C-106-13
Sentencia C-106/13
Sentencia
C-106/13
ACTO LEGISLATIVO
05 DE 2011 QUE CONSTITUYE EL SISTEMA GENERAL DE REGALIAS-Competencia de la
Corte Constitucional para su estudio
DEMANDA DE
INCONSTITUCIONALIDAD CONTRA EL ACTO LEGISLATIVO 05 DE 2011-Inexistencia de
caducidad
JUICIO DE
SUSTITUCION DE LA CONSTITUCION-Elementos del ámbito de control
DEMANDA DE
INCONSTITUCIONALIDAD CONTRA EL ACTO LEGISLATIVO 05 DE 2011-Cosa juzgada
constitucional respecto del cargo por exceso en la competencia del Congreso de la
República como poder constituyente derivado
SISTEMA GENERAL
DE REGALIAS-Elementos
JUICIO DE
SUSTITUCION CONSTITUCIONAL PARA DETERMINAR SI UN ACTO LEGISLATIVO DESBORDA
LIMITES COMPETENCIALES DEL PODER DE REFORMA-No puede implicar un juicio
material que no autoriza el artículo 241 de la Constitución Política
PRINCIPIO
DEMOCRATICO EN EL PROCEDIMIENTO DE FORMACION NORMATIVA-Jurisprudencia
constitucional
En
distintas oportunidades la jurisprudencia de la Corte Constitucional ha
resaltado el carácter sustancial que implica la realización del procedimiento
congresual previsto por la Constitución para la creación de cuerpos normativos
como leyes y actos legislativos. La idea que ha acompañado el  enfoque
sustancial del procedimiento de creación normativa es que a través del mismo se
concretan valores constitucionales que resultan axiales dentro de un Estado
democrático. Este carácter sustancial se ha entendido implementado,
principalmente, a través de tres principios cardinales de la actividad
congresual: el pluralismo político, la decisión mayoritaria y la publicidad de
sus actuaciones. Un procedimiento que reúna estas tres condiciones reunirá
algunas de las más importantes exigencias que tiene el proceso de creación de
las normas elaboradas por el órgano legislativo en un Estado democrático.
PRINCIPIO DE
PLURALISMO POLITICO EN PROCESO LEGISLATIVO-Jurisprudencia constitucional
TRAMITE
LEGISLATIVO-Discrepancia
entre lo exigido por norma reglamentaria y lo actuado no implica per se
inconstitucionalidad
PROCEDIMIENTO
LEGISLATIVO-Distinción
entre meras irregularidades y vicios de procedimiento
PROYECTO DE ACTO
LEGISLATIVO-Iniciativa
ACTO LEGISLATIVO
05 DE 2011-Exequibilidad
en lo relativo a la iniciativa ejercida por los Ministros de Hacienda y Crédito
Público y Minas y Energía
PUBLICACION DE
PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO APROBADO EN PRIMERA VUELTA POR EL CONGRESO DE LA
REPUBLICA-Titularidad
PROYECTO DE ACTO
LEGISLATIVO-Ausencia de
firmas en informes de ponencia no constituye vicio de procedimiento
DESIGNACION DE
PONENTES EN PROCESO DE FORMACION NORMATIVA-Finalidad/DESIGNACION DE
PONENTES EN PROCESO DE FORMACION NORMATIVA-Principios que integran el
carácter democrático/DESIGNACION DE GRUPO DE PONENTES EN PROCEDIMIENTO
LEGISLATIVO-Justificación
INFORME DE
PONENCIA DE PROYECTO DE LEY Y DE ACTO LEGISLATIVO-Finalidad
INFORME DE
PONENCIA DE PROYECTO DE LEY Y DE ACTO LEGISLATIVO-Importancia
PROYECTO DE ACTO
LEGISLATIVO-Ausencia de
informe de alguno de sus miembros del grupo de ponentes, no implica vicio desde
el punto de vista constitucional en el ordenamiento constitucional
Que
alguno de los miembros de un grupo plural de ponentes no rinda informe de
ponencia, no implica vicio alguno desde el punto de vista constitucional en el
ordenamiento colombiano. Lo anterior, sin perjuicio de las consecuencias
disciplinarias que su actitud reticente al cumplimiento de los deberes
congresuales pueda ocasionarle.
LEGITIMACION DE
PUBLICACION POR AUSENCIA DE FIRMAS DE PONENTES EN PROCESO DE FORMACION DE LEY-Jurisprudencia
constitucional
PUBLICACION DE
INFORME DE CONCILIACION-Carencia de presupuesto fáctico sobre exigencia del
artículo 161 de la Constitución Política
Referencia: expediente
D-9084
Demanda de
inconstitucionalidad contra el Acto Legislativo 05 de 2011.
Accionantes: Alfredo
Beltrán Sierra y Fanny Lucía Castellanos Zuluaga
Magistrado
Ponente:
ALEXEI JULIO
ESTRADA
Bogotá,
D.C., seis (6) de marzo de dos mil trece (2013)
La
Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones
constitucionales y de los requisitos y trámite establecidos en el Decreto 2067
de 1991, profiere la siguiente
SENTENCIA
I.
ANTECEDENTES
En
ejercicio de la acción pública consagrada en el artículo 241 de la Constitución
Política, los ciudadanos Alfredo Beltrán Sierra y Fanny Lucía Castellanos
Zuluaga demandaron la totalidad del Acto Legislativo 05 de 2011 “Por el cual
se constituye el Sistema General de Regalías, se modifican los artículos 360 y
361 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones sobre el
Régimen de Regalías y Compensaciones”, por considerar que en su
procedimiento de creación ocurrieron vicios procedimentales y, adicionalmente,
se sustituyó la Constitución.
Por
medio de auto de quince (15) de mayo de 2012 el Magistrado Sustanciador admitió
la demanda, dispuso su fijación en lista y simultáneamente corrió traslado al
señor Procurador General de la Nación para que rindiera el concepto de su
competencia. En la misma providencia ordenó oficiar Presidente del Congreso, al
Presidente de la República, al Ministerio de Interior, al Ministerio de Minas y
Energía, al Ministerio de Hacienda y al Departamento Nacional de Planeación
para que, si lo consideran oportuno, intervinieran directamente o por medio de
apoderado escogido para el efecto impugnando o defendiendo la disposición
acusada.
Cumplidos
los trámites previstos en el artículo 242 de la Constitución Política y en el
Decreto 2067 de 1991, procede la Corte a resolver sobre la demanda de la
referencia.
II.-
DISPOSICIONES DEMANDADAS
La
demanda se dirige contra el Acto Legislativo 05 de 2011
ACTO
LEGISLATIVO 5 DE 2011
(julio
18)
Diario
Oficial No. 48.134 de 18 de julio de 2011
CONGRESO
DE LA REPÚBLICA
Por
el cual se constituye el Sistema General de Regalías, se modifican los
artículos 360 y 361 de la Constitución Política y se dictan
otras disposiciones sobre el Régimen de Regalías y Compensaciones.
EL
CONGRESO DE COLOMBIA
DECRETA:
ARTÍCULO
1o. El artículo 360 de la Constitución Política quedará
así:
Artículo 360. La explotación de un recurso natural
no renovable causará, a favor del Estado, una contraprestación económica a
título de regalía, sin perjuicio de cualquier otro derecho o compensación que
se pacte. La ley determinará las condiciones para la explotación de los
recursos naturales no renovables.
Mediante otra
ley, a iniciativa del Gobierno, la ley determinará la distribución, objetivos,
fines, administración, ejecución, control, el uso eficiente y la destinación de
los ingresos provenientes de la explotación de los recursos naturales no
renovables precisando las condiciones de participación de sus beneficiarios.
Este conjunto de ingresos, asignaciones, órganos, procedimientos y regulaciones
constituye el Sistema General de Regalías.
ARTÍCULO
2o. El artículo 361 de la Constitución Política quedará
así:
Artículo 361. Los ingresos del Sistema General de
Regalías se destinarán al financiamiento de proyectos para el desarrollo
social, económico y ambiental de las entidades territoriales; al ahorro para su
pasivo pensional; para inversiones físicas en educación, para inversiones en
ciencia, tecnología e innovación; para la generación de ahorro público; para la
fiscalización de la exploración y explotación de los yacimientos y conocimiento
y cartografía geológica del subsuelo; y para aumentar la competitividad general
de la economía buscando mejorar las condiciones sociales de la población.
Los departamentos,
municipios y distritos en cuyo territorio se adelanten explotaciones de
recursos naturales no renovables, así como los municipios y distritos con
puertos marítimos y fluviales por donde se transporten dichos recursos o
productos derivados de los mismos, tendrán derecho a participar en las regalías
y compensaciones, así como a ejecutar directamente estos recursos.
Para efectos de
cumplir con los objetivos y fines del Sistema General de Regalías, créanse los
Fondos de Ciencia, Tecnología e Innovación; de Desarrollo Regional; de
Compensación Regional; y de Ahorro y Estabilización.
Los ingresos del
Sistema General de Regalías se distribuirán así: un porcentaje equivalente al
10% para el Fondo de Ciencia, Tecnología e Innovación; un 10% para ahorro
pensional territorial, y hasta un 30% para el Fondo de Ahorro y Estabilización.
Los recursos restantes se distribuirán en un porcentaje equivalente al 20% para
las asignaciones directas de que trata el inciso 2o del presente artículo, y un
80% para los Fondos de Compensación Regional, y de Desarrollo Regional. Del
total de los recursos destinados a estos dos últimos Fondos, se destinará un
porcentaje equivalente al 60% para el Fondo de Compensación Regional y un 40%
para el Fondo de Desarrollo Regional.
De los ingresos
del Sistema General de Regalías, se destinará un porcentaje del 2% para
fiscalización de la exploración y explotación de los yacimientos, y el
conocimiento y cartografía geológica del subsuelo. Este porcentaje se
descontará en forma proporcional del total de los ingresos del Sistema General
de Regalías distribuidos en el inciso anterior. Las funciones aquí establecidas
serán realizadas por el Ministerio de Minas y Energía o por la entidad a quien
este delegue.
La suma de los
recursos correspondientes a las asignaciones directas de que trata el inciso 2o
del presente artículo, y de los recursos del Fondo de Desarrollo Regional y del
Fondo de Compensación Regional, crecerán anualmente a una tasa equivalente a la
mitad de la tasa de crecimiento total de los ingresos del Sistema General de
Regalías. La ley que regulará el sistema definirá un mecanismo para mitigar la
disminución de los mencionados recursos, que se presente como consecuencia de
una reducción drástica en los ingresos del Sistema General de Regalías.
La diferencia
entre el total de los ingresos del Sistema General de Regalías y los recursos
destinados al ahorro pensional territorial, al Fondo de Ciencia, Tecnología e
Innovación, al Fondo de Desarrollo Regional, al Fondo de Compensación Regional,
así como a los que se refiere el inciso 2o del presente artículo se destinará
al Fondo de Ahorro y Estabilización.
Los Fondos de
Ciencia, Tecnología e Innovación y de Desarrollo Regional tendrán como
finalidad la financiación de proyectos regionales acordados entre las entidades
territoriales y el Gobierno Nacional.
Los recursos del
Fondo de Compensación Regional se destinarán a la financiación de proyectos de
impacto regional o local de desarrollo en las entidades territoriales más
pobres del país, de acuerdo con criterios de Necesidades Básicas Insatisfechas
(NBI), población y desempleo, y con prioridad en las zonas costeras,
fronterizas y de periferia. La duración del Fondo de Compensación Regional será
de treinta (30) años, contados a partir de la entrada en vigencia de la ley a
la que se refiere el inciso 2o del artículo anterior. Transcurrido este
período, estos recursos se destinarán al Fondo de Desarrollo Regional.
Los recursos del
Fondo de Ahorro y Estabilización, así como sus rendimientos, serán
administrados por el Banco de la República en los términos que establezca el
Gobierno Nacional. En los períodos de desahorro, la distribución de estos
recursos entre los demás componentes del Sistema se regirá por los criterios
que defina la ley a la que se refiere el inciso 2o del artículo anterior.
En caso de que
los recursos destinados anualmente al Fondo de Ahorro y Estabilización excedan
del treinta por ciento (30%) de los ingresos anuales del Sistema General de Regalías,
tal excedente se distribuirá entre los demás componentes del Sistema, conforme
a los términos y condiciones que defina la ley a la que se refiere el inciso 2o
del artículo anterior.
PARÁGRAFO 1o.
Los recursos del Sistema General de Regalías no harán parte del Presupuesto
General de la Nación, ni del Sistema General de Participaciones. El Sistema
General de Regalías tendrá su propio sistema presupuestal que se regirá por las
normas contenidas en la ley a que se refiere el inciso 2o del artículo
anterior. En todo caso, el Congreso de la República expedirá bianualmente el
presupuesto del Sistema General de Regalías.
PARÁGRAFO 2o. La
ejecución de los recursos correspondientes a las asignaciones directas de que
trata el inciso 2o del presente artículo, así como de los recursos de los
Fondos de Ciencia, Tecnología e Innovación; de Desarrollo Regional, y de
Compensación Regional, se hará en concordancia con el Plan Nacional de
Desarrollo y los planes de desarrollo de las entidades territoriales.
Los proyectos
prioritarios que se financiarán con estos recursos, serán definidos por órganos
colegiados de administración y decisión, de conformidad con lo establecido en
la ley que regule el Sistema General de Regalías. Para el caso de los
departamentos a los que se refiere el inciso 2o del presente artículo, los
órganos colegiados de administración y decisión estarán integrados por dos (2)
Ministros o sus delegados, el gobernador respectivo o su delegado, y un número
representativo de alcaldes. La ley que regule el Sistema General de Regalías
podrá crear comités de carácter consultivo para los órganos colegiados de
administración y decisión, con participación de la sociedad civil. En cuanto a
los municipios y/o distritos a los que se refiere el inciso 2o del presente
artículo, los órganos colegiados de administración y decisión estarán
conformados por un delegado del Gobierno Nacional, el gobernador o su delegado
y el alcalde.
Los programas
y/o proyectos en ciencia tecnología e innovación de los departamentos,
municipios y distritos que se financiarán con los recursos del Fondo de
Ciencia, Tecnología e Innovación, se definirán por un órgano colegiado de
administración y decisión, en el cual tendrán asiento el Gobierno Nacional,
representado por tres (3) Ministros o sus delegados, un (1) representante del
Organismo Nacional de Planeación y un (1) representante del Organismo Nacional
encargado del manejo de la política pública de ciencia y tecnología e innovación,
quien además ejercerá la Secretaría Técnica, un (1) Gobernador por cada una de
las instancias de planeación regional a que se refiere el inciso siguiente del
presente artículo; cuatro (4) representantes de las universidades públicas y
dos (2) representantes de universidades privadas. Así mismo, los recursos de
este Fondo de Ciencia, Tecnología e Innovación, se distribuirán en la misma
proporción en que se distribuyan a los departamentos, los recursos de los
Fondos de Compensación Regional y de Desarrollo Regional. En ningún caso los
recursos de este fondo podrán financiar gasto corriente.
Los proyectos de
impacto regional de los departamentos, municipios y distritos que se
financiarán con los recursos de los Fondos de Desarrollo y Compensación
Regional se definirán a través de ejercicios de planeación regional por órganos
colegiados de administración y decisión donde tengan asiento cuatro (4)
Ministros o sus delegados y un (1) representante del Organismo Nacional de
Planeación, los gobernadores respectivos o sus delegados y un número
representativo de alcaldes.
La ley que
regule el Sistema General de Regalías, podrá crear comités de carácter
consultivo para los órganos colegiados de administración y decisión con
participación de la sociedad civil.
En todo caso, la
representación de las entidades territoriales en los órganos colegiados será
mayoritaria, en relación con la del Gobierno Nacional.
PARÁGRAFO 3o.
Créase el Sistema de Monitoreo, Seguimiento, Control y Evaluación de las
Regalías, cuyo objeto será velar por el uso eficiente y eficaz de los recursos
del Sistema General de Regalías, fortaleciendo la transparencia, la
participación ciudadana y el Buen Gobierno.
La ley a la que
se refiere el inciso 2o del artículo anterior, definirá su funcionamiento y el
procedimiento para la imposición de medidas preventivas, correctivas y
sancionatorias por el inadecuado uso de los recursos del Sistema General de
Regalías. Dentro de estas medidas podrán aplicarse a los Departamentos,
Municipios y/o Distritos y demás ejecutores la suspensión de giros, cancelación
de proyectos y/o el reintegro de recursos.
La ley a la que
se refiere el inciso 2o del artículo anterior definirá, igualmente, el
porcentaje anual de los recursos de Sistema General de Regalías destinado a su
funcionamiento y al del Sistema de Monitoreo, Seguimiento, Control y Evaluación
de las Regalías. Este porcentaje se descontará en forma proporcional del total
de los ingresos del Sistema General de Regalías distribuidos en el inciso
cuarto del presente artículo.
PARÁGRAFO 1o.
TRANSITORIO. Suprímase el Fondo Nacional de Regalías a partir de la fecha que
determine la ley a la que se refiere el inciso 2o del artículo anterior. El
Gobierno Nacional designará al liquidador y definirá el procedimiento y el
plazo para la liquidación. Los recursos no comprometidos que posea el Fondo
Nacional de Regalías a la entrada en vigencia del presente Acto Legislativo, se
destinarán prioritariamente a la reconstrucción de la infraestructura vial del
país y a la recuperación ambiental de las zonas afectadas por la emergencia
invernal de 2010-2011.
PARÁGRAFO 2o.
TRANSITORIO. Respecto de los recursos que se destinarán a las asignaciones
directas de que trata el inciso 2o del presente artículo y a los Fondos de
Compensación Regional, y de Desarrollo Regional, su distribución durante los
tres primeros años será así: durante el primer año corresponderá a un
porcentaje equivalente al 50% para las asignaciones directas de que trata el
inciso 2o del presente artículo y un 50% para los fondos enunciados en este
parágrafo; de la misma forma, durante el segundo año se destinará un porcentaje
equivalente al 35% y al 65% respectivamente; y durante el tercer año se
destinará un porcentaje equivalente al 25% y el 75%, respectivamente.
En el evento en
que durante el período comprendido entre los años 2012 y 2014, las asignaciones
directas de que trata el inciso 2o del presente artículo, sean inferiores al
50% del promedio anual, en pesos constantes de 2010, de las asignaciones
directas causadas menos descuentos de ley entre los años 2007 y 2010; y durante
el período comprendido entre los años 2015 y 2020, sean inferiores al 40% del
promedio anual, en pesos constantes de 2010, de las asignaciones directas
causadas menos descuentos de ley entre los años 2007 y 2010; el departamento,
municipio o distrito, podrá utilizar los recursos de la asignación del
departamento respectivo en el Fondo de Desarrollo Regional, hasta alcanzar
dicho porcentaje o hasta agotar los recursos del departamento en el mencionado
Fondo, lo que ocurra primero.
PARÁGRAFO 3o.
TRANSITORIO. En el primer año de operación del Sistema General de Regalías, se
destinará un veinticinco por ciento (25%) de sus recursos al Fondo de Ahorro y
Estabilización.
Durante el
período 2012-2014, una quinta parte de los recursos anuales del Fondo de Ahorro
y Estabilización se destinará a las asignaciones directas de que trata el
inciso 2o del presente artículo.
PARÁGRAFO 4o.
TRANSITORIO. El Gobierno Nacional contará con un término de tres (3) meses
contados a partir de la fecha de promulgación del presente acto legislativo,
para radicar ante el Congreso de la República el proyecto de ley a la que se
refiere el inciso 2o del artículo anterior, que ajuste el régimen de regalías
al nuevo marco constitucional.
Una vez radicado
el proyecto de ley a que se refiere el inciso anterior, el Congreso de la
República contará con un término que no podrá exceder de nueve (9) meses para
su aprobación. Si vencido este término no se ha expedido la ley por parte del
Congreso, se faculta por un (1) mes al Presidente de la República para expedir
decretos con fuerza de ley para regular la materia.
PARÁGRAFO 5o.
TRANSITORIO. El Sistema General de regalías regirá a partir de 1o de enero de
2012. Si para esta fecha no ha entrado en vigencia la ley de que trata el
inciso 2o del artículo anterior, el Gobierno Nacional garantizará la operación
del Sistema mediante decretos transitorios con fuerza de ley, que expedirá a
más tardar el 31 de diciembre de 2011.
PARÁGRAFO 6o.
TRANSITORIO. Para asegurar la ejecución de los recursos en la vigencia 2012, el
Gobierno Nacional expedirá el presupuesto del Sistema General de Regalías para
la citada vigencia fiscal, mediante un decreto con fuerza de ley.
