C-025-93
Sentencia No
Sentencia
C-025/93
FACULTADES
EXTRAORDINARIAS CONFERIDAS POR LA ASAMBLEA CONSTITUYENTE-Naturaleza
Las facultades
que el Constituyente concede al Presidente  en varias disposiciones
transitorias, cuya titularidad y ejercicio ordinariamente se atribuye en el
cuerpo permanente de la Constitución a otra rama u órgano del Estado, tienen
carácter extraordinario, independientemente que el Constituyente así las
defina  o que ellas tengan naturaleza normativa, electiva o de pura gestión. El
origen de las facultades transitorias concedidas al Presidente se remonta al
Constituyente y su finalidad se circunscribe a facilitar el tránsito
constitucional. No pueden aquéllas homologarse a las facultades extraordinarias
que el Congreso puede otorgar al Presidente. Es de la esencia de una facultad
transitoria estar sujeta a un término o a una condición. No puede tener un término
inicial establecido por el Constituyente, y uno final a ser definido
discrecionalmente por el órgano receptor de la facultad. Si ello no es de
recibo en el campo de las funciones legales, menos todavía podía ser admisible
en materia constitucional.
MAGISTRADO DE
CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA-Periodo
El término final
que debía tenerse en cuenta para el ejercicio de la facultad transitoria
conferida al Presidente por el artículo 25 transitorio, no podía ser otro que
el previsto por el mismo constituyente en el artículo 9 transitorio. Como
quiera que este término constitucional transcurrió sin que el Presidente
ejerciera la facultad extraordinaria, ella caducó y mal puede sustentarse su
actuación tardía con base en un término final de orden legal que el Gobierno se
fijó así mismo y que excede el constitucional. El establecimiento de una fecha
inicial del periodo de los magistrados del Consejo Superior de la Judicatura
resulta constitucional, entre otras razones, por la necesidad de marcar en el tiempo
la iniciación del régimen constitucional ordinario y la asunción plena y
legítima de las facultades y deberes del Congreso.
NORMA
CONSTITUCIONAL TRANSITORIA-Carácter
La razón de ser
de las normas transitorias, es la de servir de puente hacia la instauración del
régimen constitucional ordinario al cual ellas se refieren y que se encuentra
en suspenso hasta su agotamiento. La instrumentalidad del régimen transitorio
explica su carácter eminentemente temporal y precario, llamado a ser superado y
sustituido por el régimen ordinario tan pronto sea ello posible jurídica y
materialmente. La interpretación, consecuentemente, debe favorecer cuando sea
del caso el advenimiento del régimen ordinario, pues sólo a partir de él
adquieren vigencia sus disposiciones y mayor contenido de legitimación los
actos del estado.
REGLAMENTO DEL
CONGRESO/LEY ORGANICA
La regulación de
una materia por el Congreso, mediante un tipo especial de ley, puede así mismo
comprometer el ejercicio de sus facultades legislativas ordinarias y de su
cláusula general de competencia. Los contenidos - en este caso orgánicos - de
la ley especial, sólo podrán modificarse, adicionarse o derogarse, en virtud de
una ley del mismo tipo y surtiéndose el procedimiento especial. Por su parte,
el contenido ordinario de la ley especial, esto es, producto de una competencia
general y no ligado al núcleo esencial de la reserva de ley especial, puede, en
el futuro, modificarse, adicionarse o derogarse, mediante el procedimiento
legislativo ordinario.
FUERO DEL
CONGRESISTA-Naturaleza
El fuero especial
consagrado para los congresistas no tiene el carácter de privilegio. No se
otorga competencia alguna al Congreso para autorizar o rechazar la
investigación o juzgamiento de uno de sus miembros. No puede el Congreso, a
través de ley instituir privilegios o prerrogativas, cuya concesión sólo podría
remitirse al momento constituyente. Reemplazado el antiguo sistema de la
inmunidad, por el de un fuero especial, el único papel que puede asumir el
Legislador al dictar su reglamento se contrae a hacer compatible su normal
funcionamiento con la existencia y plena operancia de dicho fuero. En este
sentido, la precisión que se introduce en la ley acusada desconoce la
independencia y la competencia funcional de la Corte Suprema de Justicia para
ordenar la detención del Congresista y configura en favor de este último la
consagración de un privilegio - adicional a su fuero - no previsto por el
Constituyente y, por tanto, de imposible concesión unilateral por parte del
mismo poder constituido beneficiario del mismo.
LEY-Trámite de urgencia
El período de
reflexión querido por el Constituyente como conveniente para la maduración de
la ley en formación, carece de sentido cuando las dos comisiones agotan
conjuntamente el primer debate. Es evidente que en el trámite de urgencia, la
deliberación conjunta de las dos comisiones obvia el paso del proyecto de una
Cámara a la otra, lo cual es uno de los efectos buscados mediante este
procedimiento que busca reducir el tiempo que se emplea en el procedimiento
legislativo ordinario.
LEY-Trámite/PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA
La ausencia de
control interno por parte de la respectiva célula legislativa, para evitar que
un proyecto vulnere el principio de unidad de materia, no tiene como
consecuencia la subsanación del defecto derivado de su incumplimiento, el cual
por recaer sobre la materia, tiene carácter sustancial y, por tanto, no es
subsanable. Por la vía de la acción de inconstitucionalidad, la vulneración del
indicado principio puede ser un motivo para declarar la inexequibilidad de la
ley. La interpretación del principio de unidad de materia no puede
rebasar su finalidad y terminar por anular el principio democrático, significativamente
de mayor entidad como valor fundante del Estado Colombiano. Solamente aquellos
apartes, segmentos o proposiciones de una ley respecto de los cuales, razonable
y objetivamente, no sea posible establecer una relación de conexidad causal,
teleológica, temática o sistémica con la materia dominante de la misma, deben
rechazarse como inadmisibles si están incorporados en el proyecto o declararse
inexequibles si integran el cuerpo de la ley. Un proyecto de ley no puede
versar sobre varias materias. La Constitución expresamente proscribe
semejante hipótesis.
NORMA
CONSTITUCIONAL-Efectos/TRANSITO
CONSTITUCIONAL
No escapa a esta
Corte Constitucional la imposibilidad de otorgar efecto retroactivo a las
nuevas prohibiciones consagradas en la Constitución, particularmente cuando
ellas suprimen antiguas competencias de los órganos del Estado. Los efectos de
aquellas normas pueden contrariar el nuevo ordenamiento constitucional de
manera frontal y no encontrar acomodo en él. Si este es el caso, tales efectos
deberán considerarse extintos. Mas si los mismos se encuentran plenamente
consolidados como situaciones jurídicas activas sustentadas en un justo título
o pueden conciliarse con el nuevo marco constitucional, no procede
desestimarlos y deberán ser tenidos en cuenta como efectos supérstites de
normas anteriores válidamente expedidas a la luz del ordenamiento
constitucional entonces vigente. El principio que ordena interpretar el
ordenamiento legal producido al amparo de la anterior constitución, de acuerdo
con el nuevo texto constitucional y los valores que lo inspiran, se extiende no
sólo a las leyes sino a los efectos de éstas bajo el actual sistema
constitucional.
AUXILIOS O
DONACIONES-Vigencia de su
prohibición
La prohibición
constitucional de los auxilios no permite plantear el ejercicio de una
actividad legislativa que, bajo la perspectiva del reglamento del Congreso, sea
necesario regular orgánicamente. La intención del Constituyente fue la de
aplicar la prohibición de decretar auxilios, a partir de la vigencia de la
Constitución, y no retroactivamente. En este orden de ideas, el programa de
control administrativo y fiscal establecido con el objeto de evitar el abuso y
desviación de los auxilios decretados con anterioridad a la promulgación de la
Constitución, pendientes de desembolso, pone de presente la necesidad de
ajustar los efectos de leyes anteriores válidas a la nueva realidad
constitucional. La solución adoptada pretendía concederle a la Constitución la
máxima eficacia y hacer compatible con ella la entrega de recursos - ordenada
por leyes válidamente expedidas con anterioridad a su promulgación - cuya
destinación y pago se sujetaban a estrictos controles, de modo que no se
repitieran los abusos que llevaron al Constituyente a proscribir los auxilios. Pese
a lo plausible que pueda ser un criterio interpretativo, éste no podrá hacer
tránsito a norma legal si su
materia es ajena a la materia dominante de la ley a cuya sombra pretende
acogerse.
REF: Demandas Nos.
D-143, D-147, D-148, D-149, D-150, D-155, D-156, D-161, D-163, D-178 y D-180
acumuladas
Actores: Israel
Morales P., Víctor Velásquez Reyes y otros
Demanda de
inconstitucionalidad contra los artículos 18 (parcial), 20, 24, 27, 28, 146,
183 (parcial), 146, 266 (parcial), 267, 273 (parcial), 306 (parcial), 307, 316
(parcial), 317, 318 (parcial), 319, 393 (parcial), y 1º, º, 3º, 4º y 5º
transitorios de la Ley 5ª de 1992 "por la cual se expide el Reglamento del
Congreso; el Senado y la Cámara de Representantes", y la Ley 6ª de 1992
"por la cual se expiden normas en materia tributaria, se otorgan
facultades para emitir títulos de deuda pública interna, se dispone un ajuste
de pensiones del sector público nacional y se dictan otras disposiciones"
Reglamento del
Congreso
Magistrado Ponente:
Dr. EDUARDO
CIFUENTES MUÑOZ
Santafé de Bogotá,
D.C., febrero cuatro de 1993
Aprobado por Acta
No. 8
La Sala Plena de la
Corte Constitucional integrada por su Presidente Simón Rodríguez Rodríguez y
los Magistrados Ciro Angarita Barón, Eduardo Cifuentes Muñoz, José Gregorio
Hernández Galindo, Alejandro Martínez Caballero, Fabio Morón Díaz y Jaime Sanín
Greiffenstein,
EN NOMBRE DEL PUEBLO
Y
POR MANDATO DE LA CONSTITUCION
Ha pronunciado la
siguiente
S E N T E N C I A
En el proceso
ordinario de constitucionalidad contra varias de las disposiciones de la Ley 5ª
de 1992 "por la cual se expide el Reglamento del Congreso; el Senado y la
Cámara de Representantes" y la totalidad de la Ley 6ª de 1992 "por la
cual se expiden normas en materia tributaria, se otorgan facultades para emitir
bonos de deuda pública interna, se dispone un ajuste de pensiones del sector
público nacional y se dictan otras disposiciones".
I. TEXTO DE LA
LEY ACUSADA
El texto completo de
la Ley 5ª de 1992 aparece publicado en el ejemplar del Diario Oficial, que obra
a folio 9 del expediente D-147.
LEY 05 DE 1992
(junio 17)
"por la cual se expide el Reglamento
del Congreso; el Senado
y la Cámara de Representantes"
El Congreso de Colombia,
DECRETA:
...
Artículo 18.
Atribuciones del Congreso pleno. Son atribuciones constitucionales del
Congreso pleno:
1. Posesionar al
Presidente de la República, o al Vicepresidente, cuando haga sus veces.
2. Recibir a
Jefes de Estado o de Gobierno de otros países.
3. Elegir Contralor
General de la República.
4. Elegir
Vicepresidente de la República cuando sea menester reemplazar al elegido por el
pueblo. Así mismo, proveer el cargo cuando se presente vacancia absoluta.
5. Reconocer la
incapacidad física del Vicepresidente de la República, la cual origina una
falta absoluta.
6. Elegir los
Magistrados de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la
Judicatura.
7. Decidir sobre
la moción de censura con arreglo a la Constitución y este Reglamento.
8. Decretar la formación
de nuevos departamentos, siempre que se cumplan los requisitos exigidos en la
Ley Orgánica del Ordenamiento Territorial y una vez verificados los
procedimientos, estudios y consulta popular dispuestos por la Constitución
Política.
...
Artículo 20. Cargos
de elección del Congreso. Corresponde al Congreso pleno elegir al Contralor
General de la República, al Vicepresidente de la República en caso de falta
absoluta y a los Magistrados de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del
Consejo Superior de la Judicatura.
