C-250-13
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia C-250/13
SISTEMA ESPECIFICO DE CARRERA ADMINISTRATIVA EN
SUPERINTENDENCIAS-Inexequibilidad del
artículo 49 del decreto 775 de 2005/SUPRESION DE LAS COMISIONES DE PERSONAL
EN SUPERINTENDENCIAS-Desconoce los principios democrático, participativo,
de carrera administrativa e introduce un factor de discriminación que no se
justifica solo por estar sujetas a un régimen específico de carrera
administrativa
SISTEMAS ESPECIFICOS DE CARRERA ADMINISTRATIVA-Jurisprudencia constitucional/SISTEMAS ESPECIFICOS
DE CARRERA ADMINISTRATIVA EN SUPERINTENDENCIAS-Ambito de aplicación
COMISIONES DE PERSONAL-Contenido y
alcance/COMISIONES DE PERSONAL-Funciones/COMISIONES DE
PERSONAL-Integración
Como
se ha anotado, el sustento legal de las comisiones de personal se encuentra en la
Ley 909 de 2004 que regula el sistema general de carrera administrativa, en
cuyo artículo 16, tras establecer que deben existir en todos los organismos y
entidades por ella reguladas, se ocupa de su integración y al efecto señala que
se conformarán “por dos (2) representantes de la entidad u organismo designados
por el nominador o por quien haga sus veces y dos (2) representantes de los
empleados quienes deben ser de carrera administrativa y elegidos por votación
directa de los empleados”, a lo que añade que “en igual forma se integrarán las
Comisiones de Personal en cada una de las dependencias o seccionales de las
entidades”. Al margen de otros aspectos allí regulados, es de interés destacar
que el mismo artículo 16 de la Ley 909 de 2004 enuncia, en varios literales,
las principales funciones asignadas a las comisiones de personal, a empezar por
la de velar para que en los procesos de selección y de evaluación de desempeño
se acate lo previsto en normas y procedimientos legales y reglamentarios, para
lo cual la Comisión deberá elaborar informes, atender solicitudes y resolver
las reclamaciones que se le atribuyan, tratándose de procesos de selección,
evaluación de desempeño y encargo. También se les confiere la función de
solicitar que se excluya de la lista de elegibles a las personas que hubieren
sido incluidas sin el lleno de los requisitos de la respectiva convocación o
con desconocimiento del marco legal o reglamentario de la carrera
administrativa, así como la surtir la primera instancia de las reclamaciones
formuladas por los empleados de carrera que hayan optado por el derecho preferencial
a ser vinculados, cuando se les supriman sus empleos y estimen que se les han
vulnerado sus derechos. Además, a las comisiones de personal les atañe el
conocimiento, en primera instancia, de las reclamaciones elevadas por los
empleados a causa de las incorporaciones a nuevas plantas de personal de la
entidad o del desmejoramiento de las condiciones laborales “o por los
encargos”, velar para que los empleos se provean en el orden de prioridad
establecido en la ley y para que las listas “sean utilizadas dentro de los
principios de economía, celeridad y eficacia de la función administrativa”.
Adicionalmente se les confía velar para que en los procesos de selección se
cumplan los principios y reglas previstos en la propia Ley 909 de 2004,
participar en la elaboración del plan anual de formación y capacitación y en el
de estímulos, así como en su seguimiento y proponer “en la respectiva entidad
la formulación de programas para el diagnóstico y medición del clima
organizacional”, a todo lo cual se agregan “las demás funciones que le sean
atribuidas por la ley o el reglamento”. Es suficiente la enunciación de
funciones expresamente contemplada en el artículo 16 de la Ley 909 de 2004 para
demostrar que, en su prístino sentido, las comisiones de personal no pueden ser
entendidas sino a propósito de la carrera administrativa, motivo por el cual
resulta ineludible aludir brevemente a la citada carrera con el objetivo de
determinar si, por intermedio de ella, el ámbito funcional de las comisiones de
personal compromete el ejercicio de derechos fundamentales.
CARRERA ADMINISTRATIVA-Instrumento
para el manejo del esencialísimo elemento humano en la función pública/CARRERA
ADMINISTRATIVA-Instrumento para acceso al empleo público/CONCURSO
PUBLICO-Concepto/REGIMEN DE CARRERA ADMINISTRATIVA-Realización
de principios/SISTEMA DE CARRERA ADMINISTRATIVA-Principio
constitucional
SISTEMA DE CARRERA ADMINISTRATIVA-Categorías
CARRERA, PRESERVACION Y VIGENCIA DE DERECHOS-Relación/PERSONAS
VINCULADAS EN CARRERA-Titulares de derechos subjetivos adquiridos
que deben ser protegidos y respetados por el Estado
La
relación entre la carrera y la preservación y vigencia de algunos derechos ha
sido puesta de presente por esta Corte, al indicar que permite “el acceso al
desempeño de funciones y cargos públicos que consagra el artículo 4º, numeral
7, de la Constitución” y que asegura la protección de los derechos de los
trabajadores, pues “las personas vinculadas a la carrera son titulares de unos
derechos subjetivos adquiridos, que deben ser protegidos y respetados por el
Estado”, ejercen su derecho al trabajo “con estabilidad y posibilidad de
promoción”, de “capacitación profesional” y de obtener los beneficios propios
de la calidad de escalafonados, de conformidad con lo establecido en los
artículos 2º, 13, 25, 40, 53 y 54 de la Carta.
CARRERA ADMINISTRATIVA Y DERECHO A LA IGUALDAD-Relación
La
relación, que se establece entre la carrera administrativa y el derecho a la
igualdad, se evidencia en la imposibilidad de erigir “barreras ilegítimas y
discriminatorias” que obstruyan “el ejercicio igualitario de los derechos
fundamentales” y se manifiesta “como igualdad de trato y de oportunidades”  en
el acceso al servicio público y en su desempeño, lo  que impide establecer
distinciones irrazonables, como, por ejemplo, la que separa a los aspirantes
externos a proveer un cargo de los empleados de la respectiva entidad que
buscan ascender, pues es improcedente prever “una regulación y unas condiciones
para quienes pretenden ingresar a la carrera y otras para quienes pretenden
ascender dentro de la mencionada carrera.
CARRERA ADMINISTRATIVA EN SUPERINTENDENCIAS-Contenido y alcance
CARRERA ADMINISTRATIVA-Regímenes generales, especiales y específicos
Sobre
la carrera administrativa, la Corte ha indicado que existen tres sistemas: el
general, los especiales y los denominados específicos. En la actualidad, el
primero está regulado por la Ley 909 de 2004 y de los regímenes especiales se
ha enfatizado que “tienen origen constitucional, en el sentido de que existe un
mandato expreso del constituyente para que en ciertas entidades del Estado se
organice un sistema de carrera distinto al general”. Así como acontece con los
servidores públicos de las fuerzas militares y de la policía nacional, por
haberlo dispuesto de tal modo los artículos 217 y 218 de la Carta, de la
Fiscalía General de la Nación en virtud de lo establecido en el artículo 253
superior, de la rama judicial en atención a lo previsto en el artículo 256-1
del ordenamiento fundamental y de la Contraloría General de la República, la
Procuraduría General de la Nación y las universidades del Estado, de
conformidad con lo respectivamente señalado en los artículos 268-10, 279 y 69
de la Constitución. En cuanto a los sistemas específicos, la Corte ha apuntado
que su origen es legal, porque “es el legislador, ordinario o extraordinario,
quien toma la decisión de crearlos a través de leyes o decretos con fuerza de
ley” y, según el artículo 4º de la Ley 909 de 2004, son aquellos que en razón
“de la singularidad y especificidad de las funciones que cumplen las entidades
en las cuales se aplican, contienen regulaciones específicas para el desarrollo
y aplicación de la carrera administrativa en materia de ingreso, capacitación,
permanencia, ascenso y retiro del personal y se encuentran consagrados en leyes
diferentes a las que regulan la función pública”.
SISTEMAS ESPECIFICOS DE CARRERA ADMINISTRATIVA-Configuración e implementación hace parte de la
competencia del legislador/SISTEMA ESPECIFICO DE CARRERA ADMINISTRATIVA-Parámetros
que el legislador debe tener en cuenta en configuración legislativa/SISTEMA
ESPECIFICO DE CARRERA ADMINISTRATIVA-Diseño debe estar amparado en
el principio de razón suficiente
En
cuanto a los sistemas específicos, la Corte ha apuntado que su origen es legal,
porque “es el legislador, ordinario o extraordinario, quien toma la decisión de
crearlos a través de leyes o decretos con fuerza de ley” y, según el artículo
4º de la Ley 909 de 2004, son aquellos que en razón “de la singularidad y
especificidad de las funciones que cumplen las entidades en las cuales se
aplican, contienen regulaciones específicas para el desarrollo y aplicación de
la carrera administrativa en materia de ingreso, capacitación, permanencia,
ascenso y retiro del personal y se encuentran consagrados en leyes diferentes a
las que regulan la función pública”. La Corporación ha explicado que “la
configuración e implementación” de los sistemas específicos “hace parte de la
competencia asignada al legislador para regular todo lo atinente a la función
pública y, particularmente a la carrera administrativa” y que obedece a la
necesidad de adecuar “los componentes constitucionales y legales de la misma,
tanto a la complejidad que presenta la función pública, como a las variables
que se producen en su seno”, adecuación que requiere “de un amplio margen de
flexibilidad”. Al crear un sistema específico, el legislador debe tener en
cuenta la singularidad y especificidad de las funciones asignadas a la
respectiva entidad, de tal manera que el diseño se encuentre amparado en un
principio de razón suficiente y esté precedido “de una juiciosa y cuidadosa
evaluación acerca de la verdadera especialidad de las funciones que cumple el
respectivo órgano o institución”, pues “la decisión de sacar de la órbita del
sistema general de carrera a una determinada entidad, arguyendo la
singularidad, proyección e importancia de las funciones a su cargo”, ha ser
debidamente respaldada y justificada.
