T-233-18
Sentencia T-233/18
ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES QUE RESUELVEN LAS
SOLICITUDES DE DESACATO Y DE CUMPLIMIENTO DE LOS FALLOS DE TUTELA-Procedencia excepcional
La
jurisprudencia constitucional ha señalado que la acción de tutela contra providencias
judiciales que resuelven incidentes de desacato o solicitudes de cumplimiento
es procedente únicamente de manera excepcional. Para explicar el asunto la
Corte ha establecido algunos requisitos formales y materiales que se deben
tener presentes al momento de hacer el examen de procedencia. Inicialmente y de
manera genérica la Corte dijo que la acción de tutela procede contra incidentes
de desacato o solicitudes de cumplimiento siempre que se cumplan los requisitos
de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales,  y por
tanto, se constate una vulneración o una amenaza a los derechos fundamentales
del sancionado. La Corte también señaló que la procedencia excepcional de la
tutela en estos eventos además obliga al juez a observar de forma estricta lo
que tienen ver con posibles vulneraciones del derecho al debido proceso.
INCIDENTE DE DESACATO Y FALLO DE TUTELA-Ningún juez puede volver sobre
el tema de fondo decidido ni sustituir o modificar la esencia de la decisión
El
juez que revise la procedencia del amparo contra este tipo de providencias no
le es permitido reabrir el debate constitucional discutido en la tutela cuyo
desacato o cumplimiento se solicita, por cuanto su análisis se encuentra
limitado a la presunta vulneración de los derechos fundamentales del accionante
como consecuencia de las decisiones proferidas durante el trámite de
cumplimiento o de desacato en comento.   Así las cosas, es claro que durante el
trámite del incidente de desacato no se deben ventilar asuntos que afecten la
ratio decidendi con base en la que se adoptó el fallo de tutela. Durante el
estudio de una tutela que cuestiona concretamente dicho proceso, el operador
judicial que la revisa se debe limitar a analizar la conducta desplegada por el
juez durante el  mismo, sin consideración alguna del fallo que le sirve de
trasfondo, esto con el fin dar cumplimiento al principio de cosa juzgada.
DEBER DE CUMPLIMIENTO DE LAS PROVIDENCIAS DE TUTELA COMO
COMPONENTE DEL DERECHO FUNDAMENTAL AL ACCESO A LA ADMINISTRACION DE JUSTICIA Y
AL DEBIDO PROCESO
El
artículo 229 de la Constitución Política de Colombia establece la garantía del
derecho al acceso a la administración de justicia como un derecho fundamental y
como una herramienta indispensable para el logro de los fines esenciales del
Estado.  Este derecho ha sido definido por la jurisprudencia constitucional
como la posibilidad de todos los ciudadanos de acudir ante los jueces y
tribunales para proteger o restablecer sus derechos con estricta sujeción a los
procedimientos previamente establecidos y con plena observancia de las
garantías sustanciales y procedimentales previstas en las leyes. Del mismo modo
ha sido considerado también como el derecho a la tutela judicial efectiva, que
comprende: (i) la posibilidad de los ciudadanos de acudir y plantear un
problema ante las autoridades judiciales, (ii) que éste sea resuelto y, (iii)
que se cumpla de manera efectiva lo ordenado por el operador jurídico y se
restablezcan los derechos lesionados. Para dar cumplimiento a este postulado,
el artículo 86 de la Constitución consagró la acción de tutela como un
mecanismo a través del cual toda persona tiene la posibilidad de acudir ante
los jueces para reclamar la protección inmediata de sus derechos fundamentales,
cuando quiera que estos resulten vulnerados o amenazados por cualquier
autoridad pública o privada.
CUMPLIMIENTO FALLO DE TUTELA-Garantía del derecho a la tutela judicial efectiva, debido proceso
y seguridad jurídica
DESACATO DE TUTELA-Sanciones
INCIDENTE DE DESACATO Y CUMPLIMIENTO FALLO DE TUTELA-Diferencias
DERECHO A LA RESTITUCION DE TIERRAS DESPOJADAS Y EL PROCESO DE
FOCALIZACION PARA EL REGISTRO
La
jurisprudencia constitucional ha señalado que el derecho a la restitución de
tierras es un componente preferente y principal de la reparación a las víctimas
del conflicto armado,  y lo ha definido como parte fundamental de la garantía
de los derechos a la verdad, justicia y reparación.  En virtud del mismo,
quienes son víctimas del despojo o abandono forzado pueden reclamar al Estado
el restablecimiento de su derecho de propiedad o posesión y el uso, goce y
libre disposición sobre los bienes despojados.
DERECHO A LA RESTITUCION DE TIERRAS DESPOJADAS-Procedimiento contenido en la
ley 1448/11
El
trámite de focalización de zonas del territorio nacional para llevar a cabo la
restitución de tierras despojadas debe realizarse bajo una lógica de
gradualidad y progresividad en la etapa administrativa que tiene como fin
depurar y validar información relevante sobre el bien reclamado. Este
procedimiento implica que la UAEGRTD deba hacer el estudio de las solicitudes
de restitución recibidas mediante la macro y micro focalización de áreas
geográficas en función de las condiciones de seguridad definidas por el Consejo
de Seguridad Nacional y a partir de información suministrada por la instancia
de coordinación de responsabilidad del Ministerio de Defensa Nacional. En
aquellos casos en que de acuerdo con las instancias de coordinación no existan
las condiciones para adelantar las diligencias o continuar el proceso, la
UAEGRTD deberá evaluar la continuidad o suspensión de sus actuaciones.
ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES QUE RESUELVEN LAS
SOLICITUDES DE DESACATO Y DE CUMPLIMIENTO DE LOS FALLOS DE TUTELA-Procedencia por vulneración de
la Constitución de forma directa al abstenerse de asegurar el cumplimiento de
tutela que protegió restitución de tierras
Referencia:
Expediente T-6.334.215
Acción de
tutela presentada por: Los abogados de Sonia y de la menor
Hilda contra el Juzgado Octavo (8º) Administrativo de Oralidad de
Medellín y la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de
Tierras Despojadas (UAEGRTD).
Magistrada Ponente:
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Bogotá D.C., diecinueve (19) de junio de dos mil
dieciocho (2018)
La Sala Séptima de Revisión de
tutelas de la Corte Constitucional, conformada por los Magistrados Cristina
Pardo Schlesinger, quien la preside, Alberto Rojas Ríos y José Fernando Reyes
Cuartas, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales,
específicamente las previstas en los artículos 86 y 241, numeral 9°, de la
Constitución Política, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
En el proceso de revisión de la sentencia proferida el 6 de
junio de 2017 por  el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo
Sección Segunda – Subsección A-, el cual confirmó el fallo de tutela proferido
el 28 de abril de 2017 por el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala
Tercera de Oralidad, que declaró la improcedencia de la tutela instaurada por los abogados como apoderados de  Sonia
y de la menor Hilda contra el Juzgado Octavo (8º) Administrativo de
Oralidad de Medellín y la Unidad Administrativa Especial de Gestión de
Restitución de Tierras Despojadas (UAEGRTD).[1]
Los
hechos de la acción de tutela que se revisa contienen datos sensibles para la
vida  y la integridad personal de las accionantes en razón de su condición de
victimas del desplazamiento forzado reclamantes de tierras. En consecuencia,
con el fin de proteger su intimidad y seguridad personal, la Sala no  hará
mención a los nombres reales ni ninguna otra información que conduzca a su
identificación.[2]
De acuerdo con lo dispuesto en los artículos 86 de la
Constitución Política y 33 del Decreto 2591 de 1991, la Sala de Selección Número Cuatro de la Corte Constitucional
seleccionó, para efectos de su revisión, la acción de tutela de la referencia.
De conformidad con el artículo 34 del Decreto 2591 de 1991, esta Sala de
Revisión procede a dictar la Sentencia correspondiente.
I.
ANTECEDENTES
1.1.
Solicitud y hechos
Los abogados,
en calidad de apoderados judiciales de la señora Sonia y de la menor Hilda,
solicitaron ante el juez de tutela la protección de los derechos fundamentales
de petición y de acceso a la administración de justicia, presuntamente
vulnerados por el Juzgado Octavo (8º) Administrativo de Oralidad de Medellín y
la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras
Despojadas (UAEGRTD) (i) frente al despacho judicial en mención, por no hacer
cumplir un fallo de tutela anterior emitido a favor de su difunto esposo Pedro[3]; y (ii) a
la UAEGRTD por dar cumplimiento a lo ordenado mediante la sentencia judicial
mencionada. Sustentaron su solicitud con base en los siguientes hechos:
Manifestaron que en marzo de 2015 el
señor Pedro, esposo de la actual accionante, instauró acción de tutela
en contra de la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de
Tierras Despojadas (UAEGRTD). La mencionada acción alegaba que el actor era
desplazado de la vereda La Luz Municipio de Fuente del Sol, departamento
de Castaña. Para ese momento tenía 71 años de edad, padecía de
afecciones a la salud y se encontraba inscrito en el Registro Único de Víctimas
(RUV). Presentó derecho de petición ante la Unidad Administrativa Especial de
Gestión y Restitución de Tierras Despojadas (UAEGRTD) con el fin de que se
diera inicio al trámite administrativo y se aplicara el enfoque diferencial
establecido por la Ley 1448 de 2011. Ante la solicitud la entidad señaló que el
predio en reclamación no se encontraba en una zona focalizada y por esta razón
el trámite solo podría iniciarse cuando ello se llevara a cabo. Por lo
anterior, teniendo en cuenta su edad y condiciones de salud, el señor Pedro procedió
a solicitar mediante el mecanismo constitucional de tutela que se ordenara la
UAEGRTD iniciar la actuación administrativa con aplicación del enfoque
diferencial y prevalencia del orden constitucional.[4]
El 13 de marzo de 2015 la tutela fue
fallada favorablemente por el Juzgado Octavo (8º) Administrativo de Oralidad de
Medellín, quien ordenó a la UAEGRTD que en un plazo máximo de 3 meses realizara
microfocalización en la zona donde se ubicaba el inmueble del demandante para
proceder con el proceso de restitución del accionante.[5]
El 28 de agosto de 2015 ante el
incumplimiento de la orden judicial proferida por el juez de tutela el
accionante presentó un incidente de desacato contra la entidad demandada. Sin
embargo, dicha solicitud no tuvo respuesta por parte de la entidad ni del
Juzgado.[6]
El 6 de julio de 2016 el señor Pedro,
a través del Programa de Asistencia Legal a la Población Desplazada en
Consultorios Jurídicos de la Universidad de Castaña, presentó escrito de
insistencia de incidente de desacato. En el sostuvo que la omisión de cumplir
la orden del juez de tutela por parte de la entidad accionada lo ponía en una
situación de mayor indefensión y vulneraba abiertamente sus derechos
fundamentales.[7]
El 2 de agosto de 2016 el Juzgado 8º
Administrativo del Circuito de Medellín inició el estudio del incidente de
desacato contra la directora de la UAEGRTD y concedió un término de dos días
para que se pronunciara al respecto.[8]
El 10 de agosto de 2016 la Directora
Territorial de la UAEGRTD para el Departamento de Castaña explicó la
imposibilidad de microfocalizar el área donde estaba ubicado el inmueble del
accionante. Manifestó que de acuerdo con el diagnóstico emitido por el Centro
Integrado de Inteligencia para la Restitución de Tierras (CI2RT) con fecha del
25 de mayo de 2016 persistían condiciones complejas en materia de orden público
que hacían inviable la microfocalización. Por esta razón era imposible iniciar
el estudio formal de las solicitudes. No se cumplía con el requisito de
procedibilidad para adelantar el trámite, el cual implicaba la existencia de
condiciones de seguridad para el solicitante y para el personal de la UAEGRTD. [9]
1.1.7. El 16 de agosto de 2016 el Juzgado 8º Administrativo de Oralidad de Medellín decidió dar por
terminado el trámite incidental por considerar que la UAEGRTD había realizado
todas las gestiones tendientes a cumplir con lo ordenado en el fallo de tutela,
sin embargo, a la fecha la zona donde se encontraba ubicado el inmueble no
contaba con condiciones favorables de seguridad para la intervención,
imposibilitando la realización de la microfocalización.[10] La decisión del
despacho judicial fue expresada en los siguientes términos:
“Una vez en
la etapa probatoria y luego de haber requerido a la entidad para que diera las
explicaciones del presunto incumplimiento del fallo de tutela, mediante
memorial allegado el 10 de agosto de 2016 manifestaron que una vez verificadas
las condiciones de seguridad de la zona de ubicación de los bienes inmuebles
solicitados por el accionante (…) de acuerdo al diagnóstico suministrado por el
Centro de Inteligencia para la Restitución de Tierras –CI2RT, se pudo
establecer que persisten las condiciones complejas en materia de orden público,
que hacen inviable la microfocalización y el inicio de un estudio formal de las
solicitudes correspondientes a dicho territorio. // Ante lo informado por la
entidad, el Despacho considera que la Unidad Administrativa Especial de Gestión
de Restitución de Tierras Despojadas, ha realizado todas las gestiones
tendientes a cumplir con lo ordenado en el fallo de tutela, sin embargo a la
fecha la zona donde se encuentra ubicado el inmueble del señor Pedro no cuenta
con las condiciones favorables de seguridad para la intervención, haciendo
imposible la realización de la microfocalización. // Por tal razón, no es
posible dar aplicación, al artículo 52 del decreto 2591 de 1991 y en
consecuencia ordena // DAR POR TERMINADO incidente de desacato en contra de la
Directora de la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Tierras Despojadas,
por las razones expuestas anteriormente, respecto a la acción de tutela
interpuesta por el señor Pedro(…)”.[11]
El 3 de octubre de 2016 el señor Pedro
presentó a través de apoderado judicial un derecho de petición a la
Alcaldía Municipal de Fuente del Sol. En éste solicitaba información
respecto de la situación de seguridad en materia de conflicto armado en la
vereda La Luz donde se encuentra ubicado el inmueble del accionante.
