T-800-12
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia T-800/12
PRINCIPIO
DE SUBSIDIARIEDAD DE LA ACCION DE TUTELA Y SUS EXCEPCIONES EN MATERIA DE
DICTAMENES DE PERDIDA DE LA CAPACIDAD LABORAL-Procedencia
cuando afecta derechos fundamentales
Esta Corporación
ha sostenido que, en principio, la acción de tutela no procede para
cuestionar los dictámenes emitidos por las juntas de calificación de invalidez,
debido a que la controversia que pueda suscitar dicha decisión puede ser
resuelta ante la jurisdicción laboral, según lo señalado por el artículo 40 del
Decreto 2463 de 2001. Sin embargo, la jurisprudencia de esta Corporación,
también ha indicado dos excepciones a la regla general de la improcedencia,
debido a que “la sola existencia formal de uno de estos mecanismos no
implica per se que ella deba ser denegada”. Por un lado, la acción de tutela
procederá como mecanismo definitivo cuando el medio judicial previsto para este
tipo de discusiones no resulte idóneo y eficaz en el caso concreto, situación
que exige que el juez de tutela estudie las circunstancias específicas del
solicitante.
DEBIDO
PROCESO EN EL TRAMITE ANTE LAS JUNTAS DE CALIFICACION DE INVALIDEZ-Reiteración de
jurisprudencia
DERECHO
DE PETICION-Reiteración
de jurisprudencia
Una entidad
desconoce el derecho de petición de una persona cuando emite una respuesta que
(i) no se profiere de manera oportuna; (ii) no guarda congruencia con lo
pedido, (iii) no decide la solicitud formulada, siendo vaga y confusa y (iv) no
se pone en conocimiento del peticionario.
DERECHO
DE PETICION-Caso
en que se vulnera el derecho al ser respondida extemporáneamente la solicitud
elevada por el actor
JUNTAS
DE CALIFICACION DE INVALIDEZ-Caso en que el actor fue calificado por la
Junta Regional de Calificación de Invalidez con pérdida de la capacidad laboral
de 52.64%, y la Junta Nacional de Calificación de Invalidez dictaminó 31.55%
DEBIDO
PROCESO EN EL TRAMITE ANTE LAS JUNTAS DE CALIFICACION DE INVALIDEZ-Vulneración por
no haber motivado su dictamen a partir de los exámenes que obraban en el
expediente administrativo correspondiente
Referencia: expediente
T-3580853
Acción de tutela
interpuesta por José Ángel Ortega Teherán en contra de la Junta Nacional de
Calificación de Invalidez.
Magistrado
Ponente:
JORGE IVÁN
PALACIO PALACIO
Bogotá,
D.C., once (11) de octubre de dos mil doce (2012)
La Sala Quinta
de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los Magistrados Jorge
Iván Palacio Palacio, Nilson Pinilla Pinilla y Jorge Ignacio Pretelt Chaljub,
en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, profiere la
siguiente:
SENTENCIA
Dentro del
proceso de revisión del fallo de tutela proferido por el Juzgado Segundo Civil
Municipal de Montería en la acción de tutela instaurada por José Ángel Ortega
Teherán en contra de la Junta Nacional de Calificación de Invalidez.
I. ANTECEDENTES
1. Hechos
El 4 de junio de 2012, el señor  José Ángel Ortega Teherán promovió
acción de tutela en contra de la Junta Nacional de Calificación de Invalidez por
considerar vulnerados sus derechos fundamentales de petición y a la seguridad
social.
1.1.
Sostiene que el 30 de abril del año en curso presentó petición ante la
entidad accionada con el fin de que “nuevamente revisara y practicara los
estudios y exámenes correspondientes para determinar el grado de pérdida de
capacidad laboral (…), ya que el dictamen último de la JNCI arrojó un
porcentaje inferior al 50% de PCL”. Lo anterior, a pesar de que la empresa
donde laboraba lo despidió por su estado de invalidez, encontrándose en este
momento sin trabajo ni  pensión y con imposibilidad física para laborar.
1.2.
Resalta que desde que interpuso la anterior solicitud transcurrieron 31
días sin que la institución demandada emitiera acto administrativo con el que diera
una respuesta concreta y de fondo.
1.3.
Por lo anterior, pide al juez de tutela la protección de sus garantías
constitucionales y, en consecuencia, se ordene a la Junta Nacional de
Calificación de Invalidez que emita “el acto administrativo que resuelva de
manera inmediata y de fondo la petición de examen y calificación de pérdida de
capacidad laboral”.
2. Trámite procesal
El 6 de junio de 2012, el Juzgado 2° Civil Municipal de Montería admitió
la presente demanda y ordenó correr traslado a la entidad accionada con el fin
de que en el término de 48 horas ejerciera su derecho de defensa. En el mismo
auto solicitó a dicha institución que informara:
“Si el señor
José Ángel Teherán Ortega, presentó ante esa entidad, petición de fecha 27 de
abril de 2012. Si efectivamente respondió el derecho de petición interpuesto
por el accionante, señale cuando le dio respuesta y que actuación adelantó para
dar respuesta a la referida petición. Para el efecto anexe los documentos que
permitan corroborar la respuesta dada al demandante.
En caso de
haber respondido el derecho de petición, envíe la respuesta a la notificación
que se le hizo al señor José Ángel Teherán Ortega, en caso negativo manifieste
porque razón no ha adelantado el trámite, indicando los fundamentos de hecho y
de derecho por los cuales no ha procedido a dar respuesta de fondo, clara y
concisa, sabiendo que este es el motivo por el cual se instaura la presente
acción de tutela.
