C-110-20
Sentencia C-110/20
INHIBICION
DE LA CORTE CONSTITUCIONAL EN DEMANDA POR OMISION LEGISLATIVA-Ineptitud
sustantiva por incumplimiento de carga argumentativa
DEMANDA
DE INCONSTITUCIONALIDAD POR OMISION LEGISLATIVA RELATIVA-Competencia
de la Corte Constitucional
CONTROL
DE CONSTITUCIONALIDAD DE OMISION LEGISLATIVA RELATIVA-Requisitos
para un estudio de fondo/DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD POR OMISION
LEGISLATIVA RELATIVA-Reglas jurisprudenciales
OMISION
LEGISLATIVA RELATIVA-Incorporación de nuevo requisito según
el cual demandante debe demostrar la existencia de una norma implícita de
exclusión
SENTENCIA
ADITIVA-Aplicación
PRINCIPIO
IURA NOVIT CURIA-Importancia de la labor del juez al
momento de interpretar la demanda
Esta interpretación de la demanda en el
presente caso se desprende de los argumentos y de las pretensiones. La
argumentación del accionante revela un reproche frente a una supuesta inacción
del legislador al expedir los artículos 40 y 45 de la Ley 1563 de 2012, en
cuanto habría incumplido el mandato constitucional de asegurar la doble
instancia en todos los procesos judiciales. En ese sentido, afirma que “[e]l
hecho de no otorgarse por disposición legal (Ley 1563 de 2012), el recurso de
apelación contra laudo arbitral nacional (…) constituye una palmaria agresión
del Debido Proceso”, por ello “[s]in una justificación razonable y objetiva, el
Legislador consagra tratos discriminatorios con efectos negativos, (sic) entre
los administrados que sí gozan de un recurso efectivo (…) y los que (…) se les
prohíba (sic) efectuar (sic) un recurso efectivo”. Y además de solicitar que se
declare la inexequibilidad de las disposiciones acusadas, solicita su adición
por vía de la exhortación al Congreso de la República para que “apruebe una ley
que adicione la Ley 1563 de 2012 (sic) un articulado que contenga el recurso de
apelación”.
DEMANDA
DE INCONSTITUCIONALIDAD-Criterios para valorar la aptitud de la
demanda y determinar su procedencia y alcance del juicio de constitucionalidad
DEMANDA
DE INCONSTITUCIONALIDAD-Es requisito señalar normas acusadas
como inconstitucionales
DEMANDA
DE INCONSTITUCIONALIDAD-Cargo de inconstitucionalidad sujeto a
exigencias de tipo formal y material
CONCEPTO
DE VIOLACION EN DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Razones claras,
ciertas, específicas, pertinentes y suficientes
PRINCIPIO
PRO ACTIONE EN DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Aplicación
DEMANDA
DE INCONSTITUCIONALIDAD-Cumplimiento de la carga mínima de
argumentación
DEMANDA
DE INCONSTITUCIONALIDAD-Necesidad de argumentación específica
JUICIO
DE CONSTITUCIONALIDAD POR OMISION LEGISLATIVA RELATIVA-Examen
sobre el incumplimiento de un deber específico impuesto por el constituyente al
legislador
EXCEPCIONES
O LIMITACIONES AL PRINCIPIO-DERECHO A LA DOBLE INSTANCIA-Amplio
margen de configuración del legislador
PRINCIPIO DE LA DOBLE INSTANCIA-No
tiene carácter absoluto
OMISION
LEGISLATIVA RELATIVA-Requisitos necesarios para que se
considere como contraria a la Constitución
En los casos en los que se pretenda
probar la existencia del mandato constitucional que ordena la garantía de doble
instancia, no basta con que se manifieste su vigencia en el texto superior,
pues el accionante tendrá la carga de demostrar que la excepción a dicho
mandato -también de carácter superior- incumple los parámetros que el
legislador debe tener en cuenta para fijarla. Si solo se alude a la garantía,
no hay mérito para evidenciar la especificidad del mandato constitucional que
la ordena.
INHIBICION
DE LA CORTE CONSTITUCIONAL POR INEPTITUD SUSTANTIVA DE LA DEMANDA-Incumplimiento
del requisito de especificidad en los cargos
Referencia:
Expediente D-13395
Asunto:
Acción pública de inconstitucionalidad contra los artículos 40 y 45 de la Ley
1563 de 2012
Accionante:
Jorge Posada Taborda
Magistrado
Sustanciador:
ANTONIO
JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Bogotá, D.C., once (11) de marzo de dos
mil veinte (2020)
La Sala Plena de la Corte
Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y legales,
en especial de la prevista en el numeral 4 del artículo 241 de la Constitución
Política, y cumplidos los trámites y requisitos establecidos en el Decreto Ley
2067 de 1991, decide sobre la demanda de inconstitucionalidad de la referencia
en los siguientes términos.
I.
ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública
consagrada en el artículo 40.6 de la Constitución, el ciudadano Jorge Posada
Taborda presentó demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 40 y 45
de la Ley 1563 de 2012, “[p]or medio de la cual se expide el Estatuto de
Arbitraje Nacional e Internacional y se dictan otras disposiciones”.
Mediante Auto de 2 de agosto de 2019, el
magistrado sustanciador admitió el cargo por violación del debido proceso
(artículos 29 y 31 superiores) en aplicación del principio pro actione.
En el mismo proveído, inadmitió los demás cargos porque el accionante no
cumplió con la correcta estructuración del cargo por igualdad (artículo 13
superior), ni con los requisitos mínimos de claridad, certeza,
especificidad, pertinencia y suficiencia de los cargos por
violación de los artículos 1º, 93, 123 y 209 superiores. En consecuencia,
concedió al accionante el término de tres días hábiles para corregir su
demanda.
