C-011-94
Sentencia No
Sentencia
No. C-011/94
LEY
ESTATUTARIA-Control
El
control de constitucionalidad de una ley estatutaria es un control
jurisdiccional, automático, previo, integral, definitivo, una vez expedida una
ley estatutaria, ésta no podrá ser demandada en el futuro por ningún ciudadano,
y participativo. El caso en el que el presunto vicio de inconstitucionalidad
surja con posterioridad al control previo que ella realizó, evento en el cual
ciertamente procede el control de constitucionalidad mediante acción ciudadana.
LEY
ESTATUTARIA-Características
Tienen
trámite especial, pues deben ser aprobadas por mayoría absoluta en las cámaras
y no podrán ser expedidas por simples mayorías ordinarias. Sólo podrán ser
aprobadas por el Congreso durante una misma legislatura, es decir, su tránsito
en las cámaras no puede ser diferido en el tiempo.  Tienen control previo de
constitucionalidad, según lo disponen los artículos 153 y 241.8 de la Carta.
INTERPRETACION
LITERAL-Improcedencia/LEY
ESTATUTARIA-Trámite/LEY ESTATUTARIA-Término
Cuando
el efecto de la interpretación literal de una norma conduce al absurdo o a
efectos contrarios a la finalidad buscada por la propia disposición, es obvio
que la norma, a pesar de su aparente claridad, no es clara, porque las
decisiones de los jueces deben ser razonadas y razonables. El intérprete tiene
entonces que buscar el sentido razonable de la disposición dentro del contexto
global del ordenamiento jurídico-constitucional conforme a una interpretación
sistemática-finalística. En tales circunstancias, concluye la Corte
Constitucional que la única interpretación razonable es que el
"trámite" al que se refiere el artículo 153 es el correspondiente al
tránsito del proyecto en el Congreso, a saber su aprobación, modificación o
derogación en las Cámaras, pero no incluye los pasos extralegislativos. Por
consiguiente, si un proyecto de ley estatutaria surte los pasos dentro del
Congreso dentro de una legislatura, habrá respetado el mandato del artículo 153
de la Constitución, incluso si su revisión por la Corte y la sanción por el
Presidente se efectúan una vez terminada la legislatura.
VOTO
PROGRAMATICO/DEMOCRACIA PARTICIPATIVA
El
voto programático es una expresión de la soberanía popular y la democracia
participativa que estrecha la relación entre los elegidos (alcaldes y
gobernadores) y los ciudadanos electores.  Al consagrar que el elector impone
al elegido por mandato un programa, el voto programático posibilita un control
más efectivo de los primeros sobre  estos últimos. La posibilidad de la revocatoria
del mandato es entonces la consecuencia de esa nueva relación consagrada por la
Constitución de 1991.
REVOCATORIA
DEL MANDATO/DEMOCRACIA PARTICIPATIVA EN EL EJERCICIO DEL PODER
El
voto programático garantiza la posibilidad de la revocatoria del mandato de
alcaldes y gobernadores en particular si éstos incumplen con su programa. Esta
revocatoria del mandato es la consecuencia lógica del derecho de participación
del ciudadano en el ejercicio del poder, como lo dispone el artículo 40
superior. En el caso del voto programático es necesario dilucidar quién impone
el mandato a fin de determinar quién puede revocar a gobernadores y alcaldes.
En efecto, quien ha otorgado el mandato es quien puede revocar al mandatario,
puesto que el mandato es una relación de confianza fundada en el principio de
la buena fe, por medio de la cual una persona -el mandante-logra hacerse
presente en donde no puede estarlo, por medio de otra pesona -el mandatario-.
La posibilidad de excluir del procedimiento de revocatoria a quienes no
participaron en la elección no es entonces una sanción a quienes no votaron,
puesto que en Colombia el voto es libre; esa exclusión es simplemente  el
corolario del tipo de relación que, conforme al artículo 159, se establece
entre gobernadores y alcaldes y quienes los eligieron, y un estímulo a la
participación ciudadana.
PROYECTO
DE LEY ESTATUTARIA-Certificaciones
Dada
la importancia del aspecto formal en el trámite de aprobación de un Proyecto de
Ley Estatutaria, si posteriormente se demuestra que el contenido de las
certificaciones no corresponde a la verdad, es competencia de las autoridades
respectivas la investigación de los posibles hechos punibles.
REVOCATORIA
DEL MANDATO/PERDIDA DE INVESTIDURA
Es
contraria a la Constitución la expresión "que causa la pérdida de la
investidura de los gobernadores y  alcaldes elegidos popularmente", por
cuanto el proyecto está confundiendo dos fenómenos diversos: la revocatoria de
mandato, que es una decisión política de control de los electores sobre los
elegidos, y la pérdida de investidura que es una sanción jurídica impuesta a
los Congresistas por el incumplimiento de los deberes de su cargo y por las
causales previstas en el artículo 183 de la Constitución.
ALCALDE-Facultades
La
Corte considera que el inciso se ajusta perfectamente a la Constitución siempre
y cuando se entienda que establece una facultad del alcalde y no una obligación
de proponer las mencionadas modificaciones. Esto por cuanto compete al alcalde
determinar si, de acuerdo al programa que registró y conforme al cual resultó
elegido, es necesario o no proponer reformas a los planes municipales de
inversiones y de desarrollo.
PROYECTO
DE LEY-Unidad
de materia
La
Corte considera inconstitucional la referencia que ambos incisos efectúan al
Decreto-Ley 077 de 1987 y el inciso segundo a la Ley 12 de 1986, por cuanto los
temas que regulan esas normas es el  relativo al control presupuestal de los
municipios en las transferencias relacionadas con el impuesto a las ventas. Por
tal razón la Corte declarará inexequible esa remisión por considerar que viola
el artículo 158 superior que consagra la unidad de materia que debe
caracterizar a todo proyecto de ley.
PLANEACION
DEPARTAMENTAL/AUTONOMIA DE ENTIDADES TERRITORIALES/PLAN DE DESARROLLO
En
realidad lo que controlan las oficinas departamentales de planeación respecto
de los municipios son tres temas, y nada más que tres temas, según la
Constitución: los mecanismos de participación en la planeación, la gestión y
resultado de la actividad pública y la elaboración del presupuesto. De resto
opera el principio general de la autonomía territorial, consagrado en los
artículos 1° y 287 de la Carta, pero que como señala la propia Constitución no
es ilimitado sino que opera "dentro de los límites de la Constitución y la
ley". Para el caso que nos ocupa, las entidades territoriales elaboran de
manera libre su propio plan de desarrollo, de conformidad con el programa de
gobierno del gobernador o alcalde electo. Así entendido, este control no puede
afectar ni afecta entonces la autonomía territorial que la Constitución
confiere a las entidades territoriales, por lo cual será declarado exequible en
la parte resolutiva de esta sentencia.
ERROR
MECANOGRAFICO-Corrección
Hubo
un simple error de transcripción entre el texto del Senado y el de la Cámara, y
que el texto válido es el aprobado en el Senado, por lo cual se deberá efectuar
la correspondiente corrección.
REVOCATORIA
DEL MANDATO-Razones
La exigencia establecida por el
legislador de establecer las razones por las cuales se convoca a una
revocatoria es perfectamente razonable, por cuanto traza un contenido a las
personas para ejercer el control político. Es necesario explicarle al resto de
los miembros del cuerpo electoral el por qué de la convocatoria. Por eso será
declarada ajustada a la Constitución. En cambio, la segunda parte del artículo,
a saber la expresión, "teniendo en cuenta objetivos, metas y cronograma no
alcanzados durante la gestión del mandatario, y en concordancia con el
contenido del artículo 4º de la presente ley", será declarada inexequible
por las mismas consideraciones por las cuales esta Corporación considera
contrario a la Constitución el artículo 4. En efecto, esta parte del artículo
8º se encuentra indisolublemente ligada al artículo 4º. Mal podría entonces
esta corporación declarar inexequible el artículo 4º y considerar ajustado a la
carta esta segunda parte del artículo 8º.
REVOCATORIA
DEL MANDATO-Mayoría calificada
Para
que el mandato pueda entenderse revocado, se necesita -a la luz de la norma
legal- una votación total mínima del 60% de aquella con la cual se produjo la
elección y, sólo en el supuesto de que tal porcentaje se alcance, se tendrá en
cuenta la votación favorable o desfavorable a la revocatoria: ésta únicamente
ocurrirá si el número de votos que la prohijan es igual al 60% de quienes hayan
respondido a la convocatoria.  A juicio de la Corte esta disposición se aviene
a la Carta Política por cuanto encaja en la función por ella confiada al
legislador: la de reglamentar el ejercicio del voto programático. Es claro que
dentro de esa reglamentación juega papel de señalada importancia la definición
acerca del número de sufragios con el cual se produce el efecto concreto de la
revocatoria del mandato. Además, los porcentajes requeridos en este asunto por
la ley resultan razonables.
GOBERNADOR-Reemplazo/ALCALDE-Reemplazo
Lo
que se ha querido es que la provisión de los cargos de alcalde o de gobernador
por nombramiento por parte de una autoridad ejecutiva de mayor jerarquía, sea
tan solo un hecho excepcional. La disposición contenida en el artículo 15 sub
examine, va en contravía de tan manifiesta intención, y, por ende, resulta
violatoria de la Constitución. La consecuencia lógica de esta
inconstitucionalidad es, naturalmente, la de que también en la eventualidad
prevista en el artículo 15, deben realizarse elecciones en el respectivo
departamento o municipio, para reemplazar al gobernador o alcalde cuyo mandato
hubiere sido revocado, aun cuando hubieren transcurrido dos años desde su fecha
de posesión. Ello sin perjuicio, claro, de que en el interim, la autoridad
correspondiente pueda nombrar, con carácter provisional, al gobernador o
alcalde encargados, mientras se efectúa, dentro de los términos legales, la
nueva elección. Dicho nombramiento debe ceñirse, por lo demás, a la condición
fijada para el efecto por la ley, es decir, que para él se tenga en cuenta el grupo,
movimiento, sector o partido político del mandatario revocado.
ALCALDE
QUE REEMPLAZA AL REVOCADO-Periodo/GOBERNADOR QUE REEMPLAZA AL
REVOCADO-Periodo
La
Constitución Política no señala una fecha oficial para la iniciación del
período de los alcaldes o gobernadores. En lo que se refiere al período de los
gobernadores y los alcaldes, la Constitución se limita a señalar que éste será
de tres (3) años. Al producirse la elección popular de quien haya de sucederlo
en el cargo, cualquiera que sea la fecha en que ello ocurra, el período
constitucional del nuevo mandatario, comenzará a contarse a partir de la fecha
de su posesión, y este período deberá ser el mismo de aquél cuyo mandato fue
revocado, es decir, de tres (3) años.
REVOCATORIA
DEL MANDATO-Efectos futuros/DERECHO DE PARTICIPACION
POLITICA-Aplicación Inmediata
La
ley estatutaria, en lo que concierne a la revocatoria del mandato, sólo tendrá
efectos sobre los alcaldes y gobernadores elegidos con posterioridad a la
sanción que del proyecto haga el Presidente de la República, y a la publicación
de la ley,  ya que el mecanismo de revocatoria condiciona el ejercicio de tal
derecho a la reglamentación del voto programático. Es cierto que conforme al
artículo 85 superior los derechos de participación consagrados en el artículo
40 son de aplicación inmediata, por lo cual se podría pensar que el derecho de
revocatoria debería poder operar de manera inmediata, sin previo desarrollo
legal. Pero es igualmente cierto que la propia Constitución condicionó en tres
ocasiones el ejercicio de tal derecho a una regulación legal previa. No
significa que siempre que la Constitución remita a la ley, no pueda aplicarse
directamente, pues la Constitución en el artículo 4º se consagra como norma de
normas, es decir, como derecho positivo aplicable. Sin embargo, la naturaleza
del voto programático y el mecanismo de revocatoria hacen imposible su
aplicación sin previa regulación legal.
PROYECTO
DE LEY ESTATUTARIA-Texto revisado
La
única opción razonable es que la Corte establezca en la parte motiva de la
sentencia el texto que será enviado al Presidente de la República para su
sanción u objeción por inconveniencia. Esta fijación del texto en la parte
motiva no convierte a la Corte en colegisladora, por cuanto la Corporación se
limita a suprimir las partes declaradas inconstitucionales, que es el efecto
general de toda sentencia de inexequibilidad.
REF:
Expediente No. P.E.-001
Revisión
de constitucionalidad del Proyecto de Ley Estatutaria "por el cual se
reglamenta el voto programático y se dictan otras disposiciones", el cual
está radicado bajo los números 163 de 1992 en el Senado de la República y 254
de 1993 en la Cámara de Representantes.
Magistrado
Ponente:
ALEJANDRO
MARTINEZ CABALLERO
Santa
Fe de Bogotá, D.C., veintiuno (21) de enero de mil novecientos noventa y cuatro
(1994), aprobada mediante Acta Nº 3 de la Sala Plena.
La Corte
Constitucional de la República de Colombia,
EN
NOMBRE DEL PUEBLO
Y
POR
MANDATO DE LA CONSTITUCIÓN
Ha
pronunciado la siguiente
SENTENCIA
En
la revisión de constitucionalidad del Proyecto de Ley Estatutaria "por el
cual se reglamenta el voto programático y se dictan otras disposiciones",
el cual está radicado bajo los números 163 de 1992 en el Senado de la República
y 254 de 1993 en la Cámara de Representantes.
I.
ANTECEDENTES
1.
Del proyecto de Ley Estatutaria objeto de revisión.
El
Proyecto de Ley Estatutaria radicado bajo los números 163 de 1992 en el Senado
de la República y 254 de 1993 en la Cámara de Representantes, tiene el
siguiente texto:
TEXTO
DEFINITIVO APROBADO EN SESION PLENARIA DE LA HONORABLE CAMARA DE REPRESENTANTES
EL DIA 08 DE JUNIO DE 1993 AL PROYECTO DE LEY  Nº 254/93 CAMARA- DE -163/
SENADO- "POR LA CUAL SE REGLAMENTA EL VOTO PROGRAMATICO Y SE DICTAN OTRAS
DISPOSICIONES".
LEY
ESTATUTARIA
EL
CONGRESO DE COLOMBIA,
D E C
R E T A :
Artículo
1º.- En desarrollo del artículo 259 de la Constitución Política, se entiende
por Voto Programático el mecanismo de participación mediante el cual los
ciudadanos que votan para elegir Gobernadores y Alcaldes, imponen como mandato
al elegido el cumplimiento del programa de gobierno que haya presentado como
parte integral en la inscripción de su candidatura.
Artículo
2º .- En desarrollo de los artículos 40, 103 y 133 de la Constitución Política,
la revocatoria del mandato por el incumplimiento del programa de gobierno, es
un mecanismo de participación popular que causa la pérdida de la investidura de
los gobernadores y  alcaldes elegidos popularmente, en los términos de esta
ley.
