C-658-16
Sentencia
C-658/16
BENEFICIARIOS DE SUSTITUCION DE PENSION
FAMILIAR-Inclusión
en términos de subsidiariedad a padres dependientes y hermanos inválidos
dependientes, por razones de igualdad entre los núcleos familiares y el
cubrimiento de la seguridad social, conforme el principio de solidaridad
La Sala
consideró que la restricción de los beneficiarios de la sustitución de la
pensión familiar, en comparación con aquellos previstos para la pensión de
vejez en el RPM y el RAIS, persigue un fin legítimo, importante imperioso,
relacionado con la ampliación de la cobertura de la seguridad social en
condiciones de sostenibilidad. La medida, se agregó, es adecuada y conducente
pero no necesaria, pues la Ley 1580 de 2012, “por la cual se crea la pensión
familiar”, prevé otras disposiciones que con efectividad logran la
materialización de dicha sostenibilidad, y tampoco es proporcional en sentido
estricto, dada la intensidad de los derechos fundamentales afectados. Este
análisis se dio en el marco de una omisión legislativa relativa, en la que se
verificaron los elementos que esta Corporación ha afirmado para su
comprobación, encontrando la existencia de una norma que no incluía grupos de
beneficiarios de la pensión familiar que debían serlo, así como la inexistencia
de razones justificables, y la generación de un trato discriminatorio. La
existencia del deber del Estado también se verificó en el marco de los derechos
de igualdad, promoción de medidas en favor de grupos vulnerables y o en
debilidad manifiesta, la protección de la familia y la seguridad social, tanto
en el marco del Estado social y de derecho configurado estrictamente en las
disposiciones constitucionales como en tratados que hacen parte en virtud del
bloque regulado en el artículo 93 de la Carta. En este marco, se afirmó la
necesidad de proferir una sentencia integradora, en virtud de los principios de
efectividad y de conservación del derecho, por lo que se declara la
exequibilidad condicionada de los literales acusados, en el entendido en que en cada uno
de los regímenes en los que se concede la pensión familiar se entiendan
integrados los beneficiarios previstos, para el caso del Régimen de Prima
Media, en el artículo 47 de la Ley 100 de 1997, y para el caso del Régimen de
Ahorro Individual con Solidaridad, en el artículo 74 ibídem. La remisión a los
artículos citados, debe aclararse, implica que padres y hermanos en condición
de discapacidad, y dependientes en los dos casos, ingresan al orden de
beneficiarios en iguales condiciones a las previstas por la Ley 100 de 1993,
esto es, son grupos no concurrentes sino que acceden en subsidio de la
inexistencia de los órdenes anteriores y principales. Así, padres dependientes
ante la inexistencia de cónyuge, compañera o compañero supérstite e hijos con
derecho; y hermanos en condición de discapacidad y dependientes ante la
inexistencia de cónyuge, compañera o compañero supérstite e hijos con derecho,
y padres dependientes.
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos
mínimos
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Razones
claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes
DEMANDA DE
INCONSTITUCIONALIDAD-Oportunidad procesal para definir la aptitud de la
demanda
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD POR DESCONOCIMIENTO DEL DERECHO A LA
IGUALDAD-Presupuestos
OMISION
LEGISLATIVA RELATIVA-Jurisprudencia constitucional/DEMANDA
DE INCONSTITUCIONALIDAD POR OMISION LEGISLATIVA RELATIVA-Reglas
DERECHO
FUNDAMENTAL Y SERVICIO PUBLICO A LA SEGURIDAD SOCIAL-Amplio margen de configuración
legislativa
SISTEMAS DE
SEGURIDAD SOCIAL-Derecho comparado
SEGURIDAD SOCIAL-Definición
de la OIT
DERECHO A LA SEGURIDAD SOCIAL-Instrumentos
internacionales
SEGURIDAD SOCIAL-Definición
constitucional
DERECHO A LA SEGURIDAD
SOCIAL-Fundamental y autónomo
SERVICIO PUBLICO DE LA
SEGURIDAD SOCIAL-Postulados
LIBERTAD DE
CONFIGURACION LEGISLATIVA EN SISTEMA DE PENSIONES-Alcance
LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN SISTEMA DE PENSIONES-Facultad de cambiar las condiciones
propias del régimen
LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN MATERIA DE SEGURIDAD SOCIAL-Alcance
LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN SEGURIDAD
SOCIAL-Límites
DERECHO A LA SEGURIDAD
SOCIAL-Es un derecho fundamental y un servicio público
PENSION DE
SOBREVIVIENTES-Finalidad esencial
PENSION FAMILIAR-Configuración
legal
PROTECCION FAMILIAR EN
EL REGIMEN DE SEGURIDAD SOCIAL-Contenido y alcance
DERECHO A LA SEGURIDAD SOCIAL EN OBSERVACION DEL
COMITE DE DERECHOS ECONOMICOS, SOCIALES Y CULTURALES-Inclusión
de prestaciones destinadas a proteger contra el apoyo familiar insuficiente, en
particular para hijos y familiares a cargo/DERECHO A LA SEGURIDAD SOCIAL EN
OBSERVACION DEL COMITE DE DERECHOS ECONOMICOS, SOCIALES Y CULTURALES-Protección
a grupo familiar en materia de pensión de sobrevivientes
ESTADO, FAMILIA Y SOCIEDAD-En
virtud del principio de solidaridad, deben concurrir en la protección y
asistencia de las personas de la tercera edad, promoviendo su integración a la
vida activa y comunitaria
ESTADO-Obligación de adelantar
política pública para la previsión, rehabilitación e integración de personas en
situación de discapacidad física/ESTADO-Obligación de promover medidas
de protección y promoción en favor de grupos discriminados o marginados, o de
personas en condición de discapacidad con el objeto de avanzar en la igualdad
material
PROTECCION A PERSONAS EN SITUACION DE DISCAPACIDAD-Instrumentos
internacionales que derivan obligaciones para el Estado
INCONSTITUCIONALIDAD POR OMISION-Jurisprudencia
constitucional/CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE OMISION LEGISLATIVA
RELATIVA-Jurisprudencia constitucional/CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE
OMISION LEGISLATIVA RELATIVA-Presupuestos/CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD
DE OMISION LEGISLATIVA-Jurisprudencia constitucional sobre procedencia ante
ausencia de elementos que tornan insuficientes o “incompletas” las decisiones
legislativas/OMISION LEGISLATIVA RELATIVA POR VIOLACION DEL PRINCIPIO DE
IGUALDAD-Jurisprudencia constitucional/OMISION LEGISLATIVA RELATIVA-Remedio
ante una inconstitucionalidad advertida no es la inexequibilidad de la
disposición que dejó por fuera de sus efectos jurídicos el elemento que se echa
de menos, sino neutralizarlo mediante la incorporación de un significado
ajustado a la Constitución por medio de una sentencia integradora
PRINCIPIO DE IGUALDAD-Test
de igualdad
PRINCIPIO DE IGUALDAD-Mandatos
TEST DE
IGUALDAD-Niveles de intensidad
TEST DE
IGUALDAD-Criterios para determinación de intensidad
BENEFICIARIOS DE SUSTITUCION DE PENSION
FAMILIAR-Efectos
en el soporte financiero del sistema general de seguridad social/CRITERIO DE
SOSTENIBILIDAD FISCAL-No permite evadir el cumplimiento de la función
primaria asignada por el constituyente de guardar la integridad y supremacía de
la Constitución/CRITERIO DE SOSTENIBILIDAD-No condiciona ni delimita su
contenido, sino que se convierte en un instrumento para su adecuada
materialización
Referencia:
Expediente D-11400
Demandantes:
Sara Restrepo Penagos y otros
Acción
pública de inconstitucionalidad contra el literal g) (parcial) del artículo
151B y el literal g) (parcial) del artículo 151C de la Ley 100 de 1993, “Por
la cual se crea el sistema de seguridad social integral y se dictan otras
disposiciones”, adicionados, respectivamente, por los artículos 2 y 3 de la
Ley 1580 de 2012, “Por la cual se crea la pensión familiar”.