Transcurrido el término señalado sin que
el accionante hubiere corregido las falencias advertidas, el magistrado
sustanciador, mediante Auto de 27 de agosto de 2019, rechazó la demanda en lo
relativo a los cargos por igualdad y por violación de los artículos 1º, 93, 123
y 209 superiores. En el mismo proveído dispuso: (i) fijar en lista; (ii)
comunicar el inicio del proceso al Procurador General de la Nación para lo de
su competencia; (iii) comunicar el inicio del proceso al Presidente del
Congreso de la República y, con fundamento en el inciso segundo del artículo 11
del Decreto Ley 2067 de 1991, al Ministerio de Justicia y del Derecho, al
Ministerio del Interior y al Ministerio de Comercio, Industria y Turismo; y
(iv) a efectos de rendir concepto, invitar a la Defensoría del Pueblo, a los
decanos de las Facultades de Derecho de las Universidades de Antioquia, de
Cali-ICESI, Autónoma de Bucaramanga, del Norte, de los Andes, Externado de
Colombia, Nacional de Colombia y Javeriana, a la Academia Colombiana de
Jurisprudencia, a la Academia Colombiana de Abogacía, al Instituto Colombiano
de Derecho Procesal, al Comité Colombiano de Arbitraje, al Centro de Arbitraje
y Conciliación de la Cámara de Comercio de Bogotá y a la Red de Centros de
Conciliación y Arbitraje de las Cámaras de Comercio.
Concluido el procedimiento y recibido el
concepto del Procurador General de la Nación, procede la Corte a resolver la
demanda de la referencia.
II.
TEXTO DE LAS DISPOSICIONES DEMANDADAS
A continuación, se transcribe el texto
de los artículos 40 y 45 de la Ley 1563 de 2012 conforme a su publicación en el
Diario Oficial Nro. 48.489 del 12 de julio de 2012:
“LEY
1563 DE 2012
(julio 12)
Diario Oficial No. 48.489 de 12
de julio de 2012
CONGRESO DE LA REPÚBLICA
Por medio de la cual se expide el
Estatuto de Arbitraje Nacional e Internacional y se dictan otras disposiciones.
EL CONGRESO DE COLOMBIA
DECRETA: (…)
ARTÍCULO 40.
RECURSO EXTRAORDINARIO DE ANULACIÓN. Contra el laudo arbitral procede el
recurso extraordinario de anulación, que deberá interponerse debidamente
sustentado, ante el tribunal arbitral, con indicación de las causales
invocadas, dentro de los treinta (30) días siguientes a su notificación o la de
la providencia que resuelva sobre su aclaración, corrección o adición. Por
secretaría del tribunal se correrá traslado a la otra parte por quince (15)
días sin necesidad de auto que lo ordene. Vencido aquel, dentro de los cinco
(5) días siguientes, el secretario del tribunal enviará los escritos
presentados junto con el expediente a la autoridad judicial competente para
conocer del recurso.
(…)
ARTÍCULO 45.
RECURSO DE REVISIÓN. Tanto el laudo como la sentencia que resuelva sobre
su anulación, son susceptibles del recurso extraordinario de revisión por las
causales y mediante el trámite señalado en el Código de Procedimiento Civil.
Sin embargo, quien tuvo oportunidad de interponer el recurso de anulación no
podrá alegar indebida representación o falta de notificación. Cuando prospere
el recurso de revisión, la autoridad judicial dictará la sentencia que en
derecho corresponda.”
(negrilla y subrayas fuera del texto original)
III.
LA DEMANDA
El accionante consideró que los
artículos 40 y 45 de la Ley 1563 de 2012 desconocen el derecho al debido
proceso contemplado en el artículo 29 superior y, en particular, la garantía de
doble instancia consignada en el artículo 31 ídem, por cuanto “niegan el
derecho supranacional y constitucional nacional de la doble instancia (elemento
del debido proceso, pilar fundamental de nuestro Estado Social de Derecho)”[1].
Al efecto, solicitó declarar la inexequibilidad de las disposiciones demandadas
y exhortar al legislador para que “apruebe una ley que adicione la Ley 1563
de 2012 un articulado que contenga el recurso de apelación”[2].
Como sustento del cargo el accionante
adujo las siguientes razones:
En primer lugar, sostuvo que los
artículos demandados “consagran restrictivamente que sólo (sic) procede
contra el laudo arbitral un recurso excepcional de anulación del laudo, con
taxativas causales, como también un recurso de revisión con restrictivas
causales, lo que por sí tronca (sic) la justicia material”[3].
Así, al ser los recursos de anulación y revisión los únicos medios de
defensa judicial que proceden contra laudos arbitrales se desconoce, en su
opinión, el derecho al debido proceso, en tanto estos carecen de la idoneidad y
la eficacia necesarias para lograr una justicia material por encontrarse
limitados al estudio de cuestiones procesales restringidas por causales
taxativas.
En segundo lugar, el accionante indicó
que el derecho a la doble instancia es “una institución jurídica inherente
al articulado de la Carta Política de Colombia”[4],
la cual, asimismo, ha sido reconocida por la Convención Americana de Derechos
Humanos y por la jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos
como una garantía primordial del debido proceso. Adujo que el recurso de
apelación, en tanto materialización del derecho a la doble instancia,
permitiría una revisión integral del laudo sin atar el análisis del juez a los
aspectos únicamente formales o procesales previstos en las causales de
anulación o revisión. Agregó que los efectos de la apelación y la anulación son
“distintos y, en consecuencia, la naturaleza jurídica de cada uno de ellos
es diferente”[5],
pues con el primero “se [pretende] que un juez superior a aquel que dictó la
decisión recurrida revise y emita un nuevo fallo”[6],
y el segundo “lo que persigue es la rescisión del [laudo] y su consecuente
ineficacia”[7].
Lo anterior, subrayó, deviene en que el recurso de apelación sea el mecanismo
de defensa eficaz e idóneo para asegurar la preeminencia de la justicia
material.
En tercer lugar, puso de presente que la
posibilidad de que se expidan laudos que contraríen de forma abrupta la ley,
requiere de la garantía del recurso de apelación a efectos de asegurar la
justicia material. Lo anterior, aún sobre la voluntad de las partes de
someterse a la “decisión legítima”[8] de los
árbitros y de la celeridad que habría de ofrecer este mecanismo alternativo de
solución de controversias.
