C-778-01
Sentencia
C-778/01
Sentencia  C-778/01
INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Derogación expresa de norma/CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE
NORMA DEROGADA-Producción de efectos
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Finalidad
Persigue darle coherencia al texto
normativo para facilitar su cumplimiento, la identificación de sus
destinatarios potenciales y la precisión de los comportamientos descritos, de
manera que se proteja la seguridad jurídica, axioma tan caro al Estado social
de derecho.
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Coherencia normativa/PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-No es
rígido
El principio de unidad de materia debe
entenderse de acuerdo con la finalidad de coherencia normativa para la que fue
establecido, puesto que una interpretación excesivamente restringida haría
nugatoria e inoperante la actividad legislativa, que constituye el pilar
fundamental de la democracia, dentro de nuestro Estado social de derecho. De
esta forma, la aplicación del principio no puede obedecer a un criterio rígido
que lleve a ignorar las relaciones sustanciales entre normas que aparentemente
regulan aspectos diversos, pero cuyos contenidos pueden estar relacionados por
la finalidad que se persigue, o por las razones de hecho que conducen al
legislador a incluir dentro de un mismo cuerpo normativo disposiciones que, a
primera vista, pueden parecer inconexas. Entonces, sólo deben rechazarse por
violación de la unidad de materia, aquellas disposiciones respecto de las
cuales no sea posible determinar razonable y objetivamente que existen vínculos
de conexidad causal, teleológica, temática o sistemática con los fundamentos
jurídicos o con la materia general que inspiró la iniciativa legislativa.
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Formas de manifestación de la finalidad
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA EN LEY DE
RACIONALIZACION DEL GASTO PUBLICO-Designación en
cargos directivos o secretarios del despacho a personas sin título profesional
LEY DE RACIONALIZACION DEL GASTO PUBLICO-No vulneración de derechos de trabajadores/LEY DE
RACIONALIZACION DEL GASTO PUBLICO-No vulneración de principios de la
función pública
RACIONALIZACION DEL GASTO PUBLICO-Eficiencia de la administración pública
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA EN LEY DE
RACIONALIZACION DEL GASTO PUBLICO-No exigencia de
requisitos para desempeño de altos cargos públicos en municipios
COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Carácter orgánico de ley de racionalización del gasto público
REGIMEN ESPECIAL DEL DISTRITO CAPITAL-Naturaleza/REGIMEN ESPECIAL DE BOGOTA-Naturaleza
Que el régimen de Bogotá deba regularse en
leyes especiales no significa que tales ordenamientos estén sujetos a un
trámite legislativo distinto del que consagra la Constitución para las leyes
ordinarias, ni que requieran para su aprobación de un quórum deliberatorio y
decisorio diferente al establecido para aquellas. La especialidad hace
referencia exclusivamente a la singularidad o particularidad del ordenamiento,
haciéndolo diferente del común o general. Si el Distrito Capital es único y,
por consiguiente, tiene unas características distintas de las que se puede
predicar de otros entes territoriales, ello obliga a que el legislador expida
normas, también diferentes al consagrar su régimen. Sin embargo, esa
circunstancia no impide al legislador incluir en esos ordenamientos
disposiciones que se identifican con las de leyes de carácter general o
remitirse a normas que regulen materias semejantes, ya que si ellas sustentan
su contenido, la reiteración es pertinente.
LEY ESPECIAL Y LEY ORDINARIA-Distinción
DISTRITO CAPITAL DE BOGOTA-Normas aplicables
CONGRESO DE LA REPUBLICA-Facultad para derogar legislación preexistente/CONGRESO DE LA
REPUBLICA-Cristalización negativa de facultad legislativa
La facultad
para derogar la legislación preexistente por parte del órgano legislativo
constituye el ejercicio de una atribución constitucional que le fue asignada al
Congreso expresamente por el constituyente, mediante la cual se  le permite
retirar del ordenamiento positivo disposiciones legales, ya sea en forma total
o parcial, fundamentado en razones políticas, económicas, sociales o de
cualquier otra índole, tales como la necesidad o la conveniencia. “Si el
legislador careciera de competencia para cambiar o suprimir las leyes
preexistentes se llegaría a la absurda conclusión de que la normatividad legal
tendría que quedar petrificada. Las cambiantes circunstancias y necesidades de
la colectividad no podrían ser objeto de nuevos enfoques legislativos, pues la
ley quedaría supeditada indefinidamente a lo plasmado en normas anteriores, que
quizá tuvieron valor y eficacia en un determinado momento de la historia pero
que pudieron haber perdido la razón de su subsistencia frente a hechos nuevos
propiciados por la constante evolución del medio social en el que tiene
aplicación el orden jurídico.". Se trata entonces de la cristalización
negativa de la facultad legislativa, ya que de la misma manera que el Congreso
expide normas, puede suprimirlas, disponiendo su eliminación del sistema,
siguiendo el principio según el cual las cosas se deshacen como se hacen.
LEY-Implicaciones
de la derogación
La derogación de la ley implica la
cesación de su eficacia, y se produce cuando mediante otra ley posterior de
igual o mayor jerarquía, se priva de su fuerza vinculante, reemplazándola o no
por un nuevo precepto. Según las reglas generales de interpretación de las
leyes, la derogación puede ser expresa, cuando la nueva ley suprime específica
y formalmente la anterior; tácita, cuando la nueva normatividad contiene
disposiciones incompatibles o contrarias a las de la antigua; y orgánica,
cuando una ley reglamenta integralmente la materia, aunque no exista
incompatibilidad con las normas precedentes.
LEY-Límites en
derogación
Los límites trazados al legislador por el
ordenamiento constitucional para ejercer la facultad de derogación, esencial a
la función legislativa, son de tipo formal mas no sustancial. "La ley
podrá siempre modificar, adicionar, interpretar o derogar la normatividad legal
precedente, sin que sea admisible afirmar que en el ordenamiento jurídico
existen estatutos legales pétreos o sustraídos al poder reformador o
derogatorio del propio legislador".
LEY ESPECIAL-Facultad
del legislador de derogación
REGIMEN ESPECIAL DE BOGOTA-Consagración en otras leyes de disposiciones aplicables
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD-Alcance/CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD-Improcedencia sobre
aspectos de conveniencia
El control constitucional es un juicio
abstracto y objetivo mediante el cual se confrontan las normas demandadas
frente al ordenamiento superior, para determinar si éstas se ajustan o no a sus
mandatos. Si las normas constitucionales han sido respetadas los preceptos
legales acusados serán declarados exequibles, pero si se han infringido lo que
procede es la declaratoria de inexequibilidad, que implica la exclusión del
ordenamiento positivo. Entonces, lo que determina que una disposición legal,
que ha sido debidamente acusada ante esta Corporación, permanezca o no en el
ordenamiento positivo es su adecuación o no al Estatuto Supremo. El juez
constitucional, en su calidad de guardián supremo de la Constitución, no juzga
la conveniencia de las normas demandadas sino su compatibilidad o
incompatibilidad con ese ordenamiento.
ESTATUTO DE BOGOTA-Derogación de disposiciones por legislador
Referencia: expedientes D-3286, D-3298,
D-3299, D-3308 y D-3312 acumulados.
Demanda de inconstitucionalidad contra los
artículos 70, 75 parágrafo 3, 95 y 96 de la ley 617 de 2000.
Demandantes:
Luis Norberto Cermeño, Giovanni Torregroza
Lara, Diego Mauricio Gutierrez Vanegas, Laura Macía Vergara, Bibiana Andrea
Jaimes Iregui y María Helena Triana Rivera.
Magistrado Ponente:
Dr. JAIME ARAÚJO RENTERÍA
Bogotá, D.C., veinticinco (25) de julio de
dos mil uno (2001)
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en
cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y trámite
establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente
I.
ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública de
inconstitucionalidad, los ciudadanos que se enuncian a continuación, demandaron
algunas disposiciones de la ley 617 de 2000, así:
-
Luis Norberto Cermeño, Giovanni Torregroza Lara,
Laura Macía Vergara y Bibiana Andrea Jaimes Iregui, el artículo 70.
-
Diego Mauricio Gutierrez Vanegas, los artículos
70, 75 parágrafo 3 y 95; y
-
María Helena Triana Rivera, el artículo 96.
La Sala Plena de la Corte, en sesión del 23
de noviembre de 2000, decidió acumular los citados procesos, los cuales se
tramitaron conjuntamente, y serán decididos en esta sentencia.
Cumplidos los trámites constitucionales y
legales propios de los procesos de inconstitucionalidad, la Corte
Constitucional procede a decidir acerca de las demandas de la referencia.
I.
LA NORMA DEMANDADA
A continuación se transcribe el texto de las
disposiciones acusadas, esto es, los artículos 70, 75 parágrafo 3, 95 y 96 de
la ley 617 de 2000, conforme a su publicación en el Diario Oficial No. 44.188
del 9 de octubre de 2000 y se subraya lo demandado:
Ley 617 de 2000
(octubre 6)
"Por la cual se reforma parcialmente la Ley 136 de 1994, el
Decreto Extraordinario 1222 de 1986, se adiciona la Ley Orgánica de
Presupuesto, el Decreto 1421 de 1993, se dictan otras normas tendientes a
fortalecer la descentralización, y se dictan normas para la racionalización del
gasto público nacional."
"Artículo 70. De la
contratación. No podrá contratar con ninguna entidad estatal quien aparezca
como deudor en mora en las bases de datos de la Dian y en aquellas que las
entidades territoriales establezcan a través de sus organizaciones gremiales.
Artículo 75. Libertad para la creación de dependencias. Sin perjuicio de las
competencias que le han sido asignadas por la ley a los departamentos,
distritos o municipios, éstos no están en la obligación de contar con unidades
administrativas, dependencias, entidades, entes u oficinas para el cumplimiento
de las siguientes funciones: desarrollo de políticas de vivienda de interés
social, defensa del medio ambiente y cumplimiento de las normas en materia
ambiental, atención de quejas y reclamos, asistencia técnica agropecuaria,
promoción del deporte, tránsito, mujer y género, primera dama, información y
servicios a la juventud y promoción, casas de la cultura, consejerías,
veedurías o aquellas cuya creación haya sido ordenada por otras leyes.
