C-120-20
Sentencia C-120/20
ACCION PUBLICA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Análisis sustancial de la demanda
CORTE CONSTITUCIONAL-Pronunciamiento de fondo
CONTROL CONSTITUCIONAL-Debe haber demanda de inconstitucionalidad con aptitud
para provocar pronunciamiento de fondo
CONCEPTO
DE VIOLACION EN DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Razones claras, ciertas, específicas, pertinentes y
suficientes
CALIFICACION DE LA PERDIDA DE CAPACIDAD LABORAL-Desarrollo normativo
A
manera de conclusión preliminar, durante la segunda mitad de los años 90 la
regulación en materia de seguridad social no sólo incluyó la protección
económica por incapacidad e invalidez en el ámbito laboral, sino también se
orientó hacia su tecnificación. Inicialmente, los empleadores, como
responsables de asumir el pago de la prestación respectiva, eran los encargados
de la contratación de profesionales encargados de la valoración de las
incapacidades de los trabajadores. En todo caso, las controversias relacionadas
con lo dictaminado por tales profesionales se darían, principalmente, ante la
Oficina Nacional de Medicina e Higiene Industrial del Ministerio de Trabajo,
como órgano estatal independiente. Esta tecnificación se proyectó, también, en
los eventos en los que se dio la subrogación de las obligaciones pensionales
por parte del ISS. En esos casos, además de establecerse una sección de
medicina laboral al interior de la institución, se crearon los Comités de
Evaluación funcional, encargados de calificar los grados de incapacidad
laboral. Como se observa, el estudio y calificación de la pérdida de
funcionalidad para el trabajo son asuntos que, de manera preeminente, se
dejaron bajo la responsabilidad del quien debería asumir el cubrimiento de la
prestación. Esto es, el empleador o la administradora prestacional, según el
caso.
CALIFICACION DE LA PERDIDA DE CAPACIDAD LABORAL-Constitución Política de 1991
Es
claro entonces que, la asignación de competencia para calificar la pérdida de
capacidad laboral, en primera oportunidad, a las autoridades o actores encargados
de asumir el cubrimiento de la prestación económica respectiva, es una medida
que ha sido utilizada en el pasado. Desde la consolidación normativa de la
seguridad social en Colombia, a finales de los años 90, se concibió la
posibilidad de que estos entes se encarguen de garantizar, en primer término,
que profesionales especializados en la materia evalúen y determinen el grado y
origen de la afectación causada sobre la funcionalidad laboral de cualquier
persona.
PROCESO PARA CALIFICACION DEL ESTADO DE INVALIDEZ-Regulación
CALIFICACION DE LA PERDIDA DE CAPACIDAD LABORAL-Entidades a las que les corresponde realizar la
calificación
DEBIDO PROCESO EN EL TRAMITE ANTE LAS JUNTAS DE
CALIFICACION DE INVALIDEZ-Reiteración
de jurisprudencia
DICTAMENES DE LAS JUNTAS DE CALIFICACION DE INVALIDEZ-Naturaleza y régimen legal
CALIFICACION DE INVALIDEZ-Dictamen sobre pérdida de capacidad laboral
PRINCIPIO DE EFICIENCIA DEL SISTEMA DE SEGURIDAD
SOCIAL Y CALIFICACION DE PERDIDA DE CAPACIDAD LABORAL-El sistema de seguridad asignó competencia de
calificar pérdidas de capacidad laboral a variedad de instituciones,
dependiendo del régimen al cual pertenezca el interesado
ORGANOS Y ENTIDADES COMPETENTES PARA DETERMINAR LA
PERDIDA DE CAPACIDAD LABORAL Y CALIFICAR EL GRADO DE INVALIDEZ Y EL ORIGEN DE
ESTAS CONTIGENCIAS-Marco normativo
PERDIDA DE CAPACIDAD LABORAL-Calificación del grado de invalidez por Juntas
Regionales y Junta Nacional de Calificación de Invalidez en caso de
inconformidad
CALIFICACION DE INVALIDEZ-Controversias sobre la determinación del origen del
accidente de trabajo, enfermedad profesional o muerte
DERECHO A LA DOBLE INSTANCIA-Revisión de dictamen de pérdida de capacidad laboral
por Junta Nacional de Calificación de Invalidez
ACTUACION ADMINISTRATIVA-Principios/SISTEMA DE RIESGOS LABORALES-Objetivo
DICTAMENES DE LAS JUNTAS DE CALIFICACION DE INVALIDEZ-Motivación técnico-científica de la decisión
JUNTAS DE CALIFICACION DE INVALIDEZ-Órganos del sistema nacional de riesgos profesionales
y no entes privados/JUNTAS DE CALIFICACION DE INVALIDEZ-Realizan
evaluación técnico-científica del grado de pérdida de la capacidad laboral,
origen de invalidez y fecha de estructuración
REGLAS BASICAS EN LA ACTUACION DE LAS JUNTAS DE
CALIFICACION DE INVALIDEZ-Deben
respetar el debido proceso
DERECHOS FUNDAMENTALES-Confrontación
SUJETOS DE ESPECIAL PROTECCION CONSTITUCIONAL-Especial atención para asegurar goce efectivo de los
derechos
SISTEMA DE SEGURIDAD SOCIAL INTEGRAL-Amplio margen de configuración legislativa en materia
de seguridad social
JUNTA DE CALIFICACION DE INVALIDEZ-Principio de la doble instancia
JUICIO ESTRICTO DE CONSTITUCIONALIDAD-Intensidad estricta del juicio
REQUISITO DE SUFICIENCIA DE LA ARGUMENTACION-Se deriva del principio democrático y de las reglas
formales y sustanciales del procedimiento democrático de producción de normas
INTENSIDAD DEL JUICIO DE RAZONABILIDAD A APLICAR-Proporcionalidad entre el medio y el fin buscado por
la medida
(…) la Sala
considera que la medida empleada por el Legislador es idónea para alcanzar el
fin propuesto. Se busca permitir a las entidades aseguradoras una primera
oportunidad, para que rápidamente establezcan la capacidad laboral y
ocupacional, a partir de reglas técnico-científicas generales. En tal medida,
si se reconoce la situación de disminución de capacidad en los términos
exigidos por la Ley, no es necesario iniciar un trámite adicional de carácter
administrativo ante las juntas de calificación, ni ante los jueces de la
República.
EMPRESA ASEGURADORA-Deber de acudir a la jurisdicción laboral para controvertir el
dictamen de la Junta de Calificación de Invalidez
EMPRESA ASEGURADORA-Deber de acudir a la jurisdicción ordinaria para controvertir el dictamen
de la Junta de Calificación de Invalidez
CALIFICACION DE LA PERDIDA DE CAPACIDAD LABORAL-Corresponde a la Junta Regional de Calificación de
Invalidez calificar en primera instancia la pérdida de capacidad laboral, el
estado de invalidez y determinar su origen
JUNTA DE CALIFICACION DE INVALIDEZ-Procedimientos que adelantan no tienen naturaleza
administrativa ni jurisdiccional
El
medio elegido por la regla es fijar una etapa administrativa previa al
procedimiento administrativo propiamente dicho y a las eventuales instancias
judiciales. En tanto se trata de la configuración de un procedimiento, es claro
que corresponde al ejercicio de una facultad con la que cuenta el Legislador. Y
la determinación de una decisión de un beneficio de la seguridad social por
parte de una entidad que hace parte del Sistema no es, a primera vista, una
media prohibida y excluida por el orden constitucional vigente.
JUNTAS REGIONAL Y NACIONAL DE CALIFICACION DE
INVALIDEZ-Escenarios en los cuales se
pueden controvertir sus dictámenes
En conclusión,
hacer los trámites más rápido y evitar que el proceso administrativo o el
judicial tengan que tener lugar cuando hay acuerdo entre los funcionarios
técnico-científicos de la aseguradora respectiva y la persona afectada, es un
medio no prohibido e idóneo que busca fines incluso imperiosos
constitucionalmente. En otras palabras es una regla de carácter legal razonable
constitucionalmente.
JUICIO DE RAZONABILIDAD ESTRICTO-Aplicación en norma que imponga restricciones o
limitaciones a derechos fundamentales
DERECHO AL DEBIDO PROCESO ADMINISTRATIVO Y SEGURIDAD
SOCIAL-Reiteración de
jurisprudencia
La Sala analizó
el origen de la regla con fuerza de ley acusada, y el alcance y su sentido,
para luego evaluar, ordinariamente, la razonabilidad constitucional de la
medida. Para la Sala la regla debía someterse a un juicio de razonabilidad
ordinario, teniendo en cuenta que (1) la norma con fuerza de ley acusada no
impone un riesgo o una amenaza alta o significativa a los derechos al debido
proceso y a la seguridad social; (2) la regla se ocupa de un trámite previo a
dos eventuales procedimientos, uno administrativo y otro judicial, posterior; y
(3) se trata de una política legislativa que se hace parte de un Decreto Ley
expedido por el Gobierno nacional, pero que había sido expedida previamente en
democracia por el Congreso de la República.
Referencia: Expediente D-13385
Acción de inconstitucionalidad contra el segundo inciso del Artículo
142 del Decreto Ley 019 de 2012, ‘por el cual se dictan normas para suprimir
o reformar regulaciones, procedimientos y trámites innecesarios existentes en
la Administración Pública’
Accionantes: Ricardo Álvarez Cubillos
Magistrada Ponente:
DIANA FAJARDO RIVERA
Bogotá D.C., quince (15) de abril de dos mil veinte (2020)
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio
de sus atribuciones constitucionales y legales, en especial las previstas en el
artículo 241 (numeral 4) de la Constitución Política y, cumplidos todos los
trámites y requisitos contemplados en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
Ricardo Álvarez
Cubillos, en su calidad de
ciudadano, presentó acción de inconstitucionalidad contra el segundo inciso del
Artículo 142 del Decreto Ley 019 de 2012, por considerar que viola el derecho
al debido proceso y a la seguridad social. La acción fue admitida parcialmente para
su estudio por la magistrada Diana Fajardo Rivera.[1]
II. NORMA
DEMANDADA
A continuación se
cita la norma acusada de inconstitucionalidad, subrayando el aparte que se
acusa.
Decreto Ley
019 de 2012
‘por el cual se dictan normas para
suprimir o reformar regulaciones, procedimientos y trámites innecesarios
existentes en la Administración Pública’
ARTÍCULO
142o. El artículo
41 de la Ley 100 de 1993, modificado por el artículo 52 de la Ley 962 de 2005,
quedará así:
"Artículo
41. Calificación del Estado de Invalidez. El estado de invalidez será
determinado de conformidad con lo dispuesto en los artículos siguientes y con
base en el manual único para la calificación de invalidez vigente a la fecha de
calificación. Este manual será expedido por el Gobierno Nacional y deberá
contemplar los criterios técnicos de evaluación para calificar la imposibilidad
que tenga el afectado para desempeñar su trabajo por pérdida de su capacidad
laboral.
Corresponde
al Instituto de Seguros Sociales, Administradora Colombiana de Pensiones
-COLPENSIONES-, a las Administradoras de Riesgos Profesionales - ARP-, a las
Compañías de Seguros que asuman el riesgo de invalidez y muerte, y a las
Entidades Promotoras de Salud EPS, determinar en una primera oportunidad la
pérdida de capacidad laboral y calificar el grado de invalidez y el origen de
estas contingencias. En caso de que el interesado no esté de acuerdo con la
calificación deberá manifestar su inconformidad dentro de los diez (10) días
siguientes y la entidad deberá remitirlo a las Juntas Regionales de
Calificación de Invalidez del orden regional dentro de los cinco (5) días
siguientes, cuya decisión será apelable ante la Junta Nacional de Calificación
de Invalidez, la cual decidirá en un término de cinco (5) días. Contra dichas
decisiones proceden las acciones legales.
El
acto que declara la invalidez que expida cualquiera de las anteriores
entidades, deberá contener expresamente los fundamentos de hecho y de derecho
que dieron origen a esta decisión, así como la forma y oportunidad en que el
interesado puede solicitar la calificación por parte de la Junta Regional y la
facultad de recurrir esta calificación ante la Junta Nacional.
