C-708-99
Sentencia C-708/99
Sentencia
C-708/99
BLOQUE
DE CONSTITUCIONALIDAD
Se destaca el
hecho de que algunas leyes pueden integrar el mencionado bloque de
constitucionalidad en sentido lato, siempre que la propia Carta lo haya
ordenado, en forma directa y específica, de manera que sus mandatos sean
respetados por las leyes ordinarias y logren instituirse como parámetros de un
control de constitucionalidad sobre las mismas. Tal condición fue reconocida
para la ley estatutaria que regula los estados de excepción (Ley 137 de 1994),
en la Sentencia C-578 de 1995, dado que las normas que “establecen límites o
prohibiciones absolutas para la restricción, limitación o suspensión de
derechos, durante la anormalidad, se convierten en pauta de control de las
leyes que tratan sobre el uso de la fuerza en el escenario de la normalidad”,
situación reiterada, posteriormente, en la Sentencia C-191 de 1998, antes
mencionada. De manera pues que, el apoyo del demandante en el fallo de
constitucionalidad C-191 de 1998, para afirmar categóricamente que la Ley 270
de 1996 “Estatutaria de la Administración de Justicia” -en los artículos que el
actor menciona y en forma determinante- integra el bloque de
constitucionalidad, fue equivocado por no haber existido en la misma referencia
ni análisis pertinente que permitiera llegar a esa conclusión.
RESPONSABILIDAD
SUBJETIVA DEL DISCIPLINADO
El aspecto
subjetivo de la actuación del agente estatal, en lo que hace al grado de
culpabilidad con que actuó, es observado para ligar la responsabilidad del
mismo al deber de resarcir al Estado por la indemnización que éste debió asumir
en su nombre, en virtud del daño antijurídico que causó. Por lo tanto, no puede
confundirse, como lo hace el accionante, la responsabilidad pecuniaria del
servidor estatal por el daño antijurídico descrita en estos términos, con la
responsabilidad disciplinaria que pueda deducirse de dicha actuación, pues ésta
tendrá que regirse por la ley especial, es decir por la Ley 200 de 1995, y,
para atribuirla, el investigador disciplinario, entre otras situaciones que
deberá observar dentro de las precisadas en el artículo 27 de esa normatividad,
censurado, está la del grado de culpabilidad en la actuación del servidor
público investigado, lo que en definitiva determinará a su vez el nivel de
gravedad de la falta disciplinaria.
FALTA
DISCIPLINARIA-Criterio
para determinar gravedad o levedad
Cuando el
legislador consagró una clasificación de las faltas disciplinarias entre graves
y leves en el artículo 27 de la Ley 200 de 1995, acusado, y estableció unos
criterios con base en los cuales el investigador disciplinario deba definir
sobre la responsabilidad final en materia disciplinaria de los servidores
públicos, para efectos de aplicar la correspondiente sanción, lo hizo
atendiendo a los postulados generales de los regímenes punitivos aceptados por
el ordenamiento constitucional, en la forma vista, con claro desarrollo de las
facultades legislativas en materia de definición de la responsabilidad
disciplinaria de los funcionarios públicos, dentro de lo cual, es evidente que
la misma puede ser graduada de conformidad con el nivel de culpabilidad con que
se actúa y la intensidad de la lesión que se produzca en los bienes jurídicos
protegidos con la ley disciplinaria.
Referencia:
Expediente D-2329
Demanda de
inconstitucionalidad contra el artículo 27 de la Ley 200 de 1995 “por la
cual se adopta el Código Disciplinario Unico”.
Actor: Jorge Luis
Pabón Apicella.
Magistrado
Sustanciador:
Dr. ALVARO TAFUR
GALVIS.
Santafé de Bogotá
D.C., veintidós (22) de septiembre de mil novecientos noventa y nueve (1999).
La sala Plena de la
Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de
los requisitos y trámite establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido
la siguiente
SENTENCIA
I.       ANTECEDENTES
En ejercicio de la
acción pública de inconstitucionalidad, el ciudadano Jorge Luis Pabón Apicella
demandó el artículo 27 de la Ley 200 de 1995, “por la cual se adopta el
Código Disciplinario Unico”.
Cumplidos los
trámites constitucionales y legales propios de los procesos de inconstitucionalidad,
la Corte Constitucional procede a decidir acerca de la demanda en referencia.
II. NORMA
DEMANDADA
A continuación, se
transcribe el texto de la disposición demandada en su integridad, conforme a su
publicación en el Diario Oficial No. 41.946, del 31 de julio de 1995 y se
subraya lo demandado:
“ Ley 200 de 1995
(Julio 28)
por la cual se adopta el Código
Disciplinario Unico
ARTICULO 27. CRITERIOS PARA DETERMINAR LA GRAVEDAD O
LEVEDAD DE LA FALTA. Se determinará si la falta es grave o leve de conformidad
con los siguientes criterios:
1. El grado de
culpabilidad.
2. El grado de
perturbación del servicio.
3. La
naturaleza esencial del servicio.
4. La falta de
consideración para con los administrados.
5. La reiteración
de la conducta.
6. La
jerarquía y mando que el servidor público tenga en la respectiva institución.
7. La
naturaleza y efectos de la falta, las modalidades y circunstancias del hecho,
los motivos determinantes teniendo en cuenta entre otros, los siguientes
criterios:
a) La
naturaleza y efectos de la falta, y sus efectos se apreciarán según la
trascendencia social de la misma, el mal ejemplo dado, la complicidad con
subalternos y el perjuicio causado.
b) Las
modalidades o circunstancias de la falta se apreciarán teniendo en cuenta su
cuidadosa preparación, el grado de participación en la comisión de la misma y
el aprovechamiento de la confianza depositada en el agente;
c) Los motivos
determinantes se apreciarán según se haya procedido por causas innobles o
fútiles o por nobles altruistas:
d) La
demostrada diligencia y eficiencia en el desempeño de la función pública;
e) Haber sido
inducido por un superior a cometerla;
f) El confesar
la falta antes de la formulación de cargos;
g) Procurar,
por iniciativa propia, resarcir el daño o compensar el perjuicio causado, antes
de que le sea impuesta la sanción;
h) Cometer la
falta en estado de ofuscación originado en circunstancias o condiciones de
difícil prevención y gravedad extrema, comprobada debidamente.".
III.
LA DEMANDA
A juicio del
demandante, el desarrollo de la materia disciplinaria se sustenta, de un lado,
en la responsabilidad de los servidores públicos por la violación de la
Constitución o de la ley, así como por la omisión o extralimitación en el ejercicio
de sus funciones y, de otro, en la proporcionalidad y razonabilidad de la
sanción a imponer por dicha violación, en la medida del “valor del interés
afectado por la infracción disciplinaria” y en razón de “una razonable
proporcionalidad del castigo”; esto, como garantía de los principios de
igualdad y debido proceso del investigado y de las actuaciones debidas de la
autoridad pública, mandatos constitucionales que deben prevalecer en la
normatividad vigente (C.P., arts. 6o., 13 y 29, preámbulo, 2o., 230, 365 y
4o.).
