T-692-06
Sentencia T-
Sentencia T-692/06
ACCION DE TUTELA-Procedencia excepcional
para reconocimiento y pago de pensión de sobrevivientes
PERJUICIO IRREMEDIABLE-Alcance/PERJUICIO
IRREMEDIABLE FRENTE A SUJETOS DE ESPECIAL PROTECCION-Concepción dual
PENSION DE SOBREVIVIENTES A FAVOR DEL CONYUGE SOBREVIVIENTE-Tránsito normativo  respecto a términos de duración
CORTE CONSTITUCIONAL-Inconstitucionalidad
de las normas que han establecido causales de extinción a la pensión de
sobrevivientes/PENSION DE SOBREVIVIENTES-Causal de extinción consistente
en contraer nuevas nupcias/PENSION DE SOBREVIVIENTES-Causal de extinción
respecto al límite temporal a beneficiarios
El tránsito
normativo expuesto en el apartado anterior demuestra la intención del
legislador de garantizar que las prestaciones sociales, entre ellas las
pensiones de sobrevivientes, se sujeten en mejor medida al principio de
universalidad (Art. 48 C.P.) y su configuración legal impida el ejercicio de
prácticas discriminatorias en contra de determinados grupos de individuos
beneficiarios. La necesidad de hacer compatible el régimen legal de la pensión
de sobrevivientes ha llevado a la jurisprudencia constitucional a declarar
inconstitucionales algunas normas que incorporaban cláusulas de extinción
contrarias a los postulados de la Carta Política, en especial a los derechos a
la igualdad y al libre desarrollo de la personalidad.  Dos casos paradigmáticos
que hacen parte de esta controversia son la revocatoria de la pensión por el
hecho de las nuevas nupcias del cónyuge sobreviviente y la fijación de límites
temporales diferenciados entre distintas clases de beneficiarios a la pensión.
PRECEDENTE JUDICIAL-Tratamientos
desiguales respecto de causales de extinción de la pensión de sobrevivientes
El precedente
expuesto demuestra, a juicio de la Sala, que la determinación legislativa de
tratamientos desiguales respecto de las causales de extinción de la pensión de
sobrevivientes debe estar sustentada en la consecución de fines
constitucionalmente legítimos y, a su vez, deben concurrir circunstancias de
naturaleza fáctica que determinen la necesidad de prodigar tal distinción. Por
lo tanto, un trato discriminatorio en materia pensional que desconozca estos
requisitos deviene en injustificado, viola el principio de igualdad e impide la
realización de los derechos fundamentales que dependen del ejercicio efectivo
de la seguridad social.
ACCION DE TUTELA-Inmediatez/ACCION DE
TUTELA-Excepciones al requisito de la inmediatez
La inmediatez es exigible en aquellos casos en que se comprobara que
(i) la vulneración es permanente en el tiempo y que, pese a que el hecho que la
originó por primera vez es muy antiguo respecto de la presentación de la
tutela, la situación desfavorable del actor derivada del irrespeto por sus
derechos, continúa y es actual; y (ii) que la especial situación de aquella
persona a quien se le han vulnerado sus derechos fundamentales, convierte en
desproporcionado el hecho de adjudicarle la carga de acudir a un juez; por
ejemplo el estado de indefensión, interdicción, abandono, minoría de edad,
incapacidad física, entre otros. Ambos elementos están presentes en el asunto
bajo estudio. En efecto, a pesar que la extinción de la pensión de sobrevivientes
operó desde 1963, la ausencia actual de recursos económicos constituye una
vulneración vigente del derecho al mínimo vital de la actora.  Del mismo modo,
las particulares características de la situación que padece la peticionaria
hacen que resulte irrazonable exigirle que se someta a los rigores propios de
un procedimiento judicial ordinario para obtener el reconocimiento y pago de la
prestación a la que cree tener derecho.
EXCEPCION DE INCONSTITUCIONALIDAD-Aplicación
Es claro que desde el punto de vista formal el Fondo de Pensiones
estaba en el deber de aplicar la norma vigente al fallecimiento del pensionado,
a fin de determinar la procedencia del reconocimiento y pago de la prestación;
esto en la medida que no ha sido retirada del ordenamiento jurídico.  Con todo,
está igualmente probado que una norma de esta naturaleza se muestra
sustancialmente contraria a la Carta Política, por lo que la entidad demandada
no puede darle aplicación actual, so pena de desconocer el principio de
supremacía constitucional. Por ende, verificada esta situación, es deber del
Tribunal Constitucional, en aras de proteger los derechos fundamentales de la
peticionaria, dar aplicación a lo dispuesto en el artículo 4 C.P. y, en
consecuencia, invocar la excepción de inconstitucionalidad para inaplicar el
artículo 3º del artículo 53 de 1945.
DERECHO A LA PENSION DE SOBREVIVIENTES-Razones
que justifican orden de reconocimiento a persona de la tercera edad y en
condiciones de debilidad manifiesta
DERECHO A
LA PENSION DE SOBREVIVIENTES-Reconocimiento y pago/DERECHO
A LA PENSION DE SOBREVIVIENTES-Improcedencia respecto a pago retroactivo de
mesadas
En sede de acción de tutela no puede hacerse exigibles las mesadas
anteriores, tarea que corresponde a los jueces ordinarios. Ello debido a que la
necesidad de establecer qué cantidad de mesadas está sujeta al fenómeno de la
prescripción extintiva, la determinación del monto de las pensiones causadas y
la identificación del momento a partir del cual se hace exigible la prestación,
son asuntos de competencia privativa de la jurisdicción común, pues deben estar
precedidos de un debate probatorio y legal que no puede ser llevado a cabo en
los términos y el procedimiento breve y sumario propio de la acción de tutela.
Por lo tanto, la Sala confirmará lo decidido por los jueces de instancia,
quienes ordenaron el reconocimiento y pago de la pensión de sobrevivientes a
favor de la actora y negaron la pretensión de pago retroactivo de las mesadas.
Referencia: expediente T-1338791
Acción de tutela interpuesta por Marciana Isabel
Morales viuda de Pérez contra el Fondo de Pasivo Social de los Ferrocarriles
Nacionales de Colombia.
Magistrado Ponente:
Dr. JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO
Bogotá, D.C., dieciocho (18) de agosto de dos mil seis (2006).
La Sala Cuarta
de Revisión de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus competencias
constitucionales y legales, específicamente las previstas en los artículos 86 y
241 numeral 9 de la Constitución Política y en el Decreto Ley 2591 de 1991,
profiere la siguiente
SENTENCIA
en el trámite de revisión de los fallos proferidos por el Juzgado
Primero Penal del Circuito de Cartagena y la Sala Penal del Tribunal Superior
de la misma ciudad, que resolvieron la acción de tutela impetrada por Marciana
Isabel Morales viuda de Pérez contra el Fondo de Pasivo Pensional de los
Ferrocarriles Nacionales de Colombia.
I. ANTECEDENTES
1. Hechos relevantes y acción de tutela interpuesta
Juan Pérez Ortiz, ex trabajador de The Colombian Railway Co. y del
Ferrocarril Cartagena – Calamar, solicitó el reconocimiento y pago de la
pensión de jubilación, la cual fue reconocida por el Consejo Administrativo de
los Ferrocarriles Nacionales a través de la Resolución 4731 del 8 de marzo de
1951. Fallecido el pensionado el 19 de febrero de 1961, su cónyuge
sobreviviente Marciana Isabel Morales, en nombre propio y en representación de
sus cinco menores hijas, obtuvo la sustitución pensional, prestación reconocida
por medio del Concepto 0774 del 27 de mayo de 1961, proferido por el
Departamento Laboral de los Ferrocarriles Nacionales.
En los términos del artículo 3º del Decreto 2340 de 1946,
reglamentario de la Ley 53 de 1945, normas ambas relativas a las prestaciones
sociales de los trabajadores ferroviarios, aplicables al momento de la muerte
del trabajador Pérez Ortiz, la sustitución pensional fue otorgada por el
término de dos años contados a partir del fallecimiento del causante.
Luego de extinguirse la pensión la ciudadana Morales viuda de Pérez,
en consideración de su escasa formación, tuvo que dedicarse a diversos oficios,
especialmente de carácter doméstico, con el fin de garantizar la subsistencia
de su familia.  Con estas sencillas actividades obtuvo ingresos mínimos hasta
que concluyó su vida laboral, momento desde el cual no ha podido acceder a
prestación alguna, situación especialmente difícil, puesto que es una adulta
mayor de 75 años de edad y sufre de enfermedad cardiovascular.
La actora indica en su escrito de tutela que a partir de la asesoría
de algunas personas, formuló solicitud de sustitución pensional el 2 de octubre
de 2005, ante el Fondo del Pasivo Pensional de los Ferrocarriles Nacionales.
Con este objetivo argumentó que el derecho a la sustitución pensional era, de
acuerdo con la actual regulación, de carácter vitalicio, modificación normativa
que en su criterio le resultaba aplicable.
