C-535-13
REPUBLICA DE COLOMBIA
Sentencia C-535/13
(Bogotá D.C., 15 de agosto)
CREACION, ESTRUCTURA Y FUNCIONES de AGENCIA ITRC-Inhibición
para decidir de fondo
DEMANDA
DE INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos
ACCION
PUBLICA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Necesidad de un mínimo de argumentación
DEMANDA
DE INCONSTITUCIONALIDAD-Razones claras, ciertas, específicas, pertinentes y
suficientes
DEMANDA
DE INCONSTITUCIONALIDAD-Jurisprudencia constitucional sobre oportunidad
procesal para definir la aptitud de la demanda
ACCION
DE INCONSTITUCIONALIDAD-Inhibición para emitir un pronunciamiento de fondo
respecto de la constitucionalidad del Decreto Ley 4173 de 2011, por ineptitud sustancial
de demanda
Ref.: Expediente
D-9494.
Actor: Edgar Piñeros
Rubio.
Demanda de
inconstitucionalidad contra el Decreto Ley 4173 de 2011.
Magistrado Sustanciador:
Mauricio González Cuervo.
I. ANTECEDENTES.
1. Texto
normativo demandado.
El ciudadano Edgar Piñeros Rubio, en ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad
prevista en los artículos 40.6, 241 y 242 de la Constitución Política, instauró
demanda solicitando la declaratoria de inconstitucionalidad del Decreto
Ley 4173 de 2011, cuyo texto aparece publicado en el Diario Oficial 48.242 del
3 de noviembre de 2011.
2. Demanda: pretensiones y razones de
inconstitucionalidad.
2.1. Pretensiones: El ciudadano demandante
solicita a esta Corporación que declare la inexequibilidad del Decreto Ley 4173
de 2011, por vulnerar los artículos 2, 6, 29, 31, 124, 150.10, 209, 228, 229,
230, 267, 268 y 269 de la Constitución.
2.2. Cargos: El primer
cargo contra el decreto demandado es el de haberse expedido por fuera de las
facultades otorgadas por el Congreso al Presidente de la República en el
artículo 18, literales d), e) y f) de la Ley 1444 de 2011. Para ilustrar su
cargo, el actor manifiesta que, en contravía de la prohibición constitucional
de conferir facultades extraordinarias para expedir códigos, el decreto
modifica el Código Disciplinario Único, en materias centrales como son las de
competencia, juez natural y debido proceso, al crear una unidad administrativa
especial, que no hace parte de la DIAN, para que se ocupe de ejercer algunas de
las funciones disciplinarias propias de la oficina de control interno.
El segundo cargo contra el
decreto demandado es el de invadir la competencia de la Contraloría General de la
República, al asignar a una unidad administrativa especial competencia para
regular y adelantar proceso de auditoría en la DIAN, cuando esta labor debe
realizarla la oficina de control interno de la DIAN, conforme a lo previsto en la
Ley 42 de 1993 sobre la materia.
3. Intervenciones.
3.1. Intervención de la
Unidad Administrativa Especial Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales,
Dian: exequibilidad.
3.1.1. A partir de la
Sentencia C-240 de 2012, en la cual se precisa la institución de las facultades
extraordinarias y señala sus requisitos, se estudia el decreto demandado, que
se dictó con fundamento en las facultades conferidas en los literales d), e) y
f) del artículo 18 de la Ley 1444 de 2011. El decreto se enmarca dentro de
estas facultades en la medida en que busca fortalecer la administración pública
y no se vulnera o invade otras competencias concurrentes en materia
disciplinaria, como la de la Procuraduría General de la Nación o la de la
oficina de control interno de la DIAN, dado que las competencias de la agencia
no son simultáneas frente a las de éstas, y obedecen a criterios precisos que
permiten diferenciarlas de las otras.
3.1.2. El decreto no afecta la
competencia de control fiscal en cabeza de la Contraloría General de la
República. Por el contrario, obedece a fines legítimos, reconocidos por la
propia ley habilitante, y se funda en informes técnicos del Ministerio de
Hacienda. Su tarea se ejerce de manera coordinada con entidades como la
Procuraduría General de la Nación, la Contraloría General de la República y la
Fiscalía General de la Nación, cada una dentro del ámbito de su competencia, y
busca mejorar las medidas de prevención, investigación y sanción de conductas
corruptas, y contribuir con su información calificada al proceso de formular
políticas públicas de transparencia en el sector de hacienda.
3.2. Intervención del
Ministerio de Hacienda y Crédito Público: inhibición y, en subsidio,
exequibilidad.
3.2.1. Considera que la
demanda carece de aptitud sustancial, dada la falta de calidad argumentativa de
sus cargos, conforme a lo previsto por la Corte en las Sentencias C-447 de 1997
y C-649 de 2010. En concreto, señala que la demanda no satisface el mínimo
argumentativo de claridad, pues se limita a transcribir el texto completo del
decreto demandado y a señalar unas normas de la Constitución como vulneradas,
pero no desarrolla o explica sus cargos, sino que apenas los enuncia.
