico representa un
restablecimiento de la igualdad pues este no se encontraba previsto en ninguna
otra acción constitucional.
12.5. El ciudadano Ricardo
Cifuentes Salamanca intervino con el fin de coadyuvar los argumentos de las
demandas. En su concepto, la motivación del proyecto de ley que culminó en la
aprobación de la Ley 1425 de 2010 adolece de “falsedad ideológica” en tanto se
propone como sustento de la ley (i) la congestión judicial y (ii)
la afectación del patrimonio público, aspectos que no se ven reflejados en las
estadísticas presentadas por el Presidente del Consejo Superior de la
Judicatura según las cuales las acciones populares representan solo una
pequeña porción de las demandas iniciadas en el país; y la segunda premisa
pretende trasladar el problema de la violación de derechos colectivos, que es
lo que da lugar al incentivo, a la esfera de un pretendido interés particular
ilegítimo.
Argumenta, además, que el
Congreso incurrió en diversos vicios de trámite y desconoció los artículos 186
y 187 de la Ley 5ª de 1992, los cuales disponen que los miembros de las
comisiones de conciliación deben pertenecer a las comisiones permanentes que participaron
en la discusión,  fueron autores o ponentes, o formularon observaciones en las
plenarias, condiciones que no acredita el Senador nombrado por la mesa
directiva del Senado para integrar la comisión de conciliación. En adición a lo
expuesto –expone el interviniente- en los debates se presentó información falsa
sobre el incentivo y no se respetó la pluralidad de las bancadas a raíz del
nombramiento arbitrario de la
Comisión Accidental, situación incompatible con el principio de democracia
constitucional, tal como fue desarrollado en sentencia C-141  de 2010.
Finalmente, no se discutieron temas como la eliminación del incentivo cuando el
demandado es un particular o la responsabilidad de los funcionarios públicos
involucrados en la transgresión de derechos colectivos.
La
Ley 1425 de 2010 no es compatible con la naturaleza de la acción popular, pues
los incentivos son un elemento inherente a las mismas desde Roma y la
regulación prevista inicialmente en el Código Civil. La eliminación del
incentivo convierte la acción en letra muerta.
La ley demandada vulnera el
acceso a la administración de justicia, puesto que no habiendo incentivos no
habrá actores populares, lo que desconoce el Estado Social de Derecho, la
responsabilidad de la propiedad, el acceso a la justicia y los principios
participativo y democrático.
Para terminar, la regulación
demandada irrespeta el principio de no regresividad de los derechos sociales
que también se predica de los colectivos en virtud de la indivisibilidad de los
derechos humanos.
12.6. Francisco Eduardo Rojas
Quintero, ciudadano colombiano, intervino en el trámite de la referencia
con el propósito de apoyar la solicitud de inexequibilidad de los artículos 1º
y 2º de la Ley 1425 de 2010.
De acuerdo con el ciudadano,
el legislador profirió la Ley 472 de 1998 con el fin de proteger derechos
colectivos, elevados a normas de carácter constitucional, razón por cual se
trata de una ley estatutaria. Cumpliendo lo previsto por los artículos 2º y 88
de la Carta, el Congreso decidió establecer un incentivo económico como premio
al actor popular cuando su demanda se encontrara fundada en sede judicial, por
su labor solidaria y altruista. En esos términos el incentivo es un derecho
colectivo y un elemento inherente a las acciones populares por su origen y
fines constitucionales, y su importancia para promover la participación
ciudadana. Se trata de un componente imprescindible de la acción, dado que los
actores populares son la parte débil del proceso.
Mediante sentencia C-459 de 2004,
la Corte estableció que los incentivos de las acciones populares se ajustan a la
Carta Política, y precisó que estos deben ser pagados por quien atentó contra
el derecho colectivo y no por el Estado. En sentencia C-512 de 2004, además de
reiterar lo señalado, se concluyó que el artículo 34 de la
Ley 472 de 1998, que faculta al juez para fijar el monto del incentivo,
también guarda armonía con la Constitución.
Tomando en cuenta lo expresado
por la Corte, puede concluirse que la Ley 1425 de 2010 adolece de falsa
motivación pues se basó en una afectación para el erario y en la supuesta
conversión de las acciones populares en un negocio de algunos pocos, lo que
demuestra la desidia de las autoridades nacionales para hacer cumplir los
derechos colectivos, y lo que lleva a que se adopten medidas que entorpecen el
acceso a la administración de justicia, en lugar de instar a las autoridades
municipales para que cumplan con sus obligaciones frente a esos derechos
constitucionales.
Es falso, además, que no existan
parámetros de procedencia y fijación del monto de los mismos, tema regulado
jurisprudencialmente por el Consejo de Estado.  Además, en lo concerniente a la
derogatoria del incentivo del artículo 40 de la
Ley 472 de 1998, asociado al control ciudadano sobre la corrección y al pago
del incentivo cuando el demandado es un particular, se evidencia que no existió
justificación alguna en el proyecto que dio origen a la ley demandada.
En el trámite legislativo se
desconocieron los artículos 133, 152 (literales a, b, d), 153, 88, 89 y 270 de la
Carta Política, así como el derecho al acceso a la administración de justicia,
al dejar sin recursos económicos la “defensoría pública y ciudadana” de
los derechos humanos.
12.7. Crystian Enrique
Hernández Campos, ciudadano colombiano, intervino en apoyo de las demandas,
para lo cual señaló que la acción popular procuró poner en marcha un mecanismo
para la defensa de los intereses y derechos colectivos, cuyo uso era
prácticamente nulo antes de la entrada en vigencia de la
Constitución de 1991. De esa forma, el incentivo cumplió un propósito
constitucional animando a los ciudadanos a poner en marcha el aparato judicial
y la democracia participativa en el cumplimiento y defensa de los derechos
colectivos.
La eliminación de esa figura,
en consecuencia, beneficiaria a unos pocos y afectaría los intereses de muchos
ante la disminución en el uso de la acción constitucional, logrando así una
reducción de la congestión judicial, pero a cambio de la ineficacia de normas
constitucionales.
La
Corte Constitucional en sentencias C-459 de 2004 y C-512 de 2004 estableció
que los incentivos económicos de las acciones populares no se oponen al
principio de solidaridad, pues en un estado pluralista, esta puede partir de
diversos enfoques éticos y no necesariamente de uno asociado a la benevolencia
y la gratuidad.
12.8. Henry Sanabria Santos,
ciudadano colombiano, intervino ante esta Corporación con el fin de oponerse a
la prosperidad de las demandas considerando que en este caso no existe cosa
juzgada constitucional, pues no es cierto que, cuando la
Corte se pronuncie sobre una disposición legal, el legislador quede “maniatado”
para una ulterior modificación de la misma.
Las disposiciones que en esta
oportunidad se demandan son diferentes a las analizadas en sentencias C-459 de
2004 y C-512 de 2004 por la
Corte Constitucional, de manera que los demandantes pretenden dar unos efectos
ilegítimos al control de constitucionalidad y obstaculizar la actividad de
configuración del derecho que le corresponde al legislador y que comprende
tanto la posibilidad de establecer ese estímulo económico, como la alternativa
de eliminarlo sin que ello afecte derechos fundamentales.
No concurre la violación a los
derechos fundamentales a la igualdad y al debido proceso, puesto que existen
distintas normas en la Ley 472 de 1998 que permiten al actor adelantar el
proceso sin mayores obstáculos; las supuestas limitaciones en materia
probatoria derivada de la derogatoria del artículo 40 ejusdem no se
configuran en realidad, pues el derecho de petición y la posibilidad de obtener
copia de documentos relativos a contratación estatal permanecen en otras normas
del ordenamiento. En adición a ello, la ley propende por una realización del
principio de igualdad, en tanto no resulta razonable que de entre todas las
acciones constitucionales, solo las populares prevean un pago económico al
actor.
Por último, no se configura
una lesión al principio de progresividad, pues si bien es cierto que
este puede aplicarse a derechos colectivos, también lo es que su regulación
pueden ser modificada en aspectos accesorios, como los incentivos, que no hacen
parte del “núcleo esencial” de estos derechos o sus garantías. El
objetivo de la ley, entonces, no fue obstaculizar la presentación de acciones
populares sino resaltar y/o rescatar el aspecto solidario de las mismas antes
que el lucro personal.
12.9. Emiliano Arrieta
Monterrosa, ciudadano colombiano, presentó escrito de apoyo a las demandas de
inconstitucionalidad formuladas contra los  artículos 1º y 2º de la
Ley 1425 de 2010, con base en los siguientes argumentos:
La motivación del proyecto de
ley incurrió en afirmaciones falsas al señalar que los incentivos son una carga
demasiado onerosa para los entes territoriales y el erario, sin soporte alguno,
y desconociendo que el incentivo responde a la recuperación de bienes del
Estado con contenido patrimonial. Eliminar el incentivo implica afectar la
eficacia de las acciones populares.
Le ley controvertida desconoce
el principio de progresividad, debido a que no mejora sino que deroga
las condiciones de ejercicio de derechos económicos, sociales y culturales;
desestimula la participación ciudadana al hacer más onerosa la defensa de los
intereses colectivos, y elimina la responsabilidad de quienes violan tales
derechos, sin justificación alguna.
Los particulares tienen la
carga de la prueba en el trámite de las acciones populares, lo que supone que
deben asumir determinados gastos. Al eliminar el eventual reconocimiento
económico al actor, se establece un desbalance en caso de prosperidad de la
acción, que deriva en un enriquecimiento injustificado del Estado, opuesto a la
equidad, la justicia y la igualdad.
La
Ley 472 de 1998 es de carácter estatutario por la materia que regula, así que
su derogatoria debió regirse por la vía prevista en el artículo 153 de la
Carta, aspecto que debe ser verificado por la
Corte Constitucional.
12.10. Libardo Vega Melo,
ciudadano colombiano, incorporó escrito de intervención al proceso, solicitando
la declaratoria de inexequibilidad de las normas demandadas, bajo los
siguientes supuestos:
El artículo 243 Constitucional
establece el principio de cosa juzgada constitucional en relación con las
sentencias proferidas por la
Corte Constitucional; a su turno, el Congreso posee la facultad constitucional
de derogar o modificar la legislación según lo estime conveniente, pero al
hacerlo, debe sujetarse a los parámetros constitucionales.
En este caso no se cumplió la
condición señalada ya que, ante el afán de proteger el interés general, se
aprobó una ley que afecta los derechos colectivos, a partir de un proyecto
basado en “argucias” y argumentos “amañados”.
En ese sentido, (i) no
es sólido el argumento relativo a la protección de las finanzas municipales pues
la concesión del incentivo depende de que se compruebe la violación a un
derecho colectivo en un trámite judicial; (ii) la
Ley prevé herramientas para castigar demandas temerarias; (iii) no es
cierto que el incentivo se oponga a los deberes ciudadanos, aspecto definido
por la Corte en el fallo C-459 de 2004; (iv) tampoco lo es que no
existan parámetros para su procedencia y cuantía, pues estos se hallaban
precisamente en los artículos derogados; (v) no se presentó argumento
alguno para la eliminación del estímulo en acciones dirigidas contra
particulares.
En adición a lo expuesto,
aduce el interviniente que el Ministerio del Interior no está legitimado para
presentar un proyecto en una materia sobre la que la
Constitución no prevé dicha posibilidad.
12.11. Eduardo Quijano Aponte
intervino en el asunto de la referencia con el fin de apoyar la solicitud de
inconstitucionalidad de la Ley 1425 de 2010. Dada la extensión de su escrito, la
Sala presentará una sucinta descripción de sus argumentos.
12.11.1. Las acciones
populares son medios de protección de los derechos humanos; la
Ley 472 de 1998 regula asuntos propios de ley estatutaria, como los derechos y
deberes fundamentales de las personas y los recursos para su protección,
puesto que en el orden jurídico colombiano la separación de los derechos en
categorías diferentes ha sido “zanjada” haciendo del conjunto de derechos un
cuerpo jurídico exigible en condiciones de igualdad y bajo el respeto por el
principio de progresividad.  En el presente asunto, es claro que la ley
no fue tramitada mediante el procedimiento previsto para las leyes
estatutarias, pues se formalizó en una sola legislatura.
12.11.2. En el trámite que dio
origen a la Ley 1425 de 2010 se violaron los artículos 133 y 157 de la
Constitución Política; y los artículos 129 y 130 de la ley 5ª de 1992, pues
para la discusión y votación del proyecto correspondiente, pues no se dio
votación nominal y pública;
12.11.3. La
Ley 1425 de 2010 viola los artículos 1º, 2º, 93 y 153 de la
Carta Política; los artículos 230-232 de la
Ley 5ª de 1992, y la Convención sobre los Derechos de las Personas con
Discapacidad de la ONU (CDPD), pues desconoce que la participación es necesaria
para el desarrollo del sistema democrático y la fiscalización de la actividad
legislativa.
Durante el trámite del
proyecto diversos ciudadanos involucrados en la protección de derechos
colectivos solicitaron ser escuchados en audiencia. Sin embargo, el Congreso
decidió aceptar la participación de los gremios, negó la asistencia de los
solicitantes y no incluyó los comentarios de estos pero sí los expuestos por la
Federación de Municipios de Colombia en la discusión. Ello desconoce la
obligación de los Estados parte en la CDPD de celebrar consultas y asegurar la
participación de personas con discapacidad, o las organizaciones que las
representan, al momento de adoptar medidas legislativas. En conclusión, se
violó la participación “en general” como valor fundamental de la
Carta; y la participación de las personas con discapacidad en los asuntos que
las afectan.
En el trámite legislativo se
desconoció el artículo 179 de la
Ley Orgánica del Congreso, pues la enmienda contenida en ponencia para segundo
debate el 7 de diciembre de 2010 fue aprobada el 6 de diciembre del mismo año,
con cambios sustanciales en el proyecto. Empero, la iniciativa no pasó por la
Comisión Primera del Senado para ser discutida nuevamente en primer debate,
sino que se nombró una comisión de conciliación entre las cámaras y siete días
después se publicó el informe de conciliación, siendo aprobado el texto el 14
de diciembre de 2010, por ambas cámaras.
Al conformar la comisión
conciliadora se presentó una violación del artículo 178 de la
Ley 5ª de 1992, ya que solo se nombró un representante por cada cámara quienes,
además, no eran ponentes o autores del proyecto de ley, ni presentaron
objeciones al mismo durante los debates parlamentarios. Por lo tanto, se
lesionó el pluralismo político, base del principio democrático.
Se desconoció, así mismo, el
principio de publicidad de la actividad legislativa (Arts. 144, 160,161 de la
Constitución Política; y artículos, 35, 36, 156 de la
Ley 5ª de 1992), del cual depende la posibilidad de control ciudadano sobre
las instituciones y el que los legisladores conozcan las materias sobre las que
se va a debatir asegurando el pluralismo político, la transparencia y la
fiscalización de la actividad legislativa, como lo expresó la
Corte en sentencia C-141 de 2010, dado que el trámite de las comisiones de
conciliación se realizó el 14 de diciembre de 2010 sin cumplir la obligación de
publicar la Gaceta del Congreso con al menos un día de anticipación, y las
publicaciones se realizaron sin que hubiera transcurrido un día previo el
inicio de la discusión.  De otro lado, entre el segundo debate en Cámara y el
primero en Senado transcurrieron menos de los quince días exigidos por la ley.
El texto discutido y aprobado
en plenaria del Senado no fue publicado en la
Gaceta del Congreso dentro de los tres días exigidos por el artículo 156 de la
Constitución Política; el acta de la Sesión de Plenaria del Senado de 7 de
diciembre de 2010 no fue puesta en consideración de la
Plenaria antes de la siguiente Sesión.[1]
La
Ley 1425 de 2010 viola el artículo 7º de la
Ley 819 de 2003 –orgánica del presupuesto-, el cual dispone que cualquier
disminución de ingresos originada en proyectos de iniciativa gubernamental debe
contener la fuente sustitutiva del mismo con aprobación del Ministerio de
Hacienda, lo que no ocurrió en este caso, pese a que la
Ley enjuiciada afecta directamente los recursos del Fondo para la
Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos, con incidencia en la vigencia
del artículo 13 C.P. relativo a la obligación estatal de promover condiciones
de igualdad real y efectiva a favor de grupos vulnerables.
Se desconoció el principio de
unidad de materia, pues el Congreso legisló sobre argumentos carentes de
sustento y no se motivó ni se discutió la derogatoria de los incentivos cuando
la demanda se dirige contra entidades privadas, ni la eliminación de la
responsabilidad de los funcionarios, prevista en el artículo 40 de la
Ley 472 de 1998. Esos argumentos, sin fundamentación, implicaron una elusión
del debate que, según lo expresado en el fallo C-141 de 2010, comporta una
violación a los artículos 157, 158, 159 y 160 de la
Carta Política.
Por las deficiencias en la
sustentación del proyecto de Ley y en las discusiones parlamentarias, se
conculcaron los artículos 13, 133 y 229
C.P., produciéndose vicios de la voluntad parlamentaria, situación contemplada
como vicio de trámite por la Corte en sentencia C-141 de 2010.
De esa forma se suprimieron
incentivos que son “condición de posibilidad” de las acciones populares,
y se redujo la opción de acceso a la justicia de los ciudadanos al eliminar la
financiación del Fondo para la Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos,
que sustenta económicamente a actores de bajos recursos y se encarga de la
difusión de los derechos colectivos, todo ello, en favor de intereses
particulares.
12.11.4. La
Ley 1425 de 2010 contradice el artículo 88 de la
Constitución pues las acciones populares requieren del incentivo para su
efectividad, como lo demuestra la experiencia histórica. La
constitucionalización de las acciones populares pretendió convertirlas en
mecanismos reales y efectivos para la garantía de derechos constitucionales,
por lo que el legislador encuentra limitado su poder de configuración del
derecho en la materia y debe propender porque constituyan medios de acceso a la
justicia en lugar de desestimular su uso. La derogatoria de los incentivos
genera una carga excesiva para el actor popular que, en cambio, mantiene sus
obligaciones procesales lo que afecta el debido proceso y el principio de
igualdad.
La
Ley 1425 de 2010 es incompatible con los artículos 13, 47, 93 y 94 de la
Constitución Política en lo atinente a la adopción de medidas a favor de
personas con discapacidad,  la CDPD de la
ONU, y el Protocolo de San Salvador, pues las acciones populares son el único
medio por el que se ha logrado perseguir eficazmente el respeto por los
derechos de las personas con discapacidad, especialmente, en lo relacionado con
la eliminación de barreras de acceso.
Le Ley 1425 de 2010 desconoce
los artículos 13, 29, 88, 93, 94 y 229 de la
CP en conexidad con la CADH, y el Protocolo de San Salvador, pues produce una
omisión legislativa al derogar los artículos 39 y 40 de la
Ley 472 de 1998. Dado que la Corte encontró inconstitucional una regulación
que limitaba el uso de las acciones de grupo, debe llegar a la misma conclusión
en este caso, en el que se reduce el ejercicio de las acciones populares.
El proyecto se basó en
argumentos de carácter fiscal sin reparar en que la derogatoria de tales
artículos eliminó la carga de particulares responsables de violar derechos
colectivos, lo que implica una violación o restricción irrazonable del
principio de solidaridad.
12.12. Fernando Patiño
Martínez, ciudadano colombiano, presentó escrito en apoyo a las demandas de
inconstitucionalidad de la Ley 1425 de 2010 pues considera que los artículos 1º
y 2º de dicho cuerpo normativo violan el artículo 2º Superior, al ser
contrarios la prosperidad y atentar contra una “herramienta formidable” de
participación, con base en los siguientes argumentos:
(i) El propósito de la
Ley 1425 de 2010 no es proteger intereses nacionales sino eliminar el estorbo
que supone el incentivo para algunos sectores; (ii) si el incentivo
constituye un “desangre” fiscal para los municipios, esa situación no
puede atribuirse a los actores populares sino al mal manejo de sus
representantes; (iii) de otra parte, puede inferirse de los antecedentes de la
ley que la finalidad perseguida no fue eliminar los estímulos económicos sino
moderarlos, lo que implica que se haya mantenido la facultad del juez de
imponerlos, en el artículo 34 de la Ley 472 de 1998; (iv) la derogatoria
de los artículos 39 y 40 de la Ley 472 de 1998 deja “en el limbo (…) las
acciones populares iniciadas antes de su vigencia” y genera interrogantes
sobre quién debe asumir los gastos y cuál será el presupuesto del Comité de
Derechos Colectivos; y (vi) la Ley 1425 de 2010 desconoce también el
artículo 17 de la Carta pues somete a servidumbre colectiva a los ciudadanos
que asumen la defensa de intereses de la comunidad.
12.13. Juan Carlos Echeverri
Narváez, ciudadano colombiano, intervino en el asunto de la referencia con el
fin de coadyuvar la solicitud de inexequibilidad de la ley 1425 de 2010, pues
estima que esta se opone al preámbulo y los artículos 1º y 2º de la
Constitución Política; lo primero, por contrariar los fines, principios,
valores y garantías fundamentales al desestimular la participación ciudadana en
la defensa de los derechos, censurando a grupos organizados con ese propósito y
pasando por alto que la Constitución no privilegia un modelo ético específico
en materia de solidaridad, sino que permite diversas posibilidades compatibles
con la participación ciudadana.
Argumenta que los incentivos
económicos hoy en día derogados representaron un avance histórico en la eficacia
de la acción popular pues solo gracias a ellos se masificó su uso por parte de
los ciudadanos, por lo que su derogación es regresiva y desconoce el principio
de solidaridad. Afirma que son un elemento esencial de la acción popular,
porque aseguran la participación y la efectividad de los derechos
constitucionales.
La ley demandada vulnera el
principio de buena fe, la confianza legítima y el principio de igualdad, puesto
que derogar los incentivos impone una carga excesiva y desproporcionada a los
actores populares que deben activar el aparato judicial en defensa de la
comunidad sin obtener compensación alguna por ello.
Al cuestionar la motivación
del proyecto de Ley que dio lugar a las normas actualmente enjuiciadas, afirma
que (i) se pasó por alto que el incentivo lo debe pagar el particular
“corrupto” y no el Estado, de manera que en caso de existir un problema
financiero, este se desprende de la ineficacia y corrupción administrativas; (ii)
las entidades públicas también interponen acciones populares, lo que desmiente
el detrimento patrimonial del Estado; (iii) la intervención del juez
evita que el monto del beneficio sea exorbitante y (iv) el fin
perseguido por el legislador debería buscarse, en primer término, mediante la
lucha contra la corrupción, la adopción de medidas para evitar la violación de
los derechos colectivos, y la transferencia de recursos para la administración
de justicia.
Finalmente, expresa que la
Ley 1425 de 2010 debió tramitarse mediante el procedimiento especial previsto
para las leyes estatutarias, en tanto se refiere a la regulación de derechos y
deberes fundamentales de las personas y a los procedimientos y recursos para su
protección.
12.14. Guillermo Enrique
Arellano, ciudadano colombiano presentó escrito en apoyo de las demandas de
inconstitucionalidad, pues considera que (i) la derogatoria de los
artículos 39 y 40 de la Ley 472 de 1998 elimina los límites en la cuantía del
incentivo, pero no el propio incentivo, pues este sigue vigente en el artículo
34, ibídem, quedando al arbitrio del juez la determinación de la cuantía, lo
que genera inseguridad jurídica; (ii) la
Ley acusada puede afectar derechos adquiridos o expectativas legítimas, en
tanto no se determinó la situación en la que quedan las acciones populares interpuestas
antes de su entrada en vigencia; (iii) afecta los derechos colectivos y
perjudica al particular que incurre en “detrimentos” económicos
persiguiendo la protección de la comunidad; y (iv) lesiona el principio
de participación ciudadana que, en materia ambiental, se encuentra establecido
en el artículo 10º de la Declaración de Río de Janeiro.
12.15. Dos ciudadanos[2] participaron
extemporáneamente en el proceso con el fin de coadyuvar la solicitud de
declarar la inexequibilidad total de la Ley 1425 de 2010.
V. CONCEPTO DEL
PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
1. A través de escrito
radicado en la Secretaría de la
Corte Constitucional el 4 de abril de 2011, el Procurador General de la
Nación rindió el concepto previsto en los artículos 242-2 y 278-5 de la
Constitución, en el que solicita a la Corte que se declare inhibida para
decidir de fondo sobre la constitucionalidad de los artículos 1º y 2º de la
Ley 1425 de 2010 por ineptitud sustantiva de las demandas acumuladas, con base
en las siguientes consideraciones.
2. Después de realizar una síntesis de las
demandas presentadas contra los artículos 1º y 2º de la ley 1425 de 2010, el
Ministerio Público plantea como cuestión previa la evaluación de los requisitos
de la demanda previstos en el artículo 2º del Decreto 2067 de 1991 y
desarrollados en las sentencias C-1052, C-1121 y C-1256 de 2001, en las que se
establecen las condiciones argumentativas mínimas para que la acción de
inconstitucionalidad plantee un verdadero debate de conformidad de las normas
demandas con la Carta Política, entre los cuales se destacan los de claridad,
certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia de los cargos.
Considera la
Vista Fiscal que, dada la precariedad “tanto en lo que se demanda como en
los argumentos que se aducen”, el escrito de demanda correspondiente al
expediente D-8450 no cumple con los requisitos mínimos señalados, por lo que
requiere que la Corte se declare inhibida para pronunciarse de fondo.
3. Acto seguido, plantea el Jefe del
Ministerio Público que el problema jurídico consiste en “determinar si los
artículos 1º y 2º de la Ley 1425 de 2010, al derogar los artículos 39 y 40 de la
Ley 472 de 1998, que regulan el monto del incentivo económico a favor del
demandante en una acción popular, vulneran los artículos 1º, 2º, 4º, 13, 29,
88, 93, 94 y 95 de la Carta Política y el artículo 2º del Pacto Internacional
de Derechos Económicos, Sociales y Culturales.”
4. Como marco de análisis, se presenta en el
concepto un recorrido histórico sobre la regulación de las acciones populares,
el cual lleva a la siguiente conclusión: “Desde sus orígenes en nuestra
tradición jurídica, la acción popular se caracteriza por ser una acción pública
(…) cuyo objeto es proteger bienes o derechos colectivos (…) y por ser una
acción que en caso de prosperar, genera para el actor el derecho a obtener una
indemnización de los costos en los que incurre incluidos el tiempo y la
diligencia y, de manera eventual una remuneración pecuniaria adicional”.
Recuerda el Procurador General que, en la
Asamblea Nacional Constituyente concitó interés el tema de las acciones
populares, discusiones que se convirtieron posteriormente en el artículo 88 de la
Constitución Política, en el que se establece la existencia de las acciones
populares para la protección de los derechos colectivos y se delega su
regulación en cabeza del legislador, mandato cumplido mediante la promulgación
de la Ley 472 de 1998.
“En las acciones populares subyace la
protección de los derechos y de los intereses colectivos” los cuales, en un Estado Social y Democrático de Derecho, prevalecen
sobre los intereses particulares. Por lo tanto la protección de los derechos
colectivos no depende del altruismo desinteresado de los individuos. Las
acciones populares obedecen también a un deber de las personas en una
democracia participativa en la que el cuidado de “los derechos y de los
intereses colectivos son un asunto crucial para su existencia”, que no
puede dejarse exclusivamente en manos de lo que las autoridades decidan hacer.
Desde esa perspectiva, las acciones populares
son medios idóneos para la protección de los derechos colectivos; instrumentos
para que las personas cumplan el deber de participación y realicen el principio
de solidaridad en la protección de derechos de todos. Los beneficios de la
protección de estos derechos “son tangibles para la comunidad nacional, la
comunidad internacional y las generaciones futuras” pues estos brindan al
hombre su entorno vital y los elementos indispensables para la realización de
su proyecto de vida individual y común.
5. En el presente trámite se demandan dos
artículos de la Ley 1425 de 2010 por los cuales se derogan los artículos 39 y
40 de la Ley 472 de 1998 en los que se regula “el tema de los incentivos a
los actores en acciones populares”. El actor asume entonces que estos
desaparecen del ordenamiento jurídico y sobre ese supuesto plantea su demanda
de inconstitucionalidad.
Sin embargo, el juicio del actor es erróneo,
pues la premisa de la que parte no es verdadera, lo que lleva a que la demanda
no se ajuste a los presupuestos establecidos por la ley y la jurisprudencia
para las acciones de constitucionalidad. Es así porque el actor ignora la
vigencia del artículo 34 de la Ley 472 de 1998, dado que la
Ley 1425 de 2010 se limita a la derogación expresa de los artículos 38 y 39 de
la Carta, pero guarda silencio sobre el citado artículo 34 del mismo cuerpo
normativo. Como en la parte final de los dos primeros incisos de esa
disposición se establece que el juez fijará el monto de la acción popular y que
en la adición a la sentencia incluirá el incentivo adicional a favor del actor,
no se puede asumir que el incentivo no existe actualmente.
“La expresión ‘fijará el monto del
incentivo para el actor popular’, contenida en el artículo 34 de la
Ley 472 de 1998, fue objeto de demanda de constitucionalidad” y declarada exequible por la
Corte Constitucional en sentencia C-512 de 2004. La ratio de la
decisión se encuentra en la compatibilidad entre el incentivo y el principio
constitucional de solidaridad.
El yerro del demandante es evidente, pues le
da a la “derogatoria hecha de manera expresa por el artículo 1º de la
Ley 1425 de 2010 un alcance que no tiene”. Para precisar la derogatoria
(transcribe los dos artículos) debe tomarse en cuenta que los artículos
derogados, el 39 y el 40 de la Ley 472 de 1998, establecían parámetros para la
fijación de la cuantía del incentivo por parte del juez, de manera que lo que
se elimina mediante la derogación son esos parámetros pero no la norma que
permite al juez imponer el pago del estímulo.
En ese orden de ideas, los jueces deben fijar
de manera ponderada y razonable dichos incentivos. “La discusión sobre la
cuantía de algo, no es una discusión sobre su existencia”.
Al revisar la demanda presentada, así como la
exposición de motivos de la Ley 472 de 1998, se advierte que existe una
incompatibilidad de criterios sobre el contenido del principio de solidaridad
que debe impulsar al actor y la posibilidad de recibir un estímulo económico
por ello. “Ese debate que debería darse sobre la existencia de dichas
compensaciones, se centra, de manera inadecuada, sobre la cuantía de la misma”.
Por medio de la sentencia C-459 de 2004, la
Corte encontró exequibles los artículos ahora derogados pues, de manera
razonable y fundada, consideró que esa incompatibilidad no existe, toda vez que
el incentivo compensa la carga que soporta el actor popular para defender los
derechos e intereses colectivos.
Después de transcribir la motivación del
proyecto de ley que dio origen a la Ley 1425 de 2010 afirma el Jefe del
Ministerio Público que “una lectura desprevenida de la anterior exposición
de motivos, revela que el objeto de la censura no son las acciones populares,
sino el ejercicio abusivo de las mismas en busca de un incentivo, por un grupo
de personas”. Se advierte también en el proyecto citado que presentar una
demanda de ese tipo es una tarea para personas con cierta formación profesional
y, sobre esa base, se califica el ejercicio de tales acciones como un negocio
para justificar la derogatoria de los incentivos por “razones de
conveniencia y de interés general”.
Sin embargo, es precisamente por el hecho de
que las acciones populares exigen de los actores determinadas condiciones de
rigurosidad, que resulta razonable que la
Corte haya establecido la necesidad de compensar la carga que asume el actor. “Y
no es posible, ni razonable, exigirle a una persona que financia por su cuenta
y de manera exclusiva, en dinero y en tiempo, la protección de los derechos e
intereses colectivos”.
Por otra parte, debe tomarse en cuenta que si
una acción popular prospera se debe a la vulneración de derechos colectivos
imputable a la “conducta irregular o inadecuada de una entidad pública”. En
ese orden de ideas, si bien es razonable establecer parámetros para determinar
la cuantía de los incentivos económicos que generan la controversia, no es
menos razonable dejar esa tasación en manos del juez, como lo hace la
Ley 1425 de 2010, quien debe hacerlo “de manera ponderada y juiciosa, y
sobre la base de un adecuado acervo probatorio”. Esto en tanto el juez, en
comparación con el legislador, “tiene la ventaja de conocer de primera mano
(…) el propósito que persigue el actor, su diligencia, sus gastos y los daños a
los derechos o intereses colectivos que se previenen o mitigan cuando la acción
prospera”.
En adición a lo expuesto, recuerda el
Procurador que las entidades públicas están legitimadas para presentar acciones
populares y, en caso de que sus pretensiones prosperen, los incentivos se
destinan al Fondo de Protección de los Derechos y los Intereses Colectivos, el
cual tiene trascendentales funciones en la difusión, promoción y defensa de los
derechos colectivos, casos en los que no se advierte ningún negocio de por
medio.  Reitera entonces que los incentivos son una compensación a la carga
desproporcionada que asume el actor para la defensa de derechos e intereses
colectivos, “al punto que sin éste (el incentivo)” su ejercicio terminaría por
desaparecer, con “graves consecuencias para dichos derechos”.
Además, la relación entre derechos colectivos
y derechos individuales se proyecta en materia de daños y responsabilidad. Por
lo tanto, cuando una acción popular prospera, además de que se comprueba la
violación a un derecho colectivo y se adoptan medidas para remediarlo, se
previene o mitiga el daño que muchas personas podrían sufrir y que
correspondería reparar al Estado. Por eso, en lugar de ver las acciones
populares como un mecanismo contra las entidades públicas, deberían tenerse
como un instrumento para prevenir daños por los que esas entidades deberían
responder, evitando pagos posteriores, lo que comporta un enriquecimiento para
el patrimonio público.
Por lo tanto, concluye, “(l)a compensación
para el actor popular se ajusta a los principios del Estado Social de Derecho,
de primacía del interés general sobre el particular y de solidaridad, lo mismo
que las disposiciones constitucionales que señalan los deberes de las personas
y los ciudadanos” (artículo 1º, 2º y 95  constitucionales) “y constituye cabal
concreción de los artículos 8º, 78, 79, 80 y 82 superiores”.
VI.
CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS[3]
1.
Competencia
De acuerdo con
el mandato contenido en el numeral 40 del artículo 241 de la
Constitución Política, esta Corporación es competente para conocer y decidir
sobre las demandas de inconstitucionalidad que presenten los ciudadanos contra
las leyes, tanto por su contenido material como por vicios de procedimiento en
su formación.
2. Resumen de
los argumentos y cargos en tensión
2.1. Las demandas acumuladas acusan la
integridad de la Ley 1425 de 2010, que, en su criterio, deroga el incentivo
reconocido a los demandantes en acciones populares, a partir de tres tipos de
argumentos diferenciados.
2.1.1. Consideran, en primer término, que
dicha derogatoria desconoce la prohibición de regresividad de los derechos
sociales. El argumento que sustenta esta conclusión consiste en señalar que las
acciones populares tienen por objeto satisfacer derechos colectivos,
comprendidos por los actores como derechos sociales.  El incentivo económico
derogado, en ese orden de ideas, es un instrumento de estímulo para que los
ciudadanos presten sus servicios de agenciamiento de intereses difusos, los
cuales no concurrían si no existiera ese mecanismo.  Por lo tanto, la eficacia
de la acción depende de la exigibilidad de tales estímulos.  Como la norma
acusada elimina el estímulo, se está ante una medida regresiva, puesto que se
resta eficacia a las acciones populares y, en consecuencia, se limita las
posibilidades de garantía de los derechos colectivos en tanto derechos
sociales.  Esta medida regresiva es inconstitucional, porque no existe
evidencia que el legislador haya demostrado las razones imperiosas que llevaban
a adoptar una política de esa naturaleza.
2.1.2. En segundo lugar, se indica que la
norma acusada viola el principio de igualdad. Uno de los demandantes señala que
dentro de las acciones populares es usual que exista una evidente diferencia
fáctica entre el demandante y el demandado. Mientras el segundo suele ser el
Estado o actores privados con poder económico, lo que les permite financiar
servicios de asesoría legal y los costos ajenos a la misma,  el primero es un
ciudadano con fines altruistas, que generalmente carece de la infraestructura y
recursos de diferente índole con los que cuenta el demandado. En ese orden de
ideas, la eliminación del incentivo desequilibra aún más esta situación, en
tanto el soporte económico del actor popular es restringido a un punto que no
es posible estar en igualdad de armas contra el demandado.
2.1.3. En tercer término, en criterio de uno
de los demandantes el presunto desequilibrio antes explicado tiene incidencia
en la eficacia del derecho al debido proceso. Esto en razón que ante la
inexistencia del estímulo económico para el actor popular, queda en una
situación de evidente desventaja frente al demandado, lo que impediría, en
términos de los actores, que tuvieran las mismas cargas dentro del proceso
judicial.
2.2. Ante los argumentos planteados en las
demandas acumuladas, los intervinientes y el Ministerio Público plantean
diversos tipos de argumentos, tanto formales como sustantivos, que pueden
sintetizarse de la siguiente manera:
2.2.1.  Varios de los intervinientes sostienen
que la Corte debe adoptar un fallo inhibitorio.  [i] Se considera que los
argumentos ofrecidos por las demandas de inconstitucionalidad se limitan a
indicar la incompatibilidad entre la eliminación del incentivo y el principio
de progresividad, la igualdad y el debido proceso. Sin embargo, dejan de
ofrecerse razones sustantivas para llegar a esa conclusión. En especial,
consideran los intervinientes que los demandantes hacen una interpretación
inadecuada de la norma, puesto que la misma de ninguna manera tiene la
virtualidad de eliminar la acción popular del ordenamiento, sino que se
restringe a la derogación del incentivo.   [ii] De otro lado, el Procurador
General de la Nación sostiene que la ineptitud de la demanda se funda en su
ausencia de certeza, puesto que del análisis de la
Ley acusada se concluye que de su contenido no puede inferirse que el estímulo
económico haya sido objeto de derogación.  Esto debido a que la
Ley 1425 de 2010 no derogó el artículo 34 de la
Ley 472 de 1998, norma que determina la exigibilidad jurídica del incentivo.
Por lo tanto, el problema constitucional expuesto en las demandas no tiene
soporte normativo alguno. [iii] Finalmente, algunos otros intervinientes
indican que la Corte en este caso debe declarar la exequibilidad de la norma
acusada, puesto que la misma se opone a los efectos de cosa juzgada
constitucional de las sentencias que declararon la constitucionalidad de las
disposiciones de la Ley 472 de 1998 que regulaban el incentivo.
2.2.2. Otro grupo de intervinientes, bien como
pretensión subsidiaria a la de inhibición, o como pretensión principal,
defienden la exequibilidad de la Ley demandada.[4]
Señalan los intervinientes que, contrario a como lo sostienen los demandantes, la
Ley 1425 de 2010 pretende cumplir con fines constitucionalmente valiosos.  Resaltan
que el incentivo económico se había tornado en un instrumento que
desnaturalizaba la acción popular, alejándola del interés general.  Esto debido
a que los demandantes en esas acciones, lejos de abogar por la satisfacción de
los derechos colectivos de la comunidad, hacían uso de la herramienta judicial
con el único propósito de hacerse acreedores del incentivo económico, asunto
que llevó a (i) la impertinencia de muchas de las acciones presentadas;
y (ii) la sobrecarga de demandas judiciales, en especial contra los
entes territoriales.  Ante esas dificultades, resultaba plenamente justificado
que el Congreso eliminara el incentivo económico, puesto que estaba
desvirtuando la índole propia de las acciones populares, como es la protección
del interés general, distinto al particular de muchos de los demandantes de ese
mecanismo constitucional.
Indican, de la misma forma, que la
discriminación entre demandante y demandado es inexistente, según la plantean
los actores, al menos por dos motivos principales.  En primer término, indican
que la derogación generada por la Ley 1425 de 2010 se restringe al incentivo
económico y deja por tanto vigentes las normas que prescriben la condena en
costas contra el demandado vencido en juicio. Por lo tanto, el actor popular
tiene a su haber opciones legales para compensar los gastos en que haya
incurrido para el ejercicio de la actividad judicial.  En segundo lugar, la
regulación del incentivo económico prevista en la
Ley 472 de 1998 era exigible solo en caso que la sentencia resultara favorable
a las pretensiones del actor popular. Por ende, no es plausible el argumento
que su eliminación involucre un desequilibrio entre las posibilidades de
financiación para el acceso a la justicia entre las partes, puesto que el incentivo
no estaría dirigido a financiar las costas en que incurre el actor popular. A
su juicio, la derogatoria de otros enunciados normativos, distintos a los
regulan el tema del incentivo, son compatibles con la
Constitución. Las reglas sobre la responsabilidad patrimonial del
representante legal de la entidad pública involucrada en actos contrarios al
régimen de contratación estatal, así como los preceptos sobre acceso a
documentos públicos sobre contratación, subsisten al encontrarse otras
disposiciones en el ordenamiento que regulan idénticas materias.  Por ende, no
es viable concluir que en tales asuntos se esté ante un vacío normativo.
2.2.3. Finalmente, otro grupo de
intervinientes solicitan a la Corte que declare la inexequibilidad de la
Ley 1425 de 2010.  Para ello, además de reiterar los argumentos contenidos en
las demandas, indican otras razones que en su criterio hacen a dicho precepto
incompatible con la Constitución.
Así, señalan que (i) existe una
afectación del principio de progresividad, en tanto el incentivo económico no
tiene como único objeto beneficiar al actor popular que logra la satisfacción
de sus pretensiones, sino también el direccionamiento de recursos para
financiar el Fondo para la Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos, el
cual tiene entre sus finalidades asumir los costos de las acciones populares
promovidas, especialmente, por comunidades en situaciones de marginalidad. Por
lo tanto, la norma acusada incide negativamente en el acceso a la
administración de justicia y la eficacia de los derechos colectivos de esas
comunidades; (ii) la motivación del legislador para eliminar el
incentivo y, en consecuencia, prever una medida regresiva de los derechos
sociales, es infundada. Esto debido a que aunque se indica que los incentivos
implican una carga financiera desproporcionada para el Estado y, en especial,
para las entidades territoriales, empero no existe evidencia fáctica de esa
situación y, antes bien, las reglas sobre la materia llevarían a resultados
opuestos, lo que desvirtuaría la mencionada motivación. Lo que demuestra la
posible proliferación de acciones populares es la falta de eficacia de los
derechos colectivos en razón del incumplimiento de las obligaciones estatales a
cargo del Estado, asunto que no depende de la existencia del incentivo; (iii)
la norma acusada es contraria al principio de buena fe, puesto que parte de
la base que el actor popular no está guiado por la defensa del interés general,
sino solo por el logro del incentivo.  Esto sin tener en cuenta que el juez
está investido de la potestad de evaluar el grado de reconocimiento del
incentivo económico, de acuerdo con la actividad desplegada por el actor
popular; (iv) la eliminación del incentivo, a su vez, genera una carga
desproporcionada para el actor popular, puesto que le impone la obligación de
asumir los costos del litigio, mientras el responsable de la vulneración de los
derechos colectivos obtiene los beneficios propios de la afectación de tales
garantías constitucionales y, a pesar de ello, no se hace responsable
patrimonialmente; y (v) la derogatoria del incentivo económico conlleva
la ruptura de la equidad en la asunción de las cargas públicas, puesto que
impone al actor popular la carga desproporcionada de asumir por sí mismo los
gastos del proceso, sin posibilidad de retribución, mientras que el demandado
no está llamado a similares obligaciones, a pesar de ser responsable de la
vulneración de los derechos colectivos.