ARTÍCULO
3o. VIGENCIA Y DEROGATORIAS. El presente acto legislativo rige a partir
de la fecha de su promulgación.
III. LA DEMANDA
La
demanda de los accionantes se sustenta en seis cargos en contra de la
constitucionalidad del acto legislativo 05 de 2011. Todos ellos atienden a
razones de constitucionalidad formal; los cinco primeros se basan en la ocurrencia
de presuntos vicios procedimentales, mientras que el último cargo señala una
presunta vulneración en la competencia del Congreso de la República para
reformar la Constitución, lo que habría originado una sustitución de la
Constitución. A continuación se enunciarán brevemente cada una de las
acusaciones presentadas en contra del acto legislativo objeto de reproche,
siendo diferida su explicación detallada para el momento en que se resuelva
cada uno de ellos.
i.       Cargo 1: señalan
los accionantes que se presentó un desconocimiento del régimen jurídico que
regula la iniciativa constituyente por parte del Gobierno, por cuanto el
proyecto de reforma constitucional que se convertiría en el acto legislativo 05
de 2011 fue presentado por dos ministros del despacho que no constituían
representación adecuada ni suficiente del Gobierno. De acuerdo al parecer de
los accionantes el tema tratado en el articulado hacía referencia a materias
que son de la competencia de tres ministerios: el Ministerio del Interior, el
Ministerio de Hacienda y Crédito Público y el Ministerio de Minas y Energía. En
tanto el proyecto fue presentado únicamente por los dos últimos, consideran los
actores que no existió suficiente representación del Gobierno nacional, por lo
cual se habría presentado un vicio insubsanable en el proceso de formación del
acto legislativo 05 de 2011, consistente en el desconocimiento de los artículos
115, 200 y 208 de la Constitución.
ii.    Cargo 2: En
cuanto la publicación en el Diario Oficial del proyecto aprobado en primera
vuelta debe ser realizada por el Gobierno, en el procedimiento del acto
legislativo 05 de 2011 se habría presentado un vicio procedimental, en cuanto
dicha publicación no habría sido realizada por el Gobierno, pues el decreto 373
de 2011, por el cual se cumplió con la exigencia de publicación, fue expedido
sin que se hubiera solicitado la firma del Ministro del Interior.
iii.  Cargo 3: En siete
ocasiones los informes de ponencia no fueron firmados por todos los ponentes
para tal efecto nombrados, por lo que era preceptivo que el Presidente de la
respectiva célula legislativa nombrara otros ponentes, de manera que éstos
cumplieran con la obligación de rendir ponencia. El no haberlo hecho, tal y
como ordena el artículo 153 del Reglamento del Congreso habría ocasionado un
vicio procedimental insubsanable en el procedimiento de formación del acto
legislativo 05 de 2011.
iv.  Cargo 4: Durante
el primer y quinto debate, ambos en la Comisión Primera Permanente del Senado,
se habría omitido dar debate a tres constancias y dos proposiciones presentadas
por miembros de dicha célula legislativa, lo que habría vulnerado el principio
democrático, en cuanto se impidió la participación plural en desarrollo del
debate congresual.
v.    Cargo 5: Al
final de la segunda vuelta, se habría omitido realizar una publicación con
destino los miembros de la Cámara de Representantes del informe de la comisión
de conciliación. Mientras para el Senado de la República se realizó en la
Gaceta del Congreso 424 de 2011, está nunca se habría realizado para los
miembros de la otra plenaria.
vi.   Cargo 6:
finalmente, los demandantes señalan que el acto legislativo 05 de 2011 habría
sustituido la Constitución, por cuanto su aprobación representaría la extinción
del principio de autonomía territorial, así como el de descentralización, ambos
previstos en el artículo 1º y 287 de la Constitución colombiana de 1991.
Son
estas las acusaciones sobre las cuales se pronunciará la Sala Plena de la Corte
Constitucional.
IV.
INTERVENCIONES
1.
Ministerio
de Hacienda y Crédito Público
El
apoderado del Ministerio solicitó la declaración de exequibilidad del Acto
Legislativo demandado debido a las siguientes razones:
1.-
Afirmó que, frente al primer cargo de la demanda, existe cosa juzgada
constitucional, pues fue motivo de estudio por parte de la presente corporación
en la sentencia C-317 de 2012 en la cual se declaró su exequibilidad.
2.-
El segundo cargo se desestima ya que “el texto del proyecto aprobado en
primera vuelta fue publicado por el Gobierno, mediante Decreto 373 de 2011, en
los términos del artículo 375 Constitucional”.
3.-
Considera el solicitante que la ausencia de alguna firma dentro de las
ponencias, no constituye un vicio de inconstitucionalidad del Acto Legislativo
pues su naturaleza no determinó una irregularidad que comprometiera algún valor
o principio constitucional sustantivo.
4.-
En cuanto a la acusación de irregularidad en la votación de ciertas
proposiciones, el Ministerio sostiene que, conforme a la sentencia C-294 de
2012, toda denuncia de inconstitucionalidad por violación a la Ley Orgánica del
Reglamento del Congreso debe ir plenamente argumentada frente al
desconocimiento de la Ley y su consecuente violación a la Carta Política toda
vez que, el hecho de vulnerar el reglamento no conlleva de forma directa una
vulneración a la Constitución.
5.-
Desestima el cargo referente a la omisión de la publicación del texto
conciliado en razón a que “en la Gaceta del Congreso número 424 de 14 de
junio de 2011, se encuentra “Informe de Conciliación al Proyecto de Acto
Legislativo 13 de 2010 Senado, 123 de 2010 Cámara”, presentado en esa fecha.
Por
su parte, en Gaceta del Congreso número 487 de 6 de junio de 2012 se encuentra
consignada el “Acta de Plenaria 62 del 15 de junio de 2011 Senado”, y en Gaceta
del Congreso número 719 de 26 de septiembre de 2011 el “Acta de Plenaria número
73 de la Sesión Ordinaria del día jueves 16 de junio de 2011” que refleja la votación de acuerdo con el informe de ponencia publicado el día 14 de junio de 2011”. En
consecuencia, se dio cumplimiento al artículo 161 de la Constitución Política.
6.-
Ahora bien, en la intervención se argumenta que el Acto Legislativo demandado
no es contrario a los elementos esenciales de la Constitución. De ahí que no se
trata de una sustitución a la Constitución Política sino de una reforma a la
misma. Aunado a lo anterior, expone que la presente corporación, únicamente,
puede realizar un control de la reforma acerca de los vicios de procedimiento y
no sobre el contenido material de la misma.
Por
último, hace referencia a diferentes fallos de la Corte Constitucionalidad para
afirmar que el Acto Legislativo 5 de 2011 realiza una modificación
constitucionalmente válida y su finalidad es la de garantizar la equidad, en
cuanto a la distribución de las regalías y compensaciones por concepto de la
explotación de recursos naturales no renovables.
2.
Ministerio
de Minas y Energía
El
Ministerio de Minas y Energía por medio de su apoderado, considera que la Corte
Constitucional debe declararse inhibida por la ineptitud sustantiva de la demanda
o en su defecto declarar la exequibilidad de los artículos demandados, pues los
actores se limitan a enunciar y transcribir las normas que consideran violadas,
sin precisar de manera clara y concreta los argumentos en los cuales se
fundamentan sus pretensiones.
Dicha
intervención ataca tres cargos a saber:
1.     “El Acto
Legislativo No. 05 de 18 de julio de 2011 es inexequible íntegramente por
cuanto para su expedición se violaron los artículos 375 y 115 de la
Constitución Política. La publicación del proyecto aprobado en primera vuelta
realizada por el Gobierno nacional no se hizo conforme a la Constitución
Política y se incurrió en violación de los artículos 15, 208 y 375 de la
Constitución.
2.     “En siete de los
ochos debates que deben surtirse en las dos vueltas para la aprobación de un
acto legislativo en periodos ordinarios y consecutivos según lo dispuesto por
el artículo 375 de la Carta se quebrantaron de manera ostensible los artículos
94, 153 y 157 de la ley 5 de 1992, aplicables al trámite de los actos
legislativos para reformar la Constitución cuando el Congreso actúa como
Constituyente derivado, según lo dispuesto por el artículo 227 de la ley
mencionada , es decir, que por esa misma razón se quebrantaron de manera
simultanea los artículos 151, 157 y 375 de la Constitución Política”.
3.     “El Acto
Legislativo No. 05 de 18 de julio de 2011, es violatorio de lo dispuesto en los
artículos 1, 3, 287 y 375 de la Constitución Política, por cuanto la facultad
de revisión o reforma de la Constitución es distinta de la potestad para
establecer una Constitución Política, y, en esa medida, la atribución para
reformar la Carta que es reglada, tiene limites competenciales que se
desbordaron con la expedición del acto legislativo mencionado”.
Frente
al primero, sostiene que los ministros que presentaron el proyecto estaban
legitimados y por ende no se viciaba su publicidad, pues la Corte
Constitucional en sentencia C-317 de 2012, ha sido enfática al manifestar que los ministros “(…) obran como representantes del Gobierno ante el Congreso
para efectos de ejercer la iniciativa constituyente gubernamental, ya que
existe un mandato general de representación que permite presumir dicha vocería
en casos concretos (…)”.
Respecto
del segundo cargo, sostiene, con base en la sentencia C-076 de 2012[1],
que los actores no presentan la vulneración a algún principio constitucional y
que el trámite legislativo fue acorde a la Constitución, pues se realizaron los
debates correspondientes, discutiendo y aprobando el contenido de la norma
conforme a la Ley 5 de 1992.
En
relación con el último cargo señala que las regalías no le pertenecen a los
entes territoriales toda vez que ellas sólo tienen participación sobre ellas,
lo cual resulta coherente con el artículo 332 de la C.P[2] y con la
jurisprudencia de la Corte Constitucional. Frente al particular transcribe de
la sentencia C-221 de 1997:
“[L]a Carta
Política no reconoce un derecho de propiedad al departamento, al municipio
productor o al puerto marítimo o fluvial sobre la regalía, puesto que, como se
ha visto, las entidades territoriales del Estado, al no ser propietarias del
recurso natural no renovable, tampoco lo son de los beneficios que de la
extracción de los mismos se deriven”.
Concluye
que el acto legislativo crea condiciones de equidad en la distribución de los
ingresos de las regalías, propicia la distribución de las regalías hacia la
población mas pobre y contribuye con la a la equidad social, fortalece la
equidad regional en  la distribución de los ingresos minero-energéticos y
propicia las practicas de buen gobierno en los entes territoriales.
3.
Intervenciones
de ciudadanos
3.1.
Néstor
Restrepo Roldan
El
señor Restrepo Roldan intervino para solicitar a la Corte que declare la
inexequibilidad de la norma demandada, por las siguientes razones:
1.
Considera que el Acto Legislativo 005 de 2011, está viciado de nulidad por su
trámite legislativo y viola la Constitución Política en lo que concierne a “la
descentralización del ejercicio del poder, la economía, la política de la
nación y la autonomía de los entes territoriales”.
2.
Encuentra que la reforma al artículo 360 constitucional no determina cuál es el
sujeto activo de la explotación de los recursos, encargado de generar las
compensaciones o regalías que deben ser asignadas a los territorios afectados
por la explotación.
3.
Asimismo, considera que la reforma al artículo 361 de la Constitución atenta
contra los principios del Estado social de derecho, al despojar a los entes
territoriales de su autonomía y al centralizar las decisiones de inversión que
le son propias.
4.
Advierte que el Congreso de la República se abrogó competencias plenas para
reformar la Constitución Política, infringiendo la estricta lógica y debido
proceso, puesto que el proyecto del acto legislativo careció de las firmas de
algunos ministros, que debían avalar el cumplimiento normativo y
jurisprudencial para una debida reglamentación.
5.
Aduce que la modificación al Sistema Nacional de Regalías impide que los entes
territoriales usufructúen las riquezas a pesar de las necesidades que padecen;
entre ellas, los retos que deben afrontar los municipios y departamentos frente
al desplazamiento de un gran conglomerado de personas hacia esas zonas,
originado consecuencias en la calidad de vida de los pobladores.
6.
Por otra parte, cree que la creación de los órganos colegiados de
administración y decisión, protocoliza un enmarañado y dilatado trámite para la
aprobación de proyectos y captación de recursos, que pone en vilo los planes de
desarrollo.
Manifiesta
finalmente, que la contraprestación económica para los departamentos
productores se redujo de un 8 % a un 1.5% , sin contar que con “micos
establecidos en la reforma” resultan en un 0.8%, lo que genera un “robo abierto
y descarado contra el desarrollo de las regiones productoras”
3.2.
Carlos
Arturo León Ardila
El
señor León Ardila intervino dentro del presente proceso de constitucionalidad,
para solicitar a la Corte que declare la inexequibilidad de la norma demandada,
por las razones que se exponen a continuación:
1.
Manifiesta que el artículo segundo (2°) del Acto Legislativo 005 de 2011, erró
al no determinar el sujeto activo de la explotación de los recursos naturales
no renovables. Y en cuanto a la reforma del artículo 361, que se atenta
ostensiblemente los principios basilares del Estado Social y Democrático de
Derecho, toda vez que se despoja a los entes territoriales del manejo
descentralizado de los recursos de regalías y compensación, para deferir o
entregar a órganos colegiados mixtos lo referente a la inversión.
2.
Asimismo cree que el acto legislativo fractura los principios de la
descentralización y autonomía del cual gozan los municipios y departamentos
productores de recursos naturales no renovables, pues se origina un “ataque
intra-constitucional, que refleja contradicción intrínseca, como es que las
cosas no pueden ser y no ser al mismo tiempo”
3.
En cuanto al tramite surtido por el proyecto del acto legislativo, el interviniente
sostiene que adolece de defectos formales en su creación, en tanto que el
Congreso Nacional incurrió en vías de hecho (contrario a derecho) al abrogarse
competencias plenas para intervenir la Constitución, desconociendo el
presupuesto procesal de la debida integración del Gobierno. Integración que se
refiere a la firma de todos los ministros para la estructuración del concepto
pleno de “Gobierno”.
4.
Luego manifiesta que la reforma desconoce el derecho de los electores a escoger
sus gobernantes, pues los candidatos triunfantes de los distintos entes
territoriales colocaron a consideración de sus votantes los distintos programas
de inversión, que a causa de la expedición del Acto Legislativo acusado
resultan imposibles de ejecutar, puesto que “los recursos económicos que se
estimaban descentralizados y con autonomía para su inversión en los programas
escrutados, se tornan inciertos y hasta imposibles, deviniendo en frustración
del Derecho Colectivo a la participación Comunitaria que está inmersa en la
escogencia del programa socio económico de sus elegidos”.
5.
Considera que los Actos Legislativos 001 de 2001, 004 de 2007 y el 005 del 2011
sepultan la descentralización fiscal del país, pues atacan: (i) las rentas
propias con garantía de protección constitucional; (ii) la Participación en ICN
(ahora Sistema General del Participaciones SGP); y, la Propiedad del 100% de
las regalías generadas por la explotación de recursos naturales no renovables;
de manera directa a entidad de productoras y puertos; y de manera indirecta a
través del Fondo Nacional del Regalías para todo el país.
6.
Con base en algunos cuadros estadísticos y de proyección, elaborados por el
Departamento Nacional de Planeación, aduce que la aplicación transitoria del
Acto Legislativo 005 de 2011 merma los ingresos de las regiones productoras en
un total de $ 57.8 billones, entre los periodos 2015-2020. Los resultados
arrogados fueron el resultado de los siguientes cálculos:
“Asignación
total a regiones en tres años de transición $ 6.6 billones ($2.2 billones/año)
Perdida neta de
regiones productoras en tres años de transición: $ 15.8 billones.
Asignación
promedio a entidades productoras en período 2015-2020 con aplicación plena de
reforma: $1.6 billones año.
Perdida neta de
regiones productoras de 2015-2020 con aplicación plena de reforma: $7
billones/año.
En total, en el
periodo 2012-2020 las regiones verán mermados sus ingresos en un total de $
57.8 billones”
7.
Sobre la constitucionalidad de la norma demandada, asevera que no hace cambios
radicales al sistema general precedente, pues “se reduce la participación de
las regiones o departamentos y municipios (…), se concentra su manejo pero se
mantiene el estilo de gasto”. Añade además “que el objetivo de la
iniciativa y su negativo efecto sobre las entidades productoras y portuarias es
la centralización del manejo de los recursos y la pérdida del derecho
constitucional a participar de los mismos, reemplazado por la calidad de
beneficiarios, equiparando a las entidades territoriales con lo nuevos
receptores y dejando a la libre voluntad del gobierno de turno para que
mediante ley propuesta al congreso determine la cantidad y uso de las mismas”.
8.
Advierte en la intervención que los órganos creados por el nuevo Sistema
General de Regalías, en primera medida, no garantiza la participación
democrática de las entidades territoriales dentro de la comisión rectora, lo
que repercute en el manejo y distribución de los recursos, pues de manera transitoria
va a ser dicha comisión, quien defina los proyectos de inversión mientras se
integran los órganos colegiados de administración y decisión.
Como
base en lo anterior indica que “si bien se precisan los Órganos Colegiados
de administración y decisión como un órgano del sistema general de regalías, no
desarrolla con claridad conceptual su naturaleza organizativa como mecanismo
decisor de los proyectos de inversión, ni tampoco hace una diferenciación
funcional sobre sus escalas de conformación (regional, departamental,
municipal) lo que está generando altos grados de confusión en las entidades
territoriales para viabilizar las partidas asignadas por el presupuesto general
del sistema, reglamentado recientemente en el decreto 4950 de 2011”.
9.
Finalmente considera que el Acto Legislativo fortalece la intervención privada
en el Sistema General de Regalías respecto de la fiscalización volumétrica en
la producción, en la oportunidad de presentar proyectos de inversión y en la viabilidad
de los diferentes proyectos de inversión y su ejecución, entre otros. Y que la
distribución del fondo de desarrollo regional y el fondo de compensación
regional por indicadores como población, terminará beneficiando más a las
ciudades que a las poblaciones rurales.
3.3.
Jaime
Moreno García
El
ciudadano Jaime Moreno García expuso todos los cargos presentados en la acción
de inconstitucionalidad y determinó que el acto legislativo demandado era
contrario a las normas estipuladas por la Constitución Política y a la Ley 5ª
de 1992. Fundamentó su afirmación en las siguientes razones:
1.    Aseguró que, las
normas determinan a los ministros como voceros del Gobierno ante el Congreso y,
también, como los encargados de presentar los proyectos de ley ante las
Cámaras. Además, el ciudadano explicó las funciones de algunos ministerios
sobretodo el ministerio del interior y, finalmente, analizó el contenido del
proyecto demandado. Lo anterior lo desarrolló con el fin de afirmar que el acto
legislativo demandado se encuentra viciado por falta de legitimación al haber
sido presentado por el Gobierno pero de forma incompleta pues, según el
contenido del proyecto, era necesaria la intervención del ministerio del
interior.
2.    Afirma que, en
la publicación del proyecto aprobado en primera vuelta, se omitió la firma del
Ministro del Interior la cual era imprescindible al ser éste quien regula las
relaciones entre el Gobierno y las entidades territoriales.
3.    Sostuvo que la
Ley 5ª de 1992 contiene el reglamento al cual deben acogerse las Cámaras. Allí
se estableció que el informe de la ponencia del proyecto se entendía cumplido
en el momento en el cual los ponentes hayan presentado su informe. En
consecuencia y, en el caso en estudio, asevera que el Acto Legislativo No. 05
del 2011 se encuentra con vicios de procedimiento al haber omitido las firmas
de algunos ponentes en los diferentes debates.
4.    Manifestó que
los debates realizados incumplieron la ley orgánica que regula el ejercicio de
la función legislativa ya que “[c]uando se tramitó el Acto Legislativo 13 de
2010 en el Senado y 123 en la Cámara, se predeterminó el vicio constitucional
de no someterlo a consideración ni si quiera a votación de las proporciones
presentadas”. Además señaló que algunas proposiciones de los parlamentarios
se convirtieron en constancias y no fueron sometidas a discusión. En
consecuencia, consideró que se trataba de un cargo más que suficiente para
declarar la inexequibilidad del acto legislativo demandado.
5.    Ahora bien,
expuso que “el texto de conciliación debe publicarse “por lo menos con un
día de anticipación” “y de someterá a debate y aprobación de las respectivas
plenarias”. Frente a esto, sostuvo que hubo un incumplimiento dentro del
desarrollo del acto legislativo demandado ya que “la Cámara de
Representantes, según acta #72 del 15 de junio de 2011, Gaceta 732 de 28 de
septiembre de 2011, se procedió a anunciar la votación sin haber publicado el
informe de la comisión de conciliación”.