...
Artículo 24. Período.
El Contralor General de la República será elegido para un período de cuatro (4)
años, que empezará a contarse a partir del primero (1º) de septiembre de 1994.
...
Artículo 27. Composición
e integración. La Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la
Judicatura estará integrada por siete Magistrados elegidos, cada uno, por el
Congreso Nacional de ternas enviadas por el Gobierno.
...
Artículo 28. Período.
Los Magistrados de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria serán elegidos para un
período de ocho (8) años, contados a partir del primero (1º) de septiembre de
1992.
...
Artículo 146.
Materias diversas en un proyecto. Cuando un proyecto de ley verse sobre varias
materias será repartido a la Comisión de la materia predominante, pero ésta
podrá solicitar a las demás Comisiones competentes un concepto  sobre el mismo,
así no sea de forzoso seguimiento.
Las leyes con
contenido de superior jerarquía posibilitan la constitucionalidad de otras de
rango inferior incluidas durante su trámite o proceso legislativo, si no fueren
rechazadas según los procedimientos constitucionales y reglamentarios.
...
Artículo 183.
Proyecto a la otra Cámara. Aprobado un proyecto de ley por una de las Cámaras,
su Presidente lo remitirá con los antecedentes del mismo y con los documentos
producidos en su tramitación, al Presidente de la otra Cámara.
Entre la
aprobación del proyecto en una de las Cámaras y la iniciación del debate en la
otra deberán transcurrir, por lo menos, quince (15) días, salvo que el proyecto
haya sido debatido en sesión conjunta de las Comisiones Constitucionales, en
cuyo caso podrá presentarse  la simultaneidad del segundo debate en cada una de
las Cámaras.
...
Artículo 266.
Vigilancia administrativa. En cumplimiento de lo dispuesto en los artículos 118
y 277 numeral 6, constitucional, sólo el Procurador General de la Nación
podrá ejercer vigilancia superior de la conducta oficial de los Senadores y
Representantes.
Artículo 267.
Fuero para el juzgamiento. De los delitos que cometan los Congresistas conocerá
en forma privativa la Corte Suprema de Justicia, única autoridad que podrá
ordenar su detención.
En caso de
flagrante delito deberán ser aprehendidos y puestos inmediatamente a
disposición de la misma Corporación.
Parágrafo. La
privación de la libertad sólo es procedente cuando se haya proferido resolución
acusatoria debidamente ejecutoriada.
...
Artículo 273.
Afectación presupuestal. Prohibiciones. A partir de la vigencia de la nueva
Constitución Política, no se podrá decretar por alguna de las ramas u órganos
del poder público, auxilios o donaciones en favor de personas naturales o
jurídicas de derecho privado.
Se entienden
como decretadas las partidas a que aluden este artículo y los concordantes de
la Constitución en el momento de aprobarse en el respectivo presupuesto general
de gastos o en la ley de apropiaciones.
...
Artículo 306.
Elección. El Defensor del Pueblo, que forma parte del Ministerio Público,
ejerce sus funciones bajo la suprema dirección del Procurador General de la
Nación. Su elección corresponde a la Cámara de Representantes de terna
elaborada por el Presidente de la República.
Artículo 307. Período.
El Defensor del Pueblo es elegido para un período de cuatro (4) años, contado a
partir del primero  (1º) de septiembre de 1992.
...
Artículo 316.
Período. El Procurador tendrá un período de cuatro (4) años, contado a
partir del primero (1º) de septiembre de 1994.
A partir del 20
de julio de 1994, y dentro de los treinta (30) días siguientes a la instalación
del Congreso de la República, deberá procederse a la primera elección.
Artículo 317.
Composición. La Corte Constitucional estará integrada por nueve (9)
Magistrados.
Artículo 318.
Elección. Los Magistrados de la Corte Constitucional serán elegidos por el
Senado de la República. Para ese efecto el Presidente de la República, la
Corte Suprema de Justicia y el Consejo de Estado enviará cada uno tres (3)
ternas.
En ningún caso
podrán los Magistrados ser reelegidos.
En los casos
de vacancia absoluta el Senado elegirá el reemplazo correspondiente solicitando
la terna de origen respectiva.
Artículo 319. Período.
Los Magistrados de la Corte Constitucional tendrán períodos individuales de
ocho (8) años.
La primera
elección se hará el primero (1º) de diciembre de 1992 y su período se iniciará
el primero de marzo del año siguiente.
...
Artículo 1º
(transitorio) Elección y período. Para el período constitucional 1992-1994,
y a partir del 20 de julio, el Congreso pleno elegirá Designado a la
Presidencia de la República, mediante procedimiento similar al indicado en el
artículo 25 del presente Reglamento.
Artículo 2º
(transitorio) Sucesión presidencial y funciones. El Designado a la
Presidencia tendrá hasta el día siete de agosto de 1994, la vocación de
sucesión presidencial, en los términos de la Constitución Política, artículo 15
transitorio.
Artículo 3º (transitorio)
Prohibición de reelección. La prohibición de reelección indicada en el
artículo 40 de este Reglamento, rige el actual período constitucional, y la
primera Mesa Directiva comprenderá del 1º de diciembre de 1991 al 19 de julio
de 1992.
Artículo 4º
(transitorio) Vigencia normativa. El trámite legislativo que estuviere en
curso al momento de empezar a regir el presente Reglamento, se acomodará en la
medida de lo posible a las normas del mismo.
Artículo 5º
(transitorio) Con el fin de interpretar el inciso primero del artículo 355
de la Constitución Nacional, aclárase que los auxilios, aportes, ayudas
financieras, subvenciones o donaciones, decretados con anterioridad a la
vigencia de dicha Constitución, puedan ejecutarse y pagarse con arreglo a las normas
vigentes a esa fecha. Para tal efecto las autoridades respectivas adoptarán
mecanismos especiales de control que garanticen su correcta utilización.
Parágrafo.
Exceptúanse de lo anterior, las partidas no pagadas incluidas en los
presupuestos para la vigencia de 1991 denominadas aportes para las empresas
útiles y benéficas de desarrollo regional, con destino a las Corporaciones y
esas partidas ingresarán al presupuesto respectivo para ser invertidas en
salud, educación y vivienda.
...
Artículo 393. Vigencia
de la Ley. Esta Ley rige a partir de la fecha de su promulgación, incluyendo
las disposiciones transitorias, y deroga las disposiciones que le sean
contrarias.
(Se subrayan las
partes demandadas de los artículos)
El texto completo de
la Ley 6ª de 1992 obra a folio 11 del expediente D-161.
II. ANTECEDENTES
1.- El Congreso de
la República aprobó la Ley 05 de 1992 "por la cual se expide el Reglamento
del Congreso; el Senado y la Cámara de Representantes" el día 9 de junio
de 1992, como consta en los Anales del Congreso Nº 93 del 15 de junio de 1992,
la cual fue sancionada por el Presidente de la República y publicada en el
Diario Oficial Nº 40.483 del 18 de junio de 1992.
2.- La Ley 06 de
1992, de junio 30, fue publicada en la misma fecha, en el Diario Oficial Nº
40.490.
3.- En el presente
proceso se acumularon once demandas de inconstitucionalidad contra la Ley 5ª de
1992, presentadas por los siguientes ciudadanos:
D-143:                 Israel
Morales P. y Víctor Velásquez Reyes;
D-147:                 Adelaida
Angel Zea;
D-148:                 Alirio
Martínez Serna;
D-149:                 Adalberto
Carvajal, Félix Bonilla Bohórquez,                      Dagoberto Quiroga,
Ramiro Mejía Correa y                      Santiago Beltrán Lozano;
D-150:                 Jesús
Pérez González-Rubio;
D-155:                 Luis
Guillermo Nieto Roa;
D-156:                 Luis
Guillermo Nieto Roa;
D-161:                 Eduardo
Laverde Toscano;
D-163:                 Eusebio
Clavijo Sánchez;
D-178:                 Camilo
Revelo Lucero; y
D-180:                 Luis
Enrique Berrocal Guerrero
5. Durante el
término de fijación en lista de las normas acusadas se presentaron escritos
defendiendo la constitucionalidad de las mismas por parte del señor Secretario
General de la Presidencia de la República, doctor Fabio Villegas Ramírez; del
Senador Alvaro Pava Camelo, en su calidad de Presidente Encargado del H. Senado
de la República; del señor José Reynel Orozco Agudelo, apoderado de la Nación -
Ministerio de Gobierno y de los abogados Nohora Inés Matiz Santos y Humberto
Aníbal Restrepo Vélez, apoderados de la Nación - Unidad Administrativa
Especial, Dirección de Impuestos Nacionales.
6. El concepto del
Señor Procurador General de la Nación fue recibido en tiempo.
7. Por razones de
metodología, debido a la multiplicidad de las demandas y defensas, los cargos,
las defensas y el concepto fiscal se presentan y resumen, en lo esencial,
alrededor de los diversos artículos demandados.
- ARTICULO 18: Se considera violatorio del artículo 141 de
la Carta, porque establece la reunión en un solo cuerpo del Congreso para la
elección de los Magistrados de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria, evento no
previsto en la norma constitucional, de interpretación taxativa. Igualmente
viola el artículo 149 de la Constitución, que dispone la invalidez de cualquier
acto del Congreso realizado por fuera de las condiciones constitucionales, así
como el 144, ibid.
El Senador Pava
considera que, aunque el artículo 141 no preve la reunión del Congreso en un
sólo cuerpo para la elección de los Magistrados de la Sala Jurisdiccional
Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, el artículo 254-2 la
autoriza, al ordenar que los Magistrados sean elegidos por el Congreso
Nacional, lo que indica que ello debe hacerse en un solo cuerpo y no en
sesiones separadas, que harían virtualmente imposible la elección.
En opinión del señor
Procurador, esta disposición viola claramente la Constitución en su artículo
141, que contempla taxativamente los casos en que el Congreso puede reunirse en
un solo cuerpo. La norma señala que la elección de los Magistrados de la Sala
Jurisdiccional Disciplinaria se verifique por el Congreso pleno, mientras que
la correspondiente norma constitucional dispone que la elección se haga por el
Congreso Nacional. Añade que cuando la Carta menciona al Congreso Pleno, hace
relación a la reunión conjunta de Cámara y Senado para los eventos contemplados
en el artículo 141. Por el contrario, cuando utiliza la expresión
"Congreso" se refiere a la actividad independiente de cada una de las
Cámaras.
- ARTICULO 20: Se considera inconstitucional por violar
los artículos 141, 144 y 149 de la Carta, al incluir un evento distinto a los
previstos por la Constitución para la reunión del Congreso en un solo cuerpo,
además de violar el período constitucional de los Magistrados ya nombrados,
señalado por la Constitución en los artículos 254 y 25 transitorio.
El Presidente
Encargado del Senado reitera que el artículo 254-2 al disponer que la elección
de los Magistrados por el Congreso, se refiere al Congreso reunido en pleno, ya
que en sesiones separadas se haría virtualmente imposible la elección.
- ARTICULO 24: El
demandante considera que esta norma, al señalar el período del Contralor, viola
la Carta, que directamente asume la tarea de fijar los diferentes períodos,
mientras que es a la ley a la que corresponde determinar las fechas de
iniciación de los mismos, pero respetando en cada caso la autonomía de la
materia, como lo ordena el artículo 158 de la Carta.
El H. Senador Pava,
en su escrito de defensa, afirma que esta norma no contraviene el artículo 158
sobre identidad de materias en un proyecto de ley. Sólo repite la fijación
constitucional del período, y como es a la ley a la que corresponde fijar las
fechas de iniciación de los períodos, ello puede hacerse en la ley que
reglamenta las funciones del Congreso, por ser una función propia del mismo.
El Procurador
considera que esta norma, aunque repita la norma constitucional, no es propia
de un reglamento del Congreso. La fijación de períodos y fechas de iniciación
de labores de estos funcionarios son ajenos al reglamento. Aunque es cierto que
al Congreso corresponda su elección, advierte: "...se trata de una
función que se limita a la facultad de hacer las correspondientes
designaciones, de conformidad con las disposiciones constitucionales o legales
que regulen cada materia".
