T-620-07
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia
T-620/07
ACCION DE TUTELA-Inmediatez
MINIMO VITAL-Definición/MINIMO VITAL-Contenido
ACCION
DE TUTELA-Procedencia
excepcional pago de prestaciones sociales
CESANTIAS
DEFINITIVAS-Procedencia excepcional de tutela para el pago
CESANTIAS DEFINITIVAS-Pago
corresponde al último empleador mientras se celebra el convenio de concurrencia
con la Nación y el Departamento
Ante
la inexistencia de convenio, de acuerdo con el artículo 61 de la ley 715 de
2001 y el artículo 29 de la ley 1122 de 2007, la única conclusión posible es
que el sujeto pasivo de la obligación del pago de acreencias laborales y en
especifico, de las cesantías definitivas de la señora es su último empleador,
quien además se encontraba en la obligación legal, de acuerdo con el artículo
242 de la Ley 100 de 1993, de seguir presupuestándolas y pagándolas hasta tanto
se celebrara un convenio de concurrencia con la Nación y el departamento.
Referencia:
expediente T-1599519
Accionante:
Denis Olinda Borja de Escobar
Demandado:
E. S. E. Fernando Troconis de Santa Marta, Ministerio de Hacienda y Crédito
Público, Ministerio de Protección Social, Departamento del Magdalena.
Magistrado
Ponente:
Dr.
RODRIGO ESCOBAR GIL
Bogotá, D.C.,
catorce (14) de agosto de dos mil siete (2007).
La Sala Cuarta
de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los Magistrados Rodrigo
Escobar Gil, Marco Gerardo Monroy Cabra y Nilson Pinilla, en ejercicio de sus
competencias constitucionales y legales, ha pronunciado la siguiente,
SENTENCIA
dentro del
proceso de revisión de fallos de tutela proferidos por el Tribunal
Administrativo del Magdalena y el Consejo de Estado, a partir de la acción de
amparo constitucional promovida por Denis Olinda Borja de Escobar contra la E.
S. E. Fernando Troconis de Santamarta, el Ministerio de Hacienda y Crédito
Público, el Ministerio de Protección Social y el Departamento del Magdalena.
I.       ANTECEDENTES
1.
La
solicitud
La accionante
Denis Olinda Borja de Escobar interpuso acción de tutela para que le fueran
protegidos sus derechos fundamentales al mínimo vital salud, vida, dignidad
humana e igualdad, que según afirma, le fueron vulnerados por la E. S. E.
Fernando Troconis, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, el Ministerio
de Protección Social y el Departamento del Magdalena, al no pagar sus derecho a
cesantías definitivas derivada de la relación laboral que sostuvo con la E. S.
E. señalada.
2.
Reseña
Fáctica
2.1 La
señora Denis Borja de Escobar, laboró para la E. S. E. Fernando Troconis hasta
el 30 de noviembre de 1997, fecha en la que se retiró debido a que cumplió los
requisitos para acceder a una pensión por vejez equivalente a $ 600.000.
2.2    La E.
S. E. Fernando Troconis liquidó el derecho a las cesantías definitivas de la
demandante en la Resolución Número 258 del 2 agosto de 2002, por un valor de $
16.108.665, consignando en el Fondo Nacional del Ahorro la suma de $ 1.982.535,
la cual se pagó, quedando pendiente una deuda por $ 14.126.130.
2.3 La
señora Borja de Escobar presentó demanda ejecutiva laboral ante el Juzgado
Primero Laboral del Circuito de Santa Marta, procediendo ese despacho, el 19 de
mayo de 2003, a proferir mandamiento de pago en contra de la E. S. E. Fernando
Troconis. Por su parte, la entidad demandada presentó recurso de reposición
contra la providencia señalada alegando que la resolución con base en la cual
se fundamentaba el proceso ejecutivo carecía de las exigencias legales para
ostentar tal calidad. Adicionalmente señala esa entidad en su recurso, que sólo
le corresponde a ella la liquidación de las cesantías definitivas y que el pago
de las mismas se debe intentar ante el Fondo del Pasivo Prestacional del
Ministerio de Salud. El 11 de Junio de 2003  el Juzgado procedió a acceder a
la solicitud de revocatoria del mandamiento de pago y levantamiento de las
medidas cautelares atendiendo los argumentos de la parte demandada (Folios 8, 9
y 10 del cuaderno de primera instancia).
2.4 En
una oportunidad posterior la señora Borja intentó nuevamente un proceso
ejecutivo laboral cuyo conocimiento correspondió al Juzgado Cuarto Laboral del
Circuito de Santa Marta, el cual el 13 de julio de 2004 libró mandamiento de
pago en contra de la E. S. E. accionada. Dicha providencia fue objeto del
recurso de reposición por parte de la entidad demandada la cual argumentó
nuevamente que la resolución que liquidó las cesantías definitivas de la señora
Borja no cumplía con los requisitos mínimos legales para ser considerado titulo
ejecutivo y que adicionalmente a la E. S. E. Fernando Troconis solo le
correspondía la liquidación de las prestaciones laborales, pero no su pago. El
27 de abril de 2006 el despacho atendiendo las argumentaciones de la parte
demandada revocó el mandamiento de pago y adicionalmente consideró que como en
esta ocasión la demanda ejecutiva también se dirigía contra el Ministerio de
Protección Social, se debía liberar a esa entidad de la obligación por cuanto
ella no suscribió el acto administrativo cuya obligación contentiva se
pretendía cobrar. Adicionalmente, dentro de las consideraciones del Juzgado
para revocar el mandamiento de pago, presenta dos procesos provenientes del
Tribunal de Distrito Judicial de Santa Marta en los cuales se deciden recursos
de apelación contra mandamientos de pago dictados por juzgados de ese Circuito,
en los que el Tribunal al decidirlos consideró que las resoluciones expedidas
por la E. S. E. Fernando Troconis en las que liquida cesantías definitivas no
cuentan con el carácter de titulo ejecutivo y que por el contrario son una
“mera declaración”(Folio 11, 12 y 13 del cuaderno de primera instancia).