Las unidades administrativas,
dependencias, entidades, entes u oficinas a que se refiere el presente artículo
sólo podrán crearse o conservarse cuando los recursos a que se refiere el
artículo tercero de la presente ley sean suficientes para financiar su
funcionamiento. En caso contrario las competencias deberán asumirse por
dependencias afines.
En todo caso las dependencias que asuman
las funciones determinadas en el presente artículo deberán cumplir con las
obligaciones constitucionales y legales de universalidad, participación
comunitaria y democratización e integración funcional.
Parágrafo 1°. Las funciones de control
interno y de contaduría podrán ser ejercidas por dependencias afines dentro de
la respectiva entidad territorial en los municipios de 3ª , 4ª , 5ª y 6ª
categorías.
Parágrafo 2°. Las dependencias que asumen
las funciones de los Entes Deportivos Departamentales, deberán, como mínimo
tener Junta Directiva con representación de ligas, municipios y de Coldeportes
Nacional; así como manejar los recursos de fondos del deporte en cuentas
especiales para este fin.
Igualmente, deberán tener un plan
sectorial del deporte de conformidad con la legislación vigente.
Parágrafo 3°. Los municipios de
tercera, cuarta, quinta y sexta categorías no están obligados a nombrar en los
cargos directivos o secretarios de despacho a personas con título profesional,
excepción del Contador que debe ser titulado.
Artículo 95. Normas orgánicas. Los artículos 3°, 4°, 5°, 6°, 7°, 8°, 9°, 10,
11,13, 14, 52, 53, 54, 55, 56, 89, 91, 92 y 93 son normas orgánicas de
presupuesto.
Artículo 96. Vigencia y derogatorias. La presente ley rige a partir de su
promulgación y deroga los artículos: 17 de la Ley 3 de 1991; parágrafo 3° del
artículo 11 de la Ley 87 de 1993; el segundo inciso del parágrafo del artículo
97 de la Ley 99 de 1993; 57 de la Ley 101 de 1993; 96 y 106 del Decreto 1421
de 1993; la Ley 166 de 1994; artículos 1°, 3°, 5°, 6°, 8° y 11 de la Ley
177 de 1994; el artículo 68 de la Ley 181 de 1995; 53 de la Ley 190 de 1995;
los artículos 7°, 11, 12 y 13 de la Ley 330 de 1996; 23 de la Ley 397 de 1997 y
las demás disposiciones que le sean contrarias. Se deroga lo establecido en el
numeral 4° del artículo 95 de la Ley 136 de 1994 y la expresión "quienes
dentro de los seis meses anteriores a la fecha de la elección hayan sido
empleados públicos o trabajadores oficiales, ni" del numeral 5° del
artículo 44 de la Ley 200 de 1995."
III. LAS DEMANDAS
1.
Expediente D-3286
Luis Norberto Cermeño considera que el
artículo 70 de la ley 617 de 2000 vulnera los artículos 13, 25, 29, 53, 84,
142, 149, 151, 158, 209, 333 y 334 de la Constitución, por las razones que se
exponen a continuación.
- La disposición demandada infringe el
principio de igualdad, por cuanto todas las personas tienen derecho a realizar
negocios jurídicos con el Estado  sin que puedan establecerse discriminaciones
ni distinciones de ninguna índole. Diferenciar entre aquellos que están en mora
y los que están a paz y salvo con el erario público para determinar quiénes
pueden contratar con una entidad estatal, no resulta razonable ni
proporcionado, puesto que no es esa una condición necesaria para la comparación
objetiva de las propuestas que se presentan en una licitación.
- El artículo en mención también lesiona el
derecho al trabajo, al imponer trabas que dificultan el acceso a él, afectando
otros derechos que le son afines, tales como la igualdad de oportunidades y el
ingreso mínimo vital. Así mismo, restringe la libertad económica y establece
requisitos adicionales para el ejercicio de otros derechos relacionados con la
contratación con el Estado.
- La norma acusada también viola el debido
proceso, pues el precepto impugnado establece una responsabilidad objetiva,
proscrita en nuestro ordenamiento, por el sólo hecho de ser deudor moroso de la
DIAN.
- El artículo 70 carece de conexidad con la
materia tratada en la ley 617, razón por la cual viola el principio de unidad
de materia. En efecto, dicha ley regula distintos aspectos relacionados con la
racionalización fiscal de las entidades territoriales, mientras que la norma
demandada hace referencia al proceso de contratación estatal, tema con “un
alcance de regulación para todas las entidades del nivel nacional, muy superior
y diferente del que tiene la ley citada.”
- La norma acusada viola, así mismo, el
artículo 209 de la Carta, pues establece “discriminaciones desproporcionadas e
irrazonables” e impide la contratación por parte del Estado de personas idóneas
y capaces para prestar los servicios, lo cual infringe los principios que deben
regir el ejercicio de la función administrativa, esto es, igualdad, economía y
celeridad.
2. Expediente 3298
Giovanni Torregroza Lara considera que el
artículo 70 de la ley 617 de 2000 viola los artículos 13, 15, 25, 29 y 158 de
la Constitución. Sus argumentos son los siguientes:
-  Después de señalar que “con la norma
demandada el Estado pretende trasladar su ineficiencia en el debido cobrar de
sus ingresos tributarios, propiciando un sistema de ‘muerte civil y comercial’
de los asociados a partir del manejo de la información en bancos de datos”,
dice que el precepto acusado vulnera el artículo 13 de la Constitución al
establecer una discriminación entre las personas que tienen solvencia económica
y las que  carecen de ella, puesto que les otorga un tratamiento desigual
frente a aquellas que no se encuentran en las bases de datos de la DIAN o de
las organizaciones gremiales, para efectos de contratar con el Estado. De igual
manera, “crea una discriminación odiosa, en la medida en que queda a la
voluntad discrecional del Estado la ‘inclusión’ del nombre de una persona en
sus bases de datos, como deudor, sin que se haya verificado realmente esa
situación, sin que la persona haya tenido oportunidad de cuestionar la deuda, y
sin que se le permita a la persona recuperarse económicamente para satisfacer
sus deudas tributarias.”
- Así mismo, el precepto acusado viola el
derecho a la intimidad, ya que le da el valor de plena prueba a la información
de la base de datos de la DIAN o de las organizaciones gremiales, de modo que
la persona que allí aparece, se entiende excluida de la posibilidad de
contratar con el Estado.
- El artículo 70 también conculca el artículo
25 de la Carta, pues limita el libre acceso a las fuentes de trabajo derivadas
de la contratación con el Estado.
- Igualmente, el artículo en mención
desconoce el debido proceso, “pues queda al simple arbitrio del funcionario de
turno el decretar dicha ‘muerte contractual’ al incluir en la base de datos el
nombre de cualquier persona y sin que dicha persona tenga derecho a que
previamente el Estado, mediante los procedimientos legales previstos para el
efecto, demuestre que realmente está obligado al pago de una deuda tributaria.”
- Por último, considera que la norma acusada
viola el principio de unidad de materia, ya que el legislador establece las
‘organizaciones gremiales’ de las entidades territoriales encargadas de crear
bases de datos, desconociendo que el Estado no tiene el mismo carácter de
gremio. Adicionalmente, el artículo 70 regula una materia que no guarda ninguna
conexidad con el objeto de la ley 617, vulnerando el artículo 158 superior.
3. Expediente D-3299
Diego Mauricio Gutiérrez Vanegas manifiesta
que los artículos 70, 75 parágrafo 3 y 95 de la ley 617 de 2000 son
inconstitucionales, por violar los artículos 158, 243 inciso 2 y 151 de la
Carta, por las razones que a continuación se resumen:
- El artículo 70 demandado revive el
parágrafo 3 del artículo 57 de la ley 550 de 1999, que fue declarado
inexequible por la Corte en la sentencia C-1185 de 2000, lo cual infringe el
inciso 2 del artículo 243 de la Constitución, según el cual “ninguna autoridad
puede reproducir el contenido material del acto jurídico declarado inexequible
por razones de fondo, mientras subsistan en la Carta las disposiciones que
sirvieron para hacer la confrontación entre la norma ordinaria y la
Constitución.”
Adicionalmente, sostiene que dicha norma
también viola el artículo 158 de la Constitución, que consagra el principio de
unidad de materia, puesto que el objeto de la ley es el fortalecimiento de la
descentralización, la modificación de la ley 136 de 1994 y la racionalización
del gasto público nacional, en tanto que la disposición demandada regula una
materia que más bien pertenece al ámbito de una reforma tributaria. “… La norma
atacada no guarda ninguna relación de conexidad con el texto de la ley,
condición exigida para preservar el principio de unidad de materia, pues se
trata de una disposición de carácter eminentemente tributario y por tanto
aislada del contexto en el que se encuentra inscrita.”
- El parágrafo 3 del artículo 75 adolece del
mismo vicio antes anotado, es decir, viola el principio de unidad de materia,
pues regula un aspecto propio de una reglamentación sobre carrera
administrativa o una reforma laboral, al autorizar nombramientos de personas
dentro de la administración pública que no poseen ciertas calidades académicas,
tema que carece de conexidad con el objeto de la ley 617. Toma como fundamento
de su afirmación lo dicho por la Corte en la sentencia C-523 de 1995.
- El artículo 95 demandado, lesiona el
artículo 151 de la Constitución, al consagrar materias que deben ser reguladas
por medio de ley orgánica. En consecuencia, no podía el legislador ordinario
desarrollar aspectos que están reservados a esa clase de ordenamientos. Por
tanto, “… resulta procedente la declaratoria de inexequibilidad, tanto de la
norma atacada como de todas aquellas incorporadas en la ley y que revisten
igualmente el carácter de orgánicas.”
