C-249-17
Sentencia C-249/17
MEDIDAS DE ATENCION, ASISTENCIA Y REPARACION
INTEGRAL A LAS VICTIMAS DEL CONFLICTO ARMADO INTERNO-Inhibición para decidir de fondo respecto de expresión
“cuya propiedad se pretenda adquirir por adjudicación” contenida en
norma sobre titulares del derecho de restitución
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD-Elementos estructurales del juicio de validez
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Criterios para valorar la aptitud de la
demanda y determinar su procedencia y alcance del juicio de constitucionalidad
Esta Corporación ha fijado dos pautas para valorar la
aptitud de la demanda y para determinar la procedencia y alcance del juicio de
constitucionalidad. En primer lugar, teniendo en cuenta que la acción pública
de inconstitucionalidad fue concebida en la Carta Política como el mecanismo
jurisdiccional por excelencia para garantizar la superioridad y la integridad
de la Constitución dentro del sistema jurídico, esta Corporación ha concluido
que únicamente son susceptibles de ser valorados en esta instancia aquellas problemáticas
que apunten a poner en evidencia la incompatibilidad y la oposición entre las
normas infra-constitucionales y el ordenamiento superior. Esta exigencia tiene
al menos tres implicaciones: (i) por un lado, las acusaciones ajenas a esta
problemática, como aquellas que apuntan a controvertir el uso que los
operadores jurídicos le han dado al precepto en escenarios específicos, o a
cuestionar la disposición legal a partir de argumentos de conveniencia, no
están llamados a ser valorados en este escenario, por ser ajenos a su
naturaleza; (ii) asimismo, los cargos planteados en el proceso deben dar cuenta
de los elementos estructurales del juicio de constitucionalidad: los preceptos
constitucionales que sirven como referente del escrutinio judicial, el contenido
normativo cuestionado, y las razones plausibles de la oposición entre el
precepto legal demandado y el ordenamiento superior; esto, en la medida en que
sin la indicación de los elementos básicos del juicio de validez, el juez
constitucional carecería de los insumos fundamentales para valorar la
constitucionalidad del precepto demandado; (iii) sin perjuicio de que la
individualización de estos componentes fundamentales del juicio de
constitucionalidad es una condición sine qua non del pronunciamiento judicial,
la valoración de los cargos planteados en el proceso debe tener un nivel
razonable de flexibilidad y apertura, sin que se supedite el pronunciamiento
judicial al cumplimiento de tecnicismos o formalismos ajenos a la indicación de
los componentes fundamentales del juicio de validez; de esta manera, incluso si
estos elementos se encuentran dispersos o desarticulados a lo largo de la
demanda, o incluso si los cargos no revisten mayor grado de sofisticación o
elaboración, es viable el pronunciamiento judicial si la conformación de los
componentes medulares de la litis pueden obtenerse a partir de una revisión
integral de los planteamientos de la demanda, de las intervenciones y del
concepto del Ministerio Público. En segundo lugar, en la medida en que según la
Carta Política la decisión del juez constitucional debe obtenerse a partir de
dinámicas deliberativas abiertas, públicas y participativas, en las que la
ciudadanía, la sociedad civil organizada, la academia, las instancias estatales
encargadas de la implementación de la medida atacada y los sujetos
potencialmente afectados con la normatividad tengan la posibilidad de exponer
su punto de vista, de controvertir las aproximaciones distintas, y de
suministrar al juez constitucional los elementos de juicio para que ésta
efectúe una valoración imparcial, ponderada, reflexiva y rigurosa del precepto
legal cuestionado, la Corte ha concluido que, en principio, solo son
susceptibles de ser valoradas las acusaciones que han sido objeto de este
debate democrático.
Referencia: Expediente
D-11472
Demanda de
inconstitucionalidad contra el artículo 75 (parcial) de la Ley 1448 de 2011, “por
la cual se dictan medidas de atención, asistencia y reparación integral a las
víctimas del conflicto armado interno y se dictan otras disposiciones”
Actor: Gerardo Vega Medina
Magistrado Ponente:
LUIS GUILLERMO
GUERRERO PÉREZ
Bogotá D. C., veintiséis
(26) de abril de dos mil diecisiete (2017)
La
Sala Plena, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales, profiere la
siguiente sentencia, con fundamento en las siguientes
I.
CONSIDERACIONES
1.
Demanda de
inconstitucionalidad
1.1.
Texto demandado
El día 25 de mayo de
2016, el ciudadano Gerardo Vega Medina, quien afirma actuar en nombre propio y
en representación de la Fundación Forjando Futuros, presentó demanda de
inconstitucionalidad contra el aparte del artículo 75 de la Ley 1448 de 2011
que establece que las personas explotadoras de baldíos cuya propiedad se
pretende adquirir por adjudicación, que fueron despojadas de los mismos o que
fueron obligadas a abandonarlos como consecuencia directa o indirecta de los
hechos constitutivos de las violaciones previstas en el artículo 1 de la misma
ley 1448 de 2011 entre el 1 de enero de 1991 y el término de vigencia de la
ley, pueden solicitar la restitución jurídica y material de las tierras
despojadas o abandonadas forzadamente.
A continuación se transcribe y subraya el aparte
normativo impugnado:
“LEY
1448 DE 2011
(junio 10)
Diario Oficial No. 48.096
de 10 de junio de 2011
CONGRESO
DE LA REPÚBLICA
Por la cual se dictan
medidas de atención, asistencia y reparación integral a las víctimas del
conflicto armado interno
EL
CONGRESO DE LA REPÚBLICA
DECRETA:
(…)
ARTÍCULO 75. TITULARES DEL
DERECHO A LA RESTITUCIÓN. Las personas que fueran propietarias o poseedoras de predios, o
explotadoras de baldíos cuya propiedad se pretenda adquirir por adjudicación,
que hayan sido despojadas de estas o que se hayan visto obligadas a
abandonarlas como consecuencia directa e indirecta de los hechos que configuren
las violaciones de que trata el artículo 3o de la presente Ley, entre el 1o de enero de 1991 y el
término de vigencia de la Ley, pueden solicitar la restitución jurídica y
material de las
tierras despojadas o
abandonadas forzadamente, en los términos establecidos en este capítulo.”
1.2.
Cargos
El accionante estima que el precepto demandado vulnera
los siguientes preceptos: (i) el Preámbulo y los artículos 1, 2, 4, 13, 29, 47,
87, 89, 93, 94 y 229 de la Carta Política; (ii) los artículos 1, 2, 8 y 10 de
la Declaración Universal de Derechos Humanos; (iii) los artículos 2 y 18 de la
Declaración Americana de Derechos del Hombre; (iv) los artículos 1, 8, 24 y 25
de la Convención Americana sobre Derechos Humanos; (v) los principios 33, 34 y
36 del Conjunto de Principios para la Protección y la Promoción de los Derechos
Humanos mediante la Lucha contra la Impunidad o Principios Joinet; (vi) la
Declaración sobre los Principios Fundamentales de Justicia para las Víctimas de
Delitos y Abusos de Poder; (vii) los principios 1, 2, 3, 4, 21, 28, 29 y 30 de
los Principios Rectores de los Desplazamientos Internos o Principios Deng;
(vii) los principios 1, 2, 3, 7, 10, 11, 13, 18, 19 y 21 de los Principios
sobre la Restitución de las Viviendas y el Patrimonio de los Refugiados y las
Personas Desplazadas o Principios Pinheiro.
A juicio del actor, la vulneración del ordenamiento
superior se produce porque la norma impugnada condiciona el derecho a la
restitución de tierras baldías, y en general el derecho a las reparaciones
vinculadas a dichos inmuebles, a que los  ocupantes que fueron obligados a abandonarlos
o que fueron despojados de los mismos como consecuencia del conflicto armado
interno, cumplan los requisitos para ser adjudicatarios del inmueble: “el
artículo 75 de la Ley 1148 de 2011 determina quiénes son las personas que tienen
derecho a los beneficios de la restitución de tierras, limitando la población a
las víctimas que al momento de los hechos de violencia tuviesen la condición de
propietarios, poseedores y explotadores de baldíos, estos últimos además, deben
haber ejercido ocupación sobre bienes `cuya propiedad se pretenda adquirir por
adjudicación’. Es decir, que las personas que fueron despojadas o que tuvieron
que abandonar sus predios en el marco del conflicto armado y que no cumplan los
requisitos para ser adjudicatarios o beneficiarios de la ley, son tratados con
desigualdad y discriminación de manera injustificada, pues no podrán acceder a
ninguna medida de reparación vinculada al predio (ni siquiera la compensación);
ello sin importar que ejercieron explotación del baldío por un término de
tiempo, que sufrieron un daño y que los hechos se enmarcan en el conflicto
armado interno que originaron el mismo, ocurrieron después de enero de 1991”. De
este modo, cuando un ocupante de estos bienes baldíos es obligado a abandonarlo
o es despojado del mismo, pero no cumple los requisitos para ser adjudicatario
del predio, tampoco podría hacer efectivo su derecho a la restitución, ni el
derecho a la reparación integral.
Este condicionamiento ya habría sido desarrollado, materializado
y aplicado por las instancias gubernamentales y judiciales. Es así como en el
Decreto 440 de 2016 del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural se
establecen restricciones para el Registro de Tierras Despojadas y Abandonadas
Forzosamente, excluyendo del mismo: (i) aquellos predios que se encuentran en
zonas de reserva forestal a la luz de la Ley 2 de 1959 en donde previamente se
hubieren adelantado procesos de sustracción con fines de restitución de tierras
ante la autoridad ambiental competente, y esta se hubiere negado; (ii) las
tierras ubicadas en el Sistema de Parques Nacionales Naturales; (iii) los
terrenos ubicados en áreas se Parques Naturales Regionales, cuando esta
calificación se establece en función de su inalienabilidad, imprescriptibilidad
e inembargabilidad. Y al no poder realizarse el registro, las víctimas del conflicto
pierden el derecho no sólo a que les sea devuelto el bien que venían ocupando y
del que fueron despojados o que se vieron obligados a abandonar, sino también
el derecho a recibir uno equivalente, o al menos el valor del citado inmueble.
Asimismo, algunos jueces de restitución de tierras han negado las
correspondientes solicitudes, sobre la base de que los predios se encuentran
ubicadas en Parques Naturales, Reservas Forestales, o en Áreas de Manejo
Especial o similares[1].
La referida restricción provocaría la vulneración de
una amplia gama de preceptos constitucionales.