-ARTICULO 27: Los demandantes consideran que esta
disposición viola la Carta Política en razón de la falta de competencia del
Congreso para elegir a la primera Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la
Judicatura, conforme lo dispone el artículo 25 transitorio de la Constitución,
en concordancia con el artículo 254-2. Además, esta norma, por regular un
aspecto de la Administración de Justicia, debió haber sido aprobada por medio
de una ley estatutaria y ser revisada previamente por la Corte Constitucional,
como lo ordena el artículo 152 de la Carta y no por una ley orgánica relativa
al reglamento del Congreso. La modificación del período de los Magistrados,
sostienen algunos demandantes, debió efectuarse por medio de un Acto
Legislativo. Se señala también que esta norma de carácter orgánico modificó
irregularmente una disposición de carácter estatutario, como lo es el artículo
1º del Decreto 2652 de 1991. De igual forma viola los artículos 158 y 169 por
constituir materia ajena a la del Reglamento del Congreso y contraviene los
artículos 113, 121 y 136, dado que el Congreso se inmiscuyó en funciones
propias del Ejecutivo.
El escrito de
defensa presentado por el Presidente Encargado del H. Senado de la República
señala que corresponde a la ley la fijación del período de los Magistrados, al
igual que compete al Congreso elegir a los Magistrados de la Sala
Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura y de la
Corte Constitucional, razón por la cual son eventos que pueden ser objeto de
reglamentación por parte de la ley que establece el Reglamento del Congreso.
El señor Procurador
General de la Nación considera que no procede el argumento de violación de
normas legales, como lo es el cargo por la modificación del Decreto 2652 de
1991, pero sí el cargo por violación del artículo 158 de la Carta, pues esta
norma, aunque repita la norma constitucional, no es propia de un reglamento del
Congreso. La fijación de períodos y fechas de iniciación de labores de estos
funcionarios son determinaciones ajenas al reglamento.
- ARTICULO 28: Sostienen
los demandantes, entre ellos el Doctor Jesús Pérez González-Rubio, que esta
norma por ser propia de una ley orgánica, requería mayoría absoluta de votos
para ser aprobada, mayoría que no se alcanzó. En efecto, en el Senado sólo
obtuvo 51 votos afirmativos cuando debían ser 52 y en la Cámara de
Representantes sólo logró 62 votos afirmativos cuando requería de 81 como
mínimo.
Desconoce igualmente
el artículo 25 transitorio que atribuyó al Presidente, por primera y única
vez, la designación de los Magistrados de la Sala Disciplinaria del Consejo
Superior de la Judicatura. El demandante en el expediente D-150 sostiene que es
claro que la elección de los Magistrados era por un término de ocho años,
porque la Constitución no estableció una elección provisional, como sí lo hizo
para los Magistrados de la Corte Constitucional en el artículo 22 transitorio.
En su opinión, la disposición acusada también atenta contra el principio de
igualdad. Los Magistrados de la Sala Administrativa, que se posesionaron en sus
cargos el mismo día que los Magistrados de la Sala Jurisdiccional
Disciplinaria, fueron elegidos por ocho años, mientras que los últimos, por
decisión del Congreso, sólo resultaron elegidos provisionalmente.
Además, sostienen,
el Congreso se excedió en el ejercicio de sus facultades al dictar una norma
ajena a la materia de la ley del Reglamento del Congreso. Se violan por esta
vía los artículos 151 y 158 y, en consecuencia los artículos 113 y 136-1. La
norma acusada contraría el artículo 161, dado que este mecanismo se previó para
normas sobre las que hubiere discrepancias y no para normas improbadas. También
se acusa a la norma de contravenir los artículos 2º, 4º y 40 de la Carta por
violar el derecho al ejercicio de cargos públicos.
El Senador Pava
señala que la Carta no determinó la fecha de iniciación del período de los
Magistrados de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la
Judicatura, extremo cuya fijación debe corresponder a la ley. Como a lo
anterior se agrega que el artículo 25 transitorio no señaló el período para el cual
serían designados los Magistrados por el Presidente, se concluye que esta era
una designación transitoria.
El Procurador
considera que esta norma, aunque repita la norma constitucional, no es propia
de un reglamento del Congreso y por lo mismo viola el artículo 158 de la C.P.
- ARTICULO 146: Los demandantes consideran que esta
disposición viola el artículo 158 de la CP, por permitir que un proyecto de ley
contenga diversas materias, con lo cual, además, se viola el postulado de la
buena fe consagrado en el artículo 83.
Por su parte, el H.
Senador Pava manifiesta que este artículo no establece la posibilidad de que un
mismo proyecto verse sobre materias diversas.
"...Sólo que
como de hecho puede ocurrir que un mismo proyecto verse sobre diversas materias,
y como todo proyecto de ley ha de enviarse a una de las comisiones permanentes
para su primer debate, como lo mandan los artículos 142 y 157, numeral 2,...,
debía establecerse, y así se hizo, a qué Comisión se enviaría el
proyecto,..."
El Secretario General
de la Presidencia de la República argumenta que no se configura la supuesta
violación del artículo 158. Señala que el actor confunde los conceptos de
"materia" utilizados en forma distinta por el artículo 146 de la Ley
y por el 158 de la C.P. El artículo 146 emplea dicha expresión para determinar
la competencia de las Comisiones Constitucionales; por su parte, el artículo
158 la utiliza para referirse a la unidad conceptual que debe existir en todo
proyecto de ley, con el fin de evitar que se incluyan disposiciones que no se
relacionen entre sí. Por consiguiente, la regla del artículo 158 de la Carta no
excluye que un proyecto contenga disposiciones, que si bien están íntimamente
relacionadas, su estudio corresponda a diferentes Comisiones Constitucionales.
Es pertinente incorporar la regla consagrada en el artículo 146, dentro de una
ley que regula el funcionamiento del Congreso.
El Procurador
reitera los argumentos expuestos por el Secretario General de la Presidencia
para defender la constitucionalidad de la norma.
- ARTICULO 183-2:
Esta norma contradice lo
dispuesto por los artículos 160 y 161 de la Carta en cuanto modifica el
procedimiento y el término señalado en ella para el proceso de formación de las
leyes. Cualquier modificación a la Constitución como ésta procede por un Acto
Legislativo y no por una ley orgánica, y en consecuencia viola el artículo 151.
Uno de los demandantes agrega que ésta norma vulnera el artículo 154 de la
Constitución Política, el cual dispone que el debate de un proyecto sobre
tributos debe iniciarse en la Cámara de Representantes.
El apoderado del
Ministerio de Gobierno no considera que esta norma incurra en violación de
norma constitucional alguna. El artículo 160 de la Carta, sostiene, establece
la regla general para el trámite legislativo, estableciendo unos términos que
deben mediar entre el primero y segundo debates, sin perjuicio de las
excepciones al trámite ordinario que la misma Carta preve o en los casos
señalados expresamente por el Reglamento del Congreso, como es el caso de la
norma acusada.
El H. Senador Pava,
Encargado de la Presidencia del Senado de la República, considera que no hay
tal vicio de inconstitucionalidad. Si la norma autoriza en primer debate la
sesión conjunta de las comisiones constitucionales de ambas Cámaras, no puede
mediar el lapso que el mismo artículo señala entre la aprobación del proyecto
en una Cámara y la iniciación del debate en la otra. Desde luego, agrega,
deberán mediar los ocho días entre el primero y el segundo debate. Por lo
anterior, el artículo 160 de hecho resulta inaplicable en el caso de las
sesiones conjuntas de las comisiones constitucionales. Prosigue el H. Senador:
"... lo que
previó la Constitución para el primer debate, es que éste, en determinados
casos, se diera en sesión conjunta de las comisiones correspondientes,
no que se dieran debates simultáneos. Cree el demandante, erróneamente, que
cuando la  ley indica que el segundo debate que ha de darse en una y otra
cámara puede tener lugar simultáneamente, está diciendo con ello que puede
tener lugar en sesión conjunta, que es cosa bien distinta;... Ahora bien, nada
impide que sean simultáneos, aunque separados, los segundos debates en las
sesiones plenarias de una y otra cámaras, si el primer debate tuvo lugar en
sesión conjunta, que en tal caso el artículo 180 constitucional sólo resulta
aplicable, según lo expuesto, en cuanto ordena que entre el primero y segundo
debate medien a lo menos ocho días".
Concluye la defensa
manifestando que el artículo 183, en cuanto se limita a establecer que el
proyecto debatido en sesión conjunta de las comisiones puede ser objeto de un
segundo debate simultáneo en ambas cámaras, sólo expresa lo que implícitamente
se encontraba establecido en la Constitución.
En su escrito de
defensa, el Secretario General de la Presidencia, advierte que el cargo es
improcedente. Afirma que el artículo 160 de la Carta debe interpretarse en
concordancia con el artículo 163 de la Constitución, que regula el trámite que
debe darse a los proyectos respecto de los cuales exista un mensaje de
urgencia. Así, los términos previstos por el artículo 160 deben respetarse aún
en aquellos eventos en que se haya presentado el mensaje de urgencia. Sin
embargo, en el caso de la sesión conjunta de las Comisiones Constitucionales
para agilizar el trámite de un proyecto, no procede la aplicación del término
de quince días que debe mediar entre la aprobación del proyecto en una Cámara y
la iniciación del debate en la otra, puesto que en el evento señalado el debate
se inicia en las dos Cámaras simultáneamente. En lo que se refiere a la
presunta violación del artículo 154, éste debe interpretarse en armonía con el
artículo 163. El mensaje de urgencia procede para todo proyecto de ley sin
distinción, incluidos los que versen sobre tributos. Por lo tanto, el último
inciso del artículo 154 es inaplicable si un proyecto sobre tributos es objeto
de mensaje de urgencia.
Los apoderados de la
Dirección Nacional de Impuestos consideran que la disposición acusada no
incurre en violación de norma alguna de la Carta. En su opinión, el artículo
160 de la Constitución no cubre todas las situaciones que puedan presentarse
durante el trámite legislativo, como es el caso del mensaje de urgencia
previsto en el artículo 163 fundamental. Frente a un trámite excepcional como
el señalado, que puede hacer necesaria la sesión conjunta de las respectivas
comisiones constitucionales, el término de quince días ordenado en el artículo
160 resulta inocuo, dado que a la fecha de iniciación del debate en plenaria en
una de las Cámaras, el trámite en la otra Cámara no sólo se ha iniciado, sino
que ya debe haber sido aprobado el proyecto en primer debate. El legislador, en
este caso, se limita a reconocer la situación creada por el propio
constituyente durante el trámite legislativo, en el evento de los mensajes de
urgencia que el Presidente puede presentar al Congreso en relación con
cualquier proyecto de ley.
El Procurador
General de la Nación sostiene, al igual que los escritos de defensa, que el
término de 15 días que debe mediar entre la aprobación de un proyecto en una
Cámara y la iniciación del debate en la otra no es aplicable cuando las
Comisiones Constitucionales sesionan conjuntamente para agilizar el trámite de
un proyecto de ley que haya sido objeto de un mensaje de urgencia, como se
desprende de la interpretación armónica de los artículos 160 y 163.
- ARTICULO 266: Señalan los demandantes que esta
disposición contraría los artículos 117, 158 y 34 transitorio de la Carta, por
ser una norma propia del régimen administrativo de los servidores públicos, que
además debía someterse a la revisión previa de la Corte Constitucional.
En opinión del
Procurador, esta norma incurre en contradicción con lo establecido en el
artículo 158 de la Carta. A su juicio, se refiere al fuero de los congresistas,
asunto que en nada se relaciona con el funcionamiento del Congreso.
- ARTICULO 267
(parágrafo): Esta norma,
al consagrar un fuero especial para los congresistas, adiciona el artículo 186
de la Constitución, y por tanto requería ser aprobado mediante Acto Legislativo
y no por una ley orgánica.
El Procurador señala
la inconstitucionalidad de esta norma por las mismas razones expuestas al
examinar el artículo 266 de la Ley.
