T-033-94
Sentencia No
Sentencia No.
T-033/94
ACCION DE TUTELA-Carencia actual de Objeto/CONTRABANDO/PAGO
DE LA PARTICIPACION
La decisión
judicial mediante la cual se concede una tutela tiene por objeto la
restauración del derecho conculcado, ajustando la situación planteada a la
preceptiva constitucional. Si ello es así, la desaparición de los supuestos de
hecho en los cuales se fundó la acción -bien sea por haber cesado la conducta
violatoria, por haber dejado de tener vigencia o aplicación el acto en que
consistía el desconocimiento del derecho, o por haberse llevado a cabo la
actividad cuya ausencia representaba la vulneración del mismo- conduce a la
pérdida del motivo constitucional en que se basaba el amparo.
INDEMNIZACION DE
PERJUICIOS/CONDENA IN GENERE/CONDENA EN ABSTRACTO
La condena
"in genere" no tiene cabida sino para asegurar el goce efectivo del
derecho, motivo por el cual no puede decretarse cuando éste queda salvaguardado
en su integridad y de manera cierta con sólo conceder la tutela e impartir la
orden consiguiente con miras a su efectividad. En efecto, goza el peticionario
de otro medio judicial. Pero, además, la condena en abstracto no era
indispensable para garantizar el goce efectivo del derecho vulnerado, que lo
era,  el de petición. Este quedó satisfecho con la sola orden impartida por el
Tribunal a la administración en el sentido de resolver, como en efecto ocurrió.
-Sala Quinta de Revisión-
Ref.: Expediente
T-23559
Acción de tutela
intentada por JOSELIN CACERES contra la DIRECCION DE IMPUESTOS Y ADUANAS
NACIONALES.
Magistrado
Ponente:
Dr. JOSE GREGORIO
HERNANDEZ GALINDO
Sentencia aprobada
en Santa Fe de Bogotá, D.C., a los dos (2) días del mes de febrero de mil
novecientos noventa y cuatro (1994).
Revisa la Corte las
sentencias de tutela proferidas en el asunto de la referencia por el Juzgado 54
Penal del Circuito y por el Tribunal Superior de Distrito Judicial de Santa Fe
de Bogotá el 31 de agosto y el 20 de septiembre de 1993, respectivamente.
I. INFORMACION
PRELIMINAR
Por conducto de
apoderado, JOSELIN CACERES, quien reside en Bucaramanga, ejerció acción de
tutela contra la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, en relación con
los siguientes hechos:
Dice la demanda que
en Puerto Estrella (Guajira) una patrulla del Resguardo Nacional de Aduanas
retuvo mercancías extranjeras que venían en varios vehículos, por presunción de
contrabando. Vehículos y mercancías ingresaron al Fondo Rotatorio de Aduanas,
quedaron a órdenes del Juzgado Superior Segundo de Aduanas de Santa Marta y
posteriormente fueron declarados de contrabando.
En la misma
providencia -agrega el apoderado del actor- fueron reconocidos los aprehensores
y el denunciante y se ordenó pagar las correspondientes participaciones. Según
la demanda, el avalúo judicial de las mercancías y de los vehículos asciende a
la suma de $76.885.000.
Aunque la demanda no
lo hace explícito, de los documentos que la acompañan se deduce que JOSELIN
CACERES fue el denunciante, por cuyo conducto las autoridades aduaneras
descubrieron el posible contrabando.
Afirma el apoderado
que ni el antiguo Fondo Rotatorio de Aduana ni la Dirección de Aduanas
Nacionales han cancelado el valor correspondiente a la participación que
corresponde a su poderdante, a pesar de haber transcurrido varios años.
El derecho invocado
por el actor es el de propiedad, pues en su sentir le está siendo vulnerado por
la aludida demora de la administración.
II. DECISIONES
JUDICIALES
En primera instancia
correspondió fallar al Juzgado 54 Penal del Circuito de Santa Fe de Bogotá,
despacho que, mediante sentencia del 31 de agosto de 1993, negó la tutela
solicitada con base en los siguientes criterios:
"De acuerdo con
el origen de esta situación, que precisamente es una sentencia judicial,
contenida en la providencia emitida por el Juzgado 2º Superior de Aduanas de
Santa Marta, se puede observar claramente que existe un medio judicial distinto
al de la acción de tutela, cual es precisamente el contenido en el art. 488 del
C.P.C. que hace alusión a que las obligaciones expresas, claras y exigibles o
las que emanen de una sentencia proferida por Juez o Tribunal de cualquier
jurisdicción pueden demandarse ejecutivamente.
