T-580-11
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia T-580/11
DERECHO A LA PROPIEDAD PRIVADA-Fundamental por conexidad
Para que proceda la protección inmediata y
efectiva del derecho a la propiedad por vía de tutela, debe su desconocimiento afectar derechos que por naturaleza
son fundamentales, como la vida, la integridad física, el trabajo, etc. En este
contexto, sólo la conexidad entre el derecho a la propiedad privada y alguno de
los derechos fundamentales esenciales en el desarrollo y ejercicio de las
condiciones básicas de vida, permiten al juez de tutela, resolver un asunto de
esta índole. La Corte ha entendido que la propiedad, por ser un derecho de
naturaleza económico y social, su connotación de “fundamental” dependerá del
estudio que el juez constitucional realice en el caso concreto.
EXPROPIACION-Fundamentos
y características
Tras
la declaratoria de utilidad pública e interés social, mediante acto
administrativo, la expropiación administrativa inicia con una etapa previa de
negociación, mediante  una oferta de la administración al particular para
adquirir el bien por el precio base fijado por la entidad, luego sigue una
etapa de negociación directa con el particular. Si el proceso de negociación
directa resulta exitoso, se pasa a la etapa de transferencia del bien y de pago
del precio acordado. Si por el contrario, el proceso de negociación fracasa,
empieza la etapa expropiatoria propiamente dicha, la cual culmina con el
traspaso del título traslaticio de dominio al Estado y el pago de la
indemnización al particular expropiado.
PRINCIPIO DE INMEDIATEZ COMO REQUISITO DE
PROCEDIBILIDAD DE LA ACCION DE TUTELA-Debe
ponderarse bajo el criterio del plazo razonable y oportuno
PRINCIPIO DE INMEDIATEZ E IMPROCEDENCIA DE
LA ACCION DE TUTELA-Caso
en que accionantes afectados con decisión de expropiación la interpusieron en
un exagerado lapso de tiempo
Referencia: expediente T- 3.048.813
Acción de Tutela instaurada por Milady Zawady Barco y
Julio Zawady Barco contra La Alcaldía Distrital de Santa Marta
Magistrado Ponente:
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Bogotá D.C.,  veintisiete (27) de julio de dos mil once
(2011)
La Sala Séptima de Revisión de Tutelas de la Corte
Constitucional, conformada por los
magistrados Jorge Ignacio Pretelt Chaljub -quien la preside-, Humberto Antonio
Sierra Porto y Luís Ernesto Vargas Silva, en ejercicio de sus competencias
constitucionales y legales, y específicamente las previstas en los artículos 86
y 241 numeral 9° de la Constitución Política,  ha proferido la siguiente
SENTENCIA
En
el proceso de revisión del fallo de tutela adoptado el once (11) de marzo de
dos mil once (2011), por el Juzgado Primero Civil del Circuito de Santa Marta, mediante
el cual se revocó la sentencia emitida el treinta y uno (31) de enero de dos
mil once (2011), por el Juzgado Cuarto Civil Municipal de Santa Marta.
1. ANTECEDENTES
De
acuerdo con lo dispuesto en los artículos 86 y 241-9 de la Constitución
Política, 33 del Decreto 2591 de 1991 y 49 del Reglamento de la Corporación, la
Sala de Selección Número Cuatro de la Corte Constitucional escogió, para
efectos de su revisión, la acción de tutela de la referencia.
De
conformidad con el artículo 34 del Decreto 2591 de 1991, esta Sala de Revisión
procede a dictar la sentencia correspondiente.
1.1.
HECHOS Y ARGUMENTOS DE
DERECHO
1.1.1. Los demandantes Milady Zawady
Barco y Julio Zawady Barco,  acuden a la acción de tutela en busca del
amparo de sus derechos fundamentales de petición, a la igualdad y a la
propiedad, al considerar que la entidad accionada los ha vulnerado.
1.1.2. En escrito radicado el once
(11) de enero de 2011, manifestaron que mediante el Acuerdo No.004 del 29 de
marzo de 1996, emitido por el Concejo Distrital de Santa Marta y sancionado por
el Alcalde Distrital de la misma ciudad, declararon de utilidad pública e
interés social, los siguientes lotes de terreno:
a)
Predio Vista Hermosa:
propietaria María Teresa Jiménez de Polo
b)
Predio los Fundadores:
ubicado entre los barrios Chimila No.2 y Nuevo Galán. Lote con una cabida
aproximada de veinticinco hectáreas 2.000 mts2.
c)
Predio Sircasia: ubicado en
Gaira, propietaria Gloria Rosa Samper Muñoz.
1.1.3. Respecto al predio “Los
Fundadores”, señalaron que se encontraba matriculado en la oficina de
instrumentos públicos de Santa Marta, bajo el número 080-0027838, a nombre de la señora Zayne Zawady de Abdala y que desde antes de proferirse el mencionado
acuerdo, ellos eran poseedores materiales y propietarios parciales de una
franja del terreno (126.123.20 mts2),  conforme aparece en los certificados de
registro de instrumentos públicos, que anexan.
1.1.4. En el acuerdo que declaró de
utilidad pública e interés social los mencionados predios, se autorizó al señor
Alcalde Distrital de Santa Marta para hacer los traslados de rigor en el
presupuesto de rentas y gastos de la vigencia fiscal, así como para hacer los
empréstitos con entidades bancarias hasta por el monto del valor de los predios,
previa valoración del Instituto Geográfico Agustín Codazzi. Sin embargo, la
entidad no ha dado cumplimiento a la mencionada disposición y sus terrenos
fueron invadidos, una vez fue de conocimiento público la precitada
declaratoria.
1.1.5. Afirman que no han podido
iniciar ninguna acción policiva por invasión a la propiedad o perturbación a la
posesión, ni tampoco instaurar una acción de dominio o reivindicatoria en
contra de los invasores, puesto que al ser declarados sus terrenos de utilidad
pública e interés social, están fuera del tráfico jurídico. Además, que para
confirmar y afianzar la expropiación de sus derechos, el Distrito de Santa
Marta ordenó inscribir ante la oficina de Registro e Instrumentos Públicos de
la ciudad, el acuerdo mediante el cual declaraba de utilidad pública e interés
social los terrenos de su propiedad, lo cual demuestran con la copia anexa a la
presente acción. (sic)
1.1.6. Alegan la vulneración de su
derecho a la igualdad, por cuanto el Distrito de Santa Marta en el Acuerdo
No.004 de 196, también declaró de utilidad pública los terrenos de las señoras
María Teresa Jiménez de Polo y Gloria Rosa Muñoz, a quienes sí se les pagó la
indemnización por el despojo de sus tierras.
