C-094-18
Sentencia C-094/18
INSTRUMENTOS
PARA FACILITAR Y ASEGURAR LA IMPLEMENTACION Y DESARROLLO NORMATIVO DEL ACUERDO
FINAL PARA LA TERMINACION DEL CONFLICTO Y CONSTRUCCION DE UNA PAZ ESTABLE Y
DURADERA-Procedimiento
legislativo especial para la paz (fast track)
NORMA
QUE CREA EL SISTEMA NACIONAL DE INNOVACION AGROPECUARIA EN EL MARCO DEL ACUERDO
FINAL PARA LA TERMINACION DEL CONFLICTO Y CONSTRUCCION DE UNA PAZ ESTABLE Y
DURADERA-Revisión
constitucional por parte de la Corte Constitucional
PROCEDIMIENTO
LEGISLATIVO ESPECIAL PARA LA PAZ-Parámetros de forma y de trámite
impuestos por el Acto Legislativo 01 de 2016
El Acto
Legislativo 01 de 2016 estableció un procedimiento transitorio especial de
creación normativa para Actos Legislativos, Leyes y Decretos con fuerza de ley,
con este trámite se simplificaron algunas reglas del procedimiento legislativo
útiles para elaborar las normas destinadas a implementar el Acuerdo Final para
la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera
NORMA
QUE CREA EL SISTEMA NACIONAL DE INNOVACION AGROPECUARIA EN EL MARCO DEL ACUERDO
FINAL PARA LA TERMINACION DEL CONFLICTO Y CONSTRUCCION DE UNA PAZ ESTABLE Y
DURADERA-Naturaleza
En el marco de
las negociaciones que llevaron a la firma del Acuerdo Final, las partes
consideraron la necesidad de implementar un plan de desarrollo rural que de
manera integral contribuyera al mejoramiento de las condiciones de vida de la
población rural, teniendo en cuenta su situación de vulnerabilidad la cual está
asociada a la desatención estatal y al conflicto armado.
NORMA
QUE CREA EL SISTEMA NACIONAL DE INNOVACION AGROPECUARIA EN EL MARCO DEL ACUERDO
FINAL PARA LA TERMINACION DEL CONFLICTO Y CONSTRUCCION DE UNA PAZ ESTABLE Y
DURADERA-Antecedentes
CONEXIDAD
MATERIAL, TELEOLOGICA, HABILITACION TEMPORAL Y HABILITACION COMPETENCIAL-Parámetros
especiales en Acto legislativo 01 de 2016
Siguiendo lo
dispuesto en el Acto Legislativo 01 de 2016, la Corte, mediante las sentencias
C-630 y C-674 de 2017, estableció los parámetros para la revisión
constitucional en cuanto a la competencia se refiere, estos son: i) conexidad
material, ii) conexidad teleológica, iii) habilitación temporal y iv)
habilitación competencial.
ACTO
LEGISLATIVO 01 DE 2016-Criterios constitucionales para la formación de
leyes en el marco del procedimiento legislativo especial
Conforme con el
literal k) del artículo 1º del Acto legislativo 01 de 2016, las leyes expedidas
a través del Procedimiento Legislativo Especial para la Paz “tendrán control
automático y único de constitucionalidad, posterior a su entrada en vigencia”.
Este procedimiento se caracteriza por ser excepcional (medidas de transición) y
transitorio (6 meses prorrogable por un lapso igual), en el propósito de
agilizar y garantizar la implementación del Acuerdo Final, y ofrecer garantías
de cumplimiento y fin del conflicto.
PROCEDIMIENTO
LEGISLATIVO ESPECIAL PARA LA PAZ-Control automático y único de
constitucionalidad en relación con los actos legislativos expedidos con base en
el procedimiento en mención/PROCEDIMIENTO LEGISLATIVO ESPECIAL PARA LA PAZ-Aplicación
del reglamento del Congreso de la República en lo no establecido dentro del
procedimiento especial
En lo
no regulado por el Acto Legislativo 01 de 2016 el Congreso debe seguir las
reglas generales contenidas en la Carta Política y la Ley 5ª de 1992
(Reglamento del Congreso de la República).
PROCEDIMIENTO
LEGISLATIVO ESPECIAL PARA LA PAZ-Iniciativa legislativa y
publicación oficial/PROCEDIMIENTO LEGISLATIVO ESPECIAL PARA LA PAZ-Título
del proyecto de ley/PROCEDIMIENTO LEGISLATIVO ESPECIAL PARA LA PAZ-Tránsito
entre cámaras legislativas/PROCEDIMIENTO LEGISLATIVO ESPECIAL PARA LA PAZ-Sistema
y forma de votación
LEY
ORGANICA-Distribución
de competencias entre la Nación y entidades territoriales
La
reserva de ley orgánica en cuanto a reparto competencial entre entidades
territoriales se refiere aparece regulada en el artículo 151 superior, acerca
de su naturaleza y contenido la Corte ha dicho que no todo el reparto de
competencias entre la nación y las entidades territoriales debe hacer parte de
una ley orgánica, por cuanto el propósito del constituyente fue que las leyes
orgánicas sirvieran para establecer aspectos fundamentales o nucleares
relacionados con la vida de estas circunscripciones administrativas.
TRAMITE
LEGISLATIVO DE PROYECTO DE LEY-Deber de rendir concepto sobre
impacto fiscal ante Congreso de la República
CONSULTA PREVIA DE
COMUNIDADES Y GRUPOS ETNICOS-Procede cada vez que se vayan a adoptar medidas
legislativas o administrativas que los afecte directamente/CONSULTA PREVIA-Afectación
directa para determinar su procedencia
Al
examinar el contenido de la Ley en mención la sala encuentra que la misma no
contiene regulación que implique una afectación directa para las comunidades
indígenas, negras, afrocolombianas, raizales, palenqueras y rom, porque no
despliega un efecto específico y diferenciable para estos grupos. La ley 1876
de 2017 no incide directamente en estos pueblos, ni interviene ni afecta su
proyecto de vida o tradiciones o incide en aspectos vinculados a la diversidad
étnica y cultural de las comunidades diferenciadas.
NORMA
QUE CREA EL SISTEMA NACIONAL DE INNOVACION AGROPECUARIA EN EL MARCO DEL ACUERDO
FINAL PARA LA TERMINACION DEL CONFLICTO Y CONSTRUCCION DE UNA PAZ ESTABLE Y
DURADERA-Contenido
de la ley/NORMA QUE CREA EL SISTEMA NACIONAL DE INNOVACION AGROPECUARIA EN
EL MARCO DEL ACUERDO FINAL PARA LA TERMINACION DEL CONFLICTO Y CONSTRUCCION DE
UNA PAZ ESTABLE Y DURADERA-Objeto/NORMA QUE CREA EL SISTEMA NACIONAL DE
INNOVACION AGROPECUARIA EN EL MARCO DEL ACUERDO FINAL PARA LA TERMINACION DEL
CONFLICTO Y CONSTRUCCION DE UNA PAZ ESTABLE Y DURADERA-Definiciones/NORMA
QUE CREA EL SISTEMA NACIONAL DE INNOVACION AGROPECUARIA EN EL MARCO DEL ACUERDO
FINAL PARA LA TERMINACION DEL CONFLICTO Y CONSTRUCCION DE UNA PAZ ESTABLE Y
DURADERA-Principios
SISTEMA
NACIONAL DE INNOVACION AGROPECUARIA EN EL MARCO DEL ACUERDO FINAL PARA LA
TERMINACION DEL CONFLICTO Y CONSTRUCCION DE UNA PAZ ESTABLE Y DURADERA-Estructura/SISTEMA
NACIONAL DE INNOVACION AGROPECUARIA EN EL MARCO DEL ACUERDO FINAL PARA LA
TERMINACION DEL CONFLICTO Y CONSTRUCCION DE UNA PAZ ESTABLE Y DURADERA-Competencias/SISTEMA
NACIONAL DE INNOVACION AGROPECUARIA EN EL MARCO DEL ACUERDO FINAL PARA LA
TERMINACION DEL CONFLICTO Y CONSTRUCCION DE UNA PAZ ESTABLE Y DURADERA-Fuentes
de financiación
RECURSOS
DE ENTIDADES TERRITORIALES-Distinción en fuentes de financiación/RECURSOS
ENDOGENOS Y EXOGENOS DE LAS ENTIDADES TERRITORIALES-Determinación
NORMA
QUE CREA EL SISTEMA NACIONAL DE INNOVACION AGROPECUARIA EN EL MARCO DEL ACUERDO
FINAL PARA LA TERMINACION DEL CONFLICTO Y CONSTRUCCION DE UNA PAZ ESTABLE Y
DURADERA-Servicio
de extensión agropecuaria
DERECHO
SANCIONADOR-Examen de principios de razonabilidad y
proporcionalidad
DERECHO
SANCIONATORIO-Principio de proporcionalidad
El
principio de proporcionalidad en materia sancionatoria administrativa impone
que tanto la infracción como la sanción respectiva resulten adecuadas a los
fines de la norma
DEBIDO
PROCESO SANCIONATORIO-Alcance/DEBIDO PROCESO EN EL DERECHO
ADMINISTRATIVO SANCIONATORIO-Jurisprudencia constitucional
PRINCIPIO
DE LEGALIDAD EN EL DERECHO SANCIONATORIO-Finalidad
PRINCIPIO
DE TIPICIDAD EN DERECHO DISCIPLINARIO-Alcance
Referencia:
RPZ-011
Revisión
oficiosa de constitucionalidad de la Ley 1876 del 29 de diciembre de 2017, “Por
medio de la cual se crea el Sistema Nacional de Innovación Agropecuaria y se
dictan otras disposiciones.”
Magistrado
Ponente:
ALBERTO
ROJAS RÍOS
Bogotá,
D. C.,  diez (10) de octubre de dos mil dieciocho (2018).
La
Sala Plena de la Corte Constitucional, integrada por los Magistrados Alejandro
Linares Cantillo, quien la preside, Carlos Bernal Pulido, Diana Fajardo Rivera,
Luis Guillermo Guerrero Pérez, Antonio José Lizarazo Ocampo, Gloria Stella
Ortiz Delgado, Cristina Pardo Schlesinger, José Fernando Reyes Cuartas y
Alberto Rojas Ríos, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de
los requisitos y trámite establecidos en el artículo 1º del Acto Legislativo 01
de 2016 y en el Decreto Ley 2067 de 1991, profiere la siguiente:
SENTENCIA
I.
ANTECEDENTES
1.
El día 11 de enero de 2018 se recibió en la Secretaría General de esta
Corporación el oficio OFI18-00001496/JMSC 110200, suscrito por la Secretaria
Jurídica de la Presidencia de la República, con el que se remitió copia
auténtica de la Ley 1876 de 2017, “Por medio de la
cual se crea el Sistema Nacional de Innovación Agropecuaria y se dictan otras
disposiciones.”
2.
Por medio de auto del 16 de enero de 2018 se asumió el conocimiento del asunto,
el Magistrado Sustanciador decretó pruebas relacionadas con el trámite
legislativo que cursó la norma en el Congreso de la República, ordenó correr
traslado de las pruebas que se allegaran al Procurador General de la Nación,
comunicó el inicio del proceso a la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la
República, a los Ministros del Interior, de Justicia y del Derecho, de
Agricultura y Desarrollo Rural, de Ambiente y Desarrollo Sostenible, al
Departamento Nacional de Planeación –DNP-,  la Agencia de Desarrollo Rural
-ADR-, y la Defensoría del Pueblo, para que, si lo estimaban oportuno,
participaran en el asunto de la referencia.
Finalmente,
en dicha providencia se invitó a intervenir en el proceso a las Universidades
de los Andes, Externado de Colombia, del Rosario, Javeriana, Nacional de
Colombia, Libre, a la Sociedad de Agricultores de Colombia  -SAC-, al Centro de
Estudios de Derecho, Justicia y Sociedad, -DeJusticia-, al Colectivo de
Abogados “José Alvear Restrepo” y  a la Comisión Colombiana de Juristas.
3.
Mediante providencias del 2 de febrero, y del 4 y 31 de mayo del presente año
se requirió a las Directivas del Congreso de la República para que enviaran las
pruebas relacionadas con el trámite legislativo. El 27 de julio de 2018, una
vez recaudado el material probatorio, el Despacho del Magistrado Sustanciador
ordenó correr traslado al Procurador General de la Nación, fijar en lista la
Ley, comunicar a las autoridades públicas e invitar a las instituciones
respectivas.
4. El
21 de agosto del año en curso, mediante escrito de la misma fecha radicado en
la Secretaría General de la Corte, el Procurador General de la Nación hizo
llegar el respectivo concepto[1].
Durante el término de fijación en lista presentaron escritos de intervención la
Presidencia de la República[2]
y el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural[3].
II.
NORMA OBJETO DE EXAMEN
A
continuación se transcribe el texto de la Ley 1876 de 2017, conforme su publicación
en el Diario Oficial No. 50.461 del 29 de diciembre de 2017.
LEY 1876 DE 2017
PODER PÚBLICO – RAMA LEGISLATIVA
Por
medio de la cual se crea el Sistema Nacional de Innovación Agropecuaria
y
se dictan otras disposiciones.
EL CONGRESO DE COLOMBIA,
en
virtud del Procedimiento Legislativo Especial para la Paz,
DECRETA:
TÍTULO I.
OBJETO, DEFINICIONES Y PRINCIPIOS.
ARTÍCULO
1o. OBJETO DE LA LEY. La presente ley tiene por objeto
la creación y puesta en marcha del Sistema Nacional de Innovación Agropecuaria
(SNIA), compuesto por subsistemas, planes estratégicos, instrumentos de
planificación y participación, plataformas de gestión, procedimientos para su
implementación, así como mecanismos para su financiación, seguimiento y
evaluación.
Esta
ley crea nuevas funciones, competencias y mecanismos de articulación de las
entidades y organismos de coordinación del orden nacional y territorial que
componen el SNIA, y crea el servicio público de extensión agropecuaria y normas
para su prestación.
Todo
lo anterior como herramientas fundamentales para lograr que las acciones de
investigación, desarrollo tecnológico, transferencia de tecnología, gestión del
conocimiento, formación, capacitación y extensión soporten efectivamente los
procesos de innovación requeridos para mejorar la productividad, competitividad
y sostenibilidad del sector agropecuario colombiano.
ARTÍCULO
2o. DEFINICIONES. Para efectos de la presente ley
aplican las siguientes definiciones:
1.
Sector agropecuario. Se entiende por sector agropecuario
aquel cuya actividad económica está circunscrita a los ámbitos agrícola,
pecuario, forestal, acuícola y pesquero, así como la adecuación y la
transformación de la producción, los servicios de apoyo asociados y la
comercialización de productos primarios.
2.
Ordenamiento productivo y social del territorio. Proceso
de planificación participativo y multisectorial de carácter técnico,
administrativo y político, que permite la armonización de los usos
agropecuarios y la tenencia de la tierra rural, privilegiando el adecuado
equilibrio entre la producción agropecuaria (agrícola, pecuaria, forestal,
acuícola, pesquera, la adecuación y transformación de la producción), el uso
eficiente del suelo, y la sostenibilidad social, ambiental y económica,
orientado al logro de la competitividad sectorial.
3.
Innovación agropecuaria. Introducción de productos,
bienes, servicios, procesos y métodos nuevos en el ámbito productivo, de
transformación o adecuación de la producción, administrativo, organizacional,
financiero y crediticio, informático, de mercadeo y comercialización, que
incorporen mejoras significativas en el desempeño del sector agropecuario.
4.
Innovación abierta o colaborativa. Se refiere al
proceso de concepción y desarrollo de una innovación que ocurre en un marco de
colaboración entre diversos actores o agentes, de modo que la innovación
resulta altamente cohesionada con el entorno en el que se produce, y por ende
cuenta con una mayor probabilidad de adopción y éxito. Además, permite
reconocer los conocimientos, capacidades y experiencias de los actores y
agentes que intervienen en la innovación.
5.
Plan Estratégico de Ciencia, Tecnología e Innovación Agropecuaria
(PECTIA). Herramienta de planificación que define los
objetivos estratégicos, estrategias y líneas de acción en materia de ciencia,
tecnología e innovación sectorial para aumentar la competitividad,
sostenibilidad y el mejoramiento de las condiciones de vida de la población. Se
formula para un período de 10 años.
6.
Agenda Dinámica Nacional de Investigación, Desarrollo Tecnológico e Innovación
Agropecuaria (Agenda I+D+i). Instrumento de planificación y
gestión para la focalización de recursos y de acciones de I+D+i tendientes al
fortalecimiento, dinamización y optimización del SNIA en torno al mejoramiento
de la productividad y competitividad sectorial.
7.
Plataforma Siembra. Es el aplicativo electrónico del
Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural destinado a la recopilación,
gestión, divulgación y seguimiento de la información de los proyectos,
resultados, avances y oferta tecnológica sectorial originada en el Sistema
Nacional de Innovación Agropecuaria (SNIA).
8.
Comunidad Linkata. Comunidad temática dirigida a gestionar,
divulgar y transferir conocimiento y tecnologías agropecuarias, con el fin de
dinamizar y potenciar el relacionamiento entre los resultados del sector
generador de I+D y los prestadores de servicios de asistencia técnica,
asesoramiento, consultoría y extensión agropecuaria.
9.
Sistemas Territoriales de Innovación Agropecuaria. Los
Sistemas Territoriales de Innovación (STI) son entendidos como sistemas
complejos que favorecen y consolidan relaciones entre diferentes grupos de
actores tanto públicos como privados, que articulados en redes de conocimiento
tienen el propósito de incrementar y mejorar las capacidades de aprendizaje,
gestión de conocimiento agropecuario e innovación abierta que emergen en un
territorio particular establecido a partir del reconocimiento de interacciones
específicas entre sus dimensiones biofísicas, culturales, institucionales,
socioeconómicas, entre otras.
Los
STI son espacios prácticos en los cuales los procesos de investigación,
formación de capacidades, de aprendizaje interactivo, así como de transferencia
de tecnología y extensión, establecen dinámicas conjuntas de articulación
institucional que concretan, impulsan y consolidan los procesos de ciencia,
tecnología e innovación en los territorios.
10.
Redes de innovación. Conjunto de actores que interactúan a
través del intercambio de conocimientos con el fin de compartir información,
conceptos, aplicaciones, metodologías, experiencias y prácticas de trabajo.
11.
Plan Departamental de Extensión Agropecuaria (PDEA). Instrumento
de planificación cuatrienal que define los elementos estratégicos, operativos y
financieros para la prestación del servicio público de extensión agropecuaria
en el área de influencia de un departamento y sus municipios.
12.
Extensión Agropecuaria. Proceso de acompañamiento mediante el
cual se gestiona el desarrollo de capacidades de los productores agropecuarios,
su articulación con el entorno y el acceso al conocimiento, tecnologías,
productos y servicios de apoyo; con el fin de hacer competitiva y sostenible su
producción al tiempo que contribuye a la mejora de la calidad de vida familiar.
Por lo tanto, la extensión agropecuaria facilita la gestión de conocimiento, el
diagnóstico y la solución de problemas, en los niveles de la producción
primaria, la poscosecha, y la comercialización; el intercambio de experiencias
y la construcción de capacidades individuales, colectivas y sociales. Para tal
efecto, la extensión agropecuaria desarrollará actividades vinculadas a
promover el cambio técnico en los diferentes eslabones que constituyen la
cadena productiva, la asesoría y acompañamientos a productores en acceso al
crédito, formalización de la propiedad, certificación en BPA, entre otros.
13.
Ruralidad. Es el conjunto de interacciones sociales, económicas
y culturales que se surten en espacios de baja e intermedia densidad
poblacional y cuyas actividades económicas preponderantes están estrechamente
relacionadas con el medio natural y sus encadenamientos productivos.
14.
Parques Científicos, Tecnológicos y de Innovación Agropecuarios (PCTIA). Zonas
geográficas especiales destinadas a promover la innovación agropecuaria basada
en el conocimiento científico y tecnológico y a contribuir a la productividad
empresarial y la competitividad regional.
15.
Organización Comunitaria Todos aquellos productores
agropecuarios organizados de forma asociativa, cooperativa, solidaria u otras
formas de organización.
ARTÍCULO
3o. PRINCIPIOS. Además de los definidos en la Constitución
Política, en la Ley 489 de 1998, en la Ley 1454 de 2011 y
en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso
Administrativo, el desarrollo, interpretación y aplicación de la presente ley
se sustenta en los siguientes principios:
1.
Articulación. Las acciones, instrumentos y estrategias
desarrolladas en el marco del SNIA garantizarán la articulación de recursos,
procesos y actores de los subsistemas que lo componen para el logro de los
objetivos de innovación y competitividad, así como el relacionamiento
coordinado y eficiente con los demás sistemas del Estado vinculados con el
sector agropecuario, entre otros, el Sistema Nacional de Competitividad,
Ciencia, Tecnología e Innovación (SNCCTI), el Sistema Nacional de Educación (SNE),
el Sistema Nacional Ambiental (SINA), el Sistema General de Regalías (SGR), y
el Sistema Nacional de Crédito Agropecuario (SNCA).
2.
Enfoque territorial. Las acciones, instrumentos y estrategias
del SNIA se ejecutarán reconociendo la diversidad biológica (interacción
suelo-ambiente-organismos vivos), y las especificidades geográficas, sociales,
económicas, étnicas y culturales de los territorios.
3.
Enfoque diferencial. Las acciones y estrategias del SNIA se
ejecutarán de manera diferenciada, reconociendo que las personas tienen
características particulares en razón de su edad, género, etnia, situación de
discapacidad, ingreso y/o nivel patrimonial o cualquier otra condición
especial, como es el caso de la condición de víctima en los términos de la Ley 1448 de
2011.
4.
Enfoque de asociatividad. Las acciones y estrategias del SNIA,
en especial las del Subsistema Nacional de Extensión Agropecuaria, se
ejecutarán de manera preferencial para actores del sistema que participen
mediante formas organizacionales y asociativas.
5.
Ordenamiento social y uso productivo del territorio. Las
acciones y estrategias del SNIA se ejecutarán atendiendo marcos normativos que
definan el ordenamiento social y productivo del territorio.
6.
Participación de los actores del SNIA. Los actores que
componen el SNIA podrán participar en los diversos procesos de planificación,
implementación, seguimiento y evaluación de las acciones que se adelanten en
los subsistemas.
7.
Desarrollo sostenible. Las acciones y estrategias del SNIA
deberán procurar la sostenibilidad ambiental, económica, cultural y social de
las actividades productivas en beneficio de las comunidades rurales.
8.
Orientación al mercado e incorporación a cadenas de valor. Las
acciones y estrategias adelantadas en el marco del SNIA deberán responder a las
necesidades de los productores agropecuarios en función de su vinculación
efectiva al mercado, acorde con las características de cada producto o sistema
de producción, y de su participación equitativa y eficiente en una o varias
cadenas de valor.
9.
Gradualidad y temporalidad. El subsidio a la tarifa del
servicio público de extensión agropecuaria que se otorgue a los usuarios, será
diferencial, decreciente y finito en el tiempo, en función de la mejora en las
capacidades y condiciones de los productores, así como al logro de los
objetivos propuestos en los Planes Departamentales de Extensión Agropecuaria.
10.
Propiedad Intelectual. Las acciones y estrategias del SNIA
deberán garantizar el cumplimiento de las normas nacionales e internacionales
en materia de propiedad intelectual adoptadas por el país, y estarán orientadas
a promover la innovación, competitividad y generación de valor agregado en el
sector agropecuario, mediante el aprovechamiento de los instrumentos
establecidos en dichas normas, en lo concerniente a la protección, uso y
reconocimiento de la propiedad intelectual.
11.
Productores como agentes de I+D+i. En el marco de las acciones del
SNIA se favorecerá la participación de los productores agropecuarios como
agentes de investigación, desarrollo tecnológico e innovación.
12.
Seguridad Alimentaria y Nutricional. Las acciones y
estrategias del SNIA deberán contribuir progresivamente a la seguridad
alimentaria y nutricional de la población, entendida esta como la
disponibilidad suficiente y estable de alimentos, el acceso y el consumo
oportuno y permanente de los mismos en cantidad, calidad e inocuidad, y bajo
condiciones que permitan su adecuada utilización biológica, para llevar una
vida saludable y activa.
TÍTULO II.
SISTEMA NACIONAL DE INNOVACIÓN AGROPECUARIA.
ARTÍCULO
4o. SISTEMA NACIONAL DE INNOVACIÓN AGROPECUARIA (SNIA). Créase
el Sistema Nacional de Innovación Agropecuaria (SNIA), como un Subsistema del
Sistema Nacional de Competitividad, Ciencia, Tecnología e Innovación (SNCCTI)
definido en el artículo 186 de la Ley 1753 de 2015 y la
Ley 1286 de 2009 el cual será coordinado por el Ministerio de
Agricultura y Desarrollo Rural.
El
SNIA está integrado por las políticas, estrategias, programas, proyectos,
metodologías y mecanismos para la gestión, promoción, financiación, protección
y divulgación de la investigación, desarrollo tecnológico e innovación en el
sector agropecuario, así como por los entes públicos, privados o mixtos, y
demás actores que desarrollen o promuevan actividades científicas, tecnológicas
o de innovación para el sector. Paralelamente colabora con el SNCCTI en la
identificación de políticas y prácticas para la promoción de la innovación
asociada a otras actividades de la economía rural, donde los productores
agropecuarios también participan.
ARTÍCULO
5o. ESTRUCTURA DEL SISTEMA NACIONAL DE INNOVACIÓN AGROPECUARIA (SNIA). El
SNIA está integrado por los siguientes subsistemas:
1.
Subsistema Nacional de Investigación y Desarrollo Tecnológico Agropecuario.
2.
Subsistema Nacional de Extensión Agropecuaria.
3.
Subsistema Nacional de Formación y Capacitación para la Innovación
Agropecuaria.
ARTÍCULO
6o. ESPACIOS DE ARTICULACIÓN. En desarrollo del principio
de articulación, el SNIA debe operar bajo la coordinación sistemática de las
instituciones públicas y privadas nacionales, regionales y locales. Los
espacios de coordinación serán, entre otros, el Consejo Superior del SNIA y los
comités técnicos que este defina; las Mesas de Ciencia, Tecnología e Innovación
Agropecuaria creadas por las Comisiones Regionales de Competitividad, los
Consejos Departamentales de Ciencia, Tecnología e Innovación (Codectis); los
Consejos Seccionales de Desarrollo Agropecuario, Pesquero, Forestal, Comercial
y de Desarrollo Rural (Consea); los Consejos Municipales de Desarrollo Rural
(CMDR); las redes de innovación y los Sistemas Territoriales de Innovación
Agropecuaria.
ARTÍCULO
7o. OBJETIVOS DEL SISTEMA NACIONAL DE INNOVACIÓN AGROPECUARIA (SNIA). Son
objetivos generales del SNIA los siguientes:
1.
Contribuir al mejoramiento de la productividad y competitividad del país a
través de la articulación y armonización con las políticas nacionales y
regionales de competitividad, ciencia, tecnología e innovación para el sector
agropecuario.
2.
Promover e implementar las acciones de investigación, desarrollo tecnológico,
formación, gestión del conocimiento, transferencia de tecnología, capacitación
e innovación, protección sanitaria y fitosanitaria y de innocuidad, a través de
las entidades competentes, que permitan a los productores agropecuarios
optimizar su actividad productiva para aprovechar las oportunidades de mercado.
3.
Articular de manera efectiva la investigación y el desarrollo tecnológico con
el servicio de extensión agropecuaria, para asegurar una oferta tecnológica
orientada a la innovación y pertinente a las necesidades de los productores y
demás actores involucrados en las cadenas de valor agropecuarias.
4.
Articular la investigación y el desarrollo tecnológico sectorial con las
acciones de formación y capacitación del Sistema Nacional de Educación, para
contribuir con la generación de capacidades y competencias en innovación de
todos los actores del sector agropecuario.
5.
Articular las acciones de formación y capacitación para la innovación
agropecuaria con los objetivos y necesidades del servicio de extensión
agropecuaria.
6.
Gestionar participativamente el conocimiento y los saberes locales, ancestrales
y tradicionales de los productores del sector agropecuario, e incorporarlos en
los procesos de I+D+i.
7.
Promover la integración de los sistemas de información y servicios de soporte
al sector agropecuario para que operen en red como plataforma de gestión para
la innovación.
8.
Vincular los procesos de investigación, desarrollo tecnológico, extensión e
innovación agropecuaria nacional con estrategias, avances y experiencias que se
desarrollen en el ámbito internacional, siempre que aporten a dar soluciones a
las problemáticas nacionales.
9.
Promover la conformación de redes de innovación para la gestión del
conocimiento y en función de los Sistemas Territoriales de Innovación.
10.
Fomentar la formación y el relevo generacional de recurso humano altamente
capacitado para I+D+i de acuerdo al Plan Estratégico de Ciencia, Tecnología e
Innovación Agropecuario (PECTIA).
ARTÍCULO
8o. CONSEJO SUPERIOR DEL SNIA. Créase el Consejo Superior
de SNIA como el organismo asesor del Ministerio de Agricultura y Desarrollo
Rural en todos aquellos aspectos que se relacionen con el SNIA, articulado con
el Consejo Asesor de Ciencia, Tecnología e Innovación de que trata el
artículo 12 de la Ley 1286 de 2009. Sus funciones son:
1.
Recomendar los mecanismos que garanticen la articulación del SNIA al SNCCTI,
así como entre los componentes, interfaces, subsistemas y órganos de gestión de
los mismos, para lograr un desarrollo incremental de la coordinación y
cooperación de los actores a nivel nacional y territorial.
2.
Recomendar los marcos regulatorios adecuados para temas como propiedad
intelectual, bioseguridad y acceso a recursos genéticos, entre otros,
considerando siempre las mejores prácticas y las normas internacionales en la
materia e incentivando la I+D+i dentro de un escenario de sostenibilidad de la
biodiversidad.
3.
Sugerir instrumentos de política pública que ayuden a mitigar los riesgos de
innovar a nivel de unidades productivas, promuevan el desarrollo de
financiamiento para la innovación, y ayuden a promover la cultura de la
innovación.
4.
Recomendar los instrumentos e indicadores que permitan el seguimiento y la
evaluación de los resultados e impactos del SNIA y sus subsistemas.
5.
Recomendar los lineamientos que deben ser considerados para la elaboración del
PECTIA.
6.
Analizar y presentar las solicitudes y recomendaciones de las mesas de ciencia,
tecnología e innovación que se eleven al Consa.
7.
Recomendar al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural lineamientos de
política pública con base en los reportes de seguimiento y evaluación del
servicio de extensión agropecuaria, frente a los Planes Departamentales de Extensión
Agropecuaria (PDEA) y al (PECTIA). Los reportes serán presentados por la
Agencia de Desarrollo Rural.
8.
Recomendar los lineamientos para la construcción del Plan Nacional de
Asistencia Integral Técnica, Tecnológica y de Impulso a la Investigación y la
entidad responsable de su formulación y seguimiento a nivel nacional y
territorial.
9.
Recomendar al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural estrategias para la
planificación, implementación, evaluación y seguimiento de la política de
extensión agropecuaria y mecanismos para su financiación.
10.
Proponer lineamientos para la identificación de necesidades en materia de
extensión agropecuaria, y criterios de priorización y focalización de los
usuarios del servicio a nivel territorial, que podrán ser acogidos por las
autoridades territoriales para diseñar los Planes Departamentales de Extensión
Agropecuaria (PDEA).
11.
Constituir, cuando se requiera, comités técnicos de trabajo en cada uno de los
subsistemas definidos por esta ley.
12.
Expedir su propio reglamento.
13.
Las demás funciones que le señale la ley.
14.
Proponer alternativas que garanticen la participación real de las mujeres y
jóvenes rurales en los procesos y herramientas ofrecidas por el SNIA.
ARTÍCULO
9o. INTEGRACIÓN DEL CONSEJO. El Consejo Superior del
SNIA estará conformado así:
1.
El Ministro de Agricultura y Desarrollo Rural, o su Viceministro delegado,
quien lo presidirá.
2.
El Director del Departamento Administrativo de Ciencia, Tecnología e Innovación
(Colciencias), o un Subdirector delegado.
3.
El Director del Departamento Nacional de Planeación (DNP), o un Subdirector
delegado.
4.
El Ministro de Educación Nacional, o su Viceministro delegado.
5.
El Ministro de Comercio, Industria y Turismo, o su Viceministro delegado.
6.
El Ministro de Ambiente y Desarrollo Sostenible, o su Viceministro delegado.
7.
El Director del Departamento Administrativo de Ciencia, Tecnología e Innovación
- Colciencias, o un subdirector delegado.
8.
El Director Ejecutivo de la Corporación Colombiana de Investigación
Agropecuaria (Corpoica), o un Director Nacional delegado.
9.
El Gerente General del Instituto Colombiano Agropecuario (ICA), o un Subgerente
Nacional delegado.
10.
El Presidente de la Agencia Nacional de Desarrollo Rural (ADR), o un
Vicepresidente delegado.
11.
El Presidente del Consejo Nacional de Secretarios de Agricultura (Consa).
12.
Un representante de las universidades cuyas acciones de formación, extensión
y/o investigación tengan vínculo con el sector agropecuario, a través del
Rector o su Vicerrector delegado.
13.
Cinco representantes de los productores agropecuarios, uno será el Presidente
de la Sociedad de Agricultores de Colombia (SAC) o su Vicepresidente delegado,
un representante de las organizaciones comunitarias, un representante de las
comunidades indígenas, un representante de las Comunidades Negras,
Afrodescendiente Raizales y Palenqueros (NARP) y una representante de la mujer
rural. Estos cuatro últimos representantes serán elegidos por sus
organizaciones, según los criterios y procedimientos establecidos en la
reglamentación de la presente ley.
14.
Un representante de las asociaciones de profesionales vinculados al sector
agropecuario.
15.
Dos representantes de los Consejos Municipales de Desarrollo Rural.
PARÁGRAFO
1. Los
miembros del Consejo Superior del SNIA se reunirá al menos una vez cada seis
(6) meses, y podrá invitar a sus sesiones a distintos actores, públicos y
privados, cuando lo considere pertinente. El Presidente del Banco Agrario de
Colombia o su Vicepresidente delegado, y el Director del Servicio Nacional de
Aprendizaje (Sena), o un Subdirector delegado serán invitados permanentes del
Consejo Superior.
PARÁGRAFO
2. Para
cumplir con las funciones establecidas en el presente artículo, los miembros
del Consejo presentados en el artículo 8º en los numerales 1-11 podrán
reunirse cuando lo consideren conveniente.
PARÁGRAFO
3. La
Secretaría Técnica será ejercida por la Dirección de Innovación, Desarrollo
Tecnológico y Protección Sanitaria del Ministerio de Agricultura y Desarrollo
Rural, o quien haga sus veces.
ARTÍCULO 10. FUNCIONES DE LA SECRETARÍA TÉCNICA. Las
funciones de la Secretaría Técnica del Consejo Superior del SNIA son:
1.
Convocar a los miembros del Consejo a las respectivas sesiones presenciales o
no presenciales.
2.
Recibir y hacer seguimiento a los documentos relacionados con la gestión del
Consejo Superior del SNIA y de los Comités Técnicos de Trabajo conformados.
3.
Rendir en cada sesión del Consejo un reporte de gestión sobre las actividades
desarrolladas por las entidades participantes del SNIA.
4.
Controlar y custodiar los documentos sobre asuntos sometidos a consideración
del Consejo.
5.
Elaborar las actas del Consejo y ajustarlas de acuerdo a las observaciones
planteadas por los miembros.
6.
Verificar el quórum y suscribir las actas conjuntamente con el Presidente del
Consejo.
7.
Dar soporte a los comités técnicos que se creen por parte del Consejo Superior
del SNIA.
8.
Preparar los documentos técnicos necesarios para las sesiones del Consejo
Superior.
9.
Las demás actividades que le sean asignadas por el Consejo.
ARTÍCULO 11. PLAN ESTRATÉGICO DE CIENCIA, TECNOLOGÍA
E INNOVACIÓN AGROPECUARIA (PECTIA). El Plan
Estratégico de Ciencia, Tecnología e Innovación Agropecuaria (PECTIA), así como
la Agenda I+D+i que lo integra, constituyen el marco orientador de la política
de CTI para el sector agropecuario. Sus avances y resultados serán incorporados
en la Plataforma Siembra.
El
Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural será el responsable de la
elaboración y actualización del PECTIA, en coordinación con el DNP, Colciencias
y Corpoica. Todos los planes, programas, proyectos e iniciativas de
investigación, desarrollo tecnológico e innovación agropecuaria a ser
financiados con recursos públicos, deberán estar enmarcados en dicho plan. Sin
perjuicio de que la administración de los recursos se realice bajo la normativa
que le aplique según la fuente. La actualización del PECTIA se realizará al
menos cada cuatro años.
ARTÍCULO 12. MESAS DE CIENCIA, TECNOLOGÍA E
INNOVACIÓN AGROPECUARIA. Las Comisiones Regionales de
Competitividad crearán las Mesas de Ciencia, Tecnología e Innovación
Agropecuaria, cuyo objetivo principal es promover el desarrollo de los Sistemas
Territoriales de Innovación. Las mesas estarán conformadas por representantes
de las organizaciones de cadenas regionales, las organizaciones de productores
agropecuarios, las organizaciones comunitarias, los representantes de los
Consejos Municipales de Desarrollo Rural, los Centros de Investigación y
Desarrollo Tecnológico, del sector agropecuario con presencia en la región, las
instituciones de educación superior, especialmente las universidades, las
entidades sectoriales de nivel territorial y un representante de los Consejos
Departamentales de Ciencia, Tecnología e Innovación (Codectis), entre otros,
además serán presididas por las Secretarías de Agricultura Departamentales, o
quien haga sus veces.
ARTÍCULO 13. FUNCIONES DE LAS MESAS DE CIENCIA,
TECNOLOGÍA E INNOVACIÓN AGROPECUARIA RESPECTO AL SNIA. Las
funciones de las mesas son:
1.
Articular los actores locales en torno a los sistemas territoriales de
innovación para la generación, acumulación, difusión, aplicación y apropiación
de conocimientos y tecnologías del sector agropecuario en su territorio.
2.
Garantizar que la generación y adopción de conocimiento y tecnologías del
sector agropecuario se haga con sujeción a las normas ambientales y de
ordenamiento social y productivo del territorio.
3.
Adoptar el PECTIA y la Agenda Dinámica Nacional de I+D+I como el marco
orientador para la planificación, priorización, financiación, ejecución y
evaluación de las apuestas de investigación, desarrollo e innovación
agropecuaria de nivel territorial.
4.
Elevar, a través de su presidente, solicitudes y recomendaciones en materia de
ciencia, tecnología e innovación al Consejo Nacional de Secretarios de
Agricultura (Consa).
5.
Impulsar la creación de Parques Científicos, Tecnológicos y de Innovación
Agropecuarios (PCTIA), en concordancia con el artículo 12 de la Ley
1753 de 2015, como mecanismo para promover la gestión de conocimiento, la
transferencia y escalamiento de la tecnología, y el establecimiento de vínculos
de colaboración entre los diversos actores del SNIA y en relación con los demás
actores del SNCCTI, en beneficio de la productividad, competitividad y
sostenibilidad del sector agropecuario.
PARÁGRAFO. El
Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, el Ministerio de Comercio,
Industria y Turismo y Colciencias definirán los criterios para la priorización
de zonas para la conformación de los PCTIA.
ARTÍCULO 14. CONCURRENCIA DE FUENTES DE FINANCIACIÓN. Las
acciones, programas y proyectos que se adelanten en desarrollo de la presente
ley podrán ser financiados, entre otras, por las siguientes fuentes:
1.
Los recursos propios de los entes territoriales.
2.
Los recursos del Presupuesto General de la Nación.
3.
Los recursos de libre inversión del componente de Propósito General del Sistema
General de Participaciones.
4.
Los recursos del Sistema General de Regalías, de acuerdo a las disposiciones de
la Comisión Rectora y de los Órganos Colegiados de Administración y Decisión.
5.
Los instrumentos financieros creados en el marco del Sistema Nacional de
Crédito Agropecuario.
6.
Los recursos de cooperación internacional.
7.
Las donaciones de personas naturales o jurídicas, nacionales o extranjeras y
organismos internacionales.
PARÁGRAFO
1. Las
entidades de nivel nacional, que ejecuten recursos del Presupuesto General de
la Nación destinados a actividades de ciencia, tecnología e innovación
agropecuaria y en especial a la prestación de servicios de extensión
agropecuaria, asistencia técnica agropecuaria o similares, deberán hacerlo de
conformidad con la presente ley.
PARÁGRAFO
2. A
través del Presupuesto General de la Nación se dispondrán los recursos
requeridos para dar soporte a la operación del SNIA, en correspondencia con las
funciones que esta ley define para el Ministerio de Agricultura y Desarrollo
Rural, la Agencia de Desarrollo Rural, el Departamento Nacional de Planeación y
Corpoica, de acuerdo con el marco de gasto de mediano plazo del sector.
ARTÍCULO 15. FONDO NACIONAL DE EXTENSIÓN
AGROPECUARIA. Créase el Fondo Nacional para el
Servicio de Extensión Agropecuaria (FNEA) como un fondo especial que operará
como una cuenta, sin personería jurídica, conformado por subcuentas
departamentales y/o subsectoriales, adscrito y bajo la administración de la
Agencia de Desarrollo Rural. El FNEA se fondeará con los recursos de que trata
el artículo 14 de la presente ley y tendrá como objeto la financiación de
la prestación del servicio público de extensión agropecuaria ejecutado a través
de los PDEA.
PARÁGRAFO. El
Gobierno nacional reglamentará el funcionamiento del Fondo Nacional de
Extensión Agropecuaria (FNEA) dentro de los seis (6) meses siguientes a la
entrada en vigencia de la presente ley.
ARTÍCULO 16. VEEDURÍA, SEGUIMIENTO Y EVALUACIÓN AL
SNIA. El
Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural coordinará con cada subsistema del
SNIA la implementación de mecanismos de seguimiento y evaluación sobre el
cumplimiento de los objetivos y principios del SNIA, en el marco de un proceso de
mejora continua. La sociedad civil podrá hacer veeduría de las acciones,
estrategias y resultados del SNIA en el marco de los Consejos Municipales de
Desarrollo Rural (CMDR), así mismo podrá presentar a las Secretarías de
Agricultura Departamental o quien haga sus veces sus sugerencias, quejas o
denuncias.
CAPÍTULO I.
SUBSISTEMA NACIONAL DE INVESTIGACIÓN Y DESARROLLO
TECNOLÓGICO AGROPECUARIO.
ARTÍCULO 17. SUBSISTEMA NACIONAL DE INVESTIGACIÓN Y
DESARROLLO TECNOLÓGICO AGROPECUARIO. Créase el
Subsistema Nacional de Investigación y Desarrollo Tecnológico Agropecuario como
parte integral del SNIA definido como el conjunto de políticas, instrumentos y
actores, así como las relaciones que estos promueven, con el objetivo de
orientar, planificar, implementar y evaluar las acciones de investigación,
desarrollo tecnológico, transferencia de tecnología, e innovación que se
ejecutan en el ámbito agropecuario.
El
Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural y Colciencias coordinarán el
Subsistema de Investigación y Desarrollo Tecnológico Agropecuario, para lo cual
se articularán con el Consejo Nacional de Ciencia, Tecnología e Innovación
Agropecuaria o quien haga sus veces en los términos de la Ley 1286 de
2009 y con los demás actores del SNCCTI a través de las instancias definidas
para ello.
ARTÍCULO 18. ACTORES DEL SUBSISTEMA NACIONAL DE
INVESTIGACIÓN Y DESARROLLO TECNOLÓGICO AGROPECUARIO. Serán
actores del Subsistema de Investigación y Desarrollo Tecnológico Agropecuario:
1.
El Departamento Administrativo Nacional de Ciencia y Tecnología (Colciencias).
2.
El Departamento Nacional de Planeación (DNP).
3.
El Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural (MADR).
4.
La Corporación Colombiana de Investigación Agropecuaria (Corpoica).
5.
Los Centros Nacionales de Investigación y Desarrollo del Sector Agropecuario
(Ceni).
6.
Las Instituciones de Educación Superior (IES), con sus grupos de investigación.
7.
El Instituto Colombiano Agropecuario (ICA).
8.
La Superintendencia de Industria y Comercio (SIC).
9.
Los gremios de la producción.
10.
Las organizaciones de cadena.
11.
Los centros de investigación internacionales con acciones en el país.
12.
Las empresas del sector agropecuario que cuentan con unidades de I+D+i.
13.
Los productores y asociaciones de productores del sector agropecuario.
14.
Los demás que ejecuten acciones en el marco de este subsistema.
CAPÍTULO II.
SUBSISTEMA NACIONAL DE FORMACIÓN Y CAPACITACIÓN PARA
LA INNOVACIÓN AGROPECUARIA.
ARTÍCULO 19. SUBSISTEMA NACIONAL DE FORMACIÓN Y
CAPACITACIÓN PARA LA INNOVACIÓN AGROPECUARIA. Créase el
Subsistema Nacional de Formación y Capacitación para la Innovación Agropecuaria
como parte integral del SNIA, definido como el conjunto de políticas,
instrumentos y actores, así como las relaciones que estos promueven, para
coordinar la planificación, implementación, financiación y evaluación de las
acciones de formación y capacitación que impacten directamente el proceso de
I+D+I en el sector agropecuario.
Este
subsistema velará por la calidad y pertinencia de los programas de formación y
capacitación dirigidos a generar competencias para la investigación, el
desarrollo tecnológico, la extensión agropecuaria y la innovación, a través de
la expedición de lineamientos y políticas orientadas a dichos objetivos, entre
otras acciones.
El
Ministerio de Educación será el coordinador del Subsistema Nacional de
Formación y Capacitación para la Innovación Agropecuaria, para lo cual se
articulará con los demás actores del SNIA, principalmente con el Ministerio de
Agricultura y Desarrollo Rural, a través de las instancias que se definan para
ello.
ARTÍCULO 20. ACTORES DEL SUBSISTEMA NACIONAL DE
FORMACIÓN Y CAPACITACIÓN PARA LA INNOVACIÓN AGROPECUARIA. Serán
actores del subsistema:
1.
El Departamento Nacional de Planeación (DNP).
2.
El Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural (MADR).
3.
El Ministerio de Educación Nacional (MEN).
4.
El Departamento Administrativo Nacional de Ciencia y Tecnología (Colciencias).
5.
El Servicio Nacional de Aprendizaje (Sena).
6.
La Corporación Colombiana de Investigación Agropecuaria (Corpoica).
7.
El Instituto Colombiano Agropecuario (ICA).
8.
El Instituto Colombiano de Crédito Educativo y Estudios Técnicos en el Exterior
(Icetex).
9.
Los colegios o asociaciones de profesionales relacionadas con el sector
agropecuario.
10.
Las Secretarías de Educación y Agricultura Departamentales y Municipales, o las
que hagan sus veces.