- ARTICULO 273-2: Afirman los demandantes que este precepto
permite decretar auxilios por medio de leyes distintas a la ley de presupuesto,
con lo cual se desconoce el artículo 355 de la Carta, además del 158 por ser
materia ajena a la de la ley.
El  Presidente
encargado del H. Senado de la República considera que esta disposición, lejos
de permitir lo aducido por los actores, precisa que la prohibición de decretar
auxilios incluye la posibilidad de que en el presupuesto de rentas o ley de
apropiaciones se incluyan donaciones o auxilios a personas privadas y, por lo
tanto, desarrolla adecuadamente el artículo 355 de la C.P.
El Secretario
General de la Presidencia se remite a los antecedentes del artículo 355 de la
Constitución en la Asamblea Nacional Constituyente y afirma que la prohibición
en él contenida se refiere a los pagos a título gratuito que realice una
entidad pública en favor de una persona de derecho privado y no comprende los
pagos que se efectúen a título oneroso, interpretación que concuerda con el
artículo 136 del ordenamiento constitucional. Agrega en su defensa el señor
Secretario, que el artículo 345 de la Carta condiciona todo el gasto público
del Estado a su incorporación a la Ley de Presupuesto General. En consecuencia,
no es cierta la afirmación del demandante en el sentido de que la norma acusada
permite decretar auxilios en leyes distintas a la del presupuesto. Señala que
el objetivo perseguido con las normas acusadas es aclarar un problema de
tránsito constitucional, consistente en establecer si los gastos válidamente
decretados en la ley de presupuesto expedida antes de la vigencia de la nueva
Constitución podían o no ejecutarse. Correspondía entonces a la ley definir el
vocablo "decretar" contenido en el artículo 355. De otra parte, agrega,
de la interpretación sistemática de los artículos 300, 346 y 355 de la Carta
se concluye que éste se aplica a la creación de un gasto y no a su
ejecución.
En su escrito, el
Dr. Fabio Villegas aclara que la Ley del Reglamento del Congreso debe
comprender todas aquellas disposiciones necesarias para regular el
funcionamiento de sus órganos, lo mismo que el alcance de las prohibiciones a
las cuales están sujetos. En virtud de lo anterior, al Congreso y a sus órganos
se les aplica la prohibición constitucional contenida en el artículo 355 de la
Carta, si se tiene en cuenta que ésta se relaciona directamente con los
auxilios que el Congreso podía otorgar a personas de derecho privado.
El señor Procurador
cita la interpretación que su Despacho contenida en el oficio DP-071, sobre los
alcances del artículo 355:
"... en él
se proscriben los auxilios o donaciones, es decir, los pagos que realiza una
entidad pública a favor de una persona de derecho privado a título gratuito. La
prohibición constitucional no comprende los pagos a título oneroso, es decir,
aquellos en los cuales la entidad pública recibe una clara contraprestación por
el pago que realiza, bien sea en razón de un contrato, o porque por mandato
legal dichos particulares prestan un servicio a cargo del Estado. 'Pero no
quiere ello decir que el Estado no pueda transferir recursos al sector privado
a ningún título, pues ello no solamente desnaturalizaría su función, sino que
se convertiría además, en una seria limitante al desarrollo. Por eso
precisamente, el inciso segundo del artículo 355 previó un mecanismo
contractual que sustituiría el viejo esquema de los aportes unilaterales, a
través de una relación bilateral y no necesariamente onerosa, en la cual la
contraprestación de los particulares será la realización de las actividades
genéricas que se enmarquen dentro de los planes nacionales y seccionales de
desarrollados (sic)...".
Prosigue el
Procurador señalando que la ley acusada procedió a definir la expresión
"decretar", limitándola a la creación del gasto, no a su ejecución,
en armonía con las disposiciones constitucionales relativas al gasto público -
artículos 300, 345 y 346 -, tal como se afirma en el concepto del Fiscal
General de la Nación del 10 de junio de 1992. En consecuencia, prosigue, dado
que decretar un gasto es diferente de ejecutarlo, el artículo 355 de la Carta
no prohíbe la ejecución de gastos que han sido válidamente decretados, y las
normas que se examinan se limitan a desarrollar correctamente la norma constitucional
y no a contrariarla. No obstante lo anterior solicita a esta Corte la
declaratoria de inconstitucionalidad de la norma acusada por contravenir el
mandato del artículo 158 de la Carta, siendo clara la diferencia entre la
materia que ésta regula y la de la ley.
- ARTICULO 306
(parcial), 307 y 316 (parcial): Violan los artículos 151 y 158, por tratarse de una materia ajena a la
de la ley del Reglamento del Congreso.
El Procurador
considera procedente la acusación de los demandantes y, en consecuencia,
solicita se declaren inconstitucionales.
- ARTICULO 317,
318 (parcial) y 319:
Incurren en violación de los artículos 151 y 158 por tratar de materias ajenas
a la ley. De igual forma violan los artículos 113, 121, 136-1, 150 y 152 porque
el Congreso carecía de competencia para dictar estas normas. Contrarían el
artículo 152-b, pues el número de los Magistrados de la Corte debió fijarse por
ley estatutaria. Uno de las demandantes considera se viola el artículo 2º del
Decreto 2275 de 1991, que es una norma de rango estatutario,  modificada por
una de carácter orgánico.
El Procurador
manifiesta frente al cargo de violación del Decreto 2275 de 1991, que éste no
es procedente en un juicio de constitucionalidad. Por el contrario, procede el
cargo de violación al artículo 158 que se endilga a los artículos 318 y 319,
por tratar de materias ajenas al reglamento del Congreso, el cual debe
limitarse a regular el funcionamiento interno del mismo.
- ARTICULO 393: No hay concepto de la violación. El
Procurador solicita fallo inhibitorio.
- ARTICULO 1º, 2º
y 3º TRANSITORIOS: No hay
concepto de violación. El Procurador solicita un fallo inhibitorio.
- ARTICULO 4º
TRANSITORIO: Esta norma
infringe, en opinión de los demandantes, los artículos 158 y 160 de la Carta,
al ordenar que los procedimientos en curso se ajusten al nuevo establecido por
el Reglamento, el cual es violatorio de las normas constitucionales
mencionadas.
El Procurador
considera que esta norma no presenta contradicción alguna con la Constitución y
que, por el contrario, se trata de una disposición necesaria para tránsito
formal de las leyes y proyectos que estuvieran en trámite de adopción al ser
expedida la Ley 5ª de 1992.
- ARTICULO 5º
TRANSITORIO: Para los
demandantes esta norma viola varias disposiciones de la Carta, entre otras, las
que prohíben la aprobación de auxilios - artículos 136-4 y 355 -, la
acumulación indebida de materias en un proyecto de ley -artículo 158-, y la
fecha de entrada en vigencia de la nueva Constitución. Sostienen que esta norma
pretende revivir los auxilios que expresamente eliminó la Asamblea
Constituyente. Agregan que resulta contrario a la doctrina constitucional que
se pretenda interpretar la voluntad del constituyente por vía de ley cuando
sólo la Corte Constitucional tiene esa facultad. Compete al legislador dictar
normas que desarrollen los preceptos constitucionales, no establecer cuál es la
voluntad del constituyente. Viola el artículo 158 de la Carta, por constituir
una norma ajena a la materia de la ley, al igual que el 169, que ordena la
exacta correspondencia del título de las leyes con su contenido. Por último, la
adición al artículo 355 debió efectuarse por el procedimiento previsto en el
artículo 375 para la expedición de Actos Legislativos.
El apoderado del
Ministerio de Gobierno señala que este artículo es una norma de naturaleza
interpretativa. Agrega que compete al Congreso no sólo desarrollar la
Constitución, sino también velar por su correcta aplicación, para lo cual cita
la sentencia del Consejo de Estado del 22 de marzo de 1963, con ponencia del
doctor Carlos Gustavo Arrieta. La norma además, regula situaciones jurídicas
creadas con anterioridad a la vigencia de la Constitución y no busca revivir lo
que la Carta proscribió. Esta norma, contrariamente a la opinión de los
demandantes, no busca eximir de responsabilidad a funcionarios públicos o
particulares por el uso indebido de los dineros públicos, ni tampoco
"legalizar" auxilios decretados por fuera de las funciones de
cualquier autoridad. El real contenido del artículo transitorio es reafirmar
que la prohibición se refiere a decretar y no a ejecutar o pagar y sólo rige
hacia el futuro. Señala que ésta ha sido la interpretación acogida por la
Fiscalía General de la Nación (Junio 10 de 1992), y ésa fue la voluntad del
constituyente:
"Consta en
la Gaceta Constitucional Nº 77 del 20 de mayo de 1991, el proyecto de acto
constituyente de vigencia inmediata sobre control a los auxilios parlamentarios
presentados a la Asamblea por dieciséis (16) Constituyentes".
"En la
exposición de motivos se recoge el criterio de los Constituyentes sobre el
particular, pudiéndose evidenciar sobre su total rechazo a la desnaturalización
que respecto de los fines y manejo, se generó sobre las partidas decretadas en
la reforma constitucional de 1968, para el fomento de empresas útiles y
benéficas de desarrollo regional lo cual allí se afirma se convirtió en una de
las más importantes razones del desprestigio del Congreso Nacional..."
"De los
anteriores apartes resulta clara la intención de la eliminación de los auxilios
parlamentarios lo cual según el texto de la ponencia ya se había aprobado en la
Comisión Cuarta".
"Sobre los
efectos en el tiempo de la prohibición, también es evidente la intención de los
Constituyentes, en el sentido de que no operaría respecto de los auxilios
decretados en los presupuestos de 1991 y anteriores pendientes de
desembolso".
Por lo anterior, el
apoderado solicita se declare la constitucionalidad de esta disposición.
El Presidente
Encargado del H. Senado, Senador Alvaro Pava Camelo, cita una sentencia de la
Corte Suprema de Justicia del 28 de agosto de 1970, sobre el artículo 77 de la
anterior Constitución, idéntico al actual artículo 158:
"El artículo
77, como lo demuestran sus antecedentes y lo afirma el Procurador, tiende a
racionalizar y hacer más técnico y homogéneo no sólo el trabajo del Congreso
sino la elaboración y expedición de los proyectos de ley. Pero se trata de una
cuestión eminentemente subjetiva, ..., y es el propio legislador quien, cuando
se ocupa de su estudio, ha de decidir sobre ese requerimiento..."
"Es
evidente, entonces, que el artículo 77 de la Constitución, al tiempo que
consagra el principio de unidad de la ley, determina también la oportunidad
para examinar y definir el asunto, ... Es en tal etapa y con la resolución del
caso, si el asunto se plantea, cuando precluye toda posibilidad de nuevo
examen, aún en juicio constitucional, porque la propia Carta ha encomendado
directamente al Congreso mismo, por intermedio de sus autoridades y organismos,
el definir la correspondencia y conexidad de las distintas partes de la ley...
"...Es que
la Constitución no exige que el examen de la conformidad del proyecto al
artículo 77 se haga mediante acto positivo, una resolución, por ejemplo. Lo que
confiere es una facultad de veto y el derecho a ser revocado por la entidad
respectiva, y nada más".
Por lo anterior, el
H. Senador Pava considera que la Corte debe desestimar esta pretensión.
En cuanto a la
violación del artículo 355 no hay tal irregularidad, porque la norma lo que
hace es resaltar la validez de auxilios decretados conforme a la antigua
Constitución, generadores de derechos adquiridos que no pueden ser desconocidos
por leyes posteriores, de conformidad con el artículo 58 de la Carta.