Indique los
motivos de hecho y de derecho, porqué no ha proferido el acto administrativo a
fin de resolver de fondo la calificación de pérdida de calificación laboral que
presenta el demandante.
Además de lo
anterior, la entidad demandada deberá referirse de manera expresa, clara,
amplia y detallada sobre los hechos que han dado origen a la solicitud de protección
de los derechos fundamentales que aduce vulnerados al señor José Ángel Teherán
Ortega.”
2.1. Contestación de la Junta Nacional de Calificación de Invalidez
En escrito de 19 de junio de 2012, el Secretario Principal de la Sala
Tercera de Decisión de la Junta Nacional de Calificación de Invalidez señaló que
el accionante formuló petición ante esa entidad el 2 de mayo de 2012 y que ésta
fue resuelta mediante el Oficio JLP-P 914 de 30 de mayo del año en curso, remitido
al domicilio del actor por correo certificado. Adicionalmente, indicó que envió
nuevamente la comunicación, teniendo en cuenta que, por alguna razón, el actor
no recibió la primera[1].
Ahora bien, en cuanto a la resolución de fondo del recurso presentado,
manifestó que el caso del señor Ortega Teherán fue radicado ante dicha entidad
el 31 de agosto de 2011, después de su remisión por parte de la Junta de Calificación
Regional de Bolívar. Agregó que por reparto el asunto le correspondió a la Sala
Tercera de Decisión que, luego de estudiar la historia clínica, decidió
celebrar la audiencia privada dentro de la cual se emitió el dictamen
correspondiente y se desató el recurso presentado ante la institución, el 15 de
marzo del presente año.
Reiteró que, tal y como se le informó al accionante, contra los
dictámenes de la Junta Nacional de Calificación de Invalidez no procede recurso
alguno. Por ello, quedando en firme su decisión, ésta resulta de obligatoria
aceptación para las partes y contra ella sólo procederán las acciones ante la
justicia ordinaria laboral, en los términos del artículo 2° del Código Procesal
del Trabajo.
Adjuntó escrito de 30 de mayo de 2012 dirigido al actor en el que
sostuvo que debía tenerse en cuenta que el artículo 142 del Decreto 19 de 2012
que modificó el artículo 41 de la Ley 100 de 1993 “obliga a la Junta
Nacional de Calificación de Invalidez a partir de la fecha de sus expedición a
decidir los casos sometidos a su consideración en el perentorio término de 5
días. Término extremadamente corto que tiene por objeto descongestionar la gran
acumulación de casos existentes y que entendemos modificó, en forma tácita, lo
dispuesto en materia de términos de apelación para la Junta Nacional de
Calificación de Invalidez”.
Así mismo, señaló que dentro de sus funciones se encontraban, según el
artículo 13 del Decreto 2463 de 2001 las de: “1. Decidir en segunda
instancia los recursos de apelación interpuestos contra las calificaciones de
las Juntas Regionales de Calificación de Invalidez. (…) 5. Ordenar la
presentación personal del afiliado, del pensionado por invalidez o del
aspirante a beneficiario por discapacidad o invalidez, para la evaluación
correspondiente o delegar en uno de sus miembros la práctica de la evaluación o
examen físico, cuando sea necesario”. De lo anterior concluyó que la cita a
valoración médica es una decisión que toma el médico ponente del caso, por ello
éste puede decidir no convocar al paciente si considera que los documentos
aportados son suficientes para realizar la calificación.
Resaltó que con la audiencia privada de decisión se resolvió la
controversia en el caso del actor, por lo que no es posible realizar una nueva
calificación y valoración médica. Finalmente, declaró que el dictamen emitido
se encuentra en firme, a la luz del Manual de Procedimiento para el
Funcionamiento de las Juntas de Calificación.
II. DECISIÓN JUDICIAL OBJETO DE REVISIÓN
Sentencia única de instancia
El Juzgado Segundo Civil Municipal de Montería, en sentencia de 22 de junio
de 2012, negó el amparo solicitado al considerar que no era viable cuestionar
el contenido del dictamen emitido por la Junta Nacional de Calificación de
Invalidez en sede de tutela, ya que el actor puede acudir a la justicia
ordinaria laboral. Adicionalmente, indicó que en el transcurso de la demanda de
tutela la entidad accionada dio respuesta a la solicitud del actor.
Por otro lado, indicó que no se evidenciaba la existencia de un
perjuicio irremediable que hiciera procedente la acción de tutela como
mecanismo transitorio.
III.
PRUEBAS
A
continuación se relacionan las pruebas relevantes que fueron presentadas con la
demanda:
·
Copia
de la petición presentada por el señor José Ángel Ortega Teherán el 23 de abril
de 2012, dirigida a la Junta Nacional de Calificación de Invalidez, acompañada
de las guías del servicio de mensajería. En ella solicitó la citación a un
examen físico con el fin de establecer “el grado real de lesión, trauma,
invalidez y pérdida de capacidad laboral”.
Además, reseñó
que el 19 de julio de 2011 la Junta Regional de Calificación de Invalidez
de Bolívar determinó una disminución del 52.54% de su capacidad laboral,
mediante dictamen 2817 de la misma fecha.
