SU353-13
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia SU353/13
ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Requisitos generales y especiales de
procedibilidad
ACCION DE TUTELA CONTRA SENTENCIA DE TRIBUNAL CONTENCIOSO
ADMINISTRATIVO-Caso en que
se declaró administrativamente responsable al Banco de la
República
CAMBIO DE INTERPRETACION DE LA
SALA PLENA EN RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL POR DAÑO ANTIJURIDICO IMPUTABLE AL
BANCO DE LA REPUBLICA-Interpretación difiere de la sentencia T-340/11 que resuelve mismo
problema jurídico pero en sentido adverso para el Banco
RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO POR
DAÑO ANTIJURIDICO-Solo responde por los daños antijurídicos que le
sean imputables
DEBIDO PROCESO Y AUTONOMIA DEL BANCO DE LA
REPUBLICA-No se puede imponer la obligación de reparar daño antijurídico que no le
es imputable
Para
condenar por ejemplo al Banco de la
República por un daño antijurídico, no basta con que lo haya causado, ni con
que el daño le sea imputable al Estado. Es preciso que además el daño
antijurídico le sea imputable puntualmente al Banco de la
República, entidad organizada “como persona jurídica de derecho público, con
autonomía administrativa, patrimonial y técnica, sujeto a un régimen legal
propio” (art. 371, C.P.). Así lo exige el artículo 29 de la
Carta, que expresamente establece el derecho de toda persona (también de las
personas jurídicas de derecho público) a no ser juzgada sino conforme a leyes
preexistentes al hecho “que se le imputa”. De esa manera se garantiza no sólo
el derecho del Banco al debido proceso, sino también el principio
constitucional de autonomía de la
Banca Central (art. 371, C.P.). En efecto, al Banco Emisor no podría
imponérsele la obligación de reparar un daño antijurídico que no le fuera
imputable sin afectar su autonomía administrativa, patrimonial y técnica, en
cuanto supondría conminarlo injustificadamente a desembolsar recursos que
requiere para ejercer las funciones Constitucionales y legales de acuerdo con
sus propias normas (art. 371, C.P.). En ese sentido, en el proceso resuelto por
el Tribunal Administrativo de Cundinamarca no bastaba sólo con mostrar que el
daño antijurídico fue causado por la
Resolución No. 18 de 1995 “Por la cual se dictan medidas en relación con las
corporaciones de ahorro y vivienda”, ya que la
Constitución exige además de causalidad, imputabilidad. Por tanto en este caso
adicionalmente era imprescindible justificar por qué el daño antijurídico le
era imputable específicamente al Banco Central.
DEBIDO PROCESO DEL BANCO DE LA
REPUBLICA-No se puede imputar daño antijurídico por expedir un acto posteriormente
anulado, si se expidió en cumplimiento de norma legal que la
Corte Constitucional interpretó como obligatoria
Para resolver si el Banco de la
República incurrió en una falla en la prestación del servicio por
incumplimiento de un deber legal a su cargo al expedir la
Resolución No. 18 de 1995, era necesario pero insuficiente tener en
consideración la anulación judicial de la misma por parte del Consejo de
Estado. También era imperativo tomar en cuenta, y asignarles el valor apropiado
como normas relevantes para el caso, el artículo 16 literal f) de la
Ley 31 de 1992, y la sentencia C-383 de 1999. En conjunto, la
Ley y la sentencia de la Corte, indicaban que para la época en la cual se
expidió la Resolución Externa No. 18 de 1995, el Banco de la
República tenía no sólo la posibilidad sino la obligación legal vinculante de
fijar la metodología de cálculo de la UPAC con base en la
DTF, y no con fundamento en el IPC.
CORTE CONSTITUCIONAL-Como
garante de la supremacía e integridad de la constitución, le corresponde
intervenir en decisiones judiciales de procesos por reparación promovidos
contra el Estado
La Corte Constitucional no es la
autoridad en principio encargada de determinar cómo debe definirse si un daño
puede imputársele a una persona jurídica de derecho público. Esa función está
radicada en la justicia contencioso-administrativa sobre todo en casos como
este, cuando el pronunciamiento lo provocan las acciones de reparación directa
(artículos 132-6, 133 y 134B-6, C.C.A). Lo que ocurre es que la
Corte Constitucional tiene la obligación de guardar “la integridad y
supremacía de la Constitución”, y como consecuencia de ese deber le corresponde
intervenir  y controlar las decisiones judiciales en procesos de reparación
promovidos contra el Estado, cuando juzgue razonablemente que infringen la
Carta, por ejemplo por condenar a alguna de sus entidades sin que estén dadas
las condiciones establecidas por los artículos 29 y 90 de la
Constitución Política.
DEBIDO PROCESO Y AUTONOMIA DEL BANCO DE LA
REPUBLICA-Tribunal incurrió en defecto por desconocimiento de
sentencia C-383/99 que hizo tránsito a cosa juzgada con efectos ex nunc al
imputarle responsabilidad por daño antijurídico
La Corte concluye que la
Sección Tercera, Subsección A, del Tribunal Administrativo de Cundinamarca
incurrió en un defecto por desconocimiento de un pronunciamiento de la
Sala Plena de la Corte Constitucional que hizo tránsito a cosa juzgada, al
haberle imputado al Banco de la República el daño antijurídico que a su juicio
sufrió el señor a causa de la
Resolución Externa No. 18 de 1995. Por consiguiente, tutelará el derecho
fundamental al debido proceso del Banco de la
República.
Referencia:
expediente T-3331206
Acción de tutela instaurada por
el Banco de la República contra la
Sección Tercera, Subsección A, del Tribunal Administrativo de Cundinamarca.
Magistrada
Ponente:
MARÍA VICTORIA
CALLE CORREA
Bogotá, D.C., diecinueve (19) de junio de
dos mil trece (2013)
La
Sala Plena de la
Corte Constitucional, en ejercicio de sus competencias constitucionales y
legales, ha proferido la siguiente
SENTENCIA[1]
En el proceso de revisión de los fallos
proferidos por la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso Administrativo
del Consejo de Estado el cinco (5) de septiembre de dos mil once (2011), en
primera instancia, y por la Sección Primera de la
Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, el veinticuatro
(24) de noviembre de dos mil once (2011), en segunda instancia, dentro de la
acción de tutela promovida por el Banco de la
República en contra de la Sección Tercera, Subsección A, del Tribunal
Administrativo de Cundinamarca.
I. ANTECEDENTES
1. El 4 de abril de 2011, el Banco de la
República instauró acción de tutela contra la
Sección Tercera, Subsección A, del Tribunal Administrativo de Cundinamarca por
considerar que le violó sus derechos al debido proceso y a la igualdad al
condenarlo en sentencia del 5 de agosto de 2010
a reparar el daño que sostuvo había sufrido el señor Reynaldo Galindo
Hernández a causa de la Resolución Externa No. 18 de 1995, expedida por el
Banco Emisor, y por la cual fijó el valor monetario de la unidad de poder
adquisitivo (UPAC). En concreto, el Banco de la
República aduce que el Tribunal demandado incurrió en varios defectos, ya que
desde su punto de vista (i) emitió un juicio “arbitrario” sobre la
presunta falla en el servicio; (ii) no justificó
la existencia de un daño; (iii) tampoco mostró que hubiera un nexo
causal entre la Resolución No. 18 de 1995 y el daño; (iv) y por último cometió “graves
errores en materia probatoria”. La tutela la fundamenta en los siguientes:
Hechos
2. El señor
Reynaldo Galindo Hernández tomó un crédito hipotecario con Granahorrar en marzo de mil novecientos noventa y cuatro (1994), expresado en Unidades de Poder Adquisitivo Constante (UPAC).[2] Luego de eso,
y mientras estaba vigente la obligación hipotecaria, el Banco de la
República expidió la Resolución Externa No. 18 de 1995 por medio de la cual
estableció el valor en moneda legal del UPAC en un monto equivalente al “setenta y cuatro por ciento (74%) del promedio móvil de la tasa DTF
efectiva de que tratan las Resoluciones 42 de 1988 de la
Junta Monetaria y Externa No.17 de 1993 de la
Junta Directiva de las cuatro (4) semanas anteriores a la fecha de cálculo”.[3] Pero esta Resolución fue anulada por el Consejo de Estado mediante
fallo del veintiuno (21) de mayo de mil novecientos noventa y nueve (1999),
tras considerar que  infringió “en forma
directa los artículos 16, literal f) de la Ley 31 de 1992 y 134 del Decreto 663
de 1993, e indirectamente, los artículos 372 y 373 de la Carta, por no tener en
cuenta las disposiciones de rango legal a los que debía sujetarse para el
cálculo de las UPAC”.[4]
Las razones en las cuales se apoyó el Consejo de Estado para declarar la
nulidad de la Resolución, tenían que ver con que en ella se fijaba el valor en
moneda legal del UPAC sin tener en cuenta el IPC y dándole gran importancia a
la DTF, a pesar de que en su interpretación los
artículos 16, literal f) de la Ley 31 de 1992[5] y 134 del Decreto 663 de 1993[6] demandaban precisamente algo distinto.
En ese contexto dijo:
“el literal f) del artículo 16 de la Ley 31 de 1992, al otorgar a la
Junta Directiva del Banco de la República la facultad de fijar la metodología
de cálculo de la UPAC, lo hace bajo la prevención de que se procure que
"ésta (la UPAC) también refleje los movimientos de la tasa de
interés en la economía". || Esto significa, como es obvio, que las tasas
de interés son apenas un elemento de menor relevancia, prácticamente ni
siquiera obligatorio, pues la ley no lo impone, sino que recomienda que se
'procure' su inclusión en proceso de cálculo de la UPAC. Por lo mismo, resulta
claro que el componente principal y prácticamente único de dicho cálculo, no
podía ser otro que el señalado por el antes citado artículo 134 del Decreto 663
de 1993, esto es, el IPC, ya que el artículo en cita dice que con el objeto de
preservar el valor constante de los ahorros y los préstamos, ambos se deben
reajustar periódicamente, "de acuerdo con las fluctuaciones del poder
adquisitivo de la moneda en el mercado interno".
El IPC o índice de precios al consumidor, como indicador económico, es
un indicador de corrección monetaria calculada periódicamente por el DANE y
comprende diversidad de precios, principalmente los de la llamada ‘canasta
familiar’. || Las UPAC, como fórmula indexada, se halla naturalmente ligada al
IPC y sólo en mínima proporción a otros indicadores económicos, por lo cual si
se toman exclusivamente los DTF como factor de cálculo, en la forma como lo
dispuso la Junta Directiva del Banco en el caso, necesariamente se desvirtúan
la índole y objetivos económicos de los UPAC.
En este orden de ideas, es claro que para el cálculo de la UPAC el
artículo 134 del Decreto 663 de 1993 establece que debe tenerse en cuenta el
índice de precios al consumidor IPC y no únicamente un precio, como lo sería el
del dinero a que alude la DTF, con independencia de los elementos que la
conforman, pues se enfatiza, las tasas de interés constituyen un factor, sin
carácter obligatorio, dentro del cálculo de las UPAC, por lo que el acto
administrativo demando, al tomar únicamente dicho factor para el cálculo en
cuestión, vulneró la norma superior contenida en el citado artículo 134 del
Decreto 663 de 1993. || De conformidad con lo anterior la Sala concluye, en
consonancia con las apreciaciones de los actores y de la Procuraduría Delegada,
que la Junta Directiva del Banco de la República, al expedir la resolución
impugnada quebrantó en forma directa los artículos 16, literal f) de la Ley 31
de 1992 y 134 del Decreto 663 de 1993, e indirectamente, los artículos 372 y
373 de la Carta, por no tener en cuenta las disposiciones de rango legal a los
que debía sujetarse para el cálculo de las UPAC, como se precisó anteriormente,
razones suficientes para acceder a la nulidad solicitada”.
3. Así las
cosas, y por considerar que esta Resolución anulada lo obligó a pagar más de lo
debido en la cancelación de su crédito hipotecario, el señor Reynaldo Galindo
Hernández presentó acción de reparación directa contra el Banco de la
República. En su demanda, el señor Galindo Hernández alegó que la autoridad
monetaria le causó un daño patrimonial antijurídico con la Resolución Externa No. 18 de 1995,[7] por cuanto este acto fue el que determinó que su crédito se
calculara sin tener en cuenta el Índice de Precios al Consumidor (IPC). De la acción conoció en primera instancia el Juzgado Treinta y
Cuatro Administrativo del Circuito de Bogotá, autoridad que mediante sentencia
del veintiséis (26) de mayo de dos mil nueve (2009) decidió negarla.[8]
Apelado el fallo, lo revocó la Subsección A de la Sección Tercera del Tribunal
Administrativo de Cundinamarca por sentencia expedida el cinco (5) de agosto de
dos mil diez (2010). En su lugar, declaró responsable al Banco de la República “por los perjuicios materiales causados a Reynaldo Galindo
Hernández, como consecuencia de la expedición de la Resolución Externa No. 18
de 1995, declarada nula por el Consejo de Estado el 21 de mayo de 1999”, y lo condenó a pagar a favor del demandante una indemnización
por la suma de once millones sesenta y seis mil
ciento veintitrés pesos con cuarenta y tres centavos ($11’066.123,43).[9] A continuación se expondrán los
fundamentos jurídicos del fallo.
4. Para concluir que el Banco de la República era responsable, el
Tribunal hoy demandado se pronunció sobre varios puntos de derecho. Primero
mostró por qué a su juicio ambas partes (el señor Galindo y el Banco de la
República) estaban legitimadas en la causa. Segundo, expuso la razón por la
cual no prosperaba la excepción por supuesta falta de jurisdicción. Tercero, se
refirió a la excepción por inepta demanda y a la alegación de caducidad de la
acción, y argumentó por qué no prosperaban. Cuarto, aludió a la objeción que
presentó el Banco contra el dictamen pericial. Después entró a hacer el
análisis de fondo, y en este punto después de citar las normas legales y
jurisprudenciales en su criterio aplicables al caso, pasó a definir si
concurrían los elementos de responsabilidad del Estado. Por su relevancia en la
controversia, la Sala procederá a detallar su razonamiento en este punto en
particular:
4.1. “De
la falla en el servicio”. En el acápite que así tituló, el Tribunal sostuvo
que la falla en el servicio es un “título jurídico de imputación general”,
que se ha entendido “pacíficamente como el incumplimiento de un deber
jurídico a cargo del Estado”. Después de suministrar esa definición,
concluyó que en el caso el Banco de la República había incurrido en una falla
en el servicio al expedir la Resolución Externa No. 18 de 1995, lo cual desde
su perspectiva se “evidencia, en el presente caso, con la declaratoria de
nulidad de la mencionada Resolución mediante providencia del 21 de mayo de 1999
del H. Consejo de Estado”. Y luego de citar un aparte de la sentencia de
nulidad de la Resolución, le pareció importante destacar una frase del Consejo
de Estado en la cual se decía que el Banco de la República en su regulación no
había tenido “las disposiciones de rango legal a las que debía sujetarse,
para el cálculo de las UPAC”. Entonces concluyó:
“[…] Por lo
anterior, cuando el Banco de la República ejerce las facultades otorgadas por
la ley, sin tener en cuenta ‘las disposiciones de rango legal a las que debía
sujetarse, para el cálculo de las UPAC’, tergiversa el principio de la
legalidad de los actos administrativos y desatiende el servicio público, aparte
de cumplir los fines del interés general a que está obligado en materia tan
sensible como el crédito para adquisición de vivienda para personas naturales
que ofrecen las entidades financieras. Lo anterior evidencia una falla en la
prestación del servicio encomendado al Emisor. || Por tanto, ante la presencia
de la falla en el servicio imputable al Banco de la República la Sala entrará a
estudiar los demás elementos que configurarán la responsabilidad”.[10]
4.2. “El
daño antijurídico”. Uno de los apartados de la providencia del Tribunal
lleva ese título, y en él la autoridad judicial demanda define el daño
antijurídico como “el detrimento o menoscabo causado a una persona,
ocasionando una destrucción o desventaja de sus beneficios patrimoniales o
extra patrimoniales sin que sea de aquellos que el particular esté en la
obligación de soportar, además de ostentar las características de concreto,
cierto y determinable”. Tras formular esa estipulación, el Tribunal
accionado concluye que en el caso bajo estudio efectivamente hubo un daño
demostrado, pues el señor Galindo Hernández –según su opinión-:
“[…] pagó un
crédito en UPAC calculado con base en la variación porcentual del promedio
móvil de las tasas de interés de la economía, concretamente de la DTF, en
virtud de lo dispuesto por la Resolución 18 de 1995 de la Junta Directiva del
Banco de la República, pese a que conforme a la normatividad constitucional y
legal el crédito debió ser calculado con fundamento en el IPC. Tal
circunstancia aparejó un detrimento patrimonial del demandante toda vez que el
cálculo del monto y cuotas de amortización del crédito calculado con base en la
DTF excede el monto que debía pagar si el cálculo del mismo se hubiera
realizado tomando como base el IPC”.[11]
4.3. “El
nexo causal y el hecho dañoso”. En un fragmento que lleva ese encabezado,
el Tribunal explica por qué en su criterio “la conducta que desplegó la
entidad [demandada] fue la causa eficiente del daño sufrido por la
demandante”. En este punto dice que a su modo de ver sí hubo un nexo causal
entre la Resolución No. 18 de 1995 y el daño irrogado al entonces actor de
reparación. Esta conclusión la expone así:
“[…] En
criterio de la Sala, es claro que el detrimento patrimonial del actor que se
tradujo en el mayor valor que debió pagar por su obligación hipotecaria tiene
como causa eficiente la aplicación por parte de la Corporación Financiera con
la que el demandante adquirió su crédito, de la resolución No. 18 de 1995
proferida por la Junta Directiva del Banco de la República, a la postre
declarada nula por el Consejo de Estado. || En este orden de ideas, el
detrimento patrimonial sufrido por el actor resulta imputable al Banco de la
República, como quiera que fue la entidad que expidió el acto administrativo
declarado nulo por el Consejo de Estado por violación de la norma superior que,
al causar perjuicios a los administrados, obliga al Estado a resarcirlos”.
5. Bajo este contexto la Sección Tercera,
Subsección A, del Tribunal Administrativo de Cundinamarca juzgó demostrada la responsabilidad del Banco de la República, y
tras determinar los perjuicio a los que tenía derecho el señor Reynaldo Galindo
Hernández, libró la condena. Frente a lo decidido no procedía recurso alguno,
pero el Banco de la República solicitó una aclaración y corrección del fallo en
lo atinente a la metodología para liquidar el UPAC con base en el IPC. Tal
solicitud fue resuelta el cuatro (4) de noviembre de dos mil diez (2010), el
Tribunal consideró que no había lugar a aclarar o corregir la providencia toda
vez que en su concepto no contenía conceptos oscuros o poco claros.[12]
Solicitud de tutela
6. El Banco de la República se mostró
inconforme con las decisiones del Tribunal, y por medio de apoderado interpuso
acción en su contra. A juicio del Banco de la República, la autoridad judicial
demandada le vulneró sus derechos al debido proceso y a la igualdad al
condenarlo a reparar al señor Reynaldo Galindo Hérnandez, y luego al resolver
negativamente la solicitud de aclaración y corrección del fallo condenatorio.
En síntesis, el Banco Emisor señaló que dicho fallo incurrió en varios defectos, toda vez que desde su punto de vista (i) hizo un juicio “arbitrario”
sobre la presunta falla del servicio; (ii) dejó de
justificar razonablemente la existencia de un daño; (iii) tampoco
mostró que hubiera un nexo causal entre la Resolución No. 18 de 1995 y el daño;
(iv) y por último cometió “graves errores en materia probatoria”. Los
detalles de cada uno de sus argumentos, se resumirán a continuación.
