T-522-12
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia
T-522/12
ACCION DE TUTELA PARA EL
RECONOCIMIENTO Y PAGO DE PENSION DE VEJEZ-Procedencia excepcional
ADULTO MAYOR-Sujeto de especial
protección constitucional
PERSONA DE LA TERCERA
EDAD-Protección
por tutela
ACCION DE TUTELA PARA EL
RECONOCIMIENTO DE PENSION DE VEJEZ-Procedencia por vulneración al debido proceso,
mínimo vital y seguridad social por parte del ISS al exigir requisitos
adicionales a los consagrados en la Constitución y la Ley para reconocimiento
pensional
DERECHO AL MINIMO VITAL,
DEBIDO PROCESO Y SEGURIDAD SOCIAL-Orden al ISS para reconocer y pagar pensión de
vejez al accionante
Referencia: expediente
T-3380216
Acción de tutela presentada por Ricardo Caicedo
Castrellón contra el Instituto de Seguros Sociales
Magistrada Ponente:
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
Bogotá,
D.C., seis (6) de julio dos mil doce (2012)
La
Sala Primera de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los
Magistrados María Victoria Calle Correa, Mauricio González Cuervo y Adriana
María Guillén Arango (e) en ejercicio de sus competencias constitucionales y
legales, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
En
el proceso de revisión del fallo proferido, en única instancia, por el Juzgado
Cuarto Laboral del Circuito de Bucaramanga el diecinueve (19) de diciembre de
dos mil once (2011), con ocasión de la acción de tutela instaurada por el señor
Ricardo Caicedo Castrellón contra el Instituto de Seguros Sociales. El proceso
de  la referencia fue seleccionado para revisión por la Sala de Selección
Número Dos, mediante Auto proferido el veintiocho (28) de febrero de dos doce
(2012).
ANTECEDENTES
El señor Ricardo
Caicedo Castrellón instauró acción de tutela, por medio de apoderado, contra el
Instituto de Seguros Sociales, invocando la protección de sus derechos fundamentales
a la seguridad social y al debido proceso, los que considera fueron quebrantados
por esta entidad al exigirle, para efectos de reconocerle la pensión de vejez,
que acredité también los aportes que realizó para salud y el ingreso base de
cotización sobre el cual se efectuaron tales aportes, por lo menos durante el
periodo en que cotizó al Sistema General de Pensiones.
De
acuerdo con la solicitud de tutela y las pruebas obrantes en el expediente, Los
hechos que sirven de fundamento al amparo solicitado son los siguientes:
Hechos
1.1.
El veintitrés (23) de marzo de dos mil once (2011) el accionante solicitó al
ISS el reconocimiento de la pensión de vejez, para lo cual afirma, adjuntó
todos los documentos en los que acreditaba el cumplimiento de los requisitos
exigidos en el artículo 33 de la Ley 100 de 1993. En la misma fecha, la entidad
accionada, requirió a la Policía Nacional para que certificara: (i) las interrupciones
laborales, (ii) la caja, fondo o entidad de previsión a la cual realizó aportes
para pensiones y (iii) los salarios.[1]
Dicha entidad, expidió los respectivos certificados mediante los formatos CLEBP
1, CLEBP 2, Y CLEBP 3.[2]
1.2.
No obstante lo anterior,  en septiembre del mismo año, mediante oficio DP-CDP, el
ISS le solicitó al actor que allegara los mismos certificados, pero además, le
exigió presentar: “certificado de la EPS a la que se encuentre vinculado, en
la que conste que está o estuvo vinculado a la misma como cotizante por lo
menos durante el periodo en que realizó aportes para pensión, especificando la
fecha desde la cual se vinculó y el ingreso base de cotización sobre la cual se
efectuaron los aportes al Sistema General de Salud” y le advirtió que si en
dos (2) meses no aportaba la documentación completa, se precedería al archivo
de la solicitud, pues se entendería que desistió de la misma.[3]
1.3.
En cumplimiento de tal requerimiento, el accionante volvió a entregar los
documentos. Sin embargo, afirma que no ha podido adjuntar a su solicitud una
certificación en la que logre demostrar que estuvo vinculado a alguna EPS como
cotizante, por lo menos durante el mismo periodo en que realizó aportes al
Sistema General de Pensiones, toda vez que, desde mil novecientos noventa y uno
(1991) hasta el dos mil tres (2003) estuvo afiliado en salud al Instituto de
Seguros Sociales, entidad que fue liquidada y, de esa fecha hasta julio de dos
mil once (2011), cotizó al Sistema de Salud por medio de la EPS Red Salud
Humana, entidad que también fue liquidada y la entidad encargada de tal trámite
no le ha facilitado los documentos que se le exigen.
1.4.
De otro lado, el peticionario manifiesta que desde el veintitrés (23) de marzo
de dos mil once (2011) no tiene trabajo y fue desvinculado del Sistema General
de Seguridad Social en salud y pensiones, por su empleador (Rectificadora de
Motores de San Martín Ltda.), comoquiera que este en virtud del artículo 63 del
Código Sustantivo del Trabajo, dio por terminado su contrato laboral por justa
causa, ya que cumplió los requisitos para acceder a la pensión.
1.5.
