C-402-13
Sentencia C-_______
Sentencia
C-402/13
REGIMEN SALARIAL Y
PRESTACIONAL DE LOS EMPLEADOS PUBLICOS DEL ORDEN TERRITORIAL-Contenido y alcance
Se ha explicado en esta sentencia que
la determinación del régimen salarial de los servidores públicos del orden
territorial responde a una fórmula de armonización entre el principio de Estado
unitario y el grado de autonomía que la
Constitución reconoce a las entidades locales.  A partir de ese marco, el
Congreso y el Gobierno fijan los criterios y objetivos generales a los que se
sujetan las entidades territoriales para el ejercicio de sus competencias, se
insiste de raigambre constitucional, para la fijación de las escalas salariales
y los emolumentos de los cargos adscritos a ellas. De esta manera, cada entidad
territorial está investida de la facultad de determinar los aspectos concretos
de su régimen salarial, que respondan a las particularidades del ejercicio de la
función pública en cada departamento, municipio o distrito, así como las
variables presupuestales, la estructura institucional de la entidad
territorial, el nivel de especialización profesional requerida, etc. La tesis
sostenida por el actor, por lo tanto, presentaría al menos dos tipos de
problemas.  En primer lugar, sostener que el régimen salarial de los servidores
públicos adscritos a la Rama Ejecutiva debe estar contenido en un solo
estatuto, promulgado por el Gobierno en desarrollo de la ley marco fijada por
el Congreso, vaciaría de contenido las competencias de las entidades
territoriales explicadas en el fundamento jurídico 6 de esta sentencia. Esto a
partir de una maximización del principio de Estado unitario y en abierta
contradicción con la eficacia del grado de autonomía que la
Constitución reconoce a las mencionadas entidades.  En segundo lugar, esta vez
desde el punto de vista formal, exigir que el Decreto acusado tenga alcance no
solo para los servidores públicos del orden nacional, sino también para
aquellos adscritos al nivel territorial, configuraría un exceso en el ejercicio
de las facultades extraordinarias conferidas para la expedición de la norma acusada.
El Decreto 1042/78, como se explicó a propósito de la argumentación sobre la
derogatoria de algunas de sus disposiciones, fue expedido en razón de las
facultades para el ejercicio de la actividad legislativa otorgadas al Gobierno
por la Ley 5 de 1978, cuyo artículo 1° previó lo siguiente: “Artículo 1°. De
conformidad con el numeral 12 del artículo 76
de la Constitución Nacional, revístese al Presidente de la
República de facultades extraordinarias por el término de noventa días,
contados a partir de la vigencia de la presente Ley, para los siguientes
efectos:1. Fijar, con efectividad al primero (1o.) de enero de 1978, las
escalas de remuneración correspondientes a las distintas categorías de empleos
de: a) La Rama Ejecutiva del Poder Público en el orden nacional, incluidas las
unidades administrativas especiales; (…)”. Así, tanto a partir de la
Constitución derogada como de la
Carta Política vigente, el Gobierno tenía vedado extender el campo de regulación
a la determinación del régimen salarial de los servidores públicos de la
Rama Ejecutiva del nivel territorial.  Además, dicha extensión uniforme no
puede llevarse válidamente a cabo de acuerdo al parámetro constitucional
vigente, merced del grado de autonomía anteriormente explicado. Con base en los
anteriores argumentos, se tiene que el primer problema jurídico materia de
decisión debe resolverse de manera negativa.  En consecuencia, no están los
presupuestos para decidir acerca del segundo problema jurídico, relativo a la
presunta vulneración del principio de igualdad, en tanto su supuesto
metodológico es la existencia de un mandato constitucional de regulación
uniforme del régimen salarial, que sirviera como criterio de comparación entre
los servidores del nivel nacional y del territorial.  Como ese mandato no
concurre en la Carta Política, dicho juicio no puede llevarse a cabo.  Por
ende, se impone la declaratoria de exequibilidad de los apartes normativos
acusados, por el cargo analizado en esta sentencia.
SISTEMA DE NOMENCLATURA Y
CLASIFICACION DE LOS EMPLEOS DEL ORDEN NACIONAL-Régimen salarial y prestacional
SISTEMA DE NOMENCLATURA Y
CLASIFICACION DE EMPLEOS DEL ORDEN NACIONAL Y REGIMEN SALARIAL Y PRESTACIONAL-Prohibición de percibir
sueldo diferente de aquel que corresponda al cargo
SISTEMA DE NOMENCLATURA,
CLASIFICACION Y REMUNERACION DE CARGOS DEL ORDEN NACIONAL-Ambito de aplicación
DEMANDA DE
INCONSTITUCIONALIDAD POR VULNERACION DEL PRINCIPIO DE IGUALDAD-Requisitos
Como ha indicado la jurisprudencia,
el juicio de igualdad solo es posible cuando se acrediten argumentos relativos
a la definición de “(i) “con claridad los grupos involucrados, (ii) el trato
introducido por las normas demandadas que genera la vulneración del derecho a
la igualdad y  (iii) qué justifica dar un tratamiento distinto al contenido en
las normas acusadas”, toda vez que “la realización de la igualdad no le impone
al legislador la obligación de otorgar a todos los sujetos el mismo tratamiento
jurídico, ya que no todos se encuentran bajo situaciones fácticas similares ni
gozan de las mismas condiciones o prerrogativas personales e institucionales.
COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-No configuración
Frente al segundo aspecto,
relacionado con la presunta existencia de cosa juzgada sobre la materia, se
advierte que en lo que respecta a los artículos 45, 46 y 58 del Decreto
1042/78, existe pronunciamiento sobre su exequibilidad por parte de la
Sala Plena de la Corte Suprema de Justicia, durante la vigencia de la
Constitución anterior, en sentencia No. 91 del 16 de octubre de 1986.
Expediente 1459 (M.P. Hernando Gómez Otálora).  No obstante, esta decisión no
versa sobre los mismos problemas jurídicos ahora analizados, por lo que se
estaría, a lo sumo, ante el fenómeno de la cosa juzgada aparente, lo cual no
inhabilita el examen del asunto por parte de la
Corte.
LEY MARCO-Objeto/LEY MARCO EN
MATERIA SALARIAL Y PRESTACIONAL-Alcance de los reglamentos del
Ejecutivo
En términos de la jurisprudencia, “la
determinación legal del régimen salarial y prestacional de los servidores
públicos es un tópico en el que, conforme a las disposiciones de la
Carta Política, concurre el ejercicio de las competencias del Congreso y el
Gobierno Nacional.  En efecto, el artículo 150-19
C.P. establece dentro de las funciones del Legislativo la de dictar normas
generales – denominadas por la doctrina como leyes marco –, mediante las cuales
establezca los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el Gobierno
para, entre otras materias, fijar el régimen salarial y prestacional de los
empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y de la fuerza
pública, a la vez que regular el régimen de prestaciones sociales mínimas de
los trabajadores oficiales. En este último caso, la
Carta Política es expresa en indicar que el ejercicio de las funciones
legislativas, “en lo pertinente a prestaciones sociales son indelegables en las
corporaciones públicas territoriales y éstas no podrán arrogárselas” (Art.
150-19, literales e) y f)). Las citadas normas generales fueron adoptadas por
el Congreso mediante la Ley 4ª de 1992.  A partir de estas previsiones, la
jurisprudencia ha contemplado que corresponde a la cláusula general de
competencia legislativa la fijación de esas pautas generales del régimen
salarial de los servidores públicos.  A su vez, existe un mandato
constitucional expreso en el sentido que la determinación concreta de dichos
regímenes, una vez fijado el marco general de regulación, es una potestad
adscrita al Gobierno Nacional.”
EMPLEADO PUBLICO EN EL
AMBITO TERRITORIAL-Fijación de régimen salarial y prestacional
Ahora bien, en relación específica
con la regulación de los asuntos salariales en el orden territorial, la
Corte ha previsto que “…cabe destacar que la facultad de fijar el régimen de
salarios de los servidores públicos corresponde al Congreso y al Presidente de la
República, en la forma ya enunciada. A partir de esa fijación, procede la
intervención de los concejos municipales y las asambleas departamentales, por
mandato de los artículos 313-6 y 300-7 superiores, respectivamente, y en forma
complementaria (sic), con el fin de adoptar en esas secciones del territorio la
política de salarios. Efectivamente, con base en el máximo salarial previamente
delimitado por el gobierno nacional, los alcaldes y los gobernadores señalan
las escalas de remuneración correspondientes a las distintas categorías de
empleos, en lo que se ha denominado un proceso de definición armónica entre las
distintas autoridades que intervienen en el mismo. En cambio, respecto del
régimen de prestaciones sociales de los empleados públicos territoriales, la
competencia es indelegable en las corporaciones públicas territoriales y éstas
no podrán arrogárselas, por expresa prohibición constitucional.
PRINCIPIO DE ESTADO
UNITARIO Y AUTONOMIA DE ENTIDADES TERRITORIALES EN DEFINICION DE ESCALAS
SALARIALES DE SERVIDORES PUBLICOS-Fórmula de armonización
La Sala ha señalado que concurre
una “fórmula de armonización entre el principio de Estado unitario (Art. 1º
C.P.) y el grado de autonomía que la
Constitución reconoce a las entidades territoriales, la cual se proyecta en la
definición de la escala salarial de los empleos que ejercen los servidores
públicos adscritos a ellas.  De acuerdo con esta fórmula, es al Congreso al que
le corresponde proferir una ley marco que determine el régimen salarial y
prestacional de los servidores del Estado, a partir de la cual el Gobierno
Nacional determinará los aspectos particulares y concretos de dicho régimen.
Estos presupuestos normativos sirven de marco legal para que los órganos de
representación popular de las entidades territoriales, ejerzan la competencia
constitucional de definir las escalas salariales de los empleos
correspondientes.  A este respecto debe resaltarse que el grado de autonomía
que la Constitución reconoce a las entidades territoriales no tiene carácter
absoluto, sino que por expreso mandato superior, la gestión de sus intereses se
ejerce dentro de los límites de la
Constitución y la ley (Art. 287 C.P.). En igual sentido, esa comprensión de la
autonomía es corolario de lo previsto en el artículo 388 Superior, que
establece que las competencias atribuidas a los distintos niveles territoriales
serán ejercidas conforme a los principios de coordinación, concurrencia y
subsidiariedad, en los términos que establezca la ley.  En ese sentido, la
presunta antinomia entre las disposiciones de la
Carta Política que reconocen esa autonomía y aquellas que confieren al
Congreso y al Ejecutivo la potestad de definir el régimen salarial y
prestacional de los servidores públicos, es apenas aparente. Ello debido a que
las normas adoptadas por el Legislativo y el Gobierno Nacional constituyen el
marco de referencia vinculante a los concejos y asambleas, respecto del
ejercicio de la competencia para la definición de escalas salariales. Existe,
de acuerdo con las normas constitucionales interpretadas por la
Corte, una relación de jerarquía identificable entre los preceptos de orden
nacional, que son expresión del contenido y alcance del principio de Estado
unitario, y la organización particular de la estructura de las administraciones
locales y la previsión de sus escalas de remuneración, instancia en que se
concreta la autonomía de los poderes territoriales.
AUTONOMIA DE ENTIDADES
TERRITORIALES-No es absoluta/AUTONOMIA
DE ENTIDADES TERRITORIALES-Límites de la Constitución y la Ley
IMPROCEDENCIA GENERAL DE
JUICIO DE IGUALDAD RESPECTO DE REGIMENES SALARIALES DISIMILES-Jurisprudencia
constitucional
APLICACION DEL PRINCIPIO
DE CONCURRENCIA EN LA DETERMINACION DEL REGIMEN SALARIAL DE LOS SERVIDORES DE
LA RAMA EJECUTIVA EN EL ORDEN TERRITORIAL-Reiteración de jurisprudencia
Referencia: expediente D-9388
Demanda de inconstitucionalidad contra los
artículos 1°, 31, 45, 46, 50, 51, 58 y 62 (parciales) del Decreto 1042 de 1978 “por
el cual se establece el sistema de nomenclatura y clasificación de los empleos
de los ministerios, departamentos administrativos, superintendencias,
establecimientos públicos y unidades administrativas especiales del orden
nacional, se fijan las escalas de remuneración correspondientes a dichos
empleos y se dictan otras disposiciones.”
Actor: Jairo Villegas Arbeláez
Magistrado
Ponente:
LUIS
ERNESTO VARGAS SILVA
Bogotá D.C., tres (3) de julio de dos mil trece (2013).
La Sala Plena de la
Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y en
cumplimiento de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto Ley 2067
de 1991, ha proferido la presente Sentencia.
I. ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública consagrada en el artículo 241 de la
Constitución, el ciudadano Jairo Villegas Arbeláez solicita a la
Corte que declare la inexequibilidad de los artículos 1°, 45, 46, 50, 51 58 y
62 (parciales) del Decreto 1042 de 1978 “por el cual se establece el sistema
de nomenclatura y clasificación de los empleos de los ministerios,
departamentos administrativos, superintendencias, establecimientos públicos y
unidades administrativas especiales del orden nacional, se fijan las escalas de
remuneración correspondientes a dichos empleos y se dictan otras disposiciones.”