En apoyo de lo
anterior, el demandante aduce que, en virtud del artículo 90 de la Carta
Política, relativo a la responsabilidad de los agentes del Estado por los daños
antijurídicos y el artículo 71 de la Ley 270 de 16996 “Estatutaria de la
Administración de Justicia”, que trata de la responsabilidad del
funcionario y empleado judicial, éste último, por cuanto su acusación se
circunscribe a la responsabilidad disciplinaria de estos servidores, existen
ciertas conductas consideradas como faltas disciplinarias que para la
respectiva punición “no admiten reducción con base en causales de atenuación”,
ni regulación sobre su gravedad o levedad, en la forma que lo permite la
disposición demandada, en la medida en que “ya vienen constitucionalmente
calificadas y asistidas de un criterio de gravedad extrema”, en lo que hace a
los eventos de dolo o culpa grave en los cuales pueda incurrir el agente
judicial.
Un comportamiento en
esas circunstancias, para el actor atenta gravemente contra los fines y deberes
del Estado social de derecho, el servicio esencial de la administración de
justicia (C.P., arts. 228, 229 y 230), como pilar de la efectividad de los
derechos sustanciales de las personas (C.P., art. 2o.), así como la moral que
se le exige a las autoridades judiciales en el ejercicio de sus funciones, que
impide graduar la sanción, debiéndose, más bien, ordenar la destitución del
empleo o la pérdida de investidura, como ocurre con los juicios de indignidad
adelantados ante el Senado de la República (C.P., art. 175-2), toda vez que las
actuaciones con dolo o culpa grave a que se refieren los artículos 90 de la
C.P. y 71 de la Ley 270/96, el cual los presume, han de entenderse como faltas
gravísimas constitutivas de “causales de mala conducta” (Ley 200/95, arts. 24 y
25).
Lo antedicho por el
accionante constituye el fundamento normativo de la real crítica que deja
entrever su argumentación contra ciertas decisiones del Consejo Superior de la
Judicatura, al ejercer el control disciplinario sobre algunos magistrados de la
República, las cuales detalla en su escrito, por haber atenuado las respectivas
sanciones disciplinarias impuestas en forma proporcional al dolo o culpa grave
divisados en la conducta desplegada por los mismos. En concepto del actor,
dicho organismo carecía de esa competencia, por los aspectos enunciados,
extralimitándose en el ejercicio de sus funciones constitucionales, legales y
reglamentarias (C.P., arts. 6o., 121, 122 y 123).
Además, considera
que, en ambas resoluciones disciplinarias, se desconoció el ordenamiento
superior por no mantener un “nivel debido en la protección de las dimensiones
de la ética, la dignidad, la moralidad, el interés general y el deber estatal
de minimizar los riesgos de responsabilidad o indemnización sosteniendo o
reeligiendo sólo a los agentes más adecuados, la efectividad y la protección de
los derechos fundamentales y sustanciales de [que] las personas requerían”.
En criterio esbozado
por el libelista, la responsabilidad social de esos funcionarios es de tal
envergadura que se exige una “mayor severidad en el juicio y en la tasación de
la pena” (cita para el efecto la sentencia C-038 de 1998) y la condición de
autoridad pública justifica la gravedad de la sanción o el tratamiento drástico
ante el dolo o la culpa grave demostrado en sus actuaciones. Además, lo
expuesto, en su sentir, viola el artículo 126 de la Ley 270 de 1996 sobre
condiciones mínimas éticas del servidor judicial, al incurrir en las conductas
descritas en los artículos 90 constitucional y 71 de la Ley 270 de 1996,
desconociendo la función administrativa en su principio de moralidad (C.P.,
art. 209).
Por ello, concluye
que la preceptiva legal censurada -por no haber excepcionado para la
determinación de la gravedad o levedad de la falta disciplinaria, los casos
fundados en los artículos 90 de la C.P. y 71 de la Ley 270 de 1996,
“establecidos por norma superior como de extrema gravedad y no susceptibles de
atenuación”, transgredió la Constitución Política, especialmente, en los artículos
2o., 4o., 6o., 13, 90, 209, 228, 230 y 365 y, en bloque de constitucionalidad,
los artículos 9o., 71 y 126 de la Ley 270 de 1996 “Estatutaria de la
Administración de Justicia”, según la sentencia C-191 de 1998.
IV.    INTERVENCIONES
1.     Intervención del Ministerio de Justicia y
del Derecho
La ciudadana Blanca
Esperanza Niño Izquierdo, actuando como apoderada del Ministerio de Justicia y
del Derecho intervino para defender la constitucionalidad del artículo 27 de la
Ley 200 de 1995.
La interviniente
indica que la función pública y la responsabilidad de los servidores públicos
tienen respaldo en los artículos 2o. y 6o. superiores y que ésta última se
"encuentra constitucionalmente reglada en cuanto a sus funciones, alcance
y desarrollo", de conformidad con el artículo 124 constitucional, con base
en el cual fue regulada por el legislador en la Ley 200 de 1995 (Código
Disciplinario Unico), para velar por la ejecución de las funciones
administrativas según los principios de celeridad, transparencia y eficacia
administrativa.
En su entender, el
legislador es competente para fijar "criterios valorativos, topes
relativos a la calificación y determinación de las conductas" que
considere atentatorias del buen funcionamiento de la función pública, siempre y
cuando estén conforme con los fines esenciales del Estado Social de Derecho, la
garantía y el respeto de los derechos de los administrados y la prestación
eficaz y eficiente de los servicios a cargo del Estado.
Por ello, dice la
interviniente que, el artículo 25 de la Ley 200 de 1995, estableció los
comportamientos que constituyen faltas gravísimas en la conducta del servidor
público, no sólo vistas en forma objetiva y material, sino, además, guardando
proporcionalidad y razonabilidad con el grado de culpabilidad del acto; de ahí
que, la calificación del carácter grave o leve de una falta disciplinaria
obedezca a determinadas circunstancias y supuestos de hecho, que permitan
graduar la pena como desarrollo del debido proceso.
También argumenta
que si bien es cierto que el poder disciplinario tiene por objeto asegurar la
ética, la moralidad y la eficiencia en los servicios administrativos, así como
la conducta recta de los servidores públicos, también lo es que no puede partir
de una “presunción grave de la responsabilidad del funcionario”, desatendiendo
a la culpabilidad con que se realizó el comportamiento para determinar la
sanción a imponer, pues ello iría en detrimento del principio de legalidad, por
lo cual, considera que la norma demandada debe interpretarse sistemáticamente
con los principios rectores de la parte general del Código Disciplinario Unico,
según los cuales no se puede imponer una sanción con fundamento en la
responsabilidad objetiva.
Finalmente, al
pronunciarse sobre la procedencia de la acción de repetición que tiene el
Estado contra el servidor público (autoridad judicial) que sea condenado por
conducta dolosa o gravemente culposa ( C.P., art. 90, Ley 270/96, art. 71),
manifiesta que esto no determina que la única sanción viable sea la de
destitución, pues lo que se establece es la responsabilidad patrimonial de los
servidores frente al Estado cuando desarrollen conductas que ameriten una
sanción. El actor confunde, en su sentir, los eventos de procedencia de dicha
acción por daño antijurídico, con las circunstancias de agravación y atenuación
de las conductas propias del derecho penal, aplicables al derecho
disciplinario, cuando concluye que se debe aplicar la misma sanción en los
diversos casos, lo que es abiertamente contrario a los fines del Estado Social
de Derecho.
