C-187-19
Sentencia C-187/19
PLAN
DE ACCION DE COLOMBIA Y ESTADOS UNIDOS PARA DERECHOS LABORALES-Estarse
a lo resuelto en Sentencia C-571 de 2012
CONTROL
ABSTRACTO DE CONSTITUCIONALIDAD-Función de la Corte
Constitucional
COMPETENCIA
EN CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD-Criterios para
determinar naturaleza de la norma
CORTE
CONSTITUCIONAL-Criterios para definición de
competencias en materia de control abstracto
CONTROL
DE CONSTITUCIONALIDAD-Competencias especiales o atípicas
La Corte ha
identificado una serie de competencias especiales o atípicas en materia de
control abstracto de constitucionalidad. En esa dirección, ha asumido
la revisión de actos jurídicos que, por su naturaleza, son asimilables a los
previstos expresamente en el artículo 241 superior: i) decretos con fuerza de
ley, expedidos con anterioridad a la vigencia de la Constitución de 1991; ii)
decretos compilatorios de normas con fuerza de ley; iii) decretos que declaran
un estado de excepción; iv) decretos expedidos con base en disposiciones
constitucionales transitorias diferentes al artículo 10 transitorio; v)
decretos que corrigen yerros de normas con fuerza de ley; vi) decretos de
ejecución de la convocatoria a referendo; vii) actos electorales que determinan
el censo en el marco de una reforma constitucional mediante referendo; viii)
actos electorales que declaran la aprobación de un referendo; ix) actos de
gestores de una iniciativa popular para el trámite de una ley que convoca a
referendo; x) decretos de convocatoria al Congreso a sesiones extraordinarias;
xi) decretos o actos adoptados en cumplimiento de un acto legislativo y; xii)
acuerdos con sujetos de derecho internacional en los que el Estado colombiano
adquiere nuevas obligaciones internacionales, las amplía o las modifica, aun
cuando el respectivo instrumento no haya tomado la forma de un tratado solemne
aprobado por el Congreso de la República y revisado automáticamente por la
Corte Constitucional, sino de un acuerdo simplificado.
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD EN MATERIA DE TRATADOS Y LEYES APROBATORIAS
DE TRATADOS-Competencia de la Corte
Constitucional
PRESIDENTE
DE LA REPUBLICA-Encargado de las relaciones
internacionales
CONGRESO DE LA REPUBLICA-Aprobación o
improbación de tratados que el Gobierno celebre con otros Estados o con
entidades de derecho internacional
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE
TRATADOS INTERNACIONALES Y LEYES APROBATORIAS DE TRATADOS-Competencia
TRATADO
INTERNACIONAL-Expresión de la voluntad del
Estado/TRATADO INTERNACIONAL-Competencia del Presidente para manifestar
su consentimiento internacional/TRATADO INTERNACIONAL-Concepto
OBLIGACIONES
INTERNACIONALES DEL ESTADO-Alcance
TRATADO
INTERNACIONAL-Consentimiento/TRATADO INTERNACIONAL-Trámite
La Constitución Política consagró un procedimiento complejo para
que el Presidente de la República o sus delegados puedan manifestar el
consentimiento del Estado colombiano en obligarse por un tratado o acuerdo de
derecho internacional. En este trámite participan de manera determinante las
tres ramas del poder público.
TRATADO INTERNACIONAL-Consentimiento del Estado es
posterior al cumplimiento de exigencias constitucionales
En suma, a partir del
texto constitucional es claro que el representante del Estado colombiano solo
puede manifestar válidamente el consentimiento en obligarse por un tratado o
acuerdo internacional cuando se ha cumplido el procedimiento complejo de
aprobación legislativa y de revisión previa de constitucionalidad del mismo.
TRATADO SOLEMNE Y ACUERDO
SIMPLIFICADO-Jurisprudencia/TRATADO SOLEMNE Y ACUERDO SIMPLIFICADO-Distinción
CONVENIO COMPLEMENTARIO DE TRATADO
INTERNACIONAL O ACUERDO SIMPLIFICADO-Alcance
ACUERDO SIMPLIFICADO-Concepto
El concepto de acuerdo
simplificado fue objeto de precisión y modulación en ulteriores decisiones
de esta Corte, (…) De esta manera, el Tribunal distinguió entre i) los
acuerdos de formación simplificada que conciben nuevas obligaciones y ii) los
acuerdos de procedimiento simplificado que tan solo tienen el propósito de
implementar tratados en vigor o que circunscriben su contenido a asuntos que
son exclusivos de la órbita del primer mandatario en su condición de director
de las relaciones internacionales.
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD EN
MATERIA DE TRATADOS Y LEYES APROBATORIAS DE TRATADOS-Jurisprudencia constitucional
ACCION PUBLICA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Competencia de la Corte
Constitucional
INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
POR INEPTITUD SUSTANTIVA DE DEMANDA-Ausencia de razones de inconstitucionalidad
DEMANDA DE
INCONSTITUCIONALIDAD-Competencia de la Corte Constitucional
CONFIGURACION
DE COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Reiteración de
jurisprudencia
COSA
JUZGADA CONSTITUCIONAL-Concepto y alcance/COSA
JUZGADA CONSTITUCIONAL-Fundamento
COSA
JUZGADA CONSTITUCIONAL-Criterios para determinar su
existencia
Este
Tribunal ha precisado que la cosa juzgada constitucional se configura respecto
de determinada disposición jurídica que ha sido examinada por la Corte en una
sentencia anterior. Para que la misma se concrete deben concurrir tres
circunstancias: i) la norma demandada debe guardar identidad con el
contenido normativo consignado en la disposición jurídica que fue objeto de
examen en la decisión previa; ii) los cargos de inconstitucionalidad
que formula la nueva demanda deben ser materialmente semejantes a los
propuestos y estudiados con antelación por la Corte; y iii) el
parámetro normativo de validez constitucional debe ser el mismo
COSA JUZGADA ABSOLUTA-Configuración
COSA JUZGADA RELATIVA-Configuración/COSA JUZGADA
RELATIVA EXPLICITA-Configuración/COSA JUZGADA RELATIVA IMPLICITA-Configuración
COSA
JUZGADA FORMAL Y COSA JUZGADA MATERIAL-Diferencias
COSA
JUZGADA APARENTE-Existencia
CONCEPTO
DE VIOLACION EN DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Jurisprudencia
constitucional
CONCEPTO
DE VIOLACION EN DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Razones
claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes
Referencia:
Expediente D-12638
Demanda
de inconstitucionalidad contra el “Plan de Acción de Colombia y Estados
Unidos para derechos laborales” y el inciso segundo del artículo 200 del
Código Penal (Ley 599 de 2000, modificado por el artículo 5 de la Ley 1309 de
2009 y posteriormente por el artículo 26 de la Ley 1453 de 2011).
Demandante:
Mauricio Pava Lugo
Magistrado
Ponente:
JOSÉ
FERNANDO REYES CUARTAS
Bogotá,
D.C., ocho (8) de mayo de dos mil diecinueve (2019)
La Sala Plena de la Corte
Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los
requisitos y trámite establecidos en el Decreto Ley 2067 de 1991, profiere la
siguiente:
SENTENCIA
I.
ANTECEDENTES
1. En ejercicio de la acción de inconstitucionalidad prevista en el
artículo 241 numeral 4º de la Constitución, el ciudadano Mauricio
Pava Lugo presentó
demanda contra el “Plan de Acción de Colombia y Estados Unidos para derechos
laborales” (en adelante PAL o Plan de Acción) y el artículo 200 (parcial) de
la Ley 599 de 2000, modificado por el artículo 5 de la Ley 1309 de 2009 y posteriormente
por el artículo 26 de la Ley 1453 de 2011 (en adelante el artículo 200 del
Código Penal).
2. Por auto del
27 de abril de 2018 el Magistrado sustanciador admitió la demanda. En la misma
providencia dispuso correr traslado al Procurador General de la Nación, con el
propósito de que emitiera su concepto en los términos de los artículos 241-2 y
278-5 de la Constitución; se fijó en lista el proceso, con el objeto de que
cualquier ciudadano impugnara o defendiera las normas; y se comunicó sobre la
iniciación del trámite constitucional al Presidente de la República y al
Presidente del Congreso, para los fines previstos en el artículo 244 de la
Carta; al Ministerio
del Interior, al Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, al Ministerio de
Relaciones Exteriores, al Ministerio del Trabajo y al Ministerio de Justicia y del
Derecho.
3.
Adicionalmente, se invitó a participar en el proceso al Departamento Nacional
de Planeación, a la Defensoría del Pueblo; a la Comisión Colombiana de Juristas,
a la Academia Colombiana de Jurisprudencia; al Centro de Estudios de Derecho,
Justicia y Sociedad; al Colegio de Abogados del Trabajo; a la Central Unitaria
de Trabajadores; a la Unión Sindical Obrera de la Industria del Petróleo; al Sindicato
Nacional de Trabajadores de la Industria Agropecuaria; a la Confederación
General del Trabajo; a la Asociación Nacional de Comercio Exterior; al Centro
de Investigación Económica y Social; a la Asociación Colombiana de Pequeñas y
Medianas Industrias; a la Asociación de Industriales de Colombia; a la
Federación Nacional de Comerciantes; a las Facultades de Derecho de las
Universidades Externado
de Colombia, EAFIT, del Norte, Javeriana, Nacional de Colombia, y al Programa
de Derecho de la Universidad de Caldas, para que, si lo
estimaban pertinente, rindieran concepto sobre la constitucionalidad de las
disposiciones demandadas.
4. En la misma
providencia, se ordenó suspender los términos dentro del proceso, en aplicación
de lo dispuesto en el artículo 1° del Decreto Ley 889 de 2017 y en el Auto 305
de 2017 de la Corte Constitucional. Dicha suspensión fue levantada por la Sala
Plena mediante Auto 612 del 19 de septiembre de 2018.
5. Cumplidos los trámites previstos
en el artículo 242 de la Constitución Política y en el Decreto Ley 2067 de
1991, esta Corporación procede a resolver sobre la demanda de la referencia.
II. NORMAS DEMANDADAS
6. El texto del Plan de Acción de
Colombia y Estados Unidos para Derechos Laborales se anexa en copia a esta
sentencia, de acuerdo con el documento remitido a esta Corporación por la Secretaría
Jurídica de la Presidencia de la República[1].
7. En relación con el artículo 200 de la Ley 599 de 2000 se transcribe
en los términos en que fue modificado por el artículo 5 de la Ley 1309 de 2009
y posteriormente por el artículo 26 de la Ley 1453 de 2011, según la publicación
de esta en el Diario Oficial Nº 48.110 del 24 de junio
de 2011. Se
subrayan los apartes acusados:
ARTICULO 200. VIOLACIÓN DE LOS DERECHOS DE REUNIÓN Y
ASOCIACIÓN. El que impida o
perturbe una reunión lícita o el ejercicio de los derechos que conceden las
leyes laborales o tome represalias con motivo de huelga, reunión o asociación
legítimas, incurrirá en pena de prisión de uno (1) a dos (2) años y multa de
cien (100) a trescientos (300) salarios mínimos legales mensuales vigentes.
En
la misma pena incurrirá el que celebre pactos colectivos en los que, en su
conjunto, se otorguen mejores condiciones a los trabajadores no sindicalizados,
respecto de aquellas condiciones convenidas en convenciones colectivas con los
trabajadores sindicalizados de una misma empresa.
La
pena de prisión será de tres (3) a cinco (5) años y multa de trescientos (300)
a quinientos (500) salarios mínimos legales mensuales vigentes si la conducta
descrita en el inciso primero se cometiere:
1.
Colocando al empleado en situación de indefensión o que ponga en peligro su
integridad personal.
2.
La conducta se cometa en persona discapacitada, que padezca enfermedad grave o
sobre mujer embarazada.
3.
Mediante la amenaza de causar la muerte, lesiones personales, daño en bien
ajeno o al trabajador o a sus ascendientes, descendientes, cónyuge, compañero o
compañera permanente, hermano, adoptante o adoptivo, o pariente hasta el
segundo grado de afinidad.
4.
Mediante engaño sobre el trabajador.
III.    LA
DEMANDA
8. El actor considera que el Plan de
Acción de Colombia y Estados Unidos para derechos laborales y el artículo 200 (parcial)
del Código Penal vulneran los artículos 9, 25, 29, 38, 53, 55, 150-16, 224, 226
y 241-10 de la Constitución, por las siguientes razones. [2]
Cargos contra el Plan de Acción de
Colombia y Estados Unidos para derechos laborales
9. El accionante inició su relato
explicando por qué, en su criterio, la Corte Constitucional es competente
para controlar el trámite y contenido del PAL. En ese sentido, manifestó que
por medio de la Ley 1143 de 2007 el Congreso de la República aprobó el
Acuerdo de Promoción comercial entre la República de Colombia y los Estados
Unidos de América (en adelante TLC). Señaló que, sin embargo, en el mes de
abril de 2008 el Congreso estadounidense negó la aprobación del tratado, pues
estimó que Colombia debía asumir mayores compromisos en materia de protección
sindical.
10. Aseguró que para impulsar la
aprobación del TLC los presidentes de ambos países acordaron, en el mes de
abril de 2011, el denominado Plan de Acción de Colombia y Estados Unidos
para derechos laborales. Ese instrumento, según el demandante, tiene la
naturaleza de un tratado regido por el derecho internacional, por cuanto i) fue
“suscrito” por los presidentes de los dos países; ii) no se enmarca ni
desarrolla directamente el TLC con Estados Unidos, sino que establece nuevas
obligaciones internacionales[3]; iii)
las materias a las que se refiere no comprometen la órbita exclusiva del
Presidente de la República, en tanto su materialización involucra también la
responsabilidad del órgano legislativo; iv) emplea expresiones imperativas que
implican exigencias para Colombia, como las partes “acuerdan” y otros
términos categóricos como “dispondrá”, “garantizará”, “establecerá”,
“buscará” y; v) el comportamiento posterior de las partes indica que
estas le dieron el tratamiento de un tratado, ya que establecieron plazos
precisos de acatamiento y mecanismos de seguimiento y monitoreo que le han dado
derecho a Estados Unidos para “verificar el cumplimiento” de los
contenidos del PAL.[4]
11. Con este preámbulo, para
sustentar la competencia de la Corte, el accionante aludió a la aplicación de
las reglas fijadas sobre la materia en el Auto 288 de 2010[5] proferido por esta Corporación.
Igualmente, acudió al contenido del literal a) del numeral 1° del artículo 2 de
la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados (en adelante CVDT) y a
dos decisiones de la Corte Internacional de Justicia (en adelante CIJ). De esta
manera, sostuvo que en el Auto 288 de 2010 la Corte
concluyó que era competente para conocer de las demandas de inconstitucionalidad
formuladas contra los tratados internacionales que no hubieren sido enviados al
Congreso para su aprobación. Señaló que de conformidad con literal a) del numeral 1° del artículo 2° de la
CVDT la definición de “tratado” se refiere a todos los acuerdos entre
Estados y, por esa razón, no es relevante la denominación que las partes le
otorguen al instrumento. Puntualizó que el aspecto central para identificar la
naturaleza del documento es que se trate “de (i) un acuerdo entre sujetos de
derecho internacional, y (ii) regido por el derecho internacional”. Para
respaldar su postura hizo referencia a dos decisiones de la CIJ: caso “Plataforma
Continental del Mar Egeo” y caso “Delimitación Marítima y Cuestiones
Territoriales entre Qatar y Bahréin”. Indicó que en dichas providencias el
Tribunal Internacional sostuvo que “los acuerdos internacionales pueden
tomar un número [indeterminado] de formas y pueden recibir una diversidad de
nombres”.[6]
12. Bajo tal perspectiva, concluyó
que la Corte es competente para conocer de la demanda propuesta contra el PAL,
ya que este último realmente configura un tratado de derecho internacional, en
tanto Colombia habría adquirido nuevas obligaciones frente a otro Estado.
13. Luego de establecer las razones
que le darían competencia a la Corte Constitucional para conocer de la demanda
de inconstitucionalidad propuesta contra el PAL, el autor formuló los
siguientes cargos.
14. Primer cargo. Violación
del procedimiento previsto en la Constitución para la aprobación de tratados
internacionales.[7] Indicó que
el PAL vulneró los artículos 150-16 y 241-10 de la Carta, pues a pesar de que
se trata materialmente de un tratado solemne no fue sometido a aprobación del
Congreso de la República ni a revisión automática de la Corte Constitucional. Sostuvo
que, si bien la jurisprudencia de esta Corporación ha aceptado la legitimidad
de acuerdos simplificados que desarrollan obligaciones contenidas en
tratados preexistentes, el documento atacado desborda este alcance y
comporta un verdadero tratado de derecho internacional, según se explicó al
momento de establecer la competencia de la Corte en este asunto[8].
15. Segundo cargo. Violación
del principio constitucional de reciprocidad.[9] El solicitante consideró que el Plan
de Acción vulneró el principio de reciprocidad previsto en el artículo 226 de
la Constitución, pues no estableció ninguna obligación para Estados Unidos.
Precisó que dicha omisión solo sería admisible si el Plan tuviera por objeto
equiparar el ámbito legal de salvaguarda otorgado por los dos Estados a los
sindicatos, de manera que Colombia tuviera que alcanzar el grado de protección
logrado en Estados Unidos. Resaltó, en particular, que el Plan de Acción “podría
válidamente exigir a Colombia “alcanzar” a Estados Unidos en asuntos como los
relacionados con la protección física de los líderes sindicales. Pero no en
relación con temas en los cuales la legislación estadounidense no tiene ninguna
previsión”. [10]
Cargos contra el artículo 200
(parcial) del Código Penal, modificado últimamente por el artículo 26 de la Ley
1453 de 2011
16. Primer cargo. Violación
del principio de unidad de materia.[11] Sostuvo
que el inciso segundo del artículo 200 del Código Penal quebró el postulado de
unidad de materia, ya que las razones que llevaron al legislador a su
configuración no guardan conexidad causal, teleológica, temática o sistemática
con la intención central de lucha contra el terrorismo y la criminalidad que,
de acuerdo con la exposición de motivos y el trámite legislativo, animó al Congreso
de la República a emprender la reforma de varios artículos del Código Penal por
medio de la Ley 1453 de 2011.
17. Advirtió que mientras las demás
disposiciones de la enmienda legislativa están impulsadas por la lucha contra
el terrorismo, el combate a la criminalidad organizada y la búsqueda de la seguridad
ciudadana, el inciso acusado fue producto del proceso de ratificación del TLC
con Estados Unidos y tuvo por intención promover la afiliación sindical por
medio de la prohibición de suscripción de pactos colectivos y el
fortalecimiento de los sindicatos en escenarios de negociación laboral[12]. Puntualizó que “La celebración
de pactos colectivos no es una actividad realizada por bandas criminales. Es
una modalidad de negociación colectiva realizada, al amparo del Código
sustantivo del Trabajo, entre trabajador y empleador”.
18. Así mismo, precisó que la
sentencia C-571 de 2012 declaró la exequibilidad del artículo 200 del Código
Penal al considerar que no violaba el principio de unidad materia. Aseguró que,
pese a esto, no existe cosa juzgada constitucional sobre el asunto, pues
en aquella ocasión la Corte únicamente se pronunció en relación con el primero
de los dos tipos penales que, en su criterio, establece el artículo atacado.
19. Indicó, en ese sentido, que el
inciso primero del artículo censurado consagró el delito de violación de los
derechos de reunión y asociación, mientras que el inciso segundo instauró el
punible de suscripción de pactos colectivos. Aseguró que la sentencia C-571 de
2012 declaró la exequibilidad de ese primer ilícito, al encontrar que éste
guardaba relación con el propósito general de endurecimiento de penas fijado en
la Ley 1453 de 2011. Arguyó que, por tanto, la decisión no analizó la
infracción del postulado de unidad de materia frente al segundo tipo penal del
artículo 200 del Código Penal.
20. Segundo cargo. “Criminalización”
de la libertad de asociación de los trabajadores no sindicalizados.[13] Aseveró que la disposición acusada
infringe la libertad de asociación de los trabajadores no sindicalizados (art.
38 C. Pol.), el derecho a no formar parte de asociaciones sindicales (art. 39
C. Pol.) y el derecho a emplear pactos colectivos como forma de negociación
colectiva (art. 55 C. Pol).
21. En ese sentido, argumentó que el
inciso acusado prohíbe y desincentiva la negociación colectiva de los
trabajadores no sindicalizados y privilegia el instrumento de convención, así
como la posición de los sindicatos frente a las reivindicaciones laborales que
puedan alcanzarse por otros medios. Explicó que, de este modo, en los eventos
en que existe una convención colectiva suscrita entre la empresa y un sindicato
minoritario los trabajadores no sindicalizados que quieran negociar
colectivamente con el empleador para mejorar esas condiciones deben conformar
un nuevo sindicato o adherirse al existente, pues, si firman un pacto colectivo
con mayores beneficios a los establecidos en la convención, pueden ser
penalizados con fundamento en la norma acusada.
22. Indicó que la norma no castiga el
abuso de los pactos colectivos, sino el ejercicio de la negociación colectiva a
través de formas de asociación distintas a las sindicales. Precisó que la
disposición persigue un fin ilegítimo, ya que, de una parte, busca “intimidar”
penalmente a los trabajadores que persigan sus reivindicaciones laborales a
través de instrumentos distintos a las convenciones colectivas y, de otra,
obliga a los trabajadores a asociarse en sindicatos. El tipo penal, en su
criterio, “no contiene ninguna descripción de uso abusivo del pacto
colectivo, sino que describe, a secas, la conducta de celebración de pactos
colectivos con condiciones superiores a las de las convenciones colectivas”
para configurar el delito.
23. Tercer cargo. Violación
del principio de progresividad de los derechos económicos, sociales y
culturales.[14] Indicó
que, con anterioridad a la entrada en vigencia del artículo 26 de la Ley 1453
de 2011, que reformó el artículo 200 del Código Penal, los trabajadores no
sindicalizados tenían la oportunidad de negociar y celebrar pactos colectivos,
siempre que la empresa no contara con un sindicato que agrupara a más de un
tercio de los trabajadores. Podían, además, discutir libremente sus pactos
colectivos, sin que existiera un techo para los beneficios laborales que obtendrían
por esa vía. Indicó que esa situación cambió con la enmienda del artículo 200
del Código Penal, ya que a partir de ésta las condiciones de los pactos
colectivos siempre deben ser inferiores a las establecidas en la convención
suscrita entre la empresa y los  sindicatos de la misma.
24. Así mismo, aseguró que la reforma
legislativa no recibió un debate democrático mínimo, toda vez solo fue
introducida en el tercer debate en la Cámara de Representantes sin
justificación alguna, y se mantuvo en el resto del trámite legislativo al ser
aprobada por medio de votaciones en bloque. Alegó que la medida no supera el
juicio estricto de proporcionalidad, en tanto i) su finalidad es ilegítima al
buscar que los sindicatos minoritarios se conviertan en mayoritarios,
privilegiando a estas asociaciones como único foro de reclamaciones y
negociaciones laborales; ii) el medio empleado por el legislador es contrario a
la Constitución, ya que prohíbe la libertad de asociación y el derecho de
negociación colectiva de los trabajadores no sindicalizados; iii) es inconducente
para alcanzar la finalidad propuesta, pues en las empresas en donde el
sindicato es minoritario, su baja representatividad puede obedecer a
situaciones diversas que no tienen que ver necesariamente con la existencia de
pactos colectivos; iv) es innecesaria, toda vez el legislador pudo recurrir a
instrumentos distintos y menos gravosos que la persecución penal; y finalmente
v) es desproporcionada en sentido estricto, porque elimina por completo una
modalidad razonable de negociación colectiva y sacrifica la libertad personal
de quienes suscriben pactos colectivos, únicamente para obtener tasas de
afiliación más altas en los sindicatos minoritarios.
25. Cuarto cargo. Violación
del principio de necesidad y del carácter subsidiario, fragmentario y de última
ratio del derecho penal.[15] Sostuvo
que en este asunto el Congreso de la República optó por la forma de control social
más gravosa, representada en la sanción penal. Señaló que la disposición
censurada evidencia una tensión entre el derecho laboral colectivo y el derecho
penal, pues la legislación colombiana y la jurisprudencia constitucional sobre
la materia admiten el pacto colectivo como instrumento legítimo de negociación
laboral. Aseguró que, de este modo, el numeral impugnado “sanciona una
conducta que el derecho laboral prohíja, y amenaza con una pena privativa de la
libertad a quienes utilicen un instrumento reconocido por el Código Sustantivo
del Trabajo”.
26. Quinto cargo. Violación
del principio de legalidad.[16] Aseveró
que el término “pactos colectivos”, consagrado en la norma demandada, no
es claro ni autoevidente, por lo cual se vulnera el principio de legalidad en
su dimensión de tipicidad estricta. Aseguró que en el ordenamiento jurídico colombiano
existen al menos dos definiciones diferentes de pacto colectivo y, por ello, se
presenta incertidumbre sobre el alcance preciso que debe darse a este
ingrediente normativo del tipo penal. Mientras el Código Sustantivo del Trabajo
admite como pacto colectivo los acuerdos realizados a través de un
procedimiento particular entre el empleador y los trabajadores no
sindicalizados, la jurisprudencia constitucional contiene una interpretación
más extensa al cobijar en dicho concepto todos aquellos beneficios laborales
superiores a los plasmados en una convención colectiva celebrada con un
sindicato minoritario, incluso si no están materializados en un instrumento
denominado pacto colectivo.
IV.
PRUEBAS RECAUDADAS
27. Por auto del
27 de abril de 2018, el Magistrado sustanciador decretó la práctica de algunas pruebas
que consideró conducentes y necesarias para decidir el asunto de la referencia.