Por lo demás, agregó que no cuenta con ningún ingreso para satisfacer sus
necesidades básicas y garantizar una vida en condiciones de dignidad para su
familia compuesta por su esposa que no trabaja y su hijo que fue calificado con
más del cincuenta porciento (50%) de pérdida de capacidad laboral, situación
que le impide trabajar.[4]
1.6.
Finalmente el accionante expone que a su juicio, la decisión de supeditar el
reconocimiento de la pensión de vejez al hecho de que demuestre que  realizó
aportes al Sistema de Salud durante el mismo tiempo en que cotizó para
pensiones, vulnera sus derechos fundamentales al debido proceso, a la seguridad
social y al mínimo vital. Por ello, solicita por vía de ésta acción, que se
ordene al Instituto de Seguros Sociales reconocer la pensión de vejez a que
tiene derecho, sin exigir los certificados de aportes a salud.
2.
Respuesta de la entidad accionada
2.1.
El Juzgado Cuarto Laboral del Circuito de Bucaramanga, por medio de oficio No. 4253 A proferido el diciembre siete (7) de dos mil once (2011), admitió la acción de tutela de la
referencia y ordenó oficiar a la entidad accionada para que en el término de
dos (2) días se pronunciara sobre los hechos y las peticiones de la misma. Sin
embargo, la entidad guardó silencio, por lo que nuevamente, el (13) trece de
diciembre fue requerida por el juzgado para el mismo efecto.[5] La entidad, sin embargo,
no se pronunció.
3.
Fallo objeto de revisión
3.1. En sentencia de
diciembre diecinueve (19) de dos mil once (2011), el Juez de instancia resolvió
negar por improcedente el amparo solicitado. A juicio del Juzgado, el
accionante cuenta con otro mecanismo judicial de defensa para solicitar el
reconocimiento de la pensión de vejez a que considera tener derecho y, aunque
es cierto que tiene sesenta años y asegura no tener ingresos de ninguna clase,
no obra en el expediente prueba de su dicho. Así también, consideró que el
actor no acreditó los elementos esenciales del perjuicio irremediable, esto es,
la inminencia de las medidas, la urgencia, la gravedad de los hechos y la
impostergabilidad de la tutela. Por ello, concluyó que no hay razones para que
el juez constitucional intervenga en un asunto que no es de su resorte.
II.
CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
1.
Competencia
Esta
Sala de Revisión de la Corte Constitucional es competente para revisar los
fallos de tutela proferidos dentro del trámite de referencia, con fundamento en
lo dispuesto por los artículos 86, inciso 3°, y 241, numeral 9°, de la
Constitución Política, en concordancia con los artículos 33, 34, 35 y 36 del
Decreto 2591 de 1991.
2. Presentación del caso y problema jurídico
De
acuerdo con la situación fáctica, se le atribuye al Instituto de Seguros
Sociales la presunta violación de los derechos fundamentales al debido proceso,
a la seguridad social y al mínimo vital del señor Rodrigo Caicedo Castrellón, por
cuanto, para efectos de reconocerle la pensión de vejez, se le exige acreditar
que efectuó aportes a salud durante la misma época en que hizo sus cotizaciones
al Sistema General de Seguridad Social en pensiones. Por su parte, la entidad
accionada, no desvirtuó las afirmaciones del actor, pues no contestó la acción
de tutela.
2.1.
Tal asunto le plantea a esta Sala el siguiente problema jurídico: ¿Viola una
entidad administradora de pensiones (ISS) los derechos fundamentales al debido
proceso, a la seguridad social y al mínimo vital de un afiliado (Ricardo
Caicedo Castrellón) al exigirle, para efectos de reconocerle la pensión de
vejez, acreditar los aportes en salud y el ingreso base de cotización sobre el
cual se efectuaron tales aportes, durante el mismo tiempo en que realizó
cotizaciones para pensión? Como quiera que éste problema jurídico que ya ha
sido resuelto anteriormente por la Corte Constitucional, la Sala (i) revisará
la procedencia de la acción de tutela en el caso concreto y si encuentra que es
procedente (ii) resolverá de fondo el interrogante planteado mediante un
esquema de reiteración de jurisprudencia.
3.
Asunto previo. Aspecto de procedibilidad. La acción de tutela como mecanismo
excepcional para solicitar (i) el reconocimiento y pago de la pensión de vejez
y (ii) la protección del debido proceso en el trámite administrativo de dicho
reconocimiento. Reiteración de jurisprudencia
3.1.
De conformidad con los lineamientos constitucionales de la acción de tutela,
ésta constituye un mecanismo judicial de carácter residual y subsidiario, inmediato,
autónomo, directo y preferente para la protección de los derechos
fundamentales de las personas, siempre que éstos se vean vulnerados por la
actuación de una autoridad pública y no exista ninguna otra vía de protección
judicial, también cuando existiendo otra, no resulte idónea, ni eficaz para
garantizar la protección de los derechos fundamentales del peticionario, o
cuando se requiera acudir al amparo constitucional como mecanismo transitorio
para evitar un perjuicio irremediable.[6]
3.2. Así,  de la
naturaleza de la acción de amparo se desprende, que ésta no es procedente, por
regla general, para buscar el reconocimiento y la efectividad de derechos
pensionales, en la medida en que existen otros medios judiciales de defensa
para garantizarlos y el carácter sumario de esta acción impide que sea apta
para discutir derechos de carácter litigioso, que requieren un debate más amplio
para dirimir la controversia. No obstante, la Corte, excepcionalmente, ha
permitido que sea posible reclamar estos derechos por medio de la acción de
tutela, por ejemplo cuando:(i) de su protección depende la eficacia de derechos
fundamentales de aplicación inmediata como la dignidad humana o el mínimo vital
(criterio de conexidad).[7]
(ii) se trata de sujetos de especial protección constitucional, o
cuando (iii) el mecanismo con el que cuente el accionante para defender
sus intereses no es idóneo, teniendo en cuenta ciertas circunstancias.