3. Cuestiones previas
En forma preliminar, en primer lugar se
indicará que las demandas acumuladas sí ofrecen cargos de inconstitucionalidad
que planteen problemas jurídicos a considerar. En segundo lugar, se hará
referencia a la existencia de cosa juzgada constitucional.
3.1. En primer lugar y ante los argumentos que
en ese sentido plantean varios de los intervinientes, la
Corte debe señalar que las demandas acumuladas sí ofrecen cargos de
inconstitucionalidad aptos para ser resueltos en sede de constitucionalidad, de
acuerdo con el orden constitucional vigente.
3.1.1. La jurisprudencia de la
Corte ha fijado un grupo de reglas definidas en materia de los requisitos del
cargo de inconstitucionalidad.[5] El supuesto de estas exigencias apunta a la
necesidad de permitir que concurran en la acción pública argumentos
sustantivos, que informen un debate suficiente y comprehensivo sobre la materia
analizada y, por ende, sean aptos para la adopción de un fallo de mérito.[6]
3.1.2. En las demandas acumuladas de la
referencia, se presentan los cargos de inconstitucionalidad, por violación del
principio de progresividad de los derechos sociales y del principio de igualdad
adecuadamente; contrario sucede con la presunta afectación del derecho al
debido proceso, como pasa a explicarse.
3.1.2.1. De conformidad con lo expresado por
los demandantes, el incentivo económico en las acciones populares es un
instrumento necesario para la efectividad de ese mecanismo de exigibilidad
judicial de los derechos colectivos. Ello en el entendido que cumple la función
de (i) solventar los gastos procesales en los que incurre el
actor popular, interesado en la satisfacción del interés general; (ii)
estimular que los ciudadanos inviertan esfuerzos individuales con el fin de
lograr el cumplimiento de derechos que atañen a la comunidad. Por ende, la
decisión legislativa de derogar ese incentivo configura una medida regresiva,
puesto que hace que la acción popular pierda eficacia material, habida cuenta
de la inexistencia de tales estímulos.  De igual manera, la derogatoria del
incentivo económico priva al actor popular de la fuente de financiación para
las costas procesales en que incurre, lo que tiene incidencia directa en la
igualdad ante la administración de justicia, puesto que lo deja en evidente
desventaja frente al demandado, quien suele tener carácter público o privado en
posición de preeminencia económica. Para la
Sala, esta argumentación cumple con los requisitos planteados. Los distintos
intervinientes han presentado, en torno a los cargos, diferentes razones de
índole sustantiva a través de las cuales defienden la exequibilidad o la
inconstitucionalidad de la medida. Existen pues cargos de inconstitucionalidad,
susceptibles de ser analizados en Sala de revisión.
3.1.2.2. No sucede lo mismo con la censura
basada en la vulneración del derecho al debido proceso.  Ello en tanto la
demanda que asegura este aspecto, se limita a indicar que la ausencia del
estímulo económico afecta dicho derecho fundamental, sin explicar (i)
qué garantías propias del debido proceso resultan ineficaces o disminuidas
por el hecho de la norma acusada; y (ii) de qué manera incide el
presunto desequilibrio derivado de la eliminación del incentivo en la debida
protección del derecho al debido proceso, más allá de la presunta desproporción
en las cargas públicas, asunto que hace parte de la discusión sobre el posible
desconocimiento del principio de igualdad. Por lo tanto, este aspecto del cargo
incumple con el requisito de suficiencia en la construcción del cargo de
inconstitucionalidad, de modo que la Corte se inhibirá de adoptar una decisión
sobre ese preciso particular.
3.2. En segundo lugar, la
Sala tampoco considera que exista cosa juzgada constitucional, como lo indican
algunos intervinientes, en razón a que las sentencias C-459 de 2004[7]
y C-512 de 2004[8]
declararon conformes con la Carta Política las normas objeto de derogatoria
expresa por parte de la Ley 1425 de 2010. Esta conclusión no es aceptable,
puesto que se basa en un entendimiento erróneo de la cosa juzgada
constitucional.
3.2.1. Para que concurra ese fenómeno debe estarse
ante la identidad de disposiciones (cosa juzgada formal) o de contenidos
normativos (cosa juzgada material), a la vez que deben comprobarse acusaciones
del mismo carácter (identidad de cargos).  En el asunto planteado, esa
identidad no existe, sino que, en cambio, las normas objeto de examen en uno y
otro caso son diametralmente opuestas.  En efecto, las sentencias mencionadas
examinaron la constitucionalidad de las reglas de derecho que prevén el
incentivo económico en las acciones populares. Ahora, en el asunto de la
referencia, la normatividad estudiada es la opuesta, pues es la que elimina ese
estímulo.
3.2.2. Ante el carácter opuesto de las normas
analizadas por la Corte en las sentencias C-459 de 2004 y C-512 de 2004, tanto
en su perspectiva formal como material, y los preceptos ahora estudiados, no es
viable predicar la presencia de cosa juzgada constitucional.
4.
La Ley 1425 de 2010 derogó el incentivo económico
de las acciones populares
La Sala Plena de la
Corte Constitucional entiende que la Ley 1425 de 2010 derogó el incentivo
económico de las acciones populares. No obstante, en la medida que algunos de
los participantes en el presente proceso consideran y alegan lo contrario,
precisa la Corte la cuestión.
4.1. El Procurador General y uno de los
intervinientes, sostienen que la Ley acusada no deroga el incentivo económico
de las acciones populares, contrario a lo sostenido en las demandas. Sustentan
su conclusión así: si bien la Ley 1425 de 2010 derogó los artículos 39 y 40 de la
Ley 472 de 1998, que conformaban el capítulo de esta normatividad que regulaba
la materia particular del incentivo económico, el legislador no previó la misma
fórmula respecto del artículo 34 de la Ley 472 de 1998, pues allí se dispone la
existencia jurídica del incentivo económico.[9]
En tanto la norma transcrita se encuentra
vigente y ordena al juez que en la sentencia que accede a las pretensiones del
actor popular se fije el monto del incentivo económico a su favor, no es viable
concluir que ese estímulo haya sido objeto de derogación.  Como se dijo,
quienes presentan este argumento consideran que las demandas de la referencia
parten de una premisa falsa, y dan lugar a un fallo inhibitorio.
4.2. Para la
Sala esta conclusión es equivocada, con base en, al menos, tres tipos de
argumentos que permiten concluir que el incentivo económico de las acciones
populares fue objeto de derogatoria por la ley acusada.
4.2.1. El primer argumento es de carácter
histórico. Analizados los antecedentes legislativos de la norma demandada, se
advierte claramente que el objetivo del legislador con dicha regulación fue
eliminar el incentivo, fundado en precisas razones de inconveniencia. A este
respecto, en la exposición de motivos de la iniciativa que dio lugar a la
Ley 1425 de 2010, se enfatizó en que el incentivo se había desnaturalizado, al
convertirse en un “negocio”, mediante el cual se agotaban los recursos de las
entidades territoriales, a través de acciones populares destinadas no a la
satisfacción del interés general, sino solo a obtener el incentivo, respecto de
problemáticas que no necesariamente incidían en la protección de derechos
colectivos, por ser “recurrentes y reiterativos”.  Por ende, ante esas
dificultades, resultaba necesario eliminar el estímulo económico. El texto
completo de la exposición de motivos es el siguiente:
“Actualmente en Colombia,
la presentación de acciones populares, ha tenido un aumento considerable, que
según nuestro análisis, está justificado en el interés de los accionantes para
obtener el incentivo económico reconocido por la
Ley 472 de 1998 para las personas que mueven el aparato jurisdiccional en
procura de defender los intereses de la comunidad.
El loable interés del
legislador de premiar a los ciudadanos responsables que defiendan los intereses
colectivos, ha perdido en la actualidad su razón de ser, toda vez que se ha
convertido en un negocio de unos cuántos, que se han dedicado a viajar a lo
largo y ancho del territorio nacional presentando acciones populares, buscando
unos reconocimientos desmedidos en detrimento del erario público y
especialmente de los entes territoriales.
La razón de ser de dichas
acciones, está orientada a proteger los derechos colectivos como el ambiente
sano o el espacio público y la moral administrativa, cuya consecución y
protección le atañe a todos los ciudadanos, sin necesidad de recurrir a premios
para que se ejerza su defensa y protección, que van en detrimento de las
finanzas de los presupuestos públicos.
En los últimos años hemos
visto cómo los alcaldes municipales se han visto obligados a enfrentar un
sinnúmero de acciones populares que en vez de coadyuvar al bienestar de la
comunidad entorpecen las actividades propias de las administraciones locales.
Así mismo, los
presupuestos de las administraciones públicas se ven menoscabados con los
fallos de estas acciones y es tal el volumen de estas y el valor de los fallos
que en algunos casos los mandatarios locales se ven abocados al traslado de los
recursos del plan de desarrollo para cumplir con lo mandado por los jueces a
través de esta figura.
Es por esto que el
presente proyecto pretende derogar los siguientes artículos de la
Ley 472 de 1998:
‘Artículo 39. Incentivos. El demandante de una acción popular
tendrá derecho a recibir un incentivo que el juez fijará entre diez (10) y
ciento cincuenta (150) salarios mínimos mensuales. Cuando el actor sea una
entidad pública, el incentivo se destinará al Fondo de Defensa de Intereses
Colectivos.
Artículo 40.
Incentivo económico en acciones populares sobre moral administrativa. En las
acciones populares que se generen en la violación del derecho colectivo a la
moralidad administrativa, el demandante o demandantes tendrán derecho a recibir
el quince por ciento (15%) del valor que recupere la entidad pública en razón a
la acción popular.
Para los fines de este artículo y cuando se trate de sobrecostos o de
otras irregularidades provenientes de la contratación, responderá
patrimonialmente el representante legal del respectivo organismo o entidad
contratante y contratista, en forma solidaria con quienes concurran al hecho,
hasta la recuperación total de lo pagado en exceso.
Para hacer viable esta acción, en materia probatoria los ciudadanos
tendrán derecho a solicitar y obtener que se les expida copia auténtica de los
documentos referidos a la contratación, en cualquier momento. No habrá reserva
sobre tales documentos.’
Es deber de todo ciudadano
velar por la preservación y conservación de los intereses públicos y comunes,
acudiendo a las autoridades correspondientes para garantizar su efectividad y
vigencia, por lo que pagar por conseguir su protección no solo se contrapone
con el deber ciudadano, sino que además favorece solo a unos pocos, toda vez
que no cualquier ciudadano está en capacidad de presentar una demanda ante la
Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo y afrontar el correspondiente
proceso, pues dada su rigurosidad y procedimiento solamente personas con cierta
formación profesional acudirán a su ejercicio, y que en la práctica conlleva a
que se conformen grupos especializados en la interposición de tales acciones
muchas veces con temas recurrentes y reiterativos, que en modo alguno
justifican el reconocimiento del incentivo correspondiente.
Es por esto que en las
alcaldías municipales manifiestan que las acciones populares dejaron de ser un
mecanismo para proteger los derechos colectivos y se convirtieron en un negocio
rentable para unos pocos que sin pertenecer a las entidades territoriales y
conocer sus problemáticas, van por ahí tomando fotos e instaurando recursos con
el solo objeto de beneficiarse económicamente.
Un caso que ha afectado a
nuestros municipios es el de las acciones populares para el establecimiento de
los cuerpos de bomberos oficiales que desconoce la realidad local de la
existencia de cuerpos voluntarios de bomberos, caso sucedido reiteradamente en
los departamentos de Cundinamarca y Antioquia en donde se encuentra una
coincidencia en los accionantes que solo tienen interés en los reconocimientos
económicos y no en el buen desarrollo de la administración pública esto
sucedido durante los años 2007 y 2008.
Además, para estos
incentivos no se establecieron parámetros indicativos de procedencia y el modo
de cuantificarlos, a pesar de los esfuerzos jurisprudenciales para que se
defina este punto, lo cierto es que no ha sido posible unificarse en torno a
los casos en que se es procedente y en cuáles no.
Se debe anotar igualmente
que si bien la Corte Constitucional en Sentencia C-459/04 consideró que no era
ilegítimo prever tales recompensas individuales para quienes protejan
judicialmente el interés colectivo, en este caso se propone su eliminación por
razones de conveniencia y de interés general.
Por otra parte, en
principio las Acciones Populares carecen de contenido subjetivo, es decir, que
las mismas no persiguen un resarcimiento pecuniario, pues se actúa en defensa
del interés público y aunque la ley prevé una recompensa, este no es el fin
primordial para el cual se instituyó tan importante herramienta jurídica.
Por lo anterior presentamos
a consideración del Congreso de la República el presente proyecto de ley.”[10]
El propósito de eliminación se hizo más
evidente en la ponencia para primer debate ante la
Comisión Primera de la Cámara de Representantes, donde se indicó:
“Además, para estos
incentivos no se establecieron parámetros indicativos de procedencia y el modo
de cuantificarlos, a pesar de los esfuerzos jurisprudenciales para que se
defina este punto, lo cierto es que no ha sido posible unificarse en torno a
los casos en que se es procedente y en cuáles no.
Se debe anotar igualmente
que si bien la Corte Constitucional en Sentencia C-459/04 consideró que no era
ilegítimo prever tales recompensas individuales para quienes protejan
judicialmente el interés colectivo, en este caso se propone su eliminación por
razones de conveniencia y de interés general.
Por otra parte, en
principio, las Acciones Populares carecen de contenido subjetivo, es decir, que
las mismas no persiguen un resarcimiento pecuniario, pues se actúa en defensa del
interés público y aunque la ley prevé una recompensa, este no es el fin
primordial para el cual se instituyó tan importante herramienta jurídica.”[11]
Idéntica consideración fue expuesta en la
ponencia para segundo debate ante la plenaria de la
Cámara de Representantes, donde de manera específica se expresa que “[e]n
ese orden de ideas, el objeto perseguido por el proyecto de ley es eliminar de
raíz el incentivo económico como criterio que anima la interposición de
acciones populares, evitando los costos presupuestales que para el Estado en su
conjunto representa el asumir los costos del pago de sumas económicas a los
accionantes.”[12]
Ahora bien, similares argumentos fueron
expresados en la ponencia para tercer debate ante la
Comisión Primera del Senado.  En esa oportunidad se insistió en que el
incentivo económico de la acción popular, se había tornado en la práctica en
una suerte de “botín”, que recompensaba a los demandantes y dirigía su
actividad judicial sobre cualquier otra consideración. A esta problemática se
sumaba que la desnaturalización de la acción popular en razón del estímulo,
traía como consecuencia la congestión de los despachos judiciales encargados de
su tramitación.  Sobre el particular se indicó en el documento mencionado:
“Es básico para entender
este proyecto de ley tener en claro que las acciones populares se mantienen en
su integridad, sin agregarles ni quitarles una coma. Lo único que se modifica
es el régimen de recompensas en dinero establecidas por la ley en el caso de
prosperar cualquiera de las acciones populares.
Con posterioridad a la
expedición de la Ley 472 de 1998, las Altas Cortes se pronunciaron acerca de
las acciones populares y de grupo. Nunca imaginaron que la legislación sobre la
materia fuese retorcida de tal manera que los beneficios diseñados con las
recompensas se trastocaran en ostensibles perjuicios para el patrimonio
público.
Para el Ponente es claro
que la expedición de la Ley 472 significó un importante progreso no solo en la
consagración e implementación de las acciones populares y de clase o grupo sino
en la protección de los derechos colectivos y en la reparación de perjuicios
masivos. A pesar de ello, su aplicación ha generado toda suerte de ataques y
críticas pues, en la práctica, se ha desvirtuado la bondad de los incentivos
establecidos por el Estado como un reconocimiento a los accionantes que logren
un fallo favorable y su mala utilización lo ha convertido en herramienta de
desmedidos intereses económicos particulares que nada tienen que ver con los nobles
propósitos que la inspiraron.
Es bueno destacar que
tanto el Gobierno anterior como el actual han sido enfáticos en señalar que la
proliferación indefiida de acciones populares ha dado lugar a tantas
recompensas económicas y de tal magnitud que los presupuestos de las entidades
del Estado se ven resquebrajados por la necesidad de atender a su pago.
(…)
De otro lado, los
argumentos de quienes hoy defienden el mantenimiento de estos “incentivos” son
débiles y no guardan proporción o equilibrio frente a las razones que motivan
el querer de quienes se oponen a su permanencia. Aducen los primeros que
quienes intentan estas acciones pueden, con el monto del incentivo, recuperar
dineros propios eventualmente comprometidos con ocasión de la acción y la demanda
y que, al no ser acciones de carácter obligatorio en su presentación, estimulan
la utilización de la figura contemplada en los artículos 39 y 40 de la misma
ley.
El número de acciones
populares presentadas en el último tiempo en el País ha crecido de manera
importante no en razón de la protección de derechos colectivos sino en virtud
de la ambición desmedida de personas que persiguiendo una recompensa cuantiosa
agreden sin consideración los presupuestos públicos y las finanzas
territoriales en detrimento de los ciudadanos y de las regiones. Son tales los
casos que, en veces, se constituyen grupos especializados de personas con este
único propósito y su ilimitado apetito económico los lleva, incluso, a la
recurrente presentación de demandas sobre un mismo tema, o lo que es peor, a la
presentación simultánea de acciones en diversos lugares de la geografía
nacional.”[13]
Como se observa, el objetivo de la ley
acusada, de acuerdo con la voluntad del legislador, fue constante y claro: la
eliminación de los incentivos de la acción popular, a través de la derogatoria
de los dos artículos de la Ley 472 de 1998, que regulaban específicamente la
materia.  Este objetivo fue unívoco y no se contemplaron excepciones dentro del
trámite legislativo, de modo que resulta desacertado sostener que, debido a que
la derogatoria expresa no se extendió a otros contenidos normativos que
refieren al incentivo económico, la finalidad de la norma es diferente.
4.2.2. El segundo argumento es de tipo
normativo. De la lectura de la Ley 1425 de 2010 se observa que, en relación con
las reglas de vigencia del precepto, concurren dos modalidades de derogatoria.
Una expresa, que se colige del contenido del artículo 1º, el cual retira del
ordenamiento jurídico los artículos 39 y 40 de la
Ley 472 de 1998.  Y otra tácita, derivado de la regla de derecho prevista en
el artículo 2º, la cual señala que la Ley 1425 de 2010 “rige a partir de su
promulgación y deroga y modifica todas las disposiciones que le sean
contrarias”. Quiere esto decir que los efectos derogatorios de la
Ley se extienden a todas aquellas reglas de derecho que le sean contrarias.
Como se explicó anteriormente, el propósito de la
Ley 1425 de 2010 es la eliminación del incentivo económico de las acciones
populares, por lo que sus efectos derogatorios tácitos se extienden a todas
aquellas disposiciones legales que prevean la exigibilidad de dicho estímulo,
entre ellas las de la misma Ley 472 de 1998, como sucede con el artículo 34 de
esa normativa.
Acerca de la configuración de derogatoria de
normas jurídicas, la Corte ha señalado que “la derogatoria es aquel efecto
de una ley, determinante de la pérdida de vigencia de otra ley anterior, la
cual puede ser expresa o tácita. Este último evento tiene lugar al menos en dos
hipótesis: (i) cuando una norma jurídica posterior  resulta incompatible con
una anterior, o (ii) cuando se produce una nueva regulación integral de la
materia[14].
Así lo ha entendido la jurisprudencia de esta Corporación al señalar que la
derogatoria de una ley puede ser “expresa, tácita o por reglamentación integral
(orgánica) de la materia, sucediendo la primera cuando la nueva ley suprime
formal y específicamente la anterior; la segunda cuando la nueva ley contiene
disposiciones incompatibles o contrarias a la de la antigua, y la tercera
cuando una ley reglamenta toda la materia regulada por una o varias normas
precedentes, aunque no haya incompatibilidad entre las disposiciones de éstas y
las de la nueva ley”.[15].[16]
En el caso planteado, se está ante la segunda
hipótesis.  La Ley 1425 de 2010 determina la exclusión del incentivo económico
de las acciones populares, para lo cual deroga las normas que regulaban
específicamente la materia y, además, previó en su artículo 2 que también
quedaban derogadas tácitamente las demás disposiciones incompatibles con ese
propósito, como sucede con el aparte pertinente del artículo 34 de la
Ley 472 de 1998.  En ese sentido, no puede sostenerse, como lo hace el
Ministerio Público, que el incentivo no ha perdido vigencia, pues ello significaría
desconocer los efectos de la derogatoria tácita, connaturales a todo sistema de
derecho positivo.
4.2.3.
Finalmente, los efectos derogatorios del incentivo económico que tiene la
Ley 1425 de 2010 también se justifican a partir del uso que de esa disposición
han hecho las autoridades judiciales, en especial las altas cortes, quienes
tienen la función constitucional de creación y unificación jurisprudencial, lo
que otorga carácter formal y vinculante a las subreglas de derecho así
conformadas. A este respecto, la Corte encuentra que el Consejo de Estado, al
resolver en última instancia casos sobre acciones populares, ha considerado que
el efecto necesario de la Ley acusada es la exclusión del incentivo. El Consejo
de Estado incluso ha decidido en ocasiones no reconocer el incentivo a actores
populares cuyas pretensiones fueron presentadas ante la justicia, antes de la
entrada en vigencia de la ley que lo derogó.[17]
No obstante, es preciso que la
Corte Constitucional advierta que la aplicación de la
Ley 1425 de 2010 a los procesos en curso al momento de entrar en vigencia,
cuestión que no es objeto de decisión en el presente proceso, es un asunto que
no ha sido del todo pacífico en la jurisprudencia contenciosa administrativa.[18]
4.2.4. Teniendo en cuenta las anteriores
consideraciones, la Corte concluye que la
Ley 1425 de 2010 tiene el efecto de eliminar el incentivo económico de las
acciones populares, para lo cual derogó expresamente los artículos 39 y 40 de la
Ley 472 de 1998 y, tácitamente, las demás normas del ordenamiento que fueran
incompatibles. Los demandantes, con base en las consecuencias jurídicas de la
Ley acusada, construyen los cargos que dan lugar a los problemas jurídicos a
resolver.
5. Problema
jurídico relativo al trámite legislativo de la
Ley 1425 de 2010: la derogación del incentivo de las acciones populares, tal
como estaba regulado, no viola la reserva constitucional de ley estatutaria.
5.1. El primero de los
problemas jurídicos que la Corte debe resolver en el presente proceso se encuentra
implícito en todos los cargos formulados por los demandantes, en los cuales
señalan que la Ley 1425 de 2010 estableció una derogatoria normativa con
incidencia directa sobre el régimen legal y el goce efectivo de derechos
constitucionales fundamentales. Este problema jurídico, que emerge en forma
manifiesta luego de una lectura global de las demandas de inconstitucionalidad
que se examinan, es el siguiente: ¿viola el Congreso de la
República la reserva de ley estatutaria al derogar el incentivo en favor de
las personas que ejercen su derechos a interponer acciones populares, al haber
optado mediante ley ordinaria por una tal política legislativa, que incide
directamente sobre el marco jurídico-legal para el ejercicio de los derechos
fundamentales constitucionales?
Precisa la
Corte que en este punto en particular es plenamente aplicable el principio pro
actione, que gobierna los procesos de control de constitucionalidad y
exige, según ha establecido la jurisprudencia de esta Corporación, que el juez
constitucional evite rigorismos extremos en la verificación de las exigencias
de procedibilidad de las demandas de inconstitucionalidad y en la
interpretación de sus cargos, con miras a no hacer nugatorios, mediante
excesivos formalismos, los derechos ciudadanos de acceso a la administración de
justicia, participación y tutela judicial efectiva involucrados en la
presentación de una demanda de inconstitucionalidad[19].
En aplicación de este
principio, la Corte considera que las demandas de inconstitucionalidad que se
estudian parten, al formular todos sus cargos, de una proposición común, a
saber, que el Congreso de la República adoptó una medida legislativa con
incidencia directa sobre el marco jurídico-legal que rige en Colombia el
ejercicio de los derechos fundamentales – incluyendo los derechos fundamentales
al debido proceso, la igualdad y el acceso a la administración de justicia, así
como el derecho político a presentar acciones populares, que es en sí mismo un
derecho constitucional fundamental. En tal medida, las demandas bajo análisis
presentan implícitamente un principio de cargo de inconstitucionalidad por
violación de la reserva de ley estatutaria, que para la
Corte se manifiesta, de manera protuberante, como el hilo conductor o común
denominador de las distintas acusaciones de inconstitucionalidad planteadas por
los actores, y por lo mismo no puede ser evadido al adoptar un pronunciamiento
de fondo. Es obligatorio, pues, que en este caso la
Corte Constitucional, como juez encargado de ejercer el control abstracto de
constitucionalidad, se pronuncie sobre este problema jurídico implícito pero
evidente, cuya presencia reiterada en las demandas ciudadanas correspondientes
al presente proceso es suficiente para activar la jurisdicción constitucional.
5.2. La
Corte estima que la respuesta al problema jurídico en comento es negativa. Es
claro que (i) la Ley estudiada en el presente proceso se refiere a un aspecto
propio de las acciones populares, que, como se explicará en detalle, son en sí
mismas consideradas, un derecho fundamental, político y, por supuesto,
constitucional. No obstante, como también se abordará en mayor profundidad en
las secciones subsiguientes, el objeto de la regulación (ii) no trata sobre un
elemento estructural ni de los principios básicos de la acción popular; (iii)
no se refiere a los contenidos esenciales o nucleares del derecho a interponer
tales recursos judiciales; (iv) no regula aspectos inherentes al ejercicio del
derecho; (v) no contempla medidas que afecten los ámbitos centrales de la red
de protección que otorga el derecho; (vi) no es una regulación que se ocupe de
manera integral de la acción popular en sí misma considerada; (vii) ni de los
principios que la rigen. En tal medida, considera la
Corte que no se desconoció la reserva de ley estatutaria.
5.3.
Adicionalmente, la acción popular, por decisión constitucional, no está
diseñada y delimitada por la Carta en cuanto a sus elementos estructurales,
como sí lo está, por ejemplo, la acción de tutela. De hecho, como se indicó previamente,
el Constituyente expresamente delega al legislador una amplía competencia para
regular la materia.
5.4. En la
medida que no se trata de una regulación estructural o central del núcleo de un
derecho fundamental, la norma acusada no contempla una violación a la reserva
constitucional de ley estatutaria, y por lo mismo no viola el artículo 152 de la
Constitución. No estaba llamado el Congreso de la
República a expedir estas disposiciones mediante un procedimiento especial y
con mayoría absoluta.
6. Problemas
jurídicos relativos al contenido de la ley.
La Sala considera que en el presente caso debe
resolver dos problemas jurídicos referidos al contenido sustantivo de la ley
acusada.
6.1. El primero,
referente a la afectación de un aspecto de los derechos sociales, es el
siguiente:  ¿viola el Congreso de la
República el principio de
progresividad y la prohibición de regresividad de los derechos sociales, al
derogar las normas que establecían un incentivo económico para el actor en las
acciones populares (artículos 39 y 40 de la
Ley 472 de 1998), con lo cual, según se alega, se desestimula la participación
ciudadana en defensa de los intereses de la comunidad y de la progresividad de
tales derechos sociales, a pesar del amplio margen de configuración normativa
del que goza el legislador en un estado social y democrático de derecho?[20]
6.2. El segundo
de los problemas jurídicos es el siguiente:  ¿la supresión del incentivo (la recompensa) a favor del actor popular, (i)
vulnera el principio de igualdad y equidad de las cargas públicas, por
establecer un desequilibrio entre la persona que es demandante y la que es
demandada dentro de las acciones populares ­–en desventaja de aquélla y
beneficio de ésta–, y (ii) establece una restricción
injustificada al acceso a la administración de justicia, derivada de una
presunta pérdida de eficacia de la herramienta constitucional para la defensa
de derechos colectivos?[21]
6.3. La
Sala considera que la respuesta en los dos casos es negativa; en ninguna de
las hipótesis se considera que el Congreso de la
República haya violado la
Constitución Política. Para
la Corte el Congreso no viola el
principio de progresividad y el de no regresividad de los derechos sociales, al
derogar las normas que establecían un incentivo económico para el actor en las
acciones populares (artículos 39 y 40 de la
Ley 472 de 1998), teniendo en cuenta que no se trata de una medida que
obstaculice gravemente el acceso a un nivel de protección del cual se gozaban
tales derechos y por cuanto propende por mejorar el ejercicio del derecho
político en cuestión. Además,
considera que la supresión del
incentivo a favor del actor popular no vulnera el principio de igualdad y
equidad de las cargas públicas, ni establece una
restricción injustificada al acceso a la administración de justicia derivada de
una presunta pérdida de eficacia de la herramienta constitucional para la
defensa de derechos colectivos. Para analizar los problemas
jurídicos y presentar las decisiones adoptadas; la
Sala (i) indicará cuál es el lugar de la acción popular en el orden
constitucional vigente;  (ii) reiterará el amplio margen de configuración del
cual goza el legislador; y, posteriormente  (iii) se analizará por qué no se
violó el principio de no regresividad; y (iv) la razonabilidad, en función por
los cargos estudiados, de la derogatoria del incentivo individual en materia de
acciones populares.
6.4. El cargo por
violación al derecho al debido proceso, como se indicó, no será estudiado por la
Sala Plena en sede de constitucionalidad, por lo que no se hará
pronunciamiento alguno al respecto, ni frente a otros argumentos relacionados o
similares, no considerados. Como
se dijo, los argumentos presentados se limitan a indicar que la ausencia del
estímulo económico afecta ese derecho fundamental, sin explicar qué garantías
propias del debido proceso  resultan ineficaces o disminuidas y de qué manera
incide el presunto desequilibrio entre las partes de la acción popular, más
allá de la alegada desproporción de las cargas públicas ­–asunto que, además,
se incorpora al análisis del problema jurídico anterior–.
7. La acción
popular, un derecho político, constitucional y fundamental, fundado en los
principios de autogobierno democrático, libertad individual y solidaridad, para
garantizar los derechos e intereses colectivos
7.1. De acuerdo con el artículo 40 de la
Constitución Política,[22]
‘todo ciudadano tiene derecho a participar en la conformación,
ejercicio y control del poder político’, advirtiendo una serie de acciones
y omisiones que involucran el ejercicio ‘efectivo’ del derecho. Entre
estas acciones y omisiones que se reconocen, se encuentra poder ‘interponer
acciones públicas en defensa de la
Constitución y de la ley’ (art. 40, CP; num. 6).[23]  En tal
sentido, la Constitución de 1991 estableció en su artículo 88 las acciones
populares, como una de esas herramientas judiciales públicas para la defensa
del orden constitucional y legal vigente, en los siguientes términos,
Artículo 88.– La ley
regulará las acciones populares para la protección de los derechos e intereses
colectivos, relacionados con el patrimonio, el espacio, la seguridad y la
salubridad públicos, la moral administrativa, el ambiente, la libre competencia
económica y otros de similar naturaleza que se definen en ella.
También regulará las acciones
originadas en los daños ocasionados a un número plural de personas, sin
perjuicio de las correspondientes acciones particulares.
Así mismo, definirá los casos de
responsabilidad civil objetiva por el daño inferido a los derechos e intereses
colectivos.
7.2. Como lo ha señalado la jurisprudencia
constitucional desde su inicio, las acciones populares son herramientas
procesales que ocupan un lugar preponderante en la defensa de los derechos
colectivos en el orden jurídico, incluso con anterioridad a la
Constitución Política de 1991. Así, en la sentencia C-215 de 1999,[24]
se indicó al respecto lo siguiente:
“[…] las
acciones populares no son extrañas al sistema jurídico colombiano. En una
primera etapa, surgieron como acciones populares y ciudadanas con fines
abstractos, en cuanto buscaban la defensa de la legalidad y la
constitucionalidad de los actos jurídicos de carácter legislativo y
administrativo. Posteriormente, como acciones populares con fines concretos, en
virtud del interés colectivo de un sector de la comunidad que se busca
defender.
En el Código
Civil colombiano, se regulan acciones populares que se  agrupan en : a)
Protección de bienes de uso público (entre otros, arts. 1005,
1006, 1007, 2358 y 2360), conducentes a preservar la seguridad de los
transeúntes y  el interés de la comunidad respecto de obras que amenacen causar
un daño ; y b) Acción por daño contingente (art. 2359 y
2360), que puede derivarse de la comisión de un delito, la imprudencia o
negligencia de una persona, que pongan en peligro a personas indeterminadas.
De otro lado,
existen acciones populares reguladas por leyes especiales: a) Defensa del
consumidor (Decreto Ley 3466 de 1982 - Estatuto del Consumidor -
) ; b) Espacio público y ambiente (La
Ley 9ª de 1989 (art. 8º) - Reforma Urbana - , que remite a la acción popular
establecida en el Código Civil (art. 1005) “... para la defensa de la
integridad y condiciones de uso, goce y disfrute visual de dichos bienes
mediante la remoción, suspensión o prevención de las conductas que
comprometieren el interés público o la seguridad de los usuarios” ; c) Competencia
desleal: (Ley 45 de 1990) relativa a la intermediación financiera,
normas que en materia de la actividad aseguradora, hacen el reenvío a las disposiciones
de protección de las personas perjudicadas con esas prácticas contenidas en el
Decreto Ley 3466 de 1982.”[25]
7.3. No obstante, como se indicó la defensa de
la consagración constitucional de la acción popular ante la
Asamblea Nacional Constituyente de 1991, se hacía en la lógica propia de la
defensa de asuntos privados, sin darles su verdadera relevancia y alcance
público y social. En la ponencia de los proyectos de los artículos sobre
derechos colectivos, presentada por el delegatario de la
Comisión Quinta a la Plenaria de la
Asamblea –sesión celebrada el 10 de junio de 1991–, luego de evidenciar que se
trataba de una herramienta procesal que hacía parte de la tradición jurídica
nacional, que poco a poco se venía expandiendo a lo largo de diferentes ámbitos
del derecho privado y económico, se alegó que era el momento de darle a tal
institución procesal el lugar constitucional que, a su parecer, le
correspondía. Se dijo al respecto lo siguiente,
“En el caso
colombiano los antecedentes se remontan a nuestro Código Civil, donde don
Andrés Bello transplantó del derecho romano esta capacidad de interponer
acciones populares a pesar de la honda inspiración individualista del Código
Civil, y por eso los artículos 1005 y 2359 del código permiten interponer
acciones populares en defensa de los bienes de uso público y sus usuarios, y en
el caso de la eliminación del daño contingente; Posteriormente el artículo 8 de
la ley de reforma urbana extendió la acción popular a la defensa del medio
ambiente, de la misma manera amplió el alcance para los casos de la eliminación
del daño contingente; el artículo 75 del Código de Comercio la reconoce para el
caso de los actos de competencia económica desleal e injusta; la ley de reforma
financiera aprobada en la legislatura pasada ha permitido la acción popular
para enfrentar la competencia desleal en el campo asegurador y financiero. De
manera que Colombia como otros países ha venido incorporando ya estos nuevos
instrumentos jurídicos, y estos nuevos conceptos de derecho en su legislación,
y de lo que se trata ahora, Señores Delegatarios, es de darle a este tema el
sitio que debe tener en nuestro ordenamiento constitucional”.[26]
La idea de que no se trataba de figuras ajenas
al ordenamiento se reiteró durante las discusiones. El propósito, se sostuvo,
era reconocer el lugar que habían adquirido en el orden constitucional vigente.[27]
La Asamblea Nacional Constituyente fue consciente de la importancia que
representaba la acción popular para la defensa de los derechos colectivos en un
sentido amplio y general. En otras palabras, no se consideró que fuera una
herramienta únicamente para la protección de los derechos colectivos ya
conocidos en aquel momento, sino un vehículo abierto a ser el mecanismo para
amparar derechos colectivos no reconocidos expresamente –esto en consonancia en
el artículo 94, CP–.[28]
De hecho, en los debates de la Asamblea se reconoció que el carácter
tradicionalmente individualista del derecho en Colombia, ha obligado a tramitar
discusiones jurídicas que deberían ser públicas y colectivas, mediante
instrumentos jurídicos que obligan a ver las tensiones jurídicas como meras
discusiones de carácter individual o subjetivo. Por ello, una de las razones
expresadas para elevar la consagración de estas acciones al rango
constitucional fue la de ampliar el alcance de este mecanismo y así lograr la
protección de otros derechos colectivos no reconocidos expresamente en el texto
constitucional o legal. En tal sentido, el delegatario Guillermo Perry, ponente
de los proyectos sobre derechos colectivos, manifestó en su intervención ante la
Comisión Quinta de la Asamblea Nacional Constituyente, que debía promover que
“[…] la acción popular tenga el campo más amplio posible y además haya la
posibilidad realmente de desarrollar cada vez más el carácter colectivo de
muchos derechos, es que nosotros hemos vivido bajo un sistema […]  que
vuelve derechos individuales, derechos que realmente afectan a un grupo muy
grande de personas y que debían tener otro carácter”.[29]
Retomando la posición de la
Asamblea Nacional Constituyente, la jurisprudencia constitucional ha insistido
en la cuestión y ha sostenido que las acciones popular y de grupo son de
aquellos medios que muestran el intento por superar “las limitaciones del
individualismo egoísta del modelo del estado liberal clásico”.[30]
En la sentencia C-569 de 2004, a propósito de una demanda contra las acciones
de grupo, se sostuvo lo siguiente:
“La presencia de
esta nueva percepción de las instituciones jurídicas ha implicado a su vez una ampliación
de algunos de los conceptos jurídicos tradicionales. Esta situación se precisa
en tres aspectos concretos que están a la base del régimen jurídico de las
acciones de grupo. En primer lugar, el ordenamiento jurídico ha reconocido
intereses jurídicos de orden colectivo o difuso; en segundo lugar, se ha
reconocido también una titularidad colectiva o difusa de tales intereses; y en
tercer lugar, se han diseñado mecanismos judiciales especiales, con el
propósito claro de garantizar que la protección de tales intereses sea real y
efectiva.
Estos tres aspectos, por un lado,
constituyen un desarrollo de una concepción del derecho que, sin abandonar la
protección de los derechos de la persona, que siguen siendo el fundamento y la
base del ordenamiento político (CP arts 1º y 5º), intenta superar las
limitaciones del individualismo egoísta propio del modelo del estado liberal
clásico, en la medida en que reconoce la importancia del principio de
solidaridad (CP art. 1º y 95). De por lado, estos elementos perfilan una cierta
concepción del Estado, en el cual se reconoce un listado generoso de derechos
de diversa índole y se diseñan una serie de garantías suficientes para su
protección, lo que prefigura y distingue al modelo de Estado constitucional,
que no sólo reconoce derechos sino que además establece mecanismos para su
protección efectiva (CP art. 2º).”[31]
7.4. Tal como lo indicó la
Corte en la citada sentencia C-215 de 1999,[32] la
consagración de la acción popular se relaciona con el modelo de Estado adoptado
en la Carta Política y con el principio de solidaridad. Constituye un mecanismo
por medio del cual los ciudadanos intervienen en las decisiones que los afectan
para asegurar el cumplimiento de los fines del Estado, especialmente por su
diseño. El modelo de estado social implica un deber de intervención mayor en
los asuntos diarios de las personas, como forma de garantizar el mínimo vital
en una sociedad compleja contemporánea y globalizada. Esta mayor intervención
de las instancias estatales en la vida pública, a través de los asuntos de
importancia social, conlleva a su vez una profundización de los derechos de
participación política en democracia, entendidos como herramientas que
garantizan el autogobierno a todas las personas, en tanto igualmente dignas. La
posibilidad de representar causas públicas, en tal contexto, supone, no sólo
una expresión de las libertades individuales y de participación democrática
reforzada ante un estado con funciones de intervención social, sino también,
una manifestación del principio de solidaridad. La jurisprudencia ha sostenido
que la constitucionalización de estas acciones obedeció “[…] a la necesidad
de protección de los derechos derivados de la aparición de nuevas realidades o
situaciones socio-económicas, en las que el interés afectado no es ya
particular, sino que es compartido por una pluralidad más o menos extensa de
individuos. Las personas ejercen entonces, verdaderos derechos de orden
colectivo para la satisfacción de necesidades comunes, de manera que  cuando quiera
que tales prerrogativas sean desconocidas y se produzca un agravio o daño
colectivo, se cuente con la protección que la
Constitución le ha atribuido a las acciones populares, como derecho de defensa
de la comunidad.” Al respecto, añadió lo siguiente,
“Dentro del marco
del Estado social de Derecho y de la democracia participativa consagrado por el
constituyente de 1991, la intervención activa de los miembros de la comunidad
resulta esencial en la defensa de los intereses colectivos que se puedan ver afectados
por las actuaciones de las autoridades públicas o de un particular. La
dimensión social del Estado de derecho,  implica de suyo un papel activo de los
órganos y autoridades, basado en la consideración de la persona humana y en la
prevalencia del interés público y de los propósitos que busca la sociedad, pero
al mismo tiempo comporta el compromiso de los ciudadanos para colaborar en la
defensa de ese interés con una motivación esencialmente solidaria.
[…]
Esa participación
tiene entonces, dos dimensiones: una, política, relativa a la participación en
el ejercicio del poder político y a las relaciones entre el ciudadano y el
Estado ; y otra social, en cuanto le otorga al ciudadano la oportunidad de
representar y defender intereses comunitarios. Principios y valores como los de
la solidaridad, la prevalencia del interés general y la participación
comunitaria presiden la consagración en nuestra Carta Fundamental, no sólo de
nuevas categorías de derechos, sino también, de novedosos mecanismos de protección
y defensa del ciudadano.”[33]
De la misma manera
que el ejercicio de derechos políticos tales como ser elegido o ejercer un
cargo público, suponen a la vez deberes especiales, como consecuencia de la
facultad de representar a los demás o de actuar en favor del bien común o del
interés público, el ejercicio de derechos políticos como la interposición de
acciones en defensa del orden constitucional vigente, implica asumir cierto
tipo de deberes y responsabilidades. En la medida en que no se actúa en favor individual,
jurídicamente, sino de intereses y derechos colectivos, es razonable que se
imponga cargas correlativas a las facultades ejercidas, en especial, a la luz
del principio de solidaridad. La
Constitución de 1991 crea pues, una ciudadanía robusta en derechos, pero a la
vez en compromisos para con todas las demás personas.