11.
Las Instituciones de Educación Superior.
12.
Las instituciones o entidades del Sistema Nacional de Educación para el Trabajo
y el Desarrollo Humano (SIET) que tengan programas de educación técnica,
tecnológica, profesional y de posgrado dirigidos a atender necesidades del
sector agropecuario.
13.
Los colegios agropecuarios que responden a la formación media técnica en este
ámbito.
14.
Las instituciones de educación no formal que impartan programas educativos
relacionados con el sector agropecuario.
15.
Las personas o entidades que desarrollen actividades de educación informal
agropecuaria, según los criterios a reglamentar en la presente ley.
16.
Los docentes y estudiantes de programas relacionados con el sector agropecuario
y rural.
17.
La Superintendencia de Industria y Comercio (SIC).
18.
Los demás que ejecuten acciones en el marco de este subsistema.
CAPÍTULO III.
SUBSISTEMA NACIONAL DE EXTENSIÓN AGROPECUARIA.
ARTÍCULO 21. SUBSISTEMA NACIONAL DE EXTENSIÓN
AGROPECUARIA. Créase el Subsistema Nacional de
Extensión Agropecuaria como parte integral del SNIA, definido como el conjunto
de políticas, instrumentos y actores, así como las relaciones que estos
promueven, para orientar, planificar, implementar, hacer seguimiento y evaluar
la prestación del servicio de extensión agropecuaria que tiene lugar en el
ámbito rural nacional. El Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural será el
coordinador del Subsistema de Extensión Agropecuaria.
ARTÍCULO 22. ACTORES DEL SUBSISTEMA NACIONAL DE
EXTENSIÓN AGROPECUARIA. Serán actores del Subsistema
Nacional de Extensión Agropecuaria:
1.
El Departamento Nacional de Planeación (DNP).
2.
El Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural (MADR).
3.
La Agencia de Desarrollo Rural (ADR).
4.
La Agencia de Renovación del Territorio (ART).
5.
La Corporación Colombiana de Investigación Agropecuaria (Corpoica).
6.
El Instituto Colombiano Agropecuario (ICA).
7.
El Servicio Nacional de Aprendizaje (Sena).
8.
El Banco Agrario de Colombia.
9.
Las Secretarías de Agricultura Departamental y Municipal, o quien haga sus
veces.
10.
Las Unidades Municipales de Asistencia Técnica Agropecuaria (UMATA).
11.
Los Centros Provinciales de Gestión Agroempresarial (CPGA).
12.
Las Entidades Prestadoras del Servicio de Extensión Agropecuario (EPSEA), y
demás prestadores de este servicio.
13.
Asociaciones de profesionales del sector agropecuario.
14.
Los gremios, asociaciones, organizaciones comunitarias, organizaciones de
jóvenes o mujeres y productores del sector agropecuario.
15.
Las Instituciones de Educación Superior y los colegios agropecuarios.
16.
El Consejo Nacional de Secretarios de Agricultura (Consa).
17.
Los Consejos Seccionales de Desarrollo Agropecuario, Pesquero, Forestal,
Comercial y de Desarrollo Rural (Consea).
18.
Los Consejos Municipales de Desarrollo Rural (CMDR).
19.
Los demás que ejecuten acciones en el marco de este subsistema.
ARTÍCULO 23. SOPORTE AL SUBSISTEMA NACIONAL DE
EXTENSIÓN AGROPECUARIA. Se entiende por soporte al
Subsistema todas aquellas acciones orientadas a proveer y mejorar las
capacidades, herramientas e instrumentos requeridos para ejecutar los servicios
de extensión agropecuaria. Así mismo la sistematización de experiencias
exitosas en la prestación de los servicios de extensión, que permita
identificar y replicar buenas prácticas así como consolidar las competencias de
los prestadores.
Corpoica
o quien haga sus veces, será el coordinador de dicho soporte, para lo cual
trabajará en red con el Instituto Colombiano Agropecuario (ICA) y los demás
actores del SNIA, de los Sistemas Territoriales y las redes de innovación en el
marco de sus competencias. La Agencia de Desarrollo Rural proveerá los
elementos para alinear los procesos de soporte con la implementación de los
servicios.
PARÁGRAFO. Como
parte del soporte al subsistema, se podrán desarrollar herramientas con el fin
de dar a conocer la oferta de profesionales y empresas prestadoras de servicios
de extensión agropecuaria, asistencia técnica y/o consultoría especializada. La
comunidad Linkata de la Plataforma Siembra podrá contribuir con dicho objetivo.
TÍTULO III.
PRESTACIÓN DEL SERVICIO DE EXTENSIÓN AGROPECUARIA.
ARTÍCULO 24. SERVICIO PÚBLICO DE EXTENSIÓN
AGROPECUARIA. La extensión agropecuaria es un
bien y un servicio de carácter público, permanente y descentralizado; y
comprende las acciones de acompañamiento integral orientadas a diagnosticar,
recomendar, actualizar, capacitar, transferir, asistir, empoderar y generar
competencias en los productores agropecuarios para que estos incorporen en su
actividad productiva prácticas, productos tecnológicos, tecnologías,
conocimientos y comportamientos que beneficien su desempeño y mejoren su
competitividad y sostenibilidad, así como su aporte a la seguridad alimentaria
y su desarrollo como ser humano integral.
La
competencia frente a la prestación del servicio público de extensión
corresponde a los municipios y distritos, quienes deberán armonizar sus
iniciativas en esta materia, con las de otros municipios y/o el departamento al
que pertenece, a fin de consolidar las acciones en un único plan denominado
Plan Departamental de Extensión Agropecuaria. Este servicio deberá ser prestado
a través de las Entidades Prestadoras del Servicio de Extensión Agropecuaria
(EPSEA) habilitadas para ello. Sin perjuicio de que dichas EPSEA sean entidades
u organizaciones de diversa naturaleza.
ARTÍCULO 25. ENFOQUE DE EXTENSIÓN AGROPECUARIA EN LA
PRESTACIÓN DEL SERVICIO. El enfoque bajo el cual operará el
servicio público de extensión agropecuaria debe contemplar los siguientes
aspectos, que se desarrollarán en función del diagnóstico previo que se realice
a los usuarios:
1.
Desarrollo de las capacidades humanas integrales mediante la generación y
mejora de las habilidades, destrezas, talentos, valores y principios de los
productores agropecuarios, para ejecutar apropiadamente las gestiones y labores
que demande su actividad productiva, entre otras, actividades técnico-productivas
y/o de adecuación y transformación de la producción primaria, administrativas,
financieras y crediticias, informáticas, de mercadeo y de comercialización; así
como para la convivencia y el desarrollo rural pacífico.
2.
Desarrollo de las capacidades sociales integrales y el fortalecimiento de la
asociatividad, que permita la organización de los productores para gestionar
colectivamente y de manera eficiente las entradas (insumos y factores
productivos) y salidas (alimentos, materias primas y productos con valor
agregado) de sus sistemas de producción. Así mismo, la promoción del desarrollo
empresarial, de las organizaciones de segundo piso, y la conformación de redes
de productores, mujeres y jóvenes rurales, entre otras.
3.
Acceso y aprovechamiento efectivo de la información de apoyo, adopción o
adaptación de tecnologías y productos tecnológicos, apropiación social del
conocimiento, y solución de problemáticas, principalmente a través de la
innovación abierta o colaborativa, la investigación participativa y el uso de
las Tecnologías de Información y Comunicación.
4.
Gestión sostenible de los recursos naturales, de modo que los productores hagan
uso eficiente de los recursos, suelo, agua, biodiversidad, etc., e integren
prácticas orientadas a la mitigación y adaptación al cambio climático.
5.
Desarrollo de habilidades para la participación de los productores en espacios
para la retroalimentación de la política pública sectorial, además del
empoderamiento para autogestionar la solución de sus necesidades.
ARTÍCULO 26. TASA DEL SERVICIO PÚBLICO DE EXTENSIÓN
AGROPECUARIA. Créase una tasa retributiva de
servicios que se causará por la prestación del servicio público de extensión
agropecuaria en los términos de los artículos 24 y 25 de la
presente ley. Los departamentos a través de sus Asambleas, establecerán por
medio de ordenanza la tasa por el Servicio Público de Extensión Agropecuaria,
así como su sistema y método que tendrá en cuenta para la definición de costos
que servirán de base para la determinación de las tarifas, la conformación de
los sistemas territoriales de innovación en caso de que dichos sistemas sean
conformados. La misma ordenanza que establezca la tasa para el servicio público
de extensión agropecuaria deberá señalar la autoridad pública autorizada para
fijar la tarifa. La tasa estará a cargo de los usuarios del servicio.
Las
Asambleas Departamentales, en la formulación del proyecto de ordenanza de que
trata el presente artículo, deberán acoger el régimen jurídico que reglamenta
el servicio público de extensión agropecuaria, así como las directrices
técnicas, jurídicas, financieras, administrativas y lineamientos de política, expedidas
por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, con el fin de que los
usuarios accedan al subsidio de que trata el artículo 28 de la presente
ley.
PARÁGRAFO. El
recaudo de la tasa tendrá como destinación única, la financiación de la
prestación del servicio público de extensión agropecuaria a cargo de los
municipios.
ARTÍCULO 27. TRANSFERENCIA DEL RECAUDO DE LA TASA A
LOS MUNICIPIOS. En casos donde se defina que la
tasa por la prestación del servicio público de extensión agropecuaria, será
recaudada por un ente distinto al municipio, dicho ente deberá transferirle los
recursos recaudados, de forma trimestral al municipio que los genera. Los
departamentos ejercerán seguimiento a la realización de dicha transferencia,
garantizando que la misma se ejecute en las condiciones del presente artículo.
ARTÍCULO 28. SUBSIDIO A LA TARIFA DE LA TASA POR LA
PRESTACIÓN DE SERVICIO PÚBLICO DE EXTENSIÓN AGROPECUARIO. La
tarifa de la tasa por la prestación del servicio público de extensión
agropecuaria deberá ser subsidiada conforme a la disponibilidad y concurrencia
de los recursos de los numerales 1, 2, 3 y 4 de que habla el
artículo 14 de la presente ley. El Ministerio de Agricultura y
Desarrollo Rural atendiendo las recomendaciones del Consejo Superior del SNIA,
los principios de la función administrativa que apliquen a la prestación del
servicio público de extensión agropecuaria en cuanto sean compatibles con su
naturaleza y régimen y en estricto cumplimiento del principio de gradualidad y
temporalidad de que trata la presente ley, reglamentará la clasificación,
caracterización y criterios para la priorización de los beneficiarios del
subsidio, la temporalidad y permanencia en su otorgamiento, así como su
gradualidad y el porcentaje de la tarifa que será subsidiada. Entre otros los
criterios de priorización del subsidio serán los siguientes:
1.
Puntaje y nivel en el Sisbén.
2.
La condición de víctima en los términos de la Ley 1448 de 2011.
3.
La condición de mujer rural de conformidad con la Ley 731 de 2002.
4.
La condición de beneficiario del Fondo de Tierras en los términos del
Decreto-ley 902 de 2017.
5.
Población objetivo de los Planes de Acción para la Transformación Regional,
PATR, de los Programas de Desarrollo con Enfoque Territorial (PDET) definidos
en el Decreto-ley 893 de 2017.
6.
Población objetivo de los Planes Integrales Comunitarios y Municipales de
Sustitución y Desarrollo Alternativo, PISDA, del Programa Nacional Integral de
Sustitución de Cultivos de Uso Ilícito (PNIS) en los términos del
Decreto-ley 896 de 2017.
7.
Población objetivo de los Planes y Programas Integrales de Desarrollo
Agropecuario y Rural de conformidad con el Decreto 2364 de 2015.
8.
Población incluida en Planes y Programas de Desarrollo Rural y/o Agropecuario
promovidos por el MADR.
9.
La clasificación de usuarios del servicio público de extensión agropecuaria.
El
subsidio de la tarifa que se otorgue a los usuarios será diferencial, temporal
y decreciente en el tiempo, respondiendo a la mejora en las capacidades y
condiciones de los productores, así como al logro de las metas y objetivos
propuestos en los Planes Departamentales de Extensión Agropecuaria.
PARÁGRAFO
1. Los
recursos del Presupuesto General de la Nación destinados a financiar subsidios
a la tarifa de la tasa por la prestación del servicio público de extensión
agropecuaria se girarán a los departamentos y/o municipios, previo cumplimiento
de la reglamentación, los lineamientos de política, y las directrices técnicas,
jurídicas, financieras y administrativas que se constituyan como determinantes
de dicho subsidio, expedidas por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo
Rural.
PARÁGRAFO
2. Los
usuarios que cumplan con los criterios de priorización definidos en los
numerales 1, 2, 3 y 4 y hagan parte de la población objetivo definidos en los
numerales 5, 6, 7 u 8 del presente artículo, serán beneficiados con el subsidio
de 100%.
PARÁGRAFO
3. La
gradualidad en el otorgamiento del subsidio tendrá en cuenta los logros y
progresos de los beneficiarios del servicio de extensión, en términos de los
enfoques definidos en el artículo 25 de la presente ley.
ARTÍCULO 29. PLANES DEPARTAMENTALES DE EXTENSIÓN
AGROPECUARIA (PDEA). El Plan Departamental de Extensión
Agropecuaria (PDEA) es el instrumento de planificación cuatrienal en el cual
cada departamento, en coordinación con sus municipios, distritos y demás
actores del SNIA, definirá los elementos estratégicos y operativos para la
prestación del servicio de extensión agropecuaria en su área de influencia. El
PDEA debe incluir como mínimo los siguientes elementos:
1.
Líneas productivas priorizadas a atender mediante los servicios de extensión
agropecuaria, sus limitantes y requerimientos.
2.
Población objeto del servicio caracterizada respecto a sus condiciones
socioeconómicas, culturales y productivas.
3.
Estrategias y actividades requeridas para dar solución a las problemáticas y/o
potenciar los sistemas productivos, el capital social, el capital humano, y la
gestión de los recursos naturales, con sus respectivos cronogramas de
ejecución.
4.
Los objetivos, indicadores y metas en términos de productividad, competitividad
y generación de ingresos.
5.
La planificación financiera y de gastos asociados a la prestación del servicio.
6.
Programas y proyectos regionales para la generación de capacidades, acceso a
mercados y provisión de bienes, servicios e infraestructura sectorial, con los
cuales deba articularse el servicio de extensión agropecuaria.
7.
Las acciones regionales de manejo sostenible de los recursos naturales, de
gestión del riesgo agroclimático, y de adaptación al cambio climático a ser
integradas al sector a través del servicio público de extensión agropecuaria.
8.
Los sistemas territoriales de innovación, alianzas interinstitucionales, redes
e iniciativas orientadas a la innovación agropecuaria regional, que deban ser
articuladas con el servicio público de extensión agropecuaria.
9.
La articulación con los planes y programas de prestación de servicios de
extensión o asistencia técnica agropecuaria adelantados con recursos de los
Fondos Parafiscales Agropecuarios y Pesqueros. En el caso de que el PDEA
incluya productores ya beneficiados por la parafiscalidad agropecuaria, en la
definición de la tarifa del servicio no se tendrá en cuenta el aporte
correspondiente.
10.
Programas y proyectos para mejorar y/o mantener el estatus sanitario,
fitosanitario y de inocuidad en la producción agropecuaria.
11.
Desarrollo y uso de nuevas tecnologías para la información y la comunicación
TIC para impulsar, apoyar y/o soportar los distintos procesos de gestión de
conocimiento que hacen parte de la extensión agropecuaria.
PARÁGRAFO
1. La
cobertura geográfica del PDEA será flexible, respondiendo a las particularidades
de los territorios. En tal sentido el PDEA deberá organizar sus acciones en
cualquiera de las siguientes dimensiones: municipal, por grupo de municipios,
provincial, por cuenca, por subregión, por sistema territorial de innovación, o
cualquier otro tipo de organización territorial dentro de un departamento. En
los territorios donde converjan varios departamentos, estos podrán acordar
acciones articuladas para atender su población. El PDEA deberá presentarse cada
cuatro años junto con el Plan de Desarrollo Departamental a la Asamblea, para
su correspondiente aprobación.
PARÁGRAFO
2. El
PDEA debe guardar coherencia con el Plan de Desarrollo Departamental, los
Planes Agropecuarios Municipales y los Planes de Ordenamiento Territorial y la
normativa ambiental. En todo caso deberá consultar las herramientas de
ordenamiento social y productivo de la propiedad que contribuyan con los
procesos de planificación del sector agropecuario expedidas por el Ministerio
de Agricultura y Desarrollo Rural, sus entidades adscritas y vinculadas.
PARÁGRAFO
3. En
todos los casos el Consejo Municipal de Desarrollo Rural (CMDR) será el espacio
de diálogo local de las necesidades e iniciativas que se propongan y se
concierten en el Plan Departamental de Extensión Agropecuaria. La participación
de los productores agropecuarios en dicho Consejo se dará de conformidad con lo
previsto en el artículo 61 de la Ley 101 de 1993.
PARÁGRAFO
4. El
Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, en su calidad de miembro de los
órganos de dirección de los Fondos Parafiscales Agropecuarios y Pesqueros,
deberá adelantar acciones para informar y facilitar la articulación del
Servicio Público de Extensión Agropecuaria con los planes y programas de que
trata el numeral 9 del presente artículo.
PARÁGRAFO
5. La
Agencia de Desarrollo Rural, a través de sus Unidades Técnicas Territoriales,
adelantará un acompañamiento técnico a las Secretarías de Agricultura
Departamentales en su tarea de planificación, seguimiento y evaluación del
servicio.
PARÁGRAFO
6. Se
realizarán audiencias públicas regionales para la socialización y la
construcción colectiva de los Planes Departamentales de Extensión Agropecuaria
– PDEA.
PARÁGRAFO transitorio.
Un año después de entrar en vigencia la presente ley, cada Gobernación
Departamental deberá presentar el PDEA ante la Asamblea para su aprobación por
el periodo de gobierno que reste en cada departamento.
PARÁGRAFO transitorio.
Durante la denominada fase de transición (15 años) para la implementación de la
Reforma Rural Integral prevista en el Acuerdo Final de Paz, el PDEA será el
mecanismo de planificación y ejecución territorial, de conformidad con los
lineamientos definidos por el MADR, del Plan Nacional de Asistencia Técnica,
Tecnológica y de Impulso a la Investigación.
CAPÍTULO I.
USUARIOS Y PRESTADORES DEL SERVICIO DE EXTENSIÓN
AGROPECUARIA.
ARTÍCULO 30. USUARIOS. Los
usuarios del servicio público de extensión agropecuaria serán los productores y
las asociaciones u organizaciones de productores que de manera voluntaria
soliciten la prestación de dicho servicio, en razón a que ejecutan en uno o
varios predios rurales, una o más actividades agropecuarias.
El
Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural definirá la clasificación de
usuarios del servicio de extensión agropecuaria para las diferentes actividades
productivas y para efectos de los subsidios de que trata el presente título.
ARTÍCULO 31. REGISTRO DE USUARIOS. Para
efectos de la prestación del servicio, los productores deberán estar inscritos
en el registro de usuarios que disponga el Ministerio de Agricultura y
Desarrollo Rural. Para esto, los usuarios deberán solicitar su inscripción en
el registro ante el municipio correspondiente al lugar donde se ubiquen sus
predios. El municipio velará por la veracidad de la información consignada en
el registro. El Departamento velará porque los municipios y distritos
actualicen el registro durante los primeros tres (3) meses de cada año.
El
Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural promoverá la interoperabilidad de
sus sistemas de información, para incorporar y actualizar la información
pertinente en el registro de usuarios del servicio de extensión agropecuaria.
PARÁGRAFO. Para
mejorar la cobertura del registro de usuarios, el Ministerio de Agricultura y
Desarrollo Rural y la Agencia de Desarrollo Rural o quien haga sus veces
gestionarán la articulación de información de productores agropecuarios
desarrollada con recursos públicos y aquella que el sector privado pueda
integrar, sin que ello implique afectar de alguna manera la autonomía de sus
administradores frente al desarrollo de sus sistemas de información. La
utilización de dichos registros deberá efectuarse de conformidad con las normas
de hábeas data.
ARTÍCULO 32. ENTIDADES PRESTADORAS. Las
Entidades Prestadoras del Servicio de Extensión Agropecuaria (Epsea) podrán ser
las unidades Municipales de Asistencia Técnica Agropecuaria (Umata), Centros
Provinciales de Gestión Agroempresarial (CPGA), gremios agropecuarios, empresas
privadas o de naturaleza mixta, asociaciones de profesionales, universidades y
demás instituciones de educación superior, Agencias de Desarrollo Local (ADL),
entidades sin ánimo de lucro, colegios agropecuarios, cooperativas,
organizaciones o asociaciones de productores, entre otros que tengan por objeto
la prestación del servicio de extensión o asistencia técnica agropecuaria,
cumpliendo los requisitos de habilitación de que trata el artículo 33 de
la presente ley. También podrán prestar el servicio consorcios o uniones
temporales entre los tipos de actores anteriormente descritos, siempre que
estos cumplan los requisitos de habilitación.
ARTÍCULO 33. HABILITACIÓN DE ENTIDADES PRESTADORAS. Para
garantizar la calidad en la prestación del servicio de extensión agropecuaria
toda Epsea deberá registrarse y cumplir los requisitos que para ello disponga
la Agencia de Desarrollo Rural (ADR). El registro y los requisitos se
orientarán a garantizar que estas cumplan como mínimo los siguientes aspectos:
1.
Idoneidad del recurso humano, formación profesional y desarrollo de
competencias.
2.
Experiencia relacionada con la prestación del servicio.
3.
Capacidades para desarrollar los planes de extensión agropecuaria - PDEA, según
los enfoques establecidos para los mismos, de acuerdo con el
artículo 25 de la presente ley.
4.
Vínculo comprobable con organizaciones de formación, capacitación, ciencia,
tecnología e innovación.
5.
Capacidad financiera.
6.
Constitución y situación legal conforme.
La
Agencia de Desarrollo Rural (ADR) reglamentará los requisitos de que trata el
presente artículo, habilitará las Epsea, publicará y actualizará el registro
correspondiente.
ARTÍCULO 34. PROMOCIÓN DEL SERVICIO DE EXTENSIÓN
AGROPECUARIA. La Secretaría de Agricultura Departamental,
o quien haga sus veces, en coordinación con los municipios y las Unidades
Territoriales de la Agencia de Desarrollo Rural, promocionará el servicio, de
manera que la sociedad en general tenga información sobre su ejecución.
ARTÍCULO 35. SELECCIÓN Y CONTRATACIÓN DE EPSEAS. Los
municipios seleccionarán y contratarán, individual o colectivamente, a la o las
Espsea que prestarán el servicio de extensión agropecuaria en su territorio.
Para ello deberán aplicar los siguientes requisitos, sin perjuicio de lo
contemplado en la Ley 80 de 1993 y demás normas aplicables:
1.
Que exista convenio o contrato de asociación entre los municipios, o los municipios
y el departamento para adelantar el proceso de selección y contratación de la o
las Epsea de manera colectiva, cuando así se convenga.
2.
Que se encuentren en la lista de Entidades Prestadoras del Servicio de
Extensión Agropecuaria (Epsea) habilitadas, publicado por la Agencia de
Desarrollo Rural.
3.
Que la oferta del servicio responda adecuadamente a las demandas y
requerimientos, plasmados en el PDEA a ejecutar. Para lo cual deberá contar con
visto bueno del Consejo Seccional de Desarrollo Agropecuario, Pesquero,
Forestal, Comercial y de Desarrollo Rural (Consea) o el Consejo Municipal de
Desarrollo Rural, cuando la propuesta aplique a un solo municipio.
4.
Que los procesos de seguimiento y evaluación de que trata el Capítulo IV del
presente título den cuenta de su calidad en la prestación de los servicios de
extensión agropecuaria.
5.
Que no se encuentran sancionadas de conformidad con el Capítulo V del presente
título.
PARÁGRAFO
1. El
Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural y la Agencia de Desarrollo Rural
estarán facultados para contratar Epseas que presten el servicio público de
extensión agropecuaria de conformidad con lo dispuesto en la presente ley.
El
presente artículo se reglamentará dentro de los primeros seis meses de entrada
en vigencia de la presente ley.
ARTÍCULO 36. CAPACITACIÓN Y CERTIFICACIÓN DE
COMPETENCIAS LABORALES. El Servicio Nacional de
Aprendizaje (SENA), en colaboración con el Ministerio de Agricultura y
Desarrollo Rural y la Agencia de Desarrollo Rural, pondrá a disposición de los
actores del Subsistema de Extensión Agropecuaria acciones de capacitación y
certificación de competencias laborales dirigidas a profesionales, técnicos o
tecnólogos vinculados a la prestación del servicio de extensión agropecuaria.
ARTÍCULO 37. CONTRATO DE APRENDIZAJE. La
prestación del servicio de extensión agropecuaria a través de los Planes
Departamentales de Extensión Agropecuaria (PDEA) deberá permitir que los
estudiantes de último semestre o ciclo, de programas de pregrado en los niveles
técnico profesional, tecnológico y universitario, en el campo de las ciencias
agropecuarias, sociales, administrativas y otras relacionadas con el desarrollo
rural, lleven a cabo sus prácticas a través de contratos de aprendizaje con las
Epsea, en los términos de la Ley 789 de 2002 y los Decretos 933 y
2585 de 2003, o los que los modifiquen o sustituyan.
Las
funciones desarrolladas por los estudiantes estarán orientadas a mejorar sus
competencias profesionales y laborales, por tanto la ejecución del contrato de
aprendizaje deberá contar con plena supervisión de la institución de educación
en la cual se encuentre matriculado y de la Epsea que lo vincule.
PARÁGRAFO: La
selección y asignación de los estudiantes al servicio público de extensión
agropecuaria considerará los criterios de priorización del subsidio definidos
en el artículo 28 de la presente ley, con el fin de maximizar su
concurrencia con los mismos.
CAPÍTULO II.
UNIDADES MUNICIPALES DE ASISTENCIA TÉCNICA
AGROPECUARIA Y CENTROS PROVINCIALES DE GESTIÓN AGROEMPRESARIAL.
ARTÍCULO 38. UNIDADES MUNICIPALES DE ASISTENCIA
TÉCNICA AGROPECUARIA. Los municipios y distritos podrán
crear Unidades Municipales de Asistencia Técnica Agropecuaria (Umata), dentro
de su estructura administrativa, para la participación en la planeación y/o
prestación del servicio de extensión agropecuaria, acompañamiento a
productores, ejecución de proyectos agropecuarios y de desarrollo rural,
articulación institucional, apoyo logístico al sector, levantamiento de
información, y demás actividades relacionadas con su naturaleza.
Las
Umata podrán prestar el servicio de extensión agropecuaria en los términos del
presente Capítulo, y sin perjuicio de los servicios que tuvieran a cargo.
Los
municipios asegurarán la asignación presupuestal para el funcionamiento y
fortalecimiento progresivo de las Umata en términos de equipo técnico,
capacitación del recurso humano, medios tecnológicos, infraestructura y otros
medios como el transporte y la logística, con el fin de garantizar la calidad y
oportunidad de los servicios y la ejecución pertinente y oportuna de sus
funciones.
PARÁGRAFO
1. Para
ser funcionario de la Umata se exigirán como requisitos ser profesional en el
área de agronomía, veterinaria, zootecnia, biología, ingeniería forestal o
agroalimentaria, administración agropecuaria, tecnología agropecuaria, técnico
agropecuario, bachiller agropecuario y profesiones afines con el sector agropecuario,
medio ambiental y pesquero. Su vinculación se hará de acuerdo a las normas de
carrera administrativa.
PARÁGRAFO
2. Para
ser Director de Umata es obligatorio acreditar título profesional y tarjeta
profesional en áreas agropecuarias o en profesiones afines con el sector
agropecuario, medio ambiental o pesquero, así como una experiencia en el sector
agropecuario, medio ambiente o pesquero no menor de tres (3) años.
PARÁGRAFO
3. Los
territorios indígenas podrán constituir las Unidades de Asistencia Técnica
Agropecuaria, Umatas según los usos y costumbres de las comunidades.
ARTÍCULO 39. GENERACIÓN DE CAPACIDADES DE LAS
UNIDADES MUNICIPALES DE ASISTENCIA TÉCNICA AGROPECUARIA (UMATA). El
Gobierno nacional, los departamentos y los municipios, de conformidad con las
apropiaciones presupuestales disponibles, fortalecerán las habilidades y
capacidades de las Umata a través de la Actualización tecnológica, el
conocimiento de la estructura y oferta institucional del sector agropecuario, y
la promoción del acceso a esta por parte de los productores.
ARTÍCULO 40. CENTROS PROVINCIALES DE GESTIÓN
AGROEMPRESARIAL (CPGA). Los municipios podrán asociarse o
autorizar la asociación de las Umata, como respuesta a las demandas
identificadas por provincia, cuenca, subregión o cualquier otro tipo de
organización territorial dentro de un departamento, e incluso en relación con
otros departamentos; dicha asociación se podrá dar para la participación en la
planeación y/o prestación del servicio de extensión agropecuaria,
acompañamiento a productores, ejecución de proyectos agropecuarios,
articulación institucional, apoyo logístico del sector, levantamiento de
información y demás actividades que promuevan el desarrollo agropecuario y
rural.
PARÁGRAFO
1. Los
CPGA estarán conformados por los municipios que voluntariamente se asocien,
haciendo constar su voluntad en el correspondiente convenio de asociación y en
los estatutos que determinen la forma y condiciones de operación de tales
centros. Lo anterior supone la supresión de las Umata para evitar la duplicidad
de funciones.
Los
municipios asegurarán la asignación presupuestal para el funcionamiento y
fortalecimiento progresivo del CPGA en términos de equipo técnico, capacitación
del recurso humano, medios tecnológicos, infraestructura y otros medios como el
transporte y la logística, con el fin de garantizar la calidad y oportunidad de
los servicios y la ejecución pertinente y oportuna de sus funciones. En el manejo
de los recursos, el CPGA observará los principios del sistema presupuestal,
contenidos en el Estatuto Orgánico del Presupuesto, y los contratos que
celebren, se sujetarán a las normas sobre contratación administrativa.
PARÁGRAFO
2. Las
Secretarías Departamentales de Agricultura, o quien haga sus veces, tendrán la
responsabilidad de coordinar la constitución, operación y consolidación de los
CPGA.
PARÁGRAFO
3. Para
ser funcionario o director de CPGA aplican los mismos requisitos de los
parágrafos 1 y 2 del artículo 37 de la presente ley.
PARÁGRAFO 4.
Los recursos destinados para los CPGA no serán considerados como gastos de
funcionamiento de los señalados en la Ley 617 de 2000.
CAPÍTULO III.
SEGUIMIENTO Y EVALUACIÓN.
ARTÍCULO 41. SEGUIMIENTO. El
Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural - MADR y la Agencia de Desarrollo
Rural, bajo las directrices acordadas con el DNP, en coordinación con las
Secretarías de Agricultura Departamental o quien haga sus veces, realizarán el
seguimiento a la prestación del servicio de extensión agropecuaria, y remitirán
un reporte semestral a los miembros del Consejo Superior del SNIA.
La
Agencia de Desarrollo Rural realizará al menos una (1) vez al año verificación
sobre la permanencia de los requisitos de habilitación de al menos el 20% de
las Epsea habilitadas; así mismo lo hará sobre el cumplimiento de los
requisitos de las Umata y los CPGA para el cumplimiento de sus funciones. Este
porcentaje se incrementará en el tiempo a partir de esquemas tecnológicos que
permitan esta verificación de manera rápida y costo-efectiva.
ARTÍCULO
42. EVALUACIÓN. El Ministerio de Agricultura y Desarrollo
Rural y el DNP, en coordinación con la Agencia de Desarrollo Rural y las
Secretarías de Agricultura Departamental, evaluará la prestación del servicio
de extensión agropecuaria de acuerdo a los instrumentos e indicadores
recomendados por el Consejo Superior del SNIA para el efecto, para lo cual
establecerá los criterios y la periodicidad de la evaluación. La participación
de los usuarios del servicio en la evaluación será una condición necesaria en
el diseño metodológico que se aplique.
CAPÍTULO IV.
INFRACCIONES, SANCIONES Y PROCEDIMIENTO
SANCIONATORIO.
ARTÍCULO 43. ENTIDAD SANCIONADORA. La
facultad sancionatoria establecida en el presente capítulo corresponde a la
Agencia de Desarrollo Rural (ADR), quien adelantará los procesos sancionatorios
a través de sus Unidades Técnicas Territoriales.
El
procedimiento administrativo sancionatorio se adelantará de conformidad con lo
dispuesto en la presente ley y en lo no dispuesto por esta se hará de manera
subsidiaria por la Ley 1437 de 2011 (Código de
Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo), Título III,
Capítulo III, artículo 47 y siguientes de la Primera
Parte de la Ley 1437 de 2011, y demás normas que
lo sustituyan o modifiquen.
ARTÍCULO 44. INFRACCIONES. Con
el fin de evitar conductas que afecten las acciones del Subsistema de Extensión
Agropecuaria, en particular la prestación del servicio de extensión
agropecuaria, y sin perjuicio de las demás acciones administrativas, penales o
civiles a que haya lugar, se considerará como infracción el incumplimiento e
inobservancia de las disposiciones del presente título y de las normas que lo
reglamenten, en especial las conductas que se describen a continuación:
1.
Infracciones de las EPSEA:
a)
Incumplimiento de las obligaciones planteadas en los PDEA, o en el contrato de
prestación de servicios de extensión agropecuaria.
b)
Prestar el servicio de extensión agropecuaria sin estar debidamente habilitado
para el efecto.
c)
Presentar documentación falsa o irregular para efectos de la habilitación.
d)
Destinar los recursos asignados a los PDEA para fines distintos a la prestación
del servicio de extensión agropecuaria.
2.
Infracciones de los usuarios:
a)
Presentar documentación falsa o irregular para efectos del registro de
usuarios.
b)
No ejecutar las acciones de extensión agropecuaria acordadas con la Epsea, sin
justificación.
ARTÍCULO 45. SANCIONES Y SU GRADUALIDAD. Las
sanciones a imponer por parte de la Agencia de Desarrollo Rural (ADR) se
clasifican como leves, graves o gravísimas dependiendo del tipo de infracción
en que se haya incurrido. La infracción de la EPSEA del literal a) del
artículo 43 de la presente ley será
leve cuando el incumplimiento a la obligación contractual no recaiga en alguno de
los elementos esenciales del contrato, graves cuando el incumplimiento a la
obligación contractual recaiga en alguno de los elementos esenciales y
gravísima cuando el incumplimiento a la obligación contractual recaiga en
alguno de estos elementos y adicionalmente se altere el orden público,
económico, social o ambiental.
La
infracción de la EPSEA del literal b), c) y d) del artículo 44 de la presente ley se
considerarán como graves si se comprueba la culpa del infractor y gravísimas si
se comprueba el dolo del infractor.
La
infracción de los usuarios del literal a) del artículo 44 de la presente ley será
grave si se comprueba la culpa del infractor y gravísima si se comprueba dolo
del infractor.
La
infracción de los usuarios del literal b) del artículo 44 de la presente ley será
leve cuando el incumplimiento de la acción de extensión no altere el orden
público, económico, social o ambiental, grave cuando con el incumplimiento de
la acción de extensión se compruebe la culpa del infractor y altere el orden
económico, social o ambiental y gravísima cuando con el incumplimiento se
compruebe el dolo del infractor y altere el orden social, económico o
ambiental.
Las
sanciones serán:
1.
Para las EPSEA, inhabilitación temporal o permanente, y multa de hasta
quinientos (500) salarios mínimos mensuales legales vigentes cuando la
infracción sea leve; multa de hasta mil (1.000) salarios mínimos mensuales
legales vigentes cuando la infracción sea grave y hasta dos mil (2.000) salarios
mínimos mensuales legales vigentes cuando la infracción sea gravísima.
2.
Para los usuarios, suspensión temporal cuando la infracción sea leve o grave y
suspensión definitiva del servicio de extensión agropecuaria cuando la
infracción sea gravísima.
PARÁGRAFO
1. Las
conductas leves podrán ser subsanadas por parte de los usuarios o de las Epsea
que logren mitigar el impacto de sus conductas, caso en el cual no se impondrán
sanciones.
PARÁGRAFO
2. La
Agencia de Desarrollo Rural (ADR) como autoridad sancionatoria podrá hacer el
cobro coactivo de las multas que se impongan y que estén debidamente
ejecutoriadas.
TÍTULO IV.
DISPOSICIONES FINALES.
ARTÍCULO 46. REGLAMENTACIÓN. Para
efectos de su implementación, el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural
reglamentará las materias técnicas objeto de la presente ley.
ARTÍCULO 47. VIGENCIA Y DEROGATORIA. La
presente ley rige a partir de la fecha de su publicación, y deroga las
disposiciones que le sean contrarias, en especial la Ley 607 de 2000 y sus normas
reglamentarias.
El
Presidente del Honorable Senado de la República,
EFRAÍN JOSÉ CEPEDA SARABIA.
El
Secretario General del Honorable Senado de la República,
GREGORIO ELJACH PACHECO.
El
Presidente de la Honorable Cámara de Representantes,
RODRIGO LARA RESTREPO.
El
Secretario General de la Honorable Cámara de Representantes,
JORGE HUMBERTO MANTILLA SERRANO.
REPÚBLICA
DE COLOMBIA – GOBIERNO NACIONAL
Publíquese
y cúmplase.
Dada
en Bogotá, D. C., a 29 de diciembre de 2017.
JUAN MANUEL SANTOS CALDERÓN
El
Ministro del Interior,
GUILLERMO ABEL RIVERA FLÓREZ.
El
Ministro de Hacienda y Crédito Público,
MAURICIO CÁRDENAS SANTAMARÍA.
El
Ministro de Agricultura y Desarrollo Rural,
JUAN GUILLERMO ZULUAGA CARDONA.
La
Ministra de Educación Nacional,
YANETH GIHA TOVAR.
III.
INTERVENCIONES
DE ENTIDADES PÚBLICAS
1.     Presidencia
de la República[4].
Solicita
declarar la exequibilidad de la Ley bajo control. En primer lugar,
menciona que la disposición (i) fue expedida siguiendo el procedimiento
dispuesto en el artículo 1° del Acto Legislativo 01 de 2016, “por medio del
cual se establecen instrumentos jurídicos para facilitar y asegurar la
implementación y desarrollo normativo del Acuerdo Final para la Terminación del
Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera”; (ii) constituye
un desarrollo necesario del Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y
la Construcción de una Paz Estable y Duradera (en adelante, Acuerdo Final); y
(iii) su contenido material es respetuoso de la Constitución y de los
instrumentos que se integran a ella a través del Bloque de Constitucionalidad.
De
un lado, analiza la competencia del Congreso de la República para la expedición
de la Ley 1876 de 2017 en el marco del Acto Legislativo 01 de 2016, explica la
importancia de la Ley para el desarrollo e implementación del Acuerdo Final y
su conexidad con este. Por otra parte, revisa el contenido de la Ley 1876 con
el propósito de demostrar que es compatible con la Constitución. En ese
sentido, la intervención se concentra en evidenciar que la Ley 1876 de 2017
cumple con el requisito de conexidad propio del trámite especial para promulgar
leyes que implementen el Acuerdo Final, respeta y desarrolla la Constitución,
al tiempo que es respetuosa de la Constitución y las normas que se integran a
ella.
Dentro
del contexto general, la intervención plantea que el Estado ha
propuesto políticas públicas y regulación legal para que el sector agropecuario
sea más competitivo y contribuya a la mejoría de las condiciones de vida de los
pobladores rurales. No obstante, señala que para crear
condiciones necesarias para aumentar la competitividad del campo es necesario
contar con asistencia técnica e inversión en investigación, innovación y
desarrollo tecnológico.
Bajo
este contexto, pone de presente que surge la necesidad de establecer una nueva
estrategia que permita prestar los servicios de asistencia técnica a los
productores agropecuarios, así como el ajuste del Sistema Nacional de Ciencia y
Tecnología Agroindustrial (SNCTA). En este ejercicio analiza las limitantes de
la Ley 607 de 2000 con el fin de proponer un ajuste normativo que recoja los
retos planteados por el Plan Nacional de Desarrollo, la Misión para la
Transformación del Campo y el Acuerdo de Paz firmado entre el Gobierno Nacional
y las FARC-EP. Punto donde considera, cobra relevancia la expedición de la Ley
1876 de 2017.
En
ese orden, y dadas las condiciones existentes en el sector agropecuario,
sostuvo que la creación del Sistema Nacional de Innovación Agropecuaria (SNIA)
y del Servicio Público de Extensión Agropecuaria (SPEA), permiten mejorar la
productividad, competitividad y sostenibilidad del sector agropecuario del
país, a través de programas como el Plan Nacional de Asistencia Integral
Técnica, Tecnológica y de Impulso a la Investigación.
De
manera puntual, afirma que la Ley 1876 de 2017, facilita la implementación del
Acuerdo Final, y desarrolla lo consagrado en el acápite de Asistencia Técnica
(1.3.3.2.) del Punto 1 sobre la Reforma Rural Integral, que establece “el
Gobierno Nacional diseñará e implementará un Plan Nacional de asistencia integral
técnica, tecnológica y de impulso a la investigación”, ello como parte de
los Planes Nacionales para la Reforma Rural Integral establecidos en el numeral
1.3. del Acuerdo Final.
Así,
advierte que el contenido de la ley bajo examen, constituye un condicionante
para la materialización de la transformación estructural del campo colombiano
pretendida por el Acuerdo Final. Específicamente, contribuye al cumplimiento
del compromiso de implementar Planes Nacionales para la Reforma Rural Integral,
en este caso relacionados con la Asistencia Técnica y la Educación Rural en el
sector agropecuario, para su oportuno desarrollo. Afirmando que de la efectiva
puesta en marcha de estos planes depende parte del éxito del proceso de paz,
puesto que tal condición resulta efectiva, en la medida en que la población
rural, pueda poner a producir la tierra y vivir de la actividad agropecuaria en
condiciones de bienestar y buen vivir.
Indica
también que la disposición facilita la implementación de Acuerdo Final en razón
a que la innovación y la tecnología son la mejor forma de impulsar el
desarrollo en el sector agropecuario, ya que ofrecen alternativas eficientes y
soluciones a problemas de diferente índole en todas las etapas de la
producción, de manera sostenible, así como facilita la información para tomar
mejores decisiones de política pública.
En
ese orden de ideas, considera que el Sistema Nacional de Innovación
Agropecuaria (SNIA) establecido mediante la Ley 1876 de 2017, facilita y
asegura la implementación del Acuerdo de Paz en la medida que organiza una
institucionalidad clara (estrategias, planes, plataformas, procedimientos,
financiación, seguimiento y evaluación) para que las autoridades, en
coordinación con los diferentes actores a lo largo del país, dirijan los
esfuerzos y los recursos hacia el mismo objetivo de mejorar la productividad,
la competitividad y la sostenibilidad del sector agropecuario colombiano a
través de la investigación, los desarrollos tecnológicos y la formación y
capacitación en la materia.
En
cuanto al análisis de conexidad plantea que en cumplimiento de este
requisito, la Ley 1876 de 2017 (i) tiene un vínculo cierto y verificable,
entendiendo por este una relación de medio a fin necesaria en la que pueda
constatarse que sin la norma a expedir (medio) la implementación del
Acuerdo Final (fin) se ve obstruida; (ii) sirve para facilitar o
asegurar la implementación del Acuerdo; y (iii) no regula aspectos diferentes,
ni desborda el ámbito de asuntos imprescindibles para el proceso de implementación
del Acuerdo.
Explica
la conexidad objetiva, señalando que el contenido material de la Ley
1876 de 2017, pretende generar condiciones necesarias para la implementación
del Acuerdo Final y para la terminación del conflicto en razón a que, atiende
de manera general al pilar del Acuerdo Final relativo a la Reforma Rural
Integral. Esto por cuanto permite la implementación de medidas materiales
orientadas al desarrollo del sector agropecuario en beneficio de la población
rural colombiana, a través del Sistema Nacional de Innovación Agropecuaria
(SNIA) y del Servicio Público de Extensión Agropecuaria. A la vez, contribuye a
la implementación de los Puntos 3 y 4 del Acuerdo Final, relativos al Fin del
Conflicto y a la Solución del Problema de las Drogas Ilícitas, respectivamente,
porque permite la reincorporación de los excombatientes a la sociedad civil al
ofrecerles un futuro en el sector agropecuario que implica además una
alternativa a los cultivos ilícitos.
En
cuanto a la conexidad estricta o teleológica señala que frente al
nivel externo, el artículo 1° de la Ley 1876 deja claro el vínculo entre la Ley
y un componente específico y concreto del Acuerdo Final, cuando “establece
que se busca la implementación de herramientas fundamentales para mejorar la productividad,
competitividad y sostenibilidad del sector agropecuario”, a través de
acciones de investigación, desarrollo tecnológico, transferencia de tecnología,
gestión del conocimiento, formación, capacitación y extensión en el marco de
procesos de innovación, lo cual se relaciona con el punto 1.3. del Acuerdo
Final, relativo a los “Planes Nacionales para la Reforma Rural Integral”,
que hace parte del primer pilar del Acuerdo sobre la Reforma Rural Integral.
De
manera concreta, considera que la Ley 1876 busca la implementación inmediata de
medidas materiales para el desarrollo del sector agropecuario dentro del
Sistema Nacional de Innovación Agropecuaria (SNIA) y del Servicio Público de
Extensión Agropecuaria que dan cumplimiento al compromiso específico adquirido
por el Gobierno de crear e implementar, como parte de los Planes Nacionales
para la Reforma Rural Integral, planes en materia de Desarrollo Social, en
concreto respecto de la educación rural.
Frente
al nivel interno, plantea que la exposición de motivos de la Ley 1876 da
cuenta del vínculo entre las motivaciones que dieron origen a la Ley y las
medidas establecidas en la misma para el cumplimiento del fin específico
relacionado con el Acuerdo Final. Por un lado, el Gobierno identifica “la
necesidad de analizar los resultados de la implementación de la Ley 607 de 2000
para proponer una nueva estrategia que permita prestar los servicios de
asistencia técnica a los productores agropecuarios” y así “proponer un
ajuste normativo que recoja los retos planteados por el Plan Nacional de
Desarrollo, la Misión para la Transformación del Campo y el Acuerdo de Paz
firmado entre el Gobierno Nacional y las FARC-EP”, y por otro lado, explica
cómo el contenido de la Ley objeto de estudio, atiende el Punto 1 del Acuerdo
Final, sobre Reforma Rural Integral, en particular respecto del “compromiso
1.3.2.2. sobre Educación Rural”, parte del numeral 1.3.2. relativo al
Desarrollo Social 3.2., y respecto del numeral 1.3.3.2. sobre las propuestas de
estímulos al sector agropecuario, entre las que se encuentra la prestación de
la asistencia técnica agropecuaria, por lo cual esta Ley es necesaria para
cumplir con parte de los objetivos del Acuerdo Final a través de Planes Nacionales
para la Reforma Rural Integral.