Magistrada
Ponente:
MARÍA
VICTORIA CALLE CORREA
Bogotá, D.C.,
veintiocho (28) de noviembre de dos mil dieciséis (2016).
La Sala Plena de
la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y
de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha
proferido la siguiente
SENTENCIA
I.
ANTECEDENTES
1.  En ejercicio
de la acción de inconstitucionalidad prevista en los artículos 40-6, 241-4 y
242-1 de la Constitución, los ciudadanos Sara Restrepo Penagos, Vanessa Romero
Jaramillo y José Gabriel Restrepo García demandaron los literales g)
(parciales) de los artículos 151B y 151C de la Ley 100 de 1993, “Por la cual
se crea el sistema de seguridad social integral y se dictan otras
disposiciones”, adicionados, respectivamente, por los artículos 2 y 3 de la
Ley 1580 de 2012, “Por la cual se crea la pensión familiar”, por
considerar que desconocen el preámbulo y los artículos 1, 2, 5, 13, 42, 46, 47,
48, 93 , 94, 365 y 366 de la Constitución.
Mediante auto
del veintitrés (23) de mayo de dos mil dieciséis (2016) se admitió la acción, y
se ordenó comunicar la iniciación del proceso al Presidente del Senado de la
República; a los Ministros de Salud y Protección Social, de Hacienda y Crédito
Público, y de Trabajo; al Superintendente Financiero; al Director del
Departamento Nacional de Planeación; al Presidente de la Administradora
Colombiana de Pensiones - Colpensiones; al Presidente de la Central Unitaria de
Trabajadores - CUT; al Director de la Fundación para la Educación Superior y el
Desarrollo - Fedesarrollo; al Presidente de la Confederación de Trabajadores de
Colombia; a la Vicepresidenta de la Asociación Colombiana de Administradoras de
Fondos de Pensiones y Cesantía - Asofondos; al Gobernador del Colegio de
Abogados del Trabajo; a la Comisión Económica para América Latina y el Caribe -
CEPAL; al Presidente de la Federación de Aseguradores Colombianos - Fasecolda;
a los Decanos de las facultades de Derecho de las Universidades de los Andes,
Nacional de Colombia, Libre de Colombia, Santo Tomás de Bogotá, del Atlántico y
EAFIT de Medellín; al Decano de la Facultad de Jurisprudencia de la Universidad
del Rosario; a la Secretaria General de la Organización Iberoamericana de
Seguridad Social, y a la Procuradora Delegada para Asuntos del Trabajo y
Seguridad Social. De igual modo se ordenó correr traslado al Ministerio Público
y fijar en lista el proceso para efectos de las intervenciones ciudadanas
(artículos 242 y 244 de la C.P. y 7, 11 y 13 del Decreto 2067 de 1991)[1].
2. Cumplidos los
trámites constitucionales y legales propios de los procesos de
constitucionalidad, la Sala Plena de la Corte Constitucional procede a decidir
la demanda de la referencia.
II. NORMA
DEMANDADA
A continuación
se transcriben las disposiciones objeto de demanda, conforme a su publicación
en el Diario Oficial No. 48.570 de primero (1)
de octubre de dos mil doce (2012), destacándose los apartes cuestionados:
“Ley 1580 de 2012
(octubre
1º)
Diario
Oficial No. 48.570, de 1 de octubre de 2012
CONGRESO
DE LA REPÚBLICA
Por
la cual se crea la pensión familiar.
EL
CONGRESO DE COLOMBIA
DECRETA:
[…]
ARTÍCULO 2o. Adiciónese un
nuevo artículo al Capítulo V al Título IV al Libro I de la Ley 100 de 1993,
el cual quedará así:
“Artículo 151B. Pensión
Familiar en el Régimen de Ahorro Individual con Solidaridad. Quienes cumplan
los requisitos para adquirir el derecho a la devolución de saldos en el sistema
de ahorro individual con solidaridad, es decir, cumplan la edad requerida por
ley y el monto acumulado sea insuficiente para acceder a una pensión de vejez,
podrán optar de manera voluntaria por la pensión familiar, cuando la acumulación
de capital entre los cónyuges o compañeros permanentes sea suficiente para
solicitar el reconocimiento de la pensión de vejez.
(…)
g) El fallecimiento de los cónyuges o compañeros
permanentes no cambia la naturaleza ni cobertura de la prestación, y en
caso de que no existan hijos beneficiarios con derecho, la pensión familiar se
agota y no hay lugar a pensión de sobrevivientes por ende, en caso de
quedar saldos se dará la aplicación de inexistencia de beneficiarios
contemplada en el artículo 76 de la Ley
100 de 1993;
(…)
ARTÍCULO 3o. Adiciónese
un nuevo artículo al Capítulo V al Título IV al Libro I de la Ley 100 de 1993,
el cual quedará así:
“Artículo 151C. Pensión
Familiar en el Régimen de Prima Media con Prestación Definida. Quienes cumplan
los requisitos para adquirir el derecho a la indemnización sustitutiva de la
pensión de vejez en el sistema de prima media con prestación definida, podrán
optar por la pensión familiar, cuando los dos cónyuges o compañeros permanentes
obtengan la edad mínima de jubilación y la suma del número de semanas de
cotización supere el mínimo de semanas requeridas para el reconocimiento de la
pensión de vejez.
(…)
g) El fallecimiento de los cónyuges o compañeros
permanentes no cambia la naturaleza ni cobertura de la prestación, y en
caso de que no existan hijos beneficiarios con derecho, la pensión familiar se
agota y no hay lugar a pensión de sobrevivientes;
(…)”.
III. LA DEMANDA
3. En escrito
radicado en la Secretaría de esta Corporación el veinticinco (25) de abril de
dos mil dieciséis (2016)[2],
los ciudadanos Sara Restrepo Penagos, Vanessa Romero Jaramillo y José Gabriel
Restrepo García solicitaron, como pretensión principal, declarar la
inexequibilidad de los literales g) (parciales) de los artículos 151B y 151C de
la Ley 100 de 1993, “Por la cual se crea el sistema de seguridad social
integral y se dictan otras disposiciones”, adicionados,
respectivamente, por los artículos 2 y 3 de la Ley 1580 de 2012, “Por la
cual se crea la pensión familiar”; o, en subsidio, declarar su
constitucionalidad condicionada, en el entendido en que la norma incluya a padres
y hermanos inválidos, dependientes.
En su concepto,
las disposiciones acusadas quebrantan el preámbulo y los artículos 1, 2, 5, 13,
42, 46, 47, 48, 93, 94, 365 y 366 de la Constitución. Sus acusaciones se
sintetizan en los siguientes cargos[3]:
3.1. Vulneración
del preámbulo[4]
y artículos 1 y 2 de la Carta. Sostienen los demandantes que la consolidación
de un orden político, económico y social justo exige la sujeción de todas las
autoridades a los mandatos constitucionales, principalmente a la garantía de
los derechos fundamentales. Dentro de los vínculos que se constituyen en
límites del ejercicio del poder, conforme a lo sostenido por la Corte
Constitucional[5],
se destacan el derecho a la dignidad humana, la igualdad material y la
protección de personas en condición de vulnerabilidad, los cuales son
desconocidos por el legislador al excluir de los beneficiarios de la pensión
familiar, ante el fallecimiento de sus titulares, a los padres y hermanos
inválidos, dependientes:
“Teniendo en cuenta la finalidad de la sustitución
pensional y de la figura de la pensión de sobrevivientes en el Sistema General
de Pensiones, que consiste en “evitar que las personas allegadas al trabajador
y beneficiarias del producto de su actividad laboral queden, por el simple
hecho del fallecimiento, en el desamparo o la desprotección”, no se garantiza
el acceso a un beneficio económico ni se procura la prosperidad general, y
tampoco se da seguridad frente a los riesgos de la vida en sociedad, ni se
equiparan las oportunidades o distribución de cargas, a unos sujetos que
estaban a cargo del causante y que dependían económicamente de este, y que la
norma no los ampara como beneficiarios de la sustitución pensional, lo cual
daría lugar a la garantía de unas condiciones de vida digna a dichos familiares
del causante.”
