C-995-04
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia C-995/04
NORMA ACUSADA-Análisis de vigencia/NORMA ACUSADA-Inexistencia
de subrogación o derogación tácita
VIGILANCIA Y SEGURIDAD PRIVADA-Definición de actividades bajo el control
y vigilancia de la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad no desconoce la
intimidad
VIGILANCIA Y SEGURIDAD PRIVADA-Objeto es la seguridad ciudadana ordinaria
no asociada al conflicto armado/VIGILANCIA Y SEGURIDAD PRIVADA-No
desplaza ni sustituye actividad de defensa y seguridad de las Fuerzas Armadas
El objeto de la regulación de la vigilancia y
seguridad a que se refieren tanto el Decreto 2453 de 1993, como el Decreto 356
de 1994, es la seguridad ciudadana ordinaria, no asociada al conflicto armado.
Se trata de la regulación de ciertas actividades realizadas por los
particulares, dirigidas a disminuir los riesgos personales que puedan amenazar
la vida, la integridad física o los bienes de las personas, y cuyo empleo no
implica una modificación de su estatus de población civil de conformidad con el
principio de distinción que consagra el derecho internacional humanitario.
También es preciso recordar que de conformidad con el artículo 223
Constitucional, el Estado tiene el monopolio del uso de la fuerza, y los
particulares sólo pueden poseer o portar armas con permiso de la autoridad
competente. Tal autorización no incluye en ningún caso, la posibilidad de que
los particulares tengan o porten de armas de guerra, o de uso exclusivo de la
Fuerza Pública. Por ello, ningún servicio de vigilancia privado puede desplazar
o sustituir la actividad de defensa y seguridad desplegada por las fuerzas
armadas del Estado. Por lo mismo, tales servicios de seguridad privados se
adelantarán siempre en los términos del régimen legal vigente y dentro del
pleno respeto a la Constitución.
VIGILANCIA Y SEGURIDAD PRIVADA-Control y vigilancia por el Estado
VIGILANCIA Y SEGURIDAD PRIVADA-Regulación de los servicios
REGIMEN JURIDICO DE SERVICIOS PUBLICOS-Regulación legislativa con el grado de
precisión que se considere necesario y adecuado/REGIMEN JURIDICO DE
SERVICIOS PUBLICOS-No imposición al legislador de determinado nivel de
detalle y complejidad en regulación
Referencia: expediente D-5112
Actora: Bernardita Pérez Restrepo
Demanda
de inconstitucionalidad contra el artículo 24 del Decreto Ley 2453 de 1993 y el
artículo 2 del Decreto Ley 356 de 1994 (parcial)
Magistrado Ponente:
Dr. Manuel José
Cepeda Espinosa
Bogotá, D. C., doce (12) de octubre de dos mil cuatro
(2004)
La Sala Plena de la Corte Constitucional,
en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y
trámites establecidos en el decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I.       ANTECEDENTES
En
ejercicio de la acción pública consagrada en el artículo 241 de la
Constitución, la ciudadana Bernardita Pérez Restrepo demandó los artículos 24
del Decreto Ley 2453 de 1993 y 2 (parcial) del Decreto Ley 356 de 1994.
Por Auto del 11 de marzo de 2004, la
demanda de la referencia fue inadmitida  por no cumplir con los requisitos de
certeza, especificidad, suficiencia y pertinencia exigidos y se dio a la
accionante tres días para corregirla.
El 18 de marzo de 2004, la accionante
presentó escrito de corrección y mediante Auto del 12 de abril de 2004, la
Corte admitió la demanda contra los artículos 24 del Decreto Ley 2453 de 1993 y
2 (parcial) del Decreto Ley 356 de 1994.
Cumplidos los trámites constitucionales y legales
propios de los procesos de constitucionalidad, la Corte Constitucional procede
a decidir acerca de la demanda en referencia.
II.      LAS
NORMAS ACUSADAS
A continuación se transcribe el texto de
las normas acusadas, con los apartes demandados subrayados:
Decreto Ley 2453 de 1993
“Por el cual se determina la estructura
orgánica, objetivos y funciones y régimen de sanciones de la Superintendencia
de Vigilancia y Seguridad Privada y se dictan otras disposiciones”
(…)
Artículo 24: Definición. Para efectos del presente decreto,
entiéndase por vigilancia y seguridad privada, toda actividad que desarrollen
las personas naturales o jurídicas de derecho público o privado, en beneficio
propio o de terceros, tendiente a prevenir o detener perturbaciones a la
seguridad o tranquilidad individual y a la vigencia de un orden justo, en lo
relacionado con la vida, la honra y los bienes propios o de terceros.
Decreto Ley 356 de 1994
(febrero 11)
Por el cual se expide el Estatuto de
Vigilancia y Seguridad Privada
Artículo 2. Para efectos del
presente decreto, entiéndase por servicio de vigilancia y seguridad privada las
actividades que en forma remunerada o en beneficio de una organización pública
o privada desarrollan las personas naturales o jurídicas, tendientes a prevenir
o detener perturbaciones a la seguridad y tranquilidad individual en lo
relacionado con la vida y los bienes propios o de terceros y la
fabricación, instalación, comercialización y utilización de equipos para
vigilancia y seguridad privada, blindajes y transporte con este mismo fin.
III.    LA
DEMANDA
Considera la demandante que el artículo 24
del Decreto Ley 2453 de 1993 y el artículo 2 del Decreto Ley 356 de 1994
(parcial) violan los artículos 15, 16 y 365 de la Carta.
