C-164-20
REPÚBLICA DE COLOMBIA CORTE CONSTITUCIONAL
Sentencia C-164/20
DECRETO LEGISLATIVO EN DESARROLLO DE ESTADO
DE EMERGENCIA QUE ESTABLECE MEDIDAS PARA EL INGRESO DE ESTUDIANTES DE PREGRADO
A LA EDUCACION SUPERIOR-Exequibilidad
ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y
ECOLOGICA DERIVADO DE LA PANDEMIA POR COVID-19-Juicio de constitucionalidad
CONTROL CONSTITUCIONAL DE DECRETO
LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Exequibilidad
DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA
ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Competencia de la Corte Constitucional
CONSTITUCION POLITICA DE 1991-Establece tres clases de estados de
excepción
ESTADOS DE EXCEPCION-Finalidad
Los estados de excepción se convierten así, en la
respuesta jurídica que se brinda a la sociedad ante situaciones extraordinarias
que amenazan el orden institucional, frente a las cuales se debe contar con
instrumentos igualmente excepcionales tendientes al restablecimiento de la
normalidad, que deben conciliar la necesaria eficacia de la respuesta a las
causas de perturbación con la preservación de los principios esenciales del
Estado Social de Derecho, cuya primacía es la que se pretende proteger
ESTADOS DE EXCEPCION-Carácter reglado, excepcional y limitado
Es así como el carácter reglado,
excepcional y limitado de los estados de excepción se garantiza
por medio de su estricta regulación en la Constitución y en la Ley 137 de 1994
-LEEE-, sin que sobre mencionar sus especiales dispositivos de control político
y judicial
ESTADOS DE EXCEPCION-Control político y control jurídico
ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y
ECOLOGICA-Contenido
Específicamente, tratándose del artículo 215 de la
Carta Política, el estado de emergencia podrá ser declarado por el Presidente
de la República y todos los ministros, siempre que sobrevengan hechos distintos
a los previstos en los artículos 212 y 213 superiores que: (i) perturben o
amenacen perturbar en forma grave e inminente el orden económico, social y
ecológico del país, o que (ii) constituyan grave calamidad pública.
CALAMIDAD PUBLICA-Definición
La calamidad pública así explicada alude, entonces, a
un evento o episodio traumático, derivado de causas naturales o técnicas, que
altera gravemente el orden económico, social o ecológico, y que ocurre de
manera imprevista y sobreviniente
ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y
ECOLOGICA, O DE GRAVE CALAMIDAD PUBLICA-Características
(…) el artículo 215 de la Constitución prescribe que
la declaratoria del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica solo
puede llevarse a cabo “por períodos hasta de treinta días en cada caso,
que sumados no podrán exceder de noventa días en el año calendario”. A su
vez, la referida disposición normativa prevé que los decretos legislativos en
el marco del Estado de Emergencia tendrán fuerza de ley y deberán ser (i)
motivados; (ii) firmados por el Presidente y todos los Ministros; y (iii)
destinados exclusivamente a conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus
efectos. Del mismo modo, (iv) deben referirse a materias que tengan relación
directa y específica con el Estado de Emergencia y (v) podrán -de forma
transitoria- establecer nuevos tributos o modificar los ya existentes, los
cuales dejarán de regir al término de la siguiente vigencia fiscal, salvo que
el Congreso, durante el año siguiente, les otorgue carácter permanente
ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y
ECOLOGICA, O DE GRAVE CALAMIDAD PUBLICA-Competencias del Congreso de la República
Igualmente, conviene recordar que, en cuanto hace a
las competencias del cuerpo legislativo en el marco de los estados de
emergencia, el artículo 215 superior también dispone lo siguiente: (i)
examinará hasta por un lapso de treinta días, prorrogable por acuerdo de las
dos cámaras, el informe motivado que le presente el Gobierno sobre las causas
que determinaron el Estado de Emergencia y las medidas adoptadas, y se
pronunciará expresamente sobre la conveniencia y oportunidad de las mismas;
(ii) podrá derogar, modificar o adicionar los decretos a que alude este
artículo, en aquellas materias que ordinariamente son de iniciativa del
Gobierno, así como ejercer sus atribuciones constitucionales; e, incluso, (iii)
se reunirá por derecho propio, si no fuere convocado por el Gobierno Nacional
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE DECRETO
LEGISLATIVO DE DESARROLLO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y
ECOLOGICA-Fundamento
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE DECRETO
LEGISLATIVO DE DESARROLLO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y
ECOLOGICA-Alcance
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE DECRETO
DECLARATORIO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Presupuestos formales y materiales
CONTROL CONSTITUCIONAL DE DECRETO
LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Juicio de finalidad
Según este parámetro, toda medida desplegada en los
decretos legislativos debe estar directa y específicamente encaminada a
conjurar las causas de la perturbación y a impedir la extensión o agravación de
sus efectos.
CONTROL CONSTITUCIONAL DE DECRETO
LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Juicio de conexidad material
Con este presupuesto, se busca determinar si las
disposiciones contenidas en el decreto legislativo guardan relación con las
causas que dieron lugar a la declaratoria del estado de excepción. En tal
sentido, la jurisprudencia constitucional ha puntualizado que la conexidad debe
ser evaluada desde dos puntos de vista: (a) interno, esto es, la relación
entre las medidas adoptadas y las consideraciones expresadas por el Gobierno
Nacional para motivar el decreto de desarrollo correspondiente; y
(b) externo, es decir, el vínculo existente entre las medidas de excepción
y los motivos que dieron lugar a la declaratoria del estado de emergencia.
CONTROL CONSTITUCIONAL DE DECRETO
LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Juicio de motivación suficiente
(…) ha sido entendido como una pauta que complementa
la verificación formal, al indagar si, aparte de haberse formulado una
fundamentación del decreto de emergencia, el Presidente de la República ha
ofrecido razones que resultan suficientes para justificar las medidas
adoptadas. Dicha motivación es exigible frente a cualquier tipo de medidas,
siendo particularmente relevante para aquellas que limitan derechos
constitucionales, por cuanto el artículo 8 de la LEEE establece con claridad
que los “decretos de excepción deberán señalar los motivos por los cuales
se imponen cada una de las limitaciones de los derechos constitucionales”
CONTROL CONSTITUCIONAL DE DECRETO
LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Juicio de ausencia de arbitrariedad
(…) tiene por objeto comprobar que en el decreto
legislativo no se establezcan medidas que transgredan las prohibiciones para el
ejercicio de las facultades extraordinarias reconocidas en la Constitución, la
LEEE y los tratados internacionales de derechos humanos ratificados por
Colombia. Para cumplir con tal cometido, esta Corporación habrá de verificar
que las disposiciones adoptadas en los decretos legislativos: (a) no suspendan
o vulneren el núcleo esencial de los derechos y libertades fundamentales; (b)
no interrumpan el normal funcionamiento de las ramas del poder público y de los
órganos del Estado; y (c) no supriman o modifiquen los organismos y las
funciones básicas de acusación y juzgamiento.
CONTROL CONSTITUCIONAL DE DECRETO
LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Juicio de intangibilidad
(…) parte del reconocimiento que ha efectuado la
jurisprudencia constitucional sobre el carácter “intocable” de
algunos derechos, los cuales, a la luz de los artículos 93 y 214 Superiores, no
pueden ser restringidos ni siquiera durante los estados de excepción. La Corte
ha establecido que, en virtud del derecho internacional de los derechos
humanos, se consideran como derechos intangibles el derecho a la vida y a la
integridad personal; el derecho a no ser sometido a desaparición forzada, a
torturas, ni a tratos o penas crueles, inhumanos o degradantes; el derecho al
reconocimiento de la personalidad jurídica; la prohibición de la esclavitud, la
servidumbre y la trata de seres humanos; la prohibición de las penas de
destierro, prisión perpetua y confiscación; la libertad de conciencia; la
libertad de religión; el principio de legalidad, de favorabilidad y de
irretroactividad de la ley penal; el derecho a elegir y ser elegido; el derecho
a contraer matrimonio y a la protección de la familia; los derechos del niño a
la protección por parte de su familia, de la sociedad y del Estado; el derecho
a no ser condenado a prisión por deudas; y el derecho al habeas corpus. Son
igualmente intangibles los mecanismos judiciales indispensables para la
protección de esos derechos.
CONTROL CONSTITUCIONAL DE DECRETO
LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Juicio de no contradicción específica
(…) pretende verificar que las medidas adoptadas en
los decretos legislativos: (a) no contraríen de manera específica la
Constitución o los tratados internacionales; y (b) no desconozcan el marco de
referencia de la actuación del Ejecutivo en el Estado de Emergencia Económica,
Social y Ecológica, esto es, el grupo de medidas descritas en los artículos 47,
49 y 50 de la LEEE. Verbigracia, ha resaltado esta Corte que entre las
anunciadas prohibiciones se encuentra, por expreso mandato constitucional y
legal, la consistente en que el Gobierno Nacional no podrá desmejorar los
derechos sociales de los trabajadores.
CONTROL CONSTITUCIONAL DE DECRETO
LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Juicio de incompatibilidad
(…) según preceptúa el artículo 12 de la LEEE, exige
que los decretos legislativos que suspendan leyes expresen las razones por las
cuales éstas son irreconciliables con el correspondiente estado de excepción.
CONTROL CONSTITUCIONAL DE DECRETO
LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Juicio de necesidad
(…) previsto en el artículo 11 de la LEEE, implica que
las medidas que se adopten en el decreto legislativo sean indispensables para
lograr los fines que dieron lugar a la declaratoria del estado de excepción.
Sobre esta evaluación, la Corte ha señalado que el análisis respectivo debe
ocuparse: (a) de la necesidad fáctica o idoneidad, la cual consiste en verificar
fácticamente si las medidas adoptadas permiten superar la crisis o evitar la
extensión de sus efectos, de suerte que se evalúa si el Presidente de la
República incurrió o no en un error manifiesto respecto de la utilidad de la
medida para superar la crisis; y (b) de la necesidad jurídica o
subsidiariedad, que supone verificar la existencia dentro del ordenamiento
jurídico ordinario de previsiones legales que fueran suficientes y adecuadas
para lograr los objetivos de la medida excepcional.
CONTROL CONSTITUCIONAL DE DECRETO
LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Juicio de proporcionalidad
(…) que procede del artículo 13 de la LEEE, demanda
que las medidas que se adopten en desarrollo de los estados de excepción sean
respuestas equilibradas frente a la gravedad de los hechos que causaron la
crisis. En efecto, tal y como se ha manifestado por la jurisprudencia
constitucional, el examen de proporcionalidad exige que las restricciones a
derechos y garantías constitucionales se impongan en el grado absolutamente
necesario para lograr el retorno a la normalidad, sin que tal escrutinio
excluya el debido control a las restricciones de derechos constitucionales que,
por ejemplo, se adelanta en la etapa del juicio correspondiente a la ausencia
de arbitrariedad.
CONTROL CONSTITUCIONAL DE DECRETO
LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Juicio de no discriminación
(…) el cual tiene fundamento en el artículo 14 de la
LEEE, exige que las medidas adoptadas con ocasión de los estados de excepción
no pueden entrañar segregación alguna, fundada en razones de sexo, raza,
lengua, religión, origen nacional o familiar, opinión política o filosófica o
cualquier otra categoría sospechosa. Adicionalmente, este análisis implica verificar
que el decreto legislativo no imponga tratos diferentes injustificados.
DECRETO LEGISLATIVO EN DESARROLLO DE ESTADO
DE EMERGENCIA QUE ESTABLECE MEDIDAS PARA EL INGRESO DE ESTUDIANTES DE PREGRADO
A LA  EDUCACIÓN SUPERIOR-Contenido
y alcance
Referencia: Expediente RE-267
Revisión de constitucionalidad del Decreto Legislativo
532 de 2020, “por el cual se dictan medidas para el ingreso de estudiantes a
los programas de pregrado en instituciones de educación superior, en el marco
del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica”.
Magistrado ponente:
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Bogotá,
D.C., cuatro (4) de junio de dos mil veinte (2020).
La
Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus competencias
constitucionales y legales, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
Dentro
del proceso de revisión de constitucionalidad del Decreto Legislativo 532 de 2020, adelantado en los
términos de los artículos 215 y
241.7 de la Carta Política, así como 55 de la Ley 137 de 1994[1].
I.
ANTECEDENTES
1.
Hechos
1.1.
A través del Decreto 417 del 17 de marzo de 2020[2],
el Gobierno Nacional declaró el estado de emergencia económica, social y
ecológica en todo el territorio nacional, por el término de 30 días calendario,
con ocasión de la calamidad pública originada por el riesgo epidemiológico
asociado al coronavirus COVID-19, así como por las medidas adoptadas para
enfrentarlo.
1.2.
En el marco del referido estado de emergencia, en ejercicio de las facultades
excepcionales contempladas en el artículo 215 de la Constitución, el Gobierno
Nacional expidió el Decreto Legislativo 532 del 8 de abril de 2020[3],
cuyo texto se transcribe a continuación:
DECRETO 532 DE 2020
(Abril 08)
“Por el cual se dictan medidas para el
ingreso de estudiantes a los programas de pregrado en instituciones de
educación superior, en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y
Ecológica”.