3.2. Lesión del derecho a la igualdad (artículo 13).
Afirman los actores que, como lo ha sostenido la Corte Constitucional, la
igualdad de trato y la prohibición de discriminación no se oponen a la
existencia de disposiciones que materialicen tratos diferenciales, siempre que
tengan una justificación objetiva y razonable, y la medida se ajuste al
principio de proporcionalidad[6].
En el caso regulado por las disposiciones parcialmente demandadas se configura,
según su criterio, una discriminación, pues pese a que el artículo 47 de la Ley
100 de 1993 establece como beneficiarios de la pensión de sobrevivientes a los padres
y hermanos inválidos, estos grupos son excluidos sin consideración a su
condición de vulnerabilidad, de los beneficiarios de la pensión familiar.
Los incisos 2º y 3º del artículo 13 constitucional
configuran un mandato de protección y promoción a las personas en condición de
vulnerabilidad. Dicha obligación, agregan, no se materializa en este caso, pues
precisamente con los enunciados demandados se están afectando los derechos de
grupos frente a los cuales el Estado debe adelantar medidas afirmativas, como
las personas de la tercera edad (artículo 46 de la Constitución[7])
y aquellas con discapacidad (artículo 47 ibídem[8]).
La vulneración de este derecho implica, adicionalmente, la lesión de otros como
la vida, dignidad humana, integridad física y moral, libre desarrollo de la
personalidad, seguridad social y salud. Advierten que:
“… esta norma vulnera el principio de
igualdad establecido en el artículo 13, por dos razones: por un lado, porque la
Ley 100 de 1993 otorgó la posibilidad de sustitución pensional a los
ascendientes y a los hermanos inválidos y la nueva ley, la Ley 1580 de 2012 de
pensión familiar, los privó; y por otro lado, porque no se está cumpliendo con
el deber que tiene el Estado de garantizar una protección especial a las
personas que por su condición económica, física o mental, se encuentren en
circunstancias de debilidad manifiesta”.
Finalmente precisan que, atendiendo a la jurisprudencia
de la Corte Constitucional, se configura una omisión legislativa relativa[9],
dado que al regularse una prestación que amplía la cobertura del derecho a la
seguridad social, se afecta a dos grupos que en vigencia del régimen general de
pensiones tienen derecho a la pensión de sobrevivientes o sustitución,
ascendientes y hermanos inválidos; y, esos grupos excluidos (sin razón jurídica
alguna) son, precisamente, aquellos que deben ser destinatarios de medidas
afirmativas por parte del Estado.
3.3. Desconocimiento de la protección a la familia
(artículos 5 y 42). Sostienen que la familia es el núcleo básico de la sociedad
y el Estado está obligado a su protección, deber que ha involucrado la garantía
de prestaciones sociales como la pensión de sobrevivientes. Esta última
institución ha sido objeto de varios pronunciamientos por parte de la Corte
Constitucional, en los que se ha afirmado su relación con el derecho a la
seguridad social, pero también su interdependencia con la efectividad de otros
derechos fundamentales[10].
En esas condiciones, la restricción de los enunciados demandados al concepto de
familia es inconstitucional.
3.4. Vulneración del derecho a la seguridad social
(artículos 48, 365 y 366 de la Carta). Atendiendo a que el bienestar general y
el mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes es una finalidad
estatal, excluir a los grupos poblacionales a los que se ha venido haciendo
referencia del beneficio de una pensión de sobrevivientes constituye una lesión
a los principios constitucionales, y especialmente a los de eficiencia,
universalidad y solidaridad, aplicables específicamente a la seguridad social
como servicio público.
Al principio de eficiencia se conectan en la demanda
los principios de continuidad y progresividad. Este último, que ha sido objeto
de pronunciamientos por parte de la Corte Constitucional, se desconoce al
restringir el alcance que sobre la pensión de sobrevivientes ya contemplaba el
ordenamiento jurídico. Aunque no se desconoce que la pensión familiar es una
institución novedosa dentro del ordenamiento, la mejora fue incompleta al
detenerse en los beneficiarios bajo el régimen general de seguridad social ante
el fallecimiento de quienes son titulares de una pensión. Esta limitante
también afecta los principios de universalidad, pues se deja de cobijar a
integrantes del núcleo familiar, destinatarios además de medidas positivas; y,
solidaridad, dado que el objeto de protección de la pensión de sobrevivientes
se extiende a los integrantes que están en condición de vulnerabilidad.
3.5. Violación del bloque de constitucionalidad
(Artículo 93 de la Constitución)[11].
Consideran los accionantes que con los enunciados cuestionados se desconocen:
(i) los artículos 1º, 2º 24, 26 de la Convención Americana de Derechos Humanos,
en razón a que la medida demandada desconoce el principio de progresividad e
igualdad; (ii) los artículos 2º y 9º del Pacto Internacional de Derechos
Económicos, Sociales y Culturales, cuyo alance ha sido determinado por el
Comité en las Observaciones Generales Nos. 3 y 5, en relación con el derecho al
a seguridad social y el principio de progresividad.
(iii) También se quebrantan la Convención sobre
derechos de las personas con discapacidad y la Convención Interamericana para
la eliminación de todas las formas de discriminación contra las personas con
discapacidad. Sobre estos dos instrumentos, manifiestan:
“… con las normas acusadas se están
vulnerando ambas Convenciones y las disposiciones constitucionales señaladas,
ya que los hermanos inválidos, sujetos de especial protección en razón de su
discapacidad física, fueron excluidos sin justa causa ni razón válida del
acceso a la pensión de sobrevivientes cuando cumplan los requisitos legales,
entre los cuales se encuentra la dependencia económica, por lo que están siendo
discriminados y excluidos, vulnerado así sus derechos fundamentales a la vida
digna, a la dignidad humana, al mínimo vital y a la seguridad social”.
Por último, atendiendo al artículo 94 y a la
interpretación que sobre su alcance ha efectuado esta Corporación, en el
sentido de la existencia de otros derechos fundamentales que igualmente deben
ser protegidos, se evidencia que con las disposiciones demandadas se desconoce
el derecho al mínimo vital, bien innominado que se estructura a partir de los
mandatos contenidos en instrumentos internacionales e internos en sentido
estricto.
IV. intervenciones
Departamento
Nacional de Planeación - DNP
4. El
Departamento Nacional de Planeación – DNP[12],
mediante apoderado especial, solicita declarar la exequibilidad de las
disposiciones demandadas, en razón a que la pensión familiar, destinada a
aproximadamente un 49% de los afiliados que están en riesgo de no pensionarse[13], cuenta
con requisitos propios y, por lo tanto, sus condiciones de sustitución no
pueden equipararse a las vigentes para pensiones que se conceden a los
titulares individuales en el marco de los regímenes de prima media con
prestación definida y de ahorro individual con solidaridad.
Tras adelantar
un recuento (i) del alcance que debe darse al artículo 13 de la Carta, conforme
a la jurisprudencia de la Corte Constitucional, y de referirse (ii) a las disposiciones
constitucionales que desarrollan el principio de igualdad, de naturaleza
relacional, y (iii) al test integrado aplicado en casos como el presente[14], argumenta
que el establecimiento de medidas diferenciales hace parte del intervalo de
permisividad constitucional, y son admisibles si “entrañan las aludidas
políticas de promoción a grupos discriminados o marginados y de protección a
personas que, por sus  condiciones económicas, físicas o mentales, se
encuentran en circunstancias de debilidad manifiesta”.
