T-235-00
Sentencia T-235/00
Sentencia T-235/00
DERECHO A LA
SALUD-Incumplimiento del
empleador en trasladar recursos propios y del trabajador para seguridad social
Referencia:
expediente T-257353
Acción de tutela
incoada por Rosmery Alarcón Nieves y otros contra el Seguro Social, Seccional
Valledupar
Magistrado Ponente:
Dr. JOSÉ GREGORIO
HERNÁNDEZ GALINDO
Aprobada en Santa Fe de Bogotá, D.C., tres
(3) de marzo de dos mil (2000).
La Sala Quinta de Revisión de la Corte
Constitucional, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales,
específicamente las previstas en los artículos 86 y 241, numeral 9, de la
Constitución Política y en el Decreto 2591 de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
dentro del proceso
de revisión del fallo dictado en el asunto de la referencia por el Juzgado
Primero Penal del Circuito de Valledupar.
I. ANTECEDENTES
La siguientes personas, empleadas del
Municipio de San Diego (Cesar), instauraron acción de tutela contra el Seguro
Social, Seccional Valledupar:
ALARCON NIEVES
ROSMERY
ARAUJO CALDERON
LEYDEN
ARAUJO CELEDON
OTTO
ARZUAGA PEREZ
MAGGLIONIS
ARZUAGA RAUDALES
ALVARO
ARZUAGA VEGA LUZ
ENA
BONILLA ROSADO
ROSA NADIA
CACERES BAUTISTA
ESTEBAN
CALDERON GARRIDO
HERNAN
CAMARGO ROSADO
ROBERTO
CARRANZA VIANA
FANNY
CHARRY FERNANDEZ
PUREZA
DAMIAN RAUDALES
BELKIS
FERNANDEZ ARAUJO
LEONARDO
FUENTES MINDIOLA
LUCILA
GALLO QUINTERO
EUNICE
GONZALEZ GUERRA
BEDYS MARIA
GUERRA ARAUJO
ELIZABETH
GUERRA ARAUJO
MARTHA LUCIA
GUERRA ARZUAGA
ADULFO
GUERRA MORA
SILVESTRE
GUERRA MUÑOZ LEDYS
SOFIA
GUERRA NASSER
JAIME
GUERRA RODRIGUEZ
LINA MARIA
JIMENEZ CARDENAS
INEIDA
JAIMES QUINTERO
JOSE LEUPERIO
JURADO PEREZ
CARMEN EVA
JURADO TARAZONA
ADOT
LEAL RIOS LILIANA
LOPEZ MURGAS FABIO
MEJIA YANCE ELIA
MEJIA MEJIA OVER
RAFAEL
MENDOZA ROSADO
ALFREDO
MENDOZA ROSADO
NELVIS MARIA
MOLINA SOTO
PASTORA
MONTERO ISEDA LUIS
ALBERTO
MONTESINO ICEDA
YELENA
MUÑOZ MEJIA MEYER
ANTONIO
MUÑOZ RAMOS MIGUEL
MARTIN
MURGAS LEAL
JACQUELIN
OÑATE ARAUJO SONIA
ESTHER
OÑATE ARZUADA
CARLOS ADOLFO
PADILLA BACCA
JANNER
PADILLA CONTRERAS
RAFAEL
PADILLA PADILLA
ENELSY
PALMEZANO GUERRA
SERGIA
PERALTA ARZUAGA ARNULFO
PINEDO GUERRA JOSE
MOISES
QUINTERO QUINTANA
MARIA
QUINTERO ABRIL
FRANCIA
RAMOS ROJAS HERNAN
FCO.
