C-046-06
REPUBLICA DE COLOMBIA
Sentencia
C-046/06
INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Improcedencia
LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN
PROCEDIMIENTO JUDICIAL-Recursos
y medios de defensa
DERECHO DE
IMPUGNACION DE SENTENCIA EN MATERIA PENAL Y BLOQUE DE CONSTITUCIONALIDAD-Alcance/PRINCIPIO DE LA DOBLE INSTANCIA-Sentencias penales
condenatorias y fallos de tutela/CONVENCION INTERAMERICANA SOBRE DERECHOS
HUMANOS-Forma parte del bloque de constitucionalidad/PACTO DE DERECHOS
CIVILES Y POLITICOS-Forma parte del bloque de constitucionalidad
La Carta de
manera expresa sólo establece  en efecto el derecho a impugnar la sentencia
adversa en materia penal y en las acciones de tutela (CP arts 28 y 86).
Igualmente, los pactos de derechos humanos ratificados por Colombia, como la
Convención Interamericana o el Pacto de Derechos Civiles y Políticos, y que
hacen parte del bloque de constitucionalidad (CP art. 93), prevén el derecho a
impugnar la sentencia en materia penal, pero no establecen esa posibilidad en
los otros campos del derecho, para los cuáles exigen únicamente que la persona
sea oída, con las debidas garantías y dentro de un plazo razonable, por un juez
o tribunal competente, independiente e imparcial, establecido con anterioridad
por la ley. Conforme a lo anterior, a pesar de la importancia que puede tener
la posibilidad de apelar una sentencia contraria, es claro que no es
obligatorio que todos los procesos judiciales sean de doble instancia.
LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN EL PRINCIPIO DE LA DOBLE
INSTANCIA-Criterios que debe respetar el legislador
al establecer excepciones
PRINCIPIO DE LA DOBLE INSTANCIA-No hace
parte del contenido esencial del debido proceso ni del derecho de defensa
El principio de doble instancia no hace parte del contenido esencial del debido proceso ni del
derecho de defensa en todos los ámbitos, pues la propia Constitución, en su
artículo 31, establece que el Legislador podrá consagrar excepciones al
principio según el cual toda sentencia es apelable o consultable.
READECUACION TEMPORAL DE COMPETENCIAS EN JURISDICCION CONTENCIOSO
ADMINISTRATIVA-Establecimiento de procesos de única
instancia/TRIBUNAL ADMINISTRATIVO-Conocimiento de procesos en única
instancia/PRINCIPIO DE IGUALDAD EN PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO-No
vulneración al establecer reglas sobre cuantía para acceder a segunda instancia
El legislador
pretendió -ante el hecho de la no puesta en marcha de los juzgados
administrativos- adecuar a esa situación el reparto de competencias  dentro de
la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo establecido en la ley 446 de
1998 y concretamente asignar en única instancia a los Tribunales
administrativos una serie de asuntos que de haberse puesto en funcionamiento
los juzgados administrativos deberían conocer en segunda instancia. Dicha
solución, si bien implica la exclusión de la doble instancia  deja en todo caso
en manos de dichos tribunales el conocimiento de los asuntos referidos sin que
con ello pueda considerarse que se limitan de manera irrazonable o
desproporcionada los derechos de los justiciables. Téngase en cuenta que se
está en presencia de un juez plural sometido como todos a la Constitución y a
la Ley y que en el caso excepcional en que su actuación comporte la
configuración de una vía de hecho que desconozca flagrantemente  dichos
derechos será posible acudir a la vía de la acción de tutela. Frente a la
afirmación que hace el actor y que comparte el señor Procurador General de la
Nación en el sentido de que con las expresiones acusadas se vulnera el
principio de igualdad  pues en atención a la cuantía señalada -500 salarios
mínimos- sólo unos pocos asuntos de los que conoce la Sección Tercera de la
Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado podrán tener
segunda instancia, la Corte hace énfasis en que no se configura discriminación
alguna en este caso pues se está en presencia de una norma que simplemente
acude al factor cuantía -criterio objetivo  que como ha señalado la Corte no
desconoce per se el principio de igualdad- para fijar una competencia sin que
dicha determinación signifique tratamiento distinto a quienes se encuentran en
una situación similar.
Referencia: expediente D-5874
Demanda de
inconstitucionalidad contra las expresiones “única instancia de los procesos
cuyas cuantías sean hasta”, “500” y “salarios mínimos legales mensuales
previstos en el artículo 42, según el caso”, contenidas en el segundo
inciso del parágrafo  del artículo 164 de la ley 446 de 1998 tal como quedó
modificado por el artículo 1° de la Ley 954 de 2005 “por medio de la cual se
modifican, adicionan y derogan algunos artículos de la Ley 446 de 1998 y del
Código Contencioso Administrativo, y se dictan otras disposiciones sobre
competencia, descongestión, eficiencia y acceso a la administración de
justicia”
Actor: Enrique Gil Botero
Magistrado Ponente:
Dr. ALVARO TAFUR GALVIS
Bogotá D.C.,  primero (1) de febrero de dos mil
seis (2006).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en
cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y
trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I.       ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad,
el ciudadano Enrique Gil Botero presentó demanda contra
las expresiones “única instancia de los procesos cuyas cuantías sean hasta
de”, “500”, y “salarios mínimos legales mensuales previstos en el artículo 42,
según el caso”, contenidas en el segundo inciso del parágrafo  del artículo
164 de la ley 446 de 1998 tal como quedó modificado por el artículo 1° de la
Ley 954 de 2005 “por medio de la cual se modifican, adicionan y derogan
algunos artículos de la Ley 446 de 1998 y del Código Contencioso
Administrativo, y se dictan otras disposiciones sobre competencia,
descongestión, eficiencia y acceso a la administración de justicia”
Mediante auto del quince (15) de julio de 2005, el
Magistrado Sustanciador admitió la demanda y dispuso correr traslado de la
misma al Procurador General de la Nación para que rindiera el concepto de
rigor, ordenó fijar en lista las normas acusadas para asegurar la intervención
ciudadana y comunicar la iniciación del proceso al señor Presidente de la
República, al Presidente del Congreso de la República, al Ministro del Interior
y de Justicia, a fin de que, si lo estimaban oportuno, conceptuaran sobre la
constitucionalidad de las normas acusadas.
Así mismo ordenó invitar en este proceso al
Instituto Colombiano de Derecho Procesal y a la Academia Colombiana de
Jurisprudencia con el mismo fin.
Cumplidos los trámites ya relacionados, propios de esta
clase de procesos, y previo el concepto del Procurador General de la Nación,
procede la Corte a decidir sobre la demanda de la referencia.
II.      NORMA DEMANDADA
A continuación se transcribe el texto de la norma demandada
de conformidad con su publicación en el Diario Oficial No. 45.893 del 28 de
abril de 2005.  Se subraya lo demandado.
“Ley 954 de 2005”
(abril 27)
“por medio de la cual se modifican,
adicionan y derogan algunos artículos de la Ley 446 de 1998 y del Código
Contencioso Administrativo, y se dictan otras disposiciones sobre competencia,
descongestión, eficiencia y acceso a la administración de justicia ”
El Congreso de la
República
DECRETA:
Artículo
1º. Readecuación temporal de competencias previstas en la Ley 446 de 1998.  El parágrafo del artículo 164 de la Ley
446 de 1998, quedará así:
Parágrafo. Las normas de competencia previstas en
esta ley se aplicarán, mientras entran a operar los Juzgados Administrativos,
así:
Los Tribunales
Administrativos conocerán en única instancia de los procesos cuyas cuantías
sean hasta de 100, 300, 500 y 1.500 salarios mínimos legales
mensuales vigentes previstas en el artículo 42, según el caso, y en primera
instancia cuando la cuantía exceda de los montos. Asimismo, en única instancia
del recurso previsto en los artículos 21 y 24 de la Ley 57 de 1985, en los
casos de los municipios y distritos y de los procesos descritos en el numeral 9
del artículo 134b adicionado por esta ley, salvo los relativos a la acción de
nulidad electoral de los alcaldes de municipios que no sean capital de
departamento, que serán revisados en primera instancia.
Los Tribunales
Administrativos continuarán, en única y primera instancia, con el ejercicio de
las competencias de que tratan los artículos 39 y 40.
Las
competencias sobre jurisdicción coactiva asignadas en segunda instancia a los
Tribunales Administrativos según el artículo 41, corresponderán en segunda
instancia al Consejo de Estado. Y las competencias sobre jurisdicción coactiva
asignadas en segunda instancia a los Jueces Administrativos según el artículo
42, corresponderán en segunda instancia a los Tribunales Administrativos.
El Consejo de
Estado asumirá en única y segunda instancia, las competencias asignadas en los
artículos 36, 37 y 38.
Las
competencias por razón del territorio y por razón de la cuantía, previstas en
el artículo 43 de la Ley 446 de 1998, regirán a partir de la vigencia de la
presente ley.”
(...)
III.    LA DEMANDA
El demandante afirma que las expresiones
acusadas vulneran los artículos 13, 29 y 31 de la Constitución Política.   Así
como lo previsto en el Preámbulo y los artículos 7° y 8° de la Declaración
Universal de los Derechos Humanos, los artículos 8°, numeral 1° y 25, numerales
1° y 2° literal b), de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, y el
artículo 14, numeral 1° del Pacto Internacional de los Derechos Civiles y
Políticos.
Precisa que la Constitución Política en
el artículo 31: “...impone una restricción a la soberanía democrática del
legislador en cuanto coarta o limita su libertad de configuración en la función
legislativa, como quiera que no puede confundir o mutar el principio por la
excepción, o lo general que es la posibilidad de la ‘apelación judicial’ por lo
excepcional que sería la prohibición particular o para algunos eventos; esa
soberanía democrática no es absoluta y encuentra un límite en la misma
Constitución y el legislador ha de someterse a ella porque de lo contrario
queda por fuera del marco del Estado constitucional, es así como su poder de
creación legal lo debe ejercer sin ir a invertir el orden de las proposiciones
(...) porque el precepto constitucional obra como una libertad pero también
como una restricción, de allí que para el legislador ‘la libertad comienza
donde termina la obligación...”.
En ese orden de ideas, considera que las
expresiones acusadas, vulneran la Constitución Política en la medida en que
convierten el principio en excepción y la excepción en regla general, so
pretexto de desarrollar la excepción, desconociendo en consecuencia el mandato
y el límite que la Carta fundamental impuso al legislador en el artículo 31,
especialmente en materia de los derechos fundamentales.
Aclara que: “... en la jurisdicción
contenciosa administrativa, el artículo 86 del CCA modificado por el artículo
31 de la Ley 446 de 1998, consagra la acción de reparación directa y el
artículo 20 del CPC determina con fundamento entre otros criterios, la forma de
establecer la cuantía en atención a la pretensión mayor para cada demandante, y
en efecto existe una línea jurisprudencial administrativa en la cual por
perjuicios extrapatrimoniales, el tope indemnizatorio por mora lo constituye la
suma de cien salarios mínimos legales mensuales, y en materia de daño a la vida
de relación al máximo otorgado en la actualidad es de doscientos salarios
mínimos legales mensuales, precedente judicial elaborado en el ejercicio del
arbitrio judice...”.
De otra parte, explica que los
reconocimientos máximos hechos por la jurisprudencia contenciosa en materia de
perjuicios extrapatrimoniales, y la imposibilidad consecuencial de imprimir
vocación de segunda instancia por ese factor, se han constituido en un
precedente judicial, circunstancia que la doctrina constitucional ha denominado
“reglas controlantes”, de forma tal que el precedente de los montos máximos
reconocidos en materia de responsabilidad extracontractual del Estado, en lo
que concierne a los perjuicios inmateriales, constituye un punto de referencia
que no puede desconocerse en relación con el juicio de proporcionalidad, y por
tanto resulta imprescindible al examinar el criterio de la cuantía. Sobre el
particular cita la sentencia SU-047 de 1999.
Hace énfasis en que: “...la norma
impugnada por su inconstitucionalidad pulverizó el artículo 31 de la
Constitución, dejando a la sección Tercera del Consejo de Estado, sin la
posibilidad real de conocimiento de la responsabilidad extracontractual del
Estado.   La finalidad de la norma de descongestionar al Consejo de Estado en
los procesos de ésta naturaleza, no sólo ha trastocado el orden constitucional
sino que creó un abismo que deja sin función en la práctica la actividad
judicial de dicha Sección del Consejo de Estado una vez evacuen el
represamiento de años anteriores...”.
Considera que las expresiones acusadas
vulneran los derechos a la igualdad y al debido proceso, por cuanto al no
establecerse la  doble instancia, no solo se limita  el derecho de
contradicción sino que se configura una discriminación que afecta a las
personas que han sufrido un daño causado por la acción u omisión de las
autoridades públicas, pues el Estado en lugar de intervenir a favor de los más
débiles que en éste caso serían las víctimas lo que hace es desampararlas,
invirtiendo en consecuencia el contenido de la tutela positiva del principio de
la igualdad.
