T-390-12
REPUBLICA DE COLOMBIA
Sentencia T-390/12
ACCION DE TUTELA CONTRA JUZGADOS CIVILES DEL CIRCUITO-Caso en que se vulnera el debido proceso por carencia
de jurisdicción de despachos ordinarios civiles
ACCION DE TUTELA CONTRA
PROVIDENCIAS JUDICIALES POR DEFECTO ORGANICO-Falta de competencia del funcionario judicial
ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Causales genéricas y especiales de procedibilidad
VIA DE HECHO-Reiteración
de jurisprudencia
JUEZ DE TUTELA-No
puede extender su actuación a resolver la cuestión litigiosa, obstaculizar el
ejercicio de las diligencias ordenadas por el juez ordinario, ni modificar sus
providencias
JUEZ DE TUTELA-No
puede convertirse en el máximo intérprete del derecho legislado ni suplantar al
juez natural en su función esencial como juez de instancia
LEGITIMACION EN LA CAUSA POR ACTIVA
EN TUTELA DE PERSONA JURIDICA-Reiteración de jurisprudencia
CONTROVERSIAS Y LITIGIOS ORIGINADOS EN LA ACTIVIDAD DE
LAS ENTIDADES PUBLICAS-Vía de
reparación directa ante la Jurisdicción Contencioso Administrativo
Referencia: expediente T-331796
Acción de tutela instaurada por el Jefe de
la Oficina Asesora Jurídica de INVÍAS, contra los Juzgados Quinto y Sexto Civil
del Circuito de Cartagena
Procedencia: Corte Suprema de Justicia,
Sala de Casación Civil
Magistrado Ponente:
NILSON PINILLA PINILLA
Bogotá, D. C.,  veintiocho (28) de mayo de
dos mil doce (2012)
La Sala Sexta de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los
Magistrados Nilson Pinilla Pinilla, Jorge Ignacio Pretelt Chaljub y Humberto
Antonio Sierra Porto, en ejercicio de sus competencias constitucionales y
legales, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
En la revisión del fallo dictado en segunda instancia por
la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Civil, dentro de la acción de
tutela promovida por el Jefe de la Oficina Asesora Jurídica del Instituto
Nacional de Vías, en adelante INVÍAS, por violación al debido proceso en que habrían
incurrido unos despachos judiciales.
El expediente llegó a la Corte Constitucional por
remisión efectuada por la citada corporación, en virtud de lo ordenado por los
artículos 86, inciso 2° de la Constitución Política, y 32 del Decreto 2591 de
1991.
I. ANTECEDENTES
A. Hechos y
relato contenido en la demanda
1. Indica el servidor
público demandante que, en virtud de tres sentencias proferidas en desarrollo
de sendos procesos reivindicatorios agrarios tramitados por la jurisdicción civil,
INVÍAS fue condenado a pagar $22.586.296.153 por concepto de indemnización, debido
a la ocupación de predios privados, desconociendo normas sobre competencia,
pues no tuvo en cuenta que el asunto debió ser resuelto por la jurisdicción de
lo contencioso administrativo (f. 2 cd. inicial).
2.
En la demanda se observa que “las autoridades judiciales accionadas, han
seguido conociendo de estos procesos, pese a la vigencia de la Ley 1107 de 2006”, razón por la cual INVÍAS, al contestar cada una de las acciones incoadas, se opuso con estas
excepciones de fondo: i) caducidad de la acción; ii) falta de
competencia; iii) falta de legitimación por activa; iii) inexistencia
de la causa que originó indemnización por daño emergente y lucro cesante e iv)
inexistencia de la calidad de poseedor por parte del ente demandado; sin
embargo, fueron denegadas por los Juzgados Quinto y Sexto Civil del Circuito de
Cartagena (f. 3 ib.).
3.
Adicionalmente, se aprecia que “en aplicación del Decreto 2303 de 1989, y en
audiencia de conciliación, saneamiento y decisión de excepciones previas, el
Juez del conocimiento resolvió negando los planteamientos jurídicos de la demandada”,
vulnerando el debido proceso al INVÍAS, al condenarlo sin dar mérito a alguna
de las excepciones propuestas (fs. 3 y 4 ib.).
4.
Los procesos reivindicatorios a los que hizo mención el actor, son los
siguientes:
a)
Radicado: 00194 de 2000
Demandante: Benjamín Herrera Gómez
Demandado: INVÍAS
Sentencia: mayo 9 de 2003
Condena: $23.665.000
Juzgado: Quinto Civil del Circuito de Cartagena
b)
Radicado: 0075 de 2001
Demandante: Rafael Paternina Sumoza
Demandado: INVÍAS
Sentencia: octubre 13 de 2009
Condena: $2.645.553.482
Juzgado: Quinto Civil del Circuito de Cartagena
c)
Radicado: 00098 de 2006
Demandante: Roberto Julio Romero
Demandado: INVÍAS
Sentencia: diciembre 9 de 2010
Condena: $19.917.077.671
Juzgado: Sexto Civil del Circuito de Cartagena
5.
Finalmente, anotó el accionante de tutela que la Corte Constitucional ha “dejado
sin efectos jurídicos más de cincuenta (50) sentencias proferidas por los
despachos judiciales de la jurisdicción ordinaria, en procesos de idénticas
características de los que aquí se solicita amparo constitucional”; para lo
cual citó apartes de las sentencias T-313 de mayo 3 de 2010, M. P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub y T-696 de septiembre 6 de 2010, M. P. Juan Carlos Henao Pérez (fs. 4 a 7 ib.).
B. Sentencia
de primera instancia
El Tribunal Superior del Distrito Judicial de
Cartagena, Sala Civil Familia, en fallo de octubre 7 de 2011, indicó que lo
pretendido por la entidad demandante era dejar sin efectos jurídicos las
sentencias proferidas por el Juzgado Quinto Civil del Circuito de Cartagena en
octubre 13 de 2009 y mayo 9 de 2003, y por su homólogo Sexto en diciembre 9 de
2010, dentro de los procesos reivindicatorios seguidos contra INVÍAS, siendo
condenado al pago de $22.586.296.153, en total.
Advirtió que realizada la inspección judicial ordenada
a los procesos que motivan la presente acción de tutela, se pudo observar que “el
proceso reivindicatorio radicado 0098 de 2006 promovido por el señor Roberto
Julio Romero, seguido en el Juzgado Sexto Civil del Circuito fue remitido a los
Juzgados Administrativos por corresponder su competencia a la Jurisdicción
Contenciosa Administrativa en virtud de la nulidad decretada por el Tribunal
Superior de este distrito…, según informe rendido por el Juez Sexto Civil del
Circuito recibido el treinta (30) de septiembre en esta corporación” (f. 291
cd. inicial).
De igual forma, el proceso reivindicatorio “N° 00194
de 2000 instaurado por el señor Benjamín Herrera Gómez contra la accionante, mediante
auto de ocho (8) de marzo de 2011 el Juzgado Quinto Civil del Circuito de
Cartagena ordenó invalidar la actuación surtida en esa instancia y declaró de
oficio la nulidad de todo lo actuado… a partir del auto admisorio inclusive,
ordenando remitir el expediente a la jurisdicción contenciosa administrativa en
virtud de la falta de jurisdicción de los jueces civiles para conocer de las
pretensiones reivindicatorias del demandante” (f. 292 ib.).
Indicó que en el proceso reivindicatorio N° 0075 de
2001, pese a que INVÍAS interpuso “dos incidentes de nulidad por falta de
jurisdicción y el Ministerio Público a través del Procurador Judicial II para
Asuntos Administrativos procedió de igual manera, el Juzgado accionado rechazó
las pretensiones sobre los mismos y ante la apelación de la sentencia, el
superior inadmitió el recurso de apelación por falta de legitimidad de quien
interpuso…, procediéndose a librar mandamiento de pago para hacer efectiva la
condena impuesta en el trámite ordinario”.
Concluyó
que la autoridad accionada incurrió en vía de hecho al arrogarse una
competencia que no le correspondía, conculcando el derecho al debido proceso de
INVÍAS, que en diversas oportunidades solicitó que el conocimiento lo asumiera el
juez competente, situación que ha sido ratificada por la Corte Constitucional
(sentencia T-696 de 2010).
En consecuencia, concedió parcialmente la tutela al
estimar que las providencias “fueron proferidas desconociendo las normas de
orden público sobre jurisdicción y competencia”, que corresponde a lo contencioso
administrativo (f. 287 ib.).