Artículo
3º.- Los candidatos a ser elegidos popularmente como gobernadores y alcaldes,
deberán someter a consideración ciudadana un programa de gobierno, que hará
parte integral de la inscripción ante las autoridades electorales respectivas,
debiéndose surtir posteriormente su publicación en el órgano oficial de la
entidad territorial respectiva, o en su defecto las administraciones
departamentales o municipales, ordenarán editar una publicación donde se den a
conocer los programas de todos los aspirantes, sin perjuicio de su divulgación
pública de acuerdo con la reglamentación en materia de uso de medios de
comunicación.
Artículo
4º.-  Los programas de gobierno de los candidatos a ser elegidos popularmente
gobernadores y alcaldes, se entenderán como propuestas integrales, coherentes
con las necesidades básicas insatisfechas y que propendan por el desarrollo
armónico de la respectiva entidad territorial en lo social, económico,
político, laboral, cultural y ecológico.
Artículo
5º.- Los alcaldes elegidos popularmente propondrán ante sus respectivos
Concejos municipales en las sesiones ordinarias siguientes a la fecha de su
posesión, las modificaciones, adiciones o supresiones al Plan económico y
social que se encuentre vigente en esa fecha, a fin de actualizarlo e incorporarle
los lineamientos generales del programa político de gobierno inscrito en su
calidad de candidatos. De no existir plan alguno, procederán a su presentación
dentro del mismo término, de conformidad con el programa inscrito, sin
perjuicio de lo consagrado en el inciso 3º del artículo 1º de la Ley 02 de
1991.
Podrá
el alcalde proponer las modificaciones al plan de inversiones del municipio,
ante sus respectivos Concejos Municipales en las sesiones ordinarias siguientes
a la fecha de su posesión, ciñéndose a lo dispuesto en la Ley 12 de 1986 y el
Decreto 077 de 1987 y sus disposiciones reglamentarias.
Una
vez aprobadas las modificaciones por el Concejo Municipal, se notificará de las
mismas para su respectivo control al organismo departamental de planeación
correspondiente, en un plazo no mayor a los diez (10) días siguientes a la
respectiva aprobación. Para efectos del trámite que deberá surtir este último
organismo se sujetará para todos los efectos a las disposiciones consagradas en
los artículos 90 y siguientes del Decreto-ley 077 de 1987 y las normas
reglamentarias.
Artículo
6­º.- Los gobernadores elegidos popularmente convocarán a las asambleas, si se
encuentran en receso y presentarán dentro de los meses siguientes a su
posesión, las modificaciones, supresiones o adiciones a los planes
departamentales de desarrollo, a fin de actualizarlos e incorporarle los
lineamientos generales del programa inscrito en su calidad de candidatos.
De
no existir plan de desarrollo alguno, procederán a su presentación ante la
Asamblea Departamental, dentro de los mismos términos y condiciones, de
conformidad con el programa inscrito.
Artículo
7º La revocatoria del mandato procederá, siempre y cuando se surtan los
siguientes requisitos:
1.
Haber transcurrido no menos de un año, contado a partir del momento de la
posesión del respectivo mandatario.
2.
Mediar por escrito, ante la Registraduría Nacional, solicitud de convocatoria a
pronunciamiento popular para revocatoria, mediante un memorial que suscriban los
ciudadanos que hayan sufragado en la jornada electoral que escogió al
respectivo mandatario, en un número no inferior al 40%  del total de votos
válidos emitidos.
Parágrafo.
La Registraduría de la respectiva entidad territorial, certificará, en un lapso
mayor de 30 días, que las cédulas de quienes firman el memorial, correspondan a
ciudadanos que votaron en las respectivas elecciones.
Artículo
8º.- El memorial de solicitud de convocatoria a pronunciamiento popular para la
revocatoria deberá sustentar las razones que la animan, teniendo en cuenta
objetivos, metas y cronograma no alcanzados durante la gestión del mandatario,
y en concordancia con el contenido del artículo 4º de la presente ley.
Artículo
9º.-  Los ciudadanos de la respectiva entidad territorial serán convocados a
pronunciamiento popular sobre la revocatoria por la Registraduría Nacional
dentro de un término no superior a dos meses, contados a partir de la fecha de
radicación del memorial de solicitud.
Artículo
10.- Corresponde al Registrador Nacional una vez reunidos los requisitos
establecidos en el artículo 7º de la presente ley, cordinar (sic) con las
autoridades electorales del respectivo departamento o municipio la divulgación,
promoción y realización de la convocatoria a pronunciamiento popular.
Artículo
11.- Sólo para efectos del voto programático, procederá la revocatoria del
mandato para gobernadores y alcaldes al ser ésta aprobada en el pronunciamiento
popular por un número de votos no inferior al 60%  de los ciudadanos que
participen en la respectiva convocatoria, siempre que el número de sufragios no
sea inferior al 60% de la votación registrada el día en que se eligió el
mandatario, y, únicamente podrán sufragar quienes lo hayan hecho en la jornada
electoral en la cual se eligió el respectivo gobernador o alcalde.
Artículo
12.- Habiéndose realizado el pronunciamiento popular y el previo informe de
escrutinios de la autoridad electoral de la respectiva entidad territorial, el
Registrador Nacional trasladará a conocimiento del Presidente de la República o
del gobernador respectivo para que procedan, según el caso, a la remoción del
cargo del respectivo gobernador o el alcalde revocado.
Artículo
13.- La revocatoria del mandato, surtido el trámite establecido en el artículo
12 de la presente ley, será de ejecución inmediata.
Artículo
14.- Revocado el mandato al gobernador o al alcalde, se convocará a elecciones
de nuevo mandatario dentro de los dos meses siguientes a la fecha de
revocatoria. Durante el período que transcurra entre la fecha de revocatoria y
la posesión del nuevo mandatario, será designado en calidad de encargado por el
Presidente de la República o el gobernador según sea el caso, un ciudadano del
mismo grupo, movimiento, sector o partido político del mandatario revocado.
Artículo
15.- De producirse la revocatoria, habiendo transcurrido dos años desde la
fecha de posesión del mandatario elegido popularmente, terminará el período sin
mediar nuevas elecciones, quien designe en propiedad el Presidente de la
República o el gobernador, según sea el caso, teniendo en cuenta el mismo
grupo, movimiento, sector o partido político del mandatario revocado; el
funcionario así designado, actuará con base al programa inscrito por el
mandatario revocado.
Artículo
16.- La presente ley rige a partir de su promulgación.
CAMARA
DE REPRESENTANTES - SECRETARIA GENERAL
Santa
fe de Bogotá, D.C., junio 8 de 1993.
En
los presentes términos fue aprobado en la fecha por la plenaria de la Honorable
Cámara de Representantes, sin modificaciones, el texto definitivo de Comisión;
en tal razón, la Honorable Mesa directiva de la Corporación, nombró a los
honorables Representantes César Pérez G., Arlén Uribe Márquez  y Guido
Echeverry, como integrantes de una comisión accidental para conciliar con el
honorable Senado las diferencias presentadas entre las dos Cámaras, en torno al
proyecto de ley estatutaria que nos ocupa.
La
aprobación de la proposición con la que termina la ponencia para segundo
debate, el articulado y el título del proyecto, se cumplieron con el
pronunciamiento de la mayoría absoluta de los integrantes de la honorable
Cámara de Representantes, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 153
de la Constitución Política de Colombia.
En
idéntica forma respondió la Cámara en pleno, cuando fue interrogada sobre su
deseo de que el presente proyecto sea ley de la República.
El
Presidente,
CESAR
PEREZ GARCIA
El
Secretario General,
Diego
Vivas Tafur.
2.
De la intervención ciudadana.
2.1.
Intervención del Ciudadano Víctor Alberto Guerrero Lozano.
El
ciudadano Víctor Alberto Guerrero Lozano presentó escrito impugnando la
constitucionalidad del proyecto de ley en revisión, argumentando lo siguiente:
El
proyecto de ley en cuestión, "en sus artículos 5º, 6º, 7º, 8º, 11, 14, 15,
es violatorio de los artículos 2º, 3º, 4º, 152, 259 y 377 de la Carta".
Así,
Guerrero Lozano estimó que "la democracia participativa otorga a cada
ciudadano un irrenunciable derecho a participar y a cooperar en todos los
asuntos que tengan relación con los fines esenciales del Estado, sin
consideración a la obligatoria sujeción a planes previos de desarrollo ni a
leyes cuya jerarquía eventualmente riña con la ley estatutaria que regule el
voto programático y menos supeditado a organismos departamentales de planeación
como se prevé en el artículo 5º del proyecto cuestionado. Es inconveniente para
el desarrollo económico y social de las comunidades y totalmente opuesto al
concepto de soberanía popular, depender de un plan económico cuando éste
posiblemente resulte en total contradicción con el programa político del
candidato vencedor en las justas electorales"
El
ciudadano agregó que "el requisito del escrito, ante la Registraduría Nacional,
contentivo de la solicitud de convocatoria o pronunciamiento popular para
revocatoria, constituye un obstáculo atentatorio contra la soberanía popular,
puesto que el constituyente primario puede expresar su voluntad política por
intermedio del sufragio universal, pero sin tener que acudir a los órganos
centrales reguladores de la organización electoral, bastando, para los fines
perseguidos con la revocatoria, que tal solicitud se formule ante la
Registraduría Municipal, en el caso de los Alcaldes o ante la Departamental,
para el evento de los Gobernadores. De igual manera, al electorado o a los
interesados en la revocatoria del mandato, no se les debe exigir sustentación
de motivos o razones que fundamenten la revocatoria, por cuanto el ejercicio de
la participación democrática repugna con cualquier tipo de condicionamientos
legales. La Constitución es la facultada para imponer limitaciones o
requisitos. Esa facultad no la tiene la ley, así sea esta de carácter
estatutario.
Respecto
del artículo 11 del proyecto, el ciudadano impugnante expresó que "deviene
en inconstitucional por cuanto la exigencia de una mayoría extraordinaria
equivalente al 60% de los participantes en el comicio de revocación, resulta
contraria no solo al texto constitucional sino a los principios generales de la
democracia que hacen de la mayoría simple la norma por excelencia para la
adopción de decisiones políticas; las mayorías calificadas son rigurosamente
excepcionales y se hallan consagradas por el propio articulado constitucional".
El
impugnante consideró que "la disposición de depositar en manos del
Presidente de la República o Gobernador, la designación de un funcionario
reemplazante perteneciente al mismo partido, movimiento o corriente del
gobernante revocado, incurre en una evidente falta de lógica que hace irrisorio
el proceso revocatorio y condena al derecho ciudadano político a su total
denegación e incluso a su persecución política por parte de la agrupación
vencida en el comicio participativo pero triunfante de hecho".
Finalmente,
Guerrero Lozano sostuvo que "la lectura actual de la constitución debe
efectuarse sobre la base de los diversos mecanismo de participación otorgados
al ciudadano para reconducir al Estado a lograr sus fines esenciales, esto es,
servir a la comunidad, promover la prosperidad general y garantizar la
efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados por la
Constitución; facilitar la participación de todos en las decisiones que los
afecten en la vida económica, política, administrativa y cultural de la Nación,
según las voces del artículo 2º del texto constitucional".
En
consecuencia, el ciudadano Víctor Alberto Guerrero Lozano solicitó la
declaratoria de inconstitucionalidad de la norma acusada.
3.
Del concepto del Procurador General de la Nación.
El
Ministerio Público, en su concepto de rigor, comenzó por ilustrar acerca del
origen de la ley estatutaria en la Asamblea Nacional Constituyente; en atención
a lo anterior, afirmó que "el constituyente del 91 halló como fundamento
para expedir leyes estatutarias, especialmente referidas a derechos
fundamentales, lo poco conveniente que resultaría expedir textos de la Carta
contentivos del detalle que debe acompañar la regulación de derechos de tal entidad.
En el fondo, no podemos desconocer que los intereses protegidos por el
Constituyente, la importancia para la vida social e institucional que ostentan
las materias a regularse por las leyes estatutarias, justifican la prioridad en
el trato que habrá de darles el Legislador. Así se pensó, que la Ley
Estatutaria podía proporcionar la estructura legal adecuada para regular
materias atinentes a derechos y deberes fundamentales de las personas y los
procedimientos y recursos para su protección; la administración de justicia; la
organización y régimen de los partidos y movimientos políticos, estatuto de la
oposición y funciones electorales; las instituciones y mecanismos de
participación ciudadana y los estados de excepción".
Añade
el Procurador General de la Nación que "no obstante el valor
constitucional que se reconoció a las leyes estatutarias, lo cierto es que el
texto últimamente transcrito nos enseña su verdadera dimensión, como que son
cuasi-constitucionales, están por encima de la ley pero a nivel de las normas
constitucionales; así, podemos afirmar, que ésta vía no puede reformarse la
Carta, toda vez que ésta última no la contempla como uno de los procedimientos
para lograr tal efecto".
Seguidamente,
el Procurador se refirió a los efectos del pronunciamiento de la Corte
Constitucional sobre los proyectos de Ley Estatutaria, con fundamento en que a)
sólo tendrá efecto definitivo y absoluto aquello que la Corte declare
inexequible por razones de fondo; b) que la interpretación que hace la Corte,
en ejercicio del control constitucional es apenas casi auténtica -pero en
ningún caso auténtica-, c) que el procedimiento de revisión previa, con
relación a las leyes estatutarias, dada la amplitud del cotejo que se impone,
no es garantía suficiente de confrontación, de polémica pública, y d) que el
numeral 4º del artículo 241 constitucional no excluyó las leyes estatutarias
del control de la Corte Constitucional. Afirmó que ésta, habilitada "por
su procedimiento (art. 21 inciso 3º) para dar firmeza y valor de cosa juzgada
absoluta y definitiva al aspecto formal, podría dejar abierta la puerta a la
demanda posterior del articulado de una ley estatutaria, únicamente por razones
de fondo que no hubieran sido motivo de examen".
De
la misma forma, el Ministerio Público sostuvo que se plantean interrogantes
acerca del procedimiento de los proyecto de Ley Estatutaria, una vez la Corte
ha emitido el pronunciamiento de rigor, que deben ser resueltos con el
principio de prevalencia del derecho sustancial sobre el formal.
Con
respecto al aspecto formal , la Vista fiscal explicó que se adecuó al trámite
exigido por la Constitución y la ley.
Luego,
analizando la cuestión sustancial, el Procurador estima que la práctica
electoral "se desenvuelve, como se ha venido anotando, dentro de los
límites razonables que la misma Carta institucionaliza para su ejercicio. En
primer lugar, sólo quien ostenta la calidad de ciudadano es quien tiene una
relación de inmediatez con su elegido (alcalde-gobernador), en cuanto a
circunscripción electoral se refiere, es quien tiene la habilitación para
recurrir a tal medida. En este marco se desarrolla la definición y el campo de
aplicación que sobre el voto programático y la revocatoria del mandato, tratan
los artículos 1º y 2º del proyecto de ley bajo análisis".