6.1. “Arbitrariedad en el juicio sobre
la presunta falla en el servicio”. De acuerdo con el apoderado de la
tutelante, el juicio del Tribunal demandado sobre la supuesta falla del
servicio fue arbitrario. Ese cargo lo sustenta con los siguientes argumentos.
a) Primero dice que la acción de
reparación se edificó sobre la base de que el demandante pagó más de lo debido
en las cuotas de amortización del crédito de vivienda tomado con Granahorrar, y
que el problema del pago en una relación contractual no puede derivar en una
condena a un tercero ajeno al vínculo creado por el contrato. En ese sentido
dice que resulta “absurdo y corresponde a una exigencia totalmente privada
de sustento jurídico que sea una entidad del Estado” la que deba con cargo
a fondos públicos asegurar que el deudor de una obligación contractual no pague
más de lo que debe.
b) Segundo, el Banco sostiene que una
controversia por exceso de pago a una persona jurídica de derecho privado
(Banco Granahorrar) no podía ser decidida por la justicia
contencioso-administrativa.
c) Tercero, aduce que no es cierta una
premisa de la cual parte el Tribunal en su sentencia, y es que hubo falla en el
servicio por cuanto el Banco de la República desconoció los deberes que le
imponían los preceptos legales vinculantes. En este punto, el tutelante dice no
negar que la anulación de un acto revela el incumplimiento de un deber. Pero sí
reivindica que en el caso de la Resolución No. 18 de 1995 la Ley 31 de 1992 era
específicamente la que le ordenaba al Banco Emisor fijar la metodología para
determinar los valores en moneda legal de la UPAC “procurando que ésta
también refleje los movimientos de la tasa de interés en la economía” (art.
16, lit. f), y que fue precisamente por la obligación emanada de esta Ley que
el Banco expidió la Resolución anulada con ese contenido. En consecuencia,
aduce su apoderado que el Banco de la República no obró a su arbitrio sino de
acuerdo con la Ley 31 de 1992. De hecho, manifiesta que en la sentencia C-383
de 1999 la Corte Constitucional declaró inexequible el artículo 16, literal f)
de la Ley 31 de 1992, porque le imponía una orden al Banco de la República de
regular de determinada manera la metodología para el cálculo del UPAC y con
ello afectaba su autonomía. Este argumento lo expone así:
“[…] No cabe la
menor duda de que por lo menos desde el 30 de junio de 1995 fecha en que se
expidió dicha resolución hasta el 27 de mayo de 1999m fecha en que se dictó la
sentencia C-383 de 1999, las unidades de poder adquisitivo constante se
determinaron conforme a la variación de las tasas de interés en la economía. No
podía ser de otra manera. A voces del artículo 371 de la Constitución Política,
la Junta Directiva del Banco de la República, sólo puede actuar conforme a las
funciones que le asigne la ley, lo que reitera el mismo artículo cuando señala
que el Congreso dictará la ley ‘a la cual deberá ceñirse el Banco de la
República para el ejercicio de sus funciones’. La Ley que el Congreso dictó
(Ley 31 de 1992), ordenaba a la Junta Directiva precisamente fijar la
metodología para la determinación de los valores en moneda legal de la unidad
de poder adquisitivo –UPAC- procurando reflejar los movimientos de la tasa de
interés de la economía.
La Corte
Constitucional en el fallo [C-383 de 1999] que hizo tránsito a cosa juzgada
constitucional, que el Tribunal cita pero desconoce, concluyó, ente otras
cosas, lo siguiente: (1) El fragmento legal acusado resultaba inconstitucional
por violar la autonomía del Banco de la República, para la cual resultaba no
potestativo sino forzoso ceñirse al criterio legal, esto es, determinar el
valor de la UPAC en moneda legal tomando en consideración no el IPC sino la
variación de las tasas en interés en la economía; (2) Por razones de seguridad
jurídica, el fallo de la Corte no tenía efectos retroactivos, lo que
significaba que sólo los nuevos créditos y las nuevas cuotas –no así los
créditos contraídos con anterioridad a la fecha de la sentencia y las cuotas
derivadas de estos antiguos créditos causadas con anterioridad a esa misma
fecha-, quedaban excluidos de la valoración de la UPAC conforme a la variación
de las tasas de interés en la economía. De la sentencia de la Corte
Constitucional y de la cosa juzgada constitucional se sigue que con
anterioridad a la fecha, resultaba, no sólo lícito y constitucional, sino
obligatorio, determinar el valor en pesos de las unidades de poder adquisitivo
constante conforme a la variación de las tasas de interés de la economía.
Igualmente señala sentencia [de la Corte Constitucional] que la Junta Directiva
del Banco de la República hasta esa fecha no tenía posibilidad de regular la
materia de otra forma. Justamente para liberar a la Junta de esa pérdida de
libertad y autonomía, la Corte Constitucional se vio en la necesidad de
declarar la inexequibilidad de la norma legal demandada con efectos para el
futuro y no para el pasado”.[13]
d) Cuarto, dice el actor que el Tribunal
violó la competencia de la Corte Constitucional al asignarle a la sentencia
C-383 de 1999 un efecto distinto del que le fijó esta Corporación. Para mostrar
esto, el Banco de la República empezó por señalar que había una “nota común”
en el “conjunto de sentencias de la Corte Constitucional que terminaron por
poner término al sistema de financiación de valor constante UPAC”, y es que
en todas se mantuvo la vigencia de las normas que lo integraban y de los
efectos que produjeran “ya sea hasta la fecha de las respectivas sentencias
o hasta que se dictara una nueva ley por el Congreso en el año 2000”. Con
esta clase de modulación, el accionante piensa que la Corte Constitucional
trató de responder a la imperiosa necesidad de respetar la distribución de
competencias previas establecidas las disposiciones que pretendía expulsar del
ordenamiento. Después de esto mostró por qué en su criterio cada sentencia
había hecho una modulación de efectos. Al final aseveró que el Tribunal, al
haber concluido que el Banco de la República desconoció la ley, ignoró
“flagrantemente
que conformidad con lo el fallo C-383 de 1999, las cuotas ya pagadas hasta
antes de ese pronunciamiento judicial en las que en virtud del contrato y de
las normas en vigor la unidad UPAC estaba vinculada a las tasas de interés, por
razones de seguridad jurídica, derechos adquiridos y ejercicio regular y legal
de las competencias otorgadas a la Junta Directiva del banco de la República,
habrán de reputarse para todos los efectos ajustadas a derecho”.
e) Quinto, el demandante en tutela
asegura que además el Tribunal dejó de considerar las normas sustantivas
dictadas por el Congreso como consecuencia de las sentencias C-383 de 1999,
C-747 de 1999 y C-700 de 1999. En particular, afirma que desconoció las
disposiciones de la Ley 546 de 1999 dictadas “[…] con el objeto de
resolver la situación de los deudores de créditos contraídos con anterioridad a
esa ley y cuyos deudores hubieren tenido que cancelar en las respectivas cuotas
de los préstamos destinados a adquisición de vivienda bajo el eliminado sistema
UPAC montos por concepto de la metodología que asociaba la valoración en moneda
legal de esa unidad al movimiento en el mercado financiero de las tasas de
interés”.[14]
Luego de esto, presenta el contenido de las normas a las que alude, y
termina su objeción contra el Tribunal por la supuesta “[a]rbitrariedad
en el juicio sobre la presunta falla en el servicio”.
6.2. “Inexistencia del daño”. Un
acápite de su acción de tutela, el Banco de la República lo dedica a exponer
los argumentos por los cuales debería concluirse que no hubo un daño. La
premisa de la cual parte para hacer su exposición es que en su fallo la Sección Tercera, Subsección A, del Tribunal Administrativo de
Cundinamarca asumió que el señor Galindo Hernández tenía un derecho subjetivo a
que se le aplicara una fórmula de corrección monetaria distinta a la DTF, o
basada exclusivamente en el IPC, y que como ese derecho se le irrespetó sufrió
un daño. Pero el Banco de la República niega que el señor Galindo Hernández
haya tenido tal derecho, y por tanto considera que el juicio del Tribunal fue “absolutamente
arbitrario” en tanto se apoya en “premisas jurídicas inexistentes”.
Con el fin de sustentar esa conclusión, el apoderado del actor arguyó que ni la
Ley 31 de 1992, ni el Decreto 663 de 1993 reconocieron ese derecho.  También
mostró por qué desde su perspectiva la jurisprudencia no había interpretado la
ley o la Constitución en el sentido de que les asignaran a los deudores de
créditos hipotecarios un derecho de esa naturaleza.[15] Finalmente
sostuvo que el Tribunal sólo podía concluir que el demandante tenía ese derecho
subjetivo, si se arrogaba la facultad constitucional del Banco de la República
para “calcular la corrección monetaria”. Así, asume que la autoridad
judicial demandada usurpó además las funciones del Banco Emisor.
6.3. “Inexistencia de nexo causal.
Desconocimiento de actos particulares”. Con este título, el Banco de la
República encabezó un argumento, por medio del cual pretendió mostrar que el
nexo “conforme a lo probado en el proceso contencioso, es inexistente y […]
además, la omisión del tribunal de no analizar debidamente el punto, oculta
un protuberante defecto fáctico”. Para sustentar ese cuestionamiento, el
tutelante señala lo que a su juicio es una inconsistencia. En efecto, el
peticionario de amparo dice que el Tribunal demandado citó una sentencia del
Consejo de Estado del cinco (5) de julio de dos mil seis (2006), en la cual el
máximo Tribunal de lo Contencioso Administrativo sostuvo lo siguiente:
“[…] La Sala ha
precisado que la responsabilidad extracontractual del Estado puede provenir de
un acto administrativo que ha sido declarado ilegal, en la medida en que dicha
declaratoria reconoce la anomalía administrativa presentada. Procedencia de la
acción, que sólo tiene lugar cuando quiera que entre el daño antijurídico
causado y el acto administrativo general no media acto administrativo
particular que pueda ser atacado e sede jurisdiccional. || Es claro que la
acción de reparación directa sólo procede si la antijuridicidad del daño deriva
directamente de la declaración de nulidad del acto administrativo general por
parte del juez del mismo”.
En vista de esta cita, que el Tribunal
incorporó a su fallo de condena contra el Banco de la República, este último
consideró “inexplicable” que se hubiera resuelto declararlo responsable
de los daños supuestamente ocasionados al señor Galindo Hernández aun cuando en
su caso la alegada antijuridicidad del daño no se derivó directamente de la
Resolución No. 18 de 1995. De acuerdo con su interpretación, si algún daño
antijurídico se le irrogó al señor Galindo Hernández tuvo que haberse derivado
directamente, no de la Resolución No. 18 de 1995, sino de los informes
periódicos que emitiría el Banco Central en desarrollo de lo dispuesto por esta
última. Así expone su razonamiento el apoderado del Banco Emisor:
“[…] Ahora
bien, de manera inexplicable el Tribunal no atiende la parte que cita y, mucho
menos, considera el caso analizado por el Consejo de Estado en dicha
oportunidad. Si bien es claro que en la providencia citada se reconoce que es
posible que proceda la acción de reparación directa cuando se declara la
ilegalidad de un acto administrativo de carácter general, en la misma decisión
se precisa que tal reparación únicamente procede si ‘la antijuridicidad del
daño deriva directamente de la declaración de nulidad del acto administrativo
general’. Más aún, en la parte no citada por el Tribunal, se lee que ‘si la
causa directa del perjuicio no es el acto administrativo anulado, sino un acto
administrativo particular expedido a su amparo, debe acudirse a la acción de
nulidad y restablecimiento del derecho debido a que sólo a través de ella pueda
destruirse la presunción de ilegalidad que lo caracteriza’. Es decir, no basta
con que exista un acto general que se declara nulo para imputar un perjuicio.
Es necesario, además, demostrar que el acto general es la fuente del mismo.
[…] En la
providencia del Consejo de Estado citada por el Tribunal, se estudió si por vía
de reparación directa procedía condena contra la Nación-Ministerio de Minas y
Energía ‘por los perjuicios ocasionados con la expedición del Decreto 2319
de 1994, que varió la fórmula y porcentajes establecidos para la liquidación de
la regalías previstos en la ley 141 de 1994, sobre la base de que la horma fue
declarada nula por el Consejo de Estado en sentencia del 18 de junio de 1998,
Rad. 11.120, C.P. Daniel Suárez H’. Tales perjuicios se originaban en las
liquidaciones puntuales dictadas al amparo del citado decreto. En concepto del
Consejo de Estado las liquidaciones puntuales constituían actos administrativos
particulares, susceptibles de demanda autónoma, razón por la cual se concluyó
que ‘habrá de proferirse decisión inhibitoria, por no reunirse el
presupuesto de demanda en forma, habida cuenta que la acción interpuesta no es
la idónea’.
En el proceso
de reparación directa que culminó con la sentencia objeto de tutela, se
presentaba una situación similar en los elementos relevantes, que obligaban a
analizar si procedía o no demanda contra los actos individuales. En efecto, la
sentencia que declaró la nulidad del artículo 1 de la Resolución 18 de 1995 del
Banco de la República, anuló un acto general, conforme al cual ‘el Banco de
la República calculará mensualmente para cada uno de los días del mes siguiente
e informará con idéntica periodicidad a las corporaciones de ahorro y vivienda,
el valor en moneda legal de la Unidad de Poder Adquisitivo Constante –UPAC-,
equivalente al …’. La parte destacada, es decir, aquella que establece que
el Banco de la República informará con idéntica periodicidad significa que la
resolución anulada, por sí misma, no define la corrección monetaria, sino que
determina la manera en que en lo sucesivo, se ‘informará’ cuál es la corrección
monetaria” (cursivas y resaltado del original).
De estos párrafos, el apoderado del Banco
Central infiere que no existía una relación de conexidad directa entre la
Resolución Externa No. 18 de 1995 y los supuestos daños sufridos por quien
demandó en reparación directa.
6.4. “Graves errores en materia
probatoria”. Con este nombre, el Banco Central inicia la exposición de un
cuestionamiento contra la sentencia del Tribunal que lo condenó a reparar al
señor Galindo Hernández, el cual se basa en la indebida apreciación de la
prueba pericial, que en su criterio presenta serias deficiencias. En concepto
del tutelante, el dictamen pericial fue objetado por cuanto llegaba a la
conclusión de que sí había existido un daño patrimonial para Reynaldo Galindo
Hernández al haberle liquidado su crédito en UPAC con base en el 74% del DTF,
toda vez que si se comparaba con una hipotética liquidación fundamentada en el
74% del IPC resultaba una diferencia que tenía que ser indemnizada. Y a juicio
del Banco de la República dicha conclusión pericial sufría de un error grave y
así lo puso de manifiesto dentro del proceso, ya que ignoraba la normatividad
vigente para estimar los créditos hipotecarios y los calculaba sobre un
porcentaje del IPC, aun cuando ninguna normatividad exigía hacerlo de esa
manera y desconociendo que este índice debe tomarse integralmente (en un 100%)
para que refleje por completo el poder adquisitivo de las personas. Esta
censura la formuló así:
“[…] En este
momento no se cuestionan las operaciones matemáticas que hizo el perito. Se
cuestiona la metodología para arribar a las conclusiones. Punto que es
absolutamente determinante, puesto que debe tenerse presente que la corrección
monetaria no es algo observable al margen de los parámetros normativos que
indican en qué consiste, cómo se calcula, etc. En otras palabras, para calcular
la corrección monetaria, es absolutamente necesario aplicar normas jurídicas.
|| Según se observa, el Tribunal, acogiendo el dictamen del perito, realiza
actos cálculos arbitrarios y contrarios a cualquier parámetro o criterio
aceptado dentro de la comunidad jurídica. El primero de ellos, que expresamente
fue cuestionado por la apoderada del Banco de la República, consiste en tomar
como suya la interpretación que hace el perito, en el sentido de que se aplica
la Resolución Externa No. 26 de 1994 del Banco de la República, cuando se
sustituye DTF por IPC. La Resolución No. 26 de 1994 nunca se refirió a la IPC.
El texto, en lo pertinente, es el siguiente: ‘Artículo 1. (…) equivalente al
setenta y cuatro por ciento (74%) del promedio móvil de la tasa DTF efectiva…
de las doce (12) semanas anteriores a la fecha de cálculo’. Nótese, se insiste,
que el texto obliga a calcular la corrección monetaria aplicando la DTF. En
ninguna parte se indica que es el IPC. Nuevamente el Tribunal despoja al Banco
de la República de sus competencias y las asume para modificar la Resolución
Externa No. 26 de 1994 del Banco de la República. A continuación se presentan
los dos textos, el original, expedido por el Banco de la República y, el
segundo, dictado por el Tribunal.
[…] La
sentencia objeto de la tutela acoge la fórmula de liquidación de la UPAC
presentada por el perito Luis Germán Castro, la cual en lugar de fundamentarse
como era de rigor en las normas legales para determinar el valor de la UPAC y,
en particular de la unidad de cuenta (UPAC-IPC), arbitrariamente utiliza el 74%
de la variación mensual del IPC. El perito definitivamente ha diseñado una
nueva UPAC, lo que no puede ser más arbitrario. El perito, de manera
discrecional, decidió adoptar la metodología utilizada cuando el valor de la
UPAC dependía de la tasa de interés DTF y allí donde aparecía el factor DTF,
simplemente lo sustituyó por el IPC; adicionalmente, para incrementar sus
errores, allí donde el porcentaje del 74% se aplicaba a la DTF, este mismo
porcentaje, decidió aplicarlo al IPC, sin reparar en que éste es un índice que
registra las variaciones mensuales desde un periodo de referencia del costo de
vida de los consumidores y, por ende, no es susceptible de ser objeto de
apreciación porcentual. No tiene sentido que si se toma como patrón de referencia
el IPC, no se tome el 100% del IPC”.
7. Bajo estas consideraciones, el
apoderado del Emisor le endilgó a la sentencia los siguientes defectos:
sustantivo, por no aplicar las normas vigentes en la época; procedimental, por
anular dentro de un proceso de reparación directa actos administrativos no
demandados y decretar un restablecimiento del derecho; desconocimiento del
precedente del Consejo de Estado y de la cosa juzgada constitucional de un
fallo expedido por la Corte Constitucional; fáctico, por dar como probado “algo
inexistente”; orgánico, al usurpar las competencias del Banco de la
República para definir la manera de calcular la corrección monetaria. Estos
defectos, a su juicio, afectan la constitucionalidad de la sentencia, y esto lo
sintetiza así:
“[…] Los
defectos anotados vician de inconstitucionalidad manifiesta la actuación del
Tribunal. El Banco de la República, no fue juzgado conforme a leyes
preexistentes. La forma de determinar la corrección monetaria y el cálculo del
perjuicio inexistente, según lo explicado, denota la máxima arbitrariedad que
pueda imputarse a un juez: la creación de una norma por la vía de la
suplantación de la única autoridad competente para hacerlo. El extravío del
Tribunal al asignar al Banco de la República, tercero respecto de la relación
contractual, la responsabilidad de un presunto exceso de pago de una obligación
pecuniaria civil, expresa la ausencia de toda aplicación recta del derecho
positivo vigente, que además tiene como consecuencia la desviada aplicación de
recursos públicos, amén de la sustitución de la jurisdicción ordinaria por el
contencioso de la reparación (defecto orgánico adicional). La mayúscula
violación del debido proceso llega hasta el punto de desconocer que el deudor
crediticio, en este caso, recibió un alivio que equivale al perjuicio alegado,
en el contexto de la aplicación de una norma de orden público, la que termina
por ignorarse con el fin arbitrario de legitimar un injusto doble pago. De este
modo, la actuación arbitraria que se reprocha se traduce en la violación del
debido proceso constitucional y en el derecho a la igualdad”.
8. En consonancia con ello, solicita que
se amparen sus derechos fundamentales a la igualdad y el debido proceso, y se
dejen sin efectos las providencias con fecha del cinco (5) de agosto de dos mil
diez (2010) y el cuatro (4) de noviembre del mismo año, proferidas por el
Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección A.