Esta interpretación encuentra
sustento en la ponencia presentada ante la
Comisión 5 de la Asamblea Nacional Constituyente sobre los proyectos de
artículos constitucionales por medio de los cuales se buscaba proteger los
derechos colectivos, ya que, desde el primer debate, se señaló la importancia
de consagrar un capítulo de la Constitución que buscara amparar los derechos
colectivos de las personas y establecer mecanismos apropiados para salvaguardar
este tipo de derechos para lograr el desarrollo de una sociedad solidaria.[34]
7.5. Es importante indicar que el carácter de
‘derecho político’ que adquirió la acción popular en la
Constitución de 1991[35],
no fue en razón a una decisión accesoria o casual. No fue un asunto marginal
que quedó así y fue revalorado posteriormente por lecturas constitucionales,
fundadas en el derecho viviente. La acción popular, en tanto mecanismo de
defensa de la Constitución y la Ley, entendida como uno de los derechos que
permite ejercer el poder político en una democracia participativa, es una
decisión que adopta conscientemente la
Asamblea Nacional Constituyente desde un inicio.
7.6.1. Como lo evidencia la historia del texto
del artículo 40 de la Constitución Política, la primera versión que se propuso
a consideración de la Asamblea acerca de los derechos políticos se limitaba a
una lista circunscrita a los derechos clásicos, como poder elegir y ser
elegido, o la posibilidad para fundar partidos políticos y participar en ellos.
No obstante, desde el primer debate de la
Asamblea, esta versión tradicional de los derechos políticos, propios de una
democracia representativa, se vieron complementados con otras dimensiones de la
ciudadanía y del ejercicio político, propias de una democracia participativa.
Esto es, una democracia de carácter deliberativo, en la cual, además de existir
espacios de representación política, existen espacios de participación directa.
7.6.2. Tal como quedó consignado en la
trascripción de sesiones Comisión Primera, abril 24 de 1991, el proyecto
inicial del artículo contentivo de los derechos políticos, presentado a
consideración por la Subcomisión Segunda a la
Comisión Primera de la Asamblea Nacional Constituyente, se restringía a los derechos
propios de una noción clásica de democracia. La norma se limitaba a reconocer
las siguientes garantías:
“Artículo 20, de
los derechos políticos: todo ciudadano tiene derecho a participar de la
conformación, ejercicio y control del poder político, para ejercer este derecho
puede: (1) Primero, elegir y ser elegido en los cargos y funciones de
representación popular.  (2) Segundo, tomar parte en elecciones, plebiscitos,
referéndums, consultas populares y otras formas de participación democrática.
(3) Tercero, constituir partidos y movimientos políticos, formar parte de ellos
libremente y difundir sin limitaciones sus ideas y programas.  (4) Cuarto,
revocar el mandato de los elegidos en los casos y en la forma que establecen la
Constitución y la ley.”[36]
Inmediatamente se
presentó la propuesta de artículo, el Delegatario Jaime Arias presentó una
propuesta sustitutiva en la que se incluía el derecho a interponer acciones
públicas “como un derecho político de todos los ciudadanos”[37], con
el fin de que quedara un artículo completo sobre todos los derechos políticos.
Luego de algunas observaciones de los Delegatarios sobre otros puntos del
artículo, finalmente la Comisión Primera de la
Asamblea Nacional Constituyente, con una votación de doce votos a favor y una
abstención, aprobó el siguiente texto:
“Todo ciudadano
tiene derecho a participar en la conformación del ejercicio y del control
político. Para [hacer efectivo este derecho] se debe: primero: elegir y ser
elegido. Segundo: tomar parte de elecciones, plebiscitos, referendos, consulta
pública y otras formas de participación democrática. Tercero: constituir
[partidos, movimientos y agrupaciones políticos], sin restricción alguna;
formar parte (…) libremente y difundir sin limitaciones sus ideas. Cuarto:
revocar el mandato de los elegidos en los casos establecidos por la
Constitución y la ley. Quinto: tener iniciativa en las corporaciones públicas.
Sexto: interponer acciones públicas en defensa de la
Constitución y la ley. Séptimo: acceder a la función y cargos públicos.”[38]
7.6.3. Desde un inicio de los debates, por
tanto, se pasó de una versión restringida de la democracia, a una versión
robusta, en la cual no se requiere ser político profesional o representante
democráticamente elegido, para poder tener participación política. Existen
espacios de política y de ciudadanía en la vida común y cotidiana, pues el
derecho de autogobierno se ha de gozar constante y plenamente, no sólo a
propósito de las decisiones que se adopten en aquellas instituciones formalmente
reconocidas como instituciones políticas. En una democracia participativa se
tiene derecho a conformar, ejercer y controlar el poder político que afecta el
autogobierno en un sentido amplio, no restringido únicamente a aquello que
ocurre en los órganos o instituciones de representación democrática.
La jurisprudencia constitucional ha recordado
que la acción popular es un derecho político constitucional, en el contexto de
una sociedad que se erige como democrática y que defiende a las personas frente
a intrusiones ilegítimas de los derechos, sin importar a qué tipo de poder sean
adjudicables. Ha recordado que la acción
popular es uno de aquellos “[…] instrumentos que forman parte del conjunto de mecanismos
que el movimiento constitucionalista occidental contemporáneo ha ido
incorporando de manera paulatina a los sistemas jurídicos, para optimizar los
medios de defensa de las personas frente a los poderes del Estado, de la
administración pública y de los grupos económicamente más fuertes.”[39]  En el mismo sentido, ha
indicado que el modelo de democracia participativa no restringe la política a
las votaciones y a los debates y procesos que se adelanten en las Corporaciones
de representación democrática. Ha sostenido que según el “[…] nuevo modelo
de democracia, los ciudadanos no sólo participan en el gobierno de su país
mediante la elección libre de sus representantes, sino que a través de diversos
mecanismos de deliberación, colaboración, consulta y control diseñados por el
constituyente, se les permite intervenir de manera activa en las decisiones que
los afectan e impulsar la acción de las autoridades en el propósito común  de
asegurar el cumplimiento de los fines del Estado.”[40]
7.7. Recientemente, a la luz de la
jurisprudencia y de la doctrina en la materia, la
Corte Constitucional ha sostenido que las acciones populares
pueden ser entendidas “[…] como el medio procesal con
el que se busca asegurar una protección judicial efectiva de los derechos e
intereses colectivos, afectados o amenazados por las actuaciones de las
autoridades públicas o de un particular, teniendo como finalidad la de a) evitar
el daño contingente (preventiva), b) hacer cesar el peligro, la amenaza, la
vulneración o el agravio sobre esa categoría de derechos e intereses
(suspensiva), c) o restituir las cosas a su estado anterior (restaurativa).”[41] Uno de sus principales objetivos es, entonces, defender los derechos e
intereses colectivos de todas las actividades que den lugar a perjuicios para
amplios sectores de la comunidad, como por ejemplo la inadecuada explotación de
los recursos naturales, los productos médicos defectuosos, la imprevisión,
omisión o retraso en la construcción de una obra, el cobro excesivo de bienes o
servicios, la alteración en la calidad de los alimentos, la publicidad engañosa
o los fraudes del sector financiero, por mencionar tan sólo algunos ejemplos.[42]
Ahora bien, como lo ha indicado la jurisprudencia anteriormente, la acción
popular no tiene sus especificidades y particularidades, por lo que no tiene
que ser regulada de la misma manera que otro tipo de acciones similares.[43]
7.8. Los
derechos constitucionales instrumentales como el derecho de petición, o las
acciones de tutela, de inconstitucionalidad o popular, son fundamentales y
estructurales en el orden constitucional vigente. No sólo son expresión de las
libertades y soberanía de las personas, sino que también son garantía de la
existencia y el goce efectivo de otros derechos también de carácter
fundamental. Es función básica del Estado asegurar el goce efectivo de los
derechos constitucionales; impedir que se queden escritos como letra muerta o
como promesas que sólo sirven como símbolos de una realidad que simplemente se
anhela. Por ello, ha indicado la jurisprudencia, que para el orden
constitucional vigente “[no] se trata entonces, únicamente de ampliar el
catálogo de derechos constitucionales, sino de crear instrumentos que aseguren
su efectividad”.[44] Es en tal contexto que se ha
de entender la importancia de la acción popular en el orden constitucional vigente.
En ese sentido, los antecedentes de la
Asamblea Nacional Constituyente recuerdan que uno de los ponentes del proyecto
respectivo, el Delegatario Jesús Pérez, manifestó en la ponencia ante la
Comisión, que su proyecto buscaba “[…] que la acción popular también sirva
para obligar a las autoridades, mediante una orden de juez, a cumplir un deber
cuyo cumplimiento están eludiendo, es un instrumento al servicio de la
aplicación de la ley o a evitar acciones encaminadas directamente a la
violación de una norma constitucional”.[45]
7.9. En síntesis, de acuerdo
con la jurisprudencia constitucional, se concluye que la acción
popular es un derecho político, constitucional y fundamental, basado en los
principios de autogobierno democrático, libertad individual y solidaridad, que
tiene como propósito principal asegurar el goce efectivo de los derechos e
intereses colectivos.
A continuación,
pasa la Corte a reiterar la jurisprudencia constitucional sobre las amplias
facultades del Congreso para establecer y diseñar el orden legal vigente.
8.
Jurisprudencia constitucional sobre el margen de configuración del legislador y
el incentivo de las acciones populares
La
jurisprudencia constitucional ha resaltado y defendido en muchas ocasiones, el
amplio margen de configuración con que cuenta el Congreso de la
República, en tanto foro de representación democrática, para establecer y
definir el orden legal vigente. A continuación se retoman los aspectos
centrales relevantes de dicha jurisprudencia, con miras a resolver los
problemas jurídicos sometidos a consideración, fundamentalmente, la
constitucionalidad de incentivar, o no, la defensa de los derechos e intereses
colectivos.
8.1. Jurisprudencia
sobre margen de configuración legislativa
8.1.1. El
Congreso de la República, por mandato constitucional, tiene la facultad de
hacer las leyes.  Como resultado de esta cláusula general de competencia,[46] otorgada por la propia Constitución, el
legislador goza de una amplia libertad para determinar y establecer la
configuración normativa que debe regir nuestro país.   Dicha libertad se
encuentra realzada en la posibilidad discrecional para (i) expedir las leyes in
genere, (ii) interpretarlas, (iii) reformarlas y (iv) derogarlas.[47]  No obstante lo anterior, dicha libertad debe
estar de conformidad con las limitaciones y requisitos que la
Constitución señale, como cuando se le asigna a otra rama u órgano
independiente la regulación de un asunto determinado (art. 121
C.P.), o las cláusulas constitucionales que imponen límites a la configuración
del legislador sobre asuntos específicos.
En el
ejercicio de la cláusula general de competencia legislativa, el Congreso de la
República puede remitirse a otras normas, derogarlas, reiterar el contenido de
otras leyes; y no por ello está desbordando sus competencias constitucionales.
Puede reorganizar y reestructurar el derecho legislado así como los Códigos,
acondicionándolo a las necesidades y conveniencias que se tengan.  Aunque
constitucionalmente existe una enumeración respecto de las funciones del
Congreso de la República (art. 150), esta Corte ha señalado que dicha lista no
es taxativa y, por el contrario, el Congreso puede expedir una ley que no
necesariamente encaje dentro de las atribuciones específicas señaladas. El celo
de la Asamblea Nacional Constituyente de 1991 fue reservar democráticamente,
mediante las leyes, ciertos y diversos temas, no lo contrario, expulsar del
seno del congreso la definición de los debates legislativos.
8.1.2. Son varios los
ámbitos en los cuales se desarrolla la cláusula general de competencia del
Congreso de la República. Uno de dichos campos de regulación tiene relación con
las formas propias de cada proceso. En efecto, la
Constitución le otorga al legislador  una extensa potestad para regular las
formas  propias que se deben observar en cada proceso, con fundamento en las
cuales se adelantarán y tramitarán las controversias jurídicas que surjan entre
las partes.[48]   Esta competencia del Congreso de la
República para determinar las ritualidades de cada proceso tiene su fundamento
en los numerales 1° y 2° del artículo 150 Constitucional. Al respecto esta
Corporación ha señalado:
“La cláusula
general de competencia de la que goza constitucionalmente el legislador, lo
habilita con amplio margen de configuración, a regular los procedimientos, las
etapas, los términos, los efectos y demás aspectos de las instituciones
procesales en general. Esta atribución constitucional es muy importante, en la
medida en que le permite al legislador fijar las reglas a partir de las cuales
se asegura la plena efectividad del derecho fundamental al debido proceso y del
acceso efectivo a la administración de justicia. Además, son reglas que
consolidan la seguridad jurídica, la racionalidad, el equilibrio y fin de los
procesos, y permiten desarrollar el principio de legalidad propio de nuestro
Estado Social de Derecho. En efecto, tal y como lo ha afirmado esta
Corporación, “el proceso no es un fin en sí mismo, sino que se concibe y
estructura para realizar la justicia y con la finalidad superior de lograr la
convivencia pacífica” de los asociados. De allí que las normas procesales,
propendan por asegurar la celeridad y eficacia de las respuestas
jurisdiccionales, y por la protección de los derechos e intereses de las
partes, intervinientes y vinculados, en los procesos. Así, mientras el
legislador, no ignore, obstruya o contraríe las garantías básicas previstas por
la Constitución, goza de discreción para establecer las formas propias de cada
juicio, entendidas éstas como “el conjunto de reglas señaladas en la ley que,
según la naturaleza del proceso, determinan los trámites que deben surtirse
ante las diversas instancias judiciales o administrativas”. Por ende, es
extensa la doctrina constitucional que ha reiterado que acorde a lo establecido
en los artículos 29, 150 y 228 de la
Constitución, son amplias las facultades del legislador precisamente, para
fijar tales formalidades procesales.”[49]
No obstante ese amplio
margen de discrecionalidad con que cuenta el legislador para establecer las
formas o actuaciones procesales o administrativas, implica que ellas deben ser
razonables y proporcionales al fin para el cual fueron concebidas.
Otro de los campos en
los cuales el Congreso de la República goza de un amplio margen de
configuración normativa es respecto de la derogatoria de normas. Ciertamente,
acorde con el artículo 150-1 constitucional, al legislador le corresponde hacer
leyes y a través de ellas las puede interpretar, reformar o derogar.[50]
En efecto, como lo ha señalado la jurisprudencia;
“La facultad
para derogar la legislación preexistente por parte del órgano legislativo
constituye entonces el ejercicio de una atribución constitucional que le fue
asignada al Congreso expresamente por el constituyente, mediante la cual
se  le permite retirar del ordenamiento positivo disposiciones legales, ya
sea en forma total o parcial, fundamentado en razones políticas, económicas,
sociales o de cualquier otra índole, tales como la necesidad o  la
conveniencia. ‘Si el legislador careciera de competencia para cambiar o
suprimir las leyes preexistentes se llegaría a la absurda conclusión de que la
normatividad legal tendría que quedar petrificada. Las cambiantes
circunstancias y necesidades de la colectividad no podrían ser objeto de nuevos
enfoques legislativos, pues la ley quedaría supeditada indefinidamente a lo
plasmado en normas anteriores, que quizá tuvieron valor y eficacia en un
determinado momento de la historia pero que pudieron haber perdido la razón de
su subsistencia frente a hechos nuevos propiciados por la constante evolución
del medio social en el que tiene aplicación el orden jurídico.’[51]
Se trata
entonces de la cristalización negativa de la facultad legislativa, ya que de la
misma manera que el Congreso expide normas, puede suprimirlas, disponiendo su
eliminación del sistema, siguiendo el principio según el cual las cosas se
deshacen como se hacen. De este modo, ‘la derogación de una norma jurídica
por parte de quien goza de la facultad constitucional para el efecto -en este
caso el Congreso de la República- no es sino el ejercicio normal de una
atribución y, por tanto, mal puede entenderse que con el acto respectivo se
vulnere la Constitución Política.’[52].”[53]
8.1.3. En consecuencia,
como lo ha dicho la Corte Constitucional en el pasado “el Legislador actual no puede atar al Legislador
del mañana”; pues ello “anularía
el principio democrático, ya que unas mayorías ocasionales, en un momento
histórico, podrían subordinar a las mayorías del futuro”.[54]
La potestad derogatoria del Congreso, no es absoluta; el Congreso de la
República se encuentra atado a la
Constitución, norma de normas, y por consiguiente, al derogar una disposición,
debe respetar los preceptos constitucionales. En consecuencia, la expedición de
una norma derogatoria permite ser controlada por el tribunal constitucional por
cuanto debe estar ajustada a la
Constitución.[55]  Relacionado con los beneficios o incentivos
y la posibilidad de derogatoria, esta Corte ha señalado:
“[…] bien puede una nueva
mayoría, en desarrollo del principio democrático, modificar y contradecir las
regulaciones legales precedentes en materia de fomento, con el fin de
adaptarlas a las nuevas realidades históricas, con base en el juicio político
de conveniencia que estas nuevas mayorías efectúen. Asumir cualquier otra
interpretación conduce a la conclusión de que los beneficios concedidos para
una determinada actividad o grupo de personas se tornan en irreversibles, tesis
que esta Corporación no ha admitido ni siquiera en materia laboral,[56] por cuanto petrifica el ordenamiento
jurídico y no le permite adaptarse a las distintas coyunturas económicas y
sociales. Además, esta tesis de la irreversibilidad de ciertos beneficios
afecta el principio democrático, por cuanto las regulaciones legales de las
mayorías del pasado terminan erosionando la libertad política de las mayorías
del presente.  Y, finalmente, en materia de política de fomento, esa
concepción de la irreversibilidad de las medidas de estímulo conduce, como bien
lo señala uno de los intervinientes, a una corporativización y privatización
del Estado, pues los recursos públicos tendrían que ser obligatoriamente
distribuidos en favor de grupos ya predeterminados, sin que la ley pudiera
modificar ese reparto.”[57]
8.2. Margen
de configuración e incentivo para las acciones populares
En el pasado, la jurisprudencia constitucional
se pronunció con relación a esta institución, advirtiendo que la misma hace
parte del amplio margen de configuración del legislador. En tal sentido, la
sentencia C-459 de 2004 consideró que establecer un incentivo en favor de la
persona que promueve la acción popular no implicaba una violación del principio
de solidaridad, por cuanto se promovía el interés de lucro, contrariando la
posibilidad de que la defensa de lo público sea desinteresada, ni una violación
del principio de solidaridad de igualdad al establecerlo de formas diversas
para diversas hipótesis.[58]
8.2.1. Con relación a la primera cuestión, la
Corte estableció que en virtud del pluralismo no es posible imponer a los
ciudadanos un modelo específico de conducta que demande, por ejemplo, el deber
de tener que actuar gratuitamente, para defender los derechos colectivos. En
tal medida, considerar que es correcto recibir beneficios por actuar a favor de
lo público, no es un modelo o posición ética inconstitucional. Por lo tanto, en
tanto se revele como una medida razonable y proporcional, una norma que
incentive la defensa de los derechos e intereses colectivos no es contraria a la
Constitución.
8.2.2. Con relación al principio de igualdad, la
Corte Constitucional consideró que era razonable dar un tratamiento diferente
a quien interpone la acción en defensa de la moralidad administrativa, y quien
lo hace por otra razón. Para la Sala es “legítima la finalidad
perseguida” mediante tal trato diferente, la cual era “preservar la
moralidad de la función administrativa” (art. 209, CP). Se consideró que la
distinción introducida por el legislador era “razonable” porque son vías
para reforzar “[…] la protección al bien jurídico de la moralidad pública y
el recto manejo de la administración pública”.
8.2.3. Por tanto, en la sentencia C-459 de 2004, la
Corte consideró que no era contrario a la
Constitución establecer legalmente, al tiempo que la sociedad se ve retribuida
con la efectiva reivindicación de sus derechos e intereses colectivos, el o la
demandante popular reciba un beneficio para sí.[59]  No obstante, el hecho de
que el legislador pueda constitucionalmente establecer un incentivo en favor de
la acción popular, no implica que el legislador pierda su poder de legislar y
no pueda modificar o alterar dicho incentivo, por ejemplo, porque lo consideró
un mal mecanismo para el legítimo fin propuesto. La decisión que
adoptó la Corte Constitucional en aquella oportunidad, de ninguna forma implicó
que el legislador, por ejemplo, no pudiera alterar aspectos del incentivo tales
como el monto, la base para calcularlo, las condiciones para hacerse acreedor a
dicho incentivo, la determinación del obligado a pagarlo o, incluso, la
existencia del mismo.
8.3. Teniendo en cuenta
los parámetros constitucionales y jurisprudenciales señalados, pasa la
Corte a analizar el primero de los problemas jurídicos referente a la
violación del principio de no regresividad.
9. El
legislador no desconoció el principio de no regresividad de los derechos
sociales.
Como se dijo, la
Sala considera que el Congreso no viola el principio de progresividad y el de no regresividad de los derechos
sociales, al derogar las normas que establecían un incentivo económico para el
actor en las acciones populares (artículos 39 y 40 de la
Ley 472 de 1998), teniendo en cuenta que no se trata de una medida que
obstaculice gravemente el acceso a un nivel de protección del cual gozaban
tales derechos y por cuanto la medida propende por mejorar el ejercicio del
derecho político en cuestión.
9.1. El principio de progresividad de los derechos sociales tiene origen en
normas vinculantes, al hacer parte del bloque de constitucionalidad, del
derecho internacional de los derechos humanos. En Colombia el Pacto
Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales se integró al orden
interno por medio de la Ley 74 de 1968.[60]
Tal incorporación, por la vía del bloque de constitucionalidad, convierte al
Pacto en fuente de interpretación de los DESC y las obligaciones que este
asigna a los estados firmantes. A este respecto, el artículo 2.1. del Pacto
DESC, determina que “[c]ada uno de los Estados Partes en el presente
Pacto se compromete a adoptar medidas, tanto por separado como mediante la
asistencia y la cooperación internacionales, especialmente económicas y
técnicas, hasta el máximo de los recursos de que disponga, para lograr
progresivamente, por todos los medios apropiados, inclusive en particular
la adopción de medidas legislativas, la plena efectividad de los derechos aquí
reconocidos”.  Esto significa, en los términos expuestos por los órganos
encargados de la interpretación autorizada de las normas del PIDESC, que los
derechos sociales están sometidos a un régimen de ampliación progresiva en su
goce y garantía, lo que implica para los Estados el deber de avanzar en esa
materia, de conformidad con sus capacidades y recursos.  Del mismo modo, una
obligación de esa naturaleza, involucra una prohibición correlativa de
regresividad, consistente en que una vez alcanzado determinado nivel de
protección, resultan prima facie contrarias al Pacto las acciones y
disposiciones estatales que disminuyen ese grado de satisfacción de los
derechos sociales.
9.2. No obstante, no se trata de una medida
automática que constitucionalice las políticas públicas existentes,
cristalizándolas e impidiendo su modificación. El principio de no regresividad
busca, ante todo, evitar retrocesos en los estándares de protección alcanzados
en facetas progresivas de los derechos sociales. Es pues, en tal sentido que la
regla ha de ser entendida. Es una prohibición para retroceder en los medios
establecidos, como forma de evitar que no se afecten ‘los objetivos’ propuestos
y alcanzados. Es una prohibición para disminuir el nivel de cumplimiento que se
había alcanzado, salvo que esté absoluta y debidamente justificado. En tal
sentido la Observación General No. 3 del Comité del Pacto Internacional de
Derechos Económicos, Sociales y Culturales,
“[…] El concepto de
progresiva efectividad constituye un reconocimiento del hecho de que la plena
efectividad de todos los derechos económicos, sociales y culturales en general
no podrá lograrse en un breve período de tiempo. […] Sin embargo, el hecho de
que la efectividad a lo largo del tiempo, o en otras palabras progresivamente,
se prevea en relación con el Pacto no se ha de interpretar equivocadamente como
que priva a la obligación de todo contenido significativo.  [i] Por una parte,
se requiere un dispositivo de flexibilidad necesaria que refleje las realidades
del mundo real y las dificultades que implica para cada país el asegurar la
plena efectividad de los derechos económicos, sociales y culturales.  [ii] Por
otra parte, la frase debe interpretarse a la luz del objetivo general, en
realidad la razón de ser, del Pacto, que es establecer claras obligaciones para
los Estados Partes con respecto a la plena efectividad de los derechos de que
se trata.  Este impone así una obligación de proceder lo más expedita y
eficazmente posible con miras a lograr ese objetivo.  Además, todas las medidas
de carácter deliberadamente retroactivo en este aspecto requerirán la
consideración más cuidadosa y deberán justificarse plenamente por referencia a
la totalidad de los derechos previstos en el Pacto y en el contexto del
aprovechamiento pleno del máximo de los recursos de que se disponga.”
Así, la evaluación de una medida que no
desconozca la ‘progresiva efectividad’ supone un doble análisis. En
primer lugar, la evaluación del cambio implementado en una política pública
debe respetar la flexibilidad requerida para acoplarse al contexto específico
en el que el mismo se produce. En segundo lugar, se debe analizar la medida,
específicamente desde una perspectiva teleológica, es decir: en la medida que la
progresiva efectividad de un derecho es un principio que, ante todo, busca
afectar el sentido de la acción estatal, la medida de cambio en una política
legislativa o pública se deberá hacer atendiendo especialmente a los fines que
la motivan y justifican. Es diferente imponer una restricción que se justifica
en el contexto de la política afectada, pero que fue adoptada por razones
distintas y externas a la política, a una decisión que se toma en razón a la
política misma.
9.3. Esta posición ha sido retomada por la
Corte Constitucional en los siguientes términos: “[como] lo ha señalado la
Corte, cuando una norma retrocede, por cualquier vía, el nivel de satisfacción
de un derecho social, inmediatamente debe presumirse inconstitucional. Sin
embargo, esta presunción admite, prueba en contrario. En este sentido la
Corte ha señalado que la prohibición de regresividad es apenas una prohibición
prima facie y no absoluta. Lo anterior significa que cuando el Estado ha
obtenido un mayor nivel de satisfacción de derechos sociales, la decisión
política de disminuir el alcance de la protección debe contar con una
justificación suficiente para superar la prohibición de regresividad. […]”[61]
Esta afirmación se hizo con base en la jurisprudencia constitucional al respecto,
de acuerdo con la cual,
“[…] una vez alcanzado un
determinado nivel de protección, la amplia libertad de configuración del
legislador en materia de derechos sociales se ve menguada, al menos en un
aspecto: todo retroceso frente al nivel de protección alcanzado debe presumirse
en principio inconstitucional, y por ello está sometido a un control judicial
estricto.[62]
[…]”.[63]
9.4. La jurisprudencia ha consolidado una
serie de criterios para determinar en qué casos se desconoce el principio de no
regresividad –o prohibición de regresividad–, expuestos y sintetizados en los
siguientes términos,
“[…] cuando una medida regresiva
es sometida a juicio constitucional, corresponderá al Estado demostrar, con
datos suficientes y pertinentes, (1) que la medida busca satisfacer una
finalidad constitucional imperativa; (2) que, luego de una evaluación juiciosa,
resulta demostrado que la medida es efectivamente conducente para lograr la
finalidad perseguida; (3) que luego de un análisis de las distintas
alternativas, la medida parece necesaria para alcanzar el fin propuesto; (4)
que no afectan el contenido mínimo no disponible del derecho social
comprometido; (5) que el beneficio que alcanza es claramente superior al costo
que apareja[64].
En todo caso, la
Corte ha considerado que el juicio debe ser particularmente estricto cuando la
medida regresiva afecte los derechos sociales de personas o grupos de personas
especialmente protegidos por su condición de marginalidad o vulnerabilidad. A
este respecto la Corte ha señalado: “si en términos generales los retrocesos en
materia de protección de los derechos sociales están prohibidos, tal
prohibición prima facie se presenta con mayor intensidad cuando  se
desarrollan derechos sociales de los cuales son titulares personas con especial
protección constitucional”[65].
Una medida se entiende regresiva,
al menos, en los siguientes eventos: (1) cuando recorta o limita el ámbito
sustantivo de protección del respectivo derecho;[66] (2) cuando aumentan
sustancialmente los requisitos exigidos para acceder al respectivo derecho;[67] (3)  cuando
disminuye o desvía sensiblemente los recursos públicos destinados a la
satisfacción del derecho. En este último caso la medida será regresiva siempre
que la disminución en la inversión de recursos se produzca antes de verificado
el cumplimiento satisfactorio de la respectiva prestación (por ejemplo, cuando
se han satisfecho las necesidades en materia de accesibilidad, calidad y
adaptabilidad).[68] Frente a esta última hipótesis, es relevante
recordar que tanto la Corte Constitucional como el Comité DESC han considerado
de manera expresa, que la reducción o desviación efectiva de recursos
destinados a la satisfacción de un derecho social cuando no se han satisfecho
los estándares exigidos, vulnera, al menos en principio, la prohibición de
regresividad.[69]
”[70]
9.5. La aplicación del
principio de progresividad de los derechos sociales se ha extendido, de
conformidad con la jurisprudencia reciente de la
Corte, al control de constitucionalidad de normas de procedimiento relacionadas
con la exigibilidad judicial de derechos sociales.[71]  Así, por
ejemplo, ha considerado que el proceso laboral, en general, y el recurso de
casación, en particular, son mecanismos destinados a lograr la exigibilidad
judicial de derechos sociales, específicamente el derecho al trabajo en
condiciones dignas y justas.[72]
Concretamente, se decidió que el legislador violaba los
derechos de los trabajadores al modificar el criterio económico para determinar
la cuantía mínima de los procesos, incrementándola en un 83% –se pasaba de 120
salarios mínimos, a 220 salarios mínimos­–,[73]
sin demostrar la necesidad de adoptar una medida tan gravosa, que restringía el
derecho de acceso a la justicia de forma considerable.
9.5.1. La
Corte consideró que la medida era regresiva y que resultaba desproporcionada.
Para ello se tuvo en cuenta que si bien dentro de los antecedentes legislativos
de la norma analizada, se explica que la Ley 1395 de 2010 tiene por objeto
descongestionar el sistema judicial, no existía evidencia que ese objetivo
fuera cumplido, en el caso particular, por el aumento de las cuantías para
recurrir en casación. En aquella ocasión (C-372 de 2011), la
Sala estimó que la medida analizada era desproporcionada en sentido estricto,
entre otras razones, por el hecho que excluía del acceso a la administración de
justicia a un grupo poblacional que está en desventaja dentro del proceso
judicial. Recordó la Corte que la concepción constitucional del procedimiento
laboral parte de advertir la evidente diferencia de capacidades y recursos
entre el empleador y el trabajador.  Esto implica que las medidas legislativas
que imponen requisitos más gravosos para este, irrogan mayores cargas en razón
de dicha situación de desigualdad y, por ende, deben ser sometidas a un
análisis de constitucionalidad especialmente riguroso.[74]
Adicionalmente, se dijo que la medida legislativa
incumplía la prohibición de regresividad de la faceta prestacional de los
derechos fundamentales, en el caso estudiado, el derecho de acceso a la administración
de justicia. Para ello, señaló que el Congreso no había justificado
suficientemente las razones que llevaban a imponer mayores restricciones de
acceso al recurso de casación en materia laboral, incumpliéndose con ello el
deber de motivación suficiente.[75]
9.5.2. A partir de las consideraciones anteriores, la
Corte declaró inexequible el precepto acusado.  En
esta ocasión, la Sala indicó expresamente lo siguiente: “…a pesar de que la medida sí disminuirá el número de recursos de
casación, ello no se traduce en la descongestión de la jurisdicción laboral. La
medida no soluciona los problemas de mora judicial en las instancias y en los
despachos de los jueces de inferior jerarquía, cuyo trabajo tiene una
incidencia directa en la cantidad de procesos que van a ser conocidos por la
Sala Laboral, ni reducirá el número de controversias conocidas en general por
la jurisdicción laboral. La medida solamente conduce a reducir la carga de
trabajo de la Sala de Casación Laboral, lo cual no puede identificarse con el
concepto de descongestión judicial.[76]
Por lo anterior, la Sala concluye que el medio no es idóneo para el alcanzar el
fin propuesto ni mucho menos conducente.” Además, la
medida tampoco se mostraba necesaria, en tanto existían otras alternativas para
lograr el fin propuesto, estas sí, dirigidas a conjurar los problemas
estructurales de la justicia laboral, entre ellas la restructuración de los
procesos, el aumento de recursos, mayor contratación de servidores judiciales,
entre otros.
9.6. Según lo expuesto, la Sala advierte que la jurisprudencia
constitucional reconoce que la regulación legislativa y, de manera amplia, la
actividad estatal, está sometida a principios de progresividad y no
regresividad (o prohibición prima facie de regresividad) respecto a las
facetas prestacionales y progresivas de los derechos fundamentales. De acuerdo
con la jurisprudencia expuesta, el carácter vinculante de estos principios no
solo es predicable de los derechos sociales, sino también de otros como, por
ejemplo, la administración de justicia y cubre también los mecanismos
destinados a la justiciabilidad de los derechos sociales. Ahora bien, el
principio de no regresividad no implica una camisa de fuerza ate las políticas
legislativas y públicas, en especial, si las medidas se toman, precisamente,
para incrementar el nivel de cumplimiento del goce efectivo de las facetas
prestacionales de derechos que se pretende proteger. Para ello, la
jurisprudencia ha fijado una serie de criterios, con base en la solución de los
problemas jurídicos sometidos a su resolución (ver apartado 8.4. de las
consideraciones de la presente sentencia).
9.7. Como se
indicó, el primer problema jurídico que debe resolver la
Corte en relación con el contenido de la norma acusada, consiste en establecer
si la derogatoria del incentivo individual en la acción
popular desconoce la prohibición de regresividad de los derechos sociales.  El
argumento se sustenta en que las acciones populares tienen por objeto
satisfacer derechos colectivos, comprendidos por los actores como derechos
sociales. El incentivo económico derogado, en ese orden de ideas, es un
instrumento de estímulo para que los ciudadanos presten sus servicios de
agenciamiento de intereses difusos, los cuales no concurrían si no existiera ese
mecanismo.  Por lo tanto, se alega, la eficacia de la acción depende de la
exigibilidad de tales estímulos.  Como la norma acusada elimina el estímulo, se
estaría ante una medida regresiva, que se resta eficacia a las acciones
populares y, en consecuencia, limita las posibilidades de garantía de los
derechos colectivos en tanto derechos sociales.  Esta medida regresiva se alega
inconstitucional, en tanto no existe evidencia que el legislador haya
demostrado las razones imperiosas que llevaban a adoptar una política de esa
naturaleza.
9.8. Es cierto que el grupo de derechos e intereses colectivos susceptibles
de ser exigidos judicialmente mediante la acción popular es amplio.  Si bien el
artículo 88 C.P. enlista algunas de esas garantías, por mandato de la misma
norma constitucional, la determinación concreta de los derechos e intereses
colectivos susceptibles de demandarse mediante la acción popular está sometida
a la decisión del legislador, quien está facultado para ampliarla a supuestos
diferentes a los enunciados por la Carta. En ese sentido, la comprensión más
amplia de estos derechos se encuentra en el artículo 4º de la
Ley 472 de 1998.  Esta norma confiere la naturaleza jurídica de derechos e
intereses colectivos, entre otros, a (i) al goce de un ambiente sano; (ii)
la moralidad administrativa; (iii) la existencia del equilibrio
ecológico y el manejo y aprovechamiento racional de los recursos naturales para
garantizar su desarrollo sostenible, su conservación, restauración o
sustitución. Así como la conservación de las especies animales y vegetales, la
protección de áreas de especial importancia ecológica, de los ecosistemas
situados en las zonas fronterizas, así como los demás intereses de la comunidad
relacionados con la preservación y restauración del medio ambiente; (iv) el
goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso
público; (v) la defensa del patrimonio público; (vi) la defensa
del patrimonio cultural de la Nación; (vii) la seguridad y salubridad
públicas; (viii) el acceso a una infraestructura de servicios que
garantice la salubridad pública; (ix) la libre competencia económica; (x)
el acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y
oportuna; (xi) la prohibición de la fabricación, importación, posesión,
uso de armas químicas, biológicas y nucleares, así como la introducción al
territorio nacional de residuos nucleares o tóxicos; (xii) el derecho a
la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente; (xiii) la
realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos
respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia
al beneficio de la calidad de vida de los habitantes; y (xiv) los
derechos de los consumidores y usuarios. Además, la misma previsión legal
determina que tienen idéntica naturaleza de derechos e intereses colectivos,
aquellos que se definan como tales en la
Constitución, las leyes ordinarias y los tratados de derecho internacional
celebrados por Colombia.
9.9. La relación intrínseca de las acciones
populares con los derechos e intereses colectivos lleva a que en casos
concretos, la defensa de un derecho colectivo, por ejemplo, pueda tener lugar
mediante una acción de tutela, por cuanto se encuentra comprometido no sólo el
derecho colectivo, sino también un derecho fundamental. La jurisprudencia de
esta Corporación ha señalado que en casos concretos, la protección del interés
colectivo está intrínsecamente vinculada con garantías subjetivas
fundamentales, de modo que resulta viable la exigibilidad de estas mediante la
acción de tutela.[77]
Esta posición ha sido reiterada recientemente en decisiones como la
adoptada en la sentencia T-235 de 2011.[78]
En tal sentido, también se ha reconocido que la protección de los derechos e
intereses colectivos tiene, en muchos de los casos, incidencia directa en la
eficacia de los derechos sociales. De hecho, como se indicó previamente, fue
intención de los constituyentes que las controversias que podían ser vistas
únicamente en relación a sus dimensiones subjetivas, fueran también
comprendidas en sus dimensiones colectivas.
Por lo tanto, aunque la eficacia de los
derechos colectivos reconocidos por la
Constitución y la ley tenga relaciones –en ocasiones inescindibles– con la
garantía efectiva de los derechos sociales, para la
Sala es clara que esta relación no puede llevar a dejar de diferenciar los
medios procesales contemplados para proteger los diferentes derechos
constitucionales. Concluir que de las acciones populares depende la vigencia y
garantía efectiva de los derechos sociales, implicaría aceptar que los ejemplos
de casos concretos y específicos de protección previamente citados, no son
ejemplos de una situación, sino de una necesidad lógica. Aceptar que la defensa
individual de los derechos sociales de las personas puede lograrse mediante
acciones populares, no quiere decir que siempre sea así ni, mucho menos, deba
ser así. Aceptar tal conclusión, implicaría desconocer la existencia de medios
constitucionales propios para la defensa de los derechos sociales
fundamentales, como por ejemplo, la acción de tutela.[79]  No comparte la
Sala con los demandantes la tesis según la cual las reglas y exigencias
constitucionales predicables de los instrumentos de protección de los derechos
sociales, también resultan mutatis mutandi aplicables frente a las
herramientas destinadas a la protección de los derechos e intereses colectivos.
En algunos casos puede ser así, pero no se trata de una regla general y
universal, pues implicaría desconocer las especificidades propias de ambos
tipos de derechos y de los procedimientos para asegurar su defensa.
Una de las
diferencias relevantes que en tal sentido existe, por ejemplo, entre la defensa
de los intereses y los derechos colectivos, objetos de defensa de la acción
popular, y la defensa de los derechos sociales, es su titularidad. Si bien
existen relaciones profundas en materia del carácter progresivo y prestacional
de ciertas facetas de los derechos, tanto los sociales como los colectivos, la
titularidad de los mismos representa retos diversos y complejos en ambos casos.
Si bien el derecho a la salud de una persona, al depender de un sistema de
salud, tiene dimensiones públicas y significativas, es un derecho de carácter
individual, no colectivo. Por más que directa o indirectamente otras personas
se vean involucradas en la situación de salud que tenga alguien, el derecho es
de éste y no de aquellos. En contraste, los derechos colectivos son de todos.
La defensa de la Amazonía colombiana compete a todas las personas, con independencia
a si viven allí o no. Muchas de las dimensiones del ejercicio de los derechos
colectivos plantean problemas de participación pública y abierta, que en los
procesos de defensa de un derecho social individual, no parecen ser
trascendentales.
Por tanto, es
entendible que las acciones populares, al versar sobre derechos e intereses
colectivos, pueden también servir de herramientas para la protección de los
derechos sociales, en los casos en los que exista una clara relación entre la
garantía de los unos y los otros. No obstante, ello no quiere decir que la
acción popular, contemplada en el artículo 88 de la
Constitución Política de 1991, para proteger tales derechos e intereses
colectivos, pueda ser entendida como el medio principal e idóneo para la
defensa de los derechos sociales. Mucho menos como el medio necesario e
indispensable para la protección de los derechos sociales.
9.10.  La derogación del incentivo no es una norma por tanto, que defina o
establezca un estándar de protección de algún derecho social. Como se indicó,
se trata de la modificación de una medida legislativa establecida para
estimular el ejercicio de un determinado derecho político: interponer acciones
populares, en defensa de la Constitución y la ley.
Es una medida que no puede ser considerada
regresiva, por cuanto no recorta o limita de forma sustantiva el derecho de
acceder a la protección de los derechos e intereses colectivos. Se trata de
suprimir una herramienta que no formaba parte en sí del derecho, sino que constituía
un medio para estimular su uso. No existe pues, en estricto sentido, un
requisito o carga adicional que se imponga a las personas. Lo que se suprime es
el incentivo, como medio para promover la interposición de las acciones
populares. En otras palabras, es una herramienta que busca una finalidad
constitucional, a saber: mejorar el desempeño de la acción popular y, con ello,
la protección de los derechos e intereses colectivos. La medida no se toma bajo
especulaciones o meras teorías, sino ante la evidencia del impacto que la
acción ha tenido. El Congreso considera que el impacto de incentivar
individualmente, mediante el lucro, la defensa de los asuntos públicos en
cuestión, no era el medio más indicado para ello. La medida es adecuada para el
fin propuesto, a saber: evitar la búsqueda del lucro individual como variante
primordial para la decisión de la interposición de acciones populares. La
limitación impuesta por la medida no compromete el goce efectivo del derecho.
Las personas conservan la acción; lo que no pueden reclamar es la recompensa
por emplearla.
9.11. El estímulo para la formulación de
acciones populares tiene incidencia en el costo de oportunidad en que deben
incurrir los agentes que obtienen ventajas por la vulneración de los mismos.
Aunque es razonable considerar que si existen mecanismos legales que incentiven
la promoción y defensa de los derechos e intereses colectivos, los mencionados
agentes tendrán que asumir mayores costos de oportunidad para vulnerarlos,
puesto que deben contar con la alta probabilidad que una vez afecten esos
derechos e intereses, concurrirán ciudadanos interesados en su defensa,
motivados no solo por el principio de solidaridad, sino también por la
recompensa contenida en el incentivo económico. También es razonable estimar
que los agentes económicos interesados en obtener el incentivo individual,
actúen motivados por este, incluso si las consecuencias de sus acciones no son
las más benéficas para los derechos que se alega estar protegiendo. De forma
análoga, es razonable juzgar que si se elimina el incentivo, las probabilidades
de que se ejerzan los mecanismos de justiciabilidad de los derechos e intereses
colectivos puedan disminuir. No obstante, también es razonable creer que la
interposición de las mismas no va a desaparecer, pero, en su lugar, sí va a
desmotivar las acciones populares que movidas fundamentalmente por el deseo de
lucro mediante el incentivo, pongan la defensa de lo colectivo en un segundo
plano.