La pensión
familiar, finaliza, tiene por objeto proteger a los grupos más vulnerables,
respetando en todo caso el principio de sostenibilidad financiera al tenor de
lo dispuesto en los Actos Legislativos 01 de 2005 y 03 de 2011, resultando
inadecuado equiparar su marco de configuración al de pensiones previamente
previstas en el sistema general de seguridad social.
Asociación
Colombiana de Administradoras de Fondos de Pensiones y de Cesantía - Asofondos
5. A través de
su representante legal[15],
Asofondos se opone a la prosperidad de las pretensiones de la demanda con
fundamento en los siguientes argumentos:
5.1. La creación
de la pensión familiar es consecuencia del margen de configuración legislativa,
tiene un carácter optativo y pretende satisfacer el derecho a la seguridad
social de personas que, dadas las condiciones laborales presentes en el país,
no podrían aspirar individualmente más que al reconocimiento de una
indemnización sustitutiva o devolución de saldos, en un escenario que, en todo
caso, no afecta el equilibrio financiero del sistema. En este sentido, la
pensión familiar cuenta con su propio marco de configuración, sin que pueda
equipararse al de la pensión de vejez, como lo admitió la Corte Constitucional
en la Sentencia C-134 de 2016[16],
sino al de la sustitución familiar, según lo expuesto en la Sentencia C-613 de
2013[17].
La ampliación en
la cobertura que promueve el beneficio en estudio, agrega, exige un subsidio
estatal importante y, en consecuencia, es razonable y legítimo que el
legislador haya impuesto restricciones para su acceso y disfrute[18]. Al
respecto, precisa:
“El acceso voluntario a esta fórmula pensional
supone acceder a un subsidio estatal que le permite a la pareja, y a sus
beneficiarios, contar con los recursos suficientes para financiar una pensión
vitalicia. Si se trata de una pensión familiar en el RPM, por definición todas
las pensiones tienen un subsidio estatal. Si se trata de una pensión familiar
en el RAIS, cuando la pareja no logre sumar el capital suficiente para
financiar la pensión de vejez, pero logre acumular conjuntamente las semanas
necesarias para acceder a la garantía de la pensión mínima, dicha garantía
complementará el capital necesario para garantizar a esa pareja una pensión
vitalicia de salario mínimo.”
5.2. Luego de
sintetizar la línea construida por la Corporación sobre la metodología empleada
para el estudio de cargos fundados en la lesión del derecho a la igualdad,
afirma que en este caso lo adecuado es acudir a un test intermedio[19], pero que
para efectos de demostrar la razonabilidad de la restricción objeto de demanda
emplea al test estricto.
Con base en este
último, afirma que la medida persigue fines legítimos, importantes y
constitucionalmente imperiosos, como la ampliación de la
cobertura pensional y la sostenibilidad financiera. La restricción de los
beneficiarios de la pensión de sobrevivientes no está prohibida. Y, no existe
una medida menos lesiva para alcanzar los fines propuestos. Agrega que ante
recursos escasos, no es viable establecer una lista indeterminada de
beneficiarios so pena de afectar en últimas la cobertura del servicio público
de la seguridad social.
Modificar el
conjunto de beneficiarios de la pensión, agrega, podría incidir negativamente
en la ampliación de la cobertura pretendida por el legislador con la creación
de la pensión familiar, pues como en el RAIS no existen subsidios estatales
sino solo en casos de la garantía de la pensión mínima, el cálculo de los
aportes y rendimientos con más beneficiarios que los inicialmente previstos afecta
la consolidación del derecho, pues se requiere un capital superior. En estos
términos, la medida también es proporcional, pues sin la restricción vigente se
podría afectar el acceso progresivo a la pensión.
5.3. Finalmente,
solicita que si la Corte accede a las pretensiones debe adoptar un correctivo
para el grupo poblacional que perdería las posibilidades de la pensión familiar
en el RAIS, por no contar con recursos suficientes y no acceder a la garantía
de la pensión mínima. Al respecto indica:
“Por ello, en el caso de ampliar el conjunto de
beneficiarios de la pensión familiar de sobrevivientes, es necesario que
aquellas parejas pensionadas que no cuenten con el capital suficiente para
continuar recibiendo una pensión de salario mínimo, que no hayan accedido a la
pensión por garantía mínima se les extienda dicha garantía de pensión mínima
propia y exclusiva del Régimen de Ahorro Individual con Solidaridad.
Esto es que en caso de agotarse los
recursos de las cuentas de ahorro individual de la pareja, que existan
beneficiarios supervivientes amparados, se complete el capital con cargo a los
recursos de la garantía de pensión mínima”.
Facultad de
Derecho de la Universidad Santo Tomás - Bogotá
6. La Facultad
interviniente, mediante uno de sus profesores[20],
coadyuva la solicitud de inexequibilidad de las disposiciones demandadas,
argumentando que en un Estado Social y Democrático de Derecho las autoridades
tienen el deber de garantizar y proteger todos los derechos inherentes al ser
humano, entre los que se encuentra el de la seguridad social, y dentro de su
regulación de manera especial la situación de debilidad de quienes conforman el
grupo familiar y quedan desamparados ante el fallecimiento del integrante que
provee de lo necesario para su subsistencia.
Los enunciados
cuestionados en esta acción, agrega, desconocen el principio de igualdad[21] y los
principios que sustentan la pensión de sobrevivientes[22], dado que
el artículo 47 de la Ley 100 de 1993 estableció el núcleo beneficiario y con la
nueva normativa se desconoce, actuación que, además, recae en un grupo sujeto
de especial protección, frente al cual la Corte ha efectuado numerosos
pronunciamientos que reafirman el deber del Estado de impulsar su protección[23].
Finalmente, la
Universidad cita los instrumentos internacionales que soportan la solicitud de
inexequibilidad, en términos similares a los realizados por los accionantes,
así como pronunciamientos de la Corte Interamericana de Derechos Humanos sobre
la protección debida a personas en condición de discapacidad[24] y el
imperativo de aplicar el principio de igualdad en las actuaciones del Estado[25]. Concluye
la Universidad afirmando que:
“(…) es evidente que el Estado Colombiano en las
disposiciones relativas al reconocimiento de la pensión de sobrevivencia
permite un trato discriminatorio y contrario al derecho de igualdad ante la
ley, pues excluye de la pensión de sobreviviente de manera clara a las personas
ascendientes como padres del causante y a los hermanos quienes se encuentran en
estado de discapacidad, situación que desconoce de antemano los preceptos
constitucionales y todo el avance normativo y jurisprudencial correspondiente
al trato especial que debe establecerse para personas en situación de
discapacidad. Por otro lado, y de conformidad con los instrumentos
internacionales integrados al bloque de constitucionalidad, resulta inconstitucional
cualquier norma o disposición que permita el trato diferenciado y
discriminatorio a cualquier grupo de la población.”
Nación -
Ministerio de Hacienda y Crédito Público
7. El Delegado
del Ministro de Hacienda y Crédito Público solicita a la Corte inhibirse de
emitir pronunciamiento de fondo sobre los cargos invocados contra los literales
g) (parciales) de los artículos 151B y 151C de la Ley 100 de 1993, “Por la
cual se crea el sistema de seguridad social integral y se dictan otras
disposiciones”, adicionados, respectivamente, por los artículos 2 y 3 de la
Ley 1580 de 2012, “Por la cual se crea la pensión familiar”, y, en
subsidio, declarar su exequibilidad[26].
Funda sus peticiones en los siguientes argumentos:
7.1. Los cargos
formulados por los accionantes adolecen de falta de certeza y de pertinencia[27], pues se
sustentan en una premisa errónea. En concreto, afirma que los accionantes
equiparan las pensiones familiar y de sobrevivientes pese a que cada una posee
sus particularidades y no es dable compararlas. Así, mientras la primera cubre
al grupo familiar que queda desprotegido ante el fallecimiento de quien provee
los recursos necesarios para su subsistencia, la segunda se concentra en
amparar el riesgo de vejez de los sectores más vulnerables de la población.
De otro lado,
continúa el Ministerio, el cargo por desconocimiento de la protección
constitucional a la familia no se funda en un motivo de inconstitucionalidad
sino de inconveniencia, desconociendo que, aunque la Corte ha flexibilizado el
concepto de familia[28],
la protección puede restringirse al núcleo básico conformado por padres e
hijos.  Concluyó:
“En consecuencia, la norma demanda (sic) protege un
ámbito familiar específico y desarrolla los principios establecidos en los
artículos 5 y 42 de la Constitución, contrario a lo señalado por los
accionantes, quienes parten del supuesto que cualquier protección familiar debe
hacerse extensiva a todos los beneficiarios de la pensión de sobrevivientes.”
7.2. En caso en
que la Corte encuentre satisfechos los requisitos para efectuar pronunciamiento
de fondo, continúa el Delegado del Ministro, debe tenerse en cuenta que:
7.2.1.
Atendiendo a los antecedentes legislativos, la pensión familiar -que es
optativa- no es equiparable a la pensión de sobrevivientes, destacándose que,
tal como lo ha afirmado la Corte Constitucional[29], la
primera cuenta con un alto porcentaje de subsidio implícito en el régimen de
prima media con prestación definida. A partir de la configuración legal de la
pensión de sobrevivientes, por su parte, la Corte Constitucional ha considerado
que su objeto de protección lo es la familia, en el marco propio de su régimen
que, se insiste, no es comparable al de la pensión prevista en la Ley 1580 de
2012. Así entonces, las diferencias existentes entre una y otra las hace
inconmensurables.
7.2.2. La
regulación de la pensión familiar, además, satisface los principios
constitucionales de la seguridad social, equilibrando el principio de
sostenibilidad financiera con la garantía del derecho irrenunciable a la
pensión, advirtiéndose que el legislador pretendió con su creación la
ampliación de la cobertura del sistema, bajo premisas de solidaridad.
7.2.3. La
pensión familiar hace parte de un sistema de beneficios establecido en favor de
personas que no cumplen los requisitos para acceder a la pensión de vejez.
Dentro de dicha gama, continúa, se incluyen los “beneficios económicos
periódicos”, en los términos establecidos en la Ley 1328 de 2009 y el
Decreto 604 de 2013; la “garantía de pensión mínima de vejez”, en el
régimen de ahorro individual con solidaridad; el “fondo de solidaridad
pensional”, el programa al “adulto mayor”, entre otros, que tienen
por objeto avanzar en una línea de desarrollo cuyo objetivo final es la
cobertura integral a la población, pero dentro de los causes de la sostenibilidad
financiera.
7.2.4. Indica
que no se evidencia una omisión legislativa, dado que no hay grupos
asimilables, presupuesto para su configuración. Agrega que, como lo ha
reconocido la Corte, en materia del servicio de seguridad social el legislador
cuenta con facultades de configuración, y en este caso “la pensión familiar
persigue fines constitucionalmente válidos como son la sostenibilidad del
sistema, la progresividad material que se lograr (sic) para personas de
bajos recursos que no alcanzaban a lograr su pensión y la equidad basada en la
protección que merecen los cónyuges, compañeros permanentes e hijos.”.
7.2.5.  Pese
a que es un aspecto que no mencionan los demandantes, finaliza el Ministerio,
el tema de la sostenibilidad financiera fue determinante para la regulación de
la pensión familiar, por lo que es preciso que este aspecto se avalúe para
adoptar la decisión por la Corporación de Justicia, pues por ejemplo en el caso
del reconocimiento de esta prestación en el RAIS la inclusión de nuevos beneficiarios
determina que la suma ahorrada para alcanzar el beneficio ascienda.
Nación -
Ministerio de Salud y Protección Social
8. Mediante
apoderado, el Ministerio de Salud y Protección Social interviene a favor de la
exequibilidad de las disposiciones demandadas[30].
Afirma que esa Cartera no participó en los debates legislativos ni rindió
concepto, por tanto desconoce las razones por las cuales se excluyó a los
ascendientes y hermanos inválidos del grupo de beneficiarios de la pensión de
sobrevivientes; sin embargo, con el objeto de preservar un sistema pensional
justo debe tenerse en cuenta el principio de sostenibilidad financiera, que
podría afectarse de acceder a las pretensiones de esta acción.
Dicho principio,
agrega, se introdujo como característica fundamental del sistema general de
pensiones a través del Acto Legislativo 01 de 2005, junto con el principio de
equidad, en virtud de los cuales los recursos existentes deben distribuirse
según las necesidades de la población[31].
Finalmente, sostiene que:
“(…) al Estado se le asignó el deber de asegurar que
el Sistema General de Pensiones sea financieramente viable, para que pueda
ofrecer prestaciones sin que se afecten las generaciones presentes, pasadas y
futuras, asegurando un equilibrio financiero, de manera tal que los niveles de
protección que hoy se ofrecen, puedan mantenerse a largo plazo.”
Nación -
Ministerio de Trabajo
9. El Jefe de la
Oficina Asesora Jurídica del Ministerio de Trabajo pide a la Corte declararse
inhibida para efectuar un pronunciamiento de fondo sobre los cargos de la
demanda o, en subsidio, negar las pretensiones de la acción de
inconstitucionalidad, con fundamento en los argumentos que a continuación de
sintetizan[32].
9.1. Atendiendo
a lo dispuesto en el artículo 2 del Decreto 2067 de 1991 y a lo sostenido por
la Corte Constitucional en la sentencia C-134 de 2016, no se cumplen los
requisitos para la aptitud de la demanda. En concreto, agrega el Ministerio que
los cargos carecen del requisito de certeza, pues los accionantes parten de la
comparación de dos regímenes incomparables, uno previsto en la Ley 100 de 1993
y otro en la Ley 1580 de 2012; e intentan asimilar dos grupos diferentes, uno
beneficiario individualmente de una pensión de vejez, y otro que solo con la
suma de esfuerzos pueden acceder a una prestación económica.
9.2. No es
jurídicamente posible conceder una pensión de sobrevivientes en los términos de
los artículos 47 y 74 de la Ley 100 de 1993 en tratándose de la pensión
familiar. Tras efectuar una comparación de los dos regímenes, el Ministerio
afirma que considerar a los ascendientes y hermanos en situación de
discapacidad como beneficiarios de la pensión familiar generaría un trato
inequitativo frente al régimen pensional de sobrevivientes de la Ley 100 de
1993, pues en este último caso los dos grupos acceden al beneficio
subsidiariamente, ante la inexistencia de cónyuge o compañero e hijos. Al
respecto precisó lo siguiente:
“Es más, se podría afirmar que en caso de que se
permitiera la pensión de sobrevivientes respecto de los padres y hermanos del
fallecido en la pensión familiar, sí existiría un trato desigual frente a los
mismos beneficiarios de la pensión de sobrevivientes en la pensión de vejez,
pues estos nunca podrían acceder a dicha prestación si existen cónyuge o compañero
permanente o hijos que dependan del causante. Adicional a esto, se iría en
contra de la Sostenibilidad Financiera del Sistema”.
Según lo
previsto en el artículo 1 inciso 2 del Acto Legislativo 01 de 2005 y lo
sostenido por la Corte Constitucional en la sentencia C-228 de 2011, el Estado
está obligado a asegurar la viabilidad financiera del sistema general de
seguridad social frente a las generaciones pasadas, presentes y futuras. Tanto
en el RPM[33]
como el RAIS[34]
se reciben subsidios estatales, continúa, por lo que en tratándose de la
pensión familiar, que se constituye en una expresión del principio de
solidaridad, debe tenerse precaución para evitar el colapso integral del
sistema.