Ahora
bien, la idoneidad y eficacia del medio judicial ordinario debe ser analizada
en cada caso concreto y respecto de los derechos fundamentales cuya protección
se reclama. Esta idea está respaldada en el artículo 6° del Decreto 2591 de
1991, “por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el
artículo 86 de la Constitución Política”, en el que se establece que la
existencia de otro medio de defensa judicial “será apreciada en concreto, en
cuanto a su eficacia, atendiendo las circunstancias en que se encuentra el
solicitante.”
A
este respecto, la jurisprudencia constitucional ha señalado que, cuando se
alega el desconocimiento del mínimo vital como consecuencia del no
reconocimiento o pago de un derecho pensional, deben analizarse, entre otros,
la edad del afectado, la condición económica, el despliegue de cierta actividad
administrativa y procesal tendiente a obtener la protección de sus derechos, el
tiempo que deberá esperar para que sea resuelta la acción ordinaria a través de
la cual puede reclamar el pago.[8] Así por ejemplo, sin desconocer el requisito de
subsidiaridad, la Corte ha considerado en múltiples oportunidades, que la
acción de tutela es procedente para solicitar el reconocimiento de derechos
pensionales cuando resulta desproporcionado, dadas las condiciones del
accionante, exigirle que acuda a la vía ordinaria.
3.3.
En este caso varias particularidades hacen factible el que proceda a la acción
de tutela. Se trata de un sujeto de especial protección constitucional [persona
de sesenta y un años (61) años] que, persigue la protección de su mínimo vital
y el de su familia, el que estima vulnerado porque no cuenta con otra fuente
ingresos para garantizar la satisfacción de sus necesidades básicas y las de su
núcleo familiar que, de manera exclusiva, depende económicamente de él, pues su
esposa (que también es de avanzada edad) siempre ha estado dedicada a las
labores de la casa y no tiene ningún ingreso, y su hijo está calificado con más
del cincuenta por ciento (50%) de pérdida de capacidad laboral y carece de una
pensión que le permita cubrir sus necesidades básicas. Y es que no puede
perderse de vista que hace más de un año el accionante no tiene trabajo pues su
empleador, al encontrar que ya cumplía con los requisitos para acceder a la
pensión, terminó su contrato argumentando justa causa. Por esta circunstancia, el
accionante inició los trámites para acceder a la pensión como medio para lograr
mantener una vida en condiciones de dignidad.
3.4. De otro lado, esta Sala advierte que la acción
también es procedente para  reclamar el amparo del derecho fundamental al
debido proceso y a la seguridad social del actor, el cual puede encontrarse
afectado, como quiera que el ISS le impone la carga adicional de presentar las
certificaciones de los aportes que realizó a salud durante el tiempo en que
cotizó para pensiones, para proceder a resolver su solicitud, exponiéndolo a
una situación de desprotección que no tiene como superar, porque aunque ha
solicitado la documentación a Humana Vivir y a la Nueva EPS (antiguamente ISS),
empresas a las que estuvo afiliado, estas no se la han facilitado porque fueron
liquidadas y parece que sus archivos no son de fácil acceso. En efecto, en
estos casos, la Corte ha sostenido que la tutela es procedente, pues la
intervención del juez constitucional se justifica, en la medida en que se
dirige a salvaguardar el debido proceso y la igualdad de un ciudadano que
posiblemente esta siendo afectado por actuaciones infundadas o arbitrarias de
las autoridades administrativas al momento de resolver el reconocimiento de un
derecho pensional. En este sentido, al revisar casos de personas a las que se
les hacen exigencias adicionales a las contempladas en la Constitución y en ley
para acceder a la pensión, esta Corporación ha sostenido: “(…) cuando la
conducta desplegada por las entidades responsables del reconocimiento de
derechos pensionales, resulta evidentemente arbitraria e infundada al punto de
que se configura una vía de hecho administrativa, el mecanismo de amparo
resulta procedente aun cuando no se demuestre la afectación del mínimo vital,
toda vez que en estos casos la procedencia de la acción de tutela se
fundamenta, en primer lugar, en la necesidad de proteger al ciudadano de
determinaciones abiertamente contrarias al ordenamiento constitucional y, en
segundo término, en la protección de los derechos al debido proceso, igualdad,
y el principio de dignidad humana de los afectados.[9]
Así
las cosas y siguiendo la metodología propuesta en el acápite anterior, la Sala
procederá a resolver de fondo el problema jurídico planteado.
4. Ninguna entidad puede demorar el pago de prestaciones
económicas reconocidas a los usuarios del Sistema de Seguridad Social, por
imponer cargas administrativas adicionales para efectuarlo, ni exigir que se
cumplan requisitos no contemplados en la ley para obtener su reconocimiento y pago.
