C-149-97
Sentencia C-149/97
Sentencia C-149/97
PRINCIPIO DE
UNIDAD DE MATERIA-Finalidad
Se quebranta la
unidad de materia cuando el contenido de un precepto carece de toda relación o
conexión directa o indirecta, objetiva y razonable con el tema central o
dominante de la materia objeto de regulación. No se viola el referido principio
cuando un texto normativo de alguna manera guarda relación o tiene una
vinculación necesaria con la regulación normativa principal, esencial y propia
del respectivo estatuto jurídico.
LEY DE
RACIONALIZACION TRIBUTARIA-Temática
Con la expedición
de la ley 223/95 el legislador se propuso regular tres cuestiones diferentes,
pero vinculadas a un mismo objetivo, como es el manejo tributario, para lograr:
a) la revisión del régimen existente en materia de impuestos nacionales a fin
de ajustarlos a los principios constitucionales de trasparencia, equidad,
neutralidad y eficiencia; b) arbitrar mediante el manejo impositivo, mayores
recursos a fin de superar el desequilibrio de las finanzas públicas y conseguir
las metas de crecimiento económico prevista en el plan de desarrollo, reducir
la tasa de inflación y estabilizar la tasa real de cambio; y c) actualizar y
modernizar las regulaciones relacionadas con la inversión extranjera en el país
y propiciar un clima favorable a la apertura económica que se proponía el
gobierno. No cabe duda que la temática de la ley es esencialmente
tributaria, no sólo porque así se consagra por el epígrafe que define el
objetivo de la ley, sino porque toda su temática esta referida y se desarrolla
en torno a los asuntos que conciernen a los impuestos.
PRINCIPIO DE
UNIDAD DE MATERIA-Vulneración/LEY
DE RACIONALIZACION TRIBUTARIA-Vulneración unidad material en renta de
lotería
El precepto
acusado resulta ser un elemento ajeno y extraño al contexto normativo de la ley
223/95. No es procedente que dentro de un cuerpo normativo en el cual se
identifica y concreta con toda precisión una materia dominante en su contexto,
puedan incluirse regulaciones normativas que hagan alusión a aspectos que
conciernen al régimen propio de los monopolios rentísticos. La norma acusada en
cuanto regula la transferencia a los Departamentos y al Distrito Capital de las
rentas provenientes de las loterías, y aborda temas relacionados con la
explotación de las loterías por los Departamentos y con la autorización para
que sigan operando "las loterías creadas o autorizadas por ley
especial", otorgando una especie de aval jurídico a estas actividades,
indudablemente regula materias relacionadas, por lo menos, con la organización,
administración y explotación del monopolio de las loterías, con lo cual,
evidentemente, se contraviene no sólo el artículo 158 sino la norma del artículo
del 336 de la Constitución.
IMPUESTO-Ingreso fiscal/RENTAS POR EXPLOTACION
DE MONOPOLIOS-Ingreso fiscal/MONOPOLIO RENTISTICO-Regulación
legislativa propia
Es evidente que
los impuestos constituyen, por excelencia, una parte importante de los ingresos
fiscales de la Nación y de las entidades territoriales, al punto que dentro del
régimen presupuestal se los clasifica como rentas públicas de origen
tributario, pero igualmente, existen otros tipos de ingresos con los cuales
también se alimenta el fisco, como es el caso de las rentas provenientes de la
explotación de los monopolios establecidos por la ley en favor del Estado o de
sus entidades territoriales. La institución del monopolio se encuentra
proscrita por la Constitución, por cuanto restringe la libertad económica y
distorsiona la libre competencia, de manera que sólo se la admite cuando es de
creación legal, con el carácter de arbitrio rentístico y para una finalidad de
interés público o social. La organización, administración, control y explotación
de los monopolios rentísticos, están sometidos, por voluntad constitucional, a
un régimen propio, fijado por la ley, a iniciativa del gobierno. Ello es
indicativo que la materia relativa a los monopolios rentísticos, en los
aspectos relevantes antes mencionados, debe ser objeto de regulación por el
legislador guardando la debida armonía o unidad temática.