Cuando
la incapacidad declarada por una de las entidades antes mencionadas (ISS,
Administradora Colombiana de Pensiones - Colpensiones-, ARP, aseguradora o
entidad promotora de salud) sea inferior en no menos del diez por ciento (10%)
a los límites que califican el estado de invalidez, tendrá que acudirse en
forma obligatoria a la Junta Regional de Calificación de Invalidez por cuenta
de la respectiva entidad.
Para
los casos de accidente o enfermedad común en los cuales exista concepto
favorable de rehabilitación de la Entidad Promotora de Salud, la Administradora
de Fondos de Pensiones postergará el trámite de calificación de Invalidez hasta
por un término máximo de trescientos sesenta (360) días calendario adicionales
a los primeros ciento ochenta (180) días de incapacidad temporal reconocida por
la Entidad Promotora de Salud, evento en el cual, con cargo al seguro
previsional de invalidez y sobrevivencia o de la entidad de previsión social
correspondiente que lo hubiere expedido, la Administradora de Fondos de
Pensiones otorgará un subsidio equivalente a la incapacidad que venía
disfrutando el trabajador.
Las
Entidades Promotoras de Salud deberán emitir dicho concepto antes de cumplirse
el día ciento veinte (120) de incapacidad temporal y enviarlo antes de
cumplirse el día ciento cincuenta (150), a cada una de las Administradoras de
Fondos de Pensiones donde se encuentre afiliado el trabajador a quien se le
expida el concepto respectivo, según corresponda. Cuando la Entidad Promotora
de Salud no expida el concepto favorable de rehabilitación, si a ello hubiere
lugar, deberá pagar un subsidio equivalente a la respectiva incapacidad
temporal después de los ciento ochenta (180) días iniciales con cargo a sus
propios recursos, hasta cuando se emita el correspondiente concepto.
[…]”[2]
III. ACCIÓN DE
INCONSTITUCIONALIDAD
El accionante
considera que las normas legales acusadas son contrarias a la Constitución por
violar el derecho al debido proceso y la seguridad social.[3] Para el accionante el
inciso acusado da competencia para decidir sobre la invalidez a las propias
instituciones que se verían afectadas por tal decisión. Dice al respecto la
acción presentada,
“el […] artículo 142 del
Decreto Ley 019 de 2012, […] termina por vulnerar el derecho al debido proceso,
pues convierte a las entidades administradoras de las seguridad social en juez
y parte, al permitirles calificar en la denominada primera oportunidad,
el porcentaje de la pérdida de la capacidad, su origen y fecha de
estructuración, con lo cual les permite decidir qué grupo de trabajadores y en
qué condiciones se les puede reconocer o negar el derecho a las prestaciones
asistenciales y económicas que consagra el Sistema General de Seguridad Social
Integral en sus componentes pensiones, salud y riesgos laborales.
Lo
anterior si se tiene en cuenta que la calificación de la pérdida de la
capacidad laboral, la determinación de su origen y fecha de estructuración, se
convierten en el fundamento técnico y legal para el reconocimiento de la
intensidad de las prestaciones asistenciales y económicas que deben asumir la
entidades administradoras de las seguridad social, esto es administradoras de
pensiones, entidades promotoras de salud y administradoras de riesgos
laborales, por cuanto mediante este acto se evalúa el impacto que puede tener
en el accidente o la enfermedad en la funcionalidad de quien sufre las
consecuencias, en su salud física, mental y laboral, determinándose con base en
tal calificación el monto de la prestación económica que tal evento puede
generar.”
Por tal razón,
insiste el accionante, “que la pérdida de la capacidad laboral, su origen y
fecha de estructuración, recaigan en una primera oportunidad en quienes tienen
la obligación de reconocer y pagar las prestaciones económicas y asistenciales
originadas en la ocurrencia de un accidente o de una enfermedad y del impacto
que las mismas pueden tener en la salud física, mental y laboral de quien
sufren estas contingencias, sus decisiones se presumen carecen de
imparcialidad, objetividad e independencia y por tal motivo resultan
inconstitucionales”.
IV.
INTERVENCIONES
1. Ministerio
del Trabajo
1.1. A través de
apoderado, el abogado José Antonio Maroso Vélez, el Ministerio del Trabajo
solicitó a la Corte que “la pretensión de la demanda sea negada”, por no
existir la situación de ser juez y parte, pues no se tiene interés en la
decisión, conclusión a la que se llega, se advierte, fundándose en un concepto
técnico al respecto, aportado al proceso.
1.2. El concepto
técnico presentado por el Director de Pensiones y otras Prestaciones, Juan
Carlos Hernández Rojas, indicó que “a las entidades administradoras no les
asistiría ningún interés en el resultado de la calificación de la invalidez,
porque ellas no se beneficiarían ni directa ni indirectamente de dicho
resultado; su gestión retribuida con cargo a unos puntos de la contribución
fijados por la ley y no se pueden apropiar de los recursos que administran.”
El concepto pide expresamente a la Corte declarar la exequibilidad de la norma
acusada. A su parecer “el actor parece vislumbrar un supuesto interés de las
entidades administradoras de los diferentes regímenes de la seguridad social
(salud, pensiones y riesgos laborales), quienes estarían interesados en
restringir el reconocimiento de las prestaciones derivadas del estado de
invalidez; no obstante ese pretendido interés no existe si se tiene en cuenta que
para el reconocimiento de las prestaciones las entidades administradoras no
fungen como propietarias de los recursos que administran, ya que tales recursos
son de naturaleza parafiscal”, y, por definición, están dirigidos al propio
sector.
2. Colpensiones
Colpensiones, la
Administradora Colombiana de Pensiones, participó en el proceso a través del
Jefe de su Oficina Asesora de Asuntos Legales para presentar dos solicitudes a
la Corte. En primer lugar, que se inhiba de pronunciarse de fondo sobre la
acción presentada. Y, subsidiariamente, en caso de entrar a estudiar la
constitucionalidad de la norma, que se declare su exequibilidad.
2.1. La primera
petición es la inhibición de la Corte. Se afirma que no se puede analizar la
violación al debido proceso porque los argumentos presentados “se limitan a
analizar solo una etapa del procedimiento, ignorando que esta garantía se
predica de toda la actuación administrativa”.[4]
2.2. Para
Colpensiones, si se decide entrar a considerar de fondo el argumento
presentado, la norma debe ser declarada exequible. Considera que la acción
presentada no muestra que la norma acusada establezca una regla irrazonable
constitucionalmente. El Legislador tiene un amplio margen de configuración y,
en el presente caso, no se trata de una instancia sino de un “acto previo
que puede ser impugnado ante las juntas regionales de calificación de invalidez
el cual, además, debe contar con una motivación suficiente tanto de hecho como
de derecho que fundamente la decisión.” A su juicio, la acción parte de “elucubraciones”,
pues “no puede considerarse que por el mero hecho de pertenecer a la entidad
aseguradora ya se obtendrá una decisión parcializada, pues en todo caso los
dictámenes son proferidos por profesionales calificados”, ceñidos a los
procedimientos establecidos. Se sostiene que “el trámite de calificación de
invalidez no puede desconocer los estrictos parámetros técnicos definidos en el
Manual Único para la Calificación de la Pérdida de la Capacidad Laboral y
Ocupacional, circunstancia que garantiza la objetividad de la calificación
independientemente de quien expida el correspondiente dictamen médico.” Es
tal la certeza del concepto técnico presentado por el Ministerio en la falta de
interés de las entidades del Sistema de Seguridad Social en el proceso de
calificación de la capacidad laboral y ocupacional, que pareciera sugerirse en
las consideraciones que la petición no es de declaratoria de exequibilidad sino
de solicitud de inhibición.[5]
3. Universidad Libre
La Facultad de Derecho de la
Universidad Libre de Bogotá intervino en el proceso de constitucionalidad de la
referencia, a través del Director del Observatorio de Intervención Ciudadana
Constitucional, Jorge Kenneth Burbano Villamarín, para solicitar que se declare
inexequible la norma demandada.
3.1. En primer lugar,
manifestó que las entidades del Sistema General de Seguridad Social no pueden
actuar como juez y parte dentro de los trámites de calificación de la pérdida
de capacidad residual. Sostuvo que “la determinación del origen y el
porcentaje de capacidad laboral no puede estar en manos de las mismas entidades
que reconocen y pagan las prestaciones económicas causadas por riesgos de
invalidez y muerte, pues resulta evidente el conflicto de intereses que eso
provoca, al colocar a la misma parte a ser juez de la causa”. Asimismo,
afirmó que la conformación de los comités evaluadores dentro de las entidades
del Sistema de Seguridad Social, a los que se refiere la norma, desconoce el
principio de imparcialidad porque las personas que los integran “tienen una
relación contractual con la respectiva entidad”.
3.2. En segundo lugar, afirmó
que la creación de “la primera oportunidad” para determinar la pérdida
de capacidad laboral contribuye a que se dilate el proceso de calificación de
la invalidez. En su opinión, añadir nuevos trámites al establecimiento de la
pérdida de capacidad laboral “dilata los ya extensos pasos a realizar por
una persona que además, dadas las circunstancias, se encuentra en una condición
de vulnerabilidad por su condición física o mental”, lo cual vulnera los
derechos al debido proceso, acceso efectivo a la seguridad social, al mínimo
vital y a la salud.
4. Juan Diego Buitrago
Galindo
El señor Juan Diego Buitrago
Galindo intervino en el proceso de la referencia, en calidad de ciudadano, para
defender la exequibilidad de la norma demandada. A su juicio, no le asiste la
razón al accionante, pues la regla acusada no afecta el derecho al debido
proceso.
4.1. En primer término,
señaló que, contrario a lo planteado por el demandante, el aparte normativo
acusado suprime trámites que hacen más expedito el proceso de determinación de
la pérdida de capacidad laboral. Según el interviniente “de 3 pasos que
existían antes de que el caso llegara a la Junta Regional de Calificación de
Invalidez para efectos de la calificación de origen (que determina si la asistencia
de salud y las incapacidades temporales están a cargo de las EPS o ARL según el
origen se determine como común o profesional), ahora solo existe un paso, pues
si ante la calificación en primera oportunidad que realizan las EPS y demás
entidades señaladas en la norma demandada se presente ‘inconformidad’, en los
términos señalados en la misma disposición, el caso lo resuelve la Junta
Regional de Calificación de Invalidez”.
4.2. En segundo lugar, el
ciudadano Buitrago Galindo señaló que eliminar la posibilidad de que las
administradoras determinen en primera oportunidad la pérdida de capacidad
laboral acarrea un impacto financiero “absolutamente innecesario”.
Expuso que dicho trámite lo adelantan estas entidades sin generar ningún costo
al usuario, mientras que los honorarios por cada dictamen que realiza las juntas
de calificación de invalidez asciende a un salario mínimo mensual legal
vigente, de acuerdo con la normatividad reglamentaria aplicable.[6]
Esto, insiste, “sin contar los honorarios que se generarían en segunda
instancia ante la Junta Nacional de Calificación de Invalidez”. En esa
misma línea argumentativa, sostuvo que el accionante no acreditó que las juntas
de calificación contaran con la capacidad administrativa para determinar todas
las pérdidas de capacidad laboral que se requieren. Además, señaló que se trata
de gastos desproporcionados, pues en muchas ocasiones los accionantes que
conducen a la emisión de un dictamen de calificación de invalidez, lo hacen por
incidentes menores, que cuestan mucho menos que los gastos que derivan de la
convocatoria a una Junta de Calificación.
4.3. Por último, indicó que
la norma demandada no vulnera el debido proceso ni el derecho a la seguridad
social porque (i) “basta que el interesado manifieste su inconformidad
dentro del término de 10 días siguientes, para que el caso sea remitido a la
Junta Regional de Calificación de Invalidez”; (ii) “el parágrafo 2º de
la norma parcialmente demandada establece la responsabilidad solidaria de las
administradoras y de las Juntas de Calificación de Invalidez, en caso de que
los dictámenes produzcan perjuicios”; y (iii) de hecho, la norma propende
por el derecho a la seguridad social, porque busca la eficiencia en las
prestación del servicio.