El Secretario
General de la Presidencia apela a los antecedentes del artículo 355 de la
Constitución en la Asamblea Nacional Constituyente para precisar que la
prohibición en él contenida se refiere a los pagos a título gratuito que
realice una entidad pública en favor de una persona de derecho privado y no
comprende los pagos que se efectúen a título oneroso, interpretación que
concuerda con el artículo 136 del ordenamiento constitucional. Agrega en su
defensa el señor Secretario, que el artículo 345 de la Carta condiciona todo el
gasto público del Estado a su incorporación a la Ley de Presupuesto General. En
consecuencia, no es cierta la afirmación del demandante en el sentido que la
norma acusada permita decretar auxilios a través de  leyes distintas a las de
presupuesto. Señala que el objetivo perseguido por las normas acusadas es
aclarar un problema de tránsito constitucional, consistente en establecer si
los gastos válidamente decretados en la ley de presupuesto expedida antes de la
vigencia de la nueva Constitución podían o no ejecutarse. Correspondía entonces
a la ley definir el vocablo "decretar" contenido en el artículo 355
que, de la interpretación sistemática de los artículos 300, 346 y 355 de la
Carta, se concluye, se aplica a la creación de un gasto y no a su
ejecución.
- Ley 5ª de 1992
en su integridad: El
demandante considera que la Ley en su integridad es inconstitucional por ser
violatoria del artículo 14 transitorio de la CP, el cual autorizó al Congreso a
expedir su reglamento por medio de un acto administrativo y no a través de una
ley orgánica de las previstas en el artículo 151 de la Carta, como finalmente
lo hizo el órgano legislativo.
- Ley 6ª de 1992: El demandante considera que la Ley 6ª no
se ajustó al trámite establecido por el artículo 160 de la Carta, que ordena
que entre la aprobación del proyecto en una Cámara y la iniciación del debate
en la otra, transcurran como mínimo 15 días. En su opinión, el proyecto se
encontraba los días 10 y 11 de junio en discusión en la Cámara de
Representantes y el debate en el Senado se inició el 15 de junio, con lo cual
resulta clara la violación que se le imputa. Agrega el demandante que el
artículo 160 de la Carta prevalece sobre el artículo 183 del Reglamento del
Congreso -Ley 5ª de 1992-. En razón de la expedición irregular de la ley, el
Congreso contravino el artículo 29 de la Carta, que consagra el debido proceso.
El Secretario de la
Presidencia de la República sostiene que, como lo explicó para el cargo contra
el artículo 160, el término constitucional de quince días resulta inaplicable
en el evento de que un proyecto de ley sea objeto de un mensaje de urgencia, y en
desarrollo del mismo las Comisiones Constitucionales hayan sesionado
conjuntamente. El actor, agrega la defensa, pretende demostrar la violación con
el ejemplar de los Anales del Congreso del 15 de julio de 1992 en el que
aparece publicada la ponencia para segundo debate, publicación de la cual no es
posible inferir que en esa fecha se haya iniciado el debate. Por el contrario,
señala el Secretario General de la Presidencia, como consta en el Acta Nº 48,
publicada en los Anales Nº 105, que fue en la sesión del 18 de junio en que se
inició el debate sobre la Reforma Tributaria, fecha en que comenzó a regir la
Ley 5ª de 1992, "...razón por la cual no se puede afirmar -como lo hace
el actor- que dicho reglamento regularizara un trámite que se encontraba viciado.
Por esta razón la presunción de constitucionalidad de la Ley 5ª de 1992 y el
consiguiente efecto profuturo del eventual fallo de inexequibilidad de la Ley
5ª de 1992, determinan la validez de la Ley 6ª de 1992".
Los apoderados de la
Dirección de Impuestos Nacionales señalan que el proyecto fue presentado a
consideración del Congreso de la República el 11 de marzo de 1992 ante la
Secretaría General de la Cámara de Representantes, donde se radicó bajo el
número 20 y fue repartido a la Comisión Tercera Constitucional Permanente. Allí
el proyecto se discutió hasta el 14 de mayo, fecha en la cual fue aprobada la
proposición de darle al proyecto debate en sesiones conjuntas de las Comisiones
Terceras de Senado y Cámara, atendiendo el mensaje de urgencia del Presidente,
fechado el 11 de mayo de 1992. El 29 de mayo fue aprobado el proyecto en primer
debate. En consecuencia, el término de quince días previsto en el artículo 160
de la Carta resultaba inaplicable como lo es en todos los casos en que las
comisiones constitucionales sesionen conjuntamente para dar primer debate a los
proyectos de ley que sean objeto de mensaje de urgencia por parte del
Presidente.
En su concepto, el
Procurador reitera sus conclusiones acerca del cargo contra el artículo 183 de
la Ley 5ª de 1992, y expresa:
"...En el
trámite de la ley acusada, el Gobierno envió un mensaje de urgencia dirigido a
los Presidentes del Senado y de la Cámara de Representantes, así como a los
Presidentes de las Comisiones Tercera de Senado y Cámara el día 11 de mayo de
1992, cuando el proyecto se encontraba en estudio ante la Comisión Tercera de
la Cámara, por lo cual dando cumplimiento al inciso 2º del artículo 163 C.N.,
el día 14 de mayo del presente año se aprueba la proposición de darle primer
debate a la ponencia presentada en sesión de comisiones conjuntas.
"En atención
a ello el día 29 de mayo de 1992, se discute y aprueba en primer debate de
sesiones conjuntas, el proyecto de ley que luego se convertiría en Ley 6ª de
1992.
"En
consecuencia, el trámite dado por el Congreso al proyecto que finalizó en la
Ley 6ª, se ajusta a lo dispuesto por el artículo 163 constitucional sin querer
decir ello que viole el 160 del mismo rango".
Por lo anterior, el
Procurador solicita a esta Corte desestimar el cargo de inconstitucionalidad
contra la Ley 6ª de 1992.
III. FUNDAMENTOS
JURIDICOS
Legitimación del
poder público
1. La Constitución
de un estado democrático se caracteriza por incorporar garantías,
procedimientos y oportunidades para que el pueblo efectivamente
gobierne. En una sociedad compleja, carente de homogeneidad, la identificación
de los intereses y de las necesidades, así como la adopción de compromisos y
fórmulas de solución, introducen factores que si bien pueden tornar arduo el
proceso democrático, no excusan su aplicación. Esa circunstancia histórica es
suficiente para rechazar de plano una justificación formal y a priori de
las instituciones que conforman el aparato del Estado y de sus actos. Cada
institución y acto del Estado para subsistir y pretender eficacia debe poder
descansar en el principio democrático y actualizar sustancialmente su
significado.
2. Solamente el
poder del pueblo, titular de la soberanía, por su carácter social, originario y
fundante, no necesita ser justificado. El poder público atribuido a los órganos
del Estado, proviene del pueblo y es derivado. Por tanto, su conformación y
actividad deben reflejar fielmente la raíz popular que anima el complejo estructural
y dinámico del estado.
3. La rama
legislativa se integra con los Senadores y Representantes, elegidos para un
período de cuatro años, mediante el voto popular (CP art. 132). Descontados los
eventos de democracia directa, el ejercicio ordinario de la soberanía popular
ha debido circunscribirse, por razones prácticas e históricas, a la denominada
democracia representativa.
La función electoral
no legitima completamente la función legislativa. Esta debe, inspirada en
criterios de justicia y bien común,  visualizar intereses dignos de
tutela, articular y agregar las pretensiones - muchas veces contrapuestas -
originadas en el entorno social, y a todo esto dar respuestas que convoquen el
máximo consenso social (CP art. 133). Igualmente, la legitimación de los actos
del Legislador depende de la forma cómo regule los derechos de las personas
delimitando y armonizando los espacios de la libertad y de los deberes (CP
arts. 152-a y 95).
El órgano y el
procedimiento legislativos, así sea a través de la mediación  de los partidos y
movimientos políticos, están dominados por un sentido eminentemente
comunicativo con la sociedad que, de potenciarse, contribuye a su cohesión y a
obtener un adecuado equilibrio entre lo social y la órbita de lo político. Es
evidente que el grado de legitimación del Legislador en últimas dependerá de la
cantidad y calidad de la comunicación que entable con la sociedad.
4. El Presidente,
Jefe del Gobierno y Suprema autoridad administrativa, se elige para un período
de cuatro años, por la mitad más uno de los votos que depositen los ciudadanos
(CP art. 190). La legitimación que el sistema de elección le otorga al
Presidente, en alguna medida despliega un efecto irradiador en el ápice de la
administración central bajo su dependencia inmediata. La consecución de fines y
la  satisfacción de concretos intereses - cometido fundamental de la
administración - se debe realizar de conformidad con lo señalado por la ley
(principio de legalidad), la cual suministra el marco básico para juzgar la
legitimidad de su actuación. En un plano más sustancial, la atención de
servicios y la satisfacción de intereses, pone a la administración en contacto
directo con la comunidad y obliga a considerar su comportamiento desde el punto
de vista de su cumplimiento y eficacia, factores éstos que constituyen
una modalidad nueva de legitimación (CP art. 209).
5. La rama judicial
no está por fuera del designio democrático que penetra todos los ámbitos de la
vida estatal. A través de un procedimiento electoral de segundo grado, se
integra la Corte Constitucional (CP art. 239) y parcialmente el Consejo
Superior de la Judicatura (CP art. 254-2). Se supera el antiguo sistema de la
cooptación integral en la cúpula de la Justicia. Las competencias nominativas
del Consejo Superior de la Judicatura (CP art. 256-2), se conjugan con el
origen parcialmente democrático de este organismo con miras a proyectar este
espíritu en la entera rama judicial.
La legitimación
democrática de la administración de justicia - en el aspecto de su conformación
no tan intensa cómo la presente en otras ramas -, sólo adquiere una medida
cabal cuando su actuación se endereza, con independencia e imparcialidad,
a la configuración de un orden justo (CP arts. 2 y 228). La libre
función interpretativa de los hechos y de las normas, quehacer habitual del
Juez, alcanza tanta legitimidad cuanta justicia dimane de sus fallos, para lo
cual deberá cuidar que las reglas sean adecuadas al caso o realidad de que se
trate.
6. Las tres ramas
del poder público, en términos generales, no se distinguen por el origen mismo
de su investidura, pues su autoridad proviene del pueblo, como lo expresa el
artículo 3 de la Constitución Política que, por lo visto, no contiene una
fórmula puramente retórica. La separación de los poderes públicos, en
consecuencia, debe construirse a partir de los diferentes procedimientos
cuyo agotamiento se precisa para producir los actos que se imputan a los
variados órganos que integran cada rama. Los indicados procedimientos,
que corresponden a la traducción de la respectiva organización o estructura en
acción, se distinguen de acuerdo a las finalidades que se proponen alcanzar y
se justifican de conformidad con las particulares pautas de legitimación ya
examinadas. A éstas cabe agregar una pauta de legitimación esencial común a las
tres ramas del poder público y que se superpone a la estructura y a la dinámica
de todas las manifestaciones del Estado: el respeto a la Constitución, a sus
normas, principios y valores.
7. La reiteración en
el texto de la Ley 5 de 1992 de la atribución del Congreso de elegir a los
siete Magistrados de la Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la
Judicatura y de establecer su período (Ley 5ª de 1992, arts. 18, 20, 27 y 28),
tiene apoyo constitucional en los artículos 3 y 254-2 de la Constitución
Política. Las normas citadas consagran un método de integración de la rama
judicial destinado a contribuir a su legitimación democrática de conformidad
con el ideario del Constituyente que anima la organización del Estado y al cual
no podía escapar la administración de Justicia.
La facultad
transitoria del Presidente
8. Según el artículo
25 Transitorio de la Constitución Política, "El Presidente de la República
designará por primera y única vez a los miembros de la Sala Disciplinaria del
Consejo Superior de la Judicatura". En desarrollo de la indicada facultad
constitucional, el Presidente designó, el día 23 de Diciembre de 1991, a siete
Magistrados de esa Sala.
9. En el concierto
de las funciones del Estado, las competencias transitorias y
extraordinarias se definen por oposición a las permanentes y ordinarias.
Si la elección de magistrados de la Sala Disciplinaria del Consejo Superior
de la Judicatura corresponde de manera permanente y ordinaria al Congreso, su
ejercicio por otro órgano no puede tener sino carácter excepcional, transitorio
y extraordinario y en estos términos, necesariamente restrictivos, deberá
juzgarse la facultad que exhiba dichas notas.