La anterior
decisión fue impugnada por el Fondo de Pensiones Horizonte, por lo que el
expediente fue remitido a la Junta accionada. Esta entidad modificó el primer
dictamen al considerar que actor contaba con un 31.55% de pérdida de capacidad
laboral. Advirtió que “la valoración y calificación no se efectuó con mi
presencia, como sí se hizo en Cartagena por la JRCI, solo se tuvo en cuenta el
concepto ‘editado’ de mi dicho y el concepto (sin conocerme y ver mi real
estado) de la terapeuta de la JNCI, lo que no se compadece con mi real estado
de salud y físico”. Además, resaltó la imposibilidad física para realizar cualquier
labor. (Folios 2 a 5).
·
Copia del dictamen de determinación de pérdida de capacidad
laboral emitido por BBVA Seguros de Vida Colombia el 29 de abril de 2011, así
como su oficio de notificación (Folios 6 a 10).
En éste se
indica que el accionante perdió un 31.55% de capacidad laboral, con fecha de
estructuración el 26 de junio de 2009 y de origen común. Como fundamento señaló
la existencia de “hernias discales hacia receso postero lateral izquierdo
con compromiso de emergencia radicular en L4-L5. Procesos degenerativos intra
discales en L4-L-5 y L5-S1, cambios artrósicos y degenerativos en cuerpos
vertebrales de L4 y L5. Estudio de columna lumbrosacra del 16/06/09 se confirma:
cambios osteopénicos y espondiloartrósicos con osteofitos marginales en
relación con proceso degenerativo, deformidad escoliótica con curva primaria
lumbar. Espondilolistesis con pinzamientos de espacios intervertebrales sugestivos
de hernias discales L4-L5”.
Igualmente,
indicó que “teniendo en cuenta las características de las lesiones que
presenta en la actualidad, puede verificarse que las mismas no tienen origen en
el cumplimiento de sus funciones, motivo por el cual las mismas pueden
considerarse como de origen no profesional”.
·
Copia del Formulario de Dictamen de determinación de pérdida de
capacidad laboral, emitido por la Junta Regional de Calificación de Invalidez
de Bolívar el 19 de julio de 2011 (Folios 16 a 19). En éste se declara como diagnóstico motivo de la calificación el “trastorno de disco lumbar y otros con
radiculopatía”. Sostuvo que presentaba un 52.64% de pérdida de capacidad
laboral, de origen común y la fecha de estructuración del 26 de junio de 2009.
·
Copia del Formulario de dictamen de determinación de pérdida de
capacidad laboral, emitido por la Junta Nacional de Calificación de Invalidez
el 15 de marzo de 2012, así como copia del acta de audiencia de decisión y su oficio
de notificación. En él se determinó que la pérdida de capacidad laboral era de
31.55%, que su fecha de estructuración se había dado el 19 de julio de 2009 y
que su origen era común, modificando el dictamen núm. 2817 del 19 de julio de
2011 proferido por la Junta Regional de Calificación de Bolívar.
De igual
forma, advirtió que se trataba de “Paciente de 60 años, ocupación oficios
varios para laborando Ltda. A.E. desde hace 10 años”. Frente a su estado
actual expuso que “En relación con las discapacidades y minusvalías  se
califican con base en la deficiencia dada por el médico ponente, con el Manual Único
de Calificación de Invalidez y su escala de gravedad y con los documentos
obrantes al expediente. De acuerdo con la deficiencia  que presenta el
paciente; y el impacto que éste le genera a nivel ocupacional en la ejecución
de sus actividades de autocuidado, tiempo libre y trabajo. Se desempeñaba como
operario de oficios varios, a la valoración de la JRCI, deambula solo sin
ayudas, se queja de dolor en la región lumbar, fue retirado de la empresa en el
2009, tiene dificultad para bañarse, vestirse, requiere de ayuda para calzarse,
sube y baja escaleras con ayuda, no levanta objetos pesados. De acuerdo a esto
se consideran sobrevaloradas las discapacidades y minusvalías, siendo más
ajustadas (sic) los puntajes de discapacidades de 5.7% y minusvalías de 11%, respectivamente”.
(Folios 11 a 15).
IV.
CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
1.
Competencia
Esta Sala es competente para revisar el fallo materia de revisión, de
conformidad con lo establecido en los artículos 86 y 241-9 de la Constitución
Política y 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991.
2.
Problema jurídico
Corresponde
a esta Sala de Revisión determinar si la Junta Nacional de Calificación de
Invalidez vulneró el derecho fundamental de petición del señor José Ángel
Ortega Teherán debido a que al momento de la presentación de la tutela (4 de
junio de 2012), no había resuelto la solicitud de revisión de su caso elevada
el 30 de abril del año en curso.
Adicionalmente,
y teniendo en cuenta que el juez constitucional tiene la obligación de guardar
la integridad y supremacía de la Constitución[2] y
la facultad de fallar extra y ultra petita en
materia de tutela para hacer prevalecer el derecho sustancial[3], esta
Sala considera necesario establecer si la misma entidad violó el derecho
fundamental al debido proceso del accionante al decretarle una pérdida de
capacidad laboral de 31.55%, sin tener en cuenta que la Junta Regional de
Calificación de Invalidez de Bolívar señaló que dicha pérdida equivalía a
52.64%. Específicamente, se estudiará si la disminución en el porcentaje de invalidez
se dio con supuesto desconocimiento de su historia clínica y ausencia de
motivación.
Para
abordar estos problemas jurídicos, se recordará la jurisprudencia
constitucional respecto de: (i) el principio de subsidiariedad de la acción de
tutela y sus excepciones en materia de dictámenes de pérdida de la capacidad
laboral; (ii) el debido proceso en los trámites seguidos ante las juntas de
calificación de invalidez: y (iii) el derecho de petición. Con base en ello,
(iv) se procederá a revisar el caso concreto.
3.
