C-160-17
Sentencia C-160/17
INSTRUMENTOS
PARA FACILITAR Y ASEGURAR LA IMPLEMENTACION Y DESARROLLO NORMATIVO DEL ACUERDO
FINAL PARA LA TERMINACION DEL CONFLICTO Y CONSTRUCCION DE UNA PAZ ESTABLE Y
DURADERA-Procedimiento
legislativo especial para la paz (fast track) y facultades
presidenciales para la paz
DECRETO
LEY SOBRE CAMBIO DE ADSCRIPCION DE LA AGENCIA DE RENOVACION DEL TERRITORIO EN
EJERCICIO DE FACULTADES EXTRAORDINARIAS  CONFERIDAS EN ACTO LEGISLATIVO 1 DE
2016-Procedimiento
aplicable en control constitucional
DECRETO
LEY QUE MODIFICA LA ADSCRIPCION DE LA AGENCIA DE RENOVACION DEL TERRITORIO DEL
MINISTERIO DE AGRICULTURA Y DESARROLLO RURAL AL DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE
LA PRESIDENCIA DE LA REPUBLICA-Cumplimiento de criterios formales, al
tenor de facultades extraordinarias del Acto Legislativo 1 de 2016 y haberse
dictado dentro de los 180 días, pero no cumple con los criterios de conexidad
estricta, suficiente y necesidad estricta
El
Decreto Ley 2204 de 2016, que modifica la adscripción de la Agencia para la
Renovación del Territorio del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural al
Departamento Administrativo de la Presidencia de la Republica, cumple con los
criterios formales del control de constitucionalidad al haber sido expedido por
el Presidente de la República, al tenor de las facultades extraordinarias del
artículo 2° del Acto Legislativo 1 de 2016 y haberse dictado dentro de los 180
días en los cuales se habilitan esas facultades. Igualmente, se ajusta al
criterio de conexidad objetiva, ya que la ART ejerce un rol cierto y
verificable en la implementación de los puntos primero y cuarto del Acuerdo
Final. Sin embargo, el decreto incumple con los criterios de conexidad
estricta, suficiente y de necesidad estricta. Lo precedente, pues el Gobierno no
presentó una carga argumentativa mínima para exponer y demostrar que el cambio
de adscripción de la mencionada entidad era necesario y no sólo conveniente
para la implementación del Acuerdo Final y además que las vías legislativa
ordinaria y extraordinaria no eran idóneas para realizar dicha modificación.
FACULTADES
EXTRAORDINARIAS PARA IMPLEMENTAR EL ACUERDO FINAL PARA LA TERMINACION DEL
CONFLICTO Y LA CONSTRUCCION DE UNA PAZ ESTABLE Y DURADERA-Requieren de
justificación estricta por parte del Presidente de la República
FACULTADES
EXTRAORDINARIAS PARA IMPLEMENTAR EL ACUERDO FINAL PARA LA TERMINACION DEL
CONFLICTO Y LA CONSTRUCCION DE UNA PAZ ESTABLE Y DURADERA-Refrendación
popular del Acuerdo Final, como condición para su entrada en vigencia
REFRENDACION
POPULAR DEL ACUERDO FINAL PARA LA TERMINACION DEL CONFLICTO Y LA CONSTRUCCION
DE UNA PAZ ESTABLE Y DURADERA-Jurisprudencia constitucional sobre
etapas que exigía y competencia del Congreso para avalar dicho proceso
REFRENDACION POPULAR-Límites del concepto/REFRENDACION
POPULAR-Elementos
La Sala encuentra que el concepto de Refrendación Popular se
caracteriza de manera concreta por los siguientes elementos: (i)
Proceso: no se trata de “actos únicos o
simplificados”
sino de un acto complejo. Ello implica “la intervención
de diversas autoridades en un ejercicio de frenos y contrapesos”. Motivo por el
cual en los referendos constitucionales aprobatorios y en los plebiscitos se
exige o autoriza “la intervención previa y posterior de otros órganos además del
cuerpo electoral”. (ii)
Participación ciudadana: la
participación ciudadana se caracteriza por presentarse a través de: (a)
mecanismos de aprobación, convalidación, certificación, ratificación y diversas
formas de participación directa o indirecta del pueblo; (b) con o sin
intervención de organismos representativos; (c) al final o de forma previa; (d)
ser de naturaleza deliberativa, decisiva o propositiva; (e) de carácter formal
o informal; (f) ser interpretada por un órgano de representación; (g) generar
resultados vinculantes o no y, si lo son, pueden serlo de distinto modo, según
el mecanismo, sus resultados y el organismo sujeto a sus efectos. (iii) Los resultados deben ser respetados, interpretados y
desarrollados de buena fe, en un escenario de búsqueda de mayores consensos: La
Corte destaca que cuando la participación ciudadana es previa es legítimo
que el proceso continúe y concluya en virtud de las competencias de una
autoridad instituida. En estos casos se entiende la participación como consulta
previa al pueblo y vale como Refrendación Popular si los actos subsiguientes se
encaminan a interpretar, respetar y desarrollar sus resultados de buena fe.
(iv) Proceso que puede terminarse por la decisión libre y deliberativa de una
autoridad revestida de legitimidad democrática, como puede ser el Congreso: esta Corporación
estableció que para la vigencia del Acto Legislativo 01 de 2016 no era
necesario apelar a un nuevo mecanismo de participación ciudadana directa, sin
perjuicio de que debieran cumplirse los requisitos establecidos en la Sentencia
C-699 de 2016. No obstante, se precisó la importancia de implementar los
escenarios y espacios adecuados para escuchar a todos los sectores de la
sociedad, y como condición constitutiva de la Refrendación Popular se
determinó que los resultados interpretados, respetados y desarrollados de buena
fe, estuvieran“a cargo principalmente de una autoridad
revestida por la Constitución de legitimidad democrática” (Resalta la Sala), como es el caso del
Congreso de
la República, órgano legislativo donde tienen asiento los representantes del
pueblo, elegidos por voto popular, quienes ejercen una de las formas más
importantes de democracia indirecta y de representación popular. (v) Control
constitucional: Finalmente, corresponde a la Corte realizar una revisión
automática, posterior e integral, en cuyo “(...) escenario
se da una nueva oportunidad para la participación ciudadana directa, a través
de argumentos, que defienda o se oponga a la exequibilidad de la disposición
constitucional”.
PROCESO
DE PAZ ENTRE GOBIERNO NACIONAL Y FARC EP-Reseña
histórica/PROCESO DE PAZ ENTRE GOBIERNO NACIONAL Y FARC EP-Etapas/PLEBISCITO
PARA LA REFRENDACION DEL ACUERDO FINAL PARA LA TERMINACION DEL CONFLICTO Y LA
CONSTRUCCION DE UNA PAZ ESTABLE Y DURADERA-Resultado negativo, constituyó
un mandato político del pueblo que vinculó al Presidente y no menguó sus
competencias constitucionales para continuar adelantando el proceso de
negociación en procura de garantizar la paz/PLEBISCITO PARA LA REFRENDACION
DEL ACUERDO FINAL PARA LA TERMINACION DEL CONFLICTO Y LA CONSTRUCCION DE UNA
PAZ ESTABLE Y DURADERA-Efecto de la votación/PLEBISCITO PARA LA
REFRENDACION DEL ACUERDO FINAL PARA LA TERMINACION DEL CONFLICTO Y LA
CONSTRUCCION DE UNA PAZ ESTABLE Y DURADERA-Participación ciudadana previa y
posterior/PLEBISCITO PARA LA REFRENDACION DEL ACUERDO FINAL PARA LA
TERMINACION DEL CONFLICTO Y LA CONSTRUCCION DE UNA PAZ ESTABLE Y DURADERA-Propuestas
de los promotores del NO/REFRENDACION POPULAR-Verificación y certificados
del Congreso de la República/CONGRESO DE LA REPUBLICA-Ejercicio de
facultades de control político en Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y Construcción de
una Paz Estable y Duradera/PROCESO DE REFRENDACION POPULAR-Participación
de las tres ramas del poder público/PLEBISCITO PARA LA REFRENDACION DEL
ACUERDO FINAL PARA LA TERMINACION DEL CONFLICTO Y LA CONSTRUCCION DE UNA PAZ
ESTABLE Y DURADERA-Respeto, interpretación y desarrollo de buena fe de los
resultados/PROCESO DE REFRENDACION POPULAR Y ENTRADA EN VIGENCIA DEL ACTO
LEGISLATIVO 1 DE 2016-Cumplimiento de requisitos establecidos en sentencia
C-699 de 2016
CONTROL
CONSTITUCIONAL DE DECRETOS CON FUERZA DE LEY EXPEDIDOS EN VIRTUD DE ARTICULO 2
DEL ACTO LEGISLATIVO 1 DE 2016-Alcance/NORMAS SUPERIORES
TRANSITORIAS CONTENIDAS EN ACTO LEGISLATIVO 1 DE 2016-Dispositivos
diferentes y con especificidades propias
DERECHO CONSTITUCIONAL
DE EXCEPCION-Ámbito
FACULTADES
EXTRAORDINARIAS CONFERIDAS AL PRESIDENTE DE LA REPUBLICA-Límites
ESTADOS DE EXCEPCION-Control
jurídico lo impone la Constitución/ESTADOS DE EXCEPCION-Control
jurídico por la Corte Constitucional/ESTADOS DE EXCEPCION-Control
jurídico automático sobre decreto declaratorio y de desarrollo
PAZ-Presupuesto
para la eficacia del Estado Social de Derecho/PAZ-Su búsqueda debe
evitar a toda costa la fractura del orden constitucional/ INSTRUMENTOS DE JUSTICIA TRANSICIONAL
HACIA LA PAZ-Jurisprudencia constitucional/DERECHOS
DE LAS VICTIMAS EN EL MARCO DE PROCESOS DE JUSTICIA TRANSICIONAL-Jurisprudencia
constitucional
DERECHO A LA PAZ-Naturaleza/DERECHO A LA PAZ EN EL DERECHO INTERNACIONAL-Propósito
fundamental/DERECHO A LA PAZ-Derecho de tercera generación/DERECHO A
LA PAZ-Derecho subjetivo/DERECHO A LA PAZ-Deber
jurídico
La Paz constituye (i) uno de los
propósitos fundamentales del Derecho Internacional; (ii) un fin fundamental de
Estado colombiano; (iii) un derecho colectivo en cabeza de la Humanidad, dentro
de la tercera generación de derechos; (iv) un derecho subjetivo de cada uno de
los seres humanos individualmente considerados; y (v), un deber jurídico de
cada uno de los ciudadanos colombianos, a quienes les corresponde propender a
su logro y mantenimiento.
RAMAS
DEL PODER PUBLICO-Colaboración armónica/PRESIDENTE DE
LA REPUBLICA-Papel esencial/ DELEGACION LEGISLATIVA-Relevancia de
las condiciones en las cuales se ejerce por el Ejecutivo
CONTROL
CONSTITUCIONAL MATERIAL DE DECRETOS EXPEDIDOS EN VIRTUD DE FACULTADES OTORGADAS
POR ACTO LEGISLATIVO 1 DE 2016-Características
El control constitucional material de
los decretos expedidos en virtud de las facultades otorgadas por el Acto
Legislativo 01 de 2016 tiene las siguientes características: (i) Es expreso, en
efecto, el tercer inciso del artículo 2º del Acto legislativo 01 de 2016
establece que “Los decretos con fuerza de ley que se dicten en desarrollo de
este artículo tendrán control de constitucionalidad (…)”. (ii) Es objetivo:
tiene como parámetro de control la Constitución Política, que es preexistente
al acto analizado y se convierte en referente obligatorio para el escrutinio
que adelanta esta Corte (art. 4 superior). Se trata de un cotejo entre el
decreto emitido y el parámetro normativo de control, por eso es un juicio
estrictamente jurídico en el que se esgrimen razones de derecho para afirmar o
negar la validez de la normativa sometida a control. La objetividad del control
no cambia porque se trate de medidas que tengan que ver con la implementación y
el desarrollo normativo de un documento tan complejo como lo es un acuerdo de
paz, que sin duda involucra aspectos jurídicos, políticos e incluso éticos.
Efectivamente, esta situación no impide que el tribunal constitucional pueda
acudir a criterios objetivos de interpretación porque el parámetro de control
es la Constitución. Con todo, el ejercicio hermenéutico debe considerar el
contexto transicional.  (iii) Debe ser garante de la pervivencia del Estado
Social de Derecho y sus componentes centrales: la separación de poderes, la
democratización, entre otros. (iv) Incluye una revisión formal y material. El control
material deriva de la idea según la cual, en un Estado Social de Derecho, todo
acto está sujeto a la legalidad como forma de afrontar el riesgo de la
arbitrariedad. Esto explica que la Constitución imponga límites a los poderes
de manera expresa o desde el efecto vinculante de su concepción como sistema
normativo. En ese sentido toda restricción prevista al ejercicio de los poderes
del Estado debe tener una autoridad que la vigile y la haga cumplir. En este
caso, esta idea se refuerza con la decisión explícita del constituyente
derivado que estableció el control constitucional expresamente en el artículo
2º del Acto legislativo 01 de 2016 como forma de garantizar el ejercicio de una
potestad dentro de los límites que impone la Carta. (v) Es automático: no
depende de la actuación ciudadana ni del mismo órgano que ejerce el control
(inciso final del artículo 2º del Acto Legislativo 01 de 2016) (vi) Es
posterior (inciso final del artículo 2º del Acto Legislativo 01 de 2016) (vii)
Debe considerar especificidades derivadas del escenario en el que se conceden
las facultades legislativas, pues se trata de un mecanismo diseñado para una
situación particular con características igualmente especiales, por esta
razón:  a. deberá considerar el establecimiento de límites que tomen en
consideración que el objeto y fin de la habilitación con la que cuenta el
ejecutivo es la búsqueda de la paz; b. esa finalidad debe ser alcanzada en un
contexto complejo como el de la justicia transicional, escenario en el que
habrán de implementarse los acuerdos de paz. (viii) las facultades
legislativas del presidente establecidas en el Acto Legislativo contienen sus
propios límites temporales y materiales (incisos 1 y 2 del art. 2 del Acto
legislativo 01 de 2016)
CONTROL
CONSTITUCIONAL DE DECRETOS EXPEDIDOS EN VIRTUD DE FACULTADES OTORGADAS POR ACTO
LEGISLATIVO 1 DE 2016-Verificación de límites formales y
materiales/CONTROL CONSTITUCIONAL DE DECRETOS EXPEDIDOS EN VIRTUD DE
FACULTADES OTORGADAS POR ACTO LEGISLATIVO 1 DE 2016-Verificación de los
requisitos de necesidad estricta y conexidad objetiva, estricta y suficiente
ACUERDO
FINAL PARA LA TERMINACION DEL CONFLICTO Y LA CONSTRUCCION DE UNA PAZ ESTABLE Y
DURADERA-Asuntos expresamente excluidos en la regulación
mediante la habilitación legislativa extraordinaria
Expediente
RDL-001
Asunto:
Revisión de constitucionalidad del Decreto Ley 2204 de 2016 “Por el cual se
cambia la adscripción de la Agencia de Renovación del Territorio”
Magistrado
Ponente:
GLORIA
STELLA ORTIZ DELGADO
Bogotá D.C., nueve
(9) de marzo de dos mil diecisiete (2017)
La Sala Plena de la Corte
Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y de conformidad
con el procedimiento establecido en los Decretos 2067 de 1991 y 121 de 2017, profiere
la siguiente
SENTENCIA
I.
ANTECEDENTES
La
Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República, en cumplimiento de lo dispuesto
en el
inciso tercero del artículo transitorio sobre facultades
presidenciales para la paz, incorporado a la Constitución mediante el artículo 2º del
Acto Legislativo 01 de 2016 “Por medio del cual se establecen instrumentos
jurídicos para facilitar y asegurar la implementación y el desarrollo normativo
del Acuerdo final para la terminación del conflicto y la construcción de una
paz estable y duradera”, remitió a esta Corporación, el día once (11) de
enero de dos mil diecisiete (2017), copia auténtica del Decreto Ley 2204 de
2016 “Por el cual se cambia la adscripción de la Agencia de Renovación del
Territorio”.
En virtud del
reparto efectuado en la sesión de Sala Plena de esta Corporación celebrada el
dieciocho (18) de enero de dos mil diecisiete (2017),  el conocimiento del
proceso de control automático de constitucionalidad del mencionado decreto
correspondió al Magistrado Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, quien
culminó su periodo constitucional el viernes 3 de febrero de 2017. En su
reemplazo fue elegido el Magistrado Antonio José Lizarazo Ocampo quien tomó
posesión como Magistrado titular el lunes 6 de febrero de los corrientes, razón
por la que le correspondió asumir como ponente el trámite del presente asunto,
hasta que su posición fue derrotada en Sala Plena.
En cuanto al
procedimiento aplicable, resulta pertinente señalar que el 26 de enero de 2017
fue publicado el Decreto Ley 121 de 2017 “Por el cual se adiciona un
capítulo transitorio al Decreto 2067 de 1991”, con el fin de establecer
unas reglas específicas y diferenciales, de carácter transitorio, para el
ejercicio del control de constitucionalidad de los actos legislativos, leyes y
decretos con fuerza de ley aprobados y expedidos en el marco del Acto
Legislativo 01 de 2016, el cual señala el trámite a seguir tratándose de
decretos legislativos como el que aquí se revisa, permitiendo darle curso a la
actuación respectiva.
El
Magistrado Sustanciador, mediante Auto del treinta (30) de enero de dos mil
diecisiete (2017), asumió el conocimiento del presente asunto y decretó la
práctica de algunas pruebas con la finalidad de verificar, de una parte, la
vigencia del Acto Legislativo 01 de 2016 y, de otra, determinar si este decreto
ley es constitucional.
Posteriormente se ordenó la
fijación en lista para efectos de permitir la intervención ciudadana y se
dispuso la comunicación de la iniciación del presente asunto al Presidente de
la República para los fines del artículo 244 de la Constitución Política, al
Ministerio de Justicia y del Derecho, al Ministerio del Interior, al Ministerio
de Agricultura y Desarrollo Rural y al Departamento Administrativo de la Presidencia
de la República, para los efectos señalados en el artículo 11 del Decreto 2067
de 1991.
De igual forma,
se dio traslado al señor Procurador General de la Nación para que rindiera el
concepto de su competencia, en los términos del artículo 3° del Decreto Ley 121
de 2017.
Adicionalmente,
en observación del artículo 13 del Decreto 2067 de 1991, se invitó (i) a la Academia
Colombiana de Jurisprudencia, a la Comisión Colombiana de Juristas, a la
Academia Colombiana de la Abogacía, a la Corporación DeJusticia, a la Comisión
Colombiana de Juristas -CCJ-, (ii) a la Agencia de Renovación del Territorio (ART), al
Departamento Administrativo para la Prosperidad Social (DPS), a la Agencia
Colombiana para la Reintegración (ACR), a la Unidad de Atención y Reparación
Integral a las Víctimas (UARIV), a la Unidad Administrativa para la
Consolidación Territorial, a la Defensoría Delegada para los Asuntos
Constitucionales y Legales y, (iii) a los decanos de las Facultades de
Derecho de las universidades de Antioquia, Nacional de Colombia, Distrital,
Francisco José de Caldas, Militar, Externado de Colombia, del Atlántico, UIS,
San Buenaventura, Andes, Libre, Gran Colombia, EAFIT, del Rosario, del Norte,
Pontificia Javeriana, del Sinú, Pontificia Bolivariana, Santo Tomas, Sergio
Arboleda y Autónoma de Bucaramanga.
La ponencia original fue derrotada en
Sala Plena. El nuevo reparto correspondió a la ahora Magistrada Ponente,
siguiente en orden alfabético. La primera parte de esta providencia, hasta el
fundamento 67, fue elaborada por los Magistrados que comparten la posición
mayoritaria.
II.      TEXTO
DEL DECRETO LEY OBJETO DE REVISIÓN
El contenido del Decreto Ley 2204
de 2016 “Por el cual se cambia la adscripción de la Agencia de Renovación
del Territorio”, sometido a revisión de esta Corporación, publicado
en el Diario Oficial No. 50.102 del 30 de diciembre de 2016, es el
siguiente:
DECRETO-LEY
2204 DE 2016
(Diciembre
30)
“Por
el cual se cambia la adscripción de la Agencia de Renovación del Territorio”.
El
Presidente de la República de Colombia,
en
ejercicio de las facultades conferidas por el artículo 2º del Acto Legislativo
01 de 2016, “por medio del cual se establecen instrumentos jurídicos para
facilitar y asegurar la implementación y desarrollo normativo del Acuerdo Final
para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y
Duradera”, y
CONSIDERANDO:
Que el artículo
22 de la Constitución Política establece que la paz es un derecho y deber de
obligatorio cumplimiento.
Que en la
búsqueda de una paz estable y duradera y la terminación definitiva del
conflicto armado el Gobierno nacional suscribió, el 24 de noviembre de 2016,
con el grupo armado Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia, Ejército del
Pueblo (FARC-EP) un nuevo Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la
Construcción de una Paz Estable y Duradera.
Que el día 30 de
noviembre de 2016, el Congreso de la República, adoptó la decisión política de
refrendar el Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción
de una Paz Estable y Duradera.
Que el Acuerdo
Final desarrolla cinco ejes temáticos relacionados con i) una Reforma Rural
Integral; ii) Participación Política; iii) Fin del Conflicto; iv) Solución
Integral al Problema de las Drogas Ilícitas; y v) Acuerdo sobre las Víctimas
del Conflicto; así como un sexto punto atinente a la implementación,
verificación y refrendación de dichos acuerdos.
Que de manera
transversal en el Acuerdo Final, se da especial relevancia al enfoque
territorial, entendido como el reconocimiento de las necesidades,
características y particularidades económicas, culturales y sociales de los
territorios y la adopción de medidas y acciones integrales para ser
implementadas con participación activa de las comunidades, tendientes a
garantizar la sostenibilidad socioambiental del Estado.
Que mediante el
Decreto–Ley 2366 de 2015 se creó la Agencia de Renovación del Territorio (ART)
cuyo objeto es coordinar la intervención de las entidades nacionales y
territoriales en las zonas rurales afectadas por el conflicto priorizadas por
el Gobierno nacional, a través de la ejecución de planes y proyectos para la
renovación territorial de estas zonas, que permitan su reactivación económica,
social y su fortalecimiento institucional, para que se integren de manera
sostenible al desarrollo del país.
Que la Agencia
de Renovación del Territorio (ART) se encuentra actualmente adscrita al
Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural (MADR).
Que existe una
relación directa entre las funciones de la Agencia de Renovación del Territorio
(ART) y las acciones previstas para implementar el componente territorial del Acuerdo
Final para la Terminación del Conflicto Armado y la Construcción de una Paz
Estable y Duradera, lideradas por el Departamento Administrativo de la
Presidencia de la República.
Que la
atribución de definir cómo está integrado un sector administrativo y de
establecer la adscripción o vinculación de un organismo o entidad a determinado
ministerio o departamento administrativo es privativa del legislador.
Que en el
artículo 2º del Acto Legislativo 01 de 2016 se concedieron facultades
presidenciales para la paz, señalando que el Presidente de la República dentro
de los 180 días siguientes a la entrada en vigencia del citado acto legislativo
queda facultado para expedir los decretos con fuerza de ley cuyo contenido debe
tener por objeto facilitar y asegurar la implementación y desarrollo normativo
del Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una
Paz Estable y Duradera.
Que se requieren
ejercer las citadas facultades para cambiar la adscripción de la Agencia de
Renovación del Territorio al Sector Administrativo de la Presidencia de la
República,
DECRETA:
ART. 1º—Cambio
de adscripción de la Agencia para la Renovación del Territorio (ART). La
Agencia para la Renovación del Territorio, creada mediante el Decreto 2366 de
2015, se adscribe al Departamento Administrativo de la Presidencia de la
República.
ART. 2º—Vigencia. El
presente decreto rige a partir de su publicación.
Publíquese
y cúmplase.
Dado
en Bogotá, D. C., a 30 de diciembre de 2016.
III.    INTERVENCIONES
1.
Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República
Luis
Alejando Ramírez Álvarez, apoderado de la Secretaria Jurídica de la Presidencia
de la República, y la Doctora Cristina Pardo Schlesinger, facultada para
representar al Presidente en virtud del Decreto 29801 de 2010, radicaron oficio
en la Secretaría General de esta Corporación el 3 de febrero de 2017. En éste solicitaron
declarar exequible el Decreto Ley 2204 de 2016, Por el cual se cambia la
adscripción de la Agencia de Renovación del Territorio y, a la vez,
presentó respuesta al Auto del 30 de enero de 2017.
En
su escrito, se refieren a los parámetros de constitucionalidad aplicables a los
decretos expedidos en ejercicio de facultades extraordinarias, en especial, las
conferidas por el Acto Legislativo 01 de 2016.
Señalan
que si bien no hay claridad sobre precedentes jurisprudenciales en la materia,
sí existen parámetros aplicables por analogía relacionados con facultades
extraordinarias. En estos, la Corte ha identificado límites temporales,
referentes al término perentorio para que el presidente cumpla sus facultades,
y materiales, correspondiente a que el contenido de los decretos deben
responder a los asuntos señalados en la Ley habilitante.
Precisa
que, con el Acto Legislativo 01 de 2016, le fueron otorgadas al Presidente
facultades extraordinarias "para expedir los decretos con fuerza de ley
cuyo contenido tendrá por objeto facilitar y asegurar la implementación y
desarrollo normativo del Acuerdo Final”. Por ende, los decretos expedidos
deben tener relación de conexidad material con el contenido del Acuerdo y
cumplir con la conexidad teleológica de facilitar y asegurar su implementación
y desarrollo. Bajo estos parámetros, señala respecto del contenido material de
los decretos leyes expedidos en virtud del artículo 2 del acto legislativo 01
de 2016, que:
“i) su contenido
se refiera a los mismos temas que el Acuerdo (conexidad material); ii) tengan
la finalidad de facilitar, agilizar y garantizar la implementación del Acuerdo
(conexidad teleológica); y iii) la temática regulada no abarque las materias
que fueron expresamente excluidas de la habilitación”.
Acorde
con esto y siguiendo los parámetros sentados en la Sentencia C-699 de 2016,
precisó que los requisitos para la implementación del Acuerdo Final, además de
los temporales, son los siguientes:
“i) Pueden
ejercerse durante un tiempo limitado, correspondiente a 180 días posteriores a
la Refrendación Popular.
ii) Deben tener
una conexidad objetiva, estricta y suficiente con el contendido material del
acuerdo. Lo anterior teniendo en cuenta que su amplitud temática y el margen
razonable de configuración con que debe contar el ejecutivo.
iii) Deben tener
la finalidad de facilitar, agilizar y asegurar el desarrollo normativo del
Acuerdo Final.
iv) No pueden
abordar materias que sean de reserva de acto legislativo, ley estatutaria, ley
orgánica, códigos, leyes que necesitan mayoría calificada o absoluta, ni para
decretar impuestos.
v) Deben ser el
mecanismo más ágil y expedito para implementar el Acuerdo.
vi) Deben
respetar en general el ordenamiento constitucional”.
Advierte que el Decreto 2204 de 2016, por
el cual se cambia la adscripción de la Agencia de Renovación del Territorio,
satisface los parámetros comentados. Al efecto precisa que respeta el límite
temporal y la conexidad material.
En este sentido, pone de presente el
objetivo del Decreto Ley 2366 de 2015, por el cual se crea la Agencia de
Renovación del Territorio (ART). Considera que “el objetivo y funciones
descritas tienen un vínculo estrecho con el componente territorial del Acuerdo
Final, el cual es un elemento transversal en su contenido”[1].
Igualmente, expone algunos puntos del Acuerdo
Final que tienen especial relación con la materia, como son el Punto l- “Hacia
un Nuevo Campo Colombiano: Reforma Rural Integral”; y el punto 4, referente
a la Solución al Problema de las Drogas Ilícitas. Para la Secretaría, estos
objetivos tienen conexidad “con las funciones de liderar, formular,
establecer y adoptar la política integral de sustitución de cultivos de la ART,
enunciadas en los numerales 15, 16 y 17 del artículo 4 del Decreto 2366 de 2015”.
Con
este presupuesto se
evidencia, en su criterio, la relación entre las funciones de la ART y las
acciones previstas para implementar el acuerdo, e, igualmente, que “por
expresa disposición del Acuerdo estas funciones deben ser ejercidas desde el
sector de la Presidencia de la República”. Puntualiza que “expresamente
el punto 4.1 del Acuerdo hace alusión a que ese papel de liderazgo en materia
de sustitución de cultivos debe ser cumplido por una instancia que encabeza la
Presidencia de la República, como lo es el Programa Nacional Integral de
Sustitución de Cultivos de Uso Ilícito”.
Respecto
a la exclusión normativa, advierte que no trata sobre
materias expresamente excluidas de las facultades extraordinarias,
puesto que la
disposición en estudio no se relaciona con “materias de reserva de actos
legislativos, leyes estatutarias, leyes orgánicas, códigos, leyes que necesiten
mayorías calificadas o absolutas, ni leyes tributarias”.
Así,
presenta respuesta a la pregunta ii hecha en el Auto del 30 de enero de
2017, en el que se solicitó explicar “porqué para el cambio de adscripción
de la Agencias de renovación del Territorio resulta estrictamente necesario
apelar a las facultades extraordinarias conferidas por el acto legislativo 01
de 2016”, indicando:
“i) porque la
definición de la adscripción de una entidad a un sector administrativo
determinado es un asunto propio de la administración que puede ser resuelto de
forma más eficiente por el ejecutivo; ii) porque la medida tiene una estrecha
relación de conexidad temática y teleológica con el Acuerdo Final, lo cual hace
que se trate de una circunstancia excepcional que obliga a que su
implementación deba hacerse de la forma más ágil y expedita; y iii) porque una
vez en ese campo y descartado que se trate de una materia que exija de un rango
legal superior al de una ley ordinaria, la forma de cumplir con la esencia del
acto legislativo 01 de 2016 es optando por la modalidad que garantice dicho
objetivo, como lo es en este caso un decreto con fuerza de ley”.
Advierte
que someter la disposición en estudio al proceso ordinario ante el Congreso, “desconocería
la esencia y razón de ser el acto legislativo 01 de 2016 y vaciaría de
contendió las funciones extraordinarias conferidas al Presidente”.
Finalmente, señala
que según el artículo 42 de la Constitución Política, la Ley 489 de 1998, y la
Sentencia C-1437 de 2000, la determinación sobre “la adscripción de una
entidad a un sector administrativo específico requiere de una ley, presupuesto
con el que cumple el Decreto 2204 de 2016”. En consecuencia concluye que el
Decreto se encuentra ajustado al ordenamiento jurídico vigente.
2.
Ministerio
de Agricultura y Desarrollo Rural
Por medio de escrito presentado en esta
Corporación el 17 de febrero de 2017, Edward Daza Guevara, en representación
del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, solicitó que se declare
exequible el Decreto Ley 2204 de 2016.
Comienza destacando la importancia de
tomar medidas para garantizar la seguridad y la estabilidad de los contenidos
del Acuerdo Final, debido a que se trata de un proceso de largo alcance.
Medidas que deben asumirse de la mano del Gobierno Nacional, encargado de la
definición e implementación política. Este propósito, advierte, se circunscribe
al marco jurídico constitucional, en especial, en lo relacionado con el derecho
a la paz. Garantía superior que funge como presupuesto del proceso democrático,
libre, abierto y es condición necesaria para el goce efectivo de derechos
fundamentales.
Bajo estos presupuestos, expone que la
norma en estudio se acompasa con el marco axiológico determinado por la
Constitución, la Convención Americana sobre Derechos Humanos, así como con
otros instrumentos internacionales. Igualmente, se ajusta a los elementos
democráticos, pues está en armonía con la “cláusula general de competencia
dentro de la facultad delegada”. Motivo por el cual, al no avizorarse
contradicción entre la norma y nuestro ordenamiento jurídico y al ser un
instrumento para materializar el Acuerdo Final, considera que debe ser
declarada exequible.
3. Agencia de Renovación del Territorio
(ART)
Mariana Escobar Arango, en calidad de
Directora General de la Agencia de Renovación del Territorio (ART), el 21 de
febrero de 2017, radicó en la Secretaría General de esta Corporación, escrito
solicitando declarar la exequibilidad del Decreto Ley 2204 de 2016.
Precisa que, en virtud del artículo 150,
numeral 10, de la Constitución Política, el Congreso está facultado para “revestir
de precisas facultades extraordinarias al Presidente, para expedir normas con
fuerza de ley cuando la necesidad lo exija o la convivencia pública lo aconseje”.
Para el ejercicio de estas competencias, el legislador extraordinario debe
cumplir con presupuestos temporales y materiales.
Sostiene que mediante el Acto
Legislativo 01 de 2016, el Congreso le atribuyó al Presidente de la República
facultades para expedir decretos con fuerza de ley, en ejercicio de las cuales
se expidió el Decreto Ley 2204 de 2016. Para ello, se cumplió con el
presupuesto temporal, puesto que fue expedida dentro del término de 180 días
después de la entrada en vigencia del Acuerdo y, materiales, por cuanto con la
adscripción se procura implementar el Acuerdo de la forma más ágil y expedita.
Resalta que el cambio de adscripción de
la ART es de especial importancia puesto que es necesario “definir el sector
administrativo desde el cual se deberá implementar la política pública que se
desprenderá de la implementación del Acuerdo Final, coordinando la intervención
de las entidades nacionales y territoriales en las zonas rurales afectadas por
el conflicto que sean priorizadas por el Gobierno”.
Explica, después de citar el objetivo de
la ART (artículo 3º Decreto 2366 de 2015), que ésta tiene entre sus funciones,
las relacionadas con “la ejecución de las políticas del Gobierno Nacional
para la intervención de las zonas rurales de conflicto priorizadas”.
Igualmente, afirma que esta entidad “debe tener en cuenta dentro de los
planes y programas a desarrollar en las zonas rurales de conflicto priorizadas,
un enfoque territorial, diferencial y de género”. Este enfoque, debe
evidenciarse en “el desarrollo y materialización de los Programas de
Desarrollo con Enfoque Territorial (PDET)”, cuyo objetivo se encuentra
ligado a la Reforma Rural Integral, contemplada en el Acuerdo Final.
Adicionalmente, destaca que el Punto 4 del Acuerdo Final, referido a la “solución
al Problema de las Drogas Ilícitas”, se relaciona con las funciones de “liderar,
formular, establecer y adoptar la política integral de sustitución de cultivos
de la Agencia de Renovación del Territorio” (artículos 15, 16 y 17 del
artículo 4º del Decreto 2366 de 2015).
Concluye
que el cambio de adscripción es necesario para lograr la materialización los
compromisos adquiridos y se justifica en la medida en que “existe una
relación directa entre los objetivos y las funciones asignadas a la ART […] y
las acciones previstas para implementar el componente territorial del Acuerdo
Final […], lideradas por el Departamento Administrativo de la Presidencia de la
República”.
4.
Universidad
Externado de Colombia
El 21 de febrero de 2017, Marcos Criado
de Diego, Andrés Mauricio Gutiérrez Beltrán, Federico Suarez Ricaurte, en
calidad de miembros del Departamento de Derecho Constitucional de la
Universidad Externado de Colombia, presentaron escrito solicitando se declare
la exequibilidad del Decreto Ley 2204 de 2016.
Explican que el 30 de noviembre de 2016,
después de un extenso debate democrático se avaló el proceso de refrendación
ciudadana y el Congreso de la República ratificó el texto del “segundo
acuerdo de paz”. Por lo que concluyen que el Acto Legislativo 01 de 2016
cumple las exigencias establecidas por la Corte Constitucional y, por tanto, se
encuentra vigente la habilitación con fundamento en la cual fue expedido el
Decreto Ley 2204 de 2016.
De otra parte, proponen que la Corte
Constitucional, para la eventual revisión de los Decretos Ley expedidos bajo la
facultad del Acto Legislativo 01 de 2016, realice un control de constitucionalidad
inspirado en la revisión de los decretos con fuerza de ley proferidos bajo el
amparo de las facultades extraordinarias, con el objetivo de que el ejecutivo
tenga una carga de argumentación superior tendiente a demostrar las razones por
las cuales utiliza el mecanismo de habilitación legislativa de índole
extraordinaria, consistente en: (i) ¿Qué contenido del Acuerdo Final se tiene
que implementar mediante la habilitación legislativa extraordinaria?; (ii) ¿Por
qué esa reforma desarrolla el Acuerdo Final y (iii) ¿Cuál es la relación
directa y franca entre la propuesta normativa y los aspectos concretos del
Acuerdo Final que la correspondiente reforma pretende acometer?
Por lo expuesto, al realizar un análisis
concreto del Decreto Ley 2204 de 2016, concluyen que existe una justificación
orgánica, funcional y sustantiva para el cambio de adscripción.
5.
Universidad
del Rosario
Rocío del Pilar Peña Huertas, Alejandro Abonado Romero y
Angie Daniela Yepes, en calidad de docentes, investigadores y practicantes del
Observatorio de Restitución y Regulación de Derechos de Propiedad Agraria,
respectivamente, presentaron escrito a esta Corporación el 22 de febrero de
2017, solicitando que se declare la exequibilidad de la disposición en estudio.
Precisan que la modificación de la estructura de la
Administración Nacional es de competencia del Congreso de la República en virtud
del artículo 150 Superior. Sin embargo, en virtud del Acto legislativo 01 de
2016, se concedieron facultades extraordinarias al Ejecutivo, motivo por el
cual, se encuentra facultado para realizar el cambio de adscripción de ART.
Decisión que, en su concepto, se encuentra ajustada al criterio finalista del
Acto Legislativo, esto es, “facilitar y asegurar la implementación” del
Acuerdo final.
Sin embargo, pone de
presente que la interpretación que se realice de la ley habilitante debe ser
restrictiva puesto que las facultades conferidas son una excepción al principio
de participación democrática. En este sentido, destaca que solo se justifica
apelar a esta en circunstancias extraordinarias.
6.
Universidad
Santo Tomás
El 23 de febrero de 2017, Ciro Nolberto
Güecha Medina y Carlos Rodríguez Rodríguez Mejía, en calidad de decano de la
facultad de derecho de la Universidad Santo Tomas, y el profesor y asesor del
Consultorio Jurídico Internacional de la misma entidad, respectivamente,
presentaron escrito en el que conceptúan respecto de la constitucionalidad del
Decreto Ley 2204 de 2016.
Manifestaron que (i) la materia tratada
por el decreto con fuerza de ley sí puede ser desarrollada por la facultad que
le otorga al Presidente el artículo 2º del Acto Legislativo 01 de 2016; (ii) el
Acuerdo Final pretende garantizar el Derecho a la Paz y (iii) es
constitucional el cambio de adscripción de la Agencia de Renovación del
Territorio del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural al Departamento
Administrativo de la Presidencia de la República.
En consecuencia, concluyen que el
Decreto Ley objeto de revisión constitucional es acorde con las competencias y
materias establecidas por el Acto Legislativo 01 de 2016 que faculta al
Presidente de la República para expedir normas con fuerza de ley que faciliten
la implementación y desarrollo del Acuerdo Final.
IV.    CONCEPTO
DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
El
Ministerio Público emitió concepto Nº 006259 del 21 de febrero de 2017, en el
cual, luego de transcribir el Decreto Ley 2204 de 2016 “Por el cual se
cambia la adscripción de la Agencia de Renovación del Territorio”, objeto
de revisión de constitucionalidad, realiza el siguiente análisis
constitucional:
Manifiesta
que, con el fin de adelantar el juicio de constitucionalidad, previamente se
debe tener claridad sobre (i) la vigencia del Acto Legislativo 01 de 2016 y
(ii) la naturaleza del control que ha de ejercer la Corte Constitucional. Al
respecto, encuentra la Vista Fiscal que en el Congreso de la República se
surtieron sendos debates en ambas Cámaras que culminaron con la aprobación de
una propuesta de refrendación del Acuerdo Final. Por lo que atañe al examen de
constitucionalidad previsto para los decretos proferidos en virtud de las
facultades que el Constituyente directamente otorgó al Gobierno para expedir
normas con fuerza de ley, el Ministerio Público considera que consiste en un
control automático, posterior e integral.
Respecto
de la revisión de la competencia para expedir los decretos de facultades
presidenciales para la paz, estima que la Corte Constitucional deberá discernir
si “los decretos leyes expedidos en virtud del Acto Legislativo 01 de 2016
pueden utilizarse para regular aquellos asuntos que de ordinario requerirían
iniciativa gubernamental; ya que en dichos casos el decreto ley expedido
termina sustraído en forma absoluta del control del Congreso” de la
República.