En esa dirección, solicitó a la Presidencia de República que remitiera copia
auténtica del Plan de Acción de Colombia y Estados Unidos para derechos
laborales, informara sobre el envío del mencionado Plan al Congreso de la
República para su aprobación, certificara si la suscripción del anotado
documento estuvo precedida de un proceso de negociación o si constituía la
implementación del Acuerdo de Promoción Comercial con los Estados Unidos de
América (Ley 1143 de 2007) y de su protocolo modificatorio (Ley 1166 de 2007) y
finalmente determinara cuál es el estado de cumplimiento del PAL.[17]
28. Mediante
oficio del 17 de mayo de 2018, la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la
República[18]
envió los documentos solicitados y rindió el informe ordenado[19]. Indicó
que el PAL “consistió en una hoja de ruta entre el Gobierno de Colombia y de
los Estados Unidos de América, que hizo parte de la agenda bilateral, anterior
a la entrada en vigor del “Acuerdo de promoción comercial” (…) y tenía como
objetivo prever las medidas y gestiones necesarias para: i) allanar el camino
del TLC en el Congreso de los Estados Unidos donde existía preocupación por las
condiciones laborales del país; 2) armonizar el ordenamiento jurídico interno
colombiano con los compromisos asumidos en el marco de la Organización
Internacional del Trabajo OIT en el 2006 y en 2011, y 3) afrontar los
compromisos que incluiría el TLC en materia de derechos laborales”. [20]
Sostuvo que el PAL, “[e]n atención a su naturaleza no vinculante y
programática, no requirió de formalidad alguna para su elaboración y, en
consecuencia, el texto no requirió la suscripción de los representantes de los
Estados”.
29. Informó que
el Gobierno Nacional nunca tuvo previsto remitir el documento al Congreso de la
República, pues el mismo está “desprovisto de cualquier efecto jurídico
vinculante para Colombia y porque contrario a lo manifestado por el demandante,
el Plan de Acción no es un tratado internacional que requiera la aprobación del
legislativo en los términos del numeral 16 del artículo 150 de la Constitución
Política”. Precisó que el diálogo bilateral que llevó a plasmar el
Plan de Acción no se desarrolló observando procedimientos solemnes, como los
usados en los casos de negociación de tratados y que, por tanto, “no obra en
los archivos del Gobierno Nacional evidencia de un proceso de negociación formal”.
30. Resaltó que
el Plan de Acción “no puede ser tenido como un instrumento para la
implementación del Tratado de Libre Comercio considerando que: i) para la fecha
en que fue trazada esta hoja de ruta, el TLC no se encontraba en vigor, por lo
tanto, no es dable afirmar que el Gobierno estaba implementando disposiciones
de un acuerdo comercial que aún no surtía efectos para Colombia. || ii) El
documento solo incluye objetivos que habían sido identificados como necesarios
para efectos de dar cumplimiento a los compromisos ya asumidos internacionalmente
por Colombia en el marco de la Organización Internacional del Trabajo, y que
estaban en consonancia con la preparación de las instituciones y de la
legislación colombiana para la observancia de los compromisos, en materia de
derechos laborales, que serían asumidos con la entrada en vigor del TLC”. Puntualizó,
finalmente, que “[e]l último informe sobre el estado de cumplimiento del
Plan de Acción fue presentado por el Gobierno Nacional (Ministerio de Trabajo),
en el año 2016. Posterior a esa fecha, los informes relativos a los derechos
laborales se realizan con fundamento en el capítulo 17 del TLC con Estados
Unidos”.
V.
INTERVENCIONES
Ministerio de Relaciones Exteriores[21]
31.
La
interviniente únicamente se refirió a la demanda interpuesta contra el PAL. En
ese sentido, solicitó no acceder a las pretensiones de la demanda.
Indicó que este Plan representó una “hoja de ruta” consensuada entre
Colombia y Estados Unidos para avanzar en temas de interés mutuo, mejorar las
condiciones laborales de los colombianos, enfatizar la importancia del apoyo
del Gobierno estadounidense en estos asuntos y generar condiciones favorables
para la aprobación del TLC al interior de ese país. De forma coincidente, el
Plan buscó responder a los compromisos asumidos por Colombia ante la OIT y
preparar el andamiaje jurídico que le permitiera al país afrontar las
obligaciones internacionales surgidas a partir de la entrada en vigor del TLC.
32.
Aseguró que el Plan de Acción no puede ser considerado un tratado de derecho
internacional ni un acuerdo de procedimiento simplificado. Aclaró que a la luz
del artículo 2.1 literal a) de la CVDT tanto los acuerdos solemnes como los
acuerdos simplificados son tratados de derecho internacional. Precisó que “los
redactores de la Convención definieron cinco (5) elementos para dilucidar
cuándo un documento jurídico efectivamente comporta la naturaleza de tratado
internacional”, a saber: i) que sea por escrito, ii) que se celebre entre
Estados, iii) que se encuentre regido por el derecho internacional, iv) que
conste en uno o más instrumentos conexos y v) cualquiera que sea su
denominación. Señaló que los tres primeros “se constituyen como elementos
esenciales para definir cuando un instrumento comporta efectivamente la
naturaleza jurídica de un tratado, pues faltando cualquiera de estos, el
documento no podrá ser denominado como tal”. Los dos últimos elementos, por
otra parte, “fueron incluidos a modo de aclaraciones respecto a las
diferentes formas que puede adoptar un tratado internacional”.
33.
Bajo tal premisa, la interviniente sostuvo que “[e]n el caso concreto,
contrario a lo que [el accionante] argumenta, el PAL no cumple con dos (2) de
estos requisitos, por lo cual no puede ser entendido como un tratado
internacional”. En particular, resaltó que el Plan de Acción i) no fue
celebrado entre Estados, ya que “no fue suscrito por los Presidentes de los
Estados concernidos ni por sus representantes”, sino  que este fue pactado
a nivel de Gobiernos, por lo que “el actor involucrado no es el Estado
colombiano en su calidad de sujeto de derecho internacional, sino la rama
ejecutiva, dentro de sus competencias legales internas”. Resaltó que solo
aquellas personas “que ostenten la capacidad para representar a un sujeto de
derecho internacional pueden vincular su voluntad”.[22]
34.
Así mismo, manifestó que ii) el texto del PAL tampoco se encuentra regido por
el derecho internacional, ya que su contenido no establece ninguna obligación
de ese carácter, sino compromisos sometidos a las capacidades del Gobierno
Nacional. Puntualizó que a efectos de establecer si efectivamente el documento
atacado comporta la naturaleza jurídica de un tratado “debe estudiarse si el
contenido del mismo efectivamente ocasiona alguna obligación bajo el derecho
internacional o si, por el contrario, todo lo contemplado se encuentra sujeto a
las capacidades del Gobierno Nacional”. De forma específica, aludió que “un
estudio detallado del texto permite entrever que todas las actividades que
involucran acciones efectivas por parte del Gobierno son realizadas bajo su
marco de competencias (tales como el ordenamiento del gasto y designación de
funcionarios), o en su defecto, si requieren de otras entidades del poder
público (como del Congreso de la República para efectos de la creación de un
nuevo Ministerio o la modificación de norma preexistente), las mismas
dependerán de la voluntad de dichos órganos para llevarlos a buen término”. Refirió,
igualmente, que si bien el Plan emplea algunas expresiones imperativas estas “no
se refieren a obligaciones internacionales del Estado colombiano para con los
Estados Unidos, sino (…) a objetivos concretos que el Gobierno colombiano
pretendía alcanzar”.
35.
Finalmente, anotó que a partir de los mecanismos de seguimiento contemplados en
el PAL no es posible derivar un derecho de Estados Unidos para verificar el
cumplimiento de los objetivos del mismo, pues el documento, por el contrario,
precisó que los gobiernos se reunirían para valorar conjuntamente los avances.
Señaló que el Gobierno Nacional nunca contempló presentar el Plan de Acción a
aprobación del Congreso, pues este no genera ningún efecto jurídico. Estimó
que, por las razones expuestas, no están reunidas las condiciones para que esta
Corporación asuma competencia en aplicación de lo dispuesto en el Auto 288 de
2010.
Ministerio de Comercio, Industria y Turismo[23]
36. La
interviniente únicamente controvirtió los cargos interpuestos contra el PAL. Indicó que entre los años 2004 y
2012 ese Ministerio llevó a cabo las fases de negociación, suscripción,
incorporación al orden interno, ratificación y entrada en vigencia del TLC con
Estados Unidos. Aseveró que este se suscribió el 22 de noviembre de 2006 y fue
aprobado por el Congreso de la República mediante Ley 1143 de 2007. Advirtió que
el 28 de junio de 2007 se surtió el Protocolo Modificatorio del Acuerdo, el
cual obtuvo la aprobación del órgano legislativo por medio de la Ley 1166 de
2007. Ambos documentos fueron declarados exequibles en las sentencias C-750 y
C-751 de 2008, respectivamente. Adujo que Estados Unidos notificó el
cumplimiento de sus requisitos internos el 15 de abril de 2012. Sostuvo que el
TLC, sus Cartas Adjuntas y sus Entendimientos, al igual que el Protocolo
Modificatorio y su Carta Adjunta entraron en vigor el 15 de mayo de 2012.[24]
37. Señaló que en el año 2011, mientras se desarrollaban los
procedimientos internos para la entrada en vigor del TLC, Colombia y Estados
Unidos acordaron el denominado PAL. Manifestó que el Plan de Acción no es un
tratado regido por el derecho internacional, sino la “hoja de ruta”
trazada por los dos países para realizar seguimiento al mejor cumplimiento
futuro de las obligaciones pactadas en el TLC. Indicó que de acuerdo con la
CVDT, el Plan configura un acto positivo de las Partes tendiente a asegurar el
cumplimiento de buena fe de lo dispuesto en el mencionado Acuerdo. En ese
sentido, aseguró que el PAL “podría calificarse como la manifestación de un
acto afirmativo tendiente a no frustrar el objeto y fin del tratado antes de su
entrada en vigor, y un reflejo de la adopción de medidas para el futuro
cumplimiento de buena fe del capítulo” del TLC.[25]
38. Insistió en que el PAL no guarda correspondencia con los elementos que
integran el concepto de manifestación del consentimiento contemplado en el
artículo 7º de la Convención. Señaló, al respecto, que “no se advierte la
presencia del elemento subjetivo requerido a tales efectos, comoquiera que no
se trata de un instrumento suscrito por los jefes de Estado, los ministros de
relaciones exteriores, jefes de misiones diplomáticas o, en su defecto, los
funcionarios portadores de los plenos poderes…”.
39. Sostuvo que el documento no incorporó disposiciones relativas a su
entrada en vigor y terminación, no contiene cláusulas dirigidas a asegurar la
materialización de los requisitos de capacidad para la celebración de un
tratado, no establece mecanismos de sanciones o solución de diferencias en caso
de alegarse incumplimiento, no otorga a Estados Unidos el derecho a verificar
el acatamiento de su contenido, sino que reconoce la posibilidad de efectuar
seguimiento al desarrollo de la hoja de ruta; y las actividades y aspectos que
incorporó se refirieron a asuntos ligados a las funciones propias del Gobierno.
Sostuvo que, por ello, no era procedente la presentación del PAL ante el
Congreso de la República para su aprobación.
Ministerio de Trabajo[26]
40.
El
interviniente se refirió a la demanda interpuesta contra el PAL y a los cargos
propuestos contra el artículo 200 del Código Penal. Pidió no
acceder a las pretensiones de la demanda.
41.
En esa línea, efectuó una síntesis de los antecedentes del Plan de Acción y lo
calificó como una “hoja de ruta” que se llevó a cabo en el marco de la “agenda
bilateral anterior” a la entrada en vigor del TLC con Estados Unidos.
Indicó que, de forma coincidente, el PAL respondió a algunas preocupaciones que
la Organización Internacional del Trabajo (en adelante OIT) había manifestado
en materia de protección laboral[27].
Puntualizó que en el año 2011 el Gobierno Nacional firmó un acuerdo tripartito
con empresarios y centrales obreras para garantizar los derechos laborales de
los trabajadores, y aseguró que uno de los aspectos sobre los que hubo consenso
fue el relativo a la penalización del “uso indebido” de los pactos colectivos
mediante una reforma de la normatividad penal.[28]
Expresó que las acciones realizadas por el Gobierno en procura de la protección
de los derechos laborales “no tienen su fuente obligacional” en el PAL,
sino en el ordenamiento jurídico y en los compromisos internacionales asumidos
por Colombia ante la OIT.[29]
42.
En lo que se refiere al artículo 200 del Código Penal, subrayó que frente al
cargo por violación del principio de unidad de materia existía cosa juzgada
constitucional, pues esta Corte ya se pronunció en la sentencia C-571 de
2012 en relación con un cargo similar presentado contra esa disposición. En lo
concerniente a los demás reproches, negó que el inciso segundo del artículo 200
del Código Penal criminalice a los trabajadores que decidan negociar con sus
empleadores sin afiliarse a un sindicato. Señaló que esa norma materializó la
prohibición de otorgar mejores condiciones de empleo a los trabajadores no
sindicalizados respecto de aquellas ofrecidas a los servidores que sí hacen
parte de un sindicato. Manifestó que la disposición atacada se encuentra en
armonía con la jurisprudencia constitucional sobre la materia y con el
contenido de los derechos a la igualdad, a la libertad sindical y a la
negociación colectiva[30].
Resaltó que el aparte censurado del artículo 200 del Código Penal realiza el
deber de protección de los derechos fundamentales, impuesto al Estado por la
Constitución y por los Convenios 87 y 98 de la OIT.
Ministerio de Justicia y del Derecho[31]
43. El
interviniente se refirió a la demanda interpuesta contra el PAL y a los cargos
propuestos contra el artículo 200 del Código Penal.
44. Respecto de los reproches formulados contra el Plan de Acción,
solicitó la inhibición de la Corte por falta de competencia e ineptitud sustantiva
de la demanda. Consideró que a la luz del derecho internacional éste documento
no puede ser entendido como un tratado o convenio, “al no estar suscrito
(firmado) ni por Estados Unidos, ni por Colombia, stricto sensu, el mismo no
produce efectos jurídicos sino meramente políticos o morales, así como tampoco
puede llegar a derivar o ser concebido como un acuerdo de procedimiento
simplificado, toda vez que, se insiste, en este último caso debería contener
como mínimo el requisito de suscripción”. Indicó que el texto no aludió al
Estado colombiano sino al Gobierno Nacional como cabeza de la rama ejecutiva
del poder público y reiteró que “no fue suscrito por los Presidentes de los
Estados allí referidos, ni por sus representantes y en ningún momento se
refiere a Colombia como Estado, sino exclusivamente al Gobierno como cabeza de
la Rama Ejecutiva”. Añadió que el PAL no es fuente de obligaciones
internacionales y, por tanto, lo establecido en él no puede ser objeto de
cumplimiento ante un tribunal internacional, “ni mucho menos (…) de control
constitucional” por parte de esta Corporación.
45. En relación con los cargos planteados frente al inciso segundo del artículo
200 del Código Penal, señaló que el reproche por violación del criterio de
unidad de materia hizo tránsito a cosa juzgada constitucional en virtud
de lo dispuesto en la sentencia C-571 de 2012. En lo concerniente a las
restantes censuras, requirió la inhibición de esta Corporación pues las acusaciones
carecen de certeza. Indicó que la exposición del actor “constituye una
interpretación subjetiva de la norma que escapa al debate constitucional”,
ya que la conducta penalizada en la disposición censurada se encuentra ajustada
a la jurisprudencia constitucional.
46. Sostuvo que el inciso atacado se enmarca dentro del ámbito de
configuración legislativa del Congreso de la República en materia penal; no
afecta el principio de progresividad, en tanto sanciona a quienes utilicen los
pactos colectivos para discriminar a los trabajadores sindicalizados; ni
amenaza los principios de necesidad y ultima ratio, toda vez que
fortalece la protección del derecho a asociación sindical en arreglo a otras
estrategias de salvaguarda empleadas por el Estado a través del derecho laboral
y la función administrativa; tampoco presenta incertidumbre en relación con la
conducta reprochada en el tipo penal, ya que “la expresión pacto colectivo se
encuentra inmersa en un contexto de interpretación previsto” en la
disposición acusada. Pidió, por último, que en el evento de abordar el fondo del
asunto, se declare la exequibilidad de la disposición demandada.
Departamento Nacional de Planeación[32]
47. El
interviniente únicamente se refirió a los cargos propuestos contra el artículo
200 del Código Penal. Solicitó la inhibición de la Corte por ineptitud sustantiva de la
demanda o, en su defecto, la exequibilidad de la norma acusada.
48. En relación con la inhibición indicó que los fundamentos de la demanda
carecen de claridad, pertinencia y suficiencia, pues plantean “una serie de
percepciones, consideraciones o hipótesis de carácter subjetivo sin descender a
la forma en que se concreta esa violación. La acusación es, por lo tanto, indirecta
o mediada de tal forma que no es posible debatirla en el marco constitucional”.
Frente a la solicitud de exequibilidad, señaló que el tipo penal atacado
encuentra respaldo en los artículos 38 y 39 de la Constitución y en los
Convenios 87 y 98 de la OIT[33].
Expresó que el objeto de la disposición legal acusada es proteger los derechos a
la igualdad y a la asociación sindical, pues estos resultan afectados cuando
una empresa, a través de pactos colectivos, reconoce injustificadamente mejores
condiciones laborales a los servidores no sindicalizados, frente a las
establecidas para los trabajadores que sí hacen parte de dichas organizaciones.
Asociación Nacional de Empresarios de Colombia ANDI[34]
49. El
interviniente se refirió a la demanda interpuesta contra el PAL y a los cargos
propuestos contra el artículo 200 del Código Penal. Solicitó la inhibición de la Corte por falta de competencia
frente a la acusación propuesta contra el PAL. Señaló que el mismo no pude ser
objeto de control constitucional, ya que no tiene la naturaleza de un tratado
de derecho internacional. Indicó que las actividades previstas en el PAL
corresponden a atribuciones propias del poder ejecutivo colombiano. Frente a
los cargos propuestos contra el artículo 200 del Código Penal, pidió la
declaratoria de cosa juzgada constitucional por el reproche sustentado
en la violación del principio de unidad de materia, y la exequibilidad
de la norma por los restantes cargos. Estimó que el Congreso de la República
actuó respetando el margen de configuración legislativa, en armonía con lo
dispuesto por la jurisprudencia constitucional[35].
Asociación Colombiana de Aviadores Civiles[36]
50. El
interviniente se refirió a la demanda interpuesta contra el PAL y a los cargos
propuestos contra el artículo 200 del Código Penal. Pidió la inhibición
de la Corte o, en su defecto, la exequibilidad de las normas cuestionadas.
Sin mayor desarrollo señaló que la demanda “carece de certeza y se basa en
una apreciación subjetiva por parte del demandante”. Aunado a lo anterior,
destacó que las pretensiones del actor, además de ser contrarias al derecho
fundamental a la libertad sindical, pretenden materializar una serie de
intereses particulares en relación con la vigencia de las normas acusadas de
inconstitucionales.
51. Paralelamente,
señaló que, en tanto el artículo 200 del Código Penal constituye una expresión
legítima de las garantías laborales y sindicales contenidas en la Constitución,
los cargos presentados contra esa norma no tienen vocación de prosperidad.
Asimismo, sostuvo que acceder a las pretensiones supondría desconocer los
compromisos internacionales adquiridos por Colombia.
Asociación Colombiana de Auxiliares de Vuelo y demás Trabajadores de
Industria del Sector Aéreo Colombiano[37]
52. Los
intervinientes solicitaron la exequibilidad del PAL y del artículo 200
del Código Penal. Manifestaron
que el PAL fue adoptado por Colombia como condición para la aprobación del TLC
con Estados Unidos. Indicaron que los compromisos asumidos en dicho documento se
establecieron teniendo en cuenta las solicitudes de las organizaciones
sindicales y el Acuerdo Tripartito suscrito con el Gobierno Nacional. Sostuvieron
que la demanda genera riesgos a la estabilidad económica y política entre
Colombia y Estados Unidos, por cuanto los compromisos adquiridos por las partes
constituyen requerimientos que permitieron la aprobación del TLC entre los dos Estados.
53. En relación con el artículo 200 del Código Penal, advirtieron que el
cargo por violación de principio de unidad de materia hizo tránsito a cosa
juzgada constitucional, en tanto fue estudiado por esta Corporación en la
sentencia C-571 de 2012. Frente a los restantes reproches, señalaron que la disposición
atacada protege el derecho de asociación sindical y el derecho a la igualdad de
los trabajadores. En esa línea, reseñaron que de acuerdo con el Comité de
Libertad Sindical de la OIT y la jurisprudencia constitucional,[38] la suscripción por una misma empresa
de pactos colectivos que contengan mayores beneficios a los reconocidos en
convenciones colectivas menoscaba la capacidad de negociar  de los sindicatos,
produce una situación de discriminación en su contra y propicia la
desafiliación de los trabajadores sindicalizados.
54. Aseveraron, igualmente, que para los organismos de la OIT no es admisible
la coexistencia de pacto y convención colectiva en una misma empresa, incluso
si el único sindicato existente es minoritario. Afirmaron, en ese sentido, que
la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones de la OIT
pidió al Gobierno colombiano que garantice que los pactos colectivos no desmejoren
la posición de las organizaciones sindicales y la posibilidad de celebrar
convenciones colectivas con estas. Apuntaron que para cumplir las referidas
recomendaciones el Estado colombiano modificó el artículo 200 del Código Penal,
en los términos dispuestos en el artículo 26 de la Ley 1453 de 2011. Aseguraron,
por último, que la demanda “tiene un propósito personal y particular, que
afecta la investigación de los presuntos delitos cometidos” por algunos
clientes del demandante.
Central Unitaria de Trabajadores de Colombia[39]
55. Los
intervinientes se refirieron a la demanda interpuesta contra el PAL y a los
cargos propuestos contra el artículo 200 del Código Penal. Solicitaron la inhibición de
la Corte por falta de competencia para pronunciarse sobre la constitucionalidad
del Plan de Acción de Colombia y Estados Unidos para derechos laborales, en
tanto este documento no es un tratado de derecho internacional y, por ende, no
puede ser objeto de control de constitucionalidad.
56. En cuanto al artículo 200 del Código Penal, señalaron que frente al
cargo por violación del principio de unidad de materia existe cosa juzgada
constitucional en atención a lo resuelto en la sentencia C-571 de 2012.
Sobre los demás cargos, pidieron la exequibilidad de la disposición
impugnada, toda vez que ésta encuentra respaldo en los artículos 25 y 39 de la
Constitución y en los Convenios 87 y 98 de la OIT ratificados por Colombia.
Escuela Nacional Sindical[40]
57. Los
intervinientes se refirieron a la demanda interpuesta contra el PAL y a los
cargos propuestos contra el artículo 200 del Código Penal. En relación con los
reproches presentados contra el Plan de Acción para derechos laborales solicitaron
la inhibición de la Corte por falta de competencia. Afirmaron que este
documento no podía ser objeto de acción de inconstitucionalidad, pues el texto cuestionado
solamente posee la categoría de acuerdo de procedimiento simplificado. Consideraron
que la interpretación realizada por el demandante es producto de una valoración
parcializada de los pronunciamientos de la Corte Constitucional. Aseguraron, en
concreto, que el actor únicamente derivó sus pretensiones a partir del
contenido del Auto 288 de 2010 sin considerar otras decisiones tomadas por esta
Corporación en relación con esta materia.[41]
58. Pidieron la exequibilidad del
artículo 200 del Código Penal. Estimaron que esa norma no desconoce el
principio de unidad de materia, en tanto constituye un mecanismo legítimo para
lograr el objetivo del proyecto de ley en que se incluyó. Aseguraron que el
cargo planteado por el actor no cumple el requisito de especificidad, por
cuanto el artículo cuestionado no criminaliza a los trabajadores. Puntualizaron,
por último, que el artículo 200 del Código Penal no contraría la Constitución
Política, ya que aplicó los criterios contenidos en la jurisprudencia
constitucional y en el derecho internacional de los derechos humanos.
Unión Sindical Obrera de la Industria del Petróleo[42]
59. El
interviniente únicamente se refirió a la demanda interpuesta contra el PAL. No realizó solicitud expresa en
relación con el sentido de la decisión. Sin embargo, manifestó que la
naturaleza del Plan de Acción no corresponde a la de un tratado de derecho
internacional, sino a la de un “documento adjunto” al TLC entre Colombia
y Estados Unidos. Indicó que la exigencia del mismo por parte del gobierno
estadounidense estuvo promovida por los movimientos y organizaciones sindicales
y por el Congreso de ese país, debido a las estadísticas de asesinatos,
desplazamientos, amenazas de muerte y desapariciones forzadas sufridas por los
trabajadores sindicalizados en Colombia.
Corporación Colectivo de Abogados José Alvear Restrepo[43]
60. Las
intervinientes únicamente se refirieron a los cargos propuestos contra el
artículo 200 del Código Penal. En relación con el cargo formulado por violación del principio de unidad
materia, indicaron que existe cosa juzgada constitucional en virtud de lo
resuelto en la sentencia C-571 de 2012. Precisaron que la Corte determinó, en
la mencionada providencia, que la norma atacada guardaba una conexión temática,
directa y específica con el proyecto de ley en que fue tramitada.
61. En lo que se refiere a los restantes reproches, solicitaron la
declaratoria de exequibilidad. Aseveraron que los incisos de la
disposición acusada protegen el mismo bien jurídico, este es, el de libertad de
asociación sindical. Apuntaron que contrario a lo afirmado por el actor, el
tipo penal no prohíbe toda forma de negociación colectiva con trabajadores no
sindicalizados, sino la suscripción de pactos colectivos que otorguen mayores
beneficios a los trabajadores no sindicalizados frente a los reconocidos en
convenciones colectivas. Ello por cuanto desestimula la afiliación a
organizaciones sindicales y, de esta manera, afecta la libertad de asociación
sindical.
62. Aseguraron que la jurisprudencia constitucional admite la coexistencia
de pactos y convenciones colectivas, siempre que exista una justificación
fáctica de la diferencia, en armonía con los criterios de racionalidad,
razonabilidad y finalidad del tratamiento diverso. Precisaron que, por tales argumentos,
la interpretación de la que parte el actor es errada, en especial porque el
tipo penal no proscribe toda clase de negociación colectiva con trabajadores no
sindicalizados. Ese yerro, en criterio de las intervinientes, deja sin
fundamento los restantes cargos propuestos en la demanda.
