C-133-97
Sentencia C-133/97
Sentencia C-133/97
INCONSTITUCIONALIDAD
POR CONSECUENCIA EN DECLARACION DE EMERGENCIA-Programa manejo de divisas sector público
Referencia:
Expediente RE-094
Revisión
Constitucional del Decreto Legislativo No. 222 de enero 31 de 1997, "Por
el cual se crea el programa de manejo de divisas para el sector público".
Magistrado Ponente:
Dr. FABIO MORON DIAZ
Santafé de Bogotá, D.C.,  marzo diecinueve
(19) de mil novecientos noventa y siete (1997).
I.  ANTECEDENTES
El día 31 de enero de 1997, la Secretaría
General de la Presidencia de la República envió a esta Corporación copia
auténtica del texto del Decreto de la referencia, para efectos del control de
constitucionalidad que corresponde a la Corte.
El día 3 de febrero de 1997 se verificó el
correspondiente reparto del asunto y posteriormente, mediante auto de febrero 6
del mismo año, el Magistrado Sustanciador asumió el conocimiento del Decreto
Legislativo número 222 de 1997, "Por el cual se crea el programa de manejo
de divisas para el sector público", y ordenó la fijación en lista y el
traslado del expediente al señor Procurador General de la Nación para efectos
de  recibir el concepto fiscal correspondiente; y finalmente, invitó a los
señores Ministros de Hacienda y Crédito Público, de Desarrollo Económico, de
Comercio Exterior, Gerente del Banco de la República y Director Nacional de
Planeación para que, si lo estimaban conveniente, expusieran sus criterios acerca
de la norma en examen.
Una vez cumplidos todos los trámites
indicados para esta clase de actuaciones, procede la Corte a pronunciar su
decisión de mérito.
II.  EL TEXTO DEL DECRETO
El texto del Decreto  que se examina es el
siguiente:
DECRETO NUMERO 222
DE ENERO 31 DE 1997
Por el cual se crea el programa de manejo
de divisas para el sector público
EL PRESIDENTE DE LA REPUBLICA DE COLOMBIA,
En ejercicio de las facultades establecidas por el
artículo 215 de la Constitución Política de Colombia y en desarrollo del
Decreto 080 de 1997, declaratorio del Estado de Emergencia Económica y Social,
y
CONSIDERANDO:
Que mediante el Decreto 080 de 1997 del 13
de enero de 1997, se declaró el estado de Emergencia Económica y Social hasta
el 4 de febrero de 1997, por las razones en él indicadas;
Que de conformidad con el artículo 215 de
la Constitución Política, el Presidente de la República puede, con la firma de
todos los Ministros dictar decretos con fuerza de ley para conjurar la crisis e
impedir la extensión de sus efectos;
Que una de las razones por las cuales se
declaró la Emergencia es el elevado y acelerado nivel de endeudamiento externo
de los sectores público y privado;
Que de continuar la tendencia a financiar
los gastos estatales con mayores desembolsos en divisas a los programados en
las proyecciones macroeconómicas, se acentuaría la revaluación del peso frente
a otras monedas;
Que de acumularse una cantidad desbordada
de divisas que potencialmente sería objeto de monetización se presionaría la
tasa de inflación al alza;
Que se hace necesario crear un mecanismo
que contorle el flujo de divisas y los pagos al exterior con las mismas, por
parte de las entidades públicas que mayormente acuden a la financiación en el
mercado externo o que de cualquier otra forma tengan acceso al mercado
cambiario;
Que de no controlarse el flujo de ingresos
y egresos de divisas por parte de las entidades públicas, se crearía un
desequilibrio mayor en el mercado monetario y cambiario;
DECRETA:
Artículo 1. Créase el programa anual de
manejo de divisas con el fin de racionalizar los ingresos de moneda extranjera
al territorio nacional y controlar los egresos de divisas al exterior por parte
del sector público.
Artículo 2. El programa será obligatorio
para la Nación, sus entidades descentralizadas por servicios y las
descentralizadas indirectas donde aquélla o éstas tengan una participación
superior al cincuenta por ciento (50%) de su capital social, que manejen o que
hayan proyectado manejar flujos en divisas superiores a cincuenta millones de
dólares (US $50.000.000.oo) en la vigencia fiscal correspondiente.