V.    CONCEPTO
DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION
El señor Procurador
General de la Nación (E), mediante Concepto No. 1801, recibido el 10 de mayo de
1999, solicita a la Corte se declare "CONSTITUCIONAL, en lo acusado, el
artículo 27 de la ley 200 de 1995", con fundamento en las siguientes
consideraciones.
En primer lugar,
presenta consideraciones sobre el debido proceso (C.P., art. 29), que resaltan
de este principio su aplicación a toda clase de juicios con base en las leyes
preexistentes, ante el juez competente y bajo las formas propias de cada
juicio, y que lo describen, además, como una garantía constitucional que
legitima el poder punitivo en un Estado social de derecho, con límites al
ejercicio de la función de las autoridades jurisdiccionales como resultado del
reconocimiento de los derechos fundamentales de todas las personas.
Acto seguido indica
que, conforme al artículo 124 constitucional, corresponde a la ley determinar
la responsabilidad de los servidores públicos y la manera de hacerla efectiva,
siendo la potestad disciplinaria manifestación de la función pública (arts.
125, 150-23, 253, 277-6, entre otros). Por ello, señala que el Congreso expidió
el Código Disciplinario Unico (Ley 200 de 1995), dentro del cual se consagró el
principio y garantía del debido proceso (art. 5o.) y en desarrollo de sus
competencias (C.P., art. 150) se tipificaron las conductas reprochables y se
definieron las sanciones correspondientes, los procedimientos, la autoridad
competente para conocer y decidir la respectiva acción, así como las causales
de agravación y atenuación punitiva de la falta disciplinaria, como factores
determinantes en la dosificación de la sanción.
Ahora bien, aclara
que, en virtud del principio de legalidad, las sanciones deben estar previstas
detalladamente en la ley, sin que proceda su aplicación analógica, por lo cual,
las sanciones pueden ser fijas -como la destitución- o con límites máximos y
mínimos -como las faltas graves o leves-, caso éste último en el cual es
necesario determinar los criterios que permitan moverse en ese corredor
punitivo para imponer la sanción de acuerdo al caso concreto, de lo contrario
se desconocería el mencionado principio, por quedar dicha imposición al
arbitrio del funcionario. En el evento de las causales de atenuación y de
agravación punitivas, definidas por el legislador, frente a las cuales es
aplicable el principio de favorabilidad (C.P., art. 29 inc. 3o.), manifiesta
que es posible aplicar la analogía como instrumento que permita llenar los
vacíos del legislador.
Por otro lado,
señala que la norma impugnada no contraviene disposición alguna de la Carta
Política, ya que respeta las garantías del debido proceso, la dignidad humana y
el principio de legalidad, consagrados en ésta y por su contenido, existe una
relativa discrecionalidad del juzgador pero dentro de un marco jurídico que
consagra principios generales y abstractos como sus límite, dada la
particularidad de las conductas investigadas.
Para concluir la
exposición de sus argumentos, el señor Procurador afirma que "si bien es
cierto que en ejercicio de la potestad disciplinaria se adoptan decisiones de
carácter administrativo, excepto las del Consejo Superior de la Judicatura, es
obvio que en ellas debe obedecerse y cumplirse a cabalidad el principio del
debido proceso (C.P.o. art. 29), además, el operador jurídico debe ser garante
de la efectividad de los derechos fundamentales en su totalidad, de los que son
titulares los disciplinados o investigados, entre otros."
VI.  CONSIDERACIONES
Y FUNDAMENTOS
1.     Competencia
De conformidad con
lo dispuesto en el artículo 241, numeral 4o. de la Carta Política, la Corte
Constitucional es competente para conocer y decidir, definitivamente, sobre la
demanda de inconstitucionalidad de la referencia, por tratarse de una norma que
forma parte de una ley expedida por el Congreso de la República.
2.      La
materia a examinar
La demanda que ocupa
en esta oportunidad la atención de la Corte se dirige contra la totalidad del
artículo 27 de la Ley 200 de 1995 (Código Disciplinario Unico -CDU) que
establece los criterios con base en los cuales se determinará sobre la gravedad
o levedad de las faltas disciplinarias.
La acusación que el
actor formula contra dicha preceptiva legal, se concreta en la censura de la
posibilidad de graduar las faltas disciplinarias para efectos de la respectiva
punición sin exceptuar, para la misma, los casos descritos en los artículos 90
de la C.P. y 71 de la Ley 270 de 1996, a pesar de haber sido establecidos por
la norma superior como infracciones de extrema gravedad y no susceptibles de
atenuación, cuando el dolo o la culpa grave hayan determinado su ocurrencia.
Al respecto aduce
que tales conductas infractoras “vienen constitucionalmente calificadas y
asistidas de un criterio de gravedad extrema”, como sucede en el caso
especialmente referido a la responsabilidad de los jueces, situación que lo
motiva a demandar, pues el efecto social de sus comportamientos exigen una
“mayor severidad en el juicio y en la tasación de la pena”, por estar
directamente relacionados con la consecución de los fines esenciales del Estado
social de derecho, la administración de justicia, la moralidad de la función
pública y la ética del servidor público.
En su criterio si el
fallador disciplinario invoca las causales de atenuación de las faltas
disciplinarias contenidas en el artículo 27 de la Ley 200 de 1995, demandado,
incurre en una extralimitación de sus funciones, pues el único camino
sancionatorio viable para el infractor en esa materia es la destitución,
desvinculación, remoción, pérdida de la investidura, o terminación del contrato
de trabajo. De ahí que concluya que la preceptiva legal censurada transgrede la
Constitución Política en los artículos 2o., 4o., 6o., 13, 90, 209, 228, 230 y
365 y en bloque de constitucionalidad los artículos 9, 71 y 126 de la Ley 270
de 1996 Estatutaria de la Administración de Justicia.
Como puede
observarse, el cargo de inconstitucionalidad planteado controvierte el
fundamento mismo de la existencia de pautas que permitan modular la intensidad
de las faltas disciplinarias; de esta manera, se cuestiona la vigencia de los
contenidos normativos que componen el artículo 27 de la Ley 200 de 1995, en la
medida en que definen los criterios para determinar la gravedad o levedad de
las faltas disciplinarias.
Es preciso recordar
que, según se advirtió al momento de decidir sobre la admisión de la demanda de
la referencia, la expresión “antes de la formulación de cargos”
consagrada en el literal f) de ese artículo 27, se encuentra cobijada por un
pronunciamiento de constitucionalidad que ha hecho tránsito a cosa juzgada,
contenida en la providencia C-280 del 25 de junio de 1996 (M.P. Dr. Alejandro
Martínez Caballero), la cual declaró su exequibilidad.
Si bien es cierto
que el principio de la cosa juzgada constitucional supone “…el carácter
definitivo e incontrovertible de las sentencias que aquélla pronuncia [la Corte
Constitucional], de manera tal que sobre el tema tratado no puede volver a
plantearse litigio alguno”[1],
y que dicho fenómeno se produce en forma absoluta siempre que no se hayan
fijado límites a los efectos de la decisión, también lo es que puede volverse
sobre la disposición estudiada, aunque sólo excepcionalmente, cuando “...la
naturaleza y especificidad del cargo que se formule en una nueva demanda permita
inferir razonablemente que la Corte que no se ocupó del asunto en su
pronunciamiento anterior.”.[2]
Con el fin de señalar
el alcance del juicio de constitucionalidad que esta Corte pretende emitir, no
se puede ignorar que la dicha expresión del literal f) del artículo 27 de la
Ley 200 de 1995 tiene una relación inescindible con la proposición jurídica
contenida integralmente en ese artículo 27, el cual será analizado más adelante
con base en el enjuiciamiento constitucional antes referido, por lo que el
sentido y alcance del presente fallo de constitucionalidad se extenderá a ella,
ya que se trata de un cargo específico y nuevo que no fue analizado en la
sentencia C-280 de 1996.
