T-629-13
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia T-629/13
RECUPERACION
DEL ESPACIO PUBLICO Y DERECHO AL TRABAJO-Reiteración de jurisprudencia
Esta Corporación,
reiteradamente, ha analizado el conflicto constitucional generado por la
ocupación irregular del espacio público por parte de vendedores informales,
cuyo núcleo principal radica en la tensión que se genera entre el deber del
Estado de proteger la integridad del espacio público y la realización del
derecho constitucional al trabajo de quienes, al estar excluidos de los
mecanismos formales de inserción laboral, se dedican a actividades de comercio
en dicho espacio. La Constitución Política de 1991 otorga trascendencia
constitucional al espacio público, de suerte que se impone al Estado el deber
de velar por la protección de su integridad y por su destinación al uso común
que, según mandato del artículo 82 superior, prevalece sobre el interés
particular. Así, al espacio público no le son oponibles derechos de terceros en
atención a que se trata de un bien inalienable, imprescriptible e inembargable,
características que excluyen la posibilidad de que un particular alegue la
titularidad de derechos reales sobre el mismo.
POLITICAS
PUBLICAS DE RECUPERACION DEL ESPACIO PUBLICO-Requisitos mínimos para no
afectar derechos fundamentales de personas que se dedican al comercio informal
La
Sala reitera el deber constitucional y legal del Estado de preservar la
integridad del espacio público, para cuyo cumplimiento el ordenamiento jurídico
prevé diferentes herramientas de carácter policivo, y su ejercicio, según lo ha
establecido la jurisprudencia constitucional, se encuentra limitado por el
respeto de los derechos individuales de quienes, si bien ocupan irregularmente
el espacio público, comoquiera que no acreditan sus licencias o permisos
expedidos por la autoridad competente, lo hacen amparados por el beneplácito
expreso o tácito de la administración y bajo la expectativa de estabilidad. Así
mismo, esta Corporación ha considerado que el ejercicio de las potestades
administrativas para la recuperación del espacio público debe procurar la
realización armónica de los demás mandatos constitucionales y, en especial, la
protección de los derechos fundamentales de las personas potencialmente
afectadas, de manera que cualquier política, programa o medida adelantados por
las autoridades para dar cumplimiento al referido deber constitucional que
conlleven limitaciones a los derechos de dichas personas deben propender por la
adopción de medidas alternativas que las protejan.
DEBIDO
PROCESO EN RESTITUCION DEL ESPACIO PUBLICO-Reiteración de jurisprudencia
Los programas de recuperación del espacio público deben seguir un
proceso administrativo que garantice la información sobre las medidas creadas,
el derecho de defensa de los ocupantes del espacio público y la protección de
los otros derechos fundamentales que puedan afectarse. En consecuencia, dicho
proceso debe prever planes de reubicación u otras alternativas para aquellos
comerciantes que demuestren que están amparados por el principio de confianza
legítima, la cual, se reitera, no se genera únicamente por actos expresos de la
administración -como la expedición de licencias o permisos-, sino que se
concreta incluso por la tolerancia y permisividad de la administración frente
al ejercicio prolongado de las actividades comerciales en el espacio público.
DERECHO A LA
PARTICIPACION Y AL DEBIDO PROCESO EN EL MARCO DE PROYECTOS DE DESARROLLO URBANO
Y RECUPERACION DEL ESPACIO PUBLICO-Derecho de todas las personas a
participar en la toma de decisiones que las afectan
DEBIDO PROCESO
EN RESTITUCION DEL ESPACIO PUBLICO-No vulneración por cuanto administración
municipal llevó a cabo de manera eficiente la publicidad por varios medios del
proceso de reubicación de los vendedores informales
Corresponde determinar si, en
desarrollo del proceso de reubicación de los vendedores informales, la alcaldía
vulneró los derechos fundamentales del actor en razón a la falta de publicad y
adecuada información sobre el mismo. Esto por cuanto, el fundamento de la
acción presentada no radica en una inconformidad con alguna acción específica
de la alcaldía, sino en la no inclusión en el censo de vendedores informales,
situación que priva al actor de la posibilidad de acceder a las medidas de
protección programas de reubicación. Al respecto y fruto de la valoración de
las pruebas recaudadas en el proceso, esta Sala considera que el principio de
publicidad se concretó por parte de la administración no solo en una forma
suficiente desde el punto de vista lógico, sino de una manera eficiente desde
el punto de vista práctico, comoquiera que las medidas que se ofrecieron para
la reubicación fueron conocidas por lo menos por 1085 vendedores, de un
universo de 1356 -cifra que corresponde a los vendedores que se vincularon a
dichos programas-. Estas medidas consistieron en boletines de prensa de la
alcaldía por medio de los cuales se daba publicidad por prensa y radio,
volantes, citaciones vía correo certificado, ferias institucionales, entre
otros. Observa la Sala, además, que por parte de la administración municipal se
presentó un absoluto respeto al principio de la confianza legítima, en tanto el
programa de reubicación desarrollado por la alcaldía era eficiente para la
protección sustancial de los derechos fundamentales de los vendedores
informales afectados por este plan de recuperación del espacio público.
Referencia: expediente T- 3897946
Acción de
tutela instaurada por José María Carreño Peñaloza contra Alcaldía Municipal de
Bucaramanga (Secretaría del Interior de Bucaramanga - Defensoría del Espacio
Público) y la Policía Metropolitana de Bucaramanga.
Magistrado
Ponente
ALBERTO ROJAS
RÍOS
Bogotá D. C., once (11) de septiembre de dos mil trece
(2013).