Reiteración de jurisprudencia
Esta
regla ha surgido en la jurisprudencia constitucional a partir de diferentes
tipos de casos. Por ejemplo, asuntos en los que (i) el accionante ha quedado
inmerso en una disputa entre varias entidades en torno a cual de ellas es la
llamada a cumplir con alguna obligación, de
tal manera que unas y otras traban injustificadamente el reconocimiento y pago
de una prestación, o en los que (ii) se ha obstaculizado el pago de una
prestación o el acceso a algún servicio propio del sistema de seguridad social
[como la calificación de la pérdida de capacidad laboral, la atención de un
médico especialista, el pago de una licencia de maternidad] porque se supedita
su prestación al cumplimiento de una cadena sin fin de trámites. Finalmente,
también se ha aplicado esta regla con ocasión de tutelas interpuestas porque
(iii) se ha negado el reconocimiento de alguna prestación económica de la que
es titular una persona, bajo el argumento de que no cumple con exigencias que
ni siquiera aparecen contempladas en el ordenamiento jurídico y las entidades
se rehúsan a proseguir con el trámite hasta que no se acrediten.
4.1.
En el primer grupo de casos se enmarcan entre otros, los casos en que se ha
demorado el reconocimiento de la pensión porque habiendo lugar a la emisión del
bono pensional, las entidades vinculadas a su liquidación, expedición y pago le imponen al titular la carga de
soportar controversias administrativas a propósito de cual es la responsable de
determinado trámite respecto del reconocimiento del bono pensional. Así, por
ejemplo en las sentencias T-671 de 2000[10]y
T-1119 de 2001[11]
la Corte revisó varios de estos casos y se pronunció acerca de los
procedimientos administrativos injustificados o la espera interminable a la que
son expuestos los afiliados al Sistema de Seguridad Social, hasta que la
entidad responsable decide adelantar el trámite correspondiente para acceder a
una prestación o servicio; expresamente, esta Corporación sostuvo sobre el punto:
“En ese contexto, cuando las entidades vinculadas a la
liquidación, expedición y pago de bonos pensiónales agitan disputas en torno a cuál
de ellas debe cumplir con esas obligaciones de tal manera que unas y otras
injustificadamente niegan el cumplimiento de esa obligación, y relegan a un
segundo plano el reconocimiento del derecho consolidado a favor del trabajador,
lo instrumentalizan, lo convierten en materia moldeable en manos de la burocracia
estatal, lo cosifican. En un tal contexto, el ser humano deja de ser un fin en
sí mismo y se niega la vocación personalista ínsita en el constitucionalismo.
Por ello, tal estado de cosas constituye un grave atentado contra la dignidad
del trabajador pues éste ve defraudada su expectativa de consolidar un derecho
con el sólo cumplimiento de las exigencias previstas en la ley ya que además
deberá esperar a que por alguna parte del marasmo de actuaciones a que es
sometido aparezca la voluntad administrativa requerida para que su legítimo
derecho se consolide (…).”[12]
4.2.
Respecto del segundo grupo, diferentes Salas de Revisión de la Corte se han
pronunciado en múltiples oportunidades, entre otras, en la sentencia T-980 de
2008[13]
esta Corporación, reiteró la regla según la cual los trámites administrativos que
enmarcan las actuaciones de las entidades encargadas de la prestación de los
servicios del Sistema de Seguridad Social, no configuran razones válidas y
suficientes para no garantizar las prestaciones a las que tienen derecho los
usuarios. Incluso, cuando la garantía de los servicios depende de otra entidad
o de un tercero.[14]
En tal decisión se tuteló el derecho al debido proceso y a la seguridad social
de personas que fueron sometidas a un sinfín de procedimientos y cargas
administrativas para acceder al pago de alguna prestación económica (pago de
incapacidades en el primer caso y licencia de maternidad en el segundo). Tal
actuar, a juicio de la Corte es contrario a la Carta Política, pues el Sistema
de Seguridad Social es también un servicio de carácter público, que tiene por
finalidad garantizar el cubrimiento de las contingencias originadas en materia
de pensiones, salud o riesgos profesionales, orientado por los principios de eficiencia,
solidaridad, universalidad, integralidad, unidad y participación, por ello cada
una de las entidades que integran el Sistema tienen el deber de no obstaculizar
el acceso a los servicios a que tienen derecho los afiliados, mediante la
imposición de cargas administrativas adicionales a los trámites legalmente
constituidos. Y no pueden tampoco, demorar el reconocimiento de una prestación
hasta el punto de poner en riesgo o anular el goce efectivo de un derecho
fundamental.[15]
4.3.
Por último, como ya se mencionó, a propósito de casos en los que, para darle
trámite a la solicitud de reconocimiento de la pensión, la entidad exige
primero acreditar el cumplimiento de un requisito que no está contemplado en la
ley, o después de estudiar la solicitud, la entidad niega el reconocimiento
precisamente porque el afiliado no cumplió con una exigencia extralegal, que
surge únicamente de su voluntad, ésta Corporación ha utilizado la misma
doctrina jurisprudencial, de la cual ha extraído una regla aún mas especifica
para varios casos que se han estudiado, similar al que es objeto de revisión
por la Sala en esta providencia, donde concretamente el problema, es que se
impone la exigencia de certificar aportes simultáneos a salud y pensiones, para
efectos de reconocer la pensión de vejez. Teniendo en cuenta que a partir de
tal línea jurisprudencial, se puede dar solución al problema jurídico
planteado, la Sala pasará a exponer y reiterar la regla contenida en dicha
línea.
