T-469-93
Sentencia No
Sentencia No.
T-469/93
DERECHO AL
TRABAJO/ADMINISTRACION PUBLICA/CODECHOCO/ACCION DE TUTELA-Ejercicio
Si una empresa
quiebra a raíz de la sanción pecuniaria que le impone una entidad pública de
policía administrativa, ella tendrá una posición de orden legal frente al
organismo de control; sus ex-empleados, que eventualmente padecerán una
situación de zozobra económica, al igual que sus familias e hijos, lo estarán
en una posición de orden material. De admitirse que toda persona ubicada en una
posición de orden material pudiese ejercer la acción de tutela, se tendría que
aceptar que ésta procede no solamente contra vulneraciones o amenazas de
derechos fundamentales sino también contra cualquier cambio o afectación de las
situaciones existenciales de las personas.
LEGITIMACION POR
ACTIVA EN TUTELA-Improcedencia/CAUSA
AJENA-Apropiación Indebida
La instauración
de la acción de tutela por las personas materialmente afectadas - pero no
jurídicamente vinculadas a la actuación administrativa -, haciendo caso omiso
del sujeto que en primer término puede considerarse agraviado en su órbita
jurídica como consecuencia de la acción o de la omisión de la autoridad
pública, equivale a apropiarse indebidamente de una causa ajena.
REF.:
Expediente T-15233
Actor: AMED DE
JESUS BARRIOS
Magistrado
ponente:
Dr. EDUARDO
CIFUENTES MUÑOZ
La Sala Tercera de
Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los Magistrados Eduardo
Cifuentes Muñoz, Carlos Gaviria Díaz y José Gregorio Hernández Galindo, ha
pronunciado
EN NOMBRE DEL PUEBLO
Y
POR MANDATO  DE LA CONSTITUCION
la siguiente
S E N T E N C I A
En el proceso de
tutela T-15233 adelantado por AMED DE JESUS BARRIOS contra la CORPORACION
NACIONAL DE DESARROLLO DEL CHOCO (CODECHOCO).
ANTECEDENTES
1. AMED DE JESUS
BARRIOS CAICEDO, en calidad de empleado y presidente del Sindicato de
Trabajadores de la EMPRESA MADERAS DEL DARIEN S.A. (MADARIEN S.A.), interpuso
acción de tutela contra la CORPORACION NACIONAL PARA EL DESARROLLO DEL CHOCO
(CODECHOCO), por considerar que la omisión de ésta en los trámites para el
otorgamiento de los permisos de aprovechamiento forestal en favor de la empresa
mencionada y de PIZANO S.A., vulnera su derecho fundamental al trabajo.
2. CODECHOCO es un
establecimiento público del orden nacional, adscrito al Departamento
Administrativo de Planeación Nacional. El Gobierno Nacional delegó en esta
entidad a partir de 1985, el manejo de los recursos forestales de la cuenca del
río Atrato, lo que se encontraba anteriormente bajo la responsabilidad del
Instituto Nacional de los Recursos Naturales Renovables y del Ambiente
(INDERENA).
3. La Empresa
MADERAS DEL DARIEN S.A. (MADARIEN S.A.) tiene como objeto social el desarrollo
de actividades relacionadas con la explotación y utilización de los recursos
forestales. Cuenta con 550 empleados que desempeñan su labor en las zonas donde
se le han concedido permisos de aprovechamiento forestal. Así mismo, celebra
contratos de extracción maderera con empresas del ramo que, solicitan, a su
vez, los permisos mencionados ante las entidades competentes, como es el caso de
PIZANO S.A.
Ante la demora de
CODECHOCO en el otorgamiento de los permisos respectivos, la compañía maderera
solicitó a la División Departamental de Trabajo y Seguridad Social de
Cundinamarca del Ministerio de Trabajo, se decretara el cierre definitivo y se
autorizara la terminación de los contratos de trabajo "debido a que carece
de la materia prima indispensable para continuar trabajando". La entidad
oficial, mediante Resolución No. 1944 de Julio 1º de 1993, concedió el permiso
para despedir el 50 % de los trabajadores vinculados a MADARIEN S.A., pero
denegó la autorización de cierre de la empresa.
4. El accionante, lo
mismo que un gran número de los empleados de MADARIEN, "es oriundo de una
población del Chocó, de raza negra y de vocación laboral maderera quienes por
tradición de su etnia no se han dedicado ni a la agricultura ni a la
ganadería." Agrega el peticionario, que considera justas sus condiciones
de trabajo, en términos de estabilidad laboral y de salarios y prestaciones
sociales. El gasto de la empresa por trabajador en 1992 fue de aproximadamente
$500.000 mensuales.
5. Dentro de las
funciones de CODECHOCO se encuentran, entre otras, el otorgamiento de
concesiones o permisos de aprovechamiento forestal a empresas dedicadas a este
sector de la actividad económica. Estas autorizaciones tienen por objeto
permitir a las compañías interesadas la explotación de especies madereras
determinadas, dentro de un área específica de conformidad con las condiciones
establecidas en los respectivos permisos o concesiones.
