T-259-93
Sentencia No
Sentencia
No. T-259/93
ACCION
DE TUTELA-Titularidad/PERSONA
JURIDICA
En
principio, es necesario tutelar los derechos constitucionales fundamentales de
las personas jurídicas, no per se, sino que en tanto que vehículo para
garantizar los derechos fundamentales, en caso concreto, a  criterio razonable
del juez de tutela. Las personas jurídicas sí son titulares de la acción de
tutela para la protección de determinados derechos fundamentales.
DERECHO
DE PETICION-Pronta Resolución
El
ejercicio del derecho de petición es un desarrollo de los principios que rigen
la función administrativa, como son la igualdad, la moralidad, la eficacia, la
economía, la celeridad, la imparcialidad y la publicidad. En
cumplimiento de estos derroteros debe darse la pronta resolución, ya que
"se trata de una obligación de hacer, en cabeza de la autoridad pública,
que requiere del movimiento del aparato estatal con el fin de resolver la
petición ya sea favorable o desfavorablemente en relación con las pretensiones
del actor y evitar así una parálisis en el desempeño de la función pública y su
relación con la sociedad".
BIENES
DE USO PUBLICO/ACCION POPULAR
Los
demás derechos que la sociedad considera vulnerados -igualdad, propiedad
privada y  bienes de uso público-, pueden ser protegidos a través de otros
medios judiciales de defensa, como las acciones  populares en defensa del
espacio público.
REF:
EXPEDIENTE  T-10.244
Peticionario:
Copropietarios Edificio Manzanillo del Mar.
Procedencia:
Consejo de Estado -Sala Plena de lo Contencioso Administrativo-.
Magistrado
Ponente:
ALEJANDRO
MARTINEZ CABALLERO.
Santafé
de Bogotá D.C., junio  treinta  (30) de mil novecientos noventa y tres (1993).
La
Sala Séptima  de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los
Magistrados Alejandro Martínez Caballero -Presidente de la Sala-, Fabio Morón
Díaz y Vladimiro Naranjo Mesa.
EN
NOMBRE DEL PUEBLO
Y
POR
MANDATO DE LA CONSTITUCION
Ha
pronunciado la siguiente
SENTENCIA
En
proceso de tutela identificado con el número de radicación T-10.244, adelantado
por  los copropietarios del edificio "Manzanillo del Mar".
I.
ANTECEDENTES
Con
base en los artículos 86 de la Constitución Política y 33 del Decreto No. 2591
de 1991, la Sala de Selección correspondiente de la Corte Constitucional escogió,
para efectos de su revisión, la acción de tutela de la referencia.
De
conformidad con el artículo 34 del Decreto No. 2591, esta Sala de Revisión de
la Corte entra a dictar sentencia de revisión.
1. Solicitud.
La
persona jurídica denominada Edificio Manzanillo del Mar P.H. (propiedad
horizontal) interpuso acción de tutela contra el municipio de Cartagena y la
firma particular Constructora 1985 S.A., con base en los siguientes hechos:
a.
El 12 de noviembre de 1991, el Alcalde de Cartagena otorgó licencia de
construcción a la firma Constructora 1985 S.A., mediante la Resolución 2031 de
noviembre 12 de 1991, para que iniciara la construcción de un edificio
multifamiliar de 9 pisos y 28 soluciones de vivienda; además aprobó los planos
arquitectónicos porque se ajustaban a las normas urbanísticas del sector.
b.
El mencionado edificio, denominado "Cabrero Real", se construyó
sobresaliendo de la línea de paramento en tres (3)  metros.
c.
Los copropietarios del Edificio Manzanillo del Mar solicitaron al Alcalde de
Cartagena, el envío de una comisión que constatara los hechos denunciados y se
tomaran los correctivos necesarios. Esta petición no obtuvo respuesta.
d.