EL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA
En ejercicio de las atribuciones que le confieren el
artículo 215 de la Constitución Política, en concordancia con la Ley 137 de
1994, y en desarrollo de lo previsto en el Decreto 417 del 17 de marzo de 2020,
“Por el cual se declara un Estado de Emergencia Económica, Social y
Ecológica en todo el territorio nacional”, y
CONSIDERANDO
Que
en los términos del artículo 215 de la Constitución Política, el Presidente de
la República, con la firma de todos los ministros, en caso de que sobrevengan
hechos distintos de los previstos en los artículos 212 y 213 de la Constitución
Política, que perturben o amenacen perturbar en forma grave e inminente el
orden económico, social y ecológico del país, o que constituyan grave calamidad
pública, podrá declarar el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica.
Que
según la misma norma constitucional, una vez declarado el Estado de Emergencia
Económica, Social y Ecológica, el Presidente, con la firma de todos los
ministros, podrá dictar decretos con fuerza de ley destinados exclusivamente a
conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus efectos.
Que
estos decretos deberán referirse a materias que tengan relación directa y
específica con el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica, y podrán,
en forma transitoria establecer nuevos tributos o modificar los existentes.
Que
mediante el Decreto 417 del 17 de marzo de 2020 se declaró el Estado de
Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional por el
término de treinta (30) días, con el fin de conjurar la grave calamidad pública
que afecta al país por causa del nuevo Coronavirus COVID-19.
Que
dentro de las razones generales tenidas en cuenta para la adopción de dicha
medida se incluyeron las siguientes:
Que
el 30 de enero de 2020 la Organización Mundial de la Salud identificó el nuevo
Coronavirus COVID19 y declaró este brote como emergencia de salud pública de
importancia internacional.
Que
el 6 de marzo de 2020 el Ministerio de Salud y de la Protección Social dio a
conocer el primer caso de brote de enfermedad por Coronavirus COVID-19 en el
territorio nacional.
Que
el 11 de marzo de 2020 la Organización Mundial de la Salud - OMS declaró el
actual brote de enfermedad por Coronavirus COVID-19 como una pandemia,
esencialmente por la velocidad de su propagación y la escala de trasmisión.
Que
el Ministerio de Salud y Protección Social reportó el 9 de marzo de 2020: 0
muertes y 3 casos confirmados en Colombia.
Que
pese a las medidas adoptadas, el Ministerio de Salud y Protección Social
reportó el 7 de abril de 2020: 50 muertes y 1.780 casos confirmados en
Colombia, distribuidos así: Bogotá D.C. (861), Cundinamarca (60), Antioquia (209),
Valle del Cauca (250), Bolívar (63), Atlántico (63), Magdalena (14), Cesar
(17), Norte de Santander (26), Santander (14), Cauca (14), Caldas (16),
Risaralda (44), Quindío (34), Huila (34), Tolima (15), Meta (14), Casanare (2),
San Andrés y Providencia (2), Nariño (7), Boyacá (13), Córdoba (7), Sucre (1) y
La Guajira (1).
Que
según la Organización Mundial de la Salud - OMS, en reporte de fecha 7 de abril
de 2020 a las 19:00 GMT-5, —Hora del Meridiano de Greenwich—, se encuentran
confirmados 1,282,931 casos, 72,774 fallecidos y 211 países, áreas o
territorios con casos del nuevo Coronavirus COVID-19.
Que
en el mencionado Decreto 417 del 17 de marzo de 2020 por medio del cual se
declaró el estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el
territorio nacional por el término de treinta (30) días, se adoptaron entre
otras, las siguientes medidas:
“Que
el posible aumento de casos de contagio del nuevo Coronavirus COVID-19
constituye un reto de dimensiones inusuales para el Sistema Nacional de Salud,
quien no sólo debe atender las necesidades de los directamente afectados, sino
que tiene la responsabilidad de impedir la extensión de los efectos hacia todos
los habitantes del país, lo cual exige la disposición de ingentes recursos
económicos y la adopción de parte de todas las entidades del Estado y de los
particulares de las acciones necesarias para restringir el contacto de los
habitantes, con la finalidad, de garantizar las condiciones necesarias de
atención en salud, evitar el contagio de la enfermedad y su propagación.
Que
ante el surgimiento de la mencionada pandemia se debe garantizar la prestación
continua y efectiva de los servicios públicos, razón por la cual se deberá
analizar medidas necesarias para cumplir con los mandatos que le ha entregado
el ordenamiento jurídico colombiano. Lo anterior supone la posibilidad
flexibilizar los criterios de calidad, continuidad y eficiencia de los
servicios, establecer el orden de atención prioritaria en el abastecimiento de
los mismos, flexibilizar el régimen laboral en cuanto los requisitos de los
trabajadores a contratar, implementar medidas de importación y comercialización
de combustibles con el fin de no afectar el abastecimiento”.
Que
de conformidad con el artículo 27 de la Ley 30 de 1992 “por el cual se
organiza el servicio público de la Educación Superior”, “los Exámenes de
Estado son pruebas de carácter oficial que tienen por objeto: a) Comprobar
niveles mínimos de aptitudes y conocimientos. b) Verificar conocimientos y
destrezas para la expedición de títulos a los egresados de programas cuya
aprobación no esté vigente. c) Expedir certificación aprobación o desaprobación
de cursos que se hayan adelantado en instituciones en disolución cuya
personería haya sido suspendida o cancelada. d) Homologar y convalidar títulos
de estudios de Educación Superior realizados en el exterior, cuando sea
pertinente a juicio del Consejo Nacional para la Educación Superior (CESU)”.
Que
el literal (a) del artículo 14 de la Ley 30 de 1992, consagra como uno de los
requisitos para el ingreso a los programas de pregrado[4]
de educación superior, además de los que señale cada institución de educación
superior, haber presentado el Examen ingreso a la educación superior.
Que
la Ley 1324 de 2009 “por la cual se fijan parámetros y criterios para
organizar el sistema evaluación resultados de la calidad de la educación, se
dictan normas para el fomento de una cultura de la evaluación, en procura de
facilitar la inspección y vigilancia del Estado y se transforma el ICFES”,
en su artículo 7º, literal (b), inciso 5º, consagra que “la presentación de
los “Exámenes de Estado” es requisito para ingresar a los programas de pregrado
y obtener el título respectivo”.
Que
la honorable Corte Constitucional en Sentencia C-420 del 21 septiembre de 1995,
expresó: “(…) La presentación del examen de Estado se consagra como un
mecanismo de medición los niveles mínimos de aptitudes y conocimientos de los
estudiantes que han terminado el nivel secundario educación y aspiran ingresar
al nivel superior; convirtiéndose en un instrumento necesario para que el
Estado pueda ejercer, con sujeción a los artículos 189 numeral 21 y 150 numeral
23 de la Constitución Política, la inspección y vigilancia sobre la educación
secundaria en cuanto a los niveles de enseñanza que reciben los estudiantes en
sus respectivos planteles (…)”.
Que
de conformidad con el inciso 3º del artículo 2.3.3.3.7.2 del Decreto 1075 del
2015 “Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector
Educación”, corresponde al Instituto Colombiano para la Evaluación de la
Educación –ICFES-, dirigir y coordinar el diseño, la producción y aplicación de
las pruebas, así como también determinar el calendario de aplicación del Examen
de Estado, de acuerdo con el reporte sobre la población que cumpla el requisito
para presentar el Examen.
Que
mediante de la Resolución 888 de 18 de noviembre de 2019, el Instituto
Colombiano para la Evaluación de la Educación –ICFES- determinó el calendario
de aplicación del Examen de Estado para año 2020 así: (i) los estudiantes de
calendario “B” el 15 de marzo del 2020; y (ii) los estudiantes del calendario
“A” el 9 de agosto del 2020.
Que
mediante la Resolución 380 del 10 de marzo de 2020, el Ministerio de Salud y
Protección Social adoptó, entre otras, medidas preventivas sanitarias de
aislamiento y cuarentena de las personas que, a partir de la entrada en
vigencia de la precitada resolución, arribaran a Colombia desde la República
Popular China, Francia, Italia y España.
Que
mediante Resolución 385 del 12 de marzo de 2020, el ministro de Salud y
Protección Social declaró el estado de emergencia sanitaria por causa del nuevo
Coronavirus COVID-19 en todo el territorio nacional, hasta el 30 de mayo de
2020 y adoptó una serie de medidas con el objeto de limitar las posibilidades
de contagio, en todos los espacios sociales.
Que
la Procuraduría General de la Nación, en los días anteriores al 15 de marzo de
2020, fecha prevista para la aplicación del Examen de Estado, manifestó al
Gobierno nacional adoptar como medida para evitar la propagación Coronavirus
COVID-19, el aplazamiento examen.
Que
el Instituto Colombiano para la Evaluación de la Educación - ICFES, en los días
anteriores al 15 de marzo de 2020, fecha prevista para la aplicación del Examen
de Estado, recibió 542 peticiones, por medio de las cuales, se solicitaba el
aplazamiento de la aplicación del Examen de Estado, con ocasión de la pandemia
generada por el Coronavirus COVID-19.
Que
con ocasión de la declaratoria de emergencia sanitaria y luego de realizar un
monitoreo mediante comités regionales para garantizar la aplicación de las
medidas de contención del virus ordenadas en la Resolución 385 del 12 de marzo
del 2020, el Instituto Colombiano para la Evaluación de la Educación – ICFES,
mediante Resolución 196 del 14 de marzo del 2020, adoptó como medida preventiva
el aplazamiento de la aplicación del Examen de Estado que estaba programado
para el 15 de marzo de 2020 en todo el territorio nacional, hasta tanto se
supere la emergencia sanitaria.
Que
de acuerdo con lo reportado por el Instituto Colombiano para la Evaluación de
la Educación – ICFES, 79.231 estudiantes se inscribieron para presentar el
Examen de Estado el 15 de marzo de 2020 con el fin de ingresar a una
institución de educación superior[5]
y en consecuencia, en caso de mantenerse la presentación del examen como
requisito de ingreso a programa de pregrado de educación superior, se afectaría
directamente su derecho al acceso a la educación superior por causa atribuible
a la pandemia del Coronavirus COVID-19.
Que
la anterior circunstancia expandiría los efectos de la crisis económica, social
y ecológica al sector educación, en la medida en que se afectaría el ejercicio
del derecho a la educación.
Que
la Constitución Política, en su artículo 67, consagra que “la educación es
un derecho de la persona y un servicio público que tiene una función social;
con ella se busca el acceso al conocimiento, a la ciencia, a la técnica, y a
los demás bienes y valores de la cultura”.
Que
la honorable Corte Constitucional, en Sentencia T-743 del 23 octubre 2013,
expuso que: “el artículo 67 de la Constitución reconoce en la educación una
doble condición de derecho y de servicio público que busca garantizar el acceso
de los ciudadanos al conocimiento, a la ciencia y a los bienes y valores
culturales. La relevancia de esa función social explica que la norma superior
haya asignado a la familia, a la sociedad y al Estado una corresponsabilidad en
la materialización de esas aspiraciones y haya comprometido a este último con
tareas concretas que abarcan, desde la regulación y el ejercicio del control y
vigilancia del servicio educativo, hasta la garantía de su calidad, de su
adecuado cubrimiento y la formación moral, física e intelectual de los
estudiantes. En cuanto a servicio público, la educación exige del Estado unas
actuaciones relacionadas con la garantía de su prestación eficiente y continua
a todos habitantes del territorio nacional, en cumplimiento de los principios
de universalidad, solidaridad y redistribución de recursos en la población
económicamente vulnerable. En su dimensión derecho, la educación tiene el
carácter de fundamental, en atención al papel que cumple en la promoción del
desarrollo humano y la erradicación de la pobreza y debido a su incidencia en
la concreción de garantías fundamentales, como la dignidad humana, la igualdad
de oportunidades, el mínimo vital, la libertad de escoger profesión u oficio y
la participación política”.
Que
con el fin de garantizar el derecho a la educación de todos los estudiantes que
quieran ingresar a instituciones de educación superior en el segundo semestre
del año 2020, el Gobierno Nacional considera necesario exonerar de manera
temporal el cumplimiento del requisito antes mencionado, debido a la
imposibilidad de cumplirlo mientras estén vigentes las restricciones que impone
el estado de emergencia sanitaria.
Que
una vez superado el estado de emergencia sanitaria y siempre que las
circunstancias permitan la realización del Examen de Estado sin que ello
represente un riesgo para la salud de los estudiantes, los 79.231 inscritos que
lo hicieron con el propósito de ingresar a una institución de educación
superior, deberán aplicar el Examen de Estado en la fecha que para el efecto
fije el Instituto Colombiano para la Evaluación de la Educación - ICFES y
deberán presentar su resultado ante la institución de educación superior que
corresponda.
Que
la anterior medida no restringe o limita derechos o garantías constitucionales
y por el contrario, facilita el ejercicio del derecho al acceso a la educación
superior durante el tiempo que dure la emergencia sanitaria declarada por el
Gobierno Nacional.
Que
en virtud de la autonomía universitaria prevista en el artículo 69 de la
Constitución Política, las instituciones de educación superior gozan de la
potestad para definir los criterios y procedimientos para seleccionar sus
estudiantes, siempre que los mismos sean razonables, proporcionales y no
vulneren derechos fundamentales y en especial el derecho a la igualdad. Al
respecto, la honorable Corte Constitucional, en Sentencia C-337 de 1º de agosto
1996 manifestó: “(…) uno los derechos que tienen las instituciones de
educación superior en ejercicio del principio de la autonomía universitaria, el
de admitir y seleccionar a sus alumnos, no se quebranta norma alguna del
ordenamiento superior, puesto que la garantía de acceso al sistema educativo
consagrada constitucionalmente, no consiste en que todo aspirante deba ser
admitido en los planteles educativos, ni en la ausencia de criterios de
selección de los estudiantes que las entidades de educación superior habrán de
admitir, sino ‘en la posibilidad de llegar a ser aceptado en igualdad de
condiciones con los demás aspirantes y dentro de las reglas de juego
predeterminadas por el mismo establecimiento (…)”.