9.12. La
Corte no está negando la posibilidad al legislador de incentivar  conductas y
acciones en defensa de intereses públicos. Lo que se está diciendo es que la
amplia facultad con la que cuenta el legislador, también contempla la opción
contraria, que es precisamente por la cual ha adoptado, en democracia, el
Legislador. Esto es, la posibilidad de suprimir el incentivo individual porque,
precisamente, se considera que se ha convertido en un incentivo con
consecuencias reprochables e inconvenientes en múltiples ocasiones. No es
posible afirmar que la ausencia de incentivo implique que las personas que
violen los derechos colectivos puedan estar tranquilas. Quizá puedan dejar de
contar con las demandas que eran interpuestas por aquellas personas que sólo
recurrían al ejercicio de su derecho político de interponer acciones populares,
si con ello iban a obtener un beneficio económico. Pero no se puede pensar que
las personas e individuos de comunidades afectadas dejen de emplear este
derecho político, que sigue siendo una herramienta poderosa para que las personas,
incluso los más débiles, puedan enfrentar a los poderes públicos y privados, en
democracia.
El dejar de
recibir, el dejar de ganar, no constituyen cargas al ejercicio de un derecho.
No se está imponiendo costos o cuotas para poder ejercer el derecho político en
cuestión, la medida legislativa lo que está haciendo es dejar de reconocer un
estímulo, un beneficio, por haber actuado en favor de los intereses públicos.
Si la medida adoptada por el legislador fuera diferente, otra hubiese sido la
conclusión a la cual se habría llegado, pues es contrario a la
Constitución que se impongan cargas irrazonables o desproporcionadas al actor
popular, en especial si no están motivadas por el objetivo de garantizar
efectivamente el goce efectivo de los derechos e intereses colectivos. En tal
evento se trataría muy probablemente de una medida de naturaleza regresiva, en
los términos explicados.
El impacto que
puede producir el hecho de que se interpongan demandas en contra de violaciones
a intereses o derechos colectivos, motivadas por el incentivo individual del
lucro puede llevar a efectos deseados y benéficos, como se dijo. Pero no
necesariamente. Tras varios años de experiencia y práctica de la política
legislativa de incentivar las acciones populares, el Congreso democráticamente
decidió alterar la política legislativa por considerar que se está generando un
incentivo perverso en contra de la propia protección de los intereses
colectivos.
9.13. La
Sala advierte que no se puede considerar que la medida tenga un carácter
regresivo por los efectos que tiene en términos de acceso a la justiciabilidad
de los derechos e intereses colectivos de las comunidades más vulnerables.  Es
cierto que el incentivo económico derivado de acciones populares en que el
Estado es demandante o que es objeto de renuncia por el actor popular
particular, es fuente de ingresos del Fondo para la
Defensa de los Intereses Colectivos (FDIC), el cual encuentra entre sus
funciones la financiación de las acciones populares promovidas a favor de
comunidades vulnerables. En tal sentido, la eliminación de esos recursos
disminuye los recursos existentes para la asunción de los costos procesales en
los procesos referidos a las mencionadas comunidades. No obstante, se trata de
un impacto sobre una medida complementaria de promoción y defensa de tales
derechos y no de una medida de carácter estructural que defina de forma
principal el alcance o la protección de derecho social alguno.
9.14. En
conclusión, la Sala debe responder negativamente el primero de los problemas
jurídicos que se analiza. En otras palabras, el Congreso de la
República no viola el principio de
progresividad y la prohibición de regresividad de los derechos sociales, al
derogar las normas que establecían un incentivo económico para el actor en las
acciones populares (artículos 39 y 40 de la
Ley 472 de 1998), teniendo en cuenta que no se trata de una medida que
obstaculice gravemente el acceso a un nivel de protección del cual gozaban
tales derechos y por cuanto la medida propende por mejorar el ejercicio del
derecho político en cuestión, retirando los incentivos perversos que la
fijación del establecimiento del beneficio individual venía propiciando.
Resuelta la
primera de las cuestiones planteadas, pasa la
Sala a resolver la segunda, a la a luz de los parámetros constitucionales y
jurisprudenciales
10. Suprimir
el incentivo de las acciones populares no es una restricción irrazonable o
desproporcionada del derecho político
Para la
Corte la supresión del incentivo a
favor del actor popular, no vulnera el principio de igualdad y equidad de las
cargas públicas ni establece una restricción injustificada
al acceso a la administración de justicia, derivada de una presunta pérdida de
eficacia de la herramienta constitucional para la defensa de derechos
colectivos. A continuación pasa a exponer las razones que
sustentan esta decisión.
10.1. Como se dijo, la Ley 1425 de 2010 derogó el incentivo económico para el
actor popular que preveía la Ley 472 de 1998,
a través de dos vías principales: (i) la derogatoria expresa de los artículos
39 y 40 de la Ley 472 de 1998, que regulaba la materia de los incentivos (Art.
1º), y (ii) la derogatoria tácita de todas aquellas disposiciones que
resultaran contrarias, esto es, que fijaran la exigibilidad jurídica de dicho
estímulo (Art. 2º). Esta situación, además, ha sido señalada por la
jurisprudencia contencioso-administrativa, juez competente en la materia.  La
Ley 1425 de 2010 tiene como propósito unívoco la derogatoria del incentivo, en
razón a que se consideró que dicho estímulo económico habría propiciado abusos
en el ejercicio de la acción popular, en perjuicio de las finanzas públicas,
específicamente de las entidades territoriales, y en perjuicio de la acción
popular misma.
10.2. El incentivo económico, de acuerdo con
la regulación prevista en la Ley 472 de 1998, era un estímulo a favor del actor
popular que obtenía una sentencia favorable a la protección de los derechos e
intereses colectivos.  El régimen de esa prestación se resume en las reglas siguientes:
10.2.1. El demandante en una acción popular
favorable a sus pretensiones, tenía derecho a un incentivo económico, fijado
por el juez, dentro de un rango de entre diez y cincuenta salarios mínimos
mensuales. (Art. 39). En caso que la sentencia se base en la vulneración del
derecho colectivo a la moralidad administrativa, el actor popular tenía el
derecho a recibir a título de incentivo el quince por ciento del valor que
recuperara la entidad pública en razón de la acción. La responsabilidad del pago
de esa suma, cuando se trataba de sobrecostos o de otras irregularidades
provenientes de la contratación, debía asumirla patrimonialmente el
representante legal del respectivo organismo o entidad contratante y
contratista, en forma solidaria con quienes concurran en el hecho, hasta la
recuperación total de lo pagado en exceso.
10.2.2. El incentivo era fijado en la
sentencia que declara la vulneración de los derechos e intereses colectivos y,
por ende, acoja las pretensiones de la demanda. (Art. 34).  Este estímulo era
distinto a otras condenas dinerarias que se impusieran en razón del fallo,
entre ellos el pago de los perjuicios cuando se haya causado daño a un derecho
e interés colectivo, a favor de la entidad pública no culpable que los tenga a
su cargo. Se trata de un incentivo que funciona como estímulo por actuar a
favor del interés colectivo, no como contraprestación a los daños causados o a
los costos que represente el proceso.
10.2.3. En el caso que sea una entidad pública
la que promoviera la acción popular, el valor del incentivo se destinaba al
Fondo para la Defensa de los Intereses Colectivos (en adelante FDIC o Fondo).
(Art. 39). Este Fondo, instituido por la misma Ley 472 de 1998 y administrado
por la Defensoría del Pueblo, tiene como fuentes de financiación, en los
términos del artículo 70 de la citada ley, (i) las apropiaciones
correspondientes al presupuesto nacional; (ii) las donaciones de
organizaciones privadas nacionales y extranjeras, que no manejen recursos
públicos; (iii) el monto de las indemnizaciones de las acciones
populares y de grupo a las cuales hubiere renunciado expresamente el
beneficiario; (iv) el diez por ciento del monto total de las
indemnizaciones decretadas en los procesos que hubiere financiado el FDIC; (v)
el rendimiento de sus bienes; (vi) los incentivos en los casos de
acciones populares interpuestas por entidades públicas; (vii) el diez
por ciento de la recompensa en las acciones populares en que el juez otorgue
amparo de pobreza y se financie la prueba pericial a través del FDIC; y (viii)
el valor de las multas que imponga el juez en los procesos de acciones
populares y de grupo.
A su vez, el FDIC está instituido para cumplir
con funciones particulares, reguladas en el artículo 71 de la mencionada ley, y
que refieren a (i) promover la difusión y conocimiento de los derechos e
intereses colectivos y sus mecanismos de protección; (ii) evaluar las
solicitudes de financiación que le sean presentadas y escoger aquellas que a su
juicio sería conveniente respaldar económicamente, atendiendo a criterios como
la magnitud y las características del daño, el interés social, la relevancia
del bien jurídico amenazado o vulnerado y la situación económica de los
miembros de la comunidad o del grupo; (iii) financiar la presentación de
las acciones populares o de grupo, la consecución de pruebas y los demás gastos
en que se pueda incurrir al adelantar el proceso; (iv) efectuar los
pagos correspondientes de acuerdo con las costas adjudicadas contra un
demandante que haya recibido ayuda financiera del FDIC; y (v) administrar
y pagar las indemnizaciones que se reconozcan en las sentencias estimatorias de
las acciones de grupo, reguladas en el numeral 3º del artículo 65 de la
Ley 472 de 1998.
10.3. Como se indicó, en el pasado la jurisprudencia
constitucional se pronunció con relación a esta institución, advirtiendo que la
misma hace parte del amplio margen de configuración del legislador. La
sentencia C-459 de 2004 consideró que establecer un incentivo en favor de la
persona que promueve la acción popular no implicaba una violación del principio
de solidaridad, por cuanto se promovía el interés de lucro, contrariando la
posibilidad de que la defensa de lo público sea desinteresada, ni una violación
del principio de solidaridad de igualdad al establecerlo de formas diversas
para diversas hipótesis.[80]
10.4. A juicio de la
Corte, la decisión legislativa contraria a la analizada en la sentencia C-459
de 2004, esto es, la de derogar el incentivo individual para estimular la
interposición de acciones populares, también es constitucional. Fijar o no el
incentivo son opciones constitucionales. Es una decisión que se ha de tomar en
democracia. La Carta Política no establece una posición definitiva al respecto.
Lo que demanda, es que cuando se decida, se tenga como meta, la protección del
goce efectivo de los derechos. Como a continuación se mostrará, eso es
precisamente lo que ocurrió en la presente oportunidad.
10.4.1. Como se ha expuesto, el incentivo
económico derogado por la Ley objeto de análisis era un medio que se orientaba
a premiar y promover la defensa de los derechos e intereses colectivos. Es
decir, es una medida que no se justifica en sí misma, sino por el hecho de ser
un medio para lograr un fin determinado, promover y estimular el ejercicio de
la acción popular.  Es decir, era un medio legal que se consideraba adecuado
para garantizar el goce efectivo de un derecho político concreto: interponer
acciones populares, con lo cual, se buscaba a su vez, otra finalidad:
garantizar el goce efectivo de los derechos colectivos.
10.4.2.  La
Corte Constitucional considera que, prima facie, la decisión de derogar
el incentivo individual en el contexto de las acciones populares –Ley 1425 de
2010–, no es irrazonable o desproporcionada, fundándose en los criterios que
para este tipo de cuestiones ha fijado la jurisprudencia constitucional.
10.4.2.1. En
primer término, es preciso indicar que la intensidad del juicio será
intermedia, por cuanto si bien la jurisprudencia establece que cuando se está
ante medidas regresivas de derechos sociales o de facetas prestacionales de
otros derechos constitucionales, el juicio de proporcionalidad es en principio
estricto, no puede perderse de vista (i) que en el presente caso no se está
ante una norma regresiva en materia de derechos sociales –cargo analizado en el
presente proceso–,  y  (ii) que el artículo 88 de la
Constitución confiere al legislador la competencia para regular las acciones
populares expresamente, lo que incluye el asunto dentro del margen de
configuración normativa. A fin de conciliar esa libertad de regulación con el
deber de progresividad, decisiones anteriores de la
Corte han establecido los criterios de análisis propios de un juicio de
constitucionalidad intermedio. Este nivel de análisis permite, de un lado,
preservar la competencia constitucional de regulación y, por el otro,
salvaguardar los derechos interferidos por la medida regresiva.[81] Por ende,
deberá determinarse si la derogatoria del incentivo económico en las acciones
populares busca un fin constitucionalmente importante, mediante un medio
legítimo, y conducente a tal propósito.[82]
10.4.2.2. Según se
evidencia del trámite legislativo que antecedió a la promulgación de la
Ley 1425 de 2010, la finalidad buscada por la derogatoria del incentivo
económico fue doble.  De un lado, evitar el abuso en el ejercicio de la acción
popular, consistente en que determinados actores populares promovían demandas
sobre asuntos recurrentes y de baja incidencia en términos de protección de
derechos e intereses colectivos, con el único propósito de hacerse a la
retribución económica.  De otro, proteger las finanzas públicas, especialmente
de las entidades territoriales, las cuales se veían afectadas por dichos
demandantes recurrentes, al tener que pagar el monto del incentivo ante tales
comportamientos sistemáticos y estratégicos.  En ese sentido, el Gobierno
Nacional, autor del proyecto de ley, consideró que el incentivo hacía que
acciones constitucionales destinadas a la protección de derechos, terminarán
convertidas es simples “negocios” de pocas personas, a través de demandas
recurrentes que no lograban mayor incidencia en la vigencia de derechos e
intereses colectivos.
10.4.2.3. Con base
en lo expuesto, la Corte encuentra que la medida legislativa busca cumplir con
finalidades constitucionalmente legítimas. Tomar medidas para suprimir los
incentivos perversos generados por una política legislativa de promoción de los
intereses y derechos colectivos, a partir de la premiación, mediante lucro, de
tales actuaciones, como una manera de mejorar el diseño de las acciones
populares es un fin más que importante; imperioso. El propósito principal del
legislador era, por tanto, promover una mejor y más adecuada defensa de los
intereses colectivos, promoviendo la interposición de las acciones populares
que más afecten a la comunidad, y no que más lucren a las personas. Además, se
busca la defensa del erario público, reducir la congestión judicial y promover
comportamientos ciudadanos acordes con el principio de solidaridad. Se trata de
asuntos que están estrechamente relacionados con la vigencia de diversos bienes
constitucionales, como la celeridad en la prestación del servicio público de
administración de justicia y el uso adecuado de los recursos del Estado y de
los entes territoriales.
10.4.2.4. El medio
utilizado en esta ocasión –a saber: derogar una herramienta legal de promoción
del ejercicio de un derecho político constitucional a interponer acciones
populares, como manera de proteger los derechos e intereses colectivos
contemplados– es legítimo, no está prohibido constitucionalmente. De hecho,
como se indicó es un medio contemplado expresamente por la
Constitución Política, al indicar que “[la] ley
regulará las acciones populares para la protección de los derechos e intereses
colectivos, relacionados con el patrimonio, el espacio, la seguridad y la
salubridad públicos, la moral administrativa, el ambiente, la libre competencia
económica y otros de similar naturaleza que se definen en ella.”
10.4.2.5. La
medida también se muestra conducente con la finalidad propuesta. Si lo que se
busca es evitar que las personas interpongan acciones populares movidos por el
interés de lucro, fundamentalmente, la medida es un medio que en efecto llega
al cometido propuesto.  El razonamiento que subyace a la justificación de la
derogatoria del incentivo económico para las acciones populares, no supone que
el instrumento tenga un innegable valor como estímulo para la defensa del goce
efectivo de los derechos e intereses colectivos. Como se indicó, más allá de
los abusos en el ejercicio de la actividad jurisdiccional que tenían lugar, por
parte de agentes no interesados en la defensa de dichos derechos e intereses
colectivos, sino en el logro de recompensas económica, el incentivo mismo, como
estaba diseñado, había implantado la lógica del lucro individual en el centro
de la defensa de los derecho colectivos. Si bien no es problema generar un
incentivo para quienes cumplan deberes públicos, de acuerdo con la
jurisprudencia constitucional, no es obligación constitucional lo contrario:
tener necesariamente que premiar a las personas que cumplen con un determinado
deber público, como lo es defender los intereses colectivos.
10.4.2.6. Debe
indicar expresa y explícitamente la Corte que no exige del legislador que éste
demuestre que el medio empleado (derogar el incentivo individual) es absoluta e
indispensable constitucionalmente. No es de recibo que se considere que se va
realizar un juicio de constitucionalidad intermedio, el cual no es
completamente deferente con el legislador democrático, como suele ser el juez
constitucional ordinariamente, pero tampoco es estricto y exigente en grado
sumo con el legislador, como suele ser el juez constitucional cuando se afecta
de forma notable y estructural un derecho fundamental o cuando se usa una
criterio sospechoso de clasificación, para establecer tratos diferentes entre
las personas.
Es posible que se
hubiera podido proponer una regulación distinta acerca del incentivo;
disminuyendo el monto; regulando distintos efectos para distinto tipo de casos;
atándolo al real impacto que tiene sobre los derechos colectivos; dándolo sólo
a colectividades; etc. Sin embargo, el Congreso optó por suprimirlo. No compete
al juez constitucional entrar a debatir o a establecer cuál de aquellas
formulas hubiese sido la óptima. Le compete establecer si la medida elegida
busca un fin legítimo, mediante un medio no prohibido y que es conducente para
alcanzarlo. Someter a un mayor escrutinio la decisión del legislador en el
presente caso, sería sujetar la norma a los criterios propios de un juicio
estricto, desconociendo así las reglas y principios que llevaron a esta Sala a
optar por un juicio de constitucionalidad intermedio.
Dentro del trámite
legislativo existían otras medidas y alternativas para cumplir con los
objetivos de la regulación de las acciones populares, diferentes a la
derogatoria del incentivo. Y aunque se ponderó y valoró la importancia del
incentivo individual, el Congreso, en democracia, tomó la decisión de
derogarlo.[83]
Mal puede el juez
imponer al legislador, a quien se ha confiado constitucionalmente la regulación
de una acción, un diseño específico de  incentivos, cuando ni siquiera existe
consenso respecto al beneficio que estos traen. No se trata de una cuestión
nacional, sino de un debate internacional, que sigue siendo polémico e
insipiente.[84]
En tales condiciones difícilmente puede el juez constitucional indicar que
existe una única respuesta legislativa constitucional al respecto, sobre la
conveniencia o no, para el ejercicio de la
Constitución, que exista o no la institución del incentivo.
10.2.4.7. También advierte la
Corte que el reproche establecido por el Congreso en el presente caso al
incentivo, no fue simplemente su mal uso, su abuso por parte de algunos
ciudadanos, como se sostuvo en los debates parlamentarios. El reproche que se
establece a la herramienta previamente utilizada es central. Lo que se
considera es que el incentivo, incluso bien empleado individualmente, caso a
caso, genera un cúmulo de acciones cuyo mayor denominador, antes que asegurar
la protección de los derechos colectivos más gravemente violados o que impacten
los derechos de los más vulnerables, es el de obtener el mayor retorno posible.
Lejos de ser un efecto que se da porque los ciudadanos no aplican la norma, se
produce porque, precisamente las personas entienden y aceptan la lógica que
establece la norma. La búsqueda del lucro como motor para la defensa de los
derechos colectivos.
10.4.2.8. Por
último, si bien un juicio intermedio de constitucionalidad no implica una
evaluación expresa y minuciosa de la proporcionalidad de la medida,[85]
la Sala advierte que en el presente, prima facie, no existe una
protección desproporcionada de regla o principio constitucional alguno.
En efecto, la
Ley 1425 de 2010 impone una afectación al ejercicio del derecho político a
interponer acciones populares, al dejar de premiar y estimular, económicamente,
el uso adecuado de tal garantía. Se trata de una afectación a una herramienta
para incentivar el uso de la acción, más no una restricción de la acción en sí
misma considerada.  De otra parte, al imponer esta afectación, la medida
legislativa propende por acabar completamente con el motor que promueve la
interposición de muchas acciones populares, que dan lugar a grandes condenas y
grandes incentivos, sin importar el impacto real, benéfico o no, que se logre
con ellas respecto del goce efectivo de los derechos e intereses colectivos
protegidos. Se trata pues, de una restricción al derecho político de interponer
acciones populares que afecta significativamente a quienes se mueven únicamente
motivados por el lucro del incentivo individual, pero que no genera tal impacto
entre quienes lo hacen por defender el interés público, independientemente del
incentivo que se pueda recibir. Y en contra partida, se logra.
10.4.2.9. Por
tanto, concluye la Corte Constitucional que la norma acusada propende por un
fin imperioso, a través de un medio no prohibido y conducente para alcanzarlo que,
además, no se revela, prima facie, desproporcionada.
10.4.3. El diseño de la equiparación de las
cargas procesales entre la persona accionante y la accionada en el proceso de
las acciones populares se da en diversos órdenes. En el plano económico, por
ejemplo, los costos del proceso pueden implicar un desbalance entre demandantes
con pocos recursos para costear su defensa, y los grandes recursos de ciertos
demandados para el mismo fin [si bien se trata de un supuesto usual, no es una
situación necesaria]. Frente a ello, son muchos los medios que puede establecer
un legislador o puede emplear un juez para resolver esta cuestión.
10.4.4. Puede ser que buena parte del
ejercicio y desarrollo del incentivo contemplado para la acción popular ocupó, de
facto, un lugar en materia de compensación. La
Corte Constitucional entiende que el incentivo, además de justificarse en la
promoción y el estímulo de la interposición de la acción, se justificó en el
desarrollo de procesos concretos y específicos en los costos asumidos por las
partes. En tal media, podría alegarse que la decisión de derogar el incentivo
contemplado en las acciones populares es irrazonable, y quizá desproporcionada,
por lo menos en aquello que tiene que ver con la posibilidad de compensar, entendiendo
por tal, la posibilidad de devolver a la persona que defendió el interés
público, el monto equivalente a los costos en los que haya incurrido en dicha
defensa. Este argumento concreto y específico, según el cual la derogación de
la norma no estaría solamente dejando de premiar la defensa de lo público, sino
también, dejando de reconocer los costos que dicha defensa haya supuesto, será
abordado por la Corte a continuación.
Baste por ahora indicar, además de que
estimular es un asunto diferente a compensar, que las consideraciones en
materia de compensación de los costos asumidos por los defensores de los
derechos colectivos en un proceso de acción colectiva, debe ponderar variables
diversas que atiendan a la situación concreta de la cual se trate. En especial,
al considerar los costos del proceso, se ha de advertir (i) que se está en el
ejercicio del derecho político a interponer acciones populares, que  (ii) no
puede ser obstaculizado o desestimulado. Por cuanto, al derogar el legislador
el incentivo que se había contemplado para promover el derecho a interponer
acciones populares, no se generó la consecuencia de imponerles costos a las
personas. Puede ser razonable dejar de premiar a alguien dándole recursos
públicos, pero no dejar de compensar aquellos recursos que, de no hacerlo,
implicaría imponer un costo al ejercicio de un derecho político. Imponer un
costo, en muchos casos excesivo y notorio, que obstaculizaría, ahí sí, el
ejercicio del derecho y el acceso a la justicia.
10.5. Como se sugirió,
podría objetarse, en gracia de discusión, que la decisión que adopta la
Corte Constitucional en la presente ocasión es contraria a la jurisprudencia
establecida en la materia, por cuanto, en la sentencia C-459 de 2004 se
sostuvo, expresamente, lo siguiente:
“El incentivo económico es una manera de compensar la
carga que asume el demandante, pues de no existir sería una carga
desproporcionada para quien inicia la acción.”
En tal medida, se podría continuar argumentando en gracia de
discusión, que en virtud de la sentencia mencionada (C-459 de 2004), no viola la
Constitución una ley que fija un incentivo a favor de la persona que sea actor
popular.
10.5.1. En primer lugar, advierte la
Sala que el texto citado proviene de una sentencia judicial, no de una ley de la
República y que, en tal medida, no puede ser interpretado como si fuera una
norma legal. Se trata de una parte de la fundamentación de una decisión
judicial, que debe ser leída en su contexto. La afirmación fue hecha para
justificar porqué con base en una determinada regla constitucional (ratio)
se decide un problema jurídico, planteado por alguien en un determinado
sentido. Por tanto, tal afirmación de la
Corte no puede ser dimensionada sin tener en cuenta con relación a qué
problema jurídico se dijo, y con el propósito de justificar cuál argumento o
análisis concreto.
10.5.2. En tal sentido, el segundo aspecto que
resalta la Sala, es que se trata de dos problemas jurídicos diferentes. De
hecho, el segundo presupone de alguna manera que el primero se haya planteado y
resuelto previamente. En efecto, en el primer caso, la sentencia C-459 de 2004,
la decisión fue con relación a si el legislador violaba la
Constitución al establecer un eventual incentivo a favor de quien ejerza la
acción popular. En el presente, el problema es si el legislador viola la
Constitución Política al resolver derogar el incentivo que previamente había
implantado mediante una ley que había sido considerada constitucional, en razón
a que se estimó que la medida había generado incentivos perversos, con
considerable impacto en los recursos públicos. Incuestionablemente se trata de
dos problemas jurídicos estrechamente relacionados, pero que sin duda son
diferentes y ameritan, por parte del juez constitucional, la consideración de
aspectos diversos.
10.5.3. Además, la regla constitucional que a
juicio de la Corte estaba en juego en la sentencia C-459 de 2004, es que el
pluralismo moral y ético que defiende la
Constitución, implica que la solidaridad y colaboración con el Estado por
parte de los individuos no puede conllevar la exigencia de gratuidad, excluir,
necesariamente, que se espere recompensa o compensación. En tal sentido,
advirtió que el esquema conceptual elegido por el legislador para las
acciones populares combinaba “[…] el deber de
solidaridad que a todas las personas les atañe, con la potestad del Estado para
inducir, promocionar, patrocinar, premiar y, en general, estimular el ejercicio
de tales acciones en orden a la materialización y preservación de determinados bienes
jurídicos de especial connotación social”; “[…] encuentra arraigo
constitucional en el hecho de que nuestra Carta Política no prohíja un modelo
ético único, pues, según se vio, la pluralidad de pensamiento y el respeto a la
diferencia campean cual coordenadas rectoras de las instituciones del Estado y
de las relaciones entre los particulares y las autoridades públicas. Es decir,
respetando el pensamiento que cada cual pueda tener sobre la forma de hacer
efectivo su deber de solidaridad, el Congreso prevé un estímulo que resulta
válido frente a la efectiva defensa de los derechos e intereses colectivos, el
cual resulta proporcionado al tenor de los topes limitativos del monto del
incentivo a decretar judicialmente.”[86]
10.5.4. Por ello, antes de hacer
la afirmación que se podría alegar, aparentemente, como prueba de que la
Corte consideró indispensable el incentivo en el contexto de la acción
popular, sostuvo que “[el] esquema de incentivar con estímulos económicos la
colaboración de los ciudadanos con la justicia no es rara y su aplicación más
relevante se encuentra en el derecho penal.” Se está haciendo referencia,
por tanto, a incentivos de carácter económico (o de otro tipo, como estar menos
tiempo privado de la libertad), que se constituyen en herramientas legales
válidas, en tanto se haga por medios que no estén prohibidos, que sirven para
alcanzar fines constitucionales, que se respetan las reglas propias de justicia
aplicables al ámbito del beneficio ofrecido y no se haga de forma desproporcionada
constitucionalmente.
10.5.5. Así, teniendo en cuenta
el contexto concreto en que la decisión fue adoptada por la
Sala Plena en aquella oportunidad, la Corte sostiene que de acuerdo con la
sentencia C-459 de 2004, se ha de aceptar que la supresión del incentivo no es
el problema, per se; lo es sólo, en tanto su supresión implique que no
existe forma de compensar al actor los costos en los que haya incurrido.
10.5.6. Por tanto, ello lleva a la
Sala a reiterar la distinción antes mencionada: una cosa es el monto que se
recibe a título de compensación de los costos en los cuales se incurrió con
ocasión de la defensa de los derechos o los intereses colectivos, y otra cosa
es el monto que se recibe a título de promoción y recompensa por haber llevado
adelante la defensa de tales intereses. En ambos casos se trata de montos de
dineros, pero que representan cosas muy distintas.
En el primer caso se trata de
los costos que debió asumir una persona por defender los intereses o derechos
colectivos. En tal medida, no reconocerlos, implicaría imponer a las personas
un costo a su patrimonio, como requisito para la defensa de los intereses
públicos. Esto desincentivaría el uso de la acción popular, al imponer en las
personas no la gratuidad sino la imposición de una carga.
10.6. Para la
Sala la supresión del incentivo de las acciones populares sólo podría
considerarse contrario a la
Constitución Política, teniendo en cuenta los cargos analizados, si se
demuestra que conlleva la supresión de la posibilidad de compensar a las
personas que ejerzan la acción popular en los costos en los que haya incurrido,
situación que no concuerda con la realidad. Si bien es cierto que al momento de
decretar el incentivo en el esquema regulatorio anterior, el juez podía
incorporar los costos en los que hubiese incurrido la persona accionante, junto
con el monto que se daría a título de incentivo, no es cierto que en el actual
orden legal vigente, la supresión del incentivo haya implicado que el monto de
los cotos de la defensa de los derechos no puedan ser calculados, reconocidos y
ordenados judicialmente.
Aunque las reglas específicas que se habían
diseñado para las acciones populares no están vigentes, las reglas
procedimentales generales mediante las cuales se pueden y deben establecer las
costas de un proceso si lo están. Tales reglas son parámetro obligatorio -en
tanto aplicables directamente-, o vinculante -en tanto aplicables
análogamente-, para resolver la cuestión acerca de los costos en los que se
incurrió por defender el interés público. No compete al juez constitucional
establecer la interpretación de las normas aplicables en tales casos, ni la
manera en que ello se ha de hacer dentro del orden constitucional vigente, para
garantizar así el goce efectivo de los derechos que estén en juego, pero si
verificar, ex ante, que existen medios legales alternativos que permiten
judicialmente compensar los costos que haya asumido la persona que haya
defendido los intereses y los derechos colectivos.[87]
10.7. Es claro que de acuerdo con la
jurisprudencia constitucional, el ordenamiento puede prever incentivos de
diversa índole, que promuevan el cumplimiento de deberes constitucionales o
legales o que recompensen la ejecución de un acto de solidaridad o en interés
público, en tanto el beneficio no sea irrazonable o desproporcionado.  Es
constitucionalmente admisible, que el legislador compense el esfuerzo y los
recursos personales de diverso tipo, que desarrolla el actor popular, si así lo
considera adecuado para estimular un fin constitucional legítimo, tal como lo
ha indicado la jurisprudencia citada. No obstante, la posibilidad de establecer
tal política en modo alguno implica, prima facie, la obligación
constitucional de mantenerla.
10.8. No es cierto que al no existir el
incentivo individual en el contexto de las acciones populares, no se presente
un atractivo para su uso y, necesariamente, la persona que esté desconociendo
intereses o derechos colectivos deje de temer por el eventual control judicial
que se le imponga a causa de la afectación que está generando. Tampoco es
necesariamente cierto lo contrario, que al existir el incentivo, necesariamente
se esté promoviendo la defensa del interés público y, por tanto, se esté
controlando a quien quebrante los intereses públicos protegidos. Precisamente,
una de las razones que llevó al Congreso de la
República a tomar la decisión de política legislativa de suprimir el incentivo
individual, fue que estaba siendo utilizado, incluso estratégicamente, con lo
que se terminaba afectando el mismo bien que se había pretendido promover; la
defensa de los intereses y derechos colectivos.
10.9. La normatividad derogada por la
legislación objeto de examen, establecía que el incentivo económico cumplía un
papel de redistribución de los recursos financieros destinados al acceso a la
administración de justicia.  Una de las fuentes de ingreso del Fondo,
administrado por la Defensoría del Pueblo para la promoción de este tipo de
acciones, son los incentivos reconocidos en las acciones populares promovidas
por entidades estatales, así como aquellos estímulos a los que renuncia el
particular que ejerce dicha acción.  Del mismo modo, se explicó en el mismo
aparte cómo el Fondo (FDIC) tiene entre sus funciones la de financiación de las
acciones populares que resulte conveniente respaldar con sus recursos, a partir
de criterios como la magnitud y las características del daño, el interés
social, la relevancia del bien jurídico amenazado o vulnerado y, un aspecto que
la Sala considera necesario enfatizar, la situación económica de los miembros
de la comunidad.
La principal finalidad del incentivo
individual era la de promover las acciones populares, mediante el otorgamiento
de una suma a quienes las adelantaran con éxito. En tal medida, la posibilidad
de que tales incentivos no se den a una persona sino a un Fondo determinado (en
caso de que la acción fuera promovida por una entidad pública) no eran aspectos
centrales o esenciales de la institución. En la medida que la herramienta busca
promover el actuar individual, con el correspondiente estímulo en cabeza
propia, la regla a favor del Fondo es tan sólo una medida de cierre que
pretende resolver un caso excepcional: ¿qué pasa si el beneficio no le
corresponde a un individuo sino a una entidad o institución pública?  Por
tanto, la Corte Constitucional considera que una medida adicional de promoción
de una norma, que surge como solución para establecer qué hacer con los
recursos que se generen de incentivos que no se produzcan de acuerdo con los
casos promovidos por la política (la actuación individual), no puede ser
concebida como el centro de la institución legal evaluada en sede de
constitucionalidad. No puede considerarse indispensable para la promoción del
derecho a interponer acciones colectivas la existencia de una fuente de ingreso
eventual para un Fondo que apoya y financia que se adelanten este tipo de
procesos. Es una política que puede ser conveniente para tal fin, pero en modo
alguno, necesaria constitucionalmente.
10.10.
Finalmente, la Sala debe insistir en que por el especial diseño de la acción
popular, que a favor del accionante es un derecho político fundamental, no
puede ser comparada la situación de la persona que demanda con la persona
demandada. Se trata de supuestos jurídicos diversos que dan lugar a
protecciones diferentes. Ahora bien, el argumento de considerar que derogar el
incentivo individual a favor del actor popular lo pone en desventaja y rompe el
equilibrio procesal, porque deja a quien interpone la acción sin posibilidad de
contar con recursos y medios para defender los derechos e intereses colectivos
violados, no es aceptable.  Lo único que suprimió el Congreso es el incentivo,
es decir, el premio por haber defendido los derechos. En modo alguno se
derogaron las costas o la posibilidad de reclamar los daños a los que
legítimamente se tenga lugar.
Por tanto, con
base en las razones expuestas, la
Corte Considera que las respuestas para el segundo de los problemas jurídicos
planteados también es negativa, por lo que tampoco con base en los cargos allí
analizados puede declararse la inconstitucionalidad de Ley acusada y analizada
en el proceso de la referencia.
11.
Conclusión
En conclusión,
(i) el Congreso de la República no viola el principio de progresividad y la prohibición de regresividad de los
derechos sociales, al derogar las normas que establecían un incentivo económico
para el actor en las acciones populares (artículos 39 y 40 de la
Ley 472 de 1998), teniendo en cuenta que no se trata de una medida que
obstaculice gravemente el acceso a un nivel de protección del cual se gozaban
tales derechos y por cuanto la medida propende por mejorar el ejercicio del
derecho político en cuestión. Además, (ii) la supresión del
incentivo a favor del actor popular, no vulnera el principio de igualdad y
equidad de las cargas públicas ni establece una
restricción injustificada al acceso a la administración de justicia, derivada
de una presunta pérdida de eficacia de la herramienta constitucional para la
defensa de derechos colectivos.
VII. DECISIÓN
En mérito de lo
expuesto, la Sala Plena de la
Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del Pueblo y por
mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Declarar EXEQUIBLE la
Ley 1425 de 2010 ‘por medio de la cual se derogan artículos de la
Ley 472 de 1998 Acciones Populares y Grupo’, por las razones analizadas.
Notifíquese,
comuníquese, publíquese, cúmplase, insértese en la
Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente.
JUAN
CARLOS HENAO PÉREZ
Presidente
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
MAURICIO GÓNZALEZ CUERVO
Magistrado
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
Magistrado
NILSON PINILLA PINILLA
Magistrado
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
Con salvamento de voto
MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ
Secretaria General
SALVAMENTO
DE VOTO DEL MAGISTRADO
LUIS
ERNESTO VARGAS SILVA
A LA
SENTENCIA C-630/11
DEROGACION DE
NORMAS QUE ESTABLECEN INCENTIVOS ECONOMICOS PARA EL ACTOR EN ACCIONES
POPULARES-Constituye una medida regresiva de los
derechos e intereses colectivos/DEROGACION DE NORMAS QUE ESTABLECEN
INCENTIVOS ECONOMICOS PARA EL ACTOR EN ACCIONES POPULARES-Afecta de manera
desproporcionada e irrazonable las posibilidades de acceso a la administración
de justicia
La eliminación del incentivo prevista en la
disposición acusada, Ley 1425 de 2010,  es una medida regresiva e injustificada
que contraría la Constitución, pues habida cuenta que (i) las acciones populares son un mecanismo que concurre a la
exigibilidad judicial de los derechos sociales, en tanto la eficacia,
protección y garantía de los derechos e intereses colectivos guarda incidencia
directa con la vigencia de aquellos; y (ii) que el incentivo económico derogado
cumplía con cuatro tipos de funciones, y no se trataba de un asunto incidental
dentro una acción judicial. Los efectos de la
Ley acusada inciden en la exigibilidad de los derechos sociales, al menos por
tres tipos de razones, a saber (i) la imposición de cargas desproporcionadas,
que limitan las posibilidades de acceso a la acción popular; (ii) el
desestímulo para la exigibilidad judicial y la consecuente disminución del
costo de oportunidad para la vulneración de los derechos e intereses
colectivos; y (iii) la afectación grave de la fuente de financiación del FDIC,
que soporta el acceso a las acciones populares de las comunidades vulnerables.
Resulta evidente que ante la falta del incentivo, la acción popular solo podría
ser asumida por individuos decididamente altruistas, que valoraran con mayor
intensidad el beneficio común que los intereses particulares y que, además,
tengan una capacidad económica significativa, que les permita asumir los costos
que se tornan irrecuperables. Así pues, la eliminación del incentivo impone
mayores cargas a los sujetos interesados en la defensa de los derechos e
intereses colectivos, afectándose con ello el acceso a la exigibilidad judicial
de los mismos, lo que permite acreditar el carácter regresivo de la medida
legislativa, que implica un retroceso en las posibilidades de reconocimiento
jurídico, en sede judicial, de los derechos sociales anejos a los mencionados
intereses y derechos. Adicionalmente la medida tiene una implicación directa en
el acceso a la justiciabilidad de los derechos constitucionales, entendido
desde una perspectiva sustantiva, ya que no basta con que el ordenamiento
jurídico prevea la existencia formal de recursos judiciales sino que esos
recursos resultan acordes con los postulados del Estado Constitucional cuando
se muestran efectivos. Ello quiere significar, entre otros asuntos, que los
ciudadanos deben contar con herramientas que faciliten el acceso a la
jurisdicción, lo que a su vez proscribe la imposición de barreras
injustificadas, jurídicas o materiales, para obtener la exigibilidad judicial
de los derechos.
INCENTIVOS
ECONOMICOS EN LAS ACCIONES POPULARES-Regulación/INCENTIVOS
ECONOMICOS EN LAS ACCIONES POPULARES-Funciones que se le atribuyen
El incentivo
económico previsto en la ley era un estímulo a favor del actor popular que obtuviera
una sentencia favorable a la protección de los derechos e intereses colectivos,
pero este incentivo además cumplía otras funciones como: (i) compensatoria, en
la  medida que compensaba los esfuerzos personales y financieros en que incurre
el actor popular para agenciar derechos e intereses colectivos; (ii) de
estímulo, pues no solo estimula la presentación de acciones para la defensa de
esos derechos e intereses, sino que también desincentiva a los agentes que los
vulneran, en razón de la posibilidad de su exigibilidad judicial; (iii) de
equiparación en las cargas procesales, toda vez que equipara a las partes
dentro de la acción popular, que como regla general se encuentran en situación
de desventaja evidente de medios y oportunidades; y, (iv) de redistribución de
recursos, pues permite redistribuir recursos a favor de la exigibilidad de
derechos sociales y colectivos a favor de las poblaciones más vulnerables, a
través del financiamiento del Fondo para la
Defensa de Intereses Colectivos, administrado por la
Defensoría del Pueblo.
INCENTIVOS
ECONOMICOS EN LAS ACCIONES POPULARES-Reconocimiento
resultaba constitucionalmente admisible y necesario
INCENTIVOS
ECONOMICOS EN LAS ACCIONES POPULARES-Eliminación
constituye una inadecuada comprensión de las funciones que cumplían/ELIMINACION
DE INCENTIVOS ECONOMICOS EN ACCIONES POPULARES-Torna en inoperante la
acción popular
Mediante sentencia C-630 de 24 de agosto de
2011 la Sala Plena de la
Corte Constitucional decidió declarar exequible, por los cargos analizados, la
Ley 1425 de 2010, “Por medio de la cual se derogan artículos de la
Ley 472 de 1998 Acciones Populares y Grupo”, norma que eliminó el incentivo
económico que la anterior legislación reconocía al actor popular, decisión que
considero resulta de una inadecuada comprensión de la función del incentivo en
la acción popular, pues contrario a lo señalado por el fallo del que me aparto,
este instrumento no es simple premio económico para quien promueve dicha acción
constitucional, sino una herramienta indispensable de equiparación entre el
actor popular y las autoridades públicas o particulares demandados, por lo que
su derogación no es un asunto formal de definición de los procedimientos
judiciales, sino una profunda transformación de la acción popular, que la torna
inoperante en la medida que la hace depender de acciones heroicas o netamente
altruistas de los ciudadanos o, incluso, de intereses estratégicos en su
formulación, que la distancian de la protección de los derechos colectivos y de
los derechos sociales. Se estaba ante una verdadera medida regresiva frente al
grado de protección de esos derechos, lo que obligaba a la declaratoria de
inexequibilidad de la misma.