Agrega
el Procurador que "sólo quienes votaron tienen aptitud para revocar el
mandato concedido. A ésta afirmación podría contraponerse que el mandato del
elegido no solo cubre a sus electores sino también a quienes no lo fueron,
porque en unos y otros descansa el principio de la soberanía popular. Sin
embargo, es evidente que un ejercicio de sopesamiento, a partir de las normas
constitucionales sobre los mecanismos de participación y frente a la hipótesis
legal que nos ocupa, nos enseña que la restricción para los que no electores
obedece aun freno  que tiende a evitar el uso arbitrario de la revocatoria del
mandato, garantizándose así la expresión libre, espontánea y auténtica de los
ciudadanos, traducida ésta última en que los resultados electorales obtenidos
por éste mecanismo sean el reflejo exacto de la voluntad del elector ... estas
apreciaciones nos llevan a predicar la conformidad de los artículo mencionados
con el texto superior (3, 40-4, 103, 133, 259, 316) así como también la de los
artículos 7º y 11 que instituyen los requisitos para la revocatoria y la
mecánica de la misma".
Finalmente,
La Vista Fiscal entendió que "los demás artículos que componen el proyecto
de ley bajo revisión, en la medida en que preceptúan como normas instrumentales
la publicidad, el contenido del programa de gobierno, la armonización del
programa con los planes seccionales y locales de desarrollo, el memorial
motivado sobre la revocatoria; término para la convocatoria y el procedimiento
a seguirse luego de la remoción del funcionario revocado para provisión del
cargo, son medidas que en nada riñen con los textos superiores
analizados".
En
ese orden de ideas, el Ministerio Público llega a la conclusión, por lo antes
expuesto, de la exequibilidad del proyecto de Ley Estatutaria "por el cual
se reglamenta el voto programático y se dictan otras disposiciones", el
cual esta radicado bajo los números 163 de 1992 en el Senado de la República y
254 de 1993 en la Cámara de Representantes, tanto en su aspecto formal, como en
el contenido material de sus disposiciones, frente a los artículos 152, 153, 3,
40-4, 133, 259 y 316 de la Constitución Política. Por tanto, solicita que la
Corte Constitucional lo declare así.
II-
FUNDAMENTO JURIDICO
A.
De la competencia
Es
competente la Corte Constitucional para conocer del proceso de la referencia,
de conformidad con los artículos 153 inciso 2° y 241 numeral 8° de la
Constitución.
Ahora
bien, siendo este fallo sobre una ley estatutaria, la Sala Plena desea
delimitar los contornos de este tipo de control en los siguientes términos:
El
control de constitucionalidad de una ley estatutaria es un control
jurisdiccional, automático, previo, integral, definitivo y participativo.
A
continuación se analizan estos lineamientos.
1.
El control de una ley estatutaria es jurisdiccional. Según
el artículo 113 de la Constitución, en Colombia existe separación de funciones
entre las diversas ramas del poder público, las cuales colaboran armónicamente
para la realización de los fines del Estado. En virtud de dicha separación, el
Congreso de la República hace las leyes (art. 114 y 150) y la Corte
Constitucional realiza funciones judiciales (art. 116 y 241).
Si
bien dicha separación de funciones no impide que el Congreso ejerza ciertas funciones
judiciales (art. 116 inciso 2°), es lo cierto que en ningún texto
constitucional se autoriza a la Corte Constitucional a legislar. Al no estar
permitido esto último se colige que está prohibido (arts. 241 y 6º).
Por
tanto, si bien el control de constitucionalidad de una ley estatutaria es en
realidad un control sobre un proyecto de ley, ello no implica que la Corte
Constitucional sea colegisladora. En otras palabras, la naturaleza jurídica del
objeto estudiado no conlleva un cambio en la naturaleza de la función judicial.
En
efecto, le está prohibido a la Corte estudiar la conveniencia u oportunidad del
proyecto de una norma jurídica. La Corte falla en derecho, a partir de una
confrontación del texto estudiado con la totalidad de la preceptiva superior.
Además
la sentencia de la Corte no tiene naturaleza legislativa sino que, como toda
sentencia, tiene fuerza de cosa juzgada constitucional (art. 243).
Cosa
distinta es aceptar, como se acepta aquí, que la formalización de una ley se
realiza mediante un proceso complejo.
Así
las cosas, en la expedición de una ley estatutaria intervienen las tres ramas
del poder público -legislativa, judicial y ejecutiva, en orden cronológico-,
así como el Ministerio Público -en el concepto de rigor de la revisión
constitucional- y los ciudadanos -pueden intervenir para impugnar o defender la
norma-. Se observa, pues, que sólo con la sanción presidencial el proyecto de
ley estatutaria se convierte en ley de la República. Durante el trámite de la
ley intervienen diferentes instituciones pero cada una realiza una función
específica -legislativa, judicial, de vigilancia, de participación política y
ejecutiva, también en orden cronológico-, pero no por ello se puede afirmar que
todas ellas son o se convierten en colegisladoras. No. Cada institución ejerce
su función.
2.
El control de una ley estatutaria es automático. Según el
artículo 39 del Decreto 2067 de 1991, que regula el procedimiento
constitucional:
El
Presidente del Congreso enviará a la Corte Constitucional copia auténtica de
los proyectos de leyes estatutarias inmediatamente después de haber sido
aprobados en segundo debate. Si faltare a dicho deber, el Presidente de la
Corte solicitará copia auténtica del mismo a la secretaría de la Cámara donde
se hubiere surtido el segundo debate.
Se
observa, pues, que el conocimiento de una revisión constitucional de una ley
estatutaria no requiere para su inicio del estímulo de una demanda presentada
por un ciudadano. Basta la aprobación de un proyecto de ley estatutaria en
segundo debate en el Congreso de la República y automáticamente surge la
competencia por parte de esta Corporación.
3.
El control de una ley estatutaria es previo. Según el
artículo 153 de la Carta, "dicho trámite (del proyecto de ley estatutaria)
comprenderá la revisión previa, por parte de la Corte Constitucional, de la
exequibilidad del proyecto". Se advierte pues que el propio texto
constitucional define con claridad el carácter previo del control que nos
ocupa.
4.
El control de una ley estatutaria es integral. Según el
artículo 241 superior, "a la Corte Constitucional se le confía la guarda
de la integridad y supremacía de la Constitución". Ello es apenas natural
en un sistema jurídico jerárquico en el que la Constitución es norma de normas,
como bien lo afirma el artículo 4° ídem. Por tanto es posible afirmar que la
Corte revisa la constitucionalidad, sólo la constitucionalidad pero toda la
constitucionalidad de un proyecto de ley estatutaria. Es más, el numeral 8° del
propio artículo 241 afirma que el  control de constitucionalidad, de un
proyecto de ley estatutaria se realiza "tanto por su contenido material
como por vicios de procedimiento en su formación".
5.
El control de una ley estatutaria es definitivo. Según el mismo
numeral 8° del artículo 241, a la Corte le corresponde "decidir
definitivamente sobre la constitucionalidad" de la norma objeto de esta
sentencia. Los alcances de esta expresión ameritan la siguiente reflexión:
Para
la Corte Constitucional, el carácter definitivo del control que nos ocupa
implica que una vez expedida una ley estatutaria, ésta no podrá ser demandada
en el futuro por ningún ciudadano.
Esta
afirmación se explica en los siguientes términos:
Los
fallos que en ejercicio del control constitucional profiera la Corte
Constitucional son, como se anotó, integrales. Por tanto, al momento de
confrontar la norma revisada con la preceptiva constitucional, la Corte analiza
todos y cada uno de los artículos del proyecto de ley estatutaria a la luz de
todos y cada uno de los artículos del estatuto superior. En este sentido, los
artículos que la Corte encuentre exequibles es porque son conformes con la
totalidad del ordenamiento constitucional. Los que encuentre inexequibles son
retirados del ordenamiento jurídico. Por tanto, una vez sancionado el proyecto
y convertido en ley de la República, éste goza ya de un juicio de
constitucionalidad favorable, constatado por medio de una sentencia.
No
sobra agregar que en sentencia de 9 de mayo de 1916 dijo la Corte Suprema de
Justicia que, en tratándose de las objeciones presidenciales a una ley,
declarada la exequibilidad, no podía después, por la vía de la acción
demandarse la ley porque desconocería la autoridad de cosa juzgada. En esa
época no existía norma que estableciera la cosa juzgada constitucional hoy
expresamente consagrada en el artículo 243 de la Constitución Política.
Ahora
bien, las sentencias que la Corte Constitucional profiera en ejercicio del
control que nos ocupa, "hacen tránsito a cosa juzgada
constitucional", según el artículo 243 antes citado.
En
consecuencia, una ley estatutaria no sólo goza de constitucionalidad integral
desde el inicio de su vigencia, sino que la sentencia que así lo constató goza
de la fuerza de la cosa juzgada constitucional.
Distinto
sería, sin embargo, observa la Corte, el caso en el que el presunto vicio de
inconstitucionalidad surja con posterioridad al control previo que ella
realizó, evento en el cual ciertamente procede el control de constitucionalidad
mediante acción ciudadana, de conformidad con el artículo 241 numeral 4° y 242
numeral 1°.
Por
ejemplo, si al momento de la sanción presidencial se viola la Constitución -si
la ley es sancionada por un  ministro u otro funcionario distinto del
Presidente de la República-, el vicio de constitucionalidad es sobreviniente al
pronunciamiento -previo- de la Corte y por tanto no ha sido objeto de sentencia
alguna.
De
conformidad con lo anterior, la Corte Constitucional se separa del concepto del
Procurador General de la Nación, que estima que en todos los casos las leyes
estatutarias son demandables en el devenir por los ciudadanos.
6.
El control de una ley estatutaria es participativo. Según
el artículo 153 inciso 2° y 242 numeral 1°, cualquier ciudadano podrá
intervenir en este tipo de procesos para defender o impugnar la exequibilidad
del proyecto de ley estatutaria. Por su parte el artículo 40 numeral 6°
establece que es un derecho político de los ciudadanos intervenir en este tipo de
procesos.
B.
De la Ley Estatutaria
Dice
así el artículo 152 de la Constitución:
ARTICULO
152. Mediante las leyes estatutarias, el Congreso de la República regulará las
siguientes materias :
a.
Derechos y deberes fundamentales de las personas y los procedimientos y
recursos para su protección;
b.
Administración de justicia;
c.
Organización  y  régimen de los  partidos  y movimientos políticos; estatuto de
la oposición y funciones electorales;
d.
Instituciones y mecanismos de participación ciudadana;
e.
Estados de excepción.
Por
otra parte, se prevé un trámite especial para las leyes estatutarias:
ARTICULO
153.- La aprobación, modificación o derogación de las leyes estatutarias
exigirá la mayoría absoluta de los miembros del Congreso y deberá efectuarse
dentro de una sola legislatura.
Dicho
trámite comprenderá la revisión previa, por parte de la Corte Constitucional,
de la exequibilidad del proyecto. Cualquier ciudadano podrá intervenir para
defenderla o impugnarla.
Se
observa que las leyes estatutarias se caracterizan por  los siguientes cuatro
lineamientos:
1.
Tienen trámite especial, pues deben ser aprobadas por mayoría absoluta en las
cámaras y no podrán ser expedidas por simples mayorías ordinarias.
2.
Sólo podrán ser aprobadas por el Congreso durante una misma legislatura, es
decir, su tránsito en las cámaras no puede ser diferido en el tiempo.
3.
Tienen control previo de constitucionalidad, según lo disponen los artículos
153 y 241.8 de la Carta.
4.
No pueden ser objeto de regulación mediante decreto ley, es decir, sobre este
asunto existe competencia exclusiva e indelegable del Congreso y mediante ley
de facultades no podrá transferirse la competencia legislativa al Gobierno. Al
efecto establece el artículo 150.10 de la Carta que no pueden transferirse al
Gobierno facultades legislativas para "expedir códigos, leyes
estatutarias, orgánicas, ni las previstas en el numeral 20 de este artículo, ni
para decretar impuestos" (Cfr. art. 208 del Reglamento del Congreso, Ley
5a. de 1992).
Ahora
bien, sobre el trámite de una ley estatutaria surge este interrogante ¿qué se entiende
por legislatura en la aprobación de la ley estatutaria?
En
los términos del artículo 138, "una" legislatura del Congreso está
formada por dos períodos de sesiones ordinarias. El primero comienza el 20 de
julio y termina el 16 de diciembre, el segundo se inicia el 16 de marzo y
concluye el 20 de junio". El artículo 153 señala que la aprobación,
modificación o derogación de las leyes estatutarias debe efectuarse dentro de
una sola legislatura y que "dicho trámite comprende la revisión previa,
por parte de la Corte Constitucional, de la exequibilidad del  proyecto".
Una lectura literal y exegética de esa norma podría llevar a concluir que en
una sola legislatura debería llevarse a cabo no sólo el trámite en el Congreso
sino también el proceso extralegislativo, a saber, la revisión por la Corte e
incluso la tramitación de las objeciones o la sanción presidenciales.
La
Corte Constitucional considera que en este caso el juez constitucional no puede
atenerse al tenor literal de la norma por cuanto ella llevaría a conclusiones
absurdas. En efecto, la sola revisión de constitucionalidad de una ley por la
Corte toma 120 días hábiles, conforme al procedimiento previsto por el decreto
2067 de 1991: treinta días para el concepto del Procurador General, otros treinta
para la presentación del proyecto por el magistrado sustanciador, y sesenta más
de que dispone la Corte para adoptar la decisión. A ello habría que agregar
eventualmente los términos de que dispone el Presidente para objetar o
sancionar un proyecto, que varían entre seis y veinte días (Art 166 CP). Todo
ello muestra que si el trámite que debe ser surtido en una sola legislatura
incluyese la revisión por la Corte o las objeciones y sanción presidenciales
sería prácticamente imposible aprobar, modificar o derogar leyes estaturarias.
O, éstas tendrían que ser tramitadas en el Congreso con excesiva celeridad, sin
una adecuada discusión democrática, e incluso con improvisación. También
tendrían que ser revisadas con precipitud por la Corte. Estos efectos serían
contrarios a la finalidad perseguida por el Constituyente con la creación de
las leyes estatutarias puesto que con ellas se ha buscado dar un trámite
especialmente serio a estas leyes  por la trascendencia de las materias que
regulan.
No
puede entonces admitirse que el "trámite" señalado por el artículo
153 incluya la revisión por la Corte, a pesar del tenor literal de esa
disposición que consagra que "dicho trámite comprenderá la revisión previa
por parte de la Corte Constitucional de la exequibilidad del proyecto".