1.1.7. Finalmente, señalan que elevaron
derecho de petición ante la entidad demandada el 2 de octubre de 2008,
solicitando proceder a dar trámite administrativo de reconocimiento y pago, sin
que les hubieran dado respuesta al mismo.
1.2.
PRETENSIONES
En razón a lo expuesto, los demandantes
solicitan ordenar a la entidad accionada, lo siguiente.
1.2.1.
Que se dé cumplimiento al
Acuerdo del Concejo Distrital de Santa Marta No. 004 del 29 de marzo de 1996,
en el sentido de proceder a dictar el acto administrativo que desarrolle lo que
se ordenó en el mismo.
1.2.2.
Que por medio de la
dirección de Catastro, Instituto Agustín Codazzi, se realice el avalúo
comercial del predio que es materia de esta acción de tutela.
1.2.3.
Que conforme a los
procedimientos legales y administrativos, se incluya dentro del presupuesto de
la vigencia siguiente, el pago de las indemnizaciones a que se contrae el mismo
acuerdo distrital citado.
1.2.4.
Que conforme a los
artículos 4 y 5 del mismo acuerdo del Consejo Distrital, se haga los
empréstitos bancarios o disponga de las partidas necesarias para realizar las
indemnizaciones de los predios que son materia de esta acción.
1.2.5.
Ordenar al señor alcalde,
realizar y cumplir los demás derechos establecidos en el acuerdo y en la ley.
1.3.
INTERVENCION DE LA ENTIDAD
ACCIONADA
Admitida la acción de tutela, el Juzgado Cuarto Civil
Municipal de Santa Marta, ordenó notificar al Alcalde del Distrito Turístico de
Santa Marta, así como al Concejo del Distrito de Santa Marta, por considerar
que pueden tener un interés directo en las resultas de la presente actuación,
para que en el término de 48 horas, rindieran los descargos pertinentes.
1.3.1.
Contestación del Concejo
Distrital de Santa Marta.
Mediante oficio remitido el 24 de enero de 2011, la
apoderada del Concejo Distrital de Santa Marta, intervino en el trámite de
instancia para solicitar al juez de tutela exonerar a la entidad que representa
de las pretensiones de los accionantes, por cuanto en su concepto, no ha
vulnerado derecho fundamental alguno.
Para el efecto, precisó que efectivamente en el año
1995, se debatió  el proyecto de acuerdo No.053 que dio origen al acuerdo
No.004 del 29 de marzo de 1996, el cual fue sancionado por el Alcalde de la época,
declarando de utilidad pública e interés social unos predios.
No obstante, no le consta que dichos terrenos fueron
invadidos y que los accionantes ejercieran acciones para cesar dichas
perturbaciones, pues la Corporación Concejo Distrital de Santa Marta, se
limitó a cumplir sus funciones constitucionales y legales, las cuales
consistieron en aprobar el proyecto de acuerdo 053 de 1995 que dio origen al
acuerdo 04 de 1996 el cual es enviado al Despacho del señor Alcalde para su
respectiva sanción. Igualmente afirmó, que los trámites administrativos
de expropiación solo le atañen a la Alcaldía Distrital al igual que cualquier
acción judicial o administrativa que se inicie como consecuencia de la aprobación
del acuerdo antes mencionado. Por lo tanto, solicita se decrete la falta de
legitimación en la causa por pasiva de la entidad que representa.
1.3.2.
Contestación de la Alcaldía
Distrital de Santa Marta.
El apoderado judicial de la entidad, dentro del
término legal, se pronunció respecto de los hechos de la demanda manifestando
lo siguiente:
Advirtió  la improcedencia de la acción de tutela al
considerar que este mecanismo no puede utilizarse arbitrariamente, pues no se puede
desconocer la existencia de los instrumentos procesales ordinarios y
especiales, así como las competencias de las respectivas autoridades.
Frente al planteamiento de vulneración al derecho a la
igualdad alegado por los accionantes, indicó que no puede predicarse dicha  situación
en el presente caso por cuanto existen diferencias sustanciales, toda vez que a
las señoras Gloria Rosa Muñoz Samper y María Teresa Jiménez de Polo, les
fueron canceladas sus acreencias en cumplimiento de órdenes proferidas por
despachos judiciales. Como se observa en copia simple que se anexa a esta
contestación, la señora María Teresa Jiménez de Polo, diligentemente y dentro
del término para hacerlo, el 23 de agosto de 1999 concilió con el Distrito de
Santa Marta las acreencias que se le adeudaban, de la cual se levantó acta que
posteriormente utilizó como título para iniciar proceso ejecutivo ante el
Tribunal Contencioso Administrativo. A partir de lo anterior, se pueden
observar diferencias sustanciales en las actuaciones, pese a que ambos fueron
cobijados por una medida administrativa (Acuerdo 004) que declaró sus predios
de utilidad pública e interés social, la señora JIMÉNEZ inició actuaciones administrativas
y jurídicas para tasar y recibir la indemnización respectiva, mientras que los
tutelantes dejaron vencer los términos legales para poder hacer valer su
derecho a la indemnización ordenada. (sic)
Para el interviniente, lo que procuran los demandantes
es revivir acciones (como la ejecutiva) que ya están caducadas y corregir su
negligencia, por lo que conceder las pretensiones de la demanda sería premiar
su omisión jurídica.
1.4.     DECISIONES  JUDICIALES
1.4.1 Juzgado Cuarto Civil
Municipal de Santa Marta
El Juzgado Cuarto Civil Municipal de Santa Marta, en
providencia del 31 de enero de 2011, resolvió negar la acción de amparo por
improcedente.