La Sala Octava de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los
Magistrados María Victoria Calle Correa, Luis Ernesto Vargas Silva y Alberto
Rojas Ríos, quien la preside, en ejercicio de sus competencias constitucionales
y legales, específicamente las previstas en los artículos 86 y 241, numeral 9º
de la Constitución Política, y en los artículos 33 y siguientes del Decreto
2591 de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
Dentro del proceso de revisión
del fallo de tutela proferido por el Juzgado Quince Civil de Bucaramanga, en la
acción de tutela instaurada por José María Carreño Peñaloza en contra de la
Alcaldía Municipal de Bucaramanga (Secretaría del Interior de Bucaramanga -
Defensoría del Espacio Público) y la Policía Metropolitana de Bucaramanga.
I. ANTECEDENTES
A continuación se resumen los
fundamentos fácticos relevantes que obran dentro del expediente de la acción de
tutela interpuesta por José María Carreño Peñaloza en contra la Alcaldía
Municipal de Bucaramanga (Secretaría del Interior de Bucaramanga - Defensoría
del Espacio Público) y la Policía Metropolitana de Bucaramanga.
Hechos
1. El Sr. José
María Carreño Peñaloza, manifestó que se desempeña como vendedor informal desde
hace más 20 años, con la licencia No. 0028 renovada por la administración
municipal en el año 2002.
2. Adujo que
desde hace mas de 2 años aproximadamente, a través de la Unión Sindical de
Desempleados y Trabajadores Informales –USDETI- a la que pertenece, ha
participado en las mesas de concertación de políticas laborales y salariales,
adelantadas por la Defensoría del Pueblo y el Ministerio de Trabajo para este
sector.
3. Indicó que
a dicha mesa institucional acudieron los representantes de la administración
municipal de Bucaramanga para abordar el tema de la recuperación del espacio
público, quienes presentaron alternativas que no se compadecían con la
situación real y efectiva de los vendedores ambulantes, puesto que no
garantizaban los derechos fundamentales de los vendedores informales en el
proceso de reubicación.
4.-Agregó que
la administración municipal, sin llegar a ninguna concertación con la unión
sindical, profirió el decreto n°. 179 y la resolución n°. 544 de 2012, mediante
los cuales inició el proceso de reubicación y preservación del espacio público,
sin adelantar previamente un censo adecuado que evidenciara el número real y la
caracterización verídica de todos y cada uno de los vendedores ambulantes,
conforme al procedimiento que para estos efectos estableció la Corte
Constitucional en la sentencia T-772 de 2003.
5. Manifestó
que no fue informado, ni convocado a la audiencia de socialización de los
mencionados actos administrativos, lo que le impidió ser incluido o reconocido
dentro del censo realizado por la administración municipal, y en consecuencia
no se le permitió acceder al proceso de reubicación, situación que abiertamente
vulneró sus derechos fundamentales al trabajo, al mínimo vital y a la igualdad.
6. Solicitó su
inclusión en el censo para que sea reubicado y concomitantemente se proceda a
la renovación de su licencia con el propósito de continuar con su labor de
vendedor informal, mientras se concreta su reubicación. Igualmente, solicitó la
suspensión de los efectos de los mencionados actos administrativos.
Fundamentos
jurídicos de la solicitud de tutela
Afirmó el
accionante que las entidades demandadas vulneraron sus derechos fundamentales
al debido proceso, la dignidad humana, la igualdad, el libre desarrollo de la
personalidad, a la libertad de escoger profesión u oficio, la libertad
personal, al trabajo, al mínimo vital y al principio de la confianza legitima
por haberlo removido de su lugar de trabajo, sin tener un lugar de
reubicación.
Por lo
anterior, solicitó de manera inmediata que sea incluido en el censo de
vendedores ambulantes y se le asigne un lugar de reubicación para continuar
ejerciendo su labor.
Respuesta
de las entidades demandadas
La alcaldía de Bucaramanga
argumentó que la acción impetrada por el tutelante es improcedente, por cuanto
el medio idóneo para atacar los efectos de los actos administrativos demandados
era la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, en cuyo caso habrían
podido eventualmente solicitar medidas provisionales tendientes a conseguir el
decaimiento de dichos actos administrativos.
Adujo que los actos
administrativos que ordenaban la recuperación del espacio público fueron
expedidos en cumplimiento de un fallo judicial proferido por el Tribunal
Administrativo de Santander, el cual ordenó:
“(…) al Señor
alcalde de Bucaramanga  que en el término de 120 días hábiles, siguientes a la
ejecutoria de la  presente providencia, proceda a reubicar a los vendedores
ambulantes, (…) previo censo, o en su lugar concrete con ellos uno o varias
opciones de trabajo o crédito y/o en cualquier otra medida similar que la
administración tenga prevista dentro de su plan de gobierno (…)”[1]
Indicó que los actos
administrativos demandados contaron con una amplia publicidad escrita y
hablada. Adicionalmente se realizó una convocatoria masiva a todos los
vendedores ambulantes, desde el 21 al 27 de septiembre de 2012, en donde de
establecieron mesas de trabajo y se concertó con la población que
voluntariamente asistió, la aceptación de la oferta de planes y beneficios
realizada por la administración.
Manifestó que la convocatoria a
la cesación de la ocupación voluntaria por parte de los vendedores informales
tuvo una gran acogida, puesto que 860 vendedores fueron inscritos en los
programas de alternativas económicas, opciones de reubicación y oferta
institucional
Indicó que se realizaron todas
las gestiones necesarias establecidas en el fallo judicial por el cual se
ordenaba la recuperación del espacio público, y aquellas que ésta Corporación
en sus sentencias T-722 del 2003 y T-578A de 2011 han establecido, en aras de
disminuir el impacto de las actuaciones de la administración sobre los derechos
fundamentales de las personas; tales como: (i) un estudio y
caracterización de la población, teniendo en cuenta su nivel de estudios,
estrato socio-económico, nivel de ingresos, (ii) programas tendientes a
proveer de alternativas económicas a la población y (iii) inclusión
preferencial y mayoritaria del núcleo familiar en los programas sociales de
línea estratégica. Dicho procedimiento permitió que se concretaran 860 acuerdos
de cesación voluntaria en la ocupación del espacio público.
Reiteró que el accionante debió
conocer los planes y beneficios mencionados, dado la extensa publicidad que se
hizo al plan de recuperación del espacio público, razón por la que no se  puede
tildar a la administración municipal como vulneradora de derechos.
Por su parte, la Policía
Metropolitana de Bucaramanga manifestó que su gestión de desalojo se dio en
cumplimiento a la orden operativa de fecha 10 de enero de 2013, emanada por la
alcaldía de Bucaramanga, la cual dispuso la restitución inmediata del espacio
público a partir del 14 de enero de 2013.
Agregó que la licencia No. 0028,
expedida por la alcaldía en el año 2002 y la cual acreditaba la calidad de
vendedor formalizado al actor, debió haberse renovado cada dos años, pues ésta
tenía carácter temporal. Requerimiento que no fue cumplido por el tutelante,
comoquiera que no existe ninguna solicitud en ese sentido.
Decisión
del juez de tutela de primera instancia [2]
El 11 de
febrero de 2013, el Juzgado Quince Civil Municipal de Bucaramanga negó el
amparo de tutela solicitado por el accionante bajo el siguiente argumento: “(…)
la administración realizó un censo con la debida caracterización de los
ocupantes, la divulgación de las medidas, realizada a través de distintos
medios de divulgación vg volantes, rondas de divulgación, boletines de prensa
(fls. 98 a 114); tenía la oportunidad el accionante de acudir a la convocatoria
y conocer la oferta institucional contentiva de las alternativas económicas, de
estudio, vivienda y de trabajo brindada a los afectados con la recuperación del
espacio publico. Sin embargo y a pesar de los amplios esfuerzos de la
administración para que todos los vendedores informales y ocupantes de los
espacios públicos fueran vinculados al proceso, el actor hizo caso omiso al
llamamiento efectuado, optando por no acudir a conformar las mesas de trabajo;
confiando quizás en que el sindicato del que hace parte, le informara los
pormenores del procedimiento. Circunstancia que al parecer, no ocurrió (…)”[3].
Igualmente ordenó que “SEGUNDO:
(…) si esta decisión no fuere impugnada, envíese a la Honorable Corte
Constitucional para su eventual revisión”.
En tanto la decisión no fue
impugnada, la misma fue remitida a esta Corporación.
II. CONSIDERACIONES
Competencia
Es competente esta Sala de la
Corte Constitucional para revisar la decisión proferida dentro de la acción de
tutela de la referencia, la cual no fue impugnada, con fundamento en los
artículos 86 y 241-9 de la Constitución Política, en concordancia con los
artículos 33, 34 y 35 del Decreto 2591 de 1991.
Ante la diversidad de hechos
planteados por cada una de las partes de la acción, previo planteamiento al
problema jurídico, la Sala dedicará un acápite a la recapitulación de los
hechos que se encuentran demostrados en el expediente.
Hechos probados
Con base en las pruebas obrantes
en el expediente y valoradas en su conjunto, se tienen como ciertas las
siguientes circunstancias fácticas relevantes:
Si bien el actor no aportó
sustento alguno en pos de demostrar que al momento en que se realizó el
programa de reubicación de la zona centro de Bucaramanga tenía la condición de
vendedor informal en dicha zona, esta afirmación no fue controvertida por las
entidades demandantes. Adicionalmente, aunque no resulta determinante para
demostrar que tiene esta ocupación en la actualidad, en la respuesta de la
Policía Metropolitana de Bucaramanga se hizo mención de una licencia de
vendedor informal que fue concedida al actor en el año 2002, la cual caducó en
el 2004. Son estos los hechos indicativos de la ocupación del actor del proceso
de tutela.
Por otra parte, el proceso de
recuperación del espacio público se inició en cumplimiento de la sentencia
judicial proferida por el Distrito Judicial de Bucaramanga[4], en la cual se ordenó lo
siguiente: “(…) SEGUNDO: Ordenar al Señor alcalde de Bucaramanga  que en el
término de 120 días hábiles, siguientes a la ejecutoria de la  presente
providencia, proceda a reubicar a los vendedores ambulantes, (…) previo censo,
o en su lugar concrete con ellos uno o varias opciones de trabajo o crédito y/o
en cualquier otra medida similar que la administración tenga prevista dentro de
su plan de gobierno (…)” (fl. 65 c.1).
En pro de dar cumplimiento al
fallo judicial referido y dar inicio al proceso de recuperación del espacio
público, la administración municipal profirió los siguientes actos administrativos:
·
El decreto No. 179 del 3 de septiembre de 2012 “por el cual se
dictan disposiciones para la recuperación y preservación del espacio público en
el municipio de Bucaramanga” (fl. 86 al 94 del cuaderno 1).
·
La resolución No. 544 del 5 de septiembre de 2012, “por la
cual se ordena la recuperación del espacio público indebidamente ocupado por
vendedores informales en el municipio de Bucaramanga” (fl 95 al 97 del
cuaderno 1)
·
La alcaldía otorgó la publicidad
para dar a conocer a la opinión pública, en particular a los vendedores
informales, el inicio del proceso de recuperación del espacio público y las
medidas que se adoptarían para dicho fin, las cuales se encuentran consignadas
en los mencionados actos administrativos. Así mismo, para que se hicieran
partícipes y beneficiaros de la oferta institucional brindada por la
administración. Dicha publicidad se realizó a través de los siguientes medios:
·
Boletín de prensa de la alcaldía de Bucaramanga No. 296 del 5 de
septiembre de 2012, por el cual se informó a la ciudadanía la sanción de los
actos administrativos mencionados, la instalación del comité para la
recuperación del espacio público de Bucaramanga y algunas actividades de la
oferta institucional; tales como: “(…) (i) Reubicación en centros comerciales
(unos mil cupos, aproximadamente), (…) (ii) ofrecimiento de 500
diplomados a través del SENA, Imebu y la Universidad del pueblo, en
emprendimiento empresarial y comercial, y (iii) beneficios adicionales y
priorización en programas de salud, vivienda social y bienestar ciudadano” (fl
98 al 100 c.1).
·
Volantes publicitarios por los cuales se anunciaba la
convocatoria para los días 21, 24, 25, 26 y 27 de septiembre de 2012 en el
coliseo Peralta, con el propósito de presentarle a los vendedores ambulantes “Las
alternativas económicas y los programas existentes para los afectados por las
medidas de recuperación del espacio público en el municipio de Bucaramanga”
(fl. 101 c.1).
·
Boletín de prensa de la alcaldía de Bucaramanga #321 del 21 de
septiembre de 2012, por el cual se publicó: “Desde hoy a las 7:00 a.m. en el
Coliseo “Peralta”, y hasta le próximo 27 de septiembre, la Alcaldía presentará
la oferta institucional a 4 mil vendedores ambulantes que desarrollan
actividades económicas informales no legalizadas, en cumplimiento del
cronograma establecido en el decreto 0179, promulgado por la administración el
pasado 3 de septiembre. Los vendedores ambulantes tendrán la oportunidad de
escoger las mejores alternativas posibles, con beneficios derivados de la
reubicación voluntaria y concertada, en todos los campos de asistencia social
como salud, empleo, emprendimiento educación y mejoramiento integral de las
condiciones de vida de ellos y sus familias” (fl. 108 c.1).
·
Volantes publicitarios por los cuales se informó a los vendedores
informales de la convocatoria para de la feria de oportunidades laborales y de
emprendimiento, el 29 de noviembre de 2012 en la plaza Luis Carlos Galán
Sarmiento (fl.114 c.1).
Con el propósito de respetar los
derechos fundamentales de los vendedores durante el desarrollo del proceso de
recuperación del espacio publicó y brindarles nuevas oportunidades para su
sostenimiento y el de sus familias, la administración municipal realizó varias
actividades; tales como:
·
Un estudio detallado para identificar cuantitativa y
cualitativamente la población que desarrollaba la actividad de venta informal
en la zona del espacio público a recuperar, denominado “Estudio técnico de
caracterización de ventas informales en el espacio público de la ciudad de
Bucaramanga”, el cual arrojó como resultado que de 1.356 vendedores
informales encontrados en los sectores objeto de la medida de restitución
(centro, cabecera y real de minas), el 80%, esto es 1.085 vendedores si
aceptarían un lugar de reubicación. Dicho estudio se realizó con anterioridad a
la expedición de los actos administrativos que pusieron en marcha el proceso de
recuperación del espacio público, en marzo de 2012. Para su elaboración se
tuvieron en cuenta criterios como el nivel de estudios, el estrato
socio-económico, el acceso a vivienda de interés social, el nivel de ingresos,
el acceso a programas de salud, entre otros (fl. 116 al 181 c.1).
·
Una feria de oportunidades laborales y de emprendimiento,
realizada el 29 de noviembre de 2012, en la cual la administración municipal,
dio a conocer su oferta institucional (registro fotográfico, fl. 109 a 113 c.1).
·
Un sorteo de casetas en el centro comercial Feghaly de la ciudad
de Bucaramanga (registro de firmas de vendedores asistentes, fl 105 a 107 c.1).
·
El envío por correo certificado 4-72, de la citación realizada
por la administración municipal a los vendedores informales, fechada el 20 de
diciembre de 2013, por la cual se solicita “(…) su presencia para concretar
el ofrecimiento institucional de un lugar digno donde pueda desarrollar su
actividad comercial, el día 27 de diciembre a las 2:50 p.m. en las
instalaciones de la Defensoría del Espacio Público. Su no asistencia será
tomada como una renuncia tacita al acuerdo suscrito” (fl. 103-104 c.1).
·
La expedición de la resolución No. 364 de octubre de 2012, por la
cual “(…) se asigna un subsidio familiar de vivienda municipal
complementario para la adquisición de vivienda nueva o usada a la población de
vendedores ambulantes que a la fecha estén inscritos en el registro único del
municipio de Bucaramanga   complementarios (…)” (fl. 161 a 163 c.1).
Como cierre del proceso de
recuperación del espacio público, la administración municipal profirió el
decreto No. 0014 del 24 de enero de 2013, “por medio del cual se ordena
asignación de un aporte socioeconómico a cada uno de los miembros de la
población afecta por la medida de restitución de que trata el Decreto 0179 y la
resolución 0544 de 2012, que se hubiere acogido a la oferta institucional para
contrarrestar los efectos sobre el mínimo vital, disminuir el impacto y
garantizar la sostenibilidad de la medida de restitución del espacio público” (fl.
164 a 169 c.1).
La duración del proceso de
recuperación del espacio público fue aproximadamente de 4 meses, si se tiene en
cuenta que el primer acto administrativo (decreto 0179) que inició el proceso
de recuperación del espacio público se profirió el 3 de septiembre de 2012,  y
el último acto (decreto 0014), se profirió el 24 de  enero de 2013 (fl. 86 y
164 c.1)
Problema Jurídico
En tanto el actor manifiesta que
no fue informado sobre la realización de la audiencia en la que se estableció
el censo de vendedores informales; y la alcaldía sostiene que el mismo fue un
procedimiento suficientemente público, el problema que surge, consiste en si,
en desarrollo del proceso de reubicación de los vendedores informales del
centro de Bucaramanga, la alcaldía vulneró los derechos fundamentales del actor
en razón a la falta de publicidad y adecuada información sobre el mismo. Esto
por cuanto, el fundamento de la acción presentada no radica en una
inconformidad con alguna acción específica de la alcaldía, sino en la no
inclusión en el censo de vendedores informales, situación que priva al actor de
la posibilidad de acceder a las medidas de protección previstas dentro del
programa de reubicación.
Para tal efecto, la Sala
reiterará la jurisprudencia que esta Corporación ha proferido respecto del
conflicto entre la recuperación del espacio público y el derecho al trabajo,
así como del principio de confianza legítima que, en determinados casos, cobija
a los trabajadores ambulantes y estacionarios.
Análisis de la Sala.
Recuperación del espacio público y derecho al trabajo. Reiteración de jurisprudencia.
Esta Corporación, reiteradamente[5],
ha analizado el conflicto constitucional generado por la ocupación irregular
del espacio público por parte de vendedores informales, cuyo núcleo principal
radica en la tensión que se genera entre el deber del Estado de proteger la
integridad del espacio público y la realización del derecho constitucional al
trabajo de quienes, al estar excluidos de los mecanismos formales de inserción
laboral, se dedican a actividades de comercio en dicho espacio.
La Constitución Política de 1991
otorga trascendencia constitucional al espacio público, de suerte que se impone
al Estado el deber de velar por la protección de su integridad y por su
destinación al uso común que, según mandato del artículo 82 superior, prevalece
sobre el interés particular. Así, al espacio público no le son oponibles
derechos de terceros en atención a que se trata de un bien inalienable,
imprescriptible e inembargable, características que excluyen la posibilidad de
que un particular alegue la titularidad de derechos reales sobre el mismo[6].
Sobre el particular, ésta Corte
ha referido lo siguiente:
“En virtud
del artículo 82 de la Constitución, el Estado tiene el deber de “velar por la
protección de la integridad del espacio público y por su destinación al uso
común, el cual prevalece sobre el interés particular...”. La consagración de
este deber constitucional es reflejo de la importancia otorgada por el
Constituyente a la preservación de espacios urbanos abiertos al uso de la
colectividad, que satisfagan las diversas necesidades comunes derivadas de la
vida en las ciudades y poblados y contribuyan, igualmente, a mejorar la calidad
de vida de sus habitantes, permitiendo la confluencia de los diversos miembros
de la sociedad en un lugar común de interacción. Por su destinación al uso y
disfrute de todos los ciudadanos, los bienes que conforman el espacio público
son “inalienables, imprescriptibles e inembargables” (art. 63, C.P.); esta es la razón por la cual, en principio, nadie puede apropiarse del espacio público
para hacer uso de él con exclusión de las demás personas, y es deber de las
autoridades desalojar a quienes así procedan, para restituir tal espacio al
público en general”[7].
De esta forma, la Sala reitera el
deber constitucional y legal del Estado de preservar la integridad del espacio
público, para cuyo cumplimiento el ordenamiento jurídico prevé diferentes
herramientas de carácter policivo, y su ejercicio, según lo ha establecido la
jurisprudencia constitucional, se encuentra limitado por el respeto de los
derechos individuales de quienes, si bien ocupan irregularmente el espacio
público, comoquiera que no acreditan sus licencias o permisos expedidos por la
autoridad competente, lo hacen amparados por el beneplácito expreso o tácito de
la administración y bajo la expectativa de estabilidad.
Así mismo, esta Corporación ha considerado
que el ejercicio de las potestades administrativas para la recuperación del
espacio público debe procurar la realización armónica de los demás mandatos
constitucionales y, en especial, la protección de los derechos fundamentales de
las personas potencialmente afectadas, de manera que cualquier política,
programa o medida adelantados por las autoridades para dar cumplimiento al
referido deber constitucional que conlleven limitaciones a los derechos de
dichas personas deben propender por la adopción de medidas alternativas que las
protejan.
Así lo ha establecido esta Corte,
en sentencia SU-360 de 1999 en la que se estudió el desalojo de unos vendedores
ambulantes del barrio Fontibón (Bogotá D.C.) por parte de la alcaldía menor:
“... las
autoridades no pueden apuntar a un solo objetivo de carácter policivo en el
momento en que se deciden a cambiar las condiciones que han generado ellas
mismas, para el ejercicio de una actividad o para la ocupación de zonas de uso
público, porque ellas son, por mandato constitucional,  también las
responsables de las alternativas que en este sentido se puedan desplegar para
darle solución a los problemas sociales de sus propias localidades. En ese
sentido  no pueden buscar culpables sólo en los  usurpadores del espacio
público sino en su propia desidia en la búsqueda de recursos efectivos en la
solución de problemas sociales. Sea cual fuere la responsabilidad, la actuación
de las autoridades policivas tiene que ser razonable...”
En este sentido, en diferentes
pronunciamientos han sido previstos algunos requisitos a los que deben
sujetarse las autoridades al momento de darle cumplimiento. Es en este
escenario en el que, no obstante dar prevalencia al interés general a través de
la recuperación del espacio público con la ejecución de órdenes de desalojo, se
han respetado los derechos fundamentales de quienes lo ocupan cobijados por
dicho principio, mediante la adopción de medidas alternativas de reubicación
para los afectados.
Tal posición jurisprudencial,
reflejada en la sentencia SU-360 de 1999, busca dar una respuesta
constitucional a la situación de múltiples vendedores informales que han
ocupado el espacio público durante largos períodos de tiempo bajo la tolerancia
expresa o tácita de las autoridades, y que han visto defraudada su buena fe con
la adopción intempestiva de decisiones policivas de desalojo; así, se logra
armonizar sus intereses y derechos con el deber coexistente de las autoridades
de preservar tal espacio para el disfrute colectivo.
Como ya se precisó, el eje sobre
el cual ha girado el amparo de los derechos de los vendedores informales es el
principio de confianza legítima, respecto del cual esta Corporación se ha
pronunciado en los siguientes términos:
“El
principio de confianza legítima. No obstante ha precisado la Corte, que la
obligación por parte del Estado no se genera por el simple hecho de la
ocupación, sino que debe presentarse factores que permitan inferir la pasividad
y autorización previa, expresa o tácita de la Administración, elemento que la
jurisprudencia ha denominado “confianza legítima”.
De acuerdo
con la jurisprudencia constitucional, este principio “se aplica como mecanismo
para conciliar el conflicto entre los intereses público y privado, cuando la
administración ha creado expectativas favorables para el administrado y lo
sorprende al eliminar súbitamente esas condiciones. Por lo tanto, la confianza
que el administrado deposita en la estabilidad de la actuación de la
administración, es digna de protección y debe respetarse.”
El
principio de confianza legítima se constituye así, en una proyección del
principio de la buena fe consagrado en el artículo 83 de la Constitución, el
cual debe gobernar la relación entre las autoridades y los particulares. En
virtud de este  principio el administrado, tiene razones objetivas para
confiar en la durabilidad de la regulación, y el cambio súbito de la misma
altera de manera sensible su situación, razón por la cual el Estado debe
proporcionar al afectado tiempo y medios que le permitan adaptarse a la nueva
situación, conciliando el conflicto de intereses público y privado.
El amparo
constitucional al principio de la confianza legítima, ha dicho la
jurisprudencia, “se basa en la conducta permisiva de las autoridades, y por
tanto, en los casos de recuperación de espacios, sólo se aplica a los
vendedores informales cuya ocupación ha sido permitida en forma expresa o
tácita por la Administración”
En
conclusión, el principio de confianza legítima, desde el punto de vista fáctico
emana de la generación de expectativas de continuidad de una situación,
previamente permitida o tolerada por la Administración, que a su vez genera la
obligación de ofrecer alternativas económicas y de reubicación laboral a
aquellos vendedores informales afectados con medidas de recuperación de
espacios comunes o protegidos[8].
Así mismo,
manifestó que:
“El
principio de confianza legítima, conjuntamente con el del respeto por el acto
propio, son manifestaciones concretas del principio de buena fe que debe
gobernar las actuaciones de los particulares y de la administración. Esta
Corporación ha sostenido que la buena fe incorpora el valor ético de la
confianza, la cual se vería traicionada por un acto sorpresivo de la
administración que no tenga en cuenta la situación concreta del afectado
El principio
de confianza legítima, particularmente, se basa en tres presupuestos: (i) la
necesidad de preservar de manera perentoria el interés público; (ii) una
desestabilización cierta, razonable y evidente en la relación entre la
administración y los administrados; y (iii) la necesidad de adoptar medidas por
un período transitorio que adecuen la actual situación a la nueva realidad. De
esta forma, el principio de buena fe, en su dimensión de confianza legítima,
compele a las autoridades y a los particulares a conservar una coherencia en
sus actuaciones, un respeto por los compromisos adquiridos y una garantía de
estabilidad y durabilidad de la situación que objetivamente permita esperar el
cumplimiento de las reglas propias del tráfico jurídico.
En suma, en
lo que guarda relación con el conflicto entre la recuperación del espacio
público y el derecho al trabajo de los vendedores informales que lo ocupan, el
principio de confianza legítima impone al Estado el deber de respetar las
expectativas favorables que su actuación activa u omisiva ha generado en los
vendedores informales, respecto de la perdurabilidad del desarrollo del
ejercicio de sus actividades laborales en el espacio público”[9]. (negrilla fuera
del texto).
Esto,
sin embargo, no significa que las autoridades se encuentren impedidas para
adoptar medidas tendientes a la protección de la integridad de los bienes del
Estado; implica, por el contrario, que las mismas no pueden aplicarse de manera
sorpresiva e intempestiva de suerte que se afecte derechos subjetivos
consolidados y fundamentados en la convicción objetiva de legalidad de la
conducta desplegada.
Se
concluye entonces, que los programas de recuperación del espacio público deben
seguir un proceso administrativo que garantice la información sobre las medidas
creadas, el derecho de defensa de los ocupantes del espacio público y la
protección de los otros derechos fundamentales que puedan afectarse. En consecuencia,
dicho proceso debe prever planes de reubicación u otras alternativas para
aquellos comerciantes que demuestren que están amparados por el principio de
confianza legítima, la cual, se reitera, no se genera únicamente por actos
expresos de la administración -como la expedición de licencias o permisos-,
sino que se concreta incluso por la tolerancia y permisividad de la
administración frente al ejercicio prolongado de las actividades comerciales en
el espacio público.
Con base en la jurisprudencia mencionada
en este capítulo, la Sala procederá a dilucidar el problema jurídico planteado.
III. CASO CONCRETO
En el presente caso, el señor
José María Carreño Peñaloza interpuso acción de tutela en contra de la Alcaldía
de Bucaramanga y la Policía Metropolitana de Bucaramanga, en la que solicitó la
protección de sus derechos fundamentales al trabajo, al mínimo vital, a la
igualdad, a la dignidad humana, al debido proceso, a la libertad de escoger
profesión u oficio y al principio de la confianza legítima, por no haberlo
convocado para informarlo sobre el plan de recuperación del espacio público de
la ciudad de Bucaramanga, no haberlo incluido dentro del censo de vendedores
ambulantes y en consecuencia haberle privado de la oportunidad de reubicación
en un lugar digno para seguir ejerciendo su oficio de vendedor informal.
Adjuntó como
material probatorio, copia de su cédula de ciudadanía, copia del decreto 0179
del 3 de septiembre de 2012 -por el cual se dictaron disposiciones para la
recuperación y preservación  del espacio público en el municipio de Bucaramanga-
y copia de la resolución 0544 del 5 de septiembre 2012 -por la cual se ordenó
la recuperación del espacio público indebidamente ocupado por vendedores
informales en el municipio de Bucaramanga-; documentos relacionados en el
acápite de hechos probados de esta providencia.
Al respecto, la
Alcaldía de Bucaramanga al contestar la acción de tutela manifestó que el
proceso de recuperación del espacio público se dio en cumplimiento del fallo
judicial proferido por el Tribunal de Bucaramanga, mediante el cual se ordenó: “(…)
al Señor alcalde de Bucaramanga  que en el término de 120 días hábiles,
siguientes a la ejecutoria de la  presente providencia, proceda a reubicar a
los vendedores ambulantes, (…) previo censo, o en su lugar concrete con ellos
uno o varias opciones de trabajo o crédito y/o en cualquier otra medida similar
que la administración tenga prevista dentro de su plan de gobierno”.
Indicó que a partir
de dicho fallo, la administración profirió el decreto No.179 y la resolución
No. 544 del 3 y 5 de septiembre respectivamente, con los cuales se inició la
ejecución del mandato judicial.
Agregó que realizó
todas las gestiones necesarias para informar a toda la ciudadanía de
Bucaramanga, y en particular a los vendedores informales, la estrategia de
recuperación del espacio público, con el propósito de que los interesados se
hicieran partícipes de la oferta institucional brindada por la administración.
Reiteró que
los programas y planes de reubicación, previos a la recuperación del espacio
público, se realizaron con el propósito inequívoco de disminuir el impacto de
sus actuaciones sobre los derechos fundamentales de los vendedores; todo lo
cual tuvo la publicidad suficiente para ser conocidos por el actor, si se tiene
en cuenta que dicha información fue divulgada por radio y prensa. Insistió en
que el actor tuvo la oportunidad  el tiempo suficiente para hacerse presente en
el proceso, registrarse en el censo realizado y ser beneficiario de la
reubicación y demás ofertas institucionales brindadas por la administración
municipal.
Por lo tanto a ésta Sala de
Revisión corresponde determinar si, en desarrollo del proceso de reubicación de
los vendedores informales de las zonas centro, cabecera y real de minas en la
ciudad de Bucaramanga, la alcaldía vulneró los derechos fundamentales del actor
en razón a la falta de publicad y adecuada información sobre el mismo. Esto por
cuanto, el fundamento de la acción presentada no radica en una inconformidad
con alguna acción específica de la alcaldía, sino en la no inclusión en el
censo de vendedores informales, situación que priva al actor de la posibilidad
de acceder a las medidas de protección programas de reubicación.
Al respecto y fruto
de la valoración de las pruebas recaudadas en el proceso, ésta Sala considera
que el principio de publicidad se concretó por parte de la administración no
solo en una forma suficiente desde el punto de vista lógico, sino de una manera
eficiente desde el punto de vista práctico, comoquiera que las medidas que se
ofrecieron para la reubicación fueron conocidas por lo menos por 1085
vendedores, de un universo de 1356 -cifra que corresponde a los vendedores que
se vincularon a dichos programas-. Estas medidas consistieron en boletines de
prensa de la alcaldía por medio de los cuales se daba publicidad por prensa y
radio, volantes, citaciones vía correo certificado, ferias institucionales,
entre otros, tal y como se reseña de forma detallada en el acápite denominado hechos
probados, el cual sirve de sustento a la conclusión que ahora se presenta.
Observa la
Sala, además, que por parte de la administración municipal se presentó un
absoluto respeto al principio de la confianza legítima, en tanto el programa de
reubicación desarrollado por la alcaldía era eficiente para la protección
sustancial de los derechos fundamentales de los vendedores informales afectados
por este plan de recuperación del espacio público. Se recuerda que dichas
medidas consistieron en alternativas de crédito, programas de capacitación, subsidios
y reubicación en el centro comercial Feghaly, lo cual es mencionado por ambas
partes en los escritos presentados y cuya existencia no es objeto de
controversia en el caso que ahora resuelve la Sala.
Adicionalmente,
dentro del expediente no existe prueba de que se haya impedido al actor el
registro en el censo de vendedores informales del centro de Bucaramanga y, por
consiguiente, no es evidente que se haya puesto un obstáculo ilegítimo que le
impidiera ser beneficiario de las medidas implementadas por la alcaldía de esta
ciudad como parte del proceso de recuperación del espacio público. Se reitera
que a esta conclusión se llega en tanto que dicho proceso tuvo una amplia
publicidad y el mismo se extendió desde septiembre de 2012 hasta enero de 2013,
es decir, por más de cuatro meses aproximadamente.
Es claro para la
Sala que el actor tuvo las mismas oportunidades que los demás vendedores que sí
se inscribieron en el censo y se acogieron a las alternativas brindadas por la
administración municipal.
De lo
anteriormente anotado no se demuestra el dicho del actor, según el cual hubo
negligencia de la administración al no haberlo convocado al censo y a las mesas
de concertación de la oferta institucional, puesto que su argumento cede ante el
amplio acervo probatorio aportado por la administración en su favor –y que, se
reitera, fue expuesto detalladamente en el acápite Hechos Probados-, fruto
del cual queda demostrado un grado razonable de planeación en las actividades
realizadas en pro de la recuperación del espacio publico, sin que se haya evidenciado
deficiencia en el reconocimiento y respeto de los derechos fundamentales de los
vendedores.
Tampoco
encuentra la Sala elementos para concluir que –ante la inexistencia de
negligencia por parte de la administración municipal- fue una situación
fortuita la que impidió que el accionante fuera inscrito en el censo de
vendedores informales de las zonas centro, cabecera y real de minas de la
ciudad de Bucaramanga. En efecto, no se aporta prueba de una incapacidad
médica, la ocurrencia de un accidente, el padecimiento de una enfermedad, el
cumplimiento de alguna obligación personal o cualquier otra situación de la que
sea razonable deducir como consecuencia la imposibilidad de que una persona que
trabaja como vendedor informal en estas zonas se entere y, por consiguiente, participe
en las actividades del proceso de reubicación durante el período de tiempo en
que el censo fue elaborado.
De hecho, debe
resaltarse que el actor no aporta prueba siquiera sumaria tendente a demostrar que
en la actualidad su ocupación es la de vendedor informal y que su lugar de
labor se encuentra dentro del área objeto de recuperación por parte de la
alcaldía de Bucaramanga. Reitera la Sala que la licencia mencionada –de la cual
no aporta copia- fue renovada por última vez en el año 2002 –hecho n. 1-, de
manera que caducó en algún momento del año 2004; que no aporta prueba de su
participación en alguna de las actividades desarrolladas dentro del proceso de
reubicación tantas veces referido, el cual se extendió por espacio de cuatro
meses aproximadamente; y que tampoco demuestra que haya realizado actividad
alguna ante la administración municipal, para informar de las condiciones que
hubiesen justificado su inscripción dentro del censo de vendedores informales
de la zona centro, cabecera y real de minas de la ciudad de Bucaramanga.
Aunque el juez
de tutela puede, en desarrollo de la labor de protección de los derechos
fundamentales, emplear sus poderes oficiosos para recabar pruebas que
demuestren una posible afectación de derechos fundamentales, no debe olvidarse
que es carga del accionante demostrar de forma, si quiera sumaria, la
existencia de una vulneración de los mismos, de manera que el juez pueda
completar la tarea iniciada por quien solicita el amparo iusfundamental.
Lo contrario implicaría crear una nueva regla procedimental en los casos de
tutela que conoce la Corte Constitucional, consistente en trasladar al juez toda
la carga probatoria necesaria para demostrar la existencia de una vulneración o
amenaza, que es simplemente mencionada por el actor.
Por lo
expuesto, concluye la Sala que no existen elementos indicativos de la
vulneración de los derechos fundamentales del actor, ni por negligencia de la
alcaldía de Bucaramanga, ni con causa en la ocurrencia de una situación
fortuita, razón por lo que se negará el amparo solicitado.
Por lo
expuesto, esta Sala de Revisión confirmará la sentencia proferida el 11 de
febrero de 2013 por el Juez Quince Civil Municipal de Bucaramanga, en cuanto
negó la solicitud de tutela promovida contra la alcaldía y la Policía
Metropolitana de Bucaramanga.
IV. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Octava de Revisión de la
Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato
de la Constitución,
RESUELVE
PRIMERO.- CONFIRMAR el
fallo de tutela proferido el 11 de febrero de 2013, por el Juzgado
Quince Civil Municipal de Bucaramanga.
SEGUNDO.- Líbrese
la comunicación de que trata el artículo 36 del decreto 2591 de 1991, para los
efectos allí contemplados.
Cópiese,
notifíquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y Cúmplase.
ALBERTO ROJAS RÍOS
Magistrado
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
Ausente en comisión
MARIA VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ
Secretaria General
[1] (fl. 65 c.1)
[2] Folios 250 al 260 del Cuaderno 1.
[3]  (fl. 250 a 260 cppal)
[4] Acción popular por restablecimiento del espacio público, M.P.  Rafael
Gutiérrez Solano, actor: Gilberto Gabriel González.
[5] Ver, entre otras, Sentencias T-225 de 1992, T-617 de 1995,
SU-360 de 1999, Sentencia T-468 de 1999.  y T-772 de
2003.
[6] Sentencia T-033 de 2002. M.P. Rodrigo Escobar GIl
[7] Sentencia T-289 de 1995. M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz, reiterada en T-061 de 2002 M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[8] Sentencia T-630 de 2008. M.P Jaime Córdoba Triviño, en la cual se analizó el caso de un vendedor ambulante de la ciudad
de Ibagué el cual fue removido del  lugar donde ejercí su oficio por la
administración municipal.
[9] Sentencia T-033 de 2002. M.P. Rodrigo Escobar Gil