DECRETA
Artículo 1°.-
Eximir de la presentación del Examen de Estado como requisito para el ingreso a
los programas de pregrado de educación superior, a todos los estudiantes
inscritos para la presentación del Examen de Estado prevista para el 15 de
marzo del año 2020.
Los
estudiantes inscritos a presentar el Examen de Estado el 15 de marzo de 2020
deberán presentar este Examen, de conformidad con el calendario de aplicación
que para el efecto expida el Instituto Colombiano para la Evaluación de la
Educación - ICFES.
Parágrafo. En el evento que las condiciones de salud
pública impidieran la realización del Examen de Estado fijado para el 9 de
agosto de 2020, los estudiantes inscritos para esa prueba también quedarán
eximidos del cumplimiento del requisito.
Los
estudiantes inscritos a presentar el Examen de Estado para el 9 de agosto de
2020, deberán presentar el Examen, de conformidad con el calendario de
aplicación que para el efecto expida el Instituto Colombiano para la Evaluación
de la Educación - ICFES.
Artículo
2°.- El presente decreto rige a
partir de la fecha de su publicación.
Publíquese y cúmplase.
Dado
en Bogotá D.C., a los 8 días de abril de 2020.
IVÁN DUQUE MÁRQUEZ
LA MINISTRA DEL INTERIOR,
ALICIA VICTORIA ARANGO
OLMOS
LA MINISTRA DE RELACIONES
EXTERIORES,
CLAUDIA BLUM DE BARBERI
EL MINISTRO DE HACIENDA Y
CREDITO PÚBLICO,
ALBERTO CARRASQUILLA
BARRERA
LA MINISTRA DE JUSTICIA Y DEL
DERECHO,
MARÍA LEONOR CABELLO
BLANCO
EL MINISTRO DE DEFENSA
NACIONAL,
CARLOS HOLMES TRUJILLO
GARCÍA
EL MINISTRO DE AGRICULTURA Y
DESARROLLO RURAL,
RODOLFO ENRIQUE ZEA
NAVARRO
EL MINISTRO DE SALUD Y
PROTECCIÓN SOCIAL,
FERNANDO RUIZ GÓMEZ
EL MINISTRO DEL TRABAJO,
ÁNGEL CUSTODIO CABRERA
BÁEZ
LA MINISTRA DE MINAS Y
ENERGIA,
MARÍA FERNANDA SUEREZ
LONDOÑO
EL MINISTRO DE COMERCIO,
INDUSTRIA Y TURISMO,
JOSÉ MANUEL RESTREPO
ABONDANO
LA MINISTRA DE EDUCACIÓN
NACIONAL,
MARÍA VICTORIA ANGULO
GONZÁLEZ
EL MINISTRO DE AMBIENTE Y
DESARROLLO SOSTENIBLE,
RICARDO JOSÉ LOZANO PICÓN
EL MINISTRO DE VIVIENDA,
CIUDAD Y TERRITORIO,
JONATHAN MALAGÓN GONZÁLEZ
LA MINISTRA DE TECNOLOGIAS DE
LA INFORMACIÓN Y LAS COMUNICACIONES,
SYLVIA CRISTINA CONSTAÍN
RENGIFO
LA MINISTRA DE TRANSPORTE,
ÁNGELA MARÍA OROZCO GÓMEZ
LA MINISTRA DE CULTURA,
CARMEN INÉS VÁSQUEZ
CAMACHO
LA MINISTRA DE CIENCIA,
TECNOLOGÍA E INNOVACIÓN,
MABEL GISELA TORRES TORRES
EL MINISTRO DEL DEPORTE,
ERNESTO LUCENA BARRERO
1.3.
El 13 de abril de 2020, la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la
República remitió a este Tribunal, para lo de su competencia, copia auténtica
del Decreto 532 de 2020, así como de los soportes documentales del mismo[6].
2.
Trámite procesal
2.1.
A través de Auto del 22 de abril de 2020[7],
el magistrado ponente asumió el
conocimiento de la revisión de constitucionalidad del Decreto 532 de
2020, así como ordenó que, por intermedio de la Secretaría General de este
Tribunal, se comunicara del inicio de la presente causa al Presidente de la
República para que ejerciera la defensa del acto normativo, se fijara en lista el
asunto de la referencia para que los interesados tuvieran la oportunidad de
pronunciarse, y se realizara el traslado del mismo al Procurador General de la
Nación para que rindiera el concepto de su competencia.
2.2.
En atención a lo dispuesto en dicho proveído[8],
se recibieron un conjunto de intervenciones y conceptos que se sintetizan a
continuación[9].
3. Defensa del acto normativo por parte de la
Presidencia de la República
3.1. La Secretaría Jurídica del Departamento
Administrativo de la Presidencia de la República defendió la constitucionalidad
del Decreto 532 de 2020[10],
argumentando que cumple con los requisitos formales y materiales que exige la
Carta Política para que el Gobierno Nacional pueda expedir válidamente normas
de naturaleza legal en el marco de los estados de emergencia.
3.2. En concreto, dicha entidad sostuvo que el Decreto
532 de 2020 fue: (i) firmado por el
Presidente de la República y todos los ministros, (ii) expedido en
correspondencia con el ámbito temporal y objetivo del estado de emergencia
declarado mediante el Decreto 417 de 2020, así como (iii) motivado en un
conjunto de consideraciones expuestas en la parte motiva del acto normativo.
3.3. Igualmente, la Secretaría Jurídica del Departamento
Administrativo de la Presidencia de la República indicó que el Decreto 532 de
2020 supera las exigencias materiales de constitucionalidad, porque la medida
de inaplicar temporalmente el requisito legal de presentar el Examen de Estado
para acceder a los programas de pregrado:
(i) Se encuentra dirigida a superar uno de
los efectos de la calamidad pública que dio origen a la declaratoria del estado
de emergencia, como fue la afectación de la prestación normal de ciertas
actividades de la administración pública (juicio de finalidad).
(ii) Debido al propósito que persigue,
guarda una relación directa con las situaciones que se pretendieron conjurar
con la declaratoria del estado de emergencia (juicio de conexidad externa).
(iii) Está debidamente motivada en la
parte considerativa del acto normativo en examen, en la cual se indican las
razones que justifican su adopción y que llevan a establecer una excepción
transitoria a una norma con fuerza de ley (juicios de conexidad interna,
suficiente motivación e incompatibilidad).
(iv) Es imperiosa para evitar que se
presente una barrera de acceso a la educación superior ante la imposibilidad de
realizar las pruebas respectivas debido al riesgo sanitario que implicaría el
contacto de los estudiantes que concurran a presentarlas, y, por lo anterior,
la consecuente incapacidad de satisfacer el mandato legal respectivo (juicio
de necesidad).
(v) Resulta proporcional con relación a la
gravedad de la emergencia sanitaria que enfrenta el país, porque opera
temporalmente con el propósito de garantizar el derecho a la educación de un
grupo determinado de estudiantes que pretendían presentar el Examen de Estado en
las fechas estipuladas pero que no lo han podido tomar debido a la pandemia, y
que, en todo caso, están comprometidos a realizarlo con posterioridad (juicio
de proporcionalidad).
(vi) No desconoce los mandatos superiores
que consagran derechos fundamentales y sus mecanismos de protección, ni altera
la organización de las ramas del poder, así como tampoco hace distinciones con
base en criterios sospechosos (juicios de ausencia de arbitrariedad,
intangibilidad y no discriminación).
4. Intervenciones ciudadanas
4.1. Dentro del término de fijación en lista, el
Observatorio de Intervención Ciudadana Constitucional de la Universidad Libre[11]
y la Clínica Jurídica en Derechos Humanos de la Universidad Santiago de Cali[12]
solicitaron que se declare exequible el Decreto 532 de 2020, por las siguientes
razones[13].
4.2. Para empezar, los mencionados intervinientes señalaron
que el acto normativo objeto de control cumple con las exigencias formales de
constitucionalidad, pues fue: (i) suscrito por el Presidente de la República y
los ministros, (ii) expedido en el marco temporal y en desarrollo de las
facultades derivadas del estado de emergencia declarado mediante el Decreto 417
de 2020, y (iii) debidamente motivado.
4.3. Luego, las referidas universidades expusieron que
el Decreto 532 de 2020 es acorde materialmente con el ordenamiento superior,
porque contempla una medida razonable, necesaria, adecuada y proporcional
dirigida a evitar que la exigencia legal de presentar el Examen de Estado para
ingresar a los programas de pregrado, se convierta en una barrera institucional
de acceso a la educación superior ante la imposibilidad de desarrollar dicha
prueba por el riesgo epidemiológico existente por causa del coronavirus
COVID-19.
4.4. Finalmente, las instituciones intervinientes
pusieron de presente que la referida medida: (i) tiene una relación clara con
el Decreto 417 de 2020, ya que busca evitar la propagación de los efectos de la
pandemia en la prestación de los servicios públicos; (ii) no afecta los fundamentos
de la organización del Estado, no vulnera prerrogativas fundamentales, ni contempla
exclusiones discriminatorias, pues, por el contrario, mediante la inaplicación
temporal de una exigencia legal a un grupo determinado de estudiantes busca
proteger el derecho a la educación en su faceta de acceso; y (iii) es acorde
con la autonomía universitaria, en tanto que reconoce la capacidad de las
instituciones de determinar los criterios de ingreso a sus programas de
pregrado.
5. Concepto del Ministerio Público
5.1. El Procurador General de la Nación solicitó que
se declare exequible el Decreto 532 de 2020[14],
porque cumple con los requisitos formales y materiales exigidos por la
Constitución. En efecto, en relación con los primeros destacó que dicho acto
normativo fue expedido en el marco temporal del estado de emergencia declarado
mediante el Decreto 417 de 2020, motivado como consta en su parte considerativa,
así como firmado por el Presidente de la República y sus ministros.
5.2. Asimismo, el agente del Ministerio Público indicó
que un análisis sustantivo del Decreto 532 de 2020 permite evidenciar que la
medida de inaplicar temporalmente la exigencia de presentar el Examen de Estado
a efectos de garantizar el ingreso a la educación superior de aquellos
estudiantes que no podrán realizarlo este año por la pandemia, supera:
(i) El juicio de conexidad externa,
porque está relacionada con los fundamentos que dieron origen al estado de
emergencia, como la imposibilidad de realizar ciertas actividades que puedan derivar
en escenarios potenciales de contagio.
(ii) El juicio de conexidad interna,
ya que encuentra correspondencia en la parte motiva del acto normativo, en la
cual se expuso la necesidad de posponer el Examen de Estado para salvaguardar
la salud de los estudiantes.
(iii) Los juicios de ausencia de
arbitrariedad e intangibilidad, toda vez que no restringe derechos
fundamentales, ni impide el ejercicio de las competencias principales de las
ramas del poder.
(iv) El juicio de no contradicción
específica, en tanto que busca asegurar el acceso a la educación superior
sin desconocer la autonomía universitaria.
(v) El juicio de finalidad,
comoquiera que tiene como propósito evitar que el COVID-19 se propague, lo que
justamente es una de las causas que dio lugar a la declaratoria del estado de
emergencia.
(vi) El juicio de necesidad, porque
pretende evitar una barrera de acceso a los programas de pregrado ante la
imposibilidad de realizar las pruebas de Estado con el fin de satisfacer el
requisito legal que exige su presentación para el efecto.
(vii) Los juicios de motivación
suficiente e incompatibilidad, toda vez que en la parte considerativa del
acto normativo se justifica en debida forma la determinación adoptada,
indicando su propósito, alcance, así como su necesidad.
(viii) El juicio de proporcionalidad,
ya que de manera razonable pretende la realización de intereses
constitucionalmente relevantes, como la salvaguarda de la salud, la garantía de
acceso a la educación superior y la preservación de las competencias del Estado
en materia de inspección y vigilancia de la educación.
(ix) El juicio de no discriminación,
pues cobija a la totalidad de estudiantes inscritos para presentar el Examen de
Estado en el año 2020, sin distinción alguna.
II. CONSIDERACIONES
1.     Competencia
1.1.
La Corte Constitucional es competente para pronunciarse sobre la
constitucionalidad del Decreto Legislativo 532 del 8 de abril de 2020, expedido
en el marco del estado de emergencia
declarado el pasado 17 de marzo a través del Decreto 417 de 2020, de conformidad
con lo dispuesto en los artículos 215 y 241.7 de la Carta Política[15],
así como 55 de la Ley 137 de 1994[16].
1.2.
En efecto, en las referidas disposiciones de rango constitucional y
estatutario, se establece que le corresponde a este Tribunal decidir definitivamente
sobre la constitucionalidad de los decretos legislativos que expida el Gobierno
Nacional en el marco de los estados de emergencia.
2.     Problema jurídico y esquema de resolución
2.1.
En la presente oportunidad, le corresponde a esta Corporación determinar si el
Decreto 532 de 2020 cumple con las exigencias formales y materiales
contempladas en la Constitución y en la Ley 137 de 1994, relacionadas con la
expedición válida de legislación excepcional en el marco del estado de
emergencia.
2.2.