Ante dicha solicitud la Alcaldía de Fuente del Sol respondió: (i) que en
la Vereda La Luz no se encontraba ubicada ninguna guarnición militar;
(ii) que para el año 2016 no habían existido enfrentamientos entre grupos
armados ilegales al margen de la ley; y (iii) que a pesar de que la Vereda La
Luz no era el lugar donde se concentraban los miembros de grupos armados
ilegales, sí era una vereda limítrofe al sitio donde se ubicaban dichos grupos.[12]
El 8 de febrero de 2017 el señor Pedro falleció.
El 17 de abril de 2017 la señora Sonia,
mediante apoderado judicial, interpuso acción de tutela para solicitar el
cumplimiento del fallo de tutela proferido a favor del ya fallecido Pedro.
Argumentó que se estaba vulnerando su derecho de petición y acceso a la
administración de la justicia porque (i) la UAEGRTD no había cumplido con lo
ordenado en el fallo concedido a su difunto compañero; y (ii) el Juzgado Octavo
8º Administrativo de Medellín no lo había hecho cumplir, relegando la tutela
proferida por este mismo a ser una decisión “para enmarcar”.[13]
1.2. Contestación de la Demanda
1.2.1. UAEGRTD[14]
El 25 de abril de 2017 la entidad
accionada a través de su Directora Territorial de Castaña solicitó se
declarara la improcedencia de la acción de tutela por falta de subsidiariedad,
en razón a que existen otros mecanismos judiciales que aún pueden agotarse.[15]
Adicionalmente, reiteró la imposibilidad
microfocalizar el área donde se ubica el inmueble reclamado por el accionante.
Según la entidad, para el 28 de octubre de 2016 las condiciones de seguridad en
la zona de ubicación del predio reclamado no cumplían con los criterios para
iniciar el proceso de microfocalización e implementación del trámite
administrativo para la restitución de tierras señalado en la Ley 1448 de 2011.[16]
1.2.4 JUZGADO 8º ADMINISTRATIVO DE ORALIDAD
DE MEDELLÍN[17]
El despacho accionado consideró que la
solicitud de la accionante no es procedente debido a la imposibilidad de llevar
a cabo la microfocalización por las complejas condiciones de seguridad.
Consideró que no existía ninguna omisión por su parte pues la terminación del incidente
de desacato no obedeció a un capricho sino a los fundamentos que señalaban la
imposibilidad material de cumplir el fallo de tutela.
1.3. Decisiones Judiciales
El 28 de abril de 2017, el Tribunal
Administrativo de Antioquia, Sala Tercera de Oralidad, profirió sentencia en la
que declaró la improcedencia de la tutela interpuesta. Fundamentó su decisión
en que no se había encontrado en el expediente ninguna irregularidad procesal
en la que hubiera incurrido el juez de tutela. Por el contrario, consideró que
el incidente de desacato se había tramitado conforme a la ley. Adicionalmente
señaló que la zona en la que se encontraba el inmueble reclamado no contaba con
condiciones de seguridad favorables para iniciar el proceso de
microfocalización, según los informes allegados por la UAEGRTD y por tanto era
procedente archivar el incidente de desacato.
Impugnación
La accionante estuvo inconforme con esta
decisión y procedió a  impugnar el fallo. Adujo que era contradictorio que aun
cuando no se había cumplido con la orden dada por el juez de tutela se pudiera
afirmar que no había desacato. Bajo este argumento, consideró que dicha
decisión judicial nunca iba a
ser ejecutada y por tanto se vulneraría
su derecho al acceso a la administración de justicia de forma permanente. En
adición a lo anterior, estimó que el Juzgado 8 Administrativo de Oralidad del
Circuito de Medellín se limitó a valorar el informe allegado por la UAEGRTD y
no la respuesta del derecho de petición de la Alcaldía del Municipio de Fuente
del Sol que reposaba en el expediente. Por esta razón consideró que el juez
incurrió también en un defecto sustantivo, fáctico y probatorio.
El 6 de julio de 2017 el Consejo de
Estado, Sala de los Contencioso Administrativo Sección Segunda – Subsección A–,
profirió sentencia en la que confirmó la decisión de primera instancia
proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia. Como sustento de la
decisión indicó que no se cumplía con legitimación en la causa por activa, en
tanto el titular de los derechos que se pretenden amparar falleció con
anterioridad al ejercicio de la presente acción de tutela, cuya finalidad es la
de restablecer los presuntos derechos vulnerados por medio de una decisión
judicial. Así, consideró que el fallecimiento de la persona lleva a la
improcedencia del amparo de los derechos por vía tutela ya que estos, por su
naturaleza, son esenciales e inherentes a su condición humana. Lo anterior, con
más intensidad, si se tiene en cuenta que la señora Sonia no hizo parte
del proceso judicial que se cuestiona. Finalmente adujo que en caso de ser la
accionante desplazada por la violencia y hacer parte del núcleo familiar del
fallecido, lo procedente es seguir con el trámite de restitución de tierras
previsto en la Ley 1448 de 2011, el cual indicaba los instrumentos de
restitución para las personas conformantes del núcleo familiar del despojado o
de quien abandonó el predio.
1.4. Actuaciones realizadas en sede de
revisión
El 18 de diciembre de 2017 la Magistrada
Sustanciadora profirió un auto solicitando material probatorio que le
proporcionara mayores elementos de juicio para la resolución del caso. En
consecuencia solicitó: (i) al Ministerio de Defensa Nacional para que remitiera
un informe en el que diera cuenta de la situación de orden público y seguridad
en el Municipio de Fuente del Sol- Castaña, en concreto, sobre la
situación de La Vereda La Luz, desde enero de 2015 hasta la notificación
del auto de pruebas; (ii) a la Unidad Administrativa Especial de Gestión de
Restitución de Tierras Despojadas para que remitiera al despacho un informe
descriptivo del procedimiento que se lleva a cabo para acceder al proceso
técnico administrativo de focalización y micro-focalización de predios en el
marco de lo ordenado en la Ley 1448 de 2011; así como un informe sobre los
procesos adelantados para llevar a cabo la micro-focalización en el municipio
de Fuente del Sol- Castaña; y (iii) al Alcalde municipal de Fuente
del Sol- Castaña para que remitiera un informe sobre la situación de orden
público y seguridad de dicho municipio en los últimos dos años.
Como respuesta a este requerimiento de la
Sala, el 25 de enero de 2018 el Ministerio de Defensa Nacional informó que la
solicitud fue remitida por competencia al Batallón de Infantería y a la Alcaldía
de Fuente del Sol- Castaña para que en conjunto y en virtud del artículo
21 de la Ley 1437 de 2011 (sustituido por el artículo 1 de la Ley 1755 de
2015), en concordancia con lo establecido en el Decreto 2591 de 1991 y su
decreto reglamentario, diera respuesta a la solicitud hecha por este despacho.
[18]
El 7 de febrero de 2018 el Secretario de
Gobierno y Servicios Administrativos del Municipio de Fuente del Sol-
Castaña allegó un escrito en el que emitió concepto sobre la situación de
orden público del municipio. El concepto se elaboró de acuerdo con el resultado
de un consejo de seguridad extraordinario que se llevó a cabo el 24 de enero de
2018 en las instalaciones de la Alcaldía el cual tuvo por objeto dar
cumplimiento a lo ordenado por la Corte Constitucional. El escrito señaló lo
siguiente:
“(...) las
diferentes autoridades civiles y militares concluyeron que el concepto para el
retorno de la familia que lo solicita es favorable, dado que las circunstancias
de modo y tiempo han mejorado notablemente en el municipio de Fuente del Sol en
toda su jurisdicción , presentando una reducción de los índices de violación a
derechos humanos, por lo que no se han presentado por más de dos años hechos
violentos de grupos armados al margen de la ley, en delitos como el
desplazamiento forzado entre otros.”
Adicionalmente, remitió el acta del
consejo extraordinario de seguridad realizado el 24 de enero de 2018 en el que
participaron las autoridades de policía del municipio, el Alcalde y el
Secretario de Gobierno municipal. Del documento aportado resulta relevante la
siguiente información:
“(...) El
alcalde manifiesta que las condiciones han cambiado y la comunidad reconoce
eso, que tengamos miedo es otra cosa en estos momentos sería decir mentiras
porque desde hace dos años en todas las reuniones como de comité de justicia
transicional, los consejos de seguridad reuniones con las comunidades y demás
donde siempre se manifiesta que las cosas materia de seguridad han cambiado
mucho, que es verdad que tenemos al ELN, pero las cosas han cambiado mucho en Fuente
del Sol gracias de Dios y al esfuerzo de todas las autoridades militares. //
Las autoridades llegan a la conclusión que desde hace más de dos años en el
municipio de Fuente del Sol- Castaña no se presentan hechos que alteren la
seguridad y la convivencia en el municipio, además la vereda La Luz se
considera con normalidad y tranquilidad teniendo presente que se encuentra
ubicado personal de la policía y el ejército, por lo que el concepto es
favorable para que la familia retorne. // Además se tiene presencia del
personal del ejército en la vía que conduce a la vereda La Luz y un punto de
normalización transitorio del proceso de paz. // Por lo que se determinó que el
concepto es FAVORABLE para la familia que requiere retornar a la vereda La Luz del
municipio de Fuente del Sol// El representante de la SIJIN manifestó que se
capturó a un ciudadano que tenía relación con el clan del golfo y presuntamente
estaba organizando un grupo en Fuente del Sol, con esto se da un parte de
tranquilidad a la comunidad.”
El 9 de Febrero de 2018 el Departamento
de Policía de Castaña remitió respuesta a la solicitud del despacho.
Señaló que una vez verificado con las unidades adscritas al Departamento de
Policía de Castaña, logró establecer, con base en la información
suministrada por el Ejército Nacional y demás autoridades, que durante los años
2015, 2016 y 2017 no existieron antecedentes documentales de posibles
alteraciones del orden público en la vereda La Luz del Municipio de
Fuente del Sol- Castaña. Adicionalmente proporcionó información de
inteligencia policial con carácter reservado. Finalmente señaló que “con
base en la información suministrada por parte del Ejército Nacional en la
precitada vereda, no se tienen conocimiento de acciones armadas en los últimos
dos años, que permitan evidenciar una alteración del orden público en esta
jurisdicción”.
En documento adjunto al oficio remitido
por el Departamento de Policía de Castaña se recibió oficio expedido por
el Comandante de Policía del municipio de Fuente del Sol- Castaña en el
que hizo las siguientes observaciones:
(...) la
Estación de Policía con jurisdicción en el Municipio de Fuente del Sol en
cumplimiento de nuestra misión constitucional (...) en aras de brindar el mejor
servicio a la comunidad implementó el Modelo Nacional de Vigilancia Comunitaria
por Cuadrante, de acuerdo a los lineamientos institucionales sobre el
particular, asignando territorio y funciones a cada uno de nuestros policías,
cuyo objetivo principal, es el proceso evolutivo de la seguridad (...). El 24
de enero de 2018, a las 8:00 horas, se llevó a cabo en la Alcaldía de Fuente
del Sol un consejo extraordinario de seguridad, en el cual participaron:
Policía Nacional, Ejercito Nacional, Alcalde Municipal, inspectora de Policía y
Secretario de Gobierno, en el cual se trataron temas inherentes a la seguridad
y orden público de la jurisdicción, llegando a la conclusión de acuerdo a la
información expuesta por el representante del Ejército Nacional, no se tienen
conocimiento sobre acciones armadas en la vereda La Luz (...). En ese orden de
ideas, me permito informar que la jurisdicción que corresponde a la Estación de
Policía de Fuente del Sol, en la actualidad posee condiciones de seguridad y
orden público en normalidad, no se puede desconocer que en toda comunidad
coexisten problemas de convivencia los cuales son inherentes a la vida en
sociedad.”
Por su parte la Unidad Administrativa
Especial de Gestión de Restitución de Tierras despojadas – UAERTD remitió oficio
en que dio respuesta al requerimiento de la Corte. La siguiente información se
extrae de allí:
“ En primer
lugar conviene indicar que la Ley 1448 de 2011 creó la Unidad de Restitución de
Tierras Despojadas y abandonadas Forzosamente, la cual tiene como objetivo
fundamental servir de órgano técnico administrativo del Gobierno Nacional para
la restitución de tierras de los despojados y, tiene entre otras funciones la
de diseñar, administrar y conservar el Registro de Tierras Despojadas y
abandonadas Forzosamente, incluir en el registro las tierras despojadas y
abandonadas, de oficio o a solicitud de parte, certificar su inscripción en el
registro y tramitar ante las autoridades competentes los procesos de
restitución de predios de los despojados o formalización de predios abandonados
en nombre de los titulares de la acción. // Así mismo, la Ley 1448 de 2011
(...) en su título IV, capítulo II, crea un procedimiento legal para restituir
y formalizar la tierra de las victimas del despojo y abandono forzoso que se
hubieren presentado a partir del 1 de enero de 1991 con ocasión del conflicto
armado interno. // (...) El proceso de restitución de tierras se adelanta en
dos etapas a saber, una administrativa y una judicial. La etapa administrativa
se lleva a cabo ante la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Tierras
Despojadas, quien tiene otras funciones, la de recibir las solicitudes de
ingreso al registro, acopiar las pruebas, decidir la inclusión o no de la
solicitud al registro y tramitar en nombre de los titulares de la acción los
procesos de restitución de los predios ante los jueces correspondientes
(Artículo 105, capitulo III Ley 1448).// La etapa judicial se lleva a cabo ante
los Jueces Civiles del Circuito Especializados en Restitución y la Sala Civil
Especializada en Restitución de los Tribunales Superiores del Distrito
Judicial, quienes son los encargados de decidir sobre si hay lugar o no a la
restitución. // Los jueces y Magistrados Especializados en Restitución de
Tierras, son los responsables de conocer y decidir los procesos de única
instancia y de manera definitiva. De igual forma, conservan la competencia
hasta tanto se garantice la restitución material del bien despojado, esto es,
el goce efectivo del derecho restituido. La sentencia constituye pleno título
de propiedad. Este proceso de restitución de tierras despojadas y abandonadas
se hace bajo los postulados de la justicia transicional, los cuales buscan que
la sociedad colombiana pase de un contexto de violencia a uno de paz con una democracia
vigorosa e incluyente. Generar condiciones para el uso, goce y disposición de
los derechos sobre la tierra es un buen paso para ello.” (...)