Cumplidos los trámites previstos en el artículo 242 de la
Constitución y en el Decreto Ley 2067 de 1991, procede la
Corte a resolver sobre la demanda de la referencia.
II. NORMAS DEMANDADAS
A continuación se transcriben los artículos demandados,
subrayándose los apartes acusados:
“Artículo
1°. Del campo de aplicación. El sistema de
nomenclatura, clasificación y remuneración de cargos que se establece en el
presente Decreto regirá para los empleados públicos que desempeñan las
distintas categorías de empleos de los ministerios, departamentos
administrativos, superintendencias, establecimientos públicos y unidades
administrativas especiales del orden nacional, con las excepciones que
se establecen más adelante.
Artículo
31. De la prohibición de percibir sueldo diferente de aquel que corresponda al
cargo. Los empleados públicos a quienes
se aplica este Decreto sólo podrán percibir por concepto de sueldo la
asignación básica mensual que corresponda al cargo que desempeñen y los
factores de salario contemplados en el artículo 42 del presente estatuto.
Artículo
45. De la bonificación por servicios prestados. A partir de la expedición de este Decreto créase una bonificación
por servicios prestados para los funcionarios a que se refiere el artículo
1º.
Esta
bonificación se reconocerá y pagará al empleado cada vez que cumpla un año
continuo de labor en una misma entidad oficial. Sin embargo, cuando un
funcionario pase de un organismo a otro de los enumerados en el artículo 1º
de este Decreto, el tiempo laborado en el primero se tendrá en cuenta para
efectos del reconocimiento y pago de la bonificación, siempre que no haya
solución de continuidad en el servicio.
Se entenderá
que no hay solución de continuidad si entre el retiro y la fecha de la nueva
posesión no transcurrieren más de quince días hábiles.
La
bonificación de que trata el presente artículo es independiente de la
asignación básica y no será acumulativa.
Artículo
46. De la cuantía de la bonificación por servicios prestados. La bonificación por servicios prestados será equivalente al
veinticinco por ciento de la asignación básica que esté señalada por la ley
para el cargo que ocupe el funcionario en la fecha en que se cause el derecho a
percibirla.
Tal derecho
se causará cada vez que el empleado cumpla un año de servicio.
Cuando El
Funcionario perciba los incrementos de salario por antigüedad a que se refieren
los artículos 49 y 97 de este Decreto, la bonificación será equivalente al
veinticinco por ciento del valor conjunto de la asignación básica y de dichos
incrementos.
Artículo
50. Del auxilio de transporte. Cuando la
asignación básica mensual de los empleados públicos a que se refiere el
artículo 1º del presente Decreto sea igual o inferior al doble del sueldo
fijado para el grado 01 de la escala de remuneración del nivel operativo,
dichos empleados tendrán derecho al reconocimiento y pago de un auxilio de
transporte en cuantía de ciento veinte pesos ($120.00) mensuales.
No habrá
lugar a este auxilio cuando la entidad preste servicio de transporte a sus
empleados.
Artículo
51. Del auxilio de alimentación. Las
entidades señaladas en el artículo 1º de este Decreto reconocerán y
pagarán a aquellos de sus empleados que tengan una asignación básica igual o
inferior al doble del sueldo fijado para el grado 01 de la escala de nivel
operativo, un subsidio de alimentación de cinco pesos diarios, siempre que
trabajen en jornada continua.
Dicho
auxilio se pagará a través del Fondo Nacional de Bienestar Social. Cuando el
organismo suministre la alimentación a sus empleados no habrá lugar al
reconocimiento de este auxilio.
Artículo
58. De la prima de servicio. Los funcionarios a quienes se aplica el presente decreto
tendrán derecho a una prima de servicio anual equivalente a quince días de
remuneración, que se pagará en los primeros quince días del mes de julio de
cada año.
Esta prima
no regirá para los funcionarios que con anterioridad tengan asignada esta
contraprestación cualquiera que sea su nombre.
Artículo
62. De la fijación de los viáticos. Los
viáticos se fijarán según la remuneración mensual que corresponda al empleo del
funcionario que deba viajar en comisión, hasta en las siguientes cantidades
diarias:
Remuneración
Mensual
Viáticos
diarios en pesos para comisiones dentro del país
Viáticos
diarios en dólares estadinenses para comisiones en el exterior
Hasta
$5.000
400
40
De $5.001
a $10.000
500
50
De $10.000
a $20.000
800
30
De $20.001
a $33.000
1.200
120
De $33.001
en adelante
1.500
150
Las
entidades a que se refiere el presente decreto fijarán el valor de los
viáticos, según la remuneración mensual del funcionario comisionado, la
naturaleza de los asuntos que le sean confiados y el lugar donde debe llevarse
a cabo la labor, hasta por las cantidades señaladas en el inciso anterior.
Para
determinar el valor de los viáticos de acuerdo con los topes señalados en este
artículo se tendrán en cuenta los siguientes factores de salario:
a) La
asignación mensual básica.
b) Los
incrementos de salario a que se refieren los artículos. 49 y 97 de este
decreto.
c) Los
gastos de representación cuando se trate de funcionarios del nivel directivo.
Mientras las
entidades reglamentan el reconocimiento de viáticos, podrán fijar a sus
funcionarios los topes señalados en el presente artículo.”
III. LA
DEMANDA
De manera
general, la demanda se funda en considerar que los apartes acusados contradicen
el literal e) del artículo 150-19 C.P., en cuanto determina que el Congreso
tiene competencia para dictar normas generales a las cuales debe someterse el
Gobierno para regular la fijación del régimen salarial y prestacional de los
empleados públicos. Para el actor, ese régimen debe ser uno, por lo que las
distinciones que contemplan los preceptos acusados desconocen esa premisa.  De
otro lado, sostiene que esa misma distinción prevé una discriminación
injustificada entre los servidores públicos del orden nacional y del orden
territorial.
Para
fundamentar esta acusación, el actor formula los siguientes argumentos
específicos:
3.1. La norma
constitucional citada no establece ninguna distinción o atribución de
competencias alternativa, en cuanto a lo que refiere a la competencia del
Gobierno, según los lineamientos que fije el Congreso, para determinar el
régimen salarial y prestacional de los servidores del Estado.  Por ende no es
válido, desde la Carta Política, considerar que los servidores del orden
territorial puedan regularse por un sistema normativo diferente.  Sobre este
último particular, el actor sostiene que debe “… argumentarse, no ya por la
competencia positiva del Presidente de la
República para “fijar el régimen salarial de los empleados públicos”, sino por
la ausencia de competencia de las corporaciones y autoridades territoriales” para
prescribir ese mismo régimen.  Ello en razón que los entes territoriales, de
acuerdo con los artículos 300 y 315 C.P., no tiene competencia para tal
fijación, sino únicamente para determinar las escalas de remuneración de los
empleos del Departamento, Municipio o Distrito.  Para el demandante, esta
función es más limitada y en cualquier caso supeditada a la regulación general
y única que fije el Gobierno, de acuerdo con el artículo 150-19
C.P.  Así, no es viable afirmar que concurran regímenes salariales nacionales
y territoriales, como se concluiría de la lectura de las expresiones acusadas.
3.2. Insiste,
con base en la misma consideración, en que las entidades territoriales solo
tienen competencia para definir la escala de remuneración mencionada, así como
los emolumentos, comprendida como el salario particular y concreto del servidor
público.  Esta circunstancia, en su criterio, refuerza su hipótesis sobre la
existencia de un mandato constitucional de la validez un solo régimen salarial,
aplicable a todos los servidores estatales. Este régimen, en cuanto a su
promulgación, es exclusivo y excluyente del Legislativo y del Gobierno,
en los términos explicados.  Para sustentar esta conclusión, se sustenta en
algunas consideraciones contempladas en las sentencias C-054/98 y C-315/95.
3.3. Agrega que
la distinción que prevén los apartes normativos acusados responde al parámetro
constitucional de 1886, que en su criterio no ofrecía la clara distinción de
competencias para la fijación del régimen salarial de los empleados públicos
que sí concurre en la Constitución vigente.
3.4. Advierte que
esos mismos preceptos desconocen los artículos 13 y 53
C.P., pues imponen una discriminación injustificada entre los servidores
públicos del orden nacional y territorial, cuando por expreso mandato superior
ambos deben estar regulados por el mismo régimen salarial y prestacional.
Esta distinción, a su vez, plantea diferencias en cuanto a las prestaciones
económicas que tienen unos y otros, lo que afecta su derecho al trabajo, en su
componente de remuneración equitativa.
3.5.  Por
último y ante la solicitud que hiciera el magistrado sustanciador en el auto
que inadmitió originalmente la demanda, señaló que el pronunciamiento efectuado
por la Corte Suprema de Justicia el 16 de octubre de 1986, cuando ejerció el
control de constitucionalidad sobre los preceptos acusados, refirió a normas
distintas a las demandadas y sobre problemas jurídicos disímiles.  Por lo
tanto, no era posible concluir la existencia de cosa juzgada constitucional.
IV.
INTERVENCIONES
Intervenciones
oficiales
4.1. Intervención
del Departamento Nacional de Planeación
El Departamento
Nacional de Planeación, a través de apoderado judicial, interviene con el fin
de solicitar a la Corte que adopte un fallo inhibitorio, en razón de la
ineptitud sustantiva de la demanda.  En subsidio, pide que se declare la
exequibilidad de las normas acusadas.
Considera el
interviniente que el cargo planteado es inepto, en la medida en que el actor
yerra al concluir en que existen dos regímenes diferenciados para los
servidores públicos del orden nacional y territorial, sino que, en contrario y
como lo ha planteado el Consejo de Estado,[1]
el ordenamiento constitucional plantea un sistema de competencias concurrentes
entre el Congreso, el Gobierno, las Asambleas y los Consejos, frente al régimen
salarial de las entidades públicas territoriales. Esto implica, entonces, que
la regulación aplicable al ámbito territorial no se encuentra en el Decreto
acusado, sino en otra normativa.
Señala, de otro
lado, que otras previsiones legales han señalado que los beneficios que prevé
la norma acusada son extensivos a los servidores del orden territorial, lo cual
restaría idoneidad al cargo propuesto.  Sobre este particular, el Departamento
pone de presente que “[e]xiste abundante jurisprudencia que reconoce
que el Decreto 1042 de 1978 en principio rigió para los empleados de la rama
ejecutiva del orden nacional, pero que a partir de la expedición de la
Ley 27 de 1992 (art. 3) se hizo extensivo a las entidades territoriales las
disposiciones que regulan el régimen de administración de personal contenidos
no solamente en la citada norma, sino en los decretos leyes 2400 y 3074 de
1968, Ley 13 de 1984 y 61 de 1987. || Dicha normatividad que hizo extensivas
las previsiones que consagraba el decreto ley 1042 de 1978 fue reiterada por el
artículo 87 inciso segundo de la Ley 443 de 1998, que establecía [que] “las
disposiciones que regulan el régimen de administración de personal,
contempladas en la presente Ley y las contenidas en los Decretos Leyes 2400 y
3074 de 1978 y demás normas que los modifiquen, sustituyan o adicionen, se
aplicarán a los empleados que prestan sus servicios en las entidades a que se
refiere el artículo 3 de la presente ley”. || Dentro de los empleados a que
hace referencia el artículo 3° de la Ley 443 de 1998, están los que prestan sus
servicios en la rama ejecutiva del nivel departamental, distrital y municipal y
sus entes descentralizados.”
De igual modo,
el interviniente pone de presente que si bien es cierto la
Ley 443 de 1998 fue derogada por la Ley 909 de 2004, ello no implica la
pérdida de eficacia de la extensión de las previsiones consagradas en el
Decreto Ley 1042/78, puesto que (i) el artículo 55 de la
Ley 909/04 determina que las normas de administración de personal contempladas
en esa normativa y en los Decretos 2400 y 3074 de 1968 y demás normas que los
modifiquen, reglamenten, sustituyan o adicionen, se aplicarán a los empleados
que presten sus servicios en las entidades a que se refiere el artículo 3° de
dicha Ley; y (ii) el mencionado artículo 3° de la
Ley 909/04 incluye a varias categorías de servidores públicos adscritos al
nivel territorial.
4.2.
Intervención del Departamento Administrativo de la
Función Pública
Mediante
documento suscrito por apoderado especial, el Departamento Administrativo de la
Función Pública defiende la declaratoria de ineptitud de la demanda o, en su
lugar, la constitucionalidad de los preceptos cuestionados.  Con este fin,
expone las siguientes razones:
4.2.1. La
demanda incumple el requisito de suficiencia, puesto que el Decreto 1042/78
acusado ha sido objeto de sucesivas modificaciones y derogatorias tácitas en
varios de sus apartes, particularmente por el Decreto 2503/98, el Decreto Ley
770 de 2005 y los Decretos 2539 y 2772 de 2005 y 2489 de 2006, todos ellos
dirigidos a la regulación de competencias y requisitos generales de los empleos
públicos del orden nacional.  Sin embargo, el actor no da cuenta de esas
modificaciones ni demuestra que, a pesar de ellas, la norma demandada mantiene
su vigencia.