Es por lo anterior
que constituyendo título ejecutivo claro y preciso la sentencia judicial, debe
acudirse al Juez competente para que se de cumplimiento a esa clase de título,
y no como ha venido ejerciéndose la acción de tutela frente a situaciones
diferentes como es el caso que hoy se está presentando.
No puede invocarse
el cumplimiento al cual se refiere el art. 87 de la Constitución Nacional, que
precisamente hace alusión a otra clase de acción como es la del cumplimiento de
una ley o de un acto administrativo distinto al que puede someterse a discusión
frente a una sentencia judicial.
Como consecuencia de
la sentencia dictada en el Juzgado Superior de Aduanas y a pesar de haberse
tramitado el procedimiento seguido por el Fondo Rotatorio de Aduanas y
posteriormente por la Dirección Nacional de Aduanas, no quiere ello decir, que
por su no cancelación no pueda el ciudadano acudir a lo establecido en las
normas que precisamente están ordenando la forma y el procedimiento previsto
para el cobro ejecutivo de las sentencias en las cuales se está ordenando que
se haga el pago por medio del trámite procesal correspondiente.
Es decir que
existiendo ese medio judicial no puede acudirse a uno diferente, cuando en él
se está señalando la emanación de claras obligaciones nacidas del título
ejecutivo que está creando la sentencia judicial.
Claro es observar
que precisamente en el momento de demandarse el pago ordenado en la sentencia
corresponde a una autoridad judicial el entrar a fallar si es necesario o no
que se cancele ese título ejecutivo, que como se dijo es el más claro de los
títulos ejecutivos, que casi no admite discusión en contrario, por ello es que
debe ser formulada la demanda ante la autoridad competente para que allí se
resuelva la situación frente a la sentencia proferida".
Impugnada la
providencia, fue revocada por el Tribunal Superior del Distrito Judicial de
Santa Fe de Bogotá -Sala Especial-, por medio de fallo proferido el 20 de
septiembre de 1993, en el cual se ordenó a la Dirección de Impuestos y Aduanas
Nacionales (DIAN) que procediera, dentro del término improrrogable de diez (10)
días hábiles a resolver acerca de la solicitud de pago de la participación
decretada a favor de JOSELIN CACERES por el Juzgado Segundo Superior de Aduanas
de Santa Marta.
Además, el Tribunal
condenó al Estado colombiano y concretamente a la Dirección de Impuestos y
Aduanas Nacionales "a pagar a favor del mencionado ciudadano el daño
emergente que le haya ocasionado la mora en la resolución relativa a su
solicitud de pago de participación".
Los fundamentos
jurídicos de la sentencia de segunda instancia fueron los siguientes:
"En el caso
presente es evidente que la administración aduanera -anteriormente denominada
Dirección General de Aduanas y últimamente llamada Dirección de Impuestos y
Aduanas Nacionales (DIAN)- ha demorado, sin justificación alguna porque no es
concebible que pueda encontrarse, durante más de seis años el cumplimiento de
un fallo judicial en el cual se le reconoció al antedicho ciudadano el derecho
a obtener una participación económica sobre el valor de un cargamento de
mercancías de contrabando decomisado, para efectos de lo cual habían de
seguirse trámites administrativos que materialmente no tenían porque absorber
tan largo lapso.
Por ende es palmario
que el derecho de petición ha sido quebrantado abiertamente por la
administración pública, a través de la aludida entidad aduanera, en el caso
referenciado y que esa situación no se ha dado de forma instantánea, como para
considerarla colocada en un pretérito, sino que continúa produciéndose a medida
que transcurren los días sin que se resuelva al respecto. Ese fenómeno de
permanencia ha de relievarse para poner de presente la necesidad de hacer
cesar, por el mecanismo expedito inmediato de la tutela, esa situación anómala
que contraría los fines y principios que deben observarse en la administración
pública.
Se deduce, pues, que
sí es procedente en este caso la acción de tutela esgrimida y que no tienen
asidero fáctico ni jurídico las argumentaciones del a quo puesto que, de un
lado, no se trata en realidad en este asunto de la operatividad actual de lo
preceptuado en el artículo 87 de la Constitución Nacional, esto es la acción
pública de cumplimiento de una ley o un acto administrativo, sino, como queda
dicho, de lo que contempla el artículo 23 de la misma y, de otro lado, si
existe un procedimiento administrativo para efectivizar una decisión judicial
naturalmente debe seguirse el mismo y no se justifica el acudir nuevamente a la
jurisdicción para lograr esa finalidad".
(...)
"Resulta
procedente asimismo, de conformidad con lo previsto en el artículo 25 del
Decreto 2591 de 1991, reglamentario de la acción de tutela, condenar en
abstracto al Estado colombiano, y en particular a la Dirección de Impuestos y
Aduanas Nacionales (DIAN) como directa sucesora administrativa de la antigua
Dirección General de Aduanas, a pagar a JOSELIN CACERES el valor del daño
emergente que le haya sido ocasionado por la mora generadora de la demanda de
tutela".
