T-518-01
Sentencia T-518/01
Sentencia
T-518/01
DERECHO DE
PETICION-Alcance y
contenido
DERECHO DE
PETICION-Núcleo esencial
ACCION DE TUTELA-Improcedencia para definir entidad
responsable de pensión/PENSION DE JUBILACION-Improcedencia de tutela
para definir entidad responsable de pensión
ACCION DE TUTELA-Improcedencia general pago de acreencias
laborales
Referencia:
expediente T-399266. Acción de tutela interpuesta por José Miguel Mercado
Salcedo contra el Hospital Local de Tenerife (Magdalena).
Magistrada ponente:
Dra. CLARA INES
VARGAS HERNANDEZ
Bogotá,  D. C.,
diecisiete (17) de mayo de dos mil uno (2001).
La Sala Novena de
Revisión de Tutelas de la Corte Constitucional, conformada por los Magistrados
CLARA INES VARGAS HERNANDEZ, JAIME ARAUJO RENTERIA y ALFREDO BELTRAN SIERRA
dicta la siguiente
SENTENCIA
Dentro del proceso
de revisión de los fallos de instancia adoptados por los Juzgado Promiscuo
Municipal de Tenerife y Segundo Promiscuo del Circuito de Plato (Magdalena), en
virtud de la acción de tutela impetrada por el ciudadano José Miguel Mercado
Salcedo contra el Hospital Local de Tenerife.
I. ANTECEDENTES.
Mediante escrito
presentado el 23 de abril de 1999, el señor JOSE MIGUEL MERCADO SALCEDO, en su
condición de exfuncionario del Hospital Local de Tenerife (Magdalena), solicitó
al gerente de ese centro asistencial, doctor JAVIER CUETO POLO, la expedición,
a su costa, de copias de las planillas de pago en las cuales aparecían
relacionados sus derechos salariales, de comprobantes de pago correspondientes
al período comprendido entre el 1º de diciembre de 1997 y el 31 de diciembre de
1998, así como del contrato de trabajo referido a ese mismo lapso. Explicó el
señor MERCADO que su petición solicitud obedecía al no pago oportuno de la
totalidad de sus "mesadas" y, además, solicitaba la liquidación y
pago de las demás prestaciones sociales a las que por ley tenía derecho.
Como quiera que su
solicitud no obtuvo respuesta alguna, el señor MERCADO SALCEDO, el 10 de julio
de 2000, interpuso acción de tutela por la vulneración del derecho fundamental
de petición, contra el Hospital Local de Tenerife, representado por su gerente
JAVIER CUETO POLO, con el fin de que se le protegiera ordenándole a dicho
funcionario que en forma inmediata procediera a entregarle los documentos
requeridos y le pagara las prestaciones sociales que le correspondían.
Igualmente, pidió que si el juez lo estimaba conducente, compulsara copias a la
Procuraduría General de la Nación para que se investigara la conducta del
gerente del hospital.
El accionante en el
texto de la demanda reseñó que fue vinculado al hospital el 1 de diciembre de
1997 como auxiliar de sistemas y que el contrato celebrado era de trabajo y no
de prestación de servicios como se señaló en el mismo. Anexó a la demanda
copias de los contratos que suscribió y del escrito dirigido al gerente del hospital,
el cual, en su parte inferior derecha ostenta una firma y como fecha de
recibido el "IV-23-99".
II. LOS FALLOS
OBJETO DE REVISION.
1.     Primera Instancia.
El Juzgado Promiscuo
Municipal de Tenerife, en sentencia de 24 de julio de 2000, resolvió no tutelar
el derecho de petición invocado por el señor JOSE MIGUEL MERCADO, así como
"abstenerse" de emitir pronunciamiento alguno sobre el pago de las
prestaciones sociales alegado por el demandante.