Precisado
lo anterior, realiza la evaluación en concreto del Decreto Ley 2204 de 2016,
concluyendo que (i) resulta constitucional frente a sus requisitos formales
de expedición y (ii) se respetó el límite temporal para que el Gobierno hubiere
desarrollado su competencia excepcional.
Igualmente,
afirma que existe conexidad directa con el Acuerdo Final por cuanto la medida
adoptada directamente se encuentra dirigida a facilitar la materialización del Acuerdo
Final para la terminación del conflicto y la construcción de una paz estable y
duradera.
Así mismo, manifiesta que el decreto evaluado no incurre en ninguna de las
prohibiciones previstas para el ejercicio de las facultades legislativas
especiales para la paz. En
este sentido, afirma que al revisar las finalidades y competencias del
Ministerio de Agricultura es claro que estas incorporan aquel aspecto de
renovación del territorio en las áreas rurales de manera ordinaria, pero es
dable entender que para facilitar y asegurar la implementación de los acuerdos,
se quiera concentrar este tema -en esta coyuntura- en el Departamento
Administrativo de la Presidencia de la República.
Finalmente,
advierte que el decreto objeto de estudio no ofrece ningún inconveniente
sustancial, “dado que su alcance es la modificación de un aspecto
estructural de la Rama Ejecutiva del Poder Público, como es el cambio de
adscripción de un organismo, asunto que corresponde ordinariamente a la ley”.
Por
lo expuesto, el Ministerio Público solicita declarar la constitucionalidad del
Decreto Ley 2204 de 2016 “Por el cual se cambia la adscripción de la Agencia
de Renovación del Territorio”.
V.
CONSIDERACIONES
1. Competencia
1.
De conformidad con lo dispuesto en el inciso tercero del
Artículo Transitorio de la Constitución sobre Facultades Presidenciales
para la Paz, incorporado mediante el artículo 2° del Acto Legislativo 1 de
2016, “por medio del cual se establecen instrumentos jurídicos para
facilitar y asegurar la implementación y el desarrollo normativo del Acuerdo
Final para la terminación del conflicto y la construcción de una paz estable y
duradera”, la Corte Constitucional es competente para conocer y decidir
sobre el control de constitucionalidad del Decreto Ley 2204 de 2016 “Por el
cual se cambia la adscripción de la Agencia de Renovación del Territorio”,
adoptado con fundamento en las facultades extraordinarias concedidas al
Presidente de la República mediante el precitado Artículo Transitorio.
2. Dado que el artículo 5 del Acto
Legislativo 01 de 2016 dispuso que el mismo entraría a regir “a partir de la
Refrendación Popular del Acuerdo Final para la terminación del conflicto y la
construcción de una paz estable y duradera”, procede la Corte a establecer
previamente si dicha condición se encuentra satisfecha y, por lo mismo, si el
Acto Legislativo, con fundamento en el cual se ha expedido el decreto objeto de
control automático de constitucionalidad, se encuentra vigente.
El Acto Legislativo 01 de 2016 condiciona
su entrada en vigencia a la Refrendación Popular del Acuerdo Final
3. El artículo 5 del Acto Legislativo 01
de 2016 establece que este “rige a partir de la Refrendación Popular del
Acuerdo Final para la terminación del conflicto y la construcción de una paz
estable y duradera”.
El control de la Corte, en consecuencia,
no puede limitarse al decreto en forma aislada, sino que le corresponde
establecer previamente si el Acto Legislativo 01 de 2016, con fundamento en el
cual se expidió y con base en el cual la Corte tendría competencia para ejercer
su control, entró en vigencia, para lo cual deberá verificar si se cumplió el
requisito de la Refrendación Popular del Acuerdo Final previsto en la
precitada disposición.
4. La Refrendación Popular como requisito
para la entrada en vigencia del Acto Legislativo 01 de 2016 ha de verificarse
respecto del “Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la
Construcción de una Paz Estable y Duradera”, celebrado entre el Gobierno
Nacional y las FARC-EP en
desarrollo de la agenda incorporada al Acuerdo General suscrito entre las
partes el
26 de agosto de 2012 en la ciudad de La Habana (Cuba).
5. Conviene precisar que el Acuerdo
Final cuya refrendación ha de verificarse fue suscrito el 24 de noviembre de
2016, y que el mismo constituyó un Nuevo Acuerdo respecto del inicialmente
suscrito el
24 de agosto del mismo año, al que se le introdujeron “cambios y
modificaciones sustanciales”.
En efecto, en el preámbulo del Acuerdo
del 24 de noviembre, las partes dejaron consignado sobre el particular lo
siguiente:
“(….)
que los diálogos de La Habana entre delegados y delegadas del Gobierno
Nacional, presidido por el Presidente Juan Manuel Santos y delegados y
delegadas de las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia-Ejército del
Pueblo, con la decisión mutua de poner fin al conflicto armado nacional,
tuvieron origen como resultado del Encuentro Exploratorio sucedido en la
capital de la República de Cuba entre el día 23 de febrero y el día 26 de
agosto de 2012;
(….) que como resultado de los diálogos exploratorios referidos se
produjo un Acuerdo General para la Terminación del Conflicto y la
Construcción de una Paz Estable y Duradera, firmado en la fecha última citada ante testigos nacionales y ante
delegados de la República de Cuba y del Reino de Noruega que sirvieron
igualmente como testigos, y que, desde entonces, asienten el proceso como
países garantes;
(….)
(….) que en desarrollo de
la agenda aprobada en el Acuerdo en mención se instaló la Mesa de
Conversaciones el día 18 de octubre de 2012 en la ciudad de Oslo, capital
del Reino de Noruega, para luego continuar actividades en la capital cubana sin
solución de continuidad hasta la celebración del acto de
suscripción del Nuevo Acuerdo Final;
(….) que como consecuencia
de lo atrás enunciado el 24 de agosto del año que cursa las
partes suscribieron un Acuerdo Final Para la Terminación del Conflicto y
la Construcción de una Paz Estable y Duradera; que dicho acuerdo fue
objeto de consulta al pueblo en los términos de un plebiscito acogido por
las partes en su correspondiente momento, en fecha establecida para tal
propósito (el pasado 2 de octubre), y mediando sentencia proferida
por la Corte Constitucional que indicó al país los términos y
condiciones del camino escogido;
(….) que el veredicto
de las urnas arrojó la prevalencia del NO sobre el SI, sin que ello
significara rechazo al derecho a la paz ni a los derechos fundamentales;
(….)
Haciendo valer la
decisión de las partes de proseguir con la búsqueda de la paz
escuchando previamente a quienes manifestaron sus reservas a contenidos del
Acuerdo Final primeramente signado, con el anhelo de llegar a un nuevo acuerdo
de mayor consenso; que lo alcanzado con ello fue haber logrado enriquecer y
modificar el Acuerdo anterior, teniendo en cuenta las inquietudes y las
propuestas, aclaraciones y definiciones puntuales hechas por los más
variados grupos y organizaciones sociales, sectores de opinión y
movimientos y partidos políticos; que después de estudiar con
desprevención y esmero todo lo puesto a consideración de las partes
negociadoras por los interesados, se introdujeron importantes y numerosos
cambios y modificaciones sustanciales a los textos antiguos convirtiendo el
Acuerdo de Paz anterior en un nuevo Acuerdo Final para la Terminación del
Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera;
(….)
que
el nuevo Acuerdo Final que se suscribe en la fecha corresponde a la libre
manifestación de la voluntad del Gobierno Nacional y de las FARC-EP -
habiendo atendido sí, diversas iniciativas de sectores del pueblo de
Colombia -, obrando de buena fe, y con la plena intención de cumplir lo
acordado;
(….)
Teniendo
presente que el nuevo Acuerdo Final recoge todos y cada uno
de los acuerdos alcanzados en desarrollo de la agenda del Acuerdo General
suscrita en La Habana en agosto de 2012; (….);
(….)
(….)
que
el nuevo Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la
Construcción de una Paz Estable y Duradera debe ser objeto de refrendación,
de acuerdo con el punto 6 de la agenda del Acuerdo General; que dicha
refrendación puede efectuarse mediante sistemas de participación
ciudadana como son el plebiscito, la iniciativa legislativa, la consulta, el
cabildo abierto y otros, o por corporaciones públicas elegidas mediante
sufragio sobre cuyos miembros recaiga representación con mandato tales
como el Congreso de la República, las asambleas departamentales y
concejos municipales; que dicha refrendación se decide por las partes y
habrá de hacerse como las normas pertinentes o sentencias lo indiquen;
Reconociendo
todo
lo anteriormente enunciado y en particular el mandato constitucional
indelegable que sentencia que es al Presidente de la República como Jefe
de Estado, Jefe del Gobierno y Suprema Autoridad Administrativa a quien
corresponde convenir y ratificar acuerdos de paz;
El
Gobierno de la República de Colombia y las Fuerzas Armadas
Revolucionarias de Colombia- Ejército del Pueblo, hemos acordado:
Suscribir
el presente Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la
Construcción de una Paz Estable y Duradera, con las modificaciones
sustanciales que hacen del mismo, un nuevo Acuerdo, (…)
y que a continuación se consigna”. (Negrilla
fuera del texto)
Se trata de establecer, en consecuencia,
si respecto del Acuerdo Final suscrito el 24 de noviembre de 2016 cabe predicar
la Refrendación Popular que exige el artículo 5 del Acto Legislativo 01
de 2016 como requisito para su entrada en vigencia. Ha de realizarse
tal examen dentro del marco conceptual de la expresión “Refrendación Popular”
contenida en el artículo 5 del Acto Legislativo 01 de 2016, partiendo del
alcance normativo otorgado a este concepto en la Sentencia C-699 de 2016.
6. Igualmente, para efectos de este
análisis ha de tenerse en cuenta que mediante el Decreto 1391 de 2016 el
Presidente de la República, con fundamento en los artículos 103 de la
Constitución y 1º de la Ley 1806 de 2016[2],
convocó al pueblo para que el domingo 2 de octubre de 2016, en ejercicio de su
soberanía, decidiera si apoyaba o rechazaba el Acuerdo Final para la
Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera
suscrito el 24 de agosto de 2016.
Refrendación Popular del Acuerdo Final
7. El artículo 5 del Acto Legislativo 01
de 2016 estableció el requisito de la Refrendación Popular del Acuerdo Final
como condición para su entrada en vigencia, sin embargo, no señaló el
mecanismo, ni las características de dicha refrendación. No obstante, durante
su trámite en el Congreso quedó claro que tal exigencia se refería a la
participación directa de los ciudadanos y que la forma de realizarse la decidía
el Presidente de la República como titular de la
competencia para suscribir acuerdos de paz. En forma simultánea, el Congreso
expidió la Ley 1806 de 2016 por medio de la cual autorizó al Ejecutivo para
someter a consideración del pueblo el Acuerdo Final para la Terminación del
Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera, mediante el
plebiscito especial regulado en dicha ley.
8. Efectivamente el Presidente de la
República, con fundamento en los Artículos 103 de la Constitución Política y 1º
de la Ley 1806 de 2016[3],
mediante Decreto 1391 de 2016 convocó al pueblo para que el domingo 2 de
octubre de 2016, en ejercicio de su soberanía, decidiera si apoyaba o rechazaba
el Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz
Estable y Duradera suscrito el 24 de agosto de 2016. Como consecuencia del
resultado de la votación, según se verá más adelante, las partes del Acuerdo
reabrieron las conversaciones con el objeto de acatar los lineamientos de la
participación ciudadana y, por consiguiente, incorporarle ajustes y
modificaciones conforme a las propuestas de diversos sectores de la sociedad, y
finalmente suscribieron un Nuevo Acuerdo el 24 de noviembre de 2016.
9. Posteriormente, el Congreso de la
República en ejercicio de sus competencias de control político aprobó el día 29
de noviembre de 2016 en el Senado de la República y el día 30 de noviembre en
la Cámara de Representantes, sendas proposiciones mediante las cuales declaró
cumplida la Refrendación Popular del Acuerdo Final y, por lo mismo, vigente el
Acto Legislativo 01 de 2016. Como quiera que algunos sectores del Congreso
expresaron su desacuerdo con el cumplimiento del requisito de la Refrendación
Popular, procede esta Corte a constatar si se
encuentra o no satisfecho tal presupuesto para la entrada en vigencia del Acto
Legislativo 01 de 2016, de conformidad con lo decidido en la Sentencia C-699 de
2016, de lo cual depende la competencia de esta Corporación para adelantar el
presente juicio de constitucionalidad.
10. Así, la Corte Constitucional por
medio de la Sentencia C-699 de 2016 estableció las
etapas que exigía la Refrendación Popular, y determinó que el Congreso es el
competente para avalar dicho proceso. Puntualmente señaló que:
“Debe
ser el Congreso de la República, o una autoridad revestida de legitimidad
democrática, quien defina dentro del más amplio margen de apreciación si se han
cumplido los principios de la Refrendación Popular señalados en esta
providencia, y si el Acto Legislativo ha entrado en vigencia. Primero, porque
le asiste competencia para ello. El Congreso cuenta, por ejemplo, con las
facultades de control político previstas en los artículos 244 y siguientes de
la Ley 5 de 1992, bajo la figura de citación para discusión de políticas o
temas generales. En desarrollo de las mismas, controla políticamente que la
voluntad ciudadana previamente expresada haya sido respetada, interpretada y
desarrollada de buena fe, en un escenario de búsqueda de mayores consensos. Cuando
verifique que así fue, puede declarar concluido el proceso de Refrendación
Popular, y el Acto Legislativo habrá entrado en vigencia. De otro lado, el
Congreso puede también intervenir en la conclusión del proceso de Refrendación
Popular en ejercicio de sus funciones de reforma constitucional o legislativas,
con fundamento en la cláusula general de competencias, en virtud de la cual el
listado de sus atribuciones no sería taxativo. Pero estos son solo unos casos
mencionados a título de ilustración. Debe decirse, en particular, que el
Acto Legislativo 1 de 2016 faculta al Congreso para implementar el acuerdo
final por un procedimiento especial. Por tanto, el Congreso tiene también
competencia para interpretar cuándo esas facultades entran en vigencia,
pues el órgano encargado de aplicar la Constitución tiene, como presupuesto
analítico necesario, la competencia para interpretarla.
23.
Debe ser el Congreso quien defina la vigencia del Acto Legislativo, en segundo
lugar, porque un proceso de Refrendación Popular por consulta previa de la
ciudadanía solo es tal, si los resultados del mecanismo previo de participación
ciudadana son interpretados, respetados y desarrollados de buena fe, en un
escenario de búsqueda de mayores consensos. Esta condición constitutiva de
la Refrendación Popular involucra juicios de valor sobre asuntos colectivos de
gran trascendencia, cuya verificación requiere un vigoroso debate público. Por
tanto, es preciso no solo que haya un espacio político de deliberación,
enmarcado por los mencionados principios de la Refrendación Popular, sino
además a cargo principalmente de una autoridad revestida por la Constitución de
legitimidad democrática, que encarne o represente precisamente al pueblo y
garantice el respeto y el desarrollo de buena fe de su dictamen. En el
Congreso de la República, por ejemplo, hallan asiento los representantes del
pueblo, con su diversidad política y cultural, y es entonces posible que allí
surjan contradicciones en torno a la concurrencia de los requisitos de la
Refrendación Popular reconocidos en esta sentencia. Las discrepancias que
afloren en el seno del Congreso, y que sean susceptibles de control de la Corte
Constitucional, se decidirán dentro de sus competencias por alguno de los
cauces ordinarios contemplados en el artículo 241 de la Constitución, o cuando
deba ejercer sus atribuciones de revisión constitucional establecidas en el
Acto Legislativo 1 de 2016” (Subrayados fuera de texto).
En relación al requisito de la
Refrendación Popular dijo la Corte en la precitada Sentencia:
“19.
El ordenamiento jurídico no define entonces qué debe entenderse por Refrendación
Popular, y es además claro que –según el caso- el plebiscito o el referendo
pueden servir para refrendar popularmente los actos de un proceso de
terminación del conflicto, pero no son los únicos aptos para ello. Además,
según los antecedentes parlamentarios del Acto Legislativo 1 de 2016 el término
Refrendación Popular es deliberadamente genérico y comprehensivo, capaz de
abarcar distintos métodos de ratificación, sin que estuvieran presentes
características necesarias y suficientes que agotaran su significado. Ahora
bien, la jurisprudencia de esta Corte ha señalado que cuando una norma o
reforma constitucional contemplan una institución jurídica, pero no la
desarrollan expresamente, hay “un amplio margen de configuración” para
las autoridades llamadas a aplicarlas o configurarlas. Esto indica que en
principio son posibles distintas formas de Refrendación Popular del acuerdo
final, que pueden ser definidas por los órganos encargados de aplicar el Acto
Legislativo.
20.
(…) Una Constitución debe interpretarse de forma integral y armónica. La
jurisprudencia constitucional ha señalado, en sintonía con una tendencia más
amplia en el derecho comparado, que una Constitución debe interpretarse de
forma integrada, armónica y coherente. Los límites del concepto de
Refrendación Popular, vienen determinados por sus márgenes semánticos, su
contexto de expedición, los principios constitucionales que aspiran a realizar,
sus relaciones con otras previsiones normativas, y las aproximaciones
conceptuales relevantes en la jurisprudencia nacional, la teoría constitucional
y jurídica en general. A falta de definición expresa en el ordenamiento,
debido a que no se identifica estrictamente con un mecanismo de participación
ciudadana en específico, y a causa de que está prevista como una condición para
la entrada en vigencia de un esquema institucional para facilitar la transición
hacia la paz, un análisis jurídico integral de la expresión “Refrendación
Popular” ofrece el siguiente marco conceptual. En ese contexto preciso, la
Refrendación Popular designa un (i) proceso, (ii) en el cual haya participación
ciudadana directa, (iii) cuyos resultados deben ser respetados, interpretados y
desarrollados de buena fe, en un escenario de búsqueda de mayores consensos,
(iv) proceso que puede concluir en virtud de una expresión libre y deliberativa
de una autoridad revestida de legitimidad democrática, (v) sin perjuicio de
eventuales espacios posibles de participación ciudadana para la revisión
específica de aspectos concretos ulteriores. Mientras los órganos políticos
encargados de aplicar las previsiones del Acto Legislativo 1 de 2016 se
mantengan dentro de esos límites, pueden definir si se ha cumplido la Refrendación
Popular, que es condición para su entrada en vigencia” (Negrillas fuera
del texto).
Y concluyó sobre el particular:
“El
orden jurídico fija un marco de alternativas para cumplir el mandato
constitucional de lograr la paz, luego de que la concreción de una determinada
política –expresada, por ejemplo, en el acuerdo final para la terminación del
conflicto- no ha sido aceptada por el pueblo en un plebiscito. Una de ellas es
introducirle cambios al acuerdo final con el objetivo de atender las
preocupaciones, expectativas y desacuerdos subyacentes al pronunciamiento
popular. En tal caso, el plebiscito se usa precisamente como un mecanismo para
“conocer la opinión de las personas respecto de una determinada actuación del
ejecutivo” (C-150 de 2015), y obrar de forma coherente con ella (CP art 104).
No es necesario, sin embargo, que las modificaciones introducidas al acuerdo
sean sometidas a un nuevo mecanismo de participación ciudadana directa, para
que ese proceso equivalga a una Refrendación Popular. Si son fruto de un
proceso en el cual se respeten, interpreten y desarrollen de buena fe los
resultados de la consulta previa a la ciudadanía, en un escenario de búsqueda
de mayores consensos, puede decirse razonablemente que las modificaciones son
un efecto de la participación ciudadana (CP arts 1, 2, 22, 40, 83 y 103).
Aunque
es entonces posible que los cambios al acuerdo para la terminación del
conflicto se sujeten a un nuevo mecanismo de participación ciudadana directa,
esto no es necesario ni para implementar el acuerdo modificado, ni para
entender que ha tenido lugar un proceso de Refrendación Popular por consulta
previa a la ciudadanía. Esta concepción encuentra sustento en
la unidad de la Constitución. El principio de “unidad de la Constitución”
impone a su intérprete el deber de leer sus previsiones como integrantes de “un
texto armónico y coherente, que como tal, debe ser interpretado de manera
sistemática, teniendo en cuenta, además, los propósitos y objetivos perseguidos
por el constituyente”. (….) (Negrillas fuera de texto)
11.
De conformidad con lo anterior, la Sala encuentra que el concepto de
Refrendación Popular se caracteriza de manera concreta por los siguientes
elementos:
(i)
Proceso:
no se trata de “actos
únicos o simplificados”
sino de un acto complejo. Ello implica “la intervención
de diversas autoridades en un ejercicio de frenos y contrapesos”.
Motivo por el cual en los referendos constitucionales aprobatorios y en los
plebiscitos se exige o autoriza “la intervención previa y posterior de otros
órganos además del cuerpo electoral”[4].
(ii)
Participación ciudadana: la
participación ciudadana se caracteriza por presentarse a través de: (a)
mecanismos de aprobación, convalidación, certificación, ratificación y diversas
formas de participación directa o indirecta del pueblo; (b) con o sin
intervención de organismos representativos; (c) al final o de forma previa; (d)
ser de naturaleza deliberativa, decisiva o propositiva; (e) de carácter formal
o informal; (f) ser interpretada por un órgano de representación; (g) generar
resultados vinculantes o no y, si lo son, pueden serlo de distinto modo, según
el mecanismo, sus resultados y el organismo sujeto a sus efectos[5].
(iii) Los resultados deben ser respetados,
interpretados y desarrollados de buena fe, en un escenario de búsqueda de
mayores consensos:
La
Corte destaca que cuando la participación ciudadana es previa es legítimo
que el proceso continúe y concluya en virtud de las competencias de una
autoridad instituida. En estos casos se entiende la participación como consulta
previa al pueblo y vale como Refrendación Popular si los actos subsiguientes se
encaminan a interpretar, respetar y desarrollar sus resultados de buena fe[6].
(iv) Proceso que puede terminarse por la
decisión libre y deliberativa de una autoridad revestida de legitimidad
democrática, como puede ser el Congreso: esta Corporación
estableció que para la vigencia del Acto Legislativo 01 de 2016 no era
necesario apelar a un nuevo mecanismo de participación ciudadana directa, sin
perjuicio de que debieran cumplirse los requisitos establecidos en la Sentencia
C-699 de 2016. No obstante, se precisó la importancia de implementar los
escenarios y espacios adecuados para escuchar a todos los sectores de la
sociedad, y como condición constitutiva de la Refrendación
Popular se determinó que los resultados interpretados, respetados y
desarrollados de buena fe, estuvieran“a cargo
principalmente de una autoridad revestida por la Constitución de legitimidad
democrática” [7]
(Resalta la Sala), como es el caso del Congreso de la República,
órgano legislativo donde tienen asiento los representantes del pueblo, elegidos
por voto popular, quienes ejercen una de las formas más importantes de
democracia indirecta y de representación popular.
(v) Control constitucional: Finalmente,
corresponde a la Corte realizar una revisión automática, posterior e integral,
en cuyo “(...) escenario se da una nueva oportunidad para la
participación ciudadana directa, a través de argumentos, que defienda o se
oponga a la exequibilidad de la disposición constitucional”[8].
Evaluación y análisis de la Corte
respecto del cumplimiento de los requisitos para que exista Refrendación
Popular del Acuerdo Final y la vigencia del Acto Legislativo 01 de 2016
12. Con fundamento en las anteriores
consideraciones, la Sala comprende que se cumplieron los requisitos para la
Refrendación Popular del Acuerdo Final, debido a que se trató de un (i) proceso, (ii)
en el cual hubo participación ciudadana directa, (iii) cuyos resultados fueron
respetados, interpretados y desarrollados de buena fe, en un escenario de
mayores consensos y (iv) concluyó en virtud de una expresión libre y
deliberativa de una autoridad revestida de legitimidad democrática, para el
caso, el Congreso de la República.
13. Es de resaltar que el complejo
proceso de Refrendación Popular, se compuso de una serie de etapas en la
búsqueda de una paz estable y duradera para Colombia. En la medida en que estas
avanzaron se buscó propiciar la confianza y seguridad necesarias para alcanzar
la paz. Por ello, se
hará un recuento integral de este proceso, aludiendo a: (i) una breve reseña
histórica del proceso de paz; (ii) el plebiscito especial a que se refiere
la Ley 1806 de 2016; (iii) los resultados del plebiscito; (iv) la participación
ciudadana posterior al plebiscito; (v) los resultados de la negociación del
Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz
Estable y Duradera; y (vi) la verificación y certificados del Congreso de la
República sobre la Refrendación Popular.
Breve
reseña histórica del proceso de paz
14. El proceso de paz inició en marzo de 2012,
cuando el Presidente de la República anunció la fase exploratoria de diálogos
de paz con las FARC-EP[9].
Posteriormente, se expidió el Acto Legislativo 01 del 31 de julio de 2012, por
medio del cual se establecieron instrumentos jurídicos de justicia transicional
en el marco del artículo 22 de la Constitución. Seguidamente, el 26
de agosto de 2012 se firmó el acuerdo general entre el Gobierno Nacional y las
FARC-EP, como resultado del encuentro exploratorio realizado entre las partes
en La Habana (Cuba). Motivo por el cual, el 18 de octubre de 2012 se instaló la
mesa de diálogo en la ciudad de Oslo, Noruega, para luego continuar con las
negociaciones en La Habana (Cuba), en adelante sede principal de las
negociaciones[10].
Transcurridos casi 4 años de negociaciones (además
del encuentro exploratorio) el 24 de agosto de 2016 se firmó el Acuerdo Final
de Paz.  Las partes llegaron a un acuerdo que recogió 6 ejes temáticos
distribuidos entre i) reforma rural agraria, ii) participación política, iii)
fin del conflicto, iv) narcotráfico, v) víctimas del conflicto e vi)
implementación, verificación y refrendación. Con el fin de propiciar la
participación ciudadana, el Ejecutivo en ejercicio de sus facultades, mediante
el Decreto 1391 del 30 de agosto de 2016, convocó al plebiscito especial para
la paz del 2 de octubre de 2016.
15. Los
resultados del plebiscito favorecieron el NO con un total de 6.431.376 votos
(50,21% de votantes), respecto del SÍ equivalente a 6.377.482 votos (49,78%)[11].
Por consiguiente, el 3 noviembre de 2016, en procura de implementar los
resultados, el Gobierno Nacional inició un diálogo público nacional. Para ello,
se efectuaron reuniones permanentes con los distintos voceros del NO a fin de
recoger las diversas propuestas que serían valoradas y transmitidas a la mesa
de negociaciones con las FARC-EP[12].
Surgieron aproximadamente 500 propuestas que fueron organizadas en 57 grupos
que serían negociados con las FARC-EP para llegar a un Nuevo Acuerdo de Paz[13].
16. El 12 de
noviembre de 2016, los delegados del Gobierno Nacional y las FARC-EP, luego de
realizar cambios, ajustes y precisiones conforme con las proposiciones,
alcanzaron un Nuevo Acuerdo de Paz, en el cual fueron acogidas en su gran
mayoría las propuestas presentadas por los voceros del NO[14]
y así, finalmente, el 24 de noviembre de 2016 se firmó el Nuevo Acuerdo Final
de Paz en Bogotá. El mismo día el Gobierno Nacional radicó dicho instrumento en
el Congreso de la República como vía de refrendación[15].
Posteriormente, los días 29 y 30 de noviembre de 2016, el Legislativo aprobó,
en las plenarias del Senado de la República y de la Cámara de Representantes,
luego de escuchar a distintos voceros del SÍ y del NO, la refrendación del
Nuevo Acuerdo Final de Paz, con un total de 75 y 130 votos, respectivamente.
17. En procura
de acatar lo acordado, el 2 de diciembre de 2016, se dio paso a la creación de
la Comisión de Seguimiento, Impulso y Verificación de la implementación del
Acuerdo Final y el Consejo Nacional de Reincorporación[16].
A continuación, el 7 de diciembre de 2016, el Gobierno expidió decretos, por
medio de los cuales se establecen, por ejemplo, Zonas Veredales Transitorias de
Normalización (ZVTN) y, finalmente, se expidió la Ley 1820 del 30 de diciembre
de 2016, “por medio de la cual se dictan disposiciones sobre amnistía,
indulto y tratamientos penales especiales y otras disposiciones”.
18. El Legislador adoptó como mecanismo
de Refrendación Popular del Acuerdo Final el plebiscito especial a que se
refiere la Ley 1806 de 2016, “por la cual se regula el plebiscito para la
refrendación del Acuerdo Final para la terminación del conflicto y la
construcción de una paz estable y duradera”
“ARTÍCULO
1o. PLEBISCITO PARA LA REFRENDACIÓN DEL ACUERDO FINAL PARA LA
TERMINACIÓN DEL CONFLICTO Y LA CONSTRUCCIÓN DE UNA PAZ ESTABLE Y DURADERA. <Aparte
subrayado CONDICIONALMENTE exequible> El Presidente de la República con la
firma de todos los Ministros, podrá someter a consideración del pueblo mediante
plebiscito, el Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción
de una Paz Estable y Duradera, el cual estará sometido en su trámite y
aprobación a las reglas especiales contenidas en la presente ley”. (Se subraya
el texto demandado que culminó con la sentencia C-379 de 2016)
19. Mediante la Sentencia C-379 de 2016
se declaró la exequibilidad de la expresión “refrendación”, “bajo el
entendido de que el Acuerdo Final es una decisión política y la
refrendación a la que alude el proyecto, no implica la incorporación de un
texto normativo al ordenamiento jurídico”. (Destaca la Sala)
Igualmente,
encontró
exequible el mecanismo del plebiscito para la Refrendación Popular del Acuerdo,
dado que este es una "política pública", es decir, una decisión
política.  En este sentido, explicó los elementos definitorios de la naturaleza
del plebiscito de la siguiente manera:
“(i)
es un mecanismo de participación ciudadana que puede ser convocado únicamente
por el Presidente de la República en aquellos casos que este lo considere
necesario, (ii) para consultar a los ciudadanos una decisión política de su
Gobierno que se encuentre dentro de la órbita de sus competencias. El
pronunciamiento popular (iii) dota de legitimidad popular la iniciativa del
Jefe de Estado; y, además, (iv) tiene un carácter vinculante, en términos de
mandato político del Pueblo soberano, restringiéndose dichos efectos al
Gobierno, sin que resulten extensibles a otras ramas del poder público”[17]. (Negrillas y
subrayas fuera de texto).
Se explicó que cuando un mandato
político requiera ser implementado en el ordenamiento jurídico deben intervenir
las autoridades competentes para dotarlo de eficacia. En consecuencia, podía
ser implementado en principio por “el Gobierno, en ejercicio de sus competencias
constitucionales para implementar la decisión política”[18] (Negrillas fuera
de texto). Sin embargo, esta
Corporación aclaró que dependiendo del resultado del plebiscito especial para
la paz, el Acuerdo podía ser o no implementado directamente por el Presidente
de la República y que, en caso de que el resultado fuera negativo, podía
continuar adoptando actos subsiguientes orientados a la construcción de una paz
estable y duradera. A este respecto sostuvo:
“los
potenciales efectos aprobatorios del Acuerdo Final, solo tienen como objeto
activar la implementación del mismo, así como darle legitimidad democrática y
estabilidad temporal. En el caso contrario, esto es, la desaprobación del
plebiscito especial, lo que se afecta es la implementación normativa del
Acuerdo por parte del Presidente de la República, pero ello no significa que la
decisión del Pueblo haya privado de contenido al derecho a la paz”[19] (Destaca esta
Corporación)
20. De esta manera explicó que “[e]xiste
un acuerdo en el derecho constitucional colombiano acerca de que la
consecución de la paz es uno de los fines esenciales de la Carta Política
[…].  Es por esta razón […] un aspecto estructural del modelo constitucional,
el cual le confiere las condiciones de derecho, deber y valor fundante del
Estado”. Por consiguiente, “el objetivo del plebiscito especial no es
someter a Refrendación Popular el contenido y alcance del derecho a la paz,
sino solamente auscultar la voluntad del electorado […]”[20]. (Negrillas
fuera del texto)
Así, a pesar de que “la
consecuencia correlativa de la votación desfavorable o de la falta
de votos suficientes para la [ratificación del acuerdo implicaría] la
imposibilidad jurídica para el Presidente de adelantar la implementación de ese
Acuerdo en específico”, esta situación “no neutraliza su obligación
constitucional de lograr la paz (art 22)”[21] . (Resalta
la Corte)
Bajo estos considerandos, si los
resultados eran a favor del NO, se advirtió que el resultado del plebiscito no
era incompatible con que el Presidente ejerciera “sus
propias competencias constitucionales de producción normativa, así como sus
facultades de impulso e iniciativa gubernamental de proyectos de ley o acto
legislativo”[22]
(Resalta la Sala).
En
el mismo sentido explicó que “los efectos
vinculantes de la decisión del Pueblo en el plebiscito especial cobijan exclusivamente
al Presidente de la República, sin que las mismas se extiendan a otros poderes
públicos”[23].
(Negrillas fuera de texto). En concordancia con esta postura se señaló que:
“De allí que
resulte necesario que las consecuencias políticas del plebiscito solo sean
oponibles al Presidente.  Por supuesto, esto sin perjuicio que el
Gobierno ejerza posteriormente sus competencias constitucionales para
implementar la decisión política, entre ellas la potestad normativa que le es
propia, o la iniciativa gubernamental para que el Congreso regule la materia
que fue sometida a la Refrendación Popular.  De esta manera se logra el
doble propósito antes aludido: se reconoce la validez de la legitimación
democrática directa, pero se mantiene el equilibrio y el contrapeso entre los
poderes, que se deriva de la definición precisa de sus competencias desde la
Constitución”[24]. (Resalta la
sala)
En
este orden de ideas, esta Corporación contempló dos alternativas frente a los
resultados: la primera, que el pueblo emitiera una decisión aprobatoria, en
cuyo caso ese Acuerdo en particular procedería a implementarse; la segunda, que
el pueblo emitiera una decisión desfavorable, en cuyo caso el Presidente no
perdería sus competencias y debería buscar otras alternativas para lograr la
protección y garantía del derecho a la paz.
Resultados del Plebiscito
21. El día 2 de octubre de 2016 se
realizó la votación del plebiscito en cuya campaña participaron, debidamente
inscritos ante el Consejo Nacional Electoral, las siguientes organizaciones
sociales y políticas como promotores de las opciones del NO y del SÍ[25]:
“1 PARTIDO LIBERAL
2 TRABAJADORES ESTATALES CON EL SÍ AL
PLEBISCITO
3 PARTIDO DE LA U
4 CIUDADANOS
5 SÍ A LA PAZ ALIANZA VERDE
6 INDEPAZ-#YO VOTO SÍ
7 CENTRAL NACIONAL PROVIVIENDACENAPROV
8 POLO DEMOCRÁTICO ALTERNATIVO
9 PARTIDO CONSERVADOR
10 MOVIMIENTO MIRA
11 FUERZA CIUDADANA POR EL SÍ A LA PAZ
EN EL CARIBE COLOMBIANO
12 COMUNALES POR EL SÍ EL 02 DE OCTUBRE
13 FUNDACIÓN ESPERANZA AFRO POR EL SÍ
14 MOVIMIENTO DE AUTORIDADES INDÍGENAS
DE COLOMBIA "AICO"
15 CAMPAÑA PROGRESISTA POR EL SÍ AL
PLEBISCITO
16 LGBTI VOTA SÍ
17 CON LA PAZ RENACEMOS
18 CENTRAL UNITARIA DE TRABAJADORES DE
COLOMBIA
19 SÚMATE AL SÍ
20 FECODE
21 TODOS CONSTRUIMOS LA PAZ
22 MOVIMIENTO MAIS SÍ A LA RECONCILIACIÓN
23 COMITÉ DE CAMPAÑA SÍ UP
24 ORGANIZACIÓN 11 DE NOVIEMBRE
25 LA PAZ SÍ ES CONTIGO
26 COLOMBIA SÍ A LA PAZ
27 SÍ POR COLOMBIA
28 FUNDACIÓN PARTIDO CULTURAL Y
COMUNITARIO P.C.O.S
29 SÍ A LA PAZ CON AMOR Y PAZ
30 COLOMBIA SIN MINAS
31 SÍ SOLO SÍ
32 SOCIAL DEMÓCRATA POR EL SÍ
33 POR AMOR A COLOMBIA SÍ
34 ADIOS SEÑORA GUERRA
35 TODOS POR LA PAZ
36 EL COMITÉ NACIONAL DEL MOVIMIENTO
ALIANZA (PANA)
37 PALABRA QUE SÍ A LA PAZ CON JUSTICIA
SOCIAL VENCEREMOS
38 SINTRABANCOL POR EL SÍ EN EL
PLEBISCITO
39 CONSTRUYAMOS
40 COMITÉ NALY LA PAZ Y LA ECONOMIA
SOLIDARIA, CAMPESINA Y COMUNAL
41 TRNASFORMACIÓN NACIONAL
42 SÍ CONSERVADOR, CONECTADOS POR LA PAZ
43 MOVIMIENTO 19 DE ABRIL (M-19)
44 YO SOY LÍDER YO SOY PAZ SÍ A LA PAZ
45 COMITÉ INTERRELIGIOSO Y DE
TRADICIONES ESPIRUTUALES POR LA PAZ
46 PLANTATE EN SÍ -UTRADEC -CGT
47 MOVIMIENTO PATRIA JUSTA DENTRO DE LA
FUNDACIÓN SIN FRONTERAS
48 GRUPO SIGNIFICATIVO DE CIUDADANOS
PARTIDO DEL TRABAJO DE
COLOMBIA
49 CLUB JUVENTUDES DE PAZ JOVER
50 SÚMATE A LA PAZ
51 COLOMBIA TERRITORIO DE PAZ
52 SI, DECIDO X UNA COLOMBIA MEJOR
53 CAMBIO RADICAL
54 SOMOS LA GENERACIÓN DEL SÍ A LA PAZ
DURADERA
55 RED COMUNALES POR LA PAZ VOTO SÍ
56 #LE PONGO CORAZÓN A LA PAZ
57 COLOMBIANOS Y COLOMBINAS POR LA PAZ
58 PODER CIUDADANO
59 LA PAZ SÍ ES CONTIGO BOGOTA
60 COMITÉ NACIONAL CGT POR EL SÍ
61 MOVIMIENTO CIUDADANO INDIGNADOS
COLOMBIA
62 DONA TU MURO POR LA PAZ
63 "SÍ. PAZ CON TODOS"
64 SIN ARMAS SIEMBRA VIDA
65 SOMOS LA GENERACIÓN DE LA PAZ
66 COMITÉ POR LA PAZ SÍ CREEMOS
67 SÍ COSTEÑOS POR LA PAZ
68 SÍ A LA PAZ CON DIGNIDAD
69 COALICIÓN POR LA PZ
70 OBVIO QUE SÍ
71 ASOMADERE DE LA MANO CON LA PAZ
72 MUTUA UBUNTU NELON MANDELA
73 COLOMBIA PROXIMO PAIS
74 ESTUDIANTES POR LA PAZ
75 SÍ CONSTRUYO PAZ
76 CONACTA SÍ A LA PAZ
77 FUNDACIÓN TENIENDO LOGROS
78 ASOPENAL
79 SÍ, LIBERALES CON LA PAZ
80 MOVIMIENTO SOCIAL POR LA NO VIOLENCIA
Y LA CULTURA DE PAZ
81 GESTIÓN COLOMBIA POR LA PAZ
82 CARCELES PARA LA PAZ
83 COMITÉ UNIVERSITARIO POR EL SÍ AL,
PLEBISCITO POR LA PAZ
84 AMIGOS UNIDOS POR LA PAZ
85 DEFENSORES CONSTRUCCIÓN DE PAZ
86 TODOS SOMOS SÍ
87 UNIDOS POR EL SÍ
88 MUJERES SORORAS POR LA PAZ
89 PRIMERO LA PAZ
90 LA PAZ QUERIDA
91 MEJOR EL SÍ
92 COMITÉ DE CAMPAÑA DE ORDEN NACIONAL
POR EL PARTIOOPCION
CIUDADANA
93 SINTRAINAGRO
94 PA'LANTE POR LA PAZ CON EL SÍ
95 ASOETNIC UNIDOS POR LA PAZ
96 SÍ AMBIENTAL
97 LA PAZ ES HOY ESTABLE Y DURADERA
98 CONSTRUYENDO FUTURO POR COLOMBIA
99 UNIDOS PODEMOS PAZ
100 YO ... ME IDENTIFICO CON LA PAZ, POR
ESE VOTO SÍ
101 FTRPLE C UNIDOS POR LA PAZ (SÍ AL
PLBISCITO)
102 INTI- AMARU. "ARI ES SÍ"
103 DE LA MANO CON EL SÍ
104 SIGAMOS TEJIENDO PEDAGOGIAS CRÍTICAS
PARA LA PAZ CON JUSTICIA
SOCIAL
105 AFRUSCOLOMBIA
106 PERSEVERANTES POR LA PAZ
107 TÚ Y YO SOMOS PAZ
108 FRENTE NACIONAL POR LA PAZ
109 GRUPO REPRESENTATIVO DE CIUDADANOS:
CECAM PASCA CONSTITUYE
CIUDADANÍA POPULAR
110 AMOR POR COLOMBIA
111 AMIGOS UNIDOS POR LA PAZ
112 CONFEDERACIÓN DE ORGANIZACIONES DE
COMUNIDADES NEGRAS, AFROCOLOMBIANAS, RAIZALES Y PALENQUERAS
DE COLOMBIA POR EL SÍ
113 COMITÉ UNIVERSITARIO FRANSISCO JOSÉ
DE CALDAS
114 PARTIDO CENTRO DEMOCRÁTICO
115 LA PAZ ES DE TODOS
116 LIBRES
117 TODOS CONTRA LAS FARC
118 COMITÉ BLANCO POR EL NO
119 COLOMBIA SINCO
120 COMITÉ SINDICAL Y POPULAR POR EL
"NO"
121 EMPRESA COLOMBIA
122 MEJOR NO
123 CORDEPAZ LA PALOMA VIOLADA
124 EL ACUERDO FINAL NO CONSTRUYE LA PAZ
125 FUERZA COLOMBIA
126 POR TI, POR MÍ, POR NUESTRAS
FAMILIAS VOTAMOS NO ACUERDO FAR -
SANTOS
127 COLOMBIANOS UNIDOS POR LA PAZ CON EL
NO
128 COLOMBIA VOTA NO
129 POR UNA COLOMBIA LIBRE”
22. La pregunta sometida a
votación se encontraba redactada en los siguientes términos: “¿Apoya usted
el Acuerdo Final para la terminación del conflicto y la construcción de una paz
estable y duradera?”. La votación arrojó los siguientes resultados:
12.808.858 votos válidos, de los cuales 6.377.482 votos (49,78%) fueron
en favor del SÍ y 6.431.376 en favor del NO (50,21%). La diferencia fue de
0,43%. Por tanto, el resultado
de la votación del plebiscito resultó favorable a los promotores del NO, criterio
objetivo que evidenció una mínima diferencia entre quienes apoyaban el Acuerdo
y quienes no.