Esta petición fue resuelta negativamente por parte de la entidad
accionada, de acuerdo con lo decidido en la Resolución 2851 del 2 de diciembre
de 2005, proferida por el subdirector de prestaciones sociales del Fondo de
Pasivo Social. Para sustentar este acto administrativo, el ente demandado
expuso los argumentos que a continuación son transcritos por la Sala en razón
de su importancia para la revisión de los fallos de tutela antes enunciados.
Que para efectos de definir la procedencia o no del derecho
invocado, es menester efectuar un análisis detallado de todas y cada una de las
disposiciones de carácter legal esgrimidas por la peticionaria en la causa,
específicamente en cuanto al derecho reclamado con base en las disposiciones de
carácter legal referidas en la solicitud, esto es el artículo 12 de la ley 171
de 1961 y la ley 44 de 1977, que consagran textualmente lo siguiente
Que el artículo 12 de la ley 171 de 1961, refiere lo siguiente:
“ARTICULO 12. Fallecido un empelado jubilado o con derecho a
jubilación, su cónyuge y sus hijos menores de diez y ocho (18) años o
incapacitados para trabajar por razón de sus estudios o por invalidez, que
dependieren económicamente de él, tendrán derecho a recibir entre todos, según
las reglas del artículo 275 del Código Sustantivo del Trabajo, la
respectiva pensión durante los dos (2) años subsiguientes.”
Que el artículo 15 de la ley 171 de 1961, determinó la entrada en
vigencia de la dicha (sic) norma legal señalando al respecto:
“ARTICULO 15. Esta ley regirá desde el día 1º del mes siguiente al
de su promulgación” (…)
Que su promulgación fue el día 14 de diciembre de 1961, es decir que
su entrada en vigencia se cuenta para todos los fines legales el 1 de enero de
1965 (sic), fecha posterior al fallecimiento del causante, quien
falleciera el día 19 de febrero de 1961, por lo que esta norma no fue aplicable
al caso concreto de la señora MARCIANA MORALES viuda DE PÉREZ y no era
la llamada a prosperar en cuanto que para la fecha de su expedición, ya se
había consolidado la causación de todo tipo de derecho.
Que el artículo 1 de la ley 44 de 1977
“ARTÍCULO 1º: A quienes tengan derecho causado o hayan disfrutado de
la sustitución pensional prevista en la Ley 171 de 1961, Decreto-ley 3135 de
1968 y del Decreto-ley 434 de 1971, tendrán derecho a disfrutar de la
sustitución pensional conforme lo previsto en la Ley 33 de 1973 y a la Ley 12
de 1975.
Que la ley 44 de 1977, entró en vigencia el 19 de diciembre de 1977,
fecha posterior al fallecimiento del señor JUAN PÉREZ ORTÍZ; y teniendo
en cuenta que el derecho reconocido inicialmente a la señora MARCIANA
MORALES viuda DE PÉREZ se había reconocido mediante el artículo 3º del
decreto 2340 de 1946 reglamentario de la ley 53 de 1945 y no la ley 171
de 1961, como se anotara supra, no existe mérito alguno para convertir en
vitalicio un derecho a la sustitución pensional que por disposición legal no
prevé tal prerrogativa al caso específico de la señora MARCIANA MORALES
viuda DE PÉREZ.
La actora presentó recurso de reposición en contra del anterior acto
administrativo.  A través de la Resolución 49 del 12 de enero de 2006, el
subdirector de prestaciones sociales confirmó el acto atacado, al considerar
que el recurso interpuesto no contenía hechos o argumentos jurídicos distintos
a los expresados en la solicitud original de reconocimiento y pago de la
sustitución pensional vitalicia.
Agotada la vía gubernativa, la ciudadana Morales viuda de Pérez
presentó acción de tutela, fundada en la vulneración de los derechos
constitucionales a la igualdad, al mínimo vital, a la vida en condiciones
dignas, a la seguridad social y a la protección especial a la tercera edad.
Con este fin, la actora reiteró sus extremas condiciones de marginalidad e hizo
énfasis en el mal estado de su vivienda y su delicada situación de salud,
circunstancias que la hacían merecedora de atención especial por parte del
Estado, traducida en este caso en la procedencia de la acción de tutela como
mecanismo transitorio ante la inminencia de un perjuicio irremediable,
representado en la ausencia de recursos económicos para su subsistencia.
Del mismo modo, la actora hizo una exposición del precedente de la
Corte sobre la inconstitucionalidad de los regímenes pensionales que
consagraban límites temporales a la sustitución pensional.  De esta forma, a
partir de lo dispuesto por la Corte en las sentencias C-411/96, C-653/97,
C-002/99, C-1050/00, T-020/01 y T-702/05, la accionante advirtió que se debía
aplicar la excepción de inconstitucionalidad respecto de las normas que para su
caso particular limitaron la sustitución a los dos años siguientes a la muerte
de su esposo, de forma tal que pueda acceder a la pensión vitalicia, de la
forma prevista en el ordenamiento vigente y según las previsiones
constitucionales relativas a la seguridad social. En este orden de ideas, la
excepción propuesta ocasionaría el decaimiento del acto administrativo que
ordenó el pago de la pensión hasta el término de dos años, por lo que no
existiría razón alguna que permita negar la sustitución. Por ende, la actora
solicitó ante la jurisdicción constitucional que se ordene el reconocimiento
del derecho a la sustitución pensional, con efectos retroactivos al 7 de julio
de 1991 y, a su vez, le sean pagadas las mesadas que estima debidas.
2. Respuesta de la entidad demandada
Dentro del término previsto por el juez de primera instancia, el
Fondo de Pasivo Social no otorgó respuesta a la acción promovida por la
ciudadana Morales viuda de Pérez.
3. Decisiones judiciales objeto de revisión.
3.1. Primera instancia
El Juzgado Primero Penal del Circuito de Cartagena, mediante
providencia del 9 de febrero de 2006, concedió de forma transitoria la tutela
de los derechos invocados y, en consecuencia, ordenó al Fondo de Pasivos que
expidiera la resolución de reconocimiento de la sustitución pensional a la
actora.  En criterio del juez de tutela, era posible identificar en las
sentencias de la Corte Constitucional C-309/96, C-182/97, C-002/99 y T-702/05
una línea jurisprudencial con base en la cual podía afirmarse que las personas
a quienes se les había privado de la sustitución pensional, bien por contraer
nuevas nupcias o por el vencimiento del término previsto en legislaciones
anteriores, tenían derecho a obtener nuevamente la prestación.  Por tanto, para
el caso de la actora se estaba ante una discriminación injustificada frente a
quienes, según lo previsto en la ley 33 de 1973, obtuvieron la extensión de la
pensión a la modalidad vitalicia.
La sentencia consideró, adicionalmente, que en el caso de la
demandante era necesario “aclarar que si bien a JUAN PÉREZ ORTÍZ se le
concedió su pensión de jubilación el 8 de marzo de 1951 en virtud del Código
del Trabajo ley aplicable para la época, con fundamento en el principio de
favorabilidad, también se aplicaba a su caso la ley 171 de 1961, pues a su
cónyuge supérstite se le sustituyó la pensión hasta el año de 1963.” En
relación con la determinación del régimen legal aplicable a la sustitución
pensional requerida, el juez de tutela consideró que “si la señora MARCIANA MORALES
VDA. DE PÉREZ tenía su derecho causado desde el mes de mayo de 1961 y en ese
mismo año se expide la ley 171, entonces ella también está cobijada por esa
norma, lo que implicaba que por favorabilidad se le debía conceder también el
derecho de recibir en forma vitalicia su pensión de jubilación tal como lo
ordena la ley 33 de 1973, y que además derogó todas aquellas disposiciones que
le fueran contrarias.”
3.2. Impugnación
El subdirector de prestaciones sociales del Fondo de Pasivo Social
de los Ferrocarriles Nacionales de Colombia impugnó la decisión de primera
instancia.  Para ello, en primer lugar, afirmó que el procedimiento de
notificación de la acción impetrada vulneraba el derecho al debido proceso de
la entidad demandada, puesto que sólo tuvieron conocimiento del trámite hasta
el 10 de febrero de 2006, esto es, con posterioridad a la fecha del fallo.
En lo que tiene que ver con los aspectos materiales de la
impugnación, el Fondo de Pasivo Social estimó que la conclusión a la que arribó
el juez de tutela constituía una “clara violación de la normatividad vigente
en relación con el objeto de la misma a nivel no solamente legal sino
constitucional, y además dándole una aplicación de sentencias inadecuadamente
por la accionante y de ninguna aplicación en su caso; pues reiteramos se
constituye en un error absoluto por parte del Despacho que profiere esta
sentencia la aplicación de la Ley 171 de 1961 que entró en vigencia el primero
de enero de 1962, cuando el señor Juan Pérez Ortiz falleció el 19 de Febrero de
1961 y la sustitución de pensión que se le reconoció a la accionante se hizo en
virtud del concepto 0774 de mayo 27 de 1961 y que en forma alguna pudo tener su
fuente en dicha ley.”