Esta conclusión
se soporta además en el hecho que la Ley 4/92 previó el marco general al cual
debe someterse el Gobierno Nacional para la fijación del régimen salarial y
prestacional de los empleados públicos.  En ejercicio de esa competencia, el
interviniente resalta que “… el Ejecutivo Nacional ha dictado un número
plural de decretos que derogaron o modifican de manera sustancial las
previsiones que en esta materia se encontraban consagradas en el Decreto 1042
de 1978, de la cual da cuenta, por ejemplo, el Decreto 853 de 2012, que regula
el tema de la asignación básica de los empleos de la
Rama Ejecutiva en el orden nacional, que es aplicable al personal de los
Ministerios, Departamentos Administrativos, Superintendencias, Unidades
Administrativas Especiales, Establecimientos Públicos, entre otros, es decir, a
los destinatarios del Decreto 1042 de 1978”.
Agrega que el Decreto 852/12 también regula otros aspectos ahora acusados,
como la bonificación por servicios prestados, el auxilio de transporte, el
auxilio de alimentación y la prima de servicios.  De otro lado, el Decreto
932/12 está dirigido a regular lo relativo a los viáticos de los mencionados
servidores públicos, de lo que se sigue que el actor no conformó en su demanda
una proposición jurídica completa.
Esta misma
falencia se encuentra, a juicio del interviniente, al no haberse demandado la
norma legal que otorgó las facultades extraordinarias para la expedición de la
disposición acusada, esto es, la Ley 5 de 1978.  Incluso, el interviniente
considera que la proposición jurídica completa solo se logra a partir de la
demanda de tanto la ley habilitante como del Decreto acusado, ambos en su
integridad.
4.2.2. De otro
lado, frente a lo previsto en los artículos 45, 46 y 58 del Decreto acusado, el
actor dejó demostrar que lo decidido sobre su constitucionalidad por parte de la
Corte Suprema de Justicia en sentencia No. 91 del 16 de octubre de 1986 no
configuraba cosa juzgada para el caso analizado. Esta circunstancia también
demostraría el incumplimiento del requisito de suficiencia.
4.2.3.
Considera, del mismo modo, que el actor planteó de forma inadecuada el juicio
de igualdad, puesto que no identificó cuáles eran los grupos presuntamente
discriminados, por lo que se incurre en la misma falencia identificada por la
Corte en la sentencia C-101/11.  Así, indica que el demandante no señaló a que
servidores públicos se refería, si a todos los empleados del nivel territorial
o solamente respecto de los que forma parte de la
Rama Ejecutiva en los niveles departamental, distrital o municipal, o si bien
respecto de los servidores del sector central o descentralizado. Agrega que la
Corte reconoció en el fallo citado que “… el Decreto 1042 de 1978 se
refiere a empleados de distintas entidades del orden nacional, los cuales
constituyen, a su vez, subcategorías no exhaustivas dentro del universo de los
empleados públicos del orden nacional, lo cual deviene lógico si se advierte
que el artículo 104 del mismo estatuto excluye de su ámbito de aplicación a
otras subcategorías de empleados públicos del orden nacional que gozan de un
régimen especial y diferenciado”.
4.2.4. El
interviniente pone de presente que, como lo sostiene la jurisprudencia
constitucional, la definición del régimen salarial de los servidores del Estado
se basa en una fórmula de concurrencia entre el Estado central y las entidades
territoriales.  En tal sentido, no es aceptable la tesis según la cual todos
los servidores públicos deben tener el mismo régimen salarial, puesto que ello
contradice la existencia de regímenes diferenciados, que atienden a las
particulares del nivel nacional o territorial del empleo correspondiente.  Estas
especificidades, a su vez, están basadas en diversos asuntos como (i) el grado
de especialidad y formación exigido en los empleos de nivel central, que puede
contrastar con los requerimientos de los cargos en las entidades territoriales;
(ii) la naturaleza de las competencias ejercidas en dichos niveles; y (iii) la
necesidad de preservar la estabilidad de las finanzas públicas nacionales y
territoriales, que se verían gravemente afectadas si se impusiera, a partir de
un criterio de igualdad mecánica entre el régimen salarial de los servidores
del orden nacional y de las entidades territoriales, una única regulación.
Sobre este
último aspecto resalta que del hecho que el Gobierno hubiera optado por
unificar el régimen prestacional de los servidores públicos de la
Rama Ejecutiva, no se sigue una obligación constitucional de realizar idéntica
actividad frente a los regímenes salariales diferenciados.
Así, de lo que
se trata es que el legislador y el Gobierno determinen un régimen salarial
general, que luego será susceptible de especificación en regímenes
diferenciados, acordes con las particularidades de cada nivel, sin que ello
contradiga la Constitución. Esta circunstancia, a su vez, impide efectuar un
juicio de igualdad entre regímenes salariales diferenciados, conclusión que el
interviniente apoya en lo señalado en la sentencia C-313/03.
4.2.5. El
Departamento interviniente señala, esta vez a manera de argumentos sustantivos,
que la regulación del régimen salarial de los empleados del orden nacional
corresponde al Gobierno, de acuerdo con lo previsto en el artículo 150-19
C.P., desarrollado por la Ley 4 de 1992, ley marco en materia de salarios. El
artículo 12 de esa normativa indica, en lo que respecta al problema jurídico
planteado, que corresponde al Gobierno Nacional fijar el régimen prestacional
de los servidores públicos de las entidades territoriales, con base en las normas,
criterios y objetivos contenidos en dicha ley.
A partir de esa
disposición, el Gobierno “… expide anualmente los decretos que establecen
los límites máximos salariales de los empleados públicos de las entidades
territoriales, con base en los cuales los Concejos Municipales y las Asambleas
Departamentales realizan los incrementos salariales para los empleados del
respectivo ente territorial conforme a las previsiones constitucionales
anteriormente citadas (…) Así, es posible advertir que los elementos
salariales a que tienen derecho los empleados públicos del nivel territorial se
encuentran regulados en normas especiales dictadas por el Gobierno Nacional en
desarrollo de sus competencias constitucionales (…) circunstancia que
hace inviable la extensiva a tales servidores de los elementos salariales
contemplados en el Decreto 1042 de 1978, que encuentran dentro su universo de
destinatarios a otro grupo de empleados.”
Intervenciones
académicas e institucionales
4.3. Intervención
de la Universidad del Rosario
La profesora
Adriana Camacho Ramírez, del Área de Derecho del Trabajo y de la
Seguridad Social de la Facultad de Jurisprudencia de la
Universidad del Rosario, presenta ante la
Corte documento que justifica la inexequibilidad de las normas acusadas.
Señala que de
la lectura del artículo 150-19, literal e) de la
Constitución, se llega a la unívoca conclusión que el régimen salarial de los
empleados públicos es único y que, de esa manera, no es acertado afirmar la
existencia de dos distintos regímenes, uno para los empleados del orden
nacional y otro para los del nivel territorial.  Por lo tanto, los apartes
acusados incorporan una discriminación incompatible con la interpretación que
la interviniente deriva de la citada norma constitucional.  Esto debido a que
dicho precepto superior “… no distingue los órdenes sino que da un enunciado
general para los empleados públicos, aceptando que existe un solo régimen
salarial y prestacional para todos.”
4.4.
Intervención de la Academia Colombiana de Jurisprudencia
Germán Valdés
Sánchez, miembro de la Academia Colombiana de Jurisprudencia, interviene en el
presente proceso con el fin de sustentar la exequibilidad de los apartes
normativos demandados.
4.4.1. El interviniente
parte de señalar que, como lo indica el demandante, las normas acusadas fueron
expedidas al amparo de la Constitución anterior, por lo que su inexequibilidad,
de concurrir, tendría naturaleza sobreviniente. Sin embargo, tal inconstitucionalidad
no se muestra evidente, puesto que la mención de la expresión “orden nacional”
no implica necesariamente que las previsiones contenidas en el Decreto acusado
no sean extensibles, por la vía normativa, a los empleados del nivel territorial.
En este orden
de ideas, para el Académico interviniente “[e]n el anterior contexto
no se encuentra que los textos demandados tengan la condición de
discriminatorios ni que se hayan introducido un mecanismo para que el sistema
de nomenclatura, clasificación y remuneración de cargos de los empleados
públicos del orden territorial resulte asignado a un funcionario diferente al
Presidente de la República, como tampoco que sean las entidades territoriales
en el orden legislativo las que puedan determinar el marco dentro del cual se
adopte la regulación correspondiente para los empleados públicos de los
departamentos y municipios. || Puede aceptarse que por el marco constitucional existente
en su momento no se incluyeron en las disposiciones del decreto 1042 de 1978
las regulaciones que han debido cobijar la situación de los empleados públicos
del orden territorial, pero de allí no puede concluirse que se hayan vulnerado
las previsiones contenidas en los artículos 13, 53, 150, 300, 305, 313 y 315 de
la Constitución de 1991.”
4.4.2.  El
interviniente insiste, en el mismo sentido, que lo previsto en el artículo
150-19 literal e9 de la Constitución no impone una orden en el sentido que el
Presidente deba regular el régimen salarial de los servidores públicos en un
único estatuto.  Además, del texto de las normas acusadas no se sigue que el
Presidente se haya desprendido de su competencias para determinar dicho régimen
en el caso de los empleados estatales del orden territorial.  Por ende, no es
predicable la alegada inconstitucionalidad.
Intervención
ciudadana
4.5. El
ciudadano Carlos Ernesto Castañeda Ravelo presenta escrito en el que coadyuva
la demanda de la referencia.  Para ello insiste en que la falta de unificación
de los regímenes salariales entre los servidores públicos del orden nacional y
los de las entidades territoriales ha generado un grave detrimento económico
para éstos últimos, quienes han sido objeto de una discriminación injustificada
a ese respecto.
Con base en lo
anterior, solicita a la Corte que además de la declaratoria de inexequibilidad
de los apartes acusados, ordene la reliquidación retroactiva de los salarios
correspondientes.
V.      CONCEPTO DEL PROCURADOR
GENERAL DE LA NACIÓN
Mediante escrito radicado en esta Corporación en la oportunidad
procesal correspondiente, el Procurador General de la
Nación presentó el concepto previsto en los artículos 242-2 y 278-5 de la
Constitución, en el que solicita a la Corte que se declare inhibida para
adoptar una decisión de fondo, ante la ineptitud sustantiva de la demanda.   Para
ello expone los argumentos siguientes:
5.1. En criterio del Ministerio
Público los cargos formulados no tienen vocación de prosperidad. Esto debido a
que el literal e) numeral 19 del artículo 150 de la
Carta Política no admite per se la interpretación que se le atribuye
en la demanda.  Una interpretación como la que hace el actor, con abstracción
de lo reglado en los artículos 300-7, 305-5, 313-6 y 315-7
C.P., al igual que la interpretación realizada por la
Corte en la sentencias C-315/95 y C-1218/01, desconoce las competencias que en
materia salarial le fueron atribuidas por el Constituyente a los gobernadores,
alcaldes, asambleas y concejos municipales y distritales.  Esta situación, a su
vez, es distinta a la materia prestacional, en donde la competencia es del
resorte exclusivo del legislador.
5.2. El Procurador General, para sustentar su posición, trae a
colación lo expuesto en su concepto expresado a propósito de la sentencia
C-101/11, en la que la Corte se declaró inhibida de adoptar una decisión de
fondo, ante la ineptitud sustantiva de la demanda formulada contra la expresión
“del orden nacional” contenida en el Decreto 1042 de 1978, también
objeto de demanda en esta ocasión.
Los argumentos planteados en esa oportunidad refirieron a que a
partir de la jurisprudencia de la Corte, particularmente aquella plasmada en
las sentencias C-315/95, C-1218/01 y C-173/09, resultaba claro que la
definición de los emolumentos de los servidores públicos es un asunto en que,
por mandato constitucional, concurren las competencias del Congreso, el
Gobierno y las entidades territoriales.
En el caso analizado, las disposiciones demandadas hacen parte de
un decreto con fuerza de ley, proferido en desarrollo de las facultades
extraordinarias otorgadas por el Congreso mediante la
Ley 5ª de 1978. Esta ley es precisa en determinar, en su artículo 1º, que las
facultades se otorgan: para fijar las escalas de remuneración de “la
Rama Ejecutiva del Poder Público en el orden nacional, incluidas las
unidades administrativas especiales”, en el numeral 1º, literal a; y para “revisar
el sistema de clasificación y nomenclatura de los mismos empleos o modificar
aquellas series y clases cuya creación o modificación se estime indispensable”,
en el numeral 2.
El Ministerio Público resalta que cuando el Presidente de la
República ejerce una facultad extraordinaria otorgada por el Congreso, goza de
una competencia limitada, precisa y puntual, en el ámbito material como lo
reconoce la Corte, entre otras, en la sentencia C-097/03. La ley que otorga las
facultades es un parámetro relevante para juzgar la constitucionalidad del
decreto ley dictado bajo su amparo, que en ningún caso puede exceder los
límites fijados por ésta. Por lo tanto, el Gobierno no podía fijar en el
decreto bajo examen el régimen salarial de los servidores públicos de las
entidades territoriales, como lo pretende el actor, pues ello excede las
facultades conferidas y, además, usurpa las competencias que en estas materias
asisten a los gobernadores, los alcaldes, las asambleas departamentales y los
concejos municipales.