“El registro
de Tierras es un instrumento técnico para la restitución y la formalización,
creado y administrado por la Unidad Especial de Gestión de Restitución de
Tierras. En él se inscribe el predio objeto del despojo o abandono, las
personas despojadas o desplazadas forzosamente, su relación jurídica con el
predio y el periodo sobre el cual se ejerció influencia armada. // La
implementación del Registro es llevada a cabo de manera paulatina atendiendo
los criterios de gradualidad y progresividad. Para tal efecto, se tendrán en
cuenta las condiciones de seguridad, el contexto para el retorno y la densidad
del despojo y el abandono forzado.” (...) // Según lo establecido en el
artículo 76 de la Ley 1448 de 2011 y decreto reglamentario, la implementación
del registro se llevará a cabo de manera gradual y progresiva, teniendo en
cuenta la densidad histórica del despojo o el abandono, la situación de
seguridad y la existencia de condiciones para el retorno, de acuerdo a estos
criterios se irán definiendo las zonas de intervención, es decir las áreas o
zonas que serán micro focalizadas; en este orden de ideas, el inicio de las
solicitudes para definir si son incluidas o no en el registro, dependerá de la
definición de las zonas. // (...)
“Es
necesario advertir que el área geográfica que comprende el municipio de  Fuente
del Sol y enmarcados dentro del juicio de constitucionalidad de la referencia,
concretamente la zona comprende el área donde se encuentra ubicado el bien
inmueble solicitado en restitución de tierras por los accionantes – Vereda La
Luz, municipio de Fuente del Sol departamento de Castaña, NO CUMPLE CON LAS
CONDICIONES DE SEGURIDAD que define la ley y que son requisitos de
procedibilidad para la micro- focalización e implementación de la Política
Pública de restitución de tierras en el territorio, presentando un ALTO RIESGO
según lo reportado por los organismos de inteligencia (...) y en diagnóstico de
seguridad reportado con fecha del 20 de enero de 2018. // Es de advertir que
dichas circunstancias negativas en materia de seguridad dificultan la
intervención de la Entidad en el Municipio de Fuente del Sol, departamento de Castaña
e impiden la micro-focalización e implementación de la política pública en el
territorio de su jurisdicción. Es necesario indicar que la circunstancias que
pueden representar RIESGO para el proceso de restitución se relacionan con
(...) actividades de narcotráfico, extorsión y demás relacionados con los
procesos de economía extractiva criminal en la región, al considerarla un
territorio de interés estratégico para esta organización armada ilegal. (...)”
De otra parte, la UAEGRTD allegó al
Despacho el informe suministrado por el Centro Integrado de Inteligencia para
la Restitución de Tierras (CI2RT). Documento de inteligencia que tiene
reserva legal por tratarse de información de orden público y que, en caso de
ser publicada puede llegar a entorpecer operaciones militares y de policía que
actualmente se adelanten en la zona en contra de las organizaciones ilegales
citadas en el informe.[19]
II. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS DE
LA DECISIÓN
2. 1. Competencia
La Sala de Revisión de Tutelas Número Siete de la Corte
Constitucional es competente para proferir sentencia dentro de la acción de
tutela de la referencia, que fue escogida para revisión por medio de Auto del
21 de febrero de 2015, proferido por la Sala de Selección Número Dos, con
fundamento en lo prescrito por el inciso 2º del artículo 86, y el numeral 9º
del artículo 241, ambos de la Constitución Política, en concordancia con los
artículos 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991.
2.2. Asunto objeto de revisión y planteamiento del problema jurídico
De acuerdo con lo descrito en el acápite de antecedentes, la
demandante en nombre propio y como representante de su hija menor de edad
interpuso acción de tutela contra la providencia del
16 de agosto de 2016 proferida por el Juzgado Octavo 8º Administrativo de
Medellín en la cual ordenó archivar el incidente de desacato y las solicitudes
de cumplimiento del fallo de tutela dictado por ese mismo despacho el 13 de
marzo de 2015 en favor de su difunto compañero permanente.
Problema Jurídico
De conformidad con los hechos descritos corresponde a esta Sala de
Revisión  determinar si ¿el operador judicial accionado incurrió en una vía de
hecho al archivar el incidente de desacato, sin asegurar la obediencia del
fallo de tutela que ordenaba a la UAEGTD en un plazo de máximo 3 meses realizar
la microfocalización en la zona donde se ubicaba el inmueble reclamado para
posteriormente llevar a cabo el trámite de restitución de tierras, con el
argumento de no estar garantizadas las condiciones de orden público y seguridad
del área en la que está ubicado el predio?
Para efectos de dar solución a este asunto,
la Sala inicialmente hará referencia a las cuestiones previas de procedibilidad
de la acción de tutela, luego reiterará la jurisprudencia constitucional
relacionada con (i) la
procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencias judiciales
que resuelven incidentes de desacato y solicitudes de cumplimiento de los
fallos de tutela, (ii) el cumplimiento de las sentencias de amparo y, (iii)
el derecho a la restitución de tierras despojadas forzosamente y el proceso de
focalización para el registro en relación con el derecho al acceso a la
administración de justicia. Luego de las anteriores consideraciones, procederá
a resolver el caso concreto.
2.3. Cuestiones previas de
procedibilidad
2.3.1. Legitimación activa
De
conformidad con el artículo 86 de la Constitución Política y el artículo 10 del
Decreto 2591 de 1991, la acción de tutela es un mecanismo de defensa judicial
al que puede acudir cualquier persona para reclamar la protección inmediata de
sus derechos fundamentales cuando quiera que estos resulten vulnerados o
amenazados por las actuaciones u omisiones de las autoridades públicas y
de los particulares, en los casos específicamente previstos por el legislador.
Así mismo, el artículo 10 del Decreto 2591 de 1991 establece que “La acción
de tutela podrá ser ejercida, en todo momento y lugar, por cualquier persona
vulnerada o amenazada en uno de sus derechos fundamentales, quien
actuará por sí misma o a través de representante.
La
acción de tutela que se revisa fue impetrada a través de apoderado judicial por
la señora Sonia y de la menor Hilda, contra la actuación de una autoridad
judicial (Juzgado 8º Administrativo del Circuito de Medellín) que en sede de
tutela conoció de la acción incoada para la protección de los derechos
fundamentales del señor Pedro (fallecido en el año 2016), quien habiendo
sido víctima del desplazamiento forzado es una persona distinta a las hoy
tutelantes. Esta situación obliga a la Sala a analizar en un primer momento si
las accionantes son o no titulares de derechos fundamentales que hayan sido
presuntamente vulnerados por las autoridades judiciales accionadas y por
consiguiente se encuentran legitimadas para actuar en el proceso que se revisa.
De acuerdo con la información que reposa en el expediente, para el
momento de la ocurrencia del hecho del desplazamiento forzado en el mes de
octubre de 2000[20]
no había nacido la niña Hilda, quien hoy actúa como tutelante, pues la
fecha de su nacimiento fue el 26 de febrero del año 2001. Tampoco se había
conformado la unión marital de hecho entre el señor Pedro y la señora Sonia,
pues como se puede ver en la declaración extra proceso, esta solo tuvo lugar
desde el 8 de abril de 2011.[21]
De lo anterior se desprende la necesidad de analizar si es posible
o no calificar a las accionantes como víctimas de los hechos sufridos por el
señor Pedro en el año 2000 y en consecuencia cuentan con legitimidad
para actuar en el proceso que se revisa.
Sobre
este punto la Ley 1448 de 2011 definió cuáles personas podían ser calificadas
como víctimas del conflicto armado. Señaló que se consideran víctimas
aquellas personas que individual o colectivamente hayan sufrido un daño por
hechos ocurridos a partir del 1º de enero de 1985 como consecuencia de
infracciones al derecho internacional humanitario o violaciones graves y
manifiestas a las normas internacionales de Derechos Humanos ocurridas con
ocasión del conflicto armado interno.[22]
De
igual forma estableció que son víctimas indirectas el cónyuge, compañero/a
permanente, los familiares en primer grado de consanguinidad, y primero civil
de la víctima directa siempre que a esta se le hubiere dado muerte o
estuviere desaparecida. Y a falta de estos, los que se encontraran en
segundo grado de consanguinidad ascendente.[23]
Así las cosas el orden legal en principio contempló dos categorías de víctimas,
aquellas que sufrieron un daño directamente en sus derechos humanos con ocasión
del conflicto armado, y otras quienes no habiendo sido afectadas de forma
directa por estos hechos, sufrieron el daño del homicidio o la desaparición
forzada de sus familiares.
Respecto
de este asunto, la sentencia C-052 de 2012 estudió la constitucionalidad de las
expresiones “en primer grado de consanguinidad, primero civil” y “cuando a
ésta se le hubiere dado muerte o estuviere desaparecida”, contenidas en la
norma antes citada. En esta providencia la Corte señaló que en uno u
otro caso las personas que se van a acreditar como víctimas tienen la
posibilidad de ser reconocidas como tales y que lo que resulta distinto es el
camino que cada uno de ellos debe recorrer para adquirir ese estatus, pues
mientras que unos deberán acreditar el daño sufrido, otros podrán obtener el
mismo resultado a partir de otras circunstancias, concretamente la muerte o
desaparición de la víctima directa y la gran cercanía existente entre ésta y
quien pretende el reconocimiento, las cuales hacen presumir la ocurrencia de un
daño.[24] Sin embargo,
el fallo concluyó que en cualquier caso no se podía hacer una interpretación
restrictiva del artículo 3 de la Ley 1448 de 2011 y que por lo tanto se
consideran víctimas
todas aquellas personas que hubieren sufrido daño como consecuencia de
los hechos victimizantes.[25] Luego esta postura se reiteró
en la sentencia C- 372 de 2016 en la que la Sala Plena afirmó nuevamente que el
concepto de víctima se construye sobre la realización de un daño en sentido
amplio, es decir, en cualquiera de sus posibles manifestaciones causado de
manera directa o indirectamente.[26]
De
acuerdo con esta premisa, para la Sala es claro que la
condición de vulnerabilidad, exclusión social y desarraigo generados por el
hecho del desplazamiento sufrido por el señor Pedro se extiende a los
miembros de su familia y se expresa en la incertidumbre de establecer un
proyecto de vida en condiciones dignas, luego de haber sido despojado de su
lugar de arraigo con todo lo que esta situación conlleva. Es probable que tanto
la compañera permanente como la hija del señor Pedro hayan compartido
con él la expectativa y la esperanza de hacer efectivo el goce efectivo de los
derechos a la verdad, reparación y garantías de no repetición en los años
posteriores al hecho del desplazamiento forzado y al despojo de tierras.
No
obstante lo anterior, caracterizar a las accionantes como víctimas indirectas
del hecho del desplazamiento forzado y el despojo de tierras sufrido por su
padre y compañero requiere analizar un conjunto más amplio de circunstancias fácticas
de la vida de esta familia, circunstancias que superan el contenido probatorio
recaudado en el presente caso y que impiden a esta Sala determinar con
exactitud la existencia de un daño y la forma como este se ha manifestado de
forma concreta.
Ahora
bien, para los suscritos Magistrados la calificación de la calidad de víctimas
de conflicto armado de las accionantes en función de identificar su
legitimación para interponer la acción de tutela que se revisa resulta
innecesaria. Es así, en la medida que la propia Ley 1448 de 2011 estableció que
la titularidad de la acción de restitución de tierras se encuentra en cabeza de
quien tuviere un derecho real sobre un bien inmueble del cual haya sido
despojado,  independientemente de su calidad de víctima. Como se va a exponer
más adelante, el derecho a la restitución de tierras es un derecho autónomo que
busca en un primer momento restablecer la relación jurídica y material entre el
despojado y el bien reclamado. Las normas relativas a esta materia señalan lo
siguiente:
ARTÍCULO
75. TITULARES DEL DERECHO A LA RESTITUCIÓN. Las personas que fueran
propietarias o poseedoras de predios, o explotadoras de baldíos cuya propiedad
se pretenda adquirir por adjudicación, que hayan sido despojadas de estas o que
se hayan visto obligadas a abandonarlas como consecuencia directa e indirecta
de los hechos que configuren las violaciones de que trata el artículo 3º de la
presente Ley, entre el 1º de enero de 1991 y el término de vigencia de la Ley,
pueden solicitar la restitución jurídica y material de las tierras despojadas o
abandonadas forzadamente, en los términos establecidos en este capítulo.