3.2.2. Al analizar de fondo el
caso, a partir de las Sentencias C-240 y C-366 de 2012 señala que las
facultades extraordinarias deben ser precisas y claras. En cuanto a estas
exigencias, advierte que el decreto demandado crea una unidad administrativa
especial con denominación, objeto, funciones, naturaleza y régimen jurídicos,
sede, patrimonio, órganos de dirección y adscripción, delimitados de manera
lógica y congruente. Por lo tanto no se presenta ninguna extralimitación de
funciones. Destaca que el decreto demandado en nada modifica la Ley 734 de
2002, en cuanto a las faltas, a las sanciones y a los procedimientos a seguir.
En este contexto, la afirmación del actor de que se el decreto da paso a una
nueva legislación disciplinaria es subjetiva, inocua e improcedente, pues no se
afecta la estructura general del código existente, ni se establece una
regulación sistemática e integral sobre la materia. Para constatarlo, basta
leer el artículo 2 del decreto.
3.2.3. En cuanto al cargo de
afectar la competencia de la Contraloría General de la República, señala que
esta competencia tiene el propósito de velar por la adecuada ejecución de los
recursos, mientras que la competencia de la agencia, que se enmarca dentro de
la noción de control administrativo, tiene el propósito de vigilar la eficacia
y la economía en el ejercicio de la función administrativa. Además de su
propósito diferente, ninguna de las competencias de la agencia desconoce las
competencias de la Contraloría o de la oficina de control interno de la DIAN.
3.3. Intervención del
Departamento Administrativo de la Función Pública: exequibilidad respecto del
primer cargo e inhibición respecto del segundo cargo.
3.3.1. Comienza por analizar
la competencia del legislador extraordinario para crear organismos y entidades
públicas, que es acorde al artículo 150.10 de la Carta, como lo reconoce la
Corte en las Sentencias C-140 de 1998, C-151 y C-306 de 2004; por advertir que
en la Sentencia C-240 de 2012, al estudiar la exequibilidad de algunas
expresiones del artículo 18 de la Ley 1444 de 2011, la Corte dejó en claro que
el Congreso concedió facultades extraordinarias para modificar la estructura de
la administración pública nacional, con el propósito de propender por la
eficacia y la eficiencia en el uso de los recursos públicos; y por recordar la
jurisprudencia de la Corte sobre estas facultades, ya señalada por los
anteriores intervinientes.
3.3.2. En el anterior
contexto, afirma que la ley habilitante no fija ningún vínculo material o de
oportunidad para ejercer las facultades que atribuye, valga decir, que la
creación de entidades no estaba condicionada a desarrollos o condiciones
especiales, sino que correspondía a unas amplias facultades para determinar la
oportunidad, conveniencia y necesidad de crear dichas entidades. Por lo tanto,
no se aprecia de qué forma puede haber extralimitación en el ejercicio de las
facultades en comento. El decreto demandado no vulnera o modifica el código
disciplinario, sino que se limita a crear un nuevo operador, independiente y
especializado, para investigar algunas faltas gravísimas, cometidas por
servidores de la DIAN, la UGPP y COLJUEGOS, sin menoscabo del poder preferente
de la Procuraduría General de la Nación. Considera que según el artículo 77 de
este código, no es cierto que el control disciplinario deba ejercerse de manera
directa y exclusiva por la propia entidad, sino que también puede corresponder
a la oficina que conforme a la ley lo tiene a cargo. El que dicha oficina sea
la nueva agencia, obedece a las razones dadas en un informe técnico, en el cual
se justifica este proceder en argumentos de transparencia, eficiencia y
eficacia.
3.3.3. El cargo de afectar la
competencia de la Contraloría General de la República se funda en una premisa
jurídica y materialmente equivocada, como es la de confundir el control fiscal
con el control interno de gestión. El primero, previsto en los artículos 267 y
siguientes de la Carta y regido, entre otras, por la Ley 42 de 1993, es posterior
y selectivo; se ejerce sobre quienes manejen fondos o bienes de la nación,
incluso si son particulares; y, en ciertos casos, puede llevar a juzgar y a
declarar su responsabilidad fiscal. El segundo, previsto en el artículo 209 de la
Constitución y regido por la Ley 87 de 1993, se ejerce sobre los servidores de
una entidad en concreto, y busca asegurar que la gestión institucional se
orienta a los fines de la entidad y cumple con los principios constitucionales
que rigen la gestión pública. En vista de la interpretación errónea que hace el
actor, este cargo no satisface los mínimos argumentativos de certeza,
pertinencia y suficiencia, por lo cual solicita a la Corte se inhiba de
pronunciarse sobre él.
3.4. Intervención de la
Unidad Administrativa Especial Agencia del Inspector General de Tributos,
Rentas y Contribuciones Parafiscales, Agencia ITRC: inhibición y, en subsidio,
exequibilidad.