Para la accionante las normas acusadas
desconocen la autonomía básica que tienen las personas para determinar quién
puede cuidar sus bienes, al obligarlos a utilizar los servicios de vigilancia
privada armada y uniformada que regulan los decretos. La definición legal deja
por fuera la posibilidad de utilizar servicios que no cumplan con las
características previstas en los decretos y somete a control de la
Superintendencia de Vigilancia y Seguridad toda actividad dirigida a la
protección de los bienes y de las personas.
“Lo que se propone para la discusión ante
la Corte Constitucional, es el mismo concepto de vigilancia y seguridad
incorporado en las normas acusadas, en tanto él permite que tales normas asuman
que todo ejercicio de, dicho así semánticamente, vigilancia y seguridad quede
por ello sometido al régimen de tales normas, y en consecuencia, siempre bajo
el sistema de controles a cargo de la Superintendencia de Vigilancia y
Seguridad Privada. Mejor dicho, si se asume que los particulares están en la
capacidad jurídica, siempre bajo el sometimiento y control de la
Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada, de prestar servicio de
vigilancia y seguridad, no por ello sería correcto concluir que toda actividad
de cuidado en función de la seguridad de los bienes y de las propias personas
es “vigilancia y seguridad privada” en los términos de las normas acusadas y en
función de la tutoría de la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada.
(…)
“Entonces y por virtud de la plena vigencia
de los derechos fundamentales de dignidad, libertad, autonomía, privacidad y
libre desarrollo de la personalidad, valores tan definitivamente ligados a la
esencia del Estado liberal y social de derecho, tiene que ser inconstitucional
que el Estado le imponga a los ciudadanos una determinada manera de cuidado de
sus personas y de sus bienes. De ser ello legítimo, estaríamos en el escenario
deplorable, en términos políticos y éticos, de una sociedad policiva, en la cual
cada uno de sus miembros resulta funcional al mantenimiento de la misma, a
condición de que haga corresponder su vida y sus actos con una idea unilateral
y excluyente de seguridad colectiva.
(…)
“Las normas acusadas obligan a pasar
cualquier aspiración y cualquier idea de resguardo y seguridad sobre las
propias personas y sobre los propios bienes por el sometimiento a los criterios
que en ellas se construyen sobre los fenómenos de la vigilancia y la seguridad
y por el control que ellas definen para la Superintendencia de vigilancia y Seguridad Privada.
En tanto semejantes disposiciones comportan
el desconocimiento de las propias capacidades de los ciudadanos para definir,
primero y privilegiadamente, las debidas precauciones para sus personas y sus
bienes, como condición de legitimidad del pacto político y social, entonces se
trata de preceptos contrarios a los artículos 1 y 2 de la Carta, por cuanto ni
respetan el principio de dignidad humana, ni favorecen la realización del orden
justo. Que por virtud de las normas acusadas se le imponga a los ciudadanos la
obligación y la carga de contratar vigilancia y seguridad para sus bienes
(apartamentos o condominios, y la diferencia es apenas cuantitativa) y para sus
personas como residentes en tales bienes, constituye un alarde autoritario
francamente extraño al modelo político que asume como de su esencia el
metaprincipio de la dignidad del ser humano y su compromiso con la realización
del orden justo.
(…)
“Existe, pues, como condición de la
legitimidad de nuestro proyecto de convivencia política y social, el principio
de privacidad o de incolumidad de la propia intimidad personal y familiar y del
domicilio, que no resulta de ninguna manera respetado, sino largamente
desconocido por las normas acusadas, en tanto en cuanto obligan a los
ciudadanos a someterse —para sus propias personas, sus propios bienes y sus
propios domicilios— a los sistemas de vigilancia y seguridad en ellos
estatuidos, con lo que se ha ido representando una fenomenología bien
deplorable para el principio contenido en el artículo 15 del a Constitución:
que no sólo se le deja a las propietarios coasociados en torno a un condominio
(“urbanización”) la libertad de disponer en qué términos cabría pensar y
disponer sobre la seguridad de sus propios bienes, de sus propios domicilios,
realmente), sino que, lo que es mucho peor en términos constitucionales, se les
impone con quién contratar esa vigilancia a favor de la seguridad. (…)
“(…), por los contenidos de las normas
acusadas y por los desarrollo hermenéuticos que las mismas han alimentado, los
ciudadanos se encuentran en la deplorable situación para sus derechos y
libertades de que se les obliga a tener por conserjes y “cuidadores” de sus
casas, apartamentos, edificios y porterías no a quienes ellos libremente y a su
leal saber y entender así lo quieran, sino a quienes son de la voluntad del
Estado. (…).
(…)
“A la luz del valor de la autonomía y de la
capacidad para agenciar con libertad y dignidad los criterios más relevantes
para la propia seguridad de la propia persona y de los propios bienes, no puede
ser una cuestión opinable la cruda inconstitucionalidad de las normas acusadas,
justamente porque ellas, por el camino de violentar la capacidad de la más
autónoma de las soberanías, el libre arbitrio en torno al cómo incidir sobre la
creación o evitación de riesgos en “mi propio mundo”, alientan una incuestionable
instrumentalización de cada ciudadano, (…).”
Sostiene la demandante que la regulación
del servicio público de vigilancia privada al comprender todas las actividades
privadas orientadas a este fin, desconoce el artículo 365 de la Carta porque la
regulación actual no lo hace de manera precisa, plena y exhaustiva. Para la
accionante las normas vigentes en la materia regulan sólo algunas de las formas
de vigilancia privada, en particular, la que se ejerce con uniformes y armas, y
deja por fuera otras actividades y formas de protección que escojan los
particulares para salvaguardar sus bienes y sus personas.
“(:..) por tratarse de una función que
naturalmente le corresponde al Estado, cualquier acto de delegación debe estar
regulado en términos taxativos, restrictivos y perentorios, también para evitar
que la prestación que se autoriza en cabeza de los particulares (aunque sea
bajo el control de la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada)
suponga la subrogación y entrega de aquello que inclusive el propio Estado no
podría llevar a cabo por virtud de los valores de la autonomía y la privacidad.
