C-106-16
Sentencia
C-106/16
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD EN MATERIA DE
TRATADOS Y LEYES APROBATORIAS DE TRATADOS-Competencia
de la Corte Constitucional
El artículo 241-10 de la Constitución le asigna a la Corte
Constitucional competencia para decidir sobre la exequibilidad de los tratados
internacionales y de las leyes que los aprueben. En reiterada jurisprudencia,
la Corporación ha caracterizado este control señalando que es: (i) previo al
perfeccionamiento del tratado, aunque posterior a la aprobación de la ley por
el Congreso y a la sanción presidencial; (ii) automático, puesto
que el Gobierno Nacional debe remitir la ley a la Corte Constitucional dentro
de los seis días siguientes a la sanción y también (iii) integral, ya que el
examen de constitucionalidad comprende los aspectos formales y materiales del
tratado internacional y de su ley aprobatoria, fuera de lo cual se somete a
revisión tanto el proceso de negociación y celebración del instrumento en el
plano internacional, como el trámite legislativo cumplido en el Congreso.
ACUERDO PARA EL ESTABLECIMIENTO DEL FONDO DE
COOPERACION DE LA ALIANZA DEL PACIFICO-Competencia
de la Corte Constitucional para su revisión
TRATADO INTERNACIONAL Y LEY APROBATORIA-Remisión por el Gobierno por fuera del término constitucional establecido
LEY APROBATORIA DE TRATADO INTERNACIONAL-Incumplimiento del término para remitirla a la Corte Constitucional,
no la hace inconstitucional
La inobservancia del término es contraria a la Carta, pero la Corte
Constitucional ha considerado que no modifica la índole de la ley aprobatoria,
ni vicia el trámite legislativo, “aunque sí acarrea dos circunstancias
significativas como son: una vez producida la omisión la Corte puede aprehender
de oficio el conocimiento de los actos para el correspondiente examen de
constitucionalidad y (ii) en el evento de que dichos actos eludan el
conocimiento de esta Corte cualquier ciudadano podrá impugnarlos para que la
Corte proceda a la admisión de la demanda realizando el control de
constitucionalidad no sólo con base en los cargos formulados sino bajo el texto
integral de la Constitución” .
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE TRATADO
INTERNACIONAL Y LEY APROBATORIA-Negociación y
celebración
PROYECTO DE LEY APROBATORIA DE TRATADO
INTERNACIONAL-Término máximo de dos legislaturas
VOTACION NOMINAL Y PUBLICA-Regla general en trámite legislativo
VOTACION NOMINAL Y PUBLICA EN TRAMITE LEGISLATIVO-Jurisprudencia constitucional
VOTACION ORDINARIA COMO EXCEPCION A LA EXIGENCIA CONSTITUCIONAL DE
VOTACION NOMINAL Y PUBLICA-Evolución jurisprudencial
QUORUM DECISORIO Y MAYORIAS REQUERIDAS-Requisitos
constitucionales
VICIO DE TRAMITE LEGISLATIVO-Criterios para determinar cuando es
insubsanable
ACUERDO PARA EL ESTABLECIMIENTO DEL FONDO DE COOPERACION
DE LA ALIANZA DEL PACIFICO-Inexequibilidad
de la Ley 1749 de 2015, por haberse incurrido en un vicio de procedimiento
insubsanable, por ser aprobado en votación ordinaria sin posibilidad de establecer
la existencia del quórum decisorio y de la mayoría requerida
Referencia:
expediente LAT-439
Asunto:
revisión constitucional de la Ley 1749 de 30 de enero de 2015, “Por medio de
la cual se aprueba el Acuerdo para el Establecimiento del Fondo de Cooperación de
la Alianza del Pacifico, suscrito en Cali, República de Colombia, el 22 de mayo
de 2013”
Magistrado
Ponente:
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Bogotá D.C. dos (2) de marzo de dos mil dieciséis
(2016)
La Sala Plena de la Corte
Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales, y de los
requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991,
ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
La Secretaría Jurídica de la Presidencia de la
República, atendiendo lo previsto en el artículo 241, numeral 10, de la
Constitución Política, envió fotocopia autenticada de la Ley 1749 de 30 de
enero de 2015, “Por medio de la cual se aprueba el Acuerdo para el
Establecimiento del Fondo de Cooperación de la Alianza del Pacifico, suscrito
en Cali, República de Colombia, el 22 de mayo de 2013”.
Mediante Auto de cinco (5) de
junio de dos mil quince (2015), el despacho del Magistrado Sustanciador asumió
el conocimiento del presente asunto y dispuso, en primer lugar, oficiar a los
Secretarios Generales del Senado de la República y de la Cámara de
Representantes, así como a los Secretarios de las Comisiones Segundas Constitucionales
Permanentes de las citadas Corporaciones, para que certificaran, en relación
con la Ley 1749 de 2015, lo siguiente: (i) las fechas de las sesiones de
discusión y votación, especificando si son diferentes o coinciden, (ii) el quórum
deliberatorio y decisorio, especificando el número de integrantes que lo
conformaron, al momento de votar el proyecto de ley, en las distintas etapas,
(iii) aclarar, cuando se trate de debates adelantados en comisiones o en
plenarias, de cada una de las cámaras, las mayorías, especificando el número de
votos con las cuales se aprobó el proyecto de ley, en las distintas etapas,
(iv) aclarar, cuando se trate de debates adelantados en comisiones o en
plenarias, de cada una de las cámaras, el cumplimiento de lo dispuesto por el
artículo 160 C.P. en relación con la aplicación de los términos para la
realización de los debates, en cada una de las células legislativas, así como (v)
el cumplimiento de lo señalado en el artículo 8º del Acto Legislativo 01 de
2003 (inciso adicionado al artículo 160
C. P.), especificando para cada debate el día en que se efectuó el anuncio, el
día en que se realizó su votación, así como el número y fecha de las actas y
Gacetas del Congreso donde consten dichas actuaciones, (vi) el cumplimiento de
lo señalado en el numeral 1º del artículo 157
C.P. y el artículo 9º del Acto Legislativo 01 de 2003 (artículo 161
C.P.), indicando de manera expresa el día en que se efectuó la publicación del
informe de conciliación, los números y fechas de las actas y Gacetas del
Congreso correspondientes, remitiendo en todo caso el ejemplar respectivo.
En segundo lugar, solicitó a los
Secretarios Generales que remitieran copia de las Gacetas del Congreso, en
físico y en medio magnético, en las que hayan sido publicadas las actas y
ponencias referidas a las actuaciones indicadas. Del mismo modo, pidió
relacionar en la certificación correspondiente los números de Gacetas y las actuaciones
en ellas contenidas y que, en caso de que alguna de las Gacetas aun no hubiere
sido publicada, informaran a la Corte expresamente sobre ese particular,
señalando el motivo por el cual ese trámite aún no ha sido llevado a cabo.
De igual manera, requirió al
Ministerio de Relaciones Exteriores para que certificara quiénes suscribieron
en nombre de Colombia el instrumento internacional materia de revisión, cuáles
eran sus poderes, y si sus actos fueron confirmados por el Presidente de la
República.
Adicionalmente, se ordenó la fijación en lista,
para efectos de permitir la intervención ciudadana, y se dispuso la
comunicación de la iniciación del proceso al Presidente del Congreso de la
República para los fines del artículo 244 de la Constitución Política, al
Ministerio de Justicia y Derecho y al Ministerio de Relaciones Exteriores, para
los efectos señalados en el artículo 11 del Decreto 2067 de 1991.
En la misma forma, se invitó a
la Academia Colombiana de Jurisprudencia y a los decanos de las Facultades de
Derecho de las universidades de Antioquia, Externado de Colombia, del
Atlántico, Industrial de Santander, San Buenaventura, Andes, Libre, Gran Colombia,
EAFIT, del Rosario, del Norte, Pontificia Javeriana, del Sinú, Pontificia
Bolivariana, Santo Tomas, Sergio Arboleda, del Valle y Autónoma de
Bucaramanga-UNAB para que, en caso de estimarlo conveniente, intervinieran
dentro del proceso con el propósito de rendir concepto sobre la ley de la
referencia, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 13 del Decreto 2067 de
1991.
Finalmente, se dio traslado al
señor Procurador General de la Nación para que rindiera el concepto de su
competencia, en los términos del artículo 7° del Decreto 2067 de 1991.
Efectuados
los trámites constitucionales y legales propios de este asunto, y previo
concepto del Procurador General de la Nación, procede esta Corte a decidir
sobre la exequibilidad del tratado y de la ley que lo aprueba.
II. LOS TEXTOS REVISADOS
Según la publicación efectuada en el Diario Oficial
No. 49.410 de 30 de enero de 2015, el siguiente es el texto de la ley y del
instrumento internacional objeto de revisión:
“LEY 1749 DE 2015
(enero 30)
Diario Oficial No. 49.410 de 30 de enero de 2015
CONGRESO DE LA REPUBLICA
Por medio de la cual se aprueba el “Acuerdo para el
establecimiento del Fondo de Cooperación de la Alianza del Pacífico”, suscrito
en Cali, República de Colombia, el 22 de mayo de 2013.
EL CONGRESO DE LA REPUBLICA
Visto el texto del “Acuerdo para el establecimiento del Fondo
de Cooperación de la Alianza del Pacífico”, suscrito en Cali, República de
Colombia, el 22 de mayo de 2013.
(Para ser transcrito: Se adjunta copia fiel y completa en castellano
del Convenio, el cual consta de cinco (5) folios, certificados por el
Coordinador del Grupo Interno de Trabajo de Tratados (e) del Ministerio de
Relaciones Exteriores, documento que reposa en el Archivo del Grupo Interno de
Trabajo de Tratados de la Dirección de Asuntos Jurídicos Internacionales del
Ministerio de Relaciones Exteriores).
PROYECTO DE LEY NUMERO 80 DE 2013
por medio de la cual se aprueba el “Acuerdo para el
establecimiento del Fondo de Cooperación de la Alianza del Pacífico”, suscrito
en Cali, República de Colombia, el 22 de mayo de 2013.
El Congreso de la República
Visto el texto del “Acuerdo para el establecimiento del Fondo
de Cooperación de la Alianza del Pacífico”, suscrito en Cali, República de
Colombia, el 22 de mayo de 2013.
(Para ser transcrito: Se adjunta fotocopia fiel y completa en
castellano del Convenio, el cual consta de cinco (5) folios, certificados por
el Coordinador del Grupo Interno de Trabajo de Tratados (e) del Ministerio de
Relaciones Exteriores, documento que reposa en el Archivo del Grupo Interno de
Trabajo de Tratados de la Dirección de Asuntos Jurídicos Internacionales del
Ministerio de Relaciones Exteriores).
ACUERDO PARA EL ESTABLECIMIENTO DEL
FONDO DE COOPERACION DE LA ALIANZA DEL PACIFICO
La República de Chile, la República de Colombia, los Estados Unidos
Mexicanos y la República del Perú, en adelante “las partes”:
CONSIDERANDO que en el marco de la IV Cumbre de la Alianza del
Pacífico, celebrada en Paranal, Chile, el 6 de junio de 2012, los Jefes de
Estado de las partes, motivados por el propósito de estrechar las relaciones
entre los Estados Miembros de la Alianza, decidieron fomentar la integración,
profundizar el intercambio comercial, incrementar la cooperación e intensificar
sus flujos de inversión y con terceros mercados.
REAFIRMANDO la voluntad de las partes de continuar trabajando
decididamente para mejorar el desarrollo económico y social de sus pueblos,
enfrentando la exclusión y desigualdad social en el marco del espíritu de
cooperación e integración que anima la Alianza del Pacífico e impulsando las
acciones orientadas hacia la consolidación de una relación estratégica entre
ellas.
TENIENDO PRESENTE el Memorándum de Entendimiento sobre la Plataforma
de Cooperación del Pacífico, suscrito en la ciudad de Mérida, Yucatán, México,
el 4 de diciembre de 2011, que establece las áreas prioritarias para las
actividades de cooperación de la citada Alianza.
ACTUANDO en el desarrollo del marco de las relaciones de cooperación
que existen entre los Estados y con la voluntad de implementar mecanismos que
permitan la ejecución de iniciativas en beneficio mutuo de los países de la
Alianza del Pacífico,
ACUERDAN:
ARTICULO I. OBJETO
Las partes deciden crear el “Fondo de Cooperación de la Alianza del
Pacífico” como mecanismo que facilite, dinamice y permita la financiación de
acciones de cooperación en el marco de la Alianza del Pacífico.
Para la consecución de sus objetivos, el Fondo podrá:
a) Recibir fondos de las partes y de terceros para asegurar la
ejecución de programas, proyectos y actividades de cooperación, y
b) Financiar programas, proyectos y actividades de cooperación
aprobados por el Grupo Técnico de Cooperación de la Plataforma de Cooperación
del Pacífico (GTC).
ARTICULO II. CONFORMACION DEL FONDO
El Fondo estará constituido por los aportes anuales de los países
que suscriben el presente acuerdo, así como por aportes provenientes de
terceros, de acuerdo al procedimiento que las artes convengan en el reglamento
operativo del presente acuerdo.
Para los efectos del párrafo anterior, cada una de las partes
realizará un aporte inicial para el primer año de US$250.000 (doscientos
cincuenta mil dólares de los Estados Unidos de América). El monto del aporte
para los siguientes años se decidirá por las partes, con base en el informe de
resultados y la programación de actividades que sea presentado por el Grupo
Técnico de Cooperación de la Plataforma de la Alianza del Pacífico.
ARTICULO III. DESTINO ESPECIFICO DEL FONDO
Los recursos del Fondo se regirán por el presente acuerdo y su
reglamento y se destinarán en su totalidad, de manera directa y específica, a
los fines establecidos en los artículos I y II del
presente acuerdo. Las partes garantizan la independencia administrativa y
tributaria del Fondo y la libre movilidad de los recursos, y facilitarán su
entrada y salida del territorio de cada una de las partes.
Sin perjuicio de lo señalado, las adquisiciones y contrataciones en
el marco de proyectos financiados con recursos del fondo se sujetarán a la
legislación nacional de la parte en donde se realicen dichas adquisiciones o
contrataciones, en lo que fuera aplicable.
ARTICULO IV. AREAS Y MODALIDADES DE COOPERACIÓN
Las áreas de cooperación que se financiarán con los recursos del
fondo son las siguientes:
a) Medio ambiente y cambio climático;
b) Innovación, ciencia y tecnología;
c) Micro, pequeñas y medianas empresas;
d) Desarrollo social y
e) Otras que las partes determinen.
Las modalidades de cooperación serán las siguientes:
a) Promoción y desarrollo de iniciativas, planes, programas y
proyectos;
b) Realización de estudios y/o diagnósticos conjuntos;
c) Intercambio de información y normativas vigentes;
d) Realización de actividades conjuntas de formación y capacitación,
incluyendo intercambio de especialistas y técnicos;
e) Asistencia y/o visitas técnicas de funcionarios, expertos,
investigadores, delegaciones y practicantes;
f) Conformación de redes, y
g) Cualquier otra modalidad de cooperación que las partes convengan.
ARTICULO V. ADMINISTRACION DEL FONDO
El Consejo de Ministros será la entidad encargada de aprobar el plan
de trabajo y su respectivo presupuesto anual.
El Grupo Técnico de Cooperación de la Alianza del Pacífico, en
adelante GTC, será el responsable de la gestión del fondo y de aprobar,
coordinar y supervisar la ejecución de sus proyectos, programas y actividades
de cooperación, de conformidad con los lineamientos establecidos para el
Consejo de Ministros.
La administración operativa del Fondo estará a cargo de una Entidad
de las partes integrantes del fondo, para un periodo de tres (3) años. Dicha
entidad podrá contratar a nombre de las partes, y con cargo a los recursos del
fondo. Conforme a lo dispuesto en el párrafo anterior, la primera entidad
administradora del fondo será la Agencia de Cooperación Internacional de Chile,
y continuará esa función por otro de los miembros del GTC por orden alfabético.
El GTC, a través de comunicaciones escritas, podrá acordar un orden distinto,
según se estime pertinente.
El presente acuerdo contará con un reglamento operativo que será
elaborado por el GTC, y aprobado por el Consejo de Ministros y su cumplimiento
será obligatorio para las partes.
ARTICULO VI. SOLUCION DE CONTROVERSIAS
Cualquier diferencia derivada de la interpretación o aplicación del
presente acuerdo será resuelta par las partes mediante consultas amistosas por
la vía diplomática.
ARTICULO VII. DEPOSITARIO
La República de Colombia es el Depositario del presente acuerdo.
ARTICULO VIII. ENTRADA EN VIGOR
La entrada en vigor de este Acuerdo está sujeta al cumplimiento de
los procedimientos legales internos de cada parte.
Este Acuerdo entrará en vigor el primer día del tercer mes siguiente
a la fecha en que el depositario reciba la última notificación por la cual las
partes le informen que los procedimientos referidos en el párrafo precedente se
han completado, o en cualquier otra fecha que las partes acuerden.
ARTICULO IX. ADHESION
La adhesión de otros Estados al presente acuerdo se formalizará a
través del correspondiente Protocolo de Adhesión al Acuerdo Marco de la Alianza
del Pacífico y surtirá sus efectos a partir de la fecha en que este último
entre en vigor.
Sin perjuicio de ello, los terceros Estados interesados en
participar en los proyectos y actividades del Fondo, podrán hacerlo en calidad
de cooperantes, salvo que las partes de la Alianza dispongan algo distinto.
ARTICULO X. ENMIENDAS
Las partes podrán convenir por escrito cualquier enmienda al
presente acuerdo.
Toda enmienda al presente acuerdo entrará en vigor y formará parte
del mismo, de conformidad con el procedimiento establecido en el Artículo VIII.
ARTICULO XI. DENUNCIA
Ninguna de las partes podrá denunciar el presente acuerdo, sin haber
denunciado el Acuerdo Marco de la Alianza del Pacífico.
La denuncia del Acuerdo Marco de la Alianza del Pacífico implicará
la denuncia del presente acuerdo en los términos del artículo 16 del Acuerdo
Marco.