Respuesta de la autoridad judicial
accionada
9. El Tribunal Administrativo de
Cundinamarca se opuso a las pretensiones del Banco de la República en tutela y
solicitó de manera principal que se declarara improcedente el amparo, o en su
defecto que se denegara. Para comenzar puso de presente que, como lo ha sostenido
el Consejo de Estado, la acción constitucional no procede para atacar
providencias judiciales, por lo que los jueces deben abstenerse de estudiar
este tipo de casos. Sin embargo señaló que aunque se acogiera la tesis
contraria, la que admite la tutela contra providencias judiciales, de todas
formas debería llegarse a la conclusión de que para este caso no se incurre en
algún defecto susceptible de romper la fuerza de la cosa juzgada que reviste su
decisión. Y es que en su concepto, la sentencia censurada está debidamente
justificada en las pruebas y en el derecho de la responsabilidad
administrativa; en el sentido de que hay claridad  sobre el hecho de que
Reynaldo Galindo Hernández sufrió un perjuicio patrimonial con ocasión de la
Resolución No. 18 de 1995 emitida por el Banco de la República, y no por la
relación contractual que existía entre él y Granahorrar.
Decisiones de tutela sujetas a
revisión
10. En primera instancia conoció del
asunto la Sección Quinta de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado
que, mediante sentencia del cinco (5) de septiembre de dos mil once (2011),
resolvió rechazar por improcedente la acción de tutela objeto de revisión. Para
llegar a esta conclusión expuso que la procedibilidad del amparo constitucional
contra sentencias judiciales se restringe a los casos en que (i) la providencia
constituya una flagrante violación al debido proceso, y (ii) en los que se
desconozca el derecho de acceso a la administración de justicia. Condiciones
que a su juicio no se presentaban en la sentencia bajo examen. Por lo demás,
adujo que en la acción de tutela se presentaron cuestionamientos de fondo
respecto la responsabilidad administrativa del Banco de la República, y que
tales aspectos escapan el ámbito del juez constitucional y hacen parte de la
autonomía judicial que reviste a los jueces de la República. El Banco de la
República impugnó la providencia referenciada, y en segunda instancia conoció
la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de
Estado. Allí, mediante sentencia del veinticuatro (24) de noviembre de dos mil
once (2011) se confirmó el fallo impugnado, bajo el entendido de que en ningún
caso procede la tutela contra providencias judiciales.
II. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS[16]
Reiteración de jurisprudencia.
Aplicación de las reglas de procedibilidad de la acción de tutela contra
providencias en el caso concreto
1. La acción de
tutela es un medio de protección de derechos fundamentales cuando “resulten
vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad
pública” (art. 86, C.P.). La jurisprudencia de la Corte Constitucional ha
interpretado que esta disposición autoriza promover el amparo también contra
todas las autoridades, incluidas judiciales, cuando violen o amenacen derechos
fundamentales. Así lo indicó desde la sentencia C-543 de 1992:[17]
“(…) nada obsta para que por la vía de la tutela se ordene al juez que
ha incurrido en dilación injustificada en la adopción de decisiones a su cargo
que proceda a resolver o que observe con diligencia los térmi­nos judiciales,
ni riñe con los preceptos constitucionales la utilización de esta figura ante
actuaciones de hecho imputables al funcionario por medio de las cuales se
desconozcan o amenacen los derechos fundamentales, ni tampoco cuando la decisión
pueda causar un perjuicio irremediable, para lo cual sí está
constitucionalmente autorizada la tutela pero como mecanismo transitorio cuyo
efecto, por expreso mandato de la Carta es puramente temporal y queda
supeditado a lo que se resuelva de fondo por el juez ordinario competente
(artículos 86 de la Constitución Política y 8º del Decreto 2591 de 1991).”
2. La misma regla ha sido reiterada por la
Sala Plena de la Corte Constitucional, por ejemplo, en las sentencias C-037 de
1996,[18]
SU-159 de 2002[19]
y más adelante en la sentencia C-590 de 2005.[20]
También la han reiterado las diversas Salas de Revisión de tutela, y desde el
comienzo, como se evidencia por ejemplo en las sentencias T-079[21] y T-158 de
1993.[22]
De modo que la jurisprudencia Constitucional ha sido coherente desde sus
inicios, al sostener que algunos actos judiciales en determinadas condiciones
pueden ser cuestionados mediante tutela si violan derechos fundamentales.
Aunque, debe anotarse, la magnitud del defecto judicial que amerita una
intervención del juez de tutela para proteger derechos fundamentales violados,
no ha sido valorada durante todo el tiempo de igual manera. Actualmente, y como
lo sostuvo la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2005, la tutela
contra providencias procede siempre y cuando satisfaga dos grupos de causales:
por una parte, las denominadas ‘generales’ o ‘requisitos de
procedibilidad’, mediante las cuales se establece si la providencia
judicial acusada puede ser objeto de estudio por el juez de tutela; y por otra
las causales ‘especiales’, ‘específicas’, o ‘de procedibilidad
propiamente dichas’, mediante las cuales se establece si una providencia
judicial violó los derechos fundamentales de una persona.
3. En cuanto a las causales de procedibilidad generales
o requisitos de procedibilidad han sido presentadas en los siguientes términos.
Es preciso (a) Que el tema sujeto a discusión sea de evidente relevancia
constitucional.  (b) Que se hayan agotado todos los medios ordinarios y
extraordinarios de defensa judicial al alcance de la persona afectada,[23]
salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio irremediable,[24]
o de proteger a un sujeto de especial protección constitucional que no fue bien
representado.[25]
(c) Que se cumpla el requisito de la inmediatez.[26] (d) En el
evento de hacer referencia a una irregularidad procesal, debe haber claridad en
que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se
impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora.[27]
(e) Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que
generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal
vulneración en el proceso judicial siempre y cuando hubiere sido posible.[28]
(f) Que no se trate de sentencias de tutela.[29]
4. Las causales de
procedibilidad especiales, específicas o propiamente dichas
son, de acuerdo con la Sala Plena de la Corporación (C-590 de 2005), los
defectos en los que el funcionario judicial puede incurrir, y han sido
clasificados así: (i) defecto orgánico;[30]
(ii) defecto procedimental;[31]
(iii) defecto fáctico;[32]
(iv) defecto material y sustantivo;[33]
(v) error inducido;[34]
(vi) decisión sin motivación;[35]
(vii) desconocimiento del precedente;[36]
(viii) violación directa de la Constitución.
5. Así las cosas, a continuación la Sala
determinará si en este caso se cumplen los requisitos generales de
procedibilidad, y en caso afirmativo estudiará si la autoridad demandada
incurrió en una causal especial de procedibilidad y violó uno o más derechos
fundamentales de la señora Patricia Elena Nanclares.
Sobre el cumplimiento de los requisitos
generales de procedibilidad en este caso concreto
6. A juicio de la Corte Constitucional en este caso se cumplen todos los requisitos
de procedibilidad general, por las siguientes razones. Primero, el asunto
debatido es de evidente relevancia constitucional. En efecto, los
cuestionamientos del Banco de la República están orientados a mostrar que el
Tribunal demandado lo condenó a indemnizar a la víctima de un daño que no le es
imputable, con lo cual plantea un problema relacionado con el ámbito de
aplicación del artículo 90 de la Carta, que precisamente fija las condiciones
para que el Estado pueda responder patrimonialmente.
7. Segundo, el tutelante agotó todos los
medios ordinarios y extraordinarios de defensa judicial de sus derechos al
debido proceso y a la igualdad. De hecho, el acto que motivó la promoción del
amparo es una sentencia de segunda instancia en un proceso de reparación
directa, razón por la cual contra la misma no procedían los recursos ordinarios
de reposición (art. 180, C.C.A.), apelación (art. 181, ídem), queja (art. 182,
ídem) o súplica (art. 183, ídem). Ciertamente, el demandante no interpuso el
recurso extraordinario de revisión, pero esa omisión está justificada en tanto
el cuestionamiento de la tutela no se fundamenta en un hecho posterior a la
ejecutoria de la sentencia, de manera que no podrían invocarse las causales 2°,
3°, 5° y 7° del artículo 188 del Código Contencioso Administrativo. Por otra
parte, las providencias no aparecen censuradas por haberse fundamentado en un
documento falso o adulterado, y en consecuencia no cabe aplicar la causal 1°.
Tampoco se trata de una pensión, por lo que no hay lugar a aplicar la causal
4°. Aparte, la sentencia del Tribunal, que pretendió ponerle fin al proceso
contencioso, no se controvierte por estar viciada de nulidad y de allí que no
sea aplicable el numeral 6°. No se fundamenta la acusación en que haya habido
una sentencia anterior sobre el mismo asunto que haya hecho tránsito a cosa
juzgada, de modo que no es aplicable el numeral 8°.  Por lo tanto, no le era
exigible al tutelante haber instaurado recurso de revisión.
8. Tercero, la acción de tutela cumple con
el requisito de inmediatez. Efectivamente, la providencia cuestionada es
primordialmente la expedida el cinco (5) de agosto de dos mil diez (2010), pues
fue la que condenó al Banco a reparar el daño sufrido por el señor Reynaldo
Galindo Hernández,  y el amparo se instauró ocho meses después, el cuatro (4)
de abril de dos mil once (2011). Con todo, entre una fecha y otra el Banco de
la República había presentado una solicitud de aclaración, corrección y adición
el veinticinco (25) de agosto de dos mil diez (2010), que fue resuelta el
cuatro (4) de noviembre del mismo año. En otras palabras, entre el último acto
judicial asociado a la controversia que ahora se plantea y la presentación del
amparo corrió un término de cinco meses. La Corte considera que ese es el
término que debe tenerse en cuenta para determinar si la tutela cumple con el
requisito de inmediatez.[37]
Y a juzgar por la complejidad de los problemas jurídicos ventilados, los cuales
presentan puntos complejos de derecho constitucional, el transcurso de ese
término debe considerarse razonable.[38]
Por tanto, la tutela satisface también esta condición.
9. Cuarto, en este caso no se alega una
irregularidad procesal sino supuestos vicios sustanciales predicables de la
sentencia. Quinto, la Sala observa que el Banco
accionante identificó con suficiente claridad el acto que a su juicio viola sus
derechos fundamentales (la sentencia de segunda instancia en el proceso de
reparación), y las razones por las cuales lo hace (a su juicio, el Tribunal
demandado no aplicó las normas vigentes en la época,
y anuló en la práctica, y dentro de un proceso de reparación directa, actos
administrativos no demandados y además decretó un restablecimiento del derecho;
en su opinión, también desconoció el precedente del Consejo de Estado y la cosa
juzgada constitucional de un fallo expedido por la Corte Constitucional; a su
parecer dio por probado “algo inexistente”; y desde su punto de
vista usurpó las competencias del Banco de la República para definir la manera
de calcular la corrección monetaria).  Quinto, la providencia demandada no es de tutela.
10. En definitiva, la tutela supera todas
las exigencias generales de procedibilidad. Por tanto, a continuación la Sala
presentará el caso y el problema jurídico, para establecer si concurre alguna
causal de procedibilidad específica y es preciso proteger los derechos
fundamentales del actor.
Presentación del caso y planteamiento
del problema jurídico
11. La Sección
Tercera, Subsección A, del Tribunal Administrativo de Cundinamarca declaró
patrimonialmente responsable al Banco de la República por los daños
antijurídicos que a su juicio le ocasionó al señor Reynaldo Galindo Hernández
con la Resolución Externa No. 18 de 1995. Consideró que ese daño antijurídico
debía imputársele al Banco Emisor a título de falla del servicio, en vista de
que incumplió un deber legal al expedir la citada Resolución, como en su
criterio quedó claro luego de que el Consejo de Estado resolviera anularla
precisamente por ello mediante sentencia del veintiuno (21) de mayo de mil
novecientos noventa y nueve (1999). Inconforme con esta decisión, el Banco de la República interpuso acción de tutela contra el
Tribunal, porque a su modo de ver la decisión condenatoria le violó sus
derechos fundamentales al debido proceso y a la igualdad, en tanto incurrió, en
defectos de cuatro clases: primero, al declararlo
responsable luego de un juicio “arbitrario” sobre la presunta falla del
servicio; segundo al no justificar
razonablemente que existió un daño imputable al Banco; tercero al no demostrar
un nexo causal entre la Resolución No. 18 de 1995 y el supuesto daño; y por
último al cometer “graves errores en materia probatoria”.
12. La Corte
Constitucional considera, luego de analizar los cuestionamientos de la acción
de tutela, que los tres primeros cargos contra la sentencia del Tribunal
Administrativo de Cundinamarca pueden sintetizarse en un solo problema
constitucional, que en términos genéricos gira en torno al derecho fundamental
que tienen las entidades del Estado a que no se les condene patrimonialmente
sino por daños antijurídicos que les sean realmente imputables a ellas. El otro
cuestionamiento apunta en cambio a censurar el ejercicio probatorio del
Tribunal, y a plantear un problema que prima facie no compromete
derechos fundamentales del Banco, en la medida en que esta Corte no aprecia “graves
errores” en la admisión y valoración de las pruebas, como lo señala el
apoderado del demandante. En vista de estas circunstancias, y de la competencia
de la Corte Constitucional para delimitar el problema jurídico relevante (art. 241-9 C.P.; art. 33 Dcto 2591 de 1991),[39] la Sala
Plena se centrará en esta providencia en resolver la siguiente cuestión de
derecho.
13. El problema jurídico que plantea este
caso surge de la inconformidad del Banco de la República con la sentencia de la
Sección Tercera, Subsección A, del Tribunal
Administrativo de Cundinamarca. Según el apoderado del Emisor, el Tribunal
incurrió en un defecto sustantivo y en un desconocimiento de los efectos de un
fallo de la Corte que hizo tránsito a cosa juzgada constitucional (se refiere a
la sentencia C-383 de 1999).[40]
Su argumento tiene varias ramificaciones y detalles, pero hay una parte en
especial que es definitivamente amplia en la demanda, y que por eso puede
considerarse importante para el Banco, con la cual apunta a mostrar que si el
Tribunal hubiera analizado rigurosamente la normatividad aplicable para la
época en la cual se expidió la Resolución No. 18 de 1995, en concreto el
artículo 16 literal f) de la Ley 31 de 1992, tal y como este precepto fue
interpretado en la sentencia C-383 de 1999, habría adoptado una resolución distinta
de la que finalmente profirió. Esto lo sustenta de la siguiente forma.
14. El Banco de la República no cuestiona
que esté obligado a responder por los daños antijurídicos causados por un acto
suyo que resulte anulado, siempre y cuando se den ciertas condiciones. Pero al
mismo tiempo expone que no debe hacerlo en este caso, pues el acto anulado lo
adoptó en cumplimiento de un deber legal así reconocido por la Corte
Constitucional en la sentencia C-383 de 1999.[41]
Ese deber legal fue declarado inexequible por la Corte Constitucional en dicho
fallo, aunque con efectos ex nunc (hacia el futuro). Y en opinión del
apoderado, ese deber jurídico vinculante para la época en que se expidió la
Resolución No. 18 de 1995 “Por la
cual se dictan medidas en relación con las corporaciones de ahorro y vivienda”,
fue precisamente el que cumplió el Banco al expedir esta última. En un caso
así, el Banco sostiene que no puede concluirse que la institución hubiese
incumplido un deber legal. La Banca Central obró conforme a la ley. Por ende la
justicia debía darle una respuesta distinta a la acción de reparación y no
atribuirle el daño al Banco.
15. En este contexto, la Sala Plena de la
Corte Constitucional estima que debe resolver el siguiente problema jurídico: ¿viola
una autoridad judicial contencioso-administrativa el derecho al debido proceso
de un organismo estatal al imputarle un daño antijurídico únicamente con base
en que fue causado por un acto suyo declarado nulo por la justicia contenciosa
debido a que lo juzgó ilegal, aun cuando haya un fallo de la Corte
Constitucional con efectos ex nunc (desde ahora, hacia el futuro) que
hizo tránsito a cosa juzgada, a partir del cual es razonable inferir que el
acto anulado se expidió en cumplimiento de un deber legal? La Sala
considera que en un caso con esas características, al organismo declarado
responsable se le viola su derecho al debido proceso si le se imputa el daño. A
continuación expondrá las razones en las que se apoya para llegar a esa
conclusión.
La sentencia T-340 de 2011 resuelve este
mismo problema en sentido adverso al Banco. Esta sentencia rectificará el
entendimiento de las normas constitucionales involucradas en la controversia
16. En la sentencia T-340 de 2011, la Sala
Octava de Revisión resolvió una acción de tutela punto por punto igual a esta,
y la negó por unanimidad. [42]
En efecto, en esa oportunidad el Banco de la República interpuso una acción de
tutela contra la Sección Tercera, Subsección A, del Tribunal Administrativo de
Cundinamarca, por considerar que le había violado sus derechos fundamentales al
debido proceso y a la igualdad al condenarlo a responder patrimonialmente por
los daños que había sufrido una persona a consecuencia de la Resolución Externa
No. 18 de 1995. Entonces cuestionaba la decisión de condena con base en
similares argumentos que expuso en esta ocasión. Y la Sala no le dio la razón.
Es decir, consideró que el Tribunal no incurrió en un defecto sustantivo, ni en
un desconocimiento de la jurisprudencia constitucional, al atribuirle al Banco
el daño irrogado al entonces beneficiado por la reparación. Al abordar
exactamente el mismo problema que ahora plantea la Sala Plena de la Corte, lo
resolvió negativamente:
“[…] Defecto sustantivo. En la tutela incoada se afirma
que la sentencia atacada también incurre en un defecto sustantivo, pues “el Tribunal se desvía por completo del orden jurídico e
impone su capricho, al derivar de la nulidad de la Resolución Externa No. 18 de
1995 del Banco de la República una falla del servicio, apoyándose en una
supuesta ilegalidad consistente en haber considerado la variación de las tasas
de interés en la economía, expresadas en la DTF, para el cálculo de la
corrección monetaria. Al hacer esto, el Tribunal abandona por completo el orden
jurídico colombiano, en tanto que dejó de aplicar normas imperativas
para el Banco de la República -literal f, del artículo 16 de la Ley 31 de
1992-, que exigía al Banco aplicar ese criterio y desconoció las
sentencias que, con fuerza de cosa juzgada y con efectos erga omnes, había
dictado la Corte Constitucional, en las que se precisó que (i) efectivamente el
Legislador impuso al Banco de la República la obligación de considerar la
variación de las tasas de interés en la economía para calcular la corrección
monetaria y (ii) que su inexequibilidad (derivado de imponer tal obligación y
limitar la autonomía técnica del Banco de la República) tendría efectos ex
nunc, consolidándose las situaciones anteriores” (negrillas en el
original).
[…]  Ahora bien,
lo que realmente pretende el apoderado del Banco en la acción de tutela impetrada
es que el juez constitucional revise la sentencia proferida el veintiuno (21)
de mayo de 1999, y que haga una relectura de esta decisión a la luz de las
sentencias C-383 y C-[7]00 de 1999, decisiones que, en todo caso, fueron posteriores
a la mentada declaratoria de nulidad de la regulación emitida por el Banco.
Esta pretensión
excede por completo los alcances de la acción de tutela contra providencias
judiciales. No puede por esta vía reabrirse un debate que fue zanjado hace más
de diez años por una providencia que en su momento no fue atacada por el Banco
en sede de tutela o por otros medios judiciales.[43] A pesar de
que los argumentos defendidos por la Sección Cuarta del Consejo de Estado en la
sentencia mediante la cual se declaró la nulidad de la Resolución Externa No.
18 de 1995 difieren sustancialmente de los expuestos por la Corte
Constitucional en la sentencias C-383 y C-[7]00 de 1999, sobre tal extremo hay
cosa juzgada y la susodicha regulación fue efectivamente declarada nula
y de tal declaratoria de nulidad es posible deducir una falla del servicio
imputable al Emisor, como lo hizo la Subsección A de la Sección Tercera del
Tribunal.