5. Asociación Colombiana de
Administradoras de Fondos de Pensiones y Cesantías – Asofondos
Asofondos intervino en el
trámite de la referencia, a través de su representante legal, Clara Elena
Reales Gutiérrez, buscando la declaratoria de exequibilidad del aparte
normativo demandado. Como fundamento, sostuvo que, en primer lugar, con la
norma acusada “no se excedieron las facultades extraordinarias del gobierno”,
puesto que, desde su perspectiva, el procedimiento de calificación en primera
oportunidad no se creó en el Decreto 019 de 2012, sino en el artículo 52 de la
Ley 962 de 2005.
5.1. Explicó que la
disposición sobre la cual recae la acción de inconstitucionalidad lo único que
hace es modificar algunos aspectos del trámite previsto en el artículo 52
mencionado, por lo que no hay ningún exceso en las facultades usadas para
proferir la disposición. Al respecto, la interviniente defendió dos
alternativas ante la Corte: (i) abstenerse de emitir un pronunciamiento de
fondo, por ausencia de argumentación suficiente; o (ii) en caso de adelantar un
juicio de constitucionalidad sobre la norma, realizar la integración normativa
de la totalidad del artículo 142 del Decreto Ley 019 de 2012, cuya eventual
inexequibilidad, en su opinión, daría lugar a revivir el inciso 5º del artículo
23 del Decreto 2463 de 2001, de modo que “la única forma en que una
aseguradora podría postergar la calificación de invalidez es si paga hasta por
360 días más, un subsidio equivalente al valor de las incapacidades pagadas
hasta ese momento”.
5.2. En segundo lugar,
sostuvo que el trámite de calificación en primera oportunidad es una instancia
que “busca agilizar de manera eficiente y sobre todo gratuita el trámite de
calificación de pérdida de capacidad laboral, favoreciendo de esta forma a los
afiliados”. Además, presentó una serie de cifras relacionadas con el
funcionamiento del mecanismo en 3 administradoras pensionales, durante el año
2017, para dar cuenta de la presunta efectividad de la calificación en primera
oportunidad, adelantada por las administradoras del sistema de pensiones.
Indicó que, en promedio, estas instituciones están demorando “aproximadamente
un máximo de 30 días en emitir el dictamen. Por su parte las Juntas de
calificación en promedio se toman alrededor de 4 meses y en algunos casos
inclusive hasta 6 meses”. Por ello, sostiene que eliminar la primera oportunidad
dilataría innecesariamente el proceso de calificación de invalidez.
5.3. Finalmente, la
representante legal de Asofondos sostuvo que la determinación de la pérdida de
capacidad laboral en cabeza de las administradoras pensionales no adolece de
imparcialidad, pues, en primer lugar, los dictámenes deben estar basados en “criterios
técnicos estrictos y de forma totalmente imparcial”, de modo que los
órganos encargados de la calificación de la invalidez están conformados por
médicos especialistas en salud ocupacional o laborales, profesionales de la
salud y médicos fisiatras. En segundo lugar, la calificación se hace “mediante
un acto que debe contener expresamente los fundamentos de hecho y de derecho
que sustentan el resultado”. En tercer lugar, la norma demandada prevé que
el interesado que no esté de acuerdo con el dictamen deberá manifestar su
inconformidad dentro de los 10 días siguientes. Afirma, entonces, que “estas
condiciones aseguran que aun cuando las entidades que realizan la calificación
en primera oportunidad sean las mismas que realizan el pago de las prestaciones
económicas, existen mecanismos para evitar la arbitrariedad”.[7]
6. Fasecolda
Fasecolda
intervino en el proceso a través de su representante legal, Luis Eduardo
Clavijo Patiño, para defender la constitucionalidad de la norma acusada y
solicitar que sea declarada exequible por parte de la Corte Constitucional. A
su parecer, lejos de lo que señala la acción de la referencia, el medio elegido
por el Legislador y ratificado en un Decreto Ley por el Ejecutivo, es razonable
a la luz de la Constitución.
6.1. Fundándose en
los datos existentes, se muestra la importancia de la calificación de primera
oportunidad, pues permite que sólo en los casos en los que haya controversia la
cuestión tendría que llegar ante las Juntas Regionales. En la mayoría absoluta
de los casos, la cuestión quedaría saldada en la calificación de primera
oportunidad. A su parecer, acceder a la petición de la acción de
inconstitucionalidad implicaría afectar el goce efectivo de las personas cuyos
derechos dependen de la calificación de la capacidad laboral y ocupacional
pues, “esto conllevaría a que todos los procesos de calificación deberían iniciar
en las Juntas de Calificación, las cuales en la actualidad padecen […] muchos
problemas”, de los cuales menciona seis. A saber: (i) demoras en la
definición de ciertos casos por “posibles falencias al interior de las
juntas de calificación frente a la trazabilidad del pago de honorarios antes de
2016”; (ii) dificultades concretas en los casos que tenía la Junta Regional
del Cesar, que ya no está activa, y la designada Junta Regional del Magdalena;
(iii) “presuntas deficiencias en el control administrativo de las juntas”
en razón a “represas de las solicitudes de constancias ejecutorias y/o de los
dictámenes, conlleva a realizar reprocesos a las ARL. (iv) “Presunta falta
de control administrativo” respecto al pago de honorarios en las juntas;
(vi) no hay directrices unificadas al interior de las juntas, lo que no permite
una dinámica efectiva de los procesos de las entidades calificadoras y (vi)
Fraude interno en las juntas, en situaciones que involucran a “médicos,
abogados y jueces, entre otros (Frenocomio)”.
6.2. Además, el
debido proceso no se asegura estableciendo que una entidad técnica deje de
tomar una decisión, sino garantizando los recursos para que se pueda
controvertir. A su juicio, “las calificaciones realizadas por las entidades
facultadas para tal fin, no tienen efectos inmediatos ni son decisiones
imperativas e inamovibles, por cuanto la legislación dispone que en los casos
donde las personas no estén de acuerdo con el dictamen de primera oportunidad
podrán presentar su inconformidad para que otra entidad de rango superior
revise, modifique o ratifique la calificación efectuada inicialmente”. Esta
posición, sostiene, es aún más cierta si se tiene en cuenta que las decisiones
de calificación de capacidad laboral y ocupacional son de carácter técnico, lo
cual, de por sí, garantiza la neutralidad. Por eso advierte que “el acto de
proferir un dictamen que determine el estado de invalidez de una persona está
supeditado a un conjunto de reglas y procedimientos establecidos en la norma y
obedece a condiciones técnicas y de imparcialidad dispuestas en el Manual Único
de Calificación y no a criterios particulares de las entidades calificadoras.”
7. Escuela
Nacional Sindical
La Directora del
Área de Defensa de Derechos de la Escuela Nacional Sindical, Ana María Amado
Correa, intervino en el proceso para solicitar en nombre de la entidad, que se
declare la inexequibilidad de la norma acusada. A su juicio “la disposición
demandada constituye una infracción a los presupuestos esenciales dentro del
modelo de Estado Social y Democrático de Derecho y a los fines del mismo,
especialmente en relación con los derechos fundamentales a la Seguridad Social
y al Debido Proceso, en el marco de la especial protección que debe brindarse a
sujetos de especial protección constitucional.” Para la Escuela Nacional
Sindical “resulta evidente” que bajo el orden constitucional vigente, que
protege el debido proceso de calificación de invalidez, se “ha rodeado de
garantías a las Juntas de Calificación de Invalidez como organismos diseñados
para satisfacer los derechos fundamentales de sujetos de especial protección
constitucional” además del hecho de que prestan “un servicio público, y
por tanto, cuentan con procedimientos puntuales y expeditos.” En tal
medida, la Escuela concluye que la medida es regresiva por que asigna “una
función clave, como es determinar en primera oportunidad, la pérdida de
capacidad laboral y calificar el grado de invalidez y el origen de estas
contingencias, a las ARL, EPS o AFP. En estas entidades, se afirma, “no
existe una legislación que regule su creación, funcionamiento,
incompatibilidades y el nombramiento de sus miembros, ostentando finalmente una
potestad más discrecional que la asignada a las Juntas de Calificación de
Invalidez y al existir un claro conflicto de interés al asumir,
concurrentemente, el riesgo derivado de la ocurrencia de contingencias
específicas perjudicando finalmente al paciente expectante de la calificación,
quien ha sido reconocido como un sujeto de especial protección en virtud de sus
condiciones de debilidad manifiesta.”
V. PROCURADURÍA
GENERAL DE LA NACIÓN
El Procurador
General de la Nación, Fernando Carrillo Flórez, a través de concepto Nº 06672,
solicitó a la Corte “que se declare INHIBIDA para emitir pronunciamiento. De
manera subsidiaria, que declare EXEQUIBLE el inciso 2º del Decreto Ley 019 de
2019, por los cargos analizados”.
1. Sostuvo que la
demanda carece de especificidad, suficiencia y pertinencia, puesto que, en su
criterio, los cargos planteados por el demandante no evidencian cómo el aparte
normativo demandado desconoce los artículos 29 y 48 de la Constitución
Política. Desde su perspectiva, “el actor plantea una cuestión de
conveniencia, al considerar que la definición del procedimiento en el modelo
original de la Ley 100 de 1993 es clara y precisa, lo que no explica por qué el
segmento normativo desconoce la Constitución”.
2. Frente al cargo
relacionado con el desconocimiento del debido proceso (artículo 29 CP), el
Procurador manifestó que en la demanda no se argumentó la trasgresión concreta
de la norma constitucional. Por el contrario, insiste, el planteamiento del
accionante se limitó a “censurar el otorgamiento de la competencia a las
entidades para determinar en la primera oportunidad el porcentaje de pérdida de
capacidad, su origen y fecha de estructuración”, sin ninguna explicación
acerca de la supuesta inconstitucionalidad.[8]
3. El Procurador
enfatizó que si la Corte opta por emitir un pronunciamiento de fondo, se
declare la exequibilidad del aparte normativo demandado. Señaló que “la
disposición acusada no vulnera los artículos 29 y el 48 de la Constitución
Política, básicamente por dos razones: la primera de ellas referida al amplio
margen de configuración legislativa que ostenta el legislador respecto de los
procedimientos relacionados con el reconocimiento de prestaciones derivadas con
el régimen de seguridad social; y la segunda en relación con el establecimiento
que hace la norma demandada de unos medios de control adecuados y eficaces
respecto de las decisiones que sean tomadas por Colpensiones, las
Administradoras de Riesgos Laborales, las compañías de seguros que asuman el
riesgo de invalidez y muerte, y las Entidades Promotoras de Salud, justamente
en aplicación del derecho al debido proceso en el ámbito del procedimiento
administrativo”. De este modo, insistió en la necesidad de respetar el “amplio
margen de configuración en materia de pensiones”, en cabeza del Legislador.
4. Finalmente,
argumentó que el aparte demandado respeta las siguientes garantías del debido
proceso administrativo:
“(i)
conocer el inicio de la actuación, como es tener una primera oportunidad para
determinar la pérdida de capacidad laboral, la de calificar el grado de
invalidez, y la de establecer el origen de las contingencias; (ii) a ser oído
durante en el trámite, pues en caso de que el afiliado no esté de acuerdo con
la calificación deberá manifestar su inconformidad ante la entidad; (iii) a ser
notificado en debida forma, esto es , a conocer la calificación; (iv) a que se
adelante por la autoridad competente y con pleno respeto de las formas propias
del procedimiento, en este caso le corresponde al Instituto de Seguro Social,
la Administradora Colombiana de Pensiones - Colpensiones, a las Administradoras
de Riesgos Profesionales - ARL, a las compañías de seguros que asuman el riesgo
de la invalidez y muerte, y a las Entidades Promotoras de Salud, EPS; (v) a
ejercer los derechos de defensa y contradicción, en lo que respecta a los
desacuerdos con el contenido de las calificaciones por la pérdida de la
capacidad laboral, el grado de invalidez y el origen de las contingencias; (vi)
a que s e resuelva en forma motivada, dado que las calificaciones son emitidas
con base en el manual único vigente a la fecha de la calificación, en el que
contiene los criterios técnicos de evaluación para calificar la imposibilidad
que tenga el afectado para desempeñar su trabajo o por la pérdida de su
capacidad laboral; (vil) a impugnar la decisión que se adopte, en la
disposición parcialmente acusada señala que el usuario podrá dentro de los diez
(10) días manifestar su inconformidad ante la entidad correspondiente, quien
deberá remitirlo a las Juntas Regionales de Calificación de Invalidez del orden
regional dentro de los cinco (5) días siguientes, cuya decisión será apelable
ante la Junta Nacional de Calificación de Invalidez, la cual decidirá en un
término de cinco (5) días; y, (viii) promover la nulidad de los actos que se expidan
con vulneración del debido proceso, en este procedimiento s e encuentra
establecido que contra dichas decisiones el afiliado podrá adelantar contra
dichas decisiones las acciones legales correspondientes”.