4. Expediente 3308
Laura Macía Vergara y Bibiana Andrea Jaimes
Iregui demandan la inconstitucionalidad del artículo 70 de la ley 617 de 2000,
por considerar que vulnera los artículos 158 y 169 de la Constitución Nacional,
con fundamento en los siguientes argumentos:
- La ley 617 de 2000, tal como su título lo
indica, consagra disposiciones para “fortalecer la descentralización y
racionalizar el gasto público nacional. Se pretende reformar con ella,
concretamente, las normas sobre el régimen municipal (ley 136 de 1994), el
régimen departamental, (Decreto 1222 de 1986), la Ley Orgánica del Presupuesto
y el régimen especial para el Distrito Capital (Decreto 1421 de 1993)”, de modo
que no es posible incluir en ella una norma de carácter tributario como la
acusada. Basadas en la sentencia C-025 de 1993 de la Corte Constitucional, concluyen
que la norma acusada no guarda ninguna conexidad causal, teleológica, temática
o sistemática con el resto de la ley a la que pertenece, por lo cual se hace
necesaria la declaratoria de inconstitucionalidad del citado artículo.
- Señalan que la Corte Constitucional,
mediante sentencia C-1185 de 2000, declaró la inexequibilidad del parágrafo 3
del artículo 57 y el artículo 75 de la ley 550 de 1999 por violación al
principio de unidad de materia, disposiciones cuyo contenido es idéntico al del
artículo 70 demandado, motivo por el cual sostienen que "el que
exactamente la misma norma haya sido aprobada por el Congreso, en violación del
mismo principio, menos de un mes después del fallo por parte de la Corte
Constitucional, es una burla a las decisiones de la Corte, y es por lo tanto
absolutamente inadmisible.”
5. Expediente D-3312
María Helena Triana Rivera considera que el
artículo 96 de la ley 617 de 2000 es inconstitucional porque vulnera los
artículos 4, 122, 158, 169 y 322 de la Constitución, con base en las razones
que se exponen a continuación.
- La derogatoria de los artículos 96 y 106
del Decreto 1421 de 1993 produce la violación del artículo 4 superior, por
cuanto Bogotá, Distrito Capital, se rige por un régimen especial, y la ley 617
de 2000 no encaja dentro de esa categoría, ya que no fue creada como un
conjunto normativo que constituyera un estatuto orgánico para el Distrito, ni
para modificar el contenido del citado decreto.
- La norma acusada viola el artículo 122 de
la Constitución, pues, al derogarse el artículo 96 del Decreto 1421 de 1993 se
extinguió, sin justificación teórica ni legal, el marco de las funciones que
dicha disposición consagraba para el Personero Distrital como “agente del
ministerio público, veedor ciudadano y defensor de los derechos humanos.”
- También se conculca el artículo 158 de la
Carta, puesto que “la derogatoria de los artículos 96 y 106 del Decreto 1421 de
1993, aparece inmersa en el contenido del Artículo 96 de la ley 617 del 6 de
octubre del 2000, junto con otras normas que recogen diversas regulaciones, y
como parte del articulado de una Ley que contiene materias tan diferentes como
se desprende de la denominación de cada uno de sus capítulos (…) Imposible
resulta entonces la unidad de materia en una Ley para 'fortalecer la
descentralización' y dictar normas para la 'racionalización del gasto público',
cuando por vía del último Artículo destinado a la 'vigencia y derogatorias',
expresamente se derogaron los artículos 96 y 106 del Decreto 1421 de 1993",
referentes al Personero y al Contralor. Agrega que la ley 617 de 2000 está muy
lejos de regular los dos organismos de control que revisten mayor importancia
en el Distrito Capital. En este sentido, "… no puede dejar de observarse
que se trató de la burda inclusión de lo que en el lenguaje común se conoce
como 'mico', pues si no hubiera sido así, lo que en estricto sentido se
pretendiera derogar, modificar o adicionar debió indicarse expresa y
concretamente en relación con los cargos de Personero y de Contralor, y nunca
proceder a la derogatoria de los artículos 96 y 106 sin prever que se estaban
extinguiendo regulaciones fundamentales para la existencia de ambos
cargos."
- La norma acusada lesiona así mismo el
artículo 169 de la Carta porque, aunque el título de la ley 617 incluye que se
"... adiciona la Ley Orgánica de Presupuesto, el Decreto 1421 de
1993...", lo que se hizo fue simplemente derogar los artículos 96 y 106 de
dicho decreto "lo cual difiere sustancialmente de una adición al citado
Estatuto Orgánico de Bogotá Distrito Capital." En este orden  de ideas, la
ley 617/00 "lo único que logró fue dejar dichos cargos (Personero y
Contralor) sin regulaciones fundamentales con las connotaciones que ello tiene
para los dos organismos de control." A juicio de la demandante, por dicha
circunstancia se viola el artículo 322 de la Constitución.
IV. INTERVENCIONES
1. Intervención de la Personería de Bogotá, D.C.
El Ciudadano Luis Alejandro Vega Vega,
actuando en representación de la Personería de Bogotá, intervino en este
proceso para defender la constitucionalidad del artículo 96 de la ley 617 de
2000.
- Frente a la violación de los artículos 4 y
322 de la Constitución Nacional, el interviniente sostiene que el hecho de que
el Estatuto Orgánico del Distrito Capital se encuentre contenido en el decreto
1421 de 1993, no implica que cada vez que haya que modificar las normas que
regulan el funcionamiento de la ciudad de Bogotá sea necesario expedir una
normatividad que se refiera exclusivamente a ese tema, "... pues lo
especial de su régimen, no radica en lo independiente y aislado del texto legal
que lo contiene, sino de las consecuencias jurídicas que se derivan de su
aplicación." De esta forma, el Régimen Especial que regula lo concerniente
a Bogotá D.C. no está consagrado de manera exclusiva en el decreto 1421 de
1993, sino que, por el contrario, "bien puede el aparato legislativo del
poder público, dictar normas, en nuestro caso leyes, que se apliquen a Bogotá y
por ende, también puede modificarlas incluso en contravía  de los preceptos del
decreto 1421 de 1993, y también puede hacerlo de manera parcial sin que con
ello se resquebraje el orden constitucional imperante desde la Carta
Fundamental del año 91."
Por otro lado, afirma que la actora no argumenta
adecuadamente la vulneración del artículo 4 de la Carta, pues para que ésta se
dé es menester que se acredite un conflicto de normas cuya solución vaya en
detrimento de  la norma constitucional, dando preferencia a la de carácter
inferior, lo cual no demuestra en la demanda. En este orden de ideas, "no
es cierto, para concluir, que la ley 617 de 2000, haya violado los artículos 4
y 322 de la C.N., como infundadamente lo ha propuesto la demandante."
- El artículo 122 de la Carta Política, que
establece que "no habrá empleo público que no tenga funciones detalladas
en la ley o reglamento", tampoco resulta vulnerado, ya que las funciones
del Personero de Bogotá se encuentran consagradas en los artículos 99, 100,
101, y 102 del decreto 1421 de 1993, donde se especifican las atribuciones del
mismo como Agente del Ministerio Público, Veedor Ciudadano y como Defensor de
los Derechos Humanos. De este modo, carece de fundamento la demanda, ya que el
artículo 96 del decreto 1421, derogado por la ley 617 de 2000, no se refería a
las funciones del Personero Distrital, sino simplemente se ocupaba de su
elección y calidades.
- Así mismo, considera que la norma acusada
no viola el principio de unidad de materia cuando "por la vía del último
artículo destinado a las vigencias y derogatorias, expresamente se derogaron
los artículos 96 y 106 del decreto ley 1421/93", tal como lo expresa la
demandante, puesto que "la ley 617 de 2000, se ocupa de varios asuntos
relacionados con la organización de las entidades territoriales, entre ellos la
creación de los municipios, la racionalización de los gastos de los municipios
y departamentos y del régimen del Distrito Capital." En este sentido, la
ley 617 sí podía derogar el artículo 96 del decreto 1421 "pues se trataba de
regular lo concerniente al Régimen de Bogotá contenido precisamente en ese
articulado."
- Finalmente, desvirtúa la vulneración del
artículo 169 de la Constitución, pues el título de la ley 617 es acorde con el
contenido que ella desarrolla.
2. Intervención del Ministerio de Hacienda y Crédito Público
El ciudadano Juan Fernando Romero Tobón, en
su calidad de apoderado del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, intervino
en este proceso para solicitar a la Corte que se declare inhibida para fallar
sobre el artículo 70 de la ley 617 de 2000 o, en su defecto, declare la
constitucionalidad del precepto demandado, con base en los siguientes
argumentos.
- El artículo 70 de la ley 617 de 2000 fue
expresamente derogado por el artículo 134 de la ley 633 de 2000, que establece:
"Vigencia y derogatorias. La presente ley rige a partir de su
promulgación y deroga las normas que le sean contrarias, en especial las
siguientes: (...) artículo 70 de la Ley 617 de 2000..." Siendo ésta
una derogatoria expresa, es procedente declarar la inhibición, máxime si se
tiene en cuenta que la disposición demandada no continúa produciendo efectos
jurídicos.
- Sin embargo, aduce que el precepto
demandado no vulnera el derecho a la igualdad, pues el tratamiento diferencial
que se le da a los deudores morosos está justificado, ya que éstos no están en
la misma situación de hecho que aquellas personas que se encuentran a paz y
salvo en materia de tributos. En este sentido, "la disposición del
artículo 70 no constituye una discriminación, sino un trato diferenciado que se
encuentra plenamente justificado frente al comportamiento que asumen los
ciudadanos en cuanto al cumplimiento de sus obligaciones tributarias (...)
quien no cumple los deberes patrimoniales con el Estado no debería percibir un
beneficio de carácter económico del mismo. La formulación de esta reciprocidad
resulta el elemento esencial de la disposición en cuestión y postulado general
del derecho."
- Frente a la violación del principio de
unidad de materia, señala que el tema general de la ley 617 es el saneamiento
fiscal, de manera que el artículo 70 es acorde con el objeto de la ley.
"En consecuencia, no es acertado concluir que en este caso se ha vulnerado
el mencionado principio ya que si el fin de la norma es garantizar la
existencia de recursos para hacer posible el cumplimiento de las necesidades de
las entidades territoriales, es claro que tal disposición, que busca asegurar
el cumplimiento en el pago de los impuestos, contiene una conexidad material
con la racionalización administrativa contemplada." Igualmente, sostiene
que el Congreso tiene la facultad de determinar el alcance de la materia que
desarrolla por medio de una ley, siempre que haya coherencia entre los diversos
asuntos que la conforman.