2.5    El 14
de septiembre de 2006, cuatro meses después de la finalización del último
proceso, la señora Denis Olinda Borja de Escobar interpuso acción de tutela.
3.    Consideraciones
de la parte actora
3.1
Considera
la tutelante que la actuación de la E. S. E. Fernando Troconis, del Ministerio
de Hacienda y Crédito Público, el Ministerio de Protección Social y del
Departamento del Magdalena constituye una violación a sus derechos
fundamentales al mínimo vital, salud, vida, dignidad humana e igualdad.
3.2
Sostiene
la demandante que la renuencia al pago de sus cesantías definitivas por parte
de las entidades accionadas lesiona sus derechos fundamentales por cuanto el
monto de su pensión no es suficiente para cubrir sus gastos de sostenimiento
mínimos, por lo que se ha visto en la necesidad de recurrir a préstamos con el
objeto de sufragarlos. Sin embargo por el reducido monto de su pensión no
considera por una parte, que ésta le permita sufragar sus gastos, ni pagar las
obligaciones contraídas. Adicionalmente advierte la actora que padece una
enfermedad mental y que le corresponde la financiación de la educación de sus
dos hijos y el sostenimiento de su madre.
3.3
También
manifiesta la accionante, que se le está vulnerando su derecho a la igualdad
toda vez la E. S. E Fernando Troconis en otras ocasiones ha procedido al pago
de cesantías definitivas a trabajadores que se encontraban en iguales
condiciones a las suyas.
3.4 Adicionalmente
señala la actora que se encuentra en igualdad de condiciones con respecto al
actor en el proceso del expediente Número 47001-23-31-000-2005-00524-01 del 23
de junio de 2005 del Consejo de Estado, en el cual vio tutelados sus derechos y
ordeno a la E. S. E. Fernando Troconis el pago de las cesantías definitivas a
uno de sus extrabajadores por ser esa entidad el sujeto pasivo de esas
obligaciones.
4.      Pretensiones
de la  demandante
Solicita
la peticionaria que se le ordene a quien corresponda de los entes accionados,
pagar las cesantías definitivas indexadas liquidadas en la Resolución  Número
258 de 2 de agosto de 2002 y así, se protejan sus derechos fundamentales al
mínimo vital, la salud, la vida, dignidad humana e igualdad.
5.    Respuesta
de los entes accionados
Al
ser varias las entidades accionadas se procederá a hacer una reseña de las
respuestas de cada una de ellas dentro del procedimiento de la acción de tutela
en comento.
5.1 Hospital
Fernando Troconis.
La E. S. E.
Fernando Troconis en su respuesta manifestó que la entidad obligada a pagar su
pasivo pensional era el Departamento del Magdalena y el Ministerio de Hacienda
por mandato de la ley 60 de 1993. Señala esta entidad, que celebró un convenio
con el Departamento el cual se refiere entre otros temas, “a la fuente de
financiación del pasivo” y adicionalmente a “la obligación del Departamento del
Magdalena de responder y pagar el pasivo prestacional de los extrabajadores del
Fernando Troconis”.
Por otra parte
señala que la Cesantía es un derecho amparado por normas laborales y que su
pago debe ser buscado a través de reclamaciones judiciales ordinarias, además
que el no pago de este derecho no viola ninguno de los derechos fundamentales
que la actora señala.
En el mismo
escrito, la E. S. E., manifiesta que junto con el Departamento le corresponde
el pago de estas obligaciones al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, de
acuerdo con la ley 60 de 1993, la cual dispone que para ese efecto se debe
celebrar un Convenio de Concurrencia entre las tres entidades. Sin embargo la
E. S. E. también reconoce que este convenio no ha sido celebrado.
5.2 Ministerio
de Hacienda y Crédito Público.
Manifiesta el
Ministerio, que la Ley 60 de 1993 creó el Fono del Pasivo Prestacional del
Sector Salud como un mecanismo de colaboración de la Nación en la financiación
de pensiones y cesantías causadas hasta el 31 de Diciembre de 1993 de los
trabajadores de este sector. Adicionalmente el Decreto 530 de 1994 determinó
que sería el Ministerio de Salud, la entidad que representaría a la Nación en
dicho Fondo.
Continúa el
Ministerio en su respuesta, señalando como dicho fondo, por virtud de la Ley
715 de 2001, fue suprimido y se trasladó la responsabilidad de esta obligación
al Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
Por su parte
sostiene la entidad que el inciso 4 del artículo 242 de la Ley 100 de 1993 en
lo relacionado con el Fondo del Pasivo Pensional del Sector Salud, dispuso que
las entidades del sector deberían continuar presupuestando y pagando las
cesantías y pensiones de sus trabajadores hasta tanto se produzca el corte de
cuentas con el Fondo y se produzca la concurrencia.
El Ministerio de
Hacienda y Crédito Público indica que el contrato de concurrencia entre la
Nación, el Departamento del Magdalena y la entidad de salud no ha sido
celebrado, razón por la cual no es posible que la Nación colabore con las otras
dos entidades para la financiación del pasivo prestacional correspondiente y
considera que la entidad obligada al pago de estas obligaciones es la E. S. E.