De no procederse de
tal manera, en el caso que se llegare a producir una decisión de
inexequibilidad sobre el artículo 27 citado, la permanencia de la expresión
aludida del literal f) por sí sola, en virtud de la decisión previa de
exequibilidad que la cobija, le daría una vigencia incoherente e inaplicable
dentro del ordenamiento jurídico.
En consecuencia, la
decisión que en este fallo se adopte incluirá, igualmente, la expresión citada
del literal f) del artículo 27 de la Ley 200 de 1995.
La solución de la
controversia constitucional expuesta en el presente asunto requerirá, entonces,
de una referencia inicial acerca de la violación denunciada de la Ley 270 de
1996 “Estatutaria de la Administración de Justicia”, como integrante del
bloque de constitucionalidad, para luego efectuar consideraciones previas
acerca del sustento constitucional del régimen disciplinario de los servidores
públicos y la configuración del mismo a través de la aplicación de los
principios generales del derecho sancionatorio, presupuestos que permitirán
resolver sobre si la responsabilidad disciplinaria de los servidores públicos
puede ser graduada y en qué términos.
3.      La
integración del bloque de constitucionalidad está dada en los términos de la
expresión manifiesta de la voluntad del Constituyente de 1991
El actor alega en su
escrito que el artículo 27, demandado, de la Ley 200 de 1995, desconoce los
artículos 9o., 71 y 126 de la Ley 270 de 1996 “Estatutaria de la
Administración de Justicia”, en la medida en que éstos integran el bloque
de constitucionalidad, según la sentencia C-191 de 1998 y configuran, de esta
manera, referentes del respectivo examen constitucional de fondo a cargo de esta
Corporación, afirmación que resulta equivocada como se verá en seguida.
En diversas
oportunidades, la Corte se ha referido a la figura del bloque de
constitucionalidad. Constituye una definición ya decantada sobre sus alcances y
contenido, la siguiente:
“En reiterada
jurisprudencia, la Corte ha considerado que una norma de carácter legal puede
vulnerar la Carta Política no sólo por violar directamente unos de sus
artículos sino, también, cuando conculca una serie de normas cuyo texto no
forma parte del articulado constitucional, pero al que éste otorga,
expresamente, un cierto carácter de "supralegalidad". Lo anterior
ocurre, particularmente, en el caso de los tratados internacionales de
derechos   humanos  a   que  se  refiere   el   artículo   93   del    Estatuto
Superior[3],
de las leyes orgánicas[4]
(C.P., artículo 151), de las leyes estatutarias[5]
(C.P., artículo 152) y, como se verá adelante, de los tratados que integran el
contenido normativo del artículo 101 de la Carta. Podría afirmarse que el texto
de la Constitución, junto con el conjunto de normas antes mencionadas,
conforman lo que la jurisprudencia y la doctrina han denominado el bloque de
constitucionalidad en sentido lato, es decir aquellas disposiciones que
pese a no tener, todas ellas, rango constitucional, sirven de parámetro de
control de constitucionalidad[6].
Efectivamente,
resulta posible distinguir dos sentidos del concepto de bloque de
constitucionalidad. En un primer sentido de la noción, que podría denominarse
bloque de constitucionalidad stricto sensu, se ha considerado que se
encuentra conformado por aquellos principios y normas de valor
constitucional, los que se reducen al texto de la Constitución propiamente
dicha y a los tratados internacionales que consagren derechos humanos cuya
limitación se encuentre prohibida durante los estados de excepción (C.P.,
artículo 93). (...).
Más recientemente,
la Corte ha adoptado una noción lato sensu del bloque de
constitucionalidad, según la cual aquel estaría compuesto por todas aquellas
normas, de diversa jerarquía, que sirven como parámetro para llevar a cabo el
control de constitucionalidad de la legislación. Conforme a esta acepción, el
bloque de constitucionalidad estaría conformado no sólo por el articulado de la
Constitución sino, entre otros, por los tratados internacionales de que trata
el artículo 93 de la Carta, por las leyes orgánicas y, en algunas ocasiones,
por las leyes estatutarias. (...)
En suma, es posible
afirmar que aquellas normas que pertenezcan al denominado bloque de
constitucionalidad lato sensu, se caracterizan por: (1) ser parámetro
para efectuar el control de constitucionalidad del derecho interno; (2) tener
un rango normativo superior a las leyes ordinarias (en algunos casos son
normas constitucionales propiamente dichas y, en otros casos, ostentan una
jerarquía intermedia entre la Constitución y la ley ordinaria); y, (3) formar
parte del bloque de constitucionalidad gracias a una remisión expresa efectuada
por alguna disposición constitucional.”.(Sentencia C-191 de 1998, M.P. Dr.
Eduardo Cifuentes Muñoz).
De los criterios
jurisprudenciales expuestos, se destaca el hecho de que algunas leyes pueden
integrar el mencionado bloque de constitucionalidad en sentido lato,
siempre que la propia Carta lo haya ordenado, en forma directa y específica, de
manera que sus mandatos sean respetados por las leyes ordinarias y logren
instituirse como parámetros de un control de constitucionalidad sobre las
mismas.
Tal condición fue
reconocida para la ley estatutaria que regula los estados de excepción (Ley 137
de 1994), en la Sentencia C-578 de 1995[7],
dado que las normas que “establecen límites o prohibiciones absolutas para la
restricción, limitación o suspensión de derechos, durante la anormalidad, se
convierten en pauta de control de las leyes que tratan sobre el uso de la
fuerza en el escenario de la normalidad”, situación reiterada, posteriormente,
en la Sentencia C-191 de 1998, antes mencionada.
De manera pues que,
el apoyo del demandante en el fallo de constitucionalidad C-191 de 1998, para
afirmar categóricamente que la Ley 270 de 1996 “Estatutaria de la
Administración de Justicia” -en los artículos que el actor menciona y en
forma determinante- integra el bloque de constitucionalidad, fue equivocado por
no haber existido en la misma referencia ni análisis pertinente que permitiera
llegar a esa conclusión.
Cabe resaltar las
materias sobre las cuales tratan los artículos de la Ley 270 de 1996 señalados
por el accionante como vulnerados con la preceptiva legal acusada: Así pues,
versan sobre el deber de los funcionarios judiciales de respetar,
garantizar y velar por la salvaguarda de los derechos de quienes intervienen en
el proceso (art. 9o.); se refieren a la responsabilidad del funcionario
y del empleado judicial por el daño antijurídico ocasionado con su conducta
dolosa o gravemente culposa y definen algunos comportamientos como
configuradores de culpa grave o dolo (art. 71) y; por último, atañen a
las condiciones éticas del servidor judicial en el desempeño del cargo
mediante un desempeño acorde con la dignidad de la función (art. 126).