VI. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
1. Competencia
y cuestiones previas
1.1. Competencia
De
conformidad con lo dispuesto en el artículo 241, numeral 5º, de la Constitución
Política, la Corte Constitucional es competente para conocer y decidir
definitivamente sobre las demandas de inconstitucionalidad contra normas de
rango legal como la acusada.
1.2. La acción
de inconstitucionalidad es apta para ser analizada por la Corte Constitucional
Contrario a lo
señalado por algunas de las intervenciones, la Corte considera que la acción
presentada si puede ser conocida por los cargos respecto de los cuales fue
admitida.
1.2.1. Para el
Ministerio Público la decisión de la Corte debería ser de inhibición. Considera
que la acción presentada no muestra de qué forma la norma acusada desconoce la
Constitución. A esto se suma una de las intervenciones (Colpensiones), que señala que la
acción debería dar lugar a una inhibición porque un cargo por violación al debido
proceso tiene que referirse a todo el proceso y no sólo a una parte de éste.[9]
1.2.2. Para la
Sala la acción tiene un argumento que sí es posible analizar. El que se acuse
una etapa del proceso no implica necesariamente que el argumento no pueda ser
considerado; en este caso, se controvierte que la primera etapa del proceso se
surta ante una determinada institución. Que no se puede hablar de una medida inconstitucional
porque se considera que la que hay es adecuada y eficiente, no es una razón
para que la Corte se inhiba de evaluar el argumento, sino una razón para que no
lo acepte al analizarlo de fondo.
Cabe señalar
también que algunas de las intervenciones, en especial la del Ministerio del
Trabajo, consideran que no hay interés de las entidades envuelto, porque los
beneficios de seguridad social que se generarían a cargo de un determinado
trabajador, nunca podrían llegar a manos de los trabajadores. Si se dictan más
o menos incapacidades de alto grado, el efecto será el mismo para estas
entidades. Para la Sala este análisis de la demanda no es de recibo.
Expresamente el texto de la acción presentada dice que el conflicto de interés
al adelantar el trámite se daría en razón a que: “los organismos encargados
de calificar la invalidez eran parte de las entidades administradoras de la
seguridad social, lo que las ponía en una situación de dudosa parcialidad, pues
debían determinar acerca de una obligación a cargo suyo y a favor de los
beneficiarios.”[10]
Es decir, la acción analizada deja en claro que los beneficios no son a favor
de la entidad, son a favor de los beneficiarios. La cuestión es, dice la
acción, que la entidad respectiva quedaría a su cargo con una obligación para
con esa persona beneficiaria. Para esta Sala, el accionante reclama el
conflicto de interés que surge, alega, al ser las entidades aseguradoras en
cuestión jueces y parte en la definición de cuáles son los costos de
administración que tendría la propia entidad, causados por el número de
obligaciones que deba asegurar y las personas que tenga que atender. El
accionante no cuestiona el supuesto conflicto de interés por decidir sobre
beneficios que podría llegar a recibir. Independientemente de cuál sea la
posición y opinión del accionante, demuestra que conoce el funcionamiento del
Sistema y de las normas y reglas que cuestiona o cita en su acción de
inconstitucionalidad.
Para la Sala, las
razones presentadas por el accionante son claras, son inteligibles,
pueden ser comprendidas. Las razones son ciertas, pues cuestionan la
competencia para la calificación de invalidez que contempla el segundo inciso
del Artículo 142 del Decreto Ley 019 de 2012. Las razones son específicas,
en tanto muestran de qué manera cada una de las normas acusadas desconocería
cada una de las normas constitucionales invocadas. Se estaría afectando la
neutralidad propia del debido proceso, se dice, al dejar en manos de una parte
interesada en el resultado de un trámite, la decisión inicial que se ha de
tomar dentro de éste. Las razones son pertinentes constitucionalmente,
pues se alega la violación de derechos o principios de carácter constitucional,
a saber, el derecho al debido proceso. Y también son suficientes, en
tanto permiten contrastar los textos normativos acusados con la Constitución. En
tal medida, es posible analizar en sede de constitucionalidad el cargo
presentado.
Resueltos estos
asuntos procedimentales previos, pasa la Sala a analizar el fondo de la
cuestión propuesta.
2. Problema
jurídico
Teniendo en cuenta
la acción de inconstitucionalidad, las intervenciones allegadas al proceso y el
concepto de la Procuraduría General de la Nación, la Sala considera que debe
responder el siguiente problema jurídico: ¿Viola el Legislador el derecho al
debido proceso y a la seguridad social, al establecer que un trámite del cual
depende el acceso a beneficios de seguridad social (la calificación de la
capacidad laboral y ocupacional), sea decidido en primer lugar por la misma
entidad que tendría que asumir la obligación del pago de tal beneficio, a pesar
de que tal medida se toma con el fin de agilizar el trámite, teniendo en cuenta
la capacidad institucional existente y de que es sólo el primer paso de
un proceso en el que la decisión de la entidad puede ser controvertida?
A continuación la
Sala expondrá el sentido y origen de la regla legal de competencia en el
trámite de calificación de invalidez acusada, para luego analizar su
razonabilidad constitucional, a la luz de la Constitución y de los argumentos
presentados por el accionante y las demás intervenciones.
3. La
calificación de la capacidad laboral y ocupacional en Colombia, breve recuento
Desde el inicio
del derecho laboral, a mediados del siglo XX la cuestión de la evaluación de la
capacidad de trabajo de las personas, ha sido un asunto que ha hecho parte del
debate jurídico y, más recientemente, constitucional.
3.1. En Colombia
se reconoció explícitamente el amparo prestacional por “estado de invalidez”,
asociado esencialmente al campo laboral a partir de las leyes 6ª de 1945[11] y 90 de 1946.[12] Eran los años en los
que décadas de reivindicaciones laborales se decantaban y se convertían en
derechos. En 1950, se expiden las normas que conformarían el Código del Trabajo
(decretos 2663[13]
y 3743[14]),
en los cuales se hizo referencia expresa al concepto de “accidente de trabajo”
y, sobre todo, a la calificación de la pérdida de capacidad laboral. En esta
legislación, se optó inicialmente por fijar una “Tabla de Valuación de
Incapacidades resultantes de accidentes de trabajo”, que incorporaba un
listado de patologías a las cuales se atribuía un porcentaje de incapacidad
laboral.[15]
De esta forma, se identificaba el nivel de disminución de la funcionalidad del
empleado. La calificación respectiva estaba en cabeza, en primera instancia, de
“los facultativos contratados por los empleadores”.[16]
3.1.1. En todo
caso, en el artículo 217 del Código Sustantivo del Trabajo (1950), se incluyó
la posibilidad de cuestionar la decisión de carácter médico y científico, ante
una instancia superior, también de carácter técnico. La norma advertía que “[si]
el [empleador], el trabajador, o las personas beneficiarias de la
prestación no aceptaren la certificación médica de que se trata en el presente
artículo, puede solicitar, sobre los puntos que rechazan, el dictamen de los
médicos de la Oficina Nacional de Medicina e Higiene Industrial, o, en su defecto,
de los médicos legistas. Tal dictamen es de obligatoria aceptación”.[17] Ahora bien, los casos
no contemplados en la tabla serían “calificados por los médicos de la
Oficina Nacional de Medicina e Higiene Industrial [del Ministerio del Trabajo],
y en su defectos por los médicos legistas, teniendo en cuenta la analogía que
puedan presentar con las lesiones clasificadas en la Tabla y la incapacidad
real del lesionado”.[18]
El Código Sustantivo del Trabajo también incluyó un auxilio prestacional por
enfermedad no profesional e invalidez. En estos eventos, se dispuso que la
declaratoria de invalidez y su calificación se haría de “la misma forma que
para los casos de enfermedades profesionales”.[19]
3.1.2. Como regla
general, el Código estableció que todos los empleadores estarían obligados a
asumir el pago de las prestaciones sociales. No obstante, dejarían de estarlo “cuando
el riesgo de ellas [las prestaciones] sea asumido por el Instituto Colombiano
de Seguros Sociales, de acuerdo con la Ley y dentro de los reglamentos que
dicte el mismo Instituto”.[20]
Como se sabe, la implementación del ISS, en cuanto al ejercicio de la
administración de las prestaciones, fue complejo. Sólo hasta 1965, a través del
Decreto 1824, se aprobó el reglamento de inscripciones, aportes y recaudos para
los seguros de invalidez, vejez y muerte. Pero por distintas razones, no sólo
jurídicas sino operativas, esto no significó la subrogación inmediata del
riesgo que venía estando en cabeza del empleador. Por ejemplo, hubo lugares en
los que la presencia del ISS nunca se dio, lo cual significó la continuación de
las reglas originales de, entre otros instrumentos, el Código Sustantivo del
Trabajo en materia de responsabilidad para asumir el pago de las prestaciones.
3.2. En las
décadas siguientes aparecieron nuevas regulaciones en materia de calificación
del grado de invalidez o pérdida de funcionalidad laboral. En 1967, el Consejo
Directivo del Instituto de Seguros Sociales profirió el Acuerdo 258, en el que
se adoptó una nueva “Tabla de Valuaciones de Incapacidades originadas por
lesiones, por accidentes de trabajo y Enfermedades Profesionales”. Este
instrumento serviría de manual para determinar el nivel de incapacidad de los
trabajadores, y reemplazaría la tabla incluida en el Código Sustantivo del
Trabajo. En 1987, el presidente de la República, a través del Decreto 776,
modificó expresamente el artículo 209 del Código mencionado, de modo que se
actualizó la Tabla de patologías y porcentajes de incapacidad por accidentes o
enfermedades profesionales, sin alterar la forma de dictaminar médicamente la
pérdida de capacidad laboral.
3.2.1. Dos años
más adelante, se expidió el Decreto 1546 de 1989, con el que se aprobó el
Acuerdo 470 de la Junta Administradora del ISS. De este modo, se crearon los Comités
de Evaluación Funcional al interior de dicho Instituto. Estas nuevas
dependencias técnicas estarían encargadas de: “1. Analizar integralmente al
asegurado dentro de su contexto Bio-sico-social frente a su ocupación habitual.
// 2. Determinar el grado de deficiencia, pérdida de capacidad laboral y
minusvalía con relación a la ocupación habitual del asegurado. // 3. Asesorar
al Médico de la Sección de Medicina Laboral de las Seccionales Tipo A y al de
la Sección de Prestaciones Económicas de las Seccionales Tipo B, en la
respectiva valoración médica, sobre la base de la evaluación, en la cual se
sustenta el otorgamiento de la prestación para estos riesgos”.[21] La conformación de los
nuevos comités estaría dada por especialistas en medicina laboral, salud ocupacional,
fisiatría y rehabilitación física, terapias física y ocupacional, sicólogos y
trabajo social.