En
ese orden de ideas, resolvió:
“PRIMERO: CONCEDER el amparo constitucional solicitado
por la entidad accionante, INSTITUTO NACIONAL DE VÍAS – INVÍAS frente al
proceso ordinario promovido por RAFAEL PATERNINA SUMOZA contra el INSTITUTO
NACIONAL DE VÍAS – INVÍAS  que cursa en el Juzgado Quinto Civil del Circuito de
esta ciudad, radicado bajo el consecutivo 0075 de 2001, por lo expuesto en la
parte motiva de esta providencia, en consecuencia se ordena al titular del
Juzgado Quinto Civil del Circuito que produzca los actos jurídicos encaminados
a dejar sin efectos la sentencia proferida dentro del mencionado proceso y sanear
las actuaciones de conformidad con la motivación que antecede.
SEGUNDO: DECLARAR IMPROCEDENTE el amparo
constitucional solicitado por la entidad accionante, INSTITUTO NACIONAL DE VÍAS
– INVÍAS respecto de los procesos reivindicatorios radicado 0098 de 2006
promovido por el señor Roberto Julio Romero contra el INSTITUTO NACIONAL DE
VÍAS – INVÍAS  seguido en el Juzgado Sexto Civil del Circuito y el proceso
ordinario reivindicatorio promovido por el señor Benjamín Herrera Gómez contra
el INSTITUTO NACIONAL DE VÍAS- INVÍAS que cursa en el Juzgado Quinto Civil del
Circuito de esta ciudad, radicado bajo el consecutivo 00194 de 2000, por
haberse declarado la nulidad de todo lo actuado en los referidos procesos por
falta de jurisdicción de los jueces civiles.
TERCERO: ORDÉNESE al Juez Quinto Civil del Circuito de
Cartagena remitir en el término de cuarenta y ocho (48)  horas el proceso
ordinario reivindicatorio promovido por el señor Benjamín Herrera Gómez contra
el INSTITUTO NACIONAL DE VÍAS - INVÍAS radicado bajo el consecutivo 00194 de 2000, a los Juzgados Administrativos en cumplimiento de lo ordenado por ese mismo despacho judicial
en auto de ocho (8) de marzo de 2011”
(sic, f. 296 ib.).
C.
Impugnación
Mediante
oficio de fecha octubre 12 de 2011, el Juez Quinto Civil del Circuito de
Cartagena impugnó el fallo antes referido, sin exponer alguna argumentación.
Por
su parte, mediante escrito de octubre 14 de 2011, el Procurador Delegado para
Asuntos Civiles intervino para expresar que la decisión adoptada por el
Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cartagena “debe mantenerse por
encontrarse ajustada a derecho teniendo en cuenta los pronunciamientos de la
Corte Constitucional, citando como ejemplo la sentencia T-949 de 2003; T-313 y
T- 696 de 2010” (fs. 310 a 312 ib.).
D. Sentencia de segunda instancia
La
Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Civil, mediante fallo de noviembre
11 de 2011, revocó el fallo antes referido, en cuanto la entidad gestora pretende
que se deje sin efectos la sentencia proferida en octubre 13 de 2009 por el
Juzgado Quinto Civil del Circuito de Cartagena en el proceso reivindicatorio
promovido por Rafael Paternina Sumoza, mediante el cual “´accedió a la
reivindicación demandada en la modalidad contemplada en el artículo 955 del
C.C.’ y condenó a la demandada al pago de $1.501.500.000 ‘a manera de daño emergente’
y $1.144.053.482.09 ‘a manera de frutos civiles dejados de percibir por el
demandante’ (fl. 122), la que además no fue recurrida por la interesada,
resguardo que ninguna posibilidad de éxito tiene, por cuanto ha transcurrido un
lapso superior al de seis meses establecido por la reiterada jurisprudencia de la
Sala como razonado y proporcional para que el presuntamente afectado en sus
derechos de orden superior procure su protección por esta vía excepcional, toda
vez que la tutela se instauró el 25 de agosto de 2011”.
Anotó que ante el
incumplimiento del mencionado presupuesto, el amparo deviene improcedente,
además que “la accionante no alegó ni mucho menos demostró motivo
justificativo de la notoria tardanza en acudir a la tutela” (f. 29 cd. 2).
En consecuencia, “revoca el
fallo impugnado de octubre 7 de 2011 proferido por la Sala Civil - Familia del
Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cartagena dentro de la tutela de la
referencia y consecuentemente DENIEGA por improcedente el resguardo
constitucional invocado por el Instituto Nacional de Vías” (f. 31 ib.).
II. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
Primera. Competencia
Esta corporación es competente para examinar
las actuaciones referidas, en Sala de Revisión, de conformidad con lo dispuesto
en los artículos 86 y 241, numeral 9º de la Constitución, y 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991.
Segunda. El asunto objeto de análisis
Corresponde
a la Corte Constitucional determinar si se conculcó el debido proceso en la
actuación adelantada contra INVÍAS, debiendo verificarse si el amparo pedido se
fundamenta en argumentos de relevancia constitucional que permitan la excepcional
presentación de la acción de tutela contra providencias judiciales.
Con tal propósito, la Sala de
Revisión analizará: i) la procedencia excepcional de la acción de tutela contra
providencias judiciales; ii) derechos fundamentales de personas jurídicas de
derecho público, iii) jurisdicción de lo contencioso administrativo, frente a
la controversia de la acción reivindicatoria; iv) aplicación de lo analizado al
caso concreto.
Tercera. Por
regla general, la acción de tutela no procede contra decisiones judiciales
3.1.
Como es bien sabido, mediante sentencia C-543 de octubre 1° de 1992, M. P. José Gregorio Hernández Galindo, la Corte declaró la inexequibilidad del artículo 40 del
Decreto 2591 de 1991 (también, desde otro enfoque, fueron entonces excluidos
del ordenamiento jurídico los artículos 11 y 12 ibídem), norma que establecía
reglas relacionadas con el trámite de acciones de tutela contra determinaciones
judiciales que pusieran fin a un proceso. La citada decisión derivó de que se afirmara
la improcedencia del amparo contra tal clase de providencias, salvo en los
casos en que se trata de una ostensible y grave “actuación de hecho”,
perpetrada por el propio funcionario judicial.
Entre
otras razones, se consideró inviable el amparo constitucional ante
diligenciamientos reglados dentro de los cuales se hubiesen previsto, al
interior del respectivo proceso judicial, mecanismos de protección de garantías
fundamentales.
3.2.
Al respecto, al estudiar el asunto respecto al “principio democrático de la
autonomía funcional del juez”, reconocido expresamente en la carta política
y en preceptos del bloque de constitucionalidad, esta Corte determinó que el
juez de tutela no puede extender su actuación a resolver la cuestión litigiosa,
obstaculizar el ejercicio de diligencias ordenadas por el juez ordinario, ni
modificar sus providencias, o cambiar las formas propias de cada juicio, lo
cual violaría gravemente principios constitucionales del debido proceso[1].
Así, en la referida sentencia se expuso (en el texto
original sólo está en negrilla “de hecho” del primer párrafo que se
cita):
“Ahora bien, de conformidad con el concepto
constitucional de autoridades públicas, no cabe duda de que los jueces tienen
esa calidad en cuanto les corresponde la función de administrar justicia y sus
resoluciones son obligatorias para los particulares y también para el Estado.
En esa condición no están excluidos de la acción de tutela respecto de actos u
omisiones que vulneren o amenacen derechos fundamentales, lo cual no
significa que proceda dicha acción contra sus providencias. Así, por
ejemplo, nada obsta para que por la vía de la tutela se ordene al juez que ha
incurrido en dilación injustificada en la adopción de decisiones a su cargo que
proceda a resolver o que observe con diligencia los términos judiciales, ni
riñe con los preceptos constitucionales la utilización de esta figura ante actuaciones
de hecho imputables al funcionario por medio de las cuales se desconozcan o
amenacen los derechos fundamentales, ni tampoco cuando la decisión pueda causar
un perjuicio irremediable, para lo cual sí está constitucionalmente autorizada
la tutela pero como mecanismo transitorio cuyo efecto, por expreso mandato de la
Carta es puramente temporal y queda supeditado a lo que se resuelva de fondo
por el juez ordinario competente (artículos 86 de la Constitución Política y 8º
del Decreto 2591 de 1991). En hipótesis como éstas no puede hablarse de
atentado alguno contra la seguridad jurídica de los asociados, sino que se
trata de hacer realidad los fines que persigue la justicia.
Pero, en cambio, no está dentro de las atribuciones
del juez de tutela la de inmiscuirse en el trámite de un proceso judicial en
curso, adoptando decisiones paralelas a las que cumple, en ejercicio de su
función, quien lo conduce, ya que tal posibilidad está excluida de plano en los
conceptos de autonomía e independencia funcionales (artículos 228 y 230 de la
Carta), a los cuales ya se ha hecho referencia.
De ningún modo es admisible, entonces, que quien
resuelve sobre la tutela extienda su poder de decisión hasta el extremo de
resolver sobre la cuestión litigiosa que se debate en un proceso, o en relación
con el derecho que allí se controvierte.