23. En concordancia con la Sentencia
C-379 de 2016, el resultado negativo del plebiscito, constituyó un mandato
político del pueblo que vinculó al Presidente y no
menguó sus competencias constitucionales para continuar adelantando el proceso
de negociación en procura de garantizar el valor, principio y derecho
fundamental de la paz (art. 22 CP) mediante la celebración de un Acuerdo Final
de terminación del conflicto y construcción de una paz estable y duradera.
Así, el efecto de la votación del
plebiscito del 2 de octubre de 2016 no implicaba su inclusión automática como
norma legal o constitucional en el ordenamiento jurídico, esto es, no
comprendía un resultado definitivo. Se trataba de un mandato político del
pueblo. El propósito de su realización era conocer la opinión de los ciudadanos
respecto de la política de paz del Gobierno reflejada en el primer Acuerdo
Final[26]
para el logro de la paz, es decir, se buscaba “fijar las
condiciones específicas de finalización del conflicto armado con un grupo
armado ilegal”[27].
24. No obstante,
si bien se generaba para el Presidente la imposibilidad de implementar
directamente el primer Acuerdo Final sometido a
escrutinio popular, tal cual como fue sometido a votación, esto no
imposibilitaba que el Ejecutivo debiera continuar con su obligación
constitucional de lograr el derecho a la paz. Por el contrario, para esta
Corporación, el resultado del plebiscito y el mandato e imperativo
constitucional de la paz lo obligaba a ejercer sus competencias
constitucionales y legales a fin de lograr finalmente construir una paz estable
y duradera mediante la continuación de la negociación de un Nuevo Acuerdo de
Paz. Se reitera, por tanto, que el plebiscito no tenía la finalidad de someter
a votación popular “el contenido o el alcance del derecho a la paz, ni
las facultades que la Constitución confiere al Presidente para restablecer y
mantener el orden público a partir de diferentes vías”[28].
(Negrillas de la Sala)
25. A continuación, la Sala analizará
los actos subsiguientes al plebiscito liderados por el Presidente de la
República, adelantados en ejercicio de sus competencias, en respeto de los
resultados del mismo, con el fin de conseguir un Nuevo Acuerdo Final de Paz
para la terminación del conflicto y la construcción de una paz estable y
duradera, a través de una amplia y democrática participación ciudadana.
Participación ciudadana posterior al
plebiscito
26.
El Presidente de la República, conocidos los resultados del plebiscito, aceptó
y manifestó ante la opinión pública que los respetaba[29], y
destacó que conservaba “intactas [sus] facultades y [su] obligación para
mantener el orden público y para buscar y negociar la paz” (Destaca
la Sala). Igualmente, enfatizó en que ambos sectores anhelaban la paz, razón
por la que convocó “a todas las fuerzas políticas –y en particular a las
que se manifestaron […] por el NO– para escucharlas, abrir espacios de diálogo
y determinar el camino a seguir” (Negrillas de la Corte), siendo
uno de los objetivos buscar puntos de encuentro y de unidad, en aras de que el
derecho a la paz resultara fortalecido.
Por su parte, el líder del Centro Democrático, la
principal fuerza política promotora del NO, expresó que “(e)l sentimiento de los colombianos que votaron por
el Sí, de quienes se abstuvieron y los sentimientos y razones de quienes
votamos por el No, tienen un elemento común: todos queremos la paz, ninguno
quiere la violencia.
(…) Queremos
aportar a un gran pacto nacional. Nos parece fundamental que en nombre de
la paz no se creen riesgos a los valores que la hacen posible (…)
(…) Pedimos una
reflexión a la Comunidad Internacional, queremos contribuir a un Acuerdo
Nacional, que nos escuchen las razones (…)”.[30] (Negrillas fuera de texto).
En el mismo sentido, el vocero de las FARC-EP
manifestó ante los resultados de la votación:  “sabemos que nuestro reto
como Movimiento Político es todavía más grande y nos requiere más fuertes para construir
la paz estable y duradera.
Las FARC-EP mantienen su voluntad de paz y reiteran su disposición de usar solamente la
palabra como arma de construcción hacia el futuro”[31] (Resaltado de este Tribunal).
27. Por consiguiente, en ejercicio de
sus competencias, el Presidente convocó a los diferentes promotores del NO, a
los del SÍ, a los abstencionistas, a las organizaciones de víctimas y otros
sectores de la sociedad civil, con el objeto de revisar el Acuerdo Final y
adecuarlo teniendo en cuenta el resultado del plebiscito, para lo cual designó
como voceros del Gobierno a la Canciller María Ángela Holguín, el Jefe del
Equipo Negociador del Gobierno, Humberto de la Calle y el Ministro de Defensa,
Luis Carlos Villegas. Igualmente, el Gobierno invitó a los sectores sociales y
políticos a designar sus respectivos voceros.
28. En esta nueva oportunidad el
Ejecutivo promovió diversas formas de participación ciudadana
generando un escenario de mayor consenso alrededor del Acuerdo
Final que se inscribe dentro del denominado "diálogo social",
mecanismo democrático de participación consagrado en el artículo 111 de la Ley
1757 de 2016. Como resultado de este adelantó nuevas negociaciones en la mesa
de conversaciones hasta lograr la celebración de un Nuevo Acuerdo Final cuya
suscripción se llevó a cabo el 26 de noviembre de 2016.
De tal proceso de amplia participación y
renegociación dan cuenta las pruebas allegadas a la Secretaría General de esta
Corporación dentro del presente proceso de constitucionalidad, por el
Ministerio del Interior, la Oficina del Alto Comisionado para la Paz y el
Congreso de la República:
(i) Pruebas sobre participación
ciudadana allegadas por el Ministerio del Interior[32]
29. El Ministerio del Interior allegó un
acervo probatorio relacionado con el proceso de Refrendación Popular que se
adelantó respecto del Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la
Construcción de una Paz Estable y Duradera, suscrito el 24 de noviembre de
2016. Expresó que el referido proceso se constituyó por diversos espacios de
consenso que se llevaron a cabo durante el tiempo de la negociación, escenarios
que contaron con mecanismos de deliberación ciudadana, inclusión de
organizaciones, movimientos sociales, víctimas, sectores religiosos,
negritudes, indígenas, jóvenes, LGBTI, participación ciudadana directa y
pronunciamientos de distintos órganos nacionales de representación y con plena
legitimidad democrática y que “culminó con los debates democráticos
adelantados en el Senado de la República y la Cámara de Representantes”.
Concluyó afirmando que “de
conformidad con la Sentencia C-699 de 2016, permitió que el Congreso de la
República diera inicio al proceso de implementación y desarrollo normativo,
mediante el procedimiento legislativo No. 01 de 2016”, que resulta
indispensable para establecer las bases que permitan la construcción de una paz
estable y duradera.
30. El documento enviado por el
Ministerio del Interior consta de un documento y siete (7) cuadernos de
pruebas:
Cuaderno de Pruebas 1[33]:
En el periodo comprendido entre el 2 de
octubre y el 24 de noviembre de 2016, se realizaron las siguientes actividades
de participación ciudadana:
a)    Marchas:
·
El
5 de octubre de 2016 se llevaron a cabo las siguientes marchas por la paz: “Jóvenes
de 26 universidades  del  país  convocaron   una marcha  por  la  paz  para
reclamar  un acuerdo  ya. Estas manifestaciones de respaldo  al acuerdo  de
paz se llevaron  a cabo  en Bogotá,  Barranquilla,  Cali, Cartagena,
Quibdó,   Bucaramanga,    Santa  Marta,   Manizales,   Cúcuta,   Neiva,   San
José  del  Guaviare, Arauca, Villavicencio y Pasto. y fuera del país en Nueva
York y París”.
·
El
12 de octubre de 2016 se manifestaron “(e)n diferentes ciudades del país
víctimas del conflicto,   indígenas,   afros, campesinos,   universitarios   y
miembros de comunidades como la LGTBI se unieron para marchar y pedir
"acuerdo ¡ya!"
·
El
20 de octubre de 2016, “(l)os  colombianos  se  movilizaron  en  más  de
diez  ciudades  del  país  en  la  "Gran  Marcha  Colombia Pacifica",
con  el objetivo de contribuir  a la construcción de escenarios  de paz y
superar  la polarización. Algunas  de las  ciudades  en  las  que  se
presentaron manifestaciones  fueron  Medellín,  Bojayá,  Quibdó, Arauca,
Buenaventura, Bucaramanga,  Cali, Granada,  Yopal y Bogotá se unirán a esta
iniciativa”.
b)    Reuniones convocadas
y realizadas por el Ministerio del Interior con promotores del NO y del SÍ, así
como con comunidades religiosas:
·
El
1º de octubre de 2016 se convocó una reunión en Presidencia, con la
participación de Líderes del NO (Partidos Libres).
·
El
4 de octubre se llevó a cabo reunión con la participación de líderes
religiosos.
·
El
12 de octubre se realizó un conversatorio con la participación de líderes
religiosos en el Auditorio Casa Giralda.
·
Los
días 1 y 3 de noviembre se celebró reunión con los líderes del NO y, los días 9
y 16 con los promotores del SÍ.
·
Los
días 29 y 31 de octubre y 1º y 2 de noviembre se llevaron a cabo reuniones con
líderes que promovieron la opción del NO con el fin de escuchar las propuestas
y preocupaciones para incluir en el nuevo acuerdo. Igualmente, el 21 de
noviembre de 2016 se realizó una nueva reunión para socializar las
modificaciones, ajustes y precisiones realizadas en el Nuevo Acuerdo Final.
·
Registro
fotográfico de las diferentes actividades y reuniones entre el Ministerio del
Interior y la comunidad (reuniones, conversatorios, etc.) de manera tal que se
advierte una participación popular, posterior al plebiscito del 2 de octubre de
2016 ; así: con representantes de las mujeres (octubre 14 de 2016), con el
presidente de la organización Víctimas de las FARC (octubre 26 de 2016), con
representantes del “No” y víctimas de las FARC (octubre 29 de 2016) y con los
líderes religiosos por el “No” (noviembre 14 de 2016)[34].
c)     Delegaciones en
la mesa de la Habana
·
El
sábado 29 de octubre viajaron a la Habana para profundizar sobre las
propuestas  presentadas  para  el Nuevo Acuerdo  de paz los pastores Héctor
Pardo, Eduardo  Cañas y Jhon Milton Rodríguez,  como voceros de un sector de la
iglesia cristiana que se identificaron con el NO.
·
El
31  de octubre  visitaron  la mesa de la Habana  Monseñor  Luis Augusto
Castro  Quiroga, Arzobispo  de Tunja, Presidente de la  Conferencia  Episcopal
de Colombia;  Monseñor Oscar  Urbina  Ortega, Arzobispo de Villavicencio,
Vicepresidente  de la  Conferencia  Episcopal   de Colombia;  Monseñor  Elkin
Femando Álvarez   Botero,   Obispo   Auxiliar   de  Medellín,   Secretario
General   de  la   Conferencia; Monseñor Francisco Javier Múnera Correa,
Vicario Apostólico  de San Vicente del Caguán.
·
El
2 noviembre  de 2016 integrantes de las organizaciones LGBTI se reunieron  en
La Habana,  en el marco del  proceso  de renegociación  con  el  fin  de  que
fueran  escuchadas   sus  preocupaciones  para  el  Nuevo Acuerdo con las FARC.
·
El
12 de noviembre de 2016 representantes de los movimientos estudiantiles,
acudieron a La Habana para manifestar su apoyo al proceso  de paz y presentar
su propuesta  denominada "Pacto Juvenil  por la Paz".
Cuaderno de pruebas 2[35]:
Este cuaderno de pruebas allegado contiene
una relación de los debates y audiencias realizados con posterioridad al
plebiscito del 2 de octubre de 2016, así como un listado de los promotores del
NO y del SÍ invitados a participar en el debate de control político en el
Congreso de la República, realizado el 29 y 30 de noviembre de 2016.
Finalmente, se allegan los certificados expedidos por ese órgano legislativo
respecto del cumplimento de la Refrendación Popular.
Cuaderno de pruebas 3[36]:
En este cuaderno se reseñan diferentes
actividades del Ministerio del Interior (reuniones, conversatorios, etc.), las
cuales evidencian participación y acompañamiento previo y posterior al
plebiscito del 2 de octubre de 2016.
La cronología del diálogo entre el
Gobierno Nacional y los promotores del “No” al Acuerdo Final en el periodo
comprendido entre el 3 de octubre de 2016 al 22 de Noviembre de 2016, se
desarrolló de la siguiente manera: reuniones celebradas los días 3, 5, 6, 7,
10, 11, 13, 25, 28 y 29 de octubre de 2016; encuentro los días 3, 5, 7, 9, 12 y
22 de noviembre de 2016. Se adjunta registro fotográfico en formato digital y
físico de las reuniones sostenidas entre el 26 y 31 de octubre de 2016.
Cuaderno de pruebas 4[37]:
Mediante Oficio del 31 de enero de 2017,
suscrito por el Alto Consejero Presidencial para la Paz, se allega el acervo
probatorio sobre las diferentes etapas del acuerdo de paz, “en cumplimiento
de la solicitud de la sentencia (C-699 de 2016) de la Corte Constitucional que
exige demostrar los diferentes actos que se realizaron para la refrendación del
Acuerdo Final”: campañas de pedagogía, folletos informativos, cartilla ABC
del acuerdo de paz y entrevistas.
Así mismo, dan cuenta de diversos
documentos de comunicación previos al plebiscito del 2 de octubre de 2016 y
posteriores a la suscripción del Acuerdo  del 24 de noviembre de 2016:
·
Comunicados
de autoridades: Carta de la asamblea del departamento de Cundinamarca y de la
asamblea departamental del Putumayo. Comunicados de la Federación Nacional de
Departamentos y de Municipios. Consideraciones de la Asamblea Departamental del
Valle del Cauca y Respaldo de alcaldes de Zonas Veredales (I y II).
·
Comunicados
de organizaciones: Carta del Consejo Empresarial, de Gloria Inés Nieto,
Comunidad del Centro Municipal de Avivamiento, Conferencia Episcopal, Campo y
Ciudad Somos Paz, Iglesia Cristiana Casa sobre la Roca, Sistema Universitario
Estatal, Redepaz, Declaración Pública de la Paz Querida, Lista de
Organizaciones que respaldan el nuevo acuerdo.
·
Fotos
y videos de marchas pidiendo Nuevo Acuerdo.
·
Reuniones
de renegociación, incluyendo propuestas de voceros del NO vs propuestas del
nuevo acuerdo, listas de reuniones del Presidente con diferentes grupos,
reuniones para renegociar, informes en medios de comunicación y registro en
página web de la Presidencia.
·
Alocución
del Presidente antes del Acuerdo Final.
·
Cartilla
de cambios al nuevo acuerdo.
·
Cuadro
de propuestas y ajustes definitivos del Nuevo Acuerdo Final.
·
Documento
de respaldos al proceso de paz.
·
Entrevistas
del Presidente antes del Acuerdo Final de Paz.
·
Expresiones
ciudadanas recogidas por el Ministerio del Interior.
Cuaderno de pruebas 5[38]:
Este cuaderno de pruebas contiene Actas
de Asambleas Departamentales y Consejos Municipales en las que consta que se
aprobaron proposiciones de respaldo al Acuerdo Final:
a)    Actas de
diecisiete (17) Asambleas Departamentales:
Actas[39] de
diecisiete (17) Asambleas Departamentales de Antioquia[40],
Nariño[41],
Vichada[42],
Chocó[43],
Valle del Cauca[44],
San Andrés y Providencia[45],
Magdalena[46],
Meta[47],
Putumayo[48],
Guajira[49],
Cundinamarca[50],
Cauca[51],
Caldas[52],
Bolívar[53],
Arauca[54],
Amazonas[55]
y Tolima[56].
Consta en todas las actas de las sesiones plenarias respectivas que la
totalidad de los diputados aprueban la siguiente proposición:
“(…)
respaldar el Acuerdo Final suscrito por el Gobierno Nacional y las FARC EP el
24 de noviembre de 2016, al que se arribó después de un amplio dialogo con los
voceros y promotores tanto del sí como del no en el Plebiscito.” (Resaltado
de la Corte)
b)
Actas
de dieciséis (16) Concejos Municipales:
Actas[57] de
dieciséis (16) concejos municipales de Manaure Balcón del Cesar[58],
Mocoa[59],
Ibagué[60],
Medellín[61],
Popayán[62],
Valle del Guamuez[63],
Pasto[64],
Leticia[65],
Chinchiná[66],
Colón[67],
Orito[68],
Pitalito[69],
Puerto Asís[70],
Puerto Guzmán[71],
Santa Marta[72]
y Santiago[73].
Consta en todas las actas de las sesiones plenarias respectivas que la
totalidad de los concejales aprueban la siguiente proposición:
“(…)
respaldar el Acuerdo Final suscrito por el Gobierno Nacional y las FARC EP el
24 de noviembre de 2016 , al que se arribó después de un amplio dialogo con los
voceros y promotores tanto del sí como del no en el Plebiscito” (Resaltado
de la Corte)
c) Certificación
del 30 de noviembre de 2016, en la que el Subsecretario de la Comisión de Plan
y Tierra del Concejo Municipal de Santiago de Cali informa que se encuentra en
estudio, en periodo de sesiones ordinarias, el proyecto de Acuerdo de 2016 “Por
el Cual se Modifica el Acuerdo Nº. 014 del 13 de agosto de 1998, por medio del
cual se crea el Consejo Municipal de paz en el municipio de Santiago de Cali”,
por iniciativa de la administración municipal en cabeza del señor alcalde[74].
d) Comunicación
del 7 de diciembre de 2016, dirigida a la Corte Constitucional, suscrita por
los directivos electos de la Federación Comunal del Putumayo[75], en
la que manifiestan “pleno respaldo al Acuerdo Final para la terminación
del conflicto y la construcción de una paz estable y duradera con
justicia social suscrita el pasado 24 de Noviembre entre el gobierno nacional y
las FARC-EP”. (Resaltado de la Corte)
Cuaderno de pruebas 6[76]:
Se anexa constancia de cincuenta y tres (53) solicitudes
dirigidas a la Sala Plena de la Corte Constitucional y a la “unidad para las
víctimas”, manifestando el respaldo al Acuerdo Final y solicitando
la aprobación del Acto Legislativo 01 de 2016 y la implementación del referido
acuerdo, suscritas por (i) la Mesa Nacional de
Participación Efectiva de Víctimas[77],
(ii) las Mesas Departamentales de
Víctimas de siete (7) departamentos[78],
(iii) las Mesas Municipales de Víctimas de treinta y siete (37) municipios[79]
y (iv) ocho (8) líderes comunitarios.
Cuaderno de pruebas 7[80]:
En este cuaderno de pruebas se
relacionan los trabajos realizados por la Imprenta Nacional de Colombia
referentes al proceso de paz en el año 2016. Adjuntan el material relacionado
en archivo digital.
(ii) Pruebas allegadas por el
Viceministro de Relaciones Políticas del Ministerio del Interior[81]
31. La oficina de prensa del Ministerio
del Interior adjunta los siguientes documentos[82]:
Cuaderno de pruebas 1[83]: contiene la
discusión del proyecto que se convirtió en la Ley 1820 del 3 de diciembre de
2016 “Por medio de la cual se dicta disposiciones sobre amnistía, indulto y
tratamientos penales especiales y otras disposiciones”.
Cuaderno de pruebas 2[84]: contiene boletines
de prensa del 12 de enero al 28 de diciembre de 2016 y publicaciones realizadas
en las redes sociales (Facebook, Twitter) del Ministerio del Interior. En las
que se destaca las siguientes:
·
Boletín
de prensa del 19 de noviembre de 2016 “MinInterior continúa brindando
garantías a los del Campamento por la Paz”[85];
según el cual el Viceministro del Interior brindó acompañamiento y asistencia
alimentaria a los hombres y mujeres del Campamento por la  Paz, quienes llevan
49 días presionando por la firma del Acuerdo con las FARC. Manifestó la
posibilidad de que mediante un acto simbólico acompañen a los funcionarios del
Gobierno a la presentación del nuevo documento ante el Congreso de la
República.
·
Comunicados
de prensa sobre las declaraciones de reuniones con el Centro Democrático[86]; en el que
informan que los días 29 de octubre y 1º de noviembre de 2016, el Gobierno
Nacional se reunió con los distintos voceros y promotores del NO en el
plebiscito del 2 de octubre, estableciendo criterios claros que enriquezcan el
debate y permitan tener conclusiones definidas para entregar en las discusiones
con las FARC en La Habana.
(iii) Pruebas allegadas por el
Secretario General de la Cámara de Representantes[87]
32. Mediante este oficio se allega la
siguiente información:
·
Gaceta
del Congreso No. 1058 de 2016 en la cual se publicó el Acuerdo Final para la
Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera.
·
Gaceta
del Congreso No. 1083 en la cual se publica la PROPOSICIÓN sobre el Acuerdo
Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y
Duradera.
·
Grabación
audiovisual de la plenaria No. 186 del 30 de noviembre de 2016.
·
Certificación
expedida el 2 de febrero de 2017 (publicada en la Gaceta del Congreso de la
República Nº 65), acerca de la vigencia del Acto Legislativo No.01 de 2016.
Resultados de la negociación del Acuerdo
Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y
Duradera
33. Para la Corte el Nuevo Acuerdo Final
suscrito el 24 de noviembre de 2016 interpreta, respeta y desarrolla
de buena fe los resultados del plebiscito, en un escenario de mayores
consensos como lo exigió esta Corporación, en cuanto acoge observaciones,
reparos y objeciones de los promotores del NO, de las víctimas, de los
movimientos y organizaciones sociales, como se evidencia en los cambios de los
puntos centrales del Nuevo Acuerdo[88].
34. En punto a este tema, la Sala
destaca que gran parte de las proposiciones de los promotores del NO, fueron
acogidas e introducidas en el Nuevo Acuerdo Final, como se expone a
continuación[89]:
Índice
de Siglas de los Autores de Propuestas
ACORE: Asociación de Oficiales Retirados
de las Fuerzas Militares
FEVCOL: Federación Colombiana de
Víctimas de las FARC
APA: Andrés Pastrana Arango
IMH: Ilva Myriam Hoyos
AO: Alejandro Ordóñez
MLR: Marta Lucía Ramírez
CMA: Centro Mundial de Avivamiento
PCP: Pacto Cristiano por la Paz
CEDECOL: Consejo Evangélico Colombiano
PM-AI: Pedro Medellín y Augusto Ibáñez
CD: Centro Democrático
RA-CSCL Ricardo Arias – Grupo
Significativo Ciudadanos Libres
DSG: Diana Sofía Giraldo
RG: Rafael Guarín
(i) Análisis de los puntos principales
del Acuerdo que fueron objetados y modificados, incorporando las propuestas de
los promotores del NO
(a)
Punto 1. Desarrollo Agrario[90]
35. Tema: sostenibilidad de la RRI. Por parte de
MLR Y CD se propuso, entre otros, que la implementación de este punto obedezca
a la Regla Fiscal.
En las conversaciones se acordó que la
implementación se hará atendiendo al principio de sostenibilidad de las
finanzas públicas, la regla fiscal, la competitividad y criterios de
priorización. Igualmente, que debe haber un compromiso de acuerdo con
posibilidades financieras, aumentar los plazos para el cumplimiento del Fondo y
de los Planes Nacionales de la RRI.
Con base en lo propuesto, en el Nuevo
Acuerdo Final se incorporó la ampliación de plazos para el cumplimiento de lo
estipulado[91],
la inclusión del principio de priorización e, igualmente, se determinó que “[l]a
implementación y el desarrollo de los acuerdos se realizarán en cumplimiento de
la normatividad vigente en materia presupuestal, garantizando la sostenibilidad
de las finanzas públicas”, entre otros particulares.
36. Tema: fondo de tierras /Extinción
administrativa del derecho de dominio y expropiación.
Entre las propuestas se determinó la
necesidad de hacer precisiones sobre “criterios de tierra indebidamente
explotada”, “concentración ilegal de tierras como causal extinción
judicial a favor del fondo de tierras”, “competencias, el alcance e
instancias procesales para la aplicación de la extinción”, la “protección
a los tenedores de buena fe”, “el concepto de baldío y los procesos de su
conversión a propiedad privada a partir de la ocupación de buena fe”.
Se acordó precisar conceptos
relacionados con la extinción administrativa, expropiación, y en qué consiste
la función social o ecológica de la sociedad. Así mismo, se dispuso aclarar que
“nada de lo establecido en el acuerdo afectará el derecho constitucional a
la propiedad privada y al uso o posesión de buena fe”. Adicionalmente, se
pactó la conformación de un grupo de expertos en el tema de políticas y normas
de tierra, para tomar las determinaciones pertinentes al respecto y asegurar
que las propuestas sean discutidas por los interesados. En todo caso, se
advirtió que no se pude comprender que en virtud del Acuerdo la legislación
sobre tierras sea estática. Finalmente, se acordó que “En las transacciones
de tierras, la buena fe presume la falta de culpa, presunción que no será
desvirtuable”.
En consecuencia, en el Acuerdo Final,
punto 1.1.1 (Fondo de Tierras) se hizo hincapié en la prevalencia jerárquica de
la Constitución en el ordenamiento jurídico. Así mismo, se adicionó un párrafo
relacionado con la conformación de un grupo experto en el asunto de tierras
para que realice recomendaciones de  reformas normativas y de política pública
en el asunto. En todo caso, esas reformas serán producto de espacios de
discusión con los sectores interesados.
37. Tema: Zonas de reserva campesina.
Al respecto se pronunciaron MLR, CD, en
el sentido, primero, de “calificar  que no tendrán autonomía administrativa
o financiera” y, segundo, que se requiere precisar los requisitos de
evaluación Productiva, así como, “evitar cualquier tipo de atención
preferencial en detrimento de los campesinos no ubicados” en esas zonas.
Realizados los diálogos, las propuestas
se concretaron en la importancia de la discrecionalidad del Estado frente a la
constitución de las Zonas de Reserva Campesina.
Finalmente, en el Acuerdo se consagró,
en numeral 1.1.10, relacionado con el “Cierre de la frontera agrícola y
protección de zonas de reserva”, que la constitución de las ZRC se harán
por la autoridad competente.
38. Tema: Instancia de Alto Nivel
Al respecto se pronunciaron CD, AO-RG,
en el sentido, de, primero, tener en cuenta “la rentabilidad y relación
costo beneficio económico”, así como la productividad por hectárea para no
“afectar la estabilidad jurídica del sector” y, segundo, que “el uso
del suelo y subsuelo debe ser definido por autoridades de conformidad con la
ley, no supeditado a aprobación de comunidades”.
Realizados los diálogos, las propuestas
se concretaron en dejar claro que la instancia de alto nivel tiene como
finalidad armonizar políticas sectoriales en materia de uso del suelo, realizar
una planeación indicativa, sin perjuicio de las autoridades locales, de
conformidad con la ley.
Finalmente, en el Acuerdo se incorporó
el numeral 1.1.8, que crea una “instancia de alto nivel en el marco de las
competencias del Gobierno Nacional” con el fin de “coordinar, articular
y armonizar las políticas sectoriales”, resaltando el papel de las
autoridades locales.
(b) Punto 2. Participación política[92]
39. Tema: medidas para promover el
acceso al sistema político[93]
El CD criticó que “de conformidad con
el punto 2.3.1.1 se quiere desligar la obtención y conservación de personería
jurídica con la obtención de un umbral en las elecciones de Congreso”.
Tras los diálogos se determinó que se
debe “[i]ncluir un párrafo que aclare que el número de afiliados buscar
evitar la proliferación de partidos. Establecer que es necesario el umbral
(representación en el Congreso) para obtener cargos de elección popular,
financiación y acceso a medios. En caso de que no alcancen el umbral, se
mantendría la personería jurídica del partido o movimiento, pero se debe
precisar en qué alcance”.
En este sentido, se determinó en el
numeral 2.3.1.1, entre las medidas para promover el acceso al sistema político “Desligar
la obtención y conservación de la personería jurídica de los partidos y
movimientos políticos del requisito de la superación de un umbral en las
elecciones de Congreso y, en consecuencia, redefinir los requisitos para su
constitución. Con el fin de evitar la proliferación indiscriminada de
partidos y movimientos políticos, para el reconocimiento de la personería
jurídica se exigirá como mínimo un número determinado de afiliados”.
Igualmente se indicó que el nuevo régimen conservará los requisitos en materia
de votos en las elecciones […] para la adquisición de la totalidad de los
derechos a financiación, acceso a medios y a inscribir candidatos a cargos y
corporaciones de elección popular” (Destaca la Sala).
Por consiguiente, en el Acuerdo se adicionó
que así como se incorporará un régimen de transición de 8 años para promover y
estimular los nuevos partidos y movimientos políticos que irrumpan por primera
vez en el escenario, este también cubrirá a otros partidos que “habiendo
tenido representación en el Congreso la hubieran perdido”.
(c) Punto 3. Fin del conflicto[94]
40. Tema: Reincorporación política
AO-RG advirtió que las “Alianzas de
un partido político con grupos armados organizados al margen de la ley
autoexcluye de la democracia”. El CD señaló que el nuevo partido político
se debe someter a las mismas normas de los demás partidos y movimientos
políticos y a la no participación en el Consejo Nacional Electoral; y el MLR
manifestó que “Los recursos de financiación y difusión que reciba el nuevo
partido deberán equivaler a la media que se asigna actualmente a los partidos
políticos existentes”.
Efectuados los diálogos, se acordó que
los recursos a otorgar a las “FARC serán adicionales, sin afectar el fondo
común de los partidos”. Y que su uso “se hará conforme con las reglas
aplicables a todos los partidos y movimientos políticos”. Igualmente, que
“el monto, entre 2018 y 2026, será igual al promedio que reciben todos los
partidos. Esos serán los únicos recursos que el partido de FARC recibirá”.
Finalmente, respecto a la cooperación internacional se precisó que esta
únicamente se limita a la asistencia técnica, más no así al “proselitismo
político, ni al funcionamiento”.
Estos puntos fueron incorporados en el
numeral 3.2.2.1, incisos 1 y 2 y 3.2.2.2 del Acuerdo Final. En el primero, se
precisó que el partido de las FARC-EP recibirá entre la fecha de registro y el
19 de julio de 2026 “una suma equivalente al promedio que recibieron los
partidos o movimientos políticos […] en las elecciones previas a la firma del
Acuerdo Final”, acatando las reglas que les son aplicables a estos partidos
y movimientos. Adicionalmente, se precisó que los “recursos de cooperación
no podrán utilizarse para campañas electorales”. Aunado a ello, se eliminó
el inciso en el cual se contemplaba que con cargo al presupuesto general de la
Nación se destinaría “un monto anual igual al asignado para la difusión y
divulgación de la plataforma ideológica y programática arriba mencionada, hasta
el 19 de julio de 2022”.
41. Tema: Garantías de seguridad /
Comisión Nacional de Garantías de Seguridad
Las proposiciones realizadas en este
punto por parte de MLR y el CD consistieron en que la Comisión rinda informes a
lo que tengan acceso las FARC y las plataformas de derechos humanos, pero no
debe permitirse que a través de la comisión las FARC puedan revisar
antecedentes de los servidores públicos, supervisar los servicios de seguridad
privada, ni incidir en las normas de inteligencia del Estado.
Derivado de los diálogos se acordó “eliminar
las funciones de la Comisión en la formulación, ejecución y seguimiento de
política pública en temas como inteligencia, seguridad privada, revisión de
hojas de vida, entre otros” y se precisó que la presencia de las FARC será
solo para lo concerniente a su seguridad.
Este punto se incorporó en el Acuerdo
Final en el numeral 3.4.3, relacionado con garantías de seguridad/ Comisión
Nacional de Garantías de seguridad, ya que se eliminó lo concerniente a los
dos representantes de las FARC en la conformación de la comisión y se acordó
que “la comisión deberá realizar reuniones cada mes. La comisión podrá
invitar a los representantes de los partidos y movimientos políticos […]”
entre otros.
(d) Punto 4. Solución al problema de las
drogas ilícitas[95]
42. Tema: Consumo de drogas ilícitas
Las propuestas realizadas por PCP
consistieron en enfatizar el rol de las comunidades eclesiásticas en la
rehabilitación de las personas y los sectores afectados por este problema y en
la necesidad de crear programas que fortalezcan a la familia en prevención y
combate contra el consumo de drogas.
Derivado de estos diálogos se reconoció
que “se debe avanzar en una política de prevención, tratamiento y
rehabilitación con un enfoque de derechos humanos, prevención del daño y salud
pública”.
En consecuencia, en el numeral 4.2.1.4
del Acuerdo Final sobre Planes de acción participativos con enfoque
territorial y poblacional, se eliminó la referencia al enfoque de género y
se precisó que deben existir “medidas afirmativas para las mujeres y la
población LGBTI”, que tengan en cuenta, entre otras, las iniciativas de “las
entidades y organizaciones del sector religioso y las organizaciones de las
diferentes comunidades, en los procesos de rehabilitación e inserción social”.
Así mismo, se resaltó la importancia de acciones para “proteger a los niños,
niñas y adolescentes del consumo de drogas ilícitas”.
(e) Punto 5. Víctimas[96]
43. Tema: Contribución a la reparación
material – entrega de bienes
Las proposiciones por parte de AO-RG,
FEVCOL, ACORE, PCP, APA y CD      se
centraron en señalar que debe hacerse un inventario y posterior entrega de los
bienes y recursos de las FARC para la reparación de las víctimas del conflicto
armado.
Derivado de los diálogos con los voceros
se determinó que las FARC deben entregar todos los bienes y dineros adquiridos
ilícitamente para constituir un fideicomiso, que se debe especificar las
consecuencias de no hacerlo, garantizando que no se utilizarán dichos recursos
para la financiación de un grupo político, y que la reparación debe incluir los
bienes de los perpetradores.
Finalmente, en el punto 5.1.3.7. del
Acuerdo Final sobre “Adecuación y fortalecimiento participativo de la
Política de atención y reparación integral a víctimas en el marco del conflicto
y contribución a la reparación material de las víctimas” se incorporó que “durante
el tiempo que las FARC-EP permanezcan en las Zonas Veredales Transitorias de
Normalización […] acordarán con representantes del Gobierno los procedimientos
y protocolos  para inventariar todo tipo de bienes y activos incluidos en lo
que se ha venido denominando recursos para la guerra”. Y en el punto
3.1.1.3. “Suministro de información” se especificó que “conforme a lo
establecido en este Acuerdo, las FARC-EP procederán a la reparación material de
las víctimas, con los bienes y activos antes mencionados, en el marco de las
medidas de reparación integral, observando los criterios establecidos por la
jurisprudencia de la Corte Constitucional respecto a los recursos de guerra”.
44. Tema: Estructura y Procedimiento
(punto 5.1.3.7)
Entre las propuestas de la ciudadanía,
encontramos la relacionada con que la Justicia Especial para la Paz (JEP) de
transición debe pertenecer a la rama jurisdiccional. Siendo la segunda instancia
del Tribunal especial una Sala  independiente dentro de la Corte Suprema de
Justicia. Sus funciones deben estar sujetas a controles que deben
especificarse. Igualmente, se propuso establecer límites temporales para la
Justicia Especial para la Paz y que los magistrados deberían ser nacionales.
Considerando estas propuestas, en el
numeral 5.1 del Acuerdo Final sobre Sistema Integral de Verdad, Justicia,
Reparación y No Repetición, literal b. Componentes, se incorporó que la
Justicia Especial para la Paz se constituye “por una serie de salas de
justicia, entre las que se incluye una Sala de Amnistía e Indulto, y un
Tribunal para la Paz”, las cuales hacen parte de la Jurisdicción Especial
para la Paz y del Sistema Integral de Verdad, Justicia, Reparación y No
Repetición, el cual se ocupa exclusiva y transitoriamente de las “conductas
relacionadas directa e indirectamente con el conflicto armado”, por
consiguiente “no implica la sustitución de la jurisdicción ordinaria”. Respecto
del límite temporal, se precisó que la conclusión de las funciones de la JEP
“consistentes en la presentación de acusaciones por la Unidad de Investigación
y Acusación […], será de 10 años contados a partir de la entrada efectiva en
funcionamiento de la totalidad de Salas y Secciones de la Jurisdicción” y, “un
plazo posterior de 5 años más para concluir su actividad jurisdiccional, el
cual podrá ser prorrogado.
De otra parte, en el numeral 5.1.2.,
sobre Justicia/JEP numeral 9 de la JEP, se estableció que la JEP se
integrará por magistrados colombianos y solo excepcionalmente podrá pedirse por
la Sala que vaya a conocer el caso la intervención de 2 juristas extranjeros
como amicus curiae. Así mismo, se precisó que “los magistrados
de Sala y los que integren el Tribunal Especial para la Paz estarán sometidos
al mismo régimen disciplinario que el previsto por las leyes colombianas para
jueces y magistrados”. En este mismo numeral se especificó que “en el
supuesto de existir conflicto de competencia entre cualquier jurisdicción y la
jurisdicción especial para la paz, resolverá dicho conflicto una Sala
Incidental conformada por tres magistrados del consejo superior de la
judicatura, elegidos por este, y 3 magistrados de las Salas o Secciones de la
jurisdicción Especial para la Paz no afectados por dicho conflicto
jurisdiccional, elegidos por la plenaria de la Jurisdicción Especial para la
paz […]”.
En el numeral 5.1.2. Justicia/JEP en
el numeral 52 se incluyó el “Parágrafo: La acción de tutela
procederá contra las acciones u omisiones de los órganos de la Jurisdicción
Especial para la Paz, que hayan violado, violen o amenacen los derechos
fundamentales”.
45. Tema: Amnistías- Conexidad
Se objetó por parte del CD, PCP, ACORE,
AO-RG, que se debía revisar el alcance de los beneficios de la amnistía, y en
particular supeditar el indulto a terceros no combatientes al esclarecimiento
de la verdad.
