T-203-93
Sentencia No
Sentencia
No. T-203/93
ESPACIO
PUBLICO-Reglamentación
La
función de regular el uso del suelo y del espacio público corresponde a una
verdadera necesidad colectiva y, por tanto, no es apenas una facultad sino un
deber de prioritaria atención entre los que tienen a su cargo las autoridades.
En los distritos y municipios, es tarea de los concejos reglamentar los usos
del suelo dentro de los límites que fije la ley y es de competencia de los
alcaldes la de velar por el cumplimiento de las normas constitucionales,
legales y reglamentarias sobre el particular y dirigir la acción administrativa
local. El legislador asignó funciones a los municipios en lo concerniente al
transporte urbano.
ACCION
DE TUTELA-Improcedencia/ACTO
GENERAL/MEDIO DE DEFENSA JUDICIAL
Contra
el acto procedían los medios de defensa judicial contemplados en el C.C.A., de
tal manera que no podía pedirse ni concederse un amparo consistente en la
nulidad del mismo. Mal podía, interponerse la acción con el objeto de obtener
que se privara al Decreto expedido por el alcalde de Santa Marta de sus efectos
generales. Si el actor lo estimaba contrario a normas superiores, habría podido
ejercer, como lo contempla el C.C.A., la acción de nulidad o, si se consideraba
perjudicado por el Decreto, la de nulidad y restablecimiento del derecho. Pero
lo definitivo para hacer del todo improcedente la acción de tutela es el
carácter general e impersonal del acto cuestionado.
ACCION
DE TUTELA-Compatibilidad/ACCION
CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Compatibilidad/ACCION DE TUTELA TRANSITORIA-Improcedencia/INDEMNIZACION
DE PERJUICIOS
La
posibilidad de ejercer la acción en forma conjunta con las que proceden ante la
jurisdicción Contencioso Administrativa, no puede interpretarse en el sentido
de hacer que en tal caso su trámite deba surtirse forzosamente ante los
tribunales administrativos, entendimiento que limitaría ostensiblemente las
posibilidades de protección judicial. Lo que la norma legal permite, aunque no
haya utilizado con propiedad el término "conjuntamente", es el
ejercicio simultáneo de la acción ante el juez de tutela, como mecanismo
transitorio para evitar un perjuicio irremediable y de las pertinentes ante la
jurisdicción especializada. No era procedente como mecanismo transitorio para
evitar un perjuicio irremediable no solamente por el carácter general del acto
sino por cuanto, aún en el caso, no aceptado por la Corte, de haberse entendido
que era particular, el supuesto daño alegado por la sociedad demandante no es
de aquellos cobijados por el artículo 8º del Decreto 2591 de 1991. Su
reparación integral, en caso de ser probado dentro del proceso y en la
hipótesis de que prosperara la acción de nulidad y restablecimiento del
derecho, no estaría representado única y exclusivamente por una indemnización
como lo exige dicha norma sino por la posibilidad de continuar ejerciendo la
actividad transportadora hasta los sitios de la ciudad de Santa Marta en los
cuales el Decreto 722 de 1992 prohibió el estacionamiento permanente de
autobuses.
-Sala
Quinta de Revisión-
Ref.:
Expediente T-9474
Acción
de tutela instaurada por TRANSPORTES LA COSTEÑA contra el alcalde de Santa
Marta.
Magistrados:
JOSE
GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
-Ponente-
HERNANDO
HERRERA VERGARA
ALEJANDRO
MARTINEZ CABALLERO
Sentencia
aprobada en Santafé de Bogotá, D.C., mediante acta del veintiseis (26) de mayo
de mil novecientos noventa y tres (1993).
Revisa
la Corte Constitucional la sentencia proferida el veintidós (22) de enero de
mil novecientos noventa y tres (1993) por el Juzgado Primero Penal Municipal de
Santa Marta para resolver sobre la acción de tutela incoada por
"Transportes La Costeña - Durán y Compañía S.C.A.".
I.
INFORMACION PRELIMINAR
La
acción de tutela se instauró contra un Decreto, el número 722 del 18 de agosto
de 1992, por medio del cual el Alcalde Mayor del Distrito Turístico, Cultural e
Histórico de Santa Marta, decidió prohibir el estacionamiento permanente de
vehículos en las vías públicas, zonas de antejardines y demás espacios
públicos, así como en los parqueaderos privados localizados dentro del área urbana
del sector de "El Rodadero".