Primero, se desconocería el principio de igualdad y la
prohibición de discriminación, en la medida en que la limitación legal afecta a
las víctimas del conflicto armado que deberían contar con una especial
protección por parte del Estado, por la sola circunstancia de que explotaron un
baldío respecto del cual no se cumplían los requisitos para ser adjudicatarios
del mismo.  Esta situación de discriminación se pone de manifiesto en el hecho
de que frente a hechos materialmente equivalentes referidos a ocupaciones de
baldíos inadjudicables o en hipótesis en las que las víctimas del conflicto no
cumplen los requisitos para este efecto, jueces de restitución de tierras han
adoptado decisiones disímiles, pues mientras en algunos casos se ha negado la
restitución del inmueble reclamado o de otro equivalente,  e incluso el pago de
la compensación sobre la base de que la ocupación recae sobre inmuebles
ubicados en zonas protegidas ambientalmente o por razones semejantes, en otros
esta circunstancia no ha sido óbice para la orden judicial de restitución[2]. Este
contraste en el entendimiento de la norma por parte de los operadores de
justicia “ilustra el nivel de discriminación en el que se encuentran las
víctimas del conflicto que no cumplen los requisitos formales para que se les
adjudique los predios baldíos”.
Segundo, la restricción legal desconoce el derecho de
acceso a la justicia, en la medida en que impide a las víctimas del conflicto
armado que han sido despojadas de la ocupación de tierras baldías, acudir a la
justicia para solicitar su restitución, o al menos una compensación por el
despojo del que fueron víctimas, en aquellos casos en que no se cumplen los
requisitos para la adjudicación del correspondiente predio: “en el caso
concreto (…) sobran los argumentos para indicar que esta norma constitucional
es abiertamente vulnerada por el legislador al establecer que sólo tienen
derecho a la restitución las víctimas explotadoras de baldíos cuya propiedad se
pretenda adquirir por adjudicación, pues no solo discrimina a algunas víctimas,
sino que de entrada, cierra la posibilidad de que estas puedan acudir a la rama
judicial para reclamar una tutela judicial efectiva creando una regla de
prohibición tácita que no se encuentra acorde con la Constitución Política de
Colombia”.
Finalmente, la norma vulnera los derechos a la
reparación integral y a la restitución de las tierras, que hoy en día tienen un
carácter iusfundamental por su relación de conexidad con los derechos a la paz,
a la verdad y a la justicia, así como con la obligación del Estado de mantener
el monopolio de las armas. Esta transgresión se produce porque el ordenamiento
legal impide obtener la reparación integral a personas que objetivamente han
sufrido un perjuicio por haber sido despojadas de sus tierras en el marco del
conflicto armado interno, sobre la débil base de no cumplir condiciones de tipo
formal para adquirir por adjudicación la propiedad sobre las tierras baldías
que venían explotando.
1.3.
Solicitud
De acuerdo con las consideraciones anteriores, el
demandante solicita que se declare la inexequibilidad simple de las expresiones
demandadas.
2.       Trámite procesal
Mediante auto del día 24 de junio de 2016, el
magistrado sustanciador admitió la demanda, y en consecuencia, ordenó: (i)
Correr traslado de la misma a la Procuraduría General de la Nación por el lapso
de 30 días, para que rindiera concepto en los términos de los artículos 242.5 y
278.5 de la Carta Política; (ii) fijar en lista la disposición acusada, con el
objeto de que fuese impugnada o defendida por cualquier ciudadano; (iii)
comunicar de la iniciación del proceso a la Presidencia de la República, al
Departamento Nacional de Planeación, al Ministerio de Ambiente y Desarrollo
Sostenible, a la Agencia Nacional de Tierras, a la Unidad Administrativa
Especial del Sistema Nacional de Parques Nacionales Naturales y a las
Direcciones Territoriales de la Amazonía, Andes Occidentales, Caribe, Orinoquía
y Pacífico, y a la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de
Tierras Despojadas; (iv) invitar a participar dentro del proceso a las
facultades de Derecho de la Pontificia Universidad Javeriana, Externado de
Colombia, de los Andes, Sabana, Nacional de Colombia, Libre, Agraria y de
Antioquia, así como a la Consultoría para los Derechos Humanos y el
Desplazamiento (CODHES), a la Comisión de Seguimiento a la Política Pública
sobre Desplazamiento Forzado, al Observatorio de Restitución y Regulación de
Derechos de Propiedad Agraria, y al Observatorio al Proceso de Restitución de
Tierras (OPRT) de la Corporación Excelencia en la Justicia, para que se
pronunciaran sobre las pretensiones de la demanda de inconstitucionalidad; (v)
solicitar al Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible que remita a esta
Corporación un mapa con la escala que tenga disponible, en el que se señalen
las zonas del territorio colombiano que se encuentran sujetas a la reserva de
la Ley 2 de 1959; (vi) solicitar a la Unidad Administrativa Especial de Gestión
de Tierras Despojadas que informen sobre el número de solicitudes de
restitución de tierras prevista en la Ley 1448 de 1998 que han sido rechazadas
por versar sobre predios sujetos a la reserva prevista en la Ley 2 de 1959.
Mediante comunicación del día 14 de julio de
2016, la Unidad de Restitución de Tierras dio contestación a la solicitud del
auto admisorio de la demanda de inconstitucionalidad, afirmando que “a julio
de 2016, y a partir de la información brindada por las Direcciones
Territoriales de la Entidad, de 94.537 solicitudes de inscripción al RTDAF
existentes al día 1 del mismo mes, 89 casos de los traslapados con la Ley 2 de
1959, ha sido no inscritos en dicho instrumento, se reitera, por el
acaecimiento de una o más de las causales previstas en la normativa antes
señalada, lo cual se enmarca en lo expresado a lo largo del presente escrito”.
Asimismo, mediante escrito radicado el día 22
de julio de 2016, el Ministerio de Medio Ambiente allega en medio magnético un
mapa con las zonas que constituyen reserva forestal bajo la Ley 2 de 1959, e
informa que a través del portal del Sistema de Información Ambiental de
Colombia (SIAC), se pueden efectuar consultas en línea “cruzando un proyecto
o un área de interés, con las diferentes capas de información ambiental del
país disponibles, obteniendo un reporte oficial, válido para iniciar un proceso
de licenciamiento ambiental, ubicación de predios en procesos relacionados con
Restitución de Tierras, adjudicación de baldíos por parte de la Agencia
Nacional de Tierras, procesos especiales para otorgar títulos de propiedad en
el marco de la Ley 1561 de 2012, entre otras.”
3.
Intervenciones
3.1.
Intervenciones
relativas a la aptitud de la demanda (Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras
Despojadas (UAEGRTD)[3],
Presidencia de la República[4],
Departamento Nacional de Planeación[5],
Ministerio de Justicia[6],
Universidad Externado de Colombia[7]
y Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado[8])
3.1.1. Los intervinientes citados consideran que no es viable
el escrutinio judicial propuesto en la demanda de inconstitucionalidad, por
cuanto adolece de deficiencias argumentativas insalvables que impiden la
estructuración del litigio, y que además, la problemática planteada por el
actor debe ser resuelta por otras instancias judiciales, a partir de vías
procesales distintas a la acción de inconstitucionalidad. Los demás
intervinientes no se refieren específicamente a la aptitud de la demanda ni a
la viabilidad del examen propuesto por el actor.
3.1.2. A juicio de la Unidad de Restitución de Tierras, de la
Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado y del Ministerio de Justicia,
la controversia planteada por el accionante debe ser resuelta por la
jurisdicción de lo contencioso administrativo, y no por este tribunal por vía
del control abstracto de la legislación. La razón de ello es que, en últimas, el
déficit legislativo se hizo radicar, no en el artículo 75 de la Ley 1448 de
2011, sino en el Decreto 440 de 2016, que es la normativa que fija clara y
expresamente el catálogo de terrenos baldíos que no pueden ser inscritos en el
Registro de Tierras, y que por tanto, no pueden ser objeto de restitución,
mientras que la disposición legal atacada únicamente fija unas pautas y
criterios generales relativos a las medidas de reparación para las personas que
se encuentran en la hipótesis planteada por el actor.
En este orden de ideas,
correspondía al accionante demandar, a través de la acción de nulidad ante la
jurisdicción de lo contencioso administrativo, el artículo 2.15.1.3.5. del
Decreto 440 de 2016, y no el precepto legal efectivamente acusado, pues este
carece del contenido y del déficit que se le atribuyó en el escrito de
acusación.
3.1.3.
Por otro lado, los
intervinientes sostienen que la demanda de inconstitucionalidad no proporcionó
los insumos necesarios para la estructuración del juicio de validez. Se
trataría más bien de afirmaciones infundadas y carentes de soporte
argumentativo, en las que justamente se da por supuesto aquello que debía ser demostrado.
Este es el caso de la acusación por la
presunta infracción del principio de igualdad. El accionante afirma que la
norma acusada discriminó a las personas que han sido despojadas del uso,
explotación, tenencia o posesión de un bien baldío que según la legislación no
es susceptible de adjudicación, frente a aquellas que también sufrieron un
despojo o un abandono forzado pero respecto de un terreno baldío que sí podía
ser adjudicado. Sin embargo, como el legislador se encuentra habilitado para
establecer restricciones al régimen de adjudicación de baldíos en función de
consideraciones de tipo ambiental o social, tal como se estableció
recientemente en la sentencia C-517 de 2016[9],
existe una diferencia jurídicamente relevante entre las personas que son
despojadas de terrenos baldíos no susceptibles de ser adjudicados, y aquellos cuya
ocupación recae sobre un terreno baldío adjudicable. Y dado que la
diferenciación normativa se ampara en un criterio que encuentra asidero en el
propio ordenamiento jurídico, correspondía al accionante indicar las razones
por las que este criterio es constitucionalmente inadmisible o irrelevante, y
tal explicación no fue proporcionado en el escrito de acusación: “En vista
de que es legítimo que el legislador establezca diferencias jurídicas respecto
de los ocupantes de baldíos, en razón de la posibilidad o no de adjudicación
del predio, el demandante debió haber explicado en su memorial por qué la
diferencia de trato de la ley era injustificada, irrazonable o
desproporcionada, pues en últimas, la formulación del cargo de la demanda
implica una acusación por violación al principio de igualdad”[10].
Un déficit semejante tendrían los cargos por
la presunta afectación de los derechos de acceso al sistema de administración
de justicia y a la reparación integral. El accionante sostiene que la norma limita
tales prerrogativas “bajo prohibiciones y restricciones injustificadas (…)
que impiden que algunas víctimas puedan materializar la reparación por los
daños causados con ocasión del conflicto armado”. Como puede advertirse, el
actor no identifica las vías procesales que quedan vedadas ni las instancias
jurisdiccionales que pierden la competencia para canalizar sus solicitudes de
reparación en virtud de la norma demandada, ni tampoco explica por qué las restricciones
procesales que introduce dicha prescripción, son injustificadas. Asimismo, en
relación con el cargo por la supuesta transgresión del derecho a la reparación
integral, el demandante únicamente afirma que las víctimas de despojo de
terrenos baldíos “no pueden obtener la restitución de tierras o una eventual
compensación por el bien (…) por el solo incumplimiento de los requisitos
formales o por la existencia de restricciones ambientales”, sin explicar la
forma en que la limitación normativa envuelve o tiene como efecto jurídico la
pérdida del derecho a cualquier forma de reparación, ni las razones por las que
la restitución de bienes baldíos no adjudicables, constituye la única modalidad
admisible de reparación[11].
