C-009-18
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia
C-009/18
CODIGO NACIONAL DE POLICIA Y CONVIVENCIA-Requisitos para ejercer el derecho de reunión y
manifestación pública y pacífica
COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Contenido y alcance/COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Función negativa y
positiva/COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Reglas jurisprudenciales
COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL DE LAS SENTENCIAS DE
INCONSTITUCIONALIDAD CON EFECTOS DIFERIDOS-Jurisprudencia constitucional/EFECTOS DIFERIDOS DE INEXEQUIBILIDAD-No
son per se una limitación para que la Corte Constitucional revise nuevos
cargos formulados
COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Inexistencia respecto de algunas expresiones por
tratarse de cargos diferentes
DERECHO DE REUNION Y MANIFESTACION PUBLICA Y PACIFICA-Pilares de la democracia participativa/DERECHO DE
REUNION Y MANIFESTACION PUBLICA y PACIFICA-Carácter fundamental/DERECHO
DE REUNION Y MANIFESTACION PUBLICA y PACIFICA-Contenido
DERECHO DE REUNION Y MANIFESTACION PUBLICA y PACIFICA-Cobijados por prerrogativas del derecho a la libertad
de expresión
Los derechos a la reunión y a la
manifestación pública y pacífica son fundamentales, incluyen la protesta y
están cobijados por las prerrogativas del derecho a la libertad de expresión.
Así mismo excluyen de su contorno material las manifestaciones violentas y los
objetivos ilícitos. Estos derechos tienen una naturaleza disruptiva, un
componente estático (reunión/pública) y otro dinámico (manifestación pública).
En este sentido, el ejercicio de estos derechos es determinante para la
sociedad en la preservación de la democracia participativa y el pluralismo.
Adicionalmente, sus limitaciones deben ser establecidas por la ley y, para que
sean admisibles, deben cumplir con el principio de legalidad y, por lo tanto,
ser previsibles.
LIBERTAD DE EXPRESION-Consagración constitucional e internacional/LIBERTAD
DE EXPRESION-Estándares internacionales
DERECHO DE REUNION Y MANIFESTACION PUBLICA Y PACIFICA-Condiciones y limitaciones/DERECHO DE REUNION Y
MANIFESTACION PUBLICA Y PACIFICA-Límites que imponen a la libertad de
configuración legislativa
CODIGO NACIONAL DE POLICIA Y CONVIVENCIA-Condiciones para que toda reunión y manifestación que
cause alteraciones a la convivencia pueda ser disuelta
CODIGO NACIONAL DE POLICIA Y CONVIVENCIA-Condicionamiento de expresión genérica “cualquier
otro fin legítimo” contenida en norma sobre ejercicio de derecho de reunión
y manifestación en espacio público/LIBERTAD DE EXPRESION-Dimensión política y sus funciones específicas
En aplicación del principio de conservación del derecho y de
sus facultades constitucionales, la Corte declarará la exequibilidad de la
expresión “cualquier otro fin legítimo” contenida en el artículo 53 de la Ley
1801 de 2016, en el entendido de que el fin legítimo es aquel que persigue
cualquier expresión de ideas o intereses colectivos con excepción de: (i) la
propaganda de la guerra; (ii) la apología al odio, a la violencia y el delito;
(iii) la pornografía infantil; y (iv) la instigación pública y directa a
cometer delitos; y (v) lo que el Legislador señale de manera expresa.
DERECHO DE REUNION Y MANIFESTACION EN ESPACIO PUBLICO-Naturaleza del aviso/REUNION Y MANIFESTACION EN
ESPACIO PUBLICO QUE REQUIERA DE DESPLIEGUE LOGISTICO-Aviso previo/DERECHO
DE REUNION Y MANIFESTACION EN ESPACIO PUBLICO-El aviso se enmarca en un
sistema de notificación previa con fines constitucionalmente importantes
El
requisito del aviso a la primera autoridad administrativa del lugar contenido
en el artículo 53 de la Ley 1801 de 2016, es razonable y proporcionado en los
casos de reuniones y manifestaciones en el espacio público que aglomeren a un
número importante de personas o pretendan generar una disrupción en el espacio
público. Este aviso, como un requisito de carácter informativo y no como un
permiso, tiene el objetivo de que la administración despliegue la logística
necesaria para garantizar el ejercicio de los derechos a la reunión y a las
manifestaciones en espacios públicos, el debido acompañamiento y, además,
asegurar el orden público y social.
CODIGO NACIONAL DE POLICIA Y CONVIVENCIA-Circunstancias excepcionales y fuerza mayor para no
autorizar el uso de vías públicas
Las circunstancias excepcionales y la
fuerza mayor como causales para no autorizar el uso de vías públicas contenidas
en el artículo 54 de la Ley 1801 de 2016 son lo suficientemente precisas para
respetar el principio de legalidad, ya que sería irrazonable exigir al
Legislador que prevea todo el universo de posibilidades que pueden acontecer en
una ciudad que haga imposible el uso de las vías públicas, razón por la cual
esa expresión será declarada exequible. Sin embargo, la protección a los derechos
a la reunión y a la manifestación en espacios públicos exige que se motive la
negativa al uso de las vías públicas, para que no se presenten restricciones
desproporcionadas o arbitrarias al ejercicio del derecho. Por lo anterior, en
uso de las facultades constitucionales la Corte condiciona la expresión en el
entendido de que la no autorización debe motivarse para hacer explícitas las
razones que lo fundamentan.
Referencia: Expedientes D-11747 y D-11755 (acumulados)
Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos
53, 54, 55, 56 y 57 de la Ley 1801 de 2016 “por la cual se expide el Código Nacional de Policía y
Convivencia Ciudadana”
Demandantes: Carlos Esteban Romo Delgado, César
Rodríguez Garavito y Sebastián Lalinde Ordoñez
Magistrada sustanciadora:
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Bogotá, D. C., siete (7) de marzo de dos mil dieciocho
(2018).
L
a Sala Plena de la Corte
Constitucional, conformada por los Magistrados, Alejandro Linares Cantillo, quien la preside, Carlos Bernal Pulido, Diana
Fajardo Rivera, Luis Guillermo Guerrero Pérez, Antonio José Lizarazo Ocampo,
Gloria Stella Ortiz Delgado, Cristina Pardo Schlesinger, Alberto Rojas Ríos y José
Fernando Reyes Cuartas, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales,
en especial de las previstas en el numeral 4º del artículo 241 de la
Constitución Política, cumplidos todos los trámites y requisitos contemplados
en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente:
SENTENCIA
I.
ANTECEDENTES
1.
En ejercicio de la acción pública consagrada en el artículo 241 de la
Constitución Política, los ciudadanos Carlos Esteban Romo Delgado (D-11747),
César Rodríguez Garavito y Sebastián Lalinde Ordoñez (D-11755), el primero de
forma independiente, presentaron acciones de inconstitucionalidad contra los
artículos 53 a 57 de la Ley 1801 de 2016 “por la cual se expide el
Código Nacional de Policía y Convivencia Ciudadana”. Lo anterior, por
considerar que, por una parte, en la expedición de las normas el Congreso
incurrió en vicios de forma, y por otra, que las mismas contienen
apartes que son materialmente inconstitucionales (vicios de fondo).
Según las demandas, el trámite de la expedición de los artículos acusados quebrantó
los artículos 37, 152 y 153 de la Constitución, en tanto, la materia regulada
está sujeta a reserva de ley estatutaria. Por este cargo solicitan que la Corte
declare la inexequibilidad de las normas.
De
otra parte, los ciudadanos demandantes en el expediente D-11755 estiman que algunos
apartes de los artículos 53 a 57 del Código de Policía quebrantan los artículos
1, 2, 7, 11, 15, 18, 20, 23, 27, 33, 37, 38, 40, 49, 70, 93, 95, 103, 107 y 152
(literal a) de la Constitución. Además, en virtud del artículo 93 de la Carta
Superior, los artículos 13, 15 y 16 de la Convención Americana sobre Derechos
Humanos y los artículos 19, 21 y 22 del Pacto Internacional de Derechos Civiles
y Políticos. Por tanto, solicitan a la Corte que declare algunos apartes
inconstitucionales y que module los efectos de algunos otros, como se explicará
más adelante.
2.
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en sesión del doce (12) de octubre de
2016, resolvió acumular la demanda D-11755 a la demanda D-11747, para que se
tramiten conjuntamente y sean decididas en esta sentencia[1].
3.
Mediante auto del 31 de octubre de 2016[2],
se admitieron los siguientes cargos: (a) en la demanda D-11747 aquellos por
violación de los artículos 37, 152 y 153 de la Constitución, así como el
artículo 15 de la Convención Americana de Derechos Humanos; y (b) en la demanda
D-11755 aquellos por violación de los artículos 37 y 152 de la Constitución (vicios
de forma) y, por quebranto de los artículos 1, 2, 95.5, 103, 107 (que reconocen
el principio democrático), 1, 7, 18, 20, 27, 38, 40 y 70 (que reconocen el
pluralismo) y 11 (que protege el derecho a la vida) de la Constitución. Además,
en virtud del artículo 93 de la Carta Superior, los cargos referentes al
quebrantamiento de los artículos 13, 15 y 16 de la Convención Americana sobre
Derechos Humanos y los artículos 19, 21 y 22 del Pacto Internacional de
Derechos Civiles y Políticos.
En
esa misma providencia se inadmitieron los cargos relacionados con los artículos 15 (intimidad), 23 (derecho de petición),
33 (prohibición de autoincriminación) y 49 (derecho a la salud) de la
Constitución, sin que se hubiere presentado corrección. Por tanto, éstos fueron
rechazados[3].
Así
mismo se ordenó: (i) fijar en
lista las normas acusadas para garantizar la intervención ciudadana; (ii) correr
traslado al Procurador General de la Nación, para lo de su competencia; (iii) comunicar al Presidente de la República, al Presidente del
Congreso, a los Ministerios de Justicia y del Derecho, del Interior y de
Defensa, a la Policía Nacional, a la Alcaldía de Bogotá, y a la Defensoría del
Pueblo, para que, si lo consideraban oportuno, intervinieran en este proceso; e (iv) invitar a la Relatoría Especial de Libertad de Expresión de la
Comisión Interamericana de Derechos Humanos, al Relator Especial sobre la promoción y protección del derecho a la libertad de opinión y
de expresión de Naciones Unidas, a la Academia Colombiana de Jurisprudencia, a
las facultades de Derecho de las Universidades del Rosario, Externado de
Colombia, Nacional de Colombia, de Nariño, Sergio Arboleda, La Sabana, del
Atlántico, Libre de Colombia e ICESI, al Grupo de Acciones Públicas de la
Pontificia Universidad Javeriana, a Colombia Diversa, a la Fundación
Saldarriaga Concha, a la Fundación para la Libertad de Prensa (FLIP) y a Article
19 para que, si lo consideraban adecuado, se pronunciaran sobre la
constitucionalidad de las normas demandadas.
4. Cumplidos los trámites constitucionales y legales
propios de esta clase de juicios y previo concepto de la Procuraduría General
de la Nación, procede la Corte a decidir sobre las demandas de la referencia.
II.
TEXTO DE LAS
NORMAS DEMANDADAS
A continuación, se trascriben y subraya el texto de las
normas acusadas:
“Ley 1801 de 2016
(julio 29)
por la cual se expide el Código Nacional de Policía y
Convivencia.
El Congreso de Colombia
DECRETA:
Artículo 53. Ejercicio del derecho
de reunión y manifestación pública y pacífica en el espacio público. Toda persona puede reunirse y
manifestarse en sitio público con el fin de exponer ideas e intereses
colectivos de carácter cultural, político, económico, religioso, social o de
cualquier otro fin legítimo.
Con tales fines debe darse aviso por
escrito presentado ante la primera autoridad administrativa del lugar o
mediante correo electrónico. Tal comunicación o correo debe ser suscrito por lo
menos por tres personas.
Tal aviso deberá expresar día, hora y
sitio de la proyectada reunión y se presentará con 48 horas de anticipación
indicando el recorrido prospectado.
Toda reunión y manifestación que cause alteraciones
a la convivencia podrá ser disuelta. (Inciso  declarado exequible en el entendido de que (i) la alteración deberá ser graves e inminente
y (ii) no exista otro medio menos gravoso para el ejercicio de los derechos de
reunión y manifestación pública y pacífica, Sentencia C-281 de 2017)
Parágrafo 1º. Las reuniones y manifestaciones
espontáneas de una parte de la población no se considerarán por sí mismas como
alteraciones a la convivencia.
Parágrafo 2º. El que irrespete las
manifestaciones y reuniones de las personas en el espacio público, en razón a
su etnia, raza, edad, género, orientación sexual, creencias religiosas,
preferencias políticas y apariencia personal, será objeto de aplicación de
medida correctiva correspondiente a Multa General Tipo 4.
Artículo 54. Uso de vías para el
ejercicio del derecho de reunión o manifestación pública y pacífica en el
espacio público. Los
alcaldes distritales o municipales, salvo circunstancias excepcionales
o de fuerza mayor, deberán autorizar el uso temporal de vías dentro de su
jurisdicción para actos o eventos de ejercicio del derecho de reunión o
manifestación pública y pacífica en el espacio público. En el caso de las vías
arterias principales o corredores de transporte público colectivo deberán establecer
un plan efectivo de desvíos para la movilización de los ciudadanos que no
participan del acto o evento, como medida de protección de los derechos de los
demás ciudadanos.
Artículo 55. Protección del
ejercicio del derecho de reunión y manifestación pública frente a señalamientos
infundados. Con
el fin de amparar el ejercicio del derecho a la reunión o movilización
pacífica, queda prohibido divulgar mensajes engañosos en torno a quienes
convocan o participan en las manifestaciones, así como hacer públicamente
señalamientos falsos de la relación de los manifestantes con grupos armados al
margen de la ley o deslegitimar por cualquier medio el ejercicio del derecho
constitucional de reunión y manifestación pública y pacífica.
Artículo 56. Actuación de la Fuerza
Pública en las movilizaciones terrestres. De conformidad con los estándares
internacionales, es función de la Policía garantizar los derechos de
toda la ciudadanía que interviene directa o indirectamente en el ejercicio de
la movilización. El uso de la fuerza debe ser considerado siempre el último
recurso en la intervención de las movilizaciones.
La actuación de la Policía
Nacional deberá ser desarrollada en todo momento mediante personal y
equipos identificados de tal manera que dicha identificación resulte visible
sin dificultades. La fuerza disponible deberá estar ubicada de manera que su
actuación pueda hacerse de forma oportuna, pero sin afectar el desarrollo de la
movilización que se haga de conformidad con las normas de convivencia.
Los cuerpos de Policía intervendrán sólo
cuando se considere que su actuación es necesaria, atendiendo al principio de
proporcionalidad y a la garantía de los derechos de los manifestantes y de los
demás habitantes que puedan verse afectados por su actuación. Los escuadrones
móviles antimotines sólo serán enviados cuando no sea posible por otro medio
controlar graves e inminentes amenazas a los derechos.
Las Fuerzas Militares no podrán
intervenir en el desarrollo de operativos de control, contención o garantía de
la realización de las movilizaciones sociales terrestres, salvo los casos en
los que excepcionalmente los autoriza la Constitución y la ley. (Inciso declarado exequible en el
entendido de que la excepción solo es aplicable a los operativos de garantía
allí consagrados, Sentencia  C-281 de 2017)
Artículo 57. Acompañamiento a las
movilizaciones. Los alcaldes distritales o municipales con el apoyo de funcionarios de
los entes de control encargados de velar por la protección de los Derechos
Humanos, acompañarán el ejercicio del derecho a la movilización pacífica.
Cuando se presenten amenazas graves e inminentes a otros derechos, los alcaldes
podrán intervenir, por medio de gestores de convivencia de naturaleza civil,
para garantizar el goce efectivo de los derechos de la ciudadanía durante el
desarrollo de la movilización.
Cuando se haya agotado la intervención de los gestores
de convivencia y persistan graves amenazas para los derechos a la vida y la
integridad, la Policía Nacional podrá intervenir”.
III.
LAS DEMANDAS
Expediente D-11747
5.
Carlos Esteban Romo Delgado presentó demanda de inconstitucionalidad contra los
artículos 53 a 57 de la Ley 1801 de 2016 por considerar que violan los
artículos 37, 152 y 153 de la Constitución, así como el artículo 15 de la
Convención Americana de Derechos Humanos, ya que al regular aspectos
estructurales y esenciales del derecho fundamental a la reunión y a las
manifestaciones en el espacio público, esas materias debieron ser tramitadas mediante
una ley estatutaria.
6.
En primer lugar, el demandante indica que la Corte Constitucional ha
reconocido el carácter fundamental del derecho de reunión y manifestación
pública (artículo 37 de la Constitución) tanto de manera autónoma como
en conexidad con el derecho fundamental a la libertad de expresión y a la
protesta social. Así, plantea que el derecho a la protesta social detenta los
dos atributos que la jurisprudencia señala como criterios para establecer el
carácter fundamental de un derecho: “inherencia a la dignidad humana y derivación inmediata de valores
supremos constitucionales”[4].
Desde
su perspectiva, el derecho de reunión y manifestación pública hace parte
esencial de los valores enmarcados en la democracia participativa, que inspira
y protege la Constitución de 1991, y está íntimamente conectado con el derecho
a la libertad de expresión del cual “se deriva de manera directa y evidente el derecho a la protesta social”[5].
A
continuación, reitera que la jurisprudencia ha reconocido el carácter
fundamental del derecho a la movilización y a la protesta social y cita tres
pronunciamientos específicos[6],
a partir de los cuales se acogen las siguientes tesis: (i) la garantía del
ejercicio de la protesta social deviene del ámbito de protección de la libertad
de expresión; (ii) existe un prohibición de impedir el ejercicio de la protesta
social, incluso en estados de excepción; y (iii) existe un reconocimiento
expreso del carácter fundamental del derecho a la protesta social. También
anota que este derecho no sólo tiene carácter constitucional, sino que está
integrado al bloque de constitucionalidad mediante el artículo 15 de la
Convención Americana.
7.
En segundo lugar, señala que el artículo 37 de la Constitución
fija una reserva legal en materia de protesta social, lo cual prohíbe cualquier
regulación de este derecho mediante reglamento administrativo. Más allá, en su
criterio y en concordancia con el artículo 152 de la Constitución, -explica
que- se trata de una reserva de ley estatutaria. Al respecto, cita
jurisprudencia de la Corte Constitucional que establece una interpretación
restrictiva a la reserva de ley estatutaria, lo cual implica que este tipo de
normas están encargadas de regular solamente los elementos estructurales de los
derechos fundamentales y los mecanismos para su protección. Asevera que éstos
corresponden a la “consagración
de límites, restricciones, excepciones y prohibiciones, en cuya virtud se
afecta el núcleo esencial de los mismos”[7].
8.
Finalmente, insiste en que los artículos 53 a 57 del Código de Policía regulan
y limitan el ejercicio del derecho a la protesta y a la movilización social, al
ser la única norma que codifica este derecho y al establecer autorizaciones,
causales de disolución, prohibiciones, formas de ejercerlo y aspectos
procedimentales del mismo.
En
tal sentido, describe el contenido de cada artículo y los requisitos que
imponen sobre: (a) los propósitos de las reuniones o manifestaciones, (b) el
aviso o comunicación 48 horas antes de la reunión o movilización y sus
condiciones, (c) el deber de autorización de uso de las vías públicas, (d) la
prohibición de señalamientos respecto de los manifestantes, (e) los parámetros
para la intervención de la fuerza pública y (f) el acompañamiento de funcionarios
especializados de las alcaldías y de los entes de control para efectos de
procurar la defensa de los derechos de los participantes y de la ciudadanía. En
su criterio, esos desarrollos regulan aspectos estructurales del derecho en
cuestión.
De
otra parte, considera que las normas cumplen con el requisito señalado en la
jurisprudencia en relación con la reserva de ley estatutaria, ya que éstas
tienen la pretensión de regular integralmente el derecho fundamental, lo
anterior, por tres razones: (i) el título de la sección, -Ejercicio del
derecho de reunión y manifestación pública y pacífica en el espacio público-,
evidencia una pretensión de regular integralmente el derecho; (ii) la normativa
acusada desarrolla aspectos estructurales del mismo; y (iii) no existe otra
norma que lo regule. Por lo tanto, solicita que se declare la inexequibilidad
de las normas acusadas.
Expediente
D-11755
9.
César Rodríguez Garavito y Sebastián Lalinde Ordoñez, director e investigador
de Dejusticia, interpusieron acción de inconstitucionalidad contra los
artículos 53 a 57 de la Ley 1801 de 2016, por considerar que esas normas fueron
expedidas con vicios tanto de forma como de fondo.
10.
El primero de los cargos (vicio de procedimiento) apunta a que la
regulación acusada vulnera los artículos 37 y 152 de la Constitución, ya
que la misma debió ser tramitada a través de una ley estatutaria. Para
sustentar este cargo, en primer lugar, los demandantes indican que
existe un mandato de interpretación restrictiva sobre esta reserva y hacen un
recuento de las reglas que ha fijado la jurisprudencia constitucional sobre la
materia, así:
(i)
La regulación integral, completa y
sistemática de un derecho fundamental hace parte de dicha reserva y además debe
referirse a aspectos estructurales del derecho, como: (a) “a las prerrogativas que se deriven del derecho y que
se convierten en obligaciones para los sujetos pasivos”; (b) “a
los principios que guían su ejercicio –cuando haya lugar”; y (c) “a
las excepciones a su régimen de protección y otras limitaciones de orden
general”[8].
(ii)
El objeto directo de la iniciativa
legislativa debe desarrollar el régimen del derecho fundamental, lo cual
implica determinar si la finalidad de la norma es reglamentar materias
relacionadas con éste o regularlo en sí mismo.
(iii)
“[E]l trámite de la ley estatutaria es necesario
tratándose de la regulación integral de un mecanismo de protección de derechos
fundamentales siempre que se trate de un mecanismo constitucional necesario e
indispensable para la defensa y protección de un derecho fundamental”.
(iv)
La iniciativa legislativa debe
versar sobre elementos estructurales y esenciales del derecho, esto es: los límites,
las restricciones, excepciones, prohibiciones y los principios básicos que
guían su ejercicio.
11.
En segundo lugar, argumentan que, en virtud del artículo 37 de la
Constitución, el derecho de reunión y manifestación pública es un derecho
fundamental. De igual forma, que: (i) éste es una manifestación del derecho a
la libertad de expresión aunque su objeto sea distinguible; y (ii) las normas
acusadas regulan de forma integral el derecho en la medida en que se establece “de manera completa las condiciones que deben reunirse
para que pueda ejercerse el [mismo]”[9].
12.
A continuación, como tercer punto, describen el contenido de cada una de
las normas acusadas y concluyen que se trata de una regulación completa,
integral y sistemática del derecho de reunión y manifestación pública, aunado a
que no existe otra norma que lo regule de esta forma.
Adicionalmente,
señalan que de declararse la inconstitucionalidad de las normas no se debe
revivir la regulación anterior, pues esa también viola la Constitución. En su
concepto, si bien existe la sentencia C-024 de 1994, que declaró la
constitucionalidad de los artículos 102 y 105 del Decreto 1355 de 1970 (antiguo
Código de Policía), esa “constitucionalidad
no tiene el carácter de cosa juzgada absoluta, puesto que los cargos allí
expuestos difieren de los esbozados en esta demanda”[10]. Por lo anterior, sostienen que esta Corporación “debe acoger como parámetros los condicionamientos que
le proponemos en los siguientes cargos y, además, hacer precisiones sobre lo
que las autoridades no pueden hacer”[11].
13.
En relación con los vicios de fondo los demandantes solicitan a
la Corte que se declare:
(i)
La inexequibilidad de la expresión
“o de cualquier otro fin legítimo” contenida en el inciso primero del
artículo 53;
(ii)
La exequibilidad condicionada del
primer fragmento del inciso segundo del artículo 53 que dice “Con tales
fines debe darse aviso por escrito presentado ante la primera autoridad
administrativa del lugar o mediante correo electrónico”;
(iii)
La exequibilidad condicionada de
la expresión “alteraciones a la convivencia podrá ser disuelta” contenida
en el inciso cuarto del artículo 53;
(iv)
La exequibilidad condicionada de la
expresión “salvo circunstancias excepcionales o de fuerza mayor”
consagrada en el artículo 54.
Lo
anterior por las razones que son resumidas a continuación.
Cargos contra la expresión “o de cualquier otro fin
legítimo” contenida en el artículo 53 del Código de Policía
14.
En cuanto al inciso primero del artículo 53 acusan específicamente la expresión
“o de cualquier otro fin legítimo”, pues estiman que el hecho de que “las reuniones y manifestaciones públicas deban
defender un fin legítimo vulnera el principio democrático y el
pluralismo”[12]. En esa
medida, explican que se quebrantan los artículos 1, 2, 95.5, 103, 107 de la
Constitución, que estatuyen el principio democrático y los artículos 1, 7, 18,
20, 27, 38, 40, 70 y 95.5 de la Carta, referentes al pluralismo.
Así,
explican que de acuerdo con estos dos axiomas, “las personas están, en principio, autorizadas a
expresar cualquier discurso y a defender cualquier ideología, posición o
filosofía mediante el derecho de reunión y manifestación”[13]. Luego, desde su perspectiva, no es posible sujetar
el contenido de una manifestación a la dirección estatal del pensamiento y de
la opinión, porque la Carta Superior no diferencia el status o valor de las
ideas[14].
De este modo, citan estándares interamericanos que establecen la imposibilidad
de prohibir previamente discursos con base en que su contenido o fin es
ilegítimo, ilegal, perturbador, chocante u ofensivo[15],
salvo que se trate de discursos expresamente prohibidos por el derecho internacional.
15.
De otra parte, consideran que la misma expresión del artículo 53 carece de
precisión y claridad, lo cual da lugar a un amplio margen de discrecionalidad,
que es inconstitucional. Para sustentar el anterior argumento, exponen los
criterios establecidos por la jurisprudencia interamericana para limitar el
derecho a la libertad de expresión. Explican que al no existir casos
contenciosos acerca del derecho de reunión los estándares sobre libertad de
expresión son aplicables en este caso.
Así,
refieren la necesidad de aplicar un “test tripartito” que supone que cualquier
limitación al derecho de reunión y manifestación debe hacerse: (i) mediante una
ley en sentido formal y material; (ii) que la limitación tenga como fin el
respeto por los derechos de los demás, la protección a la seguridad nacional,
el orden público, o la salud o moral públicas; y (iii) que tal limitación sea necesaria,
proporcional e idónea para lograr uno de los fines enunciados[16].
A partir de varias sentencias[17]
explica que también existe una regla que establece que “las restricciones a
la libertad de expresión que no son claras y taxativas” son reprochables,
por tanto, en ningún caso pueden ser válidas limitaciones genéricas e
indeterminadas.
Al
analizar la expresión acusada, los demandantes afirman que “si bien esta
limitación cumple con el requisito constitucional y convencional de estar en
una ley en sentido material y formal, no cumple con las exigencias de claridad,
precisión y taxatividad necesarias”. Lo anterior, dado que la norma sólo
alude a un “fin legítimo”, sin definir qué se entiende por tal. En esa medida,
según los accionantes, la facultad otorgada a las autoridades para definir el
contenido de esta expresión puede llegar a constituir censura previa. Por tal
razón, consideran que esta expresión debe ser declarada inexequible.