3.4.1. Considera que la
demanda no satisface los mínimos argumentativos de claridad, especificidad,
pertinencia y suficiencia. El segundo cargo no es claro, pues no hay una
explicación coherente de los motivos por los cuales el decreto demandado
vulneraría los artículos 267, 268 y 269 de la constitución, y se confunde de
manera injustificada los conceptos de control fiscal y de control interno.
Frente a la vulneración de los artículos 2, 6, 29, 124, 209, 228, 229 y 230 de la
Constitución, la demanda no es específica, ya que apenas contiene referencias
vagas. Ambos cargos son impertinentes, en la medida en que se presenta un
conflicto o contradicción entre normas legales como si se tratara de una
contradicción entre normas legales y constitucionales. Por último, el primer
cargo es insuficiente, pues de la simple lectura del decreto demandado no se
desprende siquiera la sospecha razonable de que se hayan desbordado las
facultades de la ley habilitante.
3.4.2. En el análisis de fondo
del primer cargo advierte que el decreto demandado no implica una nueva
codificación o una estructura normativa diferente en materia disciplinaria,
sino que apenas se modifica la entidad encargada de ejercerla respecto de
ciertas conductas, en ejercicio de las facultades conferidas por la ley
habilitante. Con base en las Sentencias C-252 de 1994, C-296 y C-397 de 1995,
C-064 de 1996, C-077 de 1997, C-713 y C-757 de 2001, C-065 de 2005 y C-313 de
2007, precisa que “no toda reforma a la legislación que toque de algún modo
con una materia regulada en un código” está limitada por el artículo 150.10
de la Constitución, sino que solo lo están aquellas que afecten la estructura
general de un código o establezcan la regulación sistemática e integral de una
materia.
3.4.3. Respecto del segundo
cargo, señala que existen claras diferencias entre el control fiscal y el
control interno de gestión, por lo que la coexistencia de ambos no implica conflicto
alguno y, mucho menos, vulneración de la competencia de la Contraloría General
de la República.
3.5. Intervención del
ciudadano Christian Adrian Cadena Flechas: exequibilidad.
3.5.1. Asume que el actor
parte de la convicción errada de que el decreto demandado modifica el Código
Disciplinario Único, cuando en realidad se limita a modificar la estructura de
la administración nacional, al crear una nueva entidad y asignarle funciones.
Esta modificación se inscribe dentro de los parámetros de la ley habilitante y
no afecta en manera alguna a dicho código, cuyo contenido sustancial permanece
incólume. Advierte que la oficina del control interno de la DIAN no es la
titular de la acción disciplinaria, pues el verdadero titular de la misma es el
Estado, que la puede ejercer por medio de esta dependencia o de otra, conforme
a lo que disponga la ley.
3.5.2. Señala que, incluso en
el evento de asumir que el decreto demandado si fija nuevas normas
disciplinarias, esta circunstancia no lo tornaría inexequible, pues es viable
establecer normas disciplinarias en decretos con fuerza de ley, por fuera del
Código Disciplinario Único, como lo reconoce de manera explícita la Sentencia
C-1157 de 2003. Y es que este código es abierto, pues contiene espacios que
permiten su integración armónica con otras normas.
3.5.3. Pone de presente que al
dirigirse la demanda contra dos aspectos puntuales: la competencia
disciplinaria y la competencia de control interno de la agencia, la sentencia
debe centrarse en estas materias y no extenderse a la totalidad de la norma.
3.6. Intervención de la
Universidad Externado de Colombia: inexequibilidad.
3.6.1. Si bien el Congreso
puede otorgar al Presidente de la República facultades extraordinarias para
dictar decretos con fuerza de ley, existe una barrera constitucional de protección
reforzada respecto de ciertas materias, como la de expedir códigos. La regla de
la jurisprudencia es la de que se puede regular materias disciplinarias en
estos decretos, siempre y cuando no se dicte una regulación completa, metódica,
sistemática y coordinada, o se introduzca una modificación sustancial del
código.
3.6.2. El decreto demandado
afecta la titularidad de la acción disciplinaria, la aplicación del
procedimiento y el ejercicio del control, que pasan de la oficina de control
interno de la DIAN a la nueva agencia. Esta modificación constituye “un
ejercicio anómalo de facultades extraordinarias”, como lo señaló la Corte
en un caso análogo, decidido en la Sentencia C-725 de 2000, al decir:
Como salta a la vista, sin
esfuerzo queda claro que el Decreto 1073 de 1999, no sólo modifica el Código
Disciplinario Único (Ley 200 de 1995), en cuanto a sus destinatarios y campo de
aplicación, sino que, con toda la amplitud que se creyó necesaria o
conveniente, de manera integral en él se regula por completo lo concerniente al
régimen disciplinario de unos servidores públicos determinados, haciendo caso
omiso de la prohibición constitucional para que se modifiquen los códigos
mediante decretos-leyes.
4. Concepto del Procurador
General de la Nación: exequibilidad respecto del primer cargo e inhibición
respecto del segundo cargo.
4.1. En el Concepto 5553, el
Ministerio Público solicita a la Corte que declare exequible la norma demandada
por el primer cargo y que se inhiba de pronunciarse respecto del segundo cargo.
