C-191-16
Sentencia C-191/16
DELITOS
DE CONTRABANDO, FAVORECIMIENTO Y FACILITACION DEL CONTRABANDO, FRAUDE ADUANERO
Y LAVADO DE ACTIVOS-No
exceden los límites constitucionales que enmarcan el ámbito de configuración
legislativa en materia penal
REGIMEN SANCIONATORIO
POR EVASION AL IMPUESTO AL CONSUMO-Decomiso de mercancías
REGIMEN
SANCIONATORIO POR EVASION AL IMPUESTO AL CONSUMO-Aprehensión y
decomiso de medio en que se transporte u oculte mercancía
LEYES-Control de
constitucionalidad/LEYES-Interpretación/DEMANDAS DE
INCONSTITUCIONALIDAD-Control de constitucionalidad
El
control de constitucionalidad de las leyes no es el mecanismo previsto por la
norma superior para resolver las dudas interpretativas de las normas, salvo
cuando estas dificultades generen inseguridad jurídica, situación
inconstitucional, es decir, en general, afecten principios, valores, derechos o
garantías constitucionales y, en este caso, el problema interpretativo deje de
ser un asunto legal y se convierta en un problema constitucional. La interpretación
del sentido de las leyes le corresponde constitucionalmente al Congreso de la
República (artículo 150, numeral 1 de la Constitución), a los jueces de la
República, al momento de decidir las pretensiones puestas a su consideración e
incluso a la doctrina. El control de constitucionalidad está establecido para
garantizar la supremacía constitucional y, para esto, debe decidir sobre las
demandas de inconstitucionalidad respecto de las leyes y los otros actos con
fuerza y rango de ley, tanto por su contenido material, como por vicios de
procedimiento, (artículo 241 de la Constitución, numeral 4), no por las dudas
interpretativas que asalten a los ciudadanos; tramitar demandas en las que no
exista una verdadera acusación respecto de la constitucionalidad de la norma,
conduciría a esta Corte a exceder sus funciones constitucionales. Esto no
significa que la Corte Constitucional no deba interpretar las leyes, pero, como
cualquier otro juez, solamente en cuanto sea necesario para el cumplimiento de
su función de administración de justicia.
COSA JUZGADA-Alcance/COSA
JUZGADA CONSTITUCIONAL-Tipos
La
cosa juzgada es condición del correcto funcionamiento del Estado social de
Derecho; determina el efectivo sometimiento de los órganos del poder público al
ordenamiento jurídico, a la vez que es causa de la seguridad jurídica creada
por el respeto de las decisiones de los jueces por parte de los ciudadanos, los
otros órganos del poder público e, incluso, por los mismos jueces. La
jurisprudencia de esta Corte ha identificado los distintos tipos de cosa
juzgada constitucional, fundada en el inciso primero del artículo 243 de la
Constitución, a través de dos criterios: la magnitud o extensión del control
realizado por la Corte Constitucional y la forma de la identidad en los
contenidos normativos. La magnitud o extensión del control determina que, en
ocasiones, los efectos de la sentencia del control abstracto de
constitucionalidad se predican únicamente de las normas respecto de las cuales
se realizó el control de constitucionalidad; en este caso la cosa juzgada es
relativa ya que podrá volverse a formular una demanda de inconstitucionalidad
contra la misma norma, pero por razones diferentes a las ya examinadas por la
Corte. El carácter relativo de la cosa juzgada puede ser explícito en la parte
resolutiva de la Sentencia o, deducirse de la parte motiva del fallo. Por el
contrario, cuando los efectos de la Sentencia se predican respecto la totalidad
de la Constitución, la discusión constitucional se encuentra cerrada por
cualquier razón, porque la cosa juzgada es absoluta haya declarado la
exequibilidad o la inexequibilidad de la norma. Según el criterio de la forma
de la identidad en los contenidos normativos, la cosa juzgada puede predicarse
de la misma norma, formalmente hablando, o de una norma formalmente distinta,
pero materialmente igual. En el primer caso la cosa juzgada es formal y en el
segundo es material
COSA JUZGADA
CONSTITUCIONAL-Elementos
El
inciso segundo del artículo 243 de la Constitución Política dispone que
“Ninguna autoridad podrá reproducir el contenido material del acto jurídico
declarado inexequible por razones de fondo, mientras subsistan en la Carta las
disposiciones que sirvieron para hacer la confrontación entre la norma
ordinaria y la Constitución”. De esta norma se derivan los elementos de la cosa
juzgada constitucional: (i) la identidad de los contenidos materiales de los
actos jurídicos y (ii) la misma causa jurídica de la demanda, es decir, las
mismas normas constitucionales que fueron tomadas en consideración, para
realizar el cotejo abstracto de constitucionalidad. Esto quiere decir que,
según se deriva del artículo 243 de la Constitución, desconoce la cosa juzgada
constitucional tanto la reproducción de la norma legal declarada inexequible
por la Corte Constitucional, como su reproducción mediante un acto
administrativo, aunque en este caso el responsable de verificar el respeto de
la cosa juzgada constitucional será la jurisdicción de lo contencioso
administrativo.
CONTRABANDO,
FAVORECIMIENTO Y FACILITACION DEL CONTRABANDO, FRAUDE ADUANERO Y LAVADO DE
ACTIVOS-Límites
al margen de configuración legislativa en materia penal
POTESTAD
SANCIONATORIA DEL ESTADO O IUS PUNIENDI DEL CONGRESO DE LA REPUBLICA-Fijación de la
política punitiva
POLITICA PUNITIVA-Sanción penal o
administrativa/POLITICA PUNITIVA-Determinación del tipo de sanción y el
quantum/POLITICA PUNITIVA-Criterios para graduación, agravación,
atenuación y exclusión de responsabilidad/POLITICA PUNITIVA-Amplio
margen de configuración legislativa
MARGEN DE
CONFIGURACION LEGISLATIVA EN MATERIA PENAL-Límites
NORMA SOBRE
DELITOS DE CONTRABANDO, FAVORECIMIENTO, FACILITACION DEL CONTRABANDO Y LAVADO
DE ACTIVOS-Necesidad
de los delitos y las penas
PRINCIPIO DE
NECESIDAD DE LAS PENAS-Libertad y limitaciones/LIBERTAD-Principio
constitucional/PRINCIPIO DE NECESIDAD DE LAS PENAS Y PRINCIPIO DE LIBERTAD-Límites
implícitos
PRINCIPIO DE
NECESIDAD DE LAS PENAS-Alcance
El
principio constitucional de la necesidad de las penas implica que el legislador,
en la configuración abstracta de la política punitiva, debe recurrir únicamente
a los instrumentos penales, cuando esto resulte constitucionalmente necesario,
es decir, cuando se afecten bienes jurídicos relevantes; esta afectación sea
grave (principios de exclusiva protección de bienes jurídicos y de
fragmentariedad de la sanción penal) y no existan o hayan resultado
insuficientes otros instrumentos menos gravosos para la libertad
(subsidiariedad de la sanción penal o carácter de ultima ratio de la intervención
penal). El principio de necesidad genera así la idea de la subsidiariedad de la
respuesta penal frente a los problemas sociales que deben ser afrontados por el
Estado, tanto en tiempos ordinarios, como durante los estados de excepción. De
esta manera es posible afirmar que el principio de necesidad “se concreta en
asumir el carácter subsidiario, fragmentario y de ultima ratio” de la
intervención penal y su respeto garantiza la justicia de la represión penal.
Este principio, a pesar de estar inicialmente dirigido al legislador, también
tiene como destinatario al juez penal el que, para poder imponer una sanción en
un caso concreto, debe verificar la afectación material de los bienes jurídicos
que, en abstracto, protege la norma
PRINCIPIO DE NECESIDAD
DE LAS PENAS-Exclusiva
protección de bienes jurídicos/DELITOS DE CONTRABANDO, FAVORECIMIENTO AL
CONTRABANDO Y LAVADO DE ACTIVOS-Protección del orden público económico y
social
PRINCIPIO DE
NECESIDAD DE LAS PENAS-Fragmentariedad de la intervención y sanciones penales
PRINCIPIO DE
NECESIDAD DE LAS PENAS-Subsidiariedad de la intervención penal o carácter
ultima ratio/REPRESION PENAL-Respeto del principio de subsidiariedad al
ser utilizada como última ratio/DELITOS DE CONTRABANDO, FAVORECIMIENTO Y
FACILITACION DEL CONTRABANDO Y LAVADO DE ACTIVOS-Tipificación no vulnera el
principio de necesidad de las penas
La
Corte Constitucional concluyó que, en las partes demandadas de la tipificación
de los delitos de contrabando, favorecimiento y facilitación del contrabando y
lavado de activos, la represión penal ha respetado el principio necesidad de
las penas que exige lesividad, subsidiariedad y carácter ultima ratio de la
intervención penal, ya que la tipificación de estos delitos resulta de una
política punitiva que ha mostrado el recurso paralelo, aunque insuficiente, a
medidas de otro tipo que, frente a la gravedad de los atentados a bienes
jurídicos constitucionalmente relevantes, exigen una respuesta más contundente,
de tipo penal.
LIBERTAD
ECONOMICA-Razonabilidad
y proporcionalidad del delito de favorecimiento y facilitación del contrabando
NORMA EN MATERIA
ECONOMICA-Amplia
potestad de configuración legislativa
JUICIO DE
PROPORCIONALIDAD DE INTENSIDAD DEBIL-Elementos
TIPIFICACION DEL
DELITO DE FAVORECIMIENTO Y FACILITACION DEL CONTRABANDO-Limitación a la
libertad de empresa no es inconstitucional
La
Corte concluye que las limitaciones a la libertad de empresa, propias de la
tipificación del delito de favorecimiento y facilitación del contrabando, no
son inconstitucionales, porque pretenden fines constitucionales y recurren a
medios idóneos para alcanzarlos. No se trata de una limitación que anule la
libertad económica, sino que la encausa hacia el interés general y la
legalidad. Esta descripción típica no persigue el comercio legal, sino aquel
que afecte el orden público económico; por el contrario, lo favorece. Por
consiguiente, se trata de una medida proporcionada y, en lo que respecta a este
cargo, los apartes normativos demandados serán declarados exequibles.
TIPIFICACION DEL
DELITO DE FAVORECIMIENTO Y FACILITACION DEL CONTRABANDO-Control de
razonabilidad y proporcionalidad leve/LIBERTAD ECONOMICA-No es absoluta
La
demanda planteaba que la tipificación del delito de favorecimiento y
facilitación del contrabando determinaba una restricción desproporcionada de la
libertad económica (artículo 333 de la Constitución). A este respecto, la Corte
Constitucional realizó un control de razonabilidad y proporcionalidad leve,
propia del juicio de constitucionalidad de medidas penales y, con mayor razón,
de leyes en aspectos económicos. Se concluyó que la libertad económica no es
absoluta, que las finalidades perseguidas por la norma son válidas, desde el
punto de vista constitucional, en cuanto pretenden proteger el orden público
económico y que el instrumento penal es adecuado para determinar el límite
razonable a la libertad económica que consiste en la legalidad de la actividad.
Por esta razón, en lo que concierne a este cargo, las partes de mandadas de la
norma serán declaradas constitucionales.
DELITOS DE
CONTRABANDO Y FAVORECIMIENTO Y FACILITACION DEL CONTRABANDO-Derecho a la
igualdad ante la ley
DERECHO A LA
IGUALDAD ANTE LA LEY EN DELITOS DE CONTRABANDO Y FAVORECIMIENTO Y FACILITACION
DEL CONTRABANDO-Exigencia
de razonabilidad en el trato igual
PRINCIPIO DE
IGUALDAD-Mandatos
que comprende
PRINCIPIO DE
IGUALDAD-Criterio
de comparación o de igualdad/DELITOS DE CONTRABANDO Y FAVORECIMIENTO Y
FACILITACION DEL CONTRABANDO-Criterio de comparación o de igualdad
PRINCIPIO DE
IGUALDAD-Trato
diferenciado/DELITOS DE CONTRABANDO Y FAVORECIMIENTO Y FACILITACION DEL
CONTRABANDO-Trato diferenciado
PRINCIPIO DE
IGUALDAD-Razonabilidad
de trato parcialmente distinto/PENA DE LOS DELITOS DE PRISION Y MULTA-Trato
diferenciado/DELITOS DE CONTRABANDO Y FAVORECIMIENTO Y FACILITACION DEL
CONTRABANDO-Razonabilidad de trato parcialmente distinto
QUANTUM DE LA PENA
DE MULTA POR CONTRABANDO Y FAVORECIMIENTO Y FACILITACION DEL CONTRABANDO-No desconoce el
principio de igualdad
Concluyó
la Corte que el legislador no desconoció el principio de igualdad al establecer
el mismo quantum de pena de multa respecto del contrabando y el favorecimiento
y facilitación del mismo porque el trato dado a estos comportamientos
materializa el mandato de trato diferente a personas que se encuentren en
situación parcialmente distinta, pero cuyas diferencias son más importantes que
los elementos en común. De esta manera, identificó la Corte la existencia de
factores en común, relativos a la participación en la introducción de
mercancías de contrabando al tráfico comercial, pero también puso de presente
la existencia de elementos diferentes, relativos al grado y la forma de
participar en la cadena del contrabando. Por esta razón se justifica
constitucionalmente el trato parcialmente distinto, diferenciado en cuanto a la
pena de prisión, pero igual frente a la multa.
PRINCIPIO DE
LEGALIDAD DE LOS DELITOS, PROCEDIMIENTOS Y LAS PENAS-Alcance
ESTADO SOCIAL DE
DERECHO-Respeto
de la supremacía constitucional
CONSTITUCION
POLITICA-Protección
de las libertades de las personas/LIBERTADES CONSTITUCIONALES-Límites y
cargas para su limitación
LIBERTADES
CONSTITUCIONALES-Límites
formales y materiales
DERECHO AL DEBIDO
PROCESO EN MATERIA PENAL-Principio de legalidad de los delitos, procedimientos
y las penas
PRINCIPIO DE
LEGALIDAD-Componentes
LEGALIDAD DE LOS
DELITOS, FALTAS O INFRACCIONES Y DE LAS PENAS O SANCIONES-Exigencias/TIPICIDAD-Descripción
inequívoca del comportamiento/TIPICIDAD-No excluye la discrecionalidad
del juez o autoridad administrativa
FORMAS PROPIAS DE
CADA JUICIO-Legalidad
de los procedimientos
VERBOS RECTORES DE
LOS DELITOS DE CONTRABANDO, FAVORECIMIENTO Y FACILITACION DEL CONTRABANDO Y
LAVADO DE ACTIVOS-No
desconoce el principio de legalidad de los delitos y las penas
La
Corte determinó que el legislador no desconoció el principio de legalidad de
los delitos y de las penas al determinar los verbos rectores de los delitos de
contrabando, favorecimiento y facilitación del contrabando y lavado de activos,
ya que dichas expresiones verbales no son vagas e imprecisas, su sentido debe
ser el semántico usual y es función del fiscal y del juez penal, el establecer,
en cada caso, el sentido de cada verbo, de manera razonable y proporcionada,
luego de un debate propio del debido proceso. También se determinó que las
expresiones y “realice cualquier otro acto”, prevista en la tipificación del
lavado de activos no es en sí misma inconstitucional, en cuanto se interprete
que ella no implica indeterminación de las conductas punibles, es decir, la
posibilidad de que sea el operador jurídico del delito, fiscal y juez penal, el
que libremente identifique nuevas conductas que puedan encuadrar en este
delito. Esta apertura en cuanto a los comportamientos reprochables, sería
contraria al principio de legalidad, en su componente de ley cierta. Por lo
tanto, la Corte Constitucional declarará la inexequibilidad de la expresión
“realice cualquier otro acto”.
DELITO DE
CONTRABANDO-Descripción
legal
DELITO DE LAVADO
DE ACTIVOS-Descripción
legal
DELITOS DE
CONTRABANDO Y LAVADO DE ACTIVOS-Interpretación lógica y restrictiva/TIPICIDAD
DE LOS DELITOS DE CONTRABANDO Y LAVADO DE ACTIVOS-Verbos rectores radican
en el operador jurídico, fiscal y juez penal un grado de discrecionalidad que
no admite arbitrariedad
DELITO DE
CONTRABANDO-Expresión
“valor aduanero” no desconoce el mandato de tipicidad
La
Corte determinó que la expresión “valor aduanero”, que realiza la descripción
del delito de contrabando no desconoce el mandato de tipicidad, en cuanto dicho
ingrediente normativo se completa por la remisión a normas precisas que
garantizan un debido proceso en la determinación del valor aduanero de las
mercancías.
LAVADO DE ACTIVOS-Definición
adoptada por la Corte Suprema de Justicia
NORMA SOBRE EL
DELITO DE LAVADO DE ACTIVOS-Inconstitucionalidad de la expresión
“realice cualquier otro acto para ocultar o encubrir su origen ilícito”
VALOR ADUANERO DE
LA MERCANCIA-Ingrediente
normativo de la descripción penal
FRAUDE ADUANERO-Expresión “por
cualquier medio” no vulnera la exigencia de tipicidad
La
Corte determinó igualmente que la expresión “por cualquier medio”, prevista en
la descripción del fraude aduanero, no vulnera la exigencia de tipicidad, en
cuanto los verbos rectores del delito se encuentran claramente delimitados y,
la expresión, solamente pretende precisar la indiferencia de los medios
utilizados para realizar los verbos rectores del tipo penal.
DELITO DE
FAVORECIMIENTO Y FACILITACION DEL CONTRABANDO-Principio de
confianza legítima
PRINCIPIO DE
CONFIANZA LEGITIMA-Proyección
del principio de buena fe
CONFIANZA-Carácter legítimo/CONFIANZA
LEGITIMA-No es posible predicarla en el comercio de mercancías producto del
contrabando
TIPIFICACION DEL
DELITO DE FAVORECIMIENTO Y FACILITACION DEL CONTRABANDO-No desconoce el
principio de confianza legítima
La
Corte determinó que la tipificación del delito de favorecimiento y facilitación
del contrabando no desconoce el principio de confianza legítima, ya que las
autoridades públicas colombianas, de manera coherente, sistemática y permanente
despliegan, desde hace mucho tiempo, actividades tanto de control, como de
persecución, tendientes a combatir la actividad del contrabando. Además, se
concluyó que la confianza legítima sólo protege convicciones basadas en la
buena fe, lo que es contrario al dolo que se exige en la realización de estas
conductas.
DERECHO AL DEBIDO
PROCESO-Prohibición
del bis in ídem/PRINCIPIO DE NON BIS IN IDEM O NE BIS IN IDEM-Proyección
temporal y material
NON BIS IN IDEM-Garantía en su
componente material/NON BIS IN IDEM-Posibilidad de imponer varias
sanciones por un mismo hecho con distintos fundamentos normativos y diversas
finalidades
NON BIS IN IDEM-Concurso de
conductas punibles/CODIGO PENAL-Concurso de conductas punibles
DELITOS DE LAVADO
DE ACTIVOS, CONTRABANDO Y FAVORECIMIENTO Y FACILITACION DEL CONTRABANDO-No vulnera el
principio non bis in ídem
Respecto
a la posible vulneración del principio non bis in idem por prever como delitos
fuente o delitos subyacentes del lavado de activos, el contrabando y el
favorecimiento y facilitación del contrabando, esta Corte determinó que cada
uno de esos delitos reprimen comportamientos suficientemente individualizados
y, por lo tanto, su realización puede generar un posible concurso de delitos el
que, al tratarse de descripciones típicas diferentes en cuanto a su acción y
objeto sobre el cual recaen, no desconocen la prohibición de bis in idem. No
obstante, esta Corte concluyó que le corresponderá al operador jurídico de la
norma penal, fiscal y juez, en cada caso concreto, aplicar las reglas relativas
al concurso de delitos, en particular, las de subsidiariedad y consunción en
materia penal, para garantizar el principio non bis in idem, cuando las mismas
acciones que puedan identificarse como favorecimiento y facilitación del
contrabando y lavado de activos, recaigan sobre los mismos objetos materiales o
bienes, como la mercancía objeto de contrabando, para imputar responsabilidad
por uno de los dos comportamientos punibles. En este sentido, se concluyó que
las partes demandadas de la norma son exequibles.
NON BIS IN IDEM-Aplicación de
reglas relativas al concurso de delitos guiado por el criterio de especialidad
o de consunción
ADOPCION DE
INSTRUMENTOS PARA PREVENIR, CONTROLAR Y SANCIONAR EL CONTRABANDO, LAVADO DE
ACTIVOS Y EVASION FISCAL-Sanciones por evasión del impuesto al consumo/SANCIONES
POR EVASION DEL IMPUESTO AL CONSUMO-Decomiso de mercancías/DECOMISO DE
MERCANCIAS-Competencia/DECOMISO DE MERCANCIAS-Extensión de normas de
aprehensión y decomiso a medios de transporte
DECOMISO
ADMINISTRATIVO Y EXTINCION DE DOMINIO-Diferencias/DECOMISO DE BIENES-Competencia
de autoridades administrativas
DECOMISO
ADMINISTRATIVO-Derechos
de defensa y contradicción
DECRETO 390 DE
2016-Regulación
del debido proceso en materia aduanera/DECRETO 390 DE 2016-Aprehensión y
decomiso de mercancías
DECOMISO
ADMINISTRATIVO-No
es una sanción sino medida de carácter policivo
DECOMISO DE
MERCANCIAS-Adopción
como medida no sancionatoria sin agotamiento previo de un debido proceso/APREHENSION
Y DECOMISO DE MEDIO EN QUE SE TRANSPORTE U OCULTE MERCANCIA-No desconoce el
debido proceso
APREHENSION Y
DECOMISO DE MEDIO EN QUE SE TRANSPORTE U OCULTE MERCANCIA-Procedimiento
administrativo previo y posterior a la adopción de la medida
En
lo que concierte a los cargos formulados contra los artículos 14, 15 y 51 de la
Ley 1762 de 2015, en el sentido de su posible inconstitucionalidad por
desconocer el debido proceso (artículo 29 de la Constitución), la demanda
señalaba que las medidas de decomiso de bienes, en cuestión, desconocían la
reserva judicial en materia de extinción de dominio (artículo 34 de la
Constitución), al atribuir la competencia para decomisar bienes a autoridades
administrativas. A este respecto, la Corte concluyó que la norma es
constitucional en cuanto existen profundas diferencias entre el decomiso
administrativo y la extinción de dominio, razón por la cual, al no tratarse de
medidas de extinción de dominio, resulta constitucionalmente válido atribuir la
competencia para su adopción a autoridades administrativas. Por otra parte, la
demanda acusaba el artículo 51 de la misma ley, por vulnerar el derecho de
defensa y contradicción del propietario del vehículo donde se transporten bienes
de contrabando o que esté adecuado para ocultar mercancías, en cuanto no le
permitirían oponerse jurídicamente a la medida de decomiso. A este respecto, la
Corte Constitucional analizó el procedimiento legalmente establecido para la
adopción de este tipo de medidas y concluyó que sí existe un procedimiento
administrativo previo y posterior a la adopción de la medida, en el que la
persona interesada puede ejercer sus derechos a la defensa y a la
contradicción, no sólo administrativamente, sino también ante la jurisdicción
de lo contencioso administrativo, lo que permitió concluir que la norma es
constitucional. Por estas razones, por los cargos formulados, las partes
demandadas de los artículos 14, 15 y 51 de la Ley 1762 de 2015 serán declaradas
exequibles.
Expediente: D-10965
Demanda de inconstitucionalidad contra algunas expresiones de los
artículos 4 (parcial), 6 (parcial), 8 (parcial), 11 (parcial), 14 (parcial), 15
(parcial) y 51 de la Ley 1762 de 2015, “Por medio de la cual se adoptan
instrumentos para prevenir, controlar y sancionar el contrabando, el lavado de
activos y la evasión fiscal”.
Actores: Gloria María Arias Arboleda y Juan Cristóbal Blanco Rodríguez
Magistrado Ponente:
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Bogotá, D.C., veinte (20) de abril de dos mil dieciséis (2016).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus
atribuciones constitucionales y legales, en especial la prevista en el artículo
241, numeral 4, de la Constitución, una vez cumplidos los trámites y requisitos
contemplados en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública consagrada en el artículo 241,
numeral 4, de la Constitución Política, los ciudadanos Gloria
María Arias Arboleda y Juan Cristóbal Blanco Rodríguez solicitaron a este
Tribunal que se declare la inexequibilidad de algunas expresiones contenidas en
los artículos 4, 6, 8, 11, 14, 15 y del artículo 51 de la Ley 1762 de 2015, “Por
medio de la cual se adoptan instrumentos para prevenir, controlar y sancionar el
contrabando, el lavado de activos y la evasión fiscal”.
Mediante providencia del 18 de septiembre de 2015, el magistrado
sustanciador dispuso: admitir la demanda, pese a sus deficiencias
argumentativas en el planteamiento de varios de sus cargos, en razón del
principio pro actione, al constatar que reunía los requisitos exigidos
por el artículo 2 del Decreto 2067 de 1991; correr traslado al Procurador
General de la Nación, a fin de que emitiera su concepto en los términos de los
artículos 242.2 y 278.5 de la Constitución; fijar en lista el proceso con el
objeto de que cualquier ciudadano impugnara o defendiera la norma y comunicar
la iniciación del mismo al Presidente del Congreso de la República, para los
fines previstos en el artículo 244 de la Carta, así como al Presidente de la
República, al Ministro de Justicia y del Derecho, a la Ministra de Relaciones
Exteriores, a la Ministra de Comercio, Industria y Turismo, al Ministro de
Hacienda y Crédito Público y al Ministro de Minas y Energía.
Se invitó a participar en el presente juicio a la Dirección de
Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN), a la Contraloría General de la
República, a la Dirección General Marítima y Portuaria (DIMAR), a la Defensoría
del Pueblo, a las Facultades de Derecho de las Universidades de los Andes,
Externado de Colombia, Javeriana, de Caldas, del Norte y del Rosario. Se cursó
igualmente invitación a la Academia Colombiana de Jurisprudencia.
Cumplidos los trámites previstos en el artículo 242 de la
Constitución Política y en el Decreto 2067 de 1991, procede la Corte a resolver
sobre la presente demanda.
A. NORMA DEMANDADA
El siguiente es el texto de los artículos 4, 6,
8, 11, 14, 15 y 51 de la Ley 1762 de 2015 (donde se subrayan las partes
demandadas), según aparece publicado en el Diario Oficial 49.565 del 6 de julio
de 2015:
LEY 1762 DE 2015
(julio
6)
Diario
Oficial No. 49.565 028 del 6 de julio de 2015
CONGRESO
DE LA REPÚBLICA
Por
medio de la cual se adoptan instrumentos para prevenir, controlar y sancionar
el contrabando, el lavado de activos y la evasión fiscal
EL
CONGRESO DE COLOMBIA
DECRETA:
(…)
CAPÍTULO
I
DISPOSICIONES
PENALES Y PROCESALES PENALES
(…)
ARTÍCULO
4o. CONTRABANDO. Modifíquese
el artículo 319 de la Ley 599 de 2000, el cual quedará así:
“Artículo
319. Contrabando. El que introduzca o extraiga mercancías en
cuantía superior a cincuenta (50) salarios mínimos legales mensuales, al o
desde el territorio colombiano por lugares no habilitados de acuerdo con la
normativa aduanera vigente, incurrirá en prisión de cuatro (4) a ocho (8) años
y multa del doscientos (200%) al trescientos (300%) por ciento del valor
aduanero de los bienes objeto del delito.
En (sic.)
que oculte, disimule o sustraiga de la intervención y control aduanero
mercancías en cuantía superior a cincuenta (50) salarios mínimos legales
mensuales, o las ingrese a zona primaria definida en la normativa aduanera
vigente sin el cumplimiento de las formalidades exigidas en la regulación
aduanera, incurrirá en la misma pena de prisión y multa descrita en el inciso
anterior.
Si
las conductas descritas en los incisos anteriores recaen sobre mercancías en
cuantía superior a doscientos (200) salarios mínimos legales mensuales, se
impondrá una pena de nueve (9) a doce (12) años de prisión y multa del
doscientos (200%) al trescientos (300%) por ciento del valor aduanero de los
bienes objeto del delito.
Se
tomará como circunstancias de agravación punitiva, que el sujeto activo tenga
la calidad de Usuario Altamente Exportador (Altex), de un Usuario Aduanero
Permanente (UAP), o de un Usuario u Operador de Confianza, de un Operador
Económico Autorizado (OEA) o de cualquier operador con un régimen especial de
acuerdo con la normativa aduanera vigente. Asimismo será causal de mayor
punibilidad la reincidencia del sujeto activo de la conducta.
PARÁGRAFO. La
legalización de las mercancías no extingue la acción penal”.
(…)
ARTÍCULO
6o. FAVORECIMIENTO Y FACILITACIÓN DEL CONTRABANDO. Modifíquese
el artículo 320 de la Ley 599 de 2000, el cual quedará así:
“Artículo
320. Favorecimiento y facilitación del contrabando. El que
posea, tenga, transporte, embarque, desembarque, almacene, oculte, distribuya,
enajene mercancías que hayan sido introducidas al país ilegalmente, o que se
hayan ocultado, disimulado o sustraído de la intervención y control aduanero o
que se hayan ingresado a zona primaria sin el cumplimiento de las formalidades
exigidas en la regulación aduanera, cuyo valor supere los cincuenta (50)
salarios mínimos legales mensuales vigentes, sin superar los doscientos (200)
salarios mínimos legales mensuales vigentes, incurrirá en pena de prisión de
tres (3) a seis (6) años y multa del doscientos por ciento (200%) al
trescientos por ciento (300%) del valor aduanero de la mercancía objeto del
delito.
Si
la conducta descrita en el inciso anterior recae sobre mercancías cuyo valor
supere los doscientos (200) salarios mínimos legales mensuales vigentes,
incurrirá en pena de prisión de seis (6) a diez (10) años, y multa del
doscientos por ciento (200%) al trescientos por ciento (300%) del valor
aduanero de la mercancía objeto del delito.
No
se aplicará lo dispuesto en el presente artículo al consumidor final cuando los
bienes que se encuentren en su poder, estén soportados con factura o
documento equivalente, con el lleno de los requisitos legales contemplados en el
artículo 771-2 del Estatuto
Tributario”.
(…)
ARTÍCULO
8o. FRAUDE ADUANERO. Modifíquese
el artículo 321 de la Ley 599 de 2000, el cual quedará así:
“Artículo
321. Fraude Aduanero. El que por cualquier medio suministre
información falsa, la manipule u oculte cuando le sea requerida por la
autoridad aduanera o cuando esté obligado a entregarla por mandato legal, con
la finalidad de evadir total o parcialmente el pago de tributos, derechos o
gravámenes aduaneros a los que esté obligado en Colombia, en cuantía superior a
veinte (20) salarios mínimos legales mensuales vigentes del valor real de la
mercancía incurrirá en pena de prisión de ocho (8) a doce (12) años, y multa de
mil (1.000) a cincuenta mil (50.000) salarios mínimos legales mensuales
vigentes.
PARÁGRAFO. Lo dispuesto
en el presente artículo no se aplicará cuando el valor distinto de los tributos
aduaneros declarados corresponda a error aritmético en la liquidación de
tributos, sin perjuicio de la aplicación de las sanciones administrativas
establecidas en la Ley”.
(…)
ARTÍCULO
11. LAVADO DE ACTIVOS. Modifíquese el artículo 323 de la Ley 599 de 2000, el cual quedará así:
“Artículo
323. Lavado de activos. El que adquiera, resguarde,
invierta, transporte, transforme, almacene, conserve, custodie o administre
bienes que tengan su origen mediato o inmediato en actividades de tráfico
de migrantes, trata de personas, extorsión, enriquecimiento ilícito, secuestro
extorsivo, rebelión, tráfico de armas, tráfico de menores de edad, financiación
del terrorismo y administración de recursos relacionados con actividades
terroristas, tráfico de drogas tóxicas, estupefacientes o sustancias
sicotrópicas, delitos contra el sistema financiero, delitos contra la administración
pública, contrabando, contrabando de hidrocarburos o sus derivados,
fraude aduanero o favorecimiento y facilitación del contrabando,
favorecimiento de contrabando de hidrocarburos o sus derivados, en cualquiera
de sus formas, o vinculados con el producto de delitos ejecutados bajo
concierto para delinquir, o les dé a los bienes provenientes de dichas
actividades apariencia de legalidad o los legalice, oculte o encubra la
verdadera naturaleza, origen, ubicación, destino, movimiento o derecho sobre
tales bienes o realice cualquier otro acto para ocultar o encubrir su origen
ilícito, incurrirá por esa sola conducta, en prisión de diez (10) a treinta
(30) años y multa de mil (1.000) a cincuenta mil (50.000) salarios mínimos
legales mensuales vigentes.