El aprovechamiento
forestal puede llevarse a cabo mediante tres modalidades, de acuerdo con las
características del área y la finalidad del mismo. Así, los permisos pueden ser
persistentes, únicos y domésticos. Son persistentes aquellos en que el
permisionario se obliga a conservar la protección sostenida de la masa forestal
mediante técnicas silvícolas que permitan su renovación. Los permisos únicos
hacen referencia a la explotación definitiva de un bosque, cuyo suelo será
destinado a usos diferentes del forestal. Y por último, se entienden como
domésticos, aquellos permisos de aprovechamiento en menor escala cuyo
explotación obedece esencialmente a las necesidades de subsistencia del
beneficiario. La clasificación de las modalidades de permisos en clases A, B, C
y D, se determina de acuerdo al volumen de madera extraída en bruto. Así, la
clase A corresponde a aprovechamientos forestales para volúmenes superiores a
los 10.000 metros cúbicos, la B respecto de extracciones de menos de 10.000 y más
de 2.000 metros cúbicos, la C para explotaciones entre 2.000 y 200 y, por
último la D, para cantidades inferiores a 200 metros cúbicos.
El procedimiento por
el cual se celebran los contratos de aprovechamiento forestal se encuentra
establecido en el Código de Recursos Naturales (Decreto Ley 2811 de 1974) y sus
normas reglamentarias (Acuerdo 29 de 1975 del INDERENA y 29 de 1984 de
CODECHOCO). La etapa precontractual se inicia con la solicitud por parte del
interesado de un permiso para adelantar los estudios previos. Una vez concedido
el permiso inicial y finalizada la etapa de investigación, se presenta un
documento denominado "Plan de Ordenación Forestal", respecto del cual
la Corporación está facultada para solicitar las aclaraciones y estudios complementarios
que considere pertinentes. Como culminación de la fase anterior al contrato, la
empresa solicita el otorgamiento del permiso de aprovechamiento forestal.
En lo que concierne
a la cuenca del Río Atrato, CODECHOCO se pronuncia sobre la solicitud. Primero
emite un concepto técnico definitivo que, de ser favorable, habilita a la Junta
Directiva de la entidad para proceder a otorgar la autorización. Tratándose de
los aprovechamientos forestales en baldíos de propiedad de la Nación, las
empresas interesadas que han obtenido permiso deben suscribir un contrato de
extracción maderera con la entidad encargada del manejo y aprovechamiento de
los recursos naturales en la zona.
El interesado recibe
el proyecto de contrato al momento de la notificación de la Resolución que
otorga el permiso de aprovechamiento forestal y dispone de un término de dos
meses para formular las objeciones del caso, o para devolverlo debidamente
suscrito a la entidad. Esta resuelve las objeciones, o en su ausencia, lo
suscribe y procede a su perfeccionamiento.
6. A partir de las
pruebas aportadas y practicadas en el proceso de tutela, fue posible establecer
que MADARIEN S.A. presentó, ante la entidad competente, solicitud de permisos
de estudio para aprovechamientos forestales únicos en las áreas denominadas
Sábalos y Larga Boba el 19 de Agosto de 1981 y para aprovechamiento persistente
clase A en la zona conocida como Puerto Escondido o Balsa II, en Mayo 3 de
1988. Por su parte, la compañía maderera PIZANO S.A. inició en el 15 de
Noviembre de 1982 el procedimiento con miras a obtener permisos persistentes
clase A para el área de Guamal y, en  Junio 20 de 1990, para la zona de
Domingodó.
En relación con las
áreas de Sábalos, Larga Boba, la Balsa II y Guamal, cumplidos los trámites de
otorgamiento del permiso de estudio, presentación del Plan de Ordenamiento
Forestal y concepto técnico favorable, la Junta Directiva de CODECHOCO,
mediante el Acuerdo 061 de Octubre 30 de 1992, concedió los permisos de
aprovechamiento forestal a las empresas solicitantes. En lo tocante a Sábalos y
Larga Boba, se otorgaron permisos únicos, y para Guamal y Balsa II, permisos
persistentes. No obstante, la Junta Directiva de la entidad decidió que en los
contratos debía estipularse una cláusula que condicionara su continuidad a lo
que finalmente decidiera el Legislador en desarrollo del artículo 55
transitorio de la Constitución, que reconoce derechos de propiedad colectiva a
las comunidades negras que ancestralmente han venido ocupando tierras baldías
en las zonas rurales ribereñas de los ríos de la cuenca del Pacífico.
Mediante las
Resoluciones 3595 y 3596 de Diciembre 30 de 1992, la Dirección Ejecutiva de
CODECHOCO concedió los permisos de aprovechamiento forestal persistente para
las zonas de Balsa II y Guamal, y coetáneamente a su notificación, entregó a
los permisionarios las minutas de los contratos respectivos. Estas fueron
devueltas sin objeciones y debidamente suscritas por las empresas el 5 de Enero
de 1993, pero hasta la fecha de presentación de la acción de tutela, la entidad
pública había omitido suscribir los contratos, otorgar los permisos sobre
Sábalos y Larga Boba y continuar con el trámite del permiso para Domingodó.
7. Con el objeto de
determinar los motivos que llevaron a CODECHOCO a suspender los trámites de los
permisos, se aportaron y practicaron pruebas, dentro de las cuales se
encuentran las actas de la Junta Directiva de la Corporación. De su contenido
puede deducirse que la Corporación envió las minutas de los contratos
mencionados al Departamento Administrativo de Planeación Nacional, al INDERENA,
al Viceministro de Gobierno y a las comunidades que habitan la zona, con el
objeto de que formularan los comentarios que considerarán del caso. Se observa
en el acta de la sesión de Octubre 30 de 1992 que la motivación central para
conceder los cuatro permisos es la de garantizar a MADERAS DEL DARIEN la
posibilidad de continuar trabajado en el Chocó, teniendo en cuenta que se trata
de una de las pocas empresas que opera en el departamento y genera empleo.
