C-140-98
Sentencia C-140/98
Sentencia
C-140/98
ENTIDAD DEL ORDEN
NACIONAL-Determinación de
estructura/ENTIDAD DEL ORDEN NACIONAL-Modificación de estructura
Para la Corte es
evidente que la facultad asignada al Congreso de la República en el numeral 7
del artículo 150 de la Constitución para "determinar la estructura"
de entidades de la rama ejecutiva del orden nacional es distinta de la
atribuida al Presidente de la República en el numeral 16 del artículo 189 del
mismo ordenamiento que lo autoriza para "modificar la estructura" de
esas mismas entidades. "Determinar" según el Diccionario de la Real
Academia de la Lengua Española, significa "fijar los términos de una
cosa"; "Distinguir, discernir"; "señalar, fijar una cosa
para algún efecto". En consecuencia, le compete al Congreso establecer o
definir la distribución, forma y orden como están conformadas las entidades
públicas del orden nacional a que alude el precepto superior antes señalado. Es
decir, que debe especificar cuáles son las secciones, divisiones, dependencias,
etc., que conforman o integran dichos entes. "Modificar", por su
parte tiene, entre otras, las siguientes acepciones: "Limitar, determinar
o restringir las cosas a cierto estado en que se singularicen y distingan unas
de otras"; "transformar o cambiar una cosa mudando alguno de sus
accidentes"; etc. Quiere ello decir, que corresponde al Presidente de la
República variar, transformar o renovar la organización interna de cada una de
las entidades creadas por la ley. Así las cosas, "el órgano legislativo
sigue manteniendo la función de crear la parte 'estática y permanente' de la
administración pública, mientras que el Gobierno debe ocuparse de la parte
'dinámica' y cambiante de la misma, de acuerdo con los criterios generales que
establezca la ley y las necesidades políticas y económicas del momento.
ENTIDAD DEL ORDEN
NACIONAL-Corresponde al
Congreso facultad de supresión o fusión
La
facultad de suprimir o fusionar dependencias de entidades del orden nacional es
una atribución privativa del Congreso de la República, que bien podía delegar
en forma transitoria al Presidente de la República mediante la concesión de
facultades extraordinarias.
PROYECTO
DE LEY-Solicitud
de reabrir debate no requiere aprobación por mayoría absoluta
La solicitud de
reabrir el debate de un artículo no requiere de su aprobación por mayoría
absoluta, pues se trata de una determinación distinta e independiente del
contenido de la norma que se propone analizar nuevamente. Que la disposición
que se pretende discutir otra vez, se refiera a la concesión de facultades
extraordinarias, en nada afecta la votación requerida, pues la Constitución lo
que exige es que la aprobación de la concesión de facultades extraordinarias,
se haga por mayoría absoluta.
PROYECTO DE LEY-Caso en que se permite simultaneidad del
segundo debate
El mismo día en
que se aprobó en segundo debate el proyecto de ley en el Senado se inició el
debate en la Cámara, lo que significa que no transcurrió el término mínimo
exigido en el artículo 160 de la Carta que en su parte pertinente, prescribe:
"....entre la aprobación del proyecto en una de las Cámaras y la
iniciación del debate en la otra, deberán transcurrir por lo menos quince
días". Sin embargo, este hecho no implica la inconstitucionalidad del
proyecto de ley, pues el artículo 183 del Reglamento del Congreso permite la
simultaneidad del segundo debate en los casos en que el primer debate haya sido
conjunto, como ocurrió en el presente asunto.
PROYECTO DE LEY-Finalidad de la publicación
La publicación de
las ponencias, como se ha reiterado, tiene un propósito fundamental cual es
poner en conocimiento de los miembros del Congreso el estudio preliminar realizado
por los Senadores o Representantes que actúan como ponentes, con el fin de que
éstos puedan evaluar y analizar con la debida anticipación las normas que serán
objeto de estudio en las comisiones y en las plenarias de las Cámaras, y de
esta manera los miembros del Congreso puedan tener una mayor y mejor
ilustración sobre los asuntos que se sujetan a su aprobación y así participar
activamente en los debates correspondientes.
FACULTADES
EXTRAORDINARIAS-Utilización
en varios decretos
Siendo varias las
actividades que debía ejercer el Gobierno y en relación con distintas
entidades, bien podía por razones de técnica legislativa dictar un decreto para
cada uno de los órganos o entidades que fuera a suprimir o fusionar, sin
infringir con ello la Constitución. Lo que no puede hacer el Gobierno una vez
dictado el decreto respectivo en relación con una determinada entidad, es
volver nuevamente sobre el mismo asunto, ya sea para modificar el decreto o
derogarlo con fundamento en las mismas atribuciones conferidas, por carecer de
competencia para ello debido a que las facultades ya han sido utilizadas.
COMISIONADO
NACIONAL DE POLICIA-Inconstitucionalidad
de la supresión
La Corte
procederá a declarar inexequible el decreto acusado por exceder el límite
material señalado en la ley de facultades, pues las funciones que en materia
disciplinaria cumple la oficina del Comisionado Nacional de Policía pueden
coexistir con las asignadas a la Procuraduría General de la Nación y, por
tanto, no es posible sostener que entre esas dos entidades existe duplicidad de
funciones.
Referencia: Expediente D-1799
Demanda
de inconstitucionalidad contra el artículo 30 de la ley 344 de 1996 y el
decreto 1670 de 1997
Demandante:
Jorge Enrique Ibañez Najar
Magistrado
Ponente:
Dr.
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Santafé de Bogotá,
D.C., quince (15) de abril de mil novecientos noventa y ocho (1998).
I.  ANTECEDENTES
En ejercicio de la
acción pública de inconstitucionalidad, el ciudadano JORGE ENRIQUE IBAÑEZ
NAJAR, presenta demanda contra el artículo 30 de la ley 344 de 1996 y el
decreto 1670 de 1997, por infringir distintos preceptos constitucionales.
Cumplidos los
trámites constitucionales y legales establecidos para esta clase de procesos,
procede la Corte a decidir.
II.  NORMAS
ACUSADAS
El texto de las
disposiciones que se impugnan es el que aparece a continuación:
"LEY 344 DE
1996
"ARTÍCULO
30. Revestir al Presidente
de la República de facultades extraordinarias por el término de seis (6) meses,
contados a partir de la fecha de publicación de la presente ley, para suprimir
o fusionar, consultando la opinión de la Comisión de Racionalización del Gasto
Público, dependencias, órganos y entidades de la rama ejecutiva del orden
nacional que desarrollen las mismas funciones o que traten las mismas materias
o que cumplan ineficientemente sus funciones, con el propósito de racionalizar
y reducir el gasto público. Igualmente, tendrá facultades para separar la
Unidad Administrativa especial Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales,
DIAN.
"Parágrafo
1. El ejercicio de las
facultades que se confieren en el presente artículo no incluyen los órganos o
dependencias o entidades a los cuales la Constitución les reconoce un régimen
de autonomía.
"Parágrafo
2. Para el ejercicio de
estas facultades el Gobierno solicitará a las Mesas Directivas de las
respectivas comisiones de Senado y Cámara, la designación de tres Senadores y
tres Representantes que lo asesoren en el tema propio de acuerdo con las
funciones de cada una de ellas."
DECRETO
1670 DE 1997
(junio
27)
"Por
el cual se suprime la Oficina del Comisionado Nacional de la Policía Nacional
del Ministerio de Defensa Nacional.
El
Presidente de la República de Colombia, en ejercicio de las facultades
extraordinarias otorgadas por el artículo 30 de la Ley 344 de 1996, consultada
la opinión de la Comisión de Racionalización del Gasto y de las Finanzas
Públicas y previa asesoría del honorable Congreso de la República,
DECRETA:
CAPITULO
I
SUPRESION
DE DEPENDENCIAS
Artículo
1.  Supresión de
dependencias.  Suprímese, a partir de la publicación del presente Decreto,
la Oficina del Comisionado Nacional y el cargo de Comisionado Nacional para la
Policía Nacional del Ministerio de Defensa Nacional, creado mediante Ley 62 de
1993.
Parágrafo.
Proceso de Transición.
Dentro de los diez días siguientes a la vigencia del presente Decreto, la
Dirección General de la Policía establecerá los mecanismos para que, a más tardar
el 1º de septiembre de 1997, las obligaciones, los procesos en curso y los
archivos a cargo de la Oficina del Comisionado, sean traspasados a la
Procuraduría General de la Nación, la Defensoría del Pueblo y a la Policía
Nacional, según las competencias legales correspondientes.
Artículo
2.  Traspaso de bienes.
Concluida la supresión de la Oficina del Comisionado Nacional para la Policía,
el Ministerio de Defensa adelantará las acciones pertinentes para que los
bienes, derechos y archivos pasen a la Policía Nacional.
Artículo
3.  Atribuciones de los funcionarios de la planta actual.  De conformidad con lo dispuesto en el
artículo primero, los funcionarios de la actual planta de personal, continuarán
ejerciendo las funciones a ellos asignadas, hasta tanto se supriman los cargos.
CAPITULO
II
Disposiciones
laborales
Artículo
4.  Supresión de empleos.
Dentro del término establecido en el artículo primero, se suprimirán los
empleos de la planta de personal de la Oficina del Comisionado Nacional para la
Policía.
Artículo
5.  Indemnizaciones.  Los
empleados públicos de carrera a quienes se les suprima el cargo como
consecuencia de la supresión dispuesta en el presente Decreto, tendrán derecho
a la indemnización consagrada en la Ley 27 de 1992, su Decreto Reglamentario
1223 de 1993 y las normas que los modifiquen o sustituyan.
CAPITULO
III
Disposiciones
varias
Artículo
6.  Obligaciones especiales de los empleados de manejo y confianza y los
responsables de los archivos.
Los empleados que desempeñen empleos o cargos de manejo y confianza y los
responsables de los archivos de la Oficina del Comisionado Nacional para la
Policía, deberán rendir las correspondientes cuentas fiscales e inventarios, a
efectuar la entrega de los bienes y archivos a su cargo, conforme a las normas
y procedimientos establecidos por la Contraloría General de la República, la
Procuraduría General de la Nación, la Contaduría General de la Nación y el
Archivo General de la Nación, sin que ello implique exoneración de la
responsabilidad a que haya lugar en caso de irregularidades.
Artículo
7.  Vigencia.  El presente
Decreto rige a partir de la fecha de su publicación, y deroga todas las
disposiciones que le sean contrarias en especial los artículos 21, 22, 23 y 24
de la ley 62 de 1993 y el Decreto 1588 de 1994.
Publíquese
y cúmplase.
Dado
en Santa Fe de Bogotá, D.C., a 27 de junio de 1997."
III. LA DEMANDA
1.
Inconstitucionalidad del artículo 30 de la ley 344 de 1996
El demandante
considera que el artículo 30 de la ley 344 de 1996 viola el artículo 150-10 de
la Constitución, al desconocer algunos de los requisitos exigidos en dicha
norma, a saber:
1.1 El Gobierno no justificó la necesidad y la
conveniencia
Dice el actor que en
el caso objeto de demanda, el Gobierno al presentar el proyecto de ley 89/96
Senado, "planteó varias alternativas para solucionar la crisis fiscal por
la que atraviesa el país y principalmente para atacar en forma frontal los problemas
estructurales del gasto público que llevó a un creciente deterioro del ahorro
corriente, entendido como la diferencia de los ingresos corrientes, menos los
gastos de funcionamiento e intereses de la deuda, que pasó de una situación
positiva equivalente al 0.8% del PIB en 1990, a una negativa de 2.4% del PIB en
1996..... en el caso de los servicios personales, el crecimiento proviene de
las nuevas instituciones creadas en la Constitución (0.47 puntos), de la
nivelación salarial de la fuerza pública (0.28 puntos), de la rama judicial
(0.13 puntos) y otras provenientes de reclasificaciones de plantas (0.12
puntos)."