IV.
INTERVENCIONES
4.1. Comité
Colombiano de Arbitraje[9]
Solicitó declarar la exequibilidad de
las disposiciones atacadas por las siguientes razones.
Primero, sostuvo que el artículo 116
superior “autoriza el arbitraje, el cual por su naturaleza implica que la
decisión de los árbitros es final y por ello contra la misma no cabe recurso de
apelación”[10].
Apuntó que dicha naturaleza implica que “las decisiones de los árbitros no
son apelables ante la justicia estatal, pues ello desconocería el acuerdo de
las partes de sustraer su controversia del conocimiento de los jueces
permanentes para confiarla en personas que ellas mismas han escogido”[11],
lo cual ha sido reconocido por la jurisprudencia de esta Corporación[12].
Adujo que el artículo 58 de la Ley 1563
de 2012, en concordancia con el artículo 13 de la Ley 270 de 1996 (modificado
por la Ley 1285 de 2009), “permite que en los arbitrajes en que no sea parte
el Estado o alguna de sus entidades, los particulares puedan “acordar las
reglas de procedimiento a seguir, directamente o por referencia a las de un
centro de arbitraje, respetando en todo caso los principios constitucionales
que integran el debido proceso, el derecho de defensa y la igualdad de las
partes”. Por lo anterior es perfectamente posible que las partes, si así lo
quieren, consagren un mecanismo de apelación de sus laudos arbitrales”[13].
Ilustró que varias instituciones arbitrales, como la American Arbitration
Association y la Corte Española de Arbitraje, “consagran como una opción que
las partes estipulen que el laudo pueda ser apelado ante otro tribunal arbitral”[14]
y que este sistema, contrario a lo que se argumenta en la demanda, se ajusta a
la Constitución Política “en la medida en que si otro tribunal arbitral va a
revisar la decisión del primero es porque las partes así lo han querido”[15].
De igual forma, mencionó que algunas legislaciones, como la francesa,
contemplan la posibilidad de apelar los laudos arbitrales nacionales o
domésticos ante la justicia estatal pero únicamente si las partes así lo han
convenido expresamente.
Segundo, afirmó que existe una sólida
jurisprudencia constitucional[16]
que reconoce que “es posible que el legislador establezca que un proceso es
de única instancia”[17],
siempre y cuando se satisfagan ciertos criterios a efectos de determinar que la
eliminación de la doble instancia es constitucional. Consideró que “si se
analizan tales criterios en la forma como los ha aplicado la Corte Constitucional
se encuentran (sic) que los mismos se cumplen respecto del proceso arbitral”[18].
Esto, debido a que (i) el arbitraje es excepcional, pues la “regla general
es que las controversias se resuelven a través de la jurisdicción estatal”[19];
(ii) en el arbitraje existen oportunidades procesales que garantizan el derecho
de defensa tales como la contestación de la demanda, la formulación de
excepciones, la práctica de pruebas y su contradicción, el recurso
extraordinario de anulación “el cual si bien no autoriza a revisar el fondo
de la decisión, si (sic) permite que se revise que no se haya violado el
derecho de defensa”[20]
y el recurso extraordinario de revisión “que permite igualmente privar de
valor providencias que afectan elementos esenciales del derecho a la defensa”[21];
(iii) la limitación de la apelación en el arbitraje persigue una finalidad
constitucionalmente legítima, que surge de la propia Constitución cuyo artículo
116 reconoce, por una parte, que el arbitraje es un “mecanismo de
administración de justicia, el cual por su naturaleza implica que la decisión
sea de única instancia, sin perjuicio de que se pueda pactar otra cosa”[22]
y, por otra, respeta la autonomía privada en virtud de la cual “las partes
pueden escoger quien puede resolver la controversia”[23];
y (iv) la exclusión de la apelación en el arbitraje no da lugar a
discriminación porque a dicho mecanismo “acuden las partes por su propia
voluntad, y porque todos los procesos arbitrales, independientemente de su
cuantía o de quienes participan, son de única instancia”[24].
Y, tercero, resaltó que la Convención
Interamericana de Derechos Humanos, al establecer el derecho al debido proceso
en su artículo 8, “no incluye que deba existir una doble instancia”[25]
y que “el derecho de apelación como garantía mínima sólo existe en materia
penal”[26].
Aclaró, finalmente, que la jurisprudencia de la Corte Interamericana de
Derechos Humanos nunca ha sostenido que en procesos distintos a los penales
deba existir una doble instancia.
4.2. Ministerio de Justicia y del
Derecho[27]
Solicitó a la Corte declararse inhibida
por ineptitud sustantiva de la demanda.
Evidenció que el cargo elevado por el
accionante carece de claridad en la medida en que (i) lo que se reprocha
es la “inexistencia de una disposición específica en la Ley 1563 de 2012 que
regule otro recurso diferente a los que regulan las disposiciones acusadas”[28];
(ii) los artículos acusados no son “formal ni sustancialmente contrarios a
los preceptos de los artículos 29 y 31 de la Constitución Política”[29];
y (iii) tampoco pueden ser estos señalados como “causa del hipotético
déficit de garantía al debido proceso que eventualmente tendría origen en una
eventual omisión legislativa absoluta”[30]. De igual
forma aseveró que el cargo carece de certeza por cuanto “aparece como
producto de una construcción exclusivamente subjetiva del accionante que
utiliza la demanda contra tales disposiciones para exponer su convicción
parcializada y sus respetables conjeturas sobre la imperativa necesidad de que
se establezca y regule el recurso de apelación dentro del régimen procesal del
arbitraje, en procura de que la Corte Constitucional exhorte al Legislador en
ese sentido”[31].
Aseguró que tampoco se cumple con el requisito de especificidad debido a
que “la solicitud de declaración de inexequibilidad de los artículos
acusados no vendría a ser más que una petición meramente formal encaminada a
facilitar su admisión”[32],
ni con aquel de suficiencia, puesto que el cargo no pone en entredicho
la presunción de constitucionalidad de los artículos atacados.
4.3. Centro de
Arbitraje y Conciliación de la Cámara de Comercio de Bogotá[33]
Solicitó declarar la exequibilidad de
los artículos atacados.
Primero, sostuvo que el hecho de que el
legislador “no haya contemplado como parte del procedimiento arbitral la
doble instancia, no vulnera automáticamente el debido proceso, toda vez que
dicho proceso contempla una serie de herramientas e instrumentos que garantizan
la protección del derecho fundamental bajo análisis”[34].
Segundo, señaló que “el principio de
la doble instancia no es absoluto”[35] y que su
limitación frente al arbitraje respeta los criterios sentados
jurisprudencialmente a ese propósito. Ello, en razón a que los artículos
demandados establecen recursos que le permiten a la persona que acude al arbitraje
“garantizar adecuadamente sus derechos de defensa y contradicción”[36]
y a que la exclusión de la doble instancia en el arbitraje es
excepcional y no es discriminatoria.
Tercero, recalcó que la autonomía de la
voluntad y la celeridad son principios rectores del arbitraje y, en esa medida,
“la ausencia de la segunda instancia en el arbitraje no solo es una
posibilidad consagrada en la propia Constitución, sino que resulta ser
necesaria para garantizar los principios que rodean el arbitraje como un mecanismo
alternativo de solución de conflictos”[37].
4.4. Ministerio de Comercio, Industria y
Turismo[38]
Solicitó, de forma principal, declarar
la inhibición por ineptitud sustantiva de la demanda y, subsidiariamente,
declarar la exequibilidad de las disposiciones demandadas.
Frente a la solicitud principal, aseveró
que el cargo carece de certeza, pertinencia y suficiencia. Frente
a la ausencia del primer requisito, sostuvo que “el reproche no está
centrado en la discordancia de las normas demandadas con los parámetros
constitucionales (…) sino que la supuesta vulneración del debido proceso y de
la doble instancia se produce frente a la inexistencia de una cláusula
normativa expresa que posibilite la discusión de los laudos arbitrales a través
del recurso ordinario de apelación ante otra instancia”[39].
Frente a la pertinencia, alegó que “las aseveraciones en torno de los
recursos previstos en las disposiciones demandadas no surgen de una
confrontación entre la forma en que han sido determinados por el legislador,
sino en apreciaciones personales en lo relativo a su eficacia o eficiencia”[40].
Y, en lo relativo a la suficiencia, afirmó que “no se advierte que
los argumentos esbozados por el demandante resulten suficientes para demostrar,
así sea prima facie, que la configuración de recursos extraordinarios frente a
los laudos arbitrales atente contra el debido proceso o la doble instancia”[41].
En relación con la solicitud
subsidiaria, sostuvo que el legislador goza de un margen de configuración para
regular el proceso arbitral y que “en el caso concreto, no se observa
ninguna actuación por parte del legislativo que afecte los límites
constitucionales en la configuración del proceso arbitral”[42].
Afirmó, que los artículos demandados “son compatibles con el debido proceso
y son una manifestación de la doble instancia que el legislador ha decidido
reglamentar de manera excepcional”[43], por lo que
no se evidencia la necesidad de establecer un recurso de apelación frente a
este método alternativo de solución de controversias.
4.4. Universidad Externado de Colombia[44]
Solicitó declarar la exequibilidad de
los artículos demandados por las siguientes razones.
Primero, sostuvo que al legislador le
asiste una libertad de configuración legislativa en materia procesal que lo
faculta para “establecer requisitos, tiempos, procedimientos, recursos,
conductas de las partes y del juez como sujetos dentro del proceso”[45].
Y, en ejercicio de tal libertad, determinó que en sede arbitraje y, en
particular, en arbitraje nacional, los procesos fueran de “única instancia,
decisión que (…) no es irracional, caprichosa ni injustificada, sino que
atiende a unos fines constitucionalmente válidos"[46].
Entre dichos fines, resaltó aquel del respeto a la autonomía de la voluntad, “toda
vez que precisamente la voluntad de las partes consistió en que la actividad de
juzgamiento fuera solamente de los árbitros y no un juez de segunda instancia”[47].
Segundo, argumentó que, de prosperar el
cargo de inconstitucionalidad, “habría que concluir que todos los procesos
de única instancia son contrarios a la Constitución Política, con lo cual se
olvida que precisamente es el propio artículo 31 Superior el que señala que
“[T]oda sentencia judicial podrá ser apelada o consultada, salvo las
excepciones que consigne la ley” [48].
Tercero, resaltó que “el hecho de que
el proceso arbitral sea de única instancia no deja a las partes en estado de
indefensión”[49]
pues, como lo establecen los mismos artículos demandados, frente al laudo caben
los recursos de anulación y revisión, “encaminados a cuestionar la
existencia de vicios de procedimiento”[50], y a que, “[e]n
todo caso, como es sabido, cabe la tutela en contra de laudos arbitrales y,
precisamente, a través de este mecanismo (excepcional y subsidiario) de amparo
constitucional puede obtenerse la protección del derecho fundamental al debido
proceso”[51].
4.5. Intervenciones extemporáneas
Vencido el término de fijación en lista,
el Instituto Colombiano de Derecho Procesal[52] allegó su
intervención.
V.
CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
Mediante concepto Nro. 006671 de 18 de
octubre de 2019[53],
el Procurador General de la Nación solicitó, de manera principal, declarar la
inhibición para pronunciarse por ineptitud sustantiva de la demanda.
Subsidiariamente, solicitó declarar la exequibilidad de las disposiciones
atacadas.
A efectos de sustentar la solicitud
principal, consideró que el cargo formulado en realidad plantea “la
configuración de una omisión legislativa relativa”[54].
No obstante, el accionante “no cumple con los presupuestos para estructurar
el cargo por esta razón”[55].
Lo anterior, en razón a que, por una parte, “se limita a señalar que no se
previó un recurso de fondo, esto es, el recurso de apelación contra los laudos
arbitrales y que esto desconoce la doble instancia como componente del debido
proceso”[56],
pero en el demanda “no se precisa cuál es la disposición sobre la que se
predica la omisión, dado que se acusan las disposiciones que, de manera
general, establecen las reglas de procedencia de los recursos, pero no las
causales. En efecto, podría argumentarse que la omisión se predica del
establecimiento de una causal dentro del catálogo de causales que disponga la
revisión de fondo del laudo”[57].
Por otra parte, argumentó que, de conformidad con el artículo 31 superior, “tampoco
es claro que el legislador tenga la obligación constitucional de establecer el
recurso de apelación en todos los procesos”[58]
y, a ese tenor, el accionante “no explica las razones específicas de por
qué, desde el punto de vista constitucional, en el campo específico del
arbitramento esta obligación se deriva de un deber específico impuesto por el
constituyente”[59].
En lo atinente a la solicitud
subsidiaria, el Ministerio Público planteó que del artículo 116 superior se
derivan dos mandatos particulares en materia arbitral “(i) el principio de
voluntariedad como eje central de este mecanismo y; (ii) la regulación
legislativa en materia arbitral, la cual, aun cuando amplia (sic), debe
respetar el principio de habilitación”[60]. De dichos
mandatos derivó que “el diseño legislativo de los recursos de anulación y de
revisión supone que es la voluntad de las partes la que determina que la
controversia no sea resuelta por un juez estatal, sino por árbitros habilitados
por estas, razón por la que establecer una segunda instancia ocasionaría una
afectación por parte del legislador a la autonomía de la voluntad de las partes
válidamente expresada”[61].
Concluyó que, en cualquier caso, “la regulación constitucional de la doble
instancia supone que no se trata de un principio absoluto, pues a pesar de que
en el artículo 31 (…) se establece que la regla general es que las sentencias
sean apelables, también señala que existen excepciones permitidas por la
Constitución y determinadas por la ley”[62].
VI.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
6.1. Competencia
y plan de la decisión
De conformidad con lo establecido en el
numeral 4 del artículo 241 de la Constitución, la Corte Constitucional es
competente para decidir sobre la demanda de la referencia, pero se declarará
inhibida para pronunciarse de fondo por ineptitud sustantiva porque el
accionante en realidad plantea una omisión legislativa relativa en la
que habría incurrido el legislador al no regular la procedencia del recurso de
apelación contra laudos arbitrales y, a ese propósito, no cumplió con los
requisitos específicos de argumentación que se exigen frente a este tipo de
cargos.
Con el fin de motivar la decisión, se
reiterará la jurisprudencia de esta Corporación sobre la omisión legislativa
relativa (6.2.), posteriormente, se expondrán las razones por las cuales el
cargo admitido se configura a partir de dicha omisión (6.3.) y, finalmente, se
determinará que el cargo es inepto por no acreditar la existencia de un mandato
constitucional específico que obligue al legislador a asegurar la procedencia
de la apelación contra laudos arbitrales (6.4.).
6.2.
Jurisprudencia sobre omisión legislativa relativa
El control de constitucionalidad puede
tener por objeto una omisión del legislador en caso de que, al regular una
materia, incumpla un mandato específico a él impuesto por el Constituyente. El
estudio de fondo de un cargo por omisión legislativa relativa requiere,
además del cumplimiento de los requisitos generales de los cargos de
inconstitucionalidad, la satisfacción de exigencias específicas de
argumentación, en las que se demuestre:
“(a) la
existencia de una norma sobre la cual se predique necesariamente el cargo y que
(i) excluya de sus consecuencias jurídicas aquellos casos equivalentes o
asimilables o (ii) que no incluya determinado elemento o ingrediente normativo;
(b) que
exista un deber específico impuesto directamente por el Constituyente
al legislador que resulta omitido, por los casos excluidos o por la no
inclusión del elemento o ingrediente normativo del que carece la norma;
(c) que
la exclusión de los casos o ingredientes carezca de un principio de razón
suficiente;
(d) que
en los casos de exclusión, la falta de justificación y objetividad genere una
desigualdad negativa frente a los que se encuentran amparados por las
consecuencias de la norma”[63].
Dichas exigencias se explican “pues
de lo que se trata es de plantear un escenario de controversia eficaz e idóneo
respecto de la Constitución, en el que sea el demandante y no el juez quien
define los contornos dentro de los cuales se ejerce el control constitucional
sobre las normas acusadas de omisión inconstitucional y que puede conducir a la
adopción de una sentencia que adiciona elementos a la ley”[64].
Así, la labor de la Corte Constitucional frente a este cargo no radica en
cuestionar la decisión política del legislador de abstenerse de regular una
determinada materia, o de hacerlo de manera parcial o fragmentada, sino que
debe evaluar si incumplió una exigencia derivada de la Constitución, cuya falta
de previsión genera una norma implícita de exclusión que desconoce
un deber específico determinado por el Constituyente[65].
Verificada la omisión legislativa
relativa en los términos señalados, la Corte ha dicho que uno de los
remedios judiciales idóneo sería “una sentencia que extienda sus
consecuencias a los supuestos excluidos de manera injustificada”, para que
se “mantenga en el ordenamiento el contenido que, en sí mismo, no resulta
contrario a la Carta, pero incorporando al mismo aquel aspecto omitido, sin el
cual la disposición es incompatible con la Constitución”[66].
La sentencia aditiva no viene entonces a reemplazar al legislador en sus
funciones -lo que resultaría contrario al principio de separación de poderes-
sino que “cumple directamente su función de guarda de la supremacía
constitucional, de la que se predica el contenido normativo omitido por el
legislador”[67].
6.3. La omisión
legislativa relativa en el presente caso
En ningún aparte de la demanda se indica
expresamente que el cargo elevado consista en uno por omisión legislativa
relativa. No obstante, la falta de dicho apelativo no impide que la Sala
-en cumplimiento del deber de interpretar la demanda según se desprende del
artículo 42.5 del Código General del Proceso-, reconozca que el cargo, en vez
de alegar una vulneración de los artículos 29 y 31 superiores, aduce en
realidad una omisión legislativa relativa.
Esta interpretación de la demanda en el
presente caso se desprende de los argumentos y de las pretensiones. La
argumentación del accionante revela un reproche frente a una supuesta inacción
del legislador al expedir los artículos 40 y 45 de la Ley 1563 de 2012, en
cuanto habría incumplido el mandato constitucional de asegurar la doble
instancia en todos los procesos judiciales. En ese sentido, afirma que “[e]l
hecho de no otorgarse por disposición legal (Ley 1563 de 2012), el recurso de
apelación contra laudo arbitral nacional (…) constituye una palmaria agresión
del Debido Proceso”, por ello “[s]in una justificación razonable y
objetiva, el Legislador consagra tratos discriminatorios con efectos negativos,
(sic) entre los administrados que sí gozan de un recurso efectivo (…) y los que
(…) se les prohíba (sic) efectuar (sic) un recurso efectivo”[68].
Y además de solicitar que se declare la inexequibilidad de las disposiciones
acusadas, solicita su adición por vía de la exhortación al Congreso de la
República para que “apruebe una ley que adicione la Ley 1563 de 2012 (sic)
un articulado que contenga el recurso de apelación”[69].
De tales planteamientos la Corte entiende
que el cargo se funda en la omisión legislativa relativa y bajo ese
parámetro entrará a estudiar su aptitud frente a los requisitos de
argumentación generales y específicos aplicables, y descartar el cumplimiento
de los últimos.
6.4. Ineptitud
sustantiva del cargo
6.4.1.
Cumplimiento de los requisitos generales
El artículo 241 de la Constitución
Política establece que a la Corte Constitucional se le confía la guarda de su
integridad y supremacía y, en los numerales 4 y 5, le atribuye la función de
decidir sobre las demandas de inconstitucionalidad que presenten los ciudadanos
contra las leyes y los decretos con fuerza de ley.
Esta Corporación, con fundamento en el
Decreto Ley 2067 de 1991, ha indicado que los cargos de inconstitucionalidad
contra una ley se someten a exigencias de tipo formal y material, destinadas a
la consolidación de un verdadero problema de constitucionalidad que permita
adelantar una discusión a partir de la confrontación del contenido verificable
de una norma legal con el enunciado de un mandato superior.
En ese contexto, en reiterada jurisprudencia
constitucional se ha señalado que la competencia para ejercer control de
constitucionalidad sobre normas demandadas está atada al cumplimiento de dos
presupuestos básicos e insustituibles: (i) que la demanda ciudadana
reúna los requisitos mínimos señalados en el artículo 2 del Decreto Ley 2067 de
1991[70];
y (ii) que las normas sometidas a control estén vigentes o que, si no lo
están, produzcan efectos o tengan vocación de producirlos[71].
En consecuencia, para que exista aptitud
sustantiva, la demanda debe estructurar los cargos de inconstitucionalidad de
manera que satisfaga los requisitos exigidos en el artículo 2 del Decreto Ley
2067 de 1991.
Conforme a dicha disposición, las
demandas de inconstitucionalidad deberán señalar: (i) las normas
acusadas como inconstitucionales; (ii) las normas constitucionales que
se consideren infringidas; (iii) las razones por las cuales dichos
textos han sido violados; (iv) en caso de que lo que se discute sea el
quebrantamiento del correcto trámite legislativo, se debe señalar cuál es el
trámite que debió haberse observado; y (v) la razón por la cual la Corte
es competente.
Particularmente, respecto del requisito
consistente en expresar las razones por las cuales la norma demandada se
considera inconstitucional, esta Corte ha dicho que supone elaborar
correctamente el concepto de la violación. Según la jurisprudencia
constitucional el concepto de la violación es formulado adecuadamente
cuando, además de (i) identificar las normas que se demandan como
inconstitucionales (transcripción literal o inclusión por cualquier medio) y (ii)
determinar las normas constitucionales que se alegan como vulneradas, (iii)
se formula por lo menos un cargo de inconstitucionalidad con la exposición de
las razones o motivos por los cuales se considera que dichos textos
constitucionales han sido infringidos.
En relación con este último requisito,
la jurisprudencia ha expresado que se le impone al ciudadano “una carga de
contenido material y no simplemente formal”, en el sentido de que no basta
que el cargo formulado contra las normas legales se estructure a partir de
cualquier tipo de razones o motivos, sino que se requiere que las razones
invocadas sean “claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes”[72].
Únicamente con el cumplimiento de estas exigencias le será posible al juez
constitucional realizar la confrontación de las normas impugnadas con el texto
superior.
Est
Corporación ha precisado que las razones que fundamentan la solicitud de
inconstitucionalidad deben ser "(i) claras, es decir, seguir un
curso de exposición comprensible y presentar un razonamiento inteligible sobre
la presunta inconformidad entre la ley y la Constitución; (ii) ciertas, lo que
significa que no deben basarse en interpretaciones puramente subjetivas,
caprichosas o irrazonables de los textos demandados, sino exponer un contenido
normativo que razonablemente pueda atribuírseles; (iii) específicas, lo que
excluye argumentos genéricos o excesivamente vagos; (iv) pertinentes, de manera
que planteen un problema de constitucionalidad y no de conveniencia o
corrección de las decisiones legislativas, observadas desde parámetros diversos
a los mandatos del Texto Superior; y (v) suficientes; esto es, capaces de
generar una duda inicial sobre la constitucionalidad del enunciado o
disposición demandada"[73].
Si las demandas incumplen los requisitos
antes mencionados, la Corte deberá declararse inhibida, de manera que se deje
abierta la posibilidad de que se vuelva a cuestionar la correspondencia entre
las normas acusadas y la Constitución.
En el presente caso la demanda fue
admitida en aplicación del principio pro actione, con base en el cual, “cuando
se presente duda en relación con el cumplimiento [de los requisitos de la
demanda] se resuelva a favor del accionante”[74]
de manera que, en análisis posterior, se decida definitivamente sobre su
cumplimiento.
En el marco de dicho análisis, la Sala
halla que el cargo analizado cumple con los requisitos generales de
argumentación. Lo anterior en la medida en que es claro, porque sigue un
hilo conductor lógico que permite entender que reprocha la omisión del
legislador consistente en desatender, con la expedición de las disposiciones
cuestionadas, el supuesto mandato constitucional que lo obliga a garantizar la
doble instancia en el arbitraje. Es cierto porque los artículos 40 y 45
de la Ley 1563 de 2012 establecen, entre otras normas, la procedencia de los
recursos de anulación y de revisión contra laudos arbitrales y no disponen, en
ninguna de sus normas, que contra el laudo quepa el recurso de apelación. Es específico
porque pretende demostrar que la inacción del legislador es contraria al
mandato constitucional que, en criterio del accionante, lo obliga a regular la
procedencia de la apelación contra los laudos arbitrales y que se deriva
principalmente de los artículos 29 y 31 superiores. Es pertinente porque
se fundamenta en argumentos de estirpe constitucional y, por último, es suficiente
puesto que despierta, en tales términos, una duda acerca de la eventual
configuración de una omisión legislativa relativa.
6.4.2. Incumplimiento de los
requisitos específicos
Si bien el cargo satisface los
requisitos generales de argumentación, no ocurre lo mismo con los requisitos
específicos exigibles cuando se trata de cargos por omisión legislativa
relativa.
Al efecto, la Sala reconoce que el
accionante identificó los artículos 40 y 45 de la Ley 1563 de 2012 y acreditó,
asimismo, que ninguno prevé la procedencia del recurso de anulación contra
laudos arbitrales, siendo este, a su juicio, el elemento faltante. En sus
palabras:
“[E]n
los casos de los artículos demandados, se otorga una garantía procesal, pero
no, (sic) una garantía material, efectiva, objetiva, segura, real, práctica:
los artículos demandados no otorgan una garantía jurídico-constitucional-procesal
(sic), siendo la garantía plena, dentro de nuestra legalidad teleológica
Estatal. Asimismo, el legislador cuando creó los mecanismos legales de control
del Laudo Arbitral, (sic) no diseñó jurídicamente un “plano” para revisar
integralmente la controversia resuelta por los árbitros”[75].
No obstante, el accionante no logró
demostrar la existencia de un deber específico impuesto directamente por el
Constituyente al legislador que resulte omitido por las disposiciones
cuestionadas. A propósito de identificar dicho mandato, recurrió a los
artículos 29 y 31 superiores y a ciertas jurisprudencias de esta Corporación y
de la Corte Interamericana de Derechos Humanos. De ahí derivó, primero, que “la
justicia arbitral está sujeta a las reglas básicas de todo proceso, como el
respeto por los derechos fundamentales de las partes, específicamente los
derechos al debido proceso, a la defensa y al acceso a la administración de
justicia”[76];
segundo, que “el principio constitucional y supranacional de la doble instancia
[es una] institución jurídica inherente al derecho del debido proceso”[77]
el cual, inclusive, calificó de “derecho universal”[78]
; y, tercero, que “[e]n el caso de los laudos arbitrales, la ausencia de un
recurso de apelación que asegure una segunda oportunidad de juzgamiento se
configura como una repudiable excepción a la exigencia constitucional de la
doble instancia, dadas las características extraordinarias de dicho proceso”[79].
En suma, aseguró que existe un mandato superior que obliga al legislador a
regular la doble instancia en el arbitraje.
A juicio de la
Sala no se deriva de la Constitución Política tal deber. Esto, porque si bien
el artículo 31 superior establece que “[t]oda sentencia judicial podrá ser
apelada o consultada”, también confiere al legislador la facultad de
exceptuar tal garantía cuando señala “salvo las excepciones que consagre la
ley”. La jurisprudencia constitucional ha precisado, sin embargo, que la
habilitación del legislador para exceptuar la doble instancia tampoco es irrestricta,
“no es una patente de corso que el Constituyente le hubiese
conferido. Se trata de una autorización constitucional para ser cumplida
sin violar el resto del ordenamiento constitucional, particularmente los
derechos humanos”[80],
conforme a los parámetros que, de acuerdo con la jurisprudencia, debe atender
el legislador al momento de fijar excepciones al mandato constitucional de la
doble instancia:
“i) La
exclusión de la doble instancia debe ser excepcional;
ii) Deben existir otros recursos, acciones u
oportunidades procesales que garanticen adecuadamente el derecho de defensa y
el derecho de acceso a la administración de justicia de quienes se ven
afectados por lo actuado o por lo decidido en procesos de única instancia;
iii)La exclusión de la doble instancia debe
propender por el logro de una finalidad constitucionalmente legítima;
iv)La exclusión no puede dar lugar a
discriminación.”[81]
El accionante se centra en caracterizar
la garantía de doble instancia como un mandato absoluto. Es cierto que señala
que los recursos de anulación y revisión no son idóneos ni eficaces para
asegurar el derecho de defensa, y que menciona que la omisión alegada genera
una suerte de discriminación, pero para la Sala esto no es suficiente
para demostrar que la Constitución ordene específicamente que los laudos deban
ser susceptibles de apelación y, menos aún, que en este caso no tenga cabida la
norma constitucional que le permite al legislador exceptuar la doble instancia.
En los casos en los que se pretenda
probar la existencia del mandato constitucional que ordena la garantía de doble
instancia, no basta con que se manifieste su vigencia en el texto superior,
pues el accionante tendrá la carga de demostrar que la excepción a dicho
mandato -también de carácter superior- incumple los parámetros que el
legislador debe tener en cuenta para fijarla. Si solo se alude a la garantía,
no hay mérito para evidenciar la especificidad del mandato
constitucional que la ordena.
En consecuencia, al no haber demostrado
la existencia de un deber superior específico de garantizar la doble instancia
en los trámites arbitrales, el accionante incumplió con una exigencia de argumentación
indispensable para estudiar de fondo una eventual omisión legislativa
relativa y, así las cosas, el cargo es inepto sustantivamente.