La
misma pena se aplicará cuando las conductas descritas en el inciso anterior se
realicen sobre bienes cuya extinción de dominio haya sido declarada.
El
lavado de activos será punible aun cuando las actividades de que provinieren
los bienes, o los actos penados en los apartados anteriores, se hubiesen
realizado, total o parcialmente, en el extranjero.
Las
penas privativas de la libertad previstas en el presente artículo se aumentarán
de una tercera parte a la mitad cuando para la realización de las conductas se
efectuaren operaciones de cambio o de comercio exterior, o se introdujeren
mercancías al territorio nacional”.
(…)
CAPÍTULO II
RÉGIMEN
SANCIONATORIO COMÚN PARA PRODUCTOS SOMETIDOS AL IMPUESTO AL CONSUMO DE
CERVEZAS, SIFONES Y REFAJO; AL IMPUESTO AL CONSUMO DE LICORES, VINOS,
APERITIVOS Y SIMILARES; Y AL IMPUESTO AL CONSUMO DE CIGARRILLOS Y TABACO
ELABORADO SANCIONES.
ARTÍCULO
14. SANCIONES POR EVASIÓN DEL IMPUESTO AL CONSUMO. El
incumplimiento de las obligaciones y deberes relativos al impuesto al consumo
de que trata la Ley 223 de 1995, o
el incumplimiento de deberes específicos de control de mercancías sujetas al
impuesto al consumo, podrá dar lugar a la imposición de una o algunas de las
siguientes sanciones, según sea el caso:
a)
Decomiso de la mercancía;
b)
Cierre del establecimiento de comercio;
c)
Suspensión o cancelación definitiva de las licencias, concesiones,
autorizaciones o registros;
d)
Multa.
ARTÍCULO
15. DECOMISO DE LAS MERCANCÍAS. Sin perjuicio de las facultades y
competencias de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, los
departamentos y el Distrito Capital de Bogotá en los términos de los
artículos 200 y 222 de la Ley
223 de 1995, podrán aprehender y decomisar mercancías sometidas al impuesto al
consumo, en los casos previstos en esa norma y su reglamentación. En el evento en
que se demuestre que las mercancías no son sujetas al impuesto al consumo, pero
posiblemente han ingresado al territorio aduanero nacional de manera irregular,
los departamentos o el Distrito Capital, según sea el caso, deberán dar
traslado de lo actuado a la autoridad aduanera, para lo de su competencia.
(…)
CAPÍTULO V.
DISPOSICIONES VARIAS.
(…)
ARTÍCULO
51. EXTENSIÓN DE NORMAS DE APREHENSIÓN Y DECOMISO A MEDIOS DE TRANSPORTE. El medio de
transporte en el que se haya encontrado mercancía objeto de aprehensión por
causales previstas en el Estatuto Aduanero, será igualmente objeto de esta
aprehensión y decomiso, de conformidad con estas mismas causales y conforme a
los procedimientos previstos por la normatividad aduanera, siempre que la
cuantía de las mercancías permitan la adecuación de la conducta al delito de
contrabando
o contrabando de hidrocarburos; o cuando el medio de transporte ha sido
especialmente construido, adaptado, modificado o adecuado de alguna manera con
el propósito de ocultar mercancías.
B. LA DEMANDA
Los
actores solicitan que se declare la inexequibilidad de las expresiones
subrayadas de los artículos 4, 6, 8, 11, 14, 15 y el artículo 51 de la Ley
1762 de 2015, por vulnerar los artículos 1, 2, 5, 6, 28, 29, 34,
58, 83 y 333 de la Constitución Política, 1, 2, y 8 de la Convención Americana
de Derechos Humanos y 2 y 14 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y
Políticos.
Dada
la multiplicidad de normas demandadas, los actores desarrollan en su escrito seis
argumentaciones separadas, una de las cuales, la relativa a los artículos 14 y
15 de la ley, es conjunta, como se da cuenta enseguida.
Sobre la expresión
demandada del artículo 4 de la Ley 1762 de 2015
La
demanda afirma que esta expresión desconoce los artículos 1, 2, 5, 28 y 29 de
la Constitución. El concepto de la violación parte del análisis del referido
artículo y destaca que, si bien el legislador tiene un margen de configuración
para los delitos y las penas, su ejercicio está sometido a unos límites. A
partir de la jurisprudencia de la Corte Constitucional[1], precisa que
estos límites son: (i) el deber de respetar los derechos constitucionales y su
núcleo esencial; (ii) el principio de protección exclusiva de bienes jurídicos
a través del “derecho penal”; (iii) el deber de obrar conforme al principio de
necesidad; (iv) el principio de estricta legalidad; (v) el deber de obrar
conforme al principio de culpabilidad; (vi) el deber de obrar conforme a los
principios de proporcionalidad y razonabilidad. En este contexto, argumenta
que:
[…]
el Congreso de la República al configurar el delito de “contrabando” excedió
los lineamientos que le impone el Estado Constitucional de Derecho, en la
configuración no solamente de la conducta punible, sino de las penas principal
y accesoria a aplicar, por cuanto: (i) excedió los límites que le imponen los
derechos constitucionales, dentro de los que se encuentra la libertad personal
garantizado por la Carta Política y por los compromisos del Estado con los
derechos humanos y, por ende, desconoció la subsidiariedad del derecho penal;
(ii) desconoció el principio de necesidad al tipificarse un delito sin analizar
otras medidas diferentes a la sanción penal para prevenir la conducta social
criminalizada y, (iii) el deber de aplicar el principio de estricta legalidad
del acto para la creación del tipo penal, que resulta indeterminado, así como
desatendió en principio de culpabilidad.
En
efecto, sostiene que no toda conducta que atente contra el normal
desenvolvimiento de la sociedad debe ser objeto de medidas que restrinjan o
anulen los derechos fundamentales, como la dignidad humana (art. 1 CP) y la
libertad (art. 28 CP), el fin esencial de garantizar su efectividad (art. 2
CP), su primacía (art. 5 CP), pues el derecho penal es la ultima ratio y
en el ordenamiento jurídico ya existen otros medios para enfrentar el fenómeno
social del contrabando, con una menor intervención al núcleo esencial de las
garantías básicas de las personas, como pueden ser, por ejemplo, las medidas
administrativas aduaneras de incautar mercancías e imponer multas.
Para
los demandantes, dada la indeterminación del tipo penal, que para poder
comprenderse requiere de la aplicación de otro tipo de normas, algunas de rango
inferior a la ley, se desconoce el principio de estricta legalidad. Además,
algunas expresiones del tipo penal, como los verbos “ocultar, disimular o
sustraer” no tienen un contenido unívoco y uniforme, sino diversos significados
semánticos de la conducta y pueden implicar cualquier comportamiento de quien
se relacione directa o indirectamente con la mercancía. Tampoco se prevén unos
criterios para que el juez pueda fijar la pena, que quedaría sometida a la discrecionalidad
del juez, lo que va en contra del principio de legalidad.
Sobre
la expresión demandada del artículo 6 de la Ley 1762 de 2015
Se
afirma que esta expresión vulnera los artículos 2, 6, 29, 58, 83 y 333 de la
Constitución, 1, 2 y 8 de la Convención Americana de Derechos Humanos y 2 y 14
del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos. El concepto de la
violación plantea que al configurar este delito el legislador desbordó su
margen de configuración, en tanto (i) omitió el principio de subsidiariedad y
(ii) el principio de necesidad. Además, se afirma que la expresión en comento:
[…]
(i) desconoce la presunción de inocencia y la proscripción de la
responsabilidad objetiva que hace parte del debido proceso constitucional (art.
29); (ii) desconoce la propiedad privada y los demás derechos adquiridos con
arreglo a las leyes civiles (art. 58) y vulnera el principio constitucional de
buena fe y la confianza legítima (art. 83); (iii) restringe irrazonablemente la
actividad económica y la iniciativa privada libres (art. 333); (iv) vulnera el
principio de responsabilidad, según el cual, los particulares solo responden
ante la (sic.) autoridades por infringir la Constitución y las leyes (art. 6);
(v) aplica sanciones penales por el incumplimiento de un deber legal vulnerando
el artículo 29 de la Constitución y, (sic.) desconoce las garantías judiciales
reguladas en los artículos 1, 2 y 8 de la Convención Americana de Derechos
Humanos y 2 y 14 del Pacto Internacional de Derechos civiles y Políticos.
Para
los demandantes, basta con que una persona sea encontrada en posesión,
tenencia, o transportando, embarcando, desembarcando, almacenando, ocultando,
distribuyendo o enajenando mercancías, de las cuales desconozca el modo de su
introducción al país, para que incurra en este delito, sin que tenga la
posibilidad de demostrar su no responsabilidad en el ingreso ilegal de tales
mercancías o su sustracción al control aduanero. En este orden de ideas, podría
ser responsabilizado penalmente por ejemplo, el conductor del vehículo donde se
transporta la mercancía o de cualquier persona o intermediario que no tiene
conocimiento de que está incurriendo en dicho delito. Lo anterior desconoce
igualmente el derecho a la propiedad privada porque es posible que quien
adquiere una mercancía, que pudo haber ingresado por contrabando, no lo sepa,
con lo que se afecta también su buena fe y su confianza legítima.
Según
la demanda, la amenaza de la privación de la libertad para el mero poseedor de
mercancías que ingresan al país, cuando ello ocurre sin el lleno de los
requisitos aduaneros exigibles, no es razonable, pues existen otros mecanismos
menos restrictivos de la libertad personal y de la libre iniciativa privada.
Además, consideran que la norma demandada criminaliza al consumidor final que
no cuente con la factura o documento equivalente. Esta exigencia no tendría en
cuenta la existencia de formas legales diferentes a la factura de compraventa,
por medio de las cuales se transfiere el dominio de las mercancías y los medios
de prueba de la calidad de tenedor del bien. En últimas, se restringiría de
manera ilegítima el medio de prueba de la condición del tenedor de buena fe
exclusivamente a la factura con el lleno de los requisitos exigidos en el
Código de Comercio, cuando existen otros medios de prueba igualmente
conducentes y pertinentes para demostrar esta condición.
Sobre
la expresión demandada del artículo 8 de la Ley 1762 de 2015
Se
sostiene que esta expresión, al ser un concepto vago e indeterminado, quebranta
el principio de legalidad, previsto en el artículo 29 de la Constitución.
Sobre
la expresión demandada del artículo 11 de la Ley 1762 de 2015
Se
asevera que esta expresión viola los artículos 1, 2, 5, 6, 28 y 29 de la
Constitución, porque el legislador excedió su margen de configuración, pues:
[…]
el Legislador (i) al configurar el contrabando y su favorecimiento como delitos
que a su vez generan otro delito como es el lavado de activos, omitió la
protección de otros derechos como la libertad personal que es interferida
drásticamente, imponiendo como regla general la privación de la libertad; (ii)
el principio de necesidad, al doblemente sancionar el contrabando como delito
autónomo y a su vez como originario de lavado de activos, omitiendo tener en cuenta
el carácter fragmentario o subsidiario del derecho penal; (iii) omitió el
principio de estricta legalidad que tiene reserva de ley en sentido material,
al establecer un tipo penal indeterminado y, (iv) omitió el principio de
culpabilidad en cuanto al derecho penal de acto, pues no existe acción sin
voluntad.
Sobre
las expresiones demandadas de los artículos 14 y 15 de la Ley 1762 de 2015
Se
manifiesta que estas expresiones infringen el artículo 34 de la Constitución,
en la medida en que la conducta de no pagar un impuesto o de incumplir con
otras obligaciones tributarias, se castiga con el decomiso de la mercancía, lo
cual en la práctica implica su pérdida para el propietario y sería una forma de
extinción del dominio[2],
que al tenor del precitado artículo de la Constitución sólo procede respecto de
“bienes adquiridos mediante enriquecimiento ilícito, en perjuicio del tesoro
público o con grave deterioro de la moral social”, y debe hacerse por medio
de “sentencia judicial”, lo cual se desconocería por la expresión
demandada.
Sobre
la expresión demandada del artículo 51 de la Ley 1762 de 2015
Se
asegura que esta expresión transgrede los artículos 29 y 34 de la Constitución,
en la medida en que establece una responsabilidad objetiva, que puede llegar a
ser penal, e implica la extinción de dominio sobre las mercancías
transportadas, sin respetar el principio de culpabilidad y sin tener en cuenta
los parámetros constitucionales para la extinción del dominio.
C. INTERVENCIONES
ENTIDADES PÚBLICAS
Ministerio de Comercio, Industria
y Turismo
Solicita
que se declare la exequibilidad de las normas demandadas.
Destaca
que las normas demandadas fueron dictadas por el legislador, en ejercicio de
las competencias previstas en los numerales 1 y 2 del artículo 150 de la
Constitución, sin menoscabo de ningún derecho fundamental. Advierte que el
delito de contrabando ya estaba tipificado en el Código Penal, y no contraría
la Constitución; que el delito de favorecimiento y facilitación del
contrabando, que tiene relación con el delito preexistente de favorecimiento
por servidor público, no desconoce la presunción de inocencia ni establece una
responsabilidad penal objetiva, ni afecta el principio de buena fe, el derecho
de propiedad o la libre actividad económica; que, en cuanto atañe al delito de
fraude aduanero, la ley no puede señalar de manera taxativa todos los medios
que se puede emplear para cometer un delito, pues ello es imposible; que de la
circunstancia de que el delito de lavado de activos sea autónomo, no se sigue
la imposibilidad de que llegue a ser conexo con el de contrabando; que, en
relación con las sanción por evadir del impuesto al consumo y el decomiso de la
mercancía, no se trata de la extinción del dominio sobre un bien.
Ministerio de Minas y Energía
Solicita
que se declare la exequibilidad de las normas demandadas.
Advierte
que “los argumentos de los accionantes desdibujan completamente el sentido
de la subsidiariedad del derecho penal”, pues “la jurisprudencia
legitima la descripción típica de las conductas cuando se verifica una
necesidad real de protección penal y es precisamente esta la situación en la
cual encuadran las tipificaciones de las conductas, relacionadas con el
contrabando”. La experiencia ha mostrado la insuficiencia de otros medios
de control, no penales, frente a este fenómeno, que “ha llevado al país
incluso a situaciones de conflictos externos”. El contrabando, además de
afectar la industria nacional, del empleo y de las finanzas públicas, puede
servir de instrumento para el lavado de activos de actividades ilícitas, lo que
justifica su tipificación como delito.
Ministerio de Justicia y del
Derecho
Solicita
que se declare la exequibilidad de las normas demandadas.
Refiere
que en la exposición de motivos del correspondiente proyecto de ley se
justificó la necesidad de hacer frente al grave problema causado por el
fenómeno del contrabando, que además de ser una práctica sistemática deriva sus
recursos a grupos armados o delincuenciales, afecta a la economía formal y
beneficia al crimen organizado, que se vale de ella para blanquear capitales,
merma los ingresos fiscales nacionales y territoriales, y desestimula las
inversiones y la actividad empresarial. Es tal la dimensión del problema que,
como se dice en la exposición de motivos: “El Estado colombiano ha declarado
a los contrabandistas, lavadores de activos y evasores fiscales, como objetivos
de alto valor, lanzando de tal forma una declaración de guerra en contra de las
estructuras organizadas y mafias delincuenciales que ponen en riesgo la
seguridad nacional, tal como en algún momento lo hizo en contra del flagelo del
narcotráfico”.
Señala
que el legislador tiene un amplio margen de configuración en materia de
política criminal, aunque sin desconocer los límites fijados en la
Constitución, entre los que destaca la dignidad de las personas, el respeto a
los derechos humanos y los principios de racionalidad y proporcionalidad (Sentencias
C-329/03 y C-1404/00). En este contexto, se ocupa de manera especial del
principio de legalidad (Sentencia C-559/99), para destacar que está prohibido
aplicar la analogía o describir con ambigüedad las conductas punibles, pues las
personas deben poder conocer con exactitud y antelación dichas conductas.
En
este contexto, considera que no el legislador no desbordó su margen de
configuración al tipificar el delito de contrabando, pues encontró que los
bienes jurídicos protegidos “resultan de tal entidad y dimensión tanto para
la seguridad como estabilidad del Estado como de los ciudadanos, que ameritan
medidas drásticas como la privación de la libertad”; que la configuración
del delito de favorecimiento o facilitación del contrabando, obedece a que el
fenómeno del contrabando confluyen varios sujetos, el importador o exportador,
el transportador y el comercializador, además de otras personas que les ayudan
en estas actividades y en el almacenaje de las mercancías, y la responsabilidad
penal de cada persona resulta de un proceso con todas las garantías, en el cual
se demuestra su culpabilidad; que la expresión “por cualquier medio”,
prevista en el tipo penal de fraude aduanero, debe interpretarse de manera
sistemática con el resto del artículo, cuyos verbos rectores son suministrar
información falsa, manipular la información y ocultar la información, con lo
cual se supera la aparente ambigüedad o vaguedad; que si bien “es posible
que el lavado de activos se cometa de manera simultánea con las conductas de
contrabando, en aquellos casos cuando se acude a modalidades de contrabando y
al obtener el “levante” se dan visos de legalidad a la mercancía” y “también
es posible que el contrabando y el fraude aduanero se comentan con anterioridad
y posteriormente de los bienes derivados de este tipo de conductas se quieran
ingresar al torrente legal de bienes, de divisas u otros”, evento en el
cual “las conductas perseguidas adquieren el carácter de delito subyacente
al lavado de activos”, como delito autónomo (Sentencia C-931/07); que los
demás cargos se fundan en la circunstancia de pasar por alto la diferencia que “existe
entre el decomiso como medida de carácter administrativo, sea fiscal o
aduanero, y la extinción de dominio, como medida patrimonial” (Sentencia
C-931/07).
Ministerio de Hacienda y Crédito
Público
Solicita
a este Tribunal que se inhiba de pronunciarse por el cargo de vulneración del
principio de estricta legalidad, que se predica de las expresiones demandadas
de los artículos 4, 6 y 11 y, en subsidio, que se declare su exequibilidad.
Solicita además, que se declare la exequibilidad de las normas demandadas por
los demás cargos propuestos.
Considera
que el cargo de que los artículos 4, 6 y 11 de la Ley 1762 de 2015 vulneran el
principio de legalidad no satisface los mínimos argumentativos de
especificidad, pertinencia y certeza, y que, en caso de que se lo estudiara, no
podría llegar a prosperar. El cargo carece de especificidad en tanto se basa en
argumentos indirectos, vagos e indeterminados, dados por el razonamiento
subjetivo que sin soporte hace la demanda; carece de pertinencia en tanto
emplea meros puntos de vista subjetivos y no se apoya en normas
constitucionales; y carece de certeza en tanto la demanda no justifica sus
alegaciones, sino que presenta una conclusión sin sustento argumentativo
objetivo.
En
cuanto a la tipificación de los delitos de contrabando y de lavado de activos,
argumenta que en ella no se desconoce los principios de subsidiariedad,
necesidad y ultima ratio del derecho penal, se respeta el principio de
legalidad, con una descripción clara y completa de las conductas punibles y se
atiende a los criterios de culpabilidad y proporcionalidad de la sanción.
Afirma que el fenómeno del contrabando, antes de la vigencia de la actual
Constitución, era una conducta punible; en el Decreto Ley 1750 de 1991 se
cambió esta circunstancia, para calificar el contrabando como infracción
administrativa; en razón de la insuficiencia de esta medida para controlar el
fenómeno, en la Ley 383 de 1997 se volvió a penalizar la conducta (contrabando
y favorecimiento), sin que desaparecieran las medidas administrativas; norma
reiterada en el Código Penal del año 2000 y los dos delitos fueron modificados
por la Ley 788 de 2002 y ahora se modifica en la Ley 1762 de 2015, para mejorar
la eficiencia en el control de este fenómeno y del lavado de activos. El
contrabando y el lavado de activos tienen un alto impacto en la economía y en
el fisco, al punto de que en un informe de la DIAN[3] “se estima
que el contrabando abierto presentado durante el año 2013 asciende a un monto
total de US$ 738 millones. Por otra parte, el fenómeno de la subfacturación
–asociado al contrabando técnico- se estima en US$ 6.135 millones”; y de
que, en un documento CONPES[4],
se calcula que “En Colombia el lavado de activos alcanza aproximadamente el
3% del PIB, que en pesos 2010 representa $16 billones anuales”.
En
cuanto a la tipificación del delito de favorecimiento y facilitación del
contrabando, destaca que no se desconoce ni la presunción de inocencia, ni se
establece una responsabilidad objetiva, pues para que se configure este
punible, dado que se trata de mercancías introducidas al país de manera ilegal,
“es necesario tener conocimiento de la ilegalidad previa”, lo cual se
establece en un juicio de culpabilidad, como ocurre con cualquier otro delito
(art. 9 de la Ley 599 de 2000). Y, en cuanto a los cargos restantes, sostiene
que “no es jurídica ni técnicamente posible equiparar el decomiso con la
extinción de dominio”, aserto que ilustra con las Sentencias C-194 de 1998
de la Corte Constitucional y del 9 de noviembre de 2006 (Proceso 26130) de la
Sala Penal de la Corte Suprema de Justicia.
Ministerio de Relaciones
Exteriores
Solicita
a este Tribunal que se inhiba de pronunciarse, por ineptitud sustancial de la
demanda y, en subsidio, que se declare la exequibilidad de las expresiones
demandados.
La
afirmación de que la demanda no tiene aptitud sustancial de la demanda se funda
en que:
[…]
los actores no indican con suficiente claridad (coherencia argumentativa) de
los diferentes artículos demandados, los fundamentos de su supuesta
contrariedad con la Constitución Política de Colombia. Por el contrario, se
limitan a traer a colación en las normas demandadas, los mismos fundamentos e
idénticas consideraciones a lo largo de su escrito. Es decir, existe un pobre
estudio de constitucionalidad respecto de cada uno de los artículos objeto de
la presente acción. // Igualmente, brilla por su ausencia, el requisito de
especialidad que debe contener este tipo de controles judiciales excepcionales;
en efecto, no existe un solo cargo concreto en el escrito demandatorio contra
las normas acusadas, su fundamento es absolutamente vago, impreciso y
abstracto, ni siquiera se razona en la demanda, los antecedentes de cada
artículo demandado, su finalidad y contrariedad con preceptos constitucionales
y pilares fundamentales de nuestro sistema jurídico constitucional. //
Finalmente, no se genera esa duda mínima […], es decir no se cuenta con el
requisito de suficiencia de estas demandas, ya que el escrito simplemente se
limita a profundizar consideraciones personales y subjetivas, que conducen
supuestamente a la contrariedad de la Carta Magna.
La
solicitud subsidiaria se funda en el margen de configuración del legislador en
materia de delitos y de penas, que considera amplio, cuyo ejercicio en este
caso tiene una serie de justificaciones adecuadas para combatir la creciente
delincuencia en el contrabando y no afectan ningún límite constitucional.
Dirección de Impuestos y Aduanas
Nacionales (DIAN)
Solicita
que se declare la exequibilidad de las normas demandadas.
A
partir de los objetivos generales de la Ley 1762 de 2015, visibles en su
exposición de motivos, en lo relevante para este caso considera que la ley “busca
enervar la utilización de recursos adquiridos de manera ilegal y producto del
contrabando por parte de estructuras organizadas del crimen, que ponen en grave
riesgo la integridad del Estado colombiano y la de sus ciudadanos, así como la
preservación y buen funcionamiento del Estado de Derecho y de sus
instituciones”. Por su impacto y efectos en el orden económico, el fenómeno
del contrabando, que “desfigura la economía nacional y que genera como
consecuencia necesaria problemas de inflación, devaluación, revaluación,
desempleo, desequilibrio económico”, puede ser considerado por el
legislador, en términos claros y unívocos, como en este caso, conforme al
principio de necesidad, como un delito. Señala que por su propia dinámica, el
fenómeno del contrabando requiere de la intervención de varias personas, además
de la que importa o exporta las mercancías, como es el caso de las responsables
de su almacenamiento, transporte y comercialización. El obrar de estas personas
también vulnera el orden económico y no puede ampararse en el derecho a la
propiedad, en el principio de la buena fe o en la libertad económica. Precisa
que la ley no busca “criminalizar la conducta del poseedor, del propietario
y/o el mero tenedor de la mercancía por el solo hecho de tener esa condición,
pues es claro que quien pretenda alegar dichas calidades debe demostrar que las
mercancías fueron introducidas al país de manera legal, es decir, sin que se
hayan ocultado, disimulado o sustraído de la intervención y control aduanero”.
Advierte
que el tipo penal de fraude aduanero reemplaza el tipo de defraudación de rentas
de aduana, e incluye otros verbos rectores, en los cuales caben conductas
diferentes a la de presentar la declaración de importación. En este contexto,
el fraude se puede cometer por medios escritos, virtuales u orales, que es a lo
que se refiere, sin ambigüedades, la expresión demandada. A partir de la
definición del delito de lavado de activos por la Corte Suprema de Justicia,
como “la operación realizada por el sujeto agente para ocultar dineros de
origen ilegal en moneda nacional o extranjera y su posterior vinculación a la
economía, haciéndolos aparecer como legítimos”[5],
pone de presente que el contrabando y el fraude aduanero pueden se delitos
subyacentes al lavado de activos, como ocurre, por ejemplo, con el contrabando
técnico, con el ingreso al comercio legal de los bienes o de las divisas.
Respecto
de los cargos restantes, indica que la demanda incurre en una “confusión
semántica y de naturaleza judicial” entre los conceptos de extinción de
dominio y decomiso administrativo, lo cual ilustra con las Sentencia C-459 de
2011.
Contraloría General de la
República
En
intervención, recibida de manera extemporánea, se solicita que se declare la
exequibilidad de las normas demandadas.
Destaca
que el fenómeno del contrabando “se caracteriza por su alta complejidad y
por su alto impacto económico y social”, de tal suerte que su penalización
se encuadra en el margen de configuración del legislador, como se hace
explícito en la exposición de motivos del correspondiente proyecto de ley, en
la cual, además, se examinó la insuficiencia de las medidas preexistentes y la
necesidad de diseñar una estrategia integral, siendo uno de sus elementos
principales el de una estructura normativa de carácter penal.
Dirección General Marítima
(DIMAR)
En
intervención recibida de manera extemporánea, se solicita que este Tribunal se
inhiba de pronunciarse sobre la exequibilidad de la expresión demandada del
artículo 51 de la Ley 1762 de 2015.
Luego
de precisar sus competencias en materia de coordinación y control de actividades
marítimas y, en especial, respecto de la sanción de las infracciones a la
normatividad marítima, a partir del Decreto Ley 2324 de 1984 (art. 4 y 76) y de
la Resolución 520 de 1999 de la DIMAR (art. 9 y 12), y de advertir que según la
costumbre internacional marítima, los posibles punibles a los que se refieren
los verbos rectores transportar, embarcar y desembarcar serían responsabilidad
del capitán de la nave, señala que sólo la expresión demandada del artículo 51
de la Ley 1762 de 2015 puede llegar a tener relación con sus funciones. Su
solicitud se funda en los siguientes argumentos:
Al
respecto, debe señalarse que la actora no cumple con los requisitos de claridad
y suficiencia, teniendo en cuenta que no existe coherencia en sus argumentos al
confundir a la extinción de dominio, establecida en el artículo 34
constitucional y desarrollada en la Ley 1708 de 2014, con las facultades
administrativas de decomiso a cargo de las Autoridades Aduaneras. Resulta obvio
que dichas actuaciones sancionatorias de tipo administrativo tienen una
naturaleza objetiva, contrario al juicio penal de contenido subjetivo.
En
tal sentido, no existe reproche desde el punto de vista constitucional que
(sic.) la Autoridad Aduanera pueda ejercer medidas administrativas en contra de
bienes que estén involucrados en conductas que contravengan el ordenamiento
jurídico en la materia (Decreto 2685 de 1999, Estatuto Aduanero), lo cual
difiere claramente de las normas sobre extinción de dominio, al tener una
naturaleza judicial. No cabe duda entonces que respecto a dicho artículo no se
han identificado de forma adecuada los cargos de inconstitucionalidad, como
tampoco se aportan elementos de relevancia constitucional para realizar el
control por parte de la Corte.
OTRAS INTERVENCIONES
Asociación Nacional de
Empresarios de Colombia (ANDI)
Solicita
que se declare la exequibilidad de las normas demandadas.
Destaca
que el tipo penal de contrabando sólo se aplica cuando la cuantía de las
mercancías supera los 50 smlmv, con lo cual no se puede afirmar, como lo hace
la demanda, que se trata de una medida de maximalismo punitivo. Si bien existen
otras herramientas diferentes a las penales para hacer frente a este fenómeno,
como se refiere en la exposición de motivos del proyecto de ley, ellas no han
sido adecuadas. En este contexto, el tipo penal corresponde al ejercicio de la
competencia de configuración normativa del legislador, y sus elementos,
organizados a partir de tres verbos rectores, se ajustan al principio de
legalidad estricta. A partir de la presunción de inocencia, señala que la mera
posesión de una mercancía no implica la responsabilidad penal de una persona,
pues es necesario desvirtuar en un juicio la presunción por medio de la
demostración de su culpabilidad. En este contexto, el tipo penal no vulnera la
propiedad privada, que no puede protegerse respecto de bienes adquiridos sin
arreglo a la ley, ni la presunción de buena fe, que se desvirtúa por la
antedicha demostración, como no se puede plantear la libertad económica para
desarrollar actividades al margen de la ley. Por medio de una interpretación
integral del artículo 8 de la Ley 1762 de 2015, en especial de sus verbos
rectores, es posible precisar el alcance del tipo penal, de tal manera que se
supera su aparente indeterminación o vaguedad. Considera que el fenómeno del
contrabando, en tanto puede implicar el “blanqueo de la utilidad generada” por
una actividad ilícita, se enmarca dentro de los supuestos del lavado de
activos. Respecto de los cargos restantes, considera necesario aludir a las sentencias
C-194 de 1998 y C-374 de 1997, para dejar en claro que el decomiso aduanero no
puede equipararse a la extinción de dominio.
D. CONCEPTO DEL PROCURADOR
GENERAL DE LA NACIÓN
El
Procurador General de la Nación, en ejercicio de las facultades previstas en
los artículos 242.2 y 278.5 de la Constitución Política, en su oportunidad,
emitió el Concepto 6002, por medio del cual hace las siguientes solicitudes: “(i)
[que] se declare INHIBIDA para pronunciarse de fondo respecto de la
constitucionalidad de los artículos 6, 8 y 11 de la Ley 1762 de 2015, por
ineptitud sustantiva de la demanda; y (ii) [que] declare EXEQUIBLE los
apartes normativos demandados de los artículos 4, 14, 15 y 51 de la Ley 1762 de
2015”.
Los
artículos del Código Penal reformados por las expresiones demandadas, deben
interpretarse de manera sistemática con el artículo 12 del referido código,
conforme al cual “[s]ólo se podrá imponer penas por conductas realizadas con
culpabilidad. Queda entonces erradicada toda forma de responsabilidad
objetiva”. El sostener que sea posible condenar a una persona sin este
presupuesto, obedece a una interpretación subjetiva e infundada de la norma, lo
que se hace evidente la falta de certeza del cargo. Algo semejante ocurre respecto
de la vulneración del principio de buena fe y del derecho de propiedad, pues si
se interpreta las expresiones poseedor y tenedor conforme a la ley civil, se
tiene que el tipo penal previsto en el artículo 6 de la Ley 1762 de 2015, “no
se refiere al comprador final del producto”, que no puede conocer la
irregularidad del producto que adquiere, sino a quien, “con pleno
conocimiento y voluntad, facilita o favorece, por medio de las acciones
descritas en la norma, la actividad de quien ingresa o extrae del territorio
nacional mercancías de manera ilegal”.