3.2.2. A manera de
conclusión preliminar, durante la segunda mitad de los años 90 la regulación en
materia de seguridad social no sólo incluyó la protección económica por
incapacidad e invalidez en el ámbito laboral, sino también se orientó hacia su
tecnificación. Inicialmente, los empleadores, como responsables de asumir el
pago de la prestación respectiva, eran los encargados de la contratación de
profesionales encargados de la valoración de las incapacidades de los
trabajadores. En todo caso, las controversias relacionadas con lo dictaminado
por tales profesionales se darían, principalmente, ante la Oficina Nacional de
Medicina e Higiene Industrial del Ministerio de Trabajo, como órgano estatal
independiente. Esta tecnificación se proyectó, también, en los eventos en los
que se dio la subrogación de las obligaciones pensionales por parte del ISS. En
esos casos, además de establecerse una sección de medicina laboral al interior
de la institución, se crearon los Comités de Evaluación funcional, encargados
de calificar los grados de incapacidad laboral. Como se observa, el estudio y
calificación de la pérdida de funcionalidad para el trabajo son asuntos que, de
manera preeminente, se dejaron bajo la responsabilidad del quien debería asumir
el cubrimiento de la prestación. Esto es, el empleador o la administradora
prestacional, según el caso.
3.3. A partir de
1991, con la nueva estructura constitucional, entró en funcionamiento, también,
el Sistema de Seguridad Social Integral.[22]
De éste se hicieron parte no sólo organismos estatales, sino privados, como
administradores de las contingencias amparadas por el nuevo esquema de
protección social (en los sistemas específicos de salud, pensiones y riesgos
profesionales).  Uno de los aspectos más importantes, en cuanto a la materia
objeto de estudio, corresponde a la unificación del concepto de invalidez. De
acuerdo con el artículo 38 de la Ley 100 de 1993, “se considera inválida la
persona que por cualquier causa de origen no profesional, no provocada
intencionalmente, hubiere perdido el 50% o más de su capacidad laboral”.
Esta nueva legislación dispuso que el estado de invalidez se determinaría de
acuerdo con “el manual único para la calificación de la invalidez, expedido
por el Gobierno Nacional, que deberá contemplar los criterios técnicos de
evaluación, para calificar la imposibilidad que tenga el afectado para
desempeñar su trabajo por pérdida de la capacidad laboral”.[23]
3.3.1. El Manual
Único al cual dio origen la Ley 100 de 1993 se desarrolló, en primera medida, a
través del Decreto Ley 692 de 1995,[24]
con el propósito de “determinar la pérdida de la capacidad laboral de
cualquier origen”. Con esta reglamentación, se reconoció explícitamente la
naturaleza integral de la calificación que debe ser llevada a cabo para
el reconocimiento de las prestaciones respectivas. Esta normatividad
posteriormente fue modificada por el Decreto 917 de 1999 en el que, además de
actualizar el Manual Único para la Calificación de la Invalidez, sistematizó
las reglas relacionadas con las autoridades competentes para adelantar la
calificación respectiva. En materia de incapacidad permanente parcial, el
artículo 5º indicó que las Administradoras de Riesgos Profesionales[25] y las Entidades
Promotoras de Salud,[26]
“deberán evaluar la pérdida de capacidad laboral, con base en el presente
Manual”. Con todo, la disposición (artículo 5º) advirtió que “[e]n caso
de controversia sobre el grado y el origen de la limitación determinada, se
acudirá a las Juntas de Calificación de la Invalidez, conforme a los
procedimientos definidos por las normas vigentes en la materia” (subraya
fuera del texto original). Y con respecto a la calificación del estado de
invalidez, propiamente dicho, el Decreto en cita reiteró que la valoración y
expedición del dictamen correspondería a las Juntas de Calificación de
Invalidez creadas en los artículos 42 y 43 de la Ley 100 de 1993.
3.3.2. En el año
2005 se profirió la Ley 962.[27]
En lo pertinente, esta legislación modificó de manera importante el artículo 41
de la Ley 100 de 1993, en el que se reconoció expresamente, y por primera vez
en una enmienda al Sistema Integral de Seguridad Social, que:
“[c]orresponde
al Instituto de Seguros Sociales, a las Administradoras de Riesgos
Profesionales, ARP, a las Compañías de Seguros que asuman el riesgo de
invalidez y muerte y a las Entidades Promotoras de Salud, EPS, determinar en
primera oportunidad la pérdida de capacidad laboral y calificar el grado de
invalidez y el origen de las contingencias. En caso de que el interesado no
esté de acuerdo con la calificación, dentro de los cinco (5) días siguientes a
la manifestación que hiciere sobre su inconformidad, se acudirá a las Juntas
de Calificación de Invalidez del orden regional, cuya decisión será apelable
ante la Junta Nacional. Contra dichas decisiones proceden las acciones
legales” (subraya fuera del texto original).[28]
La competencia del
Instituto de Seguros Sociales (hoy Colpensiones), las Entidades Promotoras de
Salud, las Administradoras de Riesgos Laborales y las Compañías de Seguros que
asuman el riesgo de invalidez y muerte, para calificar, en primera oportunidad,
la pérdida de capacidad laboral, fue replicada en el Decreto Ley 019 de 2012,[29] modificatorio del
artículo 41 de la Ley 100 de 1993.
3.4. Es claro
entonces que, la asignación de competencia para calificar la pérdida de
capacidad laboral, en primera oportunidad, a las autoridades o actores
encargados de asumir el cubrimiento de la prestación económica respectiva, es
una medida que ha sido utilizada en el pasado. Desde la consolidación normativa
de la seguridad social en Colombia, a finales de los años 90, se concibió la
posibilidad de que estos entes se encarguen de garantizar, en primer término,
que profesionales especializados en la materia evalúen y determinen el grado y
origen de la afectación causada sobre la funcionalidad laboral de cualquier
persona.
Visto el sentido y
origen de la norma acusada, pasa la Sala a resolver el problema jurídico planteado,
definiendo si la medida legislativa es razonable a la luz de la Constitución.
4. Juicio de
constitucionalidad de la medida acusada (la primera oportunidad de la
calificación de la capacidad laboral y ocupacional ante las entidades
aseguradoras del Sistema)
Para llevar a cabo
el juicio de constitucionalidad de la norma acusada, la Sala se ocupará de
analizar la norma con fuerza de ley, de forma concreta y específica, como
herramienta de carácter legislativo. Posteriormente, evaluará la razonabilidad
de esta medida normativa a la luz de los valores, reglas y principios del orden
constitucional vigente.
4.1. La
regla acusada: la
primera oportunidad de la calificación de la capacidad laboral y ocupacional
ante las entidades aseguradoras del Sistema
La regla con
fuerza de ley acusada forma parte del Capítulo IX del Decreto 019 de 2012, que
se ocupa de las disposiciones sobre trámites, procedimientos y regulaciones del
sector administrativo del trabajo. En el caso que se analiza se trata de una
reforma a un artículo (el 41) de la Ley 100 de 1993.
4.1.1. La norma
acusada establece que las entidades aseguradoras del Sistema sean las primeras entidades
encargadas de evaluar la capacidad laboral y ocupacional de las personas, ante
las eventualidades en que este trámite proceda. El sentido básico de la regla
acusada es fijar la competencia para realizar un trámite: ‘determinar en una primera oportunidad la
pérdida de capacidad laboral y calificar el grado de invalidez y el origen de
estas contingencias’. Al
establecer las entidades aseguradoras, fija seis categorías, a saber: (1) el Instituto de Seguros Sociales, Colpensiones; (2) las Administradoras de Riesgos Profesionales -
ARP-, (3) las Compañías de Seguros que asuman el
riesgo de invalidez y muerte y
(vi) las Entidades Promotoras
de Salud - EPS.
El resto del inciso se encarga de
establecer la posibilidad de cuestionar la decisión que haya sido adoptada en
‘primera oportunidad’. Se da un término (diez días) a la persona interesada
para “manifestar su
inconformidad” ante
la entidad, que tiene el deber de “remitirlo a las Juntas Regionales de
Calificación de Invalidez del orden regional” en el término fijado (cinco días). La decisión de la Junta Regional es apelable ante la Junta Nacional de
Calificación de Invalidez, quien
debe decidir en un término breve (cinco días). Contra dichas decisiones, adicionalmente, se
establece que proceden las
acciones legales.[30]
4.1.2. La medida
fue adoptada, como el resto del Decreto, pensando en los derechos de las
personas y, por tanto, de cualquier interpretación que se haga de este. Se dijo
al respecto, que las medidas del Decreto se adoptaban por cuanto “la
Administración Pública está llamada a cumplir sus responsabilidades y cometidos
atendiendo las necesidades del ciudadano con el fin de garantizar la
efectividad de sus derechos.”[31]
Se añade al respecto que las normas fijadas buscan garantizar un Buen Gobierno,
a través de “instituciones eficientes, transparentes y cercanas al ciudadano”.[32] El Decreto en cuestión
considera necesario tener actuaciones públicas acordes a las responsabilidades
que las funciones públicas de que se trata y al goce efectivo de los derechos
que está en juego. Se considera, que es “necesario que todas las actuaciones
de la administración pública se basen en la eficiencia, la equidad, la eficacia
y la economía, con el fin de proteger el patrimonio público, la transparencia y
moralidad en todas las operaciones relacionadas con el manejo y utilización de
los bienes y recursos públicos, y la eficiencia y eficacia de la administración
en el cumplimiento de los fines del Estado.”[33]
Pero para ello, se
advierte, debe haber un clima de confianza y buena fe, no de desconfianza y
prevención. Así, con el fin “de facilitar la actividad de las personas
naturales y jurídicas ante las autoridades que cumplen funciones
administrativas, contribuir a la eficacia y eficiencia de estas y fortalecer,
entre otros, los principios de buena fe, confianza legítima, transparencia y moralidad,
se requiere racionalizar los trámites, procedimientos y regulaciones
innecesarios contenidos en normas con fuerza de ley.”[34] En tal medida, el
objetivo general del Decreto Ley 019 de 2012, por el cual se dictan normas
para suprimir o reformar regulaciones, procedimientos y trámites innecesarios
existentes en la Administración Pública está relacionado con garantizar el
imperio de los principios constitucionales y legales que deben regir a la
Administración y su relación con las personas.[35]
El propio Decreto
Ley 019 de 2012 establece qué entiende por los principios de moralidad,
celeridad y economía en las actuaciones administrativas y simplicidad en los
trámites.[36]
4.1.3. Ahora bien,
como se resaltó previamente, la regla contemplada en el inciso segundo del
artículo 142 del Decreto Ley 019 de 2012 ya había sido introducida al
ordenamiento legal por un cuerpo normativo similar, la Ley 962 del 2005 (Por
la cual se dictan disposiciones sobre racionalización de trámites y
procedimientos administrativos de los organismos y entidades del Estado y de
los particulares que ejercen funciones públicas o prestan servicios), la
cual también se había ocupado de reformar el artículo 41 de la Ley 100 de 1993
sobre la calificación del estado de invalidez.
4.1.4. El artículo
41 de la Ley 100 de 1993 fue modificado el 10 de enero mediante el Decreto Ley
019 de 2012, pero seis meses más tarde, el 11 de julio de ese año, fue
modificado el artículo nuevamente por el Congreso de la República a través de
la Ley 1562 de 2012 (por la cual se modifica el Sistema de Riesgos Laborales y
se dictan otras disposiciones en materia de Salud Ocupacional). El artículo 18
de esta Ley 1562 de 2012 modificó el artículo 142 del Decreto 019 de 2012 (alterando
por tanto, el artículo 41 de la Ley 100 de 1993) estableciendo lo siguiente:
“Sin perjuicio de lo
establecido en este artículo, respecto de la calificación en primera
oportunidad, corresponde a las Juntas Regionales calificar en primera instancia
la pérdida de capacidad laboral, el estado de invalidez y determinar su origen.
A la
Junta de Calificación Nacional compete la resolución de las controversias que
en segunda instancia sean sometidas para su decisión por las Juntas Regionales.
La
calificación se realizará con base en el manual único para la calificación de
invalidez, expedido por el Gobierno Nacional, vigente a la fecha de
calificación, que deberá contener los criterios técnicos-científicos de
evaluación y calificación de pérdida de capacidad laboral porcentual por sistemas
ante una deficiencia, discapacidad [e invalidez][37] que hayan generado
secuelas como consecuencia de una enfermedad o accidente.”[38]
Es claro entonces
que la primera oportunidad ante la entidad aseguradora no es la primera
instancia del proceso administrativo, ni del judicial si hubiera lugar a este.
