C-883-11
Referencia: expediente D-8402
Sentencia C-883/11
INEFICACIA DE LAS DECLARACIONES DE RETENCION EN LA
FUENTE PRESENTADAS SIN PAGO-Excepción
a la regla
La
Corte estima que no es discriminatoria la expresión demandada consagrada por el
Legislador en el artículo 15 de la Ley 1430 de 2010. Al contrario, considera
que es una medida que obedece a razones objetivas y criterios de política
tributaria, y que es razonable y proporcionada, y que por tanto no tiene  el
alcance de sacrificar el derecho a la igualdad de los agentes operadores que
tengan saldos a favor inferiores al monto fijado por el Legislador dentro de su
órbita de libertad configurativa, y sin irrogar sacrificios exorbitantes a
otros valores, principios o derechos constitucionales.
RETENCION EN LA FUENTE-Naturaleza/RETENCION EN LA FUENTE-Características/RETENCION
EN LA FUENTE-Alcance/RETENCION EN LA FUENTE-Definición/ RETENCION EN LA FUENTE-Definición
desde el punto de vista impositivo /RETENCION EN LA FUENTE-Objetivos
La
retención en la fuente, fue creada por el Legislador con el fin de “facilitar
la gestión tributaria en cabeza de la administración de impuestos y asegurar el
pago del impuesto de renta” y “conseguir en forma gradual que el impuesto se
recaude en lo posible dentro del mismo ejercicio gravable en que se cause”. Así,
el Estatuto Tributario consagra la posibilidad de establecer retenciones en la
fuente con el fin de facilitar, acelerar y asegurar el recaudo del impuesto
sobre la renta (art. 365). Estos pagos a cuenta de la retención en la fuente
constituyen por tanto pagos anticipados del impuesto sobre la renta. El
concepto de retención en la fuente ha sido definido por la jurisprudencia
constitucional como “un sistema de recaudo anticipado de obligaciones
tributarias que se consolidan al finalizar el respectivo período gravable, como
es el caso del impuesto de renta” y a “un
modo de extinguir la obligación tributaria, y para el contribuyente, la forma
de cumplimiento anticipado de tal obligación”. Así mismo, la jurisprudencia de
esta Corte ha hecho referencia a la retención en la fuente, desde el punto de
vista impositivo como “la acción o el efecto de detener, conservar, guardar una
cantidad que la ley ha determinado se retenga a título de impuesto en el mismo
momento del origen del ingreso. Así, este mecanismo le permite al Estado
recibir los impuestos a que tiene derecho en el mismo momento en que el
contribuyente obtiene el ingreso susceptible de ser gravado, y como tal, sujeto
a retención”. En cuanto a los objetivos
de la retención en la fuente, esta Corporación ha destacado que el objetivo más
importante de la retención en la fuente “es el recaudo simultáneo del impuesto
en el momento de obtener los ingresos, lo cual ofrece múltiples ventajas pues
i) simplifica el trabajo de la administración tributaria, ya que se la libera
de la tarea de recaudo al trasladarla a los particulares; ii) mejora el flujo
de dineros para la tesorería pública, pues permite escalonar la percepción de
los ingresos acelerando su recaudación; iii) opera como instrumento de control
a la evasión fiscal, por cuanto facilita la identificación de contribuyentes
que podrían permanecer ocultos o que son difíciles de ubicar directamente, como
es el caso de los residentes en el exterior o quienes ejercen actividades
económicas en forma temporal y iv) fortalece la efectividad automática del
impuesto como instrumento anti - inflacionario asegurándole al Estado su
participación en el producto creciente de la economía.”
RETENCION EN LA FUENTE-Integración de la relación
jurídica tributaria
Respecto
a los sujetos de la relación jurídica-tributaria constituida en la retención en
la fuente, esta se encuentra integrada, en primer lugar, “entre los sujetos de
la obligación a retener, que son: el Estado como sujeto activo y el retenedor
como sujeto pasivo de dicha obligación formal; y en segundo lugar, entre los
sujetos de la retención en la fuente, el retenido o sujeto pasivo, y el
retenedor como sujeto activo.”  Sobre este asunto ha advertido la Corte, que
respecto del agente retenedor, el pago que realiza de lo retenido en las arcas
del Estado, lo libera de su obligación, mientras que para el retenido es un
pago provisional mientras se liquida de manera definitiva el impuesto futuro, y
que las sumas retenidas pueden no constituir el pago total de la obligación
tributaria o representar saldos a favor que deben ser objeto de compensación o
devolución.
RETENCION EN LA FUENTE-Causación
Sobre
la causación de la retención, la regla general establecida en la legislación
tributaria es que "La retención en la fuente debe hacerse en el momento
del pago o abono en cuenta", mientras que por su parte doctrinariamente se
ha establecido que  "lo que ocurra primero en el tiempo".
RETENCION EN LA FUENTE-Compensación frente a saldos a favor de los
contribuyentes/COMPENSACION FRENTE A SALDOS A FAVOR DE LOS CONTRIBUYENTES-Tiene
pleno respaldo constitucional
La Corte ha precisado que la compensación frente a los saldos a favor
de los contribuyentes, tiene pleno respaldo constitucional, por cuanto el
carácter anticipado de los pagos que se realizan mediante el mecanismo de la
retención en la fuente, tiene que realizarse respetando el principio de equidad
tributaria, de manera que si los montos pagados anticipadamente exceden el
monto total ha pagar una vez realizada la liquidación definitiva del impuesto,
es constitucionalmente no solo admisible sino necesario, que se permita al
contribuyente compensar estas sumas u obtener su devolución, so pena de
vulnerar el principio de equidad tributaria.
LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN MATERIA
TRIBUTARIA-Contenido
La
Constitución Política le otorga al Legislador una amplia potestad de regular
las materias tributarias, de establecer los tributos y al mismo tiempo
reconoce, a la autoridad administrativa, la facultad para exigirlos cuando la
ley los determina. Al respecto el  artículo 150  superior señala que
corresponde al Congreso hacer las leyes  y por medio de ellas ejerce entre
otras funciones la de “establecer contribuciones fiscales y, excepcionalmente,
contribuciones parafiscales  en los casos y bajo las condiciones que establezca
la ley” (num. 12). El artículo 338 de la Constitución Política, por su parte,
establece que “En tiempo de paz, solamente el Congreso, las asambleas
departamentales y los concejos distritales y municipales podrán imponer
contribuciones fiscales o parafiscales. La ley, las ordenanzas y los acuerdos
deben fijar, directamente, los sujetos activos y pasivos, los hechos y las
bases gravables, y las tarifas de los impuestos. La ley, las ordenanzas y los
acuerdos pueden permitir que las autoridades fijen la tarifa de las tasas y
contribuciones que cobren a los contribuyentes, como recuperación de los costos
de los servicios que les presten o participación en los beneficios que les
proporcionen; pero el sistema y el método para definir tales costos y
beneficios, y la forma de hacer su reparto, deben ser fijados por la ley, las
ordenanzas o los acuerdos. Las leyes, ordenanzas o acuerdos que regulen
contribuciones en las que la base sea el resultado de hechos ocurridos durante
un período determinado, no pueden aplicarse sino a partir del período que
comience después de iniciar la vigencia de la respectiva ley, ordenanza o
acuerdo”. De esta manera, los artículos 150-12 y 338 del Ordenamiento Superior
le confieren al órgano legislativo la potestad para imponer contribuciones
fiscales o parafiscales, fijar los elementos configurativos de la obligación
fiscal, establecer beneficios tributarios, y desde luego, establecer los
mecanismos para su recaudo; así como crear los controles y sanciones que sean
necesarias en caso de incumplimiento del deber de tributar.
LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN MATERIA TRIBUTARIA-Criterios fijados por la jurisprudencia
constitucional/LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN MATERIA TRIBUTARIA-Incluye
la facultad de considerar diversos supuestos de hecho que requieran un trato
diferenciado
En múltiples oportunidades esta Corporación se ha
pronunciado en relación con la amplia libertad de configuración que le asiste
al Legislador en materia tributaria, para la creación, modificación y
suspensión de exenciones y beneficios tributarios.  En punto a este tema ha
señalado la Corte que (i) la potestad de regular la política tributaria, de
conformidad con los fines del Estado, ha sido confiada ampliamente al
Legislador; (ii) que de conformidad con esta amplia libertad de configuración
en la materia, el Legislador no solo puede definir los fines sino también los
medios adecuados e idóneos de la política tributaria; (iii) existe una
presunción de constitucionalidad sobre las decisiones que el Legislador adopte
sobre política tributaria y corresponde una pesada carga argumentativa para
demostrar lo contrario; (iv)  que esta potestad del legislador puede ser usada
ampliamente para la creación, modificación, regulación o supresión de
tributos;  (v) que no obstante la amplia libertad de configuración del Legislador
en la materia, ésta debe ejercerse dentro del marco constitucional y con
respeto de los principios constitucionales y de los derechos fundamentales; y
(v) que la potestad del Legislador tiene como correlato la obligación de
tributar y el respeto de los principios tributarios de equidad, eficiencia y
progresividad. En este sentido, la Corte ha reiterado que la potestad que le ha
conferido la Carta Política al Legislador es muy amplia, de tal manera que le
permite crear gravámenes y determinar los elementos del tributo, atendiendo a
los principios, valores y derechos constitucionales. Así mismo, la
jurisprudencia de la Corte ha establecido que dicha potestad de configuración
legislativa en materia tributaria incluye “la facultad de considerar diversos
supuestos de hecho que requieran un trato diferenciado”, de manera que es
posible y legítimo desde el punto de vista constitucional que el Legislador al
regular los mecanismos tributarios otorgue tratamientos diferenciados.