Con tal propósito, este Tribunal, para empezar, (i) realizará una
caracterización general del estado de emergencia; luego, (ii) estudiará el
fundamento y alcance del control judicial de los decretos expedidos al amparo
de dicho estado de excepción; y, finalmente, (iii) analizará la
constitucionalidad del Decreto 532 de 2020.
3.     Caracterización general de los estados de excepción y,
en particular, del estado de emergencia[17]
3.1.
La Corte Constitucional ha precisado en numerosas oportunidades la naturaleza y
el alcance del estado de emergencia regulado en el artículo 215 de la Carta
Política, definiendo las fuentes, criterios y estándares que deben tomarse en
consideración a efectos de controlar la constitucionalidad de los decretos de
desarrollo que expide en su marco el Presidente de la República. A
continuación, este Tribunal reiterará los aspectos básicos del precedente sobre
la materia, con el propósito de aplicarlos en el análisis del Decreto
Legislativo 532 de 2020, sometido a su escrutinio en esta ocasión.
3.2.
Los artículos 212 a 215 de la Constitución consagran los denominados “Estados
de Excepción”, dividiéndolos en tres instituciones claramente
diferenciables: (i) el estado de guerra exterior, (ii) el estado de conmoción
interior; y (iii) el estado de emergencia. En dichas disposiciones superiores
se fijan los criterios dentro de los cuales los mismos están llamados a operar,
señalando a su vez las particularidades o rasgos distintivos que identifican a
cada uno.
3.3.
Al respecto, esta Corporación ha sostenido que la regulación constitucional de
los estados de excepción responde a la decisión del Constituyente de garantizar
la vigencia y eficacia de la Carta Política, aún en contextos de crisis o de
anormalidad, cuando por razón de su gravedad, tales situaciones no puedan ser
conjuradas a través de los medios ordinarios de control con que cuenta el
Estado. En estos casos, la institución de los estados de excepción otorga
poderes excepcionales y transitorios al Gobierno Nacional, materializados en el
reconocimiento de atribuciones legislativas extraordinarias, que le permiten
adoptar las medidas necesarias para atender, repeler y superar la crisis o
anormalidad suscitada.
3.4.
Los estados de excepción se
convierten así, en la respuesta jurídica que se brinda a la sociedad ante
situaciones extraordinarias que amenazan el orden institucional, frente a las
cuales se debe contar con instrumentos igualmente excepcionales tendientes al
restablecimiento de la normalidad, que deben conciliar la necesaria eficacia de
la respuesta a las causas de perturbación con la preservación de los principios
esenciales del Estado Social de Derecho, cuya primacía es la que se pretende
proteger.
3.5. De suerte que además de las directrices fijadas
en la propia Carta Política orientadas a regular su funcionamiento, garantizar
su carácter excepcional y transitorio, y limitar las facultades del Gobierno a
las estrictamente necesarias para atender la crisis surgida, se facultó al
legislador para que regulara y fijara el ámbito de aplicación material de los
estados de excepción a través de una ley de naturaleza estatutaria.
3.6. Es así como
el carácter reglado, excepcional y limitado de los estados de
excepción se garantiza por medio de su estricta regulación en la Constitución y
en la Ley 137 de 1994 -LEEE-[18],
sin que sobre mencionar sus especiales dispositivos de control político y
judicial[19].
3.7.
Por un lado, el Texto Superior dispuso un complejo sistema de controles
políticos específicos para los estados de excepción, a saber: (i) la
autorización del Senado para la declaratoria del estado de guerra exterior;
(ii) el concepto favorable del Senado para la segunda prórroga del estado de
conmoción interior; (iii) las reuniones del Congreso por derecho propio; (iv)
los informes que debe presentar el Gobierno Nacional al Congreso de la
República sobre su declaratoria y evolución; y, finalmente, (v) la competencia
del Congreso para establecer la responsabilidad política del Presidente y de
los ministros por la declaratoria del estado de emergencia económica, social y
ecológica, o que constituya grave calamidad pública, sin la ocurrencia de los
supuestos contemplados en los preceptos constitucionales, o por el abuso en el
ejercicio de las facultades excepcionales.
3.8.
Por otro lado, la Carta Política estableció el control judicial constitucional
automático de los decretos legislativos expedidos en el marco de los estados de
excepción, previendo lo dispuesto en los artículos 212 a 215 constitucionales,
cuyos contornos están delimitados por los artículos 55 de la LEEE y 36 a 38 del
Decreto 2067 de 1991.
3.9.
Específicamente, tratándose del artículo 215 de la Carta Política, el estado de
emergencia podrá ser declarado por el Presidente de la República y todos los
ministros, siempre que sobrevengan hechos distintos a los previstos en los
artículos 212 y 213 superiores que: (i) perturben o amenacen perturbar en forma
grave e inminente el orden económico, social y ecológico del país, o que (ii)
constituyan grave calamidad pública.
3.10.
Este último concepto ha sido definido por esta Corte como “una desgracia o
infortunio que afecta intempestivamente a la sociedad o a un sector importante
de ella”. La calamidad pública así explicada alude, entonces, a un evento o
episodio traumático, derivado de causas naturales o técnicas, que altera
gravemente el orden económico, social o ecológico, y que ocurre de manera
imprevista y sobreviniente. Sobre el particular, este Tribunal ha señalado que “los
acontecimientos no solo deben tener una entidad propia de alcances e intensidad
traumáticas, que logren conmocionar o trastrocar el orden económico, social o
ecológico, lo cual caracteriza su gravedad, sino que, además, deben constituir
una ocurrencia imprevista, y por ello diferentes a los que se producen regular
y cotidianamente, esto es, sobrevinientes a las situaciones que normalmente se
presentan en el discurrir de la actividad de la sociedad, en sus diferentes
manifestaciones y a las cuales debe dar respuesta el Estado mediante la
utilización de sus competencias normales” [20].
3.11.
Por lo anterior, la jurisprudencia en la materia ha reconocido que la calamidad
pública bien puede tener una causa natural, tal y como ha sucedido por cuenta
de temblores o terremotos, avalanchas, desbordamientos de ríos, inundaciones,
etc.; o bien puede comprender una causa técnica, cual es el caso, por ejemplo,
del cierre de una frontera internacional, o “accidentes mayores
tecnológicos”[21].
3.12.
Desde la entrada en vigencia de la Constitución Política de 1991, se han
declarado múltiples estados de emergencia económica, social y ecológica por
variadas razones: (i) la fijación de salarios de empleados públicos[22]; (ii) la
crisis en el servicio público de energía eléctrica[23]; (iii) el acaecimiento
de desastres naturales[24];
(iv) la revaluación del peso frente al dólar[25]; (v) el deterioro de la
situación de los establecimientos de crédito[26];
(vi) las actividades relacionadas con el manejo, aprovechamiento e inversión de
los recursos captados del público[27];
(vii) los servicios públicos de la seguridad social y la atención en salud[28]; y, por
último, (viii) la situación fronteriza con Venezuela[29].
3.13.
De esta manera, el artículo 215 de la Constitución prescribe que la
declaratoria del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica solo puede
llevarse a cabo “por períodos hasta de treinta días en cada caso, que
sumados no podrán exceder de noventa días en el año calendario”. A su vez,
la referida disposición normativa prevé que los decretos legislativos en el
marco del Estado de Emergencia tendrán fuerza de ley y deberán ser (i)
motivados; (ii) firmados por el Presidente y todos los Ministros; y (iii)
destinados exclusivamente a conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus
efectos. Del mismo modo, (iv) deben referirse a materias que tengan relación
directa y específica con el Estado de Emergencia y (v) podrán -de forma
transitoria- establecer nuevos tributos o modificar los ya existentes, los
cuales dejarán de regir al término de la siguiente vigencia fiscal, salvo que
el Congreso, durante el año siguiente, les otorgue carácter permanente.
3.14.
Así mismo, el precitado artículo señala que el decreto que declare el Estado de
Emergencia debe indicar el término dentro del cual el Presidente de la
República hará uso de las facultades extraordinarias y convocará al Congreso,
si este no se hallare en funcionamiento, para que se reúna dentro de los diez
días siguientes al vencimiento de dicho término.
3.15.
Igualmente, conviene recordar que, en cuanto hace a las competencias del cuerpo
legislativo en el marco de los estados de emergencia, el artículo 215 superior
también dispone lo siguiente: (i) examinará hasta por un lapso de treinta días,
prorrogable por acuerdo de las dos cámaras, el informe motivado que le presente
el Gobierno sobre las causas que determinaron el Estado de Emergencia y las
medidas adoptadas, y se pronunciará expresamente sobre la conveniencia y
oportunidad de las mismas; (ii) podrá derogar, modificar o adicionar los
decretos a que alude este artículo, en aquellas materias que ordinariamente son
de iniciativa del Gobierno, así como ejercer sus atribuciones constitucionales;
e, incluso, (iii) se reunirá por derecho propio, si no fuere convocado por el
Gobierno Nacional.
4.     Fundamento y alcance del control judicial de los
decretos expedidos al amparo del estado de emergencia económica, social y
ecológica[30]
4.1.
Como se puede advertir, los estados de excepción son respuestas, fundadas en la
juridicidad que impone la Carta Política, a situaciones graves y anormales que
no pueden ser enfrentadas por el Estado a partir de sus competencias
ordinarias. Sin embargo, una característica propia del Estado constitucional es
que esa potestad no sea omnímoda ni arbitraria. Por ello, el ordenamiento
superior impone una serie de requisitos y condiciones que deben cumplirse tanto
en los decretos legislativos que declaran el estado de excepción como en
aquellos que prevén las medidas legales extraordinarias para hacerle frente a
la crisis, conocidos usualmente como decretos de desarrollo.
4.2.
Estos requerimientos son los que, a su turno, justifican la competencia de la Corte
para verificar la compatibilidad entre los decretos y el Texto Superior, bajo
el entendido de que los estados de excepción son mecanismos extraordinarios
que, en todo caso, están sometidos a condiciones de validez reclamadas por la
propia Constitución.
4.3.
Así pues, es claro que el control constitucional que se ejerce sobre estas
disposiciones reviste un carácter integral y automático u oficioso, buscando
determinar, tanto por su aspecto formal como material, si efectivamente las
medidas se expidieron con estricta sujeción a los mandatos contenidos en las
normas que los regulan, o si, por el contrario, a través de estas el titular de
tales competencias extraordinarias desbordó los límites y condiciones
establecidas[31].
4.4.
En relación con esto último, la propia Corte ha puntualizado que los decretos
que se expidan al amparo de los estados de excepción, están sujetos a los
requisitos y limitaciones -formales y materiales- que se desprenden de la
propia Constitución (arts. 212 a 215), de la Ley Estatutaria de los Estados de
Excepción (Ley 137 de 1994, arts. 1° a 21 y 46 a 50) y de los tratados
internacionales sobre derechos humanos que, por virtud de lo dispuesto en el
artículo 93 de la Carta Política, prevalecen en el orden interno y no pueden
limitarse durante los estados de excepción.
4.5.
En los referidos términos, el que exista un régimen jurídico con sujeción al
cual deben ejercerse las competencias que resultan de la declaratoria de un
estado de excepción también permite concretar el principio de legalidad que,
como ha sostenido esta Corporación, a más de obligar a que el Gobierno actúe
con estricto apego a la normatividad que rige los estados de excepción, exige
que las suspensiones extraordinarias de los derechos y libertades que tengan
lugar en razón de la crisis, no sean incompatibles con las obligaciones del
Estado y, mucho menos, con las derivadas del derecho internacional humanitario
y del derecho internacional de los derechos humanos.
-
Criterios formales y
materiales que rigen el control de constitucionalidad
4.6.
El control constitucional que le corresponde adelantar a la Corte respecto de
los decretos expedidos al amparo de un estado de emergencia, teniendo como
fondo sus particularidades o rasgos distintivos, presenta dos facetas: una formal
y otra material. Se trata, básicamente, de un detallado escrutinio que
tiene por objeto asegurar que todos los límites previstos para el ejercicio de
las facultades de excepción sean debidamente respetados por el Gobierno
Nacional.
4.7.
Así, con base en todo cuanto se ha repasado y por virtud de las reglas
desarrolladas en la LEEE, el examen formal de un decreto legislativo exige
verificar, en su orden, el cumplimiento de los siguientes tres requisitos: (i)
que haya sido suscrito por el Presidente de la República y por todos los
ministros del despacho; (ii) que haya sido expedido en desarrollo del estado de
excepción y dentro del término de su vigencia; y (iii) que se encuentre
motivado. Adicionalmente, (iv) en los casos en que la declaratoria del estado
de emergencia haya comprendido únicamente determinado ámbito territorial, debe
verificarse que los decretos de desarrollo no lo excedan.
4.8.
Por su parte, el examen de tipo material o sustancial comprende el desarrollo
de varios escrutinios que, como ha definido la Corte, constituyen expresiones
operativas de los principios que guían los estados de excepción. Y aun cuando
en la práctica decisional de este Tribunal se han evidenciado algunas
divergencias en el orden, contenido y agrupación de tales juicios, aquellas no
han afectado el estricto rigor del control constitucional propiamente dicho.
Sea esta la oportunidad, entonces, para unificar su alcance con el propósito de
afinar su caracterización, como se sigue a continuación.
4.9.
El juicio de finalidad[32]
se encuentra expresamente previsto en el artículo 10 de la LEEE[33]. Según este parámetro,
toda medida desplegada en los decretos legislativos debe estar directa y
específicamente encaminada a conjurar las causas de la perturbación y a impedir
la extensión o agravación de sus efectos[34].