ARTÍCULO
81. LEGITIMACIÓN. Serán titulares de la acción regulada en esta ley:
Las
personas a que hace referencia el artículo 75.
Su
cónyuge o compañero o compañera permanente con quien se conviva al momento en
que ocurrieron los hechos o amenazas que llevaron al despojo o al abandono
forzado, según el caso.
Cuando
el despojado, o su cónyuge o compañero o compañera permanente hubieran
fallecido, o estuvieren desaparecidos podrán iniciar la acción los llamados
a sucederlos, de conformidad con el Código Civil, y en relación con el
cónyuge o el compañero o compañera permanente se tendrá en cuenta la
convivencia marital o de hecho al momento en que ocurrieron los hechos.
En los
casos contemplados en el numeral anterior, cuando los llamados a sucederlos
sean menores de edad o personas incapaces, o estos vivieran con el despojado y
dependieran económicamente de este, al momento de la victimización, la Unidad
Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas actuará
en su nombre y a su favor.
Los
titulares de la acción podrán solicitar a la Unidad Administrativa Especial de
Gestión de Tierras Despojadas que ejerza la acción en su nombre y a su favor.
De
acuerdo con estas normas, la titularidad de la acción de restitución de tierras
también recae en las personas llamadas a suceder al titular del derecho en el
evento en que este haya fallecido o estuviere desaparecido. Así las cosas, Hilda,
al ser hija del señor Pedro, como consta en el registro civil de
nacimiento aportado en el expediente,[27] está
llamada a heredar a su padre en el primer orden sucesoral y se encuentra
legitimada en la acción de tutela para proteger su derecho a suceder la
universalidad jurídica formada por el patrimonio de su padre.
Ahora
bien, el Consejo de Estado en el fallo de tutela de segunda instancia que se
revisa consideró que existía falta de legitimación de las accionantes en la
medida que no eran ellas las titulares de los derechos amparados en la tutela
inicial. Señaló que los derechos son esenciales e inherentes a la condición
humana y para el momento del fallo el titular de los derechos amparados había
fallecido. Sin embrago, ante este argumento la Sala considera oportuno acudir
al artículo 68 del Código General del Proceso el cual consagra la figura de la sucesión
procesal según la cual cuando una de las partes de un proceso fallece, el
proceso podrá continuar con su cónyuge o sus herederos.
El
Código General del Proceso consagra la figura de la sucesión procesal
como la posibilidad del cónyuge, el albacea con tenencia de bienes, los
herederos o el correspondiente curador de continuar con el proceso
de un litigante que ha fallecido.[28]
Opera ipso iure y está orientada a dar cumplimiento al principio de
economía procesal. En ese sentido permite aprovechar una actividad ya iniciada
y adelantada dentro de un proceso de manera que no sea necesario iniciarlo
nuevamente[29] Frente
al asunto la Corte Constitucional ha señalado que esta posibilidad permite a
los herederos ejercer su legítimo derecho de defensa en un proceso que
afecta sus intereses patrimoniales en la herencia del causante.[30]
Así
púes, como se constató en los antecedentes expuestos, al haber sido el señor Pedro
quien interpuso el incidente de desacato y al tratarse la presente tutela,
no de un mecanismo ajeno al trámite incidental, sino más bien  de un recurso
excepcionalmente procedente (asunto que se abordará más adelante) contra
la decisión que resuelve el desacato, esta Sala encuentra a su hija y a su
cónyuge completamente legitimadas para actuar en razón a la figura de la sucesión
procesal.
En este
orden de ideas, para la Sala en el caso de la señora Sonia
y de su hija Hilda, confluyen diversos y graves factores
asociados al hecho del desplazamiento forzado sufrido por su compañero y padre,
quien murió esperando hacer efectivo el derecho restitución de tierras,
factores que adicionalmente ponen en riesgo sus derechos patrimoniales. De
manera que se encuentra legitimada para acudir al juez constitucional a pedir
el amparo del derecho fundamental al acceso a la administración de justicia
para así hacer efectivo el trámite de restitución de tierras despojas que
inició el señor Pedro antes de morir.
2.3.2. Legitimación Pasiva
Al tenor de lo dispuesto por el artículo 5° del Decreto 2591 de
1991, el Juzgado 8º Administrativo de Medellín se
encuentra legitimado como parte pasiva en el presente asunto, dada su calidad
de autoridad pública, y en la medida en que se le atribuye la vulneración de
los derechos fundamentales en discusión.
2.3.4.
Subsidiariedad
El artículo 86 de la Carta Política estableció que la
acción de tutela sólo procederá cuando el
afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que se utilice
como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. Esa previsión
corresponde al requisito de subsidiariedad que descarta la utilización de la
tutela como vía principal para el restablecimiento de los derechos. Este asunto
ha sido reiterado en numerosas oportunidades a través de la jurisprudencia de
esta Corporación.[31]
Para
este caso, conforme lo establece la Ley 1448 de 2011, cuando el despojado ha
fallecido, los llamados a sucederlo de acuerdo a lo dispuesto por las normas
del derecho civil, pueden iniciar en nombre propio la acción de restitución de
tierras. Sin embargo, exigir a la accionante el agotamiento de este recurso
judicial, tal como lo sugiere el Consejo de Estado en el fallo de tutela de segunda
instancia, resulta desproporcionado no solo porque equivale a imponer una carga
adicional a la que ya ha tenido que soportar junto con su familiar, quien
falleció esperando hacer efectivo su derecho a la reparación como víctima del
conflicto armado, sino además, porque este recurso no resulta eficaz en la
medida que las razones de la suspensión del procedimiento administrativo no
dependen del cambio en el titular de la acción. Así, en opinión de la Sala,
acudir en nombre propio a la justicia a través de la acción de restitución de
tierras, muy seguramente la llevará a obtener el mismo resultado que obtuvo su
padre. En ese sentido, ya la
Corte Constitucional ha señalado que cuando se presenten demoras u omisiones en
la fase administrativa del proceso de restitución de tierras, el titular de la
acción de restitución puede acudir
a la acción de tutela pues, carece
de recursos administrativos u oportunidades procesales para controvertirlas o
para generar un impulso procesal que conduzca a su reactivación.[32]
Adicionalmente,
en este caso está involucrada una persona que para el momento de interponer la
acción de amparo aún era menor de edad y quien ahora se encuentra sola junto
con su madre, la cual se convirtió en cabeza de familia luego del fallecimiento
de su padre. Por esta razón la Sala estima cumplido el requisito de
subsidiariedad.
3. La procedencia excepcional
de la acción de tutela contra las providencias judiciales que resuelven
incidentes de desacato y solicitudes de cumplimiento. Reiteración de jurisprudencia
La jurisprudencia constitucional
ha señalado que la acción de tutela contra providencias judiciales que
resuelven incidentes de desacato o solicitudes de cumplimiento es procedente
únicamente de manera excepcional. Para explicar el asunto la Corte ha
establecido algunos requisitos formales y materiales que se deben tener
presentes al momento de hacer el examen de procedencia.
Inicialmente y de manera
genérica la Corte dijo que la acción de tutela procede contra incidentes de
desacato o solicitudes de cumplimiento siempre que se cumplan los requisitos de
procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales,[33]
y por tanto, se constate una vulneración o una amenaza a los derechos
fundamentales del sancionado.[34]
La Corte
también señaló que la procedencia excepcional de la tutela en estos eventos
además obliga al juez a observar de forma estricta lo que tienen ver con
posibles vulneraciones del derecho al debido proceso. Esto es, evaluar
especialmente cómo actuó el operador judicial en relación con el cumplimiento
de la orden proferida en la tutela inicial, si actuó bajo los postulados del
derecho al debido proceso en relación con la valoración probatoria, el derecho
de contradicción y defensa de las partes, y si la sanción impuesta, si fuere el
caso, no resultó arbitraria.[35] Adicionalmente la Corte reiteró la
necesidad de que el peticionario logre evidenciar que no hay asuntos nuevos que
pretende ventilar o pruebas que quiere allegar y que no hayan sido solicitadas
por descuido durante el proceso ordinario, en la medida que la tutela no sirve
como remedio procesal ante la negligencia del accionante.[36].
Posteriormente
amplió la comprensión del deber judicial en estos casos en el sentido de
considerar que solo era posible abstenerse de dar trámite a un incidente de
desacato o una acción de cumplimiento atendiendo a una debida justificación. La Corte señaló en la sentencia T- 014 de 2009 que cuando la
renuencia de quien fue demandando continúa impidiendo el goce efectivo de los
derechos fundamentales cuya protección fue judicialmente ordenada, y el juez que conoce el caso se niega injustificadamente el desacato
que se ha planteado, incurre en la vulneración de los derechos fundamentales
del accionante.[37]
Por esta razón,
el juez que conoce el incidente de desacato tiene la obligación de
verificar la responsabilidad subjetiva del accionado y resolver si encuentra o
no razones reprochables que generen la imposición de una sanción. Ahora bien,
en caso de que no resulte procedente imponer una sanción en los términos del
artículo 52 del Decreto 2591 de 1991, y el fallo no haya sido debidamente
cumplido, el juez tiene el deber de proferir ordenes encaminadas al pleno
cumplimiento, acudiendo para ello a una fuente jurídica distinta, cual es el
artículo 27 del decreto mencionado en virtud del cual, el juez mantiene
su competencia hasta que se encuentre plenamente restablecido el derecho o
eliminadas las causas de la amenaza, estableciendo los efectos del fallo para
el caso concreto, pudiendo incluso sancionar por desacato al responsable y al
superior, hasta que se dé cumplimiento a la sentencia. [38]
De otra parte,
en relación con las características de este tipo de control constitucional, la
jurisprudencia de esta Corporación ha señalado de forma general que en
virtud de los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica, las decisiones
que se tomen en el trámite del incidente de desacato o de una solicitud de
cumplimiento, no podrán versar sobre los juicios y valoraciones en los que
se basó la sentencia de tutela que sirve como parámetro para decidir dicho
incidente o dicha solicitud[39].
Al respecto, ha reiterado en diversas ocasiones que el juez
constitucional, cuando conoce y estudia la procedencia del recurso de amparo
contra desacatos, debe limitarse a estudiar: (i) si la autoridad judicial que
resolvió el incidente procedió de acuerdo con la decisión de tutela objeto de
análisis; (ii) si se garantizó el debido proceso de los intervinientes; y (iii)
si la sanción impuesta no fue arbitraria.[40]
Es decir que el
juez que revise la procedencia del amparo contra este tipo de providencias no
le es permitido reabrir el debate constitucional discutido en la tutela cuyo
desacato o cumplimiento se solicita, por cuanto su análisis se encuentra
limitado a la presunta vulneración de los derechos fundamentales del accionante
como consecuencia de las decisiones proferidas durante el trámite de
cumplimiento o de desacato en comento.[41]
Así las cosas,
es claro que durante el trámite del incidente de desacato no se deben ventilar
asuntos que afecten la ratio decidendi con base en la que se adoptó el
fallo de tutela. Durante el estudio de una tutela que cuestiona concretamente
dicho proceso, el operador judicial que la revisa se debe limitar a analizar la
conducta desplegada por el juez durante el  mismo, sin consideración alguna
del fallo que le sirve de trasfondo, esto con el fin dar cumplimiento al
principio de cosa juzgada.[42]
4. Cumplimiento de las sentencias de tutela
El artículo 229
de la Constitución Política de Colombia establece la garantía del derecho al
acceso a la administración de justicia como un derecho fundamental y como una
herramienta indispensable para el logro de los fines esenciales del Estado.[43] Este derecho ha sido
definido por la jurisprudencia constitucional como la posibilidad de todos los
ciudadanos de acudir ante los jueces y tribunales para proteger o restablecer
sus derechos con estricta sujeción a los procedimientos previamente
establecidos y con plena observancia de las garantías sustanciales y procedimentales
previstas en las leyes.[44] Del mismo modo ha sido considerado también
como el derecho a la tutela judicial efectiva, que comprende: (i) la
posibilidad de los ciudadanos de acudir y plantear un problema ante las
autoridades judiciales, (ii) que éste sea resuelto y, (iii) que se cumpla de
manera efectiva lo ordenado por el operador jurídico y se restablezcan los
derechos lesionados.[45].
Para dar cumplimiento a este
postulado, el artículo 86 de la Constitución consagró la acción de tutela
como un mecanismo a través del cual toda persona tiene la posibilidad de acudir
ante los jueces para reclamar la protección inmediata de sus derechos
fundamentales, cuando quiera que estos resulten vulnerados o amenazados por
cualquier autoridad pública o privada. Señaló además que la protección consistirá
en una orden para que aquel respecto de quien se solicita la tutela, actúe o se
abstenga de hacerlo. El fallo que será de inmediato cumplimiento, podrá
impugnarse ante el juez competente y en todo caso este lo remitirá a la Corte
Constitucional para su eventual revisión. [46]
Respecto de la obligación de
cumplimiento de los fallos de tutela, además del artículo constitucional antes
citado, diversos instrumentos internacionales vinculantes para el Estado
colombiano han reconocido esta garantía para la protección efectiva de los
derechos fundamentales de los individuos. Así por ejemplo, el artículo 25 del
CADH,[47]
el artículo 2º del PIDCP o el 2.1 del PIDESC establecen como una obligación
internacional de los Estados el cumplimiento de las decisiones en las que este
recurso se haya estimado procedente.