Fernando Troconis en tanto la señora Borja de Escobar prestó su servicios
directamente a esa institución como último empleador.
Finalmente, el
Ministerio presenta para apoyar su posición una sentencia del Consejo de Estado
en la que, según ese ministerio, ese Tribunal ya se pronunció sobre un caso que
versa sobre supuestos similares y solicita se adopte la misma decisión adoptada
en esa oportunidad en el sentido de tutelar los derechos del trabajador de la
E. S. E. Fernando Troconis al mínimo vital, vida, salud y dignidad humana y
ordenar a la referida E. S. E el pago de las cesantías definitivas.
5.3 Departamento
del Magdalena.
El Departamento
del Magdalena considera que es la Nación en cabeza del Ministerio de Hacienda y
Crédito Público quien es el sujeto pasivo de la obligación relacionada con el
pago de prestaciones laborales de los trabajadores de la E. S. E. Fernando
Troconis. Lo anterior debido a que el artículo 61 de la Ley 715 de 2001 dispuso
la supresión del fondo del pasivo prestacional para el sector de la salud,
creado por el artículo 33 de la Ley 60 de 1993 y ordenó que estas obligaciones
fueran asumidas por la Nación, a través del Ministerio de Hacienda y Crédito
Público previa la suscripción de un acuerdo de concurrencia.
Por ello
solicita el Departamento sea desvinculado del proceso de tutela.
5.4 Ministerio
de la Protección Social.
El Ministerio de
la Protección Social solicita que la acción sea declara improcedente debido a
que la accionante no es trabajadora de esa entidad, sino de la E. S. E.
Fernando Troconis, lo que desestima la existencia de cualquier vinculo entre la
señora Borja de Escobar y el citado Ministerio.
Por otra parte
solicita la improcedencia por cuanto considera el Ministerio, existe otro medio
de defensa judicial ordinario para la protección del derecho que se solicita y
señala la subsidiaridad de la tutela para la protección de derechos.
II.      DECISIONES
JUDICIALES QUE SE REVISAN
1.      Sentencia
de primera instancia
Mediante
Sentencia del veinte de octubre de 2006, el Tribunal Administrativo del
Magdalena otorgó el amparo solicitado a los derechos al mínimo vital, salud,
vida y dignidad humana, por considerar que el no pago de las cesantías
definitivas a la actora la ponía en situación de que ocurriera un perjuicio
irremediable y de afectación real de su mínimo vital, al haber incurrido en
obligaciones dinerarias para su subsistencia, las cuales no podrían ser
satisfechas con los ingresos provenientes de su pensión, por su cuantía
reducida, tal y como constan en el expediente de acuerdo con las pruebas
allegadas al mismo.
Adicionalmente
considera el Tribunal, que la entidad obligada al pago de las cesantías
definitivas es la E. S. E. Fernando Troconis, al ser ella el último empleador
de la señora Borja de Escobar y al no haber probado la existencia de un
Convenio de Concurrencia celebrado con el Departamento o con la Nación en el
que ellos se hicieran cargo de la citada obligación.
2.      Impugnación
La entidad
CONDENADA, E. S. E.  Fernando Troconis,  en su escrito de impugnación de la
decisión del Tribunal del 20 de octubre de 2003, reitera los argumentos
presentados, señalando la existencia de un convenio celebrado con el
Departamento del Magdalena el 9 de octubre de 2005, de acuerdo con el cual la
entidad obligada al pago de las obligaciones prestacionales de los
extrabajadores es esta última en concordancia con lo dispuesto por la ley 60 de
1993.
Sostiene la E.
S. E. Fernando Troconis que los derechos objeto de la solicitud de protección
de la accionante no han sido vulnerados y recuerda que el derecho al pago de
las cesantías es un derecho amparado por normas laborales y encuentra su
mecanismo de protección en procedimientos ordinarios ante la jurisdicción
ordinaria.
Finalmente
reconoce que no ha sido posible firmar un acuerdo de concurrencia entre la
Nación en cabeza del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, el Departamento
del Magdalena y la E. S. E. Fernando Troconis, por causas no imputables a ella.
3.      Sentencia
de segunda instancia
El Consejo de
Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B,
mediante sentencia del 22 de febrero de 2007, revocó el fallo proferido por el
Tribunal Administrativo del Magdalena debido a que consideró que al ser la
actora beneficiaria de una pensión de vejez por $ 600.000 no se veía amenazado
su mínimo vital. Adicionalmente que contaba con la acción ordinaria laboral
para la reclamación de sus cesantías definitivas y que la acción de tutela no
estaba diseñada para lograr el cobro de acreencias laborales.
En
lo relacionado con la solicitud de la accionante de la aplicación del efecto
interpares derivado del proceso del expediente Número
47001-23-31-000-2005-00524-01 del 23 de junio de 2005 del Consejo de Estado, en
el cual se tutelaron los derechos fundamentales del actor al mínimo vital,
vida, salud y dignidad humana, y se ordenó a la E. S. E. Fernando Troconis el
pago de la cesantías definitivas a uno de sus extrabajadores por ser esa
entidad el sujeto pasivo de esas obligaciones, considero el Consejo de Estado
en esta ocasión, que no procedía su aplicación por cuanto dicha sentencia
cuenta con efectos interpartes y el “Juez al momento de decidir debe analizar
cada caso en particular”(folio 126 del cuaderno de primera instancia).
