T-145-93
Sentencia No
Sentencia No.
T-145/93
DERECHO A LA
INFORMACION-Verificación
de datos/RESERVA TRIBUTARIA/REGISTRO DE PROPONENTES-Cancelación
La autoridad
pública no vulneró la reserva tributaria ni el derecho al habeas data de la
petente. La administración quiso confrontar la veracidad de la información
suministrada sin requerir se le revelara el monto de las bases gravables o la
determinación privada de los impuestos de la sociedad demandante. Sí la
autoridad pública puede cancelar la inscripción de una persona en los registros
públicos, con mayor razón y, también, por ese mismo motivo, tiene la facultad
de investigar y evaluar la autenticidad de los documentos exigidos para
autorizar, renovar o corregir la inscripción. La administración no vulneró el
principio de igualdad ante la ley,  al cancelar  la inscripción de la sociedad.
SANCION DE
PLANO/DEBIDO PROCESO-Vulneración
La imposición de
sanciones o medidas correccionales debe sujetarse a las garantías procesales
del derecho de defensa y contradicción, en especial al principio constitucional
de la presunción de inocencia. Si la presunción de legalidad de los actos
administrativos y los principios de celeridad y eficacia podrían respaldar la
imposición de sanciones de plano en defensa del interés general, la prevalencia
de los derechos fundamentales y la especificidad del principio de presunción de
inocencia aplicable al ámbito de las actuaciones administrativas, hacen indispensable
que la sanción sólo pueda imponerse luego de conceder al interesado la
oportunidad de ejercer su derecho de defensa. Carece de respaldo constitucional
la imposición de sanciones administrativas de plano con fundamento en la
comprobación objetiva de una conducta ilegal, en razón del desconocimiento que
ello implica de los principios de contradicción y de presunción de inocencia,
los cuales hacen parte del núcleo esencial del derecho al debido proceso.
PRESUNCION DE
INOCENCIA
La no vinculación
del interesado al procedimiento que llevaría a modificar su situación jurídica
de favor y permitirle ejercer los derechos a ser oído y a controvertir las
pruebas que obraban en su contra, desconoce el principio de presunción de
inocencia e invierte la carga de la prueba y termina por colocarlo en situación
de indefensión. La presunción de inocencia no se quiebra por la prueba objetiva
de una infracción legal porque ello llevaría a desvirtuar el principio de nulla
poena sine culpa. Acierta la sociedad solicitante de tutela al afirmar que
la administración debía haberle dado oportunidad para expresar sus opiniones y
controvertir las pruebas allegadas en su contra. Con mayor razón, cuando la
presunta conducta ilegal no sólo puede constituir un delito sino que su
ejecución podría tener justificación razonable en las normas de amnistía
tributaria que permiten corregir las declaraciones de renta ya presentadas, con
lo cual no se descarta la hipótesis de que la divergencia de datos surgida
tenga una explicación jurídica satisfactoria.
REGISTRO DE
PROPONENTES-Cancelación/PERJUICIO
IRREMEDIABLE
La inscripción
en los registros de proponentes es un requisito sine qua non para
licitar, concursar o contratar con el Estado la realización de obras públicas
cuyo costo supere los dos millones de pesos. La imposibilidad legal de
presentar ofertas y competir con otras empresas, consecuencia de la resolución
de cancelación,  no  sería evitable mediante una orden posterior de la
autoridad judicial. La exclusión del registro, en efecto, priva a la persona
natural o jurídica de toda posibilidad de contratar con entidades oficiales,
ocasionándole, sin justificación jurídica alguna, un costo de oportunidad que
solamente sería reparable mediante indemnización.
REF: Expediente
T-7067
Actor: SOCIEDAD
BRADFORD Y RODRIGUEZ LTDA.
Magistrado
Ponente:
Dr. EDUARDO
CIFUENTES MUÑOZ
La Sala Tercera de
Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los Magistrados Eduardo
Cifuentes Muñoz, Carlos Gaviria Díaz y José Gregorio Hernández Galindo, ha
pronunciado
EN NOMBRE DEL PUEBLO
Y
POR MANDATO  DE LA CONSTITUCION
la siguiente
S E N T E N C I A
En el proceso de
tutela T-7067 adelantado por la Sociedad BRADFORD y RODRIGUEZ LTDA. contra el
Director de Licitaciones y Contratos del Ministerio de Obras Públicas y
Transporte.
A N T E C E D E N T E S
1. El Director de
Licitaciones y Contratos del Ministerio de Obras Públicas y Transporte,
mediante Resolución No. 09911 del 26 de agosto de 1992, canceló la inscripción
de la sociedad BRADFORD y RODRIGUEZ LTDA en el Registro de Constructores de esa
entidad. La autoridad administrativa, previo el concepto del Comité de
Calificación, Clasificación y Registro, tomó esta determinación al encontrar
una "distorsión" entre los valores que aparecen en las declaraciones
de renta de la sociedad presentadas al Ministerio para la renovación de la
inscripción y los valores que reposan en la Administración de Impuestos
Nacionales.
En efecto, el 23 de
abril de 1992, el Secretario General del Ministerio de Obras Públicas y
Transporte solicitó a la Dirección de Impuestos Nacionales la verificación de
la autenticidad de las declaraciones de renta presentadas por varios
proponentes como anexo a las solicitudes de renovación de inscripción, entre
ellas las de la sociedad BRADFORD y RODRIGUEZ LTDA. En desarrollo de esta
petición, el Subdirector General de la Unidad Administrativa Especial, el
Subdirector de Recaudación y el Jefe de División de Contabilidad de la
Dirección de Impuestos Nacionales, mediante oficios del 26 de junio y del 8 de
julio de 1992, certificaron que los valores que aparecían en sus archivos eran
distintos a los contenidos en las declaraciones de renta allegadas por la
sociedad BRADFORD y RODRIGUEZ LTDA.