SISTEMA ESPECIFICO DE CARRERA EN SUPERINTENDENCIAS RESPECTO
DEL SISTEMA GENERAL QUE PREVE LAS COMISIONES DE PERSONAL-Alcance
COMISIONES DE PERSONAL-Jurisprudencia constitucional
SISTEMAS ESPECIFICOS DE CARRERA-Se ajustan a la Constitución siempre que respeten el
principio general en virtud de la previsión de procedimientos de selección y
acceso basados en el mérito
COMISIONES DE PERSONAL-Competencias
COMISION NACIONAL DEL SERVICIO CIVIL-Función de administración y vigilancia de los sistemas
específicos de carrera administrativa creados por la Ley/REGIMENES
ESPECIFICOS-Hacen parte del sistema general de carrera
Ha
precisado la jurisprudencia de esta Corte que a la Comisión Nacional del
Servicio Civil también le corresponde ejercer la administración y vigilancia de
los sistemas específicos de carrera administrativa, pues la salvedad que
contempla el artículo 130 de la Constitución solo se refiere a los sistemas
especiales, luego, tratándose de las superintendencias, la Comisión debe
cumplir las funciones constitucionalmente asignadas y su cabal desarrollo
requiere de la comisión de personal como uno de los órganos del régimen
específico de carrera. La razón de que ello sea así radica en que los regímenes
específicos “hacen parte del sistema general de carrera”, por lo que la
Comisión Nacional del Servicio Civil debe comprenderlos, “dado su alto grado de
conexidad con la carrera general que en todos los casos tiene que ser
administrada y vigilada por la citada Comisión”, cuya actuación garantiza un
manejo independiente de la carrera que es acorde con la intención del
constituyente “de aislar y separar su organización, desarrollo y control de
factores subjetivos que pudieran afectar sustancialmente el adecuado ejercicio
de la actividad estatal (…) materializados, entre otros, en el interés que como
patrono puede tener el propio Estado, y en particular la Rama Ejecutiva del
Poder público, en el proceso mismo de selección, promoción y remoción de sus
servidores.
SISTEMAS ESPECIFICOS DE CARRERA ADMINISTRATIVA-Configuración
debe atender a los principios y derechos constitucionales y entre ellos el de
igualdad
De conformidad con reiterada jurisprudencia, es de
interés recordar que la configuración de un sistema específico de carrera
administrativa debe atender los principios y derechos constitucionales y entre
ellos el de igualdad, de forma tal que su instauración no sea la causa del
otorgamiento de “tratos diferenciados para ciertos sectores de empleados que no
se encuentren plenamente justificados.
Referencia: expediente D-9212
Asunto: Demanda de inconstitucionalidad en contra del
artículo 49 del Decreto 775 de 2005, “Por el cual
se establece el Sistema Específico de Carrera Administrativa para las
Superintendencias de la Administración Pública Nacional”
Actor:
Jairo Villegas Arbeláez
Magistrado Ponente:
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Bogotá D.C., veinticuatro (24) de abril de dos mil
trece (2013)
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en
cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y el
trámite establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública de
inconstitucionalidad, el ciudadano Jairo Villegas Arbeláez demandó el artículo
49 del Decreto 775 de 2005, “Por el cual se
establece el Sistema Específico de Carrera Administrativa para las
Superintendencias de la Administración Pública Nacional”.
Mediante Auto de veintitrés (23) de julio de dos mil
doce (2012), el Magistrado Sustanciador decidió admitir la demanda, dispuso su
fijación en lista y, simultáneamente, corrió traslado al señor Procurador
General de la Nación para los efectos de su competencia.
En la misma providencia, ordenó comunicar la iniciación
del proceso al Presidente de la República, al Presidente del Congreso de la
República, al Ministro de Justicia y Derecho, al Director del Departamento
Administrativo de la Función Pública, a la Comisión Nacional del Servicio
Civil, al Colegio de Abogados Especializados en Derecho del Trabajo, a la
Academia Colombiana de Jurisprudencia y a los Decanos de las Facultades de
Derecho de las Universidades del Atlántico, Externado de Colombia, Andes, del
Bosque, del Norte y la Pontificia Javeriana, para que, en caso de estimarlo
conveniente, intervinieran dentro del proceso, con el propósito de impugnar o
de defender la constitucionalidad de la disposición acusada.
Posteriormente, mediante Auto de veinticinco (25) de
julio de dos mil doce (2012), el Magistrado Sustanciador ordenó oficiar a la
Superintendencia Financiera de Colombia, a la Superintendencia de Economía
Solidaria, a la Superintendencia del Subsidio Familiar, a la Superintendencia
Nacional de Salud, a la Superintendencia de Industria y Comercio, a la
Superintendencia de Sociedades, a la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad
Privada, a la Superintendencia de Notariado y Registro, a la Superintendencia
de Servicios Públicos Domiciliarios y a la Superintendencia de Puertos y
Transporte, para que informaran acerca de los inconvenientes que podría
suscitar la estructuración de las Comisiones de Personal en dichas entidades.
Una vez cumplidos los trámites constitucionales y
legales propios de las demandas de inconstitucionalidad, la Corte
Constitucional procede a decidir acerca de la demanda presentada.
II. EL TEXTO DEMANDADO
A continuación se transcribe la disposición acusada:
“DECRETO 775 DE 2005
(Marzo 17)
Diario Oficial No. 45.855 de 19 de marzo
de 2005
DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE LA FUNCION
PUBLICA
Por el cual se establece el Sistema Específico
de Carrera Administrativa para las Superintendencias de la Administración
Pública Nacional.
EL PRESIDENTE
DE LA REPUBLICA DE COLOMBIA,
en ejercicio
de las facultades extraordinarias que le confiere el numeral 4 del artículo 53
de la Ley 909 de 2004,
DECRETA:
CAPITULO VII.
RESPONSABLES DEL SISTEMA ESPECIFICO DE
CARRERA ADMINISTRATIVA.
ARTICULO 49. Para los solos efectos del Sistema
Específico de Carrera Administrativa de las Superintendencias no se conformarán
Comisiones de Personal”.
III. LA DEMANDA
El demandante estima que la disposición objeto de
censura constitucional, contenida en el Decreto 775 de 2005, “Por el cual se establece el Sistema Específico de Carrera
Administrativa para las Superintendencias de la Administración Pública
Nacional”, contraviene lo dispuesto en el
preámbulo y en los artículos 1, 2, 125 y 130 de la Constitución
Política.
Advierte que
en reiterada jurisprudencia la Corte Constitucional ha dejado en claro que los
sistemas específicos del Régimen General de Carrera, aun cuando se caracterizan
por contener regulaciones especiales para
el desarrollo y aplicación de dicho régimen en ciertos organismos públicos, no
tienen identidad propia, es decir, no son considerados por ese solo hecho como
regímenes autónomos e independientes[1].
Señala que la Corte ha
precisado que los sistemas específicos
son, en realidad, una derivación del régimen general de carrera, en cuanto
que, debiendo seguir sus principios y postulados básicos, solo se apartan de
éste en aquellos aspectos puntuales que pugnan o chocan con la especialidad
funcional reconocida a ciertas entidades, justificándose en esos casos la
expedición de una regulación complementaria más flexible, que permita armonizar
y hacer compatible el sistema de carrera ordinario con las atribuciones que le
hayan sido asignadas a tales entidades[2].
Indica que la Ley 909 de 2004, “por la cual se expiden
normas que regulan el empleo público, la carrera administrativa, gerencia
pública y se dictan otras disposiciones”, dispone, en su artículo 16, que en
todos los organismos y entidades reguladas por esa ley deberá existir una
Comisión de Personal, ocupándose de establecer, a continuación, como funciones de la Comisión de Personal, entre otras, la
de velar porque los procesos de selección para la provisión de empleos y de
evaluación del desempeño se realicen conforme con lo establecido en las normas
y procedimientos legales y reglamentarios y con los lineamientos señalados por la
Comisión Nacional del Servicio Civil.
Aduce que la disposición acusada infringe
el régimen general de carrera y desconoce el precedente constitucional
referido, pues establece una excepción a la regla consagrada en el artículo 16
de la Ley 909 de 2004 y afirma que el artículo 49 del Decreto 775 de 2005, al
no permitir que se conformen las Comisiones de Personal en las
Superintendencias, viola el preámbulo y los artículos 1, 2, 125 y 130 de la
Constitución Política, pues desconoce el marco jurídico democrático y
participativo que debe caracterizar al Estado Colombiano y deja a un lado la
administración y vigilancia de la carrera administrativa.
Refiere que las Comisiones de Personal son compatibles funcionalmente
con las Superintendencias, pues forman parte de los órganos de dirección y
gestión del empleo público, junto con el Departamento Administrativo de la
Función Pública y las Unidades de Personal de las entidades.
Considera que la norma demandada viola, además, los artículo 13 y
29 superiores de la Carta, pues excluye a los empleados de carrera de las
superintendencias de la participación en las Comisiones de Personal, fuera de
lo cual fractura la estructura del régimen de carrera, ya que dichas comisiones
tienen funciones, tales como conocer en primera instancia de las reclamaciones
que se presenten en los concursos públicos y vigilar el orden de las listas de
elegibles cuyo incumplimiento desconoce el debido proceso administrativo de
concursantes, integrantes de las listas de elegibles y reclamantes e impide la
articulación funcional de las comisiones de personal con la Comisión Nacional
del Servicio Civil.
De
conformidad con lo expuesto, el demandante Jairo Villegas Arbeláez solicita a
esta Corporación que declare inconstitucional la disposición acusada.
IV. INTERVENCIONES
Vencido
el término de fijación en lista, y en cumplimiento de lo ordenado en autos de
23 y 25 de julio de 2012, la Secretaria General de ésta Corporación informó
que, de acuerdo a las comunicaciones libradas, se recibieron los siguientes
escritos de intervención:
1.
Presidencia de la Republica
La
Secretaria Jurídica de la Presidencia de la República intervino oportunamente
en el trámite de la acción, mediante la presentación de un escrito en el que
solicita a la Corporación declarar inexequible el artículo 49 del Decreto 775
de 2005. Señala que la Ley 909 de 2004 establece que el Departamento
Administrativo de la Función Pública, las Unidades de Personal y las Comisiones
de Personal, son órganos encargados de la dirección y gestión del recurso
humano en el régimen de Carrera.
Advierte
que, en principio, las Superintendencias de la Administración Pública Nacional
no requieren en su estructura de las Comisiones de Personal, pues el Decreto 775
de 2005 regula en dichas entidades la clasificación de los empleos, las clases
de nombramientos, las competencias para adelantar concursos, la organización y
ejecución de los concursos y la utilización de las listas de elegibles.