El a quo reseñó que
la petición formulada por el accionante al gerente reunía los requisitos
legales y que el escrito, de acuerdo con diligencia de inspección judicial que
practicó a las dependencias del hospital, fue recibido en el centro asistencial
por LUZ MERY ROCHA MENDOZA, quien para ese entonces ocupaba el cargo de
bacterióloga. Seguidamente, citó normas y jurisprudencia relacionada con el
derecho de petición y los silencios positivo y negativo, para concluir que el
actor debía "pedir la revocatoria directa del acto administrativo
presunto, al tenor del artículo 69 del C. C. A., para que le sean entregadas
sus copias y el pago de su acreencia laboral, que hace en forma adicional"
. Agregó que "No hay evidencia además, de que el, (sic) Gerente de
E.S.E Hospital Local de Tenerife (Magdalena), hubiese tenido conocimiento de la
petición incoada por cuanto se evidenció que la doctora LUZ MERY ROCHA MENDOZA
ocupaba el cargo de bacterióloga y no se comprobó su actuación en la sección
administrativa, auncuando el Despacho no tuvo en cuenta esta situación"
(Folios 16 a 21).
2. Impugnación.
El accionante
solicitó la revocatoria del fallo, para lo cual argumentó que el juez incurrió
en contradicción pues reconoció que el derecho fue vulnerado pero no lo tuteló,
violando de paso el derecho a la igualdad, porque en una acción de tutela
interpuesta por la señora MERCEDES MOJICA ARIAS como "supernumerario"
de la administración municipal, le reconoció el derecho a sus prestaciones
sociales y ordenó a la Alcaldía que procediera al pago de las mismas.
Agregó el recurrente
que no comprendía por qué el juez no tuvo en cuenta que la protección
constitucional a las prestaciones sociales debe ser la misma que se la da al
salario, pues conforme a la Sentencia T-260 de la Corte Constitucional, si se
retarda el reconocimiento o la liquidación y hay solicitud del interesado, la
acción de tutela prospera por violación al derecho de petición.
Sostuvo que se
advertía "un espíritu proteccionista del juzgado hacia el gerente del
hospital, puesto que "habló del Art: 40 del C.C.A, pero no aplicó el
inciso segundo cuando dice: salvo que el interesado halla (sic) hecho uso de la
vía gubernativa con fundamento en él, contra el acto presunto,, a hora (sic) el
Art: 41 del mismo código en su inciso tercero deja entender que se trata de una
actitud facultativa cuando señala que podrá ser objeto de revocatoria directa
en las condiciones que señalan los Art: 71, 73 y 74 de la misma
normatividad". (Folios 22 y 23).
2. Segunda
Instancia.
El Juzgado Segundo
Promiscuo del Circuito de Plato confirmó la providencia impugnada porque
consideró que no existió violación del derecho fundamental de petición, en
razón de que el funcionario destinatario de la solicitud nunca la recibió y
tampoco tuvo conocimiento de la misma y ese fue el motivo para que no se
produjera respuesta oportuna.
Argumentó el a quem
que el peticionario debió estar pendiente acerca de la persona que recibió el
escrito y atento para que se le diera debida respuesta, pues aunque es cierto
que la norma habla de 15 días para tal efecto, el solicitante debe insistir
para verificar si la petición llegó a manos de quien debe responder por lo
solicitado, esto es, que debió manifestarle al gerente del hospital que le
había enviado una solicitud para que le respondiera.
Reseñó que los
declarantes HERNAN JULIO SANCHEZ OROZCO y DILIA MARIA VASQUEZ ACOSTA (empleados
del hospital), manifestaron que no sabían si el gerente del centro asistencial
recibió el memorial contentivo de la solicitud, y aunque el primero supuso que
si la doctora ROCHA lo recibió debió informarle al gerente, subsistía la duda
en tal sentido.
Respecto de las
"mesadas" o prestaciones reclamadas por el accionante, la segunda
instancia afirmó que éste no tenía derecho a ellas por cuanto fue vinculado mediante
un contrato de prestación de servicios y éstos no generan primas ni cesantías y
tampoco la obligación de afiliar al contratado a una entidad prestadora del
servicio de salud.
Finalmente,
consideró que el a quo debió sugerirle al accionante que presentara nuevamente
la solicitud al gerente del hospital.