Segundo, queda claro que la decisión ante las Juntas de Calificación Nacional
es la segunda instancia del proceso ante la administración. Y tercero, queda
claro también que la calificación de la capacidad laboral y ocupacional de las
personas se debe hacer de forma estandarizada, mediante un Manual Único. El
Manual debe establecer “los criterios técnicos-científicos de evaluación y
calificación de pérdida de capacidad laboral porcentual por sistemas” cuando
se dé una deficiencia, discapacidad e invalidez “que hayan generado secuelas
como consecuencia de una enfermedad o accidente.”[39] Es decir, como lo han
resaltado algunas intervenciones dentro del proceso, el Legislador estableció (i)
que los parámetros que se usen para determinar la capacidad laboral y
ocupacional de una persona sean los mismos para todas las entidades
aseguradoras, y (ii) que sean de carácter técnico-científico, esto es,
parámetros objetivos.
4.2. Juicio
de constitucionalidad de la primera oportunidad de la calificación de la
capacidad laboral y ocupacional ante las entidades aseguradoras del Sistema
A continuación, se
pasa a estudiar la constitucionalidad de la regla acusada a la luz del cargo
presentado por el accionante.
4.2.1. En primer
lugar, la Sala establecerá el grado de rigor al que se debe someter el estudio
de la constitucionalidad de la norma con fuerza de ley acusada en el presente
proceso (en otras palabras, la intensidad del juicio).[40]
4.2.1.1. Para
empezar, debe tenerse en cuenta que se estarían comprometiendo, se alega, los
derechos a la seguridad social y al debido proceso de personas en el ámbito
laboral, por casos en los que se pierde total o parcialmente la capacidad
laboral u ocupacional. Es decir, son contextos en los que están en juego y en
tensión los derechos fundamentales de personas que pueden ser sujetos de
especial protección constitucional. Pueden ser personas que ven afectadas sus
capacidades laborales de forma grave o significativa y, en tal medida, tienen derecho
a una protección reforzada de sus derechos. Se trata, por tanto, de una posible
afectación de derechos constitucionales fundamentales relevantes.
4.2.1.2. No
obstante, se advierte que se trata de una regla para fijar un procedimiento en
la administración, de carácter técnico. En tal medida, existe un amplio margen
de configuración. Como lo ha señalado la jurisprudencia constitucional, el Legislador
cuenta con la posibilidad de decidir qué procedimientos judiciales establece y
en qué condiciones, siempre y cuando respete las reglas básicas que implican la
protección de ciertos derechos fundamentales como la igualdad o el debido
proceso. Este margen de configuración de los procedimientos en principio es más
amplio cuando se trata de actuaciones administrativas. Aunque el derecho al
debido proceso o el derecho a la defensa fijan límites a esta facultad de
regulación por parte del Legislador, estos son más flexibles que los límites
que se establecen en los ámbitos de procedimiento judicial, especialmente si se
trata de causas penales. En este caso, además, se trata de una cuestión de
carácter técnico, por lo que las competencias de las personas especializadas en
la materia tienen una voz protagónica. En tal medida, la deferencia del juez
constitucional respecto de estos diseños es aún mayor.
4.2.1.3. El impacto
sobre los derechos invocados (debido proceso y seguridad social) no es alto, de
hecho es bajo. Se acusa la regla de poner en riesgo una decisión adecuada y
justa de calificación de la capacidad laboral y ocupacional, al poner de juez a
la entidad que soportaría la carga de tener que asegurar la obligación a la
persona que se vería beneficiada en caso tal. En tanto se trata del primer paso
dentro de un proceso que puede tener varias instancias de control (primero ante
las Juntas de Calificación y, luego, ante el sistema judicial), es claro que de
ser cierto que existe el riesgo de que la entidad falle en su propio interés,
dejando de lado los criterios técnicos, la persona cuenta con mecanismos para
controvertir lo decidido por la entidad aseguradora. No obstante, el accionante
alega que este paso inicial impone la carga de alargar el trámite, pues es una
instancia más ante una institución que podría actuar parcializadamente, dado
los intereses que se contraponen. Para la Sala esta expansión de tiempo, que se
alega innecesaria en el trámite, es una carga a considerar, pero no se trata de
una restricción o amenaza alta o considerable del derecho.
4.2.1.4. Finalmente,
la Sala debe señalar que aunque se trata de una regla contemplada en un Decreto
Ley, no hay lugar a hacer un control más estricto de ésta. De acuerdo con la
jurisprudencia, una de las razones para no hacer un juicio estricto en materia
de constitucionalidad, es la deferencia con las decisiones adoptadas en
democracia por las personas que hayan sido elegidas en el poder legislativo. La
intensidad del juicio puede aumentarse cuando hay razones suficientes para
abandonar esta deferencia. Ocurre lo contrario cuando se trata de normas que han
sido expedidas por el poder ejecutivo sin el cumplimiento de los requerimientos
propios de una ley de la República. La presencia de la oposición y las fuerzas
políticas diversas en el debate legislativo, cambian el grado de deliberación
democrática que se debe dar en los procesos de producción de normas por poderes
o facultades legislativas de excepción.
4.2.1.5. Así pues,
la Corte someterá a un juicio de razonabilidad ordinario la regla, teniendo en
cuenta que (1) la norma con fuerza de ley acusada no impone un riesgo o una
amenaza alta o significativa a los derechos al debido proceso y a la seguridad
social; (2) la regla se ocupa de un trámite previo a dos eventuales
procedimientos, uno administrativo y otro judicial, posterior; y (3) se trata
de una política legislativa que se hace parte de un Decreto Ley emitido por el
Gobierno nacional, pero que había sido expedida previamente en democracia por el
Congreso de la República. Esto implica que se deberá verificar que la regla
acusada propenda por un fin legítimo constitucionalmente, a través de un medio
que no esté prohibido y que sea idóneo para alcanzar tal fin.
4.2.2. La
finalidad por la cual propende la regla acusada es legítima
constitucionalmente. De hecho, se trata de una finalidad que es importante e,
incluso, puede ser considerada imperiosa. El propósito que buscó el Legislador
es reducir los costos de transacción en los trámites de calificación de la capacidad
laboral y ocupacional. Buscar un resultado final del procedimiento de
calificación de capacidad laboral más célere, en el que se pueda llegar a un
punto definitivo más rápidamente y sin tener que llevar a cabo tantos
procedimientos administrativos y judiciales, ante Juntas de Calificación y ante
jueces es un propósito importante. Es justamente la finalidad del Decreto 019
de 2012 en el que la norma acusada fue replicada, buscar procedimientos más
céleres que aseguren el respeto y la protección al goce efectivo del derecho a
la seguridad social de las personas trabajadoras.
4.2.3. El medio
elegido por la regla es fijar una etapa administrativa previa al procedimiento
administrativo propiamente dicho y a las eventuales instancias judiciales. En
tanto se trata de la configuración de un procedimiento, es claro que corresponde
al ejercicio de una facultad con la que cuenta el Legislador. Y la
determinación de una decisión de un beneficio de la seguridad social por parte
de una entidad que hace parte del Sistema no es, a primera vista, una media
prohibida y excluida por el orden constitucional vigente.
4.2.4. Finalmente,
la Sala considera que la medida empleada por el Legislador es idónea para
alcanzar el fin propuesto. Se busca permitir a las entidades aseguradoras una
primera oportunidad, para que rápidamente establezcan la capacidad laboral y
ocupacional, a partir de reglas técnico-científicas generales. En tal medida,
si se reconoce la situación de disminución de capacidad en los términos
exigidos por la Ley, no es necesario iniciar un trámite adicional de carácter
administrativo ante las juntas de calificación, ni ante los jueces de la
República.
4.2.4.1. En tal
sentido, el hecho de que la entidad aseguradora tenga eventualmente funciones y
cargas directas, de acuerdo al resultado del proceso de calificación laboral,
no excluye su actuación sino que la invoca. La entidad aseguradora que sería la
encargada de asumir el reconocimiento del correspondiente beneficio de
seguridad social, es una institución que tiene la capacidad técnica e
institucional para dar un concepto técnico e informado de la situación
concreta. Así, si esta entidad actúa correctamente y la persona afectada está
de acuerdo, los costos de transacción que supone el trámite se reducen
considerablemente. Las aseguradoras, además, son las entidades llamadas a controvertir
el reconocimiento de una determinada calificación, en caso de que éstas
consideren que técnicamente es cuestionable. En tal medida, que las
aseguradoras tengan una primera oportunidad para pronunciarse en el trámite,
permite descartar el procedimiento administrativo ante las juntas de
calificación de todos aquellos casos en los que la entidad aseguradora evalúa
de una manera que no supone controversia, en especial para la persona
afectada.
4.2.4.2. El medio
elegido por la regla acusada tiene también un efecto positivo respecto de los
casos que sí se tramitan ante las juntas de calificación. En la medida en que
no exista la primera oportunidad, toda calificación de capacidad laboral y
ocupacional debe ir ante las juntas regionales. La existencia de este trámite
previo a la primera instancia de evaluación de la capacidad laboral, permite
que muchos casos se resuelvan por entidades que tienen la infraestructura y la
capacidad técnica e institucional para llevar a cabo el proceso de evaluación y
no tengan que ir a las juntas regionales necesariamente. Por tal razón, es
claro que el medio elegido va a permitir reducir la demanda ante las juntas de
calificación regional, propiciando que su actual configuración pueda tramitar
los casos que se les presenten con mayor eficiencia. De tal forma, se compensa
el tiempo que se añade al proceso de calificación de la capacidad laboral con
la primera oportunidad, el cual, como lo señalan algunas de las intervenciones,
no es una carga que implique una barrera u obstáculo a derecho alguno. En
promedio el trámite se demora 30 días.
4.2.4.3. Si bien
es cierto que puede existir cierta tensión entre los intereses de una
aseguradora al momento de decidir una prestación de la cual se podrá hacer
cargo, es una tensión eventual que, en caso de llevar a una decisión
incorrecta, puede dar lugar a controles por parte de la administración y de los
jueces.
4.2.4.4. Fasecolda
advierte en su intervención que la medida es razonable, porque permite a los
usuarios acceder a un procedimiento que es más célere, tal como lo señala la
evidencia. De acuerdo con los datos que se tienen, se puede concluir que “[…] la
mayoría de las prestaciones reclamadas asociadas al proceso de calificación de
invalidez, se definen rápidamente con la calificación efectuada en primera
oportunidad”.[41]
Dijo en su intervención Fasecolda:
“[La]
calificación en primera oportunidad permite a los afiliados obtener una
prestación económica mucho más rápido, sin necesidad de acudir ante las Juntas
de calificación, puesto que al suponer que el 100% de las solicitudes de
calificación tengan que ser atendidas por las Juntas Regionales, se tendría
como consecuencia de ello, una congestión de solicitudes mayor a la que se
presenta hoy en día y, por ende, períodos de tiempo más prolongados para la
emisión de dictámenes.
[…]
con relación a la calificación de origen laboral, el 95.9% (año 2017) y 97.4%
(2018) de los trabajadores accidentados aceptaron dicha calificación sin tener
que acudir a las Juntas Regionales. Por su parte, el 63.7% y el 74.4% de las
personas calificadas por enfermedad laboral para los mismos años, aceptaron la
calificación en primera oportunidad.  || […] del total de los accidentes calificados y
aceptados en primera oportunidad como de origen laboral en los años 2017 y
2018, el 91.2% tuvieron dictamen en firme en primera oportunidad, sin tener que
acudir a las Juntas de Calificación Regional; y que el 61% de las enfermedades
laborales, no tuvieron que recurrir a dicha calificación en esa misma instancia.
