C-541-11
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia C-541/11
COMPETENCIA DE LA CONTRALORIA GENERAL DE LA REPUBLICA
PARA EJERCER CONTROL FISCAL DE LA UTILIZACION DE RECURSOS DE REGALIAS Y
COMPENSACIONES POR PARTE DE LOS DEPARTAMENTOS Y MUNICIPIOS-Corresponde al ámbito de control de los recursos de
las entidades territoriales de naturaleza exógena
CONTRALORIA GENERAL DE LA REPUBLICA-Ejercicio de control fiscal sobre recursos de fuente
exógena
COMPETENCIAS DE LA CONTRALORIA GENERAL Y CONTRALORIAS TERRITORIALES-Contenido
RECURSOS DE LAS REGALIAS-Naturaleza jurídica
ADMINISTRACION DE RECURSOS POR ENTIDADES TERRITORIALES-Fuentes endógenas y exógenas/RECURSOS DE FUENTE
EXOGENA-Definición/RECURSOS DE FUENTE ENDOGENA-Definición
USO E INVERSION DE LOS RECURSOS CATALOGADOS COMO
FUENTES EXOGENAS-Es admisible un
mayor grado de autonomía legislativa en relación con aquellos considerados como
fuentes endógenas
CONTROL FISCAL POR PARTE DE LA CONTRALORIA GENERAL DE LA
REPUBLICA-Alcances frente a los
recursos considerados fuentes exógenas
En
relación con los alcances del control fiscal por parte de la Contraloría
General de la República frente a los recursos considerados fuentes exógenas,
expuso esta corporación que "no
requiere ninguna clase de autorización, ni solicitud, porque se trata de
intereses de carácter nacional y, los recursos que se les transfieran, a pesar
de que ingresan al presupuesto de las entidades territoriales, no por eso
pierden su esencia y no dejan de tener un destino inherente a las finalidades
del Estado (art. 2, C.P.).
PROPIEDAD DE LAS REGALIAS-Jurisprudencia constitucional
Referencia: expediente D-8355
Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 1°
y 2° de la Ley 1283 de 2009 (parciales) “Por la cual se modifican y
adicionan el artículo 14 de la Ley 756 de 2002, que a su vez modifica el
literal a) del artículo 15 y los artículos 30 y 45 de la Ley 141 de 1994”.
Actor: Jaime Alberto Rodríguez Arias y Néstor Fabián
Castillo Pulido
Magistrado Ponente: NILSON PINILLA PINILLA
Bogotá, D. C.,  seis (6) de julio de dos mil once
(2011).
La
Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones
constitucionales y de los requisitos y trámite establecidos en el Decreto 2067
de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
En
ejercicio de la acción pública prevista en el artículo 241 de la Constitución
Política los ciudadanos Jaime Alberto Rodríguez Arias y Néstor Fabián Castillo
Pulido presentaron ante este tribunal demanda de inconstitucionalidad contra el
parágrafo único y el parágrafo 3° de los artículos 1° y 2° respectivamente,
ambos de la Ley 1283 de 2009, “Por la cual se modifican y adicionan el
artículo 14 de la Ley 756 de 2002, que a su vez modifica el literal a) del
artículo 15 y los artículos 30 y 45 de la Ley 141 de 1994”.
Mediante auto de diciembre 2 de 2010 el Magistrado sustanciador
admitió la demanda y ordenó fijar en lista el presente asunto, y correr
traslado al Procurador General de la Nación para que rindiera el concepto de
rigor.
En esa misma decisión se ordenó también comunicar la
iniciación de este proceso a los señores Presidente de la República, Presidente
del Congreso y Ministros de Hacienda y Crédito Público, de Minas y Energía, de la
Protección Social, y de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, así como
al Director del Departamento Administrativo de Planeación Nacional. También se
extendió invitación al Fondo Nacional de Regalías, a la Contraloría General de la
República, a la Federación Nacional de Municipios y a las facultades de Derecho
de las Universidades del Rosario, Externado de Colombia, de los Andes, Javeriana
y Nacional de Colombia, para que, si lo consideraban pertinente, se
pronunciaran sobre la constitucionalidad de los preceptos demandados.
Cumplidos los trámites propios de esta clase de
procesos, procede la Corte a decidir sobre la demanda de la referencia.
II.  LAS NORMAS DEMANDADAS
El siguiente es el texto de las normas demandadas, de
conformidad con su publicación en el Diario Oficial N° 47.223 del 5 de enero de
2009, advirtiéndose que lo demandado es únicamente lo resaltado en negrilla:
“LEY 1283 DE 2009
(enero 5)
“Por la
cual se modifican y adicionan el artículo 14 de la Ley 756 de 2002, que a su
vez modifica el literal a) del artículo 15 y los artículos 30 y 45 de la Ley
141 de 1994”.
EL CONGRESO DE COLOMBIA
DECRETA:
ARTÍCULO 1o. El artículo 15 de la Ley 141 de 1994, quedará así:
Artículo 15. Utilización por los municipios de las
participaciones establecidas en esta ley.