Según
el apoderado, mediante resolución anterior del Instituto Nacional de Transporte
-INTRA- se había confirmado a la empresa "La Costeña" la ruta
Barranquilla-Rodadero.
Alega
que el Decreto del Alcalde no fue notificado a la Empresa, razón por la cual
ésta no pudo emplear los mecanismos legales conducentes a impugnarlo, con lo
cual fue desconocido el derecho de defensa de su poderdante.
Añade
que, pese a ello, la Alcaldía Mayor de Santa Marta ha venido aplicando indiscriminadamente
su contenido, a tal punto que el día 26 de diciembre de 1992 ordenó la
retención de cuatro vehículos afiliados a la compañía que representa, los
cuales fueron inmovilizados por el hecho de entrar a cumplir la ruta autorizada
por el INTRA.
Señala
el petente que acude a la acción de tutela por cuanto el decreto mencionado
vulnera flagrantemente los derechos fundamentales al debido proceso y al uso
del espacio público en condiciones de igualdad.
El
apoderado solicita al Juez ordenar de inmediato que se suspenda la aplicación
del Decreto 722 de 1992 para evitar un perjuicio irremediable a la compañía que
representa.
II.
SENTENCIA JUDICIAL  OBJETO DE REVISION
Correspondió
al Juzgado Primero Penal Municipal de Santa Marta resolver sobre la solicitud
de tutela en referencia.  El asunto fue fallado el veintidós (22) de enero de
mil novecientos noventa y tres, denegando la protección impetrada.
Aunque
-según el Juez- existieron irregularidades en la notificación del Decreto a la
sociedad demandante, consideró que lo relacionado con ellos sería objeto de
controversia para efectos de determinar la caducidad de la acción pertinente
ante la Jurisdicción Contencioso Administrativa, pero en manera alguna podrían
aquellas conducir a la suspensión del Decreto por cuanto, siendo un típico acto
administrativo, contra él existen los medios de control estipulados en el
Código correspondiente, en este caso la acción de nulidad y restablecimiento
del derecho.
De
acuerdo con la sentencia, los ciudadanos deben acudir ordinariamente a los
medios comunes de defensa de sus derechos y allí encontrarán satisfacción, por
lo que, contemplándose que contra el acto administrativo que perjudica al
accionante se han establecido acciones tendientes a buscar su nulidad, no es
procedente acceder a sus pretensiones.
El
fallo no fue impugnado.
III.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
Competencia
La
Corte es competente para revisar la sentencia aludida, al tenor de lo establecido
en los artículos 86 y 241-9 de la Constitución Política y en el Decreto 2591 de
1991. En particular lo es esta Sala de Revisión, pues a ella se repartió el
asunto por parte de la Sala de Selección, de conformidad con las prescripciones
legales.
Función
de las autoridades municipales en relación con el espacio público
Según
mandato del artículo 82 de la Constitución, es deber del Estado velar por la
protección de la integridad del espacio público y por su destinación al
uso común, el cual, como desarrollo concreto del principio fundamental que
consagra el artículo 1º, prevalece sobre el interés particular.
La
función de regular el uso del suelo y del espacio público corresponde a una
verdadera necesidad colectiva y, por tanto, no es apenas una facultad sino un
deber de prioritaria atención entre los que tienen a su cargo las autoridades.
En los distritos y municipios, es tarea de los concejos reglamentar los usos
del suelo dentro de los límites que fije la ley (artículo 313, numeral 7 de la
Constitución) y es de competencia de los alcaldes la de velar por el
cumplimiento de las normas constitucionales, legales y reglamentarias sobre el
particular y dirigir la acción administrativa local (artículo 315, numerales 1
y 3 de la Carta Política).
Por
otra parte, en relación directa con el tema objeto de controversia, debe
recordarse que el legislador asignó funciones a los municipios en lo
concerniente al transporte urbano y les confió de manera concreta la atribución
de "racionalizar el uso de las vías municipales" y, en consecuencia,
la de "otorgar, negar, modificar, revocar y cancelar las autorizaciones
para los recorridos urbanos que deben cumplir las empresas que prestan
servicios intermunicipales de transporte de pasajero en cada municipio..."
(Artículo 1º, literal d), del Decreto Ley 080 de 1987).
Desde
luego, para el desarrollo de estas atribuciones en cada caso, habrán  de ser
proferidos,  bien  por  el  Concejo o por el Alcalde -dentro de sus respectivas
competencias- los consiguientes actos administrativos de carácter general o
particular, sujetos a los recursos y acciones que la ley contempla.