Ahora bien, cuando los derechos
de una persona han sido objeto de protección por vía de tutela judicial, ésta
cuenta con la posibilidad de hacer cumplir las órdenes proferidas por el juez
constitucional en el caso en que dichas órdenes no hayan sido acatadas por las
autoridades o particulares accionados.[48]
Para ello, el Decreto 2591 de 1991 reglamentó los asuntos relativos a la
solicitud de cumplimiento y los incidentes de desacato respecto de las órdenes
impartidas por los jueces en una acción de tutela. En este sentido señaló en
los artículos 23 y 27 del referido decreto lo siguiente:
Artículo 23. Protección del
derecho tutelado. Cuando la solicitud se dirija contra una acción de la
autoridad el fallo que conceda la tutela tendrá por objeto garantizar al
agraviado el pleno goce de su derecho, y volver al estado anterior a la
violación, cuando fuere posible. //Cuando lo impugnado hubiere sido la
denegación de un acto o una omisión, el fallo ordenará realizarlo o desarrollar
la acción adecuada, para lo cual se otorgará un plazo prudencial perentorio. Si
la autoridad no expide el acto administrativo de alcance particular y lo remite
al juez en el término de 48 horas, éste podrá disponer lo necesario para que el
derecho sea libremente ejercido sin más requisitos. Si se hubiere tratado de
una mera conducta o actuación material, o de una amenaza, se ordenará su
inmediata cesación, así como evitar toda nueva violación o amenaza, perturbación
o restricción. En todo caso, el juez establecerá los demás efectos del fallo
para el caso concreto”.
Artículo 27. Cumplimiento del
fallo. Proferido el fallo que concede la tutela, la autoridad responsable del
agravio deberá cumplirla sin demora.// Si no lo hiciere dentro de las cuarenta
y ocho horas siguientes, el juez se dirigirá al superior responsable y lo
requerirá para que lo haga cumplir y abra el correspondiente procedimiento
disciplinario contra aquel. Pasadas otras cuarenta y ocho horas, ordenará abrir
proceso contra el superior que no hubiere procedido conforme a lo ordenado y
adoptará directamente todas las medidas para el cabal cumplimiento del mismo.
El juez podrá sancionar por desacato al responsable y al superior hasta que
cumplan su sentencia. // Lo anterior sin perjuicio de la responsabilidad penal
del funcionario en su caso. // En todo caso, el juez establecerá los demás
efectos del fallo para el caso concreto y mantendrá la competencia hasta que
esté completamente restablecido el derecho o eliminadas las causas de la
amenaza.
Así las cosas, las normas
citadas disponen la obligación de quien dicta el fallo, de propender porque el
mismo se cumpla, así como el procedimiento según el
cual se pone en conocimiento del juez de primera
instancia el incumplimiento de un fallo de tutela, para que éste adelante todas
las gestiones necesarias a efectos de poner fin a la vulneración o amenaza del
derecho fundamental del peticionario amparado[49]
En igual forma
el artículo 52 del mismo decreto establece la sanción atribuida a
quien incumple una orden de un juez proferido en ejercicio de la acción de
tutela.[50]
Artículo
52. Desacato. La persona que incumpliere una orden de un juez proferida con
base en el presente Decreto incurrirá en desacato sancionable con arresto hasta
de seis meses y multa hasta de 20 salarios mínimos mensuales salvo que en este
Decreto ya se hubiere señalado una consecuencia jurídica distinta y sin
perjuicio de las sanciones penales a que hubiere lugar.
La
sanción será impuesta por el mismo juez mediante trámite incidental y será
consultada al superior jerárquico[51]
quien decidirá dentro de los tres días siguientes si debe revocarse la
sanción.”
Las diferencias entre la solicitud de cumplimiento y el incidente de
desacato  fueron expuestas por esta Corporación en los siguientes términos:
i) El cumplimiento es
obligatorio, hace parte de la garantía constitucional; el desacato es
incidental, se trata de un instrumento disciplinario de creación legal. ii) La
responsabilidad exigida para el cumplimiento es objetiva, la exigida para el
desacato es subjetiva. iii) La competencia y las circunstancias para el
cumplimiento de la sentencia se basan en los artículos 27 y 23 del Decreto 2591
de 1991. La base legal del desacato está en los artículos 52 y 27 del
mencionado decreto. Es decir que en cuanto al respaldo normativo, existen
puntos de conjunción y de diferencia. iv) El desacato es a petición de parte
interesada; el cumplimiento es de oficio, aunque v) puede ser impulsado por el
interesado o por el Ministerio Público. [52]
A pesar del carácter sancionatorio del
incidente de desacato, el objetivo fundamental de este mecanismo es el
cumplimiento del fallo de tutela, por tal motivo se imponen las sanciones de
multa y detención, en la medida que estas logran darle eficacia al cumplimiento
de las órdenes impartidas por los jueces en sede de tutela. También se ha
manifestado que el incidente de desacato tiene un carácter accesorio con
respecto a la solicitud de cumplimiento, es decir, mientras esta última, se
funda en aspectos objetivos que llevan a que se
dé cumplimiento de la decisión, el incidente de desacato lleva inmersa una
valoración subjetiva, en tanto requiere que se demuestre dolo o culpa en el
incumplimiento de la orden impartida. Sin embargo, la jurisprudencia ha
admitido estos dos instrumentos como idóneos para exigir el cumplimiento de los
fallos de tutela.
Por otra parte, se ha dicho que la
solicitud de cumplimiento puede ser iniciada ya sea por el juez competente, o
bien por el Ministerio Público, mientras que el incidente de desacato necesita
de la solicitud del interesado para que se pueda tramitar, y por regla general
el competente para conocer de ambas figuras es el juez de primera instancia.
Además de ello es preciso tener en cuenta que sobre estas decisiones no cabe
recurso alguno, salvo que se sancione con desacato, y que estas decisiones no
deben ser enviadas a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
También es preciso mencionar que hay casos
en los cuales los fallos de tutela son de imposible cumplimiento
(excepcionalmente), pero el destinatario de la orden está obligado a demostrar
esa imposibilidad de manera inmediata, eficiente, clara y definitiva, caso en
los cuales la jurisprudencia ha permitido la posibilidad de que el juez
profiera órdenes adicionales a las originalmente
impartidas o introduzca ajustes a la orden inicial, siempre que se respete
el alcance de la protección y el principio de la cosa juzgada
acudir a otros medios de defensa que equiparen la protección del derecho
fundamental.[53]
Para ello ha señalado una serie de lineamientos:
“(1) La facultad
puede ejercerse cuando debido a las condiciones de hecho es necesario modificar
la orden, en sus aspectos accidentales, bien porque:
(a) la orden original
nunca garantizó el goce efectivo del derecho fundamental tutelado, o lo hizo en
un comienzo pero luego devino inane;
(b) porque
implica afectar de forma grave, directa, cierta, manifiesta e inminente el
interés público o
(c) porque es
evidente que lo ordenado siempre será imposible de cumplir.
(2) La facultad
debe ejercerse de acuerdo a la siguiente finalidad: las medidas deben estar
encaminadas a lograr el cumplimiento de la decisión y el sentido original y
esencial de la orden impartida en el fallo con el objeto de asegurar el goce
efectivo del derecho fundamental tutelado.
(3) Al juez le es
dado alterar la orden en sus aspectos accidentales, esto es, en cuanto a las
condiciones de tiempo, modo y lugar, siempre y cuando ello sea necesario para
alcanzar dicha finalidad.
(4) La nueva
orden que se profiera, debe buscar la menor reducción posible de la protección
concedida y compensar dicha reducción de manera inmediata y eficaz.”[54]
Así mismo dentro del trámite se le debe
garantizar el debido proceso a la autoridad acusada, manifestado en la
posibilidad de exponer las razones por las cuales no ha dado cumplimiento a lo
ordenado en la sentencia de tutela y presente sus argumentos de defensa.
5. Derecho a la restitución de tierras despojadas forzosamente
y el proceso de focalización para el registro
La jurisprudencia constitucional ha
señalado que el derecho a la restitución de tierras es un componente preferente
y principal de la reparación a las víctimas del conflicto armado,[55] y lo ha definido como
parte fundamental de la garantía de los derechos a la verdad, justicia y
reparación.[56]
En virtud del mismo, quienes son víctimas del despojo o abandono forzado pueden
reclamar al Estado el restablecimiento de su derecho de propiedad o posesión y
el uso, goce y libre disposición sobre los bienes despojados.
Este derecho se encuentra fundado en
instrumentos normativos internacionales de Derechos Humanos y Derecho
Internacional Humanitario como lo son la Declaración Universal de Derechos
Humanos, artículos 1, 2, 8 y 10;[57]
la Declaración Americana de Derechos del Hombre, artículo XVII;[58] el Pacto Internacional
de Derechos Civiles y Políticos, artículos 2,3, 9, 10, 14 y 15;[59] la Convención
Americana sobre Derechos Humanos, artículos 1, 2, 8, 21, 24, 25 y 63;[60]y el protocolo II
adicional de los Convenios de Ginebra, artículo 37.[61]
De igual forma se encuentran desarrollados
en otros documentos internacionales que aunque no cuentan con la fuerza
vinculante de los primeros, sirven como parámetros de interpretación para el
juez constitucional o incluso han llegado a ser reconocidos por la
jurisprudencia constitucional como parte del Bloque de Constitucionalidad en
sentido lato, en la medida que permiten concretar normas contenidas en tratados
internacionales de derechos humanos ratificados por Colombia.[62]
Uno de los documentos de esta naturaleza, que ha resultado
más relevante para la comprensión del derecho a la restitución de tierras, es
el que ha sido elaborado por el Relator Especial de las Naciones Unidas para los
Derechos Humanos sobre la restitución de las viviendas y el
patrimonio de los refugiados y las personas desplazadas, denominado: Principios
de Pinheiro.[63]
Este documento contiene un informe en el que se exponen tanto principios
orientadores como conductas deseables por parte de los Estados frente a la
obligación de garantizar el derecho a la reparación de quienes han sido
víctimas del despojo o abandono forzado. Así por ejemplo, en este trabajo se
estableció que el derecho a la restitución de las viviendas,
las tierras y el patrimonio es un derecho en sí mismo y es independiente de que
se haga o no efectivo el regreso de los refugiados y desplazados a quienes les
asista ese derecho,[64] o el deber de los
Estados de proporcionar a las personas en situación de desplazamiento la
información completa, objetiva, actualizada y exacta, en particular
sobre las cuestiones relativas a la seguridad física para el regreso a sus
lugares de origen.[65]
Los estándares internacionales mencionados han llevado al
juez constitucional a definir y reiterar en jurisprudencia el alcance del
derecho a la restitución de tierras despojadas, plasmando algunas reglas que
resulta relevante citar. [66]
A saber:
(i) La restitución debe
entenderse como el medio preferente y principal para la reparación de las
víctimas al ser un elemento esencial de la justicia restitutiva.
(ii) La restitución es un
derecho en sí mismo y es independiente de que  las víctimas despojadas,
usurpadas o que hayan abandonado forzadamente sus territorios retornen o no de
manera efectiva.
(iii) El Estado debe garantizar
el acceso a una compensación o indemnización adecuada para aquellos casos en
que la restitución fuere materialmente imposible o cuando la víctima de manera
consciente y voluntaria optare por ello.
(iv) Las medidas de restitución
deben respetar los derechos de terceros ocupantes de buena fe quienes, de ser
necesario, podrán acceder a medidas compensatorias.
(v) La restitución debe
propender por el restablecimiento pleno de la víctima y la devolución a la situación
anterior a la violación en términos de garantía de derechos; pero también por
la garantía de no repetición en cuanto se trasformen las causas estructurales
que dieron origen al despojo, usurpación o abandono de los bienes.
(vi) En caso de no ser posible
la restitución plena, se deben adoptar medidas compensatorias, que tengan en
cuenta no solo los bienes muebles que no se pudieron restituir, sino también
todos los demás bienes para efectos de indemnización como compensación por los
daños ocasionados.
(vii) El derecho a la
restitución de los bienes demanda del Estado un manejo integral en el marco del
respecto y garantía de los derechos humanos, constituyendo un elemento
fundamental de la justicia retributiva, siendo claramente un mecanismo de reparación
y un derecho en sí mismo, autónomo e independiente.
Ahora bien, la Ley 1448 de 2011 (Ley de Victimas y
Restitución de Tierras) se promulgó con el fin de implementar y materializar
estos mandatos internacionales antes mencionados. El Título IV del compendio
normativo hace  referencia exclusiva al tema de restitución de tierras
despojadas como medida de reparación. Esta norma estableció de modo general que
las víctimas tienen derecho a obtener medidas de reparación que propendan por
la restitución, indemnización, rehabilitación, satisfacción y garantías de no
repetición en sus dimensiones colectiva, material, individual y simbólica. Y
señaló que cada una de estas medidas será implementada a favor de la víctima
dependiendo de la vulneración de sus derechos y las características del hecho
victimizante.[67]
El capítulo II del Título IV de la Ley 1448
de 2011 hace referencia concreta a la restitución de tierras y describe las
medidas para la restitución jurídica y material de los bienes de quienes han
sido despojados con ocasión del conflicto armado. Esto incluye el procedimiento
administrativo y judicial para realizar la restitución.[68]
De otra parte, el Decreto 4829 de 2011
reglamenta los asuntos relativos a la restitución jurídica y material de
tierras. Y establece todo un procedimiento diseñado para llevar a cabo la
implementación de las medidas de restitución jurídica y material de las tierras
despojadas. Señala las condiciones en las que debe ser realizado, bajo la
lógica de gradualidad y progresividad de la implementación, los mecanismos de
articulación interinstitucional se deben activar en función de la restitución,
el carácter indispensable de la información de seguridad de las zonas del
territorio objeto de restitución, así como las razones por las que
eventualmente puede suspenderse un proceso de restitución y los límites de
dicha suspensión.