2. La sociedad, por
intermedio de apoderado, interpuso el recurso de reposición y, en subsidio, el
de apelación contra la Resolución No. 09911 de 1992. Adicionalmente, el
apoderado judicial de la sociedad instauró acción de tutela como mecanismo
transitorio y solicitó la suspensión de la mencionada resolución con miras a
evitar los perjuicios irreparables que se derivarían de su aplicación. En su
escrito, el peticionario adujo que le mencionada resolución vulnera y amenaza
por igual los derechos fundamentales de su representada al habeas data
tributario (CP art. 15), al trabajo (CP art. 25), al debido proceso (CP art.
29) y el principio de buena fe (CP art. 83).
La vulneración del
artículo 15 de la Constitución la percibe el accionante en el hecho de que la
autoridad administrativa violó la reserva tributaria que la ley establece para
las declaraciones de renta y patrimonio de los contribuyentes (D.624 de 1989,
arts. 583 y 584).
El peticionario
señala que la decisión injusta y arbitraria de cancelar la inscripción en el
registro de constructores dejaría a la sociedad sin oportunidad de contratar
con todas las entidades del sector oficial, al quedar inhabilitada por mandato
del artículo 8º del Decreto 222 de 1983, lo cual amenaza con causarle
perjuicios irremediables. En su concepto:
"El perjuicio
irremediable que se puede causar con el cumplimiento del acto administrativo
del que solicito amparo tiene la característica de irremediable, pues cercena
el derecho a presentar ofertas de trabajo, sin que ellas obliguen a entidad
oficial, lo cual no causaría ningún perjuicio complementario; pero si
indemnización, únicamente, por no tener siquiera la opción laboral".
La violación del
derecho al debido proceso la hace consistir el petente en que la sociedad no
fue vinculada a la actuación administrativa que culminó con la resolución
sancionatoria contraria a sus intereses, y de esta forma se le negó la
posibilidad de solicitar pruebas y de controvertir aquellas obtenidas con
violación del debido proceso. El apoderado de la sociedad sostiene que la
resolución acusada fue producto de una actuación unilateral y clandestina del
Ministro de Obras Públicas y Transporte, pues nunca se le notificó a su
poderdante la iniciación de investigación alguna ni se le pidieron explicaciones
por la presunta adulteración de los documentos, lo que le impidió a la
administración enterarse de que la sociedad se había acogido a los beneficios
de la ley 49 de 1990 sobre saneamiento fiscal. Adicionalmente, afirma que los
datos utilizados como base de la resolución impugnada constituyen una prueba
obtenida con violación del debido proceso (CP art. 29), razón por la cual la
actuación administrativa está viciada de nulidad.
Finalmente, el
peticionario considera que su representada actuó de buena fe al suministrar los
documentos exigidos e insinúa, sin hacerlo expreso, la violación del derecho a
la igualdad (CP art. 13), por considerar que la finalidad de las declaraciones
de renta y patrimonio anexas a la solicitud de inscripción es evaluar la capacidad
financiera de la entidad y no definir la inscripción o exclusión del registro
de proponentes, con lo cual se aplica la norma legal a un caso no contemplado
por ella.
3. El Juzgado 56
Civil Municipal de Santa Fe de Bogotá, mediante sentencia de octubre 8 de 1992,
concedió la tutela solicitada. El juzgador de primera instancia consideró que
el Ministerio de Obras Públicas y Transporte desconoció el derecho al debido
proceso por no haber vinculado a la sociedad al proceso administrativo ni
permitirle aportar y contradecir las pruebas que sirvieron de base a la
decisión adversa a sus intereses. Con respecto a la posible infracción del
artículo 15 de la Carta, el juzgador de instancia estableció que efectivamente
se violó la reserva tributaria por parte de la entidad acusada, ya que la
resolución de cancelación de la inscripción se hizo con apoyo en declaraciones
de renta suministradas por la Dirección de Impuestos Nacionales en oposición al
artículo 543 del Estatuto Tributario (D.624 de 1989).
En consecuencia, el
Juzgado de tutela ordenó la suspensión inmediata de la resolución No. 09911/92
como medida transitoria mientras la autoridad competente decide de fondo la
acción que instaure el accionante, a quién le dió un plazo de cuatro meses para
ejercerla, so pena de cesar en sus efectos la protección otorgada.
4. El Ministerio de
Obras Públicas y Transporte impugnó la anterior decisión. La apoderada del
Ministerio negó que la administración hubiera violado el artículo 15 de la
Constitución. Afirmó que la entidad pública se había limitado a verificar la
autenticidad de las declaraciones de renta enviadas por los proponentes. En su
concepto, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público en ningún momento
suministró información tributaria y su intervención se contrajo exclusivamente
a certificar que las declaraciones aportadas por la sociedad para la renovación
de su inscripción no coincidían con las que reposaban en sus archivos. La
impugnante estimó que el debido proceso no había sido violado por la administración
por cuanto sus decisiones se concretaron en actos administrativos notificados
en debida forma con el fin de que el particular pudiera acudir a los recursos
administrativos y judiciales en defensa de la legalidad o de los derechos que
considerara desconocidos por la actuación pública.
5. Por su parte, el
apoderado de la sociedad rechazó los argumentos de la apoderada del Ministerio.