10. Las facultades
que el Constituyente concede al Presidente  en varias disposiciones
transitorias, cuya titularidad y ejercicio ordinariamente se atribuye en el
cuerpo permanente de la Constitución a otra rama u órgano del Estado, tienen
carácter extraordinario, independientemente que el Constituyente así las
defina - la sistemática jurídica no es propiamente su cometido principal - o
que ellas tengan naturaleza normativa, electiva o de pura gestión. En últimas,
se trata de funciones ajenas a la órbita constitucional ordinaria del
Presidente. Su expansión transitoria, es de suyo extraordinaria.
11. El origen de las
facultades transitorias concedidas al Presidente se remonta al Constituyente y
su finalidad se circunscribe a facilitar el tránsito constitucional. No pueden
por ello interpretarse a partir del régimen constitucional ordinario, del cual
son excepción y cuya efectiva vigencia - por voluntad del Constituyente - se
difiere a un momento posterior al agotamiento de tales facultades transitorias.
En consecuencia, no pueden aquéllas homologarse a las facultades
extraordinarias que el Congreso puede otorgar al Presidente (CP art. 150-12).
12. Es de la esencia
de una facultad transitoria estar sujeta a un término o a una condición. De lo
contrario, se convertiría en permanente y, tratándose de la Constitución,
aplazaría indefinidamente la vigencia efectiva de aquellas normas permanentes
cuya entrada en vigor depende de su agotamiento. Por esta razón, el
Constituyente fijó plazos precisos para el ejercicio de algunas facultades
extraordinarias que en el cuerpo de las normas transitorias concedió al
Presidente, como se desprende de lo prescrito en el artículo transitorio 11. En
relación con las restantes facultades extraordinarias señaló: "Las
facultades extraordinarias para cuyo ejercicio no se hubiere señalado plazo
especial, expirarán quince días después de que la Comisión Especial cese
definitivamente en sus funciones" (CP art. transitorio 9). Las normas
citadas deliberadamente anteponen al ejercicio de las facultades
extraordinarias un término final, extremo que no podía el Constituyente librar
a la voluntad del mismo titular de la facultad transitoria, esto es,
transformarlo en materia legal. Una facultad transitoria de orden
constitucional, no puede tener un término inicial establecido por el
Constituyente, y uno final a ser definido discrecionalmente por el órgano
receptor de la facultad. Si ello no es de recibo en el campo de las funciones
legales (CP art. 150.12), menos todavía podía ser admisible en materia
constitucional.
13. El término final
que debía tenerse en cuenta para el ejercicio de la facultad transitoria
conferida al Presidente por el artículo 25 transitorio, no podía ser otro que
el previsto por el mismo constituyente en el artículo 9 transitorio. Como
quiera que este término constitucional transcurrió sin que el Presidente
ejerciera la facultad extraordinaria, ella caducó y mal puede sustentarse su
actuación tardía con base en un término final de orden legal que el Gobierno se
fijó así mismo y que excede el constitucional del artículo 9 ya referido.
14. En el artículo
28 de la Ley 5ª de 1992, se determina el período de los Magistrados de la Sala
Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura y se precisa que el 10 de
Septiembre de 1992 se tendrá en cuenta como fecha inicial de ese período. La
caducidad de la función transitoria atribuida al Presidente significó su
agotamiento y puso término al régimen transitorio en punto de la integración de
la Sala Disciplinaria del mencionado organismo judicial. El establecimiento de
la anotada fecha resulta constitucional, entre otras razones, por la necesidad
de marcar en el tiempo la iniciación del régimen constitucional ordinario y la
asunción plena y legítima de las facultades y deberes del Congreso.
15. No puede
válidamente oponerse a la consagración y ejercicio de la competencia del
Congreso que se examina, la existencia de derechos en cabeza de los Magistrados
previamente designados por el Presidente (C:P arts. 13, 25, 29 y 40-7). Dejando
a salvo los perjuicios que dichos Magistrados han podido sufrir y cuya
procedencia y entidad deben ventilarse ante otra jurisdicción, en el plano
constitucional las situaciones concretas e individuales derivadas de esta
compleja situación, no pueden inhibir el legítimo ejercicio de las atribuciones
y deberes del Congreso íntimamente ligados, en este caso, con la debida y
regular constitución de un órgano del poder público y con el primado del
principio democrático.
16. La consagración
legal de una función ordinaria del Congreso, lejos de entenderse como reivindicación
de una prerrogativa constitucional, debe ser vista como la primacía de las
facultades permanentes sobre las meramente transitorias, cuando se dan las
condiciones para poner fin al estado de provisionalidad que siempre acompaña a
éstas últimas. La razón de ser de las normas transitorias, esta Corporación lo
reitera, es la de servir de puente hacia la instauración del régimen
constitucional ordinario al cual ellas se refieren y que se encuentra en
suspenso hasta su agotamiento. La instrumentalidad del régimen transitorio
explica su carácter eminentemente temporal y precario, llamado a ser superado y
sustituido por el régimen ordinario tan pronto sea ello posible jurídica y
materialmente. La interpretación, consecuentemente, debe favorecer cuando sea del
caso el advenimiento del régimen ordinario, pues sólo a partir de él adquieren
vigencia sus disposiciones y mayor contenido de legitimación los actos del
estado.
Procedimiento de
adopción del artículo 28
17. La ley 5ª de
1992 "por la cual se expide el reglamento del Congreso; el Senado y la
Cámara de Representantes", tiene el carácter de ley orgánica y ha
debido expedirse, por tanto, con la aprobación de "la mayoría absoluta de
los miembros de una y otra cámara". Se advierte en las demandas que el
artículo 28 de la ley acusada (30 del respectivo proyecto), no recibió dicha
aprobación en el segundo debate del Senado (51 votos de un total de 102
miembros) y Cámara (62 votos de un total de 161 miembros).
18. Si bien el
artículo 171 de la C.P. se refiere al número de miembros que integran el Senado
de la República y precisa ese número en 102, el artículo 151 se ocupa de
especificar el quórum decisorio para adoptar una ley orgánica y lo hace en
relación con  la mayoría absoluta de los votos de los miembros de una y
otra cámara. La mención de los "miembros" en la determinación del
quórum obliga a no tomar como base de la votación a los simples
"asistentes". Pero dado que la norma ordena contabilizar la mayoría
respecto de los votos de los miembros, debe necesariamente tratarse de miembros
activos, esto es, en ejercicio de sus funciones. No es miembro activo,
porque carece de capacidad para votar, el senador a quien se le suspenda o
cancele su credencial.
19. Del acta de
plenaria del día 6 de mayo de 1992 del Senado de la República (Anales del
Congreso Nº 67), puede deducirse que el Dr José Ignacio Díaz-Granados, por
Decisión del H. Consejo de Estado, tenía suspendida su credencial de Senador.
De otra parte, en la plenaria, varios Senadores advierten que el Senador Samuel
Alberto Escrucería, en virtud de una decisión judicial "está en suspenso
en el ejercicio de sus funciones" (Anales del Congreso, Nº 67, pág. 11).
Así las cosas, en un momento dado la Presidencia se vió en la necesidad de
preguntar a la Corporación, "si en las actuales circunstancias para la
toma de decisiones, se considera la base de 100 Senadores, a los cuales
contestan negativamente dos honorables Senadores y positivamente el resto. En
consecuencia ha sido aprobada esta decisión" (ibid, pág. 9).
20. Tanto sobre la
base de 100 como de 101 miembros activos, la votación que obtuvo el artículo 28
de la ley 5ª de 1992, califica con mayoría absoluta. No pudiéndose contabilizar
la fracción de un voto, en la hipótesis más restrictiva, la interpretación debe
favorecer el principio democrático y entender que la mayoría se configura con
el voto capaz de dirimir un eventual empate entre los miembros activos. En todo
caso, la voluntad legislativa posteriormente en sesión plenaria del Senado
ratificó la aprobación integral del proyecto, con base en el informe y el
respectivo texto preparado por las comisiones accidentales conjuntas de Senado
y Cámara. En efecto, se lee en la página 12 de los Anales del Congreso del día
15 de junio: "cumplidos los trámites constitucionales, legales y
reglamentarios, la Presidencia pregunta a la Corporación si desea que el
proyecto de ley número 01 de 1991, Senado, "por el cual se expide el
Reglamento del Congreso de la República, el Senado y la Cámara de
Representantes y se dictan otras disposiciones", se convierta en Ley de la
República y el Honorable Senado responde afirmativamente".
21. Obra en Anales
del Congreso (Nº 108, pág. 18) la aprobación inicial de los artículos 27 y 28
del Reglamento, por parte de la Plenaria de la Cámara de Representantes en
segundo debate, registrándose 62 votos en favor y 42 en contra. Sin embargo,
más adelante, en el mismo ejemplar de Anales del Congreso se lee: "la
Presidencia somete a votación la totalidad del articulado del proyecto de Ley
número 1 Senado de 1991, Cámara de 1992, y la plenaria por ciento tres (103)
votos afirmativos y uno (1) negativo expresa su aprobación. Leido el título del
proyecto, es igualmente aprobado por unanimidad. Preguntada la Cámara si quiere
que este proyecto sea Ley de la República, ésta responde que sí" (ibid,
pág. 27).
De conformidad con
el análisis anterior, no alcanza a observar la Corte vicio alguno en el
procedimiento de aprobación de las normas acusadas.
Elección de
Magistrados por el Congreso en pleno
22. Se acusa los
artículos 18 y 20 de la Ley 5ª de 1992, relativos a la elección de los
magistrados de la sala disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, por
parte del Congreso en Pleno, por ser presuntamente violatorios del artículo 141
de la C.P. que enumera taxativamente los únicos eventos en los cuales el
Congreso puede reunirse en un solo cuerpo sin incluir, entre los mismos, la
elección de dichos Magistrados.
23. El Congreso de
la República está integrado por el Senado y la Cámara de Representantes,
órganos éstos que sin perjuicio de mantener una entidad diferenciada tienen
entre sí una íntima relación funcional en el procedimiento legislativo.
El principio bicameral adoptado en la Constitución tiene cabal expresión
en el artículo 141 citado. En los eventos allí contemplados el Congreso obra
excepcionalmente como órgano unitario, lo que de por sí contribuye a
reforzar el principio general de bicameralismo.
24. La hipótesis que
introducen los artículos 18-6 y 20 de la ley 5ª de 1992, tiene carácter puramente
procedimental y corresponde al ejercicio práctico de una atribución
confiada directa y excepcionalmente al Congreso Nacional (C.P. art. 254-2). La
ley no adiciona en estricto rigor la lista de excepciones al principio
bicameral. Es razonable que los miembros de los dos órganos, Senado y Cámara,
confluyan en una reunión o asamblea común con miras a ejercer una facultad que
la Constitución encomienda al Congreso Nacional.
No se advierte por
este concepto inconstitucionalidad alguna de las disposiciones legales
demandadas.
La función
electoral del Congreso como contenido de la Ley 5a. de 1992.
25. Un cargo común a
varias disposiciones de la ley 5ª de 1992 - específicamente los artículos 18-6,
20, 27, 28, 306, 307, 316, 317, 318 y 319, - es el de ocuparse de materias
ajenas al reglamento del Congreso y que, por tanto, exceden el ámbito de la
respectiva ley orgánica, generándose, por esta vía, según lo sostienen los
demandantes, una clara violación de los artículos 151 y 158 de la C.P.
26. Las
disposiciones citadas se refieren sumariamente a la integración de los
organismos y a la identificación de los funcionarios cuya elección corresponde
al Congreso; precisan en cada caso los períodos de ejercicio de sus funciones,
la fecha y el procedimiento de nominación y elección y, finalmente, aclaran
aspectos puntuales relativos al tránsito constitucional a cuya interinidad pone
término el Congreso al asumir plenamente la función electiva que le
corresponde. La regulación de los aludidos aspectos se encamina a fijar las
pautas conforme a las cuales se desarrollará, en lo sucesivo, la función
electoral atribuida por la Constitución al Congreso y a cada una de las
Cámaras. Por esta razón tales normas cobijan, desde el ángulo de la función
electoral legislativa, al Contralor General de la República, al Procurador
General de la Nación, a los Magistrados de la Corte Constitucional y de la Sala
Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, al Defensor del Pueblo, al
Designado a la Presidencia en el período 1992-1994 y a los dignatarios de cada
Cámara.