III. ACTUACIÓN
ADELANTADA EN SEDE DE REVISIÓN
Con el fin de
definir algunas circunstancias fácticas en el caso de la señora Denis Olinda
Borja de Escobar, por Auto del 9 de julio de 2007 el Magistrado Sustanciador
ordenó oficiar a las entidades accionadas, para que dieran respuesta a algunos
cuestionamientos con el propósito de establecer el sujeto pasivo de la
obligación del pago de las cesantías definitivas de la accionante[1]. A continuación se hace
un resumen de las respuestas de cada una.
1. Ministerio de
Hacienda y Crédito Público
El Ministerio de
Hacienda y Crédito Público responde el cuestionario propuesto, señalando que no
es él, el ente encargado de pagar las prestaciones sociales de los trabajadores
de la E. S. E. Fernando Troconis, que no ha celebrado aún contrato de
concurrencia con el Departamento del Magdalena  o con la E. S. E. señalada por
causas no atribuibles al Ministerio.
Por otra parte
manifiesta que en virtud del convenio de concurrencia la responsabilidad no se
traslada al Ministerio y continúa en cabeza de la entidad de salud.
2. Ministerio de
la Protección Social
Señala este
Ministerio que no tiene ninguna responsabilidad en el pago de las prestaciones
sociales del E. S. E. Fernando Troconis en razón  a que la mencionada empresa
pertenece a una categoría especial de entidades descentralizadas con personería
jurídica, patrimonio autónomo y autonomía administrativa, lo cual la hace
responsable de las decisiones administrativas que tome.
Adicionalmente
señala, que no ha celebrado convenios de concurrencia con el Departamento del
Magdalena ni con la E. S. E. señalada con el objeto de asumir las obligaciones
prestacionales de esta última ni en virtud de la ley 60 de 1993 ni de la ley
715 de 2001. En relación con lo anterior manifiesta que de acuerdo con la Ley
100 de 1993, artículo 242 es obligatorio que las entidades del sector salud
continúen presupuestando y pagando las cesantías de sus trabajadores hasta
tanto se establezca el corte de cuentas con el fondo prestacional y se
establezca la concurrencia de cada una de las entidades.
3. E. S. E.
Fernando Troconis.
La E. S. E.
Fernando Troconis en su escrito de respuesta, señala que no obstante el
Tribunal Administrativo del Magdalena tuteló los derechos fundamentales de la
señora Denis Borja de Escobar al mínimo vital, salud, vida y dignidad humana y
ordenó a esa institución el pago de las cesantías definitivas, esta misma
entidad no ha procedido a lo ordenado por ese despacho.
En lo que tiene
que ver con la firma de un acuerdo de concurrencia de esa entidad con el
Departamento del Magdalena o con el Ministerio de Hacienda y Crédito Público
para el pago de pensiones y acreencias laborales manifiesta la E. S. E. la
inexistencia del mismo.
Con respecto a
la responsabilidad para el pago, considera la E. S. E. que el sujeto pasivo de
las obligaciones de los trabajadores de esa entidad es Ministerio de Hacienda y
Crédito Público por virtud del artículo 29 de la Ley 1122 de 2007.
4. Departamento
del Magdalena.
El auto  de
fecha 7 de julio de 2007 en el que se envió un cuestionario a esta entidad
concedió un término para su respuesta de 48 horas, contadas a partir de la
notificación del mismo. Termino que se cumplió el pasado 23 de julio sin que
esta entidad se manifestara con respecto a las preguntas formuladas.
IV.    FUNDAMENTOS
JURIDICOS
1.     Competencia
A través de esta
Sala de Revisión, la Corte Constitucional es competente para revisar la
sentencias proferidas dentro del proceso de la referencia, con fundamento en lo
dispuesto por los artículos 86 y 241 numeral 9º de la Constitución Política, en
concordancia con los artículos 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991.
2.      Procedibilidad de la Acción de Tutela
2.1    Legitimación activa
El artículo 86
de la Constitución Política establece que la acción de tutela es un mecanismo
de defensa al que puede acudir cualquier persona para reclamar la protección
inmediata de sus derechos fundamentales. En el presente caso, la accionante es
una persona mayor de edad que actúa en defensa de sus derechos e intereses,
razón por la cual se encuentra legitimada para presentar la acción.
2.2    Legitimación pasiva
Las
entidades demandadas son todas de naturaleza pública, dos ministerios, una
entidad territorial y una empresa social del estado, por lo tanto,  de acuerdo
con el artículo 5º del Decreto 2591 de 1991, en su condición de autoridades
públicas están legitimadas como parte pasiva en el presente proceso de tutela.
Dado el carácter
subsidiario de la acción de tutela, la misma no procede cuando existan otros
mecanismos de defensa judicial, salvo que se utilice de forma transitoria para
evitar un perjuicio irremediable. O se hayan agotado los demás sin obtener
una protección a los derechos amenazados.
3. Problema Jurídico
Corresponde a la Corte determinar
si en el presente caso procede la acción de tutela para evitar que se afecte el
derecho fundamental al mínimo vital de la accionante y de su familia, y a su
vez, identificar si de acuerdo con los criterios que este Tribunal ha fijado,
se ve afectado, tal derecho. Adicionalmente deberá la Corte individualizar el
sujeto pasivo de la obligación de las acreencias laborales de los trabajadores
del Hospital Fernando Troconis.
4.