En efecto, en la sentencia mediante la cual se declaró la nulidad
del artículo 1º  de la Resolución Externa N.º 18 de 1995 de la Junta Directiva
del Banco de la República, se consigna textualmente: “De conformidad con lo
anterior la Sala concluye, en consonancia con las apreciaciones de los actores
y de la Procuraduría Delegada, que la Junta Directiva del Banco de la República,
al expedir la resolución impugnada quebrantó en forma directa los
artículos 16, literal f) de la Ley 31 de 1992 y 134 del Decreto 663 de 1993, e
indirectamente, los artículos 372 y 373 de la Carta, por no tener en cuenta las
disposiciones de rango legal a los que debía sujetarse para el cálculo de las
UPAC, como se precisó anteriormente, razones suficientes para acceder a la
nulidad solicitada.” El quebrantamiento de la ley constituye, sin duda, el
ejercicio del poder regulador con violación de las disposiciones que rigen tal
función, esto es, constituye una falla del servicio.
En esa medida los fallos que posteriormente emitió la Corte
Constitucional no resultan relevantes para excluir la responsabilidad del Banco
sobre la regulación que dicha entidad emitió, y en definitiva lo que se propone
mediante la acción de tutela impetrada es un debate completamente diferente,
sobre si el daño causado al Sr. Hernández Galindo tiene origen en el hecho del
regulador o en el hecho el legislador, cuestión que no corresponde dilucidar a
la Corte Constitucional, sino a los jueces competentes en cada caso concreto”.
17. En esta oportunidad, y como se
desarrollará más adelante, la Sala Plena de la Corte Constitucional considera
que el Tribunal Administrativo sí cometió dos defectos interrelacionados
(sustantivo y desconocimiento del precedente) con los cuales le violó al Banco
de la República su derecho fundamental al debido proceso. Con lo cual surge un
cambio de criterio, de modo que en la jurisprudencia de la Corte habrá dos
casos iguales resueltos en sentido distinto. Y eso prima facie significa
una interferencia en los derechos de los concernidos por los efectos de las
sentencias de la Corte a la igualdad de trato (art. 13, C.P.) y a la confianza
legítima (art. 83, C.P.). Además, un cambio de postura decisoria entra en
tensión con el deber que tiene una Corte en un Estado de Derecho de elaborar un
discurso constitucional coherente, capaz de asegurar el mayor nivel posible de
predictibilidad, regularidad y estabilidad en la adjudicación de derechos
constitucionales. Como esas son las consecuencias del cambio, la Sala Plena
debe ofrecer razones para justificarlo.
18. Lo primero que debe destacarse es que
en este caso es la Sala Plena de la Corte Constitucional la que introduce el
cambio (art. 34, Decreto 2591 “por
el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política”). Esto es importante porque se pretende modificar una interpretación
constitucional anterior adoptada por una Sala de Revisión. Si bien esto no
indica que el cambio pueda efectuarse sin cierta exigencia, sí es pertinente
para acentuar que se requiere satisfacer una carga de argumentación menor que
la reclamada para casos en que pretende modificarse un precedente sentado por
todas las Salas de Revisión en pronunciamientos consecutivos, o por la Sala
Plena de la Corte Constitucional. Es necesario entonces que existan buenas
razones para contradecir la interpretación constitucional acogida en la
sentencia T-340 de 2011, pero no tienen que ser de la entidad de las que se
exigirían en casos de cambio o desmonte de jurisprudencia sobre un problema
resuelto por toda la Corte Constitucional, pacíficamente.
19. Teniendo eso en cuenta, la Sala estima
que en este caso hay una buena razón para oponerse a la ratio decidendi de
la sentencia T-340 de 2011, y es que estipuló un entendimiento de los artículos
29 y 90 de la Carta, que debe reconsiderarse.[44]
Se requiere corregir una interpretación de la Constitución, según la cual esta
sería indiferente o permitiría una decisión judicial que le imputa un daño a
una autoridad del Estado, sobre la base de una sentencia de nulidad de un acto
suyo que revela una falla en el servicio por incumplimiento de un deber legal,
en un caso en el cual existe una sentencia de la Corte Constitucional que hizo
tránsito a cosa juzgada con efectos ex nunc y a partir de cuya ratio
decidendi es obligado inferir que la autoridad no incumplió ningún deber
legal, sino que por el contrario cumplió con sus obligaciones. Hay entonces
razones suficientes para concluir que a la Constitución no le es indiferente
una situación así, sino que la prohíbe. Pasa a mostrar por qué.
Las autoridades estatales sólo deben
responder patrimonialmente por los daños antijurídicos que les sean imputables
20. En Colombia la propia Constitución
define los elementos necesarios para condenar al Estado a responder
patrimonialmente (art. 90, C.P.). Dice, en concreto, que “[e]l Estado
responderá patrimonialmente por los daños antijurídicos que le sean imputables,
causados por la acción o la omisión de las autoridades públicas”. Así, como
cada uno de los términos empleados en la Constitución debe tener un efecto
útil,[45] es preciso concluir que de acuerdo con la Carta el Estado sólo
debe responder patrimonialmente (i) “por los daños antijurídicos”, (ii)
“que le sean imputables”, cuando además hayan sido (iii) “causados por
la acción o la omisión de las autoridades públicas”.  Esta interpretación
la ha reconocido como vinculante no sólo la Corte Constitucional en su
jurisprudencia, sino también la Sección Tercera del Consejo de Estado. De
hecho, esta última autoridad  sintetizó recientemente, con acierto, que los
siguientes son los elementos constitucionales de la responsabilidad patrimonial
del Estado:
“[…] Con la Carta Política de 1991 se produjo la “constitucionalización”
de la responsabilidad del Estado y se erigió como garantía de los derechos e
intereses de los administrados, sin distinguir su condición, situación e
interés. […]  Según lo prescrito en el artículo 90 de la Constitución, la
responsabilidad extracontractual del Estado tiene como fundamento la determinación
de un daño antijurídico causado a un administrado, y la imputación del mismo a
la administración pública tanto por la acción, como por la omisión”.[46]
21. Ahora bien, cuando el artículo 90 de
la Constitución se interpreta en contexto con el derecho fundamental al debido
proceso (art. 29, C.P.) lo que se obtiene razonablemente es que si bien el
Estado debe responder por los daños antijurídicos que le sean imputables, lo
cierto es que cada persona jurídica de derecho público debe responder
patrimonialmente sólo por el daño antijurídico que le sea imputable a ella. En
consecuencia, para condenar por ejemplo al Banco de la República por un daño
antijurídico, no basta con que lo haya causado, ni con que el daño le sea
imputable al Estado. Es preciso que además el daño antijurídico le sea
imputable puntualmente al Banco de la República, entidad organizada “como
persona jurídica de derecho público, con autonomía administrativa, patrimonial
y técnica, sujeto a un régimen legal propio” (art. 371, C.P.). Así lo exige
el artículo 29 de la Carta, que expresamente establece el derecho de toda
persona (también de las personas jurídicas de derecho público) a no ser juzgada
sino conforme a leyes preexistentes al hecho “que se le imputa”.
22. Por cierto, de esa manera se
garantiza no sólo el derecho del Banco al debido proceso, sino también el
principio constitucional de autonomía de la Banca Central (art. 371, C.P.). En
efecto, al Banco Emisor no podría imponérsele la obligación de reparar un daño
antijurídico que no le fuera imputable sin afectar su autonomía administrativa,
patrimonial y técnica, en cuanto supondría conminarlo injustificadamente a
desembolsar recursos que requiere para ejercer las funciones Constitucionales y
legales de acuerdo con sus propias normas (art. 371, C.P.). En ese sentido, en
el proceso resuelto por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca no bastaba
sólo con mostrar que el daño antijurídico fue causado por la Resolución No. 18
de 1995 “Por
la cual se dictan medidas en relación con las corporaciones de ahorro y
vivienda”, ya que la Constitución exige además de
causalidad, imputabilidad. Por tanto en este caso adicionalmente era
imprescindible justificar por qué el daño antijurídico le era imputable
específicamente al Banco Central. La pregunta es si el Tribunal aportó esa
justificación de un modo aceptable.
Ningún daño puede imputársele a una persona
de derecho público por expedir un acto posteriormente anulado, si se expidió en
cumplimiento de una norma legal que la Corte Constitucional interpretó como
obligatoria
23. Con el fin de resolver este
interrogante, conviene no perder de vista que la Corte Constitucional no es la
autoridad en principio encargada de determinar cómo debe definirse si un daño
puede imputársele a una persona jurídica de derecho público. Esa función está
radicada en la justicia contencioso-administrativa sobre todo en casos como
este, cuando el pronunciamiento lo provocan las acciones de reparación directa
(artículos 132-6, 133 y 134B-6, C.C.A).[47]
Lo que ocurre es que la Corte Constitucional tiene la obligación de guardar “la
integridad y supremacía de la Constitución”, y como consecuencia de ese
deber le corresponde intervenir  y controlar las decisiones judiciales en
procesos de reparación promovidos contra el Estado, cuando juzgue
razonablemente que infringen la Carta, por ejemplo por condenar a alguna de sus
entidades sin que estén dadas las condiciones establecidas por los artículos 29
y 90 de la Constitución Política.
24. Ahora bien, al examinar si una declaración
judicial de condena por responsabilidad patrimonial a entidades del Estado
viola la Constitución, el juez de tutela está en la obligación de reconocerle a
la autoridad judicial que la emitió un margen de apreciación jurídica y fáctica
suficiente. Los jueces contencioso-administrativos, y más que ellos los
Tribunales contencioso-administrativos por ser colegiados, cuentan con un
margen de interpretación autónomo no sólo de los hechos y de la ley aplicable,
sino también de la Constitución y de la jurisprudencia vinculante. Reconocerles
ese ámbito es respetar lo que dispone la misma Constitución cuando establece
que el funcionamiento de la administración de justicia debe ser “autónomo”
(art. 228, C.P.). Por consiguiente, al momento de evaluar la constitucionalidad
de una condena al Estado el juez constitucional debe controlar únicamente los
excesos o los defectos que impacten desproporcionadamente el goce efectivo de
los derechos fundamentales de las partes, y la vigencia del orden
constitucional. De esta forma el juez de tutela respeta la autonomía de la
justicia contenciosa sin desproteger el derecho al debido proceso de las
partes.
25. Así las cosas, y en cuanto se refiere
al caso concreto, lo primero que debe resaltarse es que para la Corte hay una decisión
relacionada con la imputación del daño al Banco de la República que no es
susceptible de control constitucional en este proceso, a saber: la escogencia
jurídica del título de imputación. Esa elección es fruto del ejercicio
razonable de la autonomía judicial, y en virtud suya el Tribunal Administrativo
juzgó aplicable al caso bajo examen el título de imputación por falla en el
servicio, que como se sabe en abstracto es un título válido entre otros de
imputabilidad de un daño al Estado.[48]
Con todo, y luego de aceptar que era válido seleccionar ese título, la cuestión
que enseguida se suscita es la de establecer si resultaba razonable aplicarlo
en el sentido en el cual el Tribunal demandado lo aplicó.
26. En principio parece que sí era
razonable. Por tanto podría decirse que prima facie había suficientes
motivos para concluir que el Banco incurrió en una falla en el servicio.
Efectivamente, el Tribunal sostuvo en su providencia condenatoria que el Banco
de la República falló en el servicio como resultado del “incumplimiento de un deber jurídico” a su cargo, al haber
expedido la Resolución Externa No. 18 de 1995. Como evidencia de su aserto, el
Tribunal  presentó el fallo de la Sección Cuarta del Consejo de Estado,
expedido el veintiuno (21) de mayo de mil novecientos
noventa y nueve (1999), que anuló la mencionada
Resolución precisamente por considerar que violaba un deber legal a cargo del
Banco Central (establecido, según el Consejo de
Estado, en el artículo
134 del Decreto ley 663 de 1993)[49] de fijar la metodología de cálculo de la UPAC con fundamento en el
IPC. Así las cosas, la Corte Constitucional piensa que al menos en principio el
Tribunal no cometió ningún defecto, porque el Consejo de Estado ha sostenido,
por ejemplo en auto del quince (15) de mayo de dos mil tres (2003), que la
anulación judicial de un acto administrativo por ilegalidad “deja a la vista una falla en el
ejercicio de la función pública”,[50] y en este caso un acto había sido declarado nulo por el Consejo
de Estado (la Resolución Externa No. 18 de 1995). En principio podía
concluirse que esa anulación dejaba a la vista una falla en el servicio.
27. No obstante, el examen de la
providencia demandada empieza a adquirir un cariz distinto y a evidenciar
problemas de constitucionalidad cuando se observa lo siguiente. En el caso bajo
examen del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, era desde luego relevante
la decisión de nulidad de la Resolución Externa N° 18 de 1995 por parte del
Consejo de Estado. Pero había otros elementos normativos también relevantes que
sin embargo no fueron tenidos en cuenta como era debido. De hecho, eran
elementos de juicio tan importantes como la anulación de la Resolución Externa
No. 18 de 1995. Se trata del artículo 16 literal f) de
la Ley 31 de 1992, y de
la sentencia C-383 de 1999[51] que lo
declaró inexequible.
Ninguna de estas normas fue ignorada por completo en el razonamiento jurídico
del Tribunal accionado, ya que en su providencia las mencionó. Pero lo cierto
es que no les reconoció todos los efectos que debían tener en el juicio de
responsabilidad. Precisamente debido a ello la Corte estima que el Tribunal
incurrió en al menos dos causales de procedibilidad específica de la tutela
contra providencias, y por esa vía violó el derecho al debido proceso del Banco
Central. A continuación la Sala desarrollará este punto.
28.
Efectivamente, luego de observar el contexto normativo del proceso de
responsabilidad patrimonial contra el Banco de la República, puede concluirse
sin dificultades que además de la sentencia de nulidad de la Resolución No. 18
de 1995, también era relevante en primer término el artículo 16 literal f) de
la Ley 31 de 1992.[52] Esta norma fue la que le
asignó al Banco Emisor la función específica de fijar la metodología de cálculo
de la UPAC  “procurando que ésta también refleje los movimientos de la tasa
de interés en la economía”. Fue justamente en virtud de esa disposición,
que el Banco expidió la Resolución No. 18 de 1995. Esta última Resolución no
fue dictada en ejercicio de una competencia general del Banco, sino en
desarrollo concreto de la función específica y puntual que le atribuyó el artículo
16 literal f) de la Ley 31 de 1992. Ello puede colegirse por una parte del
encabezamiento mismo de la Resolución No. 18 de 1995, en tanto decía: “LA
JUNTA DIRECTIVA DEL BANCO DE LA REPÚBLICA, en ejercicio de sus facultades
constitucionales y legales, en especial de las que le confieren los
artículos 16, literal f) y 18 de la Ley 31 de 1992, RESUELVE […]” (énfasis añadido). Y por otra parte puede inferirse de
la fórmula finalmente adoptada en la Resolución misma para calcular la UPAC:
así, la Resolución hizo depender el cálculo de la UPAC de la DTF,[53]
y la DTF refleja –tal como lo pedía el artículo 16, literal f), de la Ley 31 de 1992- los movimientos de la tasa de interés en la economía, en cuanto es
una tasa que “se calcula como el promedio
ponderado de las diferentes tasas de interés de captación utilizadas por los
bancos, corporaciones financieras, corporaciones de ahorro y vivienda y
compañías de financiamiento comercial para calcular los intereses que
reconocerán a los certificados de depósito a término (CDT) con duración de 90
días”. [54]
29. Pero aparte
del artículo 16 literal
f) de la Ley 31 de 1992, era
asimismo relevante en el análisis sobre la pretendida responsabilidad del Banco
la sentencia C-383 de
1999. Esta última interpretó el
artículo 16 literal f) de
la Ley 31 de 1992 y lo declaró inexequible. La relevancia de esta decisión de
la Corte Constitucional estriba en que le reconoció al precepto demandado el
carácter de una orden (obligación, mandato). Es decir, su importancia
reside en que interpretó esa disposición como impositiva de una obligación
jurídica vinculante para el Banco de la República. En ese sentido, lo que
sostuvo esta Corporación en la sentencia C-383 de 1999 fue entre otras cosas
que cuando el artículo 16 literal f) de la Ley 31 de 1992 disponía que el Banco
Emisor tenía la función de fijar la metodología para calcular la UPAC “procurando” que
reflejara los movimientos de la tasa de interés en la economía, lo que hacía en
términos normativos era ordenarle que procurara hacerlo; es decir, obligarlo
a, o mandarle que fijara una metodología con esa especificación. De
manera que el Banco no simplemente tenía la libertad de procurar que la
metodología reflejara los movimientos de la tasa de interés, sino que estaba
conminado a hacerlo. La Corte consideró que el legislador, al impartirle una
orden de ese género al Banco Emisor, violó el artículo 371 de la Constitución,
el cual le garantiza a la Banca Central “autonomía administrativa,
patrimonial y técnica”. La conclusión de la Corte fue:
“[…] 3.3.10.  De esta suerte, analizados los antecedentes
legislativos de la Ley 31 de 1992 y, más concretamente, de lo que fue el texto
definitivo del artículo 16, literal f) de la misma, surge como conclusión
obligada que al Congreso le estaba vedado ordenar a la Junta Directiva del
Banco de la República que al ejercer la función de "fijar la
metodología para la determinación de los valores en moneda legal de la Unidad
de Poder Adquisitivo Constante -UPAC-",  lo haga "procurando
que ésta también refleje los movimientos de la tasa de interés en la
economía",  pues de esa manera resulta invadida por el legislador
la órbita de las funciones que de manea autónoma y para velar por la
estabilidad de la moneda le asigna a la Junta Directiva del Banco de la
República la Constitución Nacional. (Artículo 372),  como autoridad
monetaria y crediticia. Es decir, puede la ley asignarle a la Junta Directiva
del Banco la función aludida, pero a éste corresponde, con independencia
técnica diseñar y utilizar los instrumentos que para ese efecto de fijar los
valores en moneda legal de la UPAC resulten apropiados según su criterio, para
lo cual no resulta siempre que ha de atarse esa determinación a la variación de
las tasas de interés, máxime si se tiene en cuenta que podrían además influir
factores diferentes, tales como la política salarial, o la   política
fiscal, por ejemplo.
3.3.11.
Podría aducirse que la expresión "procurando que ésta también refleje los
movimientos de la tasa de interés en la economía", no es de carácter
imperativo sino meramente facultativo, pero ello no es así.  En efecto, el
mandato contenido en la ley es el de fijar la metodología a que allí se alude
"procurando" lo que se indica.  Es decir, no existe libertad
para la fijación de la metodología con arreglo a la cual haya de determinarse
el valor en moneda legal de las Unidades de Poder Adquisitivo Constante
UPAC,  porque el legislador le señaló a la Junta Directiva del Banco de la
República, de manera precisa, que ha de hacerlo, siempre en la forma que él le
señala a tal punto que  de no proceder así, podría acusarse de ilegalidad
el acto administrativo correspondiente.
Agrégase
además que, aún si se acudiera a una interpretación gramatical la conclusión
sería la misma, toda vez que "procurar" tiene por significado
"hacer diligencias o esfuerzos para que suceda lo que se expresa" o
"conseguir o adquirir algo", por lo que interpretada la norma acusada
en el sentido natural y obvio que corresponde a "procurando", ello
significa que a la Junta Directiva del Banco de la República al fijar la
metodología para determinar el valor de la UPAC, se le ordena por el legislador
que encamine su actividad a que se tenga en cuenta el "movimiento de las
tasas de interés en la economía", o que consiga, de manera precisa ese
propósito”.[55]
30. Ahora bien, la sentencia C-383 de 1999 también
era importante para el caso porque presentaba una versión cronológica de la
metodología para el cálculo de la UPAC, que justamente ponía en evidencia un
hecho decisivo a la hora de definir si el Banco de la República incumplió un
deber legal al expedir la Resolución No. 18 de 1995. De acuerdo con la
reconstrucción que hizo la Corte en la sentencia C-383 de 1999, para la época
en la cual el Banco Emisor expidió la Resolución No. 18 de 1995, la metodología
para calcular la UPAC estaba atada de manera determinante
a la DTF y no al IPC. El IPC era entonces un factor ya superado para esa época.