4.2. La solicitud de
inhibición se funda en que el segundo cargo “carece de un conducto
argumentativo claro”, pues confunde el control fiscal, a cargo de la
Contraloría General de la República, con el control interno de gestión, que
estaba a cargo de la oficina de control interno de la DIAN y que pasa a la
nueva agencia.
4.3. En cuanto al primer
cargo, analiza el decreto demandado frente al Código Disciplinario Único, que
es la norma interpuesta a partir de la cual se debe establecer cómo fueron
ejercidas las facultades otorgadas por la ley habilitante. Para este propósito
sigue la metodología prevista en la Sentencia C-577 de 2006, y verifica: (i)
que el CDU es un cuerpo normativo único, aplicable a los servidores públicos,
en servicio o fuera de él (art. 24 y 25), a los particulares en ciertos eventos
(art. 52, 53, 58 y 60), a los servidores de la Rama Judicial (art. 193); (ii)
que el CDU se refiere a una rama específica del derecho, como es el derecho
disciplinario, cuyos principios y reglas sistematiza e integra, tanto en el
ámbito sustancial como en el ámbito procesal; y (iii) que el Decreto 4173 de
2011 sí introduce algunas modificaciones al CDU (art. 75 y 76): transfiere las
funciones de la Sub Dirección de Control Disciplinario Interno de la DIAN a la
nueva entidad (art. 2, num. 2 y 3), y amplía la competencia, en cabeza de la
nueva entidad, para investigar tanto a los servidores de la DIAN como a los
servidores de la UGPP y COLJUEGOS, que no existía antes.
4.4. Para analizar el alcance
de esta modificaciones, precisa (iv) que la materia principal del CDU se
proyecta en dos dimensiones: la de los fines, valores, principios y bienes
jurídicos que sirven de criterio axiológico de interpretación para toda el área
del derecho que se regula, y la de las normas que tienen como contenido
criterios o pautas de interpretación propias del sistema o subsistema que
regulan; (v) que la Constitución no regula el control disciplinario interno de
manera explícita, sino que difiere a la ley su regulación (art. 124 C.P.); (vi) que el diseño del control disciplinario interno es de rango legal, en desarrollo del
artículo 209 de la Constitución, y no constitucional, como lo aduce el actor;
(viii) que el control disciplinario y el control de gestión de la función
administrativa son dos controles diferentes, que no pueden confundirse, como se
precisa en la Sentencia C-996 de 2001; (ix) que, en este contexto, las
modificaciones hechas por el decreto en comento, no afectan de manera
sustancial al CDU ni a su fundamento teleológico.
4.5. En concreto, el
Ministerio Público advierte que el propio decreto (parágrafo del art. 2)
establece que la norma aplicable es el CDU; que el mero cambio de la entidad
que ejerce la acción disciplinaria no vulnera la garantía del juez natural, ya
que no se desconoce la estructura integral del debido proceso ni se vulnera una
competencia constitucional, como lo señala la Corte en la Sentencia C-1061 de
2003; y que el artículo 76 del CDU prevé la regla para la segunda instancia,
que corresponde al nominador del disciplinado, salvo disposición legal en
contrario, como ocurre en este caso. En suma, las reglas para investigar
modificadas, “no son intangibles ni suponen derogar la estructura del
código”.
II.
CONSIDERACIONES.
1.
Competencia.
La
Corte es competente para pronunciarse sobre la constitucionalidad del Decreto
Ley 4173 de 2011 atendiendo lo dispuesto en el numeral 5 del artículo 241 de la
Constitución Política.
2. Cuestiones
preliminares.
2.1. La aptitud
de la demanda.
2.1.1. Dado que
el Ministerio de Hacienda y la Unidad Administrativa Especial Agencia del
Inspector de Tributos, Rentas y Contribuciones Parafiscales consideran que la
demanda carece de aptitud sustancial, y que, además, el Ministerio Público y el
Departamento Administrativo de la Función Pública predican lo mismo del segundo
cargo de la demanda, es menester empezar por considerar la aptitud de la
demanda.
2.1.2. El Decreto 2067 de 1991, que
contiene el régimen procedimental de los juicios y actuaciones que deben
surtirse ante la Corte Constitucional, precisa que las demandas de
inconstitucionalidad deben presentarse por escrito, en duplicado, y deben
cumplir con los siguientes requisitos: (i) señalar las normas cuya
inconstitucionalidad se demanda y transcribir literalmente su contenido o
aportar un ejemplar de su publicación oficial; (ii) señalar las normas
constitucionales que se consideran infringidas; (iii) presentar las razones por
las cuales dichos textos se estiman violados; (iv) si la demanda se basa en un
vicio en el proceso de formación de la norma demandada, se debe señalar el
trámite fijado en la Constitución para expedirlo y la forma en que éste fue
quebrantado; y (v) la razón por la cual la Corte es competente para conocer de
la demanda. El tercero de los requisitos antedichos, que se conoce como
concepto de la violación, implica una carga material y no meramente formal, que
no se satisface con la presentación de cualquier tipo de razones o motivos,
sino que exige unos mínimos argumentativos, que se aprecian a la luz del
principio pro actione, de tal suerte que dichas razones o motivos no
sean vagos, abstractos, imprecisos o globales, al punto de impedir que surja
una verdadera controversia constitucional.