Según
el concepto del Procurador, el cargo que se plantea respecto del artículo 8 de
la Ley 1762 de 2015 también carece de certeza, pues corresponde a una lectura
errónea que la demanda hace. En efecto, la expresión “por cualquier medio”,
en realidad no genera indeterminación en ninguno de los elementos del tipo,
sino que aclara aún más la conducta punible, en la medida en que precisa que
sin importar el medio por el cual se realice, ésta está prohibida, es decir,
que el medio empleado no es relevante para determinar la responsabilidad penal.
Lo
que se dice respecto del tipo penal de lavado de activos, previsto en el
artículo 11 de la Ley 1762 de 2015, incurriría en el repetido defecto de falta
de certeza. Al pasar por alto el mencionado artículo 12 del Código Penal, que
es necesario en la interpretación sistemática de la norma, se asume de manera
indebida que se puede incurrir en responsabilidad penal sin culpabilidad. Si
bien los cargos por violación del principio de necesidad y de legalidad,
predicados y la expresión demandada de este artículo sí tienen aptitud
sustancial, no pueden prosperar dado que la naturaleza del bien jurídico
protegido y la grave lesión que se le causa, justifica la tipificación del
delito, y los términos inequívocos en los que se prevén los elementos del tipo
hacen, que  no exista la alegada indeterminación o vaguedad.
El
Procurador argumenta que el legislador tiene un amplio margen de configuración
en materia punitiva, dentro del cual puede penalizar conductas que considere
como altamente lesivas de bienes jurídicos, siempre que respete los límites
constitucionales[6].
En este contexto, considera que la protección del orden económico y, dentro de
él, del erario, es importante para el Estado, en la medida en que el fenómeno
del contrabando es de los que más inciden en este bien jurídico y, dada su
persistencia como problema, requiere “ser enfrentado con herramientas
normativas más poderosas”. Por tanto, la tipificación de este delito
satisface el principio de necesidad. Los términos en que está redactado el tipo
penal, que son precisos en los sujetos, en la conducta punible, en su objeto,
en la pena y en las circunstancias específicas de agravación hacen que también
se satisfaga el principio de legalidad.
Respecto
a los cargos restantes, advierte que el decomiso previsto en las expresiones
demandadas de los artículos 14, 15 y 51, es una figura diferente a la extinción
de dominio[7],
por lo que a la primera no le es exigible la existencia de una providencia
judicial que la declare, como sí lo es respecto de la segunda. El decomiso es
una sanción prevista en la ley, “por medio de la cual se priva de la
propiedad de un bien a su titular, sin indemnización alguna, toda vez que éste
se obtiene mediante la infracción de una norma penal o administrativa”; mientras
que la extinción de dominio es una “institución autónoma, constitucional, de
carácter patrimonial, que permite al Estado […] desvirtuar el derecho de
propiedad de quien dice ostentarlo, debido a que nunca lo ha adquirido en razón
del origen ilegítimo y espurio de su adquisición”, sea por haberlo obtenido
como resultado de una infracción penal, de un indebido aprovechamiento del
patrimonio público o contraviniendo de manera grave la moral social. Así, pues,
[…] si bien es cierto que el decomiso
administrativo, como el que se establece en la norma demandada, implica la
pérdida del derecho de propiedad, éste en todo caso no requiere de declaración
judicial, puesto que esta reserva fue establecida por el constituyente para
aquellos supuestos señalados en el artículo 34 constitucional que, se reitera,
se relacionan con la adquisición ilegítima del bien objeto de la extinción.
Mientras que el decomiso no tiene por objeto declarar la legitimidad de la
forma en que fue adquirido el bien, sino sancionar la inobservancia de una
obligación legal establecida por la administración con una finalidad legítima.
II.
CONSIDERACIONES
Competencia
1.
En virtud de lo dispuesto por el artículo 241.4 de la Constitución Política,
este Tribunal es competente para conocer de la presente demanda, por dirigirse
contra preceptos contenidos en un acto jurídico con fuerza y rango de ley,
contenidos en la Ley 1762 de 2015, “Por medio de la cual se adoptan instrumentos para prevenir,
controlar y sancionar el contrabando, el lavado de activos y la evasión
fiscal”.
Cuestiones previas
2.
Antes de abordar el estudio de fondo de los cargos formulados, esta Corte
estudiará dos cuestiones previas que determinan el contenido de los problemas
jurídicos y la extensión del pronunciamiento que adoptará la Corte
Constitucional: (i) la aptitud de la demanda y (ii) la posible existencia de
cosa juzgada, respecto de algunos de los cargos formulados.
La aptitud de la demanda
3.
De manera previa a la decisión de fondo, esta Corte se pronunciará respecto de
la aptitud de los cargos, requisito necesario para permitir un pronunciamiento
sustancial.
4.
En el concepto remitido a este Tribunal, el Procurador General de la Nación
solicita que la Corte Constitucional se inhiba de pronunciarse respecto de la
constitucionalidad de las partes demandadas de los artículos 6 y 8 de la Ley
1762 de 2015 y en lo que se refiere a la posible introducción de un caso de
responsabilidad objetiva, respecto del artículo 11 de la misma ley. Considera
el Procurador que en esos tres casos la demanda no reúne los requisitos mínimos
exigidos por el artículo 2 del Decreto 2067 de 1991, por considerar que
los demandantes parten de una errada interpretación o lectura equivocada de las
normas. Por su parte, en su intervención, el Ministerio de Hacienda solicita a
la Corte inhibirse respecto de los cargos formulados frente a los artículos 4,
6 y 11 de la Ley en cuestión, en lo relativo a la posible vulneración del principio
de legalidad, ya que considera el interviniente que la demanda parte de
razonamientos vagos e imprecisos, que no resultan sustentados en razones
concretas. Por último, la Cancillería considera que la Corte debe inhibirse
respecto de toda la demanda, porque realiza “un pobre estudio de
constitucionalidad”.
5.
Es cierto que algunas partes de la demanda utilizan una argumentación compleja,
reiterativa y, por momentos, difícil de comprender. Estos defectos fueron
advertidos al momento de admitir la demanda, pero fueron obviados en aplicación
del principio pro actione que, gracias a una lectura detenida de la
demanda, permitió entender los cargos formulados y generaron una duda respecto
de la constitucionalidad de las normas demandadas. Ahora bien, la jurisprudencia
de este Tribunal ha señalado que la admisión de la demanda no implica
necesariamente que la Corte Constitucional deba realizar un pronunciamiento de
fondo respecto de la demanda y, es posible que el fallo reconozca la existencia
de cosa juzgada constitucional y ordene estarse a lo resuelto o sea inhibitorio
total o parcialmente[8].
Esto implica que sea necesario estudiar previamente la cuestión de la aptitud
sustancial de la demanda.
6.
Los apartes de la demanda que generan duda respecto del cumplimiento de los
requisitos del artículo 2 del Decreto 2067 de 1991 son los siguientes y
se procederá a analizarlos:
7.
Artículo 4 de la Ley 1762 de 2015. Contrabando: Considera la demanda que
al tipificar el comportamiento, sin tomar en consideración otros instrumentos
menos lesivos frente al principio de libertad, el legislador desconoció
el principio de la necesidad de la pena y la subsidiariedad del
“derecho penal”. Respecto de este cargo, la demanda precisa las normas
constitucionales presuntamente vulneradas, realiza una argumentación lógica de
confrontación entre la norma demandada y la Constitución que resulta suficiente
para generar un debate respecto de su constitucionalidad. Considera también la
demanda que la descripción del delito hecha por el legislador no satisface las
exigencias de estricta legalidad en la medida en que considera que los
verbos rectores utilizados por el legislador para describir el hecho punible
son vagos, porque no tienen un contenido “unívoco y uniforme”, lo que permite
subjetividad al momento de realizar la adecuación típica del comportamiento.
Este cargo satisface las exigencias del examen de constitucionalidad, en cuanto
a que plantea, de manera suficiente, una duda respecto de la constitucionalidad
de la norma legal.
En
el mismo sentido sostiene que la norma desconoce el principio de legalidad
porque dejó a la discrecionalidad absoluta del juez la determinación de la pena
principal y la accesoria, al no señalar los criterios para aplicarlas. Se trata
de un cargo relativo a una omisión legislativa inexistente ya que, de la simple
lectura del Código Penal (Ley 599 de 2000), se deduce que tal reproche no
cumple con el requisito de certeza, que se refiere a la presencia de una norma
existente, no deducida o implícita o, también, como en este caso, de una
omisión cierta. En efecto, a partir del capítulo II, el Código Penal establece
los criterios y reglas para la determinación de la punibilidad (artículos 54 al
62): circunstancias de mayor y menor punibilidad, deber de motivación de la
individualización de la pena, parámetros para la determinación de los mínimos y
máximos aplicables, etc. Por consiguiente, respecto de este cargo, la Corte
Constitucional se declarará inhibida por falta de certeza. Finalmente, la
demanda argumenta que la descripción del delito no cumple con los requisitos de
culpabilidad ya que “la descripción de la conducta lleva a absurdos
como por ejemplo, alguien lleva una mercancía en el baúl de su vehículo por
compra que efectuó a otra persona, pero al final resulta que la misma no había
pasado el control aduanero, supuesto en el cual se criminaliza por el solo
hecho de poseer o tener la mercancía, sin consideración de su culpabilidad”.
Este cargo no se encuentra desarrollado y parte de simples especulaciones sin
sustento en el tenor de la norma demandada ya que el ejemplo planteado, a más
de ser insuficiente desde el punto de vista argumentativo (requisito de
especificidad), no encuadra en la descripción del delito de contrabando, es
decir, no cumple el requisito de certeza de la demanda[9]. Por esta
razón, en lo que respecta al cargo de vulneración de la culpabilidad, esta
Corte se declarará inhibida.
8.
Artículo 6 de la Ley 1762 de 2015. Favorecimiento y facilitación del
contrabando. La demanda se refiere a la vulneración de la presunción de
inocencia y del principio de culpabilidad en la medida en que considera que
“basta con que la persona sea encontrada en posesión, tenencia,
transportando, embarcando, desembarcando, almacenando, ocultando, distribuyendo
y enajenando mercancías introducidas al país de manera ilegal” o que se
hayan ocultado, disimulado o sustraído de la intervención y control aduanero o
hayan ingresado a zona primaria sin el cumplimiento de las formalidades
exigidas en cuantía superior a 50 smlmv “para que automáticamente
incurra en prisión”, sin tomar en consideración el elemento subjetivo en la
realización de esos comportamientos. Agrega la demanda que, por la realización
de los verbos rectores, “se presume su culpabilidad”.  Considera además
que el inciso final de la norma vulnera el principio de culpabilidad en cuanto
sanciona penalmente al que no conserve la factura de compra, por ese solo
hecho, incluso si ha comprado productos con procedencia lícita.
En
efecto, este cargo no cumple con los requisitos mínimos que permitan un
pronunciamiento de fondo respecto de la constitucionalidad de la norma por
cuanto, si bien se trata de argumentos claros, específicos y pertinentes,
parten de supuestos normativos inexistentes, ya que la norma en cuestión no
establece presunción alguna de culpabilidad, que diere lugar a un debate
respecto de su constitucionalidad y, por el contrario, de la interpretación
sistemática del Código Penal, claramente se infiere que la culpabilidad es una
exigencia general para la sanción de cualquiera de los comportamientos
tipificados en ese Código, el que según su artículo 12 declara de manera
perentoria: “Queda erradicada toda forma de responsabilidad objetiva”.
Esto quiere decir que la argumentación desarrollada en este cargo no cumple con
el  requisito de certeza que permita a esta Corte realizar un pronunciamiento
de fondo respecto de la constitucionalidad de un precepto normativo
inexistente, es decir, aquel que presuma la culpabilidad. Sostiene, por otra
parte, que el delito de favorecimiento y facilitación del contrabando desconoce
el derecho a la propiedad privada y el respeto de los derechos adquiridos
conforme a las leyes civiles ya que se sanciona a quien ha adquirido a
través de un justo título la mercancía.
En
efecto, considera que si la compraventa es un justo título, de acuerdo con las leyes
civiles, sancionar a quien ha comprado la mercancía fruto del contrabando,
desconoce el artículo 58 de la Constitución. Se trata de una argumentación
contradictoria e insuficiente que implica que cualquier compraventa, incluso la
que tenga objeto ilícito, debe ser protegida por el ordenamiento jurídico y, en
consecuencia, el hecho no puede ser sancionado. Este mismo razonamiento es
utilizado para formular el cargo según el cual la norma vulnera el artículo 6
de la Constitución, relativo al principio de responsabilidad, según el cual los
particulares solamente están llamados a responder por infringir la Constitución
o las leyes y si el artículo 58 autoriza a celebrar contratos de compraventa,
el Código Penal no podría, de manera válida, sancionar un hecho que la misma
Constitución permite. Estos cargos no reúnen el requisito de suficiencia que
permita generar, al menos, una duda mínima respecto de la constitucionalidad de
la norma que justifique un examen por parte de esta Corte. Respecto de estos
cargos, la Corte Constitucional se declarará entonces inhibida. Los otros
cargos formulados por la demanda, sí reúnen los requisitos para permitir un
juicio de constitucionalidad: vulneración del principio de confianza legítima,
afectación desproporcionada de la libertad económica, debido proceso y
garantías judiciales, legalidad estricta, subsidiariedad de la sanción penal,
principio de necesidad, sanción penal ultima ratio e igualdad.
9.
Artículo 8 de la Ley 1762 de 2015. Fraude aduanero: la demanda se
refiere a la vulneración de la legalidad, por cuanto considera que la expresión
“por cualquier medio”, utilizada por la norma, no permite a las
personas, ni a los operadores de la norma saber de manera previa, con
exactitud, cuáles son las conductas prohibidas, lo que determinaría una posible
indeterminación de la descripción del delito. El cargo genera duda respecto de
la constitucionalidad de la norma y, por lo tanto, amerita un juicio de
constitucionalidad.
10.
Artículo 11 de la Ley 1762 de 2015. Lavado de activos: La demanda indica
que la descripción típica afecta el principio de libertad, el principio
de la necesidad de la pena y la subsidiariedad del “derecho penal”.
Considerando que la argumentación utilizada para sustentar este cargo coincide
con la puesta de presente respecto de las otras normas demandadas, por los
argumentos expuestos atrás, esta Corte realizará un pronunciamiento de fondo
frente a este cargo. También acusa la demanda que la norma en cuestión
desconoció el principio de legalidad por la “vaguedad y máxima amplitud
de los verbos rectores” y de otras expresiones como “realizar cualquier otro
acto”. El cargo se encuentra explicado y argumentado de manera suficiente, a
través de razones pertinentes que permiten entender la posible contradicción de
la norma con el texto constitucional y, por consiguiente, esta Corte se
pronunciará de fondo respecto de este cargo.
Por
el contrario, el cargo relativo al respeto de los derechos fundamentales
se encuentra enunciado, mas no desarrollado argumentativamente, es decir, no
reúne los requisitos de claridad, especificidad ni suficiencia y, por
consiguiente, no será objeto de debate constitucional y la Corte se inhibirá a
este respecto. Finalmente, la demanda considera que la norma es
inconstitucional por desconocer el principio de culpabilidad ya que
deduce que cuando la norma indica que quien realice los verbos rectores del
delito, “incurrirá por esa sola conducta” en prisión, introduce una
especie de sanción automática que no toma en consideración el elemento
subjetivo. Este cargo no será objeto de control de constitucionalidad por
cuanto parte de una errada interpretación de la norma. En efecto, tratándose de
la descripción típica de un delito que refiere a otros comportamientos típicos
desde el punto de vista penal, indica que cada uno de ellos se sancionará de
manera individual, no que se obvie el debido proceso, incluido el juicio de
culpabilidad que, como ya se indicó más arriba, es exigencia constitucional y
legal para cualquier clase de delito. Al no reunir el requisito de certeza[10] necesario
para proceder al control de constitucionalidad, esta Corte se inhibirá respecto
de este cargo.
11.
El control de constitucionalidad de las leyes no es el mecanismo previsto por
la norma superior para resolver las dudas interpretativas de las normas, salvo
cuando estas dificultades generen inseguridad jurídica, situación
inconstitucional[11],
es decir, en general, afecten principios, valores, derechos o garantías
constitucionales y, en este caso, el problema interpretativo deje de ser un
asunto legal y se convierta en un problema constitucional[12]. La
interpretación del sentido de las leyes le corresponde constitucionalmente al
Congreso de la República (artículo 150, numeral 1 de la Constitución), a los
jueces de la República, al momento de decidir las pretensiones puestas a su
consideración[13]
e incluso a la doctrina. El control de constitucionalidad está establecido para
garantizar la supremacía constitucional y, para esto, debe decidir sobre las
demandas de inconstitucionalidad respecto de las leyes y los otros actos con
fuerza y rango de ley, tanto por su contenido material, como por vicios de
procedimiento, (artículo 241 de la Constitución, numeral 4), no por las dudas
interpretativas que asalten a los ciudadanos; tramitar demandas en las que no
exista una verdadera acusación respecto de la constitucionalidad de la norma,
conduciría a esta Corte a exceder sus funciones constitucionales. Esto no
significa que la Corte Constitucional no deba interpretar las leyes, pero, como
cualquier otro juez, solamente en cuanto sea necesario para el cumplimiento de
su función de administración de justicia[14].
La cosa juzgada
12.
La cosa juzgada es condición del correcto funcionamiento del Estado social de
Derecho; determina el efectivo sometimiento de los órganos del poder público al
ordenamiento jurídico, a la vez que es causa de la seguridad jurídica creada
por el respeto de las decisiones de los jueces por parte de los ciudadanos, los
otros órganos del poder público e, incluso, por los mismos jueces. La
jurisprudencia de esta Corte ha identificado los distintos tipos de cosa
juzgada constitucional[15],
fundada en el inciso primero del artículo 243 de la Constitución[16], a través de
dos criterios: la magnitud o extensión del control realizado por la
Corte Constitucional y la forma de la identidad en los contenidos
normativos. La magnitud o extensión del control determina que, en ocasiones,
los efectos de la sentencia del control abstracto de constitucionalidad se
predican únicamente de las normas respecto de las cuales se realizó el control
de constitucionalidad; en este caso la cosa juzgada es relativa ya que
podrá volverse a formular una demanda de inconstitucionalidad contra la misma
norma, pero por razones diferentes a las ya examinadas por la Corte[17]. El carácter
relativo de la cosa juzgada puede ser explícito en la parte resolutiva de la
Sentencia o, deducirse de la parte motiva del fallo. Por el contrario, cuando
los efectos de la Sentencia se predican respecto la totalidad de la
Constitución, la discusión constitucional se encuentra cerrada por cualquier
razón, porque la cosa juzgada es absoluta haya declarado la
exequibilidad o la inexequibilidad de la norma. Según el criterio de la
forma de la identidad en los contenidos normativos, la cosa juzgada puede
predicarse de la misma norma, formalmente hablando, o de una norma formalmente
distinta, pero materialmente igual. En el primer caso la cosa juzgada es
formal y en el segundo es material[18].
13.
Además, el inciso segundo del artículo 243 de la Constitución Política dispone
que “Ninguna autoridad podrá reproducir el contenido material del acto
jurídico declarado inexequible por razones de fondo, mientras subsistan en la
Carta las disposiciones que sirvieron para hacer la confrontación entre la
norma ordinaria y la Constitución”. De esta norma se derivan los elementos
de la cosa juzgada constitucional: (i) la identidad de los contenidos
materiales de los actos jurídicos y (ii) la misma causa jurídica de la demanda,
es decir, las mismas normas constitucionales que fueron tomadas en
consideración, para realizar el cotejo abstracto de constitucionalidad. Esto
quiere decir que, según se deriva del artículo 243 de la Constitución,
desconoce la cosa juzgada constitucional tanto la reproducción de la norma
legal declarada inexequible por la Corte Constitucional, como su reproducción
mediante un acto administrativo, aunque en este caso el responsable de verificar
el respeto de la cosa juzgada constitucional será la jurisdicción de lo
contencioso administrativo.
14.
La sentencia C-194/98 declaró exequible el artículo 20 de la Ley 388 de 1997,
"Por la cual se expiden normas tendientes a fortalecer la lucha contra la
evasión y el contrabando y se dictan otras disposiciones", cuyo texto es
el siguiente:
“Artículo
20. Definición de la situación jurídica de las mercancías. Toda determinación
referente a la aprehensión, carácter, valor aduanero, decomiso y disposición de
las mercancías, será responsabilidad de la Dirección de Impuestos y Aduanas
Nacionales, o de la entidad que haga sus veces.”.
En el presente
caso, los demandantes controvierten la validez parcial de los artículos 14[19] y 15[20] de la Ley
1762 de 2015.
15.
Del simple cotejo de las tres normas se evidencia la diferencia formal entre ellas,
lo que de por sí no impide concluir la existencia de la cosa juzgada material.
No obstante, tampoco existe identidad material entre los contenidos materiales
que fueron examinados por la Corte Constitucional en la sentencia C-194 de 1998
y las normas actualmente demandadas. Por lo tanto, al no configurarse el primer
elemento de la existencia de la cosa juzgada, esto es la identidad entre las
dos normas, no existe cosa juzgada al respecto y esta Corte se pronunciará de
fondo.
16. En la misma
sentencia C-194 de 1998, la Corte Constitucional declaró la constitucionalidad
del artículo 16 de la Ley 388 de 1997[21].
En el presente caso, los demandantes controvierten la validez del
artículo 6 de la Ley 1762 de 2015[22].
17. A pesar de existir grandes coincidencias materiales entre
ambas normas, su identidad no es absoluta. Respecto del parámetro del control
tomado en consideración, la sentencia C-194 de 1998 declaró constitucional la
norma de 1998, sin referirse expresamente, en la parte resolutiva, a las
razones para esta decisión. Sin embargo, de la lectura de la parte motiva de la
sentencia se concluye que los efectos de la cosa juzgada se contraen a las
razones jurídicas tomadas en consideración en ese caso, es decir, que existiría
cosa juzgada respecto de los cargos examinados. En el presente caso, este
artículo se controvierte por el posible desconocimiento del carácter
fragmentario y de ultima ratio de la intervención penal, del principio
de legalidad, del principio de confianza legítima y por restringir de manera
irrazonable y desproporcionada la libertad de empresa. Ninguno de los cargos de
inconstitucionalidad fueron objeto del control de constitucionalidad de la sentencia
de 1998 y, por consiguiente, no es posible predicar la existencia de una cosa
juzgada material relativa ya que ahora se formula una causa jurídica diferente
de la tomada en consideración en la referida sentencia C-194 de 1998. En
consecuencia, la Corte se pronunciará de fondo respecto de estos cargos de
inconstitucionalidad.
18. Los delitos de contrabando y favorecimiento al contrabando, en
la definición dada por la Ley 788 de 2002, fueron declarados exequibles pero
solamente en lo relativo a los vicios de trámite alegados en la demanda,
mediante la sentencia  C-1114/03. También fueron declarados exequibles, por el
cargo de violación al principio de unidad de materia, mediante la sentencia
C-776/03.
Planteamiento del problema
jurídico, método y estructura de la decisión
19.
Las normas en las que se insertan las expresiones acusadas forman parte de la Ley
1762 de 2015, Por medio de la cual se adoptan instrumentos para prevenir,
controlar y sancionar el contrabando, el lavado de activos y la evasión fiscal.
Los demandantes consideran que las partes acusadas deben ser declaradas
inexequibles por (i) desconocer los límites constitucionales a la potestad
legislativa en materia penal y (ii) frente a las medidas de aprehensión y
decomiso, por atribuirles competencia en la materia a autoridades
administrativas, cuando ésta estaría reservada a la autoridad judicial. Frente
a este último cargo se argumentó la identidad entre las medidas de aprehensión
y decomiso, a las que se refieren las normas demandadas, y la figura de la
extinción de dominio, por lo que se fundamentó la violación de la Carta en la
ausencia de intervención jurisdiccional para la adopción de las medidas (artículo
34 de la Constitución), así como por la falta de la sujeción al proceso de
extinción de dominio, con la consecuente omisión de las garantías al debido
proceso que supone (artículo 29 de la Constitución).
20.
De conformidad con el debate así planteado, corresponde a la Corte resolver dos
problemas jurídicos generales, que se estructuran a través de problemas
jurídicos específicos:
-
Primero: ¿El legislador excedió los límites constitucionales al ejercicio del Ius
puniendi del Estado, al tipificar los delitos de contrabando,
favorecimiento y facilitación del contrabando, fraude aduanero y lavado de
activos?
-
Segundo: ¿Desconoce el derecho al debido proceso, previsto en los artículos 29
y 34 de la Constitución Política, relativos a los derechos a la defensa y a la
contradicción y al juez natural de la extinción de dominio, el decomiso de
bienes por evasión del impuesto al consumo, o de los medios de transporte
utilizados para realizar actos tipificados como contrabando o de los medios de
transporte adaptados para ocultar mercancías?
21.
Para resolver los problemas jurídicos planteados, la Corte Constitucional se
referirá a: (A) Los delitos de contrabando, favorecimiento y
facilitación del contrabando, fraude aduanero y lavado de activos y los límites
a la discrecionalidad o margen de configuración legislativa en materia penal; (B)
El decomiso administrativo, la extinción de dominio y el debido proceso.
Respecto
de la constitucionalidad de la tipificación de los delitos cuya
constitucionalidad se controvierte, en el punto A, se realizará un estudio
trasversal de los límites a la potestad legislativa, que la demanda
considera que han sido sobrepasados, en la medida en que muchos de ellos se
refieren a varios de los delitos en examen.
A. SOLUCIÓN DEL PRIMER
PROBLEMA JURÍDICO: LOS DELITOS DE CONTRABANDO, FAVORECIMIENTO Y
FACILITACIÓN DEL CONTRABANDO, FRAUDE ADUANERO Y LAVADO DE ACTOS Y LOS LÍMITES A
LA DISCRECIONALIDAD O AL MARGEN DE CONFIGURACIÓN LEGISLATIVA EN MATERIA PENAL
22.
En el diseño constitucional colombiano, según se deriva de los artículos  29,
inciso 2, 114, 116, inciso 3, 150, numerales 2 y 17 y 201, numeral 2 de la
Constitución Política, el recurso en abstracto a la potestad sancionatoria del
Estado o Ius puniendi se encuentra reservada al Congreso de la República[23], a través de
la fijación de la política punitiva, en lo legal, con la participación del
Fiscal General de la Nación, según el artículo 251, numeral 4 de la
Constitución. Se trata de una manifestación del principio democrático al
determinar, a través de la representación popular, los comportamientos sociales
que ameritan ser reprochados y la forma de realizarlo. Al tratarse de una
política, ésta resulta de priorizaciones de valores e intereses sociales, según
las circunstancias históricas del momento. De esta manera, la fijación de la
política punitiva puede determinar, según el caso, que no se ejerza el Ius
puniendi estatal –no tipificar el comportamiento-, o deje de ejercerse
–destipificar comportamientos-, para utilizar otro tipo de instrumentos para
afrontar determinada problemática, por ejemplo, instrumentos civiles,
laborales, administrativos no sancionatorios, etc.
23.
Por el contrario, una vez la política punitiva ha determinado que es necesaria
la utilización del poder de sanción del Estado, el Congreso debe determinar si
recurrirá a la sanción penal o a la sanción administrativa, así como la
configuración procesal para la determinación de la correspondiente
responsabilidad por la comisión del delito o de la falta o infracción[24]. La parte
final de la configuración legislativa de la política punitiva consiste en la
determinación del tipo de sanción y el quantum que corresponde a la
conducta reprochable, así como los criterios para su graduación, agravación y
atenuación y, llegado el caso, las causales de exclusión de responsabilidad. En
la materia, el legislador goza de un amplio margen de configuración[25], para tomar la
decisión que considere más adecuada (tradicionalmente llamada libertad de
configuración legislativa[26]).
24.
Tratándose de una competencia propia del Congreso de la República, el control
ejercido por esta Corte se encuentra limitado a la garantía de la supremacía
constitucional, dentro del respeto de las competencias propias del legislativo.
Es decir que, stricto sensu la Corte Constitucional no está avocada a
controlar la política punitiva, sino la compatibilidad con la Constitución, de
las leyes expedidas en desarrollo de esta política[27]. Tratándose
de un Estado constitucional de Derecho, el ejercicio de las competencias del
legislador no es libre, en cuanto debe enmarcarse en el respeto de la Constitución,
es decir, consultar fines constitucionales[28]
y, a la vez, no desconocer prohibiciones[29],
principios[30],
valores, ni derechos constitucionales previstos tanto en el texto
constitucional, como en el bloque de constitucionalidad.
25.
De acuerdo con el precedente constitucional establecido en la sentencia C-365
de 2012[31],
estos límites se refieren, primero, al “principio de necesidad de
la intervención penal relacionado con el carácter subsidiario, fragmentario
y de última ratio”[32].
Segundo, al principio de legalidad. Tercero, al principio
de culpabilidad. Cuarto, a los principios de razonabilidad y
proporcionalidad en materia penal y quinto, al respeto de principios,
valores y preceptos constitucionales, incluido el bloque de
constitucionalidad[33].
Por consiguiente, los límites al margen de configuración legislativa en materia
penal, que serán examinados en el presente caso, de acuerdo con los cargos
formulados, serán los siguientes: (a) la necesidad de los delitos y de las
penas, (b) la razonabilidad y proporcionalidad en el delito de favorecimiento y
facilitación del contrabando, respecto de la libertad económica, (c) el derecho
a la igualdad ante la ley en los delitos de contrabando y favorecimiento y
facilitación del contrabando, (d) la legalidad de los delitos y de las penas, (e)
el principio de confianza legítima y, (f) el principio non bis in idem.
a. La necesidad de los delitos y de
las penas, en las partes demandas de las normas relativas a los delitos de
contrabando, favorecimiento y facilitación del contrabando y lavado de activos
26.
Herencia del Estado liberal de Derecho, el principio de la necesidad de las
penas es la consecuencia del postulado según el cual la regla general es la
libertad y, sus limitaciones, a más de estar reservadas a la ley, deben estar
suficientemente justificadas. Así, la Declaración de Derechos del Hombre y el
Ciudadano, adoptada el 26 de agosto de 1789, por la Asamblea Nacional francesa
dispuso, en su artículo 4, el principio de libertad y la forma de su
limitación: “La libertad consiste en poder hacer todo lo que no perjudique a
los demás. Por ello, el ejercicio de los derechos naturales de cada hombre tan
sólo tiene como límites los que garantizan a los demás miembros de la sociedad
el goce de estos mismos derechos. Tales límites tan sólo pueden ser
determinados por la Ley”. Por su parte, el artículo 5 dispuso el principio
de lesividad o de afectación de bienes jurídicos y desarrolló el principio de
libertad, a través de la ley: “La Ley sólo tiene derecho a prohibir los
actos perjudiciales para la sociedad. Nada que no esté prohibido por la Ley
puede ser impedido, y nadie puede ser obligado a hacer algo que ésta no ordene”.
Finalmente, el artículo 5 concretizó el principio de necesidad de la pena y
completó los elementos del principio de legalidad: “La Ley sólo debe
establecer penas estricta y evidentemente necesarias, y tan sólo se puede ser
castigado en virtud de una Ley establecida y promulgada con anterioridad al
delito, y aplicada legalmente”. El contenido de estas normas de la
Declaración francesa de 1789 encuentran equivalente en la Constitución
colombiana de 1991 de la siguiente manera: la libertad es un principio
constitucional (artículo 28 de la Constitución) que sólo puede ser limitado por
la ley (artículo 6, 114 y 150 de la Constitución). De estas exigencias para la
limitación de la libertad, esta Corte ha deducido unos “límites implícitos”
al margen de configuración del legislador en materia penal. Se trata de la
exigencia de razones suficientes para que la ley restrinja el principio
constitucional de libertad. A esto apunta el principio de necesidad de las
penas.
27.
El principio constitucional de la necesidad de las penas implica que el
legislador, en la configuración abstracta de la política punitiva, debe
recurrir únicamente a los instrumentos penales, cuando esto resulte
constitucionalmente necesario, es decir, cuando se afecten bienes jurídicos
relevantes; esta afectación sea grave (principios de exclusiva protección de
bienes jurídicos[34]
y de fragmentariedad de la sanción penal[35])
y no existan o hayan resultado insuficientes otros instrumentos menos gravosos
para la libertad (subsidiariedad de la sanción penal[36] o carácter
de ultima ratio de la intervención penal[37]). El
principio de necesidad genera así la idea de la subsidiariedad de la respuesta
penal frente a los problemas sociales que deben ser afrontados por el Estado,
tanto en tiempos ordinarios, como durante los estados de excepción[38].