Acción de Tutela como Mecanismo subsidiario
Es
preciso que la Corte reitere la regla general según la cual el cobro de
acreencias laborales debe tener lugar en la jurisdicción correspondiente a
través de procesos ordinarios de naturaleza laboral. Que en tanto esos
procedimientos considerados en concreto satisfacen los derechos reclamados,
excluyen la procedencia de la acción de tutela para su protección.[2]
No
obstante lo anterior, la Corte ha señalado que solo en casos excepcionales cabe
la tutela para la protección de estos derechos, esto es cuando no existe otro
medio de defensa judicial, o cuando el mismo no resulta idóneo para resolver el
caso concreto, eventos en los que la tutela procede como mecanismo principal de
defensa ante la imposibilidad material de solicitar una protección real y cierta
por otra vía. Y cuando esta se promueve como mecanismo transitorio para evitar
la ocurrencia de un perjuicio irremediable”[3]
Particularmente
en lo que tiene que ver con el requisito de subsidiaridad podemos distinguir
tres escenarios:(i)  que no existe otro mecanismo de defensa judicial[4], (ii) que existiendo este
no resulta idóneo[5]
o (iii) que existe, se ejerció pero no fue posible a través de aquel proteger
el derecho que se veía amenazado. En estos tres eventos también procede la
acción de tutela para la protección de estos derechos.
5.
Inmediatez en el ejercicio de la Acción de Tutela.
Si
bien es cierto, la acción de tutela no cuenta con un término de caducidad y la
posibilidad de su ejercicio se mantiene en el tiempo mientras que la amenaza o
violación del derecho persistan, la jurisprudencia constitucional ha
identificado como requisito de procedibilidad la inmediatez, entendida esta en
dos sentidos. El primero como el ejercicio oportuno de los mecanismos de
defensa judiciales ordinarios que las personas tienen a su cargo para proteger
sus derechos[6].
El segundo relacionado estrictamente con el ejercicio de la acción de tutela,
es decir, que esta sea presentada en un plazo razonable oportuno y justo desde
que se produjo la amenaza o vulneración, en la medida en que lo que se persigue
es la protección de un derecho fundamental que se ve amenazado por la acción u
omisión de una autoridad pública o de un particular[7].
6.
Derecho Fundamental al Mínimo Vital
El
mínimo vital ha sido considerado por la jurisprudencia constitucional como un
derecho fundamental, el cual se deriva directamente del Estado Social de
Derecho y que encuentra íntima relación con la dignidad de la persona humana
como valor fundante del ordenamiento jurídico, así como de la garantía del
derecho a la vida, la salud, al trabajo y a la seguridad social.[8]
La
protección del mínimo vital del accionante es precisamente uno de los eventos
excepcionales admitidos por la jurisprudencia para proceder a la protección de
derechos relacionados con el cobro de acreencias laborales.[9]
Y en
lo que tiene que ver particularmente con el cobro de cesantías definitivas, la
Corte ha considerado que analizada la situación en concreto, es posible admitir
la procedencia de la tutela para su cobro en tanto nos encontremos frente a un
evento de real afectación del mínimo vital del accionante o de su familia.
Con
respecto al derecho al mínimo vital es claro que él no se agota en los
requerimientos necesarios para asegurar la mínima subsistencia de las personas
o de su grupo familiar. Por el contrario, este es un derecho de contenido más
amplio dentro del cual no solo convergen las condiciones mínimas de existencia
sino una subsistencia digna, la cual necesariamente implica alimentación,
vestuario, salud, educación, vivienda y medio ambiente como elementos básicos
que contribuyen a la construcción de la calidad de vida de todas los seres
humanos. Sin embargo deben ser tenidos en cuenta otros elementos en las
condiciones de cada una de las personas[10]
Reiterado
el contenido del derecho fundamental al mínimo vital es necesario precisar que
de acuerdo con la jurisprudencia constitucional este debe ser valorado en
concreto y no en abstracto, es decir, que este implica  una valoración
cualitativa y no cuantitativa en cada situación concreta de cada ser humano. Lo
anterior implica necesariamente una actividad del juez constitucional de
valoración en cada caso concreto con respecto a las necesidades básicas de una
persona y de su entorno familiar y los recursos necesarios para sufragarlo,
para de esa manera proceder a determinar si el mínimo vital se encuentra
amenazado o efectivamente lesionado y así proceder a otorgar el amparo
solicitado.[11]
7. Pasivo Prestacional de las
Entidades de Salud
7.1 Fondo del Pasivo Prestacional
del Sector Salud
Este fondo fue creado por virtud
del artículo 33 de la Ley 60 de 1993[12]
como un mecanismo en el marco de la descentralización administrativa, para que
la Nación colaborara en la financiación del pasivo por concepto de pensiones y
cesantías de las entidades de salud del orden territorial causadas al 31 de
Diciembre de 1993.
La Ley 60 de 1993 en lo
relacionado con el Fondo del Pasivo Prestacional del Sector Salud fue
reglamentada por el Decreto 530 de 1994. Este Decreto definió las condiciones
en que debía funcionar el Fondo del Pasivo Prestacional del sector, en
especial, que la Nación estaría representada por el Ministerio de de Salud de
la época, la modalidad de celebración de los contratos de concurrencia, los
términos del mismo y los porcentajes en los que cada una de las entidades debía
concurrir para el pago de las obligaciones prestacionales de los trabajadores
del sector salud.
Posteriormente el artículo 61 de
la Ley 715 de 2001[13],
suprimió de manera expresa el Fondo del Pasivo Prestacional del Sector Salud
manteniendo la responsabilidad financiera para el pago de pensiones y cesantías
de los trabajadores del sector en cabeza de la Nación, pero a través del
Ministerio de Hacienda y Crédito Público por medio de la celebración de
contratos de concurrencia con las entidades territoriales y las empresas
sociales del estado correspondientes.