La estipulación
constitucional de la seguridad social como servicio público permite afirmar la
libertad de configuración del legislador, con fundamento en lo dispuesto en el
artículo 365 de la Carta y lo sostenido por la Corte Constitucional, entre
otras, en la sentencia C-111 de 2006[35],
respecto de los requisitos para el acceso y disfrute del derecho, teniendo en
cuenta, no obstante, la vigencia de los principios de sostenibilidad, progresividad
y solidaridad.
Finalmente, pese
a la inexistencia de grupos comparables[36],
siguiendo la metodología propuesta por la Corte para adelantar el análisis de
cargos por la presunta lesión del derecho a la igualdad, afirma el
interviniente que la pensión familiar se justifica en la vigencia del Estado
Social y de Derecho, con la pretensión de dar una opción adicional a las
personas que solo podían aspirar a una indemnización sustitutiva. La
proporcionalidad de la restricción de los beneficiarios de la pensión en caso
de muerte de sus titulares está dada por la alta participación de recursos
estatales a través de subsidios. La necesidad debe interpretarse al amparo de
la obligación por garantizar una cobertura progresiva del derecho a la pensión,
conforme a lo dispuesto en el artículo 3º de la Ley 100 de 1993.
Universidad del
Atlántico
10. A través de
una de las integrantes del cuerpo docente, el ente universitario pide a la
Corporación proferir una decisión modulada[37],
que integre a la disposición demandada a los beneficiarios de la pensión de
sobrevivientes en los términos del artículo 47 de la Ley 100 de 1993,
atendiendo a que esta prestación pretende satisfacer los derechos de los
miembros de un grupo familiar en el que fallece la persona que proveía lo
necesario para su sustento[38].
Intervenciones
extemporáneas
11. Fuera del
término de fijación en lista se allegaron los siguientes escritos: (i) Superintendencia
Financiera de Colombia[39],
que solicita a la Corte declarar la exequibilidad de las disposiciones
demandadas por cuanto no es dable equiparar, como lo hacen los demandantes, los
regímenes de pensión de vejez y de pensión familiar; y, (ii) Confederación
de Trabajadores de Colombia[40],
que interviene para coadyuvar las pretensiones de la demanda, por considerar
que la exclusión de los ascendientes y hermanos inválidos de los beneficiarios
de la pensión de sobrevivientes de la pensión familiar quebranta artículos
constitucionales, disposiciones que se integran al ordenamiento por virtud del
bloque de constitucionalidad y jurisprudencia de la Corte Constitucional[41].
V. CONCEPTO DEL
PROCURADOR GENERAL DE LA NACION
12. El
Procurador General de la Nación, en su concepto 6137, le pide a la Corte (i)
declarar la exequibilidad de los enunciados demandados y (ii) exhortar al
Congreso para que legisle en beneficio de las personas de la tercera edad y en
condición de discapacidad excluidas del sistema general de seguridad social[42]. Argumenta
que el legislador pretendió con la pensión familiar ser más garantista en el
reconocimiento de los derechos de los trabajadores que llegan a la tercera
edad, sin desconocer el principio de sostenibilidad financiera, en un marco tendente
a progresar en la satisfacción del derecho a la seguridad social.
Por tanto, no
puede considerarse que su configuración involucre medida regresiva alguna, pues
está destinada a la protección de la familia nuclear, a la garantía por
satisfacer su mínimo de subsistencia y, en consecuencia, la limitación acusada
es razonable. Finalmente, precisa que:
“… extender la pensión familiar a los padres o
hermanos con discapacidades sobrevivientes, como pretenden los accionantes, si
bien podría ser la medida aún más garantista dentro del ámbito de los derechos
económicos y sociales, en todo caso tendría un impacto social y de política pública
que evidentemente no es viable y no se debe determinar por vía jurisprudencial,
sino que es necesario que sea debidamente evaluado y regulado por el legislador
-con el debido fundamento fáctico y técnico, así como conforme al procedimiento
participativo y democrático que brinda de legitimidad las decisiones políticas
que allí se adoptan- quien, precisamente es el llamado a cumplir con el
compromiso constitucional y convencional de avanzar “progresivamente” en la
garantía de los derechos de esa naturaleza”.
VI.
CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
Competencia
1. La Corte
Constitucional es competente para conocer del presente asunto conforme al
artículo 241 numeral 4º de la Carta, que le confiere la función de pronunciarse
sobre las demandas ciudadanas contra las leyes de la República.
Cuestión previa.
De la aptitud de la demanda
2. En este caso
los Ministerios de Hacienda y Crédito Público, y del Trabajo solicitaron a la
Corte proferir un fallo inhibitorio, porque, en su criterio, no se satisfacen
los requisitos de certeza y pertinencia para considerar la aptitud de la
demanda, o en subsidio negar las pretensiones invocadas por los promotores de
la acción de inconstitucionalidad.
2.1. A propósito
de la primera solicitud de los Ministerios, cabe precisar que la acción pública
de inconstitucionalidad, cuyos alcances han sido objeto de reiterados
pronunciamientos por parte de esta Corporación[43], materializa no solo el
derecho de participación en una democracia como la prevista por el
Constituyente de 1991, sino la posibilidad efectiva por parte de la ciudadanía
de controlar la actuación principal del Congreso, y de aquellas autoridades que
excepcionalmente tienen la facultad de proferir normas con contenido material
de Ley; mediante un instrumento que se invoca ante la Corte Constitucional,
quien debe establecer, en cumplimiento de su función principal como guardiana
de la integridad y supremacía de la Constitución Política[44], la
sujeción de las actuaciones legislativas a esa norma superior. En tal sentido,
en la Sentencia C-128 de 2011[45],
la Sala Plena manifestó:
“5. Reiterando la jurisprudencia de este Tribunal[46], la acción
de inconstitucionalidad es un mecanismo de participación ciudadana, con el cual
se desarrolla el principio previsto en los artículos 1º, 2º, y 3º de la
Constitución, de ser Colombia un Estado social de derecho, democrático y
participativo. Dicha acción está destinada a provocar que la Corte
Constitucional, como máximo órgano de la jurisdicción constitucional, tras el
adelanto de un proceso, produzca una sentencia con efectos de cosa juzgada
sobre un cierto problema jurídico planteado por el actor, relacionado con
disposiciones creadas en general aunque no exclusivamente por el Congreso de la
República, obrando como constituyente derivado o como órgano representativo
legislativo.”
El ejercicio de
la acción , empero, no está desprovisto del cumplimiento de unas cargas por
parte de quienes se encuentran legitimados para su interposición, por lo menos
por tres razones fundamentales, la primera, porque la ley goza de una
presunción de corrección de origen que deriva del carácter epistémico del
proceso democrático; la segunda, porque la demanda debe permitir la
apertura de un debate en el que cada uno de los que intervengan tengan claridad
sobre aquello que se discute; y, la tercera, porque la Corte no puede
asumir motu proprio la formulación de razones de inconformidad, so pena
de interferir intensamente en el rol que le concedió el Constituyente al
Congreso[47].
Lo dicho no
obsta para que, en aplicación del principio pro actione, se prefiera
efectuar un pronunciamiento de fondo en beneficio tanto de la existencia de un
sistema jurídico coherente y consistente, como del derecho de acción del
promotor,  por lo que estos requisitos deben ser analizados razonablemente[48].