En escrito dirigido al Juez de tutela de segunda instancia reiteró lo expuesto
en su solicitud inicial respecto a que la renovación de la inscripción en el
registro de constructores del Ministerio de Obras Públicas y Transporte
(Resolución 17693 del 26 de diciembre de 1991) había creado un derecho
adquirido en favor de su representada con arreglo al artículo 58 de la Constitución,
que la administración no podía desconocer salvo que mediara el consentimiento
del particular afectado (Código Contencioso Administrativo, arts. 28 y 74).
6. El Juzgado 30
Civil del Circuito de Santa Fe de Bogotá, mediante sentencia de noviembre 13 de
1992, revocó la decisión impugnada y denegó la solicitud de tutela. Para el
juzgador de segunda instancia, la actuación administrativa no vulneró la
reserva legal en materia tributaria, sino que se limitó a verificar la
información recibida en cumplimiento de su deber de impedir que se presenten
situaciones de inmoralidad. En su criterio, el Ministerio de Obras Públicas y
Transporte no vulneró los derechos fundamentales de la sociedad, en particular
sus derechos a la intimidad (CP art. 15) y al debido proceso (CP art. 29):
"No ve este
Despacho cómo pudo haberse violado a la accionante el derecho a la intimidad,
si ella misma suministró la información; el derecho al trabajo, si nadie le
está prohibiendo que trabaje, únicamente se le exige el lleno de unos
requisitos para contratar con el Estado, los cuales puede o no presentar, pero
si lo hace, está en la obligación de ser veraz; el del debido proceso, si no
existe un procedimiento previo establecido por la ley para la cancelación del
registro diferente del ya analizado y cumplido conforme a las normas que lo
regulan como son la comprobación de la alteración, fraude o distorsión de la
información o documentación y el concepto previo del Comité Central de
Calificación, Clasificación y Registro de Constructores; y, la presunción de
buena fe cuando precisamente se le está demostrando que no ciertamente así
actuó, además de no ser este un derecho fundamental constitucional".
7. Surtido el
trámite de la segunda instancia, el expediente fue remitido a la Corte Constitucional
para su eventual revisión y, previo el trámite de selección y reparto,
correspondió a la Sala III su conocimiento.
8. Los hechos antes
expuestos permiten contraer la revisión de la decisión judicial al examen de
dos problemas concretos: ¿ Cuáles son los límites de la autoridad pública para
comprobar la autenticidad de las informaciones que le suministran los
particulares con diversos fines? ¿Son constitucionalmente admisibles las
sanciones administrativas de plano?
FUNDAMENTOS JURIDICOS
Verificación de
informaciones por parte de la administración y derecho al habeas data
1. El peticionario
de tutela afirma que la administración desconoció la reserva tributaria de sus
declaraciones de renta y patrimonio (D.624 de 1989), y con ello su derecho
fundamental de habeas data (CP art. 15), en el trámite de verificación de la
información suministrada por la sociedad para renovar su inscripción en el
Registro de Constructores del Ministerio de Obras Públicas y Transporte. En
particular, sostiene que aprobada la renovación de su inscripción mediante
Resolución 17693 del 26 de diciembre de 1991, mal podía el Ministerio
posteriormente cancelarla, violando con ello los derechos adquiridos de la
sociedad accionante. Además, considera que la información solicitada tenía como
finalidad establecer la capacidad financiera de la compañía y no definir su
inclusión o exclusión del registro de constructores, requisito indispensable
para contratar con el Estado.
Por su parte, la
apoderada del Ministerio niega la violación de la reserva en materia tributaria
y asevera que esta entidad sólo se limitó a verificar la autenticidad de las
declaraciones de renta enviadas por los proponentes, en cumplimiento del deber
de defensa de los intereses públicos y de la moralidad en la contratación
administrativa, argumentos acogidos por el fallador de segunda instancia para
desechar el cargo de una presunta vulneración del artículo 15 de la
Constitución.
Es necesario, por
consiguiente, establecer los límites que tiene la autoridad pública para
comprobar la veracidad de las informaciones que los particulares le suministren
con fines diversos, entre ellos, la expedición de permisos o licencias, la
inscripción en registros de proponentes, la participación en concursos de méritos
o en licitaciones públicas etc., y así determinar si en efecto se concretó una
violación del derecho al habeas data.
En materia de
contratación administrativa, los particulares que deseen contratar con el
Estado la realización de obras públicas requieren estar inscritos en el
registro de constructores (D. 222 de 1983 art. 44). Con el objeto de que se
produzca la inscripción, o su renovación una vez expirado el término de su
vigencia, la persona natural o jurídica interesada puede presentar la documentación
correspondiente para ser calificada y clasificada y, por ende inscrita, en el
respectivo registro de proponentes ( D. 1522 de 1983 art. 1º). La ley exige que
a la solicitud de inscripción se acompañe el formulario debidamente
diligenciado en el que consten de manera clara y precisa las pruebas, datos o
informaciones de carácter general o especial solicitadas por la entidad.
La administración
debe asegurar la confianza en los registros públicos y evitar irregularidades
en su diligenciamiento y actualización. Para ello tiene las facultades
necesarias de verificación y evaluación de la información suministrada. Aún
cuando debe respetar la presunción de buena fe (CP art. 83) respecto de la
documentación entregada por los particulares, ello no significa la inacción de
la entidad pública máxime si con apoyo en la misma se adoptan decisiones que
afectan el destino de los recursos públicos.
La sociedad
solicitante de tutela, no obstante, considera que la administración excedió los
límites constitucionales en su labor investigativa y violó la reserva
tributaria de las declaraciones de renta aportadas para establecer su capacidad
financiera (D. 624 de 1989, art. 583), vulnerándose de esta forma su derecho al
habeas data consagrado en el artículo 15 de la Constitución. Avala su
afirmación en jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia, según la cual
"si el establecimiento de la reserva proviene de normas con fuerza
legislativa mal puede ser levantada por funcionario administrativo"
(sentencia del 16 de junio de 1988).  En consecuencia, es indispensable
precisar si el celo investigativo de la autoridad pudo desconocer derechos
constitucionales fundamentales de la entidad peticionaria de tutela.