Artículo 3. El programa del manejo de
divisas deberá incluir los siguientes componentes respecto de cada entidad:
1.
El saldo inicial, constituido por el portafolio actual en divisas.
2.
Los ingresos y egresos mensuales en moneda extranjera por todo concepto,
incluyendo ingresos por privatizaciones, operaciones de endeudamiento y
servicio de la deuda y las operaciones comerciales de cualquier tipo.
3.
Las garantías y contingencias en moneda extranjera asumidas por las
entidades.
En este mismo detalle deberá ser enviada la
información al Ministerio de Hacienda y Crédito Público por parte de los
obligados a cumplir este programa.
Artículo 4. El programa de manejo de
divisas será aprobado por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, previo
concepto del Comité de Tesorería de dicho Ministerio, con base en las
solicitudes que hagan todos los obligados a incorporar sus operaciones en dicho
programa.
Las modificaciones al programa de manejo de
divisas, se harán a solicitud de los interesados u oficiosamente por parte del
Ministerio de Hacienda y Crédito Público. La facultad para aprobar las
modificaciones y las de hacer el seguimiento y de evaluar la ejecución mensual
del programa y del flujo mensual de ingresos y egresos, podrá ser delegada por
parte del Ministro de Hacienda y Crédito Público en cualquiera de los
directores de dicho Ministerio.
Si las modificaciones solicitadas no son
aprobadas en el término de los diez días hábiles siguientes a su solicitud,
operará el silencio administrativo positivo.
Artículo 5. Para la vigencia fiscal de 1997
las entidades públicas obligadas a cumplir con el programa enviarán la
información correspondiente al Ministerio de Hacienda y Crédito Público antes
del 15 de febrero y éste impartirá su aprobación antes del 1 de marzo, momento
a partir del cual será vinculante.
Para las vigencias fiscales de 1998 y
siguientes, las entidades públicas mencionadas en el inciso anterior
presentarán su información antes del 13 de noviembre y su aprobación se surtirá
antes del 15 de diciembre del año inmediatamente anterior al de la vigencia del
programa de manejo de divisas.
Artículo 6. Ningún servidor público podrá
hacer operaciones que impliquen el manejo de moneda extranjera a que se refiere
este Decreto sin que se encuentren incluidas en el programa aprobado de manejo
de divisas o en las modificaciones debidamente aprobadas, so pena de incurrir en
falta disciplinaria gravísima y responder pecuniariamente por ello.
Incurrirá en falta disciplinaria grave el
representante legal de las entidades obligadas a cumplir con el programa de
manejo de divisas que no envíe la información oportunamente de acuerdo con los
plazos que establezca el reglamento.
Artículo 7. Las demás entidades públicas de
cualquier orden que en sus operaciones en moneda extranjera tengan garantía de
la Nación o de sus entidades descentralizadas por servicios con capital
mayoritariamente público y que manejen o hayan proyectado manejar flujos de
divisas superiores a cincuenta millones de dólares (US $50.000.000.OO) en la
vigencia fiscal correspondiente, deben presentar al Ministerio de Hacienda y
Crédito Público un plan de desembolsos de créditos que se ajuste al ritmo de
ejcución de los proyectos. La no presentación oportuna del plan, de acuerdo con
los reglamentos, tendrá la misma responsabilidad señalada en el inciso último
del artículo anterior.
El Ministerio de Hacienda y Crédito
Público, para garantizar la unidad económica, podrá, en circunstancias
extraordinarias señaladas mediante acto motivado, determinar en cualquier
momento, la inclusión de una o varias de estas entidades al programa de manejo
de divisas, evento en el cual dicha entidad deberá cumplir con los parámetros
descritos en los artículos anteriores y tendrá el mismo régimen de
responsabilidad.
Artículo 8. El presente Decreto regirá a
partir de la fecha de su publicación.
PUBLIQUESE Y CUMPLASE
(Siguen firmas)
III. LAS INTERVENCIONES.
1.- El Ministro de Hacienda y Crédito
Público.