Con base en los
criterios jurisprudenciales mencionados y el contenido normativo de esas
preceptivas legales, la Sala concluye que las mismas no pueden invocarse como
transgredidas por la disposición sub examine, en cuanto no integran el
bloque de constitucionalidad lato sensu , pues debe insistirse en que no
todo el contenido de una ley estatutaria es apto para ostentar esa condición,
sólo es viable a través de un mandato expreso del Constituyente de 1991 que
apunte hacia esa dirección y en la Carta Política no se observa canon alguno
que las reconozca como reglas de valor constitucional, sobre las cuales deba
realizarse el control constitucional de la normatividad referente al régimen
disciplinario de los servidores públicos.
En consecuencia, el
estudio que corresponderá realizar a la Corte a continuación, se limitará a la
confrontación de la disposición demandada con aquellas reglas de índole
exclusivamente constitucional atinentes a la materia.
4.      Sustento
constitucional de la existencia de un régimen disciplinario para los servidores
públicos como marco normativo garantizador del desarrollo recto y cabal de la
función pública
Constituye elemento
básico de la organización estatal y de la realización efectiva de los fines
esenciales del Estado social de derecho, la potestad del mismo de desplegar un
control disciplinario sobre sus servidores, dada la especial sujeción de éstos
al Estado, en razón de la relación jurídica surgida por la atribución de una
función pública; de manera que, el cumplimiento de sus deberes y
responsabilidades se efectúe dentro de una ética del servicio público y con
sujeción a los principios de moralidad, eficacia y eficiencia que caracterizan
la actuación administrativa y el cabal desarrollo de la función pública.
En el cumplimiento
de esos cometidos estatales y durante el ejercicio de las correspondientes
funciones o cargos públicos, los servidores públicos no pueden distanciarse del
objetivo principal para el cual fueron instituidos, como es el de servir al
Estado y a la comunidad en la forma establecida en la Constitución, la ley y el
reglamento; por lo tanto, pueden verse sometidos a una responsabilidad pública
de índole disciplinaria, cuando en su desempeño vulneran el ordenamiento
superior y legal vigente, así como por la omisión o extralimitación en el ejercicio
de sus funciones (C.P., arts. 6o. y 123).
Los artículos 124 y
125 de la Carta Política, establecen que la configuración de dicha
responsabilidad disciplinaria forma parte de la órbita de competencia de las
definiciones legislativas. Su efectividad, requiere de un marco de acción en el
cual el Estado pueda ejercitar la respectiva potestad disciplinaria y la
titularidad de la acción disciplinaria, a fin de obtener la obediencia y
disciplina requerida de sus funcionarios y empleados.
Lo anterior armoniza
con la atribución del legislador de hacer las leyes y por medio de ellas, entre
otros aspectos, regular el ejercicio de las funciones públicas y la prestación
de los servicios públicos (C.P., art. 150-23); toda vez que, de ella, se deriva
la facultad para fijar las conductas violatorias del régimen disciplinario que
atenten contra los bienes jurídicos por él tutelados, como son los relativos al
patrimonio público, la moralidad, la transparencia, la eficacia y eficiencia
administrativas[8].
Las reglas
disciplinarias que así se expidan determinarán sobre la respectiva
responsabilidad del infractor y la asignación de una sanción, por carecer los
servidores públicos de la idoneidad requerida para la prestación del servicio y
de un comportamiento ajustado y exigido en los términos previamente
establecidos por el ordenamiento jurídico.
El fundamento
constitucional de la existencia de un régimen disciplinario, en aspectos
adicionales a los enunciados, presenta las siguientes particularidades en la
jurisprudencia de esta Corporación:
“(...) En lo que
concierne al Estado, no podría alcanzar sus fines si careciera de un sistema
jurídico enderezado a regular el comportamiento disciplinario de su personal,
fijando los deberes y obligaciones de quienes lo integran, las faltas, las
sanciones correspondientes y los procedimientos para aplicarlas.
El derecho
disciplinario está integrado por todas aquellas normas mediante las cuales se
exige a los servidores públicos un determinado comportamiento en el ejercicio
de sus funciones, independientemente de cuál sea el órgano o la rama a la que
pertenezcan. Ello hace parte de las condiciones mínimas inherentes a la
actividad oficial, que resultan imprescindibles para la eficiente atención de
los asuntos a cargo del Estado, motivo por el cual su mantenimiento, merced a
un ordenamiento jurídico especial de reglas y sanciones, no solamente
constituye derecho sino que es ante todo deber del
Estado.
El derecho
disciplinario es, pues, consustancial a la organización política y tiene lugar
preferente dentro del conjunto de las instituciones jurídicas.”.
Las faltas
disciplinarias son definidas anticipadamente y por vía general en la
legislación y corresponden a descripciones abstractas de comportamientos que,
sean o no delitos, enturbian, entorpecen o desvirtúan la buena marcha de la
función pública en cualquiera de sus formas, lo que hace que las mismas
disposiciones que las consagran estatuyan, también con carácter previo, los
correctivos y sanciones aplicables a quienes incurran en aquellas. Según las
voces del artículo 124 de la Constitución, "la ley determinará la
responsabilidad de los servidores públicos y la manera de hacerla
efectiva".
Con arreglo al
principio plasmado en el artículo 6º de la Constitución, al paso que los
particulares únicamente son responsables ante las autoridades por infringir la
Constitución y las leyes, los servidores públicos lo son por las mismas causas
y por omisión o extralimitación en el ejercicio de sus funciones.
Esto quiere decir
que, por lo que atañe al campo disciplinario aplicable al servidor público
-como también ocurre en el terreno penal- se es responsable tanto por actuar de
una determinada manera no querida por el legislador (conducta positiva) como
por dejar de hacer algo que debería hacerse según los mandatos de la ley
(conducta negativa u omisión), siempre y cuando se establezca la culpabilidad
del sujeto.
La aludida
responsabilidad guarda relación con la existencia de límites a toda función
pública, los cuales están orientados por el postulado de su previa
determinación y son propios del Estado de Derecho, toda vez que él implica el
sometimiento de los particulares y de los servidores públicos a unas reglas
generales y abstractas que impidan su comportamiento arbitrario. De allí que no
haya empleo público que no tenga funciones detalladas en la Constitución, la
ley o el reglamento (artículo 122 de la Carta Política).
Según la misma
norma, "ningún servidor público entrará a ejercer su cargo sin prestar
juramento de cumplir y defender la Constitución y desempeñar los deberes que
le incumben" (Subrayas originales, Sentencia C-417 de 1993, M.P. Dr.
José Gregorio Hernández Galindo.).
5.      La
aplicación de principios generales del derecho sancionatorio permiten alcanzar
una clasificación propia en el régimen disciplinario, de las conductas
reprochadas a los servidores públicos
El Congreso de la
República con base en estas pautas constitucionales y dentro del marco de
facultades que le confieren los artículos 124 y 150-23 de la Carta Política,
adoptó, mediante la expedición de la Ley 200 de 1995 “Código Disciplinario
Unico -CDU”, una regulación uniforme y general en materia disciplinaria, en la
cual se establecen los derechos, deberes, prohibiciones, incompatibilidades e
inhabilidades de los servidores públicos, así como las faltas disciplinaria,
sanciones y otras materias relacionadas con su procedimiento, dada la
diversidad de regímenes que llegaron a coexistir en un momento dado,
dificultando y confundiendo su aplicación en desmedro de los principios de
igualdad y debido proceso de sus destinatarios.