Para resolver tal
problema el Gobierno señaló algunas alternativas que aparecen consignadas en la
exposición de motivos del proyecto de ley y solicitó al Congreso facultades
para: "cambiar la naturaleza jurídica y suprimir, fusionar o reestructurar
órganos y entidades del orden nacional con el propósito de racionalizar y
reducir el gasto público. De la fusión de órganos y entidades puede surgir una
tercera, sin que ello se considere la creación de una nueva."
En consecuencia,
sostiene que para justificar la concesión de facultades, el Gobierno al
solicitarlas y el Congreso al concederlas han debido tener en cuenta "si
existían dependencias, órganos y entidades de la rama ejecutiva del orden
nacional que desarrollaran las mismas funciones o trataran las mismas materias,
para demostrar la necesidad y conveniencia de fusionarlas o suprimirlas con el
fin de reducir o racionalizar el gasto público". Igualmente, debía
estudiar "si existían algunas de esas mismas entidades que cumplieran en
forma ineficiente sus funciones, utilizando indicadores para medir la
eficiencia o ineficiencia, como también establecer si con la fusión o supresión
de dependencias se obtendría la finalidad de racionalizar el gasto
público".
En conclusión a lo
expuesto señala el accionante que "el Gobierno reconoció en la exposición
de motivos del proyecto que los problemas fiscales originados por los servicios
personales provenían de factores distintos al tamaño de la rama ejecutiva del
orden nacional, al tiempo que simplemente solicitó facultades extraordinarias
para cambiar la naturaleza de entidades, suprimirlas, fusionarlas o
reestructurarlas, con el propósito de racionalizar y reducir el gasto público,
sin que se hubiera demostrado, para que se aprobara esta norma, la necesidad y
la conveniencia pública de pedirlas con el objeto de que el Congreso otorgara
las facultades solicitadas, razón por la cual ello debe conducir a que se declare
la inexequibilidad del artículo acusado".
1.2 Las facultades conferidas para suprimir o fusionar
entidades no son precisas
Afirma el demandante
que las facultades conferidas en el artículo 30 de la ley 344/96 al
Presidente de la República, "son imprecisas porque aunque se señaló un
límite orgánico -las entidades, órganos y dependencias de la rama ejecutiva del
Poder Público del orden nacional-, el es tan amplio como infinito, puesto que
nadie sabe cuántas entidades, órganos o dependencias de la rama ejecutiva del
poder público existen en Colombia. La afirmación es aterradora, pero es cierta.
Ninguna autoridad pública sabe cuántos órganos y entidades existen y cuántas
dependencias de éstas."
1.3 No podían conferirse facultades para fusionar o
suprimir dependencias u oficinas de una misma organización administrativa
Sostiene el
accionante que de conformidad con lo dispuesto en el artículo 150-7 de la
Constitución, corresponde al Congreso "determinar la estructura de la
administración nacional y crear, suprimir o fusionar ministerios, departamentos
administrativos, superintendencias, establecimientos públicos y otras entidades
del orden nacional, señalando sus objetivos y estructura orgánica"
Facultad que incluye la de señalar las dependencias que componen cada una de
esas entidades. Entonces, "creada una entidad por la ley y definida en
ella su estructura básica, la modificación de dicha estructura ya no
corresponde al Congreso sino al Gobierno, el cual debe obrar para tal efecto
con sujeción a los principios y reglas generales que defina la ley, según lo
ordena el artículo 189 de la Constitución Política..... Dicha ley es una ley
marco que debe definir los principios y reglas generales para que el Gobierno
proceda de conformidad". Por tanto, si el Congreso no tiene competencia
para modificar la estructura de una entidad administrativa del orden nacional
y, por ende, para crear, suprimir, fusionar o reestructurar las dependencias
que la integran, no puede conferir facultades extraordinarias al Gobierno para
trasladarle, pro tempore, una competencia legislativa de que carece. Hacerlo
implica arrebatarle la competencia al Gobierno y trasladársela para que la
ejerza sólo temporalmente, con franca violación de la Constitución Política."
1.4 La aprobación de la disposición acusada no se hizo por
mayoría calificada
La concesión de facultades, de acuerdo con
el artículo 150-10 de la Carta, requiere de la aprobación de la mayoría
absoluta de los miembros de cada una de las Cámaras. El artículo 30 de la ley,
según el acta de la sesión plenaria del 11 de diciembre de 1996 del Senado de
la República, no fue aprobado, puesto que luego de realizada la votación
nominal, obtuvo 40 votos a favor y 16 en contra. Ello significa que dicho
artículo no fue aprobado por no tener la votación reglamentaria, según se lee
en la Gaceta del Congreso No. 615 del 20 de diciembre de 1996". Sin
embargo, posteriormente se presentó un artículo sustitutivo que es igual al
texto del artículo 30 de la ley, el cual también fue aprobado irregularmente
por 56 votos afirmativos y 16 negativos, puesto que el artículo en estudio era
el aprobado por las comisiones conjuntas de Senado y Cámara, pero al
presentarse el sustitutivo que propuso la supresión de aquél, era éste el que
estaba en consideración. Entonces "siendo éste un artículo sustitutivo se
votó primero en la sesión del 11 de diciembre y se negó, por lo cual se pasó a
discutir el artículo 30 del proyecto, el cual no fue aprobado en la sesión del
11 por no alcanzar la votación reglamentaria, razón por la cual fue negado. La
revocatoria de esta decisión y la reapertura de la discusión no fue aprobada
reglamentariamente, razón por la cual, no podía existir un artículo sustitutivo
como el que se votó. En consecuencia, el artículo 30 del proyecto que otorgaba
las facultades extraordinarias fue negado y el artículo sustitutivo no fue
aprobado reglamentariamente, razón por la cual el trámite del proyecto, en
cuanto se refiere a este artículo adolece de un vicio insubsanable, por lo cual
debe ser declarado inexequible."
1.5 No se cumplieron los términos establecidos en el
artículo 160 de la Constitución
Manifiesta el actor
que la Plenaria del Senado de la República terminó de evacuar el trámite del
proyecto de ley, en segundo debate, el 12 de diciembre de 1996 y la Cámara de
Representantes inició ese mismo día el trámite del segundo debate, lo cual es
inconstitucional. Además, la discusión se inició sin que los miembros de la
Cámara tuvieran copia de la Gaceta en la que aparece el proyecto o fotocopia de
éste, pues ella se publicó el 27 de diciembre de 1996.
1.6 La norma acusada se aprobó sin existir el quórum
reglamentario
La Cámara de
Representantes aprobó el artículo 30 del proyecto de ley conforme a una
propuesta sustitutiva que contenía tres alternativas, sin indicar el número de
votos a favor, pues sólo se indicó los votos en contra (5). Dicho artículo
requería de la aprobación de la mayoría absoluta de los miembros de la Cámara,
es decir, 83 votos. Y aunque aparentemente había quórum decisorio y votaron el
número de representantes requerido, este aspecto, según el actor, debe
verificarse "porque no hay claridad al respecto".
1.7 No se aprobó el acta de conciliación en forma debida
Durante las
sesiones ordinarias que culminaron el 16 de diciembre de 1996, el Senado de la
República no alcanzó a aprobar el texto del acta de conciliación, razón por la
cual el Gobierno expidió el decreto 2273/97 convocando a sesiones
extraordinarias al Congreso para los días 17, 18 y 19 de diciembre del mismo
año, para que, entre otros asuntos, continuara con el trámite del proyecto de
ley de racionalización del gasto público. Según el acta 001 de diciembre 17/96
de la plenaria del Senado, el acta de conciliación no fue presentada ni
discutida en esa fecha por dicha corporación, convocándose para el 16 de marzo
de 1997. Entonces, sostiene el actor que al no aprobarse el acta de
conciliación no se produjo la decisión final mediante la cual se haya repetido
el segundo debate, según la exigencia prevista en el artículo 161 de la Carta.
Por tanto, "el artículo e inclusive todo el texto de la ley debe ser
declarado inexequible por existir un vicio insubsanable."
2.  Inconstitucionalidad del decreto 1670 de
1997
En lo que respecta a
la inconstitucionalidad del decreto 1670 de 1997, manifiesta el actor que si el
artículo 30 de la ley 344 de 1996, por las razones antes expuestas, es
declarado inconstitucional igualmente deben serlo todos los decretos dictados
en ejercicio de tales facultades, motivo por el cual solicita se declare
inexequible el decreto 1670 de 1997. Sin embargo, expone otros argumentos de
inconstitucionalidad, a saber:
El demandante hace
una introducción en la que alude a las actividades que ha debido desarrollar el
Gobierno para el debido ejercicio de las facultades. Igualmente, señala el
alcance de cada una de las atribuciones conferidas, para concluir que la
facultad para fusionar entidades comprendía la autorización para  integrar o
unir dos o más entidades que cumplieran las mismas funciones o materias. Y la
de suprimir debía ejercerse respecto de aquellas entidades u órganos que
cumplieran ineficientemente sus funciones, "y tenía que ser así, porque no
es posible agregar, integrar, unir o fusionar una entidad que cumple
ineficientemente sus funciones a otra que sí las cumple eficientemente, por los
riesgos que corre la segunda de contaminarse con la ineficiencia de la que
recibe."
Tampoco era posible
trasladar funciones a organismos autónomos, como ocurrió en el presente caso,
pues se trasladaron "las funciones de veeduría ciudadana que cumplía la
oficina del Comisionado Nacional de la Policía a la Procuraduría General de la
Nación", lo cual afecta "funcionalmente la estructura y organización
de una entidad respecto de la cual no se confirió facultad extraordinaria de
ninguna naturaleza."
2.1 Según el actor,
el artículo 30 de la ley 344/96 no facultó al Gobierno para que en virtud de la
fusión o supresión de entidades suprimiera cargos, ni para hacer erogaciones
presupuestales por concepto de indemnizaciones de ninguna clase, pues si así
hubiera sido se violaría la finalidad de la misma ley que era racionalizar y
reducir el gasto público.
2.2 El Gobierno mediante el decreto 218/97 conformó el Comité para la Reforma
de la Administración Pública Nacional al que le trasladó "la
responsabilidad legal para el ejercicio de la función constitucional delegada
por el Congreso de la República, concretamente de fusionar o suprimir entidades
públicas, de la cual no hizo parte el Presidente de la República, ningún
ministro sino solamente el Director del Departamento Administrativo de la
Función Pública. Dicho decreto fue reformado 38 días antes de vencerse las
facultades para incluir al Consejero Presidencial para la Política Social, el
director de la Misión Social del Departamento de Planeación Nacional y tres
representantes de los movimientos sindicales."
2.3 El Decreto
1670/97 al trasladar las funciones que cumplía la oficina del Comisionado
Nacional para la Policía Nacional a la Procuraduría General de la Nación,
excedió las facultades extraordinarias conferidas, pues no existe duplicidad de
funciones entre esas dos dependencias, por cuanto "la figura del
Comisionado Nacional es algo así como un auditor de gestión al interior de la
institución y tal como lo califica la ley un veedor en favor de la ciudadanía,
que en ningún caso puede iniciar investigaciones disciplinarias por carecer de
competencia para ello. El comisionado una vez recibida la queja de cualquier ciudadano
debe darle traslado a la autoridad competente para investigarla que puede ser
el oficial de la Policía que la ley determine o la Procuraduría General de la
Nación." En consecuencia, considera que el Comisionado "no desarrolla
las mismas funciones o trata las mismas materias que correspondan ni a la
Procuraduría General de la Nación, ni a la Defensoría del Pueblo, ni a la
Contraloría General de la República, ni a ninguna entidad, órgano o dependencia
de la rama ejecutiva del poder público del orden nacional, entre ellas la
oficina de Inspección General de la Policía Nacional que cumple funciones
disciplinarias o cualquiera otra del Ministerio de Defensa Nacional".