En
ese orden de ideas, supone que la Ley 1876 establece herramientas, instrumentos
y mecanismos en materia de innovación, investigación, tecnología, conocimiento,
formación y capacitación en el sector agropecuario que permiten mejorar su
productividad, competitividad y sostenibilidad y de ese modo desarrollar el
sector para contribuir a la transformación estructural del campo, creando
condiciones de buen vivir y bienestar para la población rural.
Por
último, advierte que la Ley 1876 de 2017 se construyó a partir de la
experiencia obtenida tras dieciséis años de aplicación de la Ley 607 de 2000,
de donde se rescataron figuras exitosas como las Unidades Municipales de
Asistencia Técnica Agropecuaria - UMATA, o los Centros Provinciales de Gestión
Agro empresarial - CPGA, pero se incorporaron nuevos elementos necesarios, como
la posibilidad de que se fijen tasas por la prestación de servicios de
asistencia técnica (ahora extensión agropecuaria) por autoridades
territoriales, así como la vinculación de la reciente Agencia de Desarrollo
Rural - ADR, entidad encargada de ejecutar la política de desarrollo
agropecuario y rural con enfoque territorial, promoviendo, estructurando y
llevando a cabo planes y proyectos para el sector, a lo largo del país con su
presencia territorial, en conjunto con las diferentes instancias y autoridades
territoriales.
Así,
concluye con la exposición de un análisis material de constitucionalidad donde,
a su parecer muestra como la Ley 1876 de 2017 no sólo tiene una relación
estrecha con el Acuerdo Final, sino que es respetuosa de la Constitución y
materializa algunos de sus principios y disposiciones. Plantea un análisis del
articulado por bloques, los cuales pueden resumirse de la siguiente manera:
1. Título I: Objeto, Definiciones y Principios
(artículos 1° a 3°)
1.1.-Objeto (art. 1o).
El
objeto de la Ley no presenta problemas de constitucionalidad. Por el contrario,
muestra que la ley se estructura en concordancia con los mandatos
constitucionales y legales. Establece herramientas fundamentales para lograr
que las acciones de investigación, desarrollo tecnológico, transferencia de
tecnología, gestión del conocimiento, formación, capacitación y extensión,
soporten efectivamente los procesos de Innovación requeridos para mejorar la productividad,
competitividad y sostenibilidad del sector agropecuario colombiano. Ello a
través de la creación y de la implementación del Sistema Nacional de Innovación
Agropecuaria (SNIA) como un Subsistema del Sistema Nacional de Competitividad,
Ciencia, Tecnología e Innovación (SNCCTI), y del Servicio Público de Extensión
Agropecuaria, lo que implica la asignación de funciones y competencias a las
entidades del orden nacional y territorial que componen el SNIA.
Advierte que la asignación de funciones y competencias
a las entidades del orden nacional y territorial en el marco del SNIA y de la
prestación del servicio público de extensión agropecuaria no tiene reserva de
ley orgánica.
Señala también que la Ley 1876 de 2017 no regula
aspectos fundamentales o nucleares del reparto de competencias entre la nación
y las entidades territoriales, pues la asignación de funciones y competencias a
las diferentes entidades del orden nacional y territorial respecto del SNIA y
de la prestación del servicio de extensión agropecuaria no es un asunto medular
de la distribución de competencia nivel nación-territorio. Por lo tanto, de
acuerdo con la jurisprudencia constitucional, dicho contenido de la Ley 1876 no
está sometido a ley orgánica, por lo que no existe al respecto ningún problema
de constitucionalidad.
Adicionalmente, aduce que el propósito de la Ley es
concordante con los mandatos constitucionales (arts. 1o, 2°, 13, 25,
64 y 65 de la Carta Política).
1.2.- Definiciones y Principios (arts. 2o
y 3o). La aplicación de
la Ley 1876 de 2017 se orienta por las definiciones y los principios que se
señalan en sus artículos 2° y 3°, principios que son de carácter transversal y
permiten el cumplimiento del objeto de la Ley. De igual forma, da un enfoque
diferencial, que consiste en el reconocimiento de las particularidades y
características propias de las comunidades que habitan en el medio rural.
Incorpora también una visión más amplia de innovación entendiendo que es un
proceso en el cual diversos actores y agentes aportan y participan para lograr
la gestión y apropiación del conocimiento, la investigación, el desarrollo
tecnológico y la innovación de forma más pertinente y colegiada.
Igualmente, aborda dinámicas de innovación bajo el
principio de articulación no sólo entre diversas instituciones, instancias y
actores, sino también entre recursos y procesos, para hacer efectiva la
implementación de la política de innovación agropecuaria y lograr los objetivos
de la Ley. Adicionalmente, se establece la importancia de alinear esta política
con las acciones adelantadas entorno al ordenamiento social y productivo de la
propiedad, así como reconocer que la orientación al mercado y la vinculación a
las cadenas de valor permiten garantizar una política enfocada al desarrollo
económico y social del sector rural. Asimismo, plantea el principio de
desarrollo sostenible, el cual aporta una visión de ordenamiento territorial
que considera el buen manejo de los recursos naturales y del ecosistema, sin
restarle importancia a los aspectos económico y social del campo colombiano.
Así las cosas, el objeto y los principios que
orientan la aplicación de la Ley 1876 de 2017 no solo son respetuosos de la
Constitución, sino que se identifican con principios y disposiciones concretas de
la Carta Política (art. 1o, 13, 61, 65 y 288 Superiores), por lo
cual la desarrollan y materializan.
2.  Título II: Sistema Nacional de Innovación
Agropecuaria SNIA (arts. 4° a 23). Sostiene
que para
la puesta en marcha del SNIA y el cumplimiento de su objeto, la Ley propone una
arquitectura del sistema basada en subsistemas (Subsistema Nacional de
Formación y Capacitación para la Innovación Agropecuaria, Subsistema Nacional
de Extensión Agropecuaria), los cuales están definidos como el conjunto de
políticas, instrumentos y actores, así como las relaciones que estos promueven,
con el objetivo de orientar, planificar, implementar y evaluar las acciones a
desarrollar en cada uno de sus ámbitos.
Los ámbitos
de estos subsistemas se orientan hacia: i) la gestión y apropiación del
conocimiento, la generación de tecnologías y productos tecnológicos, la
provisión de servicios tecnológicos, entre otros, en el marco de las acciones
de investigación y desarrollo tecnológico agropecuario; ii) en el ámbito
de las acciones de la extensión agropecuaria, se busca el desarrollo de
competencias, habilidades y capacidades en los productores para la gestión de
su actividad productiva, la conformación de organizaciones, la incorporación de
prácticas y tecnologías y el empoderamiento para gestionar el desarrollo y
mejoramiento de su calidad de vida; y iii) en cuanto al ámbito de la
formación y capacitación para la Innovación, se enfocan los esfuerzos en el
aseguramiento la calidad y pertinencia de sus programas, buscando fortalecer
los perfiles de los actores en el territorio, Independientemente del rol que
jueguen en el proceso de innovación agropecuaria.
Expone que la creación del Sistema Nacional de
Innovación Agropecuaria (SNIA), como parte del Sistema Nacional de
Competitividad, Ciencia, Tecnología e Innovación (SNCCTI), y compuesto por sus
tres subsistemas, es la mejor manera de organizar y dinamizar el conjunto de
actores, relaciones, recursos y reglas que permitan desarrollar las
herramientas para lograr que la investigación, el desarrollo tecnológico, la
transferencia de tecnología, la formación y la extensión agropecuaria soporten
efectivamente los procesos de innovación requeridos para mejorar la productividad,
competitividad y sostenibilidad del sector agropecuario colombiano.
Así mismo, sostiene que dicho sistema deberá definir
los mecanismos de organización, articulación y gobernanza a partir de los tres
ámbitos en los que se expresa un sistema de innovación, como son (i) la
investigación y desarrollo tecnológico, (ii) la extensión agropecuaria y (iii)
la formación y capacitación para la innovación que se conformarán como
subsistemas del SNIA.
En desarrollo del principio de articulación,
menciona que el SNIA cuenta con espacios a nivel nacional y regional que
permiten concertar e implementar sus acciones, y coordinarse con el Sistema
Nacional de Competitividad, Ciencia, Tecnología e Innovación (SNCCTI). Es así
como el Consejo Nacional de Secretarios de Agricultura (CONSA), los Consejos
Seccionales de Desarrollo Agropecuario, Pesquero, Forestal, Comercial y de
Desarrollo Rural (CONSEA), los Consejos Municipales de Desarrollo Rural (CMDR),
y las Comisiones Regionales de Competitividad, son espacios donde se planifica,
implementa y evalúa la política de innovación agropecuaria. Para el
cumplimiento de sus funciones, el SNIA se apoya en un Consejo Superior que
integra diferentes entidades relacionadas con esta materia entre las cuales se
encuentran Colciencias y CORPOICA, el cual dará lineamientos para la
operatividad e implementación del SNIA. Además, el SNIA promueve la
conformación y/o dinamización de redes de innovación y los Sistemas
Territoriales de Innovación Agropecuaria, que contribuyen a la convergencia de
diferentes actores para la gestión de las soluciones a las necesidades
sectoriales en materia de ciencia, tecnología e innovación (CTI).
Afirma que con el objetivo de capitalizar los
esfuerzos del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural y Colciencias
entorno a la planificación a mediano y largo plazo de la CTI agropecuaria, en
apoyo con otras disposiciones que se han venido trabajando desde el 2012, la
Ley 1876 contempla el Plan Estratégico de Ciencia, Tecnología e Innovación
Agropecuaria y la Agenda Dinámica Nacional de Investigación, Desarrollo
Tecnológico e Innovación.
En
algunas de sus apreciaciones señala también, que la disposición,
mantiene el deber de prestación del servicio público de extensión agropecuaria
a cargo de las autoridades territoriales, siguiendo lo señalado en la Ley 715
de 2001 (Título VI - Participación de Propósito General). Así mismo, habilita
fuentes de financiación posibles para que el Gobierno pueda cumplir con el
mencionado compromiso.
Finalmente indica que el SNIA es respetuoso de la
autonomía de las entidades territoriales consagrada en el artículo 287 superior
y compatible con la descentralización administrativa (art. 1o C.P).
Así como también con los principios de coordinación, concurrencia y
subsidiariedad (art. 288 ib.). Todo esto en la medida en que son las
autoridades territoriales las que determinan sus necesidades y tienen la
responsabilidad de prestar el servicio de extensión agropecuaria, mientras que
las instancias nacionales apoyan esta dinámica ejerciendo funciones de
asesoría, de coordinación y de administración.
De las anotadas circunstancias, precisa que el
funcionamiento del SNIA y de sus subsistemas se rige por el propósito de
proteger el campo colombiano y sus trabajadores, lo cual redunda en la
materialización de las disposiciones constitucionales generales sobre la
promoción de la prosperidad y la vigencia de un orden justo (art. 2 C.P.), la
igualdad (art. 13 C.P.) y el trabajo en condiciones dignas (art. 25 C.P.), y de
las disposiciones constitucionales específicas sobre la protección y garantía
de una mejor calidad de vida para los trabajadores agrarios a través de la
prestación de servicios de educación y asistencia técnica y de la promoción de
la investigación y de la transferencia de tecnología (arts. 64 y 65 ib.).
3. Título III: Prestación del Servicio de Extensión
Agropecuaria (artículos 24 a 45)
3.1.- Prestación del servicio de extensión
agropecuaria (artículos 24 a 29). Frente a este
grupo de artículos afirma que la Ley 1876 de 2017 propone un cambio de
enfoque respecto a los servicios de acompañamiento al productor que permita
ampliar su ámbito de la asistencia técnica a la extensión agropecuaria. En
consecuencia, se plantea el acompañamiento integral a los productores
agropecuarios para que incorporen en su actividad productiva prácticas,
productos, tecnologías, conocimientos y comportamientos que beneficien su
desempeño y mejoren su competitividad y sostenibilidad, así como su aporte a la
seguridad alimentaria y al desarrollo integral de la población rural.
Respecto a la planificación del servicio de
extensión agropecuaria, prevé la articulación de los actores, estrategias y
herramientas con una visión de desarrollo con enfoque territorial, lo que
implica el liderazgo de los gobiernos departamentales en colaboración con sus
municipios, y con base en el Plan de Desarrollo Departamental, el Plan de
Ordenamiento Territorial y demás herramientas de planificación aportadas por el
Ministerio de Agricultura de Desarrollo Rural y sus entidades adscritas.
Entre otros aspectos, también señala que la Ley no
sólo permite el financiamiento a partir de todo tipo de fuente de recursos,
sino que establece un subsidio y una tasa para la prestación del Servicio
Público de Extensión Agropecuaria orientados al logro de los objetivos
propuestos en los PDEA, sin olvidar el enfoque diferencial.
De igual forma, precisa que las disposiciones
relativas a la prestación del servicio de extensión agropecuaria son
respetuosas de la autonomía de las entidades territoriales (art. 287 C.P.), del
principio de legalidad tributaria (art. 338 C.P.), de la igualdad (art. 13
C.P.) y de los deberes estatales frente a la población agraria (arts. 64 y 65
C.P.). Además, la creación de la tasa retributiva de servicios por la
prestación del servicio de extensión agropecuaria va en línea con el artículo
338 de la Carta Política que consagra el principio de legalidad tributaria.
3.2.- Usuarios y prestadores del servicio de
extensión agropecuaria (artículos 30 a 37). A este
respecto, aduce que la Ley 1876 determina como se definen los
usuarios y los prestadores del servicio de extensión agropecuaria. Así, como
los grupos que deben definirse en desarrollo del principio de enfoque
diferencial y reconociendo las diversas formas de producción agropecuaria
existentes en el territorio. Ello definiendo criterios de clasificación,
caracterización y focalización de los usuarios, buscando la equidad en las
condiciones de acceso al servicio para todos los beneficiarios.
Afirma
que la
Ley 1876 incluye disposiciones sobre la habilitación de las entidades
prestadoras del servicio de extensión agropecuaria (EPSEAS) y su selección y
contratación por parte de los municipios, del Ministerio de Agricultura y
Desarrollo Rural y de la Agencia de Desarrollo Rural y sobre las oportunidades
de capacitación y certificación de competencias laborales tanto a los actores
del Subsistema de Extensión Agropecuaria como a los estudiantes de pregrado.
Concluye señalando que el contenido de los artículos
se enmarca en la potestad de configuración del legislador y permite el
cumplimiento de importantes deberes del Estado como garantizar la igualdad
material (art. 13 C.P.) tanto para los usuarios como para los prestadores del
servicio y promover el acceso de los trabajadores agrarios al servicio de
educación y asistencia técnica (art. 64 C.P.).
3.3. Unidades municipales de asistencia técnica
agropecuaria y centros provinciales de gestión agroempresarial (artículos 38 a
40). Afirma
que se definirán
estrategias para su participación y articulación con el SNIA. Ello, con el
ánimo de capitalizar la institucionalidad territorial entorno a la prestación
del servicio de asistencia técnica, como son las Unidades Municipales de
Asistencia Técnica Agropecuaria (UMATA) y los Centros Provinciales de Gestión
Agroempresarial (CPGA). Además, el sistema deberá proporcionar las herramientas
para brindar el soporte al Subsistema de Extensión Agropecuaria, para vincular
el servicio con los resultados de procesos de investigación e innovación
agropecuaria, incluyendo el uso de las tecnologías de la comunicación y la
información.
Sobre el particular, no percibe inconveniente en
materia constitucional y concluye que las disposiciones son una muestra del
aprovechamiento de la capacidad instalada y del uso del andamiaje y la
Infraestructura institucionales existentes por parte del SNIA para su
funcionamiento.
3.4. Seguimiento y evaluación (artículos 41 y 42). Muestra
como el
SNIA y sus subsistemas están sujetos al seguimiento por parte del Ministerio de
Agricultura y Desarrollo Rural y la Agencia de Desarrollo Rural y a la
evaluación por parte de estos y el Departamento Nacional de Planeación el
diseño e implementación incluye la participación de todos los actores
involucrados en el proceso de innovación, en particular, para la ejecución de
los servicios de asistencia técnica y/o extensión agropecuaria.
En ese orden, considera que el seguimiento y la
evaluación son acciones típicas y necesarias en el marco de una política
pública y su implementación, que se contemplan desde el diseño de la política
pública y permiten la verificación de resultados, retroalimentación y adopción
de medidas tendientes al logro de los objetivos de esta.
3.5.- Infracciones, sanciones y procedimiento sancionatorio
(artículos 43 a 45). Explica que el fundamento de
la necesidad de establecer sanciones se deriva del compromiso de regulación y
supervisión de la calidad del servicio, con el objeto de determinar faltas y
sanciones en el Subsistema de Extensión Agropecuaria.
Frente a lo cual afirma que el procedimiento
administrativo sancionatorio se regirá, en lo no dispuesto en esta ley, por el
Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley
1437 de 2011). Además, entiende que la Agencia de Desarrollo Rural deberá
respetar toda la jurisprudencia constitucional en la materia. Disposiciones que
están en armonía con la Carta Política puesto que se justifica en las
facultades de inspección, vigilancia y control en cabeza del Estado.
2. Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural[5].
Solicita
la declaratoria de exequibilidad de la Ley bajo examen. El interviniente
pone de presente que su propósito es dar “alcance a la
intervención presentada por la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la
República el 2 de agosto de 2018”, en ese sentido, secundarla y
complementarla. En consecuencia, plantea que la Ley 1876 de 2017 es de gran
importancia para la implementación del Acuerdo Final, pues ésta habilita
institucionalmente al Estado para el cumplimiento de sus compromisos, ofreciendo
alternativas productivas a corto plazo que permitan i) la reincorporación
a la vida civil de los excombatientes; ii) la reconversión
productiva de los cultivos ilícitos; y iii) opciones de acciones
concretas como medidas de reparación.
Inicialmente,
expone lo establecido en el Acuerdo Final en relación con la Reforma Rural
Integral, los grupos previstos de Planes Nacionales como estímulos a la
productividad, así como también, explica los compromisos del Gobierno Nacional
en la materia. En ese sentido, señala que la Ley 1876 de 2017 facilita y
asegura la implementación del Acuerdo de Paz, en razón a que garantiza i)
alternativas productivas que permitan a la población rural poner a producir la
tierra y vivir de la actividad agropecuaria en condiciones de bienestar y buen
vivir; ii) alternativas productivas para la población rural, entre ella,
los integrantes de las FARC-EP que se reincorporan a la vida civil; y iii)
alternativas productivas a los cultivos ilícitos, con formación, capacitación,
investigación y desarrollo tecnológico, para la población rural que enfrenta
tal reto.
Explica
que se cumple con el compromiso del Gobierno Nacional de establecer un Plan
Nacional de Asistencia Integral, Técnica, Tecnológica y de Impulso a la
Investigación, así como la responsabilidad de garantizar el servicio
público de asistencia agropecuaria (ahora denominado extensión agropecuaria), y
avanza así desde la institucionalidad. Facilita la creación e implementación
del Plan Nacional de Educación Rural a través del Subsistema
Nacional de Formación y Capacitación para la Innovación Agropecuaria, donde
se resolverá la necesidad de formación y capacitación en el sector rural, bajo
la coordinación del Ministerio de Educación Nacional, y con la participación,
entre otras, del SENA, el ICETEX, Universidades y colegios.
Respecto
a la conexidad objetiva del texto de la Ley 1876 de 2017 y el Acuerdo
Final de Paz, señala que está relacionada específicamente en el punto 3 del
numeral 5.2 (Cumplimiento del Criterio de Conexidad por parte de Ley 1876) de
conformidad con la intervención de la Secretaría Jurídica de la Presidencia.
Frente a lo cual adiciona algunas precisiones y afirma que se cumple con los
criterios de control formales y materiales que realiza la Corte sobre las
normas que expida el Presidente de la República en el marco de las facultades
extraordinarias conferidas mediante el Acto legislativo 01 de 2016, artículo
2º.
En
cuanto al trámite dado al proyecto por vía extraordinaria del Procedimiento
Legislativo Especial para la Paz, aduce que es bajo el entendido de que, por la
dimensión de los compromisos derivados del Acuerdo, “el trámite de normas
necesarias para la implementación del acuerdo de paz efectivamente requiere de
agilidad”. Así, menciona que el Gobierno Nacional pensó la Ley 1876 de 2017
tanto como una respuesta para quienes han dejado las armas, como para quienes
actualmente no pueden poner a producir la tierra y vivir de la actividad
agropecuaria en condiciones de bienestar y buen vivir, razones del origen del
conflicto.
En
esa medida, efectúa un análisis respecto al procedimiento legislativo en el
desarrollo de la Ley bajo estudio, la cual contó con la participación de
diferentes actores entre los que se encuentra la Comisión de Seguimiento,
Impulso y Verificación a la Implementación del Acuerdo Final, y diferentes
congresistas que hicieron propuestas durante el proceso legislativo.
Finalmente,
realiza un “análisis material” de la disposición donde adujo que el
Sistema Nacional de Innovación Agropecuaria - SNIA responde tanto a los fines
estatales constitucionales y legales (incluyendo el Plan Nacional de Desarrollo
2014-2018), como a los compromisos del Gobierno Nacional en el Acuerdo, para
finalizar mostrando la estructura de la normativa bajo estudio.
IV.
CONCEPTO DE LA PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN
El
Procurador General de la Nación, mediante el concepto QO642 del 27 de agosto de
2018, solicita que la Corte declare la exequibilidad respecto
del uso del Procedimiento Legislativo Especial para la Paz y de la observancia
de las reglas del trámite en la formación de dicha ley, así como también de los
artículos 1 a 25, 27, 30 a 42, 46 y 47; la exequibilidad condicionada de
los artículos 26, 28, 43, 44, 45, del numeral 9°, el parágrafo 4° y
del último parágrafo transitorio del artículo 29; así como también la inexequibilidad
de sendos apartes de los artículos 28, 44 y 45 de la Ley bajo
examen.
En
primer lugar, el Ministerio Público revisa el procedimiento legislativo que dio
lugar a la expedición de la Ley 1865 de 2017 -control competencial y control
formal-, donde efectúa el juicio de conexidad de conformidad con lo establecido
en la jurisprudencia de la Corte Constitucional y en el Acto Legislativo 01 de
2016, para posteriormente, efectuar el análisis del articulado.
En
relación con la conexidad material aduce que la Ley 1876 de 2017 plantea
por objeto la creación y puesta en marcha del Sistema Nacional de Innovación
Agropecuaria (SNIA) para lograr que acciones de investigación, desarrollo
tecnológico, transferencia de tecnología, gestión del conocimiento, formación,
capacitación y extensión, soporten efectivamente los procesos de innovación
requeridos para mejorar la productividad, competitividad y sostenibilidad del
sector agropecuario colombiano, dando alcance al punto 1 del Acuerdo Final,
denominado “Hacia un Nuevo Campo Colombiano: Reforma Rural Integral”, donde
las partes convinieron que la transformación estructural del campo crearía
condiciones de bienestar para la población rural y contribuiría a la
construcción de una paz estable y duradera. Contexto en el cual las medidas
orientadas a remediar la exclusión del campesinado y el atraso de las
comunidades rurales resultan fundamentales para conseguir dicho objetivo.
Expone
las consideraciones del punto 1 del Acuerdo, donde considera que si bien es
cierto el acceso a la tierra es una condición necesaria para la transformación
del campo, también debe tenerse en cuenta que esa sola condición resulta
insuficiente para mejorar per se la calidad de vida de la población
rural. De allí la necesidad de crear “planes nacionales financiados y
promovidos por el Estado destinados al desarrollo rural integral para la
provisión de bienes y servicios públicos”, entre ellos, la “asistencia
técnica”.
De
esta manera, sostiene que un cotejo entre la ley objeto de examen y el punto 1
del Acuerdo, concretamente con lo concertado en 1.3.3.2., permite colegir un
vínculo estrecho y directo entre los textos, en tanto que la regulación legal
genera los instrumentos para el cumplimiento del compromiso gubernamental de
instituir uno de los planes nacionales para la Reforma Rural Integral.
Respecto
a la conexidad teleológica sostiene que la finalidad de
la ley es cumplir con el deber de diseñar e implementar un plan nacional de
asistencia técnica en el sector agropecuario.
En
ese aspecto, esboza que con la Ley 1876 de 2017, se integró al Sistema Nacional
de Innovación Agropecuaria las políticas, estrategias, programas, proyectos,
metodologías y mecanismos para la gestión, promoción, financiación, protección
y divulgación de la investigación, desarrollo tecnológico e innovación en el
sector agropecuario, así como los entes públicos, privados o mixtos, y demás
actores que desarrollen o promuevan actividades científicas, tecnológicas o de
innovación para el sector. Paralelamente, el SNIA colabora con el Sistema
Nacional de Competitividad, Ciencia, Tecnología e Innovación en la
identificación de políticas y prácticas para la promoción de la innovación
asociada a otras actividades de la economía rural, en el que los productores agropecuarios
también participan. Tales medidas están orientadas a la innovación agropecuaria,
definida en la propia ley como la introducción de productos, bienes,
servicios, procesos y métodos nuevos en el ámbito productivo, de transformación
o adecuación de la producción, administrativo, organizacional, financiero y
crediticio, informático, de mercadeo y comercialización, que incorporen mejoras
significativas en el desempeño del sector agropecuario (art. 2 núm. 3).
Planteamiento
que considera, coincide con el plan de asistencia técnica pactado en el
Acuerdo, en el que se concertó que “con el propósito de fortalecer las
capacidades de la economía campesina, familiar y comunitaria para desarrollar
sus proyectos productivos y estimular procesos de innovación tecnológica,
el Gobierno Nacional diseñará e implementará un Plan Nacional de asistencia
integral técnica, tecnológica y de impulso a la investigación”.
Explica
de igual forma, el criterio temporal y
señala que conforme
a las certificaciones expedidas por los secretarios generales de Senado y
Cámara de Representantes que obran en el expediente, el trámite legislativo del
proyecto de ley respetó el límite temporal del fast track.
En
el mismo sentido, refiere que el criterio de
habilitación competencial se encuentra
cumplido comoquiera que el proyecto de ley N° 004 de 2017 Senado - 008 de 2017
Cámara, que se convirtió en la Ley 1876 de 2017, fue presentado ante el
Congreso de la República por los Ministros del Interior, y de Agricultura y
Desarrollo Rural. Así, esta iniciativa gubernamental habilitó la competencia de
la rama legislativa para tramitar el proyecto de ley.
A
continuación, previa
verificación
del trámite de la Ley 1876 de 2017 de acuerdo con las pruebas aportadas al
expediente,
expone análisis de forma - procedimiento legislativo. Así
planea un detallado recuento, desde la presentación e inicio del trámite del
proyecto (artículo 154 C.P.), la publicación antes de darle curso en la
comisión respectiva (artículo 157-1 ibídem), y que la
iniciativa hubiera sido exclusiva gubernamental, según lo previsto en el
literal a) del artículo 1o
del Acto Legislativo 01 de 2016.
En consecuencia, repasa el trámite dado en las
comisiones constitucionales conjuntas, este con sus respectivos anuncios. Así
inicia afirmando que el referido proyecto fue repartido a las comisiones
quintas del Congreso, con el fin de surtir el primer debate en sesiones
conjuntas.
De
la misma forma, la Procuraduría continúa efectuando de manera detallada cada
uno de los pasos dados en el trámite del procedimiento legislativo, comprobando
así los tropiezos que pudieren surgir en dicho lapso, y si estos generaban
alguna clase de vicio en la formación de la Ley. Revisando
también las modificaciones insertadas entre primer y segundo debate, donde
encuentra que se cumple con el parámetro de la identidad flexible, puesto que
corresponden a asuntos razonablemente relacionados con el proyecto de Ley.
En ese orden, a partir del
recuento del trámite legislativo, la Procuraduría concluye que se respetaron
los parámetros constitucionales, legales y reglamentarios. De otra parte,
señala que sobre la posible violación de la reserva de ley orgánica, logró
verificar que en esta ocasión el Congreso tramitó una Ley de naturaleza
ordinaria, no obstante, en su contenido se advierte la posible existencia de un
eje estructural, consistente en la creación del servicio público de extensión
agropecuaria, en el que se efectúa una verdadera distribución competencial entre
las distintas entidades territoriales, de orden nacional y territorial[6].
Afirmando finalmente que, para el Ministerio Público, la disposición evaluada
no es de las que se encuentra sometida a la reserva de ley orgánica, puesto que
se trata de una regulación coordinada de una materia concreta, que no toca los
elementos estructurales de la organización territorial o las competencias de
las entidades territoriales.
Posteriormente,
realiza un examen material del articulado de la Ley, el cual, de manera
general, se resume en los siguientes términos:
- Generalidades del Sistema Nacional de
Innovación Agropecuaria (Título I)
Los artículos 1 a 3 se ocupan de describir el objeto
de la ley, definir algunos conceptos del sistema, e indicar los principios para
su desarrollo, interpretación y aplicación. La regulación legal desarrolla uno
de los planes nacionales para la Reforma Rural Integral, a los que se
comprometió el Gobierno Nacional en el punto 1 del Acuerdo, relacionado con la “asistencia
técnica”, para lo cual se crea y pone en marcha el Sistema Nacional de
Innovación Agropecuaria dirigido a mejorar la productividad, competitividad y
sostenibilidad del sector agropecuario colombiano.
Lo cual considera resulta conforme a lo previsto en
el artículo 64 de la Carta Política, norma que impone al Estado el deber, no
solo de promover el acceso progresivo a la propiedad de la tierra de los
trabajadores agrarios, en forma individual o asociativa, sino garantizar de
forma efectiva y eficiente (arts. 2 y 365 C.P.) servicios como la educación, la
salud, la vivienda, la seguridad social, la recreación, el crédito, las
comunicaciones, la comercialización de los productos, la asistencia técnica y
empresarial, todo con el fin de mejorar el ingreso y calidad de vida de los
campesinos, quienes han sido las principales víctimas del conflicto armado.
También relaciona
los tres subsistemas que componen el Sistema de Innovación
Agropecuaria, los cuales, a juicio de la Procuraduría.
Para el desarrollo, interpretación y aplicación del
Sistema Nacional de Innovación Agropecuaria, refiere que el artículo 3º hace
cuatro remisiones normativas a los principios de: i) la Carta Política; ii)
la Ley 489 de 1998 -sobre la organización y funcionamiento de las entidades
del orden nacional-; iii) la Ley 1454 de 2011-orgánica del ordenamiento
territorial- y iv) la Ley 1437 de 2011 -Código de Procedimiento Administrativo
y de lo Contencioso Administrativo-, lo cual se aviene a la Constitución, en
tanto se atiene a lo previsto en el artículo 4º superior, que impone acatar los
mandatos constitucionales al aplicar la Ley 1876 de 2017.
Menciona de manera especial los principios de
enfoque diferencial que coincide con el principio igualdad y el enfoque de
género; así mismo, el de participación y desarrollo sostenible, todos los
cuales tienen fundamento en cláusulas constitucionales como los artículos 1º,
13, 40 y 80 superiores. Así como también relaciona el principio de enfoque de
asociatividad, que establece una preferencia para la ejecución de las acciones
y estrategias del SNIA, respecto de los actores del sistema que participen
mediante formas asociativas, lo cual coincide con el artículo 64 superior que
establece protección al campesinado ya en forma individual o asociativa.
- Estructura, competencias, fuentes de financiación
y operación del Sistema Nacional de Innovación Agropecuaria (Título II)
Los artículos 4º a 23 de la Ley 1876 de 2017
establecen el marco orgánico y funcional del Sistema Nacional de Innovación
Agropecuaria, el cual es un Subsistema del Sistema Nacional de Competitividad,
Ciencia, Tecnología e Innovación (SNCCTI), definido en el artículo 186 de la
Ley 1753 de 2015 y en la Ley 1286 de 2009, lo cual se aviene a la Carta
Política (art. 209), en tanto existe una articulación entre los diferentes
mecanismos y medidas estatales para la consecución del objetivo orientado a
mejorar la calidad de vida del campesinado colombiano. Asimismo, otorga al
Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural la función de coordinador del
sistema, lo cual es propio de la función constitucional de ese tipo de
entidades conforme al artículo 208 superior. De igual manera, el artículo 6º
establece adecuados espacios de articulación.
Señala que la Ley 1876 de 2017 fija los Objetivos
del Sistema Nacional de Innovación Agropecuaria (art. 7); se crea el
Consejo Superior como el organismo asesor del Ministerio de Agricultura y
Desarrollo Rural (art. 8) y se define su integración (art.9). Sobre este
aspecto, dicha normativa establece la conformación del Consejo Superior.
Para la Procuraduría el diseño normativo del
artículo 9° garantiza la participación ciudadana en el Sistema Nacional de
Innovación Agropecuaria, específicamente en el órgano asesor que tiene a su
cargo recomendar y sugerir al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural
instrumentos y mecanismos de articulación entre el SNIA con el Consejo Asesor
de Ciencia, Tecnología e Innovación, con el fin de lograr mejores resultados,
lo cual se encuentra en concordancia con lo previsto en el artículo 1º de la
Constitución sobre los fines del Estado, así como en lo señalado en el artículo
209 ibídem que contempla los principios de eficacia, economía y celeridad en la
función administrativa.
En relación con las funciones de la Secretaría
Técnica del Consejo Superior (art. 10), del Plan Estratégico de Ciencia,
Tecnología e Innovación Agropecuaria (art. 11), de las Mesas de Ciencia,
Tecnología e Innovación Agropecuaria y sus funciones (arts. 12 y 13), el
Ministerio Público no encuentra reproche alguno de índole constitucional, en
tanto se trata de una regulación propia de la potestad de configuración del
legislador, como órgano representativo para asignar funciones y establecer
medidas de política pública en los términos del artículo 150 Superior.
Respecto al artículo 14 de la Ley bajo estudio, las
acciones, programas y proyectos pueden ser financiados[7],
considera que esta regulación no se contrapone al régimen de hacienda pública
previsto en la Carta Política y, por el contrario, lo desarrolla, dado que se
establece por parte del Congreso la necesidad de hacer el gasto público (art.
345 C.P.) que implica la operación del Sistema Nacional de Innovación
Agropecuaria.
En este mismo contexto, plantea que el artículo 15
de la Ley 1876 crea el Fondo Nacional para el Servicio de Extensión Agropecuaria
(FNEA) como un fondo especial que operará como una cuenta, sin personería
jurídica, conformado por subcuentas departamentales y/o subsectoriales,
adscrito y bajo la administración de la Agencia de Desarrollo Rural, lo cual es
competencia del legislador conforme al artículo 150 de la Carta Política.
Advierte que en el artículo 16 de la Ley 1876 se
prevé la participación ciudadana -de carácter posterior-, en tanto impone al
Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural coordinar la implementación de
mecanismos de seguimiento y evaluación sobre el cumplimiento de los objetivos y
principios del Sistema Nacional de Innovación Agropecuaria, en el marco de un
proceso de mejora continua y prevé que la sociedad civil puede hacer veeduría
de las acciones, estrategias y resultados del sistema en el marco de los
Consejos Municipales de Desarrollo Rural y presentar a las Secretarías de
Agricultura Departamental sus sugerencias, quejas o denuncias. Disposición que
resulta acorde con el postulado del artículo 1º de la Constitución sobre la
democracia participativa.
Entre otras consideraciones, para la Procuraduría
General los objetivos de los subsistemas, los actores de cada uno de ellos
(art. 18, 20 y 22) y la función de soporte otorgada a Corpoica (art. 23), no
solo se ajustan a los compromisos del punto 1 del Acuerdo, sino que son
desarrollo de la asignación de funciones que corresponde al Congreso de la
República en ejercicio de la competencia que le atribuye el artículo 150 núm.
7º superior en armonía con el artículo 209 ibídem; de ahí su conformidad
con la Carta Política.
- Servicio de extensión agropecuaria (Título III)
Estima que el Título III de la Ley 1876 de 2017
regula lo correspondiente a la prestación del servicio de extensión
agropecuaria, lo que se desarrolla entre los artículos 24 a 29 desde el punto
de vista general y, a partir del artículo 30 y hasta el artículo 45, en cuatro
capítulos que tratan asuntos relacionados con la prestación de dicho servicio[8],
lo cual, coincide con el marco de la implementación del punto 1 del Acuerdo
Final. En este contexto, ningún reproche de constitucionalidad cabe a la
creación de la extensión agropecuaria, con la finalidad de que el objeto legal
se materialice institucionalmente para soportar en forma efectiva los procesos
de innovación requeridos para mejorar la productividad, competitividad y
sostenibilidad del sector agropecuario colombiano, en concordancia con lo
señalado por los artículos 64 y 65 de la Carta.
En relación con el artículo 24, señala que este
define lo referente al servicio de extensión agropecuaria, concibiéndolo a
manera de un servicio de extensión educativa superior enfocado en los
productores agropecuarios, con la finalidad de que mejoren su desempeño,
competitividad y sostenibilidad. En concreto, se trataría de un servicio de
asesoría y acompañamiento integral al productor agropecuario para hacer
competitiva y sostenible su producción, como lo define el numeral 12 del
artículo 2 de la misma Ley 1876 de 2017.
Por otra parte, aduce que el mismo artículo (art. 24
inciso 2°) otorga a los municipios y distritos la competencia frente a la
prestación del servicio público de extensión agropecuaria, y establece una
función pública de planeación y coordinación administrativa a cargo de dichas
entidades territoriales para armonizar sus iniciativas de extensión
agropecuaria, con otras autoridades locales para consolidar las acciones en un
único Plan Departamental de Extensión Agropecuaria, lo cual se ajusta al orden
constitucional en materia de planeación y coordinación administrativa para el
crecimiento y desarrollo económicos, en los términos de los artículos 64, 65,
209, 311 y 319 de la Carta Política.
Consecuentemente, considera que lo legislado en
materia del servicio público de extensión agropecuaria se ajusta al orden
constitucional en lo correspondiente a la potestad de configuración normativa
que le asiste al Congreso de la República para regular lo referente a los
servicios públicos (art. 365 C.P.) y las funciones públicas relacionadas con
los mismos (art. 150-23 C.P.).
Respecto al artículo 25 de la Ley 1876 que establece
los enfoques que debe tener la prestación del servicio público de extensión
agropecuaria a partir del diagnóstico previo que se realice a los usuarios,
considera que la norma es complementaria de la anterior, razón por la que se
ajusta al orden superior, en tanto respeta el derecho de asociación (art. 38
superior), la intervención económica para fomentar e impulsar el desarrollo
(art. 334 C.P.), la preservación del ambiente sano (art. 80 C.P.), y el fomento
de la ciencia y la tecnología (art. 71 C.P.) dirigida particularmente al sector
agropecuario (arts. 65 y 66 ib.).
En relación con el artículo 26 de la Ley, señala que
crea la tasa retributiva del servicio público de extensión agropecuaria, lo
cual se ajusta a la potestad del legislador, como órgano de representación
democrática, para definir tributos (arts. 3 y 150-12 C.P.) concretamente la
determinación de tasas como cobro tributario que se hace al sujeto pasivo por
los servicios públicos que se le prestan (art. 338 C.P.). Frente
a lo cual expone que de conformidad con dicho mandato
constitucional, el legislador señala como sujetos pasivos de ese gravamen a los
usuarios del servicio, y deja a las asambleas departamentales la imposición de
dicha tasa con la definición del resto de los elementos de ese tributo, en
función de los costos que servirán de base para establecer la tarifa que se ha
de cobrar por los servicios de extensión que se presten, lo que incluye la
conformación de los sistemas territoriales de innovación como una forma de
cobertura geográfica de los Planes Departamentales de Extensión Agropecuaria
PDEA (art. 29, parágrafo 1° Ley 1876), teniendo en cuenta que las tasas se
cobran como forma de recuperación de los costos por los servicios que se
prestan y que en el presente caso tienen como destinación única la financiación
de la prestación del servicio de extensión agropecuaria a cargo de los
municipios. Hasta aquí considera que la regulación analizada se ajusta al orden
superior.
No obstante, resalta por una parte, que la ordenanza
“que establezca la tasa para el servicio público de extensión agropecuaria
deberá señalar la autoridad pública autorizada para fijar la tarifa” (art.
26 Ley 1876/17), lo cual, para el Ministerio Público va en contra de las
competencias constitucionales de las asambleas departamentales, puesto que
ellas pueden, conforme al artículo 338 CP., permitir que las autoridades fijen
las tarifas de las tasas, lo que significa que también lo pueden hacer
directamente.
En esa medida, la Procuraduría solicita a esta Corte
ajustar al orden superior el primer inciso del artículo 26 de la ley objeto de
revisión en lo referente a la creación de la tasa del servicio público de
extensión agropecuaria, pero bajo el entendido de que la ordenanza “que
establezca la tasa para el servicio
público de extensión agropecuaria podrá señalar la autoridad pública autorizada
para fijar la tarifa”. De otra parte, no puede soslayarse que las asambleas
departamentales al imponer la tasa, deban acoger el régimen jurídico que
reglamenta el servicio público de extensión agropecuaria.
Dicho de otra manera, solicita a esta Corporación
declare exequible de manera condicionada el inciso segundo del artículo 26, “bajo
el entendido de que las asambleas departamentales impondrán la tasa del
servicio público de extensión agropecuaria, teniendo en cuenta únicamente los
costos de su prestación, incluidos el sistema y el método para definirlos, y
que podrán acoger el régimen jurídico que reglamenta el servicio público de
extensión agropecuaria, así como las directrices técnicas, jurídicas,
financieras, administrativas y lineamientos de política, expedidas por el
Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, con el fin de que los usuarios
accedan al subsidio de que trata el artículo 28 de la ley sub examine”.
En relación con el artículo 27 ibídem considera
que se ajusta al orden normativo superior, como consecuencia de la
constitucionalidad de la tasa que genera los recursos que deben ser recaudados
por una autoridad pública (art. 338 C.P), teniendo en cuenta que esa tasa se
cobra en función de la recuperación de los costos por los servicios que se
prestan y, en el presente caso, tiene como destinación única la financiación de
la prestación del servicio de extensión agropecuaria a cargo de los municipios
y distritos.
Respecto al artículo 28 ibídem que consagra
el subsidio a la tarifa de la tasa del servicio de extensión agropecuaria, que
se cubre de acuerdo con la disponibilidad y concurrencia de los recursos del
Fondo Nacional de Extensión Agropecuaria, considera se ajusta al principio
constitucional de concurrencia que rige las relaciones entre la nación y los
entes territoriales (art. 288 CP.).
Señala que dicho artículo también establece que el
Ministerio de Agricultura, atendiendo las recomendaciones del Consejo Superior
del Sistema Nacional de Innovación Agropecuaria SNIA, reglamentará ciertos
criterios[9]
que responden al principio de igualdad por tratarse de acciones afirmativas que
buscan corregir desequilibrios socioeconómicos (art. 13 CP.). No obstante, para
el Ministerio Público la facultad reglamentaria del artículo 28 de la Ley 1876
otorgada al Ministerio de Agricultura bajo la obligación de atender las
recomendaciones del Consejo Superior del Sistema Nacional de Innovación
Agropecuaria, resulta contraria al orden constitucional, teniendo en cuenta que
“la potestad reglamentaria de la ley, para su cabal cumplimiento,
corresponde en forma exclusiva al Presidente de la República, sin estar
obligado a seguir ningún parámetro diferente al de desarrollo de la ley que
reglamenta (art. 189-11 CP.)”.
De igual forma, aduce que de acuerdo con lo
establecido en los numerales 1° y 3° del artículo 14 de la Ley 1876 de 2017,
por la vía del principio de concurrencia que rige las relaciones entre la
nación y los entes territoriales, se permite inferir que dicha reglamentación
cubre la destinación, no sólo de los recursos provenientes del Presupuesto
General de la Nación, sino también de los recursos propios de los entes
territoriales y los de libre inversión del componente de Propósito General del
Sistema General de Participaciones. Así como también, abarca la destinación
regional de los recursos del Sistema General de Regalías (art. 361 CP.), según
las disposiciones de la Comisión Rectora y de los Órganos Colegiados de
Administración y Decisión, y en los términos del numeral 4 del artículo 14 ibídem.
En ese contexto, plantea que “como se trata de
recursos que pertenecen (art. 362 C.P.) o están destinados (art. 356 C.P.) a
los entes territoriales por mandato constitucional, la reglamentación de la ley
en función del subsidio de la tarifa de la tasa del servicio de extensión
agropecuaria, solo debe cubrir lo correspondiente a la asignación de recursos
del presupuesto general de la Nación, ya que en lo referente a los recursos
propios de los entes territoriales y los de libre inversión del componente de
Propósito General del Sistema General de Participaciones, así como los
procedentes de las regalías, destinados a subsidiar la tarifa aludida por
principio de concurrencia, debe ser un asunto que debe ser objeto de
concertación con los departamentos y municipios, porque así lo impone el
principio autonomía territorial para la gestión de sus intereses en lo
correspondiente a la administración de sus recursos y a la participación en las
rentas nacionales (art. 287 numerales 3 y 4; art. 339 C.P.)”.
Por ende, la Procuraduría solicita se declare la inexequiblidad
de las facultades reglamentarias asignadas por el legislador al Ministerio
de Agricultura y Desarrollo Rural, contenidas en el artículo 28 de la Ley 1876,
y exequible el resto de dicho precepto legal, bajo el entendido
de que el Presidente de la República reglamentará la clasificación,
caracterización y criterios para la priorización de los beneficiarios del
subsidio, la temporalidad y permanencia en su otorgamiento, así como su
gradualidad y el porcentaje de la tarifa que será subsidiada, y lo
correspondiente a la reglamentación, los lineamientos de política, y las
directrices técnicas, jurídicas, financieras y administrativas que se
constituyan como determinantes de dicho subsidio, en relación con la
destinación de los recursos del Presupuesto General de la Nación para financiar
esos subsidios, pudiendo o no atender las recomendaciones que el Consejo
Superior del Sistema Nacional de Innovación Agropecuaria le presente al
respecto.
Respecto al artículo 29 de la Ley 1876, considera se
ajusta al orden constitucional desde el punto de vista de la autonomía de los
entes territoriales en materia de planeación (arts. 298 y 300 numerales 2 y 3
Superiores), y en relación con la Nación mediante los principios de
coordinación y concurrencia (art. 288 ib.), buscando la participación de la
población departamental y municipal en la confección de tales PDEA (art. 2 y
311 ib.).
Ahora bien, expone que el parágrafo 2° del artículo
29 de la Ley 1876 de 2017 establece que, en todo caso, cada PDEA "deberá
consultar las herramientas de ordenamiento social y productivo de la propiedad
que contribuyan con los procesos de planificación del sector agropecuario
expedidas por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, sus entidades
adscritas y vinculadas". Frente a lo cual, plantea que la forma de
redacción de norma puede dar a entender que, “implícita y
consecuencialmente, se trata de un imperativo unilateral técnico proveniente
del Ministerio de Agricultura y de sus entidades adscritas y vinculadas, lo
cual podría comprometer la autonomía de los entes departamentales para dirigir
sus propios asuntos en materia de planeación”. No obstante, define
consultar como pedir información, opinión o consejo sobre una determinada
materia, definición que se ajusta más a los principios de colaboración armónica
(art. 113 C.P.), coordinación y concurrencia (art. 288 C.P.) que deben regir
las relaciones entre la nación y los entes departamentales (arts. 298 y 300
núm. 2 C.P.).