Los recursos de regalías y compensaciones monetarias
distribuidos a los municipios productores y a los municipios portuarios,
tendrán la siguiente destinación:
a) El noventa por ciento (90%) a inversión en
proyectos de desarrollo Municipal y Distrital, contenidos en el Plan de
desarrollo, con prioridad para aquellos dirigidos a la construcción,
mantenimiento y mejoramiento de la red terciaria a cargo de las entidades
territoriales, proyectos productivos, saneamiento ambiental y para los
destinados en inversiones en los servicios de salud, educación básica, media y
superior pública, electricidad, agua potable, alcantarillado y demás servicios
públicos básicos esenciales, sin perjuicio de lo establecido en el artículo 129 del Código de Minas (Ley 685 de
2001). De este porcentaje, las entidades beneficiarias deben destinar como
mínimo el uno por ciento (1%) de estos recursos a Proyectos de inversión en
nutrición y seguridad alimentaria para lo cual suscribirán convenios
interadministrativos con el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar – ICBF;
b) Hasta el diez por ciento (10%) para la
interventoría técnica de los Proyectos que se ejecuten con estos recursos.
Tratándose de recursos que no provengan de Proyectos
de Hidrocarburos, se destinará el 7.5% para la interventoría técnica de los
Proyectos que se ejecuten con dichos recursos y el 2.5% a sufragar los costos
de manejo y administración que tengan de orden nacional a cuyo cargo esté la
función de recaudo y distribución de regalías y compensaciones.
Mientras las entidades municipales no alcancen
coberturas mínimas en los sectores de salud, educación, agua potable, alcantarillado
y mortalidad infantil, asignarán por lo menos el setenta y cinco por ciento
(75%) del total de sus participaciones para estos propósitos. En el Presupuesto
anual se separarán claramente los recursos provenientes de las regalías que se
destinen para los anteriores fines.
El Gobierno Nacional reglamentará lo referente a
cobertura mínima.
PARÁGRAFO. Para todos los efectos, la Contraloría
General de la República ejercerá el control fiscal de estos recursos.
ARTÍCULO 2o. El artículo 14 de la Ley 141 de 1994, quedará así:
“Artículo 14. Utilización por los departamentos de
las participaciones establecidas en esta ley:
Los recursos de regalías y compensaciones monetarias
distribuidos a los departamentos productores, tendrán la siguiente destinación:
a) El noventa por ciento (90%), a inversión en
Proyectos prioritarios que estén contemplados en el Plan General de Desarrollo
del Departamento o en los planes de desarrollo de sus municipios, y de estos,
no menos del cincuenta por ciento (50%) para los Proyectos prioritarios que
estén contemplados en los Planes de Desarrollo de los municipios del mismo
departamento, que no reciban regalías directas, de los cuales no podrán
destinarse más del quince por ciento (15%) a un mismo municipio. En cualquier
caso, tendrán prioridad aquellos proyectos que beneficien a dos o más
municipios. De este porcentaje, las entidades beneficiarias deben destinar como
mínimo el uno por ciento (1%) de estos recursos a Proyectos de inversión en
nutrición y seguridad alimentaria para lo cual suscribirán Convenios
Interadministrativos con el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar – ICBF;
b) Hasta el diez por ciento (10%) para la
interventoría técnica de los Proyectos que se ejecuten con estos recursos.
Tratándose de recursos que no provengan de Proyectos
de Hidrocarburos, se destinará el 7.5% para la interventoría técnica de los
Proyectos que se ejecuten con dichos recursos y el 2.5% a sufragar los costos
de manejo y administración que tengan las entidades de orden nacional a cuyo
cargo esté la función de recaudo y distribución de regalías y compensaciones.
Mientras las entidades departamentales no alcancen
coberturas mínimas en indicadores de mortalidad infantil, cobertura básica de
salud y educación, agua potable y alcantarillado, la entidad departamental
correspondiente deberá asignar no menos del sesenta por ciento (60%) del total
de sus regalías para estos propósitos. En el Presupuesto anual se separarán
claramente los recursos provenientes de las regalías que se destinen a los
sectores aquí señalados.
El Gobierno Nacional reglamentará lo referente a
cobertura mínima.
PARÁGRAFO 1o. Para los efectos de este artículo,
también se tendrá como inversión las transferencias que hagan los departamentos
de las participaciones de regalías y compensaciones a favor de los Consejos
Regionales de Planificación Económica y Social, CORPES, o de la Entidad que los
sustituya, y de los Fondos de Inversión Regional, FIR.
PARÁGRAFO 2o. Continuarán vigentes todas las cesiones
de participaciones a las entidades públicas que con arreglo a leyes, decretos y
convenios anteriores, hubieren efectuado los departamentos y municipios.
PARÁGRAFO 3o. Para todos los efectos, la
Contraloría General de la República ejercerá el control Fiscal sobre estos
recursos.”
III.    LA DEMANDA
Los actores formularon en relación con las normas
atacadas dos distintos cargos de inconstitucionalidad, los cuales se explican a
continuación:
Los
parágrafos demandados, que hacen parte de los textos modificados y actualmente
vigentes de los artículos 14 y 15 de la Ley 141 de 1994 “Por la cual se
crean el Fondo Nacional de Regalías, la Comisión Nacional de Regalías, se
regula el derecho del Estado a percibir regalías por la explotación de recursos
naturales no renovables, se establecen las reglas para su liquidación y
distribución y se dictan otras disposiciones”[1]
regulan, en su orden, la utilización por los departamentos y por los municipios,
de las participaciones en las regalías y compensaciones generadas por la
explotación de recursos naturales no renovables establecidas en este misma ley.
En
concepto de los demandantes, los textos actualmente vigentes son contrarios al
artículo 272 de la Constitución Política por cuanto la competencia general e
ilimitada de la Contraloría General de la República ignora y desplaza las atribuciones
que ese precepto superior le asigna a las contralorías departamentales, distritales
y municipales en relación con los recursos que son manejados e invertidos por las
entidades territoriales.