3.1.4.      Así las cosas, según los intervinientes
citados, los argumentos planteados por el demandante no suministran los
elementos básicos del juicio de validez, y por tanto, no podrían ser evaluados
en el escenario del control abstracto de constitucionalidad.
3.2.
Intervenciones
relativas al alcance de la medida legislativa (Dirección de Parques Nacionales
Naturales de Colombia)
3.2.1. La citada entidad efectúa
tres tipos de precisiones en torno al contenido y alcance de la medida
legislativa.
3.2.2.En primer lugar, se indican
algunos criterios para identificar los predios baldíos no susceptibles de
adjudicación, particularmente por razones de tipo ambiental, para lo cual se
fijan dos pautas: (i) primero, se aclara que en virtud de la regla contenida en
el artículo 65 de la Ley 160 de 1994, según la cual “no podrá hacerse
adjudicación de baldíos sino por ocupación previa, en tierras con aptitud
agropecuaria que se estén explotando conforma a las normas sobre proyección y
utilización racional de los recursos naturales renovables”, no son
adjudicables aquellos territorios en los que se encuentren prohibidas las
actividades agropecuarias; por ejemplo, los predios comprendidos dentro de los
Distritos de Manejo Integrado y de los Distritos de Conservación de Suelos en
los que no se encuentre permitida expresamente la actividad agropecuaria, no
pueden ser objeto de adjudicación, y tampoco de restitución; (ii) las zonas
calificadas por la Constitución o por la legislación como inalienables,
inembargables e imprescriptibles, tal como ocurre con las áreas que integran el
Sistema de Parques Naturales (Parques Naturales, Reservas Naturales, Áreas
Naturales Únicas, Santuarios de Flora, Santuarios de Fauna y Vías Parque), las
Reservas Forestales Protectoras del nivel nacional y del nivel regional y los
Parques Naturales Regionales.
De este modo, a la luz del texto
demandado, las autoridades no pueden restituir a las víctimas del
desplazamiento forzado por el conflicto armado interno, entre otros, aquellos
predios baldíos que ocuparon y de los que fueron despojados o que debieron
abandonar en contra de su voluntad, cuando se encontraban en zonas calificadas
por la Constitución y la ley como inalienables, inembargables e imprescriptibles,
ni en zonas en las que se encuentra prohibida la actividad agropecuaria.
3.2.3. Asimismo, la entidad explica
la controversia que ha existido en torno a la definición de los sujetos que
deben ser consideradas como “ocupantes” de tierras baldías para efectos de establecer
los sujetos que están legitimados para actuar en los procesos de restitución de
tierras. En este sentido, se advierte que en virtud del artículo 75 de la Ley
1448 de 2011, los propietarios y los poseedores de predios, así como los
explotadores de terrenos baldíos que pretenden su adquisición mediante un acto
de adjudicación, pueden solicitar su restitución jurídica y material cuando
fueron despojados de las mismos o cuando tuvieron que abandonarlas forzadamente,
en el marco del conflicto armado interno. No obstante, el artículo 2.15.1.1.2.
del Decreto 1071 de 2015 determinó que estos explotadores u ocupantes son “la
persona y su familia, que haya desarrollado su actividad económica o productiva
o hubiera tenido su lugar de asentamiento dentro de un terreno baldío
susceptible de adjudicación, de conformidad con la ley”. A juicio de la
entidad, con esta definición restrictiva se excluyen de las medidas de
restitución a las víctimas del conflicto armado que explotaron económicamente
terrenos baldíos no susceptibles de adjudicación, y que fueron despojados de
los mismos en el marco del conflicto armado interno, como por ejemplo, aquellas
que ocuparon terrenos en zonas de Reserva Forestal definidas en la Ley 2 de
1959 o del Sistema de Parques Nacionales Naturales; esta circunstancia genera “un
conflicto al momento de determinar el título con el que actúan aquellas
personas que, encontrándose habitando bienes baldíos ubicados en áreas
inadjudicables o bienes baldíos que no tengan aptitud agropecuario en razón a
restricciones y limitaciones impuestas por una autoridad pública, fueron víctimas
de desplazamiento obligadas al abandono de estos predios; pues, en principio no
tendrían la calidad de propietarios, ni de poseedores en razón de la naturaleza
jurídica del bien, tampoco tendrían la calidad de ocupantes, de acuerdo a lo
dispuesto en la norma en mención y, adicional a lo anterior, no encontramos un término
que exista en la normatividad y que se ajusta y describa la relación jurídica
de estas personas con la tierra, (de no aplicarse el de ocupante)”.
No obstante, como quiera que en
otros instrumentos se asimila la expresión “explotador” a la de “ocupante”, sin
exigir que la ocupación del predio recaiga sobre un bien baldío adjudicable,
como consta en el Decreto 1071 de 2015, y como consta en la misma sentencia
C-715 de 2012[12],
fallo en el que la Corte asimiló las expresiones “explotador” y “ocupante”, es
posible concluir que  también quienes explotan bienes baldíos no adjudicables
pueden inscribir su solicitud de restitución en el Registro Único de Tierras
Despojadas y Abandonadas, requisito de procedibilidad para la revisión del caso
por vía judicial.
Y a juicio del intervinientes, esta
ambigüedad en el derecho positivo ha llevado a que las distintas direcciones
territoriales de la Unidad de Restitución de Tierras interpreten de modo
disímil el alcance el trámite de restitución de tierras. En algunos casos se ha
entendido que dentro de la fase administrativa las autoridades deben verificar
que el predio objeto del reclamo es susceptible de restitución, mientras que
otras direcciones han llegado a la conclusión contraria, en el sentido de que
únicamente deben verificar los requisitos mínimos para acreditar la calidad de
explotador, y que la otra revisión debe ser efectuada por vía judicial: “la
primera postura conlleva a que no se incluyan en el Registro o no se inicia el
trámite administrativo respecto de aquellas solicitudes que no cumplen con los
requisitos establecidos en la legislación agraria para acreditar la calidad de
ocupantes de baldíos de los solicitantes, mientras que bajo la segunda
hipótesis se considera que se debe incluir a aquellos efectivamente acrediten
que eran explotadores de baldíos, salvo en los casos que se considere que la
adjudicación resulta imposible”.
3.2.4. Finalmente, la Dirección de
Parques Nacionales Naturales se refiere a la controversia en torno a la
procedencia de las medidas de restitución de bienes equivalentes y de compensación
económica, en aquellos eventos en que las personas ocupantes de bienes baldíos
que no han cumplido los requisitos para su adjudicación, fueron despojados de
los mismos o debieron abandonarlos en el marco del conflicto armado. En este
sentido, la entidad advierte que el Decreto 440 de 2016 eliminó de plano esta
posibilidad, tanto en la fase administrativa como en la fase judicial,
desconociendo las particularidades de todos aquellos casos complejos en los que
trabajadores agrarios y sus familias han explotado económicamente predios
ubicados en zonas ambientalmente protegidas, y que debieron abandonar o que fueron
despojados de las mismas en el contexto del conflicto armado; a la luz del
Decreto 440 de 2016 ni siquiera sería posible el estudio formal de la solicitud
de inscripción el Registro de Tierras, ni el inicio del proceso de restitución
de tierras.
De este modo, personas que se
encuentran en la misma situación jurídica, tienen un tratamiento dispar: a
aquellas que solicitaron la restitución antes de la entrada en vigencia del citado
Decreto, se les ha venido reconociendo el derecho a la restitución de las
tierras en la modalidad de restitución de bien equivalente o de compensación,
mientras que aquellas que lo hicieron posteriormente han perdido, de facto,
el citado derecho. Esto resulta particularmente grave cuando el bien ocupado
era adjudicable cuando fue explotado económicamente, pero posteriormente fue
calificado como parte integral de un Parque Nacional Natural, de un Parque
Regional Natural o de una Reserva Forestal, porque incluso en esta hipótesis
extrema se desconoce el derecho a la compensación y el derecho a la
restitución, y “el artículo 75 de la Ley 1448 de 2011 no se puede
interpretar de modo que desconozca la expectativa legítima de la víctima por
adquirir un bien que luego cambió su naturaleza jurídica”. En todas estas
hipótesis el juez debía evaluar la procedencia de las medidas compensatorias o
incluso de la restitución con otro predio equivalente.
3.3.
Intervenciones
relativas a la constitucionalidad del precepto demandado (Unidad Administrativa Especial de Gestión de
Restitución de Tierras Despojadas (UAEGRTD)[13],
Presidencia de la República[14],
Observatorio de Restitución y Regulación de Derechos de Propiedad Agraria[15],
Ministerio de Justicia y del Derecho[16],
Dirección de Parques Naturales[17],
Universidad Libre de Bogotá[18],
Departamento Nacional de Planeación[19],
Universidad Externado de Colombia[20]
y Agencia Nacional para la Defensa Jurídica del Estado[21])
3.3.1.       Con excepción de la Dirección de Parques
Nacionales Naturales y del Observatorio de Restitución y Regulación de Derechos
de Propiedad Agraria, los intervinientes estiman que la medida legislativa
atacada no vulnera el principio de igualdad, ni los derechos de acceso a la
administración de justicia ni a la reparación integral, y que por ende, debe
ser objeto de una declaratoria de exequibilidad simple. Por su parte, las dos
entidades señaladas consideran que la constitucionalidad de la prescripción
legal se debe mantener, pero sobre la base de que se interprete que cuando una
persona haya sido despojada de un predio baldío no adjudicable, tiene el
derecho a la restitución de otro inmueble equivalente, o en su defecto, a la
compensación económica.
3.3.2.      La defensa de la primera postura se efectúa a
partir de dos líneas argumentativas.
3.3.3.      En primer lugar, los intervinientes enmarcan
la medida legislativa dentro de las normatividad constitucional y legal que
establece los principios en función de los cuales se establecieron las
políticas de adjudicación de terrenos baldíos, y las directrices básicas que
orientan la responsabilidad del Estado y la reparación integral de las víctimas
del conflicto armado.
3.3.3.1.
Es así como el
Departamento Nacional de Planeación argumenta que cualesquiera que sean las
medidas adoptadas para reparar a las víctimas del conflicto armado interno, éstas
deben enmarcarse dentro de las políticas sociales, ambientales y agrarias ya
establecidas, y no crear un régimen paralelo que reconfigure o desarticule los
referidos sistemas.