Advirtió el juez de instancia que desde la fecha de
expedición del acto por medio del cual el Alcalde del Distrito de Santa Marta, realizó
la declaratoria de utilidad pública e interés social de los terrenos de
propiedad de los demandantes, cuya descripción y linderos aparecen en el
Acuerdo No.004 del 29 de marzo de 1996, hasta la fecha de presentación de la
demanda de tutela, se colige con meridiana claridad, que se ha superado con
creces el término legal previsto por la Ley 388 de 1997 y las normas del
procedimiento contencioso administrativo.
Consideró el juez, que según la Ley 388 de 1997, cuyo
estudio de constitucionalidad se realizó en sentencia C-1074 de 2002, a los demandantes, como sujetos procesales afectados con la decisión de expropiación decretada
por la administración distrital, les asistía el derecho de recurrir la
resolución o acto administrativo que la declaró, o en su defecto, ejercer la
acción de nulidad y restablecimiento del derecho, dentro del término de
caducidad previsto en la norma en comento. No obstante, revisados los
documentos aportados al expediente, evidenció que los actores  no acreditan
haber recurrido, ni presentado objeción alguna respecto de la decisión adoptada
por la administración, de igual manera, no obra prueba de que los demandantes
incoaran la demanda de nulidad para el restablecimiento de sus derechos, una
vez advirtieron el incumplimiento del Distrito de Santa Marta, de cancelar las
indemnizaciones pretendidas por la expropiación de sus terrenos.
Así mismo, reiteró el carácter residual y subsidiario
de la acción de tutela y recordó que no está instituida para suplir, desplazar
o suceder los mecanismos ordinarios o extraordinarios de defensa, menos cuando
advierte, que ha transcurrido un exagerado lapso de tiempo, lo cual desvirtúa prima
facie, su procedencia excepcional como mecanismo transitorio para evitar un
perjuicio irremediable.
Igualmente, desvirtuó la vulneración al derecho a la
igualdad alegado por los demandantes, puesto que si bien señalaron que las
señoras María Teresa Jiménez de Polo y Gloria Rosa Muñoz Samper, fueron
indemnizadas por la administración distrital, por estar incluidas dentro de los
términos de referencia del Acuerdo 004 del 29 de marzo de 1996, no es menos
cierto, que las citadas señoras adelantaron los trámites judiciales y
extrajudiciales tendientes a lograr la orden de pago de las obligaciones
económicas reclamadas como indemnización por motivo de la expropiación, según
encontró probado en el expediente.
Así las cosas, el despacho judicial consideró que
acceder a las pretensiones de los accionantes sería desconocer la
jurisprudencia constitucional, pues quitarle todo efecto al Acuerdo 004 de
1996 proferido por el Alcalde de Santa Marta, el cual goza de presunción de
legalidad predicable de todo acto administrativo, mientras no sea desvirtuado
ante la jurisdicción competente, sería irrumpir en la órbita del juez ordinario
de la causa.  Por último, insistió  en la incuria con la que han actuado
los accionantes durante este extenso espacio de tiempo lo cual desdice su
dicho de encontrarse frente a un perjuicio irremediable, toda vez que durante
todo ese lapso de tiempo, tuvieron la posibilidad de incoar ante la justicia
contencioso administrativa, la acción ordinaria correspondiente para procurar
la nulificación del Acuerdo Distrital denunciado. (sic)
1.4.2. Impugnación
Los accionantes mediante escrito impugnaron la
decisión,  alegando que sí agotaron la vía gubernativa, pues el 2 de octubre de
2008, elevaron derecho de petición a la Alcaldía Distrital para que cumpliera o
ratificara el incumplimiento del acto administrativo expropiatorio, sin que el
mismo hubiera sido contestado por la administración.
Señalaron igualmente, que instauraron una acción de
cumplimiento ante el Juzgado 1° del Circuito de Santa Marta, el cual dictó
sentencia favorable, pero que el Tribunal Administrativo revocó porque se
solicitó indemnización o pago. Respecto de las demás acciones, asumieron que carecían
de eficacia por cuanto, i) la acción de nulidad y restablecimiento del derecho
prescribe o caduca a los cuatro meses después de dictarse el acto acuerdo
administrativo y ellos debían esperar los procedimientos para el
cumplimiento del acuerdo que declaraba pagar o indemnizar; ii) la acción
policiva, no cabía, porque el interés privado debía ceder al interés público;
iii) la acción de dominio o reivindicatoria contra los poseedores, tampoco
cabía porque los poseedores adquirieron bienes declarados de utilidad pública e
interés social. De manera que el único medio que podían ejercer era la acción
de tutela.
A juicio de los peticionarios, el Distrito vulneró sus
derechos al expedir el acuerdo 004 y expropiarlos de sus terrenos, continuando
dicha transgresión en el tiempo, pues dicho acuerdo no se ha cumplido en la
medida que no han sido indemnizados, afectando así su patrimonio.
1.4.3. Juzgado Primero Civil del Circuito de Santa
Marta
El Juzgado Primero Civil del Circuito de Santa Marta, revocó
en segunda instancia el fallo impugnado y en su lugar concedió los derechos
invocados.
El ad-quem, luego de observar  el trámite previsto en los
artículos 63 a 72 de la Ley 388 de 1997, referentes a la expropiación por vía
administrativa, consideró que en el presente caso no se atendieron las pautas
allí fijadas.
En efecto, vislumbró que una vez realizada la
declaratoria de utilidad pública e interés social acordada por el Concejo
Distrital de Santa Marta, la entidad demandada omitió iniciar los trámites
administrativos  tendientes, primero, a ofrecer la compra del predio de los
accionantes y, segundo, a decretar la expropiación administrativa del bien,
gestión que le otorgaba la posibilidad a los petentes para acudir a la vía
contencioso administrativa, pues en aquella debía indicarse el valor del precio
indemnizatorio y la forma de pago a los propietarios del predio expropiado.
Para el juez este hecho, constituye una flagrante
violación al debido proceso, pues la Alcaldía Distrital de Santa Marta no siguió
los parámetros fijados en la ley para la expropiación por vía administrativa,
aunque sí procedió a inscribir en el respectivo folio de matrícula inmobiliaria
la referida expropiación. Razón que estimó suficiente, para revocar la
sentencia impugnada y conceder la protección invocada.