Señalan
que si bien el artículo 267 de la Constitución atribuye a la Contraloría General
de la República una competencia prevalente para ejercer el control fiscal
incluso sobre cuentas de las entidades territoriales, el 272 de la misma obra establece
que las contralorías de éstas ejercerán, dentro del ámbito de su jurisdicción, las
mismas funciones que el artículo 268 asigna al Contralor General de la
República, por lo que no podría la ley excluir categóricamente la competencia
de los órganos que a nivel local deben ejercer el control fiscal.
Aducen
que el legislador, con la aprobación de las normas aquí acusadas, desconoce también
la jurisprudencia de la Corte Constitucional sobre la materia, en relación con
el carácter concurrente de las competencias de la Contraloría General de la República
y las contralorías territoriales, en relación con lo cual citan de manera
particular y transcriben parcialmente las sentencias C-557 de 2009, C-403 de
1999 y C-127 de 2002, en todas las cuales se habría resaltado que si bien la primera
tiene una competencia prevalente, ello no implica que tal competencia sea exclusiva.
Agregan que la regla contenida en las normas acusadas vulnera los principios de
desconcentración del poder central y descentralización administrativa.
Como
sustento adicional de este cargo alegan que esta regla es contraria a lo
establecido en el artículo 5° del Decreto-Ley 267 de 2000, que establece la competencia
prevalente de la Contraloría General de la República respecto de los recursos que
la Nación transfiera a las entidades territoriales y citan un documento de la
Auditoría General que alude a la existencia de funciones de control fiscal concurrentes
entre los niveles nacional y territorial.
En
el segundo cargo de la demanda se explica que los parágrafos acusados serían
violatorios de los artículos 272, 287, 298 y 360 de la Constitución Política,
por contrariar los principios de desconcentración del poder y descentralización
administrativa respecto de la distribución de competencias relacionadas con el control
fiscal.
Sostienen
que se vulnera el principio de autonomía de las entidades territoriales, pues
si según lo ratifica el artículo 1° de la Ley 756 de 2002, los recursos
provenientes de las regalías y demás compensaciones previstas en la Ley 141 de
1994 son de propiedad exclusiva de aquéllas, no se entiende la razón por la que
sus órganos de control fiscal son absolutamente excluidos de la posibilidad de
ejercer dicho control.
En
sustento de este aserto, los actores transcriben parcialmente el artículo 287
superior, que de manera general enumera los derechos de las entidades
territoriales y el 360 ibídem, que directamente contempla el derecho de
los departamentos y municipios en cuyo territorio se exploten recursos naturales
no renovables o por cuyos puertos marítimos o fluviales aquéllos se
transporten, a participar de las consiguientes regalías y compensaciones. A ese
respecto señalan que la Corte deberá pronunciarse sobre “la fuente y la
naturaleza de los recursos de regalías”, frente a la regla establecida en
el parágrafo del ya citado artículo 1° de la Ley 756 de 2002. Y añaden que si
bien de conformidad con los artículos 360 y 361 de la Constitución Política, existen
dos distintos caminos a través de los cuales las entidades territoriales acceden
a los recursos de regalías, es claro que en ambos casos tales recursos son de
su propiedad exclusiva, razón por la cual las contralorías de su mismo nivel
territorial deben tener la posibilidad de ejercer control fiscal al respecto.
Finalmente,
el desarrollo de este cargo incluye también la cita de otros dos documentos que
de manera indirecta demostrarían también la denunciada infracción constitucional.
De una parte, un concepto emitido en mayo de 2003 por el Director de la Oficina
Jurídica de la Contraloría General de la República que habla de la competencia
concurrente en relación con las regalías de propiedad de las entidades territoriales
entre ese despacho y las contralorías locales, y de otra, una circular emitida en
septiembre de 2009 por el entonces Contralor General de la República, en la que
previene a las contralorías de las entidades territoriales sobre la
imposibilidad de que ellas ejerzan control fiscal sobre los recursos de regalías
de propiedad de aquéllas, bajo el entendido de que ese control corresponde exclusivamente
al nivel nacional.
Por
último, el texto de la demanda incluye, además de las pretensiones de
inconstitucionalidad, estas solicitudes: i) que se decreten como pruebas varios
documentos que se anexan; ii) que en caso de considerarse necesario se convoque
a una audiencia pública de conformidad con lo previsto en el artículo 12 del
Decreto 2067 de 1991, y iii) que se trasladen y tengan en cuenta algunos conceptos
ciudadanos presentados a consideración de esta corporación dentro del trámite
de otra demanda dirigida contre las mismas disposiciones ahora acusadas
(expediente D-7687).
IV. INTERVENCIONES
Durante el término de fijación en lista se recibieron cuatro
escritos, provenientes de instituciones tanto públicas como privadas, que
dieron su opinión sobre los planteamientos contenidos en la demanda.
4.1. Del Ministerio de Minas y Energía
Este Ministerio intervino por conducto de apoderado
especial, quien pidió a la Corte declararse inhibida para decidir sobre la constitucionalidad
de las disposiciones legales acusadas, o en su defecto, que las declare exequibles.
En respaldo de su principal solicitud, este
interviniente señala que los actores no cumplieron con el deber de desarrollar
verdaderos cargos de inconstitucionalidad y que se limitaron a afirmar que las
disposiciones legales acusadas violan las normas constitucionales por ellos
invocadas.
Respecto de los requisitos que en estos casos deben
llenar las demandas ciudadanas, cita y transcribe extensamente la sentencia
C-183 de 2002 de esta corporación, resaltando que la demanda que en este caso
se decide no cumple tales requerimientos.