JUICIO DE IGUALDAD EN MATERIA TRIBUTARIA/TEST DE IGUALDAD-Análisis flexible
AGENTES RETENEDORES CON UN MONTO MINIMO DE SALDO
INFERIOR A 82000 UVT Y LOS QUE TIENEN UN SALDO IGUAL O SUPERIOR-Trato diferenciado en la norma acusada
La
Sala constata que efectivamente la norma prevé un trato diferente entre los
agentes retenedores que tengan un monto mínimo de saldo a favor inferior a
ochenta y dos mil (82.000) UVT y los que tengan un saldo a favor igual o
superior a dicho monto, estipulando que las declaraciones de retención en la
fuente sin pago que presenten los primeros carecerán de eficacia jurídica,
mientras que las declaraciones de retención en la fuente sin pago que presenten
los segundos, sí la tendrán, siempre y cuando cumpla con los siguientes
requisitos: (a) que el saldo a favor sea susceptible de compensar con el saldo
a pagar de la respectiva declaración de retención en la fuente; (b) que el
saldo a favor se haya generado antes de la presentación de la declaración de
retención en la fuente por un valor igual o superior al saldo a pagar
determinado en dicha declaración; (c) que el agente retenedor solicite a la
Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales la compensación del saldo a favor
con el saldo a pagar determinado en la declaración de retención, dentro de los
seis meses (6) siguientes a la presentación de la respectiva declaración de
retención en la fuente; y que (d) en todo caso, cuando el agente retenedor no
solicite la compensación del saldo a favor oportunamente o cuando la solicitud
sea rechazada, la declaración de retención en la fuente presentada sin pago no
producirá efecto legal alguno, sin necesidad de acto administrativo que así lo
declare. Así, el Legislador al señalar un valor mínimo de 82.000 UVTs de saldo
a favor para reconocer la eficacia jurídica de las declaraciones de retención
en la fuente, establece en efecto una distinción para el tratamiento jurídico y
el reconocimiento de la eficacia de las declaraciones de retención en la
fuente. No obstante lo anterior, la Sala evidencia que este trato diferencial
establecido por el Legislador de manera excepcional en el artículo 15 de la Ley
1430 de 2010, no constituye una discriminación respecto de algunos agentes
retenedores, por cuanto en primer lugar, se trata de situaciones de hecho
diferentes que justifican en principio regulaciones diferentes, pues el trato
diferencial se dirige a agentes retenedores que son titulares de importantes
sumas de saldos a favor representadas en unidades de valor tributario o UVTs.,
frente a los cuales la administración puede adoptar legítimamente medidas de
política tributaria diferentes, de tal manera que la diferente situación de
hecho, relativa a la diferencia de los saldos a favor susceptibles de
compensación, en principio autoriza el tratamiento legal diferente y favorable.
Esto eximiría a la Corte de continuar con los demás pasos del juicio de
igualdad. No obstante, conviene hacer ver que la norma exceptiva, además de
justificarse por tratarse de situaciones de hecho diferentes, que ameritan
tratamiento legal diferente, no obedece a razones sospechosas desde el punto de
vista constitucional, de conformidad con el artículo 13 Superior, sino que por
el contrario, cumple con los requisitos de finalidad constitucional, adecuación
y proporcionalidad en sentido estricto.
DECLARACION DE RETENCION EN LA FUENTE PRESENTADA POR
AGENTES RETENEDORES QUE  TENGAN UN SALDO IGUAL O SUPERIOR A 82000 UVT-Requisitos para que opere la medida exceptiva
Las
declaraciones de retención en la fuente presentadas por los agentes retenedores
que tengan un saldo igual o superior a ochenta y dos mil (82.000) UVTs serán
eficaces siempre y cuando cumpla con los siguientes requisitos: (i) que el
saldo a favor sea susceptible de compensar con el saldo a pagar de la
respectiva declaración de retención en la fuente; (ii) que el saldo a favor se
haya generado antes de la presentación de la declaración de retención en la
fuente por un valor igual o superior al saldo a pagar determinado en dicha
declaración; (iii) que el agente retenedor solicite a la Dirección de Impuestos
y Aduanas Nacionales la compensación del saldo a favor con el saldo a pagar
determinado en la declaración de retención, dentro de los seis meses (6)
siguientes a la presentación de la respectiva declaración de retención en la
fuente; y que (iv) en todo caso, cuando el agente retenedor no solicite la
compensación del saldo a favor oportunamente o cuando la solicitud sea
rechazada, la declaración de retención en la fuente presentada sin pago no
producirá efecto legal alguno, sin necesidad de acto administrativo que así lo
declare.
Referencia: expediente D-8570
Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 15 (parcial)
de la Ley 1430 de 2010 “por medio de la cual se dictan normas tributarias de
control y para la competitividad”.
Actoras: Lorena del Castillo Ortega, Tatiana Beltrán
Sierra y Laura Velosa Blanco
Magistrado  Ponente:
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Bogotá
D.C., veintitrés (23) de noviembre de dos mil once (2011).
La Sala
Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones
constitucionales y en cumplimiento de los requisitos y trámites establecidos en
el Decreto Ley 267 de 1991, ha proferido la presente Sentencia.
I.
ANTECEDENTES
En
ejercicio de la acción pública consagrada en el artículo 241, numeral 4º de la
Constitución, las ciudadanas demandantes solicitan a la Corte que declare la
inexequibilidad del artículo 15 (parcial) de la Ley 1430 de 2010 “por medio de
la cual se dictan normas tributarias de control y para la competitividad”.
Cumplidos
los trámites previstos en el artículo 242 de la Constitución y en el Decreto
Ley 267 de 1991, procede la Corte a resolver sobre la demanda de la referencia.
II. NORMA DEMANDADA
A
continuación se transcribe la norma demandada según publicación en el Diario
Oficial No. 47.937 del 29 de diciembre de 2010:
LEY 1430 DE 2010
(diciembre 29)
Diario Oficial No. 47.937 de 29 de diciembre de 2010
CONGRESO DE LA REPÚBLICA
Por medio de la cual se dictan normas tributarias de
control y para la competitividad.
EL CONGRESO DE COLOMBIA,
DECRETA:
ARTÍCULO 15. INEFICACIA DE LAS DECLARACIONES DE RETENCIÓN EN LA FUENTE PRESENTADAS SIN PAGO
TOTAL. Se adiciona el Estatuto Tributario con el siguiente
artículo:
“Artículo 580-1. Ineficacia de las declaraciones de
retención en la fuente presentadas sin pago total. Las declaraciones de retención
en la fuente presentadas sin pago total no producirán efecto legal alguno, sin
necesidad de acto administrativo que así lo declare.
Lo señalado en el inciso anterior no se aplicará cuando la declaración
de retención en la fuente se presente sin pago por parte de un agente retenedor
que sea titular de un saldo a favor igual o superior a ochenta y dos mil
(82.000) UVT susceptible de compensar con el saldo a pagar de la respectiva
declaración de retención en la fuente. Para tal efecto el saldo a favor debe haberse generado antes de la
presentación de la declaración de retención en la fuente por un valor igual o
superior al saldo a pagar determinado en dicha declaración.
El
agente retenedor deberá solicitar a la Dirección de Impuestos y Aduanas
Nacionales la compensación del saldo a favor con el saldo a pagar determinado
en la declaración de retención, dentro de los seis meses (6) siguientes a la
presentación de la respectiva declaración de retención en la fuente.
Cuando
el agente retenedor no solicite la compensación del saldo a favor oportunamente
o cuando la solicitud sea rechazada la declaración de retención en la fuente
presentada sin pago no producirá efecto legal alguno, sin necesidad de acto
administrativo que así lo declare”.
(Se
resaltan las expresiones demandadas)
III. LA DEMANDA
Las
ciudadanas consideran que el articulo demandado es inconstitucional por cuanto excluye
de su ámbito de aplicación a los agentes retenedores titulares que tengan por
concepto de saldos a favor generados antes de la declaración un mínimo de 82.000
UVT (unidad de valor tributario), que sean susceptibles de ser compensados con
el saldo a pagar; de manera que este valor de saldo en UVT es violatorio del
Preámbulo y los artículos 1, 2, 13, 333, 338 y 363 de la Constitución Política.
Las
demandantes comienzan definiendo los conceptos técnicos específicos a los que
hace alusión la norma demandada, tales como retención en la fuente, unidad de
valor tributario UVT, compensaciones, saldos a favor, compensación con saldos a
favor, agente retenedor, de conformidad con los artículos 375, 376 y 378 del
Estatuto Tributario; así como el principio de eficiencia, las exclusiones
tributarias, el principio de certeza y las deducciones. Así mismo, hacen
mención del precedente legal aplicable al caso en relación con la ley 863 de
2003, el Decreto 2502 de 2005 y el Decreto 493 de 2011, y en relación con la
unidad de valor tributario –UVT- con la ley 1111 de 2006.
Explican
las demandantes que el aparte acusado establece una condición para que un
contribuyente que sea titular de un saldo a favor, pueda presentar sin pago la
declaración de retención en la fuente sin que sea ineficaz supeditando tal
posibilidad al monto del saldo a favor del contribuyente que debe ser igual o
superior a ochenta y dos mil (82000) UVT.
Por
tanto consideran que la norma es inconstitucional por cuanto fija un tope
excesivo para recibir compensaciones y entender eficaz la presentación de la
declaración de retención en la fuente. Exponen que esta disposición vulnera el
artículo 13 superior, que consagra la igualdad ante la ley y las autoridades,
al imputar posibilidades favorables a los agentes retenedores que reporten
saldos a favor, equivalentes a una cuantía prácticamente inalcanzable por
aquellos empresarios, empresas pequeñas y medianas, y agentes productores,
estables o en progreso, que cuentan con movimientos de caja razonables, lo cual
termina desestimulando el desarrollo con limitaciones en las ventajas en
contribuciones. Consideran por tanto, que no se justifica la exclusión
deliberada de los agentes retenedores que no reporten al momento de la
declaración un saldo a favor igual o superior a $2.060.824.0000, so pretexto de
tenerse como ineficazmente presentada la declaración, si de inmediato no se presenta
el pago del monto reportado, lo que restringiría a un porcentaje reducido, si
no nugatorio de agentes retenedores en Colombia.
Así
mismo, encuentran que viola los artículos 1º y 2º, que consagran el principio
fundamental de solidaridad y la prevalencia del interés general, generando la
imposibilidad de cumplir con el enunciado del artículo 2º relativo a los fines
del Estado, por cuanto los aportes deben ser equitativos y proporcionales y no
se debe hacer más gravosa la situación de quienes presenten circunstancias
económicas estables o adoptar medidas que lleven a desconocer sus derechos y la
importancia de sus aportes.
IV. INTERVENCIONES
1. Intervención de la Academia Colombiana de
Jurisprudencia
El
Doctor Juan Rafael Bravo Arteaga actuando en representación de la Academia
Colombiana de Jurisprudencia, considera que la expresión “igual o superior a
82.000 UVTs” es inconstitucional por violar el artículo 13 de la Constitución
relativo al derecho a la igualdad.
En
este sentido, menciona que si el objetivo perseguido por la disposición es
facilitar la compensación del saldo por pagar que arroja la declaración de retención
en la fuente, al tener en cuenta la magnitud del saldo a favor del agente de
retención, se demuestra la existencia de una incoherencia en el establecimiento
de este requisito.