En consecuencia, solicita se declare ajustado a la
Constitución el deber de los entes departamentales de consultar las
herramientas de ordenamiento social y productivo de la propiedad que
contribuyan con los procesos de planificación del sector agropecuario expedidas
por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, sus entidades adscritas y
vinculadas, bajo el entendido de que tal consulta debe efectuarse
preservando el respeto del principio de autonomía de los departamentos.
De otra parte, el Ministerio Público señala también
que el parágrafo 4° del mismo artículo 29, establece que el Ministerio de
Agricultura debe brindar la información a las autoridades departamentales y
municipales que les permita articular sus PDEA con los planes y programas de
prestación de servicios de extensión o asistencia técnica agropecuaria
adelantados con recursos de los Fondos Parafiscales Agropecuarios y Pesqueros,
en los términos del numeral 9° del mismo artículo. A su vez dicho numeral
establece que cada PDEA debe incluir su “articulación[10]
con los planes y programas de prestación de servicios de extensión o asistencia
técnica agropecuaria adelantados con recursos de los Fondos Parafiscales
Agropecuarios y Pesqueros”. Así, si se tiene en cuenta que los Fondos
Parafiscales Agropecuarios y Pesqueros ejecutan recursos públicos en función de
políticas sectoriales agropecuarias, esto significaría que los PDEA quedarían
obligatoriamente supeditados a los planes y programas de prestación de
servicios de extensión o asistencia técnica agropecuaria adelantados con
recursos de esos fondos parafiscales.
En ese orden, solicita se declare ajustado al
ordenamiento superior el numeral 9° y el parágrafo 4° del artículo 29 de la Ley
1876 de 2018, bajo el entendido de que la articulación de los PDEA con
los planes y programas de prestación de servicios de extensión o asistencia
técnica agropecuaria adelantados con recursos de los Fondos Parafiscales
Agropecuarios y Pesqueros, “se hace preservando el respeto del principio de
autonomía de los departamentos para decidir sus propios asuntos en materia de
planeación”.
Así mismo, observa que el artículo 29 de la Ley 1876
de 2017 contiene un parágrafo transitorio final que establece que “durante
la denominada fase de transición (15 años) para la implementación de la
Reforma Rural Integral prevista en el Acuerdo Final de Paz, el PDEA será el
mecanismo de planificación y ejecución territorial, de conformidad con los
lineamientos definidos por el MADR, del Plan Nacional de Asistencia Técnica,
Tecnológica y de Impulso a la Investigación".
A juicio de la Procuraduría, dicha disposición debe
interpretarse en forma sistemática con lo establecido en el numeral 8° del
artículo 8° de la misma Ley 1876, que crea el Consejo Superior del Sistema
Nacional de Innovación Agropecuaria. Por tal razón, pide a esta Corte declarar
la exequibilidad condicionada del último parágrafo transitorio del
artículo 29 de la Ley 1876 de 2018, bajo el entendido de que la
planificación y ejecución territorial del Plan Nacional de Asistencia Técnica,
Tecnológica y de Impulso a la Investigación a través de los PDEA, “se debe
hacer con financiación presupuestal nacional y preservando el respeto del
principio de autonomía de los departamentos para decidir sus propios asuntos en
materia de planeación”.
Respecto a los artículos 30 y 31 siguientes,
considera se avienen a la Constitución, en tanto, se trata de una regulación
administrativa que garantizará la transparencia sobre los beneficiarios de los
subsidios (art. 209 Superior), y no afecta su habeas data.
Frente
a los artículos 32 a 42, el Ministerio Público no encuentra
reproche alguno de constitucionalidad, pues se trata de asignación de
competencias y de adopción de medidas de política pública propias del Congreso
de la República en desarrollo de lo ordenado en el artículo 150 num. 23
superior y con observancia del artículo 209 ibídem.
En relación con los artículos 43 a 45 de la Ley
1876, considera son una expresión constitucional de la potestad sancionatoria
del Estado, lo cual prima facie se ajusta al orden superior a partir de
considerar el servicio público objeto de protección disciplinaria como un
asunto de interés general (arts. 1° y 124 Const.).
Frente al artículo 43, define la entidad
sancionatoria y el procedimiento administrativo aplicable, regulación que
garantiza el debido proceso (art. 29 C.P.) en lo correspondiente a la
competencia para imponer la sanción y la preexistencia de normas legales
sustanciales y procesales previas al acto sancionatorio. No obstante, el
Ministerio Público solicita la exequibilidad condicionada de dicho
artículo, en razón a que percibe un defecto en la regulación, en lo referente a
la garantía de la observancia de la plenitud de las formas propias de cada
juicio (artículo 29 CP.), porque ni los artículos 43 a 45 de la Ley 1876 de
2017, ni los artículos 47 a 52 de la Ley 1437 de 2011 (Procedimiento
Administrativo Sancionatorio), señalan lo referente a la procedencia de la
doble instancia, “cuando es un asunto inherente al debido proceso y a la
garantía del derecho de defensa desde el punto de vista constitucional (art. 31
CP.); vacío que se acentúa si se tiene que en el artículo 45 de la misma Ley
1876 de 2017 se contemplan sanciones para infracciones gravísimas del régimen
del servicio público de extensión agropecuaria”.
A continuación, examina el
artículo 44, disposición que establece las infracciones que afectan las
acciones del Subsistema de Extensión Agropecuaria, las cuales se encuentran
clasificadas en específicas[11]
y genéricas. Sin embargo, para el Ministerio Público el principio de legalidad
se compromete en relación con la infracción en que incurran las EPSEA[12],
consistente en el "incumplimiento de las obligaciones planteadas en los
PDEA o en el contrato de prestación de servicios de extensión
agropecuaria", debido a que las sanciones a imponer señaladas en el
inciso primero del artículo 45 ibídem, se circunscriben únicamente al
incumplimiento de las obligaciones contenidas en los contratos de prestación de
servicios de extensión agropecuaria que celebren las EPSEA.
En consecuencia, considera que, por falta de
precisión en la norma legal para sancionar, se vulnera el debido proceso, por
cuanto se torna contrario al artículo 29 Superior que se sancione a una EPSEA
por el incumplimiento de las obligaciones planteadas en los planes
departamentales de extensión agropecuaria PDEA, dado que no hay sanción
previa señalada para esa conducta.
En ese orden, revisa el contenido el artículo 45 y
advierte una contradicción normativa entre dichos preceptos (arts. 44 y 45 Ley
1876). Así, desde su óptica, el legislador incurrió en una omisión relativa,
porque al regular el régimen sancionatorio del SNIA, previo una infracción a la
cual no atribuyó una consecuencia explícita.
Por otra parte, observa también que en relación con
las infracciones genéricas (art. 44 ibídem) se compromete el
debido proceso por falta de precisión de la norma legal para sancionar, porque “la
redacción de la norma es muy ambigua y amplia en lo que respecta a los sujetos
sancionables y el tipo de faltas a imputar”. Esto, porque en forma general
se establece que “se considerará como infracción el incumplimiento e
inobservancia de las disposiciones del presente título y de las normas que lo
reglamenten", lo cual abarca el contenido de los artículos 24 a 45 y
sus normas reglamentarias.
Lo anterior significa que podrían ser sujetos
sancionables “los funcionarios del Ministerio de Agricultura, la Agencia de
Desarrollo Rural, los departamentos y los municipios, además de los usuarios y
de las EPSEA, y serían objeto de imposición de sanciones por lo que el operador
jurídico sancionador considere que constituye una infracción”. En
consecuencia, solicita se declare “contrario al orden superior que se
considere como infracción el incumplimiento e inobservancia de las disposiciones
del Título III de la Ley 1876 de 2017 y de las normas que lo reglamenten”.
Respecto al artículo 45 de
la Ley 1876 conceptúa
que con esta disposición se reguló lo relacionado con las sanciones
que se deben imponer por las infracciones específicas establecidas en el
artículo 44 ibídem y la gradualidad de las mismas, lo cual en términos
generales se ajusta al orden superior en materia de garantía del debido proceso
(art. 29 C.P.). Sin embargo, considera que “en relación con la calificación
de la gradualidad de las sanciones a imponer a las EPSEA y a los usuarios del
servicio público de extensión agropecuaria, se tiene que su redacción
compromete el debido proceso por falta de precisión en la norma legal para
sancionar, porque circunscribe la gradualidad de las sanciones a la alteración
o no alteración del orden público, económico, social o ambiental, pero el
legislador no define —siendo su obligación y sin que lo pueda hacer el
reglamento—, qué se entiende por orden público, económico, social o ambiental”.
Así, tampoco existe remisión a otras normas que den contenido a esas
definiciones, ni establece en qué grado considera se altera o no el referido
orden en sus diferentes modalidades, para efectos de imponer la correspondiente
sanción.
Bajo
la anterior consideración, señala que la falta de
remisión normativa se percibe si se revisan las Leyes 1801 de 2016 “Código
Nacional de Policía y Convivencia”, 599 de 2000 “Por la cual se expide
el Código Penal” y 99 de 1993 “Por la cual se crea el Ministerio
del Medio Ambiente, se reordena el Sector Público encargado de la gestión y
conservación del medio ambiente y los recursos naturales renovables, se
organiza el Sistema Nacional Ambiental, SINA y se dictan otras disposiciones”.
Por tal razón, solicita se declare contrario al orden superior la
circunscripción de la gradualidad de las sanciones a las EPSEA y a los usuarios
por la alteración o no alteración del orden público, económico, social o
ambiental, en la forma establecida en el artículo 45 ibídem.
En ese sentido, plantea que, en razón a que la
declaratoria de inconstitucionalidad solicitada trae como consecuencia que
desaparezca del orden jurídico “la comisión de la infracción de los usuarios
en el grado de levedad, razón por la que la sanción consistente en suspensión
temporal solo resulta procedente cuando la infracción sea grave”, también
solicita se declare la inconstitucionalidad de “la procedencia de la sanción
de suspensión temporal a los usuarios de los servicios públicos de extensión
agropecuaria cuando la infracción sea leve”.
Paralelo a lo anterior, expone que con el fin
garantizar el principio de conservación solicita se declare ajustado al orden
superior “lo correspondiente a la gradualidad de las sanciones a las EPSEA
por el incumplimiento de las obligaciones planteadas en los contratos de
prestación del servicio de extensión agropecuaria”, bajo el entendido de
que la infracción por tal incumplimiento, será grave cuando el incumplimiento
de la obligación contractual recaiga en alguno de los elementos esenciales del
contrato y se compruebe la culpa del infractor, y gravísima cuando el
incumplimiento de la obligación contractual recaiga en alguno de los elementos
esenciales del contrato y se compruebe el dolo del infractor.
En
la misma perspectiva, observa que el artículo 45 ibídem compromete
el debido proceso por falta de precisión en la norma legal para sancionar,
porque “al regular las sanciones que pueden imponerse a las EPSEA indica que
procede contra estas la inhabilitación temporal o permanente, pero no establece
exacta y precisamente para qué tipo de infracción procede la inhabilitación
permanente, pudiéndose aplicar en igual forma frente a una infracción leve,
grave o gravísima”. No obstante, en aras del principio de conservación del
derecho “en lo que tiene que ver con la proporcionalidad de la sanción”
solicita se declare ajustado al orden superior lo correspondiente a las
sanciones que se pueden imponer a las EPSEA, bajo el entendido de que la “inhabilitación
permanente únicamente procede cuando la infracción sea gravísima”.
Finalmente, solicita la exequibilidad de los
artículos 46 y 47 de la Ley 1876, en razón a que estos no contradicen mandato
constitucional alguno, desarrollan la atribución reglamentaria que el
constituyente confiere al Ejecutivo (art. 208 C.P.) y la que es propia del
Congreso, como aquella de definir el momento de entrada de vigencia de las
leyes y declarar derogatorias (art. 150, num. 1°).
En
conclusión, la Procuraduría General de la Nación solicita a esta Corporación:
- Declarar la exequibilidad de la
Ley 1876 de 2017, respecto del uso del Procedimiento Legislativo
Especial para la Paz y de la observancia de las reglas del trámite en la
formación de dicha ley.
- Declarar la exequibilidad de
los artículos 1
a 25, 27, 30 a 42, 46 y 47 de la Ley 1876 de 2017.
- Declarar la exequibilidad
condicionada de los artículos 26, 28, 43, 44 y 45 de la Ley 1876 de 2017,
en los términos de este concepto.
- Declarar la inexequibilidad de
la expresión “el incumplimiento e inobservancia de las disposiciones del
presente título y de las normas que lo reglamenten, en especial",
contenida en el artículo 44 de la Ley 1876 de 2017; así como de las expresiones
"leve cuando el incumplimiento de la acción de extensión no altere el
orden público económico, social o ambiental”, “y altere el orden económico,
social o ambiental” y de la frase “y altere el orden social, económico o
ambiental” contenidas en el artículo 45 de la citada Ley.
-Declarar la inexequibilidad del
siguiente aparte normativo,
contenido en el artículo 28 de la Ley 1876 de 2017: “El Ministerio de
Agricultura y Desarrollo Rural atendiendo las recomendaciones del
Consejo Superior del SNIA, los principios de la función administrativa
que apliquen a la prestación del servicio público de extensión
agropecuaria en cuanto sean compatibles con su naturaleza y régimen y
en estricto cumplimiento del principio de gradualidad y temporalidad de
que trata la presente ley, reglamentará la clasificación, caracterización y
criterios para la priorización de los beneficiarios del subsidio, la temporalidad
y permanencia en su otorgamiento, así como su gradualidad y el porcentaje de la
tarifa que será subsidiada".
-
Declarar la exequibilidad condicionada del numeral 9, el parágrafo 4 y
del último parágrafo transitorio del artículo 29 de la Ley 1876 de 2018.
V.
CONSIDERACIONES
1.
Competencia
De
conformidad con lo establecido en el artículo 1º, literal k) del Acto
Legislativo 01 de 2016[13],
la Corte es competente para decidir sobre la constitucionalidad de la Ley
1876 del 29 de diciembre de 2017, “Por medio de la
cual se crea el Sistema Nacional de Innovación Agropecuaria y se dictan otras
disposiciones”, teniendo en cuenta que se trata de una Ley expedida
a través del Procedimiento Legislativo Especial para la Paz y que el Acto
Legislativo mencionado también dispone que esta clase de normas “tendrán
control automático y único de constitucionalidad, posterior a su entrada en
vigencia”.
2.
Metodología de la decisión
La
Sala Plena de la Corte revisará la constitucionalidad de la Ley 1876 de 2017,
para los cual adoptará la siguiente metodología:
(i)
Analizará el procedimiento legislativo que dio lugar a la expedición de la
Ley, –control competencial y control formal-. Recordará los requisitos
procedimentales que se deben surtir para la aprobación de la Ley, con base en
lo previsto por la Constitución y el artículo 1º del Acto Legislativo 01 de
2016. Luego verificará si el trámite que precedió la expedición de la Ley 1876
de 2017 cumplió con las condiciones constitucionales previstas para ello.
Posteriormente se desarrollarán los contenidos del juicio de conexidad.
(ii)
De llegar a establecer la constitucionalidad del trámite en la formación de la
Ley, se realizará el examen material del articulado.
3.
Análisis sobre el procedimiento legislativo que dio lugar a la expedición de la
Ley 1876 de 2017
El
Acto Legislativo 01 de 2016 estableció un procedimiento transitorio especial de
creación normativa para Actos Legislativos, Leyes y Decretos con fuerza de ley,
con este trámite se simplificaron algunas reglas del procedimiento legislativo
útiles para elaborar las normas destinadas a implementar el Acuerdo Final para
la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera
(en adelante Acuerdo Final)
La
Ley 1876 de 2017 fue sometida a las Cámaras Legislativas siguiendo lo dispuesto
por el artículo 1º del Acto Legislativo 01 de 2016, por lo que no está sujeta
al control de constitucionalidad propio de los Decretos con fuerza de ley
expedidos al amparo del artículo 2º de la enmienda mencionada[14].
3.1.
Naturaleza de la Ley 1876 de 2017
En el
marco de las negociaciones que llevaron a la firma del Acuerdo Final, las partes
consideraron la necesidad de implementar un plan de desarrollo rural que de
manera integral contribuyera al mejoramiento de las condiciones de vida de la
población rural, teniendo en cuenta su situación de vulnerabilidad la cual está
asociada a la desatención estatal y al conflicto armado.
3.1.1.
Los problemas de desigualdad, analfabetismo y carencia de oportunidades
laborales han presionado al Estado para que a lo largo de la historia haya
generado políticas públicas y regulado ocasionalmente las actividades asociadas
con el sector agropecuario; esta clase de regulación, con la intervención del
Congreso de la República, se llevó a cabo, por ejemplo, mediante la Ley 607 de
2000, “Por medio de la cual se modifica la creación, funcionamiento y
operación de las Unidades Municipales de Asistencia Técnica Agropecuaria,
UMATA, y se reglamenta la asistencia técnica directa rural en consonancia con
el Sistema Nacional de Ciencia y Tecnología.”
Los
proyectos encaminados a mejorar las condiciones de vida de los colombianos que
habitan en el sector rural no pueden estar limitados por la idea de regular la
propiedad sobre la tierra, si bien esta es una materia importante existen
también otras que deben ser tenidas en cuenta para el desarrollo económico y
social armónico de estas comunidades. Entre las áreas por mejorar se cuenta la
vinculada con asistencia técnica e inversión en investigación, innovación,
desarrollo tecnológico y transferencia de conocimiento.
3.1.2.
El Gobierno Nacional había procurado otros planes destinados al mismo
propósito, entre ellos, en el año 2015, contribuyó para la creación de la
Misión para la Transformación del Campo que planteó la Estrategia de Ciencia,
Tecnología e Innovación Agropecuaria y de Acompañamiento Integral, con el propósito
de contribuir al mejoramiento del nivel y la calidad de vida de quienes habitan
en el sector rural; la idea central era la de fomentar la innovación y el
cambio técnico en los sistemas productivos de los diferentes territorios del
país, para la obtención de una mayor rentabilidad, eficiencia, competitividad y
sostenibilidad de las actividades agrícolas.
3.1.3.
Los programas diseñados, entre varios actores, por la Misión para la
Transformación del Campo sirvieron como insumos a lo largo de las conversaciones
que concluyeron con la firma del Acuerdo Final. El punto 1. del Acuerdo, sobre
Reforma Rural Integral, específicamente el numeral 1.3.3.2. prevé dentro de las
propuestas de estímulos para el sector agropecuario la prestación de la
asistencia técnica agropecuaria.
Esta
parte del plan integral fue concebida para fortalecer las capacidades
productivas de la economía campesina, familiar y comunitaria, con el propósito
de contribuir al desarrollo de sus proyectos productivos al tiempo que se
estimulan procesos de innovación tecnológica. En suma, la Ley 1876 de 2017
tiene como antecedentes varios programas gubernamentales, determinadas
políticas públicas que no aportaron lo programado, otros proyectos iniciados
mediante el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018 y, últimamente, lo dispuesto
en la Ley 607 de 2000.
3.1.4.
El Acuerdo Final, a partir del punto 1., pretende mejorar y actualizar los
programas, dentro de este ambiente social, económico y jurídico apareció la Ley
1876 de 2017, destinada a crear el Sistema Nacional de Innovación Agropecuaria
–SNIA- y el Servicio Público de Extensión Agropecuaria, para mejorar la
productividad, competitividad y sostenibilidad del sector agrícola, valiéndose
para este fin del Plan Nacional de Asistencia Integral Técnica, Tecnológica y
de Impulso a la Investigación.
4. Juicio de
conexidad
Siguiendo
lo dispuesto en el Acto Legislativo 01 de 2016, la Corte, mediante las sentencias
C-630[15]
y C-674[16]
de 2017, estableció los parámetros para la revisión constitucional en cuanto a
la competencia se refiere, estos son: i) conexidad material, ii)
conexidad teleológica, iii) habilitación temporal y iv)
habilitación competencial. Además, el examen debe considerar lo dispuesto en el
Acto Legislativo 02 de 2017, en cuanto a otorgar estabilidad y seguridad
jurídica al Acuerdo Final, según lo expuesto en la sentencia C-630 de 2017.
Procede la Corte a verificar el cumplimiento de los criterios mencionados
respecto de la Ley 1876 de 2017.
4.1.
Conexidad material
Las
normas que se tramiten
por el procedimiento legislativo especial para la paz deben regular materias
que tengan una vinculación clara, estrecha y directa con los contenidos del
Acuerdo Final, de manera que evidencien que el mecanismo abreviado es empleado
para agilizar y garantizar la implementación del mismo, pues de lo contrario el
uso de este instrumento legislativo resultaría inválido, al regular asuntos
ajenos al ámbito competencial previsto en el Acto Legislativo 01 de 2016.
La Ley 1876 de
2017 tiene por objeto crear y poner en funcionamiento el Sistema Nacional de
Innovación Agropecuaria -SNIA-, con el propósito de lograr que las acciones de
investigación, desarrollo tecnológico, transferencia de tecnología, gestión del
conocimiento, formación, capacitación y extensión, soporten los procesos de
innovación necesarios para mejorar la productividad, competitividad y
sostenibilidad del sector agropecuario.
4.1.1. La
relación entre esta Ley y el texto del Acuerdo Final es clara, estrecha y
directa, teniendo en cuenta que el primer punto de éste fue denominado “Hacia
un Nuevo Campo Colombiano: Reforma Rural Integral”, en él las partes
acordaron que la transformación estructural del campo crearía condiciones de
bienestar para la población rural y contribuiría a la construcción de una paz
estable y duradera.  Entre las consideraciones tenidas en cuenta para
desarrollar el punto uno del Acuerdo Final quedaron consignadas las siguientes:
“Que
en el marco del presente Acuerdo para la Terminación del Conflicto, la Reforma
Rural Integral, en adelante RRI, sienta las bases para la transformación
estructural del campo, crea condiciones de bienestar para la población rural
—hombres y mujeres— y de esa manera contribuye a la construcción de una paz
estable y duradera.
Que
a juicio del Gobierno esa transformación debe contribuir a reversar los efectos
del conflicto y a cambiar las condiciones que han facilitado la persistencia de
la violencia en el territorio. Y que a juicio de las FARC-EP dicha
transformación debe contribuir a solucionar las causas históricas del
conflicto, como la cuestión no resuelta de la propiedad sobre la tierra y
particularmente su concentración, la exclusión del campesinado y el atraso de
las comunidades rurales, que afecta especialmente a las mujeres, niñas y niños.
4.1.2.
La Ley 1876 de 2017 procura, en general, adoptar medidas encaminadas a remediar
la exclusión del campesinado y el atraso de las comunidades rurales, por ser
estos asuntos relevantes para el logro de la Paz y Estable y Duradera.
En
términos macroeconómicos es cierto que el acceso a la propiedad de la tierra no
es suficiente para la transformación del campo, por cuanto el mejoramiento de
las condiciones de vida de la población rural necesita de otras medidas que
acompasen y desarrollen para el logro de los fines buscados asociados con la
búsqueda de la paz. Sobre esta materia, en las consideraciones del Acuerdo
Final, en cuanto a Reforma Rural Integral, quedó consignado lo siguiente:
“Que
si bien este acceso a la tierra es una condición necesaria para la
transformación del campo, no es suficiente por lo cual deben establecerse
planes nacionales financiados y promovidos por el Estado destinados al
desarrollo rural integral para la provisión de bienes y servicios públicos como
educación, salud, recreación, infraestructura, asistencia técnica, alimentación
y nutrición, entre otros, que brinden bienestar y buen vivir a la población
rural -niñas, niños, hombres y mujeres-.”
4.1.3.
Entre los planes complementarios para procurar el mejoramiento de las
condiciones de vida de la población rural se cuenta el denominado “Asistencia
Técnica” (punto 1.3.3.2. del Acuerdo Final), texto que obliga al Gobierno
Nacional a diseñar e implementar un Plan Nacional de Asistencia Integral
Técnica, Tecnológica y de Impulso a la Investigación. El diseño temático
acordado entre las partes, según lo establece el Acuerdo Final, es el
siguiente:
“1.
Hacia un Nuevo Campo Colombiano: Reforma Rural Integral
(…)
1.3.
Planes Nacionales para la Reforma Rural Integral.
El
objetivo central de los planes nacionales para la Reforma Rural Integral es,
por una parte, la superación de la pobreza y la desigualdad para alcanzar el
bienestar de la población rural; y por otra, la integración y el cierre de la
brecha entre el campo y la ciudad. De conformidad con el presente Acuerdo, las
autoridades competentes deberán elaborar y poner en marcha los Planes
Nacionales en el territorio. La superación de la pobreza no se logra
simplemente mejorando el ingreso de las familias, sino asegurando que niños,
niñas, mujeres y hombres tengan acceso adecuado a servicios y bienes públicos.
Esa es la base de una vida digna. Por eso la superación de la pobreza en el
campo Acuerdo Final 24.11.2016 Página 24 de 310 depende, ante todo, de la
acción conjunta de los planes nacionales para la Reforma Rural Integral, que en
una fase de transición de 15 años, logre la erradicación de la pobreza extrema
y la reducción en todas sus dimensiones de la pobreza rural en un 50%, así como
la disminución de la desigualdad y la creación de una tendencia hacia la
convergencia en mejores niveles de vida en la ciudad y en el campo. En todo
caso el plan marco debe garantizar los máximos esfuerzos de cumplimiento de los
Planes Nacionales en los próximos 5 años. Para la superación de la pobreza se
implementarán medidas específicas y diferenciadas para hacer frente a las
necesidades particulares de las mujeres en el campo y lograr la igualdad
efectiva de oportunidades entre hombres y mujeres.
(…)
1.3.3.
Estímulos a la producción agropecuaria y a la economía solidaria y cooperativa.
Asistencia Técnica. Subsidios. Crédito. Generación de ingresos. Mercadeo.
Formalización laboral.
(…)
1.3.3.2.Asistencia
técnica:
con el propósito de fortalecer las capacidades productivas de la economía
campesina, familiar y comunitaria para desarrollar sus proyectos productivos y
estimular procesos de innovación tecnológica, el Gobierno Nacional diseñará e
implementará un Plan Nacional de asistencia integral técnica, tecnológica y de
impulso a la investigación. Para el desarrollo del Plan se tendrán en cuenta
los siguientes criterios: • La garantía de la provisión del servicio de
asistencia integral, técnica y tecnológica (avances en los aspectos
técnico-productivos, organizativos y sociales, de gestión, administración,
informática, finanzas, mercadeo y capacitación) a la producción de la economía
campesina, familiar y comunitaria, de manera descentralizada. La asistencia
integral técnica y tecnológica es un servicio público gratuito para los
beneficiarios y beneficiarias del Fondo de Tierras y para los pequeños
productores y productoras, priorizando a mujeres cabeza de familia, y contará
con un subsidio progresivo para los medianos productores y productoras. • La
regulación y supervisión de la calidad del servicio de asistencia técnica y
tecnológica, incluyendo un sistema de seguimiento y evaluación participativo y
comunitario, que tenga en cuenta la participación de las mujeres. • La
vinculación de la asistencia técnica y tecnológica con los resultados de
procesos de investigación e innovación agropecuaria, incluyendo el uso de las
tecnologías de la comunicación y la información. • La promoción y protección de
las semillas nativas y los bancos de semillas, sin restringir ni imponer otro
tipo de semillas como las mejoradas, híbridos y otras, para que las comunidades
—hombres y mujeres— puedan acceder al material de siembra óptimo y, de manera
participativa, contribuyan a su mejoramiento, incorporando sus conocimientos
propios. Además, la estricta regulación socio-ambiental y sanitaria de los
transgénicos, propiciando el bien común. Lo anterior en el marco de la
obligación inquebrantable del Estado de tomar las medidas y usar las
herramientas necesarias para salvaguardar el patrimonio genético y la biodiversidad
como recursos soberanos de la nación.”
4.1.4.
La Sala encuentra que existe unidad material entre lo regulado por la Ley 1876
de 2017 y lo establecido en el Acuerdo Final, particularmente en el punto 1,
específicamente en lo concertado en el punto 1.3.3.2., por cuanto la Ley bajo
examen prevé mecanismos para el cumplimiento del compromiso relacionado con el
deber de realizar uno de los planes para la Reforma Rural Integral, esto es, el
vinculado con la “Asistencia Técnica”.
Siendo
la Ley 1876 de 2017 un medio al servicio de la implementación del Acuerdo Final
en materia Asistencia Técnica para el mejoramiento de las condiciones de vida
de la población rural, para la Sala no hay duda sobre la conexidad material
entre ella y el mencionado Acuerdo.
4.2. Conexidad teleológica
Según
lo prevé el literal a. del artículo 1º del Acto Legislativo 01 de 2016, las
leyes que se tramiten mediante el procedimiento legislativo especial para la
paz deben tener como finalidad facilitar y asegurar la implementación y el desarrollo
normativo del Acuerdo Final.
La
Ley 1876 de 2017 creó el Sistema Nacional de Innovación Agropecuaria -SNIA-que
a su vez comprende las políticas, estrategias, programas, proyectos,
metodologías y mecanismos para la gestión, promoción, financiación, protección
y divulgación de la investigación, desarrollo tecnológico e innovación en el
sector agropecuario, como también los entes públicos, privados o mixtos y demás
actores que desarrollen o promuevan actividades científicas, tecnológicas o de
innovación para el mencionado sector.
4.2.1.
El artículo 2º, numeral 3 de la Ley 1876 de 2017 define la innovación
agropecuaria de la siguiente manera:
“3.
Innovación agropecuaria. Introducción de productos,
bienes, servicios, procesos y métodos nuevos en el ámbito productivo, de
transformación o adecuación de la producción, administrativo, organizacional,
financiero y crediticio, informático, de mercadeo y comercialización, que
incorporen mejoras significativas en el desempeño del sector agropecuario.”
4.2.2.
De su parte, el plan de asistencia técnica dispuesto en el Acuerdo Final, según
el punto 1.3.3.2., establece:
“Asistencia
técnica:
con el propósito de fortalecer las capacidades productivas de la economía
campesina, familiar y comunitaria para desarrollar sus proyectos productivos y
estimular procesos de innovación tecnológica, el Gobierno Nacional diseñará e
implementará un Plan Nacional de asistencia integral técnica, tecnológica y de
impulso a la investigación.”
Para
la Sala, la finalidad de la Ley que se examina coincide con el propósito de
diseñar e implementar un plan nacional  de asistencia técnica para el sector
agropecuaria, con lo cual se atiende debidamente el requerimiento sobre
conexidad ideológica.
4.3. Criterio
temporal
Como característica
del procedimiento legislativo especial para la paz se destaca su
transitoriedad, toda vez que fue concebido para una vigencia de seis meses
contados a partir del momento en que entró a regir el Acto Legislativo 01 de
2016. Esta reforma permitió la extensión de este periodo por otros seis meses,
previa comunicación del Gobierno Nacional al Congreso de la República.
El artículo 5º
del Acto Legislativo mencionado estableció que su entrada en vigencia tendría
lugar a partir de su refrendación, la cual se llevó a cabo mediante decisión
del Congreso de 30 de noviembre de 2016. Por tanto, el periodo para el
procedimiento legislativo especial empezó a regir el 1º de diciembre de 2016 y
se prolongó hasta el 1º de diciembre de 2017.
4.3.1. Según la
constancia expedida por el Secretario General de la Cámara de Representantes,
en sesión plenaria de los días 28 y 29 de noviembre de 2017, fue aprobado en
segundo debate, con las mayorías establecidas en la Constitución y en la Ley,
el texto definitivo con modificaciones del Proyecto de Ley No. 008 de 2017
Cámara, 004 de 2017 Senado. Actas de Sesión Plenaria No. 268 y 269 de noviembre
28 y 29, anuncio en sesiones del 27 y 28 de noviembre de 2017, Actas 267 y 268[17].
4.3.2. El
trámite de las leyes comprende, de manera general, tres etapas: (i) pre
parlamentaria; (ii) parlamentaria; y (iii) pos parlamentaria. La primera tiene
que ver con la elaboración del proyecto y su presentación por quienes estén
legitimados constitucionalmente para radicarlo ante las Cámaras Legislativas[18],
más precisamente ante la Secretaría General del Senado de la República o de la
Cámara de Representantes, según el caso. Con la presentación del texto ante la
Mesa Directiva de una de la Cámaras se da inicio a la etapa parlamentaria, la
cual culmina con la aprobación de la iniciativa por parte de la Plenaria del
Senado de la República o de la Cámara de Representantes.
La tercera
etapa, conocida doctrinariamente como pos parlamentaria, comienza con el envío
del proyecto de Ley al Presidente de la República para que le imparta la
correspondiente sanción y luego remita el texto a la Imprenta Nacional para que
sea insertada en el Diario Oficial, con lo cual se entiende publicada. El
Ejecutivo podrá devolver a las Cámaras el proyecto por razones de
inconveniencia o de inconstitucionalidad, para adoptar esta decisión cuenta con
un término máximo de veinte (20) días[19].
Si opta por devolverlo será sometido a segundo debate en las Cámaras
Legislativas[20];
tratándose de razones de inconstitucionalidad, ante la insistencia del Congreso
de la República, la Corte Constitucional deberá resolver, si la Corporación
encuentra fundadas las razones de inconstitucionalidad expuestas por el
Gobierno ordenará el archivo, en caso contrario dispondrá que sea sancionado. Como
resultado de este procedimiento bien puede ocurrir que entre el final de la
etapa parlamentaria y la sanción o publicación de una Ley puedan transcurrir
desde algunos días hasta varios meses.
4.3.3. El Acto
Legislativo 01 de 2016, en cuanto al criterio temporal, fijó un término máximo
de un (1) año contado desde el 1º de diciembre de 2016 hasta el 1º de diciembre
de 2017[21].
En el presente caso, el proyecto que dio lugar a la Ley 1876 de 2017 culminó su
etapa parlamentaria el veintinueve (29) de noviembre de 2017 y fue publicado en
el Diario Oficial No. 50.461 el día veintinueve (29) de diciembre del mismo
año, fecha en que, según el artículo 47 de la misma Ley, entró en vigencia.
El Acto
Legislativo 01 de 2016 en su artículo 1º regula el “Procedimiento
Legislativo Especial para la Paz”, haciendo destinatario de sus reglas al
Congreso de la República en cuanto a la etapa parlamentaria se refiere,
imponiendo cargas específicas al Parlamento, entre ellas la de dar trámite
únicamente a iniciativas presentadas por el Gobierno Nacional, cuyo contenido
tuviera por objeto facilitar y asegurar la implementación y desarrollo
normativo del Acuerdo Final. Además, el constituyente sometió a las Cámaras al
deber de conceder absoluta prelación en el orden del día a esta clase de
asunto, “hasta tanto la respectiva Cámara o Comisión decida sobre él”.
(art. 1º, literal b) del Acto Legislativo 01 de 2016).
Los literales
c), d) y e) del artículo 1º de la citada enmienda tienen como destinatario
exclusivo al Congreso de la República, a quien encargaron de redactar el título
de la Ley de tal manera que correspondiera con el contenido de la misma,
también le impusieron llevar a cabo el primer debate en sesión conjunta de las
Comisiones Constitucionales Permanentes, mientras el segundo debate tenía que
realizarse en las plenarias de cada una de las Cámaras; finalmente, al
Parlamento le impusieron el deber de observar las mayorías previstas en la
Constitución y en la Ley para la aprobación de las iniciativas
correspondientes.
4.3.4. Lo
anterior es demostrativo de que la voluntad del constituyente de 2016 fue que
el término previsto en el inciso primero del artículo 1º del Acto Legislativo
01 de ese año, aplicara exclusivamente para la etapa parlamentaria en el
trámite de los proyectos de ley expedidos al amparo del Procedimiento
Legislativo Especial allí regulado. Como se explicó, este periodo concluyó
el 1º de diciembre de 2017 y en el presente caso el proyecto que dio origen a
la Ley1876 culminó su etapa parlamentaria el día veintinueve (29) de noviembre
de 2017, cumpliendo así los requerimientos propios del denominado criterio
temporal.
Conforme con la
constancia expedida por el Secretario General de la Cámara de Representantes,
el trámite legislativo concluyó en el Congreso de la República el día 29 de
noviembre de 2017, es decir, dentro del término previsto en el artículo 5º del
Acto Legislativo 01 de 2016.
4.4. Criterio de habilitación
competencial
Como lo prevé el Acto Legislativo 01 de
2016, artículo 1º, literal a.,  las leyes tramitadas merced al procedimiento
legislativo especial para la paz, deben tener iniciativa en el Gobierno.
Este requisito se cumple porque el
proyecto de Ley No. 004 de 2017 Senado -008 de 2017 Cámara, que luego se
convirtió en la Ley 1876 de 2017, fue presentado ante el Congreso de la
República por los Ministros del Interior, y de Agricultura y Desarrollo Rural[22].
Por lo anterior, la Ley bajo revisión de
la Corte, en cuanto al trámite, cumplió con el requisito de haber sido llevada
como iniciativa por el Gobierno Nacional, con lo cual el Congreso de la
República fue debidamente habilitado.
5.  Requisitos
procedimentales para la expedición de la ley según el
artículo 1º del Acto Legislativo 01 de 2016
Conforme
con el literal k) del artículo 1º del Acto legislativo 01 de 2016, las leyes
expedidas a través del Procedimiento Legislativo Especial para la Paz “tendrán
control automático y único de constitucionalidad, posterior a su entrada en
vigencia”. Este procedimiento se caracteriza por ser excepcional (medidas
de transición) y transitorio (6 meses prorrogable por un lapso igual), en el
propósito de agilizar y garantizar la implementación del Acuerdo Final, y
ofrecer garantías de cumplimiento y fin del conflicto[23].
Para
expedir la Ley 1876 de 2017 el Congreso de la República invocó el artículo 1º
del Acto Legislativo 01 de 2016, según éste, los siguientes son los criterios a
tener en cuenta:
1. El
proyecto debe tener iniciativa en el Gobierno Nacional, (literal a).
2.
El
contenido del proyecto debe tener por objeto facilitar y asegurar la
implementación y desarrollo normativo del Acuerdo Final (literal a).
3.
El
trámite del proyecto de ley tiene prelación absoluta en el orden del día hasta
que sea decidido (literal b).
4.
El
título del proyecto de ley debe corresponder a su contenido, y su texto estará
precedido por la fórmula “El Congreso de Colombia, en virtud del
Procedimiento legislativo Especial para la Paz, DECRETA” (literal c).
5.
El
primer debate debe llevarse a cabo en sesión conjunta de las Comisiones
Constitucionales Permanentes respectivas; el segundo debate corresponde a la
plenaria de cada una de las Cámaras (literal d).
6.
La
aprobación de los proyectos de ley se someterá a las reglas de mayoría
previstas en la Constitución Política y en la ley, según su naturaleza (literal
e).
7.
Las
modificaciones a los proyectos de ley deberán ajustarse al contenido del
Acuerdo Final y contar con el aval previo del Gobierno Nacional (literal h).
8.
Los
proyectos de ley pueden tramitarse en sesiones extraordinarias (literal i).
9.
La
totalidad del proyecto, con las modificaciones avaladas, se decidirá en una
sola votación, tanto en las comisiones como en las plenarias (literal j).
10.
Los
literales h) y j) del artículo 1º del Acto Legislativo 01 de 2016 establecían
que el Congreso de la República sólo estaba facultado para incorporar
modificaciones avaladas por el Gobierno Nacional y que debía votar en bloque la
iniciativa.
En
la sentencia C-332 de 17 de mayo de 2017 la Corte declaró la inexequibilidad de
estos literales, por considerar que sustituían la Constitución,
específicamente, el núcleo esencial de la función legislativa y el principio de
equilibrio e independencia entre los poderes públicos.
5.1.
Requisitos
generales de formación de la ley aplicables en el procedimiento legislativo
especial para la paz
En lo
no regulado por el Acto Legislativo 01 de 2016 el Congreso debe seguir las
reglas generales contenidas en la Carta Política y la Ley 5ª de 1992
(Reglamento del Congreso de la República). Los requisitos mencionados son los
siguientes:
1. El
voto de los congresistas debe ser público y nominal, salvo las
excepciones legales (Art. 133[24]);
2. el quórum decisorio en las sesiones conjuntas de las Comisiones
Constitucionales Permanentes corresponde a la suma del exigido para cada una,
individualmente considerada (Art. 142.3); 3. el quórum deliberatorio,
en sesiones de las Plenarias, Cámaras y comisiones debe ser de al menos una
cuarta parte de sus miembros (Art. 145); el quórum decisorio equivale a
la mayoría de los integrantes de cada célula, salvo las excepciones
constitucionales; y 4. las decisiones en la Plenaria del Congreso, las
comisiones y las Cámaras deben tomarse, salvo disposición especial, por la
mayoría de los votos de los asistentes (Art. 146);  y 5. en el trámite legislativo deben
atenderse los principios de consecutividad e identidad flexible.
De otra parte, el artículo 8º del
Acto Legislativo No. 03 de 2003, que adicionó el artículo 160 de la Carta
Política, exige que el sometimiento a votación de un proyecto esté antecedido
por un anuncio a cargo de la Presidencia de cada Cámara o Comisión, y que este
se dé en sesión distinta a la de su votación, con la finalidad de favorecer la
formación democrática de la voluntad del Congreso de la República y para
impedir que la votación de los proyectos bajo consideración tome por sorpresa a
los llamados a participar en el debate.
Finalmente, en el procedimiento
legislativo ordinario, según el artículo 160, inciso 1º de la Constitución
Política, entre el primero y el segundo debate debe transcurrir un término no
inferior a 8 días; y, entre la aprobación del proyecto en una Cámara y la
iniciación en la otra, un tiempo mínimo de 15 días. En el trámite especial
previsto en el artículo 1º del Acto Legislativo 01 de 2016, el término de 15
días entre la finalización del procedimiento legislativo en una Cámara y el
inicio en la otra no opera, debido a que las comisiones sesionan conjuntamente[25].
5.2. El
procedimiento surtido en el Congreso respecto del proyecto que dio lugar a la
Ley 1876 de 2017.
La
documentación enviada a la Corte por el Congreso de la República indica que la
Ley 1876 de 2017, radicada como Proyecto de Ley No. 004 de 2017 Senado – No.
008 de 2017 Cámara, surtió el siguiente trámite:
5.2.1.
Iniciativa radicada por el Gobierno Nacional y publicación del proyecto
El
Proyecto de Ley fue presentado el 1º de marzo de 2017 en la Secretaría General
del Senado de la República por el Ministro de Agricultura y Desarrollo Rural, y
el Ministro del Interior. La ponencia y la respectiva exposición de motivos
aparecen publicadas en la Gaceta del Congreso No. 108 del 1º de marzo de 2017[26].
La
Presidencia del Senado repartió el proyecto radicado bajo el número 004 Senado
a las comisiones quintas, acorde con el procedimiento legislativo especial para
la paz establecido en el artículo 1º del Acto legislativo 01 de 2016, el texto
fue sometido a sesión conjunta de la siguiente manera[27]:
5.2.2. Sesión
conjunta de las comisiones quintas de Senado y Cámara
El
informe de ponencia para primer debate en comisiones conjuntas fue publicado en
la Gaceta del Congreso No. 275 del 1º de marzo de 2017. Para dar inicio al
debate fueron designados como ponentes los senadores Ernesto Macías Tovar,
Guillermo García Realpe, Maritza Martínez Aristizabal, Nora María García
Burgos, Jorge Enrique Robledo Castillo, Teresita García Romero, Daira de Jesús
Galvis Méndez; y los representantes Rubén Darío Molano Piñeros, Alonso José del
Río Cabarcas, Arturo Yepes Alzate, Ciro Fernández Núñez, Inti Raúl Asprilla
Reyes, Franklin del Cristo Lozano de la Ossa y Flora Perdomo Andrade[28].
Fueron
presentadas tres ponencias: una conjunta positiva y dos conjuntas negativas. La
positiva, acogida mayoritariamente, fue suscrita por los senadores Guillermo
García Realpe (coordinador), Maritza Martínez Aristizabal, Nora María García
Burgos, Teresita García Romero y Daira de Jesús Galvis Méndez, como también por
los representantes Alonso José del Río Cabarcas (coordinador), Arturo Yepes
Alzate, Ciro Fernández, Franklin del Cristo Lozano de la Ossa, Arturo Yepes
Alzate y Flora Perdomo Andrade[29].
Una
ponencia negativa fue suscrita por el senador Ernesto Macías y el representante
Rubén Darío Molano Piñeros[30]
la otra, también negativa, fue presentada por el senador Jorge Enrique Robledo
y el representante Inti Raúl Asprilla Reyes [31]
De
esta manera se dio cumplimiento a lo establecido en el artículo 154 superior
sobre presentación e inicio del trámite legislativo, como también al deber de
publicar el texto antes de darle curso en la comisión respectiva, como lo
ordena el artículo 157-1 de la Carta.
5.2.2.1.
Publicaciones:
Durante el
procedimiento el proyecto fue publicado así[32]:
1.     Publicación del
proyecto de Ley: Gaceta No. 108 del 1º de marzo de 2017.
2.     Publicación de
las ponencias negativas para primer debate: Gacetas Nos. 276 del 27 de abril de
2017 y 307 del 6 de mayo de 2017.
3.     Publicación de
la ponencia favorable para primer debate: Gaceta No. 275 del 27 de abril de
2017.
4.     Publicación del
texto aprobado en primer debate en comisiones quintas de Senado y Cámara de
Representantes: Gaceta No. 512 del 21 de junio de 2017.
5.     Publicación de
la ponencia positiva para segundo debate: Gaceta No. 594 del 26 de julio de
2017.
6.     Publicación Acta
Sesión Conjunta No. 01 del 9 de mayo de 2017: Gaceta No. 604 del 27 de julio de
2017.
5.2.2.2.
Título del proyecto de ley
Según
consta en la Gaceta del Congreso No. 275 del jueves 27 de abril de 2017, pág.
18, el proyecto fue presentado para primer debate bajo el siguiente epígrafe:
“TEXTO PROPUESTO PARA PRIMER DEBATE EN COMISIONES
CONJUNTAS AL PROYECTO DE LEY NÚMERO 04 DE 2017 SENADO Y 008 DE 2017 CÁMARA DE
REPRESENTANTES
por
medio de la cual se crea el Sistema Nacional de Innovación Agropecuaria y se
dictan otras disposiciones.
El Congreso de Colombia, en virtud del Procedimiento
legislativo Especial para la Paz,
DECRETA:”
5.2.2.3.