Aduce entonces que la norma acusada no
guarda relación de proporcionalidad con su finalidad, esto es la descongestión
de la Sección Tercera del Consejo de Estado a “cualquier precio”, situación que
no es legítima pues con ello se afecta el principio de la doble instancia, por
tanto aunque la medida tenga un fundamento legal altera el orden
constitucional.
Así mismo, señala que para efectos de
establecer la cuantía como criterio regulador de la instancias, habrá de
tenerse siempre un punto de referencia o criterio de realidad, que para el caso
lo ha establecido la práctica judicial en cuanto a que a través de los topes o
límites indemnizatorios, reconocidos por la jurisprudencia, es ésta la que fija
de una u otra manera que dichos procesos tengan vocación de única o de primera
instancia, y es a partir de allí, en un juicio de proporcionalidad o
relacional, que podrá establecerse si verdaderamente el principio
constitucional de la doble instancia se mantiene, o por el contrario la
excepción al mismo lo desentronizó invirtiendo la preceptiva
constitucional...”.
En ese sentido, aclara que: “...a
modo de ejemplo, el legislador en virtud de su poder de configuración legal
determina que serán procesos de única instancia aquellos cuya cuantía sea
inferior a 10.000 S.M.L.M. yendo en contravía de los que jurisprudencialmente
se reconoce, no está adecuando la norma al principio constitucional, porque los
efectos en la práctica sería el hecho de dejar todos los procesos de única
instancia, (...) únicamente para señalar que si en la actualidad, la jurisprudencia
contenciosa administrativa lo máximo que reconoce por perjuicios, es cien o en
veces excepcionalmente doscientos salarios mínimos, al haber señalado en el
parágrafo del ordinal 1° del artículo 1° de la Ley 954 de 2005 la suma de
quinientos salarios mínimos contraviniendo el artículo 42 de la Ley 446 de 1998
que fijaba la misma cantidad –500 S.M.L.M- como criterio determinador de la
primera instancia, para mutarlo hacia la única instancia, como sucede en la
norma acusada, lo que hace esta en verdad es burlar el mandato constitucional
suplantando el principio por la ley...”.
IV.
INTERVENCIONES
1.  Ministerio del
Interior y de Justicia
El Ministerio referido a través del
Director  del Ordenamiento Jurídico de ese Ministerio, interviene en el
presente proceso y solicita a la Corte que declare la exequibilidad de las
expresiones acusadas, con base en las razones que a continuación se sintetizan.
Indica que
corresponde a la Ley el señalamiento de todas las reglas referentes a las
instancias de los procesos, los recursos, las clases de providencias contra las
cuales proceden, los términos para interponerlos, la notificación y ejecución
de las providencias. Sobre el particular cita un aparte de la sentencia C-345
de 1993.
Advierte que: “...
el Constituyente de 1991 elevó a canon constitucional el principio de la doble
instancia, en el artículo 31, aunque sin el carácter absoluto, como lo entiende
el actor, prueba de lo cual es que el Constituyente haya reservado al Legislador
la facultad de establecer excepciones al citado principio.   Excepciones que
deben ser consagradas desde luego, con observancia de los derechos, valores y
postulados axiológicos que consagra la Carta...”.
Afirma que: “...los
procesos de única instancia en la forma como están regulados en la norma
acusada, tienen una justificación que no solamente se funda en la diversidad de
los intereses en juego, sino en su finalidad, razonabilidad y racionalidad, y
en la proporcionalidad de la consecuencia jurídica que conlleva esa
diferenciación, con respecto a los fundamentos o supuestos de hecho que sirven
de base al trato desigual...”, y  que es evidente que la norma acusada
prevé el mismo tratamiento para todos los que se encuentran en las
circunstancias previstas en ella es decir, las personas que intervienen en los
procesos de única instancia a los que se refiere dicha disposición jurídica.
Como fundamento de sus aseveraciones cita un aparte de la sentencia C-351 de
1994.
Considera que la
correcta aplicación de la norma que contiene las expresiones acusadas es
indispensable para garantizar el acceso eficaz a la administración de justicia
previsto en el artículo 229 superior, derecho éste cuyo carácter fundamental es
innegable pues su realización concreta depende en grado sumo de la celeridad
con que actúen los jueces en el cumplimiento de la misión que les ha
encomendado la Constitución Política.
Finalmente, señala
que el Legislador estaba facultado para establecer el trámite previsto en la
norma que contiene las expresiones acusadas, decisión que por demás adoptó
según la evaluación acerca de la necesidad y conveniencia, así como en
aplicación de los mandatos constitucionales.
Concluye entonces
que: “...el artículo acusado está amparado en los principios de igualdad, el
acceso a la administración de justicia y al debido proceso, los cuales no son
vulnerados por la norma que se examina, pues no hay ninguna restricción ni
traba que dificulte algún derecho fundamental...”.
2.  Consejo de
Estado
El  señor Presidente del H. Consejo de
Estado  doctor Germán Rodriguez Villamizar intervino  en el presente proceso
con el fin de solicitar a la Corte que se inhiba  para emitir pronunciamiento
de fondo  o en subsidio  declare la exequibilidad de las expresiones acusadas,
con base en las razones que a continuación se sintetizan.
Advierte que la Corte
Constitucional debe inhibirse para fallar de fondo, toda vez que: “...el
actor lo que en realidad reprocha no es el contenido normativo de la Ley 954,
sino las cuantías ya fijadas con antelación por la Ley 446 por lo que ha debido
atacar el artículo 42 de esta última, pues (...) el artículo 1° de la Ley 954
se limita a poner en efectivo funcionamiento el incremento de cuantías ya
señalado desde 1998.   Y en este evento no se reúnen los presupuestos señalados
por la jurisprudencia constitucional para que apelando a la unidad normativa se
recurra al estudio de la norma que no ha sido objeto de demanda, por tener un
contenido normativo distinto...”.
Afirma que en caso de
considerarse que existe demanda en forma  debe tenerse en cuenta que la Corte
Constitucional en forma reiterada ha explicado que el principio de la doble
instancia no tiene carácter absoluto, puesto que el Constituyente autorizó al
legislador para establecer excepciones al mismo.  Sobre el particular cita un
aparte de la sentencia C-040 de 2002.
Hace énfasis en que: “...
la racionalidad, la razonabilidad y la proporcionalidad de la medida adoptada
por el Congreso de la República al aprobar la Ley 954 viene dada por una más
que justificada puesta en funcionamiento del aumento de cuantías ordenado ya
desde 1998 por virtud de la Ley 446, acorde con la condición de órgano de
cierre del Consejo de Estado al encomendarle las funciones de Tribunal Supremo
de lo Contencioso-Administrativo, conforme a las reglas que señale la ley
(numeral primero artículo 237 Superior)...”.
Igualmente, explica
que la norma acusada al dar aplicación efectivamente al aumento de cuantías
adoptado por la Ley 446 de 1998 en el artículo 42, no configura per se un trato
discriminatorio que comporte simultáneamente la violación del debido proceso,
sino que por el contrario es una medida que persigue un
fin legítimo desde el punto de vista constitucional, esto es, el cumplimiento
del principio de acceso efectivo a la administración de justicia mediante la
aplicación inmediata del aumento de las cuantías aludidas, medida que por demás
se impone en los actuales momentos de alarmante congestión en el Consejo de
Estado.
Hace énfasis en que
en el caso de la disposición acusada: “...el tertium comparationis se
encuentra dado en la fijación de una cuantía igual para todos los destinatarios
de la norma que estaba en mora de ponerse en efectivo funcionamiento, de modo
que en aplicación de ese factor objetivo de competencia (...) se aplica un
rasgo común en nuestro sistema procesal que radica en la competencia -en no
pocas ocasiones- en función de la cuantía del proceso, en orden a que sólo los
asuntos que superen determinadas cuantías lleguen a conocimiento de los órganos
de cierre jurisdiccionales...”.
Reitera que de lo que
se trata es de la puesta en marcha de un dispositivo ya previsto en el artículo
42 de la Ley 446 de 1998, mecanismo que por demás no comporta la eliminación de
la segunda instancia sino que la circunscribe a casos que superen el monto de
cuantías ya fijado desde el año 1998.
Como fundamento de
sus aseveraciones cita un aparte de la exposición de motivos y de los informes
de ponencia para primer y segundo debate sobre el proyecto de ley No. 194 de
2004, donde se resaltó que lo pretendido con la aludida iniciativa legislativa
es la readecuación temporal del reparto de competencias previstas por la Ley
446 de 1998 entre el Consejo de Estado y los Tribunales Administrativos.
En ese orden de ideas
considera que: “...al poner en marcha el aumento de las bases de las
cuantías ordenado desde la Ley 446 de 1998 el artículo primero de la Ley 954
busca que el Consejo de Estado se pueda ocupar de un número menor de asuntos y
con ello lograr varios propósitos constitucionales: i) una justicia pronta y
oportuna, que permita la solución expedida de las controversias planteadas ante
la jurisdicción de lo contencioso administrativo, ii) al elevar las cuantías
podrá el Consejo de Estado no sólo resolver más prontamente los asuntos puestos
a su consideración, sino que podrá seguir sentando las líneas jurisprudenciales
que marcarán la pauta de acción de los Tribunales Administrativos del país,
pero con una celeridad tal que estos podrán tener ese referente doctrinario en
tiempos más breves, sin tener que esperar largos años a que sus decisiones sean
revisadas...”.
De otra parte, señala
que las condiciones y requisitos para tener acceso al recurso de apelación son
idénticas para todos los usuarios de la administración de justicia, solo que
las cuantías se han incrementado en orden a que sólo a partir de ciertos topes
se pronuncie el Consejo de Estado, de modo que el valor económico determinará
la competencia, esto constituye el factor objetivo para fijar la competencia
por cuantía sin que implique vulneración alguna de los mandatos
constitucionales.  Al respecto cita un aparte de la sentencia C-153 de 1995.
Destaca que: “...la
puesta en funcionamiento del incremento de las cuantías ordenado por el
artículo 42 de la Ley 446 no comporta violación del artículo 31 al no entrañar
eliminación de la segunda instancia en cabeza del Consejo de Estado, sino que
se trata tan sólo de una regulación del factor competencial en función de las
cuantías (criterio objetivo), lo que no implica que se estén estableciendo
tratos que excluyan a unos de lo que se concede a otros en idénticas
condiciones.  O lo que es igual, no está asignando la totalidad de una
competencia a un juez de única instancia sino estableciendo unos topes de
cuantía, cuantías que serán rigurosamente aplicadas de manera idéntica en todos
los casos.  Por manera que, la cuantía para recurrir se erige acá en un
criterio de diferenciación relevante para dar un trato distinto a los
demandantes en la jurisdicción de lo contencioso administrativo, que –además-
lejos de restringir el derecho de acceso a la administración de justicia, se
constituye así en medio para materializar el acceso efectivo a ese derecho
constitucional...”.
Como fundamento de
sus aseveraciones cita las sentencias C-351 de 1994, C-269 de 1998 y C-1046 de
2001.
Explica que en el
caso de la norma acusada no se avizora ninguna actuación desproporcionada o
irrazonable del legislador que permita inferir violación de principios o
valores constitucionales, pues se trata de alcanzar un fin legítimo, esto es,
un acceso expedito a la administración de justicia por medio de un instrumento
racional y razonable.
Finalmente, advierte
que la Corte Constitucional en la sentencia C-040 de 2002, declaró exequible el
artículo 39 de la Ley 446 de 1998 que señala los eventos en los que los
Tribunales Administrativos conocen de los procesos en única instancia.
V.  CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE
LA NACIÓN
El Señor Procurador
General de la Nación, allegó el concepto número 3923, recibido el ocho
(8) de septiembre de 2005, en el cual solicita a la Corte declarar inexequibles
las expresiones acusadas, de conformidad con las consideraciones que se resumen
a continuación.
La Vista Fiscal, precisa que si bien
existen pactos y convenios internacionales que prevén la garantía al debido
proceso: “... la doctrina y la jurisprudencia constitucional con suficiente
fundamento ius filosófico han concluido que, salvo en materia penal
condenatoria y en los juicios de tutela, el principio de la doble instancia,
aunque hace parte del debido proceso, no integra el núcleo esencial de dicho
derecho, dado que aquél no tiene carácter absoluto, así pues, el debido
proceso, que tiene un nexo inescindible con el derecho de defensa, se garantiza
en el Estado de Derecho en la medida en que un proceso, aún eliminada la
posibilidad de impugnación de la sentencia adversa, se asegure a las partes,
mediante regulación, el derecho a la debida defensa adecuada y oportuna que
debe verse reflejado en el establecimiento de suficientes oportunidades de
controversia...”.
En esos términos, considera que debe
demostrarse que en el ordenamiento jurídico no existen las garantías
suficientes para el ejercicio del derecho de defensa en los procesos de única
instancia para que puedan entenderse violados los tratados internacionales
sobre derechos humanos y como tal presupuesto no se configura en este caso el
cargo aludido no está llamado a prosperar.