4.4. Una entidad administradora de pensiones vulnera
los derechos fundamentales al debido proceso y a la seguridad social de un
afiliado cuando, en el trámite de reconocimiento de su pensión, le exige
acreditar que realizó aportes de manera simultánea al sistema de salud. Caso
concreto
De
manera consistente esta Corte ha sostenido que ninguna autoridad puede exigir a
los afiliados del Sistema de Seguridad Social, requisitos extra legales  y extra
constitucionales para obtener el reconocimiento de la pensión de vejez,  ni
imponer en dicho trámite cargas administrativas adicionales e injustificadas,
pues ello desconoce, tanto el principio de legalidad que debe gobernar toda
actuación administrativa, como el principio de la dignidad humanidad, en tanto,
se supedita el reconocimiento de una prestación por medio de la cual la persona
pretende satisfacer su mínimo vital y de su núcleo familiar [generalmente], al
cumplimiento de una serie interminable de diligencias sin fundamento.
4.5.
Ello es precisamente lo que ocurre cuando una entidad supedita el  reconocimiento
de la pensión de un afiliado, al hecho de que éste logre certificar que realizó
aportes simultáneos a salud y pensiones. En
anteriores oportunidades, la Corte Constitucional ha resuelto casos cuyos
supuestos facticos son muy similares. En efecto, en la sentencia T-072 de 2008,[16] esta
Corporación tuteló el derecho al debido proceso administrativo de una persona a
quien el Instituto de Seguros Sociales le negó el reconocimiento del derecho a
la pensión de vejez, argumentando que no cumplió con el requisito de haber
cotizado mil (1.000) semanas, ya que no tuvo en cuenta las semanas que fueron
cotizadas por el actor como independiente durante un lapso de tiempo en el que
no realizó aportes al Sistema de Seguridad Social en Salud, con fundamento en
lo establecido en el artículo 3° del Decreto 510 de 2003.[17] La Corte, luego de
analizar el contenido de la norma citada y del artículo 5 de la Ley 797 de
2003,[18]
concluyó que estas no eran aplicables al caso en estudio porque regulaban una
hipótesis diferente, como lo era aquella en que una persona que estaba afiliada
como dependiente debía hacer cotizaciones adicionales como independiente o por
prestación de servicios.
Adicionalmente,
consideró que la norma invocada busca que la base de cotización para pensiones
y para salud sea semejante y precisó que en el evento en que no lo sea, la
consecuencia no es que estas semanas no se tengan en cuenta al momento de hacer
la imputación de tiempo para el reconocimiento del derecho a la pensión de
vejez, sino que el excedente que se aporta a pensiones sea devuelto al
cotizante y no se contabilice para determinar el monto de la prestación. Por
las razones expuestas, la Corte consideró que la decisión del Instituto de
Seguros Sociales vulneró el derecho al debido proceso del actor, porque
desconoció el principio de legalidad al establecer requisitos adicionales a los
consagrados en la Constitución y la ley para acceder a la pensión de vejez, e
impuso una consecuencia que no estaba prevista en las normas en las que
fundamentó su decisión, especialmente onerosa frente al derecho fundamental a
la seguridad social en pensiones.
4.6.
Los argumentos expuestos por la Corte en la sentencia citada han sido
reiterados, entre otros, en los fallos T-1249 de 2008[19], T-450 de 2010[20] y T-482 de
2010.[21]
En todas estas, al analizar supuestos fácticos análogos al que ocupa a la Sala,
la Corte ordenó al Instituto de Seguros Sociales tramitar el reconocimiento del
derecho a la pensión de vejez de los peticionarios mediante acto administrativo
sujeto a los recursos de ley, y tomando en cuenta todos los aportes realizados
por los afiliados, incluidos aquellos que no se tuvieron en cuenta en la
negativa inicial, porque los peticionarios no acreditaron la cotización al
Sistema de Seguridad Social en Salud. Particularmente en la ya citada T-482-10 la
Corte manifestó que la decisión del Instituto de Seguros Sociales de no tener
en cuenta las semanas de aportes que el actor no cotizó al Sistema de Seguridad
Social en Salud, no tenía fundamento constitucional, legal, ni reglamentario.
En esa oportunidad se dijo:
“[…] esta Sala enfatiza que no cotizar al sistema de
salud y sí al de pensiones, no genera como consecuencia que no se tenga en
cuenta las semanas cotizadas en éste último. Aspecto diferente y el cual esta
Sala no pretende desconocer si no reiterar, es que la persona con capacidad de
pago tiene la obligación de cotizar al sistema de salud,[22] empero, se reitera, su
incumplimiento no genera el desconocimiento de las semanas cotizadas en el
sistema general de seguridad social en pensiones.” // “[..] La Sala considera
que el actuar del Instituto de Seguros Sociales vulneró el derecho a la
seguridad social de Luis Enrique Bermúdez, por cuanto negó el reconocimiento
del derecho a su pensión de vejez, al considerar que sólo le faltaba cumplir un
requisito -cotización al sistema de salud para que sean tenidas en cuenta las
cotizaciones al sistema de pensiones- que no lo establece ni la Constitución ni
la ley ni los decretos reglamentarios.”[23]
4.7.