Frente a su pretensión subsidiaria, encaminada a que la
Corte declare la exequibilidad de las normas demandadas, explica que la
jurisprudencia se ha pronunciado en el sentido de que las regalías no pertenecen
a las entidades territoriales sino al Estado en general, razón por la cual
carecen de sustento los argumentos de los demandantes, y por el contrario procede
aplicar la regla general contenida en el artículo 267 de la Constitución
Política, conforme a la cual la Contraloría General de la República puede
ejercer vigilancia fiscal sobre todos los recursos de propiedad de la Nación.
En esa misma línea, cita de manera particular las
sentencias C-221 de 1997 y C-447 de 1998 en las cuales esta corporación habría
explicado que la Asamblea Constituyente de 1991 no asignó concluyentemente la
propiedad de las regalías ni a la Nación ni a las entidades territoriales, lo
que en su concepto permite descartar la alegada violación del artículo 272 y de
las demás normas constitucionales con apoyo en las cuales los demandantes sustentan
la supuesta vulneración de la autonomía territorial, como resultado de la norma
que asigna a la Contraloría General la competencia para ejercer el control fiscal
sobre los recursos de las regalías.
4.2. Del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo
Territorial
Este Ministerio, obrando también por conducto de
apoderado especial, presentó a consideración de la Corte un escrito en el que pide
declarar la exequibilidad de las disposiciones demandadas.
Este ciudadano señala que esta corporación se ha
pronunciado sobre la propiedad de los recursos de las regalías, sobre lo cual cita
y transcribe la sentencia C-567 de 2000 (M. P. Fabio Morón Díaz). Destaca
entonces que ese pronunciamiento establece que las regalías pertenecen al Estado,
por ser éste el propietario del subsuelo en el cual se encuentran los recursos
cuya explotación da lugar a ellas, y que al respecto las entidades territoriales
tienen una participación, pero no la propiedad de las mismas. Según explica, de
ello resulta la atribución que la ley acusada hace a la Contraloría General de la
República, en desarrollo de las reglas previstas en el artículo 267 superior,
puesto que se trata de recursos pertenecientes al orden nacional.
También acude a otras sentencias, especialmente la
C-127 de 2002 (citada por los demandantes) y la C-364 de 2001 en las que se habría
precisado que la participación que la Constitución reconoce a las entidades
territoriales no muta la naturaleza jurídica ni la propiedad de tales recursos.
Explica entonces los alcances de la autonomía que el
artículo 287 de la Constitución Política reconoce a las entidades territoriales,
resaltando que el numeral 3° de esta norma les permite “administrar los
recursos (…) necesarios para el cumplimiento de sus funciones”, sin hacer
ulteriores precisiones sobre la propiedad de tales recursos, mientras que el
numeral 4° de la misma norma les garantiza la posibilidad de “participar de
las rentas nacionales”. Así mismo, destaca que el artículo 362 se refiere a
cuáles bienes son propiedad de tales entidades territoriales, y les asigna un
grado de protección equivalente al de las propiedades de particulares, sin que
en esta norma se haga referencia alguna a los recursos de las regalías.
Más adelante, este interviniente examina el texto de
las normas superiores cuya supuesta transgresión sustentaría los cargos de
inconstitucionalidad[2] planteados en la demanda y
transcribe un fragmento de la sentencia C-781 de 2007 en la que esta corporación
habría avalado la existencia de estrictos controles sobre la inversión de las regalías,
pronunciamiento del cual deduce que en este caso podría también entenderse
justificada la competencia que se asigna a la Contraloría General de la
República. También señala que este control no resulta lesivo de la autonomía territorial,
ya que no incluye la posibilidad de inmiscuirse ni obstaculizar la toma de decisiones
que sean de competencia de las entidades locales, sino apenas la de ejercer un
control, siempre posterior, sobre el correcto uso de estos recursos.
De otra parte, recuerda que esta corporación mediante
sentencia C-750 de 2009 decidió inhibirse de fallar sobre una demanda de
inconstitucionalidad dirigida contra las mismas normas ahora acusadas. En este
punto resalta además que, según lo ha sostenido esta corporación, no basta la
simple cita de uno o más preceptos constitucionales, acompañada de la afirmación
de que una norma de rango legal los vulnera para que pueda activarse el juicio
de constitucionalidad que compete a esta Corte, sino que deberán sustentarse suficientemente
las supuestas infracciones a la Constitución y cumplirse los demás requisitos
ampliamente desarrollados por la jurisprudencia. Además, incorpora extensas
citas de varias sentencias de constitucionalidad relativas a los requisitos que
este tipo de demandas deben cumplir.
No obstante lo anterior, como conclusión de esta
última parte de su análisis, resalta el interviniente que al no cumplirse en
este caso tales requisitos, las disposiciones demandadas deberán ser declaradas
exequibles.
4.3. Del Centro de Estudios Fiscales del Departamento
de Derecho Fiscal de la Universidad Externado de Colombia
Este centro académico se pronunció, mediante concepto
suscrito por su Director, también a favor de la exequibilidad de las disposiciones
acusadas.
Esta opinión comienza por analizar el contenido de los
artículos 267 y 272 de la carta política, a partir de los cuales se sustenta el
reproche de los actores. Posteriormente señala que la actual Constitución no
contiene una regla clara sobre a cuál nivel territorial pertenecen los recursos
de las regalías, sino que se limita a señalar en su artículo 360 que éstas pertenecen
al Estado. Considera que, al menos en principio, este aspecto sería ciertamente
relevante para determinar si se ajusta o no a la Constitución la competencia que
las normas demandadas asignan a la Contraloría General de la República.