De
igual forma, señala que la razonabilidad de la discriminación de la norma, debe
depender de la mayor necesidad económica de utilizar los saldos a favor para
cancelar las obligaciones por pagar en materia de retenciones de fuente. La
mayor necesidad económica no debe depender de la magnitud del saldo a favor,
sino de la relación existente en el patrimonio del sujeto entre el activo y el
pasivo corriente, denominado “relación de capital de trabajo”, ya que tal
índice es el que verdaderamente demuestra la necesidad del particular de
utilizar la compensación como forma de extinción de las obligaciones.
Además,
indica que tener un saldo a favor en la declaración de renta o de ventas en una
cuantía de $2.060.824.000 (82.000 UVTs),  está reservado en Colombia para unos
pocos contribuyentes económicamente privilegiados, contrariando de esta forma el
derecho a la igualdad contemplado en el artículo 13 de la Constitución Política
de Colombia.
2. Intervención del Ministerio de Hacienda y Crédito
Público
La Doctora Laura María Castañeda Núñez en calidad de
apoderada del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, solicitó a la Corte que
se inhibiera de proferir un fallo de fondo respecto a la constitucionalidad del
artículo 15 (parcial) de la Ley 1430 de 2010, por indebida formulación del
cargo de constitucionalidad ante la ausencia del presupuesto de certeza.
Señala que dentro de las exigencias hechas por esta
Corporación para la formulación de los cargos de inconstitucionalidad, se ha
manifestado que los mismos deben ser claros, ciertos, específicos, pertinentes
y suficientes. El incumplimiento de esta exigencia impide que la acción admita
un juicio abstracto de constitucionalidad y por tanto, un pronunciamiento de
fondo respecto del asunto planteado, originando que la Corte deba abstenerse de
pronunciarse al respecto.
En el caso en estudio, indica que las accionantes parten
de un supuesto errado y de una interpretación indebida de la norma, al
considerar que la disposición acusada al establecer un tope de 82.000 UVTs, no
se fundamentó o soportó en criterios idóneos para la promoción y fortalecimiento
del desarrollo económico y empresarial, lo cual hace que estas apreciaciones se
configuren en una interpretación subjetiva de la norma acusada y no en una
controversia constitucional susceptible de ser desatada por la Corte
Constitucional.
En este orden de ideas, menciona que el planteamiento de
los demandantes se fundamenta en un marco de generalidad y abstracción que no
permite concretar o verificar la violación que las actoras pretenden demostrar,
lo cual impide la realización del examen de constitucionalidad.
Asimismo, refiere que esta Corporación ha establecido en
múltiples ocasiones que un tratamiento legislativo diferente no implica una
violación del principio de igualdad. Por ello, indica que la norma demandada
está regulando un trato distinto para la persona a quien el Estado le tiene un
saldo a favor significativo. Este reconocimiento es el que permite mantener un
equilibrio entre quienes tributan menos y quienes tributan más,  lo cual considera
el ministerio, refuerza el principio de progresividad en materia tributaria.
3. Intervención de la Dirección de Impuestos y Aduanas
Nacionales –DIAN-
Yumer Yoel Agular Vargas actuando en representación de la
Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN),  solicita a la Corte que
sean negadas las pretensiones de la demandada y reconocida la exequibilidad de
la norma demandada.
Menciona que la norma demandada no crea un tributo nuevo,
no lo modifica ni determina hechos generadores, bases impositivas o sujetos
activos de la retención en la  fuente, sino que tan solo fija un criterio que
se debe aplicar cuando los agentes retenedores que presentan sus declaraciones
de retención en la fuente sin pago, tengan un saldo a favor igual o superior a
82.000 UVT susceptible de compensar con el saldo a pagar de la respectiva
declaración de retención en la fuente.
Señala que en el trámite legislativo de Ley 1430 de 2010,
fue donde se determinó la necesidad de crear un tope que permitiera presentar declaraciones
de retención en la fuente sin pago total y solicitar la compensación en la
oportunidad legal respectiva. El fundamento de dicho monto radicó en que para
la vigencia fiscal de 2009, conforme a lo reportado por la oficina de estudios
fiscales de la Subdirección de Gestión de Análisis Operativo de la DIAN, 63.000
personas naturales y jurídicas tenían 5.2 billones de pesos de saldos a favor,
a título de renta. Debido a esto, se estableció unos rangos de los saldos a
favor, con el fin de determinar el número de administrados que se encontraban
en cada uno de ellos. Como resultado de lo anterior, se estableció que 797 contribuyentes
tenían saldos a favor por encima de 2.000.000.000 de pesos que representaban más
del 50% del total de los saldos a favor y que suman 2.6 billones. Por tanto, se
determinó que el valor equivalente a 82.000 UVT, sería la cifra a tener como
referente para ser incluida en la norma.
Considera que la norma obedece a criterios de
racionalidad, eficacia y eficiencia, propios del derecho tributario. En esa
medida,  entiende por racionalizar el organizar la producción para aumentar los
rendimientos o reducir los costos con el mínimo de esfuerzos, ya que permite
que el 50% de los recursos que están representados en saldos a favor, sean
empleados para ser compensados a las declaraciones de retención en la fuente
que se presenten sin pago. Por su parte, indica que se alcanza la eficacia,
entendida como la capacidad de lograr el efecto esperado, cuando el tope de
82.000 UVT asegure la racionalización del recurso físico y humano de la
entidad, que pueden ser destinados a actividades más productivas, que aseguren
mejorar en cantidad y calidad los programas de fiscalización. Por último, la
eficiencia, como la capacidad de disponer de alguien o de algo para conseguir
un efecto determinado,  se logra a través de la norma que permite que los
recursos de los saldos a favor sean utilizados directamente por sus titulares
para  compensar sus declaraciones de retención que no son pagadas al momento de
su presentación. Además, el tope fijado logra una mayor eficiencia de la
administración, al permitir ejercer un control más intensivo y focalizado en
los mayores retenedores que a su vez presentan los mayores saldos a favor.
Indica el representante de la DIAN que la norma demandada
no contempla un beneficio tributario, debido a que en ella no se consagró un
mayor o menor pago de impuestos por la realización o no de un hecho
determinado, sino por el contrario, presenta un trato diferente que está
justificado de manera objetiva. Este trato diferente depende de que se tenga o
no un monto determinado de saldo a pagar, susceptible de ser compensado con las
declaraciones de retención en la fuente presentados sin pago, sin que por ello
se pueda sostener que se vulnera el derecho a la igualdad.
En síntesis, considera que no se está consagrando un
mecanismo de devolución discriminatorio, debido a que el supuesto de hecho de
la norma no asegura directamente y por si sola la compensación, ya que esta no
se aplica directamente sino que además, existen otros criterios objetivos para
ello.
4. Intervención del Departamento Nacional de
Planeación
Luis Carlos Vergel Hernández actuando en representación
del Departamento Nacional de Planeación, solicitó a la Corte que declare
exequible el artículo 15 demandado de la ley 1430 de 2011. Considera que el
análisis de lo pretendido por las accionantes presenta un análisis de
constitucionalidad de carácter débil. De este modo, señal que no se desconocen
los principios de solidaridad y prevalencia del interés general. En esencia,
indica que no se afecta los aportes a las cargas públicas desde el punto de
vista de la equidad y proporcionalidad pues, en efecto, no se está gravando más
o menos a un grupo de empresarios respecto de otros sino que establecen unos
procedimientos diferentes en cuanto a la compensación se refiere y que tiene en
cuenta, precisamente, el carácter de gran contribuyente como tal.  Por último,
menciona que se integran adecuadamente los principios propios del sistema
tributario y los criterios de intervención del Estado en la economía.
5. Intervención del Instituto Colombiano de Derecho
Tributario
El Instituto Colombiano de Derecho Tributario consideró
que la frase que indica “igual o superior a ochenta y dos mil (82.000) UVT”
contenida en el inciso segundo del artículo 580-1 del Estatuto Tributario,
introducido por el artículo 15 de la Ley 1430 de 2010, es contraria a la
Constitución.
Señala que el valor mínimo de 82.000 UVT que consagra la
norma demandada, establece una distinción entre quienes tienen saldos a favor iguales
o superiores a dicha suma y quienes igualmente los tienen, lo cual genera que a
los primeros se les tenga como válida la declaración presentada sin pago y a
los segundos se les tendrá como ineficaz.
El Instituto considera que el tope señalado en la ley no
obedece a una razón que justifique la diferencia de trato, porque todos los
agentes retenedores deberían tener derecho a compensar sus saldos a favor con
los saldos a cargo, sean éstos de alto o bajo nivel. Por tanto,  a los grandes
como medianos y pequeños agentes retenedores, se les debería permitir el
cumplimiento de sus obligaciones tributarias mediante la compensación con sus
saldos a favor. Al permitir la declaración sin pago a los retenedores con
saldos superiores a una suma fija e impedirla a los que tengan saldos menores a
dicha suma, establece una diferencia de trato que no obedece a una
justificación objetiva ni razonable, que se adecue a la jurisprudencia
constitucional que exige el respeto del principio de igualdad.
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR
GENERAL DE LA NACIÓN
En
cumplimiento a lo dispuesto en los artículos 242-2 y 278-5 de la Constitución,
el señor Procurador General de la Nación, mediante concepto 5192 del 2 de agosto
de 2011, solicitó a la Corte estarse a lo resuelto en el expediente D-8495, y
subsidiariamente declarar inexequible el aparte demandado, contenida en el
artículo 15 de la Ley 1430 de 2010.
En
primer lugar, el Ministerio Público advierte que en el trámite del expediente
D-8495, se señalo la existencia de un vicio en la formación de la Ley 1430 de
2010, y solicitó a la Corte que, “en caso de que se considere este vicio como subsanable,
ORDENE devolver al Congreso de la República la ley 1430 de 2010 para que se
subsane dicho vicio, y en caso de que se considere insubsanable, declare
INEXEQUIBLE la Ley 1430 de 2010”.
En
segundo lugar, solicita a la Corte ordenar la unidad normativa del aparte
demandado, con el resto de la norma que en forma integral regula el beneficio
de reconocer el efecto legal a las declaraciones de retención en la fuente
presentadas sin pago.