III.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
Competencia
Esta Corte es
competente para revisar los fallos en referencia, según lo disponen los
artículos 86 y 241-9 de la Constitución Política y el Decreto 2591 de 1991.
Violación del
derecho de petición
Dispone el artículo
35 del Decreto 2591 de 1991 que las decisiones de revisión proferidas por esta
Corte, mediante las cuales se revoque o modifique el fallo, se unifique la
jurisprudencia o se aclare el alcance general de las normas constitucionales,
deberán ser motivadas y que "las demás podrán ser brevemente
justificadas".
Así, pues, como en
el presente caso no se configura ninguna de las enunciadas hipótesis, será
concisa la Corte, limitándose a señalar que, como bien lo dijo el Tribunal en
segunda instancia, el derecho violado en este caso ha sido el de petición,
previsto en el artículo 23 de la Carta, pues son varias las solicitudes
elevadas por el accionante en el sentido de que las correspondientes
dependencias del Ministerio de Hacienda y Crédito Público resuelvan acerca del
pago de la participación que mediante sentencia judicial le fue reconocida en
su calidad de denunciante por cuyo aviso oportuno fue posible el descubrimiento
y la posterior aprehensión de mercancías extranjeras que ingresaron al país de
contrabando.
Ninguna respuesta
obtuvo el peticionario, razón por la cual, aplicando rectamente los criterios
que esta Corte ha venido exponiendo en lo que concierne a los alcances
constitucionales del derecho de petición, el Tribunal de Distrito Judicial de
Santa Fe de Bogotá decidió conceder la tutela impetrada y conceder un plazo de
diez (10) días hábiles a la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales para
resolver acerca de la solicitud de pago de la participación decretada.
La carencia de
objeto en materia de tutela
Puesto que la acción
de tutela se consagró como mecanismo tendiente a garantizar la efectividad de
los derechos fundamentales, su prosperidad se concreta en una orden impartida
por el juez, mediante la cual se debe obtener el efecto cierto de la protección
demandada.
Así lo ha resaltado
la Corte en sentencia de esta misma fecha:
"Si la acción
de tutela tiene por objeto la salvaguarda efectiva de los derechos fundamentales
cuando han sido conculcados o enfrentan amenaza, es natural que, en caso de
prosperar, se refleje en una orden judicial enderezada a la protección actual y
cierta del derecho, bien sea mediante la realización de una conducta positiva,
ya por el cese de los actos causantes de la perturbación o amenaza, o por la
vía de una abstención. De lo contrario, el instrumento constitucional de
defensa pierde su razón de ser". (Cfr. Corte Constitucional. Sala Quinta
de Revisión. Sentencia T-036 del 2 de febrero de 1994).
De lo anterior se
colige que la decisión judicial mediante la cual se concede una tutela tiene
por objeto la restauración del derecho conculcado, ajustando la situación
planteada a la preceptiva constitucional.
Si ello es así, la
desaparición de los supuestos de hecho en los cuales se fundó la acción -bien
sea por haber cesado la conducta violatoria, por haber dejado de tener vigencia
o aplicación el acto en que consistía el desconocimiento del derecho, o por
haberse llevado a cabo la actividad cuya ausencia representaba la vulneración
del mismo- conduce a la pérdida del motivo constitucional en que se basaba el
amparo. Ningún objeto tiene en tales casos la determinación judicial de
impartir una orden, pues en el evento de adoptarse ésta, caería en el vacío por
sustracción de materia.
Lo propio acontece
cuando el aludido cambio de circunstancias sobreviene una vez pronunciado el
fallo de primer grado pero antes de que se profiera el de segunda instancia o
la revisión eventual por parte de la Corte Constitucional. En dichas hipótesis
la correspondiente decisión sería inoficiosa en cuanto no habría de producir
efecto alguno.
Es lo que acontece
en el caso que nos ocupa pues, si bien las razones constitucionales que se
dejan expuestas habrían llevado a confirmar el fallo de segunda instancia en
cuanto concedió la tutela, con fecha 31 de enero de 1994 -dos días antes de la
sentencia de revisión- se recibió en la Corte un oficio suscrito por el
apoderado del actor en el cual puso de presente que por resolución 1639 de
octubre 6 de 1993 fueron resueltas las peticiones de pago de participación a su
poderdante. Se satisfizo, pues, aunque tardíamente, el derecho conculcado y,
por tanto, ninguna razón práctica tendría la confirmación de la providencia.