Sin embargo, más adelante señala que, al margen de
esta discusión, y si bien el artículo 267 de la Constitución Política establece
que la Contraloría General vigila la gestión fiscal sobre los recursos y bienes
de la Nación, la misma norma habilita también a ese organismo para que, en los
casos excepcionales que prevea la ley, pueda así mismo ejercer control posterior
sobre cuentas de cualquier entidad territorial. Entonces, destaca este
interviniente que, aún cuando se concluyera que las regalías pertenecen a las
entidades territoriales, la Ley podría asignar su vigilancia a la Contraloría General,
en desarrollo de lo previsto en la indicada norma constitucional.
Finalmente, señala que no es menos cierto que el artículo
272 superior le atribuye a las contralorías departamentales y locales el
control sobre la gestión que respecto de las regalías cumplan tales entidades
territoriales, razón por la cual no podría el legislador suprimir esta
posibilidad.
Así las cosas, considera adecuado que la Corte emita
una decisión de exequibilidad condicionada, de la cual resulte que si bien se acepta
la función legalmente asignada a la Contraloría General, se precise que ello no
implica privar a las contralorías locales de la posibilidad de ejercer la competencia
concurrente que la Constitución les asigna en relación con el tema.
4.4. Del Ministerio de la Protección Social
Este Ministerio intervino, igualmente mediante
apoderado especial, para solicitar a la Corte que declare la exequibilidad de
las disposiciones acusadas.
Después de transcribir in extenso las
disposiciones legales demandadas, así como los preceptos superiores en los que
se generaría su supuesta inexequibilidad, el representante de este Ministerio
realiza algunas consideraciones frente a los objetivos de la ley de la cual
hacen parte los artículos demandados, los alcances de la iniciativa legislativa
exclusiva que la Constitución atribuye al Presidente de la República y el
significado del principio de unidad de materia de que trata el artículo 158.
Señala que desde todas estas perspectivas las normas demandadas son acordes a la
Constitución.
Más adelante, indica que según el artículo 360 de la
carta política, las denominadas regalías pertenecen al Estado, sin que a dicho
nivel normativo se haya precisado si son propiedad de la Nación o de las
entidades territoriales, sino únicamente que estas últimas tienen derecho a una
participación en aquellos casos en que los recursos explotados se hubieren encontrado
dentro de su jurisdicción o se transporten a través de ese mismo territorio. En
esta línea, sostiene que corresponde al legislador determinar lo relativo a
cómo se ejercerá, respecto de tales recursos, la vigilancia de la gestión
fiscal del Estado, en desarrollo de las previsiones contenidas en el artículo
267 ibídem.
A partir de lo anterior considera que las
disposiciones demandadas son válido desarrollo de esta cláusula constitucional,
por lo que la Corte deberá declararlas exequibles.
4.5. Intervenciones extemporáneas
Una vez vencido el término de fijación en lista se
recibieron dos escritos más, uno de ellos remitido por un representante del
Departamento Nacional de Planeación, quien solicitó la exequibilidad de las
disposiciones acusadas, y el otro por el Director Ejecutivo de la Federación
Colombiana de Municipios quien pidió declararlas inexequibles. Sin embargo, en
razón a su extemporaneidad, tales escritos no serán tenidos en cuenta.
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
En concepto Nº 5086 de fecha febrero 11 de 2011 el jefe
del Ministerio Público solicitó a la Corte Constitucional declararse inhibida
para decidir sobre esta demanda, y en caso de decidir pronunciarse de fondo,
hacerlo declarando la exequibilidad de las disposiciones acusadas.
En primer término, después de transcribir el texto completo
de las normas demandadas, el Procurador General se refiere a varias sentencias
de esta corporación en las que se han desarrollado los requisitos de las
acciones de inconstitucionalidad, a partir de lo cual señala que en este caso
no se llenaron tales requerimientos. Considera que la demanda se limita a denunciar
la supuesta infracción de los artículos 272, 287, 298 y 360 de la Constitución
Política, sin avanzar en realidad en la explicación de en qué consistirían
tales contrariedades. Resalta que el discurso de los actores se centra en un
debate entre los conceptos de concurrencia y prevalencia en el ejercicio del
control fiscal por parte de las autoridades nacionales y territoriales, sin que
de ello se desprendan verdaderos cargos de inconstitucionalidad, a partir de lo
cual sustenta su pedido de que se profiera sentencia inhibitoria.
Seguidamente, señala que no obstante lo anterior, se
reconoce en la demanda el cuestionamiento a la función que la ley acusada le confiere
a la Contraloría General de la República respecto de las regalías que
corresponden a las entidades territoriales. Frente a esa controversia,
transcribe entonces fragmentos de conceptos emitidos por ese despacho frente a
anteriores demandas de inconstitucionalidad relacionadas con el mismo tema[3].
Los referidos conceptos analizan detalladamente las
distintas funciones que el artículo 267 superior encomienda a la Contraloría
General de la República y el 272 a las contralorías de las entidades
territoriales. A partir de ello, y teniendo en cuenta el carácter unitario que
es propio del Estado colombiano, como también la autonomía de sus entidades
territoriales, que debe conducir a la preservación de sus competencias y a
evitar el vaciamiento de las mismas, concluye el Procurador que el control
fiscal de los recursos administrados por las entidades territoriales corresponde
de manera concurrente a ambos niveles, sin que ninguno de ellos excluya al
otro. Agrega que a igual conclusión han llegado otras sentencias de esta corporación
que allí mismo se citan.