En ese sentido el decreto indica que el
trámite de focalización de zonas del territorio nacional para llevar a cabo la
restitución de tierras despojadas debe realizarse bajo una lógica de
gradualidad y progresividad en la etapa administrativa que tiene como fin
depurar y validar información relevante sobre el bien reclamado. Este
procedimiento implica que la UAEGRTD deba hacer el estudio de las solicitudes
de restitución recibidas mediante la macro y micro focalización de áreas
geográficas en función de las condiciones de seguridad definidas por el Consejo de Seguridad Nacional y a partir de información
suministrada por la instancia de coordinación de responsabilidad del Ministerio
de Defensa Nacional. En aquellos casos en que de acuerdo con las instancias de
coordinación no existan las condiciones para adelantar las diligencias o
continuar el proceso, la UAEGRTD deberá evaluar la continuidad o suspensión de
sus actuaciones. [69]
Respecto de este asunto la Corte
Constitucional ha señalado que cuando se presenten demoras u omisiones en la
fase administrativa del proceso de restitución de tierras, el titular de la
acción de restitución puede acudir
a la acción de tutela pues, carece
de recursos administrativos u oportunidades procesales para controvertirlas o
para generar un impulso procesal que conduzca a su reactivación.[70]
Posición que ha reiterada
en los siguientes términos:
“(…) cuando la persona enfrenta una decisión
arbitraria  (en tanto carece de razones concretas) que puede afectar
desproporcionadamente sus derechos (en caso de que su acusación tenga
fundamento, en el análisis de fondo), y no cuenta con un juez que defienda sus
derechos fundamentales. En esos eventos, podría la justicia constitucional
intervenir, dependiendo de las razones de cada caso en que no se realizó la
micro-focalización, para así determinar la procedencia de la acción de tutela,
pues, esta última, al ser una etapa relevante y determinante, para continuar
con la restitución de los predios, cuenta con fundamento normativo, los
principios de progresividad y gradualidad de la restitución de tierras, lo que
posibilita la procedencia de la tutela, con el fin de no permitir la suspensión
indefinida de los procesos judiciales. // Por tanto, la acción de tutela no es
el trámite adecuado para solicitar la restitución de tierras despojadas, sin
embargo, cuando se presenta una solicitud de restitución ante la Unidad, esta
no puede quedar suspendida indefinidamente, por una negativa de
micro-focalización, pues la entidad deberá responder la solicitud bien sea
positiva o negativamente, y por tanto dar continuidad al trámite, con razones
objetivas y específicas al caso sobre por qué no se ha proseguido con esa
etapa, no basta alegar la ausencia de focalización como causal de
justificación, debe definir cuál de los criterios contenidos en los Decretos
4829 de 2011 y Decreto 599 de 2012 no se satisface, e informarle al ciudadano
con datos reales, la razón particular y concreta de la suspensión, pues la
víctima al encontrarse desprotegida por no tener forma alguna de discutir la
negativa de la Unidad. Por el contrario, si dicha entidad justifica la
imposibilidad de microfocalizar, ello denota la eficacia e idoneidad del
proceso de restitución pues en tal evento es claro que no es por negligencia de
esa entidad, sino que se están buscando alternativas para que el derecho a la
restitución se materialice.
Así las cosas, corresponde a esta Sala de Revisión determinar,
con fundamento en la jurisprudencia constitucional previamente analizada y en
los elementos probatorios que contiene la actuación, si el juzgado accionado
con la providencia mencionada, ha vulnerado realmente los derechos
fundamentales que la accionante reclama.
6. Caso concreto
La demandante en nombre propio y como representante de su hija menor
de edad interpuso acción de tutela contra la
providencia del 16 de agosto de 2016 proferida por el Juzgado Octavo 8º
Administrativo de Medellín en la cual ordenó archivar el incidente de desacato
del fallo de tutela dictado por ese mismo despacho el 13 de marzo de 2015 en
favor de su difunto compañero permanente y padre. En opinión de la accionante
esta decisión incurre en los defectos fáctico y sustantivo al abstenerse de
valorar todo el universo probatorio así como de garantizar el derecho a la
restitución de tierras despojadas forzosamente.
Así las cosas,
y de acuerdo con lo que se indicó en el acápite de consideraciones de la
presente providencia, le compete ahora a la Sala determinar, en primer lugar,
si se cumplen los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela
en contra de providencias judiciales, para luego, de ser el caso, verificar si
en este asunto se presentó alguno de los defectos alegados.
6.1 Análisis
sobre el cumplimiento de los requisitos generales de procedibilidad de la
acción de tutela contra providencias judiciales
Relevancia constitucional
Encuentra la
Sala que el caso bajo examen ostenta de relevancia constitucional. Los
accionantes claman por la protección de sus derechos fundamentales al debido
proceso y a la restitución de tierras como medida de reparación de la violencia
sufrida con ocasión del conflicto armado, los que consideran vulnerados por
existir en favor de su compañero y padre una tutela que le reconoce el derecho
a acceder al procedimiento para el registro de bienes despojados forzosamente,
el cual a la fecha no ha sido acatado. Por lo anterior, puede decirse que el
caso tiene la entidad constitucional suficiente para que el juez de tutela
pueda proceder con su estudio.
Que se hayan
agotado todos los mecanismos judiciales idóneos y adecuados, ordinarios y
extraordinarios antes de acudir a la acción de tutela
Los actores
censuran por la vía del amparo constitucional la providencia proferida por el Juzgado Octavo 8º Administrativo de Medellín el día 16 de agosto
de 2016, la cual ordena archivar el incidente de
desacato y se abstiene de asegurar el cumplimiento de las órdenes proferidas
para la garantía de sus derechos fundamentales en el fallo del 13 de marzo de
2015.
Tal como fue
expuesto antes, los artículos 23 y 27 del Decreto 2591 de 1991 regulan el
cumplimiento de los fallos de tutela y el artículo 52 de la misma normativa la
figura del incidente de desacato. Aquellas disposiciones no establecen que
contra dichas providencias proceda recurso alguno, salvo el trámite de consulta
respecto de aquella que sanciona con desacato a la autoridad o al particular
incumplido. Por lo tanto, en contra de las providencias que se censuran por
esta vía, no procedía ningún recurso judicial ordinario ni extraordinario,
salvo la acción de tutela, siempre que se cumplan los requisitos generales y
especiales consagrados en la Sentencia C-590 de 2005. Con base en lo expuesto,
se tiene que el requisito estudiado se encuentra satisfecho.
Requisito de
inmediatez
Ya esta
Corporación ha tenido oportunidad de explicar que establecer un término
perentorio para el ejercicio de la acción de tutela es inconstitucional, pues
las acciones para la defensa de los derechos fundamentales no caducan. Sin
embargo, también ha señalado que el amparo debe interponerse dentro de un plazo
razonable,[71]
estimado a partir del momento en el cual tiene ocurrencia la vulneración o
amenaza de los derechos fundamentales reclamada.
En este caso,
mediante una acción de tutela promovida el 17 de abril de 2017 se ataca la
providencia del 16 de agosto de 2016 del Juzgado
Octavo 8º Administrativo de Medellín Juzgado Séptimo
Penal Municipal. Lo anterior significa que la acción de amparo de la referencia
fue interpuesta luego de que hubiese transcurrido ocho meses desde que fue
proferida la providencia acusada. Tal periodo se considera razonable y
satisface el requisito de inmediatez estudiado en este acápite.
Que la parte
actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la
vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración
en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible
En la acción de
tutela de la referencia las accionantes exponen con claridad que la misma tiene
lugar al negarse la autoridad demandada a darle cumplimiento a las órdenes
proferidas en el marco de la acción de amparo, mediante el cual se le ordenó a
la UAEGRTD que en un plazo de máximo 3 meses
realizara microfocalización en la zona donde se ubicaba el inmueble del
demandante para proceder con el proceso de restitución del accionante. Con base en ello claman por la protección de su derecho
fundamental al acceso a la administración de justicia.
Que el fallo controvertido no sea una sentencia de tutela
Como ya se ha
puesto de presente, la accionante presenta la acción de tutela de la referencia
contra la providencia proferida por el Juzgado Octavo 8º Administrativo de Medellín el día 16 de agosto de 2016 el cual no es un fallo de tutela. Una
vez acreditados los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela
contra providencias judiciales, la Sala analizará el contenido de la
providencia acusada así como los defectos que se le imputan, para establecer si
la actuación del operador judicial fue contraria a la Constitución.
La accionante
considera que la providencia atacada incurre en una vía de hecho por las
siguientes razones: según argumenta, en su opinión resulta contradictorio que
el Juez 8º Administrativo del Circuito de Medellín afirme que no existe
desacato. En efecto, menciona que la orden dada el 13 de marzo de 2015 a la
UAEGRTD de microfocalizar el área geográfica donde se encuentra el bien
reclamado, a la fecha de la presentación de la tutela no se ha cumplido. De
igual forma señala que al resolver el incidente de desacato de la forma en que
lo hizo el despacho accionado, desconoció medios de prueba que indicaban una
conclusión distinta a la suministrada por la UAEGRTD. Por lo anterior encuentra
que la actuación del juez trasgrede sus derechos a la administración de
justicia y a la restitución de tierras.
Expuestos en los anteriores términos el
contenido de la providencia censurada y los defectos que se le endilgan procede
la Sala a analizar las circunstancias fácticas tenidas en cuenta por el Juez 8º
Administrativo del Circuito de Medellín a partir de las cuales decidió dar por
terminado el incidente de desacato interpuesto respecto del fallo del 13 de
marzo de 2017:
Sobre el
particular, es importante recordar que el asunto que en esta oportunidad se
somete a conocimiento de la Corte, inicia con la sentencia del 13 de marzo de
2015 proferida por el Juzgado 8º Administrativo de Oralidad  del Circuito de
Medellín, en la cual se resolvió una acción de tutela promovida contra la
Unidad Administrativa Especial de Gestión y Restitución de Tierras Despojadas
por el señor Pedro, quien siendo víctima del conflicto armado había
solicitado a la entidad accionada dar inicio al trámite administrativo para la
restitución de un bien del cual había sido despojado.
La referida
acción de tutela fue decidida en la sentencia de la fecha ya señalada, y en
ella se concedió el amparo de los derechos fundamentales reclamados por el
actor en los siguientes términos:
1.
TUTELAR el derecho fundamental de
petición y de las personas en condición de desplazamiento del señor PEDRO (…).
2.
Consecuentemente se ORDENA a la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN Y RESTITUCIÓN DE TIERRAS
DESPOJADAS que:
2.1. En un plazo máximo de tres meses debe realizar la
microfocalización en la zona donde se ubica el inmueble del demandante.
2.2. Posterior a esa fecha debe informar de manera adecuada al
demandante el resultado de la microfocalización para continuar con el registro
del inmueble en el Registro de Tierras despojadas y abandonadas forzosamente.
2.3. Concluir el proceso de restitución con la decisión del
demandante, bien sea otorgando todas las garantías de retorno –previa
protocolización ante el juez- u optando por la indemnización u otra forma de
reparación.
3.
SE REQUIERE a la UNIDAD ADMINISTRATIVA
ESPECIAL DE GESTIÓN DE RESTITUCIÓN DE TIERRAS DESPOJADAS – TERRITORIAL
ANTIOQUIA, informe a este despacho del total acatamiento de la decisión tomada
en el presente fallo de tutela y en el término estipulado en la ley, de
conformidad con el artículo 27 del Decreto 2591, aclarando que la presente
orden constituirá el requerimiento previo para iniciar el trámite incidental.
(…)
Posteriormente, ante el incumplimiento de
la entidad accionada, el tutelante inició incidente de desacato ante el juez
competente. Trámite que se dio por terminado por parte del despacho judicial al
encontrar suficientes las razones aludidas por la entidad demandada para no dar
cumplimiento al fallo.
7. El Juzgado 8º Administrativo de
Oralidad del Circuito de Medellín vulneró la Constitución de forma directa por
abstenerse de asegurar el ejercicio de un derecho constitucionalmente amparado
mediante acción de tutela
Atendiendo a las circunstancias fácticas
antes expuestas, encuentra la Sala que el Juzgado 8º Administrativo de Oralidad
del Circuito de Medellín vulneró la Constitución de forma directa y por
consiguiente incurrió un defecto autónomo que configura una vía de hecho por
las razones que se exponen a continuación.
En primer lugar resulta evidente que el
objetivo del señor Pedro al interponer un incidente de desacato contra
la Unidad Administrativa Especial de Gestión y Restitución de Tierras era el
cumplimiento de las órdenes que instaban a la entidad hacer efectivo el proceso
de restitución de bienes despojados en su calidad de víctima del conflicto
armado cuyo trámite incluye la focalización del área en donde se encuentra
ubicado el bien reclamado.
Ahora bien, aunque el incidente de desacato
tiene una naturaleza sancionadora, su fin último es servir como instrumento o
incentivo para que se dé ejecución a sentencias judiciales que buscan proteger
de vulneración o amenaza los derechos fundamentales de los ciudadanos, y para
que la acción de tutela logre ser un recurso judicial efectivo en dicho
propósito.
Teniendo en cuenta estas premisas la Sala
observa que la actuación del juzgado accionado durante el incidente de desacato
fue limitada y desconoció el deber judicial de asegurar el cumplimiento de los
fallos de tutela, así como de ejercer su competencia hasta que ocurriera el
ejercicio efectivo  del derecho constitucionalmente amparado.
