C-121-13
Sentencia C-121/13
Sentencia
C-121/13
(Bogotá
D.C., marzo 13 de 2013)
ACTO LEGISLATIVO 05 DE 2011-Sistema general de regalías
NORMA QUE CONSTITUYE EL SISTEMA GENERAL DE REGALIAS Y MODIFICA LOS
ARTICULOS 360 Y 361 DE LA
CONSTITUCION POLITICA-Cosa juzgada constitucional respecto de
la ausencia de vicios competenciales
En la
sentencia C-010 de 2013, la
Corte Constitucional declaró la exequibilidad, por los cargos en aquella
oportunidad analizados, del acto legislativo 5 de 2011 “Por el
cual se constituye el Sistema General de Regalías, se modifican los artículos
360 y 361 de la
Constitución Política y se dictan otras disposiciones sobre el Régimen de
Regalías y Compensaciones.” El examen de las razones expuestas por la
Corte Constitucional para afirmar que el Congreso de la
República no incurrió en un vicio competencial  al adoptar el acto legislativo
5 de 2011, permite identificar la siguiente estructura de la ratio decidendi:
(i) Uno de los ejes definitorios del diseño constitucional de 1991 lo es el
reconocimiento del Estado colombiano como una republica unitaria,
descentralizada y con autonomía de las entidades territoriales. Tal eje
definitorio se manifiesta en el reconocimiento de los derechos enunciados en el
artículo 287 de la Constitución, que tienen como propósito permitir el
cumplimiento de sus funciones, planear y promover el desarrollo local y
contribuir a la democratización de las decisiones económicas. El eje
definitorio así establecido, se encuentra también compuesto por el tratamiento
diferenciado respecto de las posibilidades de intervención de la
Nación en los recursos administrados por las entidades del Estado, según
tengan su origen en fuentes endógenas o exógenas. (ii) La reforma
constitucional adoptada por el Congreso de la
República, al modificar el régimen constitucional de las regalías, no implica
una sustitución de la
Constitución. Ello es así dado que no altera en nada el núcleo esencial de la
descentralización territorial “en la medida en que solamente efectúa ajustes en
materia de administración, destinación y control de las regalías, con el fin
de desarrollar de manera efectiva los principios y postulados consagrados en la
Constitución de 1991, con la participación de los entes territoriales en las
regalías y su destinación a actividades relacionadas con el desarrollo
regional”. (subraya fuera del original). Adicionalmente, el acto
legislativo no sustituye el derecho de las entidades territoriales a participar
en las regalías. En primer lugar, no resulta correcto afirmar que ellas sean de
su propiedad en tanto son del Estado globalmente considerado. En segundo lugar,
las nuevas disposiciones conservan la participación de las entidades
territoriales en los recursos de las regalías y su destinación a fines de orden
regional. En tercer lugar, las regalías no son la única fuente de recursos de
que disponen los entes locales, de manera que la afectación que se produce en
estos ingresos no resulta desproporcionada. Asimismo el objetivo del acto
legislativo consistió en corregir las inequidades del régimen anterior de
distribución y administración de las regalías así como evitar la incorrecta
utilización y despilfarro de los mismos, enmarcándose en objetivos
constitucionales como la equidad y la prosperidad general. (iii) Así las cosas,
considerando que no se desconocieron los límites competenciales que vinculan al
Congreso cuando ejerce funciones constituyentes, el acto legislativo acusado
fue declarado exequible.
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD CONTRA ACTO LEGISLATIVO-Caducidad/ACCION DE
INCONSTITUCIONALIDAD CONTRA ACTOS REFORMATORIOS DE LA
CONSTITUCION-Caducidad
ACCION PUBLICA DE INCONSTITUCIONALIDAD CONTRA ACTO LEGISLATIVO-Oportunidad/ACTO LEGISLATIVO-Promulgación
Demanda de inconstitucionalidad contra el Acto Legislativo 5 de 2011.
Referencia: Expediente D-9233.
Actor: Camilo  Araque Blanco y Vanessa Loreley
Molina Gómez
Magistrado Ponente: MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO.
I.
ANTECEDENTES.
1.
Texto normativo demandado.
Los ciudadanos Camilo Araque Blanco y Vanessa Loreley Molina Gómez, en ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad,
demandan la inconstitucionalidad de los artículos 1 y 2 del acto legislativo 5
de 2011 “Por el cual se constituye el Sistema
General de Regalías, se modifican los artículos 360  y 361  de la
Constitución Política y se dictan otras disposiciones sobre el Régimen de
Regalías y Compensaciones”. El texto de las disposiciones
demandas es el siguiente:
ARTÍCULO 1o.El artículo 360 de la
Constitución Política quedará así:
Artículo 360. La explotación
de un recurso natural no renovable causará, a favor del Estado, una
contraprestación económica a título de regalía, sin perjuicio de cualquier otro
derecho o compensación que se pacte. La ley determinará las condiciones para la
explotación de los recursos naturales no renovables.
Mediante otra ley, a iniciativa del Gobierno, la ley
determinará la distribución, objetivos, fines, administración, ejecución,
control, el uso eficiente y la destinación de los ingresos provenientes de la
explotación de los recursos naturales no renovables precisando las condiciones
de participación de sus beneficiarios. Este conjunto de ingresos, asignaciones,
órganos, procedimientos y regulaciones constituye el Sistema General de
Regalías.
ARTÍCULO 2o.El artículo 361 de la
Constitución Política quedará así:
Artículo 361. Los ingresos del
Sistema General de Regalías se destinarán al financiamiento de proyectos para
el desarrollo social, económico y ambiental de las entidades territoriales; al
ahorro para su pasivo pensional; para inversiones físicas en educación, para
inversiones en ciencia, tecnología e innovación; para la generación de ahorro
público; para la fiscalización de la exploración y explotación de los
yacimientos y conocimiento y cartografía geológica del subsuelo; y para
aumentar la competitividad general de la economía buscando mejorar las
condiciones sociales de la población.
Los departamentos, municipios y distritos en cuyo
territorio se adelanten explotaciones de recursos naturales no renovables, así
como los municipios y distritos con puertos marítimos y fluviales por donde se
transporten dichos recursos o productos derivados de los mismos, tendrán
derecho a participar en las regalías y compensaciones, así como a ejecutar
directamente estos recursos.
Para efectos de cumplir con los objetivos y fines del
Sistema General de Regalías, créanse los Fondos de Ciencia, Tecnología e
Innovación; de Desarrollo Regional; de Compensación Regional; y de Ahorro y
Estabilización.
Los ingresos del Sistema General de Regalías se
distribuirán así: un porcentaje equivalente al 10% para el Fondo de Ciencia,
Tecnología e Innovación; un 10% para ahorro pensional territorial, y hasta un
30% para el Fondo de Ahorro y Estabilización. Los recursos restantes se
distribuirán en un porcentaje equivalente al 20% para las asignaciones directas
de que trata el inciso 2o del presente artículo, y un 80% para los Fondos de
Compensación Regional, y de Desarrollo Regional. Del total de los recursos
destinados a estos dos últimos Fondos, se destinará un porcentaje equivalente
al 60% para el Fondo de Compensación Regional y un 40% para el Fondo de
Desarrollo Regional.