No
obstante, indica que la Corte Constitucional, en Sentencia C-895 de 2006,
declaró inexequible el artículo 10 del Decreto Ley 790 de 2005, por medio del cual se reguló el número de integrantes de
las Comisiones de Personal en el Sistema Específico de Carrera Administrativa
de la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil, Aerocivil, tras
considerar que las facultades extraordinarias con base en las cuales se dictó
la disposición hallada inexequible no fueron conferidas para determinar la
composición ni el número de integrantes de la Comisión de Personal en dichas
entidades, por lo que el legislador extraordinario carecía de atribuciones para
regular esas materias, pues el Congreso de la República ya había establecido,
en el artículo 16 de la Ley 909 de 2004, una composición y el número de
integrantes de las Comisiones de Personal.
La interviniente considera que el artículo 49 del Decreto 775 de
2009 debe ser declarado inexequible, pues se expidió en desarrollo de las
mismas facultades extraordinarias conferidas al Presidente de la Republica en la
Ley 909 de 2004, lo que permite concluir que, en el caso concreto, el
legislador extraordinario carecía de atribuciones para referirse a la
conformación de las Comisiones de Personal en las Superintendencias de la
Administración Pública Nacional. Finalmente advierte que la conformación de la
Comisión de Personal en las Superintendencias de la Administración Pública
Nacional no afecta las funciones de vigilancia e inspección que les
corresponden.
2. Superintendencia del Subsidio Familiar
El
Superintendente del Subsidio Familiar considera que la estructuración de la
Comisión de Personal en dicha entidad no genera inconvenientes en el desempeño
de las funciones de control y vigilancia. Señala que el 21 de septiembre de
1998, la Superintendencia del Subsidio Familiar, mediante Resolución No.0414,
constituyó la Comisión de Personal, la cual, posteriormente, fue actualizada
mediante la Resolución 0704 de 31 de diciembre de 2007.
Advierte
que el objetivo de la Comisión de Personal es proteger a los trabajadores de
las entidades públicas de aquellas actuaciones de la administración en las que
se atente contra el derecho al trabajo, la solidaridad, la igualdad y el debido
proceso.
3.
Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios
El
Superintendente de Servicios Públicos Domiciliarios aduce que, con
posterioridad a la expedición del Decreto 775 de 2005, la Comisión Nacional del
Servicio Civil, mediante Pronunciamiento No. 16457 de 2009, obligó a todas las
Superintendencias de la Administración Pública Nacional a conformar e integrar
en cada entidad las Comisiones de Personal, para que ejercieran las facultades
atribuidas en el artículo 16 de la Ley 909 de 2004.
Señala
que, a raíz de lo anterior, el 2 de febrero de 2010, la Superintendencia de
Servicios Públicos Domiciliarios conformó e integró la Comisión de Personal e
igualmente advierte que la integración y conformación de la Comisión de
Personal en la entidad no ha suscitado inconvenientes que, de manera directa,
afecten el objetivo misional de la Superintendencia de Servicios Públicos
Domiciliaros, sin perjuicio del esfuerzo adicional y el eventual desgaste
administrativo que representa para los miembros de dicha comisión.
4.
Superintendencia de Puertos y Transporte, Superintendencia Financiera de
Colombia, Superintendencia de Industria y Comercio y Superintendencia de
Notariado y Registro
En
sendos escritos los representantes de estas Superintendencias solicitan a la
Corte Constitucional declarar exequible la disposición acusada. Al efecto
indican que, según el artículo 4 de la Ley 909 de 2004, los sistemas
específicos de carrera administrativa se consagran en leyes diferentes a las
que regulan la función pública, pero que, de acuerdo con la misma ley, mientras
sean expedidas dichas regulaciones, los sistemas se regirán por lo dispuesto en
la legislación que regula el empleo público, la
carrera administrativa y la gerencia pública.
Puntualizan
que el 17 de marzo de 2005 se expidió el Decreto 775 de 2005, por medio del
cual se reguló el sistema específico de carrera administrativa de las
Superintendencias de la Administración Pública Nacional, decreto en el que se
asignan responsabilidades y competencias a distintos órganos, se establecen los
procedimientos y las instancias administrativas que deben intervenir en los
procesos de selección y en el trámite de las reclamaciones sobre los mismos, de
manera que existe una regulación autónoma que desplaza al régimen general de carrera
contenido en la Ley 909 de 2004.
Señalan
que la creación de la Comisión de Personal en las Superintendencias no
garantiza la agilidad, la especialidad y el criterio técnico que debe imperar
en las actuaciones de la entidad, pues dicha instancia se elige por periodos de
dos años, está conformada por dos funcionarios de la administración y dos
representantes de los empleados de carrera, quienes se reúnen mensualmente.
Aducen
que la creación de la Comisión de Personal en el sistema específico de carrera
de las Superintendencias, de conformidad con lo establecido en la Ley 909 de
2004, desarticula el sistema de responsabilidades y competencias contemplado en
el Decreto 775 de 2005.
Refieren
que puede existir una carrera sin comisión de personal y citan el caso, de la
Ley 270 de 1996, Estatutaria de Administración de Justicia, que, en su artículo
96, crea una Comisión Interinstitucional conformada por una representación
minoritaria de los empleados y funcionarios de la Rama Judicial, que se encarga
de coordinar diferentes áreas, solicitar informes y proferir conceptos no
vinculantes en materia de modificación o supresión de despachos judiciales.
Manifiestan
que la disposición acusada no prohíbe la creación de la Comisión de Personal en
las Superintendencias, sino que solo restringe su intervención en temas de
carrera, de donde deducen que dicha comisión puede atender otros asuntos de
interés de los funcionarios.
Finalmente,
consideran que la creación de las Comisiones de Personal en las
Superintendencias ocasionaría inconvenientes en el desempeño de las
competencias de vigilancia, inspección y control de cada entidad.
5. Colegio de Abogados del Trabajo de Colombia
El
Gobernador del Colegio de Abogados del Trabajo solicita a la Corte
Constitucional declarar inexequible la norma acusada, por considerar que el
Presidente de la República se extralimitó en el ejercicio de las facultades
extraordinarias otorgadas en la Ley 909 de 2004.
6.
Superintendencia de la Economía Solidaria
El
Secretario General de la Superintendencia de Economía Solidaria indica que no
tienen conocimiento de los inconvenientes que podría ocasionar la creación de la
Comisión de Personal en la entidad, por cuanto hasta ahora se está
implementando la carrera administrativa.
7.
Superintendencia de Sociedades
El
Superintendente de Sociedades señala que la conformación de las Comisiones de
Personal en las Superintendencias, de conformidad con lo dispuesto en la Ley
909 de 2004, entorpecería el procedimiento contemplado en el Decreto 775 de
2005 para el ingreso, capacitación, permanencia, ascenso y retiro de los
funcionarios en dichas entidades, generando con ello, inconvenientes en el
cabal y eficiente desempeño de las funciones de inspección, vigilancia y
control que competen a la entidad..
8.
Departamento Administrativo de la Función Pública
La
representante del Departamento Administrativo de la Función Pública solicita a la
Corte Constitucional declarar exequible la disposición demandada, con el
argumento de que los cargos presentados por el demandante son hipotéticos y
carecen de un respaldo probatorio.
Respecto
del primer cargo sostiene que el artículo 4 de la Ley 909 de 2004 establece que
los Sistemas Específicos de Carrera tendrán su propia normatividad, de lo cual
se desprende que la aplicación de dicha ley es
transitoria.
Indica
que, a partir del 17 de marzo de 2005, las Superintendencias se rigen por lo
dispuesto en el Decreto 775 de ese año, razón por la que no deben acatar la
exigencia del artículo 16 de la Ley 909 de 2004 que ordena conformar una
Comisión de Personal en cada entidad.
Enfatiza
que, según el artículo 5 del Decreto 775 de 2005, “todos los ciudadanos que
acrediten los requisitos determinados en la convocatoria podrán participar en
los concursos, sin discriminación de ninguna índole” y aduce que la citada
disposición desvirtúa el cargo de desigualdad.
Manifiesta
que el derecho fundamental al debido proceso de los servidores de carrera que
trabajen en las superintendencias no resulta vulnerado por la disposición
acusada, pues la ley contempla el principio de doble instancia, que se puede
ejercitar mediante la presentación de los recursos ante las Superintendencias y
la Comisión Nacional del Servicio Civil cuando no estén de acuerdo con alguna
decisión.
9.
Universidad del Atlántico
El
Secretario General de la Universidad del Atlántico manifiesta que está de
acuerdo con los cargos formulados en contra de la disposición acusada, ya que
las superintendencias no son instituciones u órganos autónomos e independientes
de la rama ejecutiva del poder público.
10.
Universidad Externado de Colombia
El
Director del Departamento de Derecho Administrativo de la Universidad Externado
de Colombia solicita a la Corte Constitucional declarar la exequibilidad
condicionada del precepto legal demandado, en el entendido de que en las
Superintendencias no se conformaran Comisiones de Personal idénticas a las
previstas en el régimen general de carrera, sino un mecanismo homólogo que
resulte consecuente con las especificidades propias de las funciones a cargo de
una superintendencia.
V.
CONCEPTO DEL MINISTERIO PUBLICO
El señor Procurador General de la Nación rindió, en
término, el concepto de su competencia y en él solicita a la Corte
Constitucional declarar inexequible el artículo 49 del Decreto 775 de 2005.
Según
la Vista Fiscal los cargos relacionados con los artículos 125 y 130 superiores
se limitan a proponer un juicio de comparación entre dos normas legales: de una
parte la ley que fija la regla de conformación de las comisiones de carrera y,
de otra, la ley que prevé una excepción a esta regla, contradicción que, aun en
caso de ser cierta, se presenta en el plano legal y no implica, en sí misma,
problema alguno de constitucionalidad, por lo cual,  para resolverla bastaría
con hacer uso de las herramientas que brinda la hermenéutica jurídica. En vista
de estas circunstancias, respecto de los cargos en comento el Ministerio
Público solicita a la Corte que se inhiba de pronunciarse sobre la
exequibilidad de la norma demandada”.
Frente
a la posibilidad de que la Corte emita un fallo de fondo el Jefe del Ministerio
Público añade que “al revisar la regla y la excepción previstas en la ley, se
aprecia, como lo advierte el actor, que la norma demandada discrimina a los
servidores públicos de carrera administrativa de las superintendencias”, por lo
que es menester establecer si se justifica o no “en términos constitucionales”.
Sostiene el Procurador que “si bien la norma demandada
corresponde a un sistema especial de carrera administrativa, de esta
circunstancia no puede seguirse que tenga una identidad propia, al punto de
justificar un trato discriminatorio a los servidores públicos a los cuales les
es aplicable, respecto de los demás servidores públicos. La conformación de
comisiones de personal no produce ninguna alteración relevante a este sistema
especial de carrera administrativa, ni desconoce la naturaleza de las
superintendencias, pero su no conformación sí genera una discriminación
injustificada a los servidores públicos que hacen parte de dicha carrera
administrativa”.