De esta manera es posible afirmar que el principio de necesidad “se concreta
en asumir el carácter subsidiario, fragmentario y de ultima ratio”[39] de la intervención
penal y su respeto garantiza la justicia de la represión penal[40]. Este
principio, a pesar de estar inicialmente dirigido al legislador, también tiene
como destinatario al juez penal el que, para poder imponer una sanción en un
caso concreto, debe verificar la afectación material de los bienes jurídicos
que, en abstracto, protege la norma[41].
28.
Ahora bien, la demanda formulada en el caso sub lite, contra las normas
que consagran los delitos de contrabando, favorecimiento y facilitación del
contrabando y, respecto del lavado de activos, en lo relativo a la inclusión
del contrabando y su favorecimiento y facilitación, como delitos subyacentes,
por el cargo de desconocer el principio de libertad, la necesidad de la pena,
caracteres subsidiario, fragmentario y de ultima ratio de la intervención
penal, considera que existen otros instrumentos menos restrictivos de la
libertad, como es el caso de las sanciones administrativas que persiguen los
mismos hechos, así como los otros instrumentos administrativos de prevención y
persecución de dichas conductas. Esto quiere decir que el cargo apunta a
controvertir la necesidad de las penas. Para resolver este cargo, se abordarán,
de manera sucesiva, los componentes de la exigencia de necesidad de las penas:
(i) la exclusiva protección de bienes jurídicos, (ii) la fragmentariedad de la
intervención penal y (iii) la subsidiariedad de la intervención penal o
carácter ultima ratio de la misma.
(i) La exclusiva protección de
bienes jurídicos
29.
El bien jurídico protegido por los delitos de contrabando, favorecimiento al
contrabando y lavado de activos es el orden público económico y social que
consiste en una serie de condiciones de interés general necesarias para el
correcto ejercicio de las libertades, en concreto, de las libertades
económicas, a través de la “organización y planificación general de la
economía instituida en un país”[42].
Se trata de descripciones típicas que imponen límites a la libertad económica
en pro de la legalidad del tráfico de bienes y servicios, las condiciones de
competencia leal, la protección de la empresa y del trabajo legales. Estos
delitos también buscan proteger el patrimonio público que se ve mermado por
estas actividades que evaden el pago de aranceles y tributos. De esta manera,
se concluye que estos delitos cumplen con el componente de exclusiva
protección de bienes jurídicos, del principio de necesidad de las penas.
(ii) La fragmentariedad de la intervención
penal
30.
Para la expedición de la Ley 1762 de 2015, la exposición de motivos pone de
presente altos niveles de contrabando y, por esta vía, de evasión fiscal, que
fueron tomados en consideración por un estudio del Consejo Superior de Comercio
Exterior, fruto del cual se presentó el proyecto de ley[43]. Igualmente,
la DIAN cifró el grave impacto del contrabando sobre el orden público económico
al precisar que “el contrabando abierto presentando durante el año 2013
asciende a un monto total de US$738 millones. Por otra parte, el fenómeno de la
subfacturación –asociado al contrabando técnico- se estima en US$6.135 millones”[44], “lo cual
representa para el país una disminución de ingresos aproximada a los $2,7
billones (precios corrientes de 2013)”[45].
Por otra parte, en
un documento CONPES[46],
se calcula que “En Colombia el lavado de activos alcanza aproximadamente el
3% del PIB, que en pesos 2010 representa $16 billones anuales”. El lavado
de activos es un fenómeno grave, que traspasa las fronteras del país, a través,
por ejemplo, del comercio exterior, y es por esta razón que Colombia ha
suscrito una serie de convenios internacionales para la lucha contra el lavado
de activos[47].
Con la tipificación de estos comportamientos, el legislador buscó perseguir
penalmente sólo los atentados más graves al bien jurídico protegido, lo que se
demuestra, en concreto, por la configuración de la tipicidad a partir de
acciones que recaigan sobre mercancía que supere el valor de 50 smlmv. Así, no
le asiste razón al demandante al considerar que la norma busca perseguir al
consumidor final ordinario, ya que se pretende sancionar penalmente los
comportamientos que revistan más importancia, determinados a partir de su monto;
las actividades descritas, en un monto inferior a 50smlmv, serán
comportamientos atípicos, desde el punto de vista penal. Además, la misma norma
advierte que incluso el consumidor final, que adquiera mercancía en un monto
superior a 50 smlmv, no será responsable penalmente por el delito de
favorecimiento y facilitación del contrabando, si el negocio está soportado en
una factura o documento equivalente, con el lleno de los requisitos legales. Como
se puede ver, el legislador respetó el principio de necesidad de las penas, en
lo relativo a la fragmentariedad de las sanciones penales.
(iii) La subsidiariedad de la
intervención penal o su carácter ultima ratio
31.
Finalmente, para la adopción de las normas en cuestión, el legislador tomó en
consideración la existencia de otros instrumentos menos restrictivos de las
libertades, distintos de la represión penal, los cuales incluso reformó en la
misma ley, pero que, según la exposición de motivos, se han mostrado
insuficientes frente a las mafias organizadas de contrabando y lavado de
activos y sostuvo, por lo tanto, que “la intervención de ultima ratio en
materia penal no puede ser ajena a este fenómeno que adquiere mayor
trascendencia”. En efecto, un recuento de la política punitiva en materia
de contrabando pondrá en evidencia que el legislador ha recurrido en lugar de o
de manera paralela, a instrumentos de naturaleza distinta a la penal. En
efecto, el Decreto-Ley 1750 de 1991 despenalizó el contrabando y, en su lugar,
estableció un sistema de sanciones administrativas. No obstante, la Ley 383 de
1997 penalizó de nuevo los actos de contrabando y, en su momento, la
exposición de motivos de esta ley daba cuenta de los problemas fiscales que
para las arcas del Estado estaba generando tanto la evasión como el contrabando[48]. De manera
paralela, el legislador mantuvo el sistema administrativo de prevención y lucha
contra estos comportamientos y al momento de expedir el Estatuto Aduanero, el
Decreto 2685 de 1999, de desarrollo de las leyes marco en materia aduanera,
precisó el sistema de sanciones administrativas en el Capítulo II, relativo a
las “infracciones administrativas aduaneras de los declarantes en los
regímenes aduaneros”, a partir del artículo 482 del Estatuto, capítulo
modificado posteriormente[49].
Por
su parte, respecto del lavado de activos, se trata de un comportamiento que fue
tipificado como delito en artículo 9 de la Ley 365 de 1997 que introdujo “normas
tendientes a combatir la delincuencia organizada”. El Código Penal de 2000,
Ley 599, mantuvo la tipificación del delito en su artículo 323. Este artículo fue
modificado por la Ley 733 de 2002, la Ley 747 de 2002, la Ley 890 de 2004, la Ley
1121 de 2006, la Ley 1474 de 2011 (estatuto anticorrupción) y por la Ley 1453
de 2011. De esta manera, la Ley 1762 constituye la última etapa de esta evolución
de la política punitiva en la materia. En esta oportunidad, el Congreso de la
República agregó nuevos delitos subyacentes o fuente al lavado de activos, que
las autoridades administrativas encargadas de la identificación y persecución
del lavado de activos habían identificado como fuente de los recursos objeto de
lavado de activos, pero no permitían su sanción como delito ya que no estaban
previstos como tal en el Código Penal[50]:
contrabando, contrabando de hidrocarburos o sus derivados, fraude aduanero,
favorecimiento y facilitación del contrabando, favorecimiento de contrabando de
hidrocarburos o sus derivados. Esta evolución da cuenta del recurso constante
al instrumento
penal. No obstante, desde el 2006 (Ley 1121 de 2006) se implementaron una serie
de medidas útiles, pero no suficientes, para combatir el lavado de activos, a
través de instrumentos de orden administrativo y financiero[51].
Como
se puede ver, el recurso a la represión penal ha respetado el principio de
subsidiariedad ya que no ha sido utilizada como prima, sino como ultima
ratio, luego de constatar la utilidad, pero insuficiencia de los otros
instrumentos para luchar eficazmente contra el contrabando, su favorecimiento y
el lavado de activos. Además, en lo que respecta al contrabando y su
favorecimiento, la subsidiariedad de la represión penal se demuestra por el
hecho de que sólo se sanciona la realización de dichos comportamientos, cuando
el valor aduanero de la mercancía supere los 50 smlmv.
32.
Por estas consideraciones, las partes demandadas de las normas que tipifican los
delitos de contrabando, favorecimiento y facilitación del contrabando y lavado
de activos, no vulneran el principio de necesidad de las penas y serán
declaradas constitucionales. La demanda agregó que el instrumento penal se utilizó
como prima ratio al desconocer la teleología del sistema penal acusatorio
que consistiría en el carácter excepcional de la privación de la libertad. No
obstante, se trata de un argumento impertinente, referido al posible
desconocimiento de una norma legal relativa a la medida de privación de la
libertad. Por esta razón, este argumento no fue tomado en consideración por este
Tribunal Constitucional.
b. La razonabilidad y
proporcionalidad del delito de favorecimiento y facilitación al contrabando,
respecto de la libertad económica
33.
La demanda plantea que en la tipificación del delito de favorecimiento y
facilitación del contrabando, el legislador restringió de manera “poco
razonable y desproporcionada de la libertad de empresa económica (…) sin
que emerjan con meridiana claridad los criterios constitucionales para la
limitación de la iniciativa privada y de la libertad de empresa, esto es, la
exigencia derivada del interés social, el ambiente y el patrimonio cultural de
la nación”. Para responder este cargo, la Corte Constitucional realizará un
test de proporcionalidad leve, teniendo en cuenta no sólo la amplitud de la
potestad legislativa en materia penal, sino además porque se trata de una norma
relativa a aspectos económicos, materia en la cual esta Corte ha reconocido la
existencia de una amplia potestad legislativa[52]
que se funda, en la facultad constitucionalmente reconocida al Estado, para la
dirección de la economía (artículo 334 de la Constitución). En otras palabras,
la amplitud de la potestad legislativa en la materia implica, para esta Corte,
la realización de un control limitado de la razonabilidad y proporcionalidad de
la medida.
Los
elementos del juicio de proporcionalidad se componen, en su intensidad débil,
de la identificación de una finalidad constitucional de la norma y la idoneidad
del instrumento escogido por el Congreso de la República para la consecución de
ese fin.
(i) Finalidad
34.
La exposición de motivos del proyecto de ley que finalmente se convirtió en la
Ley 1762 de 2015 , pone de presente que con estas medidas legislativas se
pretendía la “(…) protección de la industria nacional de la competencia
desleal derivada de las Conductas Perseguidas, (iv) atacar las conductas que
por medio del comercio delictivo y la competencia desleal contribuyen a la
financiación del lavado de activos, del terrorismo y del crimen organizado, y
(iv) bloquear las fuentes de financiación de los grupos armados o
delincuenciales cuyo accionar pone en jaque la seguridad del Estado y de los
ciudadanos”. En efecto, explica que la industria nacional resulta
gravemente afectada por las ventajas ilegales que produce el contrabando, para
quienes ofrecen en el mercado productos importados que ingresan al país sin el
pago de aranceles y tributos, lo que les permite fijar precios más bajos que
los propuestos por la industria nacional. Este tipo de competencia desleal, por
ilegal, afecta, a la vez, la generación y conservación de las fuentes de empleo
legal en el país. Agrega la exposición de motivos, que la lucha contra las
distintas etapas del contrabando busca la protección de las finanzas públicas,
a través de la mejora del recaudo que genera la disminución de estos delitos.
35.
De la lectura de la exposición de motivos se evidencia que la norma cuya constitucionalidad
se encuentra controvertida pretende la tutela del orden público económico y
social, de interés especial de protección constitucional, dentro del marco de
intervención del Estado en la economía, previsto en el artículo 334 de la
Constitución, esto es, con el fin de “racionalizar la economía (…) en un
marco de sostenibilidad fiscal” (…) “para dar pleno empleo a los
recursos humanos (…) También para promover la productividad y
competitividad”. Estas finalidades perseguidas por el legislador en este
caso apuntan todas a la realización de postulados del Estado Social de Derecho,
el que se funda, entre otros, en el trabajo y la prevalencia del interés
general (artículo 1 de la Constitución). Además, las finalidades enunciadas
concuerdan con los fines esenciales del Estado, previstos en el artículo 2 de
la norma superior, particularmente, servir a la comunidad, promover la
prosperidad general y garantizar la efectividad de los principios, derechos y
deberes consagrados en la Constitución, como es el caso del trabajo, derecho y
deber constitucional (artículo 25 de la Constitución) y asegurar la convivencia
pacífica y la vigencia de un orden justo. Así, al tratarse de comportamientos
lesivos del interés general presente en las finanzas públicas, la protección de
la industria nacional, la libre, sana, legal y leal competencia y la
convivencia pacífica, las finalidades perseguidas por el legislador son
legítimas y esenciales desde el punto de vista constitucional.  Esto quiere
decir que la finalidad buscada por el legislador al tipificar el delito de
favorecimiento y facilitación del contrabando, no consiste en “evitar que se
introduzca y comercialice al interior del país, mercancías ingresadas
ilegalmente o que han evadido el control aduanero”, como de manera
equivocada lo sostienen los demandantes, sino perseguir y sancionar
comportamientos cuya realización afecta intereses legítimos, como la producción
nacional y la sana competencia.
(ii) Idoneidad
36.
En segundo lugar, es necesario determinar si los instrumentos utilizados por el
legislador son adecuados para la consecución de los fines constitucionales
identificados en este fallo. Dentro de la discrecionalidad propia del
legislador en la determinación de la política punitiva del Estado, el legislador
recurrió, entre otras medidas, a la modificación de la definición típica del
delito de favorecimiento y facilitación del contrabando, a través de la reforma
de verbos rectores y otros elementos descriptivos del hecho punible, así como
la modificación de las penas aplicables. También, en cuanto al del delito de
favorecimiento del contrabando, se amplió su definición para incluir la
facilitación del contrabando, a través  de nuevos verbos como el embarque y el
desembarque y, aunque mantuvo un trato diferenciado frente a la pena principal
del contrabando, respecto de su favorecimiento y la facilitación, equiparó la
pena accesoria de multa en ambos delitos.
37.
La adecuación de las descripciones típicas de los delitos busca, a partir de la
legalidad que impide al operador jurídico de la norma perseguir y sancionar por
comportamientos no previamente tipificados, ofrecer a la Fiscalía y a los
jueces penales instrumentos suficientes para la persecución y sanción de los
comportamientos que el Congreso considera gravemente lesivos de intereses
jurídicos superiores. También, el aumento de las penas es un instrumento
adecuado para que la sanción penal cumpla con sus finalidades de retribución
justa y prevención general negativa y prevención especial negativa, previstas
en el artículo 4 del Código Penal. En este sentido, la exposición de motivos de
la ley, así como estudios referidos de la DIAN, ponen de presente la necesidad
de ampliar y modernizar los instrumentos penales para una sanción más eficaz de
estos comportamientos que responda a la evolución de las dinámicas delictivas en
materia del comercio exterior. Por otra parte, debe tomarse en consideración
que la persecución y sanción eficaz del contrabando y su favorecimiento,
generan disminución en la evasión de aranceles y tributos y, por lo tanto,
mejoran el estado de las finanzas públicas, al tiempo que protegen la industria
nacional, frente a la competencia desleal que les formula el comercio de
contrabando.
38.
La idoneidad de esta herramienta para combatir estos males que afectan fines de
interés general, se evidencia entonces en cuanto que, si bien no se trata del
único instrumento del que dispone el Estado para alcanzar estas finalidades, sí
es parte importante en el engranaje de mecanismos en la lucha contra la
ilegalidad en el comercio exterior y, por consiguiente, en la consecución de
los otros fines de protección de la industria nacional, el empleo, las finanzas
públicas y la lucha contra las otras formas de delito.
39.
Es cierto que la configuración del sistema penal significa la determinación de
límites a la libertad, como en este caso, a la libertad económica, pero debe
recordarse que no existen derechos ni libertades absolutos. Los límites
establecidos por el legislador a la libertad, no pueden ir hasta el punto de
anularla[53],
lo que sería evidentemente desproporcionado. La libertad de empresa permite la
determinación de límites razonables y  proporcionados que consulten el interés
general previsto en su función social[54]
y, de esta manera, esta libertad no puede legítimamente proteger la realización
de actividades dolosas que atentan contra valores esenciales de la sociedad,
identificados por el legislador, a través del manejo de la política punitiva.
Por la misma razón, esta Corte declaró la constitucionalidad de los delitos de
contrabando, favorecimiento y facilitación del contrabando y lavado de activos,
respecto de los cargos de afectación a la propiedad privada[55], la que al
recaer sobre mercancías objeto de contrabando o fruto de los otros delitos subyacentes
al lavado de activos, no merece la protección constitucional, según el artículo
58 de la Constitución el que, solamente tutela la propiedad privada y los
derechos adquiridos con arreglo a las leyes civiles y, de manera más general,
con justo título, de acuerdo con el ordenamiento jurídico.  Bajo esta misma
línea argumentativa, esta Corte también declaró que no resulta desproporcionada
la limitación al derecho al derecho al trabajo pues “(…) aunque la
Constitución le reconozca a toda persona el derecho al trabajo y la libertad a
ejercer profesión u oficio, ello implica no sólo asumir una serie de
responsabilidades inherentes al ejercicio lícito de su derecho, sino el
cumplimiento de deberes correlativos para con la sociedad”[56].
40.
Por estas razones, esta Corte concluye que las limitaciones a la libertad de
empresa, propias de la tipificación del delito de favorecimiento y facilitación
del contrabando, no son inconstitucionales, porque pretenden fines
constitucionales y recurren a medios idóneos para alcanzarlos. No se trata de
una limitación que anule la libertad económica, sino que la encausa hacia el
interés general y la legalidad. Esta descripción típica no persigue el comercio
legal, sino aquel que afecte el orden público económico; por el contrario, lo
favorece. Por consiguiente, se trata de una medida proporcionada y, en lo que
respecta a este cargo, los apartes normativos demandados serán declarados
exequibles.
c. El derecho a la igualdad ante
la ley en los delitos de contrabando y favorecimiento y facilitación del
contrabando
41. Un juicio
adicional de razonabilidad amerita el cargo relativo a la posible violación al
principio de igualdad que, según la demanda, configuró la tipificación del
delito de favorecimiento y facilitación del contrabando, al establecer el mismo
quantum de pena de multa que previó para el delito de contrabando. En
efecto, las descripciones típicas de las normas en cuestión establecieron, para
ambos delitos, penas de multa del 200% al 300% del valor aduanero de la mercancía,
mientras que la anterior descripción típica preveía una multa menor para el
favorecimiento del contrabando, respecto del contrabando mismo. Así, en la
legislación anterior la multa para el delito de favorecimiento de contrabando[57] oscilaba
entre 200 y 50.000 smlmv, sin que en ningún caso fuera inferior al 200% del
valor CIF de los bienes importados, mientras que preveía una multa de 1500 a
50.000 smlmv, para el delito de contrabando[58].
Esto quiere decir
que el problema planteado consiste en determinar si el legislador excedió los
límites de su discrecionalidad legislativa, en materia penal, al tratar de
manera idéntica, hechos que, posiblemente, debían ser tratados de manera
diferente. El juicio de razonabilidad y proporcionalidad es posible en la medida
en que no solamente puede afectar la igualdad ante la ley el trato diferente, a
personas en situación igual, sino también, de manera congruente, el trato
igual, a personas distintas: el contrabandista y quien favorece o facilita el
delito. En otras palabras, no se trata de la “exigencia de razonabilidad de
la diferenciación”, en los términos de la sentencia T-422/92, sino de exigencia
de razonabilidad en el trato igual.
42. En efecto,
esta Corte ha precisado las manifestaciones del principio constitucional de
igualdad, que se deriva del artículo 13 de la Constitución. Sostuvo así que “Del
principio de igualdad pueden a su vez ser descompuestos (…) cuatro
mandatos: (i) un mandato de trato idéntico a destinatarios que se encuentren en
circunstancias idénticas, (ii) un mandato de trato enteramente diferenciado
a destinatarios cuyas situaciones no comparten ningún elemento en común,
(iii) un mandato de trato paritario a destinatarios cuyas situaciones presenten
similitudes y diferencias, pero las similitudes sean más relevantes a pesar de
las diferencias y, (iv) un mandato de trato diferenciado a destinatarios que
se encuentren también en una posición en parte similar y en parte diversa, pero
en cuyo caso las diferencias sean más relevantes que las similitudes.”[59].
43. Para
determinar si el legislador incurrió en una vulneración del principio de
igualdad, es necesario realizar un juicio de igualdad o de razonabilidad de
trato, a través del recurso al test integrado de igualdad[60], compuesto,
en primer lugar, por la identificación del parámetro de comparación, que busca
determinar el criterio al que se recurrió para el trato distinto o, como en
este caso, para el trato igual. En segundo lugar, es necesario establecer la
existencia de un trato diferenciado, frente a las mismas hipótesis o, como en
este caso, la presencia de un trato igual, para situaciones distintas. Una vez
han sido establecidos estos dos primeros elementos, la Corte deberá examinar,
en tercer lugar, la justificación constitucional del trato - distinto o igual -,
según el caso, es decir, la razonabilidad del trato, a través del examen de las
finalidades perseguidas[61]
y la idoneidad o adecuación de los medios para alcanzar esos fines[62]. Se trata de
etapas progresivas y prerrequisitos las unas, de las otras, por lo que, si en
alguna de las etapas la Corte Constitucional concluye, por ejemplo, la
inexistencia de un trato distinto, frente a iguales o, como en este caso, de un
trato completamente igual, frente a desiguales, no será necesario continuar el
juicio y se concluirá la ausencia de vulneración del principio de igualdad.
(i) El criterio de igualdad
44. El criterio de
comparación o patrón de igualdad que se identifica en este caso es el siguiente:
se trata de la manera o forma de participar en el circuito o cadena del
contrabando, lo que se pone en evidencia por la presencia de verbos rectores
distintos o, en otras palabras, la contribución a la puesta en el mercado de mercancías
que no han sido objeto del control aduanero y pago de aranceles y tributos
correspondientes. Así, respecto del contrabando, se trata de alguien que
introduce o extrae mercancías por lugares no habilitados o que oculta,
disimula o sustrae mercancías de la intervención y control
aduanero o las ingresa a zona primaria, mientras que, respecto del favorecimiento
y facilitación del contrabando, se trata de alguien que posee, tiene,
transporta, embarca, desembarca, almacena, oculta, distribuye o enajena mercancías
que han sido objeto de contrabando, en los términos de ese delito. De la descripción
típica de los comportamientos se evidencia que se trata de sujetos que realizan
actividades diferentes: aquel que introduce o exporta mercancías de contrabando
y aquellos que, con su actuación, facilitan o favorecen el contrabando, aunque
se encuentran relacionados, en momentos distintos, con la cadena de
contrabando.
Es decir, que se
trata de sujetos que se encuentran en situación en parte similar y en parte
diversa; tienen en común su participación dolosa, (lo que deberá
demostrarse en cada caso para poder imputar responsabilidad penal), en el iter
o sistema del contrabando que tiene como finalidad y efecto, (con la
participación de varias personas, en momentos distintos y con actividades
diferentes), introducir al tráfico jurídico propio del comercio, mercancías que
no han cumplido con los requisitos administrativos en materia aduanera. En esa
cadena del contrabando, cada participante es un eslabón necesario. Tienen de
distinto la forma y el grado de contribución para el logro de los objetivos
del contrabando; en otras palabras, a pesar de tratarse, todas, de
contribuciones necesarias para el resultado, unas son mucho más determinantes,
que las otras.  Se trata de un criterio que recurre a una categoría no
sospechosa de atentado al principio de igualdad (la forma y grado de
participación en una actividad delictiva)[63],
por lo que, establecido el trato posiblemente contrario a este principio, se
deberá realizar un juicio débil de igualdad[64].
Este criterio de igualdad no es sospechoso en cuanto, a más de no recurrir a
factores de comparación prohibidos, como la raza o el sexo, su finalidad es
constitucional[65]:
pretende la adecuación de las penas, respecto de la actuación desplegada por el
delincuente.
(ii) El trato diferenciado
45. A pesar de
tratarse de sujetos que se encuentran en una situación en parte igual y en
parte distinta, el ordenamiento jurídico, en lo penal, no les otorga un trato
completamente igual. En efecto, las penas de prisión para los delitos de
contrabando y de favorecimiento y facilitación del mismo, son distintas: de 9 a
12 años de prisión, para el contrabando y de 6 a 10 años, para el
favorecimiento y facilitación. El trato igual se refiere a la pena de multa
que, para ambos delitos, va del 200% al 300% del valor de las mercancías. Con
este panorama se evidencia que tratándose de sujetos parcialmente distintos, el
tratamiento es en parte igual.
46. El mandato que
se deriva del principio de igualdad, aplicable a este caso, de acuerdo con los
enunciados por la referida sentencia C-250 de 2012, no es el de trato
enteramente diferenciado, a destinatarios que no comparten ningún
elemento en común, ya que, como quedó evidenciado, tanto los sujetos que
realizan los verbos rectores del delito de contrabando, como aquellos que
incurren en el de favorecimiento y facilitación, tienen en común su
participación en la cadena del mismo fenómeno delictivo. Se trata entonces del
mandato de trato diferenciado a destinatarios que se encuentran en
parte similar y en parte diversa, pero en cuyo caso las diferencias son más
relevantes, que las similitudes. En otras palabras, habrá que determinarse si
son más relevantes las diferencias, que las similitudes, caso en el cual, el
trato diferenciado estaría justificado y no habría vulneración al principio de
igualdad. Por el contrario, si son más relevantes los factores en común, el
trato igualitario, se impondría constitucionalmente.
47. En este caso,
no es posible hacer un examen aislado de la pena de multa, como lo pretenden
los demandantes, sin tomar en consideración, a la vez, la pena de prisión, ya
que un análisis separado sería fragmentario respecto del trato que el
legislador prohíja a los sujetos de estos delitos. En otras palabras, el trato
posiblemente contrario al principio de igualdad se refiere a la pena, esto es,
al conjunto inescindible, para este caso, de la prisión y la multa, consecuencias
que deben acompañar conjuntamente la decisión respecto de los delitos en
consideración, independientemente de si la multa sea considerada como
componente de la pena principal o como pena accesoria[66]. En efecto,
si bien se trata de destinatarios que se encuentran en una situación en parte
similar y en parte diversa, el legislador impuso un trato parcialmente distinto
en la pena: la pena principal es diferenciada, pero la pena de multa, establece
los mismos mínimos y máximos. Esto significa que frente a situaciones diversas
(en la que se encuentran el contrabandista y los favorecedores y facilitadores
del contrabando), el legislador establece un trato que no es absolutamente,
sino parcialmente igual o parcialmente distinto. Debe agregarse que lo que sí
hubiera sido reprochable hubiera sido un trato completamente igual para los
delitos de contrabando y favorecimiento y facilitación del mismo, ya  que lo
que diferencia al contrabandista, de aquellos que favorecen o facilitan este
delito es más determinante, que lo que los une.
En efecto, si bien
es cierto que el rasgo común es la participación en la actividad que busca la
circulación de mercancías de contrabando en el tráfico jurídico, lo
verdaderamente importante es el rol que asume, por un parte el contrabandista,
genio y director de la consumación del delito y, por otra parte, aquellos que
con sus pequeños o medianos tramos de actividad, contribuyen o favorecen la
actividad del contrabandista ya que, entre otras cosas, generan demanda del
contrabando y realizan lo necesario para ofrecerlo al consumidor final. Esta
constatación de un trato distinto, para personas que se encuentran en
situaciones parcialmente iguales, pero en las que las diferencias son más
importantes que los rasgos en común, sería suficiente para declarar la
constitucionalidad de la norma por no contrariar ninguno de los mandatos
derivados del principio de igualdad. No obstante, por razones de suficiencia
argumentativa, se procederá al estudio de la razonabilidad del trato.
(iii) Razonabilidad del trato
parcialmente distinto
48. El legislador
adoptó un trato diferenciado en cuanto a la pena de los dos delitos (prisión y
multa) que no desbordó su margen de discrecionalidad en la formulación de la
política punitiva, a partir de la configuración de la ley penal. Para
establecer este trato, el legislador recurrió a una categoría no
constitucionalmente sospechosa (la forma y grado de participación en la cadena
del contrabando), por lo que el margen de configuración de las leyes era el más
amplio y, por consiguiente, la intensidad del control de constitucionalidad es más
leve. La justificación de un juicio débil es aún mayor en la medida en la que a
más de tratarse de un asunto de política abstracta punitiva, de exclusiva
responsabilidad del Congreso de la República, por asignación de la Constitución
(artículos  29, inciso 2, 114, 116, inciso 3, 150, numerales 2 y 17 y 201,
numeral 2 de la Constitución Política), se trata de medidas penales en lo
económico, para la protección del orden público económico y social. De esta
manera, en el estudio de la finalidad perseguida, basta con resaltar que
la evolución de la política punitiva determinó una equiparación parcial de la
pena, fundada en la consideración que todos los eslabones de la cadena del
contrabando, respecto del sistema anterior, estaban siendo indebidamente
sancionados[67],
lo que conducía a una política punitiva ineficaz en la lucha contra esta forma
de criminalidad.
Es decir que el
trato parcialmente igual buscaba fines constitucionalmente válidos, presentes
en la lucha integral y eficaz contra los distintos actores del contrabando;
delito este que, como quedó planteado en esta sentencia, lesiona el orden
público económico y social, al afectar la industria nacional, la competencia
legal y las finanzas públicas que se ven mermadas por la evasión del pago de
aranceles y tributos. Es decir, que se trata de una medida razonable. Para
conseguir este fin, el legislador recurrió a la modificación de las penas
establecidas para los delitos de contrabando y favorecimiento y facilitación
del mismo, a través de un trato parcialmente igual entre el contrabandista y
los que favorecen o facilitan esta actividad, con penas diferenciadas, pero
rangos de multa idénticos. Se trata de un instrumento idóneo para
alcanzar el fin propuesto de combatir de manera eficaz todas las etapas del
delito ya que, al perseguir de manera contundente los facilitadores o los que
favorecen el comercio del contrabando, se desestimulará, en la misma medida, el
contrabando mismo ya que el uno, depende del otro.
49. Por
consiguiente, a más de no establecer un trato completamente igual para sujetos
en situación parcialmente diferente, respecto de quienes las diferencias eran
más importantes que los elementos en común, el legislador perseguía una
finalidad válida, desde el punto de vista constitucional y recurrió a un medio
idóneo para lograr este fin. En estos términos, este cargo de
inconstitucionalidad no prospera.
d. La legalidad de los delitos y
de las penas
50.
La demanda considera que las descripciones típicas de los delitos de contrabando
(art. 4 de Ley 1762 de 2015, modificatorio del 319 de la Ley 599 de 2000), fraude
aduanero (art. 8 de Ley 1762 de 2015, modificatorio del artículo 321 de la Ley
599 de 2000), y lavado de activos (art. 11 de Ley 1762 de 2015,
modificatorio del artículo 323 de la Ley 599 de 2000), desconocen el principio
de legalidad, por las siguientes consideraciones:
Desconocimiento
de la legalidad de los delitos: consideran los demandantes que los verbos
rectores utilizados por el legislador para describir los delitos de contrabando
y lavado de activos son vagos e imprecisos. Además arguyen que las expresiones
“por cualquier medio”, prevista en la descripción del fraude aduanero, y
“realice cualquier otro acto”, prevista en la tipificación del lavado de
activos, no satisfacen el mandato de legalidad, porque dejarían abierta a la
interpretación del juez, la definición de lo que puede ser considerado como
delito.