En este sentido, se advierte que
las políticas de adjudicación de terrenos baldíos se establecieron en función
de los propios principios constitucionales que ordenan, entre otras cosas,
promover el acceso progresivo a la propiedad de la tierra, focalizar este
proceso en la población campesina que explota económicamente la tierra y quien
se encuentra en situación de mayor vulnerabilidad, y garantizar la integridad
del territorio nacional, especialmente aquellos espacios que cumplen una
función ambiental. Las reparaciones a las víctimas del conflicto armado deben
articularse con este delicado sistema, por lo cual no podría pretenderse que
las personas que en algún momento ocuparon un predio baldío, sin haber cumplido
los requisitos para que le fuera adjudicado, como los relativos a no tener
otras propiedades rurales, a tener un patrimonio inferior a 1000 salarios
mínimos, o a ejercer la explotación en un terreno inadjudicable por razones
ambientales, posteriormente reclame su restitución.
De hecho, las restricciones a la
adjudicación de bienes baldíos corresponden en todos los casos a razones
vinculadas al interés general, como la protección del medio ambiente, la
destinación del terreno al uso público, la satisfacción del interés social, la
priorización de la población vulnerable en el acceso a la tierra, y la
destinación de la propiedad a la producción. Incluso, en algunos casos, la
inadjudicabilidad deriva directamente de una previsión constitucional o de
normas de orden público, como la contenida en el artículo 63 de la Carta
Política[22],
a la luz de la cual “los bienes de uso público, los parques naturales, las
tierras comunales de grupos étnicos, las tierras de resguardo, el patrimonio
arqueológico de la Nación y los demás bienes que determine la ley, son
inalienables, imprescriptibles e inembargables”. De este modo, “la
exclusión de determinadas porciones de bienes baldíos de la posibilidad de ser
adjudicados a particulares no obedece a un capricho del gobierno nacional o del
legislador, es lo opuesto a un asunto simplemente formal o a una mera
formalidad, puesto que conecta la regulación de la propiedad agraria a los
distintos intereses generales que se desarrollan sobre ella, finalidades de
alta importancia constitucional por su relación con los derechos colectivos
como el medio ambiente –imposibilidad de adjudicar bienes baldíos en zonas
declaradas como parques naturales u otras áreas protegidas-, de infraestructura
de transporte o de servicios públicos, entre muchas otras”[23].
En el caso específico de la inadjudicabilidad
por razones ambientales, la Dirección de Parques Naturales afirma que la propia
Carta Política contiene una serie de imperativos tendientes a materializar la
denominada “Constitución ecológica”, y que una de las consecuencias jurídicas
del reconocimiento a nivel constitucional del deber estatal de proteger el
medio ambiente, es la de preservar y conservar zonas que tengan un especial
valor ambiental. Así, existe un amplio catálogo de zonas con valor ambiental
que no pueden ser explotadas económicamente y que incluso se encuentran por
fuera del comercio y no son susceptibles de apropiación particular, ni tampoco
de adjudicación[24].
En este orden de ideas, la medida
legislativa atacada no es más que la concreción o materialización de la propia
preceptiva constitucional, o de otras normas cuya validez es incuestionable.
3.3.3.2.
Asimismo, se argumenta que
disposición atacada debe evaluarse a la luz de las normas constitucionales que
regulan la responsabilidad del Estado.
En este sentido, el Departamento
Nacional de Planeación destaca que la responsabilidad estatal se configura únicamente
cuando una persona sufre un daño antijurídico atribuible a la actuación
(positiva o negativa) del Estado. Esto, en la medida en que el artículo 90 de
la Carta Política establece que “el Estado responderá patrimonialmente por
los daños antijurídicos que le sean imputables, causados por la acción o la
omisión de las autoridades públicas”. En la hipótesis planteada por el
actor, sin embargo, quien pretende la restitución del inmueble no puede alegar
la existencia de un daño antijurídico, toda vez que este supone la afectación
de un interés legítimamente protegido, y en este caso, al recaer la pretensión
de restitución sobre un predio cuya adquisición se encontraba vedada por el
ordenamiento jurídico o al no cumplirse los demás requisitos para acceder a la
propiedad del predio baldío, no se produce ninguna lesión o afectación
susceptible de ser reparada: “por todo lo antes expuesto, se debe señalar
que si no hay lugar a la configuración de los elementos de la responsabilidad
del Estado, no existe fundamento para alegar por parte del demandante la
inexequibilidad del artículo 75 de la Ley 1448 de 2011, ya que no se puede
considerar vulnerado el derecho fundamental a la igualdad de las víctimas o a
un trato desigual de quienes sí son titulares de derecho o sí tienen
expectativas  reales de derechos amparados por la Ley así como de quienes sí
gozan de legitimación en la causa para reclamar el derecho a la restitución de
tierras como medida de reparación integral”[25].
3.3.3.3.
Finalmente, se
argumenta que el sistema de reparación a las víctimas del conflicto debe
enmarcarse dentro de los principios que orientan el derecho a la reparación
integral de las víctimas de violaciones de derechos humanos, y que, desde esta
perspectiva, la medida legislativa es constitucionalmente legítima.
Por un lado, como la citada
reparación comprende distintos componentes, entre ellos la compensación, la
rehabilitación y las garantías de no repetición, y como las autoridades
administrativas y judiciales pueden determinar en cada caso concreto la forma
en que se debe configurar el sistema de reparaciones, mal podría concluirse que
en la hipótesis planteada por el accionante, la única forma de reparación es
aquella que implica transgredir el ordenamiento jurídico, restituyendo un bien
no susceptible de apropiación privada por su vocación ambiental o social[26].
Asimismo, la medida de restitución
exige restablecer un estado de cosas anterior, “lo que significa que si
antes no se tenía algo, no es posible por esta razón restituirlo”; y
justamente, si se pretende la restitución de un predio, la condición lógica de ello
es que el inmueble sea susceptible de ser adquirido por adjudicación, puesto
que, de lo contrario, la explotación que se hizo del mismo, antes del despojo,
fue ilegal, y el ordenamiento jurídico no puede validar u ordenar un estado de
cosas prohibido por la Constitución y la ley.
3.3.4.
En este marco general, los
intervinientes niegan la procedencia de los cargos formulados por el actor por
la presunta lesión del principio de igualdad, y de los derechos de acceso al
sistema de justicia y a la reparación integral.
Con respecto al principio de igualdad, se
argumenta que la diferenciación legal obedece a diferencias constitucionalmente
relevantes entre dos hipótesis fácticas que no son equiparables: la de las
personas que abandonaron contra su voluntad  o que fueron despojadas de bienes
baldíos que ocupaban regularmente y que según la Constitución y la ley les
podían ser adjudicados, personas que por tanto podían tener una expectativa
razonable de adquirir la propiedad sobre tales predios por vía de la adjudicación;
y por otro, la de las personas que también fueron despojadas de terrenos
baldíos, pero respecto de los cuales nunca se hubiera podido concretar la
adjudicación. Como en este caso existe una diferencia fáctica relevante entre
una y otra hipótesis, el trato diferenciado se encuentra plenamente
justificado.
Asimismo, tampoco serían
conducentes las acusaciones por la presunta lesión del derecho de acceso a la
justicia.
En efecto, la norma demandada no
establece ninguna limitación para acudir a las instancias jurisdiccionales para
reclamar por los daños generados por el conflicto armado interno. Así las
cosas, la demanda ha debido estar dirigida contra aquellos preceptos que fijan
los presupuestos procesales de las acciones judiciales ante los jueces de
restitución de tierras, como es el artículo 76 de la Ley 1448 de 2011, que
condiciona el acceso a estas instancias a que el predio objeto del litigio se
encuentre en el Registro de Tierras Despojadas y Abandonadas y que exige, entre
otras, cosas, que los inmuebles sean susceptibles de adjudicación, norma que en
todo caso ya fue declarada exequible en la sentencia C-715 de 2012[27].
Pero incluso asumiendo que el
precepto demandado fija los presupuestos procesales para acudir a los jueces de
restitución de tierras, el desconocimiento del ordenamiento superior no se
produce. Por un lado, el ordenamiento jurídico prevé un muy amplio repertorio
de mecanismos procesales para reclamar por vía judicial la reparación integral
por los daños provocados por el conflicto armado interno en Colombia, como la
acción de reparación directa, que se puede interponer con la asistencia
gratuita de la Defensoría del Pueblo, y cuyo término de caducidad es indefinido[28],
o que en el peor de los casos se contabiliza desde que cesa el desplazamiento[29],
el trámite para la indemnización administrativa y para la obtención de la Ayuda
Humanitaria por Desplazamiento Forzado, según se establece en la misma Ley 1448
de 2011 y en el Decreto 1377 de 2014, así como en la Resolución UARIV 64 de
2012, o el proceso penal por el delito de desplazamiento forzado.
Por otro lado, debe tenerse en
cuenta que el legislador cuenta con un amplio margen de libertad para
configurar los procesos judiciales, y para racionalizar la utilización del
aparato judicial. Es así como en la sentencia C-279 de 2013 la Corte
Constitucional determinó que “el acceso a la administración de justicia es
un derecho de configuración legal, sometido a las consideraciones del
legislador en torno a su regulación y ejecución material (…) y el diseño y
condiciones de acceso y la fijación de los requisitos para su pleno ejercicio
corresponde establecerlas al legislador (…) la regulación de los procedimientos
judiciales, su acceso, etapas, características, formas, plazos y términos es
atribución exclusiva del legislador”.
Y con respecto al cargo por la
presunta afectación del derecho a la reparación integral, los intervinientes
sostienen que la acusación resulta igualmente infundada teniendo en cuenta, por
un lado, que la restitución del bien despojado no constituye el único mecanismo
para materializar la reparación integral y, por otro lado, que los dispositivos
para garantizar este derecho a la reparación deben respetar el ordenamiento
constitucional y legal, y que por tanto, la sola invocación del derecho no
podría servir como justificación para pasar por alto el sistema de
prohibiciones y limitaciones para acceder a la propiedad de los terrenos
baldíos. De hecho, ya en la sentencia C-715 de 2012[30] la Corte
Constitucional explicó que las personas víctimas del conflicto armado que no cumplen
los requisitos para la restitución de los bienes despojados, pueden ser
reparados por otros mecanismos como la indemnización de perjuicios, sin que
ello pueda ser interpretado como una restricción o una limitación indebida a
los derechos fundamentales.
3.3.5. Por su parte, el Observatorio de Restitución y
Regulación de Derechos de Propiedad Agraria y la Unidad de Parques Naturales
considera que la norma demandada debe ser declarada  exequible, pero en el
entendido de que, en la hipótesis planteada, las personas despojadas o que han
abandonado forzosamente el predio baldío no susceptible de adjudicación, en
todo caso conservan su derecho a que les sea restituido otro equivalente, o en
su defecto, a ser compensados económicamente por la pérdida del terreno
previamente ocupado. A su juicio, la especial protección que tienen las
personas desplazadas por la violencia, y los principios de buena fe y de
confianza legítima, obligan a concluir que el artículo 75 de la Ley 1448 de
2011 únicamente impide la adjudicación del inmueble pedido, más no la
adjudicación de otros equivalentes, ni el derecho a la compensación económica.