RAMOS ROSADO
NELLYS MARIA
RIVADENEIRA MUÑOZ
LINA
RIVADENEIRA MUÑOZ
MARIA INES
RIVERO VILLERO
CARLOS
RODRIGUEZ CAMACHO
NANCY
ROSADO TORRES
MIRELDA
SALINAS GUERRA
ESTHER EMILIA
SANCHEZ GUERRA
ALIN ESTHER
SANCHEZ MUÑOZ
ALFREDO JOSE
SOTO CONTRERAS
VERENA
USTARIZ DAZA
ADOLFO
USTARIZ DAZA
ARACELIS
USTARIZ ARZUAGA
ELICEO
VASQUEZ MARTINEZ
DENIS
VARGAS DE MARTINEZ
EDILSA
VARGAS BARRIO
EDILBERTO
VEGA SALINAS EUCARIS
VILLERO ARZUAGA
FRANCISCO
ILLERO PALMEZANO
ALBERTO
ZULETA ARAUJO
CLARA ANTONIA
ZULETA CALDERON
MANUEL HERNAN
ZULETA GUERRA
YESENIA
Y, en calidad de pensionados, las
siguientes personas también dirigieron su acción contra el mismo ente:
JULIO FLOREZ JOSE TRINIDAD
MENDOZA LUIS
LOPEZ MONTERO JOSE ANTONIO
ROSADO GUERRA CARLOS A.
Afirmaron los actores que a partir de 1995
el Municipio de San Diego los afilió al Seguro Social -Regional del
Departamento del Cesar-, y que dicho ente territorial ha venido deduciendo los
aportes para salud y pensión, pero que, desde ese mismo año, éstos no han sido
transferidos al Seguro.
Como consecuencia de lo anterior, el Seguro
suspendió la prestación de los servicios de salud, alegando la mora en el pago
de cotizaciones, y manifestó que, para levantar esa medida, era indispensable
que el Municipio pagara todos los aportes atrasados.
Los actores expresaron que el Municipio hizo
algunas transferencias al ente demandado de los aportes en octubre de 1996, y
octubre y noviembre de 1998.
Aseveraron que el Seguro Social reclamó al
municipio de San Diego el pago de $613'644.772, por concepto de la mora en los
aportes liquidados hasta agosto de 1998, según Resolución 001 de 1998. Dicho
acto fue objeto de recursos interpuestos por la administración municipal, la
cual alegó no deber esa suma por cuanto el Seguro Social nunca había prestado
el servicio a sus empleados y pensionados. Sin embargo, la decisión no fue
modificada.
Afirmaron que mediante auto de mandamiento
de pago N° 003 del 28 de enero de 1999 el Seguro Social inició cobro coactivo,
y que, sin embargo, dicha entidad se ha venido negando a prestar los servicios
que le son exigibles, lo cual, a juicio de los demandantes, es injusto, pues no
se ha tenido en consideración las condiciones socioeconómicas de los empleados
y pensionados. Alegaron que, sobre todo para estos últimos, por ser personas de
la tercera edad, es imprescindible y urgente la atención de la salud.
Los demandantes estimaron violados sus
derechos a la vida, al mínimo vital, a la salud y a la seguridad social.
II. DECISION JUDICIAL OBJETO DE REVISION
El Juzgado Primero Penal del Circuito de
Valledupar, mediante fallo del 7 de septiembre de 1999, negó la tutela, por
cuanto la conducta asumida por el Seguro Social estaba amparada por el
ordenamiento jurídico (artículos 22, 177 y 209 de la Ley 100 de 1993). Agregó
ese Despacho:
"De todas
formas y a pesar de la decisión que aquí  se asume, no se explica el despacho
la actitud observada por el Municipio de San Diego, Cesar, a través de su
Alcalde, cuando desconociendo principios de orden constitucional como patrono,
los deja a la deriva, aún corriendo el riesgo de poder ser mencionado conforme
lo indica el artículo 210 de la Ley 100/93, por su presunto actuar negligente;
pues resulta innegable según lo probado en el expediente, que se ha
desentendido por mucho tiempo de la ineludible obligación de cumplir con el giro
de los dineros recaudados a sus trabajadores y pensionados, lo cual los priva
de una eficiente e integral protección en materia de salud e incluso, Seguridad
Social. Así sea que estando en  tal situación, le preste la facilidad económica
a sus dependientes laborales cuando lo requieren de urgencia, como lo dejaron
ver los declarantes. Situación que lleva ínsito y por ende descarta cualquier
perjuicio irremediable en esta acción. Lo mismo que hace nugatorio, sin
embargo, cualquier demanda por esta vía de Tutela, por prestación de los
aludidos servicios en los términos de un mínimo vital para los
pensionados, ya que a ellos se le cumple con el pago de sus pensiones
salariales y se le brinda los servicios médicos de urgencia, se reitera".