No puede, por tanto, proferir resoluciones o mandatos
que interfieran u obstaculicen diligencias judiciales ya ordenadas por el juez
de conocimiento, ni modificar providencias por él dictadas, no solamente por
cuanto ello representaría una invasión en la órbita autónoma del juzgador y en
la independencia y desconcentración que caracterizan a la administración de
justicia (artículo 228 C.N.), sino porque, al cambiar inopinadamente las reglas
predeterminadas por la ley en cuanto a las formas propias de cada juicio
(artículo 29 C.N.), quebrantaría abierta y gravemente los principios
constitucionales del debido proceso. Lo anterior sin tener en cuenta la ostensible
falta de competencia que podría acarrear la nulidad de los actos y
diligencias producidos como consecuencia de la decisión con los consiguientes
perjuicios para las partes, la indebida prolongación de los procesos y la
congestión que, de extenderse, ocasionaría esta práctica en los despachos
judiciales.
De las razones anteriores concluye la Corte que no
procede la acción de tutela contra ninguna providencia judicial, con la única
salvedad del perjuicio irremediable, desde luego aplicada en este evento como
mecanismo transitorio supeditado a la decisión definitiva que adopte el juez
competente.”
3.3. Las razones tenidas en cuenta para apoyar esta
posición jurisprudencial se encuentran consolidadas con la fortaleza inamovible
erigida por lo dispuesto en el inciso 1º del artículo 243 superior, a partir de la declaratoria de inexequibilidad de
los removidos artículos del Decreto 2591 de 1991, como quiera que la parte
resolutiva de dicha sentencia constituye cosa juzgada constitucional, luego es
de obligatoria observancia.
En sustento de esa decisión,
entre otras consideraciones convergentemente definitorias, además se plasmó lo
siguiente (solo están en negrilla en el texto original las expresiones “alternativo”,
“último” y “único”):
“La acción de tutela no es, por
tanto, un medio alternativo, ni menos adicional o complementario para alcanzar
el fin propuesto. Tampoco puede afirmarse que sea el último recurso al alcance
del actor, ya que su naturaleza, según la Constitución, es la de único medio de
protección, precisamente incorporado a la Carta con el fin de llenar los vacíos
que pudiera ofrecer el sistema jurídico para otorgar a las personas una plena
protección de sus derechos esenciales.
Se comprende, en consecuencia,
que cuando se ha tenido al alcance un medio judicial ordinario y, más aún,
cuando ese medio se ha agotado y se ha adelantado un proceso, no puede
pretenderse adicional al trámite ya surtido una acción de tutela, pues al tenor del artículo 86
de la Constitución, dicho mecanismo es improcedente por la sola existencia de
otra posibilidad judicial de protección, aún sin que ella haya culminado en un
pronunciamiento definitorio del derecho. Bien puede afirmarse que,
tratándose de instrumentos dirigidos a la preservación de los derechos, el
medio judicial por excelencia es el proceso, tal como lo acreditan sus
remotos orígenes.”
3.4. En relación con el mismo
asunto, y particularmente sobre el cumplimiento por parte del proceso de una “función
garantizadora del derecho”, agregó (no está en negrilla en el texto
original):
“Así, pues, no corresponde a las reglas de
hermenéutica ni se compadece con los principios de la lógica asumir que el
Constituyente de 1991 consagró la acción de tutela como medio  de defensa contra
los resultados de los procesos que él mismo hizo indispensables en el artículo
29 de la Constitución para asegurar los derechos de todas las personas.
Debe entenderse, por el contrario, como lo ha entendido desde su instauración
el constitucionalismo, que los procesos han sido instituidos en guarda de la
justicia y la equidad, con el propósito de asegurar a los gobernados que el
Estado únicamente resolverá las controversias que entre ellos se susciten
dentro de límites clara y anticipadamente establecidos por la ley, con el
objeto de evitar los atropellos y las resoluciones arbitrarias, desde luego
dentro de la razonable concepción, hoy acogida en el artículo 228 de la Carta,
sobre prevalencia del derecho sustancial, cuyo sentido no consiste en eliminar
los procesos sino en impedir que el exagerado culto a las ritualidades
desconozca el contenido esencial y la teleología de las instituciones
jurídicas.
Así concebido, el proceso cumple una función
garantizadora del Derecho y no al contrario, razón por la cual no puede
afirmarse que su efectiva aplicación ni la firmeza de las decisiones que con
base en él se adoptan tengan menor importancia para la protección de los
derechos constitucionales fundamentales que el instituto previsto en el
artículo 86 de la Constitución.”
3.5. Del mismo fallo C-543 de 1992, refréndase que “si
la tutela es un mecanismo subsidiario o supletorio, según queda demostrado, es
clara su improcedencia cuando ya se han producido no sólo un proceso, en el
cual se encuentran comprendidos todos los recursos y medios judiciales que
autoriza la ley, sino también una providencia definitiva que puso fin al mismo”.
Igualmente, con fundamento en que el constituyente
estableció jurisdicciones autónomas y separadas cuyo funcionamiento ha de ser
desconcentrado, esa sentencia puntualizó que “no encaja dentro de la
preceptiva fundamental un sistema que haga posible al juez, bajo el pretexto de
actuar en ejercicio de la jurisdicción Constitucional, penetrar en el ámbito
que la propia Carta ha reservado a jurisdicciones como la ordinaria o la
contencioso administrativa a  fin de resolver puntos de derecho que están o
estuvieron al cuidado de estas”.
3.6. Sin embargo, a partir de algunas manifestaciones
que la propia Corte incluyó dentro de esa providencia, entre ellas que los
jueces de la República tienen el carácter de autoridades públicas y pueden
incurrir en “actuaciones” de hecho, fue dándose origen a la doctrina de
la vía de hecho, a partir de la cual, de forma muy excepcional, se permitió el
uso de la acción de tutela para cuestionar aquellas “decisiones” que por
contrariar de manera grave, flagrante y grosera el ordenamiento constitucional,
no puedan reputarse como verdaderos pronunciamientos judiciales.
Así, siendo claro e indiscutible que también los
administradores de justicia deben respeto a la Constitución y a las leyes, más
aún en el ejercicio de sus competencias, se infiere que las decisiones
judiciales han de ser adoptadas con estricto apego al ordenamiento jurídico, en
el cual el respeto por los derechos fundamentales ocupa un lugar de primacía.
En ese sentido, el proceso ordinario constituye el espacio idóneo para lograr
la eventual corrección de las actuaciones que constituyan afectaciones a esas
garantías.
3.7. En este orden de ideas, la jurisprudencia ha
venido desarrollando, desde 1993 hasta recientes pronunciamientos, la noción de
la vía de hecho[2], al igual que,
especialmente en los últimos años, la concepción de algunos requisitos
generales de procedencia y, sobre todo, causales especiales de
procedibilidad.
Con todo, es preciso tener en cuenta que la acción de
tutela se encuentra reservada para aquellos eventos en los cuales se presente
una verdadera conculcación de un derecho fundamental, lo cual suele traducirse
en actuaciones arbitrarias, ostensiblemente opuestas al ordenamiento jurídico,
al punto de requerirse la intervención del juez de tutela como única vía para
su restablecimiento, pues de otra forma el instrumento de amparo consignado en
el artículo 86 superior habría de convertirse en un mecanismo de enmienda de
las decisiones judiciales, interpretación que resulta por completo ajena a la
especial naturaleza con la cual ha sido concebida la acción de tutela.
En esta misma línea, se ha realzado que la
circunstancia de que el juez de tutela pueda, por rigurosa excepción, revisar
una decisión judicial tildada de arbitraria, no lo convierte en juez de
instancia, ni puede llevarle a sustituir a quien lo es.
En efecto, el amparo constitucional constituye una
confrontación de la actuación judicial con el texto superior, para la estricta
verificación del cumplimiento y garantía de los derechos fundamentales, que no
puede conducir a que se imponga una interpretación de la ley o una particular
forma de apreciación probatoria, que se considere más acertada a la razonadamente
expuesta en el proceso y en la sentencia respectiva[3].
3.8. A su vez, es importante considerar que si bien la
jurisprudencia constitucional ha ampliado paulatinamente la procedencia de la
acción de tutela contra providencias judiciales, pese a la claridad y al efecto
de cosa juzgada (art. 243 Const.) que es inmanente a las decisiones contenidas
en la sentencia C-543 de 1992 antes referida, no sería menos pertinente mantener
atención sobre los parámetros de racionalidad dentro de los cuales se quiso enmarcar
la procedencia de esta acción.