Con fundamento en lo
anterior, la segunda instancia, además de confirmar el fallo impugnado, en la
parte resolutiva señaló que el accionante tenía la oportunidad de volver a
solicitar los documentos que requería porque la primera petición nunca llegó a
manos de quien debía contestarle, e igualmente, que el actor no tenía derecho a
reclamar prestaciones sociales porque celebró un contrato de prestación de
servicios con el hospital accionado (Folios 25 a 27).
III.
CONSIDERACIONES Y DECISION DE LA CORTE.
1. Competencia.
De conformidad con
lo establecido en los artículos 86 y 241-9 de la Constitución Política y 31 a
36 del Decreto 2591 de 1991, la Corte Constitucional es competente para revisar
los fallos antes reseñados.
2. Reiteración de
Jurisprudencia
Frente a los
argumentos que sirvieron de sustento a los jueces de instancia para denegar la
tutela impetrada por el ciudadano JOSE MIGUEL MERCADO SALCEDO, La Sala Novena
de Revisión observa la necesidad de reiterar la constante jurisprudencia de la
Corte Constitucional, en primer lugar, acerca de la vulneración del derecho
fundamental de petición que se consolida cuando una autoridad pública omite
responder oportunamente una solicitud respetuosa que se le haya formulado, sin
que se justifique o neutralice la violación del derecho por la operancia del
silencio administrativo, o pretextando acontecimientos tales como la
desorganización en la recepción y trámite de la correspondencia que se reciba
en determinada entidad estatal;  y, en  segundo término, respecto de la
improcedencia de la acción de tutela para obtener el reconocimiento de
prestaciones sociales, salvo casos excepcionales.
Sobre el primer
tema, se recuerda:
" Abundante
ha sido la jurisprudencia de la Corte Constitucional  en relación con la
naturaleza, alcance e importancia de este derecho fundamental,  cuyo núcleo
esencial puede concretarse en dos aspectos: i) en una  pronta respuesta por
parte de la autoridad ante la cual ha sido elevada la solicitud y, ii) en una
respuesta de fondo a la petición planteada, sin importar que la misma sea
favorable o desfavorable a los intereses del peticionario.
" Ha de
entenderse, entonces,  que existe vulneración del núcleo esencial de este
derecho, cuando la entidad correspondiente no emite una respuesta en un lapso
que, en los términos de la Constitución, se ajuste a la noción de “pronta
resolución”, o, cuando la supuesta respuesta  se limita a evadir la petición
planteada, al no dar una solución de fondo al asunto sometido a su
consideración.
(...)
" Dentro de
este contexto, ha de entenderse que mientras el legislador no fije un término
distinto al señalado en el artículo 6 del Código Contencioso Administrativo
para dar respuesta a las solicitudes elevadas a la administración para
determinados casos o en forma general, los organismos estatales y los
particulares que presten un servicio público, han de observar  el término de
quince (15) días establecido en esta norma. Término que, tal como se ha
indicado en algunos pronunciamientos de esta Corporación, pese a ser de
obligatorio cumplimiento, puede ser ampliado de forma excepcional, cuando la
administración, en razón de la naturaleza misma del asunto planteado, no pueda dar
respuesta en ese lapso, evento en cual así habrá de informárselo  al
peticionario, indicándole, además de las razones que la llevan a no responder
en tiempo, la fecha en que se estará dando una contestación que satisfaga el
segundo aspecto del derecho de petición, cual es la respuesta de fondo. Término
éste que ha de ser igualmente razonable”. [1]
"...la
obligación del funcionario u organismo sobre oportuna resolución de las
peticiones formuladas no se satisface con el silencio administrativo. Este
tiene el objeto de abrir para el interesado la posibilidad de llevar el asunto
a conocimiento del Contencioso Administrativo, lo cual se logra determinando,
por la vía de la presunción, la existencia de un acto demandable. Pero de
ninguna manera puede tomarse esa figura como supletoria de la obligación de
resolver que tiene a su cargo la autoridad, y menos todavía entender que su
ocurrencia excluye la defensa judicial del derecho de petición considerado en sí
mismo.