Cuando el efecto de la interpretación literal de una norma conduce al absurdo o
a efectos contrarios a la finalidad buscada por la propia disposición, es obvio
que la norma, a pesar de su aparente claridad, no es clara, porque las decisiones
de los jueces deben ser razonadas y razonables. El intérprete tiene entonces
que buscar el sentido razonable de la disposición dentro del contexto global
del ordenamiento jurídico-constitucional conforme a una interpretación
sistemática-finalística. En tales circunstancias, concluye la Corte
Constitucional que la única interpretación razonable es que el
"trámite" al que se refiere el artículo 153 es el correspondiente al
tránsito del proyecto en el Congreso, a saber su aprobación, modificación o
derogación en las Cámaras, pero no incluye los pasos extralegislativos. Por
consiguiente, si un proyecto de ley estatutaria surte los pasos dentro del
Congreso dentro de una legislatura, habrá respetado el mandato del artículo 153
de la Constitución, incluso si su revisión por la Corte y la sanción por el
Presidente se efectúan una vez terminada la legislatura.
C. Del voto programático
Con
la Constitución de 1991, Colombia se inscribe abiertamente en la órbita de la
democracia integral, donde se mantiene la democracia representativa y se
adiciona la participativa, conceptos democráticos que se fundan hoy en la
soberanía popular.
Una
de las manifestaciones de la nueva concepción de democracia es el voto programático
consagrado en el artículo 259 de la Constitución, que dice:
ARTICULO
259. Quienes elijan gobernadores y alcaldes, imponen por mandato  al  elegido
el programa  que presentó al inscribirse como candidato. La ley reglamentará
el  ejercicio del voto programático.
Esta
disposición no existía en la Carta de 1886 y es un verdadero aporte del
constituyente de 1991. Al respecto señaló en los debates de la Asamblea
Constituyente el delegatario Carlos Holmes Trujillo:
El
voto programático sería una alternativa nueva para ser ejercida si el ciudadano
lo tiene a bien, una definición inobjetable del mandato del elegido y una base
clara para su revocatoria.
Comportaría,
adicionalmente, la incorporación de un nuevo factor de independencia para el
elector y daría lugar a la vigencia de otro escenario de participación ya que
el ciudadano estaría en capacidad de manifestarse sobre puntos específicos de
una propuesta que estime de interés para el desarrollo de su propia localidad.
Obligaría,
así mismo, a diseñar campañas asentadas en la realidad más que en el estímulo a
las necesidades de conglomerados humanos que a pesar de la insatisfacción de
sus expectativas, continúan ejerciendo su derecho alimentados por la esperanza,
y daría origen a que los propósitos del aspirante encuentren su base en la
viabilidad y no en la liturgia.
La
independencia del elector, el compromiso del elegido, el estímulo a la
participación, la revocatoria del mandato y la madurez del proceso electoral,
son los criterios orientadores de esta propuesta.[1]
La
iniciativa del proyecto que nos ocupa en el Congreso de la República sostenía
lo siguiente en su exposición de motivos:
En
razón al carácter Estatutario someto nuevamente a consideración de las Cámaras
el Proyecto de Ley "por él se reglamenta el voto programático de que trata
el Artículo 259 de la Constitución Nacional y se dictan otras
disposiciones", con el objeto de adelantar la aplicación real de una
figura novedosa de nuestro ordenamiento jurídico superior, en la medida que
constituye verdadero instrumento de consolidación democrática al estar inscrito
dentro de los propósitos de participación, modernización de la cultura
política, fortalecimiento de la vida regional y local, limitación de las
expectativas, como resultado de un proceso creciente de maduración, y
consagración de formas que den lugar tanto al ejercicio democrático con un
mayor poder decisorio de la comunidad en el momento de escoger la mejor opción
para satisfacer los anhelos colectivos, como a la extensión de este poder para
revocar el mandato del elegido en caso de incumplimiento[2].
La
Corte comparte estos criterios en el sentido de que ellos encierran el espíritu
democrático y participativo de este instrumento. El voto programático es una
expresión de la soberanía popular y la democracia participativa que estrecha la
relación entre los elegidos (alcaldes y gobernadores) y los ciudadanos
electores.  Al consagrar que el elector impone al elegido por mandato un
programa, el voto programático posibilita un control más efectivo de los
primeros sobre  estos últimos. La posibilidad de la revocatoria del mandato es
entonces la consecuencia de esa nueva relación consagrada por la Constitución
de 1991.
D.
De la revocatoria del mandato
De
la concordancia de los artículos 259 y 103 de la Constitución, precitados, se
desprende que en el marco de la democracia participativa, que hunde sus raíces
en los campos de la soberanía popular, el voto programático garantiza la
posibilidad de la revocatoria del mandato de alcaldes y gobernadores en
particular si éstos incumplen con su programa.
Esta
revocatoria del mandato es la consecuencia lógica del derecho de participación
del ciudadano en el ejercicio del poder, como lo dispone el artículo 40
superior. En otras palabras, en el nuevo esquema filosófico de la Carta el
ciudadano ya no se limita a votar para la escogencia del gobernante y luego
desaparece durante todo el período que media entre dos elecciones -como en la
democracia representativa-, sino que durante todo el tiempo el ciudadano
conserva sus derechos políticos para controlar al elegido -propio de la
democracia participativa-. El ciudadano no se desentiende de su  elección.
Pero,
en el caso del voto programático es necesario dilucidar quién impone el mandato
a fin de determinar quién puede revocar a gobernadores y alcaldes. En efecto,
quien ha otorgado el mandato es quien puede revocar al mandatario, puesto que
el mandato es una relación de confianza fundada en el principio de la buena fe,
por medio de la cual una persona -el mandante-logra hacerse presente en donde
no puede estarlo, por medio de otra pesona -el mandatario-.
El
artículo 259 señala con claridad que "quienes elijan gobernadores y
alcaldes imponen por mandato al elegido el programa que presentó al
inscribirse" (subrayado de la Corte).  Esto significa que el sujeto activo
de la relación de mandato son los electores activos, es decir quienes
participaron en la elección del gobernante seccional puesto que son ellos -y
nadie más- quienes eligieron. Son ellos -y no el conjunto del
electorado-quienes impusieron entonces al elegido como mandato el programa que
éste presentó al inscribirse como candidato. Por lo tanto es legítimo que en el
proceso de revocatoria solamente puedan participar quienes eligieron, no así
obviamente en la elección del nuevo mandatario, en la cual deben poder
participar todos los ciudadanos. La posibilidad de excluir del procedimiento de
revocatoria a quienes no participaron en la elección no es entonces una sanción
a quienes no votaron, puesto que en Colombia el voto es libre; esa exclusión es
simplemente  el corolario del tipo de relación que, conforme al artículo 159,
se establece entre gobernadores y alcaldes y quienes los eligieron, y un
estímulo a la participación ciudadana.
E.
Del análisis de constitucionalidad del proyecto.
1-
Análisis formal.
1.1.
Fundamentos constitucionales y legales.
En
el análisis del forma del Proyecto de Ley "Por el cual se reglamenta el
voto programático de que trata el artículo 259 de la Constitución Nacional y se
dictan otras disposiciones", se parte de lo establecido en los artículos
153, 157 y 160 de la Constitución Política y 208 de la Ley 5a de 1992 (Reglamento del
Congreso), disposiciones que regulan el trámite de las Leyes Estatutarias, así:
Artículo
153.
La aprobación, modificación o derogación de las leyes estatutarias exigirá la
mayoría absoluta de los miembros del Congreso y deberá efectuarse dentro de una
sola legislatura.
Artículo
157.
Ningún proyecto será ley sin los requisitos siguientes:
1.-
Haber sido publicado oficialmente por el Congreso, antes de darle curso en la
comisión respectiva.
2.-
Haber sido aprobado en primer debate en la correspondiente Comisión Permanente
de cada Cámara. El Reglamento del Congreso determinará los casos en los cuales
el primer debate se surtirá en sesión conjunta de las comisiones permanentes de
ambas Cámaras.
3.-
Haber sido aprobado en cada Cámara en segundo debate.
4.-
Haber obtenido la sanción del Gobierno.
Artículo
160.
Entre el primero y el segundo debate deberá mediar un lapso no inferior a ocho
días, y entre la aprobación del proyecto en una de las Cámaras y la iniciación
del debate en la otra, deberán transcurrir por lo menos quince días.
Durante
el segundo debate cada Cámara podrá introducir al proyecto las modificaciones,
adiciones y supresiones que juzgue necesarias.
En
el informe a la Cámara plena para segundo debate, el ponente deberá consignar
la totalidad de las propuestas que fueron consideradas por la comisión y las
razones que determinaron su rechazo.
Todo
Proyecto de Ley o Acto Legislativo deberá tener informe de ponencia en la
respectiva comisión encargada de tramitarlo, y deberá dársele el curso
correspondiente.
Artículo
208 de la Ley 5a de
1992. Condiciones. Los proyectos que se refieran a leyes
estatutarias serán tramitados, además, bajo las condiciones siguientes:
1.
Deberán expedirse en una sola legislatura.
2.
La Corte Constitucional procederá a la revisión previa de los proyectos
aprobados por el Congreso.
3.
Estas leyes no podrán expedirse por facultades extraordinarias concedidas al
Presidente de la República.
1.
2. Cronología de la aprobación del Proyecto de Ley Estatutaria por la cual se
reglamenta el voto programático.
a.
Iniciativa legislativa.
El
artículo 154 de la Constitución Política establece que las leyes pueden tener
origen en cualquiera de las Cámaras a propuesta de sus respectivos miembros,
del Gobierno Nacional, de las entidades señaladas en el artículo 156, o por
iniciativa popular en los casos previstos en la Constitución.
Los
proyectos de ley podrán presentarse en la Secretaría General de las Cámaras o
en sus Plenarias (art. 139, Ley 5a de
1992), y están facultados para presentarlas los Senadores y Representantes, el
Gobierno Nacional, la Corte Constitucional, entre otros (art. 140 Ley 5a de 1992).
El
proyecto de Ley Estatutaria a estudio de la Corte Constitucional fue presentado
por los Senadores José Renán Trujillo García, Amilkar David Acosta Medina y
otros, en la Secretaría General del Senado de la República -tramitación de
leyes-, el día primero (1º) de octubre de mil novecientos noventa y dos (1992).
En
la misma fecha se dió por repartido el Proyecto de Ley número 163 de 1992 a la
Comisión Primera Constitucional Permanente, se ordenaron las anotaciones de
rigor y se envió el proyecto a la Imprenta Nacional para su publicación en la
Gaceta Legislativa del Congreso (folio 94).
b.
Publicación del Proyecto Nº 163 de 1992, en la Gaceta del Congreso.
El
artículo 157 de la Constitución Política en el numeral primero establece como
requisito esencial para que un proyecto de ley sea ley, el que hubiere sido
publicado oficialmente por el Congreso, antes de darle curso en la comisión
respectiva.
El
artículo 144 del la Ley 5a de 1992 establece que un ejemplar
del Proyecto será enviado por el Secretario inmediatamente para su publicación
en la Gaceta del Congreso.
El
Proyecto número 163 de 1992 fue publicado en la Gaceta del Congreso número 97
del nueve (9) de octubre de mil novecientos noventa y dos (1992), páginas uno
(1) a cuatro (4), como consta en los folios 113 y 114.
c.
Designación para rendir informe.
La
designación del ponente, conforme al artículo 150 de la Ley 5a de 1992 es facultad del
Presidente de la Comisión. Así, el seis (6) de octubre de mil novecientos
noventa y dos (1992), la Presidencia de la Comisión Primera Constitucional del
Senado designó al Senador Ricaurte Losada Valderrama, para rendir el
correspondiente informe (folio 93), y le fue fijado según lo dispuesto por el
artículo 153 ibídem, el plazo de ocho (8) días para rendir ponencia.
d.
Publicación de la Ponencia.
El
artículo 156 del Reglamento del Congreso consagra la obligación de publicar la
Ponencia en la Gaceta del Congreso, trámite  que se realizó en la Gaceta número
178 del día veinte (20) de noviembre de mil novecientos noventa y dos (1992),
páginas uno (1) a cuatro (4), (folios 121 a 122).
e.
Trámite en la Comisión Primera Constitucional del Senado.
*
Primer Debate de la Ponencia.
En
sesión del veinticinco (25) de noviembre de mil novecientos noventa y dos
(1992) se dió lectura a la ponencia en primer debate. Como la Comisión quiso
que este proyecto tuviera segundo debate, la Presidencia designó al H. Senador
Ricaurte Losada Valderrama, con 8 días de término para rendir el
correspondiente informe (anverso folio 93).
*Votación.
El
dos (2) de diciembre de mil novecientos noventa y dos (1992), la Presidencia de
la Comisión Primera notificó a los Senadores miembros de la Comisión que por
tratarse del trámite de una ley estatutaria, cuya votación requiere de una
mayoría absoluta y con el objeto de cumplir con lo establecido en el artículo
153 de la Constitución Política, se somete nuevamente el articulado del
Proyecto a votación y fue aprobado por unanimidad.
Producida
la votación, la Presidencia ordenó a la Secretaría dejar expresa constancia de
la ratificación por medio de la votación que ha dado la Comisión primera a los
Proyectos números 163 y 166, acumulados. Lo anterior figura en el Acta número
25 (folio 93).
El
Secretario de la Comisión Primera del Senado el día treinta (30) de marzo de
mil novecientos noventa y tres (1993), (folio 35) dejó expresa constancia de la
ratificación de la votación que dió la Comisión Primera del Senado el día dos
(2) de diciembre de mil novecientos noventa y dos (1992).
*
Segundo Debate de la Ponencia.
El
treinta (30) de marzo de mil novecientos noventa y tres (1993) la Presidencia
de la Comisión Primera del Senado, designó al Senador Ricaurte Losada
Valderrama, con ocho (8) días de término para rendir el correspondiente
informe.
En
la misma fecha -treinta (30) de marzo-, el Senador Ricaurte Losada Valderrama
rindió ponencia para segundo debate, que fue publicada en la Gaceta del
Congreso número 70 del martes 13 de abril de 1993, páginas 7 y 8 (folio 140).
El
artículo 160 de la Carta Fundamental dispone que entre el primero y el segundo
debate deberá mediar un lapso no inferior a ocho (8) días. Teniendo en cuanta
las constancias de la Secretaría de la Comisión Primera Constitucional
Permanente, el lapso de los ocho (8) fue observado a plenitud.
f.
Trámite en la Plenaria del Senado de la República.
En
Sesión Plenaria del veinte (20) de abril de mil novecientos noventa y tres, se
dió lectura al informe y fue aprobado el Proyecto de Ley número 163 de 1992,
por las mayorías reglamentarias. Así aparecen las constancias del Presidente
del Senado de la República (anverso folio 33) y del Secretario General (anverso
folio 42).
El
artículo 160 de la Constitución se refiere a que entre la aprobación del
proyecto en una de las Cámaras y la inciación del debate en la otra, deberán
transcurrir por lo menos quince (15) días.