Igualmente, se percibe la preocupación de conceder los permisos en conformidad
con la normatividad constitucional vigente.
La reunión de la  Junta Directiva del 18 de Diciembre de 1992,
tenía por objeto conocer y considerar los argumentos de las entidades a las que
se les había solicitado su concepto en torno al otorgamiento de los permisos de
aprovechamiento forestal. A este respecto el señor Viceministro de Gobierno,
dada su calidad de Presidente de la Comisión Nacional del artículo 55
transitorio de la Constitución, observa que la información socioeconómica
disponible es deficiente y en esa medida pueden afectarse los derechos
derivados del artículo transitorio mencionado, lo que podría generar eventuales
conflictos sociales en la región. Agrega que los estudios que permitirían la
aprobación de estos permisos, se realizaron antes de la expedición de la
Constitución Política de 1991 y, por lo tanto, no se tomaron en consideración
los derechos especiales en favor de los grupos étnicos, los mecanismos de
participación comunitaria y la obligación de preservar el medio ambiente, todo
lo cual aparece hoy consagrado en la Carta. Manifiesta su preocupación por la falta
de coordinación gubernamental en la definición de las prioridades para la
región pacífica y la conservación de la biodiversidad. Añade que, en su
opinión, se están otorgando permisos de aprovechamiento forestal, sin las
evaluaciones pertinentes. En virtud de las anteriores consideraciones,
recomienda reconsiderar el permiso de Balsa II hasta tanto se conforme una
comisión que elabore una evaluación sobre los daños ocasionados en la
explotación forestal de Balsa I.  Conceptúa que los demás permisos deben otorgarse
como persistentes  y no como únicos, para dejar a salvo los derechos de las
comunidades negras derivados de los artículos 55 transitorio y 63 de la Carta.
En la misma sesión, el representante del Ministerio de Agricultura
y Gerente General del Instituto Nacional de Recursos Naturales Renovables y del
Medio Ambiente, INDERENA, a la vez miembro de la Comisión Nacional del Artículo
55 transitorio, anotó que los criterios para el otorgamiento de permisos de
aprovechamiento forestal y las minutas de los contratos respectivos son los
mismos que utilizaba el INDERENA hace 10 o 15 años, por lo que deben
modificarse para ajustarlos a la nueva normatividad nacional e internacional.
Su principal objeción se refiere a la viabilidad de los permisos únicos que, a
su juicio, contrarían la Constitución, particularmente la noción del desarrollo
sostenible. Agrega que debió llevarse a cabo un censo de población en las
regiones con antelación al otorgamiento de los permisos.
La Junta Directiva
de CODECHOCO se reunió nuevamente el 12 de Enero de 1993 con el fin de evaluar
la situación surgida luego de la expedición de las resoluciones que concedieron
los permisos y procedió a nombrar una comisión técnica para determinar el
mecanismo jurídico idóneo con el fin de modificar las resoluciones proferidas y
notificadas, junto con los contratos suscritos por las empresas interesadas.
Reunida nuevamente
el 25 de Enero, y fundada en los conceptos jurídicos solicitados, la Junta
concluyó que el mecanismo adecuado para modificar las resoluciones y los
contratos era el de la revocatoria directa de los actos administrativos, que
exige el consentimiento previo del beneficiario. Para ello, nombraron
nuevamente una comisión que debía dialogar con los representantes legales de
las compañías madereras con el objeto de obtener su autorización para revocar
algunos aspectos de las resoluciones dado su carácter de actos administrativos.
Luego de la reunión
de algunos miembros de la Junta con los representantes legales de PIZANO S.A. y
MADARIEN S.A., éstos presentaron un informe a la Junta Directiva en la sesión
del día Abril 2 de 1993. En él se expresa que las empresas madereras
condicionan el otorgamiento de su consentimiento para la revocatoria, a la
firma por parte de CODECHOCO de los contratos suscritos para Balsa II y Guamal,
a la expedición de las resoluciones que otorguen los permisos para Larga Boba y
Sábalos en el menor tiempo posible, y al otorgamiento del permiso para
Domingodó. En sesión del 26 de Marzo último, la Junta resolvió modificar una
cláusula del contrato original y entregarlo a los permisionarios debidamente
suscrito para las zonas de Guamal y Balsa II. Respecto de la solicitud de
aprovechamiento para las zonas de Sábalos y Larga Boba, se planteó la necesidad
de definir el mecanismo para cambiar la naturaleza de los permisos de únicos a
persistentes.
8. El Tribunal
Superior del Distrito Judicial de Quibdó, en la Sala Dual Civil-Laboral,
mediante sentencia del 13 de Abril de 1993, falló favorablemente la acción de
tutela solicitada. En la providencia se resalta el carácter paradójico y digno
de admiración del hecho de que un trabajador actúe en defensa de los intereses
de la empresa para la cual presta sus servicios. El Tribunal considera que la
negativa de CODECHOCO a suscribir o presentar el proyecto de los contratos para
las áreas de Guamal, Balsa II, Larga Boba y Sábalos carece de justificación, y
que "el Estado en lugar de proteger del derecho al trabajo de BARRIOS
CAICEDO, lo que está es desprotegiéndolo a sabiendas de lo digno y legal del
trabajo que desarrolla al servicio de MADERAS DEL DARIEN S.A.".