(…) no cabe la menor duda de que las normas
acusadas, también por virtud de las definiciones de vigilancia y seguridad en
ellas contenidas, son inconstitucionales, pues no delimitan conceptualmente el
término de servicio público primario de vigilancia y seguridad sino que por el
contrario, indican que “toda” actividad tendiente a prevenir perturbaciones a
la seguridad o tranquilidad individual en la vida, honra y bienes propios o de
terceros quedan bajo la tutela, control y dirección de los decretos
mencionados; incluso el cuidado de los bienes propios, mi vida y mi honra,
deben ser vigilados por entidades de vigilancia controladas por la
Superintendencia mencionada.
IV.    INTERVENCIONES
1.     Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada
El ciudadano Carlos Silgado Betancourt, en
representación de Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada interviene
para solicitar, que se nieguen  las súplicas de la demanda.  Sus argumentos se
resumen así:
Según el interviniente la definición de
vigilancia y seguridad privada no desconoce la Carta, pues está orientada a
conservar la esencia, el destino y el funcionamiento de los objetos, sistemas y
situaciones creadas para su logro.
El ejercicio de las actividades de
vigilancia y seguridad, dado que involucra la protección de vidas y bienes,
exige que los servicios que puedan prestarse lo sean al amparo de una licencia
o credencial, de tal forma que con ella a la vez que se autoriza la prestación
de este servicio, se hace posible que el Estado ejerza el control, inspección y
vigilancia.
“El ejercicio de esta actividad por lo
delicado de su naturaleza en la medida en que involucra la protección de vidas
y bienes, exige que los servicios de vigilancia y seguridad privada solamente
pueden prestarse al amparo de una licencia o credencial que les otorga el
estado colombiano a través de la Superintendencia. Esta licencia al tiempo que
los habilita legalmente constituye el punto de partida para ejercer el control,
inspección y vigilancia sobre estos servicios que compete por la ley a esta
Superintendencia. (…) La seguridad es una función pública primaria a cargo del
Estado que tiene fundamento en los artículos 1 y 2  de la Constitución
Política. A los particulares se los posibilita el ejercicio de la vigilancia y
seguridad privada en las condiciones y términos señalados en la ley, de acuerdo
con los límites que la misma actividad prescribe. Por tratarse de un servicio
público fundamental a cargo del Estado, la seguridad debe contener un marco de
acción y ejercicio que no implique poner en riesgo intereses jurídicamente
tutelados ni obstruir o impedir la labor de la Fuerza Pública y de los demás
organismos de seguridad e investigación del estado, en últimas debe orientarse
a la protección de la seguridad ciudadana..”
Afirma el intervinientes que el concepto de
servicio de vigilancia y seguridad privada que establecen las normas
cuestionadas define los elementos que determinan la competencia de la
superintendencia: la actividad, la remuneración, el beneficio, y la finalidad
de la vigilancia y seguridad privadas. En este sentido, “los servicios
privados de seguridad y vigilancia cumplen una función básicamente preventiva
enderezada a precaver, prevenir o detener perturbaciones a la tranquilidad y
seguridad de todos aquellos usuarios que los contraten. Esto significa que en
esta labor de prevención en pro de la tranquilidad y seguridad de los usuarios,
los servicios de vigilancia y seguridad privada puedan desarrollar toda una
serie de actividades y actitudes tendientes a lograr esta finalidad (…) que no
puede dejarse al libre arbitrio de las personas.”
2.     Intervenciones ciudadanas
2.1.    La ciudadana Esperanza Tamayo
interviene para solicitar que se declare la inconstitucionalidad de las normas
acusadas. Estos son sus argumentos:
En primer lugar, afirma que las normas
acusadas “violentan flagrantemente” la autonomía que tienen las personas
para determinar quién puede cuidar sus bienes, al obligarlos a utilizar los
servicios de vigilancia privada armada y uniformada que regulan los decretos
2453 de 1993 y 356 de 1994. La definición legal deja por fuera la posibilidad
de utilizar servicios que no cumplan con las características previstas en los
decretos.
En segundo lugar, sostiene que las normas
demandadas son desproporcionadas al obligar a los particulares a emplear
servicios de vigilancia privada que usen armas de fuego, constriñendo a los
particulares a ejercer la vigilancia de sus bienes y vida en la forma
predefinida por el legislador y no con los medios libremente escogidos por ellos
y de acuerdo a su autonomía.
2.2. Las ciudadanas Nora del Pilar Giraldo,
Clara Inés Abad Faciolince, Ana María Múnera Echavarría intervienen con
argumentos idénticos para apoyar las razones de la demanda.
V.
CONCEPTO DEL
PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
El Procurador General de la Nación, Edgardo José Maya
Villazón, mediante escrito del 2 de junio de 2004, solicita a la Corte
Constitucional que el aparte demandado del artículo 2 del Decreto Ley 356 de
1994 sea declarado exequible. El Procurador sostiene que aun cuando la
accionante demandó los artículos 24 del Decreto Ley 2453 de 1993 y 2 (parcial)
del Decreto Ley 356 de 1994, dado que los dos definen los servicios de
seguridad y vigilancia privada, en aplicación de los principios que rigen la
sucesión de las leyes en el tiempo, el artículo 24 del Decreto Ley 2453 de 1993
fue subrogado por el artículo 2 del Decreto Ley 356 de 1994, por lo cual, solo
es posible un pronunciamiento de fondo en relación con la norma actualmente
vigente. Las razones de su solicitud se resumen a continuación.