Los copropietarios del Edificio Manzanillo del Mar solicitaron a la Personería
Distrital de Cartagena, se revisara la actuación de la Secretaría Distrital de
Obras Públicas, relacionada con la licencia de construcción otorgada a la
Constructora  1985 S.A..
e.
La Personería Distrital de Cartagena realizó una inspección ocular el día 6 de
marzo de 1992 al edificio Cabrero Real, determinándose la procedencia de la
revocatoria de la Resolución No. 2031 de noviembre 12 de 1991 de la Alcaldía de
Cartagena, mediante la cual se concede la licencia de construcción a la
mencionada edificación.
f.
Así las cosas, mediante oficio calendado marzo 11 de 1992, la Personera
Distrital solicitó al Alcalde Mayor de Cartagena la suspensión inmediata de las
labores de construcción del edificio Cabrero Real y la revocatoria directa de
la Resolución No. 2031 de noviembre 12 de 1991.
g.
No obstante lo anterior el daño invocado persiste.
Por
la situación anteriormente expuesta la accionante considera  que se han violado
los derechos fundamentales de la igualdad (artículo 13 C.P.), de petición
(artículo 23 C.P.), de propiedad (artículo 58 C.P.) y la inalienabilidad de los
bienes de uso público (artículo 63 C.P.).
2.
Fallos.
2.1.
Del Tribunal Administrativo de Bolívar -Sala Plena-, providencia de noviembre
26 de 1992.
El
Tribunal Administrativo de Bolívar otorgó la tutela impetrada por el
representante legal del Edificio Manzanillo del Mar P.H. (propiedad
horizontal), porque el municipio de Cartagena le vulneró a la accionante su
derecho fundamental de petición.
El
fallo del Tribunal se basó en las siguientes consideraciones:
a.
Considera el Tribunal que "con meridiana claridad puede observarse que los
señores accionantes hicieron peticiones respetuosas al señor Alcalde Municipal
de Cartagena, a los Procuradores General y Departamental, pero no han sido tramitadas
por las entidades oportunamente".
b.
Añade el Tribunal que "se trata de un derecho fundamental que ha sido
violado y a juicio del tribunal sobre estas peticiones no existe en este
momento otro medio de defensa judicial".
Finalmente,
al respecto de la pretensión de la accionante de que se reintegren los terrenos
apropiados al municipio de Cartagena y la demolición del edificio Cabrero Real,
el Tribunal estima que "en relación con la solicitud que el accionante
hace con respecto a las pretensiones segunda en adelante no es procedente
acceder a lo pedido por cuanto las mismas son materia susceptible de reclamarse
a través de las acciones civiles y administrativas consagradas en sus
respectivos estatutos procesales".
Tomando
en cuenta lo anterior, el Tribunal Administrativo de Bolívar otorgó la tutela
impetrada por Edificio Manzanillo del Mar P.H. (propiedad horizontal), y ordenó
al municipio de Cartagena resolver la petición formulada.
La
apoderada de la sociedad peticionaria impugnó el fallo proferido por el
Tribunal Administrativo de Bolívar  en consideración al artículo 25 del Decreto
2591 de 1991 que faculta al juez que concede la tutela la potestad de ordenar
la demolición del edificio "Cabrero real", la indemnización  del daño
emergente, así como el pago de las costas del proceso.
2.2.
Fallo del Consejo de Estado  -Sala Plena de lo Contencioso Administrativo-, de
fecha enero 27 de 1993.
El
Consejo de Estado fundamenta su negativa en que "ha dicho esta Corporación
de manera reiterada, que la acción de tutela consagrada en nuestro ordenamiento
jurídico por el artículo 86 de la Constitución Política y reglamentada por los
Decretos 2591 de 1991 y 306 de 1992, se ha instituido para proteger los
derechos constitucionales fundamentales propios de la persona humana,
descartando la procedencia de la acción en favor de las personas jurídicas o
morales, como lo es la firma demandante".
Considera
el Ad-quem que es improcedente la tutela solicitada. Así pues, el Consejo de Estado
revoca la Sentencia del Tribunal Administrativo de Bolívar, y en su lugar,
rechaza  la acción.