DERECHOS CONSTITUCIONALES-Categorías y titularidad para efectos de su exigibilidad judicial
La Carta
Política adopta, en relación con su titularidad,
una tipología entre los derechos constitucionales destinada a la identificación
de la acción constitucional destinada a su exigibilidad judicial.  De un lado,
se encuentran derechos de carácter subjetivo, que tienen como común denominador
que pueden predicarse de una persona en particular y, por ende, se confiere a
esa persona la facultad de acudir ante la jurisdicción para obtener órdenes que
garanticen su eficacia.  Ejemplo de ello son los derechos fundamentales y el
núcleo esencial de los derechos sociales, que son exigibles mediante la acción
de tutela. La segunda categoría es la de los derechos colectivos. En este caso,
la titularidad del derecho o interés no es individual, sino que se predica de
la comunidad en su conjunto, y en  este evento, no se agota en el individuo el
ejercicio y la satisfacción del derecho constitucional, sino que toda acción
estatal o privada que se destine a su cumplimiento, irroga beneficios a la
comunidad titular del derecho.  De ahí que a estas garantías constitucionales
también se les denomine como de carácter difuso. Esta naturaleza de los
derechos e intereses colectivos o difusos implica la necesidad de otorgar
mecanismos diferenciados de garantía, que reconozcan ese carácter.
ACCIONES
POPULARES-Definición, naturaleza jurídica y objeto
Las acciones populares son instrumentos de
raigambre constitucional, que toman la forma de vías institucionales para la
protección y exigibilidad judicial de los derechos e intereses colectivos relacionados
con el patrimonio, el espacio, la seguridad y la salubridad públicos, la moral
administrativa, el ambiente, la libre competencia económica y otros de similar
naturaleza, identificados por el legislador. No obstante, el ámbito objeto de
protección de las acciones populares es mucho más amplio que el de los derechos
definidos como colectivos y del ambiente, previstos en la
Constitución, toda vez que la previsión legal consagra otros ámbitos
constitucionalmente protegidos por esta acción
ACTOR POPULAR-Particularidades jurídico constitucionales y cargas que asume/INCENTIVOS
ECONOMICOS EN LAS ACCIONES POPULARES-Constituía un reconocimiento al
esfuerzo realizado por el actor popular
La actividad del actor popular está
intrínsecamente relacionada tanto con el principio de solidaridad, como con el
ejercicio de la democracia participativa.  Resulta evidente que la decisión de
un ciudadano de asumir la defensa de derechos e intereses colectivos, a través
de la inversión de distintos recursos, cuantificables o no, es un asunto que se
enmarca en la vigencia del principio de solidaridad, y que la decisión que
adopta el actor popular de poner en actividad a las instancias
jurisdiccionales, con el objeto de restablecer los mencionados derechos e
intereses, es corolario de una ciudadanía activa, interesada en el bienestar de
la comunidad y, en últimas, en la vigencia del Estado Social y Democrático de
Derecho. El actor popular, conforme el procedimiento fijado por la
Ley 472 de 1998 para la acción popular, debe prestar su concurso en diversas
actividades, asumiendo cargas procedimentales en el marco de la defensa de
derechos e intereses colectivos, que como es obvio requieren considerable
esfuerzo personal, tanto en recursos económicos como en disposición temporal
para concurrir a las diversas instancias del proceso e interponer las acciones
y recursos previstos en la legislación. Carga ésta que explica  uno de los objetivos
que cumplía el incentivo económico derogado por la
Ley acusada, de modo que ante la inexistencia de este instrumento, se generan
cargas desproporcionadas e irrazonables para el actor popular que afectan la
accesibilidad material al recurso judicial.
DERECHOS
COLECTIVOS E INTERESES COLECTIVOS-Vínculos con otros
derechos constitucionales/DERECHOS COLECTIVOS E INTERESES COLECTIVOS
EXIGIBLES MEDIANTE ACCION POPULAR-Determinación sujeta a decisión del
legislador
El grupo de derechos e intereses colectivos
susceptibles de ser exigidos judicialmente mediante la acción popular es
amplio, pues si bien el artículo 88 C.P. enlista algunas de esas garantías, su
determinación concreta está sometida a la decisión del legislador, facultado
para ampliarla a supuestos diferentes a los enunciados por la
Carta. En tal sentido el artículo 4º de la
Ley 472 de 1998, confiere la naturaleza jurídica de derechos e intereses
colectivos, entre otros, a: (i) al goce de un ambiente sano; (ii) la moralidad
administrativa; (iii) la existencia del equilibrio ecológico y el manejo y
aprovechamiento racional de los recursos naturales para garantizar su
desarrollo sostenible, su conservación, restauración o sustitución. Así como la
conservación de las especies animales y vegetales, la protección de áreas de
especial importancia ecológica, de los ecosistemas situados en las zonas
fronterizas, al igual que los demás intereses de la comunidad relacionados con
la preservación y restauración del medio ambiente; (iv) el goce del espacio público
y la utilización y defensa de los bienes de uso público; (v) la defensa del
patrimonio público; (vi) la defensa del patrimonio cultural de la
Nación; (vii) la seguridad y salubridad públicas; (viii) el acceso a una
infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública; (ix) la libre
competencia económica; (x) el acceso a los servicios públicos y a que su
prestación sea eficiente y oportuna; (xi) la prohibición de la fabricación,
importación, posesión, uso de armas químicas, biológicas y nucleares, así como
la introducción al territorio nacional de residuos nucleares o tóxicos; (xii)
el derecho a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente;
(xiii) la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos
urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando
prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes; y (xiv) los
derechos de los consumidores y usuarios. La misma previsión legal determina que
tienen idéntica naturaleza de derechos e intereses colectivos, aquellos que se
definan como tales en la Constitución, las leyes ordinarias y los tratados de
derecho internacional celebrados por Colombia
DERECHOS
SOCIALES-Definición/DERECHOS SOCIALES-Características/DERECHOS
SOCIALES-Naturaleza dual
La jurisprudencia de la
Corte concibe los derechos sociales como “… aquellos derechos subjetivos
colectivos que se establecen en favor de grupos o sectores de la sociedad
dentro de los cuales podemos citar, a manera de ejemplo, el derecho a la
seguridad social, el derecho a la salud, el derecho al trabajo, el derecho a la
educación, etc. Dichos derechos se caracterizan por la existencia de un interés
común y solidario, destinado a asegurar un vivir libre y digno. Esta definición
reconoce que los derechos sociales se expresan tanto de forma individual, como
colectiva, debido a que pueden predicarse de grupos sociales particulares e
identificables, al punto que generalmente son comprendidos desde una naturaleza
dual, tanto desde la perspectiva subjetiva, como garantías de titularidad
colectiva.
DERECHOS
COLECTIVOS E INTERESES COLECTIVOS OBJETO DE LAS ACCIONES POPULARES-Participan de la naturaleza de los derechos sociales y le son
aplicables el principio de progresividad y la prohibición de regresividad
Si bien la protección de los derechos e
intereses colectivos tiene, en muchos de los casos, incidencia directa en la
eficacia de los derechos sociales, esta relación de interdependencia lleva a
concluir, que las acciones populares inciden en la vigencia de los derechos
sociales, no concurriendo ningún argumento plausible para negar que las reglas
y exigencias constitucionales predicables de los instrumentos de protección de
los derechos sociales, también resultan mutatis mutandi aplicables frente a las
herramientas destinadas a la protección de los derechos e intereses colectivos,
no siendo la acción popular el único mecanismo para proteger los derechos
sociales, pero este argumento carece de la fuerza suficiente para concluir que
las afectaciones a ese procedimiento constitucional pueden escindirse por
completo del principio de progresividad.
LIBERTAD DE
CONFIGURACION LEGISLATIVA EN MATERIA DE PROCEDIMIENTOS JUDICIALES-Alcance/LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN MATERIA DE
PROCEDIMIENTOS JUDICIALES-Límites
PRINCIPIO PRO
HOMINE EN DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Aplicación
para la protección, vigencia y garantía de derechos constitucionales
Con el respeto acostumbrado a las sentencias
adoptadas por la Corte, manifiesto mi salvamento de voto frente a lo decidido
por la Sala Plena en el fallo C-630 del 24 de agosto de 2011 (M.P. María
Victoria Calle Correa), que declaró exequible, por los cargos analizados, la Ley 1425 de 2010 “por medio de la cual se
derogan artículos de la Ley 472 de 1998 Acciones Populares y Grupo”, norma
ésta que eliminó el incentivo económico que la anterior legislación reconocía
al actor popular.   Sustento esta posición en los siguientes argumentos:
1. Para arribar a la decisión citada, la
mayoría partió de reconocer la importancia nodal de la acción popular, la cual
caracterizó como un “derecho político, constitucional y fundamental, basado
en los principios de autogobierno democrático, libertad individual y
solidaridad, que tiene como propósito principal asegurar el goce efectivo de
los derechos colectivos.” Con todo, a pesar de esa definición amplia y que
reconoce adecuadamente el papel de la acción popular en la protección de los
derechos constitucionales, el Pleno también concluyó que la derogatoria del
incentivo a favor del actor popular era compatible con la
Constitución, en tanto (i) se trata de una materia que recae dentro el
amplio margen de configuración legislativa, habida consideración que hace parte
de la definición de un procedimiento judicial; (ii) no vulnera el
principio de progresividad de los derechos sociales, puesto que no se afectaban
los instrumentos para la protección de esas garantías, sino de los derechos
colectivos, por lo que una situación de regresividad solo era comprobable en
caso que se afectaran aquellos; (iii) la reforma busca eliminar el
riesgo de interposición de acciones populares infundadas o temerarias, solo
basadas en el propósito de lucro; (iv) el incentivo tiene una función de
“premio” para el actor popular, por lo que carece de la condición de variable
necesaria para el ejercicio de la acción; (v) el impacto que la medida
pudiese tener en el Fondo para la Defensa de los Intereses Colectivos es
residual; y (vi) la medida no es desproporcionada o irrazonable para el
ejercicio del derecho político, puesto que si bien fueron derogadas las medidas
que incentivaban el ejercicio de la acción popular, se mantienen vigentes
aquellas “reglas procedimentales generales” que permitirían el
reconocimiento de las costas en que incurriere el actor popular.
Considero que lo decidido por la mayoría
presenta un problema argumentativo estructural, derivado de lo que en mi
personal criterio es una inadecuada comprensión de la función del incentivo en
la acción popular.  Contrario a lo señalado por el fallo del que me aparto,
este instrumento no es simple premio económico para quien promueve dicha acción
constitucional, sino una herramienta indispensable de equiparación entre el
actor popular y las autoridades públicas o particulares demandados.  En ese sentido,
su derogación no es un asunto formal de definición de los procedimientos
judiciales, sino una profunda transformación de la acción popular, que la torna
inoperante en la medida que la hace depender de acciones heroicas o netamente
altruistas de los ciudadanos o, incluso, de intereses estratégicos en su
formulación, que la distancian de la protección de los derechos colectivos y de
los derechos sociales. Por lo tanto, como lo expuse en la ponencia original que
no fue acogida por el Pleno, se estaba ante una verdadera medida regresiva
frente al grado de protección de esos derechos, lo que obligaba a la
declaratoria de inexequibilidad de la misma.
2. El primer argumento que a mi juicio
demuestra la errada comprensión en la que se basa el fallo mayoritario, es el
desconocimiento acerca de la relación entre la protección de los derechos
colectivos y la vigencia de los derechos sociales, la cual dista de ser
marginal o contingente, como lo defiende la sentencia de la que discrepo.  En
cambio, advierto que la mayoría omitió injustificadamente advertir, como la
jurisprudencia constitucional lo ha señalado con insistencia, que los derechos
e intereses colectivos tienen tanto facetas prestacionales como vínculos
inescindibles con la eficacia de los derechos sociales.  De este modo, a partir
de la jurisprudencia actual de la Corte, resultaba forzoso concluir que las
acciones destinadas a la exigibilidad judicial de esos derechos e intereses
están cobijadas por el principio de progresividad y prohibición correlativa de
regresividad.
Como tuve oportunidad de exponerlo en la
ponencia original, derrotada por el Pleno, la
Carta Política adopta, en relación con su titularidad, una tipología entre los
derechos constitucionales, destinada a la identificación de la acción
constitucional destinada a su exigibilidad judicial.  De un lado, se encuentran
derechos de carácter subjetivo, los cuales tienen como común denominador
que pueden predicarse de una persona en particular y, por ende, se confiere a
esa persona la facultad de acudir ante la jurisdicción para obtener órdenes que
garanticen su eficacia.  Ejemplo de ello son los derechos fundamentales y el
núcleo esencial de los derechos sociales, que son exigibles mediante la acción
de tutela.
La segunda categoría es la de los derechos colectivos.
En este caso, la titularidad del derecho o interés no es individual, sino que
se predica de la comunidad en su conjunto. En este evento, no se agota en el
individuo el ejercicio y la satisfacción del derecho constitucional, sino que
toda acción estatal o privada que se destine a su cumplimiento, irroga
beneficios a la comunidad titular del derecho.  De ahí que a estas garantías
constitucionales también se les denomine como de carácter difuso.
Esta naturaleza de los derechos e intereses
colectivos o difusos implica la necesidad de otorgar mecanismos diferenciados
de garantía, que reconozcan ese carácter.  En ese sentido, el artículo 88 de la
Constitución confiere al legislador la potestad de regular las acciones
populares, destinadas a la protección de los derechos e intereses colectivos,
relacionados con el patrimonio, el espacio, la seguridad y la salubridad
públicos, la moral administrativa, el ambiente, la libre competencia económica
y otros de similar naturaleza, identificados por el legislador. Sobre el
particular, la jurisprudencia de la Corte sostiene que las acciones populares
son instrumentos de raigambre constitucional, que toman la forma de vías
institucionales para la exigibilidad judicial de los mencionados derechos, en
atención de sus particulares características.  Esto a través de herramientas
basadas en la eficacia del principio democrático participativo.  Al respecto,
ha expresado la Corte los siguientes argumentos:
“Dentro del marco
del Estado social de Derecho y de la democracia participativa consagrado por el
constituyente de 1991, la intervención activa de los miembros de la comunidad
resulta esencial en la defensa de los intereses colectivos que se puedan ver
afectados por las actuaciones de las autoridades públicas o de un particular.
La dimensión social del Estado de derecho,  implica de suyo un papel activo de
los órganos y autoridades, basado en la consideración de la persona humana y en
la prevalencia del interés público y de los propósitos que busca la sociedad,
pero al mismo tiempo comporta el compromiso de los ciudadanos para colaborar en
la defensa de ese interés con una motivación esencialmente solidaria.
Conforme al nuevo
modelo de democracia, los ciudadanos no sólo participan en el gobierno de su
país mediante la elección libre de sus representantes, sino que a través de
diversos mecanismos de deliberación, colaboración, consulta y control diseñados
por el constituyente, se les permite intervenir de manera activa en las
decisiones que los afectan e impulsar la acción de las autoridades en el
propósito común  de asegurar el cumplimiento de los fines del Estado.
Esa participación
tiene entonces, dos dimensiones : una, política, relativa a la
participación en el ejercicio del poder político y a las relaciones entre el
ciudadano y el Estado ; y otra social, en cuanto le otorga al ciudadano la
oportunidad de representar y defender intereses comunitarios. Principios y
valores como los de la solidaridad, la prevalencia del interés general y la
participación comunitaria presiden la consagración en nuestra Carta
Fundamental, no sólo de nuevas categorías de derechos, sino también, de
novedosos mecanismos de protección y defensa del ciudadano.
Al igual que ocurre
con muchos de los derechos subjetivos, individuales - aún  los de rango
constitucional - el desconocimiento y olvido de que han sido objeto los
derechos colectivos, los cuales afectan bienes esenciales del ser humano como
la vida, salud, integridad, tranquilidad, entre otros, puso de manifiesto la
necesidad de darle la relevancia que exige la protección y defensa de bienes
tan valiosos no sólo para los miembros de la comunidad individualmente
considerados, sino para la existencia y desarrollo de la colectividad misma.
Es así como, dentro
de los mecanismos de protección de los derechos constitucionales, la
Carta de 1991 elevó a canon constitucional, acciones que de tiempo atrás
existían en el sistema jurídico colombiano como medios de defensa de derechos
e  intereses colectivos : las denominadas acciones populares (art.
88, inciso primero, C.P.). Estos instrumentos buscan proteger esa categoría de
derechos e intereses en cuanto se relacionan con el patrimonio, el espacio, la
seguridad y la salubridad públicos, la moral administrativa, el ambiente, la
libre competencia  y otros de similar naturaleza que se definan por el
legislador.
(…)
Es importante
subrayar que no se trata en lo que hace a las acciones populares, de un
mecanismo desconocido en nuestro ordenamiento jurídico, pues ya se existían en
el Código Civil varias disposiciones encaminadas a proteger los derechos
colectivos.
La
constitucionalización de estas acciones obedeció entonces, a la necesidad de
protección de los derechos derivados de la aparición de nuevas realidades o
situaciones socio-económicas, en las que el interés afectado no es ya
particular, sino que es compartido por una pluralidad más o menos extensa de
individuos. Las personas ejercen entonces, verdaderos derechos de orden
colectivo para la satisfacción de necesidades comunes, de manera que  cuando
quiera que tales prerrogativas sean desconocidas y se produzca un agravio o
daño colectivo, se cuente con la protección que la
Constitución le ha atribuido a las acciones populares, como derecho de defensa
de la comunidad.”[88]
Este apartado jurisprudencial permite colegir
que la tipología a la que se hizo referencia anteriormente está relacionada con
la necesidad de dotar al ordenamiento jurídico de una herramienta que permita
que ciudadanos individualmente considerados, asuman la defensa de derechos e
intereses colectivos, cuyo goce efectivo no solo beneficia a quien interpone la
acción, sino a la comunidad afectada por la afectación de aquéllos. Es por esto
que la Corte ha resaltado el vínculo entre la acción popular y la democracia
participativa, en tanto ese mecanismo judicial de protección de derechos es una
herramienta que permite que las comunidades incidan en las decisiones que las
afectan, según lo garantiza el artículo 2º de la
Carta.  Paradójicamente, esta posición que vincula a la acción popular con la
democracia participativa, es asumida por la sentencia C-630/11, para llegar a
resultados diferentes a los expresados en este salvamente, a partir de razones
que estimo en extremo formales y desligadas de asuntos esenciales de la dinámica
material de las acciones constitucionales.
3.  En cuanto a las acciones populares,
interesa enfatizar en dos aspectos particulares, importantes para identificar
el tópico interpretativo en el que me aparto de la mayoría. En primer lugar,
debe estudiarse las particularidades jurídico constitucionales del actor
popular y, en especial las cargas que asume dentro de la acción popular.  En
segundo término, debe analizarse el vínculo existente entre los derechos e
intereses colectivos y otros derechos constitucionales, en especial aquellos
denominados como derechos sociales.
3.1. Como lo propone la posición mayoritaria,
la actividad del actor popular está intrínsecamente relacionada tanto con el
principio de solidaridad, como con el ejercicio de la democracia
participativa.  Resulta evidente que la decisión de un ciudadano de asumir la
defensa de derechos e intereses colectivos, a través de la inversión de
distintos recursos, cuantificables o no, es un asunto que se enmarca en la
vigencia del principio de solidaridad.  A su vez, la decisión que adopta el
actor popular de poner en actividad a las instancias jurisdiccionales, con el
objeto de restablecer los mencionados derechos e intereses, es corolario de una
ciudadanía activa, interesada en el bienestar de la comunidad y, en últimas, en
la vigencia del Estado Social y Democrático de Derecho.
La labor adelantada por el actor popular cobra
estas características, habida consideración de las cargas procesales que debe
asumir.  Analizado el procedimiento fijado por la
Ley 472 de 1998 para la acción popular, se encuentra que el mencionado
ciudadano debe prestar su concurso en diversas actividades, a saber (i) la
presentación de la demanda de acción popular (Art. 18); (ii) la
solicitud de medidas cautelares para la protección provisional del derecho o
interés colectivo presuntamente conculcado (Art. 25); (iii) la
concurrencia ante el juez para la suscripción del pacto de cumplimiento (Art.
27); (iv) la asunción de la carga de la prueba de la vulneración del
derecho o interés colectivo y la controversia de informes periciales, cuando
estos se hubieren ordenado por el juez (Arts. 30 y 32); (v) la
formulación de alegatos de conclusión (Art. 33); y (vi) la presentación
de recursos, tanto de reposición contra las decisiones de trámite, como de
apelación contra la sentencia de mérito (Arts. 36 y 37).
Esta comprobación demuestra que el actor
popular asume, en el marco de la defensa de derechos e intereses colectivos,
determinadas cargas procedimentales que requieren, como es obvio, considerable
esfuerzo personal, tanto en recursos económicos como en disposición temporal
para concurrir a las diversas instancias del proceso e interponer las acciones
y recursos previstos en la legislación. Como se estudiará más adelante, la existencia
de la carga mencionada explica uno de los objetivos que cumplía el incentivo
económico derogado por la Ley acusada.
3.2.  En cuanto al segundo aspecto, debe
partirse de considerar que el grupo de derechos e intereses colectivos
susceptibles de ser exigidos judicialmente mediante la acción popular es
amplio.  Si bien el artículo 88 C.P. enlista algunas de esas garantías, por
mandato de la misma norma constitucional, la determinación concreta de los
derechos e intereses colectivos susceptibles de demandarse mediante la acción
popular está sometida a la decisión del legislador, quien está facultado para
ampliarla a supuestos diferentes a los enunciados por la
Carta.
En ese sentido, la comprensión más amplia de
estos derechos se encuentra en el artículo 4º de la
Ley 472 de 1998.  Esta norma confiere la naturaleza jurídica de derechos e
intereses colectivos, entre otros, a (i) al goce de un ambiente sano; (ii)
la moralidad administrativa; (iii) la existencia del equilibrio
ecológico y el manejo y aprovechamiento racional de los recursos naturales para
garantizar su desarrollo sostenible, su conservación, restauración o
sustitución. Así como la conservación de las especies animales y vegetales, la
protección de áreas de especial importancia ecológica, de los ecosistemas
situados en las zonas fronterizas, al igual que los demás intereses de la
comunidad relacionados con la preservación y restauración del medio ambiente; (iv)
el goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso
público; (v) la defensa del patrimonio público; (vi) la defensa
del patrimonio cultural de la Nación; (vii) la seguridad y salubridad
públicas; (viii) el acceso a una infraestructura de servicios que
garantice la salubridad pública; (ix) la libre competencia económica; (x)
el acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y
oportuna; (xi) la prohibición de la fabricación, importación, posesión,
uso de armas químicas, biológicas y nucleares, así como la introducción al
territorio nacional de residuos nucleares o tóxicos; (xii) el derecho a
la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente; (xiii) la
realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos
respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia
al beneficio de la calidad de vida de los habitantes; y (xiv) los
derechos de los consumidores y usuarios.
Además, la misma previsión legal determina que
tienen idéntica naturaleza de derechos e intereses colectivos, aquellos que se
definan como tales en la Constitución, las leyes ordinarias y los tratados de
derecho internacional celebrados por Colombia.
La estipulación legal en comento permite
arribar a dos conclusiones, que considero importantes para el presente
análisis.  En primer lugar, que el ámbito objeto de protección de las acciones
populares es mucho más amplio que el de los derechos definidos como colectivos
y del ambiente, previstos en el capítulo 3 del título II de la Constitución.  En efecto, ese acápite hace referencia a garantías tales como la adecuada
prestación de los servicios públicos; el goce de un ambiente sano; el adecuado
manejo y aprovechamiento de los recursos naturales; la prohibición de
fabricación y tráfico de armas químicas, biológicas y nucleares; y la protección
del espacio público.  Como se observa, la estipulación legal excede esas
previsiones, mediante la consagración de otros ámbitos constitucionalmente
protegidos por la acción popular.
En segundo término, no puede perderse de vista
que la garantía de los derechos e intereses colectivos está relacionada, en
muchas ocasiones, con la vigencia de derechos clasificados en otras categorías,
como sucede con los derechos fundamentales y los derechos sociales.  En cuanto
a los primeros, la jurisprudencia de esta Corporación ha demostrado que, en
casos concretos, la protección del interés colectivo está intrínsecamente
vinculada con garantías subjetivas iusfundamentales, de modo que resulta viable
la exigibilidad de estas mediante la acción de tutela.  Al respecto, se ha
señalado que dicha opción opera, de manera excepcional, cuando es posible
identificar una relación de conexidad o causalidad entre la vigencia del
derecho colectivo y la protección efectiva del derecho fundamental.  Así,
indica la Corte que “[c]onforme a esa doctrina constitucional, y tal
y como esta Corte lo sintetizó y reiteró en la sentencia T-1451 de 2000, MP
Martha Victoria Sáchica Méndez, para que la tutela proceda y prevalezca en caso
de afectación de un interés colectivo, es necesario (i) que exista conexidad
entre la vulneración de un derecho colectivo y la violación o amenaza a un
derecho fundamental, de tal suerte que el daño o la amenaza del derecho
fundamental sea "consecuencia inmediata y directa de la perturbación del
derecho colectivo". Además, (ii) el peticionario debe ser la persona
directa o realmente afectada en su derecho fundamental, pues la acción de
tutela es de naturaleza subjetiva; (iii) la vulneración o la amenaza del
derecho fundamental no deben ser hipotéticas sino que deben aparecer
expresamente probadas en el expediente. Y (iv) finalmente, la orden judicial
debe buscar el restablecimiento del derecho fundamental afectado, y "no
del derecho colectivo en sí mismo considerado, pese a que con su decisión
resulte protegido, igualmente, un derecho de esta naturaleza."[89]
De otro lado, también debe tenerse en cuenta
que la protección de los derechos e intereses colectivos tiene, en muchos de
los casos, incidencia directa en la eficacia de los derechos sociales.  En
efecto, la jurisprudencia de la Corte concibe los derechos sociales como “…
aquellos derechos subjetivos colectivos que se establecen en favor de grupos o
sectores de la sociedad dentro de los cuales podemos citar, a manera de
ejemplo, el derecho a la seguridad social, el derecho a la salud, el derecho al
trabajo, el derecho a la educación, etc. Dichos derechos se caracterizan por la
existencia de un interés común y solidario, destinado a asegurar un vivir libre
y digno. En nuestra Carta Política no se permite desmejorar, mediante los
decretos legislativos dictados con fundamento en el estado de emergencia
económica, social y ecológica, los derechos sociales que tal Estatuto confiere
a los trabajadores, algunos de los cuales se encuentran consagrados en el
capitulo 2o. del Título II, v.gr.: el derecho de huelga, el de negociación
colectiva, etc.”.[90]
Como se observa, esta definición reconoce que los derechos sociales se
expresan tanto de forma individual, como colectiva.  Ello debido a que pueden
predicarse de grupos sociales particulares e identificables, al punto que
generalmente son comprendidos desde una naturaleza dual, esto es, tanto desde
la perspectiva subjetiva, como garantías de titularidad colectiva.
Sobre el particular, la doctrina señala que “[e]n
el plano teórico, estructural, habría que decir, por su parte, que tanto los
derechos sociales, protegen bienes jurídicos cuya incidencia es, a la vez,
individualizable y colectiva.  La salud, la educación, el entorno habitacional
o ambiental, por ejemplo, son bienes cuya afectación puede producir tanto daños
individuales como colectivos y cuya reparación, por consiguiente, puede exigir
intervenciones más complejas dirigidas a resolver la situación de grupos de
afectados más amplios. (…) La titularidad colectiva de los derechos,
ciertamente, es una cuestión discutida, aunque tanto en el Derecho
internacional, como en el Derecho constitucional comparado existen elementos
suficientes para sostener que ciertos sujetos, como los pueblos indígenas o las
minorías nacionales, pueden reputarse titulares de derechos colectivos al
autogobierno y a la propia identidad, indispensable para el ejercicio, en un
ámbito determinado, de otros derechos civiles, políticos y sociales
individuales. Asimismo, incluso entre quienes impugnan la categoría de derechos
colectivos, existe acuerdo de que muchos derechos admiten formas de ejercicio
colectivas, y que nada impide la articulación de procedimientos que permitan
expresar intereses de grupo, públicos, o si se prefiere, tendencialmente generalizables.”[91]
Similares consideraciones fueron planteadas
por la Corte en la reciente sentencia T-235/11.  En esa oportunidad, se
contempló que el derecho social a la vivienda tenía una evidente índole
colectiva, en especial frente a comunidades vulnerables en razón de estar
ubicadas en zonas de riesgo.  Así, se expuso que existe una relación de
interdependencia verificable entre el derecho colectivo a la seguridad y
prevención de desastres previsibles técnicamente y el derecho subjetivo a la
seguridad personal y de la vivienda.  Sobre el tópico, la sentencia en comento
concluyó que “…los riesgos de desastres adquieren relevancia constitucional
cuando comportan una afectación o amenaza a los derechos fundamentales a la
vida, la integridad y la seguridad personales. En el último caso, el análisis
depende de los principios de igualdad en las cargas públicas y riesgos
soportables y, en todos los eventos, la procedencia de la acción depende de que
el peticionario demuestre que es titular de uno de los derechos fundamentales
mencionados; que ese derecho se encuentra amenazado, y que las acciones
populares no son idóneas para conjurar el riesgo en atención a las
circunstancias del caso concreto.”.
3.3.  A partir de las consideraciones
expuestas, el suscrito magistrado encuentra que la eficacia de la gran mayoría
de los derechos colectivos reconocidos por la
Constitución y la ley, redunda en la garantía efectiva de los derechos
sociales.  Esta relación de interdependencia lleva a concluir, sin duda alguna,
que las acciones populares inciden en la vigencia de los derechos sociales.
Así, no concurre ningún argumento plausible para negar que las reglas y
exigencias constitucionales predicables de los instrumentos de protección de
los derechos sociales, también resultan mutatis mutandi aplicables
frente a las herramientas destinadas a la protección de los derechos e
intereses colectivos.  Es claro que, como lo indica la posición mayoritaria, la
acción popular no es el único mecanismo para proteger los derechos sociales,
pero este argumento carece de la fuerza suficiente para concluir, a partir de
un razonamiento extensivo, que las afectaciones a ese procedimiento
constitucional pueden escindirse por completo del principio de progresividad.
Nótese cómo la perspectiva de análisis fijada por la mayoría es restrictiva,
puesto que se basa en afirmar que solo habrá una afectación del principio de
progresividad cuando se afecten todos los mecanismos de protección de
los derechos sociales.  Esta posición, como se explicará más adelante, no
resulta acorde con pronunciamientos de la misma Corte en asuntos análogos.
4. El segundo grupo de argumentos que sustenta
la interpretación inadecuada que hace la
Corte del papel del incentivo, se basa en la indebida  simplificación acerca de
las diferentes funciones que cumple ese instituto. El Pleno define al incentivo
como un “premio” a favor del actor popular o, a lo sumo, como un mecanismo de
promoción para que se formulen acciones dirigidas a la defensa de los intereses
colectivos.  Sin embargo, la Corte dejó de advertir, como se expuso en la
ponencia original, que el incentivo (i) compensa los esfuerzos
personales y financieros en que incurre el actor popular para agenciar derechos
e intereses colectivos; (ii) no solo estimula la presentación de
acciones para la defensa de esos derechos e intereses, sino que también
desincentiva a los agentes que los vulneran, en razón de la posibilidad de su
exigibilidad judicial; (iii) equipara a las partes dentro de la acción
popular, que como regla general se encuentran en situación de desventaja
evidente de medios y oportunidades; y, (iv) permite redistribuir recursos a
favor de la exigibilidad de derechos sociales y colectivos a favor de las
poblaciones más vulnerables, a través del financiamiento del Fondo para la
Defensa de Intereses Colectivos, administrado por la
Defensoría del Pueblo.
En efecto, el incentivo
económico, de acuerdo con la regulación prevista en la
Ley 472 de 1998, era un estímulo a favor del actor popular que obtiene una
sentencia favorable a la protección de los derechos e intereses colectivos.  El
régimen de esa prestación se resume en las reglas siguientes:
4.1. El demandante en una acción popular
favorable a sus pretensiones, tenía derecho a un incentivo económico, fijado por
el juez, dentro de un rango de entre diez y cincuenta salarios mínimos
mensuales. (Art. 39). En caso que la sentencia se base en la vulneración del
derecho colectivo a la moralidad administrativa, el actor popular tenía el
derecho a recibir a título de incentivo el quince por ciento del valor que
recupere la entidad pública en razón de la acción.  La responsabilidad del pago
de esa suma, cuando se trataba de sobrecostos o de otras irregularidades
provenientes de la contratación, debía asumirla patrimonialmente el
representante legal del respectivo organismo o entidad contratante y
contratista, en forma solidaria con quienes concurran en el hecho, hasta la
recuperación total de lo pagado en exceso.
4.2. El incentivo era fijado en la sentencia
que declara la vulneración de los derechos e intereses colectivos y, por ende,
acoja las pretensiones de la demanda. (Art. 34).  Este estímulo era distinto a
otras condenas dinerarias que se impongan en razón del fallo, entre ellos el
pago de los perjuicios cuando se haya causado daño a un derecho e interés
colectivo, a favor de la entidad pública no culpable que los tenga a su cargo.
A este respecto debe insistirse en que el régimen jurídico de la acción popular
no plantea reglas particulares en materia de condena en costas, u otro
instrumento de recuperación de los gastos procesales.
4.3. En el caso que sea una entidad pública la
que promueva la acción popular, el valor del incentivo se destinaba al Fondo
para la Defensa de los Intereses Colectivos (en adelante FDIC). (Art. 39).
Este Fondo, instituido por la misma Ley 472/98 y administrado por la
Defensoría del Pueblo, tiene como fuentes de financiación, en los términos del
artículo 70 de la citada ley, (i) las apropiaciones correspondientes al
presupuesto nacional; (ii) las donaciones de organizaciones privadas
nacionales y extranjeras, que no manejen recursos públicos; (iii) el
monto de las indemnizaciones de las acciones populares y de grupo a las cuales
hubiere renunciado expresamente el beneficiario; (iv) el diez por ciento
el monto total de las indemnizaciones decretadas en los procesos que hubiere
financiado el FDIC; (v) el rendimiento de sus bienes; (vi) los
incentivos en los casos de acciones populares interpuestas por entidades
públicas; (vii) el diez por ciento de la recompensa en las acciones
populares en que el juez otorgue amparo de pobreza y se financie la prueba
pericial a través del FDIC; y (viii) el valor de las multas que imponga
el juez en los procesos de acciones populares y de grupo.
A su vez, el FDIC está instituido para cumplir
con funciones particulares, reguladas en el artículo 71 de la mencionada ley, y
que refieren a (i) promover la difusión y conocimiento de los derechos e
intereses colectivos y sus mecanismos de protección; (ii) evaluar las
solicitudes de financiación que le sean presentadas y escoger aquellas que a su
juicio sería conveniente respaldar económicamente, atendiendo a criterios como
la magnitud y las características del daño, el interés social, la relevancia
del bien jurídico amenazado o vulnerado y la situación económica de los
miembros de la comunidad o del grupo; (iii) financiar la presentación de
las acciones populares o de grupo, la consecución de pruebas y los demás gastos
en que se pueda incurrir al adelantar el proceso; (iv) efectuar los
pagos correspondientes de acuerdo con las costas adjudicadas contra un
demandante que haya recibido ayuda financiera del FDIC; y (v) administrar
y pagar las indemnizaciones que se reconozcan en las sentencias estimatorias de
las acciones de grupo, reguladas en el numeral 3º del artículo 65 de la
Ley 472 de 1998.
5. Decisiones anteriores de la
Corte, a su vez, han fijado reglas jurisprudenciales particulares acerca de la
naturaleza, funciones y compatibilidad con los principios constitucionales del
incentivo económico del actor popular.  A este respecto resulta esencial
referirse a lo expuesto por esta Corporación en la sentencia C-459/04, que
asumió el estudio de constitucionalidad de los artículo 39 y 40 (inciso
primero) de la Ley 472 de 1998, objeto de derogación expresa por la
Ley 1425 de 2010.  El cargo de inexequibilidad en aquella oportunidad se basó
en considerar que el incentivo económico a favor del actor popular se oponía al
principio constitucional de solidaridad. Ello en el entendido que si, de
acuerdo con ese principio, los ciudadanos están llamados a la defensa de los
derechos e intereses colectivos, en tanto esas acciones redundan en el
beneficio general, le estaría vedado al legislador otorgar recompensas respecto
de actuaciones ciudadanas que, por definición, deben estar movidas por
propósitos altruistas. A su vez, también se oponía a ese principio la hipótesis
en que el demandado en la acción popular fuera una entidad pública, puesto que
en ese caso el incentivo debería ser asumido mediante gasto fiscal, financiado
con los aportes impositivos de todos los ciudadanos.
La Corte declaró la
constitucionalidad de las normas acusadas, para lo cual identificó una serie de
argumentos que, contrario a lo planteado por la mayoría, otorgan al incentivo
un plexo de objetivos mucho más complejo que el ser simple “premio” o mecanismo
de promoción. Estas razones son las siguientes:
5.1.  El principio de solidaridad tiene hondas
implicaciones frente a la arquitectura de derechos, el ejercicio del poder
político y la definición misma del modelo del Estado. Esto debido a que con
base en el mismo el Estado está llamado a prestar su concurso en la garantía y
eficacia de los derechos, en especial respecto de aquellas personas o
comunidades en circunstancias de debilidad manifiesta.  A su vez, el principio
de solidaridad impone deberes específicos a los ciudadanos, quienes en
ocasiones deben asumir cargas públicas soportables, consistentes bien en
limitaciones proporcionadas y razonables al ejercicio de sus derechos o
potestades jurídicos, como también el cumplimiento de deberes constitucionales
que acarrean actuaciones y prestaciones, como sucede en el caso particular del
deber de tributación.
A partir de esta consideración, la sentencia
en comento identificó diversos planos en los que expresa el principio de
solidaridad, a saber: (i) como una pauta de comportamiento conforme a la
cual deben obrar las personas en determinadas ocasiones; (ii) como un
criterio de interpretación en el análisis de las acciones u omisiones de los
particulares que vulneren o amenacen los derechos fundamentales; y (iii) como
un límite a los derechos propios.
En cuanto a lo primero, la sentencia insiste
que el principio de solidaridad fundamenta la facultad jurídica estatal de
imponer deberes o promover conductas en los ciudadanos, cuando ello resulte
necesario para la satisfacción del interés general o para la protección de
derechos y garantías mínimas de personas o comunidades en situaciones de
debilidad, peligro o marginalidad.  No obstante, la constitucionalidad de tales
deberes está supeditada a que se trate de cargas proporcionadas y razonables, a
la vez que respondan a criterios de justicia y equidad.  Igualmente, la
exigibilidad de estos deberes no es incompatible con la posibilidad que el
ordenamiento prevea incentivos de diversa índole, que promuevan su cumplimiento
o recompensen la ejecución del acto solidaridad.  Esto en virtud de la
inexistencia en el Estado Constitucional de un modelo de virtud moral vinculante
u obligatorio. Sobre estos tópicos, la sentencia C-459/04 señaló:
“El deber –
derecho de solidaridad corre a cargo y a favor de cada miembro de la comunidad,[92]
constituyéndose en patrón de conducta social de función recíproca, adquiriendo
una especial relevancia en lo relativo a la cooperación de todos los asociados
para la creación de condiciones favorables a la construcción y mantenimiento de
una vida digna por parte de los mismos.[93]
Por donde, la solidaridad se despliega como columna vertebral para la
articulación de voluntades en el propósito común de convivencia pacífica,
desarrollo socio – cultural y construcción de Nación.  No es de extrañar la
trascendencia que la solidaridad ha tenido a través de la historia de la
humanidad, propiciando mayores grados de civilización y desarrollo tecnológico,
al igual que proveyendo a la solución de las imperiosas necesidades que suelen
surgir de las grandes catástrofes naturales, de las enfermedades, de las
hambrunas, de los incendios y de las mismas guerras.
En el ámbito de
nuestro ordenamiento jurídico discurren múltiples expresiones de la
solidaridad, siendo pertinente destacar, entre otras las siguientes:  (i) la
que le corresponde asumir al Estado, a la sociedad y a la familia frente al
derecho a la vida digna;  (ii) la que le atañe a las personas frente al deber
de contribuir al financiamiento de los gastos e inversiones del Estado dentro
de conceptos de justicia y equidad;  (iii)  la que le corresponde al empleador
frente a la dignidad del trabajador que padece de alguna enfermedad
catastrófica, manteniéndolo en su cargo, o si existe posibilidad de contagio,
reubicándolo en otra plaza.
Finalmente,
teniendo la solidaridad tanto móviles para su ocurrencia, no es de esperar que
ella siempre despunte por generación espontánea, dado que, si bien la
espontaneidad para dar de sí a quien lo necesita es una importante fuente de
solidaridad, es de reconocer que ésta puede ser válidamente inducida,
promocionada, patrocinada, premiada y estimulada por el Estado en orden a la
materialización y preservación de determinados bienes jurídicos de especial
connotación social.  Lo cual encuentra arraigo constitucional en el hecho de
que nuestra Carta Política no prohíja un modelo ético único, pues, según se
vio, la pluralidad de pensamiento y el respeto a la diferencia campean cual
coordenadas rectoras de las instituciones del Estado y de las relaciones entre
los particulares y las autoridades públicas.”
5.2.  Como se ha indicado, uno de los aspectos
que resalta la sentencia en comento es la imposibilidad que un Estado
Constitucional respetuoso de la autonomía individual y el libre desarrollo de
la personalidad, se imponga determinado modelo de virtud, en lo que respecta a
la asunción de las cargas públicas y defensa de derechos e intereses colectivos
por parte del individuo.  A ese respecto, pueden identificarse dos extremos de
comportamiento identificables en la sociedad.  De un lado, el comportamiento
altruista, que llevaría a los ciudadanos a servir de gestores del interés
colectivo, asumiendo por completo las cargas que ello involucra y, por ende,
sin esperar recompensa por la actividad adelantada.  Del otro, el
comportamiento utilitarista o egoísta, que parte de la premisa de la
despreocupación general por los asuntos colectivos y, por lo tanto, a su
posibilidad de agenciamiento solo si ello redunda en un beneficio personal
sustancialmente superior a las cargas que deben asumirse.  Estos dos extremos
son desestimados por la Corte, al considerar que en lo que tiene que ver con el
asunto analizado, los individuos adoptan una postura intermedia, denominada
como la de ciudadano benevolente.  Esta concepción asume que las
personas están interesadas, merced del principio de solidaridad, en adelantar
acciones destinadas al beneficio común, pues el mismo se concibe con la misma
identidad y consideración que el bienestar individual. Empero, no están
dispuestas a sobrellevar por sí mismas cargas onerosas para lograr ese
cometido, que impliquen especiales sacrificios. Por ende, no solo resulta
constitucionalmente admisible, sino incluso necesario, que el legislador
promueva incentivos, entre ellos de índole económica, que (i) estimulen
el agenciamiento personal de derechos e intereses colectivos; (ii) sirvan
para recompensar el esfuerzo y los recursos personales de diverso tipo, que
desarrolla el actor popular.