Se puntualiza en la
sentencia que la omisión de CODECHOCO generaría el cierre de la empresa y, por
ende, quedarían cesantes sus trabajadores, quienes, a juicio del fallador, se
encuentran en condiciones de debilidad manifiesta. Por lo tanto, concluye que
la actuación de la Corporación viola el artículo 53 de la Constitución - que
prohibe que la ley, los contratos y convenios de trabajo puedan menoscabar la
libertad, la dignidad humana y los derechos de los trabajadores -, y el
artículo 54 de la Constitución Nacional, en lo referente al deber del Estado de
propiciar la ubicación laboral de quienes están en edad de trabajar. En virtud
de lo anterior, se ordena a CODECHOCO suscribir los contratos de Guamal y Balsa
II, proferir las resoluciones que otorgan los permisos de aprovechamiento
forestal únicos para Sábalos y Larga Boba y se deniega la petición en lo que
atañe a Domingodó.
9. La Corporación
acusada impugnó el fallo. Luego de precisar las diferencias entre los permisos
persistentes y los únicos, cita el concepto técnico del Ingeniero HUGO VILLOTA
y explica que lo anterior llevó a la Junta Directiva a tomar la decisión de
cambiar la naturaleza de los permisos de únicos a persistentes. En cuanto a los
permisos de Guamal y Balsa II, el apoderado y representante legal de CODECHOCO
estima que era oportuno introducir modificaciones de orden técnico recomendadas
por los miembros de la Junta Directiva de la entidad, pero que los contratos
fueron aprobados y enviados a las compañías el 5 de Abril. Solicita se revoque
la decisión, se ordene el cambio de los permisos de naturaleza única a
persistentes para las zonas de Sábalos y Larga Boba y se determine que los
contratos a suscribir sean los aprobados por la Junta Directiva de CODECHOCO el
día 5 de abril de 1993.
10. Mediante escrito
presentado a la Corte Suprema de Justicia, el accionante defiende la decisión
de primera instancia. Esgrime que las recomendaciones en virtud de las cuales
se modificaron los contratos, son anteriores a las resoluciones que otorgaron
los permisos. Agrega, que la clase de permiso se determina por la naturaleza
del suelo y el uso que la ley establezca. Señala que Sábalos y Larga Boba no
están incluidas como zonas de reserva forestal y, por ello, los permisos
respectivos deben ser únicos. Explica que por tratarse de actos
administrativos, no es viable introducir modificaciones extemporáneas, como lo
hizo la entidad respecto de los contratos en cuestión.
11. La Corte Suprema
de Justicia, mediante sentencia del 20 de Mayo de 1993, resolvió la
impugnación. La Corporación, parte de considerar que las razones de CODECHOCO
para negarse a otorgar los permisos únicos y en su lugar otorgarlos como
permisos persistentes obedece a "una sana política destinada a un mejor
aprovechamiento de los recursos naturales y de consiguiente a la conservación
del ecosistema". Como fundamentos jurídicos de su afirmación cita los
artículos 8, 79, 80, 334 y 336 de la Constitución Nacional, al igual que el
Código de Recursos Naturales. Concluye, que el proceder de CODECHOCO no puede
calificarse de arbitrario o caprichoso, y por el contrario, "el derecho a
un sano ambiente tiene primacía y prevalencia sobre el derecho individual al
trabajo". Por otra parte, y respecto del derecho al trabajo que el
peticionario afirma se encuentra amenazado, considera el fallador de segunda
instancia que se trata de "una simple conjetura", ya que el
Ministerio de Trabajo no se ha pronunciado respecto de la solicitud de despido
de los trabajadores de MADARIEN. Enfatiza que no puede llegarse "al
extremo de que la simple sospecha o suspicacia constituyan fundamento para su
viabilidad." Por lo expuesto, la Corte Suprema revoca los ordinales 1º y
2º del fallo de primera instancia, que ordenaban a CODECHOCO la suscripción de
los contratos de Balsa II y Guamal y la expedición de las resoluciones
referentes a los permisos únicos para Sábalos y Larga Boba.
12. El abogado Hugo Palacios Mejía,
presentó un escrito en el que defiende de manera conjunta los intereses de sus
poderdantes, AMED DE JESUS BARRIOS y MADERAS DEL DARIEN S.A., en la revisión
del presente proceso de tutela y en la del expediente T-13636, interpuesta por
la Comunidad del Resguardo Indígena de Chajeradó contra la acción de la empresa
mencionada y la omisión de CODECHOCO y resuelta mediante sentencia ST-380 de
1993 de la Corte Constitucional. Considera que la H. Corte Suprema de Justicia
no explica por qué encuentra justificada la demora de la entidad en la
suscripción de los contratos de Balsa II y Guamal, cuyos permisos habían sido
solicitados y concedidos con carácter de persistentes, razón que amerita la
revisión del fallo de segunda instancia. Afirma que no se tuvo en cuenta la
fecha de presentación de las solicitudes para los permisos, por cuanto el
derecho al trabajo no puede quedar sujeto indefinidamente a las disertaciones
de la Administración en torno a cómo proteger el medio ambiente. En su
criterio, "la demora indefinida de la administración no es un instrumento
legítimo de protección del medio ambiente". Agrega que CODECHOCO debió
buscar soluciones alternativas en cumplimiento de los principios de economía y
celeridad (CP art. 209), como hubiera podido ser el otorgamiento de los
permisos con carácter de únicos, pero sujetarlos a los criterios más exigentes
de los aprovechamientos persistentes. Por último, discrepa de la posición de la
Corte, en cuanto a que la solicitud de despido de trabajadores ante el
Ministerio de Trabajo sea una simple conjetura, ya que se trata de un acto
concreto, cuyo efecto es el pronunciamiento de la Administración y que, de ser
favorable, produciría efectos jurídicos adversos al peticionario. Cabe
precisar, finalmente, que el aludido permiso fue concedido a MADARIEN el 1º de
Julio de 1993.