2. PRUEBAS DOCUMENTALES
En el trámite de la acción de amparo se aportaron como
pruebas:
2.1.   Copia del proyecto de acuerdo
No.053, emitido por el Concejo Distrital de Santa Marta, por medio del cual
se hace una declaratoria de utilidad pública e interés social y se dictan otras
disposiciones.[1]
2.2.   Copia del acuerdo No.004 del 29
de marzo de 1996, en el que se declara de utilidad pública e interés social,
unos lotes de terreno entre los que se encuentra el denominado “Los Fundadores”
propiedad de Zayne Zawady de Abdala. Se autoriza al señor Alcalde Distrital
para que con el lleno de los requisitos legales proceda a adquirir por
enajenación voluntaria o por expropiación y con destino al Distrito de Santa
Marta los lotes mencionados, los cuales serán destinados exclusivamente para la
legalización de títulos en las urbanizaciones de hecho o ilegales, provisión de
espacios públicos urbanos y para la ejecución de construcciones de
infraestructura social en los campos de la salud, educación, recreación y
deporte, ornato y seguridad. Lo autoriza igualmente, para hacer los
traslados de rigor en el presupuesto de rentas y gastos de la vigencia fiscal
para dar cumplimiento al presente acuerdo, así como para hacer los empréstitos
con entidades bancarias hasta por el monto del valor de los predios declarados
de utilidad pública e interés social, previa certificación del Instituto
Geográfico Agustín Codazzi.[2]
2.3.    Copia de escrituras públicas (No.
1310, 1377, 1135, 1474) junto con las copias de la oficina de registro de
instrumentos públicos, en los que se documenta la transferencia a título de
compraventa el derecho de dominio, propiedad y posesión, sobre lotes de terreno
en favor tanto de los accionantes como de terceras personas, en común y
proindiviso con Zayne Zawady de Abdala.[3]
2.4.    Copia de escrito dirigido al
Alcalde Distrital de Santa Marta, con fecha del 14 de mayo de 2008, firmado por
los ocupantes y poseedores de los predios de los señores, Milady Azwady Barco y
Julio Zawady Barco, solicitando proceder a comprar y pagar a los propietarios
firmantes los predios ocupados, declarados de utilidad pública e interés
general, así como adjudicar los respectivos lotes. Agregan además que esta
decisión se ha venido solicitando y prorrogando desde el año 1996, con los
funcionarios de la administración Distrital sin ejecutarse hasta la fecha,
recibiendo perjuicios por cuenta del Distrito sin resolver el problema social.[4] (sic)
2.5.   Copia de la respuesta a
solicitud mediante derecho de petición, elevada ante el Concejo Distrital, por
el señor Julio Zawady Barco, con fecha del 19 de mayo de 2008, firmada por  el
Secretario General de dicha entidad, expidiendo copia de los Acuerdos 053 de
1995 y 004 de 1996.[5]
2.6.
Copia de certificación No.688,
emitida por la Alcaldía Distrital, por concepto de reparación directa a favor
de la señora Gloria Rosa Muñoz Samper, con fecha del 23 de noviembre de 2005.[6]
2.7.
Copia del certificado de tradición
y libertad correspondiente a la matricula inmobiliaria 080-3973, del predio
Vista Hermosa, de propiedad de la señora María Teresa Jiménez de Polo, en el
cual se registra la cesión a título gratuito de bienes fiscales adjudicados a
un grupo de personas.[7]
2.8.
Copia de solicitud de cumplimiento
al acto administrativo acuerdal No.004, declarado por el Concejo Distrital de
Santa Marta, presentada al Alcalde Distrital de Santa Marta, por los demandantes.[8]
2.9.
Copia de escrito de la Alcaldía
Distrital, con fecha del 14 de octubre de 2008, en el que estudió el expediente
radicado bajo el No.022 del 2008, contentivo de la solicitud de cumplimiento
del acto administrativo acuerdal del Consejo Distrital de Santa Marta, No.004
de marzo 29 de 1996, realizada por los señores Julio Zawady Barco, Milady Zawady
Barco y otros.
La entidad al admitir la solicitud, consideró
necesario abrir una etapa previa para probar la veracidad de los hechos referidos
por los peticionarios y determinar la viabilidad del trámite administrativo del
acuerdo, para ello, ordenó oficiar a la oficina de instrumentos públicos para
que certificara si los predios de los demandantes se desprenden del predio de
mayor extensión con matrícula inmobiliaria 080-0027838, a nombre de la señora Zayne Zawady de Abdala, que es materia del acuerdo 004; oficiar al
Concejo Distrital de Santa Marta para que certificara si el acuerdo conserva
plena vigencia, en cuanto a los fines para los cuales fue expedido. No
obstante, no obra prueba en el expediente, que estas órdenes hubieran sido
atendidas.[9]
2.10.
Copia de avalúo comercial
solicitado por los demandantes, con fecha del 2 de julio de 2009.[10]
3.   CONSIDERACIONES DE LA
CORTE CONSTITUCIONAL
3.1.
COMPETENCIA
Esta Corte es competente, de
conformidad con los artículos 86 y 241 de la Constitución Política, y con el
Decreto 2591 de 1991, para revisar el presente fallo de tutela.
3.2.
CONSIDERACIONES JURIDICAS
3.2.1.
El problema jurídico
Corresponde a esta Sala Séptima de
Revisión determinar si la Alcaldía Distrital de Santa Marta vulneró los derechos
fundamentales de petición, a la igualdad y a la propiedad, de los demandantes
Milady Zawady Barco y Julio Zawady Barco, al no haber dado el trámite
correspondiente al Acuerdo No.004 del 29 de marzo de 1996, por medio del cual
se declaró de utilidad pública e interés social los terrenos de su propiedad.
Para la resolución del caso, la Sala dilucidará (i)
si la propiedad es un derecho fundamental, (ii) los fundamentos y
características de la expropiación, (iii) la acción de tutela como medio
de defensa judicial, los alcances del artículo 86 de la Constitución en cuanto
al término para interponerla y (iv) examinará el material probatorio
obrante en el expediente para verificar si en el presente caso se está o no
frente a la vulneración de los derechos fundamentales invocados.