Puntualmente la Corte dijo, al respecto:
“[…] 3.3.6.  Desde la creación de las
UPAC, para la corrección monetaria se ha acudido por el legislador a distintos
instrumentos, pues, como se sabe, inicialmente su cálculo se encontraba ligado
al índice de precios al consumidor y, a partir de la década de 1980 las
fórmulas para la corrección monetaria se desligaron de éste, para tener en
cuenta, entonces, la variación de las tasas de interés, que, correspondía a la
de los certificados de depósito a término en bancos y corporaciones (Decreto
1131 de 1984).  Posteriormente, conforme al Decreto 1319 de 1988, la
actualización del valor se calculó conforme al promedio ponderado de la
inflación y la DTF.  Más tarde, en 1993, la Junta Directiva del Banco de
la República adoptó como criterio para fijar el valor de la corrección
monetaria el costo ponderado de las captaciones de dinero del público
(Resolución Externa No. 6 de 1993), sustituida luego por las Resoluciones
Externas Nos. 26 de 1994 y 18 de 1995, conforme a las cuales la corrección
monetaria se fija en un 74% de la DTF” (énfasis añadido).[56]
31. Así las
cosas, para resolver si el Banco de la República incurrió en una falla en la
prestación del servicio por incumplimiento de un deber legal a su cargo al
expedir la Resolución No. 18 de 1995, era necesario pero insuficiente tener en
consideración la anulación judicial de la misma por parte del Consejo de
Estado. También era imperativo tomar en cuenta, y asignarles el valor apropiado
como normas relevantes para el caso, el artículo 16 literal f) de la Ley 31 de
1992, y la sentencia C-383 de 1999. En conjunto, la Ley y la sentencia de la
Corte, indicaban que para la época en la cual se expidió la Resolución Externa
No. 18 de 1995, el Banco de la República tenía no sólo la posibilidad sino la
obligación legal vinculante de fijar la metodología de cálculo de la UPAC con
base en la DTF, y no con fundamento en el IPC. Es decir que resultaban
importantes precisamente porque contradecían, en por lo menos los dos
siguientes puntos, la decisión de nulidad del Consejo de Estado:
31.1.  Por una parte implicaban interpretar el artículo 16 literal f) de
la Ley 31 de 1992 en un sentido distinto del que le atribuyó el Consejo de
Estado. En efecto, en la sentencia de nulidad, el Consejo de Estado pensaba que
ese precepto no enunciaba ninguna orden u obligación,
sino a lo sumo una
recomendación o un buen propósito. Por lo mismo, en el fallo que anuló la
Resolución No. 18 de 1995 el Consejo de Estado le reconoció al artículo 16,
literal f), de la Ley 31 de 1992 un carácter menos que vinculante, y consideró
que aportaba un “elemento de menor relevancia, prácticamente ni siquiera
obligatorio” para el modo como debía establecerse la metodología de cálculo
de la UPAC.[57] En cambio, y como quedó reseñado, la
Corte Constitucional interpretó ese mismo texto del artículo 16 literal f) de
la Ley 31 de 1992 en el sentido de que consagraba una orden jurídica
vinculante, y de hecho fue precisamente por eso que la juzgó inconstitucional.
31.2. Pero por otra parte significaba cuestionar
una de las premisas usadas por el Consejo de Estado para anular la Resolución
No. 18 de 1995. De acuerdo con el Consejo de Estado, el Banco de la República
para la época en la cual se expidió la Resolución Externa No. 18 tenía la
obligación de fijar la metodología de cálculo de la UPAC únicamente con base en
el IPC, y no con fundamento en la DTF. Así, en la sentencia de nulidad, la
Sección Cuarta del Consejo de Estado sostuvo que el deber legal del Banco de la
República en la determinación de la metodología para calcular la UPAC, en vista
de que el artículo 16 literal f) de la Ley 31 de 1992 establecía que había de
tener en cuenta un elemento que “ni siquiera resultaba obligatorio”, era
el de hacerlo únicamente con base en Índice de Precios al Consumidor. Esta
conclusión interpretativa la sustentaba en su propio entendimiento del artículo
134 del Decreto ley 663 de 1993. En contraste, la Corte
Constitucional en la sentencia C-383 de 1999 consideró algo distinto. Dijo que el cálculo de la UPAC
sólo “[…] inicialmente […] se encontraba ligado al índice de
precios al consumidor”. Porque después “y, a partir de la década de 1980
las fórmulas para la corrección monetaria se desligaron de éste, para tener en
cuenta, entonces, la variación de las tasas de interés, que, correspondía a la
de los certificados de depósito a término en bancos y corporaciones (Decreto
1131 de 1984)”. Y además, esta Corte dijo
que para la época de 1995, cuando el Banco Central expidió la Resolución No. 18
anulada, la obligación vinculante para el Emisor era fijar una metodología de
cálculo de la UPAC atándola, no al IPC, sino a la DTF.
32. En
definitiva, existía una sentencia de nulidad de la Resolución No. 18 de 1995
que prima facie podía fundar una imputación del daño al Banco de la
República con base en que incumplió un deber legal. Pero al mismo tiempo estaba
la sentencia C-383 de 1999, que le restaba fundamento a esa imputación. Se
presentaba, en otras palabras, un conflicto de razones autorizadas, y esta
tensión no le permitía aseverar al Tribunal Administrativo de Cundinamarca que
el Banco de la República falló en el servicio por incumplir un deber legal. A
pesar de ello, el Tribunal manifestó que al expedir la Resolución Externa No.
18 de 1995 el Banco Central “tergivers[ó] el principio de la legalidad”. Una conclusión así sólo
podía enunciarse a consecuencia de ignorar el contenido del artículo 16 literal
f) de la Ley 31 de 1992, y el de la sentencia C-383 de 1999, o de no ignorarlos
pero neutralizar su efecto normativo. ¿Cuál era ese efecto? El de hacer
inviable una imputación con base en la idea de una falla en el servicio por
incumplimiento de un deber legal.
33. En suma, el Tribunal extrajo una conclusión que
sólo era posible si se dejaban de considerar dos aspectos relevantes para el
caso, o si se consideraban pero se neutralizaba su efecto normativo. En este
caso la Corte cree que el Tribunal demandado no las ignoró, sino que suprimió
su efecto normativo.  Al extraer una conclusión así, pasando sobre las
consecuencias que debían acarrear  el artículo 16 literal f) de la Ley 31 de
1992 y la sentencia C-383 de 1999, el Tribunal accionado incurrió en dos
defectos: en uno sustantivo, y en otro por desconocimiento de los efectos de un
pronunciamiento que hizo tránsito a cosa juzgada constitucional. En una idea,
esto puede entenderse como que el Tribunal desconoció el sentido en el cual fue
interpretado el artículo 16 literal f) de la Ley 31 de 1992 por la Corte
Constitucional, en la ratio decidendi de una sentencia de control
abstracto que hizo tránsito a cosa juzgada constitucional (C-383 de 1999).[58] La interpretación que hizo la Corte en tal
sentencia, del artículo16 literal f de la Ley 31 de 1992, si bien no fue por sí
sola toda la ratio decidendi del fallo de constitucionalidad, sí hizo
parte esencial e inescindible de la misma, toda vez que fue precisamente por
interpretarla como impositiva de una obligación jurídica (la de fijar la
metodología para el cálculo de la UPAC con arreglo a los movimientos de la tasa
de interés en la economía),  que la juzgó contraria a la Constitución (a la
autonomía de la Banca Central).
34. Ahora bien, es importante hacer algunas
precisiones. Contra esta conclusión podría argumentarse que en realidad el
Banco de la República no estaba obligado a cumplir el artículo 16 literal f) de
la Ley 31 de 1992, en cuanto este precepto impartía una orden espuria y viciada
de inconstitucionalidad. En ese sentido, y si esa hipotética réplica fuera
correcta, entonces parecería necesario concluir que el Banco Central estaba
obligado era a desobedecer la orden del artículo 16 literal f) de la Ley 31 de
1992, en vista de la incompatibilidad de la misma con la Constitución, como
luego la Corte lo declaró en la sentencia C-383 de 1999. Sin embargo, esta
objeción es poco convincente sobre todo porque la sentencia C-383 de 1999 tuvo
efectos ex nunc (desde ahora); es decir, hacia el futuro, y no declaró
la inexequibilidad de la norma ex tunc (desde entonces), con lo cual le
habría conferido efectos retroactivos. Por eso previó expresamente que la orden
inconstitucional del artículo 16, literal f), de la Ley 31 de 1992, en virtud
de la declaratoria de inexequibilidad, no podía tener aplicación alguna
respecto de nuevas cuotas causadas por créditos adquiridos antes de la
declaratoria de inexequibilidad, ni respecto de cuotas generadas por créditos
futuros. Los efectos entonces se surtirían, en palabras de la Corte, respecto
de las situaciones que tuvieran lugar “a partir de este fallo”:
“[…] De esta suerte, ha de concluirse entonces por la
Corte que por las razones ya expuestas, la determinación del  valor en
pesos de la Unidad de Poder Adquisitivo Constante "procurando que ésta
también refleje los movimientos de la tasa de interés en la economía",
como lo establece el artículo 16, literal f) de la Ley 31 de 1992 en la parte
acusada, es inexequible por ser contraria materialmente a la Constitución, lo
que significa que no puede tener aplicación alguna, tanto en lo que respecta a
la liquidación, a partir de este fallo, de nuevas cuotas causadas por créditos
adquiridos con anterioridad y en lo que respecta a los créditos futuros, pues
esta sentencia es "de obligatorio cumplimiento para todas las autoridades
y los particulares", de acuerdo con lo dispuesto por el artículo 21 del
Decreto 2067 de 1991”.
35. En
consecuencia, y por precisión expresa de la Corte Constitucional, la
declaratoria de inexequibilidad del artículo 16, literal f), de la Ley 31 de
1992 no produjo efectos ex tunc; es decir, desde el momento de la
expedición de la misma. Pero es que aparte de eso, sería infundado afirmar que
el Banco nunca tuvo la obligación de cumplir lo dispuesto por esa norma legal,
debido a su inconstitucionalidad, pues de un lado no hay decisiones anteriores
a la tomada en la sentencia C-383 de 1999 que hubieran inaplicado directamente
u ordenado inaplicar esa obligación por juzgarla incompatible con la
Constitución.[59] Y de otro lado, es algo que
se tiene por cierto que las leyes se presumen constitucionales a menos que haya
una declaración judicial de inconstitucionalidad, o que presenten una
incompatibilidad manifiesta con la Carta, y mientras se presuman válidas deben
acatarse (art. 4, inc. 2, C.P.). Por lo demás, resulta preciso destacar que la
inconstitucionalidad del artículo 16 literal f) de la Ley 31 de 1992 no era
evidente e incontrovertible. [60]
36. Pero contra
esta decisión podría alegarse también que su sentido, de algún modo, le
confiere una primacía a la interpretación de la ley que hizo la Corte
Constitucional, sobre el entendimiento jurídico que le dio el Consejo de Estado
al artículo 16 literal f) de la Ley 31 de 1992; y además que deja desprotegidos
a los deudores de créditos hipotecarios afectados con la UPAC. No obstante,
estas posibles réplicas son poco convincentes. Nada de lo enunciado hasta ahora
indica que la Corte pretenda darles prelación jurídica a sus pronunciamientos,
o a sus propios entendimientos de la ley. Cuanto se ha sostenido en esta
providencia es que si en un caso concreto hay conflicto entre razones
institucionales autorizadas, suscritas en providencias parcialmente
incompatibles por el Consejo de Estado y la Corte Constitucional, en torno a si
una entidad tenía o no un deber legal, y si lo cumplió o no, en un juicio de
responsabilidad no podría imputársele a ese ente el hipotético daño sobre la
base de una falla en el servicio por incumplimiento de una obligación legal a
su cargo, pues eso sería desconocer el conflicto. Esto indica, además, que la
presente providencia no desprotege por completo a los deudores afectados con la
UPAC. Una réplica que sostenga esto último no sólo desconoce los alivios que
prevé la misma ley sobre la materia,[61]
sino que además invita a variar el sentido de este fallo. El hecho de que no
pueda imputársele al Banco el daño aludido en la providencia demandada, sobre
la base de una falla en el servicio, no significa que no pueda imputársele a
una autoridad distinta del Estado.
37. En
definitiva, con esta decisión la Corte Constitucional no busca erosionar la
cosa juzgada a la cual hizo tránsito el fallo de nulidad de la Resolución
Externa No. 18 de 1995, expedido por el Consejo de Estado. La nulidad está
entonces en firme. De otro lado, la Resolución no ha revivido, ni su contenido
pretende reproducirse. La Resolución anulada por el Tribunal Supremo de lo
Contencioso Administrativo (art. 237-1, C.P.) no tiene efectos, ni debe
tenerlos, en contravía de lo que la Corporación resolvió. Lo que ocurre es que
además de esa decisión, que no ha perdido autoridad ni firmeza, hay una
sentencia de la Corte Constitucional que hizo tránsito a cosa juzgada y tiene
efectos ex nunc, en la cual se planteó una interpretación diferente de
la Ley en virtud de la cual se expidió la Resolución No. 18 de 1995. A la luz
de esta sentencia de control constitucional de la Ley, lo razonable era inferir
algo distinto de lo que concluyó el Consejo de Estado. Eso no cambia lo
decidido por este último, pero sí tiene incidencia al momento de definir si un
daño debe serle imputable al Banco sobre la base de que incumplió un deber
legal a su cargo al expedir la Resolución No. 18 de 1995. Ese daño no puede
imputársele con el argumento de que incumplió un deber legal, porque hay una
discrepancia seria, relevante, entre razones institucionales autorizadas
suscritas por dos órganos judiciales de cierre, en ese aspecto.
38. La Corte
considera constitucionalmente inadmisible, de acuerdo con los artículo 29 y 90
de la Carta, que se le hubiera imputado el daño al Banco Central sobre la base
de que incumplió un deber legal, por cuanto si bien había una evidencia de ello
en la decisión de nulidad de esa Resolución adoptada por el Consejo de Estado,
también existía una decisión de esta Corte a partir de la cual necesariamente
debía concluirse que el Banco obró de un modo ajustado a la obligación jurídica
que le imponía el artículo 16, literal f), de la Ley 31 de 1992. La Corte no
discute que en la generalidad de los casos la anulación de un acto en sede
judicial deje a la vista una falla en el servicio, y que con fundamento en ella
se le impute un daño a entidades estatales. Pero sí cuestiona que esa regla
pueda tener carácter absoluto, y no admitir excepciones en un caso como este,
en el cual hay un pronunciamiento de la Sala Plena de la Corte Constitucional,
a partir de  cuya ratio decidendi es razonable inferir que la autoridad
que expidió el acto anulado no incumplió una obligación legal, sino que por el
contrario la cumplió cabalmente. Eso sería admitir como válido el
desconocimiento de partes esenciales de un fallo de la Corte que hizo tránsito
a cosa juzgada constitucional. Y la Sala Plena no está de acuerdo con que eso
sea aceptable.
Conclusión
39. La Corte
concluye que la Sección Tercera, Subsección A, del Tribunal Administrativo de
Cundinamarca incurrió en un defecto por desconocimiento de un pronunciamiento
de la Sala Plena de la Corte Constitucional que hizo tránsito a cosa juzgada,
al haberle imputado al Banco de la República el daño antijurídico que a su
juicio sufrió el señor Reynaldo Galindo Hernández a causa de la Resolución
Externa No. 18 de 1995. Por consiguiente, tutelará el derecho fundamental al
debido proceso del Banco de la República.
Órdenes a
impartir
40. La Corte Constitucional dejará sin efectos la sentencia expedida
por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Tercera, Subsección A, el cinco (5) de agosto de
dos mil diez (2010). En esta ocasión, la Sala Plena opta por remitir el asunto
a la Sección Tercera, Subsección A, del Tribunal mencionado, para que construya el precedente con
fuerza vinculante conforme a las consideraciones sustanciales expuestas en esta
sentencia, no sólo respecto del Tribunal demandado, sino también respecto de
los jueces administrativos del ámbito de su jurisdicción.
III. DECISION
En
mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando
justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
Primero.- REVOCAR por las razones expuestas, el fallo expedido por la Sección Primera de la Sala de lo
Contencioso Administrativo del Consejo de Estado el veinticuatro (24) de
noviembre de dos mil once (2011), por medio de la cual confirmó la sentencia
expedida por la Sección Quinta de lo Contencioso Administrativo del Consejo de
Estado el cinco (5) de septiembre de dos mil once (2011), que resolvió rechazar
por improcedente la acción de tutela objeto de revisión.
En su lugar, CONCEDER LA TUTELA del derecho al debido proceso del Banco
de la República.
Segundo.- En consecuencia DEJAR SIN EFECTOS la sentencia proferida por la Sección Tercera, Subsección A, Tribunal
Administrativo de Cundinamarca el cinco (5) de agosto de dos mil diez (2010),
en el proceso de reparación directa iniciado por el señor Reynaldo Galindo
Hernández contra el Banco de la República.
Tercero.- ORDENAR a la Sección Tercera, Subsección A, Tribunal
Administrativo de Cundinamarca que en el término máximo
de los treinta (30) días siguientes a la notificación
de esta providencia, vuelva a fallar la acción de reparación directa instaurada
por el señor Reynaldo Galindo Hernández contra el Banco de la República,
conforme a las consideraciones sustanciales expuestas en esta sentencia.
Cuarto.- Por Secretaría General, líbrense las
comunicaciones previstas en el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Notifíquese,
comuníquese, publíquese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
JORGE IVAN PALACIO PALACIO
Presidente
Con
salvamento de voto
MARIA VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
LUIS
GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
Ausente en comisión
MAURICIO GONZALEZ CUERVO
Magistrado
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
Ausente en comisión
NILSON PINILLA PINILLA
Magistrado
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
ALBERTO ROJAS RIOS
Magistrado
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ
Secretaria General
SALVAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO
JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
A LA SENTENCIA SU353/13
AUTONOMIA DEL BANCO DE LA REPUBLICA-Dentro de los objetivos está el diseño de
sistemas de financiación a largo plazo más adecuados para garantizar acceso a
la vivienda digna (Salvamento de voto)
CAMBIO DE INTERPRETACION
DE LA SALA PLENA EN RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL POR DAÑO ANTIJURIDICO IMPUTABLE
AL BANCO DE LA REPUBLICA-Decisión compromete seriamente el derecho a la
justa indemnización de las víctimas del sistema UPAC (Salvamento de voto)
INTERVENCION DEL ESTADO
EN LA ECONOMIA-Finalidad (Salvamento de voto)
Referencia:
Expediente T-3.331.206
Acción de
tutela instaurada por el Banco de la República contra la Sección Tercera,
Subsección A, del Tribunal Administrativo de Cundinamarca.
Magistrada
Ponente:
María
Victoria Calle Correa
Con el
respeto acostumbrado por las decisiones que toma esta Corporación, me aparto
del fallo adoptado por la mayoría dentro del expediente de la referencia.
La sentencia
dejó sin efectos la providencia proferida el 5 de agosto de 2010 por la sección
tercera, subsección A, del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, dentro del
proceso de reparación directa iniciado por el señor Reynaldo Galindo Hernández
contra el Banco de la República. La posición mayoritaria se fundamentó en tres
argumentos centrales:
i)
El Tribunal accionado no valoró correctamente
el alcance jurídico de la sentencia C-383 de 1999 y del artículo 16, literal f,
de la Ley 31 de 1992, y por ello no reconoció que el Banco de la República
tenía la “obligación legal vinculante” de fijar la metodología de
cálculo de la UPAC con base exclusiva en el DTF.
ii)    Ante el conflicto de interpretaciones, producto de la “sería
discrepancia” de criterios entre la Corte Constitucional y el Consejo de
Estado sobre la materia, no era razonable condenar administrativamente al Banco
de la República.
iii)   En todo caso esta decisión no “desprotege por completo” a
los deudores del sistema UPAC quienes podrán acudir nuevamente a la
jurisdicción contencioso administrativa para imputar la responsabilidad a otra
entidad del Estado.