Salvaron
el voto los siguientes Consejeros de Estado: Miguel González Rodríguez, Alvaro
Lecompte Luna, Libardo Rodríguez Rodríguez, Daniel Suárez Hernández, Julio
Cesar Uribe Acosta, considerando que la persona jurídica Edificio Manzanillo
del Mar, sí era titular de la acción de tutela debido a que la mencionada
acción protege derechos fundamentales y no sólo los derechos humanos; así
mismo, la Carta no diferencia al mencionar al titular, ya que establece que
"toda persona" puede ejercitar la tutela.
II.
FUNDAMENTOS JURIDICOS
1.
Competencia.
Es
competente esta Sala de Revisión de la Corte Constitucional para proferir
sentencia de revisión dentro de la acción de tutela de la referencia, con
fundamento en los artículos 86 inciso tercero y 241 numeral noveno de la
Constitución Política, en concordancia con los artículos 33, 34, 35 y 36 del
Decreto No. 2591 de 1991; además, su examen se hace por virtud de la selección
que de dichas acciones practicó la Sala correspondiente, y del reparto que se
verificó en la forma señalada por el Reglamento de esta Corporación.
2.
Del tema jurídico en estudio.
El
tema jurídico central que suscita el caso a estudio  es doble,  pues presenta
un aspecto formal y  uno material, a saber:
a.
formal:
¿Son
las personas jurídicas titulares de la acción de tutela consagrada en el
artículo 86 de la Constitución, para la protección de sus derechos
constitucionales fundamentales?
b.
material:
¿Existe
vulneración del derecho fundamental de petición cuando una entidad estatal
guarda silencio, sin motivación alguna, frente a una petición elevada por un
particular?.
3.
De la persona jurídica como titular de la acción de tutela.
El
artículo 86 de la Constitución establece que toda persona tendrá acción de
tutela así:
Toda persona
tendrá acción de tutela para reclamar de los jueces en todo momento y lugar,
mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe
a su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales
fundamentales...(negrillas y subrayas no originales).
El
artículo 10º del Decreto 2591 de 1991 , establece:
La
acción de tutela podrá ser ejercida, en todo momento y lugar, por cualquier
persona... (subrayas y negrillas no originales).
En
el ordenamiento jurídico  colombiano se distinguen dos tipos de personas, a
saber: las personas naturales y las personas jurídicas (art. 73 del Código
Civil).
a)
Personas naturales: son absolutamente todos los seres humanos (artículo 74 del
Código Civil.
b)
Personas jurídicas: el artículo 633 del Código Civil las define de la siguiente
manera:
Se
llama persona jurídica, una persona ficticia, capaz de ejercer derechos y
contraer obligaciones civiles, y de ser representada judicial y
extrajudicialmente.
Sobre
la titularidad de las personas jurídicas ya la Corte Constitucional se ha
pronunciado de la siguiente forma:
Para
los efectos relacionados con la titularidad de la acción de tutela, se debe
entender que existen derechos fundamentales que se predican exclusivamente de
la persona humana como el derecho a la vida y la exclusión de la pena de muerte
(art. 11); prohibición de la desaparición forzada, torturas, tratos o penas crueles,
inhumanos o degradantes (art. 12); el derecho a la intimidad familiar (art.
15), entre otros.
Pero
otros derechos ya no son exclusivos de los individuos aisladamente
considerados, sino también en cuanto se encuentran en grupos y organizaciones,
cuya finalidad sea específicamente la de defender determinados ámbitos de
libertad o realizar los intereses comunes.
En
consecuencia, en principio, es necesario tutelar los derechos constitucionales
fundamentales de las personas jurídicas, no per se, sino que en tanto que
vehículo para garantizar los derechos fundamentales, en caso concreto, a
criterio razonable del juez de tutela1
.