63. Anotaron que la norma no es regresiva, pues aumenta el nivel de
protección de los derechos de los trabajadores sindicalizados, al tiempo que
establece un límite razonable a los pactos colectivos. Aseguraron que la
disposición respetó los principios de proporcionalidad y ultima ratio,
ya que la conducta censurada goza de un alto nivel de reproche en el plano
internacional, constitucional y legal. Puntualizaron que la norma no es
indeterminada, puesto que el operador penal puede tener en cuenta la
jurisprudencia relativa al concepto de pacto colectivo al instante de hacer el
juicio de imputación y responsabilidad penal.
Intervenciones ciudadanas
64. Andrés Felipe Díaz Arana, Daniel Santiago Guio Díaz, Carolina Montaña
Fajardo y Andrés Felipe Zapata Zapata[44] solicitaron
la inexequibilidad del inciso segundo del artículo 200 del Código Penal o,
en su defecto, su exequibilidad condicionada, en arreglo con una
interpretación clara, restringida y respetuosa de las garantías penales.[45]
65 Aseguraron que el inciso acusado incumple los presupuestos exigidos por
la jurisprudencia constitucional para la configuración de tipos penales en
blanco.[46] Resaltaron
que, en particular, la descripción de la conducta reprochada y la incorporación
de ingredientes extrapenales tienen un elevado grado de complejidad que infringe
el principio de legalidad.
66. Advirtieron que esa falta de simplicidad se observa en la asimilación que
la norma efectúa entre los planes voluntarios de servicios o beneficios y los
pactos colectivos. Señalaron que si bien estas figuras laborales no son
estrictamente idénticas, la Corte Constitucional las ha tratado de manera
semejante a partir de sus efectos, sin consideración a las distintas formalidades
que revisten[47]. Puntualizaron
que cuando dicha asimilación se emplea para expandir el alcance de un tipo
penal, se está ante una analogía contra reo que contradice el principio
de legalidad.
67. Efectuaron similares cuestionamientos en relación con las expresiones “en
su conjunto” y “mejores”, contenidas en la norma acusada. Indicaron
que mientras los criterios abiertos y amplios del derecho laboral son
convenientes para la legislación del trabajo, al trasladarlos al campo del
derecho penal resultan problemáticos. Afirmaron, en suma, que la remisión requerida
por los elementos normativos del tipo penal cuestionado se traduce en una
lesión de las garantías de reserva legal, determinación del tipo y prohibición
de analogía desfavorable al reo.
68. Refirieron que el inciso atacado es autónomo y hace parte de los llamados
delitos de peligro abstracto. Precisaron que esta clase de ilícitos se
encuentran en el límite de lo constitucionalmente admisible[48]. Indicaron que, en el caso concreto,
resulta contrario a los principios superiores que la sola celebración de pactos
colectivos, sin siquiera exigirse su implementación, comporte la comisión del delito.
69. Alegaron que la disposición acusada fue introducida por el legislador
sin ningún tipo de debate serio y profundo. Sostuvieron que la protección que la
norma brinda a las garantías laborales es tan amplia y abstracta que resulta desproporcionada.
Resaltaron, por último, que el inciso demandado contradice los principios de
fragmentariedad y subsidiariedad del derecho penal, pues en la legislación
laboral existe una protección suficiente a los bienes jurídicos tutelados por la
normatividad penal demandada.
V.    CONCEPTO
DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
70.
El Procurador General de la Nación,[49]
mediante Concepto 006496 radicado el 05 de diciembre de 2018, solicitó a la
Corte Constitucional inhibirse por
falta de competencia en relación con la demanda formulada contra el Plan de
Acción de Colombia y Estados Unidos para derechos laborales.
71. Señaló que el Plan no tiene el carácter
de tratado solemne, pues no fue suscrito por los jefes de Estado de ambos
países ni por sus representantes. Indicó que el documento carece de efectos
jurídicos y no hace parte del derecho interno, ya que no fue incorporado al
ordenamiento por instrumento jurídico alguno. Aseguró que el PAL debe ser
entendido como un “conjunto de medidas de naturaleza política”, que no
generan compromisos en el plano del derecho internacional. Precisó que no se materializan
las hipótesis que según el artículo 11 de la CVDT de 1969 permiten al Estado
manifestar su consentimiento de obligarse por un tratado y, por tanto, no se
vulneró el procedimiento complejo de aprobación previsto en los artículos
150-16, 224 y 241-10 de la Constitución. Aseguró que el Plan tampoco puede ser
considerado un acuerdo simplificado, por cuanto si bien dichos instrumentos no
requieren ratificación, sí es necesaria su suscripción derivada de un tratado
principal.
72. Frente al inciso segundo del artículo 200
del Código Penal, pidió la declaratoria de inexequibilidad. Señaló que
en relación con el cargo por violación del principio de unidad de materia
existe cosa juzgada constitucional aparente, pues el escrutinio
realizado en la sentencia C-571 de 2012 no se refirió al inciso segundo de la
disposición atacada, sino exclusivamente al inciso primero de la misma. Indicó
que este postulado fue lesionado por el legislador, ya que la norma acusada tan
solo fue introducida en el tercer debate en la Comisión Primera de la Cámara de
Representantes por petición del Ministerio del Interior y Justicia. Sostuvo que
a partir de la exposición de motivos del proyecto de ley es posible advertir
que este tuvo por objeto establecer medidas preventivas con el fin de mejorar
la seguridad ciudadana y reforzar la lucha contra el terrorismo y la
criminalidad organizada, aspectos que no guardan relación con el contenido de
la disposición censurada. Puntualizó que el inciso demandado tampoco guarda
conexidad con el contexto o contenido básico del ordenamiento legal enjuiciado.
73. Manifestó que la norma impugnada infringe
la libertad de asociación, el derecho a la negociación colectiva y el principio
de progresividad. En ese sentido, adujo que la disposición impide que los
trabajadores no sindicalizados accedan a beneficios mayores a los contemplados
en una convención colectiva, con lo que, indirectamente, los obliga a
pertenecer al sindicato. Afirmó que la norma no encuentra justificación
constitucional, ya que no busca proteger bienes superiores relevantes y, por el
contrario, resulta desproporcionada de cara a la libertad sindical y al derecho
de negociación colectiva. Aseveró que la disposición, en todo caso, comporta un
retroceso en el grado de protección de dichos derechos, así como un límite al
ámbito sustantivo de protección de las garantías laborales.
74. Puntualizó que la norma atacada lesiona
también los principios de necesidad y de ultima ratio del derecho penal,
en la medida que la conducta objeto de sanción punitiva no parece tener la
trascendencia suficiente para merecer la atención del derecho penal. Indicó que
mientras el inciso primero de la disposición cuestionada busca proteger los
derechos de reunión y asociación, el tipo penal regulado en el inciso segundo
tiene un propósito distinto. Aseveró que, en su criterio, no deben existir
diferencias entre los beneficios reconocidos a través de pactos y convenciones
colectivas, por lo que la norma demandada carece de necesidad frente al derecho
penal.
75. Precisó, finalmente, que no se advierte
infracción al principio de tipicidad estricta, toda vez que de la disposición
demandada es posible inferir que las expresiones “pactos colectivos” y “convenciones
colectivas” hacen referencia a los acuerdos celebrados con trabajadores no
sindicalizados, en el primer evento, y a acuerdos negociados con empleados
sindicalizados, en el segundo.
VI.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
76. El actor cuestiona por vía de
acción pública de inconstitucionalidad el Plan de Acción de Colombia y Estados
Unidos para derechos laborales y el inciso segundo del artículo 200 del Código
Penal. Debido a que se trata de cuerpos normativos formal y materialmente
diversos que requieren un juicio constitucional abstracto bajo parámetros
competenciales y normativos esencialmente disímiles, la Sala resolverá las
demandas en dos secciones distintas. De este modo, en un primer momento examinará
lo concerniente a los reproches dirigidos contra el PAL y, seguidamente, se
referirá a los cargos propuestos contra el artículo 200 del Código Penal.
De la demanda formulada contra el
Plan de Acción de Colombia y Estados Unidos para derechos laborales
Asunto preliminar. Competencia
77. En el Auto 288
de 2010 la Corte Constitucional sostuvo que tiene
competencia para ejercer control abstracto de constitucionalidad sobre los
acuerdos internacionales de formación simplificada que, sin estar contenidos en
una ley aprobatoria de tratado (art. 150-16
C. Pol.) reúnan materialmente las condiciones propias de un tratado solemne al
comportar el surgimiento de nuevas obligaciones internacionales para el Estado
colombiano[50] (infra 113). En esencia, esta
competencia se explica por cuanto estos acuerdos se asemejan, en sus efectos
jurídicos, a los tratados solemnes sobre los cuales el numeral 10 del artículo
241 de la Constitución le asignó competencia expresa a este Tribunal para
revisar su constitucionalidad (infra 93 a 97).
78. El actor, por vía de acción
pública de inconstitucionalidad, reclama de la Corte la asunción de esa
competencia para examinar el trámite de adopción del denominado Plan de
Acción de Colombia y Estados Unidos para derechos laborales (PAL), supuestamente
suscrito entre los Gobiernos de Colombia y Estados Unidos en abril de 2011 en
el marco de las discusiones correspondientes a la entrada en vigor del TLC
entre los dos países.
79. El Procurador General de la
Nación; el Ministerio de Relaciones Exteriores; el Ministerio de Comercio,
Industria y Turismo; el Ministerio de Justicia y del Derecho; el Ministerio de
Trabajo; la Asociación Nacional de Empresarios de Colombia; la Asociación Colombiana
de Aviadores Civiles; la Central Unitaria de Trabajadores de Colombia; la
Escuela Nacional Sindical y la Unión Sindical Obrera refutaron que el PAL tuviera
la naturaleza de un tratado generador de nuevas obligaciones internacionales para
Colombia y, en ese sentido, cuestionaron la competencia de la Corte para
revisar su constitucionalidad.
80. De este modo, lo primero que debe
comprobar la Corte -como cuestión previa- es si la naturaleza jurídica del
objeto acusado hace parte del catálogo de preceptos normativos sobre los cuales
esta Corporación tiene competencia para asumir el examen abstracto de
constitucionalidad (art. 241 C. Pol.), esto es, si en los términos del Texto
Superior y de la jurisprudencia constitucional, el PAL puede ser asimilado a un
tratado solemne, en tanto habría comportado para Colombia la adquisición de
nuevas obligaciones internacionales no previstas en un tratado previamente aprobado
por el Congreso y revisado por la Corte Constitucional.
81. Para resolver este asunto
competencial, la Sala i) reiterará su jurisprudencia alusiva a los
criterios para la definición de las competencias atípicas de la Corte
Constitucional en materia de control abstracto. En particular, ii)
se referirá a la competencia para revisar acuerdos de procedimiento
simplificado mediante los cuales el Presidente de la República, ignorando el
trámite complejo de aprobación legislativa y revisión constitucional, asume
obligaciones internacionales no previstas en un tratado solemne.
82. Con sustento en estas premisas y
en las pruebas obrantes en el expediente, iii) establecerá si el
demandante logró acreditar que el PAL efectivamente representa un instrumento
de derecho internacional vinculante para Colombia. Es decir, si tiene el
carácter de un acuerdo de voluntades entre sujetos de derecho internacional,
mediante el cual el Presidente de la República o un delegado suyo con plenos
poderes otorgó el consentimiento del Estado para obligarse internacionalmente
por el tratado. En caso afirmativo, iv) revisará el contenido de
los compromisos que habrían sido acordados, con el objeto de comprobar si desbordan
las competencias reconocidas al Presidente de la República como director de las
relaciones internacionales o si configuran nuevas obligaciones internacionales en
cuanto excedan lo previsto en tratados solemnes que, con antelación, hubieran
surtido el trámite de aprobación legislativa o revisión constitucional contemplados
en los artículos 150-16 y 241-10 de la Constitución.
83. De encontrar que el PAL, pese a
su denominación, materialmente tiene la naturaleza jurídica propia de un
tratado solemne, la Corte asumirá competencia del asunto con miras a analizar
la aptitud sustantiva de los cargos propuestos y, eventualmente, resolver de
fondo sobre ellos. En caso contrario, se abstendrá de asumir el conocimiento.
Competencias atípicas en materia de
control de constitucionalidad. La competencia para conocer el examen de los acuerdos
simplificados que materialmente reúnen las condiciones de un tratado solemne
84. A continuación la Sala Plena
reiterará su jurisprudencia relativa a las competencias atípicas del Tribunal
Constitucional frente al control abstracto de constitucionalidad.
Posteriormente, se referirá al caso específico de la competencia de la Corte
para revisar por vía de acción pública de inconstitucionalidad la demanda
formulada contra un presunto instrumento en el que el Estado colombiano, sin
cumplir las condiciones formales previstas en la Constitución, asume
obligaciones internacionales.
-
Los criterios para la definición de
las competencias atípicas de la Corte Constitucional en materia de control
abstracto de constitucionalidad
85. Atendiendo a la supremacía y
fuerza vinculante de la Constitución (art. 4 C. Pol.), la producción y
contenido de las disposiciones jurídicas es susceptible de control judicial a
través de los procedimientos y las autoridades previstas para el efecto. A la
Corte Constitucional, de este modo, se le confía la guarda de la integridad y
supremacía de la Carta en los precisos términos del artículo 241 superior y, al
mismo tiempo, funge como órgano de cierre de la jurisdicción constitucional.
86. Sin embargo, el ordenamiento
jurídico no consagró una cláusula general de competencia frente al control de
constitucionalidad, pues diferentes autoridades judiciales ejercen esta clase
de revisión en varios niveles y en relación con una pluralidad de actos
normativos.[51] Por
esta razón, no siempre resulta fácil establecer con nitidez si un determinado
acto jurídico pertenece a la categoría de disposiciones normativas cuyo control
judicial ha sido asignado a la Corte Constitucional[52].
87. En esa dirección, y teniendo en
cuenta que, de una parte, en el ordenamiento jurídico no existe disposición
alguna que esté exenta de la posibilidad de control judicial y, de otra, que la
determinación precisa del objeto acusado y de la competencia de la Corte para
examinar su constitucionalidad, comportan requisitos de admisión de la acción
pública de inconstitucionalidad[53], este
Tribunal ha empleado una serie de criterios para identificar los asuntos
sometidos a su conocimiento, cuando a partir de la interpretación literal del
artículo 241 superior no sea posible advertir con claridad el órgano encargado
de efectuar el respectivo juicio de constitucionalidad.
88. En ese orden de ideas, la Corte
ha resaltado el lugar central que ocupa en el sistema jurídico, toda vez que a
esta, por expreso mandato superior, “se le confía la guarda de la integridad
y supremacía de la Constitución” (art. 241 C. Pol.), frente a la
competencia apenas residual que ejerce el Consejo de Estado en lo concerniente
al control de actos que carecen de fuerza de ley. Así mismo, ha
advertido que “cuando existan dudas sobre el alcance de las competencias
consagradas en el artículo 241 superior, es natural que se prefiera aquella
interpretación que permita la guarda de la supremacía de la Carta”.[54]
89. De igual modo, ha acudido a
criterios formales y materiales para establecer su competencia en casos de duda
o incertidumbre sobre el alcance de sus funciones. Al respecto, ha
sostenido que “[s]egún el criterio formal, la naturaleza de un
decreto o acto del Ejecutivo está determinada por los fundamentos señalados al
momento de su expedición, de manera que si se trata de una norma jurídica
frente a la cual expresamente el artículo 241 de la Constitución Política le
otorga competencia a la Corte Constitucional, es claro que su control le
corresponde a esta corporación. || Sin embargo, puede acontecer que el decreto
o acto gubernamental no señale las facultades que le sirven como soporte, o sea
impreciso, ambiguo o contenga varios fundamentos jurídicos, de modo que
dificulte determinar la autoridad judicial a la cual le corresponde adelantar
el control  de constitucionalidad.|| En tales circunstancias, por resultar
insuficiente el criterio formal, debe acudirse al criterio material,
según el cual la naturaleza del decreto o acto determina la autoridad competente
para asumir el juicio constitucional. De manera que si es una norma con fuerza
o contenido material de ley, encuadrada en el artículo 241 superior, conocerá
la Corte Constitucional, pero si concierne a una disposición que carece de
magnitud legislativa, su examen atañerá al Consejo de Estado con fundamento en
el artículo 237-2 ib.”.[55]
(Énfasis añadido).
90. Bajo
tal óptica, la jurisprudencia constitucional ha sostenido que cuando el
precepto normativo atacado no responde explícitamente a la denominación formal de
los actos jurídicos enlistados expresamente en el artículo 241 superior, pero produce
los mismos efectos jurídicos que otro contenido en la referida disposición, la
competencia de la Corte se activa para revisar su constitucionalidad. Por esta razón,
ha concluido que a este Tribunal le “corresponde la revisión de las
categorías normativas previstas explícitamente en el Artículo 241 superior, y
también, de las que sean asimilables a ellas, teniendo en cuenta para ello el
fundamento que da lugar a la asignación competencial: cuando el acto cuyo
órgano de revisión no está determinado directa y expresamente en el texto
constitucional, pero comparte el rasgo esencial de otro acto cuya revisión fue
adjudicada a la Corte, deben ser equiparadas ambas categorías jurídicas, y la
revisión judicial se extiende a ambos actos”.[56]
91. A partir de la aplicación de
estos criterios, la Corte ha identificado una serie de competencias
especiales o atípicas en materia de control abstracto de constitucionalidad.[57] En esa dirección, ha
asumido la revisión de actos jurídicos que, por su naturaleza, son asimilables
a los previstos expresamente en el artículo 241 superior: i) decretos con
fuerza de ley, expedidos con anterioridad a la vigencia de la Constitución de
1991; ii) decretos compilatorios de normas con fuerza de ley; iii) decretos que
declaran un estado de excepción; iv) decretos expedidos con base en
disposiciones constitucionales transitorias diferentes al artículo 10
transitorio; v) decretos que corrigen yerros de normas con fuerza de ley; vi)
decretos de ejecución de la convocatoria a referendo; vii) actos electorales
que determinan el censo en el marco de una reforma constitucional mediante
referendo; viii) actos electorales que declaran la aprobación de un referendo;
ix) actos de gestores de una iniciativa popular para el trámite de una ley que
convoca a referendo; x) decretos de convocatoria al Congreso a sesiones
extraordinarias; xi) decretos o actos adoptados en cumplimiento de un acto
legislativo y; xii) acuerdos con sujetos de derecho internacional en los que el
Estado colombiano adquiere nuevas obligaciones internacionales, las amplía o
las modifica, aun cuando el respectivo instrumento no haya tomado la forma de
un tratado solemne aprobado por el Congreso de la República y revisado
automáticamente por la Corte Constitucional, sino de un acuerdo simplificado[58].
92. Con
esta panorámica, a continuación la Sala se referirá a la causal específica de
competencia atípica para efectuar control abstracto de constitucionalidad
frente a acuerdos de formación simplificada que asumen nuevos compromisos
internacionales sin reunir los requisitos de aprobación legislativa y control
previo de constitucionalidad plasmados en los artículos 150-16 y 241-10 de la
Constitución. Tomando en consideración que esta competencia ha sido derivada a
partir del criterio material alusivo a la semejanza de estos acuerdos con el
concepto de tratado solemne cuyo control corresponde al Tribunal
Constitucional, la Sala se referirá a las similitudes y diferencias entre estas
dos clases de convenios y, en especial, a la evolución de la noción de acuerdo
de procedimiento simplificado en la jurisprudencia constitucional.
-
La competencia de la Corte
Constitucional para controlar la constitucionalidad de acuerdos internacionales
que no cumplen los requisitos formales de aprobación legislativa y control
automático previstos en el numeral 10 del artículo 241 de la Constitución.
93. La Constitución Política consagró
un procedimiento complejo para que el Presidente de la República o sus
delegados puedan manifestar el consentimiento del Estado colombiano en
obligarse por un tratado o acuerdo de derecho internacional. En este trámite
participan de manera determinante las tres ramas del poder público.[59]
94. De este modo, al Presidente le
incumbe dirigir las relaciones internacionales y celebrar con otros Estados y
entidades de derecho internacional tratados o convenios en representación del
Estado colombiano (art. 189 C. Pol.). En esta condición, tiene la potestad
exclusiva para iniciar negociaciones, convenir los términos y alcance de estas,
avalar o no los acuerdos alcanzados por las partes y, finalmente, suscribir el
texto definitivo del instrumento una vez culminado el procedimiento interno
previsto para el efecto.
95. Al Congreso de la República, por
su parte, le corresponde aprobar o rechazar el tratado o acuerdo de derecho
internacional que ha negociado el Presidente (arts. 150-16, 189-2 y 224 C.
Pol). En ese sentido, como representante del poder soberano que reside en el
pueblo y con sustento en el principio de autodeterminación de los pueblos (art.
3 y 9 C. Pol.), le atañe efectuar el más amplio control político y democrático
en relación con los compromisos que el Estado asumiría en el acuerdo de
voluntades internacional.
96. Por último, a esta Corporación le
compete el control de constitucionalidad automático, previo, integral y
definitivo sobre el tratado y su ley aprobatoria.[60] En ese sentido, como condición
anterior a la manifestación del consentimiento y al perfeccionamiento del
instrumento que daría lugar al surgimiento de las obligaciones internacionales,
revisa y decide de forma definitiva sobre la exequibilidad de los tratados
internacionales y de las leyes que los aprueben.
97. La Constitución establece que sólo
si el tratado y su ley aprobatoria resultan ajustados a la Carta el Gobierno
podrá prestar el consentimiento del Estado colombiano. Si una o varias normas
de un tratado son declaradas inexequibles por la Corte Constitucional, el
Presidente de la República únicamente podrá manifestar el consentimiento del
Estado formulando la correspondiente reserva (art. 241-10 C. Pol.).
98. En armonía con lo expuesto, al realizar el examen de
constitucionalidad automático frente a la Convención de Viena Sobre el Derecho
de los Tratados entre Estados y Organizaciones Internacional o entre
Organizaciones Internacionales de 1986, aprobada mediante Ley 406 de 1997, la
sentencia C-400 de 1998 se refirió a las hipótesis de manifestación de la
voluntad del Estado de obligarse por un tratado y dejó claro que el Presidente
de la República solo puede expresar este consentimiento cuando se ha cumplido
el trámite complejo dispuesto en los artículos 150-16 y 241-10 de la
Constitución[61]:
Por
consiguiente, el jefe de Estado, o su representante, sólo podrá recurrir a los
mecanismos previstos por los artículos 11 a 17 de la presente convención, una
vez surtidos los trámites internos previstos por la Constitución, a saber, que
el tratado sea aprobado por el Congreso por medio de una ley y que ésta sea
sometida a la revisión de la Corte Constitucional. Por ende, se entiende que el
Presidente sólo tendrá competencia para manifestar el consentimiento
internacional del país, una vez que se hayan agotado esas fases, pues de lo contrario,
estaríamos en presencia de una violación manifiesta de normas constitucionales,
que viciaría ese consentimiento.
99. En suma, a partir del texto
constitucional es claro que el representante del Estado colombiano solo puede
manifestar válidamente el consentimiento en obligarse por un tratado o acuerdo
internacional cuando se ha cumplido el procedimiento complejo de aprobación
legislativa y de revisión previa de constitucionalidad del mismo.
100. La jurisprudencia constitucional ha definido el tratado
internacional como “el acuerdo de voluntades entre dos o más sujetos de
Derecho Internacional orientado a producir determinados efectos jurídicos” [62]. Del mismo modo, el literal a) del artículo 2.1 de la CVDT
caracteriza al tratado como i) un acuerdo internacional, ii)
celebrado por escrito, iii) entre Estados, iv)
regido por el derecho internacional, que v) conste en un
instrumento único o en dos o más instrumentos conexos y, vi)
“cualquiera que sea su denominación particular” (Énfasis añadido).[63]
101. Atendiendo a esta definición, la Corte ha expresado que “cuando
dos o más estados asumen obligaciones mediante un instrumento de las
características anotadas [art. 2.1 literal a) CVDT] se está en presencia
de un verdadero tratado, de manera que para el derecho internacional, en
virtud del principio de no formalismo, ha perdido relevancia la denominación
que se haga de un acuerdo internacional. Por ello también son conocidos
como convenciones, pactos, protocolos, convenios, acuerdos, etc., según lo ha
destacado la propia Corte Internacional de Justicia en varios de sus
pronunciamientos”. (Énfasis añadido)[64]
102. De igual modo, en materia de surgimiento de obligaciones internacionales
de carácter convencional la doctrina ha destacado que “[l]a fase de la manifestación
del consentimiento es capital, porque sin la prestación del consentimiento por
parte del sujeto internacional negociador el Tratado no le obliga”.[65] Debido a la
importancia de este elemento para el surgimiento de los compromisos
internacionales, el artículo 7 de la CVDT delimitó las hipótesis en las que se
entiende que una persona cuenta con “plenos poderes” para representar al
Estado y manifestar la intención de este en obligarse por un tratado o acuerdo
internacional o cuando, en arreglo con las funciones que cumple a nivel
interno, no requiere de la presentación de los mismos.
103. La disposición consagra que una persona representa a un Estado para
manifestar el consentimiento en obligarse por un tratado cuando “a) presenta
los adecuados plenos poderes o b) si se deduce de la práctica seguida por los
Estados interesados, o de otras circunstancias, que la intención de esos
Estados ha sido considerar a esa persona representante del Estado para esos
efectos y prescindir de la presentación de plenos poderes”. De igual modo,
la norma establece que en “virtud de sus funciones, y sin tener que
presentar plenos poderes”, se considera que representan al Estado “a)
los Jefes de Estado, Jefes de Gobierno y Ministros de relaciones exteriores,
para la ejecución de todos los actos relativos a la celebración de un tratado;
b) los Jefes de misión diplomáticas, para la adopción del texto de un tratado
entre el Estado acreditante y el Estado ante el cual se encuentran acreditados;
c) los representantes acreditados por los Estados ante una conferencia
internacional o ante una organización internacional o uno de sus órganos, para
la adopción del texto de un tratado en tal conferencia, organización u órgano”.
104. A su turno, los artículos 11 a 17 de la CVDT contemplan las
formas y condiciones en que se puede manifestar el consentimiento de un Estado
en obligarse por un tratado internacional: la firma, el canje de instrumentos
que constituyan un tratado, la ratificación, la aceptación, la aprobación o la
adhesión, o “cualquier otra forma que se hubiere convenido” (art.