5.3. Con base en los anteriores argumentos, la
Vista Fiscal concluye que los cargos obedecen a una interpretación equívoca
del actor sobre el ámbito de aplicación del artículo literal e) del numeral 19
del artículo 150 C.P. Por ende, se muestra inepto para adoptar una decisión de
fondo en el asunto de la referencia.
VI.    CONSIDERACIONES
Y FUNDAMENTOS DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
Competencia
1. La
Corte Constitucional es competente para resolver la demanda de la referencia,
en los términos del artículo 241-5 C.P., puesto que se trata de la acción
pública de inconstitucionalidad contra apartes normativos contenidos en un
decreto con fuerza de ley.
Asuntos preliminares sobre la aptitud de la demanda. La
vigencia de las normas acusadas
2.El ciudadano Villegas Arbeláez considera que las
expresiones normativas contenidas en los artículos 1°, 45, 46, 50, 51 58 y 62
(parciales) del Decreto 1042 de 1978, las cuales refieren a que los ingresos
laborales allí regulados son de aplicación para los servidores públicos del
orden nacional, contravienen el artículo 150-19, literal e) de la Constitución.  Ello debido a que de acuerdo con esa norma, el Congreso tiene competencia para
promulgar leyes marco que determinen los objetivos y criterios a los debe
sujetarse el Gobierno Nacional para fijar el régimen salarial y prestacional de
los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y de la fuerza
pública.  Para el actor, de esta previsión se colige que el régimen debe ser
unificado, razón por la cual la norma acusada no puede estar dirigida solo a
prever el régimen salarial de los servidores del orden nacional, sino que debe
necesariamente extenderse a los demás empleados estatales, particularmente
aquellos adscritos a las entidades territoriales.  Agrega que la competencia
para la fijación del régimen salarial es exclusiva del Gobierno, por lo que no
puede conferirse a las entidades territoriales, las cuales, de acuerdo con las
normas constitucionales pertinentes, tienen competencia solo para determinar
las escalas salariales, más no los emolumentos respectivos.
Adicionalmente, a partir de la premisa expuesta, el
demandante considera que las expresiones acusadas generan un tratamiento
discriminatorio contra los servidores públicos excluidos de la regulación.
La mayoría de los intervinientes y el Procurador
General consideran que la Corte debe adoptar un fallo inhibitorio ante la
ineptitud sustantiva de la demanda o, de manera subsidiaria, declarar la
exequibilidad de las expresiones acusadas.  Para ello exponen que (i) el actor
deja de demostrar que la norma se encuentra vigente, a pesar que Decretos
posteriores han regulado las mismas materias, por lo que se estaría ante la
derogatoria tácita; (ii) la demanda parte de un errado entendimiento de las
normas constitucionales que determinan la competencia concurrente entre el
Legislador, el Gobierno y las entidades territoriales, respecto de la fijación
del régimen salarial de los servidores de estas últimas; (iii) la ley
habilitante solo otorgaba facultades al Gobierno para determinar asuntos
salariales del nivel central, lo que impide que el Decreto acusado determine
reglas sobre el régimen salarial territorial; y (iv) en el caso podría estarse
ante el fenómeno de la cosa juzgada constitucional, en tanto el Decreto acusado
fue objeto de control por parte de la
Corte Suprema de Justicia, al amparo del régimen constitucional anterior.
Uno de los intervinientes considera que los apartados
acusados son compatibles con la
Constitución.  Para ello, utiliza argumentos similares a los expresados por
los demás participantes en el proceso, para concluir que la
Constitución determina una fórmula de concurrencia en la determinación
normativa del régimen salarial de los servidores del nivel territorial, la cual
no implica que deba existir un régimen unificado fijado por el Gobierno, como
lo considera el demandante.
Finalmente, otros intervinientes concluyen que los
apartados contradicen la Constitución, a partir de la premisa expresada por el
demandante, según la cual del artículo 150-19 de la
Carta Política se infiere que el Gobierno tiene competencia exclusiva para
fijar un único régimen salarial para los servidores públicos, de todos los
órdenes.
3. Con base en estas premisas, la
Sala encuentra que de manera preliminar debe resolver los asuntos planteados
por los intervinientes y el Ministerio Público, relativos a (i) la vigencia de
la norma acusada; (ii) la presunta existencia de cosa juzgada constitucional; y
(iii) la aptitud sustantiva de la demanda.  Ello debido a que estas cuestiones
son requisitos habilitantes para que la
Corte pueda resolver de fondo el asunto de la referencia.
3.1. En relación con el primer aspecto, la
Corte encuentra que el Decreto 1042/78 fue adoptado al amparo de la
Constitución anterior.  En dicha normativa, se disponía, en su versión posterior a la reforma de
1968, que al Congreso le competía, de acuerdo con el numeral 9 del artículo 76,
“fijar las escalas de remuneración correspondientes a las distintas
categorías de empleos, así como el régimen de sus prestaciones sociales”,
al tiempo que el Presidente de la República, de acuerdo con el numeral 21 del
Artículo 120, fijaba las dotaciones y emolumentos de los distintos empleos
según las escalas de remuneración elaboradas por el Congreso.
En ese sentido, el artículo 1° la
Ley 5 de 1978 otorgó facultades extraordinarias al Presidente para fijar, con efectividad al 1° de enero de 1978, las
escalas de remuneración correspondientes a las distintas categorías de empleos
de, entre otros niveles, la Rama Ejecutiva del Poder Público en el orden
nacional, incluidas las unidades administrativas especiales.  Fue a partir de
esa habilitación legislativa que se expidió el Decreto acusado.
Ahora
bien, la Constitución de 1991 modificó en gran medida el régimen de
competencias para la producción normativa, en lo que refiere a las autoridades
estatales que concurren en la definición del régimen salarial de los servidores
públicos.  Aunque ese asunto será objeto de análisis amplio en apartado
posterior, se resalta que de acuerdo con el citado literal e) del numeral 19
del artículo 150 C.P., el Congreso tiene la competencia para dictar leyes
marco, esto es, las normas generales, y señalar los objetivos y criterios a los
cuales debe sujetarse el Gobierno para fijar el régimen salarial y prestacional
de los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y de la fuerza
pública.
Así,
corresponde al Gobierno determinar el régimen salarial y prestacional de los
servidores del Estado, competencia que ejerce mediante decretos reglamentarios,
que desarrollan la ley marco correspondiente.  Esta normativa, en la
actualidad, corresponde a la Ley 4 de 1992. Dicha disposición prevé una fórmula
de derogatoria tácita que resulta particularmente relevante para decidir sobre
la objeción planteada por los intervinientes.  En efecto, el artículo 12 ejusdem
dispone que “[t]odo
régimen salarial o prestacional que se establezca contraviniendo las
disposiciones contenidas en la presente Ley o en los decretos que dicte el
Gobierno Nacional en desarrollo de la misma, carecerá de todo efecto y no
creará derechos adquiridos.”
De
otro lado, la Corte encuentra que en relación con algunos de los artículos
demandados, el Gobierno, en ejercicio de la competencia reglamentaria de
desarrollo de leyes marco, inexistente al momento en que fue proferido el
Decreto acusado, ha dictado decretos que regulan idénticas materias a las ahora
analizadas.  Esto se demuestra a partir de los paralelos que se exponen a
continuación, los cuales explican cómo, salvo en lo que respecta al artículo
1°, 31, 45  y 58 del Decreto 1042/78, objeto de acusación, las demás disposiciones
demandadas han sido objeto de regulación por los mencionados decretos
reglamentarios.
Cuantía de la bonificación por servicios
prestados
Decreto 1042 de 1978.
Artículo 46:
La bonificación por servicios prestados será
equivalente al veinticinco por ciento de la asignación básica que esté
señalada por la ley para el cargo que ocupe el funcionario en la fecha en que
se cause el derecho a percibirla.
Tal derecho se causará cada vez que el empleado
cumpla un año de servicio.
Cuando el funcionario perciba los incrementos de
salario por antigüedad a que se refieren los artículos 49 y 97 de este
Decreto, la bonificación será equivalente al veinticinco por ciento del valor
conjunto de la asignación básica y de dichos incrementos.
Decreto 1374 de 2010, “por
el cual se fijan las escalas de asignación básica de los empleos que sean
desempeñados por empleados públicos de la
Rama Ejecutiva, Corporaciones Autónomas Regionales y de Desarrollo
Sostenible, Empresas Sociales del Estado, del orden nacional, y se dictan
otras disposiciones.”
Artículo 9°. Bonificación por servicios prestados. La bonificación por servicios prestados
a que tienen derecho los empleados públicos que trabajan en las entidades a
que se refiere el presente Decreto será equivalente al cincuenta por ciento
(50%) del valor conjunto de la asignación básica, los incrementos por
antigüedad y los gastos de representación, que correspondan al funcionario en
la fecha en que se cause el derecho a percibirla, siempre que no devengue una
remuneración mensual por concepto de asignación básica y gastos de
representación superior a un millón ciento cincuenta y seis mil veintitrés
pesos ($1.156.023) moneda corriente.
Para los demás empleados, la bonificación por
servicios prestados será equivalente al treinta y cinco por ciento (35%) del
valor conjunto de los tres factores de salario señalados en el inciso
anterior.
Auxilio de transporte
Decreto 1042 de 1978
Artículo 50º.- Del auxilio de transporte. Cuando la asignación básica mensual de
los empleados públicos a que se refiere el artículo 1o. del presente Decreto
sea igual o inferior al doble del sueldo fijado para el grado 01 de la escala
de remuneración del nivel operativo, dichos empleados tendrán derecho al
reconocimiento y pago de un auxilio de transporte en cuantía de ciento veinte
pesos ($120.oo) mensuales.
No habrá lugar a este auxilio cuando la entidad
preste servicio de transporte a sus empleados.
Decreto 1374 de 2010.
Artículo 11. Auxilio de transporte. El auxilio de transporte a que tienen derecho los
empleados públicos que se rigen por el presente decreto se reconocerá y
pagará en los mismos términos, condiciones y cuantía que el Gobierno Nacional
establezca para los trabajadores particulares.
No se tendrá derecho a este auxilio cuando el
funcionario disfrute de vacaciones, se encuentre en uso de licencia,
suspendido en el ejercicio de sus funciones o cuando la entidad suministre el
servicio.
Auxilio de alimentación
Decreto 1042 de 1978
Artículo 51º.- Del auxilio de alimentación. Las entidades señaladas en el artículo
1o. de este decreto reconocerán y pagarán a aquellos de sus empleados que
tengan una asignación básica igual o inferior al doble del sueldo fijado para
el grado 01 de la escala de nivel operativo, un subsidio de alimentación de
cinco pesos diarios, siempre que trabajen en jornada continua.
Dicho auxilio se pagará a través del Fondo Nacional
de Bienestar Social. Cuando el organismo suministre la alimentación a sus
empleados no habrá lugar al reconocimiento de este auxilio.
Decreto 1374 de 2010
Artículo 10. Subsidio de alimentación. El subsidio de alimentación de los empleados
públicos de las entidades a que se refiere el presente decreto, que devenguen
asignaciones básicas mensuales no superiores a un millón ciento cincuenta y
seis mil veintitrés pesos ($1.156.023) moneda corriente, será de cuarenta y
un mil doscientos veintiún pesos ($41.221) moneda corriente mensuales o
proporcional al tiempo servido, pagaderos por la respectiva entidad.
No se tendrá derecho a este subsidio cuando el
respectivo empleado disfrute de vacaciones, se encuentre en uso de licencia,
suspendido en el ejercicio de sus funciones o cuando la entidad suministre
alimentación a los empleados que conforme a este artículo tengan derecho al
subsidio.
Parágrafo. Los organismos y entidades que con
anterioridad a la expedición del Decreto 1042 de 1978 y que al l° de enero de
2009 estuvieren suministrando almuerzo a sus empleados por un valor diario
superior al monto establecido en dinero para el subsidio de alimentación
podrán continuar haciéndolo en las mismas condiciones, siempre que exista
apropiación presupuestal y los empleados beneficiarios de tal suministro devenguen
asignaciones básicas mensuales no superiores a un millón ciento cincuenta y
seis mil veintitrés pesos ($1.156.023) moneda corriente. Si el valor del
almuerzo excede al monto del subsidio de alimentación en dinero, dicha
diferencia no constituirá factor salarial.