Desconocimiento
de la legalidad de los delitos y de las penas: consideran los
demandantes que la remisión al “valor aduanero” que realiza la
descripción del delito de contrabando vulnera el principio de legalidad, al no
establecer los criterios o parámetros para la determinación del valor aduanero
de las mercancías. Esta indeterminación tendría como consecuencia, dejar a la
discrecionalidad de la autoridad aduanera y del juez, la determinación, por una
parte, de si el comportamiento constituye delito, en cuanto exige un
mínimo de mercancías cuyo valor aduanero sea superior a 50 smlmv, lo que
vulneraría la legalidad del delito y, por otra parte, el valor aduanero
es el parámetro para determinar el monto de la multa (del 200% al 300% del
valor aduanero de las mercancías), por lo que esa indeterminación vulneraría la
legalidad de la pena.
51.
Para resolver estos cargos, la Corte Constitucional realizará (i) unas
consideraciones previas relativas al principio de legalidad en materia penal,
para luego resolver los cargos planteados en esta materia (ii), de acuerdo con
la diferenciación planteada: la posible vulneración del principio de tipicidad
de los delitos, por un lado y, la posible vulneración tanto del principio de tipicidad
de los delitos, como de legalidad de las penas, por otro lado.
(i) El principio de legalidad de
los delitos, los procedimientos y las penas
52.
Colombia es un Estado Social de Derecho (artículo 1 de la Constitución), no un
Estado legal de Derecho. En un Estado meramente legal de Derecho, no existe un
sistema jurídico sometido a la supremacía constitucional sino vinculado a la
soberanía del legislador en la expedición de la ley, que somete el ejercicio
del poder público[68].
Esto quiere decir que el control del respeto de la supremacía constitucional es
una pieza fundamental en la existencia y correcto funcionamiento del Estado de
Derecho o, como en nuestro caso, del Estado Social de Derecho.
53.
La Constitución Política colombiana establece un orden protector de las
libertades de las personas, entre otros, del libre desarrollo de la
personalidad, (artículo 16), de la libertad de conciencia (artículo 18), de
cultos (artículo 19), de expresión (artículo 20), de escoger profesión y oficio
(artículo 26), enseñanza, aprendizaje, investigación y cátedra (artículo 27),
libertad personal (artículo 28) y libertad económica y de empresa (artículo
333), entre otras. Este sistema no se basta con la enunciación de las
libertades constitucionales; consagra, además, una serie de garantías para
protegerlas: tanto los límites y cargas para su limitación, como a la previsión
de instrumentos para vigilar el cumplimiento de los límites y cargas para la
limitación de las libertades (el control de constitucionalidad de las leyes, el
control de juridicidad de los actos administrativos, el habeas corpus,
el habeas data, etc.).
Respecto
de los límites y cargas estos son tanto formales, como la reserva de ley
(artículos 6, 114 y 150), como materiales (exigencia de razonabilidad y
proporcionalidad y respeto de los principios, valores y derechos
constitucionales). Dentro de los límites materiales, reviste una importancia particular
el respeto del derecho fundamental al debido proceso. Se trata de un conjunto
de garantías fundamentales que apuntan a la exclusión de la arbitrariedad del
poder público, a través de la autoridad judicial o de la autoridad
administrativa. Como lo recordó la sentencia C-331/12, “(…) estas
garantías (…) constituyen un contrapeso al poder del Estado en las
actuaciones que desarrolle frente a los particulares” y, en esa medida, son
determinantes de la forma democrática del Estado colombiano en el que, los
particulares no pueden estar sometidos al capricho o la arbitrariedad del poder
público[69].
54.
Dentro del derecho fundamental al debido proceso, en materia sancionatoria,
penal o administrativa, ocupa un lugar preponderante el principio de legalidad
de los delitos, las faltas o las infracciones, los procedimientos para
determinar la responsabilidad y las penas o sanciones que se pueden imponer.  Se
trata del principal instrumento de salvaguarda de las libertades que refleja en
la regla que sólo podrá imputarse responsabilidad, por los hechos descritos en
la ley y que, por lo tanto, quien actúa dentro de ese marco, tiene la
tranquilidad de no poder ser responsabilizado. En estos términos, el principio
de legalidad busca garantizar la seguridad jurídica y excluir la arbitrariedad[70]. Este
principio tiene dos grandes componentes: por una parte, la legalidad de los
delitos, las faltas o las infracciones y de las penas o las sanciones y, por
otra parte, la legalidad de los procedimientos, es decir, “las formas
propias de cada juicio” e, incluso, la legalidad del juez o autoridad
competente para decidir[71], en los términos
del artículo 29 de la Constitución.  Su contenido es complejo.
55.
La legalidad de los delitos, las faltas o infracciones y de las penas o
sanciones se compone de tres exigencias: reserva de ley (ley formal), previa (irretroactividad
desfavorable) y cierta, del que se deriva la exigencia de tipicidad, es decir,
la descripción del comportamiento punible de manera clara, precisa y cierta que
implique que la decisión de sancionar un comportamiento y la sanción a imponer,
no dependan de la voluntad del operador jurídico, juez o autoridad
administrativa, sino del legislador, expresada de manera previa[72] y abstracta,
sin consideración del caso concreto o del investigado. La tipicidad exige la
descripción inequívoca del comportamiento, en el mismo texto o por remisión,
que ahora se convierte en molde comportamental o tipo, a través de la
determinación de los sujetos del comportamiento, de los verbos que describen la
conducta u omisión reprochable y, en algunos casos, la inclusión de otros elementos
descriptivos del comportamiento reprochable, tales como elementos normativos,
que se interpretarán por su definición en otras normas, elementos descriptivos,
de tiempo, modo y lugar y elementos subjetivos, de finalidad perseguida.
56.
Por último, debe aclararse que la tipicidad no excluye por completo la
discrecionalidad del juez o de la autoridad administrativa, sino que la
restringe hasta llegar a un grado admisible, aquel que garantice la reserva de ley
y evite la arbitrariedad. Pretender la inexistencia de la discrecionalidad en
el operador jurídico es un contrasentido porque, incluso, existe un cierto
grado de discrecionalidad en la interpretación de los términos utilizados por
el legislador y en la interpretación de los hechos, para considerar que estos
corresponden al tipo. Se advierte, sin embargo, que en el ejercicio de esos
mínimos de discrecionalidad, el operador jurídico debe acudir a la
razonabilidad[73],
que excluye la arbitrariedad. Este rasero de un grado admisible de
discrecionalidad del operador jurídico se inspira de los precedentes
establecidos en las sentencias C-133/99[74],
C-818/05 y C-350/09, que controlaron la presencia de un grado aceptable de
indeterminación en la descripción típica en materia disciplinaria[75]. Ahora bien,
ese grado aceptable de discrecionalidad no es aplicable solamente en materia
administrativa sancionatoria, sino también penal, pero en este caso, la
discrecionalidad debe ser mucho más restringida.
(ii) Las cuestiones relativas a
la legalidad
La posible vulneración del
principio de tipicidad de los delitos
57.
Los cargos de desconocimiento de la tipicidad se refieren a dos aspectos: la
posible indeterminación de los verbos rectores y la posible indeterminación
respecto de algunos ingredientes normativos.
En cuanto a verbos rectores
58.
En este asunto, los cargos apuntan a demostrar que los verbos utilizados por el
legislador para describir los hechos punibles son vagos e imprecisos y, por
consiguiente, no satisfacen el mandato de legalidad, en su componente de tipicidad.
Respecto
del delito de contrabando, el legislador lo describe como el hecho de introducir
o extraer mercancías al o desde el territorio colombiano por
lugares no habilitados u ocultar, disimular o sustraer
mercancías de la intervención y control aduanero o ingresar
mercancía a zona primaria sin el cumplimiento de las formalidades previstas en
la regulación aduanera.
Respecto
del delito del delito de lavado de activos, el legislador lo describe como el
hecho de adquirir, resguardar, invertir, transportar, transformar,
almacenar, conservar, custodiar o administrar bienes que tengan su
origen en los delitos subyacentes enlistados o dar a dichos
bienes apariencia de legalidad o legalizar, ocultar o
encubrir su verdadera naturaleza, origen, ubicación, destino,
movimiento o derecho sobre tales bienes o realizar cualquier otro acto
para ocultar o encubrir su origen ilícito.
59.
Los verbos utilizados por estos delitos no son ingredientes normativos del tipo,
en cuanto no existe una norma constitucional, legal o administrativa que
precise el sentido de dichas expresiones[76].
Se trata de formas verbales cuya interpretación debe ser la usual a partir de
la búsqueda de su semántica. Esto cumple la función de límite a la libertad, en
cuanto se trata de expresiones corrientes, accesibles a la comprensión de todas
las personas y no solamente del juez, lo que permite que las personas tengan
conciencia de los límites penales a su actuación. Este método de interpretación
lógica, pero restrictiva, es el que garantiza la exclusión de la arbitrariedad,
lo que ocurriría con interpretaciones extensivas, teleológicas o analógicas,
contrarias al principio de legalidad. En tratándose de restricciones a la
libertad, una interpretación restrictiva de sus límites es la única constitucionalmente
válida. Ahora bien, luego de un análisis semántico de las expresiones verbales
utilizadas, esta Corte concluye que no son oscuras, pero no es función de este
Tribunal entrar a definirlas una a una, porque correría el riesgo de desbordar su
competencia o bien respecto de la configuración de la ley o bien, respecto de
la función del juez quien, en cada caso concreto, deberá interpretarlas de
manera razonable, motivada en los precedentes horizontales y verticales, luego
de haber sometido la interpretación al debate propio del debido proceso, que
conduce a la adecuación definitiva de los hechos a las normas. En esta medida,
los verbos rectores utilizados por el legislador, radican en el operador
jurídico, fiscal y juez penal, un grado admisible de discrecionalidad, que no
de arbitrariedad y, por lo tanto, satisfacen las exigencias constitucionales de
tipicidad.
60.
Un examen especial debe hacerse respecto de la expresión “o realizar
cualquier otro acto” para ocultar o encubrir su origen ilícito, introducida
en la descripción típica del lavado de activos. La expresión permite dos
interpretaciones lógicas. La primera consiste en entender que la expresión o “realice
cualquier otro acto para ocultar o encubrir su origen ilícito”, sería la
esencia en la definición del lavado de activos y, los verbos adquirir,
resguardar, invertir, transportar, almacenar, conservar, custodiar o
administrar bienes de origen ilícito o darle a los bienes provenientes de las
conductas delictivas subyacentes o fuente de los bienes, una apariencia de
legalidad, legalizarlos, ocultarlos o encubrir su verdadera naturaleza, origen,
ubicación, destino, serían solamente formas de ocultar o encubrir el origen
ilícito de los bienes.
61.
Esta interpretación estaría soportada por la definición del lavado de activos
adoptada por la Corte Suprema de Justicia: “1. El delito de lavado de
activos, blanqueo de capitales o reciclaje de dinero como también se le
denomina, consiste en la operación realizada por el sujeto agente para ocultar
dineros de origen legal en moneda nacional o extranjera y su posterior
vinculación a la economía, haciéndolos aparecer como legítimos”: Corte
Suprema de Justicia, Sala de Casación Penal, Sentencia del 4 de diciembre de
2013, proceso n. 39220 (Negrillas no originales). Se trata de una definición
lógica en la medida en que los verbos adquirir, reguardar, invertir,
transportar transformar, almacenar, conservar, custodiar o administrar serían
formas para ocultar el origen ilícito de los bienes.
62.
Ahora bien, esta interpretación conduciría a sostener el carácter enunciativo y
no taxativo de las conductas constitutivas del lavado de activos, lo que significaría
que los verbos utilizados por el legislador son precisiones de las formas de
lavar activos, pero el comportamiento reprochable es realizar actos tendientes
a ocultar o encubrir el origen ilícito de los bienes. A partir de esta
interpretación habría que declararse la inconstitucionalidad de la expresión o
“realice cualquier otro acto para ocultar o encubrir su origen ilícito”,
por desconocer el mandato de tipicidad del comportamiento, ya que significaría
un margen inaceptable de discrecionalidad en el operador jurídico el que, a más
de los modos verbales descritos por el legislador, podría imputar responsabilidad
por cualquier otra acción que considere que busca ocultar el origen de los
bienes. De esta forma, sería el operador jurídico el que decidiría respecto de
la tipicidad de un comportamiento, no el legislador, lo que sería inaceptable.
63.
Una segunda interpretación de la norma es posible. El delito de lavado de
activos sería un tipo penal de uso alternativo. La lectura es la siguiente: El
lavado de activos es un delito que se comete de dos formas, una primera
forma, al adquirir, resguardar, invertir, transportar, almacenar,
conservar, custodiar o administrar bienes de origen ilícito y una segunda
forma del lavado de activos que consiste en darle a los bienes
provenientes de esas conductas delictivas una apariencia de legalidad,
legalizarlos, ocultarlos o encubrir su verdadera naturaleza, origen,
ubicación, destino... Si esta interpretación es correcta, el inciso final
es redundante, al afirmar o “realice cualquier otro acto para ocultar
o encubrir su origen ilícito”, lo que ya se encuentra determinado en
el cuerpo del delito. Esta segunda interpretación permitiría conservar la
norma, porque la norma inútil no es en sí misma inconstitucional, en el
entendido que el operador jurídico del delito, fiscal o juez, no podrá imputar
responsabilidad por la realización de verbos distintos a los expresamente
contemplados por la ley.
64.
Ahora bien, teniendo en cuenta que ambas interpretaciones son posibles, la una
que permitirían al fiscal y al juez penal, imputar responsabilidad penal por
formas verbales no previstas taxativamente en la norma o, la otra que
significaría que la expresión demandada se trata de una reiteración inútil, le
corresponde al juez constitucional, como garante de los derechos fundamentales,
cerrar la posibilidad para la arbitrariedad y el abuso judiciales, en una
materia tan sensible como la penal, que constituye límite y a la vez riesgo
para las libertades, precisar la interpretación constitucionalmente adecuada. En
este sentido, para evitar interpretaciones indebidas, se declarará la inconstitucionalidad
de la expresión “realice cualquier otro acto para ocultar o encubrir su
origen ilícito”, prevista en el artículo 11 de la Ley 1762 de 2015. De esta
forma se evita imputar responsabilidad por comportamientos no descritos
expresamente en la lista taxativa de los verbos rectores del delito de lavado
de activos.
En cuanto a los ingredientes descriptivos
65.
En este punto, es necesario determinar si la expresión “por cualquier medio”,
prevista en la descripción del fraude aduanero, establece un grado admisible de
discrecionalidad en favor de los operadores jurídicos de estos delitos[77].
66.
Se trata de un elemento descriptivo de la conducta punible relativo a las
circunstancias de modo en las que se pueden realizar los verbos rectores de suministrar
información falsa, manipularla u ocultarla cuando le sea
requerida por la autoridad aduanera o cuando esté obligado a entregarla por
mandato legal. Esto quiere decir que el examen de la tipicidad de la norma debe
integrar al juicio los verbos rectores que pueden realizarse por cualquier
medio.
67.
Considerando que los verbos definen con suficiente precisión la conducta
punible y, por lo tanto, respetan el principio de legalidad, el ingrediente
descriptivo en mención no tiene la capacidad de dejar a la discrecionalidad
absoluta del operador jurídico la determinación de si el comportamiento merece
o no reproche. Por el contrario, se trata de un elemento que especifica aún más
la descripción del comportamiento, al determinar que es indiferente el medio
utilizado para suministrar la información falsa, manipularla u ocultarla.
68.
Los medios que cabrían dentro de la descripción típica del delito
podrían ser, por ejemplo, sólo a título ilustrativo, la declaración falsa o
incompleta, mediante declaración de importación por partidas arancelarias
diferentes a las reales o la declaración falsa de acumulación de origen, la
subfacturación o sobrefacturación, medios virtuales, documentos escritos o
incluso afirmaciones verbales durante la diligencia administrativa. Esto quiere
decir que lo que explica el hecho punible no son los medios empleados, lo que
es indiferente, sino el hecho reprochable de suministrar información falsa,
manipularla u ocultarla. Por estas razones, la expresión “por cualquier medio”,
contenida en el artículo 8 de la Ley 1762 de 2015, será declarada exequible.
La posible vulneración de
tipicidad de los delitos y legalidad de las penas
69.
En este punto, el cargo consiste en la posible vulneración del principio de
legalidad por la inclusión del ingrediente normativo “valor aduanero” de
las mercancías, con base en el cual se determina tanto la existencia del delito,
que exige que las mercancías objeto de contrabando sean en un monto superior a
50 smlmv, calculados en valor aduanero y, a la vez, el valor aduanero es el
patrón para calcular el monto de la multa del 200% al 300% del valor aduanero
de las mercancías objeto del delito. La aplicación del valor en aduanas o valor
aduanero para establecer el monto mínimo constitutivo de delito se refiere
entonces a la tipicidad del delito, mientras que su utilización como patrón de
la multa, se refiere a la legalidad de las penas.
70.
El valor aduanero de la mercancía es un ingrediente normativo de la descripción
penal, cuyo contenido se define a partir de la remisión a la Decisión 571 de la
Comunidad Andina de Naciones, del período 87 de las sesiones ordinarias,
adoptada en Lima, los 11 y 12 de diciembre de 2003, cuyo artículo 2 dispuso: “Valor
en Aduana. El valor en aduana de las mercancías importadas será determinado de
conformidad con los métodos establecidos en los artículos 1 a 7 del Acuerdo
sobre Valoración de la OMC y sus respectivas Notas Interpretativas, teniendo en
cuenta los lineamientos generales del mismo Acuerdo, de la presente Decisión y su
reglamento”[78].
La normativa comunitaria es aplicable por las autoridades nacionales ya que, a
pesar de no hacer parte del bloque de constitucionalidad, sí deriva su fuerza
normativa de un tratado internacional ratificado por Colombia[79], por lo que
se integra al ordenamiento jurídico colombiano[80].
No obstante, el Estatuto Aduanero, Decreto 390 de 2016, en su artículo 565
prevé los métodos para realizar el avalúo que determina el valor aduanero de
las mercancías, así como el procedimiento para establecerlo: la elaboración de
un avalúo provisional, que luego de la realización de una diligencia de avalúo,
con la participación del particular, lo que dará lugar a la adopción de un
avalúo definitivo de la mercancía. Este avalúo definitivo es un acto
administrativo objeto de recursos y controvertible ante la jurisdicción de lo
contencioso administrativo. De esta manera, este conjunto normativo permite,
tanto para efectos administrativos, como penales, el establecimiento razonable
y controvertible a través de criterios objetivos, la determinación del valor en
aduanas o “valor aduanero” de las mercancías. Por consiguiente, en este
aspecto, la norma será declarada exequible.
e. El principio de confianza
legítima y el delito de favorecimiento y facilitación del contrabando
71. Los
demandantes consideran que las formas de transmisión de la propiedad de los
bienes muebles hacen que surja la convicción en el poseedor o propietario que,
al estar dentro del territorio colombiano, las mercancías entraron legalmente
al país y fueron objeto del control aduanero. Considera entonces que la
tipificación del delito de favorecimiento y facilitación del contrabando,
en los términos del artículo 6 de la Ley 1762 de 2015, desconoce el principio
constitucional de confianza legítima.
72. El principio
de confianza legítima es una de las proyecciones del principio de buena fe,
predicado tanto del comportamiento de los particulares, como de la actividad de
las autoridades públicas y del principio constitucional de seguridad jurídica.
La Corte Constitucional lo reconoció como principio constitucional, para
efectos de conciliar el interés general presente en la protección del espacio
público y el derecho al trabajo y a la igualdad de los comerciantes informales[81] o para
conciliar el interés general y el derecho al trabajo de bicitaxistas[82] y que en la sentencia
T-225 de 1992, fundó en “los deberes de prudencia y buen gobierno que deben
alentar estas decisiones administrativas”[83].
Se trata de una “medida de protección de los administrados”[84]. Sin embargo,
no solamente la administración puede desconocer la confianza legítima; también
el legislador puede afectar la confianza legítima fundada en la buena fe
cuando, por ejemplo, expide una ley retroactiva[85], al privar a
los particulares del beneficio de una exención tributaria, cuando aún se
encuentra en curso el término para acceder a él[86], cuando
prohíbe de manera absoluta e indiscriminada la prestación del servicio público
de transporte en vehículos de tracción animal, a pesar de haber creado en
quienes se dedican a esta actividad, la expectativa legítima de su posible
continuación[87]
o cuando desconoce la prohibición de regresividad en materia de derechos
laborales[88].
Se trata solamente de algunas de las manifestaciones del principio de confianza
legítima.
73. El carácter
legítimo de la confianza no se refiere necesariamente a la conformidad de la
actividad que generó confianza respeto de las leyes. Es posible que el
desconocimiento de obligaciones legales, por parte de las autoridades públicas,
genere confianza legítima en los particulares, a partir de la buena fe que se
puede predicar de ellos. Empero, el carácter legítimo sí exige que la confianza
resulte de hechos concretos, objetivos e inequívocos por parte de la autoridad
pública que generen en los particulares la creencia lógica de encontrarse en
una situación que se proyectará en el tiempo y que no será desconocida por una
actividad intempestiva, brusca, abrupta, que rompa la creencia legítimamente
creada. Es decir, que la confianza legítima no es una mera creencia subjetiva,
sino soportada en hechos inequívocos de parte de las autoridades públicas. En
el caso de la actividad del comercio de mercancías producto del contrabando no
es posible predicar una cierta confianza legítima creada, ya que las autoridades
públicas colombianas, de manera coherente, sistemática y permanente despliegan
actividades tanto de control, como de persecución, tendientes a combatir la
actividad del contrabando, a pesar de los problemas de funcionamiento de esta
actividad pública de prevención y persecución[89].
En esta medida, no es lógico que quienes comercien con mercancías cuyo valor
aduanero supere los 50 smlmv (mínimo exigido para la configuración del delito
de favorecimiento y facilitación del contrabando) concluyan, de manera legítima,
que por el hecho de encontrarse en el país, la importación de las mercancías en
cuestión ha cumplido las obligaciones relativas a su nacionalización aduanera. Quien
adquiere ese monto de mercancías no puede alegar confianza legítima al no cumplir
con un deber legal de solicitar “factura o documento equivalente, con el
lleno de los requisitos legales contemplados en el artículo 771-2 del Estatuto
Tributario”, en los términos del mismo artículo 6 de la Ley 1762 de 2015,
objeto de este control de constitucionalidad. El delito castiga solamente una
actividad dolosa que, por lo tanto, no puede configurar confianza legítima ya
que, como lo precisó esta Corte, “sólo se protegen aquellas circunstancias
objetivas, plausibles, razonables y verdaderas que la motivan y explican
revistiéndola de un halo de credibilidad y autenticidad indiscutibles”[90]. Por el
contrario, si no se logra demostrar el dolo del investigado por favorecimiento
y facilitación del contrabando, con el respeto del debido proceso, no será
posible imputarle responsabilidad[91].
Por consiguiente, frente a este cargo, la norma será declarada exequible.
f. El principio Non bis in
idem y los delitos de contrabando, favorecimiento y facilitación del
contrabando y de lavado de activos
74.
Uno de los componentes del derecho fundamental al debido proceso, contenido en
su parte esencial en el artículo 29 de la Constitución, es la prohibición del
enjuiciamiento múltiple, por los mismos hechos o prohibición del bis in
idem. Se trata de una regla que se deriva de la exigencia constitucional de
necesidad de la pena[92],
que quedó explicada en la presente decisión (ver supra §24.-30.), en
cuanto limita el poder punitivo del Estado y, de esta manera, garantiza un
mínimo de proporcionalidad de las penas, frente a los hechos punibles. El principio
de non bis in idem o ne bis in idem tiene una doble proyección
identificada en la sentencia C-434 de 2013: aquella temporal que predica la
imposibilidad de volver sobre el asunto, una vez ha sido enjuiciado y que, por lo
tanto, se identifica parcialmente con la cosa juzgada[93] y,
plenamente con el valor de seguridad jurídica que ésta lleva inmersa[94]. Esta
primera proyección es la que se encuentra en el numeral 4, del artículo 8, de
la Convención Americana sobre Derechos Humanos[95],
la que admite excepciones[96],
por ejemplo, para proteger derechos de las víctimas de crímenes de lesa
humanidad[97].
La segunda proyección del non bis idem es material y se refiere a la
prohibición de imponer varias sanciones, por el mismo hecho. Es en este sentido
que la prohibición de bis in idem se refiere a varios enjuiciamientos
(primer componente) y varias sanciones (segundo componente).
75.
Ahora bien, la garantía del non bis in idem, en su componente material,
no debe ser interpretada en su literalidad, es decir, como la absoluta
prohibición de la imposición de más de una sanción, por un solo hecho ya que,
como lo ha admitido esta Corte, es válido, desde el punto de vista
constitucional, la imposición de varias sanciones, cuando éstas persiguen
finalidades diferentes o tienen un objeto y causa distintas, como lo resaltó la
sentencia C-632 de 2011 la que precisó, “6.4. Siguiendo los lineamientos
jurisprudenciales recogidos en las sentencias C-870 de 2002 y C-478 de 2007, la
Corte ha dejado establecido que es posible juzgar y sancionar varias veces un
mismo comportamiento, sin que ello implique una violación del non bis in idem,
(i) cuando la conducta imputada ofenda distintos bienes jurídicos que son
objeto de protección en diferentes áreas del derecho; (ii) cuando las
investigaciones y las sanciones tengan distintos fundamentos normativos; (iii)
cuando los procesos y las sanciones atiendan a distintas finalidades; y (iv)
cuando el proceso y la sanción no presenten identidad de objeto y causa.”.
76.
Es cierto que esta Corte ha reconocido la posibilidad de realizar varios
enjuiciamientos de un mismo hecho, cuando tengan “distintos fundamentos
normativos y diversas finalidades” [98].
Para que esto sea constitucionalmente válido, es necesario que las respectivas
tipificaciones se encaminen a atender la vulneración de diferentes bienes
jurídicos o el mismo, pero que resulta vulnerado de manera distinta. Así, cuando
el legislador protege bienes jurídicos diversos mediante la consagración de
delitos que puedan realizarse por los mismos hechos no contraría, per se,
el non bis in idem[99].
Esta
hipótesis está prevista por la legislación penal bajo el concepto de concurso[100] el que, de
acuerdo con el artículo 31 del Código Penal se regula de la siguiente manera:
Artículo
31. Concurso de conductas punibles. El que con una sola acción u
omisión o con varias acciones u omisiones infrinja varias disposiciones de
la Ley penal o varias veces la misma disposición, quedará sometido a la que
establezca la pena más grave según su naturaleza, aumentada hasta en otro
tanto, sin que fuere superior a la suma aritmética de las que correspondan a
las respectivas conductas punibles debidamente dosificadas cada una de ellas. (Negrillas fuera
del texto original)
En
este caso de un solo hecho con el que se cometen varios delitos, se trata de
una forma de concurso que ha sido denominado ideal o formal[101]. Ahora
bien, para que esta acumulación penal sea constitucional, cada una de las
descripciones típicas debe ser individualizable en cuanto a su objeto, es
decir, tener elementos propios que la diferencien[102], a pesar de
que sea posible que mediante una sola acción u omisión, se cometan, a la vez,
más de un delito en la forma de concurso.
77.
En el presente caso, la demanda considera que se ha vulnerado el derecho
fundamental al non bis in idem al “configurar el contrabando y su
favorecimiento como delitos que a su vez generan otro delito como es el lavado
de activos”, lo que incurre en la prohibición de “doblemente sancionar”.
En otros términos considera que prever como delitos subyacentes del lavado de
activos, los delitos de contrabando y favorecimiento y facilitación del
contrabando, desconoce la prohibición de bis in idem.
78.
En efecto, de una lectura analítica de los verbos rectores que definen estos
dos delitos, se concluye con facilidad no sólo la coincidencia exacta de
ciertos verbos, como es el caso de transportar y almacenar, que se incluye en
la definición de ambos delitos, sino la presencia de verbos que pueden resultar
sinónimos, los unos, de los otros. En el siguiente cuadro se pondrá en
evidencia los verbos rectores que, en los dos delitos, pueden ser interpretados
como descripciones del mismo hecho:
POSIBLES
COINCIDENCIAS VERBALES EN AMBOS DELITOS
CONTRABANDO
FAVORECIMIENTO
Y FACILITACIÓN DEL CONTRABANDO
LAVADO DE ACTIVOS
Posea
Tenga
Adquiera
(en cuanto el propietario puede ser poseedor)
Resguarde
Conserve
Transporte
Transporte
Embarque
Desembarque
Almacene
Almacene
Oculte
Disimule
Sustraiga
Oculte
Resguarde
Transforme
Custodie
Distribuya
Administre
Enajene
Invierta
(es una forma de enajenación)
79.
Como se puede observar, los verbos rectores a más de algunos ser idénticos,
otros son sinónimos o podrían dar lugar a una interpretación similar, por lo
que podría pensarse prima facie, en la vulneración del principio de non
bis in idem. Sin embargo, debe advertirse que más allá de las coincidencias
verbales, se trata de descripciones típicas que conservan su especificidad.
Así, la realización de los verbos que describen el contrabando solamente
adquiere connotación penal cuando se realicen en el contexto de la actividad de
importación o exportación de mercancías. Este elemento lo especifica tanto
respecto del favorecimiento y facilitación del contrabando, que se refiere a
mercancías que ya “hayan sido introducidas al país
ilegalmente, o que se hayan ocultado, disimulado o sustraído de la
intervención y control aduanero o que se hayan ingresado a zona primaria
(…)”, como del lavado de activos, el que describe, a través de estos verbos, la
actividad realizada respecto de “bienes que tengan su origen mediato o
inmediato  en actividades de (…) contrabando,
favorecimiento y facilitación del contrabando (…)”.  En otras palabras,
no se viola el non bis in idem por tratarse de actividades realizadas en
contextos diferentes.
80.
Ahora bien, la diferenciación del comportamiento desplegado en el
favorecimiento y facilitación del contrabando, respecto del lavado de activos,
es más complejo. En efecto, los dos delitos se refieren a actividades
desplegadas con posterioridad a la comisión del delito fuente contrabando y
ambos se refieren a actividades desplegadas respecto de bienes fruto de un
delito. No obstante, existe un criterio que determina la especificidad de cada
uno de esos comportamientos y, en este sentido, la no vulneración del non
bis in idem. El criterio se refiere a los bienes sobre los que recae cada
delito. Para el caso del favorecimiento y facilitación del contrabando,
se trata de poseer, transportar, embarcar, desembarcar, almacenar, ocultar,
distribuir, enajenar mercancías objeto del contrabando, mientras
que respecto del lavado de activos, se trata de adquirir, reguardar,
invertir, transportar, transformar, almacenar, conservar, custodiar o
administrar, bienes que tienen su origen mediato o inmediato en actividades
de, entre otros delitos, contrabando y favorecimiento y facilitación del
contrabando.
Se
trata entonces, en el primer caso, de los frutos directos del contrabando,
mientras que, de los frutos directos o indirectos del contrabando o su
favorecimiento y facilitación, en el segundo. Sin embargo, en el caso en el que
las dos actividades recaigan sobre los mismos bienes, es decir, las mercancías
que resultan del contrabando (frutos directos), frente a las que, por ejemplo,
se realicen actividades descritas como favorecimiento y facilitación y, a la
vez, como lavado de activos, por ejemplo, poseer dichos bienes y resguardarlos,
le corresponderá al operador jurídico de la norma, fiscal y juez penal, en cada
caso concreto, realizar una adecuación típica que garantice el non bis in
idem en la aplicación de las reglas relativas al concurso de delitos,
guiado por el criterio de especialidad o el de consunción[103], para
imputar responsabilidad. Por estas razones, se declarará la exequibilidad de la
norma.
B. SOLUCIÓN DEL SEGUNDO
PROBLEMA JURÍDICO: EL DECOMISO ADMINISTRATIVO Y EL DEBIDO PROCESO
81.
La demanda plantea que las medidas de decomiso, previstas en la norma
demandada, desconocen el debido proceso por violación de la reserva judicial en
materia de extinción de dominio y por no permitir al propietario del vehículo
decomisado, el ejercicio de sus derechos a la defensa y a la contradicción. La
Corte Constitucional analizará, en primer lugar, el cargo relativo al decomiso
y la extinción de dominio y, en segundo lugar, el cargo relativo al decomiso y los
derechos de defensa y contradicción.
a. El decomiso administrativo y
la extinción de dominio
82.