"... no se
debe confundir el derecho de petición -cuyo núcleo
esencial radica en la posibilidad de acudir ante la autoridad y en obtener
pronta resolución- con el contenido de lo que se pide, es
decir con la materia de la petición. La falta de respuesta o la
resolución tardía son formas de violación de aquel y son susceptibles de la
actuación protectora del juez mediante el uso de la acción de tutela, pues en
tales casos se conculca un derecho constitucional fundamental. En cambio, lo
que se debate ante la jurisdicción cuando se acusa el acto, expreso o presunto,
proferido por la administración, alude al fondo de lo pedido, de manera
independiente del derecho de petición como tal. Allí se discute la legalidad de
la actuación administrativa o del acto correspondiente, de acuerdo con las
normas a las que estaba sometida la administración, es decir que no está en
juego el derecho fundamental de que se trata sino otros derechos, para cuya
defensa existen las vías judiciales contempladas en el Código Contencioso
Administrativo y, por tanto, respecto de ella no cabe la acción de tutela salvo
la hipótesis del perjuicio irremediable (artículo 86 C.N.).
" Así las
cosas, no es admisible la tesis según la cual el silencio administrativo
negativo constituye un medio de defensa judicial por cuya presencia se haga
improcedente la acción de tutela.
" Como se ha
subrayado, se trata de un mecanismo para que la persona pueda accionar
judicialmente. De no ser por la presunción establecida en la ley, ella tendría
que esperar a que se produjera el acto expreso por el cual se negara o
atendiera su petición para que la respectiva acción tuviera objeto. La figura
en comento remueve este obstáculo y facilita la demanda, ya no contra el acto
manifiesto y determinado de la administración -que precisamente no se ha
producido en razón de la omisión mediante la cual se quebranta el derecho del
peticionario-, sino contra el acto que la ley presume. Se impide así que el
interesado quede expósito -en lo que atañe al contenido de la decisión
que busca obtener de la autoridad-, y que deba aguardar indefinidamente la
expedición de un acto susceptible de impugnación.
"La
posibilidad así lograda de ejercer una acción judicial no significa que el
derecho fundamental de petición haya dejado de ser vulnerado, ni que pierda
relevancia jurídica tal vulneración, ni tampoco que se haga inútil o
innecesaria la tutela como garantía constitucional respecto de aquel, sino
precisamente lo contrario: el sistema jurídico, ante la negligencia administrativa
que dio lugar a la violación del derecho de petición, ha tenido que presumir la
respuesta para fines procesales referentes a la materia de lo pedido.
" En este
orden de ideas, el silencio administrativo es un presupuesto para someter a la
jurisdicción la contienda sobre dicha materia -que es el asunto litigioso
objeto de la acción contenciosa- pero no un medio de defensa judicial del
derecho de petición en los términos del artículo 86 de la Carta.
" En el
campo del asunto que principalmente importa a los fines de este proceso, el
silencio administrativo es la mejor demostración de que se ha conculcado el
derecho de petición y el fundamento más claro para proceder a su tutela" [2].
"... esta
Sala no comparte la decisión tomada por el a-quo,  ya que la desorganización de
la correspondencia de las Empresas Públicas de Manizales, no es excusa para
conculcar el derecho de petición del actor, pues la dilación injustificada, la
falta de un pronunciamiento concreto y la ausencia de respuesta por parte de la
entidad al asunto sometido a su consideración, vulneran  ostensiblemente el
derecho fundamental de petición.  Sobre este tema se pueden consultar entre
otras, las siguientes sentencias:  T-279/94,  161/96,  T-211/96, T293/96,
T-456/96 y T-520/96." [3]
En cuanto a la
improcedencia de la acción para el reconocimiento de prestaciones laborales, se
ha definido lo siguiente:
“La jurisprudencia de la Corte ha sido
enfática en sostener que la liquidación y pago de obligaciones laborales escapa
al ámbito propio de la acción de tutela, y si bien es cierto ha admitido su
procedencia en algunos casos, ellos han sido excepcionales y primordialmente
sustentados en la falta de idoneidad del medio ordinario, en los términos que
se dejan expuestos, relativos siempre de manera específica y directa a las
circunstancias en las que se encuentra el actor, lo cual excluye de plano que
pueda concederse el amparo judicial para los indicados fines, masiva e
indiscriminadamente” [4].