Complementario, el artículo 242
de la Ley 100 de 1993[14]
dispuso que las entidades de salud deberían seguir presupuestando y pagando las
cesantías y pensiones a que están obligadas hasta tanto se realizara el cruce
de cuentas con el fondo prestacional y se estableciera la concurrencia de las
entidades para el pago de las citadas obligaciones.
De lo anterior se puede concluir
que existía un Fondo para el Pago del Pasivo Prestacional del Sector Salud, que
fue creado por la ley 60 de 1993 a cargo inicialmente del Ministerio de Salud
con el propósito de que la Nación concurriera al pago de las obligaciones
prestacionales del sector previa suscripción de un convenio de concurrencia
entre la Nación, la entidad territorial y la entidad de salud. Que dicho fondo
fue suprimido por la Ley 715 de 2001 y en el lugar del Ministerio de salud
asumió las obligaciones del Fondo el Ministerio de Hacienda y Crédito Publico,
manteniendo el requisito de que para que se produjera la concurrencia de la
Nación debía celebrarse el correspondiente convenio de concurrencia. Que de
acuerdo con la Ley 100 de 1993 hasta tanto no se produzca el convenio de
concurrencia le corresponde a la entidad de salud continuar presupuestando y
pagando las cesantías y pensiones de los trabajadores del sector.
Al respecto en materia pensional
la Corte Constitucional en Sentencia T-136 de 2006, estudiando el tema de la
responsabilidad de las entidades de salud, de la Nación y de las entidades
territoriales (Departamento de Santander), consideró que al existir un convenio
de concurrencia en el marco de la Ley 60 de 1993 y de la Ley 715 de 2001, le
correspondía a estas tres entidades concurrir al financiamiento de la deuda por
este concepto. De lo cual podemos concluir a contrario sensu que ante la
inexistencia de un convenio en este sentido la persona obligada debe ser el
último empleador, es decir la entidad de salud correspondiente, que de acuerdo
con el artículo 242 de la Ley 100 de 1993 debía seguir pagando y presupuestando
estas sumas de dinero a sus trabajadores.
Finalmente el artículo 29 de la
Ley 1122 de 2007 reiteró, en concordancia con lo dispuesto en los artículos
pertinentes de la Ley 100 de 1993 y de la Ley 715 de 2001, lo relacionado en
los párrafos anteriores, en lo que tiene que ver con la necesidad de la
existencia de un acuerdo de concurrencia entre la entidad de salud, la entidad
territorial y el Ministerio de Hacienda y Crédito Público para compartir la
obligación en los porcentajes que el convenio estipule.
8. Caso
concreto.
De
acuerdo con las pruebas anexas al expediente, en el presente caso se encuentran
acreditados los siguientes hechos:
- La
actora cuenta con 53 años de edad y se encuentra actualmente pensionada. En la
Resolución No. 258 del 2 de agosto de 2002, proferida por la E. S. E. Fernando
Troconis, le fueron liquidadas las cesantías definitivas por un valor de $
16.102.665, de los cuales fueron consignados en el Fondo Nacional del Ahorro $
1.982.535, quedando insoluta la deuda por un monto de $ 14.126.130 (folio 1, 4
y 7 del cuaderno de primera instancia).
- La
accionante cuenta con una pensión de jubilación que asciende a la suma de $
600.000 (folio 1 del cuaderno de primera instancia) con la cual se provee su
propia subsistencia, mantiene económicamente a sus dos hijos mayores de edad, y
a su señora madre, la cual se encuentra bajo su cuidado.
- Por
otra parte la señora Borja padece una enfermedad mental, diagnosticada como “episodio
depresivo grave sin síntomas psicotíco”, reconocida en certificación
expedida por el Instituto de Neurociencias del Caribe LTDA, Clínica de Santa
Marta (folio 20 cuaderno de primera instancia).
-
Finalmente se encuentra probado que la actora tiene obligaciones por valor de
$18.000.000 y $15.000.000, contenidas en dos letras de cambio que se encuentran
vencidas y pendientes de pago (folios 17 y 18 del cuaderno de primera
instancia).
Teniendo
en cuenta la situación fáctica, para la Corte es claro que, aun cuando la
actora cuenta con una pensión de $ 600.000 mensuales,  la misma no resulta
suficiente para sufragar sus necesidades básicas, y las de su familia y
adicionalmente, para pagar las deudas que ha adquirido en pro de satisfacer las
necesidades que surgen de las personas a su cargo.
En
esas condiciones, el no pago de sus cesantías definitivas, las cuales le han
sido legalmente reconocidas, afecta el derecho al mínimo vital de la señora
Borja de Escobar que, conforme se anotó en la parte general de esta sentencia,
incluye los recursos necesarios para su propia supervivencia y la de su
familia, con todo lo que ello implica de acuerdo a su nivel de vida. En efecto,
confrontados los ingresos y las obligaciones de la actora, no hay duda que el
pago de las cesantías definitivas, contribuirán de manera significativa a la
superación de los problemas económicos que afronta.
Ahora
bien, para obtener el pago de sus cesantías definitivas, reconocidas mediante
la Resolución 258 de 2002, la señora Borja ya había presentado demandas
ejecutivas laborales en dos oportunidades anteriores. La primera fue presentada
en  el año 2003 ante el Juzgado Primero Laboral del Circuito de Santa Marta y
la segunda en el año 2004, ante el Juzgado Cuarto Laboral del Circuito de la
misma ciudad, siendo decidida esta última en el mes de abril de 2006. En ambos
procesos, en una primera decisión, los despachos judiciales profirieron
mandamiento de pago en contra de las entidades demandadas. Sin embargo, al
resolver los recursos de reposición interpuestos por estas entidades
procedieron a revocar los respectivos mandamiento de pago aplicando la doctrina
del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Santa Marta, de acuerdo con la
cual las resoluciones expedidas por la E. S. E. Fernando Troconis no prestan
merito ejecutivo por cuanto solo tenían el alcance de liquidar las cesantías
sin definir a cargo de quien estaban las mismas.