Viáticos
Decreto 1042 de 1978, artículo 62:
Artículo 62. De la fijación de los viáticos. Los viáticos se fijarán según la
remuneración mensual que corresponda al empleo del funcionario que deba
viajar en comisión, hasta en las siguientes cantidades diarias:
Remuneración Mensual
Viáticos diarios en pesos para comisiones dentro
del país
Viáticos diarios en dólares estadinenses para
comisiones en el exterior
Hasta $5.000
400
40
De $5.001 a $10.000
500
50
De $10.000 a $20.000
800
30
De $20.001 a $33.000
1.200
120
De $33.001 en adelante
1.500
150
Las entidades a que se refiere el presente decreto
fijarán el valor de los viáticos, según la remuneración mensual del
funcionario comisionado, la naturaleza de los asuntos que le sean confiados y
el lugar donde debe llevarse a cabo la labor, hasta por las cantidades
señaladas en el inciso anterior.
Para determinar el valor de los viáticos de acuerdo
con los topes señalados en este artículo se tendrán en cuenta los siguientes
factores de salario:
a) La asignación mensual básica.
b) Los incrementos de salario a que se refieren los
artículos. 49 y 97 de este decreto.
c) Los gastos de representación cuando se trate de
funcionarios del nivel directivo.
Mientras las entidades reglamentan el reconocimiento
de viáticos, podrán fijar a sus funcionarios los topes señalados en el
presente artículo.
Decreto 1345 de 2012 “por el cual se fijan las escalas de viáticos”
Artículo 1°. A partir de la vigencia del presente decreto,
fijase la siguiente escala de viáticos para los empleados públicos a que se
refieren los literales a), b) y c) del
artículo 1° de la Ley 4ª de 1992, que deban cumplir comisiones de servicio en
el interior o en el exterior del país:
[Tabla con fijación de los viáticos]
Artículo 2°. Los organismos y entidades fijarán el valor de
los viáticos según la re­muneración mensual del empleado comisionado, la
naturaleza de los asuntos que le sean confiados y las condiciones de la
comisión, teniendo en cuenta el costo de vida del lugar o sitio donde deba
llevarse a cabo la labor, hasta por el valor máximo de las cantidades
señaladas en el artículo anterior.
Para determinar el valor de los viáticos se tendrá
en cuenta la asignación básica mensual, los gastos de representación y los
incrementos de salario por antigüedad.
Cuando para el cumplimiento de las tareas asignadas
no se requiera pernoctar en el lugar de la comisión, sólo se reconocerá el
cincuenta por ciento (50%) del valor fijado.
Como se observa, en aplicación de lo previsto en el
artículo 12 de la Ley 4 de 1992, ante la regulación por parte del Gobierno
Nacional de los asuntos citados, las normas acusadas perderían sus efectos y se
entenderían derogadas.  No obstante, esa conclusión resultaría incompatible con
la jerarquía de fuentes del ordenamiento jurídico, puesto que concluir la
derogatoria partiría de admitir que los decretos expedidos por el Gobierno en
desarrollo de leyes marco, que tienen carácter reglamentario, podría derogar preceptos
contenidos en un Decreto con fuerza de ley, naturaleza que tiene la norma
acusada.
Para la Corte, esa conclusión es equivocada, puesto
que de la exposición anterior se tiene que la fuerza normativa de los decretos
que desarrollan leyes marco no se deriva exclusivamente de su propio texto,
sino de la habilitación legislativa contenida en el artículo 150-19
C.P., así como por la misma ley marco, en este caso la
Ley 4 de 1992.  En efecto, el diseño constitucional previsto para las leyes
marco parte de reconocer que existen determinadas materias que si bien deberían
ser objeto de regulación por el Congreso –como efectivamente sucedía en el
régimen constitucional anterior- en virtud de su dinámica se someten a la definición
concreta del Ejecutivo, pero en todo caso supeditado a los criterios y
objetivos generales que le fije al legislador.
De esta manera, como lo ha señalado la jurisprudencia
de la Corte “…la
figura de las leyes marco o cuadro - que fue tomada y adaptada del derecho
francés - fue introducida en el ordenamiento constitucional colombiano a través
de la reforma de 1968. Las leyes cuadro implican un nuevo tipo de relación
entre el Legislativo y Ejecutivo: las leyes ordinarias deben ser simplemente
acatadas y ejecutadas por el Gobierno - el cual solamente tiene potestad para
reglamentar su mejor puesta en vigor, a través de los decretos reglamentarios
-, mientras que en el caso de las leyes marco el Ejecutivo colabora activamente
con el Legislativo en la regulación de las materias que deben ser tramitadas a
través de esta clase de leyes. Así, en tanto que el Congreso se limita a fijar
las pautas generales, las directrices que deben guiar la ordenación de una
materia determinada, el Ejecutivo se encarga de precisar, de completar la
regulación del asunto de que se trata. Para el caso colombiano ello ha
significado que diversos temas que hasta la reforma constitucional de 1968 eran
regulados exclusivamente por el Congreso, se asignen ahora conjuntamente al
Legislativo y al Ejecutivo. || El objetivo de las leyes cuadro es el de
permitirle al Estado responder ágilmente a los cambios acelerados que experimentan
en la sociedad moderna diversas materias. Para poder reaccionar prontamente
ante los sucesos cambiantes es necesario contar con la información necesaria -
suficiente y actualizada - y con procedimientos expeditos. Estos dos requisitos
son satisfechos por el Poder Ejecutivo, pero no por el Legislativo. Este último
suele contar con procesos de decisión lentos y no posee los recursos
indispensables para disponer directamente de la información pertinente para la
toma de decisiones, razón por la cual debe solicitarla del Ejecutivo. Esta
situación es la que ha conducido a señalar que diversos asuntos deben ser
regulados por el Ejecutivo de acuerdo con las orientaciones generales que
imparta el Legislativo. De esta manera, la institución de las leyes marco permite
simultáneamente resguardar el principio democrático - puesto que el Congreso
conserva la facultad de dictar y modificar las normas básicas para la
regulación de una materia - y reaccionar rápidamente ante la dinámica de los
hechos a través de decretos del Gobierno que adapten la regulación específica
de la materia a las nuevas situaciones.”[2]
Estas consideraciones permiten concluir a la
Sala, de manera unívoca, que la potestad legislativa del Gobierno sobre la
materia analizada, encuentra su sustento en la
Carta Política.  Por ende, está habilitado para subrogar la legislación
preconstitucional, a condición que se someta a los criterios y objetivos
definidos en la ley marco.  Es a partir de esta premisa que se comprende el
sentido de la fórmula de derogatoria que prevé el artículo 12 de la
Ley 4 de 1992.
Para la Corte, en el caso analizado se está ante una
situación sui generis, que podría definirse como la derogatoria de los
artículos 46, 50, 51 y 62 del Decreto 1042 de 1978, en virtud del tránsito
constitucional.  Si, como lo ordena el principio de supremacía constitucional
(Art, 4° C.P.), debe preferirse la interpretación de las normas superiores que
les confiera su mayor grado de eficacia, resulta imperativo concluir que ante
la reforma del método para la regulación de los asuntos salariales y
prestacionales de los servidores públicos, debe reconocerse la potestad
reguladora del Gobierno sobre esa materia, la cual incluye, de suyo, subrogar
la legislación anterior.  Estos decretos, a su vez, aunque conservan su
carácter reglamentario, pueden válidamente sustituir la legislación con fuerza
de ley sobre las reglas particulares del régimen salarial de los servidores
públicos, expedida al amparo de la
Constitución de 1886.
En consecuencia, la
Corte advierte que los artículos 46, 50, 51 y 62 del Decreto 1042 de 1978 se
encuentran actualmente derogados, en virtud de la subrogación prevista por el
Decreto 1374/10 y por el Decreto 1345/12, ambos que desarrollan la
Ley 4 de 1992.  Sin embargo, la Sala también encuentra que las normas
demandadas puedan estar surtiendo efectos, particularmente en el marco de acciones
judiciales en curso en donde se pretenda su exigibilidad.  Ante esa
circunstancia, procede su análisis de fondo.
3.2.
Frente al segundo aspecto, relacionado con la presunta existencia de cosa
juzgada sobre la materia, se advierte que en lo que respecta a los artículos 45, 46 y 58 del
Decreto 1042/78, existe pronunciamiento sobre su exequibilidad por parte de la
Sala Plena de la Corte Suprema de Justicia, durante la vigencia de la
Constitución anterior, en sentencia No. 91 del 16 de octubre de 1986.
Expediente 1459 (M.P. Hernando Gómez Otálora).  No obstante, esta decisión no
versa sobre los mismos problemas jurídicos ahora analizados,[3]
por lo que se estaría, a lo sumo, ante el fenómeno de la cosa juzgada aparente,
lo cual no inhabilita el examen del asunto por parte de la
Corte.
De otro lado, debe resaltarse que el parámetro de
constitucionalidad en lo referente a las competencias para la fijación del
régimen salarial de los servidores públicos sufrió importantes modificaciones
en razón de la Constitución vigente, en los términos antes explicados.  Por
ende, no resulta acertado sostener que una decisión sobre la materia, adoptada
al amparo del régimen constitucional anterior, tenga efectos de cosa juzgada,
pues ello desconocería el principio de supremacía constitucional.
3.3.
Por último, frente a la ineptitud de la demanda, la
Corte se opone a lo expuesto por los intervinientes y el Ministerio Público y
concluye que la demanda del ciudadano Villegas Arbeláez ofrece un problema jurídico
constitucional discernible, relativo a la competencia para fijar el régimen
salarial de los servidores públicos del orden territorial. Esto basado en
considerar que (i) el artículo 150-19 C.P. debe comprenderse en el sentido que
las competencias allí señaladas son privativas del Ejecutivo; y (ii) que las
potestades otorgadas sobre la materia a las entidades territoriales son
diferenciables de aquellas asignadas al Gobierno Nacional.
Nótese
que estas premisas están suficientemente definidas, al punto que la totalidad
de los intervinientes y el Procurador General presentaron argumentos
sustantivos sobre el particular, dirigidos a desvirtuar la interpretación que
el actor hace de las normas constitucionales que regulan la fijación del
régimen salarial de los empleados públicos.  En tal sentido, lo que advierte la
Corte es que estos argumentos confunden tópicos propios de la admisibilidad
con la decisión de fondo.  Inclusive, esta fue la opción adoptada por otro de
los intervinientes, que con análogo razonamiento concluyó que los preceptos
eran ajustados a la Constitución.
Sobre
el particular, la Sala considera que las premisas que plantea el actor, al
margen que sean aptas o no para fundar la inexequibilidad de los preceptos
acusados, en todo caso se derivan de una interpretación posible del Texto
Superior, en lo que respecta a la facultad para la determinación del mencionado
régimen salarial.  El poder de convicción de estos argumentos es una discusión
posterior, y por lo mismo diferente, a la conformación de una controversia jurídica
identificable, que es precisamente lo que la jurisprudencia constitucional
exige para que se acredite el requisito de suficiencia en el cargo de
inconstitucionalidad.  Así, se ha señalado por la
Corte que la condición de
suficiencia refiere a la necesidad que las razones de inconstitucionalidad
guarden relación “en primer lugar, con la exposición de todos los elementos
de juicio (argumentativos y probatorios) necesarios para iniciar el estudio de
constitucionalidad respecto del precepto objeto de reproche; (…) Por
otra parte, la suficiencia del razonamiento apela directamente al alcance
persuasivo de la demanda, esto es, a la presentación de argumentos que, aunque
no logren prime facie convencer al magistrado de que la norma es contraria a la
Constitución, si despiertan una duda mínima sobre la constitucionalidad de la
norma impugnada, de tal manera que inicia realmente un proceso dirigido a
desvirtuar la presunción de constitucionalidad que ampara a toda norma legal y
hace necesario un pronunciamiento por parte de la Corte Constitucional.”[4]
La condición de suficiencia, en ese sentido, no puede
confundirse con la aptitud del cargo para declarar la inexequibilidad de la
norma acusada, sino apenas con la capacidad de generar una duda prima facie
sobre la exequibilidad del precepto, lo que dista de obligar al demandante a
expresar argumentos concluyentes y definitivos, incluso al grado de adelantar
la postura de una sentencia de mérito.  Sostener una perspectiva más estricta
que este estándar, como parece sugerirlo los intervinientes y el Ministerio
Público, iría en contra del contenido y alcance del principio pro actione y
el carácter público de la acción de inconstitucionalidad.
Igualmente, la
Corte advierte que el cargo propuesto difiere de aquel formulado en un asunto similar,
decidido mediante sentencia inhibitoria C-101/11, la cual estudió la demanda
formulada contra la expresión “del orden nacional”, contenida en el
artículo 1° del  Decreto 1042/78.  En aquella oportunidad la
Corte concluyó que el cargo basado en el principio de igualdad no cumplía con
el requisito de suficiencia, en tanto el demandante no había demostrado por qué
los regímenes salariales de los servidores públicos del orden nacional y del
nivel territorial eran comparables y, con ello, susceptibles de ser objeto de
un juicio de igualdad.
Al respecto, la
Sala estipuló que “si
bien en la demanda se enuncian en términos genéricos los dos grupos a comparar
–empleados públicos del orden nacional, por un lado, y empleados públicos del
orden territorial, por el otro-, no se determinan con exactitud cuáles son los
grupos específicos cuyo aparente trato diferenciado genera una inconstitucionalidad.