Referencia:
Expediente D-1407
Actor: Alvaro
Moncada Lizarazu
Normas demandadas:
Ley 223 de 1995,
artículo 237
Magistrado Ponente:
Dr. ANTONIO BARRERA
CARBONELL
Santafé de Bogotá, D.C., marzo diez y nueve
(19) de mil novecientos noventa y siete (1997).
I. ANTECEDENTES.
Cumplidos los
trámites constitucionales y legales propios del proceso a que da lugar la
acción pública de inconstitucionalidad, procede la Corte a decidir de mérito
sobre la demanda formulada por el ciudadano, Alvaro Moncada Lizarazu, contra el
artículo 237 de la Ley 223 de 1995, con fundamento en la competencia que le
otorga el artículo 241-4 de la Constitución Política.
II. TEXTO DE LA NORMA ACUSADA.
Se transcribe a continuación el texto de la
norma demandada, asi:
LEY 223 DE 1995
"por la cual se expiden normas sobre
racionalización tributaria y se dictan otras disposiciones"
ARTICULO 237. La titularidad de la renta de arbitrio
rentístico de las loterías corresponde a los departamentos y al Distrito
Capital de Santafé de Bogotá, en los términos y condiciones que establezca la
ley de régimen propio de que trata el artículo 336 de la Constitución Política.
PARAGRAFO 1. Los departamentos podrán seguir explotando
la renta de las loterías que estuvieren explotando a la fecha de expedición de
la presente Ley.
PARAGRAFO 2. Las loterías creadas o autorizadas por Ley
especial podrán seguir operando conforme a las disposiciones especiales que las
rigen.
III. LA DEMANDA.
Según el demandante, la norma acusada viola
los artículos 150-3, 154, 158 y 336 de la Constitución. El concepto de la
violación lo expone en los siguientes términos:
- La norma impugnada desconoce el principio
de unidad de materia legislativa a que se refiere el artículo 158 de la
Constitución, toda vez que ella no guarda una conexidad causal o temática con
el resto del cuerpo de la ley. En efecto:
La materia del proyecto de ley que presentó
el Gobierno al Congreso y que luego dio lugar a la Ley 223, estaba centralizada
alrededor del tema tributario (impuestos, tasas y contribuciones). Pero,
durante el debate y a instancia de un senador, se  introdujo al proyecto el
texto que luego vino a convertirse en la norma demandada, el cual, por
referirse a la explotación de los monopolios (art. 362 C.P.), constituye una
cuestión completamente ajena a aquélla.
Las rentas del Estado provenientes del
monopolio, se hallan sometidas a un régimen propio, especial, autónomo y
concentrado, diferenciado del de las otras rentas, "el cual debe ser
adoptado en virtud de su codificación en una sola ley de iniciativa
gubernamental (art. 336 C.P.)".
- En cuanto a la violación de los
artículos 115-3, 154-2 y 336-3 de la Constitución, se expresa:
Las rentas del Estado son
constitucionalmente de tres categorías: las tributarias, las no tributarias y
las provenientes de la explotación de los monopolios (art. 362 C.P.). Estas
últimas se hallan sometidas a un régimen legal propio, que debe ser diseñado
por el legislador en la forma como quedó explicado anteriormente.
Dada la destinación específica que para los
servicios de salud tienen las rentas de la Nación derivadas y percibidas por
concepto del ejercicio del monopolio de los juegos de suerte y azar (inciso 4,
336, C.P.), la iniciativa legislativa para regular la materia a que  alude la
norma demandada correspondía al Gobierno, pero debidamente integrado por el
Presidente de la República y su Ministro de Salud, pues la transferencia de
recursos nacionales a los departamentos y las autorizaciones para la operación
de loterías, no son asuntos de la incumbencia del Ministerio de Hacienda. Por
consiguiente, al no haber participado el Ministro de Salud en la presentación
del proyecto de ley, ésta fue "expedida con desconocimiento de las formas
previstas con referencia al origen del proyecto y a la materia legislativa,
comprensiva ésta de la organización, administración, control y explotación de
los monopolios rentísticos sometidos a un régimen propio, fijado por la ley, de
iniciativa gubernamental (336-3 C.P.)".