VI. CONSIDERACIONES DE LA CORTE
1. La competencia
De
conformidad con lo establecido en el numeral 5º del artículo 241 de la
Constitución, la Corte Constitucional es competente para conocer y decidir la
demanda de inconstitucionalidad de la referencia.
2.
Planteamiento de la cuestión
Se
resuelve la demanda de inconstitucionalidad en contra del artículo 49 del
Decreto 775 de 2005, expedido en virtud de las facultades extraordinarias de
las que fue investido el Presidente de la República en el numeral 4 del
artículo 53 de la Ley 909 de 2004 y “Por el cual se establece el Sistema
Específico de Carrera para las Superintendencias de la Administración Pública
Nacional”.
De
conformidad con las voces del precepto demandado, “Para los solos efectos del
Sistema Específico de Carrera Administrativa de las Superintendencias no se
conformarán Comisiones de Personal”, contenido que, según el actor, viola el
preámbulo, así como los artículos 1, 2, 125 y 130 de la Constitución, porque
las comisiones de personal son un escenario de democracia y participación, forman
parte de los órganos de dirección y gestión del empleo público, están
funcionalmente articuladas con la Comisión Nacional del Servicio Civil,
encargada de la administración y vigilancia de la carrera, de manera que, si no
se conforman, resultan afectados los principios de democracia y participación,
los procesos de selección por méritos y la función constitucionalmente otorgada
a la Comisión Nacional del Servicio Civil.
Además,
el libelista esgrime como segundo cargo que la disposición censurada establece
una excepción al régimen general de carrera, en cuanto este prevé una regla
contraria, al ordenar que en todos los organismos y entidades reguladas por la
respectiva ley, deberá existir una comisión de personal, lo cual, en su
criterio, implica que el sistema específico de las superintendencias en lugar
de desarrollar el régimen general, lo contradice y pretende ser autónomo y
distinto, siendo que las comisiones de personal no hacen parte de aquellos
aspectos puntuales que pugnan o chocan con la especialidad funcional de las
superintendencias, en la medida en que desarrollan principios constitucionales
plenamente compatibles con las funciones de inspección, vigilancia y control
ejercidas por las superintendencias, de donde surge una vulneración adicional
de los artículos 125 y 130 superiores.
El
demandante añade que lo anterior también desconoce el artículo 209 de la Carta
y el derecho a la igualdad, dado que los empleados públicos de las
superintendencias que pertenezcan a la carrera quedan excluidos de la
participación que garantizan las comisiones de personal, lo que, a su vez, se
traduce en la vulneración del derecho al debido proceso administrativo previsto
en el artículo 29 de la Constitución, pues la disposición atacada propicia la
amputación funcional de la estructura general de la carrera, ya que, al desaparecer
las comisiones de personal desaparecen las funciones relacionadas con el debido
proceso que ellas cumplen, entre otras, por ejemplo, la doble instancia.
En
respuesta al interrogante formulado en el auto admisorio de la demanda acerca
de los inconvenientes que desde el punto de vista del cabal desempeño de las
funciones de control y vigilancia que cumplen las superintendencias, podría
tener la estructuración de las comisiones de personal, las Superintendencias
del Subsidio Familiar y de Servicios Públicos Domiciliarios sostuvieron que las
referidas comisiones no riñen con las funciones de vigilancia y control, porque
estas últimas se orientan al cumplimiento de disposiciones legales y
directrices gubernamentales por las entidades vigiladas, mientras que las
funciones de las comisiones de personal son específicas y se cumplen en el seno
de cada superintendencia.
Por
su parte, las Superintendencias de Puertos y Transporte, Financiera de
Colombia, de Industria y Comercio, de Notariado y Registro y la de Sociedades
consideraron que al regular los sistemas específicos de carrera es posible
introducir disposiciones distintas de las del régimen general que, además, era
de aplicación transitoria para las superintendencias, encargadas de funciones
especializadas y altamente técnicas, a cuyo cumplimiento se debe atender con
celeridad, de tal manera que la comisión de personal, lejos de ser el mecanismo
idóneo que garantice la agilidad, la especialidad y la observancia de criterios
técnicos, dificultaría y retrasaría la adopción de decisiones urgentes, con
afectación del buen servicio.
La
primera de las posiciones es cercana a la pretensión planteada en la demanda
que es compartida por el señor Procurador General de la Nación, quien, en su
concepto de rigor, solicita a la Corte declarar inexequible el artículo 49 del
Decreto 775 de 2005, mientras que la segunda desestima los argumentos expuestos
en el libelo y se muestra favorable a la declaración de exequibilidad, tesis
que acoge el Departamento Administrativo de la Función Pública al defender la
constitucionalidad del texto demandado.
Con
fundamento en lo anterior, el problema jurídico que debe resolver la Corte
consiste en determinar si la no conformación de las comisiones de personal en
las superintendencias es contraria al los principio democrático y de
participación, así como a los que guían la ordenación constitucional de la
carrera administrativa y de la Comisión  Nacional del Servicio Civil, si el
contenido cuestionado es propio de la regulación correspondiente a la carrera
administrativa de carácter específico prevista para las superintendencias, si
introduce o no un factor de discriminación desconocedor de la igualdad y, por
contera, del artículo 209 superior y del debido proceso administrativo
contemplado en el artículo 29 de la Carta.
Para
resolver la cuestión así planteada es indispensable: (i) fijar el alcance del
precepto censurado, con la finalidad de establecer cuál podría ser el tipo de
fallo que se llegara a producir, (ii) efectuar una somera aproximación a la
figura de las comisiones de personal, a fin de determinar si las funciones que
cumplen tienen relación directa con derechos fundamentales de los aspirantes e
incorporados a la carrera administrativa, (iii) indagar acerca de la relación
existente entre el régimen general de carrera administrativa y los regímenes
específicos, haciendo especial referencia a las comisiones de personal, con el
propósito de definir si, en este aspecto y para el caso de las
superintendencias, cabe una regulación autónoma y distinta de la prevista en el
régimen general y, a la luz de todo lo anterior, (iv) verificar si se configura
la violación del derecho a la igualdad.
3.
El artículo 49 del Decreto 775 de 2005
Conforme
ha sido puesto de presente, el artículo 49 del Decreto 775 de 2005 señala que
“para los solos efectos del Sistema Específico de Carrera Administrativa de las
Superintendencias no se conformarán Comisiones de Personal” y, con apego a su
tenor literal, el demandante considera que, por obra de esta disposición, las
comisiones de personal quedan definitivamente excluidas de las
superintendencias y en esa interpretación funda su solicitud de
inexequibilidad.
En
algunas intervenciones, y particularmente en aquellas que abogan por la
exequibilidad, se alcanza a proponer una interpretación de conformidad con la
cual el precepto puesto en tela de juicio no niega totalmente la existencia de
las comisiones de personal en las superintendencias, salvo que solo se
conformarían “para la gestión de asuntos que interesen a los empleados”, de
donde deducen que “en temas de carrera administrativa” no tendrían
participación, pues “ninguna labor cumplirían” respecto del sistema específico
propio de las superintendencias, al cual “le quitarían buena parte de su
flexibilidad y agilidad”, de modo que las mentadas comisiones se ocuparían de
“otros asuntos” relativos al interés de los funcionarios, “pudiendo asumir
incluso las funciones del comité de empresa de carácter bipartito a que se
refiere la Ley 1010 de 2006, para la solución de conflictos de convivencia
laboral”.
Una
posición cercana a la que se acaba de exponer, aunque no del todo coincidente
con ella, es la sostenida por el Departamento de Derecho Administrativo de la
Universidad Externado de Colombia, en cuya intervención se estima que “la
disposición demandada, admite, al menos dos interpretaciones divergentes”, a
saber: la primea de ellas implicaría la exclusión inexorable de las comisiones
de personal en las superintendencias, así como de cualquier mecanismo análogo u
homólogo a ellas, mientras que, de acuerdo con la segunda, si bien se excluye
la conformación de comisiones idénticas a las previstas en el régimen general
de carrera, se le “impone al legislador diseñar algún otro mecanismo homólogo a
las comisiones en mención (…) que resulte consecuente con las especificidades
propias de las funciones a cargo de una Superintendencia y que al propio tiempo
salvaguarde los principios y los derechos inherentes a la carrera
administrativa y a la situación jurídica de los empleados públicos
escalafonados en ella”.
Con
fundamento en el anterior planteamiento se propone producir una sentencia de
carácter interpretativo, dado que de las dos interpretaciones reseñadas la primera
sería inconstitucional, mientras que la segunda se ajustaría a la Carta, pero
bajo el mismo presupuesto, después se asevera que la interpretación del actor
debe ser excluida del ordenamiento y que, en razón de la segunda, cabe predicar
la configuración de una omisión legislativa relativa, por lo que la Corte
debería producir una sentencia aditiva que complete la disposición enjuiciada
para ajustar su contenido a la Constitución.
Esbozado
así el panorama interpretativo y de opciones decisorias surgidas del proceso,
procede indicar que los términos en que está redactado el precepto tachado de
inconstitucional no dejan dudas acerca de su sentido prohibitivo que deriva de
su precisión inicial, referente al campo de aplicación constituido por el
sistema específico de carrera administrativa de las superintendencias, y de la
orden proferida en relación con ese campo de aplicación que consiste,
precisamente, en que allí “no se conformarán comisiones de personal”.
El
adverbio “solo” utilizado al delimitar el campo de aplicación tiene la clara
orientación de restringir la prohibición a las superintendencias y a su sistema
específico de carrera y, por su parte, el vocablo “no”, que se emplea para
descartar la conformación de comisiones de personal, desempeña la tarea de
señalar que en las superintendencias se impide que existan las mencionadas
comisiones.
El
propósito restrictivo que se advierte en el señalamiento del campo de
aplicación y el carácter prohibitivo manifiesto en la orden con la cual
finaliza la disposición, no resultan conciliables con la menor posibilidad de
ampliar el campo de aplicación, ni con la apertura de algún resquicio por el
que se pudiera filtrar la posibilidad de admitir, en forma positiva, que en las
superintendencias es viable conformar comisiones de personal o dar lugar a otro
mecanismo análogo, pues tanto la delimitación del campo de aplicación, como el
carácter negativo de la orden emitida respecto de ese campo son inequívocos.