La
Vista Fiscal indica que la norma sub examine establece un beneficio a
favor de los agentes retenedores que tengan a su favor un saldo igual o superior
a 82.000 UVT, en el sentido de permitirles presentar la declaración de
retención en la fuente sin pago, con el propósito de hacer posible la
compensación del saldo a favor. Agrega, que si la única razón de la diferencia
de trato que se da en los agentes retenedores en esta materia, es la cuantía
del saldo a su favor, no es justificada la discriminación. Sin embargo, anota
que el beneficio otorgado por la ley, no puede examinarse sólo desde la
perspectiva de los agentes retenedores, sino también observando el interés
general.
Para
ello, señala que la retención en la fuente constituye una de las obligaciones tributarias,
que como tal, es considerada como un asunto de interés general, ya que el
dinero que se retiene hace parte de los recursos públicos y, por tanto, no
forma parte del patrimonio de la persona a quien se le hace la retención. De
igual forma, menciona que la retención en la fuente es un cobro tributario
anticipado que tiene como fin, asegurar un flujo periódico, regular y constante
de ingresos corrientes para el Estado. En esta medida, los recursos que son
materia de retención en la fuente no pueden considerarse, como parece hacerlo
la norma demandada, recursos del patrimonio del agente retenedor, debido a que
son recursos públicos que el agente no recauda por sí y para sí, sino para el
Estado.
Asimismo,
el Ministerio Público considera que el hecho que se pueda solicitar dentro de
los 6 meses siguientes a la presentación de la declaración, solicitud de
compensación sobre los saldos a favor, representa un alto riesgo para el Estado.
Lo anterior, por cuanto cabe la posibilidad que la persona que alegue tener un
saldo a su favor, y que en realidad no lo tenga, termine sin entregar al Estado
los recursos públicos que recaudó en su condición de agente retenedor. En esta
hipótesis se presenta un claro riesgo de corrupción y un posible detrimento al
patrimonio público.
Por
tanto, indica que en estas circunstancias, no resulta aceptable que el agente
retenedor presente declaraciones de retención en la fuente sin el pago de la
misma, porque presuntamente tiene un saldo a su favor que puede cubrir esa
obligación, ya que se trata de un beneficio contrario al principio de
eficiencia tributaria, consistente en un pago anticipado a un particular cuya
obligación se verifica posteriormente, lo cual pone en riesgo el tesoro público
en situaciones en las cuales no puede operar el fenómeno de la compensación,
con la eventual imposibilidad para la administración de recuperar los recursos
públicos por un uso indebido del mismo durante un tiempo que tiene 6 meses como
mínimo, pero cuyo máximo puede ser de muchos años.
VI. FUNDAMENTOS
DE LA DECISIÓN
1.
Competencia de la Corte
De
conformidad con lo dispuesto en el artículo 241, numeral 5o. de la Constitución
Política, la Corte Constitucional es competente para conocer y decidir
definitivamente sobre la demanda de inconstitucionalidad de la referencia, pues
las expresiones acusadas hacen parte de normas contenidas en una Ley, en este
caso, de la Ley 1430 de 2010.
2.
Asunto bajo revisión
2.1
Las demandantes consideran que el
articulo demandado es violatorio del Preámbulo y de los artículos 1, 2, 13,
333, 338 y 363 de la Carta Política, en razón a que determina una excepción de
presentar sin pago la declaración de retención en la fuente, sin que sea
ineficaz, en cabeza de los agentes retenedores titulares que tengan por
concepto de saldos a favor generados antes de la declaración un mínimo de
82.000 UVT (unidad de valor tributario), que sean susceptibles de ser
compensados con el saldo a pagar. Esta regulación la encuentran contraria a la
igualdad en materia tributaria, así como a los principios fundamentales de
solidaridad, de prevalencia del interés general, y al cumplimiento de los fines
del Estado.
2.2 La mayoría de los intervinientes, como el
Ministerio de Hacienda y Crédito Público, la Dirección de Impuestos y Aduanas
Nacionales y el Departamento Nacional de Planeación, solicitan la exequibilidad
de la norma demandada o la inhibición. Así el Ministerio de Hacienda y Crédito
Público solicita la inhibición al considerar que hay ineptitud sustantiva de la
demanda por falta de certeza, ya que las accionantes parten de un supuesto errado
y de una interpretación indebida y subjetiva de la norma.
Por su parte, la Dirección de Impuestos y Aduanas
Nacionales – DIAN- y el Departamento Nacional de Planeación solicitan a la
Corte que sean negadas las pretensiones de la demandada y reconocida la
exequibilidad de la norma demandada, al considerar que la norma no viola
ninguno de los artículos constitucionales que se consideran infringidos, ya que
(i) no contempla un beneficio tributario, (ii) solo fija un criterio objetivo
para considerar eficaz la declaración de retención en la fuente sin pago de los
agentes retenedores, cuando éstos tengan un saldo a favor igual o superior a
82.000 UVT susceptible de compensar con el saldo a pagar de la respectiva
declaración de retención en la fuente; (iii) esta norma obedece a criterios de
racionalidad, eficacia y eficiencia, propios del derecho tributario; (iv) y no
desconocen los principios de solidaridad y prevalencia del interés general.
En otro sentido, la Academia Colombiana de Jurisprudencia
y el Instituto de Derecho Tributario solicitan la declaración de
inexequibilidad de la expresión “igual o superior a 82.000 UVTs”, por cuanto
consideran que (i) esta expresión es violatoria del artículo 13 de la
Constitución que consagra el derecho a la igualdad, ya que se reserva la excepción
de la eficacia de la declaración de retención en la fuente sin pago a unos
pocos contribuyentes económicamente privilegiados que tienen un saldo a favor
de 82.000 UVTs, y constituye un trato diferenciado y desigual frente a quienes
tienen saldos inferiores, tratamiento diferencial que no resulta justificado, ni
objetivo, ni razonable desde el punto de vista constitucional, ya que
consideran que todos los agentes retenedores deberían tener derecho a compensar
sus saldos a favor con los saldos a cargo, sean éstos de alto o bajo nivel.
2.3
El Procurador General de la Nación
en su concepto de rigor, solicitó a la Corte declarar inexequible el aparte
demandado, contenido en el artículo 15 de la Ley 1430 de 2010, ya que sostiene que
la norma establece un beneficio a favor de los agentes retenedores que tengan a
su favor un saldo superior a 82.000 UVT, y que si la única razón de la
diferencia de trato es la cuantía del saldo a su favor, no es justificada y
constituye una discriminación. Así mismo, considera que esta disposición afecta
el interés general relacionado con los recursos públicos provenientes de la
retención de la fuente que son recursos del Estado, ya que al darse la
posibilidad de declaraciones de retención en la fuente sin el pago de la misma,
puede verse afectado el recaudo de estos recursos públicos y presentarse un
posible detrimento al patrimonio público, beneficio que resulta contrario al
principio de eficiencia tributaria.
2.4
En este caso, las demandantes acusan
la expresión “Lo señalado en el
inciso anterior no se aplicará cuando la declaración de retención en la fuente
se presente sin pago por parte de un agente retenedor que sea titular de un
saldo a favor igual o superior a ochenta y dos mil (82.000) UVT susceptible de
compensar con el saldo a pagar de la respectiva declaración de retención en la
fuente” contenida en el artículo
15 de la Ley 1430 de 2010, por ser violatoria de los artículos 1, 2, 13, 333,
338 y 363 de la Constitución Política.
Sin
embargo, la Sala encuentra que los cargos presentados en el libelo se dirigen
única y específicamente respecto de la expresión “igual o superior a ochenta
y dos mil (82.000) UVT” contenida en el artículo 15 de la Ley 1430 de 2010,
ya que la demanda argumenta, refiriéndose a este aparte normativo, que el fijar
un determinado monto de saldo a favor para que entre a operar el beneficio relativo
a que los retenedores puedan presentar la declaración de retención en la fuente
sin pago y no obstante ello no acarree la ineficacia de dicha declaración, es
una regulación inconstitucional.
De
otra parte, evidencia la Sala que la demanda realmente presenta un solo cargo verdadero
de inconstitucionalidad relativo a la vulneración del artículo 13 Superior, que
consagra el derecho a la igualdad, ya que el libelo se concentra en argumentar
que la excepción que contempla la norma en favor de los retenedores titulares,
para que éstos puedan presentar sin pago la declaración de retención en la
fuente, sin que ésta sea ineficaz, cuando tengan por concepto de saldos a favor
generados antes de la declaración un mínimo de 82.000 UVT (unidad de valor
tributario), que sean susceptibles de ser compensados con el saldo a pagar, es
una regulación contraria a la igualdad en materia tributaria.
Por
tanto, la Sala se concentrará en determinar si la expresión “igual o
superior a ochenta y dos mil (82.000) UVT” contenida en el artículo 15 de la
Ley 1430 de 2010, es violatoria del
artículo 13 de la Constitución Política.
2.5
Para resolver el anterior problema
jurídico, la Corte se referira a (i) la naturaleza y características de la
retención en la fuente, de conformidad con la jurisprudencia constitucional; (ii)
a la libertad de configuración del Legislador en materia tributaria; y (iii)
con fundamento en ello entrará a analizar la constitucionalidad de la expresión
demandada.
3.
El mecanismo tributario de retención en la fuente
3.1 La figura tributaria de retención en la fuente ha
sido analizada y avalada en numerosa jurisprudencia de esta Corporación, en
donde se ha expresado que este mecanismo constituye un “cobro anticipado del
tributo que se ajusta a la Constitución”[1]. En este
sentido, la jurisprudencia constitucional ha explicado las razones por las
cuales la retención en la fuente, en cuanto pago anticipado del tributo, no
vulnera los principios constitucionales que informan los tributos, tales como
el de irretroactividad, periodicidad tributaria, y por el contrario responde al
principio de eficiencia tributaria en el recaudo de los impuestos.[2]
En
este sentido, la jurisprudencia constitucional ha resaltado que la retención es
un mecanismo tributario que posibilita un recaudo tributario poco costoso,
idóneo y adecuado a esa finalidad constitucional, funcional al flujo permanente
de recursos que requiere las finanzas públicas que redunda en la racionalidad,
planificación y prestación de servicios por parte del Estado, y promueve un
sistema de control de la evasión de impuestos, razones todas por las cuales se
ha encontrado ajustado a la Constitución, de conformidad con los fines del
Estado y los principios de eficiencia y equidad.  A este respecto ha expresado la
Corte:
“Así, la retención es un sistema tributario que permite un recaudo poco
costoso, pues los agentes  retenedores perciben grandes cantidades de dinero
con poco esfuerzo administrativo para el Estado y para los propios
particulares. Es además un mecanismo relativamente cómodo para el propio
contribuyente pues el impuesto le es descontado en el momento mismo en que
recibe su ingreso. Igualmente, estas retenciones permiten que el Estado perciba
un flujo relativamente constante de ingresos fiscales, lo cual le permite a las
autoridades no sólo racionalizar sus políticas de gasto sino además garantizar
la continuidad de la prestación de los servicios públicos (CP art. 365).