6.    Finalmente
considera que, el Acto Legislativo 05 de 2011 sustituyó los principios
constitucionales de la descentralización y la autonomía territorial debido a
que reguló y redistribuyó el uso de las regalías correspondientes a los
diferentes territoriales. Así, limitó su libertad frente a la inversión que
éstas debían representar en los respectivos Departamentos y Municipios.
En
razón a lo expuesto, el señor Jaime Moreno García solicitó la declaración de
inexequibilidad del Acto Legislativo 05 de 2011
4.    Concepto del
Senado de la República
El
doctor José Abelardo Novoa Briceño, en su condición de Asesor Jurídico del
Senado de la República, mediante escrito radicado en la Secretaría General el
11 de septiembre de 2012, hace una breve referencia al contenido de la norma
acusada y el petitum del actor; luego, consigna una apreciaciones generales en
torno al trámite del proyecto; y, finalmente, emite concepto de conformidad con
la Ley.
El
apoderado del Senado considera que los demandantes no precisan de manera
específica si el Congreso de la República, con la expedición del acto
legislativo 05 de 2011, está sustituyendo la Constitución, desconociendo
principios esenciales de la Carta política, contrario a la facultad que tiene
como constituyente derivado, para legislar en busca del interés general, el
reconocimiento y respeto pleno de la dignidad humana, reformando la
constitución sin transgredir los principios o filosofía del ordenamiento
Constitucional.
Adicionalmente,
el asesor jurídico del Senado argumenta que, en relación con el reparo hecho
por los demandantes frente a la inexequibilidad del acto legislativo demandado,
el Congreso de la República en ningún momento transgredió su competencia, toda
vez que actuó dentro de los límites constitucionales y legales, sin desconocer
en dicha reforma los elementos y principios filosóficos propios del
ordenamiento suprajurídico, principios estos que siendo el eje fundamental de
la carta se respetaron en su integridad, como quiera que con mayor
preponderancia con esta reforma, se aplica la figura del interés general, como
quiera que estos recursos provenientes del sistema general de regalías van a
ser distribuidos en todo el territorio nacional y no como se venía focalizando
en algunos pocos municipios y departamentos, desconociendo por lo tanto lo
previsto en el artículo 1° del ordenamiento Constitucional.
Para
el Senado de la República, el texto del acto legislativo 05 de 2011 se ajusta a
la filosofía del ordenamiento jurídico constitucional, el cual tiene como razón
de ser, la distribución y focalización de recursos hacia las entidades
territoriales, organizaciones gubernamentales e instituciones dedicadas a la
investigación, tecnología, ciencia y desarrollo. Lo anterior, con el
cumplimiento del mandato constitucional previsto en el artículo 150 numeral 4
de la Constitución Política.
Por
último, enfatiza en que el texto del acto legislativo 05 de 2011 se ajusta a la
filosofía del ordenamiento jurídico constitucional, en concordancia con el
principio constitucional fundamental que se abstrae del articulo 1° “y en
prevalencia del interés general”, en el cual se tiene en cuenta que los
recursos provenientes del Sistema General de Regalías, se van a distribuir de
manera equitativa, teniendo en cuenta la situación de pobreza en que se puedan
encontrar las entidades territoriales del país. Por lo anterior, solicita se
declare su exequibilidad o constitucionalidad, por estar en armonía con la
Carta Política.
5.    Ministerio de Ambiente
y Desarrollo Sostenible.
Al
comienzo de la intervención relaciona las intervenciones de carácter técnico,
que sostuvo durante la creación del acto legislativo 005 de 2011, ante el
Congreso de la República.
Aduce
que el Ministerio desarrolló una estrategia financiara dirigida a lograr varios
objetivos centrales: (i) articular recursos a nivel nacional, regional y local,
en función de los ecosistemas estratégicos; y, (ii) aumentar la efectividad y
la eficiencia en la aplicación de recursos del nivel nacional.
Frente
al  primer debate del proyecto del Acto Legislativo, consideró que era de
importancia que el tema ambiental no fuera desconstitucionalizado y que,
además, siguiera permitiendo la financiación directa de proyectos en el sector
de ambiente.
En
cuanto a la ponencia para el segundo debate, se sostuvo que  la modificación
del párrafo segundo del articulo 361 de la Constitución Política no era claro,
pues tal y como estaba escrito se podía entender que la financiación del
proyectos ambientales era optativo, por lo que no se podía garantizar la
financiación de proyectos en ese sector.
Del
texto aprobado en comisión en primer debate del proyecto de acto legislativo
No. 123/10 cámara y 13/10, el Ministerio sostuvo que frente a la “correcta
declaración, liquidación, pago y recaudo de regalías” no se evidenciaban las
consideraciones que habían hecho a la consagración explícita de la destinación
de recursos para financiar proyectos de preservación del medio ambiente o para
la conservación y protección del medio ambiente.
En
cuanto a la ponencia para cuarto debate del proyecto del Acto Legislativo Ley
13 de 2010, indicó que: (i) se desconocía la destinación especifica para financiar
proyectos de preservación del medio ambiente; (ii) no era de recibo para el
sector ambiental, la posibilidad de que con recursos del Sistema General de
Regalías pudieran las entidades territoriales, acceder directamente a recursos
para la financiación de proyectos tendientes a la conservación y recuperación
del ambiente.
Adicionalmente,
realiza unas consideraciones desde la perspectiva ambiental, en la que
manifiesta que el nuevo Sistema General de Regalías no solo se destina al
financiamiento de proyectos para el desarrollo social y económico sino también
en materia ambiental.
Con
base en la sentencia C-567 de 1995, advierte que el Acto legislativo demandado
no desconoce la autonomía de las entidades territoriales, ni vulnera las
competencias que tienen las mismas, para gobernarse y administrar sus recursos.
Anota,
que el hecho de participar las entidades territoriales de los recursos de la
regalías, no significa que la naturaleza jurídica de estos cambie, puesto que
ninguna norma ha determinado que el porcentaje sobre el cual participan sea de
propiedad de las mismas, sino que se trata de recursos que conservan su esencia
y por consiguiente son del orden nacional, tal y como lo dispone la
Constitución Política en los artículos 332 y 360. Así mismo las entidades
territoriales siguen administrando los recursos que por concepto de regalías o
compensaciones lleguen a su presupuesto, dando cabida a los principios constitucionales
de igualdad, justicia distributiva y solidaridad social.
Concluye
su intervención solicitando la EXEQUIBILIDAD de Acto Legislativo 005 de 2011.
6.    Universidad
Externado de Colombia
Los
señores Alejandro Santamaría Ortiz y Diego Andrés González Media, docentes del
departamento de derecho constitucional de la Universidad Externado de Colombia,
solicitaron la declaración de inconstitucionalidad del artículo 2 del Acto
legislativo 05 de 2011 ya que, después de un análisis al concepto de
descentralización y la autonomía territorial, determinaron que el Acto
Legislativo demandado sustituye a la Constitución al limitar la distribución y
el uso de las regalías y, así, ir en contra del principio de descentralización
y autonomía administrativa, presupuestal y financiera de las distintas
entidades territoriales.
7.    Ministerio del
Interior
El
Ministerio de Hacienda y Crédito Público solicitó la declaración de
exequibilidad del Acto Legislativo demandado debido a las siguientes razones:
1.-
Afirmó que, frente al primer cargo de la demanda, existe cosa juzgada
constitucional pues fue motivo de estudio por parte de la presente corporación
en la sentencia C-317 de 2012 en la cual se declaró su exequibilidad.
2.-
El segundo cargo se desestima ya que “el texto del proyecto aprobado en
primera vuelta fue publicado por el Gobierno, mediante Decreto 373 de 2011, en
los términos del artículo 375 Constitucional”.
3.-
Considera el solicitante que, en relación a la ausencia de alguna firma dentro
de las ponencias, esta situación no constituye un vicio de inconstitucionalidad
del Acto Legislativo, pues su naturaleza no determinó una irregularidad que
comprometiera algún valor o principio constitucional sustantivo.
4.-
En cuanto a la acusación de regularidad en la votación de ciertas
proposiciones, el Ministerio sostiene que, conforme a la sentencia C-294 de
2012, toda denuncia de inconstitucionalidad por violación a la Ley Orgánica del
Reglamento del Congreso debe ir plenamente argumentada frente al
desconocimiento de la ley y su consecuente violación a la Carta Política toda
vez que el hecho de vulnerar el reglamento no conlleva de forma directa una
vulneración a la Constitución.
5.-
Desestima el cargo referente a la omisión de la publicación del texto
conciliado en razón a que “en la Gaceta del Congreso número 424 de 14 de
junio de 2011, se encuentra “Informe de Conciliación al Proyecto de Acto
Legislativo 13 de 2010 Senado, 123 de 2010 Cámara”, presentado en esa fecha.
Por
su parte, en Gaceta del Congreso número 487 de 6 de junio de 2012 se encuentra
consignada el “Acta de Plenaria 62 del 15 de junio de 2011 Senado”, y en Gaceta
del Congreso número 719 de 26 de septiembre de 2011 el “Acta de Plenaria número
73 de la Sesión Ordinaria del día jueves 16 de junio de 2011” que refleja la votación de acuerdo con el informe de ponencia publicado el día 14 de junio de 2011.”. En
consecuencia, se dio cumplimiento al artículo 161 de la Constitución Política.
6.-
Ahora bien, en la intervención se argumenta que el Acto Legislativo demandado
no es contrario a los elementos esenciales de la Constitución. De ahí que no se
trata de una sustitución a la Constitución Política sino de una reforma a la
misma. Aunado a lo anterior, expone que la presente Corporación, únicamente
puede realizar un control de la reforma acerca de los vicios de procedimiento y
no sobre el contenido material de la misma.
Por
último, hace referencia a diferentes fallos de la Corte Constitucionalidad para
afirmar que el Acto Legislativo 5 de 2011 realiza una modificación
constitucionalmente válida y su finalidad es la de garantizar la equidad en
cuanto a la distribución de las regalías y compensaciones por concepto de la
explotación de recursos naturales no renovables.
8.    Departamento
Nacional de Planeación
El
Ministerio del Interior, antes Ministerio de Interior y de Justicia, solicitó
la exequibilidad del Acto Legislativo No. 5 de 2011 y expuso uno por uno sus
consideraciones relacionadas a la improcedencia de los cargos presentados en
contra del acto legislativo demandado.
Afirmó
que, frente al cargo de violación del régimen constitucional que regula la
iniciativa para la presentación de proyectos de acto legislativo, la
Constitución prevé que los ministerios tienen la atribución de representar al
Gobierno para la iniciativa legislativa y que los dos ministerios que lo
hicieron en esta ocasión son los tradicionalmente encargados de este tema.
Por lo tanto no habría ocurrido un vicio procedimental.
En
cuanto a la falta de firma de algunos ponentes en algunos informes de ponencia,
el DNP manifestó que dicha situación no afecta principio constitucional alguno
de los que se ven involucrados en el procedimiento legislativo.
Finalmente,
respecto del cargo por sustitución de la Constitución sostiene que el Acto
Legislativo respecta el principio de decisión democrática en la destinación de
los recursos de regalías y permite al legislador regular en detalle dicho tema,
por lo que no se presenta el vicio competencial señalado por los accionantes.
V.
CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
Respecto
del primer cargo, el Ministerio Público considera que la presencia de todos
los Ministros en la presentación de un proyecto de acto legislativo obedece a
una lectura rígida y desmesurada del principio de unidad de materia, toda vez
que sería suficiente que el proyecto sea presentado por un ministro cuya
cartera guarde relación con la materia del proyecto, para que el Congreso de la
República entre a estudiarlo y discutirlo. Argumenta su posición invocando la
sentencia C-1057 de 2005.
En
cuanto a las proposiciones modificadoras 248 y 249 presentadas por el Senador
Carlos Enrique Soto Jaramillo, advierte que las mismas no fueron votadas,
porque fueron recogidas e incorporadas a la proposición principal, con las
modificaciones efectuadas mediante las proposiciones números 252 y 253.
En
cuanto a la no publicación del informe de conciliación en segunda vuelta del
proyecto del Acto Legislativo, considera que carece de sustento en la realidad,
toda vez que ambas Cámaras sí realizaron sus respectivas publicaciones, tal y
como se evidencia en las gacetas del Congreso 423 y 424 del 14 de junio de
2011.
Frente
al supuesto vicio de competencia por parte del congreso de la republica para
reformar la Constitución con la expedición de acto legislativo 005 de 2011,
considera que la demanda “presenta afirmaciones sin fundamento, hechas a
partir  de percepciones desafortunadas del texto demandado”.
Finalmente
concluye su intervención, solicitando a la Corte Constitucional que declare EXEQUIBLE
el Acto Legislativo 005 de 2011, por lo cargos de falta de iniciativa
gubernamental para presentar proyectos de acto legislativo, indebida
publicación por el gobierno del proyecto de acto aprobado en primera vuelta, no
haberse rendido ponencia firmada por todos los ponentes designados, y no
haberse sometido a consideración y votación proposiciones presentadas por los
parlamentarios; que se INHIBA de pronunciarse de fondo, respecto del cargo de
no publicación del informe de conciliación, por ineptitud sustancial de la
demanda; y que se DECLARE ESTARSE A LO RESUELTO en el proceso D-9110 respecto
del cargo de sustitución de la Carta, por haberse alterado el principio de
autonomía territorial.
VI.
CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
1.-
Competencia de la Corte e inexistencia de caducidad
La
Corte Constitucional es competente para conocer de la demanda de la referencia,
conforme a la facultad prevista en el artículo 241, inciso 1 de la Carta
Política, al tratarse de una acción de inconstitucionalidad contra un acto
reformatorio de la Constitución, por vicios de procedimiento legislativo en su
formación. Con todo, en el apartado correspondiente se hará referencia expresa
a la competencia de este Tribunal para la resolución de los cargos por vicios
de competencia del Congreso en la expedición de actos legislativos, como parte
de los yerros de procedimiento a los que refiere la citada norma superior.
Además,
se encuentra que el requisito de inexistencia de caducidad de la acción pública
de inconstitucionalidad, previsto en el artículo 242-3 C.P., fue cumplido. Esto debido a que el acto legislativo demandado fue promulgado el 18 de julio
de 2011 y la demanda de inconstitucionalidad fue radicada ante la Corte el 18
de abril de 2012, esto es, dentro del año siguiente a la entrada en vigencia de
aquel.
En
tanto los cargos presentados atienden a muy diversas temáticas del control de
forma a cargo del juez de la constitucionalidad, la Sala realizará las
consideraciones pertinentes al momento de abordar cada uno de ellos. No
obstante, se hará referencia al papel del principio democrático en el
procedimiento de formación normativa, en cuanto resulta fundamento conceptual
de las respuestas concretas que se darán a los cargos presentados.
2.
Asunto previo: existencia de cosa juzgada respecto del cargo por exceso en la
competencia del Congreso de la República como poder constituyente derivado
Como
sexto cargo de su demanda los accionantes sostienen que el acto legislativo 05
de 2011 sustituyó la Constitución de 1991. Dicha sustitución se habría
presentado al modificar de forma esencial los principios constitucionales de
descentralización y de autonomía territorial.
Aprecia
la Corte que la demanda cumple con los requisitos de claridad, certeza,
pertinencia y especificidad exigibles a los cargos presentados en todas las
acciones de constitucionalidad.
En
efecto, los actores plantean con claridad las razones que explicarían la eventual
sustitución que se presentaría por las profundas diferencias entre la
organización descentralizada de la República antes del acto legislativo y luego
de éste. Así mismo, exponen adecuadamente por qué esta situación repercutiría
en la concepción del principio constitucional de autonomía territorial.
Los
cargos presentados, además, resultan ciertos, en cuanto tienen como fundamento
contenidos normativos existentes en el acto legislativo demandado. Debe
aclararse que lo anterior no significa posición alguna de la Sala respecto del
problema de fondo planteado en la demanda presentada; simplemente se manifiesta
la constatación de que los contenidos normativos en que se sustenta la
acusación son posibles deducciones lógicas de las disposiciones que conforman
el acto legislativo acusado, por lo que hacen viable el estudio de un problema
jurídico por parte de esta Corte.
El
cargo planteado es específico, ya que señala principios constitucionales
existentes que pueden verse afectados por la expedición del acto legislativo 05
de 2011. En este sentido, la demanda señaló que el cambio en el sistema de
distribución y administración de los recursos de las regalías afectaría de
forma radical y negativa el principio de descentralización –artículo 1º de la
Constitución- y el principio de autonomía territorial –artículos 1º y 287 y ss
de la Constitución-, de manera que no resulta una acusación abstracta o general
en contra de la competencia del constituyente constituido, sino que se precisa
cuáles serían los principios eventualmente afectados.
Lo
anterior confirma que se está ante una acusación pertinente, pues de manera
clara, cierta y específica somete al examen de la Corte la posible afectación a
principios contenidos en la norma superior, proponiendo, de esta forma, un
problema jurídico de índole constitucional para cuya solución resulta
competente la Sala Plena de esta Corte.
Comprobados
los requisitos generales de suficiencia del cargo, entra la Sala a determinar
el problema jurídico que el escrito propone.
Los
accionantes plantean como premisa principal del juicio de sustitución que la
Constitución del 1991, en la redacción original sus artículos  360 y 361, había
consagrado uno de los elementos esenciales para la concreción de los principios
de descentralización y autonomía territorial. Las disposiciones mencionadas
preveían la creación del Fondo Nacional de Regalías, cuyos recursos se
destinarían a las entidades territoriales, específicamente para promover la
minería, preservar el medio ambiente y financiar proyectos regionales de
inversión prioritaria. En los términos del escrito de demanda:
“17.1. La
Constitución de 1991, en forma directa adoptó decisiones de orden político –
administrativo y en relación con la hacienda pública para dotar de recursos que
antes no tenían a las entidades territoriales, en virtud de las funciones que
les asignaron y para hacer efectivos los principios constitucionales de la
descentralización y la autonomía territorial.
(…)
17.4. Con lo
dispuesto por el Acto Legislativo No. 05 de 2011 las normas originales que
estableció el constituyente de 1991 en los artículos 360 y 361 de la Carta para
dotar de recursos propios a las entidades territoriales con el fin de hacer
efectivos los principios de descentralización y la autonomía, fueron
sustituidos con la creación de lo que ahora se denomina ‘Sistema General de
Regalías’ constituido por una organización compleja en la que se incluyen
‘ingresos, asignaciones, órganos, procedimientos y regulaciones’.” –folios
38 y 39-
El
cambio normativo introducido a través del acto legislativo n. 5 de 2011 habría
afectado esencialmente dichos principios, por cuanto ahora la repartición de
recursos provenientes de regalías se realizará sin participación de los
organismos de representación popular departamental y municipal y sin la
participación de gobernadores y alcaldes, excluyendo a los voceros de la
población de la participación activa y directa de las decisiones sobre la forma
en que mejor pueden distribuirse esos recursos.
“En adelante, en
lugar de una decisión autónoma y con las finalidades que establecía la
Constitución para la preservación de la minería, preservación del medio
ambiente y proyectos regionales de inversión prioritarios, según lo
determinaran gobernadores y alcaldes en coordinación con las asambleas
departamentales y los concejos municipales en los respectivos planes de
desarrollo, no será así. En su lugar, el sistema General de Regalías hace la
distribución de los recursos provenientes de las mismas, sin participación de
los organismos de representación popular, departamental y municipal y sin
participación de gobernadores y alcaldes, es decir, sin que los voceros y
representantes inmediatos de la población de las entidades territoriales tengan
participación activa y directa en la distribución de esos recursos en sus
respectivos planes de desarrollo, todo lo cual se adorna con la creación desde la
Constitución de los fondos de Ciencia, Tecnología e Innovación, de desarrollo
regional, de Compensación Regional y de Ahorro y Estabilización, cuya
regulación por el legislador queda, además, reducida en alto grado, como quiera
que desde las nuevas normas constitucionales se indica en qué porcentajes y a
qué finalidades se destinan los dineros que constituyen tales fondos, para lo
cual se crean unos organismos con representación minoritaria de las entidades
territoriales y representación decisoria de autoridades y organismos nacionales,
a través de algunos ministerios, representantes del Gobierno Nacional y del
Departamento Nacional de Planeación, administración del Fondo de Ahorro y
Estabilización por el Banco de la República y un “Sistema de Monitoreo,
Seguimiento, Control y Evaluación de las Regalías, cuyo objeto será velar por
el uso eficiente y eficaz de los recursos del Sistema General de Regalías”
–folios 39 y 40-.