III. CONSIDERACIONES DE LA CORTE
CONSTITUCIONAL Y FUNDAMENTOS DE LA DECISION
La no trasferencia por parte del empleador
de los aportes al sistema de seguridad social en salud viola los derechos
fundamentales de los trabajadores. Alcance del artículo 209 de la Ley 100 de
1993
Una vez más debe la Corte reiterar lo que
se ha dicho en abundante jurisprudencia acerca de la obligación que tiene el
empleador de transferir los aportes destinados a la seguridad social en salud,
habida cuenta de los derechos e intereses que están de por medio. Así por
ejemplo en Sentencia T-382 de 1998, pronunciada por esta misma Sala, se afirmó:
"...la mora o
la omisión del empleador en trasladar a las E.P.S. y demás entidades de
seguridad social los aportes correspondientes -tanto en salud como en pensiones-,
y la de cancelar sus propios aportes con idéntico destino, constituye
indudablemente un atentado contra varios derechos constitucionales, entre ellos
la salud, la vida, el trabajo, los derechos de la persona de la tercera edad y,
por supuesto, el derecho a la seguridad social, ya que el sistema requiere de
recursos y sólo puede operar si los aportantes cumplen. Las deficiencias
económicas de las entidades de seguridad social repercuten necesariamente,
tarde o temprano, en enormes perjuicios para los afiliados y sus
familias".
Ahora bien, el ordenamiento ha establecido
cuáles son las sanciones que acarrea la mora en el pago de los respectivos
aportes (ver artículos 22, 23, 161 y 210). Otras consecuencias que trae consigo
el incumplimiento de la obligación patronal están señalada en el artículo 209
de la Ley 100, según el cual dicha omisión genera la suspensión de la
afiliación y del derecho a la atención del plan de salud obligatorio. Cabe
resaltar que la mencionada  norma fue objeto de control abstracto de
constitucionalidad por parte de esta Corporación, la cual, mediante Sentencia
C-177 de 1998 (M.P.: Dr. Alejandro Martínez Caballero) declaró la exequibilidad
de esa disposición, bajo los siguientes condicionamientos:
"25-
Finalmente, en relación con la proporcionalidad de la medida, la Corte
considera que es necesario distinguir las dos consecuencias previstas por la
norma, ya que ésta establece no sólo la interrupción de la prestación del
servicio sino incluso la suspensión de la afiliación,
Así, la Corte
considera que la suspensión de la afiliación aparece desproporcionada ya que
afecta la antigüedad del trabajador en el sistema, lo cual podría, en determinados
casos, obstaculizar el no acceso a determinados servicios sanitarios. En
efecto, conforme al artículo 164 de la Ley 100 de 1993, el acceso a la
prestación de algunos servicios de alto costo “podrá estar sujeto a períodos
mínimos de cotización que en ningún caso podrán exceder 100 semanas de
afiliación al sistema, de las cuales al menos 26 semanas deberán haber sido
pagadas en el último año.” Por ende, la Corte considera que es excesivo que se
imponga la suspensión de la afiliación a un trabajador y a su grupo familiar
por una conducta que es imputable a su empleador, que no efectuó los aportes
que le correspondían, y a la propia EPS, que fue negligente en sus deberes de
vigilancia.