En
las condiciones anotadas no son, entonces, de recibo las lecturas de la
disposición demandada según las cuales no están del todo excluidas las
comisiones de personal del ámbito de las superintendencias, porque,
supuestamente, se ocuparían de asuntos no relacionados con el sistema
específico de carrera administrativa y atinentes al interés de los empleados,
ya que, de un lado, no se ve cómo cabría atribuirle un significado afirmativo a
una regulación concebida en términos restrictivos y negativos, debiéndose
señalar, de otra parte, que las comisiones de personal tienen su razón de ser
dentro del marco de la carrera administrativa, luego tampoco es claro, de qué
manera podrían instaurarse para asuntos distintos del sistema específico de
carrera que fueran del interés de los empleados, asuntos que, por lo demás, no
se sabe cuáles son.
Con
base en la redacción del precepto demandado procede afirmar que no es factible
que junto a la interpretación de conformidad con la cual se excluye, de manera
absoluta, la conformación de comisiones de personal en las superintendecias y
para los efectos de su sistema específico de carrera, haya otra que, derivada
del mismo precepto, admite las referidas comisiones aun para hacer posible los
asuntos referentes a carrera, pues se viene de indicar que el sentido de
prohibición presente en la disposición es inconciliable con cualquier orden
formulada en sentido positivo o de autorización, por lo cual no cabe sostener
que el texto, simultáneamente, da lugar a dos lecturas totalmente
contradictorias, una que niega y la otra que afirma precisamente aquello que el
texto niega de modo expreso.
De
lo hasta aquí discurrido se desprende que la interpretación que surge del
artículo censurado indica que no procede la conformación de las comisiones de
personal en el sistema específico de carrera administrativa de las
superintendencias y que, siendo esta la única lectura posible de acuerdo con
una adecuada hermenéutica del precepto y sin forzar su contenido, no se
satisfacen las condiciones que dan lugar a la producción de una sentencia
interpretativa, como que no existe una pluralidad de sentidos entre los cuales
sea factible escoger los ajustados a la Carta, ni las que conducen a la emisión
de una sentencia aditiva o integradora, puesto que la regulación contenida en
el artículo demandado es completa y su perspectiva negativa y de prohibición
impide inferir que le haga falta un ingrediente o elemento que deba formularse
en sentido positivo o de autorización.
Si
la Corte actuara de tal modo, generaría una reformulación del precepto,
dotándolo de un contenido contrario a aquel que inspiró su redacción por el
legislador extraordinario y eso no corresponde a las facultades que válidamente
puede ejercer. Lo que le concierne a esta Corporación es determinar si el
artículo cuestionado se aviene o no a los dictados superiores del ordenamiento
y, de acuerdo con la conclusión a la que se llegue, decidir si es exequible o
inexequible.
Es
de anotar que una eventual sentencia de inexequibilidad no crearía las
contradicciones y vacíos que algunos intervinientes advierten, pues se debe
recordar que al excluir de la carrera administrativa de las superintendencias
la conformación de comisiones de personal se formula una regla diferente a la
prevista en la actual regulación del sistema general de carrera administrativa
contenido en la Ley 909 de 2004, de conformidad con cuyo artículo 14 “en todos
los organismos y entidades reguladas por esta ley deberá existir una Comisión
de Personal”.
Así
las cosas, si sobre el artículo 49 del Decreto 775 de 2005 llegara a recaer una
decisión de inexequibilidad, ello no significaría cosa distinta a que tendrían
que integrarse las comisiones de personal en las superintendencias y que en ese
caso el sustento normativo estaría en la regulación de la carrera general, con
lo que se corrobora, además, que el contenido normativo del precepto acusado no
ofrece las condiciones indispensables para la producción de una sentencia
aditiva.
En
conclusión, el pronunciamiento que al final se adopte será de simple
exequibilidad o inexequibilidad y para dirigir estas consideraciones hacia la
solución que, finalmente, permita optar por alguna de estas alternativas
decisorias, conviene ahora detenerse en la figura de las comisiones de personal
y establecer si tienen alguna relación con el ejercicio de derechos de
raigambre constitucional.
4.
Las comisiones de personal
Como
se ha anotado, el sustento legal de las comisiones de personal se encuentra en la
Ley 909 de 2004 que regula el sistema general de carrera administrativa, en
cuyo artículo 16, tras establecer que deben existir en todos los organismos y
entidades por ella reguladas, se ocupa de su integración y al efecto señala que
se conformarán “por dos (2) representantes de la entidad u organismo designados
por el nominador o por quien haga sus veces y dos (2) representantes de los
empleados quienes deben ser de carrera administrativa y elegidos por votación
directa de los empleados”, a lo que añade que “en igual forma se integrarán las
Comisiones de Personal en cada una de las dependencias o seccionales de las
entidades”.
Al
margen de otros aspectos allí regulados, es de interés destacar que el mismo
artículo 16 de la Ley 909 de 2004 enuncia, en varios literales, las principales
funciones asignadas a las comisiones de personal, a empezar por la de velar
para que en los procesos de selección y de evaluación de desempeño se acate lo
previsto en normas y procedimientos legales y reglamentarios, para lo cual la
Comisión deberá elaborar informes, atender solicitudes y resolver las
reclamaciones que se le atribuyan, tratándose de procesos de selección,
evaluación de desempeño y encargo.
También
se les confiere la función de solicitar que se excluya de la lista de elegibles
a las personas que hubieren sido incluidas sin el lleno de los requisitos de la
respectiva convocación o con desconocimiento del marco legal o reglamentario de
la carrera administrativa, así como la surtir la primera instancia de las
reclamaciones formuladas por los empleados de carrera que hayan optado por el
derecho preferencial a ser vinculados, cuando se les supriman sus empleos y
estimen que se les han vulnerado sus derechos.
Además,
a las comisiones de personal les atañe el conocimiento, en primera instancia,
de las reclamaciones elevadas por los empleados a causa de las incorporaciones
a nuevas plantas de personal de la entidad o del desmejoramiento de las
condiciones laborales “o por los encargos”, velar para que los empleos se
provean en el orden de prioridad establecido en la ley y para que las listas
“sean utilizadas dentro de los principios de economía, celeridad y eficacia de
la función administrativa”.
Adicionalmente
se les confía velar para que en los procesos de selección se cumplan los
principios y reglas previstos en la propia Ley 909 de 2004, participar en la
elaboración del plan anual de formación y capacitación y en el de estímulos,
así como en su seguimiento y proponer “en la respectiva entidad la formulación
de programas para el diagnóstico y medición del clima organizacional”, a todo
lo cual se agregan “las demás funciones que le sean atribuidas por la ley o el
reglamento”.
Es
suficiente la enunciación de funciones expresamente contemplada en el artículo
16 de la Ley 909 de 2004 para demostrar que, en su prístino sentido, las
comisiones de personal no pueden ser entendidas sino a propósito de la carrera
administrativa, motivo por el cual resulta ineludible aludir brevemente a la
citada carrera con el objetivo de determinar si, por intermedio de ella, el
ámbito funcional de las comisiones de personal compromete el ejercicio de
derechos fundamentales.
Reiteradamente
ha precisado la Corte Constitucional que la carrera administrativa es el
“instrumento más adecuado ideado por la ciencia de la administración para el
manejo del esencialísimo elemento humano en la función pública”[3],
que tiene la condición de regla general, en cuanto es el “mecanismo por
excelencia para el acceso al empleo público”[4] y que “opera como
principio especial del ordenamiento jurídico”[5], con fundamento exclusivo
en el mérito, en cuanto “factor definitorio para el acceso, permanencia y
retiro del empleo público”[6], conforme se sigue de lo
dispuesto en el artículo 125 de la Carta.
De
acuerdo con la ordenación superior de la materia, el concurso público es el
mecanismo para establecer el mérito y, por ello, también tiene el carácter de
regla general que “regula el ingreso y el ascenso”[7]
y permite dar cumplimiento al precepto superior, de conformidad con el cual “el
ingreso a los cargos de carrera y el ascenso en los mismos, se harán previo
cumplimiento de los requisitos y condiciones que fije la ley para determinar
los méritos y calidades de los aspirantes”[8].
Esta
Corporación ha puntualizado que, tratándose de “un principio del ordenamiento
superior”, la carrera administrativa “se erige en instrumento eficaz para la
realización de otros principios de la misma categoría”[9],
por lo cual el sistema de carrera cumple la misión de “hacer compatibles los
componentes básicos de la estructura misma del aparato que lo soporta, con los
principios y fundamentos básicos del Estado Social de Derecho”[10].
En
este orden de ideas, el artículo 125 de la Constitución guarda directa relación
con otros contenidos constitucionales que la jurisprudencia ha clasificado en
tres categorías: la garantía del cumplimiento de los fines del Estado, la
preservación y vigencia de algunos derechos fundamentales de las personas y la
vigencia del principio de igualdad entre los ciudadanos que aspiran a acceder
al ejercicio de un cargo o función pública[11].
En
lo que toca con el cumplimiento de los fines estatales, la carrera
administrativa facilita el desempeño de la función pública por personas
calificadas y “bajo la vigencia de los principios de eficacia, eficiencia,
moralidad, imparcialidad y transparencia”[12] plasmados en el artículo
209 superior que, por esta vía, también deviene en fundamento constitucional de
la carrera administrativa[13].
La
relación entre la carrera y la preservación y vigencia de algunos derechos ha
sido puesta de presente por esta Corte, al indicar que permite “el acceso al
desempeño de funciones y cargos públicos que consagra el artículo 4º, numeral
7, de la Constitución”[14] y que asegura la
protección de los derechos de los trabajadores, pues “las personas vinculadas a
la carrera son titulares de unos derechos subjetivos adquiridos, que deben ser
protegidos y respetados por el Estado”[15], ejercen su derecho al
trabajo “con estabilidad y posibilidad de promoción”[16],
de “capacitación profesional”[17] y de obtener los
beneficios propios de la calidad de escalafonados, de conformidad con lo
establecido en los artículos 2º, 13, 25, 40, 53 y 54 de la Carta[18].
La
tercera relación, que se establece entre la carrera administrativa y el derecho
a la igualdad, se evidencia en la imposibilidad de erigir “barreras ilegítimas
y discriminatorias” que obstruyan “el ejercicio igualitario de los derechos
fundamentales”[19] y se manifiesta “como
igualdad de trato y de oportunidades”[20] en el acceso al servicio
público y en su desempeño, lo  que impide establecer distinciones irrazonables,
como, por ejemplo, la que separa a los aspirantes externos a proveer un cargo
de los empleados de la respectiva entidad que buscan ascender, pues es
improcedente prever “una regulación y unas condiciones para quienes pretenden
ingresar a la carrera y otras para quienes pretenden ascender dentro de la
mencionada carrera”[21].