La demanda plantea que las medidas administrativas de aprehensión y decomiso,
reguladas en los artículos 14, 15 y 51 de la Ley 1762 de 2015 son
inconstitucionales, al considerar que se trata de medidas de extinción de
dominio las que, al ser impuestas por una autoridad administrativa,
desconocerían la reserva judicial que, en materia de extinción de dominio,
dispone el artículo 34 de la Constitución. Así, el artículo 14 de la ley sub
lite prevé las sanciones por evasión del impuesto al consumo y dispone que
el incumplimiento de los deberes relativos al impuesto al consumo o relativos
al control de mercancías sometidas al impuesto al consumo, dará lugar a la
aplicación de varias sanciones, entre la que se encuentra el decomiso de la
mercancía. Por su parte el artículo 15 de la ley en cuestión dispone que esta
competencia será ejercida, sin perjuicio de las competencias de la DIAN, por
los Departamentos y el Distrito Capital de Bogotá. Finalmente, el artículo 51
de esta ley extiende la medida de decomiso, al medio de transporte donde se
hayan encontrado las mercancías objeto de aprehensión por las causales
previstas en el Estatuto Aduanero, siempre que la cuantía de las mercancías sea
la mínima exigida para configurar el delito de contrabando o cuando el medio de
transporte ha sido adecuado para ocultar las mercancías.
83.
Las normas controvertidas tienen en común que atribuyen competencia en
autoridades administrativas, (la DIAN, los Departamentos y el Distrito Capital
de Bogotá) para adoptar medidas de decomiso frente a mercancías. Distan en la
causa del decomiso ya que, mientras los artículos 14 y 15 de la ley prevén el
decomiso por desconocimiento de obligaciones relativas al impuesto al consumo,
el artículo 51 prevé el decomiso del medio de transporte, por haber encontrado
en él, mercancía constitutiva del delito de contrabando o cuando éste ha sido
adaptado para ocultar mercancías. Así, la competencia atribuida a estas
autoridades administrativas plantea el problema jurídico de su posible
contradicción con el artículo 34 de la Constitución que exige la intervención
de una autoridad judicial para declarar la extinción de dominio.
84.
No obstante, la Corte Constitucional, en distintos pronunciamientos, ha
resaltado las diferencias de causa y de naturaleza que existen entre el
decomiso administrativo y la extinción de dominio, por lo que se concluirá, en
este punto, que no existe vulneración del artículo 34 de la Constitución.
En
efecto, la
sentencia C-194/98 declaró la exequibilidad del artículo 20 de la Ley 388 de
1997, que atribuye competencia a la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales
(DIAN), para adoptar la medida de decomiso, al considerar que la decisión
adoptada por esta autoridad administrativa no es de reserva judicial ya que: “El
decomiso aduanero constituye una herramienta de aplicación inmediata, de carácter
efectivo en la lucha contra la evasión y el contrabando (…) se trata de
una determinación administrativa (…) que adopta la autoridad
correspondiente como consecuencia de las situaciones fácticas establecidas en
las normas (…) que no son propias de la extinción de dominio (…) no
configura el desconocimiento del principio constitucional de la independencia
judicial, toda vez que el proceso administrativo aduanero es diferente del
jurisdiccional”.
Por
su parte, la sentencia C-374 de 1997 reiteró y precisó que: “mientras el
decomiso es una medida inmediata, adoptada por la autoridad que la Ley indique
sin necesidad del agotamiento de todo un proceso, precisamente por cuanto está
concebida para servir a los fines del mismo, la extinción del dominio requiere,
por expreso mandado constitucional, de sentencia judicial, previo el
agotamiento del proceso, con todas las garantías previstas en el artículo 29 de
la Carta”.
Por
último, la sentencia C-459 de 2011, luego de reiterar los precedentes, fue aún
más contundente: “no se puede confundir o asimilar la acción de extinción de
dominio que consagra el artículo 34 constitucional, con la figura del decomiso
administrativo, porque si bien es cierto que las dos se asemejan porque
implican una limitación o pérdida del derecho de propiedad a favor del Estado
sin contraprestación alguna, su naturaleza jurídica es diversa, iii) La
intervención de autoridades judiciales se debe exigir solamente para los casos
de extinción del dominio (…) pero sin que sea estrictamente necesaria
cuando la limitación del derecho a la propiedad tenga otro origen, por ejemplo,
la comisión de una infracción administrativa”. De esta manera, la referida sentencia
precisó que el elemento diferenciador del decomiso, respecto de la extinción de
dominio radica en que: “el decomiso administrativo no tiene por finalidad
poner en entredicho la legitimidad de la propiedad del bien objeto de dicha
medida, sino sancionar la inobservancia de una obligación legal”.
85.
De los precedentes trascritos se puede concluir que la extinción de
dominio es una acción patrimonial judicial que procede por la adquisición
ilegítima del bien, mientras que el decomiso administrativo de bienes es una medida
administrativa que, según las circunstancias, puede ser una medida policiva o
una sanción administrativa, pero que no procede por el origen ilícito del bien,
sino por el incumplimiento de deberes legales[104]. En
consecuencia, la atribución de la función de decomisar bienes, a autoridades
administrativas, no vulnera el artículo 34 de la Constitución. Por lo tanto, en
lo que respecta a este cargo, los apartes demandados de los artículos 14, 15 y
51 de la Ley 1762 de 2015, se declararán exequibles.
b. El decomiso administrativo y los
derechos de defensa y contradicción
86. La demanda
plantea que la norma prevista en el artículo 51 de la Ley 1762 de 2015, que
prevé la imposición de la medida de decomiso respecto del medio de transporte en
el que fue hallada mercancía objeto del delito de contrabando o que haya sido
adaptado para ocultar mercancías del control aduanero, vulneraría el derecho al
debido proceso al no permitir la defensa y contradicción del propietario del
vehículo, antes de la imposición de la medida de aprehensión y decomiso. Esto
quiere decir que los demandantes plantean un desconocimiento del derecho
fundamental al debido proceso, por una posible omisión legislativa.
87.
Ahora bien, el mismo artículo 51 de la Ley 1762 de 2015, sub lite, dispone
que la aprehensión y decomiso se hará “por causales previstas en el Estatuto
Aduanero”, y “de conformidad con estas mismas causales y conforme a los
procedimientos previstos por la normatividad aduanera”, siempre que la
cuantía de las mercancías permitan la adecuación de la conducta al delito de
contrabando o contrabando de hidrocarburos; o cuando el medio de transporte ha
sido especialmente construido, adaptado, modificado o adecuado de alguna manera
con el propósito de ocultar mercancías.
88.
La regulación del debido proceso se encuentra prevista en el Decreto 390 de
2016, expedido por el Presidente de la República, en ejercicio de su
competencia constitucional del artículo 189, numeral 25. Este decreto dispone
la competencia de la autoridad aduanera para la adopción de la decisión. Precisa
las causales de aprehensión y decomiso de mercancías, a partir del artículo 550
del mismo decreto, las que se refieren a irregularidades en el proceso de
importación o exportación. El procedimiento relativo a la imposición de medidas
de aprehensión y decomiso es el previsto a partir del artículo 552, a partir de
la existencia de dos procedimientos, el del decomiso ordinario y el del
decomiso directo. El decomiso ordinario, que es la regla, comienza con la
expedición de un acto administrativo de trámite que, entre otros requisitos,
constata la existencia de la causal de decomiso. El acto administrativo
definitivo que decidirá, de manera definitiva, la situación jurídica de las
mercancías, sólo se adoptará luego de un debido proceso con la participación de
los interesados. El avalúo de las mercancías se realiza de manera provisional,
pero se convoca a una diligencia donde se debatirá probatoriamente. La
aprehensión puede ser objeto de objeciones decididas luego de un debate
probatorio (artículo 565 del Decreto 390). Terminado el procedimiento administrativo,
se decidirá de manera definitiva sobre la naturaleza jurídica de las mercancías
y el decomiso provisional, podrá convertirse en un decomiso definitivo.  El
procedimiento excepcional o directo es sumario y sólo se realiza en los
precisos casos previstos por el Estatuto aduanero: en la diligencia y, antes de
ordenar la aprehensión y el decomiso, se le dará la oportunidad al particular
de presentar pruebas que demuestren la legalidad de la importación (artículo
570 del Decreto 390 de 2016). La actuación administrativa se decidirá mediante
acto administrativo motivado definitivo que es objeto de un recurso
administrativo de reconsideración en el que se admite el aporte y práctica de
pruebas. En el caso del decomiso ordinario y del decomiso excepcional o directo,
el acto administrativo definitivo puede ser demandado ante la Jurisdicción de
lo contencioso administrativo.
89.
Como se puede ver, la medida de decomiso ordinario, adoptada por la autoridad
administrativa, no requiere el agotamiento previo del debido proceso. Sin
embargo, da inicio a un debido proceso, con la participación de las personas
interesadas, las que podrán presentar pruebas y debatir las decisiones.
Entendida de esta manera, el decomiso administrativo no es una sanción, sino
una medida inmediata de carácter policivo, que puede ser levantada durante el
proceso, previa constitución de caución (artículo 564 del Decreto 390 de 2016).
Así lo pone de presente el Ministerio de Hacienda, en su intervención en el
presente proceso: “no tiene por objeto declarar la responsabilidad de los
conductores o dueños de los medios de transporte, sino evitar la libre
movilización de productos infractores”. Esta finalidad policiva se agrega
con la de dar inicio al procedimiento administrativo. También, el artículo 561
del Decreto 390 de 2016 dispone: “El proceso de decomiso se adelantará
con el fin de establecer el cumplimiento de las formalidades aduaneras en la
introducción y permanencia de las mercancías extranjeras al país; y sólo procederá́
cuando se tipifique alguna de las causales de aprehensión establecidas en este
Decreto. Excepcionalmente procederá́ respecto de mercancías que se
pretenden someter a exportación”. (Negrillas no originales).
90.
Resulta pertinente referir la sentencia C-703 de 2010 que declaró la
exequibilidad del artículo 32 de la Ley 1333 de 2009 relativo a las medidas
preventivas en materia ambiental. Al respecto consideró esta Corte: “De otra
parte, descartado su carácter de sanción y determinada su índole preventiva, es
obvio que la ejecución y el efecto inmediato que corresponden a su naturaleza
riñen abiertamente con la posibilidad de que su aplicación pueda ser retrasada
mientras se deciden recursos previamente interpuestos, máxime si su finalidad
es enfrentar un hecho o situación que, conforme a una primera y seria valoración,
afecte o genere un riesgo grave para el medio ambiente, los recursos naturales,
el paisaje o la salud humana”.
91.
Por las razones expuestas, el decomiso de mercancías, como medida no
sancionatoria, puede así ser adoptada de manera inmediata, sin el agotamiento
previo de un debido proceso, por tratarse de una decisión que da inicio al
procedimiento administrativo garantista. Por estas razones, el artículo 51 de
la Ley 1762 de 2015 no desconoce el debido proceso y será declarado exequible.
Conclusión
92.
El
presente caso se originó en la demanda formulada por los ciudadanos GLORIA
MARÍA ARIAS ARBOLEDA y CRISTÓBAL BLANCO RODRÍGUEZ contra los
artículos 4, 6, 8, 14, 15 y 51 de la Ley 1762 de 2015, Por medio de la cual
se adoptan instrumentos para prevenir, controlar y sancionar el contrabando, el
lavado de activos y la evasión fiscal. Los demandantes consideran que las
partes acusadas deben ser declaradas inexequibles por desconocer los límites
constitucionales a la potestad legislativa, en materia penal (necesidad de las
penas, razonabilidad y proporcionalidad, intervención penal ultima ratio, carácter
subsidiario de la sanción penal, legalidad de los delitos y de las penas, el
derecho a la igualdad y los principios de confianza legítima y non bis in
idem) y, en lo que se refiere a las medidas administrativas de decomiso,
por atribuir a autoridades administrativas, materias reservadas a la autoridad
judicial y sin la previsión de otras garantías del debido proceso. Salvo las
intervenciones que solicitaron a esta Corte la inhibición, coincidieron en la
solicitud de declaratoria de constitucionalidad de las normas acusadas. En este
mismo sentido concluyó el concepto del Procurador General de la Nación.
93.
Los problemas jurídicos planteados fueron los siguientes:
-
Primero: ¿El legislador excedió los límites constitucionales al ejercicio del Ius
puniendi del Estado, al tipificar los delitos de contrabando,
favorecimiento y facilitación del contrabando, fraude aduanero y lavado de
activos?
-
Segundo: ¿Desconoce el derecho al debido proceso, previsto en los artículos 29
y 34 de la Constitución Política, relativos a los derechos a la defensa y a la
contradicción y al juez natural de la extinción de dominio, el decomiso de
bienes por evasión del impuesto al consumo, o de los medios de transporte
utilizados para realizar actos tipificados como contrabando o de los medios de
transporte adaptados para ocultar mercancías?
94.
Para responder a estos problemas jurídicos, la Corte Constitucional concluyó
que, en las partes demandadas de la tipificación de los delitos de contrabando,
favorecimiento y facilitación del contrabando y lavado de activos, la represión
penal ha respetado el principio necesidad de las penas que exige lesividad,
subsidiariedad y carácter ultima ratio de la intervención penal, ya que
la tipificación de estos delitos resulta de una política punitiva que ha
mostrado el recurso paralelo, aunque insuficiente, a medidas de otro tipo que,
frente a la gravedad de los atentados a bienes jurídicos constitucionalmente
relevantes, exigen una respuesta más contundente, de tipo penal.
95. La demanda
planteaba que la tipificación del delito de favorecimiento y facilitación del
contrabando determinaba una restricción desproporcionada de la libertad económica
(artículo 333 de la Constitución). A este respecto, la Corte Constitucional
realizó un control de razonabilidad y proporcionalidad leve, propio del juicio
de constitucionalidad de medidas penales y, con mayor razón, de leyes en
aspectos económicos. Se concluyó que la libertad económica no es absoluta, que
las finalidades perseguidas por la norma son válidas, desde el punto de vista
constitucional, en cuanto pretenden proteger el orden público económico y que
el instrumento penal es adecuado para determinar el límite razonable a la
libertad económica que consiste en la legalidad de la actividad. Por esta
razón, en lo que concierne a este cargo, las partes de mandadas de la norma
serán declaradas constitucionales.
96. Concluyó la
Corte que el legislador no desconoció el principio de igualdad al establecer el
mismo quantum de pena de multa respecto del contrabando y el
favorecimiento y facilitación del mismo porque el trato dado a estos
comportamientos materializa el mandato de trato diferente a personas que se
encuentren en situación parcialmente distinta, pero cuyas diferencias son más
importantes que los elementos en común. De esta manera, identificó la Corte la
existencia de factores en común, relativos a la participación en la
introducción de mercancías de contrabando al tráfico comercial, pero también
puso de presente la existencia de elementos diferentes, relativos al grado y la
forma de participar en la cadena del contrabando. Por esta razón se justifica
constitucionalmente el trato parcialmente distinto, diferenciado en cuanto a la
pena de prisión, pero igual frente a la multa.
97. Esta Corte
determinó que el legislador no desconoció el principio de legalidad de los
delitos y de las penas al determinar los verbos rectores de los delitos de
contrabando, favorecimiento y facilitación del contrabando y lavado de activos,
ya que dichas expresiones verbales no son vagas e imprecisas, su sentido debe
ser el semántico usual y es función del fiscal y del juez penal, el establecer,
en cada caso, el sentido de cada verbo, de manera razonable y proporcionada,
luego de un debate propio del debido proceso. También se determinó que las
expresiones  y “realice cualquier otro acto”, prevista en la
tipificación del lavado de activos no es en sí misma inconstitucional, en
cuanto se interprete que ella no implica indeterminación de las conductas
punibles, es decir, la posibilidad de que sea el operador jurídico del delito,
fiscal y juez penal, el que libremente identifique nuevas conductas que puedan
encuadrar en este delito. Esta apertura en cuanto a los comportamientos
reprochables, sería contraria al principio de legalidad, en su componente de
ley cierta. Por lo tanto, la Corte Constitucional declarará la inexequibilidad
de la expresión “realice cualquier otro acto”.
98. También se
determinó que la expresión “valor aduanero”, que realiza la descripción
del delito de contrabando no desconoce el mandato de tipicidad, en cuanto dicho
ingrediente normativo se completa por la remisión a normas precisas que
garantizan un debido proceso en la determinación del valor aduanero de las
mercancías.
99.
Esta Corte determinó igualmente que la expresión “por cualquier medio”,
prevista en la descripción del fraude aduanero, no vulnera la exigencia de
tipicidad, en cuanto los verbos rectores del delito se encuentran claramente
delimitados y, la expresión, solamente pretende precisar la indiferencia de los
medios utilizados para realizar los verbos rectores del tipo penal.
100.
Igualmente se determinó que la tipificación del delito de favorecimiento y
facilitación del contrabando no desconoce el principio de confianza legítima,
ya que las autoridades públicas colombianas, de manera coherente, sistemática y
permanente despliegan, desde hace mucho tiempo, actividades tanto de control, como
de persecución, tendientes a combatir la actividad del contrabando. Además, se
concluyó que la confianza legítima sólo protege convicciones basadas en la
buena fe, lo que es contrario al dolo que se exige en la realización de estas
conductas.
101.
Respecto a la posible vulneración del principio non bis in idem por
prever como delitos fuente o delitos subyacentes del lavado de activos, el
contrabando y el   favorecimiento y facilitación del contrabando, esta Corte
determinó que cada uno de esos delitos reprimen comportamientos suficientemente
individualizados y, por lo tanto, su realización puede generar un posible
concurso de delitos el que, al tratarse de descripciones típicas diferentes en
cuanto a su acción y objeto sobre el cual recaen, no desconocen la prohibición
de bis in idem. No obstante, esta Corte concluyó que le corresponderá al
operador jurídico de la norma penal, fiscal y juez, en cada caso concreto,
aplicar las reglas relativas al concurso de delitos, en particular, las de
subsidiariedad y consunción en materia penal, para garantizar el principio non
bis in idem, cuando las mismas acciones que puedan identificarse como
favorecimiento y  facilitación del contrabando y lavado de activos, recaigan
sobre los mismos objetos materiales o bienes, como la mercancía objeto de
contrabando, para imputar responsabilidad por uno de los dos comportamientos
punibles. En este sentido, se concluyó que las partes demandadas de la norma son
exequibles.
102.
En lo que concierte a los cargos formulados contra los artículos 14, 15 y 51 de
la Ley 1762 de 2015, en el sentido de su posible inconstitucionalidad por
desconocer el debido proceso (artículo 29 de la Constitución), la demanda
señalaba que las medidas de decomiso de bienes, en cuestión, desconocían  la reserva
judicial en materia de extinción de dominio (artículo 34 de la Constitución),
al atribuir la competencia para decomisar bienes a autoridades administrativas.
A este respecto, la Corte concluyó que la norma es constitucional en cuanto
existen profundas diferencias entre el decomiso administrativo y la extinción
de dominio, razón por la cual, al no tratarse de medidas de extinción de
dominio, resulta constitucionalmente válido atribuir la competencia para su
adopción a autoridades administrativas. Por otra parte, la demanda acusaba el
artículo 51 de la misma ley, por vulnerar el derecho de defensa y contradicción
del propietario del vehículo donde se transporten bienes de contrabando o que
esté adecuado para ocultar mercancías, en cuanto no le permitirían oponerse
jurídicamente a la medida de decomiso. A este respecto, la Corte Constitucional
analizó el procedimiento legalmente establecido para la adopción de este tipo
de medidas y concluyó que sí existe un procedimiento administrativo previo y
posterior a la adopción de la medida, en el que la persona interesada puede
ejercer sus derechos a la defensa y a la contradicción, no sólo
administrativamente, sino también ante la jurisdicción de lo contencioso
administrativo, lo que permitió concluir que la norma es constitucional. Por
estas razones, por los cargos formulados, las partes demandadas de los
artículos 14, 15 y 51
de la
Ley 1762 de 2015 serán declaradas exequibles.
III.
DECISIÓN
En mérito a las
consideraciones expuestas, la Corte Constitucional, administrando justicia en
nombre del Pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
PRIMERO: Declarar EXEQUIBLES los incisos 1, 2 y 3 del
artículo 4 de la Ley 1762 de 2015, por los cargos analizados.
SEGUNDO: Declarar EXEQUIBLES los incisos 1, 2 y 3 del
artículo 6 de la Ley 1762 de 2015, por los cargos analizados.
TERCERO: Declarar EXEQUIBLE la expresión “por
cualquier medio”, contenida en el artículo 8 de la Ley 1762 de 2015, por
los cargos analizados.
CUARTO: Declarar EXEQUIBLES los apartes demandados del
artículo 11 de la Ley 1762 de 2015, por los cargos analizados, salvo la
expresión “o
realice cualquier otro acto para ocultar o encubrir su origen ilícito”
prevista en la misma norma, la cual se declara INEXEQUIBLE.
QUINTO: Declarar EXEQUIBLES, por los cargos analizados, los
apartes demandados de los artículos 14 y 15 de la Ley 1762 de 2015.
SEXTO: Declarar EXEQUIBLE el artículo 51 de la Ley
1762 de 2015, por los cargos analizados.
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
Presidenta
Salvamento parcial de voto
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Vicepresidente
Salvamento parcial de voto
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
Salvamento parcial de voto
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
Con salvamento parcial de voto
Con aclaración de voto
JORGE
IVÁN PALACIO PALACIO
Magistrado
Aclaración de voto
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
ALBERTO ROJAS RÍOS
Magistrado
Salvamento de voto
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
SALVAMENTO
PARCIAL DE VOTO DEL MAGISTRADO GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
A LA SENTENCIA
C-191/16
DEMANDA SOBRE APREHENSION Y DECOMISO DE MEDIO EN QUE SE TRANSPORTE
U OCULTE MERCANCIA-Cargo no cumple con requisito de
certeza (Salvamento parcial de voto)
DEMANDA SOBRE APREHENSION Y DECOMISO DE MEDIO EN QUE SE TRANSPORTE
U OCULTE MERCANCIA-No debió declararse inexequible la
expresión “o realice cualquier otro acto para ocultar o encubrir su origen
ilícito” por cuanto se deja sin sanción actos o conductas reprochables de
“ocultamiento” o “encubrimiento” de bienes respecto de los cuales el agente
sabe que son producto de los ilícitos (Salvamento parcial de voto)
DEMANDA SOBRE APREHENSION Y DECOMISO DE MEDIO EN QUE SE TRANSPORTE
U OCULTE MERCANCIA-Corte debió inhibirse frente a
expresión “o realice cualquier otro acto para ocultar o encubrir su
origen ilícito” o en su defecto, declarar su constitucionalidad por
avenirse a las exigencias propias de la tipicidad (Salvamento parcial de voto)
Referencia:
Expediente
D-10965. Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 4, 6, 8, 11, 14,
15, y 51 de la Ley 1762 de 2015. "Por medio de la cual se adoptan
instrumentos para prevenir, controlar y sancionar el contrabando, el lavado de
activos y la evasión fiscal".
Magistrado Ponente:
ALEJANDRO
LINARES CANTILLO
Las razones que mueven al suscrito
magistrado a discrepar parcialmente de la decisión mayoritaria, son las
siguientes:
Comparto lo
expresado por el Procurador General de la Nación en el concepto N° 6002, en el
sentido de que el cargo no cumple con el requisito de certeza, el cual, por
este aspecto, esto es, por no incorporar el énfasis argumentativo requerido,
adolece de una precaria estructuración que justificaría que esta causa no
desembocara en un pronunciamiento de mérito; y es que luego, para analizar el
artículo 11 demandado, resulta indispensable hacer una interpretación
sistemática, específicamente, en lo referido al contenido del artículo 12 del
Código Penal, el cual claramente proscribe la responsabilidad objetiva, según
la cual, un sujeto debía responder de un hecho causado por él aunque no hubiese
tenido la voluntad de realizarlo (dolo), inclusive, cuando no actuara con
imprudencia o negligencia (culpa). Por consiguiente, al pretender el recurrente
que se pueda incurrir en responsabilidad penal sin culpabilidad, es atribuirle
a la norma acusada un significado que no tiene, sumado a que por la naturaleza
del bien jurídico protegido y a la grave lesión que se causa, justifican, en
demasía, la tipificación del delito, por lo cual la expresión "o realice
cualquier otro acto para ocultar o encubrir su origen ilícito " no es
indeterminada o vaga, sino, por el contrario, satisface los principios de buena
fe; derecho de propiedad; libre actividad económica; resaltando el principio de
necesidad, por cuanto la protección del erario público como parte integrante
del orden económico, es de gran importancia para el Estado y teniendo en
cuenta, la histórica recurrencia del fenómeno del contrabando, en nuestro
medio, se requiere que la coerción del Estado sea mayor, tal y como lo
prescribe la noma en cuestión, teniendo en cuenta que en la práctica los demás
medios de control, no penales han sido insuficientes para combatir este
fenómeno, con el agravante que este delito generalmente se ejecuta en conexidad
con otros delitos tales como el lavado de activos y/o actividades como el
comercio de divisas, entre otras situaciones que evidentemente ponen en peligro
el desarrollo de la industria nacional, el empleo y consecuentemente las
finanzas públicas.
En particular frente al análisis de fondo
del asunto considero que no debió declararse la inexequibilidad del artículo 11
de la Ley 1762 de 2015 en lo que se refiere a la expresión "o realice
cualquier otro acto para ocultar o encubrir su origen ilícito ", por cuanto se
deja sin sanción actos o conductas reprochables de "ocultamiento" o
"encubrimiento" de bienes respecto de los cuales el agente sabe que
son producto de los ilícitos que dicha norma relaciona, incluido el
contrabando. Lo cual, a no dudarlo, fisura sensiblemente la efectividad de la
norma frente a las muy diversas formas de aprovechar el resultado del ilícito
mediante ingeniosas y sofisticadas maniobras que al efecto suelen ser
desarrolladas y que el legislador, de antemano, no tiene por qué identificar o
adivinar, ni está en la capacidad para hacerlo con antelación, como presupuesto
para satisfacer plenamente los requerimientos de la tipicidad cuando, como en
este caso ha identificado con claridad el marco regulador de la conducta
delictual respectiva.
En este sentido comparto varias de las
intervenciones que enriquecieron el debate jurídico desplegado en el estudio de
la presente demandada de constitucionalidad [[105]], en cuanto se
destacaron por solicitar la exequibilidad del segmento en mención.
Por su parte, también suscribo lo que
destacó el Ministerio de Justicia y Derecho, respecto de la dimensión del
problema al citar un extracto de la exposición de motivos de la Ley 1762 de
2015, en la que se explica que: "El Estado Colombiano ha declarado a
los contrabandistas, lavadores de activos y evasores fiscales, como objetivos
de alto valor, lanzando de tal forma un declaración de guerra en contra de las
estructuras organizadas y mafias delincuenciales que ponen en riesgo la
seguridad nacional, tal como en algún momento lo hizo en contra del flagelo del
narcotráfico ", y en este contexto consideró que el legislador no
desbordó su margen de configuración al tipificar el delito de contrabando,
recalcando que en este delito confluyen varios sujetos, el importador o
exportador, el transportador y el comercializador, además de otras personas que
les ayudan en estas actividades y en el almacenaje de las mercancías, lo cual denota
la alta complejidad del delito y la consecuente necesidad del Estado de
introducir una modificación normativa en procura de mejorar la eficiencia en el
control del contrabando y del lavado de activos y es así como en efecto, el
precepto en mención estableció con claridad los sujetos, conducta punible,
objeto, pena y las circunstancias específicas de agravación punitiva
satisfaciendo así el principio de legalidad.
Por consiguiente, a mi juicio, los
aspectos esbozados debieron tenerse en cuenta para sustentar una decisión
inhibitoria respecto a este cargo o en su defecto, declararse la
constitucionalidad del aparte cuestionado por avenirse a las exigencias propias
de la tipicidad.
Fecha ut supra
GABRIEL
EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
SALVAMENTO PARCIAL DE VOTO DE LA MAGISTRADA
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
A LA SENTENCIA
C-191/16
MEDIDA SOBRE MEDIO
DE TRANSPORTE EN QUE HAYA SIDO ENCONTRADA LA MERCANCIA Y HUBIERA SIDO OBJETO DE
DECOMISO CONFORME A PROCEDIMIENTOS DE NORMATIVIDAD ADUANERA-Potestad
sancionatoria del Estado (Salvamento parcial de voto)
DEMANDA SOBRE
APREHENSION Y DECOMISO DE MEDIO EN QUE SE TRANSPORTE U OCULTE MERCANCIA-Falta de certeza y
especificidad en la demanda (Salvamento parcial de voto)
Expediente:
D-10965
Demanda
de inconstitucionalidad contra algunas expresiones de los artículos 4
(parcial), 6 (parcial), 8 (parcial), 11 (parcial), 14 (parcial), 15 (parcial) y
51 de la Ley 1762 de 2015, “Por medio de la cual se adoptan instrumentos
para prevenir, controlar y sancionar el contrabando, el lavado de activos y la
evasión fiscal”.
Actores: Gloria
María Arias Arboleda y Juan Cristóbal Blanco Rodríguez
Magistrado
Ponente:
ALEJANDRO
LINARES CANTILLO
Con
el debido respeto por las decisiones de la Corte, salvo parcialmente el voto.
Ello porque en relación con el artículo 51 demandado, éste dispone que bajo
ciertas condiciones materiales y “conforme a los procedimientos previstos en
la normatividad aduanera”, la potestad de imponer la medida de decomiso o
aprehensión sobre el medio de transporte en el cual haya sido encontrada una
mercancía que, a su turno, hubiera sido objeto de decomiso. Como se observa, el
artículo no pretende regular el procedimiento para imponer las medidas
constitutivas de decomiso o aprehensión sobre medios de transporte en que se
hallen mercancías decomisadas, sino señalar que esta última medida es legal,
siempre que se ejecute con arreglo al trámite contemplado “en la
normatividad aduanera”. Esta norma, sin embargo, era cuestionada por los
accionantes por cuanto omite prever un procedimiento previo a la aprehensión y
decomiso de medios de transporte, que garantice el derecho del afectado a la
contradicción.
Sin
embargo, más allá de si hay una omisión de esta naturaleza o no, la misma sería
predicable de la normatividad procedimental, y no de la disposición sustancial
cuestionada en este caso. Por ende, en mi concepto, la demanda carecía de
aptitud por cuanto consideraba como omisiva una norma sustancial por no regular
un asunto de procedimiento. La acusación por omisión ha debido, en contraste,
dirigirse contra las normas que regulan el trámite de adopción de medidas de
decomiso y aprehensión, pues era de ellas que debía esperarse una disposición
sobre el derecho de defensa del afectado, y no de los preceptos sustanciales.
En la medida en que no fueron acusadas específicamente las normas de
procedimiento, la demanda carecía de certeza y especificidad. Por ende, en este
caso lo adecuado era inhibirse de emitir un fallo de fondo.
Es
por esa razón que salvé parcialmente el voto, puesto que compartí el
pronunciamiento sobre las demás normas demandadas.
Fecha
ut supra
MARÍA
VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
ACLARACIÓN DE VOTO DEL MAGISTRADO JORGE
IVÁN PALACIO PALACIO
A LA SENTENCIA C-191/16
NORMA SOBRE
APREHENSION Y DECOMISO DE MEDIO EN QUE SE TRANSPORTE U OCULTE MERCANCIA-Test de
proporcionalidad frente a definición de medidas de política criminal y
establecimiento de nuevos delitos y penas (Aclaración de voto)
NORMA SOBRE
APREHENSION Y DECOMISO DE MEDIO EN QUE SE TRANSPORTE U OCULTE MERCANCIA-Test estricto de
proporcionalidad en casos donde se definan o agraven los delitos y las penas
(Aclaración de voto)
TEST ESTRICTO DE
PROPORCIONALIDAD-Realización
para evaluar conveniencia y constitucionalidad de medida penal propuesta cuando
Congreso no de tramite vía Ley Estatutaria a proyectos de ley sobre medida de
creación o agravación punitiva (Aclaración de voto)
CONGRESO DE LA
REPUBLICA-Exigencia
de mayor carga argumentativa para aumentar los delitos y las penas bajo el
entendido que el derecho penal debe ser usado como ultima ratio cuya finalidad
o ius puniendi es lograr la resocialización de los condenados (Aclaración de
voto)
Referencia:
expediente
D-10965
Demanda de
inconstitucionalidad en contra de algunas expresiones de los artículos 4
(parcial), 6 (parcial), 8 (parcial), 11 (parcial), 14 (parcial), 15 (parcial) y
51 de la Ley 1762 de 2015, "Por medio de la cual se adoptan instrumentos
para prevenir, controlar y sancionar el contrabando, el lavado de activos y la
evasión fiscal”
Magistrado
Ponente:
ALEJANDRO LINARES
CANTILLO
Con el respeto
que merecen las decisiones de esta Corporación, me permito manifestar mi
aclaración de voto en relación con lo decidido por la Sala Plena en el asunto
de la referencia.