Síntesis
de la decisión
La Corte concluye que al formular el
cargo por violación del debido proceso contemplado en el artículo 29 superior
y, en particular, la garantía de doble instancia consignada en el artículo 31,
el accionante en realidad plantea una omisión legislativa relativa en la
que habría incurrido el legislador al no regular la procedencia del recurso de
apelación contra laudos arbitrales que, si bien cumple con los requisitos
generales de los cargos de inconstitucionalidad, no logra acreditar la
existencia de un mandato constitucional específico que conmine al legislador a
regular la procedencia del recurso de apelación contra laudos arbitrales. Por
tanto, no satisface las exigencias especiales necesarias para habilitar un
escrutinio constitucional. En consecuencia, la Corte se declara inhibida para
adoptar un pronunciamiento de fondo sobre este cargo por ineptitud sustantiva
de la demanda.
VII.
DECISIÓN
La
Corte Constitucional de la República de Colombia, administrando justicia en
nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
INHIBIRSE de emitir un
pronunciamiento de fondo en relación con el cargo formulado contra los
artículos 40 y 45 de la Ley 1563 de 2012 “[p]or medio de la cual se expide
el Estatuto de Arbitraje Nacional e Internacional y se dictan otras
disposiciones” por ineptidud sustantiva de la demanda.
Notifíquese, comuníquese y cúmplase.
ALBERTO
ROJAS RÍOS
Presidente
CARLOS
BERNAL PULIDO
Magistrado
Ausente
con permiso
DIANA
FAJARDO RIVERA
Magistrada
LUIS
GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
ALEJANDRO
LINARES CANTILLO
Magistrado
ANTONIO
JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
GLORIA
STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
Impedimento
aceptado
CRISTINA
PARDO SCHLESINGER
Magistrada
JOSÉ
FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
MARTHA
VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria
General
[1] Folio 4.
[2] Folio 15.
[3] Folio 4.
[4] Folio 6.
[5] Folio 11.
[6] Folio 11.
[7] Folio 11.
[8] Folio 11.
[9] Folios 52 y ss. Intervención radicada el 17 de septiembre de 2019
y suscrita por Juan Pablo Cárdenas Mejía, en calidad de presidente.
[10] Folio 52.
[11] Folio 52.
[12] Citó, entre otras, las Sentencias SU-174 de 2007, SU-500 de 2015
y T-354 de 2019 de la Corte Constitucional.
[13] Folio 55.
[14] Folio 55.
[15] Folio 55.
[16] Citó, entre otras, las Sentencias C-411 de 1997, C-184 de 1998,
C-868 de 2008, C-103 de 2015 y C-335 de 2016 de la Corte Constitucional.
[17] Folio 57.
[18] Folio 57.
[19] Folio 57.
[20] Folio 58.
[21] Folio 58.
[22] Folio 58.
[23] Folio 58.
[24] Folio 58.
[25] Folio 59.
[26] Folio 59.
[27] Folios 76 y ss. Intervención radicada el 19 de septiembre de 2019
y suscrita por Olivia Inés Reina Castillo en calidad de directora de la
Dirección de Desarrollo del Derecho y del Ordenamiento Jurídico.
[28] Folio 78.
[29] Folio 78.
[30] Folio 78.
[31] Folio 79.
[32] Folio 79.
[33] Folios 88 y ss. Intervención radicada el 19 de septiembre de 2019
y suscrita por Gustavo Andrés Piedrahita Forero y Francesca Cifuentes Ghidini,
actuando como subdirector y jefe de arbitraje, respectivamente.
[34] Folio 89.
[35] Folio 89.
[36] Folio 89.
[37] Folio 90.
[38] Folios 85 y ss. Intervención radicada el 19 de septiembre de 2019
y suscrita por Mauricio Andrés Salcedo Maldonado, en calidad de jefe de la
Oficina de Asuntos Legales Internacionales.
[39] Folio 96.
[40] Folio 97.
[41] Folio 97.
[42] Folio 98.
[43] Folio 100.
[44] Folios 113 y ss. Intervención radicada el 19 de septiembre de
2019 y suscrita por Henry Sanabria Santos, en calidad de profesor del
Departamento de Derecho Procesal.
[45] Folios 114 y 115.
[46] Folio 115.
[47] Folio 115.
[48] Folio 116.
[49] Folio 117.
[50] Folio 117.
[51] Folio 117.
[52] Folios 119 y ss. Intervención radicada el 20 de septiembre de
2019 y suscrita por Mónica Alejandra León Gil, en calidad de miembro.
[53] Folios 124 y ss. Concepto radicado el 18 de octubre de 2019 y
suscrito por el Procurador General de la Nación, doctor Fernando Carrillo
Flórez.
[54] Folio 125.
[55] Folio 125.
[56] Folio 125.
[57] Folio 125.
[58] Folio 125.
[59] Folio 125.
[60] Folio 126.
[61] Folio 127.
[62] Folio 127.
[63] Corte Constitucional, Sentencia C-352 de 2017.
[64] Ídem.
[65] Corte Constitucional, Sentencia C-118 de 2019.
[66] Corte Constitucional, Sentencia C-329 de 2019.
[67] Corte Constitucional, Sentencia C-352 de 2017.
[68] Folio 6.
[69] Folio 15.
[70] Ver, entre otras, Corte Constitucional, Sentencias C-055 de 2010
y C-634 de 1996.
[71] Ver, entre otras, Corte Constitucional, Sentencia C-699 de 2016.
[72] Corte Constitucional, Sentencia C-1052 de 2001.
[73] Corte Constitucional, Sentencias C-1052 de 2001, C-856 de 2005 y
C-220 de 2019.
[74] Corte Constitucional, Sentencia C-048 de 2004.
[75] Folio 8.
[76] Citó a la Corte Constitucional, Sentencia T-790 de 2010. Folio 7.
[77] Folio 6.
[78] Folio 10.
[79] Folio 9.
[80]
Corte Constitucional, Sentencia C-017
de 1996
[81] Corte Constitucional, Sentencia C-718 de 2012.