Esto
habría sustituido, en criterio de los demandantes, los principios de autonomía
regional y de descentralización, pues la forma de administración de estos
recursos deja de tener como protagonistas a las entidades territoriales.
“17.5. Como se
observa, la autonomía que tanto los departamentos y municipios en donde se
adelante la explotación de recursos naturales no renovables, así como la que
para todas las entidades territoriales, departamentales y municipales,
garantizaron los artículos 360 y 361 de la Constitución Política para promover
la minería, la preservación del medio ambiente y la financiación de proyectos
regionales prioritarios según lo determinado en sus planes de desarrollo, con
la nueva normatividad no subsiste sino que se sustituye de tal suerte que en
adelante no existe el derecho a participar en las regalías y compensaciones en
la forma antes determinada por la Constitución, sino a través del sistema
General de Regalías con los fondos que ahora se crean, a los cuales les corresponde
un porcentaje de los ingresos que conforman ese Sistema, todo bajo la
supervisión, dirección y control del Estado central en la forma indicada en el
Acto Legislativo 05 de 2011.
Es esa la razón
por la cual la afectación de la autonomía regional y de la descentralización
que garantiza el artículo 287 de la carta para administrar sus propios recursos
a las entidades territoriales para el cumplimiento de sus funciones, fue
socavada por el acto legislativo que ahora se acusa, pues es por completo diferente
administrar sus propios recursos conforme a sus propios planes de desarrollo
para la conservación del medio ambiente y la promoción de la minería, que
utilizar los porcentajes de los cuatro fondos que creó el Acto Legislativo 05
de 2011, los cuales forman parte del Sistema General de Regalías que es uno,
único y de nivel nacional. Ello significa entonces que aunque se mantiene lo
dispuesto en el artículo 287 de la Carta, ahora queda vacío de contenido en
cuanto se le sustraen los recursos propios provenientes de las regalías a las
entidades territoriales.
Dicho de otra
manera, la descentralización y la autonomía que consagró la Constitución
original de 1991, no es la misma después de la expedición del Acto Legislativo
05 de 2011, pues no es igual tener y administrar recursos directamente
asignados por la Constitución y con finalidades constitucionales dentro de las
cuales debía ejercerse la potestad legislativa del Congreso de la República,
que crear un Sistema General de Regalías con cuatro fondos a los cuales se les
asigna por la Constitución unos porcentajes de los ingresos provenientes de las
mismas, con un complejo sistema de administración con la activa participación
del Gobierno Nacional y bajo un Sistema de Monitoreo, Seguimiento, Control y
Evaluación, pues es claro que, ahora, ni las funciones del Congreso de la
República con las misma [sic] en relación con las regalías y su
distribución, ni el campo de acción de las asambleas departamentales, los
concejos municipales, los gobernadores y alcaldes es el mismo, como quiera que
aparece drásticamente dirigida la aplicación de esos recursos desde el Estado
central y disminuido a máximo el campo de acción de los planes de desarrollo de
las respectivas entidades territoriales en cuanto a utilización de esos
recursos para proyectos regionales de inversión”. –folios 40 y 41-
Siendo
este el cargo, la Sala Plena declarará estarse a lo resuelto en la sentencia
C-010 de veintitrés (23) de enero de 2013, por la cual se declaró exequible el
acto legislativo 05 de 2011 respecto del cargo de sustitución de la
Constitución. En aquella oportunidad el cargo presentado se basó en una
supuesta sustitución de la Constitución por vulneración de los principios de
descentralización y autonomía territorial. Entre los cargos presentados, el
atinente al cambio en el manejo de los recursos provenientes de las regalías,
fue expresado de la siguiente manera:
“En primer
lugar, asegura que la reforma promueve la centralización y resta poder de
decisión a las regiones sobre sus proyectos de desarrollo. Indica que del
título de la reforma -“Por el cual se constituye el Sistema General de
Regalías”- se extrae que busca “(…) establecer que una parte importante de los
recursos de las regalías estarán en manos del Gobierno Nacional o con su activa
participación, lo que va en contravía del espíritu descentralizador y de la
autonomía de las entidades territoriales que caracterizó la Constitución de 1991” (énfasis original).
Sostiene además que las regalías no son transferencias sino recursos propios de
las entidades territoriales y por ello no deben ser administrador por el poder
central; en su sentir:
‘(…) son
recursos de las regiones, por lo que no entendemos la situación en cuanto a la
autonomía y la descentralización, al implementarse un sistema de órganos
colegiados, de presupuesto diferente y de viabilización de proyectos de acuerdo
al Plan Nacional de Desarrollo. Lo anterior es diferente a los recursos del SGP
que son recursos de la Nación, que se transfieren a las regiones. Adicionalmente,
como queda explícito en el Acto Legislativo, los recursos de las regalías no
harán parte del Presupuesto General de la Nación’ (énfasis original).
Aduce que, por
ejemplo, los dineros del Fondo de Desarrollo Regional serán administrados por
un cuerpo colegiado en el que se anula la autonomía de los departamentos y
municipios. En particular, censura que los proyectos de las entidades
territoriales deban ser avalados por el Gobierno Nacional para poder recibir
financiación del Sistema General de Regalías.”
Posteriormente,
el fundamento jurídico de la demanda fue expresado por la sentencia C-010 de
2013 de la siguiente forma:
1.2.2.
A
continuación, asegura que los anteriores cambios reemplazan “elementos
originalmente adoptados por el constituyente”. Tales elementos son: (i) “[u]na
República que reafirma el esquema de Estado unitario adoptado en la
Constitución de 1991”, (ii) “[u]n Estado que dotando de autonomía a los
departamentos y municipios, procura la mayor libertad y autodeterminación a los
asociados”; y (iii) “[l]a satisfacción de las necesidades de los
ciudadanos a través de una administración organizada bajo el esquema de
descentralización territorial y por servicios”.
Respecto del segundo
elemento –la autonomía de las entidades territoriales-, afirma que busca
que “los ciudadanos alcancen el mayor grado de bienestar y prosperidad general,
puesto que tienen la facultad de agenciar sus propios intereses”; de ahí que
una de sus principales manifestaciones sea el derecho de las entidades
territoriales a gobernarse por autoridades propias, como lo ha reconocido la
propia Corte Constitucional. Explica que por estas razones, la autonomía “va de
la mano con la expansión de la democracia” y tiene relación directa con el
principio de participación.
Señala que
teniendo en cuenta que el municipio es el ente más cercano a la “realidad del
ciudadano” y sus autoridades son quienes mejor conocen las necesidades
insatisfechas de la población y los vacíos que debe llenar la Administración, “se
concibe al municipio como la entidad fundamental de la división
político-administrativa del estado, en el entendido del artículo 311 de la
Constitución” (énfasis original).
Aduce que esta
misma razón inspira el principio de descentralización –tercer elemento-,
toda vez que la mayor libertad que otorga a las instancias territoriales en la
toma de decisiones en los asuntos que les conciernen “tiene por objeto
lograr atender las demandas reales de la población, en aras de lograr mayor
eficiencia en el manejo de los asuntos públicos. Se concibe además como el
instrumento idóneo para mejorar la democracia, la participación popular, la
justicia y el desarrollo local” (énfasis original).
Expresa que la
descentralización, como mecanismo de limitación del poder central, también
persigue, de un lado, evitar la tiranía y opresión asociadas a la concentración
de poder en el gobierno central, y de otro, asegurar el cumplimiento eficiente
de las funciones constitucionales del Estado mediante la división de funciones.
Manifiesta que
la autonomía y descentralización explican la razón de ser de los principios de
coordinación, concurrencia y subsidiariedad previstos por el texto
constitucional para regular las relaciones entre el poder central y las
entidades territoriales, los cuales, en su sentir, no son observados por la
reforma.
1.2.3.
Finalmente,
el demandante aduce que la reforma introduce elementos “integralmente
diferentes [en la Constitución], al punto que resultan incompatibles”.
En su criterio,
como indicó la Corte en la sentencia C-965 de 2006, los niveles progresivos de
autonomía están supeditados a que las entidades territoriales cuenten con los
recursos necesarios para cumplir los fines que les son propios. Asegura que
este contenido de la autonomía y la descentralización fue reiterado en la
reciente ley 1454 de 2011 –Ley de Ordenamiento Territorial-, cuyo artículo 3
dispone que para la realización de la descentralización, la Nación debe
garantizar los recursos necesarios para que las entidades territoriales cumplan
sus funciones.
Agrega que la
autonomía y la descentralización también suponen la entrega de poder decisorio
a las autoridades locales para la gestión de sus intereses. Manifiesta que esto
también fue reconocido por la ley 1454, en particular pos sus artículos 3, 27 y
28.
Después de
reiterar estos aspectos que estima definitorios de los principios de
descentralización y autonomía, asevera que son transformados por el acto
legislativo acusado. En palabras del actor:
“La reforma en
la distribución de las regalías implica un quebrantamiento de la Constitución y
esa rotura sustituye dos de los ejes definitorios de la Constitución de 1991 (descentralización
y autonomía de las entidades territoriales) que tienen que
ver con la estructura institucional acogida por el Constituyente y con los
derechos, principios y valores que, siendo en sí misma valiosa, adquiere la
plenitud de su sentido cuando los sirve de manera efectiva.
(…)
El desequilibrio
y concentración de poderes en el centro, son elementos totalmente opuestos o
contrarios a los originalmente plasmados en la Constitución. Ello quiere decir
que la Constitución de 1991 no es reconocible en la reforma en la distribución
de las regalías, ya que se están reemplazando la forma política plasmada en la
Carta de 1991”
(énfasis original).
Puede
observarse que tanto en el expediente D-9148,  con base en el cual se expidió
la mencionada sentencia C-010 de 2013, como en la acción que ahora se resuelve
se presentó una acusación por sustitución parcial de la Constitución, la cual
se tiene sustento en la presunta vulneración de los principios de
descentralización y autonomía de las entidades territoriales. De los escritos
de demanda trascritos puede observarse que ambas acciones apoyan su acusación
en:
i)      Una presunta
afectación en la propiedad de los recursos de las regalías que, bajo el
anterior esquema constitucional, pertenecían a las entidades territoriales y
ahora, de acuerdo con los accionantes, pertenecerían a la Nación.
ii)    El supuesto
manejo de dichos recursos a través de los cuerpos colegiados en los cuales se
anularía o haría nugatoria la participación de las entidades territoriales, por
cuanto deben ser avalados por los representantes del Gobierno Nacional.
Estas
situaciones eliminarían el contenido de los principios de descentralización y
autonomía territorial, por cuanto despojarían a las entidades territoriales de
recursos con los cuales anteriormente cumplían con las funciones a ellas
asignadas y tomaban decisiones para llevar a la realidad las prácticas propias
del autogobierno.
Al
considerar los cargos planteados por el accionante en el escrito de demanda, la
Sala Plena de la Corte resolvió declarar exequible el Acto Legislativo 05 de
2011, en cuanto concluyó que en este caso no se encontraban demostrados los elementos
de una sustitución de la Constitución. En este sentido consagró:
“La Corte
encontró que en el presente caso, la demanda cumplía con la carga argumentativa
mayor exigida cuando se trata de impugnar un acto reformatorio de la
Constitución, dado el carácter restrictivo del control que esta Corporación
puede ejercer sobre los vicios de competencia, esto es, si el acto legislativo
configura una sustitución de la Carta Política excediendo los límites
competenciales al poder de reforma.
En el caso
concreto, la Corte determinó que la consagración de un modelo de Estado
unitario con descentralización y autonomía de las entidades territoriales,
constituye un elemento definitorio, un eje axial, que define la esencia de
nuestro modelo constitucional. Reiteró que, de conformidad con los principios
fundamentales prescritos en la Constitución y los debates desarrollados por la
Asamblea Nacional Constituyente, el núcleo esencial de la autonomía de las
entidades territoriales está compuesto por el derecho de las entidades
territoriales a gobernarse por autoridades propias, a gestionar sus propios
intereses, ejercer las competencias que les correspondan, a establecer los
tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones, a participar en las
rentas nacionales y a administrar sus recursos. Con estas prerrogativas el
constituyente persigue tres finalidades fundamentales: (i) permitirles a las
entidades territoriales cumplir sus funciones de acuerdo con la Constitución y
la ley, (ii) planear y promover el desarrollo local y (iii) contribuir a la
democratización de las decisiones económicas. Al mismo tiempo, recordó que la
jurisprudencia ha precisado que la autonomía de las entidades territoriales
para administrar los recursos varía según el origen de estos. Así, respecto de
los recursos exógenos, la Corte ha señalado que el legislador puede intervenir
en la definición de su destino, siempre y cuando se sujete al principio de
proporcionalidad en relación con la autonomía territorial y “respete las
prioridades constitucionales relativas a cada una de las distintas fuentes
exógenas de financiación”. En cuanto a los recursos endógenos, la
jurisprudencia constitucional ha resaltado que la intervención del legislador
debe ser excepcional y perseguir un fin imperioso, como la defensa del
patrimonio nacional cuando está seriamente amenazado o la protección de la
estabilidad macroeconómica del país.
A juicio de la
Corte, las reformas introducidas por el Acto Legislativo 5 de 2011 a los artículos 360 de la Constitución Política, no reemplazan ninguno de los elementos
estructurales anteriores que conforman un eje definitorio del modelo constitucional
colombiano y en consecuencia, no se configura sustitución alguna de la Carta de
1991 que desborde los límites de la competencia del constituyente derivado para
reformar la Constitución. Vistos los antecedentes del acto legislativo, es
claro que su finalidad fue corregir las inequidades del régimen anterior de
distribución y administración de las regalías, que son recursos del Estado y
evitar la incorrecta utilización y despilfarro de los mismos, enmarcada en
objetivos constitucionales como la equidad y la prosperidad general. Para la
Corte, la modificación de los artículos 360 y 361 del estatuto constitucional
no desvirtúan en nada el núcleo esencial de la descentralización territorial,
en la medida en que solamente efectúa ajustes en materia de administración,
destinación y control de las regalías, con el fin de desarrollar de manera
efectiva los principios y postulados consagrados en la Constitución de 1991,
con la participación de los entes territoriales en las regalías y su
destinación a actividades relacionadas con el desarrollo regional. Si bien es
cierto que el acto legislativo introduce reformas que varían la distribución y
destinación de las regalías, también lo es que la premisa de la que parte el
demandante no es correcta, puesto que no es exacto que los recursos derivados
de las regalías por la explotación de los recursos naturales no renovables sean
de propiedad exclusiva de las entidades territoriales. En este punto, observó
que es claro que tales recursos son del Estado globalmente considerado y que en
las nuevas reglas establecidas por el constituyente se conservó la
participación de las entidades territoriales en los recursos de las regalías y
su destinación a fines de orden regional, así como advirtió, que las regalías
no son la única fuente de recursos de que disponen los entes locales, de manera
que la afectación que se produce en estos ingresos no resulta desproporcionada.
La Corte
reafirmó que el juicio de sustitución constitucional para determinar si un acto
legislativo desborda los límites competenciales al poder de reforma de la
Constitución no puede implicar un juicio material que no autoriza el artículo
241 de la Carta. No basta con afirmar que un determinado principio consagrado
en la Constitución tiene el carácter de eje definitorio, estructural, axial del
modelo constitucional, sino que debe demostrarse que se ha introducido un nuevo
elemento esencial (premisa mayor) que reemplaza al originalmente adoptado por
el constituyente (premisa menor) y por tanto, excede los límites del poder de
reforma constitucional que no admite la sustitución del modelo constitucional.
En el caso
concreto, la Corte constató que el Congreso no excedió esos límites, sino que
por el contrario, conservó y ratificó los componentes esenciales del núcleo de
autonomía reconocido por el constituyente de 1991 a las entidades territoriales, razones por las cuales, procedió a declarar la exequibilidad del
Acto Legislativo 5 de 2011, mediante el cual se constituye el Sistema General
de Regalías y se modifican los artículos 360 y 361 de la Constitución
Política.” –
Así,
ante la identidad de la acusación ahora estudiada y la resuelta con
anterioridad por esta Corporación, no existe otra opción que estarse a lo
resuelto en la sentencia C-010 de veintitrés (23) de enero de 2013. Se resalta
que, aunque en la sentencia referida la Sala Plena se pronunció sobre otros de
los fundamentos de la alegada sustitución de la Constitución, para que se
presente el fenómeno de cosa juzgada es suficiente que el sustento del cargo
que ahora se resuelve haya sido de los considerados en aquella ocasión.
Con
base en lo anteriormente expresado, la Sala Plena se estará a lo resuelto en la
sentencia C-010 de 2013 respecto del cargo por sustitución de la Constitución
ahora planteado.
3.
El principio democrático en el procedimiento de formación normativa
En
distintas oportunidades[3] la
jurisprudencia de la Corte Constitucional ha resaltado el carácter sustancial
que implica la realización del procedimiento congresual previsto por la
Constitución para la creación de cuerpos normativos como leyes y actos
legislativos. La idea que ha acompañado el  enfoque sustancial del
procedimiento de creación normativa es que a través del mismo se concretan
valores constitucionales que resultan axiales dentro de un Estado democrático. Este
carácter sustancial se ha entendido implementado, principalmente, a través de
tres principios cardinales de la actividad congresual: el pluralismo político,
la decisión mayoritaria y la publicidad de sus actuaciones. Un procedimiento
que reúna estas tres condiciones reunirá algunas de las más importantes
exigencias que tiene el proceso de creación de las normas elaboradas por el órgano
legislativo en un Estado democrático.
La
jurisprudencia constitucional ha tenido oportunidad de manifestarse sobre cada
uno de ellos.
Respecto
del pluralismo político, la sentencia C-141 de 2010, al estudiar la
constitucionalidad de una ley que convocaba al pueblo a un referendo de reformar
constitucional, estableció:
“Adicionalmente,
como antes se señaló, el pluralismo también rige el funcionamiento del
Congreso. Desde esta perspectiva el objetivo principal del pluralismo político
es, como su nombre lo indica, hacer de la manifestación de voluntad de las
comisiones, cámaras legislativas o Congreso en pleno, el resultado de un
proceso integrador de las fuerzas políticas que lo conforman, de manera que las
mismas puedan participar activamente en el proceso de determinación política.
Esta manifestación es similar a la hecha con ocasión del principio mayoritario
en cuanto que el mismo resulta, a su vez, de una integración de las minorías
con asiento en la cámara; sin embargo, el pluralismo no concentra su atención
en la decisión que finalmente se toma, sino en el proceso que a ella conduce.
En este sentido
el pluralismo propugnará porque en el proceso de funcionamiento de las cámaras
y sus comisiones se garantice la participación de las diversas políticas en las
etapas que componen el procedimiento legislativo. En esa medida no sería
coherente adjudicar el carácter de democrático a un procedimiento legislativo
en el cual la mayoría acapare las posibilidades de participación. Resulta
entonces valioso que la presentación de proyectos de ley, la interposición de
enmiendas, la elaboración, presentación y exposición de informes de ponencia,
la solicitud de confirmación del quórum, la participación con voz en las
sesiones de cámaras y comisiones, sean posibilidades de actuación de las
fuerzas minoritarias en el procedimiento legislativo.”
Por
otra parte, respecto del principio de decisión mayoritaria, la misma providencia
consagró:
“La decisión
mayoritaria tiene un profundo fundamento en la igualdad, porque asigna idéntico
valor a la participación de cada uno de los ciudadanos y toma como presupuesto
la igualdad de oportunidades en el proceso participativo. Es decir, el sentido
democrático de la decisión mayoritaria está fundado en dos pilares que se
nutren del principio de igualdad: (i) el que las condiciones para participar en
el proceso de decisión no tengan fundamento en parámetros discriminadores
–tales como la renta o el nivel de preparación académica-; y (ii) el idéntico
valor asignado a la decisión de cada uno de los participantes, en cuanto que
entre las participaciones válidas ninguna tendrá mayor peso que otra.
De esta forma el
principio mayoritario se convierte en realización del valor igualdad que a su
vez se presenta como uno de los principales objetivos a garantizar dentro de
las labores de un Congreso vinculado en su funcionamiento por el principio
democrático.”