11 CVDT).[66]
105. De manera paralela, atendiendo a su forma de perfeccionamiento y de
expresión del consentimiento, los acuerdos de voluntades internacionales se
clasifican en i) tratados complejos o solemnes y ii)
acuerdos de procedimiento simplificado. La primera sentencia que se
refirió expresamente a esta diferenciación fue la C-170 de 1995. En esa ocasión
la Corte explicó que “la Comisión de Derecho Internacional de Naciones
Unidas consagró la distinción entre tratados o acuerdos de concertación
"compuesta" (que son aquellos sujetos a una forma compleja  de
celebración, que incluye su aprobación por el órgano legislativo) y los de
concertación "simple", que son los llamados "acuerdos en forma
simplificada" en los cuales el consentimiento se manifiesta por la mera
firma de quienes son titulares de plenos derechos para ello”.
106. Igualmente, siguiendo la doctrina, el Auto 288 de 2010
sostuvo que “[l]a
diferencia entre tratados solemnes y acuerdos simplificados radica
esencialmente en la forma como se perfecciona el convenio y expresa el
consentimiento, pues mientras en los tratados solemnes su “perfeccionamiento
exige un acto de ratificación autorizada por el Parlamento, la intervención en
su proceso formativo del Jefe de Estado como órgano supremo de las relaciones
internacionales, y el intercambio o depósito de los instrumentos de
ratificación”, los acuerdos de forma simplificada “obligan en virtud de un acto
distinto a la ratificación, manifestándose mediante la autenticación del texto
del acuerdo o por un acto posterior a la autenticación, distinto de la
ratificación, como la aprobación, la notificación, la aceptación o la adhesión” [67].”
107. Esta Corporación ha reconocido que los tratados solemnes y los
acuerdos de procedimiento simplificado tienen la misma validez a la luz de la
Convención de Viena y, por tanto, constituyen instrumentos con alcance
suficiente para i) modificar el sistema de fuentes de derecho
interno; ii) generar la creación, modificación o extinción de
derechos y obligaciones internacionales y; iii) comprometer la
responsabilidad del Estado colombiano.[68] Al respecto,
la sentencia C-785 de 1999 recordó que “no es el nombre o denominación de un
instrumento internacional sino su contenido lo que define su naturaleza de
Tratado”.
108. Por ese motivo, la sentencia
C-710 de 1998 dejó asentado que los acuerdos simplificados que tengan la
potencialidad de comprometer la responsabilidad internacional del Estado
colombiano y hacer surgir obligaciones de esa naturaleza, deben estar sometidos
a los trámites previstos para la aprobación y ratificación de los tratados
solemnes[69]. En ese
sentido, sostuvo que “aun cuando en el texto de la
Constitución Política (artículos 150-16 y 241-10) no se mencione sino a los
tratados para efectos de su aprobación o improbación, y del control
constitucional, ello no significa que los demás acuerdos internacionales, como
los simplificados, no requieran aprobación del Congreso mediante ley, sanción
ejecutiva y revisión constitucional, formal y material por la Corte
Constitucional, pues, como ya se anotó, se trata de verdaderos tratados
internacionales. En tal virtud, deben cumplir los requisitos exigidos
constitucionalmente (artículos 150, 189 y 241): negociación, adopción y
autenticación; aprobación interna por parte de los Estados, lo cual incluye, la
intervención del Congreso, del Ejecutivo y de la Corte Constitucional; y la
manifestación internacional de los sujetos del consentimiento de obligarse por
medio del tratado”.
109. Pese a lo expuesto, el concepto
de acuerdo simplificado fue objeto de precisión y modulación en
ulteriores decisiones de esta Corte, con el objeto de responder al carácter
dinámico de las relaciones entre naciones, promover el desarrollo y cumplimiento
de los compromisos asumidos por Colombia en tratados previamente aprobados por
el Congreso y revisados por la Corte Constitucional, y facilitar el ejercicio
de la función de dirección de las relaciones internacionales atribuida por la
Constitución al Presidente de la República. [70]
110. De esta manera, el Tribunal
distinguió entre i) los acuerdos de formación simplificada que
conciben nuevas obligaciones y ii) los acuerdos de procedimiento
simplificado que tan solo tienen el propósito de implementar tratados en
vigor o que circunscriben su contenido a asuntos que son exclusivos de la
órbita del primer mandatario en su condición de director de las relaciones
internacionales. En los primeros, por comprometer la responsabilidad del
Estado colombiano, el Presidente de la República solo puede manifestar el
consentimiento del Estado en obligarse por un acuerdo internacional cuando se
surta el trámite de aprobación legislativa y de revisión previa de
constitucionalidad. Los segundos -también denominados complementarios,
derivados o ejecutivos-, en cuanto no desborden la competencia
presidencial consagrada en el artículo 189-2 de la Constitución y se limiten a materializar
materias de un tratado que cumplió previamente el trámite complejo de
aprobación y revisión constitucional, no requieren nueva aprobación del
Congreso ni control automático de la Corte. [71]
111. En aplicación de esta
jurisprudencia, en el marco del control constitucional automático, previo,
integral y definitivo previsto en el artículo 241-10 de la Constitución, la
Corte ha condicionado la exequibilidad de leyes aprobatorias de tratado que
contemplan la posibilidad de suscribir acuerdos derivados o complementarios con
posterioridad a la entrada en vigor del tratado principal, en el entendido que
a través de ellos no será posible la adopción de nuevas obligaciones
internacionales. En esa dirección, en la parte resolutiva ha ordenado
efectuar la respectiva reserva o declaración interpretativa, según se trate de
un acuerdo multilateral o bilateral[72]. Por
ejemplo, en la sentencia C-378 de 2009 resolvió:
Segundo. DECLARAR
EXEQUIBLE CONDICIONADAMENTE el artículo VII del “Convenio de Cooperación
Técnica y Científica entre el Gobierno de la República de Colombia y el
Gobierno de la República Dominicana, suscrito en la ciudad de Bogotá, Colombia
a los 3 días del mes de agosto de 2004”. Como consecuencia de ello se ORDENA al
Presidente de la República que al prestar consentimiento realice una
declaración interpretativa respecto del artículo VII según la cual los
convenios complementarios deben (i) enmarcarse dentro de los propósitos y
objetivos del tratado de cooperación inicial, (ii) no deben contener
obligaciones nuevas, distintas o adicionales a las pactadas en el tratado de
cooperación inicial y (iii) no deben modificar el tratado de cooperación
inicial; pues si tales convenios exceden los fines del tratado de cooperación
inicial, o lo modifican, o crean compromisos nuevos, distintos o adicionales
deben someterse a los procedimientos constitucionales de aprobación del
Congreso y revisión de constitucionalidad por la Corte Constitucional, de
conformidad con lo dispuesto por los artículos 150 numeral 16 y 241 de la
Constitución Colombiana de 1991.
112. Así mismo, en los eventos en que
ha prescindido del condicionamiento expreso de la parte resolutiva ha dejado
claro, en la parte motiva, que el Estado colombiano no puede asumir
nuevos compromisos internacionales por medio de instrumentos simplificados que
ignoren el trámite complejo consagrado en el orden interno para el efecto[73]. De esta manera, al revisar la
constitucionalidad del “Convenio Básico de Cooperación
Técnica y Científica entre el Gobierno de la República de Guatemala y el
Gobierno de la República de Colombia”, la sentencia
C-027 de 2011 advirtió que el numeral 3º del artículo I del referido
instrumento establecía que los Estados podrían “celebrar acuerdos
complementarios de cooperación técnica y científica”. Aunque en la parte
resolutiva la providencia no condicionó la exequibilidad de esta disposición,
en los fundamentos de la decisión precisó lo siguiente:
[L]os
convenios complementarios a los que se refiere el artículo I del Convenio bajo
estudio: (i) deben enmarcarse dentro de los propósitos y objetivos del
tratado de cooperación inicial, (ii) no pueden contener obligaciones
nuevas, distintas o adicionales a las pactadas en el tratado de cooperación
inicial y (iii) no pueden modificar el tratado de cooperación inicial;
pues si tales convenios exceden los fines del tratado de cooperación inicial, o
lo modifican, o crean compromisos nuevos, distintos o adicionales deben
someterse a los procedimientos constitucionales de aprobación del Congreso y
revisión de constitucionalidad por la Corte Constitucional, de conformidad con
lo dispuesto por los artículos 150 numeral 16 y 241 de la Constitución
Colombiana de 1991.
113. De igual forma, a partir de la
doctrina de las competencias atípicas en materia de control abstracto de
constitucionalidad antes señalada (supra 85 a 92), la Corte ha aceptado la procedencia
de la acción pública de inconstitucionalidad para examinar si a través de un acuerdo
de procedimiento simplificado el Estado colombiano ha contraído obligaciones
internacionales propias de un tratado solemne. Esto es, si ha respetado el
alcance constitucionalmente admisible de los acuerdos de formación simplificada
de naturaleza complementaria, derivada o ejecutiva o si, en contra vía de esa
concepción, ha generado el surgimiento de nuevos compromisos internacionales
sin contar con el trámite de aprobación legislativa y de revisión
constitucional automática, previa, integral y definitiva por parte de esta
Corporación. [74]
114. En
esa dirección, por medio de Auto 288 de 2010 la Corte se
pronunció sobre la demanda de inconstitucionalidad presentada por varios
ciudadanos contra el “Acuerdo complementario para la Cooperación y
Asistencia Técnica en Defensa y Seguridad entre los Gobiernos de la República
de Colombia y de los Estados Unidos de América”, suscrito en Bogotá el 30
de octubre de 2009. En criterio de los accionantes, el convenio violaba los
artículos 150-16, 224 y 241-10 de la Constitución Política, pues había creado nuevas
obligaciones para Colombia sin cumplir el trámite de aprobación legislativa y de
revisión previa de constitucionalidad.
115. Para establecer su competencia,
la Corte se propuso determinar la naturaleza jurídica del acto jurídico
acusado con miras a establecer si a través de este el Estado colombiano había
asumido nuevas obligaciones internacionales no previstas en acuerdos aprobados
previamente por el órgano legislativo y revisadas por la Corte Constitucional. En
esa dirección, examinó si el instrumento de formación simplificada i)
creaba,
modificaba o extinguía derechos y obligaciones internacionales; ii)
representaba un desarrollo directo de un tratado negociado, suscrito, aprobado
y revisado previamente conforme a los artículos 189-2, 150-16 y 241-10 de la
Constitución, o si por el contrario no se adscribía dentro del margen normativo
dispuesto por el mismo; iii) alteraba el alcance de un tratado
principal o modificaba una obligación contenida en este, de modo que la
transformaba en una sustancialmente distinta o; iv) correspondía
o no a materias propias de la órbita exclusiva del Presidente de la República
como director de las relaciones internacionales.
116. Con esa perspectiva revisó el
contenido del acuerdo simplificado y lo confrontó con los tratados de los
cuales dependía su expedición. Luego de ese análisis concluyó que el texto
acusado no se limitaba a desarrollar o ejecutar compromisos internacionales
consagrados en instrumentos previamente aprobados por el Congreso y controlados
por la Corte Constitucional, sino que materialmente involucraba la
suscripción de nuevas responsabilidades vinculantes para Colombia o la extensión
desproporcionada de las obligaciones existentes, lo cual, en el marco
constitucional vigente, solo habría podido ser posible respetando el
procedimiento complejo previsto en la Constitución para la adopción de tratados
solemnes. Al respecto señaló:
Una revisión tanto individual como conjunta de los
instrumentos internacionales señalados en el preámbulo del convenio bajo
examen, los cuales constituyen el marco definido por las partes para la
suscripción del mismo, permite a la Sala concluir que el “Acuerdo
complementario para la cooperación y asistencia técnica en defensa y seguridad
entre los gobiernos de la República de Colombia y de los Estados Unidos de
América”, suscrito en Bogotá el 30 de octubre de 2009, consagra numerosos
compromisos para el Estado colombiano cuyo contenido involucra nuevas
obligaciones, así como una extensión que supera el alcance de las adquiridas
con anterioridad. De esta manera, con independencia de la denominación formal
del instrumento, lo cierto es que por su contenido material el Acuerdo regula
aspectos propios de un tratado internacional, además de su notable impacto
relacionado con el ejercicio de la soberanía nacional.
117. Luego de determinar la
naturaleza jurídica del acto acusado, la Corte se declaró competente
para estudiar por vía de acción pública de inconstitucionalidad la validez del
acuerdo atacado. La justificación de esta competencia atípica se
sustentó en i)  la inexistencia de actos jurídicos exentos de
control judicial en el marco del estado constitucional de derecho (art. 4 C.
Pol.) y; ii) la asimilación material entre los conceptos de acuerdo
simplificado y tratado internacional, en virtud de su capacidad de producir
efectos jurídicos vinculantes para Colombia, tanto en el orden interno como en
el derecho internacional (art. 241-10 C. Pol.).
118. Al
respecto la Corte señaló:
En suma, la posibilidad de hacer uso de la acción
pública de inconstitucionalidad para controvertir los acuerdos que regulan
materias propias de un tratado internacional, se explica porque de lo contrario
se socavaría el principio de separación de poderes mediante actos sustraídos de
control, lo cual también es inconcebible en un Estado de Derecho e incompatible
con el carácter supremo, normativo y vinculante de la Constitución. Además,
armoniza plenamente con la jurisprudencia trazada por esta Corporación en
relación con el alcance y límites de los Acuerdos Simplificados.  (…)
La Sala aclara que con ello no se altera el modelo
de control constitucional de tratados, es decir, previo, automático, integral y
definitivo. Esta es y seguirá siendo la vía ordinaria para que la Corte examine
la validez de los tratados, como hasta ahora ha venido ocurriendo. Simplemente
se acepta que, de manera excepcional, pueda acudirse a la acción pública de
inconstitucionalidad para controvertir acuerdos internacionales que no han sido
sometidos a la aprobación del Congreso o que en general se han celebrado de
manera irregular, pues de lo contrario se correría el grave riesgo de que en lo
sucesivo el Ejecutivo adquiera nuevos e importantes compromisos internacionales
eludiendo el trámite de tratados y con ello el control tanto del poder
legislativo como del órgano judicial.
119. Asumida
la competencia, la Corte revisó la aptitud sustantiva de los cargos propuestos
y encontró que los accionantes habían logrado concretar una acusación en forma
en relación con la presunta violación de los artículos 150-16, 189-2, 224 y
241-10 de la Constitución. Posteriormente, se detuvo a revisar la validez del
acuerdo demandado y encontró que las disposiciones constitucionales invocadas habían
sido quebrantadas, pues en dicho instrumento el Estado colombiano asumió
obligaciones internacionales sin respetar el trámite complejo previsto en la
Constitución para el efecto.
120. En relación con este aspecto
cabe precisar, no obstante, que la Corte aclaró que esta competencia atípica no
opera para examinar la validez material del acuerdo simplificado o análogo,
sino únicamente para determinar si se ha omitido el trámite de aprobación
legislativa y de revisión constitucional automática. En ese sentido, señaló que
cuando se está ante un acuerdo simplificado que a pesar de su denominación
establece nuevas obligaciones internacionales, lo procedente es declarar su carencia
de efectos jurídicos en el orden interno y remitirlo al Presidente de la
República para que en el evento que decida insistir en su perfeccionamiento lo
someta a aprobación del Congreso y revisión previa de constitucionalidad (art.
241-10 C. Pol.).
121. De
este modo, en el caso concreto el Auto 288 de 2010 declaró que el acuerdo
revisado no podía surtir efectos en el ordenamiento colombiano hasta que
cumpliera el trámite constitucional contemplado para los tratados en forma
solemne y ordenó a la Presidencia de la República someter el acuerdo al trámite
de aprobación correspondiente.
-
El examen de la competencia de la
Corte Constitucional en el presente asunto
122. De acuerdo con el numeral 5 del
artículo 2° del Decreto 2067 de 1991 las demandas de inconstitucionalidad deben
precisar el objeto demandado y contener “[l]a razón por la cual la Corte es
competente para conocer de la demanda”.  De
esta disposición se desprende que no basta que se alegue la competencia de la
Corte, puesto que además es indispensable que en casos de incertidumbre se
acompañe de argumentos que la expliquen y justifiquen.
123. En ese sentido, a partir de los
motivos expuestos por el accionante, por los intervinientes y por el Procurador
General de la Nación, le corresponde a la Corte Constitucional comprobar si la naturaleza
jurídica del objeto acusado hace parte del catálogo de preceptos normativos
sobre los cuales esta Corporación tiene competencia para asumir el control abstracto
de constitucionalidad.
124. En particular, debe establecer si
el Plan de Acción de Colombia y Estados Unidos para derechos laborales comportó
para Colombia el surgimiento de obligaciones internacionales no previstas en
tratados previamente aprobados por el Congreso de la República y revisados por
la Corte Constitucional y, en ese sentido, si materialmente puede ser asimilado
a un tratado solemne sobre el cual el numeral 10 del artículo 241 de la
Constitución le asigna competencia a esta Corte para revisar su conformidad con
la Carta. Pasa la Sala Plena a examinar la cuestión.
125. El 22 de noviembre de 2006
Colombia y Estados Unidos suscribieron el Acuerdo de Promoción Comercial o TLC.
A través de la Ley 1143 de 2007 el Congreso de la República aprobó el
acuerdo y, posteriormente, la Corte Constitucional declaró su exequibilidad
mediante sentencia C-750 de 2008. El 28 de junio de 2007 los dos países firmaron
un Protocolo Modificatorio al tratado inicial con el objeto de suscribir
compromisos adicionales en materia laboral, ambiental y de derechos humanos. El
Congreso de la República aprobó el protocolo por medio de la Ley 1166 de 2007 y,
más adelante, la Corte Constitucional declaró su exequibilidad en la sentencia
C-751 de 2008.
126. No obstante, solo hasta el 12 de
octubre de 2011 el Congreso de Estados Unidos aprobó el TLC, mientras que el 21
de octubre de ese año el presidente de ese país sancionó la ley aprobatoria. El
canje de notas entre las dos naciones se realizó en el marco de la VI Cumbre de
las Américas celebrada en Cartagena de Indias entre el 9 y 15 de abril 2012. En
esa misma fecha se acordó que el tratado y su protocolo modificatorio entrarían
en vigor el 15 de mayo de 2012.
127. Fue en ese contexto que el 6
de abril de 2011 los Gobiernos de los dos países establecieron el Plan de
Acción de Colombia y Estados Unidos para derechos laborales. El actor considera
que el
PAL comportó un verdadero tratado de derecho internacional por varias razones.
Primero, porque fue “suscrito” por los
presidentes de las dos naciones. En segundo lugar, porque no se enmarca o
desarrolla directamente el TLC con Estados Unidos, sino que establece nuevas
obligaciones internacionales. Para sustentar esta postura asegura que, por vía
del PAL, Colombia se comprometió a crear el Ministerio de Trabajo, a regular
las Cooperativas de Trabajo Asociado y las Empresas Temporales y a reformar el
Código Penal con el propósito de incorporar a la legislación criminal el delito
de suscripción de Pactos Colectivos. En tercer lugar, adujo que las materias a
las que se refiere el Plan de Acción no comprometen la órbita exclusiva del
Presidente de la República, en tanto su materialización involucra también la
responsabilidad del órgano legislativo. También señaló, en cuarto lugar, que el
PAL emplea expresiones imperativas que implican exigencias para Colombia, como las
partes “acuerdan” y otros términos categóricos como “dispondrá”, “garantizará”,
“establecerá”, “buscará”. Finalmente, en quinto lugar, sostuvo
que el comportamiento posterior de “las partes” indica que estas le
dieron al Plan de Acción el tratamiento propio de un tratado, ya que
establecieron plazos precisos de acatamiento y mecanismos de seguimiento y
monitoreo que le han dado derecho a Estados Unidos de “verificar el
cumplimiento” de su contenido.
128. El Gobierno Nacional, el Procurador General de la Nación y
algunas organizaciones sindicales que intervinieron en el trámite se oponen a
la tesis del demandante. En conjunto, sus argumentos se pueden resumir de la
siguiente manera: i) el PAL no tiene la naturaleza de un tratado
solemne, pues tan solo constituyó una “hoja de ruta” con tres propósitos
esenciales: facilitar
la aprobación del TLC en el Congreso de los Estados Unidos, pues ese órgano
legislativo tenía preocupaciones por las condiciones laborales de Colombia; armonizar
el ordenamiento jurídico interno colombiano con los compromisos asumidos en el
marco de la Organización Internacional del Trabajo en el 2006 y en 2011 y afrontar
los compromisos que incluiría el TLC en materia de derechos laborales; ii)
el PAL no tiene la naturaleza propia de los
tratados solemnes ni de los acuerdos simplificados, ya que el Estado no
manifestó su consentimiento de obligarse internacionalmente, en tanto el texto
no fue objeto de suscripción, ratificación u otra forma de expresión de la
voluntad; iii) las actividades previstas en el PAL no aluden al
Estado colombiano sino al Gobierno Nacional y corresponden a atribuciones
propias de este y iv) el PAL no hace parte del derecho interno y
tan solo puede ser entendido como un conjunto de enunciados de carácter
político que no estipula obligación internacional alguna para Colombia.
129. Bajo
tal panorámica, en relación con el primer aspecto que, en criterio del actor,
activaría la competencia de la Corte para estudiar el fondo de la demanda, esto
es, la firma del PAL, la Sala advierte que no se acreditó su suscripción por
parte de un agente del Estado colombiano con capacidad para representarlo o con
plenos poderes para obligarlo en los términos de los artículos 7 y 11 de la
CVDT.
130. De
una parte, el accionante no aportó reproducción del PAL en la que figure la
firma o suscripción de persona alguna. Así mismo, la copia de ese documento remitida
a esta Corporación por la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República
tampoco aparece firmada o suscrita por algún representante de los dos Estados.
En respuesta a la práctica de pruebas ordenada por esta Corporación, esa
Secretaría Jurídica certificó que por la “naturaleza no vinculante y programática” del Plan de
Acción “el texto no requirió la suscripción de los representantes de los
Estados”.[75] Esta
última circunstancia fue corroborada por el Ministerio de Relaciones
Exteriores; el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo; el Ministerio de
Justicia y del Derecho y el Procurador General de la Nación, quienes en sus
intervenciones resaltaron la ausencia del mencionado requisito de refrendación
de la voluntad del Estado (supra 33, 38, 44 y 71).
131. Como lo advirtió la Corte en los
fundamentos de esta sentencia, la manifestación del consentimiento es un
aspecto central para el surgimiento de las obligaciones internacionales[76]. Debido al carácter consensual de
estos acuerdos los sujetos de derecho internacional pueden concertar cualquier medio
de expresión de la voluntad obligacional del Estado o acudir a las fórmulas
previstas taxativamente en el artículo 11 de la CVDT (supra 104). De
igual modo, la manifestación del consentimiento, para que sea vinculante,
solamente puede ser exteriorizada por el Jefe de Estado, el Jefe de Gobierno,
el Ministro de Relaciones Exteriores o un delgado con plenos poderes para el
efecto (supra 102 - 103). En el presente caso, sin embargo, ninguna de
esas circunstancias fue acreditada por el demandante.[77]
132. En el Auto 288 de 2010,
contrario a lo ocurrido en esta ocasión, la Corte comprobó que el texto acusado
comportaba un verdadero acuerdo de procedimiento simplificado que incorporaba
nuevos derechos y obligaciones internacionales para las partes. Lo anterior, por
cuanto se probó que i) las dos naciones manifestaron su voluntad
en obligarse por el tratado conforme a lo dispuesto en los artículos 7 y 11 de
la CVDT, pues el documento fue suscrito por Colombia a través del
Ministro de Relaciones Exteriores de la época y por Estados Unidos de América
por intermedio del Embajador de ese país en Colombia; ii) los
compromisos plasmados en el convenio adoptaron una connotación jurídica en
virtud de la expresión del consentimiento de los Estados a través de la firma
de sus agentes; y iii) el contenido vinculante del acuerdo desbordaba
las funciones del presidente de la República en su condición de director de las
relaciones internacionales, así como el alcance de las obligaciones recogidas
en tratados vigentes previamente aprobados por el legislador y revisados por la
Corte Constitucional (supra 114 a 121).[78]
133. De modo semejante,
pronunciamientos de la Corte Internacional de Justicia coinciden con la postura
de la Corte Constitucional en relación con la necesidad de comprobar, al
momento de determinar la existencia de un acuerdo internacional, si el
consentimiento del Estado en obligarse por el mismo fue exteriorizado
válidamente para generar derechos y obligaciones entre los países signatarios.
134. En ese sentido, en el fallo de
la delimitación marítima y cuestiones territoriales entre Qatar y Bahréin del 1
de julio de 1994, la CIJ comprobó que un acta suscrita por los Ministros de
Relaciones Exteriores de ambos países en la que relacionaban una serie de
compromisos bilaterales, constituía un acuerdo internacional que generaba derechos
y obligaciones para las partes, sin importar que estas no le hubieren otorgado
la denominación de acuerdo o tratado internacional. Sin embargo, la cuestión
definitiva para otorgar carácter vinculante al acuerdo fue el análisis de la
manifestación del consentimiento que había sido prestado por los Estados
mediante la firma del acta por parte de sus agentes (art. 7 y 11 CVDT). En esa dirección, cuando el Ministro de
Relaciones Exteriores de Bahréin buscó retractarse ante el Tribunal sosteniendo
que su intención no había sido la de obligar internacionalmente a su país, la
CIJ resaltó que este había expresado la voluntad del Estado a través de la
firma del documento:
La Corte no considera necesario establecer cuáles podrían
haber sido las intenciones del Ministro de Relaciones Exteriores de Bahréin o,
en este caso, las del Ministro de Relaciones Exteriores de Qatar. Los dos ministros
firmaron un texto que registra compromisos aceptados por sus gobiernos,
algunos de los cuales se les iba a dar aplicación inmediata. Habiendo firmado
tal texto, el Ministro de Relaciones Exteriores de Bahréin no está en
condiciones de sostener, posteriormente, que sólo pretendía suscribir una
“declaración registrando una política de entendimiento”, y no un acuerdo
internacional. (Énfasis añadido, traducción libre de la Corte Constitucional).[79]
135. En el presente asunto, si bien
no es determinante para la decisión la ausencia de calificación del PAL como un
acuerdo o tratado internacional, sí lo es i) la comprobación de si
el consentimiento de los Estados efectivamente fue emitido y si ii)
este fue manifestado por los representantes de los países habilitados para ello
conforme a los artículos 7 y 11 de la CVDT. En esta oportunidad, no obstante,
esa expresión de la voluntad internacional, como se ha repetido
insistentemente, no fue acreditada por el demandante y, por lo tanto, de
momento no es posible atribuir al texto acusado el carácter de un acuerdo generador
de obligaciones internacionales para Colombia.[80]
136. En suma, el actor no logró
probar que los supuestos compromisos internacionales asumidos por Colombia
ostenten una naturaleza jurídica y vinculante para el país, pues según se
indicó, no demostró que los países involucrados en el Plan de Acción hubiesen
manifestado su consentimiento en obligarse por un tratado en los términos de
los artículos 7 y 11 de la CVDT.
137. Entre tanto, al margen de la
discusión anterior, el actor no demostró que los supuestos compromisos
internacionales a los que alude específicamente en su demanda ostenten
necesariamente un carácter imperativo. De esta manera, frente a la
gestación del Ministerio de Trabajo el documento simplemente sostiene que el
Gobierno de Estados Unidos “valora” su creación.
138. En relación con la regulación de
las Cooperativas de Trabajo Asociado el PAL informa que el Gobierno de Colombia
“ha introducido” una “modificación al proyecto del Plan de Nacional
de Desarrollo” para adelantar la entrada en vigor del artículo 63 de la ley
de formalización y primer empleo y que a más tardar el 15 de junio de 2011 “expedirá
el decreto reglamentario de la ley de formalización de primer empleo” para
dar alcance a la legislación sobre Cooperativas de Trabajo Asociado. Frente a
las Empresas de Servicios Temporales el texto anuncia que el “Gobierno de
Colombia” pondrá en práctica un régimen de cumplimiento para impedir que
estas sean usadas para vulnerar los derechos laborales. Finalmente, sobre la
reforma al Código Penal el documento se limita a precisar que el “Gobierno
colombiano presentó al Congreso una reforma al Código Penal que establece
sanciones penales para los empleadores que atenten contra el derecho de
asociación sindical, reunión y el derecho de negociación colectiva” y a
indicar que el Gobierno “buscará” la aprobación del Congreso de la
República antes del 15 de junio de 2011. No es claro, en conclusión, que estas
acciones estén redactadas de manera imperativa u obligatoria pues, debido a su
falta de efectos vinculantes tienen en principio una orientación informativa en
relación con las medidas que adoptaría el Gobierno Nacional.[81]
139. Igualmente, tampoco está
acreditado que el desarrollo de las actividades del PAL referidas
específicamente en la demanda comprometan la responsabilidad del Congreso como
lo afirma el accionante, pues, de una parte, no establecen una obligación
expresa de legislar dirigida a dicho órgano del poder público y, de otra parte,
todas ellas se encuadran dentro de las competencias del Presidente de la
República. En ese sentido, el Gobierno Nacional cuenta con iniciativa
legislativa para promover reformas a la legislación penal y, en especial, para
crear o suprimir Ministerios y para presentar el Plan Nacional de Desarrollo y
de Inversiones Públicas (art. 154 C. Pol.). También le corresponde ejercer la potestad
reglamentaria mediante la expedición de decretos, resoluciones y emitir las
órdenes necesarias para la cumplida ejecución de la ley (art. 189-11 C. Pol).
140. Finalmente, en relación con el
argumento del accionante relativo a que el comportamiento posterior de “las
partes” es indicativo de que estas le dieron al PAL el tratamiento de un
tratado pues establecieron plazos de acatamiento y mecanismos de seguimiento,
la Sala advierte que el mismo tampoco se encuentra acreditado. De este modo, i)
el texto del PAL no emplea expresiones como “los Jefes de Estado” o “las
partes” como sugiere el demandante, sino que se refiere a los Gobiernos de
Colombia y Estados Unidos; ii) la presentación de informes de
seguimiento por parte de Colombia no implica necesariamente que estos tengan su
origen en el respeto de una obligación internacional, ya que el Presidente de
la República cuenta con facultades constitucionales para realizar actividades
como las señaladas en el PAL, sin que la sola comunicación de estas a otro país
pueda catalogarse como demostrativa de la existencia de un acuerdo
internacional vinculante para Colombia y iii) el actor, en todo
caso, no demostró que un representante de Estados Unidos con capacidad para comprometerlo
o con plenos poderes para el efecto haya manifestado la voluntad de ese Estado
en obligarse internacionalmente por el PAL[82].
141.  En síntesis, a partir de los
argumentos expuestos por el accionante no es posible inferir que el denominado
PAL implique para Colombia la asunción de obligaciones internacionales no
previstas en tratados previamente aprobados por el Congreso de la República y
revisados por la Corte Constitucional. En efecto, el actor no acreditó que el
acto acusado hubiere sido suscrito por el Jefe de Estado, el Ministro de
Relaciones Exteriores o un delegado con plenos poderes para ello. Tampoco se
probó, en consecuencia, que el PAL contenga compromisos internacionales
vinculantes para el Estado colombiano o que estos excedan las competencias
atribuidas al Presidente de la República como director de las relaciones
internacionales. De igual modo, el accionante no pudo acreditar que la
materialización de las actividades referidas en el PAL sea consecuencia
necesaria de su carácter vinculante para Colombia, pues el Gobierno Nacional
tiene la facultad-obligación de propender por el respeto de los derechos de los
trabajadores y, en especial, para promover las medidas legislativas
indispensables para ello o para reglamentar las leyes que los desarrollen.
142. La Presidencia de la República,
el Ministerio de Relaciones Exteriores y el Ministerio de Industria y Comercio
aseguraron que el PAL constituyó una “hoja de ruta” sin efectos
vinculantes para Colombia, mientras que el Ministerio de Trabajo y el
Procurador General de la Nación señalaron que tan solo puede ser entendido como
un conjunto de enunciados de carácter político que no estipula obligación
alguna para el país.
143. Al margen de esas
consideraciones, a esta Corporación no le corresponde establecer el carácter definitivo
del mencionado documento, sino determinar si este, a pesar de su denominación
formal[83],
configuró materialmente un tratado internacional que induzca la competencia
prevista en el artículo 241-10 superior para revisar su constitucionalidad. Esta
última circunstancia, como se explicó ampliamente, no fue acreditada por el
accionante.
144. Por los motivos expuestos, en el
presente caso la Corte se abstendrá de asumir conocimiento para revisar la
constitucionalidad del PAL, por cuanto la demanda no satisfizo las razones
que activan su competencia atípica frente a acuerdos internacionales que
contraen obligaciones internacionales sin cumplir los requisitos de aprobación
legislativa y revisión constitucional previa. Esta determinación no impide que
este asunto sea sometido a consideración de la Corte nuevamente, con base en
argumentos y evidencias suficientes que promuevan su competencia en esta
materia.
De la demanda formulada contra el
artículo 200 del Código Penal
Competencia
145. De conformidad con lo dispuesto
en el artículo 241-4 de la Constitución Política, la Corte Constitucional es
competente para conocer y decidir definitivamente sobre la demanda de
inconstitucionalidad de la referencia, toda vez que la norma acusada hace parte
de una ley de la República, en este caso, la Ley 599 de 2000 modificada por el artículo 5 de la Ley 1309
de 2009 y el artículo 26 de la Ley 1453 de 2011.
Asuntos preliminares
146. Previamente a la identificación de
los problemas jurídicos y la metodología de la presente decisión, la Sala
deberá determinar si la disposición acusada hizo tránsito a cosa juzgada
constitucional, por cuanto algunos intervinientes[84]
advirtieron que la constitucionalidad del inciso censurado fue examinada por
esta Corporación en la sentencia C-571 de 2012.
147. Delimitada la materia sobre la cual
la Corte sería competente para emitir un pronunciamiento de fondo, la Sala
verificará si la demanda ofrece un cargo de constitucionalidad que cumpla con
las condiciones fijadas por la ley y la jurisprudencia de esta Corte para el
efecto, ya que distintos intervinientes[85]
señalaron que la demanda no satisface estos presupuestos mínimos para el examen
de fondo.
Primera cuestión
previa. Análisis de la cosa juzgada constitucional
148. En el presente asunto el Ministerio
de Trabajo, el Ministerio de Justicia y del Derecho, la Asociación Nacional de
Empresarios de Colombia, la Asociación Colombiana de Auxiliares de Vuelo, la
Central Unitaria de Trabajadores de Colombia y la Corporación Colectivo de
Abogados José Alvear Restrepo señalan que en relación con el cargo por
violación del principio de unidad de materia formulado contra el inciso 2° del artículo
200 del Código Penal existe cosa juzgada constitucional, por cuanto esta
Corporación habría analizado su conformidad con la Carta en la sentencia C-571
de 2012 frente a un reproche similar.
149. A su turno, el accionante
asegura que en la mencionada sentencia la Corte estudió el cargo por violación
del principio de unidad de materia únicamente en relación con el primer inciso
del artículo 200 del Código Penal. El Procurador General de la Nación comparte
esa postura, pues en su criterio tan solo se presenta cosa juzgada
constitucional aparente, en tanto el escrutinio realizado por la Corte en esa
oportunidad no involucró el examen del tipo penal plasmado en el inciso
atacado.
150. Para resolver la cuestión la
Sala reiterará brevemente los criterios jurisprudenciales desarrollados por
esta Corporación al momento de constatar la configuración de la cosa juzgada
constitucional en los juicios de control abstracto. Analizará, seguidamente, si
efectivamente ha operado el fenómeno de la cosa juzgada constitucional o si,
por el contrario, es procedente un nuevo examen de la disposición atacada.
-
La cosa juzgada constitucional. Reiteración
de jurisprudencia.
151. El artículo 243 de la Carta
Política establece que los fallos que dicte la Corte Constitucional en
ejercicio del control jurisdiccional hacen tránsito a cosa juzgada
constitucional. Esto quiere decir que ninguna autoridad podrá reproducir el
contenido material del acto jurídico declarado inexequible por razones de
fondo, mientras subsistan en la Carta las disposiciones que sirvieron de
sustento para hacer la confrontación entre la norma ordinaria y la
Constitución.
152. La cosa juzgada constitucional
es una “institución jurídico procesal que le otorga a las decisiones tomadas
en las sentencias de constitucionalidad el carácter de inmutables, vinculantes
y definitivas”[86]. La
jurisprudencia de esta Corporación ha indicado que esta figura tiene fundamento
i) en la protección de la seguridad jurídica, que impone
estabilidad y certidumbre en las reglas que rigen la actuación de autoridades y
ciudadanos; ii) en la salvaguarda de la buena fe, que exige
asegurar la consistencia de las decisiones de la Corte; iii) en
la garantía de la autonomía judicial, al impedir que un asunto que ya ha sido
juzgado por el juez competente sea examinado nuevamente; y iv) en
la condición de la Constitución como “norma de normas”, en tanto las
decisiones de la Corte que ponen fin al debate constitucional tienen el
propósito de asegurar la integridad y supremacía de la Carta[87].
153.
Este Tribunal ha precisado que la cosa juzgada constitucional se configura
respecto de determinada disposición jurídica que ha sido examinada por la Corte
en una sentencia anterior. Para que la misma se concrete deben concurrir tres
circunstancias: i) la norma demandada debe guardar identidad con
el contenido normativo consignado en la disposición jurídica que fue objeto de
examen en la decisión previa; ii) los cargos de
inconstitucionalidad que formula la nueva demanda deben ser materialmente
semejantes a los propuestos y estudiados con antelación por la Corte; y iii)
el parámetro normativo de validez constitucional debe ser el mismo.[88]
154.
Las
consecuencias de la cosa juzgada en el control abstracto de constitucionalidad
dependen del sentido de la decisión que la Corte haya adoptado en la sentencia
previa. Así, la declaratoria de inexequibilidad de una norma implica que carece
de objeto emitir respecto de ella un nuevo pronunciamiento. En ese escenario,
las demandas que la cuestionen con posterioridad deben rechazarse o, si han
sido admitidas, la Corte deberá estarse a lo resuelto. Cuando, en cambio, la
norma censurada fue declarada exequible, corresponde a la Corte determinar el
alcance de la decisión antecedente, con la finalidad de “(…) definir si hay
lugar a un pronunciamiento de fondo o si por el contrario la problemática ya ha
sido resuelta, caso en el cual, la demanda deberá rechazarse de plano o, en su
defecto la Corte emitirá un fallo en el cual decida estarse a lo resuelto en el
fallo anterior”. [89]
155. A partir de la praxis judicial,
este Tribunal ha identificado diferentes modalidades de cosa juzgada
constitucional. La absoluta se presenta cuando la decisión previa de la
Corte agotó cualquier debate sobre la constitucionalidad de la norma acusada,
pues “se entiende que la norma es exequible o inexequible en su totalidad y
frente a todo el texto constitucional”[90].
En este caso, si la providencia no ha realizado una delimitación expresa de sus
efectos en la parte resolutiva, se presume que ha operado la cosa juzgada
constitucional absoluta y, por tanto, no será posible emprender un nuevo examen
de la norma[91].
156. Por el contrario, existe cosa
juzgada relativa en los eventos en que la decisión anterior realizó el
estudio de constitucionalidad únicamente respecto de algunos cargos. Es
posible, por ese motivo, controvertir la misma disposición con fundamento en
reproches diferentes, para que la Corte la examine desde la
perspectiva de las nuevas acusaciones[92].
Esta categoría de cosa juzgada puede ser explícita
cuando los efectos de la sentencia previa se limitaron específicamente en la
parte resolutiva, e implícita si tal circunstancia no tuvo ocurrencia de
manera clara e inequívoca en el resuelve de la providencia, pero sí en la parte
motiva de la misma.
157. La cosa juzgada formal, por
su parte, se configura cuando existe una decisión previa del juez
constitucional sobre la misma disposición que es llevada nuevamente a su
estudio. En contraste, la cosa juzgada material se presenta cuando la
disposición atacada no es necesariamente igual a la analizada en decisiones
previas, pero refleja contenidos normativos idénticos[93].
158.
Por último, existe cosa juzgada aparente cuando la parte resolutiva de
la sentencia declara la constitucionalidad de una norma o de un conjunto de
ellas que, no obstante, no han sido realmente objeto de escrutinio en su parte
motiva. En este caso existe tan solo una “apariencia” de cosa juzgada,
por lo que la norma puede ser materialmente estudiada en la nueva demanda.
-
Análisis concreto
sobre la configuración de la cosa juzgada constitucional en el presente asunto
159. La Sala
constata que en el presente asunto se configura el elemento de identidad en
el contenido normativo atacado, pues el inciso 2º del artículo 200 del
Código Penal en su versión actual fue objeto de examen de constitucionalidad en
la sentencia C-571 de 2012.
Sentencia C-571 de
2012
Demanda actual
Norma acusada
Norma acusada
Artículo 200 (íntegro) del Código Penal
modificado por el artículo 5 de la Ley 1309 de 2009 y por el artículo 26 de
la Ley 1453 de 2011.
Artículo 200 (parcial) del Código Penal
modificado por el artículo 5 de la Ley 1309 de 2009 y por el artículo 26 de
la Ley 1453 de 2011. || En esta ocasión se demandó únicamente el inciso 2º
del artículo 200 del Código Penal.
160. Así las cosas,
pasa la Sala a indagar si también existe identidad entre los cargos
formulados en la demanda que dio lugar a la sentencia C-571 de 2012 y los
reproches propuestos en esta ocasión.
Sentencia C-571 de
2012
Demanda actual
Cargos
Cargos
-
Violación del
principio de consecutividad
-
Violación del
principio de unidad de materia
-
Violación del
principio de unidad de materia
-
Violación de la
libertad de asociación y de los derechos a la asociación sindical y
negociación colectiva
-
Violación del
principio de progresividad y no retroceso
-
Violación del
principio de necesidad y última ratio del derecho penal
-
Violación del
principio de legalidad
161. Según se
advierte, el cargo por violación del principio de unidad de materia hizo parte
de la demanda que dio origen a la sentencia C-571 de 2012 en el expediente
D-8809. El accionante y la Vista Fiscal aseguran que esta circunstancia no
impide un nuevo pronunciamiento de esta Corporación con base en la misma
censura, pues la cosa juzgada tan solo sería aparente en tanto el fallo de
constitucionalidad no se habría referido al inciso 2º del artículo 200 del
Código Penal. Pasa la Sala a absolver este interrogante.
162. El reproche por
violación del principio de unidad de materia formulado en el proceso D-8809 frente
al artículo 200 del Cogido Penal (en adelante cargo primero), se puede
confrontar con la censura propuesta en esta ocasión contra el inciso 2° de la
misma disposición (en adelante cargo segundo), de la siguiente manera:
Sentencia C-571 de
2012
Demanda actual
Cargo por
violación del principio de unidad de materia
Cargo por
violación del principio de unidad de materia
“… según puede observarse en las Gacetas
Legislativas que dan cuenta del trámite surtido por el proyecto que vino a
convertirse en Ley 1453 de 2011, la norma objeto de ésta demanda, sólo
hizo parte del texto aprobado en plenaria de la Cámara de Representantes.
Pero no existió, ni en el articulado, ni en la exposición de motivos, ni
durante el curso de los otros debates surtidos referencia alguna a la violación
de los derechos de reunión y asociación”. (…)“Resulta muy claro que
la modificación al artículo 200 del Código Penal, integrada en la Gaceta 194
de 2011 Cámara en su artículo 29, no es afín con el objeto de la ley, ya
que como se observa el capítulo hace referencia a establecer las medidas
penales para garantizar la seguridad ciudadana, por lo cual no hay
conexidad ni identidad con los otros postulados de la ley, lo que genera
una violación [d]el artículo 158 de la Constitución Política de 1991, al
principio de identidad y al de unidad de materia”.[94] (Énfasis añadido)
“En suma, el núcleo temático o la materia
dominante de la Ley 1453 de 2011 es la lucha contra el terrorismo y la
criminalidad organizada. La introducción de un nuevo tipo penal,
relacionado con la celebración de pactos colectivos entre el empleador y
los trabajadores no sindicalizados, no tiene absolutamente nada que ver
con el terrorismo y la criminalidad organizada. El primer tipo penal del
artículo 200 puede estar relacionado con la violencia contra sindicalistas,
lo cual efectivamente se relaciona con el terrorismo y la criminalidad
organizada. Sin embargo, el segundo tipo penal, no tiene ninguna relación con
estos temas. Los pactos colectivos no los celebran grupos terroristas ni
bandas criminales; los celebran los empleadores y los empleados en el marco
de procesos legítimos de negociación colectiva, y su regulación hace parte de
la política laboral de cada Estado. || La criminalización de la
celebración de pactos colectivos no tiene entonces ninguna conexidad, causal,
teleológica, temática o sistemática, con la lucha contra el terrorismo y
la criminalidad organizada”. (Énfasis añadido)
163. En criterio de
la Sala, los dos cargos son en principio semejantes. En efecto, ambos coinciden
en señalar que el artículo 26 de la Ley 1453 de 2011 que reformó el artículo
200 del Código Penal no guarda unidad de materia con la temática general
abordada en el resto de la enmienda legislativa. De este modo, el cargo
primero cuestionó que dicho artículo, relativo al delito de violación de
los derechos de reunión y asociación, haya sido incluido en un proyecto de ley
que tenía por objeto la protección de la ciudadanía y la lucha contra el
terrorismo. El cargo segundo, a su turno, reprocha - en esencia - que
una de las conductas constitutiva de violación de los derechos de reunión y
asociación, en particular “la criminalización de la celebración de pactos
colectivos”, esté contenida en un proyecto de ley cuyo núcleo temático fue
el combate contra el terrorismo y la criminalidad organizada.
164. Si bien en su
exposición el actor efectúa una distinción entre la conducta consagrada en el
inciso 2° del artículo 200 del Código Penal y los comportamientos reprochados
penalmente en el inciso 1° de la misma disposición, lo cierto es que todas
ellas son expresión de la tutela jurídico penal de los derechos de reunión y
asociación. Por ese motivo, el artículo 200 del Código Penal se titula en su conjunto
“violación de los derechos de reunión y asociación”.
165. De este modo, en
su versión original el artículo 200 del Código Penal solamente contemplaba la
penalización de una conducta semejante a la consagrada en el inciso primero de
la actual regulación y establecía como única pena el pago de una multa[95]. Posteriormente, la
Ley 1309 de 2009 precisó que la multa sería de 100 a 300 salarios mínimos
legales mensuales vigentes o arresto[96].
Mientras tanto, el artículo 26 de la Ley 1453 de 2011 mantuvo en los mismos
términos esa conducta y la pena de multa, pero introdujo una pena de prisión de
1 a 2 años por su comisión, así como cuatro circunstancias de agravación
punitiva. La disposición también incluyó, en el inciso segundo, un comportamiento
adicional constitutivo de “violación de los derechos de reunión y
asociación”, por la celebración de pactos colectivos en los que se otorguen
en su conjunto mejores condiciones respecto de aquellas acordadas en
convenciones colectivas con trabajadores sindicalizados de una misma empresa[97].
166. Fue esta última
regulación, es decir, la incorporada por el artículo 26 de la Ley 1453 de 2011,
la demandada en su integridad por violación del principio de unidad de materia
en el trámite que llevó a la expedición de la sentencia C-571 de 2012. En dicha
providencia, al resolver el cargo la Corte señaló lo siguiente:
En
las consideraciones previas, la Corte Constitucional sostuvo que la norma
acusada no violaba los principios de consecutividad y de identidad flexible o
relativa, a pesar de haber sido introducida en el proyecto en el tercer debate,
porque guarda una relación temática directa y específica con una de las materias
principales del proyecto de ley, que hizo parte del texto del proyecto desde su
inicio y que se debatió a lo largo del procedimiento adelantado.
Por tanto,
teniendo en cuenta que el principio de unidad de materia exige que la norma
acusada no sea ajena al proyecto (art.158, CP), por una parte, y que en el
presente caso la Sala Plena ya constató que la norma en cuestión no sólo no es
ajena al objeto de la ley, sino que, guarda una conexión temática directa y
específica, por otra parte, es forzoso concluir que el principio de unidad de
materia tampoco fue violado. El aumento de penas al delito de violación de
los derechos de reunión y asociación no es una norma ajena a un proyecto de
ley mediante el cual el Gobierno y la Fiscalía promueven una política criminal
que contempla, entre otras cosas, el aumento de penas a varios delitos.
Por tanto, que no sólo se trata de una disposición que guarda relación con la
materia del proyecto, sino que lo desarrolla de forma concreta y específica.
(Énfasis añadido).
167. Por tal razón, que
dicha sentencia solo haga referencia a la violación de los derechos de reunión
y asociación y no mencione expresamente el comportamiento referido a la celebración
de “pactos colectivos” -en las condiciones previstas en la norma atacada-
no conduce a concluir, como lo hace el accionante, que la Corte omitió el
análisis del cargo por infracción del principio de unidad de materia frente al
inciso 2° de la disposición acusada.[98]
Pues bien, la Corte estudió el artículo 200 del Código Penal relativo a la
violación de los derechos de reunión y asociación y concluyó que no infringía
el principio de unidad de materia, ya que la disposición atacada en su conjunto
no resultaba ajena al objeto del proyecto de ley en tanto mantenía una conexión
temática directa y específica con el resto de la enmienda legislativa[99]. Por esa vía
resaltó, por ejemplo, que el aumento de penas contenida en la reforma frente a
la transgresión de estos derechos laborales establecía un nexo temático,
inmediato y concreto entre la disposición acusada y el resto de la enmienda.
168. En suma, más
allá de que el demandante comparta o no la metodología de análisis empleada en
la sentencia C-571 de 2012 y los argumentos expuestos por la Corte al examinar
el cargo por infracción del principio unidad de materia, lo cierto es que, como
lo sostuvieron la mayoría de intervinientes, esta Corporación ya resolvió dicho
reproche en relación con el artículo 200 (íntegro) del Código Penal.
169. De otra parte,
la Sala Plena advierte que el parámetro de validez normativo que empleó la
sentencia C-571 de 2012 para resolver el cargo no sufrió modificación alguna,
pues el artículo 158 de la Constitución no ha sido objeto de reforma
constitucional.
170. En ese orden de
ideas, toda vez que se comprobó la identidad formal en el objeto acusado, la
identidad material en el cargo propuesto y la ausencia de variación del
parámetro de validez constitucional, la Sala se estará a lo resuelto en la
sentencia C-571 de 2012 frente al reproche propuesto por violación del principio
de unidad de materia.
Segunda cuestión
previa. Análisis de la aptitud de la demanda
171. El Ministerio
de Justicia y del Derecho, el Departamento Nacional de Planeación y la Escuela
Nacional Sindical cuestionaron la aptitud sustantiva de la demanda. En
su criterio, los reproches carecen de certeza pues el actor partió de una
interpretación subjetiva de la disposición acusada al momento de edificar la
censura. Por consiguiente, no estarían dados los requisitos necesarios para
realizar el debate constitucional solicitado por el accionante.
172. Para resolver
la objeción propuesta la Sala se referirá brevemente a la jurisprudencia
constitucional sobre la carga de argumentación mínima que debe agotar el
demandante frente al concepto de violación. Seguidamente, determinará si los
cargos formulados contra el artículo 200 del Código Penal satisfacen los
presupuestos de la demanda en forma.
-
Los
presupuestos de la demanda en forma. Reiteración de jurisprudencia
173. De acuerdo con el
artículo 2º del Decreto Ley 2067 de 1991 las demandas de
inconstitucionalidad deben satisfacer algunos presupuestos formales. En
particular, atendiendo al carácter rogado de la acción pública los accionantes
deben señalar las normas acusadas y las que se consideran infringidas,
referirse a la competencia de la Corte para conocer del acto demandado, de ser
necesario explicar el trámite desconocido en la expedición del acto y,
finalmente, presentar las razones de la violación.
174. La última de esas condiciones
requiere que el demandante asuma cargas argumentativas mínimas con el propósito
de evitar que la Corporación establezca por su cuenta las razones de
inconstitucionalidad, pues de ser así se podría convertir en juez y parte del
trámite y generaría una intromisión indebida en las funciones propias del
Congreso de la República. Estos presupuestos también se dirigen a impedir que
este Tribunal, ante la ausencia de razones comprensibles que cuestionen
seriamente la presunción de constitucionalidad de las decisiones adoptadas en
el foro democrático, profiera fallos inhibitorios que frustren el objeto de la
acción pública y clausuren el debate constitucional con base en alegaciones
deficientes.
175. Con ese propósito, la
jurisprudencia de esta Corte ha precisado que las razones de inconstitucionalidad
deben satisfacer presupuestos de claridad, certeza, especificidad, pertinencia
y suficiencia.
176. La claridad del cargo
implica que este se presente a través de argumentos coherentes y concatenados
de modo que sea posible identificar con nitidez el contenido de la censura y su
justificación. Aunque no es exigible la adopción de una técnica específica para
fundamentar el reproche, el demandante debe en todo caso exponer de forma
comprensible las razones que sustentan su postura.
177. A su vez, la certeza hace
referencia al objeto de escrutinio o la premisa normativa que se confrontará
con la Constitución. De ahí la necesidad de dirigir la acusación contra un
contenido legal efectivamente verificable a partir de la interpretación del
texto acusado y su contexto normativo. El reproche debe recaer, en otras
palabras, sobre una proposición jurídica contenida en la disposición acusada y
no en una distinta, inferida por el demandante, implícita o que hace parte de
normas que no fueron materia de demanda.
178. Así mismo, el presupuesto de especificidad
resulta acreditado cuando la demanda contiene al menos un cargo concreto en
contra de las normas que se advierten contrarias a la Carta Política. En ese
sentido, la acusación debe explicar la relación que existe entre la norma
atacada y la Constitución y la forma precisa en que esta transgrede el Texto
Superior. Ello en el entendido que “el juicio de constitucionalidad se
fundamenta en la necesidad de establecer si realmente existe una oposición
objetiva y verificable entre el contenido de la ley y el texto de la
Constitución Política, resultando inadmisible que se deba resolver sobre su
inexequibilidad a partir de argumentos “vagos, indeterminados,
indirectos, abstractos y globales”[100]
que no se relacionan concreta y directamente con las disposiciones que se
acusan. Sin duda, esta omisión de concretar la acusación impide que se
desarrolle la discusión propia del juicio de constitucionalidad”.[101]
179. Por su parte, la pertinencia
del cargo se refiere a la calidad o estirpe de los argumentos que se emplean
para soportar el reproche. La naturaleza de los mismos debe ser de base
constitucional, esto es, no puede tratarse de razones legales o doctrinarias,
tampoco de puntos de vista subjetivos, ni de conveniencia, ni calificables de
la norma como inocua, innecesaria o reiterativa. La acusación, en suma, debe
partir de premisas plausibles, relacionadas íntimamente con la materia objeto
de debate constitucional y fundadas “en la apreciación del contenido de una
norma Superior que se expone y se enfrenta al precepto demandado.”[102]
180. Finalmente, la suficiencia
del cargo ha sido definida por la jurisprudencia en dos sentidos. El primero,
como la necesidad de que la construcción de la censura guarde relación “con
la exposición de todos los elementos de juicio (argumentativos y probatorios)
necesarios para iniciar el estudio de constitucionalidad respecto del precepto
objeto de reproche”[103].
El segundo, “apela directamente al alcance persuasivo de la demanda, esto
es, a la presentación de argumentos que (…) despiertan una duda mínima sobre la
constitucionalidad de la norma impugnada, de tal manera que inicia realmente un
proceso dirigido a desvirtuar la presunción de constitucionalidad que ampara a
toda norma legal y hace necesario un pronunciamiento por parte de la Corte
Constitucional”. [104]
181. Una primera lectura sobre el
cumplimiento de estos requisitos se efectúa en el trámite de admisión de la
demanda. Esto no obsta para que al instante de dictar sentencia la Corte
realice un análisis más profundo y reposado del concepto de violación, pues es
en dicha oportunidad que se materializa el examen de los cargos con apoyo en
las diferentes perspectivas planteadas por los intervinientes y el Ministerio
Público.
182. La Corte ha puntualizado que el
estudio de estos requisitos no debe ser abordado de forma excesivamente
rigurosa, ya que es necesario privilegiar la “efectividad de los derechos de
participación ciudadana y de acceso al recurso judicial efectivo ante la Corte…”[105],
para no hacer nugatorio e inoperante el derecho a interponer acciones públicas
de inconstitucionalidad. Sin embargo, cuando a pesar de ello el cargo se
sustenta en
razones que no sucintan una verdadera controversia constitucional, lo
procedente es “adoptar una decisión inhibitoria que no impide que los textos
acusados puedan ser nuevamente objeto de estudio a partir de una demanda que
satisfaga cabalmente las exigencias de ley”[106].
-
Análisis
concreto de la aptitud de la demanda
183. Con sustento en el marco conceptual
expuesto, procede la Sala a dar respuesta a la solicitud de inhibición por
ineptitud sustantiva de la demanda en relación con los cargos formulados contra
el artículo 200 del Código Penal.
184. En el presente asunto el actor
sostiene que el inciso segundo del artículo 200 del Código Penal vulnera los
derechos a la negociación colectiva, a la libertad de asociación de los
trabajadores no sindicalizados y a emplear pactos colectivos como forma de
negociación colectiva. En su criterio, el inciso atacado prohíbe la negociación
colectiva de los trabajadores no sindicalizados, castiga el ejercicio de la
negociación colectiva a través de formas de asociación distintas a las
sindicales y obliga a los trabajadores a asociarse en sindicatos (cargo
segundo).
185. Del mismo modo, asegura que la
disposición atacada infringe el principio de progresividad, pues antes de la
reforma del artículo 200 del Código Penal los trabajadores no sindicalizados
tenían la oportunidad de negociar y celebrar pactos colectivos siempre que la
empresa no contara con un sindicato que agrupara a más de un tercio de los
trabajadores. Argumenta que luego de la enmienda las condiciones de los pactos
colectivos siempre deben ser inferiores a las establecidas en la convención
suscrita entre la empresa y los sindicatos de esta (cargo tercero).
186. Así mismo, manifiesta que se
lesiona el principio de necesidad y el carácter de ultima ratio del
derecho penal, pues “la norma que criminaliza la celebración de pactos
colectivos no es subsidiaria a otras formas de control menos gravosas, como
puede ser el derecho laboral”. Asegura, igualmente, que entre la
disposición cuestionada y el derecho laboral colectivo existe una “tensión
insoluble”, ya que sanciona una conducta que el derecho laboral permite en
los artículos 480 y 481 del Código Sustantivo del Trabajo (cargo cuarto).
187. Finalmente, indica que la norma
demandada es contraria al principio de legalidad en su faceta de tipicidad
estricta. Lo anterior por cuanto el término “pacto colectivo” empleado
en la descripción del tipo penal no tiene un significado unívoco ni
autoevidente, pues el ordenamiento jurídico colombiano establece al menos dos aproximaciones
diferentes a este. De una parte, el CST admite como pacto colectivo el acuerdo
realizado entre trabajadores y empleadores a través de un determinado procedimiento.
Por otra parte, la jurisprudencia constitucional recoge un concepto amplio de
pacto colectivo al cobijar en dicho concepto todos aquellos beneficios
laborales superiores a los plasmados en una convención colectiva celebrada con
un sindicato minoritario, incluso si estos están contenidos en un instrumento
con una denominación diferente (cargo quinto).
188. Bajo tal óptica, la Sala advierte
que los cargos segundo, tercero y cuarto no satisfacen los presupuestos de
certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia, por las siguientes razones.
189. En relación con el requisito de certeza,
la confrontación constitucional que plantea el accionante no se efectúa con
sustento en una premisa jurídica real y existente, sino que es producto de
la percepción particular que tiene de la norma demandada. De este modo, el
actor asegura que el inciso acusado prohíbe la suscripción de pactos colectivos,
castiga la práctica de negociación colectiva cuando esta se realiza por medios
distintos a la convención sindical y, finalmente, obliga a los trabajadores a
asociarse en sindicatos. Esa interpretación, sin embargo, no se desprende de la
lectura de la norma atacada. En efecto, lo que la disposición penaliza es la
celebración de “pactos colectivos en los que, en su conjunto, se otorguen
mejores condiciones a los trabajadores no sindicalizados, respecto de aquellas
condiciones convenidas en convenciones colectivas con los trabajadores
sindicalizados de una misma empresa”.
190. De este modo, la norma acusada no
sanciona la sola realización de pactos colectivos, tampoco impone el ejercicio
de la negociación colectiva a través de convenciones colectivas únicamente, ni
obliga a los trabajadores a asociarse a un sindicato. La disposición, en
cambio, deja en libertad a los trabajadores para vincularse o no a un sindicato
si así lo desean, permite la celebración de pactos colectivos en empresas que
tengan o no sindicatos y solamente censura la realización de estos cuando establecen
condiciones laborales que, en forma conjunta, son más favorables que las
previstas en una convención colectiva de la misma empresa. En definitiva, el
reproche no atiende al contexto real en que se inserta el aparte normativo
impugnado.
191. Además, la postura del actor parte
de una lectura incompleta del marco jurídico que regula la suscripción de
convenciones y pactos colectivos, y de un cuestionamiento general del marco
constitucional del derecho de asociación sindical. En relación con el primer
aspecto, no tiene en cuenta que la celebración de pactos colectivos está autorizada
expresamente por el artículo 481 del CST y que es dicha disposición la que
limita su ejercicio al establecer que estos no podrán ser suscritos cuando en
la misma empresa el sindicato o los sindicatos existentes agrupen a más de una
tercera parte de los trabajadores. Frente al segundo elemento, no analiza que la
lectura constitucional del régimen de negociación colectiva proscribe la
realización de pactos colectivos que contengan beneficios mayores a los
plasmados en convenciones colectivas[107].
192. Por esa razón, al momento de establecer
la premisa normativa del inciso 2º del artículo 200 del Código Penal objeto de
censura, la demanda debió incorporar una comprensión completa de las
disposiciones del CST que regulan la convención de trabajo y los pactos colectivos,
así como la perspectiva jurisprudencial en vigor de los derechos de asociación
sindical y de negociación colectiva. Estos preceptos, como ha quedado claro, inciden
de forma determinante en la interpretación del contenido normativo del artículo
atacado.
193. De igual
modo, la falta de certeza de los cargos segundo, tercero y cuarto incide en la insatisfacción
del presupuesto de especificidad, pues ante la ausencia de una premisa
normativa materia de censura no es posible llevar a cabo una confrontación entre
la norma atacada y la Constitución. El actor, además, no fundamentó una
oposición objetiva y verificable entre el inciso 2º del artículo 200 del Código
Penal y las normas constitucionales invocadas, ya que se limitó a resaltar la
inconveniencia de “criminalizar” la suscripción de pactos colectivos y a
destacar las consecuencias nocivas de la supuesta tipificación de esa conducta.
194. En ese
sentido, no explicó de qué manera la penalización de la suscripción de pactos
colectivos que prevean mayores ventajas laborales que las contempladas en
convenciones colectivas de una misma empresa resulta violatoria del derecho general
de asociación, del  derecho de asociación sindical y del derecho de negociación
colectiva. También omitió explicar por qué la tipificación de esa conducta
comportaría una lesión del principio de progresividad y de la correlativa
prohibición de retroceso de los derechos sociales, teniendo en cuenta que la
jurisprudencia constante de esta Corporación ha entendido que el otorgamiento
de mayores beneficios laborales a los trabajadores no sindicalizados de una
misma empresa apareja una violación del principio de igualdad y de los derechos
de asociación sindical y de negociación colectiva. Así mismo, tampoco explicó
la forma en que la mencionada conducta penal violaría el principio de necesidad
y el carácter de ultima ratio del derecho penal, pues dedicó su
exposición a plantear una supuesta contradicción entre el derecho penal y el “Código
Sustantivo del Trabajo”.
195. Aunado a lo
expuesto, los cargos bajo examen no cumplen el requisito de pertinencia.
El accionante, según se indicó, no construyó un argumento de índole
constitucional, ya que simplemente hizo alusión a los eventuales efectos
nocivos de una inexistente premisa normativa según la cual el inciso 2º del
artículo 200 del Código Penal penaliza la sola suscripción de pactos colectivos,
sanciona el
ejercicio de la negociación colectiva cuando esta se lleva a cabo a través de
medios distintos a la convención sindical y obliga a los trabajadores a
asociarse en sindicatos. La Sala reitera que los reproches propuestos contra una
norma jurídica objeto de control deben tener un linaje constitucional y no
pueden estar sustentados en razones de conveniencia o de naturaleza subjetiva
sobre el alcance de la norma acusada. Por ese motivo, la ausencia de estos
elementos en el presente caso impide estructurar un cargo con las condiciones
necesarias para llevar a cabo el control abstracto de constitucionalidad.
196. Finalmente, los cargos segundo,
tercero y cuarto no satisfacen el presupuesto de suficiencia. En efecto,
a partir del examen de aptitud realizado es posible advertir que los
reproches formulados no contienen los elementos de juicio necesarios para
iniciar el estudio de constitucionalidad, pues las razones expuestas por el
actor no logran despertar si quiera una duda mínima sobre la conformidad con la
Carta del aparte acusado del artículo 200 del Código Penal. En efecto, más allá
de alegaciones de carácter subjetivo, el actor no demostró, con sustento en
evidencia confiable, por qué la penalización de la conducta de suscripción de
pactos colectivos que en su conjunto reúnan mayores ventajas laborales que las
reconocidas en convenciones colectivas de una misma empresa, viola las
disposiciones constitucionales invocadas.
197. En suma, la
Sala se inhibirá de resolver de fondo en relación con los cargos segundo,
tercero y cuarto.
198. De otra
parte, la Sala también debe descartar el estudio del cargo por violación del
principio de legalidad (cargo quinto), debido a la falta de cumplimiento
de los presupuestos de certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia. La
ausencia de certeza del cargo se advierte por cuanto el accionante no
logró acreditar que la disposición acusada contenga una premisa normativa que presente
problemas de indeterminación insuperable en relación con la expresión “pacto
colectivo”. En ese sentido, al tratarse de un tipo penal en blanco y de un
enunciado de textura abierta es apenas natural que la disposición atacada contenga
cierto grado de indeterminación.
199. De acuerdo
con la jurisprudencia constitucional, en la formulación de un cargo por
violación del principio de estricta legalidad es “insuficiente evidenciar un
problema de indeterminación o imprecisión, derivado de la ambigüedad, vaguedad
o textura abierta del precepto” acusado[108].
En estos eventos “es indispensable exponer argumentos suficientes para
mostrar por qué esa disposición adolece de una “indeterminación insuperable”
desde un punto de vista jurídico, o por qué el sentido de la misma ni siquiera
“es posible determinarlo con fundamento en una interpretación razonable”…”[109].
En otras palabras, se debe acreditar que el tipo penal es tan impreciso e
indeterminado “que ni aun con apoyo en argumentos jurídicos razonables es
posible trazar una frontera que divida con suficiente claridad el
comportamiento ilícito del lícito”. [110]
200. En este
asunto el actor argumentó la existencia de dos posibles interpretaciones de la
expresión “pacto colectivo”. La primera aludiría a un entendimiento
rígido y literal del mismo, es decir, a acuerdos entre el empleador y uno o
varios trabajadores no sindicalizados que celebran un acuerdo conforme al
procedimiento previsto en el CST. La segunda, a su vez, se refiere a la
interpretación de dicho precepto a la luz de la jurisprudencia constitucional,
la cual ha considerado que los beneficios extralegales ofrecidos
unilateralmente por el empleador producen “efectos iguales a los de un pacto
colectivo”.
201. Pese a que
el demandante alega la probable existencia de esas dos comprensiones de la
norma acusada, no justifica por qué las mismas son incompatibles, no plantea cuál
es el alcance de este término en el derecho viviente de la Sala de Casación
Laboral y no explica por qué la supuesta indeterminación no puede ser superada
acudiendo a la interpretación constitucional del término pacto colectivo. De
este modo, el actor se abstiene de acreditar la presencia de una
indeterminación normativa insuperable en el inciso acusado, pues se limita a promover
un pronunciamiento de la Corte en relación con el alcance del mismo, sin
formular una oposición objetiva y verificable entre un texto normativo y la
Constitución.
202. La censura
tampoco cumple los requisitos de especificidad, pertinencia y suficiencia.
Dado que la premisa sobre la cual se busca edificar el cargo constitucional no
es cierta, las consecuencias interpretativas extraídas de la misma resultan
ineptas para establecer una confrontación real entre el precepto acusado y la
Constitución. El accionante, en todo caso, no ofreció razones de estirpe
constitucional que permitan iniciar un debate encaminado a verificar una
probable incompatibilidad entre el precepto atacado y el principio de legalidad
consagrado en el artículo 29 superior, pues se limitó a exponer dos tesis
interpretativas en relación con el término pacto colectivo consignado en el
inciso acusado, sin manifestar los motivos por los cuáles se presentaría una
incertidumbre insuperable en su comprensión que, a la postre, implicara la
lesión del principio de estricta tipicidad. En este sentido, el cargo no
produjo una duda mínima sobre su conformidad con la Carta Política y, de esta
manera, la presunción de constitucionalidad que pesa sobre ella se mantiene
incólume.
203. Por las razones expuestas, la Sala
se inhibirá de analizar el fondo del cargo quinto de la demanda de la
referencia.
VII.
DECISIÓN
En
mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando
justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
PRIMERO.
– Declararse
INHIBIDA para emitir pronunciamiento de fondo respecto de la demanda de
inconstitucionalidad presentada contra el Plan de Acción de Colombia y Estados
Unidos para derechos laborales, por no estar satisfechas las razones de la
competencia.
SEGUNDO.
- ESTARSE A LO RESUELTO en la sentencia C-571 de 2012 en
relación con el cargo por violación del principio de unidad de materia contra
el inciso 2º del artículo 200 del Código Penal y declararse
INHIBIDA para emitir pronunciamiento de fondo por los demás cargos
examinados.
Cópiese,
notifíquese, comuníquese, publíquese, cúmplase y archívese el expediente.
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Presidenta
CARLOS BERNAL PULIDO
Magistrado
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
Con salvamento parcial de voto
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
Con salvamento parcial de voto
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
Impedimento aceptado
JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
ALBERTO ROJAS RÍOS
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
Anexo
Plan
de acción de Colombia y Estados Unidos para derechos laborales
El Gobierno de
Colombia ratifica su compromiso de proteger los derechos laborales
internacionalmente reconocidos, prevenir la violencia contra sindicalistas, y
castigar a los autores de estos actos violentos. En concordancia, el Gobierno
de Colombia y el Gobierno de Estados Unidos acuerdan que las siguientes medidas
se han adoptado o se adoptarán en los plazos indicados:
I. Ministerio de Trabajo (hoy Ministerio de la Protección
Social - MPS).
El Gobierno de
Estados Unidos valora la creación de un Ministerio de Trabajo especializado,
como el vehículo institucional apropiado para la implementación de una
protección más amplia y efectiva de los derechos laborales. Esta decisión
proporcionará la estructura para la movilización de recursos y el
fortalecimiento de los programas de inspección.
El Gobierno
colombiano dispondrá de partidas presupuestales para la contratación, por medio
de concurso, de 480 nuevos inspectores de trabajo durante un período de cuatro
años, incluyendo la contratación de al menos 100 nuevos inspectores del trabajo
durante 2011. El Ministerio de Hacienda aprobará la reasignación presupuestal
para financiar la contratación de los primeros 100 inspectores. Para el 22 de
abril de 2011, el Ministerio de Protección Social expedirá el decreto para la
contratación y capacitación de los inspectores y realizará la contratación y
capacitación de estos inspectores antes del 15 de diciembre de 2011. El
Gobierno de Colombia garantizará que la financiación para al menos 100
inspectores adicionales se incluya en el presupuesto del año 2012 a más tardar
el 30 de mayo de 2011. Se prevé su aprobación final por el Congreso en octubre
de 2011.
El Ministerio de
Protección Social (MPS) mejorará el sistema de quejas y reclamos para que los
ciudadanos puedan presentar denuncias, de forma anónima o directamente, en
relación con trasgresiones de los derechos laborales. Este sistema mejorado
incluirá una línea telefónica gratuita y una página de internet para el
registro de quejas. El Ministerio llevará a cabo actividades de divulgación
para promover la concientización de estos mecanismos de denuncia. El MPS
dispondrá de la línea telefónica gratuita, y la página de internet a más tardar
el 22 de abril de 2011, y empezará a divulgar el nuevo mecanismo de quejas,
inmediatamente después de esa fecha.
El Gobierno de
Colombia establecerá un plan para mejorar el sistema de conciliación y
mecanismos alternos de solución de controversias del MPS en los 32
departamentos del país, mediante la asignación de recursos especializados a las
oficinas regionales de MPS, capacitación de trabajadores y empleadores en
resolución de conflictos y realizará actividades de divulgación. El MPS
preparará un plan de talleres para los inspectores de trabajo en conciliación y
mecanismos alternativos de solución de conflictos a más tardar el 22 de abril
de 2011. Los talleres comenzarán a más tardar el 15 de junio de 2011, y se
habrá contemplado una fase inicial de formación para el 15 de diciembre de
2011. El MPS iniciará a más tardar el 15 de junio de 2011 la realización de
actividades de divulgación para el público, empleadores y trabajadores, a
través de programas de televisión y material impreso.
II. Reforma al Código Penal
El Gobierno
colombiano presentó al Congreso una reforma al Código Penal que establece
sanciones penales para los empleadores que atenten contra el derecho de
asociación sindical, reunión y el derecho de negociación colectiva. Esta
reforma abarca prácticas que puedan lesionar los derechos fundamentales del
trabajo. El nuevo artículo del Código Penal, castigará estas conductas con
penas de hasta 5 años de prisión. El Gobierno de Colombia buscará la aprobación
por el Congreso de la Republica antes del 15 de junio de 2011.
III. Cooperativas de trabajo asociado
El Gobierno de
Colombia ha presentado legislación para modificar la entrada en vigencia de la
norma contenida en el artículo 63 de la ley de formalización y primer empleo de
2010, de manera que la mencionada norma entre en vigencia inmediatamente quede
aprobada la ley del Plan Nacional de Desarrollo, en lugar del 1 de julio de
2013. El artículo 63 prohíbe el uso indebido de cooperativas o cualquier otra
forma de relación que afecte derechos laborales, y establece multas
significativas por su violación. El Gobierno de Colombia ha introducido esta
modificación en el proyecto de la Ley del Plan de Desarrollo. De conformidad
con los plazos establecidos por la Constitución, el Congreso de Colombia votará
el proyecto de ley a más tardar a finales de mayo.
El MPS dedicará
de manera exclusiva 100 de sus inspectores de trabajo para la atención de casos
relacionados con cooperativas. El Decreto del MPS, mencionado en la sección I,
autorizará la contratación de 100 nuevos inspectores para las direcciones
regionales y señalará que 50 de los inspectores mencionados se dedicarán de
manera exclusiva a la atención de casos relacionados con cooperativas. El MPS
expedirá el Decreto para la contratación a más tardar el 22 de abril de 2011, y
contratará y capacitará a estos inspectores a más tardar el 15 de diciembre de
2011. El segundo grupo de inspectores de trabajo especializado en cooperativas
será contratado durante el año 2012.
El MPS
establecerá como sectores prioritarios para la inspección de trabajo los
sectores palmicultor, azucarero, minero, portuario y floricultor. Estos
sectores serán identificados como prioritarios por el Decreto del MPS que
autoriza la contratación de los 100 nuevos inspectores de trabajo. A más tardar
el 22 de abril de 2011, el MPS informará al Gobierno de Estados Unidos que ha
comenzado y continuará realizando inspecciones de carácter preventivo en esos
sectores.
A más tardar el
15 de junio de 2011, el Gobierno de Colombia expedirá el decreto reglamentario
de la ley de formalización de primer empleo de 2010, para entre otros, dar
alcance a la legislación anterior sobre cooperativas y asegurar la coherencia
de esta normatividad. Esta reglamentación establecerá:
a. en forma clara,
amplia y suficiente la definición de "actividad misional permanente"
e "intermediación".
b. que en los
casos en que MPS encuentre que determinadas empresas han negado derechos
mediante abusos a las normas de esta legislación, promoverá el cumplimiento por
parte de las empresas a través de una estrategia basada en la condonación de
multas, en todo o en parte, cuando el empleador acuerde crear y mantener una
relación laboral directa con los trabajadores afectados, y
c. el
establecimiento de multas de mayor valor para los infractores reincidentes e
infractores de gran escala.
d. Establecer
que una cooperativa se presumirá ser infractora de la normatividad relevante,
si no demuestra su independencia financiera; si sus miembros no tienen
autonomía en la realización de la labor realizada por la cooperativa; si sus
miembros fueran obligados, de cualquier forma, a formar parte de la cooperativa
para conservar su trabajo; si la cooperativa está involucrada en cualquier
forma de intermediación laboral; si los trabajadores no tienen acceso a los
beneficios económicos provenientes de la cooperativa o si los trabajadores no
son objetivamente los propietarios del capital, los medios de producción, y el
patrimonio de la cooperativa.
El MPS está
preparando un proyecto de reglamentación y trabajará con el gobierno de Estados
Unidos para asegurar que los temas acordados se traten. El MPS enviará al
gobierno de Estados Unidos un borrador de ese proyecto a más tardar el 22 de
abril de 2011.
El MPS y la
Superintendencia de Economía Solidaria, aplicarán estrictamente y harán cumplir
los requisitos de autonomía y gestión propia de las cooperativas.
El MPS
desarrollará y conducirá, a través de las Subcomisiones Departamentales de
Concertación Laboral, entre otros mecanismos, un programa de divulgación para
informar y asesorar a los trabajadores sobre:
a. sus derechos
bajo las leyes que rigen las cooperativas.
b. los recursos
y acciones legales disponibles para los trabajadores a través de los
Tribunales, de reconocer la existencia de una relación laboral directa,
especialmente cuando el inspector de trabajo del MPS los elementos que
configuran esa relación y
c. la existencia
de sanciones penales a los empleadores que sean responsables de atentar contra
el derecho a organizar y negociar colectivamente (una vez sean adoptadas las
reformas al Código Penal por el Congreso).
Este programa
empezará a más tardar el 15 de junio de 2011. La divulgación del programa será
permanente y se financiará en su totalidad para el año 2012 y años siguientes.