- El interviniente considera que no se violó
el trámite legislativo porque la disposición demandada no contiene las materias
propias de una ley orgánica, esto es, la organización, formación y ejecución
presupuestal, sino simplemente reglamenta el recaudo de recursos. En este
sentido, señala que "es evidente que las normas sobre recaudo de recursos
se pueden tramitar como leyes ordinarias por el Congreso porque la Constitución
no prescribe ningún trámite especial para la expedición de este tipo de
normas." Además, aduce que no existen pruebas de que la inclusión de este
artículo en la ley 617 "se debió a la certeza que tenía el gobierno de que
este artículo que había sido incluido en la ley 550 iba a ser declarado
inexequible", agregando que cuando esta norma fue declarada inconstitucional,
lo fue por violar el principio de unidad de materia, pero no hubo un
pronunciamiento de fondo sobre ella por parte de la Corte Constitucional.
- El artículo 70 de la ley 617 no infringe el
derecho al trabajo; tan sólo impone un deber de los ciudadanos  que permite el
recaudo de los recursos necesarios para el cumplimiento de los fines estatales.
El derecho al trabajo no es absoluto, de manera que la protección a su núcleo
esencial no implica que deba haber una vinculación concreta. Tampoco se
contraría el principio de igualdad ni la libertad económica, pues éstos deben
ser armonizados con el interés general, que en este caso se concreta en la
obligación de pagar los impuestos.
- Finalmente, agrega que tampoco se conculca
el debido proceso, pues el demandante "está desconociendo la existencia de
todos los mecanismos establecidos en el Estatuto Tributario para que los
contribuyentes puedan conocer las deudas que tienen con la administración de
impuestos...".
3. Intervención de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales
(DIAN).
El ciudadano Enrique Guerrero Ramírez,
actuando como representante de la Dirección de Aduanas e Impuestos Nacionales,
intervino en este proceso para solicitar a la Corte que se declare inhibida
para fallar o, en su defecto, declare la constitucionalidad del artículo 70
demandado, con base en los argumentos que se resumen a continuación.
- Dado que el artículo 134 de  la ley 633 de
2000 derogó expresamente el artículo 70 de la ley 617 de 2000, materia de acusación,
la Corte debe declararse inhibida para emitir pronunciamiento, por carencia
actual de objeto.
- No obstante, considera que la norma acusada
no infringe el principio de igualdad, puesto que la consagración de una
regulación diferenciada sobre una  materia por una ley, no implica tal
violación, cuando la diversidad de trato tiene un fundamento objetivo y
razonable. En el campo económico el juicio de igualdad no debe ser demasiado
riguroso, ya que  "la propia Carta establece una amplia capacidad de intervención
y regulación diferenciada por el Estado."
- El establecimiento de la obligación de no
aparecer en mora en las bases de datos de la DIAN está plenamente justificado,
pues encuentra su fundamento en el interés general. La Constitución no sólo consagra
derechos en cabeza de los ciudadanos sino también deberes, entre los cuales se
encuentra el de contribuir con las cargas públicas de la Nación, para lograr
llevar a cabo los cometidos estatales.
- Frente al argumento del demandante según el
cual la norma demandada consagra una responsabilidad objetiva, el interviniente
sostiene que las infracciones y sanciones administrativas no pueden equipararse
a los delitos ni a las sanciones de las contravenciones, pues se distinguen
claramente por su finalidad, ya que las primeras buscan darle eficacia a la
gestión administrativa y a los fines propios de la política económica,
acompañando, por tanto, a las decisiones administrativas de un poder de imperio
que permita "hacer eficaz la actuación de la administración." El
hecho de ser deudor moroso de la DIAN implica un grado de negligencia frente al
deber de cumplimiento de las obligaciones que se tienen con el Estado, de modo
que "estar al día con las obligaciones fiscales como requisito para
contratar no implica la aplicación o no de los principios de responsabilidad
objetiva o de culpabilidad, se trata por el contrario de responder
solidariamente para el buen funcionamiento del Estado social de
derecho..."
- Respecto del cargo de violación de los
trámites en el Congreso, señala que "la norma demandada no es de aquellas
que versan sobre la preparación, aprobación y ejecución del presupuesto de
rentas y ley de apropiaciones y del plan nacional de desarrollo, por lo que su
aprobación corresponde a las decisiones que se toman por mayoría de votos de
los asistentes, de ahí que el cargo deba ser rechazado de plano." Además,
no corresponde a aquellas que requieren constitucionalmente iniciativa del
Gobierno, de manera que el texto del artículo demandado no debió ser de
iniciativa del mismo, por no estar dentro de los eventos que la Constitución
exige.
- La norma acusada tampoco infringe el
principio de unidad de materia, ya que se encuentra dentro del capítulo de
"apoyo al saneamiento fiscal", de tal forma que constituye un
instrumento legal para este propósito así como para el fortalecimiento
institucional de las entidades territoriales. En este sentido, "la ley de
categorización de entidades territoriales y saneamiento fiscal, en su capítulo
VII, artículo 70, busca reciprocidad entre ingresos y egresos conformados por
la contratación administrativa, sin que por ello pueda tacharse el artículo
demandado de ser una isla independiente del texto total de la ley."
4. Intervención de Andrea Carolina Ruiz Rodríguez
La ciudadana Andrea Carolina Ruiz Rodríguez
intervino en el proceso para solicitar a la Corte que declare la
constitucionalidad de los preceptos demandados. Sus argumentos son los
siguientes:
- El artículo 70 acusado no viola el
principio de unidad de materia, puesto que "los temas tratados en la ley
617 versan sobre un mismo asunto, la organización política y fiscal de las
entidades territoriales." De esta forma, el espíritu de la ley guarda
conexidad causal con el objeto de la norma acusada, que busca el equilibrio de
la economía nacional, así como conexidad teleológica, sistemática y temática.
- Considera la interviniente que estos mismos
argumentos son aplicables  respecto de la posible vulneración del mismo
principio por parte del artículo 75 parágrafo 3, ya que dicho precepto
"hace parte del mismo plan de gobierno encaminado a definir la
organización política y fiscal de las entidades territoriales para equilibrar
la economía nacional."
- En lo que respecta al trámite legislativo,
señala que éste se llevó a cabo conforme a la ley y se respetaron las
votaciones exigidas por la Constitución.
- Finalmente, frente a la demanda contra el
artículo 96 de la ley 617, la interviniente manifiesta que "en la medida
en que la ley 617 de 2000 hace parte del conjunto de políticas puestas en
marcha por el actual gobierno para equilibrar la economía nacional, las
derogatorias que se establecen en el artículo 96 deben entenderse como
estrictamente necesarias para los fines y metas previstos en materia de la organización
política y fiscal de las entidades territoriales."
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
El señor Procurador General de la Nación, en
concepto No. 2464 recibido el 7 de marzo de 2001, solicita a la Corte inhibirse
para emitir pronunciamiento de fondo respecto del artículo 70, declarar
inconstitucionales el parágrafo 3 del artículo 75 y el aparte del artículo 96
que deroga los artículos 96 y 106 del decreto 1421 de 1993, y declarar la cosa
juzgada constitucional sobre el artículo 95, según el fallo que se haya dictado
dentro de los procesos D-3256 y D-3270. Son éstos sus argumentos:
- El artículo 70 de la ley 617 fue
expresamente derogado por el artículo 134 de la ley 633 de 2000. Además, no
está proyectando efectos, por lo cual la Corte debe declararse inhibida para
decidir sobre él, por carencia actual de objeto.
- En cuanto a la impugnación del artículo 95
de la ley 617 de 2000, destaca que dicho precepto ha sido atacado en ocasiones
anteriores ante esta misma Corporación por las mismas razones que aduce el
actor en la presente demanda, de modo que para la fecha de esta sentencia, ya
se habrá dictado un pronunciamiento sobre él, constituyéndose en cosa juzgada
constitucional. No obstante, anota que en su concepto la norma demandada devendría
en constitucional si el Congreso logra demostrar, mediante una certificación,
que cada uno de los artículos que dicen adicionar la ley orgánica del
presupuesto fueron debatidos y votados según el requisito de mayorías exigido
por el artículo 151 de la Carta.
- En lo que respecta a la violación del
principio de unidad de materia por parte del parágrafo 3 del artículo 75,
considera que no le asiste razón a los demandantes, toda vez que a través de la
ley 617 de 2000 se busca el saneamiento fiscal de las entidades territoriales y
la racionalización de los gastos y una forma de lograrlo, es a través de la
supresión o fusión de cargos. "Sólo en la medida en que no se haga de
obligatoria observancia la prescripción contenida en el parágrafo acusado por parte
de las autoridades municipales a las que él se refiere, podrá considerarse éste
ajustado a la autonomía que frente a éstos pregona el Estatuto
Fundamental." En efecto, "es competencia exclusiva de dicha
corporación - el Concejo Municipal -, determinar la estructura de la
administración municipal y las funciones de sus dependencias y fijar las
escalas de remuneración correspondientes a las distintas categorías; de otra
parte, a los alcaldes municipales les corresponde suprimir y fusionar entidades
y dependencias municipales y crear, suprimir y fusionar los empleos de sus
dependencias, señalarles funciones especiales y fijar sus emolumentos con
arreglo a los acuerdos, sin exceder el monto global fijado para gastos de
personal previstos en el presupuesto aprobado. En desarrollo de estas
facultades, es a estos y no al Congreso de la República a los que les
corresponde determinar los requisitos o equivalencia que debe reunir un
servidor del orden municipal para acceder a uno de los cargos dentro de la estructura
del municipio."
Al hacer el análisis del artículo 75
parágrafo 3 a la luz del artículo 209 de la Constitución, que consagra los
principios de la función administrativa, manifiesta que "la tensión que se
presenta entre la necesidad de racionalizar el gasto público y fortalecer las
finanzas de los entes territoriales, y los principios que rigen la función
administrativa, debe ser resuelta en favor de estos últimos, pues en la medida
que no se cuente con funcionarios públicos idóneos para desarrollar la función
administrativa ninguna medida que se adopte para lograr el fortalecimiento
administrativo y presupuestal de los entes territoriales tendrá efecto."