Si bien estoy de
acuerdo con la decisión tomada respecto de la norma demandada, considero
necesario hacer algunas precisiones sobre la naturaleza del test de
proporcionalidad a aplicar en casos en los que se definen medidas de política
criminal y se establecen nuevos delitos y penas.
L- En el presente
caso la Corte estudió los cargos planteados por los demandantes contra las
disposiciones acusadas y determinó que los problemas jurídicos a resolver
consistieron en definir: (i) si el legislador excedió los límites
constitucionales que tiene el ejercicio del ius puniendi del Estado, al
tipificar los delitos de contrabando, favorecimiento y facilitación del
contrabando, fraude aduanero y lavado de activos y (ii) si las normas
demandadas desconocen lo previsto en los artículos 29 y 34 de la Constitución,
al admitir el decomiso y la aprehensión de mercancías y medios de transporte
por parte de autoridades administrativas, sin sentencia judicial previa, al
margen del procedimiento establecido en la ley para la extinción de dominio y
sin atención al principio de culpabilidad.
En ese orden de
ideas, luego de realizar el análisis de constitucionalidad correspondiente, la
Corte estimó que las normas demandadas se ajustan a la Constitución y por lo
tanto, declaró su exequibilidad general salvo una declaratoria de
inexequibilidad de la expresión "o realice cualquier otro acto para encubrir
su origen ilícito'" del inciso primero del artículo 11 de la
Ley 1762 de 2015. - Ahora bien, aunque comparto el sentido general de la
decisión, la razón por la cual aclaro el voto tiene que ver con la necesidad de
precisar la aplicación del test estricto de proporcionalidad en casos en donde
se definan o agraven delitos y penas. Me explico. Si bien en la ponencia se
anunció la realización de un "juicio de razonabilidad y proporcionalidad
de los delitos y las penas", este al final se realizó de forma débil (test
débil), con lo que la Corte incumplió con uno de sus más recientes precedentes.
En las sentencias T-388 de 2013 y T-762 de 2015, en donde se examinó la grave
problemática de las cárceles y de las penas en Colombia, se ha cuestionado al
Ejecutivo y al Congreso por tener una política pública criminal incoherente,
populista y reactiva, que debe reformarse de forma urgente.
En las
providencias reseñadas se ha insistido en la necesidad de que el Congreso
tramite vía Ley Estatutaria -no simplemente ordinaria- esta clase de proyectos
de ley y se justifique debidamente la necesidad imperiosa de la medida de
creación o agravación punitiva, esto es, que identifique claramente cuál es el
fundamento para hacerlo, principalmente con estudios, estadísticas o
investigaciones. Mientras el Congreso no realice esta labor de forma rigurosa,
le corresponde a la Corte realizar un test estricto de proporcionalidad para
evaluar la conveniencia y constitucionalidad de la medida penal propuesta. Como
en la presente providencia no se adoptó dicho test, he optado por aclarar mi
voto.
3. - En conclusión,
la Corte para ser coherente con su precedente jurisprudencial, ha debido
endurecer el control constitucional y no aplicar las mismas lógicas del pasado
que se basaban exclusivamente en el amplio margen de configuración del
legislador. En este sentido, debe exigirse una mayor carga argumentativa del
Congreso para aumentar los delitos y las penas, bajo el entendido que el
derecho penal solo debe ser usado como ultima ratio y atendiendo
también a que la finalidad del derecho penal o ius puniendi estatal es lograr
la resocialización de los condenados.
Fecha ut supra
JORGE IVAN PALACIO PALACIO
Magistrado
SALVAMENTO
PARCIAL Y ACLARACIÓN DE VOTO DE LA MAGISTRADA GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
A LA
SENTENCIA C-191/16
Referencia: Expediente D-10965
Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos
4º (parcial), 6º (parcial), 8º (parcial), 11 (parcial), 14 (parcial), 15
(parcial) y 51 de la Ley 1762 de 2015, “[p]or medio de la cual se adoptan
instrumentos para prevenir, controlar y sancionar el contrabando, el lavado de
activos y la evasión fiscal”.
Magistrado sustanciador:
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Con el acostumbrado respeto por las decisiones de la
Corte Constitucional, a continuación presento las razones que me conducen a aclarar
y salvar parcialmente el voto en la decisión adoptada por la mayoría de la
Sala Plena, en sesión del 20 de abril de 2016.
1.
Los
ciudadanos plantearon diversos cargos en relación con cada uno de los artículos
acusados, así:
En relación con el artículo 4º,
que consagra el tipo penal de contrabando, determinaron que la norma violaba
los artículos 1º, 2º, 5º, 28 y 29 Superiores. En particular, indicaron que la
disposición desconoce (i) el carácter subsidiario del derecho penal; (ii) el
principio de necesidad de la medida, porque esta conducta se podría prevenir
por otros medios; (iii) el principio de legalidad, porque no da criterios para
fijar la pena, y esto queda a discrecionalidad del juez; (iv) el principio de
legalidad porque contiene expresiones indeterminadas tales como “ocultar,
disimular, o sustraer”, las cuales no tienen un sentido unívoco; y (v) el
principio de culpabilidad.
En cuanto al artículo 6º,
que establece el tipo penal de favorecimiento del contrabando, señalaron que la
disposición violaba los artículos 2º, 6º, 29, 58, 83 y 333 Superiores, 1º, 2º,
8º de la Convención Americana de Derechos Humanos, y 1º y 14 del Pacto
Internacional de Derechos Civiles Políticos. Lo anterior, por cuanto transgrede
(i) el principio de subsidiariedad; (ii) el principio de necesidad de la pena;
(iii) el principio de presunción de inocencia y la prohibición de
responsabilidad objetiva (debido a que basta con que una persona incurra en
cualquiera de los verbos contenidos en la norma para que se configure la
conducta); (iv) el derecho a la propiedad privada y los derechos adquiridos; y
(v) el derecho a ejercer una actividad económica privada.
En cuanto al artículo 8º,
relativo al tipo penal de fraude aduanero, argumentaron que violaba el artículo
29 Superior al desconocer el principio de legalidad, pues la expresión “fraude
aduanero”, resultaba vaga e indeterminada.
En relación con el artículo 11
sobre lavado de activos, sostuvieron que la norma violaba los artículos 1º, 2º,
5º, 6º, 28 y 29 Superiores, pues desconocía (i) el principio de necesidad, al
sancionar tanto el contrabando como el lavado de activos derivado de éste; (ii)
la libertad; (iii) el principio de legalidad, porque se trata de un tipo
penal indeterminado; y (iv) el principio de culpabilidad, al prever una
responsabilidad objetiva.
En cuanto a los artículos 14 y
15 que prevén el decomiso de mercancías como sanción por evasión del
impuesto al consumo, indicaron que estos violaban el artículo 34 Superior, al
desconocer la obligación de que la extinción de dominio se dé por orden
judicial.
Por último, en relación con el artículo
51 que consagra la extensión de normas de aprehensión y decomiso a medios
de transporte, alegaron que violaba los artículos 34 y 29 Superiores porque
prevén una forma de responsabilidad objetiva
2.
Después de estudiar la aptitud de los cargos y admitir la mayoría
de ellos, la Sala Plena de esta Corporación se propuso resolver los siguientes
problemas jurídicos:
(i)
¿El Legislador excedió los límites constitucionales al
ejercicio del ius puniendi del Estado, al tipificar los delitos de contrabando,
favorecimiento y facilitación del contrabando, fraude aduanero y lavado de
activos?
(ii)
¿Desconoce el derecho al debido proceso, previsto en
los artículos 29 y 34 de la Constitución Política, relativos a los derechos de
defensa y a la contradicción y al juez natural de la extinción de dominio, el
decomiso de bienes por evasión del impuesto al consumo, o de los medios de
transporte utilizados para realizar actos tipificados como contrabando o de los
medios de transporte adaptados para ocultar mercancías?
Para resolver los cuestionamientos mencionados, la sentencia
efectuó análisis sobre los siguientes temas: (i) los delitos de contrabando,
favorecimiento y facilitación del contrabando, fraude aduanero y lavado de
activos y los límites a la “discrecionalidad” o margen de
configuración legislativa en materia penal; y (ii) el
decomiso, la extinción de dominio y el derecho al debido proceso.
3.
A
partir de los conceptos desarrollados, la Sala Plena concluyó que las normas
demandadas se ajustan a la Constitución y por lo tanto, declaró su
exequibilidad.
Sin embargo, declaró la
inexequibilidad de la expresión “o realizar cualquier acto para encubrir su
origen ilícito”, contenida en el artículo 11 de la ley demandada, referente
al delito de lavado de activos.
RAZONES DEL SALVAMENTO PARCIAL DE VOTO
4.
Tal
y como lo argumenté ante la Sala Plena, estimo que la expresión “o realice
cualquier otro acto para encubrir su origen ilícito” contenida en el artículo
11 de la Ley 1762 de 2015, no debió ser declarada INEXEQUIBLE, pues
contrario a lo sostenido por la mayoría de la Sala, ésta no vulnera el
principio de legalidad.
5.
En
la sentencia de la que me aparto se dijo que se estaba ante dos posibles
interpretaciones del artículo: la primera, consistente en que el listado de
conductas que antecede a la expresión o realizar cualquier acto para
encubrir su origen ilícito era meramente enunciativo, por lo que el
operador judicial podría imputar la conducta con cualquier acción, y la
segunda, según la cual la expresión acusada refería a los actos ya descritos en
el tipo, por lo que la expresión era inútil, pues remitía a las conductas que
la antecedían.
Ante ambas interpretaciones, una que
supuestamente desconoce el principio de tipicidad y otra redundante, se
concluyó que era mejor evitar la arbitrariedad, por lo que el juez
constitucional debía declarar la inconstitucionalidad de la expresión, para que
no se pudiera imputar responsabilidad por actos que no estuvieran descritos
taxativamente en la norma.
6.   Considero
que la decisión presenta dos falencias. Primero, nunca se fijó el alcance de la
norma, lo que generó un estudio confuso del caso concreto, que se fundamentó en
distintas lecturas de la expresión acusada, las cuales no resultan suficientes
para generar un análisis de constitucionalidad adecuado.
Segundo, porque la razón de la
decisión consistió en evitar la “posibilidad de arbitrariedad” del juez, de
cara a la expresión o realizar cualquier otro acto para encubrir, pero
no estudió por qué el verbo encubrir no era suficiente para describir la
conducta, y en esa medida, considero que el análisis sobre la violación del
principio de legalidad fue superficial.
7.   Por
el contrario, estimo que las distintas modalidades que pueden ser utilizadas
para ocultar el origen ilícito de los bienes, hace imposible que el Legislador
prevea todas las actuaciones que constituyen lavado de activos. En ese sentido,
el elemento esencial que sanciona esta conducta punible consiste en las
acciones que se lleven a cabo para ocultar o encubrir la verdadera
naturaleza, origen, ubicación, destino, movimiento o derecho sobre bienes
provenientes de las actividades ilícitas que se enuncian en el mismo artículo,
las cuales pueden realizarse de diversas maneras.
Así pues, a mi juicio la expresión
que fue declarada inexequible era suficiente para definir la conducta y en esa
medida no se transgredían los principios de tipicidad y legalidad. Por
consiguiente, contrario a lo que se afirma la sentencia, a mi juicio el
Legislador no transgredió los principios a los que se sujeta su libertad de
configuración en materia penal, por lo cual la expresión acusada debió ser
declarada exequible.
RAZONES
DE LA ACLARACIÓN DE VOTO
8.
Me
permito aclarar el voto, pues estimo que el análisis de aptitud de los cargos
es superficial e insuficiente. Así pues, considero que la ponencia intentó
corregir los cargos al demandante, y en ningún momento estableció el alcance de
las disposiciones acusadas, lo que hizo complejo entender el objeto del
pronunciamiento.
Además,
sin ninguna explicación, se omitió analizar la aptitud de los cargos
relacionados con la exequibilidad de los artículos 14, 15 y 51, relativos a las
sanciones administrativas de decomiso y aprehensión de mercancías y medios de
transporte, en relación con los cuales el Ministerio de Relaciones Exteriores y
la DIMAR habían solicitado la inhibición.
Así
pues, a pesar de compartir el sentido de la decisión en relación con la
declaratoria de exequibilidad de los artículos 4º (parcial), 6º (parcial), 8º
(parcial), 14 (parcial), 15 (parcial) y 51 de la Ley 1762 de 2015, estimo que
la decisión tiene falencias metodológicas originadas en el análisis de aptitud
de los cargos, el cual fue insuficiente.
ASUNTOS
DESATENDIDOS POR EL MAGISTRADO PONENTE
9.
Debo
dejar constancia de que en la sesión del 20 de abril de 2016, en la cual fue
discutida la ponencia presentada por el Dr. Alejandro Linares Cantillo, la
mayoría de la Sala le solicitó cambiar algunas referencias, el Magistrado se
comprometió a suprimirlas, y bajo esa condición la mayoría aprobó la decisión.
A
pesar de ello, sorpresivamente en la sentencia presentada para firmas persisten
las afirmaciones que el ponente se comprometió a modificar, es decir, no se
realizaron las variaciones mencionadas y de ese modo se desconoció la decisión
adoptada por la mayoría de los magistrados que conforman la Sala Plena de la
Corporación.
Particularmente, son 3 los asuntos que el
Magistrado se abstuvo de corregir, en abierto desconocimiento de la decisión de
la mayoría, a saber:
10.   En
primer lugar, se evidenció que ni los demandantes ni los intervinientes
propusieron un cargo por violación al principio de igualdad. Incluso, el
artículo 13 de la Constitución no fue mencionado por aquéllos. No obstante, en
las consideraciones se introdujo el análisis sobre el principio de igualdad en
relación con las sanciones para las conductas de contrabando y su
favorecimiento.
En efecto, no es claro por qué la
Corte se pronuncia sobre ese asunto y compara las sanciones de prisión y de
multa de ambos tipos penales (contrabando y favorecimiento del contrabando),
sin haber hecho siquiera un análisis de aptitud del cargo, el cual además no se
habría superado, pues éste sería inepto ante la falta de certeza.
Así pues, la sentencia analizó un
cargo que nunca fue planteado por los demandantes ni los intervinientes.
11.   En
segundo lugar, se advirtió que el Magistrado debía suprimir las referencias a
la posible afectación del derecho a la libertad de empresa, debido a que los
cargos relacionados con la vulneración de esa prerrogativa no superaron el
análisis de aptitud. No obstante, aún persisten afirmaciones que atañen a la
tensión de los tipos penales y sanciones contenidos en la ley acusada y el
derecho a la libertad de empresa, las cuales claramente son impertinentes.
12.   En
tercer lugar, la Sala Plena aclaró que en Colombia el Legislador está investido
de libertad de configuración legislativa o tiene un margen de
libertad de configuración legislativa, según las denominaciones que le ha
dado la jurisprudencia constitucional a esa potestad. A pesar de la claridad de
este concepto, el Magistrado ponente propuso una denominación diferente
referida a la “discrecionalidad del legislador” al referirse a la configuración
legislativa en materia penal, la cual no fue acogida por la Sala
Plena pues las palabras “libertad o potestad” y “discrecionalidad” tienen
implicaciones y orígenes distintos.
13.   En
efecto, tal y como lo ha establecido esta Corte en distintas providencias, la libertad
o potestad de configuración legislativa desarrolla la cláusula general de
competencia del Congreso para hacer las leyes, y se deriva de la literalidad de
los artículos 114 y 150 Superiores. En tal virtud, el poder legislativo está
facultado para expedir leyes “en todos aquellos asuntos que puedan ser materia de
legislación y cuya regulación no haya sido atribuida a otra rama u órgano
independiente, incluso cuando esos temas no están comprendidos dentro de las
funciones que han sido asignadas expresamente al Congreso en la Carta”[106].
Así se ha entendido que el Legislador goza de un
amplio margen de configuración, pues las funciones identificadas en el artículo
150 de la Constitución no son taxativas, sino meramente enunciativas. Desde muy
temprano esta Corte, mediante sentencia C-527 de 1994[107],
manifestó que:
"De otro lado, la Corte
Constitucional recuerda que en Colombia la cláusula general de competencia
normativa está radicada en el Congreso, puesto que a éste corresponde
"hacer las leyes" (C.P Arts 114 y 150). Esta es una diferencia
profunda de nuestro ordenamiento constitucional con el de otros países, como el
de Francia. En efecto, el artículo 34 de la Constitución de la República [Francia] enumera las materias que son competencia del
Parlamento, de suerte que toda otra materia es competencia reglamentaria del
ejecutivo (artículo 37 de esa constitución), lo cual significa que ese régimen
constitucional atribuye el poder principal de elaborar las reglas de derecho al
Ejecutivo (cláusula general de competencia) y tan sólo un poder secundario y
taxativo al Parlamento.
En cambio, en Colombia, el órgano que
tiene la potestad genérica de desarrollar la Constitución y expedir las
reglas de derecho es el Congreso, puesto que a éste corresponde "hacer las
leyes", por lo cual la enumeración de las funciones establecidas por el
artículo 150 de la Constitución no es taxativa. No es entonces legítimo
considerar que si el Congreso expide una ley que no encaja dentro de las
atribuciones legislativas específicas del artículo 150 superior, entonces tal
norma es, por ese solo hecho, inconstitucional, ya que por ello implicaría
desconocer que en el constitucionalismo colombiano la cláusula general de
competencias está radicada en el Congreso.”
De igual manera, esta Corporación
ha determinado que la potestad en cabeza del Legislador fue una elección
consiente del constituyente de 1991 y que los límites a la misma están
establecidos únicamente por la Carta. En efecto, tal libertad configurativa no significa que el Legislador,
en el ejercicio de su función constitucional por excelencia –hacer leyes–,
carezca de restricciones.
Según la jurisprudencia “los límites a esa
competencia se derivan de la decisión constitucional de asignarle a otra rama u
órgano independiente la regulación de un asunto determinado (C.P. art. 121), de
las cláusulas constitucionales que imponen barreras a la libertad de
configuración normativa del legislador sobre determinados temas y de la
obligación de respetar, en el marco de la regulación legislativa de una
materia, las normas constitucionales y los derechos y principios establecidos
en la Carta”[108].
14.
Ahora bien, en relación con los orígenes y
fundamentos del concepto de discrecionalidad existen multiplicidad de teorías y
variaciones que no pretendo abordar en este salvamento de voto. Sin embargo, es
posible afirmar que en derecho, la
discrecionalidad surge debido a la necesidad de dotar de cierto margen de
acción a algunos organismos o autoridades estatales, cuando las hipótesis
legalmente reguladas no agotan la totalidad de las presentes en la cotidianidad
de la actividad estatal, debido a lo cual, para la prestación eficaz y célere
de la función pública[109], se han diseñado herramientas que permiten la toma de
decisiones, sin pasar por todo el proceso legislativo correspondiente, pero que
respetan el principio de legalidad.
En efecto, una de las principales herramientas
para dar solución a esta tensión es la posibilidad de facultar a determinados
funcionarios públicos para la toma de decisiones discrecionales, dentro de
márgenes que les posibilitan apreciar y juzgar las circunstancias de hecho, de
oportunidad y/o conveniencia general, en los términos que la legislación
avala. En esa medida, la potestad discrecional se presenta cuando, con un
margen de apreciación amplio dentro de las opciones de ley, una
autoridad puede tomar una u otra decisión, porque esa determinación no tiene
una solución concreta y única prevista en la ley.
15.
Esta breve explicación sobre el origen y fundamento constitucional
y jurisprudencial de la cláusula general de competencia del Congreso y la
correspondiente libertad o potestad que de ésta se deriva, está encaminada a
resaltar las diferencias de éstos conceptos con el de “discrecionalidad
legislativa”, propuesto –en mi concepto– erróneamente por el Magistrado
ponente.
Como se desprende de lo reseñado, hablar de discrecionalidad
sugiere mayores límites al ejercicio del Congreso, pues implícitamente indica
que la función de hacer leyes es reglada, lo cual es constitucionalmente
incorrecto. Por esas razones se solicitó al Magistrado ponente no equiparar los
conceptos y mantener la sólida y reiterada denominación: “libertad de
configuración legislativa” o “margen de configuración legislativa”.
16.   Expresados los motivos de la
aclaración y salvamento parcial de voto reitero que, a pesar de los puntos
señalados, comparto el resto de la decisión adoptada por la Sala Plena en
sesión del 20 de abril de 2016.
Fecha ut supra
GLORIA
STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
[1] En la demanda se alude a las sentencias
C-385/15, C-829/14,
C-368/14, C-239/14, C-742/12, C-365/12 y C-939/02.
[2] Para sostener afirmación, la
demanda alude a la sentencia C-674 de 1999.
[3] Informe de la estimación de la
distorsión en el valor de las importaciones colombianas, año 2013.
[4] Documento CONPES 3793. Política
nacional anti lavado de activos y contra la financiación del terrorismo.
[5] Sentencia del 5 de octubre de 2006
de la Sala Penal de la Corte Suprema de Justicia.
[6] Para ilustrar estos límites cita
la sentencia C-742 de 2012.
[7] Esto lo ilustra con la sentencia
C-459 de 2011.
[8] Cuando “(…) la Corte entra a
proveer sobre su admisibilidad, esta primera providencia constituye apenas el
estudio o juicio inicial del asunto que habrá de desarrollarse a través de
diferentes etapas que se encuentran previstas en el Decreto 2067 de 1991, como
lo son la probatoria, la intervención ciudadana y el concepto del Procurador
General de la Nación, que una vez cumplidas y valoradas por el juez
constitucional le permiten ahora disponer de mayores elementos de juicio para
entrar a proferir la decisión que corresponda la cual puede ser de mérito,
inhibitoria o incluso de estarse a lo resuelto”: Corte Constitucional,
sentencia C-856/05.
[9] Este fue uno de los argumentos
utilizados por esta Corte, en la sentencia C-856/05, para declararse inhibida
ya que “el actor parte de un
supuesto normativo inexistente lo que lleva a señalar a esta Corte la falta de
certeza en dicho razonamiento”.
[10] Respecto de la demanda de la
expresión “moral”, contenida en el artículo 68 de la ley 1098 de 2006
“Por la cual se expide el Código de la Infancia y la Adolescencia”, la sentencia
C-710/12 consideró que los “Cargos
carecen de certeza, pues se estructuran a partir de una interpretación
subjetiva del precepto demandado y no guardan relación con su contenido”.
[11] Corte Constitucional, sentencia
C-415/02.
[12] Para decidir de fondo la demanda
formulada contra el artículo 84 del decreto-ley 01 de 1984, para ese entonces,
Código contencioso administrativo, por la posible vulneración del derecho
fundamental de acceso a la justicia, en razón de la interpretación dada por la
jurisprudencia del Consejo de Estado, denominada teoría de los móviles y las
finalidades, esta Corte consideró que: “(….) si una preceptiva legal puede
ser interpretada en más de un sentido por parte de las autoridades judiciales
que tienen a su cargo la aplicación de la ley, y alguna de ellas entra en
aparente contradicción con los valores, principios, derechos y garantías que
contiene y promueve la Constitución Política, corresponde a la Corte adelantar
el respectivo análisis de constitucionalidad con el fin de establecer cuál es
la regla normativa que, consultando el espíritu del precepto, en realidad se
ajusta o se adecua a la Carta Política”: sentencia C-426/02, que declara la
constitucionalidad condicionada de la norma.
[13] “(…) interpretar la ley y
definir su aplicación  en los casos concretos, misión propia de los jueces
competentes y no de la Corte Constitucional”: Corte Constitucional, sentencia
C-239/94.  En este caso, esta Corte resolvió si la expresión “a partir de la
vigencia de la presente ley”, prevista en el artículo 7 ley 54 de 1990,
desconocía el principio de igualdad por excluir las uniones existentes antes de
la vigencia de esa norma. No obstante, la Corte Constitucional determinó que la
interpretación del sentido de la expresión normativa es función propia de los
jueces de la República, en concreto, de la Corte Suprema de Justicia.
[14] “Resulta necesario por tanto
que antes de efectuar un juicio de constitucionalidad sobre la norma acusada,
la Corte determine cuál es el sentido que tiene esa disposición,
independientemente de si las dos interpretaciones tomadas separadamente se
ajustan a la Carta. Si no se procediera de esta forma, sostener dos
interpretaciones contrarias sobre una norma legal, conduciría a una flagrante
vulneración al derecho a la igualdad consagrado en el artículo 13 superior”:
Corte Constitucional, sentencia C-415/02 que declaró constitucionalmente
condicionado el art 148 de la ley 446 de 1998 al determinar la interpretación
constitucionalmente aceptable de la expresión apelación “ante las mismas”,
utilizada por esta norma.
[15] La sentencia C-061/10 realiza un
recuento de las distintas formas de cosa juzgada.
[16] “Los fallos que la Corte dicte
en ejercicio del control jurisdiccional hacen tránsito a cosa juzgada
constitucional”: artículo 243, inciso 1 de la Constitución.
[17] Respecto de la clasificación entre
cosa juzgada absoluta y cosa juzgada relativa ver, entre otros pronunciamientos
las sentencias C.-774/01, C-355/09, C-406/09 y C-840/12.
[18] Respecto de la clasificación entre
cosa juzgada absoluta y cosa juzgada relativa ver, entre otros pronunciamientos
las sentencias C-489/00, C-562/00, C-779/01 y C-310/02.
[19] Ley 1762/15,
Art. 14: “SANCIONES POR EVASIÓN DEL IMPUESTO AL CONSUMO. El
incumplimiento de las obligaciones y deberes relativos al impuesto al consumo
de que trata la Ley 223 de 1995, o el
incumplimiento de deberes específicos de control de mercancías sujetas al
impuesto al consumo, podrá dar lugar a la imposición de una o algunas de las
siguientes sanciones, según sea el caso:
a)
Decomiso de la mercancía;
b)
Cierre del establecimiento de comercio;
c)
Suspensión o cancelación definitiva de las licencias, concesiones,
autorizaciones o registros;
d)
Multa”.
[20] Ley 1762/15,
Art. 15: “DECOMISO DE LAS MERCANCÍAS. Sin perjuicio de
las facultades y competencias de la Dirección de Impuestos y Aduanas
Nacionales, los departamentos y el Distrito Capital de Bogotá en los
términos de los artículos 200 y 222 de la Ley 223 de 1995,
podrán aprehender y decomisar mercancías sometidas al impuesto al consumo, en
los casos previstos en esa norma y su reglamentación. En el evento en que
se demuestre que las mercancías no son sujetas al impuesto al consumo, pero
posiblemente han ingresado al territorio aduanero nacional de manera irregular,
los departamentos o el Distrito Capital, según sea el caso, deberán dar
traslado de lo actuado a la autoridad aduanera, para lo de su competencia”.
[21] Ley 388/97,
Art. 16: “Favorecimiento de contrabando. El que en cuantía superior a cien
(100) salarios mínimos legales mensuales vigentes transporte, almacene,
distribuya o enajene mercancía introducida al territorio nacional sin haber
sido declarada, o sin haber sido presentada ante la autoridad aduanera, o
ingresada por lugar no habilitado, o sin los documentos de soporte, incurrirá
en pena de arresto de seis (6) a veinticuatro (24) meses y multa de cien (100)
a quinientos (500) salarios mínimos legales mensuales vigentes, sin perjuicio
de las sanciones administrativas a que haya lugar.
El
juez al imponer la pena, privará al responsable del derecho de ejercer el
comercio por el término del arresto y un (1) año más.
Parágrafo
transitorio. Para los efectos del presente artículo, no serán responsables
penalmente los comerciantes minoristas que, dentro de los dos meses siguientes
a la entrada en vigor de la presente Ley, presenten ante la Administración de
Impuestos y Aduanas Nacionales de su jurisdicción, relación de las mercancías
respecto de las cuales no se pueda acreditar su legal introducción o
permanencia en el territorio nacional, y que a más tardar dentro de los cuatro
meses siguientes a la entrada en vigor de la presente Ley, las legalicen de
conformidad con lo establecido en los artículos 57, 58 y 82 del Decreto 1909 de
1992.
La
eximente de responsabilidad establecida en este parágrafo, se aplica de manera
exclusiva respecto de las mercancías legalizadas en el plazo aquí establecido”.
[22] Ley 1762/15,
Art.6: “FAVORECIMIENTO Y FACILITACIÓN DEL CONTRABANDO. Modifíquese
el artículo 320 de
la Ley 599 de 2000, el cual quedará así:
‘Artículo
320. Favorecimiento y facilitación del contrabando. El que posea,
tenga, transporte, embarque, desembarque, almacene, oculte, distribuya, enajene
mercancías que hayan sido introducidas al país ilegalmente, o que se hayan
ocultado, disimulado o sustraído de la intervención y control aduanero o que se
hayan ingresado a zona primaria sin el cumplimiento de las formalidades
exigidas en la regulación aduanera, cuyo valor supere los cincuenta (50)
salarios mínimos legales mensuales vigentes, sin superar los doscientos (200)
salarios mínimos legales mensuales vigentes, incurrirá en pena de prisión de
tres (3) a seis (6) años y multa del doscientos por ciento (200%) al
trescientos por ciento (300%) del valor aduanero de la mercancía objeto del
delito.
Si
la conducta descrita en el inciso anterior recae sobre mercancías cuyo valor
supere los doscientos (200) salarios mínimos legales mensuales vigentes,
incurrirá en pena de prisión de seis (6) a diez (10) años, y multa del
doscientos por ciento (200%) al trescientos por ciento (300%) del valor
aduanero de la mercancía objeto del delito.
No
se aplicará lo dispuesto en el presente artículo al consumidor final cuando los
bienes que se encuentren en su poder, estén soportados con factura o
documento equivalente, con el lleno de los requisitos legales contemplados en
el artículo 771-2 del
Estatuto Tributario’”.
[23] “competencia exclusiva”:
Corte Constitucional, sentencia C-022/15.
[24] Esta Corte declaró exequible la
regulación de la libertad condicional y de los beneficios por trabajo a presos,
en la medida en que “El Legislador, en ejercicio de las competencias
constitucionales de las que es titular, puede establecer procedimientos
distintos y consagrar regímenes diferenciados para el juzgamiento y tratamiento
penitenciario de delitos y contravenciones”: Corte Constitucional, sentencia
C-592/98.
[25] “amplio margen con que cuenta
el legislador”: Corte Constitucional, sentencia C-022/15; “amplio
espacio de configuración legislativa”: Corte Constitucional, sentencia
C-121/12.
[26] La expresión libertad de
configuración del legislador pareciera indicar que el acto de ley es libre e
ilimitado. Se trata de una expresión que resulta adecuada en los sistemas en
los que no existe supremacía constitucional. En el Estado constitucional de
Derecho, ninguno de los órganos del poder público es libre; la libertad es
propia de las personas privadas. El sometimiento al ordenamiento jurídico exige
que los órganos públicos tengan competencias, en cuyo ejercicio disponen de un
mayor o menor margen de apreciación y de decisión, esto es, de
discrecionalidad. La discrecionalidad es una característica de las competencias
del órgano legislativo, del administrativo y del jurisdiccional. En este
sentido se expresó el Salvamento de voto  a la sentencia C-034 de 2014,
pronunciado por el Magistrado Jorge Iván Palacio: “La diferencia entre
libertad de configuración y potestad de configuración legislativa estriba en
que esta última tiene sus límites establecidos en la Carta Política; de no ser
así, regresaríamos a la oscura época en que "toda ley se suponía
constitucional, porque era la expresión de la voluntad del pueblo, y el pueblo
no legislaba contra sí mismo". La
referencia a la discrecionalidad legislativa en la configuración de la ley ha
sido utilizada por esta Corte, entre otras, en las sentencias C-173/06,
C-1067/08, C-100/11, C-334/13.