La decisión sobre imponer o no una sanción
a la UAEGRTD por no llevar a cabo la microfocalización era tan solo una medida
accesoria. Como se explicó atrás, al margen de la naturaleza incidental del
desacato, el juez conserva en todo momento el deber oficioso de dar estricto
cumplimiento a los fallos de tutela, tal como lo indica el artículo 27 del
Decreto 2691 de 1991. En ese sentido la potestad sancionadora por la que el
juez puede optar es independiente del deber de asegurar el cumplimiento del
fallo judicial.
Particularmente las circunstancias fácticas
complejas y desafortunadas de un caso en el que se trata de una persona que
falleció esperando hacer efectivo su derecho a la reparación como víctima del
conflicto armado, imponen al juez constitucional la obligación de reforzar su
diligencia y ejercer su competencia oficiosa de la forma más amplia posible.
En efecto, la imposibilidad de cumplir con
la orden de llevar a cabo la focalización del área geográfica donde se
encuentra el predio reclamado, por no existir óptimas condiciones de seguridad,
como fue debidamente sustentado por la UAEGRTD, da cuenta precisamente de la
ineficacia de la orden judicial en función de la garantía del derecho
fundamental amparado.
Cabe señalar que a lo largo del trámite de
revisión se logró probar que en efecto, la no realización de la
microfocalización del área en la que se encuentra ubicado el inmueble
reclamado, no respondía a una actuación renuente o negligente de la UAEGRTD,
sino más bien era la consecuencia lógica de un diagnóstico profesional idóneo
llevado a cabo por organismos especializados de inteligencia cuya función es
precisamente asegurar que los procesos de restitución de tierras se lleven a
cabo en condiciones de seguridad.
Es así en tanto la Ley 1448 de 2011 y las
disposiciones reglamentarias en materia de restitución de tierras despojadas,
consagraron las condiciones de seguridad de un territorio como un presupuesto
indispensable para llevar a cabo el proceso de restitución.
En relación con este asunto la Sala
considera que las labores de inteligencia legalmente adelantadas para el mantenimiento
de la integridad del territorio, la garantía del orden público y la seguridad
ciudadana son objetivos más amplios que el ejercicio de los derechos de una
víctima individualmente considerada e implican comprensiones integradas de
todos los niveles territoriales (municipal, departamental y nacional). Además,
la ejecución del componente de seguridad mediante la acción de la fuerza
pública constituye no solo un primer paso necesario para garantizar el goce
efectivo del derecho a la restitución de bienes despojados, sino también, es
una medida de prevención y garantía de no repetición de futuras
violaciones de los derechos humanos de los ciudadanos, especialmente de las
víctimas del desplazamiento forzado. En ese sentido, la Sala no cuestiona la
decisión del juez de abstenerse de imponer una sanción como resultado del
incidente de desacato.
La percepción positiva de seguridad por
parte de las autoridades municipales que remitieron escritos a esta Corte no
constituye prueba inequívoca de que hoy exista en Fuente
del Sol- Castaña una
situación de orden público óptimo para llevar a cabo un proceso de
microfocalización con fines de restitución. Para los Suscritos, el Ministerio
de Defensa Nacional es la entidad del Estado que tiene como objetivo misional
coadyuvar el proceso de restitución de tierras despojadas por el conflicto
armado y en consecuencia es quien tiene la capacidad y competencia de definir
en qué partes del territorio nacional es viable adelantar procesos de
focalización con fines de restitución en plenas condiciones de seguridad. Por
esta razón la Sala encuentra razonable que el Juzgado accionado se haya
abstenido de imponer una sanción a la UAEGRTD. Este diagnóstico especializado
de inteligencia militar debe merecer mayor credibilidad que la percepción de
las autoridades locales y de la ciudadanía. Además el principio de precaución
obvia a favor de su prevalencia.
Para la Sala la existencia de información
técnicamente recolectada en materia de orden público resulta ser una muestra
positiva de una política pública de seguridad que busca garantizar el retorno
de quienes fueron desplazados por la violencia armada en condiciones seguras
así como de la capacidad del Estado para cumplir con el principio de
coordinación interinstitucional sobre el cual está basada la atención a las
personas víctimas del conflicto armado.
Ahora bien, la obligación del cumplimiento
del fallo de tutela por parte del juzgado accionado no se agotaba en la
definición de la procedencia de una sanción por desacato. Bajo los anteriores
supuestos, la Sala considera que la decisión adoptada por el Juez 8º
Administrativo de Oralidad del Circuito de Medellín de limitarse a dar por
terminado el incidente de desacato, desconoció su deber oficioso para el
cumplimiento del fallo y esto resulta inaceptable en términos constitucionales
pues vulnera el derecho al acceso a la administración de justicia de la
accionante.
En opinión de los suscritos, la información
recibida por el juez en el curso del incidente de desacato evidenció la
necesidad de proferir órdenes adicionales a las originalmente impartidas,
reforzando el alcance de la protección efectiva del derecho fundamental
amparado, cuando la orden inicial era manifiestamente ineficaz.
Definitivamente había lugar a considerar una
actuación activa y garantista orientada a tener en cuenta la existencia de
otras alternativas contempladas en la ley para la efectividad del derecho
amparado, y si la UAEGRTD había llevado a cabo o no alguna actuación encaminada
a cumplir la orden dada en la sentencia del 13 de marzo de 2017 en la que el
mismo juzgado ordenó: Concluir el proceso de restitución con la decisión del
demandante, bien sea otorgando todas las garantías de retorno –previa
protocolización ante el juez- u optando por la indemnización u otra forma de
reparación.
Por esta razón, la Sala considera que el
juzgado accionado, dada la imposibilidad de focalizar el área de ubicación del
bien reclamado, omitió el deber de verificar la realización de otras medidas de
reparación disponibles conforme a la Ley 1448 de 2011,[72] previa la consulta con
la accionante, y en caso de que esta se rehusara, al menos exigir informes
periódicos sobre el avance de la situación de seguridad. Y en todo caso,
mantener la competencia de forma indefinida hasta tanto no se hiciera efectiva
la garantía del derecho amparado.
Por todo lo anterior, con base en las
razones expuestas en la parte motiva de esta decisión la Sala revocará la
sentencia proferida el 6 de junio de 2017 por el
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo Sección Segunda –
subsección A-, el cual confirmó el fallo de tutela proferido el 28 de abril de
2017 por el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Tercera de Oralidad, que
declaró la improcedencia de la tutela instaurada por los abogados como apoderados de Sonia y de la menor Hilda contra
el Juzgado Octavo (8º) Administrativo de Oralidad de Medellín y la Unidad
Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas
(UAEGRTD). En su lugar concederá el amparo solicitado. Como consecuencia de ello dejará sin efectos la providencia proferida el 16 de
agosto de 2016 por el Juzgado el Juzgado 8º Administrativo Oral del Circuito de Medellín y
ordenará a este mismo despacho que de forma inmediata, a partir de la
notificación de este fallo, continúe con el trámite incidental y haga valer las facultades de que esta
investido de conformidad con el artículo 27 del Decreto
2591 de 1991 hasta tanto se garantice el goce efectivo del derecho amparado en
la sentencia de tutela del 13 de marzo de 2015 proferida por esa misma
autoridad judicial.
DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Séptima de Revisión de la Corte
Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo, y por mandato de
la Constitución Política,
RESUELVE:
PRIMERO.- LEVANTAR la suspensión de
términos ordenada en este proceso mediante auto de fecha 18 de diciembre
de 2017.
SEGUNDO.- REVOCAR la
sentencia proferida el 6 de junio de 2017 por  el Consejo de Estado, Sala de lo
Contencioso Administrativo Sección Segunda – Subsección A-, el cual confirmó el
fallo de tutela proferido el 28 de abril de 2017 por el Tribunal Administrativo
de Antioquia, Sala Tercera de Oralidad, que declaró la improcedencia de la
tutela instaurada por Los abogados como apoderados de Sonia y de la menor Hilda contra
el Juzgado Octavo (8º) Administrativo de Oralidad del Circuito de Medellín y la
Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas
(UAEGRTD) En su lugar CONCEDER el amparo solicitado; con base en las
razones expuestas en la parte motiva de esta decisión.
TERCERO.-En
consecuencia DEJAR SIN EFECTOS la providencia proferida el 16 de agosto de 2016 por el Juzgado 8º Administrativo
Oral del Circuito de Medellín.
CUARTO.-
ORDENAR al Juzgado 8º
Administrativo Oral del Circuito de Medellín que de forma inmediata a partir de
la notificación de este fallo, continúe con el trámite incidental y haga valer las facultades de que esta
investido de conformidad con el artículo 27 del Decreto
2591 de 1991 hasta tanto se garantice el goce efectivo del derecho amparado en
la sentencia de tutela del 13 de marzo de 2015 proferido por ese mismo
despacho.
QUINTO.- Por Secretaria General de la
Corte Constitucional LIBRESE la comunicación de
que trata el artículo 36 del decreto 2591 de 1991, para los efectos allí
contemplados.
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
JOSE FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
ALBERTO ROJAS RÍOS
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] Este proceso fue elegido para su revisión por la Sala
de Selección de Tutelas Número Nueve, conformada por los Magistrados José
Fernando Reyes Cuartas y Alejandro Linares Cantillo, mediante auto del 14 de
septiembre de 2017.
[2] De conformidad con lo ordenado el Auto del 23 de
marzo de 2018 proferido por el despacho de la Magistrada Sustanciadora: “Al
tratarse de personas que han sido víctimas del conflicto armado, las
autoridades públicas y en concreto los jueces de la República tienen un
especial deber de atención, diligencia y cuidado cuando de tramitar sus asuntos
o atender sus necesidades se trata. En el presente asunto, se halla involucrada
una familia que ha sido víctima del conflicto armado, cuya composición es una
mujer madre cabeza de familia y su hija menor de edad. En atención al contexto
del caso en el cual diversas autoridades han señalado que no hay condiciones de
seguridad y orden público suficientes en la zona geográfica donde se encuentra
el predio reclamado, esta Sala procederá a llevar a cabo del trámite de
revisión y como consecuencia de ello a dictar sentencia en dos ejemplares
similares, en uno de los cuales se omitirán los nombres y los demás datos de
las personas, y lugares vinculados a los hechos del caso. // Así, el ejemplar
contentivo de la identidad de las víctimas estará destinado exclusivamente a
integrarse al expediente de tutela, con el fin de que las autoridades
encargadas de dar cumplimiento al fallo ejecuten las órdenes allí proferidas.
Cabe destacar que sobre éste recae estricta reserva, que sólo podrá ser
levantada a favor de las partes y de las autoridades citadas. // Entre tanto,
el segundo ejemplar, corresponde a aquél en el que el nombre de la víctima, de
su progenitora y de terceros involucrados, así como datos relacionados con
lugares específicos, direcciones, número de radicación de procesos judiciales,
y cualquier otro tipo de información que los vincule, han sido sustituidos por
nombres y datos ficticios señalados en letra cursiva, por lo que se entiende
que su finalidad es solamente consultiva”.
[3] Declaración
extra proceso No. 2014-418 (Cuaderno 2º, Folio 30).
[4] Cuaderno 2,
folios  8 y 9.
[5] Expediente T-6.334.215 Cuaderno 2, folio 14.
[6] Expediente T-6.334.215 Cuaderno 2, folio 15.
[7]Expediente T-6.334.215  Cuaderno 2, folio 21.
[8] Expediente T-6.334.215 Cuaderno 2, folio 22.
[9] Expediente T-6.334.215 Cuaderno 2, folios 27
y 28.
[10] Expediente T-6.334.215 Cuaderno 2, folio 29.
[11] Expediente T-6.334.215 Cuaderno 2. folio
29
[12] Expediente T-6.334.215 Cuaderno 2, folios 22-26.
[13] Expediente T-6.334.215 Cuaderno 2, folio 3
[14]Expediente T-6.334.215 Cuaderno 2, folios
39-43.
[15] Cuaderno
2, folio 39.
[16] Cuaderno
2, folio 40.
[17] Cuaderno
2, folio 44.
[18] Ministerio de Defensa Nacional. Oficio NO.
OFI18-3653 MDN-DSGDAL-GCC. Remitido al Despacho el 19 de enero de 2018.
[19] Unidad Administrativa especial de Gestión
de Restitución de Tierras Despojadas. Recibida el 1 de marzo de 2018. Pág. 4
[20] Expediente T-6.334.215 Folio 8 cuaderno 2.
[21] Expediente T-6.334.215 Folio 30 cuaderno
2.
[22] Congreso de la República de Colombia. Ley
1448 de 2011. Artículo 3.
[23] Congreso de la República de Colombia. Ley
1448 de 2011. Artículo 3.
[24] Corte Constitucional, sentencia C- 052 de
2012. (MP. Nilson Pinilla Pinilla). En esta Sentencia la Sala Plena de la
Corporación declaró la exequibilidad condicionada de las expresiones “en primer
grado de consanguinidad, primero civil” y “cuando a esta (sic) se le hubiere
dado muerte o estuviere desaparecida”, ambas contenidas en el inciso 2° del
artículo 3° de la Ley 1448 de 2011, que también son víctimas aquellas personas
que hubieran sufrido un daño por hechos ocurridos a partir del 1 de enero de
1985, como consecuencia de infracciones al Derecho Internacional Humanitario o
de violaciones graves y manifiestas a las normas internacionales de Derechos
Humanos, sucedidas con ocasión del conflicto armado interno.