Por el contrario, la
interrupción de los servicios por parte de la EPS es proporcionada ya que en el
fondo no limita el acceso a las prestaciones de salud del trabajador, caso en
el cual realmente se estaría restringiendo en forma grave su derecho a la
salud, sino que simplemente desplaza la responsabilidad para su prestación, que
ya no corresponderá a la EPS sino al propio patrono pues, conforme al parágrafo
del artículo 161 de la Ley 100 de 1993, la atención de los accidentes de
trabajo, riesgos y eventualidades por enfermedad general, maternidad y
accidentes de trabajo y enfermedad profesional serán cubiertos en su totalidad
por el patrono si éste no ha efectuado la inscripción del trabajador o no ha
girado oportunamente las cotizaciones a la entidad de seguridad social
correspondiente. Es cierto que todo el sistema de seguridad social está
estructurado sobre la idea de que las entidades idóneas para satisfacer las
prestaciones en salud son las EPS y las IPS. Y esa presunción es razonable, ya
que la mayor parte de los patronos no tiene la competencia técnica ni la
solvencia financiera para garantizar efectivamente a sus trabajadores las
prestaciones sanitarias definidas por la ley. Sin embargo, no por ello la norma
impugnada es contraria a la Carta, pues debe recordarse que el derecho a la
salud es de amplia configuración legal, por lo cual debe reconocerse al
Congreso la posibilidad de regular de distintas formas el acceso a la salud. En
estos casos no procede un examen estricto de proporcionalidad pues la propia
Constitución ha deferido a la ley la delimitación misma de gran parte del
contenido del derecho. Por todo lo anterior, la Corte considera que en
principio se ajusta a la Carta que, en caso de mora patronal, se autorice la
interrupción de los servicios por la EPS a los asalariados, tal y como lo prevé
la norma impugnada.
(...)
La interpretación
conforme a la Carta de la norma acusada.
29- En ese orden de
ideas, la Corte entiende que en principio la regla prevista por la norma
impugnada, según la cual la falta de pago de la cotización implica la
suspensión de los servicios por parte de la EPS es válida, por cuanto de todos
modos el patrono responde por las prestaciones de salud y el Legislador tiene
una amplia libertad para regular la materia. Sin embargo, en determinados
casos, y si está de por medio un derecho fundamental, y el juez considera que
no es posible que el patrono preste el servicio de salud necesario para evitar
un perjuicio irremediable, puede ser procedente que se ordene a la EPS, como lo
ha hecho la Corte en algunas de sus decisiones de tutela, que atienda al
trabajador y repita contra el patrono que ha incumplido.
Igualmente, la Corte
también considera que en aquellos eventos en que se verifique que es
verdaderamente imposible que el patrono que ha incurrido en mora pueda
responder por las prestaciones de salud, la aplicación de la norma puede
resultar inconstitucional incluso si no está en juego un derecho fundamental,
ya que en tal caso habría una restricción desproporcionada del derecho a la
salud del trabajador,  pues éste habría cotizado las sumas exigidas por la ley,
y sin embargo no puede reclamar los servicios a que tiene derecho. Por ende en
tales eventos, la Corte considera que también podría el trabajador exigir la
prestación sanitaria a la EPS, la cual podrá repetir contra el patrono.
30- Esto muestra
pues que la norma acusada es exequible en el entendido de que mantiene una
responsabilidad subsidiaria de las EPS a fin de proteger el derecho a la salud
del trabajador, frente a la responsabilidad primaria que recae en el patrono.
Esta responsabilidad originaria del empleador en caso de mora encuentra
fundamento no sólo en elementales principios de responsabilidad sino en la
propia Carta. En efecto, el artículo 53,  que regula los principios mínimos del
derecho laboral, señala que se debe garantizar al trabajador la seguridad
social. Se entiende entonces que esa norma constitucional, que se proyecta
esencialmente en el ámbito de las relaciones entre patrono y empleado, está
estableciendo que el responsable primario de garantizar la seguridad social de
los trabajadores es el propio patrono, lo cual armoniza con el sistema diseñado
por la Ley 100 de 1993, según la cual éste tiene a su cargo la obligación de
afiliar a sus trabajadores al sistema. Por ende, en caso de incumplimiento de
este deber legal "aquellos asumen directamente la responsabilidad de
prestar el servicio" (artículo 161 de la Ley 100 de 1993).