Se abstendrá la
Corte de confirmar o revocar los fallos que se revisan, por carencia actual de
objeto, pero únicamente en lo referente a la concesión de la tutela.
La condena en
abstracto. Su carácter excepcional
Obsérvese que el
Tribunal Superior de Santa Fe de Bogotá, en la sentencia de segunda instancia,
condenó "in genere" a la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales
a pagar al peticionario una indemnización por el daño emergente ocasionado por
la mora en la resolución relativa a su solicitud de pago.
La Corte
Constitucional considera que la posibilidad de la condena en abstracto prevista
en el artículo 25 del Decreto 2591 de 1991 tiene un indudable carácter
excepcional, limitado a los fines previstos por la norma legal que la hizo
posible, cuyo reconocimiento en un caso concreto exige que se cumplan las
condiciones allí mismo señaladas.
Como tuvo ocasión de
señalarlo esta Corte en Sentencia C-543 del 1º de octubre de 1992, el precepto
en cuestión buscó dar aplicación a criterios de justicia según los cuales la
comprobación del daño que se deriva de una acción u omisión antijurídica genera
la consecuencia del resarcimiento a cargo de quien lo ocasionó, tal como lo
dispone el artículo 90 de la Carta.
Fue resaltado en
dicho fallo el objeto de la norma:
"Se trata de
reparar, por orden judicial, el daño emergente causado si ello fuere necesario
para asegurar el goce efectivo del derecho cuando el afectado no disponga de
otro medio judicial, la violación sea manifiesta y provenga de una acción clara
e indiscutiblemente arbitraria, supuestos que justifican y aun exigen que el
fallador, buscando realizar a plenitud la justicia en cada caso, disponga lo
concerniente".
A renglón seguido
agregó la Corte que, en todo caso, la aludida figura no buscó sustituir a la
jurisdicción especializada. Este criterio debe ahora reiterarse.
Pero debe
insistirse, además, en que la condena "in genere" no tiene cabida
sino para asegurar el goce efectivo del derecho, motivo por el cual no puede
decretarse cuando éste queda salvaguardado en su integridad y de manera cierta
con sólo conceder la tutela e impartir la orden consiguiente con miras a su
efectividad.
Un análisis de las
circunstancias propias del caso ha permitido a la Corte concluir que la
hipótesis de autos no encaja dentro de los supuestos y exigencias del artículo
25 del Decreto 2591 de 1991.
En efecto, goza el
peticionario de otro medio judicial, específicamente el indicado en el artículo
86 del Código Contencioso Administrativo: "La persona interesada podrá demandar
directamente la reparación del daño cuando la causa de la petición sea un
hecho, una omisión, una operación administrativa o la ocupación
temporal o permanente de inmueble por causa de trabajos públicos" (Subraya
la Corte).
Pero, además, la
condena en abstracto no era indispensable para garantizar el goce efectivo del
derecho vulnerado, que lo era, según lo visto, el de petición. Este quedó
satisfecho con la sola orden impartida por el Tribunal a la administración en
el sentido de resolver, como en efecto ocurrió.
La Corte prevendrá
al Ministerio de Hacienda y Crédito Público para que en el futuro se abstenga
de observar la negligente conducta acusada en este proceso.
Se compulsarán
copias a la Procuraduría General de la Nación para lo de su cargo.
DECISION
Con fundamento en
las consideraciones expuestas, la Corte Constitucional de la República de
Colombia, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la
Constitución,
RESUELVE:
Primero.- REVOCAR parcialmente el fallo proferido
en el asunto de la referencia por el Tribunal Superior del Distrito Judicial de
Santa Fe de Bogotá el veinte (20) de septiembre de 1993, en cuanto condenó en
abstracto a la administración a indemnizar perjuicios.
La Corte se abstiene
de confirmar o revocar las demás partes de las providencias en revisión por
carencia actual de objeto.
Segundo.- PREVENIR al Ministerio de Hacienda y
Crédito Público -Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales- en el sentido de
que la mora en resolver sobre las peticiones respetuosas que le son formuladas
es violatoria del derecho fundamental previsto en el artículo 23 de la
Constitución, afecta los intereses del propio Estado y constituye causal de
mala conducta de los funcionarios que en ella incurren, según lo dispuesto en los
artículos 7º y 76 del Código Contencioso Administrativo.
Tercero.- ENVIENSE copias del expediente y de este
fallo a la Procuraduría General de la Nación para que investigue a los
funcionarios o dependencias responsables de la conducta que dió lugar a la
acción.
Cuarto.- LIBRESE la comunicación prevista en el
artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Cópiese,
notifíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y
cúmplase.
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado Ponente
Presidente de la Sala
HERNANDO HERRERA
VERGARA            ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General