Por este motivo, tanto una interpretación restrictiva del precepto demandado
como el Decreto 440 de 2016, que ordena a las instancias administrativas
abstenerse de estudiar y tramitar las solicitudes de restitución de predios
baldíos ubicados en zonas ambientalmente protegidas y no adjudicables, vulnera
el ordenamiento superior.
Esta línea hermenéutica es
consistente con el artículo 72 de la misma Ley 1148 de 2001, que  determina que
“las acciones de reparación de los despojados son: la restitución jurídica y
material del inmueble despojado. En subsidio, procederá, en su orden, la
restitución por equivalente o el reconocimiento de una compensación. En el caso
de bienes baldíos se procederá con la adjudicación del derecho de propiedad del
baldío a favor de la persona que venía ejerciendo su explotación si durante el
despojo o abandono se cumplieron las condiciones para la adjudicación”.
3.3.6. A partir de las consideraciones anteriores, los
intervinientes concluyen que la prescripción legal demandada no vulnera los
preceptos constitucionales señalados por el actor, y que por tanto, debe ser
declarada exequible, o condicionalmente exequible.
4.
Concepto de la
Procuraduría General de la Nación
4.1.    Mediante concepto rendido el día 6 de
diciembre de 2016, la Vista Fiscal solicitó a esta Corporación declararse
inhibida para pronunciarse sobre los cargos de la demanda, en tanto no se
satisfacen los presupuestos sustanciales para efectuar el escrutinio judicial
propuesto por el accionante, y subsidiariamente, la exequibilidad del precepto
demandado.
4.2.    Con respecto a la inhibición, la entidad
sostiene que el escrito de acusación adolece de tres tipos de deficiencias que
tornan inconducente el pronunciamiento judicial.
4.2.1.      En primer lugar, se advierte que los reproches
al precepto impugnado no son de naturaleza constitucional, porque no apuntan a
poner en evidencia la incompatibilidad entre la normatividad legal y la Carta
Política, sino otro tipo de inconformidades que trascienden la esfera de la
validez del sistema jurídico.
En efecto, aunque el accionante argumenta que
la medida legislativa infringe el principio de igualdad, las razones en las que
funda el cargo no se orientan a demostrar la infracción de este principio. De
hecho, en la demanda únicamente se transcriben algunas sentencias de esta
Corporación referidas al citado principio y al test de igualdad, pero en ningún
momento se indican las razones por las que la norma acusada envuelve un trato
discriminatorio: “Así, no existe en la demanda confrontación alguna entre la
norma demandada y alguna norma constitucional, lo que simplemente quiere decir
que tampoco existe un argumento constitucional específico que permita a la
Corte realizar el análisis de constitucionalidad”.
Asimismo, aunque la acción de
inconstitucionalidad tiene por objeto confrontar el contenido de una
disposición legal con el ordenamiento superior, a efectos de retirar del
sistema jurídico aquellos preceptos legales que son incompatibles con la Carta
Política, el cotejo efectuado por el accionante se efectúa con respecto a una
norma infra-legal, como es el Decreto 440 de 2016, que es la normatividad que,
a juicio del demandante, restringe el derecho de acceso al sistema de justicia,
por vía de fijar las causales para la no inclusión de terrenos baldíos en un
registro  de tierras: “De esta manera (…) con la demanda se pretende
cuestionar la constitucionalidad de la norma reglamentaria mencionada por esta
vía procesal, cuando el mecanismo de control pertinente para ello es la acción
de nulidad por inconstitucionalidad, cuya solución corresponde a la Sala Plena
del Consejo de Estado”.
4.2.2.  El segundo déficit de la demanda consiste en que
existe una discordancia entre el precepto formalmente demandado, y el contenido
normativo efectivamente controvertido y atacado por el accionante, pues en
últimas, lo que se pretende con la acción de inconstitucionalidad es anular los
efectos, no del artículo 75 de la Ley 1448 de 2011, sino de los artículos 69 y
70 de la Ley 160 de 1994, que son los que establecen los requisitos para poder
ser adjudicatario de los bienes baldíos. De este modo, el efecto jurídico
material pretendido por el actor es que las personas que no satisfacen las
exigencias legales para ser adjudicatarios de los bienes baldíos, previstas en
su mayor parte por la referida ley, lo puedan ser en aquellas hipótesis en que
abandonaron forzadamente o en que fueron despojados de los mismos como
consecuencia directa o indirecta del conflicto armado.
En este orden de ideas, el
peticionario ha debido demandar, no el citado precepto legal, sino directamente
las normas de la Ley 160 de 1994 que fijan los presupuestos de la adjudicación,
lo cual, por lo demás, no sería posible en virtud de la sentencia SU-235 de
2016[31],
que estimó razonable que el legislador limite el espectro de este mecanismo de
acceso a la propiedad por razones vinculadas al interés general: “Así, es
claro que lo que pretende el accionante con su demanda es inhabilitar los
requisitos formales para la adjudicación de baldíos previstos en la Ley 160 de
1994 en los trámites de restitución de tierras, y, en consecuencia, excluir de
la ley de restitución de tierras Ley 1448 de 2011) la regulación relacionada
con la adjudicación de baldíos prevista en la Ley 160 de 1994, lo que a la
postre abriría la puerta para que se posibilitara una adjudicación de baldíos
sin ningún tipo de restricción legal alguna y, así, que se permitiera el
derecho de restitución de tierra eliminando la diferencia entre aquellos
ocupantes que sí cumplen los requisitos formales establecido por la ley 160 de
1994”. Y esto último equivaldría a validad la ilegalidad, y a equiparar la
explotación ilegal y legal de los terrenos de la Nación.
4.2.3. Finalmente, el Ministerio Público sostiene que los
cargos adolecen de graves deficiencias argumentativas, en la medida en que no se
ponen en evidencia ni acreditan la incompatibilidad entre el contenido
normativo impugnado, y los derechos a la igualdad, de acceso al sistema de
justicia y a la reparación integral.
Es así como el accionante afirma
que la medida legislativa discrimina a las personas que han explotado bienes
baldíos y fueron despojados del mismo, y que además no les permite acceder al
sistema judicial ni recibir una reparación integral por los daños sufridos como
consecuencia del conflicto. Para demostrar la referida inconsistencia, empero,
en la demanda se transcriben algunos apartes jurisprudenciales sobre el
contenido y alcance del principio de igualdad y sobre el test de igualdad, así
como de algunos instrumentos internacionales derechos humanos, para luego
concluir, sin ningún análisis, que el precepto demandado es discriminatorio.
Asimismo, en la demanda se citan y transcriben apartes de sentencias de algunos
juzgados de restitución de tierras y del Decreto 440 de 2016, pero no explica
de qué modo estos insumos sirven para acreditar la oposición entre la norma legal
demandada y el ordenamiento superior.
4.3.     Por otro lado, la Vista Fiscal sostiene que
independientemente de la ineptitud de la demanda, el precepto impugnado no
infringe ninguna de las normas constitucionales que el accionante aduce, por
las siguientes razones: (i) De una parte, las pretensiones de la demanda
apuntan a validar una figura con objeto ilícito, como es la adjudicación de
bienes baldíos en contravía de la normatividad legal, y en particular, en
contravía de los requisitos establecidos en la Ley 160 de 1994. Y lo anterior,
contrariando la propia jurisprudencia de la Corte Constitucional, a la luz de
la cual, cuando la ocupación del baldío se deriva de un acto ilícito, éste es
inadjudicable; es así como en la sentencia C-097 de 1996[32] este
tribunal sostuvo que “si la ocupación de un bien baldío se deriva de un acto
ilícito, en este caso la ocupación de un bien que no es adjudicable, tal hecho
no subsana la ilicitud de la ocupación, y es por ello que la norma acusada que
ante estas situaciones ‘no podrá alegarse derecho para la adjudicación’,
precepto que no lesiona mandato constitucional alguno”; (ii) asimismo, el
accionante pretende la asimilación jurídica de dos hipótesis fácticas
distintas, como son la ocupación legal e ilegal de los terrenos baldíos,
atribuyéndole a ambas la misma consecuencia o efecto jurídico, por la sola
circunstancia de que en ambos casos ocurrió un despojo o un abandono forzado como
consecuencia del conflicto armado interno. Esta asimilación es contraria al
principio de igualdad; (iii) además, el texto demandado no establece ninguna
restricción del derecho de acceso al sistema judicial, y por el contrario, la
limitación aducida por el actor parece referirse a la que se desprende del artículo
1 del Decreto 440 de 2016, que prohíbe la inscripción de los bienes baldíos en
un registro especial destinado a su adjudicación; (iv) finalmente, el precepto
acusado tampoco fija ninguna prohibición o limitación al derecho a la
reparación integral de las víctimas del conflicto armado, por cuanto ésta
comprende, además de la restitución de los bienes despojados, la compensación,
la rehabilitación, la satisfacción y las garantías de no repetición, ninguna de
las cuales se encuentra prohibida en la hipótesis fáctica propuesta por el
accionante.
4.4.    En este orden de ideas, la Vista Fiscal
concluye que el precepto legal demandado no adolece de ninguno de los déficits
que el accionante le atribuye, y que por tanto, en caso de evaluar la
constitucionalidad de la norma a pesar de la evidente ineptitud sustantiva de
la demanda, la Corte debe declarar su exequibilidad.
II.
CONSIDERACIONES
1.
Competencia
Esta Corporación es competente para resolver
la controversia planteada, en la medida en que corresponde a una acción de
inconstitucionalidad contra una prescripción legal, asunto que en virtud del
artículo 241.4 de la Carta Política, es de competencia de este tribunal.
2.
Asuntos a resolver
Teniendo en cuenta los antecedentes expuestos,
la Corte debe resolver los siguientes asuntos:
En primer lugar, teniendo en cuenta que la
Procuraduría General de la Nación, la Unidad de Restitución de Tierras, la
Presidencia de la República, el Departamento Nacional de Planeación, el
Ministerio de Justicia, y la Agencia Nacional para la Defensa Jurídica del
Estado formularon reparos a la aptitud de la demanda, habrá de establecerse la
viabilidad del examen propuesto por el actor, determinado si en los términos en
que fue planteada la controversia, es susceptible de ser abordada en el
escenario del control abstracto de constitucionalidad, así como el alcance del
pronunciamiento judicial.
Y en segundo lugar, en caso de dar una respuesta
afirmativa al interrogante anterior, se establecerá la constitucionalidad de la
medida legislativa demandada, y en particular, si la regla contenida en el
artículo 75 de la Ley 1448 de 2011, que supedita el derecho a la restitución
jurídica y material de las tierras despojadas o abandonadas forzosamente de las
personas que explotaban predios baldíos, en el marco del conflicto armado
interno, a que se cumplan los requisitos de la adjudicación, vulnera el
principio de igualdad y los derechos de acceso al sistema judicial y a la
reparación integral.