En primer lugar, señala la Vista Fiscal que el
artículo 2 del Decreto Ley 356 de 1994 no transgrede el derecho a la intimidad
ni el derecho al libre desarrollo de la personalidad, consagrados en los
artículos 15 y 16 de la Carta Política, y mucho menos infringe la regulación
establecida para los servicios públicos por los artículos 121 y 365 Superiores.
Resalta que la demandante parte de un supuesto equivocado, pues aun cuando el
artículo 24 del Decreto Ley 2453 de 1993 traía una definición excesivamente
amplia de lo que constituye vigilancia y seguridad privada, “el artículo 2
del Decreto Ley 356 de 1994 lo restringió a las actividades que en forma
remunerada o en beneficio de una organización pública o privada, desarrollan
las personas naturales o jurídicas, tendientes a prevenir o detener
perturbaciones a la seguridad y tranquilidad individual en lo relacionado con
la vida y los bienes propios o de terceros.
(...)
El Procurador considera que si bien no toda
actividad puede quedar comprendida dentro del concepto de vigilancia y
seguridad privada y por ende bajo control de la Superintendencia de Vigilancia
y Seguridad Privadas, los cargos de la demandante resultaban ciertos sólo en
relación con el artículo 24 del Decreto Ley 2453 de 1993, norma que ya no se
encuentra vigente.  “En consideración de este Despacho, dentro del concepto
de vigilancia y seguridad privada no puede quedar incluido todo lo que se haga
para prevenir o detener perturbaciones a la seguridad y tranquilidad
individual. Pues la definición tiene su importancia para determinar las
actividades de organizaciones constituidas para tal efecto, así como de las
personas vinculadas a ellas, verbigracia las empresas de vigilancia y sus
empleados entre otras.
(...)
“En este orden de ideas, el artículo 2 del
Decreto Ley 356 de 1994 no vulnera el derecho a la intimidad ni el derecho al
libre desarrollo de la personalidad, puesto que la definición de vigilancia y
seguridad privada consagrada en dicha norma, no sobrepasa aquellos límites
intangibles establecidos a favor de la autonomía de las personas, sino que por
el contrario los respeta, ya que señala que sólo aquellas actividades
tendientes a prevenir o detener perturbaciones a la seguridad y tranquilidad
individual, que en forma remunerada o en beneficio de una organización pública
o privada se lleven a cabo, constituyen vigilancia y seguridad privada, y por
ende estarán bajo el control de la respectiva superintendencia, dejando atrás
la concepción de todo acto dirigido a prevenir y detener perturbaciones, pueda
ser considerado vigilancia y seguridad privada.
En segundo lugar y en relación con el segundo cargo,
resalta la Vista Fiscal que no es cierto, como lo pretende la demandante, que
el artículo 365 de la Carta exija que la regulación de los servicios públicos
sea precisa, plena y exhaustiva, “puesto que lo que se exige es una
regulación por parte del Estado en los términos que el legislador fije. Dentro
de este contexto, (...) la norma acusada no transgrede lo establecido en las
normas señaladas como infringidas, sino que por el contrario se adecua a lo que
ellas establecen y regulan el servicio público de la vigilancia y seguridad
privada de manera clara y concisa, sin lugar a interpretaciones erróneas,
enmarcándolo solamente a aquellas actividades que en forma remunerada o en
beneficio de una organización pública o privada, desarrollen personas naturales
o jurídicas.”
VI.    CONSIDERACIONES
Y FUNDAMENTOS
1.       Competencia
Esta Corporación es competente para decidir
en definitiva sobre la constitucionalidad de los incisos acusados, con arreglo
a lo dispuesto en el artículo 241, numeral 4 de la Carta Política, toda vez que
ellos forman parte integrante de una ley.
2.       Problemas
jurídicos
La demandante cuestiona las normas
acusadas porque al señalar que toda actividad de las personas tendiente a
prevenir o detener perturbaciones a la seguridad o tranquilidad individual y a
la vigencia de un orden justo, en lo relacionado con la vida, la honra y los
bienes propios o de terceros, es objeto de control por parte de la
Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada, desconoce la intimidad
(artículo 15, CP), el libre desarrollo de la personalidad (artículo 16, CP) y
la autonomía básica a que tienen derecho las personas, obligándolas a cuidar
sus bienes en los términos del control de la mencionada entidad e incluso
negándoles el derecho a descuidar sus bienes. También señala la accionante que
las disposiciones demandadas violan el artículo 365 de la Carta porque a pesar
de que tratan el tema del servicio público de vigilancia y seguridad privada,
no lo regulan de manera precisa, plena y exhaustiva.
Por su parte el Procurador General de la Nación
sostiene que de las dos normas cuestionadas en el presente proceso, sólo el
artículo 2 del Decreto Ley 356 de 1994 se encuentra vigente. Dicha norma no
vulnera los derechos a la intimidad y al libre desarrollo de la personalidad,
pues contiene una definición restrictiva de los servicios de vigilancia y
seguridad privados que se encuentran bajo el control de la Superintendencia de
Vigilancia y Seguridad, corrigiendo los términos excesivamente amplios que
consagraba el artículo 24 del Decreto Ley 2453 de 1993. Considera que tampoco
se vulnera el artículo 365 de la Carta, pues ésta no exige una regulación
exhaustiva, plena y precisa de todas las actividades que puedan desplegar los
particulares para asegurar su vida, integridad personal o sus bienes, sino de
aquellas que el legislador, en ejercicio de su potestad de configuración,
defina.
Por lo anterior, pasa la Corte Constitucional a
resolver las siguientes cuestiones:
1.