4.10.
El juicio de conexidad material[35]
está compuesto por los artículos 215 de la Carta Política[36] y 47 de la LEEE[37]. Con este
presupuesto, se busca determinar si las disposiciones contenidas en el decreto
legislativo guardan relación con las causas que dieron lugar a la declaratoria
del estado de excepción. En tal sentido, la jurisprudencia constitucional ha
puntualizado que la conexidad debe ser evaluada desde dos puntos de vista: (a) interno,
esto es, la relación entre las medidas adoptadas y las consideraciones
expresadas por el Gobierno Nacional para motivar el decreto de desarrollo
correspondiente[38];
y (b) externo, es decir, el vínculo existente entre las medidas de
excepción y los motivos que dieron lugar a la declaratoria del estado de
emergencia[39].
4.11.
El juicio de motivación suficiente[40]
ha sido entendido como una pauta que complementa la verificación formal, al
indagar si, aparte de haberse formulado una fundamentación del decreto de
emergencia, el Presidente de la República ha ofrecido razones que resultan
suficientes para justificar las medidas adoptadas. Dicha motivación es exigible
frente a cualquier tipo de medidas[41],
siendo particularmente relevante para aquellas que limitan derechos
constitucionales, por cuanto el artículo 8 de la LEEE establece con claridad
que los “decretos de excepción deberán señalar los motivos por los cuales se
imponen cada una de las limitaciones de los derechos constitucionales”.
4.12.
El juicio de ausencia de arbitrariedad[42]
tiene por objeto comprobar que en el decreto legislativo no se establezcan
medidas que transgredan las prohibiciones para el ejercicio de las facultades
extraordinarias reconocidas en la Constitución, la LEEE y los tratados
internacionales de derechos humanos ratificados por Colombia. Para cumplir con
tal cometido, esta Corporación habrá de verificar que las disposiciones
adoptadas en los decretos legislativos: (a) no suspendan o vulneren el núcleo
esencial de los derechos y libertades fundamentales[43]; (b) no interrumpan el
normal funcionamiento de las ramas del poder público y de los órganos del
Estado; y (c) no supriman o modifiquen los organismos y las funciones básicas
de acusación y juzgamiento[44].
4.13.
El juicio de intangibilidad[45]
parte del reconocimiento que ha efectuado la jurisprudencia constitucional
sobre el carácter “intocable” de algunos derechos, los cuales, a la luz
de los artículos 93 y 214 Superiores, no pueden ser restringidos ni siquiera
durante los estados de excepción. La Corte ha establecido que, en virtud del
derecho internacional de los derechos humanos, se consideran como derechos
intangibles el derecho a la vida y a la integridad personal; el derecho a no
ser sometido a desaparición forzada, a torturas, ni a tratos o penas crueles,
inhumanos o degradantes; el derecho al reconocimiento de la personalidad
jurídica; la prohibición de la esclavitud, la servidumbre y la trata de seres
humanos; la prohibición de las penas de destierro, prisión perpetua y
confiscación; la libertad de conciencia; la libertad de religión; el principio
de legalidad, de favorabilidad y de irretroactividad de la ley penal; el
derecho a elegir y ser elegido; el derecho a contraer matrimonio y a la
protección de la familia; los derechos del niño a la protección por parte de su
familia, de la sociedad y del Estado; el derecho a no ser condenado a prisión
por deudas; y el derecho al habeas corpus. Son igualmente intangibles los
mecanismos judiciales indispensables para la protección de esos derechos.
4.14.
El juicio de no contradicción específica[46] pretende verificar que
las medidas adoptadas en los decretos legislativos: (a) no contraríen de manera
específica la Constitución o los tratados internacionales; y (b) no desconozcan
el marco de referencia de la actuación del Ejecutivo en el Estado de Emergencia
Económica, Social y Ecológica, esto es, el grupo de medidas descritas en los
artículos 47, 49 y 50 de la LEEE. Verbigracia, ha resaltado esta Corte que
entre las anunciadas prohibiciones se encuentra, por expreso mandato constitucional
y legal, la consistente en que el Gobierno Nacional no podrá desmejorar los
derechos sociales de los trabajadores.
4.15.
El juicio de incompatibilidad[47],
según preceptúa el artículo 12 de la LEEE, exige que los decretos legislativos
que suspendan leyes expresen las razones por las cuales éstas son
irreconciliables con el correspondiente estado de excepción.
4.16.
El juicio de necesidad[48],
previsto en el artículo 11 de la LEEE, implica que las medidas que se adopten
en el decreto legislativo sean indispensables para lograr los fines que dieron
lugar a la declaratoria del estado de excepción. Sobre esta evaluación, la
Corte ha señalado que el análisis respectivo debe ocuparse: (a) de la
necesidad fáctica o idoneidad, la cual consiste en verificar fácticamente
si las medidas adoptadas permiten superar la crisis o evitar la extensión de
sus efectos, de suerte que se evalúa si el Presidente de la República incurrió
o no en un error manifiesto respecto de la utilidad de la medida para superar
la crisis; y (b) de la necesidad jurídica o subsidiariedad, que supone
verificar la existencia dentro del ordenamiento jurídico ordinario de
previsiones legales que fueran suficientes y adecuadas para lograr los
objetivos de la medida excepcional.
4.17.
El juicio de proporcionalidad[49],
que procede del artículo 13 de la LEEE, demanda que las medidas que se adopten
en desarrollo de los estados de excepción sean respuestas equilibradas frente a
la gravedad de los hechos que causaron la crisis. En efecto, tal y como se ha
manifestado por la jurisprudencia constitucional, el examen de proporcionalidad
exige que las restricciones a derechos y garantías constitucionales se impongan
en el grado absolutamente necesario para lograr el retorno a la normalidad, sin
que tal escrutinio excluya el debido control a las restricciones de derechos
constitucionales que, por ejemplo, se adelanta en la etapa del juicio
correspondiente a la ausencia de arbitrariedad.
4.18. El juicio de no discriminación[50], el cual
tiene fundamento en el artículo 14 de la LEEE[51],
exige que las medidas adoptadas con ocasión de los estados de excepción no
pueden entrañar segregación alguna, fundada en razones de sexo, raza, lengua,
religión, origen nacional o familiar, opinión política o filosófica o cualquier
otra categoría sospechosa[52].
Adicionalmente, este análisis implica verificar que el decreto legislativo no
imponga tratos diferentes injustificados[53].
4.19.
Con base en lo expuesto, pasa la Sala a determinar si el Decreto Legislativo
532 de 2020 se ajusta o no a la Constitución Política.
5.     Control formal de constitucionalidad
5.1. En esta ocasión, la Corte Constitucional encuentra
satisfechas las exigencias formales exigidas por la Carta Política para la
expedición de legislación excepcional, toda vez que el Decreto 532 de 2020 fue:
(i) Suscrito por el Presidente de la República y por
los 18 ministros que integran el Gobierno Nacional[54],
según lo dispone el artículo 17 de la Ley 1967 de 2019.
(ii) Expedido el 8 de abril de 2020, es decir, durante
la vigencia y desarrollo del estado de emergencia económica, social y ecológica
declarado mediante el Decreto 417 de 2020[55]
en todo el territorio nacional, entre el 17 de marzo y 15 de abril de la
presente anualidad.
(iii) Motivado desde una perspectiva formal, ya que en
su parte considerativa se expusieron los hechos y las razones que fundamentaron
su expedición, así como se señalaron los propósitos que persigue, su necesidad
y su relación con la pandemia originada por el coronavirus COVID-19, la cual
dio lugar a la declaratoria del estado de emergencia económica, social y
ecológica.
5.2. Adicionalmente, teniendo en cuenta que el
referido estado de emergencia fue declarado en todo el país, no hay lugar a que
la Sala examine si las medidas adoptadas por el Decreto 532 de 2020 se
circunscribieron a un ámbito territorial determinado de la geografía nacional.
5.3. Ahora bien, esta Corporación deja constancia de
que el Decreto 532 del 8 de abril de 2020 fue remitido por el Gobierno Nacional
a la Corte Constitucional para su control el 13 de abril pasado, con lo cual desatendió
el deber de enviarlo al día siguiente de su expedición conforme lo exige el
parágrafo del artículo 215 de la Carta Política[56].
5.4. Con todo, la Sala advierte que, de conformidad
con la referida disposición constitucional, la consecuencia jurídica de dicha
infracción no es la invalidez del acto normativo, sino que este Tribunal tenga
la facultad de asumir su conocimiento de oficio. En consecuencia, en esta
oportunidad, la Corte se limitará a tomar nota de dicha situación, así como a
prevenir al Gobierno Nacional para que en lo sucesivo cumpla con lo señalado en
dicho mandato superior.
6.     Control material de constitucionalidad
6.1.
A partir de las consideraciones que se desarrollarán a continuación, esta Corporación estima que el Decreto 532 de 2020 se
ajusta a la Constitución, puesto que, por una parte, la medida contemplada en
el artículo 1º supera las exigencias de los juicios decantados por la
jurisprudencia de este Tribunal a efectos de controlar la conformidad de la
legislación excepcional con la Carta Política; y, por otra parte, el artículo 2º,
al referirse únicamente a la vigencia del acto normativo desde su publicación, no
se advierte contrario al ordenamiento superior.
-
Análisis de constitucionalidad del artículo 1º
6.2.
A través del Decreto 417 de 2020, el Gobierno Nacional declaró el estado de
emergencia económica, social y ecológica en todo el territorio nacional con el
propósito de enfrentar la grave calamidad pública originada por la propagación
en el país del coronavirus COVID-19, la cual implicó la adopción de medidas
sanitarias como el aislamiento de la población o el distanciamiento social,
que, a su vez, derivaron en la imposibilidad de desarrollar con normalidad
ciertas actividades a cargo de las autoridades, en tanto que su ejecución
podría generar escenarios de contagio debido al contacto personal entre los
usuarios y los funcionarios.
6.3. Específicamente, en dicho acto normativo se puso
de presente que “ante el
surgimiento de la mencionada pandemia”, resulta
imperioso adoptar las acciones conducentes para “restringir el contacto de
los habitantes, con la finalidad, de garantizar las condiciones necesarias de
atención en salud, evitar el contagio de la enfermedad y su propagación”,
así como que es una obligación del Estado “garantizar la prestación continua
y efectiva de los servicios públicos, razón por la cual se deberá analizar
medidas necesarias para cumplir con los mandatos que le ha entregado el
ordenamiento jurídico colombiano”[57].
6.4. En este sentido, ante la imposibilidad material de llevar a cabo el
Examen de Estado debido al riesgo epidemiológico asociado al coronavirus
COVID-19 y las medidas adoptadas para enfrentarlo, en el artículo 1º del
Decreto 532 de 2020 se estableció que la presentación del mismo no será un
requisito de acceso a los programas de pregrado para aquellos estudiantes que se habían inscrito para tomarlo el
pasado 15 de marzo, así como que tal exoneración también se aplicará a los
alumnos que tienen programado realizar la prueba el próximo 9 de agosto en caso
de que las condiciones de salud pública impidan efectuarla.
6.5.
Con todo, en la referida disposición se aclaró que las personas beneficiadas
por la inaplicación de dicha exigencia, contemplada en los artículos 14 de la
Ley 30 de 1992[58]
y 7° de la Ley 1324 de 2009[59],
deberán presentar el Examen de Estado conforme al calendario que para el efecto
expida el Instituto Colombiano para la Evaluación de la Educación –ICFES-.
6.6.
En consonancia con lo expuesto, este
Tribunal advierte que el Decreto 532 de 2020 cumple con las exigencias del juicio
de finalidad, porque el aplazamiento del Examen de Estado y la inaplicación
temporal de su presentación como exigencia para el acceso a la educación
superior, es una medida que está directa y específicamente encaminada a impedir
que se extienda uno de los efectos que dio origen a la declaración del estado
de emergencia mediante el Decreto 417 de 2020, como lo fue la afectación de la
prestación normal del servicio público derivada de la imposibilidad de adelantar
ciertas actividades debido al aislamiento preventivo y el distanciamiento
social ordenados para enfrentar la pandemia.
6.7. En efecto, la presentación del Examen de Estado
es un requisito legal para ingresar a los programas de pregrado, pero debido al
riesgo epidemiológico asociado al coronavirus COVID-19, el Instituto Colombiano
para la Evaluación de la Educación –ICFES- no ha podido realizarlo ante la probabilidad
de propiciar un escenario de contagio en todo el país, por lo que con la
finalidad de evitar que las personas que debían presentar dicha prueba se viesen
afectadas en el goce de su derecho a la educación, el Gobierno Nacional optó
por eximirlas temporalmente de dicha exigencia a condición de que la misma sea
luego satisfecha.
6.8. En esta misma línea argumentativa, para la Corte
es palmaria la satisfacción de las exigencias del juicio de conexidad
material externa, en tanto que existe una relación de fin y medio entre los
decretos 417 y 532 de 2020, pues la medida consagrada en el artículo 1º del segundo
cuerpo dispositivo, consistente en inaplicar temporalmente el requisito de
presentar el Examen de Estado a efectos de facilitar el acceso a la educación
superior, tiene como objetivo impedir que se extienda uno de los antecedentes
que dio origen a la declaratoria del estado de emergencia mediante el primer acto
normativo mencionado, como lo fue la afectación del servicio público causada
por la calamidad asociada a la pandemia.