3.2.2.
La propiedad como derecho
fundamental.
El artículo 58 de la Constitución Política, garantiza
la propiedad privada y le asigna una función social, al que se le
incorporó una función ecológica.
La Corte Constitucional se ha referido en
reiterada jurisprudencia, respecto al derecho de propiedad y ha indicado que su
connotación de fundamental no puede determinarse en todos los casos, sino que en
el caso concreto, el juez de tutela debe,
bajo la óptica de los principios, valores y derechos constitucionales, examinarlo.
En la sentencia T-506 de
1992, esta Corporación expuso sobre el particular:
La propiedad es un derecho económico y
social a la vez. En consecuencia, la posibilidad de considerarlo como derecho
fundamental depende de las circunstancias específicas  de su ejercicio. De
aquí se concluye que tal carácter  no puede ser definido en abstracto,
sino en cada caso concreto. Sin embargo, esto no significa que tal definición
pueda hacerse de manera arbitraria.
A la hora de definir el carácter de
derecho fundamental de la propiedad en un caso concreto, el juez de tutela debe
tener como criterio de referencia a la Constitución misma y no simplemente al
conjunto de normas inferiores que definen sus condiciones de validez. Esto
significa que, en su interpretación, el juez de tutela debe mirar el caso
concreto  bajo la óptica de los principios, valores y derechos
constitucionales, de tal manera que ellos sean respetados.
Sólo en el evento en que ocurra una
violación del derecho a la propiedad que conlleve para su titular un
desconocimiento evidente de los principios y valores constitucionales que
consagran el derecho a la vida a la dignidad y a la igualdad,  la
propiedad adquiere naturaleza de derecho fundamental y, en consecuencia,
procede la acción de tutela. Dicho en otros términos, la propiedad debe ser
considerada como un derecho fundamental, siempre que ella se encuentre
vinculada de tal manera al mantenimiento de unas condiciones materiales de
existencia, que su desconocimiento afecte el derecho a la igualdad  y a
llevar una vida digna. (M.P. Dr. Ciro Angarita Barón).[11]
Es decir, que según la citada
jurisprudencia, para que proceda la protección inmediata y efectiva del derecho
a la propiedad por vía de tutela, debe su
desconocimiento afectar derechos que por naturaleza son fundamentales, como la vida,
la integridad física, el trabajo, etc. En este contexto, sólo la conexidad
entre el derecho a la propiedad privada y alguno de los derechos fundamentales
esenciales en el desarrollo y ejercicio de las condiciones básicas de vida,
permiten al juez de tutela, resolver un asunto de esta índole[12].
Igualmente, la Corte ha entendido que la propiedad, por
ser un derecho de naturaleza económico y social, su connotación de “fundamental”
dependerá del estudio que el juez constitucional realice en el caso concreto. La
Corte, atendiendo estas prerrogativas, señaló en la sentencia T-413 de 1997, lo
siguiente:
Reitera la Corte que el de propiedad no es, de manera
absoluta e invariable, un derecho fundamental y, por tanto, en principio, no es
la acción de tutela el mecanismo adecuado para su protección. La normatividad,
en los campos civil, comercial, administrativo y policivo, regula extensamente
el tema de la propiedad y consagra acciones y procedimientos encaminados a su protección.
Mal podría afirmarse que un derecho relativizado por
la prevalencia del interés colectivo y sometido a numerosas restricciones y
límites, respecto del cual caben figuras como la expropiación -algunas veces
sin indemnización-, la extinción del dominio y las servidumbres, y que la
propia Constitución cataloga como función social que implica
obligaciones, tenga per se el carácter de fundamental, o que tal
condición pueda predicarse de él en toda su amplitud, en todas sus modalidades,
respecto de todo sujeto y en todas las épocas.
Así, no puede reclamarse como fundamental y menos como
absoluto el derecho a la gran propiedad, ni a la riqueza ilimitada e
invulnerable, al atesoramiento indefinido, egoísta e improductivo, o contrario
a las necesidades, exigencias y valores de la sociedad.
3.2.3.  Los fundamentos y características de la
expropiación. Reiteración de jurisprudencia.
Retomando la disposición contenida en el
artículo 58 de la Constitución Política, en el que se señala:
ARTICULO  58. Se garantizan la propiedad privada
y los  demás derechos  adquiridos  con arreglo a las
leyes  civiles,  los cuales  no  pueden ser desconocidos ni
vulnerados  por  leyes  posteriores. Cuando de la aplicación de
una ley expedida  por motivo  de utilidad pública o interés
social, resultaren  en conflicto  los derechos de los
particulares con la  necesidad por ella  reconocida, el interés
privado debe ceder  al interés público o
social.
Se tiene entonces, que el derecho a la
propiedad encuentra una restricción en aras del interés público o social,
acorde con las exigencias de justicia y desarrollo económico, en virtud de las
cuales, se consagró la expropiación, regulada en el mismo artículo 58:
Por motivos de utilidad pública o de interés social
definidos por el  legislador,  podrá haber expropiación mediante
sentencia  judicial  e indemnización previa. Esta  se
fijará consultando los intereses de la comunidad y del afectado.  En los
casos que determine el legislador, dicha expropiación podrá adelantarse por vía
administrativa, sujeta a posterior acción contenciosa
administrativa,  incluso  respecto del precio.
Con todo,  el  legislador, por
razones  de  equidad,  podrá determinar  los
casos  en  que no  haya  lugar  al  pago  de
indemnización,  mediante  el  voto favorable  de
la  mayoría absoluta de los miembros de una y otra Cámara.
Las  razones  de equidad, así como los
motivos  de  utilidad pública o de interés social, invocados por el
legislador, no serán controvertibles
judicialmente.
La jurisprudencia de la Corte
Constitucional en las sentencias C-216 de 1993 y C-153 de 1994, definió la
expropiación como una operación de
derecho público por la cual el Estado obliga a un particular a cumplir la
tradición del dominio privado al dominio público de un bien, en beneficio de la
comunidad y mediante una indemnización previa. Igualmente, en
sentencia C-1074 de 2002, se realizó el estudio de constitucionalidad de la Ley
388 de 1997, regulatoria de esta figura. En ella, se estipulan los motivos de utilidad pública o interés social que
justifican las restricciones a la propiedad, se señalan las entidades
competentes para adelantar la expropiación, así como el procedimiento que debe
seguirse en cada caso, las formas de pago que aseguren la indemnización previa,
así como los medios de defensa judicial con que cuentan quienes sean afectados
por la decisión de expropiación.