Improcedencia
de la tutela contra actos de carácter general
Según
la demanda, tratábase de conseguir mediante ella que se suspendiera la
aplicación del Decreto 722 de 1992 dictado por el Alcalde de Santa Marta.
Alegaba el apoderado de la compañía petente que la tutela por él impetrada
tenía el propósito de evitar un perjuicio irremediable pues en ese momento le
era imposible iniciar una acción contenciosa "... con motivo de la
vacancia judicial...".
Es
evidente que contra el nombrado acto procedían los medios de defensa judicial
contemplados en el Código Contencioso Administrativo, de tal manera que no
podía pedirse ni concederse un amparo consistente en la nulidad del mismo.
Ha
señalado la Corte al respecto:
"Es
la tutela un mecanismo concebido para la protección inmediata de los derechos
fundamentales constitucionales cuando, en el caso concreto de una persona, la
acción u omisión de cualquier autoridad pública o de particulares, en esta
última hipótesis en los casos que determine la ley, tales derechos resulten
vulnerados o amenazados sin que exista otro medio de defensa judicial o, aún
existiendo, si la tutela es usada como medio transitorio de inmediata
aplicación para evitar un perjuicio irremediable. Se trata, entonces, de un
instrumento jurídico confiado por la Constitución a los jueces, cuya
justificación y propósito consisten en brindar a la persona la posibilidad de
acudir sin mayores requerimientos de índole formal y en la certeza de que
obtendrá oportuna resolución, a la protección directa e inmediata del Estado, a
objeto de que, en su caso, consideradas sus circunstancias específicas y a
falta de otros medios, se haga justicia frente a situaciones de hecho que
representen quebranto o amenaza de sus derechos fundamentales, logrando así que
se cumpla uno de los fines esenciales del Estado, consistente en garantizar la
efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución
(art. 2º Const. Pol.)".
(...)
En
otros términos, la acción de tutela no ha sido concebida para provocar la
iniciación de procesos alternativos o sustitutivos de los ordinarios, o
especiales, ni para modificar las reglas que fijan los diversos ámbitos de
competencias de los jueces, ni para crear instancias adicionales a las
existentes, ni para otorgar a los litigantes la opción de rescatar pleitos ya
perdidos, sino que tiene el propósito claro y definido, estricto y específico,
que el propio artículo 86 de la Constitución indica, que no es otro diferente
de brindar a la persona protección inmediata y subsidiaria para asegurarle el
respeto efectivo de los derechos fundamentales que la Carta le reconoce".
(Cfr. Corte Constitucional. Sala Tercera de Revisión. Fallo T-01 del 3 de abril
de 1992).
En
idéntico sentido se ha pronunciado cuando la acción de tutela ha sido intentada
para obtener la anulación de actos administrativos:
"En
cuanto a la legalidad de los actos administrativos que eventualmente hubieren
afectado los derechos de la peticionaria, la Corte encuentra que, tal como lo
ha establecido esta Corporación en reiterada doctrina, la acción de tutela no
es el medio judicial procedente para obtener la declaratoria de nulidad de los
mismos, razón por la cual, dada su naturaleza subsidiaria, el mecanismo de
amparo sólo cabe, según lo establece el citado precepto superior (artículo 86
C.N.), "cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa
judicial", siendo claro que la ciudadana (...) contaba con las acciones
que en su favor consagra la legislación vigente, razón por la cual es válida
para decidir el asunto sub-examine la norma consagrada en el artículo 6º,
numeral 1º, del Decreto 2591 de 1991, en torno a la improcedencia de la
acción".
(...)
"...
el mencionado instrumento no está llamado a desplazar ni a sustituír a la
jurisdicción ordinaria ni tampoco a las especiales, pues, dentro de una
concepción avenida a la Carta Política, en vez de provocar con su inadecuada
utilización un desquiciamiento del orden jurídico, debe entendérselo como una
de las piezas del mismo, integrada por tanto a él en sus objetivos y en sus
alcances, dentro de un todo armónico que tiene por objetivo final la
realización de los valores constitucionales fundamentales, particularmente el
de la justicia".
(...)
"No
se ajusta a la Constitución y, más bien, riñe con el sentido común que se
invoque la figura sumaria de la tutela con la pretensión de tramitar dentro de
la informalidad que le es característica, asuntos que por su misma complejidad
exigen ponderado análisis a la luz de ordenamientos especializados expresamente
sometidos por el sistema jurídico a ciertas formas y procedimientos".