Además, señala que no existe ningún estudio que demuestre que la Oficina del
Comisionado cumpla ineficientemente sus funciones, por el contrario, se ha
demostrado su eficacia, eficiencia y moralización en la Policía Nacional.... El
hecho de que existieran roces, explicables o no, entre la Dirección General de
la Policía y el Comisionado Nacional para la Policía, no significa que la
solución jurídica fuera la supresión de la entidad."
2.4 Dada la
pluralidad de materias, surgía la necesidad de dictar pluralidad de decretos,
pero tal pluralidad no admitía sino la expedición de uno para suprimir, otro
para fusionar y otro para separar la dirección de impuestos y aduanas. "En
consecuencia, dictado el primero de los decretos en virtud del cual se
desarrolló la materia de las supresiones, esto es, el decreto 1668/97, las
facultades para suprimir entidades se agotaron, razón por la cual, los demás
decretos, entre ellos el que es motivo de acusación (1670/97), se dictaron
cuando ya se había agotado la competencia para ello por haber hecho el Gobierno
uso de las facultades para suprimir y, por lo mismo, son inconstitucionales y
así deberá declararlo la Corte Constitucional."
2.5 Agrega el
demandante que de acuerdo con los antecedentes de la ley 62/93 que creó la
Oficina del Comisionado Nacional para la Policía, ésta cumple funciones de
veeduría como expresión de la veeduría ciudadana, y cumple las funciones
señaladas en los decretos 2203/93, 2584/93 y 1588/94 todas ellas de control y
no disciplinarias. Además, dicha oficina no forma parte de la estructura de la
Policía Nacional ni del Ministerio de Defensa pues es una entidad independiente
que goza de autonomía y su creación tiene fundamento en el artículo 270
Superior y, por tanto, no cumple funciones que estén asignadas a otras
entidades públicas.
Para finalizar, el
actor pide que los efectos de la sentencia de inexequibilidad se retrotraigan a
la fecha de expedición de la ley 344/96 (diciembre 27) y del decreto 1670 de
1997 (junio 27), respectivamente.
IV. INTERVENCION
CIUDADANA
El Ministro de
Defensa, actuando por medio de apoderado, interviene en el proceso para
defender la constitucionalidad de la ley parcialmente demandada. Son estos sus
argumentos:
- Sobre la
inexistencia de necesidad o conveniencia pública para revestir de facultades
extraordinarias al Presidente de la República dice que de acuerdo con la
Constitución lo que se exige es la exposición de los motivos o razones que
justifican la concesión, sin que exista formalidad o metodología alguna. En el
caso a estudio, este requisito se cumplió pues está probado que el Congreso
analizó tales motivos; de manera que su decisión no fue adoptada en forma
caprichosa o arbitraria.
- En cuanto a la
precisión de la facultades dice que son amplias pero no imprecisas, ya que
existe un límite orgánico, el cual no está referido al número de entes
administrativos sino a su naturaleza administrativa, punto que ya fue estudiado
por esta Corte en la sentencia C-428/97.
- Sobre las
facultades para fusionar o suprimir dependencias u oficinas de una misma
organización administrativa, manifiesta el interviniente, que como el Congreso
no ha expedido la ley marco a que alude el artículo 189-16 de la Carta, éste
conserva competencia legislativa plena para determinar la estructura de la
administración al tenor de lo dispuesto en el artículo 150-7 del mismo
Ordenamiento. Por tanto, bien podía delegar transitoriamente esa función. Y
agrega que tampoco es cierto que dicha atribución esté radicada en cabeza del
Presidente de la República.
- Sobre la presunta
violación de la mayoría calificada para aprobar la ley 344/96, dice que el
demandante no señala la norma violada del reglamento del Congreso; sin embargo,
al estudiar los antecedentes legislativos se advierte que el procedimiento
seguido fue conforme a la Constitución y el Reglamento, pues el Congreso puede
introducir modificaciones a los proyectos de ley o a su articulado en el curso
del debate. Además, de acuerdo con las certificaciones que aparecen en el
expediente, el proyecto se aprobó tanto en comisiones como en plenarias con la
mayoría reglamentaria.
- Con relación al
decreto 1670/97 manifiesta que el Gobierno sí hizo estudios para adoptar la
decisión de suprimir la Oficina del Comisionado Nacional para la Policía, como
aparece en las actas de la comisión de reforma de la administración nacional
creada por el decreto 218/97.
- En lo que respecta
a las tareas previas que ha debido cumplir el gobierno para ejercer las
facultades, dice que éste no es un cargo de inconstitucionalidad, pues no
existe disposición alguna que así lo ordene.
- Sobre la
expedición de varios decretos para el desarrollo de las facultades, dice que no
comparte el punto de vista del demandante, pues como "cada caso de fusión
o de supresión constituye una materia" bien podían expedirse tantos
decretos cuantas materias existieran.
- La Oficina del
Comisionado a la luz de la Constitución no es un organismo autónomo, ya que fue
creado por la ley. Y como no existía límite constitucional ni en la ley
habilitante al respecto, el Gobierno decidió suprimir o fusionar algunas de las
entidades que gozaran de autonomía de orden legal, como la citada.
- El Gobierno para
suprimir la oficina del Comisionado dejó claramente establecido que esta
dependencia cumple funciones paralelas a las que corresponde desarrollar a la
Procuraduría General de la Nación y a la Inspección General de la Policía (ley
180/95), como es el control en las áreas operacional, disciplinaria y
administrativa. Además, señaló que la figura del Comisionado estaba desdibujada
y en la práctica había otras dependencias más eficaces de la misma Policía que
ejercían la vigilancia disciplinaria, la depuración y la lucha contra la
corrupción, la promoción de los derechos humanos y la participación ciudadana.
Ello sin contar con otros organismos del Estado encargados de acciones de la
misma índole. Ese paralelismo de funciones produjo una "situación de
contraste con la gestión del Comisionado y una inevitable impresión
generalizada de inoperancia y estancamiento."
- En cuanto al
cumplimiento eficiente por parte de la Oficina del Comisionado de las funciones
asignadas, dice que en el acta No. 10 del Comité para la reforma de la
administración, los senadores encargados de apoyar al Gobierno en el ejercicio
de las facultades conferidas, expresaron al respecto que si tal oficina
"no ha cumplido de manera eficiente con sus funciones, se debe a otros
problemas, entre ellos la inadecuada selección del funcionario
responsable."
- Las facultades
extraordinarias no autorizaban para suprimir empleos pues esa es una atribución
constitucional propia del Presidente de la República. Y en cuanto se refiere al
pago de indemnizaciones, el Gobierno simplemente dio cumplimiento a lo
dispuesto en la ley 27/92 que regula esta materia.
V. CONCEPTO DEL
PROCURADOR GENERAL DE LA NACION
El Procurador pide a
la Corte que declare constitucionales las disposiciones demandadas, pues se
adecuan al Estatuto Superior. Son estos los argumentos que expone el citado
funcionario en apoyo de su solicitud:
- En cuanto a la
imprecisión, temporalidad y materialidad de las facultades, manifiesta que
estos temas ya fueron resueltos por la Corte en la sentencia C-428/97. Por
tanto, habrá de estarse a lo allí resuelto, por existir cosa juzgada
constitucional.
- Sobre la necesidad
y la conveniencia de otorgar facultades extraordinarias, señala que "se
encuentran plenamente acreditadas, conforme se desprende de los antecedentes
legislativos, sin que válidamente pueda controvertirse como lo expresa la jurisprudencia
constitucional expuesta en la sentencia C-119/96, la facultad discrecional de
apreciación y decisión que para el efecto tienen las dos ramas del poder
público". Además, la historia de la ley 344/96 despeja toda duda al
respecto.
- En cuanto al
trámite y aprobación de la ley, dice que se ajustó a la Constitución y a la ley
orgánica que contiene el Reglamento del Congreso, pues de acuerdo con la
certificación expedida por los Secretarios Generales de cada una de las
Cámaras, las que se presumen auténticas, las mayorías exigidas fueron
observadas. Estos documentos están protegidos por el artículo 83 de la
Constitución y, en consecuencia, no puede controvertirse dentro del juicio de
constitucionalidad su contenido ideológico.
- Las facultades
extraordinarias se ejercieron dentro del límite temporal establecido en el
artículo 30 de la ley 344/96, y su fundamento se deriva del artículo 150-7 de
la Carta y no del 189-16 del mismo ordenamiento, como lo sostiene el
demandante.
- Sobre la oficina
del Comisionado Nacional para la Policía dice que se creó con el fin de que
cumpliera funciones de veeduría ciudadana y vigilancia del régimen
disciplinario y operacional de la institución. En consecuencia, bien podía
suprimirse por el Presidente de la República en desarrollo de las atribuciones
conferidas, pues no se trataba de un organismo al que la Constitución le
otorgara autonomía.
- En lo que respecta
a la expedición de varios decretos para ejercer las facultades, dice que como
éstas versaban sobre distintas materias, lógicamente tenían que expedirse
diversos decretos, lo cual es procedente dentro de la técnica legislativa.
- En cuanto a los
órganos que debían suprimirse, señala que el Presidente de la República
"goza de un razonable margen de ponderación en su condición de suprema
autoridad administrativa, para determinar qué organismos y entidades de la rama
ejecutiva del orden nacional deben ser suprimidos o fusionados con el fin de
racionalizar el gasto público, cuando quiera que, a su juicio, sean ineficientes,
desarrollen duplicidad de funciones o traten las mismas materias."
- De otra parte,
agrega que el papel de la comisión nombrada en la ley de facultades era
asesorar al Gobierno en el ejercicio de las mismas, pudiendo emitir su opinión
sobre las entidades que debían fusionarse o suprimirse, sin que tal concepto
pueda ser objeto de la acción de inconstitucionalidad, para verificar si esa
decisión era adecuada o no.
- El traslado de las
funciones que cumplía la Oficina del Comisionado para la Policía a la Procuraduría
General de la Nación no implica la modificación de la estructura de esta
última. Y en cuanto a la supresión de empleos es obvio que cuando una entidad
se suprime, desaparece su planta de personal y, por ende, quienes allí
laboraban tienen derecho al pago de una indemnización.
VI.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE
1. Competencia
Esta Corporación es
tribunal competente para resolver la presente demanda, por dirigirse contra un
artículo de una ley y un decreto expedido con fundamento en facultades extraordinarias.
(arts. 241-4-5 C.P.)
2. Vicios en el
trámite de formación de la ley 344 de 1996
Dado que la presente
acciòn no ha caducado, pues la ley se publicó el 31 de diciembre de 1996 y el
accionante presentó la demanda el 8 de agosto de 1997, en el mismo orden
propuesto por el actor procede la Corte a resolver los cargos formulados contra
el artículo 30 de la ley 344 de 1996.
2.1 El Gobierno
no justificó la necesidad y la conveniencia de las facultades extraordinarias
Manifiesta el actor
que el Gobierno, en el caso objeto de demanda, "simplemente solicitó
facultades extraordinarias para cambiar la naturaleza de entidades,
suprimirlas, fusionarlas o reestructurarlas, con el propósito de racionalizar y
reducir el gasto público, sin que se hubiera demostrado, para que se aprobara
esta norma, la necesidad y la conveniencia pública de pedirlas con el objeto de
que el Congreso otorgara las facultades solicitadas".