FUNDAMENTOS JURIDICOS
Derecho
fundamental al trabajo y derecho al medio ambiente
1. El accionante,
señor AMED DE JESUS BARRIOS, aduce la vulneración de su derecho fundamental al
trabajo consagrado en el artículo 25 de la Constitución como consecuencia de la
demora indefinida de CODECHOCO en otorgar los permisos de aprovechamiento
forestal solicitados de tiempo atrás por la Compañía Maderas del Darién - MADARIEN
- y por PIZANO S.A. El Tribunal Superior del Distrito Judicial de Quibdó
considera que la omisión de la entidad encargada del manejo y protección de los
recursos forestales de la cuenca del río Atrato "generaría el cierre de la
empresa y por ende quedarían cesantes sus trabajadores", vulnerándose con
ello el derecho al trabajo del petente. La Sala Laboral de la H. Corte Suprema
de Justicia asevera que el temor que suscita la solicitud de autorización
presentada por MADARIEN al Ministerio de Trabajo para declarar terminado el
contrato individual de trabajo de sus empleados por la clausura de la empresa
es puramente conjetural y no amenaza los derechos fundamentales del
peticionario. A su juicio, "el derecho a un ambiente sano tiene primacía y
prevalencia sobre el derecho individual al trabajo" y, por tanto, no es
correcto afirmar que la actitud de CODECHOCO sea arbitraria o caprichosa. En
concepto del apoderado del petente, doctor HUGO PALACIOS MEJIA, la posterior
resolución del Ministerio del Trabajo (Resolución 194 de julio 1º de 1993) que
autoriza el despido del 50% de los trabajadores de MADARIEN y niega su cierre,
demuestra que la amenaza del derecho al trabajo no era una "simple
conjetura". De cualquier forma, estima que la demora injustificada de CODECHOCO
en el trámite de los permisos "no es un instrumento legítimo de protección
al medio ambiente".
El conflicto
jurídico planteado  entre el derecho de todas las personas a gozar de un medio
ambiente sano (CP art. 79) y el derecho fundamental al trabajo (CP art. 25) -
del empleado de una empresa cuyo objeto social es la explotación de los
recursos madereros mediante la obtención de permisos de aprovechamiento
forestal -, involucra las actuaciones de una autoridad pública - CODECHOCO - en
el trámite de permisos para el aprovechamiento de recursos naturales
renovables.
2. La alegada
vulneración del derecho fundamental al trabajo se origina en un conflicto
existente entre la autoridad pública que ejerce funciones de protección
ambiental y la empresa maderera empleadora del petente, relacionado con la
demora en la trámitación oficial de los permisos de aprovechamiento forestal.
Como entidad
ejecutora de la política ambiental, CODECHOCO está facultada para otorgar
concesiones o permisos a particulares que pretendan realizar aprovechamientos
forestales en el área de su jurisdicción  (Decreto 760 de 1968, artículo 4º) .
El trámite para la expedición de los permisos respectivos es relativamente
complejo, y requiere tanto la intervención del particular -  solicitud de
permiso para adelantar estudios previos, presentación del plan de ordenación
forestal, petición de otorgamiento del permiso de aprovechamiento forestal,
firma del contrato -, como de la entidad pública - investigación de campo,
conceptos técnicos, exigencia de estudios complementarios, expedición de los
permisos y los contratos de explotación correspondientes -. Pero, ante todo, el
interés social en la preservación del medio ambiente justifica un análisis
exhaustivo y pormenorizado de las implicaciones que tiene el otorgamiento de
permisos de aprovechamiento forestal, particularmente, respecto de los
habitantes y el ecosistema de la zona en que se proyecta realizar la
explotación.
La Corte procederá a
determinar, bajo la óptica de la protección constitucional y legal del medio
ambiente confiada a CODECHOCO, si la presunta omisión de la autoridad pública
vulnera el derecho fundamental al trabajo, y si la acción de tutela es
procedente como medio de defensa judicial  para la resolución del conflicto planteado.
Protección del
medio ambiente y desarrollo económico sostenible
3. El marco jurídico
que regula las actuaciones de los organismos encargados del manejo y
aprovechamiento de los recursos naturales ofrece al Estado amplios y diversos
mecanismos para alcanzar los fines establecidos en la Constitución y la ley
para su preservación, entre los que se cuentan, incluso, la posibilidad de
ordenar el cierre de empresas con la consiguiente repercusión en términos de
recursos humanos y de restricción de las posibilidades de empleo. En esta
ocasión, es necesario establecer si la afectación particular del derecho
fundamental al trabajo tiene la capacidad de neutralizar una decisión de la
autoridad pública derivada del ejercicio de sus facultades constitucionales y
legales en punto a la conservación del medio ambiente.