Conforme
con esta actuación, sin perjuicio de las decisiones que allí se hayan
adoptado, encuentra la Corte que la actora fue diligente en cuanto al uso de
los mecanismos ordinarios de defensa para la protección de su derecho. También
observa la Corte que la acción de tutela se ejerció de manera oportuna,
teniendo en cuenta que la última decisión judicial que intentó la demandante se
decidió de manera desfavorable a sus pretensiones en el mes de abril del año 2006,
es decir, aproximadamente cuatro meses antes de presentar la acción de tutela.
Aun
cuando está en discusión cual es la vía judicial idónea para reclamar el pago
de las cesantías definitivas de la actora, no puede perder de vista la Corte
que la misma ha procurado la defensa judicial de sus derechos al mínimo vital y
a la vida digna, y que la protección de los mismos resulta inminente en razón a
la difícil situación económica por la que atraviesa. En ese sentido, aun cuando
sea posible acudir al proceso declarativo, como lo sugieren las decisiones
judiciales referenciadas, someterla a un nuevo trámite judicial, con la demora
que el mismo implica y la incertidumbre sobre si esa es finalmente la vía
adecuada, resulta desproporcionado frente a la afectación de los derechos
fundamentales de la demandante y la necesidad de una pronta protección.
En
relación con esto último, no sobra destacar que el derecho a las cesantías
definitivas de la accionante se encuentra reconocido y liquidado en la
Resolución número 258 del 2 de agosto de 2002, proferida por la E. S. E.
Fernando Troconis de la ciudad de Santa Marta, y que lo que en realidad está en
discusión es quien tiene a cargo el pago de la prestación. Esta circunstancia
no puede servir de excusa para negarle a la demandante el goce efectivo de sus
derechos, máxime teniendo en cuenta sus actuales condiciones económicas y las
de su familia.
8.1 Entidad
responsable del pago
De
acuerdo con las actuaciones realizadas por esta Sala en sede de revisión en pro
de determinar cual es la entidad responsable del pago de las cesantías
definitivas de la señora Borja de Escobar, fueron recibidas las respuestas de
los distintos entes accionados. De su análisis y del de las normas pertinentes
para el caso la Corte concluye lo siguiente.
Las
entidades accionadas que dieron respuesta el requerimiento de este Tribunal
coincidieron en afirmar la inexistencia de un convenio de concurrencia que
hiciera responsable del pago de acreencias laborales de los trabajadores de la
E. S. E.  Fernando Troconis a esta entidad, al Departamento del Magdalena y al
Ministerio de Hacienda y Crédito Público, de manera conjunta.
Por
tanto, ante la inexistencia de dicho convenio, de acuerdo con el artículo 61 de
la ley 715 de 2001 y el artículo 29 de la ley 1122 de 2007, la única conclusión
posible es que el sujeto pasivo de la obligación del pago de acreencias
laborales y en especifico, de las cesantías definitivas de la señora Denis
Olinda Borja de Escobar, es su último empleador, esto es la E. S. E. Fernando
Troconis de la ciudad de Santa Marta, quien además se encontraba en la
obligación legal, de acuerdo con el artículo 242 de la Ley 100 de 1993, de
seguir presupuestándolas y pagándolas hasta tanto se celebrara un convenio de
concurrencia con la Nación y el departamento del Magdalena.
V.
DECISION
En mérito de lo
expuesto, la Sala Cuarta de Revisión de la Corte Constitucional, administrando
justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución
RESUELVE
Primero. REVOCAR la sentencia proferida el 22 de febrero de 2007 por el Consejo de
Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B,
en la que se negó la acción de tutela promovida por la señora Denis Olinda
Borja contra la E. S. E. Fernando Troconis de la ciudad de Santa Marta, y en su
lugar tutélese los derechos fundamentales de la actora al mínimo vital, a la
vida y a la dignidad humana por  razones expuestas en la presente providencia.
Segundo. ORDENAR
al
gerente de la E. S. E. Fernando Troconis de la ciudad de Santa Marta, en
el término de 72 horas contadas a partir de la notificación de esta sentencia
efectúe el pago de las cesantías definitivas adeudadas a la señora Denis Olinda
Borja de Escobar.
En caso de que dicha entidad no cuente con los recursos
necesarios para dar cumplimiento a esta providencia en el término fijado en el
párrafo anterior, el gerente de la E. S. E. señalada deberá proceder en el
mismo plazo a adelantar todos los trámites necesarios para el pago efectivo de
las respectivas cesantías de la accionante para el cumplimiento de la orden
impartida en un plazo no mayor de 1 mes.
Tercero.
Por
Secretaría, líbrese la comunicación prevista en el artículo 36 del Decreto
2591 de 1991.
Notifíquese, comuníquese, publíquese
en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
RODRIGO ESCOBAR
GIL
Magistrado
NILSON PINILLA
PINILLA
Magistrado
MARCO GERARDO
MONROY CABRA
Magistrado
MARTHA VICTORIA
SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria
General
[1]   Ver los interrogantes
propuestos en el Auto, Cuaderno No. 2, Folios 21, 22, 23 y 24.