Pues bien: la
función legislativa que corresponde ejercer al Congreso de la República, en
forma permanente, puede ser objeto de traslado temporal -hasta por 6 meses- al
Presidente de la República en virtud de la concesión de facultades
extraordinarias, las cuales se encuentran reguladas en el artículo 150-10 de la
Constitución, en los siguientes términos:
"Artículo 150.
Corresponde al Congreso hacer las Leyes. Por medio de ellas ejerce las
siguientes funciones:
"......
"10. Revestir,
hasta por seis meses, al Presidente de la República de precisas facultades
extraordinarias para expedir normas con fuerza de ley cuando la necesidad lo
exija o la conveniencia pública lo aconseje. Tales facultades deberán ser
solicitadas expresamente por el Gobierno y su aprobación requerirá de la
mayoría absoluta de los miembros de una y otra Cámara.
El Congreso podrá,
en todo tiempo y por iniciativa propia, modificar los decretos leyes dictados
por el gobierno en uso de facultades extraordinarias.
Estas facultades no
se podrán conferir para expedir códigos, leyes estatutarias, orgánicas, ni las
previstas en el numeral 20 del presente artículo (creación de servicios
administrativos y técnicos de las Cámaras), ni para decretar impuestos."
Las materias o
asuntos que debe regular el Gobierno por medio de decretos con fuerza de ley
deben ser precisas, esto es, delimitadas, puntuales y específicas, y estar
expresa y taxativamente consignadas en la ley de habilitación legislativa.
La necesidad o la
conveniencia de conferir facultades extraordinarias al Presidente de la
República es un asunto que compete determinar exclusivamente al Congreso, pues
sólo a él corresponde decidir si la solicitud que en ese sentido le presenta el
Gobierno está plenamente justificada y, por tanto, es indispensable y oportuno
aceptarla. De ahí que en este proceso juegue un papel importante el Gobierno
por que de la argumentación que éste presente dependerá, en buena medida, la
determinación que el legislador ordinario adopte. Sin embargo, ello no
significa que la Corte no pueda conocer de demandas de inconstitucionalidad por
este aspecto, pues es obvio que en los casos en que sea evidente que tales
circunstancias no se presentaron o que el Congreso obró por fuera de los
límites exigidos por la Carta, esta Corporación deberá retirar del ordenamiento
positivo las disposiciones inconstitucionalmente expedidas.
Es que para efectos
de juzgar la necesidad o la conveniencia de conferir facultades extraordinarias
al Presidente, el Congreso cuenta con un apreciable margen de discrecionalidad
para valorar esos aspectos lo cual, como lo ha señalado esta Corporación, no
significa arbitrariedad. En efecto, ha dicho la Corte: "Es obvio que el
Gobierno al solicitar las facultades debe, en el respectivo proyecto de ley,
justificar suficientemente las razones que determinan su petición y que al
Congreso dentro de la libertad política y la facultad discrecional de que es
titular como conformador de la norma jurídica le corresponde sopesar y valorar
dicha necesidad y conveniencia, más aún, cuando delega transitoriamente
atribuciones que le son propias. Por lo tanto, debe presumirse que si otorgó
las facultades es porque halló méritos suficientes para ello, a menos
que se demuestre de manera manifiesta y ostensible que aquél obró
caprichosamente, a su arbitrio y sin fundamento real alguno. No le es dable, a
quien hace uso de la acción pública de inconstitucionalidad utilizar un metro
para medir el grado y ámbito de la justificación de las facultades, pues como
se dijo antes, existe un margen apreciable de discrecionalidad, que no de arbitrariedad,
en cuanto a dicha justificación tanto en el Gobierno como en el Congreso."
[1]
En el caso a estudio
se observa que el Gobierno al presentar el proyecto de ley que se convirtió en
la ley acusada, solicitó expresamente las facultades extraordinarias y señaló
los motivos que lo condujeron a elevar esa petición, como se demuestra a
continuación:
"Las medidas
anteriores son necesarias y contribuirán, sin duda, a mejorar la situación de
las finanzas públicas. Sin
embargo, el Gobierno considera que no son suficientes si no se hace un esfuerzo
orientado a poner orden en la estructura institucional del Estado. El
proceso de transformación que ha sufrido el país en los últimos años requiere
un importante esfuerzo de adecuación institucional de muchos órganos de
carácter nacional, que permita consolidar los cambios efectuados con base en
las autorizaciones del artículo transitorio número 20 de la Constitución
Política.
Además, todos los
diagnósticos sobre la situación fiscal del sector público coinciden en señalar
la presencia de rigideces originadas por la extrema inflexibilidad que
caracteriza a los gastos de funcionamiento.
Efectos duraderos
sobre el comportamiento, cuantía y tendencia del gasto público no se podrán
obtener a menos que existan mecanismos que permitan actuar sobre el nivel y la
composición del gasto en esta área.
Por las razones
anteriores, se solicita
también que se revista al Presidente de la República de facultades
extraordinarias por el término de seis meses para cambiar la naturaleza
jurídica, suprimir, fusionar o reestructurar órganos y entidades del orden
nacional con el propósito de racionalizar y reducir el gasto público."[2]
Y posteriormente al
celebrarse el primer debate conjunto de las Comisiones Terceras
Constitucionales de Senado y Cámara, se expresó al respecto:
"El conjunto
de medidas, revisadas en las páginas anteriores son necesarias y contribuirán,
sin duda, a mejorar la situación de las finanzas públicas. Sin embargo, no
serán suficientes si no se hace un esfuerzo orientado a poner orden en la
estructura institucional del Estado.
El proceso de
transformación que ha sufrido el país en los últimos años requiere un importante
esfuerzo de adecuación institucional. Organos creados para realizar funciones
que están siendo asumidas o asignadas a otros niveles de gobierno, duplicación
de funciones, plantas de personal que no corresponden con los avances
tecnológicos y administrativos producidos en los últimos años; necesidad de
adecuar y fortalecer la
capacidad de gestión de otros órganos, para que respondan a los requerimientos
impuestos por el contenido del Plan de Desarrollo, etc, son todos ellos,
elementos que requieren una respuesta del legislador que permita que el Estado
desarrolle sus funciones, de acuerdo con los principios de eficiencia, eficacia
y economía de que hablan las normas vigentes.
Esa es la
dirección a la que apunta la solicitud de conceder al Presidente de la
República facultades extraordinarias, por el término de seis meses, para
cambiar la naturaleza jurídica, suprimir, fusionar o reestructurar órganos,
dependencias y entidades del orden nacional."
Así las cosas,
considera la Corte que la necesidad o la conveniencia de conferir facultades al
Presidente de la República para ejercer las actividades señaladas en el
artículo 30 de la ley 344 de 1996, objeto de acusación, fueron consideradas por
el Congreso y una vez debatido el tema se decidió aceptar la solicitud
gubernamental.
2.2 Falta de
precisión de las facultades conferidas
Manifiesta el
demandante que las facultades conferidas en el artículo 30 de la ley 344 de
1996 son imprecisas "porque aunque se señaló un límite orgánico, el es tan
amplio como infinito".
Este punto ya fue
objeto de pronunciamiento por parte de la Corte en la sentencia C-428/97[3], cuyo aparte pertinente
vale la pena transcribir:
"Para la
Corte, con la normatividad demandada no se está invadiendo la órbita del
legislador, ya que el artículo 150-10 de la Carta autoriza al Congreso para
revestir al Presidente de la República de facultades extraordinarias. Los
límites materiales señalados
al ejercicio de tal atribución son taxativos, y dentro de éstos no se encuentra
ninguno relativo a la facultad de reestructurar órganos y dependencias de la
administración con miras a racionalizar el gasto público."
"Ha cumplido
el Congreso con establecer el término dentro del cual puede el Presidente de la
República hacer uso de las facultades por él solicitadas y ha señalado de
manera concreta y directa las materias objeto de legislación extraordinaria.
Que éstas afecten o puedan afectar a gran número de entidades y organismos de
la Rama Ejecutiva es algo que no implica falta de precisión en cuanto al asunto confiado al
Gobierno, claramente definido en la ley."
En consecuencia,
sobre este punto se ordenará estar a lo resuelto en la sentencia precitada.
2.3 No podían
conferirse facultades para fusionar o suprimir dependencias u oficinas de una
misma organización administrativa
Dice el demandante
que una vez creada una entidad por la ley y definida su estructura básica, la
modificación de ella ya no corresponde al Congreso sino al Gobierno quien
deberá sujetarse a lo previamente dispuesto en la ley marco respectiva (art.
189-16 C.P.). Entonces, "si el Congreso no tiene competencia para
modificar la estructura de una entidad administrativa del orden nacional y, por
ende, para crear, suprimir, fusionar o reestructurar las dependencias que la
integran, no puede conferir facultades extraordinarias al Gobierno para
trasladarle, pro tempore, una competencia legislativa de que carece."
No comparte la Corte
el criterio del actor pues las facultades conferidas por el Congreso al
Presidente de la República en el artículo 30 de la ley 344 de 1996, materia de
acusación, no encajan dentro del numeral 16 del artículo 189 del Estatuto
Superior, que se acaba de transcribir, por que si bien es cierto que la
supresión o fusión de "dependencias, órganos y entidades de la rama
ejecutiva del orden nacional" a que alude la norma acusada, puede implicar
y de hecho ello sucede una reforma o modificación de la estructura de la
Administración Pública, la atribución que en esta ocasión se le confirió al
Gobierno en lo que respecta a las "dependencias" está expresamente
consagrada en el numeral 7o. del artículo 150 de la Constitución, como función
propia del legislador, en estos términos: "Corresponde al Congreso hacer
las leyes. Por medio de ellas ejerce las siguientes funciones: ....7.
Determinar la estructura de la administración nacional y crear, suprimir o
fusionar ministerios, departamentos administrativos, superintendencias,
establecimientos públicos y otras entidades del orden nacional, señalando sus
objetivos y estructura orgánica....". Y, en consecuencia, nada
impedía que fuera trasladada temporalmente al jefe del Ejecutivo, como en este
caso sucedió.
Para la Corte es
evidente que la facultad asignada al Congreso de la República en el numeral 7
del artículo 150 de la Constitución para "determinar la estructura"
de entidades de la rama ejecutiva del orden nacional es distinta de la
atribuida al Presidente de la República en el numeral 16 del artículo 189 del
mismo ordenamiento que lo autoriza para "modificar la estructura" de
esas mismas entidades.
"Determinar"
según el Diccionario de la Real Academia de la Lengua Española, significa
"fijar los términos de una cosa"; "Distinguir, discernir";
"señalar, fijar una cosa para algún efecto". En consecuencia, le
compete al Congreso establecer o definir la distribución, forma y orden como
están conformadas las entidades públicas del orden nacional a que alude el
precepto superior antes señalado. Es decir, que debe especificar cuáles son las
secciones, divisiones, dependencias, etc, que conforman o integran dichos
entes.
"Modificar",
por su parte tiene, entre otras, las siguientes acepciones: "Limitar,
determinar o restringir las cosas a cierto estado en que se singularicen y
distingan unas de otras"; "transformar o cambiar una cosa mudando
alguno de sus accidentes"; etc. Quiere ello decir, que corresponde al
Presidente de la República variar, transformar o renovar la organización
interna de cada una de las entidades creadas por la ley.