Ahora
bien, algunos derechos fundamentales son predicables indistintamente de las
personas individuales y de las personas colectivas. Así, pues, corresponde al
juez de tutela examinar si el derecho de cuyo amparo se trata, se aviene o no
con el anterior criterio.
En
otras ocasiones, las personas colectivas como realidades jurídicas y económicas
que son, resultan por éste sólo aspecto titulares directas del derecho
fundamental consagrado en los siguientes artículos:
13
(igualdad), 15 (buen nombre), 23 (petición), 28 (inviolabilidad de domicilio),
29 (debido proceso), 31 (reformatio in pejus), 34 (no confiscación), 36 (libre
asociación), 39 (sindicación), entre otros.
Luego
las personas jurídicas poseen derechos constitucionales fundamentales por dos
vías:
a)
Directamente: cuando las personas jurídicas son titulares de derechos
fundamentales no porque actúan en subordinación de sus miembros, sino que lo
son por sí mismas, siempre, claro está, que esos derechos por su naturaleza
sean ejercitables por ellas mismas.
b)
Indirectamente: cuando la esencialidad de la protección gira alrededor de la
tutela de derechos constitucionales fundamentales de las personas naturales
asociadas.
Esta
tesis ha sido adoptada por el derecho comparado, así: en Alemania, por ejemplo,
se admite que el recurso de amparo constitucional puede ser intentado ante el
Tribunal Constitucional Federal por los municipios o las agrupaciones
municipales y los Läender, alegando que un derecho a la autonomía
administrativa reconocida en la Ley Fundamental (art. 28-2), les ha sido
violado por una disposición legislativa. Una situación similar, aún cuando
discutida, se presenta en Austria con el recurso constitucional. En España
doctrinariamente se considera procedente la posibilidad del ejercicio del recurso
de amparo, por personas jurídicas de derecho público que se encuentran
facultadas para intentar la acción de amparo para la protección de sus derechos
fundamentales2
.
La
tesis de la procedencia de la acción de tutela ejercida por personas jurídicas,
fue acogida también por la Sala Plena de la Corte Constitucional en la
Sentencia C-067 de 1993:
...por
voluntad expresa del Constituyente ésta -se refiere a la Constitución de 1991-,
fue mucho más allá al incrementar no sólo el número de los derechos
fundamentales de la persona humana y al hacer extensiva su eventual protección
judicial a todas las personas, inclusive en algunas situaciones jurídicas, a la
persona moral, sino al establecer mayores y más efectivos mecanismos de su
amparo judicial, como ocurre con la denominada acción de tutela consagrada en
el artículo 86 de la Carta, enderezada de modo complementario hacia la
protección de los derechos constitucionales fundamentales de las personas...
...En
estas condiciones, como las personas jurídicas son titulares de muy
determinados derechos constitucionales fundamentales, sólo pueden ejercer esta
acción para obtener el amparo judicial específico y directo de precisos
derechos constitucionales fundamentales de aquellas3 .
Por
lo tanto, la Sala Séptima de la Corte Constitucional, reiterando la
Jurisprudencia de la Sala  Plena de la Corporación, considera, que las
personas jurídicas sí son titulares de la acción de tutela para la protección
de determinados derechos fundamentales.
4.
El Derecho de Petición.
El
artículo 23 de la Carta señala:
Artículo
23. Toda persona tiene derecho a presentar peticiones respetuosas a las
autoridades por motivos de intéres general o particular y a obtener pronta
resolución. El legislador podrá reglamentar su ejercicio ante organizaciones
privadas para garantizar los derechos fundamentales.
La
Constitución reconoce el derecho de petición como esa posibilidad que detenta
toda persona de tener una vía de comunicación interactiva con el ente estatal,
con el fin de "ser un instrumento que garantiza ...obtener información de
las autoridades, conocer la razón de sus decisiones e inclusive contar un
sustento jurídico que les permita fiscalizar sus actos"4 .