4. El Constituyente
elevó a rango constitucional la decisión política de hacer compatible el
desarrollo económico con la preservación del medio ambiente sano. Tal
aspiración que adquiriría expresión positiva en diversas normas de la Carta
Fundamental (CP arts. 8, 58, 79, 80, 333 y 334) fue producto de un
entendimiento realista y profundo, en el seno de la Asamblea Nacional
Constituyente, en torno a la necesidad de preservar el medio ambiente de manera
que la vida humana de las generaciones presentes y futuras pueda ser
garantizada. El alcance de las normas protectoras del medio ambiente, se
precisa en la ponencia que se ocupó del tema:
"Ya no es
posible ver el problema ambiental como un recurso romántico o de escape a las
condiciones del presente. Implica una mirada sobre la manera como se entiende
el desarrollo y, por lo tanto, no puede ser ajeno a la formulación de la Carta
Fundamental. La dimensión ambiental debe permear el contenido de la nueva
Constitución. Lo ambiental no puede ser comprendido como un apéndice o como un
puñado de buenas intenciones encerradas en un capítulo altruista, pero cuyo
contenido acaba siendo refutado o ignorado por el conjunto de las normas
básicas que regulan la convivencia. La crisis ambiental es, por igual, una
crisis de la civilización y replantea la manera de entender las relaciones
entre los hombres. Las injusticias sociales se traducen en desajustes
ambientales y éstos a su vez reproducen las condiciones de miseria (...).
"Estos
criterios, que han servido para orientar la propuesta ambiental de los ponentes,
llevan a la conclusión de que es necesario afrontar el desarrollo en forma
diferente. El problema ambiental no impone tanto límite al desarrollo como una
reorientación del mismo. No basta, para decirlo de otra manera, con señalar los
límites del actual desarrollo, sino que es preciso encontrar los caminos para
formularlo de acuerdo con las potencialidades ofrecidas por el medio. (...)
"Para lograr un
desarrollo de esta naturaleza se requiere una profunda transformación de los
sistemas educativos, que deben basarse en el conocimiento de la estructura y
potencial de desarrollo de los ecosistemas del trópico y no en la imitación de
los esquemas tecnológicos y culturales de los países más desarrollados. Con
ello se contribuye a establecer una manera diferente de comprender las
relaciones sociales y políticas del país. La perspectiva ambiental va también
en el camino de la descentralización. La conservación de la diversidad genética
y ecosistémica está íntimamente asociada al fomento de la diversidad cultural y
étnica. La cultura debe recuperar su capacidad de articulación al medio, para
que pueda servir de estrategia adaptativa"[1].
A nivel
constitucional se plasmaron principios y directrices políticas claras en
materia de medio ambiente. Se elevó a deber del Estado y de los particulares la
protección de las riquezas culturales y naturales de la Nación (CP art. 8). A
la función social de la propiedad se incorporó una función ecológica (CP art.
58). Se dispuso que la planeación e intervención estatal en el manejo y
aprovechamiento de los recursos naturales tuvieran como fin su desarrollo
sostenible y la preservación de un medio ambiente sano (CP arts. 80 y 334). Por
último, el Constituyente confió al legislador ordinario la determinación del
alcance de la libertad económica cuando así lo exigieran el interés social, el
ambiente y el patrimonio cultural de la Nación (CP art. 333).
5. Por mandato
constitucional, el Congreso está llamado a decidir la política ambiental que
más convenga al desarrollo del país, claro está, dentro de los principios de
economía sostenible y de función social y ecológica de la propiedad. A la luz
del nuevo marco superior, las leyes preconstitucionales deben ser interpretadas
de conformidad con los artículos constitucionales anteriormente citados, de
manera que se otorgue a las disposiciones legales la mayor eficacia y alcance
en favor de la preservación de los recursos naturales.
La política
internacional del Estado colombiano también ha sido coherente con la decisión
política de compromiso integral con la defensa del medio ambiente. Ello se
deduce de la intervención del gobierno colombiano en la reciente cumbre sobre
la Tierra, celebrada en Río de Janeiro en 1992, donde se suscribieron
Declaraciones y Convenios en materia de protección del medio ambiente que
acogen los conceptos de "economía sostenible" y "desarrollo
sostenible". Simultáneamente, el Programa de las Naciones Unidas para el
Medio Ambiente ha publicado recientemente (1991) la Estrategia para el Futuro
de la Vida "Cuidar la Tierra", destinada a "reformular la
concepción actual acerca de la conservación y el desarrollo, de modo que
inspire y aliente a quienes consideran que vale la pena cuidar a los seres
humanos y a la naturaleza, y creen que entre los destinos de ambos existe una
relación de interdependencia". En esta estrategia global en favor de la
vida se precisan los alcances del principio de sustentabilidad, al definir el
"desarrollo sostenible" como aquél que "satisface las
necesidades del presente sin comprometer la capacidad de las generaciones
futuras", de manera que sea posible "mejorar la calidad de la vida
humana sin rebasar la capacidad de carga de los ecosistemas que la
sustentan".[2]
6. En el plano
legislativo, el Código de Recursos Naturales Renovables (D. 2811 de 1974),
expedido en desarrollo de las facultades extraordinarias conferidas por el
Congreso al Gobierno mediante la Ley 23 de 1973, anticipa la decisión de
política ambiental consistente en hacer depender el desarrollo económico de la
preservación de los recursos naturales renovables, cuando en su artículo 2º
establece:
"Artículo 2º
Fundado en el principio de que el ambiente es patrimonio común de la humanidad
y necesario para la supervivencia y el desarrollo económico y social de los
pueblos, este Código tiene por objeto:
1. Lograr la
preservación y restauración del ambiente y la conservación, mejoramiento y
utilización racional de los recursos naturales renovables, según criterios de
equidad que aseguren  el desarrollo armónico del hombre y de dichos recursos,
la disponibilidad permanente de éstos y la máxima participación social, para
beneficio de la salud y el bienestar de los presentes y futuros habitantes del
territorio nacional.