En este sentido, es oportuno añorar el contenido del
inciso final del parágrafo 1° del artículo 40 del Decreto 2591 de 1991 que por
esa decisión fue declarado inexequible: “La tutela no procederá por errónea
interpretación judicial de la ley ni para controvertir pruebas.”
3.9. De otra parte, la sentencia C-590 de junio 8 de 2005, M. P. Jaime Córdoba Triviño, circunscrita al estudio y declaración de inexequibilidad de un
segmento normativo del artículo 185 de la Ley 906 de 2004, que conducía a la
proscripción de la acción de tutela contra sentencias de casación penal,
contiene también importantes reflexiones, muy pertinentes al propósito de fijar
el ámbito estrictamente excepcional dentro del cual es constitucionalmente
admisible la tutela contra decisiones judiciales.
Sobre el tema, expuso en esa ocasión esta Corte que “no
puede el juez de tutela convertirse en el máximo intérprete del derecho
legislado ni suplantar al juez natural en su función esencial como juez de
instancia” (no está en negrilla en el texto original, como tampoco en
las trascripciones siguientes).
En esa misma providencia se sustentó previamente:
“21. A pesar de que la Carta Política indica
expresamente que la acción de tutela procede ‘por la acción o la omisión de
cualquier autoridad pública’ susceptible de vulnerar o amenazar derechos
fundamentales, en algunos ámbitos se ha cuestionado su procedencia contra
sentencias, no obstante tratarse de actos emanados de jueces y tribunales en
tanto autoridades públicas y la consecuente posibilidad, aunque sumamente
excepcional, de que a través de tales actos se vulneren o amenacen derechos
fundamentales.
Sin embargo, el panorama es claro ya que como regla
general la acción de tutela no procede contra decisiones judiciales y esto
por varios motivos. Entre ellos, en primer lugar, el hecho que las
sentencias judiciales constituyen ámbitos ordinarios de reconocimiento y
realización de los derechos fundamentales proferidos por funcionarios
profesionalmente formados para aplicar la Constitución y la ley; en segundo
lugar, el valor de cosa juzgada de las sentencias a través de las cuales se
resuelven las controversias planteadas ante ellos y la garantía del principio
de seguridad jurídica y, en tercer lugar, la autonomía e independencia
que caracteriza a la jurisdicción en la estructura del poder público inherente
a un régimen democrático.
En cuanto a lo primero, no puede desconocerse que la
administración de justicia, en general, es una instancia estatal de
aplicación del derecho, que en cumplimiento de su rol debe atenerse a la
Constitución y a la ley y que todo su obrar debe dirigirse, entre otras cosas,
a garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados
en la Constitución, incluidos, obviamente, los derechos fundamentales. Si
esto es así, lo obvio es que las sentencias judiciales se asuman como
supuestos específicos de aplicación del derecho y que se reconozca su
legitimidad en tanto ámbitos de realización de fines estatales y, en
particular, de la garantía de los derechos constitucionales.
En cuanto a lo segundo, no debe perderse de vista que
el derecho, desde la modernidad política, es la alternativa de legitimación del
poder público y que tal carácter se mantiene a condición de que resulte un
instrumento idóneo para decidir, de manera definitiva, las controversias
que lleguen a suscitarse pues sólo de esa forma es posible definir el alcance
de los derechos y crear las condiciones necesarias para su adecuado disfrute. De
allí el valor de cosa juzgada de que se rodean las sentencias judiciales y la
inmutabilidad e intangibilidad inherentes a tales pronunciamientos, pues de no
ser así, esto es, de generarse una situación de permanente incertidumbre en
cuanto a la forma como se han de decidir las controversias, nadie sabría el
alcance de sus derechos y de sus obligaciones correlativas y todos los
conflictos serían susceptibles de dilatarse indefinidamente. Es decir, el
cuestionamiento de la validez de cualquier sentencia judicial resquebrajaría el
principio de seguridad jurídica y desnudaría la insuficiencia del derecho como
instrumento de civilidad.
Y en cuanto a lo tercero, no debe olvidarse que una
cara conquista de las democracias contemporáneas viene dada por la autonomía e
independencia de sus jueces. Estas aseguran que la capacidad racionalizadora
del derecho se despliegue a partir de las normas de derecho positivo y no de
injerencias de otros jueces y tribunales o de otros ámbitos del poder público.
De allí que la sujeción del juez a la ley constituya una garantía para los
asociados, pues estos saben, gracias a ello, que sus derechos y deberes serán
definidos a partir de la sola consideración de la ley y no por razones
políticas o de conveniencia.
22. Con todo, no obstante que la improcedencia de la
acción de tutela contra sentencias es compatible con el carácter de ámbitos
ordinarios de reconocimiento y realización de los derechos fundamentales
inherente a los fallos judiciales, con el valor de cosa juzgada de las
sentencias y con la autonomía e independencia que caracteriza a la jurisdicción
en la estructura del poder público; ello no se opone a que en supuestos sumamente
excepcionales la acción de tutela proceda contra aquellas decisiones que
vulneran o amenazan derechos fundamentales.”
Empero, luego de esos categóricos raciocinios, en la
citada providencia fueron compilados los denominados “requisitos generales
de procedencia” y las “causales generales de procedibilidad”, siendo
catalogados los primeros de la siguiente manera:
“a. Que la cuestión que se discuta resulte de evidente
relevancia constitucional. Como ya se mencionó, el juez constitucional no puede
entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia
constitucional so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a
otras jurisdicciones[4].
En consecuencia, el juez de tutela debe indicar con toda claridad y de forma
expresa porqué la cuestión que entra a resolver es genuinamente una cuestión de
relevancia constitucional que afecta los derechos fundamentales de las partes.
b. Que se hayan agotado todos los medios -ordinarios y
extraordinarios- de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo
que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable[5].
De allí que sea un deber del actor desplegar todos los mecanismos judiciales
ordinarios que el sistema jurídico le otorga para la defensa de sus derechos.
De no ser así, esto es, de asumirse la acción de tutela como un mecanismo de
protección alternativo, se correría el riesgo de vaciar las competencias de las
distintas autoridades judiciales, de concentrar en la jurisdicción
constitucional todas las decisiones inherentes a ellas y de propiciar un
desborde institucional en el cumplimiento de las funciones de esta última.
c. Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es
decir, que la tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y
proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración[6].
De lo contrario, esto es, de permitir que la acción de tutela proceda meses o
aún años después de proferida la decisión, se sacrificarían los principios de
cosa juzgada y seguridad jurídica ya que sobre todas las decisiones judiciales
se cerniría una absoluta incertidumbre que las desdibujaría como mecanismos
institucionales legítimos de resolución de conflictos.
d. Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe
quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la
sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte
actora[7].
No obstante, de acuerdo con la doctrina fijada en la Sentencia C-591-05, si la
irregularidad comporta una grave lesión de derechos fundamentales, tal como
ocurre con los casos de pruebas ilícitas susceptibles de imputarse como crímenes
de lesa humanidad, la protección de tales derechos se genera independientemente
de la incidencia que tengan en el litigio y por ello hay lugar a la anulación
del juicio.
e. Que la parte actora identifique de manera razonable
tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y
que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre que esto
hubiere sido posible[8]. Esta exigencia es
comprensible pues, sin que la acción de tutela llegue a rodearse de unas
exigencias formales contrarias a su naturaleza y no previstas por el
constituyente, sí es menester que el actor tenga claridad en cuanto al
fundamento de la afectación de derechos que imputa a la decisión judicial, que
la haya planteado al interior del proceso y que dé cuenta de todo ello al
momento de pretender la protección constitucional de sus derechos.
f. Que no se trate de sentencias de tutela[9].
Esto por cuanto los debates sobre la protección de los derechos fundamentales
no pueden prolongarse de manera indefinida, mucho más si todas las sentencias
proferidas son sometidas a un riguroso proceso de selección ante esta
Corporación, proceso en virtud del cual las sentencias no seleccionadas para
revisión, por decisión de la sala respectiva, se tornan definitivas.”
3.10. Adicionalmente se indicó que “para
que proceda una acción de tutela
contra una sentencia judicial es necesario acreditar la existencia de
requisitos o causales especiales de procedibilidad, las que deben quedar
plenamente demostradas”, siendo agrupadas de la siguiente forma:
“a. Defecto orgánico, que se presenta cuando el
funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece,
absolutamente, de competencia para ello.
b. Defecto procedimental absoluto, que se origina
cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido.
c. Defecto fáctico, que surge cuando el juez carece
del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se
sustenta la decisión.
d. Defecto material o sustantivo, como son los casos
en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales[10]
o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la
decisión.
f. Error inducido, que se presenta cuando el juez o
tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo
a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales.
g. Decisión sin motivación, que implica el
incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos
fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa
motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional.
h. Desconocimiento del precedente, hipótesis que se
presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de
un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando
sustancialmente dicho alcance. En estos casos la tutela procede como mecanismo
para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante
del derecho fundamental vulnerado[11].
i. Violación directa de la Constitución.”