Tras la declaratoria de utilidad pública e interés
social, mediante acto administrativo, la expropiación administrativa inicia con
una etapa previa de negociación, mediante  una oferta de la administración al
particular para adquirir el bien por el precio base fijado por la entidad,
luego sigue una etapa de negociación directa con el particular. Si el proceso
de negociación directa resulta exitoso, se pasa a la etapa de transferencia del
bien y de pago del precio acordado. Si por el contrario, el proceso de
negociación fracasa, empieza la etapa expropiatoria propiamente dicha, la cual
culmina con el traspaso del título traslaticio de dominio al Estado y el pago
de la indemnización al particular expropiado.
Los artículos 68 a 70 de la mencionada Ley 388 de 1997, explican el procedimiento que debe surtir la expropiación administrativa,
los cuales se encuentran resumidos en la sentencia C-1074 de 2002:
Esta Corte ha establecido que la expropiación puede
ser definida como una operación de derecho público por la cual el Estado obliga
a un particular a cumplir la tradición del dominio privado al dominio público
de un bien, en beneficio de la comunidad y mediante una indemnización previa.
Dado que esta es la limitación más gravosa que puede
imponerse sobre el derecho de propiedad legítimamente adquirido, la Carta ha
rodeado la figura de la expropiación de un conjunto garantías. La principal de
ellas es que se indemnice previamente al afectado.
Otra garantía constitucional importante es la
exigencia de que la indemnización sea previa, como requisito sustancial de la
expropiación. El artículo 58 reitera en este punto el principio ubi
expropriatio ibi indemnitas, según el cual el sacrificio que representa la
expropiación debe ser indemnizado con el objeto de reparar la afectación del
derecho de propiedad privada y preservar el principio de igualdad ante las
cargas públicas.
Según el texto constitucional estudiado, la
indemnización por expropiación debe cumplir dos características: 1) debe ser
previa; y 2) debe fijarse consultando los intereses de la comunidad y del
afectado. Si bien el texto del artículo 58 superior no exige expresamente que
la indemnización sea “justa”, ni tampoco señala si debe ser “plena” o si debe
ser pagada en dinero, esta Corporación se ha referido en su jurisprudencia a
las características constitucionales de la indemnización por expropiación.
De igual manera, la norma reguladora, señala los medios de defensa judicial expeditos con que
cuentan quienes sean afectados por la decisión de expropiación, la cual debe
surtirse ante el juez contencioso administrativo.
3.2.4.
La acción de tutela como
medio de defensa judicial, alcances del artículo 86 de la Constitución en
cuanto al término para interponerla.
La Corte Constitucional ha avalado en reiterada
jurisprudencia que la existencia de otros medios de defensa judicial hace improcedente
la acción de tutela. Por lo tanto, esta Sala de Revisión debe entrar a analizar
si la presente acción de tutela cumple con los requisitos de procedibilidad a
efectos de determinar si es viable el estudio de fondo del problema jurídico
planteado.
La consolidada jurisprudencia de esta Corporación[13], ha puesto
de presente que la acción de tutela es un mecanismo de origen constitucional de
carácter residual, subsidiario y cautelar, encauzado a la protección
inmediata de los derechos fundamentales de las personas que están siendo
amenazados o conculcados.
Si con la acción de tutela se busca la protección
inmediata de los derechos constitucionales fundamentales, frente a su presunta
vulneración o amenaza, la petición ha de ser presentada en el marco temporal de
ocurrencia de la amenaza o violación de los derechos. Pues, de no limitar en el
tiempo la presentación de la demanda de amparo constitucional, se burla el
alcance jurídico dado por el Constituyente, y se desvirtúa su fin de protección
actual, inmediata y efectiva. La sentencia SU-961 de 1999, señaló al respecto:
La Corte ha señalado que dos de las características
esenciales de esta figura en el ordenamiento jurídico colombiano son la
subsidiariedad y la inmediatez: (…) la segunda, puesto que la acción de
tutela ha sido instituida como remedio de aplicación urgente que se hace
preciso administrar en guarda de la efectividad concreta y actual del derecho
objeto de violación o amenaza. Luego no es propio de la acción de tutela el
sentido de medio o procedimiento llamado a remplazar los procesos ordinarios o
especiales, ni el ordenamiento sustitutivo en cuanto a la fijación de los
diversos ámbitos de competencia de los jueces, ni el de instancia adicional a
las existentes, ya que el propósito específico de su consagración, expresamente
definido en el artículo 86 de la Carta, no es otro que el de brindar a la
persona protección efectiva, actual y supletoria en orden a la garantía de sus
derechos constitucionales fundamentales.
(…)
La acción de tutela ha sido instituida como remedio de
aplicación urgente que se hace preciso administrar en guarda de la efectividad
concreta y actual del derecho objeto de violación o amenaza.
Frente a la naturaleza
subsidiaria se ha señalado que para la protección de los derechos
fundamentales este mecanismo constitucional sólo procederá cuando el
afectado no disponga de otro medio de defensa judicial.[14] De lo anterior se
colige, que no es la finalidad de esta acción ser un mecanismo alternativo a
los otros medios jurisdiccionales existentes, de modo que pueda utilizarse uno
u otro sin ninguna distinción, ni fue diseñada para desplazar a los jueces
ordinarios del ejercicio de sus atribuciones propias.
Sin embargo, la existencia de otro medio judicial no
hace de por sí improcedente la intervención del juez de tutela, pues deben
tenerse en cuenta dos circunstancias especiales a saber: primero, que los
medios alternos con que cuenta el interesado deben ser  idóneos, esto
es, aptos para obtener la protección requerida, con la urgencia que sea del
caso[15];
y segundo, que a pesar de la existencia de otros medios de defensa
judicial, será procedente la acción de tutela cuando se utilice como
mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.