6.9. De igual manera, esta Sala evidencia que el artículo
1º del Decreto 532 de 2020 es acorde con el juicio de conexidad material
interna, toda vez que la medida que contiene guarda una relación de
correspondencia lógica con los considerandos del acto normativo, como se
aprecia de la revisión de su línea argumentativa, la cual, para mayor
ilustración, se sintetiza enseguida:
(i) Los artículos 14 de la Ley 30 de 1992 y 7° de la
Ley 1324 de 2009 establecen que la presentación del Examen de Estado es un
requisito para el ingreso a los programas de pregrado.
(ii) El inciso 3° del artículo 2.3.3.3.7.2 del Decreto
1075 del 2015 dispone que el Instituto Colombiano para la Evaluación de la
Educación –ICFES- está encargado de dirigir y coordinar el diseño, la
producción y aplicación del Examen de Estado, así como determinar el calendario
de su aplicación.
(iii) A través de la Resolución 888 de 18 de noviembre
de 2019[60],
el Instituto Colombiano para la Evaluación de la Educación –ICFES- determinó el
calendario de aplicación del Examen de Estado para año 2020 así: (a) los estudiantes
de calendario “B” el 15 de marzo, y (b) los alumnos del calendario “A” el 9 de
agosto.
(iv) Mediante la Resolución 385 del 12 de marzo del
2020[61],
con ocasión del riesgo epidemiológico asociado al Coronavirus COVID-19, el
Instituto Colombiano para la Evaluación de la Educación –ICFES- dispuso el
aplazamiento del Examen de Estado programado para el pasado 15 de marzo.
(v) El artículo 215 de la Constitución establece que,
en el marco del estado de emergencia económica, social y ecológica, el Presidente
de la República, con la firma de todos los ministros, está facultado para
expedir decretos con fuerza de ley con el objetivo de enfrentar la crisis e
impedir la extensión de sus efectos.
(vi) A través del Decreto 417 del 17 de marzo de 2020,
el Gobierno Nacional declaró el estado de emergencia económica, social y
ecológica en todo el territorio nacional por el término de 30 días, con el fin
de conjurar la grave calamidad pública que afecta al país por causa de la alarma
epidemiológica causada por el coronavirus COVID-19 y las medidas sanitarias
implementadas para combatirlo.
(vii) Ante la inviabilidad de realizar el Examen de
Estado, con la exigencia de presentación del mismo como requisito de ingreso a
los programas de pregrado, se afecta el derecho al acceso a la educación
superior de los estudiantes contemplado en los artículos 67 y 69 de la
Constitución, pues no les es posible satisfacer dicho requisito.
(viii) El Gobierno Nacional, con el fin de garantizar
el derecho a la educación, estima necesario inaplicar de manera temporal el
cumplimiento del requisito legal de presentar el Examen de Estado para ingresar
a los programas de pregrado.
(ix) Dada la importancia del Examen de Estado para el
control de la calidad de la educación, los beneficiados con la exoneración
temporal deberán tomar la prueba respectiva con posterioridad en la fecha que
disponga el Instituto Colombiano para la Evaluación Educación –ICFES-.
6.10. Asimismo, con fundamento en la anterior reseña
de la línea argumentativa que subyace a la parte considerativa del Decreto 532
de 2020, este Tribunal encuentra superado el juicio de motivación suficiente,
porque es evidente que la medida adoptada en el artículo 1º se encuentra
sustentada en un conjunto de razones jurídicas y fácticas que justifican la
determinación de inaplicar de forma temporal frente a un grupo determinado de
personas, el requisito legal de presentar el Examen de Estado a efectos de
facilitar su ingreso a la educación superior.
6.11. Sobre el particular, esta Corte resalta que los
fundamentos fácticos mencionados se encuentran debidamente probados en los
soportes allegados por la Secretaria Jurídica de la Presidencia de la República
junto con la copia auténtica del Decreto 532 de 2020[62].
6.12. Igualmente, la Sala observa que el Decreto 532
de 2020 supera el juicio de incompatibilidad, pues teniendo en cuenta
que la medida adoptada en el artículo 1° del mismo tiene el alcance de
suspender temporalmente lo dispuesto en los artículos 14 de la Ley 30 de 1992 y
7° de la Ley 1324 de 2009, el Presidente
de la República, en la parte considerativa de dicho acto normativo, expresó
razonablemente los motivos por los que estimó que dichas disposiciones son irreconocibles
con el estado de excepción.
6.13. En concreto, dentro de la motivación del Decreto
532 de 2020 reseñada líneas atrás, el Gobierno Nacional indicó que consideraba “necesario
exonerar de manera temporal el cumplimiento del requisito” de presentar el
Examen de Estado, debido a la imposibilidad de cumplirlo mientras estén
vigentes las restricciones que impone el estado de emergencia sanitaria”, “con el fin de garantizar el derecho a la educación de
todos los estudiantes que quieran ingresar a instituciones de educación
superior”.
6.14. Adicionalmente, esta Corporación constata que la
medida incorporada por el artículo 1º del Decreto 532 de 2020 cumple con las
exigencias del juicio de ausencia de arbitrariedad, comoquiera que al estar
dirigida a evitar que se afecte el derecho al acceso a la educación superior
ante la imposibilidad de presentar el Examen de Estado a causa de la medidas
adoptadas para enfrentar el riesgo epidemiológico asociado al coronavirus
COVID-19, no tiene el alcance de: (i) interrumpir el funcionamiento de las ramas
del poder público y de los órganos del Estado, (ii) modificar las funciones
básicas de acusación y juzgamiento, o (iii) suspender o vulnerar el núcleo
esencial de las prerrogativas y libertades fundamentales.
6.15. En torno al último punto, este Tribunal estima que el artículo 1° del Decreto 532
de 2020 también supera el juicio de intangibilidad, porque la referida
inaplicación legal es una medida que:
(i) No suprime o altera las prohibiciones de
esclavitud, de servidumbre, de trata de seres humanos, y de la imposición de
penas de destierro, prisión perpetua y confiscación.
(ii) No restringe los derechos a la vida, a la
integridad personal, a no ser sometido a desaparición forzada, a torturas, a
tratos o penas crueles, inhumanas o degradantes, a la libertad de conciencia, a
la libertad de cultos, al reconocimiento de la personalidad jurídica, a elegir
y ser elegido, de los niños a la protección por parte de su familia, de la
sociedad y del Estado, a contraer matrimonio y a la protección de la familia, a
no ser condenado a prisión por deudas, y al habeas corpus.
(iii) No modifica la concepción de los principios de
legalidad, favorabilidad e irretroactividad en materia penal.
(iv) No elimina los mecanismos judiciales
indispensables para la protección de dichos derechos, el cumplimiento de las
referidas prohibiciones y la satisfacción de los mencionados principios.
6.16. Así las cosas, ante la verificación de que la
medida contemplada en el artículo 1º del Decreto 532 de 2020 no afecta los
derechos fundamentales intangibles, ni altera la organización básica del
Estado, procede esta Sala a comprobar que no se opone a una disposición
concreta de la Carta Política.
6.17. Al respecto, esta Corte verifica que la inaplicación
temporal de la exigencia de presentar el Examen de Estado para facilitar el
ingreso de las personas a los programas de pregrado supera el juicio de no
contradicción específica, en tanto que la realización de dicha prueba no es
un imperativo constitucional, sino que se trata una decisión adoptada por el
legislador dentro su facultad para ordenar la prestación de los servicios
públicos, incluida la educación, al tenor de los artículos 67 y 150.23 de la
Carta Política[63].
6.18. Efectivamente, no existe una exigencia superior concreta
que le ordene a la administración realizar un Examen de Estado y menos que les
exija a las instituciones de educación superior requerir dicha prueba para permitir
el acceso de los interesados a sus programas de pregrado, ya que la existencia
de dicho deber deriva de una decisión impuesta por el Congreso de la República
a fin de regular el servicio público de educación[64],
por lo cual puede ser modificada o suprimida mediante una norma con fuerza legal,
sin que ello sea per se contrario a la Constitución.
6.19. Ahora bien, teniendo en cuenta que es un hecho
notorio que algunas instituciones de educación superior han utilizado los
resultados del Examen de Estado como un criterio de selección de los aspirantes
a cursar un programa de pregrado, esta Sala aclara que dicha práctica no obedece
a una exigencia impuesta por el derecho positivo, pues lo cierto es que, por
ministerio de la ley, las universidades sólo deben constatar que el aspirante a
ingresar a sus programas haya presentado la prueba, pero no tienen la
obligación de otorgarle valor alguno a los puntajes obtenidos en la misma.
6.20. En consecuencia, la medida contemplada en el
artículo 1° del Decreto 532 de 2020, no desconoce la autonomía de las
instituciones de educación superior contemplada en el artículo 69 de la Carta
Política, puesto que de conformidad con dicha disposición superior las
universidades tienen la potestad de “darse sus directivas y regirse por sus
propios estatutos”, lo cual incluye la posibilidad de definir las
condiciones de ingreso a las carreras que ofrecen, siempre que no se
establezcan distinciones arbitrarias o discriminatorias.
6.21.
Además, esta Corporación toma nota de que la medida consagrada en el artículo 1º
del Decreto 532 de 2020 atiende a los presupuestos del juicio de
proporcionalidad[65],
puesto que:
(i) Persigue un fin legítimo, pues a pesar de que
podría llegar a afectar la ejecución de la obligación del Estado de velar por
la calidad de la educación contemplada en los artículos 67 y 189. 21 de la
Constitución[66],
en el entendido de que la exigencia de presentación del Examen de Estado tiene
como propósito “comprobar niveles mínimos de aptitudes y conocimientos”[67],
la interferencia causada al cumplimiento de dicho deber se fundamenta en el
objetivo de garantizar el derecho de las personas de acceder a los estudios
superiores de pregrado de conformidad con el artículo 69 de la Carta Política[68]
y, en todo caso, se ve compensada por la aplicación de las pruebas y criterios
que, en el ámbito de su autonomía, dispongan las universidades a efectos de
verificar la idoneidad académica de quienes aspiren a ingresar a sus programas.
(ii) Es adecuada y necesaria, porque ante la
imposibilidad de llevar a cabo el Examen de Estado con ocasión de las medidas
de aislamiento preventivo y distanciamiento social implementadas para enfrentar
la pandemia causada por el coronavirus COVID-19, se inaplica la exigencia legal
de presentar dicha prueba para acceder a los estudios de pregrado y, con ello,
evitar que se genere una barrera institucional de acceso a la educación superior.
(iii) Es proporcional, porque si bien con el propósito
de garantizar el derecho de acceso a los estudios de pregrado se excepciona un
requisito legal dirigido a satisfacer el deber del Estado de velar por la
calidad de la educación, lo cierto es que tal medida es temporal, ya que los
beneficiarios de la misma deberán presentar las pruebas respectivas cuando sean
requeridos para el efecto por el Instituto Colombiano para la Evaluación de la
Educación y, en consecuencia, la posible afectación causada a la ejecución de
dicha obligación superior de inspección y vigilancia será superada.
6.22. Sobre este último punto, la Corte llama la
atención sobre el hecho de que el Examen del Estado es uno de los medios que
tienen la administración para inspeccionar y vigilar la calidad del servicio
público de educación, ya que existe un proceso de evaluación complejo regulado
en el derecho positivo a cargo de entidades nacionales y territoriales que
contempla, entre otras herramientas de supervisión, “las visitas periódicas
a los establecimientos de educación formal o a las instituciones que prestan el
servicio educativo no formal e informal, las entrevistas grupales e
individuales con integrantes de la comunidad educativa, las reuniones técnicas
de trabajo con el personal docente, directivo docente y administrativo, las
demostraciones y las revisiones de registros y documentos que hagan parte del
proyecto educativo institucional o del reglamento pedagógico o sean exigidas
por normas vigentes”[69].
6.23. En armonía con lo expuesto, esta Sala evidencia que
la medida establecida en el artículo 1° del Decreto 532 de 2020 es conforme con
los presupuestos del juicio de necesidad, en tanto que:
(i) Desde una perspectiva fáctica, la determinación de
inaplicar temporalmente la exigencia legal de presentar el Examen de Estado
para ingresar a la educación superior era una decisión imperiosa, porque, en
principio, no se advierte la existencia de otra solución razonable que permita
realizar de manera presencial y pronta las pruebas respectivas sin incurrir en
un riesgo de contagio, a fin de garantizar que las personas puedan tomarla y
cumplir con el requisito correspondiente para acceder a los programas de
pregrado. En efecto, ello implicaba que, ante la imposibilidad de presentar la
prueba, los estudiantes viesen impedido, también, su acceso en el siguiente
periodo a los programas de educación superior[70].
(ii) A partir de una óptica jurídica, al estar
contemplado el requisito de presentar el Examen de Estado para ingresar a los
programas de pregrado en disposiciones contenidas en leyes de la República[71],
la inaplicación de dicha exigencia con el objetivo de evitar que se convirtiera
en una barrera de acceso a la educación solo podía realizarse por medio de una
norma con fuerza y rango legal. En concreto, la administración únicamente está
facultada para fijar la fecha de la prueba[72]
y, en consecuencia, a lo sumo podía posponer su realización como lo hizo[73],
pero no eximir de dicha obligación a los interesados.