Esta Corte, en
varias decisiones, se ha pronunciado sobre el alcance del derecho al habeas
data1. En relación
con la protección de los datos de propiedad de las personas tanto naturales
como jurídicas frente al poder informático que representan los bancos de datos
de entidades públicas y privadas, la jurisprudencia ha desarrollado el concepto
de "libertad informática" como garantía constitucional de la persona,
en los siguientes términos:
"Consiste ella
en la facultad de disponer de la información, de preservar la propia identidad
informática, es decir, de permitir, controlar o rectificar los datos
concernientes a la personalidad del titular de los mismos y que, como tales, lo
identifican e individualizan ante los demás".2
Según la sociedad
demandante, la Dirección de Impuestos Nacionales y el Ministerio de Obras
Públicas y Transporte violaron la reserva de la información tributaria
suministrada a este último con el único objetivo de obtener la calificación y
clasificación en el Registro de Constructores. La actuación presuntamente
viciada de la autoridad pública habría desconocido, según ella, la libertad
informática y la propiedad de los datos, derechos amparados por el artículo 15
de la Constitución.
La administración,
por su parte, aduce que sus actuaciones tienen fundamento en los principios de
eficacia y moralidad que gobiernan la función administrativa (CP 209). Agrega
que la forma cómo se llegó a la conclusión de que existía una distorsión en los
datos suministrados por la sociedad BRADFORD Y RODRIGUEZ LTDA., no viola en
modo alguno la reserva tributaria y los derechos de la peticionaria.
Los datos que un
particular suministra a la Administración con el objeto de quedar habilitado
para licitar, concursar o contratar con el Estado, están sujetos a la posterior
comprobación por parte de la autoridad pública. Esta tiene la potestad de
decretar y practicar pruebas - entre ellas ordenar conceptos de peritos, recibir
testimonios, consultar bancos de datos de otras entidades dentro de los límites
legales etc. - con el fin de establecer la veracidad de la información y
proteger de esta forma los intereses públicos. El particular que suministra
información al Estado con miras a obtener una ventaja o una situación favorable
a sus intereses tácitamente acepta someterla a examen. La comprobación de su
veracidad, sin embargo, debe ceñirse a la Constitución y a la ley.
La reserva
tributaria que la ley garantiza respecto de las declaraciones tributarias hace
relación a las bases gravables y a la determinación privada de los impuestos
que figuran en ellas, no pudiendo los funcionarios de la Administración de
Impuestos utilizar esta información para fines diversos del control, recaudo,
determinación, discusión y, en general, administración de los impuestos, salvo
las excepciones que expresamente establezca la ley (Decreto 624 de 1989, art.
583).
Para esta Sala la
autoridad pública no vulneró la reserva tributaria ni el derecho al habeas data
de la petente. La administración quiso confrontar la veracidad de la
información suministrada sin requerir se le revelara el monto de las bases
gravables o la determinación privada de los impuestos de la sociedad
demandante. El juez de primera instancia incurrió en un error de apreciación
fáctica al afirmar que el Ministerio de Hacienda puso a disposición del
Ministerio de Obras Públicas y Transporte los datos de las declaraciones de
renta de la sociedad, cuando en realidad aquél se limitó a informar que los
valores consignados en la declaración no correspondían a los contenidos en los
documentos aportados en el trámite de inscripción.
La inscripción en el
registro de proponentes se lleva a cabo en función de los datos aportados por
el interesado y de su veracidad. La diligencia y eficiencia de la
administración obligan a la autoridad a pronunciarse sobre la solicitud de
inscripción en un plazo perentorio. Es así cómo se hace imperioso conciliar los
principios de celeridad y moralidad de las actuaciones administrativas. En
ocasiones, la dificultad para verificar la información y el grado de control de
los datos por parte del particular justifican la práctica administrativa
consistente en dar curso a la solicitud con base en su presunción de veracidad
- de acuerdo con los dictados de la buena fe - para posteriormente indagar
sobre su autenticidad. Al particular interesado en renovar su calidad de
contratista potencial con el Estado no le es dable invocar su derecho de habeas
data para sustraerse de las averiguaciones tendientes a verificar la
autenticidad de la información aportada, más aún cuando ella ha trascendido la
esfera privada para pasar a ser del dominio público.
La ley autoriza la
revocatoria o cancelación de las inscripciones en registros de proponentes
cuando se observe falsedad en los documentos que sirvieron de base a su
inscripción, actualización o revisión (D.222 de 1983, art. 45). En desarrollo
de esa competencia, la resolución 7061, de agosto 9 de 1988, del Ministerio de
Obras Públicas y Transporte, otorga al Director de Licitaciones y Contratos la
facultad de cancelar la inscripción, previo el concepto del comité de
calificación, clasificación  y registro, cuando, entre otras causales,
"descubra fraude o distorsión en la información o documentación que sirvió
de base a la inscripción". Así las cosas, sí la autoridad pública puede
cancelar la inscripción de una persona en los registros públicos, con mayor
razón y, también, por ese mismo motivo, tiene la facultad de investigar y evaluar
la autenticidad de los documentos exigidos para autorizar, renovar o corregir
la inscripción.
En el caso
sub-examine, la administración actuó diligentemente al solicitar información
genérica sobre si los datos de las declaraciones de renta correspondían con los
que reposaban en la Dirección de Impuestos. Ciertamente, las distintas
dependencias oficiales actuaron cumpliendo su deber de diligencia y eficiencia
dentro de los límites establecidos en la ley.