2. Prevenir y
controlar los efectos nocivos de la explotación de los recursos naturales no
renovables sobre los demás recursos.
3. Regular la
conducta humana, individual o colectiva y la actividad de la Administración
Pública, respecto del ambiente y de los recursos naturales renovables y las
relaciones que surgen del aprovechamiento y conservación de tales recursos y de
ambiente".
7. En un tercer
nivel, los organismos de policía administrativa que tienen a su cargo la
ejecución de las políticas estatales con miras a asegurar el manejo sostenible
de los recursos naturales renovables, han sido investidas de múltiples
facultades y disponen de diversos medios legales para el desarrollo de la
política ambiental, que van desde el otorgamiento de incentivos y estímulos
económicos a quienes contribuyan con su acción al mejoramiento y conservación
del medio ambiente, hasta la imposición de sanciones como la cancelación de las
concesiones, permisos de manejo y aprovechamiento de los recursos naturales
renovables.
La entrada en
vigencia de un nuevo marco constitucional, que introduce un cambio
significativo en la concepción del desarrollo económico particularmente en
relación con el medio ambiente, exige de las autoridades administrativas una
reinterpretación de las facultades consagradas en la legislación
preconstitucional, de manera que las fallas en el ejercicio de la función de
policía ambiental no produzcan efectos perniciosos para la protección del medio
ambiente y de los derechos de las comunidades que dependen de la preservación
de los ecosistemas para su sobrevivencia. En especial, la plena efectividad de
los derechos de las comunidades negras reconocidas por la Constitución (CP art.
55 transitorio) y la ley (Ley 70 de 1993) puede depender de la oportuna
intervención de los organismos administrativos que tienen a su cargo el manejo
y protección de los recursos naturales renovables.
8. No obstante lo
anterior, a juicio del apoderado del petente, más que la ejecución de una
política ambiental, lo que caracteriza la intervención de CODECHOCO es la
demora indefinida en resolver sobre los permisos solicitados por MADARIEN y
PIZANO S.A., omisión que no puede erigirse en un medio legítimo para la defensa
del medio ambiente y que vulnera el derecho al trabajo del peticionario.
Vulneración del
derecho al trabajo y legitimación para interponer la acción de tutela
9. La Sala debe
establecer si, en el presente caso, la presunta dilación o morosidad observada
en la actuación administrativa de CODECHOCO en relación con la tramitación de
unas peticiones a ella elevadas por la empresa  empleadora, ha vulnerado su
derecho al trabajo (CP art. 25), pues, se alega, dicha tardanza puede conducir
- o de hecho ha propiciado - a la terminación de la mitad de los contratos de
trabajo celebrados por la Compañía con sus trabajadores, incluido el contraído
con el actor.
10. Desde un punto
de vista de causalidad puramente material, tal vez resulte aceptable la premisa
de la que parte el demandante. Si se asume que la conducta omisiva de la
entidad pública obligó a la empresa afectada a reducir su actividad y,
consiguientemente, a disminuir el número de empleados, es evidente que el
efecto negativo que desde su órbita existencial percibe el peticionario puede
en últimas imputarse a aquélla.
11. Dado que el
hecho o la abstención de una autoridad pública puede repercutir, de una o de
otra forma, sobre un número indeterminado de personas, se hace necesario
definir si todas ellas, a través de la acción de tutela, pueden pretender el
amparo de sus derechos. La primera precisión que debe hacerse a este respecto -
en el universo de los procedimientos administrativos - tiene que ver con las
diferentes posiciones en que pueden estar colocadas las personas en relación
con la autoridad pública. La posición  será de orden legal si el trámite
o la actuación administrativa respectiva le concierne de manera directa a la
persona y de allí pueden derivarse derechos, obligaciones, cargas, sanciones, o
en general situaciones administrativas de favor. La posición será de orden
material si la persona no está llamada a intervenir en la actuación
administrativa, pero resulta perjudicada o beneficiada en su esfera de vida con
la decisión que se adopte. Si una empresa quiebra a raíz de la sanción
pecuniaria que le impone una entidad pública de policía administrativa, ella
tendrá una posición de orden legal frente al organismo de control; sus ex-empleados,
que eventualmente padecerán una situación de zozobra económica, al igual que
sus familias e hijos, lo estarán en una posición de orden material.
La posición de orden
material es derivada - supone un efecto principal del cual es consecuencia -,
contingente y de contenido variado, en tanto que la posición legal, por
contraste, es principal, previsible y de contenido determinado, como quiera que
ella está vinculada a un sujeto específico cuyas pretensiones ante la
administración se encuentran claramente determinadas y se resuelven a la luz
del ordenamiento jurídico.
Si en el curso de la
actuación administrativa, se viola o amenaza un derecho fundamental del sujeto,
¿ las demás personas materialmente afectadas tendrán acción de tutela
contra la autoridad pública en razón de las mutaciones desfavorables que ella
ha producido  en sus esferas vitales? De admitirse que toda persona ubicada en
una posición de orden material pudiese ejercer la acción de tutela, se tendría
que aceptar que ésta procede no solamente contra vulneraciones o amenazas de
derechos fundamentales sino también contra cualquier cambio o afectación de las
situaciones existenciales de las personas.
Repárese en que
éstas últimas si bien pueden constituir el presupuesto material para el goce de
los derechos son esencialmente cambiantes y expuestas a las infinitas
vicisitudes que se desprenden del devenir social e individual.