El MSP:
a. compartirá con el Gobierno de Estados Unidos este plan de
divulgación a más tardar el 22 de abril de 2011.
b. trabajará con el Gobierno de los Estados Unidos para
asegurar que los objetivos acordados sean tratados.
c. Posteriormente pondrá en marcha el plan.
El Gobierno de
Colombia presentará a las partes interesadas informes trimestrales sobre la
observancia de estos resultados.
IV. Empresas de Servicios Temporales
El Gobierno de
Colombia pondrá en práctica un régimen de cumplimiento para impedir que las
empresas de servicios temporales sean usadas para vulnerar los derechos
laborales. El régimen incluye acciones tendientes al mejoramiento del proceso
de inspección, el diseño de un nuevo programa de capacitación para inspectores
de trabajo y el diseño de bases de datos para identificar las regiones y
sectores en los que ha habido abuso.
Adicionalmente,
el régimen incluirá un mecanismo de supervisión y reporte por medio del cual
todos los interesados podrán verificar el avance y cumplimiento de normas
laborales. Como punto de partida en la creación de este mecanismo, el MSP
realizará informes trimestrales a las partes interesadas que incluirán los
resultados de las distintas medidas, como inspecciones preventivas, sanciones,
multas, cancelación de las licencias y permisos y la lista de las agencias que
se encuentren en transgresión. El primer informe se realizará a más tardar el
22 de abril de 2011.
El MPS:
a. compartirá
con el Gobierno de los Estados Unidos el borrador del plan de cumplimiento a
más tardar el 22 de abril 2011.
b. trabajará con
el Gobierno de los Estados Unidos para asegurar que los objetivos acordados
sean abordados.
c. llevará a
cabo una serie de inspecciones preventivas a más tardar para el 15 de junio del
2011.
d. implementará
el plan de cumplimiento en su totalidad a más tardar el 15 de diciembre de
2011.
V. Pactos Colectivos
El Gobierno
colombiano ha incluido en el proyecto de ley para modificar el código penal, un
artículo que establece como delito con pena de prisión, la utilización de
pactos colectivos para vulnerar el derecho de asociación sindical y negociación
colectiva mediante el ofrecimiento de mejores condiciones a los trabajadores no
sindicalizados en dichos pactos.
El MPS llevará a
cabo campañas de divulgación para promover la concientización sobre el uso
ilegal de pactos colectivos que vulneran el derecho a organizarse y negociar
colectivamente. La campaña debe estar lista para el 15 de junio de 2011, fecha
en la que se espera que la reforma al Código Penal sea aprobada. El Ministerio
de Protección Social lanzará la campaña inmediatamente se adopte la reforma al
Código Penal y continuará con ella durante 2011. El Gobierno colombiano
dispondrá de recursos presupuestales adicionales para la campaña de divulgación
en 2012.
El MPS
implementará un sólido régimen de cumplimiento, incluyendo inspecciones
preventivas, y la utilización de información proveniente de quejas anónimas,
con el fin de detectar y perseguir violaciones. El Gobierno colombiano pondrá a
disposición los informes trimestrales de la inspección preventiva con las
partes interesadas.
El Gobierno
colombiano buscará asistencia técnica de la OIT para monitorear el uso de los
pactos colectivos en el marco de una solicitud de cooperación más amplia.
El Gobierno de
Colombia desarrollará un plan y un cronograma para las campañas de divulgación,
la implementación del régimen de cumplimiento y la solicitud de asistencia
técnica a la OIT. Este será compartido con el Gobierno de los Estados Unidos el
22 de abril del 2011, y se trabajará conjuntamente para garantizar que los
objetivos acordados sean abordados.
VI. Servicios esenciales
El MPS
recopilará la doctrina, precedentes judiciales y jurisprudencia colombiana que
han delimitado la definición de servicios esenciales. El MSP difundirá esta
información así como las directrices pertinentes a los inspectores de trabajo,
la rama judicial, los sindicatos y los empleadores, a más tardar el 22 de abril
de 2011.
VII. Organización Internacional del Trabajo
El Gobierno de
Colombia buscará cooperación, asesoramiento y asistencia técnica de la OIT en
la aplicación de las medidas contempladas en este documento relacionadas con
los derechos laborales. El gobierno trabajará con la OIT para fortalecer la
presencia y ampliar la capacidad y la función de la organización en el país.
Además, el gobierno colombiano solicitará la participación de la OIT para
promover el proceso tripartito con el objetivo de garantizar la plena protección
de los derechos laborales y el cumplimiento de las leyes laborales.
El Gobierno de
Colombia consultará con la Comisión Tripartita antes del 15 de junio de 2011.
Los gobiernos de
Estados Unidos y Colombia trabajarán conjuntamente para identificar los
recursos necesarios y fuentes de financiación. El gobierno de Colombia
presentará una solicitud formal a la OIT en relación con las actividades arriba
descritas a más tardar el 15 de septiembre de 2011.
VIII. Programa de Protección
A más tardar el
22 de abril de 2011 el Ministerio del Interior y Justicia emitirá una
resolución ampliando el alcance de la cobertura del Programa de Protección, con
el fin de incluir: i. activistas sindicales, ii. personas con la expectativa
seria y real de asociarse como sindicato, y iii personas que han dejado de ser
sindicalistas o que están bajo amenaza debido a sus actividades anteriores. El
Ministerio consultará con las organizaciones sindicales pertinentes para
verificar la situación de estas personas.
El Gobierno de
Colombia garantizará el presupuesto adicional necesario para costear la
expansión del Programa de Protección. El Gobierno de Colombia inicialmente
aumentará los fondos del año fiscal 2011 mediante la adición presupuestal de 12
billones de pesos (aproximadamente $6 millones de dólares), un aumento superior
al 50% del nivel de financiación actual, para proporcionar el apoyo adecuado
para la expansión del programa durante el año fiscal en curso. Posteriormente,
el Gobierno de Colombia calculará el nivel de la financiación requerida para la
expansión del programa durante el año fiscal 2012 e incluirá dicha financiación
dentro del proyecto de ley de Presupuesto que se presentará al Congreso a más
tardar el 30 de julio de 2011. Los Gobiernos de Colombia y de Estados Unidos
trabajarán conjuntamente para evaluar periódicamente el manejo del programa y
el nivel de financiación, con el fin de asegurar que se logre el objetivo de
proteger eficazmente a todos los beneficiarios del programa.
A más tardar el
30 de julio de 2011, el Ministerio del Interior y de Justicia habrá terminado
un plan de choque para poner al día las solicitudes pendientes de
sindicalistas, en la evaluación del riesgo en las aplicaciones al programa de
protección. Una vez superado el nivel de retraso, el Gobierno de Colombia se
compromete a que la Policía Nacional cumpla con el requisito legal de procesar
todas las evaluaciones de riesgo en un término de 30 días. A partir del 1 de
mayo de 2011, el Gobierno de Colombia pondrá a disposición de las partes
interesadas reportes actualizados mensualmente.
El Gobierno de
Colombia expedirá un decreto a más tardar el 15 de septiembre de 2011 mediante
el cual reformará la naturaleza y funcionamiento del comité interadministrativo
que revisa las evaluaciones de riesgo. Este nuevo comité incluirá
representantes de la Procuraduría General de la Nación y de la Defensoría del
Pueblo con el fin de lograr objetividad en el proceso de evaluación del riesgo.
El Gobierno de Colombia compartirá los acápites relevantes del proyecto de
decreto con el gobierno de Estados Unidos a más tardar el 22 de abril de 2011 y
trabajará con el gobierno de Estados Unidos para asegurarse que se traten los
objetivos señalados. El Gobierno de Colombia pondrá a disposición a las partes
interesadas una actualización mensual de las medidas tomadas para lograr estas
mejoras empezando el 1 de julio de 2011.
A más tardar el
22 de abril de 2011, el Gobierno de Colombia modificará su programa de traslado
y protección de maestros, establecido mediante Resolución 1240 de 2010, con el
fin de garantizar que las solicitudes meritorias sean concedidas y para
eliminar las sanciones pecuniarias impuestas a profesores que no se encuentren
bajo riesgo extraordinario. El Gobierno de Colombia y el Gobierno de Estados
Unidos trabajarán conjuntamente para evaluar el programa, la dinámica de las
amenazas y los riesgos, para asegurar que se logre el objetivo de proteger
efectivamente las personas cubiertas. El Gobierno de Colombia pondrá a
disposición de las partes interesadas reportes trimestrales sobre el
funcionamiento del programa a más tardar el 1 de julio de 2011.
IX. Reforma a la Justicia Penal
A más tardar el
22 de abril de 2011 el Presidente emitirá una directiva a la Policía Nacional,
asignando noventa y cinco (95) investigadores de tiempo completo de la policía
judicial, para apoyar a los Fiscales encargados de las investigaciones penales
que involucran sindicalistas y activistas. Estos investigadores de la policía
judicial estarán designados exclusivamente a las investigaciones de casos
laborales. El Gobierno de Colombia completará la implementación de estos 50 de
los 95 nuevos investigadores de Policía Judicial antes del 30 de juio de 2011 y
el resto de los investigadores de policía judicial a más tardar el 15 de
diciembre de 2011.
El Gobierno de
Colombia responderá favorablemente a los requerimientos de la Fiscalía General
en relación con los recursos necesarios para financiar las nuevas y el aumento
de actividades para reducir la impunidad e implementar esta acción. La Fiscalía
General enviará el requerimiento presupuestal a más tardar el 20 de mayo de
2011.
La Fiscalía
General de la Nación ha informado al gobierno de Colombia de las siguientes
acciones que ha adoptado y adoptará para combatir la impunidad en los casos que
involucran a sindicalistas y activistas:
La Fiscalía
General ha emitido una directiva en la que instruye a la policía judicial, al
Cuerpo Técnico de Investigación (CTI), y fiscales que investigan crímenes, para
que establezcan, durante la fase inicial de la investigación, si la víctima era
un miembro activo o ex miembro de una organización sindical, o si estaba
involucrado de manera activa en la formación de organizaciones sindicales.
La Fiscal
General ha emitida una directiva a los jueces de la Unidad de Justicia y Paz y
la Unidad de Derechos Humanos, en la que efectivamente se les obliga a
intercambiar el material probatorio y la información en casos penales en los
que se involucren trabajadores sindicalizados y activistas, profesores,
periodistas y activistas de derechos humanos.
La Fiscalía
General desarrollará un plan y determinará los requerimientos presupuestales
para la capacitación de los investigadores de la Policía Judicial y los
Fiscales en el manejo de la escena del crimen, así como la capacitación
conjunta para entrenarlos en técnicas de investigación con referencia
específica a casos laborales. La Fiscalía General enviará al Gobierno de
Estados Unidos, a más tardar el 22 de abril de 2011, el programa detallado de
2011 y trabajará con el Gobierno de Estados Unidos para asegurarse que se
atiendan los objetivos acordados. La Fiscalía General solicitará a la Embajada
de los Estados Unidos en Bogotá su insumo (recomendación) y cooperación para
perfeccionar, mejorar y apoyar el programa de formación. El gobierno de Estados
Unidos brindará asistencia coordinada por su embajada en Bogotá, y con la
colaboración del Departamento de Justicia de Estados Unidos y el Departamento
de Trabajo.
La Fiscalía
General presentará al Gobierno de Colombia, a más tardar el 20 de mayo de 2011,
una solicitud de presupuesto para la financiación del programa de capacitación
para incluirla en el presupuesto de 2012.
La Fiscalía
General desarrollará un plan e identificará las necesidades presupuestales a
más tardar el 20 de mayo de 2011, con el fin de fortalecer la capacidad
institucional y el número de fiscales y policías judiciales asignados a los
procesos que involucren casos laborales en las oficinas regionales, con base en
una evaluación de la debilidad estructural o ausencia de recursos suficientes.
A más tardar el
15 de julio de 2011, la Fiscalía General finalizará un análisis de las
sentencias de homicidios de sindicalistas y activistas, con el fin de obtener
conclusiones que puedan ayudar en el mejoramiento de directivas y protocolos
para la efectividad de las investigaciones y el procesamiento de casos futuros.
Este análisis tendrá en cuenta lecciones aprendidas con el objeto de mejorar
esfuerzos futuros en la identificación de autores intelectuales y autores
materiales de estos crimines, reincidencia, existencia de patrones metodología
criminal y las pruebas de los móviles de los crímenes. Los resultados de este
análisis serán públicos y ampliamente divulgados. El conocimiento adquirido de
este análisis y su amplia difusión servirán como herramientas para reducir la
impunidad y prevenir futuros crímenes.
La Fiscalía
General desarrollará un plan para identificar las necesidades presupuestales
para el establecimiento de los centros de atención a las víctimas con
asistencia especializada en casos de derechos humanos, incluidos los casos
laborales. La Fiscalía General proveerá estos centros con recurso humano
profesional con experiencia en derechos humanos y asuntos laborales. La
Fiscalía General dirigirá estos centros donde se compartirá información con las
víctimas y sus familias en relación con el estado de los casos, y pondrá a la
disposición de ellas asistencia legal y psicológica. A más tardar el 15 de
junio de 2011, la Fiscalía General compartirá con el Gobierno de los Estados
Unidos el plan y las asignaciones presupuestales para este proyecto y trabajará
con el Gobierno de Estados Unidos para asegurar de los objetivos se hubiesen
atendido.
La Fiscalía
General desarrollará un plan para descongestionar los casos de homicidios de
sindicalistas que incluirá:
a. reuniones periódicas con cada una de las centrales obreras
y la Escuela Nacional Sindical (ENS) para lograr una conciliación de las cifras
de homicidios de sindicalistas reportados por la base de datos de la ENS y la
de la Fiscalía General. Las reuniones empezarán a más tardar el 22 de abril de
2011, con el objetivo de culminar el proceso al final del año.
b. la expedición de una directriz interna a los fiscales para
acelerar su gestión en aquellos casos con pruebas y cerrar provisionalmente
casos con menor posibilidad de resolución. La directriz se emitiría a más
tardar el 15 de junio de 2011.
La Fiscalía General mejorará la divulgación pública de casos
de violencia a sindicalistas reportados como cerrados:
a. Para el 15 de abril de 2011, la Fiscalía General divulgará
los resultados de las sentencias emitidas después del 1 de enero de 2011, y
posteriormente hará lo mismo con sentencias futuras.
b. A más tardar el 15 de junio de 2011, la Fiscalía General
identificará los métodos para publicar información agregada de todos los casos
cerrados a la fecha en su página web.
El Gobierno de
Colombia ha presentado al Congreso modificaciones al Código Penal, referidas arriba
en la sección II, que: 1. ampliaría la definición de amenazas ilegales,
incluyendo amenazas impetradas a sindicalistas y activistas con el propósito de
intimidar aquellos en el ejercicio de sus derechos de liberad de reunión,
asociación y negociación colectiva. 2. fortalecería las sanciones, en casos de
amenazas ilegales, desde multas hasta pena de prisión.
El gobierno de
Colombia está buscando la implementación de estas reformas en el Congreso para
el 15 de junio de 2011.
X. Mecanismos de Seguimiento
Para evaluar el
avance en la implementación de este plan de acción, los Gobiernos de Estados
Unidos y de Colombia han acordado que se reunirán de la siguiente manera:
En 2011,
reuniones cada dos meses a nivel técnico y una de alto nivel.
En 2012, cuatro
reuniones al año a nivel técnico y dos de alto nivel.
En 2013, dos
reuniones semestrales del nivel técnico y una anual de alto nivel.
En la reunión de alto nivel del
2013 se decidirá si es menester programar nuevas reuniones.
[1] El documento consta de 10 páginas, folios 124 a 128.
[2] Folios 19 a 34.
[3] De acuerdo con el accionante, Colombia adquirió obligaciones
internacionales adicionales al TLC, como la creación de un Ministerio de
Trabajo, la regulación de las cooperativas de trabajo asociado y de las
empresas de servicios temporales, y la reforma del Código Penal. En relación con este último aspecto, aseguró que la reforma del
artículo 200 de la Ley 599 de 2000, por medio del artículo 26 de la Ley 1453 de
2011, fue consecuencia de los compromisos adquiridos por Colombia frente a
Estados Unidos en el PAL. Mencionó que “Antes de la introducción del inciso
segundo en el artículo 200 del Código Penal, la legislación colombiana permitía
negociar pactos colectivos con organizaciones no sindicalizadas, cuando en la
empresa no existe un sindicato que agrupe a más de la tercera parte de los
trabajadores. Esta posibilidad se encuentra aún en el artículo 481 del Código
Sustantivo del Trabajo, y fue considerada en varios casos por la Corte
Constitucional como una opción legítima para empleadores y trabajadores”.
Para sustentar su postura citó fragmentos de las sentencias SU-342 de 1995,
SU-569 de 1996 y C-1491 de 2000.
[4] Señaló, en esa dirección, que el
artículo 17.4.5. del TLC dispuso que cada una de  las Partes designaría un
punto de contacto para recibir comunicaciones sobre asuntos relacionados con
las disposiciones de su capítulo laboral. Según el demandante, Estados Unidos
delegó para el efecto a la Oficina de Comercio y Asuntos Laborales del Departamento
de Trabajo (OTLA por sus siglas en inglés), que “ha dado trámite a informes
de organizaciones sindicales colombianas y estadounidenses sobre el
incumplimiento del Plan de Acción Laboral”. Además, la OTLA emitió informes
y comunicaciones sobre el cumplimiento del PAL el 11 de abril de 2016 y el 11
de enero de 2017 en los cuales, según el actor, entiende que el PAL contiene
compromisos internacionales sobre los cuales cabe hacer seguimiento bajo el
capítulo 17 del TLC.
[5] Indicó, en ese sentido, que “El Plan de Acción no es una ley,
pero esto ocurre como consecuencia de la omisión del Gobierno Nacional en
presentar ese tratado internacional al Congreso de la República. Este es un
típico caso de elusión constitucional, que ocurre cuando un poder público utiliza
aparentes lagunas en la Constitución Política para sustraer sus actos al
control constitucional. La elusión consistente en firmar documentos con otros
Estados, sin designarlos formalmente como tratados, pero asumiendo
materialmente nuevas obligaciones internacionales, fue objeto de debate en la
Corte Constitucional, que durante varios años rechazó demandas contra actos
internacionales del Gobierno Nacional que correspondían materialmente a
tratados internacionales. || El debate fue clausurado con el Auto A-288 de
2010, en que la Corte Concluyó que esta era competente para conocer demandas
contra los tratados internacionales que no hubieren sido enviados al Congreso”.
[6] El
actor señaló que en estas
decisiones la CIJ determinó que un “comunicado conjunto entre los Jefes de
Gobierno de Grecia y Turquía” y “las minutas de una reunión entre Qatar,
Bahréin y Arabia Saudita” tenían la naturaleza de un acuerdo internacional.
Para conferirles esa denominación la CIJ habría considerado especialmente los
términos materiales de los documentos implicados y las circunstancias
particulares en las que fueron expedidos. Sostuvo, igualmente, que en el
segundo caso “la Corte consideró irrelevante que el Ministro de Relaciones
Exteriores de Bahréin hubiera señalado, posteriormente, que al suscribir las
minutas no había tenido la intención de obligar jurídicamente a su país”.
[7] Folios 35 a 46.
[8] Al respecto citó fragmentos de las providencias C-785 de 1999 y
A-288 de 2010.
[9] Folios 46 a 52.
[10] Mencionó las providencias C-750 de 2008, C-049 de 2015 y C-184 de
2016.
[11] Folios 55 a 61.
[12] El accionante explicó el contexto normativo en el que, según su
criterio, se enmarcan las normas acusadas. En ese
sentido, aseguró que en el derecho comparado existen diferentes enfoques en
relación con la titularidad de la representación de los trabajadores en una
negociación colectiva y sobre las consecuencias de los pactos y las
convenciones colectivas para los trabajadores no sindicalizados. Refirió, en
particular, que los movimientos sindicales han considerado que solo ellos están
legitimados para negociar colectivamente ante los empleadores, pese a que los
Convenios 135 y 154 de la Organización Internacional del Trabajo (en adelante
OIT) admiten la posibilidad de efectuar acuerdos de esa naturaleza entre
empleadores y representantes de los trabajadores que no pertenecen a esas
asociaciones. Precisó, así mismo, que varios países han acogido la posición
sindical, mientras que otros permiten que esta clase de negociaciones se
efectúen también entre empleadores y trabajadores no sindicalizados. Aludió que
Colombia, a su vez, asumió una postura intermedia, pues el artículo 480 del
Código Sustantivo del Trabajo establece que el empleador puede suscribir pactos
colectivos, siempre que en la empresa no exista un sindicato mayoritario. En
relación con las consecuencias de los acuerdos colectivos, sostuvo que el
Estado colombiano es uno de los pocos que, por regla general, reserva los
beneficios de las convenciones colectivas exclusivamente a los miembros de los
sindicatos y prohíbe ampliar dichas garantías de manera automática a otros
trabajadores de la empresa. Precisó que solo cuando el sindicato representa a
más de un tercio de los trabajadores, los beneficios de la convención pueden
ser extendidos a los demás empleados de la empresa. Puntualizó que, aunado a
estas prerrogativas, Colombia es el “único país en el mundo que elevó a la
categoría de delito la conducta de negociar condiciones laborales con
trabajadores no sindicalizados y otorgarles condiciones iguales o mejores a las
de una convención colectiva de trabajo”. Señaló que esta prohibición se
concretó con la reforma del artículo 200 del Código Penal, operado en virtud de
lo dispuesto en el artículo 26 de la Ley 1453 de 2011. Afirmó que dicha disposición
se introdujo al ordenamiento jurídico colombiano en cumplimiento del Plan de
Acción de Colombia y Estados Unidos para derechos laborales, suscrito entre
estos dos países en el mes de abril de 2011 con el propósito de impulsar la
aprobación del Tratado de Libre Comercio por el Congreso estadounidense.
[13] Folios 61 a 67.
[14] Folios 67 a 73.
[15] Folios 73 a 75.
[16] Folios 75 a 77.
[17] Folios 81 a 83.
[18] A través de Claudia Isabel González Sánchez, Secretaria Jurídica.
Folios 121 a 147 y 189 a 190.
[19] En esa dirección, remitió copia del “Plan de Acción de Colombia
y Estados Unidos para derechos laborales” y del “último informe del Plan
de Acción-Abril 2016”.
[20] Precisó que el TLC entre Colombia y Estados Unidos entró en vigor
con la expedición del Decreto 993 del 15 de mayo de 2012.
[21] A través de Olga Lucía Arenas Neira, Directora de Asuntos Jurídicos
Internacionales (E). Folios 183 a 186.
[22] Sostuvo, en ese sentido, que “la Convención de Viena de 1969 ha
dispuesto de procedimientos solemnes específicos mediante los cuales los
Sujetos de Derecho Internacional manifiestan su voluntad en obligarse, cuando
ésta es su intención. Entre éstos, destaca de manera principal, la firma, el
canje de instrumentos, o la ratificación”.
[23]
A través de la Ministra de Comercio, Industria y turismo, María
Lorena Gutiérrez Botero. Folios 195 a 197.
[24] La promulgación se realizó mediante Decreto 993 del 15 de mayo de
2012.
[25] Al respecto, el artículo 18 de la
CVDT dispone lo siguiente: “Obligación de no frustrar el
objeto y el fin de un tratado antes de su entrada en vigor. Un Estado deberá
abstenerse de actos en virtud de los cuales se frustren el objeto y el fin de
un tratado: || a) si ha firmado el tratado o ha canjeado instrumentos que
constituyen el tratado a reserva de ratificación, aceptación o aprobación,
mientras no haya manifestado su intención de no llegar a ser parte en el
tratado: o || b) si ha manifestado su consentimiento en obligarse por el
tratado, durante el periodo que preceda a la entrada en vigor del mismo y
siempre que esta no se retarde indebidamente”.
[26] A través de Alfredo José Delgado Dávila, Jefe Oficina Asesora
Jurídica. Folios 715 a 728.
[27] En ese sentido, señaló que en el año 2011 una Misión Tripartita de
Alto Nivel de la OIT visitó el país y efectuó una serie de recomendaciones
referidas a “diálogo social, violencia e impunidad; actos de discriminación
antisindical y otros obstáculos al ejercicio de la libertad sindical y la
negociación colectiva; medidas legislativas y acciones prácticas; mayores
esfuerzos para fortalecer la inspección de trabajo capacitación; y colaboración
con la OIT”.
[28] Indicó, de este modo, que “[e]n mayo de 2011 y en seguimiento de
las conclusiones de la misión de la OIT, se firmó la actualización del Acuerdo
Tripartito, en esta ocasión acompañaron la firma del Acuerdo las más altas
autoridades del Estado, el Vicepresidente de la República, la Fiscal General de
la Nación, la Procuraduría General de la Nación, representantes de los
empleadores, la Confederación General del Trabajo y la Confederación Nacional
de Pensionados. || El acuerdo permitió aunar esfuerzos entre los actores
laborales para garantizar el reconocimiento de los derechos fundamentales de
los trabajadores, de sus organizaciones sindicales y de la libre empresa para
los empleadores y promover el trabajo decente y de manera especial, desarrollar
una agenda laboral que recoge de una parte, las recomendaciones de la misión de
Alto Nivel que visitó nuestro país en febrero de 2011 y el Plan de Acción, y de
la otra, las reivindicaciones sociales que por muchos años reclamaban las
centrales obreras de Colombia”.
[29] Aseveró, de esta manera, que el país “ha ratificado 61 Convenios
de la OIT, incluyendo cada uno de los ocho Convenios sobre los cuatro
principios contenidos en la Declaración de los Derechos Fundamentales del
Trabajo de la OIT en 1998. || Libertad de asociación y derecho a una
negociación colectiva efectiva. || Empleo sin discriminación. || Prohibición al
trabajo forzado. || Abolición efectiva del trabajo de menores”.
[30] En apoyo de su tesis citó fragmentos de las sentencias SU-342 de
1995, C-399 de 1999, C-1491 de 2000, T-701 de 2003 y T-619 de 2013.
[31] A través de Néstor Santiago Arévalo Barrero, Director de Desarrollo
del Derecho y del Ordenamiento Jurídico. Folios 258 a 275.
[32] A través de Luis Carlos Vergel Hernández, apoderado especial del
Departamento Nacional de Planeación. Folios 244 a 250.