Actuando mediante apoderado, justifica la
constitucionalidad del decreto en referencia advirtiendo que, en primer lugar,
él cumple con los requisitos de forma exigidos por la Constitución Política, en
tanto que fue expedido dentro del término de vigencia del estado de emergencia
económica y social, y aparece firmado por todos los Ministros del Despacho,
como lo preceptúa el artículo 215 de la Carta.
En segundo lugar, dentro del análisis
sustancial de constitucionalidad del decreto objeto de control, estima el
apoderado del Ministerio de Hacienda que si la razón de la declaratoria del
estado de emergencia económica y social fue el incontrolado ingreso de divisas
al mercado nacional, que de continuar hubiera generado la revaluación del peso
colombiano y el agravamiento del proceso inflacionario que afecta al país, "el
camino más idóneo para retornar a la normalidad económica es el establecimiento
de mecanismos que permitan controlar el ingreso" de tales divisas.
Agrega que el decreto sub exámine
cumple con los principios de conexidad y necesidad a que se refiere la Ley
Estatutaria de Estados de Excepción (Ley 137 de 1994), en vista de que su
finalidad es racionalizar el ingreso de divisas por parte de los agentes
públicos, y ello no podría lograrse con los mecanismos ordinarios de control
existentes en el país, lo cual muestra la relación directa entre este decreto y
los considerandos del decreto 80 de 1997, por medio del cual se declaró el
estado de emergencia económica y social.
De otro lado, señala el interviniente que
las medidas tomadas en el decreto 222 de 1997, obedecen al margen razonable de
discrecionalidad de que goza el Presidente de la República para llevar al país
nuevamente a un estado de normalidad económica y social, en tanto que ellas no
se encuentran, ni podrían encontrarse, estrictamente predeterminadas en la
Constitución o en la ley.
En cuanto al contenido específico del
decreto en revisión, manifiesta que tanto el programa anual de manejo de
divisas, como el plan de desembolsos de créditos, pretenden que la entrada de
moneda extranjera en la economía nacional sea constante durante todo el año, es
decir, que no se efectúe de manera abrupta, ni en una cantidad que altere las
metas cambiarias deseables dentro del contexto macroeconómico. Así mismo,
establece un mecanismo preventivo para que la situación que se presentó en el
mes de diciembre de 1996 no se repita y permite al gobierno la flexibilidad
necesaria para racionalizar de manera integral el ingreso de divisas.
Argumenta el defensor de la
constitucionalidad del decreto que éste, al establecer un límite a partir del
cual las entidades que manejen divisas son sujetas al control en él establecido,
cumple con el principio de proporcionalidad, en tanto que permite solamente la
intervención de aquellos flujos de capital considerados como influyentes de
manera significativa en la situación cambiaria que se pretende salvar, y no de
aquellos ajenos a esa connotación.
Estima el interviniente que el decreto en
revisión cumple con su objetivo de conjurar la crisis cambiaria e impedir la
extensión de sus efectos, toda vez que, al ejercer control sobre el ingreso y
el egreso de divisas,  se pretende enfrentar la situación de crisis que originó
la declaración de emergencia económica y social. Además, sostiene que el
decreto 222 de 1997 guarda relación con dicho estado de excepción, en vista de
que las medidas en él contempladas, permiten conocer la cantidad de divisas con
que cuenta cada entidad perteneciente al programa, y hacen posible así efectuar
el control.
De igual manera, al advertir que los
agentes que permiten la entrada de divisas pueden ser públicos y privados,
argumenta el apoderado del Ministro de Hacienda y Crédito Público que las
medidas tomadas en este decreto complementan las dictadas en el decreto 81 de
1997, que establece el impuesto a la financiación en moneda extranjera para
desestimular el endeudamiento externo.
Con base en las consideraciones
sintetizadas, solicita a esta Corporación la declaración de exequibilidad del
decreto objeto de control.
2.- El  Gerente General del Banco de la
República.