IV. INTERVENCIÓN DEL MINISTERIO DE HACIENDA
Y CRÉDITO PÚBLICO.
- A través de apoderado, el señor Ministro
de Hacienda y Crédito Público solicitó la declaración de exequibilidad de la
norma demandada, con arreglo a las siguientes consideraciones:
Lo relacionado con el régimen de monopolios
rentísticos no es materia ajena al tema tributario ni al de la hacienda pública
y, por ende, "el legislador puede ocuparse en un mismo momento de ellos
sin quebrantar ningún principio constitucional".
Los monopolios fiscales constituyen una de
las fuentes más importantes de financiación de las entidades estatales. En
efecto:
"El constituyente de 1991 preservó dicha
figura (art. 336), que distorsiona las reglas de oferta y demanda  en el
suministro de un producto o servicio, en atención a la naturaleza del mismo y
en procura de suplir un interés público o social, es por ello que las rentas
provenientes de los juegos de suerte y azar están destinadas exclusivamente a
la salud. En su condición de fiscal tiene una íntima relación con medidas
tributarias como las que contempla la Ley 223 de 1995".
No era necesaria la intervención del
Ministerio de Salud en la presentación del proyecto de ley, porque al tratarse
de una materia conexa con lo fiscal la iniciativa legislativa le correspondía
al Gobierno a través del Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
Se advierte, finalmente, que la titularidad
de la renta proveniente de las loterías pertenece a los departamentos y al
distrito capital y que el monopolio de los juegos de suerte y azar es de
carácter estatal, razón por la cual, el constituyente radicó en el legislador
las atribuciones de su manejo. "Así, el Congreso de la República cedió la
administración en los departamentos de una clase de los mismos como lo son las
loterías y el juego de apuestas permanentes sin afectar otras categorías ni
atribuir a éstos la titularidad de los monopolios de juegos de suerte y azar".
- También intervino en el proceso,
debidamente autorizada, asesora de la Dirección Superior de dicho Ministerio,
quien solicitó, igualmente, la exequibilidad de la norma demandada. En apoyo de
su pretensión expuso los siguientes argumentos:
El hecho de que un ingreso público tenga
una determinada destinación no implica en modo alguno que el Ministerio de
Hacienda y Crédito Público carezca de iniciativa legislativa sobre la materia.
Dentro de las funciones del Ministerio de Hacienda se encuentra la de "dirigir
y desarrollar la política económica y fiscal del Estado ". (D. 1642/91,
art. 2, lit. A.). Es en desarrollo de esta función que el Ministerio de
Hacienda es competente para actuar como Gobierno con el Presidente de la
República en todo aquello que tenga que ver con la política fiscal, es decir
con los ingresos y gastos del Estado, incluido la generación de ingresos
públicos derivados de loterías u otros juegos de suerte y azar. Por estas
razones no se configura la violación de los artículos 115 inciso 3 y 154 inciso
2 de la Constitución.
"En lo referente a la supuesta
violación del artículo 336-3 es necesario precisar que el monopolio rentístico
de las loterías está fijado en cabeza de los departamentos desde la Ley 64 de
1923 y ampliado a las apuesta permanentes mediante la Ley 1° de 1982,
monopolios retomados por el Decreto 1222 de 1986, Código de Régimen
Departamental, artículos 193 a 204 inclusive, y conservados por el artículo 42
de la Ley 10 de 1990. La norma demandada se limita a reiterar en cabeza de los
departamentos la titularidad de la renta y arbitrio rentístico de las loterías
y, como tal, no desarrolla lo previsto en el inciso 3 del artículo 336 de la
Constitución. Tanto es así, que la misma norma estipula que los términos y
condiciones para la titularidad serán los que establezca la Ley de Régimen
Propio de que trata el artículo 336-3 de la Constitución".