27. La ley orgánica
tiene por objeto regular el ejercicio de la actividad legislativa - y ella
tiene el carácter de ley y no de acto administrativo - (C.P. arts. 151 y 14
transitorio). La ley que establezca el reglamento del Congreso, el Senado y la
Cámara de Representantes, en su carácter de normativa orgánica,
necesariamente debe tomar en consideración el conjunto de funciones que cumple
el Congreso y cuyo ejercicio periódico debe sujetarse a unas reglas y
procedimientos uniformes que son precisamente los que se contienen en aquéllas.
La actividad de la rama legislativa del poder público comprende, en los
términos de la constitución, una función constituyente, legislativa en sentido
estricto, de control político, judicial, electoral, administrativa, de control
público y de protocolo. De ahí que la regulación de los aspectos mencionados -
por lo demás mínimos e indispensables - de la función electoral del Congreso,
en modo alguno, exceda el ámbito de esta específica ley orgánica. La asunción
de las facultades electorales del Congreso y de sus cámaras y su futuro
ejercicio, se realizarán de conformidad con las reglas adoptadas en su
reglamento. Justamente éste es el propósito de una ley orgánica.
28. El análisis de
cada una de las disposiciones acusadas lleva a esta Corte a la conclusión que
la regulación únicamente recae sobre extremos cuya definición y tratamiento
eran esenciales para los efectos de la asunción y futuro ejercicio de la
función electoral que constitucionalmente compete al Congreso. El dominante
acento electoral - ligado a un conjunto de competencias que conforman un
quehacer ordinario del Congreso -, bajo el cual se desenvuelve la regulación,
no permite plantear, como lo hacen los demandantes al repudiar las normas
relativas al Consejo Superior de la Judicatura y a la Corte Constitucional, una
supuesta apropiación de materias propias de la ley estatutaria sobre la
administración de justicia por parte de la ley orgánica. De acuerdo con un
criterio de conexidad esencial, la regulación del aspecto electoral de estos
dos órganos de la Justicia, por referirse a una función permanente del Congreso
que exige de un marco regulador general conforme al cual ella se ejercite,
tiene mayor proximidad sustancial con la ley orgánica.
29. La regulación de
una materia por el Congreso, mediante un tipo especial de ley - v.gr. ley
estatutaria -, puede así mismo comprometer el ejercicio de sus facultades
legislativas ordinarias y de su cláusula general de competencia. Los contenidos
- en este caso orgánicos - de la ley especial, sólo podrán modificarse,
adicionarse o derogarse, en virtud una ley del mismo tipo y surtiéndose el
procedimiento especial. Por su parte, el contenido ordinario de la ley
especial, esto es, producto de una competencia general y no ligado al núcleo
esencial de la reserva de ley especial, puede, en el futuro, modificarse,
adicionarse o derogarse, mediante el procedimiento legislativo ordinario. El
principio democrático obliga a interpretar restrictivamente los procedimientos
especiales que aparejan mayorías cualificadas y que, en cierta medida,
petrifican el ordenamiento jurídico e impiden el desarrollo de un proceso
político librado al predominio de la mayoría simple, que garantiza cabalmente su
libertad y apertura.
La atribución
especial del Congreso para dictarse su propio reglamento (C.P. art. 151), sus
facultades en materia electoral y su cláusula general de competencia, le
confieren a las disposiciones acusadas arriba citadas suficiente fundamento
constitucional.
Fuero especial de
los Congresistas
30. El artículo 186
de la Constitución Política dispone: "De los delitos que cometan los
Congresistas, conocerá en forma privativa la Corte Suprema de Justicia, única
entidad que podrá ordenar su detención. En caso de flagrante delito deberán ser
aprehendidos y puestos inmediatamente a disposición de la misma
Corporación".
La ley acusada
reitera el contenido de la norma constitucional y agrega: "la privación de
la libertad sólo es procedente cuando se haya proferido resolución acusatoria
debidamente ejecutoriada" (parágrafo único artículo 267).
31. El fuero
especial consagrado en la norma citada no tiene el carácter de privilegio. No
se otorga competencia alguna al Congreso para autorizar o rechazar la
investigación o juzgamiento de uno de sus miembros. El origen popular del poder
y la alta misión que la Constitución confía a las autoridades públicas - con
mayor razón si se trata de sus representantes - de proteger y hacer cumplir los
derechos y las libertades, no se concilia con la creación de prerrogativas que
vulneran el principio democrático de la igualdad de todos ante la ley. El
estatuto de los servidores públicos debe guiarse por el principio de la
responsabilidad y no de su exoneración.
32. De la siguiente
manera explicó el Constituyente la abolición del anacrónico privilegio de la
inmunidad: "En épocas en las que era posible detener a un Congresista sin
que la opinión pública se enterara se justificaba la figura de la inmunidad.
Hoy día, cuando los medios de comunicación masiva pueden hacer pública inmediatamente
cualquier actuación de la justicia que parezca maniobra política, no parece
necesaria la inmunidad para proteger al Congresista de las arbitrariedades. En
cambio, es una figura que se presta a la impunidad del Congresista que
delinque". (Informe - Ponencia "Estatuto del Congresista",
Gaceta Constitucional No. 51, pág. 27).
33. En razón de lo
anterior, se decidió "recomendar a la Asamblea la supresión de la
inmunidad y su sustitución por un fuero especial, igual al de los altos
funcionarios del Estado, para que los miembros del Congreso solamente puedan
ser detenidos por orden de la Sala Penal de la Corte Suprema de Justicia y
juzgados por este mismo Tribunal" (Informe - Ponencia para primer debate
en plenaria "Rama Legislativa del Poder Público", Gaceta
Constitucional No. 79, pág. 16-17).
34. El estatuto del
Congresista, particularmente la determinación de sus deberes y derechos, es un
asunto que en modo alguno puede ser ajeno a la materia propia del Reglamento.
La actividad y el funcionamiento del Congreso, se origina y proyecta en la
actuación de sus miembros. De ahí que la ley, por la cual se expide su
reglamento no pueda ser objeto de censura constitucional, por este concepto. De
otra parte, las garantías institucionales previstas en la Constitución,
enderezadas a velar por la independencia del Congreso y la existencia de un
proceso político abierto, libre y democrático, se expresan en algunos casos
tomando como destinatarios directos a los Congresistas individualmente
considerados. En estos eventos, la naturaleza institucional - no meramente
personal - de la garantía, se colige de su otorgamiento a la persona en cuanto
miembro del Congreso.
35. Sin embargo, no
puede el Congreso, a través de ley instituir privilegios o prerrogativas, cuya
concesión sólo podría remitirse al momento constituyente. Más tarde, un poder
constituido, sólo a riesgo de abusar de sus propios instrumentos y quebrantar
el principio de igualdad (CP art. 13), podría rodearse de tales exenciones.
Remplazado el antiguo sistema de la inmunidad, por el de un fuero especial, el
único papel que puede asumir el Legislador al dictar su reglamento se contrae a
hacer compatible su normal funcionamiento con la existencia y plena operancia
de dicho fuero.
En este sentido, la
precisión que se introduce en la ley acusada desconoce la independencia (CP
art. 228) y la competencia funcional de la Corte Suprema de Justicia para
ordenar la detención del Congresista (CP art. 186) y configura en favor de este
último la consagración de un privilegio - adicional a su fuero - no previsto
por el Constituyente y, por tanto, de imposible concesión unilateral por parte
del mismo poder constituido beneficiario del mismo.
De otra parte, la
reserva expresa y absoluta de competencia para ordenar la privación de la
libertad de un Congresista que la Constitución atribuye única y
exclusivamente a la Corte Suprema de Justicia - máximo Tribunal de la
Jurisdicción Ordinaria -, independientemente de la etapa de investigación o
juzgamiento y de la época de la comisión del delito, constituye suficiente
garantía para el Congreso como institución y para cada uno de sus miembros, que
no se interferirá de manera arbitraria e inconveniente en su correcto
funcionamiento y en el ejercicio de sus deberes y derechos.
Por lo expuesto,
cabe declarar la inexequibilidad del parágrafo del artículo 267 de la Ley 5a.
de 1992.
36. La inclusión del
adverbio "sólo" en el artículo 266 de la Ley 5ª de 1992, resulta
igualmente inconstitucional. No se desprende del texto del artículo 277-6 de la
Constitución Política que la vigilancia superior de la conducta oficial que
compete ejercer al Procurador General de la Nación sobre los funcionarios de
elección popular, sea la única manifestación estatal de vigilancia y
control que en su caso pueda ejercitarse. La expresión glosada puede,
adicionalmente, configurar un género de inmunidad o privilegio que en ningún
campo autoriza el Constituyente.
Lapso entre la
aprobación del proyecto en una de las cámaras y la iniciación del debate en la
otra en el evento de trámite de urgencia
37. Si bien entre la
aprobación del Proyecto Ley en una de las Cámaras y la inciación del debate en
la otra, deberán transcurrir por lo menos quince días (CP art. 160), la
deliberación conjunta de las respectivas Comisiones permanentes de las dos
Cámaras para darle primer debate, de producirse como consecuencia del mensaje
de urgencia del Presidente de la República (CP art. 163), hace innecesario el
cumplimiento de dicho término. En efecto, el período de reflexión querido por
el Constituyente como conveniente para la maduración de la ley en formación,
carece de sentido cuando las dos comisiones agotan conjuntamente el primer
debate. En el esquema ordinario, expirado el término de los quince días, el
proyecto se somete a primer debate en una de las dos Cámaras en la que debe
concluir el íter legislativo. En el trámite de urgencia, si la iniciativa - sin
excepcionar los proyectos de ley relativos a los tributos -  se aprueba
conjuntamente por las Comisiones respectivas en primer debate, lo que sigue es
el segundo debate en cada una de las Cámaras, siempre que medie un lapso no
inferior a ocho días. Es evidente que en el trámite de urgencia, la
deliberación conjunta de las dos comisiones obvia el paso del proyecto de una
Cámara a la otra, lo cual es uno de los efectos buscados mediante este
procedimiento que busca reducir el tiempo que se emplea en el procedimiento
legislativo ordinario.
38. El artículo 183
de la ley 5ª de 1992 se limita a contemplar la hipótesis examinada y a
establecer en ese caso la simultaneidad del segundo debate en cada una de las
Cámaras, sin esperar que transcurra el lapso de quince días. La norma legal armoniza
correctamente el supuesto ordinario del artículo 160 con el extraordinario del
artículo 163.
39. Acoge la Corte
Constitucional los argumentos esgrimidos por el Procurador en defensa de la
exequibilidad de la ley 6a. de 1992, acusada por no haberse observado en su
tramitación el procedimiento y los términos previstos en la Carta. En realidad,
como sostiene la vista fiscal, en la tramitación de dicha Ley, luego de
recibido el mensaje de urgencia, se dió primer debate a la ponencia presentada
en sesión conjunta de las Comisiones Tercera de Senado y Cámara. Por lo
expuesto, no era necesario que transcurriera el lapso de quince días previsto
por el artículo 160 de la Constitución Política.
La unidad de
materia en la ley
40. El artículo 158
de la C.P. contiene un precepto análogo al que recogía el artículo 77 de la
Constitución anterior (Acto Legislativo No. 1 de 1968). Ordena la norma
constitucional que "Todo proyecto de ley debe referirse a una misma
materia y serán  inadmisibles las disposiciones o modificaciones que no se
relacionen con ella.  El Presidente de la respectiva Comisión rechazará las
iniciativas que no se avengan con este precepto, pero sus decisiones serán
apelables ante la misma Comisión (...)".