No obstante lo anterior, los proyectos y actividades que se
encuentren en curso, continuarán ejecutándose hasta su término, salvo que las
partes acuerden algo distinto.
Suscrito en la ciudad de Cali, República de
Colombia, a los 22 días del mes de mayo del 2013, en un ejemplar original en el
idioma castellano, que queda bajo custodia del Depositario, el cual
proporcionará copias debidamente autenticadas del presente acuerdo a todas las
partes.
EL SUSCRITO COORDINADOR ENCARGADO DEL GRUPO INTERNO DE TRABAJO DE
TRATADOS DE LA DIRECCIÓN DE ASUNTOS JURÍDICOS INTERNACIONALES DEL MINISTERIO DE
RELACIONES EXTERIORES,
CERTIFICA:
Que la reproducción del texto que antecede es copia fiel y completa
del “Acuerdo para el establecimiento del Fondo de Cooperación de la
Alianza del Pacífico”, suscrito en Cali, República de Colombia, el 22 de mayo
de 2013, el cual reposa, en original, en el Archivo del Grupo Interno de
Trabajo de Tratados de la Dirección de Asuntos Jurídicos Internacionales de
este Ministerio.
Dada en Bogotá, D. C., a los cuatro (4) días del mes de
julio de dos mil trece (2013).
El coordinador del Grupo Interno de Trabajo de Tratados
(e), Dirección de Asuntos Jurídicos Internacionales, Ministerio de Relaciones
Exteriores,
SANTIAGO DIAZ CEDIEL
EXPOSICION DE MOTIVOS
Honorables Senadores y Representantes:
En nombre del Gobierno nacional y en cumplimiento de los
artículos 150 numeral
16 y 189 numeral
2 y 224 de
la Constitución Política de Colombia, presentamos a consideración del honorable
Congreso de la República el proyecto de ley “por medio de la cual se aprueba el
'Acuerdo para el establecimiento del fondo de cooperación de la Alianza del
Pacífico', adoptado en Cali, República de Colombia, el 22 de mayo de 2013”.
I. CONSIDERACIONES GENERALES
a) La cooperación internacional y la integración latinoamericana
La cooperación internacional encuentra su razón de ser en los
principios universales de solidaridad entre los pueblos, respeto y protección
de los Derechos Humanos y en la búsqueda incesante de mejores condiciones y
mayores recursos que brinden al hombre una situación de bienestar conforme a su
dignidad humana, fin último de la existencia de los Estados. Podría decirse que
en la cooperación internacional, de manera principal, se evidencia aquella veta
que ilumina al jus gentium y hace que hoy se lo denomine como el derecho
de la dignidad humana.
Es un desarrollo también, de los principios de soberanía, igualdad,
corresponsabilidad, interés mutuo, sostenibilidad, equidad, eficacia y
preservación del medio ambiente, muy ligados a las relaciones entre los sujetos
del derecho internacional.
Al encontrarse íntimamente ligada a las relaciones internacionales,
el fundamento jurídico de la misma se encuentra en el derecho internacional,
aquella disciplina jurídica que regula las relaciones entre los Estados, y
entre estos y los organismos internacionales. Regula la forma como se
desarrollan las anteriores relaciones, la forma como manifiestan su
consentimiento en obligarse, la Convención de Viena sobre el Derecho de los
Tratados.
La Corte Constitucional[1],
ha manifestado que “la cooperación y la integración –fundadas en la noción más
amplia de solidaridad internacional–, en su sentido primigenio, persiguen la
unión de los países en torno a problemas o afinidades comunes, cuyas
consecuencias trascienden las fronteras nacionales”.
Por su parte, la Constitución Política de Colombia, contempla que
las relaciones exteriores del Estado se fundamentan en la soberanía nacional,
en el respeto a la autodeterminación de los pueblos y en el reconocimiento de
los principios del derecho internacional aceptados por Colombia.[2]
Asimismo, consagra unos principios reguladores de las relaciones
internacionales, disponiendo que el Estado promoverá la internacionalización de
las relaciones políticas, económicas, sociales y ecológicas sobre bases de
equidad, reciprocidad y conveniencia nacional.[3]
La integración latinoamericana tiene una especial significación para
nuestro Constituyente; el Estado deberá promover entonces la integración
económica, social y política con las demás naciones y especialmente, con los
países de América Latina y del Caribe mediante la celebración de tratados sobre
bases de equidad, igualdad y reciprocidad.[4]
b) La Alianza del Pacífico
La Alianza del Pacífico es un mecanismo de integración profunda
entre Chile, Colombia, México y Perú. El 6 de junio de 2012, con la suscripción
del “Acuerdo Marco de la Alianza del Pacífico”, se consagraron sus
objetivos principales:
-- Construir, de manera participativa y consensuada, un área de
integración profunda para avanzar progresivamente hacia la libre circulación de
bienes, servicios, capitales y personas;
-- Impulsar un mayor crecimiento, desarrollo y competitividad de las
economías de las partes, con miras a lograr un mayor bienestar, la superación de
la desigualdad socioeconómica y la inclusión social de sus habitantes; y,
-- Convertirse en una plataforma de articulación política, de
integración económica y comercial, y de proyección al mundo, con especial
énfasis al Asia Pacífico.
No obstante lo anterior, la Alianza cuenta con una agenda integral,
determinada por los resultados ya alcanzados en materia comercial, de acción
conjunta y coordinada entre las agencias de promoción de exportaciones y la
atracción de inversiones, la cooperación y el movimiento de personas.
La Alianza del Pacífico es una de las estrategias de integración más
innovadoras en las que participa Colombia, al tratarse de un proceso abierto y
flexible, con metas claras, pragmáticas y coherentes con su modelo de
desarrollo y su política exterior.
Para Colombia, la Alianza es parte de su estrategia de inserción en
Asia Pacífico. Si bien se reconoce que la Alianza debe concretarse como área de
integración profunda, el proceso ha ganado visibilidad y ha llamado la atención
de socios estratégicos como Canadá y Japón.
Con la entrada en vigor del Acuerdo Marco en comento, la Alianza
iniciará una etapa de concreción de resultados que permitan en un plazo no
mayor a un año, definir e implementar la estrategia de proyección en Asia
Pacífico, componente prioritario para el país.
Con el ánimo de impulsar y dinamizar las acciones de cooperación y
que facilite la financiación de las mismas, se suscribió “Acuerdo para el
Establecimiento del Fondo de Cooperación de la Alianza del Pacífico”.
c) Lineamientos de la política exterior y plan estratégico
2010-2014
Con la consolidación la Alianza del Pacífico, se da cumplimiento a
los lineamientos de la política exterior colombiana, en cuanto a:
-- Profundizar la integración con América Latina y el Caribe para
generar más oportunidades de comercio, inversión e intercambio tecnológico.
-- Dinamizar las relaciones de Colombia con los países del Asia
Pacífico mediante la presencia diplomática fortalecida, la apertura de nuevos
mercados y la atracción de inversión.
Asimismo, se da cumplimiento a los objetivos del plan estratégico
del Sector de Relaciones Exteriores 2010-2014, como son:
-- Generar y aprovechar escenarios para el posicionamiento de
Colombia en las dinámicas y temáticas mundiales.
-- Avanzar en la inserción efectiva en los ejes de integración y
desarrollo.
II. LA
COOPERACION EN LA ALIANZA DEL PACIFICO
a) Grupo Técnico de Cooperación
Como consecuencia de tres cumbres presidenciales realizadas en Lima,
Perú el 28 de abril de 2011, en Mérida, México el 4 de diciembre de 2011, en
Paranal, Antofagasta, Chile, el 6 de junio de 2012, así como una cumbre virtual
el 5 de marzo de 2012, las cuales han estado precedidas por rondas de reuniones
del Grupo de Alto Nivel, instancia temporal conformada por los Viceministros de
Relaciones Exteriores y de Comercio Exterior de los países miembros, así como
de los equipos técnicos de las áreas de integración, se determinó priorizar:
-- Movimiento de personas de negocios y facilitación para el
tránsito migratorio;
-- Comercio e integración, incluyendo facilitación de comercio y
cooperación aduanera;
-- Servicios y capitales, incluyendo la posibilidad de integrar las
bolsas de valores; y,
-- Cooperación
La cooperación es un tema transversal que ha estado presente desde
el inicio del mecanismo, y posteriormente se asignó como área prioritaria a un
grupo técnico.
-- El 4 de diciembre de 2011, se suscribió el “Memorando de
Entendimiento entre el Gobierno de los Estados Unidos Mexicanos, el Gobierno de
la República de Colombia, el Gobierno de la República de Chile y el Gobierno de
la República de Perú sobre la Plataforma de Cooperación del Pacífico”, con
el objetivo de impulsar la cooperación entre los países miembros y con
terceros.
-- Las áreas que contempla son: medio ambiente y cambio climático,
innovación, ciencia y tecnología, micro, pequeñas y medianas empresas y
desarrollo social. En este documento se establece que los puntos focales de
cada país conformarán el Grupo Técnico de Cooperación (GTC).
b) Fondo de Cooperación de la Alianza del Pacífico
En desarrollo de las relaciones de cooperación que existen entre los
Estados y con la voluntad de implementar mecanismos que permitan la ejecución
de iniciativas en beneficio mutuo de los países de la Alianza del Pacífico
dentro de este Grupo (GTC), se propuso la creación de un Fondo de Cooperación
como mecanismo que facilite, dinamice y permita la financiación de acciones de
cooperación en el marco de la Alianza del Pacífico.
Al interior del Grupo Técnico de Cooperación se han puesto en marcha
algunas iniciativas tales como: el proyecto “Sinergia entre los países de la
Alianza del Pacífico para el mejoramiento de la competitividad de las micro,
pequeñas y medianas empresas”; la “Red de Investigación Científica en materia
de Cambio Climático”; y, la “Plataforma de Movilidad Estudiantil y Académica”.
Estas iniciativas y otras que se han propuesto en este marco, evidenciaron la
necesidad de contar con un mecanismo que permita financiar e impulsar las
acciones en las áreas temáticas priorizadas.
El 22 de mayo de 2013, en Cali, los cancilleres de los cuatro países
suscribieron el “Acuerdo para el Establecimiento del Fondo de Cooperación de la
Alianza del Pacífico”.
Este instrumento vinculante obedece a la necesidad de proveer el
marco jurídico para la creación de un fondo con recursos de los cuatro países y
que permita la ejecución de los mismos en proyectos conjuntos.
El acuerdo que establece el Fondo de Cooperación es un instrumento
que permitirá institucionalizar el financiamiento de las actividades de
cooperación que se adelanten al interior de la Alianza del Pacífico.
La creación del Fondo de Cooperación de la Alianza del Pacífico,
constituye un paso significativo por garantizar la implementación de futuras
iniciativas, ya que permitirá la financiación de acciones de cooperación en
áreas como: Medio Ambiente y Cambio Climático; Innovación, Ciencia y
Tecnología; Micro, Pequeñas y Medianas Empresas; Desarrollo Social; y, Movilidad
Estudiantil y Académica, entre otros.
En ese sentido, el mencionado fondo permitirá impulsar una agenda
activa y dinámica de cooperación técnica al (SIC)interior de la Alianza del
Pacífico, que incluye, la promoción y desarrollo de iniciativas, planes,
programas y proyectos; intercambios de información y buenas prácticas;
asistencia técnica; conformación de redes; realización de estudios y
diagnósticos conjuntos; entre otras modalidades.
El Fondo, que contará con aportes de Chile, Colombia, México y Perú,
evidencia el espíritu de integración integral que caracteriza a la Alianza del
Pacífico, y el deseo por trabajar conjuntamente en acciones que redunden en
beneficio común de los cuatro países.
III. “ACUERDO PARA EL ESTABLECIMIENTO DEL FONDO
DE COOPERACION DE LA ALIANZA DEL PACIFICO”.
En el “Acuerdo Marco de la Alianza del Pacífico”, suscrito en
Paranal, República de Chile, el 6 de junio de 2012, los cuatro países fundadores
manifestaron su convencimiento en que la integración económica y social en la
región, constituye uno de los instrumentos esenciales para avanzar en su
desarrollo económico y social sostenible, promoviendo una mejor calidad de vida
para sus pueblos y contribuyendo a resolver problemas que aún afectan a la
región, como la pobreza, la exclusión y la desigualdad social persistentes.
La planeación, priorización y ejecución de actividades y proyectos
de cooperación entre los países, supone la comunión de esfuerzos y aportes
entre los mismos. Dentro de los mecanismos de cooperación que establecieron los
gobiernos, está el de la creación de un fondo común, un fondo de cooperación
que se ha denominado “Fondo de Cooperación de la Alianza del Pacífico”.
Ya habían expresado los Presidentes de la Alianza, en el marco de la
XXII Cumbre Iberoamericana, celebrada en Cádiz, España, el 17 de noviembre de
2012, cuando sostuvieron la V Cumbre de la Alianza del Pacífico, en su
Declaración Conjunta, que “Para contar con mayor estabilidad y previsibilidad
en el financiamiento de los programas de cooperación en el corto y mediano
plazo –incluyendo aquellos de proyección de la Alianza del Pacífico bajo la
modalidad de triangulación–instruyeron a las instituciones competentes de sus
respectivos países, a avanzar en las negociaciones para la constitución del
Fondo Común de Cooperación de la Alianza del Pacífico, con miras a su
operatividad y puesta en marcha durante el 2013”.
En su artículo I,
se define el objeto del fondo, como un mecanismo que facilite, dinamice y
permita la financiación de acciones de cooperación en el marco de la Alianza
del Pacífico. Así mismo se delimitan las actividades que puede adelantar en
desarrollo de su objeto:
a) Recibir fondos de las partes y de terceros para asegurar la
ejecución de programas, proyectos y actividades de cooperación, y
b) Financiar programas, proyectos y actividades de cooperación
aprobados por el Grupo Técnico de Cooperación de la Plataforma de Cooperación
del Pacífico (GTC).
En el artículo II,
se establece los aportes y la periodicidad de los mismos y se contempla la
posibilidad de recibir aportes de terceros. El aporte inicial, será de
doscientos cincuenta mil dólares de los Estados Unidos de América (US
$250.000). Para los siguientes años el monto del aporte se decidirá por las
partes, en base al informe de resultados y la programación de actividades que
sea presentado por el Grupo Técnico de Cooperación de la Plataforma de la
Alianza del Pacífico.
En el artículo III,
se contemplan disposiciones sobre el régimen del fondo, su independencia
administrativa y tributaria y la libre movilidad de sus recursos; las
adquisiciones que se realicen se sujetarán a la legislación nacional del país
en donde se realicen.
En el artículo IV,
se contemplan las áreas de cooperación que se financiarán con los recursos del
Fondo: medio ambiente y cambio climático; innovación, ciencia y tecnología;
micro, pequeñas y medianas empresas; desarrollo social; y otras que las partes
determinen. Así mismo, las modalidades de cooperación que se desarrollarán
incluyen la promoción y desarrollo de iniciativas, planes, programas y
proyectos; realización de estudios y/o diagnósticos conjuntos; el intercambio
de información y normativas vigentes; la realización de actividades conjuntas
de formación y capacitación, incluyendo intercambio de especialistas y
técnicos; la asistencia y/o visitas técnicas de funcionarios, expertos,
investigadores, delegaciones y practicantes; y la conformación de redes, así
como cualquier otra modalidad de cooperación que las partes convengan.
En el artículo V,
se regula la administración del Fondo: El Consejo de Ministros aprobará el plan
de trabajo y presupuesto anual; el Grupo Técnico de Cooperación de la Alianza
del Pacífico, será responsable de la gestión del fondo y de aprobar, coordinar
y supervisar sus actividades. Así mismo, contempla que la administración se
confía de manera alterna entre los países y que se contará con un reglamento
operativo que será aprobado por el Consejo de Ministros, el cual será
obligatorio para las partes.
Por las razones expuestas, el Gobierno nacional, a través de la
Ministra de Relaciones Exteriores, solicita al honorable Congreso de la
República aprobar el “Acuerdo para el establecimiento del fondo de cooperación
de la Alianza del Pacífico”, adoptado en Cali, República de Colombia, el 22 de
mayo de 2013.
De los honorables Congresistas,
La Ministra de Relaciones Exteriores,
MARIA ANGELA HOLGUIN CUELLAR.
LEY 424
DE 1998
(enero 13)
por la cual se ordena el seguimiento a los convenios
internacionales suscritos por Colombia.
El Congreso de Colombia
DECRETA:
Artículo 1o.
El Gobierno nacional a través de la Cancillería presentará anualmente a las
Comisiones Segundas de Relaciones Exteriores de Senado y Cámara, y dentro de
los primeros treinta días calendario posteriores al periodo legislativo que se
inicia cada 20 de julio, un informe pormenorizado acerca de cómo se están
cumpliendo y desarrollando los Convenios Internacionales vigentes suscritos por
Colombia con otros Estados.
Artículo 2o.
Cada dependencia del Gobierno nacional encargada de ejecutar los Tratados
Internacionales de su competencia y requerir la reciprocidad en los mismos,
trasladará la información pertinente al Ministerio de Relaciones Exteriores y
este, a las Comisiones Segundas.
Artículo 3o.
El texto completo de la presente ley se incorporará como anexo a todos y cada
uno de los Convenios Internacionales que el Ministerio de Relaciones Exteriores
presente a consideración del Congreso.
Artículo 4o.
La presente ley rige a partir de su promulgación.
El Presidente del honorable Senado de la República,
AMYLKAR ACOSTA MEDINA
El Secretario General del honorable Senado de la
República,
PEDRO PUMAREJO VEGA
El Presidente de la honorable Cámara de Representantes,
CARLOS ARDILA BALLESTEROS
El Secretario General de la honorable Cámara de
Representantes,
DIEGO VIVAS TAFUR
REPUBLICA DE COLOMBIA
GOBIERNO NACIONAL
Publíquese y ejecútese.
Dada en Santa Fe de Bogotá, D. C., a 13 de enero de
1998.
ERNESTO SAMPER PIZANO
La Ministra de Relaciones Exteriores,
MARIA EMMA MEJIA VELEZ
RAMA EJECUTIVA DEL PODER PUBLICO
PRESIDENCIA DE LA REPUBLICA
Bogotá, D. C., 5 de agosto de 2013
“Acuerdo para el establecimiento del Fondo de
Cooperación de la Alianza del Pacífico”, suscrito en Cali, República de
Colombia, el 22 de mayo de 2013.
AUTORIZADO
Sométase a la consideración del honorable Congreso de la República
para los efectos constitucionales.
JUAN MANUEL SANTOS CALDERON
La Ministra de Relaciones Exteriores,
MARIA ANGELA HOLGUIN CUELLAR
RAMA EJECUTIVA DEL PODER PÚBLICO
PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA
Bogotá, D. C., 5 de agosto de 2013
Autorizado. Sométase a la consideración del honorable Congreso de la
República para los efectos constitucionales.
(Fdo.) JUAN MANUEL SANTOS CALDERÓN
La Ministra de Relaciones Exteriores,
(Fdo.) María Ángela Holguín Cuéllar.
DECRETA:
ARTÍCULO 1o. Apruébese el “Acuerdo
para el establecimiento del Fondo de Cooperación de la Alianza del Pacífico”,
suscrito en Cali, República de Colombia, el 22 de mayo de 2013.
ARTÍCULO 2o. De conformidad con lo
dispuesto en el artículo 1o de la
Ley 7ª de 1944, el “Acuerdo para el establecimiento del Fondo de
Cooperación de la Alianza del Pacífico”, suscrito en Cali, República de
Colombia, el 22 de mayo de 2013, que por el artículo primero de
esta ley se aprueba, obligará a la República de Colombia a partir de la fecha
en que se perfeccione el vínculo internacional respecto del mismo.
ARTÍCULO 3o. La presente ley rige
a partir de la fecha de su publicación.
Dada en Bogotá, D. C., a
Presentado al honorable Congreso de la República por la
Ministra de Relaciones Exteriores.
La Ministra de Relaciones Exteriores,
MARIA ANGELA HOLGUIN CUELLAR
RAMA EJECUTIVA DEL PODER PUBLICO
PRESIDENCIA DE LA REPUBLICA
Bogotá, D. C., 5 de agosto de 2013
Autorizado. Sométanse a la consideración del honorable Congreso de
la República para los efectos constitucionales.
(Fdo.) JUAN MANUEL SANTOS CALDERON
La Ministra de Relaciones Exteriores,
(Fdo.) María Angela Holguín Cuéllar.
DECRETA:
ARTÍCULO 1o. Apruébese el “Acuerdo
para el establecimiento del Fondo de Cooperación de la Alianza del Pacífico”,
suscrito en Cali, República de Colombia, el 22 de mayo de 2013.
ARTÍCULO 2o. De conformidad con lo
dispuesto en el artículo 1o de la
Ley 7ª de 1944, el “Acuerdo para el establecimiento del Fondo de
Cooperación de la Alianza del Pacífico”, suscrito en Cali, República de
Colombia, el 22 de mayo de 2013, que por el artículo primero de
esta ley se aprueba, obligará a la República de Colombia a partir de la fecha
en que se perfeccione el vínculo internacional respecto del mismo.
ARTÍCULO 3o. La presente ley rige a
partir de la fecha de su publicación.
La Presidenta (e) del honorable Senado de la República,
TERESITA GARCIA ROMERO
El Secretario General del honorable Senado de la
República,
GREGORIO ELJACH PACHECO
El Presidente de la honorable Cámara de Representantes,
FABIO RAUL AMIN SALEME
El Secretario General de la honorable Cámara de
Representantes,
JORGE HUMBERTO MANTILLA SERRANO.
REPUBLICA DE COLOMBIA – GOBIERNO NACIONAL
Comuníquese y cúmplase.
Ejecútese, previa revisión de la Corte
Constitucional, conforme al artículo 241-10
de la Constitución Política.
Dada en Bogotá, D. C., a 30 de enero de 2015.
JUAN MANUEL SANTOS CALDERON
La Viceministra de Relaciones Exteriores, encargada de
funciones del despacho de la Ministra de Relaciones Exteriores,
PATTI LONDOÑO JARAMILLO
El Ministro de Hacienda y Crédito Público,
MAURICIO CARDENAS SANTAMARIA.
* * *
III.
INTERVENCIONES
1. Ministerio de Relaciones Exteriores
Mediante escrito remitido a esta Corporación, el 17 de septiembre
de 2015, la Directora de Asuntos Jurídicos Internacionales del Ministerio de
Relaciones Exteriores intervino en el proceso de la referencia, con el fin de
exponer las razones que justifican la declaración de constitucionalidad de la
Ley 1749 de 2015, de conformidad con los argumentos que a continuación se
reseñan.
Indica que mediante el Acuerdo para el establecimiento del Fondo
de Cooperación de la Alianza del Pacífico se pretende ampliar y fomentar la
integración de los Estados del Pacífico Americano. Así mismo, sostiene que la
Alianza del Pacifico es una estrategia de integración regional, caracterizada por
su alto nivel de innovación en el marco latinoamericano. Dicha iniciativa, en
su núcleo, está conformada por Chile, Colombia, México y Perú.
Señala que el Acuerdo Marco de la Alianza del Pacífico es un
mecanismo de integración regional para el avance progresivo de la libre
circulación de bienes, servicios, capitales y personas. Mediante esta alianza se
busca, además, impulsar un mayor crecimiento, desarrollo y competitividad de las
economías participantes, con miras a la consolidación de una plataforma de
articulación política, de integración económica y comercial y de proyección al
mundo, con especial énfasis al Asia Pacifico.
En este marco, la Alianza cuenta con una agenda integral de acción
conjunta y coordinada entre las agencias de promoción de exportaciones y la
atracción de inversiones, la cooperación y el movimiento de personas. Al
respecto, destaca que este proceso de integración ha ido ganando tal
visibilidad que ya ha llamado la atención de socios estratégicos como Canadá y
Japón. Igualmente, recuerda que para Colombia la Alianza es parte de su
estrategia de inserción en Asia Pacifico y componente prioritario en la
política económica del país.
Advierte que en el Acuerdo Marco de la Alianza del Pacífico, los
Estados suscribientes manifestaron su convencimiento de que la integración
económica y social constituye un elemento esencial en el desarrollo sostenible
de la región. En este orden de ideas, la estructuración de proyectos de
cooperación entre los miembros de la alianza supone la concreción fáctica de
estos objetivos. En virtud de lo anterior, se suscribió el Acuerdo para el
establecimiento del Fondo de Cooperación de la Alianza del Pacifico.
Indica que en el marco de la V cumbre de Presidentes, en Cádiz,
España, el 17 de noviembre de 2012, los Jefes de Estado de los Estados
integrantes de la alianza del Pacifico, acordaron avanzar en las negociaciones para
la constitución de un fondo común de cooperación de la Alianza del Pacífico.
Esta iniciativa buscaba crear un mecanismo que gozara de mayor estabilidad y previsibilidad
para el financiamiento de los programas de cooperación en el corto y mediano
plazo, incluyendo aquellos de proyección de la Alianza bajo la modalidad de
triangulación.
En seguimiento a este compromiso, el denominado Grupo Técnico de
Cooperación avanzó en las negociaciones correspondientes, teniendo como meta la
adopción de un instrumento cuyo fin exclusivo fuera la cooperación entre los
participantes y con terceros. Se destaca que por Colombia participaron en
dichas negociaciones la Dirección de Cooperación Internacional del Ministerio
de Relaciones Exteriores y la Agencia Presidencial de Cooperación Internacional
de Colombia.
Señala que las negociaciones concluyeron con la adopción, el 22 de
mayo de 2013, del “Acuerdo para el Establecimiento del Fondo de Cooperación de
la Alianza del Pacifico”. Este instrumento consignó, de manera expresa, en su
artículo 1°, que su objetivo primordial es el de facilitar, dinamizar y
permitir la financiación de acciones de cooperación, mediante iniciativas
enfocadas a la promoción y desarrollo de planes, programas y proyectos, la
realización de estudios y/o diagnósticos conjuntos, el intercambio de
información y normativas vigentes y la realización de actividades conjuntas de formación
y capacitación.
Así pues, este instrumento se erige hoy como una herramienta vital
a la hora de dinamizar y facilitar los procesos de cooperación gestados en la
Alianza del Pacifico. Dada su naturaleza de acuerdo de cooperación, el mismo evita
cualquier disposición que pretenda ahondar en las dinámicas comerciales de la
Alianza del Pacifico, y se limita exclusivamente a consagrar las normas
necesarias para el establecimiento y funcionamiento del Fondo de Cooperación.
El objetivo de este acuerdo es establecer un Fondo que permita
encauzar y facilitar proyectos de cooperación en el marco de la Alianza del
Pacifico. Para la consecución de este objetivo, este instrumento internacional
consagra disposiciones atinentes al establecimiento, financiamiento y
administración del fondo. No obstante lo anterior, esta iniciativa se
circunscribe, exclusivamente, al campo de la cooperación y no busca la
materialización de fines comerciales.
Refiere que para que el mencionado Acuerdo entre en vigor es necesario
que todos los Estados que lo suscribieron lo ratifiquen, sin embargo, hasta el
momento, ninguno de los Estados participantes ha depositado su instrumento de
ratificación.
Señala que en la República de Chile el Acuerdo ya fue aprobado por
la Cámara de Diputados y está pendiente de que surta el mismo trámite en el
Senado. Por su parte, los Estados Unidos Mexicanos manifestaron que, de
conformidad con su ordenamiento jurídico, dicho Acuerdo no requiere de
aprobación legislativa, pues forma parte de los instrumentos del Memorándum de
Entendimiento sobre la Plataforma de Cooperación de la Alianza del Pacifico,
suscrito en Mérida, Yucatán, México, el 4 de diciembre de 2011.
Finalmente, la República de Perú informó que el mencionado Acuerdo
está en revisión de la Comisión de Relaciones Exteriores del Congreso previa su
aprobación interna.
Manifiesta que la puesta en marcha del Acuerdo facilitará la
reserva presupuestal anual para el apalancamiento de proyectos de cooperación
acordados conjuntamente entre los Estados Partes del Tratado, en cumplimiento
de los objetivos fundacionales de la Alianza del Pacifico. Indica que,
adicionalmente, la conformación de un Fondo de Cooperación de la Alianza del
Pacifico permitirá la planeación y puesta en marcha de proyectos de cooperación
innovadores, con productos y resultados tangibles. Esto ayudará en el
fortalecimiento de la integración de los Estados de la Región, mejorando la
competitividad de las economías y permitiendo hacer un frente conjunto para
afrontar los desafíos del desarrollo de la región. El aporte concreto de
Colombia al Fondo de Cooperación de la Alianza, le permitirá orientar y
priorizar proyectos de interés nacional en sectores que requiera fortalecer y
que sean comunes a los cuatro países.
Por último, señala que el Acuerdo en cuestión fue suscrito en Cali,
el 22 de mayo de 2013, por parte de los representantes de la República de
Chile, la República de Colombia, los Estados Unidos Mexicanos y la República
del Perú. A saber, la señora Ministra de Relaciones Exteriores, María Angela
Holguín Cuéllar, suscribió el instrumento por parte del Estado Colombiano.
Aduce que para suscribir el mencionado instrumento no fue
necesaria la expedición de Plenos Poderes, pues de conformidad con lo previsto
en el artículo 7, numeral 2 del literal a, de la Convención de Viena sobre el
derecho de los tratados de 1969, los Jefes de Estado, Jefes de Gobierno y
Ministros de Relaciones Exteriores, representan a su Estado, en virtud de sus
funciones.
Así mismo, aduce que con sujeción a lo previsto en el artículo
189, numeral 2°, de la Constitución Política y mediante la autorización
ejecutiva de 5 de agosto de 2013, el señor Presidente de la República, Juan
Manuel Santos Calderón, autorizó y ordenó someter a aprobación del Congreso de
la República el precitado Acuerdo.
En virtud de la aludida autorización, el Gobierno Nacional, por
intermedio de la señora Ministra de Relaciones Exteriores y en consonancia con
los artículos 150 numeral 16, 189, numeral 2, y 224 de la Constitución Política,
presentó el día 3 de septiembre de 2013, ante la Secretaría General del Senado
de la República, el proyecto de ley aprobatoria del “Acuerdo para el
Establecimiento del Fondo de Cooperación de la Alianza del Pacifico” firmado en
la ciudad de Cali, República de Colombia, el 22 de mayo de 2013”.
Finalmente, surtidos los respectivos debates, el Congreso de la
República expidió la Ley 1749, de 30 de enero de 2015,“por medio de la cual
se aprueba el Acuerdo para el Establecimiento del Fondo de Cooperación de la
Alianza del Pacifico”. Posteriormente, dicha ley fue sancionada por el
Presidente de la República y publicada en el Diario Oficial N° 49.410 de 30 de
enero de 2015.
De conformidad con lo expuesto, solicita a la Corte Constitucional
que declare exequible la Ley 1749, de 30 de enero de 2015, “por medio de la
cual se aprueba el Acuerdo para el Establecimiento del Fondo de Cooperación de
la Alianza del Pacifico”.
2. Universidad Santo Tomás
Ciro Nolberto Güechá Medina, Decano de la Facultad de Derecho de
la Universidad Santo Tomas, solicita a la Corte Constitucional declarar
exequible la Ley 1749 de 30 de enero de 2015 “por medio de la cual se
aprueba el Acuerdo para el Establecimiento del Fondo de Cooperación de la
Alianza del Pacifico”, con base en los siguientes argumentos:
En primer lugar, destaca la importancia de los procesos de
integración internacional, pues facilitan el desarrollo económico y cultural de
todos los países involucrados, así mismo, permiten la progresiva integración de
los mercados e incluso de personas.
En segundo lugar, sostiene que dichas manifestaciones con
tendencia a producir efectos jurídicos entre sujetos de derecho internacional
deben surtir un proceso de aprobación de conformidad con las normas del
ordenamiento de cada Estado. En el caso colombiano el proyecto de ley fue
radicado el 3 de septiembre de 2015 por la Ministra de Relaciones Exteriores
como consta en la Gaceta del Congreso número 686 de 2013 y luego surtió el
trámite correspondiente para la aprobación de leyes ordinarias. En ese orden de
ideas, considera que la Ley 1749 de 2015 cumple con los requisitos exigidos por
el ordenamiento.
3. Intervención ciudadana
Juan Pablo Vallejo Molina, ciudadano en ejercicio, solicita a la
Corte Constitucional declararse inhibida para controlar constitucionalmente el
“Acuerdo para el Establecimiento del Fondo de Cooperación de la Alianza del
Pacifico” por cuanto dicho instrumento, al no desbordar las obligaciones contraídas
por Colombia en el tratado madre AMAP, sino desarrollarlas a través del
establecimiento de un fondo común de cooperación para la Alianza del Pacifico, constituye
un acuerdo de procedimiento simplificado derivado que no requiere del
cumplimiento de los requisitos constitucionales previstos para los tratados
solemnes. En escrito posterior, el mismo ciudadano expresa que a pesar de no
requerir control constitucional, debería declararse la exequibilidad tanto de
la ley, como del Acuerdo, por no vulnerar los preceptos constitucionales
propios del régimen económico y de la hacienda pública, ni disposición
constitucional alguna y más bien promover la integración latinoamericana y del
Caribe.
4. Universidad de San Buenaventura
Hernando Uribe Vargas, Decano de la Facultad de Ciencias Jurídicas,
Políticas y Económicas de la Universidad de San Buenaventura señala que los
recursos con los que contará el Fondo de Cooperación de la Alianza del Pacifico
son una limitante para la proyección de sus resultados, pues ascienden a tan
solo $1 millón de dólares anuales por país. Refiere que para una economía, que
en conjunto reúne 214 millones de habitantes, los recursos netos per cápita del
fondo equivalen a menos de medio centavo de dólar, recursos completamente
insuficientes para efectivamente lograr la “Integración profunda de
servicios, capitales, inversiones y movimiento de personas”. En conclusión,
considera que el Fondo es una réplica de otros mecanismos que han sido poco
efectivos para el país, como por ejemplo, el Parlamento Andino.
IV.    CONCEPTO
DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
El
Procurador General de la Nación, en concepto No. 5974, del 5 de octubre de 2015,
se pronunció sobre la constitucionalidad del instrumento internacional sometido
a revisión y de su ley aprobatoria, solicitándole a la Corte declarar su
exequibilidad, con base en las siguientes consideraciones:
Del
análisis de forma sobre la constitucionalidad de la Ley 1749 de 2015, advierte
que el proyecto de ley aprobatoria del tratado internacional inicio su trámite
en la comisión segunda del Senado de la República, respetando la competencia
temática determinada en el artículo 2° de la Ley 3 de 1992 y dando cumplimiento
a lo dispuesto en el artículo 154 constitucional, en el que se señala que las
leyes referentes a relaciones internacionales deben iniciar su trámite en el
Senado de la República.
Así
mismo, señala que el proyecto de ley fue publicado en la Gaceta del Congreso
previo al inicio del trámite legislativo, de conformidad con lo previsto en el
artículo 144 de la Ley 5ª de 1992 y que en todas las sesiones se respetó el quórum
y la aprobación del proyecto se hizo según la mayoría constitucionalmente
requerida.
Refiere
que el deber de anuncio previo, establecido en el artículo 160 de la
Constitución Política, también fue respetado, toda vez que (i) el proyecto fue
discutido y votado en la sesión previamente anunciada y (ii) el anuncio se dio
en sesión distinta a la que se realizó la votación. De igual manera, sostiene
que la aprobación del proyecto de ley se dio dentro del término de dos
legislaturas, según lo previsto en el artículo 162 constitucional.
Por
último, indica que el Congreso de la República actuó dentro de sus competencias
respecto de la aprobación de leyes que incorporan tratados internacionales al
ordenamiento interno, puesto que no modificó el contenido del Acuerdo. Luego de
la aprobación por parte del órgano legislativo, el 30 de enero de 2015, el
Presidente de la República sancionó la Ley 1749 de 2015 y el día 29 de abril
del mismo año la remitió a la Corte Constitucional para lo de su competencia.
En
contraste con lo anterior, el Jefe del Ministerio Público advierte que el
Gobierno Nacional no dio aplicación al término constitucional de “seis días siguientes
a la sanción de la ley”, establecido en el numeral 10° del artículo 241
superior, para remitir a la Corte Constitucional los tratados internacionales y
las leyes que los aprueben, a los efectos de su correspondiente revisión constitucional,
pues tardó aproximadamente 3 meses en remitir la Ley 1749 de 2015 a la
Corporación , lo que repercute, de manera negativa, en el perfeccionamiento y
compromiso de Colombia frente a los demás Estados Parte de dicho instrumento
internacional.
Considera
que la tardanza en que incurrió el poder ejecutivo contradice el ordenamiento jurídico
superior, además de que implica una responsabilidad por parte del poder
ejecutivo de cara a un tipo de leyes que son, o deberían ser, de su más directo
interés, toda vez que, de una parte, son exclusivamente de su iniciativa y, de
otra, únicamente pueden ser aprobados o improbados, más no modificados, por el
poder legislativo. Esto, además de que en todo caso surten un control
constitucional posterior a su promulgación y entrada en vigencia. En consecuencia,
solicita a la Corte Constitucional que llame la atención del Gobierno Nacional sobre
el carácter imperativo e incuestionable del mencionado mandato constitucional.
Respecto
del contenido material del “Acuerdo para el establecimiento del Fondo de Cooperación
de la Alianza del Pacifico” señala que dicho Acuerdo es considerado parte
fundamental en la política de internacionalización que desde hace varios años
ha impulsado el Gobierno Colombiano con los países de Chile, México y Perú a
través de la suscripción del “Acuerdo Marco de la Alianza del Pacifico”,
en tanto tiene como finalidad crear el marco jurídico para la conformación de
un fondo con recursos de los cuatro países que permita financiar las
actividades de cooperación que se adelanten dentro de dicha alianza.
Indica
que en la parte considerativa del Acuerdo se señalan las razones que llevaron a
su firma, entre las que se destaca la necesidad de implementar mecanismos que
permitan la ejecución de iniciativas que consoliden las relaciones entre los
países de la Alianza del Pacífico, lo que, precisamente, da lugar a una serie
de disposiciones que, por lo tanto, guardan concordancia con la integración que
la Constitución Política privilegia en su Preámbulo y en los artículos 9,226 y
227, que justamente comprometen al Estado Colombiano en la promoción “de la
internacionalización de las relaciones políticas, económicas, sociales y
ecológicas sobre bases de equidad, reciprocidad y conveniencia nacional”, así
como en la “integración económica, social y política con las demás naciones”.
En
suma, considera que las disposiciones incluidas en el Acuerdo no imponen al
Estado colombiano deberes u obligaciones que en forma alguna entren en
conflicto con el texto superior y, por el contrario, respeta los principios
constitucionales que deben ser tenidos en cuenta a la hora de celebrar tratados
internacionales.
Finalmente,
concluye que el mencionado Acuerdo es respetuoso de lo dispuesto en la Carta Política
en la medida en que: (i) se basa en la reciprocidad y equidad entre los Estados
parte (artículos 226 y 227 C.P.), (ii) incluye disposiciones que despliegan un
fin constitucional como lo es el desarrollo económico, el medio ambiente y la prosperidad
general (artículos 2 y 79 de la C.P.) y (iii) respeta la soberanía del Estado colombiano
(artículos 2, 4 y 9 C.P.).
V.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
1. Competencia de la Corte
Constitucional en materia de tratados y de sus leyes aprobatorias
El artículo
241-10 de la Constitución le asigna a la Corte Constitucional competencia para
decidir sobre la exequibilidad de los tratados internacionales y de las leyes
que los aprueben. En reiterada jurisprudencia, la Corporación ha caracterizado
este control señalando que es: (i) previo al perfeccionamiento del tratado,
aunque posterior a la aprobación de la ley por el Congreso y a la sanción
presidencial; (ii) automático, puesto que el Gobierno Nacional debe
remitir la ley a la Corte Constitucional dentro de los seis días siguientes a
la sanción y también (iii) integral, ya que el examen de constitucionalidad
comprende los aspectos formales y materiales del tratado internacional y de su
ley aprobatoria, fuera de lo cual se somete a revisión tanto el proceso de
negociación y celebración del instrumento en el plano internacional, como el
trámite legislativo cumplido en el Congreso[5].
A propósito de la competencia,
conviene recordar que en la Sentencia C-163 de 2015, en la cual la Corte se
pronunció sobre la constitucionalidad del Acuerdo Marco de la Alianza del
Pacífico y de su ley aprobatoria, quedó en claro que por cuanto ese Acuerdo
Marco no comporta cesión de soberanía no cabe predicar que la Alianza se
constituya como un organismo internacional, debido a lo cual “las decisiones
adoptadas en el seno de la Alianza tendrán efecto entre los Estados parte, es
decir, que se trata de un poder reglamentario interno, lo que implica que no
ingresará directamente a los ordenamientos nacionales, sino que, por el
contrario, deberán ser incorporadas en ellos”, de donde la Corte estimó
importante “reiterar que si en el marco de la Alianza del Pacífico se acordaran
nuevas obligaciones internacionales para Colombia, estás -no importa la
denominación del documento que las contenga- deberán ser sometidas al Congreso
de la República y al control de constitucionalidad de esta Corporación”.
En atención a
lo anterior, de inmediato, pasa la Corte a examinar la constitucionalidad de la
ley aprobatoria.
2. Revisión formal del
trámite de aprobación de la Ley 1749 de 2015 “Por medio de la cual se
aprueba ‘El Acuerdo para el Establecimiento del Fondo de Cooperación de la
Alianza del Pacífico’, suscrito en Cali, República de Colombia, el 22 de mayo
de 2013”.
2.1. Remisión de la Ley
Aprobatoria y del Acuerdo por el Gobierno Nacional
Mediante escrito calendado el
29 de abril de 2015 y recibido en la Secretaría General de la Corte el mismo día,
la Secretaria Jurídica de la Presidencia de la República remitió a la Corte
fotocopia autenticada de la Ley 1749 de 2015, “Por medio de la cual se
aprueba ‘El Acuerdo para el Establecimiento del Fondo de Cooperación de la
Alianza del Pacífico’, suscrito en Cali, República de Colombia, el 22 de mayo
de 2013”.
El Presidente de la República
sancionó la ley el 30 de enero de 2015 y la Carta remisoria fue recibida en la
Secretaría General de esta Corporación el 29 de abril, por lo que la Sala
observa que la remisión se llevó a cabo después de vencido el término de seis
(6) días que, según el artículo 241-10 de la Carta, tiene el gobierno para
remitir a la Corte el tratado internacional y su ley aprobatoria, aspecto este
sobre el cual llama la atención el señor Procurador General de la Nación, quien
advierte que aunque ello no configura un vicio de inconstitucionalidad, sí
comporta el incumplimiento de un deber constitucional, por lo que el Gobierno
Nacional debe ser advertido, como lo hace la Corte aquí, dada la incidencia que
pudiera tener esta situación en el cumplimiento de los compromisos asumidos por
Colombia.
Ciertamente, la inobservancia
del término es contraria a la Carta, pero la Corte Constitucional ha
considerado que no modifica la índole de la ley aprobatoria, ni vicia el
trámite legislativo, “aunque sí acarrea dos circunstancias significativas como
son: una vez producida la omisión la Corte puede aprehender de oficio el
conocimiento de los actos para el correspondiente examen de constitucionalidad
y (ii) en el evento de que dichos actos eludan el conocimiento de esta Corte
cualquier ciudadano podrá impugnarlos para que la Corte proceda a la admisión
de la demanda realizando el control de constitucionalidad no sólo con base en
los cargos formulados sino bajo el texto integral de la Constitución”[6].
En esta ocasión el anotado
retardo no le impide a la Corte adelantar el examen de constitucionalidad y,
por lo tanto, procede la Corporación a efectuarlo.
2.2. Negociación y celebración del Acuerdo
De conformidad con lo anotado,
la competencia para revisar los tratados internacionales y sus leyes
aprobatorias se extiende al examen de las facultades del representante del
Estado para negociar y adoptar el respectivo instrumento internacional, según
lo establecido en el artículo 7 de la Convención de Viena, de 1969, que al
efecto indica que “en virtud de sus funciones y sin tener que presentar plenos
poderes, se considerará que representan a su Estado: a) los Jefes de Estado,
Jefes de Gobierno y Ministros de relaciones exteriores, para la ejecución de
todos los actos relativos a la celebración de un tratado”.
Vista la actuación desplegada,
la Corte observa que el Acuerdo revisado fue suscrito en representación de
Colombia por la Ministra de Relaciones Exteriores que, según la disposición
citada de la Convención de Viena, tiene la capacidad para representar al Estado
colombiano, debiéndose advertir que el 5 de agosto de 2013 el Presidente de la
República autorizó el sometimiento del Acuerdo “a consideración del Congreso de
la República para los efectos constitucionales”.
2.3. Trámite surtido en el
Congreso de la República para la expedición de la Ley 1749 de 2015, aprobatoria
del Acuerdo para el Establecimiento del Fondo de Cooperación de la Alianza del
Pacífico
El artículo 154 de la
Constitución indica que las leyes pueden tener origen en cualquiera de las dos
cámaras, pero respecto de los proyectos “que se refieran a relaciones
internacionales”, su inciso final establece que el respectivo trámite debe
iniciarse en el Senado de la República. Con la salvedad de esta exigencia,
aquellos proyectos de ley cuya finalidad sea la aprobación de tratados
internacionales tendrán que seguir el procedimiento previsto para las leyes de
carácter ordinario.
De conformidad con las
certificaciones, actas y gacetas del Congreso enviadas por los secretarios de
las comisiones segundas del Senado y de la Cámara de Representantes, así como
por los secretarios generales de las mencionadas corporaciones, el trámite
adelantado para la expedición de la Ley 1749 de 2015 fue el siguiente:
2.3.1. Trámite en el Senado de la República
2.3.1.1. Radicación y
publicación del proyecto de ley y de su exposición de motivos
El proyecto de ley destinado a
la aprobación del “Acuerdo para el Establecimiento del Fondo para la
Cooperación de la Alianza del Pacífico”, suscrito en Cali, el 22 de mayo de 2013,
fue radicado en la Secretaría General del Senado de la República el 3 de
septiembre de ese mismo año, por la Ministra de Relaciones Exteriores, María
Angela Holguín Cuéllar[7].
Al proyecto se le otorgó el
número de radicación 80 de 2013/Senado y su texto, junto con la correspondiente
exposición de motivos, aparece publicado en la Gaceta del Congreso No. 686 de 6
de septiembre de 2013[8],
en la cual también consta que, de acuerdo con “el informe de Secretaría
General”, la Presidencia del Senado de la República dio por repartido el
proyecto de ley a la Comisión Segunda Constitucional[9], que se
ocupa de las relaciones exteriores, seguridad y defensa nacional, comercio
exterior y honores patrios.
El informe de ponencia para el
primer debate en la Comisión Segunda Constitucional Permanente del Senado de la
República está publicado en la Gaceta del Congreso No. 896 de 6 de noviembre de
2013[10]
y lo suscriben los senadores Carlos Ramiro Chavarro Cuéllar, Myriam Alicia
Paredes Aguirre y Marco Aníbal Avirama, quienes solicitaron aprobar, en primer
debate, el proyecto de ley número 80 de 2013, “sin ninguna modificación”[11].
2.3.1.2.  Anuncio para votación en primer debate
En la Comisión Segunda del Senado de la República
el proyecto de ley número 80 de 2013, “por medio de la cual se aprueba el
acuerdo para el establecimiento del Fondo de Cooperación de la Alianza del Pacífico”,
fue anunciado varias veces, así: (i) en la sesión del 6 de noviembre de 2013,
según consta en el Acta No. 7 de la misma fecha, publicada en la Gaceta del
Congreso No. 1006 de 5 de diciembre de 2013[12], (ii) en la sesión del
13 de noviembre de 2013, conforme aparece en el Acta No. 8 de la fecha,
publicada en la Gaceta del Congreso No. 1006 de 5 de diciembre de 2013[13]
y, finalmente, (iii) en la sesión del 19 de noviembre de 2013.
En esta última oportunidad, conforme se hizo
constar en el Acta No. 9 de la correspondiente sesión, publicada en la Gaceta
No. 1004 de 5 de diciembre de 2013, “el señor Secretario Diego Alejandro
González González, por instrucciones del señor Presidente de la Comisión
Segunda del Senado de la República”, anunció “la discusión y votación de
proyectos de ley para la próxima sesión” y, en primer lugar, fue anunciado el
“número 80 de 2013 Senado”[14].
2.3.1.3.
Aprobación en primer debate
En la sesión del 20 de noviembre de 2013, cuyo
desarrollo fue recogido en el Acta No. 10, publicada en la Gaceta del Congreso
No. 1006 de 5 de diciembre de 2013[15],
se discutieron y votaron proyectos de ley anunciados “en sesión anterior”[16],
habiéndose considerado, en primer término, el número 80 de 2013/Senado.
Después de haber sido aprobado el impedimento
manifestado por el Senador Juan Lozano Ramírez[17], se dio inicio a la
discusión[18]
y, con posterioridad, el Presidente de la Comisión Segunda le solicitó al
Secretario “leer el informe con el que termina la ponencia”[19]. Una
vez leída la proposición final, el Presidente puso a consideración el informe,
abrió la discusión, anunció que iba a cerrarse y que se cerró, luego de lo cual
el Secretario informó al Presidente que “el senador Romero ha manifestado su
voto negativo”, por lo que “tiene que solicitar el llamado a lista para la
votación del informe final de ponencia”[20].
Una vez se llamó a lista para la aprobación del
informe final de ponencia, el Secretario le comunicó al Presidente que “son
seis (6) votos por el SÍ, uno por el NO, en consecuencia ha sido aprobada la
proposición con que termina el informe de ponencia. Afirmativamente votaron los
Senadores Marco Aníbal Avirama Avirama, Carlos Emiro Barriga Peñaranda, Carlos
Ramiro Chavarro Cuéllar, Alexandra Moreno Piraquive, Carlos Fernando Motoa
Solarte y Myriam Alicia Paredes Aguirre, en tanto que el senador Camilo Ernesto
Romero Galeano votó en forma negativa[21].
Tras haber solicitado la lectura del articulado, el
Presidente señala que le han pedido que se omita la lectura y, sometida a
votación, la proposición de omisión de lectura fue aprobada con seis (6) votos
positivos y uno negativo, que corresponden a los senadores que, en idéntico
sentido, votaron la proposición con que culmina el informe de ponencia[22].
Seguidamente, el Presidente de la Comisión preguntó
a los senadores si querían que “este proyecto de ley tenga segundo debate” y,
después del llamado a lista, el Secretario le informó al Presidente que por
seis votos favorables y uno negativo, emitidos por los mismos congresistas que
apoyaron el proyecto y que se opusieron a él, “sí quieren los senadores de la
Comisión que este Proyecto de ley número 80 de 2013 Senado, tenga segundo
debate”. Por último el Presidente nombró como ponentes para el segundo debate
“a los mismos senadores”[23].
El texto que aprobó en primer debate la Comisión
Segunda del Senado de la República está publicado en la Gaceta del Congreso No.
1001 del 5 de diciembre del 2013[24].
2.3.1.4.      Ponencia para segundo debate
El informe de ponencia para el
segundo debate, a surtirse en la Plenaria del Senado de la República, fue
publicado en la Gaceta del Congreso No. 1001 de 5 de diciembre de 2013[25]
y concluye con una proposición en la que los senadores Carlos Ramiro Chavarro
Cuéllar, Myriam Alicia Paredes Aguirre y Marco Aníbal Avirama Avirama solicitan
“a los honorables Senadores aprobar en segundo debate el Proyecto de ley número
80 de 2013” [26].
2.3.1.5.      Anuncio
para votación en segundo debate
El proyecto fue anunciado en
la sesión de 9 de diciembre de 2013, de acuerdo con el Acta No. 37 de esa
fecha, publicada en la Gaceta del Congreso No. 71 del 5 de marzo de 2014, en la
que se lee que, por “instrucciones de la Presidencia y de conformidad con el
Acto Legislativo No. 01 de 2003, por Secretaría se anuncian los proyectos que
se discutirán y aprobarán en la próxima sesión” de la Plenaria del Senado de la
República, “siguiente al 9 de diciembre de 2013” [27] y entre los
anunciados aparece el “número 80 de 2013 Senado”[28].
En la sesión que tuvo lugar el
10 de diciembre de 2013, según consta en el Acta No. 38, publicada en la Gaceta
No. 78 del 6 de marzo de 2014, al abordar el proyecto de ley, la Presidencia
pidió a la Secretaría dar lectura “a los impedimentos que se encuentran sobre
la mesa” y por Secretaría se dio lectura al presentado por el senador Juan
Francisco Lozano Ramírez[29].
A continuación,  hizo uso de la palabra el senador Alexander López Maya, quien
expresó que se debía adelantar un “análisis mucho más de fondo” y solicitó que
el proyecto quedara “para la próxima sesión”, a fin de dar “una discusión
amplia y pertinente en relación a este tema”[30].
Ante esta solicitud, la
presidencia manifestó que aplazaba “la discusión y aprobación del proyecto de
Ley No. 80 de 2013”[31],
de manera que, como aparece en el punto del orden del día referente al anuncio
de proyectos, en la próxima sesión plenaria del Senado de la República se
discutirían y aprobarían algunos proyectos de ley con ponencia para segundo
debate y entre los anunciados se encuentra el “número 80 de 2013 Senado”, por
medio del cual se aprueba el “Acuerdo para el establecimiento del Fondo de
Cooperación de la Alianza de Pacífico”[32].
Durante la sesión del 11 de
diciembre de 2013, según consta en el Acta No. 39 correspondiente a esa sesión
ordinaria y publicada en la Gaceta del Congreso No. 79 del 6 de marzo de 2014,
de nuevo la presidencia pidió a la Secretaría dar lectura a los impedimentos[33]
y fueron negados los que presentaron los senadores Juan Lozano Ramírez y
Maritza Martínez Aristizábal[34],
luego de lo cual intervinieron los senadores Marco Aníbal Avirama Avirama,
Jorge Enrique Robledo Castillo, Antonio del Cristo Guerra de la Espriella,
Myriam Alicia Paredes Aguirre y Camilo Armando Sánchez Ortega[35],
después de cuya intervención la Presidencia preguntó a la Plenaria “si acepta
aplazar el proyecto de ley No. 80 de 2013 Senado y, cerrada su discusión, esta
lo acepta”[36].
Así las cosas, en el punto del
orden del día relativo al anuncio de proyectos, nuevamente se anuncian “los que
se discutirán y aprobarán” en la “sesión Plenaria del honorable Senado de la
República, siguiente a la del día miércoles 11 de diciembre de 2013”[37]
y entre los anunciados aparece el “número 80 de 2013 Senado”[38].
2.3.1.6.      Aprobación en segundo debate
En la sesión de la Plenaria
del Senado de la República del 12 de diciembre de 2013 se discutió y aprobó, en
segundo debate, el Proyecto de ley, tal como consta en el Acta No. 40,
publicada en la Gaceta del Congreso No. 80 de 6 de marzo de 2014. En efecto, al
desarrollar el punto correspondiente a la lectura y aprobación de proyectos, en
segundo debate, la Presidencia solicitó a la Secretaría “dar lectura a la
proposición con que termina el Informe”. Una vez leída, sometió a consideración
de la Plenaria esa proposición positiva y “cerrada su discusión, esta le
imparte su aprobación”, habiendo dejado constancia de su voto negativo los
senadores Carlos Alberto Baena López, Manuel Antonio Virgüez Piraquive y Jorge
Eduardo Londoño Ulloa[39].
Abierto el segundo debate, a
petición del Senador Aurelio Iragorri Hormaza, la Presidencia sometió “a
consideración de la Plenaria la omisión de la lectura del articulado del
proyecto y, cerrada su discusión, esta le imparte su aprobación”. A
continuación, la presidencia sometió “a consideración de la Plenaria el
articulado del proyecto y cerrada su discusión pregunta ¿Adopta la plenaria el
articulado propuesto? Y esta responde afirmativamente”[40].
De inmediato, la Presidencia
solicita a la Secretaría la lectura del título del proyecto y después de leído
“la Presidencia lo somete a consideración de la plenaria, y cerrada su
discusión pregunta: ¿Aprueban los miembros de la Corporación el título leído? Y
estos le imparten su aprobación”, de manera que “cumplidos los trámites
constitucionales, legales y reglamentarios, la Presidencia pregunta: ¿Quieren
los Senadores presentes que el proyecto de Ley aprobado surta su trámite en la
honorable Cámara de Representantes? Y estos responden afirmativamente”[41].
Conforme lo certificó el
Secretario General del Senado de la República, respecto del quórum
deliberatorio y decisorio, “de acuerdo al registro de asistencia de sesión
plenaria del Senado, fue de 92 senadores”, número que coincide con las
mayorías, aunque anota que “dejan constancia 3 senadores de su voto negativo a
la proposición positiva con que termina el informe de ponencia, como se
encuentra en las páginas 1, 2 y 57 de la Gaceta del Congreso número 80 de 2014.
Por último, procede destacar
que el texto definitivo aprobado en la Plenaria del Senado de la República fue
publicado en la Gaceta del Congreso No. 1048 del 19 de diciembre de 2013, para
que
“de esta manera continúe se trámite legal y reglamentario en la honorable
Cámara de Representantes”[42].
2.3.2.
Trámite en la Cámara de Representantes
2.3.2.1.
Radicación del proyecto de ley en la Cámara de Representantes
El proyecto de ley No. 80, aprobado en el Senado de
la República, llegó “a la Cámara de Representantes el 18 de diciembre de 2013,
y a la Comisión Segunda el 19 de marzo de 2014”. En esta Cámara fue radicado
con el número 179 de 2013 y en la Comisión fueron designados como ponentes los
representantes Carlos Arturo Piedrahita Cárdenas y Juan Carlos Martínez
Gutiérrez[43].
2.3.2.2. Ponencia para tercer debate
La ponencia para tercer debate en la Comisión
Segunda de la Cámara de Representantes fue publicada en la Gaceta del Congreso
No. 151 del 23 de abril de 2014 y en ella los ponentes solicitan “se dé primer
debate al Proyecto de ley número 179 de 2013 Cámara y se apruebe por los
honorables Representantes de la Comisión Segunda de la Cámara”[44].
En la Gaceta del Congreso No. 805, de 4 de
diciembre de 2014, se informa que “En la Cámara de Representantes inicialmente
fueron designados como ponentes los honorables Representantes Carlos Arturo
Piedrahita Cárdenas y Juan Carlos Martínez Gutiérrez, quienes ejerciendo sus
obligaciones y facultades presentaron informe de ponencia, publicado en la
Gaceta del Congreso número 151 de 2014”, a lo cual se agrega que “Pese a haber
presentado ponencia para primer debate en Cámara, la misma no alcanzó a
aprobarse durante el periodo Constitucional 2010-2014, y en razón a que los
honorables representantes no fueron reelegidos para el período 2014 - 2018, fue
necesario la reasignación de ponentes, con el objetivo de cumplir con el
reglamento establecido por la Ley 5ª de 1992”[45].
Así las cosas, en la Gaceta del Congreso No. 490 de
12 de septiembre de 2014, de nuevo se publicó el informe de ponencia para
primer debate en la Cámara de Representantes al proyecto de ley 179 Cámara, 80
Senado, en cuya parte final los nuevos ponentes piden que se le dé primer
debate ante la Comisión Segunda Constitucional Permanente de la Cámara de
Representantes.
2.3.2.3.  Anuncio para votación en tercer debate
En la sesión de la Comisión
Segunda Constitucional Permanente de la Cámara de Representantes realizada el
16 de septiembre de 2014, según consta en el Acta No. 07 de la fecha, publicada
en la Gaceta del Congreso No. 685 de 7 de noviembre de 2014, fueron anunciados
varios proyectos de ley “para la próxima sesión de        Comisión, donde se
discutan y aprueben proyectos de ley” y entre ellos el número 179 de 2013
Cámara[46].
2.3.2.4.  Aprobación en
tercer debate
Consta en el Acta No. 08,
publicada en la Gaceta del Congreso No. 686 del 7 de noviembre de 2014 y que
corresponde a la sesión de la Comisión Segunda de la Cámara de Representantes
de septiembre 23 de 2014, que después de haber sido leído el respectivo
proyecto[47]
fue sometido a debate y luego aprobado[48].
Antes de su aprobación, se le
dio lectura a la proposición con la cual termina el informe de ponencia para tercer
debate y, dada la existencia de votos negativos, se procedió a la votación
nominal, habiendo sido aprobado el informe de ponencia con 11 votos positivos y
uno negativo. Votaron afirmativamente los representantes Ana Paola Agudelo
García, Miguel Angel Barreto Castillo, Alfredo Rafael Deluque Zuleta, Antenor
Durán Carrillo, Federico Eduardo Hoyos Salazar, Aída Merlano Rebolledo, José
Ignacio Mesa Betancur, Pedro Jesús Orjuela Gómez, José Luis Pérez Oyuela,
Candelaria Patricia Rojas Vergara y Efraín Antonio Torres Monsalvo, mientras
que en forma negativa lo hizo el representante Alirio Uribe Muñoz[49].
Posteriormente, se sometió a
votación nominal el articulado y, según lo informó el Secretario General, “fue
aprobado el informe de ponencia con diez (10) votos positivos y uno (1)
negativo”. Sometido a votación el título y la pregunta acerca de si quieren que
el proyecto surta el segundo debate, fueron aprobados tanto el título como la
pregunta, por 10 votos favorables y uno negativo. El presidente de la Comisión
manifestó que mantenía “para un segundo debate [en la Cámara], los mismos
ponentes”[50].
Con base en los anteriores
datos y en relación con el quórum, el Secretario General de la Comisión Segunda
de la Cámara de Representantes, informó que la proposición con que termina el
informe de ponencia para primer debate en dicha Corporación fue aprobada con la
presencia de doce representantes, mientras que con la asistencia de 11
representantes se produjo la aprobación del articulado, del título y de la
pregunta sobre si querían los representantes que el proyecto surtiera segundo
debate en la Plenaria de la Cámara de Representantes.
El texto definitivo “aprobado
en primer debate, en sesión del día 23 de septiembre de 2014, Acta Número 8 de
2014 del proyecto de ley 179 de 2013 Cámara, 080 de 2013 Senado”, aparece
publicado en la Gaceta del Congreso No. 805 de 4 de diciembre de 2014[51].
2.3.2.5.  Ponencia para cuarto debate
El informe de ponencia para el
cuarto debate en la Plenaria de la Cámara de Representantes está publicado en
la Gaceta del Congreso No. 805 de 4 de diciembre de 2014[52] y en
él, los representantes Efraín Torres Monsalvo, Pedro Jesús Orjuela Gómez,
Tatiana Cabello Flórez, Luis Fernando Urrego Carvajal, José Luis Pérez Oyuela,
Leopoldo Suárez Melo y Alfredo Deluque Zuleta, piden que al proyecto se le dé
“segundo debate ante la plenaria de la Cámara de Representantes” y que sea
aprobado[53].
2.3.2.6. Anuncio para votación en cuarto debate
En la sesión plenaria de la
Cámara de Representantes efectuada el 15 de diciembre de 2014, el proyecto fue
anunciado. Así consta en el Acta No. 44, publicada en la Gaceta de Congreso No.
323 de 22 de mayo de 2015 y en la cual se lee: “Se anuncian los siguientes proyectos
para la Sesión Plenaria del día 16 de diciembre o para la siguiente Sesión
Plenaria en la cual se debatan Proyectos de Ley”[54] y entre
los proyectos anunciados se encuentra el número 179 de 2013 Cámara, 80 de 2013
Senado[55].
2.3.2.7. Aprobación en
cuarto debate
En la sesión ordinaria del día
16 de diciembre de 2014 el proyecto fue considerado y aprobado, según consta en
el Acta número 45 de esa fecha, publicada en la Gaceta de Congreso No. 152 de
27 de marzo de 2015. En efecto, leída la proposición con que termina la
respectiva ponencia[56]
y luego de que intervinieron los representantes Efraín Antonio Torres Monsalvo,
Germán Navas Talero, Orlando Aníbal Guerra de la Rosa y el señor Ministro de
Interior, Juan Fernando Cristo[57],
se abrió el registro y, una vez cerrado, el secretario general informó la
votación total: “Por el sí: 86 votos electrónicos, 2 manuales, para un total de
88 votos” y “por el no: 4 votos electrónicos”, resultados indicativos de que
“ha sido aprobada la ponencia que buscaba darle segundo debate a este proyecto
de ley”[58].
Acto seguido, se leyó el
articulado y habiéndose abierto y cerrado la discusión, así como el registro,
la votación final fue la siguiente: “Por el Sí: 83 votos electrónicos y 5
manuales, para un total de 88 votos” y “Por el No: 4 votos electrónicos,
ninguno manual”. De acuerdo con este resultado, el Secretario General informó
que “ha sido aprobado el articulado del Proyecto de ley número 179 de 2013
Cámara - 080 de 2013 Senado”[59].
A continuación, se le dio
lectura al título y a la pregunta dirigida a establecer si la Plenaria “quiere
que este proyecto sea Ley de la República”, de modo que después de abierta y
cerrada la discusión y también el registro, el secretario general de la Cámara
de Representantes anunció el resultado: “Por el Sí: 81 votos electrónicos y 6
manuales para un total de 87 votos” y “Por el No: 4 votos electrónicos, ninguno
manual” a lo que añadió que había sido aprobado “el título y la Pregunta de
este convenio de Alianza del Pacífico”[60].
El Secretario General de la
Cámara de Representantes certificó que en la sesión plenaria del día 16 de
diciembre de 2014 estuvieron presentes 159 representantes y que la aprobación
de la ponencia para segundo debate, del articulado, del título y de la pregunta
se hizo por las mayorías exigidas para tal fin. El texto definitivo aprobado en
la plenaria de la Cámara de Representantes aparece publicado en la Gaceta del
Congreso No. 873 de 18 de diciembre de 2014[61].
2.3.3. Sanción presidencial
El 30 de enero de 2015, el
Presidente de la República sancionó la Ley 1749 de 2015, “Por medio de la
cual se aprueba ‘El Acuerdo para el Establecimiento del Fondo de Cooperación de
la Alianza del Pacífico’, suscrito en Cali, República de Colombia, el 22 de
mayo de 2013”. La ley está publicada en el Diario Oficial No. 49.410 de 30
de enero de 2015[62].
2.3.4. Conclusiones en
relación con el trámite surtido en el Congreso de la República
2.3.4.1. El artículo
154 de la Constitución establece que los proyectos de ley atinentes a las
relaciones internacionales deben iniciar su trámite legislativo en el Senado de
la República y, fuera de esta exigencia, el resto del procedimiento debe
adelantarse de conformidad con lo previsto para el trámite de las leyes
ordinarias.
Por su parte, el artículo 157
superior indica que los proyectos de ley requieren su publicación oficial por
el Congreso, antes de darle curso en la comisión respectiva, también la
aprobación en el primer debate desarrollado en la comisión y la aprobación por
cada una de las Cámaras en segundo debate, previa verificación del quórum y con
las mayorías exigidas.
El artículo 160 de la Carta
señala que “entre el primero y el segundo debate deberá mediar un lapso no
inferior a ocho días” y que “entre la aprobación del proyecto en una de las
cámaras y la iniciación del debate en la otra deberán transcurrir por lo menos
quince días “. Adicionalmente y de conformidad con el Acto legislativo No. 01
de 2003, antes de la votación se requiere del anuncio previo que el presidente
de la respectiva Cámara o comisión deberá dar en sesión distinta a aquella en
la que vaya a tener lugar la votación.
También debe recordarse que,
según el artículo 162 de la Constitución, “los proyectos de ley que no hubieren
completado su trámite en una legislatura y que hubieren recibido primer debate
en alguna de las cámaras, continuarán su curso en la siguiente en el estado en
que se encuentren”, sin que el proyecto pueda ser considerado “en más de dos
legislaturas”.
Finalmente, es indispensable
tener en cuenta que, de conformidad con el artículo 5º del Acto Legislativo No.
01 de 2009, que reformó el artículo 133 de la Constitución, en los cuerpos
colegiados de elección directa el voto de sus miembros “será nominal y público,
excepto en los casos que determine la ley”, de donde se desprende que en el
trámite legislativo la votación nominal y pública es la regla general, que ha
sido exceptuada mediante la Ley 1431 de 2011, “por la cual se establecen las
excepciones a que se refiere el artículo 133 de la Constitución Política”.
El artículo 2º de la Ley 1431
de 2011 modificó el artículo 130 de la Ley 5ª de 1992 que establecía como regla
la votación ordinaria e introdujo en su artículo 129 las excepciones a la
votación nominal y pública, nueva regla general, siendo del caso destacar que
el numeral 16 prevé la votación ordinaria “cuando en el trámite de un proyecto
de ley exista unanimidad por parte de la respectiva comisión o plenaria para
aprobar o negar todo o parte del articulado de un proyecto, a menos que esa
forma de votación sea solicitada por alguno de sus miembros”.
2.3.4.2. En atención a
lo anterior, en relación con el trámite del proyecto que vino a ser la Ley 1749
de 2015, la Corporación verifica lo que a continuación se detalla:
2.3.4.2.1. Que el
trámite tuvo su inicio en el Senado de la República, en cuya Secretaría fue
radicado el proyecto, habiendo sido repartido a la Comisión Segunda
Constitucional Permanente.
2.3.4.2.2. Que antes de
seguir su curso en la comisión, el proyecto fue publicado, junto con la
exposición de motivos, en la Gaceta del Congreso No. 686 de 6 de septiembre de
2013.
2.3.4.2.3. Que también
fueron publicadas las ponencias y los textos aprobados en las respectivas
comisiones y en cada una de las Cámaras, así:
-La ponencia para primer
debate en la Comisión Segunda del Senado fue publicada en la Gaceta del
Congreso No. 896, de 6 de noviembre de 2013.
-El
texto aprobado en primer debate fue publicado en la Gaceta del Congreso No. 1001,
de 5 de diciembre del 2013.
-La
ponencia para segundo debate en la plenaria del Senado de la República fue
publicada en la Gaceta del Congreso No. 1001, de 5 de diciembre de 2013.
-El
texto definitivo aprobado en la plenaria del Senado de la República fue
publicado en la Gaceta No. 1048, de 19 de diciembre de 2013.
-La
ponencia para primer debate en la Comisión Segunda de la Cámara de
Representantes fue publicada en la Gaceta No. 490, de 12 de septiembre de 2014.
-El
texto aprobado en la Comisión Segunda de la Cámara de Representantes fue
publicado en la Gaceta No. 805, de 4 de diciembre de 2014.
-La
ponencia para segundo debate en la plenaria de la Cámara de Representantes fue
publicada en la Gaceta del Congreso No. 805, de 4 de diciembre de 2014.
-El texto
definitivo aprobado en la plenaria de la Cámara de Representantes fue publicado
en la Gaceta No. 873, de 18 de diciembre de 2014.
2.3.4.2.4. Que los
anuncios previos a las respectivas votaciones también fueron hechos, así:
-Según
el Acta No. 9, correspondiente a la sesión de la Comisión Segunda del Senado de
19 de noviembre de 2013, el proyecto fue anunciado para votación en la sesión
siguiente[63],
que tuvo lugar el 20 de noviembre de 2013, conforme consta en el Acta No. 10 de
esa misma fecha[64].
-Según
el Acta No. 39, correspondiente a la sesión plenaria del Senado, de 11 de
diciembre de 2013, el proyecto fue anunciado para votación en la sesión
siguiente[65],
que se llevó a cabo el 12 de diciembre de 2013, tal como consta en el Acta No.
40, que corresponde a esta última fecha[66].
-Según
consta en el Acta No. 07, correspondiente a la sesión de la Comisión Primera de
la Cámara de Representantes, de 16 de septiembre de 2014, el proyecto fue
anunciado para votación en la sesión siguiente[67], que se realizó el 23 de
septiembre 2014 y así consta en el Acta No. 08, correspondiente a la sesión de
esa fecha[68].
-Según
consta en el Acta No. 44, correspondiente a la sesión plenaria de la Cámara de
Representantes del 15 de diciembre de 2014, el proyecto fue anunciado para
votación en la sesión siguiente[69],
que se llevó a cabo el 16 de diciembre, tal como consta en el Acta No. 45, de
la misma fecha[70].
2.3.4.2.5. Tratándose
de la aprobación del proyecto en cada uno de los debates adelantados por las
mayorías exigidas, la Corte constata que en las certificaciones remitidas por
el Congreso de la República y en las actas y gacetas, se certifica el
cumplimiento de este requisito y así se deja consignado aquí, sin perjuicio de
lo que se establezca más adelante al analizar la exigencia de votación nominal
y sus excepciones.
2.3.4.2.6. En lo referente a los plazos
establecidos en el artículo 160 de la Constitución, la Corte estima que se
cumplieron. En efecto:
-El
primer debate en la Comisión Segunda del Senado tuvo lugar en la sesión del 20
de noviembre de 2013 y el debate en la plenaria del Senado fue aplazado en las
sesiones de 10 y 11 de diciembre de 2013 y, previo anuncio, la aprobación se
realizó el 12 de diciembre del mismo año, luego, en cualquier caso,
transcurrieron más de ocho días, si se repara en que estos plazos se cuentan en
días calendario.
-El
primer debate en la Comisión Segunda de la Cámara de Representantes se llevó a
cabo el 23 de septiembre de 2014, mientras que el debate en la plenaria se
efectuó el 16 de diciembre de 2014, es decir, después de ocho días.
-El
proyecto fue aprobado en la plenaria del Senado de la República el 12 de
diciembre de 2013 y el debate se inició en la Cámara de Representantes el 23 de
septiembre de 2014, luego de transcurridos más de 15 días contados desde la
primera fecha.
2.3.4.2.7. El artículo
162 de la Carta preceptúa que si los proyectos de ley no completan su trámite
en una legislatura, continuarán su curso en la siguiente, en el estado en que
se encuentren y siempre que “hubieren recibido primer debate en alguna de las
dos cámaras”, a lo que añade que “ningún proyecto podrá ser considerado en más
de dos legislaturas”.
Especial atención merece este
artículo a propósito de la presente revisión, por cuanto el proyecto (i) fue
radicado en el Senado de la República el 3 de septiembre de 2013, (ii) la
ponencia para primer debate fue publicada en la Gaceta del Congreso No. 896 de
6 de noviembre de 2013, (iii) fue anunciado en las sesiones de la Comisión
Segunda de 6, 13 y 19 de noviembre de 2013 y (iv) fue aprobado el 20 de
noviembre de 2013, después de lo cual (v) pasó a la plenaria del Senado que lo
aprobó el 12 de diciembre de 2013, en segundo debate.
En esa legislatura el proyecto
no cumplió todo el trámite, puesto que habiendo llegado a la Cámara de
Representantes el 18 de diciembre de 2013, y a su Comisión Segunda el 19 de
marzo de 2014, únicamente se publicó el informe de ponencia para el debate en
comisión en la Gaceta del Congreso No. 151 del 23 de abril de 2014, después de
lo cual nada más se hizo, de tal modo que ese periodo legislativo culminó
faltando el anuncio, el debate y la aprobación tanto en la Comisión Segunda de
la Cámara de Representantes, como en la plenaria de esa Corporación.
El procedimiento fue retomado
en la siguiente legislatura, porque, conforme ha sido reseñado, la ponencia
para primer debate en la Cámara de Representantes publicada el 23 de abril de
2014 no alcanzó a aprobarse y resultó necesario asignar otros ponentes, dado
que los iniciales no fueron reelegidos. En este orden de ideas, se publicó una
nueva ponencia el 12 septiembre de 2014 y, con base en ella, se surtieron los
trámites faltantes, es decir, los conducentes a la aprobación del proyecto de
ley en la Comisión Segunda y en la Plenaria de la Cámara de Representantes,
donde finalmente se surtió el cuarto debate y fue aprobado el 16 de diciembre
de 2014.
Siendo evidente que el trámite
no fue completado en la legislatura que, de acuerdo con el artículo 138
superior, transcurrió entre el 20 de julio de 2013 y el 20 de junio de 2014, lo
primero que cabe apuntar es que el proyecto podía seguir su curso en la
siguiente, comprendida entre el 20 de julio de 2014 y el 20 de junio de 2015,
porque, se cumplió la condición exigida en el artículo 162 de la Carta, toda
vez que en la primera legislatura mencionada no solo recibió el primer debate,
sino también el segundo en el Senado de la República.
Además, el proyecto no fue
considerado en más de dos legislaturas, pues el procedimiento legislativo fue
retomado y culminado en la segunda que, conforme se ha anotado, transcurrió
entre el 20 de julio de 2014 y el 20 de junio de 2015, sin que, por lo tanto,
se hubiese desconocido lo previsto en el artículo 162 de la Constitución.
2.3.4.2.8. En el caso
de la votación nominal y pública, erigida por el artículo 133 de la Carta,
después de la reforma operada por el Acto Legislativo No. 1 de 2009, como regla
general para la aprobación o negación total o parcial de los proyectos de ley,
y de la votación ordinaria como excepción, se tiene lo siguiente:
-En el primer debate, surtido
en la Comisión Segunda del Senado de la República, una vez leída la proposición
final de la ponencia y de ser puesto a consideración el respectivo informe, el
Secretario le informó al Presidente que el senador Romero había manifestado su
voto negativo, por lo que se solicitó el llamado a lista para la votación del
informe final y, luego de haber votado de igual manera la omisión de lectura
del articulado y la pregunta acerca de si los senadores querían que el proyecto
tuviera segundo debate, se informó que de acuerdo con el llamado a lista, por
seis votos favorables y uno negativo, los senadores querían que el proyecto
tuviera segundo debate, todo lo cual evidencia el cumplimiento de la regla de
votación nominal y pública.
-En el segundo debate,
adelantado en la Plenaria del Senado de la República, leída la proposición con
la que termina el informe de ponencia y habiendo sido sometida a votación, fue
aprobada, pero dejaron constancia de su voto negativo los senadores Carlos
Alberto Baena López, Manuel Antonio Virgüez Piraquive y Jorge Eduardo Londoño
Ulloa, debiéndose destacar que en las posteriores votaciones que recayeron
sobre la solicitud de que se omitiera la lectura del articulado, sobre el
articulado mismo, sobre la lectura y la pregunta acerca de si los senadores
querían que prosiguiera el trámite en la Cámara de Representantes, el resultado
fue afirmativo, sin que se hubiese dejado constancia de votos negativos[71].
Se destaca, entonces, la
aprobación con votación ordinaria, lo cual, a primera vista, se revela
contrario al mandato que hace de la votación nominal y pública la regla
general, pues en cuanto se hizo evidente la constancia de tres votos negativos
y la consiguiente ausencia de unanimidad ha debido procederse a efectuar la
votación nominal. Así lo estimo la Corte en la Sentencia C-134 de 2014 a
propósito de un caso que guarda alguna similitud con el que ahora se examina, y
al apuntar que “la advertencia de los tres Senadores
desvirtuaba la existencia de unanimidad en la votación, y por lo tanto,
constituía un llamado para que se repitiera y se realizara de manera nominal y
pública, como lo ordenan el Reglamento del Congreso y la Constitución
Política”, lo que tenía que hacerse, entre otras cosas, para evitar que las
minorías políticas instrumentalicen la regla, “permitiendo que se
realice la votación  sin anunciar el sentido de su voto, de manera que solo se
constate la existencia de votos negativos al momento de anunciar el resultado,
para posteriormente alegar la existencia de un vicio por desconocimiento de la
regla de votación nominal y pública, y desconocer de esa forma la voluntad
mayoritaria”.
En aquella oportunidad, la
Corte explicó que la votación nominal y pública “constituye una garantía de
publicidad y transparencia del trámite”, de modo que las excepciones previstas
por el legislador “deben leerse de manera taxativa e interpretarse
restringidamente” y declaró la inexequibilidad de la ley aprobatoria, por
haberse configurado un vicio de trámite insubsanable, pues, conforme lo estimó
la Corporación en la Sentencia C-576 de 2006, “todo vicio que
se presente en la formación de una ley aprobatoria del tratado, considerando
que su trámite se inicia en el Senado de la República, si ocurre antes de que
se haya formado la voluntad política de esa cámara, deberá considerarse
insubsanable y tendrá como consecuencia la declaratoria de inexequibilidad del
tratado”[72].
Sin embargo,
ha de tenerse en cuenta que media una importante diferencia entre el caso que
resolvió la Corte en la Sentencia C-134 de 2014 y el que, posteriormente,
abordó mediante la Sentencia C-337 de 2015. En efecto, en esta última ocasión
la Corte precisó que el precedente vertido en la Sentencia C-134 de 2014, fue
sentado tras “verificar que tres senadores
manifestaron su voto negativo frente al informe de ponencia y mantuvieron su
posición disidente luego de llevarse a cabo la votación estructural de la
iniciativa legislativa, es decir, cuando ya la Plenaria había adoptado el
articulado propuesto, el título del proyecto de ley y manifestado la voluntad
de que surtiera el trámite siguiente en la Cámara de Representantes”, mientras
que, tratándose de la Sentencia C-337 de 2015, el caso es diferente, ya que “si bien es cierto que la unanimidad durante la votación del
informe de ponencia fue desvirtuada y ello obligaba a que la aprobación se
surtiera mediante votación pública y nominal, no lo es menos que en la
fase estructural de la votación del proyecto de ley en segundo debate, cuando
se conforma la voluntad legislativa respecto a la aprobación de la iniciativa,
se evidencia la existencia de unanimidad por cuanto: (i) se aprobó la
omisión de lectura del articulado, el contenido en bloque del mismo y el título
del proyecto de ley, sin manifestaciones de oposición; (ii) los
senadores presentes votaron favorablemente que el proyecto de ley 086 de 2013
Senado pasara a la Cámara de Representantes para cumplir el restante trámite
legislativo, y, (iii) no se formularon solicitudes de votar el proyecto
de ley en forma nominal y pública”, lo que significa “que aquellos senadores
que inicialmente se opusieron, se adhirieron al voto positivo de forma
posterior, sin dejar constancias sobre votación negativa y sin solicitar que la
aprobación de los demás puntos neurálgicos del debate fuesen sometidos a votación
nominal y pública”.
La Corte
basó la consideración relativa a la fase estructural de la votación de un
proyecto de ley en la Sentencia C-044 de 2015, en la cual fueron distinguidas
varias etapas que conforman el debate de un proyecto de ley, por cuanto,
llevada a cabo la apertura por parte del Presidente, siguen tres momentos
sucesivos que corresponden (i) a la presentación y aprobación del informe de
ponencia, (ii) a la deliberación sobre el articulado y (iii) a la votación del
articulado, del título y de la pregunta acerca de la voluntad de que el
proyecto siga su trámite o se convierta en ley, siendo las dos últimas etapas
las que constituyen el debate estructural, porque en ellas tiene ocurrencia la
discusión del contenido del proyecto de ley.
Así pues,
en la Sentencia C-337 de 2015, la Corporación concluyó que estaba demostrada la
unanimidad y lo mismo cabe predicar ahora, pues como lo informó el secretario
general del Senado, dejaron “constancia 3 senadores de su voto negativo
a la proposición positiva con que termina el informe de ponencia”, siendo claro
que no hubo manifestaciones de oposición en relación con la solicitud de
omisión de la lectura del articulado, con la aprobación en
bloque de los  artículos y del título y con la pregunta relativa a la
prosecución del trámite en la Cámara de Representantes, a lo que se debe añadir
que tampoco fueron formuladas solicitudes de votación nominal y pública, todo
lo cual es demostrativo de la posterior adhesión de los senadores al voto
positivo.
Aunque hay
indicadores fiables de la unanimidad, es indispensable advertir que en la
Sentencia citada la Corte recogió la evolución jurisprudencial sobre la materia
y, con base en ella, puntualizó que “la validez de la votación
ordinaria por unanimidad como excepción a la regla general de votación
nominal y pública, es predicable siempre que de la misma se puedan inferir los
indicadores señalados, y que del acta de sesión y certificación respectiva se
obtenga información clara y fidedigna dando cuenta del número de congresistas
que participaron en la votación (registro de votación) y del total de votos que
fueron emitidos como expresión de la voluntad para aprobar un determinado
proyecto de ley”[73].
De conformidad con lo
anterior, es necesario verificar la existencia del quórum decisorio, la
aprobación por la mayoría requerida y la coincidencia entre el número de votos
emitidos y el número de parlamentarios presentes al momento de la votación, y
esto, “ante las constantes variaciones de asistencia con tendencia a la baja”
que suelen evidenciarse en las sesiones, pues “como acertadamente lo explicó la
Corte en el Auto 118 de 2013, siempre que se acuda a la unanimidad como
forma de votación ordinaria para aprobar una iniciativa legislativa, es
imperativo que se pueda acreditar, de manera clara y suficiente, que tal
votación fue unánime y no simplemente aprobatoria, ello con el fin de constatar
si el proyecto de ley ha contado o no con el quórum decisorio requerido y con
las mayorías constitucionales exigidas para ser ley de la República”[74].
Conforme lo establece el
artículo 157 superior, para que se conviertan en ley, los proyectos deben haber
sido aprobados, en primer debate, por la comisión permanente de cada cámara y,
en segundo debate, por la correspondiente plenaria y esa aprobación está
precedida por unos requisitos a los que se refiere el artículo 145 de la Carta,
al indicar que las cámaras y las comisiones no podrán abrir sus sesiones ni deliberar
con menos de la cuarta parte de sus miembros, proporción que conforma el quórum
deliberatorio, distinto del decisorio, indispensable para la adopción de
decisiones y que se integra por la mayoría de los miembros de cada corporación,
salvo que la Constitución determine un quórum diferente.
El quórum decisorio, entonces,
“corresponde a la mitad más uno de los integrantes habilitados
de cada corporación o comisión, quienes deben estar presentes durante todo el
proceso de votación para manifestar su voluntad y resolver válidamente sobre
cualquier asunto sometido a su estudio. Significa lo anterior que, únicamente
se puede entrar a adoptar decisiones cuando se ha establecido y certificado con
claridad el quórum decisorio, independientemente de la modalidad de
votación que se emplee”[75].
Con
fundamento en este quórum se puede establecer la mayoría requerida para la
aprobación y según el artículo 146 de la Carta, “En el Congreso en pleno, en
las Cámaras y en sus comisiones permanentes, las decisiones se tomarán por la
mayoría de votos de los asistentes, salvo que la Constitución exija
expresamente una mayoría especial”, salvedad que no cobija a las leyes
aprobatorias de tratados públicos, pues para su aprobación las Cámaras y las
comisiones deben atenerse a la mayoría simple que es la regla general.
Así las
cosas, después de hacer un recuento del desarrollo jurisprudencial referente a
este aspecto, en la Sentencia C-337 de 2015, la Corporación concluyó lo
siguiente:
“…en los casos en que un proyecto de ley sea aprobado
haciendo uso de la votación ordinaria por unanimidad como excepción al
mandato constitucional de votación nominal y pública, resulta
indispensable que tanto las actas de sesión, como las certificaciones que
emitan los secretarios de las comisiones y plenarias, señalen con claridad,
certeza y precisión el número de congresistas presentes en el recinto al
momento de realizarse la votación ordinaria y el número de votos emitidos para
tener por aprobada la iniciativa legislativa, toda vez que ante la variación
del quórum en el transcurso de una sesión como práctica parlamentaria,
esos datos permiten inferir razonablemente el cumplimiento de las exigencias de
quórum decisorio y de mayorías que la Carta Política impone para
que un proyecto se convierta en ley de la República. Si de las actas y
certificaciones respectivas no fluye evidente esa información, corresponde a la
Sala evaluar el desarrollo del debate con miras a establecer si, a partir de
los registros de las votaciones nominales anterior y posterior a la iniciativa
legislativa objeto de control, es viable acreditar los requisitos que consagran
los artículos 145 y 146 de la Constitución, así como el artículo 123-4 de la
Ley 5ª de 1992”.
La verificación exigida
requiere, en primer lugar, el análisis de las certificaciones y del acta de la
respectiva sesión y a ello procede de inmediato la Corte para determinar si, en
el caso que ocupa su atención, con la sola evaluación de estos elementos
probatorios es posible determinar la unanimidad y conocer el resultado concreto
de la votación. Acerca de esta cuestión, ya se ha apuntado que el secretario
general del Senado de la República certificó que, de acuerdo con el registro de
asistencia a la sesión plenaria de esa cámara, asistieron 92 senadores y que
ese número coincide con el de las mayorías, con la salvedad de la constancia
del voto negativo de tres senadores a la proposición positiva con la que
termina el informe de ponencia, según se encuentra en las páginas 1, 2 y 57 de
la Gaceta del Congreso número 80 de 2014.
En la Gaceta del Congreso No.
80 de 2014 se recoge el Acta número 40, correspondiente a la sesión plenaria
del Senado, realizada el 12 de diciembre de 2013, y en ella consta que al
llamado a lista contestaron 92 senadores, cuyos nombres aparecen transcritos,
junto con las excusas de los Congresistas Eduardo Enríquez Maya, Nora García
Burgos, Germán Darío Hoyos Giraldo, Carlos Fernando Motoa Solarte, Gloria Inés
Ramírez Ríos y José Darío Salazar Cruz[76].
Más adelante, por Secretaría
se informó que se había “constituido quorum decisorio”[77] y en el
punto correspondiente a la lectura de ponencias y a la consideración de
proyectos en segundo debate se trató en, primer lugar, el proyecto de ley
número 80 de 2013, de manera que, conforme se ha anotado, luego de aprobada la
proposición con que termina el informe de ponencia dejaron constancia de su
voto negativo a la proposición positiva los senadores Carlos Alberto Baena
López, Manuel Antonio Virgüez Piraquive y Jorge Eduardo Londoño Ulloa, después
de lo cual en el acta se consigna lo siguiente:
“SE ABRE SEGUNDO DEBATE
“A solicitud del honorable Senador Aurelio Iragorri
Hormaza, la Presidencia somete a consideración de la plenaria la omisión de la
lectura del articulado del proyecto y, cerrada su discusión, esta le imparte su
aprobación.