Así, el carácter subsidiario y residual de la acción
de tutela ha servido a la Corte Constitucional para explicar el ámbito
restringido de procedencia de las peticiones elevadas con fundamento en el
artículo 86 de la Carta Política, más aún cuando el sistema judicial permite a
las partes valerse de diversas acciones ordinarias que pueden ser ejercidas
ante las autoridades que integran la organización jurisdiccional, encaminadas
todas a la defensa de sus derechos.[16]
Igualmente, frente a la inmediatez se ha dicho
que, pese a no tener un término de caducidad expresamente señalado en la
Constitución o en la Ley,  la acción de tutela como mecanismo de
protección constitucional procede dentro de un término razonable y
proporcionado contado a partir del momento en que se produce la vulneración
o amenaza al derecho. Se justifica la exigencia de dicho término toda vez que
con éste se impide el uso de este mecanismo excepcional como medio para simular
la propia negligencia o como elemento que atente contra los derechos e
intereses de terceros interesados[17],
así como mecanismo que permite garantizar los principios de cosa juzgada y
seguridad jurídica que se deprecan de toda providencia judicial.[18]En la
sentencia C-543 de 1992, se dijo al respecto:
La posibilidad de interponer la acción de tutela en
cualquier tiempo significa que no tiene término de caducidad. La consecuencia
de ello es que el juez no puede rechazarla con fundamento en el paso del tiempo
y tiene la obligación de entrar a estudiar el asunto de fondo. Sin embargo, el
problema jurídico que se plantea en este punto es: ¿quiere decir esto que la
protección deba concederse sin consideración al tiempo transcurrido desde el
momento en que ha tenido lugar la violación del derecho fundamental?
Las consecuencias de la premisa inicial, según la cual
la tutela puede interponerse en cualquier tiempo, se limitan al aspecto
procedimental de la acción, en particular a su admisibilidad, sin afectar en lo
absoluto el sentido que se le deba dar a la sentencia. Todo fallo está
determinado por los hechos, y dentro de estos puede ser fundamental el momento
en el cual se interponga la acción, como puede que sea irrelevante.
(…)
Si el elemento de la inmediatez es consustancial a la
protección que la acción brinda a los derechos de los ciudadanos, ello implica
que debe ejercerse de conformidad con tal naturaleza. Esta condiciona su
ejercicio a través de un deber correlativo: la interposición oportuna y justa
de la acción.
(…)
Si la inactividad del accionante para ejercer las
acciones ordinarias, cuando éstas proveen una protección eficaz, impide que se
conceda la acción de tutela, del mismo modo, es necesario aceptar que la
inactividad para interponer esta última acción durante un término prudencial,
debe llevar a que no se conceda. En el caso en que sea la tutela y no otro
medio de defensa el que se ha dejado de interponer a tiempo, también es
aplicable este principio, según el cual la falta de ejercicio oportuno de los
medios que la ley ofrece para el reconocimiento de sus derechos no puede
alegarse para beneficio propio, máxime en los casos en que existen derechos de
terceros involucrados en la decisión.
De este modo, la oportunidad en la interposición de la
acción de tutela se encuentra estrechamente vinculada con el objetivo que la
Constitución le atribuye de brindar una protección inmediata, de manera que,
cuando ello ya no sea posible por inactividad injustificada del interesado, se
cierra la vía excepcional del amparo constitucional y es preciso acudir a las
instancias ordinarias para dirimir un asunto que, debido a esa inactividad, se
ve desprovisto de la urgencia implícita en el trámite breve y sumario de la tutela.
Con todo, la jurisprudencia también ha apreciado que
puede resultar admisible que transcurra un extenso espacio de tiempo entre el
hecho que genera la vulneración y la presentación de la acción de tutela bajo
dos circunstancias claramente identificables: la primera, cuando se
demuestra que la vulneración es permanente en el tiempo[19] y, la
segunda, cuando se pueda establecer que … la especial situación de
aquella persona a quien se le han vulnerado sus derechos fundamentales,
convierte en desproporcionado el hecho de adjudicarle la carga de acudir a un
juez; por ejemplo el estado de indefensión, interdicción, abandono, minoría de
edad, incapacidad física, entre otros[20].
De este modo, para que, no obstante haya transcurrido
un tiempo prolongado desde la ocurrencia del acto lesivo, resulte procedente el
recurso de amparo constitucional, se requiere que la afectación de derechos
fundamentales que se pretende remediar sea actual.
3.3.
CASO CONCRETO
De acuerdo con las consideraciones expuestas, la Sala
entrará a verificar si el presente caso cumple con los requisitos generales de
procedencia de la acción de tutela, específicamente, si se observó el
presupuesto de inmediatez.
En relación con este requisito, recuerda la Sala que
si bien no existe realmente un término de caducidad para la presentación de la
acción de tutela, esta Corporación ha considerado que, dada su naturaleza
cautelar, la solicitud debe invocarse en un plazo razonable.
Los hechos motivo de la presente acción acaecieron en
el año 1996, cuando el Concejo Distrital de Santa Marta, emitió el Acuerdo
Administrativo No.004, el cual fue sancionado por el Alcalde Distrital de Santa
Marta, declarando de utilidad pública e interés social los predios de los
accionantes  Milady Zawady Barco y Julio Zawady Barco, y autorizando al alcalde
municipal para hacer los traslados de rigor en el presupuesto de rentas y
gastos de la vigencia fiscal, así como para hacer los empréstitos con entidades
bancarias hasta por el monto del valor de los predios, previa valoración del
Instituto Geográfico Agustín Codazzi.
Observa la Sala que, en efecto, ni la administración
ni los accionantes ejercieron algún tipo de actuación inmediata frente a la
declaración emitida en el Acuerdo No.004 de 1996, sólo se evidencia el
despliegue de la actuación surtida por los accionantes en la solicitud de
cumplimiento de la disposición administrativa elevada a la Alcaldía Distrital
en octubre de 2008 y luego con la interposición de la acción de tutela en enero
de 2011.