Finalmente,
sobre el significado de la publicidad en las actuaciones del Congreso de la
República en desarrollo de su función de creación normativa, la mencionada
sentencia previó:
“La
transparencia en el ejercicio de las funciones públicas constituye un elemento
de la moderna democracia institucional, que aunque de amplia tradición, se ha
renovado con las nuevas concepciones fruto del avance en las comunicaciones,
que facilitan la concreción de principios como el de publicidad a través de
herramientas como las páginas web, los correos electrónicos o los mensajes de
texto a celulares[4].
Este resulta un aspecto trascendental y que redondea el sentido democrático del
órgano legislativo, pues carecería de sentido el carácter representativo
derivado de la escogencia de los miembros del Congreso si la actividad que
realizan como representantes no pudiera ser seguida por sus electores.”
Con
base en lo anteriormente manifestado, puede concluirse que el carácter
democrático es un valor sustancial axial a la creación normativa por parte del
Congreso en el Estado colombiano; que al tener como fuente a la propia
Constitución, a través de las diferentes normas en que se desarrollan los
mandatos previstos para cada una de las etapas procedimentales, el mismo debe
ser fundamento y, a la vez, parámetro del control constitucional de forma que
realiza la Corte Constitucional; y, en este sentido, un vicio de procedimiento
ocurrirá siempre que se desconozcan los parámetros democráticos que exige la
creación normativa en el ordenamiento jurídico colombiano.
Por
consiguiente, se reitera en esta ocasión lo manifestado en la sentencia C-076
de 2012:
“[R]ecuerda la
Sala que la simple discrepancia entre lo exigido por la norma reglamentaria y
lo actuado por el Congreso de la República, el Presidente o la administración
no implica per se la declaratoria de inconstitucionalidad de la norma
demandada. En estos casos debe tenerse en cuenta que las formas procedimentales
establecidas siempre atienden a la realización de un principio sustancial, que
resulta axial al carácter democrático a decisión tomada por los órganos
políticos dentro de un Estado como el colombiano; por esta razón es que la
jurisprudencia ha distinguido entre meras irregularidades y vicios
procedimentales, siendo los últimos los que, por afectar un principio
sustancial, pueden originar la inconstitucionalidad de una norma en cuyo
procedimiento de formación se haya cometido este error. En este sentido, al
estudiar el posible desconocimiento de las normas del Reglamento del Congreso
es necesario, además de señalar su vulneración, el explicar cómo es que con
ella se infringe o desconoce algún principio sustancial de rango constitucional
que busque ser protegido a través de la formalidad reglamentaria. Solo de esta
forma se hará un análisis acorde con la instrumentalidad de las actuaciones
procedimentales y, por consiguiente, coherente con su significación
sustancial.”
Este
enfoque sustancial del procedimiento legislativo es el sustento de la
distinción entre meras irregularidades y vicios de procedimiento[5].
En efecto, como lo anotó el aparte jurisprudencial antes citado, cuando una
actuación procedimental se aleja de lo previsto en la normas legales
–principal, aunque no exclusivamente, el Reglamento del Congreso- sin que dicha
situación tenga como consecuencia la afectación de algún principio
constitucional, no se estará ante un hecho que repercuta en la validez del
cuerpo normativo creado mediante dicho procedimiento legislativo o
constituyente. Sólo la no realización de alguno de los valores sustanciales
previstos por la Constitución tendrá consecuencias en la adecuación
constitucional de un cuerpo normativo, siendo estos casos en los que se estará
ante un vicio del procedimiento legislativo o del procedimiento constituyente
realizado por el Congreso.
Siendo
esta la base conceptual existente en la jurisprudencia constitucional para el
estudio de los eventuales vicios de procedimiento acaecidos en un procedimiento
de creación normativa, inicia la Sala el análisis de los cargos presentados por
los accionantes.
4.
Cargos presentados contra el Acto Legislativo 05 de 2011.
Cargo 1: carencia de legitimación para presentar
proyectos de acto legislativo, por cuanto no se integró adecuadamente el
Gobierno
Plantean
los accionantes un cargo basado en la violación del régimen constitucional que
regula la iniciativa para actos legislativos, el cual se encontraría previsto
en los artículos 375 y 115 de la Constitución. De acuerdo con su parecer, el
proyecto no fue presentado por alguno de los sujetos facultados para ejercer la
iniciativa de actos legislativos; explican que, si bien el Gobierno es uno de
los titulares de esta facultad, en el presente caso no estuvo adecuada o
suficientemente representado, por cuanto los ministros que suscribieron el
proyecto sometido al debate congresual no constituían Gobierno para efectos de
los temas incluidos en el proyecto de acto legislativo.
Para
los demandantes, el artículo 115 de la Constitución establece un regla
aplicable a la situación que se analiza: la conformación del Gobierno; de esta
forma, debe entenderse que el Gobierno “nacional estará formado por el Presidente
de la República, los ministros del despacho y los directores de departamentos
administrativos. El presidente y el director de departamento correspondientes,
en cada negocio particular, constituyen gobierno”. Al leerlo en conjunto
con los artículos 200 y 208 de la Constitución, se entiende que ante el
Congreso los ministros representarán al Gobierno; sin embargo, dicha
representación no corresponde a cualquier ministro del despacho, sino a
aquellos que tengan competencia sobre las materias de que trata el proyecto de
acto legislativo.
Según
los accionantes, el proyecto de acto legislativo hacía referencia a materias
que eran competencia de tres ministerios: el Ministerio de Hacienda y Crédito
Público, el Ministerio de Minas y Energía; y el Ministerio del Interior;
teniendo en cuenta que el proyecto presentado al Congreso fue suscrito
únicamente por los dos primeros ministros mencionados, más no por el Ministro
del Interior, se estaría ante un caso de inadecuada representación del
Gobierno, que acarrearía un vicio procedimental, basado en que quienes
presentaron la iniciativa legislativa no tenían competencia para ello, por
cuanto no constituían Gobierno para el asunto en cuestión.
En
palabras de los accionantes:
“Conforme a
los expresado anteriormente las relaciones entre Estado central y las entidades
territoriales en lo atinente a la autonomía que a éstas les otorga la
Constitución Política, no es un asunto de carácter fiscal simplemente sino que
en lo primordial se erige como esencial y trascendente en la distribución
horizontal del poder público y en las relaciones político administrativas entre
el Estado central y sus entidades territoriales, lo cual acarrea de suyo
consecuencias de orden social, económico y político para los habitantes en
cuanto al cumplimiento y eficacia en las funciones que la Constitución les
atribuye a las entidades territoriales, como quiera que la autonomía con la
alteración de la distribución de los recursos que a éstas se les asigna por la
Carta, puede igualmente ser objeto de afectación.
10. Siendo ello
así, es fácilmente entendible desde el punto de vista jurídico constitucional
que el Decreto 200 de 3 de febrero de 2003 en el cual se determinaron los
objetivos y la estructura orgánica del Ministerio del Interior y de Justicia
luego de la fusión que de esos ministerios se hizo por el artículo 3 de la ley
790 de 2002, definiera como uno de los objetivos del nuevo ministerio en el
artículo 1, numeral 2, la formulación de la política de gobierno en materias
relativas, entre otras, ‘a las relaciones entre la Nación y las entidades
territoriales de la República’, función que, en cambio, no les es asignada a
los Ministerios de Hacienda y Crédito Público y de Minas y Energía” –folio 8 y 9-
En
este sentido, concluye respecto del cargo planteado:
“Con fundamento
en lo expuesto en los numerales inmediatamente precedentes, queda entonces
establecido que el proyecto de acto legislativo No. 13 de Senado, 123 de 2010
Cámara, por su propio contenido no se refería solamente a cuestiones de
carácter fiscal y minero, sino que en lo esencial define la política del Estado
en cuanto a las relaciones entre la Nación y las entidades territoriales de la
República para darle efectividad al principio de la descentralización y la
autonomía de las entidades territoriales según lo dispuesto en los artículos 1
y 287 de la carta. Ello implica de suyo que por ser un asunto atinente, por lo
menos a tres ministerios, a saber: el de Hacienda y Crédito Público, el de Minas
y Energía y el del Interior, puesto que define la política del Estado en
cuanto  las relaciones entre Nación y las entidades territoriales de la
República pues el grado de autonomía y efectiva descentralización efectivamente
se encuentra íntimamente relacionado con los ingresos que la Constitución les
asigna a estas entidades, además de la firma de los dos primeros, era
indispensable la del Ministro del Interior y de Justicia para la época, como
quiera que los tres y no uno de los tres, ni dos de los tres, constituyen para
estos efectos ‘el gobierno’” –folios 12 y 13-
Asunto previo: inexistencia de cosa juzgada respecto
del problema planteado en el primer cargo resuelto por la sentencia C-317 de
2012
Un
asunto que debe dilucidarse de forma previa, es la posible existencia de cosa
juzgada respecto del cargo planteado, aspecto sobre que coinciden en señalar
algunos de los intervinientes en este proceso de constitucionalidad.
El
fenómeno de cosa juzgada se daría respecto de la sentencia C-317 de 2012.
Sostienen que en aquella ocasión la Corte analizó el mismo cargo, concluyendo
en el primer numeral de la aparte resolutiva que el acto legislativo 05 de 2011
era exequible “por el cargo relativo a la falta de iniciativa constituyente en
cabeza de los Ministros del Despacho”.
Observa
la Corte que en la sentencia C-317 de 2012, al exponer el cargo presentado, la
Sala consagró:
a.
Cargo
por falta de iniciativa constituyente en cabeza de los Ministros del Despacho.
El
actor explica que “los Señores Ministros del despacho tienen iniciativa
legislativa a nombre del Gobierno, pero (…) los Señores Ministros carecen por
sí solos de la iniciativa constituyente, pues por su naturaleza está
restringida, por expreso mandato de la Constitución y la ley, para el
Gobierno”. Dado que el proyecto de Acto Legislativo fue presentado por dos
Ministros del Despacho, y no por el Gobierno, el demandante considera que se
incurrió en una violación del artículo 375 Superior.
(…)
El
actor también se refiere a los artículos 200-1[6] y 208[7]
de la Constitución, y concluye que “Constitución y ley son claras al
diferenciar entre iniciativa constituyente e iniciativa legislativa, reservando
la primera únicamente al Gobierno”. Continúa precisando que “de no ser así,
perdería todo sentido la distinción que realiza la normatividad sobre la
materia, pues hubiese bastado con instituir la iniciativa constitucional y la
legislativa en un solo artículo, como si de un mismo asunto se tratara”. Para
sustentar la diferencia existente entre la regulación constitucional del
proceso legislativo y la del proceso constituyente, cita la sentencia C-643 de
2000, en la cual la Corte explicó –con respecto a la Ley 5ª de 1992- que “el
legislador, en el proceso de adopción de un esquema legislativo ordenado para
la presentación de los distintos temas que tienen que ver con el trámite
legislativo, separó por materias las normas referidas al proceso ordinario de
las exclusivas del proceso constituyente primario”.
Aplicando
la anterior postura al Acto Legislativo 05 de 2011, el demandante indica que
éste no fue presentado por el Gobierno sino por dos Ministros del Despacho que
“como tales, carecían y carecen de la iniciativa constituyente, toda vez que en
virtud de lo previsto en el artículo 375 de la Constitución Política, en
concordancia con el 223 de la Ley 5 de 1992, tal potestad o competencia está
únicamente atribuida al Gobierno, definido conforme al artículo 115 de la
Constitución Política. (…) conforme a la definición establecida en el artículo
115 de la Constitución Política, el Gobierno está constituido por el Presidente
y el Ministro o Director de Departamento correspondientes, en cada negocio
particular, y no es suficiente con la presencia o participación de uno solo de
ellos para cumplir con este precepto de la Constitución Nacional. (…) En
consecuencia no es el Presidente de la República por sí solo quien constituye
el Gobierno para un negocio particular como es el caso que nos ocupa, como tampoco
un Ministro o Director de Departamento puede abrogarse esa competencia de
manera exclusiva, máxime cuando en el negocio particular se excluye nada menos
que al Presidente de la República quien es el Jefe de Gobierno y suprema
autoridad administrativa. // Distinto es el caso de la presentación de
iniciativas legislativas, para las cuales tanto en la Constitución Política
como en la ley se les otorgan facultades específicas a los ministros y
directores de departamentos administrativos para presentar proyectos de ley en
representación del Gobierno”.
En
respuesta a esta acusación se manifestó en la parte resolutiva de la mencionada
sentencia C-317 de 2012:
“3. Cargo por
ausencia de iniciativa constituyente en cabeza de los Ministros del Despacho
La Corte
considera que no asiste razón al ciudadano Rubén Darío Bravo cuando afirma que
los Ministros del Despacho carecen de iniciativa constituyente, que es propia
del Gobierno, por lo cual en su criterio el Acto Legislativo estaría viciado de
inconstitucionalidad al no haber sido presentado con la firma o la presencia
del Presidente de la República. Este razonamiento está basado, para la Corte,
en una distinción que la Constitución Política no establece, y en una confusión
entre las nociones de conformación del Gobierno y de representación
del Gobierno ante el Congreso.
Una lectura
conjunta y armónica de los artículos 375 y 208 de la Carta Política arroja la
conclusión de que los Ministros del Despacho obran como representantes del
Gobierno ante el Congreso para efectos de ejercer la iniciativa constituyente
gubernamental, ya que existe un mandato general de representación que permite
presumir dicha vocería en casos concretos, salvo una clara expresión de la
voluntad gubernamental en contrario. En efecto, el artículo 375 Superior
establece que el Gobierno podrá presentar proyectos de Acto Legislativo;
mientras que el artículo 208 Superior dispone, en su inciso segundo:
“Los ministros,
en relación con el Congreso, son voceros del Gobierno, presentan a las Cámaras
proyectos de ley, atienden las citaciones que aquellas les hagan y toman parte
en los debates directamente o por conducto de los viceministros.”
De esta forma,
los mandatos constitucionales aplicables son claros en atribuir a los Ministros
del Despacho la vocería, es decir, la representación del Gobierno ante
el Congreso de la República, regla de representación que es plenamente
aplicable al ejercicio de la iniciativa constituyente del Gobierno Nacional
porque la Constitución no traza ninguna distinción al respecto.
Para la Corte la
Constitución Política misma contiene una diferenciación precisa entre las
reglas de conformación del Gobierno Nacional, regulada por el artículo 115
Superior[8],
y la regla sobre su representación ante el Congreso de la República, basada en
el mandato general de vocería del artículo 208 de la Carta. La argumentación
del demandante mezcla ambos conceptos, al pretender la invalidez constitucional
de la representación gubernamental con base en las reglas constitucionales
sobre la conformación del Gobierno, planteamiento que para la Corte no es de
recibo, por las razones recién señaladas”.
Observa
la Sala que en la sentencia C-317 de 2012 se planteó un problema jurídico
relativo a si los Ministros del despacho –sin que medie la firma del Presidente
de la República- podían presentar iniciativas de acto legislativo a nombre del
Gobierno. En esta ocasión, a diferencia de la anterior, los demandantes no
dudan que los ministros del despacho tengan dicha posibilidad de
representación, sino que cuestionan que dicha representación –que presuponen
existe- esté en cabeza de los dos ministros que presentaron el proyecto; para
los demandantes, se representa al Gobierno de forma adecuada o suficiente
cuando todos los ministros cuyas carteras se relacionan con las
materias tratadas en el proyecto presentado han participado en dicha
iniciativa, cosa que, de acuerdo con ellos, no sería el caso del Acto Legislativo
05 de 2011, pues no concurrió al proceso el Ministro del Interior.
En
resumen, con ocasión de la sentencia C-317 de 2012 se preguntaron si los
ministros pueden ejercer iniciativa; en esta ocasión se preguntan cuáles
ministros han debido ejercer la iniciativa.
Por
esta razón, la Sala concluye que el problema ahora planteado es distinto al
resuelto, con ocasión de los expedientes D-8636 y D-8637, por la sentencia
C-317 de 2012, lo que legitima y obliga a un pronunciamiento sobre el fondo del
asunto.
Exequibilidad del Acto Legislativo 05 de 2011 en lo
relativo a la iniciativa ejercida por los Ministros de Hacienda y Crédito
Público y Minas y Energía
Siendo
esta la acusación formulada, manifiesta la Sala que deberá declararse la
exequibilidad del acto legislativo 05 de 2011, por cuanto el mismo fue
presentado por quien tiene la titularidad de la iniciativa, esto es el Gobierno
de la República, representado en esta ocasión por los Ministros de Hacienda y
Crédito Público y de Minas y Energía.
A
la anterior conclusión se llega con base en tres argumentos:
i)      Los Ministros de
Hacienda y Crédito Público y Minas y Energía son los que tienen a su cargo los
asuntos directamente relacionados con el tema tratado en el Acto Legislativo 05
de 2011.
ii)    Históricamente,
se ha entendido que el tema de regalías es competencia de las carteras
ministeriales que en esta ocasión presentaron el proyecto ante el Congreso de la
República.
iii) En cuanto la distribución de
competencias entre las diferentes carteras a) no sea contraria al ordenamiento
jurídico o que b) ante vacío o duda respecto de la interpretación normativa, no
se trate de una decisión irracional -carente de algún fundamento-, deberá
respetarse la distribución hecha por  el Presidente de la República.
En
primer lugar, el acto legislativo se refiere a temas como la explotación de
recursos naturales no renovables –artículo 1º del AL 05 de 2011-; la causación
de regalías a partir de dicha actividad –artículo 1º del AL 05 de 2011-; la
destinación de los recursos que el Estado perciba a consecuencia de dicha
explotación –inciso 1º, 6º, 7º, 10º, 11º y parágrafos transitorios 2 y 3  del artículo
2º del AL 05 de 2011-; el derecho de participación de las entidades
territoriales en la distribución de estos recursos –inciso 2º del artículo 2º
del AL 05 de 2011-; los mecanismos financieros a través de los cuales se
llevará a cabo dicha distribución –inciso 3º del artículo 2º del AL 05 de
2011-; la distribución porcentual de los recursos obtenidos por concepto d
regalías –incisos 3º y 4º del artículo 2º del AL 05 de 2011-; mecanismos de
fiscalización de exploración y explotación de yacimientos –inciso 5º del
artículo 2º del AL 05 de 2011-; la financiación de proyectos en ciencia,
tecnología e innovación en la entidades territoriales más pobres, de acuerdo
con los criterios de necesidades básicas insatisfechas –inciso 9º del artículo
2º del AL 05 de 2011-; se difiere a la ley la concreción de ciertos aspectos
del funcionamiento del sistema general de regalías –parágrafo 2º del artículo
2º del AL 05 de 2011-; la forma de concertar la destinación final de los
recursos de los distintos fondos que conforman el sistema general de regalías
–parágrafo 2º del artículo 2º del AL 05 de 2011-; un mecanismo de hacer
seguimiento y control de la forma en que son utilizados los recursos de las
regalías –parágrafo 3º del artículo 2º del AL 05 de 2011-; la supresión del el
Fondo Nacional de Regalías –parágrafo transitorio 1º del artículo 2º del AL 05
de 2011-; la obligación del Gobierno de presentar un proyecto de ley que ajuste
el régimen de regalías al marco establecido por el acto legislativo que se
aprobaba –parágrafo transitorio 4º del artículo 2º del AL 05 de 2011-; la
posibilidad de implementar dicho régimen por medio de decretos con fuerza de
ley –parágrafo transitorio 5º del artículo 2º del AL 05 de 2011-; y la
obligación de expedir el presupuesto del sistema general de regalías para el
año 2012 –parágrafo transitorio 6º del artículo 2º del AL 05 de 2011-.
Este
recuento permite comprobar que el Acto Legislativo tenía como temas
principales la explotación de recursos naturales no renovables y la
distribución de los recursos que a partir de dicha explotación se generen para
el Estado. Estas materias, sin lugar a duda, conciernen al Ministerio de Minas
y Energía, la primera, y al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, la
segunda. Dichas competencias no son cuestionadas por los actores, sin embargo,
ellos consideran que adicionalmente el proyecto trata el tema de la
distribución competencial entre la Nación y las entidades territoriales y, en
esta medida, la forma en que el principio de descentralización y autonomía
territorial se concretan en nuestro ordenamiento.
Para
la Corte, de la lectura del proyecto no se deriva una relación directa e
inmediata entre las materias del acto legislativo 05 de 2011 y los mencionados
principios constitucionales. Esto por cuanto el recuento de las disposiciones
normativas deja ver que la explotación minera o de hidrocarburos y la
destinación de los recursos que por regalías se obtengan de estas actividades
son los temas expresamente regulados en el articulado que integra el Acto Legislativo
y, por lo tanto, aquellos sobre los cuales recaerán efectos expresos, directos
e inmediatos.