Finalmente, en la práctica, la retención ha demostrado ser un eficaz sistema de
control de la evasión. Por ello, la Corte ya había señalado que la ampliación
de la retención en la fuente, lejos de ir en contra de la Constitución,  se
ajustaba a ella, pues "favorece el recaudo y elimina algunas posibilidades
de evasión y elusión fiscal"[1],
lo cual armoniza plenamente con el principio de eficiencia y de equidad. En
efecto, "es claro que la retención en la fuente obedece al principio de
eficiencia, y no es contraria a los de equidad y progresividad"[1].
“En ese mismo orden de ideas, la Corte considera que el anticipo
también es un mecanismo destinado a acelerar el recibo de impuestos por parte
del gobierno, que de igual forma responde a consideraciones de eficiencia
tributaria.” [3]
Así mismo, la Corte ha resaltado que la retención en la fuente, como
uno de los mecanismos de cobro anticipado, no desconoce el debido proceso y que
le corresponde al Legislador diseñar los sistemas de pagos anticipado de
tributos[4]. En punto a
este tema ha dicho la Corte:
“Por tanto, es
legítimo que el legislador, en consideración a las particularidades con que en
cada caso se ejerce la actividad económica generadora de renta, configure un
régimen diferente para efectos de la determinación del impuesto sobre ella y de
su recaudo y acuda a mecanismos diversos de retención como sistema de pago
anticipado y extinción de la obligación tributaria.” [5]  (Negrillas
fuera del original)
3.3
La retención en la fuente, fue creada
por el Legislador con el fin de “facilitar la gestión tributaria en cabeza
de la administración de impuestos y asegurar el pago del impuesto de renta”[6]
y “conseguir en forma gradual que el impuesto se recaude en lo posible
dentro del mismo ejercicio gravable en que se cause”[7].
Así,
el Estatuto Tributario consagra la posibilidad de establecer retenciones en la
fuente con el fin de facilitar, acelerar y asegurar el recaudo del impuesto
sobre la renta (art. 365). Estos pagos a cuenta de la retención en la fuente
constituyen por tanto pagos anticipados del impuesto sobre la renta.[8]
El
concepto de retención en la fuente ha sido definido por la jurisprudencia
constitucional como “un sistema de recaudo anticipado de obligaciones
tributarias que se consolidan al finalizar el respectivo período gravable, como
es el caso del impuesto de renta” [9] y a “un
modo de extinguir la obligación tributaria, y para el contribuyente, la forma
de cumplimiento anticipado de tal obligación”[10].
Así
mismo, la jurisprudencia de esta Corte ha hecho referencia a la retención en la
fuente, desde el punto de vista impositivo como “la acción o el efecto de
detener, conservar, guardar una cantidad que la ley ha determinado se retenga a
título de impuesto en el mismo momento del origen del ingreso. Así, este
mecanismo le permite al Estado recibir los impuestos a que tiene derecho en el
mismo momento en que el contribuyente obtiene el ingreso susceptible de ser
gravado, y como tal, sujeto a retención”. [11]
En
cuanto a los objetivos de la retención en la fuente, esta Corporación ha
destacado que el objetivo más importante de la retención en la fuente “es el
recaudo simultáneo del impuesto en el momento de obtener los ingresos, lo cual
ofrece múltiples ventajas pues i) simplifica el trabajo de la administración
tributaria, ya que se la libera de la tarea de recaudo al trasladarla a los
particulares; ii) mejora el flujo de dineros para la tesorería pública, pues
permite escalonar la percepción de los ingresos acelerando su recaudación; iii)
opera como instrumento de control a la evasión fiscal[12],
por cuanto facilita la identificación de contribuyentes que podrían permanecer
ocultos o que son difíciles de ubicar directamente, como es el caso de los
residentes en el exterior o quienes ejercen actividades económicas en forma
temporal y iv) fortalece la efectividad automática del impuesto como
instrumento anti - inflacionario asegurándole al Estado su participación en el
producto creciente de la economía[13].”[14]
Respecto
a los sujetos de la relación jurídica-tributaria constituida en la retención en
la fuente, esta se encuentra integrada, en primer lugar, “entre los sujetos
de la obligación a retener, que son: el Estado como sujeto activo y el
retenedor como sujeto pasivo de dicha obligación formal; y en segundo lugar,
entre los sujetos de la retención en la fuente, el retenido o sujeto pasivo, y
el retenedor como sujeto activo.” [15]  Sobre este
asunto ha advertido la Corte, que respecto del agente retenedor, el pago que
realiza de lo retenido en las arcas del Estado, lo libera de su obligación, mientras
que para el retenido es un pago provisional mientras se liquida de manera
definitiva el impuesto futuro, y que las sumas retenidas pueden no constituir
el pago total de la obligación tributaria o representar saldos a favor que
deben ser objeto de compensación o devolución.
[16]
Sobre la causación de la retención, la regla general
establecida en la legislación tributaria3 es que "La
retención en la fuente debe hacerse en el momento del pago o abono en cuenta",
mientras que por su parte doctrinariamente se ha establecido que  "lo
que ocurra primero en el tiempo". [17]
3.4 De otra parte, la Corte
ha precisado que la compensación frente a los saldos a favor de los
contribuyentes, tiene pleno respaldo constitucional, por cuanto el carácter
anticipado de los pagos que se realizan mediante el mecanismo de la retención
en la fuente, tiene que realizarse respetando el principio de equidad
tributaria, de manera que si los montos pagados anticipadamente exceden el
monto total ha pagar una vez realizada la liquidación definitiva del impuesto,
es constitucionalmente no solo admisible sino necesario, que se permita al
contribuyente compensar estas sumas u obtener su devolución, so pena de vulnerar
el principio de equidad tributaria.
Al respecto ha dicho esta Corporación:
“Este carácter anticipado de estos abonos tributarios no afecta per se
la legitimidad constitucional de estas figuras, puesto que en ninguna parte la
Constitución prohíbe estos mecanismos y el Legislador tiene una amplia libertad
de regulación en este campo. En
efecto, esta Corporación ya había señalado que "la Constitución no entra
en el detalle de cómo se recaudan los impuestos decretados por el Congreso,
porque ello sería contrario a la técnica jurídica"[1]. Sin embargo,
la Corte considera que estos fenómenos jurídicos deben ser tenidos en cuenta
por el Legislador, con el fin de evitar eventuales violaciones del principio
de equidad tributaria. En efecto, es perfectamente posible que las sumas
retenidas al contribuyente o aquellas que éste mismo ha anticipado al presentar
su declaración excedan el monto que, una vez terminado el período y liquidado
de manera definitiva su impuesto, le corresponde por ley cancelar, de acuerdo a
su capacidad de pago. En tales circunstancias, si la ley no permitiera al
contribuyente compensar estas sumas u obtener su devolución, podría vulnerarse
el principio de equidad tributaria, puesto que el contribuyente terminaría por
cancelar un impuesto mayor del que por ley le debería corresponder.  Pero
lo cierto es que el Estatuto Tributario prevé esos  mecanismos...” [18] (Negrillas
fuera del original.)
3.5 En síntesis, la jurisprudencia de esta Corporación ha
avalado de manera pacífica la constitucionalidad del mecanismo de retención en
la fuente como mecanismo de cobro y de pago anticipado del impuesto, y ha
explicado que el carácter anticipado del tributo se refiere a que este se pague
antes de que expire la vigencia fiscal del respectivo tributo, cuando éste es
de naturaleza periódica.[19]
4. La libertad de
configuración del Legislador en materia tributaria
4.1 La Constitución Política le otorga al Legislador una
amplia potestad de regular las materias tributarias, de establecer los tributos
y al mismo tiempo reconoce, a la autoridad administrativa, la facultad para
exigirlos cuando la ley los determina[20].
Al
respecto el  artículo 150  superior señala que corresponde al Congreso hacer
las leyes  y por medio de ellas ejerce entre otras funciones la de “establecer
contribuciones fiscales y, excepcionalmente,  contribuciones parafiscales  en
los casos y bajo las condiciones que establezca la ley” (num. 12).
El
artículo 338 de la Constitución Política, por su parte, establece que “En
tiempo de paz, solamente el Congreso, las asambleas departamentales y los
concejos distritales y municipales podrán imponer contribuciones fiscales o
parafiscales. La ley, las ordenanzas y los acuerdos deben fijar, directamente,
los sujetos activos y pasivos, los hechos y las bases gravables, y las tarifas
de los impuestos.
La
ley, las ordenanzas y los acuerdos pueden permitir que las autoridades fijen la
tarifa de las tasas y contribuciones que cobren a los contribuyentes, como
recuperación de los costos de los servicios que les presten o participación en
los beneficios que les proporcionen; pero el sistema y el método para definir
tales costos y beneficios, y la forma de hacer su reparto, deben ser fijados
por la ley, las ordenanzas o los acuerdos.
Las
leyes, ordenanzas o acuerdos que regulen contribuciones en las que la base sea
el resultado de hechos ocurridos durante un período determinado, no pueden
aplicarse sino a partir del período que comience después de iniciar la vigencia
de la respectiva ley, ordenanza o acuerdo”.