De los ingresos del Sistema General de Regalías, se
destinará un porcentaje del 2% para fiscalización de la exploración y
explotación de los yacimientos, y el conocimiento y cartografía geológica del
subsuelo. Este porcentaje se descontará en forma proporcional del total de los
ingresos del Sistema General de Regalías distribuidos en el inciso anterior.
Las funciones aquí establecidas serán realizadas por el Ministerio de Minas y
Energía o por la entidad a quien este delegue.
La suma de los recursos correspondientes a las
asignaciones directas de que trata el inciso 2o del presente artículo, y de los
recursos del Fondo de Desarrollo Regional y del Fondo de Compensación Regional,
crecerán anualmente a una tasa equivalente a la mitad de la tasa de crecimiento
total de los ingresos del Sistema General de Regalías. La ley que regulará el
sistema definirá un mecanismo para mitigar la disminución de los mencionados
recursos, que se presente como consecuencia de una reducción drástica en los
ingresos del Sistema General de Regalías.
La diferencia entre el total de los ingresos del
Sistema General de Regalías y los recursos destinados al ahorro pensional
territorial, al Fondo de Ciencia, Tecnología e Innovación, al Fondo de
Desarrollo Regional, al Fondo de Compensación Regional, así como a los que se
refiere el inciso 2o del presente artículo se destinará al Fondo de Ahorro y
Estabilización.
Los Fondos de Ciencia, Tecnología e Innovación y de
Desarrollo Regional tendrán como finalidad la financiación de proyectos
regionales acordados entre las entidades territoriales y el Gobierno Nacional.
Los recursos del Fondo de Compensación Regional se
destinarán a la financiación de proyectos de impacto regional o local de
desarrollo en las entidades territoriales más pobres del país, de acuerdo con
criterios de Necesidades Básicas Insatisfechas (NBI), población y desempleo, y
con prioridad en las zonas costeras, fronterizas y de periferia. La duración
del Fondo de Compensación Regional será de treinta (30) años, contados a partir
de la entrada en vigencia de la ley a la que se refiere el inciso 2o del
artículo anterior. Transcurrido este período, estos recursos se destinarán al
Fondo de Desarrollo Regional.
Los recursos del Fondo de Ahorro y Estabilización, así
como sus rendimientos, serán administrados por el Banco de la
República en los términos que establezca el Gobierno Nacional. En los períodos
de desahorro, la distribución de estos recursos entre los demás componentes del
Sistema se regirá por los criterios que defina la ley a la que se refiere el
inciso 2o del artículo anterior.
En caso de que los recursos destinados anualmente al
Fondo de Ahorro y Estabilización excedan del treinta por ciento (30%) de los
ingresos anuales del Sistema General de Regalías, tal excedente se distribuirá
entre los demás componentes del Sistema, conforme a los términos y condiciones
que defina la ley a la que se refiere el inciso 2o del artículo anterior.
PARÁGRAFO 1o. Los recursos del Sistema General de
Regalías no harán parte del Presupuesto General de la
Nación, ni del Sistema General de Participaciones. El Sistema General de
Regalías tendrá su propio sistema presupuestal que se regirá por las normas
contenidas en la ley a que se refiere el inciso 2o del artículo anterior. En
todo caso, el Congreso de la
República expedirá bianualmente el presupuesto del Sistema General de
Regalías.
PARÁGRAFO 2o. La ejecución de los recursos
correspondientes a las asignaciones directas de que trata el inciso 2o del
presente artículo, así como de los recursos de los Fondos de Ciencia,
Tecnología e Innovación; de Desarrollo Regional, y de Compensación Regional, se
hará en concordancia con el Plan Nacional de Desarrollo y los planes de
desarrollo de las entidades territoriales.
Los proyectos prioritarios que se financiarán con
estos recursos, serán definidos por órganos colegiados de administración y
decisión, de conformidad con lo establecido en la ley que regule el Sistema
General de Regalías. Para el caso de los departamentos a los que se refiere el
inciso 2o del presente artículo, los órganos colegiados de administración y
decisión estarán integrados por dos (2) Ministros o sus delegados, el
gobernador respectivo o su delegado, y un número representativo de alcaldes. La
ley que regule el Sistema General de Regalías podrá crear comités de carácter
consultivo para los órganos colegiados de administración y decisión, con participación
de la sociedad civil. En cuanto a los municipios y/o distritos a los que se
refiere el inciso 2o del presente artículo, los órganos colegiados de
administración y decisión estarán conformados por un delegado del Gobierno
Nacional, el gobernador o su delegado y el alcalde.
Los programas y/o proyectos en ciencia tecnología e
innovación de los departamentos, municipios y distritos que se financiarán con
los recursos del Fondo de Ciencia, Tecnología e Innovación, se definirán por un
órgano colegiado de administración y decisión, en el cual tendrán asiento el
Gobierno Nacional, representado por tres (3) Ministros o sus delegados, un (1)
representante del Organismo Nacional de Planeación y un (1) representante del
Organismo Nacional encargado del manejo de la política pública de ciencia y
tecnología e innovación, quien además ejercerá la
Secretaría Técnica, un (1) Gobernador por cada una de las instancias de
planeación regional a que se refiere el inciso siguiente del presente artículo;
cuatro (4) representantes de las universidades públicas y dos (2)
representantes de universidades privadas. Así mismo, los recursos de este Fondo
de Ciencia, Tecnología e Innovación, se distribuirán en la misma proporción en
que se distribuyan a los departamentos, los recursos de los Fondos de
Compensación Regional y de Desarrollo Regional. En ningún caso los recursos de
este fondo podrán financiar gasto corriente.
Los proyectos de impacto regional de los departamentos,
municipios y distritos que se financiarán con los recursos de los Fondos de
Desarrollo y Compensación Regional se definirán a través de ejercicios de
planeación regional por órganos colegiados de administración y decisión donde
tengan asiento cuatro (4) Ministros o sus delegados y un (1) representante del
Organismo Nacional de Planeación, los gobernadores respectivos o sus delegados
y un número representativo de alcaldes.
La ley que regule el Sistema General de Regalías,
podrá crear comités de carácter consultivo para los órganos colegiados de
administración y decisión con participación de la sociedad civil.
En todo caso, la representación de las entidades
territoriales en los órganos colegiados será mayoritaria, en relación con la
del Gobierno Nacional.
PARÁGRAFO 3o. Créase el Sistema de Monitoreo,
Seguimiento, Control y Evaluación de las Regalías, cuyo objeto será velar por
el uso eficiente y eficaz de los recursos del Sistema General de Regalías,
fortaleciendo la transparencia, la participación ciudadana y el Buen Gobierno.