“La Presidencia somete a consideración de la plenaria el
articulado del proyecto, y cerrada su discusión pregunta: ¿Adopta la plenaria
el articulado propuesto? Y esta responde afirmativamente.
“Por Secretaría se da lectura al título del Proyecto de
ley número 80 Senado.
“por medio del cual se aprueba el ‘acuerdo para el
establecimiento del Fondo de Cooperación de la Alianza del Pacífico’,
suscrito en Cali, República de Colombia, el 22 de mayo de 2013.
“Leído este, la Presidencia lo somete a consideración de
la plenaria, y cerrada su discusión pregunta: ¿Aprueban los miembros de la
Corporación el título leído? Y estos le imparten su aprobación.
“Cumplidos los trámites constitucionales, legales y
reglamentarios, la Presidencia pregunta: ¿Quieren los Senadores presentes que
el proyecto de Ley aprobado surta su trámite en la honorable Cámara de
Representantes? Y estos responden afirmativamente.
“La Presidencia indica a la Secretaría continuar con el
siguiente proyecto”[78].
La relación de lo acontecido
en la sesión plenaria del Senado de la República del 12 de diciembre de 2013 no
contiene información acerca del quórum y de las mayorías con que fue aprobado
el proyecto de ley de examinado y, por lo tanto, queda como último recurso
analizar el desarrollo del debate, a fin de verificar si es posible establecer
el cumplimiento de los requisitos de quórum y mayorías en el momento mismo en
que se produjo la aprobación y habida cuenta de que a lo largo de las sesiones
tiende a disminuir el número de congresistas asistentes.
Conforme consta en el Acta
número 39, correspondiente a la sesión ordinaria del 11 de diciembre de 2013,
la plenaria del Senado de la República fue convocada para el día siguiente,
“jueves 12 de diciembre de 2013 a las 11:00 a. m.”[79] y,
según lo consignado en el Acta No. 40 que da cuenta de la sesión celebrada en
esa fecha, “Siendo las 3:56 p. m., la Presidencia levanta la sesión”[80].
Lo primero que se hizo fue
llamar a lista, habiendo contestado 92 senadores cuyos nombres se transcriben
al igual que los de los congresistas que dejaron de asistir con excusa[81],
luego de lo cual el acta informa que se dio lectura al orden del día que, fuera
del llamado a lista, contemplaba la corrección de vicios subsanables en actos
del Congreso, remitidos por la Corte Constitucional, la votación de proyectos
de ley y de acto legislativo, la lectura de ponencias y consideración de
proyectos en segundo debate, lo que propongan los honorables senadores y
negocios sustanciados por la presidencia[82].
En el punto atinente a la
lectura de ponencias y consideración de proyectos en segundo debate, aparece,
en primer término, el proyecto de ley número 80 de 2013, Senado, por medio del
cual se aprueba el Acuerdo para el establecimiento del Fondo de Cooperación de
la Alianza del Pacífico”[83],
de donde se desprende que su aprobación estuvo precedida por el desarrollo de
al menos dos puntos del orden del día.
Al examinar el desarrollo de
la sesión, se advierte que después de la lectura del orden del día
intervinieron los senadores Arturo Yepes Alzate para tratar “el tema de las
asperezas entre las principales instituciones del Estado”, José Iván Clavijo
Contreras “sobre el respeto a las prestaciones, garantías y emolumentos que
derivan las fuerzas públicas colombianas”, Manuel Guillermo Mora Jaramillo
para, entre otras cosas, invitar a una novena destinada a la recolección de
regalos para los niños y niñas de Gramalote y esto “mientras se constituye el
quórum”, Carlos Alberto Baena López respecto de la sustitución de licencias de
conducción y Juan Carlos Vélez Uribe, acerca de la cancelación de una fiesta
convocada por la dirección del Senado[84].
Después de estas
intervenciones, “por Secretaría se informa que se ha constituido quorum
decisorio[85]
y “por instrucciones de la presidencia” se anunciaron 25 proyectos “para
discutir y votar en la sesión plenaria del Senado de la República, siguiente al
día 12 de diciembre de 2013”[86].
Con posterioridad intervinieron los senadores Juan Francisco Lozano Ramírez,
Manuel Virgüez Piraquive y Luis Fernando Velasco Chávez en relación con un
proyecto sobre habilitación a la fuerza pública para enfrentar a los grupos
armados[87].
Acto seguido se pasó a la
corrección de vicios subsanables en actos del Congreso, remitidos por la Corte
Constitucional, para lo cual por Secretaría se dio lectura al informe sobre
corrección de vicios del proyecto de Ley No. 180 de 2011 Senado, 248 de 2011
Cámara, y consta que la Presidencia sometió a consideración de la plenaria el
informe leído y “cerrada su discusión esta le imparte su aprobación[88],
habiéndose pasado luego a la votación de proyectos de ley o de Acto Legislativo[89].
En este punto del orden del
día, fue considerado el proyecto de ley número 278 de 2013 Senado, 096 de 2012,
Cámara, sobre energías renovables no convencionales. Leído el impedimento
presentado por el senador Juan Manuel Galán Pachón, se dio paso a la lectura
del informe de mediación acordado por sendas comisiones de las dos cámaras que,
sometido a votación, fue aprobado por la plenaria[90].
Así mismo, fue leído el
informe de conciliación al proyecto de ley número 283 de 2013 Senado, 263 de
2013 Cámara, sobre Código de Extinción de Dominio, que fue aprobado por la
plenaria[91]
y solo después se desarrolló el punto concerniente a la lectura de ponencias y
consideración de proyectos en segundo debate, siendo el primero el proyecto de
ley referente al Acuerdo para el establecimiento del Fondo de Cooperación de la
Alianza para el Pacífico, que fue aprobado de la forma arriba transcrita[92].
El recuento de lo que
antecedió a esa aprobación permite constatar que aun cuando inicialmente
contestaron a lista 92 senadores, el quórum para decidir no se dio por
conformado con el llamado a lista, porque en su intervención previa el senador
Manuel Guillermo Mora Jaramillo manifestó que intervenía “mientras se
constituye el quórum”[93],
habiéndose informado por Secretaría y  después de las intervenciones de los
senadores Carlos Alberto Baena López y Luis Fernando Velasco Chávez que se
había constituido “quorum decisorio”, sin que conste en el acta el número de senadores
presentes para entonces[94].
A partir de esa escueta
manifestación, la sesión continuó con el anuncio de proyectos, las
intervenciones de tres senadores, la lectura y aprobación de informes relativos
a corrección de vicios subsanables, así como la lectura y aprobación de
informes de conciliación, pero la Corte observa que, pese a que se efectuaron
varias votaciones en relación con la corrección de vicios o con los informes de
conciliación, no hubo votaciones nominales y en ningún caso consta el número de
senadores presentes ni el número de votos obtenido por cada informe.
Así las cosas, es evidente que
en los desarrollos anteriores de la sesión no hay referentes que permitan
sostener que en el preciso momento en que fue votado el proyecto de ley
aprobatoria del Acuerdo para el establecimiento del Fondo de Cooperación de la
Alianza del Pacífico se encontraran en el recinto los senadores indispensables
para conformar el quórum decisorio e integrar las mayorías requeridas,
teniéndose, entonces, que indagar en los desarrollos posteriores a la
mencionada aprobación.
De conformidad con el acta
respectiva, posteriormente fueron considerados seis proyectos, así: el primero,
se aplazó para la sesión siguiente[95],
el segundo, dio lugar a un amplio debate y fue aprobado[96], el
tercero, fue aprobado[97],
el cuarto, fue aplazado[98],
el quinto, fue aprobado[99]
y el sexto, fue aplazado[100].
Después se anunciaron los proyectos para la sesión siguiente e intervinieron
varios senadores y “siendo las 3:28 p. m. la Presidencia pregunta a la plenaria
si aprueba la sesión informal para condecorar a la señora Aida Yolanda Avella
y, cerrada la discusión, esta la aprueba”[101].
Ninguno de los tres proyectos
aprobados lo fue con votación nominal y esto pese a que dejó constancia “de su
voto negativo al proyecto de ley número 64 de 2012 Senado, el honorable Senador
Juan Carlos Vélez Uribe”[102].
Solamente al final de la sesión formal y respecto del último de los proyectos
se contempló la posibilidad de efectuar una votación nominal[103], pero
el proyecto fue aplazado para la siguiente sesión.
De lo anterior resulta que a
falta de votaciones nominales no hay manera de inferir si en el momento en que
fue votado y aprobado mediante votación ordinaria el proyecto de ley
aprobatoria del Acuerdo de Cooperación de la Alianza del Pacífico estaban
presentes los congresistas en el número necesario para constituir el quorum
decisorio e integrar la mayoría exigida, a causa de todo lo cual se impone la
inconstitucionalidad de la ley examinada, habida cuenta de que tampoco la
certificación enviada por el secretario General del Senado de la República da
cuenta de la información requerida, pues se remite al acta de la sesión que ha
sido examinada, con las consecuencias anotadas.
La inconstitucionalidad que
surge como consecuencia, tiene amplio respaldo en la jurisprudencia
constitucional, pues si bien es cierto que la Corte ha postulado varios
indicadores de la unanimidad, tales como la constancia expresa e inequívoca de
la votación unánime dejada al declarar el resultado de la votación, las
manifestaciones indicativas de unanimidad en los debates o la ausencia de
solicitudes de votación nominal y pública[104], también lo es que
“cuando se excepciona la votación nominal y pública sobre la base de la
unanimidad, pero ésta no es debidamente registrada por la corporación
legislativa, se configura un vicio de inconstitucionalidad”, presentándose lo
anterior “cuando (i) se constata que hubo decisión aprobatoria pero no
es posible determinar si esta fue o no unánime a través de los medios idóneos,
o (ii) cuando no se conoce el resultado concreto de la votación”[105].
La Corporación ha estimado que
al ejercer el control de constitucionalidad de las leyes aprobatorias de
tratados públicos, a falta de evidencia razonable, no está facultada para “dar
por sentada la existencia de la unanimidad”, ni para asumir una “suerte de
presunción de unanimidad”, porque de ser así, quedaría “sin efectos el mandato constitucional
de votación nominal, el cual opera como regla general”[106], de
manera que “aún en los supuestos en los que existe una evidencia razonable de unanimidad,
siempre, en todos los casos, resulta indispensable que de las actas de sesión y
certificaciones se pueda establecer de manera inequívoca el número de votos con
el que fue aprobado un proyecto de ley, por cuanto esa información es
trascendental para acreditar el cumplimiento a los requisitos constitucionales
de quórum decisorio y mayorías, es decir, en esos medios de
prueba se debe precisar el número de parlamentarios que estaban presentes al
momento de abrir el registro de votación y el resultado de la votación con el
cual fue aprobado el proyecto de ley”, lo que, además, “permite validar el
acatamiento de la regla que establece el artículo 123, numeral 4º de la Ley 5ª
de 1992, en el sentido de constatar que el número de votos emitidos sea igual
al número de congresistas habilitados que estaban presentes en la respectiva
Comisión o Plenaria al momento preciso de efectuar la votación de la iniciativa
legislativa”[107].
Adicionalmente, la Corte
constata que, de acuerdo con su precedente, el vicio causante de la
inconstitucionalidad es insubsanable, por cuanto al momento en que se configuró
no se había formado válidamente la voluntad política de una de las Cámaras y,
en tales condiciones, la subsanación comportaría la repetición integral del
trámite, lo que dista radicalmente del concepto de corrección que no comprende
el rehacer una etapa estructural del procedimiento[108].
A fin de trazar el lindero
entre los vicios subsanables y los que no lo son, la Corporación ha postulado
unos parámetros de evaluación que llevan a la consideración del cumplimiento de
las etapas básicas y estructurales del proceso legislativo, previstas en el
artículo 157 superior, del contexto dentro del que se presentó el vicio, de la
garantía de los derechos de la minoría durante los debates y del principio
democrático en las votaciones, así como del “tipo de ley de que se trata y su
evolución a lo largo del debate parlamentario”[109].
Este último parámetro tiene
gran importancia en el caso que ahora se examina, pues tratándose del
procedimiento ordinario, el trámite de los proyectos de ley para la aprobación
de tratados o convenios internacionales inicia en el Senado de la República y
es necesario que “el Senado se haya pronunciado de tal forma que la Cámara
donde por mandato constitucional ha de iniciarse el trámite de los proyectos de
leyes aprobatorias de un tratado ha expresado de manera completa su voluntad”[110],
lo cual significa que si el vicio tiene ocurrencia antes de que el Senado haya
formado su voluntad política, se impone la inexequibilidad, dado el carácter
insubsanable del defecto procedimental[111].
La voluntad de una cámara
legislativa se entiende formada siempre que en su plenaria se haya cumplido el
segundo debate y, por lo tanto, el vicio que llegara a presentarse después de
surtida esta etapa es subsanable, no siéndolo, por consiguiente, el que haya
tenido lugar antes de la culminación de ese segundo debate. La aplicación de la
enunciada regla jurisprudencial en esta oportunidad arroja como resultados que
el vicio es insubsanable y que debe ser declarada la inexequibilidad, ya que la
imposibilidad de verificar el quórum decisorio y el acatamiento de la regla de
mayoría afecta, precisamente, a ese segundo debate e impide dar por conformada
la voluntad legislativa del Senado de la República, como Cámara en la que, por
mandato constitucional, inició su trámite la ley aprobatoria del Acuerdo para
el establecimiento del Fondo de Cooperación de la Alianza del Pacífico.
De conformidad con el
precedente obligatorio, que para este caso se encuentra en la Sentencia C-337
de 2015, la Corte recapitula la argumentación que la ha llevado a concluir en
la inexequibilidad de la ley revisada, así: (i) la constancia de votos
negativos en la aprobación de la proposición favorable con que terminaba el
informe de ponencia comprueba la falta de unanimidad y, por consiguiente,
imponía la aprobación mediante votación nominal y pública, regla general cuyo
desacato constituye una irregularidad en el procedimiento legislativo, (ii) no
obstante, en la fase estructural de la votación del proyecto, los congresistas
que antes habían manifestado su oposición votaron en forma positiva el
contenido del articulado, el título del proyecto y la pregunta acerca de si
deseaban que el trámite continuara en la Cámara de Representantes, sin que
hubiesen solicitado votación nominal y pública, de donde se deduce la
unanimidad en la aprobación de estos aspectos y la consecuente aplicación
excepcional de la votación ordinaria, (iii) conforme lo enfatizó la Corte en la
sentencia citada, cuando un proyecto de ley “sea aprobado haciendo uso de la
votación ordinaria por unanimidad como excepción al mandato constitucional de
votación nominal y pública, resulta indispensable que tanto las actas de sesión
como las certificaciones que emitan los secretarios de las comisiones y de las
plenarias, señalen con claridad, certeza y precisión el número de congresistas
presentes en el recinto al momento de realizarse la votación ordinaria y el
número de votos emitidos para tener por aprobada la iniciativa legislativa” y
esto ante la previsible variación del quórum en el transcurso de la
correspondiente sesión.
Así las cosas, (iv) si de las
actas y certificaciones no fluye con evidencia la existencia del quórum
decisorio y la aprobación mediante mayoría simple, la Sala debe examinar el
desarrollo del debate para examinar si las votaciones nominales anteriores y
posteriores a la aprobación del proyecto de que se trate permiten inferir la
conformación del quórum decisorio y la aprobación por la mayoría requerida. En este
orden de ideas[112],
(v) como en el caso que fue analizado en esta providencia, ni la certificación
de la Secretaría del Senado, ni el acta correspondiente dan cuenta con total
evidencia del cumplimiento de los requisitos mencionados, la Corporación (vi) estudió
el desarrollo del debate y tampoco de las votaciones anteriores y posteriores
al momento de la aprobación del proyecto de ley pudo inferir la cabal
satisfacción de los requerimientos de quórum y mayoría, habiéndose impuesto, de
acuerdo con la jurisprudencia, (vii) decretar la inexequibilidad del proyecto
de ley aprobatoria del Acuerdo para el establecimiento del Fondo de Cooperación
de la Alianza del Pacífico.
Nótese que la
inconstitucionalidad deriva de la práctica imposibilidad de constatar el quórum
decisorio y la mayoría y que ese intento de verificación tiene su causa en una
aceptación inicial de la votación ordinaria por unanimidad como excepción a la
regla general de votación nominal y pública, salvo que para aceptar definitivamente
esa votación ordinaria en lugar de la nominal, la jurisprudencia ha exigido que
haya posibilidad de constatar o de inferir razonablemente la existencia del
quórum decisorio y la aprobación por la mayoría indispensable en el preciso momento
en que es votado el proyecto, puesto que la tendencia de la asistencia es a
disminuir durante el transcurso de la respectiva sesión.
Dado que la votación ordinaria
es aceptada previamente, de este recuento surge que, pese a encontrarse en el
origen de la situación, la falta de votación nominal y pública no es la que
constituye el vicio de inconstitucionalidad, sino que el defecto radica
concretamente en la imposibilidad de establecer la existencia del quórum
decisorio y de la mayoría requerida, establecimiento que condiciona la
definitiva aceptación de la votación ordinaria como excepción a la regla
general que, se repite, es la votación nominal y pública.
3.  Conclusión
El análisis del procedimiento
cumplido por el proyecto que luego se convirtió en la Ley  1749 de 2015, “Por
medio de la cual se aprueba el ‘Acuerdo para el establecimiento del Fondo de
Cooperación de la Alianza del Pacífico’, suscrito en Cali, República de
Colombia, el 22 de mayo de 2013”, permite concluir que no fueron satisfechas a
cabalidad las distintas etapas del trámite, debido a que en el segundo debate
que tuvo lugar en la Plenaria del Senado de la República se configuró un vicio
surgido de la imposibilidad de establecer la existencia del quórum decisorio y
de las mayorías requeridas al momento en el que el proyecto fue aprobado, vicio
que, por haberse presentado antes de que se conformara válidamente la voluntad
legislativa de esa cámara es insubsanable y conduce a la declaración de
inexequibilidad de la referida ley, de forma tal que el Congreso de la
República, si a bien lo tiene, podrá iniciar de nuevo todo el procedimiento
aprobatorio del Acuerdo con miras a su debida incorporación al ordenamiento
jurídico interno.