Se
afirma que se trata de una comunicación interactiva porque existen dos sujetos
de los cuales debe nacer una expresión; de la persona presentando la petición
respetuosa a la autoridad y de esta, resolviendo prontamente la mencionada
petición.
El
comportamiento, señalado en el artículo 23 de la Carta, que debe desplegar el
Estado para una oportuna respuesta al ejercicio del derecho de petición es un
desarrollo de los principios que rigen la función administrativa, como son la
igualdad, la moralidad, la eficacia, la economía, la celeridad, la
imparcialidad y la publicidad5.
En cumplimiento de estos derroteros debe darse la pronta resolución de la
petición ya que "se trata de una obligación de hacer, en cabeza de la
autoridad pública, que requiere del movimiento del aparato estatal con el fin
de resolver la petición ya sea favorable o desfavorablemente en relación con
las pretensiones del actor y evitar así una parálisis en el desempeño de la
función pública y su relación con la sociedad"6.
La
respuesta oportuna a una petición es pues, un derecho de toda persona y un
deber del Estado.
Según
el artículo 86 de la Constitución de la Constitución Política, la tutela
procede cuando se reúnen los siguientes requisitos: a) que se viole un derecho
constitucional fundamental y  b) que no exista otro medio de defensa judicial.
A continuación se analiza el caso concreto para establecer si se reúnen o no
estos dos requisitos.
Acerca
del primer requisito, para la Corte Constitucional existe en este caso
violación del derecho fundamental  de petición, debido a la falta de respuesta
a las siguientes peticiones  enviadas por la accionante: petición al Alcalde
Mayor de Cartagena, calendada y recibida el 20 de enero de 1992; petición al
Procurador Departamental de Bolívar con recibido el 20 de marzo de 1992;
petición al Procurador Distrital fechada el 19 de mayo de 1992, sin recibido;
petición al Procurador General de la Nación con fecha de 21 de mayo de 1992 y
recibido de 9 de junio de 1992. En efecto, en el expediente obra prueba
testimonial del petente, que esta Corporación valora en forma plena, según la
cual sus peticiones no han sido contestadas.
Con
referencia a la existencia de otro medio de defensa judicial, este debe ser tan
eficaz como la tutela teniendo en cuenta la situación del afectado; en este
sentido, para la Corte Constitucional no existe otro mecanismo judicial de
protección del derecho de petición, pues ni siquiera la jurisdicción de lo
contencioso administrativo podría protegerlo con la misma eficacia que la
acción de tutela.
En
el caso a estudio de esta Sala de Revisión, lo que está en juego son intereses
colectivos y parcialmente intereses individuales;  para los primeros, existen
las acciones populares que regula el artículo 88 de la Constitución y para los
segundos, el artículo 89 de la Carta establece las demás acciones que protegen
los derechos subjetivos. La acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la
Constitución tienen un carácter subsidiario frente a la vulneración o amenaza
de un derecho fundamental. Por lo tanto existiendo otros medios judiciales  de
defensa,  sólo surge cuando aparece un daño irreparable. También procede la
acción de tutela cuando existe una vinculación entre el derecho colectivo y la
vulneración o amenaza de un derecho fundamental. Pero igualmente en el caso
concreto esa simultaneidad no se presenta para que pueda operar la acción de
tutela, es decir no se configura el daño frente a un derecho constitucional
fundamental.
Observa
la Corte Constitucional que el numeral 4º del artículo 277 de la Constitución
Política establece la función del Procurador General de la Nación    -por sí
mismo o por medio de sus delegados y agentes-,  de defender los intereses
colectivos y en especial el ambiente. Por lo tanto, se ordenará en la parte
resolutiva darle traslado de esta sentencia al Procurador General de la Nación
y al Procurador Distrital de  Cartagena de Indias que le den cumplimiento a
esta función  e interponer las acciones que considere necesarias para la
protección del ambiente.