La ley a la que se refiere el inciso 2o del artículo
anterior, definirá su funcionamiento y el procedimiento para la imposición de
medidas preventivas, correctivas y sancionatorias por el inadecuado uso de los
recursos del Sistema General de Regalías. Dentro de estas medidas podrán
aplicarse a los Departamentos, Municipios y/o Distritos y demás ejecutores la
suspensión de giros, cancelación de proyectos y/o el reintegro de recursos.
La ley a la que se refiere el inciso 2o del artículo
anterior definirá, igualmente, el porcentaje anual de los recursos de Sistema
General de Regalías destinado a su funcionamiento y al del Sistema de
Monitoreo, Seguimiento, Control y Evaluación de las Regalías. Este porcentaje
se descontará en forma proporcional del total de los ingresos del Sistema
General de Regalías distribuidos en el inciso cuarto del presente artículo.
PARÁGRAFO 1o. TRANSITORIO. Suprímase el Fondo Nacional
de Regalías a partir de la fecha que determine la ley a la que se refiere el
inciso 2o del artículo anterior. El Gobierno Nacional designará al liquidador y
definirá el procedimiento y el plazo para la liquidación. Los recursos no
comprometidos que posea el Fondo Nacional de Regalías a la entrada en vigencia
del presente Acto Legislativo, se destinarán prioritariamente a la
reconstrucción de la infraestructura vial del país y a la recuperación
ambiental de las zonas afectadas por la emergencia invernal de 2010-2011.
PARÁGRAFO 2o. TRANSITORIO. Respecto de los recursos
que se destinarán a las asignaciones directas de que trata el inciso 2o del
presente artículo y a los Fondos de Compensación Regional, y de Desarrollo
Regional, su distribución durante los tres primeros años será así: durante el
primer año corresponderá a un porcentaje equivalente al 50% para las
asignaciones directas de que trata el inciso 2o del presente artículo y un 50%
para los fondos enunciados en este parágrafo; de la misma forma, durante el
segundo año se destinará un porcentaje equivalente al 35% y al 65%
respectivamente; y durante el tercer año se destinará un porcentaje equivalente
al 25% y el 75%, respectivamente.
En el evento en que durante el período comprendido
entre los años 2012 y 2014, las asignaciones directas de que trata el inciso 2o
del presente artículo, sean inferiores al 50% del promedio anual, en pesos
constantes de 2010, de las asignaciones directas causadas menos descuentos de
ley entre los años 2007 y 2010; y durante el período comprendido entre los años
2015 y 2020, sean inferiores al 40% del promedio anual, en pesos constantes de
2010, de las asignaciones directas causadas menos descuentos de ley entre los
años 2007 y 2010; el departamento, municipio o distrito, podrá utilizar los recursos
de la asignación del departamento respectivo en el Fondo de Desarrollo
Regional, hasta alcanzar dicho porcentaje o hasta agotar los recursos del
departamento en el mencionado Fondo, lo que ocurra primero.
PARÁGRAFO 3o. TRANSITORIO. En el primer año de
operación del Sistema General de Regalías, se destinará un veinticinco por
ciento (25%) de sus recursos al Fondo de Ahorro y Estabilización.
Durante el período 2012-2014, una quinta parte de los
recursos anuales del Fondo de Ahorro y Estabilización se destinará a las
asignaciones directas de que trata el inciso 2o del presente artículo.
PARÁGRAFO 4o. TRANSITORIO. El Gobierno Nacional
contará con un término de tres (3) meses contados a partir de la fecha de
promulgación del presente acto legislativo, para radicar ante el Congreso de la
República el proyecto de ley a la que se refiere el inciso 2o del artículo
anterior, que ajuste el régimen de regalías al nuevo marco constitucional.
Una vez radicado el proyecto de ley a que se refiere
el inciso anterior, el Congreso de la
República contará con un término que no podrá exceder de nueve (9) meses para
su aprobación. Si vencido este término no se ha expedido la ley por parte del
Congreso, se faculta por un (1) mes al Presidente de la
República para expedir decretos con fuerza de ley para regular la materia.
PARÁGRAFO 5o. TRANSITORIO. El Sistema General de
regalías regirá a partir de 1o de enero de 2012. Si para esta fecha no ha
entrado en vigencia la ley de que trata el inciso 2o del artículo anterior, el
Gobierno Nacional garantizará la operación del Sistema mediante decretos
transitorios con fuerza de ley, que expedirá a más tardar el 31 de diciembre de
2011.
PARÁGRAFO 6o. TRANSITORIO. Para asegurar la ejecución
de los recursos en la vigencia 2012, el Gobierno Nacional expedirá el
presupuesto del Sistema General de Regalías para la citada vigencia fiscal,
mediante un decreto con fuerza de ley.
2. Demanda:
pretensión y razones de inconstitucionalidad.
Los demandantes solicitan se declaren inexequibles los artículos 1
y 2 del Acto legislativo 5 de 2011, dado “que el poder constituyente
derivado en cabeza del Congreso de la
República excedió el poder de reforma constitucional”.
Esta
conclusión la apoyan los ciudadanos demandantes previa presentación de amplias
consideraciones relativas: (i) a la naturaleza jurídica de las regalías, (ii)
al significado de la autonomía territorial en materia de administración de
recursos y (iii) al alcance del control de las modificaciones constitucionales
adoptadas por el Congreso de la
República.
Así, en primer lugar, las disposiciones
cuestionadas desconocen la identidad de la
Constitución al afectar gravemente la realización de la autonomía territorial
prevista en los artículos 1 y 287 de la
Constitución. Tal autonomía, así como los derechos en los que se manifiesta,
parten del supuesto de la existencia de recursos suficientes para el ejercicio
de las competencias asignadas sin posibilidad de interferencias ilegítimas del
nivel central. El acto legislativo demandado tiene como efecto el
establecimiento de reglas que anulan, en una medida significativa, la autonomía
constitucionalmente reconocida a favor de las entidades territoriales.
A su vez, en segundo lugar, las disposiciones adoptadas desconocen la identidad de la
Constitución al modificar la naturaleza de las regalías así como los fines
originales que con ellas se perseguían. La
Constitución de 1991 establecía originalmente que dichos recursos se
orientaban (i) a compensar al Estado -a través de las entidades territoriales
en las que se despliegan las actividades respectivas- por la explotación de los
recursos naturales no renovables y (ii) a mitigar los impactos ambientales que
se producen en los lugares de explotación de los recursos naturales no
renovables, mediante la redistribución de las regalías percibidas.
El acto legislativo demandado, por el contrario, introdujo una
regulación incompatible o antagónica con el eje establecido en la
Constitución del 1991 en esta materia, al destinar las regalías a propósitos
diferentes a los establecidos originalmente -sin que existan argumentos
admisibles fundados en consideraciones de razonabilidad y proporcionalidad-.
3. Intervenciones.
3.1 Ministerio de Hacienda y Crédito Público: inhibición y, en su
defecto, exequibilidad.