El asunto que se revisa no requiere de un exhaustivo
análisis por parte del juez de tutela respecto de la procedencia o no de otros
mecanismos de defensa judicial, o de si debe considerarse o no -dentro de este
caso- al derecho de propiedad como un derecho fundamental. Pues se tiene que a los
demandantes como sujetos procesales afectados con la decisión de expropiación
decretada por la administración distrital, les asistía el derecho de recurrir
el acto administrativo que la determinó, o ejercitar la acción de nulidad y
restablecimiento del derecho, dentro del término previsto en la Ley 388 de 1997
y las normas reguladoras de la materia y no lo hicieron. De igual manera, no
encuentra la Sala la relación de conexidad con derechos fundamentales que
permitan la procedencia de la acción de tutela.
Adicionalmente se colige que entre el hecho generador
de la presunta vulneración de los derechos invocados y la presentación de la
acción de tutela,  ha transcurrido un exagerado lapso de tiempo, lo que
desvirtúa sin lugar a dudas, un perjuicio irremediable que diera cabida a la
acción de tutela como mecanismo transitorio. Esta prolongada inactividad de los
accionantes para acudir a la jurisdicción, permite suponer desinterés de su
parte por recibir una protección eficaz y oportuna de sus derechos. Por
ello, y por cuanto en el expediente no aparece justificación válida sobre la
demora en interponer la acción de tutela, debe concluirse que se incumplió el
requisito de la inmediatez.
Así las cosas, esta Sala procederá a revocar la
decisión del Juzgado Primero Civil del Circuito de Santa Marta, y en su lugar,
confirmará el fallo proferido por el Juzgado Cuarto Civil Municipal de Santa
Marta, al encontrarlo ajustado a derecho.
4.       DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Séptima de
Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del
pueblo, y por mandato de la Constitución Política,
RESUELVE
PRIMERO: REVOCAR, por las razones expuestas en esta providencia, la Sentencia proferida
por el Juzgado Primero Civil del Circuito de Santa Marta el 11 de marzo de
2011, mediante el cual concedió el amparo de los derechos invocados por los
peticionarios.
SEGUNDO: En su
lugar, CONFIRMAR el fallo emitido por el Juzgado Cuarto Civil Municipal
de Santa Marta el 31 de enero de 2011, que negó por improcedente el
amparo constitucional solicitado por Milady Zawady Barco y Julio Zawady Barco
contra la Alcaldía Distrital de Santa Marta.
TERCERO: LÍBRESE por Secretaría la comunicación de que trata el
artículo 36 del Decreto 2591 de 1991, para los efectos allí contemplados.
Cópiese, notifíquese, comuníquese, publíquese en la
Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ
Secretaria General
[1] Folios 13 y 14, cuaderno 2,  documento
autenticado, como fiel copia del original.
[2] Folios 15 al 17, cuaderno 2, acuerdo
emanado del Consejo Distrital de Santa Marta, el cual rige a partir de la fecha
de sanción y promulgación, dado el 31 de diciembre de 1995.
[3] Folios 18 al 35, cuaderno 2.
[4] Folios 35 a 39, cuaderno 2.
[5] Folio 40, cuaderno 2.
[6] Folio 46, cuaderno 2.
[7] Folios 47 a 72, cuaderno 2.
[8] Folios 133 a 140, cuaderno 2.
[9] Folios 73 a 78, cuaderno 2.
[10] Folios 80 a 100, cuaderno 2.
[11] Igualmente, en la sentencia No.
T-125 de 1994, la Corte apuntó: Si bien el carácter de fundamental del
derecho a la propiedad privada es relativo, la Corte Constitucional ha reconocido que, en los casos en que su desconocimiento conduzca a la
vulneración de los derechos fundamentales a la vida, a la igualdad y a la
dignidad humana, éste adquiere el carácter de derecho fundamental" (M. P.
Dr. Eduardo Cifuentes Muñoz).
[12] En la sentencia T-310 de 1995,
así se pronunció la Corte: En consecuencia, no es admisible argumentar que
el derecho de propiedad no puede ser protegido bajo ninguna circunstancia a
través de la tutela, cuando el deber del juez es examinar el caso en
concreto, evaluar las pruebas correspondientes y, entonces sí, determinar si
está en íntima y directa conexión con otro u otros derechos fundamentales de
aplicación inmediata (Art. 85 C.P.).” (Negrilla y subraya fuera del
texto original).En la sentencia T-413 de 1997, la Corte insistió en que el derecho a la propiedad privada no es un derecho fundamental que
merezca la protección que ofrece la acción de tutela, dejando en claro que solo
será viable dicha protección cuando se evidencie la conexidad con derechos que
por naturaleza son fundamentales. En igual sentido en la sentencia T-1321 de
2005, se señaló al respecto: si bien la propiedad privada es un derecho,
éste no se caracteriza por ser absoluto, toda vez que sobre el mismo recaen obligaciones,
deberes y limitaciones para su efectivo goce. Tampoco es un derecho de
aplicación directa, pues a diferencia de derechos fundamentales como la vida,
la integridad física, etc., éste se caracteriza por ser un derecho de carácter
relativo cuya aplicación indirecta, obedece como ya se indicó, a las diferentes
limitaciones o restricciones que sobre el mismo existe, pues se impone a su
titular el necesario cumplimiento de requerimientos de orden legal para su
pleno ejercicio.
[13] Sentencias T-335 de 2007; T-764
de 2007; T-266 de 2008 y T-655 de 2009, entre otras.
[14] En este sentido se pueden
consultar, entre muchas otras, las sentencias T-600 del 1 de agosto de 2002. M.P. Manuel José Cepeda Espinosa, T-1198 del 15 de noviembre de 2001. M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra, T-1157 del 1 de noviembre de 2001. M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra, T-321 del 21 de marzo de 2000. M.P. José Gregorio Hernández Galindo.
[15]   Sentencia T-384 del 30 de julio
de 1998. M.P. Alfredo Beltrán Sierra.
[16] Sentencia T-301 de 2009.
[17] Ver entre otras las sentencias
SU-691 de 1999, T-905 de 2006, T-808 de 2007, T-594 de 2008, T-743 de 2008
[18] sentencia C-590 de 2005,
T-844 de 2008
[19] Ver entre otras, las Sentencias
T- 1110 de 2005 y T-425 de 2009.
[20] Sentencia T-158 de 2006.