Sobre estas bases solicita a la Corte que en caso de
pronunciar una decisión de fondo sobre lo acusado, lo haga declarando
exequibles estos parágrafos.
VI. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
1.  Competencia.
Esta corporación es competente para conocer de la
presente demanda de conformidad con lo previsto en el artículo 241 numeral 4°
de la Constitución, puesto que las disposiciones acusadas hacen parte de una ley
de la República.
2.  Los problemas jurídicos planteados.
Para resolver sobre los cargos formulados en la
demanda, y en razón a haberse recibido algunas intervenciones, incluso el
concepto del Ministerio Público, en las que se plantea que la Corte debería declararse
inhibida de decidir en el presente caso, en razón a la deficiencia
argumentativa de los cargos planteados, se abordará en primer lugar este aspecto.
Ahora bien, en caso de que se concluya que procede un
pronunciamiento de fondo en relación con la demanda, la Corte examinará las
competencias que la Constitución asigna a las contralorías del orden nacional y
territorial, así como la incidencia que en relación con lo planteado pudiera
tener el tema relativo a la propiedad nacional o local de los recursos de las
regalías.
3. Sobre las solicitudes de inhibición.
Según lo ha sostenido de manera reiterada la
jurisprudencia de esta corporación, para que las demandas de
inconstitucionalidad puedan dar lugar a un fallo de mérito, aquellas deben
llenar ciertos requisitos, los que en todo caso se interpretan de manera
flexible, conforme al principio pro actione, ya que se trata de una
acción ciudadana y de un importante mecanismo de participación política, para
cuyo ejercicio no se requiere tener la calidad de abogado, ni menos aún ser un
experto en materias constitucionales.
Esos presupuestos, que quedaron expuestos de manera
puntual en la sentencia C-1052 de 2001 (M. P. Manuel José Cepeda Espinosa), reiterada
por esta Sala en innumerables oportunidades, tienen que ver con la certeza,
claridad, especificidad, pertinencia y suficiencia de los cargos de
inconstitucionalidad, según la definición de tales conceptos incluida en esa
misma sentencia.
En aplicación de tales criterios, y tal como pudo
preverse desde la misma admisión de la demanda, reafirma en este punto la Corte
que el segundo de los cargos elevados por los actores no cumple los requisitos
necesarios para decidir sobre él, circunstancia que conducirá a que esta
corporación se declare inhibida a ese respecto. Son varias las razones que
sustentan esta decisión:
En primer término, este cargo parte del supuesto de
que los parágrafos acusados establecen una competencia exclusiva de control
fiscal sobre los recursos de las regalías en cabeza de la Contraloría General
de la República, lo que no sería exacto, pues si bien la forma gramatical en
ellos empleada podría sugerir ese entendimiento, ello no resulta incuestionable,
sino por el contrario, dudoso. Así las cosas, falla el requisito de certeza,
pues lo acusado no es entonces una proposición jurídica concreta, real y
existente, sino posiblemente una deducida por los actores, circunstancia en la
que esta Corte no podría decidir sobre lo planteado.
De igual manera se observa que en este cargo los
demandantes afirman que esos parágrafos son contrarios a los artículos 272,
287, 298 y 360 de la Constitución Política, sin embargo, más allá de la parcial
transcripción de esos preceptos superiores, no se aprecia una verdadera
sustentación acerca de por qué las normas atacadas serían vulneratorias de
aquéllos. Así, se echan de menos entonces los requisitos de claridad y especificidad,
pues al margen de la eventual transgresión del artículo 272 explicada en el
cargo primero de la demanda, no existen en ésta planteamientos concretos sobre las
demás vulneraciones, lo que por sustracción de materia impide también
considerar que se ha propuesto en este caso una verdadera controversia
constitucional.
Por último, se aprecia que este cargo se sustenta de
manera importante en el supuesto de que la Constitución Política, y
particularmente los artículos que se invocan como infringidos, asignan a las
entidades territoriales la propiedad de los recursos provenientes de las regalías.
Dado que tampoco esta premisa es exacta, ello implica que no se cumple el
criterio de pertinencia, lo que así mismo crea dificultades insalvables
para que esta Corte decida al respecto.
En razón a estas consideraciones, la Corte acogerá, en
lo que atañe al cargo segundo de la demanda, la propuesta de aquellos
intervinientes que sugirieron una decisión inhibitoria.
Por el contrario, estima esta corporación que el cargo
primero de la demanda sí reúne los requisitos mínimos necesarios para activar
por petición ciudadana el control constitucional a ella encomendado, a lo cual
procede la Corte en los acápites subsiguientes.
4.  Sobre las competencias de las Contralorías General
y territoriales.
Según puede observarse, el cargo primero de la
demanda, referido a la posible infracción del artículo 272 superior, se
sustenta en el hecho de que la atribución que los parágrafos demandados hacen
en cabeza de la Contraloría General de la República para que ejerza el control
fiscal de los recursos de regalías y compensaciones monetarias asignados a los
municipios y departamentos excluiría indebidamente la posibilidad de que las
contralorías de estas entidades territoriales cumplan esa misma función, tal
como lo establece el indicado precepto constitucional.
Para resolver sobre este tema es necesario entonces
que la Corte examine en primer lugar lo relativo a las competencias
constitucionalmente asignadas a los distintos órganos de control fiscal, y su
carácter excluyente o concurrente[4].