El señor Gerente General del General del
Banco de la República, en oficio dirigido a esta Corporación, manifiesta que es
exequible el decreto objeto de control, pues atiende a las facultades
constitucionales del Presidente de la República en materia cambiaria, no
interfiere las competencias constitucionales y legales del Banco de la República
en dicha materia, permite la coordinación de las políticas cambiarias trazadas
por el gobierno nacional y la Junta Directiva del banco y, por último, "propenderá
a la prevención de la ocurrencia de hechos como los acaecidos a finales del año
pasado".
3.- El Ministro de Desarrollo Económico.
En escrito dirigido a los Magistrados de
esta Corporación, solicita la declaración de exequibilidad del decreto 222 de
1997, argumentando que sus disposiciones guardan estrecha relación con los
motivos que llevaron al Presidente de la República a decretar el Estado de
Emergencia Económica y Social, mediante el decreto 80 de 1997, entre otros, el
creciente ingreso de divisas al país que aumentó la cantidad de reservas
existentes. Así, sostiene, las medidas adoptadas en el decreto bajo examen
están destinadas única y exclusivamente a conjurar la crisis y evitar la
propagación de sus efectos, circunstancia que permite afirmar que "se
encuadra perfectamente dentro de las atribuciones y facultades que para tal fin
determina la Constitución Nacional".
4.- El Director del Departamento Nacional
de Planeación.
El señor Director del Departamento Nacional
de Planeación, dentro del término concedido, justificó la constitucionalidad
del decreto objeto de examen con razones de índole puramente económica. Así,
recuerda que la crisis surgida en el mes de diciembre del año pasado, se debió
a que al enorme movimiento de divisas por parte del sector público se sumó al
también considerable movimiento de las mismas en el sector privado, lo que
condujo a la acumulación excesiva de moneda extranjera en la economía
nacional,  a punto tal que dicho fenómeno hizo periclitar las metas propuestas
por el gobierno en materia económica y, en general, las políticas
macroeconómicas por él trazadas.
Manifiesta el Director del Departamento
Nacional de Planeación que las medidas tomadas en el decreto objeto de control,
permiten el acceso por parte del Ministerio de Hacienda a una información
completa y oportuna acerca de los movimientos programados en divisas por las
entidades del sector público a las que se refiere el decreto, lo cual ayudará
al gobierno a actuar eficazmente para evitar una situación similar a la
ocurrida el año pasado.
IV. LA VISTA FISCAL.
El señor Procurador General de la Nación,
en el concepto que constitucionalmente le compete emitir en este tipo de
actuaciones, solicita a la Corte declarar exequible el decreto 222 de 1997,
"por el cual se crea el programa de manejo de divisas para el sector
público".
Sostiene el Ministerio Público, en primer
lugar, que el decreto en revisión no adolece de vicios que pongan en duda su
constitucionalidad desde le punto de vista formal, pues fue expedido en
desarrollo del decreto 80 de 1997, mediante el cual el gobierno nacional
declaró el estado de emergencia económica y social; ha sido proferido dentro de
la vigencia del mencionado estado de excepción; y lleva la firma del Presidente
de la República y la de todos sus Ministros.
Desde el punto de vista material afirma la
vista fiscal que el decreto de la referencia cumple con el cometido
constitucional de conjurar la situación de crisis e impedir la extensión de sus
efectos, toda vez que guarda estrecha relación con los factores que dieron
origen al estado de emergencia, a saber: la revaluación del peso frente al
dólar, producto de un desmedido y acelerado endeudamiento externo, el ingreso
extraordinario de divisas durante los últimos meses de 1996 y el insostenible
déficit fiscal.
Afirma el Procurador General de la Nación
que las medidas adoptadas por el ejecutivo son proporcionadas a la situación de
crisis, toda vez que pretenden evitar el flujo desmedido de divisas observado a
finales de 1996, equilibrar los mercados monetario y cambiario, y controlar
cantidades de divisas que en realidad afecten el sistema cambiario de manera
imprevista, teniendo en cuenta, subraya, que la estructura administrativa
propia de la planeación macroeconómica resultó insuficiente para atender los
fenómenos excepcionales señalados. Además, argumenta que si bien dichas medidas
podían ser tomadas por el Congreso de la República, "la urgente
necesidad de hacer frente a la crisis" obligó al gobierno nacional a
valerse de medidas excepcionales de conformidad con lo establecido en el orden
jurídico.