De esta forma, concluye que el parágrafo 3 de la norma acusada viola el
artículo 209 de la Carta y, por tanto, debe ser declarado inconstitucional.
- Frente al artículo 96 de la ley 617 de
2000, considera que la derogatoria que éste consagra de los artículos 96 y 106
del decreto 1421 de 1993 deja sin contenido normativo un aspecto de vital
importancia dentro del Estatuto de Bogotá y, en últimas del régimen de control
para el Distrito Capital, esto es, la fijación de requisitos para desempeñar
los cargos de personero y contralor distritales, pues no existe otra
disposición en donde se regulen tales exigencias. En este orden de ideas,
afirma que la disposición demandada "debe ser declarada contraria a la
Constitución por generar un vacío legislativo que dentro del contexto mismo de
la Ley 617 no tenía ninguna justificación, pues si era voluntad del legislador
modificar los requisitos para acceder a los mencionados cargos, expresamente ha
debido regular esa materia, pero no derogar las normas correspondientes creando
un vacío normativo que vulnera el ejercicio de la función pública en sí misma
considerada, como es el ejercicio de las funciones de control, pues estos
cargos deben ser desempeñados por personas que cumplan algunos requisitos, los
cuales, posiblemente por un error del legislador fueron eliminados."
VI. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
1. Competencia
Esta Corporación es Tribunal competente para
resolver la presente demanda, por pertenecer la norma acusada a una ley de la
República, de conformidad con el artículo 241-4 de la Constitución Política.
2. El artículo 70 de la ley 617 de 2000. Inhibición de la Corte por
derogación del precepto demandado.
Los demandantes consideran que
el artículo 70 de la ley 617 de 2000 viola los artículos 13, 15, 25, 29, 53,
84, 142, 149, 151, 158, 169, 209, 243, 333 y 334 de la Carta, al establecer que
no podrá contratar con ninguna entidad estatal quien aparezca como deudor en
mora en las bases de datos de la DIAN y en aquellas que las entidades
territoriales establezcan a través de sus organizaciones gremiales, por las
razones que aparecen resumidas en el acápite III de esta demanda.
Al respecto es pertinente anotar, como bien
lo señala el Procurador General de la Nación y algunos de los intervinientes,
que el artículo acusado fue expresamente derogado por el artículo 134 de la ley
633 de 2000 "por la cual se expiden normas en materia tributaria, se
dictan disposiciones sobre el tratamiento a los fondos obligatorios para la
vivienda de interés social y se introducen normas para fortalecer las finanzas
de la Rama Judicial", cuyo texto es éste:
"Artículo 134. Vigencia y
derogatorias. La presente ley rige a partir
de su promulgación y deroga las normas que le sean contrarias, en especial las
siguientes: los artículos 115-1; 126-3; 175; 210; 214; 240-1; la frase "lo
anterior no se aplica a los servicios de radio y televisión" del literal
g) del numeral 3 del parágrafo 3 del artículo 420; parágrafo 1° del artículo
471; parágrafo del artículo 473; 710 incisos 4º y 5º; los incisos 2 y 3 del
parágrafo del artículo 815; 815-2; 822-1; los incisos 2° y 3° del parágrafo del
artículo 850 del Estatuto Tributario; el artículo 8° de la Ley 122 de 1994; el
artículo 27 de la Ley 191 de 1995; los artículos 41 y 149 de la Ley 488 de
1998; la frase "de servicios" a que hace referencia el inciso primero
del artículo 2º y los artículos 18 a 27 de la Ley 608 de 2000; artículo
70 de la Ley 617 de 2000.” (subrayas
fuera del texto)
Ante esta circunstancia, no hay duda de que
el artículo 70 de la ley 617 de 2000 fue excluido del ordenamiento positivo por
voluntad expresa del legislador y, por tanto, no existe objeto sobre el cual
pueda recaer el fallo de constitucionalidad o de inconstitucionalidad.
En efecto: esta corporación ha venido
sosteniendo desde su creación, que “si los fallos que dicta esta Corporación en
ejercicio de la misión que se le ha encomendado de guardar la integridad y
supremacía de la Carta Fundamental, tienen como efecto propio permitir que las
normas acusadas puedan seguir cumpliéndose o ejecutándose (exequibilidad), o
excluir éstas de la normatividad jurídica por lesionar la Constitución Nacional
(inexequibilidad) restableciendo de esta forma el orden lesionado, no tiene
sentido alguno que se acuse un precepto que ha dejado de regir y que por tanto
no está en condiciones de quebrantar el Estatuto Máximo.”[1]
Y en sentencia
posterior, señaló que “una disposición que ya no rige ni produce consecuencia
alguna en el mundo del Derecho es apenas un dato histórico pero no un acto
capaz de afectar o socavar la supremacía de la Constitución, por lo cual un
eventual fallo de inexequibilidad resulta inane, a la vez que uno de
exequibilidad -entendiendo este término como "ejecutabilidad"- podría
llevar al equívoco de considerar restaurada la vigencia ya perdida de la
norma."[2]
Sin embargo, ha hecho una salvedad, en el
sentido de  señalar que en aquellos casos en que la norma acusada ha sido
derogada pero se encuentra produciendo efectos, es deber de esta corporación
pronunciarse sobre ella, pues “la guarda de la integridad y supremacía de la
Constitución, que ordena el artículo 241 superior, conlleva a disponer de fondo
sobre normas cuyos efectos jurídicos eventualmente pueden dilatarse en el
tiempo.”[3]
En el presente caso, como ya se ha anotado,
el artículo 70 de la ley 617 de 2000 fue derogado expresamente por el artículo
134 de la ley 633 del mismo año, el cual empezó a regir el 29 de diciembre de
2000, y no se encuentra produciendo ningún efecto, ya que su vigencia fue
solamente de dos meses y veintitrés días. En consecuencia, la Corte se declarará
inhibida para fallar de fondo sobre la disposición demandada, por carencia
actual de objeto.
3. El artículo 75 parágrafo 3 de la Ley 617 de 2000. Principio de
unidad de materia
Afirma el actor que el parágrafo 3º del artículo
75 de la ley 617 de 2000, materia de acusación, viola el principio de unidad de
materia, pues la autorización para nombrar en cargos directivos o secretarios
de despacho a personas sin título profesional no tiene relación alguna con los
temas de saneamiento fiscal y descentralización, que son el eje central de la
ley 617.
3.1 El principio de unidad de materia
Dado que la jurisprudencia de esta
corporación sobre el principio de unidad de materia es abundante[4], la Corte en el presente caso se fundamentará en ella para resolver
la acusación.
Los artículos 158 y 169 de la Constitución
conforman lo que la doctrina y la jurisprudencia han denominado el principio de
unidad de materia legislativa. De conformidad con el primero, todos los
proyectos de ley deben referirse a una misma materia y serán inadmisibles las
disposiciones o modificaciones que no se relacionen con ella. Y de acuerdo con
el segundo, el título de las leyes deberá corresponder precisamente a  su
contenido.
La  finalidad de dicho principio es “racionalizar
y tecnificar el proceso normativo, procurando que las disposiciones incluidas
en un proyecto de ley guarden la necesaria armonía o conexidad con el tema
general que suscitó la iniciativa legislativa o, en su defecto, que converjan
en un mismo propósito o finalidad sociológica. De esta manera, se logra impedir
las incongruencias temáticas que tienden a aparecer en forma súbita o
subrepticia en el curso de los debates parlamentarios, las cuales, además de
resultar extrañas al asunto o materia que se somete a discusión, en últimas, lo
que pretenden es evadir el riguroso trámite que la Constitución prevé para la
formación y expedición de las leyes."[5]
Se persigue pues, darle coherencia al texto
normativo para facilitar su cumplimiento, la identificación de sus
destinatarios potenciales y la precisión de los comportamientos descritos, de
manera que se proteja la seguridad jurídica, axioma tan caro al Estado social
de derecho.[6]
Sobre este punto, expresó la Corte en reciente pronunciamiento:
"… la consagración constitucional de
la unidad de materia busca tecnificar el proceso legislativo, por cuanto
especializa la discusión y centra la atención temática. Así mismo, pretende
facilitar la congruencia y coherencia de los textos normativos, lo cual asegura
mayor grado de seguridad jurídica y, finalmente, el artículo 158 de la Carta,
persigue racionalizar el proceso legislativo, en tanto y cuanto pretende que la
discusión y votación de los temas se realice con la máxima organización
posible. Así las cosas, el proceso democrático demuestra una auténtica
expresión del pluralismo cuando la voluntad legislativa es congruente con su
propia intención, de ahí la importancia del respeto del principio de la unidad
de materia."[7]
Así las cosas, el principio de unidad de
materia debe entenderse de acuerdo con la finalidad de coherencia normativa
para la que fue establecido, puesto que una interpretación excesivamente
restringida haría nugatoria e inoperante la actividad legislativa, que
constituye el pilar fundamental de la democracia, dentro de nuestro Estado
social de derecho.[8]
De esta forma, la aplicación del citado principio no puede obedecer a un
criterio rígido que lleve a ignorar las relaciones sustanciales entre normas
que aparentemente regulan aspectos diversos, pero cuyos contenidos pueden estar
relacionados por la finalidad que se persigue, o por las razones de hecho que
conducen al legislador a incluir dentro de un mismo cuerpo normativo
disposiciones que, a primera vista, pueden parecer inconexas.[9]
Entonces, sólo deben rechazarse por violación
de la unidad de materia, aquellas disposiciones respecto de las cuales no sea
posible determinar razonable y objetivamente que existen vínculos de conexidad
causal, teleológica, temática o sistemática con los fundamentos jurídicos o con
la materia general que inspiró la iniciativa legislativa.
En la sentencia C-540 de 2001, en la que esta
corporación se pronunció sobre la misma ley que hoy se demanda parcialmente, se
afirmó que la racionalización del proceso legislativo, fin del principio de
unidad de materia se manifiesta de diversas formas, a saber:
"En primer lugar, el principio de
unidad de materia tiene implicaciones en el desenvolvimiento del proceso
legislativo.  Ello es así en cuanto el artículo 158 de la Carta, tras
indicar que  "Todo proyecto de ley debe referirse a una misma
materia"  ordena que  "serán inadmisibles las disposiciones o
modificaciones que no se relacionen con ella"  y a continuación habilita
al Presidente de la respectiva comisión para rechazar las iniciativas que no se
avengan a ese precepto, rechazo que es susceptible de apelación ante la
respectiva comisión.