El artículo 272 de la Constitución Política establece
la misión que se encomienda a las contralorías departamentales y a las
municipales y distritales, en los casos en que ellas existan. Ese encargo se
define como la vigilancia de la gestión fiscal de los departamentos y, conforme
a la regla ya indicada, la de los distritos y municipios. A su turno, esa
función es definida o al menos descrita en el artículo 267 de la misma obra al
determinar, previamente, el objeto principal de la Contraloría General de la
República[5].
Este último precepto delimita en su primer inciso el
alcance de la competencia atribuida al órgano de control fiscal en lo nacional,
indicando que éste se dirige a la gestión de la administración y a la de los
particulares o entidades que manejen fondos o bienes de la Nación.
Más adelante, el tercer inciso advierte que en casos
excepcionales previstos por la ley, la Contraloría General de la República
podrá ejercer control posterior sobre cuentas de cualquier entidad territorial.
De la conjunción de las anteriores disposiciones constitucionales
resulta que, tratándose de bienes o recursos de propiedad de las entidades
territoriales, la función de control fiscal corresponde, en principio, a la
contraloría departamental, o según el caso municipal o distrital, con
competencia en el respectivo espacio territorial.
Sin embargo, es claro que esta misión puede también corresponder
a la Contraloría General de la República siempre que, en desarrollo de la
previsión contenida en el mencionado inciso 3° del artículo 267 superior, la ley
le haya atribuido tal facultad frente a situaciones específicas, casos en los
cuales esa competencia implica el desplazamiento de las normalmente asignadas a
las contralorías de las entidades territoriales. Se trata entonces de una
competencia concurrente, cuyo ejercicio se sujeta a lo establecido en las
normas legales que regulen la materia[6].
Así las cosas, para que la Contraloría General de la
República pueda ejercer sus funciones sobre cuentas o recursos de las entidades
territoriales se requiere, entonces, una expresa habilitación legal que
delimite los supuestos en los que esa atribución podría tener lugar.
Sin embargo, a partir de lo previsto en la parte final
del primer inciso del precitado artículo 267, es claro que si determinados
recursos incorporados al presupuesto de una entidad territorial, o manejados a
cualquier otro título por una de ellas, pertenecen a la Nación, no será
necesaria esa expresa previsión legal, ya que en ese caso se trataría justamente
de “entidades que manejan fondos o bienes de la Nación”.
5. Sobre la naturaleza jurídica de los recursos de las
regalías
Como ha quedado visto, las dos normas acusadas
establecen una competencia en cabeza de la Contraloría General de la República
para ejercer el control fiscal sobre los recursos de regalías y compensaciones
monetarias distribuidos a los departamentos y municipios productores y a los
municipios por donde se transportan, competencia que los actores asumen como
excluyente de aquella atribuida por el artículo 272 de la Constitución a los
órganos de control fiscal de las entidades territoriales.
Según lo insinúa la demanda, y se derivaría además de
las distinciones realizadas en el punto anterior, la validez constitucional de
estas reglas dependería de lo que pudiera definirse sobre a qué nivel territorial
(la Nación o los departamentos, distritos y/o municipios) corresponde la
propiedad de esos recursos. Empero, el texto superior no se pronuncia de manera
específica sobre este aspecto, pues su artículo 360 le atribuye esa propiedad
al Estado, concepto jurídico dentro del cual caben todos los distintos niveles
de nuestra división política, y respecto de las entidades territoriales se
limita a señalar que ellas tienen un derecho a participar de tales regalías y
compensaciones.
Ahora bien, en relación con el régimen jurídico de los
recursos que a diverso título administran las entidades territoriales, la
jurisprudencia de este tribunal ha distinguido entre las denominadas fuentes
exógenas, es decir aquellos fondos que originalmente pertenecen a la Nación,
dentro de los cuales pueden citarse las transferencias, el situado fiscal, las
compensaciones y las rentas cedidas, y los que para todos los efectos son
recursos propios de aquéllas, denominadas fuentes endógenas, tales como
las rentas derivadas de la explotación de bienes de su exclusiva propiedad o
las que se originan en el recaudo de tributos (impuestos, tasas y
contribuciones) pertenecientes a la respectiva entidad territorial.
Esta clasificación ha sido planteada de manera
reiterada y uniforme por la jurisprudencia constitucional en múltiples fallos
dentro de los cuales pueden destacarse las sentencias C-219 de 1997, C-447 de
1998, C-364 y C-1112 de 2001 y entre las más recientes, las C-925 de 2006,
C-321 de 2009 y C-937 de 2010, en las que también se ha explicado que, en
relación con el uso e inversión de los recursos catalogados como fuentes
exógenas, es admisible un mayor grado de autonomía legislativa que en
relación con aquellos considerados como fuentes endógenas.
Por ejemplo, en relación con los alcances del control
fiscal por parte de la Contraloría General de la República frente a los
recursos considerados fuentes exógenas, expuso esta corporación que "no requiere ninguna clase de autorización, ni
solicitud, porque se trata de intereses de carácter nacional y, los recursos
que se les transfieran, a pesar de que ingresan al presupuesto de las entidades
territoriales, no por eso pierden su esencia y no dejan de tener un destino
inherente a las finalidades del Estado (art. 2, C.P.)"[7].