De
igual manera, respecto de las calificaciones realizadas por las compañías de
seguros que otorgan el seguro previsional a las administradoras de Fondos de
Pensiones –AFP– del Sistema General de Pensiones, […] el 67% de los afiliados
aceptaron la calificación en primera oportunidad, por lo que sólo el 33% de los
afiliados acudieron a las Juntas Regionales y/o Nacional.”[42]
Cifras similares
presentó Asofondos en su intervención. Se muestra que el mecanismo acusado ha
permitido a los afiliados “obtener una prestación económica del sistema en
un tiempo menor, sin necesidad de acudir ante la Junta de Calificación, y en
los casos en que ha habido apelación del dictamen emitido en primera
oportunidad, este es confirmado en el 90%.” Esto sin contar que el tiempo
para procesar los casos es mucho más veloz. En promedio “las compañías
aseguradoras, que son las calificadoras en primera oportunidad encargadas de
calificar la pérdida de capacidad laboral de los afiliados al RAIS, se demoran
aproximadamente un máximo de 30 días en emitir el dictamen. Por su parte las
Juntas de Calificación en promedio se toman alrededor de 4 meses y en algunos
casos inclusive hasta 6 meses.”[43]
Para Asofondos “el mecanismo de calificación en primera oportunidad se
constituye en una medida que imprime al sistema de seguridad social, los más
altos estándares de eficiencia” (principio técnico contemplado por el
artículo 2° de la Ley 100 de 1993).
4.2.5. En
conclusión, hacer los trámites más rápido y evitar que el proceso
administrativo o el judicial tengan que tener lugar cuando hay acuerdo entre
los funcionarios técnico-científicos de la aseguradora respectiva y la persona
afectada, es un medio no prohibido e idóneo que busca fines incluso imperiosos
constitucionalmente. En otras palabras es una regla de carácter legal razonable
constitucionalmente.
Aclara la Sala que
el modelo normativo actual para calificar la capacidad laboral y ocupacional de
las personas no es el único posible bajo la Constitución vigente. Pueden
existir otros medios que el Legislador tenga en cuenta, distintos al que se
evalúa, porque considere que son más eficientes, convenientes o adecuados para
garantizar el goce efectivo de derechos fundamentales. Pero teniendo en cuenta
que el control de constitucionalidad en un caso como estos debe ser ordinario y
no estricto, el modelo actual es razonable constitucionalmente, en lo que a la
afectación del debido proceso y la seguridad social se refiere, y, por tanto,
es uno de aquellos que puede elegir el Legislador. Además, es un modelo que
sigue la tradición ya consolidada en el orden jurídico vigente, de confiar la
decisión de la calificación de la capacidad laboral y ocupacional a expertos de
carácter técnico y científico, que se funden en criterios de objetivos de este
tipo para tomar sus decisiones.
5. Síntesis de
la decisión
5.1. En el
presente caso se estudió una acción de inconstitucionalidad presentada contra
el segundo inciso del Artículo 41 de la Ley 100 de 1993, que establece el
proceso para determinar la pérdida de capacidad laboral y ocupacional, en el
Sistema de Seguridad Social, como fue modificado por el Artículo 142 del
Decreto Ley 019 de 2012. A juicio del accionante, permitir una primera
oportunidad a las aseguradoras del sistema al ser las encargadas de llevar a
cabo esta calificación, las convierte en juez y parte, dado el interés que
pueden tener en el resultado (asumir la obligación que les impone el deber de asegurar
la prestación que haya lugar a reconocer), violando así el derecho al debido
proceso y a la seguridad social.
5.2. Después de
considerar que sí hay cargo y que no había lugar a inhibirse, la Sala consideró
que debía resolver el siguiente problema jurídico: ¿Viola el Legislador el
derecho al debido proceso y a la seguridad social, al establecer que un trámite
del cual depende el acceso a beneficios de seguridad social (la calificación de
la capacidad laboral y ocupacional), sea decidido en primer lugar por la misma
entidad que tendría que asumir la obligación del pago de tal beneficio, a pesar
de que tal medida se toma con el fin de agilizar el trámite, teniendo en cuenta
la capacidad institucional existente y de que es sólo el primer paso de un proceso
en el que la decisión de la entidad puede ser controvertida?
5.3. La Sala
analizó el origen de la regla con fuerza de ley acusada, y el alcance y su
sentido, para luego evaluar, ordinariamente, la razonabilidad constitucional de
la medida. Para la Sala la regla debía someterse a un juicio de razonabilidad
ordinario, teniendo en cuenta que (1) la norma con fuerza de ley acusada no
impone un riesgo o una amenaza alta o significativa a los derechos al debido
proceso y a la seguridad social; (2) la regla se ocupa de un trámite previo a
dos eventuales procedimientos, uno administrativo y otro judicial, posterior; y
(3) se trata de una política legislativa que se hace parte de un Decreto Ley
expedido por el Gobierno nacional, pero que había sido expedida previamente en
democracia por el Congreso de la República.
5.4. Finalmente,
la Sala consideró que la medida acusada era razonable, por cuanto propende por
un fin legítimo (lograr agilizar y hacer más eficiente el trámite), mediante el
ejercicio de una facultad regulativa (establecer una competencia) que es idónea
para lograr el fin que se busca (evitar que los trámites en los que las
aseguradoras consideran que sí hay lugar a una pérdida de capacidad laboral y
ocupacional tengan que esperar a que se adelante el proceso administrativo ante
las juntas regionales). En consecuencia, se concluye que el inciso segundo del
Artículo 142 del Decreto Ley 019 de 2012 no es contrario a la Constitución y,
por tanto, se declarará exequible.
6.
Levantamiento de términos
6.1. En el marco
de la emergencia pública de salud derivada de la pandemia generada por el
COVID-19, el Consejo Superior de la Judicatura tomó la decisión de suspender
los términos judiciales en el territorio nacional hasta el 12 de abril de 2020,
decisión que se prorrogó hasta el 26 de abril.[44].
En este marco de crisis y emergencia, el Presidente de la República tomó una
decisión
en el mismo
sentido, mediante decreto legislativo, advirtiendo que la Sala Plena de la
Corte Constitucional cuenta con la competencia para levantar la suspensión de
los términos judiciales ordenada por el Consejo Superior de la Judicatura “cuando
fuere necesario para el cumplimiento de sus funciones constitucionales”.[45]
6.2. La Sala Plena
de la Corte Constitucional dispondrá levantar la suspensión de términos en el
presente caso, teniendo en cuenta (i) la relevancia nacional del asunto y (ii)
la compatibilidad de la decisión con las condiciones de aislamiento preventivo
obligatorio. En efecto, la Sala decidió un asunto relacionado con una norma
general, impersonal y abstracta (esto es, de interés general), que plantea un
debate sobre la neutralidad de las instituciones encargadas de evaluar la
capacidad laboral de las personas, en orden a determinar el acceso a beneficios
de la seguridad social. En segundo lugar, el trámite y la decisión de este
asunto es compatible con las condiciones actuales de aislamiento social
obligatorio y no genera la imposición de cargas desproporcionadas a las partes
o a las autoridades públicas. El proceso constitucional se adelantó antes de la
declaración del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica, y el
aislamiento preventivo obligatorio, garantizando el derecho a la participación
política y el debido proceso. La declaratoria abstracta de constitucionalidad
que se resuelve, además, no impone una carga al demandante, a los
intervinientes o las autoridades públicas concernidas, y la notificación de la
decisión se adelantará a través de los mecanismos electrónicos dispuestos para
el efecto y con plena observancia de la garantía del debido proceso.[46]
VII. DECISIÓN
El Legislador no
viola los derechos al debido proceso y a la seguridad social, al establecer que
un trámite del cual depende el acceso a beneficios de seguridad social (la
calificación de la capacidad laboral y ocupacional), sea decidido en primer
lugar (primera oportunidad) por la misma entidad que tendría que asumir la
obligación del pago de tal beneficio; es una medida razonable, en tanto busca un
fin constitucionalmente legítimo, por un medio que es idóneo para alcanzar tal
fin.
En mérito de lo
expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional de la República de Colombia,
administrando justicia en nombre del Pueblo, y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero.- LEVANTAR, en el presente proceso, la suspensión de
términos ordenada por el Consejo Superior de la Judicatura.
Segundo.- Declarar EXEQUIBLE el segundo inciso
del Artículo 142 del Decreto Ley 019 de 2012, por las razones analizadas en la
presente sentencia.
Cópiese, notifíquese,
comuníquese, cúmplase y archívese el expediente.
ALBERTO
ROJAS RÍOS
Presidente
Con salvamento de voto
CARLOS BERNAL PULIDO
Magistrado
DIANA
FAJARDO RIVERA
Magistrada
LUIS
GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
ALEJANDRO
LINARES CANTILLO
Magistrado
ANTONIO
JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
Con
aclaración de voto
GLORIA
STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
-Con
impedimento aceptado-
CRISTINA
PARDO SCHLESINGER
Magistrada
-Con
impedimento aceptado-
JOSÉ
FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria
General
[1]
Autos del 2 y el 28 de agosto de 2019, proferidos por la Magistrada sustanciadora. En el primer Auto se admitió el cargo por
violación a los derechos de debido proceso y seguridad social y se inadmitió el
cargo por violación al principio de igualdad. En el segundo Auto se rechazó
finalmente el cargo por igualdad y se dio continuidad al proceso de
inconstitucionalidad.
[2]
El Artículo sigue así: “PARÁGRAFO 1. Para la selección
de los miembros de las Juntas Regionales y Nacional de Calificación de
Invalidez, el Ministerio del Trabajo tendrá en cuenta los siguientes criterios:
La selección se hará mediante concurso público y objetivo,
cuya convocatoria se deberá hacer con no menos de dos (2) meses de antelación a
la fecha del concurso e incluirá los criterios de ponderación con base en los
cuales se seleccionará a los miembros de estos organismos. La convocatoria
deberá publicarse en un medio de amplia difusión nacional.  || Dentro de los criterios de ponderación
se incluirán aspectos como experiencia profesional mínima de cinco (5) años y
un examen escrito de antecedentes académicos sobre el uso del manual de pérdida
de capacidad laboral y de invalidez, el cual se realizará a través de una
entidad académica de reconocido prestigio. Los resultados del concurso serán
públicos y los miembros de las Juntas serán designados por el Ministro del
Trabajo, comenzando por quienes obtuvieran mayor puntaje.  || La conformación de las Juntas
Regionales de Calificación de Invalidez podrá ser regionalizada y el manejo de
sus recursos será reglamentado por el Gobierno Nacional de manera equitativa.
El proceso de selección de los integrantes de las juntas de calificación de
invalidez se financiará con recursos del Fondo de Riesgos Profesionales.  || PARÁGRAFO 2. Las entidades de seguridad social, los miembros de
las Juntas Regionales y Nacional de Invalidez y los profesionales que
califiquen serán responsables solidariamente por los dictámenes que produzcan
perjuicios a los afiliados o a los Administradores del Sistema de Seguridad
Social Integral, cuando este hecho esté plenamente probado".”
[3]
Acción de inconstitucionalidad, Expediente D-13210, folios 1 a 59.
[4]
Se habla también de no existir posibilidad de considerar violaciones contra el
principio de igualdad, por cuanto no se establece un grupo de comparación, y de
que no se trata de “una medida regresiva, no obstante, el desarrollo de los
anteriores argumentos -se sostiene- impide tal conclusión”.
[5]
Por ejemplo, en un aparte se dice “[…] la inexequibilidad
denunciada obedecería más a la interpretación de la situación que hace el actor
y no a un verdadero quebrantamiento de preceptos constitucionales, siendo esta
una situación que escaparía al control de la Corte Constitucional.”
[6]
Artículo 2.2.5.1.16. del Decreto 1572 de 2015, compilatorio del artículo 20 del
Decreto 1352 de 2013.
[7]
La intervención abordó otras cuestiones como, por ejemplo, la referencia hecha
al principio de progresividad por la acción presentada. Dijo al respecto: “la
existencia de un modelo que garantice decisiones imparciales como esencia del
derecho al debido proceso no hace parte de las facetas prestacionales del
debido proceso, por lo que no puede hablarse de un retroceso en el nivel de
protección alcanzado. En esa medida el cargo no sería pertinente”.