El principio de subsidiariedad de la acción de tutela y sus excepciones en
materia de dictámenes de pérdida de la capacidad laboral. Reiteración de
jurisprudencia
3.1.
Para iniciar es necesario señalar que las Juntas de Calificación de Invalidez
pueden ser sujetos de la acción de tutela, ya que, como lo ha sostenido este
Tribunal “(…) son verdaderos órganos públicos pertenecientes al sector de la
seguridad social que ejercen una función pública pese a que los miembros
encargados de evaluar la pérdida de capacidad laboral sean particulares”[4].
Además, “su estructura general está determinada por la ley, lo que indica
que no es la iniciativa privada la que señala su composición interna”,  a pesar de que
el artículo 11 del Decreto 2463 de 2001 establece su naturaleza jurídica así:
“ARTÍCULO 11.
NATURALEZA JURÍDICA DE LAS JUNTAS DE CALIFICACIÓN DE INVALIDEZ. Las juntas de
calificación de invalidez son organismos de creación legal, autónomos, sin
ánimo de lucro, de carácter privado, sin personería jurídica, cuyas decisiones
son de carácter obligatorio (…)”.
Ahora bien, el
artículo 86 de la Carta Política consagró la petición de amparo como un
mecanismo excepcional para la protección de derechos, la cual procederá cuando
el afectado no disponga de otro medio idóneo de defensa judicial, salvo que se
utilice como mecanismo transitorio para evitar un prejuicio irremediable,
entendiéndose así que la tutela es un medio subsidiario.
En
virtud de lo anterior, esta Corporación ha sostenido que, en
principio, la acción de tutela no procede para cuestionar los dictámenes
emitidos por las juntas de calificación de invalidez[5], debido
a que la controversia que pueda suscitar dicha decisión puede ser resuelta ante
la jurisdicción laboral, según lo señalado por el artículo 40 del Decreto 2463
de 2001, a saber:
“Artículo 40. Controversias sobre los dictámenes
de las juntas de calificación de invalidez. Las controversias
que se susciten en relación con los dictámenes emitidos por las juntas de
calificación de invalidez, serán dirimidas por la justicia laboral ordinaria
de conformidad con lo previsto en el Código de Procedimiento Laboral, mediante
demanda promovida contra el dictamen de la junta correspondiente. Para efectos
del proceso judicial, el secretario representará a la junta como entidad
privada del régimen de Seguridad Social Integral.
Los
procedimientos, recursos y trámites de las juntas de calificación de invalidez
se realizarán conforme al presente decreto y sus actuaciones no constituyen
actos-Administrativos.” (Subraya fuera de texto)
Sin
embargo, la jurisprudencia de esta Corporación[6], también ha indicado dos
excepciones a la regla general de la improcedencia, debido a que “la sola
existencia formal de uno de estos mecanismos no implica per se que ella deba
ser denegada”[7].
Por
un lado, la acción de tutela procederá como mecanismo definitivo cuando el
medio judicial previsto para este tipo de discusiones no resulte idóneo y
eficaz en el caso concreto, situación que exige que el juez de tutela
estudie las circunstancias específicas del solicitante[8].
Precisamente,
en la sentencia T-436 de 2005, la Corte estimó que era procedente conceder el
amparo de forma definitiva a un ciudadano cuya pensión de invalidez fue declarada
extinta por parte del Ministerio de la Protección Social con fundamento en la
decisión de la Junta Nacional de Calificación de Invalidez de disminuir al 30%
el porcentaje de su incapacidad laboral. En esa ocasión, se sostuvo que el medio
judicial ordinario no era lo suficientemente expedito en relación con la
urgencia de la protección que ameritaba el accionante. Además, explicó que “no
se trata en este caso de un debate jurídico en torno a la calificación misma de
la invalidez del accionante, sino de una omisión de los procedimientos
respectivos que afecta los derechos fundamentales del actor (…)”.
En
un caso similar estudiado en la sentencia T-108 de 2007, este Tribunal consideró
que el proceso ordinario laboral no era idóneo y eficaz debido a que la
situación del accionante, de 62 años y con padecimientos como artrodesis de
tobillo y rodilla, hipertensión arterial, dermatosis, insuficiencia venosa
crónica de miembros inferiores, requería de medidas de carácter inmediato con
el “fin de impedir la prolongación del daño que podría originarse al actor
como consecuencia de la extinción de su derecho a la pensión de invalidez”.
De
otro lado, el amparo procederá como mecanismo transitorio, a pesar de la
existencia de un medio judicial ordinario idóneo y eficaz, cuando es necesario
para evitar un perjuicio irremediable para lo cual también resulta
necesario estudiar la situación concreta del peticionario[9].
En
este sentido, en la sentencia T-859 de 2004, la Corte consideró que era
procedente conceder el amparo en forma transitoria a una persona con
discapacidad mental calificada como inválida a quien se le había negado el
reconocimiento de la pensión de sobrevivientes con base en que la fecha de
estructuración de la invalidez determinada por la junta de calificación era
posterior a la muerte de su padre, a pesar de que su enfermedad se había
manifestado desde los 2 años. En esa ocasión se señaló que “ni la accionante
ni su representada disponen de recursos suficientes para asumir por su cuenta
el tratamiento médico (…) sin el cual su salud y calidad de vida amenazan con
deteriorarse más. Aunado a lo anterior, es importante recordar que (…) es una
persona con una discapacidad física mayor al cincuenta (50%) por ciento, lo que
le impide laborar y por ende procurarse un ingreso propio. De todo lo anterior
se infiere que la afectada se encuentra frente a un perjuicio irremediable que
hace viable la protección de sus derechos fundamentales”.