En
el caso particular, el requisito se cumple, pues la aprobación se llevó a cabo
el veinte (20) de abril de mil novecientos noventa y tres (1993) y la
iniciación del debate en la Comisión Primera de la Cámara de Representantes,
según constancia, es del veintisiete (27) de mayo de mil novecientos noventa y
tres (1993).
g.
Trámite del proyecto Nº 163 de 1992 del Senado, en la Cámara de Representantes.
El
veintidós (22) de abril de mil novecientos noventa y tres (1993), el Presidente
del Senado envió el Proyecto de Ley Nº 163 de 1992 para surtir su trámite legal
y reglamentario en la Cámara de Representantes (folio 29).
El
veintidós (22) de abril de mil novecientos noventa y dos (1992), el Presidente
de la Cámara de Representantes dió por repartido el Proyecto a la Comisión
Primera Constitucional Permanente y ordenó la remisión del Proyecto Nº 254 de
1993 a la Secretaría General para las anotaciones de rigor y el envío a la
Imprenta Nacional para su publicación.
El
trece (13) de mayo de mil novecientos noventa y tres (1993) fueron designados
como ponentes para primer debate los Representantes Guido Echeverry Piedrahita
y Jairo Chavarriaga Walkin, con diez (10) días para rendir el respectivo
informe (folio 24).
La
Ponencia para Primer Debate fue publicada en la Gaceta del Congreso Nº 160 del
día  veintiocho (28) de mayo de mil novecientos noventa y dos (1993), página 16
(anverso folio 147) y corresponde al Proyecto de Ley Nº 254 de 1993 Cámara, 163
de 1992 del Senado, presentado por los Representantes Jairo Chavarriaga Walkin
y Guido Echeverry Piedrahita.
*Primer
Debate de la Ponencia en la Cámara de Representantes.
El
veintisiete (27) de mayo de mil novecientos noventa y tres (1993) en Sesión, el
Ponente expuso el informe y solicitó dársele el Primer Debate. Abierto el
Debate se sometió a consideración el articulado del proyecto el cual fue
aprobado con modificaciones.
Como
la Comisión quiso que este proyecto tuviese Segundo Debate, la Presidencia
designó para tal efecto a los Representantes Guido Echeverry y Jairo
Chavarriaga Walkin con ocho (8) días para rendir el informe. (folio 24).
* Votación.
Según
constancia, el Proyecto Nº 254 de 1993 de la Cámara fue aprobado en el Acta Nº
treinta y siete (37) de mil novecientos noventa y tres (1993) (folio 22). Según
consta en la Gaceta del Congreso Nº 233 del día dicinueve (19) de junio de mil
novecientos noventa y tres (1993), página 13 tanto el informe final, como el
articulado y el título del proyecto, fueron aprobados por unanimidad.
*Segundo Debate de la Ponencia en la Cámara de
Representantes.
La
Ponencia para Segundo Debate se encuentra en los folios 12 a 18 del expediente.
Fue publicada en la Gaceta del Congreso Nº 174 del cuatro (4) de junio de mil
novecientos noventa y tres (1993), páginas 14 y 15 (anverso folio 154 y 155).
Según
constancia que aparece a folio 18 del expediente, el tres (3) de junio de mil
novecientos noventa y tres (1993) el Presidente de la Comisión Primera
Constitucional autorizó el informe presentado por los Representantes Jairo
Chavarriaga Walkin y Guido Echeverry Piedrahita, en el que rindieron Ponencia
para Segundo Debate al Proyecto de Ley 254 de 1993 Cámara, 163 de 1992 del
Senado.
*
Plenaria de la Cámara de Representantes.
El
ocho (8) de junio de mil novecientos noventa y tres (1993), fue aprobado en la
Plenaria de la Cámara de Representantes, sin modificaciones, el texto
definitivo de la Comisión.
La
aprobación de la proposición con que termina la Ponencia para segundo debate,
el articulado y el título del Proyecto, fueron aprobados por mayoría absoluta
de los integrantes de la Cámara de Representantes, de conformidad con lo
dispuesto por el artículo 153 de la Constitución Política de Colombia.
En
idéntica forma respondió la Cámara en Pleno, cuando fue interrogada sobre su
deseo de que el Proyecto de Ley Estatutaria  se convierta en Ley de la
República (folio 8).
h.
Trámite del Proyecto aprobado en la Comisión Accidental.
El
artículo 186 de la ley 5a de
1992 dispone que para efecto de lo previsto en el artículo 161 de la
Constitución, corresponderá a los Presidentes de las Cámaras integrar las
Comisiones accidentales que sean necesarias, con el fin de superar las
discrepancias que surgieren respecto al articulado de un proyecto.
En
tal razón la Mesa Directiva de la Corporación, nombró a los Representantes
César Pérez García, Arlen Uribe Márquez y Guido Echeverry, como integrantes de
una Comisión Accidental, para conciliar con el Senado, las diferencias
presentadas entre las dos Cámaras, en torno al Proyecto de Ley Estatutaria.
Por
el Senado de la República, fueron nombrados los Senadores Alberto Santofimio
Botero y José Renán Trujillo García.
La
Comisión Accidental de Conciliación en atención al artículo 186 de la Ley 5a de 1992, rindió informe el diez (10) de junio de mil
novecientos noventa y tres (1993).
En
Sesión Plenaria de la misma fecha la Cámara de Representantes aprobó en forma
unánime el informe rendido por la Comisión Accidental Conciliadora del Senado y
Cámara; en torno al Proyecto de Ley Estatutaria Nº 254 Cámara-163 de 1992
Senado (anverso folio 10).
En
el anverso del folio 3 del expediente aparece la constancia dejada por el
Secretario General del Senado de la República en la cual se establece que en
Sesión Plenaria de quince (15) de junio de mil novecientos noventa y tres
(1993) fue aprobado el informe rendido por las Comisiones Accidentales de ambas
Cámaras, respecto al Proyecto de Ley Nº 254 de 1993 Cámara, 163 del Senado.
La
constancia de la aprobación aparece en la Gaceta del Congreso Nº 207 del
diecisiete (17) de junio de mil novecientos noventa y tres (1993), página 6.
El
texto definitivo del Proyecto de Ley número 254 de 1993 Cámara, 163 de 1992
Senado, fue publicado en la Gaceta del Congreso Nº 215 del dieciocho (18) de
junio de mil novecientos noventa y tres (1993), páginas 14, 15 y 16 (folios 162
-anverso-, 163 y 163 -anverso-).
Obviamente
después de la conformación de la Comisión Accidental no se aplica lo
establecido en el artículo  160 de la Constitución, referente a los quince (15)
días que deben mediar entre la aprobación y la iniciación del debate en la otra
Cámara. Se observó en el estudio de forma que en la Comisión Accidental se
trataron solamente aquellos puntos divergentes y no se incluyeron aspectos
nuevos no debatidos y votados en las instancias anteriores.
1.3.
Constancias Secretariales.
Después
de realizado el estudio de las fechas, constancias, votaciones y demás
documentos enviados por la Secretaría del Senado de la República y de la Cámara
de Representantes, la Corte Constitucional considera que el Congreso Nacional
dió trámite al Proyecto de Ley Nº 163 de 1992 del Senado-254 de 1993 de la
Cámara, atendiendo los artículos 152, 153, 157 y 160 de la Constitución
Política, además de lo establecido en los artículos 207 y 208 de la Ley 5a de 1992 (Reglamento del Congreso),
particularmente en la exigencia de la mayoría absoluta de los miembros del
Congreso y del trámite efectuado en una legislatura.
Las
constancias sobre votación que aparecen firmadas por el Secretario General de
las Comisiones y del Senado y la Cámara de  Representantes son desarrollo de la
funciones contempladas en el artículo 47 de la Ley 5a de
1992, en particular el numeral 12, que establece:
ARTICULO
47. Deberes. Son deberes del Secretario General de cada
Cámara:
(...)
2.
Llevar y firmar las actas debidamente.
(...)
12.
Expedir las certificaciones e informes -si no fueren reservados- que soliciten
las autoridades o los particulares.
Dada
la importancia del aspecto formal en el trámite de aprobación de un Proyecto de
Ley Estatutaria, si posteriormente se demuestra que el contenido de las
certificaciones no corresponde a la verdad, es competencia de las autoridades
respectivas la investigación de los posibles hechos punibles.
2-
Análisis material.
El
proyecto versa sobre un mecanismo de participación ciudadana, según lo afirma
el artículo 103 superior, de suerte que se cumple también con la exigencia
material consagrada en el literal d) del artículo 152 ídem. Además, se
trata de un mecanismo que, conforme al artículo 259 de la Constitución, estaba
sujeto a una reglamentación legal, por lo cual en principio la Corte
Constitucional encuentra que la expedición de una ley estatutaria sobre la
materia es propia del desarrollo de la Constitución por el Congreso.
Debido
a la trascendencia que reviste el pronunciamiento de la Corte sobre una ley
estatutaria, tanto por los efectos del fallo como por la jerarquía de este tipo
de leyes y la importancia de las materias reguladas, entra la Corte a analizar
de manera diferenciada cada una de las disposiciones del proyecto bajo
revisión.
La
Corte encuentra conforme a la Constitución el artículo 1º del proyecto porque
éste desarrolla el artículo 259 superior.
El
artículo 2º consagra lo siguiente:
"En
desarrollo de los artículos 40, 103 y 133 de la Constitución Política, la
revocatoria del mandato por el incumplimiento del programa de gobierno, es un
mecanismo de participación popular que causa la pérdida de la investidura de
los gobernadores y  alcaldes elegidos popularmente, en los términos de ésta
ley".
La
Corte encuentra inexequible la referencia que efectúa esta disposición al
artículo 133 superior puesto que esa norma constitucional regula los cuerpos
colegiados. No tiene entonces relación con el tema de esta ley estatutaria
(voto programático para alcaldes y gobernadores), razón por la cual la Corte
declarará inexequible esa referencia puesto que rompe la unidad de materia que
debe caracterizar a todo proyecto de ley (Art 158 CP). También estima la Corte
contraria a la Constitución la expresión "que causa la pérdida de la
investidura de los gobernadores y  alcaldes elegidos popularmente", por
cuanto el proyecto está confundiendo dos fenómenos diversos: la revocatoria de
mandato, que es una decisión política de control de los electores sobre los
elegidos, y la pérdida de investidura (art 183 y 184 CP) que es una sanción
jurídica impuesta a los Congresistas por el incumplimiento de los deberes de su
cargo y por las causales previstas en el artículo 183 de la Constitución.
La
Corte encuentra que el artículo 3º del proyecto se ajusta a la Constitución
puesto que es un desarrollo del principio del voto programático. En efecto es
razonable que la ley obligue a los candidatos a alcaldes y gobernadores a
inscribir un programa y que éste sea publicado, pues de esa manera la
ciudadanía puede conocer los programas de los candidatos.
Por
el contrario, la Corte declará inexequible el artículo 4º por cuanto la ley
pretendió regular el contenido del programa de los candidatos a alcaldes y
gobernadores, limitando así el alcance de sus propuestas. Ese artículo viola
entonces el pluralismo que es uno de los principios esenciales del Estado
colombiano (Art 1 CP).
El
inciso primero del artículo 5º establece lo siguiente:
"Los
alcaldes elegidos popularmente propondrán ante sus respectivos Concejos
municipales en las sesiones ordinarias siguientes a las fechas de su posesión,
las modificaciones, adiciones o supresiones al Plan económico y social que se
encuentre vigente en esa fecha, a fin de actualizarlo e incorporarle los
lineamientos generales del programa político de gobierno inscrito en su calidad
de candidatos. De no existir plan alguno, procederá a su presentación dentro
del mismo término, de conformidad con el programa inscrito, sin perjuicio de lo
consagrado en el inciso 3º del artículo 1º de la Ley 02 de 1991".
La
Corte considera que este inciso se ajusta perfectamente a la Constitución
siempre y cuando se entienda que establece una facultad del alcalde y no una
obligación de proponer las mencionadas modificaciones. Esto por cuanto compete
al alcalde determinar si, de acuerdo al programa que registró y conforme al
cual resultó elegido, es necesario o no proponer reformas a los planes
municipales de inversiones y de desarrollo. Por eso, la Corte declarará una
constitucionalidad de este inciso de conformidad con lo aquí expresado.
Los
incisos segundo y tercero de este artículo, consagran:
"Podrá
el alcalde proponer las modificaciones al plan de inversiones del municipio,
ante sus respectivos Concejos Municipales en las sesiones ordinarias siguientes
a la fecha de su posesión, ciñéndose a lo dispuesto en la Ley 12 de 1986 y el
Decreto 077 de 1987 y sus disposiciones reglamentarias."
"Una
vez aprobadas las modificaciones por el Concejo Municipal, se notificará de las
mismas para su respectivo control al organismo departamental de planeación
correspondiente, en un plazo no mayor a los diez (10) días siguientes a la
respectiva aprobación. Para efectos del trámite que deberá surtir este
último organismo se sujetará para todos los efectos a las disposiciones
consagradas en los artículos 90 y siguientes del Decreto-ley 077 de 1987 y las
normas reglamentarias" (subrayas no originales).
La
Corte considera inconstitucional la referencia que ambos incisos efectúan al
Decreto-Ley 077 de 1987 y el inciso segundo a la Ley 12 de 1986, por cuanto los
temas que regulan esas normas es el  relativo al control presupuestal de los
municipios en las transferencias relacionadas con el impuesto a las ventas. Por
tal razón la Corte declarará inexequible esa remisión por considerar que viola
el artículo 158 superior que consagra la unidad de materia que debe
caracterizar a todo proyecto de ley.
Por
el contrario, la Corte considera que el inciso segundo -salvo el párrafo final,
que consagra la referencia a la Ley 12 de 1986 y al Decreto 077 de 1987- es
exequible por cuanto establece la facultad -que no la obligación- de los
alcaldes de proponer modificaciones al plan de inversiones del municipio.
Igualmente considera la Corte conforme a la Constitucion el control por parte
del organismo departamental de planeación, puesto que éste se encuentra
expresamente previsto por el artículo 344 superior que establece la evaluación
departamental de los programas de desarrollo e inversión de los municipios. En
realidad lo que controlan las oficinas departamentales de planeación respecto
de los municipios son tres temas, y nada más que tres temas, según la
Constitución: los mecanismos de participación en la planeación, la gestión y
resultado de la actividad pública y la elaboración del presupuesto. De resto
opera el principio general de la autonomía territorial, consagrado en los
artículos 1° y 287 de la Carta, pero que como señala la propia Constitución no
es ilimitado sino que opera "dentro de los límites de la Constitución y la
ley" (CP Art 286). Para el caso que nos ocupa, las entidades territoriales
elaboran de manera libre su propio plan de desarrollo, de conformidad con el programa
de gobierno del gobernador o alcalde electo. Así entendido, este control no
puede afectar ni afecta entonces la autonomía territorial que la Constitución
confiere a las entidades territoriales, por lo cual será declarado exequible en
la parte resolutiva de esta sentencia.