6.24. Por último, esta Corporación advierte que el
artículo 1º del Decreto 532 de 2020 cumple con las exigencias del juicio de
no discriminación, toda vez que la medida que contiene no contempla distinciones
sospechosas, ni impone tratos injustificados dirigidos a segregar a algún
conglomerado de la población por motivos de sexo, religión, origen nacional o
familiar, opinión política o filosófica, raza, lengua o cualquier otra
categoría.
6.25. Específicamente, la inaplicación temporal del
requisito legal de presentar el Examen de Estado a efectos de ingresar a la
educación superior y el deber de tomarlo con posterioridad se aplica, sin
distinción alguna, para todos los estudiantes que se vean en la imposibilidad
de realizar la prueba este año debido a la calamidad pública causada por el
riesgo epidemiológico asociado al coronavirus COVID-19.
- Análisis de constitucionalidad del artículo 2º
6.26. La Corte Constitucional ha explicado que es una
facultad propia de la autoridad que ejerce la función legislativa determinar el
momento a partir del cual entrarán en vigencia los actos que expide, siempre
que la fecha correspondiente sea posterior o, al menos, concomitante al
instante de su inserción en el Diario Oficial, pues de ser previa a dicha
actuación se podría llegar a desconocer el principio superior de publicidad de
las leyes[74].
6.27. En este sentido, esta Sala evidencia que el
artículo 2º, el cual dispone que el Decreto 532 del 8 de abril de 2020 “rige a partir de la fecha de su publicación”, es acorde con la Carta Política, ya que no
estableció un término de vigencia previo a la inserción del acto normativo en
el Diario Oficial, la cual se realizó el pasado 11 de abril[75].
-
Conclusión
6.28.
Con fundamento en las anteriores consideraciones, este Tribunal declarará la exequibilidad
del Decreto 532 de 2020, puesto que sus disposiciones satisfacen las exigencias
constitucionales y estatutarias que determinan la conformidad con el
ordenamiento superior de la legislación expedida por el Gobierno Nacional en el
marco de los estados de emergencia económica, social y ecológica.
III.
DECISIÓN
En
mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando
justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
ÚNICO.- Declarar la EXEQUIBILIDAD del Decreto
Legislativo 532 del 8 de abril de 2020, “por el cual se dictan medidas para
el ingreso de estudiantes a los programas de pregrado en instituciones de
educación superior, en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y
Ecológica”.
Notifíquese,
comuníquese, cúmplase y archívese el expediente.
ALBERTO ROJAS RÍOS
Presidente
CARLOS BERNAL PULIDO
Magistrado
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1]
“Por la cual se regulan los Estados de Excepción en Colombia”.
[2]
“Por el cual se declara un Estado de Emergencia Económica, Social y
Ecológica en todo el territorio Nacional”.
[3]
Folios 1 a 10 del expediente digital.
[4]
Ley 30 de 1992. “Artículo 9: Los programas de pregrado preparan para el
desempeño de ocupaciones, para el ejercicio de una profesión o disciplina
determinada, de naturaleza tecnológica o científica o en el área de las
humanidades, las artes y la filosofía. También son programas de pregrado aquellos
de naturaleza multidisciplinaria conocidos también como estudios de artes
liberales, entendiéndose como los estudios generales en ciencias, artes o
humanidades, con énfasis en algunas de las disciplinas que hacen parte de
dichos campos”.
[5]
El número total de estudiantes inscritos para la aplicación del Examen de
Estado el 15 de marzo de 2020 con el fin de ingresar a una institución de
educación superior corresponde a 79.231, clasificados de la siguiente manera:
(i) 74.907 estudiantes al Examen de Estado “Prueba SABER 11”, y (ii)
4.324 estudiantes del Examen de Estado “Validación General”.
[6]
Folios 1 a 87 del expediente digital. Específicamente, como soporte del Decreto
532 de 2020, la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República anexó
copias de: (i) la declaración sobre la segunda reunión del Comité de
Emergencias del Reglamento Sanitario Internacional (RSI-2005) acerca del brote
del nuevo coronavirus (2019-nCoV); (ii) el Boletín de Prensa No. 050 del seis
de marzo de 2020, emitido por el Ministerio de Salud y Protección Social a
través del cual confirma el primer caso de COVID-19 en Colombia; (iii) la
alocución de apertura del Director General de la Organización Mundial de la
Salud en la rueda de prensa sobre la COVID-19 celebrada el 11 de marzo de 2020;
(iv) el reporte del nueve de marzo de 2020 presentado por el Ministerio de
Salud y Protección Social en el que indica la existencia de tres casos
confirmados en el territorio nacional; (v) el informe sobre la situación del
coronavirus (COVID-19) revelado el siete de abril de 2020 por el Ministerio de
Salud y Protección Social en el que se da cuenta de 1.780 casos confirmados,
100 personas recuperadas y 50 muertes en el país; (vi) el informe de situación
sobre el brote de coronavirus (COVID-19) presentado el siete de abril de 2020
por la Organización Mundial de la Salud; (vii) la Resolución Número 888 del 18
de noviembre de 2019 expedida por el Instituto Colombiano para la Evaluación de
la Educación; (viii) la Resolución Número 380 del 10 de marzo de 2020 expedida
por el Ministerio de Salud y Protección Social; (ix) la Resolución Número 385
del 12 de marzo de 2020 expedida por el Ministerio de Salud y Protección
Social; (x) el informe sobre las conclusiones de los comités regionales y de
las reuniones multisectoriales lideradas por el Instituto Colombiano para la
Evaluación de la Educación frente a la aplicación del Examen de Estado, así
como la constancia de las 542 peticiones ciudadanas encaminadas a solicitar su
aplazamiento en virtud de la pandemia generada por el coronavirus COVID-19;
(xi) la Resolución Número 196 del 14 de marzo de 2020 expedida por el Instituto
Colombiano para la Evaluación de la Educación; y (xii) el reporte sobre el
número de inscritos para la presentación del Examen de Estado previsto para el
15 de marzo de 2020 por parte del Instituto Colombiano para la Evaluación de la
Educación.
[7]
Folios 88 a 91 del expediente digital.
[8]
Las respectivas comunicaciones obran en los folios 92 a 131 y
239 a 241 del expediente digital.
[9]
Las constancias secretariales correspondientes son visibles en
los folios 132, 133 y 242 del expediente digital.
[10]
Folios 142 a 227 del expediente digital.
[11]
Folios 133 a 141 del expediente digital.
[12]
Folios 228 a 238 del expediente digital.
[13]
Es pertinente resaltar que por fuera del término de fijación en lista se
recibieron las siguientes intervenciones: (i) el concepto presentado por Isabel
Cristina Jaramillo Sierra y un grupo de estudiantes de la Universidad de los
Andes, en el cual: (a) frente a todos los decretos expedidos en el marco del
estado de emergencia declarado por la calamidad pública causada por el riesgo
asociado a la propagación del coronavirus COVID-19, se presentaron una serie de
consideraciones en torno a los límites constitucionales que tiene el Gobierno
Nacional en el ejercicio las facultades legislativas excepcionales y el
cumplimiento parcial de las mismas en las normas controladas por la Corte, y
(b) en relación con el Decreto 532 de 2020, se indica simplemente que satisface
las exigencias constitucionales contempladas en la jurisprudencia (folios 258 a
449 del expediente digital); y (ii) el escrito de seis gobernadores del Pueblo
Yukpa, en la que de manera general cuestionan las medidas adoptadas por el
Ejecutivo para enfrentar la pandemia ante su escasa efectividad frente a las
necesidades de la población indígena, sin referirse concretamente al acto
objeto de control en el proceso de la referencia (folios 450 a 672 del
expediente digital).
[14]
Folios 243 a 257 del expediente digital.
[15]
“Artículo 215. Cuando sobrevengan hechos distintos de los previstos en los
artículos 212 y 213 que perturben o amenacen perturbar en forma grave e
inminente el orden económico, social y ecológico del país, o que constituyan
grave calamidad pública, podrá el Presidente, con la firma de todos los
ministros, declarar el Estado de Emergencia (…). Mediante tal declaración, que
deberá ser motivada, podrá el Presidente, con la firma de todos los ministros,
dictar decretos con fuerza de ley, destinados exclusivamente a conjurar la
crisis y a impedir la extensión de sus efectos. (…) El Gobierno enviará a la
Corte Constitucional al día siguiente de su expedición los decretos
legislativos que dicte en uso de las facultades a que se refiere este artículo,
para que aquella decida sobre su constitucionalidad (…)”. “Artículo 241. A la
Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la
Constitución, en los estrictos y precisos términos de este artículo. Con tal
fin, cumplirá las siguientes funciones: 7. Decidir definitivamente sobre la
constitucionalidad de los decretos legislativos que dicte el Gobierno con
fundamento en los artículos 212, 213 y 215 de la Constitución”.
[16]
“Artículo 55. Corte Constitucional. La Corte Constitucional ejercerá el
control jurisdiccional de los decretos legislativos dictados durante los
Estados de Excepción de manera automática, de conformidad con el numeral 7 del
artículo 241 de la Constitución, dentro de los plazos establecidos en su
artículo 242 y de acuerdo con las condiciones previstas en el Decreto 2067 del
4 de septiembre de 1991 o normas que lo modifiquen”.
[17] Este capítulo se apoya en las consideraciones
contenidas, entre otras, en las sentencias C-136
de 2009 (M.P. Jaime Araújo Rentería), C-145 de 2009 (M.P. Nilson Pinilla
Pinilla), C-224 de 2009 (M.P. Jorge Iván Palacio Palacio), C-225 de 2009 (M.P.
Clara Elena Reales Gutiérrez), C-226 de 2009
(M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo), C-911 de 2010 (M.P. Jorge
Ignacio Pretelt Chaljub), C-223 de 2011
(M.P. Luis Ernesto Vargas Silva), C-241 de 2011 (M.P. Humberto Antonio Sierra
Porto), C-671 de 2015 (M.P. Alberto Rojas Ríos),
C-701 de 2015 (M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez), C-465 de 2017 (M.P. Cristina Pardo
Schlesinger), C-466 de 2017 (M.P. Carlos Bernal Pulido), y C-467 de 2017 (M.P.
Gloria Stella Ortiz Delgado).
[18] El carácter reglado, excepcional y limitado se
refleja en varios requerimientos: (i) la Constitución prevé específicas
causales para decretar los estados de excepción; (ii) la regulación de los
estados de conmoción interior y de emergencia económica, social y ecológica, se
funda en el principio de temporalidad (precisos términos para su duración); y
(iii) la Constitución dispone limitaciones materiales estrictas para los
estados de excepción, tales como que (a) los civiles no sean juzgados por
autoridades militares (art. 213 de la C.P.), (b) los derechos humanos no puedan
ser limitados (art. 93 de la C.P.), y (c) el derecho internacional humanitario
debe ser respetado (art. 214 de la C.P.).
[19] El control judicial está a cargo de la Corte
Constitucional respecto de los decretos legislativos, según lo dispone el
numeral 7° del artículo 241 de la Carta Política, y del Consejo de Estado, tal
como lo dispone el numeral 8° del artículo 111 de la Ley 1437 de 2011, al
prescribir que le corresponde a la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo
del Consejo de Estado “ejercer el control inmediato de legalidad de los
actos de carácter general dictados por autoridades nacionales con fundamento y
durante los estados de excepción”.
[20]
Sentencia C-216 de 1999 (M.P. Antonio Barrera Carbonell).
[21] La Corte ha aclarado que el estado de excepción
previsto en el artículo 215 puede tener diferentes modalidades, dependiendo de
los hechos que motiven su declaratoria. Así, se procederá a declarar la
emergencia económica, cuando los hechos que dan lugar a la declaración se
encuentren relacionados con la perturbación del orden económico; social, cuando
la crisis que origina la declaración se encuentre relacionada con el orden
social; y ecológica, cuando sus efectos se proyecten en este último ámbito. En
consecuencia, también se podrán combinar las modalidades anteriores cuando la
crisis que motiva la declaratoria amenace con perturbar estos tres órdenes de
forma simultánea, quedando, a juicio del Presidente de la República, efectuar
la correspondiente valoración y plasmarla así en la declaración del estado de
excepción.
[22] Decreto 333 de 1992.
[23] Decreto 680 de 1992.
[24] Decreto 1178 de 1994, Decreto 195 de 1999, Decreto
4580 de 2010 y Decreto 601 de 2017.
[25] Decreto 80 de 1997.
[26] Decreto 2330 de 1998.
[27] Decreto 4333 de 2008 y 4704 de 2008.
[28] Decreto 4975 de 2009.
[29] Decreto 2963 de 2010 y Decreto 1170 de 2011.
[30] Este capítulo se
apoya en las consideraciones contenidas, entre otras, en las sentencias C-225
de 2011 (M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo), C-465 de 2017 (M.P. Cristina
Pardo Schlesinger), C-466 de 2017 (M.P. Carlos Bernal Pulido), y C-467 de 2017
(M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado).
[31] Consultar, entre otras, las sentencias C-004 de 1992
(M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz), C-447 de 1992 (M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz),
C-366 de 1994 (M.P. Alejandro Martínez Caballero), C-122 de 1997 (M.P. Antonio
Barrera Carbonell y Eduardo Cifuentes Muñoz), C-122 de 1999 (M.P. Fabio Morón
Díaz), C-216 de 1999 (M.P. Antonio Barrera Carbonell), y C-135 de 2009
(Humberto Antonio Sierra Porto).
[32] La Corte Constitucional se ha pronunciado sobre este
juicio, entre otras, en las sentencias C-434 de 2017 (M.P. Diana Fajardo
Rivera), C-437 de 2017 (M.P. Antonio José Lizarazo Ocampo), C-465 de 2017 (M.P.