Para el caso
específico, de ese tratamiento normativo se destacan las disposiciones
contenidas en el Libro I (Parte General), Título III “De las sanciones según
la falta y otras medidas” en lo que toca al Capítulo Primero, o de la “Calificación
de las faltas”, arts. 24 al 27, por ser este artículo 27, sobre “Criterios
para determinar la gravedad o levedad de la falta”, el objeto de acusación
constitucional.
Sea lo primero
señalar que, el ejercicio del derecho del Estado a sancionar (ius punendi) las
faltas disciplinarias que cometan sus servidores para prevenir conductas
contrarias al cumplimiento recto del servicio público y leal de la función
pública, lesivas de los bienes jurídicos protegidos con ellas, debe estar
revestido de todas las garantías de orden sustantivo y procesal, consagradas
constitucional y legalmente para los regímenes sancionatorios, particularmente,
en lo que hace al derecho penal[9],
en la medida en que ambos participan de elementos comunes. Sinembargo, la
remisión a los institutos de ese derecho sólo es viable en el evento de una inexistencia
de regulación específica y suficiente, habida cuenta que el derecho
disciplinario constituye una disciplina autónoma e independiente de orden
jurídico[10].
Así pues, los
principios del debido proceso, legalidad, favorabilidad, presunción de
inocencia, igualdad ante la ley, reconocimiento de la dignidad humana,
resolución de la duda en favor del disciplinado, entre otros, se muestran como
rectores del proceso disciplinario en general[11].
Así mismo, dada la utilización extensiva de algunos de los elementos singulares
del derecho penal sustantivo y procesal, resultan aplicables en el derecho
disciplinario los principios atinentes a la tipicidad, antijuridicidad,
culpabilidad y proporcionalidad de la sanción, con las adaptaciones
convenientes a la finalidad ya señalada de este régimen.
De manera que, sobre
el principio del debido proceso, de clara estirpe constitucional (C.P., art.
29), debe descansar la vigencia del derecho disciplinario, en garantía de un
orden justo, la seguridad jurídica, los derechos fundamentales del investigado
y el control de la potestad estatal disciplinaria misma.
Las definiciones,
materia del legislador, acerca de las conductas reprobadas disciplinariamente,
junto con el señalamiento anticipado de las respectivas sanciones, de las
reglas sustantivas y procesales para la investigación y la definición de las
autoridades competentes que dirijan y resuelvan sobre la responsabilidad
disciplinaria de los funcionarios investigados, reflejan los contenidos
normativos del mandato superior que trae dicho artículo 29 de la Carta Política
al preceptuar que “Nadie podrá ser juzgado sino conforme a leyes
preexistentes al acto que se le imputa, ante juez o tribunal competente y con
observancia de la plenitud de las formas propias de cada juicio.”.
La concordancia que
un régimen disciplinario pueda tener con ese mandato constitucional, en lo que
a la determinación de las faltas disciplinarias se refiere, requiere dar cabida
a los principios propios de los regímenes sancionatorios en lo relacionado con
la valoración de la tipicidad, antijuridicidad y culpabilidad.
Cobra especial
relevancia, entonces, a través de la primacía del principio de legalidad, la
predeterminación de la falta disciplinaria, sea que ésta se produzca desde una
fase activa o negativa, así como de la sanción que de orden correctivo debe ser
impuesta a los disciplinados “según la naturaleza de la falta, las
circunstancias bajo las cuales ocurrió su comisión y los antecedentes relativos
al comportamiento laboral".[12]
Así pues, mientras
por el principio de legalidad se “demanda imperativamente la determinación
normativa de las conductas que se consideran reprochables o ilícitas” el
principio de tipicidad concreta dicha regulación, “en el sentido de que exista
una definición clara, precisa y suficiente acerca de la conducta o del
comportamiento  ilícito, así  como  de los efectos que se derivan de éstos, o
sean
las sanciones. De
esta manera la tipicidad cumple con la función de garantizar, por un lado, la
libertad y seguridad individuales al establecer en forma anticipada, clara e
inequívoca qué comportamientos son sancionados, y de otro, proteger la
seguridad jurídica.”.[13]
6.      Vigencia
de los anteriores presupuestos esenciales de legalidad y tipicidad de los
regímenes sancionatorios, en la disposición objeto de examen para definir sobre
su constitucionalidad
Las faltas
disciplinarias, para fines sancionatorios, han sido clasificadas en la Ley 200
de 1995 en tres grupos: gravísimas, graves y leves. En este orden de ideas, el
artículo 25 señala cuales conductas de los servidores públicos se consideran
faltas gravísimas, erigidas en causales de mala conducta, y el artículo 27,
acusado, fija los criterios para determinar la gravedad o levedad de las
faltas.
El legislador, con
ese fin, ha precisado en el artículo 38 de esa misma ley qué debe entenderse
por falta disciplinaria en general, esto es “el incumplimiento de los
deberes, el abuso o extralimitación de los derechos y funciones, la incursión
en prohibiciones, impedimentos, inhabilidades y conflicto de intereses”, de
lo cual se puede deducir un claro propósito de evitar arbitrariedades en el
ejercicio de la función pública.
Esa definición,
desde una interpretación sistemática, debe ser el punto de partida para
clasificar las faltas en graves o leves, por circunstancias modales, personales
del infractor, del fin propio de la función pública y del servicio público
afectado con las mismas, de la naturaleza y efectos de las faltas y de las
circunstancias y modalidades del hecho que las configura. Como ya se dijo, son
precisas las conductas que se encuentran estatuidas como faltas gravísimas,
respecto de las cuales no cabe ningún tipo de gradación (arts. 25 y 26).
Aun cuando a juicio
del actor, el señalamiento de esos criterios para definir sobre el nivel de
lesión que puedan llegar a soportar los bienes jurídicos protegidos por la ley
disciplinaria, pueda parecer amplio, el mismo no deja de ser expreso, preciso,
cierto y previo ante las conductas que por comisión u omisión, constituyen
infracciones disciplinarias, pues es de la competencia del legislador
configurar el tipo disciplinario en forma genérica, con cierto grado de
indeterminación y sin recabar en precisiones exageradas de los elementos que lo
estructuran, mediante el uso de parámetros generales de las conductas dignas de
desaprobación, para efectos de su encuadramiento típico.
Con base en lo
anterior, es de anotar como peculiaridad propia del derecho disciplinario, la
posibilidad de que las conductas constitutivas de faltas disciplinarias se
encuadren en la forma de tipos abiertos. A diferencia de la materia penal, en
donde la descripción de los hechos punibles es detallada, en la disciplinaria
el fallador cuenta con un mayor margen de valoración e individualización de las
faltas sancionables por la diversidad de comportamientos que pugnan contra los
propósitos de la función pública y del régimen disciplinario, por las razones
que a continuación se señalan[14]:
“La prohibición de
la conducta delictiva involucra un conjunto de patrones que establecen una
precisión tipológica en la que se describen de manera detallada los elementos
conformantes del tipo, de manera que, sujeto activo, conducta, intención, sujeto
pasivo y circunstancias llevan en el procedimiento penal a una exhaustiva
delimitación legal de las conductas; mientras que en la definición de las
faltas disciplinarias, entran en juego, elementos propios de la función pública
que interesan por sobre todo a contenidos político-institucionales, que sitúan
al superior jerárquico en condiciones de evaluar con mayor flexibilidad, y de
acuerdo con criterios que permiten un más amplio margen de apreciación, tal
como lo ha entendido el Tribunal Europeo de Derechos Humanos, órgano competente
para interpretar y aplicar el Convenio Europeo de Derechos Humanos.