De
esta manera, los artículos 150-12 y 338 del Ordenamiento Superior le confieren
al órgano legislativo la potestad para imponer contribuciones fiscales o
parafiscales, fijar los elementos configurativos de la obligación fiscal,
establecer beneficios tributarios, y desde luego, establecer los mecanismos
para su recaudo; así como crear los controles y sanciones que sean necesarias
en caso de incumplimiento del deber de tributar.[21]
4.2 En múltiples
oportunidades esta Corporación se ha pronunciado en relación con la amplia
libertad de configuración que le asiste al Legislador en materia tributaria,
para la creación, modificación y suspensión de exenciones y beneficios
tributarios.  En punto a este tema ha señalado la Corte que (i) la potestad de
regular la política tributaria, de conformidad con los fines del Estado, ha
sido confiada ampliamente al Legislador; (ii) que de conformidad con esta
amplia libertad de configuración en la materia, el Legislador no solo puede
definir los fines sino también los medios adecuados e idóneos de la política
tributaria; (iii) existe una presunción de constitucionalidad sobre las
decisiones que el Legislador adopte sobre política tributaria y corresponde una
pesada carga argumentativa para demostrar lo contrario; (iv)  que esta potestad
del legislador puede ser usada ampliamente para la creación, modificación,
regulación o supresión de tributos;  (v) que no obstante la amplia libertad de
configuración del Legislador en la materia, ésta debe ejercerse dentro del
marco constitucional y con respeto de los principios constitucionales y de los
derechos fundamentales; y (v) que la potestad del Legislador tiene como
correlato la obligación de tributar y el respeto de los principios tributarios
de equidad, eficiencia y progresividad.[22]
En
este sentido, la Corte ha reiterado que la potestad que le ha conferido la
Carta Política al Legislador es muy amplia, de tal manera que le permite crear
gravámenes y determinar los elementos del tributo, atendiendo a los principios,
valores y derechos constitucionales. [23]  Así mismo, la
jurisprudencia de la Corte ha establecido que dicha potestad de configuración
legislativa en materia tributaria incluye “la facultad de considerar
diversos supuestos de hecho que requieran un trato diferenciado”[24],
de manera que es posible y legítimo desde el punto de vista constitucional que
el Legislador al regular los mecanismos tributarios otorgue tratamientos
diferenciados. Sobre el particular ha dicho la Corte:
“Si bien
encuentra límites y restricciones que se desprenden del mismo texto
constitucional, la atribución de legislar en materia tributaria,
principalmente encomendada al Congreso de la República, es lo bastante amplia y
discrecional como para permitirle fijar los elementos básicos de cada gravamen
atendiendo a una política tributaria que el mismo legislador señala, siguiendo
su propia evaluación, sus criterios y sus orientaciones en torno a las mejores
conveniencias de la economía y de la actividad estatal.
Así, mientras
las normas que al respecto establezca no se opongan a los mandatos
constitucionales, debe reconocerse como principio el de la autonomía
legislativa para crear, modificar y eliminar impuestos, tasas y contribuciones
nacionales, así como para regular todo lo pertinente al tiempo de su vigencia,
los sujetos activos y pasivos, los hechos y las bases gravables, las tarifas y
las formas de cobro y recaudo.” [25]
Así
mismo, la Corte se ha referido a la responsabilidad penal de los agentes
retenedores cuando omiten consignar los dineros recaudados por concepto del
pago de obligaciones tributarias.[26]
En este
orden de ideas, reitera la Sala que al Legislador le asiste una amplia libertad
de configuración en materia tributaria, de manera que puede legítimamente
regular la política tributaria, los fines y medios de dicha política, los
mecanismos tributarios, así como  crear, modificar, regular o suprimir
tributos, beneficios o excepciones en las diversas figuras o mecanismos
tributarios, dentro del marco constitucional y el respeto de los principios
constitucionales y derechos fundamentales, y con respeto de los principios
tributarios, entre ellos el derecho a la igualdad.
Finalmente,
en razón a la amplia libertad de configuración que le asiste al Legislador en
materia tributaria, la Corte ha establecido que el examen constitucional que se
debe adelantar en materias tributarias es flexible.[27]
5.
Análisis constitucional de la norma demandada
5.1
El artículo 15 de la ley 1430 de 2010
adiciona el artículo 580-1 del Estatuto Tributario y regula lo atinente a la
ineficacia de las declaraciones de retención en la fuente presentadas sin pago
total. Al respecto este artículo estipula como regla general que las
declaraciones de retención en la fuente presentadas
sin pago total no producirán efecto legal alguno, sin necesidad de acto
administrativo que así lo declare.
El
inciso segundo de la norma, contentivo de la expresión demandada en esta
oportunidad, consagra una excepción a la regla general fijada en el inciso
primero del artículo 15 de la ley 1430 de 2010, de manera que consagra que esta
disposición no se aplicará cuando la declaración de retención en la fuente se
presente sin pago por parte de un agente retenedor que sea titular de un saldo
a favor “igual o superior a ochenta y dos mil (82.000) UVT” susceptible
de compensar con el saldo a pagar de la respectiva declaración de retención en
la fuente.  Esta es precisamente la disposición cuya constitucionalidad se
objeta en esta oportunidad, en cuanto determina una excepción solamente para
los agentes retenedores que sean titulares de un valor de saldo a favor igual o
superior a ochenta y dos mil (82.000) UVT, los cuales podrán presentar la
declaración de retención en la fuente sin pago total y sin que ello acarree la
ineficacia de tal declaración.
El
inciso tercero de la norma desarrolla el alcance normativo de esta disposición
y establece, que el saldo a favor debe haberse generado antes de la
presentación de la declaración de retención en la fuente por un valor igual o
superior al saldo a pagar determinado en dicha declaración. De otra parte, el
inciso cuarto de la norma consagra que el agente retenedor deberá solicitar a la
Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales la compensación del saldo a favor
con el saldo a pagar determinado en la declaración de retención, dentro de los
seis meses (6) siguientes a la presentación de la respectiva declaración de
retención en la fuente.
Finalmente,
el inciso quinto determina que cuando el agente retenedor no solicite la
compensación del saldo a favor oportunamente o cuando la solicitud sea
rechazada la declaración de retención en la fuente presentada sin pago no
producirá efecto legal alguno, sin necesidad de acto administrativo que así lo
declare.
5.2  En relación con el
mecanismo tributario de la retención en la fuente, reitera esta Sala, que
constituye un sistema de cobro anticipado de obligaciones tributarias creado
por el Legislador con el fin de facilitar la gestión tributaria de la
administración en materia de impuestos y asegurar el pago del impuesto de
renta, siendo un mecanismo que se ajusta plenamente a la Constitución. Lo
anterior, por cuanto respeta los principios tributarios de irretroactividad,
periodicidad tributaria, responde al principio de eficiencia tributaria en el
recaudo de los impuestos, se ajusta al debido proceso, cumple con diversas
funciones como garantizar el flujo permanente de recursos, promover el control
a la evasión de impuestos, y su regulación legal corresponde al Congreso, de
conformidad con la amplia libertad de configuración que le compete en materia
tributaria y en armonía con el marco constitucional fijado por la Carta
Política.
Así
mismo, recuerda la Sala que en la retención en la fuente confluyen dos
relaciones jurídico-tributarias: en primer lugar, una relación integrada entre
los sujetos de la obligación a retener, que son el Estado como sujeto
activo y el retenedor como sujeto pasivo de dicha obligación; y una segunda
relación entre los sujetos de la retención en la fuente, que son el
retenido o sujeto pasivo y el retenedor o sujeto activo. De esta manera,
mientras que el agente retenedor tiene la obligación de retener y pagar lo
retenido al Estado, lo cual lo libera de su obligación, el retenido realiza un
pago provisional al Estado, hasta tanto no se liquide de manera definitiva el
impuesto futuro.
En lo que respecta a las sumas retenidas, la Corte reitera igualmente que
éstas pueden no constituir el pago total de la obligación tributaria o
representar saldos a favor del retenido que deben ser objeto de compensación o de
devolución.  De esta forma, la jurisprudencia
constitucional ha establecido que la figura de la compensación frente a los
saldos a favor de los contribuyentes, tiene pleno y claro respaldo
constitucional, por cuanto el carácter anticipado de los pagos que se realizan
mediante el mecanismo de la retención en la fuente, tiene que realizarse
respetando el principio de equidad tributaria, de manera que si los montos
pagados anticipadamente exceden el monto total ha pagar, una vez realizada la
liquidación definitiva del impuesto, es constitucionalmente no solo admisible
sino necesario, que se permita al contribuyente compensar estas sumas u obtener
su devolución, so pena de vulnerar el principio de equidad tributaria.
En este orden de ideas, esta Corporación insiste en la constitucionalidad
tanto del mecanismo tributario de retención en la fuente como de la figura de
la compensación de los saldos a favor del retenido, mecanismos que se encaminan
a garantizar los principios tributarios de eficiencia, equidad y progresividad,
contenidos en la Carta Política.
5.3 De otra
parte, la Sala reitera que en materia tributaria le asiste al Legislador un
amplio margen o rango de regulación, de conformidad con los artículos 95.9, 150.12
y 338 Superiores. En este sentido, el Congreso tiene una vasta competencia para
regular todos los asuntos tributarios, tales como la creación, modificación, regulación
de mecanismos, y suspensión de tributos, beneficios o exenciones. Por tanto, al
Legislador le corresponde (i) la potestad de regular la política tributaria, de
conformidad con los fines del Estado, (ii) definir los fines y los medios
adecuados e idóneos para la consecución de la política tributaria; (iii) adoptar
regulaciones en materia tributaria que prima facie gozan de una
presunción de constitucionalidad; (iv) respetar el marco constitucional, los
principios tributarios de equidad, eficiencia y progresividad, así como los derechos
fundamentales.
En
este sentido, esta Corporación ha expuesto que en desarrollo y ejercicio de la amplia
libertad de configuración del Legislador en materia tributaria, éste puede establecer
tratamientos tributarios diferenciados, a través de la regulación diversa de
mecanismos tributarios, siempre y cuando dicha diferenciación se encuentre constitucionalmente
justificada y no involucre el sacrificio irrazonable de otros principios o
derechos.  En este sentido, la potestad de configuración legislativa en materia
tributaria implica la facultad de considerar diversos supuestos de hecho que
requieran un trato diferenciado, de manera que es posible y legítimo desde el
punto de vista constitucional, que el Legislador al regular los mecanismos
tributarios otorgue tratamientos diferenciados. Lo anterior, se justifica mucho
más en la medida en que la regulación diferenciada en materia tributaria
constituya una forma de lograr una mayor racionalización y efectividad de la
administración en el recaudo de impuestos, en este caso, a través del mecanismo
de cobro anticipado o retención en la fuente. En consecuencia, el tratamiento
legislativo diferente en materia tributaria no implica per se una violación
del principio de igualdad, cuando el  trato distinto puede justificarse
constitucionalmente.
Así las
cosas, la potestad de configuración legislativa ha sido reconocida por la
jurisprudencia de esta Corte como de una gran amplitud en materia de política
tributaria, de manera tal que el Legislador puede establecer  excepciones o
tratamientos diferenciados, sin que ello pueda entenderse como violación del
principio y derecho a la igualdad, siempre y cuando estos tratamientos
diferenciados se encuentren justificados a partir de razones constitucionales y
respeten los derechos fundamentales, especialmente el derecho a la igualdad.