La materia de la ley no está circunscrita
exclusivamente al campo exclusivo de los impuestos, tasas y contribuciones,
porque el tema de la tributación "está inmerso dentro de los aspectos de
la hacienda y las finanzas públicas, al igual que cualquier otra regulación
referida a los ingresos del Estado. Si bien las rentas del monopolio de las
loterías no son impuestos ni contribuciones, si tienen el carácter de ingresos
públicos, en este caso de carácter territorial, y, por consiguiente, la
temática del artículo demandado, que no es otra que la de un tipo particular de
ingresos públicos, no es ajena a la materia tratada en la Ley 223 de 1995....."
V. INTERVENCIÓN DEL PROCURADOR GENERAL DE
LA NACIÓN.
El Procurador General de la Nación (e)
rindió el concepto que constitucionalmente le corresponde y solicitó la
exequibilidad de la norma acusada, con fundamento en las siguientes
consideraciones:
-  En la sentencia C-429/96, la Corte
Constitucional señaló que la ley 223 de 1995, en esencia busca lograr "las
metas de transparencia, equidad, neutralidad y eficiencia del sistema
tributario, así como el de obtener mayores recursos para mantener el equilibrio
económico de las finanzas públicas como condición para alcanzar los propósitos
trazados por el Plan Nacional de Desarrollo". De lo anterior se deduce que
entre la norma acusada y la Ley a la cual pertenece "existe un vínculo
sistemático, en la medida en que la disposición atacada como elemento
primordial de la hacienda pública, conforma con la citada ley tributaria un
conjunto inescindible de prescripciones orientadas a arbitrar mayores recursos
fiscales para la Nación y sus entes territoriales". En tal virtud, no se
aprecia la pretendida violación del artículo 158 de la Constitución.
- En cuanto a  que todo lo referente a la
regulación de monopolios como arbitrios rentísticos debe abordarse por una
norma legal especial, y no dentro de una ley que se refiera a otros temas, como
ocurre en el caso en análisis, considera el Procurador que sólo los aspectos
relacionados con la organización, administración, control y explotación de
aquéllos están sometidos a dicho expediente, como lo reconoció la Corte
(sentencia C-475/94), pero ello "no implica necesariamente que dicha
temática deba estar contenida en un cuerpo legal único, dado que este concepto
corresponde mas que a un criterio codificador, a razones de conveniencia y
pertinencia legislativa".
Lo anterior permite concluir, que lo
relacionado con "la titularidad de las rentas de arbitrio rentístico de
las loterías en cabeza de los departamentos y el Distrito Capital, no
necesariamente está comprendido dentro del ámbito del régimen legal propio a
que hace alusión la Carta Política, lo cual significa que tal asunto podía ser
regulado en la ley 223 de 1995".
La mencionada ley fue tramitada a
iniciativa del Gobierno y si bien la norma demandada fue propuesta por un
Senador de la República, contó con la aquiescencia del ejecutivo, quien a
través de los Ministros de Salud y Hacienda, participó activamente en su
discusión, quedando subsanado de esta manera el requisito de la iniciativa.
V. CONSIDERACIONES DE LA CORTE.
1. El problema jurídico planteado.
1.1. En esencia, los fundamentos de la
censura contra la disposición acusada se resumen así:
La norma acusada introdujo un contenido
extraño a la materia objeto de regulación por la ley 223 de 1995, con evidente
quebranto del mandato del artículo 158 de la Constitución.
La diferencia de materia entre la norma
acusada y el resto de la ley 223 obedece al hecho de que, en tanto aquélla
tiene por objeto la regulación de las cuestiones relativas al manejo
tributario, el artículo 237 se refiere a la asignación, en favor de los
Departamentos y del Distrito Capital de Santafé de Bogotá, de los ingresos
originados en el monopolio de las loterías, los cuales, por lo demás, requieren
de una regulación legal propia expedida a iniciativa del Gobierno, como en tal
sentido lo dispone el artículo 336 de la Constitución.