2.1.3. Entre otras, en las Sentencias
C-1052 de 2001 y C-856 de 2005, la Corte precisa el alcance de los mínimos
argumentativos de claridad, certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia,
al decir que hay claridad cuando existe un hilo conductor de la argumentación
que permite comprender el contenido de la demanda y las justificaciones en las
cuales se soporta; hay certeza cuando la demanda recae sobre una proposición
jurídica real y existente y no en una que el actor deduce de manera subjetiva,
valga decir, cuando existe una verdadera confrontación entre la norma legal y
la norma constitucional; hay especificidad cuando se define o se muestra cómo
la norma demandada vulnera la Carta Política; hay pertinencia cuando se emplean
argumentos de naturaleza estrictamente constitucional y no estirpe legal,
doctrinal o de mera conveniencia; y hay suficiencia cuando la demanda tiene
alcance persuasivo, esto es, cuando es capaz de despertar siquiera una duda
mínima sobre la exequibilidad de la norma demandada.
2.1.4. En la Sentencia C-623 de 2008,
reiterada, entre otras, en las Sentencias C-894 de 2009, C-055 y C-281 de 2013,
este tribunal precisó la oportunidad procesal para definir la aptitud de la
demanda en los siguientes términos:
Aun cuando en
principio, es en el Auto admisorio donde se define si la demanda cumple o no
con los requisitos mínimos de procedibilidad, ese primer análisis responde a
una valoración apenas sumaria de la acción, llevada a cabo únicamente por
cuenta del Magistrado Ponente, razón por la cual, la misma no compromete ni
define la competencia del Pleno de la corte, que es en quien reside la función
constitucional de decidir de fondo sobre las demandas de inconstitucionalidad
que presenten los ciudadanos contra las leyes y los decretos con fuerza de ley
(C.P. art. 241-4-5).
2.1.5. Merece la pena destacar que solo
después del auto admisorio los ciudadanos y el Ministerio Público tienen la
oportunidad de intervenir en el proceso y de manifestar sus opiniones y su
concepto a la Corte. Estas opiniones y concepto deben ser considerados por este
tribunal al momento de tomar una decisión, ya que contienen elementos de juicio
relevantes[1].
Dado que uno de los temas que se puede trabajar en dichas opiniones y concepto
es el de la aptitud de la demanda, y en vista de que la decisión definitiva
sobre la misma corresponde a la Sala Plena de la Corte, esta cuestión puede y,
cuando hay solicitud sobre el particular, debe ser analizada por este tribunal
incluso con posterioridad al auto admisorio de la demanda.
2.2. Segundo cargo.
2.2.1. Dado que algunos intervinientes
consideran ambos cargos como carentes de aptitud, y en vista de que la mayor
parte de los reparos se hacen del segundo de ellos, el análisis empezará por
éste.
2.2.2. Para el actor, el decreto
demandado “invade la competencia del control fiscal”, sin que en la ley
habilitante se hubiese dado atribuciones para regular esta materia. Para
demostrarlo, señala como premisa mayor que a la Contraloría General de la
República le corresponde adelantar el control fiscal, dentro del cual está el
ejercicio de un control financiero, de gestión y resultados (art. 267 C.P.). Anota como premisa menor que el decreto demandado señala dentro del objeto de la nueva
agencia (ITRC) el adelantar auditorías y formular recomendaciones sobre las
acciones, operaciones y procesos de la DIAN, la UGPP y el ente administrador de
los juegos de suerte y azar (art. 2 numeral 1 del Dec. 4173 de 2011[2]);
y que este objeto se desarrolla en las funciones de aplicar estándares
rigurosos en las auditorias y evaluaciones de servicio y en las auditorías
previstas en el programa anual o en situaciones excepcionales (art. 4,
numerales 1 y 3[3]).
Sobre la base de estas premisas concluye que el decreto demandado invade la
competencia de la Contraloría General de la República.
2.2.3. La
premisa mayor del razonamiento del actor es imprecisa, pues omite dos
circunstancias relevantes: (i) “La Contraloría General de la República tiene
a su cargo al vigilancia de la gestión fiscal y el control de resultado de la
administración” (art. 119 C.P.) y (ii) que el control fiscal “se ejerce
de forma posterior y selectiva conforme a los procedimientos, sistemas y
principios que establezca la ley”. En ejercicio de este control es posible
realizar auditorías, de las cuales puede resultar una serie de observaciones,
conclusiones, recomendaciones o glosas y, si surgen elementos de juicio a
partir de los cuales se pueda inferir la existencia de un detrimento
patrimonial al Estado, se puede seguir un proceso de responsabilidad fiscal.