Recuerda que la Corte Constitucional al
interpretar el contenido del artículo 31 superior, señaló que nada se opone a
que existan procesos de única instancia en la jurisdicción contencioso
administrativa, y para ello fijó unos parámetros con el fin de que
constitucionalmente sea válida la actuación del legislador que fija límites a
dicha garantía procesal.      Sobre el particular cita un aparte de la
sentencia C-040 de 2002.
Aclara que la exclusión por parte de la
Ley de la regla de la doble instancia para algunos asuntos contenciosos, no
debe ser caprichosa o carente de razón suficiente, esto es, desprovista de
elementos que la justifiquen objetiva y razonablemente, y en ese entendido,
cuando fuere necesario habrá de atenderse a los criterios establecidos por la
jurisprudencia constitucional al respecto.
En ese orden de ideas, considera que: “...
la norma de descongestión de las distintas secciones del Consejo de Estado,
resulta desproporcionada, toda vez que, con ella, el legislador cae en el error
legislativo que censura la Corte Constitucional al convertir la excepción
constitucionalmente permitida en la regla general aplicable a los procesos que
se surten ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo...”, de
forma tal que en el caso de la norma que contiene los preceptos acusados, es
claro que se vulnera el derecho a la igualdad de las personas, de los
contribuyentes, de los servidores públicos y de los contratistas de la
administración, que no se pueden enmarcar dentro del carácter genérico de la
acusación.
Señala, a título de ejemplo, que en el
caso de los servidores públicos solo tendrían derecho a un proceso de doble
instancia originado en la nulidad de un acto administrativo de carácter laboral
o en las acciones u omisiones de la administración aquellos funcionarios que
ostenten los más altos ingresos laborales, los grandes contribuyentes y
aquellos contratistas adjudicatarios de macroproyectos, lo cual dentro del
contexto de las acciones contenciosas por medio de las cuales se busca
garantizar los derechos de los asociados, resulta ser una discriminación
carente de justificación objetiva.
Advierte que de conformidad con lo dicho
en la exposición de motivos del proyecto que culminó con la Ley 954 de 2005, si
bien existe una buena intención en la medida prevista en la norma que contiene
las expresiones acusadas, que es la de la descongestión de las distintas
secciones del Consejo de Estado, tal medida debe ser proporcional al fin
perseguido y de tal magnitud que no desconozca principios constitucionales de
especial relevancia en el Estado Social de Derecho.
En efecto, señala que: “...las
acciones contenciosas consagradas en los artículos 84 a 87 del Código
Contencioso Administrativo, en cuyo ejercicio tiene incidencia capital el
factor de las cuantías, apunta entre otras finalidades a la defensa de la
legalidad de las actuaciones de la administración y al reconocimiento de las
indemnizaciones y perjuicios ocasionados con la actividad del Estado en las
tres ramas del poder público.  Siendo ello así debe mirarse la medida de
descongestión de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo en directa
relación con el principio general de derecho de la primacía del interés general
y con el de autonomía e independencia de los órganos de control que conlleva la
asignación de funciones del Ministerio Público en la defensa del orden
jurídico, de los derechos y garantías de los ciudadanos y, especialmente de
defensa del patrimonio público...”.
De otra parte, considera que debe
proyectarse una medida de descongestión judicial que guarde relación con el respeto
de las garantías procesales, desde el punto de vista de la razonabilidad en
cuanto tal postulado conlleva la observancia de las reglas relativas a los
medios de control de los cuales hace parte el derecho a la impugnación de las
decisiones adversas, bien sea que ese derecho sea ejercido por los particulares
o por el propio Estado representado en las distintas personas de derecho
público, sujetos que además son partes en el proceso contencioso
administrativo.
En ese entendido, estima que: “...Tal
razonabilidad de la medida de descongestión, desconocida por el legislador al
promulgar el artículo 1° de la Ley 954 de 2005, se ve reflejada en
consecuencias jurídicas que pueden resultar en extremo gravosas para el Estado,
como quiera que con el establecimiento de la única instancia en los asuntos
contenciosos, tal y como se halla consagrado en la norma en cita en la cual no
se previó siquiera el recurso de reposición contra las providencias de única
instancia, conllevaría la convalidación de los errores judiciales que
desembocan en vías de hecho.  Ello por cuanto, producida una sentencia de única
instancia en la que se ha vedado tanto a la administración como al particular
el derecho a controvertirla, se cierran para las partes todas las posibilidades
ya que tal decisión hace tránsito a cosa juzgada de manera inmediata y, por
consiguiente, al advertirse errores, o vulneración de los derechos de aquellas,
la única acción procedente sería la acción de tutela, mecanismo que tanto la
Sala Plena del Consejo de Estado como la Corte Suprema de Justicia, en
reiteradas oportunidades han sentenciado como improcedente contra sentencias
ejecutoriadas, pero que será el único mecanismo al que pueda recurrirse,
trasladando entonces el problema de congestión a otras instancias...”.
Considera entonces que la medida de
descongestión prevista en la norma que contiene los preceptos acusados, si bien
es necesaria no resulta proporcional, adecuada ni razonable, porque con ella se
sacrificaría el interés general que asiste a las particulares y a las
autoridades públicas para defender, a través de los medios legales idóneos, la
legalidad de las normas (actos administrativos) y de velar por la protección y
defensa del patrimonio público, elementos consustanciales del orden económico y
social y por ende del interés general.
Concluye que no es posible dentro del
marco constitucional que rige al Estado Colombiano adoptar medidas de
descongestión de los despachos judiciales que conlleven el recorte de las
garantías procesales existentes, y por consiguiente: “...dada la relación
directa que existe entre el inciso primero del parágrafo del artículo 1° de la
Ley 954 de 2005 y sus incisos anterior y posteriores, toda vez que los mismos
dicen relación con la readecuación de las competencias tanto en los Tribunales
Administrativos como en el Consejo de Estado y, dado que la norma integra una
sola proposición dentro del criterio jurídico de descongestión, la
inexequibilidad que se solicitará por parte del Ministerio Público debe afectar
la totalidad del artículo 1°...”.
VI.    CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
1.   Competencia
De conformidad con lo
dispuesto en el artículo 241, numeral 4° de la Constitución Política, la
Corte Constitucional es competente para conocer y decidir, definitivamente,
sobre la demanda de inconstitucionalidad de la referencia, pues la norma que
contiene los preceptos acusados hace parte de una Ley de la República.
2.   La materia sujeta a examen
Para el actor las expresiones “única
instancia de los procesos cuyas cuantías sean hasta”, “500” y “salarios mínimos
legales mensuales previstos en el artículo 42, según el caso”, contenidas
en el segundo inciso del parágrafo  del artículo 164 de la ley 446 de 1998 tal
como quedó modificado por el  artículo 1° de la Ley 954 de 2005 “por medio
de la cual se modifican, adicionan y derogan algunos artículos de la Ley 446 de
1998 y del Código Contencioso Administrativo, y se dictan otras disposiciones
sobre competencia, descongestión, eficiencia y acceso a la administración de
justicia” desconocen los artículos 13, 29 y 31  de la Constitución, y
consecuentemente  lo previsto en el Preámbulo y los artículos 7° y 8° de la
Declaración Universal de los Derechos Humanos, los artículos 8°, numeral 1° y
artículo 25, numerales 1° y 2° literal b), de la Convención Americana sobre
Derechos Humanos, y el artículo 14, numeral 1° del Pacto Internacional de los
Derechos Civiles y Políticos,  por cuanto  i)  no solo con dichas expresiones
la excepción señalada en el artículo 31 superior se convertiría en regla
general sino que la realidad fáctica en materia de  indemnizaciones
reconocidas por la Jurisdicción en lo Contencioso Administrativo en este campo
muestra que en la practica se dejará sin trabajo a la Sección Tercera del
Consejo de Estado ii) no se cumplen en este caso los presupuestos señalados por
la jurisprudencia para  establecer una excepción al principio de doble
instancia y en particular se desconoce el presupuesto según el cual no deben
generarse tratamientos discriminatorios  iii) las expresiones acusadas no
guardan proporcionalidad con la finalidad  señalada para la mismas a saber  la
descongestión de la Sección Tercera  de la Sala de lo Contenciosos Administrativo
del Consejo de Estado.
El interviniente en representación del Ministerio del
Interior y de Justicia  solicita a la Corte declarar la exequibilidad  de las
expresiones acusadas. Destaca  que i) el principio de doble instancia no tiene
carácter absoluto; ii) el factor cuantía  como elemento determinante de la
competencia  tiene un claro sustento constitucional en cuanto se fundamenta  en
un criterio general, abstracto e impersonal, por lo que no puede hablarse por
tanto de trato desigual o discriminatorio en el presente caso; iii) las
expresiones acusadas buscan garantizar el derecho de acceso a la administración
de justicia. Finalidad que aseguran al contribuir a la descongestión de la
Jurisdicción en lo Contencioso Administrativo.
El Presidente del Consejo de Estado solicita  que la Corte
se inhiba  para emitir pronunciamiento de fondo o en su defecto declare la
exequibilidad de las expresiones acusadas. Destaca al respecto que i)  lo que
están haciendo las expresiones  acusadas es  dar aplicación a la modificación
de cuantías prevista en el artículo  42 de la Ley 446 de 1998 norma que el
actor no demandó ii) el actor desconoce que el artículo 31 superior no tiene
carácter absoluto y que el principio de doble instancia no hace parte del núcleo
esencial del debido proceso ; iii) como se desprende de la exposición de
motivos y del trámite legislativo la norma tiene una clara justificación
constitucional en  la voluntad de descongestionar la Jurisdicción en lo
Contencioso Administrativo y en particular el Consejo de Estado, finalidad que
atiende a un objetivo  igualmente  valioso cual es el de asegurar el derecho al
acceso a la administración de justicia para todos iv) que la norma acude a un
criterio objetivo cual es el de la cuantía  para establecer  una competencia
por lo que en manera alguna puede considerarse vulnerado el principio de
igualdad en tanto quienes se encuentren en la misma situación recibirán igual
tratamiento. v) que no es cierta la afirmación según la cual se deja sin  trabajo
a la Sección tercera del Consejo de Estado.
El Señor Procurador General de la
Nación  aclara que para que puedan entenderse violados los tratados
internacionales sobre derechos humanos invocados por el actor debe demostrarse
que en el ordenamiento jurídico no existen las garantías suficientes para el
ejercicio del derecho de defensa en los procesos de única instancia y  que como
tal presupuesto no se configura en este caso el cargo planteado en ese sentido
no está llamado a prosperar.
Empero, solicita  la declaratoria de inexequibilidad de las
expresiones acusadas así como del conjunto del artículo 1° de la Ley 954 de
2005  por cuanto considera que i) si bien  el principio de doble instancia no
tiene carácter absoluto no se cumplen en su criterio los presupuestos señalados
por la Corte para que el Legislador establezca excepciones en este campo  y en
particular el relativo al no establecimiento de tratamientos discriminatorios
pues considera que solo los servidores con altas remuneraciones o los grandes contratista
serían los que  gozarían de la posibilidad de acudir ante el Consejo de Estado
en segunda instancia; ii) al establecerse  que el juzgamiento será de única
instancia  la única vía -excepcional por lo demás-  a la que podría acudirse
por los justiciables  y por el propio Estado sería la acción de tutela, frente
a la cual la jurisprudencia del Consejo de Estado ha hecho permanentes
reparos.
Corresponde a la Corte en consecuencia examinar si las
expresiones “única instancia de los procesos cuyas cuantías
sean hasta”, “500” y “salarios mínimos legales mensuales previstos en el
artículo 42, según el caso”, contenidas en el
segundo inciso del parágrafo  del artículo 164 de la ley 446 de 1998 tal como
quedó modificado por el artículo 1° de la Ley 954 de 2005 “por medio de la
cual se modifican, adicionan y derogan algunos artículos de la Ley 446 de 1998
y del Código Contencioso Administrativo, y se dictan otras disposiciones sobre
competencia, descongestión, eficiencia y acceso a la administración de justicia”
vulneran o no los artículos 13, 29 y 31  de
la Constitución, y consecuentemente  las normas internacionales invocadas por
el actor[1].
3.   Consideraciones preliminares
Previamente la Corte considera necesario efectuar algunas
precisiones relativas a i) la potestad de configuración del legislador en
materia de procedimientos y el alcance y límites del  principio constitucional
de doble instancia, ii) el contenido y alcance de la norma que contiene las
expresiones acusadas, que resulta pertinentes para el análisis de los cargos
planteados en la demanda, iii) la solicitud de inhibición, que resultan
pertinentes para el análisis de los cargos planteados en el presente proceso.
3.1.  La  potestad de configuración legislativa en materia
de procedimientos y el alcance y límites del principio constitucional de la
doble instancia
3.1.1 Esta Corporación ha sostenido en reiterada
jurisprudencia, que la regulación de los diversos procedimientos judiciales,
corresponde al legislador en ejercicio de su  amplia potestad de configuración[2].  En ese
sentido ha señalado  que con fundamento en sus
atribuciones constitucionales (art. 150 C.P.),  es el legislador  el llamado a
establecer en las diversas actuaciones judiciales los procedimientos que han de
surtirse, las acciones, los términos, los recursos y en general todos los
aspectos propios de cada proceso atendiendo su naturaleza, a fin de establecer
las reglas que han de observarse[3].