En
el artículo 6º la Corte constata que existe una diferencia leve pero importante
entre el texto aprobado en el Senado y el texto de la Cámara, puesto que en el
primero el lapso  establecido para que los gobernadores presenten las modificaciones,
supresiones o adiciones a los planes departamentales de desarrollo era de dos
meses, mientras que en el segundo la referencia cuantitativa a dos desapareció,
quedando simplemente la expresión "dentro de los meses siguientes".
Esta última expresión es inocua, por cuanto no delimita en manera alguna un
lapso en el cual es válida la presentación de las modificaciones al plan de
desarrollo por el gobernador. Además, en los debates en la Cámara no se adujo
ninguna razón para eventualmente modificar el plazo de dos meses. Por todo
ello, la Corte considera que hubo un simple error de transcripción entre el
texto del Senado y el de la Cámara, y que el texto válido es el aprobado en el
Senado, por lo cual se deberá efectuar la correspondiente corrección.
Además,
considera la Corte que, por las mismas razones señaladas para el caso de los
alcaldes, este artículo debe entenderse en el sentido de que es facultativo del
Gobernador y no una obligación del mismo la presentación de esas
modificaciones. Por tal razón, la Corte declarará exequible esta disposición,
pero condicionada a la interpretación señalada.
El
artículo 7º establece los requisitos para la revocatoria del mandato. En primer
lugar, el proyecto consagra que debe haber transcurrido un año de la posesión
del respectivo mandatario para que pueda operar el mecanismo, plazo que la
Corte considera ajustado a la Constitución puesto que es un término razonable
establecido por el Legislador para que el nuevo alcalde o gobernador pueda
comenzar a dar cumplimiento a su programa. Igualmente considera razonable la
Corte que se exija un número no inferior al 40% del total de votos emitidos
para la elección del mandatario seccional para que la solicitud de revocatoria
conlleve la realización de la elección. La revocatoria es un procedimiento que
puede afectar el desempeño de la administración pública y cuesta dinero al
erario público. Es entonces razonable que el Legislador exija que un número
mínimo de ciudadanos suscriba el memorial a fin de garantizar la seriedad de la
petición de revocatoria. Igualmente, el artículo excluye de la posibilidad de
suscribir el memorial a aquellos electores que no hayan participado en las
elecciones, lo cual es legítimo por la naturaleza de la relación de mandato,
tal como se señaló anteriormente en esta sentencia. Finalmente, la Corte
precisa que no existe contradicción entre el ordinal 2 del artículo -que habla
de Registraduría Nacional- y el parágrafo -que habla de la Registraduría de la
respectiva entidad territorial-, puesto que es obvio que el numeral se refiere
al órgano desconcentrado, y el parágrafo a la agencia de la entidad estatal que
existe en el respectivo territorio.
Por todo ello, la Corte declarará
exequible este artículo puesto que es un desarrollo razonable de la regulación
del voto programático, dentro de la órbita de la competencia del Congreso para
regular esta materia (CP art 103 y 259).
El artículo 8º señala que "el
memorial de solicitud de convocatoria a pronunciamiento popular para la
revocatoria deberá sustentar las razones que la animan, teniendo en cuenta
objetivos, metas y cronograma no alcanzados durante la gestión del mandatario,
y en concordancia con el contenido del artículo 4º de la presente ley". La
Corte considera que la exigencia establecida por el legislador de establecer
las razones por las cuales se convoca a una revocatoria es perfectamente
razonable, por cuanto traza un contenido a las personas para ejercer el control
político. Es necesario explicarle al resto de los miembros del cuerpo electoral
el por qué de la convocatoria. Por eso será declarada ajustada a la
Constitución. En cambio, la segunda parte del artículo, a saber la expresión,
"teniendo en cuenta objetivos, metas y cronograma no alcanzados durante la
gestión del mandatario, y en concordancia con el contenido del artículo 4º de
la presente ley", será declarada inexequible por las mismas
consideraciones por las cuales esta Corporación considera contrario a la
Constitución el artículo 4. En efecto, esta parte del artículo 8º se encuentra
indisolublemente ligada al artículo 4º. Mal podría entonces esta corporación
declarar inexequible el artículo 4º y considerar ajustado a la carta esta
segunda parte del artículo 8º.
Este
artículo 8º del proyecto, así como los artículos 9º, 10º, 11 y 12 hablan de
"pronunciamiento popular". La palabra "pronunciamiento" ha
tenido en español múltiples acepciones. En particular ha sido utilizada tanto
como sinónimo de la toma de una decisión como para referirse a alzamientos y
rebeliones destinadas a imponer un cambio de gobierno o de régimen[3]. Como es obvio, ese
último sentido no es el que tal palabra tiene en el proyecto, puesto que allí
se refiere a la decisión proveniente del cuerpo electoral.
Los
artículos 9º y 10º establecen mecanismos operativos por medio de los cuales la
Registraduría Nacional procede a convocar a los ciudadanos para efectuar la
revocatoria del mandato, normas perfectamente ajustadas a la Constitución en
cuanto constituyen regulaciones legales razonables de la mecánica del voto
programático, puesto que, conforme a la Constitución, a la Registraduría
corresponde la dirección y organización de las elecciones. (CP Art 266).
El
artículo 11[4]
del proyecto que se revisa dispone que sólo para efectos del voto programático
procederá la revocatoria del mandato para gobernadores y alcaldes cuando la
decisión popular correspondiente sea adoptada por un número de votos no
inferior al 60% de los ciudadanos que participen en la convocatoria, siempre
que el número de sufragios no sea inferior al 60% de la votación registrada el
día en que se eligió al mandatario. A ello se añade la exigencia, reiterada en
otros artículos, de que únicamente sufraguen quienes lo hayan hecho en la
jornada electoral en la cual se escogió al respectivo gobernador o alcalde.
Como
se observa, para que el mandato pueda entenderse revocado, se necesita -a la
luz de la norma legal- una votación total mínima del 60% de aquella con la cual
se produjo la elección y, sólo en el supuesto de que tal porcentaje se alcance,
se tendrá en cuenta la votación favorable o desfavorable a la revocatoria: ésta
únicamente ocurrirá si el número de votos que la prohijan es igual al 60% de
quienes hayan respondido a la convocatoria.
A
juicio de la Corte esta disposición se aviene a la Carta Política por cuanto
encaja en la función por ella confiada al legislador: la de reglamentar el
ejercicio del voto programático (artículo 259 C.N.). Es claro que dentro de esa
reglamentación juega papel de señalada importancia la definición acerca del
número de sufragios con el cual se produce el efecto concreto de la revocatoria
del mandato.
Pero,
además, los porcentajes requeridos en este asunto por la ley resultan
razonables.
En
efecto, el sistema jurídico debe garantizar por una parte la efectividad del
mecanismo de participación popular y por la otra preservar una estabilidad
mínima en el gobierno de los departamentos y municipios y un número
suficientemente representativo de la mayoría del pueblo, impidiendo que
cualquier alianza o movimiento propiciado por rivalidades políticas o por
discrepancias menores con el gobernante conduzca a su revocatoria. Esta,
concebida como una sanción política que el pueblo impone a quien no ha cumplido
con el programa ofrecido al postularse, tiene que corresponder exactamente a
tal sentido constitucional; no puede degenerar en una fragilidad extrema de la
administración en cuya virtud quien la encabeza deba sucumbir a toda clase de
pretensiones e imposiciones bajo la amenaza de que su mandato puede ser
fácilmente revocado.
Téngase
presente, por otra parte, que el 60% de los votos indispensables para revocar
se contabiliza sobre un mínimo del 60% de los sufragios depositados el día de
la elección, es decir que en realidad puede adoptar la decisión de revocatoria
un 36% de los electores, cantidad que inclusive es inferior a la señalada en el
numeral 2 del artículo 7º del proyecto para suscribir el memorial por cuyo
medio se promueve la revocatoria (40% del total de votos válidos emitidos en la
fecha en que se eligió al mandatario). No se puede afirmar, entonces, que el
porcentaje previsto en la norma que se analiza haya sido demasiado exigente.
Ahora
bien, debe advertir la Corte que cuando la última parte del artículo en estudio
dispone que únicamente podrán sufragar quienes lo hayan hecho en la jornada
electoral en la cual se eligió al respectivo gobernador o alcalde, alude
específicamente al acto de revocación del mandato. Así, pues, tal exigencia no
es aplicable a la elección siguiente, en caso de haberse producido la
revocación, pues no se remite a duda que en esa oportunidad queda abierta y
libre la participación de todos los ciudadanos en capacidad de votar dentro del
correspondiente departamento o municipio.
Puesto
que el precepto en referencia no vulnera ningún artículo de la Constitución,
será declarado exequible.
Los
artículos 12, 13 y 14 del proyecto de ley se ajustan a la Constitución, puesto
que regulan de manera razonable las formas de ejecución del pronunciamiento de
los electores sobre la revocatoria o no del mandatario seccional, conforme a
las competencias propias al Presidente de la República, los gobernadores y el
Registrador Nacional. La Constitución señala que la ley reglamentará la
revocatoria del mandato (CP Art 103), el voto programático (CP Art 259) así
como las faltas absolutas y temporales de los gobernadores y la forma de
llenarlas (CP Art 303).
En
tal contexto, considera la Corte que es razonable que el proyecto ordene que el
Registrador ponga en conocimiento del Presidente de la República o del
gobernador respectivo los resultados de la votación respectiva para que éstos
procedan, si es el caso, a la remoción del cargo del gobernador o el alcalde
revocado. La Constitución señala que, en los casos taxativamente señalados por
la ley, el Presidente, suspenderá o destituirá a los gobernadores (CP Art 304) y
que el Presidente y los gobernadores suspenderán o destituirán a los alcaldes
(CP Art 314).
Igualmente
es razonable el término de dos meses establecido por el proyecto para que se
convoque a nuevas elecciones para sustituir al mandatario revocado. Como es
obvio, en estas elecciones podrán participar todos los electores de la
respectiva localidad, puesto que ahora se trata de elegir un nuevo mandatario y
no de revocar el mandato conferido, que era lo que justificaba la exclusión en
el procedimiento de revocatoria de quienes no hubieran participado en la
jornada electoral en la cual se eligió el respectivo gobernador o alcalde.
Finalmente,
es lógico que el proyecto establezca un mecanismo de nombramiento provisional
de un encargado de la alcaldía o gobernación a fin de garantizar la continuidad
de la administración pública, ya que la revocatoria debe ser efectuada de
manera inmediata a fin de respetar la decisión popular. Y es también razonable
que ese nombramiento recaiga sobre un ciudadano del mismo grupo, movimiento,
sector o partido político del mandatario revocado, como un reconocimiento
transitorio al grupo político que era titular de la alcaldía y gobernación al
momento de la revocatoria. Destaca la Corte que ese nombramiento es provisional
y transitorio puesto que la regla constitucional es la elección popular directa
de gobernadores y alcaldes (CP art 260).
Por
todo lo anterior, esos tres artículos serán declarados constitucionales.
El
artículo 15 del proyecto establece:
De
producirse la revocatoria, habiendo transcurrido dos años desde la fecha de la
posesión del mandatario elegido popularmente, terminará el período, sin mediar
nuevas elecciones, quien designe en propiedad el Presidente de la República o
el gobernador, según sea el caso,teniendo en cuenta el mismo grupo, movimiento,
sector o partido político del mandatario revocado; el funcionario así
designado, actuará con base al programa inscrito por el mandatario revocado
Considera
la Corte que la anterior disposición es contraria a la normatividad y al
espíritu de la Constitución, puesto que con ella se está desvirtuando
claramente el propósito que animó al Constituyente a plasmar en la Carta
Política la elección popular de los alcaldes, mediante el Acto Legislativo No.
1 de 1986 (Art. 3o.), y la de los gobernadores, por decisión de la Asamblea
Constituyente de 1991.  En efecto, la evidente intención del Constituyente al
dar estos trascendentales pasos hacia la ampliación de los espacios de
participación ciudadana en la elección de sus gobernadores, fue la de
extenderla a los mandatarios locales, primero, y seccionales, después.  En
otras palabras, que unos y otros tuvieran siempre origen en la voluntad
popular, expresada en las urnas.  Es cierto que el Constituyente de 1991
determinó mantener para Colombia la forma de Estado unitario que la
Constitución de 1886 había restablecido, pero atemperada por el principio de la
"autonomía de sus entidades territoriales" (Art. 1o. de la C.P.).
Tal autonomía, que la nueva Carta Política desarrolla, y que es básicamente de
carácter administrativo, tiene también un alcance político:  la posibilidad de
que los ciudadanos elijan en forma directa a sus autoridades  tanto
departamentales como distritales y municipales (Art. 260 de la C.P.).
Siendo
ello así, facultar al presidente de la República, o a los gobernadores, según
el caso, para nombrar en propiedad, hasta el final del período
correspondiente -es decir, hasta por un año-, a quienes hayan de suceder a los
gobernadores o alcaldes cuyo mandato haya sido revocado, cuando hubieren
transcurrido dos años desde la fecha de su posesión, implica ni más  ni menos,
retornar al sistema de nombramiento de los alcaldes por parte del Ejecutivo
departamental, que rigió hasta 1986, y al de los gobernadores por parte del Ejecutivo
nacional, que rigió hasta  1991, sistemas éstos que fueron expresamente
abolidos: el primero a través del Acto Legislativo No. 1 de 1986, y el segundo
por la Constitución de 1991.
Cosa
distinta es que estos funcionarios puedan ser nombrados interinamente por
el presidente de la República, o por el respectivo gobernador, según el caso,
en los términos del artículo 14 del proyecto. Es claro que se trata con ello de
evitar el vacío de poder que pudiera presentarse en el respectivo departamento
o municipio, una vez producida la falta del mandatario, y mientras se procede a
la elección de quien haya de reemplazarlo, con los traumatismos que de tal
situación lógicamente se derivarían. Pero de ahí a facultar al Presidente de la
República, o a los gobernadores, para designar en propiedad, hasta el término
del período, a gobernadores o alcaldes, hay una gran distancia. Con el cambio
de régimen que en esta materia se produjo primero en la Reforma constitucional
de 1986, y luego en la nueva Constitución, lo que se ha querido es que la
provisión de los cargos de alcalde o de gobernador por nombramiento por parte
de una autoridad ejecutiva de mayor jerarquía, sea tan solo un hecho
excepcional. La disposición contenida en el artículo 15 sub examine, va
en contravía de tan manifiesta intención, y, por ende, resulta violatoria de la
Constitución.