¿Resulta contrario al derecho a la intimidad y
al libre desarrollo de la personalidad consagrados en los artículos 15 y 16 de
la Carta, el que una norma legal defina las actividades de seguridad y
vigilancia privada que se encuentran bajo control de la Superintendencia y
Seguridad Privada, cuando dicha definición parece cobijar todas las posibles
formas y medios de protección que decidan emplear las personas para cuidar de
sus bienes y su integridad física?
2.
¿Desconoce el artículo 365 de la Carta, el que
una norma expedida por el legislador para regular el servicio público de
vigilancia y seguridad privadas lo haga de manera general, sin referirse de
manera detallada a todos los aspectos que hacen parte de ese servicio?
3.       Cuestión
preliminar: la vigencia del artículo 24 del Decreto Ley 2453 de 1993
Señala el Procurador General de la Nación
que el artículo 24 del Decreto Ley 2453 de 1993 fue subrogado por el artículo 2
del Decreto Ley 356 de 1994, por lo cual el pronunciamiento de la Corte
Constitucional solo debe recaer sobre el precepto legal vigente.
En primer lugar, constata la Corte que el artículo 24
del Decreto 2453 de 1993 no fue derogado expresamente por el Decreto 356 de
1994. Dicho decreto no contiene una cláusula sobre derogatorias que se refiera,
ya sea de manera específica al artículo 24 cuestionado, o mediante una
estipulación general a la  derogación de normas que le sean contrarias.  El
artículo 117 del Decreto 356 de 1994, sólo dice que el Decreto  356 de 1994 “rige a partir de la fecha de su publicación.”
Por lo tanto, es necesario
examinar el contenido de los dos artículos demandados para establecer si
coinciden materialmente, y en caso de que ello sea así, determinar si existe
alguna contradicción entre las dos definiciones, o una diferencia de tal magnitud
que se esté claramente ante una derogatoria tácita.
Mediante el Decreto Ley  2453 de 1993, el gobierno
determinó la estructura orgánica, los objetivos, las funciones y el régimen de
sanciones de la superintendencia
de Vigilancia y Seguridad Privada.[1]
Este decreto fue expedido en ejercicio de las facultades extraordinarias
conferidas por el numeral 7o., artículo 35 de la Ley número 62 de 1993, “por
la cual se expiden normas sobre la Policía Nacional, se crea un
Establecimiento Público de Seguridad Social y Bienestar para la Policía
Nacional, se crea la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada y se
reviste de facultades extraordinarias al Presidente de la República.”
El artículo 24 del Decreto Ley  2453 de 1993, define
lo que se entiende por (i) vigilancia y seguridad privada, e incluye dentro de
tal definición; (ii) “toda actividad”; (iii) que realicen personas naturales o
jurídicas; (iv) privadas o de derecho público; (v) en beneficio propio o de
terceros; (vi) tendiente a prevenir o detener perturbaciones a la seguridad y
tranquilidad individual y a la vigencia de un orden justo; (vii) en lo
relacionado con la vida, la honra  y los  bienes propios o de terceros. Tal
definición se hace, tal como lo dice expresamente la norma,  “para los efectos
del presente decreto”, que es determinar la estructura orgánica, objetivos y
funciones de la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada.
Aun cuando dicha definición incluye dentro del
concepto de vigilancia y seguridad privada “toda actividad” que desarrollen las
personas públicas o privadas para prevenir perturbaciones o proteger sus bienes
o los de terceros y garantizar su seguridad y tranquilidad, en realidad el
decreto sólo regula algunos aspectos de la vigilancia y seguridad privadas. En
efecto, las actividades sometidas a vigilancia de la Superintendencia se
restringen en el mismo Decreto Ley 2453 de 1993 a lo siguiente:
Artículo 3o. Competencia. Corresponde a la Superintendencia
de Vigilancia y Seguridad Privada la vigilancia, inspección y control de los
siguientes servicios o actividades:
1. Servicios de vigilancia y seguridad
privada.
2. Servicios de transporte de valores.
3. Servicios de seguridad y vigilancia
interna de empresas, públicas o privadas.
4. Servicios de capacitación y
entrenamiento en vigilancia y seguridad privada.
5. Servicios de asesoría, consultoría e
investigación en seguridad.
6. Otros servicios especiales de vigilancia
y seguridad privada.
7. Fabricación, instalación o
comercialización de equipos para vigilancia y seguridad privada, de acuerdo con
la reglamentación que expida el Gobierno Nacional.
8. Fabricación, instalación o
comercialización de blindajes.
Si bien, el texto del artículo 24 del Decreto 2453 de
1993, examinado cobija todo tipo de actividad orientada a garantizar la
seguridad y vigilancia privadas, el contexto en el que fue dictada esta norma
fue el de una regulación integral del uso de armas, municiones y explosivos,
sobre las cuales el Estado tiene el monopolio. Ello explica la creación de una superintendencia de vigilancia de seguridad Privada,  la definición del tipo de armas que
podían estar en manos de particulares, y el control sobre medios y equipos de
vigilancia que deben ser autorizados por el Estado, tales como el blindaje y
equipos de telecomunicaciones. Por lo tanto, existe una diferencia sustancial
entre lo que define el decreto como objeto de control por parte de la
Superintendencia de Vigilancia y Seguridad, y lo que regula en diferentes
normas en concreto.
Por su parte, el Decreto Ley 356 de 1994,[2] mediante el cual se
estableció el estatuto de la vigilancia y seguridad privadas, emplea una
definición, no de cualquier actividad de vigilancia, sino solamente de los
“servicios de vigilancia y seguridad privados.” En efecto, el artículo 2 del
Decreto 356 de 1994, se refiere exclusivamente a (i) los servicios de
vigilancia y seguridad privada; (ii) prestada por personas naturales o
jurídicas; (iii) que realicen estas actividades en forma remunerada; (iv) en
beneficio de una organización pública o privada; (v) para prevenir o detener
perturbaciones a la seguridad y tranquilidad individual; (vi) en lo relacionado
con la vida, los bienes propios o de terceros y (vii) la fabricación,
instalación, comercialización y utilización de equipos de vigilancia y seguridad
privada, blindajes y transporte con este mismo fin.
Así lo confirma el artículo 7 del Decreto Ley 356 de
1994, que define el ámbito de control de la
Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada, en los siguientes términos:
Artículo 7o. Control. La Superintendencia
de Vigilancia y Seguridad Privada ejercerá control, inspección y vigilancia
sobre todas las personas naturales o jurídicas que desarrollen actividades de
vigilancia y seguridad privada y sus usuarios de conformidad con lo establecido
en la ley.
Por lo anterior, dado que el ámbito definido por el
artículo 24 del Decreto Ley 2453 de 1993 es distinto del regulado por el
artículo 2 del Decreto Ley 356 de 1994, no ha ocurrido la subrogación alegada
por el Procurador, ni una clara derogatoria tácita, por lo que esta Corporación
se pronunciará sobre la constitucionalidad de las dos normas cuestionadas.
4.         La
definición de actividades de vigilancia y seguridad privadas bajo el control y
vigilancia de la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad no desconoce el
derecho a la intimidad. Interpretación armónica de las disposiciones
cuestionadas
La actora cuestiona las definiciones contenidas tanto
en el artículo 24 del Decreto 2453 de 1993, como el artículo 2 del Decreto 356
de 1994, porque considera que dichas definiciones cobijan todas las actividades
que una persona pueda y quiera desplegar para proteger su vida y bienes,
repeler acciones y garantizar su seguridad, y les impone un modelo de
protección que vulnera sus derechos a la intimidad y al libre desarrollo de la
personalidad.
En primer lugar, es preciso señalar que el objeto de
la regulación de la vigilancia y seguridad a que se refieren tanto el Decreto
2453 de 1993, como el Decreto 356 de 1994, es la seguridad ciudadana ordinaria,
no asociada al conflicto armado. Se trata de la regulación de ciertas
actividades realizadas por los particulares, dirigidas a disminuir los riesgos
personales que puedan amenazar la vida, la integridad física o los bienes de
las personas, y cuyo empleo no implica una modificación de su estatus de
población civil de conformidad con el principio de distinción que consagra el
derecho internacional humanitario. Sobre este punto la Corte señaló en la
sentencia C-251 de 2002[3]
“(…) al precisar los alcances del principio
de distinción, esta Corte señaló que la “protección general de la población
civil contra los peligros de la guerra implica también que no es conforme al
derecho internacional humanitario que una de las partes involucre en el
conflicto armado a esta población, puesto que de esa manera la convierte en
actor del mismo, con lo cual la estaría exponiendo a los ataques militares por
la otra parte.”[4]
También es preciso recordar que de conformidad con el
artículo 223 Constitucional, el Estado tiene el monopolio del uso de la fuerza,
y los particulares sólo pueden poseer o portar armas con permiso de la
autoridad competente.[5]
Tal autorización no incluye en ningún caso, la posibilidad de que los
particulares tengan o porten de armas de guerra, o de uso exclusivo de la
Fuerza Pública.[6]
Por ello, ningún servicio de vigilancia privado puede desplazar o sustituir la
actividad de defensa y seguridad desplegada por las fuerzas armadas del Estado.
Por lo mismo, tales servicios de seguridad privados se adelantarán siempre en
los términos del régimen legal vigente y dentro del pleno respeto a la
Constitución. Precisados estos dos aspectos, pasa la Corte a examinar el
contenido de los artículos demandados.
Tal como se señaló en la sección anterior, la comparación
del ámbito cobijado por las normas demandadas para determinar la competencia de
la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad,[7]
muestra que mientras que el artículo 2 del Decreto 356 de 1994 se refiere sólo
a algunas de las maneras que los particulares pueden emplear para cuidar sus
bienes y proteger su vida o la de terceros, en este caso, aquellas que puedan
implicar el uso de armas de fuego o de medios que puedan poner en peligro la
integridad física y la intimidad de las personas, el artículo 24 del Decreto
2453 de 1993 emplea términos amplios, e indeterminados que aparentemente
colocan bajo el control de la Superintendencia actividades eminentemente
íntimas y pasivas de los individuos para salvaguardar y vigilar sus propios
bienes.
No obstante, una interpretación armónica del artículo
24 del Decreto 2453 de 1993, a la luz del objeto regulado tanto por el Decreto
2453 de 1993, como por el Decreto 356 de 1994, ayuda a precisar el ámbito de
competencia de la Superintendencia revigilancia y Seguridad Privada. A la luz
del objeto de regulación de los dos decretos, las actividades que quedan bajo
el control de la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada son
aquellas realizadas por los servicios de vigilancia a favor de terceros, de
conformidad con lo que establece el artículo 2 del Decreto 356 de 1994, para
los cuales el Estado expide los permisos necesarios.[8] Por lo tanto, las
actividades individuales y pasivas de custodia realizadas por los particulares,
dirigidas a velar por su propia seguridad y la de los suyos, sin una finalidad
distinta a la de disminuir riesgos personales, sin afectar los derechos de terceros
—siempre que mantengan características distintas a los servicios de seguridad
anteriormente mencionados—, no están bajo el control de la Superintendencia de
Vigilancia y Seguridad, ni se requiere para su ejercicio de licencias o
permisos.
Ni el artículo 24 del Decreto 2453 de 1993 ni el
artículo 2 del Decreto 356 de 1994, sometieron a la vigilancia y control de la
Superintendencia actividades meramente individuales y eminentemente íntimas, en
los términos de las normas legales vigentes y dentro de las condiciones
estrictas que han de reunirse para que la defensa individual sea estimada por
la ley penal como legítima.
Los términos del artículo 2 del Decreto 356 de 1994,
precisa el alcance de la definición del artículo 24 del Decreto 2453 de 1993 y
excluye de la competencia de la Superintendencia las actividades individuales
que los particulares desplieguen para prevenir perturbaciones a su propia
tranquilidad y seguridad, así como para proteger sus bienes y su vida, en los
términos anteriormente recordado y desarrollados por las normas vigentes.
Es preciso señalar que la protección de los derechos a
la intimidad y al libre desarrollo de la personalidad, no justifican organizar
grupos o mecanismos para usurpar funciones exclusivas del Estado.[9] Tampoco podría el Estado permitir a los particulares la posesión y uso
de armas de tal calibre que pusieran en cuestión el monopolio del ejercicio de
la fuerza por el Estado a través de la Fuerza Pública.[10]
Por ello, cuando la defensa
personal involucra la utilización de empresas privadas de seguridad, o de
medios de defensa que impliquen el uso de armas autorizadas a los particulares
o de medios de vigilancia cuyo comercio y empleo está restringido, el único
modelo compatible con la Constitución, tal y como lo ha señalado esta Corte en
varias oportunidades,[11] es el esquema de seguridad bajo el
control y vigilancia estatales. En el caso de la materia  regulada por los
Decretos 356 de 1994 y 2543 de 1993, ese control está a cargo de la
Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada.
Por lo anterior, tanto el artículo 24 del Decreto 2543
de 1993 como el artículo 2 del Decreto 356 de 1994 serán declarados exequibles.
5.       La
regulación de los servicios de seguridad y vigilancia privadas no desconoce el
artículo 365 de la Carta
La actora señala que dado que el artículo 24 del
Decreto 2453 de 1993 se refiere a todas las actividades que desarrollen los
particulares para garantizar su seguridad y tranquilidad, la regulación de los
servicios de seguridad contenida en los Decretos 2453 de 1993 y 356 de 1994, es
incompleta e insuficiente, pues deja por fuera otro tipo de actividades
distintas a los servicios de seguridad prestados con armas de fuego y
uniformes, con lo cual desconoce el artículo 365 de la Carta.
El Procurador, por su parte, señala que el artículo
365 constitucional no impone al legislador la obligación de regular de manera
exhaustiva, precisa y detallada la prestación de los servicios públicos, por lo
cual, la regulación contenida en los Decretos 2453 de 1993 y 356 de 1994 en
materia de servicios de seguridad y vigilancia privadas, resulta conforme a la
Carta.
Por lo anterior, pasa la Corte a examinar si al
regular la vigilancia y seguridad privadas, el legislador estaba obligado a
regular todas las manifestaciones de estos servicios, y si la Constitución
exige que tal regulación sea precisa, exhaustiva y detallada como lo señala la
actora.
De conformidad con lo que establece el artículo 2
superior, las autoridades colombianas fueron instituidas para brindar
protección a las personas, resguardando su vida, honra, bienes, creencias y
demás derechos y libertades. Por lo tanto, garantizar la seguridad para la vida
y los bienes de las personas es un deber primordial del Estado. Ello no impide
que bajo ciertas condiciones, y siempre bajo la vigilancia y control del
Estado, la seguridad sea prestada por servicios de seguridad y vigilancia a
cargo de particulares.
En materia de regulación de servicios públicos, y
según lo establece el artículo 365 Superior, en concordancia con el artículo
150, numeral 23 constitucional, el Constituyente dejó en manos del legislador
la determinación del régimen jurídico general de los servicios públicos, para
garantizar que fueran prestados eficientemente, ya fuera directamente por el
Estado o por los particulares.[12]
En ejercicio de tal potestad de configuración, el legislador puede regular un
determinado servicio público con el grado de precisión que considere necesario
y adecuado para garantizar la eficiencia del servicio y el ejercicio del
control y vigilancia estatales teniendo en cuenta la política pública diseñada
por él. La norma constitucional no le impone al legislador un determinado nivel
de detalle y complejidad al regular un servicio público. Es imposible prever
todas las hipótesis de regulación de una materia, por lo que si la Carta
exigiera que la regulación de los servicios públicos tuviera el máximo nivel de
detalle posible, se restringiría en exceso el ejercicio de la potestad de
configuración del legislador. Una regulación que garantice tanto la eficiencia
en la prestación del servicio como el ejercicio de las facultades de control y
vigilancia, no tiene que referirse hasta el detalle a los distintos aspectos de
la prestación de un servicio público.
Por lo anterior, no prospera el cargo por violación
del artículo 365 de la Carta.
VII.  DECISION
En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional de
la República de Colombia, administrando justicia en nombre del pueblo y por
mandato de la Constitución,
RESUELVE
Primero.- Declarar EXEQUIBLE el artículo 24
del Decreto 2453 de 1993.
Segundo.- Declarar EXEQUIBLE el artículo 2
del Decreto Ley 356 de 1994, por los cargos analizados en la presente
sentencia.
Notifíquese, comuníquese, publíquese, insértese en la
Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente.