Además de lo expuesto, es pertinente indicar que la Sección Segunda del Consejo
de Estado, mediante sentencia del 6 de abril de 2011, declaró la nulidad del
inciso segundo del parágrafo del artículo 3° del Decreto 510 de 2003,[24] que es la
norma que el ISS refiere como fundamento para solicitar que se acrediten los
aportes en salud para efectos de obtener el reconocimiento de la pensión.[25] En la
referida sentencia, el máximo tribunal de la jurisdicción contencioso
administrativa consideró que el Gobierno Nacional desbordó su facultad
reglamentaria con la expedición del inciso segundo del parágrafo del artículo
3° del Decreto 510 de 2003, porque en dicha norma modificó las condiciones
establecidas en la ley que pretendía reglamentar. Específicamente, la Sala
Segunda del Consejo de Estado estableció:
“En resumen, el inciso segundo del parágrafo del
artículo 3º del Decreto Reglamentario 510 de 2003, demandado, al señalar que en
caso de resultar diferente la base de cotización, los aportes que excedan los
realizados al Sistema de Seguridad Social en Salud, no se tengan en cuenta para
la liquidación de la pensión, está señalando una restricción no prevista en la
Ley que dice reglamentar. Es cierto que por mandato legal, las cotizaciones al
sistema de salud deben hacerse sobre la misma base, sin embargo, se repite, lo
que la ley no prevé, es la posibilidad de no tener en cuenta para la
liquidación de la pensión, los aportes que excedan a los realizados para el
Sistema de Seguridad Social en Salud. Tampoco prevé la ley la posibilidad de
que en esos eventos, los aportes excedidos sean devueltos al afiliado con la
fórmula que se utiliza para la indemnización sustitutiva o la devolución de
saldos, como lo dispone el inciso demandado.”
4.8.
Ahora bien, respecto del caso concreto, la Sala encuentra que el veintitrés
(23) de julio de dos mil once (2011) el Instituto de seguros sociales recibió
la solicitud de reconocimiento de la pensión de vejez del señor Rodrigo Caicedo Castrellón y procedió a solicitarle a la
Policía Nacional la documentación relacionada con el periodo en que trabajó para
esta entidad, interrupciones laborales, salario, cotizaciones a pensión y
demás. Dicha información fue allegada a la entidad accionada tanto por la
Policía Nacional, como por el accionante. Sin embargo, el ISS se negó a darle
trámite a su solicitud hasta tanto el actor no adjuntara una constancia en la
que probara que realizó, de manera simultanea a sus cotizaciones para pensión,
aportes a salud. Esta exigencia de conformidad con lo anteriormente expuesto,
no tiene sustento legal. Para la Sala no es admisible que la entidad accionada
le imponga al actor la carga de adjuntar los documentos que demuestren sus
aportes a salud, ya que, de un lado, el accionante, nunca ha sido trabajador
independiente, por lo que la obligación de efectuar los aportes al sistema de
seguridad social, siempre estuvo en cabeza de su empleador, y del otro, el
actor no tiene como superar la situación de desprotección a la que ha sido expuesto,
pues las dos EPS a las que estuvo afiliado la mayor parte del tiempo fueron
liquidadas y no le han facilitado las certificaciones requeridas por el ISS,
pese a sus reiteradas solicitudes.
Lo
anterior lleva a concluir que en el caso en estudio, el Instituto de Seguros
Sociales vulneró el debido proceso del señor Rodrigo Caicedo Castrellón, por
imponerle cargas adicionales en el trámite de reconocimiento de su pensión de
vejez y exigirle que acredite aportes simultáneos en salud. Además la norma de
la que podía desprenderse esta exigencia fue declarada nula[26] y, por lo tanto,
excluida del ordenamiento jurídico, luego le asistía menos razón a la entidad
para requerir tal certificación. Asimismo, la Sala de Revisión encuentra que la
decisión inconstitucional e ilegal del Instituto de Seguros Sociales de
supeditar el reconocimiento de la pensión de vejez del señor Rodrigo Castrellón,
vulneró sus derechos fundamentales al mínimo vital y a la seguridad social, ya
que el actor no cuenta con una fuente de ingresos que le permita subsistir y
garantizarle a su familia una vida en condiciones de dignidad.
4.9.
Por las anteriores razones, la Sala de Revisión revocará el fallo proferido por el Juzgado Cuarto Laboral del Circuito de
Bucaramanga el diecinueve (19) de diciembre de dos mil once (2011) que resolvió
negar el amparo de los derechos fundamentales invocados por el actor y tutelará
los derechos fundamentales al debido proceso y a la seguridad social del
accionante. Como consecuencia, le ordenará al ISS que proceda a tramitar el
reconocimiento de la pensión al señor
Rodrigo Caicedo Castrellón, teniendo en
cuenta todos los aportes realizados al Sistema General de Pensiones, sin
exigirle que certifique sus aportes a salud, o algún otro requisito adicional
que no esté previsto en la Constitución o en la Ley.
III.
DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala
Primera de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en
nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
Primero.- REVOCAR el fallo proferido por el Juzgado Cuarto Laboral del
Circuito Bucaramanga el diecinueve (19) de diciembre de dos mil once (2011) que
resolvió negar por improcedente la tutela promovida por el señor Rodrigo
Caicedo Castrellón, y en su lugar CONCEDER el amparo de sus derechos
fundamentales al debido proceso, al mínimo vital y a la seguridad social.