En lo que respecta específicamente a la propiedad de
las regalías, la Corte ha interpretado la pertenencia al Estado de que habla el
artículo 360 superior, en el sentido de que si bien ello no equivale a afirmar
que su propiedad corresponde a la Nación, la generalidad del término indudablemente
sí incluiría el nivel central o nacional[8]. Esta conclusión se
confirma también al observar que esa misma norma constitucional asigna a las
entidades territoriales el derecho a “participar en las regalías y compensaciones”,
precisión que no sería necesaria si tales recursos verdaderamente fueran
propiedad de aquéllas. De allí que la jurisprudencia haya repetidamente
calificado las regalías como recursos exógenos de las entidades territoriales.
Por consiguiente, si bien esta precisión lleva a no
excluir en forma absoluta la posibilidad de que las contralorías territoriales
puedan eventualmente ejercer control fiscal sobre los recursos de las regalías
asignados a los respectivos departamentos, distritos y municipios, en desarrollo
del derecho a ellas reconocido por el artículo 272 de la Constitución Política,
sí implica que la Ley puede libremente, sin infringir el texto superior,
asignar a la Contraloría General de la República la responsabilidad genérica y
principal de ejercer ese control, como en efecto lo hizo en los segmentos
normativos aquí acusados.
De estas reflexiones resulta que es infundado el cargo
de inconstitucionalidad edificado por los demandantes en relación con estos
parágrafos, a partir de la regla contenida en el artículo 272 de la
Constitución Política.
6. Conclusión
Habiéndose
constatado que la Constitución Política atribuye la propiedad de las regalías al
Estado, concepto genérico que incluye tanto a la Nación como a las entidades territoriales,
a las que además se garantiza el derecho de participar de tales recursos, en
cuanto fuente exógena de financiación de aquellas, encuentra la Corte que la regla
contenida en los parágrafos acusados, que asigna a la Contraloría General de la
República la responsabilidad de ejercer el control fiscal sobre estos recursos,
resulta plenamente acorde con el texto superior. Por esta razón se declarará la
exequibilidad de esas normas.
De
otro lado, por no reunirse varios de los requisitos necesarios para que los
cargos de inconstitucionalidad puedan dar lugar a un fallo de fondo, entre
ellos los criterios de claridad, certeza, especificidad y pertinencia, la Sala
se declarará inhibida para decidir sobre el segundo cargo de la demanda,
referido a la eventual vulneración de los artículos 287, 298 y 360 de la
Constitución.
VII.   DECISION
En mérito de lo expuesto, la
Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato
de la Constitución,
RESUELVE
Primero: Declarar EXEQUIBLES, respecto del cargo de
quebrantamiento de lo dispuesto en el artículo 272 de la Constitución Política,
el parágrafo del artículo 15 y el parágrafo 3° del artículo 14 de la Ley 141 de
1994, tal como fueron modificados por los artículos 1° y 2° de la Ley 1283 de
2009.
Segundo: Declararse INHIBIDA para emitir
pronunciamiento de fondo en relación con el cargo segundo de la demanda,
relacionado con la eventual infracción de los artículos 287, 298 y 360 de la
Constitución Política.
Cópiese, notifíquese, comuníquese insértese en la
Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
JUAN CARLOS HENAO PEREZ
Presidente
MARIA VICTORIA CALLE CORREA       MAURICIO
GONZALEZ CUERVO                            Magistrada
Magistrado
GABRIEL E. MENDOZA MARTELO
JORGE IVAN PALACIO PALACIO
Magistrado                                                       Magistrado
NILSON
PINILLA PINILLA            JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
Magistrado
HUMBERTO
A. SIERRA PORTO            LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado                                                     Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ
Secretaria General
[1] Los artículos 14 y 15 de la Ley 141 de 1994 han sido objeto de varias sucesivas reformas legislativas, en su orden: i) los artículos 11 y 12
de la Ley 619 de 2000 reemplazaron los textos originales, pero esta ley fue
luego declarada inexequible en su integridad mediante sentencia C-737 de 2001
(M. P. Eduardo Montealegre Lynnet) por vicios de trámite, fallo que surtió
efectos a partir del 20 de junio de 2002; ii) los artículos 13 y 14 de la Ley 756 de 2002, vigente a partir del 23 de julio de 2002 subrogaron nuevamente los textos
originales; y finalmente iii) los artículos 1° y 2° de la Ley 1283 de 2009 sustituyeron una vez más esos textos por los actualmente vigentes.
[2] Al referirse al contenido del artículo 272 de la Constitución Política este interviniente cita un texto que no corresponde a su actual
contenido, que aparentemente sería aquel que fue materia del referendo ordenado
mediante la Ley 796 de 2003, cuya aprobación no resultó válida en razón al
insuficiente número de votantes que se pronunciaron sobre esa propuesta.
[3] Conceptos rendidos dentro del trámite de los expedientes D-7687
y D-3660, que posteriormente condujeron al pronunciamiento de las sentencias
C-750 de 2009 y C-127 de 2002, respectivamente.
[4] Este tema ha sido analizado, entre otras, en las sentencias
C-403 de 1999 y C-127 de 2002, ambas con ponencia del Magistrado Alfredo
Beltrán Sierra.
[5] Sobre el objeto y alcance de esta función pública ver, dentro
de las más recientes, la sentencia C-557 de 2009 (M. P. Luis Ernesto Vargas
Silva).
[6] Principalmente la Ley 42 de 1993 y las normas que
posteriormente la han adicionado o subrogado.
[7] Sentencia C-403 de 1999 citada, entre otras, por la sentencia
C-364 de 2001.
[8]
Ver en este sentido, entre otras, las sentencias C-221 de 1997, C-447 de 1998, C-293
de 2000 y C-251 de 2003.