3.1.1. La Corte debe declararse inhibida para emitir un
pronunciamiento de fondo dado que la demanda se presentó por fuera del término
establecido en el artículo 379 de la
Constitución. Esta conclusión se apoya en la sentencia C-395 de 2011.
3.1.2. Las modificaciones adoptadas en el acto legislativo 5 de 2011
constituyen una reforma en tanto “se dirigen exclusivamente a adecuar el
régimen de regalías a las condiciones socioeconómicas actuales”. En esa
medida, el referido acto legislativo no sería opuesto o incompatible con los
principios y valores de la
Constitución.
3.1.3. Considerando que es el Estado el titular de las regalías, al
paso que las entidades territoriales tienen un derecho de participación,
resulta posible que el Constituyente establezca una distribución más adecuada
de los recursos derivados de la explotación de recursos naturales no renovables
y, adicionalmente, establezca mecanismos de concertación para la adopción de
las decisiones más importantes en esta materia. Es por esta razón que tampoco
se configura infracción alguna del principio de autonomía.
3.2. Ministerio de Minas y Energía: inhibición y, en su defecto,
exequibilidad.
Los demandantes no expresan de forma adecuada las razones de
inconstitucionalidad del acto legislativo demandado. Ello se constata al
examinar que los argumentos expuestos son imprecisos y, en consecuencia,
carecen de la aptitud para demostrar la inexequibilidad del acto legislativo 5
de 2011. Así las cosas se presenta una ineptitud sustantiva de la demanda en
tanto no se formulan cargos claros, ciertos, pertinentes, específicos y
suficientes.
No existe una alteración de la naturaleza jurídica de las regalías dado
que no son las entidades territoriales las propietarias de tales recursos en
tanto, de conformidad con lo señalado en el artículo 332 de la
Constitución, ellas pertenecen al Estado. Lo dispuesto en el acto legislativo
hace posible una mejor distribución de las regalías, permite canalizar recursos
hacia la población que más los requiere y promueve la equidad regional.
3.3. Secretaría Jurídica de la
Presidencia de la República: exequibilidad.
La modificación que se introdujo a través del acto legislativo 5 de
2011 se encuentra protegida por las facultades de reforma del Congreso y, en
consecuencia, se trata de una legítima variación tal y como fue señalado por la
Secretaria Jurídica de la Presidencia de la
República en los procesos de constitucionalidad D-8637 y D-8912. No se trata
de una sustitución en tanto los ajustes allí establecidos no modifican ninguno
de los pilares fundamentales de la
Constitución de 1991.
No existe sustitución de la
Constitución si se considera que los recursos de las regalías no son recursos
propios hasta tanto no sean objeto de reparto. Respecto de ellos las entidades
territoriales tienen un derecho de participación y el Estado es su propietario.
Si bien resulta posible que el nuevo régimen de regalías implique
una reducción de los recursos que ordinariamente y de esta fuente reciben
algunas entidades territoriales, ello no implica una infracción de las normas
constitucionales en tanto dicha reducción tiene como efecto su inversión en
otras entidades territoriales.
3.4. Departamento Nacional de Planeación: inhibición y, en su
defecto, exequibilidad.
3.4.1. La Corte debe establecer si ha operado o no la caducidad de
la acción pública de inconstitucionalidad atendiendo lo dispuesto en esta
materia por el artículo 379 de la
Constitución. Considerando que el acto fue promulgado el día 18 de julio de
2011 el término de caducidad de la acción se cumplió el día 17 de julio de 2012.
Así las cosas, habiendo sido presentada la demanda el día 18 de julio habría
ocurrido ya tal fenómeno y, en consecuencia, la
Corte debe declararse inhibida.
3.4.2. El acto legislativo 5 de 2011 no supone la alteración de los
principios que orientaron originalmente el régimen de regalías. El acto
legislativo demandado, a través del ajuste de algunos de los aspectos del
régimen prexistente, pretende darle una orientación más ajustada al sentido de
la autonomía en un contexto unitario y, adicionalmente, asegurar la realización
del mandato de igualdad entre las diferentes entidades territoriales. Una
alteración como la planteada en la demanda ocurriría (i) si se eliminara la
existencia de las regalías, (ii) si las entidades territoriales son marginadas
de la posibilidad de participar en estos recursos, (iii) si los recursos
provenientes de las regalías se destinan a actividades que no tengan relación
con el desarrollo económico, social y cultural del país o (iv) si no existen sistemas
de control y seguimiento de los recursos que provienen del pago de las
regalías.
3.4.3. No resulta correcto afirmar que el acto legislativo sustituyó
la autonomía de las entidades territoriales al ajustar el sistema de
distribución de regalías. En efecto, las entidades territoriales no han sido
nunca propietarias de tales recursos que, como se sabe, pertenecen al Estado.
El acto legislativo prevé también, y en línea con la regulación prexistente,
las denominadas regalías directas y, al mismo tiempo, prescribe una
distribución de recursos que se ajusta de mejor manera a la equidad.
Adicionalmente las decisiones del sector descentralizado resultan no solo
importantes sino también mayoritarias.
No obstante los ajustes establecidos por el acto legislativo es
claro (a) que las autoridades continúan ejerciendo las competencias asignadas,
(b) que se trata de una regulación más detallada considerando que el régimen
constitucional anterior no preveía porcentajes mínimos de asignación de
regalías directas o indirectas, (c) que las entidades territoriales cuentan con
otras fuentes de financiamiento y (d) que los recursos de las regalías
continúan apoyando el bienestar social de la población.
3.4.4. No se desconoce tampoco el principio democrático con la
adopción del acto legislativo. Una regulación más detallada y como consecuencia
de ello la reducción del margen disponible para el legislador no puede erigirse
en un cargo de constitucionalidad admisible. En todo caso, cabe destacar que la
reforma confiere al legislador varias competencias regulatorias de la mayor
importancia.
3.5. Contraloría General de la
República: inhibición y, en su defecto, exequibilidad.
El demandante no presenta razones que satisfagan las exigencias de
argumentación previstas para la adecuada formulación de un cargo por
sustitución de la Constitución.
Ahora bien, en caso de adelantarse el examen propuesto por los
demandantes, el acto legislativo 5 de 2011 debe ser declarado exequible en
tanto no desconoce la
Constitución. La regulación constitucional de la regalías prexistente así como
la aprobada posteriormente en el acto legislativo demandado, han previsto que
las regalías corresponden al Estado y que las entidades territoriales son
titulares de un derecho de participación. Siendo ello así, la nueva regulación
constitucional no implica la afectación de un núcleo de la
Constitución. La nueva regulación constitucional tiene como propósito
establecer nuevas reglas de distribución y, en consecuencia, no se ha producido
sustitución alguna.
3.6. Gobernación de Cundinamarca: exequibilidad.
La modificación que introdujo el acto legislativo 5 de 2011 no
desconoce la Constitución. El ajuste efectuado al sistema de regalías,
considerando que es el Estado el propietario de tales recursos al paso que las
entidades territoriales solo tienen un derecho de participación, dispuso una
distribución más adecuada entre las diferentes entidades territoriales.