No
descarta la Sala que indirectamente los temas ahora tratados puedan tener
influencia en la relación de la Nación con las entidades territoriales, sobre
todo, con base en un nuevo esquema para la asignación de recursos de regalías,
que para las entidades territoriales corresponden a recursos exógenos dentro de
sus respectivos presupuestos. Sin embargo, dicha relación es uno de los muchos
temas que se pueden ver afectados de forma indirecta como consecuencia de la
aprobación del Acto Legislativo 05 de 2011. En este sentido, dicho cuerpo
normativo puede influir en aspectos como la prestación del servicio de salud,
la prestación del servicio de educación, la forma en que se lleve a cabo la
planeación de dicha distribución y, en general, en todos aquellos planes,
programas y proyectos que puedan ser financiados con dichos recursos. Esto es
lógico, pues la distribución de recursos de un Estado será uno de los elementos
base para determinar qué funciones pueden realizarse por parte de los
organismos públicos, la distribución de las mismas entre los distintos niveles
competenciales y la extensión que éstas adquirirán dentro de la actividad
pública. Esto no puede significar que todos y cada uno de los ministros cuyas
competencias puedan verse afectadas de forma mediata con un
determinado proyecto normativo deban concurrir a la representación del Gobierno
para efectos de la iniciativa normativa constitucional.
Por
esta razón, para la Corte, en el caso que se estudia, no existía la obligación
jurídica de que el Ministro del Interior hubiera concurrido en la presentación
del proyecto de acto legislativo, pues no se regulaba de forma principal,
directa o inmediata materia alguna que estuviese bajo la órbita competencia de
dicho ministerio, de manera que hiciera preceptiva su participación para que en
este caso concreto se entendiera conformado el Gobierno –como sujeto titular de
la iniciativa de reforma constitucional-.
Si
así fuera, deberían haber concurrido todos los ministros del despacho, pues de
seguro de un proyecto de tan amplio espectro pueden derivarse consecuencias en
todos los temas de la administración. Esta no puede ser la lectura que se haga
del inciso segundo del artículo 115 de la Constitución.
Dicha
norma debe leerse en armonía con los principios de competencia –art 6 de la
Constitución- y de eficacia en la labor administrativa –artículo 209 de la
Constitución-.
En
ese sentido, el artículo 6º establece que las autoridades públicas sólo podrán
realizar lo que a  ellas sea asignado por el ordenamiento jurídico. Esta norma,
en armonía con el artículo 115 de la Constitución, establece un límite axial al
Estado de derecho, como es que no podrá considerarse que el Gobierno esté
adecuadamente representado cuando un Ministro se adjudica la vocería ante el
Congreso de una materia que no es de la competencia de la cartera que dirige. Adicionalmente,
la conformación del Gobierno deberá responder a los principios de eficacia,
siendo de la órbita de decisión política del Presidente el distribuir entre sus
distintos ministros los temas que deban ser desarrollados dentro de su plan de
gobierno, teniendo siempre como límite el establecido por el artículo 6º de la
Constitución y el ordenamiento jurídico infra constitucional que
determina las competencias a cada uno de ellos.
Siendo
esta la conclusión que una lectura sistemática de la Constitución, para la Sala
la ausencia de presentación por parte del Ministro del Interior del proyecto de
acto legislativo 13 de Senado y 123 de Cámara, ambos del 2010, no implicó un
desconocimiento de la exigencia que se deduce de una lectura armónica de los
artículos 115, 200 y 208 de la Constitución, de manera que no se evidencia
situación alguna que afecte la validez constitucional de la etapa de iniciativa
del procedimiento de creación del Acto Legislativo 05 de 2011.
Adicionalmente,
como bien señala el Departamento de Planeación Nacional, las distintas leyes
que han regulado el tema de regalías –ley 141 de 1994; la ley 619 de 2000; la
ley 756 de 2002; y, posterior al acto legislativo 05 de 2011, la ley 1530 de
2012- han provenido de proyectos presentados por los Ministros de Hacienda y
Crédito Público y de Minas y Energía. Por el contrario, no se aporta evidencia
de que, en lo relativo al tema de regalías, en ocasión alguna se haya entendido
que el Ministro del Interior deba ser convocado para conformar el “Gobierno”.
Esto demostraría una línea constante y pacífica de reparto funcional de
competencias dentro del Gobierno colombiano, en donde en ninguna ocasión en casi
19 años se ha entendido que “Gobierno”, para efectos de titularidad de
iniciativa normativa en proyectos que traten sobre regalías, se conforma, también,
con el Ministro del Interior por regularse materias que son competencia de la
cartera por éste dirigida.
Finalmente,
la Sala Plena de la Corte Constitucional encuentra que la repartición funcional
que, con base en las competencias asignadas por la ley a cada ministerio, ha
llevado a concluir que el tema concerniente a la extracción de recursos
naturales no renovables, así como la distribución de los recursos estatales
provenientes de dicha actividad únicamente debe ser materia de las carteras de
Hacienda y Crédito Público y Minas y Energía no resulta irracional y, por
consiguiente, no es propio del juez de la constitucionalidad entrar a
cuestionar la opción escogida por el Jefe de Gobierno al realizar dicha
repartición. Una posición en contrario implicaría un juicio de conveniencia,
que tendría como base la opinión del juez de constitucionalidad sobre la manera
más adecuada de repartir los distintos temas de gobierno entre las carteras
ministeriales creadas por la ley, hipótesis de absoluto rechazo en un Estado
organizado bajo el principio de división competencial de los poderes del
Estado.
Con
base en lo anteriormente expuesto, concluye la Sala que no resultaba necesario
que el Ministro del Interior presentara, junto con los otros dos ministros, el
proyecto del Acto Legislativo 05 de 2011 para conformar adecuada y
suficientemente el titular de dicha iniciativa normativa.
En
esta medida, en cuanto no vulnera regla o principio constitucional alguno,
habrá de respetarse la distribución funcional hecha por el jefe de Gobierno,
desde hace casi 19 años y, en consecuencia, se declarará la exequibilidad del
acto legislativo 05 de 2011 por el cargo ahora estudiado.
Cargo 2: Falta de titularidad para realizar la
publicación del proyecto de acto legislativo aprobado en primera vuelta por el
Congreso de la República
El
segundo cargo comparte fundamento con el que la Sala resolvió con anterioridad,
relativo a cuáles ministros conforman el Gobierno a efectos del tema de
regalías tratado en el Acto Legislativo 05 de 2011. Esta acusación señala un
supuesto vicio en la publicación del proyecto de acto legislativo aprobado en
primera vuelta por el Congreso, pues ésta no se habría llevado a cabo por
quien tiene la obligación de realizarla, de acuerdo con lo previsto por el
artículo 375 de la Constitución, que radica dicha obligación en cabeza del
Gobierno; en efecto, la referida publicación fue ordenada por el Presidente de la
República y los Ministros de Hacienda y Crédito Público y de Minas y Energía,
estando ausente, también en esta etapa del procedimiento legislativo, el
Ministro del Interior. Esta situación, al igual que en el cargo anterior,
implicaría que por los ministros de Hacienda y Crédito Público y de Minas y
Energía habría configurado un vicio procedimental, en la medida en que, de
acuerdo con los accionantes, los mismos no habrían representado al Gobierno.
En
palabras de los accionantes:
“6. Como se
observa, en el trámite de este proyecto de acto legislativo, se incurrió en
omisión por ausencia absoluta del Ministro del Interior y de Justicia en ese
momento, en ese acto de iniciación del trámite; y, guardando entonces
coherencia con la primera violación de los artículos 115 y 375 de la Carta en
cuanto a la legitimación para proponer el proyecto de acto legislativo, después
de la aprobación en primera vuelta incurrió también en la misma violación como
quiera que el Decreto 373 de 10 de febrero de 2011 publicado en el Diario
Oficial No. 47.979, fue expedido por el Presidente de la República y los
Ministros de Hacienda ay Crédito Público y de Minas y Energía, otra vez con
omisión de la actuación del Ministerio del Interior y de Justicia de ese
entonces, como si nada tuviese que ver ese ministerio con el contenido del
proyecto de acto legislativo en discusión.
Ello significa
que el acto jurídico con el cual en apariencia se quiso dar cumplimiento a lo
dispuesto por el artículo 375 de la Constitución política en cuanto a la
publicación del Proyecto de Acto legislativo No. 013 de 2010 Senado, 123 de
2010 Cámara, luego de su aprobación en primera vuelta, en realidad no le dio
cumplimiento al imperativo constitucional de la publicación “por el Gobierno”,
que para el caso concreto estaba constituido por el Presidente de la República
y los ministros del ramo respectivo. De tal suerte que si en ese acto jurídico
sólo intervinieron el Presidente de la República y dos de sus ministros con
ausencia absoluta del Ministro del Interior y de Justicia de la época, ello
significa que por esa ausencia no se constituyó “el Gobierno” para los
efectos constitucionales, pues de acuerdo con lo dispuesto por el artículo 208 de
la Carta, a los ministros corresponde formular las políticas atinentes a su
despacho bajo la dirección del Presidente de la República, ser voceros del
Gobierno ante el Congreso y presentar a las Cámaras proyectos de ley, omisión
que trae en este caso como consecuencia que ese decreto no “tendrá valor ni
fuerza alguna” según lo dispuesto por el artículo 115 de la Carta. Dicho de
otra manera, ello equivale a que no se hubiese publicado el proyecto aprobado
en primera vuelta y, por ende, queda así establecido el quebranto de los
artículos 115, 208 375 [sic] de la Constitución Política”.
Al
respecto la Sala reitera lo manifestado cuando se ocupó de la iniciativa
gubernamental en el presente acto legislativo, siendo plenamente trasladables a
este cargo los argumentos utilizados al resolver dicha acusación, en el sentido
que la ausencia del Ministro del Interior –otrora Ministro del Interior y de
Justica- en la presentación o publicación del proyecto de acto legislativo no
implica inadecuada o insuficiente representación del Gobierno.
En
este sentido, no se cumple siquiera con el primer estadio necesario para la
ocurrencia de un vicio procedimental –consistente en una diferencia entre la
previsión normativa y la actuación llevada a cabo-, pues en el presente caso no
existió discrepancia entre la obligación establecida por el artículo 375 de la
Constitución y la publicación luego de la aprobación en primera vuelta del Acto
Legislativo 05 de 2011, seguida en desarrollo del iter procedimental de
reforma constitucional.
Por
esta razón se declarará exequible el proyecto de acto legislativo por el cargo
ahora estudiado.
Cargo 3: ausencia de firma de algunos ponentes en
diversos informes de ponencia
El
tercer cargo planteado por los accionantes consiste en un posible vicio de
procedimiento ocasionado por los ponentes que se abstuvieron de rendir informe
de ponencia ante la comisión o la plenaria respectiva. De acuerdo con el
escrito de acción el artículo 153 del reglamento del Congreso establece que i)
las ponencias deberán rendirse dentro de los plazos que señale el presidente de
la comisión; y que ii) deberá procederse al remplazo del ponente cuando no
rinda el informe de ponencia encomendado[9]. A
partir de la lectura de esta norma reglamentaria los accionantes deducen la
ocurrencia de un vicio durante el trámite congresual del acto legislativo, que
tendría como fundamento fáctico el que algunos de los ponentes nombrados no
firmaron –ni rindieron por separado- el informe de ponencia presentado a la
comisión o plenaria. La reticencia a firmar el informe presentado, a criterio
de los demandantes, debe asimilarse a la no rendición del informe de que trata
el artículo 153 del reglamento del Congreso y, en consecuencia, requería que el
Presidente de la respectiva comisión o plenaria nombrara un nuevo ponente para
remplazar a aquellos que no habían rendido informe. En cuanto esto no ocurrió,
se habría privado a la comisión o plenaria respectiva de la visión de estos
ponentes, lo que habría acarreado una vulneración del principio de participación
en política y, adicionalmente, habría privado a comisiones y plenarias de una
visión plural del tema debatido, afectando valores sustanciales del
procedimiento de formación normativa. La consecuencia de un procedimiento
realizado en dichas condiciones no puede ser otra que la declaratoria de
inexequibilidad del acto legislativo 05 de 2011.
En
palabras de los accionantes:
“Si acorde con
la norma mencionada el presidente de la comisión decide nombrar varios ponentes
para que actúen como tales respecto de un proyecto determinado, no se ve razón
alguna para que si algunos incumplen con su deber de rendir informe como tales
a la comisión sobre ese proyecto en forma oportuna, se consideren relevados de
la función, pues el artículo 153 de la ley 5 de 1992 no estableció ninguna
distinción entre el incumplimiento de ese deber cuando se trata de un ponente
singular y cuando se trata de ponentes colectivos o plurales. Ello significa
que si esa situación fáctica llegare a presentarse el presidente de la comisión
deberá proceder al remplazo de los ponentes designados por él que se
abstuvieron de cumplir con su función, pues una vez ejercida la atribución de
designarlos de ella se desprende, de manera ineludible el deber de su remplazo
en caso de renuencia, aun cuando la iniciación del debate tenga que realizarse
más tarde de lo previsto, pues es claro que los nuevos ponentes necesitarán un
tiempo prudencial para cumplir su cometido.
7. Como
fácilmente se observa si tan solo algunos de los ponentes designados por el
presidente de una comisión permanente del Congreso cumplen con el deber de
presentarla en forma oportuna, la propia ley 5 de 1992 de manera imperativa
ordena que se proceda al remplazo de quienes no la rindieron, lo cual significa
que una vez designados la iniciación del debate no podrá realizarse según lo
dispuesto por el artículo 157 de la misma ley sino cuando se publique el
informe respectivo que, ha de entenderse debe ser rendido por todos los
ponentes pues los renuentes deberán entonces haber sido remplazados por otros o
de lo contrario quedaría al arbitrio de los inicialmente designados el
cumplimiento o incumplimiento de su función, con detrimento de la participación
colectiva que para tener distintos elementos de juicio por la naturaleza del
asunto o por su extensión se consideró indispensable por el presidente de la
comisión.
Es decir, sin
perjuicio de que los ponentes rindan informe positivo o negativo sobre el
proyecto o los unos de carácter positivo y los otros de carácter negativo,
todos han de cumplir, en tiempo, con su función para que el debate pueda
iniciarse. De lo contrario, el informe que debe necesariamente anteceder al
debate será incompleto y ello no se encuentra autorizado ni por la Constitución
ni por la ley 5 de 1992.”
Siendo
esta la acusación, observa la Corte que, en efecto, los informes de ponencia
presentados para algunos de los debates no fueron firmados por todos los
integrantes del grupo de ponentes. La lista es la siguiente:
i)      Informe de
ponencia para primer debate de la primera vuelta en la Comisión Primera del
Senado de la República, en la que no firman tres de los siete ponentes –Gaceta
del Congreso, n. 651, de 16 de septiembre de 2010, p. 6; folio 923, cuaderno n.
5-.
ii)    Informe de
ponencia para segundo debate de la primera vuelta en la plenaria del Senado de la
República, en la que no firman cuatro de los siete ponentes –Gaceta del
Congreso, n. 705, de 28 de septiembre de 2010, p. 5; folio 946, cuaderno n. 5-
iii) Informe de ponencia para tercer
debate de la primera vuelta en la Comisión Primera de la Cámara de
Representantes, en la que no firman cuatro de los doce ponentes –Gaceta del
Congreso, n. 879, de 09 de noviembre de 2010, p. 6-. Con posterioridad rinde
informe el representante Jorge Gómez Villamizar, que se publica en la misma
Gaceta del Congreso, en p. 12.
iv) Informe de ponencia para cuarto
debate de la primera vuelta en la plenaria de la Cámara de Representantes, en
la que no firman tres de los doce ponentes –Gaceta del Congreso, n. 918, de 17
de noviembre de 2010, p. 6; cuaderno n. 2-
v)    Informe de
ponencia para primer debate de la segunda vuelta en la Comisión Primera del
Senado de la República, en la que no firman tres de los seis ponentes –Gaceta
del Congreso, n. 160, de 7 de abril de 2011, p. 5; cuaderno n. 2-
vi) Informe de ponencia para tercer
debate de la segunda vuelta en la comisión primera de la Cámara de Representantes,
en la que no firman seis de los doce ponentes –Gaceta del Congreso, n. 299, de
24 de mayo de 2011, p. 9; cuaderno n. 5-
vii)
Informe
de ponencia para cuarto debate de la segunda vuelta en la plenaria de la Cámara
de Representantes, en la que no firman cinco de los doce ponentes –Gaceta del
Congreso, n. 397, de 8 de junio de 2011, p. 7 y 8; cuaderno n. 5-
Una
vez comprobada la situación fáctica que sustenta el cargo presentado, puede
concluirse que el problema jurídico ahora planteado ante la Sala Plena de la
Corte Constitucional consiste en determinar si la renuencia de algunos de los
miembros del grupo de ponentes a firmar el informe de ponencia mayoritario,
constituye vicio de procedimiento que tenga la virtud de afectar la
constitucionalidad del acto legislativo 05 de 2011.
Para
la Sala la respuesta es negativa, en cuanto de las omisiones señaladas no se
deduce la ocurrencia de un vicio procedimental que afecte alguno de los
principios constitucionales cuya concreción se busca alcanzar a través del
procedimiento legislativo.
En
efecto, partiendo de la veracidad de la situación fáctica descrita, la
interpretación que realizan los demandantes no es compartida por la Corte
Constitucional, en cuanto la misma se basa en la lectura de una disposición
prevista para un caso distinto al que ahora estudia la Sala. Desde la
perspectiva del iter de creación normativa, el artículo 153 del
reglamento del Congreso es una norma que tiene como fin asegurar que previo al
debate en comisión o plenaria se rinda un informe de ponencia, el cual ha de
servir como fundamento para la discusión que sobre cada tema realicen dichas
células legislativas. No encuentra la Corte que, de una lectura armónica e
integral del reglamento del Congreso, pueda concluirse que del artículo 153 de
dicho cuerpo normativo se deduce una norma como la siguiente: todo aquel que
haya sido nombrado como ponente deberá rendir informe de ponencia,
constituyéndose éste en un requisito sine qua non para la continuación del
trámite legislativo.
La
Corte no comparte esta interpretación por las razones que a continuación se
expondrán.
La
designación de un ponente o un grupo de ponentes tiene como objetivo alcanzar
una mayor eficacia en la labor de la comisión o plenaria, en cuanto un
congresista o un grupo de congresistas es encargado de estudiar en profundidad
un proyecto presentado y, a partir de dicho estudio, rendir sus conclusiones a
la célula legislativa para que con base en el mismo se desarrolle el debate
legislativo. Este esquema de distribución del trabajo, basado en el principio
de empleo eficaz de los recursos, permite que sobre cada proyecto en discusión
se presente un informe que alerte a la cámara o comisión sobre los aspectos
positivos, así como aquellos que no lo son tanto o que incluso pueden
considerarse negativos dentro de un proyecto normativo.
En
este contexto, se observa que con la designación de ponentes para que rindan el
respectivo informe se concretan dos de los principios que integran el carácter
democrático del procedimiento legislativo:
i)      El principio de
publicidad, en cuanto se designa un ponente o un grupo de ponentes para que
presente una visión sustentada sobre los asuntos sometidos a consideración del
Congreso de la República –artículo 150 del reglamento del Congreso, modificado
por el artículo 14 de la ley 974 de 2005-, permitiendo que tanto los miembros
de la respectiva comisión o plenaria, los otros congresistas y la sociedad en
general (especialmente actores calificados como medios de comunicación, grupos
de interés, organizaciones no gubernamentales, entre otros) conozcan con mayor
detalle el contenido de proyecto, sus posibles alcances y una visión de lo
conveniente o no del mismo en el contexto normativo colombiano –artículos 154 y
156 del reglamento del Congreso-; y
ii)    El principio de
pluralismo político, en cuanto que se da la oportunidad para que en la
construcción de una opinión informada sobre las ventajas y desventajas del proyecto
de acto normativo estudiado participen diferentes fuerzas políticas que tengan
asiento en la respectiva célula congresual –artículo 150 del reglamento del
Congreso, modificado por el artículo 14 de la ley 974 de 2005-. Desde esta
perspectiva el ser escogido como ponente constituye una garantía para los
integrantes de la célula legislativa, en cuanto por medio de su designación se
actúa el principio de participación plural en la construcción del parecer de
las comisiones y plenarias del Congreso.
Siendo
esta la interpretación que desde el punto de vista constitucional debe darse a
la designación del grupo de ponentes, resultan fácilmente comprensibles las
diversas consecuencias que cada situación tiene para el procedimiento de
formación normativa.