[25] Este criterio fue reiterado en la
sentencia C- 781 de 2012 (MP. María Victoria Calle Correa.
[26] Corte Constitucional, sentencia C- 372 de
2016 (MP. Luis Guillermo Guerrero Pérez).
[27] Expediente T- 6.334.215 folio 31 cuaderno
2.
[28] Código General del Proceso artículo 68.
[29] Consejo de Estado, sala de lo Contencioso
Administrativo, Sección Tercera sentencia 2006-00188 de 03 de abril de 2013
[30] Corte Constitucional, sentencia C- 131 de
2003 (MP. Manuel José Cepeda).
[31] En tal sentido, pueden consultarse las
sentencias T-1635 de 2000 (M.P José Gregorio Hernández), T-098 de 2002 (M.P
Marco Gerardo Monroy Cabra), T-038 de 2009 (MP. Rodrigo Escobar Gil), T-042 de
2009 (MP. Jaime Córdoba Triviño), T-234 de 2009 (MP. Clara Elena Reales
Gutiérrez), T-299 de 2009 (MP. Mauricio González Cuervo), Sentencia T-840 de
2009 (M.P María Victoria Calle Correa), T-106 de 2010 (M.P Jorge Iván Palacio),
T-946 de 2011 (M.P María Victoria Calle Correa), T-218 de 2014 (M.P María
Victoria Calle Correa), T-832 de 2014 (M.P Jorge Ignacio Pretelt Chaljub),
T-626 de 2016 (M.P María Victoria Calle Correa).
[32] Corte Constitucional, sentencia T- 784 de
2014.
[33] La jurisprudencia constitucional, en
procura de la salvaguarda de los principios de cosa juzgada y autonomía
judicial, ha admitido la procedencia excepcional de la acción de tutela contra
providencias judiciales, supeditándola a la configuración de ciertos requisitos
formales y materiales, en aras de asegurar que este mecanismo constitucional
sirva para proteger los derechos de quienes han visto afectadas sus garantías
fundamentales en virtud de las decisiones adoptadas por las autoridades
judiciales. Por un lado, la acción de tutela es formalmente procedente cuando se
acredita que: (i) la cuestión que se discute tiene relevancia constitucional;
(ii) se han agotado los recursos ordinarios y extraordinarios de defensa al
alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de
un perjuicio irremediable; (iii) se cumplió con el requisito de inmediatez, de
acuerdo con criterios de razonabilidad y proporcionalidad; (iv) la
irregularidad procesal denunciada incide directamente en la decisión acusada;
(v) se identificaron razonablemente los hechos que generaron la violación y los
derechos vulnerados, los cuales debieron haber sido alegados al interior del
proceso judicial; (vi) la sentencia impugnada no es de tutela. Por otra parte,
la procedencia material de la misma está supeditada a que se haya incurrido en
alguna de las siguientes irregularidades: (i) defecto orgánico, que se presenta
cuando el funcionario judicial que profirió la providencia judicial carece de
competencia para ello; (ii) defecto fáctico, que se da cuando el juez carece de
apoyo probatorio que permita la aplicación legal en el que sustenta la
decisión; (iii) defecto material o sustantivo, que surge cuando se decide con
base en normas inexistentes o inconstitucionales, o que presentan una evidente
y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión; (iv) error
inducido, como es el caso cuando la autoridad judicial fue víctima de un engaño
por parte de terceros que condujo a la toma de un la decisión que afecta
derechos fundamentales; (v) decisión sin motivación, que implica no dar cuenta
de sus fundamentos fácticos y jurídicos; (vi) desconocimiento del precedente
judicial; (vii) violación directa de la Constitución.
[34] Corte Constitucional, sentencia T- 325 de 2015 (MP.
Luis Guillermo Guerrero Pérez).
[35] Corte Constitucional, Sentencia T-1113 de
2005, (MP. Jaime Córdoba Triviño).
[36] Corte Constitucional Sentencia T-554 de
1996 (MP. Antonio Barrera Carbonell). Ver también las sentencias T-572/96,
C-092/97, T-766/98, T-553/02 y T-086/03.
[37] Corte Constitucional, Sentencia T- 271 de
2015 (MP. Jorge Iván Palacio).
[38] Corte Constitucional, sentencia T-553 de 2002, MP.
Alfredo Beltrán Sierra. T- 368 de 2005 MP. Clara Inés Vargas. Auto 118 de 2005
MP. Clara Inés Vargas.
[39] En este punto, la Corte sostuvo en la
Sentencia T-944 de 2005 (MP. Jaime Araújo Rentería), que el juez de tutela que
decida sobre la procedencia y prosperidad de la acción contra decisiones proferidas durante el trámite
incidental de desacato “no
podrá reabrir el debate constitucional dado con ocasión de la acción de tutela
anterior, pues su análisis se encuentra limitado por las decisiones proferidas
durante el trámite de desacato en cuestión, esto, con relación a la presunta
vulneración de los derechos fundamentales del accionante”.
Sobre el mismo
asunto, la Sentencia T-088 de 1999 (MP. José Gregorio Hernández Galindo),
precisó: “El incidente respectivo, al que se ha referido esta Corporación en
varios fallos, tiene lugar precisamente sobre la base de que alguien alegue
ante el juez competente que lo ordenado por la autoridad judicial con miras al
amparo de los derechos fundamentales no se ha ejecutado, o se ha ejecutado de
manera incompleta o tergiversando la decisión del fallador. Ese es cabalmente
el punto objeto de controversia dentro del aludido procedimiento incidental,
razón suficiente para considerar que no cabe al respecto una vía judicial
distinta, menos aún la de una nueva acción de tutela, que por definición no
procedería en cuanto se tendría al alcance del interesado otro medio  -y muy
eficaz- de defensa judicial.
Pero además, admitir la posibilidad de que en un nuevo
juicio de amparo volvieran a ser verificados aquellos hechos que constituyeron
en su momento el motivo de decisión plasmado en un fallo de tutela precedente,
conduciría ni más ni menos a reabrir un debate ya concluido, con claro
desconocimiento del principio de la cosa juzgada. No es posible, entonces,
volver a plantear los fundamentos de hecho y de derecho que se examinaron en la
primera tutela ni convertir el incidente de desacato en un pretexto para ello.
No se descarta, por supuesto, que en la actuación
judicial que termina accediendo o no a imponer las sanciones por desacato hayan
incurrido los jueces en vías de hecho susceptibles, en cuanto tales, de la
acción de tutela. Pero
esa eventualidad resulta ser extraordinaria y requiere, como lo ha sostenido
reiteradísima jurisprudencia de esta Corporación, la prueba incontrovertible de
un comportamiento judicial a todas luces contrario al ordenamiento jurídico, y
la certidumbre de que al respecto no existe otro medio eficaz de defensa
judicial.
No admite la Corte como plausible la posibilidad de la
"cascada de tutelas", menos en relación con asuntos claramente
definidos por las instancias competentes, pues ello comportaría innecesario y peligroso factor de
perturbación en la actividad judicial y en la misma función de defensa de los
derechos fundamentales”.
Esta posición fue reiterada en las sentencias T-533 de 2003 y T-406 de 2006.
[40] Corte Constitucional, sentencias T-171 de
2009 (MP. Humberto Antonio Sierra Porto) y T-512 de 2011 (MP. Jorge Iván
Palacio Palacio).
[41] Corte Constitucional, Sentencia T-482 de
2013 (MP. Alberto Rojas Ríos)
[42] Corte Constitucional, sentencia T- 325 de 2015 (MP. Luis Guillermo
Guerrero Pérez).
[43] Constitución Política de Colombia,
artículo 2º -Son fines esenciales del Estado servir a la comunidad, promover la
prosperidad general y garantizar la efectividad de los principios, derechos y
deberes consagrados en la Constitución facilitar la participación de todos en
las decisiones que los afecten y en la vida económica, política, administrativa
y cultural de la  Nación; defender la independencia nacional, mantener la
integridad territorial y asegurar la convivencia pacífica y la vigencia de un
orden justo. (...).
[44] Corte Constitucional, Sentencia C-426 de
2002, (M.P. Rodrigo Escobar Gil).
[45] Al respecto, se pueden consultar las sentencias T-553
de 1995, (M.P. Carlos Gaviria Díaz); T-406 de 2002, (M.P. Clara Inés Vargas
Hernández); y T-1051 de 2002, (M.P. Clara Inés Vargas Hernández).
[46]Constitución Política de Colombia, artículo
86. Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo
momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por si misma o
por quien actué a su nombre, la protección inmediata de sus derechos
constitucionales fundamentales, cuando quiera que estos resulten vulnerados o
amenazados  por la acción u omisión de cualquier autoridad pública. La
protección consistirá en una
[47] Convención americana sobre Derechos
Humanos. Pacto de San José. San José de Costa Rica, 7 al 22 de noviembre de
1969.
[48] Corte Constitucional, sentencia T-226 de
2016  (M.P. Luis Ernesto Vargas Silva).
[49] Corte Constitucional, Sentencia T-632 de 2006 (MP. Marco Gerardo
Monroy Cabra).
[50] Decreto 2591 de 1991. Artículo 52.
[51] Al respecto, en la Sentencia T-421 de 2003
(MP. Marco Gerardo Monroy
Cabra).  , esta Corporación
precisó: “La consulta es un grado de jurisdicción que procede sin necesidad
de solicitud por ninguna de las partes comprometidas en el proceso y, en ese
sentido, es un mecanismo automático que lleva al juez de nivel superior a
establecer la legalidad de la decisión adoptada por el inferior, generalmente
con base en motivos de interés público o con el objeto de proteger a la parte
más débil en la relación jurídica de que se trata.” En el caso de la consulta
del incidente de desacato, la situación de debilidad radica en cabeza de la
persona a quien se le impone la sanción de multa o privación de la libertad por
el incumplimiento de la orden de tutela. Al tener como finalidad el establecer
la legalidad del  auto consultado, su estudio se debe limitar a esta
providencia. Por tanto, en el caso de la consulta del incidente no se extiende
al estudio de la legalidad de la providencia de tutela en la cual se dio la
orden que se alega como incumplida”.
[52] En sentencia SU-1158 de 2003 (MP. Marco
Gerardo Monroy Cabra), esta Corporación citando las sentencias T-458-03 y
T-744-03, manifestó las diferencias existentes entre el trámite de cumplimiento
y el incidente de desacato.
[53] Corte Constitucional, sentencia T-512 de
2011 (MP. Jorge Iván Palacio Palacio).
[54] Corte Constitucional, Sentencia T-086 de
2003 (MP. Manuel José Cepeda)
[55] Corte Constitucional, sentencia C- 330 de
2016 (MP. María Victoria Calle Correa).
[56] Corte
Constitucional, sentencia C- 335 de 2016. (MP. María Victoria Calle Correa).
[57] Declaración Universal de Derechos Humanos,
Artículos 1, 2,8 y 10, 1948
[58] Declaración Americana de Derechos del
Hombre, Artículo XVII, 1948
[59] Pacto Internacional de Derechos Civiles y
Políticos, Artículos 2, 3, 9, 10,14 y 15, 1966
[60] Convención Americana Sobre Derechos
Humanos, Artículos 1, 2, 8, 21, 24,25 y 63, 1969.
[61] Protocolo Adicional de los Convenios de
Ginebra, Artículo 37, 1977.
[62] Corte Constitucional, sentencia T-821 de
2007.
[63] Organización de las Naciones Unidas.
Consejo Económico y Social. E/CN.4/Sub.2/2005/17 28 de junio de 2005. Informe
definitivo del Relator Especial, Sr. Paulo Sergio Pinheiro. Principios sobre la
restitución de las viviendas y el patrimonio de los refugiados y las personas
desplazadas
[64] Ibíd.
[65] Ibíd.
[66] Corte
Constitucional, sentencia C- 715 de 2012 ((MP. Luis Ernesto Vargas
Silva).Sentencia C-795 de 2014 (MP. Jorge Iván Palacio Palacio).
[67] Ley
1448 de 2011. Artículo 65.
[68] Ley 1448 de 2011. Capítulo II del Título
IV
[69] Decreto 4829 de 2011.
[70] Corte Constitucional, sentencia T- 784 de
2014.
[71] “La razonabilidad de este plazo está determinada por
la finalidad misma de la tutela, que debe ser ponderada en cada caso concreto.
De acuerdo con los hechos, entonces, el juez está encargado de establecer si la
tutela se interpuso dentro de un tiempo prudencial y adecuado, de tal modo que
no se vulneren derechos de terceros. Si bien el término para interponer la
acción de tutela no es susceptible de establecerse de antemano de manera
afirmativa, el juez está en la obligación de verificar cuándo ésta no se ha
interpuesto de manera razonable, impidiendo que se convierta en factor de
inseguridad, que de alguna forma afecte los derechos fundamentales de terceros,
o que desnaturalice la acción”. Sentencia SU-961 de 1999.
[72] Congreso de la República de Colombia. Ley
1448 de 2011. Artículo 72. Acciones de restitución de los des-pojados. El
Estado colombiano adoptará las medidas requeridas para la restitución jurídica
y material de las tierras a los despojados y desplazados. De no ser posible la
restitución, para determinar y reconocer la compensación correspondiente. (…)
En los casos en los cuales la restitución jurídica y material del inmueble
despojado sea imposible o cuando el despojado no pueda retornar al mismo, por
razones de riesgo para su vida e integridad personal, se le ofrecerán
alternativas de restitución por equivalente para acceder a terrenos de
similares características y condiciones en otra ubicación, previa consulta con
el afectado. La compensación en dinero sólo procederá en el evento en que no
sea posible ninguna de las formas de restitución.