Al
repasar las funciones atribuidas a las comisiones de personal por el artículo
16 de la Ley 909 de 2004 y al leerlas a la luz de la preceptiva superior
implicada en el desarrollo de la carrera administrativa, la Corte no abriga
dudas de ninguna índole acerca del vínculo existente entre las comisiones de
personal y el conjunto de principios y derechos constitucionales que se acaban
de referir.
En
efecto, cuidar de que los procesos de selección y de evaluación se lleven a
cabo legalmente, elaborar informes, atender solicitudes y reclamaciones,
solicitar que se excluya a quienes hubieren sido incluidos en la lista de
elegibles sin el cumplimiento de los requisitos legales, conocer en primera
instancia de diferentes reclamaciones relativas a la carrera, procurar la
provisión de empleos según el orden de prioridad surgido de la aplicación de la
ley, colaborar para que se cumplan los principios en ella previstos o
participar en la elaboración del plan anual de formación y capacitación, son
tareas que no pueden desligarse de los claros contenidos constitucionales que
les sirven de soporte.
Así
por ejemplo, el artículo 209 de la Carta se proyecta nítidamente en la función
consistente en velar para que las “listas de elegibles sean utilizadas dentro
de los principios de economía, celeridad y eficacia de la función administrativa”,
la resolución de ciertas reclamaciones y el conocimiento en primera instancia
de otras, son expresiones de los derechos fundamentales relacionados con la
carrera administrativa y el cometido de procurar el respeto al orden de
prioridades al momento de proveer empleos es una de las funciones vinculadas
con el derecho a la igualdad.
Desde
el punto de vista subjetivo, conviene destacar que aspirantes a ingresar al
servicio públicos en cargos de carrera y empleados escalafonados en la misma,
así como los encargados, encuentran en las comisiones de personal mecanismos
para hacer valer sus pretensiones y derechos de conformidad con la Constitución
y la ley, explicándose, a partir de esta afirmación, que dos representantes de
los empleados de carrera administrativa, elegidos por ellos concurran a
integrar las comisiones, en algunas de cuyas funciones se advierte su condición
de escenario para ventilas posibles violaciones de derechos, como, verbi gratia,
sucede con la atribución que les permite conocer, en primera instancia, de las
reclamaciones planteadas por los empleados que hayan optado por el derecho
preferencial a ser vinculados, cuando se les supriman los empleos y “por
considerar que han sido vulnerados sus derechos”.
Por
último, dada la mención que el actor hace en su libelo, es importante
puntualizar que la Comisión Nacional del Servicio Civil, encargada por el
artículo 130 superior de la administración y vigilancia de las carreras de los
servidores públicos, con excepción de las de carácter especial, incide en el
cumplimiento de las funciones encomendadas a las comisiones de personal, dado
que los lineamientos señalados por esa Comisión deben guiar la función de velar
para que los procesos de selección y de evaluación se adelanten según la ley,
al paso que la solicitud de exclusión de la lista de elegibles se tiene que
presentar ante la Comisión Nacional del Servicio Civil a la que, de conformidad
con el artículo 16 de la Ley 909 de 2004, deberán informar “de todas las
incidencias que se produzcan en los procesos de selección, evaluación del
desempeño y de los encargos”, así como presentarle trimestralmente “un informe
detallado de sus actuaciones y del cumplimiento de sus funciones”, pudiendo la
Comisión, en cualquier momento, “asumir el conocimiento de los asuntos o enviar
un delegado suyo para que elabore un informe al respecto y se adopten las
decisiones que correspondan”.
En
resumidas cuentas, de conformidad con las regulaciones contenidas en el título
II de la Ley 909 de 2004, uno de los órganos de dirección y gestión del empleo
público y de la gerencia pública es la comisión de personal que se conforme en
cada entidad[22], razón por la cual la
Corte procede de inmediato a indagar acerca de la relación existente entre el
régimen general de carrera administrativa y los regímenes específicos, con el
propósito de definir si, tratándose de las comisiones de personal, para el caso
de las superintendencias cabe una regulación autónoma y distinta de la prevista
en el régimen general.
5.
La carrera administrativa en las superintendencias y las comisiones de personal
Algunas
de las entidades intervinientes han alegado que las comisiones de personal son
propias del régimen general de carrera administrativa y que, por lo tanto, el
régimen específico de carrera previsto para las superintendencias en el Decreto
775 de 2005 podía prescindir de las referidas comisiones, en la medida en que
es autónomo respecto del general, que solo se aplicó a esas entidades de manera
transitoria y mientras era expedido el régimen a ellas correspondiente.
Sobre
este particular es importante anotar que, a propósito de la carrera
administrativa, la Corte ha indicado que existen tres sistemas: el general, los
especiales y los denominados específicos. En la actualidad, el primero está
regulado por la Ley 909 de 2004 y de los regímenes especiales se ha enfatizado
que “tienen origen constitucional, en el sentido de que existe un mandato
expreso del constituyente para que en ciertas entidades del Estado se organice
un sistema de carrera distinto al general”[23].
Así
como acontece con los servidores públicos de las fuerzas militares y de la
policía nacional, por haberlo dispuesto de tal modo los artículos 217 y 218 de la
Carta, de la Fiscalía General de la Nación en virtud de lo establecido en el
artículo 253 superior, de la rama judicial en atención a lo previsto en el
artículo 256-1 del ordenamiento fundamental y de la Contraloría General de la
República, la Procuraduría General de la Nación y las universidades del Estado,
de conformidad con lo respectivamente señalado en los artículos 268-10, 279 y
69 de la Constitución.
En
cuanto a los sistemas específicos, la Corte ha apuntado que su origen es legal,
porque “es el legislador, ordinario o extraordinario, quien toma la decisión de
crearlos a través de leyes o decretos con fuerza de ley”[24]
y, según el artículo 4º de la Ley 909 de 2004, son aquellos que en razón “de la
singularidad y especificidad de las funciones que cumplen las entidades en las
cuales se aplican, contienen regulaciones específicas para el desarrollo y
aplicación de la carrera administrativa en materia de ingreso, capacitación,
permanencia, ascenso y retiro del personal y se encuentran consagrados en leyes
diferentes a las que regulan la función pública”.
La
Corporación ha explicado que “la configuración e implementación” de los
sistemas específicos “hace parte de la competencia asignada al legislador para
regular todo lo atinente a la función pública y, particularmente a la carrera
administrativa” y que obedece a la necesidad de adecuar “los componentes
constitucionales y legales de la misma, tanto a la complejidad que presenta la
función pública, como a las variables que se producen en su seno”, adecuación
que requiere “de un amplio margen de flexibilidad”[25].
Al
crear un sistema específico, el legislador debe tener en cuenta la singularidad
y especificidad de las funciones asignadas a la respectiva entidad, de tal
manera que el diseño se encuentre amparado en un principio de razón suficiente
y esté precedido “de una juiciosa y cuidadosa evaluación acerca de la verdadera
especialidad de las funciones que cumple el respectivo órgano o institución”[26],
pues “la decisión de sacar de la órbita del sistema general de carrera a una
determinada entidad, arguyendo la singularidad, proyección e importancia de las
funciones a su cargo”, ha ser debidamente respaldada y justificada[27].
El
artículo 4º de la Ley 909 de 2004 señala que los sistemas específicos de
carrera rigen para el personal que presta sus servicios en el Instituto
Nacional Penitenciario y Carcelario, en la Unidad Administrativa Especial de
Impuestos y Aduanas Nacionales, en el Departamento Administrativo de la
Presidencia de la República, en la Unidad Administrativa Especial de la
Aeronáutica Civil, para el personal científico y tecnológico de las entidades
públicas que conforman el Sistema Nacional de Ciencia y Tecnología y en las
superintendencias, que es el supuesto que ahora interesa destacar.
En
efecto, la discusión suscitada en la presente causa se desarrolla alrededor del
alcance que tenga la singularidad del sistema específico de carrera de las
superintendencias respecto del sistema general que prevé las comisiones de
personal. Si esa singularidad tiene por consecuencia deslindar de manera
absoluta el sistema específico del general, ninguna posibilidad tendrá la
comisión de personal en el caso de las superintendencias, pero si se concluye
que, sin perjuicio de su singularidad, los sistemas específicos no son
independientes del general, las mentadas comisiones podrían existir en las
superintendencias.
Acerca
de este tópico ya la Corte ha expresado que los sistemas específicos de carrera
administrativa “aun cuando se caracterizan por contener regulaciones especiales
para el desarrollo y aplicación del régimen de carrera en ciertos organismos
públicos, no tienen identidad propia, es decir, no son considerados por ese
solo hecho como regímenes autónomos e independientes”, pues son, “en realidad,
una derivación del régimen general de carrera”, del cual se apartan solo “en
aquellos aspectos puntuales que pugnan o chocan con la especialidad funcional
reconocida a ciertas entidades”[28].
Siendo
así, los sistemas específicos contienen “una regulación complementaria”, cuya
finalidad consiste en “armonizar y hacer compatible el sistema de carrera
ordinario con las atribuciones que le hayan sido asignadas a tales entidades”,
lo que conduce a que, “en todo caso”, deban mantenerse “los presupuestos
esenciales de la carrera general fijados en la Constitución y desarrollados en
la ley general que regula la materia”[29].
De
esta manera, son dos los componentes que contribuyen a estructurar un sistema
específico de carrera, ya que, de un lado, el legislador debe tener en cuenta “la
singularidad y especificidad de las funciones que corresponde cumplir a las
distintas entidades estatales” y, del otro, también debe atender “los
principios básicos que orientan la carrera administrativa general contenidos en
la ley general que rige la materia”[30].
Puestas
las cosas en este contexto, la cuestión estriba en determinar si dentro de los
principios básicos orientadores de la carrera general que no se pueden soslayar
al configurar un sistema específico de carrera, alcanza a quedar lo referente a
las comisiones de personal, habida cuenta de las funciones a ellas
encomendadas. De acuerdo con la jurisprudencia constitucional se puede afirmar
que la adaptación a la singularidad de las funciones asignadas a una entidad
regida por un sistema específico conduce a “flexibilizar las garantías y reglas
previstas en el régimen general de carrera”[31].