3.
Viabilidad del examen
judicial
3.1.    Tal como se expresó en los acápites
precedentes, en el auto admisorio de la demanda el magistrado sustanciador
consideró que, en principio, la controversia planteada por el demandante era
susceptible de ser evaluada en el marco del control abstracto de
constitucionalidad. No obstante, durante el trámite del proceso, tanto la
Procuraduría General de la Nación como distintos intervinientes manifestaron que
no había lugar a un examen de fondo por la ineptitud sustantiva de la demanda.
En este orden de ideas, corresponde a este tribunal valorar los
correspondientes reparos, y establecer la procedencia del examen propuesto en
el escrito de acusación.
3.2.    Esta Corporación ha fijado dos pautas
fundamentales para valorar la aptitud de los cargos de las demandas de
inconstitucionalidad, y para determinar la procedencia y alcance del escrutinio
judicial[33].
En primer lugar, teniendo en cuenta que la acción
pública de inconstitucionalidad fue concebida en la Carta Política como el
mecanismo jurisdiccional por excelencia para garantizar la superioridad y la
integridad de la Constitución dentro del sistema jurídico, esta Corporación ha
concluido que únicamente son susceptibles de ser valorados en esta instancia
aquellas problemáticas que apunten a poner en evidencia la incompatibilidad y
la oposición entre las normas infra-constitucionales y el ordenamiento
superior.
Esta exigencia tiene al menos tres implicaciones: (i)
por un lado, las acusaciones ajenas a esta problemática, como aquellas que
apuntan a controvertir el uso que los operadores jurídicos le han dado al
precepto en escenarios específicos, o a cuestionar la disposición legal a
partir de argumentos de conveniencia, no están llamados a ser analizados en
este escenario, por ser ajenos a su naturaleza; (ii) asimismo, los cargos
planteados en el proceso deben dar cuenta de los elementos estructurales del
juicio de constitucionalidad: los preceptos de la Carta Política que sirven
como referente del escrutinio judicial, el contenido normativo cuestionado, y
las razones plausibles de la oposición entre el precepto legal demandado y el
ordenamiento superior; esto, en la medida en que sin la indicación de los
elementos básicos del juicio de validez, el juez constitucional carecería de
los insumos fundamentales para el efectuar el análisis de validez; (iii) sin
perjuicio de que la individualización de estos componentes es una condición sine
qua non del pronunciamiento judicial, la valoración de los cargos
planteados en el proceso debe tener un nivel razonable de flexibilidad y
apertura, sin que se supedite el pronunciamiento judicial al cumplimiento de
tecnicismos o formalismos ajenos a la indicación somera de los componentes
básicos del juicio de validez; de esta manera, incluso si estos elementos se
encuentran dispersos o desarticulados a lo largo de la demanda, o incluso si
los cargos no revisten mayor grado de sofisticación o elaboración, es viable el
fallo judicial si la conformación de los componentes medulares de la litis
pueden obtenerse a partir de una revisión integral de los planteamientos de la
demanda, de las intervenciones y del concepto del Ministerio Público.
En segundo lugar, en la medida en que según la Carta
Política la decisión del juez constitucional debe obtenerse a partir de
dinámicas deliberativas abiertas, públicas y participativas, en las que la
ciudadanía, la sociedad civil organizada, la academia, las instancias estatales
encargadas de la implementación de la medida atacada y los sujetos
potencialmente afectados con la normatividad tengan la posibilidad de exponer
su punto de vista, de controvertir las aproximaciones distintas, y de
suministrar al juez constitucional los elementos de juicio para que ésta
efectúe una valoración imparcial, ponderada, reflexiva y rigurosa del precepto
legal cuestionado, la Corte ha concluido que, en principio, solo son
susceptibles de ser valoradas las acusaciones que han sido objeto de este
debate democrático.
A partir de estas premisas, este tribunal ha
entendido, por un lado, que en principio el juicio de constitucionalidad recae
sobre las acusaciones que  se plantean en la demanda de inconstitucionalidad, y
que no necesariamente se extiende a las que se introducen tardíamente a lo
largo del proceso judicial, salvo que por la ocurrencia de circunstancias
excepcionales se logre configurar la controversia jurídica en los términos
descritos, como cuando todos o la mayor parte de los intervinientes  y la
Procuraduría coinciden en abordar una nueva temática, o las nuevas acusaciones
se encuentran indisolublemente vinculadas a las planteadas originalmente en la demanda
de inconstitucionalidad. Asimismo, se ha entendido que el juez constitucional
no puede subsanar unilateralmente las deficiencias del proceso deliberativo, o
introducir nuevas problemáticas no analizadas a lo largo del trámite judicial.
3.3.
En este marco, pasa la Corte a
determinar la viabilidad del examen judicial propuesto por el actor, partiendo
de los reparos que a la aptitud de la demanda formularon la Vista Fiscal y los intervinientes.
Los mencionados sujetos procesales estimaron que el
escrito de acusación adolecía de dos tipos de deficiencias: (i) por un lado,
los cuestionamientos se habrían formulado, no contra el precepto efectivamente
impugnado, sino contra el Decreto 440 de 2016, que impide inscribir los predios
baldíos no susceptibles de adjudicación en el Registro de Tierras, y contra el
artículo 76 de la Ley 1448 de 2011, que fija como presupuesto de la acción de
restitución la inscripción del predio requerido en el citado Registro; y en
este marco, el accionante ha debido demandar la primera de estas normas ante la
jurisdicción de lo contencioso administrativo mediante la acción de nulidad, y
además, presentar una demanda de inconstitucionalidad, no contra el artículo 75
de la Ley 1448 de 2011, sino contra el artículo 76; (ii) adicionalmente, la
demanda adolecería de serias y graves deficiencias argumentativas, ya que
respecto de ninguno de los cargos el accionante indicó el sentido de la
incompatibilidad normativa, es decir, las razones de la oposición entre la
medida legislativa atacada y los derechos a la igualdad, a la reparación
integral y de acceso al sistema judicial.
3.4.
La Sala comparte estos
planteamientos, porque considera que en el proceso judicial no se logró
precisar el objeto de la controversia constitucional, ni se suministraron los
insumos para una valoración imparcial, ponderada, reflexiva y rigurosa del
precepto legal demandado, tal como se explica a continuación.
3.5.
En primer lugar, no se precisó el contenido
normativo objeto del debate. Tal como lo expresaron algunos de los
intervinientes y el propio Ministerio Público, el demandante planteó múltiples
interrogantes acerca de los derechos de las personas que, siendo víctimas del
conflicto armado, fueron despojadas o tuvieron que abandonar predios baldíos no
susceptibles de ser adjudicados que venían explotando económicamente, y algunos
de los reparos planteados en este contexto, involucran prescripciones distintas
de la contenida en el artículo 75 de la Ley 1448 de 2011. De este modo, aunque
formalmente el accionante demandó la citada norma, que supedita el derecho a la
restitución a que el predio objeto del despojo o del abandono forzado sea
susceptible de adjudicación, a lo largo de la demanda las objeciones se
plantearon frente a contenidos normativos distintos, como los que se encuentran
en el Decreto 440 de 2016 o en los artículos 72 y 76 de la Ley 1448 de 2011.
Y al entremezclar indistintamente en la demanda todos
estos debates que son afines pero independientes entre sí, a lo largo del
proceso constitucional se terminaron analizando cuestiones ajenas a la validez
del artículo 75 de la citada ley. Así por ejemplo, se estudió ampliamente si en
la hipótesis propuesta, las víctimas del conflicto debían tener derecho a que
se les restituya un predio equivalente, o a recibir como compensación el valor
del mismo. También se estudió si era viable la inscripción de los predios en el
Registro de Tierras, si la regla que limita el registro es válida, si la
inscripción es condición de procedibilidad de la acción de restitución, si esta
exigencia es válida, el alcance de las competencias de las instancias
administrativas y judiciales para evaluar la situación jurídica del predio
reclamado y para rechazar o dar trámite a los requerimientos de restitución, y
la validez de la definición “ocupante” contenida en el Decreto 1071 de 2015.
Todos estos asuntos se encuentran regulados en otras
disposiciones no demandadas, e incluso en otras normatividades de rango
infra-legal, por lo cual, la acción de inconstitucionalidad contra el artículo
75 de la Ley 1448 de 2011 no sería el escenario para debatir estas problemáticas,
y además, muchas de las consideraciones de la demanda y de los planteados a lo
largo del proceso, servirían, no para controvertir el precepto efectivamente
impugnado, sino las otras prescripciones jurídicas, como las contenidas en el
Decreto 440 de 2016, en el Decreto 1071 de 2015, y en los artículos 72 y 76 de
la Ley 1448 de 2011.
3.6.
No obstante ello, la Corte podría
evitar un fallo inhibitorio y reconfigurar el debate, circunscribiendo la
controversia al análisis de la regla contenida en el artículo 75 de la Ley 1448
de 2011, y aislando los debates conexos planteados en el proceso judicial: si
las personas que son despojadas o que abandonan forzadamente bienes baldíos no
susceptibles de adjudicación tienen derecho a que se les restituya un predio
equivalente o a que en su defecto se les entregue el valor comercial del mismo,
si los referidos bienes pueden ser inscritos en el Registro Nacional de
Tierras, o si son las instancias administrativas o las jurisdiccionales las
llamadas a calificar la adjudicabilidad del inmueble. Es decir, en principio el
déficit de la demanda podría ser superado si se aíslan los debates conexos
planteados en el proceso judicial.
3.7.
Sin embargo, ni aún en este
escenario sería posible adelantar el escrutinio judicial propuesto por el
actor, porque tampoco se precisó el alcance de la pretensión de la demanda
de inconstitucionalidad.
3.7.1. En efecto, el accionante sostiene que la exigencia de
que se cumplan los requisitos de la adjudicación de bienes baldíos para que los
mismos puedan ser restituidos a quienes debieron abandonarlos o respecto de los
cuales fueron despojados en el marco del conflicto armado, es inconstitucional.
Esta referencia genérica a los requisitos para la adjudicación de bienes
baldíos parece aludir tanto a las exigencias subjetivas relativas a las
condiciones de quien pretende adquirir el inmueble, como por ejemplo, que el
interesado no debe ser propietario de ningún otro predio rural (art. 72 de la
Ley 160 de 1994), que su patrimonio no debe ser superior a los 1000 salarios
mínimos legales mensuales vigentes (art. 71 de la Ley 160 de 1994), o que ha
debido explotar económicamente el bien por al menos 5 años, como a las
condiciones objetivas del predio baldío pretendido, como por ejemplo, que no
haga parte de un parque nacional natural o de una reserva forestal.