Es, pues, para el Ministerio Público,
exequible el decreto objeto de control.
V. CONSIDERACIONES DE LA CORTE
1. La
competencia
Corresponde a esta Corporación ejercer el
control constitucional del decreto de la referencia, de conformidad con lo
establecido por los artículos 215, parágrafo, y 241, numeral 7, de la
Constitución Política.
2. La inconstitucionalidad del decreto 222
de 1997
El Decreto legislativo 222 de 1997, que en
esta ocasión se examina,  fue dictado en desarrollo del Decreto 080 del 13 de
enero de la presente anualidad, por cuya virtud se declaró el Estado de
Emergencia Económica y Social.
La Corte Constitucional, mediante sentencia
No. C-122 del presente año, declaró inexequible el Decreto 080 de 1997 y por
tanto, es evidente que los decretos dictados al amparo de las facultades
propias del estado de excepción devienen inconstitucionales, ya que la norma
que autorizaba al señor Presidente de la República el ejercicio de las
atribuciones que el artículo 215 superior prevé para los casos de perturbación
o amenaza de perturbación del orden económico y social fue retirada del
ordenamiento jurídico, al ser declarada su inexequibilidad.
La remoción del decreto que les servía de
sustento, acarrea, entonces, la inconstitucionalidad por consecuencia de los
decretos legislativos que con fundamento en él fueron dictados; en otras
palabras, las normas que, con fuerza de ley, el Presidente de la República
adoptó, carecen de causa jurídica, pues la inexequibilidad del decreto básico
se traduce en la perdida de competencia para el ejercicio de las atribuciones
legislativas derivadas del Estado de Emergencia Económica y Social.
Así las cosas y pese a que del análisis de
cada una de las normas del decreto 222 de 1997 pudiera desprenderse su
conformidad o su inconformidad con la Carta Política, lo cierto es que, por la
razón anotada, el decreto es inconstitucional y, no pudiendo la Corporación
acometer  el examen de forma y de fondo, se impone la declaración de
inexequibilidad.
En mérito de lo expuesto, la Corte
Constitucional de la República de Colombia, administrando justicia en nombre
del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero. DECLARAR INEXEQUIBLE el
Decreto Legislativo No. 222 del 31 de enero de 1997, "por el cual se crea
el programa de manejo de divisas para el sector público".
Segundo. En los términos del
artículo 16 del Decreto 2067 de 1991, esta providencia surte efectos a partir del
día siguiente a la notificación de la sentencia  C-122 del 12 de marzo de 1997,
por medio  de la cual se declaró inexequible el Decreto 080 de 1997.
Cópiese, notifíquese, comuníquese,
insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional, cúmplase y archívese el
expediente.
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Presidente
JORGE ARANGO MEJIA
Magistrado
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
Con salvamento de voto
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
Con salvamento de voto
HERNANDO HERRERA VERGARA
Magistrado
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
Salvamento de
voto a la Sentencia C-133/97
INEXEQUIBILIDAD
DECLARACION DE EMERGENCIA-Decisión
inhibitoria sobre decretos legislativos posteriores (Salvamento de voto)
Los fallos
relativos a los decretos dictados con base en el decreto declaratorio del estado
excepcional, hallado inexequible por la Corte, deben ser inhibitorios por
carencia de objeto. Sigo considerando que la inconstitucionalidad de los
decretos posteriores no se produce porque sean intrínsecamente contrarios a la
Constitución, ya que la Corte, en la señalada hipótesis, no ha tenido ni tiene
oportunidad de efectuar el análisis material de cada uno de ellos, sino por
cuanto, "todos (los decretos legislativos) carecen de causa jurídica y son
inconstitucionales por ello, independientemente de que las normas que
consagran, consideradas en sí mismas, pudieran o no avenirse a la
Constitución". Así, pues sin que sea menester entrar en la verificación de
los aspectos formales y materiales de cada decreto, debe por fuerza concluirse
en su inconstitucionalidad, como consecuencia del fallo inicial. las medidas
adoptadas al amparo del Estado de Emergencia perdieron toda base jurídica desde
el momento en que se declaró la inexequibilidad del decreto principal, es
decir, desde ese instante cayeron en la inconstitucionalidad. Aunque todavía
tal decisión no se ha notificado por edicto, su adopción es un hecho notorio
que nadie ignora en el país. La sentencia sobre cada decreto legislativo debe
ser, pues, inhibitoria por cuanto carece de objeto toda decisión de fondo. Al
momento de proferir tales fallos, las medidas correspondientes se encuentran
fuera del ordenamiento jurídico y no están ni pueden estar produciendo efectos.