El Decreto demandado se refiere a los empleados de varias entidades del orden
nacional –ministerios, departamentos administrativos, superintendencias,
establecimientos públicos, unidades administrativas especiales-, que
constituyen a su vez subcategorías no exhaustivas dentro del universo de los
empleados públicos del orden nacional; y, de otra parte, como ya se explicó, el
propio Decreto excluye explícitamente de sus disposiciones, en su artículo 104,
a otras importantes subcategorías de empleados públicos del orden nacional.[5]
La demanda no precisa respecto de cuál de estas categorías parte la
comparación. La omisión es más evidente aún respecto del otro grupo genérico al
que se alude en la demanda, el de los empleados del orden territorial. En la
demanda no se precisa si la comparación se refiere a los empleados de los
municipios, de los departamentos, de los distritos, de otro tipo de entidades
territoriales, o de todos ellos en general. Tampoco hace distinciones al
interior de las entidades territoriales, en las cuales también existen
distintos tipos de entidades, y por ende, distintos regímenes. No es claro, por
ejemplo, si la comparación que propone la demanda se refiere a los sectores
centrales de las distintas entidades territoriales, o si también cabe la
comparación respecto de los empleados de las entidades descentralizadas del
orden territorial. Encuentra la Corte que la sola delimitación de los grupos a
partir de los cuales debe hacerse la comparación para efectos del examen de
igualdad, es genérica e imprecisa.”
Para
el caso analizado, aunque el actor plantea un juicio de igualdad similar al
expuesta, parte de un premisa verificable, como es sostener que existe un
mandato constitucional según el cual (i) la determinación del régimen salarial
de los servidores públicos debe estar contenido en un único estatuto normativo;
y (ii) que la competencia para promulga dicha normatividad es privativa del
Gobierno Nacional.  En
consecuencia, la Corte concluye que la demanda formulada por el ciudadano Villegas
Arbeláez cumple con los requisitos formales exigidos por el Decreto 2067 de
1991 y la jurisprudencia constitucional, por lo que la
Sala está habilitada para proferir un fallo de fondo.
Problemas jurídicos y metodología de la decisión.
4.  En este orden de ideas y a partir de lo explicado
en los antecedentes de esta sentencia, corresponde a la
Corte resolver los siguientes problemas jurídicos, que tienen carácter
sucesivo y dependiente:
4.1. ¿La previsión constitucional contenida en el
literal e) del artículo 150-19 C.P. debe interpretarse de modo tal que el
Gobierno Nacional tenga la competencia exclusiva y excluyente para fijar el
régimen salarial de los servidores públicos de la
Rama Ejecutiva en el orden territorial?.
4.2. En caso que la respuesta al interior interrogante
sea afirmativa, ¿incurre en un tratamiento discriminatorio y un desconocimiento
de las competencias del Gobierno sobre la materia, la previsión legal que
delimita determinados emolumentos salariales a favor de los servidores públicos
adscritos a entidades de la Rama Ejecutiva del orden nacional, con exclusión de
los empleados del Estado del nivel territorial?
Para resolver estos asuntos, la
Sala adoptará la siguiente metodología: En primer lugar, recopilará las reglas
fijadas por la jurisprudencia constitucional acerca de la fórmula prevista en la
Carta Política para la determinación del régimen salarial de los servidores
públicos de la Rama Ejecutiva, en general, y aquellos adscritos a las entidades
territoriales, en particular.  En segundo término, expondrá el precedente sobre
la improcedencia general de juicios de igualdad entre regímenes salariales
diversos.  Luego, a partir de las premisas que se obtengan de los análisis
anteriores, la Corte resolverá el cargo propuesto.
La aplicación del principio de concurrencia en la
determinación del régimen salarial de los servidores de la
Rama Ejecutiva en el orden territorial.  Reiteración de jurisprudencia
5. La Corte se ha pronunciado en diversas
oportunidades acerca de las reglas sobre la concurrencia de competencias del
Congreso, el Gobierno y las entidades territoriales, respecto a la fijación del
régimen salarial de los servidores públicos adscritos a estas últimas.[6]
Por ende, en este apartado se sintetizarán las reglas fijadas por ese
precedente, como se explica a continuación.
6. De manera general, las normas constitucionales
aplicables a la materia determinan un régimen articulado y concurrente para el
ejercicio de las competencias mencionadas.  Esta fórmula parte de lo regulado
por el numeral 19 del artículo 150 C.P., precepto que determina aquellos
ámbitos en donde el Constituyente determinó la expedición de leyes marco, a
través de las cuales el Congreso dicta las normas generales que contienen los
objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el Gobierno para regular
diferentes asuntos.  Uno de ellos, previsto en el literal e) ejusdem, corresponde
a la fijación del régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de
los miembros del Congreso Nacional y de la fuerza pública.   Esta misma
disposición prescribe una restricción consistente en que el ejercicio de la
mencionada facultad, cuando se trata de prestaciones sociales, es indelegable
por el Ejecutivo a las corporaciones públicas territoriales, quienes también
tienen vedado arrogárselas.
Esta competencia se acompasa con lo previsto por la
Constitución en cuanto a las facultades de las mencionadas corporaciones
públicas sobre la materia.   Así, para el nivel departamental, el artículo 300-7
C.P. confiere a las asambleas la competencia de determinar la estructura de la
administración departamental, las funciones de sus dependencias y las escalas
de remuneración correspondientes a sus distintas categorías de empleo.  A
partir de estas reglas, en los términos del artículo 305-7
C.P., los gobernadores están investidos de la competencia para crear, suprimir
y fusionar los empleos de sus dependencias, señalar sus funciones especiales y
fijar sus emolumentos con sujeción a la ley y las ordenanzas respectivas.
De manera análoga, en lo que respecta al ámbito
municipal, el artículo 313-6 C.P. confiere a los concejos la competencia para
determinar la estructura de la administración municipal y las funciones de sus
dependencias, al igual que las escalas de remuneración correspondientes a las
distintas categorías de empleos.  De la misma forma, el artículo 315-7
C.P. habilita a los alcaldes para crear, suprimir o fusionar los empleos de
sus dependencias, señalarles funciones especiales y fijar sus emolumentos con
arreglo a los acuerdos correspondientes.
7.  La jurisprudencia ha destacado que la articulación
entre las mencionadas competencias opera a partir de dos premisas: (i) la
necesidad de reconocer la vigencia del principio de Estado unitario, que impone
que sea el Congreso y el Gobierno los que fijen las reglas generales en materia
de régimen salarial de los servidores públicos; y (ii) la imposibilidad de
vaciar las competencias constitucionales de las entidades territoriales sobre
la determinación de las escalas salariales y los emolumentos de sus servidores
estatales que integran la Rama Ejecutiva en ese ámbito local.
Para la Corte, una articulación de ese carácter se
logra a partir de una fórmula concurrente en la que el Legislador determinar
los criterios y objetivos generales mediante ley marco, la que corresponde a la
actualidad a la Ley 4 de 1992 y el Gobierno determina el régimen salarial del
nivel central y los criterios generales para que las entidades territoriales
ejerzan las competencias citadas.  Esto sin perjuicio de la competencia
privativa y excluyente para la determinación del régimen prestacional, antes
explicada.
En términos de la jurisprudencia, “[l]a determinación legal del régimen salarial y
prestacional de los servidores públicos es un tópico en el que, conforme a las
disposiciones de la Carta Política, concurre el ejercicio de las competencias
del Congreso y el Gobierno Nacional.  En efecto, el artículo 150-19
C.P. establece dentro de las funciones del Legislativo la de dictar normas
generales – denominadas por la doctrina como leyes marco –, mediante las cuales
establezca los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el Gobierno
para, entre otras materias, fijar el régimen salarial y prestacional de los
empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y de la fuerza
pública, a la vez que regular el régimen de prestaciones sociales mínimas de
los trabajadores oficiales. En este último caso, la
Carta Política es expresa en indicar que el ejercicio de las funciones
legislativas, “en lo pertinente a prestaciones sociales son indelegables en las
corporaciones públicas territoriales y éstas no podrán arrogárselas” (Art.
150-19, literales e) y f)). Las citadas normas generales fueron adoptadas por el Congreso mediante la
Ley 4ª de 1992. || A partir de estas previsiones, la jurisprudencia ha
contemplado que corresponde a la cláusula general de competencia legislativa la
fijación de esas pautas generales del régimen salarial de los servidores
públicos.  A su vez, existe un mandato constitucional expreso en el sentido que
la determinación concreta de dichos regímenes, una vez fijado el marco general
de regulación, es una potestad adscrita al Gobierno Nacional.”[7]
Ahora bien, en relación específica con la regulación
de los asuntos salariales en el orden territorial, la
Corte ha previsto que “…cabe
destacar que la facultad de fijar el régimen de salarios de los servidores
públicos corresponde al Congreso y al Presidente de la
República, en la forma ya enunciada. A partir de esa fijación, procede la
intervención de los concejos municipales y las asambleas departamentales, por
mandato de los artículos 313-6 y 300-7 superiores, respectivamente, y en forma
complementaria (sic), con el fin de adoptar en esas secciones del territorio la
política de salarios.  || Efectivamente, con base en el máximo salarial
previamente delimitado por el gobierno nacional, los alcaldes y los
gobernadores señalan las escalas de remuneración correspondientes a las
distintas categorías de empleos, en lo que se ha denominado un proceso de
definición armónica entre las distintas autoridades que intervienen en el
mismo. En cambio, respecto del régimen de prestaciones sociales de los
empleados públicos territoriales, la competencia es indelegable en las
corporaciones públicas territoriales y éstas no podrán arrogárselas, por
expresa prohibición constitucional.”[8]
8. En otras palabras, frente al régimen salarial de
los servidores de Rama Ejecutiva en el nivel territorial, opera un mecanismo de
armonización entre el principio del Estado unitario, que se expresa en la
potestad del Congreso de prever objetivos y criterios generales y del Gobierno
de prescribir la regulación particular, y el grado de autonomía de las
entidades territoriales, que comprende la facultad para fijar las escalas de
remuneración y los emolumentos correspondientes, en concordancia con el marco y
topes previstos en la ley.   Esta articulación responde, por ende, a un modelo
jerárquico en el que las normas de raigambre legal, así como las de origen
gubernamental, operan como marco de referencia para el ejercicio de la
competencia que en materia de régimen salarial tienen los entes locales y
respecto de sus servidores públicos.  Esto, por supuesto, sin que esas normas
de superior jerarquía estén constitucionalmente habilitadas para regular en su
integridad el asunto, desconociendo con ello el mencionado grado de autonomía.
Sobre el particular, la
Sala ha señalado que concurre una “fórmula de armonización entre el principio de Estado unitario (Art. 1º
C.P.) y el grado de autonomía que la
Constitución reconoce a las entidades territoriales, la cual se proyecta en la
definición de la escala salarial de los empleos que ejercen los servidores
públicos adscritos a ellas.  De acuerdo con esta fórmula, es al Congreso al que
le corresponde proferir una ley marco que determine el régimen salarial y
prestacional de los servidores del Estado, a partir de la cual el Gobierno
Nacional determinará los aspectos particulares y concretos de dicho régimen.
Estos presupuestos normativos sirven de marco legal para que los órganos de
representación popular de las entidades territoriales, ejerzan la competencia
constitucional de definir las escalas salariales de los empleos
correspondientes. || A este respecto debe resaltarse que el grado de autonomía
que la Constitución reconoce a las entidades territoriales no tiene carácter
absoluto, sino que por expreso mandato superior, la gestión de sus intereses se
ejerce dentro de los límites de la
Constitución y la ley (Art. 287 C.P.). En igual sentido, esa comprensión de la
autonomía es corolario de lo previsto en el artículo 388 Superior, que
establece que las competencias atribuidas a los distintos niveles territoriales
serán ejercidas conforme a los principios de coordinación, concurrencia y
subsidiariedad, en los términos que establezca la ley.  En ese sentido, la
presunta antinomia entre las disposiciones de la
Carta Política que reconocen esa autonomía y aquellas que confieren al
Congreso y al Ejecutivo la potestad de definir el régimen salarial y
prestacional de los servidores públicos, es apenas aparente.  || Ello debido a
que las normas adoptadas por el Legislativo y el Gobierno Nacional
constituyen el marco de referencia vinculante a los concejos y asambleas,
respecto del ejercicio de la competencia para la definición de escalas
salariales.  Existe, de acuerdo con las normas constitucionales interpretadas
por la Corte, una relación de jerarquía identificable entre los preceptos de
orden nacional, que son expresión del contenido y alcance del principio de
Estado unitario, y la organización particular de la estructura de las
administraciones locales y la previsión de sus escalas de remuneración,
instancia en que se concreta la autonomía de los poderes territoriales.”[9]
(Subrayas no originales).
9.  En conclusión, el precedente analizado está
unívocamente dirigido a prever una fórmula de articulación concurrente entre
las competencias analizadas, lo que a su vez permite inferir que la
Constitución impide que se concreten dos extremos: bien la regulación integral
y específica del régimen salarial de los servidores públicos por parte del
Congreso y el Gobierno, o bien la soberanía de las entidades territoriales para
definir el régimen salarial de sus servidores públicos, con ausencia de todo
marco o límite fundado en normas jurídicas de superior jerarquía.