Cargos contra el fragmento del segundo inciso del artículo
53 del Código Nacional de Policía
16.
En cuanto al fragmento del segundo inciso del artículo 53: “Con tales fines debe darse aviso por escrito
presentado ante la primera autoridad administrativa del lugar o mediante correo
electrónico”, los demandantes estiman
que “desconoce la esencia
disruptiva de la protesta social, salvo en los casos en los que la reunión o
manifestación implique el uso temporal de vías públicas”[18].
Desde
la perspectiva de la demanda, el elemento sorpresa es central en las protestas
y merece protección constitucional, de lo contrario las autoridades podrían
tomar medidas para que el impacto de la protesta sea mínimo o nulo, lo cual
acaba con su propósito y “violenta
el principio de efectividad de los derechos consagrado en el artículo 2 de la
Constitución”[19]. Refieren que, según varios informes[20],
se ha establecido que la excesiva regulación del Estado al derecho de reunión
tiene la potencialidad de reducir el ejercicio de la protesta pacífica. Por
ende, para los demandantes, el deber de dar aviso previo sobre la protesta,
comporta la anulación del elemento sorpresa de ésta, le resta eficacia a este
derecho fundamental y mina la democracia, en tanto, “la protesta es una
herramienta efectiva para hacer que los gobiernos rindan cuentas, respeten los
derechos humanos y defiendan la justicia social”[21].
No
obstante lo anterior, enfatizan que el deber de aviso sí es constitucional en
los casos en los cuales las reuniones o manifestaciones suponen el uso temporal
de vías públicas, pues es útil para que las autoridades puedan tomar medidas
respecto del funcionamiento del tráfico de la ciudad con el objetivo de que
ésta no colapse y se salvaguarden los derechos a la vida y a la integridad
personal de terceros.
Igualmente,
indican que si bien en las sentencias T-456 de 1992[22]
y en la C-179 de 1994[23],
esta Corporación señaló que el aviso previo cuando se trata de reuniones y
manifestaciones en el espacio público en general, es válido, estiman que tales
precedentes no son aplicables para evaluar el inciso acusado porque, en la
primera, se configuró un hecho superado y las consideraciones alrededor del
aviso previo constituyen obiter dicta; y en la segunda, se evaluó tal
requisito pero específicamente en contextos de estados de excepción, razón por la
cual, los argumentos no pueden usarse para evaluar una norma vigente en un
contexto de normalidad constitucional.
Por
lo anterior, consideran que el fragmento acusado debe ser condicionado, en el
entendido de que “el deber de
aviso previo solo es procedente en los casos en los que la reunión o
manifestación pública implique el uso temporal de vías públicas y que su
finalidad única es que las autoridades establezcan un plan efectivo de desvíos.
Para las demás reuniones y manifestaciones el deber de aviso previo es
inconstitucional”[24].
17.
Como petición subsidiara, solicitan que, en el evento en que se
considere que el aviso es constitucional, éste también debe condicionarse en el
entendido “de que el aviso previo cumple un papel meramente informativo para
que las autoridades tomen medidas logísticas y de coordinación administrativa
que faciliten el desarrollo normal de la protesta social”. En otras
palabras, solicitan que no se entienda el aviso previo como un permiso, pues
esto implica una limitación irrazonable al derecho consagrado en el artículo 37
de la Carta Superior.
Sustentan
esa solicitud con diferentes sentencias de esta Corporación, parámetros de la
Relatoría de Libertad de Expresión de la Comisión Interamericana de Derechos
Humanos y jurisprudencia del Comité de Derechos Humanos de Naciones Unidas, que
establecen claramente que la finalidad del aviso previo no puede ser la de
prohibir una reunión o manifestación pública, sino que debe tratarse de un acto
simple de notificación para que las autoridades tomen las medidas logísticas y
de coordinación necesarias para armonizar el derecho de protesta con los
derechos de los demás ciudadanos.
18.
Adicionalmente, argumentan que la única finalidad válida del aviso previo es la
recién mencionada, -preparar medidas logísticas y de coordinación-. Así,
explican que no cualquier reunión o manifestación hace necesaria la adopción de
tales medidas, por tanto, no todas ellas requieren del aviso previo. Explican
que solicitar el referido aviso para reuniones y manifestaciones en el espacio
público que no requieren preparación previa de las autoridades, es una
limitación desproporcionada al artículo 37 de la Constitución. Para llegar a
tal conclusión, someten la medida a un juicio de razonabilidad y sostienen que
la exigencia del aviso previo en estos casos no cumple con una finalidad
constitucionalmente válida, importante ni imperiosa.
Cargos contra la expresión “alteraciones a la
convivencia podrá ser disuelta”, consagrada en el inciso cuarto del artículo 53
del Código de Policía
19.
Los demandantes también sostienen que la expresión “alteraciones a la convivencia podrá ser disuelta” del inciso cuarto del artículo 53 viola el artículo
37 de la Constitución porque la reunión y la manifestación pública es en
esencia un derecho disruptivo y conlleva la generación de incomodidad y
molestia en la sociedad en general. En esa medida, como está planteada la
norma, las autoridades siempre tendrían la facultad de disolver las
manifestaciones, pues la protesta causará alteraciones a la convivencia.
Sin
embargo, precisan que existe una lectura de la norma que sí resulta
constitucional; esto es, cuando la disolución de la reunión o la manifestación
se fundamenta en la salvaguarda de los derechos de terceros. Entonces,
solicitan a la Corte que adopte un juicio que defina cuándo es constitucional
la disolución de una reunión o manifestación y cuando no.
Debido
a lo anterior, solicitan que se condicione la constitucionalidad de la
expresión en el entendido “de que las alteraciones a la convivencia que
facultan a las autoridades para disolver una reunión o manifestación deben ser
graves, además que las autoridades deben evaluar esta facultad a contra luz de
los principios de distancia deliberativa y violaciones sistemáticas”[25].
20.
Adicionalmente, los accionantes indican que el uso de la fuerza pública para la
disolución de las manifestaciones que alteren de manera grave la convivencia,
debe garantizar un manejo adecuado de multitudes para salvaguardar la
integridad personal de los manifestantes. Explican que para lograr controlar el
uso de la fuerza pública en estos eventos, pueden adoptarse de manera adecuada
ciertos procedimientos, como informar de forma “clara y audible a los
participantes en la reunión de esa decisión y concedérseles un tiempo razonable
para que se dispersen voluntariamente”[26].
Como
consecuencia, solicitan también que se condicione el referido inciso cuarto del
artículo 53 de la Ley 1801 de 2016 en el entendido de “que la facultad de
dispersar una reunión o manifestación pública es el último recurso del que
disponen las autoridades, luego antes deben agotar otros mecanismos, como
aislar a las personas violentas o informar sobre la decisión de disolver la
protesta para que los participantes tengan la oportunidad de dispersarse
voluntariamente”[27].
Cargos contra la expresión “salvo circunstancias
excepcionales o de fuerza mayor” presente en el artículo 54 del Código de
Policía
21.
Finalmente, afirman que el aparte del artículo 54 que dice “salvo circunstancias excepcionales o de fuerza mayor” es incompatible con el artículo 37 de la Carta
Superior. En su criterio, dotar a los alcaldes de la facultad de no autorizar
el uso temporal de vías por circunstancias excepcionales o de fuerza mayor
desconoce que el aviso previo para reuniones o manifestaciones públicas tiene
carácter informativo y no de permiso. Entonces, solicitan que se declare la
constitucionalidad condicionada de la expresión en el entendido de que “tal
restricción sólo procede en casos extremos en los que sea absolutamente
necesaria para evitar amenazas graves e inminentes –no eventuales e
hipotéticas– al orden público, excluyendo del concepto de orden público las
alteraciones del tráfico”[28].
IV.
INTERVENCIONES
1.
Universidad del Rosario[29]
La
Universidad, a través del grupo de investigación en Derechos Humanos, solicita
que se declare la INEXEQUIBILIDAD de las normas acusadas, en tanto
comparten “plenamente
los argumentos esenciales esgrimidos por los demandantes”,
en relación con la vulneración de la reserva de ley estatutaria.
Los
intervinientes explican que el derecho de reunión y manifestación, además de
ser un derecho fundamental en sí mismo, instrumentaliza otro tipo de
prerrogativas como las de la libertad de expresión, de locomoción, de
asociación, huelga y participación en asuntos públicos. Resaltan la importancia
de proteger este derecho, tanto en su “dimensión estática (reunión)”
como “dinámica
(movilización)”, ya que ha sido resultado de las luchas reivindicatorias de
grupos minoritarios históricamente marginados que buscan visibilización social
y política. En esencia –refieren–, que este es un pilar fundamental de la
democracia participativa, que según los artículos 37, 152 y 153 de la
Constitución, sólo puede ser limitado a través de una ley estatutaria.
Sostienen
que en el caso examinado, las normas regulan contenidos integrales del derecho
que afectan su núcleo fundamental y además establecen mecanismos para su
protección y ejercicio. Argumentan que el Código Nacional de Policía reglamenta
los fines e intereses del derecho de reunión y manifestación, los
procedimientos para su materialización, las sanciones que pueden ser impuestas
cuando se afecte el desarrollo de manifestaciones pacíficas, entre otras. Todo
lo cual “escapa
de la competencia ordinaria del legislador para sumirla en el campo de los
procedimientos especiales de las leyes estatutarias”[30].
A
continuación, los intervinientes explican que existe una estrecha relación
entre el derecho de reunión y manifestación, y el bloque de constitucionalidad,
debido a que el primero ha sido reconocido en el Sistema Universal de Protección
de los Derechos Humanos a través de diversos instrumentos internacionales.
Reconoce que esta integración refuerza la necesidad de que la regulación de
este derecho se realice a través de una ley estatutaria, en especial, si se
tiene en cuenta que los Relatores Internacionales han evidenciado que “algunos Estados
lo han regulado o restringido a tal punto que lo han hecho inoperante o
demasiado abstracto”, situación que debe prevenirse.
En
esta intervención no se presentaron argumentos relacionados con los cargos de
fondo formulados en la demanda D-11755.
2.
Ministerio de Justicia y del Derecho[31]
El
Ministerio solicita que esta Corte declare la EXEQUIBILIDAD de los
artículos 53 a 57 de la Ley 1801 de 2016.
En
primer
lugar, explica las razones por las cuales considera que las
normas acusadas no son objeto de reserva de ley estatutaria. Sustenta que “a pesar de que
los derechos de reunión y manifestación pública y pacífica son fundamentales,
sólo la regulación que afecte el núcleo esencial de estas tendría hacerse por
vía de una ley de rango estatutario”[32].
Explica que las normas del Código de Policía no están encaminadas a “recortarlos o
limitarlos, sino a establecer parámetros operativos y logísticos necesarios
para garantizar que su ejercicio se desarrolle en el marco del orden y la
civilidad”[33].
Recuerda que la jurisprudencia de esta Corte[34]
ha establecido que no toda regulación en torno a los derechos fundamentales
debe surtir el trámite de ley estatutaria.
Para
sostener esta tesis, el Ministerio analiza artículo por artículo y concluye
que: (i)
la exigencia del aviso previo está relacionada con la garantía de los aspectos
logísticos y operativos de las manifestaciones (art. 53); (ii)
la norma impone a los alcaldes el deber de verificar que las manifestaciones no
afecten los derechos de las demás personas (art. 54); (iii)
el Código no establece medidas de protección que afecten el núcleo fundamental
de la reunión o la manifestación, sino que éstas están dirigidas a conservar “la legitimidad
democrática y social de su ejercicio y goce frente a la sociedad y la opinión
pública” (art. 55); (iv) la actuación de la
fuerza pública sólo se hará efectiva cuando ésta sea necesaria, y en todo caso,
atenderá al principio de proporcionalidad y de garantía de los derechos de las
personas (art. 56); y (v)
el disponer el acompañamiento a las movilizaciones es una
medida encaminada a la protección de los derechos humanos de quienes ejercen la
movilización pacífica y de evitar intervenciones que amenacen la convivencia.
Por todo lo anterior, el Ministerio colige que ninguna de estas normas afecta
de manera directa los derechos de reunión y manifestación pacífica y, por ende,
estas materias no están sujetas a reserva de ley estatutaria.
En
segundo
lugar, esta Cartera refiere que las normas acusadas que le
asignan facultad reglamentaria residual al Gobierno Nacional y a los alcaldes
municipales y distritales, no afectan el artículo 37 de la Constitución. Lo
anterior, pues esta facultad fue otorgada directamente por el Legislador y
tiene por finalidad optimizar la gestión del riesgo inherente o connatural que
se genera cuando se presentan movilizaciones. Reitera que el margen residual de
competencia otorgado a los alcaldes está estrechamente relacionado con las
condiciones y requisitos operativos para la realización de actividades que
involucren aglomeraciones. Por lo tanto, estiman que este cargo debe ser desestimado.
Como
tercer
punto, expresa que el hecho de que las reuniones o
manifestaciones públicas deban defender un fin legítimo no vulnera el principio
democrático y el pluralismo, y tampoco constituye una limitación a la libertad
de expresión, como lo pretende la demanda. Todo lo contrario, con la norma, el
Legislador estableció la posibilidad de ejercer estos derechos con el objeto de
exponer diferentes ideas e intereses de todo orden, al establecer “cualquier otro
fin legítimo”. Asevera que de ello no se puede desprender que las
manifestaciones estén sujetas a la “dirección estatal del pensamiento”[35].
Adicionalmente,
precisa que la norma posibilita la aplicación de medidas correctivas para todos
aquellos que irrespeten manifestaciones por razón de sexo, raza, creencia
religiosa o política, lo cual constituye una garantía amplia para la libertad
de expresión. Por tanto, señala que la expresión acusada es constitucional.
En
cuarto
lugar, indica que el aviso previo para las reuniones o
manifestaciones en el espacio público no desconoce el principio de efectividad
de los derechos, ni constituye una limitación irrazonable. Lo anterior, pues
este requisito ya había sido avalado por la Corte Constitucional mediante la
sentencia C-742 de 2012[36],
cuando indicó que esta “medida
[solicitud del aviso previo] desarrolla un fin legítimo en
cuanto permite a las autoridades adoptar las medidas requeridas para facilitar
el ejercicio de los derechos constitucionales sin entorpecer el desarrollo
normal de las actividades de la comunidad”[37].
Por
último, y como quinto
punto, para el Ministerio no se vulnera el derecho de reunión al
establecer la facultad de la autoridad de policía de disolver las reuniones o
manifestaciones en el espacio público por alteración del orden público, porque esa
facultad sólo puede ser usada estrictamente cuando se produzcan alteraciones a
la convivencia, “con
el objetivo exclusivo de evitar amenazas graves e inminentes”.
Así mismo, anuncia que la facultad de los alcaldes para no autorizar el uso
temporal de las vías por circunstancias excepcionales o de fuerza mayor, tiene
una finalidad legítima y, por ello, es constitucional.
A
partir de todo lo anterior, concluye que las normas del Código de Policía se
encuentran ajustadas a la Carta Política.
3.
Ministerio de Defensa Nacional[38]
El
Ministerio de Defensa solicita que se declare la EXEQUIBILIDAD de las
normas demandadas del Código de Policía, como quiera que se ajustan a la
Constitución[39].
Explica
que el Código de Policía se creó como una herramienta ágil para prevenir,
controlar y atacar aquellas conductas que atenten contra la seguridad y
estabilidad de la comunidad. Resalta la naturaleza preventiva que se imprimió a
la Ley 1801 de 2016. El Ministerio cita varias sentencias en las cuales esta
Corte evaluó normas del Código de Policía anterior, para señalar que los
problemas jurídicos que presenta la demanda ya fueron abordados por esta Corte.
Específicamente en relación a la necesidad de presentar un “aviso previo”
para el ejercicio de los derechos de reunión y de manifestación.
Refiere
que el derecho de reunión y de manifestación tiene límites que corresponden,
entre otros, la obligación de garantizar y salvaguardar el orden público.
Indica que “el
carácter preeminente de estos valores afectados exige, en una sociedad
democrática, que la Constitución conceda con poderes a la autoridad para
imponer al ciudadano el deber de comunicar con antelación razonable, como
requisito indispensable de la proyectada reunión, para poder conocer su alcance”[40].
4.
Alcaldía Mayor de Bogotá[41]
A través de la Directora de Defensa
Judicial y Prevención del Daño Antijurídico, la Alcaldía pide la EXEQUIBILIDAD
de las normas acusadas, pues las mismas no debieron ser tramitadas a través
de una ley estatutaria. La Alcaldía analiza las reglas jurisprudenciales
relacionadas con la reserva de ley estatutaria y expone que, si bien las
disposiciones acusadas contienen restricciones del derecho de manifestación
pública, mediante el deber de dar aviso y la posibilidad de no autorizar el uso
temporal de vías públicas, ello no constituye una regulación integral,
estructural y completa de este derecho, razón por la cual, estos artículos no
debieron seguir el trámite estatutario.
Argumenta que “tampoco se toca el
núcleo esencial del derecho de reunión y manifestación pública, por cuanto no
se incluyen restricciones extremadamente fuertes o requisitos materialmente
imposibles de cumplir, o términos extremadamente largos que hagan nugatorio e
inocuo su materialización”[42].
Cuestiona que aceptar que cualquier restricción de un derecho fundamental deba
ser objeto de ley estatutaria, es un absurdo en el que la competencia ordinaria
del Congreso sería inoperante.
De otro modo, la Alcaldía pasa a analizar
los cargos de fondo y solicita que la Corte declare las expresiones acusadas
ajustados a la Constitución. Así, explica que la expresión “fin legítimo en
nada vulnera la Constitución”. Señala que el demandante no explica por qué
el concepto de legitimidad constituye una censura de discursos, por tanto,
argumenta que el cargo no es claro.
Ahora, respecto de las acusaciones contra
el inciso 2 del artículo 53 (aviso previo), afirma que la norma no busca
impedir el goce efectivo del derecho de reunión sino que, por el contrario, lo
regula y permite su cabal ejercicio en consonancia con las necesidades de la
convivencia social. Para la Alcaldía es evidente que “la exigencia se trata
de un aviso y no de un permiso”[43].
Al analizar el inciso 4 del artículo 53,
la Alcaldía reconoce la esencia disruptiva de la protesta y la necesidad de que
la misma genere molestias e incomodidades, pero aduce que en ningún caso, esta
esencia puede ser entendida como una alteración a la convivencia. Recuerda que
la protesta también debe estar fundada en el respeto de los derechos de los
demás. Por tanto, estima “ilógico pensar que la autoridad correspondiente no
pudiera disolver una manifestación pública”[44].
Por último, al revisar el artículo 54, asevera
que las acusaciones de la demanda son falsas, pues con ellas no se faculta a
los alcaldes distritales o municipales para prohibir o evitar la manifestación
pública, pues las causales para que no se permita el uso de las vías públicas son
sólo la fuerza mayor o las circunstancias excepcionales.
5.
Ministerio del Interior[45]
Preliminarmente,
el Ministerio aclara que anexa un concepto anterior en el cual amplía algunas
de las ideas aquí presentadas. Posteriormente, explica que en Colombia los
contenidos de los derechos a la reunión y a la manifestación no son absolutos, “empero, su
restricción depende de la aplicación de los principio de proporcionalidad y
razonabilidad”[46].
En esa medida, destaca que esa Cartera tiene una visión distinta a la de la
demanda, pues mientras ésta se fundamenta en la ambigüedad de ciertas
expresiones, el Ministerio considera que las normas generan tensiones
constitucionales que se pueden solucionar si se reemplaza la  palabra “convivencia” contenida
en el artículo 53, por “orden
público”[47].
Respecto de la demanda contra el aviso previo, el Ministerio
“coincide
con los demandantes en que el mismo no debe ser considerado un permiso”, sino como un medio para que las autoridades dispongan la
logística necesaria para que la protesta se desarrolle.
Finalmente, se resalta que si bien en ninguna de las dos
demandas se presentan cargos de fondo contra el artículo 56 del Código de Policía
(sobre la actuación de la Fuerza Pública en las movilizaciones terrestres), el
interviniente sí plantea algunos reparos al respecto. Explica que no es clara
la alusión o no a la posibilidad de intervención de las Fuerzas Militares, por
tanto es necesario que se defina. Aunado a esto, explica que la injerencia
militar en las manifestaciones conlleva riesgos sociales e implica el
desconocimiento del artículo 217 de la Constitución.
Por consiguientes solicita que: “i) la expresión
convivencia contenida en el artículo 53 de la Ley 1801 de 2016 debe ser
eliminada, salvo que se condicione a que el correcto entendimiento sea el de
orden público; ii) el aviso previo contenido en ese mismo artículo es
constitucional, toda vez que de la lectura de la norma no es posible deducir
que se trate de un permiso y iii) el inciso final del artículo 56 debe ser
morigerado y su inciso final declarado inconstitucional por las razones antes
mencionadas”[48].
6.
Policía Nacional[49]
El
Secretario General de la Policía solicita que se declare la EXEQUIBILIDAD de
las normas acusadas.
El
interviniente resalta que el espíritu del Código Nacional de Policía es, en
esencia, eminentemente preventivo en pro de la convivencia pacífica en todo el
territorio nacional y que su mayor cambio de perspectiva fue la despenalización
de ciertos comportamientos sociales que hoy son considerados contrarios a la
convivencia. Sostiene que a partir de este Código el Legislador creó las
herramientas necesarias para que las autoridades regulen la vida en sociedad,
siempre respetuosas de los derechos fundamentales de las personas.
Después
de ese preámbulo, indica que las normas acusadas no regulan integralmente el
ejercicio de los derechos de reunión y manifestación, por tanto, “mal podría
supeditarse su trámite a los parámetros establecidos para la formulación y
expedición de una Ley Estatutaria”[50].
Resalta que la teleología de las normas demandadas “tiende al
establecimiento de parámetros idóneos para permitir la articulación del ejercicio
del derecho de reunión y manifestación pública de los titulares, frente a las
garantías de orden sustancial que se encuentran radicadas en cabeza de los
demás ciudadanos”[51].
Respecto
de los cargos de fondo, explica que la acusación en contra de la expresión “fin legítimo”
es infundada, en tanto el concepto de legitimidad, no es diferente al regulado
en el orden constitucional y tiene como finalidad evitar conductas como la
apología al genocidio o la instigación para delinquir. Asegura que la demanda
parte del error de entender que todo ejercicio de los derechos a la reunión y
manifestación implica una necesaria alteración del orden público, lo cual
contradice la jurisprudencia constitucional al respecto y por ello, se entiende
el aviso previo como un permiso. Ratifica, en todo caso, que el aviso previo no
puede ser entendido como un permiso, sino como el medio a partir del cual se
informa a la autoridad para permitir su despliegue logístico y administrativo.
En
cuanto a la posibilidad de disolver reuniones y manifestaciones en el espacio
público, afirma que la demanda incurre en una falacia, al fundar la presunta
inconstitucionalidad de la norma en la ausencia de medidas previas que deban
ser usadas por la autoridad antes de disolver la reunión. Explica que según los
artículos 149 y 166 del mismo Código, esas medidas existen y deben ser
aplicadas. Por tanto, no puede desprenderse de la norma acusada que se ataque
el núcleo esencial de los derechos en cuestión.
7.
Universidad Libre de Bogotá[52]
El
Director del Observatorio de intervención ciudadana y algunos estudiantes de la
Facultad de Derecho de la Universidad solicitan que se declare la INEXEQUIBILIDAD
de las normas acusadas por vicios de competencia, al considerar que se
vulnera la reserva de ley estatutaria. De manera subsidiaria, piden la
EXEQUIBILIDAD de los apartes acusados por vicios de fondo, por estimar que
las normas son acordes a la Constitución.
Los
intervinientes precisan que el objetivo directo del Legislador al expedir las
normas acusadas fue reglamentar integralmente el derecho de reunión y
manifestación, pues se impuso límites, permisos y prohibiciones a estos
derechos, lo cual afecta su núcleo esencial. Por tanto, con las expedición de
estas normas de incumplió lo estipulado por los artículos 152 y 153 de la
Constitución.
Al
analizar la facultad de disolver reuniones y manifestaciones, los
intervinientes explican que la norma responde a un fin constitucionalmente legítimo:
la conservación del orden público. Explican que la demanda no cuestiona en sí
misma la facultad de disolver las reuniones o manifestaciones, sino el momento
en que dicha disolución sucede, por tanto, esta solicitud no debe ser
estimada.
En
relación con el “fin
legítimo”, argumentan que éste es un concepto jurídico indeterminado
que es válido bajo el régimen constitucional. Explican que la legitimidad o no
de la manifestación debe “contrastarse
con el ordenamiento jurídico que regula la materia y no con la facultad de apreciación
de la administración para juzgar a priori”, y evaluarse sólo
cuando se está en ejercicio pleno de ese derecho, “puesto que en
otra interpretación, el cumplimiento de la finalidad legitima se convierte en
un requisito previo al ejercicio de la manifestación, lo cual es
inconstitucional”[53].
8.
Fundación para la Libertad de Prensa – FLIP[54] -
Miembros de la FLIP, inicialmente,
describen la conexión entre los derechos de reunión y manifestación y el
derecho a la libertad de expresión. Resaltan la importancia del rol de las
protestas sociales “como mecanismo para expresar discursos políticos y sobre
asuntos de interés público”. En ese sentido, recuerdan que existe una
presunción a favor de la libertad de expresar cualquier tipo de discursos,
incluso aquellos “chocantes, impactantes, indecentes, escandalosos y
similares”.
Sobre la reserva de ley estatutaria, los
intervinientes advierten que las normas acusadas sí definen las condiciones
para ejercer el derecho de reunión y manifestación, las formas de protección y
sus límites, que son elementos estructurales de su definición, por tanto, las
normas acusadas deben ser declaradas INEXEQUIBLES.
En cuanto a las limitaciones que se
demandan derivadas de los artículos 53, 54, 55 y 56 del Código de Policía,
indican que las mismas deben superar “la prueba tripartita” para que
puedan ser constitucionales. Así explica que tales limitaciones deben (1)
estar expresamente consagradas en la ley; (2) perseguir fines legítimos;
y (3) cumplir los parámetros de necesidad y proporcionalidad. En este
sentido, comparten los argumentos de la demanda pues refieren que si bien se
supera el primer ítem, las restricciones derivadas de los artículos 53, 54, 55
y 56 acusados no son taxativas ni claras y son imprecisos, en tanto generan un
amplio margen de interpretación para la autoridad administrativa. Por tanto
solicitan que los artículos 53, 54, 55 y 56 se declaren INEXEQUIBLES.
Ahora bien, respecto del deber de dar
aviso previo a las autoridades, expresan que éste no puede ser entendido como
un proceso previo de aprobación o desaprobación de la protesta, pues de ser
así, éste deber podría constituir censura previa, que está expresamente
prohibida por los organismos internacionales y por la misma Constitución
Política colombiana. Por lo tanto, este aviso sólo puede tener una finalidad
informativa. En concordancia solicitan que, de manera subsidiaria, declare la EXEQUIBILIDAD
CONDICIONADA de este requisito, “bajo el entendido de que el requisito
de aviso no puede convertirse en un medio para autorizar o desautorizar el desarrollo
de una manifestación o reunión”.