Segundo.-
ORDENAR al Instituto de Seguros
Sociales que dentro de las cuarenta y ocho
(48) horas siguientes a la notificación de esta providencia proceda a
tramitar el reconocimiento de la pensión al
señor Rodrigo Caicedo Catrellón.
El pago de la misma deberá realizarse dentro de los quince (15) días siguientes
a la ejecutoria del acto que reconozca la pensión.
Tercero.- ORDENAR al Instituto de Seguros Sociales que dentro del mes
siguiente a la ejecutoria del acto remita su copia a la Sala Primera de
Revisión con la respectiva constancia del pago efectuado.
Cuarto.- LIBRESE por Secretaría la comunicación de que trata el artículo 36
del Decreto 2591 de 1991, para los fines allí establecidos.
Notifíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de la
Corte Constitucional y cúmplase.
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
ADRIANA MARIA GUILLÉN ARANGO
Magistrada (E)
MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO
Magistrado
Ausente con permiso
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] Oficio expedido por el
coordinador de pensiones del ISS de Cúcuta. Folio 12 del cuaderno principal.
(En adelante cuando se haga mención a algún folio del expediente, deberá
entenderse que hace parte del cuaderno principal a menos que expresamente se
diga lo contrario).
[2] Respuesta de la Policia Nacional al requerimiento del ISS. Folios 13 al 20.
[3] Oficio DP-CPD de septiembre 21
de 2011. Folio 10.
[4] El actor allegó como prueba de
esta afirmación, el Acta de Junta Médica Laboral donde se califica a su hijo
con un porcentaje de 52.12% de pérdida de capacidad laboral por causa de un
trauma abdominal cerrado ocasionado al caer del tejado. Folio 31.
[5] Oficio AT-2001-00456 expedido por
el Juzgado Cuarto Laboral del Circuito de Bucaramanga.
[6] Consultar en este punto la Sentencia T-789 de 2003 (MP. Manuel José Cepeda
Espinosa). En esta se concedió como mecanismo transitorio, el amparo a la
seguridad social y al mínimo vital de la actora, que era compañera permanente
del cotizante fallecido. Para ello la Corte reiteró los elementos del perjuicio
irremediable en los siguientes términos: “(…) un perjuicio tendrá carácter
irremediable cuando quiera que, en el contexto de la situación específica del
peticionario, llene las siguientes características: (i) ser cierto e inminente,
es decir, que su existencia actual o potencial se infiera objetivamente a
partir de una evaluación razonable de hechos reales, y no de meras conjeturas o
deducciones especulativas; (ii) ser grave, en la medida en que amenace con
lesionar –o lesione- un bien o interés jurídico de alta importancia para el
afectado; y (iii) requerir la atención urgente de las autoridades, en la medida
en que su prevención o mitigación resulte indispensable e inaplazable para
evitar la generación de un daño antijurídico que posteriormente no podrá ser
reparado. Salta a la luz que la peticionaria en el caso bajo revisión se
encuentra, efectivamente, en riesgo de sufrir un perjuicio irremediable con
motivo de los hechos que dieron lugar a la interposición de la acción de
tutela, puesto que del reconocimiento de la sustitución pensional a la cual
alega tener derecho depende la satisfacción de su mínimo vital”.
[7] En ese sentido se puede consultar entre
otras, la sentencia T-1046 de 2007 (MP.
Jaime Córdoba Triviño) en la que la Corte estudió la procedencia excepcional de la acción de
tutela para reclamar derechos prestacionales, concretamente la indemnización
sustitutiva de la pensión. En dicha oportunidad la Corte resolvió tutelar el derecho a la seguridad social en conexidad con el mínimo vital y la
vida digna de una persona de la tercera edad que en razón de la imposibilidad
de seguir cotizando para pensión decidió reclamar la indemnización sustitutiva
y la entidad se negó dejando sin efecto una resolución en la que se le había
concedido dicha prestación, argumentando que no era la entidad competente para
proceder al reconocimiento y pago, pues no había sido el último fondo al que
había estado afiliado.
[8] Sentencia
T-083 de 2004 que desarrolla los factores para la procedencia transitoria de la
acción de tutela, los cuales fueron inicialmente enunciados en la sentencia
SU-975/03.
[9] Sentencia T-529 de
2008 MP. Rodrigo Escobar Gil.
[10] MP. Alejandro Martínez
Caballero.
[11] MP. Jaime Córdoba Triviño.
[12] Sentencia T-1119 de 2001
(MP. Jaime Cordoba Triviño).
[13] MP.