En tal sentido,
el artículo
2º del Decreto 2067 de 1991, “Por el cual se dicta el régimen procedimental
de los juicios y actuaciones que deban surtirse ante la Corte Constitucional”,
dispone que las demandas de inconstitucionalidad deben cumplir requisitos
formales mínimos, que se concretan en: (i) señalar las normas acusadas; (ii)
indicar las normas que se consideras infringidas; (iii) exponer las razones de
la violación; (iv) explicar el trámite desconocido en la expedición del acto,
cuando sea del caso; y, (v) ofrecer las razones por las cuales la Corte
Constitucional es competente para conocer del asunto.
Sobre
el tercero de los referidos presupuestos, la Corte Constitucional ha venido
sosteniendo en reiterada jurisprudencia que las razones de inconstitucionalidad
deben ser claras, ciertas, específicas, pertinentes
y suficientes. Al respecto, en la Sentencia C-1052 de 2001, con ponencia
del Magistrado Manuel José Cepeda Espinosa, cada uno de estos elementos fue
definido en los siguientes términos:
“(i) claras, es decir,
seguir un curso de exposición comprensible y presentar un razonamiento
inteligible sobre la presunta inconformidad entre la ley y la Constitución; (ii)
ciertas, lo que significa que no deben basarse en interpretaciones
puramente subjetivas, caprichosas o irrazonables de los textos demandados, sino
exponer un contenido normativo que razonablemente pueda atribuírseles; (iii) específicas,
lo que excluye argumentos genéricos o excesivamente vagos; (iv) pertinentes,
de manera que planteen un problema de constitucionalidad y no de conveniencia o
corrección de las decisiones legislativas, observadas desde parámetros diversos
a los mandatos del Texto Superior; y (v) suficientes, esto es, capaces
de generar una duda inicial sobre la constitucionalidad del enunciado o
disposición demandada”[49].
Finalmente, la
Corte Constitucional ha reiterado que la admisión de la demanda por parte del
Magistrado ponente de cada acción de inconstitucionalidad es un momento
oportuno para determinar el cumplimiento de los requisitos antes citados; sin
embargo, también ha indicado, que el hecho de que se supere esa primera mirada,
que es sumaria, no impone un pronunciamiento de fondo, pues finalmente es en la
Sala Plena de la Corporación, integrada por todos sus Magistrados en quien
recae la competencia de proferir una Sentencia, en donde se determina, previo
un debate deliberativo, si la demanda es apta o no, contando con la intervención
además de quienes hayan sido convocados y del Ministerio Público[50].
2.2. La síntesis
de la demanda que ocupa la atención de la Sala en esta oportunidad, conforme a
lo expuesto en el apartado III, evidencia que el cargo principal que se invoca
contra los literales g) (parciales) de los artículos 151B y 151C de la Ley 100
de 1993, adicionados por los artículos 2 y 3 de la Ley 1580 de 2012, “Por la
cual se crea la pensión familiar”, recae en la presunta lesión del
principio de igualdad, en el contexto de una omisión legislativa relativa.
Alrededor de esta censura se invoca la violación del derecho a la seguridad
social y el desconocimiento de los deberes de proteger a la familia y de
garantizar de manera prevalente los derechos de personas en condición de vulnerabilidad,
con fundamento en disposiciones pertenecientes al orden constitucional interno
en estricto sentido, y a otras que, integrando instrumentos internacionales, se
consideran parte del ordenamiento en virtud del bloque de constitucionalidad.
Para los
accionantes el legislador omitió incluir dentro del grupo de beneficiarios de
la sustitución o de la prestación de sobrevivientes de la pensión familiar a
los padres dependientes y hermanos en condición de discapacidad y dependientes,
contrariando la configuración de la pensión de sobrevivientes en el RPM[51] y en el
RAIS[52].
Esta situación, fundada en la violación del principio de igualdad genera, en
opinión de los demandantes, un desconocimiento del preámbulo y de los artículos
1, 2, 5, 42, 46, 47, 48, 93, 94, 365 y 366 de la Carta, disposiciones que en
términos generales prevén la obligación estatal, en un estado social y de
derecho, de garantizar los derechos fundamentales a la seguridad social, la
igualdad material a través de la promoción de acciones afirmativas, así como de
proteger la familia. Argumentos todos con pertinencia y utilidad para el
análisis de las disposiciones demandadas, por lo que la Sala integrará su
análisis en la censura principal, esto es, en la existencia de una omisión
legislativa relativa por lesión del derecho a la igualdad.
Bajo esta
premisa, un análisis de confrontación del cargo por omisión legislativa
relativa y violación del principio de igualdad frente a los requisitos
referidos para considerar la aptitud de la demanda, permite concluir que:
2.2.1. Los
demandantes individualizaron las disposiciones demandadas y los parámetros de
comparación de rango constitucional que consideran lesionados, e invocaron el
artículo 241 como fuente de la competencia de la Corte Constitucional para
asumir el conocimiento del asunto.
2.2.2. Los
promotores de la acción expusieron las razones por las cuales consideran que
con los literales g) (parciales) de los artículos 151B y 151C de la Ley 100 de
1993, “Por la cual se crea el sistema de seguridad social integral y se
dictan otras disposiciones”, adicionados por los artículos 2 y 3 de la Ley
1580 de 2012 “Por la cual se crea la pensión familiar”, se quebrantan
los artículos 1, 2, 5, 13, 42, 46, 47, 48, 93 , 94, 365 y 366 de la
Constitución. Dicho análisis goza de las siguientes características:
2.2.2.1. Claridad,
pues el escrito de la demanda sigue un hilo argumentativo que permite
determinar, sin razón a equívoco, el contenido de la censura, lo cual incidió
en que la intervención de quienes lo hicieron en esta oportunidad girara sobre
unos ejes comunes. También debe destacarse que no cabe duda de que lo
pretendido por los interesados es que la Corte efectúe un pronunciamiento en
virtud del cual los beneficiarios de la pensión familiar ante la muerte de sus
titulares iniciales correspondan a aquellos establecidos por el Sistema General
de Pensiones para el caso de la prestación ordinaria de vejez.
2.2.2.2. Certeza[53],
dado que el motivo general de inconformidad parte de una asignación de
contenido normativo razonable al enunciado previsto en el literal g) de los
artículos 151B y 151C de la Ley 100 de 1993, esto es, la consideración de que
solo el compañero (a) o cónyuge supérstite e hijos, que reúnan los demás
requisitos legales, pueden sustituir el derecho de los titulares de la pensión
familiar, con exclusión de padres y hermanos inválidos, en los dos supuestos dependientes
del titular de la prestación.
2.2.2.3.
Especificidad, por
cuanto el cargo por presunta lesión del principio de igualdad, soportado además
en otros bienes de naturaleza fundamental, fue presentado de manera directa y
concreta, sin que su identificación genere dificultad alguna. Aunado a lo
anterior, y pese a que entre los contenidos constitucionales presuntamente
quebrantados se expone el “modelo” social y de derecho y los fines estatales,
ello se hace coherentemente con la invocación de los bienes fundamentales a la
igualdad, seguridad social, la familia y el deber de proteger a grupos
poblacionales en condición de vulnerabilidad.
2.2.2.4.
Pertinencia,
en razón a que los argumentos expuestos por los demandantes ponen de relieve
cómo, según su análisis, los literales demandados lesionan mandatos derivados
de la Carta Política[54].
2.2.2.5.
Suficiencia[55],
en
tanto los argumentos expuestos por los interesados ofrecen elementos para
adelantar el juicio de confrontación normativa y, a su turno, generan una duda
inicial que, tras el estudio de fondo, permitirá determinar su sujeción o no a
la normativa superior.
Por último,
teniendo en cuenta que la inconstitucionalidad de los literales demandados se
funda de manera principal en el cargo por violación al principio de igualdad,
el estudio de suficiencia debe comprender la verificación de la identificación
por parte de los promotores de la acción de los siguientes elementos: (i) los
términos de la comparación sobre los que la disposición establece la diferencia
y las razones de la similitud, (ii) la explicación constitucional del presunto
trato discriminatorio, y (iii) la explicación de la razón por la cual esa
diferencia no se justifica[56].