Resulta necesario destacar que este Tribunal ha advertido que el
juicio de procedibilidad del amparo debe ser menos riguroso frente a los
sujetos de especial protección constitucional, dentro de los que se encuentran
los niños y niñas, las personas que padecen alguna discapacidad, las mujeres
embarazadas y los ancianos. Precisamente, ha señalado que “existen
situaciones especiales en las que el análisis de procedencia de la acción debe
desatarse de manera más amplia y permisiva, en atención a la especial
naturaleza de las personas que solicitan la protección de sus derechos
constitucionales fundamentales”[10].
4.
El debido proceso en los trámites seguidos ante las juntas de calificación de
invalidez
A
partir de los artículos 42 y 43 de la Ley 100 de 1993, este Tribunal ha
estimado que “el fin de las juntas de calificación de invalidez es la
evaluación técnica científica del grado de pérdida de la capacidad laboral de
los individuos que se sirven del sistema general de seguridad social. El
dictamen de las juntas de calificación es la pieza necesaria para la expedición
del acto administrativo de reconocimiento o denegación de la pensión,
propiamente dicho”[11].
En
cuanto al procedimiento que rige la forma como deben adoptar sus decisiones,
éste se encuentra contenido en los artículos 38 a 43 de la citada norma, desarrollados por el Decreto 917 de 1999[12] y el Decreto 2463 de
2001[13].
Además, dicho trámite debe estar regido, según el artículo 2° del último
decreto, por los postulados “de la buena fe y consultará los principios
establecidos en la Constitución Política y en la Ley 100 de 1993 (…)”, que
son, entre otros, los de respeto a la dignidad humana y cumplimiento cabal del
derecho al debido proceso[14].
Igualmente,
de conformidad con el artículo 1° de la Ley 100 de 1993, el Sistema de
Seguridad Social Integral tiene por objeto garantizar los derechos
irrenunciables de las personas “para obtener la calidad de vida acorde con
la dignidad humana, mediante la protección de las contingencias que la afecten”,
siguiendo los principios rectores de eficiencia, universalidad, solidaridad,
integralidad, unidad, participación, entre otros[15].
Ahora
bien, el cumplimiento de las normas mencionadas por parte de la juntas, las
cuales cumplen funciones públicas relacionadas con el derecho fundamental a la
seguridad social, ha sido considerado por la jurisprudencia constitucional como
parte integrante del derecho fundamental al debido proceso de las personas que
están surtiendo ante las mismas los trámites para la calificación de su
invalidez[16].
Así, esta Corte
ha indicado que los dictámenes emitidos por las juntas de calificación de
invalidez “debe
ser motivados, en el sentido de manifestar las razones que justifican en forma
técnico-científica la decisión”[17], lo que guarda
plena correspondencia con el artículo 41 de la Ley 100 de 1993[18] que
consagra que éstos deben “contener expresamente los fundamentos
de hecho y de derecho que dieron origen a esta decisión” y
el artículo
31 del Decreto 2463 de 2001 que prescribe que los mismos “deben contener
las decisiones expresas y claras sobre el origen, fecha de estructuración y
calificación porcentual de pérdida de la capacidad laboral”.
De
forma específica, este
Tribunal, en fallo T-436 de 2005, indicó que las Juntas deben observar unas
reglas
básicas dentro del proceso de calificación de invalidez, a saber:
“i) La solicitud de calificación de pérdida de
capacidad laboral sólo podrá tramitarse cuando las entidades hayan adelantado
el tratamiento y rehabilitación integral o se compruebe la imposibilidad de su
realización. Al efecto, a tal solicitud se debe allegar el certificado
correspondiente (art. 9° del Decreto 917 de 1999 y arts. 23 y 25-3 del Decreto
2463 de 2001).
ii) Valoración completa del estado de salud de la
persona cuya invalidez se dictamina o se revisa, para lo cual las juntas deben
proceder a realizar el examen físico correspondiente antes de elaborar y
sustanciar la respectiva ponencia (art. 28 ibid.); y
iii) Motivación de las decisiones adoptadas por estos
organismos, pues deben sustanciar los dictámenes que emiten explicando y
justificando en forma técnico científica la decisión que adoptan (arts. 28 a 31 ibid)”.
De igual manera, atendiendo al hecho de que las determinaciones de las
juntas constituyen el fundamento jurídico para lograr el reconocimiento y pago
de prestaciones sociales, éstas “deben realizar una valoración completa del
estado de salud de la persona cuya invalidez se dictamina por medio de un
examen físico y teniendo en cuenta todos los fundamentos de hecho que deben
contener los dictámenes, es decir, la historia clínica (antecedentes y
diagnóstico definitivo), reportes, valoraciones, exámenes médicos, evaluaciones
técnicas y en general todo el material probatorio que se relacione con las
deficiencias diagnosticadas”[19].
En el mismo sentido y para garantizar un correcta valoración médica del
paciente, el Decreto 2463 de 2001 en sus artículos 13 numeral 7 y 36, prevé que
en caso de que la Junta de Calificación considere necesario realizar exámenes y
evaluaciones diferentes a los aportados en la historia clínica, podrá ordenar
su práctica.[20]
5.
El derecho de petición
Este
Tribunal ha sentado reglas claras acerca de la protección del derecho
fundamental de petición, consagrado en el artículo 23 de la Constitución.