Teniendo en cuenta lo anterior, en el
numeral 5.1.2. del Acuerdo Final sobre Justicia/ JEP, en el numeral 38,
se especificó que “para decidir sobre la conexidad con el delito político de
conductas delictivas relacionadas con cultivos de uso ilícito, se tendrán en
cuenta los criterios manifestados por la jurisprudencia interna colombiana con
aplicación del principio de favorabilidad”. Y en el numeral 5.1.2.  Justicia/
JEP en el numeral 39 se precisó que “(s)e entenderá como conducta
dirigida a financiar la rebelión todas aquellas conductas ilícitas de las que
no se haya derivado enriquecimiento personal de los rebeldes ni sean
consideradas crimen de lesa humanidad, grave crimen de guerra o genocidio”,
adicionalmente, “la Sala de Amnistía e Indulto determinará la conexidad con el
delito político en cada caso”.
(f) Punto 6. Implementación,
Verificación y Refrendación[97]
46. Tema: Sostenibilidad de las finanzas
públicas.
Se propuso por parte del CD que la
implementación y desarrollo de los acuerdos se realizara conforme con la Regla
Fiscal y que no se generaran cambios tributarios que impacten negativamente el
desarrollo económico del país y, finalmente, que la implementación “deberá
proceder dentro del Presupuesto General de la Nación”.
Así, conforme con los diálogos se
puntualizaron las propuestas en “Incluir una cláusula que tenga en cuenta el
principio de sostenibilidad de las finanzas públicas, la regla fiscal, la
competitividad y la iniciativa privada”. Que las regalías, determinadas
como una de las fuentes de financiación es indicativo y enfatizar que se
mantiene la actual estructura de cofinanciación con las fuentes de regalías.
Acorde con lo anterior, se incorporó en
el numeral 6.1, atinente a los  “Mecanismos de implementación y verificación”,
que “la implementación y el desarrollo de los acuerdos se realizarán en
cumplimiento de la normatividad vigente en materia presupuestal, garantizando la
sostenibilidad de las finanzas públicas”. Respecto del asunto de regalías
en el punto 6.1.2., sobre “Medidas para incorporar la implementación de los
acuerdos con recursos territoriales”, se precisó que “Los recursos de
regalías serán una fuente más de las diferentes fuentes para la implementación
[…]”.
(g) Temas transversales[98]:
47. Tema: Enfoque de Género
Se presentaron propuestas por parte de
IMH y DSG, las cuales se centralizaron tras los diálogos en que: (i) el enfoque
de derechos de la mujer, en el marco de un Nuevo Acuerdo entre el Gobierno
Nacional y las FARC, debe establecer el restablecimiento de los derechos de la
mujer y su igualdad frente a los derechos de los demás […]; (ii) este es un
aspecto positivo, justo y necesario, por ende, (iii) deberá ser transversal en
el acuerdo y será precisado “en cada uno de los puntos que correspondan al
restablecimiento de derechos de la mujer víctima del conflicto”.
En el punto 6 del Acuerdo Final “se
incluye una sección inicial (sin numeración) de “Principios Generales para la
Implementación”, entre estos, el enfoque de género, en virtud del
cual se reconoce la igualdad de derechos entre hombres y mujeres y se hace
énfasis en las medidas especiales que deben otorgarse a las mujeres, entendidas
como sujetos de derechos y de especial protección constitucional, frente a
quien se deben tomar medidas afirmativas para lograr su efectiva protección.
Este principio se debe aplicar, según se indica, “de manera transversal en
la implementación de la totalidad del Acuerdo.”
Así mismo, en el quinto párrafo de la
introducción del Acuerdo Final se precisó que para su implementación “se
garantizarán las condiciones para que la igualdad sea real y efectiva y se
adoptarán medidas afirmativas en favor de grupos discriminados o marginados,
teniendo en cuenta el enfoque territorial, diferencial y de género”.
48. Tema: Bloque de constitucionalidad
Frente a este particular se pronunció
APA, CD, FEVCOL, PCP y PM-AI, cuyas observaciones se concentraron en la
inconformidad frente a la integración del Acuerdo Final a la Constitución
Política y, acorde con ello, se propuso la exclusión absoluta del Acuerdo en el
bloque de constitucionalidad. En punto a este tema, propusieron que el
desarrollo del Acuerdo se diera mediante otras formas jurídicas, como  la
implementación de una ley marco o el desarrollo por parte del Presidente.
De conformidad con lo anterior, se
acordó “(e)n desarrollo del derecho a la paz, una vez aprobado el Acuerdo
Final para la terminación del conflicto y la construcción de una paz estable y
duradera, el Gobierno Nacional, mediante el procedimiento legislativo
especial para la paz o mediante otro Acto Legislativo en caso de que el
anterior procedimiento no estuviera vigente, impulsará inmediatamente un Acto Legislativo
que derogue el artículo 4 del Acto Legislativo 01 de 2016 e incorpore a la
Constitución Política” un artículo transitorio, conforme con el
cual “En desarrollo del derecho a la paz, los contenidos del Acuerdo Final
para la terminación del conflicto y la construcción de una paz estable y
duradera firmado el día 12 de noviembre de 2016 […] serán obligatoriamente
parámetros de interpretación y referente de desarrollo y validez de las Normas
y las Leyes de Implementación y desarrollo del Acuerdo Final […]”
(Negrillas de la Corte).
49. Con fundamento en todo lo expuesto,
queda demostrado que se respetó e interpretó de buena fe los resultados del
plebiscito del 2 de octubre de 2016 en un escenario de mayores consensos, dado
que se propiciaron amplios y democráticos espacios de participación ciudadana,
en los cuales se presentaron y debatieron múltiples proposiciones para la
modificación y ajuste de los puntos y temas centrales del Acuerdo Final,
especialmente, en los aspectos que generaron mayor controversia a nivel
nacional en los diversos partidos y movimientos políticos, así como en
diferentes grupos y sectores sociales. Como se puede constatar, estas
propuestas se tuvieron en cuenta y se incorporaron en su gran mayoría al
Acuerdo Final en el proceso de Refrendación Popular.
Verificación y certificados del Congreso
de la República sobre la Refrendación Popular
50. A esta Corporación fueron allegadas
las siguientes proposiciones aprobadas por ambas Cámaras del Congreso, en las
que se constata que existió un proceso amplio y democrático de
Refrendación Popular
del Acuerdo
Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y
Duradera, firmado entre el Gobierno Nacional y las FARC–EP el 24 de noviembre
de 2016.
(i) En las proposiciones 83 y 39, discutidas y aprobadas por el Senado de la
República y la Cámara de Representantes, en las sesiones del 29 y 30 de
noviembre de 2016, se adoptó la decisión de “Refrendar el Acuerdo Final
para la terminación del conflicto y la construcción de una paz estable y
duradera” (Resalta la Corte). Puntualmente, se consideró que:
“1. Que se
escuchó al Ministro del Interior, al jefe del Equipo Negociador del Gobierno
nacional en los diálogos con las FARC y al Alto Comisionado para la Paz,
quienes explicaron los alcances del Acuerdo Final para la
Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y
Duradera.
2. Que en el debate,
el cual fue transmitido por televisión en todo el territorio nacional, se
atendieron todas las voces de los partidos, movimientos políticos con
representación en esta Corporación y a voceros que promovieron las opciones del
NO y el SÍ en el plebiscito celebrado el 2 de octubre de 2016.
3. Que el artículo
133 superior señala que “los miembros de cuerpos colegiados de elección
directa representan al pueblo, y deberán actuar consultando la justicia y el
bien común”. Así mismo, que el artículo 3º constitucional establece: “La
soberanía reside exclusivamente en el pueblo, del cual emana el poder público.
El pueblo la ejerce en forma directa o por medio de sus representantes”. Por lo
tanto, las decisiones legislativas y políticas del Congreso de la
República se toman en nombre del pueblo.
4. Que el desarrollo
jurisprudencial ha señalado como elemento característico y natural del
Congreso de la República ser el órgano de representación democrática
por excelencia, en tanto su composición se basa en la garantía del
principio democrático en el que se encuentran presentes la pluralidad y
diversidad de las fuerzas políticas que representan al pueblo a nivel nacional.
5. Que el máximo
tribunal constitucional ha reiterado que todas las competencias y funciones del
Congreso de la República, toda vez que son ejecutadas por los
representantes del pueblo, adquieren plena legitimidad democrática. La
Corte Constitucional expresamente ha establecido que el  ejercicio del
Parlamento “encuentra un claro sustento en el carácter democrático,
participativo y pluralista que identifica nuestro Estado social de Derecho, el
cual obliga a que sea el órgano de representación popular por excelencia quien,
dentro de una dinámica constitucional preconcebida, detente la potestad general
de desarrollar normativamente la Carta Política”. (C-1648 de 2000).
6. Que la
consecución de la Paz, es el fin último del Estado Constitucional y que
esta es un valor, un derecho y un deber de obligatorio cumplimiento.
7. Que el acuerdo
entre el gobierno y las FARC, coincide plenamente con los objetivos previstos
en el preámbulo y el artículo 22 de la Constitución Política.
En consecuencia,
proponemos:
1. Que de
conformidad con el artículo 252 de la Ley 252 de la Ley 5ª
de 1992, el Senado de la República se declare satisfecho con las
explicaciones ofrecidas por los voceros del Gobierno nacional.
2. Que en
ejercicio del artículo 248 de la Ley 5ª de 1992, el Senado de la
República adopte la decisión política de refrendar el Acuerdo Final
para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una
Paz Estable y Duradera suscrito por el Gobierno nacional y las Fuerzas Armadas
Revolucionarias de Colombia -Ejército del Pueblo, el día 24 de noviembre de
2016.
3. Que de
conformidad con el numeral 6 del artículo 51 de la Ley 5ª de 1992, el
Senado de la República recabe del Gobierno la cooperación de los
organismos de la Administración Pública para la implementación del
Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la
Construcción de una Paz Estable y Duradera suscrito por el Gobierno
nacional y las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia ¡Ejército del
Pueblo! el día 24 de noviembre de 2016.” (Negrillas fuera de texto)
El Congreso de la República estimó, por tanto, que se trataba
de un “Nuevo Acuerdo, que el Presidente de la
República tomó la decisión de someter el primer Acuerdo a consideración
del pueblo colombiano en ejercicio de sus facultades constitucionales y
legales”, y estimó que “en ejercicio de su soberanía, en
ejercicio de sus facultades democráticas y representando al pueblo de Colombia,
puede tomar la decisión de acompañar esta postura del Gobierno nacional”
(Destaca la Sala).
(ii) De otra parte, en la sesión
plenaria de la Cámara de Representantes del 14 de diciembre de 2016,
correspondiente al Acta Nº 189, fue aprobada la siguiente Proposición:
“Proposición
Conforme al Comunicado número 52 de la Corte Constitucional, expedido el
13 de diciembre de 2016, que corresponde a las Sentencias C-699 de 2016 de la
misma fecha, la Cámara de Representantes en consideración a:
1°. Que durante la mesa de conversaciones de La Habana, las
delegaciones del Gobierno nacional y las Farc-EP, escucharon a voceros de las
víctimas de organizaciones de mujeres, de las comunidades indígenas y de las
comunidades afrodescendientes, así como también que recibieron y examinaron las
conclusiones de una serie de foros que se desarrollaron con víctimas del
conflicto en distintas ciudades del país.
2°. Que el Gobierno nacional convocó un plebiscito para someter a
consideración de los colombianos, el texto del primer acuerdo sobre terminación
del conflicto al que llegaron el Gobierno nacional y las Farc-EP.
3°. Que como consecuencia del resultado de ese plebiscito el Gobierno
nacional escuchó a los voceros que promovieron la opción del NO y la mesa de
conversación de La Habana modificó el acuerdo inicialmente firmado en
Cartagena, y suscrito uno nuevo, que fue firmado en Bogotá el 24 de noviembre
de 2016.
4°. Que el 30 de noviembre de 2016 la plenaria de esta Corporación
desarrolló un debate a la política pública de paz del Gobierno nacional, en el
que evalúa el texto del Acuerdo Final para la terminación de conflicto y la
construcción de una paz estable y duradera, firmado por el Gobierno nacional y
las Farc-EP, el 24 de noviembre de 2016 y en el cual participaron la totalidad
de las fuerzas políticas con asiento en la Cámara de Representantes y al que
fueron invitados e intervinieron en él los más destacados voceros que
promovieron la opción del NO, y el SI, durante la campaña previa al
plebiscito del 2 de octubre.
5°. Que en el mencionado debate del 30 de noviembre, la plenaria de la
Corporación constató que el texto de acuerdo para la terminación del conflicto,
la construcción de una paz estable y duradera firmado por el Gobierno nacional
y las Farc-EP, el 24 de noviembre de 2016, respetó e interpretó de buena fe la
participación directa de los ciudadanos desarrollada durante las audiencias de
las mesas de conversaciones de La Habana, con organizaciones de mujeres,
líderes religiosos, victimas, indígenas y afrodescendientes, así como también
constató que dicho texto incorporó cientos de propuestas que plantearon los
voceros de la opción del NO, durante el plebiscito.
6°. Que al finalizar el debate del 30 de noviembre, la Cámara de
Representantes, aprobó por amplia mayoría una proposición en la que se declaró
satisfecha con las explicaciones ofrecidas por los voceros del Gobierno
nacional y en consecuencia decidió refrendar el acuerdo para la terminación del
conflicto, la construcción de una paz estable y duradera, firmado por el
Gobierno nacional y las Farc-EP, el 24 de noviembre 2016.
Como consecuencia de lo anterior y en virtud de que el Congreso de la
República es una autoridad revestida de legitimidad democrática proponemos.
Declarar que el acuerdo final para la terminación del conflicto, la
construcción de una paz estable y duradera firmada entre el Gobierno nacional y
las Farc-EP, el 24 de noviembre 2016, fue el resultado de un proceso amplio y
democrático, cuya Refrendación Popular concluyo con las proposiciones aprobadas
por las Cámaras legislativas el 29 y 30 de noviembre de 2016.
Por lo tanto el procedimiento especial legislativo previsto en el Acto
Legislativo uno (1) de 2016, se encuentra vigente.” (Negrillas de la Corte)
En estas proposiciones ambas Cámaras Legislativas verificaron los
requisitos del proceso de Refrendación Popular del Nuevo Acuerdo Final del 24
de noviembre de 2016, dando cuenta de la amplia y democrática participación que
antecedió a su suscripción.
51. La existencia de Refrendación Popular igualmente se constató en la exposición
de motivos del Proyecto de Ley 202 de 2016, “por medio de la cual se dictan
disposiciones sobre amnistía, indulto y tratamientos penales especiales”,
que dio origen a la Ley 1820 de 2016. En la fundamentación de esta ley se
evidenció nuevamente que se surtió el proceso de Refrendación Popular con base
en los argumentos debatidos en el Congreso y citados a continuación in
extenso, dada la relevancia que revisten
para el presente asunto de constitucionalidad:
“En
efecto, el Acuerdo firmado en el Teatro Colón de Bogotá, es la consecuencia de
un proceso amplio y democrático que el Gobierno Nacional implementó y que
inició con las reuniones que la mesa de conversaciones de la Habana, integrada
por los delegados del gobierno nacional y de las FARC, sostuvo con voceros de
las víctimas, del Congreso de la República, de las comunidades indígenas y de
los afrodescendientes que además, en el caso particular de las víctimas, surtió
en el territorio nacional una serie de foros agenciado por el Sistema de
Naciones Unidas cuyas conclusiones fueron enviadas a la Habana para que la
propia mesa de conversaciones las examinara. Una vez concluidas las
deliberaciones de la Habana, cuyo acuerdo fue firmado en Cartagena el 26 de
septiembre de 2016, el gobierno nacional sometió a consideración del pueblo Colombiano
los contenidos del mismo mediante un plebiscito que se celebró el 2 de octubre
del presente año con un resultado que favoreció a los promotores del NO por un
estrecho margen. El gobierno nacional en 27 cabeza del Presidente Juan Manuel
Santos se allanó a reconocer de inmediato el veredicto de las urnas y en
consecuencia dispuso al equipo negociador y a funcionarios del gobierno del más
alto nivel a escuchar de inmediato a los voceros que promovieron la opción del
NO en el propósito de ajustar luego con las FARC el acuerdo de Cartagena de tal
forma que en él se incorporaran las ideas de quienes en las urnas expresaron
sus reservas y opiniones contrarias al texto de Cartagena.
Para
el gobierno, conforme lo expresaron los voceros del NO durante la campaña, no
se estaba rechazando la posibilidad de alcanzar la paz, mucho menos se
expresaron en contra de este derecho fundamental, lo que mostraron fue la
necesidad de realizar cambios, ajustes y precisiones al acuerdo firmado en
Cartagena.
El
proceso para alcanzar un nuevo acuerdo empezó con las reuniones del gobierno
nacional con los más destacados voceros que promovieron la opción del NO, a
quienes además de escuchar se les recibieron los documentos en los que
plantearon ampliamente sus observaciones que luego fueron llevadas a la mesa de
conversaciones en la Habana. Fueron cientos de propuestas recibidas por el
Gobierno para que fueran incluidas, como efectivamente muchas de ellas lo
fueron, en los nuevos acuerdos con las FARC.
El
respaldo popular a esta etapa de renegociación resultó determinante para
alcanzar el objetivo final de manera eficaz, pero particularmente, para
brindarle a este nuevo acuerdo un muy amplio margen de legitimidad. Lo
anterior, se vio plenamente reflejado en las multitudinarias marchas ciudadanas
en diferentes ciudades del país en la que los ciudadanos se unieron en torno a
una sola consigna: “¡Acuerdo Ya!”. Solo por citar algunos ejemplos de este
enorme apoyo ciudadano, es necesario recordar la “marcha del silencio”, organizada
por los estudiantes universitarios en Bogotá, en la cual, el 5 de octubre de
2016, congregaron a más de 30.000 personas mostrando su respaldo al proceso de
paz y exigiendo la terminación del conflicto de manera definitiva.
Las
organizaciones de víctimas, campesinos, población indígena y demás grupos
minoritarios, incrementaron este respaldo al movilizar en la denominada “marcha
de las flores” centenares de miles de ciudadanos, de todas las regiones del
país, para demostrar que apoyaban el esfuerzo para terminar de manera negociada
el conflicto. Las manifestaciones de los colombianos y las colombianos a favor
del proceso y el nuevo acuerdo fueron variadas: campamentos de paz, caminatas
por las carreteras nacionales, comunicaciones oficiales dirigidas a las
instituciones estatales y medios de comunicación son algunas de las muestras
del gran apoyo ciudadano.
Una
vez alcanzado el nuevo Acuerdo, continúo el amplio respaldo por parte de los
colombianos en todas las regiones del país. Más del 60% de las Asambleas
Departamentales, particularmente en aquellas zonas mayormente afectadas por el
conflicto, aprobaron proposiciones de respaldo al Acuerdo y solicitaron a las
instituciones competentes la iniciación de las medidas de implementación. Los
diputados de las Asambleas, cumpliendo su mandato constitucional, representaron
y reflejaron el clamor de 28 sus habitantes para acabar el conflicto. A esta
manifestaciones se unieron decenas de concejos municipales en las que,
igualmente, exhortaban para que se implementara el nuevo acuerdo.
Así
mismo, las víctimas han sido quienes más apoyo y legitimidad le han aportado al
Acuerdo. Las diferentes mesas de participación de víctimas del país, creadas a
través de la Ley 1448 de 2011, han manifestado su total respaldo y, de
conformidad con sus comunicaciones, han afirmado que encuentran en el Acuerdo
la mejor oportunidad para que “todos los colombianos –y particularmente las
víctimas- comencemos a caminar por la senda de la reconciliación”. En este
sentido han sido más de 40, en instancias nacionales, departamentales y
municipales, las mesas de víctimas que han mostrado su respaldo al Acuerdo del
Teatro Colon.
En
igual sentido, recientemente la Honorable Corte Constitucional recibió
comunicaciones de varios grupos ciudadanos, en las que con la firma de cerca de
50.000 personas, se manifestaba el respaldo popular al Acuerdo Final y
requerían de la implementación inmediata del mismo a través de los
procedimientos que resultaran más expeditos para este fin. A esta misivas se unieron
apoyos de organizaciones juveniles, juntas de acción comunal, gremios
empresariales, entre otras.
Este
proceso de Refrendación Popular del Acuerdo Final para la Terminación del
Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera, se culminó -con la
aprobación absolutamente mayoritaria del mismo por parte de cada una de las
Cámaras del Congreso de la República. Los miembros del Senado y la Cámara de
Representantes, actuando en su condición constitucional -señalada en el
artículo 133 superior- como representantes del pueblo tomaron la decisión
política de refrendar el acuerdo. Esta competencia, además de la norma
señalada, se fundamenta en el reconocimiento de que la soberanía popular reside
en el pueblo y puede ser ejercida de manera directa o a través de sus
representantes. Adicionalmente, la actuación del Congreso encontró pleno
respaldo en el Consejo de Estado quien, a través de comunicación del 28 de
noviembre de 2016, expresamente reconoció la facultad para realizar dicha
refrendación. Sin embargo, es preciso reiterar que este proceso no inició en el
Congreso sino que terminó en él como autoridad investida de legitimidad
democrática.
El
debate en las respectivas cámaras fue amplio y abierto, escuchándose voces que
promovieron la opción del SI y el NO en el plebiscito del 2 de octubre. En los
dos debates intervinieron expertos constitucionalistas, miembros de comunidades
afrocolombianas, indígenas, víctimas del conflicto, gobernadores y alcaldes de
distintas zonas del país, jóvenes, miembros de organizaciones del sector
religioso y líderes ciudadanos. Adicionalmente, hablaron todos los partidos y
movimientos políticos con representación en el órgano legislativo. Tal como se
encuentra consignado en las proposiciones aprobadas el 29 y 30 de noviembre, el
Senado de la República aprobó el Acuerdo con un apoyo de 75 votos a favor y la
Cámara de Representantes con 130 votos.
Para
el Gobierno Nacional es absolutamente claro que el Acuerdo para la Terminación
del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera suscrito por el
Gobierno Nacional y las FARC EP el 24 de noviembre de 2016 en el Teatro Colón
fue objeto de un proceso de refrendación que culminó el 30 de noviembre con las
proposiciones aprobadas en el Congreso de la República. Para ponerlo en los
términos del comunicado de prensa que expidió la Corte Constitucional el 13 de
diciembre de 2016 a propósito de la decisión sobre la demanda de
inconstitucionalidad impetrada contra los artículos 1 y 2 del acto legislativo
1 de 2016: “Sí bien el orden jurídico no da una definición expresa y cerrada
sobre lo que debe entenderse por Refrendación Popular, tras una interpretación
fundada en todos los elementos constitucionales relevantes, la Corporación
concluyó que la Refrendación Popular debe ser definida dentro del siguiente
marco conceptual. La Refrendación Popular que ponga en vigencia el acto
legislativo 1 de 2016 debe ser (i) un proceso (ii) en el cual haya
participación ciudadana directa (iii) cuyos resultados deben ser respetados,
interpretados y desarrollados de buena fe, en un escenario de búsqueda de
mayores consensos, ((iv) proceso que puede concluir en virtud de la decisión
libre y deliberativa de un órgano revestido de autoridad democrática, (v) sin
perjuicio de ulteriores espacios posibles de intervención ciudadana que
garanticen una paz estable y duradera” (Subrayado de la
Sala).
Así
las cosas, sí nos allanamos al marco conceptual propuesto por nuestro máximo
tribunal constitucional y a la secuencia de hechos de participación ciudadana
en torno al proceso de conversaciones y búsqueda de un acuerdo entre el
gobierno y las FARC que ha sido descrito a lo largo de esta exposición de
motivos, es dable concluir que el Acuerdo para la Terminación del Conflicto
y la Construcción de una Paz Estable y Duradera suscrito el 24 de noviembre de
2016 surtió un proceso de Refrendación Popular que concluyó en el Congreso de
la República sin perjuicio de que más adelante se propicie la intervención
ciudadana alrededor de aspectos puntuales de su implementación. Por tal razón,
a juicio del gobierno, el acto legislativo 1 de 2016 está vigente en su
integridad y el presente proyecto de ley es el primero de un conjunto de
iniciativas que serán presentadas al Congreso de la República para ser
tramitadas a través del procedimiento especial que establece el acto
legislativo en mención” (Negrilla fuera de texto).
52.
En concordancia con lo anterior, en el artículo 1º de la Ley
1820 de 2016, el Legislador declaró que la Refrendación Popular del Acuerdo
Final de Paz fue (i) un proceso abierto y democrático, (ii) constituido por
diversos mecanismos de participación, (iii) en donde los resultados del
plebiscito del 2 de octubre de 2016 fueron respetados, interpretados y
desarrollados de buena fé a través de la introducción de modificaciones,
cambios, precisiones y ajustes en el Acuerdo Final del 24 de noviembre de 2016,
(iv) proceso que culminó con un amplio debate en el Congreso de la República
como órgano de representación popular, mediante la decisión de aprobar las
proposiciones que constatan la existencia de la referida Refrendación Popular
del Acuerdo Final y, por tanto, (v) el Acto Legislativo 01 de 2016 se encuentra
vigente.
El mencionado artículo consagra en su
tenor literal:
“Artículo
1º
En
consideración de que la Corte Constitucional señaló que la Refrendación Popular
es un proceso integrado por varios actos, la presente ley declara que la
Refrendación Popular del Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la
Construcción de una Paz Estable y Duradera, fue un proceso abierto y
democrático constituido por diversos mecanismos de participación, en los que se
incluyeron escenarios de deliberación ciudadana, manifestaciones de órganos
revestidos de legitimidad democrática y la participación directa de los
colombianos a través del plebiscito realizado el 2 de octubre de 2016, cuyos
resultados fueron respetados, interpretados y desarrollados de buena fe con la
introducción de modificaciones, cambios, precisiones y ajustes posteriores en
la búsqueda de mayores consensos reflejados en el Acuerdo Final suscrito el 24
de noviembre del presente año.
Este
proceso de Refrendación Popular culminó, luego de un amplio debate de control
político en el que participaron representantes de las más diversas posiciones ideológicas
de la sociedad civil y con la expresión libre y deliberativa del Congreso de la
República, como órgano de representación popular por excelencia. mediante la
aprobación mayoritaria de las Proposiciones números 83 y 39 del 29 y 30 de
noviembre del presente año en las plenarias del Senado de la República y la
Cámara de Representantes, respectivamente.
Por
lo tanto, los desarrollos normativos que requiera el Acuerdo Final para la
Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera que
correspondan al Congreso de la República se adelantarán a través de los
procedimientos establecidos en el Acto Legislativo número 01 de 2016. el
cual entró en vigencia con la culminación del proceso refrendatorio. Este
proceso legislativo contará con los espacios de participación ciudadana
previstos en el Capítulo IX la Ley 5a de 1992.
Lo
anterior, sin perjuicio de que durante la implementación del Acuerdo Final para
la Terminación del Conflicto, se propicien mayores espacios de participación
ciudadana que fortalezcan el proceso de transición hacia la construcción de una
paz estable y duradera.” (Negrillas fuera de texto)
(iii)  Teniendo en cuenta lo anterior,
cabe entender que el proceso de Refrendación Popular del Acuerdo Final concluyó
con las proposiciones aprobatorias en ambas Cámaras Legislativas en sus
sesiones plenarias celebradas el 29 y 30 de noviembre de 2016 y, en
consecuencia, el Acto Legislativo 01 de 2016 se encuentra vigente, como
constata el Legislativo en las siguientes certificaciones:
“Certificación expedida el
14 de diciembre de 2016 (publicada en la Gaceta del Congreso de la República Nº
53), obra a folio 8 del cuaderno 2 de pruebas anexo A:
EL
SUSCRITO SECRETARIO GENERAL DEL SENADO DE LA REPUBLICA
CERTIFICA:
Que en la sesión plenaria del día 29 de
noviembre de 2016, correspondiente al Acta Nº 41, se aprobó la Proposición
número 83, la cual señala en su parte final “Declarar que el Acuerdo Final para
la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera
firmado entre el Gobierno Nacional y las FARC –EP el 24 de noviembre de 2016,
fue el resultado de un proceso amplio y democrático cuya Refrendación Popular
concluyó con las proposiciones aprobadas por las Cámaras legislativas el 29 y
30 de noviembre de 2016. Por lo tanto, el procedimiento especial legislativo
previsto en el acto legislativo 01 de 2016 se encuentra vigente”, con 75 votos
positivos”.
Certificación
expedida el 2 de febrero de 2017 (publicada en la Gaceta del Congreso de la
República Nº 65), obra a folio 22 del cuaderno principal:
EL
SUSCRITO SECRETARIO GENERAL DE LA H. CÁMARA DE REPRESENTANTES
CERTIFICA:
Que el día 30 de noviembre de 2016 fue
aprobada en la Sesión Plenaria de la H. Cámara Representantes, a través de
votación nominal, la PROPOSICIÓN SOBRE EL ACUERDO FINAL PARA LA TERMINACIÓN DEL
CONFLICTO Y LA CONSTRUCCIÓN DE UNA PAZ ESTABLE Y DURADERA, la cual consta en el
Acta de Plenaria No. 186, adoptando la decisión política de refrendarlo.
Así:
Proposición refrendación Acuerdo de Paz:
SI: 130 votos; NO: 0 votos.
Certificación
expedida el 25 de enero de 2017 (publicada en la Gaceta del Congreso de la
República Nº 75), obra a folio 14 del cuaderno 2 del anexo A: EL SUSCRITO
SECRETARIO GENERAL DE LA HONORABLE CAMARA DE REPRESENTANTES
CERTIFICA:
Que en la sesión plenaria del día 14 de
diciembre de 2016, correspondiente al Acta Nº 189, fue aprobada la Proposición
Nº 043, que señala en su parte final: “Declarar que el Acuerdo Final para la
Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera
firmado entre el Gobierno Nacional y las FARC EP el 24 de noviembre de 2016,
fue el resultado de un proceso amplio y democrático cuya Refrendación Popular
concluyó con las proposiciones aprobadas por las Cámaras legislativas el 29 y 30
de noviembre de 2016. Por lo tanto, el procedimiento especial legislativo
previsto en el acto legislativo 1 de 2016 se encuentra vigente”, con un
registro de asistencia de ciento treinta y siete (137) Honorables
Representantes a la Cámara”.
Es
de precisar, que este último certificado de fecha 14 de diciembre de 2016
constituye una reiteración de las anteriores constancias del legislativo, las que dan cuenta de la aprobación de las
proposiciones del 29 y 30 de noviembre de 2016. Este se
expidió en atención al pronunciamiento de esta Corte mediante la Sentencia
C-699 de 2016.
Conclusiones
sobre el análisis del proceso de Refrendación Popular y la entrada en vigencia
del Acto Legislativo 01 de 2016
53. A modo de colofón, para esta
Sala resulta probado que se cumplió con los requisitos establecidos en la
Sentencia C-699 de 2016 respecto de la Refrendación Popular del Acuerdo Final
para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y
Duradera y que, por tanto, se encuentra vigente el Acto Legislativo 01 de 2016,
el cual, en su artículo 5º, determina que éste rige a partir de dicha
Refrendación Popular. En efecto:
(i) Se desarrolló un proceso
complejo:
54. El proceso para la refrendación del Acuerdo
Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y
Duradera
tuvo un desarrollo complejo que implicó una serie de etapas, las cuales, en la
medida que avanzaban, buscaban propiciar la confianza y seguridad necesarias.
Las etapas y estructura del proceso de paz se pueden reconstruir
cronológicamente de la siguiente manera:
- En marzo de 2012 el Presidente de la República
anuncia fase exploratoria de diálogos de paz con las FARC-EP[99].
-
El Acto Legislativo 01 del 31 de julio de 2012 establece instrumentos jurídicos
de justicia transicional en el marco del artículo 22 de la Constitución.
- El 26 de agosto de 2012 se firmó el acuerdo
general entre el Gobierno Nacional y las FARC-EP como resultado del encuentro
exploratorio realizado entre las partes en La Habana, Cuba.
- El 18 de octubre de 2012 se instaló la mesa de
diálogo en la ciudad de Oslo, Noruega, para luego continuar con las
negociaciones en La Habana, Cuba, como sede principal de las mismas[100].
- El 24 de agosto de 2016 se firma el Acuerdo Final
de Paz. Transcurridos casi 4 años de negociaciones (además del encuentro
exploratorio), las partes llegaron a un Acuerdo Final que recogió los seis (6)
ejes temáticos distribuidos entre i) reforma rural integral, ii) participación
política, iii) fin del conflicto, iv) narcotráfico, v) víctimas del conflicto e
vi) implementación, verificación y refrendación.
- Mediante el Decreto 1391 del 30 de agosto de 2016
el Presidente convoca el plebiscito especial.
- El 2 de octubre de 2016, el resultado del
plebiscito reflejó como mayoría una votación por el “no” con un total de
6.431.376 votos (50,21% de votantes), respecto del “sí” equivalente a 6.377.482
votos (49,78%)[101].
- El 3 noviembre de 2016, el Gobierno Nacional
procedió a un diálogo público nacional efectuando reuniones permanentes con los
distintos voceros del “no” para recoger las diversas propuestas que serían
valoradas y transmitidas a la mesa de negociaciones con las FARC-EP[102].
Surgieron aproximadamente 500 propuestas que fueron agrupadas en 57 grupos que
serían negociados con las FARC-EP para llegar a un Nuevo Acuerdo de Paz[103].
- El 12 de noviembre de 2016 los delegados del
Gobierno Nacional y las FARC-EP, luego de realizar cambios, ajustes y
precisiones, alcanzaron un Nuevo Acuerdo de Paz. Hubo 57 propuestas presentadas
por los promotores del NO de las cuales tuvieron
incidencia directa en el Acuerdo 56[104].
- El 24 de noviembre de 2016, se firma el Nuevo
Acuerdo Final de Paz en Bogotá. Este día se radica por el Gobierno Nacional
dicho instrumento en el Congreso de la República como vía de refrendación[105].
- Los días 29 y 30 de noviembre de 2016 se aprobaron
en las plenarias del Senado de la República y la Cámara de Representantes,
luego de escuchar a distintos voceros del “SÍ” y del “NO”, la refrendación del
Nuevo Acuerdo Final de Paz, con un total de 75 y 130 votos, respectivamente.
En cuanto al plebiscito, se destaca que
fue una decisión unilateral del Ejecutivo, quien se encontraba facultado
constitucionalmente para convocar al pueblo a pronunciarse mediante este
mecanismo de participación a fin de refrendar el Acuerdo Final, lo cual optó
por hacer en búsqueda de mayor participación ciudadana directa.
54. La Corte encontró exequible la
realización del plebiscito mediante la Sentencia C-379 de 2016, por cuanto se
trataba de someter a consideración del pueblo el Acuerdo Final, cuya naturaleza
es la de una "política pública" o decisión política. El
resultado de la votación, en consecuencia, constituiría un mandato político
vinculante para el Presidente de la República pero no para los demás poderes
públicos. No obstante, era claro que en caso de un resultado a favor del NO, el
Presidente mantenía competencia para adelantar actos subsiguientes dirigidos a
suscribir nuevos acuerdos destinados a la finalización del conflicto armado[106], de
conformidad con lo manifestado en el pronunciamiento mencionado.
55. Durante la campaña del plebiscito se
inscribieron promotores del NO y del SÍ. El resultado de la votación del
plebiscito resultó favorable a los primeros por un estrecho margen. A pesar de
ello, los principales actores (Gobierno, FARC y promotores del NO) reconocieron
los resultados como un mandato de revisión del Acuerdo, más no como un rechazo
a La Paz. Seguidamente, teniendo en cuenta las diferentes propuestas de
modificación, se desarrolló un proceso de renegociación del Acuerdo sometido a
plebiscito, el cual contó con una amplia participación democrática y concluyó
con la suscripción de un Nuevo Acuerdo Final de Paz el 24 de noviembre de 2016.
Posteriormente, el Congreso de la
República, como órgano
democrático y deliberativo, debatió, evaluó, verificó y concluyó la existencia
de un
proceso de participación ciudadana amplio y democrático de Refrendación Popular del Acuerdo
Final. Como evidencia de ello, a esta Corporación se allegaron las proposiciones
aprobadas por ambas Cámaras legislativas del Congreso de la República.
56.
Es de destacar, que durante todo el proceso de
Refrendación Popular participaron las tres ramas del poder público, ejerciendo
competencias concurrentes. Esto se evidencia con la actuación del Ejecutivo en
la suscripción de los acuerdos, el llamamiento al pueblo a pronunciarse en el
plebiscito y a ejercer participación ciudadana directa para la implementación
de los resultados; el Legislativo con su aval, implementación  y estudio del
proceso de Refrendación Popular; y la Rama Judicial, a través de la Corte
Constitucional, la cual aprobó el plebiscito, efectuó el examen de validez del
Acuerdo de Paz y realizó el examen de viabilidad de los instrumentos jurídicos
de implementación.
57.
En consecuencia, las diferentes etapas enunciadas y, con estas, la amplia
participación ciudadana, los diferentes actos de intervención de las
autoridades y, por ende, el evidente sistema de pesos y contrapesos que existieron
para controlar cada segmento del proceso de Refrendación Popular, permiten
colegir que este se caracterizó por ser un proceso complejo. En
consecuencia, se entiende cumplido el primero de los requisitos exigidos por
esta Corporación  para la Refrendación Popular del Acuerdo Final.
(ii) Existió participación
ciudadana directa, amplia y democrática:
58. En el presente caso, la
participación ciudadana permeó todas las etapas del proceso de paz, por cuanto
existió participación ciudadana previa con el pronunciamiento del pueblo
a través del plebiscito del 2 de octubre de 2016, cuyos resultados tuvieron
incidencia directa en el Nuevo Acuerdo Final, como se evidenció anteriormente y además, hubo participación ciudadana posterior,
por cuanto que, realizado el plebiscito, el Presidente en ejercicio de sus
competencias convocó a los promotores del NO y del SÍ, a los abstencionistas, a
las organizaciones sociales, religiosas y de víctimas, etc., con el objeto de
revisar el Acuerdo Final y adecuarlo, teniendo en cuenta el resultado del
plebiscito, para lo cual designó nuevos negociadores e invitó a los demás
sectores sociales a designar sus representantes.
59. En este caso la
participación ciudadana se realizó con intervención de representantes del
Pueblo. El Presidente de la República hizo el llamado al plebiscito y, con
posterioridad, el Gobierno promovió diversas formas de participación generando un escenario de mayor consenso que
se inscribió dentro del denominado "diálogo social". Aunado a
ello, el Congreso fue el encargado de determinar si se surtieron o no todos los
requisitos del complejo proceso de Refrendación Popular en un espacio que
permitió un nuevo pronunciamiento de diferentes sectores del pueblo a través de
sus representantes, entre estos, líderes y movimientos políticos, como líderes
del NO y del SÍ, partidos políticos, comunidades de víctimas, religiosas y
grupos minoritarios, como los LGBTI, y diversos grupos y sectores sociales.
Igualmente, en la participación ejercieron sus competencias las Asambleas
Departamentales y Concejos Municipales.
Por consiguiente, la participación ciudadana tuvo un carácter
deliberativo y propositivo, puesto que propició la apertura de amplios
espacios de debate público y, conforme con ello, se generaron diversas propuestas
por parte de los diferentes sectores, las cuales tuvieron incidencia directa en
la parte sustancial pactada en el último acuerdo firmado, así como en la
determinación de las diferentes etapas para su implementación.
60. Por último, los
resultados de la participación ciudadana fueron vinculantes de diferentes
maneras: por un lado, debido a que el resultado de las votaciones del
plebiscito implicaron que el Acuerdo Inicial no pudiera ser implementado
directamente por el Presidente debido al mínimo margen de ganancia del NO. De
otro lado, en acatamiento de estos resultados, se dio apertura a un complejo
proceso de participación ciudadana, de diálogo social, en el que se presentaron
múltiples y diversas proposiciones que fueron acogidas en el resultado del
Nuevo Acuerdo Final, al punto que, como se indicó anteriormente, tras los
espacios de debate, se lograron acoger la gran mayoría de proposiciones[107].
Así entonces, en el presente caso
la participación ciudadana directa fue previa y posterior, estuvo acompañada de
los representantes del pueblo, tuvo un carácter deliberativo y propositivo y
sus resultados fueron determinantes para el Nuevo Acuerdo Final de Paz. Por
ende, se estima que existió participación ciudadana directa y, así, se constata
cumplido el segundo requisito exigido por esta Corte para la Refrendación
Popular.
(iii) Los resultados de la
participación ciudadana fueron respetados, interpretados y desarrollados de buena
fe.
61.
Tras el plebiscito, se evidenció la inconformidad del pueblo con diferentes
puntos del Acuerdo y, en acatamiento a este pronunciamiento, el Acuerdo Inicial
no fue implementado. Al contrario, en procura de lograr el mayor respeto por
los resultados, se propiciaron amplios espacios de participación ciudadana para
lograr mayores consensos, en los que existió un vigoroso debate público entre
los promotores
del NO y del SÍ, los abstencionistas, las organizaciones sociales, religiosas y
de víctimas, entre otras muchas.