3.12. Recapitulando tales desarrollos
jurisprudenciales, merece también especial atención el criterio de esta Corte
en cuanto a la labor específica del juez de tutela, en punto a que no puede
desconocer “los conceptos y principios de autonomía, independencia de los
jueces, acceso a la administración de justicia, seguridad jurídica y vigencia
del Estado social de derecho”[12].
Es entonces desde las rigurosas perspectivas expuestas
en precedencia, donde además converge el deber impostergable de ofrecer amparo
efectivo a los derechos fundamentales y el compromiso de acatar los principios que
han sido enunciados, que el juez debe avocar el análisis cuando se argumente
por quienes acudieron a un proceso judicial, la presunta violación de garantías
fundamentales, como resultado de providencias entonces proferidas.
Cuarta. El derecho al debido proceso de las personas
jurídicas. Legitimación de las personas jurídicas de derecho público para
incoar acciones de tutela. Reiteración de jurisprudencia
4.1. El artículo 86 de la Constitución Política,
ampliamente desarrollado por el Decreto 2591 de 1991, establece que la acción
de tutela permite a toda persona acudir ante cualquier juez para solicitar la
protección inmediata de los derechos constitucionalmente fundamentales de los
cuales es titular, en todo momento y lugar, directamente o mediante alguien que
actúe en su nombre.
En reiteradas ocasiones y desde sus primeros
pronunciamientos, esta Corte ha determinado que las personas jurídicas,
incluidas las públicas, son titulares de algunos derechos fundamentales[13] y, por ende, están legitimadas para instaurar
acciones de tutela, como ocurre en otras latitudes[14], en procura de la salvaguarda de esas garantías, que
requieran para alcanzar sus fines jurídicamente protegidos[15].
Así, el ejercicio del derecho de amparo por parte de
las personas jurídicas, sean privadas o de derecho público, puede concretarse
de dos formas[16]:
“a) Directamente: cuando las personas jurídicas son titulares de derechos
fundamentales no porque actúan en sustitución de sus miembros, sino que lo son
por sí mismas, siempre, claro está, que esos derechos por su naturaleza sean
ejercitables por ellas mismas.
b) Indirectamente: cuando la esencialidad de la protección gira alrededor de
la tutela de los derechos constitucionales fundamentales de las personas
naturales asociadas.”
Tratándose de las acciones dirigidas a la protección
directa de las garantías inherentes a las personas jurídicas públicas, esta
corporación ha puntualizado que esos entes son titulares de aquellos derechos
cuya naturaleza así lo admita, estando habilitadas para “ejercitarlos y
defenderlos”[17].
Al respecto, resulta oportuno recordar la sentencia
T-267 de abril 3 de 2009, M. P. Humberto Antonio Sierra Porto, en la cual esta
Corte realizó un recuento de algunos precedentes jurisprudenciales acerca de la
titularidad de los derechos de las personas jurídicas (no está en negrilla en
el texto original):
“Así por ejemplo, en la sentencia C-360
de 1996, la Corte reconoció que en determinados eventos las personas jurídicas
–incluso las personas jurídicas de derecho público- pueden ser titulares de
derechos fundamentales. En esa misma providencia señaló que dicha titularidad
depende de (i) que así lo permita la naturaleza del derecho objeto de la
vulneración o amenaza, y, (ii) que exista una relación directa entre la persona
jurídica que alega la vulneración y una persona o grupo de personas naturales,
virtualmente afectado. Advirtió también que las personas jurídicas de
derecho público pueden ser titulares de aquellos derechos fundamentales
cuya naturaleza así lo admita y, por lo tanto, están
constitucionalmente habilitadas para ejercitarlos y defenderlos a través de los
recursos que, para tales efectos, ofrece el ordenamiento jurídico[18].
En la sentencia SU-182 de 1998[19],
al realizar un extenso análisis de la titularidad de derechos de las personas
de derecho público, esta corporación señaló que dentro de la gama de aquellos
garantizados en un Estado Social de Derecho a este tipo de sujetos hay algunos
de naturaleza fundamental, ‘en cuando estrechamente ligados a su existencia
misma, a su actividad, al núcleo de las garantías que el orden jurídico les
ofrece y, por supuesto, al ejercicio de derechos de las personas naturales
afectadas de manera transitiva cuando son vulnerados o desconocidos los de
aquellos entes en que tienen interés directo o indirecto[20],’
por ende susceptibles de ser amparados por vía de tutela.”
Como quedó visto, al igual que las personas naturales,
las personas jurídicas, tanto privadas como de derecho público, son titulares
de garantías que resultan fundamentales, máxime cuando guardan relación con
intereses legítimos, en cumplimiento de las atribuciones constitucionales y
legales que les son propias[21].
4.2. Las personas jurídicas privadas o públicas
también son titulares de derechos fundamentales como el debido proceso y
el acceso a la administración de justicia[22],
que se derivan de su “capacidad para obrar”, tal como lo indicó la Corte
en el precitado fallo T-924 de 2002:
“Ahora bien, el debido proceso y el
acceso a la justicia se atribuyen a las personas, naturales y jurídicas, porque
son derechos que se basan en la capacidad de obrar de unas y otras, no en la
naturaleza de su personalidad. Prueba de ello es que el debido proceso se
aplica a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas, y que el
artículo 229 constitucional garantiza a toda persona el acceso a la justicia.
Pretender excluir a las personas
jurídicas de la acción de tutela para restablecer su derecho a un juicio justo,
conforme a las leyes preexistentes, ante un tribunal competente y con la
plenitud de las formas previstas, sería tanto como establecer presupuestos
diferentes en el desenvolvimiento de la capacidad de obrar de las personas
naturales, según su actuación individual o colectiva, desconocimiento la
protección que la Carta Política otorga al substrato humano que comportan todas
las actuaciones que proyectan al hombre como ser social.”
En ese mismo sentido, en la recién citada sentencia se
recordó lo consignado en la T-411 de 1992, donde, con relación a la protección
directa del derecho al debido proceso de las personas jurídicas, se explicó:
“Otros derechos constitucionales
fundamentales, sin embargo, las personas jurídicas los poseen directamente: es
el caso de la inviolabilidad de la correspondencia y demás formas de
comunicación privada (artículo 15 de la Constitución), la libertad de
asociación sindical (artículo 38); el debido proceso (artículo 29), entre
otros.”
Sin embargo, la Corte Constitucional
también ha sido enfática en indicar que, tratándose del amparo del derecho al
debido proceso, la tutela no puede ser empleada para “solventar la incuria
procesal del accionante”, atendiendo que el procedimiento ordinario es el
medio eficaz del cual dispone el afectado para el restablecimiento de sus derechos
conculcados, salvo cuando se trate de evitar o mitigar un perjuicio
irremediable y grave[23].
En síntesis, aunque en ciertos eventos la
protección de los derechos de una persona jurídica, privada o pública, se
deriva de la necesidad de amparar las garantías fundamentales de personas
naturales relacionadas con aquéllas, ello no es óbice para no tutelar otros derechos
de los que son titulares de manera directa, en cuanto su naturaleza permite que
la entidad desarrolle sus funciones dentro de un marco jurídico ajustado a la
Constitución Política[24].
Quinta. Evolución normativa sobre la competencia
asignada a la jurisdicción de lo contencioso administrativo frente a pretensiones
de carácter reivindicatorio dirigidas contra una persona de derecho público
El sistema jurídico colombiano contiene una compleja
normatividad, dirigida a la protección de la propiedad privada y la competencia
para conocer de las controversias cuando el Estado la afecta en pro del interés
general, la cual se analizará brevemente a partir de la expedición del Código
Contencioso Administrativo (Decreto 01 de 1984), que aún rige, donde se estableció
de manera expresa la indemnización por ocupación temporal o permanente de un
inmueble por causa de trabajos públicos, a través de la acción de reparación
directa, de acuerdo con lo previsto en los artículos 86 y 220 de ese estatuto,
con un término de caducidad de dos años contados, según el artículo 136, a partir del hecho generador del probable perjuicio.
La
constitucionalidad de los artículos 82, 86, 131, 132 y 220 del citado estatuto
fue atacada ante la Corte Suprema de Justicia, que en sentencia 94 de octubre 16
de 1986, expediente 1495, declaró su exequibilidad frente a la Constitución
entonces vigente, considerando (no está en negrilla en el texto original):
“Tanto en el Código Contencioso Administrativo adoptado por la Ley 167
de 1941 como en el actual que se consigna en el Decreto número 01 de 1984,
las normas legales que le dan competencia a la jurisdicción especial de
lo contencioso administrativo para conocer de las acciones de responsabilidad
contra la Administración por daños originados causados por ocupación permanente
de la propiedad inmueble lejos
de consagrar un derecho para que el Estado eluda el juicio de expropiación y
ocupe la propiedad inmueble, parten del supuesto, no infrecuente por cierto, de
que la administración, valiéndose de sus potestades y en franca actitud
ilícita, ocupaba la dicha propiedad sin el previo trámite de la expropiación."