(Cfr. Corte Constitucional. Sala Tercera de Revisión. Sentencia T-38 del 9 de
febrero de 1993).
Mal
podía, entonces, interponerse la acción con el objeto de obtener que se privara
al Decreto expedido por el alcalde de Santa Marta de sus efectos generales. Si
el actor lo estimaba contrario a normas superiores, habría podido ejercer, como
lo contempla el Código Contencioso Administrativo, la acción de nulidad o, si
se consideraba perjudicado por el Decreto, la de nulidad y restablecimiento del
derecho.
Pero
lo definitivo en este caso para hacer del todo improcedente la acción de tutela
es el carácter general e impersonal del acto cuestionado, ya que, pese a la
mención de algunas empresas transportadoras, tal referencia tiene a todas luces
-analizado el contexto- un sentido de ejemplo que en modo alguno particulariza
la decisión de prohibir "el estacionamiento permanente de autobuses y
demás vehículos destinados para el transporte de pasajeros Interdepartamental
en las vías públicas, andenes, zonas de antejardines y demás espacios públicos
así como en los parqueaderos privados localizados dentro del área urbana del
sector del Rodadero", según las voces del decreto en cuestión, cuya
generalidad es manifiesta.
Debe
aplicarse, entonces, la disposición consagrada en el artículo 6º, numeral 5,
del Decreto 2591 de 1991, que hace improcedente la acción de tutela
"cuando se trate de actos de carácter general, impersonal y
abstracto".
Sentido
y alcance de la tutela como mecanismo transitorio
Pero
tampoco cabía en el presente caso la tutela como mecanismo transitorio, forma
ésta cuyos contornos se hace necesario precisar a la luz de principios
constitucionales y de la normatividad legal que los ha desarrollado.
La
posibilidad de conceder este tipo específico de protección judicial es
excepcional, según se desprende del artículo 86 de la Constitución, y por tanto
el alcance de las normas pertinentes es de interpretación estricta.  No se
busca que el juez de tutela asuma la competencia del ordinario o especializado
entrando a resolver de fondo el asunto litigioso planteado, sino de ofrecer al
titular del derecho un medio expedito y eficaz para evitar un daño respecto del
cual la decisión judicial definitiva llegaría demasiado tarde y apenas haría
posible un resarcimiento "a posteriori", es decir, sobre la base de
un hecho cumplido.
En
este contexto, la modalidad tutelar en referencia únicamente tiene sentido ante
la inminencia del perjuicio que revista las características indicadas en el
artículo 6º del Decreto 2591 de 1991, esto es, "... que sólo pueda ser
reparado en su integridad mediante una indemnización".
El
carácter precario de la medida y la incompetencia del juez de tutela para
penetrar en el terreno reservado a otra jurisdicción (Cfr. Corte
Constitucional. Sala Plena. Sentencia C-543, octubre 1 de 1992), lo cual es
aplicación del principio constitucional sobre autonomía de los jueces
(artículos 228 y 230 C.N.), están claramente subrayados en el artículo 8º del
Decreto 2591 de 1991 -destinado específicamente al tema del amparo transitorio-
cuando obliga al juez de tutela a expresar en la sentencia que su orden
permanecerá vigente sólo durante el término que la autoridad judicial
competente utilice para decidir de fondo la acción instaurada por el afectado.
Este, en todo caso, deberá ejercer la acción correspondiente en un término máximo
de cuatro meses a partir del fallo de tutela, cuyos efectos cesarán si así no
lo hace.
Pero,
además, tratándose de actos administrativos, la consagración de esta figura no
puede interpretarse en el sentido de que todo juez haya quedado autorizado para
decretar la suspensión provisional de aquellos, dentro del trámite
propio de las acciones de tutela.  Ello implicaría una ruptura de los linderos
que la propia Carta Política ha establecido entre las jurisdicciones, en cuanto
disposición constitucional expresa reserva esa atribución a la Contencioso
Administrativa (artículo 238 C.N.), tal como lo manifestó esta Corte en
Sentencia T-01 del 3 de abril de 1992.
La
norma legal en mención dice en su último inciso:
"Cuando
se utilice como mecanismo transitorio para evitar un daño irreparable, la
acción de tutela también podrá ejercerse conjuntamente con la acción de nulidad
y las demás procedentes ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
En estos casos, si el juez lo estima procedente podrá ordenar que no
se aplique el acto particular respecto de la situación jurídica concreta
cuya protección se solicita, mientras dure el proceso". (Subraya la
Corte).