31- Finalmente, la
Corte entiende que en situaciones de mora patronal, esta obligación de prestar
los servicios de salud, ya sea directamente y en forma primaria por el patrono,
o subsidiariamente por las EPS en determinados eventos, cubre también al grupo
familiar del trabajador. En efecto, la especial protección constitucional que
se le brinda al núcleo familiar (CP arts 5º y 42) impone al Estado y a la
sociedad la garantía de su protección integral. Por ello es natural que, en
desarrollo de ese mandato, se establezca que los beneficios que se establecen
para el trabajador afiliado a los sistemas se aplican también a su familia, tal
y como lo señala el artículo 163 de la Ley 100 de 1993, que dispuso que el plan
de salud obligatorio de salud tendrá cobertura familiar. Por ende, si la mora
patronal acarrea la suspensión de los servicios de salud para la familia del
trabajador, es natural que el patrono deba primariamente también responder por
tales servicios, pero que, por la responsabilidad compartida, las EPS deban, en
los casos mencionados en los anteriores fundamentos de esta sentencia,
responder subsidiariamente.
(...)
Decisión a tomar
33- Conforme a lo
anterior, la Corte concluye que el primer segmento del artículo 209 de la Ley
100 de 1993, según el cual “el no pago de la cotización en el sistema
contributivo producirá la suspensión de la afiliación y al derecho a la
atención del plan de salud obligatorio” es claramente constitucional cuando se
trata de la suspensión de servicios en caso de personas no vinculadas a través
de relación laboral, esto es de pensionados, jubilados y trabajadores
independientes, pues ellos directamente deben realizar los pagos de las
correspondientes cotizaciones. Por el contrario, y como se ha visto en los
anteriores fundamentos de esta sentencia, es necesario condicionar el alcance
de esta norma a fin de adecuarla a la Carta, cuando se trata de trabajadores dependientes
y a servidores del Estado, pues una aplicación literal puede transgredir los
artículos 13, 49 y 83 de la Constitución. Es por ello que se declarará la
exequibilidad condicionada de ese aparte.
Así, y como se
precisó en el fundamento 25, la suspensión de la afiliación resulta
desproporcionada en estos casos. Por el contrario, las interrupción de los
servicios de salud por la EPS es conforme con la Carta, pero con las
precisiones efectuadas en los fundamentos 29 a 31 de esta sentencia, esto es,
que el patrono asume la obligación primaria de prestar tales servicios al
trabajador y a su grupo familiar y que subsiste una responsabilidad subsidiaria
de la EPS en determinados eventos.
34- En relación con
la parte final del artículo 209 de la Ley 100 de 1993, que dispone expresamente
que "por el período de la suspensión, no se podrán causar deuda ni interés
de ninguna clase", la Corte considera que es necesario también condicionar
su constitucionalidad por las siguientes razones:
De acuerdo con el artículo
49 de la Constitución sólo la atención básica de salud debe ser gratuita para
todas las personas, por ende es razonable que el incumplimiento de una
obligación pecuniaria en este campo origine las consecuencias económicas que le
garanticen, a la entidad que debe responder por el servicio, la estabilidad y
el equilibrio del sistema. Además, el artículo 365 de la Constitución dispone
que es deber del Estado asegurar la prestación eficiente de los servicios
públicos, el cual debe leerse en concordancia con el artículo 2º de la Carta
que dispone como fin de nuestro Estado la efectividad de los derechos
consagrados en la Constitución. Por tal razón, si no existen serias
consecuencias contra el empleador o el individuo que incumple, no se garantiza "a
todas las personas el acceso a los servicios de promoción, protección y
recuperación de la salud" (CP art. 49). Finalmente, no debe olvidarse que
el actual sistema de seguridad social en salud se diseñó para también favorecer
a las personas sin capacidad de pago, pues a través del fondo de solidaridad se
busca hacer efectivo el derecho a la salud de quienes objetivamente no pueden
cotizar en el sistema. Por ende, si no existen mecanismos jurídicos que
garanticen el pago efectivo de la cotización de quienes pueden hacerlo, se
desconoce el deber ciudadano de solidaridad social que contempla el numeral 2º
del artículo 95 constitucional. Por todo lo anterior, la Corte considera que en
aquellos casos en que el incumplimiento es imputable al patrono, entonces no
existe ninguna razón para que se lo excluya del pago de intereses, pues ello
constituye una invitación a eludir el pago de esas contribuciones parafiscales.