Trámite en comisiones constitucionales conjuntas
El
anuncio en la comisión quinta del Senado de la República tuvo
lugar el día 03 de mayo de 2017[33]:
Tal como lo
anunció el señor Presidente de la Comisión, en la próxima sesión de esta
Comisión, que será conjunta con la Comisión Quinta de la Cámara de
Representantes, se discutirá y votará en primer debate el Proyecto de ley
número 04 de 2017 Senado, 08 de 2017 Cámara, por medio de la cual se crea el
Sistema Nacional de Innovación Agropecuaria y se dictan otras disposiciones”
que se tramita en virtud del Procedimiento Legislativo Especial para la Paz.
La sesión se
llevará a cabo en el recinto de la Plenaria del Senado de la República, por ser
conjunta.
-La
Vicepresidenta de la Comisión, finaliza:
Muchas gracias.
Se levanta la sesión y se convoca para el próximo martes 9 de mayo, 9:00 de la
mañana.
En la
comisión quinta de la Cámara de Representantes el anuncio se llevó a cabo el
día 03 de mayo de 2017[34]:
“En cumplimiento
de lo dispuesto en la Constitución, se anuncia:
Un proyecto para
el día martes en Sesiones Conjuntas, dentro del Procedimiento Especial para la
Paz, que es el Proyecto de ley número 008 de 2017 Cámara, 004 de 2017 Senado,
por medio de la cual se crea el Sistema Nacional de Innovación Agropecuaria y
se dictan otras disposiciones.”
La
iniciativa fue discutida y aprobada en sesión conjunta de las comisiones
quintas de Senado y Cámara el día 09 de mayo de 2017[35].
Es pertinente tener en cuenta que el artículo 1º del Acto Legislativo 01 de
2016 autorizó la sesión conjunta de las comisiones por derecho propio, es
decir, no se requieren actos de convocatoria para llevarla a cabo.
Según
certificación enviada por el Secretario General del Senado de la República, la
comisión quinta del Senado sesionó con un quórum decisorio de diez (10) senadores
y durante la sesión se hicieron presentes dos (2) senadores más, para un total
de doce (12) senadores asistentes[36].
La votación se llevó a cabo de la siguiente manera:
“Al
proyecto de Ley 04 de 2017 Senado, 008 Cámara, le fueron radicadas dos ponencias
NEGATIVAS o de ARCHIVO y una ponencia FAVORABLE.
En
primer lugar, se llevó a cabo la discusión de la ponencia de archivo, suscrita
por el Senador Ernesto Macías Tovar y el Representante Rubén Darío Molano
Piñeros, quienes luego de su exposición manifestaron el RETIRO de la misma y la
dejaron como constancia.
Seguidamente
se discutió la Ponencia de archivo, suscrita por el Senador Jorge Enrique
Robledo Castillo y el Representante Inti Raúl Asprilla Reyes, la cual fue
sometida a votación nominal en la Comisión Quinta de Senado y NEGADA, con un
resultado de siete (7) votos: seis (6) votos por el NO y un (1) voto por el SÍ.
Por
último, y luego de las discusiones pertinentes, se sometió a votación nominal
el articulado del proyecto de Ley con las modificaciones propuestas, el título
del proyecto y la pregunta si quieren que el proyecto pase a segundo debate y
continúe con el trámite correspondiente, en la Comisión Quinta de Senado, lo
cual fue APROBADO, con un resultado de ocho (8) votos: siete (7) votos por el
SÍ y un (1) voto por el NO.”
En la comisión
quinta de la Cámara de Representantes la aprobación tuvo lugar de la siguiente
forma[37]:
“El proyecto de
ley 004 de 2017 Senado, 008 de 2017 Cámara, fue discutido y votado en la sesión
conjunta de las comisiones quintas constitucionales permanentes del Senado y de
la Cámara de Representantes, realizada el día 9 de mayo de 2017, la cual contó
con la asistencia de dieciocho (18) Honorables Representantes a la Cámara que
constituyeron quórum decisorio.
El proyecto de
ley 004 de 2017 Senado, 008 de 2017 Cámara, le fueron radicadas dos ponencias
de archivo y una Ponencia favorable.
En primera
instancia se discutió la Ponencia de archivo presentada por el Honorable
Senador Ernesto Macías Tovar y por el Honorable Representante, Rubén Darío
Molano Piñeros; quienes decidieron dejar como constancia la Ponencia de
archivo.
En segunda instancia
se discutió y votó la segunda Ponencia de archivo presentada por el Honorable
Senador Jorge Enrique Robledo y por el Honorable Representante Inti Raúl
Asprilla Reyes, la cual fue votada nominalmente por quince (15) honorables
Representantes, catorce (14) por el NO y uno (1) por el SÍ.
En tercera
instancia se discutió y votó la Ponencia favorable, la cual fue votada
nominalmente por quince (15) honorables Representantes, catorce (14) por el SÍ
y uno (1) por el NO.”
La sesión
conjunta se adelantó bajo los requerimientos de los artículos 169 a 173 de la
Ley 5ª de 1992, por cuanto fue dirigida por el Presidente de la comisión quinta
del Senado de la República, hubo ponencia conjunta favorable para discusión y
cada célula contabilizó por separado su quórum y sus votaciones.
Finalmente, la
mesa directiva, antes de levantar la sesión, designó como ponentes para segundo
debate al mismo grupo de ponentes y coordinadores que actuó en comisiones
conjuntas. El texto aprobado en esta instancia aparece publicado en la Gaceta
del Congreso No. 512 del 21 de julio de 2017.
5.2.3.
Segundo debate en la plenaria del Senado de la República
En esta
instancia se presentaron tres ponencias, dos de las cuales negativas y una
mayoritaria con proposición positiva, todas fueron publicadas en las Gacetas
512 del 21 de junio de 2017 y 594 del 26 de julio del mismo año. El proyecto de
Ley resultó aprobado en la plenaria del Senado de la República el 27 de
noviembre de 2017[38].
El anuncio del
proyecto de Ley en plenaria del Senado de la República se llevó a cabo el 23 de
noviembre de 2017[39], según consta
en la Gaceta del Congreso No. 246 de 2018, página 24:
“Anuncio
de proyectos
Por
instrucciones de la Presidencia y, de conformidad con el Acto Legislativo
número 01 de 2003, por Secretaría se anuncian los proyectos que se discutirán y
aprobarán en la próxima sesión.
Anuncio de
proyectos de ley de actos legislativos que serán considerados y eventualmente
votados en la sesión plenaria del honorable Senado de la República siguiente a
la del día jueves 23 de noviembre de 2017.
(…)
Proyecto de ley
número 04 de 2017 Senado, 008 de 2017 Cámara, por medio de la cual se crea el
Sistema Nacional de Innovación Agropecuaria y se dictan otras disposiciones,
Procedimiento Legislativo Especial para la Paz.”
5.2.3.1.
Aprobación del proyecto
La
aprobación del Proyecto de Ley contó con la siguiente votación: por el SÍ, 50
votos; por el NO, 3 votos[40].
La
ponencia mayoritaria fue discutida y aprobada, con las proposiciones avaladas
por el Gobierno, en la sesión del 27 de noviembre de 2017 Senado, contenida en
el Acta de Plenaria No. 38 de la misma fecha, publicada en la Gaceta 346 de
2018.
Finalmente,
se aprobó el título de la iniciativa, y la pregunta respecto de la intención de
la Plenaria de volver la iniciativa Ley de la República, a lo cual se respondió
afirmativamente, con la siguiente votación: Por el Sí: 52, por el No: 04, para
un total de 56 Votos. El texto definitivo aprobado por el Senado se publicó en
la Gaceta del Congreso No. 1115 de 2017 del 29 de noviembre de 2017.
Al revisar las
modificaciones introducidas entre primer y segundo debate, se encuentra que
estas atienden al principio de identidad flexible, puesto que corresponden a
asuntos razonablemente relacionados con lo dispuesto inicialmente en el
proyecto de Ley. En general se trata de: numeración de los artículos,
mejoramiento de la redacción, precisiones sobre articulado aprobado, ejemplo,
en cuanto a los sistemas de innovación agropecuaria (numeral 12, art. 1), los parques
científicos, tecnológicos y de innovación agropecuaria (num. 14, art. 1), la
definición de organización comunitaria (num. 15, art. 1), el alcance de las
normas de propiedad intelectual (num. 10, art. 3), las normas internacionales y
la biodiversidad (num. 2, art. 8), el Plan Estratégico de Ciencia, Tecnología e
Innovación Agropecuaria (art. 11), la definición de participación comunitaria
(art. 12), los actores del Subsistema Nacional de Formación y Capacitación para
la Innovación Agropecuaria (art. 20), de los criterios para acceder al subsidio
a la tarifa de la tasa por prestación del Servicio Público de Extensión
Agropecuario (art. 28) y de los Planes Departamentales de Extensión
Agropecuaria (art. 29).
También
se adicionaron funciones a algunos órganos creados en la sesión conjunta de las
dos comisiones quintas, entre estas una del  Consejo Superior del SNIA (num. 8
y 14 del art. 8), la modificación de algunos de los miembros del referido
Consejo (art. 9), la adición de algunas tareas a las funciones de las Mesas de
Ciencia, Tecnología e Innovación Agropecuaria (art. 13), sin que correspondan a
cambios estructurales o sustanciales que puedan significar temas nuevos que
desconozcan el principio de identidad flexible. En suma, considera la Corte que
todos los asuntos incluidos resultan admisibles de acuerdo con las reglas que
rigen el trámite legislativo.
El principio de identidad flexible ha
sido definido por la Corte[41]
“… como aquel que exige que el proyecto de ley se conserve siempre el mismo a
lo largo del trámite legislativo, en cuanto a su materia o núcleo temático,
razón por la cual las modificaciones o adiciones introducidas como artículos
nuevos deben tener un vínculo razonable con el tema general del proyecto en
curso, lo cual implica que (i) dichos cambios se refieran a temas tratados y
aprobados en el primer debate, y (ii) que éstos temas guarden estrecha relación
con el contenido del proyecto, advirtiendo la Corte que aún en el cuarto debate
se pueden introducir adiciones al proyecto de ley siempre que éstas tengan
conexidad temática directa con la materia que venía siendo discutida en los
debates anteriores.”
Con anterioridad la Corporación[42]
había explicado que “El principio de identidad es el nombre que se ha
asignado a la exigencia contenida en el artículo 157 de la Constitución, de
acuerdo con el cual ningún proyecto podrá convertirse en ley sin haber superado
dos debates en comisiones permanentes de una y otra cámara, y otros dos en las
respectivas plenarias. De esta forma se espera que el proyecto que inicia su
trámite en primer debate sea, en lo esencial, el mismo que es aprobado en
cuarto debate. Esto no significa que no se puedan hacer modificaciones al texto
del proyecto, posibilidad que consagra expresamente el artículo 160 de la Constitución,
sin embargo, éstas no podrán incluir temas nuevos, es decir, deberán guardar
identidad con lo debatido y aprobado en las comisiones. Desde este punto de
vista deberá existir una relación de conexidad material entre el proyecto y las
modificaciones que se propongan al mismo…”.
En el trámite del proyecto convertido en
la Ley 1876 de 2017, particularmente durante el tránsito entre las comisiones
quintas de Senado y Cámara hacia las plenarias de estas Corporaciones, se
presentaron modificaciones que no alteraron de manera esencial el contenido de
la iniciativa, pues, como se dijo anteriormente, no afectaron la estructura
deóntica del texto presentado por el Gobierno y, por tanto, cumplieron con los
parámetros fijados por este Tribunal en materia de identidad flexible.
De otra parte,
se verifica que se cumplió el plazo constitucional exigido en el artículo 160,
según el cual “entre el primero y el segundo debate deberá mediar un
lapso no inferior a ocho días”; toda vez que el debate en las
comisiones ocurrió el 15 de junio de 2017, y el debate en la Plenaria del
Senado de la República inició el 8 de agosto de ese año[43].
5.2.4.
Segundo debate en la plenaria de la Cámara de Representantes
En
esta Corporación fueron presentadas tres ponencias, dos negativas y una
mayoritaria positiva. Las dos primeras de los Representantes Rubén Darío Molano
e Inti Raúl Asprilla Reyes, mientras la tercera fue suscrita por los
congresistas Alonso José del Río, Arturo Yepes, Franklin Lozano, Flora Perdomo
y Ciro Fernández[44].
5.2.4.1.
Anuncio previo
El
anuncio previo tuvo lugar el 27 de noviembre de 2017,
como consta en el Acta de Plenaria No. 267 de la misma fecha, publicada en la
Gaceta del Congreso No. 79 del 21 de marzo de 2018; según esta documentación se
convocó para el día siguiente, 28 de noviembre, a las 12 del día:
“Dirección
de la Presidencia Rodrigo Lara Restrepo:
Bueno
muy bien, anuncie los proyectos para mañana entonces, señor Secretario, por
favor y se cita para las 12 del día.
Funcionario
Subsecretaría General, Camilo Romero Galván:
Se
anuncian los siguientes proyectos para la sesión plenaria del día martes 28 de
noviembre de 2017 o para la siguiente sesión plenaria en la cual se debatan
proyectos de ley o actos legislativos.
Proyectos
para segundo debate. (PROCEDIMIENTO LEGISLATIVO ESPECIAL PARA LA PAZ)
Proyecto de ley número 008 de 2017 Cámara, 004 de
2017 Senado, por medio de la cual se crea el Sistema Nacional de Innovación
Agropecuaria y se dictan otras disposiciones”.[45]
Cumpliendo
lo anunciado, el 28 de noviembre se reunió la Plenaria de la Cámara de
Representantes para llevar a cabo el debate y la votación del proyecto de Ley,
según consta en el Acta de Plenaria No. 268 de la misma fecha, la cual fue
publicada en la Gaceta del Congreso No. 71 del 9 de marzo de 2018.
5.2.4.2.
Trámite de aprobación del proyecto
En la Cámara de
Representantes también se presentaron dos ponencias con proposición negativa, y
la mayoritaria, con proposición positiva. Las primeras correspondientes a las
Ponencias del representante Rubén Darío Molano[46] y el representante Inti
Raúl Asprilla Reyes[47].
La propuesta mayoritaria, con proposición afirmativa, suscrita por los
representantes Alonso José del Río (Ponente), Arturo Yepes, Franklin Lozano,
Flora Perdomo y Ciro Fernández[48].
De otra parte,
se verifica que se cumplió el plazo constitucional exigido en el artículo 160,
según el cual “entre el primero y el segundo debate deberá mediar un
lapso no inferior a ocho días”; toda vez que el debate en las
comisiones ocurrió el 15 de junio de 2017, y el debate en la Plenaria de la
Cámara de Representantes inició el 27 de noviembre de ese año[49].
5.2.4.3.
Aprobación del proyecto
Al
empezar el debate sobre el proyecto de Ley que se examina fueron puestas en
consideración las dos ponencias con proposición de archivo del proyecto,
suscritas por los congresistas Inti Raúl Asprilla Reyes y Rubén Darío Molano,
la Corporación se declaró en sesión permanente. Las dos ponencias mencionadas
fueron negadas con sesenta y seis (66) votos[50].
La
ponencia mayoritaria, con proposición positiva, fue aprobada de la siguiente
manera:
“Dirección
de la Presidencia, Rodrigo Lara Restrepo:
Ya
señor secretario, por favor.
Secretario
General, Jorge Humberto Mantilla Serrano: Se cierra el registro por orden de la
Presidencia, la votación final es como sigue, por el SÍ 78 votos electrónicos 4
manuales para un total por el SÍ de 82, por el NO 11 votos electrónicos ninguno
manual para un total por el NO de 11 votos, señor Presidente ha sido
aprobado este bloque de artículos como fue aprobado en el Senado en segundo
debate de tal manera que se deja constancia que se ha aprobado todo el
articulado como fue aprobado en el segundo debate en el Senado de la República.[51]”
La
Presidencia sometió a la Plenaria el título y la pregunta sobre la intención de
convertirlo en Ley de la República, la Corporación respondió afirmativamente
con la siguiente votación: “por el SÍ 76 votos electrónicos, 3 manuales para
un total de 79, votos por el NO 8 votos electrónicos ninguno manual para un
total por el NO de 8 votos”.
El
texto definitivo aprobado por la plenaria de la Cámara de Representantes fue
publicado en la Gaceta del Congreso No. 1183 de 2017. Comoquiera que esta
Corporación acogió íntegramente el texto aprobado en el Senado de la República
no fue necesario adelantar el trámite de conciliación.
5.2.4.4.
Principio de identidad flexible
La
Cámara de Representantes acogió el texto aprobado por el Senado de la República[52],
de esta manera, siguiendo lo expuesto en el fundamento jurídico 5.2.3.1. de
esta providencia, se entiende cumplido este requerimiento.
5.3.
Ley
1876 de 2017 y ley orgánica
Podría
considerarse que algunas materias reguladas en la Ley 1876 de 2017 tendrían que
hacer parte de una ley orgánica, hipótesis que, como se explicará a
continuación, carece de fundamento constitucional. La Ley que se examina creó
el servicio público de extensión agropecuaria, distribuyó algunas competencias
entre entidades territoriales, también creó un fondo común llamado Fondo
Nacional de Extensión Agropecuaria, financiado con recursos nacionales y
territoriales, administrado por una entidad nacional denominado Agencia de
Desarrollo Rural, todo atendiendo a los Planes Departamentales de Extensión
Agropecuaria; además, esta ley autorizó la creación de una tasa departamental
(art. 26) para ser transferida a los municipios (art. 27).
La
reserva de ley orgánica en cuanto a reparto competencial entre entidades
territoriales se refiere aparece regulada en el artículo 151 superior, acerca
de su naturaleza y contenido la Corte[53]
ha dicho que no todo el reparto de competencias entre la nación y las entidades
territoriales debe hacer parte de una ley orgánica, por cuanto el propósito del
constituyente fue que las leyes orgánicas sirvieran para establecer aspectos
fundamentales o nucleares relacionados con la vida de estas circunscripciones
administrativas. Entre la extensa jurisprudencia sobre la materia puede citarse
la siguiente:
“…
para esta Corporación, las definiciones fundamentales sobre la distribución de
competencias entre los distintos niveles de gobierno es una cuestión reservada
al legislador orgánico. Sin embargo, cabe preguntarse si, en razón del aserto
anterior, todo reparto de funciones y competencias intergubernamentales tiene
reserva de ley orgánica. La respuesta a este interrogante no puede menos que
ser negativa. En efecto, lo contrario sería equivalente a sostener que dado que
los derechos fundamentales sólo pueden ser regulados por una ley estatutaria
(art. 152 CP), todo aquello que se relacione con los mencionados derechos tiene
reserva de ley estatutaria. En ese caso, la adopción de códigos de
procedimiento tendría que ser objeto del trámite especial que consagra el
artículo 152 de la Carta, al igual que todas las cuestiones relacionadas con el
derecho penal y, en general, con las restricciones de la libertad. Esta
interpretación, como se mencionó en un aparte anterior de esta providencia,
terminaría por vaciar de contenido la cláusula de competencia del legislador
ordinario.”[54]
La
distribución de competencias entre la nación y los entes territoriales a través
de una ley orgánica tendrá lugar siempre y cuando sea necesario afectar
aspectos estructurales vinculados con la arquitectura y la organización
territorial del Estado, con su “régimen jurídico básico”[55],
esta clase de ley sirve para complementar el ordenamiento territorial fijado
por el constituyente, teniendo en cuenta que el mismo requiere de mayor
estabilidad respecto de lo dispuesto en leyes ordinarias[56].
La Corte ha precisado:
“La
duda en el caso de si una determinada materia tiene reserva de ley orgánica o
no, debe resolverse a favor del legislador ordinario, por dos razones
fundamentales: la cláusula general de competencia del legislador y por las
limitaciones de las leyes orgánicas que constituyen un límite al proceso
democrático”. d. “No todas las materias sobre las entidades territoriales están
sujetas, desde el punto de vista material, a la reserva de la LOOT. Por lo
tanto, el legislador ordinario tiene plena competencia para regular los temas
no sujetos a reserva”[57]
Teniendo
en cuenta el contenido de la Ley 1876 de 2017, la Sala encuentra que no se
trata de aquellas que regulen aspectos fundantes ni estructurales de la vida territorial
del Estado, como tampoco fijan parámetros tan rígidos que no puedan ser
modificados en el futuro mediante una ley ordinaria. La ley bajo examen regula
un aspecto específico adecuado a una necesidad determinada en materia de
desarrollo rural, sin que el Congreso de la República tuviera el deber de
llevar a cabo esta tarea valiéndose del instrumento propio de las leyes
orgánicas.
Por
lo expuesto, la Corte determina que el contenido de la Ley 1876 de 2017
corresponde a la materia propia de una ley ordinaria; por tanto, el Congreso de
la República al expedir esta normatividad no desatendió el mandato del artículo
151 superior.
5.4.
Cumplimiento del artículo 7º de la Ley 819 de 2003[58]
5.4.1.
Esta disposición obliga al Ministerio de Hacienda y Crédito Público a rendir
concepto técnico sobre el impacto fiscal de los proyectos de ley que se
tramitan en Congreso de la República[59],
por tanto, la Sala procede a verificar el cumplimiento de este requisito. El
texto de la norma es el siguiente:
“ARTÍCULO
7o. ANÁLISIS DEL IMPACTO FISCAL DE LAS NORMAS. En todo
momento, el impacto fiscal de cualquier proyecto de ley, ordenanza o acuerdo,
que ordene gasto o que otorgue beneficios tributarios, deberá hacerse explícito
y deberá ser compatible con el Marco Fiscal de Mediano Plazo.
Para
estos propósitos, deberá incluirse expresamente en la exposición de motivos y
en las ponencias de trámite respectivas los costos fiscales de la iniciativa y
la fuente de ingreso adicional generada para el financiamiento de dicho costo.
El
Ministerio de Hacienda y Crédito Público, en cualquier tiempo durante el
respectivo trámite en el Congreso de la República, deberá rendir su concepto
frente a la consistencia de lo dispuesto en el inciso anterior. En ningún caso
este concepto podrá ir en contravía del Marco Fiscal de Mediano Plazo. Este
informe será publicado en la Gaceta del Congreso.
Los
proyectos de ley de iniciativa gubernamental, que planteen un gasto adicional o
una reducción de ingresos, deberá contener la correspondiente fuente
sustitutiva por disminución de gasto o aumentos de ingresos, lo cual deberá ser
analizado y aprobado por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
En
las entidades territoriales, el trámite previsto en el inciso anterior será
surtido ante la respectiva Secretaría de Hacienda o quien haga sus veces.
(Negrillas no originales).”
5.4.2.
El concepto jurídico del Ministerio aparece publicado en la Gaceta del Congreso
No. 333 del viernes 12 de mayo de 2017, págs. 18 a 20. Luego de un adecuado
análisis sobre el impacto fiscal del proyecto, el representante de la Entidad
hizo las siguientes recomendaciones:
“
…esta Cartera en lo que respecta a las fuentes de financiación de la
iniciativa, atentamente, sugiere complementar el numeral 2 del artículo 14, referente
a los recursos del Presupuesto General de la Nación, con la siguiente frase:
‘(…) contenidos en el Marco de Gasto a Mediano Plazo del Sector (…)’.
De
otra parte, frente al numeral 4 del artículo 14 sobre los recursos del Sistema
General de Regalías, se aclara que la asignación y disposición de los mismos se
encuentra sujeto a las reglas establecidas por el conjunto de normas que rigen
el sistema, principalmente al procedimiento y órganos regulados por los
artículos 360 y 361 de la Constitución Política. En este sentido, este
Ministerio sugiere que el numeral en mención quede en los siguientes términos: ‘4.
Los recursos del Sistema General de Regalías de conformidad con las normas
vigentes que regulan este sistema’”.
5.4.3.
El artículo 14 de la Ley 1876 de 2017 quedó redactado de la siguiente manera:
“CONCURRENCIA
DE FUENTES DE FINANCIACIÓN. Las acciones, programas y
proyectos que se adelanten en desarrollo de la presente ley podrán ser
financiados, entre otras, por las siguientes fuentes:
1.
Los recursos propios de los entes territoriales.
2.
Los recursos del Presupuesto General de la Nación.
3.
Los recursos de libre inversión del componente de Propósito General del Sistema
General de Participaciones.
4.
Los recursos del Sistema General de Regalías, de acuerdo a las disposiciones de
la Comisión Rectora y de los Órganos Colegiados de Administración y Decisión.
5.
Los instrumentos financieros creados en el marco del Sistema Nacional de
Crédito Agropecuario.
6.
Los recursos de cooperación internacional.
7.
Las donaciones de personas naturales o jurídicas, nacionales o extranjeras y
organismos internacionales.”
5.4.4.
Como se ha dicho, el proyecto de Ley tuvo origen en el Gobierno Nacional, por
tanto, el Ejecutivo introdujo las correcciones necesarias, como consta en el
Acta de comisión conjunta No. 01 del 9 de mayo de 2017, publicada en la Gaceta
del Congreso No. 604 del jueves 27 de julio de 2017, pág. 28. Para este
propósito se adecuaron los parágrafos del artículo 14, quedando como sigue:
“PARÁGRAFO
1. Las
entidades de nivel nacional, que ejecuten recursos del Presupuesto General de
la Nación destinados a actividades de ciencia, tecnología e innovación agropecuaria
y en especial a la prestación de servicios de extensión agropecuaria,
asistencia técnica agropecuaria o similares, deberán hacerlo de conformidad con
la presente ley.
PARÁGRAFO
2. A
través del Presupuesto General de la Nación se dispondrán los recursos
requeridos para dar soporte a la operación del SNIA, en correspondencia con las
funciones que esta ley define para el Ministerio de Agricultura y Desarrollo
Rural, la Agencia de Desarrollo Rural, el Departamento Nacional de Planeación y
Corpoica, de acuerdo con el marco de gasto de mediano plazo del sector.”
La
Sala encuentra, entonces, que en el trámite del proyecto de Ley se dio
cumplimiento a lo establecido en el artículo 7º de la Ley 819 de 2003.
5.5.La
Consulta previa de las minorías étnicas
Teniendo
en cuenta que el proceso de consulta previa a las comunidades
ancestrales es exigible con anterioridad a la expedición de la ley cuando se
evidencia afectación directa a las mismas, la Corte verificará si este
requisito debió cumplirse antes de iniciar el trámite en el Congreso de la
República.
La
Constitución y los instrumentos internacionales[60]
que forman parte del bloque de constitucionalidad en sentido estricto[61],
reconocen el principio de diversidad étnica y cultural de la Nación y, por
ello, es deber de las autoridades protegerlas y garantizarlas. Dicha
prerrogativa se materializa al otorgarles a las comunidades étnicas espacios
particulares de participación. De ser el caso, esta consulta debe
llevarse a cabo antes de la presentación del respectivo proyecto de Ley so pena
de incurrir el Congreso en un vicio de procedimiento legislativo que acarrea la
inexequibilidad de la norma[62].
El procedimiento
que dio lugar a la Ley 1876 de 2017 tiene como parámetros de
constitucionalidad, además de lo dispuesto en la Constitución Política y en la
Ley 5ª de 1992, y de manera particular, lo dispuesto en el Acto Legislativo No.
01 de 2016.
Al
examinar el contenido de la Ley en mención la sala encuentra que la misma no
contiene regulación que implique una afectación directa para las comunidades
indígenas, negras, afrocolombianas, raizales, palenqueras y rom, porque no
despliega un efecto específico y diferenciable para estos grupos. La ley 1876
de 2017 no incide directamente en estos pueblos, ni interviene ni afecta su
proyecto de vida o tradiciones o incide en aspectos vinculados a la
diversidad étnica y cultural de las comunidades diferenciadas[63].
Por
lo anterior, la Corte no encuentra que fuese necesario el agotamiento de la
consulta previa a las comunidades étnicas como condición para dar inicio al
trámite en las Cámaras Legislativas.
6.
Examen material de la Ley 1876 de 2017
6.1.
Naturaleza y contenido de la Ley
La
Ley 1876 de 2017 es el resultado de varios programas, propuestas y políticas
diseñadas por el Estado para mejorar las condiciones de vida de la población
colombiana que habita en el sector rural, al frente de estos proyectos siempre
se ha encontrado al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, agencia que a
partir de la Ley 607 de 2000, valiéndose de diversas modalidades de incentivos,
venía procurando la finalidad mencionada.
Este
Ministerio cuenta con información que le permite establecer que en Colombia,
para el periodo 2012-2016, existían 2.7 millones de productores en el área
rural[64].
Tomando cifras del año 2013, cuando el número de productores en el área rural
era de 2’370.099, el Ministerio determinó que sólo el 65% habían recibido
asistencia técnica para el desarrollo de la actividad agropecuaria.
Entre
los programas de asistencia técnica se cuenta el elaborado mediante el “Plan
Nacional de Desarrollo 2014-2018: Todos por un nuevo país”, en el que se
identificó la deficiencia en la provisión de bienes y servicios públicos en el
sector rural, la baja remuneración laboral originada en la limitada capacidad
de los hogares rurales para acumular activos y generar ingresos, a lo cual se
suma que la inversión en investigación y desarrollo tecnológico en el área
rural apenas representa en promedio más del 11% de la inversión pública
agropecuaria en los últimos trece años.
El
Plan Nacional de Desarrollo 2014-1018 -P.N.D.- trajo una propuesta de
transformación del campo que incluye el uso eficiente del suelo y los recursos
naturales, la inclusión productiva de los pobladores rurales y el desarrollo
de un nuevo modelo de asistencia técnica integral y la consolidación del
Sistema Nacional de Ciencia y Tecnología Agroindustrial. Con éste programa
se busca que los productores rurales mejoren la productividad y la rentabilidad
de los sistemas productivos, considerando los requerimientos en términos de
servicio a partir de perfiles diferenciados por tipo de productor y de proyecto
productivo.
El
P.N.D. propone que el modelo de asistencia técnica se articule con el Sistema
Nacional de Ciencia y Tecnología Agroindustrial, como también con el Sistema
Nacional de Competitividad, Ciencia, Tecnología e Innovación, proyecto en el
cual la Corporación de Investigación Agropecuaria (Corpoica), bajo la Dirección
de Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural debe ofrecer el respectivo
soporte técnico y administrativo. Este mismo proyecto incentiva la
incorporación de los productores como agentes del proceso de investigación,
como también propende por el desarrollo e implementación de un sistema de
información, seguimiento y evaluación para los desarrollos tecnológicos.
De su
parte, la Misión para la Transformación del Campo (2015), había planteado la
Estrategia de Ciencia, Tecnología e Innovación Agropecuaria y de Acompañamiento
Integral, con el propósito de contribuir al mejoramiento de la calidad de vida
de los habitantes rurales mediante el fomento de la innovación y el cambio
técnico en los principales sistemas productivos, para lograr la rentabilidad,
eficiencia, competitividad y sostenibilidad de las actividades agropecuarias.
6.2.
Análisis sustancial de la Ley 1876 de 2017
La
Ley cuenta con 47 artículos distribuidos en cuatro Títulos, dedicados a regular
el Sistema Nacional de Innovación Agropecuaria -SNIA-.
6.3.
Primer grupo de artículos: 1 a 3
Título
I de la Ley. Objeto, definiciones y principios.
6.3.1.
El artículo 1º presenta el objeto de la Ley, el 2º define conceptos propios del
Sistema y el 3º señala los principios para el desarrollo, interpretación y
aplicación de la Ley.
Artículo
1º. Esta norma fija el objeto de la Ley, señalando que se trata de crear y
poner en marcha el Sistema Nacional de Innovación Agropecuaria –SNIA-, precisa
también que éste estará integrado por subsistemas, planes estratégicos,
instrumentos de planificación y participación, plataformas de gestión, procedimientos
para su implementación y mecanismos para su financiación, seguimiento y
evaluación.
Este
dispositivo prevé que las acciones de investigación, desarrollo tecnológico,
transferencia de tecnología, gestión del conocimiento, formación, capacitación
y extensión, deben soportar efectivamente los procesos de innovación requeridos
para mejorar la productividad, competitividad y sostenibilidad del sector
agropecuario.
Como
lo expresó el Procurador General de la Nación, el artículo 1º de la Ley 1876 de
2017 se limita a precisar el área jurídica de aplicación del SNIA, materia que
cuenta con apoyo en los artículos 64 y 65 de la Constitución Política que
tratan de la protección especial reconocida a la producción de alimentos, como
también a las actividades agrícolas y pecuarias, pero especialmente a la
promoción de la investigación y transferencia de la tecnología en la actividad
agropecuaria para incrementar la productividad.
6.3.2.
El artículo 1º constituye la base del resto del articulado, de allí sus
concordancias con todos los preceptos que integran la Ley 1876 de 2017,
particularmente con el artículo 5º que establece la estructura del SNIA. Éste
se encuentra integrado por tres subsistemas: 1. Subsistema Nacional de
Investigación y Desarrollo Tecnológico Agropecuario; 2. Subsistema Nacional de
Extensión Agropecuaria; y 3. Subsistema Nacional de Formación y Capacitación
para la Innovación Agropecuaria.
El
primer artículo de la Ley 1876 de 2017 no ofrece reparos en cuanto a su
constitucionalidad.
6.3.3.
Artículo 2º. El legislador empleó una técnica usual en esta clase estatuto, la
que permite definir conceptos especializados que serán empleados a lo largo del
articulado,  de esta manera su tarea se simplifica al evitar en cada apartado
de la Ley reiterar definiciones. En este caso son quince (15) categorías:
1.
Sector agropecuario. 2. Ordenamiento productivo y social del
territorio.  3. Innovación agropecuaria. 4. Innovación abierta o
colaborativa. 5. Plan Estratégico de Ciencia, Tecnología e Innovación
Agropecuaria (PECTIA). 6. Agenda Dinámica Nacional de Investigación, Desarrollo
Tecnológico e Innovación Agropecuaria (Agenda I+D+i). 7. Plataforma
Siembra. 8. Comunidad Linkata. 9. Sistemas Territoriales de Innovación
Agropecuaria. 10. Redes de innovación. 11. Plan Departamental de
Extensión Agropecuaria (PDEA). 12. Extensión Agropecuaria. 13.
Ruralidad. 14. Parques Científicos, Tecnológicos y de Innovación
Agropecuarios (PCTIA). 15. Organización Comunitaria.
En
concordancia con lo expuesto por el Ministerio Público, la Corte considera que
en ninguna de las definiciones aportadas por el legislador aparecen textos que
contradigan lo dispuesto en la Constitución Política. Sin embargo, precisa la
Sala que los motivos para arribar a la misma conclusión son diferentes, pues la
Vista Fiscal cree que se trata de principios y enunciados genéricos no
susceptibles de control de constitucionalidad (cfr. pág 37 del concepto),
mientras la Corporación considera que son textos que, a pesar de servir para
circunscribir ciertas interpretaciones, sí tienen la potencialidad de
transgredir el orden constitucional, como, por ejemplo, si en el texto se
definiera “el desplazamiento forzado a cargo del Ministerio”, conducta
que desde su mero enunciado sería claramente reprochable y que no por hacer
parte de las definiciones tendría que ser declarada exequible.
Las
quince (15) definiciones serán declaradas exequibles porque limitan la
interpretación a ciertos parámetros técnicos necesarios para la mejor
comprensión de la Ley y, además, a lo largo del articulado son empleadas en
diferentes contextos, pero en el artículo 2º no generan duda acerca de su
constitucionalidad.
6.3.4.
Art. 3º. Dentro del esquema de elaboración de estatutos que pretenden ser
exhaustivos en una determinada área aparece sistemáticamente un texto dedicado
a los principios que guiarán el desarrollo, interpretación y aplicación de sus
normas. En este caso, el artículo 3º fue el medio para mencionar doce (12)
principios y procurar definirlos, tarea que no siempre resulta fácil y menos
acabada, pues, por su naturaleza, los principios en derecho son genéricos, con
alto grado de abstracción y aplicables bajo ciertos parámetros en situaciones
particulares, por lo mismo la doctrina los denomina mandatos de optimización
del derecho[65].
En el
derecho público colombiano, tratándose de principios, la remisión más usual se
lleva a cabo hacia los postulados del preámbulo y los artículos de la primera
parte de la Constitución Política, sin desdeñar aquellos de la parte orgánica
que suelen aportar principios en materias tales como contratación estatal,
libertad de empresa, servicios públicos, tributación y otras. Lo normal es que
estos “mandatos de optimización” contribuyan a fijar contenido y alcance a las
reglas de derecho, comprendidas las que hacen parte de la Ley Fundamental.
El
artículo 3º hace cuatro (4) remisiones: 1. A la Constitución Política; 2. La
Ley 489 de 1998;  3. la Ley 1454 de 2011; y 4. el Código de Procedimiento
Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. Cada uno de estos estatutos
declara sus propios principios, como ocurre, por ejemplo, con la ley 489 de
1993 que dedica su artículo 3º a los principios de la función administrativa;
la Ley 1454 de 2011 que deja al artículo 3º  los principios rectores del
ordenamiento territorial; o el CPACA que en su artículo 3º menciona, sin
acabar, los principios aplicables en la interpretación y aplicación del mismo.
6.3.5.
El artículo 3º de la Ley 1876 de 2017 aporta los siguientes principios:
1.
Articulación. 2. Enfoque territorial. 3. Enfoque diferencial. 4.
Enfoque de asociatividad. 5. Ordenamiento social y uso
productivo del territorio. 6. Participación de los actores del
SNIA. 7. Desarrollo sostenible. 8. Orientación al mercado e
incorporación a cadenas de valor. 9. Gradualidad y temporalidad. 10.
Propiedad Intelectual.  11. Productores como agentes de I+D+i. 12.
Seguridad Alimentaria y Nutricional.
Los
doce (12) enunciados se avienen a lo dispuesto en la Constitución Política,
pueden ser concordados con lo establecido en las Leyes objeto de la remisión,
se limitan a aportar conceptos útiles a lo largo del articulado que integra la
Ley 1876 de 2017, sin que la Corte encuentre en ellos motivos para
considerarlos contrarios al orden superior representado por la Carta Política.
6.4.
Título II de la Ley. Estructura, competencias, fuentes de financiación y
operación del Sistema Nacional de Innovación Agropecuaria
Tanto
la Presidencia de la República como la Procuraduría General de la Nación
propusieron que el estudio de constitucionalidad del resto del articulado se
llevara a cabo agrupando textos por especialidades, recomendación metodológica
que será adoptada por la Corte en aras de una mejor comprensión sobre el
contenido de la Ley y de sus implicaciones constitucionales. Así, el primer
grupo estará compuesto por los artículos 4º a 23 que establecen el marco
orgánico y funcional del SNIA, el cual es un Subsistema del Sistema Nacional de
Competitividad, Ciencia, Tecnología e Innovación (SNCCTI), definido en el
artículo 186 de la Ley 1753 de 2015 y en la Ley 1286 de 2009.
El
SNIA será coordinado por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural,
función que, por su naturaleza, corresponde a las competencias de esta cartera.
El artículo 5º precisa que el SNIA está integrado por tres subsistemas
nacionales a saber: 1.  De Investigación y Desarrollo Tecnológico Agropecuario;
2. De Extensión Agropecuaria; y 3. De Formación y Capacitación para la
Innovación Agropecuaria. No duda la Sala sobre la exequibilidad de este diseño
administrativo.
6.4.1.
El artículo 6º de la Ley establece algunos espacios de articulación:
1.
El Consejo Superior del SNIA y los comités técnicos que este defina;
2.
las Mesas de Ciencia, Tecnología e Innovación Agropecuaria creadas por las
Comisiones Regionales de Competitividad;
3.
los Consejos Departamentales de Ciencia, Tecnología e Innovación (Codectis);
4.
los Consejos Seccionales de Desarrollo Agropecuario, Pesquero, Forestal,
Comercial y de Desarrollo Rural (Consea);
5.
los Consejos Municipales de Desarrollo Rural (CMDR); las redes de innovación y
los Sistemas Territoriales de Innovación Agropecuaria.
La
necesaria colaboración entre entidades del Estado con miras a lograr los fines
esenciales del Estado encuentra asidero, entre otros, en los artículos 1º, 2º,
113 y 209 de la Constitución, por lo cual el artículo 6º es considerado
desarrollo del Estatuto Superior y, por ende, conforme con él.
6.4.2.
Los artículos siguientes diseñan los objetivos del SNIA (art. 7º) y crean el
Consejo Superior del Sistema dándole calidad de organismo asesor del Ministerio
de Agricultura y Desarrollo Rural en todo lo relacionado con el mismo y
reiterando su articulación con el Consejo Asesor de Ciencia, Tecnología e
Innovación (art. 8º).
Las
funciones del Consejo Superior del SNIA previstas en el artículo 8º de la Ley
1876 corresponden al rol propio de esta clase de organismo, todas tienen que
ver con recomendaciones, proposiciones y actividades de asesoría que por su
naturaleza están destinadas a procurar la excelencia y el buen manejo de los
asuntos que el legislador ha puesto a cargo del Sistema. En el listado de
catorce (14) funciones asignadas no encuentra la Corte contenidos que
transgredan la Constitución Política.
La
Conformación del Consejo Superior (art. 9º), el cual está integrado con
servidores públicos y representantes de organizaciones privadas, atiende a las
prescripciones de los artículos 1º y 2º de la Constitución Política, en cuanto
garantiza la participación de diferentes sectores sociales y cívicos en el
órgano de asesoría más importante del SNIA; de esta forma el legislador aplica
los postulados que identifican a la democracia participativa y desarrolla la filosofía
del artículo 40 superior en virtud del cual todo ciudadano tiene derecho a
participar en la conformación, ejercicio y control del poder político, como
también tiene el deber de participar en la vida política, cívica y comunitaria
del país (art. 95-5 C.P.).  Por estas razones, la Corte no encuentra
contradicción sino aplicación de la Estatuto Superior, por lo que el artículo
9º será declarado conforme con la Carta Política.
Las
funciones de la Secretaría Técnica del Consejo Superior del SNIA quedaron
establecidas en el artículo 10º de la Ley 1876 de 2017, no ofrecen reparos
desde un perspectiva constitucional, por cuanto corresponden a actividades
normalmente desempeñadas por esta clase de dependencia. Ninguna de las nueve
(9) transgreden el Texto Superior, por lo que el artículo 10º será declarado
exequible.
El
Plan Estratégico de Ciencia, Tecnología e Innovación Agropecuaria –PECTIA-,
diseñado desde el artículo 11 de la Ley 1876, atiende a lo establecido en el
artículo 150-23 superior respecto de las atribuciones del Congreso de la
República para diseñar políticas públicas. Por ello, el legislador articula en
esta norma las actuaciones del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, el
Departamento Nacional de Planeación, Colciencias y Corpoica, haciéndolos
responsables de la elaboración y actualización del PECTIA, la cual se hará al
menos cada cuatro años, precisando que este Plan será financiado con recursos
públicos.
6.4.3.
El artículo 12 de la Ley 1876 crea las Mesas de Ciencia, Tecnología e
Innovación Agropecuaria, con esta disposición el legislador encargó a las
Comisiones Regionales de Competitividad de crear las Mesas para promover el
desarrollo de los Sistemas Territoriales de Innovación, Mesas que estarán
integradas con representantes de las organizaciones de cadenas regionales,
organizaciones de productores agropecuarios, organizaciones comunitarias,
representantes de los Consejos Municipales Agropecuarios, instituciones de
educación superior, entidades sectoriales de nivel territorial y un
representante de los Consejos Departamentales de Ciencia, Tecnología e
Innovación, entre otros; según este artículo las Mesas serán presididas por las
Secretarías de Agricultura Departamentales.
Para
la Sala, esta norma desarrolla los principios de articulación y coordinación
diseñados por el constituyente para las actuaciones administrativas que
impliquen la actuación armónica entre entes de los niveles nacional,
departamental y local; el legislador hace concordar las funciones y actividades
de entidades públicas y privadas para la consecución de fines esenciales del
Estado, entre ellos el de servir a la comunidad y promover la prosperidad
general (art. 2º C.P.). En esta mediada, el artículo 12 no genera reproche
alguno en cuanto a su constitucionalidad se refiere.
6.4.4.
El artículo 13 se limita a establecer las funciones de las Mesas creadas por el
artículo precedente, con ellas se desarrollan los principios de articulación y
coordinación entre entidades de los tres niveles administrativos (nacional,
departamental y local), es decir, esta norma se convierte en la expresión
operativa y práctica de las Mesas creadas en el artículo 12.
El
parágrafo del artículo 13, dentro del propósito de articular para el logro de
los fines del SNIA, impone a los Ministerios de Agricultura y Desarrollo Rural,
al de Comercio, Industria y Turismo, como también a Colciencias, el deber de
definir los criterios para priorizar zonas donde se conformaran los PECTIA
(Cfr. art. 11 de la Ley). Tanto las funciones de las Mesas, como los deberes de
las entidades del Estado para definir los mencionados criterios de priorización
son regulaciones elaboradas por el Congreso de la República dentro del marco
del Plan de Desarrollo Rural Integral trazado desde hace más de 20 años y
reformulado actualmente como parte del Acuerdo Final.
6.4.5.
El artículo 14 de la Ley 1876 de 2017 es fundamental dentro de la red
institucional diseñada bajo el título de Sistema Nacional de Innovación
Agropecuaria –SNIA-, toda vez que trata de las fuentes de financiación de los
programas y proyectos que se adelanten en desarrollo de la normatividad que se
viene analizando. Las fuentes, según el artículo 14, son: 1.
Los recursos propios de los entes territoriales; 2. Los recursos del
Presupuesto General de la Nación; 3. Los recursos de libre inversión del
componente de Propósito General del Sistema General de Participaciones; 4. Los
recursos del Sistema General de Regalías, de acuerdo a las disposiciones de la
Comisión Rectora y de los Órganos Colegiados de Administración y Decisión; 5.
Los instrumentos financieros creados en el marco del Sistema Nacional de
Crédito Agropecuario; 6. Los recursos de cooperación internacional; y 7. Las
donaciones de personas naturales o jurídicas, nacionales o extranjeras y
organismos internacionales. El legislador con esta disposición afecta el
régimen de rentas de las entidades territoriales, por lo que la Corte se
detendrá para explicar los criterios diferenciales que distinguen los ingresos
exógenos de los endógenos.
6.4.6. Los recursos fiscales de las
entidades territoriales
La
Corte ha explicado la clasificación de las fuentes de financiación de las
entidades territoriales, precisando que ellas pueden ser exógenas y
endógenas, cada una de éstas con características propias, las primeras
provienen de una fuente externa y las segundas son propias. Entre las exógenas
se cuentan los aportes y participaciones que la nación transfiera a los
departamentos, distritos y municipios, al paso que son consideradas endógenas,
entre otras, los impuestos territoriales como el predial unificado, y el de
industria y comercio. Sobre esta materia la Corporación ha explicado:
“La
distinción entre ingresos o rentas exógenas y endógenas de las entidades
territoriales comporta gran importancia para efectos de definir (i) el alcance
de la libertad de configuración del Legislador y (ii) la intensidad del control
de constitucionalidad. En relación con las medidas adoptadas sobre los ingresos
o rentas exógenas, la libertad de configuración del Legislador es amplia y el
control constitucional es, por regla general, flexible. Por el contrario, en
relación con las medidas sobre los ingresos o rentas endógenas, la libertad de
configuración del Legislador es limitada y la intensidad del control constitucional
es estricta.”[66]
Esta clasificación
muestra su utilidad en materia de control de constitucionalidad, debido a que
la Corte[67] ha reconocido al Congreso de la
República un mayor margen de actuación en el trato de fuentes exógenas de
origen nacional, mientras el mismo se reduce cuando se trata de rentas propias
de las entidades territoriales.