Las sanciones
penales se dirigen, de manera general, a la privación de la libertad física y a
la  reinserción  del delincuente a la vida social, al paso que las sanciones
disciplinarias  tienen que  ver con el servicio, con llamados de atención,
suspensiones o separación del servicio; lo que impone al acto sancionatorio un
carácter independiente, de donde surge el aceptado principio, de que la sanción
disciplinaria se impone sin perjuicio de los efectos penales  que puedan
deducirse de los hechos que la originaron.”.
Ahora bien, las
reglas que ilustrarán el convencimiento del funcionario investigador
disciplinario, para determinar sobre la gravedad o levedad de las faltas
disciplinarias, son atacadas por el actor en cuanto a su fundamento, por
estimarlo contrario al ordenamiento superior, dado que considera que no se debe
efectuar diferenciación alguna en la gradación de dichas faltas, pues, en su
criterio, todas están signadas con una condición especial de gravedad,
determinada por el grado de vulneración que producen en el bien jurídico
tutelado con las mismas, como dice sucede con el caso consagrado en el artículo
90 superior que a la letra reza:
“Artículo 90. El
Estado responderá patrimonialmente por los daños antijurídicos que le sean
imputables, causados por la acción o la omisión de las autoridades públicas.
En el evento de
ser condenado el Estado a la reparación patrimonial de uno de tales daños, que
haya sido consecuencia de la conducta dolosa o gravemente culposa de un agente
suyo, aquél deberá repetir contra éste.”
En opinión del
demandante, por el simple hecho de que la conducta dolosa o culposa de un
servidor público, en especial la de los jueces, produzca un daño que conduzca a
la reparación patrimonial del Estado, debiendo éste repetir contra el mismo,
aquella ha de contemplarse como falta gravísima, configuradora de una causal de
mala conducta, y producir ipso facto la destitución del cargo, dado que
atentan gravemente contra los fines y deberes del Estado social de derecho, el
servicio público y la moral de los servidores públicos.
7.      La
responsabilidad subjetiva del disciplinado como elemento esencial para la
imposición de la sanción disciplinaria
Como claramente se
colige del artículo constitucional en mención, allí se consagra la cláusula
general de responsabilidad patrimonial que cabe por el daño antijurídico que
sea imputable al Estado, ya sea por la acción u omisión de las autoridades
públicas, así como la posibilidad para el mismo de repetir en contra de su
agente que por culpa o dolo haya dado origen a la condena al Estado para la
reparación patrimonial por dicho daño.
El propósito del
constituyente de 1991 en el artículo 90 constitucional fue el de garantizar el
resarcimiento a los particulares por una falla en el servicio, en razón a la
lesión patrimonial que se les infringe no estando obligados por mandato
jurídico a soportar. Como se deduce de dicho texto, la responsabilidad es
objetiva en cabeza del Estado, es decir proviene del daño patrimonial que se
ocasiona y que hay que reparar con ocasión a un acto atribuible a una autoridad
pública.
El aspecto subjetivo
de la actuación del agente estatal, en lo que hace al grado de culpabilidad con
que actuó, es observado para ligar la responsabilidad del mismo al deber de
resarcir al Estado por la indemnización que éste debió asumir en su nombre, en
virtud del daño antijurídico que causó. Por lo tanto, no puede confundirse,
como lo hace el accionante, la responsabilidad pecuniaria del servidor estatal
por el daño antijurídico descrita en estos términos, con la responsabilidad
disciplinaria que pueda deducirse de dicha actuación, pues ésta tendrá que regirse
por la ley especial, es decir por la Ley 200 de 1995, y, para atribuirla, el
investigador disciplinario, entre otras situaciones que deberá observar dentro
de las precisadas en el artículo 27 de esa normatividad, censurado, está la del
grado de culpabilidad en la actuación del servidor público investigado, lo que
en definitiva determinará a su vez el nivel de gravedad de la falta
disciplinaria.
La orientación del
actor para uniformar en la calificación de gravísima toda conducta de un agente
estatal que produzca un daño antijurídico a un particular, cuando haya sido
cometido con dolo o culpa grave, argumentando una violación del ordenamiento
superior, concretada en el artículo 90 de la Carta Política, desconoce la
facultad del legislador para adoptar regulaciones diferenciadas de las
conductas reprochadas en el ámbito disciplinario según criterios de
razonabilidad y proporcionalidad por sus repercusiones, en relación con los
bienes jurídicos tutelados.
Como se indicó, esa
facultad configuradora del legislador para establecer las conductas delictivas
y sus respectivas sanciones, debe darse dentro de los límites constitucionales
establecidos, los cuales admiten modular dichas figuras, según se señala en la
sentencia C-103 de 1997, para la materia penal:
“Así las cosas,
mientras en el cumplimiento de la función legislativa no resulten contrariados
los preceptos fundamentales, y sin perjuicio de lo que más adelante se expone
sobre los límites de la norma positiva, bien puede el legislador crear o suprimir
figuras delictivas, introducir clasificaciones entre ellas, establecer
modalidades punitivas, graduar las penas aplicables, fijar la clase y magnitud
de éstas con arreglo a criterios de agravación o atenuación de los
comportamientos penalizados, todo de acuerdo con la apreciación, análisis y
ponderación que efectúe acerca de los fenómenos de la vida social y del mayor o
menor daño que ciertos comportamientos puedan estar causando o llegar a causar
en el conglomerado.
(...)
Quien expide  la ley
debe gozar de atribuciones suficientes -que a la vez comprometen su
responsabilidad- para adecuar razonablemente las penas, según los diversos
elementos que inciden en las conductas proscritas. La norma absoluta, que no
establece distinciones, que otorga el mismo trato jurídico a situaciones
diferentes, podría ser objeto de glosa, con mayor propiedad, por romper la
igualdad y por desvirtuar el concepto de justicia, que aquélla orientada a la
gradación y distinción fundada en hipótesis diversas.”.
De manera pues que,
no todas las faltas disciplinarias afectan gravísimamente los bienes jurídicos
protegidos por el régimen disciplinario; de ahí que, a partir de la valoración
de los diversos niveles de lesión, el legislador, como resultado del ejercicio
de sus facultades, apoyado en la intensidad de afectación que observe en esos
bienes jurídicos por cada una de tales faltas y siguiendo la gravedad del
injusto, tenga la potestad de crear y clasificar las conductas tipificadas como
infractoras, en formas atenuadas o agravadas para efectos de la imposición de
la sanción.
Como quiera que
dichas faltas previenen el buen desempeño de la función pública, en su
definición “... entran en juego, elementos propios de la función pública que
interesan por sobre todo a contenidos político-institucionales, que sitúan al
superior jerárquico en condiciones de evaluar con mayor flexibilidad, y de
acuerdo con criterios que permiten un más amplio margen de apreciación, (...).”[15], como así sucede en el
artículo 27 de la Ley 200 de 1995, demandado.