Como
puede verse, lo que es posible decretar en esta hipótesis es una inaplicación
temporal al caso concreto, considerada la particular y específica situación en
que se encuentra el solicitante, así que no recae propiamente sobre la
materialidad del acto administrativo, como sí acontece con la figura de la
suspensión provisional. No tiene, entonces, el alcance de la misma y, por ende,
excepción hecha de la inaplicación que pueda favorecer al petente a fin de
evitarle un daño irreparable, el acto administrativo como tal permanece
incólume mientras no sea suspendido provisionalmente por la Jurisdicción
Contencioso Administrativa o anulado por ella.
Debe
repararse por otra parte en que el  punto materia de análisis -a diferencia del
que constituye el objeto de la providencia mediante la cual se resuelve acerca
de la solicitud de suspensión provisional en los procesos contencioso
administrativos- no es el relativo a una posible oposición flagrante entre el
acto demandado y las normas superiores a las que está sometido, sino la
situación de hecho en la cual puede hallarse una persona frente a un acto cuya aplicación
concreta implique, en su caso, efectos inmediatos e irremediables que
vulneren sus derechos constitucionales fundamentales.
Ahora
bien, es claro que -considerada la función que cumple la tutela como mecanismo
protector de los derechos fundamentales y el contexto de la norma transcrita-
la posibilidad de ejercer la acción en forma conjunta con las que proceden ante
la jurisdicción Contencioso Administrativa, no puede interpretarse en el
sentido de hacer que en tal caso su trámite deba surtirse forzosamente ante los
tribunales administrativos, entendimiento que limitaría ostensiblemente las
posibilidades de protección judicial. Lo que la norma legal permite, aunque no
haya utilizado con propiedad el término "conjuntamente", es el ejercicio
simultáneo de la acción ante el juez de tutela, como mecanismo transitorio para
evitar un perjuicio irremediable y de las pertinentes ante la jurisdicción
especializada.
De
las precedentes consideraciones se infiere que, ante acciones instauradas
respecto de actos administrativos, el juez de tutela no puede asumir la
facultad que le confiere la norma mencionada como una autorización de la ley
para sustituir al Contencioso Administrativo en la definición sobre la validez
de aquellos, ni suponer que podría suspenderlos provisionalmente pues ello
representaría invadir el ámbito constitucional de dicha jurisdicción. De allí
los precisos términos usados por el legislador para definir el objeto al que ha
de circunscribirse la orden judicial para el evento en que prospere la
solicitud de tutela transitoria.
Llevando
lo expuesto al asunto de cuya revisión se trata, encuentra la Corte que no era
procedente como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable no
solamente por el carácter general del acto sino por cuanto, aún en el caso, no
aceptado por la Corte, de haberse entendido que era particular, el supuesto
daño alegado por la sociedad demandante no es de aquellos cobijados por el
artículo 8º del Decreto 2591 de 1991. Su reparación integral, en caso de ser
probado dentro del proceso y en la hipótesis de que prosperara la acción de
nulidad y restablecimiento del derecho, no estaría representado única y
exclusivamente por una indemnización como lo exige dicha norma sino por la
posibilidad de continuar ejerciendo la actividad transportadora hasta los
sitios de la ciudad de Santa Marta en los cuales el Decreto 722 de 1992
prohibió el estacionamiento permanente de autobuses.
Se
confirmará la sentencia revisada, pues no podía intentarse la acción de tutela
en sustitución de los procedimientos consagrados en el ordenamiento jurídico
para el fin perseguido por el peticionario. Aceptarlo así implicaría desconocer
el carácter supletorio de aquella y desvirtuar la autonomía de las
jurisdicciones, principio fundamental de nuestro sistema jurídico.
IV.
DECISION
Al
tenor de los criterios expuestos, la Sala Quinta de Revisión de la Corte
Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la
Constitución,
R E S
U E L V E:
Primero.-
Confirmar
la sentencia proferida el veintidós (22) de enero de mil novecientos noventa y
tres (1993) por el Juzgado Primero Penal Municipal de Santa Marta, en virtud de
la cual decidió negar el amparo solicitado.
Segundo.-
Líbrese
la comunicación de que trata el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Cópiese,
notifíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y
cúmplase.
JOSE
GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Presidente
de la Sala
HERNANDO
HERRERA VERGARA
Magistrado
ALEJANDRO
MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
MARTHA
VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria
General