Esta
etapa permitió
ajustes significativos sobre los seis puntos principales del Acuerdo relativos
al Desarrollo Agrario Integral, Participación Política, Fin del
Conflicto, Solución al Problema de las Drogas Ilícitas, Víctimas y Jurisdicción
Especial para la Paz e Implementación, así como sobre los Puntos Transversales
referentes al género, la libertad de culto, familia, organizaciones religiosas,
medidas de construcción de confianza y bloque de constitucionalidad, tal como se expuso
en el acápite donde se analizaron los puntos principales del
Acuerdo que fueron objetados y modificados interpretando de buena fe e
incorporando las propuestas de los promotores del NO.
Igualmente,
los resultados del plebiscito fueron interpretados de buena fe, pues las
pruebas analizadas en los apartes anteriores evidencian que los movimientos y
tendencias a favor y en contra de la primera versión del Acuerdo Final y, en
especial, los propios voceros de los partidos políticos que promovieron la
opción del NO, entendieron que los resultados de las votaciones significaban
(a) no un rechazo total, sino solamente parcial del contenido del Acuerdo Final
y por eso se aprestaron a contribuir y aceptaron rápidamente la convocatoria
del Gobierno para dialogar al respecto y (b) la necesidad de hacer
modificaciones que dieran respuesta a las inconformidades de quienes habían
votado negativamente el plebiscito.
Finalmente,
según lo muestran con claridad las evidencias allegadas al proceso y evaluadas
en las páginas anteriores, los resultados del plebiscito fueron desarrollados
de buena fe, en un escenario de búsqueda de mayores consensos. El
Presidente de la República convocó a las diversas fuerzas políticas y sociales
para la concreción de propuestas, su discusión y su evaluación en la mesa de
negociaciones. Sobre la base de los diversos espacios de diálogo e intercambio
que efectivamente tuvieron lugar, se incluyeron precisiones, modificaciones y
cambios al texto del Acuerdo Final, mediante las cuales se buscó dar la más
amplia respuesta a las inquietudes de quienes habían estado del lado de la
opción del NO en el plebiscito.
(iv) El proceso de Refrendación Popular concluyó en virtud
de una expresión libre y deliberativa de una autoridad revestida de legitimidad
democrática, puesto que fue debatido y verificado por ambas Cámaras
del Congreso, según se reseñó en apartado anterior, tanto por medio de las
aprobaciones de las proposiciones del 29 y 30 de noviembre de 2016, como a
través de la exposición de motivos que dio lugar a la Ley 1820 de 2016 y en el
artículo 1º de esta normativa.
62. La Corte estimó, mediante la
Sentencia C-699 de 2016, que el Congreso en ejercicio de sus facultades de
control político, bajo la figura de la citación para discusión de políticas o
temas generales, o en desarrollo de sus funciones legislativas y de reforma
constitucional, con fundamento en la cláusula general de competencia, detentaba
las atribuciones constitucionales y legales para definir si se llevó a cabo la
Refrendación Popular. Este Tribunal consideró que, si este órgano legislativo
cuenta con la competencia para implementar el Acuerdo Final, derivadas del Acto
Legislativo 01 de 2016, “tiene también competencia para
interpretar cuándo esas facultades entran en vigencia, pues el órgano encargado
de aplicar la Constitución tiene, como presupuesto analítico necesario, la
competencia para interpretarla”.
En
este orden de ideas y  en coherencia con lo previsto en esta Sentencia, el
Congreso de la República llevó a cabo un acto de reconocimiento y reiteración
del proceso refrendatario del Acuerdo Final, a partir de las condiciones
fijadas por la Corte, con una conclusión favorable sobre su exitosa
finalización desde la aprobación de las referidas proposiciones. Como
consecuencia de lo anterior, reafirmó la vigencia del Acto Legislativo 1 de
2016 y de los procedimientos y competencias que este prevé para la
implementación normativa del Acuerdo Final.
63.
Es importante poner de relieve en el Congreso se encuentran los Representantes
del Pueblo, quienes cuentan con la legitimidad del modelo democrático representativo,
con diversidad política y cultural y, conforme con el Acto Legislativo 01 de
2016,
este se encuentra facultado para
implementar el Acuerdo de Paz.
En
ejercicio de esas competencias, el Legislativo constató
suficientemente que el proceso de refrendación fue abierto y democrático,
constituido a partir de diversos mecanismos de participación, que incluyeron
escenarios de deliberación ciudadana, y una amplia y democrática ratificación del Acuerdo Final
por los diversos sectores del país político y social. Entre estos, el Gobierno
Nacional, los partidos, movimientos y fuerzas políticas, los
promotores del NO y del SÍ, diversos grupos
sociales y el propio órgano legislativo. En este sentido, constató las
manifestaciones de órganos revestidos de legitimidad democrática y la
participación directa de los ciudadanos, así como que los resultados del
plebiscito fueron respetados, interpretados y desarrollados de buena fe,
introduciendo sendas modificaciones en el Acuerdo Final del 24 de noviembre de
2016 en la búsqueda de mayores consensos.
64.
Lo anterior se materializó mediante la aprobación mayoritaria de las
proposiciones número 83 y 39 del 29 y 30 de noviembre  de 2016, en las
plenarias del Senado de la República y la Cámara de Representantes, respectivamente
y mediante la exposición
de motivos que dio lugar a la Ley 1820 de 2016 y en el artículo 1º de esta
normativa. Cabe resaltar, que mediante este artículo, el Congreso
de la República reiteró que la refrendación del Acuerdo Final para la
Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera había
sido un proceso abierto, deliberativo y democrático, en los términos de
la Sentencia C-699 de 2016; y que el proceso refrendatario había seguido su
curso y finalizado de forma exitosa aproximadamente un mes atrás, con la
aprobación de las proposiciones mencionadas.
Consecuentemente,
el Congreso precisó que el citado Acto Legislativo había entrado en vigencia
con la culminación del proceso refrendatario y la implementación normativa del Acuerdo
Final se adelantaría con base en los procedimientos establecidos en aquél.
Adicionalmente,
tal como se constató, la Refrendación Popular se surtió en virtud de la
participación de órganos democráticos y deliberativos de las tres Ramas del
Poder Público que hicieron parte de dicho proceso, y el Acuerdo Final fue
ratificado por Asambleas Departamentales y Consejos Municipales, en ejercicio
de su legitimidad como instancias de representación popular indirecta.
Por consiguiente, esta Corporación entiende
cumplido el último requisito exigido por la Sentencia C-699 de 2016 para la
Refrendación Popular, consistente en que un órgano democrático y deliberativo,
como el Congreso de la República, haya verificado los requisitos de
Refrendación Popular y declarado la vigencia del Acto Legislativo 01 de 2016.
65. En suma, en criterio de esta Corte, el complejo
proceso de negociación de paz estuvo revestido de un tiempo prolongado (5
años al menos); se ha desarrollado de manera consensual y de buena fe (partes del
acuerdo, Gobierno Nacional y FARC-EP); ha sido participativo y reflexivo
(víctimas, partidos políticos, voceros del no y la ciudadanía en general); ha
sido consultivo y democrático (plebiscito especial y aprobación por el
Congreso); precedido de acompañamiento de países garantes (Cuba, Noruega, Chile
y Venezuela), además de las Naciones Unidas; donde ha tenido cabida la
regulación normativa (actos legislativos, leyes y decretos reglamentarios por
el Congreso y el Gobierno) además del control judicial de constitucionalidad
por la Corte sobre actos legislativos y leyes, como lo fue recientemente la
Sentencia C-699 de 2016[108]
que declaró exequibles, por los cargos examinados, los artículos 1 y 2,
parciales, del Acto Legislativo 01 de 2016[109].
Adicionalmente,
esta Corporación advierte que en el complejo proceso de construcción de un
Acuerdo Final se trató de conciliar, de forma óptima, dos principios que se
encuentran en tensión en los fundamentos mismos de la cláusula de vigencia del
Acto Legislativo 01 de 2016: por una parte, la garantía del valor, principio y
derecho fundamental a la paz y, por la otra, la necesidad de construir la paz a
través de una política pública que se desarrolle mediante una dinámica de
participación ciudadana amplia y democrática, en la cual participe directamente
el pueblo.
66.
Así, el proceso de Refrendación Popular, al estar articulado por instancias de
la democracia directa y de la democracia representativa, viabiliza el ejercicio
de las competencias constitucionales del Presidente de la República, con el fin
de alcanzar la paz (CP arts 22, 83, 188 y 189). Pero, al mismo tiempo, al
exigir intervención ciudadana directa y efectividad de sus resultados a través
de un deber de interpretación, respeto y desarrollo de buena fe, en un escenario
de búsqueda de mayores consensos, protege el principio democrático y le da
poder al pueblo para reorientar la concreción de la política de paz.
El
hecho de que durante el proceso de refrendación por consulta previa del pueblo
a través de los actos subsiguientes a la intervención ciudadana directa en el
plebiscito hayan estado bajo la responsabilidad de autoridades estatales, como
el Presidente de la República, que solo pueda concluir en virtud de una
decisión libre y deliberativa de un órgano revestido de legitimidad
democrática, como el Congreso de la República, y el control judicial ejercido
por la Corte Constitucional, refuerza, en criterio de esta Corporación, la
protección constitucional de la democracia y de la paz (Artículos 1º y 22 CP),
pues el mandato popular subyacente a la elección de estas autoridades y el
control del garante de constitucionalidad son relevantes y suficientes para la
aceptabilidad constitucional de la política de paz sometida a consulta
ciudadana y desarrollada de buena fe en un escenario de mayores consensos.
En este orden de
ideas, la
Sala Plena encuentra cumplidos los requisitos fijados por esta misma
Corporación para la Refrendación Popular y la
vigencia del Acto Legislativo 01 de 2016.
67. Verificada la vigencia de las
facultades extraordinarias, procede la Corte a examinar la constitucionalidad
del decreto ley expedido con fundamento en estas[110].
Problema
jurídico y metodología del fallo
68.  El Decreto
Ley 2204 de 2016 fue remitido a esta Corporación en virtud del control
automático establecido en el artículo 2° del Acto Legislativo 1 de 2016. El decreto
consta de dos artículos. El primero establece el cambio de adscripción de la
Agencia para la Renovación del Territorio (ART) al Departamento Administrativo
de la Presidencia de la Republica, la cual originalmente estaba adscrita al
Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural. El segundo determina la vigencia
de la norma a partir de su publicación. Así pues, le corresponde a la Corte
resolver si:
¿El Decreto Ley
2204 de 2016, expedido mediante el uso de facultades extraordinarias del
Presidente de la Republica en virtud del artículo 2º
del Acto Legislativo 01 de 2016, cumple con los requisitos formales y
materiales para ajustarse a la Constitución?
69.
Para resolver el problema jurídico planteado la Corte abordará: (i) el alcance
del control constitucional de los decretos con fuerza de ley expedidos en
virtud del artículo 2º del Acto Legislativo 1 de 2016; (ii) las condiciones
formales y materiales de la habilitación legislativa extraordinaria; para con
fundamento en lo anterior, proceder al (iii) análisis constitucional del
Decreto Ley 2204 de 2016.
Alcance del control constitucional de
los decretos con fuerza de ley expedidos en virtud del artículo 2º del Acto Legislativo
1 de 2016
70. El ordenamiento constitucional
colombiano ha previsto hipótesis muy específicas y detalladas que regulan
precisas alteraciones institucionales temporales para efectos de enfrentar
ciertas situaciones que salen de la normalidad y amenazan al Estado. En
general, ese tipo de variaciones se encuentran en el derecho constitucional de
excepción[111].
Con todo, en virtud de las normas superiores transitorias contenidas en el Acto
Legislativo 01 de 2016 “Por medio del cual se establecen instrumentos
jurídicos para facilitar y asegurar la implementación y el desarrollo normativo
del acuerdo final para la terminación del conflicto y la construcción de una
paz estable y duradera”, el régimen constitucional ha previsto otras
transformaciones institucionales temporales que persiguen un objetivo
plenamente determinado.
Sin duda, se trata de dispositivos
diferentes y con especificidades propias, no obstante, comparten algunas
características que son relevantes en términos de interpretación constitucional.
En efecto, estos regímenes confieren competencias a ciertos poderes –en
particular la potestad legislativa al ejecutivo- que, a pesar de la anormalidad
que justifica esta redistribución de facultades, mantienen su subordinación al
derecho y deben ser limitados también desde la juridicidad. Al respecto, el
desarrollo jurisprudencial en materia de estados de excepción ha sido
inequívoco, y algunos de sus estándares permiten entender los límites de este
tipo de regulaciones para efectos de establecer los criterios pertinentes que
habrán de guiar el control judicial de constitucionalidad de los decretos
expedidos en virtud de las competencias temporales y excepcionales que buscan
la paz (art. 2 del AL 01 de 2016).
71. El derecho constitucional de
excepción pretende dotar al ejecutivo de los poderes necesarios para conjurar
diversos tipos de amenazas que se ciernen sobre el Estado y reviste tres
modalidades diferentes: la guerra exterior (art. 212 superior); la conmoción
interior (art. 213 superior) y la emergencia económica, social y ecológica, o
la grave calamidad pública (art. 215 superior). Ya que la finalidad
última de estas figuras es preservar el Estado Social de Derecho, el ejecutivo
no sólo debe enfrentar los riesgos que dan lugar a la declaratoria de alguno de
estos estados, también tiene el imperativo de mantener los contenidos
fundamentales de la Carta.
Los límites a la función legislativa
temporal del poder ejecutivo se ejercen por medio del control político (arts
114, 174 y 178 superiores) y del control jurisdiccional
constitucional de carácter formal y material (241-7 superior). Estos se
fundamentan en la idea básica del Estado Social de derecho según la cual si
toda actuación de cualquier autoridad tiene control y límites, con mayor razón
debe tenerlos el Presidente de la República en el derecho constitucional de
excepción. Como consecuencia de esta concepción, las facultades legislativas
del presidente son de estricta interpretación y de aplicación restrictiva
debido a la alteración institucional que les da origen y que las hace posibles.
En ese orden de ideas, no pueden existir actos omnímodos a pesar de la gravedad
o la urgencia de aquellos fenómenos que el ejecutivo debe enfrentar. De hecho,
la necesidad de mantener el marco general de la estructuración del Estado lleva
a que las actuaciones de excepción sean restringidas por su objeto y fines para
prevenir los posibles abusos que podrían generarse. La reiterada jurisprudencia
de esta Corporación ha reconocido que la imposición de límites al ejecutivo[112]
cuando obra como legislador de excepción no sólo se relaciona con la idea de
sujeción a la Constitución, sino que tiene un impacto directo en la legitimidad
de las medidas adoptadas.
72. Con base en estos fundamentos es
posible entender el alcance del control de estos dispositivos excepcionales.
Aunque siempre existe la posibilidad de un control político, el control
jurídico tiene rasgos propios. Efectivamente, se caracteriza por no ser un
simple ritualismo, pues el análisis material es la única manera de asegurar la
integridad y supremacía de la Constitución y, con ella de algunos de sus
valores más importantes. La
sentencia C-135 de 2009[113],
se refirió al alcance y rasgos distintivos de este control en los siguientes
términos:
“Esta
Corporación ha resaltado que el control jurídico no depende de la voluntad del
órgano de control, pues la Constitución Política impone a la Corte
Constitucional el deber de pronunciarse de manera automática (…) control
integral porque que se verifica que los decretos examinados reúnan los requisitos
formales y materiales señalados por los preceptos constitucionales”
La Corte ha destacado, en particular, la
relevancia de los siguientes referentes institucionales para interpretar las
restricciones al ejecutivo como legislador de excepción y ejercer un control
material en todos los decretos que expida, incluido el que declara el estado de
excepción: (i) el Estado Social de Derecho, (ii) la separación de poderes,
(iii) la democracia, (iv) la participación ciudadana, y (v) el respeto por los
derechos humanos intangibles.[114]
73. El análisis de los decretos
expedidos en virtud de artículo 2º del Acto Legislativo 01 de 2016 implica el
estudio de otro tipo de potestades presidenciales excepcionales y temporales,
circunscritas a un objetivo determinado que deberá entenderse en un contexto
específico: se trata de las facultades para legislar en materia de paz en el
contexto de un proceso de justicia transicional.
A pesar de las diferencias existentes
entre las medidas que buscan la implementación de un acuerdo de paz y el
derecho constitucional de excepción, los elementos vistos previamente con
respecto a este último resultan útiles para adelantar una interpretación de las
normas transitorias que generan y a la vez limitan el régimen de alteración
institucional contenido en el Acto Legislativo 01 de 2016 “Por medio del
cual se establecen instrumentos jurídicos para facilitar y asegurar la
implementación y el desarrollo normativo del acuerdo final para la terminación
del conflicto y la construcción de una paz estable y duradera”. Aunque este
acto legislativo se refiere a diversas variaciones en los trámites
constitucionales, la norma que se ocupa de los decretos con fuerza de ley, como
el que ahora examina la Corte, es del siguiente tenor:
“ARTÍCULO
2o. La Constitución Política tendrá un nuevo artículo transitorio, el cual quedará así:
Artículo
transitorio. Facultades presidenciales para la paz. Dentro de los
180 días siguientes a la entrada en vigencia del presente acto legislativo,
facúltase al Presidente de la República para expedir los decretos con fuerza de
ley cuyo contenido tendrá por objeto facilitar y asegurar la implementación y
desarrollo normativo del Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la
Construcción de una Paz Estable y Duradera.
Las
anteriores facultades no podrán ser utilizadas para expedir actos legislativos,
leyes estatutarias, leyes orgánicas, leyes códigos, leyes que necesitan
mayorías calificada o absoluta para su aprobación, ni para decretar impuestos.
Los
decretos con fuerza de ley que se dicten en desarrollo de este artículo tendrán
control de constitucionalidad automático posterior a su entrada en vigencia. El
procedimiento de revisión de constitucionalidad de estas disposiciones deberá
surtirse por parte de la Corte Constitucional dentro de los dos meses
siguientes a su expedición.”
Como
puede observarse, a diferencia del derecho constitucional de excepción, no se
trata de una situación que ponga en riesgo la existencia o estabilidad del
Estado, por el contrario es una oportunidad para su fortalecimiento por medio
del logro de mayores niveles de democratización[115]. Es
indiscutible que los dilemas y complejidades de la justicia transicional[116] así
como los delicados equilibrios que se mantienen en los momentos inmediatamente
posteriores a la suscripción de los acuerdos de paz justifican que puedan
presentarse estas medidas. No obstante, por la naturaleza de la situación es
necesario que se adopten dispositivos institucionales que respondan al contexto
de manera idónea, por eso el constituyente derivado permitió una alteración
institucional que, en cualquier caso, debe ser controlada. Como consecuencia,
las medidas constitucionales de justicia transicional que otorgan al ejecutivo
una facultad legislativa temporal y precisa, son objeto de un control político
-que se mantiene a pesar de esta alteración institucional limitada en el
tiempo- y de un control jurídico que va más allá de un análisis meramente
formal.
Sin duda, es razonable que los
mecanismos transicionales requieran alteraciones institucionales temporales y
regladas, efectivamente el Estado afronta diversas disyuntivas y muchas de
ellas requieren de una intervención urgente.[117]
Por lo tanto, es necesario un rediseño transitorio en el funcionamiento del
Estado con el fin de satisfacer una necesidad tan específica. La claridad en el
objetivo general de la justicia transicional permite concluir, sin mayor
esfuerzo hermenéutico, que el objetivo de estas medidas no es concentrar en una
sola instancia la capacidad de configurar la ley, la de ejecutarla y la de
determinar su validez normativa. Además, el propio Acto Legislativo 01 de 2016
dio claridad sobre su finalidad: “facilitar y asegurar la implementación y
desarrollo normativo del Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la
Construcción de una Paz Estable y Duradera”. La literalidad de esta norma,
que hace evidente su teleología, sumada a la necesidad de establecer límites a
las medidas adoptadas como resultado de su propia naturaleza –son un medio que
altera la institucionalidad de manera temporal y para un fin específico- llevan
al imperativo de diseñar un sistema eficaz de controles. De hecho, la misma
disposición los adopta.
74. En efecto, de conformidad con la
norma ya transcrita, el constituyente derivado fijó los presupuestos, límites y
el sistema de controles a los que se somete al ejecutivo en esta situación
excepcional. Del
texto de la disposición citada pueden inferirse varios elementos decisivos para
comprender el marco analítico y el alcance del control constitucional que le
corresponde a esta Corte:
(i)
se
trata de una norma de facultades legislativas para el presidente de la
República en el marco contextual de un acuerdo de paz,
(ii)
las
medidas son temporales, abarcan el periodo comprendido dentro de los 180
días siguientes a la entrada en vigencia del Acto Legislativo que las contiene,
(iii)
su
objetivo es preciso
y por ello enuncia los temas de los que puede ocuparse “facilitar y
asegurar la implementación y desarrollo normativo del Acuerdo Final para la
Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera”; y, de manera
explícita, excluye otros: la expedición de actos legislativos, leyes
estatutarias, leyes orgánicas, leyes códigos, leyes que necesitan mayorías
calificada o absoluta para su aprobación, o para decretar impuestos.
(iv)
fija
un control jurisdiccional de constitucionalidad con carácter automático,
posterior y con un término menor al ordinario.
Como
queda claro del texto de la norma, se trata de la concesión de facultades
legislativas al presidente, con lo cual se genera una alteración temporal al
diseño institucional de la Carta Política. Con todo, el objetivo de la misma es
constitucionalmente valioso, por lo que los límites al ejercicio de esa
potestad, que se concretan en el tipo de control que ejerce este Tribunal,
habrán de ser entendidos desde la complejidad de la situación. En
efecto, en un escenario excepcional y de transición es necesario que el
tribunal constitucional desarrolle una hermenéutica que considere el logro de
un objetivo constitucionalmente valioso, pero sin desdibujar la estructura
constitucional que garantiza la existencia y continuidad de la democracia.
75. La valoración de las facultades
extraordinarias para que el ejecutivo legisle y el cambio en las condiciones
propias de la legislación ordinaria pueden y deben considerar las condiciones
de un contexto de búsqueda de la paz a través de mecanismos transicionales. En
ese orden de ideas, se trata de una situación de excepción –la transición- que
acude a un régimen también excepcional –la alteración institucional del Estado
de manera temporal- a fin de responder a las necesidades de la búsqueda de la
paz. Entender el carácter doblemente extraordinario de este tipo de mecanismos
es fundamental, pues los dilemas que deben ser afrontados habilitan al Estado a
adoptar decisiones complejas que distan de la unanimidad y que propenden por
mayores niveles de democratización a través de la búsqueda de la paz.
76.
En
efecto, la paz es un presupuesto para la eficacia del Estado Social de Derecho,
por cuanto constituye una condición necesaria para el goce efectivo de todos
los derechos fundamentales. Sin embargo, por definición, su búsqueda debe
evitar a toda costa la fractura del orden constitucional. De acuerdo con lo
anterior, es indiscutible que las medidas encaminadas al logro de la paz no
pueden pretender una alteración permanente o grave del orden estatal, por el
contrario éste es el fundamento de una paz estable y duradera, además, el
respeto a las instituciones propias del Estado Social de Derecho le aporta
legitimidad a las medidas adoptadas en un momento de tanta tensión.
La jurisprudencia constitucional, se ha
referido en varias ocasiones a los instrumentos de justicia transicional y ha
reconocido la indiscutible relevancia de la paz. Con todo, también ha precisado
que no se trata de un valor absoluto y, por ende, los procesos dirigidos a su
consecución no pueden perder de vista su objetivo central, el fortalecimiento
de la democracia, ni transgredir límites infranqueables para el mantenimiento
de las instituciones.
La sentencia C-379 de 2016[118]
reconoció que las medidas de transición hacia la paz no sólo persiguen la
finalización del conflicto, sino que también procuran la reconciliación, la
eficacia de los derechos y el fortalecimiento del Estado de Derecho. En efecto,
precisó que “En cuanto a los valores que se pretenden proteger a través de
las medidas de transición hacia la paz, la reconciliación y el fortalecimiento
del Estado de Derecho y la democracia tienen un lugar central.”
En general, en estos contextos opera la
justicia transicional, concepto complejo que, con base en diversos insumos
teóricos, la sentencia C-577 de 2014[119] definió
como “(…) un conjunto de procesos de transformación social y política
profunda en los cuales es necesario utilizar gran variedad de mecanismos con el
objeto de lograr la reconciliación y la paz, realizar los derechos de las
víctimas a la verdad, justicia y reparación, restablecer la confianza en el
Estado y fortalecer la democracia, entre otros importantes valores y principios
constitucionales”
En concordancia con dicho concepto,
estableció que ese conjunto de procesos tiene como finalidad “(…)
afrontar
un pasado convulso, fruto de un conflicto entendido en un sentido amplio para
alcanzar la reconciliación, que derive en estabilidad. Se trata de lograr
entonces un equilibrio entre las tensiones que se dan entre la justicia y la
paz.”
Admitida la justicia transicional como
una herramienta para alcanzar la reconciliación, la Sala Plena de la
Corporación desarrolló el alcance de esa consideración en el marco del modelo
de Estado adoptado en la Constitución  Política de 1991, en el que hizo
especial énfasis en el fortalecimiento del Estado Social de Derecho y de la
democracia. En efecto indicó que:
“Uno
de los aspectos que delimitan las transiciones está dado por el establecimiento
de una estructura democrática, siendo la democratización de las sociedades una
parte esencial del proceso. El cambio a modelos más democráticos o el
fortalecimiento de los mismos ha sido una constante en el intento de solventar
las diferencias del pasado que dieron origen a los conflictos o regímenes que
se intentan superar con un proceso de justicia transicional”.
También precisó que el logro de esos
objetivos debe considerar “el principio de funcionamiento democrático, lo
que implicará que las decisiones de razón pública deben satisfacer las
exigencias que del concepto de ‘democracia’ se derivan para las instituciones
públicas.”
Asimismo, la  sentencia C-771
de 2011[120]
reiteró frente a  los derechos de las víctimas en el marco de procesos de
justicia transicional que:
“Sin
embargo, al relievar también el valor e importancia reconocidos por la
Constitución al concepto de justicia, y precisamente como resultado de ese
ejercicio de ponderación, señaló esta corporación que, pese a la enorme
importancia de la paz como valor, como derecho y como deber ciudadano, el
posible logro de ese objetivo no es razón suficiente para justificar cualquier
tipo de sacrificio de otros intereses igualmente protegidos por el ordenamiento
superior, específicamente los derechos de las víctimas a la verdad, la
justicia y la reparación, como consecuencia de las acciones que les hubieren
afectado.” (Resaltado no original)
Por su parte, la sentencia C-370 de
2006[121]
estableció que la paz constituye:
“(i)
uno de los propósitos fundamentales del Derecho Internacional; (ii) un fin
fundamental de Estado colombiano; (iii) un derecho colectivo en cabeza de la
Humanidad, dentro de la tercera generación de derechos; (iv) un derecho
subjetivo de cada uno de los seres humanos individualmente considerados; y (v),
un deber jurídico de cada uno de los ciudadanos colombianos, a quienes les
corresponde propender a su logro y mantenimiento.”
A pesar de las diversas definiciones y
roles de la paz en el ordenamiento, la sentencia citada reconstruyó una línea
jurisprudencial para evidenciar que la Corte ha fijado parámetros que:
“(…)
aunque no se refieren específicamente a estándares aplicables dentro de
procesos de consolidación de la paz y de tránsito a la plena vigencia del
Estado de Derecho, resultan ineludibles para el legislador en todo tiempo,
por encontrar un fundamento permanente en las normas superiores que no se
suspenden durante tales procesos de transición.
(…)
Compete
al juez constitucional identificar tales límites y hacerlos respetar, sin
sacrificar ninguno de los elementos constitucionales en tensión y sin sustituir
al legislador en el ejercicio de las competencias que le son propias.” (Resaltado
fuera del texto)
De acuerdo con los desarrollos
jurisprudenciales, los procesos de justicia transicional deben propender por
objetivos estructurales que van más allá de la sola terminación del conflicto,
por ejemplo el fortalecimiento del Estado Social de Derecho y de la democracia.
Además, para asegurar el logro de estos objetivos, el juez constitucional debe
ser garante del respeto a los límites fijados a fin de neutralizar cualquier
posible exceso por parte del ejecutivo o de otro poder interviniente.
Es importante insistir en que la noción
central que guía esa interpretación es la de Estado Social de
Derecho
(art. 1º superior). Este complejo concepto incluye el imperio del derecho y la
erradicación de la arbitrariedad que, por lo tanto, involucra la sujeción a la
legalidad[122].
Aspectos como la separación de los poderes del Estado, el acatamiento de las
atribuciones y responsabilidades asignadas a cada órgano y el respeto por el
principio democrático legitiman esta idea.
77.
En este caso, el constituyente derivado ha diseñado una alteración
institucional temporal para lograr un objetivo específico. Aunque no se trata
del derecho constitucional de excepción consagrado en la Carta, sí representa
un cambio institucional importante y por lo tanto susceptible de un control que
lo mantenga en los límites que la Constitución exige. En efecto, este tipo de
poderes no son, ni pueden ser un Estado de facto. La Carta le confiere al
Presidente de la República poderes extraordinarios, pero éstos no revisten un
grado absoluto, encuentran limitaciones en diversos tipos de controles que
buscan impedir los excesos y a la vez garantizar los principios fundamentales que
soportan el Estado de Derecho[123].
Del texto del Acto Legislativo 01 de 2016 es posible derivar con claridad las
restricciones fijadas: temporal, material (determinada por el objetivo de esta
medida y por las prohibiciones expresas sobre los tipos de normas que el
ejecutivo no puede expedir) y el control de constitucionalidad automático y
posterior como garantía frente a la eventual transgresión de los límites
previstos.
De
acuerdo con el diseño institucional incluido en el Acto Legislativo 01 de 2016,
es posible entender que la concepción del constituyente derivado al establecer
límites y controles que verifiquen el respeto a la Carta es el resultado de un
postulado fundamental: el fortalecimiento del Estado de
derecho que no puede lograrse sacrificando sus principios, no sólo por ser una
contradicción conceptual, sino porque le restaría legitimidad al proceso
transicional en curso. En efecto, la imposición de límites
frente a los poderes de los que es revestido el gobierno como consecuencia de
una necesidad excepcional, lleva no sólo a asegurar la validez de sus
actuaciones en el sentido de garantizar su conformidad con la Constitución,
sino a propender por garantizar una mayor legitimidad de las mismas, derivada
del alto rigor en el examen jurídico.
78. Esta idea desarrolla el artículo 113 de
la Constitución, según el cual los órganos que integran el Estado tienen
funciones separadas pero colaboran armónicamente para la realización de sus
fines. Como cualquier Estado democrático, el colombiano consagra la separación
de las ramas del poder con controles mutuos a fin de contener los abusos.
En las alteraciones institucionales temporales y regladas que permite el
constituyente, siempre se adoptan regulaciones que pretenden evitar la
concentración excesiva del poder por considerarse que propicia el abuso, el
irrespeto a los derechos y a las libertades constitucionales e interfiere en la
función eficaz del Estado.
La sentencia C-141 de 2010[124],
que constituye uno de los pronunciamientos en los que se ha desarrollado con
mayor profundidad el principio de separación de poderes, hizo énfasis en los
riesgos que apareja la fractura del diseño establecido para la institución
presidencial, pues:
“A
causa del papel primordial que en un sistema presidencial le corresponde al
Presidente de la República y del cúmulo de funciones constitucionalmente
atribuidas que le permiten cumplir su obra de gobierno y entrar en relación con
las restantes ramas del poder público y con los órganos autónomos e
independientes que cumplen otras funciones estatales, es claro que cualquier
alteración que ocurra en el ámbito competencial reservado al Presidente o en su
estatuto jurídico tiene notables repercusiones en toda la estructura estatal y
en el conjunto de valores y principios que la sustentan, como lo ha puesto de
manifiesto la doctrina al señalar que, mientras en el parlamentarismo las
crisis son de gobierno, en un sistema presidencial las crisis comprometen todo
el régimen, ya sea porque el Presidente se debilite o porque acreciente sus
poderes.”
La Corte se pronunció sobre la
delegación legislativa en favor del Presidente de la República y la eventual
fractura del equilibrio de poderes en la sentencia C-971 de 2004[125],
sobre el análisis de las condiciones particulares que rodean la delegación
legislativa, la sentencia indicó que:
“(…)
lo que en las hipótesis de delegación legislativa resulta relevante desde la
perspectiva del control, es establecer, no la mera titularidad formal en el
ejercicio de la función legislativa, sino las condiciones en las cuales, de
manera excepcional, se permite que la misma se radique en cabeza del Ejecutivo.
Y tal análisis puede hacerse tanto en relación con actuaciones que de manera
general reformen las normas que establecen la reserva, como frente a
disposiciones por virtud de las cuales, en el ámbito de una reforma
constitucional, se disponga, con carácter transitorio, una excepción al
principio general.”
De
acuerdo con esta línea, la separación de poderes es una garantía institucional
para el funcionamiento del Estado Constitucional, pues delimita las
atribuciones de cada una de las ramas del poder público, de forma tal que se
busca prevenir que los poderes más fuertes del Estado usurpen las competencias
de otros más débiles[126].
Con todo, la
delegación legislativa es plausible bajo los específicos límites establecidos
en la Carta Política y con un control que impida cualquier asomo de
arbitrariedad, incluso si se trata de una situación excepcional que persiga un
objetivo tan valioso como la paz. En efecto, mal podría pensarse que estas
facultades pueden ser utilizadas para subvertir el orden constitucional
vigente, pues asegurar la integridad del régimen constitucional, y con él de la
democracia, son los fines últimos de los procesos de transición, de lo
contrario carecerían de sentido.
79. En suma, el control constitucional material
de los decretos expedidos en virtud de las facultades otorgadas por el Acto
Legislativo 01 de 2016 tiene las siguientes características:
(i)
Es
expreso, en efecto, el tercer inciso del artículo 2º del Acto legislativo 01 de
2016 establece que “Los decretos con fuerza de ley que se dicten en
desarrollo de este artículo tendrán control de constitucionalidad (…)”.
(ii)
Es
objetivo: tiene como parámetro de control la Constitución Política, que es
preexistente al acto analizado y se convierte en referente obligatorio para el
escrutinio que adelanta esta Corte (art. 4 superior). Se trata de un cotejo
entre el decreto emitido y el parámetro normativo de control, por eso es un
juicio estrictamente jurídico en el que se esgrimen razones de derecho para
afirmar o negar la validez de la normativa sometida a control. La objetividad
del control no cambia porque se trate de medidas que tengan que ver con la
implementación y el desarrollo normativo de un documento tan complejo como lo
es un acuerdo de paz, que sin duda involucra aspectos jurídicos, políticos e
incluso éticos. Efectivamente, esta situación no impide que el tribunal
constitucional pueda acudir a criterios objetivos de interpretación porque el
parámetro de control es la Constitución. Con todo, el ejercicio hermenéutico
debe considerar el contexto transicional.
(iii)
Debe
ser garante de la pervivencia del Estado Social de Derecho y sus componentes
centrales: la separación de poderes, la democratización, entre otros.
(iv)
Incluye
una revisión formal y material. El control material deriva de la idea según la
cual, en un Estado Social de Derecho, todo acto está
sujeto a la legalidad como forma de afrontar el riesgo de la arbitrariedad.
Esto explica que la Constitución imponga límites a los poderes de manera
expresa o desde el efecto vinculante de su concepción como sistema normativo.
En ese sentido toda restricción prevista al ejercicio de los poderes del Estado
debe tener una autoridad que la vigile y la haga cumplir. En este caso, esta
idea se refuerza con la decisión explícita del constituyente derivado que
estableció el control constitucional expresamente en el artículo 2º del Acto
legislativo 01 de 2016 como forma de garantizar el ejercicio de una potestad
dentro de los límites que impone la Carta.
(v)
Es
automático: no depende de la actuación ciudadana ni del mismo órgano que ejerce
el control (inciso final del artículo 2º del Acto Legislativo 01 de 2016)
(vi)
Es
posterior (inciso final del artículo 2º del Acto Legislativo 01 de 2016)
(vii)
Debe
considerar especificidades derivadas del escenario en el que se conceden las
facultades legislativas, pues se trata de un mecanismo diseñado para una
situación particular con características igualmente especiales, por esta razón:
a.
deberá
considerar el establecimiento de límites que tomen en consideración que el
objeto y fin de la habilitación con la que cuenta el ejecutivo es la búsqueda
de la paz,
b.
esa
finalidad debe ser alcanzada en un contexto complejo como el de la justicia
transicional, escenario en el que habrán de implementarse los acuerdos de paz.
(viii)
las
facultades legislativas del presidente establecidas en el Acto Legislativo
contienen sus propios límites temporales y materiales (incisos 1 y 2 del art. 2
del Acto legislativo 01 de 2016)
80. Los elementos mencionados son
fundamentales para entender el alcance del control jurídico que ejerce esta
Corte, y permiten explicar con claridad por qué va más allá de las meras
formalidades. En efecto, si el objetivo de este escrutinio es mantener la
estructura propia del Estado Social de Derecho, este Tribunal deberá velar por
el respeto a sus elementos centrales. Con todo, también debe considerar el
contexto específico de un proceso de transición que pretende la paz, sólo así
puede cumplir con su función de manera adecuada.
81.
Como
fue visto previamente, los decretos expedidos en ejercicio de las facultades
establecidas en el Acto legislativo 01 de 2016 corresponden al ejercicio de una
facultad excepcional en el marco extraordinario de la justicia transicional.
Aunque el estándar del control constitucional sea el más riguroso por tratarse
de una alteración institucional diseñada para un contexto particular, la Corte
debe ejercer un control equilibrado que no llegue al extremo de desvirtuar la
pretensión de esta medida de justicia transicional, pero tampoco permita la
negación del Estado Social de Derecho.
El
modelo de análisis del derecho constitucional de excepción por el que optó el
constituyente de 1991 es una pauta interpretativa para que la Corte ejerza el
control en estos casos; con todo, el texto del Acto Legislativo 01 de 2016 no
ofrece dudas sobre la intención del constituyente al diseñar un sistema de
control. En efecto, la normativa del citado acto legislativo regula la
naturaleza y los estándares del examen constitucional, aunque es indiscutible
la necesidad de que el juez lleve a cabo un ejercicio hermenéutico que
considere el contexto de estos poderes excepcionales para interpretar sus
límites.
82.
Una
parte de ese ejercicio ya fue desplegado en la sentencia C-699 de 2016[127],
este fallo reconoció
la competencia del presidente para legislar de manera extraordinaria, sin
embargo, entendió que esa competencia no era ilimitada, pues estaba sometida a
determinadas condiciones para que esa atribución excepcional no sustituyera la
Constitución. En particular, los fundamentos jurídicos 64 a 66 de esa
providencia exponen los elementos determinantes para evaluar si el otorgamiento
de esa facultad sustituía la Constitución, su texto es el siguiente:
“64.
La Corte no observa, sin embargo, que el Congreso de la República hubiera
sustituido el principio de separación de poderes que identifica la
Constitución. En primer lugar, no es un exceso del poder de revisión
constitucional conferir facultades extraordinarias, pues ya lo ha hecho
en el pasado por ejemplo en los Actos Legislativos 3 de 2002, 1 de 2003 y 5 de
2011. Esto es relevante no solo porque ya estos Actos forman parte de la
Constitución, y por tanto contribuyen a definir su propia identidad, sino
además porque como se indicó, la Corte ha juzgado exequible la habilitación
legislativa extraordinaria al Presidente de la República por parte de los
órganos constituidos competentes para reformar la Constitución (C-970 y 971
de 2004). Ciertamente, en algunos casos puede haber un vicio de competencia por
sustitución del principio de separación de poderes que identifica la
Constitución, en la delegación de funciones legislativa en órganos distintos al
Congreso de la República. Sin embargo, y este es el punto que va en segundo
lugar, en este caso no hay vicio de competencia de ese tipo.