También se afirma, de otra parte, que la
norma demandada infringe los arts. 115 y 336 de la Constitución, en virtud de
que el texto acusado tiene como finalidad arbitrar recursos con destino a la
salud originados en el monopolio de las loterías, pese a lo cual el proyecto
respectivo no contó con la participación del Ministro de Salud en su
presentación al Congreso, sino tan sólo del de Hacienda y Crédito Público.
1.2. Debe en consecuencia la Corte
determinar, si la norma acusada viola el principio de la unidad de materia y,
en el evento de que dicho principio no resulte transgredido, si se quebrantaron
o no las normas constitucionales que rigen la iniciativa gubernamental en
materia legislativa.
2. Examen del problema planteado.
2.1. La Corte en
numerosos pronunciamientos ha analizado con especial detenimiento, el contenido
y alcance de la unidad de materia[1] como principio
regulador para la formulación y expedición de la ley,  (art. 158 C.P), y ha
señalado que se quebranta cuando el contenido de un precepto carece de toda
relación o conexión directa o indirecta, objetiva y razonable con el tema
central o dominante de la materia objeto de regulación.
De conformidad con
las precisiones anotadas no se viola, por consiguiente, el referido principio
cuando un texto normativo de alguna manera guarda relación o tiene una
vinculación necesaria con la regulación normativa principal, esencial y propia
del respectivo estatuto jurídico.
¿Cuál es la
finalidad que persigue la prohibición constitucional al establecer el principio
de la unidad de materia en todo proyecto de ley ?. La Corte tuvo
oportunidad de pronunciarse sobre tales alcances, y señaló al respecto lo
siguiente en sentencia C-531/95.
"Finalmente,
la exigencia constitucional de la unidad de materia de todo proyecto de ley no
sólo busca racionalizar el proceso legislativo sino que también busca depurar
el producto del mismo. En efecto, la coherencia interna de las leyes es un
elemento esencial de seguridad jurídica, que protege la libertad de las
personas y facilita el cumplimento de las normas...."
"Esto
muestra entonces que esta regla de unidad de materia se proyecta más allá del
proceso legislativo, pues es un mecanismo para la sistematización y depuración
de la legislación, por razones sustanciales de seguridad jurídica... Por ello,
como lo indicó esta Corporación, su desconocimiento "tiene carácter
sustancial” y, por tanto, no es subsanable. Por la vía de la acción de
inconstitucionalidad, la vulneración del indicado principio puede ser un motivo
para declarar la inexequibilidad de la ley"[2]
2.2. Con la
expedición de la ley 223/95 el legislador se propuso regular tres cuestiones
diferentes, pero vinculadas a un mismo objetivo, como es el manejo tributario,
para lograr: a) la revisión del régimen existente en materia de impuestos
nacionales a fin de ajustarlos a los principios constitucionales de
trasparencia, equidad, neutralidad y eficiencia; b) arbitrar mediante el manejo
impositivo, mayores recursos a fin de superar el desequilibrio de las finanzas
públicas y conseguir las metas de crecimiento económico prevista en el plan de
desarrollo, reducir la tasa de inflación y estabilizar la tasa real de cambio;
y c) actualizar y modernizar las regulaciones relacionadas con la inversión
extranjera en el país y propiciar un clima favorable a la apertura económica
que se proponía el gobierno.