En
primer lugar, no es una opción permitida por el ordenamiento el iniciar un
debate sobre un proyecto de articulado sin que exista un informe de ponencia
sobre el cual se desarrolle el debate congresual –inciso 4º del artículo 160 de
la Constitución y artículo 157 del reglamento del Congreso-. Por esta razón, el
reglamento del Congreso, en su artículo 153, faculta al Presidente de la
comisión o la plenaria para que tome las medidas necesarias para que se rinda
dicho informe. De esta manera se garantiza el adecuado desarrollo de un
procedimiento de creación normativa que responda a las expectativas de la
regulación constitucional.
De
otro lado, la designación de algún o algunos miembros de una comisión o
plenaria como ponentes implica la materialización de su derecho de
participación, el cual se garantiza, no con la efectiva participación sino, con
la oportunidad de que dicha participación se lleve a cabo. En
este sentido, si alguno de ellos decide no presentar informe de ponencia, no
debe entenderse que se afectó alguno de los principios fundantes del
procedimiento de formación normativa, pues principios como el pluralismo
político y la participación tienen diversas formas de concreción, siendo
posible que la no intervención en alguna de las actividades de creación
normativa que cumple el Congreso sea el medio escogido por algún o algunos de
sus miembros para manifestar su parecer respecto del acto en consideración.
Lo
contrario sería otorgar un arma desproporcionada de bloqueo u obstrucción del
procedimiento legislativo a todas y cada una de las fuerzas políticas que
integran el Congreso, pues su abstención en la presentación del informe de
ponencia, obligaría a reanudar todo el proceso de elaboración del informe sobre
el cual se debe debatir.
Por
las razones anotadas, que alguno de los miembros de un grupo plural de ponentes
no rinda informe de ponencia, no implica vicio alguno desde el punto de vista
constitucional en el ordenamiento colombiano. Lo anterior, sin perjuicio de las
consecuencias disciplinarias que su actitud reticente al cumplimiento de los
deberes congresuales pueda ocasionarle.
Por
otro lado, lo relevante para el procedimiento de formación normativa es que
exista, por lo menos, un informe de ponencia, sobre el cual se desarrolle el
debate congresual –inciso 4º del artículo 160 de la Constitución y artículo 157
del reglamento del Congreso-. De no existir un informe, el Presidente de
comisión o plenaria deberá utilizar los medios previstos por el artículo 153
del reglamento del Congreso para lograr que se elabore por lo menos un informe
y así pueda llevarse a cabo el debate previsto.
Se
estará ante una situación diferente cuando se ha presentado al menos un informe
por parte del ponente, el grupo de ponentes o alguno/algunos de los ponentes
designados. En estos casos el presupuesto sine qua non que exigen la
Constitución –artículo 160- y el reglamento del Congreso –artículo 157- para
dar inicio al debate se cumple, de manera que deberá proseguirse con las etapas
subsiguientes del procedimiento legislativo.
Siendo
esta la hipótesis fáctica, resalta la Sala que la reticencia de miembros del
Congreso a cumplir con la rendición de dicho informe sólo se constituye en una
oportunidad desaprovechada para ejercer su derecho de participación, la cual no
tiene relevancia desde el punto de vista constitucional, pues, se reitera, el
principio de pluralismo político se satisface con el hecho de brindar la oportunidad
de participar en la construcción de la opinión congresual en las diferentes
etapas a las fuerzas políticas que tienen asiento en el Congreso, sin que para
su respeto y concreción sea necesario que dichas fuerzas efectivamente
participen.
La
posición ahora expuesta ha sido sostenida por la Sala Plena de la Corte
Constitucional en ocasiones anteriores.
La
primera de ellas tuvo lugar con ocasión del estudio de exequibilidad de los
aspectos formales de la ley 104 de 1993. Durante su trámite de elaboración
algunos ponentes omitieron firmar uno de los informes de ponencia presentados,
lo que fue uno de los motivos para presentar demanda de inconstitucionalidad en
contra de la mencionada ley. Por medio de sentencia C-055 de 1995 se resolvió
el caso planteado, ocasión en la que la Corte consagró:
“Sin  embargo,
el cargo del actor gira en torno a la legitimidad de la publicación de la
ponencia cuando varios de los ponentes no la firmaron. Al respecto de los
Representantes a la Cámara que fueron ponentes de la Ley 104/93, no es
relevante su ausencia dado que el informe era para el Senado de la República.
En lo concerniente a la falta de firma del Senador Hugo Castro Borja, conviene
recordar lo sucedido en palabras del Ministro de Gobierno en ese entonces:
(i) los ponentes
para segundo debate en el Senado de la República fueron los senadores Luis
Guillermo Giraldo Hurtado y Hugo Castro Borja; (ii) la ponencia para segundo
debate en el senado fue publicada sin la firma del coponente Hugo Castro Borja;
(iii) el Senador Hugo Castro Borja no firmó porque su única objeción consistía
en la inclusión de los artículos 62 a 65 en el proyecto; y, (iv)  una vez el
ponente Luis Guillermo Giraldo manifestó su conformidad con el retiro de tales
artículos, el Senador Castro Borja procedió a firmar la ponencia, tal como
consta en el correspondiente expediente legislativo de la ley.
Así las cosas,
el Senador Castro Borja sí participó en la elaboración de la ponencia, sin
embargo, utilizó un mecanismo para fijar su posición sobre las divergencias
entre él y el otro ponente: no firmar la ponencia en la oportunidad de la
publicación.”
Ante
este cargo la Sala manifestó:
“Tal como
sostiene el interviniente Villegas Ramírez, en el caso del informe ponencia,
ninguna de las disposiciones constitucionales o legales exige unanimidad de
criterio, para el evento en que la presidencia de la respectiva cámara haya
designado más de un ponente. En este caso, la divergencia de criterios se
presentó, mas no se manifestó con un informe de minoría o con una constancia,
sino con una medida de hecho. Esta medida no tiene la suficiente entidad para
viciar la legitimidad de la publicación del informe ponencia para segundo
debate. En efecto, las discrepancias entre los ponentes no pueden llegar al
punto de torpedear el proceso legislativo, a través de conductas negativas que
desvirtúan la función legislativa.
Se concluye,
entonces, que este cargo del actor contra la ponencia para segundo debate en el
Senado es infundado.”
La
segunda ocasión en que la Corte se pronunció sobre la ausencia de la firma de
uno de los ponentes en un informe de ponencia fue con ocasión del análisis de
la exequibilidad por razones formales de la ley 555 de 2000. En esta ocasión se
presentó la situación descrita por la sentencia C-1709 de 2000:
“Ahora bien, en
el asunto sub judice, el Presidente de la Comisión Sexta de la Cámara de
Representantes designó como ponentes del proyecto de ley 180 Cámara - 047
Senado, a los congresistas María Teresa Uribe Bent,  Luis Carlos Ordosgoitia S,
Plinio Edilberto Olano B, Jorge Humberto Mantilla, Mauro Antonio Tapias, Darío
Saravia Gómez, Oscar Sánchez Franco, Alonso Acosta Osio, Carlos A. Ramos
Maldonado, María Clementina Vélez Gálvez y Alfonso López Cossio, quien recibió
el encargo de coordinador de ponentes. Como es apenas normal en un escenario
político pluralista, no todos los ponentes estuvieron absolutamente de acuerdo
en todos los temas contenidos en el proyecto de ley, por lo que presentaron un
pliego de modificaciones. Así mismo, todos los ponentes no estuvieron
enteramente de acuerdo con la mayoría, por lo que el informe de ponencia sólo
fue avalado por algunos de ellos.”
Y,
en respuesta a la acción de constitucionalidad presentada por uno de los
congresistas que no firmó el informe de ponencia, manifestó la Sala Plena:
“En tal contexto, surge una pregunta
¿la iniciación del debate sin que uno de los ponentes disidentes presente
informe contrario al de la mayoría, contradice los artículos 150 y 153 del
Reglamento?. La Sala considera que la respuesta es negativa, puesto que, tal y
como se advirtió, la ponencia pretende explicar el proyecto de ley con razones
serias, críticas y objetivas para continuar su estudio o para archivar el
mismo. Pero, la posición disidente de un ponente, que hace parte del conjunto
encargado del examen de un proyecto de ley en la comisión o en la plenaria, no
requiere que se traduzca necesariamente en un informe, ni por falta de ello
llega a viciarse el trámite legislativo, si se establece claramente que ese
ponente participó en el debate o tuvo la posibilidad de hacerlo, sin cortapisas
ni restricciones.
Conforme con lo expuesto, una
conclusión se impone: la iniciación del debate del proyecto sin la
presentación de la ponencia disidente no transgredió el Reglamento del Congreso,
por tres razones. De un lado, porque conforme con los artículos 150 y 153 de la
Ley 5º de 1992, se cumplió con la obligación de presentar, dentro del
término legal, ponencia para iniciar el debate lo cual evidentemente ocurrió en
el asunto sub judice. De otro lado, porque las disposiciones
referidas no exigen, como condición de validez de la actuación parlamentaria,
la existencia de informes por cada de uno de los ponentes, sino de una que
exprese el consenso mayoritario de los Congresistas que preparan el informe,
por lo que es válido sostener, en el presente caso, que la "ponencia"
fue aquella que elaboraron y presentaron los ponentes restantes.
Finalmente, contrario a lo expuesto por el actor, el Representante a la Cámara
Plinio Edilberto Olano Becerra, sí tuvo la oportunidad de exponer las razones
que explicaron sus diferencias con la ponencia de la mayoría. Es más, tal y
como consta en el Acta 018 de 1999, el congresista fue uno de los más activos
en la discusión, quien no sólo manifestó posiciones disidentes sino que
contribuyó al consenso que logró la Comisión Sexta de la Cámara, puesto que,
una gran cantidad de artículos del proyecto fueron aprobados por amplísimas
mayorías, incluso muchos por unanimidad.” –negrilla ausente en texto original-
Finalmente,
el principio de decisión antes expuesto fue reiterado con ocasión de las
acusaciones presentadas contra el acto legislativo 02 de 2004, que previó la
posibilidad de que el Presidente de la República pudiera ser relegido. En
aquella ocasión se sostuvo:
“Por esta razón,
la Corte ha sido enfática en sostener que la ausencia en el informe de ponencia
de las razones u observaciones por las cuales un ponente disidente se
aparta de lo considerado por la mayoría, no implica la existencia de un vicio
en el trámite legislativo, pues de acuerdo con la Constitución y el Reglamento
a través del citado informe no se expresa ni la voluntad de la mayoría, ni la
oposición de la minoría, y menos aún, se decide acerca de la aprobación o
negación de un proyecto. Su existencia se limita a servir de herramienta para
explicar objetivamente el contenido del proyecto y para darle publicidad a su
contenido normativo, a fin de permitir ad posteriori la realización del
debate con respeto de los derechos de las minorías y mayorías parlamentarias.”
Las
razones ahora expuestas, sumadas a los precedentes jurisprudenciales
mencionados, conducen a una conclusión distinta a la sostenida en el escrito de
acusación: no resultan equiparables la situación en que no se rinda informe de
ponencia y aquella en donde, rendido, no es firmado por alguno o algunos
miembros del grupo de ponentes; por consiguiente, contrario al parecer de los
accionantes, las consecuencias que el juez de la constitucionalidad debe
adjudicar a cada una de estas situaciones, a parte de que no son previstas de
forma idéntica por el reglamento del Congreso, no pueden ser las mismas, pues
se está ante supuestos fácticos muy distintos.
En
este sentido, teniendo como presupuesto que en todos y cada uno de los debates del
Acto Legislativo 05 de 2011 se rindió informe de ponencia previo al inicio de
la discusión, encuentra la Corte que la abstención en la firma de dicho informe
por parte de algunos miembros del grupo plural de ponentes en los distintos
debates que superó el proyecto, no invalida las actuaciones surtidas por las
comisiones y plenarias del Congreso, pues dicha circunstancia no implica un
vicio sustancial en el procedimiento de creación del acto legislativo 05 de
2011, lo que conduce a que sea declarada su exequibilidad con respecto al cargo
en estudio.
Cargo 4: no discusión de tres constancias y dos proposiciones
durante el trámite de creación normativa del acto legislativo 05 de 2011
Como
cuarto cargo los accionantes plantean la ocurrencia de un vicio consistente en
la no discusión de tres proposiciones presentadas en el primer debate de la
primera vuelta -es decir, el llevado a cabo por la comisión primera permanente
del Senado de la República- por el senador Juan Carlos Vélez, que buscaban
modificar el octavo inciso del artículo 2 del proyecto de Acto Legislativo.
Igualmente, en el primer debate de Senado en la segunda vuelta, se habría
omitido la discusión de dos proposiciones presentadas por el senador Carlos
Enrique Soto Jaramillo durante el trámite en la Comisión primera permanente de
dicha cámara.
Respecto
de las tres primeras constancias, manifiestan los accionantes:
“Lo que se
observa con absoluta claridad es que, en los tres casos las supuestas
constancias no son tales sino proposiciones o enmiendas al articulado del
proyecto, aunque se disfracen bajo la denominación de constancias para
alterar su contenido real, eludir su discusión sin someterlas a debate y,
además, no someterlas a votación, pues resulta evidente que mediante ese
subterfugio se aceleraba, como efectivamente se aceleró pero en forma
contraria a derecho el trámite veloz que se imprimió al proyecto para que en
los plazos señalados en la Constitución alcanzara a ser evacuado en el período
constitucional ordinario en ese período ordinario de las sesiones del Congreso
[sic].
Es claro,
entonces, que no cumplió el requisito constitucional de darle, conforme a la
ley y a la Carta primer debate a este proyecto de acto legislativo, pues el
vicio en que se incurrió comporta flagrante violación no sólo del reglamento
del Congreso sino que, además, deja sin piso la presunción de haberse dado
cumplimiento a lo dispuesto por el artículo 375 de la Constitución, que para la
aprobación por la mayoría de los presentes en primer debate parte del supuesto
necesario de que el debate se realizó antes de realizarse la votación no de
cualquier manera, sino conforme a la ley, lo que no ocurrió.” –folios 26 y 27-
Respecto
de la segunda situación generadora del vicio procedimental se esgrimió en el
escrito de demanda:
“Sin embargo,
respecto de las proposiciones modificativas 248 y 249 que fueron transcritas
precedentemente y que aparecen en la página 22 de la Gaceta del Congreso
mencionada, ni se abrió su discusión, ni mucho menos se ordenó su votación, y
así se declaró aprobado el proyecto, se aprobó luego su título y se ordenó
proseguir su trámite en el Congreso.
(…)
Como corolario
obligado de lo acabado de exponer, queda entonces establecido de manera
irrefregable que no haber sometido a consideración y aprobación dos
proposiciones legítimamente presentadas a consideración de la comisión primera
del Senado durante la segunda vuelta, señala de manera que no puede soslayarse
que el debate constitucional del proyecto de acto legislativo no se adelantó ni
concluyó conforme a derecho, razón esta por la cual la votación por la mayoría
absoluta de los miembros de la comisión que se exige en la segunda vuelta tanto
en las comisiones como en las plenarias conforme a lo dispuesto por el artículo
375 de la Carta, se encuentra viciada de manera insaneable.” –folios 27 y 28-
Entra
la Corte Constitucional a establecer lo ocurrido en cada una de las sesiones en
que presuntamente tuvo lugar un vicio de procedimiento, para dar una respuesta por
separado a cada una de las acusaciones presentadas.
Constancias presentadas por el senador Juan Carlos
Vélez
El
primer debate del proyecto del acto legislativo que ahora se demanda tuvo lugar
el 22 de septiembre de 2010, según figura en el acta n. 12 de 2010, publicada
en la Gaceta del Congreso n. 862 de 4 de noviembre de 2010. Según la
transcripción de la mencionada sesión el debate inició con la explicación de
los principios que orientaron a los ponentes en la elaboración del informe
–intervención de los senadores Roy Barreras y Luis Fernando Velazco, folios 2 a 10-; prosiguió con la exposición de las razones por las cuales los ponentes que no firmaron dicho
informe decidieron separarse del mismo –senador Iván Moreno rojas, folios 10 a 24-; enseguida tuvieron lugar las intervenciones de distintos senadores –folios 24 a 40-, entre ellos el senador Juan Carlos Vélez, quien propuso declarar sesión permanente,
proposición que fue aprobada por unanimidad –folio 28-; posteriormente se
declaró sesión permanente para escuchar a quienes no tienen “atribución legal
para intervenir”, siendo escuchados gobernadores, presidentes de asambleas
departamentales, alcaldes y alcaldesas –folios 39 a 49-; se reanudó la sesión formal para escuchar a otros senadores –folios 49 a 71, entre ellos el senador Juan Carlos Vélez, el cual hace mención a las constancias que ha
dejado radicadas –folio 53- y finalizó diciendo: “[e]sto es para que lo
evalúen los ponentes o de pronto lo acumulemos con la propuesta que ha hecho el
partido conservador” –folio 54-.
Luego
de aproximadamente 50 intervenciones, la Presidencia cierra la discusión de la
proposición con que termina el informe de ponencia y ordena al Secretario de la
Comisión Primera Constitucional que reciba las constancias y proposiciones
presentadas por los miembros de la Comisión y que “entregue proposiciones y
constancias a los señores ponentes, constancias y proposiciones referentes al
Acto Legislativo 013 Senado 2010” –folio 71-. A continuación en el Acta 012 de 2010,
correspondiente a la sesión de 22 de septiembre, figura la transcripción de las
constancias presentadas por el senador Juan Carlos Vélez.
Siendo
esta la situación que se presentó, el problema jurídico que resolverá la Corte
consiste en determinar si la no discusión de las constancias entregadas al
finalizar el debate en la Comisión Primera del Senado –por las cuales se
pretendía modificar el artículo 2º del proyecto de acto legislativo- vulneró el
principio de participación política y pluralismo político que debe imperar en
el procedimiento legislativo.
Para
la Corte la situación fáctica que ahora se estudia no implicó la realización de
ningún vicio de carácter formal en el trámite legislativo estudiado, por cuanto
de ella no se evidencia la vulneración del derecho de participación política o
de pluralismo político. La anterior conclusión se soporta en que:
i)      Durante la larga
jornada de discusión en Comisión el senador Juan Carlos Vélez estuvo presente y
le fue otorgada la palabra para que participara en el debate, quedando
registrada su participación en el folio 53 de la Gaceta del Congreso n. 862 de
4 de noviembre de 2010;
ii)    Durante su
intervención el Senador anunció que radicaría unas constancias en las cuales
proponía la modificación del proyecto de acto legislativo que se discutía;
iii) Al finalizar el debate, el
Presidente ordenó al Secretario de la Comisión, agrupar las constancias y
proposiciones para entregárselas a los ponentes, con el objeto de que fueran
incorporadas en la discusión sobre el articulado de la ponencia;
iv) El senador Juan Carlos Vélez no
realizó manifestación alguna tendente a que fueran discutidas las constancias
por él presentadas.
De
lo anteriormente reseñado, la Sala concluye que ni la Comisión, ni el senador
Vélez preveían dar debate y, mucho menos, votar las constancias por él
radicadas; por el contrario, la idea era que fueran incorporadas en su informe
por los ponentes, con el ánimo de ser consideradas en una ocasión futura en que
se debatiera sobre el articulado del proyecto.
La
anterior situación no va en contra de los valores sustanciales que debe honrar
el Congreso en desarrollo del procedimiento de creación normativa. Al respecto
debe recordarse que el principio de participación y el principio de pluralismo
político no pueden ser entendidos con una rigidez tal que limite excesivamente
la dinámica de funcionamiento congresual[10]; por el
contrario, la interpretación sobre su concreta aplicación, sin desconocer las
disposiciones constitucionales, debe tomar como punto de referencia el objetivo
final del procedimiento de creación normativa: la construcción pública, plural
y con base mayoritaria de las decisiones de comisiones y cámaras legislativas.
De manera que la interpretación sobre limitaciones o amenazas a estos valores
debe procurar un análisis sustancial, antes que la simple comparación formal
entre regla normativa y actuación congresual.
El
principio de pluralismo político tiene como objeto que se garantice a los
miembros de las cámaras y comisiones legislativas la oportunidad de tomar parte
en el proceso decisorio del órgano legislativo. Esta garantía se actúa a través
de varias oportunidades para manifestar su opinión o expresar su voto respecto
de lo que se discute y vota en las células legislativas. Sin embargo, se ha
dicho que este principio de participación no otorga potestades absolutas o
exorbitantes, sino que debe ser entendido en el contexto del desarrollo de las
funciones congresuales, en las cuales, no sólo tienen cabida distintas fuerzas
políticas, sino que deben aplicarse criterios de celeridad y eficacia en la
interpretación y aplicación de su ordenamiento jurídico.
En
este sentido, le es posible al Presidente de la cámara o comisión, en su
condición de director del debate terminar el debate, excluir a alguno de los
miembros de la discusión, suspender por razones de orden la sesión de la
cámara, etc. Todas estas decisiones afectan el derecho de participación de los
miembros de la célula legislativa, no obstante lo cual se consideran legítimas
pues van en pro de del adecuado funcionamiento de la cámara o comisión
legislativa. Al respecto se consagró en la sentencia C-222 de 1997:
“Para la Corte
es evidente que el papel de los presidentes de las comisiones y de las cámaras
es, entre otros, el de conducir los debates, asegurando que las pertinentes
normas se observen cuidadosamente, en cuanto es de su resorte "cumplir y
hacer cumplir el Reglamento, mantener el orden interno y decidir las cuestiones
o dudas que se presenten sobre aplicación del mismo" (art. 43, numeral 4,
Ley 5ª de 1992), obviamente con arreglo a lo que establezcan la Constitución y
la ley, por lo cual, en ejercicio de sus funciones y salvo en cuanto a sus
propios votos, deben ser totalmente imparciales y brindar iguales garantías a
todos los miembros de la correspondiente célula congresional.
Será de cargo
del respectivo presidente garantizar que la discusión se lleve a cabo antes de
la votación en cada debate, permitir las intervenciones de todos los
integrantes de la comisión o cámara, dentro de lo que establezca el Reglamento,
introduciendo, si es necesario, restricciones razonables en asuntos tales como
la extensión de cada intervención, siempre que, al aplicarlas, se cumpla
estrictamente lo anunciado y de la misma forma para todos, sin discriminación
ni preferencias”
Las
posibles limitaciones del derecho de participación deben estudiarse en el
contexto en que fueron realizadas, pues no se trata de un derecho absoluto.
Ha
dicho la Corte, igualmente, que el congresista debe tener una actitud proclive
a la defensa de su derecho de participación, pues se espera que los miembros
del Congreso utilicen los mecanismos de que dispone para efectivizar su derecho
en desarrollo de las funciones del Congreso. En este sentido ha manifestado la
Sala Plena de la Corte Constitucional:
“Finalmente, los
derechos de representación política y de participación democrática no se
conciben en el ordenamiento constitucional, como herramientas jurídicas que
permitan el actuar negligente de los congresistas. De suerte que, cuando ellos
mismos tuvieron la oportunidad de defender sus derechos ante las instancias
respectivas del Congreso, no pueden pretender con posteridad obtener la
declaratoria de inexequibilidad de una ley o de una reforma constitucional, o
en determinados casos, y bajo precisas condiciones, lograr el amparo tutelar,
pues no es procedente desconocer la voluntad legítima de las mayorías
expresadas conforme a la Constitución y al Reglamento por la desidia en que
pudieron incurrir los promotores de algunas propuestas durante el curso del
debate legislativo.”[11]
Siendo
también manifestado este principio de decisión en sede de tutela, con ocasión
de la acción interpuesta por un senador quien consideró que la modificación del
orden del día le afectó su derecho de participación política, en cuanto no
permitió que absolvieran las preguntas de un cuestionario para cuya resolución que
había citado. Al resolver dicha acción manifestó la Sala de Revisión:
“[Aun] cuando en
principio se vulneró el reglamento del Congreso por haberse dado prioridad a la
práctica de debates no citados en el orden del día, y sin que se haya
modificado o alterado su prelación de conformidad con lo expuesto en la Ley 5ª
de 1992, nuevamente es pertinente resaltar que la moción de orden fue
propuesta a las 3:02 minutos de abierto el debate y a las 3:26 minutos se
procedió a continuar el orden del día  postergado del 16 de octubre de 2001.
Nótese, al respecto, que aun cuando existe una demora coyuntural entre la
moción y la reapertura del debate de alrededor de 24 minutos, ello aconteció
por la necesidad de votar el Acto Legislativo 014 de 2001 referente a la aprobación
de la Corte Penal Internacional y la proposición de los algunos senadores
destinada a crear una Comisión Especial de Paz.
En este orden de
ideas, se reitera que la falta de uso de los mecanismos legales previstos
en el reglamento, no es una excusa válida para acudir ante el juez de tutela
para que éste rehaga el orden del día, pues el Senador Citante pudo desde un
comienzo impetrar la moción de orden con la finalidad de ajustar la
prioridad que legalmente se reconoce a los debates inconclusos, y no, en su
lugar, esperar la actuación de otro senador después de transcurridas casi 3
horas de abierta la sesión.”[12]
La
anterior reseña jurisprudencial confirma que, la ausencia votación de las
constancias presentadas no implicó vulneración alguna del derecho de
participación del senador Juan Carlos Vélez. Pero incluso, en gracia de
discusión, si se concluyera que fueron presentadas con el objeto de que fueran
consideradas y votadas por la comisión en la misma sesión, se llegaría a la
misma conclusión, por cuanto el senador Vélez no realizó acción alguna tendente
a que su constancia fuera discutida y votada.
En
conclusión, no se configuró afectación alguna a su derecho de participación
política y, en consecuencia, no es dable decir que se afectó alguno de los
principios que busca concretar el procedimiento legislativo y que sirven como
fundamento a la legitimidad democrática del iter de formación normativa.
Proposiciones 248 y 249 presentadas por el Senador
Carlos Enrique Soto Jaramillo en el quinto debate del acto legislativo 05 de
2011
Respecto
de la segunda parte del presente cargo, observa la Corte que el desarrollo de
la sesión de 13 de abril de 2011, publicada en Gaceta del Congreso n. 295 de 20
de mayo de 2011, se dio como sigue.
Iniciado
el debate del proyecto de acto legislativo, se concedió el uso de la palabra a
diferentes senadores pertenecientes a dicha Comisión, entre ellos al senador
Carlos Enrique Soto Jaramillo, quien presentó las proposiciones objeto de
controversia –identificadas con los números 248 y 249- al final de su
intervención –folios 21 y 22 de la Gaceta del Congreso mencionada-. El tema
tratado por las proposiciones en mención fue objeto, a su vez, de nuevas
proposiciones presentadas por  otros miembros de la Comisión Primera del
Senado, por lo que los ponentes decidieron hacer una modificación  al
articulado presentado, de manera que recogiera las distintas proposiciones
radicadas. Esta situación se aprecia en diferentes momentos durante el
desarrollo de la sesión, como puede ser aquel en que se expresó:
“La
Presidencia concede el uso de la palabra al honorable Senador Roy Leonardo
Barreras Montealegre:
Así es, señor
Presidente. El articulado recogerá para la aprobación además una serie de
proposiciones planteadas por los colegas que pueden resumirse probablemente en
2 hay una inquietud de una proposición del Senador Soto a la que ya
hicimos referencia a propósito de que el criterio de distribución del
Fondo de Compensación Regional incluya la concepción de desempleo y no
solamente necesidades básicas insatisfechas un muy importante aporte con el que
todos estamos de acuerdo y el gobierno también ha mostrado la utilidad de
incluir ese criterio.” –negrilla y cursiva ausentes en texto original; folio
33-
Posteriormente,
el senador Velasco manifestó:
“Señor Presidente,
entonces lo que haríamos sería yo pediría que votáramos ya el artículo uno como
viene en la proposición luego pediría que votásemos la proposición sustitutiva
del artículo segundo que hemos suscrito los coordinadores ponentes y sobre la
sustitutiva votamos la proposición del Senador Hemel y la que los 2 también
hemos presentado para adicionar al fondo de compensación, de esa manera
recogeríamos todos los criterios que se han planteado.” –folio 34-
En
acuerdo con lo anteriormente reseñado, el coordinador de ponentes manifestó:
“Nosotros vamos
a votar de acuerdo todos los ponentes esta proposición sustitutiva junto con el
artículo, la propia proposición sustitutiva resultó mejorada esta mañana
por la solicitud del Senador Soto, por ejemplo, y del Senador Vélez en
el sentido de que el fondo de compensación regional tenga como criterios el
índice de desempleo, si no se vota de una vez estaríamos votando la aditiva a
la sustitutiva. Entonces lo que yo propongo es que la votemos de una vez y para
que quede en el Acta el adendo pertinente que lo tiene el señor secretario de
puño y letra y que haría parte ahora mismo de manera manuscrita de la
proposición en el inciso octavo dice literalmente: Los recursos del fondo de
compensación regional se destinarán a la financiación de proyectos en las
entidades territoriales más pobres del país con criterios de necesidades
básicas insatisfechas, población y desempleo, y sigue, ese adendo que acaba de
quedar en el acta y que de manera manuscrita está en la Secretaría podemos
votarlo de una vez como una única proposición aditiva recogiendo las
proposiciones del Senador Soto y del Senador Vélez, eso es Presidente.
La Presidencia
concede el uso de la palabra al honorable Senador Juan Carlos Vélez Uribe:
Gracias, señor
Presidente, yo solicitaría de todas maneras que ahí hay otra proposición
que nosotros presentamos que la firmamos 4 Senadores del partido de la U, la
Senadora Karime, el Senador Soto, el Senador Enríquez Rosero y yo que
es el inciso séptimo, es adicionar simplemente que en los fondos que quedan por
fuera están el fondo de ahorro y estabilización, el de ahorro pensional
territorial y adicionamos el fondo de ciencia tecnología e innovación, esa
proposición está ahí radicada.” –negrilla y cursiva ausentes en texto original;
cita en folio 36-
Y,
finalmente, al votar la proposición referida en los anteriores apartes, que
corresponde a la proposición 253, se manifestó expresamente que acogían la
redacción presentada por el senador Soto Jaramillo, autor de las proposiciones
que los accionantes señalan como no discutidas. Al respecto se expresó:
“La
Presidencia concede el uso de la palabra al honorable Senador Roy Leonardo
Barreras Montealegre:
Así es estamos
de acuerdo y entonces para precisión de la Secretaría la proposición que
vamos a votar tendrá en ese inciso que corresponde al inciso séptimo ahora del
artículo segundo la proposición tendrá esta nueva redacción como la ha sugerido
el senador Soto, de los ingresos del sistema general de regalías se
destinara un porcentaje no superior a 2% para fiscalización de la exploración o
explotación de los yacimientos y el conocimiento y cartografía geológica del
subsuelo este porcentaje se descontara en forma proporcional del total de los
ingresos del sistema general de regalías distribuidos en el inciso anterior. Se
excluye la frase, salvo de los recursos asignados al fondo tal.
Entonces es no
superior al 2% de todo que es la solicitud del Ministerio de Minas.” –negrilla
y cursiva ausentes en texto original; folio 37-
Así,
el proyecto de artículo 2º del acto legislativo fue votado una vez habían sido
incorporadas las proposiciones que manifestaban el parecer de los miembros de la
Comisión Primera del Senado, incluyendo el del autor de las dos proposiciones
supuestamente no consideradas ni votadas.
Y,
en todo caso, si existiera duda sobre el acuerdo del senador Carlos Enrique
Soto Jaramillo respecto de que el contenido de las proposiciones por él
presentadas se encontraba incluido en la proposición finalmente votada –la número
253-, su silencio al respecto, en acuerdo con la jurisprudencia constitucional
antes citada, habría saneado cualquier eventual desconocimiento de los
principios sustanciales que guían el procedimiento de creación del acto
legislativo 05 de 2011.
Por
lo anteriormente expuesto, la Corte declarará la exequibilidad del acto
legislativo 05 de 2011 con respecto al cargo estudiado.
Cargo 5: ausencia de la publicación del informe de
conciliación ordenada por el artículo 161 de la Constitución
Otro
de los motivos por el que se busca la declaratoria de inexequibilidad del acto
legislativo 05 de 2011 es por el supuesto desconocimiento de la obligación
prevista en el artículo 161 de la Constitución, consistente en publicar el
informe de conciliación previo a la repetición del segundo debate en las
plenarias de Senado y de Cámara de Representantes.
Sostienen
los accionantes que el artículo 161 de la Constitución ordena que “se
publique el texto conciliado ‘por lo menos con un día de anticipación’, el cual
‘se someterá a debate y aprobación de las respectivas plenarias’ en las cuales
podrá ser aprobado o negado” –folio 31-.
De
acuerdo con el parecer de los accionantes, siendo éste el contenido normativo a
satisfacer por una y otra cámara, se observa un vicio de procedimiento con la
entidad suficiente para afectar la constitucionalidad el todo el Acto Legislativo.
El mismo consistiría en que, mientras el informe de conciliación en segunda
vuelta fue publicado para los miembros del Senado en la Gaceta del Congreso –n.
424 de 14 de junio de 2011-, dicha publicación no tuvo lugar para informar
sobre su contenido a los miembros de la Cámara de Representantes, lo que
configuraría un vicio insubsanable, en cuanto afectaría la realización de los
principios de publicidad y de “transparencia” en el ejercicio de las funciones
del Congreso de la República.
En
palabras de los accionantes:
“9.4. En la
Cámara de Representantes, sin embargo no se procedió así, por cuanto sin haber
sido publicado el informe de la comisión de conciliación en la Gaceta del
Congreso en la sección correspondiente a esa corporación, se procedió a
anunciar la votación del informe de conciliación como aparece en el Acta No. 72
de 15 de junio de 2011, Gaceta 732 de 28 de septiembre de 2011 y se le impartió
aprobación el 16 de junio de 2011, según aparece en el Acta No. 73 publicada en
la Gaceta 719 de 26 de septiembre de 2011.
(…)
La celeridad que
se imprimió al traite de este acto legislativo cuando ya expiraba el segundo
período de sesiones ordinarias en que se discutió y aprobó, llevó entonces a
que se omitiera un requisito de ineludible cumplimiento, que no consiste en una
simple formalidad sino que constituye elemento esencial para que se cumpla con
los principios de publicidad y la transparencia del ejercicio de sus funciones
por el Congreso de la República, pues no puede haber segundo debate ni
repetición del mismo sin publicación del informe correspondiente a lo que va a
debatirse, ni mucho menos pasar directamente al anuncio de la votación y a la
realización de ésta sin haber publicado previamente para conocimiento de los
integrantes de cada una de las Cámaras el informe respectivo.” –folio 33-
En
este caso la Corte Constitucional declarará exequible el acto legislativo 05 de
2011 respecto del cargo imputado, por cuanto, independientemente de lo acertado
o no de la interpretación normativa realizada por los accionantes sobre la
exigencia del artículo 161 de la Constitución y sobre sus efectos, encuentra la
Sala que dicho razonamiento jurídico carece del presupuesto fáctico necesario
para su sustento, pues tiene como fundamento una situación no acaecida.
Toda
la acusación del escrito de acción tiene como presupuesto fáctico que el
informe de conciliación elaborado para unificar las discrepancias al final de
la segunda vuelta no se realizó respecto de los miembros de la Cámara de
Representantes. Sin embargo, la Sala encuentra que dicha publicación, tal y
como lo indicó el concepto del Ministerio Público –folio 311-, sí se llevó a
cabo en la Gaceta del Congreso n. 423 del martes 14 de junio de 2011, iniciando
en la pag. 3 y finalizando en la pag. 7. En el ejemplar referido de la Gaceta
del Congreso se lee en la primera página:
“CÁMARA DE REPRESENTANTES
INFORMES DE CONCILIACIÓN”
Siendo
esta la actuación que debe apreciarse a la luz de las normas que regulan el
proceso de creación normativa, no encuentra la Sala siquiera la ocurrencia de
una irregularidad procedimental, por lo que declarará la exequibilidad del Acto
Legislativo 05 de 2011 por el vicio ahora estudiado.
VII.
DECISIÓN
En
mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando
justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
Primero.-
Declarar
EXEQUIBLE el Acto Legislativo 05 de 2011, por los cargos analizados.
Notifíquese,
comuníquese, publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional,
cúmplase y archívese el expediente.
JORGE IVAN PALACIO PALACIO
Presidente
MARIA VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
MAURICIO GONZALEZ CUERVO
Magistrado
Ausente con excusa médica
LUIS GUILLERMO GUERRERO PEREZ
Magistrado
ALEXEI JULIO ESTRADA
Magistrado
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
NILSON PINILLA PINILLA
Magistrado
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
Con aclaración de voto
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ
Secretaria General
[1] En este escrito se trascribe de
la sentencia C-076 de 2012: “La simple discrepancia entre lo exigido por la
norma reglamentaria y lo actuado por el Congreso de la República, el Presidente o la administración no implica per se la declaratoria de
inconstitucionalidad de la norma demandada. En estos casos debe tenerse en
cuenta que las formas procedimentales establecidas siempre atienden a la
realización de un principio sustancial, que resulta axial al carácter
democrático a decisión tomada por los órganos políticos dentro de un Estado
como el colombiano; por esta razón es que la jurisprudencia ha distinguido entre
meras irregularidades y vicios procedimentales, siendo los últimos los que, por
afectar un principio sustancial, pueden originar la inconstitucionalidad de una
norma en cuyo procedimiento de formación se haya cometido este error. Así pues,
al estudiar el posible desconocimiento de las normas del Reglamento del
Congreso es necesario, además de señalar su vulneración, el explicar cómo es
que con ella se infringe o desconoce algún principio sustancial de rango
constitucional que busque ser protegido a través de la formalidad
reglamentaria. Solo de esta forma se hará un análisis acorde con la
instrumentalidad de las actuaciones procedimentales y, por consiguiente,
coherente con su significación sustancial.
[2] El apoderado argumenta esta
posición invocando la sentencia C-221 de 1997 donde se transcribe que “la Carta Política no reconoce un derecho de propiedad al departamento, al municipio productor o
al puerto marítimo o fluvial sobre la regalía, puesto que, como se ha visto,
las entidades territoriales del Estado, al no ser propietarias del recurso
natural no renovable, tampoco lo son de los beneficios que de la extracción de
los mismos se deriven”.
[3] Entre otras, sentencias C-737 de
2001; C-1260 de 2001; C-141 de 2010 y C-076 de 2012.
[4] Esta es la
razón que anima a Rodríguez-Zapata a considerar que “Las decisiones públicas
trascendentales deben ser fruto de un debate público y prolongado en el que
aparezcan todos los puntos de vista, se expongan todos los argumentos y se
otorgue el justo valor a todos los intereses encontrados”. Sólo de esta forma,
apunta, se puede convertir en voluntad institucional la voluntad social.”
Al respecto RODRÍGUEZ-ZAPATA Jorge, Sanción, promulgación y publicación de
las leyes, Ed. Tecnos, 1987, Madrid, p. 20.
[5] En este
sentido, sentencia C-816 de 2004.
[6] “Artículo 200. Corresponde al
Gobierno, en relación con el Congreso: 1. Concurrir a la formación de las
leyes, presentando proyectos por intermedio de los ministros (…)”.
[7] “Artículo 208. (…) Los
ministros, en relación con el Congreso, son voceros del Gobierno, presentan a
las Cámaras proyectos de ley (…)”.
[8] Dispone el artículo 115 Superior
en cuanto a la conformación del Gobierno: “El Presidente de la República es Jefe del Estado, Jefe del Gobierno y suprema autoridad administrativa. // El
Gobierno Nacional está formado por el Presidente de la República, los ministros del despacho y los directores de departamentos administrativos. //
El Presidente y el Ministro o Director de Departamento correspondientes, en
cada negocio particular, constituyen el Gobierno. // Ningún acto del
Presidente, excepto el de nombramiento y remoción de Ministros y Directores de
Departamentos Administrativos y aquellos expedidos en su calidad de Jefe del
Estado y de suprema autoridad administrativa, tendrá valor ni fuerza alguna
mientras no sea suscrito y comunicado por el Ministro del ramo respectivo o por
el Director del Departamento Administrativo correspondiente, quienes, por el
mismo hecho, se hacen responsables. (…)”
[9] El texto completo del artículo
153 del reglamento del Congreso es el que sigue:
“Plazo para
rendir ponencia.
El ponente rendirá su informe dentro del plazo inicial que le hubiere señalado
el presidente, o en su prórroga, teniendo en cuenta la urgencia del proyecto y
el volumen de trabajo de las comisiones. En caso de incumplimiento se procederá
a su reemplazo. En la Gaceta del Congreso se informarán los nombres de los
congresistas que no han dado cumplimiento a la presentación oportuna de las
respectivas ponencias.”
[10] Sentencias C-1040 de 2005; C-140
de 2010 y C-076 de 2012, entre otras.
[11] Sentencia C-1040 de 2005.
[12] Sentencia T-983A de 2004.