65. (i)
Para empezar, requiere refrendación popular, en los términos definidos
en esta sentencia. (ii) De otro lado, el artículo 2º, y en general el Acto
Legislativo, contempla garantías suficientes para evitar que el Congreso se
vea privado de su competencia legislativa. En efecto, la norma demandada se
limita a habilitar al Presidente de la República para ejercer facultades
extraordinarias para “facilitar y asegurar la implementación y desarrollo
normativo” del acuerdo final. Por tanto, no puede invocarse la habilitación
para expedir decretos con fuerza de ley si estos no tienen una conexidad objetiva,
estricta y suficiente con el acuerdo final. Aún más, dentro de ese ámbito, el
Presidente de la República no puede emitir cualquier clase de legislación
extraordinaria. El Acto Legislativo establece que el Presidente de la
República no tiene competencia para expedir actos legislativos, leyes
estatutarias, leyes orgánicas, códigos, leyes que necesitan mayorías
calificadas o absolutas, leyes tributarias, ni tampoco puede regular otras
materias que tienen estricta reserva de ley, y que no son expresamente
mencionadas en la reforma. Además, en la implementación del acuerdo final, la
rama legislativa tiene competencia principal para legislar. Por tanto, se
justifica ejercer las facultades previstas en el artículo 2 demandado solo en
circunstancias extraordinarias, cuando resulte estrictamente necesario apelar a
ellas en lugar de someter el asunto al procedimiento legislativo
correspondiente. El Presidente de la República, finalmente, solo puede ejercer
estas funciones durante un tiempo limitado, vencido el cual el
legislador puede reformar o derogar los decretos con fuerza de ley expedidos en
virtud suya. Y, por último, fuera del campo del acuerdo final, es el Congreso
el competente para legislar.
66.
(iii) La habilitación está, como se dijo, temporalmente limitada y su ejercicio
es transitorio. Puede ejercerse por un término de 180 días, y se funda en
normas de la Constitución que buscan asegurar la transición hacia el fin del
conflicto. Los decretos ley que se expidan con arreglo a estas facultades extraordinarias
deben facilitar o asegurar el desarrollo normativo del acuerdo final, y
no pueden versar sobre ciertas materias con reserva especial o estricta de ley.
Es cierto que al perfeccionarse el Acto Legislativo 1 de 2016, no se había
finiquitado un acuerdo final, pero eso no quiere decir que las facultades
carezcan de límites competenciales, sino que los límites competenciales se
concretaron después o al expedirse la reforma. (iv) Finalmente, no se
suprimen los controles interorgánicos que preservan el equilibrio entre los
poderes públicos y aseguran la supremacía constitucional. Por una parte,
los decretos ley que se profieran a causa del Acto Legislativo 1 de 2016 tienen
control constitucional automático, posterior e integral. En desarrollo de este
control, la Corte deberá verificar que los decretos con fuerza de ley
cumplan la finalidad para la cual se confieren las facultades, a saber,
facilitar o asegurar el desarrollo normativo del acuerdo final; que tengan
entonces una conexidad objetiva, estricta y suficiente con el referido acuerdo;
que se den en circunstancias excepcionales, pues las facultades son
precisamente extraordinarias, lo cual supone que sea necesario usarlas en
vez de acudir al trámite legislativo ante el Congreso; y que respeten en general
el ordenamiento constitucional. Por su parte, el Congreso preserva las
competencias de control político y jurisdiccional sobre el Gobierno y el
Presidente de la República (CP arts 114, 174 y 178).” (Negrillas
fuera del texto)
Los criterios usados por la Corte en
aquella oportunidad muestran que el control de constitucionalidad que hace este
tribunal es de forma, pero también de fondo. Se trata de una reiteración del
estándar que ha asumido la jurisprudencia constitucional como consecuencia de
entender que el control material de estos decretos es la única manera de evitar
que el carácter excepcional de la medida que habilita al presidente a legislar
se convierta en regla general.
De acuerdo con la argumentación de la
sentencia precitada, el control de constitucionalidad material de los decretos
exige valorar algunas especificidades propias: (i) el contexto normativo es
propio de un esquema de justicia transicional, (ii) la Corte ya consideró que
un diseño constitucional que hubiera habilitado al presidente a ejercer una
competencia excesiva, habría derivado en una sustitución de la Constitución,
(iii) los decretos expedidos en virtud del artículo 2º del Acto Legislativo 01
de 2016 tienen un carácter instrumental y un objetivo preciso de acuerdo con el
título de esa normativa, pues son herramientas jurídicas “para facilitar y
asegurar la implementación y el desarrollo normativo del acuerdo final para la
terminación del conflicto y la construcción de una paz estable y duradera”,
(iv) además, su finalidad última es lograr la paz dentro del marco
constitucional, luego es indispensable establecer un control sobre el abuso de
poder.
En efecto, el acuerdo final fue
elaborado y suscrito dentro del orden constitucional vigente y por eso no puede
ser la causa de su desplazamiento. Además, el carácter único y extraordinario
de la situación que explica la atribución de competencias excepcionales, exige
un control igualmente excepcional.
Esta idea ya fue aceptada por la Corte
en la sentencia C-699 de 2016 que valoró, como elemento determinante
para excluir el cargo de sustitución de la Constitución por la atribución
legislativa otorgada al presidente en el Acto Legislativo 01 de 2016, el hecho
de que cada disposición expedida en virtud del procedimiento excepcional tendría
un control de constitucionalidad tanto formal como material. Esto último se
deduce de los estándares que la misma sentencia enumeró para efectos de
describir el mecanismo para que no se alterara la división de poderes a pesar
de la delegación legislativa al ejecutivo. Además, las limitaciones materiales
a esta alteración institucional se justifican en mayor medida si se trata de
decretos ley que disminuyen el debate democrático y la participación de la
oposición en su expedición.
El razonamiento que expone el fallo
muestra que los puntos determinantes para evitar la eventual sustitución de la
Constitución son (i) el control constitucional formal y material, (ii) la
permanencia de un escenario de amplio debate democrático en los asuntos más
importantes a nivel constitucional y (iii) el establecimiento de límites
precisos para que el ejecutivo ejerza su función excepcional de legislar. Con
todo, los criterios enunciados por la Corte ameritan un mayor desarrollo para
delimitar con claridad las competencias del gobierno y ejercer el control
constitucional de forma adecuada.
Condiciones
formales y materiales a la habilitación legislativa extraordinaria
83.
Con base en las consideraciones anteriores y a partir de las restricciones
contenidas en el Acto Legislativo 01 de 2016, la Corte advierte que el juicio
de constitucionalidad de los decretos extraordinarios adoptados con base en
dicha enmienda constitucional, responden en concreto a la verificación sobre
los siguientes límites.
Límites
formales
84.
Los decretos con fuerza de ley que implementen el Acuerdo deben ser
adoptados por el Presidente de la República.  Sobre el particular, se
resalta que la competencia adscrita es de carácter gubernamental, de modo que
los decretos extraordinarios deben dar cumplimiento a lo previsto en el inciso
tercero del artículo 115 de la Constitución, según el cual el Presidente y el
ministro o director de departamento correspondientes, en cada negocio
particular, constituyen el Gobierno.
85.
De la misma manera, el decreto respectivo debe haber sido expedido dentro de
los 180 días siguientes a la entrada en vigencia del Acto Legislativo 1 de 2016,
de conformidad con lo dicho en esta sentencia a propósito de la verificación
del requisito de refrendación de dicha enmienda constitucional.
86.
Finalmente, el decreto debe tener una motivación suficiente, la cual demuestre
su condición de instrumento para la implementación del Acuerdo Final.  Con
todo, la evaluación sobre esa motivación corresponde a los límites materiales,
como se explica a continuación.
Límites
materiales
87.
El contenido del decreto correspondiente debe tener como objeto facilitar y
asegurar la implementación y desarrollo del Acuerdo Final.  Esto quiere
decir que deben comprobarse los requisitos de necesidad estricta, así como
de conexidad objetiva, estricta y suficiente entre el decreto y el Acuerdo,
lo cual toma la forma de una carga argumentativa para el Presidente al momento
que adopta la norma extraordinaria, y se verifica con base en los siguientes
parámetros:
88.
Los decretos extraordinarios de que trata el Acto Legislativo 1 de 2016 no son
una atribución genérica o abierta al Gobierno para la producción legislativa.
En contrario, es una competencia excepcional, que se explica en la necesidad de
expedir una medida para implementar un acuerdo de paz adoptado en el marco
propio de la justicia transicional.  Además, es una competencia gubernamental
que no está precedida de debate democrático alguno para su ejercicio, ni menos
de la representatividad de la oposición o de otras formas de minorías
políticas.  De allí que resulte reforzada la pertinencia de un control de
constitucionalidad que verifique el cumplimiento de los límites materiales a
tal forma excepcional de habilitación legislativa.
89.
La conexidad objetiva refiere a la necesidad de que el Gobierno
demuestre un vínculo cierto y verificable entre un contenido del Acuerdo Final
y la materia del decreto respectivo.  La regla fijada en el Acto Legislativo
determina que dichos decretos deben servir para facilitar y asegurar la
implementación del Acuerdo. Ello quiere decir que son desarrollos del mismo, lo
que implica que no puedan regular aspectos diferentes o que rebasen el ámbito
de aquellos asuntos imprescindibles para el proceso de implementación.  Sobre
este último aspecto, se desconocerá la conexidad objetiva cuando la materia
regulada, aunque en un primer momento se advierta que está vinculada con el
Acuerdo Final, termina por regular asuntos que exceden los propósitos de su
implementación.
90.
La conexidad estricta, que también puede denominarse como un juicio
de finalidad, refiere a la carga argumentativa para el Gobierno,
consistente en demostrar que el desarrollo normativo contenido en el decreto
responde de manera precisa a un aspecto definido y concreto del Acuerdo.
A
juicio de la Sala, esta limitación resulta crucial en términos de preservación
del principio de separación de poderes.  Como es bien sabido, las materias
sobre las cuales versa el Acuerdo Final están vinculadas a diferentes aspectos
relativos a (i) el desarrollo agrario integral; (ii) la participación en
política, en particular de los integrantes de los grupos armados en armas;
(iii) fin del conflicto armado; (iv) el problema de las drogas ilícitas; (v)
los derechos de las víctimas; y (vi) la implementación, verificación y
refrendación de los acuerdos. Por ende, en virtud de la amplitud de esas
materias, una concepción genérica de la habilitación legislativa extraordinaria
conllevaría irremediablemente a desconocer la naturaleza estrictamente limitada
de la competencia gubernamental de producción legislativa.  Asimismo, esta
visión amplia significaría un desequilibrio de los poderes públicos a favor del
Ejecutivo, quien quedaría investido de una facultad omnímoda para regular los
más diversos aspectos de la vida social, en grave perjuicio del principio
democrático y la separación de poderes.
Así,
la valoración de la conexidad estricta supone una labor en dos niveles:
primero, el Gobierno deberá identificar cuál es el contenido preciso del
Acuerdo que es objeto de implementación y segundo, demostrar que la medida
respectiva está vinculada con dicho contenido.  Por ende, se incumplirá esta
condición cuando (i) la referencia que haga el Gobierno al Acuerdo no tenga un nivel
de precisión, al reseñar a materias genéricas de este; o (ii) no exista un
vínculo verificable entre esa materia precisa y los contenidos del decreto
respectivo, de manera que la norma extraordinaria termine regulando asuntos
diferentes a los del Acuerdo Final, los cuales deben ser en toda circunstancia
tramitados a través del procedimiento legislativo ordinario.
91.
A su vez, la conexidad suficiente está vinculada al deber del Gobierno
de demostrar el grado de estrecha proximidad entre las materias objeto de regulación
por parte del decreto respectivo y el contenido preciso del Acuerdo que se
pretende implementar.  Esto quiere decir que deben concurrir en la motivación
del decreto los argumentos que expliquen por qué las normas que contiene son
desarrollos propios del Acuerdo, los cuales deben mostrarse con un poder
demostrativo convincente.
De
nuevo, como sucede en el caso de la conexidad estricta, las argumentaciones del
Gobierno que sean genéricas o que refieran a relaciones incidentales o
indirectas entre el decreto correspondiente y el contenido preciso del Acuerdo,
desconocerán la conexidad suficiente e implicarían un ejercicio excesivo de las
facultades extraordinarias conferidas por el Acto Legislativo 1 de 2016.
92.
El límite que se deriva del principio de separación de poderes y la vigencia
del modelo constitucional democrático es el de necesidad estricta.  Como
se ha explicado a lo largo de esta sentencia, el carácter limitado de la
habilitación legislativa extraordinaria se explica en el origen derivado que
tienen las facultades de producción normativa del Presidente. Esta naturaleza
se fundamenta, a su vez, en el déficit de deliberación y de representatividad
de las minorías políticas que es connatural a la adopción de los decretos con
fuerza de ley, pero que se compensa en el debate en el Congreso al conceder la
autorización legislativa al Presidente, con precisión y claridad.
Es
por esta razón que, se insiste, la habilitación legislativa extraordinaria es
limitada materialmente y tiene carácter excepcional, puesto que la regla
general para la producción normativa en el Estado constitucional es la
actividad ordinaria del Congreso, en tanto la misma cuenta con niveles
suficientes de representatividad democrática, deliberación y protección de los
derechos de participación, en particular de dichas minorías.
Esta
condición de excepcionalidad exige entonces al Gobierno demostrar que el
trámite legislativo ordinario, así como el procedimiento legislativo especial
de que trata el artículo 1º del Acto Legislativo 1 de 2016, no eran idóneos
para regular la materia objeto del decreto.  Por ende, el requisito de
necesidad estricta exige que la regulación adoptada a través de la habilitación
legislativa extraordinaria tenga carácter urgente e imperioso, de manera tal
que no sea objetivamente posible tramitar el asunto a través de los canales
deliberativos que tiene el Congreso, bien sea ordinarios y especiales.
Dichos
canales, como se ha señalado, tienen carácter principal y preferente para la
producción legislativa, de manera tal que la expedición de los decretos leyes
debe partir de la demostración acerca de la imposibilidad objetiva, en razón a
la  falta de idoneidad del procedimiento legislativo ante el Congreso.
Por
esta misma razón, tampoco resultará válida desde la perspectiva constitucional,
la utilización de la habilitación legislativa extraordinaria para la regulación
de asuntos que, por su naturaleza, requieren la mayor discusión democrática
posible y que, por la misma razón, están sometidos a reserva estricta de ley.
Ello sucede, por ejemplo, respecto de aquellas normativas que tengan por objeto
disponer restricciones al núcleo esencial de los derechos fundamentales. A este
respecto, debe resaltarse que la Corte en la sentencia C-699 de 2016
definió cómo el establecimiento de las facultades extraordinarias por parte del
Acto Legislativo 1 de 2016 no tenía un alcance tal que reformase el diseño
constitucional de competencias para la producción normativa.  Por esta razón,
concurrían límites implícitos a dicha habilitación, vinculados con la reserva
de ley. En términos de la sentencia, al referirse a los límites de dicha
habilitación legislativa extraordinaria, “[a]unque no lo dice expresamente,
en la medida en que no son admisibles las reformas tácitas a la Constitución,[128]
tampoco pueden usarse las facultades extraordinarias para regular asuntos
sujetos a reserva de ley que no estén mencionados en el artículo 150-10 de la
Carta Política o en el artículo 2 acusado, tales como la restricción de la
libertad de expresión, la creación de delitos o el incremento penas (CP arts 29
y 93).”[129]
En
ese sentido, el ámbito de validez de los decretos dictados conforme al artículo
2º del Acto Legislativo 1 de 2016 es el de servir de medios para la
implementación del Acuerdo, respecto de aquellos asuntos eminentemente
instrumentales y que, por lo mismo, no están supeditados a la comprobación de
un grado de deliberación democrática suficiente.  Por el contrario, cuando se
trate de materias propias del Acuerdo que han sido consideradas como de reserva
estricta de ley y, por esa razón, requieren de dicho grado de deliberación,
entonces deberá hacerse uso del trámite legislativo, bien sea ordinario o
especial.
93.
Ahora bien, la acreditación por parte del Gobierno del requisito de necesidad
estricta, no se suple simplemente con exponer criterios de conveniencia
política o eficiencia en la expedición normativa, sino que exigen un estándar
mayor, consistente en la demostración acerca de la ausencia de idoneidad del
mecanismo legislativo ordinario u especial, en virtud de las condiciones de
urgencia antes mencionadas. En otras palabras, lo que le corresponde al
Ejecutivo es establecer, dentro de los considerandos de los decretos
extraordinarios, cómo el uso de la habilitación legislativa especial es
imperioso para regular la materia específica de que trata el decreto
respectivo.  De no demostrarse ese grado de necesidad, se estaría ante un abuso
en el ejercicio de la habilitación legislativa extraordinaria, puesto que se
actuaría en abierto desmedro del carácter general y preferente de la cláusula
de competencia legislativa a favor del Congreso.
94.
El último grupo de limitaciones versa sobre los asuntos expresamente
excluidos de la regulación mediante la habilitación legislativa
extraordinaria. El artículo 2º del Acto Legislativo 1 de 2016 determina que
dichas facultades no podrán ser utilizadas para expedir actos legislativos,
leyes estatutarias, leyes orgánicas, leyes códigos, leyes que necesitan
mayorías calificada o absoluta para su aprobación, ni para decretar impuestos.
Conforme
a esta restricción, se tiene que el Congreso en ejercicio de su poder de
reforma constitucional, concluyó inequívocamente que determinados asuntos, en
razón a su relevancia, jerarquía normativa o por estar sujetos a requisitos
constitucionales agravados para su aprobación, debían estar excluidos de la
habilitación legislativa extraordinaria que, se insiste, carece de instancias
para la deliberación democrática previa a la expedición de la respectiva
norma.   En ese sentido, se está ante una premisa similar a la expuesta para el
caso del requisito de necesidad estricta, consistente en que la definición de
determinados asuntos, que por su importancia y pretensión de permanencia en el
orden jurídico, requieren estar revestidos de la mayor deliberación democrática
posible y, de suyo, no pueden ser sometidos a la regulación por parte de
decretos extraordinarios, los cuales son excepcionales e intrínsecamente
limitados en su ámbito material.
Esta
fue la concepción de las facultades extraordinarias en el Acto Legislativo 1 de
2016.  Para el Congreso era claro que las competencias legislativas del
Presidente están circunscritas a aspectos instrumentales, como se demuestra de
lo planteado en el trámite de dicha enmienda constitucional. En efecto, en el
informe de ponencia favorable para primer debate en segunda vuelta, se expresó
lo siguiente:
“El
segundo artículo otorga facultades extraordinarias al Presidente de la
República, para expedir los decretos con fuerza de ley necesarios para
facilitar y asegurar la implementación de las medidas de estabilización de
corto plazo derivadas del Acuerdo Final. Como es obvio, estas facultades se
cimientan en la Constitución, razón por la cual pueden ser utilizadas para el
desarrollo de los distintos temas contenidos en el Acuerdo Final. En todo caso
su vigencia está condicionada a la refrendación de los acuerdos, está prohibida
expresamente la utilización de las facultades para elaborar reformas
constitucionales o leyes estatutarias y el plazo de ejecución es de 90 días
prorrogables por otro término igual.
(…)
A
partir de la refrendación, las normas para la implementación de los acuerdos
tomarán dos caminos, las leyes ordinarias necesarias exclusivamente para la
estabilización de corto plazo de los acuerdos irán por facultades
presidenciales, aquellas derivadas de reformas de largo plazo irán al
Procedimiento Legislativo para la Paz. Ambos caminos son legítimos y
garantistas, pues el primero busca que sea el Presidente, quien ha presidido
este proceso de paz y recibido el aval del pueblo a través de la refrendación, el
encargado de expedir las normas de corto plazo. El segundo busca que sea
el Congreso, el órgano competente desde su creación, el encargado de aprobar
las leyes y reformas constitucionales. Aunque se crea una Comisión Legislativa
para la Paz dentro del Congreso para hacerlo, esta contará con la participación
de miembros de todas las comisiones constitucionales, representación
proporcional de las bancadas, garantizará la representación de minorías étnicas
y cumplirá la cuota de género.
(…)
Tanto
las facultades como el procedimiento, o las demás consideraciones, están
limitadas en el tiempo, no solo estamos frente a un procedimiento excepcional,
sino que además con una delimitación temporal específica. Esto garantiza que
los mecanismos jurídicos desarrollados por este acto legislativo no sean
utilizados como regla general, y por lo tanto no representen una desfiguración
del ordenamiento jurídico, ni una sustitución constitucional. Se utilizará
un procedimiento legislativo abreviado y unas facultades presidenciales
delimitadas, fundados en la importancia de garantizar una implementación eficaz
de los acuerdos de paz y en la transitoriedad.”[130]
(Subrayas no originales).
95.
Concurre, en ese sentido, un propósito definido de delimitar de manera precisa
la habilitación legislativa extraordinaria a favor del Ejecutivo, tanto desde
una perspectiva material como temporal. Con este fin, además de cumplir con las
condiciones formales previstas en el Acto Legislativo 1 de 2016, los decretos
adoptados con base en esa habilitación deben ser conexos a precisos contenidos
del Acuerdo, no podrán versar sobre los asuntos excluidos en la enmienda
constitucional y, de una manera más general, resultan excluidos aquellos temas
que no deban ser imperiosamente regulados a través del mecanismo de los
decretos leyes, al requerir estar precedidos de un debate democrático
calificado.
Análisis
constitucional del Decreto Ley 2204 de 2016
96. De acuerdo
con lo anterior, procede la Corte a realizar el control de constitucionalidad
en concordancia con los criterios esbozados.
Análisis formal
Competencia
97. La Sala
verifica que, en efecto, el Decreto Ley 2204 de 2016 fue proferido por el Presidente
de la República, en ejercicio de las facultades extraordinarias que le confiere
el artículo 2° del Acto Legislativo 01 de 2016. A su vez, éste se encuentra
suscrito por el Gobierno, conformado además del Presidente por el Ministro del
Interior, el Ministro de Agricultura y Desarrollo Rural y el Director del
Departamento Administrativo de la Presidencia de la República.
Temporalidad
98. El artículo
2° del Decreto Ley 2204 de 2016 establece que éste regirá a partir de su
publicación. El decreto fue publicado el 30 de diciembre de 2016 en el Diario
Oficial 50.102. Por lo tanto, no cabe duda de que los 180 días que habilitan
las facultades extraordinarias para el Presidente no habían culminado al
momento de la expedición y publicación de la norma que se revisa.
En consecuencia,
la Sala concluye que el Decreto Ley 2204 de 2016 cumple con los criterios
formales de competencia y temporalidad. Ahora, se pasa a verificar los
criterios del análisis material.
Análisis
material
Conexidad
objetiva, estricta y suficiente
99. El
Presidente de la Republica, mediante Decreto 2366 de 2015 y en ejercicio de las
facultades extraordinarias conferidas por el artículo 107 de la Ley 1753 de
2015 “Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018”[131], creó la Agencia de
Renovación del Territorio (de ahora en adelante ART) como una entidad
“estatal de naturaleza especial, del sector descentralizado de la Rama
Ejecutiva del Orden Nacional, con personería jurídica, patrimonio propio y
autonomía administrativa, técnica y financiera, adscrita al
Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural”[132].
De acuerdo con la
parte considerativa del Decreto 2366 de 2015, la creación de la ART se
fundamenta en que en el Plan Nacional de Desarrollo se estableció la necesidad
de adecuar la institucionalidad del sector Agricultura y Desarrollo Rural. Así,
se determinó la supresión del Instituto Colombiano de Desarrollo Rural (INCODER)[133] y la
creación de la Agencia Nacional de Tierras (ANT) y la Agencia de Desarrollo
Rural (ADR). En este contexto, el Gobierno sostuvo que la desaparición del
INCODER hacía necesario “crear una entidad especializada, encargada de
promover la consolidación económica, social e institucional de dichos
territorios y de adelantar intervenciones integrales locales que responsan de
manera estructural al limitado desarrollo de las zonas del país afectadas por
el conflicto, con el fin de romper su marginalidad histórica, a través de su
reactivación económica y del involucramiento en las dinámicas económicas
nacionales, permitiendo que en el mediano y largo plazo los habitantes de estas
zonas mejoren sus condiciones de vida e incrementen su movilidad social
mediante el ejercicio de actividades económicas competitivas y sostenibles”[134].
100. El Decreto 2096
de 2016 modificó las funciones que el decreto que la creó le asignaba
originalmente a la entidad y las estableció así:
“1.
Adoptar planes para la ejecución de políticas del Gobierno para la intervención
en zonas rurales del conflicto priorizadas;
2.
Liderar el proceso de coordinación inter e intrasectorial a nivel nacional y territorial
para el desarrollo de la estrategia de intervención en tales zonas;
3.
Diseñar e implementar espacios y mecanismos para asegurar la participación de
los actores territoriales públicos y privados, la sociedad civil, las
organizaciones sociales, comunitarias y productivas rurales en la formulación
de los planes y estructuración de proyectos de intervención territorial en las
zonas rurales de conflicto priorizadas;
4.
Establecer y definir los criterios y parámetros para la formulación de planes;
5.
Formular e implementar el plan general de renovación territorial en las zonas
rurales de conflicto priorizadas, que incorpora los proyectos de intervención
territorial en estas zonas, en coordinación con las entidades competentes del Gobierno
nacional y con las autoridades territoriales, y de manera participativa con los
actores locales.
6.
Establecer y definir los criterios y parámetros para la selección, calificación
y asignación de recursos que se destinen a los proyectos de intervención territorial
a ejecutarse en las zonas rurales de conflicto priorizadas.
7.
Diseñar y promover modelos de operación y contratación para la estructuración y
ejecución de los proyectos de intervención territorial, a través de esquemas de
financiación y cofinanciación, tales como, asociación público-privada,
concesiones, convenios marco de cofinanciación y contratos con operadores.
8.
Adoptar procesos de articulación con el sector privado y la sociedad civil, con
el fin de que los proyectos de intervención territorial que éstos ejecuten,
estén alineados con los planes de intervención territorial en las zonas rurales
de conflicto priorizadas.
9.
Adoptar estrategias y programas de generación de capacidades regionales y
locales en las zonas rurales de conflicto priorizadas, en articulación con los
sectores competentes y con actores nacionales y locales.
10.
Diseñar y administrar el Banco de Proyectos de los proyectos de intervención
territorial, el cual estará conformado por los proyectos que se estructuren por
la Agencia para las zonas rurales de conflicto priorizadas.
11.
Adelantar la gestión contractual para la formulación y ejecución de los planes
y proyectos de intervención territorial financiados y cofinanciados por la
Agencia.
12.
Coordinar con la Agencia Presidencial para la Cooperación - APC, la
identificación y programación de los recursos de cooperación técnica, para los
territorios priorizados en los que actúa la Agencia, y determinar las
prioridades para su asignación.
13.
Adelantar la divulgación y difusión de la oferta de servicios de la Agencia,
para garantizar el adecuado acceso a la información en las zonas rurales de
conflicto priorizadas.
14.
Definir el esquema general de seguimiento y evaluación a la ejecución de los proyectos
que se adelanten dentro del plan general de renovación, de los planes de
intervención territorial de las zonas rurales de conflicto priorizada.
15.
Formular e implementar estrategias para articular y coordinar con las demás
entidades competentes, la intervención institucional para el desarrollo rural
con enfoque territorial, incluidas aquellas relacionadas con la sustitución de
cultivos de uso ilícito, en las zonas de conflicto priorizadas;
16.
Establecer estrategias para promover el desarrollo económico, productivo y
social para el desarrollo rural con enfoque territorial, incluyendo aquellas
dirigidas para la sustitución de cultivos de uso ilícito, en el m arco de las
competencias de la Agencia;
17.
Adoptar estrategias para articular las políticas sectoriales y las prioridades
de las entidades territoriales, con las estrategias, metas y recursos para la
ejecución de la política para el desarrollo rural con enfoque territorial y
sustitución de cultivos de uso ilícito, en el marco de las competencias de la
Agencia;
18.
Producir información para el análisis de la dinámica de territorios de
competencia de la Agencia;
19.
Promover y desarrollar continuamente la implementación, mantenimiento y mejora
del Sistema Integrado de Gestión. 20. Las demás que le sean asignadas conforme
a su naturaleza y objetivos".
101. Del listado
precedente se deriva que la Agencia de Renovación del Territorio tiene principalmente
las funciones de coordinación, articulación, estructuración y ejecución de los
planes para el desarrollo de las políticas para la intervención en las zonas
rurales del conflicto priorizadas, lo que además comporta la gestión y
administración de recursos en relación con la reforma rural y el enfoque
territorial. Además, la agencia también debe formular e implementar estrategias
para articular y coordinar con las demás entidades nacionales y territoriales
los planes y proyectos para la sustitución de cultivos de uso ilícito en las
zonas de conflicto priorizadas.
Adicionalmente,
el parágrafo del artículo 5° del Decreto 2366 de 2015 sobre el patrimonio y los
recursos establece que la ART “formará parte de las instancias que se creen
para la administración de los recursos del Fondo de Paz y en especial el Fondo
de Colombia Sostenible y de aquellos que se creen para financiar las
actividades relacionadas con el objeto de la entidad”. Entonces, la entidad
también cumple un rol determinante en la administración y financiación de los
proyectos para la reforma rural, el enfoque territorial y la sustitución de cultivos
de uso ilícito, en las zonas de conflicto priorizadas.
102. Como se
advirtió, el artículo 1° del Decreto 2204 de 2016 que se revisa modifica la adscripción
de la ART del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural al Departamento
Administrativo de la Presidencia de la República.
103. De acuerdo
con lo anterior, la ART es una entidad que fue creada como parte de un esfuerzo
por reorganizar económica, social e institucionalmente las zonas rurales, con
especial énfasis en aquellas más afectadas por el conflicto. En este sentido, sus funciones se
encuentran objetivamente ligadas, al menos, a dos puntos centrales del “Acuerdo
Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y
Duradera”: (i) el punto No. 1 acerca de la Reforma Rural Integral; y (ii)
el punto No. 4 sobre la solución del problema de las drogas ilícitas.
En cuanto a la
Reforma Rural Integral, ésta tiene como objetivo una trasformación estructural
del campo para la creación de bienestar en la población rural mediante la
adopción de medidas para el uso adecuado de la tierra, la formalización, la
restitución y la distribución equitativa de la misma. El punto se guía por los
principios de: (i) transformación estructural; (ii) desarrollo integral del
campo (iii) igualdad y enfoque de género; (iv) bienestar y buen vivir; (v)
priorización; (vi) integralidad; (vii) restablecimientos (viii) regularización
de la propiedad; (ix) derecho a la alimentación; (x) participación; (xi)
beneficio, impacto y medición; (xii) desarrollo sostenible; (xiii) presencia
del Estado; y  (xix) democratización del acceso y uso adecuado de la tierra.
104. Así pues,
las funciones de la ART están preeminentemente encaminadas a la coordinación de
la intervención de las entidades nacionales y territoriales en las zonas
rurales afectadas por el conflicto priorizadas por el Gobierno, lo cual está
inescindiblemente ligado al punto No. 1 del Acuerdo Final. Para la Sala, es
claro que dichas funciones cumplen un papel determinante en el avance de su
cumplimiento, al versar sobre todas las materias administrativas, de
coordinación e implementación de los planes y proyectos en las zonas rurales de
conflicto priorizadas.
105. Por su
parte, el punto No. 4 sobre la solución al problema del conflicto de las drogas
ilícitas establece que el problema de los cultivos ilícitos está ligado a las
condiciones históricas de pobreza y marginalidad de algunos sectores de la
sociedad, a la débil presencia institucional y a la conformación de
organizaciones dedicadas al narcotráfico. Al respecto, dispone que es necesario
crear una nueva visión que atienda las causas y consecuencias del fenómeno que
permita dar tratamiento especial a los “eslabones” más débiles de la cadena del
narcotráfico, al igual que intensificar los esfuerzos contra las organizaciones
criminales.
Así pues,
también es evidente que las funciones de la ART en relación con el diseño e
implementación de estrategias para: (i) articular y coordinar con las entidades
competentes para la intervención institucional para la sustitución de cultivos
de uso ilícito; (ii) establecer reglas para promover el desarrollo económico,
productivo y social para el desarrollo rural con enfoque territorial incluyendo
aquellas para la sustitución de cultivos; y (iii) adoptar estrategias para
articular políticas sectoriales y las prioridades de las entidades
territoriales, con las estrategias, metas y recursos para la ejecución de la
política para el desarrollo rural con enfoque territorial y sustitución de
cultivos de uso ilícito, guardan una relación directa con el Acuerdo y buscan
desarrollarlo.
106. En suma, la
Sala verifica que
la ART y sus funciones indudablemente cumplen con el criterio de conexidad
objetiva,
en tanto existe un vínculo cierto y verificable entre esa entidad y la
implementación de aspectos individualizables del Acuerdo Final.
107. Como se
advirtió, la conexidad
estricta
se refiere a un juicio de finalidad mediante el cual, esta Corporación debe
verificar si el Gobierno demuestra cual es el contenido específico del Acuerdo
que es objeto de implementación y como la medida que se adopta está vinculada
con dicho contenido. A su vez, la conexidad suficiente se refiere a la
revisión de la estrecha proximidad entre  las materias objeto de regulación y
el contenido preciso que se pretende implementar, en este caso, entre el cambio
de adscripción de la entidad y los puntos uno y cuarto del Acuerdo Final.
Los
considerandos del decreto que se revisa estipulan que “de manera transversal
en el Acuerdo Final, se da especial relevancia al enfoque territorial,
entendido como el reconocimiento de las necesidad, características y
particularidades económicas culturales y sociales de los territorios y la
adopción de medidas y acciones integrales para ser implementadas con participación
activa de las comunidades tendientes a garantizar la sostenibilidad
socio-ambiental del Estado”. A su vez, indican que la Agencia se encuentra
adscrita al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, pero que existe una “relación
directa entre las funciones de la Agencia de Renovación del Territorio –ART y
las acciones previstas para implementar el componente territorial del Acuerdo
Final para la Terminación del Conflicto Armado y la Construcción de una Paz
Estable y Duradera, lideradas por el Departamento Administrativo de la
Presidencia de la República”.
108. En estos
términos, la justificación de la norma señala que la ART cumple un papel en la
implementación del enfoque
territorial del Acuerdo Final y que la conexión directa entre sus
funciones y el liderazgo del Departamento Administrativo de la Presidencia de
la Republica motivan el cambio de adscripción. Ahora bien, aunque el Gobierno
no cumple con la carga argumentativa de demostrar cual es el punto específico
que esta entidad implementa del Acuerdo Final y hace referencia a aspectos
genéricos y transversales del mismo como el enfoque territorial, como se vio sí
es posible ligar a la agencia y sus funciones a, al menos, los puntos uno y
cuarto del Acuerdo Final. No obstante, no se presentan argumentos que expliquen,
al margen del liderazgo del DAPR en la implementación del pacto de paz, las
razones que justifiquen que este cambio es determinante para su desarrollo.
Si bien el
liderazgo de una entidad podría ser un argumento válido para modificar la
estructura del Estado por quien tiene naturalmente la competencia para hacerlo,
es insuficiente en el ámbito del uso de facultades extraordinarias.  Al no
existir una explicación adicional no es posible establecer porque ese
cambio es determinante para la implementación del Acuerdo Final.
109. La Sala
reitera que efectivamente la ART cumple un papel esencial en la implementación
del Acuerdo Final y aun cuando el decreto no lo justificó de forma precisa es
posible establecer cuáles son los puntos específicos que implementará y el
lugar que ocupa en ese proceso. No obstante, la naturaleza de la entidad y sus
funciones no están bajo escrutinio. No se trata de la creación de la entidad o
de la adición o modificación de sus funciones. Tan es así que inclusive sin el
cambio de adscripción ésta seguirá funcionado en los términos en los que fue
creada y cumplirá las funciones inescindiblemente ligadas a la mencionada
implementación. Sin embargo, no se puede perder de vista que la materia que
regula el decreto que se revisa es el cambio de la adscripción de la
institución dentro de la rama ejecutiva y no su creación ni sus competencias. Es decir, se
trata de un decreto que cambia la estructura del Estado, lo cual tiene reserva
de ley.
110. En este
contexto, no hay una explicación acerca de la necesidad de esa modificación en
el diseño institucional para que se implemente el Acuerdo Final. Como se dijo,
el Gobierno refiere el papel de liderazgo del DAPR en la implementación del
componente territorial del Acuerdo Final, pero no explica por qué la agencia
debe estar adscrita a ese departamento y no al Ministerio de Agricultura y
Desarrollo Rural, el cual indudablemente depende de la Presidencia de la República.
Entonces, la motivación ausente cobra mayor importancia cuando se trata de un
cambio dentro de la misma rama ejecutiva de una entidad con personería
jurídica, patrimonio propio y autonomía administrativa, técnica y financiera.
Así pues, no se entiende
por qué la medida adoptada en este decreto es necesaria si el Presidente es el
superior jerárquico de las dos entidades y la autotutela le corresponde. El
hecho de que la coordinación sea más fácil en manos del Departamento
Administrativo significaría que todos los ministerios deberían depender de ese
departamento en tanto que es lógico entender que todos ellos tendrán
responsabilidades en la implementación del Acuerdo de Paz, lo cual no parece
razonable. Por consiguiente, la adscripción autorizada en el decreto no se
explica desde la conexidad estricta y suficiente para exponer que dicho cambio
es indispensable para desarrollar o implementar el Acuerdo Final. Así pues, se
trata de una motivación de conveniencia para el Gobierno, pero la falta de
motivación no da luces acerca del fundamento que amerite el uso de las
facultades extraordinarias para ese objetivo.
111. Por lo
tanto, no
se cumple con los criterios de conexidad estricta y suficiente del análisis
material.
Aun cuando la falta de motivación expuesta y el incumplimiento de estos
requisitos es suficiente para determinar la inexequibilidad del Decreto Ley
2204 de 2016, es pertinente hacer referencia al criterio de necesidad estricta.
Necesidad
estricta
112. Como se
indicó, la necesidad estricta se refiere a la excepcionalidad de las facultades
extraordinarias, lo cual implica demostrar que tanto el trámite legislativo
ordinario como el procedimiento legislativo especial establecido en el artículo
1° del Acto Legislativo 1 de 2016 no eran idóneos para regular el cambio de
adscripción de la ART.
113.
En el decreto no hay ningún elemento de juicio que explique o justifique la
excepcionalidad y la necesidad estricta del cambio de adscripción de la ART. Así,
el Gobierno incumplió con la carga de argumentación mínima de la justificación
de la oportunidad, la necesidad y la urgencia de esta modificación. Como se
advirtió, la necesidad estricta exige demostrar que es imperativo utilizar el
camino de los decretos leyes para adoptar una medida que desarrolla el Acuerdo
Final y no hay ningún fundamento que explique esa decisión. Así pues, el
análisis de necesidad del decreto no se limita a la simple valoración de la
conexidad, es decir, que la materia regulada por el decreto tenga la finalidad
de desarrollar el Acuerdo Final, sino también debe revisar porqué se requiere
utilizar la vía extraordinaria para modificar la estructura del Estado. Este
análisis material responde a que el parámetro del control de constitucionalidad
es la Carta y no el Acuerdo Final. En este aspecto los considerandos del
decreto guardan completo silencio.
De
este modo, aun cuando la ART cumpla un papel prioritario para la Reforma Rural
Integral y la sustitución de cultivos ilícitos en el contexto del Acuerdo
Final, el decreto versa sobre su cambio de adscripción dentro de la rama
ejecutiva y no hay ninguna explicación que indique por qué las vías
legislativas ordinaria y extraordinaria no eran idóneas y se justificaba un
déficit de deliberación en una materia reservada para la ley.
114.
Cabe resaltar que aun cuando los considerandos del decreto no lo mencionan, el
acápite 6.1.10 del Acuerdo Final establece un calendario de “implementación
normativa durante los primeros 12 meses tras la firma del Acuerdo Final
conforme a lo establecido en el Acto Legislativo 1 de 2016”, el cual
incluye en su primer literal la expedición de leyes y/o normas para la
implementación de lo acordado en el marco de la Reforma Rural Integral y la
sustitución de los cultivos de uso ilícito. Dicho calendario, aunque podría ser
un elemento para motivar el uso de las facultades extraordinarias en este
ámbito tampoco es un criterio suficiente de justificación. Esto ya que el decreto
no versa sobre la creación de la ART o la modificación de sus funciones. Es
decir, no se trata de una medida que cree una entidad que evidentemente es
indispensable para implementar partes del Acuerdo Final, sino de su cambio de
adscripción dentro de la misma rama ejecutiva. Así, la normativa revisada no se
requiere para el desarrollo del pacto de paz, como uno de los elementos
que se incluyen dentro del calendario acordado, pues lo imprescindible es la
existencia de la entidad, la cual ya existe. No obstante, ese tampoco fue un
argumento presentado por el Gobierno para justificar la necesidad de la norma.
Así
pues, el Decreto Ley 2205 de 2016 no expone una motivación mínima, real y
suficiente acerca de la necesidad estricta del uso de las facultades
extraordinarias establecidas en el artículo 2° del Acto Legislativo 1 de 2016. De
este modo, no indica porqué era necesario utilizar este camino y porqué las vías
ordinaria y la legislativa extraordinaria no eran idóneas para realizar la
modificación de adscripción de la ART al Departamento Administrativo de la
Presidencia de la República.