“La
jurisprudencia de esta Corporación ha establecido que los jueces en sede de
tutela no pueden pronunciarse de fondo sobre el reconocimiento de prestaciones
sociales, como tampoco determinar la entidad de previsión social obligada al
pago de dicha carga prestacional, por cuanto carecen de la respectiva
competencia para hacerlo. Lo anterior, en razón a la naturaleza legal del
derecho sobre el cual versa una controversia de esa índole, que supone la
existencia de otros medios de defensa judicial para reclamarlo, así como por la
finalidad de la función netamente preventiva que esos jueces desempeñan frente
a la amenaza o vulneración de los derechos constitucionales fundamentales, que
a todas luces descarta un posible pronunciamiento declarativo de derechos de
competencia de otras jurisdicciones, dada la insuficiencia del material
probatorio y de los elementos de juicio en que podrían fundamentarse para
proferir una decisión de esa trascendencia” [5].
3.-
El caso concreto.
Inicialmente, es
necesario reseñar que en el trámite de revisión surtido por la Corte, la Sala,
en auto de 14 de marzo pasado, ordenó oficiar al representante legal del
Hospital Local de Tenerife para que dentro del término de tres días informara
si se había respondido al aquí accionante su solicitud de 23 de abril de 1999.
La comunicación fue enviada por la Secretaría General el día 15 de marzo sin
que se recibiera respuesta alguna.
En cuanto a los
fallos materia de revisión, como bien puede apreciarse, los jueces de instancia
se equivocaron abiertamente al negar el amparo del derecho de petición, pues
como lo ha señalado la jurisprudencia, la figura del silencio administrativo no
neutraliza la violación del derecho fundamental contemplado en el artículo 23
de la Carta, como tampoco lo hace el presunto hecho según el cual el gerente
del Hospital Local no recibió el memorial contentivo de la solicitud formulada,
o lo que es lo mismo, no tuvo conocimiento de su existencia por no haber
llegado a su poder; porque lo cierto es que en el expediente se acredito,
mediante inspección judicial, que el accionante entregó el escrito en el centro
asistencial, de modo que si al interior de la institución no se le dio el
trámite que correspondía, no puede erigirse esa circunstancia como excusa para
sostener que no existió el quebrantamiento del derecho fundamental invocado,
como que de aceptarse muy difícilmente la violación se consolidaría en la
realidad, en la medida en que el complejo funcionamiento de la mayoría de
entidades e instituciones públicas serviría para justificar la tardanza o
ausencia de pronta resolución frente a cualquier petición.
Tampoco puede
admitirse la negación de la tutela sobre la base de que el interesado debió
insistir o reiterar su solicitud para constatar que el gerente del hospital
efectivamente había recibido la solicitud, pues esa exigencia no está
contemplada en norma positiva alguna. Desde luego, es apenas comprensible que
quien formula una petición se interese por saber cuál fue su resultado, pero si
no lo hace, ello no exime al servidor público de cumplir con el deber de
responder oportuna y prontamente las peticiones respetuosas que se le formulen,
tal y como lo establecen la Constitución y la Ley.
En sentido
contrario, la acción de tutela no es procedente para ordenar el pago de las
prestaciones laborales que reclama el accionante y a las que dice tener
derecho, pues resulta claro que se trata de la exigencia de derechos de rango
legal que pueden ser reclamados por el medio judicial ordinario, de modo que la
Sala no puede compartir en este caso la categórica afirmación del fallador de
segundo grado en el sentido de que el actor no tenía derecho a recibir las
prestaciones sociales reclamadas, pues ese es un asunto que se debe debatir
ante el juez competente, máxime si, como se observa, el accionante lo que
realmente pretendió desde un comienzo fue que se le respondiera la solicitud
que formuló y por ello sólo invocó la protección del derecho fundamental
consagrado en el artículo 23 de la Constitución Nacional.