Como puede advertirse, la primera
manifestación del principio de unidad de materia se presenta al interior del
proceso legislativo pues en razón de él el constituyente confirió a los
presidentes de las comisiones ante las que se ejerce la iniciativa legislativa,
la atribución de rechazar las iniciativas que no se refieran a una sola
materia.  Esto es, se trata de un principio que tiene efecto vinculante desde
la primera etapa del proceso de expedición de la ley y por eso se habilita al
presidente para ejercer actos de control sobre los contenidos de las
iniciativas pues ellos deben estar identificados por el tratamiento de la
materia que es objeto de regulación.  Adviértase cómo el constituyente le
reconoce tal naturaleza vinculante a ese principio, que su inobservancia
conlleva la frustración de la iniciativa legislativa.
En segundo lugar, el principio de unidad
de materia tiene la virtualidad de concretar el principio democrático en el
proceso legislativo pues garantiza una deliberación pública y transparente
sobre temas conocidos desde el mismo surgimiento de la propuesta.  Permite que
la iniciativa, los debates y la aprobación de las leyes se atengan a unas
materias predefinidas y que en esa dirección se canalicen las discusiones y los
aportes previos a la promulgación de la ley.  Esa conexión unitaria entre los
temas que se someten al proceso legislativo garantiza que su  producto sea
resultado de un sano debate democrático en el que los diversos puntos de
regulación hayan sido objeto de conocimiento y discernimiento.
(…)
Finalmente, el principio de unidad de
materia también tiene implicaciones en el ámbito del control constitucional.
Cuando los tribunales constitucionales entran a determinar si una ley ha
cumplido o no con el principio de unidad de materia deben ponderar también el
principio democrático que alienta la actividad parlamentaria y en esa
ponderación pueden optar por ejercer un control de diversa intensidad.  Esto
es, el alcance que se le reconozca al principio de unidad de materia tiene
implicaciones en la intensidad del control constitucional pues la percepción
que se tenga de él permite inferir de qué grado es el rigor de la Corte al
momento del examen de las normas.  Así, si se opta por un control rígido,
violaría la Carta toda norma que no esté directamente relacionada con la
materia que es objeto de regulación y, por el contrario, si se opta por un
control de menor rigurosidad, sólo violarían la Carta aquellas disposiciones
que resulten ajenas a la materia regulada.  La Corte estima que un control
rígido desconocería la vocación democrática del Congreso y sería contrario a la
cláusula general de competencia que le asiste en materia legislativa.  Ante
ello, debe optarse por un control que no se incline por un rigor extremo pues
lo que impone el principio de unidad de materia es que exista un núcleo rector
de los distintos contenidos de una Ley y que entre ese núcleo temático y los
otros diversos contenidos se presente una relación de conexidad determinada con
un criterio objetivo y razonable. [10]
De acuerdo con
estos lineamientos procede la Corte a analizar el parágrafo 3 del artículo 75
de la ley 617 de 2000, objeto de demanda, con el fin de determinar si guarda o
no la debida relación de conexidad con el tema general regulado en la ley a la
que pertenece.
Como ya se ha anotado, en dicho precepto
legal se autoriza a los municipios de tercera, cuarta, quinta y sexta
categorías para nombrar en los cargos directivos o como secretarios de
despacho, a personas que no posean título profesional, salvo  el Contador quien
deberá ser titulado.
Pues bien: la ley 617 de 2000 consta de 96
artículos, distribuidos en capítulos así: capítulo I categorización de las
entidades territoriales, capítulo II saneamiento fiscal de las entidades
territoriales, capítulo III creación de municipios y racionalización de los
fiscos municipales, capítulo IV racionalización de los fiscos departamentales,
capítulo V reglas para la transparencia de la gestión departamental, municipal
y distrital, capítulo VI régimen para Santa Fe (sic) de Bogotá Distrito
Capital, capítulo VII alivios a la deuda territorial.
El objetivo fundamental de tal ley, como
consta en los antecedentes legislativos, es éste:
“La finalidad del proyecto es propender
por el cumplimiento de las obligaciones de las entidades territoriales,
garantizando la existencia de recursos suficientes, destinados libremente por
las autoridades locales, para la prestación de los servicios, la construcción
de las obras que demande el progreso local, el desarrollo de sus territorios,
la participación ciudadana y el mejoramiento general de la calidad de vida de
sus habitantes.
Es indispensable –dada la situación de
déficit fiscal estructural que vive el país y a la que se hará referencia más
adelante- que los gastos corrientes, es decir, aquellos que una vez adquiridos
implican un gasto equivalente o mayor en las vigencias fiscales, tengan
garantizado su pago (…)
La única garantía de estos gastos
corrientes, es que su financiación se ampare en ingresos de la misma
naturaleza, ingresos corrientes, recursos propios de las entidades
territoriales que por su origen, impuestos, tasas o contribuciones de carácter
permanente permiten garantizar el pago de obligaciones igualmente permanentes.
Este es el objeto central de la ley y se
apega a una ortodoxia mínima en materia de administración pública, que indica
que el Estado debe usar los escasos recursos de un país pobre como el nuestro,
de forma tal que se logre el mayor provecho posible para toda la comunidad a
través de la inversión social y no permitir que todos los ingresos se desvíen
al pago de burocracia política.”[11]
Y luego de referirse a las
causas estructurales que ocasionaron la situación de crisis de las entidades
territoriales y la necesidad de alejar los riesgos de la inestabilidad
macroeconómica del país, se lee:
“Así las cosas, el preocupante
desequilibrio fiscal que enfrentan las entidades territoriales resulta una
amenaza para el mantenimiento del sistema de autonomía territorial, por lo cual
es necesario fortalecer a los departamentos, distritos, municipios y entes
territoriales, dotándolos de instrumentos necesarios que les permitan evitar
esas dificultades y garantizar un manejo fiscal sano y racional.
(….)
Por esa razón es indispensable tomar
medidas que les permitan a los territorios atacar las causas estructurales que
ocasionan esta problemática, así como generar en los mismos una racionalidad de
gastos que garantice la relación entre ingresos y gastos de estas entidades y
una eficiente utilización de los recursos.”[12]
Si las medidas contenidas en la
ley acusada, analizadas en forma sistemática, se dirigen, en términos
generales, a lograr el saneamiento, financiamiento, racionalización y control
del gasto público, mediante la reorganización de las finanzas públicas, se
pregunta la Corte ¿qué relación o nexo puede tener con esos temas, autorizar a
los entes territoriales para designar en cargos directivos o secretarios del
despacho a personas sin título profesional?. La respuesta es tajante: ninguna.
Sin embargo, se afirma por algunos, para
justificar la unidad de materia, que con tal precepto los gobiernos
territoriales podrían ahorrar algunos recursos, por cuanto a quien no es titulado
se le puede remunerar con salario inferior en relación con quien sí lo es.
Argumento que no tiene cabida en un Estado social de derecho como el nuestro,
respetuoso de la Constitución y garante de los derechos fundamentales de los
individuos y, en especial, de la igualdad y la dignidad humana. Pues por muy
loable que pueda resultar la adopción de medidas encaminadas a reorganizar o
racionalizar las finanzas públicas, éstas no pueden violar los derechos de los
trabajadores ni desconocer los principios que rigen la función pública, la cual
está al servicio de los intereses generales y al servicio de la comunidad, fin
esencial del Estado.
Pretender reducir el gasto público o sanear
las finanzas públicas es un propósito loable, pero a costa de sacrificar la
eficiencia de la administración pública es una decisión que habría que analizar
frente a otros preceptos constitucionales. Sin embargo, como en el presente
caso no se acusó dicho  precepto por razones de fondo sino por unidad de
materia, el pronunciamiento se limitará a este aspecto.
Para la Corte es claro que la regulación de
temas como la reorganización del gasto público puede tener repercusiones en
ámbitos distintos al estrictamente económico, financiero o presupuestal, de ahí
que puedan existir en la ley acusada disposiciones relativas a otros asuntos,
lo cual no quiere decir que éstas últimas no deban tener conexidad con el tema
general en dicho ordenamiento regulado.
La no exigencia de requisitos o calidades
para el desempeño de los más altos cargos públicos en ciertos municipios, no
tiene relación directa ni indirecta con el objetivo primordial de la ley a la
que pertenece, pues con ella no se busca el saneamiento, ni la racionalización,
ni el control del gasto público, como tampoco el manejo transparente de las
finanzas públicas.
La norma acusada podría encajar en una ley
destinada a regular la función pública o el régimen de personal de las
entidades territoriales para ajustarse así al principio de unidad de materia,
pero no en la ley 617, parcialmente demandada, en la que resulta extraña, pues
su contenido es totalmente ajeno al tema predominante allí desarrollado.
Finalmente, cabe agregar que aunque la ley
617 de 2000 establece en su título su cobertura en estos términos: se reforma
parcialmente la ley 136 de 1994, el decreto extraordinario 1222 de 1986, se
adiciona la ley orgánica de presupuesto, el decreto 1421 de 1993, se dictan
normas tendientes a fortalecer la descentralización y se expiden normas para la
racionalización del gasto público nacional, ello no es razón suficiente para
fundamentar la constitucionalidad del precepto demandado, pues si bien es
cierto que el legislador puede en desarrollo de la libertad de configuración
legislativa, determinar el contenido de la ley, las disposiciones que en ella
se consagran, se insiste, deben ser coherentes y guardar relación de conexidad
con el tema  general regulado, lo que en el presente caso no se tuvo en
cuenta.
Siendo evidente entonces, que la norma acusada
no tiene ninguna conexidad temática, teleológica, finalística, ni de ninguna
otra índole con el tema general regulado en la ley 617 de 2000, la Corte
procederá a retirarla del ordenamiento positivo, por infringir el principio de
unidad de materia.