Dentro de los propósitos de la función de control fiscal está (i) proteger el patrimonio público; (ii) garantizar la
transparencia y el acatamiento de los principios de moralidad administrativa en
las operaciones relacionadas con el manejo y uso de los bienes y los recursos
públicos; (iii) verificar la eficiencia y eficacia de la administración para
cumplir los fines del Estado [4].
2.2.4. La
premisa menor del razonamiento, además de incompleta, pues no incluye el
numeral 2 del artículo 4 del Decreto 4173 de 2011[5], que
también se refiere a auditorías, es inadecuada, pues asume que cualquier tipo
de auditoría corresponde de manera exclusiva al ejercicio de la función de
control fiscal y, por ende, a la Contraloría General de la República. Y lo es
porque reduce de manera injustificada el sentido del verbo auditar, que alude
al examen de la gestión económica de una entidad, a fin de comprobar si se
ajusta a lo establecido por la ley, al ámbito exclusivo del control fiscal;
confunde el control fiscal, que tiene una metodología y unos propósitos
definidos[6],
con otros controles como el administrativo, que tienen una metodología y unos
propósitos diferentes; y asume que la gestión fiscal y la gestión
administrativa son una y la misma.
2.2.5. De seguir
la reducción del actor, no sería posible realizar ninguna auditoría diferente a
las que se enmarcan en la función de control fiscal y, por ende, la tarea de
entes administrativos como las superintendencias, las oficinas de control
interno, para mencionar sólo algunas, estaría al margen de la Constitución. El
mero hecho de realizar auditorias no implica per se, como lo asume de
manera inadecuada el actor, el ejercicio de la función de control fiscal o su
usurpación.
2.2.6. El
control de la función administrativa, que se califica como control
administrativo está previsto en el artículo 209 de la Constitución. Este
control no está sometido a un ejercicio posterior y selectivo, y sus
principales propósitos son: (i) verificar que la función administrativa esté al
servicio de los intereses generales; (ii) verificar que esta función se
desarrolle con fundamento en los principios de igualdad, moralidad, eficacia,
economía, celeridad, imparcialidad y publicidad, por medio de instrumentos como
la descentralización, la delegación y la desconcentración de funciones. En las
dos funciones de la ITCR que se censuran en la demanda, se busca medir los
servicios ofrecidos por los destinatarios de las auditorías, a fin de prevenir
ineficiencias sistemáticas y operativas, y hacer una medición anual o en
situaciones excepcionales de riesgos, las mediciones y verificaciones del caso.
En ambos eventos hay un claro y evidente vínculo con el control de la función
administrativa.
2.2.7. Dada la
diferencia que existe entre la función de vigilancia de la gestión fiscal y el
control de resultado de la administración  y control de resultado de la
administración (art. 119 C.P.), y la función administrativa (art. 209 C.P.), es evidente que su respectivo ámbito de vigilancia: gestión fiscal y gestión
administrativa, no pueden ni deben equipararse. Basta advertir que en la
primera la circunstancia fundamental es la de manejar o administrar recursos
públicos, mientras que en la segunda la circunstancia fundamental es cumplir
funciones públicas.
2.2.8. En vista
de las deficiencias existentes en la premisa mayor y en la premisa mayor el
razonamiento no se sostiene y, por ende, su conclusión tampoco. Al partir de
una proposición jurídica deducida de manera subjetiva e injustificada por el
autor, como se acaba de poner de presente, el segundo cargo de la demanda
carece de certeza, valga decir, no presenta una verdadera confrontación entre
la norma demandada y la Constitución. Y, precisamente por haber esta
confrontación, el cargo carece también de especificidad pues no define o
muestra cómo la norma demandada vulnera la Constitución en términos objetivos,
sino que pretende hacerlo a partir de su mera e injustificada visión subjetiva
del asunto. Por lo tanto, este tribunal se inhibirá de pronunciarse de fondo
respecto del segundo cargo de la demanda.
2.3. Primer
cargo.
2.3.1. Para el
actor el decreto demandado se expidió por fuera de las competencias otorgadas
por la ley habilitante. Para demostrarlo, señala como premisa mayor que algunas
materias como la competencia, el juez natural y el procedimiento en materia
disciplinaria, deben ser reguladas de manera exclusiva por el Código
Disciplinario Único, que sólo puede ser reformado o modificado por Congreso de la
República (art. 150.2 C.P.), y en ningún evento por el Presidente de la
República, ya que existe una prohibición específica de conferirle facultades
para este propósito (art. 150.10 C.P.). Anota como premisa menor que el decreto
demandado modifica las reglas que sobre competencia, el juez natural y el
debido proceso tiene el Código Disciplinario Único (art. 2[7], 7[8],
8[9],
13[10]
y 16[11]
del Decreto 4173 de 2011). Sobre la base de estas premisas concluye que el
Presidente de la República no tenía competencia para regular estas materias por
medio del decreto demandado.
2.3.2. La
premisa mayor del razonamiento del actor es cierta, ya que corresponde al
Congreso de la República “expedir códigos en todos los ramos de la
legislación” (art. 150.2 C.P.), y está expresamente prohibido por la
Constitución al Congreso de la República conferir facultades extraordinarias al
Presidente de la República para expedir códigos (art. 150.10 C.P., inciso tercero).