Por último, solicitan a la Corte que
aclare en este pronunciamiento que “cualquier intervención de la Policía
Nacional debe dejar por fuera a los periodistas y otros ciudadanos que se
encuentren en el lugar, no participando de la manifestación, sino reportando
los hechos que se presenten, incluida la misma actuación de la Policía. Medidas
como el decomiso de cámaras o la eliminación de material periodístico u otras
que obstruyan ilegítimamente el trabajo periodístico en estos escenarios no es
admisible”[55].
V.  CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
La Procuraduría General de la Nación solicita a la
Corte Constitucional declarar la INEXEQUIBILIDAD de las normas acusadas,
debido a que vulneran el principio de reserva de ley estatutaria. La
Procuraduría planteó los siguientes problemas jurídicos:
“[E]n el presente proceso corresponde determinar si
los artículo 53, 54, 55, 56 y 57 de la Ley 801 de 2016 del Código Nacional de
Policía y Convivencia, al regular de manera integral el derecho fundamental de
reunión y manifestación pública, efectivamente vulnera el principio de ley
estatutaria. Y, en segundo lugar, verificar si las normas demandas vulneran lo
dispuesto en los artículos 11, 13, 20, 37 y 49 de la Constitución Política, al
restringir o afectar los deberes de protección del derechos de reunión y
manifestación pública”[56].
Para la Vista Fiscal, el nuevo Código de Policía
actualizó varias materias para hacer efectiva la convivencia, lo anterior,
respecto del antiguo Decreto Legislativo 1355 de 1970. En este proceso,
advierte la Procuraduría, el Legislador pretendió regular los derechos
fundamentales en cuestión, de manera íntegra, estructural y completa. Por ende,
es necesario concluir que los artículos acusados efectivamente contienen
elementos principales como las condiciones de ejercicio del derecho, la
obligación de dar aviso, las restricciones a su finalidad, entre otras, y en
consecuencia, debían ser tramitados a través de una ley estatutaria.
La Procuraduría no emite pronunciamiento acerca de los
otros cargos presentados en la demanda tramitada en el expediente D-11755.
VI.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE
CONSTITUCIONAL
Competencia
1.
En virtud de lo dispuesto en el
artículo 241, numeral 4° de la Carta Política, la Corte Constitucional es
competente para conocer de esta demanda, pues se trata de una acusación de
inconstitucionalidad contra varios preceptos que forman parte de una ley de la
República.
Planteamiento del caso y cuestiones previas
2.
Los ciudadanos Carlos Esteban Romo Delgado (D-11747), César
Rodríguez Garavito y Sebastián Lalinde Ordoñez (D-11755), presentaron
acciones de inconstitucionalidad en contra de los artículos 53 a 57 de la Ley
1801 de 2016 “por la cual se expide el Código Nacional de Policía y
Convivencia Ciudadana”. Lo anterior, por considerar que el trámite de la
expedición de los artículos acusados quebrantó los artículos 37, 152 y 153 de
la Constitución, en tanto, la materia regulada está sujeta a reserva de ley
estatutaria. Por este cargo solicitan que la Corte declare la
inexequibilidad de las normas.
La Universidad del Rosario, la Universidad Libre y la
FLIP consideran que las normas son inexequibles por violar la reserva de Ley
estatutaria. Por el contrario, el Ministerio de Justicia y Derecho, la Alcaldía
Mayor de Bogotá y la Policía Nacional solicitan que se declare la exequibilidad
de las disposiciones acusadas, pues consideran que esas normas no regulan de
forma integral el derecho de reunión y manifestación pública, ni imponen
limitaciones que afecten de forma directa el ejercicio del derecho, por lo
tanto, no era necesaria la reserva de Ley estatutaria.
3.
De otra parte, los ciudadanos demandantes en el expediente D-11755
solicitaron:
(i)
La inexequibilidad de la expresión
“o de cualquier otro fin legítimo” contenida en el inciso primero del
artículo 53, por considerar que vulnera el principio democrático y el
pluralismo. Explican que la expresión acusada permite la posibilidad de sujetar
el contenido de una manifestación a la dirección estatal del pensamiento y de
la opinión, lo cual no está avalado por la Carta Superior, ya que ésta no
diferencia el status o valor de las ideas y protege la expresión de cualquier
discurso o ideología. Además, consideran que vulnera la Constitución porque la
expresión no es clara ni precisa.
(ii)
La exequibilidad condicionada del
primer fragmento del inciso segundo del artículo 53, que dice “Con tales
fines debe darse aviso por escrito presentado ante la primera autoridad
administrativa del lugar o mediante correo electrónico”, pues consideran
que la norma viola los artículos 2° y 37 de la Constitución. Esto al desconocer
la naturaleza disruptiva de la protesta y restarle valor al principio de
efectividad de los derechos. Así, argumentan que el aviso sólo debe proceder en
los casos en que se haga uso de las vías públicas y sea necesaria la
organización previa, de lo contrario éste implicaría un límite desproporcionado
para el ejercicio del derecho de reunión y manifestación pública.
(iii)
La exequibilidad condicionada de
la expresión “alteraciones a la convivencia podrá ser disuelta” contenida
en el inciso cuarto del artículo 53, porque viola el artículo 37 de la C.P.. Reiteran
que la protesta es por naturaleza disruptiva, luego la única lectura válida de
la norma es aquella que entiende que la manifestación sólo puede ser disuelta
cuando existan alteraciones graves que puedan vulnerar los derechos de
terceros.
(iv)
La exequibilidad condicionada de
la expresión “salvo circunstancias excepcionales o de fuerza mayor”
consagrada en el artículo 54, por considerar que la misma viola el artículo 37
de la Constitución. Refieren que la expresión acusada puede suponer una
limitación inconstitucional del derecho de reunión y manifestación públicas por
parte de los alcaldes, debido a la falta de precisión de la misma. Solicitan
que se condicione la norma en el entendido de que la no autorización sólo
procede cuando sea necesario para evitar amenazas graves e inminentes al orden
público y las decisiones deben ser motivadas y ofrecer otra vía para llevar a
cabo la manifestación.
En cuanto a los cargos presentados en la
demanda D-11755, el Ministerio de Justicia, el Ministerio de Defensa, la
Alcaldía de Bogotá, el Ministerio del Interior, la Policía Nacional y la
Universidad Libre consideran que el artículo 53 no limita la libertad de
expresión ni el derecho a la protesta, al establecer que las expresiones deben
versar sobre un fin legítimo. Igualmente, que los requisitos y facultades que
establece la disposición cumplen con fines legítimos.
La Procuraduría General de la Nación
solicita la declaratoria de inexequibilidad de los artículos demandados, pues
el Código Nacional de Policía y Convivencia regula el derecho fundamental a la
protesta, situación que debe ser regulada a través de una ley estatutaria,
según lo consagrado en los artículos 37, 152 y 153 de la Constitución. En este
sentido, insiste que a través de los artículos demandados se regularon las condiciones del ejercicio del derecho de protesta, la
obligación de dar aviso y las restricciones a su finalidad, entre otras.
Ahora bien, previo a establecer los problemas jurídicos
de fondo, esta Corporación debe resolver si se configura el fenómeno de cosa
juzgada, pues las Sentencias C-223 de 2017[57]
y C-281 de 2017[58],
analizaron algunos apartes de la Ley 1801 de 2016 (Código Nacional de Policía y
Convivencia Ciudadana) que también fueron demandados en la presente
oportunidad.
Cuestión previa: Cosa juzgada constitucional
4. De conformidad
con el artículo 243 de la Constitución “ninguna autoridad podrá
reproducir el contenido material del acto jurídico declarado inexequible por
razones de fondo, mientras subsistan en la Carta las disposiciones que
sirvieron para hacer la confrontación entre la norma ordinaria y la
Constitución”. Por lo tanto, las sentencias en sede de control de
constitucionalidad proferidas por esta Corporación hacen tránsito a cosa
juzgada y son inmutables, vinculantes y definitivas[59].
En el mismo sentido, los artículos 46 y 48 de la Ley 270 de 1996 y el artículo
22 del Decreto 2067 de 1991 establecen que las decisiones que dicte la Corte
Constitucional en ejercicio del control abstracto son definitivas, de
obligatorio cumplimiento y tienen efectos erga omnes[60].
5. De conformidad con lo anterior, este Tribunal ha
determinado que la cosa juzgada implica que sus providencias tienen un carácter
definitivo e incontrovertible y proscriben los litigios o controversias sobre
el mismo tema. Esa prohibición se extiende a la reproducción de normas que
hayan sido declaradas inexequibles por razones de fondo, mientras que subsistan
los parámetros constitucionales que sirvieron como fundamento de esa
determinación[61]. Así, la obligatoriedad de las decisiones responde a
la protección del principio de seguridad jurídica y a la guarda de la primacía
de la Constitución[62].
En
consonancia, la Corte Constitucional ha establecido que la cosa juzgada tiene
una “(…) función negativa, que
consiste en prohibir a los funcionarios judiciales conocer, tramitar y fallar
sobre lo ya resuelto, y una función positiva, que es proveer seguridad a las
relaciones jurídicas”[63].
6. En la Sentencia C-744 de 2015[64] se reiteraron las reglas jurisprudenciales de
verificación de la existencia de cosa juzgada, a partir de las cuales se
establece que ésta se configura cuando: “(…) (i) se proponga estudiar el
mismo contenido normativo de una proposición jurídica ya estudiada en una
sentencia anterior; (ii) se presenten las mismas razones o cuestionamientos
(esto incluye el referente constitucional o norma presuntamente vulnerada),
analizados en ese fallo antecedente; y (iii) no haya variado el patrón
normativo de control[65]”[66]. Es decir, para que se constante el fenómeno se
requieren tres elementos: (i) identidad de objeto; (ii) identidad de causa petendi;
y (iii) subsistencia del parámetro de constitucionalidad, esto es, que no
exista un cambio de contexto o nuevas
razones significativas que de manera excepcional hagan procedente la revisión[67],
lo que la jurisprudencia ha referido como un nuevo contexto de valoración[68].
Cabe
reiterar que la cosa juzgada, como una institución jurídico-procesal que
protege la seguridad jurídica, es una categoría general del derecho que se
regula de forma unitaria, sin perjuicio de que varíe dependiendo de la
naturaleza del asunto. Por ejemplo, en los casos de litigios concretos el
tercer elemento se referirá a la identidad de partes. No obstante, en sede de
control de constitucionalidad esa diferencia se traduce en los efectos de la
decisión, que en este campo serán erga
omnes, mientras que en otros serán,
generalmente, inter partes.
En relación con la cosa juzgada
constitucional, la jurisprudencia de este Tribunal ha considerado que la misma
puede ser absoluta o relativa – explícita
o implícita-, formal o material y aparente[69] o real[70].
7. La cosa juzgada constitucional
absoluta se da cuando la providencia que decide sobre la
constitucionalidad de una disposición no limita su alcance. En esos casos, se
entiende que se realizó un examen comprensivo frente a todo el texto
constitucional. De otra parte, la cosa juzgada constitucional relativa
puede llegar a ser explícita o implícita.
El primero de los supuestos –cosa juzgada explícita
– se da cuando la Corte declara la exequibilidad de un contenido normativo,
pero limita el alcance de la decisión en la parte resolutiva a los cargos
estudiados[71]. En los casos en los cuales no se señalen
los efectos del fallo se entiende que la decisión hace tránsito a cosa juzgada
absoluta[72]. El segundo de los supuestos, la cosa
juzgada implícita, se configura cuando, aunque no se limite el
alcance del control de constitucionalidad en la parte resolutiva, se restringe
el alcance de la cosa juzgada en la parte motiva de la providencia[73]. Igualmente, se trata de cosa juzgada
relativa implícita cuando el fallo sólo revisa la disposición frente a algunos
parámetros constitucionales o sólo evalúa un aspecto de constitucionalidad[74].
8. La jurisprudencia ha establecido que la cosa
juzgada constitucional formal[75] se
verifica: “‘(…) cuando existe una decisión previa del
juez constitucional en relación con la misma norma que es llevada
posteriormente a su estudio...’[76], o, cuando se trata de una norma con
texto normativo exactamente igual, es decir, formalmente igual[77]. Este evento hace que ‘... no se pueda
volver a revisar la decisión adoptada mediante fallo ejecutoriado...’[78]”[79].
9. Por otro lado, la Corte ha determinado
que habrá cosa juzgada constitucional material cuando: “(…) existen dos disposiciones distintas que,
sin embargo, tienen el mismo contenido normativo. En estos casos, es claro que
si ya se dio un juicio de constitucionalidad previo en torno a una de esas
disposiciones, este juicio involucra la evaluación del contenido normativo como
tal, más allá de los aspectos gramaticales o formales que pueden diferenciar
las disposiciones demandadas[80]. Por tanto opera el fenómeno de la cosa
juzgada”[81].
Luego, la cosa juzgada también se
configura cuando se haya variado el contenido de una norma, siempre que no se
afecte el sentido esencial de la misma. En un sentido más amplio, la cosa
juzgada material opera “cuando la decisión constitucional resuelve el fondo del asunto objeto
de su juicio que ha sido suscitado por el contenido normativo de un precepto de
acuerdo con el artículo 243 de la Carta Política (…)”[82].
La jurisprudencia de esta Corporación ha
definido cuatro reglas para verificar si existe cosa juzgada material,
a saber: (i) que un acto jurídico haya sido declarado previamente
inexequible; (ii) que la disposición acusada contenga el mismo sentido
normativo que fue retirado del ordenamiento, esto es que lo reproduzca. Esa
identidad se constata a partir de la redacción del texto y del contexto en el
que se ubica la norma, ya que puede suceder que la redacción haya variado pero
el contenido normativo sea el mismo en virtud del contexto; (iii) que el
contenido normativo que fue declarado inexequible lo haya sido por razones de
fondo y no por vicios de procedimiento; y (iv) que subsista el parámetro
constitucional que fundamentó la motivación de la inconstitucionalidad[83].
Por último, también se ha establecido que
la cosa juzgada material en estricto sentido se predica de disposiciones que
han sido declaradas inexequibles. En los casos en que una norma haya sido
declarada exequible, el Legislador no está vedado de reproducirla y si es
cuestionada, la Corte debe entrar a analizar si existe un nuevo contexto,
nuevos cargos o si la Corte encuentra razones poderosas para ajustar su
jurisprudencia o cambiarla. En los anteriores casos se ha dicho que se trata de
cosa juzgada material en sentido lato o impropio[84].
10. Ahora bien, los efectos de la
cosa juzgada en el control de constitucionalidad están condicionados a
la manera en que la Corte resuelve las demandas que son sometidas a su
jurisdicción. En efecto, la declaratoria de inexequibilidad de
una norma, implica que no existe objeto para un nuevo pronunciamiento de esta
Corporación, por tal razón la acción que se presente con posterioridad deberá
rechazarse o proferirse un fallo inhibitorio y estarse a lo resuelto en la
decisión anterior[85].
Del mismo modo, si este Tribunal ha resuelto la exequibilidad
de una norma que con posterioridad es nuevamente acusada, debe
analizarse cuál fue el alcance de la decisión previa, con la finalidad de “(…)
definir si hay lugar a un pronunciamiento de fondo o si por el contrario la
problemática ya ha sido resuelta, caso en el cual, la demanda deberá rechazarse
de plano o, en su defecto la Corte emitirá un fallo en el cual decida estarse a
lo resuelto en el fallo anterior”[86].
En
los eventos en los que se ha dictado una decisión de constitucionalidad
condicionada “la cosa juzgada puede tener como efecto que la
interpretación excluida del ordenamiento jurídico no puede ser objeto de
reproducción o aplicación en otro acto jurídico”[87]. A su vez,  “en los
supuestos en los que la Corte ha adoptado una sentencia aditiva la cosa juzgada
implica que no se encuentra permitido reproducir una disposición que omita el
elemento que la Corte ha juzgado necesario adicionar”[88].
Los
efectos de la cosa juzgada en las sentencias de inexequibilidad con efectos
diferidos. Reiteración de jurisprudencia
11. A partir de las Sentencias C-957
de 2001[89],
C-863 de 2001[90],
C-1049 de 2001[91],
C-1211 de 2001[92] y
C-027 de 2012[93],
así como del Auto 311 de 2001[94],
la Corte Constitucional estableció que no era posible realizar un nuevo
juicio de constitucionalidad de las normas que hubieren sido declaradas
inexequibles a través de un fallo de constitucionalidad con efectos diferidos.
En otras palabras, el pronunciamiento hecho por esta Corporación hace tránsito
a cosa juzgada, aunque los efectos de su inexequibilidad están sujetos a un
plazo. Sin embargo, esa posición ha cambiado. Veamos.
12. En efecto, la Corte en un principio negó la posibilidad de estructurar un nuevo
juicio de constitucionalidad cuando los efectos de la sentencia hubieren sido
diferidos en el tiempo. En ese primer momento, ordenó estarse a lo resuelto con
fundamento en falencias de orden formal y procedimental, pese a que en la nueva
demanda se hubieran estructurado vicios sustantivos de cuerpos normativos o de
preceptos legales que aún producían efectos jurídicos dentro del ordenamiento
jurídico. La Corte fue más allá y estableció que esta prohibición operaba incluso
cuando el fallo inicial que declaraba la inconstitucionalidad versaba sobre un
cuerpo normativo como tal, y posteriormente se demandara una o más
disposiciones que la integraban, en la medida en que lo que se predica del
conjunto, también se predica de sus elementos constitutivos.
Por ejemplo, en la Sentencia C-027 de 2012,
anteriormente referida, esta Corporación ordenó estarse a lo resuelto en la Sentencia
C-366 de 2011, que declaró inexequible la Ley 1382 de 2010 (que modificó el
Código de Minas) con fundamento en que su expedición no estuvo precedida de la
consulta previa a las comunidades indígenas, aunque en razón a los efectos
diferidos de dos años consagrados en el mismo fallo: (i) el cuerpo
normativo se encontraba vigente al momento del nuevo pronunciamiento judicial;
y (ii) la nueva demanda alegaba una falencia distinta a la omisión de la
consulta previa. Asimismo, en las Sentencias C-957 de 2001, C-853 de 2001,
C-1049 de 2001 y C-1211 de 2001, y en el Auto 311 de 2001, aunque se
presentaron cargos diferentes a los analizados en la Sentencia C-737 de 2011[95], la Corte ordenó estarse a lo
resuelto a tal decisión, que determinó la violación de los principios de unidad
de materia e identidad flexible.
13. Para adoptar esta posición jurisprudencial, la Corte
indicó que si al momento de proferir una sentencia de inexequibilidad se ha
determinado una falencia procedimental insalvable, propiamente lo que se ha
establecido es que no existe ninguna ley que pueda ser controlada y retirada
del ordenamiento. En otros términos, cuando el fallo judicial se sustenta en
vicios de orden procedimental, el cuerpo normativo declarado inconstitucional
nunca surgió a la vida jurídica, de modo que sobre disposiciones inexistentes
no es viable el control abstracto de constitucionalidad.
Igualmente, este Tribunal sostenía que la decisión
sobre la inexequibilidad diferida de la ley o de un precepto legal era
inamovible en virtud del principio de cosa juzgada, de manera que no podría ser
modificada posteriormente, ni para declararla exequible, ni para ordenar su
retiro inmediato del ordenamiento jurídico, pues desconocería el
pronunciamiento previo que se hubiera hecho respecto de norma objeto de control[96].
14. No obstante todo lo anterior, la Sentencia C-088 de 2014[97] que analizó la constitucionalidad del
artículo 22 de la Ley 1437 de 2011 (Código de Procedimiento Administrativo y de
lo Contencioso Administrativo) por la infracción de los derechos a la igualdad
y de petición consagrados en los artículos 13 y 23, respectivamente, cambió la
línea jurisprudencial que se tenía hasta ese momento. Dicha providencia
manifestó que la regla anterior desconocía el sistema de valores y principios
de la Constitución Política.
Para respaldar esta determinación, la Corte indicó que no era
posible admitir la tesis sobre la inexistencia del acto declarado inexequible
por razones de orden procedimental, toda vez que: (i) no hay ningún
precedente consolidado respecto de esta materia, pues es una afirmación aislada
que carece de fundamentos jurídicos y que no se compadece con los principios y
elementos estructurales del control constitucional; y (ii) hay un
contrasentido en esta teoría, pues “(…) una vez advertida la falencia
procedimental se declara la inexequibilidad de la disposición, pero se aplazan
los efectos de tal fallo. En este escenario, la tesis del actor constituye un
imposible lógico, y conduce al resultado paradójico de entender que las normas
que nunca han nacido a la vida jurídica, sin embargo, se encuentran incorporadas
al ordenamiento, producen efectos jurídicos y se mantienen en él incluso
después de que por vía judicial se declara su inexequibilidad”.
15. De igual manera, explicó que la
limitación procesal a partir de la preservación del principio de cosa juzgada no
corresponde al desarrollo y entendimiento que ha tenido la Corte respecto de
este tema, ya que la misma recae sobre las disposiciones que fueron estudiadas
previamente por una sentencia de constitucionalidad y no de aquellas sobre las
cuales no se ha hecho el control de constitucionalidad. Además, esta situación
podría ocasionar una imposibilidad constitucional para que la Corte preserve la
supremacía e integridad de la Constitución, así como de las facultades que en
desarrollo de tal función le fueron asignadas por el Texto Superior.
Entonces, la Corte Constitucional amparada en el principio de
supremacía constitucional y de las funciones que le otorga la Constitución como
custodia del Texto Superior, puede realizar un control de las disposiciones que
hubieren sido acusadas por defectos de tipo sustancial; es decir, que al
proferir sentencias con efectos diferidos, esta Corporación ha hecho un
pronunciamiento respecto de los vicios procedimentales y no sustanciales, de
modo que sobre estos no ha operado el fenómeno de la cosa juzgada y la Corte
puede entrar a realizar el correspondiente análisis constitucional.
16. En efecto, mientras las exigencias
formales y procedimentales para la validez de una disposición legal, se
establecen en función de los principios democrático y de publicidad, las
segundas se orientan a la protección y defensa de los principios y valores
contenidos en el texto constitucional que no tienen un vínculo directo con aquellos.
Por ello, lo que desde la primera perspectiva puede aparecer como ajustado al
ordenamiento superior, puede no serlo desde la otra perspectiva.
Al respecto, el
artículo 21 del Decreto
2067 de 1991 establece que “las sentencias que profiera la Corte
Constitucional tendrán el valor de cosa juzgada constitucional y son de
obligatorio cumplimiento para toda las autoridades y los particulares. La
declaratoria de constitucionalidad de una norma impugnada por vicios de
formales no obsta para que ésta sea demandada posteriormente por razones de
fondo” (subrayado fuera de texto). En estos términos, el
propio ordenamiento jurídico reconoce la diferencia que existe entre los vicios
de formales y materiales, y dispone que el control constitucional no se agota
con la revisión de uno solo de ellos.
17. Así las cosas, cuando el juez
constitucional ordena diferir en el tiempo los fallos de inexequibilidad, lo
hace con fundamento en las irregularidades procedimentales o de competencia,
sin tener en cuenta las posibles falencias de tipo sustancial. De esta manera,
no puede predicarse el fenómeno de cosa juzgada, para negar la posibilidad de
iniciar un nuevo análisis desde una perspectiva material. Por el contrario, la
supremacía constitucional y el cometido fundamental asignado a esta Corporación
de preservar su integridad y superioridad jerárquica, hace imperativo un nuevo
examen del precepto.
En síntesis, la
jurisprudencia constitucional vigente, que ahora se reitera, sostiene que las
sentencias de inexequibilidad con efectos diferidos por razones procedimentales
no generan de manera inmediata el fenómeno de la cosa juzgada, pues el análisis
que realizó la Corte respecto de las mismas, fue por vicios formales, de modo
que los posibles vicios sustanciales que se puedan presentar en relación a
estas mismas normas, todavía no han sido objeto de control constitucional y
siguen produciendo efectos. Así, este Tribunal está habilitado, bajo el
principio de supremacía constitucional, para realizar el correspondiente
análisis constitucional.
Caso
Concreto: análisis de cosa juzgada
18. Inicialmente, la Sala debe analizar si se
configura el fenómeno de cosa juzgada, pues los artículos 53, 54, 55, 56 y 57
de la Ley 1801 de 2016 ahora demandados, fueron estudiados previamente por esta
Corporación en las Sentencias C-223 de 2017[98]
y C-281 de 2017[99].
Existe cosa juzgada constitucional respecto a la Sentencia C-223 de
2017, por el cargo de reserva de ley estatutaria
En efecto, en la Sentencia C-223 de 2017 la Sala Plena
declaró la inexequibilidad de los artículos 53, 54, 55, 56 y 57 entre otros por
violar la reserva de ley estatutaria[100].
Sin embargo, los efectos de dicha decisión se difirieron en el tiempo por dos
legislaturas, hasta que el Congreso profiriera una ley estatutaria que
regulara este asunto. En esa oportunidad no se dio ningún pronunciamiento por
cargos diferentes a la violación de la reserva de ley estatutaria. En este
orden de ideas, la Sala concluye que se configura el fenómeno de la cosa
juzgada formal respecto de los artículos 53, 54, 55, 56 y 57 que fueron
demandados por vulneración a la reserva de ley estatutaria consagrada en los
artículos 152 y 153 de la Constitución. De esta manera, la Corte ordenará
estarse a lo resuelto en la Sentencia C-223 de 2017.
19. Ahora bien, debido a que en la presente
oportunidad la cosa juzgada solamente operó respecto de los vicios de
procedimiento, es necesario que la Corte revise si sucede lo mismo con los
vicios sustanciales, es decir, con aquellos que “(…) se orientan a la protección y
defensa de los principios y valores contenidos en el texto constitucional que
no tienen un vínculo directo con aquellos”[101].
En otros términos, la cosa juzgada no se configuró en relación con los
argumentos presentados en contra de todos los artículos demandados por supuestos
vicios materiales.
Así, es necesario escindir el análisis de los cargos
formulados para establecer si en efecto operó la cosa juzgada respecto de otras
decisiones que sí han analizado cargos diferentes a los de competencia respecto
de contenidos normativos similares o idénticos acusados en esta ocasión.
Así, la Sala encuentra necesario sólo pronunciarse
sobre las acusaciones presentadas por los demandantes en contra de algunos
apartes (incisos 2° y 4° parciales) del artículo 53 de la Ley 1801 de 2016,
pues no existe ninguna decisión que haya revisado de fondo el inciso 1º
(parcial) del artículo 53, ni del artículo 54 (parcial) actualmente demandados.
No existe cosa juzgada respecto del inciso 2º (parcial) del artículo 53
de la Ley 1801 de 2016
20. Los
demandantes señalan que el aparte del segundo inciso del artículo 53, que dice “Con
tales fines debe darse aviso por escrito presentado ante la primera autoridad
administrativa del lugar o mediante correo electrónico”, desconoce “la
esencia disruptiva de la protesta social, salvo en los casos en los que la
reunión o manifestación implique el uso temporal de vías públicas”[102],
y por tanto, vulnera el artículo 37 de la Constitución.
Así mismo, para los demandantes, el elemento sorpresa
en las protestas es central y merece protección constitucional, de lo contrario
las autoridades podrían tomar medidas para que el impacto de la protesta sea
mínimo o nulo, lo cual acaba con su propósito y “violenta el principio de efectividad de los derechos
consagrado en el artículo 2 de la Constitución”[103]. De igual manera, plantean que el aviso solo debe
proceder cuando efectivamente exista la necesidad de un despliegue logístico.
21. En ese orden de ideas, los actores señalan que
aunque existe una sentencia que declaró la constitucionalidad de los artículos
102 y 105 del Decreto 1355 de 1970, los cuales son similares a las
disposiciones demandadas, esa “constitucionalidad
no tiene el carácter de cosa juzgada absoluta, puesto que los cargos allí
expuestos difieren de los esbozados en esta demanda”[104]. Por lo anterior, sostienen que esta Corporación “debe acoger como parámetros los condicionamientos que
le proponemos en los siguientes cargos y, además, hacer precisiones sobre lo
que las autoridades no pueden hacer”[105].
Al respecto, la Corte encuentra que la Sentencia
C-024 de 1994[106], efectivamente, analizó la constitucionalidad del
artículo 102 del Decreto
Legislativo 1355 de 1970 “por el
cual se dictan normas sobre Policía”. El artículo mencionado señalaba que:
“Artículo 102. Toda
persona puede reunirse con otras o desfilar en sitio público con el fin de
exponer ideas e intereses colectivos de carácter político, económico,
religioso, social o de cualquier otro fin lícito.
Con tales fines debe darse aviso por
escrito presentado personalmente ante la primera autoridad política del lugar.
Tal comunicación debe ser suscrita por lo menos por tres personas. (…)”. (Negrilla
en el texto original).
En dicha
oportunidad, el demandante consideraba que los artículos 102 y 105 del Decreto Legislativo 1355 de 1970 violaban el artículo 37 Superior,
por “restringir un derecho fundamental que por mandato constitucional no
tiene límites, y que puede por vía de excepción ser limitado por una ley
estatutaria donde se determine en forma expresa los casos en que hay lugar a
restricciones”. Luego, el cargo por el cual la Corte analizó el articulado
se restringió a la posibilidad de que la ley estableciera límites al derecho de
reunión.
22. La
Corte, al analizar el alcance de las
facultades de la autoridad de policía y el derecho de reunión declaró esas disposiciones exequibles, con fundamento en que no limitaba ni restringía el derecho
fundamental de reunión consagrado en el artículo 37 de la Constitución. Específicamente,
manifestó que “(…) las disposiciones acusadas son normas razonables
establecidas para el mantenimiento del orden público. Así pues, la Corte
comparte el concepto tanto de los ministros de Gobierno y Defensa y del
Procurador, en el sentido que las normas acusadas no contravienen la
Constitución, pues no contienen cosa distinta que mecanismos para hacer
efectivos los derechos fundamentales, en aras de la convivencia pacífica,
teniendo en cuenta la función eminentemente preventiva y persuasiva, que por
mandato constitucional corresponde ejercitar a la Policía Nacional”[107].
La Sala Plena concluye que respecto
de la Sentencia C-024 de 1994, no se configura el fenómeno de cosa juzgada
constitucional por tratarse de cargos diferentes. Veámos.
23. En primer lugar,
aun cuando las dos normas tengan un contenido normativo similar, se trata de
cuerpos jurídicos diferentes inscritos en un contexto que ha variado. La norma
que estudia la Corte en la presente oportunidad omitió la expresión “personalmente”
y añadió la palabra “correo electrónico”, respecto de la norma anterior.
En otras palabras, los contenidos normativos (inciso 2º del artículo 53 de la
Ley 1801 de 2016 e inciso 2º del artículo 102 del Decreto Legislativo 1355 de
1970) son similares.
No obstante lo anterior, la norma que
se analiza ahora está contenida en una normativa que: (i) fue expedida
mediante una Ley bajo la vigencia de la Constitución de 1991 y no mediante un
Decreto Ley bajo la vigencia de la Constitución de 1886; (ii) la
anterior norma es de 1970, mientras que la nueva es de 2016; es decir, han
pasado más de 46 años entre la expedición de una norma y la otra; y (iii)
el contexto y las finalidades del anterior Código de Policía han variado
respecto del actual. Lo anterior, puesto que el nuevo Código de Policía tiene
una calidad eminentemente preventiva.
La Sala Plena sostuvo el anterior
argumento en la Sentencia C-211 de 2017[108]
en donde revisó la constitucionalidad del artículo 163 de la Ley 1801 de 2016
por los mismos cargos por los que una norma similar anterior, -el artículo 63
del Decreto Ley 1355 de 1970-, había sido estudiada en la Sentencia C-176 de
2007.
En esa providencia, la Corte
estableció que a pesar de existir identidad en el contenido de las
disposiciones y los cargos, el cambio de contexto normativo permitía el nuevo
pronunciamiento. También dijo que la decisión respecto a la cual no existía
cosa juzgada era un precedente que debía tenerse en cuenta. Por lo anterior, es
claro que esta Sala Plena es competente para conocer la presente demanda, pues
no existe cosa juzgada respecto de la Sentencia C-024 de 1994.
24. Ahora bien, en segundo
lugar, al margen de lo anterior, les asiste razón a los demandantes
cuando alegan que los cuestionamientos que se presentan en esta oportunidad son
diferentes a los planteados en la Sentencia C-024 de 1994. Aun cuando en esa
ocasión se argumentó una vulneración del artículo 37 de la Constitución, los
motivos que suscitaron ese alegato se circunscribían a la posibilidad de que la
ley estableciera límites al derecho. Ahí la Corte concluyó, genéricamente, que
los límites impuestos eran razonables.
No obstante, ahora el cargo que se
presenta alude al carácter del aviso, que sostienen que no puede entenderse
como un permiso y que éste sólo procede en los casos en que la reunión o
manifestación se de en una vía pública o cuando se requiera un despliegue
logístico. Luego, aun cuando en ambos casos se alega la violación del artículo
37 de la Constitución, se trata de cargos diferentes, que no fueron abordados
en la sentencia C-024 de 1994.
25. Aunado a lo anterior, como tercer
punto, la Sentencia C-281 de 2017, lo entendió de la misma forma
ya que revisó otro aspecto de la misma norma -el requisito temporal de 48 horas
para presentar el aviso-, por la violación del artículo 37 de la Constitución.
Es decir, se pronunció sobre el mismo artículo por un cargo por violación a los
derechos a la reunión y a la manifestación pública y pacífica, diferentes a los
que habían sido abordados en la Sentencia C-024 de 1994.
Las condiciones precedentes permiten
inferir que aunque el contenido normativo que se estudió sea el mismo, los
cargos que se presentan en esta oportunidad son diferentes. En este aspecto,
cabe reiterar que la cosa juzgada material, en estricto sentido se reputa de
las normas que han sido declaradas inexequibles, mientras que en relación con
aquellas declaradas exequibles la presentación de cargos diferentes permite un
nuevo pronunciamiento. Por tanto, se reitera que no se configura la cosa
juzgada respecto de la providencia C-024 de 1994.
Existe cosa juzgada respecto del inciso 4º del artículo 53 de la Ley
1801 de 2016
26. Ahora bien, respecto del cargo contra el inciso
4º del artículo 53, que señala que “toda reunión y manifestación que
cause alteraciones a la convivencia podrá ser disuelta” viola el artículo
37 de la Constitución, porque resta efectividad a la naturaleza disruptiva de
la protesta, pues como está planteada la norma, las autoridades siempre
tendrían la facultad de disolver las manifestaciones, ya que éstas siempre
alteraran la convivencia, sucede algo diferente.
La Sentencia C-281 de 2017
analizó esta misma disposición, porque según los demandantes se restringía el
núcleo esencial del derecho fundamental a reunirse y manifestarse pública y
pacíficamente, y además vulneraba el principio de legalidad administrativa. La
Corte resolvió declarar exequible dicha disposición, pero la condicionó
a que la disolución de la reunión y manifestación sólo podría operar en el
momento en que se determinara: (i) una grave e inminente alteración a la
convivencia; y (ii) que no exista otro medio menos gravoso para el
ejercicio de los derechos de reunión y manifestación pública y pacífica.
Al respecto, la Sala indicó que la
policía tiene el deber constitucional y legal de controlar el orden público, de
manera que es necesario que cuente con la posibilidad de disolver las
manifestaciones cuando las mismas afecten gravemente la convivencia pacífica. Así
mismo, sostuvo que en caso de que se presentara alguna arbitrariedad por parte
de las autoridades policiales, los agentes estarían sometidos a los respectivos
controles disciplinarios y penales.
27. De conformidad con lo anterior, la Sala observa
que existe cosa juzgada respecto del inciso final del artículo 53 de la Ley
1801 de 2016 que dispone “toda reunión y manifestación que cause
alteraciones a la convivencia podrá ser disuelta”.
Lo anterior, debido a que: (i) el estudio
realizado por la Corte en la Sentencia C-281 de 2017, se hizo sobre el mismo
enunciado normativo; es decir, respecto del inciso final del artículo 53 de la
Ley 1801 de 2016; (ii) los motivos propuestos por los accionantes para
enjuiciar la constitucionalidad del mencionado artículo fueron los mismos en
ambas demandas, puesto que alegaron que este aparte del artículo vulnera el
derecho fundamental a la protesta, consagrado en el artículo 37 del Texto
Superior; (iii) la Sentencia C-281 de 2017 realizó un estudio previo al
presente y resolvió declarar la exequibilidad de la norma por los argumentos
expuestos en la citada providencia; y (iv) el parámetro respecto del
cual se hace la valoración constitucional de la norma no ha variado, de modo
que la misma se encuentra vigente. Así pues, la Corte ordenará estarse a lo
resuelto en la Sentencia C-281 de 2017.
Establecidos los apartes normativos
sobre los cuales procede un pronunciamiento en esta ocasión, la Sala procederá
a establecer los problemas jurídicos.
Planteamiento de los problemas jurídicos y
metodología
28. De acuerdo con las consideraciones
precedentes, la Sala debe decidir si:
¿La expresión “o de cualquier otro fin
legítimo” contenida en el inciso 1º del artículo 53 de la Ley 1801 de 2016
viola los principios democrático (arts. 1, 2, 95.5, 103, 107 C.P), de
legalidad, el pluralismo y el derecho a la libertad de expresión (arts. 1, 7, 18, 20, 27, 38, 40, 70 y 95.5 C.P.) al establecer un criterio genérico
para determinar los discursos permitidos en el ejercicio de los derechos a la
reunión y a la manifestación públicas?
¿La
expresión “con tales fines debe darse aviso por escrito presentado ante la
primera autoridad administrativa del lugar o mediante correo electrónico” contenida
en el inciso 2º (parcial) del artículo 53, viola los artículos 2 y 37 de la Constitución,
al establecer el requisito del aviso para el ejercicio de los derechos a la
reunión y a la manifestación en el uso de lugares diferentes de vías públicas y
para todos los eventos?
¿La
expresión “salvo circunstancias excepcionales o de fuerza mayor”
contenida en el artículo 54 de la Ley 1801 de 2016, viola el artículo 37 de la
Constitución por establecer una autorización que puede negarse por razones que
aluden a conceptos imprecisos?
Para este fin, la Sala primero abordará el análisis de los derechos
de reunión y manifestación pública y pacífica, para con base en las reglas que se deriven del estudio precedente
resolver los problemas jurídicos expresados.
Derechos a la reunión y a la manifestación
pacífica en espacios públicos
Cambio de paradigma de 1886 a 1991: los derechos de
reunión y manifestación pública y pacífica como pilares de la democracia
participativa
29. El artículo 37 de la Constitución Política de
Colombia consagró los derechos a la reunión y a la manifestación pública y
pacífica, como prerrogativas fundamentales tanto para los ciudadanos como para
el fortalecimiento e incentivo de una democracia participativa y robusta. Así,
el referido artículo establece: “toda parte del pueblo puede reunirse y
manifestarse pública y pacíficamente. Sólo la ley podrá establecer de manera
expresa los casos en los cuales se podrá limitar el ejercicio de este derecho”.
30. Según lo ha reconocido esta Corte, los derechos a
la reunión y a la manifestación constituyeron un cambio significativo, tanto en
lo jurídico como en lo político, si se lo compara con la consagración
constitucional de 1886[109].
En efecto, el anterior régimen sólo establecía la posibilidad para los
ciudadanos de “reunirse o congregarse pacíficamente”, y este derecho
podía ser restringido por la “autoridad”, que estaba facultada para
disolver toda reunión si consideraba que la misma podría conllevar a una “asonada
o tumulto”, o a la obstrucción de las vías públicas. Así, el antiguo
artículo 46 señalaba: “Toda parte del pueblo puede reunirse o congregarse
pacíficamente. La autoridad podrá disolver toda reunión que degenere en asonada
o tumulto, o que obstruya las vías públicas”.
31. Como se deduce de la comparación normativa, en primer
lugar, la Constitución de 1991 eliminó la facultad discrecional que
tenía la autoridad para definir los casos en los cuales se podía disolver una
reunión y, por el contrario, estableció que sólo la ley podrá instituir de
manera expresa los límites al ejercicio de este derecho. Desde lo jurídico,
este cambio normativo supone la reducción de la discrecionalidad en cabeza de
la autoridad y, a su vez, disminuye la toma de decisiones arbitrarias y con abuso
del poder en relación con los derechos de reunión y manifestación pública y
pacífica.
Así, la Constitución expresamente establece que la
reunión y la manifestación pública y pacífica son derechos fundamentales, lo
cual tiene como trasfondo la intención de fortalecer el principio democrático
en el sistema constitucional actual. Igualmente, que sólo el Legislador es el
facultado para definir el marco de acción de la autoridad administrativa y los
límites a estos derechos.
32. En segundo lugar, la Constitución
amplió el marco de acción de estos derechos, pues mientras antes los residentes
en Colombia sólo podían “congregarse pacíficamente”, ahora además de eso
pueden reunirse y manifestarse pacífica y públicamente.
Estos elementos adicionales que encontramos en el artículo 37 (manifestación/pública)
también son evidencia del referido cambio, ya que, a partir de 1991, se incluye
en el texto constitucional la facultad de expresión individual o colectiva en
el espacio público, de las diversas opiniones, inconformidades o críticas.
Este cambio, sin duda influye en el fortalecimiento
democrático y constitucional, pues permite que se conozcan las diversas
corrientes de pensamiento, ideologías y expresiones que coexisten en la vida
nacional[110]; contribuye a disminuir
el déficit de representación de muchos sectores de la sociedad colombiana[111] y busca “llamar la atención de las autoridades y
de la opinión pública sobre una problemática específica y sobre las necesidades
que ciertos sectores, en general minoritarios, para que sean tenidos en cuenta
por las autoridades”[112].
33. En tercer lugar, es claro que la
protección a la libre expresión de ideas y opiniones, a través de los derechos
de reunión y manifestación pública y pacífica incide directamente en el
desarrollo de uno de los principios fundantes del Estado como es el principio
pluralista (art. 1º Const.). Como lo determinó esta Corporación “el pluralismo
establece las condiciones para que los contenidos axiológicos de la democracia
constitucional tengan lugar y fundamento democrático. Dicho sintéticamente, la
opción popular y libre por los mejores valores, está justificada formalmente
por la posibilidad de escoger sin restricción otros valores, y materialmente
por la realidad de una ética superior”[113].
Así
mismo, en la Sentencia C-089 de 1994[114],
esta Corporación explicó el alcance de este principio fundante del Estado y
dijo que el pluralismo era connatural a la democracia y que “la relación entre el valor del pluralismo y los
valores protegidos por los derechos humanos corresponde a una relación entre la
forma y el contenido, entre las condiciones de posibilidad y la realización. El
pluralismo establece las condiciones para que los contenidos axiológicos de la
democracia constitucional tengan lugar y fundamento democrático”[115].
34. En ese orden de ideas y tal y como lo ha reiterado esta Corporación, con la
consagración del artículo 37 Constitucional:
“… el Constituyente de 1991 quiso revelar que, por su
origen, el orden constitucional vigente está edificado sobre la base de una
confianza amplia y justificada en la capacidad colectiva del pueblo colombiano
para discutir pública y abiertamente los asuntos que le conciernen (CP art. 2),
y también para conformar, controlar y transformar sus instituciones en parte a
través de manifestaciones públicas y pacíficas. Así, el artículo 37 de la
Constitución de 1991 propone un modelo de democracia más robusta y vigorosa que
la encarnada por el proyecto de la Constitución de 1886. Al pueblo hoy se le
reconoce su capacidad y su derecho a deliberar y gobernar, no sólo por medio de
sus representantes, o través del sufragio, sino por sí mismo y por virtud de la
deliberación colectiva, pública y pacífica. Con lo cual, simultáneamente, la
Constitución de 1991 dice que esa forma de autogobierno debe ser compatible con
la paz (CP art. 22)”[116].
Es decir, la reunión y la manifestación pacífica en
espacios públicos y específicamente la protesta en el régimen constitucional,
constituyen un mecanismo útil para la democracia y para lograr el cumplimiento
cabal del pacto social, pues es a través de estos medios de participación que
muchas veces se expresan las inconformidades ciudadanas de grupos sociales que no
han sido escuchados institucionalmente[117].
El contenido de los derechos de reunión y
manifestación pública y pacífica
35. En estos términos, de conformidad con el artículo
37 de la Constitución y el bloque de constitucionalidad, los derechos de
reunión y manifestación pública y pacífica son derechos autónomos de libertad
que, además, se encuentran interrelacionados con los derechos a la libertad de
expresión, de asociación y a la participación. Solo pueden ser limitados mediante
ley, tienen una dimensión estática, cuando se trata de la reunión o dinámica,
en los eventos de manifestación, y su titularidad es individual, aun cuando su
ejercicio es colectivo y convoca a una agrupación transitoria con un mismo
objetivo.
En tanto derechos de libertad, buscan materializar el
desarrollo de las personas mediante la participación en la discusión pública y
en el intercambio de ideas y opiniones. Así, “el derecho de reunión es una
manifestación colectiva de la libertad de expresión ejercida a través de una
asociación transitoria, caracterizado por la doctrina científica como un
derecho individual en cuanto a sus titulares y colectivo en su ejercicio, que
pretende el intercambio o exposición de ideas, la defensa de intereses o publicidad
de problemas o reivindicaciones, constituyendo, por lo tanto, un cauce del
principio democrático participativo, cuyos elementos son: el subjetivo (una
agrupación de personas), el temporal (su duración transitoria), el finalístico
(licitud de la finalidad) y el real u objetivo (lugar de la celebración)”[118].
En este punto, se debe resaltar que el artículo 37 de
la Constitución somete la protección de estos derechos en la esfera pública a
condiciones pacíficas, lo cual excluye su ejercicio a través de medios
violentos. Así, además de los mencionados elementos que son aplicables al artículo
37 de la Constitución (subjetivo, temporal, finalístico y real), el ejercicio
de estos derechos solo se permite en esas condiciones. En concordancia, cabe
enfatizar en que el elemento finalísitco reseñado, exige la licitud
del objetivo de la reunión o manifestación, lo cual refuerza la condición
de que los derechos se ejerzan de forma pacífica. Tal condición constituye un
presupuesto del goce de estos derechos que implica que la violencia, sin
importar en qué momento se produzca, si como un exceso a lo que comenzó en
términos pacíficos o como el objetivo de una manifestación particular, escapa
de la garantía de los derechos, al salirse de su contorno material.
La Sentencia
C-742 de 2012[119], que declaró exequibles los tipos penales
de obstrucción de vías y “perturbación
en servicio de transporte público, colectivo u oficial”[120] por un cargo de violación del principio
de estricta legalidad en materia penal, se pronunció al respecto e indicó que la exequibilidad de dichos
tipos penales no contrariaba el derecho a la protesta ni incurría en un exceso
del margen de configuración normativa del Legislador en materia penal cuando se
trata de una manifestación de la libertad de expresión. Dijo:
“El accionante afirma que las normas
cuestionadas terminan por reprimir la protesta social. No obstante, sólo la protesta
social pacífica goza de protección constitucional. Las manifestaciones
violentas no están protegidas ni siquiera prima facie por la Constitución. Y
los artículos 44 y 45 (parcial) de la Ley 1453 de 2011 tienen esa orientación.
Así, el artículo 44 excluye la tipicidad de las movilizaciones realizadas, con
previo aviso, en el marco del orden constitucional vigente (concretamente, el
artículo 37 de la Constitución Política). El artículo 45 dice que es típico de
perturbación en el servicio de transporte público, colectivo u oficial, el
comportamiento de quien “por cualquier medio ilícito” imposibilite la
circulación. Recurrir a medios ilícitos, que conllevan violencia, sustrae en
principio los comportamientos resultantes, del ámbito de protección del derecho
a la manifestación” (subraya añadida).
Así pues, es claro que los derechos
contemplados en el artículo 37 tienen un contorno material del cual no solo
escapan los objetivos ilícitos, sino además las manifestaciones o reuniones
violentas y, por lo tanto, es posible establecer como delitos la obstrucción de
las vías y la perturbación en el servicio de transporte público sin que ello
implique un límite al ejercicio de los mencionados derechos, al suceder en
esferas completamente diferenciables. Aquí vale resaltar el hecho de que el que
una manifestación pacífica obstruya las vías públicas o limite la circulación
por algún lugar en razón a la ocupación de un espacio público no configura la
tipicidad del delito, pues el objetivo de la misma no es obstruir las vías,
sino comunicar una idea, lo cual se lleva a cabo en el marco de una reglamentación,
aun cuando tenga el anterior efecto de manera temporal.
Muchas veces el ejercicio de estos derechos es un
mecanismo de la protesta, la cual busca irrumpir en la cotidianidad para
manifestar una idea acerca de un elemento de la vida en sociedad y “tiene
como función democrática llamar la atención de las autoridades y de la opinión
pública sobre una problemática específica y sobre las necesidades [de]
ciertos sectores, en general minoritarios, para que sean tenidos en cuenta por
las autoridades”[121].
Sin embargo, tal ejercicio no puede paralizar el desarrollo normal de las
actividades en comunidad. Lo anterior, en tanto, el derecho a protestar o a
manifestarse públicamente no puede anular los derechos de las personas que no
están en esa manifestación, aunque momentáneamente sí se les limiten algunos.
Por ejemplo, una manifestación puede tomar la forma de
ocupación o habitación en una plaza pública como protesta por alguna
determinación del Gobierno, el uso del ruido o el reparto de folletos en la vía
pública para llamar la atención. Estos ejercicios, sin duda, generan una
tensión con el goce pleno de los derechos a la locomoción o a la tranquilidad,
no obstante, la naturaleza del derecho a la protesta en esta modalidad requiere
de la utilización de lugares de tránsito público como espacio de participación
y, en cualquier caso, se parte de que tales irrupciones son temporales, aunque
unas tomen más tiempo que otras.
La Sentencia C-742 de 2012 también precisó que la
protección de la protesta como manifestación del derecho a la libertad de
expresión colectiva imponía al Legislador el deber de garantizar el acceso a
foros públicos, para lo cual este último debía establecer de forma expresa las
garantías para su ejercicio. De tal forma, señaló que la Constitución había
autorizado al Legislador para determinar los términos del ejercicio del derecho,
para lo cual, por ejemplo, había reglamentado los casos en que era necesario el
aviso, con el objetivo de que se previeran las medidas para que el ejercicio
del mismo “no afecte de manera significativa el desarrollo normal de las
actividades urbanas, se asegure la circulación, los derechos de quienes no
participan en la manifestación pública y se promueva la tolerancia”. Por
último, recalcó el rechazo contemplado en la Constitución a las manifestaciones
violentas y la existencia de diversos medios legítimos para expresar las
inconformidades[122].
De otra parte, la jurisprudencia ha señalado que la
determinación de la validez de las limitaciones a estos derechos está a cargo
de los jueces constitucionales, toda vez que la Carta Superior no estableció
expresamente los valores o derechos que justifican tales limitaciones, sino una
cláusula general que delega esa tarea al Legislador. No obstante, sí ha
precisado que lo que los jueces deben constatar en ese análisis es que existan
“fórmulas de equilibrio
que permitan conciliar el libre ejercicio del derecho y el orden público, así
como armonizar los conflictos del derecho de reunión y manifestación de ciertas
personas con el ejercicio de los derechos fundamentales de los demás”[123].
Desde tal perspectiva, es evidente que el
ejercicio de los derechos a la reunión y manifestación pública y pacífica, al
tener lugar en el espacio público, inciden en los derechos y deberes de otros
ciudadanos y en la posibilidad de su uso de los bienes públicos. Luego, aun
cuando la protección a esta libertad es amplia, de su ejercicio no se puede
desencadenar un desequilibrio irrazonable en relación con los derechos de
terceros, la seguridad ciudadana y el orden público[124] ni puede
significar un bloqueo absoluto de la vida en sociedad. No obstante, se debe
recordar que estas posibles tensiones deben  abordarse desde la razonabilidad y
la proporcionalidad.
Lo anterior tampoco puede traducirse en que
el ejercicio de los derechos a la manifestación y reunión pública y pacífica no
impliquen alteración alguna a la cotidianidad, pues como se advirtió, uno de
los propósitos del ejercicio de estos derechos como canales de expresión legítima
en una sociedad democrática es perturbar la vida comunitaria “normal”, en aras
de llamar la atención sobre una idea particular.
Finalmente, cabe enfatizar que la
jurisprudencia ha sido clara en establecer que, en tanto libertades, la
regulación de los derechos que se derivan del artículo 37 de la Constitución no
puede estar sujeta a autorizaciones, aun cuando se han permitido avisos en los
eventos en los cuales esas manifestaciones se ejercen en lugares de tránsito
público, con fundamento en la salvaguarda de valores importantes como la
seguridad de los manifestantes, entre otros. Sin embargo, tal aviso no tiene la
calidad de una autorización, puesto que, por tratarse de un derecho de libertad,
éste no puede limitarse injustificadamente.
En suma, los derechos a la reunión y a la
manifestación pública y pacífica son derechos de libertad, fundamentales y
autónomos y están interrelacionados con los derechos a la libertad de
expresión, de asociación y participación al ser medios para ejercer los
anteriores. Inclusive, se ha determinado que el ejercicio de estos derechos es
una manifestación del derecho a la libertad de expresión. Así mismo, sólo es
posible su limitación mediante ley y la protección a la comunicación colectiva,
estática o dinámica, de ideas, opiniones o de la protesta está supeditada a que
se haga de forma pacífica, lo cual excluye las manifestaciones violentas, y a
que tenga objetivos lícitos.
Las manifestaciones que se emiten en ejercicio de los derechos a la reunión y a la
manifestación pública y pacífica están cobijadas por las prerrogativas del
derecho a la libertad de expresión.
36. Esta Corte ha reconocido que los
derechos consagrados en el referido artículo 37 de la Carta Superior, son
una de las manifestaciones del derecho a la libertad de expresión[125]
establecido no sólo en la Constitución, sino además en varios tratados
internacionales que hacen parte del bloque de constitucionalidad, debido a que
regulan materias relacionadas con derechos humanos. En este sentido, las
manifestaciones públicas, al implicar la comunicación de una idea, opinión o
discurso, son un ejercicio del derecho a la libertad de expresión desde una
dimensión colectiva. El Informe Anual de la Relatoría de Libertad de Expresión
del año 2005, así lo expresó:
“El
intercambio de ideas y reivindicaciones sociales como forma de expresión,
supone el ejercicio de derechos conexos, tales como el derecho de los
ciudadanos a reunirse y manifestar, y el derecho al libre flujo de opiniones e
información.  Ambos derechos, contemplados en los artículos 19 y 21 del Pacto
Internacional de Derechos Civiles y Políticos (en adelante el “PIDCP”), en los
artículos 10 y 11 de la Convención Europea para la Protección de los Derechos
Humanos y las Libertades Fundamentales (en adelante la “Convención Europea”),
en los artículos 9 y 11 de la Carta Africana de Derechos Humanos y de los
Pueblos (en adelante la “Carta Africana”) y en los artículos 13 y 15 de la
Convención Americana sobre Derechos Humanos (en adelante la “Convención
Americana”), se constituyen como elementos vitales para el buen funcionamiento
del sistema democrático inclusive de todos los sectores de la sociedad”.
“De acuerdo con la Corte Europea de Derechos Humanos
(en adelante la “Corte Europea”) la expresión de opiniones constituye uno de
los objetivos del derecho de reunión pacífica. En este sentido, el derecho a
manifestarse está protegido tanto por el derecho a la libertad de expresión
como por el derecho a la libertad de reunión[126].
Al respecto la Corte Interamericana ha
manifestado: “[l]a libertad de
expresión se inserta en el orden público primario y radical de la democracia,
que no es concebible sin el debate libre y sin que la disidencia tenga pleno
derecho de manifestarse”[127]”[128].
El
Comité de Derechos Humanos de Naciones Unidas también ha sostenido tal postura en
casos como Kivenmaa vs.
Finlandia[129] y Tae-Hoon Park vs. República de Corea[130]. En el mismo sentido, el Tribunal Europeo
de Derechos Humanos ha dicho que los derechos a la libertad de expresión y de
reunión no contemplan asuntos diferentes y sus restricciones se justifican siempre
que estén prescritas en la ley, “tengan como objetivo proteger alguno de los intereses establecidos en
el inciso 2 [del artículo
11 del Convenio Europeo de Derechos Humanos[131]] y sean “necesarias en una sociedad
democrática”[132]. Igualmente, ha
precisado que la libertad de expresión debe considerarse como la ley general,
mientras que la libertad de reunión como la ley especial, toda vez que uno de
los objetivos del ejercicio de este último derecho es expresar opiniones[133].
De conformidad con lo anterior, es claro que las
manifestaciones que se emiten en ejercicio de los derechos contemplados en el
artículo 37, son un ejercicio de la libertad de expresión y, por lo tanto,
están sujetas a sus prerrogativas. De tal forma, es preciso reiterar el
contenido del derecho a la libertad de expresión, su alcance y limitaciones.
37. El cuerpo
normativo que integra el derecho a la libertad de expresión está conformado,
como mínimo, por el artículo 20 de la Constitución[134],
el contenido de la Declaración Universal
de Derechos Humanos de 1948 (artículo 19[135]),
el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (artículos 19[136] y 20[137]), la
Convención Americana sobre Derechos Humanos (artículo 13[138]), la Declaración
Americana de los Derechos y Deberes del Hombre de 1948 (artículo IV[139]).
A partir de las
diversas definiciones normativas, esta Corte ha entendido entonces que el
derecho a la libertad de expresión tiene un contenido genérico, dentro del cual
se incluye una variada y compleja lista de derechos y libertades fundamentales[140]. Bajo este parámetro, la Sentencia
C-442 de 2011[141]
definió la libertad de expresión, en sentido estricto, como aquel derecho que
tienen las personas:
“… a expresar
y difundir libremente el propio pensamiento, opiniones, informaciones e ideas,
sin limitación, a través del medio y la forma escogidos por quien se expresa.
Desde esa perspectiva puede ser entendida como una libertad negativa pues
implica el derecho de su titular a no ser molestado por expresar su pensamiento,
opiniones, informaciones o ideas personales, y cuenta con una dimensión
individual y una colectiva, pero también como una libertad positiva pues
implica una capacidad de actuar por parte del titular del derecho y un
ejercicio de autodeterminación[142]”.
Como se precisó en la referida Sentencia
C-442 de 2011, existen diversas manifestaciones del derecho a la libertad de
expresión en ámbitos específicos y particulares[143],
que constituyen el desarrollo y ejercicio de otros derechos fundamentales[144],
como por ejemplo, la libre expresión artística, la objeción de conciencia, la
libertad religiosa, la libertad de cátedra y los derechos a la reunión y a
la manifestación pacíficas en el espacio público.
38. En cuanto a la relación de
conexidad que se devela entre los derechos a la libre expresión y a la reunión
y a la manifestación, es imperioso resaltar que todos apuntan al
fortalecimiento de la democracia, a lograr una mayor participación de todos los
actores sociales y a promover una cultura de tolerancia frente a la diversidad,
todo lo cual impacta en la construcción de ciudadanía y de Estado. Así lo
reafirmó la Relatoría
Especial para la Libertad de Expresión de la Organización de Estados
Americanos, cuando indicó:
“La Relatoría subraya
que la participación de las sociedades a través de la participación pública es
importante para la consolidación de la vida democrática de las sociedades. En
general, ésta como ejercicio de la libertad de expresión y de la libertad de reunión,
reviste un interés social imperativo, lo que deja al Estado un marco aún más
ceñido para justificar una limitación de este derecho.
(...)
La Relatoría entiende
que, dentro de ciertos límites, los Estados pueden establecer regulaciones a la
libertad de expresión y a la libertad de reunión para proteger los derechos de
otros. No obstante, al momento de hacer un balance entre el derecho de
tránsito, por ejemplo, y el derecho de reunión, corresponde tener en cuenta que
el derecho a la libertad de expresión no es un derecho más sino, en todo caso,
uno de los primeros y más importantes fundamentos de toda la estructura
democrática: el socavamiento de la libertad de expresión afecta directamente el
nervio principal del sistema democrático”[145].
39. Así, es claro que la libertad de
expresión es uno de los elementos esenciales de una democracia, en tanto el
derecho político a la divergencia hace que la construcción de lo público (de
la polis) sea realmente colectiva y participativa, puesto todos los actos
que implican diversidad, son actos políticos[146].
En términos más específicos relacionados con el derecho a la protesta, es claro
que en una democracia participativa “el
primer derecho: [es] el derecho a
exigir la recuperación de los demás derechos”[147], pues ello desarrolla las ideas de
autogobierno y protección de derechos fundamentales sobre las cuales descansa
el Estado constitucional actual, que corresponden a un gobierno elegido por el
pueblo para el cumplimiento de mandatos constitucionales preestablecidos en
pactos colectivos.
Debido a lo
anterior, esta Corte ha fijado el ámbito de protección constitucional de la
libertad de expresión a partir de los siguientes ítems[148]:
“(1)
su titularidad es universal sin discriminación, compleja, y puede involucrar
intereses públicos y colectivos, además de los intereses privados del emisor de
la expresión; (2) sin perjuicio de la presunción de cobertura de toda forma de
expresión por la libertad constitucional, existen ciertos tipos específicos de
expresión prohibidos; (3) existen diferentes grados de protección
constitucional de los distintos discursos amparados por la libertad de expresión,
por lo cual hay tipos de discurso que reciben una protección más intensa que
otros, lo cual a su vez tiene directa incidencia sobre la regulación estatal
admisible y el estándar de control constitucional al que se han de sujetar las
limitaciones; (4) protege expresiones exteriorizadas mediante el lenguaje
convencional, como las manifestadas por medio de conducta simbólica o expresiva
convencional o no convencional; (5) la expresión puede efectuarse a través de
cualquier medio elegido por quien se expresa, teniendo en cuenta que cada medio
en particular plantea sus propios problemas y especificidades jurídicamente
relevantes, ya que la libertad constitucional protege tanto el contenido de la
expresión como su forma y su manera de difusión; (6) la libertad constitucional
protege tanto las expresiones socialmente aceptadas como aquellas consideradas
inusuales, alternativas o diversas, lo cual incluye las expresiones
ofensivas, chocantes, impactantes, indecentes, escandalosas, excéntricas o
simplemente contrarias a las creencias y posturas mayoritarias, ya que la
libertad constitucional protege tanto el contenido de la expresión como su
tono; (7) su ejercicio conlleva, en todo caso, deberes y responsabilidades para
quien se expresa; por último (8) impone claras obligaciones constitucionales a
todas las autoridades del Estado, así como a los particulares”.
Concretamente, se
desprende de lo anterior que los discursos políticos, religiosos, filosóficos,
académicos, investigativos o científicos, estéticos, morales,
emotivos o personales, artísticos o simbólicos, la exposición de convicciones,
la objeción de conciencia, las expresiones cívicas o de participación
ciudadana, el discurso de identidad que expresa y refuerza la propia
adscripción cultural y social, entre otros, están protegidos por la
Constitución a través del artículo 20 superior y de otros derechos
fundamentales relacionados.
En efecto, según se explicó
recientemente en la Sentencia C-091 de 2017[149], en Colombia está prohibida
cualquier forma de censura previa, lo cual a su vez, implica que existe una
fuerte presunción a favor de la libertad de expresión, que expresa así: (i)
toda expresión se
considera protegida por el artículo 20 Superior, salvo que, en cada caso se
demuestre, de forma convincente que existe una justificación, en los términos
de la ponderación con otros principios constitucionales; (ii) cuando se
presenta colisión normativa, la posición de la libertad de expresión es
privilegiada y goza de una prevalencia inicial; y (iii) existe, a priori,
una sospecha de inconstitucionalidad de sus restricciones o limitaciones.
40. Ahora bien, respecto del
contenido de los derechos a la reunión y a la manifestación pública y pacífica,
es importante reiterar que los derechos a reunirse y manifestarse públicamente
implican la garantía de una dimensión estática (reunión) y otra dinámica
(movilización), así como de las formas individuales o colectivas de expresión,
a partir de las cuales se pueden pronunciar, en principio, toda clase de
discursos[150].
Respecto de este aspecto, es preciso recordar que las limitaciones a la libre
expresión y manifestación de ideas, opiniones, ideologías sólo pueden
establecerse por virtud de la ley y con respeto de los estándares
constitucionales e internacionales.
En esa medida, se deriva de la
Constitución y de los tratados internacionales que, en principio, toda forma de expresión se presume protegida, sin
embargo el artículo 13 de la Convención Americana establece que la Ley
prohibirá “toda propaganda en favor de la guerra y toda apología del odio
nacional, racial o religioso que constituyan incitaciones a la violencia o
cualquier otra acción ilegal similar contra cualquier persona o grupo de
personas, por ningún motivo, inclusive los de raza, color, religión, idioma u
origen nacional”. En esta misma dirección la jurisprudencia constitucional
ha establecido que no son discursos protegidos:
“(a) la
propaganda en favor de la guerra; (b) la apología del odio nacional, racial,
religioso o de otro tipo de odio que constituya incitación a la discriminación,
la hostilidad, la violencia contra cualquier persona o grupo de personas por
cualquier motivo (modo de expresión que cobija las categorías conocidas
comúnmente como discurso del odio, discurso discriminatorio, apología del
delito y apología de la violencia); (c) la pornografía infantil; y (d) la
incitación directa y pública a cometer genocidio. Estas cuatro categorías se
han de interpretar con estricta sujeción a las definiciones fijadas en los
instrumentos jurídicos correspondientes, para así minimizar el riesgo de que se
sancionen formas de expresión legítimamente acreedoras de la protección
constitucional”[151].
Esta enunciación de discursos
prohibidos que es tomada de los desarrollos internacionales que se ha dado en
la materia, ha sido adoptada y reiterada por esta Corporación en varias ocasiones[152],
lo anterior, pues es claro que se parte de la idea de que la libertad de expresión
no es absoluta.
41. Así, en primer lugar “puede ser
derrotada en un ejercicio de ponderación que satisfaga las condiciones
previamente descritas”, en segundo lugar, “existe una excepción a la prohibición de
censura, destinada a la protección de menores en espectáculos públicos y una
cláusula de definición de responsabilidades ulteriores” y, como tercer
punto, “actualmente se ha alcanzado un consenso suficientemente amplio en el
derecho internacional acerca de la necesidad y la obligación estatal de
prohibir ciertos discursos, principalmente, con miras a erradicar la
discriminación y cierto tipo de delitos particularmente ofensivos para la
dignidad humana y de la humanidad”[153].
Adicionalmente, es evidente que desde
la Carta se establece como condición sine qua non para que se active la protección
constitucional a estos derechos que las reuniones o manifestaciones se lleven a
cabo de forma pacífica, es decir no violenta. En este punto es
importante destacar que en todo caso, la referencia a la no violencia, no
implica que se anule el hecho de que el ejercicio de la reunión o la
manifestación conlleva necesariamente a alguna forma de alteración al orden
público. Lo contrario negaría la naturaleza disruptiva de la protesta.
Aunado a lo precedente, la Corte
reconoce que generalmente el ejercicio de los derechos a la reunión y a la manifestación
pública y pacífica trae consigo la
producción de ciertas incomodidades (físicas, emocionales o mentales) para la
sociedad en general y/o algunos grupos en particular[154].
Lo anterior, pues es claro que, como se indicó en la Sentencia C-742
de 2012[155], “la protesta social tiene como función
democrática llamar la atención de las autoridades y de la opinión pública sobre
una problemática específica y sobre las necesidades que ciertos sectores, en
general minoritarios, para que sean tenidos en cuenta por las autoridades”.
42. En esta medida, es claro para
esta Corte que indefectiblemente el ejercicio de los derechos a la reunión y a
la manifestación pública y pacífica conllevan a la variación de las condiciones
regulares del espacio público o privado donde este ejercicio se lleve a cabo,
de ahí que sea natural que existan tensiones entre el ejercicio de estos
derechos y el mantenimiento del orden público y social.
En el marco de estas tensiones es que
el Legislador expide normas como las analizadas en esta ocasión –Código de Policía–,
en tanto es necesario establecer parámetros claros que permitan alivianar las
referidas tensiones sin que ello implique la anulación de los derechos
consagrados en el artículo 37 superior. En consecuencia, para continuar con
éste análisis es imperioso que se revisen los límites que el artículo 37
constitucional impone a la libertad de configuración legislativa.
Sobre los límites que imponen estos derechos
a la libertad de configuración legislativa.
43.  Como se desprende del artículo 37 Superior
y se enunció en precedencia, es claro que las condiciones y limitaciones que se
impongan al ejercicio de los derechos a reunirse y a manifestarse pública y
pacíficamente sólo pueden ser establecidas mediante ley. Sin embargo, como se dijo
renglones atrás, el Legislador en el ejercicio de la facultad constitucional
otorgada, debe respetar el núcleo básico de los derechos a la reunión y a la
manifestación que incluyen las prerrogativas del derecho a la libertad de
expresión, para así evitar que a partir de las limitaciones legales éste se
desnaturalice o se convierta en letra muerta. Así se estableció en las Sentencias
C-742 de 2012[156] y
C-024 de 1994[157],
que se citan in extenso:
“… No obstante, la
jurisprudencia constitucional ha precisado que dicha reserva legal no significa
que el legislador pueda limitar a su arbitrio el ejercicio del derecho, por el
contrario, tal competencia debe ser ejercida a la luz del conjunto de valores,
principios y derechos consagrados en la Constitución. Sobre el particular, ha
sostenido la Corte:
“[…] En adelante, sólo el
legislador podrá establecer los casos en los cuales puede limitarse el
ejercicio del derecho de reunión y manifestación.  Aunque la norma aprobada no
consagre expresamente las figuras de aviso o notificación previa para las
reuniones públicas, como si lo hacen otras constituciones europeas y
latinoamericanas, la facultad otorgada por la Constitución de 1991 al legislador
le permitirá reglamentar el derecho y establecer el aviso previo a las
autoridades, determinar los casos en que se requiere y la forma como debe
presentarse para informar la fecha, hora y lugar de la reunión o la
manifestación.  Es importante señalar, que la finalidad del aviso previo, a la
luz de la Constitución de 1991, no puede ser la de crear una base para que
la reunión o la manifestación sea[n] prohibida[s].  Tiene por objeto informar a
las autoridades para que tomen las medidas conducentes a facilitar el ejercicio
del derecho sin entorpecer de manera significativa el desarrollo normal de las
actividades comunitarias.
Como la Constitución no
determinó en forma expresa los valores o derechos que deben protegerse para
justificar las limitaciones al derecho de reunión y manifestación, sino que
otorgó una facultad general al Legislador para determinar los casos en los
cuales se puede limitar su ejercicio, será tarea de los jueces estudiar las
limitaciones constitucionalmente aceptables, mediante la creación de fórmulas
de equilibrio que permitan conciliar el libre ejercicio del derecho y el orden
público, así como armonizar los conflictos del derecho de reunión y
manifestación de ciertas personas con el ejercicio de los derechos
fundamentales de los demás.
Generalmente las
limitaciones al ejercicio del derecho de reunión y manifestación se encuentran
vinculadas al mantenimiento del orden público. Con el fin de evitar posibles
arbitrariedades se han establecido criterios para calificar las hipótesis de
hecho en las cuales se justifica disolver o impedir el desarrollo de una
reunión.  En líneas generales estos criterios deben estar dirigidos
exclusivamente a evitar amenazas graves e inminentes.  Por lo general, es
insuficiente un peligro eventual y genérico, un simple temor o una sospecha.
La naturaleza del derecho de reunión, en sí mismo conflictivo, no puede ser la
causa justificativa de normas limitativas del mismo.  No se puede considerar el
derecho de reunión y manifestación como sinónimo de desorden público para
restringirlo per se”[158].
44. Así, es claro que el ejercicio de los derechos
a la reunión y a la manifestación pública y pacífica pueden generar tensiones
respecto del mantenimiento del orden público, pero en todo caso, el Legislador no
puede desbordar los principios de razonabilidad y proporcionalidad al hacer uso
del margen de configuración o establecer restricciones cuya vaguedad conduzca a
impedir tal derecho.
45. En resumen, la reunión y la manifestación
públicas y pacíficas son derechos fundamentales que incluyen la protesta y están
cobijados por las prerrogativas del derecho a la libertad de expresión. Así
mismo excluyen de su contorno material las manifestaciones violentas y los
objetivos ilícitos. Entonces, estos derechos tienen una naturaleza disruptiva y
un componente estático (reunión/pública) y otro dinámico (manifestación
pública). En este sentido, el ejercicio de estos derechos es determinante para
la sociedad en la preservación de la democracia participativa y el pluralismo.
Adicionalmente, sus limitaciones deben ser establecidas por la ley y, para que
sean admisibles, deben cumplir con el principio de legalidad y, por lo tanto,
ser previsibles.
Una vez formulado el marco constitucional
aplicable, la Sala procede a resolver los problemas jurídicos planteados.
Análisis de las normas
46. Antes de abordar el análisis de los dos
problemas jurídicos que versan sobre expresiones del artículo 53, es preciso
establecer su alcance.
Alcance del artículo 53 de la Ley 1801 de
2016
47. El artículo 53 regula el ejercicio de
los derechos a la reunión y a las manifestaciones pacíficas en el
espacio público. Su primer inciso establece que toda persona puede reunirse y
manifestarse en sitio público con el fin de exponer ideas e intereses
colectivos de carácter cultural, político, económico, religioso, social o de
cualquier otro fin legítimo.
Así, el primer inciso, reitera aspectos del
artículo 37 de la Constitución y delimita el ámbito de las manifestaciones al espacio
público.  A su vez, fija de forma enunciativa y genérica el contenido de
las ideas e intereses colectivos que dichas reuniones o manifestaciones pueden
comprender bajo las categorías mencionadas y el concepto de fin legítimo.
Los incisos segundo y tercero establecen
que para llevar a cabo lo anterior, se deberá dar un aviso ante la primera
autoridad administrativa del lugar que deberá: (i) ser por escrito
(admite el correo electrónico); (ii) ser suscrito por al menos tres
personas; (iii) contener el día, la hora y sitio de la reunión y el
recorrido prospectado; y (iv) presentarse con 48 horas de antelación
ante la autoridad administrativa[159].
El inciso cuarto establece la posibilidad
de que toda reunión y manifestación que cause alteraciones a la convivencia sea
disuelta, el cual fue condicionado por la Sentencia C-281 de 2017 en el
entendido de que: (i) la alteración debe ser grave e inminente; y (ii)
que no exista otro medio menos gravoso para la limitación al ejercicio de los
derechos.
Finalmente, el parágrafo 1° aclara que las
reuniones y manifestaciones espontáneas no se consideran por sí mismas
alteraciones a la convivencia. Por su parte, el parágrafo 2° establece una
sanción para todos aquellos que irrespeten las personas que ejercen el derecho
en el espacio público, por razón a su etnia, raza, género, orientación sexual,
creencias religiosas, preferencias políticas y apariencia personal.
48. Así pues, el artículo regula las
reuniones y manifestaciones en el espacio público, para lo cual establece un
listado enunciativo y genérico de los discursos cobijados en estas expresiones;
fija unos requisitos para ejercer los derechos que consisten en el aviso a la
autoridad administrativa del lugar y regula la forma, contenido, modo y tiempo
para realizar el mismo.
De igual manera, establece la posibilidad
de disolver la reunión cuando se trate de alteraciones graves e inminentes al
orden público, autoriza las reuniones y las manifestaciones espontáneas y
precisa que aquellas no pueden ser consideradas por sí mismas alteraciones a la
convivencia; además delimita las sanciones procedentes cuando se irrespeten a
las personas que ejercen los derechos por motivos discriminatorios enumerados
taxativamente.
La expresión “o de cualquier otro fin
legítimo” contenida en el artículo 53 de la Ley 1801 de 2016 no viola la
Constitución al establecer una lista que incluye un concepto genérico sobre los
discursos permitidos en el ejercicio de los derechos a la reunión y a la
manifestación en el espacio público
49. Como se advirtió, el primer inciso del artículo 53, que
se analiza parcialmente, establece una lista de discursos posibles en el
ejercicio de los derechos a la reunión y a la manifestación en espacios
públicos dentro del cual se incluye una expresión genérica. Por lo anterior, la
Corte debe analizar si el establecimiento de esta enumeración y, concretamente,
de un criterio aparentemente amplio mediante una ley, constituye una
restricción al derecho a la libertad de expresión y, por tanto, viola el principio
democrático, de legalidad y el pluralismo en el marco del ejercicio de los
derechos a la reunión y manifestación públicas y pacíficas.
50. Lo primero que la Sala debe advertir es que de
conformidad con las consideraciones de esta providencia y con el alcance
normativo del artículo 53, su estudio se debe abordar desde el alcance de dos
tipos de protecciones: las de los derechos a la reunión y manifestación
públicas y pacíficas y las de la libertad de expresión. Esto, pues el contenido
normativo bajo estudio no solo regula el ejercicio de la reunión y
manifestación pública y pacífica, al determinar cuáles son los objetivos
legítimos para su ejercicio, sino específicamente los tipos de ideas y opiniones
que pueden manifestarse en tal contexto. Así, (i) el aparte analizado específicamente regula los
discursos posibles en el ejercicio del derecho a la manifestación pública, es
decir, el contenido y no la forma de la manifestación; (ii) la jurisprudencia
ha determinado que el derecho de reunión es una manifestación del derecho a la libertad
de expresión; y (iii) los estándares internacionales sobre derechos humanos
comparten el mismo acercamiento. En estos términos,
para llevar a cabo el análisis planteado, primero, se reiterará lo dicho con
antelación respecto a las posibles limitaciones de estos derechos.
En efecto, el texto constitucional reconoce los derechos a la
reunión y a la manifestación pública y pacífica y delega en el Legislador la
posibilidad de su restricción mediante la consagración expresa de los casos en
los cuales no procede el ejercicio de estos derechos. Sin embargo, la
jurisprudencia ha dicho que el juez constitucional debe determinar la
legitimidad de las restricciones a la luz de la ponderación de valores como los
derechos de terceros y el orden público, y siempre se debe partir de que el
ejercicio de este derecho solo es posible en condiciones pacíficas, luego, no
está protegida ninguna manifestación de tipo violento. Más allá, el elemento intrínseco
de estos derechos excluye de su ámbito material la posibilidad de que su
ejercicio tenga como objetivo fines ilícitos. De esta forma, no se protegen las
reuniones o manifestaciones públicas que se llevan a cabo de forma violenta o
cuando su objetivo sea cometer delitos.
51. Por
otra parte, de conformidad con lo dicho en las consideraciones de esta
providencia existen diferentes grados de
protección al derecho a la libertad de expresión de acuerdo con el ámbito en el
que este se ejerce. Por ello, la jurisprudencia ha establecido que hay tipos de
discursos que reciben una mayor protección. Uno de aquellos es la expresión en
el curso de reuniones y manifestaciones pacíficas en espacios públicos, pues de
esa expresión depende el ejercicio de otros derechos fundamentales[160].
Así pues, una medida que pretenda limitar la libertad de
expresión en el ejercicio de otros derechos fundamentales debe cumplir con un juicio estricto de
constitucionalidad, en el cual se acredite que la medida restrictiva atienda
los siguientes criterios: “(1) estar prevista de manera precisa y taxativa
por la ley, (2) perseguir el logro de ciertas finalidades imperiosas definidas
de manera concreta y específica en atención a las circunstancias del caso, (3)
ser necesaria para el logro de dichas finalidades, (4) ser posterior y no
previa a la expresión, (5) no constituir censura en ninguna de sus formas, lo
cual incluye el requisito de guardar neutralidad frente al contenido de la
expresión que se limita, y (6) no incidir de manera excesiva en el ejercicio de
este derecho fundamental, es decir, ser proporcionada”[161].
Lo
anterior, al margen de la proscripción de ciertos discursos y mensajes que por
contener un valor negativo intrínseco para la democracia y violar derechos
fundamentales pueden ser válidamente censurados, como lo son: (i) la propaganda
de la guerra; (ii) la apología al odio, la violencia y el delito; (iii) la
pornografía infantil; y (iv) la instigación pública y directa al genocidio.
52. Lo primero que la Corte debe establecer es si la
determinación del concepto de “cualquier otro fin legítimo” para
establecer los tipos de discursos posibles en el ejercicio de los derechos a la
reunión y a la manifestación en espacios públicos es, en efecto, una
restricción al ejercicio de los derechos y de las prerrogativas contemplados en
los artículos 20 y 37 de la Constitución.
El
Legislador, al regular en el artículo 53 de la Ley 1801 de 2016 los discursos
que se pueden emitir en el ejercicio de los derechos de reunión y manifestación
públicas y pacíficas, por vía positiva limitó estos derechos, toda vez
que de la norma se desprenden dos consecuencias: (i) los discursos que no están
explícitamente habilitados están prohibidos; y (ii) lo que no se considere como
“fin legítimo” también está prohibido. Adicionalmente, la norma no
regula quién determina qué es un fin legítimo. En tal sentido, se adoptó una
técnica contraria a la lógica de la regulación de los derechos de libertad,
toda vez que, respecto de los mismos, no se determinan las conductas permitidas,
pues por tratarse de libertades se parte de amplias protecciones
constitucionales y de la presunción de su autorización. En este sentido, los
derechos de libertad suponen el reconocimiento de facultades diversas, sin
embargo, como derechos no son ilimitados. Así, lo que se debe estipular expresamente
son las restricciones o limitaciones al ejercicio de estos derechos, que
siempre deben ser determinadas por ley. Tal acercamiento, permite la garantía
más amplia de los derechos, lo cual es exigible a partir de su reconocimiento
como derechos de libertad, de los cuales además puede depender el ejercicio de
otros derechos.
Ahora
bien, el artículo 53, al establecer taxativamente los discursos permitidos y,
por lo tanto, determinar prohibiciones por vía positiva, incurre en
restricciones contrarias al ejercicio de las libertades contempladas en los
artículos 37 y 20 de la Constitución. Lo anterior, pues esa técnica legislativa
va en contravía del texto constitucional que presume su ejercicio en general y
ordena la limitación expresa de excepciones. En estos términos, la regulación de
las finalidades aceptables para ejercer la protesta desconocen la amplia
protección de estos derechos y recortan significativamente su ámbito de
ejercicio.
Sin
embargo, la expresión acusada, “cualquier otro fin legítimo”, al dar
apertura a las posibilidades de ejercer el derecho se alinea con la lógica
descrita de, en general, presumir la posibilidad del ejercicio de las
libertades constitucionales, lo cual anula la limitación
descrita. Como se dijo, estos derechos parten de la posibilidad de ejercerse en
cualquier caso, a menos de que existan excepciones expresas legalmente establecidas.
Por ello, la cláusula amplificadora que se analiza en esta providencia reversa
el efecto de la disposición de circunstancias de permisión, al incluir todo lo
que se considera legítimo. Tal aproximación regresa a la lógica reconocida en
la Constitución de presumir la posibilidad de ejercer el derecho, de forma
general. No obstante, se introduce un elemento de ambigüedad ya que al no ser
expresas las limitaciones, no se sabe qué es lo prohibido, ni, como se dijo,
quién determina su contenido.
53. Así, en principio, el establecimiento de una lista de
tipos de expresiones protegidas en el ejercicio de un derecho fundamental
constituye un límite a los derechos de reunión y manifestación pública y
pacífica y a la libertad de expresión. Lo anterior, pues evidentemente una
enunciación que advierte de forma genérica los discursos posibles, también
establece cuales son los discursos prohibidos, lo cual fija un ámbito que busca
incluir cierto tipo de expresiones y excluir otras. Específicamente, lo que la
Corte debe analizar es si esa exclusión en su forma y contenido es adecuada en
los términos de los criterios planteados. Es decir, si la restricción, -los
discursos prohibidos mediante el concepto de los fines ilegítimos-, cumple con
el primer paso del juicio estricto de constitucionalidad que impone analizar si
la restricción es precisa y taxativa y está determinada por la ley, lo
cual, a su vez, implica analizar el cumplimiento del principio de legalidad:
la previsibilidad y claridad en la determinación de lo que está prohibido. A su
vez, este juicio debe responder a los criterios establecidos para las
limitaciones de los derechos reconocidos en el artículo 37 de la Carta Superior
y a su contorno material, específicamente a que su garantía se circunscribe a
condiciones pacíficas y a objetivos lícitos.
54. La expresión acusada es posterior a una lista de
discursos permitidos, a saber: las ideas e intereses colectivos, culturales,
políticos, económicos, religiosos y sociales. Esta lista, si se detuviera en la
anterior circunscripción, de entrada obviaría, por ejemplo, los discursos
filosóficos, académicos y científicos que están protegidos por la libertad de
expresión. No obstante, la disposición contempla un último elemento, que es el
que se revisa, y que abre de forma genérica el universo de posibles expresiones
en el ejercicio de los derechos a la reunión y a la manifestación en el espacio
público al establecer –cualquier otro fin legítimo-. Luego, la
restricción se encuentra en aquello que es un fin ilegítimo.
En este orden, la Sala verifica que la expresión acusada, en
efecto, establece una limitación al derecho a la libertad de expresión y a los
discursos que se admiten en el ejercicio de los derechos a la reunión y
manifestación en el espacio público, ya que del concepto que fija -los
discursos permitidos- se deriva un universo de expresiones que no son
admisibles.
55. Ahora, al evaluar el primer ítem referido, esta
restricción cumple con el primer criterio enunciado: está definida mediante
una ley. No obstante, la Sala encuentra que la misma: (i) está
sujeta al criterio de la primera autoridad administrativa, ya que es aquella la
que dotará de contenido el concepto de fin ilegítimo, pues aunque la norma no
advierta que se debe avisar a la autoridad administrativa el fin de la reunión
o manifestación, la restricción permite deducir que una manifestación con un
fin ilegítimo podría ser disuelta; y (ii) no es taxativa, sino
apela a un criterio genérico.
En consecuencia, la restricción, en efecto, incumple con el
principio de legalidad y con el primer paso del juicio estricto, ya que no es
precisa ni taxativa, sino que establece un criterio amplio que debe ser
determinado por un operador administrativo, lo cual en principio podría hacer
que no sean previsibles los discursos prohibidos. Sin embargo, la Sala entiende
que el criterio de fin legítimo, no es indeterminable, ni tampoco está
vacío de contenido propio por el hecho de ser amplio. Luego, de ese contenido
también es posible establecer lo que está excluido de esos fines y así lo
prohibido. De hecho, las reglas alrededor del ejercicio del derecho a la
libertad de expresión y del artículo 37 de la Constitución permiten un
acercamiento a la delimitación de su contenido.
56. En general, en términos constitucionales, un fin legítimo
es aquel que no esté prohibido o sea contrario a la Constitución.
Específicamente, en el contexto de la libertad de expresión, la jurisprudencia
constitucional ha fijado una presunción a favor de todo tipo de discursos,
inclusive aquellos que puedan resultar molestos, controversiales o
contestatarios para determinadas audiencias. Lo anterior, es acorde con la
presunción de inconstitucionalidad de cualquier acto que constituya censura.
Estas presunciones de inconstitucionalidad responden al valor central que le
otorga la Carta a la libertad de expresión, que como se dijo, es esencial para
el adecuado funcionamiento de una sociedad democrática, pero además su
ejercicio hace parte de un ámbito propio de la dignidad humana que se desprende
de la cláusula general de libertad.
En ese orden de ideas, la protección a la libertad de
expresión permite que las personas expresen sus opiniones de la forma más
amplia posible, y que sean contrastadas y debatidas por otros, con el único
límite de los derechos de los demás. Entonces, lo precedente supone que
cualquier regulación de los tipos de discurso que se puedan emitir en un ámbito
determinado debe atender a la neutralidad; es decir, no se puede imponer una
visión o idea particular de lo que puede ser expresado o no, ni dejar por fuera
otro tipo de ideas, de acuerdo con alguna ideología específica, sino que debe
permitir el flujo de pensamientos, críticas y percepciones en un debate abierto
y vigoroso sobre asuntos públicos con el objetivo de fortalecer la democracia.
57. En este sentido, es particularmente relevante en el
ámbito de los derechos a la reunión y a la manifestación en espacios públicos
reiterar el vínculo que esta Corporación ha delimitado entre la libertad de
expresión y la democracia. Así, en la sentencia T-391 de 2007[162]
se explicaron in extenso las razones por las cuales el derecho a la
libertad de expresión ocupa un lugar central en el régimen constitucional
vigente cuya finalidad es profundizar la democracia y se expusieron los
siguientes argumentos que ahora se resumen:
(i)
La
libertad de expresión facilita la democracia representativa, la participación
ciudadana y el autogobierno por parte de cada nación; desde la dimensión
política;
(ii)      El debate político
amplio y abierto informa y mejora la calidad de las políticas públicas, al
incluir a todos los sectores de la sociedad en los procesos de comunicación,
decisión y desarrollo;
(iii)
Mantiene
abiertos los canales para el cambio político e impide, mediante la crítica, que
los gobernantes se arraiguen indefinidamente a una postura ilegítima;
(iv)
La
protección a la libre comunicación de información previene los abusos
gubernamentales de poder, al presentar un canal como un contrapeso para el
ejercicio del poder ciudadano;
(v)      “Promueve la
estabilidad sociopolítica, al proveer una válvula de escape para el disenso
social y establecer, así, un marco para el manejo y procesamiento de
conflictos establecer un espacio para procesar conflictos que no amenaza con
socavar la integridad de la sociedad”;
(vi)
“Protege
a las minorías políticas activas en un momento dado, impidiendo su
silenciamiento por las fuerzas mayoritarias o prevalecientes”;
(vii)
“Es
una condición necesaria para asegurar la libre expresión de la opinión de los
electores al depositar sus votos, optando por un representante política”;
(viii)
“Contribuye
a la formación de la opinión pública sobre asuntos políticos y a la
consolidación de un electorado debidamente informado, dado que materializa el
derecho de los ciudadanos a comprender los asuntos políticos y les permite así
participar efectivamente en el funcionamiento de la democracia”;
(ix)
Hace
efectivo “el principio de autogobierno representativo por los ciudadanos
mismos”; y
(x)      “El de
responsabilidad de los gobernantes ante el electorado, así como el principio de
igualdad política”;
(xi)
Fortalece
la autonomía del individuo como un sujeto político; y
(xii)
“Al
permitir la construcción de opinión facilita el control social sobre el
funcionamiento, no solo del sistema político, sino de la sociedad misma,
incluyendo el ordenamiento jurídico y sus necesidades de evolución o
modificación”.
58. Así, en el contexto de la protección del derecho a la
libertad de expresión, en general, el único acercamiento plausible al contenido
del “fin legítimo” es aquel que respete plenamente los límites trazados
por el artículo 20 de la Constitución, en conjunto con el bloque de
constitucionalidad, que son aplicables al entendimiento del artículo 37
Superior.
En este orden de ideas, este derecho protege la libertad de
cualquier persona sin discriminación, para expresar pensamientos, opiniones,
información e ideas sin limitación alguna. En cuanto al contenido de las
expresiones también se ha dicho que su nivel de protección depende del tipo de
discurso, lo cual incluye expresiones socialmente aceptadas, así como
expresiones ofensivas, chocantes, impactantes, indecentes, escandalosas,
excéntricas o contrarias a las creencias de la mayoría. De igual manera, las
formas de expresión de los discursos también están garantizadas por la
Constitución, así, la expresión de las ideas no se restringe al lenguaje
convencional, sino que admite el simbólico o metafórico, aunque cada medio
tenga sus problemas y especificidades jurídicas. Ahora bien, es claro que el
ejercicio de este derecho tiene deberes y responsabilidades e impone
obligaciones a las autoridades.
Finalmente, se prohíbe la censura con excepción de las
prohibiciones de cierto tipo de expresiones establecidas en el artículo 13 de
la Convención Americana y que han sido acogidas plenamente por este Tribunal, a
saber: (i) la propaganda de la guerra; (ii) la apología al odio,
a la violencia y el delito; (iii) la pornografía infantil; y (iv)
la instigación pública y directa al genocidio.
En este punto se debe precisar que los anteriores estándares
se aplican exclusivamente en el ámbito de la libertad de expresión. No obstante,
el contenido normativo acusado contenido en el artículo 53 no permite un análisis
de las prohibiciones de discursos como límites de forma aislada del alcance de
los derechos a la reunión y a la manifestación pública y pacífica.  Como se
advirtió en el fundamento jurídico 35, estos derechos solo se protegen cuando
se ejercen en condiciones pacíficas, por lo cual se excluyen las
manifestaciones violentas. Igualmente, su ámbito material de protección los
circunscribe a fines lícitos, lo cual descarta las manifestaciones con la
finalidad de cometer delitos. Por último, se reconoce que el Legislador tiene
la potestad de determinar los eventos en los cuales no es posible ejercer estos
derechos. Tal atribución no está vaciada de contenido y tiene un valor
constitutivo de ese límite, por lo tanto debe ser reconocida.
Entonces, al analizar los consensos precedentes alrededor de
los discursos prohibidos en el ámbito de la libertad de expresión, la Sala no
encuentra ningún problema con la delimitación de los primeros tres, respecto
del contorno material de los derechos a la reunión y manifestación públicas,
por cuanto son plenamente aplicables, en tanto manifestación de la libertad de
expresión.
Ahora bien, no sucede lo mismo con la cuarta categoría. Salta
a la vista que la prohibición respecto de la instigación pública y directa al
genocidio es más precisa respecto de la libertad de expresión que en el caso de
los derechos reconocidos en el artículo 37, por cuanto para estos últimos su
ejercicio supone la imposibilidad de tener un objeto ilícito, lo cual implica
una prohibición más amplia. Del presupuesto sobre el cual la garantía de estos
derechos se restringe a la licitud de su objeto se deriva un espectro más
extenso de prohibiciones de delitos que el genocidio. De hecho, si la ilicitud
en general está proscrita, la instigación pública y directa para estos casos
recae sobre todos los delitos, lo cual expande la prohibición inicial respecto
de la libertad de expresión.
En este sentido, las prohibiciones mencionadas no pueden
desconocer que se realizan en el contexto de la protección de los derechos
reconocidos en el artículo 37 de la Constitución, luego tal acercamiento
también debe incluir sus límites intrínsecos, particularmente, el elemento
finalístico que se traduce en la prohibición de la instigación pública y
directa a cometer delitos, y los determinados en la Constitución, así éstos
deleguen su contenido a aquello que señale el Legislador.
Entonces, se entiende por fin legítimo en el contexto del
ejercicio de los derechos a la reunión y a la manifestación pública y pacífica
aquellas expresiones que incluyen toda clase de discursos políticos,
religiosos, filosóficos, académicos, investigativos o científicos, estéticos,
morales, emotivos, personales, artísticos, simbólicos, la exposición de
convicciones, la objeción de conciencia, las expresiones cívicas o de
participación ciudadana, el discurso de identidad que expresa y refuerza la
propia adscripción cultural y social, entre otros.
59. De lo expuesto, la Sala verifica que, en efecto, existe
una lectura de la expresión acusada que dota de contenido el universo de
discursos protegidos y que esa amplitud no sólo respeta los límites del
artículo 20 de la Constitución sino que es exigible, especialmente, en atención
a los valores y principios del pluralismo y de la participación democrática. Se
trata de aquella lectura que integra las reglas acerca de la protección de todo
tipo de alocuciones con excepción de las expresiones que escapan a la
restricción de la censura previa. Este
entendimiento de fin legítimo, que remite a las reglas y límites generales de la
protección de la libertad de expresión, hace que la única prohibición presente
en la disposición sea aquella respecto a la cual existe un consenso de
prohibición.
En consecuencia, el criterio genérico acerca de los discursos
permitidos cobija todas las expresiones posibles, menos aquellas que admiten
una restricción previa. Es decir, lo protegido es todo tipo de discurso
y lo prohibido es aquello que los parámetros constitucionales han
determinado que se puede prohibir, a saber: (i) la propaganda de la
guerra; (ii) la apología al odio, a la violencia y al delito; (iii)
la pornografía infantil; y (iv) la instigación pública y directa a cometer
delitos; y (v) lo que el Legislador señale de manera expresa.
60. Ese acercamiento no sólo cumple con el principio de
legalidad, al dar precisión a un criterio genérico que restringe el derecho,
sino además cumple con los otros criterios establecidos en el juicio estricto
de constitucionalidad en el contexto del ejercicio de los derechos contemplados
en el artículo 37 de la Constitución. Lo anterior, pues: (i) señala
taxativamente los discursos prohibidos; (ii) protege todas las demás
expresiones; (iii) da precisión a un concepto amplio en sentido positivo
y determinable en cuanto al sentido negativo; (iv) hace previsibles los
discursos permitidos y los prohibidos, y simultáneamente, (v) atiende al
principio de conservación del derecho.
En resumen, la expresión acusada, –“cualquier otro fin
legítimo”–, en armonía con el contenido y límites del artículo 20 Superior
en el ejercicio de los derechos a la reunión y a la manifestación pública y
pacífica, admite una lectura constitucional que establece que los discursos
permitidos se delimitan bajo el supuesto general de permisibilidad de todo tipo
de idea o expresión, lo cual evidentemente no es una restricción. Al contrario,
la expresión respeta el valor de la amplitud y diversidad de las expresiones e
ideas protegidas por la norma constitucional.
Así, mientras que los discursos prohibidos que persiguen
fines ilegítimos se confinen a una restricción taxativa acogida por la
jurisprudencia constitucional que, por tratarse de discursos y mensajes que
contienen un valor negativo intrínseco para la democracia y violan derechos
fundamentales, pueden ser válidamente censurados. Por ello, esa lectura
protege todo tipo de discurso y respeta el principio de legalidad, al
establecer taxativamente las expresiones restringidas que se ha dicho que
escapan a la prohibición de la censura previa. Con lo anterior también se
respetan el pluralismo y la participación.
61. Por lo tanto, en aplicación del principio de conservación
del derecho y de sus facultades constitucionales, la Corte declarará exequible la
expresión “cualquier otro fin legítimo” contenida en el artículo 53 de
la Ley 1801 de 2016, en el entendido de que no es un fin legítimo: (i) la propaganda de la guerra; (ii)
la apología al odio, a la violencia y el delito; (iii) la pornografía infantil;
(iv) la instigación pública y directa a cometer delitos; y (v) lo que el
Legislador señale de manera expresa.
La expresión “con tales fines debe darse aviso por escrito presentado
ante la primera autoridad administrativa del lugar o mediante correo
electrónico”,  contenida en el artículo 53 no viola los artículos 2 y 37 de
la C.P.
62. El inciso segundo (parcial) del artículo 53 de la
Ley 1801 de 2016 que ahora se revisa establece el requisito de dar aviso a la
primera autoridad administrativa del lugar, para reunirse y manifestarse en un
sitio público. Los demandantes cuestionan ese aviso, pues consideran que
desconoce la naturaleza disruptiva de la protesta, al eliminar el elemento
sorpresa y aducen que éste sólo es procedente en los casos en que se vaya a
hacer uso de las vías públicas, pues hay reuniones en lugares públicos que por el
número de personas que asisten no requieren de preparación logística. Más allá,
consideran que el aviso no puede ser entendido como un permiso, sino como un
trámite informativo para que se adopten medidas logísticas y de coordinación
administrativa, pues lo contrario sería una limitación irrazonable del artículo
37 de la Constitución.
De tal forma, en este caso la Corte debe establecer si
el aviso restringe irrazonable o desproporcionadamente el derecho a la protesta
en relación con el uso de espacios públicos, cuando éste busca la protección
del orden público y los derechos de terceros. Luego, se trata de un ejercicio
de ponderación entre el ejercicio de un derecho y el deber del Estado de
proteger a los ciudadanos.
63. Lo primero que la Corte debe reiterar es que la
protesta es una de las formas de los derechos a la reunión y a la manifestación
pública, pero ésta no los agota ya que son mucho más amplios, al comprender el
ejercicio de la democracia participativa que involucra otras formas de intercambio
de ideas en el foro público, que no sólo se circunscriben a denunciar o
manifestar disconformidad. Así, por ejemplo, hay reuniones y manifestaciones
pacíficas en espacios públicos que tienen un carácter celebratorio, como
saludar a un héroe nacional deportivo después de un desempeño estelar.
De la misma manera, la naturaleza disruptiva de la
protesta no necesariamente está atada a la sorpresa. La disrupción genera
incomodidad y un cambio en el orden regular de la sociedad para llamar la
atención acerca de una idea particular que se expone al público. No obstante,
los anteriores efectos no están inescindiblemente ligados a la sorpresa. De
esta manera, una manifestación que se prepare con 48 horas de anterioridad
también puede generar una ruptura en la sociedad y en su orden normal de
funcionamiento, para llamar la atención acerca de una idea. De otra parte, la
lectura integral y sistemática de la norma, y específicamente del parágrafo 2º,
evidencia que la misma admite el ejercicio espontáneo del derecho, al
establecer que “las reuniones y manifestaciones espontáneas de una parte de
la población no se considerarán por sí mismas como alteraciones a la
convivencia”.
Así pues, es claro para la Sala que la normativa no
excluye el ejercicio de los derechos a la reunión y a la manifestación en
espacios públicos de forma espontánea, lo cual garantiza la efectividad del aspecto
disruptivo y de sorpresa y sí excluye del aviso tales manifestaciones. Así
mismo, se deriva de la misma que algunas de las expresiones del derecho, en
especial, cuando se usa el espacio público, sí requieren del aviso previo.
64. En segundo lugar, la Corte ya ha tenido la
oportunidad de pronunciarse acerca de la naturaleza del aviso en las reuniones
y manifestaciones en espacios públicos, y respecto de la posibilidad del
Legislador de regularlo. Así, en la Sentencia T-456 de 1992[163],
reiterada por las Sentencias C-024 de 1994[164], C-742 de 2012[165] y C-281 de 2017[166], se estableció que el artículo 37 de la Constitución
permitía que la regulación legal de los derechos a la reunión y a la
manifestación en espacio públicos fijara un aviso previo a las autoridades en
ciertos casos.
A su vez, se determinó que la finalidad del aviso “no
puede ser la de crear una base para que la reunión o la manifestación sea
prohibida. Tiene por objeto informar a las autoridades para que tomen las
medidas conducentes a facilitar el ejercicio del derecho sin entorpecer de
manera significativa el desarrollo normal de las actividades comunitarias”[167].
Cabe aclarar que aun cuando los demandantes alegan que
lo establecido en Sentencia T-456 de 1992, no es un precedente aplicable
a este caso, no les asiste razón. La determinación de una carencia actual de
objeto, como sucedió en esa ocasión, no hace que una decisión pierda su valor
en el sistema constitucional y aun cuando las consideraciones a las que se
alude no hagan parte de la ratio decidendi, esta Corporación las adoptó
en otras providencias como parte del desarrollo del contenido del artículo 37
de la Constitución[168].
Luego, son consideraciones válidas que sirven como apoyo interpretativo en esta
oportunidad.
65. De acuerdo con la decisión referida y reiterada en
varias oportunidades, el objetivo del aviso es la protección del orden público
y social, para lo cual la administración debe realizar un despliegue
administrativo y logístico que permita el desarrollo de la manifestación, pero que
a su vez garantice los derechos de terceros. Así pues, les asiste razón a los
demandantes cuando alegan que este aviso no puede ser entendido como un
permiso.
Como se expuso en el fundamento jurídico 35 de esta
providencia, los derechos a la reunión y manifestación pública y pacífica no
pueden someterse a autorizaciones. En estos términos, el aviso cumple una
función respecto del ordenamiento social y de la protección de los derechos de
terceros, así como de los mismos manifestantes. Luego, éste busca evitar, por
ejemplo, la anulación del derecho a la libertad de locomoción al determinar
como medidas simultáneas a la protesta la habilitación de vías, pero
principalmente busca permitir a las autoridades planear el despliegue necesario
para asegurar el desarrollo de la manifestación y los derechos de los terceros.
Por ello, tal requisito no implica que el aviso tenga la calidad de permiso y,
por lo tanto, mediante ese mecanismo una autoridad pueda determinar que una
manifestación no se pueda llevar a cabo, con fundamento, por ejemplo, en el
tipo de discurso que se va a proferir. Ese acercamiento podría conllevar a censurar
ideas y opiniones valiosas y, así, impedir el ejercicio de la participación
democrática con fundamentos discriminatorios. En consecuencia, el aviso tiene
un objetivo preciso que las autoridades deben respetar y nunca puede ser
entendido como una autorización, pues ello sería una limitación ilegítima del
ejercicio de estos derechos.
En efecto, la mencionada Sentencia C-742 de 2012[169]
que analizó si el delito de obstrucción de vías públicas violaba el principio
de legalidad en materia penal[170],
al pronunciarse sobre el parágrafo de la norma acusada que establece la
exclusión del delito de “las movilizaciones realizadas con permiso de la
autoridad competente en el marco del artículo 37 de la Constitución Política”,
dijo que donde se leía permiso no podía entenderse que las autoridades tuvieran
competencia para restringir el derecho de reunión. Así, explicó que éste
correspondía en realidad al resultado de un aviso previo que no involucra
autorizaciones para ejercer el derecho.
La Sala reitera ese acercamiento que está plenamente
vigente. Así lo reiteró también la Sentencia C-281 de 2017[171]
al analizar el requisito de aviso presentado antes de 48 horas de la reunión o
manifestación pública y lo consideró ajustado a la Constitución.
66. Al haber delimitado el alcance del aviso en la
regulación de los derechos de reunión y manifestación pública y pacífica, la
Sala procede a realizar un juicio intermedio de razonabilidad y
proporcionalidad en relación a la extensión del requisito a todas las reuniones
y manifestaciones en el espacio público.
Lo anterior, porque como se advirtió, el aviso no implica
un permiso que restrinja los derechos fundamentales de reunión y manifestación
pública, al no tratarse de una autorización. Luego, el objetivo de la medida es
la protección del orden público y social, en cumplimiento de unos de los deberes
del Estado, y no la restricción de un derecho fundamental[172].
67. Ahora bien, la
jurisprudencia de esta Corporación ha determinado que con el juicio de
proporcionalidad y razonabilidad intermedio se requiere verificar “primero
que el fin no sólo sea legítimo sino también constitucionalmente importante, en
razón a que promueve intereses públicos valorados por la Carta o en razón a la
magnitud del problema que el legislador busca resolver. Segundo, se exige que
el medio, no solo sea adecuado, sino efectivamente conducente a alcanzar el fin
buscado por la norma sometida a control judicial”[173] y no puede ser
desproporcionado en la relación entre el bien constitucionalmente perseguido y
el sacrificado[174].
68. En primer lugar, la Corte advierte
que la regulación del aviso está establecida en la ley y no es inequívoca. Este
aviso, de acuerdo con la norma, se aplica a las reuniones o manifestaciones que
se realicen en el espacio público, no solamente en las vías públicas; es decir,
cobija por ejemplo las plazas públicas. No obstante, la lectura sistemática de
la norma, específicamente su parágrafo 2°, permite entender que las reuniones
espontáneas están legalmente protegidas. Luego, este requisito no es aplicable
en todas las instancias de uso del espacio público, sino que aplica a todas
las manifestaciones del derecho que no sean espontáneas y tengan un
impacto en el uso del espacio público de manera tal que requiera de un
despliegue logístico.
69. Segundo,
la medida no es discriminatoria, ya que se extiende a todas las personas sin
ninguna diferenciación, tal y como se desprende, tanto de la norma estudiada,
como del artículo 37 de la Constitución.
70. Tercero,
el fin que la medida persigue no sólo es legítimo sino constitucionalmente
importante. Como se advirtió, lo que el aviso busca es el despliegue
administrativo y logístico de la administración para el adecuado desarrollo de
la reunión o manifestación. Así, se trata de una medida que busca hacer
efectivo el acompañamiento administrativo, contemplado en la misma normativa.
Igualmente, tiene como objetivo proteger el orden público y social, la
seguridad de las personas y otros derechos fundamentales de terceros. Por lo
tanto, es indudable que esta protección es importante en el ámbito
constitucional.
Ahora bien, el aviso no hace distinción entre los
diferentes lugares del espacio público, la Corte encuentra lo anterior
razonable, pues para llegar a una plaza pública o a un parque es necesario usar
las vías públicas. Entonces es difícil escindir un espacio público del otro,
cuando el uso del segundo es esencial para llegar al primero. De la misma
forma, las reuniones o manifestaciones en la plaza pública también pueden ser
acompañadas por la Fuerza Pública, los alcaldes distritales y/o los entes de
control, en los términos de los artículos 56 y 57 del Código de Policía.
En dichos espacios también es constitucionalmente
importante garantizar el orden público y social, la seguridad de las personas,
al igual que evitar que se violen derechos fundamentales. Por lo tanto, la
distinción que sugieren los demandantes en el sentido de calificar de
inconstitucional el aviso en los casos que no se trate de una vía pública no es
procedente. Particularmente, cuando se tiene certeza y claridad de que el aviso
no comprende una autorización y que las manifestaciones espontáneas son
admisibles. Así, es evidente, que la reunión de pocas personas en una plaza
pública para manifestar una idea no requiere de ninguna logística o apoyo,
mientras que la movilización de miles de personas por una vía principal hacia
la plaza pública sí lo requiere. Al igual que los casos de conglomeración de un
número importante de personas en un parque público.
71. En cuarto lugar, el medio no se encuentra
prohibido. Como se vio de la jurisprudencia citada, el aviso es
constitucionalmente admisible siempre que se aborde como tal; es decir, con el
objetivo de informar a las autoridades para que adopten las medidas necesarias
para facilitar el ejercicio del derecho y garantizar el orden público y social.
Así, nunca puede verse como un permiso.
72. A su vez, la restricción que se estudia, es efectivamente
conducente al fin propuesto. La comunicación formal ante la primera
autoridad administrativa acerca de una reunión y/o manifestación pública y
pacífica que pretenda aglomerar un número importante de personas, plantee una
disrupción en el espacio público o amenace los derechos de terceros, le permite
a las autoridades adoptar las medidas necesarias para desplegar el apoyo
logístico necesario a fin de garantizar el desarrollo de los mismos y, al mismo
tiempo, proteger el orden público y social.
73. Finalmente, el requisito es proporcionado en la relación entre el bien constitucionalmente
perseguido y el sacrificado. La protección al orden público y social, la
seguridad y los derechos de terceros hacen razonable exigir un aviso a las
autoridades para que puedan adoptar las medidas necesarias logísticas y
administrativas con el objetivo de que se pueda realizar la reunión o
manifestación, con la debida atención a los deberes del Estado de proteger esos
bienes constitucionales.
Lo anterior, pues como se dijo, el aviso no
es un permiso, por lo tanto, el ejercicio de los derechos a la reunión y a la manifestación
pública y pacífica, no se restringen de forma desproporcionada pero sí se
impone una carga razonable a quienes vayan a ejercerlos con el objetivo de
garantizar esos derechos. Entonces, el requisito comprende una exigencia mínima
que no atiende a decidir si es o no pertinente o conveniente la reunión o
manifestación, sino que tiene la intención de acompañarla y proteger el orden
público y social, la seguridad y los derechos de terceros. Así, se trata de una
medida que lejos de coartar derechos, busca garantizarlos y como lo que se
protege es la posibilidad de irrumpir en las condiciones normales en que se dan
las relaciones en el espacio público pero con unas garantías mínimas, respeta
plenamente el núcleo del derecho.
74. En conclusión, el requisito del
aviso a la primera autoridad administrativa del lugar contenido en el artículo
53 de la Ley 1801 de 2016, es razonable y proporcionado en los casos de
reuniones y manifestaciones en el espacio público que aglomeren a un número
importante de personas o que pretendan generar una disrupción en el espacio
público. Este aviso, como un requisito de carácter informativo y no como un
permiso, tiene el objetivo de que la administración despliegue la logística
necesaria para garantizar el ejercicio de los derechos a la reunión y a las
manifestaciones públicas, las medidas de acompañamiento y, además, garantice el
orden público y social.
Por lo anterior, se declarará la exequibilidad de la
expresión “con tales fines debe darse aviso por escrito presentado ante la
primera autoridad administrativa del lugar o mediante correo electrónico” contenida
en el inciso segundo del artículo 53 de la Ley 1801 de 2016.
La expresión “salvo circunstancias
excepcionales o de fuerza mayor” contenida en el artículo 54 de la Ley 1801
de 2016 no viola el artículo 37 de la Constitución por establecer una
autorización que puede negarse por razones que aluden a circunstancias
excepcionales o fuerza mayor
75. El artículo 54 de la Ley 1801 de 2016
regula el uso de vías para el ejercicio de los derechos a la reunión y a
la manifestación pública y pacífica en el espacio público, para lo cual los
alcaldes distritales o municipales deberán garantizar el uso temporal de las
vías, salvo circunstancias excepcionales o de fuerza mayor. Adicionalmente,
establece que ante un evento en el que se quiera hacer uso de los derechos a
manifestarse y a reunirse en las vías principales o corredores de transporte
público colectivo, las autoridades deberán establecer un plan efectivo de
desvíos para que los ciudadanos que no hacen parte del evento puedan
movilizarse.
76. Para los demandantes, la facultad de
los alcaldes de no autorizar la manifestación en “circunstancias
excepcionales o de fuerza mayor”, desvirtúa el carácter informativo del
aviso y lo vuelve un permiso. Además sostienen que el fundamento de la negativa
supone una restricción inconstitucional y solicitan un condicionamiento que
precise los conceptos para que las autoridades estén atadas a condiciones extremas
y necesarias para evitar amenazas graves e inminentes al orden público, lo cual
no incluye las alteraciones del tráfico. Adicionalmente, consideran que la
negativa en esos casos debe estar motivada y ofrecer alternativas.
En suma, el problema constitucional que
plantean está circunscrito al análisis de la violación del principio de
legalidad porque la expresión circunstancias excepcionales o de fuerza mayor,
supuestamente, no es precisa y podría admitir un abuso del derecho, además de
desvirtuar la naturaleza del aviso.
77. Como se ha dicho en esta providencia,
el aviso que se regula en el artículo 53 de la Ley 1801 de 2016 no tiene un
carácter de permiso, sino de una comunicación informativa, para los eventos en
que la manifestación o reunión pacífica y pública comprenda un conglomerado
importante de personas, y en los cuales, la disrupción del orden normal de la
sociedad, haga necesaria la adopción de ciertas medidas. Cabe advertir, que la
norma en este caso limita esta posibilidad para las situaciones en que se
utilicen las vías públicas.
Así, es claro que el aviso se enmarca en
un sistema de notificación previa con fines constitucionalmente importantes
como los advertidos. Este sistema, que no tiene como finalidad la anulación
del derecho, sino su regulación, admite un margen de apreciación para la
autoridad administrativa que debe necesariamente ver, en cada caso concreto,
los escenarios particulares del ejercicio del derecho.
78. Ahora, es evidente que las circunstancias
excepcionales implican un evento por fuera de la normalidad; es decir,
que se sale de la regla común y que a la luz del propósito del aviso y de la
interpretación sistemática con las otras normas que regulan el ejercicio del
derecho, amenace efectivamente la seguridad, el orden público o social, o vulneren
los derechos fundamentales de las personas involucradas o no en la
manifestación.
Por su parte, la figura jurídica de la fuerza
mayor está regulada en el artículo 64 del Código Civil[175] el cual dispone que: “[s]e llama fuerza mayor o caso
fortuito, el imprevisto a que no es posible resistir,
como un naufragio, un terremoto, el apresamiento de enemigos, los actos de
autoridad ejercidos por un funcionario público, etc.”. La jurisprudencia ha determinado
que para que la causal sea procedente deben concurrir ciertas características a
saber: “(i) que el hecho sea irresistible; (ii) que sea imprevisible y (iii)
que sea externo respecto del obligado”[176].
La fuerza mayor, en el derecho civil, a diferencia del caso fortuito, está
atada a los eventos de la naturaleza.
79. En este sentido, la Sala encuentra que
las condiciones excepcionales o de fuerza mayor que implicarían no autorizar
una reunión o manifestación en las vías públicas, son lo suficientemente
precisas para confinar la autorización a la lógica del sistema de notificación
y no lo desbordan. Así, admiten que en esos eventos, que deben analizarse caso
a caso, el operador administrativo debe respetar cierto margen de apreciación,
en relación con las finalidades de la norma.
Una precisión mayor que, por ejemplo, enumerara
taxativamente los eventos en los cuales se puede negar la autorización sería
irrazonable. Lo anterior, pues el Legislador, aparte de la causa objetiva de
simultaneidad en la solicitud del uso de espacios públicos (misma hora y lugar
de dos manifestaciones distintas), no puede prever todas las situaciones que
harían que el uso de las vías públicas atentara de forma cierta e inminente el
orden público y social, o hicieran imposible el acompañamiento logístico y
administrativo que requiere el ejercicio de la reunión o manifestación.
Ejemplos de este tipo de circunstancias podrían ser un escape de gas en las
vías, una inundación por el rompimiento de un tubo, un derrumbe de
edificaciones o inclusive una amenaza de bomba. Así, no es posible prever todas
las circunstancias que podrían surgir de forma inesperada en una ciudad, lo
cual hace ajustados los criterios previstos.
En este orden de ideas, los conceptos
utilizados por el Legislador, a pesar de ser amplios, tienen unos límites
claros que excluyen la conveniencia ideológica, política o la arbitrariedad
para la autorización del uso de las vías públicas y permiten un margen
razonable a la administración para proteger a la comunidad ante ciertos eventos
que no son imprevisibles o que responden a una lógica excepcional.
80. Al margen de lo anterior, sí se debe
considerar si la no autorización al uso de vías públicas por circunstancias
excepcionales o de fuerza mayor, como está contemplada, sin ningún requisito
expreso de motivación, tiene el potencial de desvirtuar la naturaleza del
sistema de notificación previa para tornarla en un permiso, lo cual como se ha
dicho no es posible e implicaría una restricción desproporcionada al derecho.
En este sentido, la Corte nota que una negativa,
aun con fundamento en las razones dispuestas, en la en que no se explique la
razón que impide el ejercicio de los derechos, podría dar paso a
extralimitaciones que conlleven una restricción arbitraria no autorizada por la
Constitución.
Por ello, es necesario que la autoridad
administrativa, en cada caso, motive la respuesta y haga explícitas las
condiciones excepcionales o la fuerza mayor que impiden el otorgamiento de la
autorización. Es decir, para que esta garantía preserve la naturaleza del aviso,
no se admite que la autoridad administrativa exponga razones genéricas, sino
que debe cumplir un criterio de especificidad que dé cuenta de las
particularidades de cada situación.
81. En conclusión, las circunstancias
excepcionales y la fuerza mayor como causales para no autorizar el uso de vías
públicas, contenidas en el artículo 54 de la Ley 1801 de 2016, son lo
suficientemente precisas para respetar el principio de legalidad, por ende, serán
declaradas exequibles. Sin embargo, la protección a los derechos a la reunión y
a la manifestación en espacios públicos exige que se expongan explícitamente
las condiciones excepcionales o la fuerza mayor que impiden el otorgamiento de
la autorización, esto, para que no se presenten restricciones desproporcionadas
al ejercicio del derecho. Por lo anterior, en uso de las facultades
constitucionales, la Corte condicionará la expresión, en el entendido de que la
no autorización deberá motivarse para hacer explícitas las razones que la
fundamentan.
Conclusiones
82. Las anteriores consideraciones
se pueden concretar en las siguientes conclusiones:
Se configura el fenómeno de cosa juzgada
respecto de los artículos 53, 54, 55, 56 y 57 de la Ley 1801 de 2016 o Código
Nacional de Policía y Convivencia por el cargo de violación a la reserva de ley
estatutaria consagrada en los artículos 152 y 153 de la Constitución. En
efecto, se comprobó que la Sentencia C-223 de 2017 declaró inexequibles
tales normas con efectos diferidos hasta el 20 de junio de 2019.
Los efectos diferidos de inexequibilidad
no son per se
una limitación para que la Corte Constitucional revise nuevos cargos formulados
contra una disposición normativa que produce efectos en el ordenamiento
jurídico. En otros términos, los vicios que originaron el diferimiento de la
inexequibilidad,  no excluye el análisis de constitucionalidad de una norma por
cargos materiales.
No existe cosa juzgada constitucional
respecto del inciso segundo
(parcial)
del artículo 53 de la Ley
1801 de 2016 que señala “(…) Con tales fines debe
darse aviso por escrito presentado ante la primera
autoridad administrativa del lugar o mediante correo electrónico (…)”, pues
aun cuando los contenidos normativos de los artículos 53 de la Ley 1801 de 2016
y 102 del Decreto Legislativo 1355 de 1970 son semejantes, los cargos que se
analizaron en la Sentencia C-024 de 1994, son diferentes a los que se
presentan ahora.
Existe cosa juzgada respecto del inciso
final del artículo 53 que indica que “toda reunión y manifestación que
cause alteraciones a la convivencia podrá ser disuelta”, de acuerdo con
lo establecido en la Sentencia C-281 de 2017, pues: (a) se trata
de una acusación respecto de la misma norma; (b) los motivos propuestos
por los accionantes para enjuiciar la constitucionalidad del mencionado
artículo fueron los mismos, puesto que ambos alegaron que este aparte vulnera
el derecho fundamental a la protesta, consagrado en el artículo 37 del
Texto Superior; (c) la ratio decidendi y la parte resolutiva resolvió
ese cuestionamiento; y (d) el parámetro de análisis constitucional no ha
cambiado, ya que la Sentencia C-281 de 2017 es del 3 de mayo del
presente año. En este sentido, la Corte debe sujetarse a lo resuelto en la
sentencia referida.
Los derechos a la reunión y a la manifestación pública y pacífica son
fundamentales, incluyen la protesta y están cobijados por las prerrogativas del
derecho a la libertad de expresión. Así mismo excluyen de su contorno material
las manifestaciones violentas y los objetivos ilícitos. Estos derechos tienen
una naturaleza disruptiva, un componente estático (reunión/pública) y otro
dinámico (manifestación pública). En este sentido, el ejercicio de estos
derechos es determinante para la sociedad en la preservación de la democracia
participativa y el pluralismo. Adicionalmente, sus limitaciones deben ser
establecidas por la ley y, para que sean admisibles, deben cumplir con el principio
de legalidad y, por lo tanto, ser previsibles.
La expresión “o de cualquier otro fin
legítimo” contenida en el artículo 53 de la Ley 1801 de 2016 no viola el
principio democrático, el pluralismo ni el derecho a la libertad de expresión,
al establecer una lista que incluye un concepto genérico sobre los discursos
permitidos en el ejercicio de los derechos a la reunión y a la manifestación en
el espacio público. Así, la amplitud de la expresión en cuanto a los discursos
permitidos respeta los límites del artículo 20 de la Constitución en el
ejercicio de los derechos a la reunión y manifestación pública y pacífica que
protegen todo tipo de expresión. No obstante, el concepto sí establece una
restricción que incumple el principio de legalidad, ya que al hablar de fin
ilegítimo se da un amplio margen de interpretación a la autoridad
administrativa, pues su limitación no es taxativa de forma tal que haga
previsibles los discursos prohibidos.
Sin embargo, la Corte encuentra que existe
una lectura constitucional de la norma que dota de contenido la expresión y da
precisión sobre las restricciones, lo cual respeta el principio de legalidad. Se trata de aquella que integra los límites
constitucionales de los derechos a la reunión y a la manifestación pública y
pacífica y las reglas generales de respeto al derecho a la libertad de
expresión que protegen todo tipo de discurso menos aquellos que, por tratarse
de expresiones y mensajes que contienen un valor negativo intrínseco para la
democracia y violan derechos fundamentales, pueden ser válidamente censurados.
Así pues, en aplicación del principio de conservación del
derecho y de sus facultades constitucionales, la Corte declarará la
exequibilidad de la expresión “cualquier otro fin legítimo” contenida en
el artículo 53 de la Ley 1801 de 2016, en el entendido de que el fin legítimo
es aquel que persigue cualquier expresión de ideas o intereses colectivos con
excepción de: (i) la propaganda de la guerra; (ii) la apología
al odio, a la violencia y el delito; (iii) la pornografía infantil; y (iv)
la instigación pública y directa a cometer delitos; y (v) lo que el Legislador
señale de manera expresa.
El
requisito del aviso a la primera autoridad administrativa del lugar contenido
en el artículo 53 de la Ley 1801 de 2016, es razonable y proporcionado en los
casos de reuniones y manifestaciones en el espacio público que aglomeren a un
número importante de personas o pretendan generar una disrupción en el espacio
público. Este aviso, como un requisito de carácter informativo y no como un
permiso, tiene el objetivo de que la administración despliegue la logística
necesaria para garantizar el ejercicio de los derechos a la reunión y a las
manifestaciones en espacios públicos, el debido acompañamiento y, además,
asegurar el orden público y social.
Las circunstancias excepcionales y la
fuerza mayor como causales para no autorizar el uso de vías públicas
contenidas en el artículo 54 de la Ley 1801 de 2016 son lo suficientemente
precisas para respetar el principio de legalidad, ya que sería irrazonable
exigir al Legislador que prevea todo el universo de posibilidades que pueden
acontecer en una ciudad que haga imposible el uso de las vías públicas, razón
por la cual esa expresión será declarada exequible.
Sin embargo, la protección a los derechos a
la reunión y a la manifestación en espacios públicos exige que se motive la
negativa al uso de las vías públicas, para que no se presenten restricciones
desproporcionadas o arbitrarias al ejercicio del derecho. Por lo anterior, en
uso de las facultades constitucionales la Corte condicionará la expresión en el
entendido de que la no autorización debe motivarse para hacer explícitas las
razones que lo fundamentan.
VII.
DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte
Constitucional de la República de Colombia, administrando justicia en nombre
del pueblo, y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero.- LEVANTAR la suspensión de
términos ordenada por la Sala Plena de la Corte Constitucional en el Auto 305
del 21 de junio de 2017.
Segundo.- ESTARSE A LO RESUELTO en la Sentencia
C-223 de 2017 que declaró inexequibles los artículos 53, 54, 55, 56 y 57 de la
Ley 1801 de 2016 con efectos diferidos hasta el 20 de junio de 2019, por la
vulneración a la reserva de ley estatutaria.
Tercero.- ESTARSE A LO RESUELTO en la Sentencia
C-281 de 2017 que declaró exequible el inciso cuarto del artículo 53 de la Ley
1801 de 2016, que establece: “toda reunión y manifestación que cause
alteraciones a la convivencia podrá ser disuelta”, en el entendido de que
“(i) la alteración deberá ser grave e inminente y (ii) no exista otro medio
menos gravoso para el ejercicio de los derechos de reunión y manifestación
pública y pacífica”.
Cuarto.- Declarar
EXEQUIBLE la expresión “cualquier otro fin legítimo” contenida en el
artículo 53 de la Ley 1801 de 2016, por el cargo analizado, en el entendido de
que no es un fin legítimo: (i) la propaganda de la guerra; (ii) la apología al
odio, a la violencia y el delito; (iii) la pornografía infantil; (iv) la
instigación pública y directa a cometer delitos; y (v) lo que el Legislador
señale de manera expresa.
Quinto.-
Declarar EXEQUIBLE, por el cargo analizado, la expresión “con tales
fines debe darse aviso por escrito presentado ante la primera autoridad
administrativa del lugar o mediante correo electrónico” contenida en el
inciso segundo del artículo 53 de la Ley 1801 de 2016.
Sexto.-
Declarar EXEQUIBLE, por el cargo analizado, la expresión “salvo
circunstancias excepcionales o de fuerza mayor” contenida en el artículo 54
de la Ley 1801 de 2016, en el entendido de que la no autorización debe
motivarse y hacer explícitas las razones que la fundamentan.
Cópiese, notifíquese, comuníquese e insértese en la
Gaceta de la Corte Constitucional, cúmplase y archívese el expediente.
ALEJANDRO LINARES
CANTILLO
Presidente
CARLOS BERNAL
PULIDO
Magistrado
En comisión
DIANA FAJARDO
RIVERA
Magistrada
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
ANTONIO JOSÉ
LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
Con aclaración
de voto
GLORIA STELLA
ORTIZ DELGADO
Magistrada
CRISTINA PARDO
SCHLESINGER
Magistrada
Con impedimento
aceptado
JOSÉ FERNANDO
REYES CUARTAS
Magistrado
ALBERTO ROJAS RÍOS
Magistrado
MARTHA VICTORIA
SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1]
Folios 45 y 46 Cd. Principal.
[2]
Folios 47 a 51.
[3] Auto
del 21 de noviembre de 2016. Folios 54 a 55.
[4] Folio 2.
[5] Folio 3.
[6] En
específico cita las sentencias C-742 de 2012 M.P. María Victoria Calle Correa;
C-024 de 1994 M. P. Alejandro Martínez Caballero y T-456 de 1992 M. P. Jaime
Sanín Greiffenstein y Eduardo Cifuentes Muñoz.
[7] Folio 5.
[8] Folio 8.
[9] Folio 10.
[10] Folio 13.
[11] Folio 14.
[12] Folio 14.
[13] Folio 14.
[14]
Para sustentar esta postura citan especialmente la sentencia C-402 de 2010 M.
P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[15] En
especial informes de la Relatoría para la Libertad de Expresión.
[16] En
este punto cita varias normas del Sistema interamericano de Derechos Humanos,
la Observación Nº 34 del Comité de Derechos Humanos de la ONU, entre otras.
[17] La
sentencia Palamara Iribarne contra Chile de la Corte Interamericana de
Derechos Humanos y las sentencias T-391 de 2007, T-235A de 2002 de la Corte
Constitucional.
[18] Folio 19.
[19] Folio 20.
[20]
Citan específicamente a “Petalla Timo, International Team y CELS. Promotion and Protection of Human Rights in the Context of Social
Protest: Main International Standars Regulating tha Use of Force by the Police.
En Take back the strets. Repression and criminalization of protests around the
world. 2013”.
[21]
Folio 29.
[22] M.
P. Jaime Sanín Greiffenstein y Eduardo Cifuentes
Muñoz.
[23] M.
P. Carlos Gaviria Díaz.
[24] Folio 22.
[25]
Folio 38.
[26]
Folio 40.
[27]
Folio 40.
[28]
Folio 40.
[29] Escrito presentado el 14 de diciembre de 2016, por Beatriz Londoño
Toro y Nicolás Felipe Mendoza Cerquera, en calidad de Directora y miembro del
grupo de investigación en Derecho Humanos de dicha universidad. Folios 85 a 94
ib.
[30]
Folio 91 ib.
[31] Escrito presentado el 14 de diciembre de 2016, por Diana Alexandra
Remolina Botía, actuando en representación del Ministerio de Justicia y del
Derecho. Folios 95 a 104 ib.
[32]
Folio 98 reverso, ib.
[33]
Folio 98 reverso, ib.
[34]
Cita la sentencia C-662 de 2000 M. P. Fabio Morón Díaz.
[35]
Folio 100 ib.
[36] M.
P. María Victoria Calle Correa.
[37]
Folio 100 reverso, ib.
[38] Escrito enviado por correo electrónico el 14 de diciembre de 2016,
por Sandra Marcela Parada Aceros, en calidad de apoderada especial del
Ministerio. Folios 105 a 125 ib. El 19 de diciembre de 2016, se recibió el
mismo documento por escrito.
[39] El
Ministerio solicita la exequibilidad de todas las normas, sin embargo, sólo se
pronuncia sobre la constitucionalidad del aviso previo consagrado en el
artículo 53 del Código.
[40]
Folio 125.
[41] Escrito presentado el 15 de diciembre de 2016 por Luz Elena
Rodríguez Quimbayo en calidad de Directora de Defensa Judicial y Prevención del
Daño Antijurídico de la Secretaría Jurídica de la Alcaldía. Folios 126 a 146
ib.
[42]
Folio 129 ib.
[43]
Folio 131 ib.
[44]
Folio 132 ib.
[45] Escrito presentado el 15 de diciembre de 2016 por Cristina Uchima
Bohórquez en calidad de apoderada del Ministerio. Folios 147 a 162 ib.
[46]
Folio 148, reverso, ib.
[47]
Folio 149 ib.
[48]
Folio 149, reverso, ib.
[49] Escrito enviado por correo electrónico el 15 de diciembre de 2016,
por el Coronel Pablo Antonio Criollo Rey en calidad de Secretaria General de la
Policía. Folios 163 a 191 ib.
[50]
Folio 170 ib.
[51]
Folio 173 ib.
[52] Escrito presentado el 16 de diciembre de 2016, por Jorge Kenneth
Burbano Villamarín, Javier Enrique Santander Días y Édgar Valdeleón Pabón en
calidad de Director y estudiantes del Observatorio de Intervención Ciudadana de
la Universidad. Folios 192 a 198 ib.
[53]
Folio 197 ib.
[54] Escrito presentado el 12 de enero de 2017, por Pedro Vaca Villareal,
Emmanuel Vargas Penagos, Luisa Fernanda Isaza Ibarra y Jessica Fernanda Cortes
Casas, en calidad de miembros de la Fundación para la Libertad de Prensa.
Folios 237 a 245 ib.
[55]
Folio 245 ib.
[56] Folio 252, reverso, ib.
[57]
M.P. Alberto Rojas Ríos.
[58]
M.P. Aquiles Arrieta Gómez.
[59]
Sentencia C-774 de 2001 M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[60]
Sentencia C-744 de 2015 M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado; Sentencia C-228 de
2015 M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
[61]
Sentencia C-397 de 1995 M.P. José Gregorio Hernández Galindo.
[62]
Sentencia C-583 de 2016 Aquiles Arrieta Gómez.; Sentencia C-744 de 2015 M.P.
Gloria Stella Ortiz Delgado reiterando la sentencia C-228 de
2015 M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
[63]
Sentencia C-228 de 2015 M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado
reiterada en la sentencia C-472 de 2016 M.P. Alejandro Linares Cantillo.
[64]
M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
[65] Crf., entre otras, sentencias C-494 de 2014, M. P. Alberto Rojas
Ríos y C-228 de 2009, M. P. Humberto Antonio Sierra Porto.
[66] Sentencia C-228 de 2015 M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
[67]
Sentencia C-257 de 2008 M.P. Clara Inés Vargas Hernández citando sentencia
C-1489 de 2000 M.P. Alejandro Martínez Caballero.
[68]
Sentencia C-774 de 2001 M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[69] Sentencia
C-774 de 2001 M.P. Rodrigo Escobar Gil reiterando la Sentencia C-700 de 1999. “Ha
dicho la Corte que la cosa juzgada es apenas aparente, cuando la declaratoria
de constitucionalidad de una norma, carece de toda motivación en el cuerpo de
la providencia. En estos eventos “...la absoluta falta de toda referencia, aun
la más mínima, a las razones por las cuales fue declarada la constitucionalidad
de lo acusado...”, tiene como consecuencia que la decisión pierda, “...la
fuerza jurídica necesaria para imponerse como obligatoria en casos ulteriores
en los cuales se vuelva a plantear el asunto tan sólo supuesta y no
verdaderamente debatido...”. Es decir que en este caso es posible concluir que
en realidad no existe cosa juzgada y se permite una nueva demanda frente a la
disposición anteriormente declarada exequible y frente a la cual la Corte debe
proceder a “... a resolver de fondo sobre los asuntos que en anterior proceso
no fueron materia de su examen y en torno de los cuales cabe indudablemente la
acción ciudadana o la unidad normativa, en guarda de la integridad y supremacía
de la Constitución”.
[70]
Sentencia C-774 de 2001 M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[71] Sentencia C-774 de 2001 M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[72] Sentencia C-774 de 2001 M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[73]
Sentencia C-478 de 1998 M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra “, “...en tal
evento, no existe en realidad una contradicción entre la parte resolutiva y la
argumentación sino una cosa juzgada relativa implícita, pues la Corte declara
exequible la norma, pero bajo el entendido que sólo se ha analizado
determinados cargos...”.