41. La exigencia
constitucional se inspira en el propósito de racionalizar y tecnificar el
proceso normativo tanto en su fase de discusión como de elaboración de su
producto final. El principio de unidad de materia que se instaura,
contribuye a darle un eje central a los diferentes debates que la iniciativa
suscita en el órgano legislativo. Luego de su expedición, el cumplimiento de la
norma, diseñada bajo este elemental dictado de coherencia interna, facilita su
cumplimiento, la identificación de sus destinatarios potenciales y la precisión
de los comportamientos prescritos. El estado social de derecho es portador de
una radical pretensión de cumplimiento de las normas dictadas como quiera que
sólo en su efectiva actualización se realiza. La seguridad jurídica, entendida
sustancialmente, reclama, pues, la vigencia del anotado principio y la
inclusión de distintas cautelas y métodos de depuración desde la etapa
gestativa de los proyectos que luego se convertirán en leyes de la República.
42. La ausencia de
control interno por parte de la respectiva célula legislativa, para evitar que
un proyecto vulnere el principio de unidad de materia, no tiene como
consecuencia la subsanación del defecto derivado de su incumplimiento, el cual
por recaer sobre la materia, tiene carácter sustancial y, por tanto, no es
subsanable. Por la vía de la acción de inconstitucionalidad, la vulneración del
indicado principio puede ser un motivo para declarar la inexequibilidad de la
ley.
43. La
interpretación del principio de unidad de materia no puede rebasar su
finalidad y terminar por anular el principio democrático, significativamente
de mayor entidad como valor fundante del Estado Colombiano. Solamente aquellos
apartes, segmentos o proposiciones de una ley respecto de los cuales, razonable
y objetivamente, no sea posible establecer una relación de conexidad causal,
teleológica, temática o sistémica con la materia dominante de la misma, deben
rechazarse como inadmisibles si están incorporados en el proyecto o declararse
inexequibles si integran el cuerpo de la ley.
Anótase que el
término "materia", para estos efectos, se toma en una acepción
amplia, comprensiva de varios asuntos que tienen en ella su necesario
referente.
44. En este orden de
ideas, no violan el principio de unidad de materia (C.P. art. 158), los
artículos de la ley, arriba analizados, que se ocupan de aspectos concretos de
la función electoral propia del Congreso, que por corresponder a una actividad
ordinariamente desplegada por éste, son susceptibles de ser tratados en la
norma que adopta el reglamento cuyo objeto - como ley orgánica - justamente es
regular la actividad legislativa.
45. No puede sostenerse
lo mismo de los apartes acusados de los artículos 146, 273 y del artículo 5º
transitorio de la Ley 5ª de 1992. El contenido de estas disposiciones no guarda
relación alguna de conexidad con la materia propia del Reglamento del Congreso,
Senado y Cámara.
El artículo 146, en
su integridad, parte de una premisa contraria a la de la norma constitucional.
Un proyecto de ley no puede versar sobre varias materias. La
Constitución expresamente proscribe semejante hipótesis. Ella ordena que
"todo proyecto de ley debe referirse a una misma materia" (la
Corte resalta).
Por su parte, los
artículos 273 y 5º transitorio, se refieren al tema de los auxilios cuya
conexidad con la materia del reglamento del Congreso es inexistente. Su
prohibición constitucional no permite plantear el ejercicio de una actividad
legislativa que, bajo la perspectiva del reglamento del Congreso, sea necesario
regular orgánicamente.
Ciertamente, en
punto de auxilios, como lo anota el Procurador, de acuerdo con claros criterios
de la hacienda pública y de conformidad con los antecedentes del artículo 355
de la C.P., resulta indispensable distinguir el momento legislativo en que se
decretaron o aprobaron con las fases posteriores de la ejecución y ordenación
del gasto. De otra parte, la intención del Constituyente fue la de aplicar la
prohibición de decretar auxilios, a partir de la vigencia de la Constitución, y
no retroactivamente. En la exposición de motivos del "Proyecto de control
a los auxilios parlamentarios", se expresa: "La comisión cuarta de
esta Asamblea Constituyente aprobó ya la total eliminación de los auxilios
Parlamentarios. Esta prohibición será sin duda ratificada por el plenario. Pero
obrará hacia adelante (La Corte resalta). Mientras tanto, si no hacemos
algo, permitiremos que culmine una irregularidad sin nombre con la cifra más
alta de la historia. No tendríamos justificiación ni perdón si lo
hicieramos". (Proyecto de acto Constituyente de vigencia inmediata
"control a los auxilios parlamentarios", Constituyentes Luis Guillermo
Nieto Roa, Carlos LLeras de la Fuente, Juan B. Fernández R., Juan Gómez M.,
Lorenzo Muelas H., José Matias Ortíz, Angelino Garzón, María Teresa Garces,
Alfonso Palacio Rudas, Alvaro Echeverri U., Alfredo Vásquez Carrizosa,
Francisco Rojas B., Jaime Ortíz H., Jaime Fajardo L., Abel Rodríguez y Eduardo
Verano, Gaceta Constitucional del 20 de mayo de 199, pág. 11 y ss). En este
proyecto de Acto Constituyente de vigencia inmediata, sobre la base de que la
prohibición de decretar auxilios "obrará hacia adelante", se
determinaban las normas y reglas que debían observarse para el pago de los
auxilios correspondientes a las vigencias fiscales de 1991 y anteriores
pendientes de desembolso, decretados por el Congreso, Asambleas y Concejos. El
Acto Constituyente no fue adoptado, entre otras razones, porque el Gobierno
expusó a los miembros de la Asamblea su propósito de controlar el pago de
ejecución de dichos auxilios - operaciones de naturaleza puramente
administrativa que no requerían ser elevadas a rango de normas constitucionales
- de acuerdo con pautas análogas a las propuestas y bajo la veeduría moral del
Procurador General de la Nación.
No escapa a esta
Corte Constitucional la imposibilidad de otorgar efecto retroactivo a las
nuevas prohibiciones consagradas en la Constitución, particularmente cuando
ellas suprimen antiguas competencias de los órganos del Estado. Los efectos de
aquellas normas pueden contrariar el nuevo ordenamiento constitucional de
manera frontal y no encontrar acomodo en él. Si este es el caso, tales efectos
deberán considerarse extintos. Mas si los mismos se encuentran plenamente
consolidados como situaciones jurídicas activas sustentadas en un justo título
o pueden conciliarse con el nuevo marco constitucional, no procede desestimarlos
y deberán ser tenidos en cuenta como efectos supérstites de normas anteriores
válidamente expedidas a la luz del ordenamiento constitucional entonces
vigente.
El principio que
ordena interpretar el ordenamiento legal producido al amparo de la anterior
constitución, de acuerdo con el nuevo texto constitucional y los valores que lo
inspiran, se extiende no sólo a las leyes sino a los efectos de éstas bajo el
actual sistema constitucional. En este orden de ideas, el programa de control
administrativo y fiscal establecido con el objeto de evitar el abuso y
desviación de los auxilios decretados con anterioridad a la promulgación de la
Constitución, pendientes de desembolso, pone de presente la necesidad de
ajustar los efectos de leyes anteriores válidas a la nueva realidad
constitucional. La solución adoptada pretendía concederle a la Constitución la
máxima eficacia y hacer compatible con ella la entrega de recursos - ordenada
por leyes válidamente expedidas con anterioridad a su promulgación - cuya
destinación y pago se sujetaban a estrictos controles, de modo que no se
repitieran los abusos que llevaron al Constituyente a proscribir los auxilios.
Dada la naturaleza administrativa
de los efectos de las anteriores leyes que decretaron auxilios - ejecución y
pago - y el mecanismo que legítimamente se estableció para controlar su
correcta destinación, su constitucionalidad no puede predicarse en abstracto.
En la medida en que el pago de tales auxilios se sujete al respectivo programa
de control y que los fondos se asignen efectivamente a la finalidad social
contemplada en la Ley, los efectos de este conjunto de normas provenientes del
régimen constitucional anterior gozan de respaldo bajo el nuevo hasta su normal
agotamiento. La naturaleza social del Estado Colombiano y las consecuencias
inocultablemente perjudiciales que particularmente para la población más
desprotegida se seguirían de excluir los "efectos controlados" de las
antiguas leyes de auxilios - cuya expedición quedó prohibida a partir de la
promulgación de la Constitución -, impiden prohijar esta interpretación que
sólo formalmente reivindica el primado de la Constitución pues en la realidad -
mediando el control de su destinación - sacrifica posiciones sociales de favor
ya ganadas (CP art. 13).
La sustitución
rígida y mecánica del antiguo orden por el nuevo no siempre contribuye a su
efectivo advenimiento y entronización. A veces se precisa de fórmulas temporales
- como la concebida por el Gobierno - para arribar a la situación final
postulada por el Constituyente. Atendidas las circunstancias y las
consecuencias negativas y desestabilizadoras de otras alternativas, en tales
fórmulas pueden recogerse soluciones jurídico-políticas que aseguren la mayor
eficacia posible para la Constitución y reduzcan las dificultades y costos
sociales e institucionales normalmente asociados al tránsito
constitucional.
No obstante lo
anterior y pese a lo plausible que pueda ser un criterio interpretativo, éste
no podrá hacer tránsito a norma legal si su materia es ajena a la materia
dominante de la ley a cuya sombra pretende acogerse.
Sólo por este último
concepto se declarará la inexequibilidad de los preceptos legales analizados.
Si bien se comparten los criterios expuestos por el Procurador General de la
Nación y el Fiscal, no cabe acceder a la solicitud del primero de limitar, en
este caso, el efecto de la cosa juzgada inherente al fallo de
inconstitucionalidad a la vulneración del artículo 355 de la Constitución
Política. Las normas declaradas inconstitucionales, así la declaratoria se
fundamente en un sólo cargo se excluyen del ordenamiento jurídico y no
sobreviven bajo ningún otro concepto, máxime si se repara que al despachar
favorablemente un cargo de inconstitucionalidad no siempre es necesario
proceder a analizar los restantes.
Vigencia de la
Ley 5ª de 1992
46. El artículo 4o.
transitorio de la ley 5ª de 1992 se limita a establecer que el trámite
legislativo que estuviere en curso al momento de empezar a regir dicho
Reglamento, se acomodará en la medida de lo posible a sus normas. Se trata de
una norma típica de transición normativa que no vulnera ningún canon
constitucional.
Normas acusadas
que carecen de concepto de violación
47. Los artículos
transitorios 1o., 2o. y 3o. y el artículo 393 de la Ley 5 de 1992, fueron
demandados ante esta Corte (Demanda No. 140), conjuntamente con otros artículos
de la misma Ley. Sin embargo, los conceptos de violación relativos a las normas
citadas no fueron enunciados y resulta en extremo difícil y aventurado poderlos
colegir del planteamiento general de la demanda. En estas condiciones, la Corte
encuentra de recibo la solicitud del Procurador y se declarará inhibida para
entrar a resolver sobre el fondo tratándose de las citadas normas.
IV. DECISION
En mérito de lo
expuesto, la Corte Constitucional, Sala Plena,
R E S U E L V E
PRIMERO.- Declarar constitucionales el encabezamiento
del artículo 18 y su numeral 6º y los artículos 20, 24, 27, 28, 183, inciso 2º,
306, 307, 316, 317, 318, 319 y 4º transitorio de la Ley 5ª de 1992, y ésta, en
su integridad, por no violar el artículo 14 transitorio de la Constitución
Política.
SEGUNDO.- Declarar inconstitucional el artículo 146,
el adverbio "sólo" contenido en el artículo 266, el parágrafo del
artículo 267, el inciso 2º del artículo 273 y el 5º transitorio de la Ley 5ª de
1992.
TERCERO.- Declarar constitucional la Ley 6ª de 1992
por los motivos expresados en esta sentencia.
CUARTO.- Declararse inhibida respecto de los
artículos 1º, 2º, 3º transitorios y 393 de la Ley 5ª de 1992 por falta de
concepto de violación.
Cópiese,
comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
SIMON RODRIGUEZ RODRIGUEZ
Presidente
CIRO ANGARITA
BARON                            EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado                                                Magistrado
JOSE GREGORIO
HERNANDEZ G.                     ALEJANDRO MARTINEZ C.
Magistrado                                                         Magistrado
FABIO MORON DIAZ                           JAIME
SANIN GREIFFENSTEIN.
Magistrado                                      Magistrado
MARTHA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General