Así las cosas,
"el órgano legislativo sigue manteniendo la función de crear la parte
'estática y permanente' de la administración pública, mientras que el Gobierno
debe ocuparse de la parte 'dinámica' y cambiante de la misma, de acuerdo con
los criterios generales que establezca la ley y las necesidades políticas y
económicas del momento. Lo anterior significa que, desde una perspectiva
constitucional, no existen mayores requerimientos de carácter específico
o particular respecto de las decisiones que pueda tomar el Presidente de la
República en relación con la estructura de la administración pública, pues,
como se estableció, los únicos limitantes son los parámetros generales
contenidos en la Carta Política y las directrices consagradas en una determinada
ley de la República."[4]
Sobre el tema de
debate, resulta igualmente ilustrativa la sentencia C-262/95[5], cuyos apartes
pertinentes vale la pena transcribir:
"En primer término
cabe destacar que el artículo 189 de la Constitución remite de varios modos a
la ley, para regular, a semejanza de lo dispuesto por los decretos 1050 y 3130
de 1968, las competencias específicas del ejecutivo nacional para reordenar y
adecuar la estructura de la administración nacional como, por ejemplo, mediante
la modificación de la estructura de los ministerios, departamentos
administrativos y demás entidades y organismos administrativos nacionales, con
sujeción a los principios y reglas generales que defina la ley, de una parte en
los términos del numeral 16 del mismo, o de otra, mediante la supresión o
fusión de entidades y organismos administrativos nacionales, de conformidad con
lo que se advierte en el numeral 15, lo cual debe ser analizado con detenida
atención para asegurar la cabal y correcta interpretación judicial.
"En este sentido,
también es preciso advertir que en el ámbito normativo de la nueva Carta
Política, y dentro del nuevo esquema constitucional de distribución de
competencias relacionadas con la administración pública, en el numeral 14 del
mismo artículo 189 se establecen las nuevas atribuciones del Presidente de la
República para crear, fusionar o suprimir, conforme a la ley, los empleos que
demande la administración central, y para señalar sus funciones especiales y
fijar sus dotaciones y emolumentos, sin exceder el monto global fijado para el
respectivo servicio en la ley de apropiaciones iniciales, lo cual por su parte,
comporta el reconocimiento constitucional de una competencia administrativa del
Ejecutivo, igualmente condicionada y sujeta a las definiciones normativas de la
ley,  que puede establecer no sólo principios y reglas generales para su
definición, sino, también, imponer elementos específicos que la orienten y
encaucen.
"También dentro de
estas consideraciones se debe tener en cuenta lo dispuesto por el numeral 17
del mismo artículo 189 de la Constitución que faculta al Presidente de la
República para “Distribuir los negocios según su naturaleza, entre los
Ministerios, Departamentos Administrativos y Establecimientos Públicos”, puesto
que, sin mayor esfuerzo y para atender la voluntad del Constituyente de
preservar la armonía y el equilibrio funcional entre el ámbito de competencias
del ejecutivo y del legislativo, debe entenderse que, en todo caso, lo
previsto en este numeral, presupone la existencia de las leyes que distribuyen
las competencias según la materia entre los ministerios, Departamentos
Administrativos y establecimientos públicos, y que, su ejercicio por el Ejecutivo,
no puede adelantarse en contra de la voluntad expresada por el legislador al
señalar los objetivos y la estructura orgánica de la administración nacional, y
de aquellas entidades en cada caso.
"De conformidad con
lo que se advierte en este apartado, para la Corte Constitucional, la
mencionada competencia no puede expresarse ni ejercerse desbordando los límites
establecidos en la ley que señala los objetivos y la estructura orgánica de
cada entidad.
"Además, en concepto de
la Corte Constitucional, también debe tenerse en cuenta que en esta materia y
especialmente, en el caso del art. 189 num. 15, la Constitución no señala
límites materiales expresos, ni especiales ni específicos sobre el alcance y el
eventual contenido de la ley de conformidad con la cual podría el Ejecutivo
"suprimir o fusionar entidades u organismos administrativos
nacionales" ni condiciona su sentido, lo cual encuadra dentro de una de
las clases de leyes de autorizaciones, noción constitucional elaborada por la
doctrina y la jurisprudencia nacionales desde la Reforma Constitucional de
1968, que permite que el Congreso de la República pueda establecer condiciones
y límites precisos y detallados para el ejercicio de esta facultad
administrativa del Ejecutivo; resulta, pues, que el constituyente
dejó en manos del legislador la competencia para definir las condiciones y
requisitos, los objetivos, fines y controles pertinentes y predicables de la
función del jefe del poder ejecutivo, prevista en el numeral 15 que se comenta,
para que aquel establezca un régimen razonable y armónico, lo mismo que preciso
y reglado, para regular el ejercicio de esta competencia del Presidente
de la República. De otro lado, se observa que, por el contrario, en el
caso del numeral 16 del mismo artículo 189 de la Carta, se establece que la ley
sólo puede definir o señalar los principios y reglas generales con sujeción a
los cuales el Ejecutivo podría modificar la estructura de los ministerios,
departamentos administrativos y demás entidades u organismos administrativos
nacionales, lo cual a su vez, se encuadra bajo el concepto de leyes marco según
la noción doctrinaria y jurisprudencial que también se ha elaborado a partir de
la Reforma de 1968, y que admite que, por esta vía, el Constituyente limita el
ámbito de las competencias legislativas del Congreso en determinadas y precisas
materias, hasta el punto de que el legislador sólo queda habilitado para que
defina los principios y objetivos generales que regulan la materia, a los
cuales debe sujetarse el Gobierno para su actuación administrativa, dejando,
como se observa, al ejecutivo el amplio espacio que resta para regular en
detalle la materia en cada caso. En este sentido, las funciones de
"Modificar la estructura de los Ministerios, Departamentos Administrativos
y demás entidades u organismos administrativos nacionales....", debe
cumplirse dentro del marco de los principios y reglas generales que defina la
ley, lo que presupone que no pueden ser ejercidas sin ley intermedia y que ésta
sólo pueda establecer principios y reglas generales; de igual modo, nada se
opone a que estos principios y reglas generales contenidos en la ley y que se
interponen entre la Constitución y la competencia administrativa reglada, se
expidan para determinados sectores generales de la administración nacional, en
razón de sanos criterios de diferenciación, en los que se tengan en cuenta, por
ejemplo, los distintos tipos o clases de entidades u organismos
administrativos.
"d.) Bajo este
entendido, y con las anteriores advertencias de orden doctrinario, que
acompañan la definición jurídico constitucional de un estado social y
democrático de derecho como el que se establece por la Carta Política de 1991,
para la Corte Constitucional es claro que las especiales competencias
administrativas de carácter restringido del ejecutivo en las varias modalidades
previstas en los mencionados numerales del artículo 189, no pueden ser
ejercidas directa o discrecionalmente, ni mientras no se expidan la leyes
correspondientes que señalen sus límites con claridad.
"Dentro de una
interpretación coherente y armónica de distribución de competencias y funciones
entre los órganos constitucionales del poder público, y dentro de la
distribución del poder que anuncia la nueva Constitución de 1991, no es posible
la simultánea y concurrente asignación de las mismas competencias entre el
legislador y el ejecutivo, o que se permita que cada uno de los dos órganos las
ejerza a discreción, sin considerar limite alguno de competencias entre ellos.
"La corrección funcional
que reclama en todo caso la interpretación constitucional, con fines de
armonización y coherencia de las disposiciones del Estatuto Superior, impide
que se puedan ejercer las competencias del Presidente la República previstas en
los numerales 14, 15, 16 y 17 del artículo 189 de la Carta Política sin
consideración a los límites que debe establecer la ley, dentro del marco de la
misma Constitución;...."
No le asiste entonces razón
al actor, pues la facultad de suprimir o fusionar dependencias de entidades del
orden nacional es una atribución privativa del Congreso de la República, que
bien podía delegar en forma transitoria al Presidente de la República mediante
la concesión de facultades extraordinarias, como sucedió en el caso que es
objeto de la presente demanda.
2.4 La aprobación
del artículo 30 de la ley acusada no se hizo por mayoría calificada
Dice el accionante
que en la sesión plenaria del Senado no se aprobó el artículo 30 de la ley 344
de 1996 como es debido, pues como las facultades extraordinarias habían sido
negadas, se presentó un artículo sustitutivo en el mismo sentido que no obtuvo
la mayoría absoluta requerida.
De conformidad con
lo dispuesto en el inciso primero del numeral 10 del artículo 150 de la
Constitución, la aprobación de los proyectos de ley en los que se conceden
facultades extraordinarias al Presidente de la República, requieren de la mayoría
absoluta de los miembros de una y otra Cámara, es decir, la mitad más uno
de los votos de los integrantes de cada una de las corporaciones legislativas.
Veamos cuál fue el
trámite que se le imprimió en la plenaria del Senado al artículo 30 de la ley
344/96, materia de acusación. Pero antes hay que anotar que las facultades
fueron solicitadas por el Gobierno y aprobadas en primer debate en sesión
conjunta de las Comisiones Terceras Constitucionales de Senado y Cámara.
En la sesión
plenaria del Senado realizada el 10 de diciembre de 1996[6] se aplazó la discusión
del artículo 30 de la ley 344/96. El 11 de diciembre de 1996[7] se abre la discusión
para tratar el citado artículo y nuevamente se aplaza su estudio, el cual es
retomado en la misma sesión y una vez debatido "La Presidencia cierra la
discusión del artículo 30, y a solicitud del honorable senador Héctor Helí
Rojas Jiménez, la Presidencia pregunta a la plenaria si acepta la votación
nominal y ésta responde afirmativamente. La Presidencia abre la votación
nominal, e indica a la Secretaría llamar a lista. Realizada la votación
nominal, la Secretaría informa el siguiente resultado: Por el sí: 40  Por el
no: 16  Total: 56 votos. En consecuencia, no ha sido aprobado por no tener
votación reglamentaria".
En la sesión
plenaria efectuada el 12 de diciembre de 1996[8]
el Senador Victor Renán Barco López solicitó la reapertura del debate de varios
artículos, entre ellos, el 30. Esta propuesta se sometió a consideración de la
plenaria, la cual fue aprobada con 40 votos a favor y 18 en contra, para un
total de 58 votos.
El Senador Héctor
Helí Rojas, junto con otros senadores, presentó una proposición sustitutiva
pidiendo que se suprimiera el artículo 30, la cual fue negada, según el informe
de la Presidencia de esa Corporación que aparece en la página 22 de la Gaceta
del Congreso 616/96.
Al reabrirse la
discusión del artículo 30 se le concedió la palabra al senador Rodrigo Villalba
Mosquera, quien fue interpelado por el senador Salomón Náder Náder, para
presentar una proposición sustitutiva con el texto de la disposición que
aparece en la ley impugnada. La Presidencia la sometió a consideración de la
plenaria y después de declarar la suficiente ilustración, se cerró la discusión
y preguntó: "Adopta la plenaria la modificación propuesta y ésta responde
afirmativamente". La votación fue ésta: "Por la afirmativa: 56 Por
la negativa: 10 Total: 66 votos. En consecuencia, ha sido aprobada la
modificación al artículo 30."
Así las cosas, el cargo
que se formula es infundado. Sin embargo, conviene aclarar que la solicitud de
reabrir el debate de un artículo no requiere de su aprobación por mayoría
absoluta, pues se trata de una determinación distinta e independiente del
contenido de la norma que se propone analizar nuevamente. Que la disposición
que se pretende discutir otra vez, se refiera a la concesión de facultades
extraordinarias, en nada afecta la votación requerida, pues la Constitución lo
que exige es que la aprobación de la concesión de facultades extraordinarias,
como ya se ha reiterado, se haga por mayoría absoluta.
2.5 La aprobación
del proyecto de ley tanto en el Senado como en la Cámara es inconstitucional
Dice el actor que la
Plenaria del Senado terminó el trámite del proyecto de ley el 12 de diciembre
de 1996, fecha en la que se aprobó en segundo debate, y la Cámara de
Representantes inició ese mismo día el segundo debate, lo cual es
inconstitucional.