[33] En apoyo a su postura cita las sentencias SU-342 de 1995, SU-569 de
1996, SU-570 de 1996, SU-169 de 1999, T-012 de 2007, T-020 de 2007, T-345 de
2007, T-570 de 2007, T-619 de 2013 y T-069 de 2015.
[34] A través de Bruce Mac Master, presidente y representante legal de
la ANDI. Folios 521 a 527.
[35] Para apoyar su postura transcribió fragmentos de la sentencia C-367
de 2014.
[36] A través del capitán Jaime Hernández Sierra, presidente de ACDAC.
Folios 528 a 704.
[37] A través de María Cristina Cadavid Barbera y Carlos Esteban
Restrepo, presidente de ACAV y presidente de SINTRATAC, respectivamente. Folios
276 a 439.
[38] Refirió las sentencias SU-569 y SU-570 de 1996, SU-169 de 1999,
C-1491 de 2000, T-742 de 2003, T-619 de 2013, T-069 de 2015
[39] A través de José Diógenes Orjuela García y Edgar Mojica Vanegas,
Presidente y Secretario General de la CUT, respectivamente. Folios 729 a 786.
[40] A través de Eric Alberto Orgulloso Martínez y Ana María Amado
Correa, director general y directora del área de defensa de derechos de la
Escuela Nacional Sindical, respectivamente. Folios 705 a 713.
[41] No precisaron, sin embargo, a qué
providencias se referían.
[42] A través de César Eduardo Loza Arenas, presidente de la Junta
Directiva Nacional de la USO. Folios 440 a 443.
[43] A través de Soraya Gutiérrez Arguello, Jomary Ortegón Osorio,
Yessica Hoyos y José Jans Carretero Pardo. Folios 516 a 519.
[44] Folios 92 a 120.
[45] Los intervinientes únicamente se refirieron a los cargos propuestos
contra el artículo 200 del Código Penal.
[46] Citó las sentencias C-559 de 1999, C-1490 de 2000, C-599 de 2000,
C-605 de 2006 y C-121 de 2012.
[47] Para apoyar su postura transcribió un aparte de la sentencia T-069
de 2015.
[48] Citó la sentencia C-939 de 2002.
[49] Fernando Carrillo Flórez. Folios 789 a
799.
[50] La Corte Constitucional ha reconocido la existencia de esta
competencia atípica en las sentencias C-049 de 2012, C-400 de 2013, C-173,
C-269, C-280 y C-632 de 2014.
[51] De esta manera, por ejemplo, el artículo 237-2 superior le asigna
al Consejo de Estado el encargo de conocer de las acciones de nulidad por
inconstitucionalidad de los decretos dictados por el Gobierno Nacional, cuya
competencia no corresponda al Tribunal Constitucional. Cada juez de la
República, así mismo, actúa en condición de juez constitucional al momento de
resolver las acciones de tutela sometidas a su conocimiento (art. 86 C. Pol.).
Mientras tanto, en virtud de la excepción de inconstitucionalidad, cualquier
autoridad judicial tiene competencia para dejar de aplicar una norma jurídica
en un caso concreto, cuando esta contradiga abiertamente la Constitución.
Finalmente, los Tribunales Administrativos efectúan control constitucional en
relación con las objeciones que, por motivos de inconstitucionalidad, presenten
los Gobernadores y Alcaldes, contra los proyectos de ordenanza o acuerdo
dictados por la Asamblea Departamental y el Consejo Municipal, respectivamente
(art. 305 C. Pol.), así como sobre aspectos referidos al ejercicio de los
mecanismos de participación ciudadana.
[52] Cfr. Sentencias C-1154 de 2008, C-400 de 2013 y C-280 de 2014,
entre otras.
[53] De este modo, el artículo 2 del Decreto Ley
2067 de 1991 dispone que las demandas en las acciones públicas de
inconstitucionalidad contendrán: “1. El señalamiento de las normas
acusadas como inconstitucionales, su transcripción literal por cualquier
medio o un ejemplar de la publicación oficial de las mimas; || 2. El
señalamiento de las normas constitucionales que se consideren infringidas; ||
3. Las razones por las cuales dichos textos se estiman violados; || 4.
Cuando fuere el caso, el señalamiento del trámite impuesto por la Constitución
para expedición del acto demandado y la forma en que fue quebrantado; y || 5. La
razón por la cual la Corte es competente para conocer de la demanda”.
(Énfasis añadido).
[54] Cfr. Sentencia C-400 de 1998.
[55] Cfr. Sentencia C-400 de 2013.
[56] Cfr. Sentencia C-280 de 2014.
[57] Cfr. Auto 288 de 2010 y Sentencias C-049 de 2012, C-400 de 2013,
C-269, 280 y 632 de 2014, C-327 de 2017 y C-102 de 2018. La sentencia C-049 de
2012, en concreto, se refirió al concepto de competencia atípica de esta
manera: “se considera atípico o especial el control constitucional
adelantado por la Corte Constitucional sobre decretos diferentes de los
asignados expresamente a su conocimiento en los artículos 241 y 10 transitorio
de la Constitución –que por mandato constitucional poseen fuerza de ley- o de
otros actos reputados administrativos. La Corte Constitucional ha decidido
demandas de inconstitucionalidad de aquellos, para asegurar la supremacía e
integridad de la Constitución”.
[58] Cfr. Sentencias C-049
de 2012, C-400 de 2013, C-173, C-269, C-280 y C-632 de 2014.
[59] La sentencia C-400 de
1998 señaló que bajo el diseño institucional adoptado por el Constituyente de
1991, los tratados son “actos jurídicos complejos, no sólo por cuanto se
desarrollan en diversos momentos sino además porque involucran diferentes
órganos del Estado y están sometidos a normas tanto internacionales como
constitucionales”.
[60] Con tal fin, el artículo 241-10
dispone que el Gobierno debe remitir el tratado y su ley aprobatoria al
Tribunal Constitucional dentro de los seis días siguientes a la sanción de la
ley.
[61] La sentencia C-400 de 1998, así mismo, resaltó la similitud
normativa entre las Convenciones de Viena de  1969 y 1986. Ese sentido, precisó
que “[l]a Corporación no tendrá necesidad de estudiar en detalle todos los
artículos de Viena II pues cuando ellos reproduzcan contenidos idénticos a
Viena I, se entenderá que ellos hacen parte de los principios de derecho
internacional reconocidos por Colombia (CP art. 9°), lo cual justifica, prima
facie, que la Corte declare su constitucionalidad, salvo que tales artículos
entren en flagrante contradicción con otros principios, valores y derechos
reconocidos por la Carta, pues ésta es norma de normas (CP art. 4°)”. Los
artículos 11 a 17 de la Convención de Viena Sobre el Derecho de los Tratados
entre Estados y Organizaciones Internacional o entre Organizaciones
Internacionales de 1986 y la CVDT de 1969, justamente, guardan identidad
normativa en relación con la regulación de las formas de manifestación del
consentimiento en materia de obligaciones internacionales.
[62] Cfr. Auto 288 de 2010.
[63] En un sentido semejante se puede consultar el literal a) del
numeral 1 del artículo 2 de la Convención de Viena sobre el Derecho de los
Tratados Internacionales o entre Organizaciones Internacionales de 1986,
aprobada por el Congreso de la República por medio de la Ley 406 de 1997.
[64] Cfr. Auto 288 de 2010.
[65] Díez de Velasco, Manuel. “Instituciones de Derecho Internacional Público”. Madrid,
Tecnos, 18ª edición, 2013, p.167.
[66] En arreglo a la textura abierta de esta cláusula convencional, la doctrina ha
sostenido lo siguiente: “[e]n sentido amplio podrían también considerarse
acuerdos en forma simplificada “aquellos en que el consentimiento del Estado se
manifiesta verbalmente o mediante un acto o una conducta que exprese los
elementos constitutivos de una oferta o de una aceptación de una oferta, según
que el Estado sea oferente o aceptante, de un acto o una conducta
complementarios de otro sujeto de Derecho Internacional” (Casanovas: 14 y 15)”.
|| Al hablar de formas simplificadas nos referimos al plano internacional, pues
internamente siguen en muchos casos un proceso paralelo al de la ratificación,
|| El número de Acuerdos en forma simplificada es enorme y sigue aumentando.
Ello es jurídicamente posible porque el D.I., como antes señalamos, no hace depender
la validez de los Tratados de ninguna forma especial. Y en la práctica ello se
ve favorecido por factores como el aumento progresivo de las relaciones
interestatales y su rapidez y tecnicismo crecientes para hacer frente a las
necesidades políticas y económicas de las relaciones internacionales, el
aumento progresivo de la importancia del ejecutivo, y el formalismo y la
lentitud del procedimiento parlamentario (Smet:8). Todo ello con la salvedad,
sin embargo, de que dentro de las formas simplificadas la forma verbal es
extremadamente rara. Los gobernantes cuidan normalmente mucho de sus palabras
cuando pueden tener una proyección exterior vinculante y la forma escrita por
lo general se mantiene con toda su pujanza”. (Énfasis
añadido). Ibídem., p. 163.
[67] Manuel Díez de Velasco, “Instituciones
de Derecho Internacional Público”. Madrid, Tecnos, 1999, p.139-140.
[68] Cfr. Sentencias C-710 de 1998, C-187 y 785 de 1999, C-750 de 2008 y
C-269 de 2014. También el Auto 288 de 2010.
[69] La adopción de esta postura, sin embargo, no fue pacífica en la
jurisprudencia constitucional. Una descripción extensa de los debates que la
antecedieron y su posterior evolución puede ser consultada en el Auto 288 de
2010 y en la sentencia C-269 de 2014.
[70] Cfr. Sentencias C-363, C-1258 y 1439 de 2000; C-303 y C-862 de
2001; C-071 y C-896 de 2003; C-280, C-533 y C-622 de 2004; C-154 y C-241 de
2005; C-176 y C-239 de 2006; C-926 de 2007; C-944 de 2008; C-378 y C-801 de
2009; C-027 de 2011; C-123 y C-819 de 2012; C-217 de 2015 y C-214 de 2017,
entre otras.
[71] En relación con esta clase de acuerdos la sentencia C-269 de 2014
señaló: “La celebración de acuerdos de procedimiento simplificado derivados
o complementarios tiene como propósito ejecutar o desarrollar de forma concreta
las cláusulas sustantivas consignadas en el tratado del cual se deriva, sin
exceder o desbordar lo allí estipulado, es decir, que no dan origen a
obligaciones nuevas ni puede exceder las ya contraídas. Es de señalar que el
tratado solemne del que se derivan los acuerdos de procedimiento simplificado
complementarios debe haber surtido todos los trámites constitucionales. || De
otra parte, los acuerdos de procedimiento simplificado celebrados en desarrollo
de funciones de órbita exclusiva del Presidente de la República, encuentran
sustento en aquellas facultades constitucionalmente asignadas al Jefe de
Estado, en su condición de director de las relaciones internacionales, que
excluyen la competencia rationae materiae de las demás ramas del Poder Público”.
[72] En sentido semejante se pueden consultar las sentencias
C-160 de 2000, C-303 de 2001, C-780 de 2004, C-154 y C-241 de 2005, C-926 de
2007, C-378 de 2009 y C-819 de 2012.
[73] Cfr. Sentencia C-027 de 2011, C-217 de 2015 y C-214 de 2017, entre
otras.
[74] La existencia de esta
competencia atípica ha sido reconocida en las sentencias C-049 de 2012, C-400
de 2013, C-173, C-269, C-280 y C-632 de 2014. En un sentido semejante se pueden
consultar los Auto 288 de 2010 y 723 de 2017.
[75] Folio 122.
[76] Cfr. Corte Constitucional C-369 de 2002.
[77] Dicho presupuesto ha sido examinado
siempre por la jurisprudencia de esta Corporación al momento de establecer si
un instrumento internacional sometido a su consideración lo satisfizo al
momento de su adopción. De este modo, en la sentencia C- 223 de 2013 la Corte
sostuvo lo siguiente: “La Corte Constitucional en reiterada
jurisprudencia ha señalado que en el examen de constitucionalidad de los
tratados, es deber de esta Corporación revisar la competencia del funcionario
que participó en el proceso de negociación y adopción del instrumento
internacional sometido a control. Para tal efecto, de conformidad con lo
dispuesto en la Ley 406 de 1997, aprobatoria de la Convención de Viena sobre el
Derecho de los Tratados, este Tribunal siempre verifica los plenos poderes de
quien suscribe uno de tales instrumentos en representación del Estado
colombiano”.
[78] El texto original del “Acuerdo Complementario para la
Cooperación y Asistencia Técnica en Defensa y Seguridad entre los Gobiernos de
la República de Colombia y de los Estados Unidos de América” puede ser
consultado en el siguiente enlace: http://apw.cancilleria.gov.co/Tratados/adjuntosTratados/90F3A_US-30-10-2009.PDF
En este texto, además, los Estados iv) le dieron la denominación expresa de
“Acuerdo Complementario” al documento; v)
determinaron que los Estados signatarios se denominarían “las Partes” a
lo largo del escrito; y vi) invocaron, en el Preámbulo, los tratados
en vigor en que se sustentaba el acuerdo simplificado.
[79] La
cita en el idioma original señala lo siguiente: “27. The Court does not find
it necessary to consider what might have been the intentions of the Foreign
Minister of Bahrain or, for that matter, those of the Foreign Minister of
Qatar. The two Ministers signed a text recording commitments accepted by their
Governments, some of which were to be given immediate application. Having
signed such a text, the Foreign Minister of Bahrain is not in a position
subsequently to Say that he intended to subscribe only to a "statement
recording a political understanding", and not to an international
agreement.”. Corte Internacional de Justicia, fallo del 1 de julio de 1994
sobre competencia de la CIJ. Caso Qatar contra Bahréin. Disponible en: https://www.icj-cij.org/files/case-related/87/087-19940701-JUD-01-00-EN.pdf
[80] Igualmente, en arreglo a lo dispuesto
en el artículo 11 de la CVDT existen formas de manifestación del consentimiento
internacional distintas a la suscripción o firma de un instrumento por parte
del Jefe de Estado o de sus delegados (supra 104). Empero, en el presente este
caso el accionante no construyó un argumento dirigido a acreditar la
verificación de una hipótesis de expresión de la voluntad distinta a la firma o
suscripción del documento acusado. Cabe precisar, en esa dirección,
que el actor citó dos breves fragmentos de las declaraciones que habrían realizado
los presidentes de Colombia y Estados Unidos en una reunión en la Casa Blanca
el 7 de abril de 2011 en las que hicieron distintas referencias al PAL. Sin
embargo, como edificó su demanda en la supuesta firma o suscripción del PAL, no
incorporó un argumento dirigido a analizar los efectos de las mencionadas
declaraciones, pues se limitó a sostener que estas evidenciaban que el PAL “se
constituyó en la condición necesaria para la entrada en vigor del mismo”.
[81] De modo semejante, la Corte advierte que el demandante no ahondó
en la exposición de las cláusulas del TLC con Estados Unidos y, en particular,
del Capítulo 17 sobre derechos laborales. La confrontación de los
contenidos del acto acusado y del TLC resultaba necesaria, pues el actor
sostuvo que el PAL no se limitó a desarrollar el tratado, sino que estableció
nuevas obligaciones en materia laboral para Colombia. La ausencia de ese
ejercicio comparativo, sin embargo, impide acreditar la manera en que el Plan
de Acción habría desbordado el marco del TLC y comprometido la responsabilidad
internacional del Estado colombiano.
[82] En ese sentido, el actor se limitó a trascribir algunos apartes de
dos comunicaciones del 11 de abril de 2016 y del 11 de enero de 2017 de la
Oficina de Comercio y Asuntos Laborales del Departamento de Trabajo de Estados
Unidos, en los que esa dependencia se habría pronunciado sobre el “cumplimiento
del Plan de Acción”. De esta manera, de acuerdo con la traducción libre del
demandante, el fragmento del comunicado del 11 de abril de 2016 señalaría que “En
el marco de la consideración del [TLC] por parte del Congreso [de Estados
Unidos], el gobierno Obama negoció con el gobierno del Presidente colombiano
Juan Manuel Santos un Plan de Acción respecto de asuntos laborales que
previamente habían aparecido imposibles de resolver. […] El Plan de Acción
detalló acciones concretas que Colombia adoptaría dentro de plazos establecidos
para abordar los temas laborales. Los dos gobiernos suscribieron el Plan de
Acción el 7 de abril de 2011”. A su turno, el fragmento del comunicado del
11 de enero de 2017 establecería que: “Desde el lanzamiento del Plan de
Acción, el Departamento de Trabajo de Estados Unidos, el Representante
Comercial de Estados Unidos y el Departamento de Estado, han coordinado con las
autoridades del Gobierno de Colombia para cumplir los compromisos concretos del
Plan de Acción y más ampliamente, para lograr sus objetivos subyacentes y
resolver los retos pendientes”. Los apartes traídos a cita por el
accionante, empero, no aluden a los Estados Parte de Colombia y Estados Unidos,
sino a los Gobiernos de los dos países. Igualmente, al referirse a las acciones
del PAL no señalan que estas tareas ostenten una naturaleza jurídica o que
representen obligaciones internacionales vinculantes para Colombia. Los textos,
por último, parten de un supuesto inexistente: la suscripción o firma del PAL
por parte de los representantes de ambos Estados.
[83] En relación con el carácter no determinante de la denominación que
las partes otorguen a un acuerdo internacional, pueden ser consultadas las
providencias A-288 de 2010 (supra 101) y los fallos del 19 de diciembre de 1978
y del 1° de julio de 1994 de la CIJ, relativos a los casos Grecia contra
Turquía (plataforma continental del Mar Egeo) y Qatar contra Bahréin,
respectivamente.
[84] En particular, el Ministerio de Trabajo, el Ministerio de Justicia y del Derecho,
la Asociación Nacional de Empresarios de Colombia, la Asociación Colombiana de
Auxiliares de Vuelo, la Central Unitaria de Trabajadores de Colombia y la
Corporación Colectivo de Abogados José Alvear Restrepo.
[85] En particular, el
Ministerio de Justicia y del Derecho, el Departamento Nacional de Planeación y
la Escuela Nacional Sindical.
[86] Cfr. Sentencia C-028 de 2018.
[87] Cfr. Sentencia
C-007 de 2016.
[88] Cfr.
Sentencias C-063 de 2018, C-007 de 2016 y C-228 de 2015, entre otras.
[89] Cfr.
Sentencias C-063 de 2018 y C-228 de 2015, entre otras.
[90] Cfr. Sentencias C-279 de 2014, C-332 de 2013, C-783 de 2005 y C-478
de 1998, entre otras.
[91] Cfr. Sentencias
C-007 de 2016, C-149 de 2009 y C-584 de 2002.
[92] Cfr. C-148 de 2015, C-912 de 2013, C-600 de 2010, C-469 de 2008,
C-310 de 2002 y C-478 de 1998.
[93] En relación con la configuración de
la cosa juzgada material, la sentencia C-028 de 2018 señaló que la jurisprudencia
ha distinguido la ocurrencia de dos eventos: “(i) La cosa juzgada
material en sentido estricto, que se presenta cuando existe un
pronunciamiento previo declarando la inexequibilidad, por razones de fondo, de
un contenido normativo que es reproducido en la disposición que es nuevamente
acusada. La identidad del contenido acusado deberá ser deducida tanto de la
redacción del precepto como del contexto normativo en el que se expidió. La
estructuración de la cosa juzgada en este evento está condicionada, además, a
que subsistan las disposiciones constitucionales que sirvieron de fundamento a
las razones de fondo en que se sustentó la declaratoria previa de
inexequibilidad. (ii) La cosa juzgada material en sentido lato o amplio,
ocurre cuando existe un pronunciamiento previo declarando la exequibilidad
–simple o de forma condicionada-, de una norma demandada cuyo contenido
normativo es idéntico al que se encuentra en la disposición que se analiza
nuevamente. Cuando ello sucede, ha indicado la jurisprudencia, en principio,
que la Corte Constitucional ha de estarse a lo resuelto en la sentencia
anterior, a menos que tengan ocurrencia circunstancias excepcionales (…) que
enerven los efectos de la cosa juzgada”.
[94] Cfr. Sentencia C-571 de 2012.
[95] Artículo 200 de la Ley 599 de 2000 en su versión original: “Violación
de los derechos de reunión y asociación. El que impida o perturbe una reunión
lícita o el ejercicio de los derechos que conceden las leyes laborales o tome
represalias con motivo de huelga, reunión o asociación legítimas, incurrirá en
multa”.
[96] Artículo 200 de la Ley 599 de 2000  modificado por la Ley 1309 de
2009: “Violación de los derechos de reunión y asociación. El que impida o
perturbe una reunión lícita o el ejercicio de los derechos que conceden las
leyes laborales o tome represalias con motivo de huelga, reunión o asociación
legítimas, incurrirá en multa de cien (100) a trescientos (300) salarios
mínimos legales mensuales vigentes o arresto”.
[97] Artículo 200 de la Ley 599 de 2000  modificado por el artículo 5 de
la Ley 1309 de 2009 y por el artículo 26 de la Ley 1453 de 2011: “Violación
de los derechos de reunión y asociación. El que impida o perturbe una reunión
lícita o el ejercicio de los derechos que conceden las leyes laborales o tome
represalias con motivo de huelga, reunión o asociación legítimas, incurrirá en
pena de prisión de uno (1) a dos (2) años y multa de cien (100) a trescientos
(300) salarios mínimos legales mensuales vigentes. \\ En la misma pena
incurrirá el que celebre pactos colectivos en los que, en su conjunto, se
otorguen mejores condiciones a los trabajadores no sindicalizados, respecto de
aquellas condiciones convenidas en convenciones colectivas con los trabajadores
sindicalizados de una misma empresa. \\ La pena de prisión será de tres (3) a
cinco (5) años y multa de trescientos (300) a quinientos (500) salarios mínimos
legales mensuales vigentes si la conducta descrita en el inciso primero se
cometiere: \\ 1. Colocando al empleado en situación de indefensión o que ponga
en peligro su integridad personal. \\ 2. La conducta se cometa en persona
discapacitada, que padezca enfermedad grave o sobre mujer embarazada. \\ 3.
Mediante la amenaza de causar la muerte, lesiones personales, daño en bien
ajeno o al trabajador o a sus ascendientes, descendientes, cónyuge, compañero o
compañera permanente, hermano, adoptante o adoptivo, o pariente hasta el
segundo grado de afinidad. \\ 4. Mediante engaño sobre el trabajador”.
[98] En efecto, el título
del artículo atacado alude a todos los bienes jurídicamente tutelados por la
disposición. De esta manera, de acuerdo con el artículo 200 del Código Penal la
perturbación de una reunión lícita de trabajadores, el obstáculo al ejercicio
de los derechos que conceden las leyes laborales, las represalias por motivos
de huelga y la suscripción de pactos colectivos en los términos descritos en la
norma, comportan una lesión de los derechos de reunión y asociación.
[99] Al
efectuar el estudio del cargo por violación del principio de unidad de materia
la sentencia C-571 de 2012 remitió a los argumentos expresados al resolver el
reproche por infracción del principio de consecutividad en el trámite
legislativo. En ese sentido, la providencia mencionó que “... tal como lo
señalan los accionantes y lo ratifican los intervinientes, las modificaciones
al artículo 200 del Código Penal, se introdujeron por la cámara de destino (la
Cámara de Representantes) por lo que no pudieron ser consideradas, en sentido
estricto, por la cámara de origen (el Senado de la República). Sin embargo, tal
como lo resaltan la mayoría de los intervinientes, las modificaciones
realizadas guardan una estrecha y directa relación con el sentido y espíritu
que se le había dado al proyecto de ley desde un inicio, dentro del debate y la
deliberación parlamentaria.”. En particular, citó la siguiente exposición
de uno de los congresistas que intervino en el debate: “Mire,
doctor, lo que pasa es que cuando el Ministro nos habla de que le afecta el
derecho de reunión de los trabajadores, etc., eso no es un delito nuevo, eso
está en el Código Penal, ese delito está, lo que habría era que ampliar ese
tipo o modificarlo en cuanto a la pena, pero eso ya está en el Código Penal.
Quiero hacer esa precisión de carácter técnico, para que no aparezcamos
nosotros creando un tipo penal que ya existe; a mí me parece benéfico, doctor
Vargas Lleras, ese artículo, sancionar severamente al patrono que impide las
reuniones previas a la cuestión del sindicato mediante cualquier maniobra;
muchas veces el patrono ordena cerrar la cafetería para que el sábado no se
puedan reunir los trabajadores; ese tipo de delito existe, lo que hay es que
aumentar la pena y si vamos a ampliar el tipo lo acepto perfectamente, quería
esa explicación de parte del Ministro.”.
Igualmente, justificó la inclusión del artículo acusado en dicho proyecto de
ley acudiendo a un concepto amplio de seguridad ciudadana y resaltando que la
protección de los derechos laborales ha sido fuente de conflictividad social en
el país. En ese sentido, señaló que “los delitos en contra del sindicalismo
y de los derechos de reunión y asociación en general, han sido siempre en
Colombia fuente de controversia y tensión política. Desde tiempos de la
independencia, las reuniones y asociaciones de ciudadanos y movimientos sociales
que presentan reclamos de grupos sociales débiles, excluidos o marginados,
suelen ser sujetos de violencia.”.
[100] Cfr.
Sentencias C-177 de 2001, C-380 de 2000, C-519 de 1998 y C-281 de 1994, entre
otras.
[101] Cfr.
Sentencias
C-055 de 2013, C-646 de 2010, C-149 de 2009, C-929 de 2007 y C-1052
de 2001.
[102] Ibídem.
[103] Ibídem.
[104] Ibídem.
[105] Cfr. Sentencia C-012 de 2010.
[106] Cfr. Sentencia C-1298 de 2001.
[107] Cfr. Sentencias SU-342 de 1995, SU-569 y SU-570 de 1996, SU-169 de
1999, T-012, T-020 y T-345 de 2007, T-084 de 2012, T-619 de 2013 y T-069 de
2015.
[108] Cfr. Sentencia C-742 de 2012. En el mismo sentido las sentencias
C-559 de 1999 y C-232 de 2002.
[109] Ibídem.
[110] Ibídem.