VI. DECISION
En mérito de lo expuesto, la
Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato
de la Constitución,
RESUELVE:
Declarar INEXEQUIBLE la
Ley 1749 de 2015, “Por medio de la cual se aprueba el ‘Acuerdo para el
establecimiento del Fondo de Cooperación de la Alianza del Pacífico’, suscrito
en Cali, República de Colombia, el 22 de mayo de 2013”.
Cópiese, notifíquese,
comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
MARIA VICTORIA CALLE CORREA
Presidenta
LUIS GUILLERMO GUERRERO PEREZ
Magistrado
Con salvamento de voto
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
Con salvamento de voto
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
JORGE IVAN PALACIO PALACIO
Magistrado
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
Con salvamento de voto
ALBERTO ROJAS RIOS
Magistrado
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
SALVAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
A LA SENTENCIA C-106/16
ACUERDO PARA EL ESTABLECIMIENTO DEL FONDO DE COOPERACION DE LA
ALIANZA DEL PACIFICO-Irregularidad por aprobación
en votación ordinaria sin quórum decisorio y mayoría requerida no puede
consistir en inexistencia de prueba sobre cumplimiento de una etapa o condición
del trámite legislativo (Salvamento de voto)
ACUERDO PARA EL ESTABLECIMIENTO DEL FONDO DE COOPERACION DE LA
ALIANZA DEL PACIFICO-Falta de elementos de juicio
para decisión de expulsar del ordenamiento la ley objeto de examen (Salvamento
de voto)
ACUERDO PARA EL ESTABLECIMIENTO DEL FONDO DE COOPERACION DE LA
ALIANZA DEL PACIFICO-Inexistencia de vicio en
trámite legislativo (Salvamento de voto)/ACUERDO PARA EL ESTABLECIMIENTO DEL
FONDO DE COOPERACION DE LA ALIANZA DEL PACIFICO-Acreditación de quorum
decisorio y mayoría requerida para aprobación del proyecto de ley (Salvamento
de voto)
ACUERDO PARA EL ESTABLECIMIENTO DEL FONDO DE COOPERACION DE LA
ALIANZA DEL PACIFICO-Resolución de duda sobre cumplimiento
de requisitos del proceso legislativo a favor del legislador en virtud del
principio democrático (Salvamento de voto)
ESTADO COLOMBIANO-Carácter democrático
(Salvamento de voto)/PROCESO DE CONSTITUCIONALIDAD DE LEYES-Declaración
de inexequibilidad si con pruebas aportadas se afirma incumplimiento de
condiciones para deliberar y decidir en el Congreso de la República (Salvamento
de voto)
ACUERDO PARA EL ESTABLECIMIENTO DEL FONDO DE COOPERACION DE LA
ALIANZA DEL PACIFICO-Irregularidad subsanable en trámite
legislativo al no coincidir número de votantes con votos emitidos (Salvamento de voto)
Expediente
LAT-439. Revisión constitucional de la Ley 1749 de 2015 "Por medio de la cual se
aprueba el 'Acuerdo para el establecimiento del Fondo de Cooperación de la
Alianza del Pacífico', suscrito en Cali, República de Colombia, el 22 de mayo
de 2013"
Con el respeto acostumbrado por las
decisiones de la mayoría, a continuación presento brevemente las razones por
las cuales he salvado el voto respecto de la sentencia C-106 de 2016 que
dispuso declarar inexequible la Ley 1749 de 2015 "Por medio de la cual
se aprueba el “Acuerdo para el establecimiento del Fondo de Cooperación de la
Alianza del Pacífico', suscrito en Cali, República de Colombia, el 22 de mayo
de 2013”
La decisión de inexequibilidad encuentra
fundamento, en opinión de la mayoría, en el hecho de que "en el
segundo debate que tuvo lugar en la Plenaria del Senado de la República, se
configuró un vicio surgido de la imposibilidad de establecer la existencia del
quorum decisorio y de las mayorías requeridas al momento en el que el proyecto
fue aprobado". Este defecto, según la sentencia, resulta además
insubsanable, dado que tuvo lugar con anterioridad al momento en el que puede
considerarse conformada válidamente la voluntad legislativa.
A mi juicio, la decisión adoptada resulta
equivocada por las razones que a continuación sintetizo.
1.  No es correcta la
caracterización que del vicio presenta la sentencia. En efecto, la
irregularidad en el proceso legislativo no puede consistir en la inexistencia
de prueba sobre el cumplimiento de una etapa o condición de dicho trámite.
Afirmar ello, no da cuenta de la existencia de un vicio que pueda justificar la
declaratoria de inexequibilidad, sino de dificultades probatorias para
demostrar un determinado hecho. Aunque guardan relación, son conceptualmente
diferentes el vicio y su prueba.
2.  Esa
caracterización evidencia que la decisión de expulsar del ordenamiento la ley
objeto de examen no contó con los elementos de juicio requeridos para el
efecto. Las expresiones utilizadas en la sentencia, insisto, dan cuenta de la
incertidumbre acerca del acaecimiento del vicio declarado.
Siendo ello así,
esto es, no encontrándose debidamente probado el defecto en el trámite
legislativo, surge entonces la cuestión acerca de la decisión que procedía en
esta oportunidad. A diferencia de lo que indica la sentencia, considero que los
documentos aportados al proceso probaban, precisamente, que el vicio no había
tenido lugar. En efecto, la existencia de quorum decisorio así como de la
mayoría requerida para la aprobación del proyecto de ley en la Plenaria del
Senado de la República, son hechos que se encuentran acreditados (i) en la constancia
inicial acerca del número de Senadores asistentes a la sesión -tal y como lo
reconoce la sentencia al mencionar la Gaceta 80 de 2014-, (ii) en el
certificado del Secretario General del Senado que da cuenta del cumplimiento de
tales requisitos y que remite a la toma de lista inicial -así se reconoce en la
página 41 de la sentencia-[113], (iii) en la inexistencia de
oposición por parte de los senadores respecto de la existencia del quorum
decisorio o de las mayorías para aprobar el proyecto, (iv) en la ausencia de
cualquier requerimiento particular para que se tomara lista o se llevara a
efecto la votación nominal y (v) en la presunción de permanencia de los
Congresistas presentes al tomar lista y que puede desprenderse del artículo
123.4 de la Ley 5 de 1992 conforme a la cual "[e]l número de votos,
en toda votación, debe ser igual al número de Congresistas presentes en la
respectiva corporación al momento de votar, con derecho a votar. (...)"
3.   En todo caso, si
se admitiera en gracia de discusión que las anteriores pruebas no son
suficientes para dar por cumplidos los requisitos del proceso legislativo que
la sentencia echa de menos, resultaba procedente -en virtud del principio
democrático- resolver la duda a favor del legislador. Ha señalado este Tribunal
que "en caso de duda razonable acerca de la ocurrencia de un vicio de
procedimiento, aquélla debe ser resuelta a favor de la decisión mayoritaria
adoptada por un cuerpo deliberante, como lo es el Congreso de la República. Se
trata, en pocas palabras, de una manifestación del principio democrático."[114]
La perspectiva propuesta responde de
mejor manera al carácter democrático del Estado colombiano y, adicionalmente,
no impide en futuros casos declarar la inexequibilidad de las leyes que, con
fundamento en otras pruebas aportadas al proceso de constitucionalidad, hagan
posible afirmar -más allá de cualquier duda razonable- el incumplimiento de las
condiciones para deliberar y decidir en el Congreso de la República.
4.   No obstante lo
anterior, encuentro que durante el trámite adelantado en la Plenaria de la
Cámara de Representantes -cuarto debate- sí se presentó una irregularidad que
vulneró el numeral 4o del artículo 123 de la Ley 5a de
1992. Dicha disposición señala:
"Reglas. En
las votaciones cada Congresista debe tener en cuenta que: (...) 4. El número de
votos, en toda votación, debe ser igual al número de Congresistas presentes en
la respectiva corporación al momento de votar, con derecho a votar. Si el
resultado no coincide, la elección se anula por el Presidente y se ordena su
repetición."
Tal y como se
desprende de las consideraciones contenidas en la página 33 de la sentencia, el
Secretario de la Cámara certificó la asistencia de 159 Representantes, pese a
lo cual la votación no fue superior a 91, de manera tal que el número de
Representantes presentes al momento de votar (159) no coincide con el de los
votos emitidos (91). Tal diferencia desconoce directamente el referido mandato
del Reglamento del Congreso y constituye, en consecuencia, una irregularidad
relevante. Sin embargo dado que ocurrió en el último debate, resultaba
subsanable de conformidad con lo establecido por el parágrafo del artículo 241
de la Constitución[115]. Así ha debido proceder este
Tribunal.
Dejo así expuestas las razones de mi
desacuerdo con la sentencia C-106 de 2016.
ALEJANDRO LINARES
CANTILLO
Magistrado
[1]
Sentencia C-400 de 1998.
[2] Artículo 9o.
En relación con este tema, nuestra Corte Constitucional, ha manifestado que
resulta primordial señalar, para efectos del asunto bajo examen, lo dispuesto
en el artículo 9o Superior,
según el cual las relaciones exteriores del Estado se basan “en el
reconocimiento de los principios del derecho internacional aceptados por
Colombia”. Esta máxima fundamental -consagrada así por el Constituyente-
significa ni más ni menos que nuestro país se acoge en un todo a los principios
del Derecho Internacional que han sido aceptados, no solo dentro de los
parámetros de los tratados públicos ya sean estos bilaterales o multilaterales,
o de los acuerdos suscritos dentro del marco de los organismos internacionales
a los cuales el Estado ha adherido -en particular, la Organización de las
Naciones Unidas (ONU), sino también a aquellos que se derivan de los usos y
costumbres internacionalmente consagrados. Expediente D-798 Demanda de
inconstitucionalidad contra el artículo 538 (parcial) del Decreto 2700 de 1991.
Magistrado Ponente: Doctor VLADIMIRO NARANJO MESA, veinte (20) de abril de mil
novecientos noventa y cinco (1995)
[3] Artículo 226.
Sobre el particular ha manifestado la Corte Constitucional en Sentencia C-294
de 2004, con ponencia del doctor Jaime Araújo Rentería que, dadas las
necesidades, exigencias y oportunidades que plantea el concierto de las
naciones, le corresponde al Estado asumir una posición activa frente a la
internacionalización de las relaciones políticas, económicas, sociales y
ecológicas sobre bases de equidad, reciprocidad y conveniencia nacional. Esto
es, en el entendido de que Colombia como nación es un sujeto de derecho en el
conjunto ecuménico de países, que tiene ciertas necesidades que solo puede
resolver con el concurso de otros Estados o entidades de derecho internacional,
le corresponde promover de manera individual o colectiva las mencionadas
relaciones internacionales, sin perder de vista que en los tratados o convenios
que celebre deben quedar debidamente protegidos sus derechos en cuanto nación,
al igual que los de sus habitantes. A lo cual han de concurrir cláusulas
contractuales presididas por un sentido de justicia vinculado a la construcción
de un progresivo equilibrio internacional, a una relación costo-beneficio que
le depare balances favorables a los intereses nacionales y a la creciente
cualificación de la presencia nacional dentro de las diversas esferas de acción
que comprende el acontecer internacional (artículo 226 C. P.).
[4]
Artículo 227
[5] Cfr. Corte Constitucional, Sentencias C-468 de 1997 y C-721 de 2007.
[6]
Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-750 de 2008.
[7] Cfr. Gaceta
del Congreso No. 686 del viernes 6 de septiembre de 2013, pág. 3.
[8] Págs. 1 a 8.
[9] Páginas 7 y
8.
[10] Gaceta del Congreso No. 895 del miércoles 6 de
noviembre de 2013, págs. 16 y ss.
[11] Pág. 20.
[12]
Pág. 17.
[13]
Pág. 29.
[14]
Pág. 27.
[15]
Págs. 30 y ss.
[16]
Pág. 31.
[17]
Pág. 37.
[18]
Págs. 37 y 38.
[19]
Pág. 38.
[20]
Ibídem.
[21]
Ibídem.
[22]
Ibídem.
[23]
Pág. 39.
[24]
Pág. 7.
[25]
Págs. 1 y ss.
[26]
Pág. 7.
[27]
Pág. 11.
[28]
Pág. 12.
[29]
Pág. 54.
[30]
Págs. 54 y 55.
[31]
Pág. 55.
[32]
Pág. 10.
[33]
Pág. 93.
[34]
Págs.94 a 96.
[35]
Págs. 96 a 100.
[36]
Pág. 100.
[37]
Pág. 8.
[38]
Pág. 9.
[39]
Pág. 57.
[40]
Ibídem.
[41]
Ibídem.
[42]
Pág. 9.
[43] Cfr.
Gaceta del Congreso No. 151 del miércoles 23 de abril de 2014, pág. 1.
[44]
Pág. 4.
[45]
Pág. 8.
[46]
Pág. 31.
[47]
Págs. 2 y 3.
[48]
Págs. 3 a 17.
[49]
Pág. 16.
[50]
Págs. 16 y 17.
[51]
Págs. 15 y 16.
[52]
Págs. 7 y ss.
[53]
Pág. 14.
[54]
Pág. 146.
[55]
Pág. 147.
[56]
Págs.45 y 46.
[57]
Págs. 46 y 47.
[58]
Págs. 47 y 48.
[59]
Págs. 49 y 50.
[60]
Págs. 50 y 51.
[61]
Pág. 4.
[62]
Págs. 1 y ss.
[63] Gaceta
del Congreso No. 1004 de 5 de diciembre de 2013, pág. 27.
[64]
Gaceta del Congreso No. 1006 de 5 de diciembre de 2013, págs.
38 y 39.
[65]
Gaceta del Congreso No. 79 de 6 de marzo de 2014, pág. 9.
[66]
Gaceta del Congreso No. 80 de 6 de marzo de 2014, pág. 57.
[67]
Gaceta del Congreso No. 685 de 7 de noviembre de 2014, pág.
31.
[68]
Gaceta del Congreso No. 686 de 7 de noviembre de 2014, págs. 3
a 17.
[69]
Gaceta del Congreso No. 323 de 22 de mayo de 2015, pág. 147.
[70]
Gaceta del Congreso No. 152 de 27 de marzo de 2015., págs. 45
a 51.
[71] Gaceta
del Congreso No. 80 de 6 de marzo de 2014, pág. 57.
[72]
Sentencia C-134 de 2014.
[73]
Sentencia C-337 de 2015.
[74]
Ibídem.
[75]
Ibídem.
[76]
Gaceta del Congreso No. 80 de 6 de marzo de 2014. Págs. 1 a 5.
[77]
Ibídem, pág. 12.
[78]
Ibídem, pág. 57.
[79]
Gaceta del Congreso No. 79 de 6 de marzo de 2014. Pág. 104.
[80]
Gaceta del Congreso No. 80 de 6 de marzo de 2014. Pág. 80.
[81]
Ibídem, págs. 1 a 5.
[82]
Ibídem, págs. 5 a 9.
[83]
Ibídem, pág. 6.
[84]
Ibídem, págs. 9 a 12.
[85]
Ibídem, pág. 12.
[86]
Ibídem, págs. 12 y 13.
[87]
Ibídem, págs. 13 a 15.
[88]
Ibídem, pág. 15.
[89]
Ibídem, pág. 17.
[90]
Ibídem, págs. 18 y ss.
[91]
Ibídem, págs. 29 y ss.
[92]
Ibídem, pág. 57.
[93]
Ibídem, pág. 10.
[94]
Ibídem, pág. 12.
[95]
Ibídem, pág. 57. Proyecto de ley número 258 de 2013, Senado, 100 de
2012, Cámara.
[96]
Ibídem, págs. 57 a 62. Proyecto de ley número 238 de 2013, Senado.
[97]
Ibídem, págs. 62 y 63. Proyecto de ley número 10 de 2013, Senado.
[98]
Ibídem, pág. 63. Proyecto de ley número 103 de 2012.
[99]
Ibídem, págs. 63 a 67. Proyecto de ley número 64 de 2012, Senado.
[100]
Ibídem, págs. 67 a 75. Proyecto de leu número 82 de 2012, Senado.
[101]
Ibídem, pág. 76.
[102]
Ibídem, pág. 67.
[103]
Ibídem, págs. 69 y ss.
[104]
Sentencia C-576 de 2006.
[105]
Sentencia C-337 de 2015 y Auto 118 de 2013.
[106]
Sentencia C-337 de 2015 y Auto 175 de 2015.
[107]
Sentencia C-337 de 2015.
[108]
Sentencias C-737 de 2001 y C-576 de 2006.
[109]
Sentencia C-576 de 2006.
[110]
Ibídem.
[111]
Sentencia C-337 de 2015.
[112]
Sentencia C-337 de 2015.
[113] La Corte ha reconocido en diferentes
oportunidades el valor probatorio de las certificaciones. En tal sentido se
encuentran, por ejemplo, las sentencias C-350/13 (M.P. Mauricio González
Cuervo) y C-360/13 (M.P. Luis Ernesto Vargas Silva).
[114] Sentencia C-786/12 (M.P. Luis Ernesto
Vargas Silva). En igual dirección y entre muchas otras la sentencia C-332/12
(M.P. Humberto Antonio Sierra Porto) y C-225/14 (M.P. Luis Guillermo Guerrero
Pérez).
[115] ARTICULO 241. A la Corte Constitucional
se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, en los
estrictos y precisos términos de este artículo. Con tal fin, cumplirá las
siguientes funciones: (...) PARAGRAFO. Cuando la Corte encuentre vicios de
procedimiento subsanables en la formación del acto sujeto a su control,
ordenará devolverlo a la autoridad que lo profirió para que, de ser posible,
enmiende el defecto observado. Subsanado el vicio, procederá a decidir sobre la
exequibilidad del acto."