6.4.7. Entre los
casos en los cuales la jurisprudencia ha señalado el límite a la intervención
del legislador respecto de las rentas endógenas se cuenta la sentencia C-579 de
2001, en ella la Corte examinó la constitucionalidad del artículo 3º de la Ley
617 de 2000, condicionando su exequibilidad a que se entendiera que la palabra
“acto administrativo” cobijaba únicamente a aquellos expedidos por las
corporaciones públicas del ámbito territorial, a saber: Asambleas
Departamentales y Concejos Municipales. En esta providencia la  Corporación
reiteró su tesis sobre el grado de intervención que puede ejercer el legislador
en relación con las fuentes exógenas y endógenas de financiación de las
entidades territoriales:
“En
reiteradas oportunidades, esta Corte ha establecido la norma general según la
cual, en lo que respecta a la autonomía financiera y presupuestal, el límite
con el que cuenta el legislador para su intervención dependerá del tipo de
recursos que, en cada caso, se estén regulando. Las entidades territoriales
cuentan con dos fuentes de financiación: las fuentes exógenas, y las fuentes
endógenas.
Las
primeras proceden de la transferencia o cesión de las rentas nacionales a las
entidades territoriales, así como de los derechos de éstas a participar en las
regalías y compensaciones. Este tipo de fuentes admite una amplia intervención
del legislador, puesto que se trata de fuentes nacionales de financiación.
(…)
Los
recursos provenientes de fuentes endógenas de financiación, o recursos propios
de las entidades territoriales, implican una mayor autonomía para éstas en
cuanto a su manejo. Estos son los recursos que resultan, bien sea de la
explotación de los bienes de su propiedad, o bien las rentas tributarias propias.
Estas últimas, de conformidad con el artículo 362 de la Carta, gozan de las
mismas garantías que la propiedad y la renta de los particulares, en los
términos del artículo 58 Superior.”  (Subraya la Sala).
6.4.8.
En cuanto a las potestades del legislador en materia de intervención sobre los
recursos endógenos, la Corte, en la sentencia C-262 de 2015, sistematizó las reglas relativas a la
destinación de los ingresos corrientes que tengan el carácter de rentas
endógenas, a saber: (i) el legislador puede intervenir en la destinación de
rentas territoriales cuando la Constitución así lo ordena o autoriza expresamente,
como ocurre con el artículo 317 superior; (ii) una
interferencia legislativa de esa naturaleza es admisible cuando resulte precisa
para proteger el patrimonio de la nación o mantener la estabilidad
constitucional o macroeconómica interna o externa[68];
(iii) es posible establecer mediante ley el destino de rentas endógenas cuando “las condiciones sociales y la naturaleza de la medida
así lo exigen por trascender el ámbito simplemente local o regional”; y (iv) en
cualquiera de las hipótesis antes indicadas, la medida legal debe también
satisfacer un juicio de proporcionalidad, y resultar idónea, necesaria y
proporcional como medida para perseguir alguno de los fines indicados en los
supuestos anteriores.
6.4.8.1.
Respecto de la tercera hipótesis la Corte precisa que, en el presente caso, a
partir de una interpretación sistemática y teleológica del artículo 14 de la
Ley 1876 de 2017, en aras de precisar las reglas sobre autonomía de las
entidades territoriales en materia fiscal (arts. 1º, 285 y 287 C.P.), la
posibilidad excepcional de que el legislador intervenga para decidir sobre el
empleo y direccionamiento de los recursos endógenos, resulta aún más
restringida.
El
artículo 14 de la Ley establece las fuentes de financiación del Sistema
Nacional de Innovación Agropecuaria –SNIA-, entre estas se distinguen por lo
menos cuatro (4) clases de fuentes: (i) internacionales, cuando el
numeral 6. de este artículo menciona los recursos de cooperación internacional
y el numeral 7. refiere a donaciones de organismos internacionales; (ii) de
orden nacional, en los casos que el legislador autoriza el empleo de
Recursos del Presupuesto General de la Nación; de libre inversión del
componente de Propósito General del Sistema General de Participaciones; del
Sistema General de Regalías y de los instrumentos financieros creados en el
marco del Sistema Nacional de Crédito Agropecuario; (iii) donaciones de
personas naturales o jurídicas nacionales; y (iv) recursos propios de los
entes territoriales.
6.4.8.2.
Para la Corte es claro que los “recursos propios de los entes territoriales”,
conocidos en la doctrina y en la jurisprudencia de esta Corporación como
endógenos, (art. 14, numeral 1. de la Ley 1876 de 2017), sólo podrán ser
empleados como fuente de financiación del SNIA dentro de las estrictas
condiciones establecidas en la sentencia C-262 de 2015 (cfr. fundamento 6.4.8.
de esta providencia) y teniendo en cuenta que el inciso primero del artículo 14
precisa que “las acciones, programas y proyectos que se adelanten en
desarrollo de la presente ley podrán ser financiados, entre
otras, por las siguientes fuentes…”.
Como
se observa, el legislador no impuso a los entes territoriales el deber ni la
obligación de emplear los recursos fiscales endógenos de los entes
territoriales para la financiación del SNIA, por el contrario, empleó la
acepción gramatical PODRÁN como sinónimo de posibilidad para que eventualmente
lo lleven a cabo dentro de los parámetros constitucionales y legales previstos
para esta clase de actividad, particularmente lo dispuesto en los artículos 209
y 287[69]
de la Carta Política.
Los
entes territoriales, mediante sus autoridades, deben ser cautelosos y
especialmente cuidadosos al emplear los recursos fiscales endógenos, teniendo
en cuenta que se trata de bienes de la comunidad, jurisprudencialmente
asimilados al patrimonio y propiedad de una persona (art. 58 C.P.),
circunstancia que conlleva una presunción de responsabilidad fiscal y
disciplinaria por la destinación de las mencionadas fuentes de financiación.
En
concordancia con los principios que identifican al Estado Unitario, dentro del
cual sus entidades territoriales gozan de autonomía (arts. 1º y 285 C.P.), el artículo
362 superior preceptúa que los bienes y rentas tributarias o no tributarias
(ingresos corrientes) de las entidades territoriales son de su propiedad
exclusiva y gozan de las mismas garantías que la propiedad y rentas de los
particulares. De allí que la intervención del legislador respecto de la
destinación de los recursos propios es, por regla general, excepcional y
limitada, pues al tenor del artículo 287 de la Carta Política, la ley debe
respetar la autonomía presupuestal y financiera de las entidades territoriales.
6.4.9.
Lo dispuesto en el artículo 14 de la Ley no contradice lo previsto en la
Constitución, sino que atiende a lo dispuesto en el artículo 345 superior, en
concordancia con los artículos 1º y 285 de la Carta Política, normas que permiten
al legislador regular el empleo de recursos exógenos y endógenos dentro de
determinados parámetros constitucionalmente establecidos por la Corte.
La
arquitectura diseñada para el SNIA avanza en su elaboración (art. 15 de la Ley
1876 de 2017) con la creación del Fondo Nacional de Extensión Agropecuaria
(FNEA), jurídicamente concebido como un Fondo Especial que opera como una
cuenta, sin personería jurídica, integrado con subcuentas departamentales y/o
subsectoriales, adscrito y administrado por la Agencia de Desarrollo Rural.
Este
fondo será nutrido con recursos provenientes de las fuentes establecidas en el
artículo 14 de la Ley que se examina, su objeto será la financiación del
servicio de extensión agropecuaria ejecutado por el PDEA. Lo establecido en  el
artículo 15 se aviene a las previsiones del artículo 150 superior,
específicamente respecto de la función asignada al Congreso de la República en
materia de estructura de la administración pública y medios de financiación de
los mismos (art. 150-7).
6.4.10.
El artículo 16 de la Ley regula la veeduría, seguimiento y evaluación al SNIA,
señalando al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural como el ente
responsable de coordinar con cada subsistema la implementación de mecanismos de
seguimiento y evaluación sobre el cumplimiento de los objetivos y principios
del SNIA. Importante en este precepto es el rol de la sociedad civil, ya que el
legislador la faculta para hacer veeduría a las acciones, estrategias y
resultado del Sistema en el marco de los Consejos Municipales de Desarrollo
Rural (CMDR), además empodera a la sociedad civil al expresar que ésta podrá
presentar a las Secretarías de Agricultura Departamental sus sugerencias,
quejas o denuncias.
Se
combinan en este artículo varios de los principios que gobiernan la creación
del SNIA, en tanto el legislador cohesiona la actuación del Gobierno a nivel
nacional con instancias territoriales, lo cual es acorde con los principios de
concurrencia y subsidiariedad aplicables a la vida administrativa de los entes
territoriales. Además, el Congreso de la República promueve adecuadamente la
participación de la sociedad civil, esto dentro del marco de los principios de
pluralismo y democracia participativa consagrados en la Constitución Política,
particularmente en sus artículos 1º, 2º y 40.
Las
democracias modernas requieren de un control directo ejercido por la
ciudadanía, particularmente por la sociedad civil, para que las tareas de los
entes estatales sean publicitadas y sometidas a escrutinio permanente, todo
dentro de principios tales como los de transparencia, responsabilidad y
publicidad (art. 209 C.P.). En esta medida, el artículo 16 de la Ley 1876 de
2018 es considerado por la Sala como un instrumento de aplicación de los
principios que identifican a la democracia participativa, con sus correlativos
postulados de responsabilidad y transparencia, razón suficiente para que sea
declarado conforme con la Constitución Política.
6.4.11.
Los artículos 17, 19 y 21 de la Ley, en concordancia con el artículo 5º de la
misma, establecen los objetivos de cada uno de los tres subsistemas que
conforman el SNIA. El artículo 17, respecto del subsistema nacional de
investigación y desarrollo tecnológico agropecuario, precisa que tiene como
finalidad orientar, planificar, implementar y evaluar las acciones de
investigación, desarrollo tecnológico, transferencia de tecnología e innovación
que se ejecutan en el ámbito agropecuario. La misma norma determina que el
Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, y Colciencias deberán coordinar
este subsistema con el Consejo Nacional de Ciencia, Tecnología e Innovación
Agropecuaria, siguiendo lo previsto en la Ley 1286 de 2009, tomando en cuenta a
los actores de SNCCTI.
El
artículo 19, respecto del Subsistema Nacional de Formación y Capacitación para
la Innovación Agropecuaria, señala que le corresponde velar por la calidad y
pertinencia de los programas de formación  capacitación dirigidos a generar
competencias para la investigación, el desarrollo tecnológico, la extensión agropecuaria
y la innovación, a través de la expedición de lineamientos y políticas
orientadas a dichos objetivos. Para este propósito el legislador designó como
coordinador al Ministerio de Educación quien deberá articular con el Ministerio
de Agricultura y Desarrollo Rural.
El
Subsistema Nacional de Extensión Agropecuaria, creado por el artículo 21 de la
Ley, será coordinado por el Ministerio de Agricultura y su objeto será
orientar, planificar, implementar, hacer seguimiento y evaluar la prestación
del servicio de extensión agropecuaria que tiene lugar en el ámbito rural
nacional.
Los
artículos 17, 19 y 21se limitan a crear los tres subsistemas, a establecerles
objeto y a determinar cuál será el Ministerio para la coordinación de cada uno
de ellos, al tiempo que prevén mecanismos de articulación entre entidades
estatales para el adecuado y eficiente funcionamiento del SNIA. Las tres
disposiciones son acordes con las competencias que la Constitución asigna al
Congreso de la República en materia de diseño de políticas públicas y de
coordinación entre instituciones públicas para el logro de los fines esenciales
del Estado. En esta medida, la Corte declarará exequibles los artículos 17, 19
y 21 de la Ley 1876 de 2017.
6.4.12.
De su parte, los artículos 18, 20 y 22 de la Ley limitan su contenido a
establecer los actores de cada uno de los tres subsistemas incorporando tanto
agentes estatales como a particulares, con lo cual se avanza en el diseño del
SNIA y se continúa con la tarea de articular en forma coordinada los esfuerzos
de instituciones públicas y privadas. En esta materia la Corte acoge los
criterios de Procurador General de la Nación y, por tanto, declarará la
conformidad de estos artículos.
6.4.13.
El artículo 23 de la Ley, sobre Soporte al Subsistema Nacional de Extensión
Agropecuaria, prevé que se entiende por aquél todas las acciones orientadas a
proveer y mejorar las capacidades, herramientas e instrumentos requeridos para
ejecutar los servicios de extensión agropecuaria. Como coordinador del Soporte
el legislador designó a Corpoica, para lo cual deberá trabajar en red con el
Instituto Colombiano Agropecuario –ICA- y los demás actores del SNIA, de los
Sistemas Territoriales y las redes de innovación en el marco de sus
competencias.
Este
artículo provee elementos de administración pública pertinentes para que el
SNIA cumpla de manera eficiente su objeto, al tiempo que contribuye eficazmente
en la construcción del tejido institucional requerido para el cumplimiento de
los propósitos estatales, tal como se encuentran previstos en el artículo 2º
superior. En esta medida no encuentra la Sala que el contenido del artículo 23
riña con los preceptos de la Carta Política, por lo que será declarado
exequible.
6.5.
Título III de la Ley. Servicio de extensión agropecuaria
El
servicio de extensión agropecuaria creado por esta Ley es regulado en el Título
III, los artículos 24 a 29 se ocupan de la parte general, mientras del 30 al
45, distribuidos en cuatro capítulos se encuentran los asuntos específicos
relacionados con la prestación de este servicio. Los cuatro capítulos que
integran este título son los siguientes: I. Usuarios y prestadores del servicio
de extensión agropecuaria; II. Unidades Municipales de Asistencia Técnica
Agropecuaria y Centros Provinciales de Gestión Agroempresarial; III.
Seguimiento y Evaluación del Servicio de Extensión Agropecuaria y IV.
Infracciones, Sanciones y Procedimiento sancionatorio.
6.5.1.
El artículo 24 de la Ley 1876 de 2017 define el servicio de extensión como un
bien y un servicio de carácter público, permanente y descentralizado que
comprende las acciones de acompañamiento integral orientadas a diagnosticar,
recomendar, actualizar, capacitar, transferir, asistir, empoderar y generar
competencias en los productores agropecuarios para que estos incorporen en su
actividad productiva prácticas, productos tecnológicos, tecnologías,
conocimientos y comportamientos que beneficien su desempeño y mejoren su
competitividad y sostenibilidad, así como su aporte a la seguridad alimentaria
y su desarrollo como ser humano integral.
Es
decir, el legislador le da una doble connotación al servicio de extensión: (i)
bien, y (ii) servicio público. En cuanto a la primera será sinónimo de patrimonio
tangible e intangible de la población rural, teniendo en cuenta que el Estado
viene desde hace varios lustros tratando se saldar la deuda social y económica
con quienes habitan en las regiones apartadas de los centros urbanos, pues, a
no dudarlo, se trata de colombianos a quienes los beneficios derivados de los
avances en materia de investigación, conocimiento, tecnología y prácticas
productivas se tardan en llegar o, peor aún, nunca han llegado. La segregación
no es, entonces, geográfica sino también social y económica con las
consecuencias que este fenómeno trae para la calidad de vida de los campesinos
y de sus generaciones futuras, las cuales, como lo muestran varios estudios,
vienen migrando hacia las urbes en búsqueda de oportunidades en materia de
educación y de ubicación laboral.
6.5.2.
El inciso segundo de la norma bajo examen articula el servicio de extensión con
el SNIA al precisar que la competencia frente a su prestación corresponde a los
municipios y distritos a quienes corresponde armonizar sus iniciativas con las
de otros municipios y/o departamentos para consolidar las acciones en un solo
plan denominado Plan Departamental de Extensión Agropecuaria. Concluye el
artículo 24 precisando que el servicio de extensión deberá ser prestado mediante
la Entidades Prestadoras del Servicio de Extensión Agropecuaria (EPSEA)
habilitadas para esta función.
Esta
parte de la norma es acorde con la idea de armonizar órganos estatales para la
eficiente y eficaz prestación del servicio público creado, el legislador,
cumpliendo lo establecido en el artículo 150-23 superior, toma entidades del
orden nacional, las vincula con las entidades territoriales y optimiza de esta
manera los recursos administrativos y la red institucional para realizar los
propósitos de la Ley 1876 de 2017.
Engranar
entidades del Estado en beneficio de un proyecto dedicado a la innovación en
materia tecnológica para beneficio de la población campesina, además de
encontrar apoyo en el artículo 1º de la Constitución, resulta conforme con lo
dispuesto en el artículo 64 superior, según el cual:
“Es
deber del Estado promover el acceso progresivo…. a los servicios de educación,
salud, vivienda, seguridad social, recreación, crédito, comunicaciones,
comercialización de los productos, asistencia técnica y empresarial, con el fin
de mejorar el ingreso y calidad de vida de los campesinos.” (Destaca
la Sala).
6.5.3.
El Servicio de Extensión Agropecuaria creado con la Ley 1876 de 2017 también es
considerado por la Sala como instrumento para el cumplimiento de lo previsto en
el artículo 65 de la Carta Política, según el cual:
“La
producción de alimentos gozará de la especial protección del Estado. Para tal
efecto, se otorgará prioridad al desarrollo integral de las actividades
agrícolas, pecuarias, pesqueras, forestales y agroindustriales, así como
también a la construcción de obras de infraestructura física y adecuación de
tierras.
De
igual manera, el Estado promoverá la investigación y la transferencia de
tecnología para la producción de alimentos y materias primas de origen
agropecuario, con el propósito de incrementar la productividad.” (Negrillas
no originales).
El
Servicio de Extensión Agropecuaria, según las características y objetivos
determinados en el artículo 24 de la Ley que se examina, atiende a los deberes
que el constituyente impuso al Estado en materia de soporte a la población
rural, en tanto desde el Acuerdo Final celebrado en la Habana, pasando por las
políticas públicas diseñadas durante los últimos años, hasta la aparición de la
Ley 1876 de 2017, siguen sin ser adecuadamente atendidas las necesidades de los
campesinos.
Siendo
el artículo 24 el punto de inflexión entre el SNIA y las necesidades reales de
los habitantes rurales y por atender su texto a lo dispuesto, entre otros, en
los artículos 1º, 2º, 64, 65, 113, 150-23, 209, 334 superiores, la Corte lo
declarará conforme con la Constitución.
6.5.4.
El artículo 25 de la Ley 1876 de 2017 trata del enfoque de extensión
agropecuaria en la prestación del servicio, señalando que son prioritarios
algunos aspectos que serán desarrollados según el diagnóstico que se realice a
los usuarios.  Tales aspectos son:  1. Desarrollo de las capacidades
humanas integrales mediante la generación y mejora de las habilidades,
destrezas, talentos, valores y principios de los productores agropecuarios,
para ejecutar apropiadamente las gestiones y labores que demande su actividad
productiva, entre otras, actividades técnico-productivas y/o de adecuación y
transformación de la producción primaria, administrativas, financieras y
crediticias, informáticas, de mercadeo y de comercialización; así como para la
convivencia y el desarrollo rural pacífico. 2. Desarrollo de las capacidades
sociales integrales y el fortalecimiento de la asociatividad, que permita la
organización de los productores para gestionar colectivamente y de manera
eficiente las entradas (insumos y factores productivos) y salidas (alimentos,
materias primas y productos con valor agregado) de sus sistemas de producción.
Así mismo, la promoción del desarrollo empresarial, de las organizaciones de
segundo piso, y la conformación de redes de productores, mujeres y jóvenes
rurales, entre otras. 3. Acceso y aprovechamiento efectivo de la información de
apoyo, adopción o adaptación de tecnologías y productos tecnológicos,
apropiación social del conocimiento, y solución de problemáticas,
principalmente a través de la innovación abierta o colaborativa, la
investigación participativa y el uso de las Tecnologías de Información y
Comunicación. 4. Gestión sostenible de los recursos naturales, de modo que los
productores hagan uso eficiente de los recursos, suelo, agua, biodiversidad,
etc., e integren prácticas orientadas a la mitigación y adaptación al cambio
climático. 5. Desarrollo de habilidades para la participación de los
productores en espacios para la retroalimentación de la política pública
sectorial, además del empoderamiento para autogestionar la solución de sus
necesidades.
Este
dispositivo es congruente y complementario del artículo 24 de la misma Ley, en
cuanto da prelación a ciertos aspectos que deberán ser tenidos en cuenta por
las entidades encargadas de ejecutar el SNIA y de prestar el Servicio de
Extensión Agropecuaria, con la obligación en todos los casos de auscultar las
necesidades de los usuarios, con lo cual se pretende una auténtica atención a
la población rural, teniendo en cuenta que estas personas constituyen la razón
de ser de las innovaciones aportadas por la Ley 1876 de 2107 en materia de
desarrollo agrícola.
El
artículo 25 de la Ley contribuye al uso razonable de los recursos
institucionales articulados con la normatividad que se viene analizando, aporta
a la eficiencia y eficacia en la implementación del SNIA, en la medida que
encausa la actividad estatal mediante los denominados “enfoques”. Siendo acorde
con los postulados superiores, particularmente con los consagrados en los
artículos 1º, 38, 65, 71, 113, todos acordes en la garantía de los derechos a
la participación, de asociación, fomento productivo del sector agrícola y
colaboración entre entidades estatales. Por esta razón, la Corte no encuentra
objeciones respecto de la constitucionalidad del artículo 25 de la Ley 1876 de
2017.
6.5.5.
El artículo 26 de la Ley crea la Tasa del Servicio Público de Extensión Agropecuaria,
el legislador asigna a las Asambleas Departamentales la función de establecer
la tasa por el Servicio Público de Extensión Agropecuaria, como también su
sistema y método, para lo cual deberá la Corporación tener en cuenta la
definición de costos que servirán de base para la determinación de las tarifas,
la conformación de los sistemas territoriales de innovación en caso de que
estos sistemas sean conformados. La tasa deberá ser pagada por los usuarios del
servicio y la Asamblea deberá señalar la autoridad pública encargada de fijar
la tarifa.
Para
el Procurador General de la Nación el artículo 26 se ajusta a las previsiones
de los artículos 3º, 152-12 y 338 de la Constitución, en cuanto la
determinación de las tasas como tributo destinado a ser pagado por los usuarios
de un servicio corresponde a lo regulado por tales preceptos. Explica que el
legislador señala como sujetos pasivos de ese gravamen a los usuarios del
servicio, deja a las Asambleas la función de imponer la tasa y la definición del
resto de los elementos del tributo, en función de los costos que servirán de
base para establecer la tarifa que se ha de cobrar por la prestación del
servicio.
Lo
anterior incluye la conformación de los sistemas territoriales de innovación
como una forma de cobertura geográfica de los Planes Departamentales de
Extensión Agropecuaria (PDEA), considerando que las tasas se cobran como forma
de recuperación de los costos por los servicios que se prestan.
Sin
embargo, para la Vista Fiscal es inexequible que la ordenanza establezca la
tasa para el servicio de extensión agropecuaria y pueda señalar la autoridad
pública autorizada para fijar la tarifa, por cuanto las Asambleas, según el
artículo 338 superior, pueden permitir que las autoridades fijen las tarifas de
las tasas, lo que significa que lo pueden hacer directamente. Por esta razón,
pide a la Corte que declare exequible el primer inciso del artículo 26, pero
bajo el entendido que la ordenanza que establezca la tasa podrá señalar la
autoridad pública autorizada para fijar la tarifa.
6.5.5.1.
El artículo 338 de la Constitución Política[70]  establece
que mediante ordenanza su puede permitir que las autoridades fijen las tarifa
de las tasas que se cobren a los contribuyentes, mientras el sistema y el
método para definir los costos de los servicios y los beneficios por los
mismos, como también la forma de hacer su reparto, deben ser fijados por la
ordenanza. En el presente caso la Ley, desde el artículo 26, habilita a las
Asambleas para establecer la tasa por el Servicio Público de Extensión
Agropecuaria, también el sistema y método que se tendrán en cuenta para la
definición de los costos que servirán de base para la determinación de las
tarifas, al mismo tiempo este artículo faculta a las Asambleas para que señalen
la autoridad pública que estará encargada de fijar la tarifa.
La
Corte ha decantado una extensa jurisprudencia sobre la clasificación de los
tributos, estos comprenden (i) los impuestos; (ii) las tasas; y (iii) las
contribuciones especiales.
Las
tasas, como se deriva del artículo 338 superior, se definen como un tributo que
busca el cobro a los contribuyentes como recuperación por los gastos  en los
que incurre el Estado por la prestación de un bien o servicio.
6.5.5.2.
La jurisprudencia[71]
ha explicado ciertas características propias de las tasas de la siguiente
manera: (i) El Estado cobra un precio por un bien o servicio ofrecido; (ii) el
precio pagado guarda relación directo con los beneficios del bien o servicio
otorgado; (iii) el contribuyente tiene la opción de adquirir o no el bien o
servicio; (iv) la erogación busca cubrir los gastos de funcionamiento,
provisiones para amortización y el crecimiento de la inversión; (v)
ocasionalmente, caben criterios distributivos, como por ejemplo, las tasas
diferenciales.
Igualmente
se ha hecho precisión acerca de su diferencia con los impuestos: (i) estos
últimos no guardan relación directa con un beneficio recibido por el
contribuyente; (ii) los impuestos no se destinan al mantenimiento del servicio
público específico, sino a las arcas generales; y (iii) el pago por el
ciudadano es general e incluso coactivo, en contraste con el de las tasas,
donde es opcional y derivado de la utilización del servicio o bien.
La
tasa, adicionalmente, contiene los conceptos de sistema y método, los cuales
serán empleados para definir los costos de la tarifa. Estos deben ser fijados
por la ley, las ordenanzas o los acuerdos, pues así lo establece el inciso
segundo del artículo 338 de la Constitución.
6.5.5.3. El concepto de método y
sistema, aunque es difuso, se ha logrado caracterizar en la jurisprudencia,
resaltando las diferencias entre uno y otro. En el ámbito tributario, la
sentencia C-155 de 2003 expone que un sistema es “la combinación de reglas y
directrices necesarias para determinar los costos y beneficios de una obra o
servicio, así como la forma de hacer su distribución”, mientras el método “está
referido a los pasos o pautas que deben observarse para que los componentes del
sistema se proyecten extrínsecamente.” Sobre el sistema y el
método la Corte ha explicado:
“… deben ser lo
suficientemente claros y precisos a fin de evitar que los órganos de
representación popular desatiendan un expreso mandato Superior, mas no por ello
tienen que hacer una descripción detallada o rigurosa de cada uno de los
elementos y procedimientos a tener en cuenta para fijar la tarifa, pues en tal
caso la facultad constitucional de las autoridades administrativas perdería por
completo su razón de ser.”[72]
El sistema,
al tener características más comprensivas, debe estar desarrollado en mayor
parte por el legislador. El método, más procedimental, estará entonces
más vinculado con la labor de las autoridades administrativas encargadas de
desarrollar normativamente el sistema, permitiendo de esta forma algún grado
de delegación en el manejo otorgado a la contribución.
En la
hipótesis prevista por el artículo 26 de la Ley 1876 de 2017 el Congreso de la
República crea la tasa, faculta a las Asambleas para que la establezcan, así
como también su sistema y método, al tiempo que empodera a estas Corporaciones
Administrativas para que señalen la autoridad pública que estará encargada de
fijar la tarifa.
6.5.6.
El diseño elaborado por el legislador en esta materia es acorde con las
previsiones del inciso segundo del artículo 338 superior, sin que haya mérito
para condicionar la exequibilidad del precepto que se examina debido a que el
Congreso de la República habilitó a las Asambleas para que éstas determinen la
autoridad encargada de fijar la tarifa. El legislador “puede” permitir que las
autoridades fijen la tarifa y en este caso el Parlamento está permitiendo que
las Asambleas, consideradas autoridades, lo hagan mediante otras entidades
designadas por estas Corporaciones Administrativas.
6.5.7.
El artículo 27, sobre transferencia de la tasa a los municipios, establece que
cuando la Asamblea defina que la tasa sea recaudada por un ente distinto al
municipio, éste deberá transferirle los recursos recaudados en forma trimestral
al municipio que lo genera; precisa también que los departamentos ejercerán
seguimiento de dicha transferencia para garantizar que se ejecute según lo
dispuesto en esta norma.
La
Corte no encuentra contradicción entre este dispositivo y lo establecido en la
Carta Política, en especial en su artículo 338, por cuanto la tasa se cobra
teniendo en cuenta la recuperación de los costos por los servicios que se
prestan y, según se ha explicado, este tributo está destinado a la financiación
del servicio de extensión agropecuaria que deben prestar los municipios.
El
control jerárquico a cargo del departamento sobre el ente encargado del recaudo
demuestra el celo con el que el legislador busca proteger los recursos, al
tiempo que procura verificar la entrega efectiva de los mismos en forma
trimestral al ente territorial que por haber prestado el servicio debe ser beneficiario
de la tasa respectiva. El artículo 27, además de cumplir con los parámetros del
artículo 338 superior, desarrolla los principios de coordinación, concurrencia
y subsidiariedad que gobiernan las actuaciones administrativas de los entes
territoriales, según las previsiones del inciso segundo del artículo 288
superior: “Las competencias atribuidas a los distintos niveles territoriales
serán ejercidas conforme a los principios de coordinación, concurrencia y
subsidiariedad en los términos que establezca la ley”. Por lo expuesto, el
artículo 27 de la Ley será declarado exequible.
6.5.7.1.
Tratándose del recaudo de la tasa a los municipios y en aplicación de los
principios de responsabilidad, transparencia, publicidad y moralidad pública
que gobiernan la función administrativa (art. 209 C.P. y Ley 489 de 1998), la
Corte precisa que este tributo deberá ser recaudado, de manera preferencial y
preferente, por los municipios, bajo la estricta vigilancia de los entes de
control fiscal y disciplinario, excepcionalmente la tasa será recaudada por un
ente distinto al municipio, caso en el cual deberá tratarse de una entidad de
derecho público, únicamente en casos especialmente excepcionales la tasa podrá
ser recaudada por entidades de derecho privado, caso en el cual éstas entidades
deberán ser contratadas mediante un proceso de selección público y
transparente, en el marco de la Ley de contratación y, en todo caso, bajo la
supervisión y acompañamiento de la Procuraduría General de la Nación.
El
subsidio a la tarifa de la tasa por la prestación del servicio de extensión
agropecuaria es regulado por el artículo 28 de la Ley 1876 de 2017, precisando
que tal contribución deberá ser subsidiada conforme a la disponibilidad y
concurrencia de los recursos dispuestos en los numerales 1, 2, 3 y 4 del
artículo 14 de eta Ley.
El
Congreso de la República, dentro de la órbita de sus competencias, articula
recursos del nivel nacional para apoyar económicamente a entidades
territoriales que se suponen de menor nivel de ingresos, para que la tarifa
pueda ser pagada de manera eficiente. Desarrolla este artículo los principios
de coordinación, concurrencia y subsidiariedad consagrados en el artículo 288
superior.
6.5.8.
El artículo 28 agrega que el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural,
siguiendo las recomendaciones del Consejo Superior del Sistema Nacional de
Innovación Agropecuario –SNIA-, como también los principios de la función
administrativa y atendiendo a los principios de gradualidad y temporalidad, deberá
reglamentar la clasificación, caracterización y otorgamiento del subsidio a la
tarifa, como también su gradualidad y porcentaje. Esta medida atiende a los
objetivos de la Ley 1876 de 2017 relacionados con la búsqueda del desarrollo
integral del sector agrícola.
El
legislador a continuación suministró los criterios de priorización del subsidio
así: 1.
Puntaje y nivel en el Sisbén. 2. La condición de víctima en los términos de la
Ley 1448 de 2011. 3. La condición de mujer rural de conformidad con
la Ley 731 de 2002. 4. La condición de beneficiario del Fondo de
Tierras en los términos del Decreto-ley 902 de 2017. 5. Población
objetivo de los Planes de Acción para la Transformación Regional, PATR, de los
Programas de Desarrollo con Enfoque Territorial (PDET) definidos en el
Decreto-ley 893 de 2017. 6. Población objetivo de los Planes
Integrales Comunitarios y Municipales de Sustitución y Desarrollo Alternativo,
PISDA, del Programa Nacional Integral de Sustitución de Cultivos de Uso Ilícito
(PNIS) en los términos del Decreto-ley 896 de 2017. 7. Población
objetivo de los Planes y Programas Integrales de Desarrollo Agropecuario y
Rural de conformidad con el Decreto 2364 de 2015. 8. Población
incluida en Planes y Programas de Desarrollo Rural y/o Agropecuario promovidos
por el MADR. 9. La clasificación de usuarios del servicio público de extensión
agropecuaria.
Agregó
que “El subsidio de la tarifa que se otorgue a los usuarios será
diferencial, temporal y decreciente en el tiempo, respondiendo a la mejora en
las capacidades y condiciones de los productores, así como al logro de las
metas y objetivos propuestos en los Planes Departamentales de Extensión
Agropecuaria.”
Los
criterios empleados por el legislador se avienen a lo establecido en la
Constitución Política, en cuanto elabora un listado de nueve categorías útiles
para que el Gobierno Nacional pueda reglamentar la materia; examinado el listado
la Corte encuentra que allí se privilegian personas y sectores sociales que a
justo título vienen reclamando mejor y mayor atención del Estado, y el subsidio
a la tarifa de la tasa por la prestación del servicio público de extensión
agropecuario representa un mecanismo eficaz para contribuir a la búsqueda de
mejores condiciones sociales y económicas en el área rural del país.
A su
vez, los Planes Departamentales de Extensión Agropecuaria servirán, como se ha
dicho, para fijar metas y objetivos, los que serán tenidos en cuenta por el
Gobierno Nacional para otorgar el subsidio, en forma diferencial, temporal y
decreciente, todo para mejorar las capacidades y condiciones de los
productores.
6.5.9.
El Procurador General de la Nación considera inexequible la atribución
conferida al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural para reglamentar la
clasificación, caracterización y criterios para la priorización de los
beneficiarios del subsidio, por cuanto el poder reglamentario de la Ley, según
el artículo 189-11 de la Constitución, corresponde en forma exclusiva al
Presidente de la República.
La
Corte se muestra conforme con esta interpretación, pero entiende que declarar
tal inconstitucionalidad resultaría constitucionalmente más gravoso en la
medida que el subsidio a la tarifa no podría ser reglamentado hasta la
expedición de una nueva Ley; por esta razón, aplicando los principios de
conservación del derecho y de interpretación conforme con la Carta Política,
condicionará la exequibilidad de las facultades reglamentarias concedidas al
Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, bajo el entendido que las mismas
deberán ser ejercidas por el Presidente de la República en los términos del
artículo 189-11 superior.
6.5.10.
El Jefe del Ministerio Público considera que se faculta al Gobierno Nacional
para reglamentar lo atinente al subsidio a la tarifa involucrando en esta tarea
recursos que pertenecen a las entidades territoriales, lo cual resulta contrario
al principio de autonomía de los entes territoriales y, por lo mismo,
inexequible en los apartes respectivos. Expresa el Procurador:
“…
el diseño normativo permite inferir que dicha reglamentación cubre la
destinación, no sólo de los recursos provenientes del Presupuesto General de la
Nación, sino también de los recursos propios de los entes territoriales y los
de libre inversión del componente de Propósito General del Sistema General de
Participaciones, de acuerdo con lo establecido en los numerales 1 y 3 del
artículo 14 de la Ley 1876 de 2017, por la vía del principio de concurrencia
que rige las relaciones entre la nación y los entes territoriales.
Asimismo,
abarca la destinación regional de los recursos del Sistema General de Regalías
(art. 361 C.P.), según las disposiciones de la Comisión Rectora y de los
órganos Colegiados de Administración y Decisión, y en los términos del numeral
4 del artículo ibídem”. (Fl. 222 del expediente).
En
concepto del Procurador General la reglamentación de la Ley sólo debe cubrir lo
correspondiente a la asignación de recursos del Presupuesto General de la
Nación, pues lo relacionado con recursos propios de los entes territoriales y
los de libre inversión del componente de Propósito General del sistema General de
Participaciones, así como los procedentes de las regalías, destinados a
subsidiar la tarifa de la tasa por principio de concurrencia, debe ser materia
de concertación con los departamentos y los municipios, según las previsiones
de los artículos 287-3-4 y 339 de la Constitución.
La
Corte no comparte estos criterios jurídicos, pues considera que el Gobierno
Nacional, atendiendo al principio de legalidad, está en el deber de reglamentar
la materia dentro de las competencias previstas para ello en la Constitución
Política, observando en todo caso los principios de coordinación y concurrencia
(art. 288 C.P.), y que en caso de excederse en el ejercicio de las mismas será
la jurisdicción administrativa la encargada de resolver, previo el ejercicio
del medio de control respectivo.
6.5.11.
Los Planes Departamentales de Extensión Agropecuaria (PDEA) son creados por el
artículo 29 de la Ley, señalando que será el instrumento de planificación
cuatrienal en el cual cada departamento, en coordinación con sus municipios,
distritos y demás actores del Sistema Nacional de Innovación Agropecuario
–SNIA-, definirá los elementos estratégicos y operativos para la prestación del
servicio de extensión agropecuaria en su área de influencia.
A
continuación son delimitados los elementos estratégicos y operativos para la
adecuada prestación del servicio de extensión en el área de influencia del
PDEA, para ello deben tenerse en cuenta los siguientes criterios: 1.
Líneas productivas priorizadas a atender mediante los servicios de extensión
agropecuaria, sus limitantes y requerimientos. 2. Población objeto del servicio
caracterizada respecto a sus condiciones socioeconómicas, culturales y
productivas. 3. Estrategias y actividades requeridas para dar solución a las
problemáticas y/o potenciar los sistemas productivos, el capital social, el
capital humano, y la gestión de los recursos naturales, con sus respectivos
cronogramas de ejecución. 4. Los objetivos, indicadores y metas en términos de
productividad, competitividad y generación de ingresos. 5. La planificación
financiera y de gastos asociados a la prestación del servicio. 6. Programas y
proyectos regionales para la generación de capacidades, acceso a mercados y
provisión de bienes, servicios e infraestructura sectorial, con los cuales deba
articularse el servicio de extensión agropecuaria. 7. Las acciones regionales
de manejo sostenible de los recursos naturales, de gestión del riesgo
agroclimático, y de adaptación al cambio climático a ser integradas al sector a
través del servicio público de extensión agropecuaria. 8. Los sistemas
territoriales de innovación, alianzas interinstitucionales, redes e iniciativas
orientadas a la innovación agropecuaria regional, que deban ser articuladas con
el servicio público de extensión agropecuaria. 9. La articulación con los
planes y programas de prestación de servicios de extensión o asistencia técnica
agropecuaria adelantados con recursos de los Fondos Parafiscales Agropecuarios
y Pesqueros. En el caso de que el PDEA incluya productores ya beneficiados por
la parafiscalidad agropecuaria, en la definición de la tarifa del servicio no
se tendrá en cuenta el aporte correspondiente. 10. Programas y proyectos para
mejorar y/o mantener el estatus sanitario, fitosanitario y de inocuidad en la
producción agropecuaria. 11. Desarrollo y uso de nuevas tecnologías para la
información y la comunicación TIC para impulsar, apoyar y/o soportar los
distintos procesos de gestión de conocimiento que hacen parte de la extensión
agropecuaria.
Al
integrar estos criterios con lo dispuesto en los parágrafos del artículo 29 de
la Ley aparece que se trata de un plan que se presenta cada cuatro años, en
concordancia con el Plan Departamental de Desarrollo, los Planes Agropecuarios
Municipales, los Planes de Ordenamiento Territorial y las normas ambientales,
consultando las herramientas de ordenamiento social y productivo de la
propiedad que contribuyan con los procesos de planificación del sector
agropecuario.
6.5.12.
Considera la Corte que el artículo 29 de la Ley avanza en el diseño de la
estructura administrativa y operativa necesaria para la prestación del servicio
de extensión, vinculando además al Consejo Municipal de Desarrollo Rural que
será el espacio de dialogo local de las iniciativas propuestas y concertadas en
el PDEA, precisando el legislador que la participación del Consejo se dará de
conformidad con el artículo 61 de la Ley 101 de 1993, que establece:
“Los
municipios crearán el Consejo Municipal de Desarrollo Rural, el cual servirá
como instancia superior de concertación entre las autoridades locales, las
comunidades rurales y las entidades públicas en materia de desarrollo rural, y
cuya función principal será la de coordinar y racionalizar las acciones y el
uso de los recursos destinados al desarrollo rural y priorizar los proyectos
que sean objeto de cofinanciación.
El
Consejo Municipal de Desarrollo Rural deberá estar conformado, como mínimo, por
el alcalde, quien lo presidirá, representantes designados por el Concejo
Municipal, representantes de las entidades públicas que adelanten acciones de
desarrollo rural en el municipio, representantes de las asociaciones de
campesinos y de los gremios con presencia en el municipio, y representantes de
las comunidades rurales del municipio, quienes deberán constituir mayoría.
La
participación de los miembros de las comunidades rurales deberá ser amplia y
pluralista, de manera que garantice la mayor participación y representación
ciudadana en las deliberaciones del Consejo. Para el desarrollo de sus
funciones el Consejo de Desarrollo Rural establecerá comités de trabajo para
temas específicos, incluyendo la veeduría popular de los proyectos de
desarrollo rural que se adelanten en el municipio.
PARÁGRAFO. En
aquellos municipios en donde exista una instancia de participación ciudadana
que permita el cumplimiento de los propósitos de que trata el presente
artículo, no será necesaria la creación del Consejo Municipal de Desarrollo
Rural.”
El
artículo 29 cumple con los parámetros de articulación entre entidades
estatales, atiende a los principios de coordinación, concurrencia y
subsidiariedad propios del ordenamiento territorial, permite a los órganos del
Estado armonizar sus funciones, todo para la debida prestación del servicio de
extensión agropecuaria, por lo que será declarado exequible.
6.5.13.
Dentro del Título III, “Prestación del Servicio de Extensión Agropecuaria”,
aparece ahora el Capítulo I., sobre “Usuarios y Prestadores del Servicio de
Extensión Agropecuaria”, éste comienza en el artículo 30 y va hasta el 37.
El
artículo 30 precisa que los usuarios del servicio de extensión serán los
productores y las asociaciones u organizaciones de productores que
voluntariamente soliciten el servicio, por cuanto ejecutan en uno o varios
predios rurales, una o más actividades agropecuarias. Según esta norma, el
Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural será el encargado de clasificar
los usuarios para las diferentes actividades productivas y para efectos de los
subsidios establecidos en este título.
Como
explicó la Corte en el fundamento 6.5.9. de esta providencia, existe diferencia
entre la potestad reglamentaria otorgada por la Ley a los Ministerios y la que
corresponde al Presidente de la República (art. 189-11 C.P.), en cuanto la
primera es concebida para asuntos técnicos u operativos,[73]
mientras la segunda para la adecuada ejecución de la Ley. Definir la
clasificación de usuarios del servicio de extensión agropecuaria para las
diferentes actividades productivas y para efectos de los subsidios, requiere de
la participación directa del Jefe de Gobierno (art. 115 C.P.), por cuanto no se
trata de un asunto meramente operativo sino estructural para la ejecución de la
Ley 1876 de 2017.
En
esta medida, el artículo 30 será declarado exequible bajo el entendido que la
potestad reglamentaria establecida en el inciso segundo deberá ser ejercida por
el Presidente de la República en los términos del artículo 189-11 superior.
6.5.14.
El artículo 31 sobre registro de usuarios no transgrede norma alguna de la
Constitución Política, limita su texto a dar cierto orden para la prestación
del servicio disponiendo que los productores deberán estar inscritos en el
registro de usuarios que será diseñado por el Ministerio de Agricultura y
Desarrollo Rural, inscripción que se hará ante el municipio donde estén ubicados
los predios beneficiarios. Articula la norma las funciones del municipio con
las del departamento al determinar que éste velará porque los municipios y
distritos actualicen el registro durante los tres primeros meses de cada año,
mandato que resulta acorde con los establecido en la Carta Política sobre
interacción de los tres niveles de administración: nacional, departamental y
local (art. 288 C.P.).
El
parágrafo está destinado a promover una mejor cobertura del servicio mediante
la articulación de información de productores desarrollada con recursos
públicos y los del sector privado que se puedan integrar, protegiendo la
autonomía de los administradores frente al desarrollo de los sistemas de
información.
El
legislador se muestra cuidadoso de los datos e información suministrados por
los usuarios y productores, cuando precisa que la utilización de los registros
deberá efectuarse de conformidad con las normas de hábeas data, lo que resulta
acorde con el artículo 15 superior. Por lo anterior, el artículo 31 será
declarado exequible.
6.5.15.
Las entidades prestadoras del servicio habilitadas en virtud del artículo 32 de
la Ley 1876 de 2017 son las Unidades Municipales de Asistencia Técnica (UMATA),
los Centros Provinciales de Gestión Agroempresarial (CPDA), gremios
agropecuarios, empresas privadas o de naturaleza mixta, asociaciones de
profesionales, universidades y demás instituciones de educación superior,
Agencias de Desarrollo Local, entidades sin ánimo de lucro, colegios
agropecuarios, cooperativas, organizaciones o asociaciones de productores,
entre otros, que tengan por objeto la prestación del servicio, siempre y cuando
cumplan los requisitos de habilitación de que trata el artículo 33.
El
listado aquí establecido hace operativo el servicio al precisar cuáles
entidades podrán prestarlo, siempre que cumplan con lo dispuesto en el
ordenamiento jurídico respecto de su creación y funcionamiento. No encuentra la
Corte objeción de constitucionalidad en este artículo que impida declararlo
exequible.
6.5.16.
Las entidades prestadoras del servicio en cuanto a su habilitación se refiere
encuentran regulación en el artículo 33 de la Ley 1876 de 2017, las EPSEA
deberán registrarse y cumplir los requisitos que determine la Agencia de
Desarrollo Rural (ADR). Este registro y los requerimientos buscan garantizar
que cumplan con un mínimo de estándares así: 1. Idoneidad del
recurso humano, formación profesional y desarrollo de competencias. 2.
Experiencia relacionada con la prestación del servicio. 3. Capacidades para
desarrollar los planes de extensión agropecuaria –PDEA-, según los enfoques
establecidos para los mismos, de acuerdo con el artículo 25 de la
presente ley. 4. Vínculo comprobable con organizaciones de formación,
capacitación, ciencia, tecnología e innovación. 5. Capacidad financiera. 6.
Constitución y situación legal conforme.
El
inciso final de este artículo prevé que la Agencia de Desarrollo Rural (ADR)
reglamentará los requisitos de que trata este artículo, habilitará las Epsea,
publicará y actualizará el registro correspondiente.