INEXEQUIBILIDAD
DECLARACION DE EMERGENCIA-Producción
efectos fallos de decretos legislativos (Salvamento de voto)
Lo consecuente no
es atar los efectos de cada sentencia de inexequibilidad a la fecha de
notificación de la primera, como lo ha hecho la Corte, sino decir, como se hizo
en el caso de la Conmoción Interior, que cada fallo principia a producir sus
efectos desde el día de su respectiva notificación, y ello por razones de
seguridad jurídica. Se ha incurrido en la inconsecuencia procesal de unir la
iniciación de los efectos jurídicos de la sentencia con la cual culmina un
determinado proceso al momento de notificación de una sentencia diferente, y,
de otro lado, la fórmula acogida en noviembre de 1995 habría permitido la más
pronta efectividad de cada sentencia, transmitiendo a los destinatarios de las
pertinentes normas una mayor certeza. La notificación formal, en mi criterio,
no es indispensable, para que se produzcan los efectos de los fallos, cuando
los interesados saben lo que ha dispuesto el juez. Tal sentido -que consiste en
la inconstitucionalidad del decreto declaratorio de la Emergencia Económica- es
precisamente el punto de referencia indispensable para deducir, de manera
inmediata, que todos los decretos dictados en su desarrollo son también
inconstitucionales.
Referencia:
Expediente RE-094
Santa Fe de Bogotá, D.C., diecinueve (19)
de marzo de mil novecientos noventa y siete (1997).
Como lo expresé durante la sesión de Sala
Plena, no comparto el criterio acogido por la Corte para definir la fecha a
partir de la cual dejan de producir efectos jurídicos los decretos legislativos
expedidos por el Presidente de la República con base en el Decreto 080 de 1997,
mediante el cual se asumió el poder excepcional previsto en el artículo 215 de
la Carta y que fue declarado inexequible por razones de fondo según Sentencia
C-122 del 12 de marzo del presente año.
Pese a haber compartido lo que aprobó la
Corte desde el 2 de noviembre de 1995, cuando, en similares circunstancias,
debió pronunciarse sobre la inexequibilidad de los decretos de un Estado de
Conmoción Interior declarado inexequible, he reflexionado en la tesis expuesta
por el H. Magistrado Carlos Gaviria Díaz y he terminado por persuadirme de que
tiene razón, al menos en que los fallos relativos a los decretos dictados con
base en el decreto declaratorio del estado excepcional, hallado inexequible por
la Corte, deben ser inhibitorios por carencia de objeto.
Sigo considerando, claro está, que la
inconstitucionalidad de los decretos posteriores no se produce porque sean
intrínsecamente contrarios a la Constitución, ya que la Corte, en la señalada
hipótesis, no ha tenido ni tiene oportunidad de efectuar el análisis material
de cada uno de ellos, sino por cuanto, según se dijo desde la Sentencia C-488
del 2 de noviembre de 1995, de la cual tuve el honor de ser ponente,
"todos (los decretos legislativos) carecen de causa jurídica y son
inconstitucionales por ello, independientemente de que las normas que
consagran, consideradas en sí mismas, pudieran o no avenirse a la
Constitución".
Así, pues, como lo ha sostenido la Corte,
sin que sea menester entrar en la verificación de los aspectos formales y
materiales de cada decreto, debe por fuerza concluirse en su
inconstitucionalidad, como consecuencia del fallo inicial.
Pero surgen dos interrogantes :
1.
¿Debe la Corte declarar inexequible cada decreto ?
2 ¿En ese caso, a partir de cuándo
desaparece del sistema jurídico la medida declarada inexequible ?