Una vez graduadas
las faltas disciplinarias en gravísimas, graves y leves, la Ley 200 de 1995
realiza la respectiva dosimetría de las sanciones en los artículos 26 (causales
de mala conducta) y 32 (límites de las sanciones), debiendo atender a los “...
límites dados por el principio de proporcionalidad, en virtud del cual la
gradación, en abstracto y en concreto, de la sanción, debe hacerse de acuerdo
con la gravedad del injusto, y el grado de culpabilidad” [16].
La Sala, además,
colige que uno de los propósitos finalmente traslucido en el cargo de violación
planteado en la demanda, es el de estructurar una responsabilidad objetiva o
también conocida como responsabilidad por el mero resultado, para los
servidores públicos infractores en materia disciplinaria, al pretender obviar
cualquier circunstancia fáctica, la gravedad y la modalidad en la conducta
investigada.
Esto, a la luz de
los principios sobre los cuales se edifican los regímenes sancionatorios, es
inaceptable. Nuestro ordenamiento superior, opto por la presunción de inocencia
del enjuiciado por la comisión de un hecho punible, hasta tanto sea declarado
judicialmente culpable (C.P., art. 29). Lo anterior parte de la necesaria
demostración de una responsabilidad subjetiva en la actuación investigada, y
aplicable en idénticos términos al juicio disciplinario en donde el fallador
deberá adoptar una decisión atado a ese grado de culpabilidad del disciplinado,
como así lo ordena el mandato del artículo 14 de la Ley 200 de 1995:
“ARTICULO 14.
CULPABILIDAD. En materia disciplinaria queda proscrita toda forma de
responsabilidad objetiva y las faltas sólo son sancionables a título de dolo o
culpa.”.
De manera que, un
juicio de responsabilidad, bien en materia penal o disciplinaria, no es
completo sin el de la culpabilidad pertinente, a cargo del respectivo fallador.
En la doctrina nacional sobre el particular se ha señalado lo siguiente:
“se entiende por
culpabilidad o responsabilidad plena el juicio de exigibilidad en virtud del
cual se le imputa al agente la realización de un injusto penal, pues, dadas las
condiciones de orden personal y social imperantes en el medio donde actúa, se
encontraba en posibilidad de dirigir su comportamiento acorde con los
requerimientos del orden jurídico y no lo hizo. Se trata de un juicio de
carácter eminentemente normativo fundado en la exigibilidad, idea que preside
toda la concepción de la culpabilidad y en virtud de la cual el agente debe
responder por su comportamiento ante los tribunales legalmente constituidos
-según un rito procesal consagrado con anterioridad al hecho por el
ordenamiento jurídico estatal-. Por no haber actuado conforme a la norma.
Lo anterior
evidencia el carácter individual y social de la culpabilidad, pues se es
responsable en un contexto histórico concreto, en una organización social
determinada, y en función de una gama de condiciones de diverso orden que
inciden en el comportamiento individual; por ello, el juicio de culpabilidad no
puede desbordar los marcos propios del estado social y democrático de derecho y
debe corresponderse con sus postulados inspiradores, empezando por el supremo
mandato constitucional de respetar la dignidad de la persona humana (Const.
Pol., art. 1°)”. [17]
8.      La
decisión de constitucionalidad de la disposición enjuiciada
Las anteriores
consideraciones llevan a esta Sala a concluir que cuando el legislador consagró
una clasificación de las faltas disciplinarias entre graves y leves en el
artículo 27 de la Ley 200 de 1995, acusado, y estableció unos criterios con
base en los cuales el investigador disciplinario deba definir sobre la
responsabilidad final en materia disciplinaria de los servidores públicos, para
efectos de aplicar la correspondiente sanción, lo hizo atendiendo a los
postulados generales de los regímenes punitivos aceptados por el ordenamiento
constitucional, en la forma vista, con claro desarrollo de las facultades
legislativas en materia de definición de la responsabilidad disciplinaria de
los funcionarios públicos, dentro de lo cual, es evidente que la misma puede
ser graduada de conformidad con el nivel de culpabilidad con que se actúa y la
intensidad de la lesión que se produzca en los bienes jurídicos protegidos con
la ley disciplinaria.
Por consiguiente,
teniendo en cuenta los argumentos expuestos por la representante del Ministerio
de Justicia y del Derecho y del Procurador General de la Nación, en la parte
resolutiva de este fallo se declarará la exequibilidad del artículo 27 de la
Ley 200 de 1995, en cuanto en nada contraviene el ordenamiento superior, que el
legislador haya establecido unos criterios que permitan calificar la gravedad
de las faltas disciplinarias, con base en circunstancias previamente definidas.
VII. DECISION
En mérito de lo
expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en
nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
R E S U E L V E:
Declarar EXEQUIBLE
el artículo 27 de la Ley 200 de 1995 “por la cual se adopta el Código
Disciplinario Unico”, en lo referente al cargo estudiado.
Notifíquese,
comuníquese, publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y
archívese el expediente.
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Presidente
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado
ALFREDO BELTRAN SIERRA
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1]
Sentencia C-397/95, M.P. Dr. José Gregorio Hernández Galindo.
[2]
Auto No. 018/98, M.P. Dr. Antonio Barrera Carbonell.
[3]Véanse,
entre otras, las sentencias SC-295/93 (MP. Carlos Gaviria Díaz), SC-179/94 (MP.
Carlos Gaviria Díaz), SC-225/95 (MP. Alejandro Martínez Caballero), SC-578/95
(MP. Eduardo Cifuentes Muñoz), SC-327/97 (MP. Fabio Morón Díaz).
[4]Véanse,
entre otras, las sentencias SC-337/93 (MP. Vladimiro Naranjo Mesa), SC-423/95
(MP. Fabio Morón Díaz), SC-600A/95 (MP. Alejandro Martínez Caballero),
SC-287/97 (MP. Eduardo Cifuentes Muñoz).
[5]Véanse
las sentencias SC-578/95 (MP. Eduardo Cifuentes Muñoz) y SC-358/97 (MP. Eduardo
Cifuentes Muñoz).
[6]SC-358/97
(MP. Eduardo Cifuentes Muñoz).
[7]
M.P. Dr. Eduardo Cifuentes Muñoz.
[8]
Ver la Sentencia C-769/98, M.P. Dr. Antonio Barrera Carbonell.
[9]
Ver la Sentencia T-438/92, M.P. Dr. Eduardo Cifuentes Muñoz.
[10]
Ver la Sentencia C-769/98, M.P. Antonio Barrera Carbonell, antes citada.
[11]
Ver la Sentencia C-310/97, M.P. Dr. Carlos Gaviria Díaz.
[12]
Sentencia C-341/96, M.P. Dr. Antonio Barrera Carbonell.
[13]
Sentencia C-769/98, M.P. DR. Antonio Barrera Carbonell.
[14]
Sentencia C-427/94, M.P. Dr. Fabio Morón Díaz.
[15]
Sentencia C-427/94, M.P. Fabio Morón Díaz, antes referida.
[16]
Sentencia C-285/97, M.P. Dr. Carlos Gaviria Díaz.
[17]
Velásquez Velásquez Fernando, Derecho Penal, Parte General, Segunda Edición,
Editorial Temis, Santafé de Bogotá, 1995, pág. 492.