Jaime Córdoba Triviño. En esta providencia la Corte hizo énfasis en el deber de acompañamiento de las entidades que integran el Sistema de Seguridad Social y
sostuvo: “(…) a personas
enfermas, como el actor, durante la incapacidad temporal se les garantiza que
concentren sus esfuerzos en una pronta recuperación y no, como se advierte de
la declaración rendida ante el juez de instancia, en una permanente
preocupación y en la realización de múltiples gestiones para obtener el pago de
la prestación económica de la que, en principio, depende su mínimo vital y el
de su familia. No de otra manera se desarrolla el principio fundamental de
respeto a la dignidad humana en que se soporta el Estado social de derecho (…)
// “Así, el incapacitado temporal debe ser tratado por las entidades del
Sistema de Seguridad Social como una persona y no como un cliente, por lo
mismo, en el caso del actor, es contrario a la Carta Política que la EPS tutelada simplemente lo remita a otra entidad sin que le importe la
situación en la que éste se encuentra y pretenda someterlo a una serie de
trámites que pueden surtirse al interior del Sistema dado el nivel de avance
tecnológico y de sistematización de las comunicaciones que permiten, por
ejemplo, la digitalización de documentos, historias e informes clínicos, por lo
que en manera alguna resulta razonable que éstos deban ser trasladados por el
propio enfermo incapacitado, entre las diferentes entidades del Sistema de
Seguridad Social”
[14] En ese sentido, en la Sentencia T-794 de 2008 (MP. Humberto Antonio Sierra Porto), a propósito de la dilación de múltiples
entidades en el reconcomiendo y pago de las licencias de maternidad de varias
usuarias, la Corte reiteró que los trámites administrativos, especialmente
cuando dependen de otra entidad, no puede poner en riesgo la garantía de los
derecho fundamentales de los ciudadanos.
[15] En materia de salud, en la sentencia T-018 de
2003 (MP. Alfredo Beltrán Sierra), la Corte advirtió que los afiliados tienen derecho a una
atención oportuna y eficaz, y que una excesiva tramitología puede
agravar las condiciones de salud de una persona, e incluso, un servicio que se
requiera, no prestado de forma oportuna, puede llevar al usuario a la muerte.
[16] MP. Manuel José Cepeda
Espinosa.
[17] Decreto 510 de 2003 “Por
medio del cual se reglamentan parcialmente los artículos 3°, 5°, 7°, 8°, 9°, 10
y 14 de la Ley 797 de 2003”, artículo 3°: “La
base de cotización del Sistema General de Pensiones será como mínimo en todos
los casos de un salario mínimo legal mensual vigente, y
máximo de 25 salarios mínimos legales mensuales vigentes, límite este que le es
aplicable al Sistema de Seguridad Social en Salud. Este límite se aplicará a
las cotizaciones cuyo pago debe efectuarse a partir del mes de marzo. //  La
base de cotización para el Sistema General de Pensiones deberá ser la misma que
la base de la cotización del Sistema General de Seguridad Social en Salud,
salvo que el afiliado cotice para el Sistema General de Pensiones sobre una
base inferior a la mínima establecida para el Sistema General de Seguridad
Social en Salud. // Parágrafo. Cuando
una persona dependiente deba realizar cotizaciones adicionales como
independiente o por prestación de servicios, para los efectos del parágrafo
primero del artículo 5° de la Ley 797 de 2003, que modifica el artículo 18 de la Ley 100 de 1993, deberá informar en los formatos que para tal efecto establezca la Superintendencia Bancaria, el ingreso que efectivamente perciba, manifestando la fuente de
sus recursos. // Con el propósito de que estos ingresos se acumulen para la
liquidación de la pensión, sobre los mismos debieron haberse realizado los
aportes al Sistema de Seguridad Social en Salud. De ser diferente la base de
cotización, los aportes que excedan los realizados al Sistema de Seguridad
Social en Salud, no se tendrán en cuenta para la liquidación de la pensión y le
serán devueltos al afiliado con la fórmula que se utiliza para el cálculo de la
indemnización sustitutiva o la devolución de saldos.”
[18] Ley 797 de 2003, “Por la cual se reforman
algunas disposiciones del sistema general de pensiones previsto en la Ley 100 de 1993 y se adoptan disposiciones sobre los Regímenes Pensionales exceptuados y
especiales.” Artículo 5: “El inciso 4 y parágrafo del artículo 18 de la Ley 100 de 1993 quedarán así: // Artículo 18. Base de Cotización. La base para calcular las
cotizaciones a que hace referencia el artículo anterior, será el salario
mensual. // […] Parágrafo 1°. En aquellos casos en los cuales el afiliado
perciba salario de dos o más empleadores, o ingresos como trabajador
independiente o por prestación de servicios como contratista, en un mismo período
de tiempo, las cotizaciones correspondientes serán efectuadas en forma
proporcional al salario, o ingreso devengado de cada uno de ellos, y estas se
acumularán para todos los efectos de esta ley sin exceder el tope legal. Para
estos efectos, será necesario que las cotizaciones al sistema de salud se hagan
sobre la misma base.”
[19] MP. Jaime Córdoba
Triviño.
[20] MP. Juan Carlos Henao
Pérez.
[21] MP. Humberto Antonio
Sierra Porto.
[22] La obligación de cotizar
al sistema de salud se justifica por cuanto “la viabilidad financiera del
Sistema Integral de Seguridad Social, encuentra fundamento en las cotizaciones
de los afiliados y empleadores, con las cuales se constituye un fondo o reserva
que está destinado a atender tanto el pago de las mesadas pensionales como los
servicios de salud. De ahí que las cotizaciones se fijen de manera proporcional
al ingreso recibido, para lo cual es menester que el salario base de cotización
coincida en los dos subsistemas en el de salud y en el de pensiones”.
C-064-05.
[23] Sentencia T-482 de 2010
(MP. Juan Carlos Henao Pérez).
[24] Antes citado.
[25] Consejo de Estado,
radicado No. 11001-03-24-000-2007-00242-00 (1687-07), (CP. Alfonso Vargas
Rincón).
[26] Ibid