Esa
flexibilización no implica la desaparición de los presupuestos esenciales de la
carrera, sino su modulación para hacerlos compatibles con las características
de la respectiva entidad, siendo del caso examinar cuáles de esos principios y
postulados básicos podrían ser objeto de moderación al regular una sistema
específico de carrera.
Como
quiera que tales principios y postulados se encuentran en la Constitución y en
la ley general sobre carrera, resulta pertinente traer de nuevo a colación el
artículo 4º de la Ley 909 de 2004, de acuerdo con cuyas voces las regulaciones
específicas para sistemas de ese tipo han de contener reglas referentes “al
desarrollo y aplicación de la carrera administrativa en materia de ingreso,
capacitación, permanencia, ascenso y retiro del personal”.
Son
estos, entonces, los distintos ámbitos en los que caben regulaciones flexibles
que atiendan a la índole de las funciones de la entidad de que se trate, lo
cual permite sostener que las materia diferentes al ingreso, capacitación, la
permanencia, el ascenso y el retiro no son, en principio, susceptibles de
cambio so pretexto de la instauración de un sistema específico de carrera y
menos aun si, fuera de no encajar en ninguno de los mencionados ámbitos,
cuentan con una regulación ya dispuesta por el legislador en la ley general.
Aunque
no se trata aquí de examinar la situación desde el punto de vista del ejercicio
de las facultades extraordinarias que dieron origen al Decreto 775 de 2005, el
análisis fundado en esas facultades y que, a propósito de las comisiones de
personal, efectuó la Corte en la Sentencia C-895 de 2006 permite sentar la
regla expuesta en el párrafo anterior, puesto que, en la citada providencia, se
indicó que la creación de la comisión de personal en la Unidad Administrativa
Especial de Aeronáutica Civil, la organización de su mesa directiva y lo
atinente a sus funciones, número de integrantes y forma de de designación no
hacían parte del sistema específico de carrera, porque la comisión de personal
ya había sido creada por la ley 909 de 2004, al paso que “la composición de su
mesa directiva, el período de sesiones, las funciones de la Corporación y el
número de personas que la integran, como la manera de designarlas, también
habían sido determinadas por el legislador ordinario”[32].
El
criterio precedente explica que la Ley 909 de 2004 haya previsto, en su
artículo 16 y de manera imperativa, que “en todos” los organismos y entidades
reguladas por ella “deberá existir” una comisión de personal, habiéndose
ocupado de señalar a continuación su composición y sus funciones, aspectos que,
de conformidad con lo visto, no pueden ser variados al regular sistemas
específicos y, mucho menos, desconocidos, como se hace en el artículo 49 del
Decreto 775 de 2005, demandado en la presente oportunidad.
Refuerza
lo anterior la circunstancia de conformidad con la cual, en cuanto órgano de gestión
de la carrera administrativa y según lo expuesto en otro acápite, la comisión
de personal mantiene un estrecho vínculo con principios y derechos
fundamentales de aspirantes, inscritos y encargados, al punto de constituirse
en vehículo de su ejercicio concreto en el campo de la carrera administrativa.
Baste
reiterar que el sistema de carrera es principio de orden superior y que en esa
condición coadyuva a la “realización y consecución de otros principios como la
igualdad, eficacia, prevalencia del interés general e imparcialidad, y de
ciertos derechos fundamentales como el trabajo, el acceso al desempeño de
funciones y cargos públicos y aquellos derivados de las garantías laborales
reconocidas expresamente por el artículo 53 de la actual carta Política
-igualdad de oportunidades, estabilidad laboral, reconocimiento e
irrenunciabilidad de beneficios mínimos-”[33].
La
Corte ha hecho énfasis en que los sistemas específicos de carrera se ajustarán
a la Constitución, siempre que “respeten el principio general” en virtud de la
previsión de procedimientos de selección y acceso basados en el mérito, las
competencias y calificaciones de los aspirantes, de la garantía de la
estabilidad de los servidores, de la determinación de causales de retiro
ceñidas a la Constitución y a la ley y siempre que “contribuyan a la
realización de los principios y mandatos de la Carta y de los derechos
fundamentales de las personas, a tiempo que hagan de ellos mismos instrumentos
ágiles y eficaces para el cumplimiento de sus propias funciones, esto es, para
satisfacer, desde la órbita de su competencia, el interés general”[34].
En
nada contribuye a la realización de principios y derechos fundamentales la
desaparición de las comisiones de personal en las superintendencias, pues el
ejercicio de los derechos que la existencia de una comisión de esa clase hace
posible quedaría suspendido o sufriría una franca e inadmisible restricción, al
grado de propiciar el mantenimiento de un sistema específico que, por el solo
hecho de ser paralelo al sistema general, no ofrecería garantías a los
aspirantes, escalafonados o encargados, en lo atañedero al ingreso a carrera,
la permanencia en el sistema, el ascenso o el retiro.
Y
es que el objetivo de mantener los presupuestos esenciales de la carrera
administrativa fijados en la Carta y desarrollados en la ley general reguladora
de la materia es el de conferirles seguridad y fijeza, lo  que se garantiza al
sustraer la carrera administrativa y sus principios básicos de influencias
externas capaces de moldear la institución en forma tal que riña con esos
postulados constitucionales y legales, haciéndola susceptible de ingerencias
extrañas que le resten o hagan desaparecer su transparencia e imparcialidad o
su carácter de instrumento propicio para facilitar el ejercicio de derechos
constitucionales.
En
el caso que en esta ocasión convoca a la Corte, entender las comisiones de
personal como elemento susceptible de absoluta disposición en determinadas
entidades y a pretexto de la instauración de un sistema específico llevaría a
que, adicionalmente, quedaran a disposición de esas entidades, o aun del
legislador extraordinario, derechos fundamentales e importantes principios de
índole constitucional y legal que se tornan viables gracias a la existencia de
esas comisiones y eso, desde todo punto de vista, es inaceptable.
De
acuerdo con la ordenación vigente, el sistema específico de carrera
administrativa para las superintendencias debe ser compatible con la existencia
de comisiones de personal, pues los rasgos característicos que lo tornan
específico comprometen materias diferentes y no tienen el alcance jurídico que
les lleve a negar que la comisión de personal debe existir donde quiera que se
implemente o desarrolle un sistema, con independencia de que ese sistema se
rija por el régimen general o sea específico, de manera que, a título de
síntesis, cabe sostener que la existencia de un sistema específico aplicable en
las superintendencias justifica que en cada una de esas entidades haya una
comisión que, en relación con esa carrera, actúe como uno de sus órganos de
gestión y dé cumplimiento al artículo 16 de la Ley 909 de 2004 que ordena que
haya una comisión de personal en “todos” los organismos y entidades por ella
regulados.
Razón
le asiste, entonces, al demandante cuando considera que la prohibición de
conformar comisiones de personal para los solos efectos del sistema específico
de carrera de las superintendencias viola los artículos 125, 209, 1º y 2º de la
Constitución. Tratándose de los dos últimos preceptos superiores invocados
procede adicionar a lo expuesto que ciertamente las comisiones de personal
tienen un vínculo adicional con los derechos de participación, ya que el acceso
al desempeño de cargos públicos es uno de esos derechos que encuentran en las
mentadas comisiones un escenario adecuado para la realización de la finalidad
de facilitar la participación de todos en las decisiones que los afectan y en
la vida administrativa de la Nación.
Además,
el análisis de competencias asignadas a las comisiones de personal, tales como la
atención de reclamaciones o el desarrollo de primeras instancias, advierte
acerca de que en ausencia de estos organismos se afectaría el debido proceso
administrativo, con quebrantamiento evidente del artículo 29 superior,
vulneración que se conecta con la del artículo 130 de la Carta, puesto que las
funciones encargadas a las comisiones se ejercen en coordinación con la
Comisión Nacional del Servicio Civil, cuya función constitucional podría quedar
desvirtuada si, a causa de la supresión de las comisiones de personal, no
contara con la colaboración que estas pueden o deben prestarle.
Ya
ha precisado la jurisprudencia de esta Corte que a la Comisión Nacional del
Servicio Civil también le corresponde ejercer la administración y vigilancia de
los sistemas específicos de carrera administrativa, pues la salvedad que
contempla el artículo 130 de la Constitución solo se refiere a los sistemas
especiales[35], luego, tratándose de
las superintendencias, la Comisión debe cumplir las funciones constitucionalmente
asignadas y su cabal desarrollo requiere de la comisión de personal como uno de
los órganos del régimen específico de carrera.
La
razón de que ello sea así radica en que los regímenes específicos “hacen parte
del sistema general de carrera”, por lo que la Comisión Nacional del Servicio
Civil debe comprenderlos, “dado su alto grado de conexidad con la carrera
general que en todos los casos tiene que ser administrada y vigilada por la
citada Comisión”, cuya actuación garantiza un manejo independiente de la
carrera que es acorde con la intención del constituyente “de aislar y separar
su organización, desarrollo y control de factores subjetivos que pudieran
afectar sustancialmente el adecuado ejercicio de la actividad estatal (…)
materializados, entre otros, en el interés que como patrono puede tener el
propio Estado, y en particular la Rama Ejecutiva del Poder público, en el
proceso mismo de selección, promoción y remoción de sus servidores”[36].
En
este orden de ideas, si la desaparición de las comisiones de personal entraba,
dificulta o directamente impide el desempeño de las funciones
constitucionalmente atribuidas a la Comisión Nacional del Servicio Civil,
resulta palmario que se afecta la independencia en la administración y
vigilancia de la carrera y que se les abriría un espacio a los factores
subjetivos que la Carta proscribe, pues, en la práctica, el legislador
extraordinario, mediante la prohibición de conformar las comisiones, dejaría
“en cabeza de las mismas entidades públicas nominadoras, a las que decide
aplicar un sistema especial de carrera, la función de administración y
vigilancia del sistema, patrocinándose así el monopolio sobre el acceso a la
función pública que precisamente la Constitución Política buscó evitar y
combatir”[37].
Merced
a su vínculo y coordinación con la Comisión Nacional del Servicio Civil, las
comisiones de personal participan de la fijeza que le corresponde al órgano
creado por el artículo 230 superior y, por consiguiente, las referidas
comisiones han de entenderse comprendidas cuando se sostiene que la potestad de
configuración legislativa en lo concerniente a la implementación de los
sistemas de carrera general y específicos “no comprende ni compromete la
definición de competencia sobre las funciones de administración y vigilancia de
las carreras, por ser este un asunto del que se ha ocupado directamente la
Constitución Política, precisamente, al asignarle a través del artículo 130 las
dos funciones a la Comisión nacional del Servicio Civil”[38].