En este sentido, el accionante sostiene que “el
artículo 75 de la Ley 1148 de 2011 determina quiénes son las personas tienen
derecho a los beneficios de la restitución de tierras, limitando la población a
las víctimas que al momento de los hechos de violencia tuviesen la condición de
propietarios, poseedores y explotadores de baldíos, estos últimos además, deben
haber ejercido ocupación sobre bienes `cuya propiedad se pretenda adquirir por
adjudicación’. Es decir, que las personas que fueron despojadas o que tuvieron
que abandonar sus predios en el marco del conflicto armado y que no cumplan
los requisitos para ser adjudicatarios o beneficiarios de la ley, son
tratados con desigualdad y discriminación de manera injustificada, pues no
podrán acceder a ninguna medida de reparación vinculada al precio (ni siquiera
la compensación); ello sin importar que ejercieron explotación del baldío por
un término de tiempo, que sufrieron un daño y que los hechos se enmarcan en el
conflicto armado interno que originaron el mismo, ocurrieron después de enero
de 1991” (subrayado por fuera de texto).
Desde esta perspectiva, la pretensión del accionante
es que a las personas que explotaban un predio baldío del que fueron despojados
o que debieron abandonar en el marco del conflicto armado, se les reconozca el
derecho a que dicho inmueble les sea restituido, independientemente de que no
hayan satisfecho los requisitos para ser adjudicatarios del bien baldío,
cualquiera que éstos sean.
No obstante, en algunos apartes de la demanda de
inconstitucionalidad, los reparos se proponen exclusivamente frente a la
exigencia de que el predio reclamado sea susceptible de adjudicación, y no
frente a los requisitos subjetivos del ocupante o frente a la exigencia de la
explotación económica durante al menos 5 años. En este sentido, el demandante
sostiene que lo que resulta inconstitucional es que cuando la ocupación se produjo
en un predio que por distintas razones no tiene vocación agropecuaria o que
hace parte de un área protegida por razones ambientales (hace parte del Sistema
de Parques Nacionales Naturales o de una Reserva Forestal), la persona que ha
sido despojada del mismo no tenga derecho a la restitución, pese a que
efectivamente explotó el predio y sufrió un daño real y efectivo. Bajo esta
lectura, la pretensión del actor es que el derecho a la restitución se extienda
también a los predios baldíos no susceptibles de adjudicación, pero sin
perjuicio de que se tengan que cumplir las demás exigencias previstas en la Ley
160 de 1994 y la normatividad concordante.
De este modo, surge el interrogante sobre si los
cuestionamientos versan exclusivamente sobre la adjudicabilidad del predio, o
sobre todos los requisitos establecidos en la legislación para adquirir la
propiedad sobre un terreno baldío.
La ambigüedad de la demanda se proyectó a lo largo del
proceso constitucional, pues como consecuencia del déficit en los
planteamientos del accionante, no hubo un entendimiento unívoco del problema
jurídico a resolver. El Departamento Nacional de Planeación y la Procuraduría
General, por ejemplo, entendieron que el accionante pretendía que las víctimas
del conflicto armado que hubieren sido despojados o hubieren sido obligados a
abandonar un predio baldío, quedaran exonerados de cumplir las exigencias
previstas en la Ley 160 de 1994 y normas concordantes, incluyendo las relativas
a la carencia de otras propiedades de predios rurales o a la cuantía de su
patrimonio. Y a partir de esta base concluyeron que la pretensión del actor
tenía como efecto la desarticulación de la política agraria en el país. Por el
contrario, la Unidad de Restitución de Tierras y la Agencia para la Defensa
Jurídica del Estado asumieron que el debate se centraba en la aptitud de los
predios baldíos para ser apropiados, y sobre esta base argumentaron que las
restricciones a la adjudicación en esta materia obedecen a razones ambientales
y sociales de gran calado, y que, por tanto, ni aun tratándose de víctimas del
conflicto armado, resultaba constitucionalmente admisible prescindir de las
citadas restricciones.
Como puede advertirse, aunque formalmente el
demandante, los intervinientes y el Ministerio Público se refirieron a la
constitucionalidad del artículo 75 de la Ley 160 de 1994, en realidad no se
logró estructurar el proceso deliberativo que debe anteceder el juicio de
constitucionalidad, pues los sujetos procesales debatieron sobre problemáticas
materialmente distintas.
3.7.2. Algo semejante ocurre con el debate en torno al
alcance del derecho de restitución pretendido por el accionante.
Es así como en algunos apartes de la demanda, el actor
sostiene que en la hipótesis fáctica planteada, las víctimas del conflicto tienen
derecho a que se les restituya el mismo inmueble que perdieron, porque en eso
consiste precisamente la restitución. Partiendo de esta lectura, la
controversia se centró para la mayor parte de los intervinientes en si los
bienes que carecen de vocación agropecuaria o que son calificados por la
Constitución o la legislación como bienes inalienables, inembargables o
imprescriptibles, pueden ser restituidos a las víctimas del conflicto armado.
La Agencia Nacional para la Defensa Jurídica el Estado y la Unidad de
Restitución de Tierras, por ejemplo, argumentaron que esta pretensión del
accionante era insostenible porque la protección de estos territorios se
derivaba de normas imperativas y de orden público, e incluso de naturaleza
constitucional.
No obstante, en el mismo escrito de acusación el
accionante, efectuó una aproximación distinta al problema, planteando que la
inconstitucionalidad no deriva tanto de la imposibilidad jurídica de restituir
el mismo bien que en virtud de la Constitución o la Ley no puede ser objeto de
apropiación particular, como de la imposibilidad de que a la víctima le sea
restituido otro predio equivalente, o de que se le cancele su valor a modo de
compensación, prestaciones que, a la luz del artículo 72 de la Ley 1448 de
2011, hacen parte del derecho a la restitución y que  deben ser reclamadas
mediante las denominadas “acciones de restitución de los despojados”. Es en
este contexto que cobran sentido las alusiones del demandante al Decreto 440 de
2016, pues a juicio del actor, como en esta normatividad se prohíbe inscribir
predios no adjudicables en el Registro de Tierras, y como a su turno este
registro es condición para la procedibilidad de las acciones para la restitución
del mismo bien objeto del despojo o abandono forzado, de otro equivalente, o
para la compensación por el valor del predio perdido, la prescripción
reglamentaria terminaría por anular el derecho de acceso al sistema judicial y
el derecho a la reparación en general.
Esta fue la lectura que hicieron del problema la
Dirección de Parques Naturales y el Observatorio de Restitución y Regulación de
Derechos de Propiedad Agraria. Para estos intervinientes el interrogante no es
si los despojados tienen derecho a que se les restituya un bien que por ley es
inadjudicable, respuesta se da por descontada, sino si tienen derecho a que se
les entregue un predio equivalente o se les pague su valor. El esfuerzo
argumentativo de estos intervinientes está dirigido a resolver este
interrogante específico, y no el que fue abordado por los demás intervinientes.
Nuevamente, al no precisarse el objeto de la controversia jurídica, no
se logró concretar el proceso deliberativo que proporciona al juez
constitucional los insumos para el escrutinio judicial, pues los sujetos
procesales discutieron sobre interrogantes distintos.
3.8.
El déficit anterior se proyectó también
en la formulación de las acusaciones de la demanda, pues al no quedar claro qué
regla específica se estaba objetando ni qué se pretendía con la intervención
judicial, no se lograron precisar las razones de la presunta incompatibilidad
entre la legislación y el ordenamiento superior.
3.8.1. Con respecto a los cargos por la presunta transgresión
del derecho de acceso al sistema judicial, el actor sostuvo que en virtud de la
limitación legal, las víctimas del conflicto armado que hubieren sido despojadas
o que hubieren tenido que abandonar los predios baldíos no adjudicables que
ocupaban, no podían acceder al sistema judicial para reclamar por esta vía la
reparación integral. Sin embargo, el peticionario no indicó los mecanismos
jurisdiccionales que quedaron vetados en virtud de la prescripción demandada,
ni las razones por las que la norma legal, que en principio es de orden
sustancial, impone indirectamente una restricción de orden procesal que impide
a este núcleo de personas reclamar por vía judicial sus derechos fundamentales.
Aunque a lo largo del proceso algunos de los
intervinientes pretendieron aclarar la postura del demandante, explicando que
en virtud del Decreto 440 de 2016, los bienes baldíos no adjudicables no pueden
ser inscritos en el Registro Nacional de Tierras,  y que como a su turno, en
virtud del artículo 76 de la Ley 1448 de 2011 esta inscripción es condición de
procedibilidad de la acción de restitución, con la nueva normatividad se había
impuesto una restricción de acceso al sistema judicial para las víctimas del
conflicto armado en Colombia que hubieren sido despojadas o que hubieren tenido
que abandonar forzadamente predios baldíos no susceptibles de adjudicación.
No obstante, esta explicación proporcionada a lo largo
del proceso no subsanó la deficiencia anotada, pues la restricción de acceso al
sistema judicial provendría, no del artículo 75 de la Ley 1448 de 2011, sino
del Decreto 440 de 2016, articulado con el artículo 76 de la misma ley, por lo
cual, dado caso, ha debido plantearse la demanda de inconstitucionalidad o la
demanda de nulidad frente a dicha normativa y no frente al precepto
efectivamente acusado.
Además, como en el demandante no definió con respecto
a qué derechos específicamente se alegaba la imposibilidad de acceder al
sistema de administración de justicia, los intervinientes y el Ministerio
Público arribaron a conclusiones distintas sobre los cargos planteados por el
actor, pero porque abordaron interrogantes diferentes. Quienes entendieron que
el derecho a reclamar era el derecho a la reparación integral en general,
concluyeron que éste no se vulneraba, porque las víctimas del conflicto armado
que fueron despojadas de los bienes baldíos no adjudicables cuentan con un
amplio repertorio de vías procesales para solicitar la reparación, entre ellas
la acción de reparación directa ante la jurisdicción de lo contencioso
administrativo, el proceso penal en cuyo marco se puede solicitar la reparación
integral, o el trámite para la obtener la indemnización administrativa a la que
alude la misma Ley 1448 de 2011. Otros intervinientes, por el contrario, asumen
que el debate sobre el acceso a la justicia debe enmarcarse dentro del derecho
específico a la restitución de las tierras, y en este contexto, algunos de
ellos concluyeron que efectivamente se presentaba una restricción de acceso al
sistema judicial, porque la denominada acción de restitución tiene como
presupuesto la inscripción del bien reclamado en el Registro Nacional de
Tierras 8art. 76 de la Ley 1448 de 2011), y según el Decreto 440 de 2016 ello
no es posible para bienes no susceptibles de adjudicación.