A la primera de tales preguntas, creo yo,
ha debido responderse negativamente pues a nadie se oculta que las medidas
adoptadas al amparo del Estado de Emergencia perdieron toda base jurídica desde
el momento en que se declaró la inexequibilidad del decreto principal, es
decir, desde ese instante cayeron en la inconstitucionalidad. Aunque todavía
tal decisión no se ha notificado por edicto en los términos del artículo 16 del
Decreto 2067 de 1991, su adopción es un hecho notorio que nadie ignora en el
país y, por si fuera poco, el Presidente de la República se notificó del fallo
por conducta concluyente cuando en Cartagena, el día 13 de marzo, formuló
irrespetuosas críticas a la providencia y anunció públicamente su propuesta de
reformar la Constitución para quitar a la Corte la facultad que dio base al
pronunciamiento que no gustó al Ejecutivo.
La sentencia sobre cada decreto legislativo
debe ser, pues, inhibitoria por cuanto carece de objeto toda decisión de fondo.
Al momento de proferir tales fallos, las medidas correspondientes se encuentran
fuera del ordenamiento jurídico y no están ni pueden estar produciendo efectos.
La segunda inquietud carece de importancia
si la respuesta a la primera es negativa, pues en ese supuesto se aplica lo que
acabo de exponer respecto de todos los decretos legislativos. Pero adquiere
gran importancia, especialmente desde el punto de vista práctico, en el evento
de haberse aceptado, como lo acepta la mayoría, que es indispensable una
declaración judicial expresa y de mérito a propósito de cada decreto.
En tal hipótesis (que, reitero, no
comparto), lo consecuente no es atar los efectos de cada sentencia de
inexequibilidad a la fecha de notificación de la primera, como lo ha hecho la
Corte, sino decir, como se hizo en el caso de la Conmoción Interior, que cada
fallo principia a producir sus efectos desde el día de su respectiva
notificación, y ello por razones de seguridad jurídica.
Aunque para algunos magistrados lo resuelto
ahora es un avance, muy respetuosamente digo que me parece, por el contrario,
un retroceso, ya que, por una parte, se ha incurrido en la inconsecuencia
procesal de unir la iniciación de los efectos jurídicos de la sentencia con la
cual culmina un determinado proceso al momento de notificación de una sentencia
diferente, y, de otro lado, por paradoja -al menos en los decretos que han sido
objeto de fallo en esta fecha-, la fórmula acogida en noviembre de 1995 habría
permitido la más pronta efectividad de cada sentencia, transmitiendo a los
destinatarios de las pertinentes normas una mayor certeza.
Con lo decidido, en cambio, sin adoptar la
tesis de la inhibición, que resultaba mucho más lógica y consecuente, se buscó
cambiar el derrotero que indicaba el más inmediato antecedente, pero generando
una gran confusión en lo que toca con los efectos de las distintas providencias
de la Corte.
Ello resulta todavía más preocupante si se
tiene en cuenta que la extensión -a mi juicio artificial e innecesaria- de los
efectos de unas medidas, que ya todos sabemos desde el 12 de marzo que son
inconstitucionales, ha afectado enorme e injustificadamente, por un formalismo
extremo, los bolsillos de muchos contribuyentes que han sido y seguirán siendo
obligados a pagar unos tributos cuyo fundamento jurídico, según ha declarado la
Corte, era contrario a la Constitución Política.
La notificación formal, en mi criterio, no
es indispensable, para que se produzcan los efectos de los fallos, cuando los
interesados saben lo que ha dispuesto el juez. No otra cosa ha acontecido en
este evento, en que el Gobierno y todos los gremios y sectores económicos han
hecho declaraciones públicas explícitas y la prensa ha comentado con lujo de
despliegue sobre lo decidido y, más todavía, cuando el Ejecutivo, la Junta
Directiva del Banco de la República y otras agencias estatales han adoptado
medidas sobre la base cierta, conocida e indudable de la declaración de
inconstitucionalidad de la Emergencia Económica.
En mi concepto, no tiene mayor efectividad
para la divulgación de la sentencia el edicto fijado en la Secretaría General
de la Corte que la amplísima difusión que todos los medios de comunicación y el
propio Presidente de la República -adoptando éste último actitudes concluyentes
en cuya virtud ha quedado plenamente notificado- han hecho sobre el sentido de
la misma.