En virtud de
esta atribución puede  por ejemplo instituir diversos medios de impugnación de
las decisiones judiciales, esto es, recursos ordinarios y extraordinarios, las
circunstancias y condiciones en las que proceden y la oportunidad procesal para
incoarlos y decidirlos, e incluso definir cuándo no procede ningún recurso[4]. En ese sentido es
importante recordar la sentencia C-005 de 1994, en la que la Corte expresó lo
siguiente:
“Así,
pues, si el legislador decide consagrar un recurso en relación con ciertas
decisiones y excluye del mismo otras, puede hacerlo según su evaluación acerca
de la necesidad y conveniencia de plasmar tal distinción, pues ello corresponde
a la función que ejerce, siempre que no rompa o desconozca principios
constitucionales de obligatoria observancia. Más todavía, puede, con la misma
limitación, suprimir los recursos que haya venido consagrando sin que, por el
sólo hecho de hacerlo, vulnere la Constitución Política.” [5]
Se ha
precisado por esta Corporación  que si bien el legislador en ejercicio de su
facultad constitucional de hacer las leyes y expedir códigos en las distintas
ramas del Derecho a que alude el artículo 150 superior, cuenta con una amplia
potestad de configuración, dicha potestad no es absoluta pues ella encuentra
sus límites en los principios y valores consagrados en el ordenamiento
constitucional, que en materia de procedimientos  particularmente  imponen el
respeto  de  los derechos de acceso a la administración de justicia, debido
proceso e igualdad[6].
En el mismo sentido la Corte  ha advertido  que las
disposiciones procesales que se expidan deberán respetar los parámetros de
razonabilidad y proporcionalidad propios del conjunto de la potestad  de
configuración que le reconoce la Constitución al Legislador[7].
3.1.2 Ahora bien, en lo relativo al principio de la doble
instancia[8]
cabe recordar que éste  tiene un vínculo estrecho con
el debido proceso y el derecho de defensa, ya que busca la protección de los
derechos de quienes acuden al Estado en busca de justicia[9]. Sin embargo,  como lo
ha puesto de presente reiteradamente la  Corte, dicho principio no hace parte
del contenido esencial del debido proceso ni del derecho de defensa en todos
los campos, pues la propia Constitución, en su artículo 31, establece que el
Legislador podrá consagrar excepciones al principio general, según el cual toda
sentencia es apelable o consultable[10].
La Carta de
manera expresa sólo establece  en efecto el derecho a impugnar la sentencia
adversa en materia penal y en las acciones de tutela (CP arts 28 y 86).
Igualmente, los pactos de derechos humanos ratificados por Colombia, como la
Convención Interamericana o el Pacto de Derechos Civiles y Políticos, y que
hacen parte del bloque de constitucionalidad (CP art. 93), prevén el derecho a
impugnar la sentencia en materia penal, pero no establecen esa posibilidad en
los otros campos del derecho, para los cuáles exigen únicamente que la persona
sea oída, con las debidas garantías y dentro de un plazo razonable, por un juez
o tribunal competente, independiente e imparcial, establecido con anterioridad
por la ley[11].
Conforme a lo
anterior, a pesar de la importancia que puede tener la posibilidad de apelar
una sentencia contraria, es claro que, -como esta Corte lo ha señalado en
numerosas ocasiones-, no es obligatorio que todos los procesos judiciales sean
de doble instancia. Así, la sentencia C-345 de 1993, entre muchas otras que han
abordado el tema, precisó que "el artículo 31 superior establece el
principio de la doble instancia, de donde se deduce el de apelación de toda
sentencia, pero con las excepciones legales, como lo dispone la norma
constitucional. Excepciones que se encuentran en cabeza del legislador para que
sea él quien las determine, desde luego, con observancia del principio de
igualdad"[12].
La Corte ha resaltado  en ese orden de ideas que el hecho de que la doble instancia sólo haga parte del contenido
esencial del debido proceso en las acciones de tutela y en materia penal, no
significa que la ley pueda establecer excepciones a esa regla en cualquier otro
proceso sin ningún tipo de limitante[13].
Al respecto
ha señalado  que i) el principio general establecido por el artículo 31 superior[14]
es que todos los procesos judiciales son de doble instancia y que por
consiguiente, como los procesos de única instancia son una excepción a ese
principio constitucional, es obvio que debe existir algún elemento que
justifique esa limitación, pues otra interpretación conduciría a convertir la
regla (doble instancia) en excepción (única instancia); ii)  en tanto  la
posibilidad de apelar tiene vínculos estrechos con el derecho de defensa y la
Constitución y los tratados de derechos humanos garantizan a toda persona el
derecho al debido proceso, -que tiene como componente esencial el derecho de
defensa-,  aunque el Legislador puede establecer excepciones a la doble
instancia es claro que al consagrar un proceso de única instancia, debe
establecer suficientes oportunidades de controversia, que aseguren un adecuado
derecho de defensa, según la naturaleza del caso. Esto significa,  ha dicho la
Corte, que “un proceso de única instancia no viola el debido proceso,
siempre y cuando, a pesar de la eliminación de la posibilidad de impugnar la
sentencia adversa, las partes cuenten con una regulación que les asegure un
adecuado y oportuno derecho de defensa” [15]
iii) la Carta establece el principio de igualdad (CP art. 13), que obviamente
se proyecta sobre la regulación de los procesos y recursos. Por ende, aunque el
Legislador cuenta con una amplia facultad discrecional para instituir las
formas con base en las cuales se ventilarán las diferentes controversias
jurídicas que surjan entre las personas, de acuerdo con el artículo 150,
numerales 1o. y 2o., de la Constitución, es obvio que las excepciones a la
doble instancia no pueden ser discriminatorias[16].
Sobre el particular, cabe señalar que esta Corporación en la sentencia C-103 de 2005[17] sintetizó
los parámetros a tener en cuenta por el legislador al momento de fijar
excepciones al mandato constitucional de la doble instancia.
Al respecto precisó la Corte lo siguiente:
“La Corte
Constitucional ya ha reconocido el carácter relativo del principio de la doble
instancia en múltiples oportunidades.
Lo
anterior no significa que el Legislador esté en completa libertad de excluir la
doble instancia para cualquier tipo de procesos. De conformidad con la
jurisprudencia de esta Corte, el Legislador debe respetar ciertos parámetros
mínimos al momento de decidir que una determinada actuación procesal o proceso
únicamente podrá tramitarse en única instancia y no estará sujeta(o) a impugnación;
en particular, debe mantenerse dentro del “límite impuesto por los principios,
valores y derechos fundamentales constitucionales, específicamente en lo que
atañe al principio de igualdad”.
En
relación con sentencias judiciales, la Corte ha indicado que es necesario
estudiar cada caso individual para determinar la constitucionalidad de las
exclusiones de la doble instancia, pero al mismo tiempo ha precisado ciertos
criterios que deben ser respetados por el Legislador para que su decisión de
someter un procedimiento o acto procesal determinado a trámite de única
instancia no riña con la Constitución:
(a)    La exclusión de la doble instancia debe ser excepcional;
(b)    Deben existir otros recursos, acciones u oportunidades procesales
que garanticen adecuadamente el derecho de defensa y el derecho de acceso a la
administración de justicia de quienes se ven afectados por lo actuado o por lo
decidido en procesos de única instancia;
(c)    La exclusión de la doble instancia debe propender por el logro de
una finalidad constitucionalmente legítima;
(d)    La exclusión no puede dar lugar a discriminación.”[18]
A partir de los anteriores
presupuestos procede la Corte a efectuar el análisis de las  disposiciones
acusadas.
3.2  Los antecedentes, contenido y alcance del artículo 1°
de la Ley 954 de 2005
3.2.1 De acuerdo
con el artículo 1° de la Ley 954 de 2005“por medio de la cual se modifican,
adicionan y derogan algunos artículos de la Ley 446 de 1998 y del Código Contencioso
Administrativo, y se dictan otras disposiciones sobre competencia,
descongestión, eficiencia y acceso a la administración de justicia”
-mediante el cual se efectúa la “Readecuación temporal de
competencias previstas en la Ley 446 de 1998”- el parágrafo del artículo
164 de la Ley 446 de 1998[19],
fue modificado en los siguientes términos:
“Parágrafo. Las normas de competencia previstas en
esta ley se aplicarán, mientras entran a operar los Juzgados Administrativos,
así:
Los Tribunales
Administrativos conocerán en única instancia de los procesos cuyas cuantías
sean hasta de 100, 300, 500 y 1.500 salarios mínimos legales
mensuales vigentes previstas en el artículo 42, según el caso, y en primera
instancia cuando la cuantía exceda de los montos. Asimismo, en única instancia
del recurso previsto en los artículos 21 y 24 de la Ley 57 de 1985, en los
casos de los municipios y distritos y de los procesos descritos en el numeral 9
del artículo 134b adicionado por esta ley, salvo los relativos a la acción de
nulidad electoral de los alcaldes de municipios que no sean capital de
departamento, que serán revisados en primera instancia. (se subraya lo demandado)
Los Tribunales
Administrativos continuarán, en única y primera instancia, con el ejercicio de
las competencias de que tratan los artículos 39 y 40.
Las
competencias sobre jurisdicción coactiva asignadas en segunda instancia a los
Tribunales Administrativos según el artículo 41, corresponderán en segunda
instancia al Consejo de Estado. Y las competencias sobre jurisdicción coactiva
asignadas en segunda instancia a los Jueces Administrativos según el artículo
42, corresponderán en segunda instancia a los Tribunales Administrativos.
El Consejo de
Estado asumirá en única y segunda instancia, las competencias asignadas en los
artículos 36, 37 y 38.
Las competencias
por razón del territorio y por razón de la cuantía, previstas en el artículo 43
de la Ley 446 de 1998[20], regirán a partir de la vigencia
de la presente ley.”
Al respecto cabe recordar  que el artículo 42 de la Ley 446
de 1998 “por la cual se adoptan como legislación
permanente algunas normas del Decreto 2651 de 1991, se modifican algunas del
Código de Procedimiento Civil, se derogan otras de la Ley 23 de 1991 y del
Decreto 2279 de 1989, se modifican y expiden normas del Código Contencioso
Administrativo y se dictan otras disposiciones sobre descongestión, eficiencia
y acceso a la justicia”  a que se alude en el
segundo inciso del parágrafo  del artículo 164 de la Ley 446 de 1998 tal como
quedó modificado por el  artículo 1° de la Ley 954 de 2005  y en el que a continuación
se subrayan los apartes que incluyen la cuantía de 500 salarios mínimos legales
mensuales vigentes a la que reenvía el referido inciso en los apartes acusados
por el actor,  es del siguiente tenor:
Artículo 42.
Competencia de los jueces administrativos. Adiciónase el Título 14 del Libro 3º
del Código Contencioso Administrativo con un Capítulo III del siguiente tenor:
CAPITULO 3
Competencia de
los jueces administrativos
"Artículo
134A. Competencia de los jueces administrativos en única instancia. Los Jueces
Administrativos conocerán en única instancia del recurso prescrito por los
artículos 21 y 24 de la Ley 57 de 1985, cuando la providencia haya sido
proferida por funcionario o autoridad del orden municipal o Distrital."
"Artículo
134B. Competencia de los jueces administrativos en primera instancia. Los
Jueces Administrativos conocerán en primera instancia de los siguientes
asuntos:
1. De los
procesos de nulidad y restablecimiento del derecho de carácter laboral, que no
provengan de un contrato de trabajo, en los cuales se controviertan Actos
Administrativos de cualquier autoridad, cuando la cuantía no exceda de cien
(100) salarios mínimos legales mensuales.
2. De los
procesos de nulidad y restablecimiento del derecho que carezcan de cuantía,
cuando se trate de controversias que se originen en una relación laboral legal
y reglamentaria o cuando se controviertan Actos Administrativos de carácter
laboral expedidos por autoridades del orden nacional, con excepción de los
actos referentes a la declaratoria de unidad de empresa y a la calificación de
huelga, cuya competencia corresponde al Consejo de Estado en única instancia.
3. De los
procesos de nulidad y restablecimiento del derecho en que se controviertan
Actos Administrativos de cualquier autoridad, cuando la cuantía no exceda de
trescientos (300) salarios mínimos legales mensuales.
4. De los
procesos que se promuevan sobre el monto, distribución o asignación de
impuestos, contribuciones y tasas nacionales, departamentales, municipales o
distritales, cuando la cuantía no exceda de trescientos (300) salarios mínimos
legales mensuales.
5. De los
referentes a contratos de las entidades estatales en sus distintos órdenes, y
de los contratos celebrados por entidades prestadoras de servicios públicos
domiciliarios, cuando su finalidad esté vinculada directamente a la prestación
del servicio, cuando la cuantía no exceda de quinientos (500) salarios mínimos
legales mensuales.
6. De los de
reparación directa cuando la cuantía no exceda de quinientos (500) salarios
mínimos legales mensuales.
7. De los
procesos ejecutivos originados en condenas impuestas por la jurisdicción
contencioso-administrativa, cuando la cuantía no exceda de mil quinientos
(1.500) salarios mínimos legales mensuales.
8. De las
acciones de repetición que el Estado ejerza contra los servidores o ex
servidores públicos y personas privadas que de conformidad con la ley cumplan
funciones públicas, cuando la cuantía no exceda de quinientos (500) salarios
mínimos legales mensuales, y cuya competencia no estuviere asignada al Consejo
de Estado en única instancia.
9. De los
relativos a la acción de nulidad electoral de los Alcaldes y miembros de los
Concejos de los municipios que no sean Capital de Departamento, como también de
los miembros de las Juntas Administradoras Locales de cualquier Municipio y
demás elecciones celebradas dentro del respectivo territorio municipal.
Igualmente de
los relativos a la acción de nulidad electoral que se promuevan con motivo de
las elecciones o nombramientos hechos por las Corporaciones o funcionarios de
que trata el inciso anterior o por cualquier organismo o servidor de los
citados municipios."
10. De las
acciones dirigidas al cumplimiento de normas con fuerza material de ley o acto
administrativo."
"Artículo
134C. Competencia de los jueces administrativos en segunda instancia. Los
Jueces Administrativos conocerán, en segunda instancia, de los siguientes
asuntos:
1. De las
apelaciones contra el mandamiento de pago, la sentencia de excepciones, el auto
aprobatorio de liquidación de crédito y el auto que decrete nulidades
procesales, que se interpongan en los procesos por jurisdicción coactiva de que
conozcan los funcionarios de los distintos órdenes, cuando la cuantía no exceda
de quinientos (500) salarios mínimos legales mensuales.
2. De los
recursos de queja contra la providencia que niegue el recurso de apelación o se
conceda en un efecto distinto del que corresponda, en los asuntos de que trata
el numeral anterior.
3. De la
consulta de las sentencias dictadas en los mismos procesos contra quien estuvo
representado por curador ad litem, sin consideración a la cuantía."
3.2.2 Sobre el particular resulta pertinente recordar
igualmente que de acuerdo con la exposición de motivos del proyecto de ley que
se convertiría en la Ley  954 de 2005 el mismo fue presentado a la consideración del honorable Congreso de la República  con  “el
propósito fundamental de descongestionar tanto la Sala Plena de lo Contencioso
Administrativo, como las diferentes Secciones que la integran, todas las cuales
viven una verdadera situación de emergencia, pues las medidas establecidas en
la Ley 446 de 1998 y, en especial, la creación de los juzgados administrativos,
no han podido ponerse en funcionamiento por falta de recursos presupuestales
suficientes para atender esos nuevos gastos, por lo cual, tal como se demuestra
en recientes estudios y análisis estadísticos sobre la congestión en el Consejo
de Estado, el volumen de asuntos que se han venido represando en la Sala Plena
Contenciosa y en las secciones, exigen la adopción de medidas de urgencia que
faciliten la toma de decisiones en forma oportuna y eficaz.”
Así mismo  que
de acuerdo con la misma exposición de motivos con la expedición de la referida
Ley se pretendió: “poner en vigencia inmediata la repartición de competencias
que la Ley 446 determinó entre los Tribunales Administrativos y el Consejo de
Estado a fin de que lleguen en segunda instancia a este último solo aquellos
asuntos que por su cuantía así lo ameriten de acuerdo con los criterios ya
señalados por el legislador desde 1998. (…)”
En ese orden de
ideas en la misma exposición de motivos  se precisó igualmente  lo siguiente:
“3. Competencia en materia administrativa
A. Principios de la Administración de Justicia
Por constituir la administración de justicia una función pública a
cargo del Estado, mediante la cual se hacen efectivos todos los derechos,
obligaciones, garantías y libertades consagrados en la Constitución Política y
en la ley, su prestación debe alcanzar la máxima eficacia y celeridad, de tal
manera que con su ejercicio se garantice a la sociedad un medio real de
convivencia social.
Bajo esta premisa, pretende el presente proyecto de ley lograr los
objetivos propuestos en la Ley 446 de 1998, de manera tal que los mecanismos en
ella previstos entren a operar inmediatamente, sin que la no puesta en
funcionamiento de los juzgados administrativos se convierta en un obstáculo
para ello.
(…)
B. Congestión de la Jurisdicción Contencioso Administrativa
Los estudios realizados en relación con el tema de la congestión
judicial, en particular dentro de esta jurisdicción, llevaron a la expedición
de la Ley 446 de 1998, uno de cuyos propósitos fue, precisamente, la descongestión
de los despachos que la integran. Hoy, cinco años después, el problema se ha
incrementado, sin que haya sido posible poner en vigencia la totalidad de la
ley. Por ello, resulta imperioso hacer efectivos y operantes los factores de
distribución de competencias en ella previstos, toda vez que permiten una
redistribución transitoria de las mismas mientras entran a funcionar los
juzgados administrativos.
C. Fundamentos fácticos
Es un hecho de todos conocido que la congestión judicial supera los
límites de lo razonable, dada la proliferación, en esta jurisdicción, de
competencias a cargo del Consejo de Estado en materias que de suyo no
constituyen un factor que desestabilice los derechos de los usuarios de la
justicia, si llegaren a ser atribuidas a otras instancias. La propuesta de
reasignación de competencias agilizaría la efectiva y pronta culminación de los
procesos a cargo de los despachos de esta jurisdicción.
D. Análisis del articulado
El proyecto pretende poner en vigencia las competencias fijadas en la
Ley 446 de 1998 y contempla los ajustes necesarios que permiten obviar la no
entrada en funcionamiento de los juzgados administrativos, a fin de evitar que
dicha omisión se convierta en un obstáculo que impida alcanzar el propósito del
legislador al expedir la mencionada ley, que no fue otro que el de
descongestionar la jurisdicción a fin de hacer realidad los principios
fundamentales de una pronta y eficiente administración de justicia.
Así mismo, el proyecto pone énfasis en la vigencia de los factores territorial
y de cuantía consagrados en la Ley 446, por cuanto la realidad económica y
social del país hace imperioso reajustarlos de tal manera que sea efectivo el
derecho que tiene la comunidad de acceder a la justicia”[21].
A su vez, en la ponencia para primer
debate el Senador Héctor Helí Rojas advirtió también que la iniciativa
legislativa buscaba rescatar los propósitos de descongestión trazados por el
Legislador de 1998, a través de los instrumentos desde entonces señalados. Al
respecto dicho H. Senador expresó:
“El sistema de
administración de justicia en Colombia está demandando soluciones imaginativas
que, con algo de pragmatismo y sin sacrificar el derecho de acceso a él, permitan
enfrentar la congestión y la morosidad que ya de por sí son una forma de
injusticia y un devenir a la impunidad.
(...)
[N]o le queda al
Congreso sino recibir con beneplácito propuestas como la del Senador Darío
Martínez Betancourt, quien con gran conocimiento del tema y con mucha
imaginación creativa, nos invita a adoptar unas soluciones transitorias y sin
costo alguno, que permitan descongestionar la Jurisdicción Contencioso
Administrativa, sin el componente de los jueces administrativos, o mientras
ellos se crean, y rescatar los perdidos propósitos de la Ley 446 de 1998.
(...)
La  no creación
de los Juzgados Administrativos impide que los asuntos asignados a ellos en
única, o primera instancias (art. 42 de la Ley 446 de 1998) salgan efectivamente
de los Tribunales Administrativos, por eso mientras tal creación se produce es
necesario recomponer las cuantías para la competencia de los Tribunales en
única, primera y segunda instancias.   Esto es lo que propone el Senador
Martínez en el artículo 1° del proyecto, al cual formulamos pequeñas
modificaciones de forma.[22]
(subrayas fuera de texto)
Por su parte, el informe de ponencia para
primer debate en Cámara destacó que el proyecto pretendía la readecuación
temporal del reparto de competencias previstas por la Ley 446 de 1998 entre el
Consejo de Estado y los Tribunales, al indicar que:
“Como solución a la alarmante congestión de la Jurisdicción
Contencioso Administrativa, el legislador modificó las reglas de reparto de los
negocios correspondientes mediante la Ley 446 de 1998, asignando las
competencias entre Juzgados Administrativos, Tribunales Administrativos y
Consejo de Estado.
Como ya se
expresó, los Juzgados Administrativos fueron creados por el Legislador mediante
el artículo 42 de la Ley 270 de 1996, disposición que fue declarada exequible
por la Corte Constitucional a través de la sentencia C-037 del mismo año (...)
Además, no
obstante que a través del artículo 63 de la Ley 446 de 1998, el legislador
dispuso el término en que los Juzgados Administrativos debían entrar en
funcionamiento, a esta norma no se le ha dado cumplimiento hasta el día de
hoy.   Por esta causa y debido al contenido del parágrafo del artículo 164
de la Ley 446, actualmente se continúan aplicando las reglas de competencias
anteriores a la vigencia de la misma, lo que ni más ni menos significa que
desde la sanción de la ley hasta la fecha, no se ha dado aplicación a los
mecanismos de descongestión previstos para la justicia administrativa, que
suponen, como ya se mencionó, el traslado de competencias. (...)
Por las razones expuestas y mientras que los Juzgados
Administrativos son una realidad y con el ánimo de encontrar mecanismos
efectivos para descongestionar los despachos de la Jurisdicción
Contenciosa-Administrativa, a través del artículo 1° del proyecto de ley que se
propone la recomposición de las reglas de competencia establecidas,
principalmente, con fundamento en el factor de la cuantía de los negocios cuyo
conocimiento corresponde a cada una de las instancias judiciales en esta Jurisdicción
Especial.
Es necesario
manifestar luego del profundo estudio realizados por los suscritos ponentes y
considerando algunas observaciones realizadas por los miembros del Consejo de
Estado y por la Agencia de Cooperación Alemana, GZT; quienes preocupados por
lograr una pronta y correcta administración de justicia se han visto en la
tarea de buscar alternativas de solución al problema de congestión judicial
(...)”[23]
(subrayas fuera del texto original)
A su turno, en el informe de ponencia
para segundo debate en Cámara al proyecto de ley No. 003 de 2004 Cámara y 194
de 2004 Senado, una vez más se insistió en que lo único que se persigue con la
iniciativa legislativa es poner efectivamente en funcionamiento las medidas
adoptadas previamente por el Legislador con la Ley 446 de 1998.  En dicha
ocasión se señaló:
“Por medio de
las modificaciones propuestas se persigue, en primera instancia, poner en
vigencia inmediata la repartición de competencias que la Ley 446 determinó
entre los Tribunales Administrativos y el Consejo de Estado a fin de que
lleguen en segunda instancia a este último solo aquellos asuntos que por su
cuantía así lo ameriten de acuerdo con los criterios ya señalados por el
legislador desde 1998.
(...)
Artículo 1°  Readecuación temporal del
reparto de competencias previstas por la Ley 446 de 1998 entre el Consejo de
Estado y los Tribunales
Como es bien
sabido, con el propósito de aliviar la alarmante congestión de la Jurisdicción
Contencioso-Administrativa, el legislador, mediante la Ley 446 de 1998,
modificó las reglas de reparto de los negocios correspondientes a los despachos
de dicha Jurisdicción, es decir, entre el Consejo de Estado, los Tribunales Contencioso-Administrativos
y los Juzgados Administrativos.
Pues bien, a
pesar de la creación de estos últimos mediante el artículo 42 de la Ley 270 de
1996, y no obstante que a través del artículo 63 de la Ley 446 de 1998 el
legislador dispuso el término en que los Juzgados Administrativos debían entrar
en funcionamiento, a la fecha de hoy dichos despachos no han sido
implementados.
Así, debido a la
inexistencia material de los Juzgados Administrativos y a que en el artículo
164 de la Ley 446 se dispuso que hasta tanto entraran en funcionamiento dichos
despachos se continuarían aplicando las reglas de competencia anteriores a la
vigencia de la misma, desde la sanción de la ley hasta la fecha no se ha dado
aplicación a los mecanismos de descongestión previstos para la justicia
administrativa relacionados con el traslado de competencias entre el Consejo de
Estado, los Tribunales y los Juzgados Administrativos, lo que supone, y de
hecho ha sido así, la reproducción de la congestión de los despachos propios de
la jurisdicción afectando su deber de administrar una eficaz y rápida justicia.
Dadas las
razones expuestas y hasta tanto los Juzgados Administrativos son una realidad,
con el ánimo de encontrar mecanismos efectivos para descongestionar los
despachos de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, a través del artículo
primero del proyecto de ley que se propone la recomposición de las reglas de
competencia establecidas, principalmente, con fundamento en el factor de la
cuantía de los negocios cuyo conocimiento corresponde a cada una de las
instancias judiciales en esta Jurisdicción Especial.[24]    (subrayas fuera de texto).
No sobra
recordar así mismo  lo expuesto por el Presidente del Consejo de Estado en su
intervención en el presente proceso donde además de recordar los antecedentes
legislativos a que se ha hecho referencia señaló  que “ (Al) poner en marcha
el aumento de la base de las cuantías ordenado desde la Ley 446 de 1998, el
artículo primero de la Ley 954 busca que el Consejo de Estado se pueda ocupar
de un menor número de asuntos y con ello lograr varios propósitos
constitucionales: i) Una justicia pronta y oportuna, que permita la solución
expedita de las controversias planteadas ante la jurisdicción de lo contencioso
administrativo, ii) Al elevar las cuantías podrá el Consejo de Estado no sólo
resolver más prontamente los asuntos puestos a su consideración, sino que podrá
seguir sentando las líneas jurisprudenciales que marcarán la pauta de acción de
los Tribunales Administrativos del país, pero con una celeridad tal que estos
podrán tener ese referente doctrinario en tiempos más breves, sin tener que
esperar largos años a que sus decisiones sean revisadas.”
3.3. La solicitud de inhibición
Para el  señor Presidente del Consejo de Estado en el
presente caso se configura una ineptitud sustancial de la demanda que impide
que la Corte se pronuncie de fondo sobre la demanda pues el actor en realidad
lo que reprocha es el aumento de las cuantías establecido por el artículo 42 de
la ley 446 de 1998    -“norma que no demandó”-.
Al respecto, cabe recordar que la Corte
ha explicado de manera reiterada que dado que el juicio de constitucionalidad
se fundamenta en la necesidad de establecer si realmente existe una oposición
objetiva y verificable entre el contenido de la ley y el texto de la
Constitución Política[25],
al ciudadano se le impone entonces como carga mínima que sustente de manera
específica el concepto de la violación, a fin de que pueda existir una
verdadera controversia constitucional[26].
Ahora bien, la Corte constata que en el presente caso no
puede afirmarse que el demandante haya incumplido la carga que le corresponde
asumir para permitir el juicio de constitucionalidad, pues de la demanda se
desprende claramente cuáles son las expresiones que se acusan, cuáles normas
superiores se violan y cuáles las razones por las que se consideran vulneradas.
Recuérdese que una cosa es  la fundamentación necesaria de la demanda y otra la
prosperidad de las pretensiones.
Si bien, como más adelante se explica, es evidente  que el
actor no toma en cuenta que la norma que acusa comporta la puesta en marcha de
los presupuestos que en materia de cuantías  señaló el Legislador desde 1998
para la Jurisdicción en lo contencioso Administrativo y que además el referido
factor  de competencia encuentra claros fundamentos constitucionales que
impiden considerarlo contrario al principio de igualdad, ello no significa que
el actor  no haya expuesto cargos contra las expresiones que acusa del
parágrafo del artículo 146 de la Ley 446 de 1998 tal como quedó modificado por
el artículo 1° de la Ley  954 de 2005.
Téngase en cuenta que si bien  los requisitos
establecidos en el artículo  2° del Decreto  2067 de 1991 deben cumplirse,   el rigor en el juicio que aplica la Corte al examinar la demanda no
puede convertirse en un método de apreciación tan estricto que haga nugatorio
el derecho reconocido a todo ciudadano para acudir ante la Jurisdicción
Constitucional y obtener una sentencia[27].
Tales fueron las
razones que se tuvieron en cuenta para admitir la demanda planteada  y son las
que llevan a la Corte a pronunciarse de fondo sobre la misma, de modo que la Corte se abstendrá de atender la solicitud formulada y
procederá a analizar la acusación planteada por el demandante.
4.
Análisis de los
cargos
4.1 Para el actor las expresiones “única
instancia de los procesos cuyas cuantías sean hasta”, “500” y “salarios mínimos
legales mensuales previstos en el artículo 42, según el caso”, contenidas
en el segundo inciso del parágrafo  del artículo 164 de la ley 446 de 1998 tal
como quedó modificado por el artículo 1° de la Ley 954 de 2005 “por medio de
la cual se modifican, adicionan y derogan algunos artículos de la Ley 446 de
1998 y del Código Contencioso Administrativo, y se dictan otras disposiciones
sobre competencia, descongestión, eficiencia y acceso a la administración de
justicia” desconocen los artículos 13, 29 y 31  de la Constitución, y
consecuentemente  lo previsto en el Preámbulo y los artículos 7° y 8° de la
Declaración Universal de los Derechos Humanos, los artículos 8°, numeral 1° y
artículo 25, numerales 1° y 2° literal b), de la Convención Americana sobre
Derechos Humanos, y el artículo 14, numeral 1° del Pacto Internacional de los
Derechos Civiles y Políticos,  por cuanto  i) con dichas expresiones la
excepción señalada en el artículo 31 superior se convertiría en regla general y
se dejaría sin trabajo a la Sección tercera del  Consejo de Estado  ii) no se
cumplen en este caso los presupuestos señalados por la jurisprudencia para
establecer una excepción al principio de doble instancia y en particular se
desconoce el presupuesto según el cual no deben generarse tratamientos
discriminatorios  iii) la limitación de los derechos  a la igualdad y al debido
proceso que comportan en su criterio las expresiones acusadas no guardan
proporcionalidad con la finalidad  señalada para la mismas a saber  la descongestión
de la Sección Tercera  de la Sala de lo Contenciosos Administrativo del Consejo
de Estado.
4.2 Al respecto la Corte  señala que como se desprende de
los apartes preliminares de esta sentencia el principio de doble instancia no hace parte del contenido esencial del debido proceso ni del
derecho de defensa en todos los ámbitos, pues la propia Constitución, en su
artículo 31, establece que el Legislador podrá consagrar excepciones al
principio según el cual toda sentencia es apelable o consultable.
Como allí se
explicó, la Carta de manera expresa sólo establece el derecho a impugnar la
sentencia adversa en materia penal y en las acciones de tutela (CP arts 28 y
86). Igualmente, los pactos de derechos humanos ratificados por Colombia, como
la Convención Interamericana o el Pacto de Derechos Civiles y Políticos -que
hacen parte del bloque de constitucionalidad (CP art. 93)-, prevén el derecho a
impugnar la sentencia en materia penal, pero no establecen esa condición en los
otros campos del derecho, para los cuáles exigen únicamente que la persona sea
oída, con las debidas garantías y dentro de un plazo razonable, por un juez o
tribunal competente, independiente e imparcial, establecido con anterioridad
por la ley.
Empero es claro que  como igualmente ya
se expresó  ello no significa que la ley pueda establecer excepciones a la
doble instancia sin ningún tipo de limitante  y
en este sentido la Corte ha precisado ciertos criterios que deben ser
respetados por el Legislador para que su decisión de someter un procedimiento o
acto procesal determinado a trámite de única instancia no riña con la
Constitución, a saber i) que la exclusión de la doble instancia debe ser
excepcional; ii) que existan recursos, acciones u oportunidades procesales que
garanticen adecuadamente el derecho de defensa y el derecho de acceso a la
administración de justicia de quienes se ven afectados por lo actuado o por lo
decidido en procesos de única instancia; iii) que la exclusión de la doble
instancia debe propender por el logro de una finalidad constitucionalmente
legítima; iv) que la exclusión no puede dar lugar a discriminación[28]
Ahora bien en cuanto al cumplimiento de dichos presupuestos
la Corte constata que -contrario a lo afirmado por el actor- los mismos se
encuentran plenamente satisfechos en el presente caso.
4.2.1 Así es claro que el carácter excepcional de la exclusión de la doble instancia en este caso  se desprende  pura
y simplemente del carácter  temporal de la disposición en que se contienen las
expresiones acusadas  según el cual “Las  normas de competencia previstas
en esta ley –Ley 446  de 1998- se aplicarán mientras  entran a operar
los juzgados administrativos”.
Una vez entren a operar dichos Juzgados administrativos
las normas aplicables serán los artículos 131 132  y 134B del Código
Contencioso Administrativo (arts  39,  40 y 42 de la Ley 446 de 1998)[29].
4.2.2  En cuanto a la existencia de
recursos, acciones u oportunidades procesales que garanticen adecuadamente el
derecho de defensa y el derecho de acceso a la administración de justicia de
quienes se ven afectados por lo actuado o por lo decidido en procesos de única
instancia, la Corte constata que el procedimiento previsto  en el Código
Contencioso Administrativo  (Título XV del Código Contencioso Administrativo
arts   135 y ss) comporta toda una serie de oportunidades y garantías para el
ejercicio del derecho de defensa que impiden ver conculcado, en este caso,
dicho derecho. Adicionalmente,  en  caso de configurarse  una vía de hecho
judicial   se podrá acudir a la acción de tutela  en los términos y bajo los
presupuestos que  de acuerdo con la Constitución (art. 86 C.P.) y a la  amplia
y consolidada jurisprudencia  en la materia se han señalado de manera reiterada
por esta Corporación[30].
Al respecto cabe
recordar además  lo dicho por la Corte en la Sentencia C-040 de 2002 en la que
se refirió a la posibilidad de que existan procesos de única instancia en la
jurisdicción administrativa. Señaló la Corporación:
“La doctrina
constitucional sobre la relación entre la doble instancia y el debido proceso,
reseñada en los fundamentos anteriores de esta sentencia, es suficiente para
concluir que el cargo del demandante no está llamado a prosperar. En efecto,
las expresiones acusadas establecen que ciertos procesos de la jurisdicción
contenciosa administrativa son de única instancia. Ahora bien, como ya se vio
en esta sentencia, y en otras anteriores[31], los procesos judiciales de
única instancia, siempre y cuando no sean de carácter penal o acciones de
tutela, no son inconstitucionales per se, pues las garantías derivadas del
debido proceso pueden ser logradas de otras formas, sin que ello implique
ninguna violación a los derechos constitucionales. Nada se opone entonces a que
existan procesos de única instancia en la jurisdicción administrativa”[32].
4.2.3  En
cuanto  a que la exclusión de la doble instancia en el presente caso  debe
propender por el logro de una finalidad constitucionalmente legítima, es claro
que como se desprende de los antecedentes legislativos a que se hizo extensa
referencia en los apartes preliminares de esta sentencia dicha finalidad se
resume en el encabezado de la exposición de motivos del proyecto de ley   que
se convirtió en la Ley  954 de 2005  donde se señaló que la misma se expedía
con  “el propósito fundamental de descongestionar tanto la Sala Plena de lo
Contencioso Administrativo, como las diferentes Secciones que la integran,
todas las cuales viven una verdadera situación de emergencia, pues las medidas
establecidas en la Ley 446 de 1998 y, en especial, la creación de los juzgados
administrativos, no han podido ponerse en funcionamiento por falta de recursos
presupuestales suficientes para atender esos nuevos gastos, por lo cual, tal
como se demuestra en recientes estudios y análisis estadísticos sobre la
congestión en el Consejo de Estado, el volumen de asuntos que se han venido
represando en la Sala Plena Contenciosa y en las secciones, exigen la adopción
de medidas de urgencia que faciliten la toma de decisiones en forma oportuna y
eficaz.”
Se trata entonces -como lo ponen de
relieve varios de los intervinientes-  de  asegurar el  derecho al acceso a la
administración de justicia (art. 229 C.P) ante una innegable situación de
crisis   y,  concretamente para el caso de las expresiones acusadas, de
asegurar la descongestión de la Sección Tercera del Consejo de Estado, en
función de una justicia pronta y oportuna, que permita la solución expedita de
las controversias planteadas ante dicha  Sección de  la jurisdicción de lo
Contencioso Administrativo.
Ahora bien, frente a dicha finalidad
-evidentemente compatible con los mandatos superiores- la Corte no encuentra
que con  las expresiones acusadas  el Legislador haya desbordado los
presupuestos de racionalidad y proporcionalidad  que  necesariamente orientan
el ejercicio de su potestad de configuración.
Así,  la Corporación destaca  que lo
que el legislador pretendió  -ante el hecho de la no  puesta en marcha de los
juzgados  administrativos-  fue adecuar  a esa situación el reparto de
competencias  dentro de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo
establecido en la ley 446 de 1998  y concretamente asignar  en única instancia
a  los Tribunales administrativos  una serie de asuntos que  de haberse puesto
en funcionamiento los juzgados administrativos deberían conocer en segunda
instancia[33].
Dicha solución,  si bien implica  la
exclusión de la doble instancia -que como se ha dicho en este caso no hace
parte del núcleo esencial del debido proceso-  deja  en todo caso en manos de
dichos tribunales el conocimiento de los asuntos referidos sin que con ello
pueda considerarse que se limitan de manera irrazonable o desproporcionada los
derechos de los justiciables. Téngase en cuenta que se está en presencia de un
juez plural  sometido como todos a la Constitución y a la Ley y que en el caso
excepcional en que  su actuación comporte la configuración de una vía de hecho
que desconozca flagrantemente  dichos derechos  será posible acudir a la vía de
la acción de tutela.
4.2.4   Frente a
la afirmación que hace el actor y que comparte el señor Procurador General de
la Nación en el sentido de que con las expresiones acusadas se vulnera el
principio de igualdad  pues en atención a la cuantía señalada -500 salarios
mínimos-  sólo unos pocos  asuntos   de los que conoce la Sección Tercera de la
Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado podrán tener
segunda instancia, la Corte hace énfasis en que            -contrario a lo que
ellos afirman-  no se configura  discriminación  alguna en este caso pues  se
está en presencia de una norma que simplemente acude al factor cuantía
-criterio objetivo  que como ha señalado la Corte no  desconoce per se
el principio de igualdad[34]-
para fijar una competencia sin que dicha determinación   signifique tratamiento
distinto a quienes se encuentran en una situación similar.
Sobre el particular
cabe recordar lo expresado por esta Corporación en la sentencia C-561 de 2004
en la que al analizar un cargo similar al ahora expuesto señaló lo siguiente:
“Una norma
procesal resulta discriminatoria cuando las personas que deben tomar parte de
una determinada actuación procesal, o se verán afectadas positiva o
negativamente por ella, reciben un trato distinto a quienes se encuentran en
una situación similar, sin que dicho tratamiento distinto encuentre una
justificación constitucionalmente aceptable. En otras palabras: un trato legal
discriminatorio no se configura frente a las actuaciones procesales en sí
mismas, puesto que éstas, en tanto actos jurídicos sucesivos en el tiempo, son
diferentes entre sí por naturaleza; un trato legal discriminatorio surge entre
las personas relacionadas con dichas actuaciones procesales. Una determinada
regulación legal del proceso resultará lesiva del principio constitucional de
igualdad cuando las personas que se relacionan de una u otra forma con tal
proceso son tratadas por la ley en forma diferente, a pesar de que deberían
recibir un trato igual por mandato de la Constitución.” [35]
En el presente caso es claro que quienes se encuentran en
la misma situación reciben trato igual, al tiempo que el factor que utiliza el
Legislador -la cuantía-  para determinar la competencia es un factor objetivo
que bien puede éste utilizar sin desbordar su potestad de configuración, como
ya se expresó.
Cabe añadir que aceptar el argumento del actor  y del señor
Procurador según el cual  la determinación de una cuantía -en este caso como
factor para establecer la competencia de los tribunales Administrativos  en única
instancia- implica  un tratamiento discriminatorio,   significaría aceptar que
el referido factor cuantía no puede utilizarse en ningún caso, pues
necesariamente existirán en función de la aplicación de dicho factor   asuntos
excluidos de un determinado procedimiento o recurso.
Ahora bien  concretamente en el supuesto que plantea el
actor  encuentra la Corte que  la cuantía señalada en la Ley -500 salarios
mínimos legales mensuales vigentes[36]-
no es un  valor  a tal punto irrisorio o a tal punto  desorbitarte que muestre
que el Legislador incurrió en un evidente despropósito  contrario a los
presupuestos de racionalidad y proporcionalidad a que esta sometido al
establecerla como factor de competencia[37].
Así las cosas la Corte concluye que ninguno de  los cargos
planteados por el actor en contra  de las expresiones  acusadas contenidas en  el
segundo inciso del parágrafo  del  artículo 164 de la Ley 446 de 1998 tal como
quedó modificado por  el artículo 1° de la Ley  954 de 2005, no están llamados
a prosperar y así se señalará en la parte resolutiva de esta sentencia.
VII.   DECISION
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte
Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la
Constitución,
R E S U E L V E:
Declarar EXEQUIBLES, por los cargos analizados,  las
expresiones “única instancia de los procesos cuyas
cuantías sean hasta de”, “500”, y “salarios mínimos legales mensuales previstos
en el artículo 42, según el caso”
contenidas en el segundo inciso del parágrafo del
artículo 164 de la ley 446 de 1998 tal como quedó modificado por el artículo 1°
de la Ley 954 de 2005 “por medio de la cual se modifican, adicionan y
derogan algunos artículos de la Ley 446 de 1998 y del Código Contencioso
Administrativo, y se dictan otras disposiciones sobre competencia,
descongestión, eficiencia y acceso a la administración de justicia”
Notifíquese, comuníquese, cúmplase, publíquese, insértese
en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente.
MANUEL JOSE CEPEDA ESPINOSA
Presidente
JAIME ARAUJO RENTERIA
Magistrado
ALFREDO BELTRÁN SIERRA
Magistrado
JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
CLARA INES VARGAS HERNANDEZ
Magistrada
MARTA VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1]  El actor alude al Preámbulo y los artículos 7° y 8° de la
Declaración Universal de los Derechos Humanos, los artículos 8°, numeral 1° y
artículo 25, numerales 1° y 2° literal b), de la Convención Americana sobre
Derechos Humanos, y el artículo 14, numeral 1° del Pacto Internacional de los
Derechos Civiles y Políticos
[2] Sobre el tema relativo a la potestad de configuración legislativa
se pueden consultar entre otras, las sentencias C-788 de 2002, C-1091 de 2003,
C-561 de 2004.
[3] Ver sentencia C- 1233/05 M.P. Alfredo Beltrán Sierra.
[4] Salvo el principio de la doble instancia que por mandato
constitucional procede en los casos de las sentencias condenatorias  y la
acción de tutela (CP. arts. 29 y 86).
[5] Sentencia C-005 de 1996, M.P. José Gregorio Hernández
Galindo, fallo en el que la Corte declaró la exequibilidad de varias normas de
que establecían la improcedencia de recursos contra ciertas providencias
judiciales.
[6] Ver sentencia C-1233/05 M.P. Alfredo Beltrán Sierra.
[7] Ver Sentencia C-1005/05 M.P. Álvaro Tafur Galvis.  Al
respecto ver igualmente la sentencia C-561 de 2004
M.P. Manuel José Cepeda  en la que la Corte expresó  lo siguiente:
“[P]or esta razón, la ausencia de consagración explícita en el
texto constitucional de una garantía procesal en relación con un determinado
tipo de procedimiento, no faculta al legislador para regular
indiscriminadamente dicha garantía, ya que los principios de razonabilidad y
proporcionalidad conducen a la obligación de velar por la vigencia del
contenido material de los distintos bienes jurídicos previstos en la Carta Fundamental.
Por ello, las exclusiones de las garantías idóneas y suficientes para la
defensa de los derechos de los asociados en un determinado proceso, deben estar
plenamente justificadas a partir de un principio de razón suficiente, vinculado
al logro de un fin constitucional válido.”
[8] Sobre el alcance de dicho principio se pueden consultar entre
otras la sentencia C-095 de 2003, M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[9] Ver Sentencia C-040/02 M.P. Eduardo Montealegre Lynnet.
[10] En el mismo sentido se puede consultar la sentencia C-900 de
2003, M.P. Jaime Araujo Rentería, en la que la Corte señaló lo siguiente
respecto de la garantía constitucional de la doble instancia:
“La
doble instancia no es aplicable a todas las providencias judiciales. (…)
En ese
orden de ideas, esta Corporación ha dicho que la doble instancia no pertenece
al núcleo esencial del debido proceso, al poder la ley introducir excepciones.
(…)
En todo
caso, la regulación que sobre esa materia introduzca –El Legislador- tiene que
estar acorde con los principios, valores y normas constitucionales. Así, por
ejemplo, tendrá que dar pleno desarrollo al principio de igualdad y al derecho
de defensa, de lo contrario sus previsiones devendrían irrazonables y
desproporcionadas frente a los mandatos constitucionales que lo obligan a
proteger los derechos y libertades de las personas (C.P., art. 2°).”
[11] Ver artículo 8 de la Convención Interamericana y artículo 14 del
Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos
[12] sentencia C-345 de 1993 M.P. Alejandro Martinez Caballero. En el
mismo sentido ver entre muchas otras la Sentencia C-650 de 2001. MP Clara Inés
Vargas Hernández.
[13]
Por ello,
la Corte ha declarado la inconstitucionalidad de algunas limitaciones a la
posibilidad de apelar sentencias adversas, incluso en campos distintos al penal
y  a las acciones de tutela. Así, por no citar sino algunos ejemplos, la
sentencia C-345 de 1994 declaró inexequible el artículo 2º del Decreto 597 de
1988, que excluía la apelación en ciertos procesos laborales administrativos en
razón  de la asignación mensual correspondiente al cargo, pues consideró que se
trataba de un criterio irrazonable e injusto, que por ende violaba el principio
de igualdad. Igualmente, la sentencia C-005 de 1996 declaró inexequible el
inciso 2º del artículo 6º de la Ley 14 de 1988, que excluía del recurso de
súplica las sentencias de la Sección Quinta del Consejo de Estado, mientras que
en los procesos ante las otras secciones sí se prevé tal recurso. La Corte no
encontró ninguna razón objetiva que justificara ese trato diferente pues, a
pesar de su especialidad, los asuntos tratados por las distintas secciones del Consejo
de Estado son en esencia idénticos, pues "mediante ellos se procura la
preservación de la constitucionalidad y legalidad de las actuaciones del Estado".
[14] Artículo 31. CN. “Toda sentencia judicial podrá ser
apelada o consultada, salvo las excepciones que consagre la ley.  El
superior no podrá agravar la pena impuesta cuando el condenado sea apelante
único.”  (subraya fuera de texto).
[15]  Ver sentencia C- 040
de 2002 M.P. Eduardo Montealegre Lynet. En el mismo sentido ver entre muchas
otras las sentencias C-095 de 2003, M.P. Rodrigo
Escobar Gil,  C-900 de 2003, M.P. Jaime Araujo Rentería C-103 de 2005 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa, C-1005/05 M.P. Álvaro Tafur Galvis.
[16] Ibidem.
[17] M.P. Manuel Jose Cepeda Espinosa.
[18] Sentencia C-103/05 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa. En el mismo
sentido ver entre otras la sentencia C-1005/05 M.P. Álvaro Tafur Galvis.
[19]Texto cuyo contenido era el siguiente:
“Artículo 164.
Vigencia en materia contencioso administrativa. En los procesos iniciados ante
la jurisdicción contencioso administrativa, los recursos interpuestos, la práctica
de pruebas decretadas, los términos que hubieren comenzado a correr, los
incidentes en curso, y las notificaciones y citaciones que se estén surtiendo,
se regirán por la ley vigente cuando se interpuso el recurso, se decretaron las
pruebas, empezó a correr el término, se promovió el incidente o principió a
surtirse la notificación.
Los procesos de única instancia que cursan
actualmente en el Consejo de Estado y que conforme a las disposiciones de esta
ley correspondan a los Tribunales en única instancia, serán enviados a éstos en
el estado en que se encuentren, salvo que hayan entrado al despacho para
sentencia.
Los procesos en curso que eran de única
instancia ante el Consejo de Estado o ante los Tribunales y que quedaren de
doble instancia se deberán enviar en el estado en que se encuentren al
competente, según esta ley, salvo que hayan entrado al despacho para sentencia.
Los procesos en curso que a la vigencia de
esta ley eran de doble instancia y quedaren de única, no serán susceptibles de
apelación, a menos que ya el recurso se hubiere interpuesto.
Parágrafo. Mientras entran a operar los
Juzgados Administrativos continuarán aplicándose las normas de competencia
vigentes a la sanción de la presente ley” (446 de 1998).
[20] Artículo 43. Determinación de competencias. Adiciónase
el Título 14 del Libro 3º del Código Contencioso Administrativo con un Capítulo
IV del siguiente tenor:
CAPITULO
4
Determinación
de competencias
"Artículo
134D. Competencia por razón del territorio. La competencia por razón del
territorio se fijará con sujeción a las siguientes reglas:
1.
Por regla general, la competencia territorial se determinará por el lugar de
ubicación de la sede de la entidad demandada o por el domicilio del particular
demandado.
2.
En los asuntos del orden nacional se observarán las siguientes reglas:
a)
En los de nulidad, por el lugar donde se expidió el acto;
b)
En los de nulidad y restablecimiento se determinará por el lugar donde se
expidió el acto, o en el del domicilio del demandante, siempre y cuando que la
entidad demandada tenga oficina en dicho lugar;
c)
En los asuntos de nulidad y restablecimiento del derecho de carácter laboral se
determinará por el último lugar donde se prestaron o debieron prestarse los
servicios;
d)
En los contractuales y en los ejecutivos originados en contratos estatales se
determinará por el lugar donde se ejecutó o debió ejecutarse el contrato. Si
éste comprendiere varios departamentos será Tribunal competente a prevención el
que elija el demandante;
e)
En los asuntos agrarios que no están atribuidos al Consejo de Estado, conocerá
el Tribunal del lugar de ubicación del inmueble. Si éste comprendiere varios
departamentos será Tribunal competente a prevención el que elija el demandante;
f)
En los de reparación directa se determinará por el lugar donde se produjeron
los hechos, las omisiones o las operaciones administrativas;
g)
En los que se promuevan sobre el monto, distribución o asignación de impuestos,
tasas y contribuciones nacionales, departamentales, municipales o distritales,
se determinará por el lugar donde se presentó o debió presentarse la
declaración, en los casos en que ésta proceda, en los demás casos, donde se
practicó la liquidación;
h)
En los casos de imposición de sanciones, la competencia se determinará por el
lugar donde se realizó el acto o el hecho que dio origen a la sanción;
i)
En los procesos ejecutivos originados en condenas impuestas por la jurisdicción
de lo Contencioso Administrativo, será competente el Juez del territorio donde
se profirió la providencia respectiva observando el factor cuantía de
aquélla."
"Artículo
134E. Competencia por razón de la cuantía. Para efectos de competencia, cuando
sea del caso, la cuantía se determinará por el valor de la multa impuesta o de
los perjuicios causados, según la estimación razonada hecha por el actor en la
demanda. Sin embargo, en asuntos de carácter tributario, la cuantía se
establecerá por el valor de la suma discutida por concepto de impuestos, tasas,
contribuciones y sanciones. Para los efectos aquí contemplados, se aplicarán
las reglas de los numerales 1 y 2 del artículo 20 del Código de Procedimiento
Civil.
En
las acciones de nulidad y restablecimiento no podrá prescindirse de la
estimación razonada de la cuantía, so pretexto de renunciar al
restablecimiento.
Para
efectos laborales, la cuantía se determinará por el valor de las pretensiones
al tiempo de la demanda, sin tomar en cuenta los frutos, intereses, multa o
perjuicios reclamados, excepto cuando se reclame el pago de prestaciones
periódicas de término indefinido, como pensiones, en cuyo caso se determinará
por el valor de lo que se pretenda por tal concepto desde cuando se causaron y
hasta la presentación de la demanda, sin pasar de tres (3) años.
[21] Gaceta  del Congreso N. 76 del 18 de marzo de 2004.
[22] GACETA DEL CONGRESO No. 129 del 14 de abril de 2004, en www.secretariasenado.gov.co.
En el mismo sentido se pronuncia la ponencia para segundo debate al proyecto de
ley No. 194 en GACETA DEL CONGRESO No. 237, AÑO XIII; miércoles 2 de junio de
2004, p. 10 a 12.
[23] GACETA DEL CONGRESO No. 671, Año XIII; jueves 4 de noviembre de
2004, p. 1 a 5.
[24] GACETA DEL CONGRESO No. 788, Año XIII, viernes 3 de diciembre de
2004, p. 11 y ss.
[25] Defectos a los cuales se ha referido la
jurisprudencia de la Corte cuando ha señalado la ineptitud de una demanda de
inconstitucionalidad, por inadecuada presentación del concepto de la violación.
Cfr. los autos 097 de 2001 M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra y 244 de 2001 M.P.
Jaime Córdoba Triviño y las sentencias C-281 de 1994 M.P. José Gregorio
Hernández Galindo, C-519 de 1998 M.P. Vladimiro Naranjo Mesa, C-177 de 2001
M.P. Fabio Morón Díaz,   C-013 de 2000 y C-362 de 2001 M.P. Alvaro Tafur
Gálvis, C-1052 de 2001 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa,   entre varios
pronunciamientos.
[26] Ver por ejemplo, el Auto de Sala Plena
244 de 2001
[27] Ver entre otras las Sentencias C-1052/01 M.P. Manuel José Cepeda
Espinosa, C-362/01, C-510/04  y C-475 /05 M.P. Alvaro Tafur Gálvis.
[28] Sentencia C-103/05 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa. En el mismo
sentido ver entre otras la sentencia C-1005/05 M.P. Álvaro Tafur Galvis.
[29]
Artículo
131.—Modificado. L. 446/98, art. 39. Competencia de los tribunales
administrativos en única instancia. Los tribunales administrativos conocerán de
los siguientes procesos privativamente y en única instancia:
1. De los de nulidad y restablecimiento del
derecho que carezcan de cuantía y en los cuales se controviertan actos
administrativos del orden departamental, distrital o municipal.
2. De los procesos de nulidad y
restablecimiento del derecho que carezcan de cuantía, en que se controviertan
sanciones disciplinarias administrativas distintas a las que originen retiro
temporal o definitivo del servicio.
3. De los de definición de competencias
administrativas entre entidades públicas del orden departamental, distrital o
municipal o entre cualesquiera de ellas cuando estén comprendidas en el
territorio de su jurisdicción.
4. De las acciones sobre pérdida de
investidura de los miembros de los concejos municipales y distritales, de
conformidad con el procedimiento establecido en la ley. En estos eventos el
fallo se proferirá por la Sala Plena del tribunal.
Contra las sentencias que pongan fin a estas
controversias sólo procederá el recurso especial de revisión, de conformidad
con lo previsto en los artículos 185 y ss. de este código y la competencia será
de la sección de la Sala Plena Contenciosa del Consejo de Estado que determine
el reglamento de la corporación.
5. De las observaciones que formula el
gobernador del departamento acerca de la constitucionalidad y legalidad de los
acuerdos municipales, y sobre las objeciones, por los mismos motivos, a los
proyectos de ordenanzas.
6. De las observaciones que los gobernadores
formulen a los actos de los alcaldes, por razones de inconstitucionalidad o
ilegalidad.
7. De las objeciones que formulen los
alcaldes a los proyectos de acuerdos municipales, por ser contrarias al
ordenamiento jurídico superior.
8. Del recurso prescrito por los artículos
21 y 24 de la Ley 57 de 1985, cuando la autoridad que profiera o deba proferir
la decisión sea del orden nacional o departamental o del Distrito Capital de
Santafé de Bogotá.
9. De las acciones de nulidad y
restablecimiento contra los actos de expropiación de que tratan las leyes sobre
reforma urbana.
Artículo 132.-Modificado. L. 446/98, art.
40. Competencia de los tribunales administrativos en primera instancia. Los
tribunales administrativos conocerán en primera instancia de los siguientes
asuntos:
1. De los de nulidad de los actos
administrativos proferidos por funcionarios u organismos del orden
departamental, distrital y municipal, o por las personas o entidades de derecho
privado cuando cumplan funciones administrativas de los citados órdenes.
2. De los de nulidad y restablecimiento del
derecho de carácter laboral que no provengan de un contrato de trabajo, en los
cuales se controviertan actos administrativos de cualquier autoridad, cuando la
cuantía exceda de cien (100) salarios mínimos legales mensuales .
3. De los de nulidad y restablecimiento del
derecho en que se controviertan actos administrativos de cualquier autoridad,
cuando la cuantía exceda de trescientos (300) salarios mínimos legales
mensuales .
4. De los que se promuevan sobre el monto,
distribución o asignación de impuestos, contribuciones y tasas nacionales,
departamentales, municipales o distritales, cuando la cuantía sea superior a
trescientos (300) salarios mínimos legales mensuales.
5. De los referentes a contratos de las
entidades estatales en sus distintos órdenes y de los contratos celebrados por
entidades prestadoras de servicios públicos domiciliarios, cuando su finalidad
esté vinculada directamente a la prestación del servicio, cuando la cuantía
exceda de quinientos (500) salarios mínimos legales mensuales.
6. De los de reparación directa cuando la
cuantía exceda de quinientos (500) salarios mínimos legales mensuales.
7. De los procesos ejecutivos derivados de
condenas impuestas por la jurisdicción contencioso administrativa, cuando la
cuantía exceda de mil quinientos (1500) salarios mínimos legales mensuales.
8. De los relativos a la acción de nulidad
electoral de los gobernadores, de los diputados a las asambleas
departamentales, de cualquier otra elección celebrada dentro del respectivo
departamento, de los alcaldes y miembros de los concejos de los municipios
capital de departamento, o poblaciones de más de setenta mil (70000) habitantes
de acuerdo con la certificación que expida el Departamento Administrativo
Nacional de Estadística, DANE, del Alcalde Mayor, concejales y ediles de
Santafé de Bogotá. Cuando se trate de elecciones nacionales, la competencia
será del tribunal correspondiente al lugar donde se haga la declaratoria de
elección.
Igualmente de los relativos a la acción de
nulidad electoral que se promuevan con motivo de las elecciones o nombramientos
hechos por estas corporaciones o funcionarios de que trata el inciso anterior o
por cualquier organismo o servidor de los departamentos, de los citados
municipios o del distrito capital.
9. De los de nulidad de los actos
administrativos de las entidades territoriales y descentralizadas de carácter
departamental, distrital o municipal que deban someterse para su validez a la
aprobación de autoridad superior, o que hayan sido dictados en virtud de
delegación de funciones hecha por la misma.
10. De las acciones de repetición que el
Estado ejerza contra los servidores o ex servidores públicos y personas
privadas que de conformidad con la ley cumplan funciones públicas, cuando la
cuantía exceda de quinientos (500) salarios mínimos legales mensuales y cuya
competencia no estuviere asignada al Consejo de Estado en única instancia.
11. De las acciones de nulidad contra las
resoluciones de adjudicación de baldíos.
12. De las acciones de expropiación de que
tratan las leyes agrarias.
13. De las acciones contra los actos de
expropiación por vía administrativa. (…)
ART. 134B.—Adicionado. L. 446/98, art. 42. Competencia
de los jueces administrativos en primera instancia. Los jueces administrativos
conocerán en primera instancia de los siguientes asuntos:
1. De los procesos de nulidad y restablecimiento del
derecho de carácter laboral, que no provengan de un contrato de trabajo, en los
cuales se controviertan actos administrativos de cualquier autoridad, cuando la
cuantía no exceda de cien (100) salarios mínimos legales mensuales.
2. De los procesos de nulidad y restablecimiento del
derecho que carezcan de cuantía, cuando se trate de controversias que se
originen en una relación laboral legal y reglamentaria o cuando se
controviertan actos administrativos de carácter laboral expedidos por
autoridades del orden nacional, con excepción de los actos referentes a la
declaración de nulidad de empresa y a la calificación de huelga, cuya
competencia corresponde al Consejo de Estado en única instancia.
3. De los procesos de nulidad y restablecimiento del
derecho en que se controviertan actos administrativos de cualquier autoridad,
cuando la cuantía no exceda de trescientos (300) salarios mínimos legales
mensuales.
4. De los procesos que se promuevan sobre el monto,
distribución o asignación de impuestos, contribuciones y tasas nacionales,
departamentales, municipales o distritales, cuando la cuantía no exceda de
trescientos (300) salarios mínimos legales mensuales.
5. De los referentes a contratos de las entidades
estatales en sus distintos órdenes, y de los contratos celebrados por entidades
prestadoras de servicios públicos domiciliarios, cuando su finalidad esté
vinculada directamente a la prestación del servicio, cuando la cuantía no
exceda de quinientos (500) salarios mínimos legales mensuales.
6. De los de reparación directa cuando la cuantía no
exceda de quinientos (500) salarios mínimos legales mensuales.
7. De los procesos ejecutivos originados en condenas
impuestas por la jurisdicción contencioso administrativa, cuando la cuantía no
exceda de mil quinientos (1500) salarios mínimos legales mensuales.
8. De las acciones de repetición que el Estado ejerza
contra los servidores o ex servidores públicos y personas privadas que de
conformidad con la ley cumplan funciones públicas, cuando la cuantía no exceda
de quinientos (500) salarios mínimos legales mensuales, y cuya competencia no
estuviere asignada al Consejo de Estado en única instancia.
9. De los relativos a la acción de nulidad electoral de
los alcaldes y miembros de los concejos de los municipios que no sean capital
de departamento, como también de los miembros de las juntas administradoras
locales de cualquier municipio y demás elecciones celebradas dentro del
respectivo territorio municipal.
Igualmente de los relativos a la acción de nulidad
electoral que se promuevan con motivo de las elecciones o nombramientos hechos
por las corporaciones o funcionarios de que trata el inciso anterior o por
cualquier organismo o servidor de los citados municipios.
10. De las acciones dirigidas al cumplimiento de normas
con fuerza material de ley o acto administrativo.
[30] Ver entre otras, las sentencias T-368 de 1993,
M.P.Vladimiro Naranjo Mesa, C-037 de 1996, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa, T-567 de 1998, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz, T-759 de 2001,
M.P. Jaime Araujo Renteria, T-1180 de 2001, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra, T-705 de 2002, M.P. Manuel Jose Cepeda Espinosa, T-361 de 2004, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra,  SU-120 de 2003,
M.P. Alvaro Tafur Galvis y C-590 de 2005 M.P. Jaime Córdoba Triviño.
[31] Ver sentencia C-351 de 1994, en el mismo sentido ver
la sentencia C-179 de 1995.
[32] Sentencia C-040/02 M.P. Eduardo Montealegre Linnet.
[33] Ver al respecto los numerales  5, 6, y 10 del artículo 132  del
Código Contencioso Administrativo  y los numerales  5,6, y 8  del artículo 134
B del mismo Código, atrás transcritos.
[34] Ver entre otras las sentencias C-595/00 M.P. Antonio Barrera
Carbonell,   C-1541/00 M.P. Carlos Gaviria Díaz, C-828/02 M.P. Eduardo
Montealegre Lynnet.
[35] Sentencia C-561 de 2004 M.P.
Manuel José Cepeda Espinosa.
[36] El salario mínimo legal mensual vigente
para 2005 es de  trescientos ochenta y un mil quinientos pesos ($381.500)  lo
que significa que  el valor a que alude la norma  actualmente es de  ciento
noventa millones setecientos cincuenta mil pesos  $190.750.000
[37] Ver entre otras las sentencias C-181/02 M.P. Marco
Gerardo Monroy  Cabra,  C-662/04 M.P. Rodrigo Uprimny Yepes,  C-1512/00 y
C-204/03  M.P. Álvaro Tafur Galvis.