Considero,
sin embargo, que la argumentación expuesta (i) no fue convincente para
justificar la procedencia excepcional de la acción de tutela contra una
providencia judicial fundamentada de forma razonable; (ii) no integró
armónicamente los precedentes fijados por la Corte Constitucional y el Consejo
de Estado sobre la materia; y (iii) llegó a una conclusión que perjudica los
derechos de los cientos de miles de víctimas del sistema UPAC a acceder a una
justa reparación.
1. La
posición mayoritaria se apartó de la doctrina consolidada sobre la procedencia
excepcional de la acción de tutela contra providencias judiciales, al dejar sin
efectos una sentencia administrativa fundamentada de forma razonable.
1.1 Pese
al esfuerzo argumentativo desarrollado en la sentencia SU-353 de 2013, la
posición mayoritaria no pudo desvirtuar como irrazonable y desproporcionada la
postura por la cual optó el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, con base
en la providencia del Consejo de Estado adoptada dentro del proceso de nulidad
contra la Resolución Externa 18 de 1995. Lo que señala el fallo en su párrafo
37 es que existe “una discrepancia seria, relevante, entre razones
institucionales autorizadas suscritas por dos órganos judiciales de cierre, en
este aspecto”.
De este modo, la sentencia de la que me
aparto no pretendió “erosionar la cosa juzgada a la cual hizo tránsito el
fallo de nulidad”, ni catalogar como irrazonable la postura del Consejo de
Estado que sirvió de fundamento al Tribunal Administrativo de Cundinamarca para
condenar al Banco de la República. El argumento cardinal radica en que,
habiendo en el caso concreto un “conflicto entre razones institucionales
autorizadas, suscritas en providencias parcialmente incompatibles por el
Consejo de Estado y la Corte Constitucional, en torno a si una entidad tenía o
no un deber legal”, no podía el juez administrativo imputar responsabilidad
a dicho ente sobre la base de una falla en el servicio “pues eso sería
desconocer el conflicto”.
Lo que no logra justificar la Corte
Constitucional es por qué el Tribunal Administrativo de Cundinamarca incurrió
en una causal específica de procedibilidad de la acción de tutela contra
providencias judiciales al haber elegido la interpretación realizada por el
Consejo de Estado en vez de la expuesta por esta Corporación.
Por el contrario, la jurisprudencia
constitucional ha reiterado de forma pacífica que “la acción de tutela no
puede ser un mecanismo que sirva para que el juez constitucional pueda
desplazar al juez ordinario en la decisión de la respectiva causa”[62];
y en este sentido, “si se trata de una interpretación jurídica razonable, el
juez de tutela no puede interferir la decisión judicial, so pretexto de estar
defendiendo la Constitución”[63].
Más aún, tratándose de los máximos órganos de las jurisdicciones ordinaria y
contencioso administrativa, la jurisprudencia constitucional ha indicado que
los eventos de procedencia del amparo resultan más restrictivos y excepcionales[64].
Dado que la posición mayoritaria de la
Corte en ningún momento descalificó como irrazonable -ni tenía argumentos para
hacerlo, como se explicará en el siguiente acápite- la postura del Consejo de
Estado plasmada dentro del fallo de anulación de la Resolución 18 de 1995, la
presente decisión contrarió la doctrina consolidada de la procedencia
excepcional de la acción de tutela contra providencias judiciales. No debió
tenerse como una vulneración grave al debido proceso que el Tribunal
Administrativo de Cundinamarca haya fundamentado la condena al Banco de la
República con base en la falla en el servicio advertida por el Consejo de
Estado, antes que adoptar la postura de la Corte Constitucional en un
pronunciamiento de control abstracto.
1.2
Ahora bien, analizando la decisión del Tribunal Administrativo de Cundinamarca
se encuentra que la condena al Banco de la República se sostuvo sobre
consideraciones jurídicas legítimas que además reiteraron un precedente ya
fijado por el Consejo de Estado, en relación con la conducta reprochable de la
entidad bancaria al determinar los parámetros de cálculo de la UPAC.
El Tribunal concluyó
que la entidad bancaria era responsable administrativamente del detrimento
causado al señor Reynaldo Galindo Hernández por haber expedido la Resolución
Externa No. 18 de 1995, en la medida que con ella “tergivers[ó] el principio
de la legalidad de los actos administrativos y [desatendió] el servicio
público, aparte de cumplir los fines del interés general a que está obligado en
materia tan sensible como el crédito para adquisición de vivienda para personas
naturales que ofrecen las entidades financieras”. La anterior irregularidad
se comprobó “con la declaratoria de nulidad de la mencionada Resolución
mediante providencia del 21 de mayo de 1999 del H. Consejo de Estado”.
Asimismo, el Tribunal estableció que la
expedición de la Resolución Externa 18 fue la causa eficiente del daño sufrido
por el accionante, es decir, del detrimento patrimonial ocasionado por una
elevada deuda que excedía ampliamente lo que debía pagar si el cálculo del
mismo se hubiera realizado tomando como base el IPC.
No obstante lo anterior, la sentencia
SU-353 de 2013 asegura que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca solo
valoró la decisión de anulación proferida por el Consejo de Estado, pero “no
le reconoció todos los efectos que debían tener en el juicio de responsabilidad”
al artículo 16 literal f) de la Ley 32 de 1992 y a la sentencia C-383 de 1999.
Al respecto, se hace necesario aclarar que la decisión
del juez administrativo resulta razonable al haber valorado el conjunto de
normas relevantes y posteriormente establecer que la Resolución Externa 18 de
1995 contravino múltiples disposiciones jurídicas, ocasionando con ello una
grave afectación al deudor hipotecario. A continuación, se resumen los
principales argumentos que explican la responsabilidad de la Junta Directiva.
En primer lugar, la resolución proferida
por la Junta Directiva ni siquiera se ajustó a lo dispuesto por la Ley 31 de
1992 que, en su artículo 16 literal f) señalaba, antes de ser declarado
inexequible[65], que a la Junta Directiva le correspondía fijar la metodología para
la determinación de los valores en moneda legal de la Unidad de Poder
Adquisitivo Constante - UPAC -, “procurando que ésta también refleje
los movimientos de la tasa de interés en la economía”. En este sentido, la
norma fue clara en señalar como uno de los elementos, no el único, a las tasas
de interés. Fue entonces la Junta Directiva quien decidió, por su propia cuenta
y en contravía al mandato del legislador, basar el valor de la UPAC
exclusivamente en las tasas de interés.
Admitiendo, en gracia de discusión, que el
enunciado de la Ley 31 puede ocasionar problemas de interpretación en torno a
las expresiones “procurar” y “también”, lo cierto es que el Banco
de la República no debía limitarse a una lectura aislada del artículo 16
literal f) de la Ley 31 de 1992.
Una aproximación sistemática remite además
al texto constitucional que expresamente prescribe en sus artículos 51 y 335 el
mandato de fijar las condiciones necesarias para hacer efectivo el derecho que
todos los colombianos tienen a una vivienda digna, la promoción de planes de
vivienda de interés social, "sistemas adecuados de financiación a largo
plazo" y la “democratización del crédito”[66]. De igual manera, el artículo 372 resalta la autonomía de la Junta
Directiva en tanto “autoridad monetaria, cambiaria y crediticia” y el
artículo 373 ordena velar “por el mantenimiento de la capacidad adquisitiva
de la moneda”. Asimismo, la junta debió considerar el artículo 134 del
Decreto 663 de 1993[67] que ordenaba tenerse en cuenta el índice de precios al consumidor
-IPC- en el cálculo de la UPAC.
Por último, una interpretación teleológica
del artículo 16 literal f) de la Ley 31 conduce a reconocer que las tasas de
interés eran apenas un elemento de menor relevancia, en la medida que el Banco
de la República, en ejercicio de su autonomía, debía diseñar el sistema más
adecuado de financiación a largo plazo y que su objetivo último era velar por
garantizar el acceso a la vivienda digna de los colombianos, al tiempo que
mantener el poder adquisitivo de la moneda; mas no promover un lucro injustificado
y exagerado en provecho de las entidades financieras. Fue por esto que el
Consejo de Estado al examinar la Resolución Externa No. 18 encontró que el documento diseñado por la Junta Directiva había
quebrantado un conjunto de disposiciones constitucionales, legales y
reglamentarias:
1.     “De conformidad con lo anterior la Sala
concluye, en consonancia con las apreciaciones de los actores y de la
Procuraduría Delegada, que la Junta Directiva del Banco de la República, al
expedir la resolución impugnada quebrantó en forma directa los artículos 16,
literal f) de la Ley 31 de 1992 y 134 del Decreto 663 de 1993, e
indirectamente, los artículos 372 y 373 de la Carta, por no tener en cuenta las
disposiciones de rango legal a los que debía sujetarse para el cálculo de las
UPAC, como se precisó anteriormente, razones suficientes para acceder a la
nulidad solicitada”.
Lo anterior permite concluir que los jueces
administrativos sí presentaron un examen razonable y sistemático de la normatividad
vigente, lo que los llevó a establecer la responsabilidad específica del Banco
de la República en la irregular, inadecuada e injusta fijación de la
metodología para la determinación de los valores de la UPAC, con fundamento
exclusivo de las tasas de interés.
1.3 Pero
aceptemos ahora, para responder al argumento presentado por la posición
mayoritaria, que no había otra norma vinculante en relación con el sistema UPAC
sino el artículo 16, literal f), de la Ley 31 de 1992; y que ella contiene una
“obligación legal vinculante” de fijar la metodología de cálculo de la UPAC con base exclusiva
en el DTF. Aun admitiendo estos supuestos, ¿podría entonces establecerse que al
momento específico de proferir la Resolución Externa 18 de 1995 la Junta
Directiva actuó simplemente en cumplimiento de un deber trazado por el
legislador? La respuesta es no. La Junta Directiva del Banco de la República,
consciente de su gran autonomía institucional, fijó la metodología de cálculo
de la UPAC con base en las tasas de interés porque así lo consideró apropiado.
La defensa esgrimida por el Banco de la
República ante el Consejo de Estado, en el marco de la acción de nulidad
promovida en contra de la Resolución Externa 18, respalda esta afirmación. En
efecto, la entidad, lejos de excusarse manifestando que actuó por simple
subordinación al legislador en el cálculo de la UPAC, comenzó por recordar que
el Banco fue erigido como órgano del Estado de rango constitucional,
estructurándose como persona jurídica de derecho público, con independencia
patrimonial, técnica y administrativa. Para profundizar en el alcance de su
autonomía, citó la sentencia C-050 de 1994, así como la C-489 de 1994, para
luego concluir que “en lo referente al manejo monetario y crediticio, es de
la exclusiva incumbencia de la Junta Directiva del Banco de la República,
porque el precepto no autorizó a compartir tal facultad con el Presidente de la
República u otra autoridad u organismo del Estado”.
Aterrizando al caso concreto, el apoderado
judicial del Banco sostuvo que no hubo violación de la autonomía en tanto “que
el literal f) del artículo 16 de la Ley 31 de 1992, atribuyó 'amplia
competencia' a la Junta Directiva del Banco de la República para fijar un
conjunto de métodos de determinación del valor de las UPAC”. En este
sentido, la cláusula introducida por el legislador, en el sentido de procurar
la inclusión de las tasas de interés, no fue asumida por el ente bancario como
una obligación ineludible, sino más bien como una consideración a “tener en
cuenta” por parte de la entidad. Para descartar cualquier ambigüedad al
respecto, el propio Banco concluyó en su intervención que “la Junta
Directiva del Banco de la República podía fijar la metodología para el
cálculo del UPAC, como lo hizo”. En otras palabras, la decisión que tomó el
Banco de incluir a las tasas de interés como criterio determinante en la
fijación de la UPAC, no fue resultado de una obligación sino de una elección
libre.
Es más, la autoridad bancaria se esmeró en
defender técnica y jurídicamente por qué su metodología, basada en las tasas de
interés, era la más apropiada e idónea para el financiamiento de la vivienda a
largo plazo:
2.     “Por lo que respecta a las presuntas
violaciones de las restantes normas constitucionales (arts. 1, 2, 13 y 51,
C.N.), dice, en síntesis, que (i) que la norma acusada no consagra privilegios
o beneficios exorbitantes para las corporaciones de ahorro y vivienda, pues la
metodología de cálculo del UPAC se aplica tanto para los recursos que capten
las corporaciones, como a los que éstas coloquen a través del crédito; (ii) el
sistema UPAC ha permitido la financiación de vivienda de un gran número de
colombianos, generándose las situaciones económicas críticas de los últimos
meses, no propiamente porque el sistema se funde en el DTF, sino por el nivel
de las tasas de interés registrado en el período, que no se circunscribe sólo
al sistema de vivienda, sino que se extiende al conjunto de la economía y
obedece a problemas macroeconómicos, a los cuales ha hecho frente la autoridad
monetaria, cambiaria y crediticia; (iii) un sistema adecuado de financiación de
vivienda a largo plazo, es el que permite obtener recursos para la construcción
y adquisición de esa vivienda; pero como dicha financiación hace parte del sistema
financiero en el cual se da la libre competencia garantizada por la
Constitución, es necesario tener en cuenta el efecto conjunto de la
intermediación financiera, para lograr recaudos efectivos que puedan
canalizarse a la financiación de vivienda; además, que últimamente se han
autorizado operaciones de crédito hipotecario para la financiación de vivienda
a todos los establecimientos de crédito, lo cual ha desarrollado los créditos
en pesos, y se han promulgado una serie de medidas de apoyo a los deudores de
créditos hipotecarios, principalmente con el establecimiento de tasas de
interés blandas (D. 2331/98); (iiii) el criterio adoptado por el acto acusado,
no es arbitrario, sino que desarrolla la Ley 31 de 1992 y fue y se aplicó
tomando en cuenta las circunstancias del sector financiero y la necesidad de un
desarrollo adecuado del sistema UPAC”.
Una postura similar se evidenció ese mismo
año ante la Corte Constitucional, en donde el Banco de la República solicitó
declarar exequible el aparte demandado del literal f) del artículo 16 de la Ley
31 de 1992. En su opinión, dicha norma no comprometía su autonomía:
3.     “Reitera [la apoderada del Banco de la
República] que, en ejercicio de sus funciones, la Junta Directiva del Banco de
la República tiene la facultad de evaluar, con libertad, "las
circunstancias y fenómenos económicos", para "utilizar y seleccionar
los instrumentos que a su juicio estime convenientes con el propósito de lograr
su objetivo de velar por el mantenimiento de la capacidad adquisitiva de la
moneda", es decir, para actuar con plena autonomía técnica, como ya lo
dijo la Corte Constitucional en sentencia 050 de 10 de febrero de 1994, que
cita parcialmente”.
En el mismo sentido, el Banco aseveró que
la referencia a las tasas de interés dentro del cálculo de la UPAC era una
decisión técnica conveniente. Teniendo en consideración que el sistema de
financiación de vivienda por las corporaciones dedicadas a ella se desarrolla
con sujeción a la libre competencia, explicó que “resulta[ba]
necesario para regular su funcionamiento tomar en cuenta las tasas de interés
del conjunto del sector financiero”, por una parte; y, adicionalmente, por
otra, ello también resulta indispensable para proteger los intereses legítimos
de los ahorradores y para “asegurar la confianza del público” y “evitar
poner en peligro la estabilidad financiera de las corporaciones”.
En suma, aunque la Corte Constitucional
encontró, en sentencia C-383 de 1999, que el aparte demandado del literal f)
del artículo 16 de la Ley 31 de 1992 configuraba en abstracto una intromisión
indebida del legislador en la autonomía técnica del Banco de la República, lo
cierto es que, en la práctica, la propia entidad bancaria reconoció que en la
expedición de la Resolución Externa 18 de 1995 no vio comprometida su
independencia. La elección de las tasas de interés como criterio exclusivo y
determinante dentro del cálculo de la metodología de fijación de la UPAC
obedeció a que la Junta Directiva así lo consideró adecuado para el
financiamiento de la vivienda en Colombia y el mantenimiento del poder
adquisitivo de la moneda.
2. En este caso debió aplicarse
armónicamente la interpretación realizada por el Consejo de Estado en el marco
de un proceso de nulidad simple, en conjunto con la conclusión a la que llegó
la Corte Constitucional en ejercicio del control abstracto de
constitucionalidad en la sentencia C-383 de 1999.
2.1 Si
se observa la naturaleza de los procesos en que surgieron las posiciones
encontradas de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado, se encuentra
que esta Corte, en sentencia C-383 de 1999, realizó un control abstracto de
constitucionalidad del literal f) del artículo 16 de la Ley 31 de 1992,
mientras que el Consejo de Estado se pronunció en el marco de un proceso de
nulidad, directa y específicamente promovido contra una parte del artículo 1º
de la Resolución Externa 18 de 1995, de la Junta Directiva del Banco de la
República.
Visto lo anterior, se entiende que el
análisis abstracto presentado por la Corte Constitucional no tuvo por objeto
determinar si en la expedición de la citada resolución, el Banco de la
República efectivamente actuó en cumplimiento de una “obligación legal
vinculante” impuesta por el Congreso. Por su parte, el Consejo de Estado sí
examinó específicamente este aspecto y encontró que al momento de proferir
dicho acto administrativo la Junta Directiva actuó autónomamente, porque la
referencia a las tasas de interés era un elemento de menor importancia.
De este modo, puede concluirse que si
bien esta Corporación expulsó del ordenamiento jurídico la expresión “procurando que ésta también refleje los movimientos
de la tasa de interés en la economía”, contenida en el literal f) del
artículo 16 de la Ley 31 de 1992 por violación general de la autonomía del
Banco de la República, el Consejo de Estado encontró probado que en el caso
específico de la Resolución No. 18 de 1995, la Junta del Banco actuó
autónomamente en su promulgación.
Este análisis encuentra respaldo en una
sentencia posterior de la Corte Constitucional (C-1140 de 2000), en el que los
accionantes pretendían mediante la acción de constitucionalidad imputar
responsabilidad al Estado, en virtud del artículo 90 superior, frente a lo cual
la Sala Plena advirtió:
4.     “Pero, en la normatividad abstracta de cuyo
examen se ocupa la Corte, no se ventila un juicio de responsabilidad pecuniaria
colectiva de los entes estatales ni tampoco de las instituciones financieras,
por los daños -ciertos y cuantiosos- causados por los excesos del sistema UPAC
a los deudores hipotecarios. Todo ello queda a consideración de los jueces
competentes, si son instauradas las correspondientes demandas, con apoyo en los
precedentes jurisprudenciales trazados por esta Corte”.
Es por lo anterior, que la posición
mayoritaria no debió haber formulado como posturas irreconciliables las
decisiones presentadas por las altas Cortes, sino que debió armonizarlas
teniendo en cuenta que el fallo C-383 de 1999 no tuvo por objeto establecer o
no la responsabilidad del Banco de la República en el irregular cálculo de la
UPAC. Así, es razonable sostener que si bien el literal
f) del artículo 16 de la Ley 31 comprometía en abstracto la autonomía de la
entidad, para el caso específico de la Resolución No. 18 era posible que el
Banco de la República hubiese actuado de forma independiente y por lo mismo,
sea objeto de reproche por parte de la máxima autoridad de lo contencioso
administrativo.
2.2
Igualmente, debe advertirse que, en el fondo, la presente decisión controvierte
la providencia del Consejo de Estado adoptada el 21 de
mayo 1999 dentro de la demanda de nulidad contra una
parte del artículo 1º de la Resolución Externa 18 de 1995. En efecto, con esta
sentencia de unificación la Corte Constitucional señala que no es posible
condenar administrativamente al Banco de la República como responsable del daño
patrimonial que se ocasionó a miles de ciudadanos con el funcionamiento del
UPAC, en tanto que su Junta Directiva actuó simplemente en cumplimiento de un
deber fijado por el legislador. Por el contrario, el Consejo de Estado
advirtió, en su momento, una falla en el servicio de la entidad al fijar las
tasas crediticias de esa manera.
Lo anterior tiene especial relevancia en
la medida que el Consejo de Estado no fue debidamente vinculado a este proceso
de tutela y por lo tanto se comprometió su derecho de defensa, en tanto se
controvirtió una decisión suya proferida hace más de una década y la cual en su
momento no fue objetada.
3. La decisión de la Corte
Constitucional compromete seriamente el derecho a la justa indemnización de las
víctimas del sistema UPAC.
3.1 Para
terminar, quisiera resaltar con preocupación como el fallo del que disiento se
excusa sosteniendo que, de cualquier manera, la providencia “no desprotege
por completo a los deudores afectados con la UPAC” en la medida que la Ley
546 de 1999 ya introdujo ciertos alivios. Es ciertamente desalentador que luego
de todas las consideraciones promovidas por la posición mayoritaria para
desvirtuar la interpretación del Consejo de Estado, esta Corporación deba
reconocer que la conclusión a la que se llega desprotege, aunque no por
completo, a una persona que acudió oportuna y justificadamente ante los
estrados competentes para obtener la reparación ante el descalabro que ocasionó
el sistema UPAC en nuestro país.
Esta decisión compromete seriamente el
derecho a la justa indemnización de todas las víctimas de ese nefasto programa
de financiación. Y aunque podría alegarse que la propia sentencia no descarta
que pueda imputársele responsabilidad a una autoridad distinta del Estado, de
seguir este camino se llegaría al mismo “conflicto entre razones
institucionales autorizadas”. ¿Qué sucederá si el máximo órgano de lo
contencioso administrativo persiste en advertir una falla en el servicio por
parte de la Junta Directiva del Banco de la República al proferir la Resolución
18 de 1995? Sencillamente, y siguiendo lo expuesto por esta sentencia, ningún
juez administrativo podría condenar ni al Congreso ni al Banco de la República
–y de paso a cualquier otra autoridad del Estado- en tanto persiste una
discrepancia seria entre los órganos judiciales de cierre en torno a cuál fue
la entidad del Estado responsable de este descalabro financiero. La alternativa
que ofrece el fallo se convierte en últimas en un peregrinaje institucional de
los ciudadanos perjudicados por la UPAC, agravado por la incertidumbre jurídica
que ocasiona la discrepancia de criterios entre las altas cortes.
3.2 De
este modo, la decisión adoptada por la posición mayoritaria se desvía de la
orientación constitucional trazada por la propia Corporación en providencias
anteriores en las que expresamente dispuso que:
5.     “La Corte proclama una vez más que la
función del Banco Central y de su Junta Directiva está enmarcada por los
postulados del Estado Social de Derecho, a la luz de los cuales sólo se adecua
a la Constitución un sistema de financiación de vivienda en el que, bajo estricta
regulación e intervención estatal, se preserve el equilibrio económico entre
los contratantes, protegiendo especialmente a los deudores para que no pierdan sus
inmuebles por la imposibilidad
de pagar los créditos que les han sido otorgados” (resaltado fuera del
original).
En materia económica, la Constitución de un
Estado social de derecho, fundado en las garantías sociales, debe ser entonces
abierta, pero no neutra[68]. Esto explica la existencia de normas dirigidas a ese propósito,
entre ellas, el artículo 51, en el cual se consagra el derecho a la adquisición
y conservación de una vivienda digna, por lo que imperativamente allí se señala
que corresponde al Estado fijar “las condiciones necesarias para hacer
efectivo este derecho”, así como se dispone que para el efecto promoverá “sistemas
adecuados de financiación a largo plazo”[69]. Lo anterior guarda relación además con
lo dispuesto en los artículos 334 y 335 de la Carta, que consagran la
intervención del Estado en la dirección general de la economía, tanto para
racionalizarla como para “conseguir el mejoramiento de la calidad de vida de
los habitantes”.
En la medida que la
adquisición y la conservación de la vivienda de las familias colombianas no
puede ser considerada como un asunto ajeno a las preocupaciones del Estado[70], no se entiende por qué la posición mayoritaria desdibujó una
oportunidad real y eficaz para los cientos de miles de usuarios afectados por
la UPAC a obtener una justa reparación. Más aún, cuando la propia Corporación
había advertido desde el año 1999 que se trataba de un régimen que promovía un
excedente adicional de ganancias para las entidades crediticias, que destruía
el equilibrio entre lo que se debía inicialmente y lo que se pagó efectivamente[71], un sistema que “permite la usura y el atropello por parte del
intermediario, dejando expósito al deudor, y hace impracticables un sistema
´adecuado´”[72].
En suma, bajo la nueva concepción del
Estado social de derecho que legitima importantes instrumentos de intervención,
tanto para la búsqueda de la eficacia como de la equidad, y mediante el
principio rector de la solidaridad las promueve las condiciones sociales y
económicas básicas para el desarrollo autónomo de la persona[73], es reprochable que las autoridades del Estado hayan auspiciado y
permitido la puesta en marcha de un sistema de financiamiento de vivienda, al
servicio de los intereses bancarios y en detrimento del derecho fundamental de
los ciudadanos a contar con un hogar. Resulta igualmente desalentador que la
Corte Constitucional haya terminado por exonerar de toda responsabilidad al
Banco de la República, yéndose en contra de una interpretación razonable de los
jueces administrativos y afectando con ello, en el futuro, el derecho a la
justa indemnización de las víctimas.
3.3 Así
las cosas, presento mi salvamento de voto, apartándome respetuosamente de la
decisión plasmada en el fallo referido, teniendo en cuenta que el amparo en
este caso no era procedente debido a que no se configuró ninguna causal específica
de procedibilidad y que se llega a un resultado perjudicial, causando la
desprotección sustancial de las víctimas del sistema UPAC en nuestro país.
Fecha ut supra,
JORGE
IVÁN PALACIO PALACIO
Magistrado
[1] El expediente
de la referencia fue escogido para revisión por medio de auto del treinta y uno
(31) de enero de dos mil once (2012), proferido por la
Sala de Selección Número Uno.
[2] En la sentencia cuestionada se informa
que el crédito lo tomó por la suma de siete millones ochocientos veinte mil
pesos moneda legal ($7.820.000 m/l), y que ofreció en garantía real el bien
inmueble adquirido con la escritura pública No. 1317 del treinta (30) de marzo
de mil novecientos noventa y cuatro (1994) de la
Notaría Tercera de Neiva, Huila. (Folio 182). En adelante, cuando se mencione un folio se
entenderá que hace parte del cuaderno principal, a menos que se exprese lo
contrario.
[3] Resolución Externa No.
18 de 1995 del Banco de la República, ‘por la cual se dictan medidas en
relación con las corporaciones de ahorro y vivienda’. El texto íntegro de la
Resolución era el siguiente: “LA
JUNTA DIRECTIVA DEL BANCO DE LA REPÚBLICA, en ejercicio de sus facultades
constitucionales y legales, en especial de las que le confieren los artículos
16, literal f) y 18 de la Ley 31 de 1992, RESUELVE: || Artículo 1.- El Banco
de la República calculará mensualmente para cada uno de los días del mes
siguiente e informará con idéntica periodicidad a las corporaciones de ahorro y
vivienda, el valor en moneda legal de la
Unidad de Poder Adquisitivo Constante -UPAC-, equivalente al setenta y cuatro
por ciento (74%) del promedio móvil de la tasa DTF efectiva de que tratan las
Resoluciones 42 de 1988 de la
Junta Monetaria y Externa No.17 de 1993 de la
Junta Directiva de las cuatro (4) semanas anteriores a la fecha de cálculo. ||
Artículo 2.- Lo previsto en el artículo anterior se aplicará para la
determinación de los valores en moneda legal de la
Unidad de Poder Adquisitivo Constante -UPAC- a partir del 1o. de agosto de
1995. || Artículo 3.- La presente resolución rige a partir de su
publicación y deroga la Resolución Externa No.26 de 1994
a partir del 1o. de agosto de 1995”.
[4] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso
Administrativo, Sección Cuarta. Sentencia del veintiuno (21) de mayo de mil
novecientos noventa y nueve (1999). (CP. Daniel
Manrique Guzmán). Radicación número: 1001-03-27-000-1998-0127-00(9280).
[5] Esa norma fue declarada en parte
inexequible por la Corte Constitucional en la sentencia C-383 de 1999 (MP.
Alfredo Beltrán Sierra. SV. Eduardo Cifuentes Muñoz y Vladimiro Naranjo Mesa).
La parte resolutiva del fallo dice: “Declárese INEXEQUIBLE la expresión ‘procurando que ésta también
refleje los movimientos de la tasa de interés en la economía’, contenida en el literal f) del artículo 16 de la Ley 31
de 1992.”. El artículo 16 literal f) de la Ley 31 de 1992 quedó
así: “[…]"Artículo 16- Atribuciones. Al Banco de la República le corresponde estudiar y
adoptar las medidas monetarias, crediticias y cambiarias para regular la circulación
monetaria y en general la liquidez del mercado financiero y el normal
funcionamiento de los pagos internos y externos de la economía, velando por la
estabilidad del valor de la moneda.  Para tal efecto, la Junta Directiva
podrá: […] f) Fijar la metodología para la determinación de los valores en
moneda legal de la Unidad de Poder Adquisitivo Constante UPAC”.
[6] Esta disposición también fue declarada
inexequible por la Corte Constitucional mediante sentencia C-700 de 1999 (MP.
José Gregorio Hernández Galindo. SV. Eduardo Cifuentes Muñoz, Vladimiro Naranjo
Mesa y Álvaro Tafur Galvis. AV. Alfredo Beltrán Sierra y José Gregorio
Hernández Galindo). En la parte resolutiva de esa providencia puede leerse: “[…] Decláranse INEXEQUIBLES en su totalidad los siguientes artículos del Decreto
663 de 1993 (Estatuto Orgánico del Sistema Financiero), que estructuraban el
sistema UPAC: 18, 19, 20, 21, 22, 23, 134, 135, 136, 137, 138, 139 y
140”.
[7] Puntualmente señaló que el daño
patrimonial se presentó porque había “[…] venido cancelando su obligación
hipotecaria número 350500009037 de GRANAHORRAR por un mayor valor, todo en
virtud de la Resolución Externa No. 18 de junio 30 de 1995, proferida por el
Banco de la República a través de su Junta Directiva (…).”. Lo anterior se extrajo
del relato efectuado por la autoridad demandada en la providencia que ahora se
acusa de inconstitucional. (Folios 182 y 183).
[8] El Juzgado Treinta y Cuatro Administrativo
del Circuito de Bogotá, para resolver en primera instancia, consideró que la
parte demandante no logró acreditar que estaba legitimada en la causa para
actuar. Ello porque acreditó su condición de damnificado con documentos
privados en copia simple, y esos medios documentales de prueba no cumplían con
los requisitos previstos en el artículo 268 del Código de Procedimiento Civil.
(Folios 188 y 189).
[9] Sentencia del Tribunal Administrativo de
Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección A, del cinco (5) de agosto de dos mil
diez (2010), por medio de la cual se resolvió la acción de reparación directa impetrada
por Reynaldo Galindo Hernández contra el Banco de la República. En la parte
resolutiva de la misma se decidió “Condenar al Banco de la República a pagar
a Reynaldo Galindo Hernández la suma de once millones sesenta y seis mil ciento veintitrés pesos con
cuarenta y tres centavos ($11’066.123,43).”. (Folios 216 y s).
[10] Folio 212.
[11] Folio 212 anverso y reverso.
[12] En la providencia del cuatro (4) de
noviembre de dos mil diez (2010), mediante la cual se resolvió la solicitud de
aclaración, el Tribunal accionado afirmó que lo pretendido por el Banco de la
República en esa instancia no procedía. Y es que a su juicio, la aclaración iba
dirigida a cuestionar el dictamen pericial que sirvió de fundamento para determinar
el daño patrimonial de Reynaldo Galindo, lo cual no se podía aceptar porque “vulneraría
el debido proceso y desobedecería la prohibición prevista en la norma procesal,
pues la crítica, luego de agotado el ritual y el contradictorio, a la fórmula
empleada por el perito para liquidar los valores que resultaran a favor de la
demandante, resulta extemporánea como desconocida por la parte actora.”. De
esta forma, en la parte resolutiva de la sentencia se dispuso “[n]egar la solicitud de aclaración y
corrección de la sentencia del cinco (5) de agosto de 2010”. (Folios 222, 223 y 224).
[13] Folios 16-18.
[14] Folio 33.
[15] En este punto, el demandante afirma lo
siguiente: “[…] En cuanto hace a la primera sentencia –nulidad de la resolución
18 de 1995-, en ella el Consejo de Estado estableció que resultaba violatorio
del artículo 134 del decreto 633 de 1993 el que el Banco de la República únicamente
hubiese considerado la variación de la DTF para calcular la corrección
monetaria. […] Ahora bien, debe tenerse presente que el Consejo de Estado
señaló que ‘las tasas de interés constituyen un factor, sin carácter
obligatorio, dentro del cálculo de las UPAC’, lo que permitiría suponer que
existía un derecho a que no se aplicara dicho criterio para calcular la
corrección monetaria. Empero, tal interpretación se desvanece cuando se
considera la sentencia C-383 de 1999 de la Corte Constitucional, citada por el
mismo Tribunal, en la que la inexequibilidad parcial del literal f) del
artículo 16 de la Ley 31 de 1992 se derivó el carácter obligatorio que para la
Junta Directiva del Banco de la República debía tener el hecho de considerar
las variaciones de la tasa de interés en la economía, al momento de calcular la
corrección monetaria […]. De lo anterior resulta claro que en ningún momento
podía el Tribunal deducir, con base en las sentencias mencionadas, la
existencia de un derecho a que la corrección monetaria se calculara aplicando
el IPC. No pudiendo el Tribunal hacerlo, es absolutamente evidente que no
existe daño alguno”. Folios 41-45.
[16] La Sala Plena de la Corte Constitucional
es competente para revisar los fallos de tutela proferidos dentro del trámite
de referencia, de conformidad con lo
dispuesto en los artículos 86 y 241, numeral 9o., de la Constitución Política,
en concordancia con los artículos 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991 y 54A del
Reglamento interno de la Corporación.
[17] (MP José Gregorio Hernández Galindo, SV
Ciro Angarita Barón, Eduardo Cifuentes Muñoz y Alejandro Martínez Caballero).
[18] (MP Vladimiro Naranjo Mesa, SPV.
Vladimiro Naranjo Mesa, José Gregorio Hernández Galindo, Alejandro Martínez
Caballero y Hernando Herrera Vergara, SV. José Gregorio Hernández Galindo, AV.
Vladimiro Naranjo Mesa, Hernando Herrera Vergara, José Gregorio Hernández
Galindo y Eduardo Cifuentes Muñoz). Al controlar el proyecto de ley estatutaria
de administración de justicia, la Corte evaluaba la constitucionalidad del
artículo 66, que contemplaba la posibilidad de condenar al Estado por ‘error
jurisdiccional’. La Corte señaló que no cabía predicar responsabilidad del
Estado por cualquier error jurisdiccional, sino sólo por el que constituyera
una actuación subjetiva, arbitraria, caprichosa y violatoria del derecho al
debido proceso. Y que frente de las decisiones de las altas Cortes o de los
tribunales supremos de cada jurisdicción no cabría predicar el ‘error
jurisdiccional’. Pero hizo énfasis en que la Corte Constitucional, por ser el
intérprete máximo de los derechos constitucionales fundamentales, podía
controlar las decisiones judiciales que se apartaran groseramente del Derecho.
[19] (MP Manuel José Cepeda Espinosa, SV.
Jaime Araujo Rentería, Rodrigo Escobar Gil y Alfredo Beltrán Sierra). En esta
ocasión, si bien la Corte no revocó una sentencia adoptada por la Sala Penal de
la Corte Suprema de Justicia, reiteró la doctrina sobre la procedencia de la
acción de tutela contra providencias judiciales, en caso de que con ella se
infringieran derechos fundamentales, como consecuencia de una interpretación
caprichosa y arbitraria del Derecho objetivo aplicable.
[20] (MP Jaime Córdoba Triviño). En ella,  la
Corte  estudiaba la constitucionalidad de una norma del Código de Procedimiento
Penal, que aparentemente proscribía la acción de tutela contra los fallos
dictados por las Salas de Casación de la Corte Suprema de Justicia. La Corte
consideró que esa limitación contrariaba no sólo la Constitución, sino además
los precedentes de esta Corte, que nunca han deshecho completamente la
posibilidad de impetrar el amparo contra actuaciones ilegítimas de las
autoridades judiciales, así revistan el nombre de providencias.
[21] (MP Eduardo Cifuentes Muñoz). En esa
ocasión, la Corte decidió confirmar el fallo proferido por la Sala de Casación
Civil de la Corte Suprema de Justicia dentro del proceso de acción de tutela
estudiado, mediante el cual confirmó la decisión que había adoptado el juez de
tutela de primera instancia (Sala Civil del Tribunal Superior de Cartagena).
Para la Sala de Casación Civil fue evidente la vulneración del derecho
fundamental al debido proceso de la accionante, ya que las declaraciones
allegadas al expediente del proceso acusado, no podían ser fundamento de la
decisión por haber sido rendidas como versiones libres y espontáneas y no bajo
la gravedad del juramento, según las exigencias de los artículos 175 C.P.C. y
55 del Código del Menor. La Corte Suprema había aducido, por lo demás, que las
pruebas testimoniales debían ser ordenadas mediante auto del funcionario
instructor, con el fin que contra ellas fuera posible ejercer el derecho de
contradicción.
[22] (MP Vladimiro Naranjo Mesa). La Corte,
en esta oportunidad, consideró procedente confirmar la decisión de la Sala
Civil del Tribunal Superior de Popayán, de conceder el amparo solicitado contra
una providencia judicial, por haber sido quebrantado el derecho fundamental al
debido proceso al negar el recurso de apelación bajo el entendimiento de que
faltaba un requisito inexistente en el Código de Procedimiento Civil. En la
providencia, el Tribunal Superior de Popayán invocó una doctrina sobre
quebrantamiento del debido proceso por providencias judiciales, que aceptaba la
Corte Suprema de Justicia.
[23] Sentencia T-202 de 2009 (MP Jorge Iván
Palacio Palacio). La Corte no concedió una tutela contra sentencias, porque el
peticionario no agotó todos los medios ordinarios y extraordinarios de defensa
judicial en el curso del proceso ordinario, sino que lo asumió con actitud de
abandono.
[24] Corte Constitucional, sentencia T-504 de
2000 (MP Antonio Barrera Carbonell; AV Alfredo Beltrán Sierra).
[25] Por ejemplo se han tutelado los derechos
de un menor en un proceso de filiación [T-329 de 1996 (MP. José Gregorio
Hernández Galindo)]; de personas privadas de la libertad representadas por
defensores de oficio [T-573 de 1997 (MP. Jorge Arango Mejía); T-068 de 2005
(MP. Rodrigo Escobar Gil)]; de un pensionado en torno al reclamo de su pensión
[T-289 de 2003 (MP. Manuel José Cepeda Espinosa)]; o de trabajadores
sindicalizados en procesos disciplinarios [T-851 de 2006 (MP. Rodrigo Escobar
Gil)].
[26] Ver entre otras la sentencia T-315 de
2005 (MP Jaime Córdoba Triviño).
[27] Sentencia T-008 de 1998 (MP. Eduardo
Cifuentes Muñoz).
[28] Sentencia T-658 de 1998 (MP. Carlos
Gaviria Díaz).
[29] Sentencia T-282 de 2009 (MP. Gabriel
Eduardo Mendoza Martelo). En ella la Corte recordó la improcedencia de la
tutela contra providencias de tutela.
[30] Defecto orgánico: “Se presenta cuando el
funcionario judicial que profirió la providencia impugnada carece,
absolutamente, de competencia para ello”
[31] Defecto procedimental: “Se origina
cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido”.
Sentencia C-590 de 2005 (MP. Jaime Córdoba Triviño. Unánime).
[32] Defecto fáctico: “Surge cuando el juez
carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el
que se sustenta la decisión”. Sentencia C-590 de 2005 (MP. Jaime Córdoba
Triviño. Unánime).
[33] Defecto material y sustantivo: “Son los
casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales
[T-522 de 2001] o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los
fundamentos y la decisión”. Sentencia C-590 de 2005 (MP. Jaime Córdoba Triviño.
Unánime).
[34] Error inducido: “Se presenta cuando el
juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo
condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales”. Sentencia
C-590 de 2005 (MP. Jaime Córdoba Triviño).
[35] Decisión sin motivación: “Implica el
incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos
fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa
motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional”. Sentencia C-590 de
2005 (MP. Jaime Córdoba Triviño).
[36] Desconocimiento del precedente: “Esta
hipótesis se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el
alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando
sustancialmente dicho alcance. En estos casos, la tutela procede como mecanismo
para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente
vinculante del derecho fundamental vulnerado”. Sentencia C-590 de 2005 (MP.
Jaime Córdoba Triviño).
[37] Sentencia SU-448 de 2011 (MP. Mauricio
González Cuervo. AV. Nilson Pinilla Pinilla). En esa ocasión, para definir la
inmediatez de una tutela contra sentencia, la Corte contó los términos desde el
momento en que se resolvió en sentido adverso al peticionario una solicitud de
aclaración del fallo atacado. Sostuvo, entonces: “[…] 3.3.4. En el caso se encuentra que la acción fue interpuesta en forma
oportuna porque entre la fecha en que se decidió que no procedía la aclaración
del fallo (30 de agosto de 2007) y la fecha en que se interpuso la tutela
(inicialmente la tutela se presentó ante el Consejo de Estado del 16 de
noviembre  y fue rechazada por éste mediante providencia de la misma fecha
para ser presentada nuevamente el 19 de diciembre de 2007, habían transcurrido
2 meses y medio en el primer caso y 3 meses y medio en la segunda oportunidad”.
[38] Sentencia SU-447 de 2011 (MP. Mauricio
González Cuervo. AV. Nilson Pinilla Pinilla). En ese caso, al resolver una
tutela contra sentencias, la Corte Constitucional consideró que un término de  “4 meses y 4 días” para la presentación de la tutela era “razonable y prudente, debido
a la complejidad del asunto”.
[39] Auto 031A de 2002 (MP Eduardo Montealegre
Lynett).
[40] MP. Alfredo Beltrán Sierra. (SV. Eduardo
Cifuentes Muñoz y Vladimiro Naranjo Mesa).
[41] MP. Alfredo Beltrán Sierra. (SV. Eduardo
Cifuentes Muñoz y Vladimiro Naranjo Mesa).
[42] Sentencia T-340 de 2011 (MP. Humberto
Sierra Porto).
[43] En todo caso contra la sentencia
mediante la cual se declaraba la nulidad de la Resolución Externa No. 18 de
1995 habría podido impetrarse el recurso extraordinario de súplica, el cual
sólo fue drogado por el artículo 2 de la Ley 954 de 2005.
[44] En el Derecho constitucional comparado
se admite que hay buenas razones para cambiar el precedente constitucional no
sólo cuando la lectura constitucional anterior era correcta al momento de
anunciarse el precedente pero luego dejó de serlo, sino también cuando dicha
lectura nunca fue correcta, ni siquiera al momento expedirse el precedente. Tribe, Laurence H: American
Constitucional Law, Third edition, Volume One, New York, Foundation Press,
2000, pp. 79-80; Summers, Robert and Svein Eng: “Departures from precedent”,
MacCormick, Neil and Robert Summers (Eds): Interpreting precedents. A comparative study, Darmouth, 1997, p. 525.
[45] El del ‘efecto útil’ es un principio de
interpretación de acuerdo con el cual los términos de un texto normativo deben
ser interpretados en el sentido de que produzcan efectos, o de que no produzcan
efectos absurdos. Ese canon lo ha usado esta Corte para interpretar la
Constitución, por ejemplo en la sentencia C-024 de 1994 (MP. Alejandro Martínez
Caballero. Unánime), al resolver una aparente antinomia entre las cláusulas
permanentes de la Constitución (art. 28 –reserva judicial para ordenar
privaciones de la libertad), y sus disposiciones transitorias (art. 28
transitorio –competencia provisional de las autoridades de policía para conocer
de los hechos punibles sancionables con arresto). La misma regla hermenéutica
ha sido usada por la Corte
Interamericana de Derechos Humanos para interpretar la Convención Americana
sobre Derechos Humanos, en el  Caso Velásquez Rodríguez vs. Honduras,
sentencia del 29 de julio de 1988, Serie C, No. 4. Consideración 64. También la
ha utilizado esta Corte para interpretar las normas infra constitucionales, por
ejemplo en la sentencia T-007 de 2009 (MP. Manuel José Cepeda Espinosa). Del
mismo modo, esa regla es reconocida por la doctrina y la jurisprudencia
extranjera, especialmente al momento de interpretar la Constitución. Ver,
Ezquiaga Ganuzas, Francisco Javier: La argumentación en la justicia
constitucional, Bogotá, Diké, Pontificia Universidad Javeriana, 2008, pp.
349 y ss.
[46] Consejo de Estado, Sala de lo
Contencioso Administrativo, Sección Tercera. Sentencia del trece (13) de abril
de dos mil once (2011). (CP. Jaime Orlando Santofimio Gamboa). Radicación
número: 66001-23-31-000-2000-00095-01(22679). En ese caso, el Consejo de Estado
negó una demanda de responsabilidad extracontractual del Estado por supuesta
privación injusta de la libertad porque faltaba un elemento necesario, a la luz
de la Constitución, para hacerlo responder patrimonialmente. El Consejo de
Estado sostuvo: “[…] pese a
que el daño antijurídico se estableció, se demostró que la entidad demandada
adoptó la decisión de imponer la medida de aseguramiento consistente en
detención preventiva a Nohelia Botero Ospina (de Villanueva), en ejercicio
legítimo de los poderes reconocidos al Estado, respecto de lo cual tanto la
procesada, como toda persona está obligada a asumirlo como una carga pública
soportable”.
[47] Se citan las normas del Decreto 01 de
1984, Código Contencioso Administrativo vigente para ese momento, hoy derogado
por la Ley 1437 de 2011 “Por la
cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso
Administrativo, que
empezó a regir el 2 de julio de 2012.
[48] El Consejo de Estado ha señalado que los
títulos de imputación reconocidos en la jurisprudencia son la “falla o falta en
la prestación del servicio –simple, presunta y probada-; daño especial
–desequilibrio de las cargas públicas, daño anormal-; riesgo excepcional”. Consejo
de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera. Sentencia
del trece (13) de abril de dos mil once (2011). (CP. Jaime Orlando Santofimio
Gamboa). Radicación número: 66001-23-31-000-2000-00095-01(22679). Atrás
referida.
[49] El artículo 134 del Decreto ley 663 de
1993, que el Consejo de Estado consideró desatendido por la Resolución No. 18
de 1995, en la parte pertinente decía: “1. Aplicación. El fomento del ahorro
para la construcción se orientará sobre la base del valor constante de ahorros
y préstamos, determinado contractualmente. Para efectos de conservar el valor
constante de los ahorros y de los préstamos a que se refiere el presente
capítulo, unos y otros se reajustarán periódicamente de acuerdo con las
fluctuaciones del poder adquisitivo de la moneda en el mercado interno, y los
intereses pactados se liquidarán sobre el valor principal reajustado. || En
desarrollo del principio de valor constante de ahorros y préstamos consagrado en
el inciso anterior, establécese la Unidad de Poder Adquisitivo Constante (UPAC)
con base en el cual las corporaciones de ahorro y vivienda deberán llevar todas
las cuentas y registros del sistema, reducidos a moneda legal. || 2.
Estipulación en los contratos. Para los efectos previstos en el artículo 1518
del Código Civil, tanto en los contratos sobre constitución de depósitos de
ahorro entre los depositantes y las corporaciones de ahorro y vivienda como en
los contratos de mutuo que éstas celebren para el otorgamiento de préstamos, se
estipulará expresamente que las obligaciones en moneda legal se determinarán
mediante la aplicación de la equivalencia de la Unidad de Poder Adquisitivo
Constante (UPAC). || 3. Información al público. Las corporaciones de ahorro y
vivienda en todos los documentos que expidan para el público expresarán las
respectivas cantidades en Unidades de Poder Adquisitivo Constante (UPAC) lo
mismo que su correspondiente equivalencia en moneda legal a la fecha de
expedición del documento. || 4. Cálculo para la liquidación. En concordancia
con las normas sobre reajuste monetario de los ahorros manejados por las
corporaciones de ahorro y vivienda, éstas continuarán liquidando los retiros de
depósitos de las cuentas de ahorro de Valor Constante con el valor de la UPAC
calculado por el Banco de la República para el día inmediatamente anterior al
de la realización de la operación. || A los depósitos que se efectúen y retiren
en la misma fecha no se les reconocerá corrección monetaria”.
[50] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso
Administrativo, Sección Tercera. Auto del quince (15) de mayo de dos mil tres
(2003). (MP. Alier Eduardo Hernández Enríquez). Radicación número:
13001-23-31-000-2001-2072-01(23205). En esa oportunidad resolvía el recurso interpuesto
contra un auto de rechazo de una acción de reparación directa, que se edificaba
sobre una supuesta falla en el servicio en la cual habría incurrido una entidad
estatal al expedir un acto posteriormente declarado judicialmente nulo por
ilegalidad. En ese contexto, el Consejo de Estado dijo que el recurso planteaba un problema jurídico específico:
“[…] En el caso bajo estudio,
el problema jurídico planteado consiste en determinar si procede la acción de
reparación directa cuando un particular aduce haber sufrido un perjuicio
derivado del pago de un determinado tributo impuesto por una norma cuya
ilegalidad fue declarada por el Consejo de Estado”. Y respecto del mismo
aseveró: “[…] la acción de
reparación directa es procedente para obtener la indemnización de perjuicios
causados por un acto administrativo ilegal cuando tal ilegalidad ha sido
declarada judicialmente, pues tal declaración deja a la vista una falla en el
ejercicio de la función pública” (Énfasis añadido).
[51] MP. Alfredo Beltrán Sierra (SV. Eduardo
Cifuentes Muñoz y Vladimiro Naranjo Mesa).
[52] El literal f) del artículo 16 de la Ley
31 de 1992, establece: “f) Fijar la metodología para la determinación de los
valores en moneda legal de la Unidad de Poder Adquisitivo Constante -UPAC-,
procurando que ésta también refleje los movimientos de la tasa de interés en la
economía”.
[53] La Resolución Externa No. 18 de 1995 definió el valor en moneda legal de la
Unidad de Poder Adquisitivo Constante -UPAC-, en un monto “equivalente al
setenta y cuatro por ciento (74%) del promedio móvil de la tasa DTF efectiva de
que tratan las Resoluciones 42 de 1988 de la Junta Monetaria y Externa No.17 de
1993 de la Junta Directiva de las cuatro (4) semanas anteriores a la fecha de
cálculo”.
[54] Definición tomada de la página web del
Banco de la República de Colombia: http://www.banrepcultural.org/blaavirtual/ayudadetareas/economia/econo96.htm  Información adicional sobre DTF que
aparece en ese vínculo es esta: “[…] Para calcular
la DTF como un promedio ponderado se deben seguir los siguientes pasos: || Recolectar,
para cada una de las entidades financieras descritas anteriormente (bancos,
corporaciones financieras, corporaciones de ahorro y vivienda y compañías de
financiamiento comercial), el valor de la tasa de interés que reconocen por los
CDT a 90 días y la cantidad de recursos (dinero) que la gente tiene depositados
en CDT a 90 días. || Multiplicar el valor de la tasa de interés por la cantidad
de recursos. Hacer esto para cada entidad financiera y sumar todos los
resultados obtenidos. || Dividir la suma obtenida en el punto anterior entre el
total de los recursos depositados en CDT a 90 días en todas las entidades
financieras. Este valor corresponde a la DTF que se utilizará en la siguiente
semana. Utilizar un promedio ponderado para el
cálculo de la DTF tiene las siguientes ventajas.|| El valor de DTF
calculado será cercano a la tasa de interés de la entidad financiera que tenga
mayor cantidad de recursos captados como CDT a 90 días. || Las tasas de interés
de entidades financieras con relativamente pocos recursos captados como CDT a
90 días tendrán poca influencia en el valor obtenido de DTF. ||  Un CDT es un certificado de depósito a término. Este
certificado se recibe al realizar depósitos de dinero por un periodo de tiempo
fijo en bancos comerciales, corporaciones de ahorro y vivienda, corporaciones
financieras y compañías de financiamiento comercial. Los recursos depositados
se deben mantener en la entidad financiera por treinta días o más. Antes de ese
tiempo, el dinero no se puede retirar de la entidad en la cual se hizo el
depósito. Los CDT más comunes son a 30, 60, 90, 180 y 360 días. Los intereses que
este depósito recibe dependen de la cantidad de dinero depositada, del tiempo
del depósito y de las condiciones del mercado en el momento del depósito; es
decir, del nivel de las tasas de interés en el mercado. || La tasa DTF es
calculada por el Banco de la República semanalmente con información
recolectada, hasta el día anterior, por la Superintendencia Bancaria. La DTF
tiene vigencia de una semana”.
[55] Sentencia C-383 de 1999 (MP. Alfredo
Beltrán Sierra. SV. Eduardo Cifuentes Muñoz y Vladimiro Naranjo Mesa).
[56] Coincide con esa reconstrucción la que
hizo recientemente la Corte en la sentencia T-340 de 2011 (MP. Humberto Sierra
Porto). En esa oportunidad dijo que la metodología para calcular la UPAC había
pasado básicamente por tres etapas diferentes. Lo importante es que la última
de ellas se dio desde 1991 en adelante, y esta etapa estuvo marcada por una
metodología para el cálculo de la UPAC que no se basaba en el IPC sino en la
DTF: “[…] En este orden de ideas, es posible identificar un primer período
desde 1972 hasta 1983, lapso de tiempo durante el cual, el componente exclusivo
de la UPAC fue el IPC. Un segundo período va de 1984 a 1991, cuando a pesar de
mantenerse la preponderancia del componente IPC, se adiciona a la fórmula de
cálculo un nuevo componente, un porcentaje de DTF. El tercer y último período
está comprendido entre 1992 y 1998, donde hubo una preponderancia casi
exclusiva de la DTF como componente de la UPAC”.
[57] Decía puntualmente: “[…] Esto significa, como es obvio, que las tasas
de interés son apenas un elemento de menor relevancia, prácticamente ni
siquiera obligatorio, pues la ley no lo impone, sino que recomienda que se
'procure' su inclusión en proceso de cálculo de la UPAC. Por lo mismo, resulta
claro que el componente principal y prácticamente único de dicho cálculo, no
podía ser otro que el señalado por el antes citado artículo 134 del Decreto 663
de 1993, esto es, el IPC, ya que el artículo en cita dice que con el objeto de preservar
el valor constante de los ahorros y los préstamos, ambos se deben reajustar
periódicamente, "de acuerdo con las fluctuaciones del poder adquisitivo de
la moneda en el mercado interno".” Consejo de Estado, Sala de lo
Contencioso Administrativo, Sección Cuarta. Sentencia del veintiuno (21) de
mayo de mil novecientos noventa y nueve (1999). (CP. Daniel Manrique Guzmán). Radicación número:
1001-03-27-000-1998-0127-00(9280).
[58] En su jurisprudencia, la Corte ha
concedido la tutela contra sentencias que desconocen fallos de
constitucionalidad con efectos erga omnes, y que han hecho tránsito a
cosa juzgada constitucional, por ejemplo en las sentencias T-378 de 2003 (MP.
Manuel José Cepeda Espinosa), T-285 de 2004 (MP. Alfredo Beltrán Sierra) y
T-272 de 2005 (MP. Marco Gerardo Monroy Cabra). También lo ha hecho respecto de
tutelas contra sentencias que desconocen fallos de la Sala Plena, de otra
índole, por ejemplo en la sentencia SU-917 de 2010 (MP. Jorge Iván Palacio
Palacio. SPV. Nilson Pinilla Pinilla).
[59] En algunos casos en los que la Corte ha
declarado inexequible un precepto después de su entrada en vigencia, ha
considerado que todos los actos dictados al amparo de esa norma en el tiempo
trascurrido entre esos dos extremos temporales deben juzgarse
inconstitucionales, en tanto ha tenido razones para concluir que esa norma
nunca tuvo fuerza obligatoria por haber sido desde siempre inconstitucional.
Ver por ejemplo la sentencia T-730 de 2009 (MP. Humberto Sierra Porto.
Unánime). En esa oportunidad, la Sala Octava de Revisión de la Corte Constitucional
tuteló el derecho a la seguridad social de una persona a la cual le negaban la
pensión de sobrevivientes sobre la base de un requisito (el de fidelidad) que
estaba vigente cuando el causante falleció, pero que después fue declarado
inexequible por la Corte en la sentencia C-556 de 2009 (MP. Nilson Pinilla
Pinilla. Unánime). Consideró que aun cuando para la fecha de fallecimiento aún
no se había declarado inexequible el requisito legal de fidelidad, en todo
caso  el acto dictado bajo su amparo era inconstitucional y debía ser dejado
sin efectos, por cuanto esa exigencia pensional “desde siempre fue contraria al derecho fundamental a la seguridad social
en pensiones”. Luego esa misma consideración ha sido  reiterada en
otras decisiones, como por ejemplo en la sentencia T-950 de 2010 (MP. Nilson
Pinilla Pinilla). Ahora bien, en ese caso eso era posible especialmente porque
en la sentencia de tutela T-1036 de 2008 (MP. Manuel José Cepeda Espinos.
Unánime), que era evidentemente anterior a la sentencia de inexequibilidad
C-556 de 2009, una Sala de Revisión había inaplicado la norma por concluir que
tenía el mismo vicio de inconstitucionalidad que luego sirvió a la Corte para
declararla inexequible (regresividad).
[60] Por
eso en la sentencia C-383 de 1999 dos magistrados de la Corte Constitucional
suscribieron un salvamento de voto, en el cual manifestaron las razones que los
llevaron a apartarse de la decisión, por qué a su juicio ese precepto no era
inconstitucional (Salvamento de voto Eduardo Cifuentes Muñoz y Vladimiro Naranjo
Mesa).
[61] Los artículos 40 y 41 de la Ley 546 de
1999 ‘por
la cual se dictan normas en materia de vivienda, se señalan los objetivos y
criterios generales a los cuales deber sujetarse el Gobierno Nacional para
regular un sistema especializado para su financiación, se crean instrumentos de
ahorro destinado a dicha financiación, se dictan medidas relacionadas con los
impuestos y otros costos vinculados a la construcción y negociación de vivienda
y se expiden otras disposiciones’, en efecto prevén alivios, dentro de ciertas
condiciones, para los deudores de créditos de vivienda. Sobre la
constitucionalidad de estos preceptos, ver la sentencia C-955 de 2000 (MP. José
Gregorio Hernández Galindo. SV. Eduardo Cifuentes Muñoz y Vladimiro Naranjo
Mesa. SPV. José Gregorio Hernández Galindo y Álvaro Tafur Galvis).
[62] Sentencia
C-590 de 2005.
[63] Sentencias
T-146 de 2010 y SU-195 de 2012.
[64] Sentencia
SU-195 de 2010.
[65] Sentencia
C-383 de 1999.
[66] Ver
sentencia C-700 de 1999.
[67] Vigente
para la fecha de expedición de la Resolución.
[68] Uprimny,
Rodrigo et al. “Derechos sociales en serio: hacia un diálogo entre
derechos y políticas públicas”. Bogotá: Dejusticia y el IDEP, 2007.
[69] Ver
sentencia SU-846 de 2000.
[70] Sentencia
C-383 de 1999.
[71] Ibíd.
[72] Sentencia
C-955 de 2000.
[73] Sentencia
C-040 de 1993.