4. El artículo 95 de la ley 617 de 2000. Cosa juzgada constitucional.
Considera el actor que el artículo 95 de la
ley 617 de 2000, al establecer que determinados preceptos de ese mismo
ordenamiento, son normas orgánicas del presupuesto, vulneró la reserva de ley
orgánica consagrada en el artículo 151 de la Constitución.
Al respecto es pertinente anotar que esta
corporación, en reciente sentencia[13],  se pronunció sobre este mismo artículo, el cual fue acusado con
idénticos argumentos a los que hoy se esgrimen, siendo declarado exequible.
Al analizar dicho cargo, la Corte concluyó:
"Como se deduce, este artículo 95, en
concordancia con el Título de la misma ley, sólo señala cuáles artículos de la
Ley 617 adicionan la Ley Orgánica del Presupuesto. Cuando el legislador utiliza
la denominación “normas orgánicas” en el artículo 95 de la Ley 617, está
haciendo una referencia indicativa a cuáles normas de la Ley 617 tienen el
carácter de normas orgánicas del presupuesto, pero no tiene la virtualidad de
otorgarles tal calidad.
Al no ser el artículo 95 de la Ley 617 de
2000 el que les otorga la calidad de normas orgánicas de presupuesto a los 20
artículos en él mencionados y por tener un propósito meramente informativo y
sistematizador de estas normas dentro de la Ley, no se requería para su
aprobación el trámite propio de una norma orgánica sino el de ley ordinaria.
(…)
De acuerdo con las anteriores
consideraciones, se declarará la exequibilidad del artículo 95 de la Ley 617 de
2000. "
Y en efecto así ocurrió. Ante esta
circunstancia, se ordenará estarse a lo resuelto en la sentencia C-540 de 2001
pues, de conformidad con el artículo 243 superior, ha operado el fenómeno de la
cosa juzgada constitucional, que impide a la Corte volver sobre lo decidido.
5. El artículo 96 de la ley 617 de 2000
La demandante considera que el artículo 96 de
la ley 617/2000, al derogar los artículos 96 y 106 del decreto 1421 de 1993, en
los que se consagraban las funciones del personero como agente del ministerio
público, veedor ciudadano y defensor de los derechos humanos, su forma de
elección, los requisitos para poder ejercer dicho cargo (art. 96), y el
procedimiento para la elección de contralor, la prohibición de su reelección
para el período inmediatamente siguiente, la manera como debe tomar posesión de
su cargo, y la exigencia de no desempeñar empleo oficial alguno en el Distrito,
ni aspirar a cargos de elección popular, sino un año después de haber cesado el
ejercicio de sus funciones (art. 106), violó los artículos 4, 122, 158, 169 y
322 de la Constitución por las siguientes razones: 1. El régimen de Bogotá,
Distrito Capital, es de carácter especial y, por consiguiente, sólo puede ser
modificado o algunas de sus normas derogadas por medio de leyes de esa índole;
2. La derogación de los preceptos antes citados desconoce el principio de
unidad de materia consagrado en los artículos 158 y 169 del Estatuto Superior,
por cuanto tales preceptos no se relacionan con la racionalización del gasto
público ni están destinados a fortalecer la descentralización, que es el objeto
principal de la ley 617; 3. La derogación de los artículos 96 y 106 del Estatuto
de Bogotá extingue regulaciones fundamentales inherentes al Personero y al
Contralor.
5.1 Naturaleza del régimen especial de
Bogotá
El artículo 322 de la Constitución Política, modificado por el Acto
Legislativo No. 1 del 2000, prescribe:
“Bogotá, capital de la República y del
Departamento de Cundinamarca, se organiza como Distrito Capital.
Su régimen político, fiscal y administrativo será el que
determinen la Constitución, las leyes especiales que para el mismo se dicten y
las disposiciones vigentes para los municipios.
(…..)”
Del deber que tiene el legislador de dictar
“leyes especiales” para regular el régimen político, fiscal y administrativo de
Bogotá, y los demás asuntos contenidos en los artículos 322, 323 y 324 de la
Constitución, surge lo que comúnmente se ha denominado como el régimen especial
del Distrito Capital, el cual hoy está contenido en el decreto 1421 de 1993,
dictado por el Gobierno con fundamento en las facultades constitucionales que
le confirió el Constituyente en el artículo 41 transitorio.
Que el régimen de Bogotá deba regularse en
leyes especiales no significa que tales ordenamientos estén sujetos a un
trámite legislativo distinto del que consagra la Constitución para las leyes
ordinarias, ni que requieran para su aprobación de un quórum deliberatorio y
decisorio diferente al establecido para aquellas. La especialidad, contrario a
lo que se afirma en la demanda, hace referencia exclusivamente a la
singularidad o particularidad del ordenamiento, haciéndolo diferente del común
o general. Si el Distrito Capital es único y, por consiguiente, tiene unas
características distintas de las que se puede predicar de otros entes
territoriales, ello obliga a que el legislador expida normas, también
diferentes al consagrar su régimen. Sin embargo, esa circunstancia no impide al
legislador incluir en esos ordenamientos disposiciones que se identifican con
las de leyes de carácter general o remitirse a normas que regulen materias
semejantes, ya que si ellas sustentan su contenido, la reiteración es
pertinente.
El significado y alcance de las leyes
especiales y, concretamente del régimen especial del Distrito Capital de
Bogotá, fue fijado por la Corte en la sentencia C-198/98[14], cuyos apartes
pertinentes se transcriben en seguida. En ella también se destacó la diferencia
que existe entre las leyes especiales y las ordinarias y la facultad del
legislador para modificar y derogar las disposiciones contenidas en dichos
estatutos especiales.
“La Constitución ha prescrito que el
régimen político, fiscal y administrativo, conforme al cual se organiza el
Distrito Capital, se adopte una ‘ley especial’. La característica de esta ley
no está relacionada con aspectos de orden formal o con el método que ha de
seguirse para su aprobación. Distingue a la ‘ley especial’, como categoría de
acto normativo creado por la Constitución, la unicidad de su contenido: en ella
se plasma el régimen político, fiscal y administrativo del distrito Capital.
Dado que el elemento que le confiere
singularidad a la ley especial, es su contenido, se diferencian de las
ordinarias solamente en cuanto cuyo contenido, que integra una materia
homogénea, tanto por el sujeto como porque sus reglas se informan de la
singularidad de la ciudad en la que concurren condiciones no predicables de
ningún municipio - sede de los órganos superiores del Estado, capital de la
República y de un Departamento -, es evidente que en su caso con mayor
intensidad cabe señalar que el proyecto de ley en el que se origina debe
referirse a esa materia, siendo inadmisibles las disposiciones o modificaciones
que no se vinculen directamente con ella (C.P., art. 158).
El status especial de la ley se
difuminaría si en él se comprende toda regulación que de una o de otra manera
afecte al Distrito Capital. La especialidad
es un atributo que responde a las exigencias que se derivan de la anotada
singularidad del Distrito Capital y, por tanto, no puede ir más allá de la
misma, de suerte que allí donde la situación que constituye el supuesto de
una regulación resulta indiferente para cualquier entidad territorial, no se
justifica que se establezca la regla especial.
El ámbito de la especialidad, por
consiguiente, se debe acotar con un sentido funcional, vale decir, su medida la
ofrece la necesidad de conciliar su condición genérica de entidad fundamental
de la división político administrativa del Estado, con su condición única de
Distrito Capital - sede de los órganos superiores del Estado - y capital del
Departamento de Cundinamarca. Si, en verdad, fuese cierto que todo lo que
concierne al Distrito Capital, es objeto de ‘ley especial’, no se comprendería
cabalmente por qué a éste se le aplican también, en lo no regulado por la
Constitución y las ‘leyes especiales’, las disposiciones vigentes para los
demás municipios (C.P. art., 322). Esto quiere decir que el Distrito Capital,
junto a los elementos que lo diferencian - a los cuales responde su régimen
político, fiscal y administrativo especial -, posee en diverso grado los demás
elementos que se encuentran en los municipios."[15]
En síntesis: la existencia de un
régimen especial para el Distrito Capital de Bogotá no impide que el legislador
incluya en otros ordenamientos normas aplicables a el, como es el caso de la
ley 617/2000, en la que se regulan distintos aspectos relacionados con la
racionalización del gasto público y el saneamiento de las finanzas del Estado,
siempre y cuando no se vacie de contenido el estatuto especial.
Así las cosas, bien puede
afirmarse que al Distrito Capital de Bogotá le son aplicables en primer lugar,
las normas consagradas en la Constitución, entre otras, las contenidas en el
Título XI, capítulo 4, artículos 322 a 327, que establecen su régimen especial;
en segundo lugar, las leyes especiales que se dictan exclusivamente para el,
que hoy está contenido en el Decreto 1421 de 1993; y, en tercer lugar, en
ausencia de disposiciones especiales constitucionales o legales, las normas
vigentes que rigen para los demás municipios.
5.2 La facultad del Congreso para derogar
la legislación preexistente, incluidas las leyes que rigen para el Distrito
Capital de Bogotá.