Según la
certificación expedida por el Secretario General del Senado de la República,
que aparece a folio 577 del expediente y que coincide con la publicación
contenida en la Gaceta del Congreso No. 606/96, el proyecto de ley, objeto de
acusación, se aprobó en segundo debate en esa corporación los días 10, 11 y 12
de diciembre de 1996.
En lo que respecta a
la Cámara de Representantes el proyecto se aprobó en las sesiones celebradas
los días 12, 13 y 16 de diciembre de 1996, de acuerdo con la certificación
expedida por el Secretario General de esa Corporación, que aparece a folio 95
del expediente.
A simple vista se
advierte que el mismo día en que se aprobó en segundo debate el proyecto de ley
en el Senado se inició el debate en la Cámara, lo que significa que no
transcurrió el término mínimo exigido en el artículo 160 de la Carta que en su
parte pertinente, prescribe: "....entre la aprobación del proyecto en una
de las Cámaras y la iniciación del debate en la otra, deberán transcurrir por
lo menos quince días". Sin embargo, este hecho no implica la
inconstitucionalidad del proyecto de ley, pues el artículo 183 del Reglamento
del Congreso permite la simultaneidad del segundo debate en los casos en que el
primer debate haya sido conjunto, como ocurrió en el presente asunto.
Disposición que fue examinada por esta Corte y declarada exequible en la
sentencia C-025/93[9],
cuyos fundamentos jurídicos se transcriben a continuación por ser totalmente
aplicables a lo que aquí se debate.
Dijo la Corte:
"Si bien
entre la aprobación del Proyecto Ley en una de las Cámaras y la iniciación del
debate en la otra, deberán transcurrir por lo menos quince días (CP art. 160),
la deliberación conjunta de las respectivas Comisiones permanentes de las dos
Cámaras para darle primer debate, de producirse como consecuencia del mensaje
de urgencia del Presidente de la República (CP art. 163), hace innecesario el
cumplimiento de dicho término. En efecto, el período de reflexión querido por
el Constituyente como conveniente para la maduración de la ley en formación,
carece de sentido cuando las dos comisiones agotan conjuntamente el primer
debate. En el esquema ordinario, expirado el término de los quince días, el
proyecto se somete a primer debate en una de las dos Cámaras en la que debe
concluir el íter legislativo. En el trámite de urgencia, si la iniciativa - sin
excepcionar los proyectos de ley relativos a los tributos -  se aprueba
conjuntamente por las Comisiones respectivas en primer debate, lo que sigue es
el segundo debate en cada una de las Cámaras, siempre que medie un lapso no
inferior a ocho días. Es evidente que en el trámite de urgencia, la
deliberación conjunta de las dos comisiones obvia el paso del proyecto de una
Cámara a la otra, lo cual es uno de los efectos buscados mediante este procedimiento
que busca reducir el tiempo que se emplea en el procedimiento legislativo
ordinario.
El artículo 183
de la ley 5ª de 1992 se limita a contemplar la hipótesis examinada y a
establecer en ese caso la simultaneidad del segundo debate en cada una de las
Cámaras, sin esperar que transcurra el lapso de quince días. La norma legal
armoniza correctamente el supuesto ordinario del artículo 160 con el
extraordinario del artículo 163."
Jurisprudencia
reiterada en los siguientes términos en la sentencia C-055/95.
"La Corte
reitera entonces en esta sentencia su jurisprudencia en relación con los
términos señalados por el artículo 160 superior, en los siguientes tres
aspectos: de un lado, que se trata de vicios subsanables; de otro lado, que
cuando se da la deliberación conjunta de las respectivas Comisiones permanentes
de las dos Cámaras para dar primer debate a un proyecto, como consecuencia del
mensaje de urgencia del Presidente de la República, es innecesario el
cumplimiento de los quince días que deben mediar entre la aprobación del
proyecto en una cámara y su iniciación en la otra cámara, puesto que el primer
debate es adelantado de manera conjunta por ambas Cámaras. Y, finalmente, que
incluso en estos casos debe respetarse el lapso no inferior a ocho días que
debe mediar entre el primero y segundo debate en cada cámara."[10]
No existe entonces,
el vicio de inconstitucionalidad alegado por el actor.
2.6 No se entregó
copia del proyecto de ley a los miembros de la Cámara
Según la demanda, la
discusión en la Cámara, en segundo debate, se inició sin el expediente, no se
hizo la publicación del proyecto en la Gaceta del Congreso y tampoco se les
entregó duplicado reproducido mecánicamente a los miembros de esa Corporación.
Dado que el
Reglamento del Congreso -ley 5/92- no consagra expresamente una disposición en
la que se ordene la publicación del informe de la ponencia para segundo debate,
en acatamiento a lo dispuesto en el artículo 185 del mismo ordenamiento, debe
aplicarse por analogía el precepto que regula este mismo asunto para el primer
debate. Esto es, el artículo 156 ibidem, que ordena publicar la ponencia en la
Gaceta del Congreso dentro de los tres (3) días siguientes a su presentación.
Sin embargo, también permite la reproducción mecánica para agilizar el trámite
del proyecto de ley, la cual deberá ser distribuida entre los miembros de las
Cámaras, "sin perjuicio de su posterior y oportuna reproducción en la
Gaceta del Congreso."
La publicación de
las ponencias, como se ha reiterado, tiene un propósito fundamental cual es
poner en conocimiento de los miembros del Congreso el estudio preliminar
realizado por los Senadores o Representantes que actúan como ponentes, con el
fin de que éstos puedan evaluar y analizar con la debida anticipación las
normas que serán objeto de estudio en las comisiones y en las plenarias de las
Cámaras, y de esta manera los miembros del Congreso puedan tener una mayor y
mejor ilustración sobre los asuntos que se sujetan a su aprobación y así
participar activamente en los debates correspondientes.
En el caso sometido
al juicio de esta Corte, los Representantes a la Cámara conocieron con la
debida anticipación la ponencia presentada para segundo debate, puesto que su
publicación se hizo el 6 de diciembre de 1996 en la Gaceta del Congreso No.
568, dando así cumplimiento a lo ordenado en la norma antes citada. Además, se
les entregó fotocopia a cada uno de los Representantes como se lee en la Gaceta
No. 628 pág. 23, cuya parte pertinente vale la pena transcribir:
"En el día de
ayer, con respecto a la publicación de este proyecto y para la ponencia de
segundo debate, aquí en la plenaria se les repartió a los Representantes la
duplicación, o sea, las fotocopias del mismo, máxime que también en la Gaceta
del Senado ya habían publicado el proyecto.....".
En consecuencia, no
hay motivo alguno de inconstitucionalidad pues la ponencia para segundo debate
se publicó en la Gaceta del Congreso tal y como lo ordena el artículo 156 de la
ley 5 de 1992. Y como si esto no fuera suficiente, se les entregó fotocopia de
tal documento a los miembros de la Cámara, procedimiento autorizado por el
mismo precepto.
Por estas razones no
prospera el cargo formulado.
2.7 La norma
acusada se aprobó en la Plenaria de la Cámara sin existir el quórum
reglamentario
Sostiene el
demandante que en la Cámara de Representantes el artículo 30 de la ley 344/96
no se aprobó por la mayoría absoluta, puesto que solamente obtuvo 83 votos, y
"aunque aparentemente había quórum decisorio y votaron el número de
Representantes requerido, no hay claridad en este punto, pues sólo se
registraron los votos en contra que fueron cinco (5)."
De acuerdo con la
publicación que aparece en la Gaceta del Congreso No. 630 de diciembre 27/96
pág 17, la aprobación del articulo 30 en la Plenaria de la Cámara se produjo
así: "Cerrada la discusión de la proposición presentada al artículo 30, el
señor Presidente pregunta: ¿Aprueban los honorables Representantes la
proposición presentada al artículo 30 ? El Señor secretario responde:
"Ha sido aprobada la proposición presentada al artículo 30, señor
Presidente, con excepción de los siguientes honorables Representantes, quienes
votan negativamente: Martha Isabel Luna Morales, Yaneth Suárez Caballero, Luis
Uribe Aristizabal, Jaime Casabianca Perdomo y María Paulina Espinosa de
López."
La circunstancia de
no haberse consignado en forma precisa el número de Representantes que votaron
a favor de tal determinación, no es per se causal de inconstitucionalidad,
pues ese suceso además de haber sido certificado por los funcionarios
competentes, es perfectamente determinable como se demuestra en seguida.
En el acta No. 127
que contiene el relato de lo acontecido en la sesión aludida, se lee que a ella
asistieron 103 Representantes, y que en el transcurso de la misma se hicieron
presentes otros más. Igualmente, se dejó constancia de que tanto en el
transcurso de la sesión como al finalizar ésta se hizo la correspondiente
verificación del quórum, informando el Secretario que existía el reglamentario.
De otro lado, en la
certificación expedida por el Secretario General de la Cámara de
Representantes, que obra a folio 95 del anexo 1 del expediente, se hace constar
que en la sesión plenaria de esa célula legislativa celebrada el 16 de
diciembre de 1996, el proyecto de ley de racionalización del gasto público fue
"aprobado por unanimidad de los presentes (131) Representantes a la
Cámara, es decir, que obtuvo la mayoría exigida.
Esta certificación y
lo consignado en el acta No. 127 de la sesión del 16 de diciembre de 1996, no
dejan duda de la aprobación del proyecto de ley objeto de impugnación. En
consecuencia, no hay motivo de inconstitucionalidad por este aspecto.
2.8 No se aprobó
en forma debida el acta de conciliación
Dice el demandante
que en las sesiones ordinarias que culminaron el 16 de diciembre de 1996, el
Senado no alcanzó a aprobar el texto del acta de conciliación, lo que motivó
que el Gobierno convocara al Congreso a sesiones extraordinarias, para que
continuara con el trámite de la ley parcialmente acusada. No obstante, el acta
tampoco fue aprobada en sesiones extraordinarias por el Congreso pues allí
simplemente se convocó a una sesión con ese fin para el 16 de marzo de 1997.
Entonces, considera que al no aprobarse el acta de conciliación no se produjo
el segundo debate, según lo ordena el artículo 161 de la Carta.
Cierto es que por
medio del decreto 2273/96 el Gobierno Nacional convocó a sesiones
extraordinarias al Congreso para los días 17, 18 y 19 de diciembre de 1996, con
el fin de que prosiguiera con el trámite de algunos proyectos de ley, entre
ellos, el identificado con el número "089/96 Senado y 185/96 Cámara",
"Por el cual se dictan normas tendientes a la racionalización del gasto público
y se expiden otras disposiciones". Sin embargo, tal acto no se llevó a
efecto por cuanto la aprobación del acta de conciliación se produjo el 16 de
diciembre de 1996, antes de que se iniciaran las sesiones extraordinarias, como
lo certifican los Secretarios Generales de las dos Cámaras.
El proyecto de ley,
como ya se ha reiterado, fue objeto de aprobación en segundo debate, en el
Senado de la República los días 10, 11 y 12 de diciembre de 1996 y en la Cámara
de Representantes los días 12, 13 y 16 del mismo mes y año. Ante las
discrepancias que surgieron entre los textos aprobados por una y otra Cámara,
se procedió a nombrar una Comisión Accidental encargada de conciliar las
diferencias surgidas, la cual presentó el 16 de diciembre de 1996 el informe de
mediación que aparece publicado en la Gaceta del Congreso No. 1 del 23 de enero
de 1997.
Según certificado
expedido por el Secretario General del Senado de la República (fol. 577
expediente), el acta de conciliación fue aprobada en la sesión plenaria de esa
corporación el 16 de diciembre de 1996, acta No. 36 que aparece publicada en la
Gaceta del Congreso No. 1 del 23 de enero de 1997.