Específicamente, ha establecido los siguientes criterios que las autoridades
están constitucionalmente obligadas a cumplir, a la hora de resolver peticiones
formuladas por los ciudadanos:
Así,
en la sentencia T-1130 de 2008, la Corte, compilando las principales
reglas jurisprudenciales, señaló que:
“(i) El derecho
de petición es fundamental y determinante para la efectividad de los mecanismos
de la democracia participativa, garantizando a su vez otros derechos
constitucionales, como los derechos a la información, a la participación
política y a la libertad de expresión; (ii) el núcleo esencial del derecho de
petición reside en la resolución pronta y oportuna de la cuestión; (iii) la
petición debe ser resuelta de fondo, de manera clara, oportuna, precisa y
congruente con lo solicitado; (iv) la respuesta debe producirse dentro de un
plazo razonable, el cual debe ser lo más corto posible; (v) la respuesta no
implica aceptación de lo solicitado ni tampoco se concreta siempre en una
respuesta escrita; (vi) este derecho, por regla general, se aplica a entidades
estatales, y en algunos casos a los particulares; (vii) el silencio
administrativo negativo, entendido como un mecanismo para agotar la vía
gubernativa y acceder a la vía judicial, no satisface el derecho fundamental de
petición pues su objeto es distinto. Por el contrario, el silencio
administrativo es la prueba incontrovertible de que se ha violado el derecho de
petición; (viii) el derecho de petición también es aplicable en la vía
gubernativa; la falta de competencia de la entidad ante quien se plantea, no la
exonera del deber de responder; y (x) ante la presentación de una petición, la
entidad pública debe notificar su respuesta al interesado.”[21]
Por lo tanto,
una entidad desconoce el derecho de petición de una persona cuando emite una
respuesta que (i) no se profiere de manera oportuna; (ii) no guarda congruencia
con lo pedido, (iii) no decide la solicitud formulada, siendo vaga y confusa y
(iv) no se pone en conocimiento del peticionario.
Con
base en las anteriores consideraciones generales, se dispone la Sala a resolver
el caso concreto.
6.
Caso concreto
6.1.
Por un lado, la Sala encuentra demostrada la vulneración del derecho
fundamental de petición por parte de la Junta Nacional de Calificación de
Invalidez ya que la solicitud elevada el 30 de abril de 2012 fue respondida
extemporáneamente el 19 de junio de 2012, dentro del trámite de tutela. Lo
anterior debido a que la junta demandada allegó un escrito con fecha de 30 de
mayo del año en curso con el que supuestamente dio contestación al accionante;
sin embargo, en las copias de las guías de correo que obran en el expediente,
no se aprecia la certificación de recibo por parte del accionante.
Aunque
inicialmente podría decirse que esta pretensión se encuentra satisfecha y el
reclamo constitucional ha quedado superado, ello no obsta para que esta
Corporación reconvenga a la entidad accionada, como corresponde hacerlo a fin
de que adopte las medidas pertinentes para que responda válida y oportunamente
las peticiones que los ciudadanos le formulen, así sea negativamente.
6.2.
Ahora bien, en este punto resulta necesario establecer si en el asunto bajo
estudio procede la acción de tutela para cuestionar la decisión emitida por la
Junta Nacional de Calificación de Invalidez.
Se
advierte que señor Ortega Teherán aún cuenta con el mecanismo judicial
ordinario[22].
No obstante, a juicio de la Sala, resulta indiscutible que por su edad (61
años), su estado de salud y la precaria situación económica que aduce, el
mecanismo judicial referido no aparece como adecuado y la tutela de la
referencia es procedente de forma definitiva.
Precisamente,
no es posible pasar por alto que el peticionario es una persona que merece una
protección especial constitucional, ya que, tal y como lo señaló la Junta
Regional de Calificación de Invalidez de Bolívar en el dictamen de 19 de julio
de la presente anualidad, éste padece de “espondilolistésis
y hernias de discos L1, L2, L2-L3 y L5-S1”[23], por lo que se
encuentra en una situación de debilidad manifiesta por su condición física.
6.3.
Superadas las cuestiones acerca de la procedibilidad, la Sala se referirá al
trámite de la calificación de la invalidez. En ese sentido, se observa que el
señor Ortega Teherán fue calificado por la Junta Regional de Calificación de
Invalidez de Bolívar, que determinó una pérdida de la capacidad laboral de 52.64%, estableciendo
como diagnóstico motivo de calificación el “trastorno de disco lumbar y
otros con radiculopatía”. En segunda instancia, la Junta Nacional de
Calificación de Invalidez dictaminó una pérdida de la capacidad laboral de 31.55%, al encontrar
que las discapacidades y minusvalías estaban sobrevaloradas, de acuerdo a la
deficiencia que presenta el paciente y el impacto que ésta le genera a nivel
ocupacional.
Sin
embargo, se advierte que en la anterior decisión no existe ningún tipo de
motivación técnico-científica en relación con la disminución del porcentaje de
invalidez. Específicamente, señaló que se trataba de un paciente de 60 años,
que ocupó el cargo de oficios varios durante 10 años en la empresa Laborando
Ltda. hasta el 18 de diciembre de 2009, cuando fue retirado. Agregó que contaba
con “[d]ificultada (sic) para bañarse, vestirse, ayuda para calzarse,
controla esfínteres, colabora poco en la cocina y servir (sic) platos, deambula
en terreno plano con el dolor unos 100 metros, en terreno destapado lo hace con ayuda (…)”.