Cristina Pardo Schlesinger), C-466 de 2017 (M.P. Carlos Bernal Pulido) y C-467
de 2017 (M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado).
[33] “Finalidad. Cada una de las medidas adoptadas en
los decretos legislativos deberá estar directa y específicamente encaminada a
conjurar las causas de la perturbación y a impedir la extensión de sus efectos”.
[34] Consultar, entre otras, la Sentencia C-724 de 2015
(M.P. Luis Ernesto Vargas Silva). En esa oportunidad, la Corte consideró que “Las
medidas adoptadas por el Gobierno al amparo de la declaratoria de emergencia
económica, social y ecológica (i) deben estar destinadas exclusivamente a
conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus efectos; y (ii) deberán
referirse a asuntos que tengan relación directa y específica con el estado de
emergencia”. Por su parte, en la Sentencia C-700 de 2015 (M.P. Gloria
Stella Ortiz Delgado), el pleno de la Corte estimó que el juicio de finalidad “(...)
es la exigencia constitucional de que todas las medidas adoptadas estén
dirigidas a solucionar los problemas que dieron origen a la declaratoria de los
estados de excepción. En otras palabras, es necesario que el articulado cumpla
con una finalidad específica y cierta”.
[35] Sobre este juicio, consultar, entre otras, las
sentencias C-409 de 2017 (M.P. Alejandro Linares Cantillo), C-437 de 2017 (M.P.
Antonio José Lizarazo Ocampo), C-467 de 2017 (M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado)
y C-466 de 2017 (M.P. Carlos Bernal Pulido).
[36] “Estos decretos deberán referirse a materias que
tengan relación directa y específica con el estado de emergencia, y podrán, en
forma transitoria, establecer nuevos tributos o modificar los existentes”.
[37] “Facultades. En virtud de la declaración del
Estado de Emergencia, el Gobierno podrá dictar decretos con fuerza de ley,
destinados exclusivamente a conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus
efectos. Los decretos deberán referirse a materias que tengan relación directa
y específica con dicho Estado”.
[38] En la Sentencia C-409 de 2017 (M.P. Alejandro Linares
Cantillo), la Sala Plena concluyó que la conexidad interna hace referencia “a
que las medidas adoptadas estén intrínsecamente vinculadas con las
consideraciones expresadas por el Gobierno Nacional para motivar el decreto de
desarrollo correspondiente”. Sobre esta temática, consultar, igualmente, la
Sentencia C-434 de 2017 (M.P. Diana Fajardo Rivera).
[39] En la Sentencia C-724 de 2015 (M.P. Luis Ernesto
Vargas Silva), la Corte Constitucional advirtió que la conexidad en el control
de constitucionalidad de los decretos legislativos dictados con base en la
declaratoria del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica, “se
dirige a verificar determinadas condiciones particulares, relacionadas con la
vinculación de los objetivos del Decreto con los motivos que dieron lugar a la
declaratoria de emergencia, y con los hechos que la ocasionaron”. Sobre
esta temática, consultar, igualmente, la Sentencia C-701 de 2015 (M.P. Luis
Guillermo Guerrero Pérez).
[40] Este juicio ha sido ampliamente desarrollado por la
Corte Constitucional en las sentencias C-223 de 2011 (M.P. Luis Ernesto Vargas
Silva), C-227 de 2011 (M.P. Juan Carlos Henao Pérez), C-241 de 2011 (M.P.
Humberto Antonio Sierra Porto), y C-409 de 2017 (M.P. Alejandro Linares
Cantillo).
[41] Interesa señalar que en la Sentencia C-753 de 2015
(M.P. Jorge Iván Palacio Palacio), la Corte Constitucional sostuvo que “en
el caso de que la medida adoptada no límite derecho alguno resulta menos
exigente, aunque los considerandos deben expresar al menos un motivo que la
justifique”.
[42] En relación con este juicio, pueden consultarse,
entre otras, las sentencias C-466 de 2017 (M.P. Carlos Bernal Pulido) y C-467
de 2017 (M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado).
[43] Cfr. Artículo 7º de la LEEE, en el
cual se dispone que “en ningún caso se podrá afectar el núcleo esencial de
los derechos fundamentales. El Estado de Excepción es un régimen de legalidad y
por lo tanto no se podrán cometer arbitrariedades so pretexto de su
declaración. Cuando un derecho o una libertad fundamentales puedan ser
restringidos o su ejercicio reglamentado mediante decretos legislativos de
Estados de Excepción, estos no podrán afectar el núcleo esencial de tales
derechos y libertades”.
[44] Consultar, entre otras, las sentencias C-149 de 2003
(M.P. Manuel José Cepeda Espinosa), y C-224 de 2009 (M.P. Jorge Iván Palacio
Palacio).
[45] Acerca de este juicio, consultar, entre otras, las
sentencias C-700 de 2015 (M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado), C-723 de 2015
(M.P. Luis Ernesto Vargas Silva), C-468 de 2017 (M.P. Alberto Rojas Ríos), y
C-517 de 2017 (M.P. Iván Humberto Escrucería Mayolo).
[46] Sobre este presupuesto, pueden consultarse, entre
otras, las sentencias C-723 de 2015 (M.P. Luis Ernesto Vargas Silva), C-409 de
2017 (M.P. Alejandro Linares Cantillo), C-434 de 2017 (M.P. Diana Fajardo
Rivera), C-437 de 2017 (M.P. Antonio José Lizarazo Ocampo) y C-466 de 2017
(M.P. Carlos Bernal Pulido).
[47] Frente al juicio bajo estudio consultar, entre otras,
las sentencias C-409 de 2017 (M.P. Alejandro Linares Cantillo), y C-466 de 2017
(M.P. Carlos Bernal Pulido).
[48] Para profundizar en este juicio, consultar, entre
otras, las sentencias C-723 de 2015 (M.P. Luis Ernesto Vargas Silva), C-465 de
2017 (M.P. Cristina Pardo Schlesinger), y C-517 de 2017 (M.P. Iván Humberto
Escrucería Mayolo).
[49] Sobre el juicio de proporcionalidad, consultar, entre
otras, las sentencias C-136 de 2009 (M.P. Jaime Araújo Rentería), C-145 de 2009
(M.P. Nilson Pinilla Pinilla), C-224 de 2009 (M.P. Jorge Iván Palacio Palacio),
C-225 de 2011 (M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo), y C-227 de 2011 (M.P.
Juan Carlos Henao Pérez).
[50] A fin de ahondar en este juicio, consultar, entre
otras, en las sentencias C-136 de 2009 (M.P. Jaime Araújo Rentería), C-224 de
2011 (M.P. Luis Ernesto Vargas Silva), C-672 de 2015 (M.P. Gabriel Eduardo
Mendoza Martelo), y C-701 de 2015 (M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez).
[51] “Artículo 14. No discriminación. Las medidas
adoptadas con ocasión de los Estados de Excepción no pueden entrañar
discriminación alguna, fundada en razones de raza, lengua, religión, origen
nacional o familiar, opinión política o filosófica (…)”.
[52] Sobre el particular, cabe resaltar que dicho listado
de categorías sospechosas no es taxativo, pues de conformidad con el artículo
26 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos “la ley prohibirá
toda discriminación”.
[53] En este sentido, en la Sentencia C-156 de 2011 (M.P.
Mauricio González Cuervo), esta Sala explicó que el juicio de no discriminación
pretende hacer efectivo “el principio de igualdad ante la ley del artículo
13 de la Constitución Política, en el sentido de establecer que todas las
personas recibirán el mismo trato y no se harán distinciones basadas en
criterios de raza, lengua, religión, origen familiar, creencias políticas o
filosóficas”.
[54]
En efecto, el Decreto 532 de 2020 cuenta con la firma de los ministros del
Interior, de Relaciones Exteriores, de Hacienda y Crédito Público, de Justicia
y del Derecho, de Defensa Nacional, de Agricultura y Desarrollo Rural, de Salud
y Protección Social, de Trabajo, de Minas y Energía, de Comercio, Industria y
Turismo, de Educación Nacional, de Ambiente y Desarrollo Sostenible, de
Vivienda, Ciudad y Territorio, de Tecnologías de la Información y las
Comunicaciones, de Transporte, de Cultura, de la Ciencia, Tecnología e
Innovación, así como del Deporte.
[55]
Declarado exequible por la Corte Constitucional en la
Sentencia C-145 de 2020 (M.P. José Fernando Reyes Cuartas).
[56]
“Parágrafo. El Gobierno enviará a la Corte Constitucional al día siguiente de
su expedición los decretos legislativos que dicte en uso de las facultades a
que se refiere este artículo, para que aquella decida sobre su
constitucionalidad. Si el Gobierno no cumpliere con el deber de enviarlos, la
Corte Constitucional aprehenderá de oficio y en forma inmediata su
conocimiento”.
[57]
Cfr. Decreto 417 de 2020.
[58]
Ley 30 de 1992. “Artículo 14. Son requisitos para el ingreso a los
diferentes programas de Educación Superior, además de los que señale cada
institución, los siguientes: (a) Para todos los programas de pregrado, poseer
título de bachiller o su equivalente en el exterior y haber presentado del
Examen de Estado para el ingreso a la Educación Superior (…)”.
[59]
Ley 1324 de 2009. “Artículo 7: (…) La presentación de los “Exámenes de
Estado” es requisito para ingresar a los programas de pregrado y obtener el
título respectivo (…)”.
[60]
Ver los folios 71 a 77 del expediente digital.
[61]
Ver los folios 78 a 80 del expediente digital.
[62]
Supra I, 1.3.
[63]
La Constitución en el artículo 67 dispone que “corresponde al Estado regular
y ejercer la suprema inspección y vigilancia de la educación con el fin de
velar por su calidad, por el cumplimiento de sus fines y por la mejor formación
moral, intelectual y física de los educandos; garantizar el adecuado
cubrimiento del servicio y asegurar a los menores las condiciones necesarias
para su acceso y permanencia en el sistema educativo. La Nación y las entidades
territoriales participarán en la dirección, financiación y administración de
los servicios educativos estatales, en los términos que señalen la Constitución
y la ley”. Paralelamente, en el artículo 150 estipula que: “corresponde
al Congreso hacer las leyes. Por medio de ellas ejerce las siguientes
funciones: (…) 23. Expedir las leyes que regirán el ejercicio de las funciones
públicas y la prestación de los servicios públicos (…)”.
[64]
Cfr. Artículos 14 de la Ley 30 de 1992 y 7° de la Ley 1324 de 2009.
[65]
En la presente oportunidad, teniendo en cuenta los criterios fijados en la
Sentencia C-345 de 2019 (M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado), la Sala considera
que la medida contenida en el artículo 1° del Decreto 532 de 2020 debe ser
sometida a un escrutinio de nivel intermedio.
[66]
La Constitución en el inciso 5° del artículo 67 establece que “corresponde
al Estado regular y ejercer la suprema inspección y vigilancia de la educación
con el fin de velar por su calidad (…)”, y en el artículo 189 dispone que
le “corresponde al Presidente de la República como Jefe de Estado, Jefe del
Gobierno y Suprema Autoridad Administrativa: (…) 21. Ejercer la inspección y
vigilancia de la enseñanza conforme a la ley”.
[67]
Cfr. Artículo 27 de la Ley 30 de 1992.
[68]
En el inciso 4° del artículo 69 de la Constitución señala que el Estado
implementará mecanismos que “hagan posible el acceso de todas las personas
aptas a la educación superior”.
[69]
Cfr. Artículo 13 del Decreto 907 de 1996, “por el cual se reglamenta el
ejercicio de la suprema inspección y vigilancia del servicio público educativo
y se dictan otras disposiciones”. Asimismo, puede consultarse la Ley 115 de
1994, “por la cual se expide la Ley General de Educación”.
[70]
Aunque la Sala advierte que una alternativa para presentar el Examen de Estado
en medio de la pandemia es la posibilidad de realizar virtualmente en línea las
pruebas, lo cierto es que tal posibilidad puede constituirse en una barrera de
acceso para aquellos estudiantes que no cuentan con acceso a los medios
tecnológicos para realizar las mismas desde sus hogares. En concreto, según los
indicadores del Departamento Administrativo Nacional de Estadística referentes
a las tecnologías de la información y las telecomunicaciones, para el año 2018,
en los lugares del país donde existe un mayor acceso a internet el índice
respectivo sólo llega al 75,5% de los individuos. Cfr. “Indicadores básicos
de tenencia y uso de Tecnologías de la Información y Comunicación – TIC en
hogares y personas de 5 y más años de edad”.
[71]
Cfr. Artículos 14 de la Ley 30 de 1992 y 7 de la Ley 1324 de 2009.
[72]
Cfr. Inciso 3° del artículo 2.3.3.3.7.2 del Decreto 1075 del 2015.
[73]
Cfr. Mediante la Resolución 196 del 14 de marzo del 2020, “por la cual se
suspende la presentación del examen de Estado ICFES Saber 11 calendario B,
examen Pre Saber y examen de Validación del Bachillerato del 15 de marzo de
2020, y se adoptan otras disposiciones”.
[74]
Cfr. Sentencias C-084 de 1996 (M.P. Carlos Gaviria Díaz) y C-704 de 2017 (M.P.
Antonio José Lizarazo Ocampo).
[75]
Cfr. Diario Oficial No. 51282 del 11 de abril de 2020, página 7 (Año CLV).