Sobre el particular y habida consideración de
la importancia del tópico, transcribo in extenso los argumentos
pertinentes de la sentencia C-459/04, que sustentan las conclusiones anotadas,
como se plantearon en la ponencia original:
“4.1. Acerca
de las normas sobre el deber y su cumplimiento se puede considerar en primer
término el planteamiento socrático (Critón), conforme al cual el ciudadano
respetuoso de la ley, de la Ciudad y de su Patria no tiene otra opción más
justa que la de plegarse a los dictados de la ley; sí, la misma que lo
engendró, lo cuida e instruye; y de la cual sólo puede sustraerse yéndose a
país extranjero.  Por lo cual, en tanto se quede en la
Ciudad, el ciudadano debe hacer lo que la ley manda, sin que le sea dado
atentar contra ella alegando obrar según su sentido personal de justicia.  De
tal suerte que si el mandato legal:
(…) envía a la
guerra, para ser heridos o para morir, hay que hacerlo, que así es justo, sin
huir el cuerpo, sin retroceder, sin abandonar la fila; y en guerra, en
tribunal, en todas partes hay que hacer lo que manden Ciudad y Patria, o tratar
de persuadirlas en lo que permita la justicia, mas no hacerles fuerza;[94]
Lo que equivale a
decir que el ciudadano debe cumplir el mandato de la ley en todas las
circunstancias, o con el posterior talante kantiano, que el deber inscrito en
la ley se constituye en un imperativo ineludible para la persona en tanto regla
de conducta, deseable.  Postulado que se enmarca dentro de la moral
deontológica, esto es, aquella que sostiene que ciertas acciones son correctas
independientemente de sus resultados, y claro, en cuanto se adecuan a ciertos
principios morales.  Por contraste, el utilitarismo –en un sentido restringido-
corresponde a una concepción teleológica específica según la cual son deseables
las consecuencias de las acciones que producen utilidad.  Siendo por tanto
correctas esas acciones.[95]
Ahora bien,
en relación con el problema lógico que suscitan las normas sobre deberes y su
cumplimiento surge la tesis liberal, conforme a la cual, los deberes no se
pueden imponer con prescindencia de la ley, esto es, la existencia y
exigibilidad de los deberes sólo tiene validez y eficacia en tanto los preceda
una ley que les permita nacer a la vida jurídica, al propio tiempo que dispone
sobre la forma y oportunidad de su cumplimiento, dado que, los deberes sólo se
pueden cumplir en la forma en que lo disponga la ley.  Por manera que en la
esfera deóntica no hay lugar para la discrecionalidad ni para la alternatividad
potestativa en cabeza de los destinatarios de sus mandatos, pues, ellos deben
limitarse a cumplir los respectivos deberes.  Contrario a lo que ocurre con las
facultades, donde la persona puede cumplir de manera alternativa, en un
espectro de varias opciones.
“4.2. Las personas
realizan sus acciones con algún interés: individual, social o en ambos
sentidos; enmarcándose, según el caso, dentro del interés personal y/o el
interés público.  A lo cual debe concurrir la política de interés público
promoviendo el interés colectivo de las personas.
Al hacer un
deslinde entre fines utilitaristas y fines no utilitaristas, cabe hacer una
distinción entre los primeros, según el bienestar a promover.  Así:
(…) hemos de
distinguir entre egoísmo, altruismo y lo que John Stuart Mill denominó
benevolencia.  Un agente egoísta trata de promover su propio bienestar,
independientemente de los efectos que su acción pueda tener sobre otros.  El
altruista se preocupa más del bienestar de los demás que del suyo propio.  Un
agente benevolente mira al bienestar de un grupo, del cual es miembro él mismo,
dando a su utilidad ni más ni menos valor que a la de cualquier otro miembro
del grupo.[96]
Es decir,
mientras la conducta del altruista y el benevolente atienden al bienestar del
grupo, en mayor o menor intensidad, según las características vistas; por su
parte el egoísta privilegia su propio bienestar.
4.3. En este orden de ideas, es innegable la coexistencia que se da entre
el interés personal y el interés público, donde, mientras el primero se destaca
por la promoción del bienestar propio, el segundo, se erige hacia la promoción
del bienestar colectivo.
(…) una política irá en interés público si sus consecuencias cumplen
uno o más de los valores fundamentales de la comunidad.”[97]
Ahora bien, la sincronía del interés personal y del interés público
depende tanto de la política de Estado como de los motivos y fines que guíen la
acción de los individuos en los modelos vistos: el egoísta, el altruista y el
benevolente.  Siendo claro que una política que auspicie el fortalecimiento
dinámico de los valores fundamentales de la comunidad se verá mejor servida con
la concurrencia de múltiples voluntades benevolentes.  Así las cosas, la
prevalencia del interés público debe edificarse sin anular los legítimos
intereses de los particulares, por lo cual, si bien éstos pueden ser limitados
en virtud de los público, tal circunstancia no puede extenderse validamente
hacia la negación del individuo.
(…)
Bajo este
esquema conceptual las acciones populares combinan el deber de solidaridad que
a todas las personas les atañe, con la potestad del Estado para inducir,
promocionar, patrocinar, premiar y, en general, estimular el ejercicio de tales
acciones en orden a la materialización y preservación de determinados bienes
jurídicos de especial connotación social.  Lo cual encuentra arraigo
constitucional en el hecho de que nuestra Carta Política no prohíja un modelo
ético único, pues, según se vio, la pluralidad de pensamiento y el respeto a la
diferencia campean cual coordenadas rectoras de las instituciones del Estado y
de las relaciones entre los particulares y las autoridades públicas.  Es decir,
respetando el pensamiento que cada cual pueda tener sobre la forma de hacer
efectivo su deber de solidaridad, el Congreso prevé un estímulo que resulta
válido frente a la efectiva defensa de los derechos e intereses colectivos, el
cual resulta proporcionado al tenor de los topes limitativos del monto del
incentivo a decretar judicialmente.  De suerte tal que, a tiempo que el
demandante reporta un beneficio para sí, la sociedad misma se siente retribuida
con la efectiva reivindicación de sus derechos e intereses colectivos.
El esquema de
incentivar con estímulos económicos la colaboración de los ciudadanos con la
justicia no es rara y su aplicación más relevante se encuentra en el derecho
penal.
El
incentivo económico es una manera de compensar la carga que asume el
demandante, pues de no existir seria una carga desproporcionada para quien
inicia la acción.
Ahora bien, según
se ha destacado en líneas anteriores, bajo los mismos presupuestos normativos
el demandante puede ser una entidad pública, caso en el cual, el incentivo
reconocido judicialmente quedará bajo la titularidad del Estado.  Es decir, no
se causará erogación alguna a favor de particulares, al propio tiempo que el
Tesoro Público se fortalece, o cuando menos, se mantiene sin variación con
referencia a las resultas de la correspondiente acción popular.
De otro lado es
importante señalar que el actor propone en su demanda un falso dilema entre
solidaridad y gratuidad, toda vez que, según se desprende de lo expuesto en el
numeral 4º de esta sentencia, la solidaridad es compatible con la benevolencia.
Esto es, el interés público se puede materializar con el simultáneo beneficio
del interés particular, ya que ninguna regla constitucional auspicia ni ampara
la anulación de todo bienestar privado en la perspectiva del bienestar
público.” (Subrayas no originales).
5.3. De las consideraciones anteriores se
infiere que, respecto de la exigibilidad judicial de los derechos e intereses
colectivos, la jurisprudencia adopta una postura que confiere similar
reconocimiento constitucional al legítimo beneficio personal, como a la
protección del interés general.  Y no podría hacerlo de otro modo, puesto que
si se aceptara que las aspiraciones individuales no solo pueden ser limitadas
proporcionada y razonablemente, sino que pueden llegar a coartarse en virtud
del beneficio común, se llegaría a resultados constitucionalmente
inaceptables.  Esto en tanto se adoptaría una forma de organización política
totalitaria, incompatible con la compresión kantiana de los individuos como
fines y no simples medios, sobre la cual descansa la democracia liberal.
Llevados estos argumentos al plano analizado,
se tiene que la jurisprudencia transcrita reconoce que el legislador está
válidamente facultado para estimular a los ciudadanos, a través del incentivo
económico, para que agencien derechos e intereses colectivos.  Esto debido a
que precisamente medidas de esta naturaleza facilitan el mencionado balance, en
tanto permite que la sociedad en su conjunto obtenga beneficios de la actividad
del actor popular y, de forma correlativa, confiere una compensación a ese
ciudadano, que redunda en su bienestar personal y, en especial, retribuye los
esfuerzos y recursos puestos para la defensa de los citados derechos e
intereses.
6.  A partir de lo expuesto, el suscrito
magistrado encuentra que el incentivo económico derogado por la
Ley objeto de análisis, cumplía cuatro finalidades diferenciables: (i)
compensatoria; (ii) de equiparación en las cargas procesales; (iii) de
estímulo; y (iv) de redistribución de recursos para el acceso al administración
de justicia.  Precisamente, estas funciones no fueron evidenciadas por la
mayoría, lo que en mi criterio ocasiona la comprensión insuficiente y aislada
del incentivo mencionado. En especial, advierto que el Pleno desestimó la
presencia de las funciones de equiparación y de redistribución, a pesar que los
textos legales pertinentes y  la jurisprudencia de la
Corte ofrecen fundamento suficiente para ello.
6.1. La función compensatoria ha sido
explicada en los apartes precedentes.  Según se expuso, son distintas las
actividades que debe adelantar el actor popular que propugna por la
exigibilidad judicial de los derechos e intereses colectivos.  El ejercicio de
estas acciones, como es obvio, devenga esfuerzos personales e inversiones
cuantificables en tiempo y dinero.  Por ende, el incentivo económico busca que
en los casos en que la acción popular redunde en la satisfacción de dichos
derechos e intereses, el actor sea restituido en los recursos utilizados para
poner en movimiento la administración de justicia.
6.2. La función de equiparación de las cargas
procesales tiene fundamento en la usual relación asimétrica entre las partes
involucradas en la acción popular.  En razón de que esta acción judicial busca
restituir garantías jurídicas colectivas, es evidente que el responsable de la
vulneración tiene una capacidad fáctica de incidencia que le permita generar
perjuicios globales.  Así por ejemplo, solo será responsable de la afectación
del derecho colectivo al medio ambiente sano, la persona de derecho público o
privado que tenga la infraestructura física y el grado de producción industrial
necesario para afectar significativamente el ecosistema.  Del mismo modo, la
garantía de buena parte de los derechos e intereses colectivos está vinculada a
la prestación de servicios públicos como la salud, el saneamiento básico y la
seguridad social.  Esa prestación requiere de una estructura institucional
mínima, tanto en su vertiente estatal como particular.
En cambio, el actor popular no necesariamente
tiene tales capacidades, puesto que salvo que se trate de entidades públicas u
organizaciones sociales con determinada trayectoria, recursos y conformación
institucional, el actor popular puede ser cualquier ciudadano comprometido en
la defensa de los derechos e intereses colectivos. Por lo tanto, es un
escenario común que el demandado en la acción popular tenga a su disposición
más y mejores herramientas, recursos financieros y talento humano para asumir
las cargas del proceso, que las que tendría el actor popular.  En consecuencia,
el incentivo económico opera como instrumento que equipara la carga procesal,
puesto que sirve para financiar condicionadamente los gastos y expensas en que
incurre el demandante.
La función de equiparación también encuentra
relación con el acceso mismo a la acción popular. Las usuales diferencias
fácticas entre demandante y demandado hacen que el segundo, como se ha
explicado, no esté en similares capacidades y oportunidades para asumir la
defensa de sus intereses.  Por ende, el incentivo económico funciona como un
instrumento de nivelación, al menos potencial, entre esas capacidades, en la
medida en que permite al actor popular el acceso a recursos económicos que
compensan el esfuerzo personal y financiero dedicado al agenciamiento de
derechos e intereses colectivos.
Respecto a este punto, el derecho comparado
ofrece distintos argumentos que justifican la aplicación de un criterio
sustantivo de la igualdad de armas dentro de los distintos procesos
judiciales, incluso aquellos diferentes al proceso penal.  Así, el Tribunal
Europeo de Derechos Humanos, en el caso Dombo Beheer v. Países Bajos,[98]
asumió el estudio de la presunta afectación del principio de igualdad de armas
en un proceso civil, relacionado con la negativa de la administración de
justicia neerlandesa en permitir la exigibilidad de una compensación económica
a favor de una empresa, derivada del incumplimiento de una entidad bancaria en
la asunción de sobregiros que había reconocido.  En esa oportunidad, el
Tribunal Europeo determinó que el principio de igualdad de armas en el proceso
judicial incorporaba un criterio de “justo balance” entre las partes, lo que a
su vez significa que estén en similares condiciones de presentar un caso ante
la jurisdicción.  Sobre el asunto en comento, la doctrina especializada resalta
en que “…es dable entender que la posibilidad de presentación de alegatos
también debe ser equitativa para ambas partes, como también la posibilidad de
contestar esos alegatos. La igualdad de las partes en la presentación del caso,
comprende tanto la posibilidad de producción de la prueba como la facultad de
impugnar debidamente las pruebas producidas por la parte contraria.  El derecho
a impugnar la prueba o realizar alegatos en igualdad de condiciones con el Estado
demandado fue especialmente establecido en relación con causas en las que se
discutían derechos sociales.”[99]
Nótese cómo la concepción de la igualdad de
armas en el proceso judicial y, en especial, en aquel dirigido a la
exigibilidad de derechos sociales, descansa sobre un criterio sustantivo,
distinto al eminentemente formal.  De lo que se trata es que las partes estén
ante la igualdad de oportunidades para  el ejercicio de las distintas etapas de
contradicción y defensa dentro del proceso, lo cual incorpora, necesariamente,
que ese trámite cuente con instrumentos que permitan equiparar materialmente a
las partes.  Ello en el entendido que la simple concesión formal de facultades
dentro del proceso, no haría nada distinto que validar las diferencias sustantivas,
incluso intensas, entre los interesados en el resultado del proceso.  Por
ejemplo, acercándose este argumento al caso analizado, pudiera pensarse el caso
hipotético en que la controversia sobre la afectación del derecho colectivo a
gozar de un ambiente sano dependa de dictámenes técnicos que permitan comprobar
la responsabilidad de un agente empresarial que expele residuos contaminantes.
Es evidente que la controversia de una experticia de esas características
requiere de importantes recursos financieros que permitan contradecir, también
con datos científicos, los resultados del dictamen. Por lo tanto, se vulneraría
la igualdad de armas cuando se prive de la posibilidad de acceso a tales
recursos a favor de la parte débil dentro de la acción, que generalmente es la
comunidad víctima de la afectación al medio ambiente. A juicio del suscrito
magistrado, el incentivo económico para el actor popular, en tanto compensaría
al final del proceso los gastos en que incurre, es uno de los vehículos dirigidos
a facilitar, en términos materiales, el acceso a la administración de justicia,
según lo antes explicado, pues permite una fórmula de participación equitativa
dentro del proceso.
6.3. La función de estímulo del incentivo
económico se expresa en planos diversos.  El más común es el verificado por la
jurisprudencia constitucional anteriormente reseñada, consistente en que ante
el esfuerzo que significa el agenciamiento de derechos e intereses colectivos,
el incentivo sirve para motivar a las personas individualmente consideradas, a
presentar acciones judiciales que redundan en la satisfacción de derechos e
intereses relativos a la comunidad en su conjunto. Ello dentro de la concepción
del individuo benevolente, quien confiere similar importancia al bien social
como al personal, por lo que no está dispuesto a asumir por sí solo la carga
personal y financiera que involucra el proceso judicial, pues ello atentaría
contra su propio interés.  Para efectos del presente análisis, denotaré esa
función, como de estímulo personal.
La jurisprudencia constitucional ya ha
indicado que el incentivo así comprendido guarda relación con la
justiciabilidad de los derechos e intereses colectivos.  Esto al considerar que
en la medida en que el ejercicio de la actividad judicial trae consigo la
necesidad de invertir significativos esfuerzos personales y financieros, el
modo acogido por el legislador para que las personas cobren interés en asumir
esos costos fue reconocer una recompensa en los casos en que la sentencia
resulte favorable al eficacia del derecho e interés colectivo.  Bajo esa
perspectiva se asume, en mi criterio  acertadamente, que los individuos no
están dispuestos a actos heroicos o a la asunción de deberes supererogatorios,
por lo que requieren estímulos que les permitan asumir las cargas mencionadas,
en el entendido que las mismas podrían ser compensadas merced el incentivo
económico. De manera correlativa, en caso que ese estímulo no estuviera
presente, se reducirían significativamente las posibilidades que los derechos e
intereses colectivos fueran exigidos en sede judicial, puesto que el paradigma
del individuo benevolente no estaría dispuesto a asumir por su cuenta las
cargas mencionadas, pues ello terminaría por afectar desproporcionadamente sus
intereses particulares.  Encuentro, de la misma manera, que la mayoría omitió
por completo esta simple comprobación, a partir de una visión abstracta y
estrictamente formal de la posición jurídica del actor popular.  En últimas, la
sentencia de la que me aparto premió un criterio de igualdad formal al interior
de la acción popular, a partir de una visión mucho más restringida de la que
tuvo en cuenta el legislador de 1998 y a su vez ampliamente superada por el
constitucionalismo contemporáneo.
6.4. No obstante, se advierte que junto con el
estímulo personal, concurren otras funciones de incentivo indirecto,
esta vez no referidas al actor popular sino a terceros. A este respecto, la
doctrina comparada sobre esta problemática identifica dos tipos de escenario en
los que el incentivo indirecto permite reducir la cantidad de agentes
oportunistas (free riders) cuya actuación incide en la falta de eficacia
de los derechos e intereses colectivos, ante la ausencia de justiciabilidad.
Estos escenarios refieren a: (i) los réditos que la falta de estímulos
confiere al sujeto que infringe el derecho o interés colectivo; (ii) el
comportamiento de quién espera que otros asuman la defensa judicial de ese
derecho o interés.
6.4.1. En cuanto a lo primero, debe partirse
de considerar la índole de la afectación de los derechos e intereses
colectivos, desde la perspectiva del individuo víctima de la vulneración.
Debido a que la afectación de los derechos e intereses colectivos refieren a la
comunidad en su conjunto, la cuantificación individual de la misma es
sustancialmente inferior al valor que habría de asumir el sujeto perjudicado
para agenciar la defensa de dichos derechos o intereses comunes.  Esto lleva a
que el agente vulnerador quede salvaguardado de acciones judiciales, debido al
desincentivo generado por la mencionada diferencia, que genera una relación
costo – beneficio abiertamente inequitativa para los sujetos afectados y/o
interesados en la defensa de los derechos e intereses colectivos. Como lo
explica la doctrina, la dificultad para que las personas asuman el
agenciamiento de bienes colectivos radica en que esa diferencia de costo.
Sobre el particular Stone, a partir del caso
de la contaminación de fuentes hídricas, explica cómo “[e]l primer
sentido en el que la corriente de agua no es titular de derechos tiene que ver
con su legitimidad procesal.  La corriente de agua carece de ella. En general,
no existe en el common law ninguna forma de oponerse a las acciones del
que contamina salvo que lo haga un propietario ribereño de una zona más baja
del río, es decir, otro ser humano que alegue la vulneración de su derecho.
Esta concepción del propietario ribereño como el titular del derecho de
demandar ante los tribunales tiene un interés que va más allá de lo teórico.
Es probable que a los propietarios ribereños de las zonas más bajas del río no
les importe la contaminación; puede ser que ellos mismos estén contaminando el
cauce del río y que no quieran agitar las aguas del derecho; es probable que,
desde el punto de vista económico, dependan del vecino que contamina.  Y, como
es obvio, una vez que al valor de ganar en los tribunales se le descuentan los
costos de presentar la demanda y las posibilidades de éxito, puede que la
acción judicial no merezca la pena.  Considérese, por ejemplo, que mientras el
que contamina puede estar perjudicando a 100 propietarios ribereños de la parte
baja del río, con un costo agregado de 10.000 dólares al año, cada
propietario ribereño por separado puede estar sufriendo un pérdida de tan solo
100 dólares, lo que probablemente no amerita que ninguno de ellos presente una
demanda ante los tribunales o que siquiera tome la molestia y asuma los costos
de garantizar que haya otros codemandantes que hagan rentable interponer la
demanda.  Habrá todavía una probabilidad mayor de que surjan esas dudas cuando
los demandantes potenciales consideren los obstáculos que el derecho pone en su
camino.  Tienen que probar, por ejemplo, que han sufrido daños concretos; la
“no razonabilidad” del uso que hace el demandado del agua; enfrentar el hecho
de que existen recursos de nulidad frente a sus acciones, y superar las
dificultades que plantean cuestiones como la causalidad múltiple o el derecho a
contaminar por prescripción, entre otros.”[100]
En el caso del ordenamiento jurídico
colombiano, contrario al analizado por Stone, la acción popular faculta a los
ciudadanos a agenciar derechos e intereses colectivos, como sucede con el medio
ambiente sano.  Sin embargo, subsiste tanto en uno como en otro caso la
necesidad que la relación costo – beneficio, frente a la presentación de la
demanda judicial, resulte lo suficientemente atractiva para que el actor
popular pueda verse recompensado en los gastos en que incurre.  De lo
contrario, según la perspectiva expuesta, se generaría un estímulo a favor del
agente que vulnera los derechos e intereses colectivos, quien tendría la
virtual garantía que las acciones judiciales destinadas a que cese su
comportamiento no se llevarían a cabo, debido a su falta de atractivo. Esto
haría que se redujeran en gran medida los costos de oportunidad del acto
vulnerador de los citados derechos e intereses, motivándose por tanto la
conducta lesiva a esos bienes constitucionales.
6.4.2. En segundo lugar, la ausencia de
incentivo también genera otro grupo de agentes oportunistas, esta vez referidos
a quienes, en razón de la falta de atractivo antes explicada, se niegan a hacer
uso de las acciones judiciales destinadas a la justiciabilidad de los derechos
e intereses colectivos.  Esto en el entendido que ante la ausencia de
mecanismos legales que recompensen el esfuerzo personal y financiero que
involucra el ejercicio de la acción judicial, el afectado adopta la decisión de
esperar que sea otra persona la que se encargue de asumir esas cargas, para luego
hacerse receptor de los beneficios, en términos de exigibilidad de los derechos
e intereses colectivos, sin tener que asumir los costos enunciados. En cambio,
si la legislación sobre tal exigibilidad judicial prevé determinadas
recompensas para quien asume el costo derivado de la actividad litigiosa, esos
agentes oportunistas podrían tener incentivos para asumir, por ellos mismos, la
defensa de los bienes colectivos.[101]
6.5.  Finalmente, de acuerdo con la
normatividad derogada por la legislación objeto de examen, el incentivo
económico cumple un papel de redistribución de los recursos financieros
destinados al acceso a la administración de justicia.  Según tuvo oportunidad
anteriormente, una de las fuentes de ingreso del FDIC, administrado por la
Defensoría del Pueblo, son los incentivos reconocidos en las acciones
populares promovidas por entidades estatales, así como aquellos estímulos a los
que renuncia el particular que ejerce dicha acción.  Del mismo modo, se explicó
cómo el FDIC tiene entre sus funciones la de financiación de las acciones
populares que resulte conveniente respaldar con recursos del Fondo, a partir de
criterios como la magnitud y las características del daño, el interés social,
la relevancia del bien jurídico amenazado o vulnerado y, aspecto que  considero
necesario enfatizar, la situación económica de los miembros de la comunidad.
Como se observa, el legislador comprendía que
la actividad desplegada por el actor popular acarrea costos identificables, los
cuales podrían configurar una barrera para el acceso a la administración de
justicia para aquellas comunidades que, en razón de sus circunstancias de
marginalidad o debilidad manifiesta, carecen de los recursos para asumir tales
cargas.  Por ende, autoriza al aparato estatal para que, a través del FDIC,
financie la defensa judicial de los derechos e intereses colectivos de esas
comunidades.  Con todo, no deja la financiación de ese Fondo únicamente a cargo
de los ingresos fiscales ordinarios, sino que también conforma sus recursos a través
de diversas fuentes, entre ellas algunas modalidades de incentivo económico.
Esta opción legislativa, sin duda alguna, tenía un propósito redistributivo, en
la medida en que utiliza los recursos propios del incentivo en los casos
analizados para permitir, en términos materiales, la exigibilidad de los
derechos e intereses colectivos de las poblaciones más vulnerables. Además, el
impacto de ese efecto redistributivo es considerable.  Según cifras
documentadas a la Corte por la Defensoría del Pueblo y expresadas en la
ponencia original, el rubro de multas e incentivos significó recursos para el
FDIC de $172 millones en el ejercicio fiscal de 2007, $176 millones para 2008,
$155 millones para 2009 y $371 millones para 2010.
7.  Es con base en
las razones anotadas que concluyo que la norma demandada sí involucraba un
tratamiento regresivo y carente de justificación constitucionalmente admisible.
Sobre este particular debe partirse de señalar que la
aplicación del principio de progresividad de los derechos sociales se ha
extendido, de conformidad con la jurisprudencia reciente de la
Corte, al control de constitucionalidad de normas de procedimiento
relacionadas con la exigibilidad judicial de derechos sociales.  Esta es la
materia tratada en la sentencia C-372/11, oportunidad en la que la
Corte estudió el cargo propuesta contra el artículo 48 de la
Ley 1395 de 2010, el cual modificó la legislación procesal laboral, en el
sentido de aumentar el interés para recurrir en casación, fijándolo en 220
salarios mínimos mensuales.  Dentro de los cargos estudiados por la
Corte, se determinó que esa medida, en tanto regresiva, configuraba un exceso
en la competencia del legislador para determinar los procedimientos
judiciales.  Ello debido a que haría inalcanzable ese escenario a la mayoría de
trabajadores del país, cuyos ingresos laborales no llegan a montos altos, de
modo que jamás lograrían el interés económico para recurrir. Esta situación no
acaecía durante la vigencia de la normatividad derogada, la cual permitía el
acceso al recurso extraordinario para trabajadores de salarios medios.
7.1. Antes de
adelantar el estudio del problema jurídico planteado, la
Corte demostró que el proceso laboral, en general, y el recurso de casación,
en particular, son mecanismos destinados a lograr la exigibilidad judicial de
derechos sociales, específicamente el derecho al trabajo en condiciones dignas
y justas. Al respecto, la sentencia previó los siguientes argumentos:
“Como se indicó
en apartes previos, la previsión de garantías judiciales para la exigibilidad
de los derechos fundamentales es una obligación del Estado que se desprende de
la dimensión objetiva de estos derechos. Igualmente, es una manifestación del
derecho a la tutela judicial efectiva.
Ahora bien, la
implementación de tales garantías es una actividad que requiere no solamente la
expedición de normas que regulen la materia, sino también la creación de una
institucionalidad que permita resolver de manera oportuna las controversias
traídas ante la jurisdicción, y de la destinación de recursos para mantener y
ampliar esa institucionalidad en la medida que las demandas de justicia
crezcan. Por tanto, la previsión de garantías judiciales para hacer
justiciables los derechos fundamentales es una faceta prestacional y de desarrollo
progresivo.[102]
Ciertamente,
como se indicó en la sentencia C-318 de 1998[103],
la tutela judicial efectiva de los derechos fundamentales “(…) apareja, entre otras cosas, la posibilidad de acceder en condiciones de
igualdad y sin obstáculos o barreras desproporcionadas, a un juez o tribunal
independiente e imparcial, frente al cual se pueda acometer, libremente, la
plena defensa los derechos o intereses propios a fin de obtener, dentro de un
plazo razonable, la debida protección del Estado”. En
consecuencia, es una obligación de naturaleza prestacional que depende para su
plena realización de que el Legislador defina los cauces que permitan su
ejercicio y destine los recursos necesarios para el efecto.
En tanto la
previsión de garantías judiciales para la realización de los derechos
fundamentales comprende ciertos contenidos prestacionales, su desarrollo está
sujeto al principio de progresividad y no regresión. Esto significa que una vez
ampliado el ámbito de cobertura de tales garantías, cualquier retroceso debe
someterse a un escrutinio estricto de constitucionalidad en el que el juez
constitucional debe examinar minuciosamente la justificación en la que se basa
la medida. La justificación que provea el Congreso deberá relacionarse con la
garantía de otros derechos fundamentales, de modo que la medida regresiva no
implique un sacrificio desproporcionado en términos de otros principios
constitucionales y derechos fundamentales.”
En ese orden de
ideas, la Corte consideró que la medida regresiva, en primer término, resultaba
desproporcionada. Para ello se tuvo en cuenta que si bien dentro de los
antecedentes legislativos de la norma analizada, se explica que la
Ley 1395 de 2010 tiene por objeto descongestionar el sistema judicial, no
existía evidencia que ese objetivo fuera cumplido en el caso particular, por el
aumento de las cuantías para recurrir en casación. Para la
Sala, “…a pesar de que la medida sí disminuirá
el número de recursos de casación, ello no se traduce en la descongestión de la
jurisdicción laboral. La medida no soluciona los problemas de mora judicial en
las instancias y en los despachos de los jueces de inferior jerarquía, cuyo
trabajo tiene una incidencia directa en la cantidad de procesos que van a ser
conocidos por la Sala Laboral, ni reducirá el número de controversias conocidas
en general por la jurisdicción laboral. La medida solamente conduce a reducir
la carga de trabajo de la Sala de Casación Laboral, lo cual no puede
identificarse con el concepto de descongestión judicial.[104] Por lo anterior,
la Sala concluye que el medio no es idóneo para el alcanzar el fin propuesto
ni mucho menos conducente.” Además, la medida tampoco
se mostraba necesaria, en tanto existían otras alternativas para lograr el fin
propuesto, estas sí dirigidas a conjurar los problemas estructurales de la
justicia laboral, entre ellas la reestructuración de los procesos, el aumento
de recursos, mayor contratación de servidores judiciales, etc.
7.2. De otro lado,
la Sala consideró que la medida analizada era desproporcionada en sentido
estricto, entre otras razones, por el hecho que excluía del acceso a la
administración de justicia a un grupo poblacional que está en desventaja dentro
del proceso judicial.  Recordó la Corte que la concepción constitucional del
procedimiento laboral parte de advertir la evidente diferencia de capacidades y
recursos entre el empleador y el trabajador.  Esto implica que las medidas
legislativas que imponen requisitos más gravosos para este, irrogan mayores
cargas en razón de dicha situación de desigualdad y, por ende, deben ser
sometidas a un análisis de constitucionalidad especialmente riguroso. En
términos de la Corte, “… el legislativo debe
tener en consideración que el procedimiento laboral hace efectivos los derechos
consagrados en la referida disposición y, además, cuenta con unas
características que lo diferencian de los demás procedimientos establecidos en
la legislación colombiana. Por ejemplo, el procedimiento parte del supuesto de
que las partes intervinientes en el litigio no se encuentran en un plano de
igualdad, toda vez que se presenta una diferencia económica derivada de la
relación capital-trabajo. Ello significa que las reglas de cada juicio deben
estar encaminadas a garantizar a quienes no cuentan con la capacidad económica
suficiente, es decir, a los trabajadores por regla general, la facilidad de
gozar de las mismas oportunidades de quien tiene recursos para garantizar su
propia defensa. Por ello, una disposición que afecte gravemente la posibilidad
de acceder a un determinado recurso judicial en materia laboral, más aún cuando
el criterio utilizado es el económico, implica una vulneración de las garantías
laborales.”
7.3. A las
anteriores consideraciones, la Corte agregó que la medida legislativa no solo
incumplía criterios de razonabilidad y proporcionalidad, sino que también
infringía la prohibición de regresividad de la faceta prestacional de los
derechos fundamentales, en el caso estudiado, el derecho de acceso a la
administración de justicia. Para ello, señaló que el Congreso no había
justificado suficientemente las razones que llevaban a imponer mayores
restricciones de acceso al recurso de casación en materia laboral,
incumpliéndose con ello el deber de motivación suficiente antes mencionado. Por
ende, determinó que la reforma legal analizada “…no fue justificada en los términos que exige la jurisprudencia
constitucional. Como se indicó anteriormente, no toda medida regresiva es
proscrita por el ordenamiento constitucional, pero para que pueda ajustarse a la
Carta debe ser justificada en términos de
realización de otros derechos fundamentales y después de un exhaustivo análisis
de las otras opciones disponibles. En el presente caso y como se determinó en
el juicio de proporcionalidad, no se vislumbra que la medida promueva la
realización de otros derechos fundamentales. Además, no fue acompañada de
ninguna justificación de porqué una medida menos lesiva no podía emplearse para
el propósito de descongestión judicial. ||
La Sala advierte que lo anterior no significa que
el legislador no pueda hacer cambios en la determinación de la cuantía para
acceder a un recurso, sino que al hacerlo debe justificar la necesidad de la
medida y tener en consideración la naturaleza del recurso que pretende regular
y que la finalidad de la reforma esté dirigida a la protección de otros
derechos fundamentales. En este sentido, es preciso recordar que al juez
constitucional no le corresponde determinar qué cuantía sí es proporcionada,
sino analizar las justificaciones dadas en cada caso por el Congreso y los
demás órganos que participan en la elaboración de las leyes, para determinar si
en el caso concreto se ajustan a la Carta.”
A partir de las
consideraciones anteriores, la Corte declaró inexequible el precepto acusado.
8. Según lo
expuesto, se advierte que la jurisprudencia constitucional reconoce que la
regulación legislativa y, de manera amplia, la actividad estatal respecto a los
derechos sociales, está sometida a los principios de progresividad y
prohibición prima facie de regresividad.  Del mismo modo encuentro que,
conforme decisiones recientes del Pleno, de las que se aparta la mayoría, el
carácter vinculante de estos principios no solo es predicable de los derechos
sociales, sino también de, entre otros, (i) la faceta prestacional de
otros derechos, como el acceso a la administración de justicia; y (ii) los
mecanismos destinados a la justiciabilidad de los derechos sociales.
9.  Trasladados los argumentos anteriores al
caso planteado, se tiene que la eliminación del incentivo prevista en la
disposición acusada, es una medida regresiva e injustificada, que contraría la Constitución.  Esto a partir de los argumentos siguientes:
9.1. Las tesis
planteadas en este salvamento de voto se dirigen a demostrar que (i) las acciones populares son un mecanismo que concurre a
la exigibilidad judicial de los derechos sociales, en tanto la eficacia,
protección y garantía de los derechos e intereses colectivos guarda incidencia
directa con la vigencia de aquellos; y (ii) que el incentivo económico derogado
cumplía con cuatro tipos de funciones, relativas a la compensación del esfuerzo
personal y financiero que adelanta el actor popular; la equiparación de cargas
procesales entre el actor popular y el sujeto, organización o entidad
responsable de la afectación de derechos e intereses colectivos; el estímulo
para la exigibilidad judicial de los mismos y el desincentivo correlativo para
agentes oportunistas; y la redistribución de los recursos destinados al
financiamiento de acciones populares para la defensa de derechos e intereses
colectivos de, entre otras, las comunidades más vulnerables.
9.2. A juicio de
la mayoría, la eliminación del incentivo en las acciones populares no es una
medida regresiva de derechos sociales y/o de la faceta prestacional de otros
derechos constitucionales.  En criterio del Pleno, esta vulneración
constitucional no concurre puesto que la exclusión del incentivo era apenas un
asunto incidental dentro una acción judicial que no tiene carácter principal o
exclusivo para la protección de los derechos sociales.  Difiero de esta
posición, que estimo formalista y apartada de la complejidad jurídica que
plantea el incentivo.  En cambio, considero que la respuesta al problema
jurídico planteado es afirmativa, pues los efectos de la
Ley acusada inciden en la exigibilidad de los derechos sociales, al menos por
tres tipos de razones, a saber (i) la imposición de cargas
desproporcionadas, que limitan las posibilidades de acceso a la acción popular;
(ii) el desestímulo para la exigibilidad judicial y la consecuente
disminución del costo de oportunidad para la vulneración de los derechos e
intereses colectivos; y (iii) la afectación grave de la fuente de
financiación del FDIC, que soporta el acceso a las acciones populares de las
comunidades vulnerables.
9.3.  De acuerdo
con la jurisprudencia explicada y, particularmente las consideraciones
expresadas por la Corte en la sentencia C-459 de 2004, reafirmo la conclusión
según la cual el incentivo económico a favor de la acción popular, era un mecanismo
que impedía que el ejercicio de la actividad judicial constituyera una carga
desproporcionada para el ciudadano interesado en el agenciamiento de derechos e
intereses colectivos.  Se ha explicado en este salvamento cómo asumir la
defensa de estas garantías en sede judicial, involucra un esfuerzo personal y
financiero significativo, por lo que el ordenamiento exigiría un comportamiento
excesivamente oneroso al ciudadano mencionado, si no existiera mecanismo alguno
que contemplara la posibilidad de compensación de tales gastos.  Es evidente
que ante la falta del incentivo, la acción popular solo podría ser asumida por
individuos decididamente altruistas, que valoraran con mayor intensidad el
beneficio común que los intereses particulares y que, además, tengan una
capacidad económica significativa, que les permita asumir los costos citados,
que se tornan irrecuperables.
Esta dificultad,
contrario a lo expresado por la mayoría, no se reduce a la limitación de las
posibilidades jurídicas de recobrar los recursos invertidos por el actor
popular, sino que también tiene implicación directa en el acceso a la
justiciabilidad de los derechos constitucionales, entendido desde una
perspectiva sustantiva.  En efecto, no basta con que el ordenamiento jurídico
prevea la existencia formal de recursos judiciales sino, como lo explica el
derecho internacional de los derechos humanos, esos recursos son acordes con
los postulados del Estado Constitucional cuando se muestran efectivos.  Ello
quiere significar, entre otros asuntos, que los ciudadanos deben contar con
herramientas que faciliten el acceso a la jurisdicción, lo que a su vez
proscribe la imposición de barreras injustificadas, jurídicas o materiales,
para obtener la exigibilidad judicial de los derechos.
Sobre el
particular, la jurisprudencia constitucional sostiene que las condiciones
anotadas sirven de límite y marco de referencia para la actividad legislativa
de definición concreta de los procedimientos.  A este respecto, en la sentencia
C-426/02 la Sala expresó que “[s]iendo el acceso a la administración
de justicia también un derecho de configuración legal, los cauces que fije el
legislador en torno a la regulación y ejecución material del mismo, que
incluyen la posibilidad de establecer limitaciones y condicionamientos para el
uso adecuado del servicio, deben respetar siempre su núcleo esencial y
ajustarse a las reglas que sobre el tema ha definido la
Constitución, sin que resulten admisibles aquellas medidas excesivas que no
encuentren una justificación razonable y que, por el contrario, tiendan a
obstaculizar la efectividad y operancia del derecho fundamental en cuestión y
la prevalencia de los demás derechos fundamentales. Esto conduce a que su
desarrollo legislativo deba estar siempre orientado a garantizar el marco
jurídico de aplicación que comprende en su parte más íntima los derechos de
acceso a un juez o tribunal imparcial -derecho de acción-, a obtener la
sentencia que resuelva las pretensiones planteadas de conformidad con las
normas vigentes, y a que el fallo adoptado se cumpla efectivamente -si hay
lugar a ello-; derechos cuya ejecución supone, entonces, la previa definición
de las condiciones y requisitos de operatividad. (…) El derecho
fundamental de acceso a la justicia no se entiende agotado con el mero diseño
normativo de las condiciones de operatividad. En consonancia con el principio
de efectividad que lo identifica, su ámbito de protección constitucional obliga
igualmente a que tales reglas sean interpretadas a la luz del ordenamiento superior,
en el sentido que resulten más favorable al logro y realización del derecho
sustancial y consultando en todo caso el verdadero espíritu y finalidad de la
ley. Téngase en cuenta que, frente a la garantía de la tutela judicial
efectiva, el deber primigenio del Estado -representado por los jueces y
tribunales- es precisamente el de prestar el servicio de la jurisdicción,
posibilitando el libre acceso de las partes al proceso y permitiendo su directa
participación; objetivo al cual se accede cuando se atiende al contenido de las
garantías superiores y se aplican con mayor amplitud y en sentido más razonable
las formas y requisitos que regulan la actuación procesal.”
Llevados estos
argumentos al caso planteado, se tiene que la eliminación del incentivo impone
mayores cargas a los sujetos interesados en la defensa de los derechos e
intereses colectivos, afectándose con ello el acceso a la exigibilidad judicial
de los mismos, puesto que la hace mucho más onerosa y carente de herramientas
jurídicas de compensación del esfuerzo personal y financiero, existentes en la
legislación derogada.  Este factor permite acreditar el carácter regresivo de
la medida legislativa, pues implica un retroceso en las posibilidades de
reconocimiento jurídico, en sede judicial, de los derechos sociales anejos a
los mencionados intereses y derechos.
9.4. La derogación
del incentivo también conlleva consecuencias en términos de la eficacia de los
derechos sociales.  Se ha explicado cómo el estímulo para la formulación de
acciones populares tiene incidencia en el costo de oportunidad en que deben
incurrir los agentes que obtienen ventajas por la vulneración de los mismos.
En términos simples, si existen mecanismos legales que incentiven la promoción
y defensa de los derechos e intereses colectivos, los mencionados agentes
tendrán que asumir mayores costos de oportunidad para vulnerarlos, puesto que
deben contar con la alta probabilidad que una vez afecten esos derechos e
intereses, concurrirán ciudadanos interesados en su defensa, motivados no solo
por el principio de solidaridad, sino también por la recompensa contenida en el
incentivo económico. En cambio, eliminado el incentivo, las probabilidades de
que se ejerzan los mecanismos de justiciabilidad de los derechos e interese
colectivos disminuyen, lo que reduce correlativamente el costo de oportunidad
que tiene el agente para vulnerarlos, configurándose con ello un incentivo
perverso para su desconocimiento.
El caso de la
protección del medio ambiente sano, utilizado en varias oportunidades en este
salvamento de voto, explica bien el asunto expuesto.  La limitación de los
efectos ambientales de las empresas que contaminan tiene un valor económico
considerable en la producción de los bienes y servicios correspondientes. Los
agentes empresariales asumen ese valor de manera directamente proporcional al
costo de oportunidad que se derivaría de no asumirlo.  Sociedades y
ordenamientos jurídicos que tengan mecanismos efectivos de defensa del
ambiente, que involucren sanciones efectivas a las empresas que contaminen,
incentivan a los agentes a limitar su daño ambiental.  En cambio, cuando esas
sanciones y responsabilidades son menos probables, por ejemplo porque adelantar
los procesos judiciales para el efecto resulta excesivamente costoso, los agentes
empresariales se tornan en oportunistas y contaminan el ambiente, pues no deben
asumir los costos de esa práctica y, antes bien, aumentan su ganancia a partir
de esa falta de responsabilidad.
Lo anterior
permite concluir que las medidas legislativas que impongan mayores cargas al
actor popular, desincentivan la formulación de acciones populares, lo que
afecta el nivel de garantía de los derechos e intereses colectivos.  Por ende,
se está ante una medida de naturaleza regresiva, en los términos expuestos.