2.3.3. La
premisa menor del razonamiento, además de ser incompleta, pues omite aludir a
otras normas relevantes, como por ejemplo los numerales 6 y 7 del artículo 4[12]
del decreto demandado, es inadecuada. Y lo es porque pretende cuestionar todo
el contenido del decreto demandado a partir de censuras puntuales, y porque,
pese a señalar como vulneradas múltiples normas constitucionales, con el
propósito de cuestionar la competencia del Presidente de la República para
dictarlo, su discurso no desarrolla el cargo, valga decir, se queda en la enunciación
de las normas superiores pero no explica por qué el contenido normativo del
decreto demandado debe hacer parte necesariamente del Código Único
Disciplinario.
2.3.4. En vista de las anteriores
deficiencias de la premisa menor del razonamiento, este tribunal encuentra que
el primer cargo no satisface los requisitos de certeza y de suficiencia que le
son exigibles. En efecto, al pretender que una censura parcial, en tanto se
centra solo en algunas partes, tenga efectos frente a la exequibilidad de la
totalidad del decreto demandado, la demanda carece de certeza, pues no presenta
una verdadera confrontación entre la norma demandada y la Constitución; al
limitarse a la mera mención de algunas normas superiores como vulneradas, sin
desarrollar esta mención en el concepto de la violación, valga decir, sin
explicar por qué el contenido normativo del decreto demandado debe hacer parte
necesariamente del Código Único Disciplinario, la demanda carece de
suficiencia, pues no alcanza a despertar siquiera una duda mínima sobre la
exequibilidad de la norma demandada.
III.
DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala
Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del Pueblo y
por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Declararse INHIBIDA para emitir un pronunciamiento de fondo
respecto de la constitucionalidad del Decreto Ley 4173 de 2011, por ineptitud
sustancial de la demanda.
Cópiese, notifíquese, comuníquese,
insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente.
Cúmplase.
JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
Presidente
MARIA VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO
Magistrado
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
GABRIEL EDUARDO MENDOZA M.
Magistrado
NILSON ELÍAS PINILLA PINILLA
Magistrado
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
ALBERTO ROJAS RÍOS
Magistrado
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ
Secretaria General
[1] Cfr. C-1123 de 2008.
[2] Artículo 2°. Objeto. La Unidad Administrativa Especial Agencia del Inspector General de Tributos, Rentas y
Contribuciones Parafiscales –ITCR, tendrá como objeto:
1. Adelantar las auditorías
y formular recomendaciones sobre los procesos, acciones y operaciones de la DIAN, de la UGPP y de la entidad administradora del monopolio rentístico de los juegos de
suerte y azar.
[3]
Artículo 4°.  Funciones. La Agencia del Inspector General de Tributos,
Rentas y Contribuciones Parafiscales –ITCR, tendrá las siguientes funciones:
1. Aplicar estándares
rigurosos de auditorías y de evaluaciones de los servicios que ofrece la
administración de tributos, aduanas, control del régimen cambiario de
importaciones y exportaciones a cargo de la DIAN, contribuciones parafiscales a cargo de la UGPP y rentas de la Nación a cargo de la entidad administradora
del monopolio rentístico de los juegos de suerte y azar, para la prevención de
ineficiencias sistemáticas y operativas dentro del sistema;
(…)
3. Adelantar las auditorías
previstas en el programa anual o en situaciones excepcionales de riesgos al
interior de la administración de tributos, aduanas, control del régimen
cambiario de importaciones y exportaciones a cargo de la DIAN, contribuciones parafiscales a cargo de la UGPP y rentas de la Nación a cargo de la entidad administradora del monopolio rentístico de los juegos de suerte
y azar.
[4]
Cfr. Sentencias T-1318 de 2001, C-382 de 2008 y C-599 de 2011.
[5]
2. Desarrollar programas anuales de auditoría que prioricen aquellos asuntos de
mayor riesgo dentro de la administración de tributos, aduanas, control del
régimen cambiario de importaciones y exportaciones a cargo de la DIAN, contribuciones parafiscales a cargo de la UGPP y rentas de la Nación a cargo de la entidad administradora del monopolio rentístico de los juegos de suerte
y azar.
[6]  Supra 2.1.8.
[7] Artículo 2° Objeto. La Unidad Administrativa Especial Agencia del Inspector General de Tributos, Rentas y
Contribuciones Parafiscales –ITCR, tendrá como objeto:
(…)
2. Sin perjuicio del poder
preferente del Procurador General de la Nación, tendrá competencia para realizar las investigaciones de las conductas que por su trascendencia estén
relacionadas con las faltas disciplinarias gravísimas establecidas en los
numerales 1, 3, 17, 20, 30, 35, 42, 43, 44, 45, 46, 47, 50, 56, 58 y 60 del
artículo 48 de la Ley 734 de 2001 (sic.), respecto de los servidores públicos
que pertenecen a las entidades de que trata el numeral anterior.