[2] Ver sentencia T-199-00 M. P. José
Gregorio Hernández
[3] Ver sentencia
T- 083 de 2004 M. P. Rodrigo Escobar Gil
[4] Ver
sentencia T-1160 de 2005. M. P. Marco Gerardo Monroy Cabra. Relativa al
Reconocimiento de Pensiones
[5] Ver
sentencia T- 719 DE 1998. M. P. Alfredo Beltrán Sierra Relacionado con la
idoneidad de los mecanismos de defensa judicial en relación con listas de
elegibles.
[6] Ver
sentencia C-543 de 1992 M. P. José Gregorio Hernández
[7] Ver
sentencia SU-961 de 1999 M. P. Vladimiro Naranjo Mesa
[10] Ver
sentencias T-199-00 M. P- José Gregorio Hernández,  SU-995 de 1999 M. P. Carlos
Gaviria
[11] Ver sentencia T-827
de 2004 M. P. Rodrigo Uprymny
[12] LEY
60 DE 1993 DEROGADA LEY 715 DE 2003
ARTÍCULO 33.
FONDO PRESTACIONAL DEL SECTOR SALUD. Créase el Fondo Nacional para el pago del pasivo
prestacional de los servidores del sector salud, como una cuenta especial de la
Nación, sin personería jurídica, con independencia contable y estadística, con
las siguientes características:
1. El
Fondo Prestacional garantizará el pago del pasivo prestacional por concepto de
cesantías, reservas para pensiones y pensiones de jubilación, causadas hasta el
fin de la vigencia presupuestal de 1993, de los servidores pertenecientes a las
entidades o dependencias de que trata el numeral 2o. del presente artículo, que
se encuentren en los siguientes casos(…)
[13] LEY
715 DE 2001
ARTÍCULO 61. FONDO
DEL PASIVO PRESTACIONAL PARA EL SECTOR SALUD. Suprímase el
Fondo del Pasivo Prestacional para el Sector Salud creado por el artículo 33 de
la ley 60 de 1993. En adelante, con el fin de atender la responsabilidad
financiera a cargo de la Nación para el pago de las cesantías y pensiones de
las personas beneficiarias de dicho Fondo y de acuerdo con los convenios de
concurrencia correspondientes, la Nación a través del Ministerio de Hacienda y
Crédito Público, se hará cargo del giro de los recursos, así:
ARTÍCULO 62. CONVENIOS
DE CONCURRENCIA. Para efectos de los convenios de concurrencia, los
cuales deberán ser suscritos a partir de la vigencia de la presente ley por el
Ministerio de Hacienda y Crédito Público, se continuarán aplicando los procedimientos
del Fondo del Pasivo Prestacional del Sector Salud, la forma en que concurren
las diferentes entidades para cubrir el pasivo prestacional, la forma de
cálculo del mismo, su actualización financiera y actuarial, las obligaciones de
los convenios de concurrencia y los requisitos que deben acreditarse.
El Ministerio de
Hacienda y Crédito Público podrá establecer, en concertación con el ente
territorial, las condiciones para celebrar los convenios de concurrencia y el
desarrollo de los mismos y de los que se encuentren en ejecución, para lo cual
podrá verificar el contenido de los convenios suscritos y ordenará el ajuste a
las normas sobre el particular.
El Ministerio de
Hacienda y Crédito Público deberá revisar y actualizar en forma periódica el valor
de la deuda prestacional, definiendo la responsabilidad de cada uno de los
entes que suscribe el convenio de concurrencia.
PARÁGRAFO. Para
efectos de lo ordenado en el presente artículo, el Gobierno Nacional definirá
la información, condiciones y términos que considere necesarios.
[14] LEY
100 DE 1993
ARTÍCULO 242.
FONDO PRESTACIONAL DEL SECTOR SALUD. <Ver Notas
del Editor> El fondo del pasivo prestacional para el sector salud, de que
trata la Ley 60 de 1993, cubrirá las cesantías netas acumuladas y el pasivo
laboral por pensiones de jubilación causado a 31 de diciembre de 1993.
El costo
adicional generado por concepto de la retroactividad de cesantía del sector
salud que a la vigencia de esta Ley tienen derecho a ello, conforme al artículo
33 de la Ley 60 de 1993, y para los fines previstos en esta, será asumido por
el Fondo del Pasivo Prestacional y las entidades territoriales, en los plazos y
términos de concurrencia que establece la misma Ley.
A partir de la
vigencia de la presente Ley no podrán reconocerse ni pactarse para los nuevos
servidores del sector salud, retroactividad en el régimen de cesantía a ellos
aplicable.
En el caso de que
las instituciones a que se refiere el artículo 33 de la Ley 60 de 1993 y para
los efectos allí previstos, estén reconociendo por un régimen especial un
sistema pensional distinto del exigido por la entidad de previsión social a la
cual se afilien o se encuentren afiliados los trabajadores correspondientes, la
pensión será garantizada por el Fondo del Pasivo Prestacional y las entidades
territoriales, hasta el momento en que el trabajador reúna los requisitos
exigidos por la entidad de previsión y los diferenciales de pensión serán
compartidos y asumidos por el Fondo, las entidades territoriales y la
mencionada entidad provisional, en la proporción que a cada cual le
corresponda.
Las entidades del
sector salud deberán seguir presupuestando y pagando las cesantías y pensiones
a que están obligadas hasta tanto no se realice el corte de cuentas con el
fondo prestacional y se establezcan para cada caso la concurrencia a que están
obligadas las entidades territoriales en los términos previstos en la Ley 60 de
1993.
PARÁGRAFO. Para
los efectos de lo dispuesto en el presente artículo, entiéndese por cesantías
netas, las cesantías acumuladas menos las pagadas a 31 de diciembre de 1993.