9.5.  Por último,
el carácter regresivo de la medida también se explica por los efectos que tiene
en términos de acceso a la justiciabilidad de los derechos e intereses
colectivos de las comunidades más vulnerables. El incentivo económico derivado
de acciones populares en que el Estado es demandante o que es objeto de
renuncia por el actor popular particular, es fuente importante de ingresos del
FDIC, el cual encuentra entre sus funciones la financiación de las acciones
populares promovidas a favor de comunidades vulnerables.  En tal sentido, la
eliminación de esos recursos impone, nuevamente, limitaciones a la exigibilidad
judicial de derechos e intereses colectivos, esta vez porque restringe los
recursos existentes para la asunción de los costos procesales en los procesos
referidos a las mencionadas comunidades.  Esta circunstancia refuerza la
naturaleza regresiva de la medida objeto de análisis.
Esta conclusión no
es desvirtuada por la posición mayoritaria.  Para el Pleno, la afectación al
financiamiento del FDIC era marginal, puesto que ese Fondo podría ser
complementado con otros recursos.  Sin embargo, no se evidencia en la posición
del Pleno ninguna prueba de ese carácter contingente, contrario a como se
explicó en la ponencia original, donde se hacía referencia expresa a la
afectación económica del FDIC en razón de la derogatoria del incentivo.
9.6. Concuerdo con
la mayoría en que el juicio de proporcionalidad de la medida objeto de examen
es de carácter intermedio.  Sin embargo, al aplicar ese juicio a partir de los
supuestos explicados en este voto disidente, se llega a una conclusión opuesta
a lo decidido por la Sala, como se explica a continuación.
9.7. Según se
evidencia del trámite legislativo que antecedió a la promulgación de la
Ley 1425 de 2010, la finalidad buscada por la derogatoria del incentivo
económico fue doble.  De un lado, evitar el abuso en el ejercicio de la acción
popular, consistente en que determinados actores populares promovían demandas
sobre asuntos recurrentes y de baja incidencia en términos de protección de
derechos e intereses colectivos, con el único propósito de hacerse a la
retribución económica.  De otro, proteger las finanzas públicas, especialmente
de las entidades territoriales, las cuales se veían afectadas por dichos
demandantes recurrentes, al tener que pagar el monto del incentivo ante tales
comportamientos sistemáticos y estratégicos.  En ese sentido, el Gobierno
Nacional, autor del proyecto de ley, consideró que el incentivo hacía que
acciones constitucionales destinadas a la protección de derechos, terminarán
convertidas es simples “negocios” de pocas personas, a través de demandas
recurrentes que no lograban mayor incidencia en la vigencia de derechos e
intereses colectivos.  Así, en la exposición de motivos de la iniciativa se
señala que “El loable interés del legislador de premiar a los ciudadanos
responsables que defiendan los intereses colectivos, ha perdido en la
actualidad su razón de ser, toda vez que se ha convertido en un negocio de unos
cuántos, que se han dedicado a viajar a lo largo y ancho del territorio
nacional presentando acciones populares, buscando unos reconocimientos
desmedidos en detrimento del erario público y especialmente de los entes
territoriales. || La razón de ser de dichas acciones, está orientada a
proteger los derechos colectivos como el ambiente sano o el espacio público y
la moral administrativa, cuya consecución y protección le atañe a todos los
ciudadanos, sin necesidades de recurrir a premios para que se ejerza su defensa
y protección, que van en detrimento de las finanzas de los presupuestos
públicos. || En los últimos años hemos visto cómo los alcaldes
municipales se han visto obligados a enfrentar un sinnúmero de acciones
populares que en vez de coadyuvar al bienestar de la comunidad entorpecen las
actividades propias de las administraciones locales. || Así mismo, los
presupuestos de las administraciones públicas se ven menoscabados con los
fallos de estas acciones y es tal el volumen de estas y el valor de los fallos
que en algunos casos los mandatarios locales se ven abocados al traslado de los
recursos del plan de desarrollo para cumplir con lo mandado por los jueces a
través de esta figura.”
Un análisis de
mayor profundidad sobre los objetivos de la derogatoria, fue realizado por el
Congreso en el informe de ponencia para segundo debate ante la plenaria de la
Cámara de Representantes.[105]
A partir de estudios efectuados por la
Corporación Excelencia en la Justicia, los ponentes señalaron que las acciones
populares, aunque no tenían un grado de utilización similar a otras acciones
constitucionales, como la tutela, en todo caso generaban una carga
significativa a la jurisdicción contenciosa administrativa, frente a la cual
debía hacerse frente en aras de evitar la congestión.  Indicaron, en relación
concreta con la materia del proyecto de ley, que el incentivo previsto en el
artículo 39 de la Ley 472 de 1998 cumplía con una finalidad importante de
equiparación en las cargas procesales, aunque resultaba aconsejable someterlo a
reformas que evitaran el abuso.  Estas reformas se mostraban urgentes para el
caso del incentivo regulado por el artículo 40 ejusdem, puesto que
entregar al actor popular un porcentaje fijo de lo recuperado en acciones
destinadas a la defensa de los recursos estatales, podía tornarse en un
estímulo perverso, habida consideración de los altos montos que solían tener
esas recompensas.  Sobre el tópico, el informe de ponencia expresó:
“Frente al
incentivo del artículo 39 (entre 10 y 150 salarios mínimos mensuales para quien
impulsa la acción) indica que “parecen adecuados para el cumplimiento de los
fines para los cuales se diseñó, es decir, promover el uso de las acciones y
eliminar eventuales desequilibrios entre las partes”, señalando que es necesaria
“una regulación más precisa del incentivo que permita al juez que conoce la
acción” tasar la asignación del incentivo, o acumularlo “cuando se trate
de la protección del mismo bien a través de distintas acciones”.
Respecto del
incentivo del artículo 40 (15% del valor que recupere la entidad pública en
razón de la acción popular en los casos sobre moralidad administrativa) expresa
la mencionada Corporación que “Allí el incentivo económico ya no parece
dirigirse a asegurar que el demandante pueda cubrir los gastos en los que
incurre para la defensa del interés colectivo asociado a la moralidad pública,
ni a generar un balance entre este y el Estado […] Ese incentivo se
parece más a una recompensa que da el Estado a quien, a través de una acción
popular, le permite recuperar recursos afectados por violaciones a la moralidad
administrativa. En este caso, los incentivos económicos se pueden convertir en
estímulos perversos para la presentación de acciones populares de manera
indiscriminada, en la medida en que el monto de los mismos resulta muy
atractivo para los particulares.”
En ese orden de
ideas, la Corporación Excelencia en la
Justicia en el citado informe concluye en la pertinencia de analizar el
igualar económicamente el incentivo del artículo 40 con el del artículo 39, de
pensar en sanciones específicas a los accionantes temerarios, la reducción de
incentivos en los casos de pluralidad de acciones frente a un mismo supuesto de
hecho, y el analizar establecer como requisito para el incentivo económico la
participación activa del demandante en el proceso.”[106]
Sin embargo, a
pesar que la ponencia acogió esas consideraciones, concluyó que la solución
para la problemática planteada era la eliminación del incentivo.  En este caso
la argumentación de la ponencia es contradictoria, pues advierte que la
sobrecarga en acciones populares estaba basada en los “efectos perniciosos
del incentivo”, lo que hacía necesario “mejores regulaciones que impidan,
o la menos frenen, el uso de los incentivos como un mecanismo que acabe
aumentando la cantidad de procesos en litigio por personas que no se valen de
la consideración social en su interposición.”
Con base en lo
expuesto, concuerdo con la mayoría en el argumento según el cual la medida
legislativa busca cumplir con finalidades constitucionalmente legítimas.  En
efecto, la defensa del erario público, evitar la congestión judicial y promover
comportamientos ciudadanos acordes con el principio de solidaridad, son asuntos
que están estrechamente relacionados con la vigencia de diversos bienes
constitucionales, como la celeridad en la prestación del servicio público de
administración de justicia y el uso adecuado de los recursos del Estado y de
los entes territoriales.
9.8.  No obstante,
conclusiones diferentes a las aceptadas por la mayoría son predicables frente a
la necesidad de la medida legislativa analizada.  Debe resaltarse que el
razonamiento que subyace a la justificación de la derogatoria del incentivo
económico de las acciones populares es que el instrumento, a pesar de su
innegable valor como estímulo para la defensa de derechos e intereses
colectivos, daba lugar a abusos en el ejercicio de la actividad jurisdiccional,
por parte de agentes no interesados en la defensa de dichos derechos e
intereses, sino en el logro de recompensas económica.  Este argumento, en mi
criterio, presenta insalvables dificultades, que le restan suficiencia para
justificar una medida regresiva.
Es evidente que
todo derecho, garantía o prerrogativa jurídica, entre ella la posibilidad de formular
acciones judiciales, es susceptible de abuso.  Con todo, de esta situación no
se sigue que ante el ejercicio abusivo deba eliminarse la posición jurídica
correspondiente. Aunque en el caso planteado la
Ley 1425 de 2010 no eliminó la facultad de formular acciones populares, he
explicado mediante los argumentos anteriores que el incentivo económico es una
herramienta jurídica con incidencia directa en el acceso material y efectivo a
ese mecanismo de defensa de derechos e intereses colectivos. Incluso, del
análisis de los antecedentes legislativos de dicha normatividad se infiere que
el Congreso advirtió la importancia del estímulo mencionado, de modo que previó
que la solución a los abusos, que ciertamente han sucedido, era imponer una
regulación más rigurosa y ampliar los poderes del juez contencioso, a fin de
reducir la posibilidad de concurrencia de demandantes oportunistas.
Esta última
comprobación es importante, puesto que demuestra que dentro del trámite
legislativo resultaba claro que existían otras medidas que permitían cumplir
con los objetivos de la regulación objeto de análisis, remedios que prescindían
de la derogatoria del incentivo.  Por ende, desde el mismo trámite de la medida
regresiva existía evidencia de que esta no era necesaria.  Es significativo que
durante varias instancias del debate legislativo, el Congreso expresara la
importancia del incentivo, en términos de accesibilidad material a la acción
popular, lo que incluso llegó a motivar que se presentaran fórmulas
alternativas, tendientes a regular el incentivo en aras de prevenir los abusos
de algunos actores populares, pero en todo caso manteniéndose la figura, habida
cuenta de esa importancia para la operatividad de la acción constitucional.
Esta alternativa
se hace evidente en la ponencia para tercer debate ante la
Comisión Primera del Senado de la República, al indicarse que al menos frente
al incentivo económico regulado en el artículo 39 de la
Ley 472 de 1998, era procedente la reforma más no la derogatoria.  Así, se
señaló que  “Como bien se señala en la
Exposición de Motivos y en las Ponencias rendidas ante la
Comisión y la Plenaria en la Cámara Baja, las recompensas que el Estado ha
debido pagar por las demandas incoadas han estimulado la generación de grupos
de personas que de forma indiscriminada se convierten en accionantes con el
propósito exclusivo de obtener un pago en dinero y han generado, en el caso de
las Administraciones territoriales, serias dificultades financieras que alteran
y entorpecen el desarrollo normal de las actividades propias de la cosa pública
en vez de perseguir la protección del bien comunitario. || En el caso
del artículo 39 el estímulo en dinero (entre 10 y 150 salarios mínimos) se da
en virtud de la necesidad de atender los gastos propios de la demanda para la
defensa de un interés de grupo y para contrarrestar un posible desbalance o
desequilibrio entre quien acciona y grupos de poder económicos significativos.
En apariencia, no produce una lesión tan importante al patrimonio del Estado
como aquella que puede ocasionar el cobro de la recompensa establecida en el
artículo 40, relativo a la defensa de un interés de grupo cuando este tiene que
ver con la moral administrativa. Así, personas inescrupulosas presentan
indistintas demandas para obtener, conforme lo señala el texto del artículo,
una recompensa equivalente al “quince por ciento (15%) del valor que recupere
la entidad pública en razón a la acción popular” pues, en tratándose de
acciones relativas a la moral administrativa, su monto se convierte en botín
llamativo para quienes, subrepticiamente, las utilizan en beneficio particular
y no colectivo, popular o de grupo. La regla general indica que las acciones a
que se refiere el artículo 40 involucran grandes contratos y, por ende,
cuantiosas sumas de dinero.”[107]
Estas variables
intermedias, que asumen la problemática del abuso en el ejercicio de las
acciones populares y, a su vez, reconocen la necesidad de preservar, bajo
algunas condiciones, la figura del incentivo económico, son expresadas con
mayor detalle en la ponencia para cuarto debate ante la
Plenaria del Senado.  En ese documento se expresó que durante el tercer debate
en la Comisión Primera del Senado, se expusieron diversas posiciones que
abogaban por la regulación del incentivo económico, más no por su eliminación.
Así, en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 175 de la
Ley 5ª de 1992, el ponente trajo a consideración de la
Plenaria los argumentos siguientes:
“Sin embargo,
distinguidos miembros de la
Comisión Constitucional del Senado formularon sus reparos frente a la
posibilidad de eliminar totalmente los estímulos en dinero de las acciones
populares de que se trata. A juicio de importantes y muy calificados Senadores
de la Comisión Constitucional, los incentivos deben subsistir. En su sentir, el
déficit democrático del país hace necesario su mantenimiento. Afirman que la
participación ciudadana necesita estímulos en Colombia y piensan que su
permanencia disminuye los altos índices de corrupción que imperan entre
nosotros. Aún así, reconocen que el ideal jurídico y ciudadano no puede ser
otro que el despliegue de una conducta solidaria desinteresada que busque, a
través de las acciones populares, obtener la protección de los derechos e
intereses colectivos, la reparación de los daños ocasionados a un número plural
de personas y la definición de los casos de responsabilidad civil objetiva por
el daño inferido a los derechos e intereses colectivos sin que para ello sea
menester cobrar por este ejercicio.
(…)
El número de
acciones populares presentadas en el último tiempo en el país ha crecido de
manera importante no en razón de la protección de derechos colectivos sino en
virtud del accionar de personas que persiguiendo una recompensa agreden sin
consideración los presupuestos públicos y las finanzas territoriales en
detrimento de los ciudadanos y de las regiones. Son tales los casos que, en
veces, se constituyen grupos especializados de personas con este único
propósito y su empeño los lleva, incluso, a la recurrente presentación de
demandas sobre un mismo tema o, lo que es peor, a la presentación simultánea de
acciones en diversos lugares de la geografía nacional.
Afirmaciones tan
contundentes como las expresadas durante la valoración del texto del proyecto
por los miembros de la Comisión Primera del Senado en el sentido de creer que
la defensa de lo público debe primar en todo caso y que el sentido de esa
primacía ha de ser amplio, ratifican la necesidad de defender lo público por
ser público y no por un porcentaje de dinero. La defensa judicial de la
Nación ha de ser siempre bienvenida pero no puede ser siempre bienvenido un
incentivo que lesione el interés comunitario.
El Ponente, sin
embargo, desea transmitir a la Plenaria las observaciones planteadas por
calificados Senadores de la
Comisión Constitucional del Senado en cuanto a la necesidad de revisar hasta
dónde debe ser absoluta la derogatoria de las recompensas en razón a que, en su
criterio, en forma eventual ellas han servido a la causa de la lucha contra la
corrupción. El Gobierno del Presidente Santos parecería estar de acuerdo con el
análisis de esa probabilidad para evaluar, en último término, la conveniencia
de mantener hacia el futuro un incentivo selectivo y limitado para asuntos
determinados por la ley. Por ello, el Ponente, sin renunciar a los propósitos y
objetivos enunciados en los párrafos anteriores de la presente proposición,
presenta a consideración de la Plenaria de la
Corporación, para lo de su competencia, las recomendaciones que sugirieran el
Senador Luis Carlos Avellaneda y respetables litigantes particulares.
De acuerdo con lo
anterior, tres son las variables propuestas en el caso del artículo 39,
a saber:
1. No procede el
pago de incentivos cuando la demandada sea una entidad pública.
2. Cuando la demandada
sea una entidad territorial estos incentivos se reducirán en un 50%.
3. No procede el
pago de incentivo cuando la demandada sea una Entidad Territorial.
Con respecto al
artículo 40 no presentan propuesta de cambio al texto actual y, en
consecuencia, no se oponen a su derogatoria.
No falta en los
medios de la Administración quienes opinen que la solución debe ser de carácter
intermedio y plantean la posibilidad de derogar los artículos 39 y 40 de la
Ley 472 de 1998 y, al mismo tiempo, otorgar al demandante de una acción
popular el derecho a recibir un incentivo que el juez fijará entre 10 y 150
salarios mínimos mensuales vigentes cuando quiera que la demanda sea
interpuesta contra una persona natural o jurídica de derecho privado o cuando
sea interpuesta contra una persona de derecho público para proteger los
derechos e intereses colectivos previstos en los ordinales a) y c) del artículo
4º de la misma Ley 472 de 1998.”[108]
9.9. Como lo ha
contemplado la Corte en casos anteriores, la constitucionalidad de medidas
regresivas de derechos sociales o de la faceta prestacional de otros derechos
constitucionales, depende entre otros factores, del análisis cuidadoso de la
regulación alternativa a dichas medidas.  En el caso planteado, se encuentra
que el Congreso expuso posibilidades intermedias de normatividad, que avalaran
la existencia del incentivo económico, pero lo sometieran a restricciones y
condiciones, dirigidas a eliminar el abuso en la formulación de las acciones
populares. No obstante, esas medidas fueron desestimadas sin ninguna clase de
análisis o justificación, privilegiándose aquella más regresiva, como es la
eliminación del incentivo.
Debe resaltarse,
en la misma línea de análisis, que el legislador se concentró en vincular el
incentivo económico con el abuso en determinados casos identificables, pero
dejó de tener en cuenta las demás funciones de ese estímulo, evidenciadas en
este salvamento de voto y estrechamente vinculadas con el acceso a la acción
popular y la protección de los derechos e intereses colectivos.  Este tipo de
estudio por parte de legislador, incumple con los parámetros que la
jurisprudencia constitucional dispone frente a la promulgación de medidas
regresivas.  Sobre el particular, debe enfatizarse en que la adopción de esa clase
de políticas debe basarse en un análisis juicioso de la necesidad de la medida,
que excluya motivadamente otras opciones menos gravosas en términos de
prohibición de regresividad.  En el caso objeto de estudio, aunque esas
alternativas fueron propuestas, no tuvieron cabida dentro de las cámaras, bajo
la persistencia de argumentos relacionados con el abuso en el ejercicio de la
acción y la protección de las finanzas territoriales, razones que son aceptadas
sin más por la mayoría de la Corte.  Sin embargo, dejó por completo de
analizarse si tales opciones eran pertinentes, o si lograrían resultados
similares en términos de desestímulos de agentes oportunistas.
De otro lado, debe
también advertirse que el legislador tenía a su haber distintas opciones para
lograr el propósito mencionado.  Así, bien podía facultar a los jueces para, en
cada caso concreto, decidir acerca de la procedencia del incentivo económico, a
partir de parámetros definidos como (i) la incidencia material de la
acción popular presentada, frente a la vigencia de los derechos e intereses
colectivos; (ii) el nivel de participación del actor popular en el
trámite judicial; (iii) el carácter sistemático o no de la acción
popular; o (iv) la índole de la vulneración de los derechos e intereses
colectivos. Medidas de esta naturaleza limitan el abuso en el ejercicio de la
acción, sin sacrificar el incentivo económico y, con él, el acceso material a
la justiciabilidad de derechos e intereses colectivos.
Adicionalmente, no
puede perderse de vista que incluso bajo la legislación vigente existen
herramientas que facultan al juez para, en los casos en que se encuentre que la
finalidad de la acción popular es evidentemente abusiva, imponer sanciones que
eliminen el reconocimiento del incentivo económico o determinar penas
pecuniarias contra las partes que actúen de mala fe.  Así, el artículo 38 de la
Ley 472 de 1998 determina que (i) el demandante en la acción popular
podrá ser condenado a sufragar los honorarios, gastos y costos ocasionados al
demandado, cuando la acción presentada sea temeraria o de mala fe; y (ii) si
cualquiera de las partes incurre en mala fe, el juez está investido de la
facultad de imponer una multa de hasta veinte salarios mínimos mensuales, suma
que será destinada al FDIC.  Esto sin perjuicio de las demás acciones a las que
haya lugar.
En suma, no está
acreditada la necesidad de la medida, comprendida como la exclusión de otras
políticas menos regresivas, circunstancia que afecta la constitucionalidad de la
Ley 1425 de 2010. Esto en el entendido que el Congreso no demostró con
suficiencia una relación de causalidad entre algunos casos, incluso
sistemáticos, de abuso en el ejercicio de la acción popular, y la
obligatoriedad de eliminación del incentivo económico, de manera definitiva y
absoluta, haciéndose abstracción de otras medidas alternativas menos gravosas.
9.10. El suscrito
magistrado también encuentra que la Ley 1425 de 2010 no cumple con un juicio de
proporcionalidad específico, puesto que la derogatoria del incentivo afecta
irrazonable y desproporcionadamente la justiciabilidad de los derechos e
intereses colectivos, además que implica idéntico tratamiento frente al actor
popular e incide desfavorablemente en la distribución de recursos económicos
para el acceso a las acciones populares por parte de las comunidades más
vulnerables.
Se ha insistido en
que el incentivo económico de la acción popular cumple el propósito de
equiparar al actor popular frente al agente responsable de la vulneración de
los derechos e intereses colectivos.  Esto a través de una recompensa económica
que busca retribuir los esfuerzos personales y financieros en los que incurre
por la defensa del interés general. Ello en el entendido que, de manera
general, el responsable de la afectación de los citados derechos e intereses
tiene un poder fáctico sustancialmente superior que el de los ciudadanos
individualmente considerados. Por ende, privar de ese incentivo hace que el
actor popular deba, en todos los casos, asumir cargas públicas irrazonables, merced
de su imposibilidad de retribución posterior, asunto en el que ha insistido la
jurisprudencia constitucional.
Esta última
situación incide negativamente, como ya se ha explicado, en la vigencia de los
derechos e intereses colectivos, puesto que ante la existencia de una carga
supererogatoria para el actor popular, se restringe en grado sumo el interés en
asumir el ejercicio de la acción constitucional, lo que necesariamente genera
incentivos para que agentes oportunistas vulneren esos derechos e intereses,
debido a la potencial ausencia de sanción jurídica por ese comportamiento.
Finalmente, la
eliminación de los incentivos desequilibra el mecanismo legal previsto para la
financiación de las acciones populares de las comunidades más vulnerables, a
través de la actividad del FDIC. Esto es particularmente lesivo, puesto que
ante el mandato constitucional de proteger, de forma prevalente, los derechos
de las personas en circunstancias de marginalidad o debilidad manifiesta, se
requiere que concurran razones de primer orden para afectar los instrumentos
destinados a la igualdad de oportunidades.  Como se ha señalado, estas razones
no fueron explicitadas por el legislador, más allá de la recopilación de
algunos casos de abuso, que en modo alguno pueden tener la virtualidad de
denegar las demás funciones, constitucionalmente relevantes, del incentivo
económico de las acciones populares.
Conforme lo
expuesto, concluyo que la Ley 1425 de 2010 es una medida regresiva que se opone
a la Carta Política, por lo que resulta inexequible.
10. Esta posición
subsiste, incluso respecto de varios de los argumentos que fueron avalados por
el Pleno y de los cuales me aparto.  Así, a juicio de la mayoría, declarar la
inexequibilidad del precepto acusado desconocería (i) la amplia libertad
de configuración normativa que la jurisprudencia constitucional reconoce al
legislador en materia de procedimientos judiciales; (ii) el hecho que la
Ley 1425 de 2010 no deroga la acción popular, permaneciendo por ello
inalterada la posibilidad de acceso a ese mecanismo de justiciabilidad de los
derechos e intereses colectivos; y (iii) que el incentivo económico ha
perdido su naturaleza constitucional, en razón del uso abusivo del que ha sido
objeto por parte de los actores populares.  Con todo, aunque las razones
expuestas anteriormente son en mi criterio suficientes para justificar la
inexequibilidad de la medida, hago referencia a las censuras expuestas que, es
importante resaltar, fueron objeto de debate en la ponencia original no acogida
por la mayoría.
10.1. La
jurisprudencia constitucional ha reconocido que, en tanto el artículo 150-10
C.P. confiere al Congreso la competencia para la expedición de códigos en
todos los ramos de la legislación, el legislativo tiene una amplia competencia
para fijar los procedimientos judiciales, sin que esté sometido a límites
distintos que la vigencia de los derechos fundamentales, entre ellos el debido
proceso, al igual que criterios de razonabilidad y proporcionalidad.  En ese
sentido, la Sala ha expresado que “en virtud de la cláusula general de
competencia consagrada en los numerales 1° y 2° del artículo 150 de la
Carta Política, al legislador le corresponde regular en su totalidad los
procedimientos judiciales y administrativos. Por esta razón, goza de un amplio
margen de autonomía o libertad de configuración normativa para evaluar y
definir sus etapas, características, formas y, específicamente, los plazos y
términos que han de reconocerse a las personas en aras de facilitar el
ejercicio legítimo de sus derechos ante las autoridades públicas. Autonomía
que, por lo demás, tan sólo se ve limitada por la razonabilidad y
proporcionalidad de las medidas adoptadas, en cuanto éstas se encuentren
acordes con las garantías constitucionales de forma que permitan la realización
material de los derechos sustanciales”[109]
En ese sentido, puede válidamente el Congreso regular diversos aspectos,
entre ellos,[110]
(i) el establecimiento de los recursos y medios de defensa que pueden
intentar los administrados contra los actos que profieren las autoridades, esto
es, los recursos de reposición, apelación, u otros, así como los requisitos y
las condiciones de procedencia de los mismos; (ii) las etapas procesales
y los términos y formalidades que se deben cumplir en cada uno de los procesos;
(iii) la radicación de competencias en una determinada autoridad
judicial, siempre y cuando el constituyente no se haya ocupado de asignarla de
manera explícita en la Carta; (iv) los medios de prueba; y (v)
los deberes, obligaciones y cargas procesales de las partes, del  juez y aún de
los terceros intervinientes, sea para asegurar la celeridad y eficacia del
trámite, o para proteger a las partes o intervinientes, o para prevenir daños o
perjuicios en unos u otros procesos.
Con todo, se ha explicado
en este voto disidente que en el caso particular de los procedimientos
destinados a la exigibilidad de derechos sociales o la faceta prestacional de
otros derechos constitucionales, uno de los límites aplicables es la
prohibición de regresividad.  De este modo, cuando la reforma legal, al imponer
cargas o restricciones mayores para la justiciabilidad de los citados derechos,
configura una medida regresiva, su constitucionalidad queda sujeta a las
condiciones que la jurisprudencia de la
Corte ha identificado, en los términos expuestos anteriormente.  En el caso
analizado, he explicado cómo (i) los derechos e intereses colectivos
guardan relación inescindible con la eficacia de los derechos sociales, razón
por la cual los instrumentos destinados a la exigibilidad judicial de aquellos
están sometidos a la prohibición de regresividad; (ii) el incentivo
económico es un mecanismo que, entre otras funciones, impide que el acceso
material a las acciones populares esté precedido de cargas desproporcionadas e
irrazonables contra el actor popular, por lo que su eliminación es una medida
regresiva; y (iii) dicha medida regresiva no cumple con las condiciones
para su constitucionalidad.
En ese orden de
ideas, se tiene que aunque la Ley 1425 de 2010 fue expedida en uso de las
amplias facultades legislativas en materia de fijación de los procedimientos
judiciales, excede los límites que la prohibición de regresividad contiene, en
tanto impone injustificadamente barreras para el acceso material a las acciones
populares.  Por ende, no resulta válido concluir que la constitucionalidad del
precepto reposa en la amplia competencia citada.
10.2. La mayoría
sostiene que la acusación fundada en el desconocimiento del principio de
progresividad es infundada, puesto que la reforma contenida en la
Ley 1425 de 2010 se limita a la derogatoria del incentivo económico, más no de
las acciones populares, ni de otros mecanismos para la protección de los
derechos sociales y colectivos.  De esta manera, se conserva la plena posibilidad
que los ciudadanos hagan uso de ese instrumento para la justiciabilidad de los
derechos e intereses colectivos.
Considero que este
argumento está basado en una concepción formal de los procedimientos
judiciales, contrario al previsto por la jurisprudencia constitucional.  En
efecto, se ha expuesto cómo no basta que el legislador prevea mecanismos de
defensa judicial de los derechos constitucionales, sino que también es
imprescindible que el ordenamiento jurídico disponga las herramientas
necesarias para que ese acceso a la justicia sea posible, en términos
materiales.  Quiere esto decir que el procedimiento debe estar desprovisto de
barreras injustificadas, entre ellas cargas desproporcionadas para las partes.
En el asunto objeto de análisis, debido a la naturaleza de los derechos e
intereses colectivos, el incentivo económico cumple evidentes funciones
compensatorias y de equiparación, de modo que ante la inexistencia de ese
instrumento, se generan cargas desproporcionadas e irrazonables para el actor
popular, las cuales afectan la accesibilidad material al recurso judicial.
Además, estas dificultades de acceso tienen efectos directos en la vigencia de
los derechos e intereses colectivos, a partir de estímulos que genera para su
vulneración.  De este modo, la ausencia del estímulo económico derogado
configura una medida regresiva injustificada, que afecta la exigibilidad
judicial de los derechos e intereses colectivos.
Debo insistir en
que el mandato de protección, vigencia y garantía de los derechos
constitucionales, definido como principio pro homine, implica para el
caso analizado, que las instancias de justiciabilidad de los derechos
constitucionales no solo sean formalmente previstas por el ordenamiento, sino
también operativas desde una perspectiva material.  Precisamente uno de los
cambios cualitativos de la democracia constitucional contemporánea consiste en
reconocer que el acceso a la justicia pasa no solo por la concesión de
facultades a los ciudadanos libres e iguales, sino al reconocimiento de las
diferencias y dificultades que tienen las comunidades para su interlocución con
el apartado judicial.  Así, son del todo ineficaces, en términos de protección
de derechos constitucionales, aquellos instrumentos de exigibilidad judicial
que conllevan barreras de acceso, merced de su costo, nivel exagerado de
esfuerzo personal para el agenciamiento de derechos, imposición de
restricciones para poblaciones vulnerables (personas en situación de
marginalidad económica y/o discapacidad, desplazados forzados, etc.), entre
otras circunstancias fácticas.
10.3. Buena parte
de las razones que tuvo en cuenta el Congreso para derogar el incentivo
económico en las acciones populares gravita alrededor de un argumento común: el
estímulo objeto de derogatoria, aunque había sido previsto originalmente como
un propósito valioso, como es motivar a los ciudadanos a agenciar la
exigibilidad judicial de los derechos e intereses colectivos, había perdido su
naturaleza y justificación constitucional, en razón del abuso por parte de
determinados actores populares.  Por ende, resultaba necesaria su exclusión del
ordenamiento legal.
Sin embargo, luego
de analizados los antecedentes que dieron lugar a la
Ley acusada, es imperativo llegar a una conclusión distinta. En la justificación
de la medida regresiva, el Congreso apeló a una exposición general, que refiere
a lo sumo a algunos casos puntuales de abuso en el ejercicio de la acción
popular y detrimento de los recursos de las entidades territoriales.  No
obstante, no se comprobó la ineficacia o impertinencia de las demás funciones
del incentivo económico, identificadas en este salvamento de voto.  Este paso
era imprescindible para comprobar la tesis de la desnaturalización antes
aludida. Además, el legislativo dejó de determinar qué derechos o intereses
colectivos se verían correlativamente beneficiados con la medida regresiva.
Salvo alusiones genéricas a la protección de los recursos de las entidades
territoriales y la existencia de un número significativo de acciones populares
sujetas al conocimiento de la jurisdicción contenciosa, el Congreso no expuso
mayores razones que explicaran cuáles eran los beneficios de la medida
adoptada, en términos de satisfacción de derechos constitucionales.  Esto se
explica, en buena medida, en la ausencia de estudio acerca de las diferentes
funciones del estímulo económico en el agenciamiento en sede judicial de
derechos e intereses colectivos.
Inclusive, como
también se demostró en apartes anteriores, la justificación del Congreso es
equívoca, puesto que en algunos momentos evidenció la importancia del
incentivo, en tanto mecanismo equiparador y compensatorio para el actor
popular, para después decidir su eliminación, con base en el criterio del abuso
del mismo por parte de algunos ciudadanos.   Esta forma de justificación es
contradictoria, más aún cuando se mostraron en el mismo trámite legislativo, la
presencia de fórmulas de regulación alternativa que cumplían el doble propósito
de evitar el abuso y mantener el incentivo económico dentro de los fines
constitucionalmente admisibles.  Por ende, la aludida desnaturalización de la
herramienta legal no fue adecuada y suficientemente sustentada.
11.  Los
argumentos expuestos en precedencia demuestran, en suma, que la
Ley acusada incorpora una medida regresiva de los derechos e intereses
colectivos, de carácter injustificado.  Esta disposición, a su vez, implica una
afectación desproporcionada e irrazonable a las posibilidades materiales de
acceso a la acción popular, a la vez que motiva la vulneración de los
mencionados derechos e intereses. Por lo tanto, desestimados los diferentes
contra argumentos planteados y verificada la inconstitucionalidad de la
Ley 1425 de 2010, la Corte debió a mi juicio declarar su inexequibilidad.  En
la medida en que el Pleno adoptó una fórmula de decisión diferente que en mi
criterio no es compatible con un entendimiento sustantivo y garantista de los
derechos constitucionales y de las acciones instauradas para su protección,
formulo el presente salvamento de voto.
Estos son los motivos de mi disenso.
Fecha ut supra,
LUIS
ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
[1] El actor allega copias de la Gaceta del Congreso y certificados de
Imprenta Nacional como prueba de sus afirmaciones.
[2] Yeison Hernán García Capera y Breidy Acevedo
Vásquez.
[3] Hasta este punto se empleó, con mínimos cambios, el texto
presentado por el Magistrado Luis Ernesto Vargas Silva como proyecto de
sentencia a la Sala Plena de la
Corte Constitucional. En los sucesivo se empleará ese mismo texto, salvo en
aquello que sea contrario a la decisión de la
Sala. En las consideraciones, también ocupan lugar especial los aportes de los
textos preparados por el Magistrado Mauricio González Cuervo, para el análisis
de demandas similares a la de la referencia.
[4] Para ello, reiteran el argumento en que se funda la solicitud de
inhibición, en el sentido que la norma acusada no tiene por objeto retirar del
ordenamiento a la acción popular, sino solo del incentivo, de modo que no es
viable sostener que dicha regulación sea incompatible con el principio de
progresividad de los derechos sociales. Agregan que de acuerdo con la
Constitución, la regulación de las acciones populares hace parte del amplio
margen de configuración normativa del legislador, al que corresponde la
regulación del incentivo económico, el cual carece de raigambre superior.   Por
ende, podía ser válidamente suprimido por el Congreso.
[5] La síntesis comprensiva de este precedente se
encuentra en la sentencia C-1052 de 2001 (MP. Manuel José Cepeda Espinosa).
Para el caso de presente decisión, se utiliza la exposición efectuada por la
decisión C-370 de 2006 (MPs. Manuel José Cepeda Espinosa, Jaime Córdoba
Triviño, Rodrigo Escobar Gil, Marco Gerardo Monroy Cabra, Álvaro Tafur Galvis y
Clara Inés Vargas Hernández. SV. Humberto Antonio Sierra Porto, Alfredo Beltrán
Sierra y Jaime Araujo Rentería. A especial de voto. Jaime Araújo Rentería).
[6] Aunque la misma jurisprudencia ha reconocido que la acción de
inconstitucionalidad está gobernada por el principio pro actione, el
cual impide que se exijan cargas procesales específicas al actor, debido a que
el ejercicio de dicha acción es un derecho político, ello no es óbice para que
las demandas estén provistas de un mínimo argumentativo, que haga viable el estudio
de constitucionalidad. Lo contrario llevaría a que, en la práctica, la
Corte definiera, por sí y ante sí, el contenido y sentido del cargo de
inconstitucionalidad, lo que configuraría una hipótesis de control automático
diferente a las taxativamente previstas en el artículo 241
C.P.  Es por las razones anotadas, que la jurisprudencia en comento prevé que
las acciones públicas de inconstitucionalidad deben cumplir con condiciones de
claridad, certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia. La claridad de un
cargo se predica cuando la demanda contiene una coherencia argumentativa tal
que permite a la Corte identificar con nitidez el contenido de la censura y su
justificación.  Aunque merced el carácter público de la acción de
inconstitucionalidad no resulta exigible la adopción de una técnica específica,
como sí sucede en otros procedimientos judiciales, no por ello el demandante se
encuentra relevado de presentar las razones que sustentan los cargos propuestos
de modo tal que sean plenamente comprensibles.
[7] Corte Constitucional, sentencia C-459 de 2004 (MP Jaime Araújo
Rentería, SV Rodrigo Escobar Gil, AV Manuel José Cepeda Espinosa).
[8] Corte Constitucional, sentencia C-512 de 2004 (MP Marco Gerardo
Monroy Cabra, AV Rodrigo Escobar Gil).
[9] El artículo 34 de la
Ley 472 de 1998 establece: “Artículo 34. Sentencia. Vencido el
término para alegar, el juez dispondrá de veinte (20) días para proferir
sentencia. La sentencia que acoja las pretensiones del demandante de una acción
popular podrá contener una orden de hacer o de no hacer, condenar al pago de
perjuicios cuando se haya causado daño a un derecho o interés colectivo en
favor de la entidad pública no culpable que los tenga a su cargo, y exigir la
realización de conductas necesarias para volver las cosas al estado anterior a
la vulneración del derecho o del interés colectivo, cuando fuere físicamente
posible. La orden de hacer o de no hacer definirá de manera precisa la conducta
a cumplir con el fin de proteger el derecho o el interés colectivo amenazado o
vulnerado y de prevenir que se vuelva a incurrir en las acciones u omisiones
que dieron mérito para acceder a las pretensiones del demandante. Igualmente
fijará el monto del incentivo para el actor popular.
La
condena al pago de los perjuicios se hará "in genere" y se liquidará
en el incidente previsto en el artículo 307 del C.P.C.; en tanto, se le dará
cumplimiento a las órdenes y demás condenas. Al término del incidente se
adicionará la sentencia con la determinación de la correspondiente condena incluyéndose
la del incentivo adicional en favor del actor.
En
caso de daño a los recursos naturales el juez procurará asegurar la
restauración del área afectada destinando para ello una parte de la
indemnización.
En
la sentencia el juez señalará un plazo prudencial, de acuerdo con el alcance de
sus determinaciones, dentro del cual deberá iniciarse el cumplimiento de la
providencia y posteriormente culminar su ejecución. En dicho término el juez
conservará la competencia para tomar las medidas necesarias para la ejecución
de la sentencia de conformidad con las normas contenidas en el Código de
Procedimiento Civil y podrá conformar un comité para la verificación del
cumplimiento de la sentencia en el cual participarán además del juez, las
partes, la entidad pública encargada de velar por el derecho o interés
colectivo, el Ministerio Público y una organización no gubernamental con
actividades en el objeto del fallo.
También comunicará a
las entidades o autoridades administrativas para que, en lo que sea de su
competencia, colaboren en orden a obtener el cumplimiento del fallo.” (Se
subrayan los apartes pertinentes del texto).
[10] Gaceta del Congreso 622/09, páginas 15
a 16.
[11] Gaceta del Congreso 235/10, páginas 5
a 6.
[12] Gaceta del Congreso 680/10, página 2.
[13] Gaceta del Congreso 792/10, páginas 8
a 9.
[14] Esta Corporación ha establecido, con apoyo en el artículo 3º de la
Ley 153 de 1887, que se presenta revocatoria por regulación integral de la
materia,  cuando una nueva ley reglamenta de manera completa el
asunto regulado por la norma en cuestión, haciendo que esta última pierda su
vigencia dentro del ordenamiento. Al respecto se pueden consultar las
sentencias: C-653 de 2003 (MP. Jaime Córdoba Triviño), C-634 de 1996
(MP. Fabio Morón Díaz), C-328 de 2001 (MP. Eduardo Montealegre Lynett. AV.
Jaime Araújo Rentería), C-329 de 2001 (MP. Rodrigo Escobar Gil. SV. Clara Inés
Vargas Hernández y Manuel José Cepeda Espinosa), C-558 de 1996 (MP. Vladimiro
Naranjo Mesa).
[15] Corte Constitucional, sentencia C-634 de 1996 (MP. Fabio Morón Díaz).
[16] Corte Constitucional, sentencia C-823 de 2006
(MP. Jaime Córdoba Triviño. SPV. Rodrigo Escobar Gil y Nilson Pinilla Pinilla).
[17] Así, por ejemplo, la
Sección Tercera del Consejo de Estado, en sentencia del 24 de enero de 2011
fijó una regla sobre el particular. Indicó que respecto del “[…] incentivo para
el actor popular, solicitado en la demanda, porque en virtud de su colaboración
se protegieron los derechos colectivos amparados en esta providencia, la
Sala lo negará, pese a que prosperó la acción popular, por las razones que se
explican a continuación. Si bien los artículos 39 y 40 de la ley 472 de 1998
establecen un estímulo para los actores populares, por cuya gestión se protegen
los derechos colectivos, ambas normas fueron derogadas recientemente por la ley
1.425 de 2010, publicada en el Diario Oficial No. 47.937, del 29 de diciembre
del mismo año. […] la Sala, en vigencia de los arts. 39 y 40 habría concedido
el incentivo, sin embargo, no puede hacerlo ahora, toda vez que a la fecha en
que se dicta esta providencia están derogadas las disposiciones que lo
autorizaban. Ello supone, dado que se trata de normas de contenido sustantivo,
que su aplicación requiere de su vigencia, y por eso debe aplicarse la nueva
normativa, no obstante que el proceso se tramitó en vigencia de la ley 472,
pero ocurre que no basta esta circunstancia para aplicar su contenido al caso
en estudio. En efecto, en la ley 153 de 1887 se respalda esta posición, como
quiera que el art. 3 dispone: ‘Estimase insubsistente una disposición legal
por declaración expresa del legislador, o por incompatibilidad con
disposiciones especiales posteriores, o por existir una ley nueva que regula
íntegramente la materia a que la anterior disposición se refería”, de
manera que si perdió vigencia no se puede aplicar. Además, en el artículo 17 de
la misma ley también se apoya esta conclusión, porque siendo el incentivo una
expectativa de derecho para el actor popular, no un derecho adquirido con la
simple presentación de la demanda,  entonces aplica aquello que ordena que ‘Las
meras expectativas no constituyen derecho contra la ley nueva que las anule o
cercene.’ Por tanto, los artículos 39 y 40 de la ley 472 no contienen
normas de procedimiento o sustanciación del proceso de la acción popular;
contemplan el derecho eventual del actor a que le paguen una suma de dinero por
su actuación procesal satisfactoria. Incluso, las dos normas califican
expresamente esta posibilidad como un ‘derecho’, al decir, en ambas
disposiciones, que: ‘El demandante… tendrá derecho a recibir...’ el
incentivo. En estos términos, referidos al caso concreto, la
Sala ya no encuentra norma vigente qué aplicar, y por eso no concederá el
incentivo. En gracia de debate, a la misma conclusión se llegaría si se
considerara que los arts. 39 y 40 contienen normas de naturaleza procesal, pues
como estas son de aplicación inmediata –según el art. 40 de la ley 153 de
1887–, salvo los términos que hubieren empezado a correr –que no es el caso–
entonces su derogatoria tampoco permitiría conceder el incentivo regulado
allí”. Consejo de Estado, Sección Tercera, Radicación
25000-23-24-000-2004-00917-01(AP). CP. Enrique Gil Hurtado.