[8]
La Procuraduría frente al cargo por aparente violación del artículo 48 de la
Constitución. Indicó que el demandante presente un desacuerdo con la creación
de una nueva instancia administrativa, en cabeza de las entidades
administradoras de la seguridad social, para que se determine la calificación
de la pérdida de capacidad laboral, por considerar que se trata de “un grave
retroceso”. Sin embargo, el actor nunca demuestra “cómo la creación de
esta instancia supone una medida regresiva en relación con el derecho
fundamental a la seguridad social”.
[9]
El Ministerio Público se refirió a dos aspectos adicionales,
sobre asuntos que no hacen parte del cargo admitido; a saber, que no se puede
hablar de una medida regresiva, porque la que hay es adecuada y eficiente y que
no se puede hacer un juicio de igualdad porque no hay grupo de comparación.
[10]
Acción de inconstitucionalidad, Expediente D-13385.
[11] Ley 6ª de 1945,
“Por la cual se dictan algunas disposiciones sobre convenciones de trabajo,
asociaciones profesionales, conflictos colectivos y jurisdicción especial de
trabajo”.
[12] Ley 90 de 1946, “Por el cual se establece el seguro
social obligatorio y se crea el Instituto Colombiano de Seguros Sociales”.
[13] Decreto
2663 de 1950, mediante el cual se adoptó el “Código
Sustantivo del Trabajo”.
[14] Decreto
3743 de 1950, “por el cual se modifica el Decreto número 2663 de 1950, sobre
Código Sustantivo del Trabajo”.
[15]
Artículo 209 original del Código Sustantivo del Trabajo.
[16] Código Sustantivo del Trabajo, Artículo 217.
[17]
Código Sustantivo del Trabajo, Artículo 217.
[18] Código Sustantivo del Trabajo, Artículo
211.
[19] Código Sustantivo del Trabajo, Artículo
280.
[20] Código Sustantivo del Trabajo, Artículos
193 y 259.
[21]
Artículo 3º del Decreto 1546 de 1989.
[22] Ley
100 de 1993.
[23]
Este inciso fue modificado y adicionado por la Ley 1562 de 2012, cuyo texto es
el siguiente: “La calificación se realizará con base en el manual único para la
calificación de invalidez, expedido por el Gobierno Nacional, vigente a la
fecha de calificación, que deberá contener los criterios técnicos-científicos de
evaluación y calificación de pérdida de capacidad laboral porcentual por
sistemas ante una deficiencia, discapacidad e invalidez que hayan generado
secuelas como consecuencia de una enfermedad o accidente”.
[24] Decreto 692 de 1995, “Por el cual se adopta el Manual Único para la
Calificación de la Invalidez”. Derogado por el Decreto 917 de 1999.
[25]
Esto, de conformidad con el artículo 42 del Decreto 1295 de 1994 (“Por el
cual se determina la organización y administración del Sistema General de
Riesgos Profesionales”), que establecía lo siguiente: “Todo afiliado al
Sistema General de Riesgos Profesionales a quien se le defina una incapacidad
permanente parcial, tendrá derecho a que se le reconozca una indemnización en
proporción al daño sufrido, a cargo de la entidad administradora de riesgos
profesionales, en una suma no inferior a un salario base de liquidación, ni
superior a veinticuatro (24) veces su salario base de liquidación. // El
Gobierno Nacional determinará, periódicamente, los criterios de ponderación y
la tabla de evaluación de incapacidades para determinar la disminución en la
capacidad laboral”.
[26]
De conformidad con el artículo 5º de la Ley 361 de 1997 (“Por la cual se
establecen mecanismos de integración social de las personas en situación de discapacidad
y se dictan otras disposiciones”), cuyo primer inciso primero dispuso que:
“Las personas en situación de discapacidad deberán aparecer calificadas como
tales en el carné de afiliado al Sistema de Seguridad en Salud, ya sea el
régimen contributivo o subsidiado. Para tal efecto las empresas promotoras de
salud deberán consignar la existencia de la respectiva limitación en el carné
de afiliado, para lo cual solicitarán en el formulario de afiliación la
información respectiva y la verificarán a través de diagnóstico médico en caso
de que dicha discapacidad no sea evidente”.
[27]
Ley 962 de 2005, “Por la cual se dictan
disposiciones sobre racionalización de trámites y procedimientos
administrativos de los organismos y entidades del Estado y de los particulares
que ejercen funciones públicas o prestan servicios públicos”.
[28]
Inciso segundo del artículo 52 de la Ley 962 de 2005.
[29]
Decreto Ley 019 de 2012 “Por el cual se dictan
normas para suprimir o reformar regulaciones, procedimientos y trámites innecesarios
existentes en la Administración Pública”.
[30]
Dice la norma en su inciso acusado: Decreto Ley 019 de 2012, “ARTÍCULO 142. CALIFICACIÓN DEL ESTADO DE INVALIDEZ.
El artículo 41 de la Ley 100 de 1993, modificado por el artículo 52 de la Ley
962 de 2005, quedará así:  […] ‘Artículo 41. Calificación del Estado de Invalidez. El estado de
invalidez será determinado de conformidad con lo dispuesto en los artículos
siguientes y con base en el manual único para la calificación de invalidez
vigente a la fecha de calificación. Este manual será expedido por el Gobierno
Nacional y deberá contemplar los criterios técnicos de evaluación para
calificar la imposibilidad que tenga el afectado para desempeñar su trabajo por
pérdida de su capacidad laboral.  || Corresponde al Instituto de Seguros Sociales, Administradora
Colombiana de Pensiones -COLPENSIONES-, a las Administradoras de Riesgos
Profesionales - ARP-, a las Compañías de Seguros que asuman el riesgo de
invalidez y muerte, y a las Entidades Promotoras de Salud EPS, determinar en
una primera oportunidad la pérdida de capacidad laboral y calificar el grado de
invalidez y el origen de estas contingencias. En caso de que el interesado no
esté de acuerdo con la calificación deberá manifestar su inconformidad dentro
de los diez (10) días siguientes y la entidad deberá remitirlo a las Juntas
Regionales de Calificación de Invalidez del orden regional dentro de los cinco
(5) días siguientes, cuya decisión será apelable ante la Junta Nacional de
Calificación de Invalidez, la cual decidirá en un término de cinco (5) días.
Contra dichas decisiones proceden las acciones legales.  ||  […]”.
[31]
Primer considerando del Decreto 019 de 2012.
[32]
Segundo considerando del Decreto 019 de 2012.
[33]
Séptimo considerando del Decreto 019 de 2012.
[34]
Octavo considerando del Decreto 019 de 2012. Al respecto, el quinto y sexto
considerandos del Decreto 019 de 2012 advierten respectivamente: “tanto los particulares en el ejercicio de sus derechos o en el
cumplimiento de sus deberes, como las autoridades en el desarrollo de sus
funciones tienen el deber de obrar bajo los postulados de la buena fe, es decir
que deben sujetarse a los mandatos de honestidad, lealtad y sinceridad.  ||
[…] con la aplicación del principio de la buena fe se logra que este se
convierta en un instrumento eficaz para lograr que la administración obre con
criterio rector de la efectividad del servicio público por encima de las
conductas meramente formales que han desnaturalizado su esencia.”
[35]
Decreto Ley 019 de 2012, Artículo 1°.- OBJETIVO GENERAL. Los
trámites, los procedimientos y las regulaciones administrativas tienen por
finalidad proteger y garantizar la efectividad de los derechos de las personas
naturales y jurídicas ante las autoridades y facilitar las relaciones de los
particulares con estas como usuarias o destinatarias de sus servicios de
conformidad con los principios y reglas previstos en la Constitución Política y
en la ley.  ||  En tal virtud, el presente decreto tiene por objeto suprimir o
reformar los trámites, procedimientos y regulaciones innecesarios existentes en
la Administración Pública, con el fin de facilitar la actividad de las personas
naturales y jurídicas ante las autoridades, contribuir a la eficiencia y
eficacia de éstas y desarrollar los principios constitucionales que la rigen.
[36]
Decreto Ley 019 de 2012, (Art. 3) MORALIDAD. La actuación administrativa debe ceñirse a los postulados de la
ética y cumplirse con absoluta transparencia en interés común. En tal virtud,
todas las personas y los servidores públicos están obligados a actuar con
rectitud, lealtad y honestidad en las actuaciones administrativas; (Art.
4) CELERIDAD EN LAS ACTUACIONES ADMINISTRATIVAS. Las autoridades tienen el
impulso oficioso de los procesos administrativos; deben utilizar formularios
gratuitos para actuaciones en serie, cuando la naturaleza de ellas lo haga
posible y cuando sea asunto de su competencia, suprimir los trámites
innecesarios, sin que ello las releve de la obligación de considerar y valorar
todos los argumentos de los interesados y los medios de pruebas decretados y
practicados; deben incentivar el uso de las tecnologías de la información y las
comunicaciones a efectos de que los procesos administrativos se adelanten con
diligencia, dentro de los términos legales y sin dilaciones injustificadas, y
deben adoptar las decisiones administrativas en el menor tiempo posible. (Art.
5) ECONOMIA EN LAS ACTUACIONES ADMINISTRATIVAS. Las normas de procedimiento
administrativo deben ser utilizadas para agilizar las decisiones; los
procedimientos se deben adelantar en el menor tiempo y con la menor cantidad de
gastos de quienes intervienen en ellos; las autoridades administrativas y los
particulares que cumplen funciones administrativas no deben exigir más
documentos y copias que los estrictamente necesarios, ni autenticaciones ni
notas de presentación personal sino cuando la ley lo ordene en forma expresa, o
tratándose de poderes especiales. En tal virtud, las autoridades deberán
proceder con austeridad y eficiencia, optimizar el uso del tiempo y de los
demás recursos, procurando el más alto nivel de calidad en sus actuaciones y la
protección de los derechos de las personas. (Art. 6) SIMPLICIDAD DE LOS
TRÁMITES. Los trámites establecidos por las autoridades deberán ser sencillos,
eliminarse toda complejidad innecesaria y los requisitos que se exijan a los
particulares deberán ser racionales y proporcionales a los fines que se
persigue cumplir.
[37]
Expresión modificada de acuerdo a lo decidido en la Sentencia C-458 de 2015.
M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado; SV. Luis Guillermo Guerrero y Gabriel Eduardo
Mendoza Martelo.
[38]
Ley 1562 de 2012, Artículo 18.
[39]
Ley 1562 de 2012, Artículo 18.
[40]
Sobre el juicio de razonabilidad y sus diferentes intensidades ver, entre otras,
la Sentencia C-673 de 2001 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa. AV.
Jaime Araujo Rentería, Álvaro Tafur Galvis), línea jurisprudencial reiterada y
precisada en sentencias como la C-943 de 2012. M.P. María Victoria Calle
Correa),; C-766 de 2013. M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez; C-015 de 2014. M.P.
Mauricio González Cuervo; C-115 de 2017. M.P. Alejandro Linares Cantillo,. SV.
Alberto Rojas Ríos; C-015 de 2018. M.P. Cristina Pardo Schlesinger) o la C-173
de 2019. M.P. Carlos Bernal Pulido.
[41]
Fasecolda señala que en el año 2018 se resolvieron en primera
oportunidad cerca de 576.000 solicitudes de calificación de invalidez, esto sin
contar las calificaciones realizadas por Colpensiones y las EPS
[42]
Intervención de Fasecolda, Expediente D-13385.
[43]
Intervención de Asofondos, Expediente D-13385.
[44]
Consejo Superior de la Judicatura, Acuerdos PCSJA20-11517, PCSJA20-11518,
PCSJA20-11519, PCSJA20-11521 y PCSJA20- 11526 de marzo de 2020; y Acuerdo
PCSJA20-11532 de 11 de abril de 2020.
[45]
Presidente de la República, Decreto 469 del 23 de marzo de 2020, dictado con
base en la declaratoria de Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica.
[46]
Decisiones similares ha tomado la Sala en este contexto de
pandemia, como por ejemplo la sentencia C-122 de 2020. MP Gloria Stella Ortiz
Delgado.