Conclusiones
115. Las anteriores consideraciones se
pueden concretar en las siguientes conclusiones:
El
Decreto Ley 2204 de 2016, que modifica la adscripción de la Agencia para la
Renovación del Territorio del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural al
Departamento Administrativo de la Presidencia de la Republica, cumple con los
criterios formales del control de constitucionalidad al haber sido expedido por
el Presidente de la República, al tenor de las facultades extraordinarias del
artículo 2° del Acto Legislativo 1 de 2016 y haberse dictado dentro de los 180
días en los cuales se habilitan esas facultades. Igualmente, se ajusta al
criterio de conexidad objetiva, ya que la ART ejerce un rol cierto y
verificable en la implementación de los puntos primero y cuarto del Acuerdo
Final. Sin embargo, el decreto incumple con los criterios de conexidad estricta,
suficiente y de necesidad estricta. Lo precedente, pues el Gobierno no presentó
una carga argumentativa mínima para exponer y demostrar que el cambio de
adscripción de la mencionada entidad era necesario y no sólo conveniente para
la implementación del Acuerdo Final y además que las vías legislativa ordinaria
y extraordinaria no eran idóneas para realizar dicha modificación.
Por
consiguiente, la Sala Plena de esta Corporación declarará la inexequibilidad
del Decreto Ley 2204 de 2016, “por el cual se cambia la adscripción de la
Agencia de Renovación del Territorio”.
DECISIÓN
En
mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional de la República
de Colombia, administrando justicia en nombre del pueblo, y por mandato de la
Constitución,
RESUELVE:
Declarar
INEXEQUIBLE
el Decreto Ley 2204 de 2016, “por el cual se cambia la adscripción de la
Agencia de Renovación del Territorio”.
Cópiese,
notifíquese, comuníquese e insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional,
cúmplase y archívese el expediente.
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Presidente
Con aclaración
de voto
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
Con aclaración
de voto
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
Con salvamento
de voto
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
Con salvamento
de voto
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
Con aclaración de voto
IVÁN ESCRUCERÍA MAYOLO
Magistrado (E)
AQUILES ARRIETA GÓMEZ
Magistrado (E)
Con aclaración parcial de voto
ALBERTO ROJAS RÍOS
Magistrado
Con salvamento
de voto
JOSE ANTONIO CEPEDA AMARÍS
Magistrado (E)
ROCIO
LOAIZA MILLÁN
Secretaria
General (E)
ACLARACIÓN DE VOTO DE LA MAGISTRADA
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
A LA
SENTENCIA C-160/17
PROCESO DE REFRENDACION POPULAR DEL ACUERDO FINAL PARA LA TERMINACION DEL
CONFLICTO Y LA CONSTRUCCION DE UNA PAZ ESTABLE Y DURADERA-Apertura de espacios de participación ciudadana y cambios al
acuerdo sometido a consulta evidencian respeto a la decisión popular
(Aclaración de voto)
El proceso de refrendación popular, conceptualizado por la Corte,
exigía respetar la decisión popular, y esta objetivamente se respetó, lo cual
se evidencia en el hecho de que el Acuerdo entonces consultado no fue
inmediatamente puesto en consideración del Congreso, para que este decretara la
conclusión del mismo. Por el contrario, obran pruebas en este trámite de que de
inmediato se abrió un espacio de participación ciudadana orientado tanto a
modificar algunos puntos del Acuerdo, como a preservar otros. Este espacio se
cristalizó en numerosos cambios al Acuerdo sometido a la consulta ciudadana, y
por tanto lo que finalmente se dio por refrendado presenta diferencias reales y
verificables con lo que fue desaprobado por el pueblo el 2 de octubre.
PROCESO DE REFRENDACION POPULAR DEL ACUERDO FINAL PARA LA TERMINACION DEL
CONFLICTO Y LA CONSTRUCCION DE UNA PAZ ESTABLE Y DURADERA-Efectos del margen de diferencia electoral en análisis de desarrollo
de buena fe de los resultados (Aclaración de voto)
Debe ponerse de manifiesto que la magnitud, extensión y
profundidad de los cambios que eran exigibles tras el Plebiscito, para que sus
resultados se consideraran desarrollados de buena fe, eran proporcionales al
margen de diferencia entre la opción electoral que triunfó y la que fue
derrotada. Mientras mayor era el margen de diferencia, mayores debían ser las
modificaciones al Acuerdo desaprobado, para poder concluir válidamente que se
había desarrollado de buena fe el resultado electoral. Y, al contrario, en la
medida en que se reducía la diferencia electoral, menos exigible era incorporar
reformas significativas al Acuerdo sometido a consulta ciudadana. En el
Plebiscito del 2 de octubre de 2016, como lo indica la Corte en esta ocasión,
triunfó una opción por un escaso margen, y el desarrollo de buena fe de ese
resultado no exigía entonces introducir transformaciones trascendentales al
Acuerdo, para entender cumplida la exigencia de desarrollo de buena fe de la
participación ciudadana.
REFRENDACION POPULAR DEL ACUERDO FINAL PARA LA TERMINACION DEL CONFLICTO Y
LA CONSTRUCCION DE UNA PAZ ESTABLE Y DURADERA-Fecha de surtimiento (Aclaración de voto)
Si bien considero, en concordancia con lo anterior, que el Acuerdo
final surtió entonces los pasos necesarios y suficientes para ser refrendado
popularmente, disiento de que las fechas de consumación de ese proceso hubiesen
sido el 29 y 30 de noviembre de 2016. El proceso de refrendación popular, como
fue caracterizado en la sentencia C-699 de 2016, presuponía una deliberación
del Congreso –o de una autoridad revestida de legitimidad democrática- en torno
a si efectivamente se había surtido un proceso con participación ciudadana,
cuyos resultados hubieran sido respetados, interpretados y desarrollados de
buena fe, en un escenario de búsqueda de mayores consensos. Sin embargo, en
realidad esta deliberación específica no se dio solo entre el 29 y el 30 de
noviembre de 2016, fecha para la cual –de hecho- aún no se había publicado la
decisión de la Corte. La culminación del proceso de refrendación fue, como este
último, un acto complejo que posiblemente comenzó con las proposiciones
suscritas esos dos días, pero que luego se complementó y ratificó con la
proposición aprobada por la Cámara de Representantes el 14 de diciembre de
2016, y con la iniciación del procedimiento de formación de la Ley 1820 de 2016
‘por medio de la cual se dictan disposiciones sobre amnistía, indulto y
tratamientos especiales y otras disposiciones’. Es entonces a partir de este
momento compuesto que, a mi juicio, el Congreso dio por terminada la
refrendación popular del Acuerdo.
Expediente RDL-001
Asunto: Revisión de constitucionalidad del Decreto Ley 2204 de 2016 “Por
el cual se cambia la adscripción de la Agencia de Renovación del Territorio”
Magistrado Ponente:
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Comparto
esta decisión, pero aclaro el voto para precisar por qué en mi concepto el
Acuerdo final sí fue refrendado, y para exponer las razones por las cuales
disiento de las consideraciones de este fallo, relativas a la fecha en que
concluyó el proceso de refrendación popular del Acuerdo final, tal como el
mismo fue caracterizado en la sentencia C-699 de 2016.
1.
Coincido con la mayoría en cuanto señala que el proceso de refrendación del
Acuerdo final para la terminación del conflicto se consumó de forma adecuada. Se alegó durante este proceso
que, en realidad, para considerar debidamente concluida la refrendación
popular, en el modo como fue concebida por la sentencia C-699 de 2016, era
necesario que los resultados del Plebiscito celebrado el 2 de octubre fueran
respetados, interpretados y desarrollados de buena fe, en un escenario de
búsqueda de mayores consensos. Sin embargo, según esta objeción, eso no ocurrió
respecto del Acuerdo desaprobado por el pueblo en dicho Plebiscito, pues en
realidad este no experimentó cambios sustanciales, que reflejaran el voto
negativo. No obstante, tras examinarla, considero que esta réplica no resulta
definitiva, por las siguientes razones:
1.1. Primero, porque el proceso de
refrendación popular, conceptualizado por la Corte, exigía respetar la decisión
popular, y esta objetivamente se respetó, lo cual se evidencia en el hecho de
que el Acuerdo entonces consultado no fue inmediatamente puesto en
consideración del Congreso, para que este decretara la conclusión del mismo.
Por el contrario, obran pruebas en este trámite de que de inmediato se abrió un
espacio de participación ciudadana orientado tanto a modificar algunos puntos
del Acuerdo, como a preservar otros. Este espacio se cristalizó en numerosos
cambios al Acuerdo sometido a la consulta ciudadana, y por tanto lo que
finalmente se dio por refrendado presenta diferencias reales y verificables con
lo que fue desaprobado por el pueblo el 2 de octubre.
1.2. Segundo, porque los medios de prueba
aportados a este proceso indican que el Gobierno Nacional introdujo numerosas
modificaciones al Acuerdo desaprobado el 2 de octubre, al punto que el Gobierno
señaló haber introducido “más
del 90% de las sugerencias e ideas que habían sido tratadas por parte de los
diferentes voceros de la opción del NO en el citado plebiscito”. Esto
además se pudo comprobar, a partir de un detallado cuadro comparativo, al cual
se hace referencia en la presente providencia, dentro del cual aparecen claro
que el Acuerdo desaprobado por la mayoría del pueblo en el Plebiscito
experimentó algunas reformas de carácter sustancial. Me remito, en esto, a lo expuesto por la Corte Constitucional en
este fallo.
1.3. Ahora bien, además de eso, debe
ponerse de manifiesto que la magnitud, extensión y profundidad de los cambios
que eran exigibles tras el Plebiscito, para que sus resultados se consideraran
desarrollados de buena fe, eran proporcionales al margen de diferencia entre la
opción electoral que triunfó y la que fue derrotada. Mientras mayor era el
margen de diferencia, mayores debían ser las modificaciones al Acuerdo
desaprobado, para poder concluir válidamente que se había desarrollado de buena
fe el resultado electoral. Y, al contrario, en la medida en que se reducía la diferencia
electoral, menos exigible era incorporar reformas significativas al Acuerdo
sometido a consulta ciudadana. En el Plebiscito del 2 de octubre de 2016, como
lo indica la Corte en esta ocasión, triunfó una opción por un escaso margen, y
el desarrollo de buena fe de ese resultado no exigía entonces introducir
transformaciones trascendentales al Acuerdo, para entender cumplida la
exigencia de desarrollo de buena fe de la participación ciudadana.
2. Si bien considero, en concordancia
con lo anterior, que el Acuerdo final surtió entonces los pasos necesarios y
suficientes para ser refrendado popularmente, disiento de que las fechas de
consumación de ese proceso hubiesen sido el 29 y 30 de noviembre de 2016. El
proceso de refrendación popular, como fue caracterizado en la sentencia C-699
de 2016, presuponía una deliberación del Congreso –o de una autoridad revestida
de legitimidad democrática- en torno a si efectivamente se había surtido un
proceso con participación ciudadana, cuyos resultados hubieran sido respetados,
interpretados y desarrollados de buena fe, en un escenario de búsqueda de
mayores consensos. Sin embargo, en realidad esta deliberación específica no se
dio solo entre el 29 y el 30 de noviembre de 2016, fecha para la cual –de
hecho- aún no se había publicado la decisión de la Corte. La culminación del
proceso de refrendación fue, como este último, un acto complejo que
posiblemente comenzó con las proposiciones suscritas esos dos días, pero que
luego se complementó y ratificó con la proposición aprobada por la Cámara de
Representantes el 14 de diciembre de 2016, y con la iniciación del
procedimiento de formación de la Ley 1820 de 2016 ‘por medio de la cual se
dictan disposiciones sobre amnistía, indulto y tratamientos especiales y otras
disposiciones’. Es entonces a partir de este momento compuesto que, a mi
juicio, el Congreso dio por terminada la refrendación popular del Acuerdo.
Fecha
ut supra,
MARÍA
VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
SALVAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO
ALBERTO ROJAS RÍOS
A LA SENTENCIA C-160/17
CONTROL
CONSTITUCIONAL DE DECRETOS LEY DICTADOS EN EJERCICIO DE FACULTADES
PRESIDENCIALES PARA LA PAZ-Juicio sobre pertinencia de la medida no debe
confundirse con un examen sobre la urgencia y la idoneidad de las vías ordinarias
de producción normativa (Salvamento de voto)
Si bien comparto
el argumento según el cual el Tribunal Constitucional debe adelantar un juicio
sobre la pertinencia de la medida – en este caso el cambio de adscripción de la
Agencia para la Renovación del Territorio (ART) -, también lo es que tal examen
no debe confundirse con el juicio sobre la urgencia de la expedición del
Decreto Ley, ni tampoco con un examen sobre la inidoneidad de las vías
ordinarias existentes. Tal diversidad de juicios, como se explicará, resultan
propios de otra clase de facultades extraordinarias: Aquellas que la
Constitución le acuerda al Presidente de la República bajo estados de
excepción, pero ajenos a las facultades otorgadas por el constituyente derivado
en el Acto Legislativo No. 1 de 2016.
CONGRESO
DE LA REPUBLICA-Puede
revestir al Presidente de facultades legislativas extraordinarias, cuando la
necesidad lo exija o la conveniencia pública lo aconseje (Salvamento de voto)
El
artículo 150.10 [de la Constitución Política] autoriza al Congreso de la
República para revestir al Presidente de la República, hasta por seis (6)
meses, de precisas facultades extraordinarias para expedir normas con fuerza de
ley, cuando la necesidad lo exija o la conveniencia pública lo aconseje. En todo
tiempo, el Congreso podrá modificar los decretos dictados por el Jefe de
Estado. Al mismo tiempo, la Constitución prohíbe la concesión de tales
facultades para expedir códigos, leyes estatutarias, orgánicas, decretar
impuestos, entre otras. De tal suerte que existe una ley habilitante y uno o
varios decretos con fuerza de ley expedidos con base en ella. La Corte ha
sostenido, en reiterada jurisprudencia, que el Gobierno debe, en el trámite de
la ley que otorga facultades extraordinarias, justificar suficientemente el
motivo de la solicitud; mientras que al Congreso, dentro de la libertad
política y la facultad discrecional de que es titular como conformador de la
norma jurídica, “le corresponde sopesar y valorar dicha necesidad y
conveniencia, más aún, cuando delega transitoriamente atribuciones que le son
propias”
CONTROL
DE CONSTITUCIONALIDAD DE DECRETO DECLARATORIO DE ESTADO DE EXCEPCION-Carácter formal
y material (Salvamento de voto)
[Una] variedad
de facultades legislativas con que cuenta el Presidente de la República, deriva
de la declaratoria de un estado de excepción (Arts. 212 a 215 Superiores). Se
trata de situaciones excepcionales, que configuran un grave peligro o amenaza
para la institucionalidad, la seguridad del Estado, la convivencia ciudadana o
el orden económico, social o ecológico. Mediante tal declaratoria, el Gobierno
Nacional asume competencia para expedir decretos legislativos encaminados a
superar el estado de anormalidad y suspender las leyes que resulten
incompatibles con el estado de conmoción interior. Se trata de competencias
normativas limitadas en el tiempo, sobre cuyo ejercicio de la Corte ejerce los
siguientes controles formales y materiales:a) Requisitos formales. La Carta
Política condiciona la declaratoria del estado de conmoción interior a cuatro
presupuestos formales: (i) la expedición de un decreto que debe ser suscrito
por el Presidente de la República y todos los Ministros; (ii) motivación; (iii)
debe indicarse si la declaratoria se hace en todo el territorio nacional o en
una parte de él; y (iv) debe ser por un término no superior a 90 días. b)
Requisitos materiales. La Constitución exige que la declaratoria del estado de
conmoción interior esté materialmente fundada. Implica: (i) la ocurrencia de
hechos que generen una alteración del orden público; (ii) que esa alteración
del orden público sea grave y atente de manera inminente contra la estabilidad
institucional, la seguridad del Estado o la convivencia ciudadana; y (iii) que
esa grave alteración del orden público no pueda ser conjurada mediante el uso
de las atribuciones ordinarias de las autoridades de policía.
CONMOCION INTERIOR-Alcance de las
facultades excepcionales (Salvamento de voto)
La
declaratoria del estado de conmoción interior es legítima si los hechos
generadores son verificados, si de ellos se ha inferido razonablemente la grave
perturbación del orden público y la potencialidad lesiva exigida por el
constituyente y si tal alteración sólo puede conjurase acudiendo a medidas
extraordinarias (juicio de urgencia). Aparte de ese condicionamiento material
del acto declaratorio del Estado de Excepción, la Constitución condiciona
también las facultades que con base en él puede ejercer el Presidente y el
ámbito objeto de regulación legislativa de excepción. En efecto, en el artículo
213 Superior se determina el alcance de las facultades conferidas al
Presidente, señalando que serán “las estrictamente necesarias para conjurar las
causas de la perturbación e impedir la extensión de sus efectos” (juicio de
necesidad).  Y luego, cuando desarrolla las disposiciones a que quedan
sometidos los estados de excepción, dispone que los decretos legislativos
expedidos con base en ellos  “solamente podrán referirse a materias que tengan
relación directa y específica con la situación que hubiere determinado la
declaratoria del Estado de Excepción” (juicio de conexidad). El Presidente de
la República no puede asumir cualquier facultad durante el estado de conmoción
interior pues sólo puede ejercer aquellas necesarias para conjurar la grave
perturbación del orden público.  Además, las materias que desarrolle como
legislador de excepción deben estar relacionadas con los hechos que generaron
esa grave perturbación.  Estas exigencias se conocen como principios de
necesidad y especificidad.
FACULTADES
LEGISLATIVAS EXTRAORDINARIAS OTORGADAS AL PRESIDENTE DE LA REPUBLICA POR DISPOSICIONES
TRANSITORIAS O ENMIENDAS CONSTITUCIONALES-Constante
en la historia constitucional de Colombia (Salvamento de voto)
FACULTADES
LEGISLATIVAS EXTRAORDINARIAS OTORGADAS AL PRESIDENTE DE LA REPUBLICA POR LA
CONSTITUCION-Finalidad (Salvamento de voto)
Una
revisión de las Sentencias C-025, C-150, C-155ª y C-245 de 1993, evidencia la
existencia de las siguientes subreglas constitucionales en materia de facultades
legislativas extraordinarias acordadas directamente por la Constitución al
Presidente de la República: […] su finalidad se circunscribe a facilitar el
tránsito constitucional y agilizar el funcionamiento de nuevas entidades
creadas por la Carta Política.
FACULTADES
LEGISLATIVAS EXTRAORDINARIAS OTORGADAS AL PRESIDENTE DE LA REPUBLICA POR LA
CONSTITUCION-Control de constitucionalidad integral comprende
aspectos formales y materiales (Salvamento de voto)
Una
revisión de las Sentencias C-025, C-150, C-155ª y C-245 de 1993, evidencia la
existencia de las siguientes subreglas constitucionales en materia de
facultades legislativas extraordinarias acordadas directamente por la
Constitución al Presidente de la República: […] la Corte ejerce un control de
constitucionalidad integral sobre los Decretos Ley, el cual comprende aspectos
formales y materiales.
FACULTADES
LEGISLATIVAS EXTRAORDINARIAS OTORGADAS AL PRESIDENTE DE LA REPUBLICA POR LA
CONSTITUCION-No son homologables a las facultades extraordinarias
otorgadas por el Congreso (Salvamento de voto)
FACULTADES
LEGISLATIVAS EXTRAORDINARIAS OTORGADAS AL PRESIDENTE DE LA REPUBLICA POR LA
CONSTITUCION-Sujeción a término o condición constituye elemento
esencial (Salvamento de voto)
FACULTADES
LEGISLATIVAS EXTRAORDINARIAS OTORGADAS AL PRESIDENTE DE LA REPUBLICA POR LA
CONSTITUCION-Interpretación del alcance de la habilitación debe
ser estricta y restringida (Salvamento de voto)
CONTROL
CONSTITUCIONAL DE DECRETOS LEY DICTADOS EN EJERCICIO DE FACULTADES PRESIDENCIALES
PARA LA PAZ-Juicio de necesidad aplicado en los términos de la
sentencia desconoce la finalidad de la norma habilitante (Salvamento de voto)
Adelantar
un juicio de necesidad, enfocado a demostrar si la premura en la adopción del
decreto con fuerza de ley justificaba no acudir al trámite legislativo
ordinario, o incluso, a la expedición de un texto legal vía procedimiento
legislativo para la paz, termina por desconocer la finalidad de la norma
constitucional habilitante, cual es, lograr una adecuada implementación del
Acuerdo Final, suscrito y refrendado. No se trata, en consecuencia, de comparar
la agilidad propia de la expedición de un decreto, con la tardanza del
procedimiento legislativo ordinario; menos aún, con la celeridad propia de las
leyes aprobadas mediante el procedimiento legislativo especial para la paz.
Aunado a lo anterior, el principio de separación de poderes se encuentra
salvaguardado por cuanto la norma habilitante restringe las competencias del
Presidente de la República, en el sentido de no permitirle expedir actos
legislativos, leyes estatutarias, leyes orgánicas, códigos, impuestos, o leyes
que necesiten mayorías calificada o absoluta
Ref:
RDL-001
Asunto:
Revisión de constitucionalidad del Decreto Ley 2204 de 2016 “Por el cual se cambia
la adscripción de la Agencia de Renovación del Territorio”
Magistrada
Ponente:
Gloria Stella
Ortiz Delgado
No es
constitucionalmente admisible que los Decretos Ley que se expidan para
implementar y desarrollar el Acuerdo Final sean objeto del mismo control que se
ejerce sobre los Decretos Extraordinarios.
Van aquí las
razones que me llevaron a salvar el voto en la Sentencia   C-160 de 2017, en la
cual se resolvió
“Declarar
INEXEQUIBLE
el Decreto Ley 2204 de 2016, “por el cual se cambia la adscripción de la
Agencia de Renovación del Territorio”.
De conformidad
con el criterio mayoritario de la Corte, el Gobierno Nacional no logró
demostrar “que tanto el trámite legislativo ordinario como el procedimiento
legislativo especial establecido en el artículo 1° del Acto Legislativo 1 de
2016 no eran idóneos para regular el cambio de adscripción de la ART.” Y
más adelante se afirma: “el Gobierno incumplió con la carga de argumentación
mínima de la justificación de la oportunidad, la necesidad y la urgencia de
esta modificación” (Subrayas agregadas).
Si
bien comparto el argumento según el cual el Tribunal Constitucional debe
adelantar un juicio sobre la pertinencia de la medida – en este caso el cambio
de adscripción de la Agencia para la Renovación del Territorio (ART) -, también
lo es que tal examen no debe confundirse con el juicio sobre la urgencia de la
expedición del Decreto Ley, ni tampoco con un examen sobre la inidoneidad de
las vías ordinarias existentes. Tal diversidad de juicios, como se explicará,
resultan propios de otra clase de facultades extraordinarias: Aquellas que la
Constitución le acuerda al Presidente de la República bajo estados de
excepción, pero ajenos a las facultades otorgadas por el constituyente derivado
en el Acto Legislativo No. 1 de 2016.
1.Facultades
legislativas extraordinarias otorgadas por la Constitución al Presidente de la
República
La Constitución
de 1991 le atribuye dos variedades de facultades legislativas extraordinarias
al Presidente de la República, cuyos contenidos y alcances no pueden ser
confundidos:
El artículo
150.10 autoriza al Congreso de la República para revestir al Presidente de la
República, hasta por seis (6) meses, de precisas  facultades extraordinarias
para expedir normas con fuerza de ley, cuando la necesidad lo exija o la
conveniencia pública lo aconseje. En todo tiempo, el Congreso podrá
modificar los decretos dictados por el Jefe de Estado. Al mismo tiempo, la
Constitución prohíbe la concesión de tales facultades para expedir códigos,
leyes estatutarias, orgánicas, decretar impuestos, entre otras. De tal suerte
que existe una ley habilitante y uno o varios decretos con fuerza de ley
expedidos con base en ella.
La Corte ha sostenido, en reiterada jurisprudencia, que el
Gobierno debe,
en el trámite de
la ley que otorga facultades extraordinarias, justificar suficientemente el
motivo de la solicitud; mientras que al Congreso, dentro de
la libertad política y la facultad discrecional de que es titular como
conformador de la norma jurídica, “le corresponde sopesar y valorar dicha
necesidad y conveniencia, más aún, cuando delega transitoriamente atribuciones
que le son propias”[135].
La segunda
variedad de facultades legislativas con que cuenta el Presidente de la
República, deriva de la declaratoria de un estado de excepción (Arts. 212 a 215
Superiores). Se trata de situaciones excepcionales, que configuran un grave
peligro o amenaza para la institucionalidad, la seguridad del Estado, la
convivencia ciudadana o el orden económico, social o ecológico.
Mediante tal
declaratoria, el Gobierno Nacional asume competencia para expedir decretos
legislativos encaminados a superar el estado de anormalidad y suspender las
leyes que resulten incompatibles con el estado de conmoción interior. Se trata
de competencias normativas limitadas en el tiempo, sobre cuyo ejercicio de la
Corte ejerce los siguientes controles formales y materiales:
a)  Requisitos
formales
La Carta
Política condiciona la declaratoria del estado de conmoción interior a cuatro
presupuestos formales: (i) la expedición de un decreto que debe ser suscrito
por el Presidente de la República y todos los Ministros; (ii) motivación; (iii)
debe indicarse si la declaratoria se hace en todo el territorio nacional o en
una parte de él; y (iv) debe ser por un término no superior a 90 días.
b)  Requisitos
materiales
La Constitución
exige que la declaratoria del estado de conmoción interior esté materialmente
fundada. Implica: (i) la ocurrencia de hechos que generen una alteración del
orden público; (ii)  que esa alteración del orden público sea grave y atente de
manera inminente contra la estabilidad institucional, la seguridad del Estado o
la convivencia ciudadana; y (iii)  que esa grave alteración del orden público
no pueda ser conjurada mediante el uso de las atribuciones ordinarias de las
autoridades de policía.
La declaratoria
del estado de conmoción interior es legítima si los hechos generadores son
verificados, si de ellos se ha inferido razonablemente la grave perturbación
del orden público y la potencialidad lesiva exigida por el constituyente y si
tal alteración sólo puede conjurase acudiendo a medidas extraordinarias (juicio
de urgencia).
Aparte de ese
condicionamiento material del acto declaratorio del Estado de Excepción, la
Constitución condiciona también las facultades que con base en él puede ejercer
el Presidente y el ámbito objeto de regulación legislativa de excepción. En
efecto, en el artículo 213 Superior se determina el alcance de las facultades
conferidas al Presidente, señalando que serán  “las estrictamente necesarias
para conjurar las causas de la perturbación e impedir la extensión de sus
efectos” (juicio de necesidad).  Y luego, cuando desarrolla
las disposiciones a que quedan sometidos los estados de excepción, dispone que
los decretos legislativos expedidos con base en ellos  “solamente podrán
referirse a materias que tengan relación directa y específica con la situación
que hubiere determinado la declaratoria del Estado de Excepción” (juicio
de conexidad).
El Presidente de
la República no puede asumir cualquier facultad durante el estado de conmoción
interior pues sólo puede ejercer aquellas necesarias para conjurar la grave
perturbación del orden público.  Además, las materias que desarrolle como
legislador de excepción deben estar relacionadas con los hechos que generaron
esa grave perturbación.  Estas exigencias se conocen como principios de
necesidad y especificidad.
En síntesis: la
Constitución de 1991 prevé dos vías para que el Presidente de la República
asuma competencias legislativas: (i) por medio de la concesión de facultades pro
tempore (seis meses), caso en el cual debe existir una ley habilitante con
base en la cual se expiden decretos con fuerza de ley; y (ii) con base en una
declaratoria de Estado de Excepción.
2. Facultades
legislativas extraordinarias otorgadas al Presidente de la República por
disposiciones transitorias o enmiendas constitucionales
El otorgamiento
de facultades legislativas excepcionales al Presidente de la República, bien
sea por disposiciones transitorias o enmiendas constitucionales, como es el
caso del Acto Legislativo 01 de 2016, es una constante en nuestra historia
constitucional.
Baste recordar
el texto del artículo transitorio 5º de la Constitución de 1991:
“ARTICULO
TRANSITORIO 5.  Revístese
al Presidente de la República de precisas facultades extraordinarias para:
a)
Expedir las normas que organicen la Fiscalía General y las normas de
procedimiento penal;
b) Reglamentar el derecho de tutela;
c)
Tomar las medidas administrativas necesarias para el funcionamiento de la Corte
Constitucional y el Consejo Superior de la Judicatura:
d) Expedir el Presupuesto General de la
Nación para la vigencia de 1992;
e)
Expedir normas transitorias para descongestionar los despachos judiciales.”
El ejercicio de
la referidas facultades legislativas extraordinarias, conferidas al Presidente
de la República directamente por la Carta Política de 1991, se encontraba
limitado por la aprobación de los proyecto de decreto, por parte de la Comisión
Legislativa Especial (Art. 6º transitorio). Se trató, en consecuencia, de una
suerte de colegislación.
Una revisión de
las Sentencias C-025, C-150, C-155ª y C-245 de 1993, evidencia la existencia de
las siguientes subreglas constitucionales en materia de facultades legislativas
extraordinarias acordadas directamente por la Constitución al Presidente de la
República:
·
Se
trata de competencias cuya titularidad ordinariamente se atribuye a otra rama u órgano del Estado.
·
Son facultades de carácter extraordinario, independientemente de
que el Constituyente así las defina o de que tengan naturaleza normativa,
electiva o de pura gestión.
·
Su finalidad se circunscribe a facilitar el tránsito
constitucional y agilizar el funcionamiento de nuevas entidades creadas por la
Carta Política (vgr. Corte Constitucional y Fiscalía General de la Nación).
·
La
Corte ejerce un control de constitucionalidad integral sobre los Decretos Ley,
el cual comprende aspectos formales y materiales.
·
El examen de los requisitos de forma se verifica frente aquellos
que para el ejercicio de las facultades estableció el mismo Constituyente.
·
No pueden homologarse a las facultades extraordinarias que el
Congreso puede otorgar al Presidente.
·
Es de su esencia estar sujeta a un término o a una condición.
·       La
interpretación del alcance concreto de la extensión de las facultades
extraordinarias debe ser estricta y restrictiva, por lo cual sólo comprenden
los asuntos expresamente indicados por la ley habilitante, sin que haya lugar a
extensiones ni analogías.
Más allá de los
artículos constitucionales transitorios que trae la Carta Política de 1991,
mediante algunas reformas constitucionales  le han sido otorgadas facultades
legislativas extraordinarias al Presidente de la República.
El Acto
Legislativo 03 de 2002, por medio del cual se adoptó en Colombia un modelo de
sistema penal acusatorio, consagró un artículo transitorio del siguiente tenor:
“Artículo 4°. Transitorio
(...)
El
Congreso de la República dispondrá hasta el 20 de junio de 2004 para expedir
las leyes correspondientes. Si no lo hiciere dentro de este plazo, se reviste
al Presidente de la República de facultades extraordinarias, por el término de
dos meses para que profiera las normas legales necesarias al nuevo sistema.
Para este fin podrá expedir, modificar o adicionar los cuerpos normativos
correspondientes incluidos en la ley estatutaria de la administración de
justicia, la ley estatutaria de habeas corpus, los Código Penal, de
Procedimiento Penal y Penitenciario y el Estatuto Orgánico de la Fiscalía”.
Esta Corporación
en Sentencia C-970 de 2004 consideró que, en términos generales, las facultades extraordinarias conferidas por el Acto
Legislativo 03 de 2002 al Presidente de la República para adoptar unos Códigos
y expedir unos estatutos legales con el fin de asegurar la adopción efectiva
del sistema penal acusatorio, no comportaba una sustitución del conjunto de
elementos definitorios que identifican la Constitución colombiana de
1991.  Lo anterior por cuanto “no se sustituye el modelo de régimen
político, ni la forma de organización política, ni el conjunto de los valores y
principios políticos en que se funda la Constitución de 1991”.
El
Acto Legislativo 01 de 2003, conocido como “Reforma Política” consignó la
siguiente cláusula legislativa habilitante a favor del Presidente de la
República:
“Parágrafo transitorio. El Congreso reglamentará
estas materias. En lo concerniente a las elecciones departamentales y
municipales, tal reglamentación deberá estar lista a más tardar tres meses
antes de su realización. Si no lo hiciere, el Gobierno Nacional dictará un
decreto con fuerza de ley antes del cierre de las inscripciones
correspondientes.”
La Corte
Constitucional, en fallo C- 971 de 2004, consideró que la citada cláusula
habilitante constitucional no configuraba una sustitución de dos principios
fundamentales de la Carta Política de 1991: Separación de poderes y Reserva de
Ley.
En definitiva:
la Corte Constitucional ha sostenido que, bajo determinadas condiciones y
límites, mediante una norma constitucional, que hasta el momento siempre ha
sido transitoria, se habilite al Presidente de la República para que de forma
extraordinaria y con miras a la consecución de unos fines concretos, expida
decretos con fuerza material de ley.
3.    Consecuencias de
la aplicación de la tesis mayoritaria
Adelantar un
juicio de necesidad, enfocado a demostrar si la premura en la adopción del
decreto con fuerza de ley justificaba no acudir al trámite legislativo
ordinario, o incluso, a la expedición de un texto legal vía procedimiento
legislativo para la paz, termina por desconocer la finalidad de la norma
constitucional habilitante, cual es, lograr una adecuada implementación del
Acuerdo Final, suscrito y refrendado.
No se trata, en
consecuencia, de comparar la agilidad propia de la expedición de un decreto,
con la tardanza del procedimiento legislativo ordinario; menos aún, con la
celeridad propia de las leyes aprobadas mediante el procedimiento legislativo
especial para la paz.
Aunado a lo
anterior, el principio de separación de poderes se encuentra salvaguardado por
cuanto la norma habilitante restringe las competencias del Presidente de la
República, en el sentido de no permitirle expedir actos legislativos, leyes
estatutarias, leyes orgánicas, códigos, impuestos, o leyes que necesiten
mayorías calificada o absoluta.
En conclusión:
El juicio de necesidad estricta, antes que un examen sobre la urgencia e
imperiosidad de la adopción del decreto con fuerza de ley, apunta a establecer
si la medida conduce a implementar algunos contenidos del Acuerdo Final, juicio
de valor que corresponde al Presidente de la República.
4.    Síntesis
En
la historia del derecho constitucional colombiano, la concesión de facultades
extraordinarias al Presidente de la República no ha estado signada por un
carácter de necesidad, urgencia o imperiosidad, o por la dificultad para
adelantar el trámite legislativo ordinario, sino por motivos de conveniencia
pública. Por el contrario, las atribuciones legislativas excepcionales que la
Constitución le reconoce al Presidente de la República bajo estados de
excepción, comportan la realización de un examen de urgencia, dada la magnitud
de la amenaza que se cierne sobre la vigencia del orden constitucional. De tal
suerte que no pueden confundirse los juicios de constitucionalidad realizados
en materia de facultades legislativas extraordinarias, sean otorgadas por ley
habilitante o acto legislativo, con aquellos propios de los estados de
excepción (arts. 212 a 215).
La simple
lectura de la norma constitucional habilitante (art. 2º del A.L. 01 de 2016)
evidencia que la necesidad de la medida está circunscrita a facilitar y
asegurar la implementación del Acuerdo Final. De allí que le corresponda al
juez constitucional verificar si el contenido del respectivo decreto con fuerza
de ley resulta conducente para ejecutar un determinado compromiso asumido por
las partes en la negociación. En otras palabras: la necesidad está fijada en el
texto del Acuerdo Final.
Mi
disidencia, aquí expresada, lleva el respeto profundo que profeso por las
decisiones de la Corte Constitucional.
Fecha
ut supra,
ALBERTO
ROJAS RÍOS
Magistrado
ACLARACIÓN DE VOTO DE LA MAGISTRADA
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
A LA SENTENCIA C-160
DE 2017
DECRETO LEY SOBRE CAMBIO DE
ADSCRIPCION DE LA AGENCIA DE RENOVACION DEL TERRITORIO EN EJERCICIO DE
FACULTADES EXTRAORDINARIAS CONFERIDAS EN ACTO LEGISLATIVO 1 DE 2016-Presidente cita erróneamente la fecha de entrada en vigencia
del Acto Legislativo que le otorga competencia para expedir decretos con fuerza
de ley para implementar el Acuerdo Final (Aclaración de voto)
Referencia:
Expediente RDL 001
Asunto:
Revisión de constitucionalidad del Decreto Ley 2204 de 2016 “Por el cual se
cambia la adscripción de la Agencia de Renovación del Territorio”
Magistrada
Ponente:
GLORIA
STELLA ORTIZ DELGADO
1. Con el
acostumbrado respeto por las decisiones de la Corte Constitucional, a
continuación presento las razones por las cuales aclaro mi voto en la decisión
que adoptó la Sala Plena en sesión del 9 de marzo del 2017, en la cual se
profirió la Sentencia C-160 de 2017.
En
esta providencia la Corte declaró la inexequibilidad del Decreto Ley
2204 de 2016 “por el cual se cambia la adscripción de la Agencia de
Renovación del Territorio” en el proceso de control de constitucionalidad
automático dispuesto en el Acto Legislativo 01 de 2016, por considerar que
incumplía el criterio de necesidad estricta para acudir a la vía
extraordinaria. Si bien comparto plenamente esta decisión considero que no es
posible afirmar, como lo hace la sentencia, que el proceso de refrendación
culminó el 30 de noviembre de 2016 de conformidad con los criterios adoptados
en la Sentencia C-699 de 2016[136], por las razones que
paso a explicar.
2.
En lo relevante, esta decisión determinó que el Congreso de la República, en
consonancia con la Sentencia C-699 de 2016, constató la refrendación
popular del Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción
de una Paz Estable y Duradera a través de las proposiciones votadas los días 29
y 30 de noviembre de 2016 y, por lo tanto, el Acto Legislativo 01 de 2016 cobró
vigencia para la última de esas fechas.
El
artículo 5° de tal Acto Legislativo, fija como condición de vigencia el momento
de la “refrendación
popular del Acuerdo Final para la terminación del conflicto y la construcción
de una paz estable y duradera”. La mencionada sentencia, que revisó la
constitucionalidad de los artículos 1° y 2° (parciales) de ese cuerpo
normativo, al respecto sostuvo que la refrendación popular no se identifica con
un mecanismo de participación ciudadana específico. Así, precisó que en ese
contexto, “la refrendación popular designa un (i) proceso, (ii) en el cual
haya participación ciudadana directa, (iii) cuyos resultados deben ser
respetados, interpretados y desarrollados de buena fe, en un escenario de
búsqueda de mayores consensos, (iv)proceso que puede concluir en virtud de una
expresión libre y deliberativa de una autoridad revestida de legitimidad
democrática, (v) sin perjuicio de eventuales espacios posibles de participación
ciudadana para la revisión específica de aspectos concretos ulteriores.
Mientras los órganos políticos encargados de aplicar las previsiones del Acto
Legislativo 1 de 2016 se mantengan dentro de esos límites, pueden definir si se
ha cumplido la refrendación popular, que es condición para su entrada en
vigencia”[137].
La Sentencia C-160
de 2017
constató cada uno de esos elementos y concluyó que con posterioridad al 2 de
octubre de 2016, al acatar los resultados del plebiscito, el Presidente convocó
a todas las fuerzas políticas, en particular las disidentes, para escucharlas y
abrir espacios de interlocución. En este contexto, se revisó el Acuerdo
inicialmente pactado para tener en cuenta el resultado del plebiscito, promover
diversas formas de participación ciudadana mediante un diálogo social que
generó un mayor consenso y desencadenó un nuevo proceso de negociación hasta
lograr el Acuerdo Final del 24 de noviembre de 2016. Así, para la Corte, el
nuevo Pacto de Paz interpretó, respetó y desarrolló de buena fe los resultados
del plebiscito y, finalmente, tal proceso complejo de refrendación, y en los
términos de la Sentencia
C-699 de 2016,
se verificó por ambas Cámaras del Congreso de la República mediante las
proposiciones aprobadas el 29 y el 30 de noviembre, por lo cual la Corte
entendió que el Acto Legislativo y, así las facultades extraordinarias,
entraron en vigor el 30 de noviembre de 2016.