Se estableció entonces la competencia de la
jurisdicción de lo contencioso administrativo para conocer de las
indemnizaciones derivadas de ocupación permanente de bienes por parte del
Estado, con un criterio material, como ha señalado el Consejo de Estado[25]
(no está en negrilla en el texto original):
“Estima la Sala que el punto de apreciación jurídica
en torno a si la competencia es de la jurisdicción contenciosa administrativa o
la ordinaria …, carece de importancia ser dilucidado ahora, por cuanto, el
nuevo ordenamiento contencioso administrativo - Decreto 01 de 1984 - , que
entró a regir el l° de marzo, superó cualquier discusión sobre la materia al
regular, dentro de las acciones, la de reparación directa, y entre esta todas
las que se derivan, por la ocupación temporal o permanente de inmuebles por
causa de trabajos públicos (artículo 86).
…   …   …
La competencia para conocer de la ocupación de
inmuebles con motivo de trabajos públicos, ya no es punto de conflicto, ni
doctrinario, ni de competencia, puesto que la norma citada, le devolvió a esta
jurisdicción el conocimiento pleno de los asuntos que se controviertan sobre el
particular. Preceptúa el artículo 86: ‘Acción de reparación directa y
cumplimiento. La persona que acredite interés podrá pedir directamente el
restablecimiento del derecho, la reparación del daño, el cumplimiento de un
deber que la administración elude, o la devolución de lo indebidamente pagado,
cuando la causa de la petición sea un hecho, o un acto administrativo para cuya prueba haya grave
dificultad. La misma acción tendrá todo aquel que pretenda se le repare el daño
por la ocupación temporal o permanente de inmuebles por causa de trabajos
públicos.’
Con la vigencia, pues, del Decreto 01 de 1984, la
controversia que se suscitó en este proceso, precisamente, sobre la competencia
para el conocimiento de los asuntos de la ocupación permanente o temporal ha
quedado en un plano simplemente teórico sin incidencia alguna en el caso sub –
judice.”
Además de la competencia material radicada en la
jurisdicción contenciosa antes citada, la Ley 446 de 1998, al modificar el
artículo 82 del Decreto 01 de 1984, trató de conjurar cualquier controversia
suscitada respecto de la jurisdicción a que corresponde conocer la ocupación de
bienes por parte de entidades públicas, al consagrar con criterio orgánico: “La
Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo está instituida para juzgar las
controversias y litigios administrativos originados en la actividad de las
entidades públicas y de las personas privadas que desempeñen funciones
propias de los distintos órganos del Estado…” (No está en negrilla en el
texto original.)
Este aspecto fue confirmado posteriormente, de manera aún
más clara e incontrovertible, mediante la Ley 1107 de 2006, que suprimió la
expresión “administrativos” que en el texto anterior calificaba las
controversias y litigios originados en la actividad de las entidades públicas.
Por consiguiente, en los términos de esta última norma, la jurisdicción de lo
contencioso administrativo conoce “de las controversias y litigios originados
en la actividad de las entidades públicas”. Al respecto, conviene citar el
auto 25619 de marzo 26 de 2007, del Consejo de Estado, en el cual se determina
que la competencia del juez administrativo se atribuye en virtud de la
naturaleza pública de la entidad y no de la clase o acto enjuiciado.
Ahora bien, durante algunos lapsos del Siglo XX se
entendió que la jurisdicción competente para conocer de un litigio de las
características del aquí referido, aun cuando la demanda fuera dirigida contra
una entidad de derecho público, era la jurisdicción civil. Así, hasta 1918, la
competencia para resolver los asuntos relativos a la ocupación de bienes
privados para el desarrollo permanente de trabajos públicos correspondía a esa jurisdicción,
por vía de la acción reivindicatoria prevista en el Código Civil, básicamente
por no existir todavía una jurisdicción de lo contencioso administrativa. Pero a
partir de la Ley 38 de 1918, pasando por la Ley 167 de 1941, y hasta el fallo
de inexequibilidad dictado respecto de esta última por la Corte Suprema de
Justicia el 20 de junio de 1955[26], dicho conocimiento correspondió de manera exclusiva
al Consejo de Estado. A partir de esta decisión, el asunto pasó de nuevo al
conocimiento de la jurisdicción civil, en aplicación del criterio residual.
Más adelante, en virtud del Decreto Ley 528 de 1964,
por el cual se dictaron normas sobre organización judicial y competencia, nuevamente
se asignó a la jurisdicción de lo contencioso administrativo el conocimiento de
“los negocios originados en las decisiones que tome la administración en las
operaciones que ejecute y en los hechos que ocurran con motivo de sus
actividades”. En síntesis, el tema correspondió a la jurisdicción civil hasta
1918 y entre 1955 y 1964, lo que explica la existencia de sentencias
reivindicatorias de la Sala de Casación Civil de la Corte Suprema de Justicia
en demandas dirigidas contra entidades públicas, pero únicamente durante esos
periodos.
De tal manera, especialmente a partir de la expedición
del Decreto Ley 01 de 1984 es claro que la determinación de lo que corresponda
reconocer por la ocupación de bienes inmuebles ocupados en forma permanente por
un ente público, debe procurarse por vía de la acción de reparación directa
ante la jurisdicción contenciosa administrativa (cfr. art. 86 precitado). En
estos casos, si el Estado es condenado a pagar el inmueble completo, el respectivo
fallo es el título adquisitivo de dominio de la administración sobre el predio ocupado
por trabajos públicos, y el modo es la tradición que se verifica con el registro;
la existencia de norma expresa y especial que asigna esta competencia a la
jurisdicción de lo contencioso administrativo, contiene como efecto adicional
la imposibilidad de invocar la prescripción de veinte años que la preceptiva civil
reconoce a la acción reivindicatoria[27].
Sexta. Análisis del caso concreto
6.1.
Esclarecido el panorama normativo que determina cuál es la jurisdicción a cargo
de las controversias y litigios originados en la actividad de las entidades
públicas, pasa la Sala a decidir el objeto de estudio, ante la acción de tutela
que el Jefe de la Oficina Jurídica de INVÍAS presentó contra los Juzgados
Quinto y Sexto Civiles de Circuito de Cartagena, al estimar vulnerado el
derecho al debido proceso al ser condenado ese Instituto a pagar $22.586.296.153,
como indemnización por la ocupación de predios, a causa de la realización de obras
públicas.
6.2.
El fallo de primera instancia en la acción de tutela, dictado en octubre 7 de
2011 por el Tribunal Superior de Cartagena, Sala Civil Familia, amparó únicamente
lo relacionado con el proceso de radicación 0075 de 2001, promovido por el
señor Rafael Paternina Sumoza, cursante en el Juzgado Quinto Civil del Circuito
de Cartagena, al cual ordenó producir “los actos jurídicos encaminados a
dejar sin efectos la sentencia proferida… y sanear las actuaciones”, pero
estimó improcedente la petición frente a los otros dos procesos
reivindicatorios, el de radicación 0098 de 2006, promovido por el señor Roberto
Julio Romero[28], adelantado en el Juzgado Sexto Civil del Circuito de
Cartagena, y el radicado 00194 de 2000, promovido por el señor Benjamín Herrera
Gómez[29], cursado en el Juzgado Quinto ídem, al haberse
declarado la nulidad de todo lo actuado en los referidos procesos, por falta de
jurisdicción de los jueces civiles.
Impugnado
el referido fallo, sin sustentación, por el Juez Quinto Civil del Circuito de
Cartagena, la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Civil, mediante fallo
de noviembre 11 de 2011, lo revocó, para denegar “por improcedente el
resguardo constitucional”, al estimar quebrantado el requisito de
inmediatez, “más aún cuando la accionante no alegó ni mucho menos demostró
motivo justificativo de la notoria tardanza en acudir al Juez de tutela” (f.
29 cd. 2).
6.3.
El debate suscitado registra relevancia constitucional, evidenciado el quebrantamiento
del debido proceso emanado de la palmar carencia de jurisdicción de despachos
ordinarios civiles, que se arrogaron conocimiento que le atañía a lo
contencioso administrativo[30], a tal punto
que en dos de los casos se reconoció el dislate y se dispuso anular lo actuado.