La
consecuencia lógica de esta inconstitucionalidad es, naturalmente, la de que
también en la eventualidad prevista en el artículo 15, deben realizarse
elecciones en el respectivo departamento o municipio, para reemplazar al
gobernador o alcalde cuyo mandato hubiere sido revocado, aun cuando hubieren
transcurrido dos años desde su fecha de posesión. Ello sin perjuicio, claro, de
que en el interim, la autoridad correspondiente pueda nombrar, con
carácter provisional, al gobernador o alcalde encargados, mientras se efectúa,
dentro de los términos legales, la nueva elección. Dicho nombramiento debe
ceñirse, por lo demás, a la condición fijada para el efecto por la ley, es decir,
que para él se tenga en cuenta el grupo, movimiento, sector o partido político
del mandatario revocado. La cuestión que en seguida debe dilucidarse es la
siguiente: de qué período constitucional dispone el gobernador o alcalde que
haya resultado elegido como consecuencia de la revocatoria del mandato de su
antecesor?.
Observa
la Corte que la Constitución Política no señala una fecha oficial para la
iniciación del período de los alcaldes o gobernadores. Tampoco advierte ella
que el período de todos estos funcionarios tengan que ser, forzosamente,
coincidente, como sí lo hace en cambio, por ejemplo, con el del Contralor
General de la República, el cual, al tenor del artículo 267, debe coincidir con
el del presidente, y, obviamente con el de los congresistas, que es de cuatro
años y comienza el 20 de julio siguiente a su elección (Art. 132 de la C.P.);
de igual manera resulta lógico que lo sea, también, el de los diputados a las
Asambleas Departamentales, el de los concejales municipales o el de los ediles de
las juntas administradoras locales, puesto que se trata de cuerpos colegiados
para los cuales en nuestro ordenamiento constitucional no está prevista su
renovación parcial en términos intermedios, como ocurre en otros países. En
cambio, los de los magistrados de la Corte Constitucional, la Corte Suprema de
Justicia y el Consejo de Estado de ocho (8) años, son individuales (Arts.
233 y 239 de la C.P.), esto es, que de producirse una falta definitiva en
cualquiera de estas corporaciones, el período del magistrado elegido para
llenarlas será igualmente de ocho años, contados a partir del momento de su
posesión.
En
lo que se refiere al período de los gobernadores y los alcaldes, la
Constitución se limita a señalar que éste será de tres (3) años (Arts. 303 y
314, respectivamente). Tan solo el artículo transitorio 16 prevé que
"salvo los casos que señale la Constitución, la primera elección popular
de gobernadores se celebrará el 27 de octubre de 1991", y que "los
gobernadores elegidos en esa fecha tomarán posesión el 2 de enero de
1992". Y, por otra parte, el artículo transitorio 19 dispone que "los
alcaldes, concejales y diputados que se elijan en 1992, ejercerán sus funciones
hasta el 31 de diciembre de 1994". Se trata, en ambos casos, no sobra
recordarlo, de disposiciones transitorias, es decir, que pierden su
vigencia una vez cumplida la eventualidad para la cual fueron dictadas. Así, ya
se produjo la primera elección de gobernadores, en la fecha indicada por el
Art. transitorio 16, y ya los elegidos tomaron posesión de su cargo, en la
fecha señalada por la misma disposición. De igual manera, los alcaldes elegidos
en 1992 ejercerán sus funciones hasta el 31 de diciembre del presente año,
conforme a lo dispuesto en el artículo transitorio 19, salvo, naturalmente, los
casos de vacancia que se hayan presentado o se presentaren antes de esa fecha,
entre los cuales no se incluye el de revocación del mandato, que, como quedará
establecido en esta Sentencia, no procede para ellos, por no haber entrado en
vigor la ley, de la cual se ocupa ahora la Corte y, por ende, no serles
aplicable la exigencia del artículo 259 constitucional.
Sobre
la fecha de iniciación del período constitucional de los alcaldes la única
norma establecida de carácter legal, es la del artículo 1o. de la Ley 78 de
1986, que señala que "los alcaldes tendrán un período de dos años que se
iniciará el 1o. de junio siguiente a la fecha de su elección" (Inc. 2o.),
norma ésta cuya aplicación quedó, de hecho, derogada, por lo dispuesto en el
artículo transitorio 19 antes citado. Respecto de la fecha de iniciación del
período constitucional de los gobernadores, cabe señalar que no existe norma
legal alguna que la haya determinado; tan sólo existe el artículo transitorio
16 constitucional, el cual como antes se señaló, ya cumplió su cometido.
Ahora
bien, el inciso segundo del artículo 303 de la Constitución Política faculta al
legislador para fijar "las calidades, requisitos, inhabilidades e
incompatibilidades de los gobernadores", así como para reglamentar su
elección, determinar sus faltas absolutas y temporales y forma de llenarlas, y
para dictar "las demás disposiciones necesarias para el normal desempeño
de sus cargos". En lo que respecta a los alcaldes, no existe similar disposición,
salvo la contenida en los incisos segundo y tercero del artículo 314:
"El
presidente y los gobernadores, en los casos taxativamente señalados por la ley,
suspenderán o destituirán a los alcaldes.
"La
ley establecerá las sanciones a que hubiere lugar por el ejercicio indebido de
esa atribución".
Es
evidente que ni las disposiciones antes citadas, ni ninguna otra
constitucional, faculta al legislador para determinar que los períodos de los
gobernadores o de los alcaldes deban ser forzosamente coincidentes, y no puedan
ser, por ende, individuales. La facultad de reglamentar su elección, en el caso
de los gobernadores (Art. 303), no puede entenderse que se extienda hasta la de
determinar que los períodos constitucionales de éstos deban comenzar y terminar
al mismo tiempo. En el caso de producirse la revocación del mandato de uno
cualquiera de estos funcionarios, como es lógico su respectivo período
constitucional cesa en forma automática. Por consiguiente, al producirse la
elección popular de quien haya de sucederlo en el cargo, cualquiera que sea la
fecha en que ello ocurra, el período constitucional del nuevo mandatario,
comenzará a contarse a partir de la fecha de su posesión, y este período deberá
ser el mismo de aquél cuyo mandato fue revocado, es decir, de tres (3) años.
En
otras palabras, al interpretar de manera integral, como son su deber y su
potestad, el espíritu de la Constitución Política, para la Corte es claro que
al introducir aquella el concepto de democracia participativa (Art. 1o.), al
atribuirle la soberanía al pueblo (Art. 3o.), al otorgarle por consiguiente a
éste la potestad de revocar el mandato de los elegidos (Arts. 40, num. 5 y
103), y en particular el de los gobernadores y los alcaldes (Art. 259), al
determinar la responsabilidad política de los elegidos frente a sus electores
(Art. 133) y al disponer, en fin, que los ciudadanos eligen en forma directa,
entre otros funcionarios a los alcaldes y a los gobernadores (Arts. 260, 303 y
314), el objetivo esencial que la Constitución persigue en esta materia es el
de que al ejercer el pueblo el derecho a elegir sus gobernantes, lo haga con la
plenitud de las consecuencias que este derecho implica y que incluyen la de
que, al producirse la manifestación de la voluntad popular en las urnas, quien resulte
elegido disponga de la totalidad de las atribuciones y del  período que la
Constitución asigna al cargo. Como según la Carta Política, la revocación del
mandato solo es predicable de los gobernadores y los alcaldes, solo a estos
funcionarios se aplicará este principio.
Resultaría
jurídica y políticamente contrario al espíritu de la Carta, y desde el punto de
vista práctico manifiestamente inconveniente. En efecto, convocar al pueblo a
la elección de una autoridad municipal o departamental que lo haya de gobernar
por un término que forzosamente habrá de ser breve -toda vez que, como lo
establece la ley sub examine, la revocación sólo procede pasado un año del
cumplimiento del mandato, es decir, faltando menos de dos para concluírlo-,
carece de sentido tanto desde el punto de la filosofía política que inspira
nuestra Carta,  como práctico. Bajo este aspecto, el pueblo se vería así
forzado a concurrir a las urnas con una frecuencia poco razonable que, a la
postre, terminaría por resultar contraproducente para el cabal funcionamiento
de la democracia, toda vez que  la llamada "fatiga electoral" es
factor que estimula el abstencionismo, y éste fenómeno, que en niveles tan
alarmantes se da entre nosotros, distorsiona y debilita la democracia.  Pero
además también desde el punto de vista práctico, y aun jurídico, la elección de
un alcalde o gobernador por un breve término -que podría ser incluso de unos
pocos meses-, acarrearía notable inestabilidad política y administrativa para
el respectivo municipio o departamento, y originaría de hecho una especie de
vacío de poder, o de interinidad, contrarios al propósito de la Carta Política
de fortalecer, de manera especial, estas entidades territoriales, dotándolas de
los medios que les permitan hacer un uso racional de su autonomía para la
administración de sus propios asuntos y la adecuada planificación y promoción
de su desarrollo económico y social, conforme a lo previsto por la Carta
Política (Arts. 297 y 311).
Lo
razonable, pues, y, sobre todo, lo que se ajusta al espíritu de nuestra Carta
Política, es que producida la expresión de la voluntad popular en las urnas, a
través de la elección del gobernador o del alcalde que hayan de reemplazar a
aquellos cuyo mandato haya sido revocado popularmente, los nuevos mandatarios
dispongan de la totalidad del período constitucional previsto, durante el cual
tengan, a su turno, la oportunidad de cumplir con el programa de gobierno que
hayan sometido a la consideración de sus electores.
El
artículo 16 señala que "la presente ley rige a partir de su
promulgación". La Corte considera que esta ley estatutaria, en lo que
concierne a la revocatoria del mandato, sólo tendrá efectos sobre los alcaldes
y gobernadores elegidos con posterioridad a la sanción que del proyecto haga el
Presidente de la República, y a la publicación de la ley,  ya que el mecanismo
de revocatoria condiciona el ejercicio de tal derecho a la reglamentación del
voto programático. En consecuencia, no se podría aplicar la revocatoria a
funcionarios que para su nominación no registraron programas, no teniendo en
ese momento la obligación de hacerlo, por cuanto los electores no habrían
impuesto ningún programa al elegido y el cuerpo electoral no tendría cómo
comparar la acción del gobernante con un programa. Tampoco, antes de la
reglamentación del voto programático por la ley, estaba claro cual era el
término que tenía el alcalde para dar cumplimiento a su programa y a partir del
cual podría por consiguiente operar la revocatoria del mandato.
Es
cierto que conforme al artículo 85 superior los derechos de participación
consagrados en el artículo 40 son de aplicación inmediata, por lo cual se
podría pensar que el derecho de revocatoria debería poder operar de manera
inmediata, sin previo desarrollo legal. Pero es igualmente cierto que la propia
Constitución condicionó en tres ocasiones el ejercicio de tal derecho a una
regulación legal previa. Así, el propio artículo 40 señala que la revocatoria
operará "en los casos y en la forma que establecen la Constitución y la
ley". Igualmente el artículo 103 señala que la ley reglamentará los
mecanismos de participación; finalmente el artículo 259 consagra que la ley
reglamentará el ejercicio del voto programático. Lo anterior no significa que
siempre que la Constitución remita a la ley, no pueda aplicarse directamente,
pues la Constitución en el artículo 4º se consagra como norma de normas, es
decir, como derecho positivo aplicable. Sin embargo, la naturaleza del voto
programático y el mecanismo de revocatoria hacen imposible su aplicación sin
previa regulación legal.
Por
todo lo anterior, la Corte efectuará una declaración de constitucionalidad
condicionada de ese artículo.
F.
Vacío constitucional y trámite posterior.
El
trámite posterior a la declaratoria de inexequibilidad de un proyecto de ley
estatutaria plantea algunos problemas de interpretación, puesto que la
Constitución no reguló en forma clara la materia.
La
inexequibilidad de un proyecto de ley estatutaria puede ser total o parcial. Si
es total, el proyecto muere. El problema se plantea cuando la inexequibilidad
es parcial. Considera la Corte que en caso de que la legislatura no hubiere
terminado, se sigue el trámite previsto en el artículo 33 del Decreto 2067 de 1991,
esto es, se remite a la Cámara de origen (arts. 166 y 167 C.P. y 33 Dec.
2067/91). Pero si ya ha terminado la legislatura (arts. 153 C.P., 208
Reglamento Congreso y 41 Dec. 2067/91), se remite el proyecto de ley encontrado
parcialmente exequible al Presidente de la República, para su sanción u
objeción por inconveniencia.
Este
procedimiento suscita dos interrogantes: ¿Por qué sólo puede haber objeción por
inconveniencia? ¿Quien fija el texto definitivo del proyecto cuando la
legislatura ya ha terminado?
-
En principio las objeciones presidenciales son por inconstitucionalidad o
inconveniencia (arts. 166 y 167 C.P.). En el caso de los proyectos de leyes
estatutarias debe concluirse que no puede haber objeciones por
inconstitucionalidad, como quiera que la Corte Constitucional ya dictó
sentencia con efectos de cosa juzgada constitucional (art. 243 C.P.), en la que
encontró conforme con la Constitución el texto que remitió al Presidente de la
República. Sólo puede haber por tanto objeciones por inconveniencia.
3.
Texto del Proyecto de Ley Estatutaria conforme a la revisión de
constitucionalidad.
Normalmente,
corresponde al Congreso rehacer e integrar el texto del proyecto que ha sido
parcialmente declarado inexequible. Pero esto no es posible cuando ya ha
teminado la legislatura por cuanto la Constitución prevé que la fase
legislativa de la ley estatutaria se debe surtir en un sola legislatura y ésta
ya se encuentra terminada. Tampoco puede la Corte en la parte resolutiva de la
sentencia rehacer e integrar las disposiciones del texto del proyecto por
cuanto ésto la convertiría en legisladora. En tales circunstancias, en estos
casos particulares, la única opción razonable es que la Corte establezca en la
parte motiva de la sentencia el texto que será enviado al Presidente de la
República para su sanción u objeción por inconveniencia. Esta fijación del
texto en la parte motiva no convierte a la Corte en colegisladora, por cuanto
la Corporación se limita a suprimir las partes declaradas inconstitucionales,
que es el efecto general de toda sentencia de inexequibilidad.
El
siguiente es el texto del Proyecto de Ley Estatutaria "por el cual se
reglamenta el voto programático", conforme al estudio de
constitucionalidad realizado por la Sala Plena de la Corte Constitucional, el
cual será remitido al Presidente de la República para su sanción u objeción por
inconvencia:
Artículo
1º.- En desarrollo del artículo 259 de la Constitución Política, se entiende
por Voto Programático el mecanismo de participación mediante el cual los
ciudadanos que votan para elegir Gobernadores y Alcaldes, imponen como mandato
al elegido el cumplimiento del programa de gobierno que haya presentado como
parte integral en la inscripción de su candidatura.
Artículo
2º .- En desarrollo de los artículos 40 y 103 de la Constitución Política, la
revocatoria del mandato por el incumplimiento del programa de gobierno, es un
mecanismo de participación popular, en los términos de esta ley.