Posteriormente, respecto a la diferencia entre ambas determinaciones se
limitó a indicar:
“Sobrecalificado
por la JRCI, toda vez que califican la lesión de columna con alteraciones
clínicas y electromiográficas y aparte con restricciones clínicas ya
calificadas, motivo por el cual se modifican las deficiencias y se asigna lo
correspondiente de acuerdo a lo estipulado en el Decreto 917 de 1999 (…)
En relación
con las discapacidades y minusvalías  se califican con base en la deficiencia
dada por el médico ponente, con el Manual Único de Calificación de Invalidez y
su escala de gravedad y con los documentos obrantes al expediente. De acuerdo
con la deficiencia  que presenta el paciente; y el impacto que éste le genera a
nivel ocupacional en la ejecución de sus actividades de autocuidado, tiempo
libre y trabajo. Se desempeñaba como operario de oficios varios, a la
valoración de la JRCI, deambula solo sin ayudas, se queja de dolor en la región
lumbar, fue retirado de la empresa en el 2009, tiene dificultad para bañarse,
vestirse, requiere de ayuda para calzarse, sube y baja escaleras con ayuda, no
levanta objetos pesados. De acuerdo a esto se consideran sobrevaloradas las
discapacidades y minusvalías, siendo más ajustadas (sic) los puntajes de
discapacidades de 5.7% y minusvalías de 11%, respectivamente”[24].
Como se indicó
con anterioridad, la Corte ha señalado que los dictámenes emitidos por las Juntas de
Calificación de Invalidez “deben ser motivados, en el sentido de
manifestar las razones que justifican en forma técnico-científica la decisión”[25], lo que guarda
plena correspondencia con los artículos 31 y 9 del Decreto 2463 de 2001 que
prescriben, en su orden, que éstos “deben contener las decisiones
expresas y claras sobre el origen, fecha de estructuración y calificación
porcentual de pérdida de la capacidad laboral” y “los
fundamentos de hecho y de derecho que dieron origen a esta decisión”.
Por ello, los
actos de estos órganos no pueden ser formatos en los que se llenan espacios en
blanco porque cada una de las determinaciones debe obedecer a criterios
técnicos o médicos, situación que cobra mayor importancia en el caso del
porcentaje de pérdida de capacidad laboral ya que de el depende si existe el
derecho a la pensión de invalidez[26].
Adicionalmente,
se debe recordar que el artículo 9° del Decreto 2463 de 2001 consagra dentro de
los fundamentos de hecho del dictamen “todos aquellos que se relacionan con
la ocurrencia de determinada contingencia, lo cual incluye historias clínicas,
reportes, valoraciones o exámenes médicos periódicos; y en general, los que
puedan servir de prueba para certificar una determinada relación causal, tales
como certificado de cargos y labores, comisiones, realización de actividades,
subordinación, uso de determinadas herramientas, aparatos, equipos o elementos,
contratos de trabajo, estadísticas o testimonios, entre otros, que se
relacionen con la patología, lesión o condición en estudio”.
Puntualmente, se
repara que  en ningún aparte de la decisión se evaluaron las consecuencias de
la enfermedad a la luz del trabajo de oficios varios que el accionante
desempeñaba, ni la imposibilidad física de volver al mercado laboral con el fin
de lograr ingresos económicos.
Por último, es necesario establecer que el hecho de que el Decreto 19
de 2012 haya cambiado los términos para que la Junta Nacional decida no implica
que sus decisiones carezcan de fundamentos, tal y como lo insinuó la entidad
demandada en el escrito que le dirigió al actor, en el que expuso que se debía
tener en cuenta que el artículo 142 de la citada norma que modificó el artículo
41 de la Ley 100 de 1993 “obliga a la Junta Nacional de Calificación de
Invalidez a partir de la fecha de sus expedición a decidir los casos sometidos
a su consideración en el perentorio término de 5 días. Término extremadamente
corto que tiene por objeto descongestionar la gran acumulación de casos
existentes y que entendemos modificó, en forma tácita, lo dispuesto en materia
de términos de apelación para la Junta Nacional de Calificación de Invalidez”.
6.4.
Por todo lo anterior, esta Sala de Revisión concluye que la Junta Nacional de
Calificación de Invalidez vulneró el derecho al debido proceso administrativo
del accionante por no haber motivado su dictamen a partir de los exámenes que
obraban en el expediente administrativo correspondiente. En consecuencia, esta
Sala revocará el fallo de tutela, y en su lugar, concederá el amparo invocado,
protegiendo el derecho al debido proceso, y por tanto, ordenará a la Junta
Nacional de Calificación de Invalidez, que en el término de 15 días hábiles,
contados a partir de la notificación de la presente providencia, emita un nuevo
dictamen teniendo en cuenta todos los exámenes y valoraciones considerados por la
Junta Regional de Calificación de Invalidez de Bolívar y, de estimarlo
necesario para aclarar dudas, ordene la práctica de exámenes complementarios al
señor José Ángel Ortega Teherán.
La
Sala, a pesar de concluir que se presenta una violación al derecho fundamental
de petición, estima innecesario ordenar su contestación en vista de las órdenes
que anteriormente se anunciaron, por lo que se limitará a advertir a la Junta Nacional
de Calificación de Invalidez que debe responder las peticiones que se le
presenten en las forma y términos que establecen la Constitución, la ley y la
jurisprudencia constitucional.
III. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Quinta
de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del
pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
PRIMERO.-
REVOCAR
por las razones expuestas el fallo proferido por el Juzgado Segundo Civil
Municipal de Montería, el  22 de junio de 2012, en la acción de tutela
instaurada por José Ángel Ortega Teherán en contra de la Junta Nacional de
Calificación de Invalidez. En su lugar CONCEDER el amparo del derecho
fundamental al debido proceso de éste último.