3.7. Gobernación de Arauca: inexequibilidad.
El acto legislativo 5 de 2011 constituye una sustitución parcial de la
Constitución por desvirtuar los ejes relativos a la descentralización y
autonomía territorial. Ello se produce como consecuencia (i) de la injerencia
del Gobierno Nacional en la toma de decisiones sobre la orientación de los
recursos y, adicionalmente, (ii) de la disminución de los recursos de las
regiones productoras y portuarias necesarios para satisfacer las necesidades
básicas.
3.8. Federación Colombiana de Municipios: inexequibilidad.
3.8.1. El acto legislativo 5 de 2011 sustituye la
Constitución: remplaza todo el régimen de regalías previsto por el constituyente
de 1991, por un sistema totalmente distinto y contrario a la descentralización
y autonomía de las entidades territoriales. La conclusión precedente resulta
correcta a partir de la aplicación del denominado juicio de sustitución.
3.8.2. Es un eje definitorio de la
Constitución de 1991 el referido a la descentralización y a la autonomía de
las entidades territoriales. El principio de autonomía, según lo señalado por la
Corte Constitucional en la sentencia C-506 de 1995, pretende hacer efectivo el
respeto a la identidad comunitaria local y a su capacidad de autodeterminarse,
sin que se ignore la necesidad de que ciertas actividades sean coordinadas y
planeadas desde el poder central. Con fundamento en la sentencia C-149 de 2010
cabe destacar que el núcleo esencial de la autonomía es indisponible por parte
del legislador y su preservación es necesaria para el mantenimiento de la
identidad de la Constitución, dado que es expresión de dos principios
constitucionales de gran significado: de una parte el que reconoce al municipio
como la entidad fundamental del ordenamiento territorial y, de otra, el que
reconoce el ejercicio de las competencias asignadas de acuerdo con las
exigencias de coordinación, concurrencia y subsidiariedad.
3.5.3. El referido núcleo esencial de la autonomía encuentra
expresión en los derechos que a las entidades territoriales le son reconocidos
por el artículo 287 de la
Constitución y que se refieren, por ejemplo, a la administración de recursos y
a la participación en las rentas nacionales. Al respecto, el acto legislativo
introduce dos cambios sustanciales: (i) en el artículo 360 desaparece  el
inciso según el cual “la ley determinará las condiciones para la explotación de
los recursos naturales no renovables así como los derechos de las entidades territoriales
sobre los mismos” y (ii) del artículo 361 se excluye el texto que ordenaba que
“con los ingresos provenientes de las regalías que no sean asignados a los
departamentos y municipios, se creará un Fondo Nacional de Regalías cuyos
recursos se destinarán a las entidades territoriales en los términos que señale
la ley”.
Aun aceptando que las regalías son una renta cedida, era voluntad
del Constituyente que tales recursos se distribuyeran en su totalidad entre las
entidades territoriales. Esta regulación constituía una expresión del núcleo
esencial de la garantía de autonomía, de participar en las rentas nacionales.
3.5.4. El acto legislativo que se impugna prescinde casi por
completo de la presencia de las entidades territoriales en la administración de
las regalías. Y los fondos que se crean son administrados, no por las entidades
territoriales, sino por órganos colegiados de administración y decisión en los
que tiene asiento el Gobierno Nacional.
3.5.5. El acto legislativo remplaza en su totalidad los lineamientos
establecidos en 1991 para las regalías. Tales lineamientos resultaban
congruentes con el carácter descentralizado del Estado y el reconocimiento de
la autonomía de sus entidades territoriales. Ahora el Gobierno Nacional tendrá
la capacidad de decisión respecto de recursos que, anteriormente, se
encontraban destinados enteramente a las entidades territoriales. A pesar de
ello, el acto legislativo demandado asume que todos los asuntos financiados con
regalías son de interés nacional ya que en todos los órganos colegiados de
administración y decisión debe existir representación nacional, incluso en
aquellos que únicamente ejercen sus tareas en un municipio. La jurisprudencia
constitucional ha señalado que en los asuntos de interés meramente local o
regional, deben preservarse las competencias de los órganos territoriales
correspondientes, mientras el nuevo régimen de regalías convierte toda política
local en un asunto de interés nacional.
3.5.6. El régimen de regalías establecido en el acto legislativo 5
de 2011 es integralmente diferente al previsto en 1991. El derecho de las
entidades territoriales, a participar en las rentas nacionales, de forma
autónoma y descentralizada, desaparece y es remplazado por la capacidad de
decisión del Gobierno nacional sobre asuntos enteramente locales o regionales.
3.9. Departamento de Derecho Minero Energético de la
Universidad Externado de Colombia: exequibilidad.
3.9.1. No resulta correcto afirmar que los artículos 360 y 361
originales de la Constitución hubieren previsto que las entidades territoriales
productoras o vinculadas a su explotación, tuvieren un derecho a participar
mayoritariamente en los recursos provenientes de las regalías. La determinación
de la distribución le correspondía fundamentalmente a la ley.
Atendiendo lo señalado no resulta posible afirmar que el ajuste
constitucional establecido hubiere eliminado el derecho de las entidades
territoriales productoras a participar en las regalías. Incluso, cabe destacar
que en el acto legislativo les es asignado un porcentaje del 20% de
participación.
3.9.2. El acto legislativo no sustituye los derechos de las entidades
territoriales así como tampoco su autonomía. En efecto, tal y como lo ha
señalado la Corte Constitucional la autonomía que la
Constitución le reconoce a las Entidades Territoriales se reduce, en el campo
de las regalías, a participar en las rentas nacionales en los términos que fije
la ley.
Siendo ello así no puede afirmarse que un ajuste constitucional
orientado a precisar las condiciones de distribución de los recursos
provenientes de las regalías, encontrándose ello previamente asignado al
legislador, pueda desconocer la autonomía de las entidades territoriales.
3.10. Departamento de Jurídicas de la
Facultad de Ciencias Jurídicas y Sociales de la
Universidad de Caldas: exequibilidad.
La demanda presentada no cumple las condiciones requeridas para
hacer posible un juicio de sustitución. En particular no logra demostrarse que
el contenido del acto legislativo implique la sustitución de uno de los
elementos esenciales de la
Constitución dado que su adopción se inscribe en el marco de la regulación
constitucional de la propiedad del Estado sobre el subsuelo y, adicionalmente,
de sus competencias en materia de dirección general de la economía.
Así, la regulación adoptada puede entenderse como la expresión de un
esquema económico administrativo cuyo alcance nacional puede garantizar
la materialización de principios como la eficiencia, la economía y la
transparencia en todo el Estado. Adicionalmente, este tipo de regulación
constituye una manifestación de la orientación de la economía con criterios de
sostenibilidad fiscal. Es necesario, de acuerdo con lo expuesto, que el examen
del acto legislativo se emprenda tomando en consideración, además de la
regulación referida a la autonomía de las entidades territoriales, las
consideraciones previamente señaladas.