Tampoco es atendible
el argumento de la parte actora que alega una violación de la igualdad debido a
la aplicación de una norma a un caso no contemplado por ella, en el sentido de
que la documentación suministrada sólo podría ser evaluada en función de su
finalidad - determinar la capacidad financiera de la sociedad postulante- sin
que pudiera derivarse de su examen en la cancelación de la inscripción. La
accionante de tutela parte de una premisa falsa al presumir que la capacidad
financiera del proponente no incide en la posible inclusión o exclusión del
registro.  La solidez, la capacidad de pago, el respaldo y la garantía
patrimonial que ofrece una persona o compañía para la realización de obras
públicas son datos esenciales en orden a definir los candidatos a contratar con
el Estado. La veracidad de los datos que reflejan la situación económica del
posible contratante es un factor determinante en la decisión de inscribir o
renovar su inscripción en los registros de proponentes. En consecuencia,  la
administración no vulneró el principio de igualdad ante la ley (CP art. 13),
al cancelar  la inscripción de la sociedad BRADFORD Y RODRIGUEZ LTDA.
originada en la comprobación de una distorsión en las declaraciones de renta
aportadas ante el Ministerio.
Sanciones administrativas de plano  y derecho al
debido proceso
2. Comprobada la
inexactitud en la documentación, es necesario determinar si procede
automáticamente concluir la consecuencia negativa que de ella se sigue contra
el particular - cancelación de la inscripción en el registro - o si, por el
contrario, debe hacerse la previa imputación y concedérsele la oportunidad de
ser escuchado y ejercer su derecho de defensa. Previamente a la absolución del
interrogante planteado, debe la Sala detenerse en el análisis de la compatibilidad
con el ordenamiento constitucional de las sanciones administrativas de plano,
en particular, si este tipo de sanciones viola el derecho al debido proceso
administrativo (CP art. 29).
La peticionaria
atribuye la vulneración del artículo 29 de la Constitución al hecho de haber
sido sancionada sin dársele la oportunidad de ser escuchada, solicitar pruebas
y controvertir aquellas obtenidas con violación del debido proceso. Asevera que
la autoridad pública debía ceñirse a los artículos 14, 28, 34, 35 y 74 del
Código Contencioso Administrativo (D. 001 de 1984) en el trámite administrativo
que llevó a la cancelación de su inscripción y consecuente vulneración de sus
derechos adquiridos.
Por su parte, la
apoderada del Ministerio que impugnara la sentencia de tutela inicialmente
favorable a la sociedad, afirma que la administración tiene la potestad de
adoptar este tipo de medidas en defensa del interés público, lo cual no viola
precepto constitucional alguno por cuanto la decisión se concretó en un acto
administrativo notificado en debida forma, correspondiendo a los presuntos
afectados ejercer los recursos pertinentes en defensa de la legalidad y de los
derechos que considere desconocidos.
El juez de segunda
instancia concluyó que no existió vulneración del derecho al debido proceso
dado que la ley no establece un procedimiento específico de cancelación del
registro diferente del trámite cumplido por la administración al comprobar la
inexactitud de la información y tomar la decisión de cancelar la inscripción,
previo concepto del Comité Central de Clasificación, Calificación y Registro de
Constructores.
En el presente caso,
la vulneración del artículo 29 de la Constitución, depende del alcance del
derecho al debido proceso en las actuaciones administrativas, en particular de
la posibilidad de imponer sanciones de plano.
El Constituyente
colombiano hizo extensivo el derecho al debido proceso a toda clase de
actuaciones judiciales y administrativas (CP 29). Las garantías mínimas del
debido proceso penal son aplicables, con algunas atenuaciones, a las
actuaciones administrativas sancionatorias. En materia sancionatoria de la
administración, la estimación de los hechos y la interpretación de las normas
son expresión directa de la potestad punitiva del Estado, cuyo ejercicio
legítimo debe sujetarse a los principios mínimos establecidos en garantía del
interés público y de los ciudadanos, entre ellos, los principios de legalidad,
imparcialidad y publicidad, la proscripción de la responsabilidad objetiva - nulla
poena sine culpa -, la presunción de inocencia, las reglas de la carga de
la prueba, el derecho de defensa, la libertad probatoria, el derecho a no
declarar contra sí mismo, el derecho de contradicción, la prohibición del
non bis in idem  y de la analogía in malam partem, entre otras.
La no total
aplicabilidad de las garantías del derecho penal al campo administrativo
obedece a que mientras en el primero se protege el orden social en abstracto y
su ejercicio persigue fines retributivos, preventivos y resocializadores, la
potestad sancionatoria de la administración se orienta más a la propia
protección de su organización y funcionamiento, lo cual en ocasiones justifica
la aplicación restringida de estas garantías - quedando a salvo su núcleo
esencial - en función de la importancia del interés público amenazado o
desconocido.
El principio de
legalidad que inspira el derecho penal y administrativo comprende una doble
garantía: la seguridad jurídica y la preexistencia de preceptos jurídicos (lex
previa) que establezcan de manera clara (lex certa) las conductas infractoras y
las sanciones correspondientes. Así sean admisibles en el ámbito administrativo
algunas restricciones en el ejercicio de los derechos, dada la especial
relación de sujeción del particular frente al Estado - v.gr. existencia de
facultades exorbitantes o poder disciplinario -, los principios
constitucionales del debido proceso (CP art. 29) deben ser respetados en su
contenido mínimo esencial, particularmente en lo relativo a los requisitos de
legalidad formal y tipicidad.