Y de acuerdo con la
certificación expedida por el Secretario General de la Cámara el informe de la
Comisión Accidental se aprobó en la plenaria de esa corporación el día 16 de
diciembre de 1996, Gaceta 630 de diciembre 27/96, "por unanimidad de los
presentes, 131 Representantes" (fol. 119 anexo 1 del expediente).
Como se puede
observar, el acta de conciliación se aprobó el mismo día -16 de diciembre de
1996- en las dos Cámaras legislativas, por tanto, no podía ser tema de estudio
en las sesiones extraordinarias convocadas para los días 17, 18 y 19 de
diciembre de 1996, así se hubiera incluido en el decreto respectivo. La
inserción pudo obedecer a un error que en nada afecta la constitucionalidad del
proyecto de ley pues el acta de conciliación se aprobó en sesión plenaria de
cada Cámara, tal como lo ordena el artículo 161 del Estatuto Superior.
En consecuencia, no
prospera el cargo formulado por el demandante.
3. CARGOS CONTRA
EL DECRETO 1670 DE 1997
Los cargos que formula el
demandante contra este ordenamiento se pueden sintetizar así: - El Presidente
de la República carecía de facultades para expedir el decreto acusado pues
éstas ya se habían agotado al expedirse el primer decreto en el que se suprimen
otras entidades. - No se podía suprimir la oficina del Comisionado Nacional
para la Policía, pues ésta no ejerce funciones paralelas a las de la Procuraduría,
la Contraloría, la Defensoría del Pueblo, ni ninguna otra entidad estatal y
tampoco cumple ineficientemente sus funciones. - No existían facultades para
suprimir entidades autónomas como lo es la oficina del Comisionado. - Las
facultades no permitían la supresión de cargos ni el pago de indemnizaciones.
3.1 En ejercicio
de las facultades conferidas el Gobierno sólo podía expedir tres decretos.
Dice el actor que el
Gobierno según el artículo 30 de la ley 344 de 1996, tan  sólo tenía facultades
para expedir tres decretos, uno para suprimir, otro para fusionar y otro para
separar la Unidad de Impuestos Nacionales de la de aduanas. No comparte la
Corte el punto de vista del demandante pues siendo varias las actividades que
debía ejercer el Gobierno y en relación con distintas  entidades, bien podía
por razones de técnica legislativa dictar un decreto para cada uno de los
órganos o entidades que fuera a suprimir o fusionar, sin infringir con ello la
Constitución. Lo que no puede hacer el Gobierno una vez dictado el decreto
respectivo en relación con una determinada entidad, es volver nuevamente sobre
el mismo asunto, ya sea para modificar el decreto o derogarlo con fundamento en
las mismas atribuciones conferidas, por carecer de competencia para ello debido
a que las facultades ya han sido utilizadas.
El argumento del
impugnante es válido solamente en los casos en que sea una sola la materia o
asunto que deba tratar el legislador extraordinario, mas no cuando éstas son
varias y en relación con distintas dependencias. En el caso objeto de demanda,
por ejemplo, se expidieron veintisiete decretos suprimiendo y fusionando
entidades o dependencias del orden nacional, cuya constitucionalidad deberá ser
analizada individualmente; entonces unir todos estos decretos en uno sólo o en
tres, como lo pretende el demandante, sería desconocer las técnicas que rigen
la expedición de ldecretos y dificultar su manejo.
Si bien esta
Corporación ha sostenido que las facultades extraordinarias sólo pueden ser
ejercidas una sola vez "de modo que al expedirse el correspondiente
decreto ley se agota su cometido"[11],
también ha hecho la salvedad cuando las facultades se refieren a varias
materias, ya que en este caso "su desarrollo puede hacerse a través de
un número plural de decretos, siempre que las materias ya reguladas no sean
objeto de nueva regulación, como quiera que, conforme a lo dicho las facultades
se agotan en la misma medida y en el mismo momento de su utilización".[12] Lo que se prohibe
entonces, es el ejercicio sucesivo de las atribuciones conferidas.
Nada impedía al
Gobierno dictar un ordenamiento exclusivo para suprimir una de las dependencias
a que alude la disposición acusada, cual es la oficina del Comisionado Nacional
de la Policía Nacional, como  en efecto lo hizo en el decreto 1670 del 27 de
junio de 1997, materia de acusación.  No hay por tanto infracción
constitucional por este aspecto.
3.2 El
Comisionado Nacional para la Policía no desarrolla funciones paralelas a las de
ningún otro organismo estatal, ni cumple en forma ineficiente sus tareas.
Manifiesta el actor
que el despacho del Comisionado para la Policía Nacional no podía suprimirse
por cuanto no ejerce funciones asignadas a la Procuraduría General de la
Nación, a la Defensoría del Pueblo, a la Contraloría General de la República,
ni a ningún otro organismo del Estado. Tampoco cumple ineficientemenre las
funciones que le fueron asignadas.
Dada la crisis que
afrontaba la Policía Nacional debido, entre otros factores, a la pérdida de
confianza a la institución por parte de la ciudadanía, en razón de los
múltiples ilícitos en los que participaban sus miembros, la debilidad en la
formación ética de los oficiales, suboficiales y agentes,  la insuficiencia y
falta de dinámica en el control vertical, el mal ejemplo de niveles superiores
sobre los inferiores, la carencia de mando en los subalternos para ejercer éste
y controlar en forma directa al personal en servicio, la fractura entre la
preparación académica y la realidad del servicio, las fallas de mando y
conducción, etc., se propusieron distintas soluciones, entre ellas, la creación
de un Comisionado Nacional para la Policía, funcionario que se encargaría
básicamente de ejercer funciones de veeduría ciudadana, vigilancia del régimen
disciplinario y operacional de la institución y que serviría de puente entre la
sociedad civil y la entidad.
Este propósito quedó
consolidado en la ley 62 de 1993  en cuyo artículo 21 se crea el cargo de
Comisionado Nacional para la Policía, con el fin de ejercer "la
vigilancia del régimen disciplinario y operacional  y tramitar las quejas de la
ciudadanía, sin perjuicio de la vigilancia que les corresponde a los organismos
de control", como también las funciones de veeduría ciudadana.
Y en el artículo 24
se describen las funciones que le compete cumplir, así:
"1. Analizar
el universo de quejas que la ciudadanía formule en torno al funcionamiento de
la Policía y proponer políticas y procedimientos para darles un curso
apropiado.
2. Recibir y
tramitar las quejas de la ciudadanía y de las autoridades políticas en relación
con el servicio de la policía.
3. Ser la máxima
instancia de la vigilancia y control disciplinario internos
4. Ordenar y
supervisar las investigaciones penales contra miembros de la Policía Nacional
por hechos cometidos en actos o con ocasión del servicio, con el fin de
asegurar una pronta y cumplida justicia.
5. Vigilar la
conducta de los miembros de la institución, realizando los controles
necesarios, para que se hagan rectificaciones, se cambien comportamientos y se
mejoren conductas, todo en orden a garantizar el rendimiento, la ética,  la
disciplina y la eficacia, ejerciendo las atribuciones disciplinarias de acuerdo
con la competencia que le fija el reglamento.
6. Velar porque
las actividades operativas
se desarrollen dentro del marco de la legalidad, de conformidad con los planes
establecidos, procurando resultados eficaces en la prestación de servicios a la
comunidad, y verificando el estricto cumplimiento de la Constitución, las
leyes, los decretos, los reglamentos, resoluciones, directivas, disposiciones,
órdenes y normas para el correcto funcionamiento de las unidades de policía a
nivel nacional.
7. Presentar un
informe anual al Congreso.
8. Evaluar y
hacer diagnósticos sobre los problemas de la institución y adoptar medidas
urgentes y eficaces para su solución.
9. Las demás
funciones inherentes al cargo y por los procedimientos que determine el
Gobierno."
En el decreto 2203
de 1993, se le asigna a la Dirección General de la Policía Nacional la función
de coordinar con el Comisionado Nacional para la Policía todo lo relacionado
con la vigilancia y control de las actuaciones  del personal de la institución,
así como la aplicación de las medidas correctivas por la violación de las
normas constitucionales, legales y reglamentarias.
Y en el decreto 2584
de 1993 que modifica el reglamento de disciplina de la Policía, se señalan en
el artículo 90, las funciones del Comisionado en materia disciplinaria, a
saber:
"1.
Vigilar la conducta de los miembros de la institución realizando los controles
necesarios y ejerciendo las atribuciones disciplinarias previstas en el
presente reglamento.
2. Analizar el universo de quejas que la ciudadanía
formule en torno al funcionamiento de la policía y proponer políticas y
procedimientos para darle un curso apropiado. En cumplimiento de esta función
el Comisionado Nacional podrá requerir a los miembros de la Policía con
atribuciones disciplinarias, toda la información sobre la materia y éstos
tendrán la obligación
de suministrarla en el menor tiempo posible, salvo aquella que por expreso
mandato de la ley tenga el carácter de reservada, en cuyo caso ésta sólo podrá
ser levantada con autorización del Ministro de Defensa.
3. Recibir y tramitar ante la autoridad policial
competente las quejas de la ciudadanía y de las autoridades políticas con
relación al servicio de policía, ejerciendo el control sobre los resultados de
la gestión realizada.
4. Ser la máxima instancia de la vigilancia y control
disciplinario internos, velando porque las faltas atribuidas a los miembros de
la Policía Nacional sean investigadas dentro de los términos legales previstos
y se apliquen oportunamente los correctivos establecidos en este reglamento.
5. Vigilar el cumplimiento de las formalidades
establecidas en los reglamentos de policía respecto de los diferentes
procedimientos que rigen la actividad policial, verificando que la conducta de
los miembros de la institución se ajuste a los mismos.
6. Verificar que las actividades operativas se cumplan
dentro del marco de la legalidad, de conformidad con los planes establecidos,
procurando resultados eficaces en la prestación de servicios a la comunidad y
verificando el estricto cumplimiento de la Constitución, las leyes, los
decretos, reglamentos, resoluciones, directivas, disposiciones, órdenes y
normas para el correcto funcionamiento de las unidades de Policía a nivel
nacional.
7. Las demás funciones inherentes al cargo que le
adscriban la ley y los reglamentos sobre la materia."
En el decreto 1588
de 1994 se señala la estructura y se describen las funciones de cada una de las
unidades que conforman la oficina del Comisionado para la Policía Nacional, a
saber: Unidad de quejas y denuncias, Unidad de control interno, secretaría
general, dirección nacional de control y vigilancia, y dirección nacional de
evaluación y prevención, las cuales no vale la pena transcribir por ser en su
gran mayoría reiterativas de las antes citadas.
Finalmente, la ley
180 de 1995 establece en los artículos 3o. y 4o. que la Inspección General de
la Policía deberá atender las solicitudes que le haga el Comisionado y será el
órgano de comunicación entre éste y la Policía Nacional.
Ahora bien: en el
caso objeto de demanda advierte la Corte que al tenor de lo dispuesto en el
artículo 30 de la ley 344 de 1996, el Presidente de la República estaba
autorizado para suprimir dependencias, órganos y entidades de la rama ejecutiva
del orden nacional que encajaran dentro de una o varias de las condiciones allí
señaladas, esto es, que el ente que se fuera a suprimir desarrollara las mismas
funciones o tratara las mismas materias que correspondan a otra dependencia del
Estado, o cumpliera en forma ineficiente sus funciones, todo ello con el fin de
racionalizar y reducir el gasto público.