[18] La Sección Primera ha defendido una tesis en algunas de sus decisiones
[Ver, por ejemplo, las providencias de la
Sección Primera del 18 de mayo de 2011 en el proceso radicado
54001-23-310002005-00232-01, o del 18 de mayo de 2011 en el proceso radicado
70001-23-31000-200400794-01.] que contrastan con la
posición de la Sección Tercera [Ver, por ejemplo, las providencias de la
Sección Tercera del 24 de enero de 2011, en el
proceso radicado 25000-23-24-000-2004-00917-01(AP), o del 31 de enero de 2011, en el proceso radicado
25000-23-25-000-2003-02486-01(AP)].
[19] La Corte Constitucional ha explicado que en virtud del principio pro
actione, “el examen de los requisitos adjetivos de la demanda no debe ser
sometido a un riguroso escrutinio y se debe preferir una decisión de fondo
antes que una inhibitoria, de manera que se privilegie la efectividad de los
derechos de participación ciudadana y de acceso al recurso judicial efectivo
ante esta Corte” (sentencia C-508 de 2008,
M.P. Mauricio González Cuervo). En la misma línea la
Corte ha señalado que “la apreciación del cumplimiento de [los requisitos
mínimos de los cargos de inconstitucionalidad] ha de hacerse en aplicación del
principio pro actione de tal manera que se garantice la eficacia de este
procedimiento vital dentro del contexto de una democracia participativa como la
que anima la Constitución del 91. Esto quiere decir que el rigor en el juicio
que aplica la Corte al examinar la demanda no puede convertirse en un método de
apreciación tan estricto que haga nugatorio el derecho reconocido al actor y
que la duda habrá de interpretarse a favor del demandante, es decir, admitiendo
la demanda y fallando de fondo” (sentencia C-1052 de 2001,
M.P. Manuel José Cepeda Espinosa). En la misma línea, la
Corte ha indicado que “este principio tiene en cuenta que la acción de
inconstitucionalidad es de carácter público, es decir abierta a todos los
ciudadanos, por lo que no exige acreditar la condición de abogado” (sentencia
C-978 de 2010, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva). Sobre el principio pro
actione y su aplicación y límites en casos concretos, se pueden consultar
también las sentencias C-069 de 2009 (M.P. Clara Inés Vargas Hernández), C-451
de 2005 (M.P. Clara Inés Vargas Hernández), C-480 de 2003 (M.P. Jaime Córdoba
Triviño) y C-012 de 2010 (M.P. Juan Carlos Henao Pérez).
[20] La ponencia de sentencia originalmente presentada a consideración
de la Sala Plena, estableció el problema jurídico acá planteado en términos
similares: “Corresponde a la
Sala Plena determinar si (i) los contenidos normativos de la
Ley 1425 de 2010 resultan incompatibles con el Preámbulo, los artículos 1º,
2º, 4º, 88, 93, 94, 95 de la
Constitución Política, y 2º del Pacto Internacional de Derechos Económicos,
Sociales y Culturales, en tanto desconoce el principio de progresividad en
materia de derechos colectivos al restringir una herramienta de defensa de ese
tipo de derechos; afecta negativamente el principio de participación ciudadana
mediante el ejercicio de acciones públicas; y atenta contra la eficacia de los
derechos constitucionales, en tanto la desaparición de los incentivos
económicos supone una disminución de efectividad de las acciones populares, y
desestimula la participación ciudadana en defensa de los intereses de la
comunidad; […]”
[21] El segundo problema fue planteado originalmente a la
Sala Plena en los siguientes términos: “Corresponde a la
Sala Plena determinar si […] (ii) si la norma acusada incorpora una
vulneración del principio de igualdad y de equidad en la asunción de cargas
públicas, en tanto afecta el equilibrio procesal en los trámites de las
acciones populares, en desventaja del ciudadano que acude a la jurisdicción, al
eliminar un mecanismo destinado a evitar que el actor popular asuma una carga
desproporcionada al ejercer o asumir la defensa de intereses colectivos; y
establecer una restricción injustificada al acceso a la administración de
justicia, derivada de una presunta pérdida de eficacia del mecanismo previsto
en la Constitución para su defensa.”
[22] El artículo 40 de la
Constitución Política es uno del artículos contemplados por la
Carta Política en capítulo 1 del Título I, titulado ‘de los derechos
fundamentales’.
[23] Los demás poderes concedidos por la
Constitución expresamente en su artículo 40 son los siguientes: “1.
Elegir y ser elegido.  ||  2. Tomar parte en elecciones, plebiscitos,
referendos, consultas populares y otras formas de participación democrática.
||  3. Constituir partidos, movimientos y agrupaciones políticas sin limitación
alguna: formar parte de ellos libremente y difundir sus ideas y programas.  ||
4. Revocar el mandato de los elegidos en los casos y en la forma que establecen
la Constitución y la ley.  || 5. Tener iniciativa en las corporaciones
públicas.  ||  […] 7. Acceder al desempeño de funciones y cargos públicos,
salvo los colombianos, por nacimiento o por adopción, que tengan doble
nacionalidad. La ley reglamentará esta excepción y determinará los casos a los
cuales ha de aplicarse.”
[24] Corte Constitucional, sentencia C-215 de 1999 (MP Martha Victoria
Sáchica de Moncaleano). En este caso la
Corte estudió una demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 11, 12 (parcial) , 13, 27, 30, 33, 34 (parcial), 45,
46, 47, 48 (parcial), 50, 53 (parcial), 55, 65 (parcial), 70 (parcial), 71, 73,
85 y 86 de la Ley 472 de 1998, ‘por la cual se desarrolla el artículo 88 de la
Constitución Política de Colombia en relación con el ejercicio de las acciones
populares y de grupo y se dictan otras disposiciones’.
[25] Sentencia C-215 de 1999 (MP. Martha Victoria Sáchica de Moncaleano).
[26] Presidencia de la República, Consejería para el Desarrollo de la
Constitución, Asamblea Nacional Constituyente, Debate de la
Sesión Plenaria desarrollada el 10 de junio de 1991.
[27] El Delegatario Jesús Pérez González en la sesión plenaria del 10 de
junio de 1991 al respecto: “Finalmente, Señor Presidente, quisiera llamar la
atención de la Constituyente en el sentido de que las acciones populares ya
existen en nuestra legislación desde la expedición del Código Civil, lo que
vamos a hacer es darle categoría constitucional para que ellas tengan el
alcance y la protección que la causa popular de nuestro tiempo reclama.”
Presidencia de la República, Consejería para el Desarrollo de la
Constitución, Asamblea Nacional Constituyente, Debate de la
Sesión Plenaria desarrollada el 10 de junio de 1991. (pág. 4).
[28] Constitución Política, “artículo 94. La enunciación
de los derechos y garantías contenidos en la
Constitución y en los convenios internacionales vigentes, no debe entenderse
como negación de otros que, siendo inherentes a la persona humana, no figuren
expresamente en ellos.”
[29] Presidencia de la República, Consejería para el Desarrollo de la
Constitución, Asamblea Nacional Constituyente, Debate de la
Sesión de la Comisión 5 desarrollada el 12 de abril de 1991 (pág. 15). En el mismo sentido el Delegatario Jesús Pérez González en la sesión
plenaria del 10 de junio de 1991 que una medida como la acción popular, “[…]
desde el punto de vista social es una medida de incalculable alcance, el doctor
Buenaventura de Souza Santos, en un libro titulado Estado, Derecho y Luchas
Sociales, se pronuncia al respecto en los siguientes términos, tomando como
referencia un estudio de Capeletti y Gard, estos estudios revelan que la
justicia civil es costosa para los ciudadanos en general, pero sobre todo
revelan que la justicia civil es proporcionalmente más cara para los ciudadanos
económicamente más débiles, y es que ellos son fundamentalmente los
protagonistas y los interesados en las acciones de menor valor, y es en esas
acciones donde la justicia es proporcionalmente más cara, lo que configura un
fenómeno doble victimización de las clases populares frente a la administración
de justicia.” Presidencia de la República, Consejería para el Desarrollo de la
Constitución, Asamblea Nacional Constituyente, Debate de la
Sesión Plenaria desarrollada el 10 de junio de 1991. (pág. 4).
[30] Corte Constitucional, sentencia C-569 de 2004 (MP Rodrigo
Uprimny Yepes (e)). En esta ocasión se consideraron inexequibles algunas
disposiciones legales, por imponer medidas que suponían cargas irrazonables o
desproporcionadas para interponer acciones de grupo. La Corte Constitucional entiende que es diferente
la protección de los derechos e intereses colectivos propiamente dichos, y la
defensa de perjuicios y daños subjetivos, reclamables, individualmente o en
grupo. Es diferente el dilema que representa para un legislador asegurar
la defensa del medio ambiente y los demás derechos colectivos involucrados, de
manera general y en pro del interés público, a asegurar la defensa y la
protección de los costos y daños específicos que se pueden generar a las
personas por la vulneración de dichos derechos colectivos. Si bien la
protección de uno y otro tipo de daños tienen cuestiones en común y relaciones
en diversos ámbitos, se trata de bienes constitucionales distintos.
[31] Corte Constitucional, sentencia C-569 de 2004 (MP. Rodrigo
Uprimny Yepes (e)).
[32] Los artículos de la Ley 472 de 1998 cuya constitucionalidad fue
demandada en esa oportunidad son: artículos 11, 12 (parcial), 13,
27, 30, 33, 34 (parcial), 45, 46, 47, 48 (parcial), 50, 53 (parcial), 55, 65
(parcial), 70 (parcial), 71, 73, 85 y 86.
[33] Corte Constitucional, sentencia C-215 de 1999.
[34] En la primera ponencia se indicó que “la explicación de la
ponencia y la defensa que se hace de este tema es mucho más amplia, pero a
ustedes no se les escapa la importancia que realmente tiene introducir en
nuestro sistema jurídico, que ha estado absolutamente [dominado] por la
idea de los derechos del individuo, y que sólo en los últimos años ha comenzado
a aceptar esta idea del Derecho Colectivo o de la acción colectiva, a aceptar
esta idea del Derecho Colectivo o de la acción colectiva a través de la
Ley y la Jurisprudencia, de la enorme importancia que tiene para el desarrollo
de una sociedad solidaria, donde se le dé mayor importancia a los valores
comunitarios; el que la Constitución consagre un título sobre Derechos
Colectivos”. Presidencia de la
República, Consejería para el Desarrollo de la
Constitución, Asamblea Nacional Constituyente, Debate de la
Sesión de la Comisión 5 desarrollada el 12 de abril de 1991.
[35] Uno de los propósitos y sentidos básicos de
la acción popular es garantizar el imperio del orden constitucional vigente.
Autores contemporáneos nacionales han empleado la expresión ‘elusión
constitucional’ como una forma que usan los poderes públicos o privados, de
‘dejar de lado la eficacia de la constitución’ sin tener que contradecirla o
desconocerla en un sentido expreso o literal. Estos subterfugios para eludir la
eficacia de la Constitución, en especial en lo que tiene que ver con el goce de
los derechos que en ella se reconocen, es uno de los problemas que quería
resolverse con la acción popular. En tal sentido, el Delegatario Jesús Pérez
González en la sesión plenaria del 10 de junio de 1991, se manifestó en los
siguientes términos: “[M]e voy a concretar al tema de los derechos colectivos y
las acciones populares y de manera muy rápida, simplemente para destacar dos o
tres puntos que me parece son de singular importancia. Señor Presidente, se ha
dicho que una Constitución es lo que las fuerzas políticas dominantes en la
sociedad respectiva quieren que sea, y ello está vinculado a la aplicación o a
esa forma sutil de violar la ley y la
Constitución que es dejarla de aplicar, pues bien, dentro de los derechos que
la nueva Constitución le ofrece a los colombianos está el de exigir a toda
autoridad el cumplimiento de sus deberes, es decir el cumplimiento de la ley
para que haga lo que esta le ordena o deje de hacer lo que ella no le permite,
y está también previsto que los ciudadanos tienes derecho a accionar para
prevenir los actos tendientes a la violación de la ley, es decir estamos
dándole al pueblo, a la ciudadanía, un instrumento respecto de todas las leyes
con el objeto de que a través de las acciones populares pueda hacer valer el
imperio de la Constitución y de la ley en cada caso ante las autoridades. […]
Es entonces, […] un instrumento para que los pequeños perjuicios que
individualmente se le causan a los consumidores, que terminan siendo un
perjuicio gigantesco cuando se suman todos ellos, puedan tener un instrumento
jurídico para hacerse valer; […] Quisiera finalmente decir una palabra respecto
de la diferencia entre las acciones populares y el llamado recurso de amparo,
el recurso de amparo puede ser ejercitado única y exclusivamente por el titular
del derecho vulnerado, la acción popular puede ser utilizada por cualquier
ciudadano ya que ella está consagrada en beneficio de la colectividad y en
beneficio de los ciudadanos considerados en su conjunto.” [Presidencia de la
República, Consejería para el Desarrollo de la
Constitución, Asamblea Nacional Constituyente, Debate de la Sesión Plenaria desarrollada el 10 de junio de 1991. (pág.
4)]
[36] Presidencia de la República, Consejería para el Desarrollo de la
Constitución, Asamblea Nacional Constituyente, Debate de la
Sesión de la Comisión Primera desarrollada el 24 de abril de 1991 (pág. 5).
[37] Presidencia de la República, Consejería para el Desarrollo de la
Constitución, Asamblea Nacional Constituyente, Debate de la
Sesión de la Comisión Primera desarrollada el 24 de abril de 1991 (pág. 6).
[38] Presidencia de la República, Consejería para el Desarrollo de la
Constitución, Asamblea Nacional Constituyente, Debate de la
Sesión de la Comisión Primera desarrollada el 24 de abril de 1991 (pág. 12).
El texto del artículo leído antes de la votación decía textualmente: “Todo ciudadano tiene derecho a participar en la conformación del ejercicio y
del control político. Para ejercer este ejercicio se debe:”, sin embargo, antes de la votación se pidió que se cambiara la
expresión “para ejercer este ejercicio” por “para hacer efectivo este
derecho”, así mismo, el texto del artículo sometido a votación decía
“constituir movimientos, partidos y agrupaciones políticas”, texto que
antes de ser votado fue cambiado por el de “[p]artidos, movimientos y
agrupaciones políticos”.
[39] Corte Constitucional, sentencia C-215 de 1999 (MP (e). Martha Victoria
Sáchica Méndez).
[40] Ibídem.
[41] Corte Constitucional, sentencia C-622 de 2007 (MP Rodrigo
Escobar Gil). En este caso se resolvió declarar exequible el
artículo 35 de la Ley 472 de 1998, en el entendido
que las sentencias que resuelven los procesos de acción popular hacen tránsito
a cosa juzgada respecto de las partes y del público en general, “salvo
cuando surjan con posterioridad a la sentencia desestimatoria, nuevas pruebas
trascendentales que pudieran variar la decisión anterior.” En esta oportunidad se insistió en el estrecho vínculo existente entre
el modelo de Estado social, democrático y participativo adoptado por la
Constitución del 91 y el instituto de las acciones colectivas, populares y de
grupo. Se dijo al respecto: “[…] tales acciones constituyen mecanismos de
participación social instituidas a favor del ciudadano para defender y
representar intereses comunitarios con una motivación esencialmente solidaria;
propósito que es conforme al nuevo modelo de Estado cuya dimensión social
implica, por una parte, un papel activo de las autoridades basado en la
consideración de la persona y en la prevalencia del interés público, y por la
otra, un mayor protagonismo del ciudadano en cuanto el mismo está llamado a
participar en la actividad estatal, no solo a través de la elección libre de
sus representantes, sino también, por medio de distintos mecanismos de
deliberación, colaboración, consulta y control, en las decisiones que los
afectan e impulsando la acción de las autoridades en el propósito común de
asegurar los fines del Estado.”
[42] Así lo sostuvo la
Corte Constitucional en la sentencia C-377 de 2002 (MP Clara Inés Vargas
Hernández SPV Jaime Araujo Rentería y Clara Inés Vargas Hernández; SV Marco
Gerardo Monroy Cabra) –caso en el que se resolvió declarar exequible el
artículo 36 de la Ley 472 de 1998–, y fue luego reiterado por la sentencia C-622
de 2007 (MP Rodrigo Escobar Gil).
[43] Corte Constitucional, sentencia C-459 de 2004 (MP Jaime Araujo
Rentería; AV Manuel José Cepeda Espinosa y SV Rodrigo Escobar Gil). Al respecto
se dijo: “[…] debe enfatizarse que las acciones populares de que trata
el artículo 88 superior constituyen un mundo diferente al de las acciones de
inconstitucionalidad, de nulidad simple o de cumplimiento.  […] De suerte tal
que al no ser equiparables dichas acciones, bien pueden soportar un tratamiento
distinto por parte del legislador y de los operadores jurídicos.”
En este caso se resolvió que el Legislador no había violado la
Constitución al haber introducido un incentivo a favor de la persona que
defienda los intereses y los derechos colectivos.
[44] Corte Constitucional, sentencia C-215 de 1999 MP
(e). Martha Victoria Sáchica Méndez.
[45] Presidencia de la República, Consejería para el Desarrollo de la
Constitución, Asamblea Nacional Constituyente, Debate de la
Sesión de la Comisión 5 desarrollada el 12 de abril de 1991. (pag. 13)
[46] Al respecto se pueden observar entre otras las siguientes
sentencias: C-551 de 2001 (MP Marco Gerardo Monroy Cabra), C-394 de 2002 (MP
Alvaro Tafur Galvis), C-1064 de 2003C-920 de 2007 (MP Jaime Córdoba Triviño),
C-704 de 2010 (MP María Victoria Calle Correa), entre otras.
[47] Constitución Política, artículo 150. Corresponde al Congreso hacer las leyes.
Por medio de ellas ejerce las siguientes funciones:  1. Interpretar, reformar y
derogar las leyes.  (…).
[48]Sentencia
C- 886 de 2004 (MP Manuel José Cepeda Espinosa. SPV. Alfredo Beltrán Sierra,
Humberto Antonio Sierra Porto y Jaime Araujo Rentería).
[49] Sentencia C-662 de 2004 (MP. Rodrigo Uprimny Yepes. SV. Marco
Gerardo Monroy Cabra, Rodrigo Escobar Gil y Jaime Araujo Rentería).  Se puede
observar  también la Sentencia C-227 de 2009 (MP. Luis Ernesto Vargas Silva).
[50] La
derogación de la ley implica la cesación de su eficacia, y se produce cuando
mediante otra ley posterior de igual o mayor jerarquía, se priva de su fuerza
vinculante, reemplazándola o no por un nuevo precepto. Según las reglas generales
de interpretación de las leyes, la derogación puede ser expresa, cuando la
nueva ley suprime específica y formalmente la anterior; tácita, cuando la nueva
normatividad contiene disposiciones incompatibles o contrarias a las de la
antigua; y orgánica, cuando una ley reglamenta integralmente la materia, aunque
no exista incompatibilidad con las normas precedentes. Sentencia C-778 de 2001 (MP. Jaime Araujo Rentería).
[51] Sentencia C-529 de 1994 (M.P. José Gregorio
Hernández Galindo).
[52] Sentencia C-185 de 1997 (MP. José Gregorio Hernández Galindo).
Ver también sentencias C-490 de 1994  (MP. Eduardo Cifuentes Muñoz), C-634
de 1996 (M.P. Fabio Morón Díaz), C-529 de 1994 (M.P. José Gregorio Hernández
Galindo).
[53] Corte Constitucional, sentencia C-778 de 2001 (MP. Jaime Araujo
Rentería).
[54] Corte Constitucional, sentencia C-443 de
1997 (MP. Alejandro Martínez Caballero).
[55] Corte Constitucional, sentencia C-706 de 2005 (MP Alvaro Tafur
Galvis; AV Manuel José Cepeda Espinosa y Jaime Córdoba Triviño, SV Jaime Araujo
Rentería y Humberto Antonio Sierra Porto).
[56] Ver sentencia C-168 de 1995. MP Carlos
Gaviria Díaz.
[57] Corte Constitucional, sentencia C-478 de 1998 (MP Alejandro
Martínez Caballero). En este caso se resolvió declarar constitucional la
derogatoria de un beneficio para inversionistas.
[58] En aquella oportunidad, el cargo de inexequibilidad se basó en
considerar que el incentivo económico a favor del actor popular se oponía al
principio constitucional de solidaridad. Se sostenía que de acuerdo con ese
principio, los ciudadanos están llamados a la defensa de los derechos e
intereses colectivos, en tanto esas acciones redundan en el beneficio general,
por lo tanto, le estaría vedado al legislador otorgar recompensas respecto de
actuaciones ciudadanas que, por definición, deben estar movidas por propósitos
altruistas. A su vez, también se oponía a ese principio la hipótesis en que el
demandado en la acción popular fuera una entidad pública, puesto que en ese
caso el incentivo debería ser asumido mediante gasto fiscal, financiado con los
aportes impositivos de todos los ciudadanos.
[59] Corte Constitucional, sentencia C-459 de 2004 (MP. Jaime Araújo
Rentería. SV. Rodrigo Escobar Gil, AV. Manuel José Cepeda Espinosa).
[60] Ley 74 de 1968. “Artículo único. Apruébense los "Pactos
Internacionales de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, de Derechos
Civiles y Políticos, así como el protocolo Facultativo de este último",
aprobados por la Asamblea General de las Naciones Unidas en votación unánime,
en Nueva York, el 16 de diciembre de 1966, y que a la letra dice: (…)”.
[61] Corte Constitucional, sentencia C-507 de 2008 (MP Jaime Córdoba
Triviño; SPV Clara Inés Vargas Hernández y Jaime Araujo Rentería). En este caso
se estudió una demanda en contra varios artículos –10, 27, 38 y 129– de la
Ley 1151 de 2007 “por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo
2006-2010”.
[62] Al respecto, ver entre otras, las sentencias
C-251 de 1997 (MP. Alejandro Martínez Caballero). Fundamento 8., SU-624 de 1999
(MP. Alejandro Martínez Caballero. SV. Eduardo Cifuentes Muñoz), C-1165 de 2000
(MP. Alfredo Beltrán Sierra. AV. Vladimiro Naranjo Mesa) y C-1489 de 2000 (MP.
Alejandro Martínez Caballero).
[63] Corte Constitucional, sentencia C-671 de 2002 (MP Eduardo Montealegre
Lynett).
[64] Ver Sentencias C-1064 de 2001 (MPs. Manuel
José Cepeda Espinosa y Jaime Córdoba Triviño, AV. Álvaro Tafur Galvis. SV.
Clara Inés Vargas Hernández, Jaime Araujo Rentería, Alfredo Beltrán Sierra y
Rodrigo Escobar Gil), C-671 de 2002 (MP Eduardo Montealegre Lynett), C-931 de
2004 (MP. Marco Gerardo Monroy Cabra. SPV. Alfredo Beltrán Sierra, Jaime Araujo
Rentería y Clara Inés Vargas Hernández).
[65] Sentencia C-991 de 2004 (MP. Marco Gerardo
Monroy Cabra). En el mismo sentido T-025 de 2004 (MP. Manuel José Cepeda).
[66] Ver entre otras, C-038 de 2004 (MP. Eduardo Montelagre Lynett, SPV.
Jaime Araujo Rentería y Clara Inés Vargas Hernández. SV y AV. Alfredo Beltrán
Sierra y Jaime Córdoba Triviño).
[67] En este sentido Cfr. La sentencia C-789 de 2002 (MP. Rodrigo Escobar
Gil), a través de la cual la Corte aplicó la prohibición de regresividad  a una
ley que aumentaba los requisitos para acceder a la pensión.
[68] En este sentido, el Comité DESC ha indicado que la reducción o
desviación efectiva, de los recursos destinados a la satisfacción de un derecho
social será, en principio, una medida regresiva Ver, por ejemplo, Observaciones
Finales Ucrania E/2002/22 párrafo 498. Sobre el mismo tema respecto del derecho
a la educación Cfr. párrafos 500 y 513.
[69] Ibídem.
[70] Corte Constitucional, sentencia C-507 de 2008 (MP. Jaime Córdoba
Triviño. SPV. Clara Inés Vargas Hernández y Jaime Araujo Rentería).
[71] Al respecto, por ejemplo, ver la sentencia C-372 de 2011 (MP Jorge
Ignacio Pretelt Chaljub; SV María Victoria Calle Correa), oportunidad en la que
la Corte estudió el cargo propuesta contra el artículo 48 de la
Ley 1395 de 2010, el cual modificó la legislación procesal laboral, en el
sentido de aumentar el interés para recurrir en casación, fijándolo en 220
salarios mínimos mensuales.  Dentro de los cargos estudiados por la
Corte, se determinó que esa medida, en tanto regresiva, configuraba un exceso
en la competencia del legislador para determinar los procedimientos
judiciales.  Ello en tanto haría inalcanzable ese escenario a la mayoría de
trabajadores del país, cuyos ingresos laborales no llegan a montos altos, de
modo que jamás lograrían el interés para recurrir señalado. Esta situación no
acaecía durante la vigencia de la normatividad derogada, la cual permitía el
acceso al recurso extraordinario para trabajadores de salarios medios.
[72] Al respecto se dijo: “Como se indicó en
apartes previos, la previsión de garantías judiciales para la exigibilidad de
los derechos fundamentales es una obligación del Estado que se desprende de la
dimensión objetiva de estos derechos. Igualmente, es una manifestación del
derecho a la tutela judicial efectiva.  ||  Ahora bien, la implementación de
tales garantías es una actividad que requiere no solamente la expedición de
normas que regulen la materia, sino también la creación de una
institucionalidad que permita resolver de manera oportuna las controversias
traídas ante la jurisdicción, y de la destinación de recursos para mantener y
ampliar esa institucionalidad en la medida que las demandas de justicia
crezcan. Por tanto, la previsión de garantías judiciales para hacer
justiciables los derechos fundamentales es una faceta prestacional y de
desarrollo progresivo.  ||  Ciertamente, como se indicó en la sentencia C-318
de 1998, la tutela judicial efectiva de los derechos fundamentales “(…) apareja, entre otras cosas, la posibilidad de acceder en condiciones de
igualdad y sin obstáculos o barreras desproporcionadas, a un juez o tribunal
independiente e imparcial, frente al cual se pueda acometer, libremente, la
plena defensa los derechos o intereses propios a fin de obtener, dentro de un
plazo razonable, la debida protección del Estado”. En
consecuencia, es una obligación de naturaleza prestacional que depende para su
plena realización de que el Legislador defina los cauces que permitan su
ejercicio y destine los recursos necesarios para el efecto.  ||  En tanto la previsión de garantías judiciales para la realización de
los derechos fundamentales comprende ciertos contenidos prestacionales, su
desarrollo está sujeto al principio de progresividad y no regresión. Esto
significa que una vez ampliado el ámbito de cobertura de tales garantías,
cualquier retroceso debe someterse a un escrutinio estricto de
constitucionalidad en el que el juez constitucional debe examinar minuciosamente
la justificación en la que se basa la medida. La justificación que provea el
Congreso deberá relacionarse con la garantía de otros derechos fundamentales,
de modo que la medida regresiva no implique un sacrificio desproporcionado en
términos de otros principios constitucionales y derechos fundamentales.” Corte
Constitucional, sentencia C-372 de 2011.
[73] El artículo 48 de la Ley 1395 de 2010 modificaba el artículo 86 del
Código Procesal del Trabajo y de la
Seguridad Social, en los siguientes términos: “Sentencias susceptibles del
recurso. A partir de la vigencia de la presente ley y sin perjuicio de los
recursos ya interpuestos en ese momento, sólo serán susceptibles del recurso de
casación los procesos cuya cuantía exceda de doscientos veinte (220) veces el salario
mínimo legal mensual vigente.” La norma que se pretendió modificar, vigente
actualmente es: “A partir de la vigencia de la presente ley y sin perjuicio de
los recursos ya interpuestos en ese momento, sólo serán susceptibles del
recurso de casación los procesos cuya cuantía exceda de ciento veinte (120)
veces el salario mínimo legal mensual vigente.” (Ley 712 de 2001). Hasta
entonces había regido el artículo 1° del Decreto 719 de 1989 según el cual: “Objeto
del recurso de casación. Sentencias susceptibles del recurso. A partir de
la vigencia de este decreto y sin perjuicio de los recursos ya interpuestos en
ese momento, en materia laboral sólo serán susceptibles de recurso de casación
los negocios cuya cuantía exceda de cien (100) veces el salario mínimo mensual
más alto vigente.” Las normas previas habían establecido los siguientes montos;
“50 veces el salario mínimo mensual vigente más alto” [Ley 11 de 1984];
“ciento cincuenta mil pesos o más” [artículo 6° de la
Ley 22 de 1977]; cuatro mil pesos [Decreto 1761 de 1956] y, su versión
original, tres mil pesos para asuntos resueltos por los entonces Tribunales
Seccionales del Trabajo, y diez mil pesos para asuntos resueltos por los Jueces
de Circuito Judicial del Trabajo [artículo 86].
[74] En términos de la Corte, “… el legislativo debe tener en consideración
que el procedimiento laboral hace efectivos los derechos consagrados en la
referida disposición y, además, cuenta con unas características que lo
diferencian de los demás procedimientos establecidos en la legislación
colombiana. Por ejemplo, el procedimiento parte del supuesto de que las partes
intervinientes en el litigio no se encuentran en un plano de igualdad, toda vez
que se presenta una diferencia económica derivada de la relación
capital-trabajo. Ello significa que las reglas de cada juicio deben estar
encaminadas a garantizar a quienes no cuentan con la capacidad económica
suficiente, es decir, a los trabajadores por regla general, la facilidad de
gozar de las mismas oportunidades de quien tiene recursos para garantizar su
propia defensa. Por ello, una disposición que afecte gravemente la posibilidad
de acceder a un determinado recurso judicial en materia laboral, más aún cuando
el criterio utilizado es el económico, implica una vulneración de las garantías
laborales.” Sentencia C-372 de 2011.
[75] Por ende, determinó que la reforma legal
analizada “…no fue justificada en los términos que exige
la jurisprudencia constitucional. Como se indicó anteriormente, no toda medida
regresiva es proscrita por el ordenamiento constitucional, pero para que pueda
ajustarse a la Carta debe ser justificada en términos
de realización de otros derechos fundamentales y después de un exhaustivo
análisis de las otras opciones disponibles. En el presente caso y como se determinó
en el juicio de proporcionalidad, no se vislumbra que la medida promueva la
realización de otros derechos fundamentales. Además, no fue acompañada de
ninguna justificación de porqué una medida menos lesiva no podía emplearse para
el propósito de descongestión judicial. || La Sala advierte que lo anterior no significa que
el legislador no pueda hacer cambios en la determinación de la cuantía para
acceder a un recurso, sino que al hacerlo debe justificar la necesidad de la
medida y tener en consideración la naturaleza del recurso que pretende regular
y que la finalidad de la reforma esté dirigida a la protección de otros
derechos fundamentales. En este sentido, es preciso recordar que al juez
constitucional no le corresponde determinar qué cuantía sí es proporcionada,
sino analizar las justificaciones dadas en cada caso por el Congreso y los
demás órganos que participan en la elaboración de las leyes, para determinar si
en el caso concreto se ajustan a la
Carta.” Corte Constitucional, sentencia C-372 de 2011.
[76] En la Sentencia C-713 de 2008,
M.P. Clara Inés Vargas Hernández, la Corte asoció la descongestión judicial
con la reducción del número de controversias que es llevado a las instancias
judiciales. La Corte afirmó: “(…) no resulta claro cómo la medida pueda
incidir significativamente en la descongestión del aparato judicial, cuando en
teoría el número de controversias laborales será el mismo”.   Por esta
razón la Corte declaró inexequible el literal b del artículo 23 del proyecto de
ley estatutaria No. 023 de 2006 Senado y No. 286 de 2007 Cámara, “por la
cual se reforma la Ley 270 de 1996 Estatutaria de la Administración de Justicia”.
[77] Corte Constitucional, sentencia SU-1116 de
2001 (MP Eduardo Montealegre Lynett). En dicho fallo se sostuvo: “[…]
para que la tutela proceda y prevalezca en caso de afectación de un interés
colectivo, es necesario (i) que exista conexidad entre la vulneración de un
derecho colectivo y la violación o amenaza a un derecho fundamental, de tal
suerte que el daño o la amenaza del derecho fundamental sea ‘consecuencia
inmediata y directa de la perturbación del derecho colectivo’. Además, (ii) el
peticionario debe ser la persona directa o realmente afectada en su derecho
fundamental, pues la acción de tutela es de naturaleza subjetiva; (iii) la
vulneración o la amenaza del derecho fundamental no deben ser hipotéticas sino
que deben aparecer expresamente probadas en el expediente. Y (iv) finalmente,
la orden judicial debe buscar el restablecimiento del derecho fundamental
afectado, y ‘no del derecho colectivo en sí mismo considerado, pese a que con
su decisión resulte protegido, igualmente, un derecho de esta naturaleza’.” En
este caso se reclamó, mediante acción de tutela, que se evitará las violaciones
producidas por el mal manejo de aguas lluvias y las aguas residuales.
[78] En este caso se reclamó, mediante acción de tutela, los
especiales derechos colectivos de comunidades indígenas, de los cuales depende
incluso su vida y subsistencia dignas.
[79] Al respecto, con relación al derecho a la salud, ver por ejemplo, la
sentencia T-760 de 2008 (MP Manuel José Cepeda Espinosa).
[80] En aquella oportunidad, el cargo de inexequibilidad se basó en
considerar que el incentivo económico a favor del actor popular se oponía al
principio constitucional de solidaridad. Se sostenía que de acuerdo con ese
principio, los ciudadanos están llamados a la defensa de los derechos e
intereses colectivos, en tanto esas acciones redundan en el beneficio general,
por lo tanto, le estaría vedado al legislador otorgar recompensas respecto de
actuaciones ciudadanas que, por definición, deben estar movidas por propósitos
altruistas. A su vez, también se oponía a ese principio la hipótesis en que el
demandado en la acción popular fuera una entidad pública, puesto que en ese
caso el incentivo debería ser asumido mediante gasto fiscal, financiado con los
aportes impositivos de todos los ciudadanos.
[81] Esta regla fue aplicada en la sentencia
C-372/11, ya citada, a propósito del control de constitucionalidad de la norma
de la Ley 1395/10 que aumentó la cuantía para recurrir en casación en materia
laboral.  En esa oportunidad, se señaló que “En ese orden, considera la
Sala que la intensidad del juicio con que debe ser estudiado el artículo 48 de
la Ley 1395 de 2010 es intermedio, por las siguientes razones: (i) el
Constituyente reconoció al legislador un amplio margen de libertad de
configuración en materia de establecimiento de procedimientos (num 2, art 150
CP); (ii) esta amplia competencia también ha sido reconocida por la jurisprudencia
constitucional, específicamente en el establecimiento de cuantías; sin embargo,
(iii) pese a que las dos consideraciones anteriores podrían llevar a la
aplicación de un test leve, considera esta Sala que en razón a que se alega una
posible afectación de los derechos a la igualdad, a acceder a la administración
de justicia, al trabajo, a la seguridad social y de las demás garantías
consagradas en el artículo 53 Superior, se justifica el escrutinio intermedio.”.
[82] Sobre los criterios empleados al respecto ver la sentencia
C-673 de 2001 (MP Manuel José Cepeda Espinosa; AV Alvaro Tafur Galvis y Jaime
Araujo Rentería).
[83] Esta alternativa se hace evidente en la ponencia para tercer debate
ante la Comisión Primera del Senado de la
República, al indicarse que al menos frente al incentivo económico regulado en
el artículo 39 de la Ley 472 de 1998, era procedente la reforma más no la
derogatoria.  Se dijo al respecto: “Como bien se señala en la
Exposición de Motivos y en las Ponencias rendidas ante la
Comisión y la Plenaria en la Cámara Baja, las recompensas que el Estado ha
debido pagar por las demandas incoadas han estimulado la generación de grupos
de personas que de forma indiscriminada se convierten en accionantes con el
propósito exclusivo de obtener un pago en dinero y han generado, en el caso de
las Administraciones territoriales, serias dificultades financieras que alteran
y entorpecen el desarrollo normal de las actividades propias de la cosa pública
en vez de perseguir la protección del bien comunitario. || En el caso del
artículo 39 el estímulo en dinero (entre 10 y 150 salarios mínimos) se da en
virtud de la necesidad de atender los gastos propios de la demanda para la
defensa de un interés de grupo y para contrarrestar un posible desbalance o desequilibrio
entre quien acciona y grupos de poder económico significativos. En apariencia,
no produce una lesión tan importante al patrimonio del Estado como aquella que
puede ocasionar el cobro de la recompensa establecida en el artículo 40,
relativo a la defensa de un interés de grupo cuando este tiene que ver con la
moral administrativa. Así, personas inescrupulosas presentan indistintas
demandas para obtener, conforme lo señala el texto del artículo, una recompensa
equivalente al “quince por ciento (15%) del valor que recupere la entidad
pública en razón a la acción popular” pues, en tratándose de acciones relativas
a la moral administrativa, su monto se convierte en botín llamativo para
quienes, subrepticiamente, las utilizan en beneficio particular y no colectivo,
popular o de grupo. La regla general indica que las acciones a que se refiere
el artículo 40 involucran grandes contratos y, por ende, cuantiosas sumas de
dinero.” Gaceta del Congreso 792 de 2010, página
10.
[84] Sobre discusiones al respecto ver, por ejemplo, Hensler, Deborah. R.
(2011) The Future of Mass Litigation: Global Class Actions and Third-Party
Litigation Funding. The George Washington Law Review. Vol 79, N° 2. [79.
Geo. Wash. L. Rev. 306 2010-2011]. En este artículo se comparan los
casos de varios países; entre ellos Argentina, Australia, Brasil, Canadá,
Chile, China, Finlandia, Israel, Italia, Holanda o Estados Unidos.
[85] Corte Constitucional, sentencia C-673 de 2001 (MP Manuel José
Cepeda Espinosa; AV Alvaro Tafur Galvis y Jaime Araujo Rentería).
[86] Corte Constitucional, sentencia C-459 de 2004 (MP. Jaime Araújo
Rentería. SV. Rodrigo Escobar Gil, AV. Manuel José Cepeda Espinosa).
[87] Son aplicables disposiciones tales como el artículo 38 de la
Ley 472 de 1998, que establece: “Costas. El juez aplicará las normas de
procedimiento civil relativas a las costas. Sólo podrá condenar al demandante a
sufragar los honorarios, gastos y costos ocasionados al demandado, cuando la
acción presentada sea temeraria o de mala fe. En caso de mala fe de cualquiera
de las partes, el juez podrá imponer una multa hasta de veinte (20) salarios
mínimos mensuales, los cuales serán destinados al Fondo para la
Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos, sin perjuicio de las demás
acciones a que haya lugar.”
[88] Corte Constitucional, sentencia C-215/99.
[89] Corte Constitucional, sentencia SU-1116/01.
[90] Corte Constitucional, sentencia C-179/94
[91] Pisarello, Gerardo. (2007) Los derechos
sociales y sus garantías. Elementos para una reconstrucción.  Trotta.
Madrid, pp. 72-73.
[92] Sentencia C-333 de 1993.
[93] Sentencia T-434 de 2002.
[94] Platón, Diálogos Socráticos, Critón, pág. 53.
[95] Félix E. Oppenheim, Conceptos Políticos, interés personal e interés
público, pag. 101.
[96] Ib. Pág. 103.
[97] Ib. Pág. 105 a 107.
[98] Tribunal Europeo de Derechos Humanos.  Caso Dombo Beheer B.V. v. Países Bajos (37/1992/382/460).
Juicio.
[99] Abramovich, Víctor.  Courtis, Christian.
(2004) Los derechos sociales como derechos exigibles.  Trotta.  Madrid,
pp. 187-188.
[100] Stone, Christopher (2009) ¿Los árboles deberían
tener legitimidad procesal? Hacia un reconocimiento de los derechos legales de
los objetos naturales.  En: Hardin, Garrett, et. al. Derecho
Ambiental y Justicia Social.  Siglo del Hombre,
Uniandes.  Instituto Pensar.  Bogotá, pp. 153-154.
[101] Vid. Jones,
Robert (2008) The Ethical Impact of Payments to Named Plaintiffs. 21 Georgetown Journal of Legal Ethics 781-794.
[102] Parte de la doctrina internacional apoyan esta conclusión. Por
ejemplo, sobre la aplicación del principio de progresividad al derecho a la
protección judicial, Courtis expresa: “(…) el artículo 25 inciso 2.b,
referido al derecho a la protección judicial, establece el compromiso estatal
de ‘desarrollar las posibilidades de recurso judicial’. Cabe también derivar de
este compromiso  la prohibición de adoptar medidas que impliquen un retroceso
en las posibilidades de recurso judicial.” Cfr. Christian Courtis. “La
prohibición de regresividad en materia de derechos sociales: apuntes
introductorios”. En: Ni un paso atrás. La prohibición de regresividad en
materia de  derechos sociales. Buenos Aires: Centro de Asesoría Legal
(CEDAL) y Centro de Estudios Legales y Sociales (CELS), 2006. P. 15.
[103] M.P. Carlos Gaviria Díaz.
[104] En la Sentencia C-713 de 2008,
M.P. Clara Inés Vargas Hernández, la Corte asoció la descongestión judicial
con la reducción del número de controversias que es llevado a las instancias
judiciales. La Corte afirmó: “(…) no resulta claro cómo la medida pueda
incidir significativamente en la descongestión del aparato judicial, cuando en teoría
el número de controversias laborales será el mismo”.   Por esta razón la
Corte declaró inexequible el literal b del artículo 23 del proyecto de ley
estatutaria No. 023 de 2006 Senado y No. 286 de 2007 Cámara, “por la cual se
reforma la Ley 270 de 1996 Estatutaria de la Administración de Justicia”.
[105] Gaceta del Congreso 680 de 2010.
[106] Ibídem p. 3.
[107] Gaceta del Congreso 792/10, página 10.
[108] Gaceta del Congreso 885/10, páginas 4-5.
[109] Corte Constitucional, sentencia C-428/02.
[110] Sobre el tópico, Vid. Corte
Constitucional, sentencia C-183/07.