2.3. No cabe duda
que la temática de la ley 223 de 1995 es esencialmente tributaria, no sólo
porque así se consagra por el epígrafe que define el objetivo de la ley (por
medio de la cual se expiden normas sobre racionalización tributaria), sino
porque toda su temática esta referida y se desarrolla en torno a los asuntos
que conciernen a los impuestos. En efecto, dicha ley se encarga de regular el
impuesto sobre las ventas, las contribuciones de las industrias extractivas, el
impuesto sobre la renta, los procedimientos en materia impositiva, el plan de
choque contra la evasión, impuesto al consumo de sifones, cervezas y refajo,
impuesto al consumo de licores, vinos y aperitivos similares, impuesto al
consumo de cigarrillos y tabaco elaborado, impuesto de registro, los
saneamientos en materia tributaria, etc.
2.4. Partiendo del
alcance que la Corte le ha asignado a la noción de "materia",
como "una acepción amplia y comprensiva de varios asuntos que tienen en
ella su necesario referente", es indudable que el precepto acusado resulta
ser un elemento ajeno y extraño al contexto normativo de la ley 223/95. En
efecto:
- Es evidente que
los impuestos constituyen, por excelencia, una parte importante de los ingresos
fiscales de la Nación y de las entidades territoriales, al punto que dentro del
régimen presupuestal se los clasifica como rentas públicas de origen
tributario, pero igualmente, existen otros tipos de ingresos con los cuales
también se alimenta el fisco, como es el caso de las rentas provenientes de la
explotación de los monopolios establecidos por la ley en favor del Estado o de
sus entidades territoriales. Dentro de esta perspectiva el artículo 362 de la
Constitución distingue entre los bienes y rentas tributarias o no tributarias
de las entidades territoriales y las provenientes de la explotación de
monopolios, para luego señalar que "son de su propiedad exclusiva y gozan
de las mismas garantías que la propiedad y renta de los particulares".
En principio, la
institución del monopolio se encuentra proscrita por la Constitución, por
cuanto restringe la libertad económica y distorsiona la libre competencia (art.
334, inc. 4o.), de manera que sólo se la admite cuando es de creación legal,
con el carácter de arbitrio rentístico y para una finalidad de interés público
o social (art. 336).
La organización,
administración, control y explotación de los monopolios rentísticos, están
sometidos, por voluntad constitucional, a un régimen propio, fijado por la ley,
a iniciativa del gobierno. Ello es indicativo que la materia relativa a los
monopolios rentísticos, en los aspectos relevantes antes mencionados, debe ser
objeto de regulación por el legislador guardando la debida armonía o unidad
temática.  Por lo tanto, no es procedente que dentro de un cuerpo normativo en
el cual se identifica y concreta con toda precisión una materia dominante en su
contexto, puedan incluirse regulaciones normativas que hagan alusión a aspectos
que conciernen al régimen propio de los monopolios rentísticos.
La norma acusada en
cuanto regula la transferencia a los Departamentos y al Distrito Capital de las
rentas provenientes de las loterías, y aborda temas relacionados, por una
parte,  con la explotación de las loterías por los Departamentos y, por otra, con
la autorización para que sigan operando "las loterías creadas o
autorizadas por ley especial", otorgando una especie de aval jurídico a
estas actividades, indudablemente regula materias relacionadas, por lo menos,
con la organización, administración y explotación del monopolio de las
loterías, con lo cual, evidentemente, se contraviene no sólo el artículo 158
sino la norma del artículo del 336 de la Constitución.
En virtud de lo
expuesto se declarará inexequible el precepto acusado.
VI. DECISION.
En mérito de lo expuesto, la Corte
Constitucional en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Declarar INEXEQUIBLE el artículo 237 de la
Ley 223 de 1995.
Notifíquese, comuníquese, cúmplase,
insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente.
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Presidente
JORGE ARANGO MEJIA
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
HERNANDO HERRERA VERGARA
Magistrado
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1]  Entre otras, Sentencias C-039/94
M.P. Antonio Barrera Carbonell, C-490/94 M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz, C-084/95
M.P. Alejandro Martinez Caballero, C-032/96 M.P. Fabio Morón Díaz, C-390/96
M.P. José Gregorio Hernández Galindo.
[2]. M.P. Alejandro Martínez Caballero.
Fundamento No. 5.