De otra parte, la
legislación preconstitucional contencioso administrativa recoge en sus
principios orientadores la imparcialidad, publicidad y contradicción de todas
las actuaciones administrativas (D. 001 de 1984, art. 3º). La potestad
sancionatoria de la administración debe ceñirse a los principios generales que
rigen las actuaciones administrativas, máxime si la decisión afecta
negativamente al administrado privándolo de un bien o de un derecho: revocación
de un acto favorable, imposición de una multa, pérdida de un derecho o de una
legítima expectativa, modificación de una situación jurídica de carácter
particular y concreto, etc. En tales casos, la pérdida de la situación
jurídico-administrativa de ventaja debe ser consecuencia de una conducta ilegal
y culposa cuya sanción sea impuesta al término de un procedimiento en el que
esté garantizada la participación del sujeto y el ejercicio efectivo de su derecho
de defensa.
Esta Corte ha
sostenido en relación con el poder de policía, predicable igualmente del poder
sancionatorio de la administración, que la imposición de sanciones o medidas
correccionales debe sujetarse a las garantías procesales del derecho de defensa
y contradicción, en especial al principio constitucional de la presunción de
inocencia:
"Los principios
contenidos en el artículo 29 de la Constitución tienen como finalidad preservar
el debido proceso como garantía de la libertad del ciudadano. La presunción de
inocencia sólo puede ser desvirtuada mediante una mínima y suficiente actividad
probatoria por parte de las autoridades represivas del Estado. Este derecho
fundamental se profana si a la persona se le impone una sanción sin otorgársele
la oportunidad para ser oída y ejercer plenamente su defensa. Las garantías
materiales que protegen la libertad de la persona priman sobre las meras
consideraciones de la eficacia de la administración.
Si al procedimiento
judicial, instancia imparcial por excelencia, son aplicables las reglas de un
proceso legal justo, a fortiori deben ellas extenderse a las decisiones de las
autoridades administrativas, en las cuales el riesgo de arbitrariedad es más
alto y mayor la posibilidad de "manipular" - mediante la
instrumentación personificada - el ejercicio del poder.
Toda persona tiene
derecho a que antes de ser sancionada se lleve a cabo un procedimiento mínimo
que incluya la garantía de su defensa. La sola exigencia de una certificación
secretarial o de la declaración de dos o más testigos presenciales para
sancionar al acusado, prescindiendo de que éste pueda contradecir la veracidad
de las pruebas, constituye una acción unilateral de la administración contraria
al estado de derecho democrático y participativo y a la vigencia de un orden
jurídico justo.
La prevalencia de
los derechos inalienables de la persona humana (CP art. 5), entre los que se
encuentra la libertad personal, desplaza la antigua situación de privilegio de
la administración y la obliga a ejercer las funciones públicas en conformidad
con los fines esenciales del Estado, uno de los cuales es precisamente la
garantía de eficacia de los derechos, deberes y principios consagrados en la
Constitución (CP art. 2). En consecuencia, las sanciones administrativas
impuestas de plano, por ser contrarias al debido proceso (CP art. 29), están
proscritas del ordenamiento constitucional".3
Con fundamento en lo
anterior, no es de recibo el argumento según el cual comprobada la inexactitud
de la documentación fundamento de una decisión administrativa procede
automáticamente la imposición de la sanción - en este caso la cancelación de la
inscripción en el registro de constructores -, quedándole al afectado la
posibilidad de ejercer su defensa mediante el ejercicio oportuno de los
recursos de reposición y apelación. Si bien la presunción de legalidad de los
actos administrativos y los principios de celeridad y eficacia (D. 001 de 1984,
art. 3) podrían respaldar la imposición de sanciones de plano en defensa del
interés general (CP art. 1), la prevalencia de los derechos fundamentales (CP
arts. 85 y 86) y la especificidad del principio de presunción de inocencia
aplicable al ámbito de las actuaciones administrativas (CP art. 29), hacen
indispensable que la sanción sólo pueda imponerse luego de conceder al
interesado la oportunidad de ejercer su derecho de defensa.
En el caso objeto de
revisión, la autoridad pública adelantó una investigación mínima para demostrar
la ocurrencia del presupuesto fáctico de una infracción administrativa -
presentación de una información falsa e inexacta - con lo cual habría cumplido
con los principios de legalidad y tipicidad. No obstante, la no vinculación del
interesado al procedimiento que llevaría a modificar su situación jurídica de
favor y permitirle ejercer los derechos a ser oído y a controvertir las pruebas
que obraban en su contra, desconoce el principio de presunción de inocencia e
invierte la carga de la prueba y termina por colocarlo en situación de
indefensión.
La notoriedad de la
infracción y la posible prueba objetiva de la misma no justifica una sanción
que prive de cualquier elemental garantía de defensa al inculpado, quedando
ésta reducida al mero ejercicio posterior de los recursos administrativos.
Estos están instituidos en favor de la administración para darle la ocasión de
enmendar errores con virtualidad de desencadenar la responsabilidad patrimonial
del Estado y no son propiamente una oportunidad procesal imparcial y previa
para el ejercicio del derecho de defensa. Pese a que la prevalencia del interés
general y la eficacia de su protección permiten la omisión de ciertas
formalidades típicas del proceso penal - nombramiento de apoderado, formulación
del pliego de cargos -, deben en todo caso constar como mínimo en el trámite
administrativo las pruebas directas e incontrovertibles de los hechos imputados
y garantizarse el ejercicio de los medios normales de defensa.
La presunción de
inocencia no se quiebra por la prueba objetiva de una infracción legal porque
ello llevaría a desvirtuar el principio de nulla poena sine culpa. Acierta
la sociedad solicitante de tutela al afirmar que la administración debía
haberle dado oportunidad para expresar sus opiniones y controvertir las pruebas
allegadas en su contra. Con mayor razón, cuando la presunta conducta ilegal no
sólo puede constituir un delito sino que su ejecución podría tener
justificación razonable en las normas de amnistía tributaria que permiten
corregir las declaraciones de renta ya presentadas, con lo cual no se descarta
la hipótesis de que la divergencia de datos surgida tenga una explicación
jurídica satisfactoria.
Finalmente, es
errada la razón esgrimida por el juzgador de instancia para desechar el cargo
de violación del debido proceso, pues reduce el alcance de este derecho
fundamental al procedimiento establecido por la ley. Mal podría el legislador
prever un trámite especial para cada uno de los asuntos que surjan de las
relaciones entre el Estado y los particulares. Con respecto a la cancelación de
la inscripción en el registro de proponentes, las normas tipifican las
conductas que dan lugar a esta sanción y, en casos como el presente, se exige
el concepto previo de un comité especial. Lo anterior, sin embargo, no
significa que los principios generales que guían las actuaciones
administrativas (D. 001 de 1984, art. 3) y, en particular el ejercicio del
poder sancionatorio de la administración (CP art. 29), puedan ser desconocidos
por la autoridad pública.
En consecuencia,
carece de respaldo constitucional la imposición de sanciones administrativas de
plano con fundamento en la comprobación objetiva de una conducta ilegal, en
razón del desconocimiento que ello implica de los principios de contradicción y
de presunción de inocencia, los cuales hacen parte del núcleo esencial del
derecho al debido proceso.
Perjuicio
irremediable y tutela del derecho al debido proceso
3. La vulneración
del derecho al debido proceso en el trámite administrativo que condujo a la
cancelación de la inscripción de la sociedad peticionaria ha quedado plenamente
establecida. La sociedad peticionaria de tutela ejerció la acción como
mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable y solicitó la
suspensión de la resolución acusada. Es necesario entonces determinar si en el
presente caso la cancelación de la inscripción en el registro de constructores,
con desconocimiento del debido proceso por parte de la administración, amenaza
con causar perjuicios irremediables a la sociedad demandante, esto es, daños
que no serían reparables en su integridad sino mediante una indemnización (D.
2591 de 1991, art. 6o. y D. 306 de 1991, art 1o.).
El apoderado de la
sociedad afirma que la cancelación de la inscripción dejaría a su representada
sin capacidad de contratar con las entidades del sector público y presentar
ofertas de trabajo. La inscripción  en los registros de proponentes es un
requisito sine qua non para licitar, concursar o contratar con el Estado
la realización de obras públicas cuyo costo supere los dos millones de pesos
(D. 222 de 1982, art. 44 y D. 1522 de 1983, art. 7º). La imposibilidad legal de
presentar ofertas y competir con otras empresas, consecuencia de la resolución
de cancelación,  no  sería evitable mediante una orden posterior de la
autoridad judicial. La exclusión del registro, en efecto, priva a la persona
natural o jurídica de toda posibilidad de contratar con entidades oficiales,
ocasionándole, sin justificación jurídica alguna, un costo de oportunidad que
solamente sería reparable mediante indemnización.
DECISION
En mérito de lo
expuesto, la Sala Tercera de Revisión de la Corte Constitucional,
R E S U E L V E
PRIMERO.- REVOCAR la sentencia de noviembre 13 de 1992,
proferida por el Juzgado 30 Civil del Circuito de Santa Fe de Bogotá y, en
consecuencia, CONCEDER TRANSITORIAMENTE la tutela solicitada hasta la
resolución definitiva de las acciones judiciales pertinentes, para cuya interposición
el afectado dispone de cuatro (4) meses a partir de la ejecutoria de la
resolución acusada.
SEGUNDO.- ORDENAR al Director de Licitaciones
y Contratos del Ministerio de Obras Públicas y Transporte oir al representante
legal de la sociedad BRADFORD Y RODRIGUEZ LTDA., con miras al ejercicio
oportuno de su derecho de defensa, antes de desatar los recursos interpuestos
contra la resolución que canceló su inscripción en el registro de proponentes
de dicha entidad.
TERCERO.- LIBRESE
comunicación al Juzgado 30
Civil del Circuito de Santa Fe de Bogotá con miras a que se surta la
notificación de esta providencia, según lo establecido en el artículo 36 del
Decreto 2591 de 1991.
Cópiese,
comuníquese, cúmplase e insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional.
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado Ponente
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
(Sentencia aprobada
por la Sala Tercera de Revisión, en la ciudad de Santafé de Bogotá, D.C., a los
veintiun (21) días del mes de abril de mil novecientos noventa y tres (1993) ).
Aclaración de
voto a la Sentencia No. T-145/93
PERJUICIO
IRREMEDIABLE-Concepto/REGISTRO
DE PROPONENTES-Exclusión (Aclaración de voto)
El perjuicio
irremediable es definido como aquel que sólo pueda ser reparado en su
integridad mediante una indemnización. Es comprensible que la exclusión del
registro de proponentes pueda causar daño a la sociedad petente en cuanto al
hacerse efectiva se impide el acceso a la contratación con el Ministerio. Pero
no parece muy claro que ese daño tenga el carácter de perjuicio irremediable,
ya que, según lo dicho, el resarcimiento inherente a la prosperidad de la
acción contencioso administrativa no está circunscrito a la indemnización.
RESPONSABILIDAD
OBJETIVA (Aclaración de
voto)
Debo expresar las
inquietudes que me asaltan en lo referente a la tesis según la cual toda
responsabilidad ante el Estado tiene que ser necesariamente subjetiva. Ello
implicaría dar a la nueva preceptiva constitucional un alcance extremo,
eliminando todo soporte jurídico a las formas de responsabilidad objetiva que
son de universal aplicación en materias tales como el derecho cambiario, el
financiero y el tributario, que es precisamente el considerado, indirectamente,
en este proceso. No me parece aceptable prohijar, por ejemplo, una tesis en
cuya virtud toda inexactitud tributaria objetivamente comprobada tenga que ser
materia de debate en torno a la culpabilidad del agente.
Ref.:
Expediente T-7067
Santafé de Bogotá,
D.C. 21 de abril de 1993
Debo aclarar mi voto
en el asunto de la referencia en los siguientes sentidos:
1. Tengo serias
dudas acerca de la concepción que del perjuicio irremediable, aplicado a este
caso, se consigna en la sentencia.
En efecto, la
sociedad peticionaria habrá de contar -cuando se agote la vía gubernativa si lo
en ella resuelto le es adverso- con un medio de defensa judicial como es la
acción prevista en el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo
subrogado por el D.E. 2304 de 1989, la cual puede ser entablada contra el acto
administrativo que ordenó la cancelación de su inscripción en el registro de
proponentes del Ministerio de Obras Públicas. Mediante ella puede obtener -si
prospera- la nulidad del acto y, además, el restablecimiento del derecho
supuestamente quebrantado, que se traduciría en el mantenimiento de la
inscripción, fuera de la eventual reparación de los daños que hubiere podido
sufrir.
Se interpone la
tutela como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable y, a
juzgar por la motivación de la sentencia en su parte final, la Corte acepta que
se dan los presupuestos del mismo. El perjuicio irremediable es definido por el
artículo 6o. del Decreto 2591 de 1991 como aquel "... que sólo
pueda ser reparado en su integridad mediante una indemnización"
(subrayo).
Es comprensible que
la exclusión del registro pueda causar daño a la sociedad petente en cuanto al
hacerse efectiva se impide el acceso a la contratación con el Ministerio. Pero
no parece muy claro que ese daño tenga el carácter de perjuicio irremediable,
ya que, según lo dicho, el resarcimiento inherente a la prosperidad de la
acción contencioso administrativa no está circunscrito a la indemnización, como
lo exige la norma legal correspondiente, a todas luces excepcional y
restrictiva.
La decisión adoptada
en la sentencia -si la Corte no define el punto como hubiera sido deseable en
esta oportunidad- podría abrir las puertas para que, por la vía del perjuicio
irremediable, concebido con amplitud, se haga uso de la acción de tutela sin
discriminación para sustituir o eludir los medios judiciales alternativos de
que se dispone en el ordenamiento jurídico.
Ahora bien, mi voto
afirmativo a la concesión del amparo en este caso particular obedece a que
estaban todavía pendientes de resolver los recursos de reposición y apelación,
es decir, aún no existía un acto final susceptible de ser demandado ante la
jurisdicción. En otros términos, al momento de impetrarse la tutela no era
actual ni efectiva la posibilidad de acudir a otro medio de defensa judicial.
Pero, si esto es así, la tutela podía caber no como mecanismo transitorio sino
definitivo en cuanto se trataba -como dice la sentencia- de oir a la persona
jurídica afectada, ya que no lo había sido durante la actuación administrativa
que precedió al acto recurrido.
2. Son justamente
las anotadas observaciones las que me llevan a discrepar de la motivación del
fallo, en lo referente al silencio que guarda la sentencia sobre si el juez de
primera instancia podía, como en efecto lo hizo, suspender, a título de medida
transitoria, el acto administrativo en cuestión cuando -repito- no es claro el
punto del perjuicio irremediable.
Repárese
adicionalmente en que el juez de primera instancia no podía en sana lógica
suspender tal acto. Su ejecución se encontraba "suspendida", toda vez
que contra aquél se habían interpuesto los recursos de reposición y apelación,
los cuales operan en el efecto suspensivo, según el artículo 55 del Código
Contencioso Administrativo.
Así, pues, no había
lugar a la aplicación del artículo 8o. del Decreto 2591 de 1991, encaminado
cabalmente a que "no se aplique el acto particular respecto de la
situación jurídica concreta cuya protección se solicita..." (he
subrayado).
3. Pese a todo lo
expuesto, se observa que la tutela es concedida por la Corte
"transitoriamente" (punto primero de la parte resolutiva) cuando la
orden impartida es -como se deja dicho- de carácter definitivo (punto segundo
de la decisión) y, además, no se indica la condición o el término a que está
supeditada la transitoriedad.
No creo que se pueda
entender como "mecanismo transitorio" impartir una orden que, por su
misma naturaleza, es definitiva. Se trata de oir a la sociedad recurrente y
ello se agota con la audiencia.
4. También debo
expresar las inquietudes que me asaltan en lo referente a la tesis según la
cual toda responsabilidad ante el Estado tiene que ser necesariamente
subjetiva. Ello implicaría dar a la nueva preceptiva constitucional un alcance
extremo, eliminando todo soporte jurídico a las formas de responsabilidad
objetiva que son de universal aplicación en materias tales como el derecho
cambiario, el financiero y el tributario, que es precisamente el considerado,
indirectamente, en este proceso. No me parece aceptable prohijar, por ejemplo,
una tesis en cuya virtud toda inexactitud tributaria objetivamente comprobada
tenga que ser materia de debate en torno a la culpabilidad del agente.
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
Fecha Ut supra.
1 Corte
Constitucional. Sentencias T-414/92, 444/92, 486/92, 577/92,022/93 y 100/93.
2 Corte
Constitucional. Sentencia T-414/92
3 Corte
Constitucional. Sentencia T-490/92