Tal sentido -que consiste en la
inconstitucionalidad del decreto declaratorio de la Emergencia Económica- es
precisamente el punto de referencia indispensable para deducir, de manera
inmediata, que todos los decretos dictados en su desarrollo son también
inconstitucionales.
Me pregunto lo que, a juicio de la Corte,
ocurrirá cuando, ya notificado formalmente y con toda solemnidad el fallo C-122
del 12 de marzo, relativo al Decreto 080 de 1997, y sin haber resuelto todavía
la Corporación sobre los decretos cuyo examen constitucional sigue en turno,
deba ella definir a partir de cuándo dejan de tener efecto y obligatoriedad.
¿Las medidas correspondientes, después de tal notificación y aunque todavía no
hay fallo de mérito específico sobre cada una de ellas, quedan privadas de sus
efectos desde antes de las respectivas sentencias ? ¿O, por el contrario,
siguen produciendo efectos ? ¿Los fallos que declaren inexequibles esos
decretos después de la notificación de la primera sentencia, surtirán efecto
retroactivo al 12 de marzo ? ¿Qué aplicabilidad tienen las medidas en el
interregno ? ¿Habría lugar a devoluciones de impuestos por lo pagado en
ese lapso ?
¿En qué queda la jurisprudencia de la Corte
Constitucional sobre el artículo 228 de la Carta Política y la allí dispuesta prevalencia
del Derecho sustancial ?
¿Está bien que los gobernados soporten
-además de las medidas tributarias de la Emergencia, supérstites pese a la
caída de la norma que les daba sustento- las nuevas disposiciones, dictadas por
las autoridades económicas y fundadas, precisamente, en la declaración de
inexequibilidad de los preceptos excepcionales ?
Estimo, finalmente, que una ocasión como
esta, en que la incompatibilidad entre la Constitución y normas jurídicas de inferior
jerarquía (los decretos "sobrevivientes" de emergencia) es manifiesta
e indudable, como que la declaró esta Corte, es la más propicia para hacer
valer el artículo 4° de la Constitución, que dice : "La Constitución
es norma de normas. En todo caso de incompatibilidad entre la Constitución y la
ley u otra norma jurídica, se aplicarán las disposiciones
constitucionales".
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
Fecha, ut supra.
Salvamento de voto a la Sentencia C-133/97
INEXEQUIBILIDAD
DECLARACION DE CONMOCION INTERIOR-Sentencia inhibitoria sobre decretos expedidos/INEXEQUIBILIDAD
DECLARACION DE CONMOCION INTERIOR-Pérdida de vigencia de decretos expedidos
(Salvamento de voto)
Es absolutamente
claro que los decretos dictados con fundamento en las facultades que le
confirió al Presidente la declaración de la conmoción, han dejado de regir en
virtud de haber cesado ésta y no por haber sido declarados inexequibles por la
Corte. A eso ha debido limitarse el pronunciamiento de la Corporación en un
fallo inhibitorio, que es sin duda el que la lógica más elemental indica.
Referencia:
Expediente R.E. 094
Revisión
constitucional del Decreto Legislativo No. 222 del 31 de enero de 1997,
"Por el cual se crea el programa de manejo de divisas para el sector
público".
Con el debido respeto, me aparto de la
decisión mayoritaria por las razones que he tenido la oportunidad de exponer en
ocasiones anteriores frente a la declaración de inexequibilidad de los decretos
legislativos expedidos con fundamento en el estado de conmoción interior, las
cuales resultan aplicables a los decretos legislativos dictados por el
Presidente de la República en desarrollo de la emergencia económica y social
contenida en el decreto 080 de 1997, también declarada inexequible por esta
Corporación en sentencia C-122 del 12 de marzo de 1997.
Además, quiero dejar constancia de que
comparto plenamente los argumentos expuestos por el magistrado José Gregorio
Hernández Galindo en el salvamento de voto a la presente sentencia, a los
cuales me adhiero y que vienen a constituirse en razones adicionales a las ya
expresadas en los documentos antes citados.
Fecha ut supra
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado