C-668-06
REPUBLICA DE COLOMBIA
Sentencia C-668/06
LEY MARCO Y DECRETO REGLAMENTARIO-Alcance
LEY MARCO-Inclusión de norma marco en
ley ordinaria
La Corte
Constitucional ha señalado que las leyes marco tienen un trámite idéntico al de
las leyes ordinarias y que sólo se diferencian de éstas por razón de su
contenido o materia. En este orden de ideas ha indicado que la inclusión de
normas marco en leyes que contienen disposiciones ordinarias no es contraria a
los preceptos constitucionales, siempre y cuando se respete el principio de
unidad de materia. Aunque con base en lo estatuido en el Art. 150, Num. 19,
Lit. e), de la Constitución y en la Ley 4ª de 1992, la norma demandada tiene en
principio la naturaleza de una norma marco o cuadro, por referirse en forma muy
general y con carácter permanente a las prestaciones y bonificaciones laborales
de empleados públicos al servicio del Congreso de la República, el cargo de
inconstitucionalidad por haberse incluido la misma en una ley ordinaria y, por
tanto, haberse tramitado como tal, carece de fundamento.
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA EN LEY ANUAL DE PRESUPUESTO-Alcance
PRESUPUESTO
GENERAL DE LA NACION-Integración
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA EN LEY ANUAL DE PRESUPUESTO-Vulneración al incluir norma sobre prestaciones y bonificaciones de
Secretarios Generales, Subsecretarios Generales y de Comisión del Congreso de
la República/SECRETARIOS GENERALES SUBSECRETARIOS GENERALES Y DE COMISION
DEL CONGRESO DE LA REPUBLICA-Norma que los asimila como altos funcionarios
del Estado para efectos prestacionales y de bonificaciones
La norma
demandada está incluida en la Ley 998 de 2005, por la cual se decreta el
presupuesto de rentas y recursos de capital y la ley de apropiaciones para la
vigencia fiscal del 1o de enero al 31 de diciembre de 2006, en la Parte III,
denominada “Disposiciones Generales”, Capítulo V, denominado “Disposiciones
Varias”, y establece que para todos los efectos prestacionales y de
bonificaciones los Secretarios Generales, Subsecretarios Generales y de
Comisión del Congreso de la República, tendrán los mismos derechos y garantías
que los altos funcionarios del Estado. La Corte observa que de modo manifiesto
dicha disposición no estima un ingreso, ni autoriza un gasto, ni constituye un
instrumento o herramienta para la debida ejecución del presupuesto
correspondiente a la citada vigencia fiscal, y, por el contrario, modifica o
adiciona las Leyes 4ª de 1992 y 332 de 1996, con un efecto sustantivo y
permanente, por lo cual vulnera el principio de unidad de materia consagrado en
los Arts. 158 y 169 de la Constitución Política.
Referencia:
expediente D-6165
Demanda de inconstitucionalidad contra el
Art. 69 de la Ley 998 de 2005
Demandante: Hernán Antonio Barrero Bravo
Magistrado Ponente:
Dr. JAIME ARAUJO RENTERIA
Bogotá, D. C.,  dieciséis ( 16 ) de
agosto de dos mil seis (2006).
La Sala Plena de
la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y
de los requisitos y trámite establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha
proferido la siguiente
S E N T E N C I A
I. ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública de
inconstitucionalidad, el ciudadano Hernán Antonio Barrero Bravo presentó
demanda contra el Art. 69 de la Ley 998 de 2005, por la cual se decreta el
presupuesto de rentas y recursos de capital y ley de apropiaciones para la
vigencia fiscal del 1º de Enero al 31 de Diciembre de 2006.
Cumplidos los trámites constitucionales y legales
propios de los procesos de inconstitucionalidad, la Corte Constitucional
procede a decidir acerca de la demanda de la referencia.
II. NORMA  DEMANDADA
A continuación
se transcribe la disposición demandada, conforme a su publicación en el Diario
Oficial No. 46.109 de 01 de diciembre de 2005:
LEY
998 DE 2005
(1o.
de diciembre)
CONGRESO
DE COLOMBIA
Por
la cual se decreta el presupuesto de rentas y recursos de capital y la ley de
apropiaciones para la vigencia fiscal del 1o de enero al 31 de diciembre de
2006
(…)
TERCERA PARTE.
DISPOSICIONES
GENERALES.
(…)
CAPÍTULO
V.
DISPOSICIONES
VARIAS
(…)
ARTÍCULO
69. Para todos los efectos prestacionales y
de bonificaciones los Secretarios Generales, Subsecretarios Generales y de
Comisión del Congreso de la República, tendrán los mismos derechos y garantías
que los altos funcionarios del Estado.
III. DEMANDA
El demandante
considera que la norma acusada quebranta los Arts. 113, 150, Num. 19, Lit. e),
158, 169 y 346 de la Constitución Política, con los siguientes fundamentos:
Afirma que el
Num. 19 del Art. 150 de la Constitución otorga al Congreso de la República la
función de dictar las normas generales y señalar en ellas los objetivos y
criterios a los cuales debe sujetarse el Gobierno Nacional para fijar el
régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del
Congreso Nacional y de la Fuerza Pública.
Señala que la
Ley 998 de 2005, de la cual forma parte la disposición impugnada, no tiene la
citada naturaleza, según su epígrafe y el contenido de sus artículos, por lo
cual dicha norma viola la Carta Política.
Manifiesta que
la norma demandada debe hacer parte de un decreto expedido por el Presidente de
la República en los términos de la Ley 4ª de 1992, y no en una ley expedida por
el Congreso de la República. Agrega que, según lo dispuesto en el Art. 1º de
esta última ley, el Gobierno Nacional, con sujeción a las normas, criterios y
objetivos contenidos en la misma, fijará el régimen salarial y prestacional de
los empleados del Congreso de la República. Por tanto, el régimen prestacional
y de bonificaciones de los Secretarios Generales, Subsecretarios Generales y de
Comisiones del Congreso de la República debe fijarse por el Gobierno Nacional
conforme a la Ley 4ª de 1992  y no por el Congreso de la República mediante una
norma de la Ley 998 de 2005.
Sostiene que al
arrogarse el Congreso de la República las facultades otorgadas al Presidente de
la República se violó igualmente el Art. 113 superior, que establece que las
ramas legislativa, ejecutiva y judicial del poder público tienen funciones
separadas pero colaboran armónicamente para la realización de los fines del
Estado.
De otro lado,
considera que la disposición demandada vulnera el principio de unidad de
materia consagrado en los Arts. 158 y 169 de la Constitución, conforme a
jurisprudencia de la Corte Constitucional que cita, teniendo en cuenta que tal
norma está “enquistada” en la ley de presupuesto para la vigencia fiscal
de 2006 y trata un aspecto prestacional impropio de una ley de esta naturaleza,
consistente en extender a algunos servidores del Congreso el régimen prestacional
y de bonificaciones establecido para los altos funcionarios del Estado.
Así mismo,
expone que de acuerdo con lo preceptuado en el Art. 346 de la Constitución, en
la ley de apropiaciones no podrá incluirse partida alguna que no corresponda a
un crédito judicialmente reconocido o a un gasto decretado conforme a la ley
anterior y que en la situación que plantea, al no corresponder al Congreso la
función de establecer prestaciones sociales y bonificaciones por fuera de lo
establecido en la Ley 4ª de 1992, el gasto que se cause por este concepto en
relación con los Secretarios Generales, Subsecretarios Generales y Secretarios
de las Comisiones no es decretado conforme a la ley anterior, como lo exige
aquella disposición.
IV. INTERVENCIONES
Intervención del Ministerio de Hacienda
y Crédito Público
Mediante escrito
presentado el 7 de Marzo de 2006, la ciudadana Nathalia Succar Jaramillo,
obrando en nombre del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, solicita a la
Corte que declare exequible la norma demandada, con los siguientes argumentos:
Asevera que en
la demanda no se formulan las razones de la violación de los Arts. 113 y 150,
Num. 19, Lit. e), de la Constitución, por lo cual la Corte debe inhibirse de
emitir decisión de fondo respecto de dicho cargo.
Plantea que la
norma demandada fue expedida de conformidad con la Constitución, porque el
Congreso de la República es titular de una cláusula general de competencia
legislativa y porque el establecimiento de una prerrogativa a favor de
determinados servidores de aquel no priva al Gobierno Nacional de su deber de
reglamentar la misma norma, lo cual hizo mediante el Decreto No. 374 de 2006,
por el cual se fija la escala salarial para los empleos públicos del Congreso
Nacional y se dictan otras disposiciones en materia salarial. Añade que, en
consecuencia, no se violan las normas constitucionales señaladas.
Respecto del
cargo por quebrantamiento del principio de unidad de materia sostiene que la
norma demandada tiene relación de conexidad con el contenido de la Ley 998 de
2005, en cuanto las prestaciones previstas en aquella a favor de determinados
servidores públicos tienen consecuencias económicas que necesariamente deben
ser parte del cuerpo normativo de la Ley Anual de Presupuesto, para que sean
atendidas por el Gobierno Nacional.
Con referencia
al cargo por violación del Art. 346 superior, indica que si bien no existe un
crédito judicialmente reconocido ni un gasto decretado conforme a la ley
anterior, existe en cambio un gasto propuesto por el Gobierno para atender
debidamente el funcionamiento de la rama legislativa del poder público, como lo
prevé la misma disposición constitucional.
V. CONCEPTO
DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION
Por medio del
Concepto No. 4072 recibido el 30 de Marzo de 2006, el Procurador General de la
Nación, Edgardo José Maya Villazón, solicita a la Corte que declare inexequible
la disposición demandada, con base en las siguientes razones:
Conceptúa que de
acuerdo con lo expuesto por la Corte Constitucional, la ley cuadro es desde el
punto de vista de su trámite una ley ordinaria y que aquella  se distingue de
ésta sólo por su contenido, por lo cual una norma marco puede estar incluida en
una ley ordinaria.
Señala que la
norma acusada se presenta como una norma marco, referente al régimen salarial y
prestacional de servidores del Congreso de la República, que encuadra
perfectamente dentro de los criterios y características establecidos por el
ordenamiento superior y la jurisprudencia constitucional.
Expresa que, no
obstante, desde el punto de vista de la unidad de materia de dicho precepto con
la ley que lo contiene, encuentra objeciones de tipo constitucional que parten
del hecho de que aquel está contenido en una ley que tiene características
especialísimas, por tratarse de la ley anual de presupuesto para el año 2006.
Después de
señalar algunos criterios jurisprudenciales sobre el principio de unidad de
materia legislativa, sostiene que conforme a lo expuesto por la Corte
Constitucional la Ley de Presupuesto tiene particularidades, como son el
carácter político relacionado con el cumplimiento de políticas del Estado y la
autorización y limitación de los gastos, y que dicha corporación ha señalado
límites a la actividad legislativa en esa materia, como son su sometimiento a
la Ley Orgánica de Presupuesto y al Plan Nacional de Desarrollo, su efecto
únicamente para el año fiscal correspondiente y la imposibilidad de que
modifique normas sustantivas.
Enuncia que la
Ley 998 de 2005 tiene un solo núcleo temático que es el establecimiento de las
rentas nacionales y la fijación de los gastos del Estado para la vigencia
fiscal de 2006 y que la norma impugnada contradice la naturaleza de aquella,
pues no corresponde a su contenido, tiene vocación de permanencia y modifica
normas sustantivas. Concluye que, así, no existe conexidad entre ellas y se
vulnera el Art. 158 de la Constitución.
VI. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS DE LA CORTE
Competencia
1. La Corte
Constitucional es competente para conocer de  la presente demanda, conforme a
lo dispuesto en el artículo 241, Num. 4, de la Constitución, por estar dirigida
contra una disposición que forma parte de una  ley.
Problema
jurídico planteado
2. Corresponde a
la Corte establecer si al asimilar la norma demandada los Secretarios
Generales, los Subsecretarios Generales y de Comisión del Congreso de la
República a los altos funcionarios del Estado para los efectos prestacionales y
de bonificaciones quebranta la exigencia constitucional de regulación mediante
una ley marco (Art. 150, Num. 19, C. Pol.), el principio de separación de las
ramas del poder público (Art. 113 C. Pol.) y el principio de unidad de materia
legislativa (Arts. 158 y 169 C. Pol.).
Examen de los
cargos formulados
Inexequibilidad
de la norma demandada
3. El Art. 150,
Num. 19, de la Constitución Política establece que el Congreso de la República
tiene la función de dictar las normas generales y señalar en ellas los
objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el Gobierno Nacional para los
siguientes efectos: i) organizar el crédito público; ii) regular el comercio
exterior y señalar el régimen de cambio internacional, en concordancia con las
funciones que la Constitución consagra para la Junta Directiva del Banco de la
República; iii) modificar por razones de política comercial los aranceles,
tarifas y demás disposiciones concernientes al régimen de aduanas; iv) regular
las actividades financiera, bursátil, aseguradora y cualquiera otra relacionada
con el manejo, aprovechamiento e inversión de los recursos captados del
público; v) fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos,
de los miembros del Congreso Nacional y la Fuerza Pública; vi) regular el
régimen de prestaciones sociales mínimas de los trabajadores oficiales.
Dicha
disposición consagra la figura de las llamadas leyes marco o leyes cuadro, que
fueron introducidas en el ordenamiento constitucional colombiano, con un campo
de aplicación más delimitado, en virtud de la reforma constitucional de 1968
(Art. 76, Num. 22, de la anterior Constitución Política).
Por efecto de
dichas leyes, en las materias indicadas, que se caracterizan por su complejidad
y evolución constante, existe una distribución de competencias entre el
Congreso de la República y el Gobierno Nacional, según la cual el primero dicta
las normas generales y señala en ellas los objetivos y criterios, en los cuales
se vierte la política estatal respectiva, y el segundo expide las normas de desarrollo
y concreción de los mismos. De esta manera, se conjugan la estabilidad de una
regulación básica y muy general, de carácter legislativo, con la oportunidad,
agilidad y efectividad de una regulación adicional, de carácter administrativo,
expedida por el Presidente de la República en ejercicio de su potestad
reglamentaria ante las situaciones, coyunturas y circunstancias cambiantes que
se presenten.
Como es lógico,
dicha limitación constitucional de la competencia legislativa del Congreso de
la República se traduce en una ampliación de la citada potestad reglamentaria.
Acerca de la mencionada distribución de competencias esta
corporación ha expresado:
“(...) La expedición de toda ley marco implica entonces una
distribución de poderes y facultades legislativas entre el Congreso de la
República y el Gobierno Nacional. En efecto, el Congreso consagra los preceptos
generales y el Presidente expide los denominados decretos ejecutivos,
destinados a reglamentar, en forma por demás amplia, los asuntos a que se
refiere la ley, decretos éstos que, por cierto, no tienen la misma jerarquía de
la ley de la cual se derivan, pese a tener su misma generalidad y
obligatoriedad". (Cfr. Corte Constitucional. Sala Plena. Sentencia C-133
del 1 de abril de 1993. M.P.: Dr. Vladimiro Naranjo Mesa).
“(...) ha de precisarse que los decretos que expide el Presidente de
la República en desarrollo de las leyes marco previstas en el artículo 150,
numeral 19, no gozan, como lo afirman los demandantes, de fuerza material de
ley. Ellos tienen por límite el texto de la correspondiente ley general, que
fija pautas y criterios al Ejecutivo, y no pueden modificarla ni cambiar las
reglas que establece. Son decretos típicamente administrativos, y más
exactamente reglamentarios, aunque con un ámbito más amplio que el señalado en
la Constitución para los decretos expedidos en desarrollo del artículo 189,
numeral 11, de la Constitución”.[1]
Así mismo, la
Corte Constitucional ha señalado que las leyes marco tienen un trámite idéntico
al de las leyes ordinarias y que sólo se diferencian de éstas por razón de su
contenido o materia. En este orden de ideas ha indicado que la inclusión de
normas marco en leyes que contienen disposiciones ordinarias no es contraria a
los preceptos constitucionales, siempre y cuando se respete el principio de
unidad de materia. Al respecto ha manifestado:
“Ha señalado la jurisprudencia constitucional que una ley marco o
cuadro es aquella que implica una nueva relación entre el Legislativo y el
Ejecutivo, en la medida en que éste último colabora activamente con el primero
en la regulación de la materia correspondiente, de forma tal que el Congreso
fija las pautas generales y directrices que habrán de guiar la regulación,
mientras que el Ejecutivo completa, precisa y determina la reglamentación
específica del asunto de que se trate (sentencia C-054/98).  Asimismo, ha
indicado la Corte que el Legislador puede consagrar normas marco dentro de
leyes ordinarias, por cuanto ambas requieren el mismo trámite ante el Congreso
; lo que las diferencia será el grado de amplitud que habrá de caracterizar las
leyes marco, en relación con las materias específicas que la Constitución les
señala. Así se estableció en la sentencia C-133/93:
"El Congreso de la República está facultado para promulgar,
bajo el trámite general señalado en los artículos 145, 154, 157, 159, 160, 161
y 162 de la Carta, entre otros, todas aquellas leyes que no sean objeto de
requisitos especiales.  Significa esto que a los miembros de la rama
legislativa les está permitido tramitar de igual forma las leyes ordinarias y
las leyes cuadro o marco, hoy denominadas leyes generales (art. 150, Num. 19
C.P.), toda vez que el constituyente estableció las mismas exigencias para su
promulgación".[2]
Por esta razón,
aunque con base en lo estatuido en el Art. 150, Num. 19, Lit. e), de la
Constitución y en la Ley 4ª de 1992[3], la norma demandada tiene
en principio la naturaleza de una norma marco o cuadro, por referirse en forma
muy general y con carácter permanente a las prestaciones y bonificaciones
laborales de empleados públicos al servicio del Congreso de la República, el
cargo de inconstitucionalidad por haberse incluido la misma en una ley
ordinaria y, por tanto, haberse tramitado como tal, carece de fundamento.
4. De
conformidad con lo dispuesto en el Art. 158 de la Constitución, todo proyecto
de ley debe referirse a una misma materia y serán inadmisibles las
disposiciones o modificaciones que no se relacionen con ella. El Presidente de
la respectiva comisión rechazará las iniciativas que no se avengan con este
precepto, pero sus decisiones serán apelables ante la misma comisión. La ley
que sea objeto de reforma parcial se publicará en un solo texto que incorpore
las modificaciones aprobadas.
Así mismo, el
Art. 169 ibidem establece que el título de las leyes deberá corresponder
precisamente a su contenido.
Estas
disposiciones consagran el principio de unidad de materia legislativa, al cual
se ha referido la Corte Constitucional en múltiples ocasiones y en cuya  virtud
las disposiciones de una ley deben tener una relación de conexidad con el
núcleo temático o la materia predominante de la misma, que debe determinarse
mediante el examen sistemático de aquellas y el estudio de los antecedentes
legislativos.
Dicha exigencia
tiene como finalidades fundamentales lograr la coherencia de la ley, evitando
la dispersión de sus disposiciones en diversos cuerpos normativos, y, por
consiguiente, asegurar la claridad de su texto, así como también garantizar la
claridad en su tramitación, en cuanto impide que los miembros del Congreso
resulten sorprendidos con la introducción de disposiciones extrañas a la
materia de la ley y que así se desconozca el principio democrático. Todo ello
permite un adecuado desarrollo del proceso legislativo y favorece la
observancia de la futura ley.
La Corte
Constitucional ha considerado que en la aplicación del principio de unidad de
materia legislativa debe aplicarse un criterio objetivo y razonable, que a la
vez sea flexible, puesto que la aplicación de un criterio estricto o rígido
menguaría injustificadamente la libertad de configuración normativa del
legislador y  lesionaría el principio democrático.
Sobre este
tema la Corte ha reiterado frecuentemente el criterio según el cual “Solamente
aquellos apartes, segmentos o proposiciones de una ley respecto de los cuales,
razonable y objetivamente, no sea posible establecer una relación de conexidad
causal, teleológica, temática o sistémica con la materia dominante de la misma,
deben rechazarse como inadmisibles si están incorporados en el proyecto o
declararse inexequibles si integran el cuerpo de la ley”[4].
5. Según lo previsto en el Art. 352 superior, además de lo señalado
en la misma Constitución, la Ley Orgánica del Presupuesto regulará lo
correspondiente a la programación, aprobación, modificación, ejecución de los
presupuestos de la Nación, de las entidades territoriales y de los entes
descentralizados de cualquier nivel administrativo, y su coordinación con el
Plan Nacional de Desarrollo, así como también la capacidad de los organismos y
entidades estatales para contratar.
A su turno, el
Art. 346 de la Constitución establece que el Gobierno Nacional formulará
anualmente el Presupuesto de Rentas y Ley de Apropiaciones, que deberá
corresponder al Plan Nacional de Desarrollo, y lo presentará al Congreso,
dentro de los primeros diez días de cada legislatura,
y el Art. 349 dispone que “durante los tres primeros meses de cada
legislatura, y estrictamente de acuerdo con las reglas de la ley orgánica,
el Congreso discutirá y expedirá el presupuesto general de rentas y ley de
apropiaciones” (se subraya).
La Ley  Orgánica
del Presupuesto está contenida en el Decreto 111 de 1996, “por el cual se
compilan la Ley 38 de 1989, la Ley 179 de 1994 y la Ley 225 de 1995 que
conforman el Estatuto Orgánico del Presupuesto”.
En virtud del Art. 11 de esta ley, el Presupuesto General de la Nación se compone de las siguientes
partes:
a) El
Presupuesto de Rentas, que contiene la estimación de los ingresos corrientes de
la Nación; de las contribuciones parafiscales cuando sean administradas por un
órgano que haga parte del presupuesto, de los fondos especiales, de los
recursos de capital y de los ingresos de los establecimientos públicos del
orden nacional.
b) El
Presupuesto de Gastos o Ley de Apropiaciones, que incluye las apropiaciones
para la rama judicial, la rama legislativa, la Fiscalía General de la Nación,
la Procuraduría General de la Nación, la Defensoría del Pueblo, la Contraloría
General de la República, la Registraduría Nacional del Estado Civil, que
incluye el Consejo Nacional Electoral, los ministerios, los departamentos
administrativos, los establecimientos públicos y la Policía Nacional,
distinguiendo entre gastos de funcionamiento, servicio de la deuda pública y
gastos de inversión, clasificados y detallados en la forma que indiquen los
reglamentos.
c) Disposiciones
generales, que son las normas tendientes a asegurar la correcta ejecución del
Presupuesto General de la Nación, las cuales regirán únicamente para el año
fiscal para el cual se expidan.
6. En lo
concerniente a la aplicación del principio de unidad de materia legislativa
respecto de la Ley Anual de Presupuesto, esta corporación ha dicho que las
disposiciones de ésta se deben circunscribir estrictamente al campo
presupuestal, en los siguientes términos:
“(…) como la propia Carta ha definido un contenido específico para
la ley anual del presupuesto, el control de la Corte debe ser más estricto. La
Corte entiende entonces que no basta que una norma tenga una cierta conexidad
con la ejecución presupuestal para que ella pueda ser incluida como una
disposición general en una ley anual. Es necesario que exista una conexidad
instrumental estricta, esto es, que sólo pueden incluirse dentro de la ley
anual aquellas disposiciones que se encuentren rigurosamente relacionadas con
la búsqueda de una correcta ejecución del presupuesto en la vigencia fiscal
respectiva, y siempre y cuando el contenido de las normas no desborde el campo
de lo estrictamente presupuestal (…).” [5]
En otra ocasión señaló:
“9. De otro lado, la ley de presupuesto involucra una serie de
disposiciones generales necesarias para su correcta ejecución, que en cuanto
indicaciones que debe acoger el Gobierno como ejecutor del gasto público y
recaudador de los ingresos fiscales, se revisten también de claro contenido
normativo. No obstante, este alcance normativo debe circunscribirse a su objeto
y no rebasar el fin que con ellas se persigue, estableciendo regulaciones que
sobrepasan temporal, temáticamente o finalísticamente su materia propia. Deben,
por lo tanto, como toda disposición legal, observar el principio de unidad de
materia a que se refiere el artículo 158 de la Constitución, es decir, tener
una relación de conexidad temática, sistemática, causal o teleológica con el
resto de las normas de la ley anual de presupuesto. Es en este sentido que se
afirma que no pueden tener un contenido extrapresupuestario. Su vigencia
temporal es consecuencia de la temporalidad de las normas cuya correcta
ejecución pretenden asegurar, por lo cual el artículo 11 del Decreto 111 de
1996, que compila las normas que contienen el Estatuto Orgánico del
Presupuesto, expresamente indica que tales normas generales “regirán únicamente
para el año fiscal para el cual se expidan.” [6]
Dicho criterio ha sido reiterado, así:
“De este modo, la materia propia de una ley anual de presupuesto es
la fijación o modificación de las partidas de ingresos y de gastos y en ella
quedan comprendidas las disposiciones necesarias para que los presupuestos
aprobados puedan hacerse efectivos.
“Desde esta perspectiva, las disposiciones generales de una ley
anual de presupuesto solo pueden estar destinadas a permitir la correcta
ejecución del presupuesto en la respectiva vigencia fiscal y, conforme a lo
dispuesto en el artículo 11 del Estatuto Orgánico de Presupuesto “... regirán
únicamente para el año fiscal para el cual se expidan”. Tales normas, por
consiguiente, ha dicho la Corte, no pueden contener regulaciones con vocación
de permanencia, porque ello desbordaría el ámbito propio de la ley que es el de
modificar el presupuesto de la respectiva vigencia fiscal.[7]
“Tampoco pueden las leyes anuales de presupuesto modificar normas
sustantivas[8], porque en
tal caso, sus disposiciones generales dejarían de ser meras herramientas para
la ejecución del presupuesto aprobado y se convertirían en portadoras de
decisiones autónomas modificatorias del ordenamiento jurídico”.
“En uno y en otro caso sería necesaria la aprobación de una ley
distinta, cuyo trámite se hubiese centrado en esas modificaciones de la ley
sustantiva o en la regulación, con carácter permanente, de determinadas
materias”. [9]
7. La norma
demandada está incluida en la Ley 998 de 2005, por la cual se decreta el
presupuesto de rentas y recursos de capital y la ley de apropiaciones para la
vigencia fiscal del 1o de enero al 31 de diciembre de 2006, en la Parte III,
denominada “Disposiciones Generales”, Capítulo V, denominado “Disposiciones
Varias”, y establece que para todos los efectos prestacionales y de
bonificaciones los Secretarios Generales, Subsecretarios Generales y de
Comisión del Congreso de la República, tendrán los mismos derechos y garantías
que los altos funcionarios del Estado.
La Corte observa que de modo manifiesto dicha disposición no estima
un ingreso, ni autoriza un gasto, ni constituye un instrumento o herramienta
para la debida ejecución del presupuesto correspondiente a la citada vigencia
fiscal, y, por el contrario, modifica o adiciona las Leyes 4ª de 1992 y 332 de
1996, con un efecto sustantivo y permanente, por lo cual vulnera el principio
de unidad de materia consagrado en los Arts. 158 y 169 de la Constitución
Política.
Por estas razones, la corporación declarará inexequible la
disposición acusada.
VII. DECISION
En mérito de lo
expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en
nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
R
E S U E L V E:
DECLARAR
INEXEQUIBLE el Art. 69 de la Ley 998 de 2005.
Notifíquese, comuníquese, insértese en la
Gaceta de la Corte Constitucional, cúmplase y archívese el expediente.
JAIME
CORDOBA TRIVIÑO
Presidente
JAIME
ARAUJO RENTERIA
Magistrado
NILSON
PINILLA PINILLA
Magistrado
MANUEL
JOSE CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
RODRIGO
ESCOBAR GIL
Magistrado
MARCO
GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
HUMBERTO
SIERRA PORTO
Magistrado
ALVARO
TAFUR GALVIS
Magistrado
CLARA
INES VARGAS HERNANDEZ
Magistrada
MARTHA
VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria
General
[1] Sentencia C-129 de 1998, M. P. José Gregorio Hernández Galindo.
En el mismo sentido, sentencias C-432 de 2004 y C-569 de 2003, entre otras.
[2]
Sentencia C-579 de 2001, M. P. Eduardo Montealegre Lynett; Salvamento de Voto
de Rodrigo Escobar Gil, Jaime Araújo Rentería  y Alfredo Beltrán Sierra;
Salvamento Parcial de Voto de Marco Gerardo Monroy Cabra, Eduardo Montealegre
Lynett y Clara Inés Vargas; Aclaración de Voto de Eduardo Montealegre Lynett y
Manuel José Cepeda Espinosa. En el mismo sentido, sentencias C-955 de 2000 y C-
1370 de 2000, entre otras.
[3] Mediante la Ley 4ª de 1992 “se señalan las normas, objetivos y
criterios que debe observar el Gobierno Nacional para la fijación del régimen
salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso
Nacional y de la Fuerza Pública y para la fijación de las prestaciones sociales
de los Trabajadores Oficiales y se dictan otras disposiciones, de conformidad
con lo establecido en el artículo 150, numeral 19, literales e) y f) de la
Constitución Política”. Esta ley fue modificada por la Ley 332 de 1996.
[4] Sentencia C-025 de 1993, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
[5] Sentencia C-402 de 1997, M. P. Alejandro Martínez Caballero, mediante
la cual se declaró inexequible el inciso 2º  del Art. 40 de la Ley 331 de 1996,
por la cual se decretó el presupuesto de rentas y recursos de capital y ley de
apropiaciones para la vigencia fiscal del 1o. de enero al 31 de diciembre de
1997.
[6] Sentencia C-177 de 2002, M. P. Marco Gerardo Monroy
Cabra, mediante la cual se declaró inexequible el inciso 2º del Art. 10 de la
Ley 626 de 2000, por la cual se efectuaron unas modificaciones en el
presupuesto de rentas y recursos de capital y en la ley de apropiaciones para
la vigencia fiscal de 2000.
[7] La Corte, en Sentencia C-039 de 1994, M.P. Antonio
Barrera Carbonell, sobre este particular expresó: “La ley de presupuesto tiene
una vigencia temporal, en tal virtud, no le era dable al legislador establecer
normas que tienen una vocación de permanencia en el tiempo, como es el caso del
artículo 14 de la ley 17 de 1992, que tenía limitada su vida jurídica a la
vigencia fiscal de 1992.”
[8] En la Sentencia C-201 de 1998, M.P. Fabio Morón, la
Corte, al analizar las disposiciones de una ley anual de presupuesto que
contenía la modificación de porcentajes de participación de las entidades
territoriales en financiación de proyectos señaló que constituye un evidente
desbordamiento de las facultades que le corresponde desarrollar al Congreso a
través de la Ley de Apropiaciones  la expedición de una norma de contenido
material, que modifica y deroga disposiciones legales previas de carácter
sustantivo. Puso de presente la Corte que el legislador  carecía de competencia
para ese efecto,  “...  pues le está vedado, a través de la ley anual de
presupuesto y especialmente de las disposiciones generales de la misma, derogar
o modificar legislación sustantiva”.
[9] Sentencia C-803 de 2003, M. P.  Rodrigo Escobar Gil, mediante la
cual se declaró inexequible un segmento del Art. 11 de la Ley 779 de 2002, por la cual se efectuaron unas modificaciones al Presupuesto
General de la Nación del año 2002.