[27] En este sentido, sostuvo esta
Corte que “El único supuesto en el que el criterio político-criminal del
legislador sería susceptible de controvertirse ante el juez constitucional se
presentaría cuando ha conducido a la emisión de normas que controvierten el
Texto Fundamental.  No obstante, en este caso es claro que lo que se
cuestionaría no sería un modelo de política criminal en sí sino la legitimidad
de reglas de derecho por su contrariedad con la Carta”: Corte
Constitucional, sentencia C-420/02. En este caso, Ley 30 de 1986 que tipificó
delitos relativos a estupefacientes fue declarada exequible en cuanto “la
despenalización del tráfico de estupefacientes es una decisión de política
criminal cuya consideración le incumbe a cada Estado y a la comunidad
internacional pero que en manera alguna se trata de un problema que se ha de
resolver en sede de control constitucional”.
[28] « (…) las medidas que se
tomen deben estar orientadas por los parámetros de una verdadera política
criminal y penitenciaria, que sea razonada y razonable, y en ese sentido se
ajuste a la Constitución”: Corte Constitucional, sentencia C-329/03. El
estudio de los fines de la política punitiva, en la tipificación de
comportamientos, se abordará en la parte relativa a la proporcionalidad de la
medida penal.
[29] “Se prohíben las penas de
destierro, prisión perpetua y confiscación”: art. 34 de la Constitución.
También se encuentran constitucionalmente prohibidas la pena de muerte
(artículo 11) y  las penas que equivalgan a desaparición forzada, torturas,
tratos o penas crueles, inhumanas o degradantes (artículo 12).
[30] Fundamentalmente, el principio de
dignidad humana (artículo 1 de la Constitución).
[31] Reiterada en la sentencia C-742/12.
[32] Corte Constitucional, sentencia
C-387/14.
[33] A pesar de que sea posible
diferenciar los componentes del principio de necesidad de las penas, de los
principios de razonabilidad y  proporcionalidad en materia penal, una
concepción amplia del principio de razonabilidad y proporcionalidad, incluiría
los componentes del principio de necesidad en materia penal; los elementos del
juicio de necesidad, coinciden en gran parte con los del juicio de
razonabilidad y proporcionalidad. Este aserto se demuestra por las
coincidencias argumentativas para responder tanto a la necesidad de las penas,
como a la razonabilidad y proporcionalidad del delito. Así, por ejemplo, la
antijuridicidad material en materia sancionatoria puede fundarse legítimamente
en la exigencia de afectación de bienes jurídicos, como componente del
principio de necesidad, mientras que esta Corte también ha fundado la
antijuridicidad material en la proporcionalidad: “Mediante el principio de
proporcionalidad se introducen las categorías de la antijuridicidad y la
culpabilidad en el derecho constitucional”: Corte Constitucional, sentencia
C- 070/96. De la misma manera la afectación de derechos fundamentales se
analiza a través de un juicio de razonabilidad y proporcionalidad, el que
necesariamente debe tomar en consideración la finalidad perseguida por la
norma, elemento necesario para determinar la necesidad de las penas.
[34] “principio de exclusiva
protección de bienes jurídicos, de acuerdo con el cual, el Derecho penal está
instituido exclusivamente para la protección de bienes jurídicos, es decir,
para la protección de los valores esenciales de la sociedad”: Corte Constitucional, sentencia
C-334/13, considerando 5.2.3.2.
[35] Fragmentariedad se
refiere a que la sanción penal “solamente puede aplicarse a los ataques más
graves frente a los bienes jurídicos”:
Corte Constitucional, sentencia C-265/12, reiterado en la sentencia C-742/12.
[36] La subsidiariedad significa que “se
ha de recurrir primero y siempre a otros controles menos gravosos existentes
dentro del sistema estatal antes de utilizar el penal”: Corte Constitucional, sentencia
C-365/12, reiterado en la sentencia C-742/12.
[37] A pesar de que en ocasiones la
Corte Constitucional utiliza la expresión “ultima ratio del Derecho penal”,
por ejemplo, en las sentencias C-579/09 y C-334/13, este Tribunal también ha
utilizado la expresión ultima ratio de la intervención penal, ligándola
con el principio de necesidad (Corte Constitucional, sentencia C-387/14). Esta
expresión se refiere al “principio de mínima intervención, según el cual, el
ejercicio de la facultad sancionatoria criminal debe operar cuando los
demás alternativas de control han fallado. Esta preceptiva significa que el Estado
no está obligado a sancionar penalmente todas las conductas
antisociales, pero tampoco puede tipificar las que no ofrecen un verdadero
riesgo para los intereses de la comunidad o de los individuos; como también ha
precisado que la decisión de criminalizar un comportamiento humano es la
última de las decisiones posibles en el espectro de sanciones que el Estado
está en capacidad jurídica de imponer, y entiende que la decisión de sancionar
con una pena, que implica en su máxima drasticidad la pérdida de la libertad, es
el recurso extremo al que puede acudir al Estado para reprimir un
comportamiento que afecta los intereses sociales”: Corte Constitucional,
sentencia C-636/09 (Negrillas no originales).
[38] Al examinar la constitucionalidad
del decreto legislativo 1900 del 23 de agosto de 2002 que, en el contexto de la
conmoción interior, realizó modificaciones a tipos penales, esta Corte sostuvo
que   “El Gobierno no aportó, además, elementos de juicio que explicaran la
relación causal entre el contrabando y las causas de la conmoción. Tampoco está
demostrada la necesidad de tipificar esta conducta, habida consideración de la
existencia de un tipo penal sobre el contrabando. Por estas razones será
declarado inexequible el artículo”: Corte Constitucional, sentencia C-636/09.
[39] Corte Constitucional, sentencia
C-334/13, considerando 5.2.3.1.
[40]  La “(…) utilidad de la
pena, de manera ineluctable, supone la necesidad social de la misma; o sea que,
en caso contrario, la pena es inútil y, en consecuencia, imponerla deviene en
notoria injusticia”: Corte Constitucional, sentencia C-647/01.
[41] Como concretización del principio
de necesidad de las penas, el Código Penal dispuso en su artículo 11. “ANTIJURIDICIDAD.
Para que una conducta típica sea punible se requiere que lesione o ponga
efectivamente en peligro, sin justa causa, el bien jurídicamente tutelado por
la ley penal”.
[42] Corte Constitucional, sentencia
C-083/99, ya citada.
[43] “El comercio delictivo, el
contrabando y la evasión fiscal son actividades altamente lucrativas que
atentan, entre otros, contra la competencia leal y las reglas del libre
mercado. Por esto, la lucha contra esos flagelos solo puede lograrse a través
de una estrategia integral, que atienda a las diferentes causas generadoras de
dichos fenómenos. Por esta razón, es vital que el Estado emprenda la
implementación de las recomendaciones dadas por el Consejo Superior de Comercio
Exterior del pasado 1 de abril de 2013, entre las cuales se encuentra la
expedición de la ley propuesta por medio de este Proyecto de Ley”:
Exposición de motivos del proyecto de ley 94 de 2013 Senado, Gaceta del
Congreso n. 744 de 2013.
[44] Intervención del Ministerio de
Hacienda, con datos extraídos del “informe de la estimación de la distorsión
en el valor de las importaciones colombianas, año 2013”, elaborado por la
DIAN.
[45] DIAN, “informe de la estimación
de la distorsión en el valor de las importaciones colombianas, año 2013”.
[46] Documento CONPES 3793. Política
nacional anti lavado de activos y contra la financiación del terrorismo.
[47] Esta Corte realizó un recuento de
los instrumentos internacionales en la lucha contra el lavado de activos, en la
sentencia C-851/05. Un análisis de la constitucionalidad de un convenio
internacional en la materia, puede consultarse en la sentencia C-931/07, que
declaró exequible el  ‘Convenio sobre blanqueo, detección y confiscación de los
productos de un delito’, hecho en Estrasburgo el 8 de noviembre de 1990, así
como la Ley 1017 de 2006, por la cual se aprueba el Convenio.
[48] Para declarar inexequible el
artículo 61 de la Ley 383 de 1997, que introducía descuentos de la prima de
vacaciones en favor de Prosocial, por violación al principio de unidad de
materia, esta Corte precisó la finalidad de la ley 383 de 1997: “9. En la
exposición de motivos del proyecto que se convertiría en la Ley 383 de 1997, el
Ministro de Hacienda expuso que  la finalidad fundamental del proyecto era
la de luchar contra el contrabando y la evasión tributaria, con el objeto de
combatir la crisis económica por la que atravesaba el país en 1996. Esta
crisis comprendía, entre otras situaciones, un deterioro significativo de las
finanzas del gobierno nacional en relación con lo programado en el plan
financiero aprobado por el Confis a principios del año; un grave deterioro en el
sector público consolidado, y un acentuamiento del déficit fiscal”.
[49] Por ejemplo, por el Decreto 1232
de 2001.
[50] Tal como lo evidencia tanto la
exposición de motivos, como la intervención de la DIAN en la que se lee que la
tipificación buscaba “adecuar la norma a una realidad diagnosticada tanto
por la Autoridad Aduanera, como por la UIAF y la Fiscalía General de la Nación”.
[51] “(...) resulta claro que el
Estado debe tomar las medidas necesarias para combatir el lavado de activos y
el enriquecimiento ilícito, lo cual ha realizado no sólo a partir de la
penalización de las conductas (a posteriori) sino por medio de medidas
administrativas de carácter preventivas. Ahora bien, es indudable que el sector
financiero puede ser utilizado para la práctica de hechos delictivos, como es
el lavado de activos, por lo que la legislación actual se ha preocupado por
crear instrumentos jurídicos suficientes para que la Superintendencia Bancaria,
principal órgano de control de esa actividad, desarrolle esa tarea.”: Corte
Constitucional, sentencia SU-157/99. En este caso, la Corte Constitucional
unificó jurisprudencia respecto de los derechos fundamentales de las personas
cuyas cuentas bancarias habían sido clausuradas, en razón de su inclusión en la
“lista Clinton”,  Orden Ejecutiva 12978 del 22 de octubre de 1995, titulada
"Blocking Assets and Prohibiting Transactiones with Significant Narcotics
Traffickers".
[52] Corte
Constitucional, sentencias C-265/94, C-445/95, C-392/07, C-1041/07 y C-432/10.
[53] “2.4. Si bien para la jurisprudencia
y la doctrina constitucional no existen derechos absolutos, lo cual implica que
el legislador puede reglamentar el ejercicio de los derechos por razones de
interés general o para proteger otros derechos o libertades de igual o superior
entidad constitucional, esas regulaciones no pueden llegar hasta el punto de
hacer desaparecer el derecho”: Corte Constitucional, sentencia C-355/94.
[54] “La empresa traiciona su
función social, si apela ilegítimamente a su propio poder de disuasión para
generar discriminaciones, no por difusas, indirectas o latentes menos efectivas”:
Corte Constitucional, sentencia T-579/95.
[55] “(…) no puede dársele la
categoría de derecho adquirido a aquel obtenido por medios ilícitos
contrariando la normatividad constitucional y legal. Además, los bienes
adquiridos mediante la actividad del contrabando, es decir, por medios
ilegales, en grave perjuicio del tesoro público o de la moral social, no entran
ni están clasificados dentro de lo estipulado por el artículo 58 de la Carta Política,
por tratarse de bienes producto de una actividad ilícita, ya que se encuentran
por fuera del marco legal: Corte Constitucional, sentencia C-194/98.
[56] Corte Constitucional, sentencia
C-194/98, que por este motivo, respecto del cargo de violación del derecho al
trabajo, declaró constitucional el delito de favorecimiento al contrabando, en
la versión tipificada por el artículo 16 de la Ley 383 de 1997.
[57] Cfr. Ley
788/2022, Art. 71.
[58] Cfr. Ley
788/2022, Art. 69.
[59] Corte Constitucional, sentencia
C-250/12. Las negrillas no son originales de la sentencia de 2012.
[60] La reciente sentencia C-601/15
reiteró y precisó el contenido del test integrado de igualdad en los siguientes
términos: “4.6.1. El juicio integrado de igualdad tiene tres etapas de
análisis: (i) establecer el criterio de comparación: patrón de igualdad o tertium
comparationis, valga decir, precisar si los supuestos de hecho son
susceptibles de compararse y si se compara sujetos de la misma naturaleza; (ii)
definir si en el plano fáctico y en el plano jurídico existe un trato desigual
entre iguales o igual entre desiguales; y (iii) averiguar si la diferencia de
trato está constitucionalmente justificada, es decir, si las situaciones objeto
de la comparación ameritan un trato diferente desde la Constitución”.
[61] “(…) resultan legítimas las
diferenciaciones útiles y necesarias para lograr una finalidad
constitucionalmente importante”:
Corte Constitucional, sentencia C-584/97.
[62] Corte Constitucional, sentencia
C-022/96.
[63] La sentencia T-352/97 consideró el
factor religioso como un criterio constitucionalmente sospechoso, mientras que la sentencia
C-673/01 sostuvo que la edad no es, en principio, un criterio
constitucionalmente sospechoso. De esta manera, esta Corte ha establecido el
riesgo de afectación del principio de igualdad, como criterio de graduación de
la intensidad del control de proporcionalidad.
[64] El juicio débil de igualdad es la
regla general en el control de la constitucionalidad de las leyes, como lo
explica la sentencia C-601/15. Sin embargo, el recurso a criterios que incluyan
categorías sospechosas de vulneración del principio de igualdad determinaría el
aumento de la intensidad en el control de constitucionalidad.
[65] La razonabilidad del criterio se
explica en la finalidad constitucional que éste persiga: Corte Constitucional, sentencia
C-530/93.
[66] “(…) del texto del artículo 39
del Código Penal se desprenden dos tipos de multa con alcances diferentes: la
multa como acompañante de la pena de prisión y la multa como pena principal”:
Corte Constitucional, sentencia C-185/11, que declaró inexequible el
condicionamiento del beneficio de libertad con seguimiento electrónico a la
condición del pago de la multa. En
la sentencia T-146/95 afirmó: “(…) la pena de multa se encuentra descrita en
la norma como pena principal: luego, resulta evidente que no es accesoria. Con
relación a la pena de interdicción de derechos y funciones públicas, el
artículo 42, la señala como accesoria pero sólo en aquellos casos en los
que no se establezca como pena principal. Así, cuando un tipo penal la
contempla expresamente, debe entenderse que es esencial a la norma y por ello
principal; por tanto desconocer ese carácter implicaría de suyo ignorar el modo
de ser que el legislador quiso darle a la ley”.
[67] En efecto, se lee en la exposición
de motivos: “El favorecimiento es una de las maneras como se encubre el
delito. Se trata de un encubrimiento que implica la facilitación para que no
sea detectado. Para el caso específico del contrabando, se requiere
necesariamente de al menos tres sujetos que intervienen en la cadena, que puede
ser mucho más amplia: empresario importador o exportador, transportador y
comercializador. A ellos hay que sumar a las personas que ayudan al embarque o
desembarque de mercancía ilegal, así como aquellos que se dedican a construir
caletas o utilizar bodegas para esconder la mercancía. Visto desde una
perspectiva amplia, todos ellos son responsables de este tipo de delitos, pero
a pesar de que algunos de ellos están cobijados por normas de prohibición o de
control, no están siendo debidamente sancionados”: Exposición de motivos
del proyecto de ley 94 de 2013 Senado, Gaceta del Congreso n. 744 de 2013.
[68] Este fue el caso del Estado
francés, en vigencia de la tercera República (1870-1940).
[69] “En último término, de lo que
se trata es de evitar que la suerte del particular quede en manos del ente
administrativo. Por lo cual, todo acto arbitrario de éste, entendido por tal el
que se aparta de las normas aplicables, para realizar su propia voluntad,
implica violación del debido proceso”: Corte Constitucional, sentencia
T-391/97.
[70] “¿Qué se entiende por formas
propias de cada juicio? Pues son las reglas -señaladas en la norma legal- que,
de conformidad con la naturaleza de cada juicio, determinan cada una de las
etapas propias de un proceso y que, a su vez, se constituyen en las garantías
de defensa y de seguridad jurídica para los intervinientes en el respectivo
litigio. Esas reglas, como es lógico, deben ser establecidas única y
exclusivamente por el legislador”: Corte Constitucional, sentencia C-140/95.
Este considerando fue retomado en la sentencia C-798/03.
[71] En pronunciamiento de 2011, la
Corte ató al principio de legalidad, otros dos componentes: el juez natural y
las formas propias de cada juicio: “(…) nemo iudex sine lege: o
sea que la ley penal sólo puede aplicarse por los órganos y jueces instituidos
por la ley para esa función. Nemo damnetur nisi per legale indicum, es
decir que nadie puede ser castigado sino en virtud de juicio legal”: Corte
Constitucional, sentencia C-444/11.
[72] Por esta relación lógica entre la
ley cierta y el carácter previo, es que esta Corte dedujo el carácter previo,
de la exigencia de tipicidad: “(…) el principio de tipicidad se compone de
dos aspectos, (i) que exista una ley previa que determine la conducta objeto de
sanción; y (ii) la precisión que se emplee en ésta para determinar la conducta
o hecho objeto de reproche y la sanción que ha de imponerse”: Corte
Constitucional, sentencia C-030/12, que, entre otras decisiones, declaró
exequibles  las expresiones “diligencia, eficiencia e imparcialidad”, “cualquier
acto u omisión”, “servicio esencial”, “abuso indebido”
contenidas en el numeral 2 del artículo 34 de la Ley 734 de 2002, pero declaró
inexequible la expresión “el buen nombre y prestigio de”, prevista en el
numeral 45 del artículo 48 de la Ley 734 de 2002.
[73] Así, frente a conceptos jurídicos
indeterminados, como el concepto de “buena conducta”, esta Corte ha precisado
que “(…) no obstante su indeterminación, cuando está contenido en una ley,
es un concepto jurídico, y que por consiguiente su aplicación no refiere al
operador a ámbitos meta-jurídicos como el de la moral, o extra-jurídicos como
el propio de ordenamientos religiosos o privados, cualquiera que sea su naturaleza,
sino que debe hacerse a la luz de los valores, los principios y las reglas de
derecho contenidas en el ordenamiento y que sirven de fundamento a la
institución jurídica en cuya regulación está incorporado el concepto jurídico
indeterminado”: Corte Constitucional, sentencia C-371 de 2002.
[74] “La ley debe describir con precisión
razonable los elementos generales del delito, es decir, los distintos tipos
penales con su consecuente sanción”: Corte Constitucional, sentencia C-133/99.
[75] La sentencia C-818/05 consideró
que “(…) si bien en materia disciplinaria no se puede exigir el mismo grado
de tipificación de una conducta como en el derecho penal, tampoco se puede
llegar al extremo de invocar la infracción de un principio como único elemento
descriptor de un comportamiento constitutivo de falta disciplinaria, (…)
Además dada la textura abierta de su contenido normativo, es claro que se le
otorgaría una amplia discrecionalidad al investigador para fijar los
límites de su realización, lo cual conduciría al desconocimiento de los
principios de legalidad, tipicidad y reserva de ley, en los términos
reconocidos por la jurisprudencia de esta Corporación”. Por su parte, la sentencia
C-350/09 consideró que “(…) el legislador debe abstenerse de emplear
palabras y conceptos que por su grado de indeterminación pueden
comprometer el ejercicio o el goce de derechos constitucionales.”.
[76] Este sí es el caso, por ejemplo,
de la expresión “zona primaria” aduanera, que no fue demandada en esta ocasión.
La determinación del sentido de esta expresión, ingrediente normativo del tipo
penal, se logra gracias a una remisión compleja al artículo 3 del decreto 390
de 2016 y a actos administrativos. En efecto, el decreto 390 dispone que “ZONA PRIMARIA ADUANERA. Es aquel
lugar del territorio aduanero nacional, habilitado por la Dirección de
Impuestos y Nacionales, para la realización operaciones materiales de
recepción, almacenamiento, movilización y embarque de
mercancías que entran o del país, donde la administración su
potestad de control y vigilancia”.
Se refiere, entonces,
por ejemplo, a los puertos y aeropuertos delimitados mediante acto
administrativo.
[77] Ley 1762/15,
Art. 8: “FRAUDE ADUANERO. Modifíquese el artículo 321 de la Ley 599 de 2000,
el cual quedará así:
“Artículo 321. Fraude
Aduanero. El que por cualquier medio suministre información falsa, la
manipule u oculte cuando le sea requerida por la autoridad aduanera o cuando
esté obligado a entregarla por mandato legal, con la finalidad de evadir total
o parcialmente el pago de tributos, derechos o gravámenes aduaneros a los que
esté obligado en Colombia, en cuantía superior a veinte (20) salarios mínimos
legales mensuales vigentes del valor real de la mercancía incurrirá en pena de
prisión de ocho (8) a doce (12) años, y multa de mil (1.000) a cincuenta mil
(50.000) salarios mínimos legales mensuales vigentes”.
[78] Cfr. Ley
170/1994.
[79] “ (…) la Decisión número 40 de
la CAN no hace parte del Bloque de Constitucionalidad, lo que la excluye como
parámetro para ejercer el control de constitucionalidad, por cuanto no versa
sobre derechos humanos y así, aun cuando algunas disposiciones resulten
contradictorias con lo previsto en los tratados que rigen la Comunidad Andina
de Naciones, tal incompatibilidad no afecta la constitucionalidad del
instrumento internacional y de la ley que lo aprueba”: Corte
Constitucional, sentencia C-221/13.
[80] “(…) entre el derecho
comunitario andino y el derecho interno se produce una plena integración, como
un todo al que quedan sujetos los Estados miembros”: Consejo de Estado,
Sección 3, Subsección A, sentencia del 23 de septiembre de 2015, rad. 2076408,
exp. 11001-03-26-000-2015-00018-00, (53054).
[81] La sentencia T-617/95 definió “(…) la Confianza legítima como medida de protección
a los administrados  se origina cuando de un acto de aplicación de una
norma, aun procedente del Poder Legislativo, supone para sus destinatarios un
sacrificio patrimonial que merece un calificativo especial, en comparación del
que pueda derivarse para el resto de la colectividad”.
[82] Corte Constitucional, sentencia
T-422/13.
[83]  Esta aplicación de la confianza
legítima, frente a la actuación de las autoridades administrativas fue
desarrollada en las sentencias T-225/92, T-372/93, T-091 de 1994, T-578 de
1994, T-115 de 1995 T-617 de 1995 T-160 de 1996 y T-438 de 1996, T-398 de 1997
T-550 de 1998 y T-778 de 1998, SU- 360/99, T-376/12, y T-625/14, entre otras.
[84] Corte Constitucional, sentencia
T-398/97.
[85] “Una aplicación retroactiva de
una ley rompe entonces no sólo la confianza de las personas en el derecho, con
lo cual se afecta la buena fe sino que, además, desconoce la libertad y
autonomía de los destinatarios de las normas, con lo cual se vulnera su
dignidad”: Corte Constitucional, sentencia C-478/98.
[86] Corte Constitucional, sentencia
C-007/02.
[87] Corte Constitucional, sentencia
C-981/10 que declaró la exequibilidad condicionada del numeral 12 del literal A
del artículo 131 de la Ley 769 de 2002, adicionado por el artículo 21 de la Ley
1383 de 2010. En su parte considerativa, la Corte afirmó que “las autoridades competentes
deberán obrar, en todo caso, de manera que se respete la confianza legítima de
quienes, con la anuencia de las autoridades, han venido desarrollando las
actividades que, hacia el futuro, serían objeto de proscripción o restricción”.
[88] Corte Constitucional, sentencia
C-493/15.
[89] Es cierto que, como lo precisó la sentencia
T-053/08 “el principio de confianza legítima se configura no solo por actos
expresos de la administración, sino también por actos omisivos de permisión y
tolerancia”. Sin embargo, se trata de irregularidades que no son
suficientemente generalizadas y reiteradas para que pueda, posiblemente,
configurar confianza legítima.
[90] Corte Constitucional, sentencia
T-437/12.
[91] Frente a la acusación de
desconocimiento del principio de buena fe, esta Corte precisó que “(…) estima
la Corte que no se desconoce la presunción constitucional de la buena fe de los
comerciantes minoristas, por cuanto se trata de conductas que no son
susceptibles de encausarse a título de culpa o preterintención; es necesario
que el sujeto activo consciente de la actividad ilícita, quiera su realización.
Los comportamientos sancionados en los preceptos atacados son inequívocos y los
comerciantes conocen los límites dentro de los cuales su actuación es
permitida. Y la ley no está presumiendo la mala fe de estos, pues existen los
medios y se dan las circunstancias para aplicar las sanciones previstas en las
disposiciones sub-examine, previo las garantías propias del debido proceso y
del derecho de defensa”: Corte Constitucional, sentencia C-194/98.
[92] “(…) dicho postulado se
constituye en un límite al ejercicio desproporcionado e irrazonable  de  la
potestad sancionadora del Estado”: Corte Constitucional, sentencia C-554/01.
[93] La sentencia C-870/02 precisa el
alcance de la expresión “juzgado dos veces”, en el sentido de que no se
limita exclusivamente al caso en el que ya hubo sentencia absolutoria o
condenatoria, sino además, “El principio non bis in idem prohíbe que después
de que ha terminado conforme a derecho un juicio, posteriormente se abra
investigación por el mismo “hecho” dentro de la misma jurisdicción. De tal
manera que la expresión “juzgado” comprende las diferentes etapas del proceso
de juzgamiento, no sólo la final.”.
[94] “El principio non bis in idem,
previsto en el inciso 4º del artículo 20 constitucional encuentra fundamento en
la justicia material y la seguridad jurídica, de acuerdo con los cuales una vez
tomada una decisión sancionatoria definitiva no puede retomarse ese hecho para
una nueva valoración y decisión”: Corte Constitucional, sentencia C-914/13.
[95]  “4. El inculpado absuelto por
una sentencia firme no podrá ser sometido a nuevo juicio por los mismos hechos”.
La Corte Interamericana de Derechos Humanos se ha pronunciado a este respecto
al considerar que no se vulnera el non bis in idem cuando un juez dicta
una sentencia inhibitoria, por considerar que no es competente y envía el
asunto al competente quien sí decide de fondo: Caso Lori Berenson Mejía Vs.
Perú, Sentencia de 25 de noviembre de 2004. Tampoco vulnera la prohibición
de bis in idem la condena que se impone, en un mismo proceso, luego de
anular una primera decisión, al decidir un recurso extraordinario contra la
misma: caso Mohamed vs. Argentina, Sentencia de 23 de noviembre de 2012
(excepción preliminar, fondo, reparaciones y costas). Párrafo 123. Se vulnera
la prohibición, cuando ya ha sido juzgado, la sentencia ha hecho tránsito a
cosa juzgada y luego se le abre un nuevo proceso por los mismos hechos: Caso Acevedo
Jaramillo y otros Vs. Perú, Sentencia de 7 de febrero de 2006 (Excepciones
Preliminares, Fondo, Reparaciones y Costas).
[96] La Corte Interamericana de
Derechos Humanos reconoce la existencia de cosas juzgadas aparentes o
fraudulentas, lo que explica que la prohibición de bis in idem “(…) no
es un derecho absoluto y, por tanto, no resulta aplicable cuando: i) la
actuación del tribunal que conoció el caso y decidió sobreseer o absolver al
responsable de una violación a los derechos humanos o al derecho internacional
obedeció al propósito de sustraer al acusado de su responsabilidad penal; ii)
el procedimiento no fue instruido independiente o imparcialmente de conformidad
con las debidas garantías procesales, o iii) no hubo la intención real de
someter al responsable a la acción de la justicia”: Caso Almonacid
Arellano y otros Vs. Chile, Sentencia de 26 de septiembre de 2006
(Excepciones Preliminares, Fondo, Reparaciones y Costas), párrafo 154.
[97] “ (…) esta Corte considera que
si aparecen nuevos hechos o pruebas que puedan permitir la determinación de los
responsables de violaciones a los derechos humanos, y más aún, de los
responsables de crímenes de lesa humanidad, pueden ser reabiertas las
investigaciones, incluso si existe un sentencia absolutoria en calidad de cosa
juzgada, puesto que las exigencias de la justicia, los derechos de las víctimas
y la letra y espíritu de la Convención Americana desplaza la protección del ne
bis in idem”: Caso Almonacid Arellano y otros Vs. Chile, Sentencia
de 26 de septiembre de 2006 (Excepciones Preliminares, Fondo, Reparaciones y
Costas), párrafo 154.
[98] Como en un caso concreto lo
recordó la sentencia C-088/02, respecto de la posibilidad de acumular medidas
administrativas por el abandono del cargo y sancionar disciplinariamente el
incumplimiento de los deberes.
[99] Sin embargo, la
idea de distintos fundamentos normativos no indica que el legislador pueda, sin
razón adicional, prever varias previsiones típicas, frente a los mismos hechos.
En este sentido, la Corte
Interamericana de Derechos Humanos ha sostenido que “Este principio busca
proteger los derechos de los individuos que han sido procesados por
determinados hechos para que no vuelvan a ser enjuiciados por los mismos
hechos. A diferencia de la fórmula utilizada por otros instrumentos
internacionales de 31 protección de derechos humanos (por ejemplo, el Pacto
Internacional de Derechos Civiles y Políticos de las Naciones Unidas, artículo
14.7, que se refiere al mismo “delito”), la Convención Americana utiliza
la expresión “los mismos hechos”, que es un término más amplio en beneficio de
la víctima.”: C.I.D.H. Caso Loayza Tamayo Vs. Perú, Sentencia de 17
de septiembre de 1997 (Fondo), párrafo 66,  (Negrillas no originales).
[100] La Corte Constitucional ha definido
el delito como la situación jurídica que ocurre cuando existe “unidad de
sujeto activo; la unidad o pluralidad de acciones u omisiones; la realización
de varios tipos penales, o varias veces la misma infracción; y la unidad de
proceso”: Corte Constitucional, sentencia C- 1086 de 2008.
[101] “El concurso ideal o formal,
por su parte, se diferencia del anterior por la unidad de acción, en tanto el
agente realiza una única acción que configura varios delitos, los cuales
resultan aplicables de manera conjunta”: Corte Constitucional, sentencia
C-464/14.
[102] “El principio de non bis in
idem prohíbe que se imponga a una persona más de una sanción de la misma
naturaleza por la comisión de un mismo hecho. Dicho principio constituye una
garantía esencial del derecho penal contemporáneo e integra, sin duda, el
núcleo esencial del derecho fundamental al debido proceso. En consecuencia,
está proscrito al legislador sancionar, a través de distintos tipos y en una
misma rama del derecho, una misma e idéntica conducta”: Corte Constitucional,
sentencia T-260/99. (Negrillas no originales).
[103] “ (…) en caso de existir
conflicto entre ambos, la dogmática penal resuelve el asunto bajo la teoría del
concurso de conductas punibles y los principios interpretativos de
especialidad, subsunción, alternatividad y consunción, los cuales podrán
aplicarse por los operadores judiciales en todo momento.”: Corte
Constitucional, sentencia C-464/14.
[104] El Estatuto Aduanero, Decreto 390
de 2016, define el decomiso en su artículo 3, relativo a las “Artículo
3. Definiciones. A efectos aduaneros y para la aplicación del presente
Decreto, las expresiones contenidas en este artículo tendrán el
significado que a continuación se determina: (…) DECOMISO. Acto en
virtud del cual pasan a poder de la Nación las mercancías, medios
de transporte o unidades carga, de los cuales no se acredite el cumplimiento de
los trámites previstos para su legal introducción, permanencia y circulación
en el territorio aduanero nacional”.
[105] Presentaron sus
intervenciones en este caso, el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo;
Ministerio de Minas y Energía; Ministerio de Justicia y Derecho; Ministerio de
Hacienda y Crédito Público; Ministerio de Relaciones Exteriores; Dirección de
Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN); Contraloría General de la República;
Dirección General Marítima (DIMAR); Asociación Nacional de Empresarios de
Colombia (ANDI) y Procuraduría General de la Nación. Las cuales coinciden en
solicitar que la corte se declarará inhibida para estudiar de fondo el cargo en
mención o en su lugar declararlo exequible
[106] Sentencia
C-437 de 1997, M. P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
[107] M. P. Alejandro Martínez Caballero
[108] Ib.
[109] Artículo 209
de la Constitución.