El Congreso de la República, de conformidad
con lo dispuesto en los artículos 114 y 150 de la Constitución, cuenta con
potestad constitucional para hacer las leyes, así como para interpretarlas,
reformarlas y derogarlas; atribución que bien puede ejercer en cualquier
momento siempre y cuando no viole el
ordenamiento supremo. “La derogación de las leyes encuentra entonces sustento
en el principio democrático, en virtud del cual las mayorías pueden modificar y
contradecir las regulaciones legales precedentes, con el fin de adaptarlas a
las nuevas realidades históricas, con base en el juicio político de
conveniencia que estas nuevas mayorías efectúen. En materia legislativa, debe
entenderse que la última voluntad de los representantes del pueblo, manifestada
por los procedimientos señalados en la Carta, prevalece sobre las voluntades
democráticas encarnadas en las leyes previas.”[16]
La
facultad para derogar la legislación preexistente por parte del órgano
legislativo constituye entonces el ejercicio de una atribución constitucional que
le fue asignada al Congreso expresamente por el constituyente, mediante la cual
se  le permite retirar del ordenamiento positivo disposiciones legales, ya sea
en forma total o parcial, fundamentado en razones políticas, económicas,
sociales o de cualquier otra índole, tales como la necesidad o  la
conveniencia. “Si el legislador careciera de competencia para cambiar o
suprimir las leyes preexistentes se llegaría a la absurda conclusión de que la
normatividad legal tendría que quedar petrificada. Las cambiantes
circunstancias y necesidades de la colectividad no podrían ser objeto de nuevos
enfoques legislativos, pues la ley quedaría supeditada indefinidamente a lo
plasmado en normas anteriores, que quizá tuvieron valor y eficacia en un
determinado momento de la historia pero que pudieron haber perdido la razón de
su subsistencia frente a hechos nuevos propiciados por la constante evolución
del medio social en el que tiene aplicación el orden jurídico."[17]
Se trata entonces de la cristalización
negativa de la facultad legislativa, ya que de la misma manera que el Congreso
expide normas, puede suprimirlas, disponiendo su eliminación del sistema,
siguiendo el principio según el cual las cosas se deshacen como se hacen. De
este modo, "la derogación de una norma jurídica por parte de quien goza de
la facultad constitucional para el efecto -en este caso el Congreso de la
República- no es sino el ejercicio normal de una atribución y, por tanto, mal
puede entenderse que con el acto respectivo se vulnere la Constitución
Política." [18]
La derogación de la ley implica la cesación
de su eficacia, y se produce cuando mediante otra ley posterior de igual o
mayor jerarquía, se priva de su fuerza vinculante, reemplazándola o no por un
nuevo precepto. Según las reglas generales de interpretación de las leyes, la
derogación puede ser expresa, cuando la nueva ley suprime específica y
formalmente la anterior; tácita, cuando la nueva normatividad contiene
disposiciones incompatibles o contrarias a las de la antigua; y orgánica,
cuando una ley reglamenta integralmente la materia, aunque no exista
incompatibilidad con las normas precedentes.
Los límites trazados al legislador por el
ordenamiento constitucional para ejercer la facultad de derogación, esencial a
la función legislativa, son de tipo formal mas no sustancial, pues por ejemplo,
una ley estatutaria o una ley orgánica no pueden ser modificadas por una ley
ordinaria sino por otras de idéntica categoría. "La ley podrá siempre
modificar, adicionar, interpretar o derogar la normatividad legal precedente,
sin que sea admisible afirmar que en el ordenamiento jurídico existen estatutos
legales pétreos o sustraídos al poder reformador o derogatorio del propio
legislador"[19].
En este orden de ideas, hay que afirmar que
no le asiste razón a la demandante, pues el legislador cuenta con potestad
constitucional para derogar la legislación preexistente en forma autónoma e
independiente, así se trate de leyes especiales. La existencia de un régimen
especial para Bogotá, como ya lo ha reiterado esta corporación, no impide la
consagración en otras leyes de disposiciones a ella aplicables.
"El régimen especial, por su propia
naturaleza, es innovador respecto de normas anteriores aplicables al distrito
capital y en relación con las disposiciones vigentes para los municipios en
general. No se entiende cómo podría el Gobierno adoptar un dicho régimen
especial, si las normas que expidiera no pudieran derogar las preexistentes o configurar
la pregonada especialidad. En idéntico sentido, tampoco se comprende cómo
podría mantenerse el régimen especial dictado por el Gobierno, si las normas
que lo integran, máxime si la facultad puede ser ejercitada sólo por una vez,
no tuviesen capacidad de resistir las acciones de modificación o revocación
generadas por normas administrativas generales. Es evidente que si el régimen
especial puesto en vigencia por el Gobierno no tiene la fuerza activa - para
derogar o modificar normas legales - y la fuerza pasiva - para resistir la
acción derogatoria dimanante de normas jerárquicamente inferiores a la ley -,
propia de las normas con rango de ley, no sería posible que el Gobierno pudiese
llevar a cumplido efecto el encargo recibido del Constituyente. Por eso la
disposición transitoria facultó al Gobierno para dictar las 'normas
correspondientes'."[20]
5.3 El control constitucional de las leyes
no se fundamenta en razones de conveniencia
No comparte la Corte el argumento del
Procurador, quien sostiene que al derogar el artículo 96 de la ley 617 de 2000,
materia de acusación, los artículos 96 y 106 del decreto 1421 de 1993, se crea
un vacío legal que amerita la declaración de inexequibilidad de tal precepto,
por que los empleos de Personero y Contralor quedaron sin regulación legal
respecto de aspectos de vital importancia.
El control constitucional es un juicio
abstracto y objetivo mediante el cual se confrontan las normas demandadas frente
al ordenamiento superior, para determinar si éstas se ajustan o no a sus
mandatos. Si las normas constitucionales han sido respetadas los preceptos
legales acusados serán declarados exequibles, pero si se han infringido lo que
procede es la declaratoria de inexequibilidad, que implica la exclusión del
ordenamiento positivo. Entonces, lo que determina que una disposición legal,
que ha sido debidamente acusada ante esta Corporación, permanezca o no en el
ordenamiento positivo es su adecuación o no al Estatuto Supremo.
El juez constitucional, en su calidad de
guardián supremo de la Constitución, no juzga la conveniencia de las normas
demandadas sino su compatibilidad o incompatibilidad con ese ordenamiento, por
tanto, razones como las invocadas en esta oportunidad, no son de recibo en
juicios de esta índole.
5.4 El principio de unidad de materia
frente a la derogación de disposiciones legales
En el caso bajo examen, observa la Corte que
el legislador derogó en el artículo 96 de la ley 617/2000, una serie de
disposiciones pertenecientes a distintos ordenamientos, entre ellos, los
artículos 96 y 106 del decreto 1421 de 1993, lo que es considerado por la
actora como violatorio del principio de unidad de materia pues, a su juicio,
dichos preceptos no se relacionan con lo regulado en esa ley.
Mediante el principio de unidad de materia,
como ya se ha reiterado en esta sentencia, se busca que las disposiciones que
integran una ley guarden la debida coherencia o relación de conexidad con el
tema general regulado en la misma. En consecuencia, y para efectos del control
constitucional que debe ejercer la Corte en estos eventos, lo que ha de
confrontarse es el contenido normativo acusado con el resto
del ordenamiento al que pertenece, para determinar si se respetó o no tal
mandato, y no frente a  los efectos que dichas normas producen y, mucho menos,
su relación con las leyes que se derogan.
En el presente caso, es claro que el
legislador podía derogar disposiciones del Estatuto de Bogotá, como son las
acusadas, pues esta es una potestad privativa y exclusiva del Congreso de la
República, la cual puede ejercer en forma autónoma e independiente en el
momento que lo considere conveniente, sin vulnerar por ello la Constitución.
Por las razones anotadas, la Corte procederá
a declarar exequible el artículo 96 de la ley 617 de 2000, pero únicamente en
el aparte que deroga los artículos 96 y 106 del decreto 1421 de 1993, materia
de  acusación.
VI. DECISION
Con fundamento en las
consideraciones expuestas, la Sala Plena de la Corte Constitucional,
administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
R E S U E L V E :
Primero: Declararse inhibida para  emitir pronunciamiento de fondo sobre el
artículo 70 de la ley 617 de 2000, por carencia actual de objeto.
Segundo: Declarar INEXEQUIBLE el parágrafo 3 del artículo 75 de la ley 617 de
2000.
Tercero: Estarse a lo resuelto en la sentencia C-540 de  2001, en cuanto
declaró exequible el artículo 95 de la ley 617 de 2000.
Cuarto: Declarar EXEQUIBLE el artículo 96 de la ley 617 de 2000, pero
únicamente en el aparte que deroga los artículos 96 y 106 del decreto 1421 de
1993, por no violar el principio de unidad de materia.
Notifíquese, comuníquese, publíquese,
insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional, archívese el expediente y
cúmplase.
ALFREDO BELTRAN SIERRA
Presidente
JAIME ARAUJO RENTERIA
Magistrado
MANUEL JOSE CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME CORDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT
Magistrado
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
CLARA INES VARGAS HERNANDEZ
Magistrada
MARTHA V. SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria
General
[1] Auto 7/92 M.P. Jaime Sanín Greiffenstein
[2] Sentencia C-379 de 1998, M.P. José Gregorio Hernández Galindo
[3] Ver también sentencias C-700 de 1999 y C-406 de 1998, M.P. José
Gregorio Hernández Galindo, C-332 de 1995 y C-307, M.P. Alejandro Martínez
Caballero,
[4] Ver, entre otras, las sentencias C-657 de 2000, M.P. Vladimiro
Naranjo Mesa, C-025 de 1993, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz , C-523 de 1995, M.P.
Vladimiro Naranjo Mesa, C-1712 de 2000 M.P. Cristina Pardo Schlesinger , C-006
de 2001 M.P. Eduardo Montealegre Lynett,  C-022/94, C-523/95, C-390/96 y C-352/98.
[5] Sentencia C-657 de
2000, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa
[6] Sentencia C-025 de 1993, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz. Ver
también Sentencias C-523 de        1995, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa y C-1712
de 2000, M.P. Cristina Pardo Schlesinger
[7] Sentencia C-006 de 2001, M.P. Eduardo Montealegre Lynett
[8] Ver, entre otras, las Sentencias C-022/94, C-523/95, C-390/96 y
C-352/98.
[9] Sentencia C-390/96, M.P. José Gregorio Hernández Galindo
[10] Sentencia C-501  de 2001, M. P. Jaime Córdoba Triviño.
[11] Gaceta del Congreso No.394 oct. 27/99
[12] Ibidem
[13] Sentencia C-540 de 2001, M.P. Eduardo Montealegre Lynett
[14] M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz
[15] Op. Cit. Sentencia C-198 de 1998.
[16] Sent. C-443/97 M.P.  Alejandro Martínez Caballero
[17] Sentencia C-529 de 1994, M.P. José Gregorio Hernández Galindo
[18]
Sentencia C-185 de 1997, M.P.  José Gregorio Hernández Galindo. Ver también
sentencias C-490 de 1994, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz,  C-634 de 1996 M.P.
Fabio Morón Díaz, C-529 de 1994, M.P. José Gregorio Hernández Galindo
[19] Op. Cit. Sentencia C-529 de 1994
[20] Auto 006 de 1994