Conforme con todo lo
expuesto, se revocarán los fallos revisados y, en su lugar se tutelará el
derecho fundamental de petición al accionante JOSE MIGUEL MERCADO SALCEDO, para
lo cual se ordenará al Gerente o Representante Legal o a quien haga sus veces,
del Hospital de Tenerife, Magdalena, que dentro del perentorio término de las
cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificación de la presente
sentencia, si no lo hubiere hecho, responda la petición formulada por el señor
JOSE MIGUEL MERCADO SALCEDO en escrito entregado en ese centro asistencial el
día 23 de abril de 1999, previniéndolo para que en lo sucesivo no repita la
omisión que dio origen a la presente acción.
De otra parte, la
Sala considera pertinente ordenar la compulsación de copias del expediente con
destino a la Procuraduría Provincial de Carmen de Bolívar, Bolívar (Decreto 262
de 2000, artículo 76, numeral 1, literal a, y Resolución 018 de 2000, artículo
3º, numeral 5.3),  para que, de una parte, se investigue la comisión de
presunta falta disciplinaria por parte de funcionarios del Hospital Local de
Tenerife en razón de la violación al derecho de petición que se consolidó y, de
otro lado, para que se verifique si igualmente el actual representante legal
del mencionado centro asistencial pudo incurrir en infracción al régimen
disciplinario al no haber dado respuesta a la solicitud formulada por la
Secretaría General de la Corte Constitucional en oficio OPT-151, de 15 de marzo
de 2001.
IV. DECISIÓN.
En mérito de lo
expuesto, la Sala Novena de Revisión de la Corte Constitucional, administrando
justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución Política,
RESUELVE
Primero: REVOCAR los fallos dictados en el presente expediente por el Juzgado
Promiscuo Municipal de Tenerife, de 24 de julio de 2000, y por el Juzgado
Segundo Promiscuo del Circuito de Plato (Magdalena) el 21 de septiembre del
mismo año, mediante los cuales denegaron la acción de tutela impetrada. En su
lugar, TUTELAR el derecho fundamental de petición al
accionante JOSE MIGUEL MERCADO SALCEDO.
Segundo: ORDENAR, en consecuencia, al
gerente o representante legal, o a quien haga sus veces, del Hospital Local de
Tenerife (Magdalena), que dentro del perentorio término de las cuarenta y ocho
(48) horas siguientes a la notificación de la presente sentencia, si no lo
hubiere hecho, responda la petición formulada por el señor JOSE MIGUEL MERCADO
SALCEDO en escrito entregado en ese centro asistencial el día 23 de abril de
1999, previniéndolo para que en lo sucesivo no repita la omisión que dio origen
a la presente acción.
Tercero: ORDENAR que, por la
Secretaría General de la Corte Constitucional, se compulsen copias del
expediente con destino a la Procuraduría Provincial de Carmen de Bolívar
(Bolívar) para los fines indicados en la parte motiva de la presente sentencia.
Cuarto:  ORDENAR que por
Secretaría General se dé cumplimiento a lo previsto en el artículo 36 del
decreto 2591 de 1991.
Notifíquese, comuníquese, publíquese en la Gaceta de
la Corte Constitucional y cúmplase.
CLARA INES VARGAS HERNANDEZ
Magistrada Ponente
JAIME ARAUJO RENTERIA
Magistrado
ALFREDO BELTRAN SIERRA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1] Sentencia T-170 de 2000, M.P. Alfredo
Beltrán Sierra
[2] Sentencia T-242 de 1993. M. P.
[3] Sentencia T-096 de 1997. M. P. Eduardo
Cifuentes Muñoz
[4] Sentencia T-01 de 1997, M.P. José
Gregorio Hernandez .
[5] Sentencia T-305 de 1998. M. P. Hernando
Herrera Vergara