De otra parte, si la
juridicidad de una decisión administrativa depende de que ésta sólo produzca
efectos materiales en el sujeto vinculado a la actuación y ninguno
respecto de terceros, de modo que además de tomar en consideración los
elementos legales necesarios deba ponderar las consecuencias de todo tipo que
su decisión pueda eventualmente llegar a tener respecto de las personas directa
o indirectamente ligadas a aquél (empleados, proveedores, clientes, fisco,
etc.), no es aventurado pensar que la función administrativa se tornaría ardua
e inmanejable y, por contera, sujeta no al principio de legalidad de orden general
sino sumisa a todos los intereses concretos que pudieren existir y aflorar,
pues a partir de cualquiera de éstos se podría pretender que ella asumiera
determinada forma y contenido.
Asímismo, no sería
posible a la administración ejecutar muchas políticas trazadas en las leyes -
particularmente las de intervención en la economía y las relativas a la
preservación del medio ambiente -, que si bien pueden ser constitucionales,
desde su adopción no se descarta que puedan producir efectos negativos en ciertos
sectores y ámbitos de la sociedad y de la economía. En estos casos, dichas
leyes no podrían aplicarse, ya que la administración enfrentaría la eficaz
acción contenciosa constitucional promovida por las imnumerables personas cuyas
esferas de vida han podido ser afectadas materialmente.
Finalmente, la
instauración de la acción de tutela por las personas materialmente afectadas -
pero no jurídicamente vinculadas a la actuación administrativa -, haciendo caso
omiso del sujeto que en primer término puede considerarse agraviado en su
órbita jurídica como consecuencia de la acción o de la omisión de la autoridad
pública, equivale a apropiarse indebidamente de una causa ajena. Sobre este
particular señaló la Corte Constitucional:
"En principio,
la violación de un derecho fundamental suscita una facultad de restablecimiento
o reparación que hace parte del derecho mismo que, de desplazarse libremente -
así sea por conmiseración o en virtud de un sano sentimiento de solidaridad - a
otra persona distinta de su titular, sufriría similar menoscabo. Por esta vía,
no cabe duda, se colectivizarían indebidamente todos los derechos.
" (...) El
artículo 10 del Decreto 2591 de 1991 dispone que la acción de tutela podrá ser
ejercida por cualquier persona vulnerada o amenazada en uno de sus derechos
fundamentales. La norma exige que el solicitante de la tutela tenga
legitimación en la causa, esto es, que de conformidad con la Constitución
Política sea el sujeto activo del derecho fundamental pretendidamente violado y
sobre el cual ha de pronunciarse el Juez."[3]
11. Por las razones
anteriores, no está llamada a prosperar la acción de tutela interpuesta por
AMED DE JESUS BARRIOS. En efecto, el contrato de trabajo en su caso se ha
extinguido en virtud de la decisión de la empresa empleadora, la que ha
obtenido la respectiva autorización por parte del Ministerio de Trabajo y
Seguridad Social. La entidad demandada - CODECHOCO -, en gracia de discusión,
puede considerarse la causante material de la decisión de la empresa, pues esta
última obró así movida por el excesivo retardo de la actuación administrativa,
según se alega. Si a la conducta negligente o morosa de la autoridad pública se
atribuye la terminación del contrato de trabajo del petente, es evidente que
éste se encuentra respecto de aquélla en una posición de orden material. Esa
conducta puede ser cuestionada - en el plano constitucional o legal - por el
sujeto que es parte del procedimiento administrativo, esto es, la empresa
empleadora. Si lo hace un trabajador suyo, su motivo no puede ser otro que el
relacionado con la modificación de su situación existencial que fue objeto de
cambio como consecuencia material derivada de la presunta inacción
administrativa - que en el campo jurídico concierne directa y primariamente a
la empresa empleadora -, lo que por regla general en modo alguno, como se ha
expuesto, vulnera el núcleo esencial de los derechos fundamentales.
DECISION
En mérito de lo
expuesto, la Sala Tercera de Revisión de la Corte Constitucional,
R E S U E L V E
PRIMERO.-
CONFIRMAR, por los motivos
expuestos, la sentencia del mayo 20 de 1993, proferida por la Sala
Laboral de la H. Corte Suprema de Justicia.
SEGUNDO.- LÍBRESE
comunicación al Tribunal
Superior del Distrito Judicial de Quibdó con miras a que se surta la
notificación de esta providencia, según lo establecido en el artículo 36 del
Decreto 2591 de 1991.
Cópiese,
comuníquese, cúmplase e insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional.
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado Ponente
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
(Continúan firmas
expediente T-15233)
HERNAN ALEJANDRO OLANO GARCIA
Secretario General (E)
(Sentencia aprobada
por la Sala Tercera de Revisión, en la ciudad de Santafé de Bogotá, D.C., el
día veintidós (22) del mes de octubre de mil novecientos noventa y tres (1993)
).
[1]Asamblea Nacional Constituyente. Informe - Ponencia para Primer
Debate en Plenaria. Medio Ambiente y Recursos Naturales. Constituyentes Iván
Marulanda, Guillermo Perry, Jaime Benítez, Angelino Garzón, Tulio Cuevas,
Guillermo Guerrero. Gaceta Constitucional No. 58. Pág. 7-8.
[2] UICN/PNUMA/WWF: Cuidar la Tierra Estrategia para el Futuro de la
Vida. Gland, Suiza, octubre 1991. p.10
[3]Corte Constitucional. Sentencia ST-422 /93