Al respecto, la jurisprudencia objeto de análisis en
este apartado advierte que la autonomía de las entidades territoriales sobre el
tópico analizado“…
no puede ser absoluta, por cuanto por mandato del propio texto constitucional
está circunscrita a los límites que para el efecto fije la
Constitución y la ley, en este sentido la
Corte ha afirmado: i) que los distintos órganos del poder público mantienen su
poder vinculante en todo el territorio y ii) que corresponde al Congreso de la
República, dentro del marco de autonomía que la
Constitución le reconoce a los entes territoriales, diseñar o delinear “el
mapa competencial del poder público a nivel territorial” que permita el
desarrollo de la capacidad de gestión de estos entes.[10] || La
regla jurisprudencial que surge de la labor hermenéutica de la
Corte en esta materia, se orienta a establecer que “la competencia para
determinar el régimen salarial de los empleados de las entidades territoriales,
en el marco de la Constitución de 1991, requiere una interpretación sistemática
y coherente de sus mandatos, a efectos de hacer compatible la autonomía que se
reconoce a los entes territoriales, en especial, el que hace referencia a la
facultad de gobernarse por autoridades propias (Art. 287-1
C.P.), con el esquema del Estado colombiano definido como una República unitaria,
para lograr que las atribuciones de los distintos órganos a nivel central y
territorial no resulte anulada. En otros términos, que la forma como llegue a
ejercer uno cualesquiera de estos órganos su función, no niegue o invalide la
de los otros.”[11] || Esto significa, que las funciones citadas
de las corporaciones administrativas de elección popular y de los jefes máximos
de la administración seccional y local se encuentran circunscritas no sólo por
la ley marco o cuadro que sobre la materia expida el Congreso de la
República, sino por las normas que, dentro de su competencia, dicte el
Gobierno Nacional para el desarrollo de la mencionada ley.  || No obstante, la
competencia del Congreso y la correlativa del Gobierno, no puede en modo alguno
suprimir o impedir el ejercicio de las facultades específicas que la
Constitución ha concedido a las autoridades territoriales, puesto que en ese
evento sí se vulneraría el texto constitucional.”[12]
Improcedencia general del juicio de igualdad respecto
de regímenes salariales disímiles
10. La inferencia de una discriminación injustificada
que contradice el principio de igualdad, depende de la comprobación de tres
premisas definidas.  La primera consiste en la determinación suficiente acerca
de los sujetos o situaciones jurídicas particulares y concretas respecto de la
cual se predica el tratamiento desigual.  Por ende, no puede plantearse un
juicio de igualdad si los extremos del presunto tratamiento no están definidos
con estas condiciones.
La segunda premisa la conforman las razones que hacen
que los mencionados sujetos o situaciones jurídicas sean comparables, aspecto
que la jurisprudencia ha denominado como la construcción del tertium
comparationis.  Esta condición puede considerarse como el centro de la
discusión acerca del juicio de igualdad, pues ofrece las consideraciones
mínimas para determinar por qué una pluralidad de sujetos o posiciones
jurídicas deben recibir idéntico tratamiento por parte del ordenamiento
jurídico.  Para la Corte, “…la jurisprudencia constitucional ha establecido que en principio se
debe dar igual trato a las personas que se encuentren en similar situación,
pero que se puede dar un trato desigual o diferente siempre y cuando se
encuentre una explicación razonable para realizar la diferenciación. (…)  Empero el criterio para realizar la equiparación o la
diferenciación resultará vacío si no se determina desde qué punto de vista una
situación, persona o grupo es igual a otro, es decir sino se responde
preliminarmente a las preguntas de la igualdad entre quiénes y la igualdad en
qué. Por ello, en planteamientos recogidos por este Tribunal de la doctrina
alemana[13], se ha explicado que, dado que
ninguna situación, persona o grupo son idénticos a otros, determinar la
igualdad y la desigualdad supone siempre un juicio de valor sobre cuál
característica o propiedad resulta relevante para establecer el examen de
igualdad por parte del juez – criterio valorativo- .”[14]
Por último, la tercera premisa corresponde a la
identificación, si a ello hay lugar, de una previsión de rango constitucional
que justifique la adopción de un tratamiento distinto entre sujetos o
posiciones jurídicas que prima facie deben estar reguladas por el
ordenamiento de manera análoga.
11. En el caso particular de los diferentes regímenes laborales,
la Corte ha concluido la improcedencia general del juicio de igualdad entre
sus prestaciones.  Esto en consideración a que no son equiparables y responden
cada uno de ellos a los requerimientos específicos del orden o entidad de que
se traten, el grado de responsabilidad y calificación profesional requerida o,
lo que resulta particularmente importante para el caso analizado, a si se trata
de empleos del orden nacional o territorial.
Este fue el asunto resuelto por la
Corte en la sentencia C-313/03, la cual desestimó el cargo por violación del
derecho a la igualdad respecto a la aplicación del Decreto 1278/02 – Estatuto
de Profesionalización Docente para el caso de determinados trabajadores, con
exclusión de aquellos vinculados al amparo de un régimen anterior.
En esa oportunidad, la
Sala recopiló el precedente aplicable al asunto objeto de estudio y planteó
los siguientes argumentos que, por su importancia en la demanda de la
referencia, la Corte considera pertinente transcribir in extenso:
“En este orden de ideas  la
Corte ha aceptado que en materia laboral
puedan  existir regímenes jurídicos diferentes que regulen diversos aspectos de
la relación de trabajo entre los trabajadores y los empleadores, sean estos
oficiales o privados, sin que por ello, pueda considerarse que por esa sola
circunstancia se viole el principio de igualdad[15].
Así, como lo ha señalado igualmente la
Corporación, desde antiguo existen en el sector público, distintos estatutos
especiales que establecen diversos regímenes salariales y prestacionales, que
presentan en cada caso características peculiares y un sistema de auxilios y
reconocimientos particulares[16].
Frente a esta situación  la
Corte ha precisado que la comparación  entre diferentes regímenes respecto de
prestaciones concretas, con  el fin de establecer violaciones al principio de
igualdad, no resulta conducente por partirse de supuestos de hecho que no son
idénticos.
(…)
Así, dado que el  juicio de igualdad debe
partir del supuesto de una misma situación, y que éste supuesto  no se presenta
cuando  diversos grupos especiales de servidores son regidos por sistemas de
beneficios diferentes, la Corte ha concluido que no resulta posible establecer
en  esas circunstancias una vulneración del artículo 13 superior.
Ha de tenerse en cuenta además, como
también ya lo ha señalado la Corte,   que si cada régimen especial es mirado
como un sistema particular de reconocimientos salariales y prestacionales, los
beneficios particulares contemplados en él, no pueden ser examinados
aisladamente,  para enfrentarlos con otros sistemas también especiales.
Sobre el particular ha dicho la
Corte:
“Si cada uno de estos regímenes especiales
es mirado como un sistema particular de reconocimientos salariales y
prestacionales, se encuentra que los beneficios particulares contemplados en
cada uno de ellos, no pueden ser examinados aisladamente, fuera del contexto
del régimen especial, para enfrentarlos con otros sistemas también especiales.
El juicio de igualdad debe partir del supuesto de una misma situación, la cual
no se presenta en el caso bajo examen, pues diversos grupos especiales de servidores
son regidos por sistemas de beneficios diferentes, que hacen que cada beneficio
en particular no pueda ser descontextualizado a efectos de llevar a cabo, tan
solo respecto de él, un examen de igualdad. || En relación con lo anterior, es decir con la
necesidad de aplicar íntegramente los regímenes laborales especiales, la
jurisprudencia ha hecho ver, adicionalmente, que la circunstancia de que en uno
de ellos se consagren ciertos beneficios, que no son reconocidos en otros,
usualmente se ve compensada por el hecho de que respecto de otra prestación,
puede suceder lo contrario. Así ha dicho que “teniendo en cuenta que los
regímenes de seguridad social son complejos e incluyen diversos tipos de
prestaciones, en determinados aspectos uno de los regímenes puede ser más
beneficioso que el otro y  en otros puntos puede suceder todo lo contrario, por
lo cual, en principio no es procedente un examen de aspectos aislados de una
prestación entre dos regímenes prestacionales diferentes, ya que la desventaja
que se pueda constatar en un tema, puede aparecer compensada por una
prerrogativa en otras materias del mismo régimen.[17]
Por ello, las personas “vinculadas a los regímenes excepcionales deben
someterse integralmente a éstos sin que pueda apelarse a los derechos
consagrados en el régimen general”[18]. En efecto, no es equitativo que
una persona se beneficie de un régimen especial, por ser éste globalmente
superior al sistema general de seguridad social, pero que al mismo tiempo el
usuario pretenda que se le extiendan todos los aspectos puntuales en que la
regulación general sea más benéfica.”[19] || Adicionalmente, la
existencia de los diferentes regímenes existentes, los cuales, como se dijo,
deben ser aplicados integralmente, encuentra su justificación en diversas
circunstancias constitucionalmente válidas. Sobre el punto la jurisprudencia ha
dicho:  “En tal virtud, dicha regulación ha obedecido a diferentes motivos,
como son: las distintas naturaleza y modalidades de la relación de trabajo, los
diferentes tipos de entidades, nacionales, departamentales, distritales y
municipales, el otorgamiento de especiales beneficios a ciertos sectores de
empleados, en razón de la naturaleza de la labor que desempeñan, las
limitaciones presupuestales, la necesidad de organizar y poner en
funcionamiento o fortalecer cajas de previsión social encargadas del pago de
las prestaciones de los servidores públicos,  etc.” || En el caso
presente, encuentra la Corte que no se encuentra demostrado que quienes no
resultan cobijados por el régimen especial referente a la prestación de calzado
y vestido de labor, se encuentren dentro de la misma situación objetiva que
quienes sí resultan amparados por el reconocimiento, y que por lo tanto deben ser
merecedores de igual tratamiento. Antes bien, la presencia de multiplicidad de
regímenes laborales dentro del sector público, llevan a la conclusión
contraria: la de estar frente a situaciones distintas que imposibilitan
adelantar un juicio de igualdad entre los distintos beneficios particulares que
se reconocen en uno y otro régimen.”[20]
En ese orden de ideas  esta Corporación ha
explicado que cada beneficio en particular  establecido en un régimen específico
no puede ser descontextualizado a efectos de llevar a cabo, tan solo respecto
de él, un examen de igualdad.
Así  por ejemplo,  en el caso de los
beneficios en materia de seguridad social la
Corte ha precisado[21] que  dada la complejidad de los
sistemas prestacionales y la interdependencia de las prerrogativas por ellos
conferidas, un trato diferenciado en ese campo  resulta discriminatorio y, por
tanto, constitucionalmente reprochable solo si el conjunto del sistema -no
apenas uno de sus elementos integrantes-, conlleva un tratamiento desfavorable
para el destinatario; así entonces, si una desmejora sólo se evidencia en un
aspecto puntual del régimen, en una prestación definida o en un derecho
concreto, no es dable deducir por ello trato discriminatorio; en estos casos
deberá estudiarse -conclusión a la que se llega después de analizar el sistema
en su conjunto- si la desventaja detectada en un aspecto puntual del régimen
especial se encuentra compensada por otra prestación incluida en el mismo[22].
Al respecto la
Corte  además ha hecho énfasis en que sólo si una prestación social de la cual
se predica la posible discriminación es lo suficientemente autónoma como para
advertir que ella, en sí misma, constituye una verdadera discriminación
respecto del régimen general, podría el juez constitucional retirarla del
ordenamiento jurídico[23]. Circunstancia que sin embargo solamente
podría darse  (i) si la prestación es verdaderamente autónoma y  separable, lo
cual debe ser demostrado claramente (ii) la ley prevé un beneficio
indudablemente inferior para el régimen especial, y (iii) que no exista otro
beneficio superior en ese régimen especial que compense la desigualdad frente
al sistema general  de seguridad social y que la carencia de compensación
resulte evidente[24].” (Subrayas no originales).
12. A partir de las consideraciones siguientes, se tiene
que la comparación de prestaciones entre regímenes laborales diversos, dirigida
a definir la existencia de un tratamiento discriminatorio injustificado, no
resulta posible de manera general.  Esto debido a que las prestaciones
incluidas en cada régimen se comprenden en el marco del sistema normativo en
que se inscriben y, por ende, no son extrapolables a otra normatividad prevista
para regular una pluralidad diversa de servidores públicos o trabajadores de derecho
privado. A su vez, uno de los factores de diferenciación entre regímenes laborales,
en el caso de los servidores públicos, es el nivel central o territorial al que
se encuentren inscritos, lo que inhibiría promover un juicio de igualdad en ese
escenario.