JAIME ARAUJO RENTERIA
Presidente
ALFREDO BELTRAN SIERRA
Magistrado
MANUEL JOSE CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME CORDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
HUMBERTO SIERRA PORTO
Magistrado
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
CLARA INES VARGAS HERNANDEZ
Magistrada
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1] La
Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada fue creada mediante la Ley
62 del de 1993, artículo 34. Con el fin de determinar la estructura orgánica,
objetivos, funciones y régimen de sanciones de la Superintendencia, el artículo
35 numeral 7 de la Ley 62 de 1993, revistió al Presidente de la República de
facultades extraordinarias para regular estos aspectos, y en desarrollo de esas
facultades el Presidente expidió el Decreto 2453 de 1993. La Superintendencia
de Vigilancia y Seguridad Privada es un organismo de orden nacional, de
carácter técnico, adscrito al Ministerio de Defensa Nacional, con autonomía
administrativa y financiera (Artículo 1 Decreto 2453 de 1993). Tiene entre sus
funciones, de conformidad con lo que establecen los artículos 2, 3 y 4 del
Decreto 2453 de 1993, ejercer el control, inspección y vigilancia sobre la
industria y los servicios de vigilancia y seguridad privada, y el cumplimiento
de los siguientes objetivos: (i) Asegurar la confianza pública en la industria
y los servicios de vigilancia y seguridad privada; (ii) Velar porque quienes
prestan estos servicios mantengan en forma permanente los más altos niveles de
eficiencia técnica y profesional para atender sus obligaciones;  (iii)
Garantizar el cumplimiento de las normas legales y procedimientos para la
adecuada prestación de los servicios de vigilancia y seguridad privada. (iv)
Velar porque las entidades sometidas a su vigilancia y los equipos o elementos
autorizados no sean empleados para fines distintos a los autorizados por la
Ley, protegiendo el interés general y particularmente el de terceros de buena
fe. (v) Asegurar que en cumplimiento de las actividades de vigilancia y
seguridad privada se respeten los derechos y libertades de la comunidad. (vi)
Adoptar políticas de inspección y vigilancia y dirigidas a permitir y estimular
el desarrollo tecnológico y profesional de la industria de la vigilancia y
seguridad privada. Adoptar correctivos e imponer sanciones en los casos en que
se violen las normas que regulan los servicios de vigilancia y seguridad
privada, o cuando se ejerza esta actividad sin las autorizaciones legales
vigentes. (vii) Adoptar correctivos e imponer sanciones en los casos en que se
violen las normas que regulen los servicios de vigilancia y seguridad privada,
o cuando se ejerza esta actividad sin las autorizaciones legales
correspondientes.
[2] Este decreto fue
expedido en ejercicio de las
facultades extraordinarias conferidas por el literal j) del artículo 1º de la
Ley 61 de 1993, “por la cual se reviste al Presidente de la
República de facultades extraordinarias para dictar normas sobre armas,
municiones y explosivos, y para reglamentar la Vigilancia y Seguridad Privadas.”
[3] Corte
Constitucional, Sentencia C-251 de 2002, MM:PP: Eduardo Montealegre Lynett y
Clara Inés Vargas Hernández.
[4] Sentencia C-225 de 1995, fundamento 30.
[5] Constitución Política, Articulo 223. Sólo el Gobierno puede
introducir y fabricar armas, municiones de guerra y explosivos. Nadie podrá
poseerlos ni portarlos sin permiso de la autoridad competente. Este permiso no
podrá extenderse a los casos de concurrencia a reuniones políticas, a
elecciones, o a sesiones de corporaciones públicas o asambleas, ya sea para
actuar en ellas o para presenciarlas. ¦ Los miembros de los organismos nacionales
de seguridad y otros cuerpos oficiales armados, de carácter permanente, creados
o autorizados por la ley, podrán portar armas bajo el control del Gobierno, de
conformidad con los principios y procedimientos que aquella señale.
[6] Corte
Constitucional, Sentencia C-572 de 1997, MP: Jorge Arango Mejía y Alejandro
Martínez Caballero. Ver también las sentencias C-038 de 1995 y C-296 de 1995.
[7]
Decreto 2453 de 1993, artículo 24,  Decreto 356 de
1994, artículo 2, demandados.
[8] Artículo 3o. Permiso del Estado. Los servicios de vigilancia y seguridad
privada, de que trata el artículo anterior, solamente podrán prestarse mediante
la obtención de licencia o credencial expedida por la Superintendencia de
Vigilancia y Seguridad Privada, con base en potestad discrecional, orientada a
proteger la seguridad ciudadana. La Superintendencia de Vigilancia y Seguridad
Privada con base en esa misma potestad, podrá suspender o cancelar la licencia
o credencial expedida.
[9] Corte Constitucional,
C-572 de 2001, precitada.
[10] Corte Constitucional,
C-572 de 2001 y  C-038 de 1995. Fundamento Jurídico No 11.
[11] Corte Constitucional, C-296 de 1995, MP: Eduardo
Cifuentes Muñoz, en donde la Corte precisó que no existía un derecho individual
de los particulares a poseer armas de fuego; C-572 de 1997, MP: Jorge Arango
Mejía y Alejandro Martínez Caballero, en donde la Corte rechazó en forma
absoluta el empleo de la fuerza contra el derecho, reafirmó su condena a todos
los grupos armados que actúan al margen de la ley, y reconoció el derecho de la
comunidad a organizarse para defenderse de la delincuencia y apoyar a las
autoridades legítimas, con estricta sujeción a las leyes vigentes. Igualmente
precisó los elementos constitucionales de la legítima defensa colectiva y
señaló el tipo de armas cuyo uso puede ser autorizado a los particulares; C-252
de 2002, MP: Eduardo Montealegre Lynett y Clara Inés Vargas, en donde se
declaró inexequible un modelo de seguridad y defensa establecido por la Ley 684
de 2001, por desconocer el diseño constitucional que garantizaba el respeto a
los principios democráticos y a los derechos humanos.
[12] Ver entre
otras, las sentencias de la Corte Constitucional, C-493 de 1997, MP: Fabio
Morón Díaz, C-389 de 2002, MP: Clara Inés Vargas Hernández.