La
adecuada prestación del servicio necesita, como es natural, entidades
prestadoras (art. 32) y reglamentación en cuanto a la forma jurídica para
habilitarlas, como lo hace el legislador con el artículo 33 de la Ley que se
examina. La ausencia de esta regulación causaría anarquía, pues la
administración pública no contaría con parámetros para exigir a las EPSEA el
cumplimiento de condiciones mínimas y razonables como las previstas en este
precepto. Siendo el contenido de la norma de carácter operativo y por no
contravenir el contenido de la Constitución, la Corte declarará que es
exequible.
6.5.17.
El artículo 34 de la Ley 1876 de 2017 trata de la promoción del servicio de
extensión agropecuaria, vinculando en esta tarea a las Secretarías de
Agricultura Departamentales, a los municipios y a las Unidades Territoriales de
la Agencia de Desarrollo Rural,  encargándolas de difundir el servicio para que
toda la sociedad cuente con información sobre la ejecución del servicio.
Como
se recuerda, el objeto de esta Ley (art. 1º ib.) es crear nuevas funciones,
competencias y mecanismos de articulación de las entidades y organismos de
coordinación  del orden nacional y territorial que componen el SNIA, y crea el
servicio de extensión agropecuaria. Pues bien, el artículo 34 contribuye a
realizar este propósito al ensamblar competencias de la nación (Agencia de
Desarrollo Rural), los departamentos (Secretarías de Agricultura) y los
municipios, imponiéndoles la tarea de difundir, de promover la prestación del
servicio, por cuanto la sociedad en general y la población rural en particular
deben tener conocimiento de tal actividad, no sólo para que acudan a solicitar
el servicio sino para que comparezcan a ejercer control sobre su prestación, la
participación de la comunidad aporta eficazmente para la transparencia,
eficiencia y eficacia de la función administrativa, como lo establecen los
artículos 209 de la Constitución y 3º de la Ley 489 de 1998.
La
Corte no encuentra objeciones de orden constitucional que impidan declarar
exequible el artículo 34 de la Ley 1876 de 2017.
6.5.18.
El artículo 35 de la Ley establece requisitos específicos para la selección y
contratación de EPSEAS, asignando a los municipios la función de seleccionar y
contratar a las Entidades Prestadoras del Servicio de Extensión Agropecuario
encargadas de atender las necesidades respectivas en el territorio de estas
entidades territoriales. Resulta lógico que, además de las previsiones
establecidas en la Constitución, el legislador prevea que el baremo principal
en materia de contratación será la Ley 80 de 1993 y demás normas aplicables.
A
renglón seguido precisa los requisitos para esta clase de contrato, se trata
de:
1. Que exista convenio o contrato de asociación entre los municipios, o los
municipios y el departamento para adelantar el proceso de selección y
contratación de la o las Epsea de manera colectiva, cuando así se convenga. 2.
Que se encuentren en la lista de Entidades Prestadoras del Servicio de
Extensión Agropecuaria (Epsea) habilitadas, publicado por la Agencia de
Desarrollo Rural. 3. Que la oferta del servicio responda adecuadamente a las
demandas y requerimientos, plasmados en el PDEA a ejecutar. Para lo cual deberá
contar con visto bueno del Consejo Seccional de Desarrollo Agropecuario,
Pesquero, Forestal, Comercial y de Desarrollo Rural (Consea) o el Consejo
Municipal de Desarrollo Rural, cuando la propuesta aplique a un solo municipio.
4. Que los procesos de seguimiento y evaluación de que trata el Capítulo IV del
presente título den cuenta de su calidad en la prestación de los servicios de
extensión agropecuaria. 5. Que no se encuentran sancionadas de conformidad con
el Capítulo V del presente título.
Además
de los requisitos establecidos en el régimen de contratación este artículo
aporta cinco (5) más, todos encaminados a cumplir con los objetivos de la Ley
respecto de la prestación del servicio de extensión. Los numerales 4. y 5. del
artículo 35, en cuanto a requisitos para esta clase de contratación, disponen:
“4.
Que los procesos de seguimiento y evaluación de que trata el Capítulo IV del
presente título den cuenta de su calidad en la prestación de los servicios de
extensión agropecuaria.
5.
Que no se encuentran sancionadas de conformidad con el Capítulo V del presente
título.”
La
Sala llama la atención acerca del yerro en que incurrió el legislador en estos
dos (2) numerales, teniendo en cuenta que en el ítem 4., como requisito para
contratar, refiere a que los procesos de seguimiento y evaluación de que trata “el
Capítulo IV del presente título” den cuenta de su calidad en la prestación
de los servicios. El artículo 35 hace parte del Título III, “Prestación del
Servicio de Extensión Agropecuaria” y el Capítulo III (arts. 41 y 42), regula
los procesos de seguimiento y evaluación. Por tanto, ha de entenderse que el
numeral 4. remite al Capítulo III del Título III de la Ley que se examina.
Situación
similar se presenta en el numeral 5., donde el legislador remite al “Capítulo
V del presente título”, refiriéndose a que las entidades no se encuentren
sancionadas, cuando el régimen de sanciones de la Ley 1876 de 2017 está
regulado en el Capítulo IV, artículos 43, 44 y 45. Se entenderá, entonces, que
la remisión está dirigida a éste Capítulo.
Con
estas precisiones y considerando que los requisitos aquí establecidos no son
contrarios a lo dispuesto en la Carta Política, el artículo 35 de la Ley bajo
examen será declarado exequible.
6.5.19.
El parágrafo del artículo 35 precisa que el Ministerio de Agricultura y
Desarrollo Rural y la Agencia de Desarrollo Rural “estarán facultados” para
contratar EPSEAS. Es decir, en primera instancia esta función, la de
seleccionar y contratar, corresponde a los municipios (inc. primero del art.
35), y en forma subsidiaria a los entes del nivel nacional, pues el parágrafo
que se comenta describe la función como hipótesis no como imperativo u
obligación jurídica como si lo hace respecto de los entes locales encargados de
seleccionar y contratar, individual o colectivamente, a la o las Epseas.
En el
contenido del artículo 35 de la Ley no encuentra la Corte contradicción con lo
dispuesto en la Constitución, por lo que será declarado exequible.
6.5.20.
El artículo 36 de la Ley 1876 de 2017 trata de la capacitación y certificación
de competencias laborales, poniendo en coordinación a tres entidades estatales
del nivel nacional: el Servicio Nacional de Aprendizajes (SENA), el Ministerio
de Agricultura y Desarrollo Rural, y la Agencia de Desarrollo Rural,
encargándolas el legislador de poner a disposición de los actores del
Subsistema de Extensión Agropecuaria acciones de capacitación y certificación
de competencias laborales dirigidas a profesionales, técnicos o tecnólogos
vinculados a la prestación del servicio.
Reitera
en esta disposición el legislador su propósito de articular entidades y
recursos estatales para la prestación eficiente del servicio de extensión
agropecuaria, valiéndose para ello de tres instituciones con naturaleza
jurídica y funciones acordes con la tarea de capacitar y certificar personal
idóneo. La Sala considera que se trata de una norma de carácter operativo que
no transgrede las disposiciones de la Carta Política y, por tanto, la declarará
exequible.
6.5.21.
El artículo 37 de la Ley, dentro del propósito de vincular personas calificadas
para una mejor prestación del servicio de extensión mediante los Planes
Departamentales de Extensión Agropecuaria, promueve la vinculación de
estudiantes de diferentes programas en el campo de las ciencias agropecuarias,
sociales, administrativas y otras relacionadas con el desarrollo rural para que
lleven a cabo sus prácticas mediante contratos de aprendizaje con las Epsea, en
los términos de la Ley 789 de 2002[74]
y los Decretos 933[75]
y 2585[76]
de 2003. Para la optimización de esta participación el artículo 37 prevé que la
ejecución del contrato deberá contar con la supervisión de la institución de
educación y de la Epsea que lo vincule.
El
parágrafo de este artículo toma los criterios de priorización del subsidio del artículo
28 de esta Ley para aplicarlos a la selección y asignación de los estudiantes
al servicio de extensión agropecuaria, esto dentro de la idea de precisar la
manera de seleccionar a los estudiantes.
El
diseño educativo de colaboración entre el Estado y las instituciones académicas
mencionadas se presenta como una herramienta adecuada para el desarrollo
personal de los educandos, para su mejor cualificación profesional, al tiempo
que incentivará una mayor calidad en la prestación del servicio. El legislador
logra concatenar esfuerzos orientados al desarrollo integral del servicio, sin
afectar lo establecido en la Carta Política, por lo que será declarado conforme
con la norma superior.
6.6.
El Capítulo II del Título III (Prestación del Servicio de Extensión
Agropecuaria) regula las Unidades Municipales de Asistencia Técnica
Agropecuaria y Centros Provinciales de Gestión Agroempresarial, comprende los
artículos 38 a 40 de la Ley bajo examen.
6.6.1.
El artículo 38, Unidades Municipales de Asistencia Agropecuaria, establece que
los municipios y distritos podrán crear esta clase de Unidades también llamadas
UMATA, dentro de su estructura administrativa, para la participación en la
planeación y/o prestación del servicio, acompañamiento a productores, ejecución
de proyectos agropecuarios y de desarrollo rural, articulación institucional,
apoyo logístico del sector, levantamiento de información y demás actividades
relacionadas con la naturaleza del servicio.
Esta
disposición también establece que los municipios asegurarán la asignación
presupuestal para el funcionamiento y fortalecimiento progresivo de las UMATA
en términos de equipo técnico, capacitación del recurso humano, medios
tecnológicos, infraestructura y otros medios como el transporte y la logística,
para garantizar la calidad y oportunidad de los servicios y la ejecución
pertinente y oportuna de sus funciones.
El
legislador reitera con este precepto el objetivo de coordinar y articular
esfuerzos y recursos para prestar el servicio de extensión agropecuaria en las
condiciones más eficientes, para esta finalidad promueve la creación de UMATA a
nivel local y la asignación de recursos por parte de estas entidades
territoriales para que la atención a los usuarios se lleve a cabo con arreglo a
los principios de eficiencia y economía establecidos en el artículo 209
superior.
6.6.2.
El parágrafo 1. de este artículo es acorde con los principios de la función
pública, en cuanto delimita las condiciones para la vinculación de personas a
las UMATA, previendo los requisitos académicos y experiencia relacionada, todos
afines con el área agropecuaria, medio ambiental y pesquera. La norma obliga
que la vinculación se lleve a cabo de acuerdo con las reglas de carrera
administrativa, lo cual corresponde con las previsiones del artículo 125 de la
Constitución Política[77].
El parágrafo 2 del mismo artículo regula lo relacionado con los requisitos para
ser Director de Umata, incrementando razonablemente los requisitos en cuanto a
título profesional y tarjeta profesional en áreas agropecuarias o en
profesiones afines, a lo que agrega una experiencia en el sector agropecuario,
medio ambiente o pesquero no menor de tres (3) años, condiciones que la Corte
entiende razonables para esta clase de empleo.
6.6.3.
El parágrafo 3 del artículo 38 autoriza a los territorios indígenas para que
constituyan las UMATA según los usos y costumbres de las comunidades, lo cual
es acorde con lo dispuesto sobre respeto por el pluralismo étnico establecido
en la Constitución Política.
6.6.4.
El artículo 39, sobre generación de capacidades de las UMATA, dispone que el
Gobierno Nacional, los departamentos y los municipios, de conformidad con las
apropiaciones presupuestales disponible, fortalecerán las habilidades y
capacidades de las Umata mediante la actualización tecnológica, el conocimiento
de la estructura y oferta institucional del sector agropecuario.
Esta
disposición contribuye a la eficiente prestación del servicio de extensión
mediante la actividad reiterada del legislador en el sentido de articular y
sumar esfuerzos entre los niveles nacional, departamental y local para que,
atendiendo a sus posibilidades presupuestales, apoyen y hagan
institucionalmente más robustas a las Umata en cuanto a desarrollo tecnológico,
conocimiento de la organización institucional del sector agropecuario, como
también a la promoción del acceso a la organización por parte de los
productores.
Considera
la Corte que esta norma desarrolla las previsiones de los artículos  2º, 113 y
288 de la Constitución Política, en cuanto a fines esenciales del Estado,
colaboración armónica entre instituciones públicas y principios de
coordinación, concurrencia y subsidiariedad entre entidades territoriales se
refiere. Por esta razón será declarado conforme con el Estatuto Superior.
6.6.5.
El artículo 40 de la Ley bajo examen permite la creación de Centros
Provinciales de Gestión Agroempresarial (CPGA), permitiendo a los municipios
asociarse o autorizar la asociación de las Umata para hacer frente a las
necesidades identificadas en cada provincia, cuenca, subregión u otro tipo de
organización territorial dentro del departamento, como también en relación con
otros departamentos. Es decir, el legislador promueve la creación de zonas
específicas delineadas por los municipios o por las Umata al interior de cada
departamento, con posibilidad de que las mismas se extiendan a la geografía de
otros departamentos, en función de las necesidades de los usuarios del servicio
de extensión.
Con
su creación los CPGA desplazan a las Umata, de allí que la norma facilite que
los municipios autoricen a estas Unidades para  asociarse y bajo esta modalidad
prestar el servicio de extensión en un determinado territorio que puede ser una
provincia, cuenca, subregión u otro tipo de organización territorial dentro de
cada departamento o en relación con otros departamentos. El legislador aplica
así formas de organización administrativa previstas en el artículo 209
superior, particularmente las de desconcentración territorial y funcional, en
cuanto tiene en cuenta la geografía de las entidades territoriales involucradas
y las necesidades de la población a que allí habita.
Precisa
el legislador que esta clase de asociación  “se podrá” dar, luego no representa
una orden ni un imperativo legal, para la participación en la planeación y/o
prestación del servicio de extensión agropecuaria, acompañamiento a
productores, ejecución de proyectos agropecuarios, articulación institucional,
apoyo logístico del sector, levantamiento de información y demás actividades afines
que promuevan el desarrollo rural.
6.6.6.
El parágrafo 1. del artículo 40 desarrolla la estructura administrativa de los
CPGA los cuales estarán conformados por los municipios que voluntariamente se
asocien mediante un convenio de asociación en cuyos estatutos deberán
determinarse la forma y condiciones de operación de estos Centros. La
estructura así diseñada supone que los CPGA asumirán las funciones de las Umata
en los entes territoriales asociados, por lo que el legislador precisa que la
asociación supone la supresión de las Umata.
El
inciso segundo del parágrafo 1. del artículo 40, siguiendo el esquema trazado
para la prestación del servicio de extensión mediante las Umata, prevé la forma
de garantizar el sostenimiento financiero de los CPGA al disponer que los
municipios asegurarán el presupuesto para el fortalecimiento y funcionamiento
progresivo de los mismos.
Como
recomendación de carácter técnico el legislador agrega que en el manejo de los
recursos los Centros Provinciales de Gestión Agroempresarial se observarán los
principios del sistema presupuestal contenidos en el Estatuto Orgánico del
Presupuesto[78]
y los contratos que celebren se sujetarán a las normas sobre contratación
estatal.
El
parágrafo 2. asigna a las secretarías departamentales de agricultura la
responsabilidad de coordinar la constitución, operación y consolidación de los
CPGA, con lo cual se aplican los principios de coordinación y concurrencia del
artículo 288 superior.
El
parágrafo 3. es una norma de remisión, según su texto para ser funcionario o
director de CPGA aplican los mismos requisitos de los parágrafos 1 y 2 del
artículo 37[79].
Al revisar el texto del artículo 37 se advierte un yerro en la remisión, por
cuanto éste precepto regula el contrato de aprendizaje y nada dice sobre
requisitos para ser designado servidor público.
Como
se ha dicho, el artículo 40 faculta a las entidades territoriales para
asociarse y crear Centros Provinciales de Gestión Agro empresarial (CPGA), con
lo cual las UMATA son suprimidas en el territorio donde entran a funcionar los
CPGA. Resulta lógico que los requisitos para ser designado como servidor
público de los CPGA puedan ser los mismos que para ser nombrado como empleado o
funcionario de las UMATA, requisitos éstos que se encuentran en los parágrafos
1. y 2. del artículo 38, con lo cual la Corte asume que la remisión fue hecha a
éstos parágrafos que establecen:
PARÁGRAFO
1. Para
ser funcionario de la Umata se exigirán como requisitos ser profesional en el
área de agronomía, veterinaria, zootecnia, biología, ingeniería forestal o
agroalimentaria, administración agropecuaria, tecnología agropecuaria, técnico
agropecuario, bachiller agropecuario y profesiones afines con el sector
agropecuario, medio ambiental y pesquero. Su vinculación se hará de acuerdo a
las normas de carrera administrativa.
PARÁGRAFO
2. Para
ser Director de Umata es obligatorio acreditar título profesional y tarjeta
profesional en áreas agropecuarias o en profesiones afines con el sector
agropecuario, medio ambiental o pesquero, así como una experiencia en el sector
agropecuario, medio ambiente o pesquero no menor de tres (3) años.
Es
decir, ha de entenderse que la remisión recae en los parágrafos 1. y 2. del
artículo 38 y no del artículo 37 como erradamente aparece en el texto del
artículo 40 de la Ley 1876 de 2017. Esta circunstancia no afecta la
constitucionalidad del precepto que se examina.
El
parágrafo 4. contribuye a la precisión técnica en el manejo de los recursos
destinados a los CPGA, los que no serán considerados como gastos de
funcionamiento de los señalados en la Ley 617 de 2000[80].
No encuentra la Corte discordancia entre texto y la Constitución.
El
artículo 40 no controvierte textos de superior jerarquía, por lo cual será
declarado exequible.
6.7.
El Capítulo III, Seguimiento y Evaluación, correspondiente al Título III de la
Ley 1876 de 2017 comprende los artículos 41 y 42. El artículo 41 implementa el
control de tutela administrativa que será ejercido por el Ministerio de
Agricultura y Desarrollo Rural, y la Agencia de Desarrollo Rural, bajo las
directrices del Departamento Nacional de Planeación, en coordinación con las
Secretarías de Agricultura Departamental, sobre las actividades relacionadas
con la prestación del servicio de extensión agropecuaria, entidades que deberán
remitir un reporte semestral a los miembros del Consejo Superior del SNIA.
Además,
la Agencia de Desarrollo Rural deberá realizar al menos una vez año
verificación sobre la permanencia de los requisitos de habilitación de al menos
el 20% de las Epsea habilitadas, también deberá hacerlo sobre el cumplimiento
de los requisitos de las Umata y los CPGA para el cumplimiento de sus
funciones. El porcentaje deberá incrementarse en el tiempo a partir de esquemas
tecnológicos que permitan la verificación de manera rápida y costo-efectiva.
El
Congreso de la República aplica en este caso el sistema de control
característico del Estado Unitario con descentralización de sus entidades
territoriales mediante la articulación de instituciones del orden nacional y
departamental, encargándolas de llevar a cabo control de tutela administrativa
a efecto de verificar el cumplimiento, ejecución y adecuada prestación del
servicio de extensión; la medida dispuesta es adecuada porque habilita a tres
entes nacionales (el Departamento Nacional de Planeación, como órgano
coordinador;  el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, y la Agencia de
Desarrollo Rural, órganos de seguimiento), como también a las Secretarías de
Agricultura Departamentales para llevar a cabo la función de verificación sobre
el cumplimiento del programa diseñado por el Congreso de la República por
iniciativa del Gobierno Nacional.
Los
proyectos administrativos del Estado necesitan verificación sobre el
cumplimiento periódico de los mismos, el control de gestión sobre el empleo de
la red institucional para la prestación eficaz y eficiente del servicio de
extensión es acorde con los postulados de buena administración y los principios
de la función administrativa consagrados en los artículos 1º y 209 de las Carta
Política, por lo que el artículo 41 de la Ley 1876 de 2017 será declarado
exequible.
6.7.1.
El artículo 42 de la Ley que se examina, sobre evaluación del servicio de
extensión, compromete al Ministerio de Desarrollo Rural, al Departamento
Nacional de Planeación y a la Agencia de Desarrollo Rural, en el nivel
nacional, como también a las Secretarías de Agricultura Departamental, en el
nivel intermedio, en la tarea de evaluar la prestación del servicio, teniendo
en cuenta instrumentos e indicadores recomendados por el Consejo Superior del
SNIA, quien también deberá fijar los criterios y la periodicidad de la
evaluación.
Mantiene
así el legislador su propósito de articular distintos niveles de la
Administración para garantizar la adecuada y eficiente prestación del servicio,
aplicando sanos criterios de gerencia pública, entre ellos el de evaluación de
resultados como instrumento de medición necesario para la buena marcha del
programa diseñado mediante la Ley 1876 de 2017.
El
inciso segundo de la norma que se examina prevé la participación de los
usuarios del servicio en la evaluación como condición necesaria para el diseño
metodológico que se aplique, mandato que resulta acorde con los principios de
democracia participativa consagrados en los artículos 1º, 2º y 40 de la
Constitución y que redunda en una gestión administrativa rodeada de mayor
transparencia, en cuanto los usuarios constituyen la razón de ser del programa
diseñado a partir del artículo 24 de la Ley, denominado Servicio Público de
Extensión Agropecuaria. No encuentra, entonces, la Sala objeción sobre la
exequibilidad del artículo 42.
6.8.
El Capítulo IV, Infracciones, Sanciones y Procedimiento Sancionatorio,
perteneciente al Título III de la Ley 1876 de 2017, comprende los artículos 43,
44 y 45. El artículo 43 precisa que la entidad sancionadora será la Agencia de
Desarrollo Rural, encargada de adelantar los respectivos procesos a través de
sus Unidades Técnicas Territoriales. Según esta norma, el trámite se llevará a
cabo de conformidad con esta Ley, en lo no previsto en ella se aplicará
subsidiariamente la Ley 1437 de 2011 (Código de Procedimiento Administrativo y
de lo Contencioso Administrativo), Título III, Capítulo III, artículo 47 y
siguientes de la Primera Parte de la Ley 1437 de 2011, y demás normas que lo
sustituyan o modifiquen.
6.8.1.
El Procurador General de la Nación considera que este artículo es exequible,
excepto en lo que atañe a la segunda instancia, pues, en su criterio, los
artículos 43 a 45 de la Ley 1876 de 2017 ni los artículos 47 a 52 de la Ley 1437
de 2011, prevén lo relacionado con la procedencia de la doble instancia, “cuando
es un asunto inherente al debido proceso y a la garantía del derecho de defensa
desde el punto de vista constitucional (art. 31 C.P.); vacío que se acentúa si
se tiene que (sic.) en el artículo 45 de la misma Ley 1876 de 2017 se
contemplan sanciones para infracciones gravísimas del régimen del servicio
público de extensión agropecuaria.” (fl. 228 del expediente).
El artículo 31 de la Carta establece:
“Toda
sentencia judicial podrá ser apelada o consultada, salvo las excepciones que
consagre la ley.
El
superior no podrá agravar la pena impuesta cuando el condenado sea apelante
único.”
La
actuación regulada con el artículo 43 de la Ley 1876 de 2017 es de clara
estirpe administrativa, podrá culminar con un acto administrativo sancionatorio
susceptible de ser atacado judicialmente a través de los medios de control
previstos en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso
Administrativo (Ley 1437 de 2011); por tanto, no se está en presencia de una
“sentencia judicial” en los términos del artículo 31 superior, pues ésta será
proferida por una autoridad jurisdiccional y hará tránsito a cosa juzgada.
6.8.2.
La Constitución impone el trámite de la doble instancia en dos hipótesis: (i)
en el artículo 29, inciso tercero, respecto de la sentencia condenatoria como
garantía del debido proceso judicial; y (ii) en el artículo 86, inciso segundo,
en relación con el fallo de tutela que podrá ser impugnado; nótese que se trata
de trámites judiciales en los cuales el constituyente impone el deber de
garantizar la doble instancia, sin que ocurra lo mismo en materia
administrativa donde el legislador dispone de un margen de configuración
distinto que le permite determinar cuando los procesos serán de una sola
instancia.
Por
lo anterior, la Corporación considera que el artículo 43 de la Ley bajo examen
no transgrede textos de la Carta Política y así será declarado en la parte
resolutiva de esta providencia.
6.9.
El artículo 44 de la Ley establece las infracciones que darán lugar a las
sanciones destinadas a proteger el Subsistema de Extensión Agropecuaria,
particularmente la prestación del servicio de extensión agropecuaria, sin
perjuicio de las demás acciones administrativas, penales o civiles a que haya
lugar. El legislador también considera como infracción el incumplimiento de las
disposiciones del Título III de la Ley 1876 de 2017 y de las normas que lo
reglamenten.
Este
artículo agrega conductas específicas que serán sancionadas, las clasifica en
dos: 1. Infracciones de las EPSEA; y 2. Infracciones de los usuarios.
1.
De
las EPSEA son:
a)
Incumplimiento de las obligaciones planteadas en los PDEA, o en el contrato de
prestación de servicios
de extensión agropecuaria.
b)
Prestar el servicio de extensión agropecuaria sin estar debidamente habilitado
para el efecto.
c)
Presentar documentación falsa o irregular para efectos de la habilitación.
d)
Destinar los recursos asignados a los PDEA para fines distintos a la prestación
del servicio de extensión agropecuaria.
2. De
los usuarios:
a)
Presentar documentación falsa o irregular para efectos del registro de
usuarios.
b)
No ejecutar las acciones de extensión agropecuaria acordadas con la Epsea, sin
justificación.
6.9.1.
Para el Procurador General de la Nación hay una omisión legislativa relativa
que afecta el principio de legalidad consagrado en el artículo 29 superior, por
cuanto en relación con la infracción en que incurran las EPSEA, establecida en
el literal a) del numeral 1º del artículo 44 de la Ley 1876 de 2017, se prevé
como infracción el “incumplimiento de las obligaciones planteadas en los
PDEA o en el contrato de prestación de servicios de extensión agropecuaria”,
debido a que las sanciones a imponer señaladas en el inciso primero del
artículo 45 ibídem, se circunscriben únicamente al incumplimiento de las
obligaciones contenidas en los contratos de prestación de servicios de
extensión que celebren las EPSEA.
Este
argumento se soporta en la falta de precisión en la norma para sancionar, ya
que sería contrario al artículo 29 superior sancionar a una EPSEA por el
incumplimiento de las obligaciones planteadas en los planes departamentales de
extensión “dado que no hay sanción previa señalada para esa conducta”.
(fl. 229 del expediente).
El
legislador pretende proteger la prestación del servicio de extensión
agropecuaria regulado a partir del Título III de la Ley 1876 de 2017, para este
propósito establece que el titular de la acción disciplinaria será la Agencia
de Desarrollo Rural (ADR), quien adelantará los procesos sancionatorios a
través de sus Unidades Técnicas Territoriales, siguiendo el procedimiento
previsto en el artículo 47 y siguientes del CPACA.
Los sujetos
disciplinables son: (i) las Entidades Prestadoras del Servicio de Extensión
Agropecuaria –EPSEA-; y (ii) los Usuarios del servicio. Es decir, se cuenta
con: titular de la acción disciplinaria, sujetos disciplinables y procedimiento
disciplinario.
6.9.2.
Las conductas que dan lugar a las sanciones previstas en el artículo 45 de la
Ley 1876 de 2017 son denominadas INFRACCIONES, el legislador deja a salvo las
demás acciones administrativas, penales o civiles, y en el artículo 44 tipifica
los comportamientos que darán lugar a las sanciones a imponer por la Agencia de
Desarrollo Rural, clasificándolas como leves, graves o gravísimas. Los
criterios para graduar estas faltas están explicados en el artículo 45 de la
Ley.
Como
ocurre siempre que el Estado ejerce su función sancionadora, el artículo 29
superior exige que las conductas sancionables (infracciones) estén previamente
descritas en la Ley, sobre esta materia la Corte Constitucional ha dicho[81]:
“El principio de legalidad reconocido
en varias disposiciones constitucionales exige que la conducta a sancionar, las
sanciones, los criterios para su determinación y los procedimientos previstos
para su imposición, deben estar expresa y claramente definidos por la ley con
carácter previo a la aplicación e imposición de estas medidas. De ahí que la jurisprudencia
constitucional ha expresado, en relación con este principio, que comprende una
doble garantía, “[L]a primera, de orden material y de alcance absoluto,
conforme a la cual es necesario que existan preceptos jurídicos anteriores que
permitan predecir con suficiente grado de certeza aquellas conductas
infractoras del correcto funcionamiento de la función pública y las sanciones
correspondientes por su realización. La segunda, de carácter formal, relativa a
la exigencia y existencia de una norma de rango legal, que convalide el
ejercicio de los poderes sancionatorios en manos de la Administración”.
Respecto de las finalidades de este principio, la jurisprudencia constitucional
ha señalado que éste (i) otorga certidumbre normativa sobre la conducta y la
sanción a imponer; (ii) exige que el texto predeterminado tenga fundamento
directamente en la ley, sin que sea posible transferir tal facultad al Gobierno
o a las autoridades administrativas, por ser una competencia privativa del
Legislador; (iii) constituye una salvaguarda de la seguridad jurídica de los
ciudadanos; (iv) protege la libertad individual; (v) controla la arbitrariedad
judicial y administrativa; y (vi) asegura la igualdad de todas las personas
ante el poder punitivo y sancionador del Estado.”
6.9.3. Contrario a su deber de
prescribir las conductas disciplinables de manera expresa y clara, el
legislador, en el artículo 44 de las Ley 1876 de 2017, llama genéricamente
infracciones a “… el incumplimiento e inobservancia de las disposiciones del
presente título y de las normas que lo reglamenten, en especial…”. Con este
texto vulnera el artículo 29 de la Constitución, por indeterminación de las
conductas sancionables, es decir, por violar el principio de legalidad de las
faltas disciplinarias.
La remisión hecha en el texto es
vaga, genérica y de imposible precisión por lo siguiente: el Título III de la
Ley 1876 de 2017 comprende cuatro Capítulos. El primero: Usuarios del servicio;
el segundo: UMATAS y Centros Provinciales de Gestión Empresarial; el tercero:
Seguimiento y Evaluación; y el cuarto: Infracciones, Sanciones y Procedimiento
Sancionatorio, en éste Capítulo se encuentra el artículo 44 de la Ley.
6.9.4. El Título III de la Ley 1876
de 2017 comprende los artículo 24 a 45 de la Ley, la mayoría de los cuales no
tipifica conductas disciplinables que puedan ser endilgadas a las EPSEAS ni a
los Usuarios del servicio de extensión agropecuaria. El artículo 24 define el
Servicio Público de Extensión Agropecuaria, el 25 establece el Enfoque de
Extensión Agropecuaria, del 26 al 28 se regula la Tasa del Servicio Público de
Extensión Agropecuaria y el artículo 29 trata de los Planes Departamentales de
Extensión Agropecuaria.
Los artículos 30 a 33 son útiles para
el proceso sancionatorio porque definen quienes son Usuarios y EPSEAS, también
regulan el Registro de Usuarios y la Habilitación de EPSEAS, es decir, servirán
como criterio para interpretar las normas que regulan las infracciones (leves,
graves o gravísimas), pero no tipifican comportamientos susceptibles de
sanción.
El artículo 35 de la Ley aplica para
la selección y contratación de EPSEAS, actividad a cargo de los municipios,
estos deberán aplicar la Ley 80 de 1993 más los criterios allí previstos.
Los artículos 36 y 37 están
relacionados con la capacitación y el contrato de aprendizaje de profesionales,
técnicos o tecnólogos vinculados al servicio de extensión agropecuaria.
6.9.5. El Capítulo II del Título III
comprende los artículos 38 a 40, están relacionados con las UMATA, entidades
que podrán prestar el servicio de extensión agropecuaria (38 y 39) y el 40 que
regula los Centros Provinciales de Gestión Agroempresarial –CPGA- conformados
por los municipios que voluntariamente se asocien. Estas entidades podrán
participar en la planeación y/o prestación del servicio de extensión
agropecuaria, una vez los municipios creen una CPGA se entiende suprimida la
respectiva UMATA para evitar la duplicidad de funciones.
6.9.6. El Capítulo III del Título III
comprende los artículos 41 y 42 de la Ley 1876 de 2017: 41. Seguimiento y 42.
Evaluación. Lo primero estará a cargo del Ministerio de Agricultura y
Desarrollo Rural, bajo las directrices acordadas con el Departamento Nacional
de Planeación en coordinación con las Secretarías de Agricultura Departamental,
quienes remitirán un reporte semestral a los miembros del Consejo Superior del
Sistema Nacional de Innovación Agropecuaria.
La Evaluación de la prestación del
servicio se hará de acuerdo con los instrumentos e indicadores recomendados por
el Consejo Superior de SNIA, para lo cual se requiere la participación de los
usuarios del servicio.
6.9.7. El Capítulo IV del Título III
de la Ley 1876 de 2017 comprende los artículos 43. Entidad Sancionatoria, 44.
Infracciones y 45. Sanciones y Gradualidad. El segmento inexequible hace parte
del artículo 44.
El artículo 44 al describir las
INFRACCIONES desconoce el principio de legalidad por cuanto omite precisar las
conductas sancionables, considerar infracción el incumplimiento de las
disposiciones del Título III de la Ley 1876 de 2017  (artículos 24 a 45) denota
la falta de rigor del legislador al momento de tipificar los comportamientos
sancionables, el Estado tiene vedado imponer sanciones sin determinar
claramente los elementos del tipo disciplinario. También se viola el debido
proceso cuando expresa que serán sancionados los comportamientos que impliquen
inobservancia de las normas que reglamenten el Título III de la Ley.
Por lo anterior, la Corte declarará
exequible el artículo 44 de la Ley, salvo la expresión “el incumplimiento e
inobservancia de las disposiciones del presente título y de las normas que lo
reglamenten, en especial”, que se declarará inexequible.
6.10. El artículo 45 dispone:
SANCIONES
Y SU GRADUALIDAD. Las sanciones a imponer por parte
de la Agencia de Desarrollo Rural (ADR) se clasifican como leves, graves o
gravísimas dependiendo del tipo de infracción en que se haya incurrido. La
infracción de la EPSEA del literal a) del artículo 43 de la presente ley será
leve cuando el incumplimiento a la obligación contractual no recaiga en alguno
de los elementos esenciales del contrato, graves cuando el incumplimiento a la
obligación contractual recaiga en alguno de los elementos esenciales y
gravísima cuando el incumplimiento a la obligación contractual recaiga en
alguno de estos elementos y adicionalmente se altere el orden público, económico,
social o ambiental.
La
infracción de la EPSEA del literal b), c) y d) del artículo 44 de la presente ley se
considerarán como graves si se comprueba la culpa del infractor y gravísimas si
se comprueba el dolo del infractor.
La
infracción de los usuarios del literal a) del artículo 44 de la presente ley será
grave si se comprueba la culpa del infractor y gravísima si se comprueba dolo
del infractor.
La
infracción de los usuarios del literal b) del artículo 44 de la presente ley será
leve cuando el incumplimiento de la acción de extensión no altere el orden
público, económico, social o ambiental, grave cuando con el incumplimiento de
la acción de extensión se compruebe la culpa del infractor y altere el orden económico,
social o ambiental y gravísima cuando con el incumplimiento se compruebe el
dolo del infractor y altere el orden social, económico o ambiental.
Las
sanciones serán:
1.
Para las EPSEA, inhabilitación temporal o permanente, y multa de hasta quinientos
(500) salarios mínimos mensuales legales vigentes cuando la infracción sea
leve; multa de hasta mil (1.000) salarios mínimos mensuales legales vigentes
cuando la infracción sea grave y hasta dos mil (2.000) salarios mínimos
mensuales legales vigentes cuando la infracción sea gravísima.
2.
Para los usuarios, suspensión temporal cuando la infracción sea leve o grave y
suspensión definitiva del servicio de extensión agropecuaria cuando la
infracción sea gravísima.
PARÁGRAFO
1. Las
conductas leves podrán ser subsanadas por parte de los usuarios o de las Epsea
que logren mitigar el impacto de sus conductas, caso en el cual no se impondrán
sanciones.
PARÁGRAFO
2. La
Agencia de Desarrollo Rural (ADR) como autoridad sancionatoria podrá hacer el
cobro coactivo de las multas que se impongan y que estén debidamente
ejecutoriadas.(Subraya la Sala).
6.10.1.
El Ministerio Público estima que el artículo 45 compromete del debido proceso
por falta de precisión en la norma para sancionar, porque al regular las sanciones
que pueden ser impuestas a las EPSEA señala que contra estas procede la “inhabilitación
temporal o permanente” sin establecer de manera precisa para qué tipo de
infracción procede la sanción más alta, es decir, la inhabilitación permanente.
Propone
la Vista Fiscal que en aplicación del principio de proporcionalidad de las
sanciones y para evitar la declaratoria de inexequibilidad del segmento
respectivo, siguiendo el método diseñado por el propio artículo 45 de la Ley
que se examina, se tome los criterios de leve, grave y gravísimo para calificar
la infracción cometida por las EPSEA, tal como ocurre con las infracciones de
los usuarios respecto de los cuales procede “suspensión temporal cuando la
infracción sea leve o grave y suspensión definitiva del servicio de extensión
agropecuaria cuando la infracción sea gravísima”,  de esta manera se podrá
imponer a las EPSEA la sanción consistente en suspensión definitiva únicamente
cuando la infracción en que incurran sea gravísima.
6.10.2.
El artículo 45 de la Ley regula las sanciones y su gradualidad, sin embargo, en
el inciso quinto, numeral 1., respecto de las EPSEA prevé como sanciones la
inhabilitación temporal o permanente, dejando al albedrío del operador
jurídico imponer una u otra medida, siendo que la segunda se caracteriza por su
drasticidad al excluir definitivamente al sujeto disciplinable de la
posibilidad de mantenerse como oferente de la prestación del servicio de
extensión agropecuaria.
La
falta de criterios de gradualidad para imponer la sanción es violatoria del
debido proceso, por esta razón la Corte declarará exequible este apartado, bajo
el entendido que la infracción será grave cuando el incumplimiento de la
obligación contractual recaiga en alguno de los elementos esenciales del contrato
de prestación del servicio y se compruebe la culpa del infractor, y
gravísima cuando el incumplimiento de la obligación contractual recaiga en
alguno de los elementos esenciales del contrato y se compruebe el dolo del
infractor.
6.10.3. Los criterios de
proporcionalidad y razonabilidad en derecho sancionatorio
El control de
constitucionalidad en materia penal y disciplinaria es diferente en cuanto al
grado de intensidad, siendo menor en esta última, particularmente cuando se
trata de determinar la gravedad de las infracciones y el monto de las
sanciones. En materia disciplinaria la Corte ha explicado que la sanción debe
ser proporcional y razonable ““a efectos de evitar la
arbitrariedad y limitar a su máxima expresión la discrecionalidad de que pueda
hacer uso la autoridad administrativa al momento de su imposición”[82].
El principio de
proporcionalidad en materia sancionatoria administrativa impone que tanto la
infracción como la sanción respectiva resulten adecuadas a los fines de la
norma[83], los cuales
están constituidos por (i) garantizar la eficiente prestación del servicio de
extensión agropecuaria; (ii) el cumplimiento de las cláusulas del contrato
celebrado por las EPSEA; y (iii) el aseguramiento de los fines esenciales del
Estado y de los principios de la función administrativa, consagrados en los
artículos 2º y 209 de la Constitución Política. La Corte ha explicado:
“… el derecho
disciplinario, como modalidad del derecho administrativo sancionador, pretende
regular la actuación de los servidores públicos con miras a asegurar los
principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad
y publicidad que rigen la función pública, y que, para tal cometido, describe
mediante ley una serie de conductas que estima contrarias a ese cometido, sancionándolas
proporcionalmente a la afectación de tales intereses que ellas producen”[84].
(Subrayas no originales).
6.10.4. Según la
Corte, el principio de proporcionalidad en materia sancionatoria hace parte de
las garantías esenciales del debido proceso y, en esta medida, constituye
límite para el legislador. Entre las sentencias que integran la línea
jurisprudencial sobre esta materia se cuenta la C-591 de 1993, en ella la
Corporación
analizó la proporcionalidad y razonabilidad de la sanción de los funcionarios
judiciales por el incumplimiento de los términos procesales contemplada en el
artículo 42 del Decreto 2651 de 1991.
En esa
oportunidad dijo que la imposición de las sanciones disciplinarias debía
llevarse a cabo por la autoridad disciplinaria de acuerdo con criterios de
proporcionalidad derivados del grado de culpabilidad del sujeto; declaró
exequible el artículo 42 del Decreto 2651 de 1991, “bajo el entendido de que
para la aplicación de todas y cada una de las sanciones en él previstas deberán
observarse estrictamente las reglas del debido proceso, específicamente las que
contempla el Decreto 1888 de 1989 o las normas que lo modifiquen o adicionen y
agotarse las instancias disciplinarias que determine la Constitución y la Ley”.
6.10.5.
Posteriormente, en la misma línea, en la Sentencia C-951 de 2014,
la Corte consideró que la calificación como gravísima de la conducta consistente
en “La
falta de atención a las peticiones y a los términos para resolver, la
contravención a las prohibiciones y el desconocimiento de los derechos de las
personas”,
prevista en el artículo 31 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso
Administrativo, desconocía los principios de proporcionalidad y
razonabilidad y por ello declaró inexequible la expresión gravísima.
La
jurisprudencia de la Corte en materia de proporcionalidad y razonabilidad como
elementos constitutivos del debido proceso sancionatorio, llevó a que en la
sentencia C-721 de 2015 precisara que el legislador al determinar las sanciones
debe tener en cuenta: (i) el grado de la afectación de la falta sobre
los deberes del cargo del funcionario y sobre el cumplimiento de los fines del
Estado y los principios constitucionales de la función pública (ii) la
gravedad de la sanción impuesta y (iii) la proporcionalidad entre ambas.
En este sentido, la proporcionalidad implica que la sanción no resulte
excesiva en rigidez frente a la gravedad de la conducta, ni tampoco carente de
importancia frente a esa misma gravedad.
6.10.6.
La interpretación sistemática de la norma que se examina muestra que el
parágrafo 1. del artículo 45 precisa que las infracciones leves podrán ser
subsanadas por los usuarios y por las EPSEA que logren mitigar el impacto de
sus conductas, caso en el cual no se impondrán sanciones. La Corte considera
que se trata de una medida proporcional en tanto este procedimiento
disciplinario busca preservar la buena marcha de la administración pública
respecto de la prestación del servicio de extensión agropecuaria, si los
sujetos disciplinables logran atenuar los efectos de su comportamiento
llevándolos a niveles que no signifiquen afectación trascedente del bien
jurídico protegido, el legislador, en este caso, actúa dentro del sistema de
valores y principios que identifican el debido proceso administrativo (art. 29
C.P.).
Nótese
que el legislador se muestra benévolo en materia sancionatoria cuando se trata
de infracciones leves cometidas por las EPSEA. Los incisos primero y segundo
del artículo 45 gradúan las infracciones imputables a la Entidades Prestadoras
del Servicio de Extensión Agropecuaria de la siguiente manera:
6.10.6.1.
La infracción del literal a) del artículo 44 será leve cuando el incumplimiento
a la obligación contractual no recaiga en alguno de los elementos esenciales
del contrato;
6.10.6.2.
Será grave cuando el incumplimiento a la obligación contractual recaiga en
alguno de los elementos esenciales del contrato;
6.10.6.3.
Será gravísima cuando el incumplimiento a la obligación contractual recaiga en
alguno de los elementos esenciales del contrato y adicionalmente se altere el
orden público, económico social o ambiental.
6.10.6.4.
Agrega el inciso segundo del artículo 45 que las infracciones dispuestas en los
literales b), c) y d) del artículo 44, respecto de las EPSEA, se considerarán como
graves si se comprueba la culpa del infractor y gravísimas si se comprueba el
dolo del infractor.
6.10.7.
Es decir, el legislador graduó los comportamientos descritos como infracciones
en los literales a), b), c) y d) del artículo 44 de la Ley 1876 de 2017, pero
al momento de establecer las sanciones respectivas desatendió los principios de
proporcionalidad y razonabilidad, pues facultó a la Agencia de Desarrollo Rural
para que pueda imponer a las EPSEA como sanción la “inhabilitación temporal o
permanente” cuando la infracción sea leve. Entre una y otra forma de estas dos
medidas existen consecuencias sustancialmente diferentes, la inhabilitación
temporal permitirá la redención funcional de la EPSEA afectada, mientras la
inhabilitación permanente originada en una infracción leve impedirá a la
entidad sancionada mantenerse en el Sistema Nacional de Innovación
Agropecuaria, con las graves consecuencias económicas, laborales y sociales que
esta medida acarrea para la entidad prestataria del servicio.
6.10.8.
La Corte, en aplicación del principio de preservación del derecho y en aras de
mantener el numeral 1. del artículo 45 de la Ley 1876 de 2017 dentro del
sistema normativo,  declarará exequible la expresión que se examina, bajo el
entendido que la inhabilitación permanente para las EPSEA procede únicamente
cuando la infracción sea gravísima.
6.10.8.1.
Exequibilidad condicionada de las sanciones de inhabilitación temporal y
suspensión temporal contenidas en los numerales 1. y 2. del inciso quinto del
artículo 45 de la Ley 1876 de 2017
El
inciso quinto del artículo 45 de la Ley que se examina establece en sus
numerales 1. y 2.:
Las
sanciones serán:
1.
Para las EPSEA, inhabilitación temporal o permanente, y multa de hasta
quinientos (500) salarios mínimos mensuales legales vigentes cuando la
infracción sea leve; multa de hasta mil (1.000) salarios mínimos mensuales
legales vigentes cuando la infracción sea grave y hasta dos mil (2.000)
salarios mínimos mensuales legales vigentes cuando la infracción sea gravísima.
2.
Para los usuarios, suspensión temporal cuando la infracción sea leve o grave
y suspensión definitiva del servicio de extensión agropecuaria cuando la
infracción sea gravísima. (Subraya la Sala).
Podría
considerar la Corte que la sanción de inhabilitación temporal para las EPSEA y
la de suspensión temporal cuando la infracción sea leve o grave para los
usuarios, son contrarias a las previsiones de los artículos 6º y 29 de la
Constitución; sin embargo, con fundamento en los principios de preservación del
derecho y de interpretación conforme con la Constitución, las expresiones respectivas
serán declaradas exequibles bajo el entendido de que estas sanciones sólo
podrán aplicarse cuando el legislador determine la duración temporal de las
mismas.
La Corte[85]
tiene establecido que procede el condicionamiento de una norma sometida a
control de constitucionalidad siempre y cuando la disposición respectiva admita
varias interpretaciones de las cuales algunas vulneran el texto superior
mientras otras se avienen a ella, en estos casos corresponde a la Corporación
proferir una sentencia de constitucionalidad condicionada[86]
o interpretativa, en la cual se explique cuáles sentidos de la norma acusada se
mantienen dentro del sistema jurídico y cuáles resultan contrarios a la Carta
Política.