5.4 Por
tanto, el punto de partida para responder al interrogante sobre la
constitucionalidad de la expresión demandada contenida en el artículo 15 de la
Ley 1430 de 2010, radica en la amplia facultad de configuración normativa que
le asiste al Congreso de la República en materia tributaria, específicamente en
este caso, en lo referente a la regulación del mecanismo de retención en la
fuente y respecto de la excepción que prevé el Legislador en materia de
eficacia de la declaración de retención en la fuente sin pago para ciertos agentes
retenedores que sean titulares de un saldo mínimo a favor, respecto del cual
pueda operar la figura de la compensación.
En
este sentido debe la Sala entrar a determinar si la decisión del Legislador de
conceder eficacia jurídica, a modo de excepción, a la declaración de retención
en la fuente presentada sin pago por los agentes retenedores, en aquellos casos
cuando obren saldos a favor por un valor mínimo de ochenta y dos mil (82.000) UVTs,
consagración que goza prima facie de una presunción de
constitucionalidad, puede ser desvirtuada con el argumento de violación del
derecho a la igualdad.
5.5 Para verificar si la expresión demandada vulnera el
artículo 13 constitucional relativo a la igualdad, y teniendo en cuenta la
amplia libertad de configuración del Legislador en la materia, la Corte debe adelantar
un análisis flexible del test de igualdad[28], verificando
en primer lugar, si concurre una distinción fáctica entre sujetos análogos, si
ese trato diferenciado satisface las exigencias de finalidad constitucional, si
se satisfacen los presupuestos de adecuación e idoneidad de la medida o trato
diferenciado adoptado, y finalmente si satisface el requisito de proporcionalidad
en sentido estricto, para determinar con ello la razonabilidad de la medida.
(i) En forma previa y en relación con el alcance
normativo de la expresión demandada, es preciso aclarar, que la norma demandada
no crea un tributo, no lo modifica, ni crea nuevos hechos generadores o bases
gravables, sino que tan solo fija una excepción restringida para conceder
eficacia a las declaraciones de retención en la fuente cuando los agentes
retenedores sean titulares de montos a favor importantes y que ameriten dicho
trato diferencial. Así, la norma no consagra un mayor o menor pago de impuestos
por la realización o no de un hecho determinado, sino por el contrario,
presenta un trato diferente respecto de la eficacia o ineficacia de las
declaraciones de retención en la fuente fijando para ello un criterio objetivo
relativo al monto de saldos a favor susceptibles de ser compensados, sin que
por ello se pueda sostener que se vulnera el derecho a la igualdad.
Así
mismo, advierte la Sala que esta excepción se encuentra así mismo condicionada
por los incisos tercero, cuarto y quinto de la misma norma, en cuanto en ellos
se determinan requisitos para que dicha excepción a la regla general sea
efectiva, tales como la que el monto fijado de favor debe haberse generado
antes de la presentación de la declaración de retención en la fuente por un
valor igual o superior al saldo a pagar determinado en dicha declaración, que
la solicitud de compensación del saldo a favor con el saldo a pagar deberá
presentarse por el agente retenedor ante la DIAN dentro de los seis meses (6)
siguientes a la presentación de la respectiva declaración de retención en la
fuente; y que si tal solicitud de compensación no se presenta oportunamente o
sea rechazada, la declaración de retención en la fuente presentada sin pago no
producirá efecto legal alguno, sin necesidad de acto administrativo que así lo
declare.
(ii)
En cuanto a la existencia de un tratamiento legal diferenciado para los agentes
retenedores, la Sala constata que efectivamente la norma prevé un trato
diferente entre los agentes retenedores que tengan un monto mínimo de saldo a
favor inferior a ochenta y dos mil (82.000) UVT y los que tengan un saldo a
favor igual o superior a dicho monto, estipulando que las declaraciones de
retención en la fuente sin pago que presenten los primeros carecerán de eficacia
jurídica, mientras que las declaraciones de retención en la fuente sin pago que
presenten los segundos, sí la tendrán, siempre y cuando cumpla con los
siguientes requisitos: (a) que el saldo a favor sea susceptible de compensar
con el saldo a pagar de la respectiva declaración de retención en la fuente; (b)
que el saldo a favor se haya generado antes de la presentación de la
declaración de retención en la fuente por un valor igual o superior al saldo a
pagar determinado en dicha declaración; (c) que el agente retenedor solicite a la
Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales la compensación del saldo a favor
con el saldo a pagar determinado en la declaración de retención, dentro de los
seis meses (6) siguientes a la presentación de la respectiva declaración de
retención en la fuente; y que (d) en todo caso, cuando el agente retenedor no
solicite la compensación del saldo a favor oportunamente o cuando la solicitud
sea rechazada, la declaración de retención en la fuente presentada sin pago no
producirá efecto legal alguno, sin necesidad de acto administrativo que así lo
declare.
Así, el Legislador al señalar un valor mínimo de 82.000
UVTs de saldo a favor para reconocer la eficacia jurídica de las declaraciones
de retención en la fuente, establece en efecto una distinción para el
tratamiento jurídico y el reconocimiento de la eficacia de las declaraciones de
retención en la fuente.
No obstante lo anterior, la Sala evidencia que este
trato diferencial establecido por el Legislador de manera excepcional en el
artículo 15 de la Ley 1430 de 2010, no constituye una discriminación respecto
de algunos agentes retenedores, por cuanto en primer lugar, se trata de
situaciones de hecho diferentes que justifican en principio regulaciones
diferentes, pues el trato diferencial se dirige a agentes retenedores que son
titulares de importantes sumas de saldos a favor representadas en unidades de
valor tributario o UVTs., frente a los cuales la administración puede adoptar legítimamente
medidas de política tributaria diferentes, de tal manera que la diferente
situación de hecho, relativa a la diferencia de los saldos a favor susceptibles
de compensación, en principio autoriza el tratamiento legal diferente y
favorable. Esto eximiría a la Corte de continuar con los demás pasos del juicio
de igualdad. No obstante, conviene hacer ver que la norma exceptiva, además de
justificarse por tratarse de situaciones de hecho diferentes, que ameritan
tratamiento legal diferente, no obedece a razones sospechosas desde el punto de
vista constitucional, de conformidad con el artículo 13 Superior, sino que por
el contrario, cumple con los requisitos de finalidad constitucional, adecuación
y proporcionalidad en sentido estricto.
(iii)
Respecto de la concurrencia de una finalidad aceptada constitucionalmente para
ese tratamiento legal diferenciado hay que indicar, que el trato diferencial
cumple con el requisito de un objetivo legítimo desde el punto de vista
constitucional, ya que la norma se orienta de manera general a la consecución
de la eficacia tributaria del recaudo de la retención en la fuente, de manera
que prevé como regla general la ineficacia jurídica de las declaraciones de la
retención en la fuente cuando éstas se efectúen sin pago, pero al mismo tiempo
consagra una excepción restrictiva a la regla general, relativa a la eficacia
jurídica de las declaraciones de retención en la fuente hechas por agentes
retenedores, cuando éstos sean titulares de un saldo igual o superior a ochenta
y dos mil (82.000) UVTs, susceptible de compensar con el saldo a pagar de la
respectiva declaración de retención en la fuente.
Esta
excepción prevista por el Legislador se adoptó, en primer lugar, con fundamento
en el amplio margen de configuración legislativa que le compete al Congreso en
materia tributaria. En este sentido, la Corte insiste en el reconocimiento del
amplio margen de configuración del Legislador en materia tributaria, el cual le
permite no sólo definir la política tributaria, sino escoger entre las diversas
alternativas legislativas y mecanismos tributarios que le permitan cumplir con
esos objetivos, así como determinar ciertos beneficios, excepciones o
tratamientos diferenciales en materia tributaria, al momento de ejercer el
poder de imposición. Estas diferentes alternativas o tratamientos diferenciales
obran como instrumentos que le hacen posible cumplir los objetivos políticos
que persigue la política tributaria trazada. Así, las normas tributarias vienen
a ser herramientas en manos del Congreso que le permiten cumplir con objetivos
constitucionales, siempre y cuando consulten parámetros de razonabilidad y
proporcionalidad.
En
segundo lugar, esta medida se adoptó con la finalidad constitucional de lograr
objetivos de política tributaria, cuya conveniencia le compete valorar y
decidir al Legislador, y de asegurar fines constitucionales tales como la
eficacia en el recaudo de los tributos, a través de la fijación de una regla
general de ineficacia de las declaraciones de retención en la fuente que se
efectúen sin pago, y la consagración de una excepción condicionada a criterios
objetivos de montos representativos en los saldos a favor susceptibles de
compensación, y a otros criterios, como la fijación de plazos para la
presentación de la solicitud de compensación, la existencia efectiva del saldo
mínimo señalado por el Legislador, y la estipulación de que cuando dicha
solicitud no se presente oportunamente o sea rechazada, se tendrá como ineficaz
por la administración de la declaración de retención en la fuente presentada. En
este sentido, la Sala observa que esta disposición obedece a la finalidad
constitucional de hacer eficaz el recaudo de la retención en la fuente y, de
simultáneamente a ello, hacer efectivo el principio de equidad tributaria, en
cuanto se reconoce la compensación con los saldos a favor de los agentes
retenedores.
En
tercer lugar, la Sala evidencia que la expresión demandada se encuentra
justificada por otros objetivos constitucionales, en razón a que facilita a la
administración la implementación de mecanismos de control y supervisión
adecuados sobre las declaraciones de retención en la fuente sin pago, hace
efectivo el principio de equidad tributaria al permitir la compensación, y
racionaliza el recaudo de la retención en la fuente al otorgar eficacia a las
declaraciones de retención en la fuente sin pago, solamente en aquellos casos
en que exista un monto mínimo que amerite hacer efectiva dicha regulación
exceptiva, lo cual obedece a las políticas tributarias del Legislador.
En este orden de ideas, tal y como lo señala el
Departamento Nacional de Planeación, fue el propio Legislador quien determinó, con
base en finalidades constitucionales y argumentos de política tributaria, la
necesidad de crear un tope que permitiera presentar declaraciones de retención
en la fuente sin pago total y solicitar la compensación en la oportunidad legal
respectiva, teniendo en cuenta para ello los datos reportados para la vigencia
fiscal de 2009. De esta manera el Legislador consideró conveniente establecer unos
rangos de saldos a favor, partiendo de que tan solo 797 contribuyentes tenían
saldos a favor por encima de 2.000.000.000 de pesos que representaban más del
50% del total de los saldos a favor y que sumaban 2.6 billones, y por tanto estimó
conveniente establecer que el valor equivalente a 82.000 unidades de valor
tributario UVTs, sería la cifra a tener como referente para ser incluida en la
norma que hoy se analiza.