Por el contrario, en
el caso  de los trabajadores independientes y pensionados, la Corte considera
que es razonable el mandato según el cual durante el periodo de la suspensión,
no se podrá causar deuda ni interés de ninguna clase. En efecto, en tales
eventos, la suspensión de la afiliación constituye una consecuencia drástica
para la persona afectada, por lo cual se justifica que se lo exima del pago de
intereses, a fin de no hacer excesivamente gravosa su posterior vinculación  al
sistema de salud.  Por ende, también se condicionará la exequibilidad de esta
frase". (Cfr. Corte Constitucional. Sala Plena. Sentencia C-177 del 4 de
mayo de 1998. M.P.: Dr. Alejandro Martínez Caballero).
Así, pues, con base en las disposiciones
legales, las cuales deben ser interpretadas de conformidad con los expuestos
criterios, la Sala encuentra que, en el presente caso, la conducta del Seguro
Social, como lo señaló el juez de instancia, se halla ajustada a derecho. Lo
anterior no obsta para señalar, mediante esta providencia, que quien tiene la
responsabilidad de asumir la atención en salud es el Municipio de San Diego. Y,
aunque dicho ente no fue demandado en este proceso, sí fue citado por parte del
juez de instancia para rindiera declaración (folio 87), motivo por el cual tuvo
la oportunidad de exponer las razones que condujeron a ese ente territorial al
incumplimiento de sus obligaciones patronales. No obstante el burgomaestre
decidió guardar silencio, pues no compareció al Despacho judicial. Teniendo en
cuenta lo anterior, la Sala estima procedente hacer la respectiva reconvención
para que el Municipio de San Diego se ponga al día en el pago de sus deudas de
seguridad social en salud, las cuales son actualmente objeto de proceso
coactivo. Mientras ello sucede, el municipio, tal como lo manda la ley, deberá
asumir -así como lo viene haciendo, según consta a folios 101, 103 y 104- los
gastos que genere la atención en salud de sus empleados y pensionados, y de sus
familias.
También cabe recordar al Municipio que los
aportes a la seguridad social son de carácter parafiscal, y que no es posible
la libre disposición de ellos, así que toda destinación diferente, o el desvío
de los mismos, compromete la responsabilidad penal de quien incurra en tales
conductas. En consecuencia, se remitirá copia de este fallo a la Fiscalía
General de la Nación, para lo de su cargo.
Así las cosas, la Sala confirmará el fallo
de instancia en cuanto absolvió de toda responsabilidad al Seguro Social y, por
tanto, denegó el amparo respecto de dicha entidad, pero adicionará el fallo de
instancia, en el sentido de hacer al Municipio de San Diego (Cesar) la
reconvención arriba indicada, con el fin de no dejar desprotegidos a los
trabajadores y para darle plena eficacia a los derechos fundamentales (artículo
2 C.P.).
DECISION
En mérito de lo
expuesto, la Sala Quinta de Revisión de la Corte Constitucional, administrando
justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero.-
CONFIRMAR el fallo
proferido por el Juzgado Primero Penal del Circuito de Valledupar, en cuanto
absolvió de toda responsabilidad al Seguro Social y, respecto, de ella declaró
improcedente el amparo.
SE ADICIONA el fallo de instancia, en el sentido de reconvenir al
Municipio de San Diego (Cesar) para que se ponga al día en el pago de sus
deudas de seguridad social en salud, las cuales actualmente son objeto de
proceso coactivo. Mientras ello sucede, el Municipio, tal como lo manda la ley,
deberá seguir asumiendo los gastos que genere la atención en salud de sus
empleados y pensionados.
Segundo.-
REMÍTASE copia de la
presente sentencia a la Fiscalía General de la Nación, para lo de su
competencia.
Tercero- DESE cumplimiento a lo previsto en el artículo
36 del Decreto 2591 de 1991.
Cópiese,
notifíquese, comuníquese, publíquese en la Gaceta de la Corte Constitucional y
cúmplase.
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado Ponente
ALEJANDRO MARTINEZ
CABALLERO                                             FABIO MORON DIAZ
Magistrado                                                                                   Magistrado
MARTHA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General