6.10.8.2. El
texto sometido a examen sería contrario a las previsiones de los artículos 6º
superior (principio de legalidad) y 29 ib. (debido proceso administrativo), pues,
según lo ha explicado la Corte[87],
las conductas disciplinables y las sanciones a imponer deben ser
determinadas, en esa oportunidad explicó que expresiones como “diligencia,
eficiencia, imparcialidad”, entre otras, eran ampliamente indeterminadas y,
por tanto,  violaban el principio de legalidad y el debido proceso. Además,
indicó la Corporación que el debido proceso administrativo comprende, entre
otros, el principio de legalidad de la falta y de la sanción disciplinaria[88].
De
igual manera, la sentencia C-030 de 2012[89] desglosó el contenido
del principio de legalidad en materia disciplinaria, el cual exige que la norma
contenga: (i) la conducta que se va a sancionar; (ii) las sanciones; (iii) los
criterios para la imposición de las sanciones y; (iv) los procedimientos previstos
para su imposición.
La
tipicidad en materia disciplinaria no implica, como en el modelo penal, una
descripción exacta de la conducta a sancionar, pues se desconocería la
naturaleza de la sanción misma[90],
pero sí implica que si se recurre a un tipo abierto o a un tipo en blanco, se
pueda generar una remisión normativa[91]
que aclare al operador de la norma la forma como se va a aplicar la sanción.
6.10.8.3.
En el caso que ocupa la atención de la Sala, los numerales 1. y 2. del inciso
quinto  del artículo 45, permiten a la autoridad disciplinaria imponer a las
EPSEA y a los usuarios una sanción de inhabilitación temporal, sin que la norma
precise los periodos dentro de los cuales estaría vigente la medida
disciplinaria, con lo cual la Agencia de Desarrollo Rural (ADR), podría imponer
la sanción sin contar con un baremo temporal, quedando al libre albedrio del
sancionador la fijación del término, desconociéndose de esta manera los
principios de legalidad y de debido proceso en materia disciplinaria[92].
La
interpretación conforme con la Constitución, en virtud de la cual las
expresiones respectivas serán declaradas exequibles en forma condicionada, permite
mantener las disposiciones dentro del sistema normativo, bajo el entendido que
la medida disciplinaria consistente en la suspensión temporal de las EPSEA o de
los usuarios, según el caso, sólo podrá aplicarse cuando el legislador
determine la duración temporal de la misma; de esta manera se atiende al
principio de conservación de la norma dentro del sistema jurídico, al tiempo
que se exhorta al legislador para complementar el texto del artículo 45 de la
Ley 1876 de 2018, teniendo en cuenta que, en la práctica, esta clase de sanción
solamente podrá ser impuesta hasta tanto el Congreso de la República, siguiendo
los parámetros de proporcionalidad y de razonabilidad, determine los periodos
para la suspensión temporal.
Esta
clase de condicionamiento implica un especial deber de sujeción para el
legislador, por cuanto la norma declarada exequible de manera condicionada, a
pesar de haber sido válidamente expedida, carece de eficacia y, por ende, no
podrá ser aplicada mientras el Congreso de la República no precise las circunstancias
de tiempo dentro de las cuales el operador jurídico podrá actuar para fijar la
sanción disciplinaria correspondiente.
6.10.9. El parágrafo 2. del artículo 45
faculta a la Agencia de Desarrollo Rural (ADR) como autoridad sancionatoria
para hacer el cobro coactivo de las multas que se impongan y que estén
debidamente ejecutoriadas. La Sala no encuentra objeción por
inconstitucionalidad en esta materia.
6.11. La afectación al orden público
como circunstancia de agravación sancionatoria
El
legislador, refiriéndose a las EPSEA, precisa que tratándose de los literales
b), c) y d) del artículo 44, se consideran las infracciones como graves
si se comprueba la culpa del infractor y gravísimas si se comprueba dolo
del infractor.
En
cuanto a los usuarios dispone:
“La
infracción de los usuarios del literal a) del artículo 44 de la presente ley será
grave si se comprueba la culpa del infractor y gravísima si se comprueba dolo
del infractor.
La
infracción de los usuarios del literal b) del artículo 44 de la presente ley será
leve cuando el incumplimiento de la acción de extensión no altere el orden
público, económico, social o ambiental, grave cuando con el incumplimiento de
la acción de extensión se compruebe la culpa del infractor y altere el orden
económico, social o ambiental y gravísima cuando con el incumplimiento se
compruebe el dolo del infractor y altere el orden social, económico o
ambiental.” (Destaca la Sala).
Las
sanciones a aplicar serán las siguientes:
“1.
Para las EPSEA, inhabilitación temporal o permanente, y multa de hasta
quinientos (500) salarios mínimos mensuales legales vigentes cuando la
infracción sea leve; multa de hasta mil (1.000) salarios mínimos mensuales
legales vigentes cuando la infracción sea grave y hasta dos mil (2.000) salarios
mínimos mensuales legales vigentes cuando la infracción sea gravísima.
2.
Para los usuarios, suspensión temporal cuando la infracción sea leve o grave y
suspensión definitiva del servicio de extensión agropecuaria cuando la
infracción sea gravísima.”
6.11.1.
Para el Ministerio Público la calificación de las sanciones a imponer a las
EPSEA y a los usuarios del servicio público de extensión agropecuaria
compromete el debido proceso porque circunscribe la gradualidad de las
sanciones a la alteración o no alteración del orden público, económico, social
o ambiental sin que exista un concepto jurídico univoco de lo que significa
esta categoría, como tampoco remisión a otras normas que den contenido a tales
definiciones. Añade que la falta de precisión se percibe en la Ley 1801 de
2016, Código Nacional de Policía y Convivencia; la Ley 599 de 2000. Código
Penal; Ley 99 de 1993, en materia ambiental, pues ninguna define la noción de
orden público, económico, social o ambiental.
6.11.2.
La Corte se aparta del criterio expresado por la Vista Fiscal por cuanto la
noción de orden público, económico, social o ambiental y su grado de afectación
por infracciones reprochables y censurables no corresponde a una categoría
jurídica susceptible de ser definida bajo parámetros unívocos y precisos, ella
está asociada a diversos elementos de índole histórica, social, cultural,
económica y ambiental que el operador jurídico debe evaluar frente a cada
situación.
6.11.3.
La Corporación ha procurado elaborar una definición de orden público expresando
que es “el
conjunto de condiciones de seguridad, tranquilidad y salubridad que permiten la
prosperidad general y el goce de los derechos humanos”[93]. El
derecho público contemporáneo va más allá de estos tres elementos considerados
clásicos, agregando que esta noción también está vinculada con las condiciones
para la convivencia social, que además de seguridad, tranquilidad y
salubridad, precisa también de condiciones de la moralidad y ecología[94]
para hacer posible el goce efectivo y generalizado de los derechos.
Tratándose
de derecho administrativo sancionador las exigencias en materia de tipicidad
son menos estrictas que las impuestas para el derecho penal, pues, aunque ambas
disciplinas son instrumento para el ejercicio del poder punitivo del Estado,
una y otra son de naturaleza diferente, así, mientras el derecho disciplinario[95]
busca preservar la buena imagen y la buena marcha de la administración pública[96],
el derecho penal pretende garantizar la convivencia social mediante la
protección de bienes jurídicos de otra naturaleza, tales como la vida o la
integridad personal; además, en derecho penal pueden darse conductas
pluriofensivas o atentatorias de diversos bienes jurídicos, en derecho disciplinario
el único bien jurídico objeto de protección, como se ha dicho, es la buena
marcha de la administración[97].
6.11.4.
La tipicidad en materia disciplinaria atiende a parámetros distintos de los
señalados para el derecho penal, la Corte[98] ha explicado
esta diferencia:
“La
naturaleza de las conductas reprimidas, los bienes jurídicos involucrados, la
teleología de las facultades sancionatorias, los sujetos disciplinables y los
efectos jurídicos que se producen frente a la comunidad, hacen que la tipicidad
en materia disciplinaria admita -en principio- cierta flexibilidad, siendo, la
razón fundamental de esta característica del derecho disciplinario originada en
la naturaleza misma de las normas disciplinarias, toda vez que éstas suelen
carecer de completud y autonomía, ya que es necesario remitirse a otras
preceptivas en donde se encuentren regulados en concreto los deberes,
funciones, obligaciones o prohibiciones para los diferentes servidores
públicos, teniendo en cuenta los cargos y ramas del poder público a los que
pertenezcan.”
La
descripción típica no es la misma en las dos áreas, en derecho administrativo
sancionador el grado de precisión puede ser menor, permitiendo al operador
jurídico un margen mayor de interpretación antes de aplicar el tipo disciplinario,
como ocurriría si una norma del estatuto disciplinario previera que será
sancionado el servidor público que acuda al lugar de trabajo “indecorosamente
vestido”.
No
podría el legislador describir objetivamente el grado de afectación al orden
público, económico, social o ambiental causado por el hecho de una EPSEA o de
un usuario del servicio público de extensión agropecuaria, tendrá que
presentarse el caso concreto para determinarlo a partir de ciertos parámetros,
teniendo en cuenta que nos encontramos frente a un concepto jurídico
indeterminado que sólo se puede determinar llegado el momento y frente a una
situación particular.
Tratándose
del Servicio de Extensión Agropecuaria la Sala considera que tanto las EPSEA
como los usuarios del servicio deben responder por sus acciones u omisiones, en
cuanto éstas se encuentran directamente vinculadas con el tráfico económico que
se presenta en las áreas rurales beneficiadas con el SNIA, en esta medida, los
dos sujetos disciplinables están vinculados por un deber especial de cuidado
respecto del empleo de los recursos físicos, técnicos y administrativos puestos
a su disposición por las autoridades.
La
incuria de las EPSEA y/o de los usuarios puede desembocar en la alteración de
las condiciones económicas y sociales de las personas vinculadas a las
actividades agrícolas, con eventuales repercusiones para la estabilidad,
continuidad, permanencia y adecuada prestación de los servicios ofrecidos por
el Sistema Nacional de Innovación Agrícola, caso en el cual se entenderá
afectado el orden económico y social con las consecuencias disciplinarias
previstas en el ordenamiento jurídico en general y, particularmente, en el
artículo 45 de la Ley 1876 de 2017.
6.11.5.
La doctrina más difundida en derecho administrativo[99]
asume que el orden público está alterado cuando se afecta alguno de sus tres
elementos (i) la seguridad pública; (ii) la tranquilidad pública; o (iii) la
salubridad pública[100];
como se observa, medir el grado de afectación de alguno o de todos es tarea del
operador jurídico llegado el momento; así, por ejemplo, podríamos decir que la
seguridad pública permanece amenazada teniendo en cuenta los altos índices de
criminalidad, sin embargo, los parámetros de medición están asociados a
diversos factores que siendo subjetivos determinan el dónde y cómo está
afectado “el orden público, económico, social o ecológico”, más aún en
comunidades acostumbradas a vivir en medio de fenómenos de “anormalidad social”
que por ser pacífica y permanentemente tolerados mutan en fenómenos de
“normalidad social”, como ocurre con la mendicidad infantil, o con las personas
que expuestas al rigor de la vida sin recursos económicos ni familia y sin techo
son llamadas y atendidas por el Estado bajo la denominación eufemística de
“habitantes de calle”. La mendicidad infantil y los habitantes de calle no
generan alarma ni se atienden debidamente porque se vienen convirtiendo en
fenómenos sociales, económicos, culturales normales que a los ojos de muchos no
significan alteración del orden público, económico ni social.
6.11.6.
La alteración del orden público, económico, social o ambiental como criterio
para graduar el monto de la ofensa social que amerita un reproche y la
consecuente sanción disciplinaria, no contraviene lo establecido en el artículo
29 superior en materia de debido proceso administrativo; la norma habilita al
operador jurídico para mesurar las condiciones que ameriten considerar cuando
la infracción es leve, grave o gravísima, decisión que estará recogida en un
acto administrativo susceptible de ser impugnado ante la jurisdicción
contencioso administrativa en los términos previstos en la Ley 1437 de 2011,
código de procedimiento administrativo y de lo contencioso administrativo.
6.12.
El Título IV de la Ley 1876 de 2017, Disposiciones Finales, comprende los
artículos 46, Reglamentación; y 47 Vigencia y Derogatoria. Como lo señala el
Ministerio Público, estas disposiciones no contradicen mandato constitucional
alguno, desarrollan la atribución reglamentaria regulada en el artículo 208
superior, como también la que corresponde al Congreso de la República respecto
de establecer el momento de entrada en vigencia de las normas y declarar la
derogatoria de las mismas, según las previsiones del artículo 150-1 de la
Constitución Política.
En
esta medida, la Corte declarará que los artículos 46 y 47 de la Ley 1876 de
2018 son conformes con los mandatos de la Carta Política.
7. SINTESIS
La
Corte Constitucional llevó a cabo el control automático, posterior y definitivo
de constitucionalidad de la Ley 1876 del 29 de diciembre de 2017, “Por
medio de la cual se crea el Sistema Nacional de Innovación Agropecuaria y se
dictan otras disposiciones”, expedida con fundamento en lo
establecido en el artículo 1º, literal k) del Acto Legislativo 01 de 2016.
Siguiendo
los parámetros establecidos en esta reforma y en la jurisprudencia, la
Corporación adelantó el estudio de constitucionalidad a partir de dos límites:
(i) de procedimiento en la formación de la Ley, que comprende el análisis de
las condiciones formales y de competencia necesarias para promulgar estas
normas; y (ii) de contenido material, mediante la confrontación objetiva de las
disposiciones sometidas a examen y el texto de la Constitución Política.
7.1.
Antes del estudio relacionado con el procedimiento, la Corte realizó el
análisis sobre su competencia para decidir
Atendiendo
a lo establecido en el Acto Legislativo 01 de 2016, en las sentencias C-630 y
C-674 de 2017, la Corte encontró cumplidos los requerimientos relacionados con
(i) conexidad material; (ii) conexidad teleológica;  (iii) habilitación
temporal; y (iv) habilitación competencial.
Respecto
de la (i) conexidad material, la Sala determinó que existe unidad entre lo
regulado por la Ley 1876 de 2017 y lo establecido en el Acuerdo Final,
particularmente en el punto 1., específicamente en lo concertado en el numeral
1.3.3.2., por cuanto la Ley bajo examen prevé mecanismos para el cumplimiento
del compromiso relacionado con el deber de realizar uno de los Planes para la
Reforma Rural Integral, esto es, el vinculado con la “Asistencia Técnica”.
En
cuanto a la (ii) conexidad teleológica, concluyó la Sala que la finalidad de la
Ley que se examina coincide con el propósito de diseñar e implementar un plan
nacional de asistencia técnica para el sector agropecuario, por lo que este
requisito se entiende cumplido;  frente al (iii) criterio temporal, verificó la
Corporación que el trámite legislativo concluyó en el Congreso de la República
dentro del término previsto en el artículo 5º del Acto Legislativo 01 de 2016;
y en lo relacionado con el (iv) criterio de habilitación competencial la Corte determinó
que la iniciativa fue presentada ante el Senado de la República por el Gobierno
Nacional, cumpliendo las previsiones del Acto Legislativo 01 de 2016, artículo
1º, literal a., conforme con el cual el proyecto de Ley es de iniciativa
privativa del Ejecutivo.
7.2.
Resultado del examen sobre el procedimiento de formación de la Ley 1876 de 2017
El
estudio sobre el procedimiento de formación de la Ley determinó que se
cumplieron los presupuestos formales relacionados con: (i) iniciativa privativa
del Gobierno Nacional para presentar el proyecto, de conformidad con el Acto
Legislativo 01 de 2016, artículo 1º, literal a.; (ii) la iniciativa estaba
destinada a facilitar y asegurar la implementación y desarrollo normativo del
Acuerdo Final; (iii) el título del proyecto de Ley correspondía a su contenido;
(iv) el primer debate se llevó a cabo en sesión conjunta de las Comisiones
Constitucionales Permanentes respectivas, el segundo debate se adelantó en las
Plenarias de cada una de las Cámaras Legislativas; (v) la aprobación del
proyecto se sometió a las reglas de mayoría previstas en la Constitución y en
la Ley; (vi) durante el trámite no se presentaron modificaciones sustanciales
al proyecto de Ley;  (vii) la totalidad del proyecto de Ley fue aprobado en una
sola votación, tanto en las comisiones como en las plenarias; (viii) se cumplió
con la cadena de anuncios, según el Acto Legislativo 01 de 2003; (ix) el
Congreso de la República observó el principio de identidad flexible y el de
consecutividad; (x) la Corte estableció que la materia no requería de Ley
Orgánica para su regulación; (xi) el Ministerio de Hacienda y Crédito Público
rindió el concepto técnico sobre el impacto fiscal, dando cumplimiento al
artículo 7º de la Ley 819 de 2003; y (xii) la Corporación consideró que en este
caso no había mérito para llevar a cabo una consulta previa durante el trámite
de la iniciativa.
7.3.
Resultados del examen de constitucionalidad material de la Ley 1876 de 2017
7.3.1.
Al llevar a cabo el control material del articulado, la Corte encontró que los
artículos  1 al 27, 29, 31 al 43, 46 y 47 de La Ley 1876 de 2017  resultan
acordes con las disposiciones de la Constitución Política y, por lo tanto, son
declarados exequibles.
7.3.2.
Los artículos 28 y 30 de la Ley 1876 de 2017, son declarados exequibles bajo el
entendido que la potestad reglamentaria concedida al Ministerio de Agricultura
y Desarrollo Rural, será ejercida por el Presidente de la República en los
términos del artículo 189-11 de la Constitución Política.
7.3.3.
El artículo 44 de la Ley 1876 de 2017 se declara exequible, salvo la expresión
“el
incumplimiento e inobservancia de las disposiciones del presente título y de
las normas que lo reglamenten, en especial”, que se declara
inexequible. Para la Corte, la falta de precisión respecto de las
infracciones que pueden ser atribuidas a las Entidades Prestadoras del Servicio
de Extensión Agropecuaria –EPSEA. y a los usuarios hace que esta expresión
vulnere
lo dispuesto en el artículo 29 superior sobre legalidad y tipicidad de las
infracciones sancionables por la Agencia de Desarrollo Rural.
7.3.4.
El artículo 45 de la Ley 1876 de 2017, se declara exequible bajo el entendido
que la inhabilitación permanente para las Epsea, prevista como sanción en el
numeral 1. del inciso quinto, procede únicamente cuando la infracción sea
gravísima. Para la Corte, el texto de esta disposición compromete del
debido proceso por desconocimiento de los principios de proporcionalidad y
razonabilidad al señalar la sanción que será aplicable, permitiendo al ente
sancionador imponer la inhabilitación temporal o permanente sin prever una
fórmula que sirva para diferenciar entre una y otra medida.
7.3.5.
Las expresiones “temporal o” y “suspensión temporal cuando la
infracción sea leve o grave y”, contenidas en el inciso quinto, numerales
1. y 2 del artículo 45 de la Ley 1876 de 2017, sólo podrán aplicarse cuando el
legislador determine la duración temporal de las mismas. De esta manera la
Corte atiende al principio de conservación del derecho y exhorta al Congreso de
la República para que, de conformidad con los parámetros de proporcionalidad y
de razonabilidad, establezca los periodos para la suspensión temporal prevista
como sanción en la norma que se examina.
VI.
DECISIÓN
En
mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional de la República
de Colombia, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la
Constitución
RESUELVE:
Primero.-
Declarar EXEQUIBLE la Ley 1876 de 2017, “Por
medio de la cual se crea el Sistema Nacional de Innovación Agropecuaria y se
dictan otras disposiciones”, respecto de ausencia de vicios de
trámite en su expedición, particularmente en cuanto a la observancia del
Procedimiento Legislativo Especial para la Paz y de las reglas aplicables a la
formación de esta Ley.
Segundo.-
Declarar
EXEQUIBLES los artículos 1 al 27, 29, 31 al 43, 46 y 47 de La Ley 1876
de 2017,
“Por
medio de la cual se crea el Sistema Nacional de Innovación Agropecuaria y se
dictan otras disposiciones.”
Tercero.-
Declarar
la EXEQUIBILIDAD CONDICIONADA de los artículos artículo 28 y 30 de la
Ley 1876 de 2017, bajo el entendido que la potestad reglamentaria concedida al
Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, será ejercida por el Presidente
de la República en los términos del artículo 189-11 de la Constitución
Política.
Cuarto.-
Declarar EXEQUIBLE el artículo 44 de la Ley 1876 de 2017, salvo la
expresión “… el incumplimiento e inobservancia de las
disposiciones del presente título y de las normas que lo reglamenten, en
especial”,
que se declara INEXEQUIBLE.
Quinto.-
Declarar la EXEQUIBILIDAD CONDICIONADA del artículo 45 de la Ley 1876 de
2017, bajo el entendido que la inhabilitación permanente para las
Entidades Prestadoras del Servicio de Extensión Agropecuaria -EPSEA-
prevista como sanción en el numeral 1. del inciso quinto, procede únicamente
cuando la infracción sea gravísima, de conformidad con lo expuesto en los
fundamentos jurídicos 6.10.2. a 6.10.8. de esta providencia; y que las
sanciones de inhabilitación temporal y suspensión temporal contenidas en los
numerales 1. y 2. del inciso quinto del artículo 45 de la Ley 1876 de 2017,
respectivamente, sólo podrán aplicarse cuando el legislador determine la
duración temporal de las mismas.
Notifíquese,
comuníquese, publíquese y archívese el expediente.
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Presidente
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Vicepresidenta
CARLOS BERNAL PULIDO
Magistrado
(Ausente con excusa)
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
Con aclaración de voto
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
(Impedimento aceptado)
JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
ALBERTO ROJAS RÍOS
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaría General
[1] Fl. 173 y s.s. del expediente.
[2] Fl. 108 y s.s. del expediente.
[3] Fl. 157 y s.s. del expediente.
[4] Claudia Isabel González Sánchez, Secretaria Jurídica de
Presidencia de la República. Fl. 1 al 16 del expediente.
[5] Edward Daza Guevara. Coordinador del Grupo
de Procesos Judiciales de la Oficina Asesora Jurídica
del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural. Folios 157 al
171 del expediente.
[6] Las cuales se concretan incluso en un fondo común
(Fondo Nacional de Extensión Agropecuaria, art. 15), financiado por recursos
nacionales y territoriales (art. 14), pero administrado por un ente nacional
(Agencia de Desarrollo Rural), para la prestación del referido servicio público
conforme los Planes Departamentales de Extensión Agropecuaria (art. 29),
autorizando incluso la creación de una tasa departamental (art. 26), pero que
será transferida a los municipios (art. 27) y subsidiada en algunos eventos por
la Nación, los entes territoriales, las regalías y las participaciones (art.
28). Lo cual implica la construcción de una verdadera malla competencial, con
ponderación de los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad.
[7] Entre otras, por las siguientes fuentes: 1) Los
recursos propios de los entes territoriales. 2) Los recursos del Presupuesto
General de la Nación. 3) Los recursos de libre inversión del componente de
Propósito General del Sistema General de Participaciones. 4). Los recursos del
Sistema General de Regalías, de acuerdo a las disposiciones de la Comisión
Rectora y de los Órganos Colegiados de Administración y Decisión. 5) Los
instrumentos financieros creados en el marco del Sistema Nacional de Crédito
Agropecuario. 6) Los recursos de cooperación internacional. 7) Las donaciones
de personas naturales o jurídicas, nacionales o extranjeras y organismos
internacionales.
[8]
Capítulo I. Usuarios y prestadores del servicio de extensión agropecuaria;
Capítulo II. Unidades Municipales de Asistencia Técnica Agropecuaria y Centros
Provinciales de Gestión Agroempresarial; Capítulo III. Seguimiento y evaluación
de dicho servicio; y, Capítulo IV. Infracciones, sanciones y procedimiento
sancionatorio.
[9] Clasificación, caracterización y criterios para la
priorización de los beneficiarios del subsidio, la temporalidad y permanencia
en su otorgamiento, así como su gradualidad y el porcentaje de la tarifa que ha
de ser subsidiada, y lo correspondiente a la reglamentación, los lineamientos
de política, y las directrices técnicas, jurídicas, financieras y
administrativas que se constituyan como determinantes de dicho subsidio, para
lo cual aplicarán nueve criterios de priorización para asignación del subsidio
enfocados en usuarios que tengan menores ingresos o desventajas sociales,
especialmente por razones de violencia.
[10] Para la Procuraduría, en
ese contexto, articular significa enlazar las partes de un cuerpo en
función de ese cuerpo o fin, entonces los PDEA deben enlazarse para los planes
y programas de prestación de servicios de extensión o asistencia técnica
agropecuaria adelantados con recursos de los Fondos Parafiscales Agropecuarios
y Pesqueros y no a la inversa.
[11] Las infracciones específicas las establece en cabeza
de las Entidades Prestadoras del Servicio de Extensión Agropecuaria —EPSEA— y
de los usuarios de ese servicio público como sujetos sancionables.
[12] Literal a) del numeral 1 del artículo 44 de la Ley
1876 de 2017.
[13]ARTÍCULO 1o. La Constitución Política tendrá un nuevo
artículo transitorio, el cual quedará así:
Artículo
transitorio. Procedimiento legislativo especial para la paz. Con
el propósito de agilizar y garantizar la implementación del Acuerdo Final para
la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera
(Acuerdo Final) y ofrecer garantías de cumplimiento y fin del conflicto, de
manera excepcional y transitoria se pondrá en marcha el Procedimiento
Legislativo Especial para la Paz, por un período de seis meses, contados a
partir de la entrada en vigencia del presente acto legislativo. Este
procedimiento podrá ser prorrogado por un período adicional de hasta seis meses
mediante comunicación formal del Gobierno nacional ante el Congreso de la
República.
(…)
k)
Los proyectos de ley y de acto legislativo tramitados mediante el Procedimiento
Legislativo Especial para la Paz tendrán control automático y único de
constitucionalidad, posterior a su entrada en vigencia. Las Leyes Estatuarias
tendrán control previo, de conformidad con lo previsto en el artículo 153 de la Constitución. El
control de constitucionalidad de los actos legislativos se hará solo por vicios
de procedimiento en su formación. Los términos de esta revisión para leyes y
actos legislativos se reducirán a la tercera parte de los del procedimiento
ordinario y no podrán ser prorrogados.
[14] Cfr. sentencia C-160 de 2017.
[15]
Revisó la constitucionalidad del Acto Legislativo 02 de 2017, por medio del
cual se adiciona un artículo transitorio a la Constitución con el propósito de
dar estabilidad y seguridad jurídica al Acuerdo Final para la terminación del
conflicto y la construcción de una paz estable y duradera.
[16]
Revisó la constitucionalidad del Acto Legislativo 01 de 2017, por medio del
cual se crea un título de disposiciones transitorias de la Constitución para la
terminación del conflicto armado y la construcción de una paz estable y
duradera y se dictan otras disposiciones.
[17] Cfr. Gaceta del Congreso No. 1183 del martes 12 de diciembre de
2017, pág. 15.
[18]ARTICULO 155. Podrán presentar proyectos de ley o de reforma
constitucional, un número de ciudadanos igual o superior al cinco por ciento
del censo electoral existente en la fecha respectiva o el treinta por ciento de
los concejales o diputados del país. La iniciativa popular será tramitada por
el Congreso, de conformidad con lo establecido en el artículo 163, para los proyectos que hayan sido objeto
de manifestación de urgencia.
Los ciudadanos proponentes tendrán
derecho a designar un vocero que será oído por las Cámaras en todas las etapas
del trámite.
ARTICULO 156.  La
Corte Constitucional, el Consejo Superior de la Judicatura, la Corte Suprema de
Justicia, el Consejo de Estado, el Consejo Nacional Electoral, el Procurador
General de la Nación, el Contralor General de la República, tienen la facultad
de presentar proyectos de ley en materias relacionadas con sus funciones.
[19]ARTICULO 166. El Gobierno dispone del término de seis días para
devolver con objeciones cualquier proyecto cuando no conste de más de veinte
artículos; de diez días, cuando el proyecto contenga de veintiuno a cincuenta
artículos; y hasta de veinte días cuando los artículos sean más de cincuenta.
Si transcurridos los indicados términos,
el Gobierno no hubiere devuelto el proyecto con objeciones, el Presidente
deberá sancionarlo y promulgarlo.
Si las cámaras entran en receso dentro
de dichos términos, el Presidente tendrá el deber de publicar el proyecto
sancionado u objetado dentro de aquellos plazos.
[20] ARTICULO 167. El
proyecto de ley objetado total o parcialmente por el Gobierno volverá a las
Cámaras a segundo debate.
El Presidente sancionará sin poder
presentar objeciones el proyecto que, reconsiderado, fuere aprobado por la
mitad más uno de los miembros de una y otra Cámara.
Exceptúase el caso en que el proyecto fuere
objetado por inconstitucional. En tal evento, si las Cámaras insistieren, el
proyecto pasará a la Corte Constitucional para que ella, dentro de los seis
días siguientes decida sobre su exequibilidad. El fallo de la Corte obliga al
Presidente a sancionar la ley. Si lo declara inexequible, se archivará el
proyecto.
Si la Corte considera que el proyecto es
parcialmente inexequible, así lo indicará a la Cámara en que tuvo su origen
para que, oído el Ministro del ramo, rehaga e integre las disposiciones
afectadas en términos concordantes con el dictamen de la Corte. Una vez
cumplido este trámite, remitirá a la Corte el proyecto para fallo definitivo.
[21] Cfr. fundamento 4.3. de esta providencia.
[22] Cfr. Gaceta del Congreso No. 108 del miércoles 1º de marzo de 2017,
págs. 15 y 16. Constancias del secretario general del Senado de la República,
según las cuales el proyecto presentado por los dos ministros fue repartido a
las comisiones quintas de senado y cámara de representantes.
[23] Cfr. sentencias C-699 de 2016 y C-332 de 2017 que examinaron el
Acto Legislativo 01 de 2016.
[24] Concordante con los artículos 129 a 131 de la Ley 5ª de 1992.
[25] Cfr. Sentencia C-408 de 2017.
[26] Cfr. Gaceta del Congreso No. 108 del miércoles 1º de marzo de 2017,
págs. 15 y 16. Constancias del secretario general del Senado de la República,
según las cuales el proyecto presentado por los dos ministros fue repartido a
las comisiones quintas de senado y cámara de representantes.
[27]Según
el artículo 2º de la Ley 3ª de 1992 a las comisiones quintas constitucionales
permanentes les corresponde tramitar en primer debate los asuntos agrarios, por
lo cual el reparto y asignación a estas células legislativas cumplió con el
principio de especialidad temática.
[28] Gaceta del Congreso No. 276 del jueves 27 de abril de 2017.
[29] Gaceta del Congreso No. 276 del jueves 27 de abril de 2017.
[30] Gaceta del Congreso No. 276 del jueves 27 de abril de 2017.
[31]
Gaceta del Congreso No. 307 del 5 de mayo de 2017.
[32] Cfr. constancia secretarial comisión quinta del Senado, fl.40 del
expediente.
[33] Acta de Comisión 026 del 3 de mayo de 2017, publicada en la Gaceta
del Congreso No. 586 del mismo año.
[34] Cfr. Acta de comisión No. 018 del 3 de mayo de 2017 Cámara,
publicada en la Gaceta del Congreso No. 563 del mismo año. En el mismo sentido
cfr. constancia de secretaría de la Comisión Quinta de la Cámara de
Representantes, fl. 44 del expediente.
[35] Cfr. Acta No. 01 del 9 de mayo de 2017, publicadas en las Gacetas
del Congreso No. 604 del 27 de julio de 2017 y 641 del 02 de agosto del mismo
año.
[36] Cfr. constancia del Secretario General del Senado de la República,
fl. 38 del expediente.
[37] Cfr. constancia del Secretario General de la Comisión Quinta de la
Cámara de Representantes, fl. 43 y s.s. del expediente.
[38] Cfr. Acta de plenaria No. 38 del 27 de noviembre de 2017 Senado,
publicada en la Gaceta del Congreso 346 de 2018
[39] Cfr., además, certificación del secretario general del
Senado de la República, fl. 78 del expediente.
[40] Cfr. certificación de la secretaria general del senado de la
república, fl. 78 del expediente.
[41] Sentencia C-277 de 2011.
[42] Sentencia C-141 de 2010.
[43] Cfr. Acta de plenaria de Senado No. 06, publicada en la
Gaceta del Congreso No. 1063 de 2017.
[44] Cfr. Gaceta del Congreso No. 519 del 27 de junio de 2017.
[45] Gaceta del Congreso No. 79 del miércoles 21 de marzo de 2018, pág.
140.
[46] Gaceta 519 de 27 de junio de 2017.
[47] Gaceta 581 de 24 de julio de 2017.
[48] Gaceta 519 de 27 de junio de 2017.
[49] Gaceta 79 del 21 de marzo de 2018.
[50] Cfr. Acta de Plenaria No. 268 del 28 de noviembre de 2017,
publicada en la Gaceta del Congreso No. 71 del viernes 9 de marzo de 2018, pág.
38.
[51] Cfr. Acta de Plenaria No. 269 del 29 de noviembre de 2017,
publicada en la Gaceta del Congreso No. 72 del viernes 9 de marzo de 2018, pág.
60.
[52] Cfr. Acta de plenaria No. 269 del 29 de noviembre de 2017,
publicada en la Gaceta del Congreso No. 72 del viernes 9 de marzo de 2018, pág.
59.
[53] Cfr. sentencias C-894 de 1999, C-1340 de 2000, C-579 de 2001 y
C-360 de 2016.
[54] Sentencia C-894 de 1999.
[55] Cfr. sentencia C-494 de 2015.
[56] Cfr. sentencia C-1042 de 2007.
[57] Sentencia C-421 de 2012.
[58] Por la cual se
dictan normas orgánicas en materia de presupuesto, responsabilidad y
transparencia fiscal y se dictan otras disposiciones.
[59] “Las obligaciones previstas en el artículo 7º de
la Ley 819/03 constituyen
un parámetro de racionalidad legislativa, que está encaminado a cumplir
propósitos constitucionalmente valiosos, entre ellos el orden de las finanzas
públicas, la estabilidad macroeconómica y la aplicación efectiva de las
leyes.  Esto último en tanto un estudio previo de la compatibilidad entre
el contenido del proyecto de ley y las proyecciones de la política económica,
disminuye el margen de incertidumbre respecto de la ejecución material de las
previsiones legislativas”. Sentencia C-315 de 2008.
[60]
Convenio 169 de la OIT, art. 6. Incorporado mediante la Ley 21 de 1991. Cfr.
sentencia C-702 de 2010.
[61]
Constitución Política, artículo 93.
[62]
Sentencias C-290 de 2017, C-077 de 2017 y C-379 de 2016.
[63] En
la sentencia C-408 de 2017, que revisó la constitucionalidad de la Ley 1830 de
2017, se expuso: “sin desconocer que las comunidades étnicas son uno de los
grupos más afectados por las consecuencias del conflicto armado, así como la
necesidad correlativa de contar con espacios de participación que tengan un
enfoque diferencial respecto de dichos pueblos, en el caso de la norma objeto
de examen no se regula aspecto alguno que incida directamente en los pueblos
étnicos y, en particular, en los elementos constitutivos de su identidad
diferenciada”.
[64] Cfr. 3er Censo Nacional Agropecuario –CNA-. Ministerio de
Agricultura y Desarrollo Rural.
[65] Sobre esta materia el profesor Robert Alexy explica: “El punto
decisivo para la distinción entre reglas y principios es que los principios son
normas que ordenan que algo sea realizado en la mayor medida posible, dentro de
las posibilidades jurídicas y reales existentes”. Teoría de los Derechos
Fundamentales, Centro de Estudios Políticos y Constitucionales, Madrid, 2017.
Pág. 67.
[66] Sentencia C-358 de 2017.
[67]Sentencia C-219 de 1997. La Corte efectuó
la distinción entre fuentes endógenas y exógenas, para determinar la
constitucionalidad de una norma legal que definía el destino de ciertos
ingresos territoriales. La Corporación declaró inexequible el precepto acusado,
sobre la base de que constituía una intervención en el destino de un recurso
endógeno, sin justificación conforme a la Constitución.
[68]Sentencia C-089 de 2001.
[69]ARTICULO
287. Las entidades territoriales gozan de autonomía para
la gestión de sus intereses, y dentro de los límites de la Constitución y la
ley. En tal virtud tendrán los siguientes derechos:
1. Gobernarse por autoridades propias.
2. Ejercer las competencias que les
correspondan.
3. Administrar los recursos y
establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones.
4. Participar en las rentas nacionales.
[70] ARTICULO 338. En
tiempo de paz, solamente el Congreso, las asambleas departamentales y los
concejos distritales y municipales podrán imponer contribuciones fiscales o
parafiscales. La ley, las ordenanzas y los acuerdos deben fijar, directamente,
los sujetos activos y pasivos, los hechos y las bases gravables, y las tarifas
de los impuestos.
La
ley, las ordenanzas y los acuerdos pueden permitir que las autoridades fijen la
tarifa de las tasas y contribuciones que cobren a los contribuyentes, como
recuperación de los costos de los servicios que les presten o participación en
los beneficios que les proporcionen; pero el sistema y el método para definir
tales costos y beneficios, y la forma de hacer su reparto, deben ser fijados
por la ley, las ordenanzas o los acuerdos.
Las
leyes, ordenanzas o acuerdos que regulen contribuciones en las que la base sea
el resultado de hechos ocurridos durante un período determinado, no pueden
aplicarse sino a partir del período que comience después de iniciar la vigencia
de la respectiva ley, ordenanza o acuerdo.
[71]La Sentencia C-155 de 2016 recoge los fundamentos que se exponen a
continuación. De igual manera, el cuerpo de esta sentencia cita textualmente la
sentencia C-260 de 2015 donde se decide la constitucionalidad de un tributo y
en cuyos fundamentos se recogen sentencias  que  desarrollan las diferencias
entre impuestos, tasas y contribuciones especiales como lo son las sentencias
C-040 de 1993 C-144 de 1993, C-465 de 1993, C-577 de 1995 y C-155 de 2003.
[72] Sentencia C-155 de 2003, reiterada posteriormente en la C-243 de
2005.
[73] Cfr. sentencia C-1005 de 2008.
[74] Por la cual se dictan normas para apoyar el empleo y ampliar la
protección social y se modifican algunos artículos del Código Sustantivo de
Trabajo.
[75] Por medio del cual se reglamenta el Contrato de Aprendizaje y se
dictan otras disposiciones.
[76] Por el cual se reglamenta el contrato de
aprendizaje y se adiciona el Decreto 933 de 2003.
[77]ARTICULO 125. Los empleos en los órganos y entidades del
Estado son de carrera. Se exceptúan los de elección popular, los de libre
nombramiento y remoción, los de trabajadores oficiales y los demás que
determine la ley.
Los funcionarios, cuyo sistema de nombramiento no haya
sido determinado por la Constitución o la ley, serán nombrados por concurso
público.
[78] Decreto 111 de 1996, Por el cual se
compilan la Ley 38 de 1989, la Ley 179 de 1994 y la Ley 225 de 1995 que conforman el Estatuto Orgánico del Presupuesto. art. 12. “Los principios del sistema presupuestal
son: la planificación, la anualidad, la universalidad, la unidad de caja, la
programación integral, la especialización, inembargabilidad, la coherencia
macroeconómica y la homeostasis”.
[79] Ley
1876 de 2017, artículo 38 (…)
PARÁGRAFO
1. Para
ser funcionario de la Umata se exigirán como requisitos ser profesional en el
área de agronomía, veterinaria, zootecnia, biología, ingeniería forestal o
agroalimentaria, administración agropecuaria, tecnología agropecuaria, técnico
agropecuario, bachiller agropecuario y profesiones afines con el sector
agropecuario, medio ambiental y pesquero. Su vinculación se hará de acuerdo a
las normas de carrera administrativa.
PARÁGRAFO
2. Para
ser Director de Umata es obligatorio acreditar título profesional y tarjeta
profesional en áreas agropecuarias o en profesiones afines con el sector
agropecuario, medio ambiental o pesquero, así como una experiencia en el sector
agropecuario, medio ambiente o pesquero no menor de tres (3) años.
[80]Ley 617 de 2000, Diario
Oficial No. 44.188 de 9 de octubre de 2000. “Por la cual se reforma
parcialmente la Ley 136 de 1994, el Decreto Extraordinario 1222
de 1986, se adiciona la Ley Orgánica de Presupuesto, el Decreto 1421 de
1993, se dictan otras normas tendientes a fortalecer la descentralización, y se
dictan normas para la racionalización del gasto público nacional.”
[81] Sentencia C-030 de 2012.
[82] Cfr. entre otras, sentencias  C-564 de 2000 y C-853 de 2005.
[83] Sentencia C-125 de 2003.
[84] Sentencia C-125 de 2003.
[85] Cfr. sentencia C-336 de 2007.
[86] Cfr., entre otras, las sentencias C-496 de 1994, C-109 de 1995;
C-690 de 1996; C-499 de 1998; C-488 de 2000; C-557 de 2001; C-128 de 2002; C-
492 de 2000.
[87] Sentencia C-030de 2012.
[88] La sentencia recogió en este aspecto la sentencia C-555 de 2001,
así como la sentencia C-762 de 2009.
[89] Retomando de igual manera sentencias como la C-796 de 2004 y la
C-818 de 2005.
[90] Sentencia C-564 de 2000.
[91] En el aspecto particular de las remisiones normativas para
determinación de la duración de la sanción disciplinaria, se puede observar el
precedente establecido en la sentencia C-187 de 1998, allí el demandante
argumentó que uno de los artículos de la Ley 200 de 1995 no precisaba la
temporalidad de la sanción, no obstante la Corte Constitucional denotó que el
Código Disciplinario Único generaba una remisión a las sanciones establecidas
en la normativa penal.
[92] La sentencia C-303 de 2012, reiterando lo contenido en la C-796 de
2004 analizó que la precisión que debe demostrar el principio de tipicidad
incluye la graduación de la respectiva sanción, esto es si la misma es mínima,
media o máxima según la intensidad del comportamiento, así como otros elementos
como el grado de culpabilidad del agente o la gravedad o levedad de la
conducta. Y sanciona que “si el precepto que contiene la conducta jurídicamente
reprochable no permite definir tales aspectos, el mismo resulta contrario al
principio de tipicidad y proporcionalidad y, por tanto, resulta
inconstitucional.
[93] C-179 de 2007, C-024 de 1994, C-251 de 2002 y C- 825 de 2004, entre
otras.
[94] Lleras Pizarro, Miguel. Derecho de Policía – Ensayo de una teoría
general. Fondo Editorial de la
Escuela Superior de Policía. Biblioteca Jurídica DIKE. Colombia, 2009.
[95]Sobre la naturaleza jurídica del derecho disciplinario
la Corte, en la sentencia C-030 de 2012, dijo: “El derecho disciplinario
puede concebirse como la forma jurídica de regular el servicio público,
entendido éste como la organización política y de servicio, y el comportamiento
disciplinario del servidor público, estableciendo los derechos, deberes,
obligaciones, mandatos, prohibiciones, inhabilidades e incompatibilidades, así
como las sanciones y procedimientos, respecto de quienes ocupan cargos
públicos. El derecho disciplinario constituye un derecho-deber que comprende el
conjunto de normas, sustanciales y procedimentales, en virtud de las cuales el
Estado asegura la obediencia, la disciplina y el comportamiento ético, la moralidad
y la eficiencia de los servidores públicos, con miras a asegurar el buen
funcionamiento de los diferentes servicios a su cargo. Su finalidad, en
consecuencia, es la de salvaguardar la obediencia, la disciplina, la rectitud
y  la eficiencia de los servidores públicos, y es precisamente allí, en la
realización del citado fin, en donde se encuentra el fundamento para la
responsabilidad disciplinaria, la cual supone la inobservancia de los deberes
funcionales de los servidores públicos o de los particulares que ejercen
funciones públicas, en los términos previstos en la Constitución, las leyes y
los reglamentos que resulten aplicables.”
[96] Ley 734 de 2002, Por la cual se expide
el Código Disciplinario Único. ARTÍCULO 16. FUNCIÓN DE LA SANCIÓN DISCIPLINARIA. La
sanción disciplinaria tiene función preventiva y correctiva, para garantizar la
efectividad de los principios y fines previstos en la Constitución, la ley y
los tratados internacionales, que se deben observar en el ejercicio de la
función pública.
[97] Ley 734 de 2002, Por la cual se expide
el Código Disciplinario Único. ARTÍCULO 23.
LA FALTA DISCIPLINARIA. Constituye falta
disciplinaria, y por lo tanto da lugar a la acción e imposición de la sanción
correspondiente, la incursión en cualquiera de las conductas o comportamientos
previstos en este código que conlleve incumplimiento de deberes,
extralimitación en el ejercicio de derechos y funciones, prohibiciones y
violación del régimen de inhabilidades, incompatibilidades, impedimentos y conflicto
de intereses, sin estar amparado por cualquiera de las causales de exclusión de
responsabilidad contempladas en el artículo 28 del presente ordenamiento.
[98] Sentencia C-030 de 2012.
[99] En el código de policía derogado (Decreto
Ley 1355 de 1970) establecía en su artículo 2º: “A la policía
compete la conservación del orden público interno.
El orden público que protege la policía resulta de
la prevención y eliminación de las perturbaciones de la seguridad, de la
tranquilidad, de la salubridad y la moralidad públicas.”
De su parte, el código nacional de policía y
convivencia (Ley 1801 de 2016), establece en sus artículos 5º y 6º:
ARTÍCULO 5o. DEFINICIÓN. Para los efectos de este Código,
se entiende por convivencia, la interacción pacífica, respetuosa y armónica
entre las personas, con los bienes, y con el ambiente, en el marco del
ordenamiento jurídico.
ARTÍCULO
6o. CATEGORÍAS JURÍDICAS. Las categorías
de convivencia son: seguridad, tranquilidad, ambiente y salud pública, y su
alcance es el siguiente:
1.
Seguridad: Garantizar la protección de los derechos y
libertades constitucionales y legales de las personas en el territorio
nacional.
2.
Tranquilidad: Lograr que las personas ejerzan sus
derechos y libertades, sin abusar de los mismos, y con plena observancia de los
derechos ajenos.
3. Ambiente:
Favorecer la protección de los recursos naturales, el patrimonio ecológico, el
goce y la relación sostenible con el ambiente.
4. Salud Pública: Es
la responsabilidad estatal y ciudadana de protección de la salud como un
derecho esencial, individual, colectivo y comunitario logrado en función de las
condiciones de bienestar y calidad de vida.
Es decir, la nueva legislación adaptó
los criterios que antes integraban la noción de orden público para pasar a
considerarlos como categorías de convivencia.
[100]Cfr. entre otros, Jean Rivero, Derecho Administrativo;
Agustín Gordillo, Tratado de Derecho Administrativo T.2; José Roberto
Dromi, Derecho Administrativo; Libardo Rodríguez, Derecho
Administrativo; Luciano Parejo Alfonso y Roberto Dromi, Seguridad
Pública y Derecho Administrativo, André de Laubadere e Yves Gaudemet,
Traité de Droit Administratif.