En las actas de las
sesiones celebradas por el Comité para la Reforma de la Administración Pública
Nacional, órgano asesor del Gobierno para el ejercicio de las facultades que le
fueron concedidas en el artículo 30 de la ley 344 de 1996, se lee en el acta
No. 7 del 12 de junio de 1997 (folio 902 exp), que en reunión efectuada con
miembros de la Comisión de Racionalización del Gasto se analizó la propuesta de
suprimir la oficina del Comisionado de la Policía Nacional, después de
considerar que la situación crítica por la que atravesaba la Policía Nacional
había sido modificada, "por intervención de la propia Policía y no del
Comisionado, con acciones de moralización, transparencia y transformación
cultural".
Las razones que se
expusieron para  adoptar tal determinación fueron éstas: "El
Comisionado cumple funciones paralelas a las de la Procuraduría General de la
Nación y otros organismos de control pero sin implicaciones disciplinarias, lo
que lo hace inoperante; además la Inspección General de la Policía instituida mediante
la ley 180 de 1995, cuenta con dependencias que ejercen controles efectivos en
las áreas operacional, disciplinaria y administrativa. A través de la Dirección
General de Participación Comunitaria se han puesto en marcha programas
efectivos de acercamiento a la comunidad y mediante el Plan de Transformación
Cultural y Mejoramiento Interno, la Institución Policial adelanta programas que
inciden en las formas de pensar, sentir y actuar de sus integrantes. Lo
anterior respalda la propuesta presentada por la Policía Nacional. La
participación de la sociedad civil en la vigilancia del ejercicio de las
funciones de la Policía Nacional, se ejercerá a través del Veedor, empleo que
para tal efecto se creará mediante las facultades ordinarias del Gobierno."
De otra parte, en el
acta No. 10 del citado Comité, se lee que en la reunión celebrada con la
asistencia de los Senadores designados por la Comisión Segunda  para asesorar
al Gobierno en el uso de las facultades conferidas, se estudiaron varias
propuestas, dentro de ellas la supresión del Comisionado  de la Policía. Son
estos los apartes que se refieren a este tema.
"El
Congreso, en numerosos debates sobre este asunto, ha considerado siempre
importante mantener la figura del Comisionado, por constituir un puente entre
la ciudadanía y la Policía Nacional, como Veedor público al interior de esa
institución.
Consideraron que
no es suficiente que la Policía cuente con un Inspector General, ni su
existencia indica que exista duplicidad de funciones. La razón de la existencia
del Comisionado radica en que se requiere una instancia que represente a la
sociedad civil. Si no ha cumplido de manera eficiente con sus funciones se debe
a otros problemas, entre ellos la inadecuada selección del funcionario responsable.
Manifestaron que
su supresión no sólo constituye un grave error histórico, sino que también
incide desfavorablemente sobre el proceso de reorganización de la Policía
Nacional que se viene impulsando en los últimos años y puede tener, inclusive,
repercusiones internacionales muy desfavorables para Colombia en lo que se
relaciona con la evaluación de los derechos humanos en el país."  (folio 929 expediente)
El ejercicio de las
facultades extraordinarias por parte del Presidente de la República está
limitada a los estrictos y precisos términos señalados en la ley de
habilitación legislativa, en este caso al artículo 30 de la ley 344 de 1996
que, como ya se anotó, lo autorizaban para suprimir dependencias, órganos o
entidades de la rama ejecutiva del orden nacional que desarrollaran las mismas
funciones, o trataran las mismas materias asignadas a otras entidades o
cumplieran en forma ineficiente sus tareas. De acuerdo con los estudios
realizados  y las propuestas presentadas se llegó a la conclusión que la Oficina
del Comisionado Nacional de la Policía ejercía funciones paralelas a las de la
Procuraduría General de la Nación y otros órganos de control que no se
señalaron expresamente.
Al efectuar un
análisis de las funciones que compete cumplir al Comisionado de la Policía se
observa que a pesar de desempeñar éste labores de vigilancia y control
disciplinario, las cuales también compete ejercer a la Procuraduría General de
la Nación, ello no significa que exista duplicidad de funciones entre esos dos
organismos, pues como es sabido el control disciplinario es de dos clases, uno
de carácter externo a cargo de la Procuraduría General de la Nación y otro de
carácter interno que corresponde a la misma entidad a la que presta sus
servicios el empleado. Estos controles no son incompatibles ni se excluyen
entre sí. Sin embargo, no puede olvidarse que la competencia de la Procuraduría
es prevalente o preferente, es decir, que priva sobre las demás, lo que le
permite desplazar en cualquier momento al funcionario del orden interno que
esté adelantando la investigación para asumir ella el trámite del proceso
disciplinario respectivo.
Al respecto resulta
ilustrativa la sentencia C-229/95[13]
cuyos apartes pertinentes se transcriben en seguida:
"El  control
disciplinario tiene dos grandes ámbitos de aplicación. Por un lado encontramos
una potestad sancionadora de la administración de carácter interno, por medio
de la cual el nominador o el superior jerárquico investiga la conducta
administrativa de su subordinado y, en caso de que sea procedente, adopta y
hace efectiva la sanción disciplinaria correspondiente. Esta potestad interna,
que deriva de la organización jerarquizada de la administración, se  traduce,
según lo señalado por esta Corporación en anterior decisión, en 'una sanción
correctiva y disciplinaria para reprimir las acciones u omisiones antijurídicas
y se constituye en un complemento de la potestad de mando, pues contribuye
asegurar el cumplimiento de las decisiones administrativas' (.....)
Al lado de esa
potestad disciplinaria interna de la administración, la Constitución consagra
un control disciplinario externo, conocido tradicionalmente como la potestad de supervigilancia
disciplinaria y que está atribuido a la Procuraduría General de la Nación. En
efecto, el articulo 118 de la Carta señala que al Ministerio Público, del cual
forma parte la Procuraduría, corresponde "la vigilancia de la conducta
oficial de quienes desempeñan funciones públicas." Y el artículo 277
ordinal 6º de la Carta precisa los alcances de esa potestad disciplinaria
externa, cuando señala que es función del Procurador General, por sí o por
medio de sus delegados y agentes, "ejercer vigilancia superior de la
conducta oficial de quienes desempeñen funciones públicas, inclusive las de
elección  popular; ejercer preferentemente el poder disciplinario; adelantar
las investigaciones correspondientes e imponer las respectivas sanciones
conforme a la ley.
Esta potestad
externa del Procurador es entonces, como lo señala la norma constitucional,
prevalente, por lo cual el Ministerio Público puede desplazar dentro de un
proceso disciplinario que se adelanta contra determinado funcionario al
nominador o jefe superior del mismo. "
Así las cosas, aunque
algunas de las labores asignadas al Comisionado de la Policía Nacional se
relacionan con la vigilancia y control disciplinario, que también ejerce la
Procuraduría General de la Nación por mandato constitucional, estas funciones
no se excluyen entre sí y, por tanto, no puede afirmarse que entre esos dos
organismos existe duplicidad de funciones.
Tampoco encuentra la
Corte que la oficina del Comisionado ejerza funciones paralelas a las que
compete a otros organismos de control, como sería la Contraloría General de la
República por cuanto a aquélla no se le han atribuido funciones técnicas
relacionadas con la vigilancia de la gestión fiscal del Estado, que
constitucionalmente competen a esta última.
Que en la Policía
Nacional se hayan modificado algunos comportamientos de su personal y exista
una oficina de participación comunitaria, no es razón suficiente para tomar la
determinación de suprimir el Comisionado Nacional, porque de acuerdo con las
facultades, se insiste, sólo podían suprimirse las dependencias que cumplieran
las mismas funciones, trataran las mismas materias o cumplieran
ineficientemente sus labores.
En cuanto a la
ineficiencia de las funciones por parte del Comisionado es un asunto que no
aparece dentro de los antecedentes, lo que significa que este motivo no fue
factor determinante para la supresión contemplada en el decreto demandado, pues
si así fuese es deber del Gobierno justificar tal circunstancia, dejando
constancia expresa de los estudios o conceptos en los que se demuestre ese
hecho  y, en este caso, no existen.  Además, considera la Corte que asuntos de
esa índole deben aparecer consignados en la motivación de los decretos
respectivos, de manera que se puedan conocer las razones que tuvo el Gobierno
para tomar la decisión respectiva.
En este orden de
ideas, la Corte considera que le asiste razón al demandante en este punto  y,
en consecuencia, procederá a declarar inexequible el decreto acusado por
exceder el límite material señalado en la ley de facultades (art. 30 ley 344/96),
pues las funciones que en materia disciplinaria cumple la oficina del
Comisionado Nacional de Policía pueden coexistir con las asignadas a la
Procuraduría General de la Nación y, por tanto, no es posible sostener que
entre esas dos entidades existe duplicidad de funciones.
Además, es evidente
que la Oficina del Comisionado Nacional no sólo cumple funciones de carácter
disciplinario sino también labores preventivas al sugerir políticas y programas
destinados al manejo transparente, eficiente y oportuno de las tareas que
corresponde cumplir a la Policía y a cada uno de sus miembros, sirve de órgano
de comunicación entre la sociedad civil y la institución, colabora eficazmente
con la ciudadanía en el trámite de las quejas y reclamos propugnando la solución
oportuna, propone políticas destinadas a fortalecer la policía, prevenir la
comisión de faltas, modificar el comportamiento de sus miembros en las
relaciones con la ciudadanía, etc.
Dado que el decreto
acusado será declarado inexequible por infringir el artículo 150-10 de la
Constitución, la Corte no se pronunciará sobre los demás cargos formulados
contra él, pues de todas maneras dicha normatividad será retirada del
ordenamiento positivo.
En razón de lo
anotado, la Corte Constitucional administrando justicia en nombre del Pueblo y
por mandato de la Constitución,
R E S U E L V E :
Primero: Declarar EXEQUIBLE
la ley 344 de 1996 y el artículo 30 de la misma, únicamente en relación con los
cargos analizados en esta sentencia.
Segundo: Estarse a
lo resuelto en la sentencia C-428/97 sobre la precisión de las facultades
extraordinarias.
TERCERO: Declarar INEXEQUIBLE el decreto
1670 del 27 de junio de 1997, "Por el cual se suprime la Oficina del
Comisionado Nacional de la Policía Nacional del Ministerio de Defensa
Nacional".  La presente decisión rige a partir del día siguiente al de la
notificación.
Cópiese,
notifíquese, comuníquese, publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte
Constitucional y archívese el expediente.
VLADIMIRO
NARANJO MESA
Presidente
JORGE
ARANGO MEJIA
Magistrado
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
.
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
.
JOSE
GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
HERNANDO
HERRERA VERGARA
Magistrado
ALEJANDRO
MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO
MORON DIAZ
Magistrado
MARTHA
VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria
General
LA SUSCRITA SECRETARIA GENERAL DE LA CORTE
CONSTITUCIONAL
HACE CONSTAR QUE:
El H. Magistrado
doctor Fabio Morón Díaz, no asistió a la sesión de Sala Plena el día 15 de
abril de 1998, por encontrarse de permiso debidamente autorizado.
MARTHA
VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria
General
[1] Sent. C-119/96 M.P. Antonio Barrera Carbonell
[2] Gaceta del Congreso No. 381 Sep. 13/96 pág. 10
[3] M.P. José Gregorio Hernández Galindo
[4] Sent. C-89A/94 M.P. Vladimiro Naranjo Mesa
[5] M.P. Fabio Morón Díaz
[6] Gaceta del Congreso No. 601 de diciembre 16/96
[7] Gaceta del Congreso No. 615 de diciembre 20/96
[8] Gaceta del Congreso No. 616 de diciembre 20/96
[9] M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz
[10]  M.P. José Gregorio Hernández Galindo
[11] Sent. C-510/92 M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz
[12] ibidem
[13] M.P. Alejandro Martínez Caballero