Lo propio debe efectuarse frente al tercer asunto, que es el referente al señor
Rafael Paternina Sumoza, donde debe analizarse si el interés general
ha de prevalecer, sin que el transcurso de unos meses pueda convalidar el
escamoteo jurisprudencial que, además, podría haber conllevado ilícito desmedro
contra el erario público.
No
escapa a la Corte que surge un interrogante sobre la observancia o no, en ese
asunto específico, del requisito de inmediatez, correlativo a la acción de
tutela como mecanismo dirigido a la protección de derechos fundamentales en situaciones
que requieran la urgente actuación judicial.
Sin
embargo, en virtud del agravio implícito en la condena contra una entidad del
Estado e involucrando recursos del tesoro público, que ha sido proferida por un
despacho judicial carente de jurisdicción, “carecería de sentido exigir que
la acción de tutela dirigida a proteger los derechos fundamentales
eventualmente violados por dichas providencias, tuviera que ser presentada de
manera inmediata. Dicha exigencia desconocería que, de acuerdo a lo que alega
el accionante, estos derechos se pueden ver afectados de manera indefinida”[31],
siendo el amparo constitucional el único medio eficaz a disposición, por carencia
de otra vía judicial.
6.4. Normativamente y conforme a reiterada
jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia y del Consejo de Estado, como ya
se constató, es indubitable que la competencia para resolver los conflictos que
surjan de la ocupación de inmueble por causa de trabajos públicos, está radicada
en la jurisdicción de lo contencioso administrativo, siendo en tal evento
procedente la acción de reparación directa. Así lo tiene definido esta
corporación[32]:
“… si en últimas lo que la jurisprudencia civil está
reconociendo por vía de la acción reivindicatoria es la indemnización
patrimonial a cargo del Estado, para la Sala resulta evidente la usurpación de
competencias que legalmente le fueron atribuidas a la Jurisdicción Contencioso
Administrativa por normas de orden público y de obligatorio cumplimiento, pues
en rigor al no existir posibilidad material de restituir la posesión del bien
ocupado es a esta Jurisdicción a quien corresponde reparar el daño antijurídico
causado por la ocupación permanente de bienes privados para el desarrollo de
trabajos públicos. Reparación que no incluye otra cosa que la compensación del
precio del bien, así como de los perjuicios ocasionados con ocasión de la
ocupación.
Es cierto que el dominio como derecho real habilita a
su titular a perseguir la cosa sobre la cual recae en manos de quien se
encuentre y, que es esa la razón de ser de la acción reivindicatoria sea esta
regulada por el Código Civil o por la legislación agraria. No obstante, la
posesión común a que tiene derecho el titular del dominio, se desdibuja cuando
el Estado ocupa un bien por vías de hecho para destinarlo al uso público o al
interés público, pues es precisamente tal destinación la que impide la
reivindicación de la posesión al propietario desposeído, ya que no existe
reivindicación incorpórea, de manera que lo que allí cabe es compensar el valor
del bien al titular de este, de manera que la misma Corte Suprema ha descartado
la aplicación analógica de la restitución ficta, de donde únicamente queda la
indemnización a cargo del Estado usurpador, para cuyo efecto existe norma
expresa de obligatorio cumplimiento
… debe concluirse que por encima del precedente
jurisprudencial se impone el principio de legalidad, esto es, la aplicación de
las normas legales que asignaron primero con criterio material y, luego, con
criterio orgánico, a partir de 1984, a la Jurisdicción Contencioso
Administrativa la competencia de indemnizar por vía de la acción de reparación
directa los daños causados a causa de la ocupación permanente de bienes de
dominio privado para el desarrollo de trabajos públicos. Aspecto por demás
práctico, en razón a que la afectación definitiva del bien al uso público o al
interés general impiden la restitución de la posesión material del bien a su
original propietario, aspecto que si desnaturaliza y desdibuja la utilidad de
la acción reivindicatoria haciéndola inane en el caso concreto.”
6.5. Lo expuesto permite reiterar, que al accederse a
la jurisdicción civil a través de la acción reivindicatoria, en el año 2001,
para juzgar el reconocimiento del precio de bienes ocupados y divididos por el INVÍAS,
ubicados en la llamada “Carretera al Mar”, que de Cartagena conduce a
Barranquilla (f. 26 cd. inicial), en el caso del demandante Rafael Paternina
Sumoza, quien en octubre 13 de 2009 obtuvo fallo favorable del Juzgado Quinto
Civil del Circuito de Cartagena, por cuantía de $2.645.553.482, se incurrió en falta
de jurisdicción dentro del proceso reivindicatorio ahora censurado por vía de
tutela, lo cual configura con plena demostración grave vía de hecho, catalogada
como causal especial de falta de procedibilidad en la sentencia C-590 de junio
8 de 2005, con ponencia del Magistrado Jaime Córdoba Triviño (“defecto
orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la
providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia” (no está
en negrilla en el texto original).
Así se pronunció también esta Corte, entre otras, en
la sentencia T-929 de septiembre 19 de 2008, M. P. Rodrigo Escobar Gil, observando que “la extralimitación de la esfera de competencia atribuida a un juez
quebranta el debido proceso y, entre otros supuestos, se produce cuando ‘los jueces
desconocen su competencia o asumen una que no les corresponde’”.
En el mismo sentido, para hacer referencia a un asunto
que igualmente obligaba a INVÍAS a pagar cuantiosas sumas de dinero, por
concepto de indemnizaciones dispuestas por jueces que carecían de competencia, la
Corte Constitucional expresó (T-313 de mayo 3 de 2010, M. P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, subrayado en el texto original):
“… ya el artículo 82 del mismo C.C.A. al establecer el
objeto de la jurisdicción de lo contencioso administrativo determinó
expresamente  la naturaleza y la materia de la misma al expresar: ‘la
jurisdicción de lo contencioso administrativo está instituida para juzgar las
controversias y litigios originados en la actividad de las entidades públicas.’
…   …   …
… resulta realmente exorbitante que un Juzgado
Promiscuo del Circuito de  una población como Sincé se haya abrogado la
jurisdicción y la competencia para conocer de procesos de tanta entidad, que,
por otra parte, al  estar asignados legalmente por el Código Contencioso
Administrativo a la Jurisdicción de los Tribunales Administrativos quedan
excluidos de la Jurisdicción Ordinaria, a la cual pertenecen los Juzgados
Promiscuos , y a la cual, también, a tenor del artículo 12 de la Ley 270 de
1996, Estatutaria de la Justicia, ‘sólo corresponden asuntos no atribuidos
expresamente por la Constitución o la ley a otra jurisdicción’, y como quedó
analizado, no es este el caso. En efecto, el artículo 132 del C.C.A. N° 2 y 3
atribuye expresamente a los Tribunales Administrativos  competencia sobre
conflictos surgidos en  actuaciones de las entidades públicas, o sobre actos
administrativos, o sobre  asuntos relacionados con impuestos cuya cuantía
exceda los trescientos (300) salarios mínimos.”
6.6. En consecuencia, esta Sala Sexta de Revisión revocará
la sentencia proferida en noviembre 11 de 2011 por la Corte Suprema de Justicia,
Sala de Casación Civil, que revocó el fallo dictado en octubre 7 de 2001 por el
Tribunal Superior de Cartagena, Sala Civil Familia, y denegó “por
improcedente el resguardo constitucional invocado por el Instituto Nacional de
Vías” (f. 31 cd.2).
En su lugar y de conformidad con las consideraciones
precedentes, será tutelado el derecho fundamental al debido proceso, invocado
en representación de INVÍAS y se ordenará al actual titular del Juzgado Quinto
Civil del Circuito de Cartagena, que conoció del proceso ordinario
reivindicatorio con radicación N° 0075 de 2001, promovido por Rafael Paternina
Sumoza, contra INVÍAS, que si aún no lo ha realizado, dentro del término de
cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificación de esta sentencia,
produzca las actuaciones judiciales encaminadas a dejar sin efecto el fallo
dictado dentro del citado proceso y traslade el expediente al despacho correspondiente
de la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
6.7. Se advierte, de otra parte, que frente a los
otros dos procesos referidos por INVÍAS (radicaciones 0098 de 2006 y 00194 de
2000) opera carencia actual de objeto por hecho superado, al haberse anulado la
actuación de la jurisdicción ordinaria y enviado los asuntos a la jurisdicción
de lo contencioso administrativo, tal como se refirió en el fallo de primera
instancia dentro de esta acción de tutela (acápite B de los antecedentes de
esta sentencia).
6.8. Finalmente, ante la arrogación de jurisdicción
por parte de los Juzgados Quinto y Sexto Civiles de Circuito de Cartagena de
que da cuenta esta sentencia, se dispone compulsar sendas copias de ella con
destino a la Unidad de Fiscalías Delegadas ante el Tribunal Superior y la Sala
Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Seccional de la Judicatura, ambas de Cartagena,
para que determinen si hay lugar a adelantar acciones en el ámbito de sus
respectivas funciones.
IV. DECISIÓN
En
mérito de lo expuesto, la Sala Sexta de Revisión de la Corte Constitucional,
administrando justicia en nombre del Pueblo y por mandato de la Constitución
Nacional,
RESUELVE
Primero.- REVOCAR la sentencia proferida en noviembre 11 de 2011 por la Corte Suprema de
Justicia, Sala de Casación Civil, que revocó la dictada en octubre 7 de 2001
por el Tribunal Superior de Cartagena, Sala Civil Familia, y denegó “por
improcedente” el amparo pedido por el Instituto Nacional de Vías.
Segundo.- TUTELAR el derecho
fundamental al debido proceso y ORDENAR al Juez
Quinto Civil del Circuito de Cartagena, que conoció del proceso ordinario
reivindicatorio, radicación N° 0075 de 2001, promovido por Rafael Paternina
Sumoza contra INVÍAS, que si aún no lo ha realizado, dentro del término de
cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificación de esta sentencia
produzca las actuaciones encaminadas a dejar sin efecto el fallo dictado dentro
de dicho proceso y envíe el asunto a la jurisdicción de lo contencioso
administrativo.
Tercero.- DECLARAR la carencia actual de objeto por hecho superado, frente a los otros dos
procesos aludidos por INVÍAS, especificados en la parte motiva de esta sentencia.
Cuarto.- Ante
la arrogación de jurisdicción por parte de los Juzgados Quinto y Sexto Civiles
de Circuito de Cartagena de que da cuenta esta sentencia, se dispone compulsar
sendas copias de ella con destino a la Unidad de Fiscalías Delegadas ante el
Tribunal Superior de Cartagena y la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del
Consejo Seccional de la Judicatura de Cartagena, para que determinen si hay
lugar a adelantar acciones en el ámbito de sus respectivas funciones
Quinto.- Por
Secretaría General, LÍBRESE la comunicación a que alude el artículo 36
del Decreto 2591 de 1991.
Cópiese, notifíquese, comuníquese y
cúmplase.
NILSON PINILLA PINILLA
Magistrado
JORGE IGNACIO PRETELT
CHALJUB
Magistrado
Ausente en comisión
HUMBERTO ANTONIO SIERRA
PORTO
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA DE
MONCALEANO
Secretaria General
[1] Cfr. T-133 de febrero 24
de 2010, M. P. Nilson Pinilla Pinilla.
[2]
La Corte Constitucional ha abordado el tema
de la tutela contra providencias judiciales en un gran número de
pronunciamientos, pudiendo destacarse entre muchas otras las sentencias T-079 y
T-173 de 1993; T-231 de 1994; T-492 y T-518 de 1995; T-008 de 1998; T-260 de
1999; T-1072 de 2000; T-1009 y SU-1184 de 2001; SU-132 y SU-159 de 2002; T-481,
C-590 y SU-881 de 2005; T-088, T-196, T-332, T-539, T-590, T-591, T-643, T-780
y T-840 de 2006; T-001, T-147, T-247, T-364, T-502A, T-680, T-794, T-987 y
T-1066 de 2007; T-012, T-240, T-350, T-402, T-417, T-436, T-831, T-871, T-891,
T-925, T-945, T-1029 y T-1263 de 2008; T-093, T-095, T-199 y T-249 de 2009;
T-679 de 2010; T-030 y T-330 de 2011.
[3] Cfr. sobre este tema, entre muchas otras, las
sentencias T-008 de enero 22 de 1998, M. P. Eduardo Cifuentes Muñoz; T-357 de
abril 8 de 2005, M. P. Jaime Araújo Rentería; y T-952 de noviembre 16 de 2006, M. P. Nilson Pinilla Pinilla.
[4] “Sentencia T-173/93.”
[5] “Sentencia T-504/00.”
[6] “Ver entre otras la reciente Sentencia T-315/05.”
[7] “Sentencias T-008/98 y SU-159/2000.”
[8] “Sentencia T-658-98.”
[9] “Sentencias T-088-99 y SU-1219-01.”
[10] "Sentencia T-522/01.”
[11] “Cfr. Sentencias T-462/03; SU-1184/01;
T-1625/00 y T-1031/01.”
[12] “Cfr. T-518 de noviembre 15 de 1995, M. P. Vladimiro Naranjo Mesa, citada a su vez en la T-1036 de noviembre 28 de 2002, M. P. Eduardo Montealegre Lynett.”
[13] Al respecto, pueden consultarse también las
sentencias T-411 de junio 17 de 1992, M. P. Alejandro Martínez Caballero; T-201
de mayo 26 de 1993, M. P. Hernando Herrera Vergara; T-238 de mayo 30 de 1996, M. P Vladimiro Naranjo Mesa; T-300 de marzo 16 de 2000 M. P. José Gregorio Hernández Galindo; SU-1193 de septiembre 14 de 2000, M. P. Alfredo Beltrán Sierra; T-924 de
octubre 31 de 2002, M. P. Álvaro Tafur Galvis; T-200 de marzo 4 de 2004, M. P. Clara Inés Vargas Hernández; T-1212 de diciembre 3 de 2004, M. P. Rodrigo Escobar Gil y C-030 de enero 26 de 2006, M. P. Álvaro Tafur Galvis, entre muchas otras.
[14] En la sentencia T-411 de 1992, antes referida, se
explicó que el reconocimiento del derecho de amparo tanto a las personas
naturales como a las jurídicas, también es aplicado en el artículo 161.1.b de la Constitución española y en el artículo 19.III de la Ley Fundamental Alemana.
[15] Cfr. T-924 de 2002, ya
referida.
[16]
Cfr. T-411 de 1992 y T-267 de abril 3 de 2009, M. P. Humberto Antonio Sierra Porto.
[17]
C-360 de agosto 14 de 1996, M. P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
[18] “Sentencia C-360 de 1996”.
[19]
“En la sentencia SU-182 de 1998, se revisaban los fallos proferidos a raíz
de una acción de tutela promovida por las Empresas Municipales de Cali,
Empresas Públicas de Pereira, Empresa de Telecomunicaciones de Santa Fe de
Bogotá, Empresas Públicas de Medellín, Empresas Públicas de Bucaramanga y
Edatel S. A., contra la Comisión de Regulación de Telecomunicaciones, la Corte realizó un completo desarrollo sobre los alcances de la legitimación por activa de las
personas jurídicas de derecho público para actuar en tutela.”
[20] “Ibíd.”.
[21]
Cfr. T-892 de noviembre 30 de 2011, M. P. Nilson Pinilla Pinilla.
[22]
Cfr. T-313 de mayo 3 de 2010, M. P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub; T-267 de
abril 3 de 2009, M. P. Humberto Antonio Sierra Porto.
[23] Cfr. T-924 de 2002, ya
citada.
[24] Cfr. T-892 de 2011, ya
citada.
[25]
Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, Sección Tercera,
Sentencia  de agosto  9 de 1984. Expediente 2724 Incora. M.P. José Alejandro
Bonivento Fernández.
[26] Gaceta Judicial Tomo
LXXX, número 2134, páginas 247 y ss..
[27] Cfr. T-696 de 2010, ya
citada.
[28]
Cfr. oficio N° 1392 de septiembre 26 de 2011, por medio del cual el Juzgado
Sexto Civil del Circuito de Cartagena envió el proceso ordinario radicado N°
0098-06, incoado por Roberto Julio Romero contra el INVÍAS, “para lo
referente a su reparto en los JUZGADOS CONTENCIOSOS ADMINISTRATIVOS” (fs. 225 a 226 cd. inicial).
[29]
Cfr. inspección judicial, realizada en octubre 3 de 2011 por el Tribunal
Superior de Cartagena, Sala Civil Familia, al proceso ordinario reivindicatorio
promovido por Benjamín Herrera Gómez contra INVÍAS, que cursa en el Juzgado
Quinto Civil del Circuito de la misma ciudad, radicado N° 00194 de 2000, donde
se lee: “Auto de ocho (8) de marzo de 2011 mediante el cual se declaró la
nulidad de todo lo actuado en el proceso de la referencia a partir del auto
admisorio de la demanda, inclusive, por falta de jurisdicción y como
consecuencia de ello se ordenó remitir el expediente a la jurisdicción
contencioso administrativo.” (F. 247 ib.).
[30]
Clara y definitivamente a partir de la vigencia del Decreto 01 de 1984,
mientras los hechos que motivaron la acción habrían acaecido en 2001.
[31] T-294 de marzo 25 de 2004, M. P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[32] T-696 de septiembre 6 de
2010, M. P. Juan Carlos Henao Pérez.