Fluye
de lo hasta aquí considerado que se impone la declaración de inconstitucionalidad
del artículo 49 del Decreto 775 de 2005, lo que no impide abordar el último
aspecto enunciado en el plan de esta providencia, destinado a verificar si,
además, se configura la violación del derecho a la igualdad.
6.
El artículo 49 del Decreto 775 de 2005 y el derecho a la igualdad
Según
los términos de la demanda, dado que los empleados públicos de las
superintendencias que pertenezcan a la carrera quedan excluidos de la
participación que garantizan las comisiones de personal, el artículo 49 del
Decreto 775 de 2005 vulnera el derecho a la igualdad, pues de esas garantías
gozarían otros servidores cuya carrera administrativa se rija por el sistema
general o por sistemas específicos distintos del previsto para las
superintendencias.
En
relación con este motivo de censura y de conformidad con reiterada
jurisprudencia, es de interés recordar que la configuración de un sistema
específico de carrera administrativa debe atender los principios y derechos
constitucionales y entre ellos el de igualdad, de forma tal que su instauración
no sea la causa del otorgamiento de “tratos diferenciados para ciertos sectores
de empleados que no se encuentren plenamente justificados”[39].
A
fin de establecer si se produce la alegada violación del derecho a la igualdad
es menester en este caso poner en contacto el régimen general de carrera
administrativa, en lo que hace a las comisiones de personal, y el artículo
demandado, no para efectuar una confrontación que simplemente se resuelva en el
plano legal, sino para determinar si, por intermedio del precepto acusado y en
la medida en que introduce una regla contraria a la prevista en el régimen
general de carrera, se produce una violación de la disposición constitucional
que contempla el derecho a la igualdad.
Cabe
anotar que este razonamiento ha presidido el análisis de los restantes cargos y
que tampoco en esos casos se trata de una escueta confrontación entre leyes,
como que se pudo evidenciar que el contenido del artículo enjuiciado, al
contrariar lo establecido en el régimen general, vulneraba aquellos principios
y derechos plasmados en la Constitución que mantienen un vínculo inescindible
con la carrera administrativa y que se tornan viables gracias a la existencia
de las comisiones de personal.
Al
relacionar el régimen general de carrera administrativa con la disposición
demandada se advierte que esta última establece una excepción, por cuanto el
artículo 16 de la Ley 909 de 2004 señala que en “todos los organismos y
entidades” por ella regulados “deberá existir una Comisión de Personal”,
mientras que la preceptiva acusada indica que, tratándose del régimen
específico de carrera para las superintendencias, no se conformarán comisiones
de personal.
La
cuestión se ubica, entonces, en el ámbito del artículo 13 de la Constitución,
de acuerdo con el cual “todas las personas nacen libres e iguales ante la ley,
recibirán la misma protección y trato de las autoridades y gozarán de los
mismos derechos, libertades y oportunidades” y, concretamente, en una dimensión
de la igualdad formal que en la doctrina y en la jurisprudencia se ha
denominado igualdad en el contenido de la ley que, además, constituye un límite
al ejercicio del poder legislativo.
Para
verificar si la igualdad en el contenido de la ley ha sido vulnerada, se
requiere comparar dos o más normas, siendo del caso destacar que el actor ha
aportado los términos de esa comparación al remitir, de una parte, al régimen
de carrera regulado en la Ley 909 de 2004, caracterizado por su generalidad en
lo atinente a la existencia de las comisiones de personal y, de otro lado, a la
propia disposición demandada que excepciona el régimen general, al ordenar que
no se conformen comisiones de personal en el sistema específico de carrera de
las superintendencias.
La
regla prevista en el precepto censurado rompe la igualdad en el contenido de la
ley que, en el contexto debatido, había sido asegurada por el artículo 16 de la
Ley 909 de 2004 y el actor estima que no hay justificación para sustraer a las
superintendencias de lo dispuesto en el régimen general de carrera administrativa
y que la excepción introducida por el artículo 49 del Decreto 775 de 2005 priva
a los servidores de estas entidades de la participación que se hace posible
mediante las comisiones de personal.
Para
otorgarle la razón al actor es suficiente recordar que ampliamente se ha
discurrido en esta providencia sobre la afectación de los principios y derechos
constitucionales relacionados con la carrera administrativa, debido a la
imposibilidad de hacerlos valer sin contar con las comisiones de personal, lo
que comportaría su práctica privación para servidores de las superintendencias.
Sin necesidad de volver sobre ello se evidencia la violación del principio de
igualdad, pues a los servidores de carrera de las superintendencias se les
sustrae del disfrute de las garantías que se reconocen a otros servidores
inscritos en la carrera general o en carreras específicas distintas de la
correspondiente a las superintendencias.
La
falta de justificación y la consiguiente violación de la igualdad fluye de todo
cuanto se ha expuesto y aunque no se precisa de mayores consideraciones en
apoyo de esta conclusión, es importante poner de presente la dificultad de
realizar un test de igualdad, dificultad que tiene su fuente en la
circunstancia de que la adopción de los decretos expedidos por el Presidente de
la República en ejercicio de las facultades extraordinarias que le hayan sido
concedidas en ley previa, no está precedida de un procedimiento que dé cuenta
de las finalidades o razones de una determinada regulación.
Así
lo ha puntualizado la Corte, al sostener que “la posibilidad de que el
ejecutivo sea quien legisle -mediante mecanismos carentes de las garantías de
publicidad en la formación de los decretos y en los cuales no tienen voz las
minorías ni pueden acceder los ciudadanos por medio de sus representantes-
resulta claramente extraordinaria” y explica que la figura de la habilitación
legislativa haya sido limitada por el constituyente de 1991[40].
Con
todo, algunos intervinientes han señalado que la supresión de las comisiones de
personal en las superintendencias es una medida justificada por la necesidad de
imprimirle agilidad y dinámica al cumplimiento de las funciones asignadas a las
superintendencias que, supuestamente, se vería entrabado por la actuación de
las comisiones de personal.
La
diligencia en el cumplimiento de las funciones es ciertamente una finalidad
constitucionalmente plausible, pero no puede procurarse al costo de sacrificar
la vigencia y eficacia de los principios y derechos constitucionales
relacionados con la carrera. Si se trata de cumplir con prontitud y eficiencia
las competencias de las superintendencias, no se ha justificado por qué las comisiones
de personal obstaculizan el normal desempeño de las entidades, por lo que este
argumento no pasa de ser una mera apreciación subjetiva carente de sustento.
Como
lo indica el Departamento Administrativo de la Universidad Externado de
Colombia no resulta necesario restringir los derechos, principios y garantías
que protegen las comisiones de personal, valiéndose de una medida que tiene una
intensidad tan grande que llega al punto de impedir la existencia de las
citadas comisiones, dado que hay múltiples alternativas mucho menos lesivas de
esos principios, derechos o garantías que permitirían un cabal desempeño de las
funciones de inspección, vigilancia y control a cargo de las superintendencias.
Según
la intervención citada, la alternativa consistente en proscribir el
funcionamiento de las comisiones carece de proporcionalidad, porque supone una
grave restricción de principios y derechos de la mayor relevancia
constitucional, “sin que ello comporte un beneficio siquiera leve” para “la
eficiencia y la eficacia de las actividades a cargo de una superintendencia”.
Lo
anterior pone de manifiesto la violación del derecho a la igualdad que, junto a
las otras violaciones de contenidos superiores ya demostradas, conduce a la
declaración de inexequibilidad, debiéndose enfatizar, como ya lo hizo la Corte
a propósito de otra disposición, que una vez retirado del ordenamiento jurídico
el artículo 49 del Decreto 775 de 2005, “no resulta vacío normativo alguno”,
por cuanto la comisión de personal en cada superintendencia “quedará conformada
de conformidad con lo dispuesto en la ley, artículo 16, numeral 1º de la ley
909 de 2004”[41].
VII.
DECISION
En
mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional de la República
de Colombia, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la
Constitución,
RESUELVE:
Declarar
INEXEQUIBLE el artículo 49 del Decreto 775 de 2005.
Cópiese,
notifíquese, comuníquese, cúmplase, publíquese, insértese en la Gaceta de la
Corte Constitucional y archívese el expediente.
JORGE IVAN PALACIO PALACIO
Presidente
MARIA VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
MAURICIO GONZALEZ CUERVO
Magistrado
LUIS GUILLERMO GUERRERO PEREZ
Magistrado
ALEXEI JULIO ESTRADA
Magistrado
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
NILSON PINILLA PINILLA
Magistrado
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
Ausente con permiso
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1] Sentencia C-1230 de 2005.
[2] Ibídem.
[3] Cfr. Sentencia C-356 de 1994.
[4] Cfr. Sentencia C-315 de 2007.
[5] Cfr. Sentencia C-405 de 1995.
[6] Cfr. Sentencia C-315 de 2007.
[7] Cfr. Sentencia C-349 de 2004.
[8] Cfr. Sentencia C-1122 de 2005.
[9] Cfr. Sentencia C-563 de 2000.
[10] Cfr. Sentencia C-126 de 1996.
[11] Cfr. Sentencia C-588 de 2009.
[12] Cfr. Sentencia C-1177 de 2001.
[13] Cfr. Sentencia C-901 de 2008.
[14] Cfr. Sentencia C-1263 de 2005.
[15] Cfr. Sentencia C-517 de 2002.
[16] Cfr. Sentencia C-1177 de 2001.
[17] Cfr. Sentencia C-588 de 2009.
[18] Cfr. Sentencia C-349 de 2004.
[19] Cfr. Sentencia C-041 de 1995.
[20] Cfr. Sentencia C-588 de 2009.
[21] Cfr. Sentencia C-1265 de 2005.
[22] Cfr. Sentencia C-895 de 2006.
[23] Cfr. Sentencia C-1230 de 2005.
[24] Ibídem.
[25] Ibídem.
[26] Ibídem.
[27] Cfr. Sentencia C-563 de 2000.
[28] Cfr. Sentencia C-1230 de 2005.
[29] Ibídem.
[30] Ibídem.
[31] Ibídem.
[32] Cfr. Sentencia C-895 de 2006.
[33] Cfr. Sentencia C-1079 de 2002.
[34] Cfr. Sentencia C-517 de 2002.
[35] Cfr. Sentencia C-1230 de 2005.
[36] Ibídem.
[37] Ibídem.
[38] Ibídem.
[39] Cfr. Sentencia C-507 de 1995.
[40] Cfr. Sentencia C-097 de 2003.
[41] Cfr. Sentencia C-895 de 2006.