El demandante no logra demostrar que la naturaleza jurídica de las
regalías, presuntamente sustituida, constituya un elemento esencial de la Constitución.  En esa medida los demandantes no señalaron cuáles son las especificidades del
elemento esencial presuntamente sustituido y, en consecuencia, quedó sin
demostración el carácter definitorio que tendría para la identidad de la
Constitución integralmente considerada.
3.11. Intervención de Elmer Ramiro Silva: inexequibilidad.
Solicita a la Corte, conforme lo plantean los demandantes, que se
declare la inexequibilidad del acto legislativo. Advierte que comparte sus
argumentos. Adicionalmente destaca que, tal y como lo solicitó en otro proceso
de constitucionalidad, los magistrados de la
Corte Constitucional deben abstenerse de decidir este asunto en tanto se
encuentran impedidos dado que el acto legislativo fue aprobado por el Congreso
y ellos, a su vez, son elegidos por el Senado de la
República.
4. Concepto del Procurador General de la
Nación.
4.1. La Corte debe precisar si ha operado la caducidad de la acción
pública de inconstitucionalidad dado que existen dos posibilidades
interpretativas atendiendo lo dispuesto en el numeral 3 del artículo 242 de la
Constitución, de una parte, y en el inciso segundo del artículo 379 de la
Carta Política, de otra.
4.2. Solicita a la Corte inhibirse dado que el demandante no
acredita que la naturaleza jurídica de las regalías así como el principio de
autonomía sean ejes definitorios de la
Constitución. Adicionalmente y en caso de serlo, la demanda no logra demostrar
que los vulnere de tal manera que pueda afirmarse que se ha producido la
sustitución de la Constitución.
II. CONSIDERACIONES.
1. Competencia.
La Corte Constitucional es competente para conocer la
demanda de inconstitucionalidad presentada en contra del acto legislativo 5 de
2011 en atención a lo que prescribe el numeral 1 del artículo 241 de la
Constitución.
2. Conflicto de constitucionalidad.
2.1. El problema de constitucionalidad planteado por los demandantes
consiste en el conflicto normativo que se presenta entre los artículos demandados
del Acto Legislativo y los principios identificatorios o definitorios de la
Carta de 1991. El meollo de la argumentación reside en que “el poder constituyente derivado en cabeza del Congreso de la
República excedió el poder de reforma constitucional”, llegando a sustituir parcialmente la
Constitución, configurándose un vicio de competencia en el proceso de
formación del Acto Legislativo.
2.2. Previamente, la Corte examinará si la acción -pretensión- de
inconstitucionalidad podía ejercerse, en razón al transcurso del tiempo desde
su promulgación.
2.3. Posteriormente, abordará el asunto de la posible cosa juzgada constitucional
atribuible al caso demandado.
3. La caducidad de la acción -pretensión- de inconstitucionalidad.
3.1. La Constitución dispone, en relación con los procesos de
constitucionalidad que se adelantan ante la
Corte Constitucional, que “las acciones por vicios de forma caducan en el
término de un año, contado desde la publicación del respectivo acto” (CP,
art 242, num 3). Coherente con lo anterior, el artículo 379 constitucional
dispuso que tales acciones contra un acto legislativo caducan en el término expresamente
previsto en el artículo 379 de la
Constitución. Así, con independencia del tipo de acusación que se formule[1], toda
acción pública contra los actos legislativos solo resulta procedente cuando se
presenta “dentro del año siguiente a que se lleve a efecto su promulgación”.
3.2. El “año siguiente” a una
fecha determinada comienza el día inmediatamente consecutivo a dicha fecha, esto
es, a partir de la medianoche del día de “su
publicación o inserción en el Diario Oficial.”[2] Esta regla, reconocida en el artículo 8
de la ley 57 de 1985 al señalar que los actos
legislativos, las leyes que expida el Congreso Nacional y los decretos del
gobierno, entre otros, sólo regirán después de la fecha de su publicación,
es además aceptada a efectos de contabilizar el término del que se dispone para
cuestionar judicialmente diferentes actos jurídicos.
3.3. Contra tal conclusión, uno
de los intervinientes invoca lo señalado por la
Corte Constitucional en la sentencia C-395 de 2011, cuando al referirse a la
caducidad de la acción formulada en esa ocasión, indicó lo siguiente:
“Según lo que
establece el artículo 379 inciso segundo de la
Constitución, la acción pública de inconstitucionalidad contra este tipo de
actos sólo procede dentro del año siguiente a su promulgación oficial. Como la
publicación del Acto Legislativo N° 1 de 2009, ocurrió el 14 de julio de ese
año, la acción habría caducado el 14 de julio de 2010. Teniendo en cuenta la fecha en que fue
presentada la demanda, se presenta el fenómeno de la caducidad, por
lo cual la Corte deberá inhibirse para pronunciarse sobre la misma.
Como en esta
ocasión la demanda contra el artículo 6° del Acto Legislativo N° 1 de 2009 “por
el cual se modifican y adicionan unos artículos de la
Constitución Política de Colombia”, fue presentada más de un año después
de promulgado el acto legislativo, teniendo en cuenta que la demanda se
presentó el 20 de septiembre de 2010, la
Corte se inhibirá para conocerla por haberse presentado el fenómeno de la
caducidad de la acción.”.
A juicio de la Corte el argumento en el que se apoya la postura del
interviniente no resulta correcto. En efecto, la mención que en dicha
providencia se hace del 14 de julio de 2010 debe entenderse referida al último día
en el que resultaba posible plantear la demanda y no, por el contrario, al día
a partir del cual ya no era factible promover el examen constitucional. Ello es
así dado que la interpretación correcta del artículo 379 de la
Constitución conduce a señalar que el término de caducidad de la acción
iniciaba a contarse el día 15 de julio de 2009 y concluía el 14 de julio del
año 2010, en tanto ella es procedente dentro del año siguiente a su
promulgación. Cabe indicar, en todo caso, que la oportunidad para la
presentación de la demanda en aquella oportunidad ya se encontraba claramente extinguida
en tanto fue formulada el día 20 de septiembre de 2010.
Así las cosas el término para formular la acción pública de
inconstitucionalidad  debe contarse a partir de la medianoche de la fecha de
promulgación del acto correspondiente, esto es, a partir del día siguiente a
aquel en que tal promulgación se llevó a cabo.
3.4. En el caso de la demanda formulada en el presente proceso
contra el Acto Legislativo 5 de 2011, la
Corte concluye que fue presentada oportunamente. En efecto, el Acto
Legislativo fue publicado en el Diario Oficial 48.134, de fecha 18 de julio de
2011. Implica lo anterior que el término de caducidad empezó a correr el día 19
de julio de 2011 y venció el día 18 de julio de 2012, fecha en la cual fue
radicada el escrito ante la Corte.
4. Existencia de cosa juzgada
4.1. Las
razones de la decisión de exequibilidad adoptada en la sentencia C-010 de 2013.