3.3. Segunda instancia
A través de decisión del 17 de marzo de 2006, la Sala Penal del
Tribunal Superior de Cartagena confirmó la sentencia impugnada.  A su juicio,
las condiciones fácticas de la ciudadana Morales viuda de Pérez demostraban
suficientemente que privarla de la prestación económica solicitada configuraría
la inminencia de un perjuicio irremediable.  De esta forma, resultaban
acreditados los requisitos que la jurisprudencia constitucional ha previsto
para la procedencia de la acción de tutela en aras del reconocimiento de la
sustitución pensional.
Adicionalmente, en lo relativo a la identificación de la
normatividad legal aplicable a la sustitución, la Sala Penal advirtió que la
actora “sí tiene derecho a seguir disfrutando de la sustitución pensional
sobre la cual se encontraba percibiendo la respectiva mesada a la fecha de 27
de mayo de 1961 hasta el 18 de febrero de 1963, pues conforme el parágrafo 2
artículo 1º de la ley 33 de 1973, toda disposición que estableciera un límite
temporal del derecho para ser titular de la pensión de sobrevivientes quedaba
derogada (…).  Entonces para esta Sala se puede colegir que, por virtud de este
último parágrafo, los cónyuges titulares de la referida pensión, que al momento
de la expedición de la ley 33 de 1973, gozaban de la prestación social, les es
modificado su derecho por la nueva ley, en forma vitalicia, y en consecuencia
la norma vigente y aplicable a las situaciones de hecho en las cuales se va a
establecer una pensión en caso de muerte de un trabajador o empleado del sector
público, es la ley 33 de 1973, en concordancia con los artículos 46, 47 y 48 de
la ley 100 de 1993.”
Finalmente, en lo referente a la solicitud de pago retroactivo de
las mesadas pensionales, el Tribunal estimó que una pretensión de esta
naturaleza se ajustaba más a los trámites propios de la jurisdicción
ordinaria.  En ese sentido, como la protección constitucional estaba dirigida a
proteger el mínimo vital de la actora, quedaban fuera del ámbito del juez de
tutela asuntos de carácter eminentemente contencioso.
II. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
4. Problema jurídico
De conformidad con los antecedentes expuestos, corresponde a la Sala
determinar si la negativa del Fondo de Pasivo Pensional de los Ferrocarriles
Nacionales a reconocer la pensión de sobrevivientes a una mujer en condiciones
de marginalidad, a quien se le extinguió el derecho, debido a la aplicación del
plazo previsto en la norma vigente a la muerte del causante, vulnera sus
derechos fundamentales al mínimo vital y a la vida en condiciones dignas y a la
igualdad ante la ley.
Con este objetivo, la Corte reiterará su jurisprudencia sobre la
procedencia excepcional de la acción de tutela para obtener el reconocimiento
de prestaciones sociales y, en especial, de la pensión de sobrevivientes.
Luego, analizará el tránsito normativo que han tenido las normas que regulan la
sustitución pensional al cónyuge, hasta la expedición del régimen general de
seguridad social. Desde esa perspectiva, recopilará el precedente
constitucional sobre la inexequibilidad de las disposiciones que establecían
límites temporales injustificados a la pensión de sobrevivientes en
determinados regímenes especiales de pensiones.  Por último, con base en las
reglas que se deriven del estudio propuesto, la Sala resolverá el caso
concreto.
5.
Procedencia excepcional de la acción de tutela para obtener el reconocimiento y
pago de la pensión de sobrevivientes.  Evaluación de la inminencia de perjuicio
irremediable en el caso de los adultos mayores.  Reiteración de jurisprudencia
5.1. De manera
preliminar y analizados los presupuestos fácticos del caso y el problema
jurídico que de ellos surge, la Sala advierte que la actora cuenta con los
instrumentos procesales propios de la jurisdicción ordinaria para solucionar la
controversia jurídica propuesta. En efecto, los actos administrativos expedidos
por el Fondo de Pasivo Pensional son susceptibles de ser cuestionados ante el
contencioso administrativo. Por lo tanto, para que la acción de tutela
impetrada resulte procedente y de acuerdo con las condiciones previstas en el
artículos 86 superior, deberá estarse ante la inminencia de un perjuicio
irremediable que permita conceder el amparo deprecado. Esta materia ha sido
estudiada reiteradamente por la Corte, por lo que existe un precedente
consolidado sobre la materia. De igual forma, la jurisprudencia constitucional
ha establecido reglas específicas sobre la identificación del perjuicio
irremediable respecto de sujetos de especial protección constitucional. Así, en
cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 35 del Decreto 2591 de 1991, la
Sala sintetizará los aspectos más relevantes de esta jurisprudencia[1]
y remitirá a las sentencias que desarrollan en extenso dicha doctrina.
5.2. La acción de tutela, en los términos fijados por el
Constituyente, es una herramienta judicial de carácter subsidiario para la
protección de los derechos fundamentales.  Este hecho se explica en tanto “1º)
Los medios y recursos judiciales ordinarios constituyen los mecanismos
preferentes a los cuales deben acudir las personas para invocar la protección
de sus derechos; 2º) En los procesos ordinarios se debe garantizar la
supremacía de los derechos constitucionales y la primacía de los derechos inalienables
de la persona (C.P. arts. 4º y 5º); 3º) La tutela adquiere el carácter de
mecanismo subsidiario frente a los restantes medios de defensa judicial; su
objeto no es desplazar los otros mecanismos de protección judicial, “sino
fungir como último recurso (...) para lograr la protección de los derechos
fundamentales”[2]; y
4º) La protección de derechos constitucionales fundamentales es un asunto
reservado a la tutela, en la medida que el ordenamiento jurídico no ofrezca al
afectado otros medios de defensa judicial”[3].
El reconocimiento de la aplicación general de los medios y recursos
judiciales ordinarios para la protección de los derechos fundamentales
justifica, entonces, la exigencia de requisitos definidos para la procedencia
de la acción de tutela como mecanismo transitorio.  De este modo, en el caso
concreto se debe estar ante la inminencia de un perjuicio irremediable.  Para
que concurra esta condición, la jurisprudencia constitucional considera que “En
primer lugar, el perjuicio debe ser inminente o próximo a suceder. Este exige
un considerable grado de certeza y suficientes elementos fácticos que así lo
demuestren, tomando en cuenta, además, la causa del daño. En segundo lugar, el
perjuicio ha de ser grave, es decir, que suponga un detrimento sobre un bien
altamente significativo para la persona (moral o material), pero que sea
susceptible de determinación jurídica. En tercer lugar, deben requerirse
medidas urgentes para superar el daño, entendidas éstas desde una doble
perspectiva: como una respuesta adecuada frente a la inminencia del perjuicio,
y como respuesta que armonice con las particularidades del caso. Por último,
las medidas de protección deben ser impostergables, esto es, que respondan a
criterios de oportunidad y eficiencia a fin de evitar la consumación de un daño
antijurídico irreparable.”[4]
5.3. Igualmente, la jurisprudencia constitucional sobre la materia
ha previsto que la evaluación del perjuicio irremediable no constituye un
ejercicio genérico sino que, en contrario, debe consultar las particularidades
del caso concreto, a fin de definir la falta de idoneidad del mecanismo
judicial ordinario.  Por ende, resulta válido afirmar que la intensidad de la
evaluación sobre la inminencia del perjuicio irremediable debe modularse en
razón de las condiciones personales de quien invoca la protección de sus
derechos fundamentales.  Esta fue la posición adoptada por la Corte en la
sentencia T-1316/01, M.P. Rodrigo Uprimny Yepes, que estudió el caso de un
grupo de adultos mayores, quienes pretendían obtener a través de la acción de
tutela la reliquidación de sus mesadas pensionales.  Dicha decisión partió de
considerar que la sola circunstancia de pertenecer a un grupo de especial
protección constitucional no era un motivo que per se justificara la
procedencia de la acción de tutela como mecanismo transitorio.  No obstante,
también estimó que el hecho de ostentar tal condición sí constituía un
parámetro válido para disminuir la intensidad de la evaluación sobre la
existencia de un perjuicio irremediable, en la medida en que las personas en
situación de debilidad manifiesta, entre ellas las pertenecientes a los grupos
mencionados, son beneficiarios de una discriminación positiva en lo que tiene
que ver con el acceso a los medios y recursos judiciales ordinarios, acceso que
debe calificarse en atención a las condiciones del asunto sometido a estudio
del juez de tutela, a fin de conservar la igualdad material entre quienes
aspiran a la solución institucional de sus conflictos.  Para la sentencia,
entonces, “tratándose de sujetos de especial protección, el
concepto de perjuicio irremediable debe ser interpretado en forma mucho más
amplia y desde una doble perspectiva.  De un lado, es preciso tomar en
consideración las características globales del grupo, es decir, los elementos
que los convierten en titulares de esa garantía privilegiada. Pero además, es
necesario atender las particularidades de la persona individualmente
considerada, esto es, en el caso concreto”.
En definitiva,
la procedencia de la acción de tutela depende del cumplimiento de los
requisitos fijados por la jurisprudencia constitucional para la inminencia del
perjuicio irremediable.  La evaluación de ese perjuicio no es un asunto
genérico, sino que responde al análisis de los presupuestos fácticos propios
del caso concreto.  Adicionalmente, el estudio sobre la idoneidad de los
mecanismos judiciales ordinarios resulta atenuado para el caso de individuos
que pertenezcan a grupos de especial protección constitucional en los términos
del artículo 13 C.P.