SEGUNDO.-
DEJAR SIN EFECTOS el
dictamen de pérdida de capacidad laboral expedido el 15 de marzo de 2012 por la
Junta Nacional de Calificación de Invalidez en el caso del señor José Ángel
Ortega Teherán, en lo relativo al porcentaje de pérdida de capacidad laboral.
En consecuencia, ORDENAR a la Junta Nacional de Calificación de
Invalidez expedir, dentro de los quince (15) días hábiles siguientes a la
notificación del presente fallo, un nuevo dictamen con estricta observancia del
debido proceso.
TERCERO:
ADVERTIR a la Junta Nacional
de Calificación de Invalidez que debe responder las peticiones que se le
presenten en la forma y el término que establecen la Constitución, la ley y la
jurisprudencia constitucional.
CUARTO: Por Secretaría
General, LÍBRESE la comunicación a que se refiere el artículo 36 del
Decreto 2591 de 1991.
Notifíquese,
comuníquese, publíquese e insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional.
Cúmplase.
JORGE
IVÁN PALACIO PALACIO
Magistrado
NILSON
PINILLA PINILLA
Magistrado
JORGE
IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
Ausente
con permiso
MARTHA
VICTORIA SACHICA MENDEZ
Secretaria
General
[1] Aunque en el expediente obran copias de las guías de correo, en
ninguna de ellas se aprecia la certificación de recibo por parte del
accionante.
[2] Constitución Política, artículo 241.
[3] Decreto 2591 de 1991, articulo 3° que consagra: “PRINCIPIOS. El trámite de la acción de tutela se
desarrollará con arreglo a los principios de publicidad, prevalencia del
derecho sustancial, economía, celeridad y eficacia”.
[4] Sentencia C-1002 de 2004
[5] Sentencias T-436 y T-445 de 2005, T-595 de 2006, T-108 de 2007 y T-328
de 2008, entre otras.
[6] Sentencias T-859 de 2004, T-436 de 2005 y T-108 de 2007, entre otras.
[7] Sentencia T- 433 de 2002.
[8] Sentencias T-436 de 2005 y T-108 de 2007.
[9] Sentencia T-859 de 2004.
[10] Sentencia T-515A de 2006.
[11] Sentencia C-1002 de 2004.
[12] Esta norma consagra el Manual Único para la Calificación de la Invalidez.
[13] “por el cual se reglamenta la
integración, financiación y funcionamiento de las Juntas de Calificación de
Invalidez”.
[14] Constitución Política, artículos 1° y 29.
[15] Ley 100 de 1992, artículo 2°.
[16] Sentencias T-436 de 2005, T-108 de 2007 y T-328 de 2008, entre
otras.
[17] Sentencias 424 de 2007 y T-108 de 2007.
[18] Modificado por la Ley 962 de 2005 y el Decreto 019 de 2012, y
adicionado por le Ley 1562 de 2012.
[19] Sentencia T-595 de 2006.
[20] Decreto 2463
de 2001. Artículo 13. FUNCIONES DE LA JUNTA NACIONAL DE CALIFICACIÓN DE INVALIDEZ. Son funciones de la Junta Nacional de Calificación de Invalidez, las
siguientes:
(…)
7. Ordenar la práctica de exámenes y evaluaciones complementarios,
diferentes a los acompañados con la historia clínica que considere
indispensables para fundamentar su dictamen.
Artículo 36. PRÁCTICA DE EXÁMENES
COMPLEMENTARIOS. Las juntas de calificación de invalidez podrán ordenar la práctica de
exámenes complementarios o la valoración por personal especializado, diferentes
a los que figuren en la historia clínica, cuando a su juicio se requieran. En
este evento solicitará a la entidad administradora de riesgos profesionales o
entidad promotora de salud o a quien hubiere solicitado la calificación que lo
suministre en un plazo de quince (15) días, lapso en el cual podrá justificarse
su demora. De no allegarse examen o valoración, se ordenará su práctica de
conformidad con el parágrafo 1 del presente artículo.
En caso de dificultades técnicas para la práctica de las pruebas
requeridas o del traslado debidamente comprobado, la junta podrá decidir con
base en los documentos allegados con la solicitud, de lo cual quedará
constancia en el acta realizada en audiencia.
Los afiliados, pensionados por invalidez y aspirantes a
beneficiarios, deberán someterse a los exámenes requeridos por las juntas de
calificación de invalidez.
PARÁGRAFO
1o. La práctica de exámenes complementarios y las
valoraciones por personal especializado, podrán ser realizados por las
entidades o profesionales registrados como interconsultores en las juntas de
calificación de invalidez. Estos interconsultores sólo podrán conceptuar en
tres (3) áreas especializadas o servicios.
PARÁGRAFO
2o. Las tarifas que se paguen a las entidades o profesionales, registrados como
interconsultores, serán las establecidas para el Sistema de Seguridad Social en
Salud, los demás servicios se pagarán conforme a los precios del mercado.
[21] Sentencia T-1130 de 2008.
[22] El dictamen realizado por la junta demandada
que presuntamente desconoce el derecho fundamental al debido proceso fue
emitido el 15 de marzo de 2012 y la prescripción en
materia laboral es de 3 años, según el artículo 151 del Código Procesal del
Trabajo y la Seguridad Social, por lo que éste fenómeno no se ha configurado.
[23] Folio
18.
[24]
Folio 14.
[25] Sentencias 424 de 2007 y T-108 de 2007.
[26]
Sentencia T-726 de 2011.