3. Sin perjuicio del poder
preferente del Procurador General de la Nación, asumir las competencias de las Oficinas de Control Disciplinario Interno sobre las demás faltas
disciplinarias en que incurran los funcionarios de la DIAN, de la UGPP y de la entidad administradora del monopolio rentístico de los juegos de
suerte y azar en aquellos casos que resulte necesario para la defensa de los
recursos públicos.
Parágrafo. Las funciones de
control disciplinario de que trata este artículo, serán ejercidas de
conformidad con el procedimiento dispuesto en la Ley 734 de 2002.
[8]
Artículo 7°. Funciones del Inspector General. Serán funciones del
Inspector General:
(…)
12. Conocer y decidir en
segunda instancia los procesos que por su trascendencia en la administración de
recursos públicos se adelanten contra los empleados públicos de la DIAN a nivel nacional, la UGPP y la entidad administradora del monopolio rentístico de los
juegos de suerte y azar, por conductas relacionadas con las faltas
disciplinarias establecidas en los numerales 1, 3, 17, 20, 30, 35, 42, 43, 44,
45, 46, 47, 50, 56, 58 y 60 del artículo 48 de la Ley 734 de 2002.
13. Conocer y decidir en
segunda instancia de los demás procesos que se adelanten contra empleados
públicos de la DIAN a nivel nacional, la UGPP y la entidad administradora del monopolio rentístico de los juegos de suerte y azar, por otras conductas que
hayan sido investigadas en primera instancia por la Subinspección de Investigaciones Disciplinarias de la Agencia.
[9]
Artículo 8°. Conformación y funciones del Consejo de Decisiones
Disciplinarias. El Consejo de Decisiones Disciplinarias estará conformado
por tres (3) servidores del Nivel Asesor del Despacho del Inspector General y
cumplirá con las siguientes funciones:
(…)
5. Conocer y resolver los
impedimentos manifestados por los funcionarios de la Subinspección General de Investigaciones Disciplinarias y por el Inspector General.
6. Conocer y decidir en
segunda instancia los procesos que adelante el grupo de investigaciones
disciplinarias de la Oficina de Gestión Institucional contra los funcionarios
de la Agencia del Inspector General de Tributos, Rentas y Contribuciones
Parafiscales –ITRC.
[10] Artículo 13. Subinspección General de Investigaciones
Disciplinarias. Serán funciones de la Subinspección General de Investigaciones, las siguientes:
1. Conocer y fallar en
primera instancia los procesos que se adelanten contra los empleados públicos
encargados de la administración de tributos, aduanas, control del régimen
cambiario de importaciones y exportaciones a cargo de la DIAN, contribuciones parafiscales a cargo de la UGPP y rentas de la Nación a cargo de la entidad administradora del monopolio rentístico de juegos de suerte y
azar, por conductas que se relaciones con las faltas disciplinarias gravísimas,
establecidas en los numerales 1, 3, 17, 20, 30, 35, 42, 43, 44, 45, 56, 57, 50,
56, 58 y 60 del artículo 48 de la Ley 734 de 2002.
[11]
Artículo 16. Régimen de transición. Las oficinas de Control Interno
Disciplinario de la DIAN, UGPP y la entidad administradora del monopolio
rentístico de los juegos de suerte y azar, o las dependencias que hagan sus
veces, continuarán ejerciendo sus facultades legales en relación con las faltas
disciplinarias gravísimas de que trata el numeral 2 del artículo 2° del
presente decreto, hasta el 30 de marzo de 2011.
[12]
Artículo 4°. Funciones. La Agencia del Inspector General de Tributos,
Rentas y Contribuciones Parafiscales –ITCR, tendrá las siguientes funciones:
(…)
6. Sin perjuicio del poder
preferente de la Procuraduría General de la Nación, tendrá competencia para adelantar investigaciones a los funcionarios de la administración de tributos,
aduanas, control del régimen cambiario de importaciones y exportaciones a cargo
de la DIAN, contribuciones parafiscales a cargo de la UGPP y rentas de la Nación a cargo de la entidad administradora del monopolio rentístico de
los juegos de suerte y azar, por conductas que por su trascendencia estén
relacionadas con las faltas disciplinarias gravísimas establecidas en los
numerales 1, 3, 17, 20, 30, 35, 42, 43, 44, 45, 56, 57, 50, 56, 58 y 60 del
artículo 48 de la Ley 734 de 2002.
7. Sin perjuicio del poder
preferente de la Procuraduría General de la Nación, asumir, mediante decisión motivada, la competencia de la Oficina de Control Disciplinario Interno de las
entidades de que trata el artículo 2° del presente decreto, por otras conductas
y faltas disciplinarias que atenten contra la integridad de la administración
de tributos, aduanas, control del régimen cambiario de importaciones y
exportaciones a cargo de la DIAN, contribuciones parafiscales a cargo de la UGPP y rentas de la Nación a cargo de la entidad administradora del monopolio rentístico de
los juegos de suerte y azar, cuando resulte necesario para la defensa de los
recursos públicos.