Artículo
3º.- Los candidatos a ser elegidos popularmente como gobernadores y alcaldes,
deberán someter a consideración ciudadana un programa de gobierno, que hará
parte integral de la inscripción ante las autoridades electorales respectivas,
debiéndose surtir posteriormente su publicación en el órgano oficial de la
entidad territorial respectiva, o en su defecto las administraciones
departamentales o municipales, ordenarán editar una publicación donde se den a
conocer los programas de todos los aspirantes, sin perjuicio de su divulgación
pública de acuerdo con la reglamentación en materia de uso de medios de
comunicación.
Artículo
4º.-  Declarado inexequible. Corte Constitucional. Sentencia C- 011   del 21 de
enero de 1994.
Artículo
5º.- Los alcaldes elegidos popularmente propondrán ante sus respectivos
Concejos municipales en las sesiones ordinarias siguientes a la fecha de su
posesión, las modificaciones, adiciones o supresiones al Plan económico y
social que se encuentre vigente en esa fecha, a fin de actualizarlo e
incorporarle los lineamientos generales del programa político de gobierno
inscrito en su calidad de candidatos. De no existir plan alguno, procederán a
su presentación dentro del mismo término, de conformidad con el programa
inscrito, sin perjuicio de lo consagrado en el inciso 3º del artículo 1º de la
Ley 02 de 1991.
Podrá
el alcalde proponer las modificaciones al plan de inversiones del municipio,
ante sus respectivos Concejos Municipales en las sesiones ordinarias siguientes
a la fecha de su posesión.
Una
vez aprobadas las modificaciones por el Concejo Municipal, se notificará de las
mismas para su respectivo control al organismo departamental de planeación
correspondiente, en un plazo no mayor a los diez (10) días siguientes a la
respectiva aprobación.
Artículo
6­º.- Los gobernadores elegidos popularmente convocarán a las asambleas, si se
encuentran en receso y presentarán dentro de los dos (2) meses siguientes a su
posesión, las modificaciones, supresiones o adiciones a los planes
departamentales de desarrollo, a fin de actualizarlos e incorporarle los
lineamientos generales del programa inscrito en su calidad de candidatos.
De
no existir plan de desarrollo alguno, procederán a su presentación ante la
Asamblea Departamental, dentro de los mismos términos y condiciones, de
conformidad con el programa inscrito.
Artículo
7º La revocatoria del mandato procederá, siempre y cuando se surtan los
siguientes requisitos:
1.
Haber transcurrido no menos de un año, contado a partir del momento de la
posesión del respectivo mandatario.
2.
Mediar por escrito, ante la Registraduría Nacional, solicitud de convocatoria a
pronunciamiento popular para revocatoria, mediante un memorial que suscriban
los ciudadanos que hayan sufragado en la jornada electoral que escogió al
respectivo mandatario, en un número no inferior al 40%  del total de votos
válidos emitidos.
Parágrafo.
La Registraduría de la respectiva entidad territorial certificará, en un lapso
mayor de 30 días, que las cédulas de quienes firman el memorial, correspondan a
ciudadanos que votaron en las respectivas elecciones.
Artículo
8º.- El memorial de solicitud de convocatoria a pronunciamiento popular para la
revocatoria deberá sustentar las razones que la animan.
Artículo
9º.-  Los ciudadanos de la respectiva entidad territorial serán convocados a
pronunciamiento popular sobre la revocatoria por la Registraduría Nacional
dentro de un término no superior a dos meses, contados a partir de la fecha de
radicación del memorial de solicitud.
Artículo
10º.- Corresponde al Registrador Nacional una vez reunidos los requisitos
establecidos en el artículo 7º de la presente ley, coordinar con las
autoridades electorales del respectivo departamento o municipio la divulgación,
promoción y realización de la convocatoria a pronunciamiento popular.
Artículo
11.- Sólo para efectos del voto programático, procederá la revocatoria del
mandato para gobernadores y alcaldes al ser ésta aprobada en el pronunciamiento
popular por un número de votos no inferior al 60%  de los ciudadanos que
participen en la respectiva convocatoria, siempre que el número de sufragios no
sea inferior al 60% de la votación registrada el día en que se eligió el
mandatario, y, únicamente podrán sufragar quienes lo hayan hecho en la jornada
electoral en la cual se eligió el respectivo gobernador o alcalde.
Artículo
12.- Habiéndose realizado el pronunciamiento popular y el previo informe de
escrutinios de la autoridad electoral de la respectiva entidad territorial, el Registrador
Nacional trasladará a conocimiento del Presidente de la República o del
gobernador respectivo para que procedan, según el caso, a la remoción del cargo
del respectivo gobernador o el alcalde revocado.
Artículo
13.- La revocatoria del mandato, surtido el trámite establecido en el artículo
12 de la presente ley, será de ejecución inmediata.
Artículo
14.- Revocado el mandato al gobernador o al alcalde, se convocará a elecciones
de nuevo mandatario dentro de los dos (2)  meses siguientes a la fecha de
revocatoria. Durante el período que transcurra entre la fecha de revocatoria y
la posesión del nuevo mandatario, será designado en calidad de encargado por el
Presidente de la República o el gobernador según sea el caso, un ciudadano del
mismo grupo, movimiento, sector o partido político del mandatario revocado.
Artículo
15.- . Declarado Inexequible. Corte Constitucional. Sentencia C- 011  del 21 de
enero de 1994.
Artículo
16.- La presente ley rige a partir de su promulgación.
DECISION
En
mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional de la República de Colombia, en
nombre del pueblo y por mandato de la Constitución
RESUELVE
PRIMERO:
Declarar EXEQUIBLE por el aspecto formal el Proyecto de Ley estatutaria
"por el cual se reglamenta el voto programático y se dictan otras
disposiciones", el cual esta radicado bajo los números 163 de 1992 en el
Senado de la República y 254 de 1993 en la Cámara de Representantes.
SEGUNDO:
Declarar EXEQUIBLES los artículos 1º, 3º, 7º, 9º, 10º, 11, 12, 13 y 14 del
mencionado proyecto.
TERCERO:
Declarar INEXEQUIBLE el artículo 4º del mencionado proyecto.
CUARTO:
Declarar INEXEQUIBLE  el artículo 15 del mencionado proyecto, en el entendido
de que producida la revocatoria del mandato de un gobernador o alcalde, quien
en cualquier tiempo resulte elegido en su reemplazo, tendrá el período
constitucional de tres (3) años contados a partir de la fecha de su posesión.
QUINTO:
Declarar PARCIALMENTE INEXEQUIBLE los artículos 2º y 8º, y los incisos segundo
y tercero del artículo 5º, así:
a)
En el artículo 2º son INEXEQUIBLES, la referencia al artículo 133 de la
Constitución y la expresión "que causa la pérdida de la investidura de los
gobernadores y alcaldes elegidos popularmente". El resto del artículo es
exequible.
b)
En el inciso segundo del artículo 5º, es INEXEQUIBLE la expresión
"ciñéndose a lo dispuesto en la Ley 12 de 1986 y el Decreto 077 de 1987 y
sus disposiciones reglamentarias". El resto del inciso es exequible.
c)
En el artículo 5º, es INEXEQUIBLE la frase final del inciso tercero que dice
"Para efectos del trámite que deberá surtir este último organismo se
sujetará para todos los efectos a las disposiciones consagradas en los
artículos 90 y siguientes del Decreto Ley 077 de 1987 y las normas reglamentarias".
El resto del inciso es EXEQUIBLE.
d)
En el artículo 8º es INEXEQUIBLE la expresión final "teniendo en cuenta
objetivos, metas y cronogramas no alcanzados durante la gestión del mandatario,
y en concordancia con el contenido del artículo 4º de la presente ley". El
resto del artículo es EXEQUIBLE.
SEXTO:
Declarar EXEQUIBLES los siguientes artículos en los términos y condiciones que
a continuación se indican:
a)
El inciso primero del artículo 5º es EXEQUIBLE en el sentido de que consagra
una facultad de los alcaldes.
b)
El artículo 6º es EXEQUIBLE en el sentido de que la Corte considera que
consagra una facultad de los gobernadores y que el término aprobado para la
presentación de las modificaciones, supresiones o adiciones a los planes
departamentales de desarrollo es de dos meses.
c)
El artículo 16 es EXEQUIBLE en el sentido de que la posibilidad de revocatoria
del mandato sólo tendrá efectos sobre los alcaldes y gobernadores elegidos con
posterioridad a la sanción del presente proyecto de ley, y a su publicación.
SEPTIMO:
REMITIR al Señor Presidente de la República el texto del proyecto de ley y la
sentencia, para efectos del correspondiente trámite constitucional.
OCTAVO:
ENVIAR copia de esta sentencia a los Presidentes del Senado y Cámara de
Representantes para su conocimiento.
Cópiese,
comuníquese, notifíquese, remítase, publíquese y cúmplase,
HERNANDO
HERRERA VERGARA
Presidente
JORGE ARANGO MEJIA         ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado                                                Magistrado
EDUARDO
CIFUENTES MUÑOZ JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado                                                           Magistrado
CARLOS
GAVIRIA DIAZ                    ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado                                             Magistrado
FABIO MORON DIAZ                              VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
Magistrado
MARTHA
VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria
General
Salvamento
Parcial de voto a la Sentencia No. C-011/94
REVOCATORIA
DEL MANDATO-Mayoría simple (Salvamento de voto)
Cuando
la Constitución no establece una excepción al principio de mayoría simple, la
ley no puede hacerlo de manera injustificada. Los Magistrados que salvamos
nuestro voto consideramos que es razonable que se establezcan ciertos
requerimentos de participación electoral mínima que garanticen que la
revocatoria sea producto de una decisión mayoritaria. Es pues razonable que la
ley exija como requisito de validez de la revocatoria que el número de sufragios
depositados para la revocatoria no sea inferior al 60% de la votación
registrada el día que se eligió el mandatario. Pero lo que resulta inaceptable
es que la ley contradiga sin justificación constitucional la regla general de
la mayoría simple y establezca una fórmula de mayoría calificada para la
aprobación de la revocatoria por los ciudadanos. Además, el artículo 11 no se
contenta con el establecimiento de la mayoría absoluta puesto que consagra que
60% de los votantes deberán aprobar la revocatoria. De esa manera la ley no
sólo está otorgando a una minoría la posibilidad de impedir un pronunciamiento
de la mayoria en ejercicio de su derecho constitucional a controlar el
desempeño de los funcionarios elegidos, sino que además podría estar convirtiendo
en inoperante el mecanismo de la revocatoria de mandato. Por eso creemos que
ese aspecto del artículo 11 debió ser declarado inexequible.
Ref:
Radicación No P.E-001
Los
Magistrados Eduardo Cifuentes Muñoz, Carlos Gaviria Díaz y Alejandro Martínez
Caballero, disentimos de la decisión mayoritaria que declaró exequible la
exigencia establecida en el artículo 11 del proyecto revisado, según la cual es
necesario que haya una mayoría calificada del 60 % de los votos emitidos para
que opere la revocatoria de alcaldes y gobernadores1 .
Consideramos
que la Constitución define al Estado colombiano  como un Estado Social de
Derecho, organizado en forma... democrática... y la regla de la democracia
acogida por la Carta fundamental, es el principio de la mayoría simple (CP Arts
146 y 148), tal y como esta Corporación lo reconoció en fallo anterior, cuando
expresamente señaló:
"La
Constitución se fundamenta en una democracia basada en el juego de las mayorías
y sólo incopora excepcionalmente el sistema de mayoría cualificada"2.
Es
cierto que la Constitución puede excepcionar el principio de mayoría simple y
efectivamente lo hace en varias ocasiones: así, para la aprobación de la leyes
orgánicas y estatutarias (CP Art 151 y 153), exige mayoría absoluta de los
miembros de ambas Cámaras; igual mayoría se requiere para la aprobación en
segundo período de un reforma constitucional por el Congreso (CP Art 375) o
para que ese cuerpo representativo convoque una Asamblea Constituyente que
deberá ser aprobada cuando menos por una tercera parte del censo electoral (CP
Art 376); para la concesión de indultos o amnistías para delitos políticos, la
Constitución exige una mayoría de dos tercios de los votos de los miembros de
una y otra cámara (CP Art 150 ord 17); también para la elección de Presidente
en primera vuelta la Constitución exige mayoría absoluta (CP Art 190).
Sin
embargo, cuando la Constitución no establece una excepción al principio de
mayoría simple, la ley no puede hacerlo de manera injustificada. Los
Magistrados que salvamos nuestro voto consideramos que es razonable que se
establezcan ciertos requerimentos de participación electoral mínima que
garanticen que la revocatoria sea producto de una decisión mayoritaria. Es pues
razonable que la ley exija como requisito de validez de la revocatoria que el
número de sufragios depositados para la revocatoria no sea inferior al 60% de
la votación registrada el día que se eligió el mandatario. Pero lo que resulta
inaceptable es que la ley contradiga sin justificación constitucional la regla
general de la mayoría simple y establezca una fórmula de mayoría calificada
para la aprobación de la revocatoria por los ciudadanos. Además, el artículo 11
no se contenta con el establecimiento de la mayoría absoluta puesto que
consagra que 60% de los votantes deberán aprobar la revocatoria. De esa manera
la ley no sólo está otorgando a una minoría la posibilidad de impedir un
pronunciamiento de la mayoria en ejercicio de su derecho constitucional a
controlar el desempeño de los funcionarios elegidos, sino que además podría
estar convirtiendo en inoperante el mecanismo de la revocatoria de mandato. Por
eso creemos que ese aspecto del artículo 11 debió ser declarado inexequible.
Fecha
ut supra,
EDUARDO
CIFUENTES MUÑOZ               CARLOS GAVIRIA DIAZ
ALEJANDRO
MARTÍNEZ CABALLERO
[1]Gaceta
Constitucional N° 47 de abril 15 de 1991, pág. 11
[2]Proyecto del
Senador José Renán Trujillo. Véase el folio 79 del expediente de este proceso PE-001
en donde obra la exposición de motivos del proyecto de ley.
[3] Vid Guillermo Cabanelas. Diccionario
Enciclopédico de derecho usual. Buenos Aires: Heliasta, 1989, Tomo VI p 461.
[4]Los apartes de la sentencia C-011 de
1994 referidos al artículo 11 del proyecto de ley revisado fueron elaborados
por el Doctor José Gregorio Hernández Galindo, y salvaron el voto los
magistrados Eduardo Cifuentes Muñoz, Carlos Gaviria Díaz y Alejandro Martínez
Caballero.
1 Los apartes de la
sentencia C-011 de 1994 referidos al artículo 11 del proyecto de ley revisado
fueron elaborados por el Doctor José Gregorio Hernández Galindo.
2 Ver Sentencia C-013 del 21 enero de
1993. Magistrado Ponente Eduardo Cifuentes Muñoz.