[74]
Auto 131 de 2000 M.P. José Gregorio Hernández Galindo “... el análisis de la
Corte está claramente referido sólo a una norma de la Constitución o a un solo
aspecto de constitucionalidad, sin ninguna referencia a otros que pueden ser
relevantes para definir si la Carta Política fue respetada o vulnerada..”.
[75] Sentencia C-774 de 2001 M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[76]
Sentencia C-489 de 2000 M.P. Carlos Gaviria Díaz.
[77]
Sentencia C-565 de 2000 M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.
[78]
Sentencia C-543 de 1992 M.P. José Gregorio Hernández Galindo.
[79]
Sentencia C-228 de 2015 M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
[80] Sentencias C-532 de 2013, M. P. Luis Guillermo Guerrero Pérez;
C-287 de 2014, M. P. Luis Ernesto Vargas Silva; y C-427 de 1996, M. P.
Alejandro Martínez Caballero, entre muchas otras.
[81] Sentencia C-228 de 2015 M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
[82]
Sentencia C-583 de 2016 Aquiles Arrieta Gómez citando las sentencias C-427 de
1996 M.P. Alejandro Martínez Caballero y sentencia C-1064 de 2001 M.P. Manuel
José Cepeda Espinosa.
[83]
Sentencia C-583 de 2016 Aquiles Arrieta Gómez, sentencia C-311 de 2002 M.P.
Manuel José Cepeda Espinosa.
[84]
Sentencia C-583 de 2016 Aquiles Arrieta Gómez, sentencia C-311 de 2002 M.P.
Manuel José Cepeda Espinosa
[85] Sentencia C-228 de 2015 M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
[86] Sentencia C-228 de 2015 M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
[87] Sentencia C-472 de 2016 M.P. Alejandro Linares Cantillo
[88] Sentencia C-472 de 2016 M.P. Alejandro Linares Cantillo
[89] M.P. Jaime Araujo Rentería.
[90] M.P. Jaime Araujo Rentería.
[91] M.P. Álvaro Tafur Galvis.
[92] M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[93] M.P. Juan Carlos Henao Pérez.
[94] M.P. Jaime Araujo Rentería.
[95] M.P. Eduardo Montealegre Lynett.
[96] En la sentencia C-027 de 2012
se expresó este argumento en los siguientes términos: “Se subraya que como la ley
fue declarada inexequible en aquella oportunidad, dicha declaratoria implica de
manera ineludible, que la Ley 1382 de 2010 desaparecerá de nuestro ordenamiento
jurídico, una vez transcurra el plazo fijado por la Corte, decisión que no
puede ser modificada en pronunciamiento posterior, bien sea para declararla
exequible o para disponer un efecto inmediato de inexequibilidad, revocando la
decisión de diferir los efectos de la sentencia”.
[97] M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez.
[98] M.P. Alberto Rojas Ríos
[99] M.P. Aquiles Arrieta Gómez.
[100]
Sentencia C-223 de 2017 M.P. Alberto Rojas Ríos. “declarar
INEXEQUIBLE los artículos 47, 48, 49, 50, 51, 52, 53, 54, 55, 56, 57, 58, 59,
60, 61, 62, 63, 64, 65, 66, 67, 68, 69, 70, 71, 72, 73, 74 Y 75, contenidos en
el título VI del Libro Segundo de la Ley 1801 de 2016 “por la cual se expide el
Código de Policía y Convivencia”, por violación de la reserva de Ley
Estatutaria establecida en el literal a) del artículo 152 de la Constitución
Política”.
[101]
Sentencia C-088 de 2014. M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez.
[102]
Folio 18.
[103]
Folio 20.
[104]
Folio 13.
[105]
Folio 14.
[106]
M.P. Alejandro Martínez Caballero.
[107]
Sentencia C-024 de 1994 M.P. Alejandro Martínez Caballero.
[108]
M.P. Alejandro Linares Cantillo.
[109]
Ver sentencias T-456 de 1992 y C-742 de 2012.
[110] “… criminalizar y reprimir la protesta priva a la
sociedad de sus voces críticas más valiosas”. Dworkin, Ronald. Taking
Rights Seriously. Cambridge University Press, Cambridge. 1977.
[111]
En este punto es importante advertir que este artículo no es
ni muchos menos el único que contribuye al cambio, pues toda la Constitución de
1991 instituye mecanismos de participación ciudadana que contribuyen a la
consecución de ese fin de disminuir el déficit de representación. Así ejemplos
de estos mecanismos e instituciones son: la protección al pluralismo, las
circunscripciones especiales para minorías, los mecanismos de participación
como la consulta popular, las veedurías ciudadanas, entre otras.
[112]
C-742 de 2012 M. P. María Victoria Calle Correa.
[113]
C-169 de 2001 M. P. Carlos Gaviria Díaz.
[114]
C-089 de 1994 M. P. Eduardo Cifuentes Muñoz
[115]
En la sentencia C-089 de 1994 M.P. Carlos Gaviria Díaz se dijo: “Según esta
concepción, el pluralismo es connatural a la democracia. El carácter
fundamental de este valor se explica a partir de la idea kantiana de
condiciones de posibilidad de la democracia. Se trata de un presupuesto sin el
cual los principios, los valores y los derechos fundamentales no pueden tener
lugar. II El sistema constitucional democrático conocido como "Estado
Social de Derecho" defiende la realización de contenidos axiológicos
claramente definidos, entre los cuales se encuentra la dignidad humana, la
igualdad material, los derechos inherentes a las personas, etc.. Ahora bien,
este conjunto de valores y derechos esenciales adquiere coherencia y fundamento
cuando se originan y se mantienen como una elección popular entre otras posibles.
Esto es, cuando la escogencia de los contenidos axiológicos de la democracia
sustancial es el resultado del ejercicio de la libertad popular y no de un
sujeto o de un grupo iluminado. El hecho de que la voluntad popular, por
abrazar una ideología no democrática haya podido - y todavía pueda - adoptar un
régimen autocrático o incluso tiránico y no lo haga, es una justificación de la
democracia basada en el procedimiento que se suma a la justificación
axiológica, formando de esta manera un  fundamento sólido y coherente. La
relación entre el valor del pluralismo y los valores protegidos por los
derechos humanos corresponde a una relación entre la forma y el contenido,
entre las condiciones de posibilidad y la realización. El pluralismo establece
las condiciones para que los contenidos axiológicos de la democracia
constitucional tengan lugar y fundamento democrático. Dicho sintéticamente,
la opción popular y libre por los mejores valores, está justificada formalmente
por la posibilidad de escoger sin restricción otros valores y materialmente por
la realidad de una ética superior”.
[116]
Sentencia C-742 de 2012 M.P. María Victoria Calle Correa.
[117]
Desde la perspectiva de teoría política se pregunta por la
justificación moral del derecho de protesta en las actuales democracias
constitucionales. Lo anterior, pues si en principio se protege el derecho a la
libertad de expresión y hay mecanismos institucionales para hacer los reclamos
sobre incumplimiento de obligaciones estatales, la protesta corre el riesgo de
convertirse en una actividad reprochada penal o disciplinariamente. En esa
medida, es importante recordar que desde esta misma perspectiva, el “derecho
de resistencia” se llena de contenido a partir de los derechos a la
libertad de expresión y de manifestación pública y pacífica, que están
expresamente protegidos por la mayoría de Constituciones en la actualidad y por
los estándares internacionales referentes a la materia.
[118]
Goig Martínez, Juan Manuel, “El molesto derecho de
manifestación”, Revista de Derecho UNED, Núm. 11, 2012.
[119]
M.P. María Victoria Calle Correa.
[120]
Ley 1453 de 2011, artículos 44 y 45.
[121]
Sentencia C-742 de 2012 M.P. María Victoria Correa Calle.
[122]
Sentencia C-742 de 2012 M.P. María Victoria Calle Correa. “4.6. Y es
importante resaltar lo siguiente. La Constitución rechaza expresamente el uso
de la violencia dentro del marco del Estado de derecho. Cuando existen
instrumentos idóneos para expresar la inconformidad, como el estatuto de la
oposición, la revocatoria de mandato, el principio de la soberanía popular, el
control de constitucionalidad, la acción de tutela, las acciones de
cumplimiento y las acciones populares, o las manifestaciones pacíficas, pierden
sustento los posibles motivos usados para legitimar la confrontación armada o
las actitudes violentas de resistencia a la autoridad. Para la Corporación,
“[…] los correctivos a
las fallas en el manejo del poder político tienen que ser de derecho y no de
hecho. La vía de hecho no puede, bajo ningún aspecto, conducir al
restablecimiento del orden, no sólo por falta de legitimidad in causa para
ello, sino porque siempre es, dentro del Estado de Derecho, un medio
inadecuado, desproporcionado y generador de desorden”.
[123]
Sentencias T-456 de 1992 MPs. Jaime Sanín Greiffenstein y Eduardo Cifuentes
Muñoz y C-024 de 1994 MP. Alejandro Martínez Caballero.
[124]
Corzo Soza, Edgar, “Derecho Humano de manifestación pública: limitaciones y
regulación”, México. Disponible en línea: https://archivos.juridicas.unam.mx/www/bjv/libros/8/3826/8.pdf;
Pg. 6. El anterior articulo reflexiona acerca del derecho a la manifestación
pública e indica que en el contexto mexicano también se deben mirar las
consecuencias económicas, sociales y culturales del ejercicio del derecho a la
protesta en razón a la frecuencia con la cual las mismas pueden darse.
[125]
Ver entre otras, Sentencias C-742 de 2012 M.P. María Victoria Calle Correa, C-650
de 2003 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[126] Véase por ejemplo Corte EDH, Caso Vogt c. Alemania,
Sentencia del 26 de septiembre de 1995, Serie A, No. 323, párr. 64; Corte EDH, Caso
Rekvényi c. Hungría, Sentencia del 20 de mayo de 1999, Informe de Sentencias y Decisiones 1999-III, párr. 58; Corte EDH, Caso Young, James y Webster c. Inglaterra,
Sentencia del 13 de agosto de 1981, Serie A, No. 44, párr. 57; Corte EDH, Caso
Refah Partisi (Partido de la Prosperidad) y otros c. Turquía, Sentencia del
31 de julio de 2001, párr. 44, disponible en http://www.echr.coe.int; Corte
EDH, Caso Partido Unido Comunista Turco y otros c. Turquía, Sentencia
del 30 de enero de 1998, Informe 1998-I, párr. 42. Véase también Corte Suprema
de Zambia, Caso Christine Mulundika y otros 7 c. The People, Sentencia
del 7 de febrero de 1996, 2 LCR 175 (en donde la Corte expresó que el derecho a
organizarse y a participar en una reunión pública es inherente al derecho de
expresar y recibir ideas e informaciones sin interferencias y a comunicar ideas
e información sin interferencias).
[127]
Véase Corte IDH, Colegiación Obligatoria de Periodistas,
Opinión Consultiva OC 5/85, Serie A, No. 5, del 13 de noviembre de 1985, párr. 69.
[128]
Relatoría de Libertad de Expresión de la Comisión Interamericana de Derechos
Humanos. Informe Anual, 2005.
[129] Comité DH, Caso Kivenmaa c. Finlandia, Decisión del
10 de junio de 1994, Comunicación No. 412/1990: Finlandia. 10/06/94.
CCPR/C/50/D/412/1990 (jurisprudencia). “El Estado, por su parte, afirmó ante
el Comité que toda manifestación supone necesariamente la expresión de una
opinión pero que, dado su carácter específico, debe considerarse como el
ejercicio del derecho de reunión pacífica. En este sentido, el artículo 21 del
Pacto debe considerarse como lex specialis en relación con el artículo 19 y por
ello la expresión de una opinión en el contexto de una manifestación debe
considerarse de conformidad con el artículo 21 y no con el 19 del Pacto.   En
este entendimiento, el Estado sostuvo que el requisito de notificación previa
no restringe el derecho de reunión pacífica (artículo 21 del Pacto), en cuanto
la notificación es necesaria para garantizar que la reunión sea pacífica”.
[130] Comité DH, Caso Tae-Hoon Park c. República de Corea,
Decisión del 3 de noviembre de 1998. Comunicación No. 628/1995: República de
Corea. 03/11/98. CCPR/C/64/D/628/1995 (jurisprudencia).
[131]
Convenio Europeo de Derechos Humanos. Artìculo 11. “Libertad de reunión y de
asociación. 1. Toda persona tiene derecho a la libertad de reunión
pacífica y a la libertad de asociación, incluido el derecho a fundar, con
otras, sindicatos y de afiliarse a los mismos para la defensa de sus intereses.
2. El ejercicio de estos
derechos no podrá ser objeto de otras restricciones que aquellas que, previstas
por la ley, constituyan medidas necesarias, en una sociedad democrática, para
la seguridad nacional, la seguridad pública, la defensa del orden y la
prevención del delito, la protección de la salud o de la moral, o la protección
de los derechos y
libertades ajenos. El presente artículo no prohíbe que se impongan
restricciones legítimas al ejercicio de estos derechos por los miembros de las
fuerzas armadas, de la policía o de la Administración del Estado”.
[132]
Relatoría de Libertad de Expresión de la Comisión Interamericana de Derechos
Humanos. Informe Anual, 2005.
[133]
Relatoría de Libertad de Expresión de la Comisión Interamericana de Derechos
Humanos. Informe Anual, 2005, citando Corte EDH, Caso
Ezelin c. Francia, Sentencia del 26 de abril de 1991, Serie A, No. 202,
párr. 35 y 37; Corte EDH, Caso
Vogt c. Alemania, Sentencia del 26 de septiembre de 1995, Serie A, No. 323,
párr. 64; Corte EDH, Caso Rekvényi c. Hungría, Sentencia del 20 de mayo de
1999, Informe de Sentencias y Decisiones 1999-III, párr. 58; Corte EDH, Caso
Young, James y Webster c. Inglaterra, Sentencia del 13 de agosto de 1981, Serie
A, No. 44, párr. 57; Corte EDH, Caso Refah Partisi (Partido de la Prosperidad)
y otros c. Turquía, Sentencia del 31 de julio de 2001, párr. 44, disponible en
http://www.echr.coe.int; Corte EDH, Caso Partido Unido Comunista Turco y otros
c. Turquía, Sentencia del 30 de enero de 1998, Informe 1998-I, párr. 42.
[134]
Artículo 20. Se garantiza a toda persona la libertad de expresar y
difundir su pensamiento y opiniones, la de informar y recibir información veraz
e imparcial, y la de fundar medios masivos de comunicación.
Estos son libres y tienen
responsabilidad social. Se garantiza el derecho a la rectificación en
condiciones de equidad. No habrá censura.
[135] Artículo 19. Todo
individuo tiene derecho a la libertad de opinión y de expresión; este derecho
incluye el no ser molestado a causa de sus opiniones, el de investigar y
recibir informaciones y opiniones, y el de difundirlas, sin limitación de
fronteras, por cualquier medio de expresión.
[136] Artículo 19. 1. Nadie podrá ser molestado a
causa de sus opiniones. // 2. Toda persona tiene derecho a la libertad de
expresión; este derecho comprende la libertad de buscar, recibir y difundir
informaciones e ideas de toda índole, sin consideración de fronteras, ya sea
oralmente, por escrito o en forma impresa o artística, o por cualquier otro
procedimiento de su elección. // 3. El ejercicio del derecho previsto en el
párrafo 2 de este artículo entraña deberes y responsabilidades especiales. Por
consiguiente, puede estar sujeto a ciertas restricciones, que deberán, sin
embargo, estar expresamente fijadas por la ley y ser necesarias para: (a)
Asegurar el respeto a los derechos o a la reputación de los demás; (b) La
protección de la seguridad nacional, el orden público o la salud o la moral
públicas.
[137] Artículo 20. 1.
Toda propaganda a favor de la guerra estará prohibida por la ley. // 2. Toda
apología del odio nacional, racial o religioso que constituya incitación a la
discriminación, la hostilidad o la violencia estará prohibida por la ley.
[138] Artículo 13. Libertad de Pensamiento y de
Expresión. 1. Toda persona tiene derecho a la libertad de pensamiento
y de expresión. Este derecho comprende la libertad de buscar, recibir y
difundir informaciones e ideas de toda índole, sin consideración de fronteras,
ya sea oralmente, por escrito o en forma impresa o artística, o por cualquier
otro procedimiento de su elección. // 2. El ejercicio del derecho previsto en
el inciso precedente no puede estar sujeto a previa censura sino a
responsabilidades ulteriores, las que deben estar expresamente fijadas por la
ley y ser necesarias para asegurar: a. el respeto a los derechos o a la
reputación de los demás, o b. la protección de la seguridad nacional, el orden
público o la salud o la moral públicas. // 3. No se puede restringir el derecho
de expresión por vías o medios indirectos, tales como el abuso de controles
oficiales o particulares de papel para periódicos, de frecuencias
radioeléctricas, o de enseres y aparatos usados en la difusión de información o
por cualesquiera otros medios encaminados a impedir la comunicación y la
circulación de ideas y opiniones. // 4. Los espectáculos públicos pueden ser
sometidos por la ley a censura previa con el exclusivo objeto de regular el
acceso a ellos para la protección moral de la infancia y la adolescencia, sin
perjuicio de lo establecido en el inciso 2. // 5. Estará prohibida por la ley
toda propaganda en favor de la guerra y toda apología del odio nacional, racial
o religioso que constituyan incitaciones a la violencia o cualquier otra acción
ilegal similar contra cualquier persona o grupo de personas, por ningún motivo,
inclusive los de raza, color, religión, idioma u origen nacional.
[139] Artículo IV. Toda persona tiene derecho a la libertad
de investigación, de opinión y de expresión y difusión del pensamiento por
cualquier medio.
[140]
En sentencia T-391 de 2007 M. P. Manuel José Cepeda Espinoza
se indicó: “A la luz de tales instrumentos internacionales, se tiene
que el artículo 20 de la Constitución contiene un total de once elementos
normativos diferenciables, puesto que ampara siete derechos y libertades
fundamentales específicos y autónomos, y establece cuatro prohibiciones
especialmente cualificadas en relación con su ejercicio.”
[141] M.P. Humberto Antonio
Sierra Porto.
[142] “En fecha reciente
algunos autores critican la clásica distinción entre libertades negativas y
libertades positivas, al respecto puede consultarse a Luigi Ferrajoli. Principa iuris. Teoría del derecho y la
democracia. Madrid, Ed. Trotta, Vol. I., p. 151-155”.
[143]
Ver las sentencias: SU-056 de 1995 M. P. Antonio
Barrera Carbonell; T-104 de 1996 M. P. Carlos Gaviria Díaz; C-010 de 2000 y
SU-1721 de 2000 M. P. Alejandro Martínez Caballero; T-1319 de 2001 M. P.
Rodrigo Uprimny Yepes; T-235A de 2002 M. P. Eduardo Montealegre Lynett; C-650 de
2003 M. P. Manuel José Cepeda Espinosa; T-391 de 2007 M. P. Manuel José Cepeda
Espinosa; C-411 de 2011 M. P. Humberto Antonio Sierra Porto; T-541 de 2014 M.
P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, entre muchas otras.
[144]
Por otra parte, existen manifestaciones de la libertad de expresión que
constituyen el ejercicio de otros derechos fundamentales, la cual por lo tanto
es una condición necesaria para su ejercicio y ha de recibir especial
protección en estos ámbitos particulares. Se trata, en resumen, de ocho tipos
de discurso: (a) la correspondencia y demás formas de comunicación privada, (b)
los discursos estéticos, morales, emotivos o personales, manifestados a través
de expresiones verbales, artísticas, o de conductas simbólicas o expresivas,
sin perjuicio de la protección constitucional explícita de la libre expresión
artística; (c) la exposición de convicciones y la objeción de conciencia; (d)
el discurso religioso; (e) el discurso académico, investigativo y científico;
(f) las expresiones realizadas en el curso de manifestaciones públicas
pacíficas; (g) el discurso cívico o de participación ciudadana, y (h) el
discurso de identidad, que expresa y refuerza la propia adscripción cultural y
social.
[145]
Las manifestaciones públicas como ejercicio de la libertad de expresión y la
libertad de reunión. Informe anual de la Relatoría para la libertad de
expresión, 2005. OEA/Ser.L/V/II. 124 Doc. 7, 27 febrero de 2006, original:
español).
[146]
En términos aristotélicos, bajo los cuales el Estado es una
creación que surge de la naturaleza misma del ser humano y a partir de lo cual
es claro que, todo acto del hombre en comunidad es un acto político.
[147]
GARGARELLA, Roberto. El derecho a la protesta. El primer derecho. Buenos
Aires, Ad Hoc. 2005, pág. 19.
[148]
Identificados concretamente en la ya citada sentencia C-442 de 2011.
[149]
M. P. María Vitoria Calle Correa.
[150]
Sentencias C-742 de 2012 M. P. María Victoria Calle Correa y
T-366 de 2013 M. P. Alberto Rojas Ríos, entre otras.
[151] Corte Constitucional,
sentencia T-391 de 2007, M.P. Manuel José Cepeda. Reiterada por la sentencia
C-442 de 2011, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto Esta posición también fue
reiterada en la sentencia C-452 de 2016 M.P. Luis Ernesto Vargas Silva en la
que se dijo: “Por esta razón, una medida que pretenda restringir la libertad
de expresión debe cumplir con un juicio estricto de constitucionalidad,
acreditándose en toda circunstancia que la medida restrictiva acoja los
siguientes criterios: “(1) estar prevista de manera precisa y taxativa por la
ley, (2) perseguir el logro de ciertas finalidades imperiosas definidas de
manera concreta y específica en atención a las circunstancias del caso, (3) ser
necesaria para el logro de dichas finalidades, (4) ser posterior y no previa a
la expresión, (5) no constituir censura en ninguna de sus formas, lo cual
incluye el requisito de guardar neutralidad frente al contenido de la expresión
que se limita, y (6) no incidir de manera excesiva en el ejercicio de este
derecho fundamental, es decir, ser proporcionada.”
Esto, por supuesto, sin
perjuicio de la proscripción constitucional de determinados discursos y
mensajes que, al tener un valor negativo intrínseco para la democracia y los
derechos fundamentales, pueden ser válidamente censurados y penalizados ab
initio, como sucede con aquellos en donde se comprueba que “la presunción de
cobertura por la libertad constitucional ha sido derrotada, en virtud de un
consenso internacional plasmado en tratados internacionales vinculantes para
Colombia – a saber, la propaganda de la guerra, la apología del odio, la
violencia y el delito, la pornografía infantil, y la instigación pública y
directa al genocidio”.
[152] Corte Constitucional,
sentencia T-391 de 2007, M.P. Manuel José Cepeda. Reiterada por la sentencia
C-442 de 2011, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto, C-019 de 2017 M. P. María
Victoria Calle Correa
[153]
C-019 de 2017 M. P. María Victoria Calle Correa
[154]
Sentencia C-452 de 2016 M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[155]
M. P. María Victoria Calle Correa.
[156]
M. P. Maria Victoria Calle Correa
[157]
M. P. Alejandro Martínez Caballero
[158]
sentencias C-742 de 2012 MP: María Victoria Calle Correa citando la sentencia
C-024
[159]
Al respecto, la sentencia C-281 de 2017 analizó el
término de 48 horas para el aviso previo y declaró su exequibilidad, al
encontrar que esta limitación a los derechos a la reunión y a la manifestación
pública y pacífica era razonable y proporcionada.
[160]
Sentencia C-442 de 2011 M.P. Humberto Antonio Sierra Porto reiterada en la
sentencia C-452 de 2016 M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[161]
Sentencia T-391 de 2007 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[162]
M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[163]
M.P. Jaime Sanín Greiffenstein y Eduardo Cifuentes Muñoz. La Corte revisó un
caso de una persona que solicitó que se invalidara la denegatoria que expidió
el Alcalde Municipal de Honda de una petición de autorización para sostener un
desfile político y electoral por varias calles del mentado municipio. Al
momento de resolver la acción el Alcalde ya había dado respuesta al actor en la
que se le explicaba que la negativa respondió a que previamente se le había
solicitado lo mismo por otros ciudadanos y ya había se había autorizado la
marcha. Así, la Corte primero determinó que se trataba de un daño consumado
pues la fecha propuesta para la marcha ya había pasado cuando se dictó el
fallo. Pero a su vez, consideró que las razones de la negativa eran legales.
[164]
M.P. Alejandro Martínez Caballero.
[165]
M.P. María Victoria Calle Correa.
[166]
M.P. Aquiles Arrieta Gómez.
[167]
Reiterada en la sentencia C-281 de 2017 M.P. Aquiles Arrieta
Gómez.
[168]
Sentencia T-147 de 2016 M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado. “11. Con respecto
a la carencia actual de objeto, la Sala reitera que en aquellas ocasiones en
que las situaciones de hecho que amenazan o vulneran los derechos fundamentales
de las personas cesan o desaparecen durante el trámite de la tutela, o cuando
en razón de la vulneración a los derechos fundamentales, se ha ocasionado un
daño irreparable que se pretendía evitar con la orden del juez a quien se acudió
en amparo y ello no se logró a tiempo, se ha alegado en la jurisprudencia la
existencia del fenómeno procesal denominado carencia actual de objeto por hecho
superado o por daño consumado; fenómeno que puede ser fundamento de la
declaratoria de improcedencia de la acción de tutela.
La razón de ser de esa
determinación, está fundada en que, ante las circunstancias de hecho
evidenciadas en el caso, es inocuo un pronunciamiento judicial de fondo en
tales situaciones, por no tener un impacto real y efectivo en la protección de
los derechos fundamentales invocados. No obstante, conforme a la jurisprudencia
reciente de esta Corporación, independientemente de si se da o no la carencia
actual de objeto, la Corte como órgano de revisión de la acción de tutela puede
pronunciarse de fondo sobre los problemas constitucionales planteados, en estos
casos”.
[169]
M.P. María Victoria Calle Correa.
[170]
La Corte revisó los artículos 44 y 45 (parcial) de la Ley 1453
de 2011, “por medio de la cual se reforma el Código Penal, el Código de
Procedimiento Penal, el Código de la Infancia y Adolescencia, las reglas sobre
extinción de dominio y se dictan otras disposiciones en materia de seguridad”.
[171]
M.P. Aquiles Arrieta Gómez.
[172]
Sentencia C-673 de 2001 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa: “Un
test menos intenso – llamado test intermedio – también ha sido empleado por la Corte
para analizar la razonabilidad de una medida legislativa, en especial 1) cuando
la medida puede afectar el goce de un derecho constitucional no fundamental, o
2) cuando existe un indicio de arbitrariedad que se refleja en la afectación
grave de la libre competencia”.
[173]
Sentencia C-673 de 2001 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[174]
En la sentencia C-720 de 2007 M.P. Catalina Botero Mariño se reiteraron los
criterios establecidos por la jurisprudencia compilados en la sentencia C-673
de 2001: “Dicho estándar ha de aplicarse, según lo establecido por esta
Corte: 1) cuando la medida puede afectar el goce de un derecho constitucional
no fundamental, o 2) cuando existe un indicio de arbitrariedad que se refleja
en la afectación grave de la libre competencia”.
[175]
Subrogado por el artículo 1º de la ley 95 de 1890.
[176]
Sentencia T-271 de 2016 M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.