Es importante insistir, en este sentido, que la
imposibilidad expuesta se basa en las dificultades que subyacen a la
identificación de un criterio de comparación entre beneficios laborales que
pertenecen a regímenes distintos.  Como ha indicado la jurisprudencia, el
juicio de igualdad solo es posible cuando se acrediten argumentos relativos a
la definición de “(i)
“con claridad los grupos involucrados, (ii) el trato introducido por las normas
demandadas que genera la vulneración del derecho a la igualdad y  (iii) qué
justifica dar un tratamiento distinto al contenido en las normas acusadas”,[25]
toda vez que “la realización de la igualdad no le impone al legislador la
obligación de otorgar a todos los sujetos el mismo tratamiento jurídico, ya que
no todos se encuentran bajo situaciones fácticas similares ni gozan de las
mismas condiciones o prerrogativas personales e institucionales.”[26]”[27]
Por ende, para que un juicio de igualdad en el
escenario planteado sea posible, debe demostrarse que el beneficio laboral
correspondiente es extrapolable del régimen en que se encuentra inserto y que,
a su vez, no existe ninguna razón constitucionalmente atendible para el
tratamiento diferente.  Si estos requisitos no están presentes, se está ante la
inexistencia de los presupuestos para la conformación del tertium
comparationis, imprescindible para inferir un trato discriminatorio
injustificado.
Ahora bien, también la
Corte debe resaltar que esa improcedencia general no puede comprenderse de
manera tal que valide la exequibilidad de tratamientos diversos que (i) se
funden en categorías constitucionalmente prohibidas; o (ii) no encuentren
justificación en una finalidad compatible de la
Carta Política.  Por lo tanto, en aquellos casos en que sea posible acreditar
uno de estos supuestos, podría alegarse la concurrencia de un tratamiento
discriminatorio contrario al derecho a la igualdad.
Solución del cargo propuesto
13. Como se explicó en el fundamento jurídico 4.1., el
primer problema jurídico que debe resolverse por parte de la
Corte consiste en determinar si del literal e) del artículo 150-19
C.P. se deriva un mandato superior consistente en que el régimen salarial de
los servidores públicos, tanto del orden nacional como territorial, debe ser
adoptado en su integridad por el Gobierno, sin que ninguna otra autoridad pueda
abrogarse esa facultad.
Para la Corte, el precedente analizado demuestra que
esta conclusión se basa en una lectura apenas gramatical de la norma
constitucional, desarticulada de otros preceptos cuya interpretación
sistemática fundamenta la fórmula de armonización entre el Estado unitario y el
grado de autonomía de las entidades territoriales, aplicable a la determinación
del régimen salarial de los servidores adscritos a dichos entes locales.
En efecto, se ha explicado en esta sentencia que la
determinación del régimen salarial de los servidores públicos del orden territorial
responde a una fórmula de armonización entre el principio de Estado unitario y
el grado de autonomía que la Constitución reconoce a las entidades locales.  A
partir de ese marco, el Congreso y el Gobierno fijan los criterios y objetivos
generales a los que se sujetan las entidades territoriales para el ejercicio de
sus competencias, se insiste de raigambre constitucional, para la fijación de
las escalas salariales y los emolumentos de los cargos adscritos a ellas.
14. De esta manera, cada entidad territorial está
investida de la facultad de determinar los aspectos concretos de su régimen
salarial, que respondan a las particularidades del ejercicio de la función
pública en cada departamento, municipio o distrito, así como las variables
presupuestales, la estructura institucional de la entidad territorial, el nivel
de especialización profesional requerida, etc.
14.1. La tesis sostenida por el actor, por lo tanto,
presentaría al menos dos tipos de problemas.  En primer lugar, sostener que el
régimen salarial de los servidores públicos adscritos a la
Rama Ejecutiva debe estar contenido en un solo estatuto, promulgado por el
Gobierno en desarrollo de la ley marco fijada por el Congreso, vaciaría de
contenido las competencias de las entidades territoriales explicadas en el
fundamento jurídico 6 de esta sentencia. Esto a partir de una maximización del
principio de Estado unitario y en abierta contradicción con la eficacia del
grado de autonomía que la Constitución reconoce a las mencionadas entidades.
14.2. En segundo lugar, esta vez desde el punto de
vista formal, exigir que el Decreto acusado tenga alcance no solo para los
servidores públicos del orden nacional, sino también para aquellos adscritos al
nivel territorial, configuraría un exceso en el ejercicio de las facultades
extraordinarias conferidas para la expedición de la norma acusada.
El Decreto 1042/78, como se explicó a propósito de la
argumentación sobre la derogatoria de algunas de sus disposiciones, fue
expedido en razón de las facultades para el ejercicio de la actividad
legislativa otorgadas al Gobierno por la Ley 5 de 1978, cuyo artículo 1° previó
lo siguiente:
“Artículo 1°. De conformidad con el numeral 12 del artículo 76 de la
Constitución Nacional, revístese al Presidente de la
República de facultades extraordinarias por el término de noventa días,
contados a partir de la vigencia de la presente Ley, para los siguientes
efectos:
1.
Fijar, con efectividad al primero (1o.) de enero de 1978, las escalas de
remuneración correspondientes a las distintas categorías de empleos de:
a)
La Rama Ejecutiva del Poder Público en el orden nacional, incluidas las
unidades administrativas especiales;
(…)”
(Subrayas no originales).
Así,
tanto a partir de la Constitución derogada como de la
Carta Política vigente, el Gobierno tenía vedado extender el campo de
regulación a la determinación del régimen salarial de los servidores públicos de
la Rama Ejecutiva del nivel territorial.  Además, dicha extensión uniforme no
puede llevarse válidamente a cabo de acuerdo al parámetro constitucional
vigente, merced del grado de autonomía anteriormente explicado.
15.
Con base en los anteriores argumentos, se tiene que el primer problema jurídico
materia de decisión debe resolverse de manera negativa.  En consecuencia, no
están los presupuestos para decidir acerca del segundo problema jurídico,
relativo a la presunta vulneración del principio de igualdad, en tanto su
supuesto metodológico es la existencia de un mandato constitucional de
regulación uniforme del régimen salarial, que sirviera como criterio de
comparación entre los servidores del nivel nacional y del territorial.  Como
ese mandato no concurre en la Carta Política, dicho juicio no puede llevarse a
cabo.  Por ende, se impone la declaratoria de exequibilidad de los apartes
normativos acusados, por el cargo analizado en esta sentencia.
VII.   DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la
Corte Constitucional administrando justicia en nombre del Pueblo y por mandato
de la Constitución,
RESUELVE:
Declarar EXEQUIBLES, por los cargos analizados
en esta sentencia, las siguientes expresiones contenidas en el Decreto 1042 de
1978 “por el cual se establece el sistema de nomenclatura y clasificación de
los empleos de los ministerios, departamentos administrativos,
superintendencias, establecimientos públicos y unidades administrativas
especiales del orden nacional, se fijan las escalas de remuneración
correspondientes a dichos empleos y se dictan otras disposiciones.”
1.
“del orden nacional”, contenida en el artículo 1°.
2.
“a quienes se aplica
este Decreto”, contenida
en el artículo 31.
3.
“para los
funcionarios a que se refiere el artículo 1°” y “de los enumerados en el artículo 1° de este
Decreto”, contenidas en el artículo 45.
4.
“por la ley”, prevista en el artículo 46.
5.
“a que se refiere el
artículo 1° del presente Decreto”, prevista en el artículo 50.
6.
“señaladas en el
artículo 1° de este Decreto”,
indicada en el artículo 51.
7.
“Los funcionarios a
quienes se aplica el presente Decreto”, contenida en el artículo 58.
8.
“a que se refiere el
presente decreto”,
prevista en el artículo 62.
Notifíquese, comuníquese, publíquese, insértese en la
Gaceta de la Corte Constitucional, cúmplase y archívese el expediente.
JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
Presidente
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
Ausente con excusa
MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO
Magistrado
Ausente con excusa
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
NILSON PINILLA PINILLA
Magistrado
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
ALBERTO ROJAS RÍOS
Magistrado
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] La intervención refiere a la sentencia del Consejo de Estado,
Sección Segunda, del 22 de septiembre de 2010. Consejero Ponente Gustavo Gómez
Aranguren.
[2] Corte Constitucional, sentencia
[3] De la lectura de la sentencia correspondiente, la
Sala observa que la controversia jurídica allí planteada, en lo que respecta
al Decreto 1042/78, se circunscribió al presunto exceso en el ejercicio de las
facultades extraordinaria derivado, en criterio del actor, del uso de un
numeral de la ley habilitante y no de otro, que a juicio del demandante
contenía la habilitación relacionado con la materia regulada por la norma
acusada.  Este asunto fue desestimado por la
Corte Suprema, del modo siguiente:
“También
sostiene el demandante la inconstitucionalidad del Decreto número 1042 de 1978
por haber sido expedido con fundamento en el ordinal 5° del artículo 1° de la
Ley 5 de 1978, desde luego sobre el supuesto de su inconstitucionalidad.||
Estima la Corte que, por una parte, el Decreto número 1042 no fue expedido
exclusivamente con apoyo en el citado ordinal sino, como lo dice su mismo
texto, en las facultades extraordinarias conferidas por la
Ley 5 de 1978, y que, por otra, habiéndose hallado que el ordinal 5 no viola la
Constitución, falla el supuesto de inconstitucionalidad alegado por el
demandante, y, por tanto, no es oportuno entrar en consideraciones
adicionales.” Vid. Gaceta Judicial Tomo
CLXXXVII, número 2426, página 403.
[4] Corte Constitucional, sentencia C-1052/01.  Fundamento jurídico
3.4.2.
[5] Empleados públicos del Ministerio de Relaciones Exteriores que
prestan servicios en el exterior; personal docente de los distintos organismos
de la rama ejecutiva; empleados de las entidades que tienen sistemas especiales
de remuneración legalmente aprobados; personal de las fuerzas militares y
empleados civiles del Ministerio de Defensa Nacional; personal de la policía
nacional y empleados civiles al servicio de la misma; empleados del sector
técnico aeronáutico del Departamento Administrativo de la
Aeronáutica Civil; empleados del Departamento Nacional de Planeación.
[6] Corte Constitucional, sentencias C-112/93, C-315/95, C-054/98,
C-1218/01 y C-173/09.
[7] Corte Constitucional, sentencia C-173/09.
[8] Corte Constitucional, sentencia C-1218/01.
[9] Corte Constitucional, sentencia C-173/09.
[10] Sentencia C-510 de 1999 M.P. Alfredo Beltrán Sierra.
[11] Idem.
[12] Corte Constitucional, sentencia C-623/03.
[13]ALEXY, Robert, Op. cit. p. 112
[14] Corte Constitucional, sentencia C-296/12.
[15] Sentencia C-654/97 M.P. Antonio Barrera Carbonell
[16] Sentencia C-995/00 M.P. Vladimiro Naranjo Mesa
[17] En un sentido similar, ver sentencia C-598 de 1997. MP Alejandro
Martínez Caballero. Fundamento jurídico No 8.
[18] Sentencia T-348 de 1997. MP Eduardo Cifuentes. Fundamento Jurídico
No 7.
[19] Sentencia C-080 de 1999, M.P. Alejandro Martínez Caballero
[20] Sentencia C-995/00
M.P. Vladimiro Naranjo Mesa
[21] Al respecto
ver entre otras las sentencias C-956/01 M.P. Eduardo Montealegre Lynett,
C-385/02 M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra y C-1032/02 M.P. Álvaro Tafur Galvis.
[22] Ver la Sentencia C-080/99, M.P. Alejandro Martínez Caballero, en la
que se señala : “la singularidad y autonomía que caracterizan a estos
regímenes excepcionales, sumado a la diversidad de prestaciones que los
integran, han llevado a la
Corte Constitucional a considerar que, en principio, “no es procedente un
examen de aspectos aislados de una prestación entre dos regímenes
prestacionales diferentes, ya que la desventaja que se pueda constatar en un
tema, puede aparecer compensada por una prerrogativa en otras materias del
mismo régimen.”.
[23] Ibídem Sentencia C-956/01 M.P... Eduardo Montealegre Lynett
[24] Sentencia C-890 de 1999 M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.   En dicha
sentencia se señaló lo siguiente “‘Así las cosas, es posible concluir que
existe una discriminación (i) si la prestación es separable y (ii) la ley prevé
un beneficio inferior para el régimen especial, sin que (iii) aparezca otro
beneficio superior en ese régimen especial que compense la desigualdad frente
al sistema general  de seguridad social. Sin embargo, en virtud de la
especialidad de cada régimen de seguridad social, en principio éste es
aplicable en su totalidad al usuario, por lo cual la
Corte considera que estos requisitos deben cumplirse de manera manifiesta para
que puede concluirse que existe una violación a la igualdad. Por consiguiente,
(i) la autonomía y separabilidad de la prestación deben ser muy claras, (ii) la
inferioridad del régimen especial debe ser indudable y (iii) la carencia de
compensación debe ser evidente. En el mismo sentido ver la sentencia C-956
de 2001 M.P. Eduardo Montealegre Lynett.
[25] Corte Constitucional, sentencia C-913 de 2004 (MP Manuel José
Cepeda Espinosa).
[26]
Corte Constitucional, sentencia C-1115 de 2004 (MP Rodrigo
Escobar Gil).
[27] Corte Constitucional, sentencia C-101/11.