Por todo lo anterior, la Sala comparte los argumentos
vertidos por la DIAN en cuanto a que la expresión demandada obedece a finalidades
y criterios constitucionales de racionalidad, eficacia y eficiencia, propios
del derecho tributario, en cuanto de manera excepcional otorga eficacia
jurídica a las declaraciones de retención en la fuente presentadas sin pago en que
tengan saldos a favor realmente significativos. Así mismo, en razón a que busca
una mayor eficacia en los procesos de recaudo y permite la compensación de
saldos a favor sean utilizados directamente por sus titulares. Además, por
cuanto el tope fijado logra una mayor eficiencia de la administración, al
permitir ejercer un control más intensivo y focalizado en los mayores
retenedores que a su vez presentan los mayores saldos a favor.
(iv)
A continuación la Sala debe establecer si la realización de ese fin
constitucionalmente valioso es posible a través de ese tratamiento legal
diferenciado y si éste no comporta un sacrificio desproporcionado de otros
fines igualmente relevantes.
En
relación con estos interrogantes, hay que indicar que la medida adoptada por la
norma constituye un instrumento adecuado para la consecución de los fines y
criterios constitucionales y los objetivos de política tributaria expuestos
anteriormente, ya que se trata de una medida excepcional que logra un punto de
equilibrio entre la regla general de ineficacia jurídica de las declaraciones
de retención en la fuente presentadas sin pago, y algunos casos de
reconocimiento de eficacia jurídica bajo estrictos criterios objetivos como el
monto de los saldos a favor.
Así mismo, la Sala concluye que no concurren argumentos
para inferir el sacrificio irrazonable de otros principios y derechos
constitucionales, ya que con esta norma no se afectan los aportes a las cargas
públicas desde el punto de vista de la equidad y proporcionalidad pues, en
efecto, no se está gravando más o menos a un grupo de empresarios respecto de
otros, sino que se establecen unos procedimientos diferentes para reconocer la
eficacia jurídica de las declaraciones de retención en la fuente y respecto de
las compensaciones, teniendo en cuenta el valor significativo de los saldos a
favor susceptibles de compensación.
Por tanto, la Corte encuentra razonable y proporcionado
desde el punto de vista constitucional que la norma haya consagrado como regla
general la ineficacia de las declaraciones de renta realizadas sin pago, para
garantizar el efectivo recaudo de los impuestos, y que solo haya reconocido la
eficacia jurídica a las declaraciones sin pago, en casos extremadamente
excepcionales, utilizando para ello la fijación de un monto mínimo de saldos a
favor que deben tener los agentes retenedores como titulares, así como otros
criterios relativos a plazos para la solicitud de compensación y la existencia
real de dichos saldos, entre otros.
No
son de recibo tampoco los argumentos presentados por la Procuraduría en cuanto
a la afectación del interés general, ya que precisamente por ser la retención
en la fuente un asunto de interés general, al constituir un cobro tributario
anticipado cuya finalidad radica en el aseguramiento de un flujo periódico,
regular y constante de ingresos corrientes para el Estado, es por esa misma
razón que el Legislador fijó en la norma como regla general la ineficacia de
las declaraciones de retención en la fuente, con el objeto de asegurar el
recaudo efectivo de los dineros ha retener de la mayoría de los contribuyentes y,
solo de manera estrictamente restringida, consagró una excepción al reconocerle
eficacia jurídica a las declaraciones de retención en la fuente cuando los
agentes retenedores sean titulares de un valor mínimo de saldos a favor de
ochenta y dos mil (82.000) UVTs,  susceptible de compensar con el saldo a pagar
de la respectiva declaración de retención en la fuente.
De
esta manera, contrario a lo afirmado por el Ministerio Público, lo que busca la
medida es precisamente minimizar el riesgo para el Estado, relativo a la no
recaudación efectiva de recursos de retención en la fuente como pago anticipado
del tributo futuro, lo cual antes que contradecir, se aviene a los principios
de eficiencia tributaria.
Finalmente,
es preciso insistir en que los incisos tercero, cuarto y quinto de la norma demandada
desarrollan el alcance normativo de esta disposición y establecen varios
condicionamientos para que opere la medida exceptiva, en cuanto a que las
declaraciones de retención en la fuente presentadas por los agentes retenedores
que tengan un saldo igual o superior a ochenta y dos mil (82.000) UVTs serán
eficaces siempre y cuando cumpla con los siguientes requisitos: (i) que el
saldo a favor sea susceptible de compensar con el saldo a pagar de la
respectiva declaración de retención en la fuente; (ii) que el saldo a favor se
haya generado antes de la presentación de la declaración de retención en la
fuente por un valor igual o superior al saldo a pagar determinado en dicha
declaración; (iii) que el agente retenedor solicite a la Dirección de Impuestos
y Aduanas Nacionales la compensación del saldo a favor con el saldo a pagar
determinado en la declaración de retención, dentro de los seis meses (6)
siguientes a la presentación de la respectiva declaración de retención en la
fuente; y que (iv) en todo caso, cuando el agente retenedor no solicite la
compensación del saldo a favor oportunamente o cuando la solicitud sea
rechazada, la declaración de retención en la fuente presentada sin pago no
producirá efecto legal alguno, sin necesidad de acto administrativo que así lo
declare.
5.6
Conclusión
Por
todo lo anterior la Corte estima que no es discriminatoria la expresión
demandada consagrada por el Legislador en el artículo 15 de la Ley 1430 de
2010. Al contrario, considera que es una medida que obedece a razones objetivas
y criterios de política tributaria, y que es razonable y proporcionada, y que
por tanto no tiene  el alcance de sacrificar el derecho a la igualdad de los
agentes operadores que tengan saldos a favor inferiores al monto fijado por el
Legislador dentro de su órbita de libertad configurativa, y sin irrogar
sacrificios exorbitantes a otros valores, principios o derechos
constitucionales.
En
síntesis, concluye la Corte que no concurren argumentos para afirmar que el
aparte demandado contenido en el artículo 15 de la Ley 1340 de 2010 contraríe la
norma constitucional que consagra el derecho a la igualdad en su artículo 13
Superior.  Por tal motivo, se declarará su exequibilidad.
VII.
DECISIÓN
Con
fundamento en las precedentes motivaciones, la Sala Plena de la Corte
Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la
Constitución,
RESUELVE:
Declarar EXEQUIBLE la expresión  “igual o superior a ochenta y dos
mil (82.000) UVT” contenida en el artículo 15 de la Ley 1430 de 2010.
Notifíquese, comuníquese, cúmplase e
insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional
JUAN CARLOS HENAO PEREZ
Presidente
MARIA VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO
Magistrado
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
Magistrado
Ausente con permiso
NILSON PINILLA PINILLA
Magistrado
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado ponente
MARTHA SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1]
Sentencia C-129 de 2004, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
[2]
Ver Sentencias C-445 de 1995 y C-120 de 2004.
[3]
Sentencia C-445 de 1995.
[4]
Ver Sentencias C-421 de 1995 y C-643 de 2002.
[5]
Sentencia C-643 de 2002.
[6]
Sentencia C-913 de 2003, M.P. Clara Inés Vargas Hernández.
[7]
Artículo 367 del E.T.
[8]
Estatuto Tributario. Artículo 26.Los ingresos son base de la renta líquida.
La renta líquida gravable se determina así: de la suma de todos los ingresos
ordinarios y extraordinarios realizados en el año o período gravable, que sean
susceptibles de producir un incremento neto del patrimonio en el momento de su
percepción, y que no hayan sido expresamente exceptuados, se restan las
devoluciones, rebajas y descuentos, con lo cual se obtienen los ingresos netos.
De los ingresos netos se restan, cuando sea el caso, los costos realizados
imputables a tales ingresos, con lo cual se obtiene la renta bruta. De la renta
bruta se restan las deducciones realizadas, con lo cual se obtiene la renta
líquida. Salvo las excepciones legales, la renta líquida es renta gravable y a
ella se aplican las tarifas señaladas en la ley.
[9]
Sentencia C-913 de 2003, M.P. Clara Inés Vargas Hernández.
[10]
Sentencia C-397 de 1994, M.P. Hernando Herrera Vergara
[11]
Sentencia C-913 de 2003, M.P. Clara Inés Vargas Hernández.
[12]
Sentencia C-015 de 1993, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz
[13]
Sentencia C-397 de 1994, M.P. Hernando Herrera Vergara
[14]
Sentencia C-913 de 2003, M.P. Clara Inés Vargas Hernández.
[15]
Sentencia C-913 de 2003, M.P. Clara Inés Vargas Hernández, ver también la sentencia C-397 de 1994, M.P. Hernando Herrera Vergara.
[16]
Sentencia C-913 de 2003, M.P. Clara Inés Vargas Hernández.
3 Ley 38 de
1.969, reiterada por: Decreto 3803 de 1.982, Leyes 50 de 1.984, y 75 de 1.986.
[17] Sentencia
C-397 de 1994, M.P. Hernando Herrera Vergara.
[18]
Sentencia C-445 de 1995.
[19]
Ver Sentencia C-129 de 2004, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
[20]
Sentencia C- 505/99 M.P. Alejandro Martinez Caballero.
[21] Ver Sentencia C-913 de 2003, M.P. Clara Inés Vargas Hernández.
[22]
Sentencia C- 007 de 2002, M.P Manuel José Cepeda Espinosa
[23]
Ver las Sentencias C- 711 de 2001, M.P. Jaime Araujo Rentería, y C-527 de 2003, M.P. Alvaro Tafur Galvis.
[24]
Sentencia C-527 de 2003, M.P. Alvaro Tafur Galvis.
[25]
Sentencia C-222 de 1995 M.P. José Gregorio Hernández Galindo.
[26] Ver Sentencia
C-1144 de 2000, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa, en donde la Corte declarar exequible el artículo 22 de la Ley 383 de 1997, salvo sus parágrafos 1° y 2°
respecto de los cuales la Corte se declara INHIBIDA para emitir pronunciamiento
de fondo por haber operado el fenómeno de la sustracción de materia.
[27]
Ver Sentencias C-427 de 2000, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa, C-429 de 1997, M.P. Alejandro Martínez Caballero, y C- Sentencia C-129 de 2004, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
[28]
Al respecto ver la Sentencia C-427 de 2000, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa, en la cual se refirió a la libertad de configuración del legislador frente al juicio
de igualdad. Ver igualmente la Sentencia C-429 de 1997, M.P. Alejandro Martínez Caballero.