De este modo, el cargo planteado en la demanda de
inconstitucionalidad por la presunta vulneración del derecho de acceso a la
administración de justicia no pueden ser valorado en este escenario, ya que los
reparos se dirigen contra contenidos normativos distintos del artículo 75 de la
Ley 1448 de 2011, no se lograron concretar las vías procesales que no puedan
ser utilizadas en virtud del precepto acusado en la hipótesis planteada por el
actor, y por lo anterior, no se logró concretar el debate jurídico entre el
accionante, los intervinientes y el Ministerio Público
3.8.2. Con respecto a las acusaciones por la presunta infracción
del derecho a la igualdad, se presenta un déficit semejante que no pudo ser
subsanado a lo largo del proceso constitucional, pues el accionante no indicó
las razones por las cuales se configuró un trato discriminatorio para las
personas que fueron despojadas o que abandonaron forzadamente un bien baldío no
adjudicable.
Es así como el accionante no indicó los grupos de
personas entre los cuales se introdujo una diferenciación normativa
inaceptable, sino que únicamente afirmó el derecho de las personas que ocuparon
un bien baldío no adjudicable, y cuya tenencia fue interrumpida en el marco del
conflicto armado, a que les sea garantizada la restitución del referido predio.
No se indicó, por ejemplo, si la diferenciación que a su juicio resulta
inaceptable era entre los ocupantes de bienes baldíos adjudicables o los
ocupantes de bienes baldíos no adjudicables, o si el trato diferenciado
injustificado se presentaba entre los ocupantes de bienes baldíos en general, y
aquellos que, habiéndolo sido, perdieron la tenencia en el marco del conflicto
armado. Esta individualización resultaba indispensable para estructurar el
juicio de igualdad, pues la discriminación supone siempre, o que el
ordenamiento introduce un trato diferenciado entre hipótesis fácticas que
requerían un trato igualitario, o que el sistema jurídico asimile dos hipótesis
fácticas que requerían de un tratamiento disímil.
Asimismo, el accionante dio por supuesto aquello que
justamente requería de una explicación ulterior, pues omitió indicar las
razones por las que el presunto trato diferenciado se encuentra injustificado a
la luz del principio de igualdad y de la prohibición de discriminación. El
actor debía explicar, por ejemplo, en qué sentido la circunstancia la
circunstancia de haber sido víctima del conflicto armado hace prescindibles los
requisitos para la adjudicación de predios baldíos previstos en la Ley 160 de
1994, indicando cuáles son estas exigencias, cuál es su sentido y alcance, y
las razones por las cuales debían inaplicarse en la hipótesis fáctica
propuesta. Este tipo de análisis no se encuentra en la demanda de
inconstitucionalidad, y tampoco fue abordada por los intervinientes; tan solo
de manera tangencial algunos de ellos pretendieron subsanar las deficiencias
argumentativas de la demanda, sosteniendo que los principios de buena y de
confianza legítima, unida a la vulnerabilidad de las víctimas del conflicto
armado, hacían necesario reconocer su derecho a la restitución de los bienes baldíos,
incluso cuando no se hubiesen satisfecho los requisitos previstos en la Ley 160
de 1994 para su adjudicación. Esta línea argumentativa, sin embargo, no hace
las veces de un test de igualad, por lo cual, persiste la inexistencia de
cargos por la presunta infracción del artículo 13 superior.
3.8.3. Finalmente, con respecto a los cargos por el presunto
desconocimiento del derecho a la reparación de las víctimas del conflicto
armado, el accionante sostiene que la restitución constituye el mecanismo de
reparación por excelencia, y que por tanto, la limitación prevista para los
ocupantes de predios baldíos no adjudicables, cercena de modo indebido el
derecho a la reparación integral.
Esta línea argumentativa, sin embargo, no logra
explicar ni dar cuenta la incompatibilidad normativa alegada, porque se pasaron
por alto dos circunstancias relevantes: (i) primero, que la reparación integral
comprende, según los “Principios y directrices básicas sobre el derecho de las
víctimas de violaciones de las normas internaciones de derechos humanos y del derecho
internacional humanitario a interponer recursos y obtener reparaciones”[34], además de
la restitución, la compensación, la rehabilitación, la satisfacción y las
garantías de no repetición; (ii) segundo, que la restitución apunta a devolver
a la víctima al estado anterior a la violación de sus derechos fundamentales, y
que en la hipótesis propuesta por el actor, la adquisición del predio baldío no
adjudicable, era jurídicamente inviable.
Es a partir de este marco analítico que el accionante
debía estructurar la acusación por la infracción a este derecho, explicando
cómo en el supuesto fáctico propuesto, las demás modalidades de reparación
resultaban insuficientes para satisfacer los estándares constitucionales del
citado derecho, y de qué modo el deber del Estado de retornar las víctimas al
estado de cosas anterior al despojo o al abandono forzado de los bienes,
implica restituirles jurídica y materialmente un bien respecto del cual no era
viable la pretensión de adjudicación.
Ni en la demanda de inconstitucionalidad ni en las
intervenciones posteriores se proporcionaron estas explicaciones, por lo cual,
nuevamente, el examen de este cargo es inviable.
3.9.
De este modo, como no se logró
configurar la controversia judicial porque no se individualizaron sus elementos
estructurales, a saber, el contenido normativo objetado, las razones de la incompatibilidad
entre éste y el ordenamiento superior, y la pretensión de la acción, y como
esta indeterminación provocó un desencuentro entre el demandante, los
intervinientes y el Ministerio Público que impidió que se configuración el
proceso deliberativo  que debe anteceder y servir como insumo básico de
análisis al juicio de constitucionalidad, no es posible adelantar el escrutinio
judicial propuesto por el actor.
III.
DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Corte
Constitucional administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la
Constitución
RESUELVE
DECLARARSE INHIBIDA de pronunciarse sobre la expresión “cuya propiedad se
pretende adquirir por adjudicación” contenida en el artículo 75 de la Ley
1448 de 2011, por ineptitud sustantiva de la demanda
Notifíquese, comuníquese y cúmplase.
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Presidente
AQUILES IGNACIO ARRIETA GÓMEZ
Magistrado (E)
HERNÁN CORREA CARDOZO
Magistrado (E)
JOSE ANTONIO CEPEDA AMARÍS
Magistrado (E)
IVÁN ESCRUCERÍA MAYOLO
Magistrado (E)
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
ALBERTO ROJAS RÍOS
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MENDÉZ
Secretaria General
[1]  En este sentido, en la demanda se cita la sentencia del Juez
Primero Civil del Circuito Especializado en Restitución de Tierras de
Villavicencio, del día 13 de noviembre de 2014, rad. 50001312100120140005000.
[2]  El accionante cita dos ejemplos de fallos judiciales: por un
lado, la sentencia del juzgado segundo civil del circuito especializado en
restitución de tierras de Villavicencio del 22 de abril de 2014, en la que se
habría ordenado la restitución de un predio ubicado en un distrito de manejo
integrado, es decir, en un área protegida ambientalmente; y por otro, y por
otro lado, la sentencia del juez primero civil del circuito especializado en
restitución de tierras de Villavicencio del 13 de noviembre de 2014, en la que
se habría adoptado la línea contraria.
[3]  Como pretensión principal.
[4]  Como pretensión principal.
[5]  Como pretensión principal.
[6]  Como pretensión principal.
[7]  Como pretensión principal.
[8]  Como pretensión principal.
[9]  M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez.
[10]  Intervención de la Presidencia de la República.
[11]  Argumento del Ministerio de Justicia y del Derecho.
[12]  M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[13]  Como pretensión subsidiaria.
[14]  Como pretensión subsidiaria.
[15]  Como pretensión única.
[16]  Como pretensión subsidiaria.
[17]  Como pretensión única.
[18]  Como pretensión única.
[19]  Como pretensión subsidiaria.
[20]  Como pretensión única.
[21]  Como pretensión subsidiaria.
[22]  Planteamiento de la Agencia Nacional de Tierras.
[23]  Intervención de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del
Estado.
[24] En
este sentido, se encuentran las siguientes categorías de zonas protegidas: (i)
las del Sistema de Parques Nacionales Naturales, dentro de las que se
encuentran los Parques Naturales, las Reservas Naturales, las Áreas Naturales
Únicas, los Santuarios de Flora, los Santuarios de Fauna, y las Vías Parque,
declaras por el Ministerio del Medio Ambiente. Estas zonas son inalienables,
inembargables, imprescriptibles e inadjudicables en virtud del artículo 63
superior, y en las mismas se encuentra prohibida la caza, la pesca, las
actividades agropecuarias, industriales, agrícolas y ganaderas, mineras y
petroleras, entre otras; (ii) las Reservas Forestales Protectoras tanto
del nivel nacional como del nivel regional, declaradas por el Ministerio del
Medio Ambiente y por las Corporaciones Autónomas Regionales, según el caso, y
que igualmente son inadjudicables; (iii) los Parques Naturales Regionales así declarados
por las Corporaciones Autónomas Regionales, y que igualmente son inalienables,
inembargables e imprescriptibles, y en las cuales se encuentran prohibidas las
actividades mineras; (iii) los Distritos de Manejo Integrado, tanto del
nivel nacional como del nivel local, declarados por el Ministerio del Medio
Ambiente y por las Corporaciones Autónomas Regionales según el caso, y que no
se encuentran sometidas a las restricciones anteriores, pero de las cuales debe
hacerse un uso sostenible, orientado a su preservación, restauración,
conocimiento y disfrute, con actividades económicas controladas; (iv) los Distritos
de Conservación de Suelos, declarados por las Corporaciones Autónomas
Regionales, y en las que únicamente se pueden desarrollar actividades que
permitan la recuperación de los suelos alterados o degradados o la prevención de
fenómenos naturales adversos; (v) las Áreas de Recreación, del nivel
regional y declaradas por las Corporaciones Autónomas Regionales, y en las que
se deben realizar únicamente actividades de restauración, usos sostenible,
conocimiento, recreación, deporte y disfrute (vi) las Reservas Naturales de
la Sociedad Civil, que tienen un carácter privado, determinado por el propietario
del respectivo previo.
[25]  Planteamiento del Departamento Nacional de Planeación.
[26]  Planteamiento del Departamento Nacional de Planeación.
[27]  M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[28]  Según auto del 17 de septiembre de 2013, dentro del proceso
2012-00537, C.P. Jaime Orlando Santofimio.
[29]  Según tesis sostenida por el Consejo de Estado en el proceso
2010-00762 de la Sección Tercera de dicha Corporación, C.P. Enrique Gil Botero.
[30]  M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[31]  M.P. Gloria Stella Ortíz Delgado.
[32]  M.P. Carlos Gaviria Díaz.
[33]  Sobre los criterios para valorar la aptitud de la demanda de
inconstitucionalidad y para determinar la procedencia y el alcance el juicio de
constitucional cfr. las sentencias C-017 de 2016 (M.P. Luis Guillermo
Guerrero Pérez), C-647 de 2016 (M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez), C-728 de
2015 (M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez) y C-017 de 2016 (M.P. Luis Guillermo
Guerrero Pérez).
[34]  Resolución 2005/35 de la Comisión de Derechos Humanos.