3. En mi
criterio, para la firma del Decreto Ley 2204 de 2016 el
Congreso no podía verificar la refrendación del Acuerdo Final en los términos
de la Sentencia C-699 de 2016 esencialmente porque: (i) ese fallo no
había sido expedido al momento de la aprobación de las proposiciones del 29 y
30 de noviembre, luego, al Congreso no le era posible conocer los requisitos a
los que estaría sometido; (ii) al no conocer las condiciones referidas, el
Congreso ignoraba la imposibilidad de expedir actos únicos con la
intención de refrendar el Acuerdo Final, lo cual hizo mediante las citadas
proposiciones, y que su competencia se restringía a verificar la culminación de
un proceso; adicionalmente, considero que (iii) el Decreto Ley 2204 de 2016 no
analizó si el Presidente tenía o no la competencia para expedirlo, lo cual
estaba obligado a hacer como presupuesto de legitimidad; y (iv) el parámetro
impuesto en esta valoración es jurídico, no político, pues la competencia para
expedir los decretos ley en virtud de las facultades extraordinarias está
sujeta a la entrada en vigor del Acto Legislativo 01 de 2016 en los términos de
su artículo 5°, así al incumplir esa disposición el Presidente no tenía
competencia para dictar la normativa. A continuación desarrollo cada uno de
esos puntos.
4.
Para entender vigente el Acto Legislativo 01 de 2016, y así, activadas las
facultades extraordinarias del Ejecutivo, el Congreso debía cumplir con los
requisitos señalados en la Sentencia C-699 de 2016, pese a lo cual
el supuesto acto de verificación de la refrendación tuvo lugar los días 29 y 30
de noviembre de 2016, mientras que tal providencia fue adoptada el 13 de
diciembre de 2016.
Así pues, en las fechas para las cuales el Congreso discutió y votó las
proposiciones no le era posible conocer los parámetros que debía cumplir de
conformidad con el alcance otorgado al concepto de “refrendación
popular”
en la citada sentencia, por lo cual, no era posible adoptarlas en los términos
explicados en el fallo.
De conformidad
con lo anterior, no entiendo cómo la Sala Plena en esta sentencia verificó el
cumplimiento de los parámetros de manera retrospectiva, cuando el artículo 45
de la Ley 270 de 1997[138]
establece que los efectos de las providencias de esta Corporación son a futuro
y la Sentencia
C-699 de 2016
no determinó nada diferente.
5. Por otra
parte, como se advirtió, la Sentencia C-699 de 2017 señaló que los
órganos políticos encargados de aplicar las previsiones del Acto Legislativo 01
de 2016 podían definir el cumplimiento de la refrendación popular, pero no
podían refrendarlo[139].
Lo anterior responde a la naturaleza del proceso complejo y a la prohibición de
actos únicos, pues al tratarse de un proceso extendido en el tiempo y en
diferentes acciones, no existe un solo acto con la capacidad de refrendar el
Acuerdo. Así pues, el acto
único
es aquel que se atribuye para sí mismo, la capacidad de otorgar la
refrendación, al margen de la verificación de la incorporación de la voluntad
manifestada mediante participación directa. En este caso, la importancia de
reconocer las características del proceso, y su naturaleza compleja, no se
remite a un atributo formal, sino a entender de manera sustancial el diálogo
social que tuvo lugar, lo cual imponía la obligación de verificar si los
resultados de la participación directa habían sido respetados, interpretados y
desarrollados de buena fe[140].
El proceso de
refrendación es complejo, tal y como lo dispuso la Sentencia C-699
de 2016[141], pero eso no
significa que el Congreso simplemente podía optar por una decisión política
discrecional, pues debía cumplir los requisitos señalados en la sentencia[142],
en especial, si la inclusión de las propuestas de quienes ganaron el plebiscito
(voto por el no) se hicieron, pues debía evaluarse si el Acuerdo tuvo cambios
sustanciales como consecuencia del resultado democrático[143].
En
los documentos allegados por el Congreso en el trámite de revisión del Decreto
Ley 2204 de 2016 se evidencia que las proposiciones 83 y 39, discutidas y
aprobadas por el Senado de la República y la Cámara de Representantes el 29 y
30 de noviembre de 2016 constataron un proceso en el cual se habían escuchado
las diferentes posiciones respecto del nuevo Pacto de Paz y que el Congreso
consideró, con fundamento en diversas fuentes, que como órgano representativo
por excelencia, tenía la competencia para refrendar tal documento. Igualmente,
afirmó que se trataba de un nuevo Acuerdo[144].  Así pues, esas
proposiciones no dan cuenta de un análisis del proceso desde su naturaleza
compleja y, específicamente, no comprobaron si los resultados de la
participación ciudadana directa fueron “respetados, interpretados y
desarrollados de buena fe, en un escenario de búsqueda de mayores consensos”, sino se
limitaron a verificar si todas las partes fueron escuchadas, lo cual resta
validez a la decisión del plebiscito cuando la Sentencia C-379
de 2016
estableció su carácter vinculante para el Presidente[145].
Adicionalmente, el Congreso se atribuyó la competencia de la refrendación del
Acuerdo, como un acto político, y no como la verificación de la culminación de
un proceso.
6.
De conformidad con lo precedente, en mi criterio, esas proposiciones se
inscriben justamente en la categoría de acto único, el cual la Sentencia C-699
de 2016
prohibió expresamente como acto de refrendación. Esto, pues aun cuando
confirmaron que se trataba de un nuevo acuerdo, no se detuvieron a revisar si,
en efecto, los nuevos cambios correspondían con la voluntad del pueblo
expresada el 2 de octubre de 2016 y con las propuestas presentadas por los
representantes de esa posición en el diálogo social que tuvo lugar después de
tal momento. Luego, no solo era indispensable  escuchar a las partes, sino
también era exigible para el Congreso la obligación de corroborar los cambios.
Ahora
bien, la Cámara de Representantes en la sesión plenaria del 14 de diciembre, y
de conformidad con el comunicado de prensa del 13 de diciembre de 2016 sobre la
Sentencia
C-699 de 2016,
consideró y votó una nueva proposición[146]. Este nuevo acto
político respetó los parámetros establecidos en la decisión, al entender su
actuación como parte de un proceso y con el objetivo específico de constatar si
los resultados de la participación directa habían sido “respetados,
interpretados y desarrollados” de buena fe. Sin embargo, tal acto
resaltó que el debate del 30 de noviembre tuvo tal propósito. Adicionalmente,
esta providencia dijo expresamente que el certificado del 25 de enero de 2017,
publicado en la Gaceta 75 sobre la aprobación de la proposición del 14 de
diciembre de 2016 “constituye
una reiteración de las anteriores constancias del legislativo, las que dan
cuenta de la aprobación de las proposiciones del 29 y 30 de noviembre de 2016”.
No
comparto esa posición, pues considero que existen diferencias sustanciales
entre las actuaciones. Efectivamente, al momento de votar y discutir la última:
(i) ya se conocían los criterios sentados por la Sentencia C-699
de 2016; (ii)  la proposición reflejó un ejercicio consciente acerca del
reconocimiento del proceso complejo; y (iii) se verificó explícitamente que los
resultados de la participación ciudadana fueron respetados, interpretados y
desarrollados de buena fe.  Más allá, para mí, la decisión de la Cámara de
Representantes de discutir y votar una nueva proposición en los términos de la
mencionada sentencia, evidencia que para el mismo Congreso sus primeros actos
no cumplían con los requisitos establecidos por este Tribunal.
7.
De otra parte, en mi concepto, de la misma forma en la cual la Sentencia C-699
de 2016
señaló que dado que el Acto Legislativo 01 de 2016 “faculta al
Congreso para implementar el acuerdo final por un procedimiento especial (…)  (éste)
tiene también competencia para interpretar cuándo esas facultades entran en
vigencia, pues el órgano encargado de aplicar la Constitución tiene, como
presupuesto analítico necesario, la competencia para interpretarla[147][148]”,
en
el primer decreto expedido bajo las facultades del fast track debía valorarse
si el Presidente tenía competencia para expedirlo. Esto es, si se había
cumplido con la refrendación popular del Acuerdo, como presupuesto de vigencia
del Acto Legislativo 01 de 2016 y de la legitimidad de su actuación. Sin
embargo, el decreto no realiza tal valoración y, simplemente, se limita a
aseverar que las nuevas disposiciones constitucionales entraron en vigor el 30
de noviembre de 2016, por decisión del Congreso.
En efecto, el
Decreto Ley establece en sus considerandos que “el día 30 de
noviembre de 2016, el Congreso de la República, adoptó la
decisión política de refrendar el Acuerdo Final para la Terminación del
Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera”. Así, la
normativa genera una equivalencia entre las proposiciones aprobadas en el
Congreso y la refrendación. En este sentido, es claro que para el Gobierno en
ese momento, la refrendación se entendió como un acto único del Congreso,
en contravía de los criterios de proceso complejo y de verificación de buena fe
de los resultados de la participación ciudadana directa, establecidos en la Sentencia C-699
de 2016.
En mi concepto,
ese acto político podía ser valorado pero no significa que en esa fecha se
hubiere refrendado. Luego, el Presidente cita erróneamente la fecha de entrada
en vigencia del Acto Legislativo que le otorga competencia para expedir
decretos con fuerza de ley para implementar el Acuerdo Final.
8. Finalmente,
es necesario precisar que la Corte debe hacer una valoración jurídica, no
política al evaluar la decisión del Congreso de refrendar el Acuerdo Final
porque, al tenor de lo dispuesto en el artículo 5° del Acto Legislativo 01 de
2016, su vigencia estaba sometida a la refrendación popular. Esta
valoración se somete a dos parámetros, primero, al referente normativo
mencionado y, segundo, a los criterios establecidos en la Sentencia C-699
de 2016, según
los cuales se define el concepto de refrendación popular y el alcance del mismo
como condición suspensiva de la vigencia del Acto Legislativo citado. Por esta
razón, reitero que no era posible cumplir con tales parámetros, sin conocer el
contenido de los mismos, lo cual ignora esta providencia.
9. En
conclusión, en mi concepto, las proposiciones del Congreso del 29 y 30 de
noviembre de 2016 constituyeron actos únicos, luego, no
podían verificar la refrendación popular del Acuerdo Final. Además, para esas
fechas ni la Cámara de Representantes ni el Senado de la República conocían los
criterios a los cuales  debían ajustarse de conformidad con la Sentencia C-699
de 2016, pues no había sido expedida. Igualmente, de acuerdo con la
motivación del decreto, al momento de firmarlo la competencia que otorgaba esa
posibilidad no estaba activada, pues el Gobierno Nacional citó una fecha que no
corresponde con el acto de ratificación democrática, que era la condición sine qua non para que el
Acto Legislativo entrara en vigencia. Eso significa que el Presidente dictó el
Decreto Ley sin competencia para hacerlo.
Fecha
ut supra,
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
[1] “El enfoque
territorial del Acuerdo supone reconocer y tener en cuenta las necesidades,
características y particularidades económicas, culturales y sociales de los
territorios y las comunidades, garantizando la sostenibilidad socio-ambiental;
y procurar implementar las diferentes medidas de manera integral y coordinada,
con la participación activa de la ciudadanía. La implementación se hará desde
las regiones y territorios y con la participación de las autoridades
territoriales y los diferentes sectores de la sociedad”.
[2] La Ley 1806 de 2016, por medio de
la cual se “regula
el plebiscito para la refrendación del acuerdo final para la terminación del
conflicto y la construcción de una paz estable y duradera”.
[3] La Ley 1806 de 2016 “regula el plebiscito para la
refrendación del acuerdo final para la terminación del conflicto y la
construcción de una paz estable y duradera”.
[4] Constitución Política, articemos
104 y 378.
[5] Ver C-699 de 2016.
[6] Ibidem.
[7] C-699 de 2016.
[8] Ibidem.
[9]
http://www.ideaspaz.org/especiales/dialogos-habana/#
[10] http://www.altocomisionadoparalapaz.gov.co/procesos-y-conversaciones/Paginas/mesa-de-conversaciones-con-las-farc-ep-aspx
[11] http://plebiscito.registraduria.gov.co/99PL/DPLZZZZZZZZZZZZZZZZZ_L1.htm
[12] http://www.altocomisionadoparalapaz.gov.co/procesos-y-conversaciones/documentos-y-comunicados-conjuntos/Paginas/Comunicado-Conjunto-No-03-28-de-octubre-de-2016.aspx
[13] http://www.eltiempo.com/politica/proceso-de-paz/nuevo-acuerdo-de-paz-entre-el-gobierno-y-las-farc/16749079
[14] Los cambios,
precisiones y ajustes para un nuevo acuerdo final para la terminación del
conflicto y la construcción de una paz estable y duradera, pueden consultarse: http://equipopazgobierno.presidencia.gov.co/Documents/cambios-precisiones-ajustes-nuevo-acuerdo-final-terminacion-conflicto-construccion-paz-estable-duradera.pdf
[15] http://www.semana.com/nacion/articulo/refrendacion-del-nuevo-acuerdo-de-paz-con-las-farc-en-el-congreso/506632
[16] http://es.presidencia.gov.co/noticia/161201-Comunicado-conjunto-8
[17] Sentencia C-379 de 2016.
[18] Ibidem.
[19] Ibidem.
[20] Ibidem.
[21] C-397 de 2016 y
C-699
de 2016.
[22] Ibidem.
[23] Ibidem.
[24] Ibidem.
[25] Resolución No. 1979 del 21 de
septiembre de 2016, “Por la cual se establece el número y duración de los
Espacios Institucionales a que tienen derecho los comités de campaña promotores
del sí o del no en el plebiscito del 2 de octubre del 2016 en los servicios de
Radio del Estado”.
[26] Ver C-397 de 2016.
[27] C-397 de 2016.
[28] Ibidem.
[29]http://es.presidencia.gov.co/discursos/161002-Palabras-del-Presidente-de-la-Republica-Juan-Manuel-Santos-luego-de-conocerse-los-resultados-del-Plebiscito-por-la-Paz.
[30] Página web
http://www.centrodemocratico.com/?q=articulo/frente-al-resultado-del-plebiscito-expresidente-alvaro-uribe-velez
[31] Página web http://www.farc-ep.co/comunicado/comunicado-de-las-farc-ep-1.html.
[32] Oficio con número de radicado
OFI17-2440-DMI-1000 fechado el 31 de enero de 2017, suscrito por el Ministro
del Interior (Anexo A).
[33] Consta de 223
folios.
[34] Consta
en Cuaderno 2.
[35] Consta de 60
folios y siete (7) CD´S.
[36] Consta de 43
folios  y un (1) CD.
[37] Consta de 7
folios y una (1) memoria USB.
[38] Consta de 63
folios.
[39] Obran
a folios 1 al 26 de la Cuaderno 5 del Anexo A del Oficio OFI17-2440-DMI-1000
del 31 de enero de 2017, suscrito por el Ministro del Interior.
[40] Asamblea del 29
de noviembre de 2016, obra a folio 2.
[41] Asamblea del 29
de noviembre de 2016, obra a folios 3 y 4.
[42] Asamblea del 29
de noviembre de 2016, obra a folio 5.
[43] Asamblea del 29
de noviembre de 2016, obra a folio 6.
[44] Acta sin fecha
visible, obra a folio 7.
[45] Asamblea del 29
de noviembre de 2016, obra a folios 8 y 9.
[46] Asamblea del 29
de noviembre de 2016, obra a folios 10 y 11.
[47] Asamblea del 24
de noviembre de 2016, obra a folios 12 y 13.
[48] Acta sin fecha
visible, obra a folio 14.
[49] Acta sin fecha
visible, obra a folio 15.
[50] Acta sin Fecha
visible, obra a folios 16 y 17.
[51] Acta sin fecha
visible, obra a folio 18.
[52] Asamblea del 28
de noviembre de 2016, obra a folio 19.
[53] Acta sin fecha
visible, obra a folio 20.
[54] Asamblea del 29
de noviembre de 2016, obra a folios 21 al 23.
[55] Asamblea del 24
de noviembre de 2016, obra a folios 23 y 24.
[56] Acta sin fecha
visible, obra a folios 25 y 26.
[57] Obran
a folios 30 al 63 del Cuaderno 5 del Anexo A del Oficio OFI17-2440-DMI-1000 del
31 de enero de 2017, suscrito por el Ministro del Interior.
[58] Acta del 29 de
noviembre de 2016, obra a folios 30 y 31.
[59] Acta del 25 de
noviembre de 2016, obra a folios 33 y 34.
[60] Acta del 29 de
noviembre de 2016, obra a folios 36-37 y 50.
[61] Acta sin fecha
visible, obra a folios 38 y 39.
[62] Acta sin fecha
visible, obra a folio 40.
[63] Acta del 29 de
noviembre de 2016, obra a folios 41, 55 y 56.
[64] Acta del 13 de
octubre de 2016, obra a folios 42 y 43.
[65] Acta del 29 de
noviembre de 2016 (solo firma proponente), obra a folios 44 y 45.
[66] Acta del 30 de
noviembre de 2016, obra a folios 46 y 47.
[67] Acta del 30 de
noviembre de 2016, obra a folios 48 y 49.
[68] Acta del 30 de
noviembre de 2016, obra a folios 51-52 y 60.
[69] Acta del 30 de
noviembre de 2016, obra a folios 53 y 54.
[70] Acta sin fecha
visible y sin firmas, obra a folio 57.
[71] Acta del 29 de
noviembre de 2016, obra a folios 58 y 59.
[72] Acta del 24 de
noviembre de 2016 (sin firmas), obra a folio 61.
[73] Acta del 30 de
noviembre de 2016, obra a folios 62 y 63.
[74] Certificación
del 30 de noviembre de 2016, obra a folio 35.
[75] Obra
a folios 28 y 29 de la Cuaderno 5 del Anexo A del Oficio OFI17-2440-DMI-1000
del 31 de enero de 2017, suscrito por el Ministro del Interior.
[76] Consta de 113
folios.
[77] Obra
a folios 37 al 39 de la Cuaderno 6 del Anexo A del Oficio OFI17-2440-DMI-1000
del 31 de enero de 2017, suscrito por el Ministro del Interior
[78] Mesas de los
Departamentos de Cauca, Risaralda, Guajira, Quindío, Putumayo,
Córdoba y Guaviare.
[79] Mesas de los
municipios de de
Belén de Umbría (Risaralda), Cúcuta (Norte de Santander), Dos Quebradas
(Risaralda), Génova (Quindío), Pensilvania (Caldas), Calarcá (Quindío), Utica
(Cundinamarca), Tibasosa (Boyacá), Chivor (Boyacá), Cajicá (Cundinamarca)
Mosquera (Cundinamarca), Ubaté (Cundinamarca), Guasca (Cundinamarca), Briceño
(Boyacá), Labranzagrande (Boyacá), Puerto Caicedo (Putumayo), Puerto Asís
(Putumayo), Puerto Guzmán (Putumayo), Sibundoy (Putumayo), Valle del Guamuez
(Putumayo), Bolívar (Santander), Pereira (Risaralda), Armenia (Quindío),
Betulia (Santander), Trinidad (Casanare), Marquetalia (Caldas), Manizales
(Caldas), La Merced (Caldas), La Celia (Risaralda), Santuario (Risaralda),
Santa Rosa de Cabal (Risaralda), San Joaquín (Santander), Yopal (Casanare),
Cepitá (Santander), Amitarra (Santander), Anserma (Caldas) y Gachetá
(Cundinamarca).
[80] Consta
de 17 folios y tres (3) CD´s.
[81] Oficio con número
OFI17-2647-DVR-3000 fechado el 1º de febrero de 2017, suscrito por el
Viceministro de Relaciones Políticas del Ministerio del Interior (Anexo B).
[82] Consta de un escrito con 1 folio
y dos (2) cuadernos anexos.
[83] Consta de 31
folios y tres (3) CD´s.
[84] Consta de 106
folios y un (1) DVD.
[85] Obra
a folio 76 de la Cuaderno 2 del Anexo B del Oficio OFI17-2647-DVR-3000 del 1º
de febrero de 2017, suscrito por el Viceministro de Relaciones Políticas del
Ministerio del Interior.
[86] Obra
a folios 88 al 91 de la Cuaderno 2 del Anexo B del Oficio OFI17-2647-DVR-3000
del 1º de febrero de 2017, suscrito por el Viceministro de Relaciones Políticas
del Ministerio del Interior.
[87] Oficio con
número S.G.2-113/2017 fechado el 2 de febrero de 2017, suscrito por el
Secretario General de la Cámara de Representantes, respecto de la vigencia del
Acto Legislativo No. 01 de 2016 (cuaderno Principal). Consta de 3 folios en
total, un (1) CD y un (1) DVD.
[88] “Notas sobre
los cambios y ajustes y precisiones del nuevo acuerdo final para la terminación
del conflicto y la construcción de una paz estable y duradera”.
http://equipopazgobierno.presidencia.gov.co/Documents/NOTAS-SOBRE-LOS-CAMBIOS-AJUSTES-PRECISIONES-NUEVO-ACUERDO-FINAL.pdf
[89] “Sistematización opciones y
propuestas voceros del no y lo acordado en el nuevo acuerdo final”.
http://www.altocomisionadoparalapaz.gov.co/procesos-y-conversaciones/Documentos%20compartidos/21-11-2016-CUADRO-Propuestas-y-Ajustes-definitivo.pdf
[90] Incorporó los temas relacionados
con: (1) sostenibilidad de la RRI; (2) Fondo de tierras /Extinción
administrativa del derecho de dominio y expropiación; (3) beneficios; (4) Otras
formas de acceso a la tierra; (5) Zonas de Reserva Campesina; (6) Asociatividad
/modelo de desarrollo rural incluyente; (7) Instancia de Alto Nivel (8)
Participación en la RRI; (9) Uso de semillas; (10) catastro; (11) subsidios;
(12) Institucionalidad de la RRI.
[91] Ejemplo de ello es la ampliación
del plazo estipulado de 10 a 15 años para la fase de transición de erradicación
de la pobreza.
[92] Se asumieron los siguientes
temas: (13) Estatuto de la oposición; (14) Circunscripciones Transitorias
Especiales de paz; (15) Movilización y protesta; (16) Reforma del régimen y de
la organización electoral; (17) Medios de comunicación comunitarios; (18) Canal
cerrado de televisión; (19) Medidas para promover el acceso al sistema
político; (20) Participación en el Consejo Nacional Electoral;
[93] Página 31.
[94] (21) Reincorporación política;
(21) Reincorporación social y económica de las FARC/Organización para la
reincorporación colectiva económica y social – ECOMUN/El rol de la
institucionalidad existente para la reincorporación; (22) Eeincorporación
social y económica de las FARC/Organización para la reincorporación colectiva
económica y social – ECOMUN/El rol de la institucionalidad existente para la
reincorporación Reincorporación social y económica de las FARC/Acreditación y
tránsito a la legalidad/Milicias; (23) Reincorporación social y económica de
las FARC/Acreditación y tránsito a la legalidad/Milicias; (24) Reincorporación
de menores; (25) Garantías de seguridad/Instrumentos de prevención y monitoreo
de las organizaciones criminales objeto de este acuerdo; (26) Garantías de
seguridad/Unidad Especial de Investigación para el desmantelamiento de las
organizaciones criminales; (27) Garantías de seguridad/Cuerpo de Seguridad y
Protección; (28) Garantías de seguridad/Comisión Nacional de Garantías de
Seguridad; (29) Otros temas relacionados con garantías de seguridad.
[95] (30) Enfoque de la política;
(31) Medidas para la sustitución y erradicación efectiva de los cultivos
ilícitos /Erradicación; (32) Medidas para la sustitución y erradicación
efectiva de los cultivos ilícitos/Alcance del
Planes Integrales de Sustitución y Desarrollo
Alternativo – PISDA; (33) Medidas para la sustitución y erradicación efectiva
de los cultivos ilícitos/Formalización de la propiedad; (34) Medidas para la
sustitución y erradicación efectiva de los cultivos ilícitos /Tratamiento penal
diferencial de cultivadores; (35) Consumo de drogas ilícitas, y (36)
Reconocimiento y compromisos de las FARC.
[96] (37) Sanciones; (38) Estructura
y procedimiento; (39) Amnistías- Conexidad; (40) Elegibilidad; (41)
Extradición; (42) Agentes del Estado; (43) Contribución a la reparación
material-entrega de bienes; (44) responsabilidad del Mando; (45)
Condicionalidad
[97](46) Sostenibilidad de las
finanzas públicas; (47) Principios generales para la implementación; (48)
Cláusula democrática; (49) Comisión de Implementación , seguimiento y
verificación de diferencias (CSVR)/Comisión de Seguimiento, Impulso y
Verificación a la implementación (CSIVI); (50) Descentralización y rol
autoridades locales y departamentales y (51) Emisoras para difusión y
comunicación.
[98] (52) Enfoque de género; (53)
Libertad de cultos; (54) Menciones a sector reglaos; (55) familia como víctima;
(56) En cuanto a la autonomía escolar; (57) Menciones en el texto sobre
“genero”; (58) Medidas de construcción de confianza: búsqueda de personas dadas
por desaparecidas; (59) Bloque de constitucionalidad.
[99]
http://www.ideaspaz.org/especiales/dialogos-habana/#
[100] http://www.altocomisionadoparalapaz.gov.co/procesos-y-conversaciones/Paginas/mesa-de-conversaciones-con-las-farc-ep-aspx
[101] http://plebiscito.registraduria.gov.co/99PL/DPLZZZZZZZZZZZZZZZZZ_L1.htm
[102] http://www.altocomisionadoparalapaz.gov.co/procesos-y-conversaciones/documentos-y-comunicados-conjuntos/Paginas/Comunicado-Conjunto-No-03-28-de-octubre-de-2016.aspx
[103] http://www.eltiempo.com/politica/proceso-de-paz/nuevo-acuerdo-de-paz-entre-el-gobierno-y-las-farc/16749079
[104] Los cambios,
precisiones y ajustes para un Nuevo Acuerdo Final para la terminación del
conflicto y la construcción de una paz estable y duradera, pueden consultarse: http://equipopazgobierno.presidencia.gov.co/Documents/cambios-precisiones-ajustes-nuevo-acuerdo-final-terminacion-conflicto-construccion-paz-estable-duradera.pdf
[105] http://www.semana.com/nacion/articulo/refrendacion-del-nuevo-acuerdo-de-paz-con-las-farc-en-el-congreso/506632
[106] Sentencia C-379 de 2016.
[107] Los cambios,
precisiones y ajustes para un nuevo Acuerdo Final para la terminación del
conflicto y la construcción de una paz estable y duradera, pueden consultarse: http://equipopazgobierno.presidencia.gov.co/Documents/cambios-precisiones-ajustes-nuevo-acuerdo-final-terminacion-conflicto-construccion-paz-estable-duradera.pdf
[108] SV del magistrado Luis Guillermo
Guerrero Pérez. SPV de los magistrados Gloria Stella Ortiz Delgado, Jorge Iván
Palacio Palacio y Alberto Rojas Ríos. AV de los magistrados Aquiles Arrieta
Gómez (e.), Alejandro Linares Cantillo, Gabriel Eduardo Mendoza Martelo y Luis
Ernesto Vargas Silva.
[109] Por
medio del cual se establecen instrumentos jurídicos para facilitar y asegurar
la implementación y el desarrollo normativo del acuerdo final para la
terminación del conflicto y la construcción de una paz estable y duradera.
[110] Se aclara que hasta este punto
esta providencia fue elaborada por los Magistrados que comparten la posición
mayoritaria.
[111] Sentencia C-802 de 2002 MP Jaime
Córdoba Triviño.
[112] Ver por ejemplo las sentencias
C-004 de 1992 MP Eduardo Cifuentes Muñoz y C-802 de 2002, entre muchas otras.
[113] MP Humberto Sierra Porto.
[114] La jurisprudencia en la materia
es profusa, algunas decisiones relevantes son las siguientes: C-004 de 1992,
C-802 de 2002, C-135 de 2009, C-252 de 2010 MP Jorge Iván Palacio, C-156 de
2011 MP Mauricio González, C-216 de 2011 MP Juan Carlos Henao, C-670 de 2015 MP
María Victoria Calle, entre muchas otras.
[115] Los conceptos de democratización
y desdemocratización son tomados de: Tilly, Charles, Democracia, Madrid,
Akal, 2010, y corresponden a una pareja conceptual fundamental en su teoría de
la democracia. La desdemocratización se refiere a rasgos y procesos que
disminuyen el carácter democrático de un régimen y lo acercan a la autarquía o
a otras formas políticas. Un ejemplo de una situación desdemocratizadora por
excelencia sería la suspensión de elecciones libres.
[116] Nino, Carlos
Santiago, Radical Evil on Trial, New Haven, Yale University Press, 1996.
Aunque existe
copiosa bibliografía en la materia, este es uno de los textos paradigmáticos.
[117] Los tiempos de la justicia
transicional son variables de acuerdo con las materias de que se trate cada
medida. En efecto, aunque la vigencia de las normas en general es permanente,
existen casos específicos en los que sus efectos son limitados en el tiempo.
Del mismo modo, aunque hay temas de urgencia para atender la transición,
existen otros temas estructurales que requieren de un mayor debate democrático
e incluso de la existencia de ciertas condiciones materiales para su
implementación. Al respecto ver la Sentencia C-172 de 2017 MP Gloria Stella
Ortiz Delgado.
[118] MP. Luis Ernesto Vargas Silva.
En esta sentencia la Corte examinó la constitucionalidad del proyecto de ley
estatutaria  “Por la cual se regula el plebiscito para la refrendación del
acuerdo final para la terminación del conflicto y la construcción de una paz
estable y duradera.”
[119] MP Martha Victoria Sáchica de
Moncaleano. En esta sentencia se analizaron los cargos formulados en contra del
Artículo 3º del Acto Legislativo 1 de 2012 “Por medio del cual se establecen
instrumentos jurídicos de justicia transicional en el marco del artículo 22 de
la Constitución Política y se dictan otras disposiciones” por el
desbordamiento del poder de reforma de la Constitución por parte del Congreso
de la República.
[120] MP Nilson Pinilla Pinilla. Estudió la demanda
de inconstitucionalidad formulada contra los artículos 1°, 4°, 6° y 7º
(parciales) de la Ley 1424 de 2010 “Por
la cual se dictan disposiciones de justicia transicional que garanticen verdad,
justicia y reparación a las víctimas de desmovilizados de grupos organizados al
margen de la ley, se conceden beneficios jurídicos y se dictan otras
disposiciones”.
[121] MsPs Manuel José Cepeda
Espinosa, Jaime Córdoba Triviño, Rodrigo Escobar Gil, Marco Gerardo Monroy
Cabra, Alvaro Tafur Galvis y Clara Inés Vargas Hernández. Estudió la demanda de
inconstitucionalidad formulada en contra de varios artículos de la Ley 975 de
2005 “Por la cual
se dictan disposiciones para la reincorporación de miembros de grupos armados
organizados al margen de la ley, que contribuyan de manera efectiva a la
consecución de la paz nacional y se dictan otras disposiciones para acuerdos
humanitarios”
[122] Sentencia C-179 de 1994 MP
Carlos Gaviria Díaz.
[123] Sentencia C-224 de 2009 MP Jorge
Iván Palacio.
[124] MP Humberto
Antonio Sierra Porto. La Corte concluyó que la posibilidad de
que el Presidente de la República pudiera ser reelegido en dos oportunidades
consecutivas quebrantaba el equilibrio entre los poderes públicos, y provocaba
una concentración de poder incompatible con el modelo de Estado adoptado en la
Constitución. Así las cosas, ante las consecuencias que provoca la
concentración excesiva de poder en el ejecutivo, la Corte consideró que la
previsión de una segunda reelección presidencial quebranta la forma política
plasmada en la Constitución de 1991 y, en consecuencia, declaró inexequible la
Ley 1354 de 2009 “Por medio de la cual se convoca a un referendo
constitucional y se somete a consideración del pueblo un proyecto de reforma
constitucional”.
[125] MP Manuel José Cepeda
Espinosa. La
sentencia estudió
la demanda dirigida en contra del parágrafo transitorio del artículo 3º del
Acto Legislativo 1º de 2003 “Por
el cual se adopta una reforma política constitucional y se dictan otras
disposiciones” en
el que se otorgaban facultades al Gobierno Nacional para la reglamentación de
asuntos relacionados con elecciones departamentales y municipales.
[126] Forsthoff,  Ernst.
Estado de derecho en mutación. Trabajos constitucionales 1954-1973. Madrid:
Tecnos. 2015.
[127] MP María Victoria Calle Correa.
[128] Sentencia C-588 de 2009 (MP
Gabriel Eduardo Mendoza Martelo. SV Mauricio González Cuervo, Nilson Pinilla
Pinilla, Jorge Ignacio Pretelt Chaljub y Humberto Sierra Porto): “en concordancia con el carácter escrito de la
Constitución, la reforma sea expresa y pierda toda oportunidad la introducción
de modificaciones tácitas o de imposible, difícil o dudoso conocimiento. La
exigencia de acuerdo con la cual cualquier reforma debe conducir a reformular
la redacción de la disposición alterada se conoce como principio de certificación y
evidencia y, aunque lógicamente deriva del carácter escrito de los
textos constitucionales”.
[129]
Es relevante, si bien en el marco constitucional, tener en cuenta la Opinión
Consultiva OC-6/86 de la Corte IDH. La Expresión
"Leyes" en el Artículo 30 de la Convención Americana sobre Derechos
Humanos, del 9 de mayo de 1986. Serie A No. 6. La Corte dijo que los términos
‘ley’ o ‘leyes’ dentro de la Convención, cuando se emplean para referirse a
las restricciones de derechos autorizadas por ese instrumento, deben
entenderse en principio de la siguiente manera: “la palabra leyes en el
artículo 30 de la Convención significa norma jurídica de carácter general,
ceñida al bien común, emanada de los órganos legislativos constitucionalmente
previstos y democráticamente elegidos, y elaborada según el procedimiento
establecido por las constituciones de los Estados Partes para la formación de
las leyes”.
[130] Gaceta del Congreso 113 de 2016,
páginas 5-6.
[131] Ley 1753 de 2015. “Artículo
107. FACULTADES EXTRAORDINARIAS PARA EL DESARROLLO RURAL Y AGROPECUARIO. De
conformidad con lo establecido en el artículo 150, numeral 10, de la Constitución
Política revístase al Presidente de la República de precisas facultades
extraordinarias hasta por un término de seis (6) meses, contados a partir de la
fecha de publicación de la presente ley, para:
(…)
d) Crear las entidades u
organismos que se requieran para desarrollar los objetivos que cumplían las
entidades u organismos que se supriman, escindan, fusionen o transformen del
sector Administrativo Agropecuario, Pesquero y de Desarrollo Rural”.
[132] Decreto Ley 2366 de 2015. Artículo 1.
[133] Decreto Ley 2365 de 2015
[134] Decreto Ley 2366 de 2015.
[135]
Sentencias C-119 de 1996 y  C-744 de 2012.
[136]
M.P. María Victoria Calle Correa.
[137]
Sentencia C-699 de 2016 M.P. María Victoria Calle Correa.
[138]
“Las sentencias que profiera la Corte Constitucional sobre los actos sujetos
a su control en los términos del artículo 241 de la Constitución Política,
tienen efectos hacia el futuro a menos que la Corte resuelva lo contrario”.
[139]
Sentencia C-699 de 2016 de 2016 M.P. María Victoria Calle Correa “Mientras
los órganos políticos encargados de aplicar las previsiones del Acto
Legislativo 1 de 2016 se mantengan dentro de esos límites, pueden definir si se
ha cumplido la refrendación popular, que es condición para su entrada en
vigencia”.
[140]
Sentencia C-699 de 2016 M.P. María Victoria Calle Correa “El hecho de que
sea un proceso, integrado entonces por varios actos, no es sin embargo solo un
atributo formal atinente a la cantidad de actos que lo integran. Designa
también, o ante todo, la intervención de diversas autoridades en un ejercicio
de frenos y contrapesos. Cuando el artículo 5º del Acto Legislativo 1 de 2016
condiciona la entrada en vigencia de este último a la refrendación popular del
acuerdo final, lo hace en el marco de un Estado Constitucional de Derecho,
organizado en forma de república con separación de poderes, y bajo el respeto
de los derechos de las minorías (CP Preámbulo y arts 1, 2, 113). En este
contexto institucional, sería inconcebible una refrendación popular entendida
como un acto único en el cual el pueblo se pronuncie, sin controles previos o
ulteriores, en torno a un asunto de interés colectivo, toda vez que su
intervención podría quedar así despojada de límites, en un Estado que se
caracteriza por limitar el ejercicio del poder constituido. Es por eso que los
referendos constitucionales aprobatorios y los plebiscitos, dos mecanismos que
la Corte ha destacado hasta la fecha como de refrendación popular de acuerdos
finales o de sus actos de implementación, exigen o autorizan la intervención
previa y posterior de otros órganos además del cuerpo electoral (CP arts 104 y
378). En los referendos constitucionales aprobatorios deben participar antes de
la consulta ciudadana el Congreso y la Corte Constitucional. En los plebiscitos
intervienen el Presidente de la República y el Congreso con antelación a la
decisión popular. Además, en ambos casos está previsto por ejemplo un control
constitucional posterior a la decisión del pueblo (CP art 241 nums 1 y 3). De
este modo se tratan de conciliar los principios de la democracia participativa,
con los del Estado social de derecho republicano, pluralista y multicultural”.
[141]
“20.1. Un proceso.- La regulación constitucional y la jurisprudencia sobre
la materia revelan que con los términos ‘refrendación popular’ se denota ante
todo un proceso, y no un acto único. En la sentencia C-379 de 2016 la Corte
Constitucional habló por eso expresamente del “proceso de refrendación popular
de los acuerdos de paz”. Y, en una aproximación más general, la jurisprudencia
ha considerado que los plebiscitos y los referendos constitucionales son aptos
para configurar una refrendación popular (sentencia C-397 de 2016, fundamentos
30 y 92), precisamente porque en ambos concurre el carácter de procesos, y no
de actos únicos o simplificados”.
[142]
“Si los órganos de representación, en ejercicio de su margen de apreciación
política, han puesto en marcha mecanismos de participación democrática pero
consideran en riesgo la viabilidad de la política de paz, pueden aplicar el
Acto Legislativo 1 de 2016, en la medida en que consideren satisfechos los
principios constitucionales de la refrendación popular, declarados en esta
providencia”.
[143]
“Debe ser el Congreso de la República, o una autoridad revestida de legitimidad
democrática, quien defina dentro del más amplio margen de apreciación si se han
cumplido los principios de la refrendación popular señalados en esta
providencia, y si el Acto Legislativo ha entrado en vigencia. Primero, porque
le asiste competencia para ello. El Congreso cuenta, por ejemplo, con las
facultades de control político previstas en los artículos 244 y siguientes de
la Ley 5 de 1992, bajo la figura de citación para discusión de políticas o
temas generales.  En desarrollo de las mismas, controla políticamente que la
voluntad ciudadana previamente expresada haya sido respetada, interpretada y
desarrollada de buena fe, en un escenario de búsqueda de mayores consensos.
Cuando verifique que así fue, puede declarar concluido el proceso de refrendación
popular, y el Acto Legislativo habrá entrado en vigencia. De otro lado, el
Congreso puede también intervenir en la conclusión del proceso de refrendación
popular en ejercicio de sus funciones de reforma constitucional o legislativas,
con fundamento en la cláusula general de competencias, en virtud de la cual el
listado de sus atribuciones no sería taxativo”.
[144]
Sentencia C-160 de 2017 M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado. “El Congreso de la
República estimó, por tanto, que se trataba de un “Nuevo Acuerdo, que el
Presidente de la República tomó la decisión de someter el primer Acuerdo a
consideración del pueblo colombiano en ejercicio de sus facultades
constitucionales y legales”, y estimó que “en ejercicio de su soberanía, en
ejercicio de sus facultades democráticas y representando al pueblo de Colombia,
puede tomar la decisión de acompañar esta postura del Gobierno nacional”
(Destaca la Sala)”.
[145]
Sentencia C-379 de 2016 M.P. Luis Ernesto Vargas Silva: “es importante
resaltar que los efectos vinculantes de la decisión del Pueblo en el plebiscito
especial cobijan exclusivamente al Presidente de la República, sin que las
mismas se extiendan a otros poderes públicos. Esto con el fin de preservar la
separación de poderes y la índole política del plebiscito, características que
no pueden ser utilizadas para que el gobernante, apoyado en la decisión
popular, limite o enerve la acción de los demás poderes públicos.  En
consecuencia, la Corte declara inexequible el numeral segundo del artículo 3º
del PLE y condiciona la constitucionalidad del resto de la norma en el
entendido de que el carácter vinculante antes señalado se predica solo respecto
del Presidente de la República”.
[146]
Acta 189 de la Cámara de Representantes.
[147]
Kelsen, Hans. Teoría pura del derecho. Segunda edición para el alemán.
11ª edición en español. Trad. Roberto J. Vernengo. México. Porrúa. 2000, p.
349.
[148]
Sentencia C-699 de 2016 M.P. María Victoria Correa Calle.