Los
demás derechos que la sociedad considera vulnerados -igualdad (13), propiedad
privada (58) y  bienes de uso público (63)-, pueden ser protegidos a través de
otros medios judiciales de defensa, como las acciones  populares en defensa del
espacio público, consagradas en el artículo 8º de la Ley 9a de 1989,  que
reitera el artículo 1005 del Código Civil y cuyo procedimiento está regulado
en el artículo 435.7 del Código de Procedimiento Civil. Igualmente el Código
Nacional de Policía se ocupa de la protección del espacio público en el
artículo 214 del Decreto 1355 de 1970.
En
mérito de lo expuesto, la Sala Séptima de Revisión de la Corte Constitucional,
RESUELVE
PRIMERO:
CONFIRMAR
parcialmente la parte resolutiva de la sentencia proferida por la Sala Plena de
lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en lo referente a la
vulneración de los artículos 13 (igualdad), 58 (propiedad privada)  y 63
(protección de los bienes de uso público) de la Constitución Política, por las
razones expuestas en esta sentencia. En lo relacionado con la titularidad de
las personas jurídicas igualmente se confirma la parte resolutiva de la
Sentencia proferida por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del
Consejo de Estado, pero por razones diferentes, por cuanto las personas
jurídicas, en este caso, la persona jurídica denominada "Edificio
Manzanillo del Mar",  sí son titulares de la acción de tutela con
fundamento en  los argumentos expuestos en esta Sentencia.
SEGUNDO:
CONFIRMAR
la Sentencia proferida por la Sala Plena del Tribunal Administrativo de
Bolívar, mediante la cual se concedió la tutela únicamente con
fundamento en la vulneración del artículo 23 (derecho de petición) de la
Constitución Política, por las razones expuestas en esta sentencia.
TERCERO:
ORDENAR
a la Alcaldía de Cartagena que le responda a la accionante en los plazos y
términos previstos en el Código Contencioso Administrativo.
CUARTO:
ENVIAR
copia de esta Sentencia al Procurador General de la Nación y al
Procurador Distrital de Cartagena de Indias, para lo de su competencia.
QUINTO:
NOTIFICAR
a través de la Secretaría General de la Corte Constitucional el contenido de
esta sentencia  a la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de
Estado, a la Sala Plena del Tribunal Administrativo de Bolívar,  al Alcalde
Mayor de la ciudad de Cartagena de Indias, al Personero Distrital de Cartagena
de Indias, a la Personería Delegada para el Centro Urbanístico de Cartagena de
Indias, a la Constructora 1985, al Defensor del Pueblo y al Representante Legal
de la persona jurídica denominada "Edificio Manzanillo del Mar"
-propiedad horizontal-.
Cópiese,
publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
ALEJANDRO
MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
Ponente
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
VLADIMIRO
NARANJO MESA.
Magistrado
MARTHA
VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
1 Corte Constitucional. Sala Cuarta de Revisión. Sentencia T-411.
Magistrado Ponente Alejandro Martínez Caballero.
2 BREWER-CARIAS, ALLAN  R. El amparo a los derechos y libertades
constitucionales y la acción de tutela a los derechos fundamentales en
Colombia: una aproximación comparativa. Conferencia contenida en la Carta de
Derechos. Su interpretación y sus aplicaciones. Manuel José Cepeda (editor).
Temis. Presidencia de la República. Consejería para el desarrollo de la
Constitución. Santa Fe de Bogotá. 1.993, pág. 53.
3 Corte Constitucional. Sentencia C-067 de 1.993. Magistrados Ponentes
Ciro Angarita Barón y Fabio Morón Díaz.
4 Corte Constitucional. Sentencia No. T-194 de 29 de marzo de 1993.
Sala Novena de Revisión de Tutelas. Magistrado Ponente: Dr. Vladimiro Naranjo
Mesa.
5 Artículo 209 de la Constitución Política de Colombia.
6 Corte Constitucional. Sentencia No. 159 de 26 de abril de 1993. Sala
Novena de Revisión de Tutelas. Magistrado Ponente: Dr. Vladimiro Naranjo Mesa