4.1.1. En
la sentencia C-010 de 2013, la
Corte Constitucional declaró la exequibilidad, por los cargos en aquella
oportunidad analizados, del acto legislativo 5 de 2011 “Por el
cual se constituye el Sistema General de Regalías, se modifican los artículos
360 y 361 de la
Constitución Política y se dictan otras disposiciones sobre el Régimen de
Regalías y Compensaciones.”
4.1.2
El examen de las razones expuestas por la
Corte Constitucional para afirmar que el Congreso de la
República no incurrió en un vicio competencial  al adoptar el acto legislativo
5 de 2011, permite identificar la siguiente estructura de la ratio decidendi:
(i) Uno
de los ejes definitorios del diseño constitucional de 1991 lo es el
reconocimiento del Estado colombiano como una republica unitaria,
descentralizada y con autonomía de las entidades territoriales. Tal eje
definitorio se manifiesta en el reconocimiento de los derechos enunciados en el
artículo 287 de la Constitución, que tienen como propósito permitir el
cumplimiento de sus funciones, planear y promover el desarrollo local y
contribuir a la democratización de las decisiones económicas.
El eje
definitorio así establecido, se encuentra también compuesto por el tratamiento
diferenciado respecto de las posibilidades de intervención de la
Nación en los recursos administrados por las entidades del Estado, según tengan
su origen en fuentes endógenas o exógenas.
(ii) La
reforma constitucional adoptada por el Congreso de la
República, al modificar el régimen constitucional de las regalías, no implica
una sustitución de la
Constitución. Ello es así dado que no altera en nada el núcleo esencial de la
descentralización territorial “en la medida en que solamente efectúa ajustes
en materia de administración, destinación y control de las regalías, con el
fin de desarrollar de manera efectiva los principios y postulados consagrados
en la Constitución de 1991, con la participación de los entes territoriales en
las regalías y su destinación a actividades relacionadas con el desarrollo
regional”. (subraya fuera del original)
Adicionalmente,
el acto legislativo no sustituye el derecho de las entidades territoriales a
participar en las regalías. En primer lugar, no resulta correcto afirmar que
ellas sean de su propiedad en tanto son del Estado globalmente considerado. En
segundo lugar, las nuevas disposiciones conservan la participación de las
entidades territoriales en los recursos de las regalías y su destinación a
fines de orden regional. En tercer lugar, las regalías no son la única fuente
de recursos de que disponen los entes locales, de manera que la afectación que
se produce en estos ingresos no resulta desproporcionada.
Asimismo
el objetivo del acto legislativo consistió en corregir las inequidades del
régimen anterior de distribución y administración de las regalías así como evitar
la incorrecta utilización y despilfarro de los mismos, enmarcándose en
objetivos constitucionales como la equidad y la prosperidad general
(iii) Así
las cosas, considerando que no se desconocieron los límites competenciales que
vinculan al Congreso cuando ejerce funciones constituyentes, el acto
legislativo acusado  fue declarado exequible.
4.2.
Los cargos de inconstitucionalidad de la demanda y los problemas
constitucionales resueltos en la sentencia C-010 de 2013.
Para la
Corte los cargos formulados por los demandantes en la presente oportunidad se
encuentran cobijados por los efectos de la cosa juzgada constitucional que se
sigue de la sentencia C-010 de 2013, en tanto fueron objeto de pronunciamiento específico,
tal y como se explica a continuación.
4.2.1. La
demanda ahora examinada, según quedo expuesto en los antecedentes, afirma la
inconstitucionalidad del acto legislativo señalando que afecta gravemente la
autonomía de las entidades territoriales y, adicionalmente, vulnera la
destinación y naturaleza de las regalías prevista originalmente en la
Constitución de 1991 “al remplazar su función dentro del sistema jurídico” orientándolas
a “otros fines constitucionales que no guardan relación alguna con la
voluntad original de la
Asamblea Constituyente”.
4.2.2.
Para la Corte las cuestiones planteadas por el demandante fueron ya objeto de
juzgamiento en la sentencia C-010 de 2013. Allí se señaló, al fundamentar la
decisión de exequibilidad, que la reforma adoptada no solo no afectaba el
núcleo esencial de la autonomía de las entidades territoriales, sino que
preveía una destinación de recursos compatible con la
Carta Política puesto que las regalías (i) continuaban orientadas al
desarrollo de propósitos regionales y (ii) a corregir las inequidades del
régimen anterior de distribución y administración. Además de ello, y en apoyo
de la constitucionalidad del acto legislativo, se precisó que el mismo tenía como
propósito evitar la incorrecta utilización y despilfarro de los mismos. Tal
ajuste, a juicio de la Corte, se encuadraba en objetivos constitucionales como
la equidad y la prosperidad general.
4.2.3.
Aunque los demandantes en la presente oportunidad plantean dos acusaciones
separadas, ellas quedan comprendidas por los efectos del juicio adelantado en la
sentencia C-010 de 2013, en tanto en las consideraciones fundamentales,
constitutivas de la razón de la decisión de esta Corporación, se concluye la
constitucionalidad del Acto Legislativo desde la perspectiva de la autonomía de
las entidades territoriales afirmando, en directa relación con ello, que la
destinación que para las regalías definió el acto legislativo 5 de 2011 se
encuentra ajustada a la
Carta Política.
4.2.4. En
particular el cuestionamiento consistente en la violación de la
Constitución por la decisión del Congreso de modificar los objetivos
constitucionales de las regalías, fue examinado por este Tribunal, al destacar
que a la nueva regulación constitucional de las regalías se adscriben
propósitos compatibles con el Texto Superior y en nada extraños a él. El
juzgamiento advertido se evidencia, adicionalmente, al constatar que la
Corte sostuvo que la nueva regulación de las regalías no desconoce las
necesidades regionales y, por el contrario, las reconoce al disponer su
distribución en consideración a los intereses regionales previendo, en el
inciso segundo del artículo 361 de la
Constitución -modificado por el artículo 2 del acto legislativo 5 de 2011-: (i)
el derecho de los
departamentos, municipios y distritos en cuyo territorio se adelanten
explotaciones de recursos naturales no renovables, y (ii) de los municipios y
distritos con puertos marítimos y fluviales por donde se transporten dichos
recursos o productos derivados de los mismos, a participar en las regalías y
compensaciones, así como a ejecutar directamente estos recursos.
De acuerdo a lo expuesto, la
Corte dispondrá estarse a lo resuelto en la sentencia C-010 de 2013.
III. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la
Corte Constitucional de la República de Colombia, administrando justicia en
nombre del Pueblo y por mandato de la
Constitución,
RESUELVE:
ESTARSE A LO RESUELTO en la
sentencia C-010 de 2013 que declaró la exequibilidad del Acto Legislativo 5 de
2011 por los cargos en esa oportunidad analizados.
Notifíquese, comuníquese, insértese en la
Gaceta de la Corte Constitucional, cúmplase y archívese el expediente.
JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
Presidente
MARIA VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
Ausente con excusa
MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO
Magistrado
Con aclaración de voto
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
Con aclaración de voto
NILSON ELÍAS PINILLA PINILLA
Magistrado
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
ALEXEI EGOR JULIO ESTRADA
Magistrado (E)
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ
Secretaria General
ACLARACION DE VOTO DEL MAGISTRADO
MAURICIO GONZALEZ CUERVO
A LA
SENTENCIA C-121/13
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD CONTRA ACTOS LEGISLATIVOS-Requisitos (Aclaración de voto)
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD CONTRA ACTOS LEGISLATIVOS-Cargos por vicios de procedimiento en su formación (Aclaración de
voto)
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD CONTRA ACTOS LEGISLATIVOS-Exclusión por cargos denominados vicios materiales o de fondo
(Aclaración de voto)
Demanda de inconstitucionalidad contra el Acto Legislativo 5 de
2012.
Referencia: Expediente D-9233.
Actor: Camilo  Araque Blanco y Vanessa Loreley Molina Gómez
Magistrado Ponente: MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO.
No obstante que comparto las decisiones adoptadas en la sentencia,
considero del caso aclarar mi voto en los siguientes términos:
1. El artículo 379 de la
Constitución prevé, en su primer inciso, los parámetros constitucionales que
deben ser tenidos en cuenta para examinar la constitucionalidad de los actos
legislativos, la convocatoria a referendo, la consulta popular o el acto de
convocación de la Asamblea Constituyente, estableciendo que éstos consisten en “requisitos”
establecidos en el Título XIII de la Carta.
2. Con mayor precisión, la
Constitución (CP, art 241.1) ha indicado que los cargos de
inconstitucionalidad que pueden formularse respecto de actos legislativos, son
los “vicios de procedimiento en su formación”. Tales vicios de formación
puede consistir en: (i) vicios de trámite o estrictamente procedimentales; o
(ii) vicios competenciales, esto es, relativos a la competencia del órgano que
expide el acto, como supuesto necesario del procedimiento a su cargo. Ejemplo
de irregularidades de trámite son los defectos en la conformación de los quórums
o de las mayorías aprobatorias; a su vez, el vicio competencial se halla
perfectamente ilustrado en el artículo 376 de la
Constitución, al determinar que la facultad del Congreso para reformar la
Constitución “quedará en suspenso” a partir de la fecha de elección de
una Asamblea Nacional Constituyente y por el término de su período. Ambas
modalidades de defecto implican la infracción de las reglas que deben observarse para
tramitar y aprobar una reforma constitucional[3]. Así, la Ley Superior excluye del ámbito de la acción pública de
inconstitucionalidad, categóricamente, la posibilidad de demandar los actos
legislativos por los denominados vicios materiales o de fondo[4].
MAURICIO
GONZALEZ CUERVO
MAGISTRADO
ACLARACIÓN DE
VOTO DEL MAGISTRADO
GABRIEL EDUARDO
MENDOZA MARTELO
A LA SENTENCIA
C-121/13
CONTROL CONSTITUCIONAL DE LEY O ACTO LEGISLATIVO-Caducidad por vicios de forma (Aclaración de voto)/ACCION DE
INCONSTITUCIONALIDAD CONTRA LEY O ACTO LEGISLATIVO-Término de caducidad por
vicios de forma (Aclaración de voto)/PRINCIPIO DE APLICACION DE LA LEY EN EL
TIEMPO-Garantiza la seguridad jurídica frente al conocimiento general del
legislador (Aclaración de voto)
PRINCIPIO DE CONSECUTIVIDAD EN PROCESO DE FORMACION DE LA LEY-Vicios formales por incumplimiento están sometidos al término de
caducidad de la acción de inconstitucionalidad (Aclaración de voto)
Referencia:
Expediente
D-9233
Magistrado Ponente:
MAURICIO GONZÁLEZ
CUERVO
Si bien comparto la decisión adoptada por
la mayoría, me permito aclarar mi voto respecto del término de caducidad para
iniciar las acciones en contra de una ley o acto legislativo por vicios de
forma. Temática que ilustré con anterioridad, en mi salvamento de voto a la
sentencia C-025 de 2012, oportunidad en la que precise "que el término de caducidad
de un año, para el ejercicio de la acción de inconstitucionalidad contra una
ley o acto legislativo por vicios de forma, se empieza a contar desde la fecha
de promulgación del acto, es decir, en el momento en que se inserta en el
diario oficial como procedimiento especial, en virtud del artículo 52 de la Ley
4o de 1913[5]; norma que
contiene el principio de aplicación de la ley en el tiempo que garantiza la
seguridad jurídica frente al conocimiento general de la voluntad del
legislador.
La doctrina
constitucional de esta Corporación, ha señalado que los vicios derivados del
incumplimiento del principio de consecutividad aplicado en el proceso de
formación de la ley (discusión, aprobación y promulgación), por su naturaleza,
son meramente formales, por consiguiente, están sometidos al término de
caducidad de la acción de inconstitucionalidad[6].
Fecha ut supra,
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
[1] En la sentencia C-395 de 2011 esta Corte dijo: “Lo anterior confirma que cuando
se trata de acciones públicas de inconstitucionalidad contra actos legislativos
adoptados por el Congreso de la
República, la caducidad opera inexorablemente cualquiera sea el vicio de que
se trate y en consecuencia pierde la
Corte Constitucional su competencia para pronunciarse de fondo, como quiera
que el constituyente no distinguió entre los tipos de vicios que pueden
presentarse a lo largo del trámite legislativo. Dada la contundencia del texto
constitucional, no le es dable a esta Corporación pronunciarse de fondo en el
asunto de la referencia.”
[2] En esa dirección se encuentran las sentencias C-179 de 1994, C-108
de 1995, C-224 de 1995, C-492 de 1997, C-581 de 2001, C-925 de 2005 y C-025 de
2012.
[3] Sentencia C-1056 de 2012.
[4] Entre otras, se encuentran en esa dirección las sentencias
C-846 de 2012,  C-305 de 2012 y C-153 de 2007. Adicionalmente en la sentencia
C-1120 de 2008 esta Corporación señaló (i) que era posible distinguir entre
vicios de fondo, vicios de competencia y vicios de forma, (ii) que en contra de
los actos legislativos era factible plantear la segunda y tercera clase de
vicios y (iii) que por expresa disposición constitucional las acciones contra
los actos legislativos, con independencia del tipo de vicio, caducan en el
término de un año.
[5]  ARTÍCULO 52 DE LA
LEY 4º DE 1913  “La ley no obliga sino en virtud de su promulgación, y su
observancia principia dos meses después de promulgada. La promulgación consiste
en insertar la ley en el periódico oficial, y se entiende consumada en la fecha
del número en que termina la inserción.
[6]
Corte
Constitucional, sentencia C-501 de 2001; sentencia C- 1177 del 24 de noviembre
de 2004; sentencia C-400 de 18 de mayo de 2011.