5.4. La
privación injustificada de la pensión de sobrevivientes a favor del núcleo
familiar dependiente del trabajador o pensionado fallecido es un caso especial,
estudiado reiteradamente por la jurisprudencia constitucional, de inminencia de
perjuicio irremediable originada por de la afectación del derecho al mínimo
vital.  La doctrina de esta Corporación sobre la materia parte de considerar
que la pensión de sobrevivientes está intrínsecamente relacionada con la
protección de derechos fundamentales, en tanto es una prestación propia de la
seguridad social que busca impedir que ese núcleo familiar dependiente sufra
las consecuencias de la privación de los recursos aportados por el trabajador
pensionado.
De acuerdo con
decisiones anteriores de esta Corporación, la relación expuesta entre
protección de derechos fundamentales y necesidad de reconocimiento y pago de la
pensión de sobrevivientes resulta acreditada cuando (i) la prestación
económica que percibía el trabajador o pensionado fallecido constituye el
sustento económico de su grupo familiar dependiente y  (ii) los
beneficiarios de la pensión carecen, después de la muerte del trabajador o
pensionado, de otros medios para garantizarse su subsistencia, por lo cual
quedan expuestos a un perjuicio irremediable derivado de la afectación de su
derecho fundamental al mínimo vital.[5]
5.5. Conforme a
los argumentos anteriores, la Corte concluye que la acción de tutela no es, de
manera general, el instrumento jurídico destinado a obtener el reconocimiento y
pago de la pensión de sobrevivientes.  En ese sentido, la procedencia de la
acción de tutela depende de la acreditación cierta y suficiente de la inminencia
de un perjuicio irremediable, que para el caso concreto de la prestación en
comento depende de la comprobación acerca de la afectación del mínimo vital por
la privación de los recursos económicos que aportaba a su familia dependiente
el trabajador o pensionado, necesarios para garantizar la subsistencia en
condiciones dignas. Adicionalmente, la evaluación sobre la identificación del
perjuicio irremediable está sujeta a gradación en cuanto a su intensidad cuando
el afectado es un sujeto de especial protección constitucional, como es el caso
de los adultos mayores.
6. Tránsito
normativo respecto de las normas que establecían términos de duración a la
pensión de sobrevivientes a favor del cónyuge sobreviviente
6.1. La pensión
de sobrevivientes, denominada sustitución pensional con anterioridad a la
vigencia del sistema general de seguridad social regulado por la Ley 100 de
1993, es una prestación social presente desde las primeras modalidades de
aseguramiento de los riesgos de invalidez, vejez y muerte en el ordenamiento
legal colombiano.  Un estudio retrospectivo de esta regulación, desde sus
inicios hasta el régimen vigente, fue realizado por la Corte en la sentencia
T-355/95, M.P. Alejandro Martínez Caballero.  En esta oportunidad, esta
Corporación se pronunció sobre los fallos de tutela que analizaron el caso de
un ciudadano a quien le fue revocada la pensión de sobrevivientes con el
argumento que, de conformidad con la legislación aplicable al momento del
fallecimiento de la causante, sólo tenía derecho al pago la cónyuge
sobreviviente y no el cónyuge varón.  Vista esta problemática, la Sala se
pronunció sobre el desarrollo de dicho régimen legal, para lo cual expuso lo
siguiente:
“En el caso presente se suspendió la pensión del actor con base en
el Decreto 2665 de 1988. Es necesario, entonces, ver los antecedentes de la
norma, analizar la validez de ella y cotejarla también con la legislación
posterior.
Ha sido extensa y variada la legislación sobre este tema de la
sustitución de pensión al cónyuge. Antes de 1988 existía esta
legislación:
- Ley 90 de 1946, artículo 59: establece la pensión vitalicia
mensual a la viuda, sea o no inválida y al viudo inválido.
-Ley 171 de 1961, artículo 12: la establece para el CONYUGE durante
los dos años subsiguientes al fallecimiento del empleado jubilado o con
derecho a jubilación.
-Decreto 3041 de 1966: aprueba el Reglamento del Seguro Social
Obligatorio y en su art. 21 habla de la pensión a favor del CONYUGE
SOBREVIVIENTE.
-Ley 5ª de 1969 artículo 1º: habla del CONYUGE y ratifica los 2 años
de pensión, pero continúa hablando de “empleado”.
-Decreto 433 de 1971: expresamente deroga (art. 67) la Ley 90 de
1946.
-Decreto 435 de 1971, artículo 15: ya habla de TRABAJADOR PARTICULAR
y de SU CONYUGE y amplía a CINCO AÑOS.
-Ley 10 de 1972, artículo 10: modifica el anterior en el sentido de
que para quienes llevaban dos años de sustitución la prórroga sería hasta
completar los cinco.
-Ley 3 de 1973: Esta norma es para trabajadores particulares y para
trabajadores oficiales y transforma en vitalicias las pensiones de LAS VIUDAS.
-Ley 12 de 1975: habla de EL CONYUGE SUPERSTITE si el trabajador
fallece antes de cumplir la edad cronológica, pero con tiempo de servicio.
-Ley 4ª de 1976: extiende al beneficiario los servicios médicos,
odontológicos, etc.
-Ley 44 de 1980: facilita el procedimiento de traspaso y pago
oportuno de las sustituciones pensionales.
-Ley 113 de 1985: define quién es cónyuge supérstite: “esposo o
esposa de la persona fallecida”.
-Ley 71 de 1988: extiende las previsiones de la sustitución
pensional y precisa que las normas legales apenas contienen los derechos
mínimos.
En 1988 se expidió:
- Decreto 2665 de 1988, artículo 42, literal b: permite suspender las prestaciones económicas y de salud, por
parte del I.S.S., “cuando se compruebe que conforme a los Reglamentos del
seguro, no se tenía derecho a ellas”[6]. Se trata de una norma
que suspende los efectos de un acto administrativo proferido con anterioridad y
curiosamente incluida dentro de un decreto que expresamente dice en su artículo
103 que se aplicará analógicamente el Código Contencioso Administrativo.
Con posterioridad al Decreto 2665 de 1988 fue expedida la Ley 100 de
1993 (arts. 46 a 49): reafirma que se concede en forma vitalicia al
"cónyuge supérstite,” la pensión de sobrevivientes.
Además de variada, la legislación anterior y posterior a 1988 ha
centrado el beneficio en el cónyuge sobreviviente. Cualquier duda que hubiere
debe ser resuelta en favor del trabajador o del beneficiario, y, de todas
maneras, la norma más favorable debe aplicarse RETROSPECTIVAMENTE.” (Negrillas
y mayúsculas originales).
6.2. En relación
con la determinación del plazo para el disfrute de la pensión de sobrevivientes
también existe un tránsito normativo similar el que, habida cuenta las
particularidades del asunto de la referencia, es pertinente analizar en
detalle.
La primera norma
aplicable al caso es la Ley 53 de 1945 “por la cual se adicionan y reforman
las Leyes 1º de 1932, 206 de 1938, 63 de 1940, 49 de 1943 y 6ª de 1945, sobre
prestaciones sociales a los trabajadores de ferrocarriles y salinas de la
Nación”.  El artículo 5º de este régimen especial disponía que verificada
la muerte de un trabajador pensionado, su viuda, sus padres e hijos legítimos o
naturales y sus hermanos menores o inválidos, continuarían disfrutando de la
pensión por dos años, contados desde el fallecimiento.
Posteriormente
fue expedida la Ley 171 de 1961 “por la cual se dictan normas sobre
pensiones”, norma que en su artículo 12, de manera similar a la disposición
anterior, previó que fallecido un empleado jubilado o con derecho a jubilación,
su cónyuge y sus hijos menores de 18 años o incapacitados para trabajar por
razón de sus estudios o por invalidez, que dependieren económicamente de él,
tendrían derecho a recibir entre todos, según las reglas del artículo 275 del
Código Sustantivo del Trabajo, la respectiva pensión, durante los dos años
subsiguientes.  Luego de esta norma, el artículo 15 del Decreto 435 de 1971
aumentó de dos a cinco años el término de la pensión de sobreviviente y
dispuso, del mismo modo, la ampliación del plazo para quienes al momento de
entrada en vigencia del Decreto 435 (abril 1º de 1971) disfrutaran de la
sustitución pensional.
La transición de
la sustitución pensional sometida a plazo de una prestación con carácter
vitalicio para el caso de la cónyuge sobreviviente operó a partir de la
expedición de la Ley 33 de 1973, cuyo artículo 1º determinó que fallecido un
trabajador particular pensionado o con derecho a pensión de jubilación,
invalidez o vejez, o un empleado o trabajador del sector público, sea éste
oficial o semioficial con el mismo derecho, su viuda podría reclamar la
respectiva pensión en forma vitalicia.  De forma consecuente con esta
disposición, el parágrafo 2º del mismo artículo 1º determinó que las viudas que
se encontraran disfrutando, o tuvieran derecho causado a disfrutar de los cinco
(5) años de sustitución de la pensión, les quedaba prorrogado su derecho a la
modalidad vitalicia.
La transición de
las pensiones de sujetas a término a condición vitalicia fue reafirmada por
tres disposiciones posteriores. En primer lugar, el artículo 8º de la Ley 4ª de
1976 determinó que quienes tuvieran derecho causado o hubiesen disfrutado de la
sustitución pensional prevista en la Ley 171 de 1961, el Decreto Ley 3135 de
1968 y el Decreto Ley 434 de 1971, tenían derecho a disfrutar de la sustitución
pensional conforme a lo previsto en la Ley 33 de 1973 y la Ley 12 de 1975, esto
es, de forma vitalicia.  Idéntico contenido normativo fue expuesto en el artículo
1º de la Ley 44 de 1977.  Por último, la Ley 71 de 1988 dispuso la aplicación
de la extensión a la modalidad vitalicia de las sustituciones pensionales
reconocidas con base en las Leyes 33 de 1973, 12 de 1975, 44 de 1980 y 113 de
1985, a favor de los hijos menores o discapacitados y a los padres o hermanos
en la misma situación que dependieran económicamente del pensionado.
Finalmente, el
régimen actual de pensión de sobrevivientes para el sistema general de
seguridad social dispuesto por el artículo 47 de la Ley 100 de 1993, concede la
prestación de forma vitalicia a favor del cónyuge, la compañera o compañero
permanente o supérstite, siempre y cuando dicho beneficiario, a la fecha del
fallecimiento del causante, tenga 30 o más años de edad. Si el cónyuge o
compañero es menor de esta edad, será titular de una pensión temporal, la cual
se pagará mientras el beneficiario viva y tendrá una duración máxima de 20
años. En este caso, el beneficiario deberá cotizar al sistema para obtener su
propia pensión.
6.3. A partir
del tránsito normativo expuesto, la Sala infiere algunas conclusiones útiles
para resolver el asunto sometido a revisión.  En primer término, es evidente
que el legislador ha optado por sustituir las normas que imponían límites
temporales a la pensión de sobrevivientes de las viudas, por otras que prevén
esa prestación económica de manera vitalicia.  En segundo lugar, con base en
las normas analizadas, se advierte que el legislador ha determinado otorgarle
efectos retroactivos a la eliminación de dichos límites temporales, a través de
disposiciones que, de manera expresa, prevén que los beneficiarios de pensiones
de sobrevivientes otorgadas bajo el régimen legal anterior tienen derecho a
disfrutarlas de manera vitalicia.  Estas previsiones, además, no distinguen en
sus efectos jurídicos entre quienes ya les hubiere fenecido el término de goce
de la prestación y quienes todavía la estuvieren devengando.  Esta última
conclusión se obtiene a partir de lo regulado por el artículo 8º de la Ley 4ª de
1976, norma que concede la pensión vitalicia tanto a quienes tuvieren el
derecho causado como a los beneficiarios a quienes se les extinguió su
pensión   en aplicación de normas anteriores a la vigencia de la Ley 33 de
1973.  Por último, el régimen actual de la pensión de sobrevivientes conserva
la concesión vitalicia de la prestación y la extiende al caso de los compañeros
permanentes.
7.
Inconstitucionalidad de las normas que han establecido determinadas causales de
extinción a la pensión de sobrevivientes.  Los casos de las segundas nupcias y
el límite temporal en la sustitución a los padres del causante
7.1. El tránsito
normativo expuesto en el apartado anterior demuestra la intención del
legislador de garantizar que las prestaciones sociales, entre ellas las
pensiones de sobrevivientes, se sujeten en mejor medida al principio de
universalidad (Art. 48 C.P.) y su configuración legal impida el ejercicio de
prácticas discriminatorias en contra de determinados grupos de individuos
beneficiarios.
La necesidad de
hacer compatible el régimen legal de la pensión de sobrevivientes ha llevado a
la jurisprudencia constitucional a declarar inconstitucionales algunas normas
que incorporaban cláusulas de extinción contrarias a los postulados de la Carta
Política, en especial a los derechos a la igualdad y al libre desarrollo de la
personalidad.  Dos casos paradigmáticos que hacen parte de esta controversia
son la revocatoria de la pensión por el hecho de las nuevas nupcias del cónyuge
sobreviviente y la fijación de límites temporales diferenciados entre distintas
clases de beneficiarios a la pensión.
7.2. En la
reciente sentencia T-292/06, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa, la Sala Tercera
de Revisión estudió el caso de una ciudadana, beneficiaria de una pensión de
sobrevivientes de su esposo fallecido, a quien la Compañía de Inversiones de la
Flota Mercante Grancolombiana, entidad responsable del pago de la prestación,
le revocó la pensión con el argumento que las normas aplicables al momento de
la sustitución preveían la extinción de la prestación por el hecho de contraer
nuevas nupcias.  La Corte concluyó que la doctrina constitucional existente
sobre el tema permitía afirmar que existía una regla jurisprudencial
suficientemente definida sobre la inconstitucionalidad de la extinción de la
pensión de sobrevivientes por el motivo alegado por la entidad demandada.  Esta
regla, a juicio de la Corte, constituía ratio decidendi con efectos
vinculantes no sólo respecto de las normas declaradas formalmente
inconstitucionales, sino respecto de todas aquellas que reprodujeran ese motivo
de extinción de la pensión. En consecuencia, inaplicó, con base en el ejercicio
de la excepción de inconstitucionalidad, la norma que establecía dicha causal y
ordenó que la entidad demandada restituyera a la actora en su condición de
pensionada.
Para arribar a
esta conclusión, la sentencia en comento hizo un análisis de los distintos
fallos de la Corte que declaraban la inexequibilidad de las normas de extinción
por motivo de las segundas nupcias del beneficiario.  Conforme al estudio de
las sentencias C-309/96, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz; C-182/97, M.P. Hernando
Herrera Vergara; C-653/97, M.P. José Gregorio Hernández Galindo; C-1050/00,
M.P. Antonio Barrera Carbonell y C-464/04, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra, la
Sala concluyó que existía precedente constitucional, fundado en los siguientes
criterios:
“i. En lo concerniente a las normas objeto de
decisión de la Corte, lo cierto es que en todas las sentencias de
constitucionalidad analizadas, se trata de disposiciones laborales que
contienen cláusulas extintivas de la sustitución pensional.
ii. En relación con el  referente
constitucional que sirvió de base a las diferentes decisiones, en todos los
casos el referente fue el derecho al libre desarrollo de la personalidad;
iii. En lo concerniente a la razón
determinante de las decisiones revisadas que
resultó inescindible a ellas, ésta fue en todos los casos, la
violación del artículo 16 de la C.P. por la injerencia arbitraria en el libre
desarrollo de la personalidad por parte de la cláusula extintiva analizada, y
por la violación del derecho a  la igualdad de las personas, dada la
diferenciación entre regímenes laborales a partir de la Constitución de 1991.
iv. Finalmente, en cuanto a  la
consistencia de la Corte en reiterar los criterios jurídicos de interpretación
sobre estas normas, lo cierto es que todos los fallos aquí indicados
ofrecen criterios autorizados y recurrentes  para identificar adecuadamente
dicha ratio, que suponen por demás, la interpretación constitucional autorizada
sobre este tema.
En consecuencia, se está frente a una  ratio
decidendi a todas luces vinculante para los operadores jurídicos, que puede
resumirse por esta Sala, así:
Toda cláusula resolutoria o extintiva que
someta a una persona a la pérdida de su pensión sustitutiva  por el simple
hecho de contraer nuevas nupcias o iniciar una nueva vida marital, viola el
artículo 16  de la Constitución;  en la medida en que lesiona su derecho al
libre desarrollo de la personalidad al imponerle una carga injustificada
constitucionalmente que implica una injerencia indebida en decisiones
personalísimas y afecta el goce del derecho en condiciones de igualdad (art. 13
C.P), al someter a la persona a diferenciaciones laborales fundadas en
previsiones incompatibles con el artículo 16 de la Carta.” (Cursivas originales)
7.3. El segundo
evento de declaratoria de inexequibilidad de causales de extinción de pensiones
de sobrevivientes refiere a la discriminación injustificada entre beneficiarios
para la fijación de límites temporales a determinado grupo de ellos.  Ese fue
el asunto estudiado por este Tribunal en la sentencia C-002/99, M.P. Antonio
Barrera Carbonell, providencia que estudió la constitucionalidad del artículo
5º del Decreto Ley 1305 de 1975, norma sobre el régimen especial de seguridad
social para la Fuerza Pública, de acuerdo con la cual a falta de cónyuge o
hijos menores, eran beneficiarios de la pensión de sobrevivientes los padres del
soldado o grumete pensionado, pero sólo por el término de cinco años.
La Corte
consideró que esta norma establecía una discriminación injustificada entre los
distintos beneficiarios de la pensión de sobrevivientes.  Ello en la medida en
que establecía una limitación temporal para una clase de beneficiarios y no
para otros, sin que existiera un motivo constitucionalmente legítimo que
facultara al legislador a realizar esa distinción.  Para la Corte, si se parte
de considerar que la pensión de sobrevivientes tiene por objeto “suplir la
ausencia repentina de apoyo económico que el pensionado ofrecía a sus
familiares, y que el deceso de éste no determine el cambio sustancial de las
condiciones de vida del beneficiario o beneficiarios”, era evidente que
todos los familiares que tuvieran vocación de sustituir el causante pensionado
estaban en las mismas condiciones.  En consecuencia “el tratamiento
diferente de la sustitución pensional resulta violatorio del principio de
igualdad cuando ello resulta de limitar su goce en el tiempo en perjuicio de
ciertos beneficiarios, colocados dentro de una misma situación objetiva, porque
entonces se desconoce uno de los supuestos que justifican, como es el de la
existencia de un vínculo de racionalidad y proporcionalidad entre los supuestos
de hecho que constituye el trato y el fin específico que se persigue con la
medida.  Si se rompe esa relación, la medida resulta inconstitucional”.
7.4. Del mismo
modo, la Corte encontró que la norma demandada, que hacía parte de un régimen
pensional especial, generaba una discriminación injustificada respecto de
disposiciones correlativas del régimen de seguridad social para la Fuerza
Pública, las cuales no contemplaban la diferenciación acusada. En ese sentido,
la Corte consideró que resultaba “evidente que el precepto normativo acusado
es inconstitucional, porque no existe un fundamento objetivo, racional y
razonable que justifique la diferencia en el tratamiento de la sustitución
pensional a favor de los padres de los oficiales y suboficiales y de los
soldados y grumetes, cuando la situación que da origen a la sustitución es
sustancialmente igual.  En otros términos, no se justifica que dentro del
régimen de excepción que prevé el art. 217 de la Constitución se establezcan
regulaciones diferentes en relación con una materia y una situación objetiva
idéntica.”
El precedente
expuesto demuestra, a juicio de la Sala, que la determinación legislativa de
tratamientos desiguales respecto de las causales de extinción de la pensión de
sobrevivientes debe estar sustentada en la consecución de fines
constitucionalmente legítimos y, a su vez, deben concurrir circunstancias de
naturaleza fáctica que determinen la necesidad de prodigar tal distinción. Por
lo tanto, un trato discriminatorio en materia pensional que desconozca estos
requisitos deviene en injustificado, viola el principio de igualdad e impide la
realización de los derechos fundamentales que dependen del ejercicio efectivo
de la seguridad social.
8. Caso
concreto
8.1. La
ciudadana Morales viuda de Pérez considera que el Fondo de Pasivo Pensional de
los Ferrocarriles Nacionales vulneró sus derechos fundamentales al negarse a
reconocer y pagar la pensión de sobrevivientes a la que considera tener
derecho, en la medida en que la regulación existente sobre la materia prevé
esta prestación de forma vitalicia.  La entidad demandada, en contrario,
advierte que a la luz del ordenamiento jurídico aplicable, no le era posible
conceder la pensión, puesto que la Ley 53 de 1945 y su decreto reglamentario
2340 de 1946, normas vigentes a la fecha del fallecimiento del pensionado,
disponían la extinción de la prestación luego de dos años.  Por ende, como ese
plazo ya se había cumplido, no existía derecho al pago de la pensión.
Puesta esta
controversia a consideración de los jueces de tutela, fue concedido el amparo
de los derechos invocados.  Para ello, los funcionarios judiciales consideraron
que las disposiciones legales aplicables luego de la Ley 33 de 1973 habían
transformado las pensiones sujetas a término en vitalicias, lo que quitaba todo
sustento jurídico a lo decidido por el Fondo de Pasivo Pensional.
La resolución
del problema jurídico planteado al inicio de esta providencia dependerá, en
primera instancia, de la comprobación de los requisitos de procedencia de la
acción de tutela para obtener el reconocimiento y pago de la pensión de
sobrevivientes. En esta etapa, habida cuenta las características del caso
deberá realizarse un análisis separado en relación con el cumplimiento del
requisito jurisprudencial de la inmediatez.  Luego, de resultar acreditadas
estas condiciones preliminares, la Sala deberá determinar si lo decidido por la
entidad demandada se ajusta a las previsiones constitucionales sobre la
protección del principio de igualdad al interior del sistema de seguridad
social.
8.2. En relación
con la procedencia de la acción de la tutela, los antecedentes fácticos del
caso demuestran que concurren los presupuestos de la inminencia de un perjuicio
irremediable, que permitirían el amparo transitorio de los derechos invocados.
Nótese como se trata de una mujer de avanzada edad, quien culminada su vida
laboral se ve privada de los ingresos necesarios para su subsistencia. Estas
circunstancias resultan agravadas por las notorias condiciones de marginalidad
que fueron comprobadas durante el trámite.  En efecto, están probados los
hechos relativos a la escasa instrucción de la actora, la precariedad de su
vivienda y su delicado estado de salud.  Finalmente, no existe evidencia sobre
otros ingresos económicos distintos a los que la demandante aseguraba a través
del desempeño de labores domésticas, de forma tal que la pensión pretendida se
convierte en la única alternativa de soporte material al mínimo vital.
En conclusión,
la ciudadana Morales viuda de Pérez se inscribe dentro de los supuestos
previstos por la jurisprudencia para la identificación de los sujetos que, en
razón de su estado de debilidad manifiesta, adquieren especial protección
constitucional. Esta circunstancia resta idoneidad a los mecanismos judiciales
ordinarios previstos para la solución de la controversia jurídica planteada, de
conformidad con las reglas expuestas al inicio de la presente providencia.
8.3. Pese a lo
anterior, podría argumentarse que si bien están comprobados los requisitos para
la inminencia de un perjuicio irremediable, el caso incumple la condición de
inmediatez que también ha dispuesto la jurisprudencia de esta Corporación como
uno de las condiciones de procedencia de la acción de tutela. Al respecto debe
tenerse en cuenta que aunque el amparo constitucional carece de un término de
caducidad, es claro que la vulneración que se pretende proteger debe tener
condición de actualidad.  En ese sentido, decisiones anteriores de la Corte estipulan
que “el presupuesto de la inmediatez constituye un requisito de
procedibilidad de la tutela[7], de tal
suerte que la acción debe ser interpuesta dentro de un plazo razonable y
oportuno. Con tal exigencia se pretende evitar que este mecanismo de defensa
judicial se emplee como herramienta que premia la desidia, negligencia o
indiferencia de los actores, o se convierta en un factor de inseguridad
jurídica. (…) el respeto por la seguridad jurídica y la efectividad de los
derechos fundamentales de los asociados, no puede convertir la acción de tutela
en un instrumento que desestabilice el orden institucional y que sea fuente de
caos. Lo anterior resulta especialmente relevante frente a la tutela contra providencias
judiciales, pues mientras no se enerve la presunción de constitucionalidad de
la providencia, esta surte efectos. Mediante la introducción del principio de
inmediatez, la Corte ha pretendido resolver la tensión existente entre orden y
seguridad, entre protección efectiva de los derechos y estabilidad.” [8]
Para el
caso propuesto es claro que la extinción de la sustitución pensional operó
desde febrero de 1963 y, del mismo modo, las normas que eliminaron los términos
de extinción de la pensión de sobrevivientes a favor del cónyuge fueron
promulgadas en 1977.  Desde ese momento, la actora tuvo a su disposición las
acciones ordinarias destinadas a obtener el reconocimiento de la prestación,
habida cuenta la modificación de los supuestos normativos que le dieron origen.
Por lo tanto, para el presente evento no estaría cumplido el requisito de
inmediatez, lo que restaría procedencia a la acción de tutela interpuesta.
No
obstante, esta conclusión debe evaluarse a partir de determinados componentes
fácticos presentes en el asunto de la referencia, que permiten otorgarle un
tratamiento excepcional. Es sencillo advertir que la ausencia de la pensión de
sobrevivientes reclamada por la actora ocasiona un perjuicio actual y concreto,
en la medida que la priva de los recursos necesarios para garantizar su
subsistencia digna; de forma tal que, a la fecha, resultan gravemente
vulnerados distintos derechos constitucionales que dependen del ingreso que
financie las condiciones materiales para su eficacia. Ante circunstancias de
esta naturaleza, la jurisprudencia de esta Corporación prevé reglas precisas
sobre causales de exclusión de la aplicación estricta de la regla de
inmediatez.
Al respecto, la sentencia T-158/06, al estudiar el caso de la
protección constitucional requerida por un adulto mayor que pretendía la
reliquidación de su mesada pensional, llevó a cabo un análisis del precedente
aplicable al principio de inmediatez, con base en el cual concluyó que esta
condición no era exigible en aquellos casos en que se comprobara que (i) la
vulneración es permanente en el tiempo y que, pese a que el hecho que la
originó por primera vez es muy antiguo respecto de la presentación de la
tutela, la situación desfavorable del actor derivada del irrespeto por sus
derechos, continúa y es actual;[9] y (ii) que la
especial situación de aquella persona a quien se le han vulnerado sus derechos
fundamentales, convierte en desproporcionado el hecho de adjudicarle la carga
de acudir a un juez; por ejemplo el estado de indefensión, interdicción,
abandono, minoría de edad, incapacidad física, entre otros.
Ambos elementos están presentes en el asunto bajo estudio. En
efecto, a pesar que la extinción de la pensión de sobrevivientes operó desde
1963, la ausencia actual de recursos económicos constituye una vulneración
vigente del derecho al mínimo vital de la actora.  Del mismo modo, las
particulares características de la situación que padece la ciudadana Morales
viuda de Pérez hacen que resulte irrazonable exigirle que se someta a los
rigores propios de un procedimiento judicial ordinario para obtener el
reconocimiento y pago de la prestación a la que cree tener derecho.  Así,
verificados los requisitos de procedencia, basta determinar si la negativa del
Fondo de Pasivo Pensional constituye una actuación contraria a la Constitución.
8.4. Como se indicó, la decisión adoptada por la entidad demandada
tuvo sustento en la aplicación de las disposiciones que regulaban la
sustitución pensional de los pensionados ferroviarios, normas que establecían
la extinción de la pensión cumplidos dos años de la muerte del causante.  En
apartado precedente de esta sentencia la Sala demostró que con posterioridad a
esa fecha, fueron proferidas distintas normas que tuvieron por objeto
transformar las pensiones sujetas a término en vitalicias y a extender los
efectos de esa modificación a las prestaciones conferidas al amparo de
legislaciones anteriores.  De igual forma, recapituló decisiones anteriores de
esta Corporación que advierten que la fijación indiscriminada de términos de
extinción de la pensión de sobrevivientes vulnera el principio constitucional
de igualdad.
Con base en estos dos supuestos, se infiere que lo dispuesto por la
Ley 53 de 1945, constituye al día de hoy un tratamiento discriminatorio que
afecta el principio de igualdad. Ello por al menos dos motivos relevantes: En
primer lugar, esta norma contradice la decisión legislativa posterior de tornar
en vitalicia la pensión de sobrevivientes a favor del cónyuge.  En segundo
término, el precepto mantiene un trato distinto para los beneficiarios de los
pensionados ferroviarios que carece de justificación alguna, puesto que todos
los otros titulares de la prestación, obtenida al amparo de un régimen legal
posterior, sí han adquirido el derecho pensional de forma vitalicia.
Como se demostró anteriormente, la significación de la pensión de
sobrevivientes para ambos grupos es idéntica – la protección del mínimo vital
del núcleo familiar dependiente del pensionado fallecido –, por lo que no
existe un motivo constitucionalmente válido de diferenciación.  Además, esta
discriminación injustificada se confirma en tanto el régimen de pensión de
sobrevivientes de los pensionados ferroviarios resulta en la actualidad más
gravoso que el previsto para los afiliados al sistema general de seguridad
social.  Tal y como se indicó en la sentencia C-002/99 antes analizada, la
presencia de tales inequidades entre el régimen especial y el general atentan
contra el derecho constitucional a la seguridad social.
No obstante estas consideraciones, es claro que desde el punto de
vista formal el Fondo de Pensiones estaba en el deber de aplicar la norma
vigente al fallecimiento del pensionado, a fin de determinar la procedencia del
reconocimiento y pago de la prestación; esto en la medida que no ha sido
retirada del ordenamiento jurídico.  Con todo, está igualmente probado que una
norma de esta naturaleza se muestra sustancialmente contraria a la Carta
Política, por lo que la entidad demandada no puede darle aplicación actual, so
pena de desconocer el principio de supremacía constitucional.  Por ende,
verificada esta situación, es deber del Tribunal Constitucional, en aras de
proteger los derechos fundamentales de la peticionaria, dar aplicación a lo
dispuesto en el artículo 4 C.P. y, en consecuencia, invocar la excepción de
inconstitucionalidad para inaplicar el artículo 3º del artículo 53 de 1945.
8.5. Conforme a lo anterior, la Sala confirmará parcialmente las
decisiones de instancia, en el sentido de conceder la tutela de los derechos
invocados; sin embargo, lo hará fundándose exclusivamente en los argumentos
expuestos en esta decisión y en la inaplicación por inconstitucionalidad manifiesta
anteriormente mencionada.
8.6. Esta protección, además, tendrá naturaleza definitiva.  Aunque,
como se indicó en fundamentos jurídicos anteriores, la acción de tutela ante la
existencia de otros mecanismos judiciales de protección tiene naturaleza
transitoria, precedentes de esta Corporación han definido que esta condición
debe evaluarse conforme la idoneidad que tenga el instrumento judicial
ordinario.  A partir de esta doctrina, la Corte ha previsto que determinadas
circunstancias excepcionales, relacionadas con el estado de debilidad
manifiesta del afectado, pueden tornar en ineficaces los procedimientos comunes
y, en consecuencia, hacer procedente la protección definitiva de los derechos
fundamentales invocados.  Esta regla fue planteada, entre otras decisiones, en
la sentencia T-401de 2004, M.P. Rodrigo Escobar Gil, en la que la Sala Quinta
de Revisión analizó el caso de una persona adulta mayor y discapacitada, a
quien no se le había reconocido la pensión de sobrevivientes, pese a haber acreditado
los requisitos legales para ello.  En ese caso, la Corte ordenó la protección
definitiva de los derechos invocados en razón de las condiciones extremas que
presentaba el accionante. Al respecto, la decisión en comento señaló:
“Bajo las anteriores consideraciones, es menester anotar que el
presente caso pocas dudas deja respecto de la débil y disminuida situación de
salud que padece el demandante, pues las especificaciones de su situación
podrían definirse de la siguiente  manera: persona de la tercera edad, con
retardo mental congénito por hidrocefalia perinatal y macrocefalia, no puede
decidir por sí mismo, fue declarado inválido permanente según evaluación de la
Caja Nacional de Previsión y tiene como curadora a su hermana como resultado de
un proceso de interdicción judicial.
Igualmente, su precaria condición económica se evidencia con las
declaraciones de su hermana, cuando manifiesta que es urgente contar con la
mencionada pensión por cuanto se amenaza la subsistencia de su hermano y se
empeoran sus condiciones mínimas de vida ante la carencia de medios para su
manutención. Ello deja ver otra vulneración grave a entidades constitucionales
como el derecho a la dignidad, en la medida en que tratándose de una persona
que no cuenta con ninguna fuente de ingresos y que no tiene la capacidad de
operar en el mercado laboral, negarle una pensión de invalidez, equivale a
someter arbitrariamente su bienestar a la voluntad o capacidad de terceras
personas, lo que compromete seriamente la dignidad, la igualdad y la autonomía.
Al respecto, esta Corporación ha considerado que el principio de dignidad
humana resulta vulnerado cuando se somete a una persona a vivir de la caridad
ajena, existiendo la posibilidad de que tenga acceso a unos recursos económicos
propios que le permitan subvenir algunas de sus necesidades básicas.[10]
De este modo, la Sala reitera la jurisprudencia de la Corte
Constitucional que ha señalado que el titular de un derecho fundamental en
condiciones de debilidad manifiesta requiere el amparo urgente de sus derechos,
dada la gravedad del perjuicio que afronta[11]. En
consecuencia, lo procedente en este caso es revocar las decisiones de
instancia, que se apartaron de los dictados constitucionales, y en tanto se
trata de un discapacitado de la tercera edad, se concederá la tutela como
mecanismo definitivo, para que la entidad accionada revoque la resolución de 29
de abril de 2002 y profiera acto administrativo mediante el cual resuelva
nuevamente y de manera favorable el derecho que le asiste al [actor]”
Estos argumentos resultan mutatis mutandi aplicables al
asunto de la referencia.  En el expediente se demostró que la actora es una
mujer de avanzada edad, que padece serios problemas de salud y con una
situación económica que la ubica en condiciones de marginalidad. Probados estos
supuestos fácticos, es incontrovertible que los instrumentos judiciales ordinarios
son ineficaces para obtener la restitución de los derechos vulnerados, por lo
que la alternativa de protección más adecuada es la concesión de efectos
definitivos al amparo constitucional solicitado.  Ello, empero, sin perjuicio
que la ciudadana Morales viuda de Pérez pueda ejercer estas acciones judiciales
ordinarias respecto de prestaciones distintas al reconocimiento y pago de la
pensión de sobrevivientes, entre ellas las mesadas anteriores que pudieren
adeudarse en criterio del funcionario jurisdiccional competente.
8.7. Resta por analizar un último aspecto del caso, relacionado con
la pretensión dirigida a que la orden de protección incluya la orden de pagar
las mesadas pensionales desde el 7 de julio de 1991, fecha en que entró a regir
la actual Constitución Política.  Al respecto, la Sala desestima esta petición,
puesto que si bien para el caso de las sentencias sobre inconstitucionalidad de
las causales de extinción de la pensión de sobrevivientes la Corte otorgó
efectos retroactivos a la decisión y dispuso la posibilidad que los
beneficiarios solicitaran las prestaciones correspondientes, esto no significa
que en sede de acción de tutela puedan hacerse exigibles las mesadas
anteriores, tarea que corresponde, como se indicó anteriormente, a los jueces
ordinarios.  Ello debido a que la necesidad de establecer qué cantidad de
mesadas está sujeta al fenómeno de la prescripción extintiva, la determinación
del monto de las pensiones causadas y la identificación del momento a partir
del cual se hace exigible la prestación, son asuntos de competencia privativa
de la jurisdicción común, pues deben estar precedidos de un debate probatorio y
legal que no puede ser llevado a cabo en los términos y el procedimiento breve
y sumario propio de la acción de tutela.  Por lo tanto, la Sala confirmará lo
decidido por los jueces de instancia, quienes ordenaron el reconocimiento y
pago de la pensión de sobrevivientes a favor de la actora y negaron la
pretensión de pago retroactivo de las mesadas.
III. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Cuarta de Revisión de la Corte
Constitucional, administrando justicia en nombre del Pueblo y por mandato de la
Constitución,
RESUELVE:
PRIMERO: CONFIRMAR PARCIALMENTE las
sentencias del 9 de febrero de 2006, proferida por el Juzgado Primero Penal del
Circuito de Cartagena y del 17 de marzo de 2006, emitida por la Sala Penal del
Tribunal Superior de la misma ciudad.
SEGUNDO: CONCEDER la tutela de los
derechos fundamentales a la igualdad y al mínimo vital de la ciudadana Marciana
Isabel Morales viuda de Pérez.  En consecuencia, DEJAR SIN EFECTO las
Resoluciones 2851 del 2 de diciembre de 2005 y 49 del 12 de enero de 2006,
proferidas por la entidad demandada y que negaron el reconocimiento y pago de
la pensión de sobrevivientes a favor de la ciudadana Morales viuda de Pérez.
Por consiguiente, ORDENAR al representante legal del Fondo de Pasivo
Pensional de los Ferrocarriles Nacionales que, si no lo hubiere hecho, expida
el acto administrativo de reconocimiento y pago de la pensión de sobrevivientes
a favor de la actora y en los términos expuestos en este fallo.
TERCERO: Según lo dispuesto en el
artículo 4º de la Constitución Política INAPLICAR, en uso de la
excepción de inconstitucionalidad, el artículo 3º de la Ley 53 de 1945 y el
artículo 3º del Decreto 2340 de 1946.
CUARTO: Por Secretaría General, líbrense
las comunicaciones previstas en el artículo 36 del Decreto Ley 2591 de 1991.
Notifíquese, comuníquese, publíquese en la Gaceta de la Corte
Constitucional y cúmplase.
JAIME
CÓRDOBA TRIVIÑO
Magistrado
Ponente
Presidente
de la Sala
RODRIGO
ESCOBAR GIL
Magistrado
MARCO
GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
MARTHA
VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria
General
[1]
El análisis contenido en este fallo reitera el realizado
recientemente por esta Sala de Revisión en la sentencia T-106/06. En esa
oportunidad, la Corte estudió el caso de una persona adulta mayor a quien el
Seguro Social le negó el reconocimiento y pago de la pensión de jubilación, al
considerar que no acreditaba el monto suficiente de cotizaciones al sistema de
seguridad social.  La Sala encontró que si bien existían unos periodos
faltantes, estos se explicaban por la inactividad de la administradora de
pensiones en el ejercicio de las acciones legales para su cobro.  Por lo tanto,
consideró que tal negligencia no podía imputarse en contra del ejercicio
efectivo del derecho fundamental al mínimo vital del peticionario.  En
consecuencia, concedió el amparo de este derecho y ordenó el reconocimiento y
pago de la prestación requerida.
[2]
Corte Constitucional. Sentencia SU-544-01, M.P. Eduardo Montealegre Lynett.
[3]
Cfr. Corte Constitucional, Sentencia SU-1070/03.  En este caso la Sala
Plena de la Corte se ocupó de la procedencia de la acción de tutela para
resolver controversias generadas de la ejecución de contrato de concesión
destinado a la construcción de obras viales.
[4] Cfr.
Corte Constitucional,
Sentencia T-1316/04, M.P. Rodrigo Uprimny Yepes.  Esta sentencia sintetiza la
regla jurisprudencial reiterada por la Corte a partir del análisis efectuado en
la decisión T-225/93, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa, la cual estudió a
profundidad los elementos que integran las condiciones de inminencia, urgencia,
gravedad e impostergabilidad propios del perjuicio irremediable. Sobre este
particular, la sentencia en comento indicó: “Al
examinar cada uno de los términos que son elementales para la comprensión de la
figura del perjuicio irremediable, nos encontramos con lo siguiente:
A).El perjuicio ha
de ser inminente: "que amenaza o está por suceder
prontamente".  Con lo anterior se diferencia de la expectativa ante un
posible daño o menoscabo, porque hay evidencias fácticas de su presencia real
en un corto lapso, que justifica las medidas prudentes y oportunas para evitar
algo probable y no una mera conjetura hipotética.  Se puede afirmar que, bajo
cierto aspecto, lo inminente puede catalogarse dentro de la estructura fáctica,
aunque no necesariamente consumada.  Lo inminente, pues, desarrolla la
operación natural de las cosas, que tienden hacia un resultado cierto, a no ser
que oportunamente se contenga el proceso iniciado.  Hay inminencias que son
incontenibles: cuando es imposible detener el proceso iniciado.  Pero hay otras
que, con el adecuado empleo de medios en el momento oportuno, pueden evitar el
desenlace efectivo. En los casos en que, por ejemplo, se puede hacer cesar la
causa inmediata del efecto continuado, es cuando vemos que desapareciendo una
causa perturbadora se desvanece el efecto.  Luego siempre hay que mirar la
causa que está produciendo la inminencia.
B). Las medidas que
se requieren para conjurar el perjuicio irremediable han de ser urgentes,
es decir, como calidad de urgir, en el sentido de que hay que instar o precisar
una cosa a su pronta ejecución o remedio tal como lo define el Diccionario de
la Real Academia.  Es apenas una adecuación entre la inminencia y la respectiva
actuación: si la primera hace relación a la prontitud del evento que está por
realizarse, la segunda alude a su respuesta proporcionada en la prontitud.
Pero además la urgencia se refiere a la precisión con que se ejecuta la medida,
de ahí la necesidad de ajustarse a las circunstancias particulares.  Con lo expuesto
se verifica cómo la precisión y la prontitud dan señalan la oportunidad de la
urgencia.
C).   No basta
cualquier perjuicio, se requiere que éste sea grave, lo que equivale a
la gran intensidad del daño o menoscabo material o moral en el haber jurídico
de la persona.  La gravedad obliga a basarse en la importancia que el orden
jurídico concede a determinados bienes bajo su protección, de manera que la
amenaza  a uno de ellos es motivo de actuación oportuna y diligente por parte
de las autoridades públicas.  Luego no se trata de cualquier tipo de
irreparabilidad, sino sólo de aquella que recae sobre un bien de gran
significación para la persona, objetivamente.  Y se anota la objetividad, por
cuanto la gravedad debe ser determinada o determinable, so pena de caer en la
indefinición jurídica, a todas luces inconveniente.
D).La urgencia y la
gravedad determinan que la acción de tutela sea impostergable, ya que
tiene que ser adecuada para restablecer el orden social justo en toda su
integridad.  Si hay postergabilidad de la acción, ésta corre el riesgo de ser
ineficaz por inoportuna.  Se requiere una acción en el momento de la
inminencia, no cuando ya haya desenlace con efectos antijurídicos.  Se trata
del sentido de precisión y exactitud de la medida, fundamento próximo de la
eficacia de la actuación de las autoridades públicas en la conservación y
restablecimiento de los derechos y garantías básicos para el equilibrio social.
De
acuerdo con lo que se ha esbozado sobre el perjuicio irremediable, se deduce que
hay ocasiones en que de continuar las circunstancias de hecho en que se
encuentra una persona, es inminente e inevitable la destrucción grave de un
bien jurídicamente protegido, de manera que urge la protección inmediata e
impostergable por parte del Estado ya en forma directa o como mecanismo
transitorio.”
[5] Cfr. Corte Constitucional, sentencias T-134/04 y T-1283/01, M.P. Manuel
José Cepeda Espinosa.
[6]Nótese que este caso es muy diferente a la suspensión
de una pensión de invalidez cuando el pensionado no se somete a las revisiones
médicas.
[7]
Cfr. Sentencia T-575/02 M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[8]
Cfr. Corte Constitucional,
sentencia T-570/05, M.P. Clara Inés Vargas Hernández.  A su vez, esta sentencia
reitera las reglas fijadas en las decisiones C-542/92, M.P. José Gregorio Hernández
Galindo; SU-961/99, Vladimiro Naranjo Mesa y T-575/02, M.P. Rodrigo Escobar
Gil.
[9] Cr. Por ejemplo la
sentencia T- 1110 de 2005 (F.J # 46), entre otras.
[10] T-378 de 1997, M. P.  Eduardo Cifuentes Muñoz.
[11] T-143 de 1998, T-417 de 1997, T-515 de 1997 y
T-762 de 1998 entre otras.