En este asunto
los demandantes cumplen dicha carga, pues identifican los grupos que, en su
consideración, se encuentran en similitud de condiciones pero reciben un trato
discriminatorio en las disposiciones acusadas. Dichos grupos están conformados,
el primero, por los beneficiarios de la pensión familiar ante el fallecimiento
de sus titulares, y el segundo, por los beneficiarios de la pensión de vejez,
en el RPM y el RAIS, ante el fallecimiento de sus titulares. Además, teniendo
como soporte diferentes bienes constitucionales involucrados, argumentan las
razones por las cuales encuentran que el trato frente a la sustitución
pensional o pensión de sobrevivientes debería ser idéntico en los dos casos.
Ahora bien, en
este análisis preliminar y en el contexto específico planteado por los actores,
no es viable decidir sobre la conmensurabilidad de los grupos que sirve de
presupuesto a la acción, como lo expresan los Ministerios de Hacienda y Crédito
Público y del Trabajo para argumentar su solicitud de inhibición, dado que hace
parte del análisis de fondo que permitirá establecer si se quebranta o no el
principio de igualdad.
De otro lado, en
la medida en que el cargo por igualdad tiene por objeto demostrar la ocurrencia
de una omisión legislativa relativa, es preciso advertir que la Corte
Constitucional ha establecido como requisito de admisión del cargo que la
acusación se dirija contra el contenido normativo vinculado a la omisión[57]. Al
respecto, en la sentencia C-330 de 2013[58]
se manifestó:
“(…) sólo es
posible entrar a evaluar la ocurrencia de una omisión legislativa relativa,
cuando el actor ha dirigido la acusación contra la norma de cuyo texto surge o
emerge la omisión alegada. En este sentido, la posibilidad de que el juez
constitucional pueda emitir pronunciamiento de fondo, queda supeditada al hecho
de que la omisión sea predicable directamente del dispositivo impugnado, y en
ningún caso de otro u otros que no hayan sido vinculados al proceso: ‘Para que
una demanda de inconstitucionalidad contra una omisión legislativa relativa sea
admisible, resulta necesario que el actor acuse el contenido normativo
específicamente vinculado con la omisión. De esta suerte, no resultan
atendibles los cargos generales que se dirigen a atacar un conjunto
indeterminado de normas con el argumento de que omiten la regulación de un
aspecto particular, o los que se dirigen a atacar normas de las cuales no
emerge el precepto que el demandante echa de menos’”.
Encuentra la
Sala que la demanda satisface dicho requisito, dado que los accionantes
demandan concretamente las disposiciones de las que surge la presunta omisión,
esgrimiendo además los motivos por los cuales consideran que la exclusión de
dos grupos de los beneficiarios de la sustitución de la pensión familiar,
comparando la regulación con la prevista para la sustitución o pensión de
sobrevivientes en el RPM y el RAIS, configura una actuación discriminatoria por
parte del legislador.
2.3. En los
anteriores términos se concluye que en este caso se cumple con la carga
argumentativa que se le impone a los promotores de la acción de
inconstitucionalidad y, por lo tanto, hay lugar a efectuar un pronunciamiento
de fondo; el cual, se insiste, se efectuará expresamente frente al cargo de
omisión legislativa relativa por la presunta lesión del principio de igualdad,
dentro del que se tendrán en cuenta todos los argumentos expuestos por los
actores en su demanda, dado que, tal como se afirmó al iniciar este acápite, la
lesión de las disposiciones constitucionales invocadas parte del presunto trato
discriminatorio dado por el legislador a padres dependientes y hermanos en
condición de discapacidad y dependientes para el reconocimiento de la
sustitución de la pensión familiar.
Planteamiento
del problema jurídico y metodología
3. De
conformidad con lo expuesto, corresponde a la Sala Plena de la Corte resolver
el siguiente problema jurídico: ¿Incurre el legislador en una omisión
legislativa relativa por violación del principio de igualdad al establecer como
beneficiarios de la pensión familiar al cónyuge o compañero (a) permanente
supérstite y a los hijos que reúnan los requisitos legales, mientras que para
acceder a la sustitución o pensión de sobrevivientes en el caso del
fallecimiento de los titulares de la pensión de vejez en los regímenes de prima
media (RPM) y de ahorro individual con solidaridad (RAIS) se incluyen, además del
cónyuge o compañero (a) supérstite e hijos, a los padres dependientes y a los
hermanos en condición de discapacidad y dependientes?
Con el propósito
de resolver el cargo, la Sala (i) reiterará la jurisprudencia acerca del
derecho fundamental y servicio público a la seguridad social; (ii) se referirá
a la pensión familiar y (iii) a la protección familiar en el régimen general de
pensiones previsto en la Ley 100 de 1993, para, finalmente, (iv) resolver el
caso concreto.
(i)
Derecho
fundamental y servicio público a la seguridad social – Amplio margen de
configuración legislativa (reiteración de jurisprudencia)
4. La
satisfacción de necesidades básicas en sociedades marcadas por la inequidad, es
un presupuesto de la garantía de la dignidad humana (i) y de la estabilidad
misma de la comunidad política (ii), en el seno de la cual, teniendo como pilar
el principio de solidaridad, deben materializarse vínculos jurídicos y morales
con el objeto de construir relaciones más justas[59].
La creación de
la Organización Internacional del Trabajo, en el año 1919, se sustentó
precisamente en la dependencia necesaria entre la justicia social, a través de
la garantía de condiciones de vida dignas, y la paz, constituyéndose en un
antecedente importante en la consagración de la seguridad social como derecho:
“Considerando que la paz universal y permanente sólo
puede basarse en la justicia social;
Considerando que existen condiciones de trabajo que
entrañan tal grado de injusticia, miseria y privaciones para gran número de
seres humanos, que el descontento causado constituye una amenaza para la paz y
armonía universales; y considerando que es urgente mejorar dichas condiciones,
por ejemplo, en lo concerniente a … protección del trabajador contra las
enfermedades, sean o no profesionales, y contra los accidentes de trabajo,
protección de los niños, de los adolescentes y de las mujeres, pensiones de
vejez y de invalidez, (…)”[60].
5. En el derecho internacional de los
derechos humanos la Declaración Universal establece, en su artículo 22, la
seguridad social, y en el artículo 25, el derecho a los seguros “en caso de
desempleo, enfermedad, invalidez, viudez, vejez y otros casos de pérdida de sus
medios de subsistencia por circunstancias independientes de su voluntad.”. En
el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (PIDESC)[61], el artículo 7º literal b) estipula la
obligación de los Estados Partes en la garantía de la seguridad y la higiene en
el trabajo, y en el artículo 9 el derecho a la seguridad social y al seguro
social[62].
6. En el
escenario regional, la Convención Americana de Derechos Humanos prevé, en el
artículo 26, la obligación de los Estados Partes de adoptar las medidas
requeridas para, progresivamente, satisfacer los derechos que derivan de las
normas económicas, sociales y sobre educación, ciencia y cultura previstas en
la carta de la Organización de los Estados Americanos. En esta Carta el artículo 45, literal h) se refiere al
desarrollo de una política eficiente de seguridad social, y el artículo 46 de
la legislación sobre la protección de la seguridad social.
El protocolo Adicional a la Convención
Americana sobre Derechos Humanos en materia de Derechos Económicos, Sociales y
Culturales (Protocolo de San Salvador[63])
contempla, en el artículo 7 literal e), la obligación de garantizar, en
beneficio de unas condiciones laborales justas, equitativas y satisfactorias de
trabajo, la seguridad e higiene laborales. El artículo 9º ibídem prevé el
derecho a la seguridad social, con el objeto de proteger las contingencias de
vejez e incapacidad y, en situaciones laborales activas, la cobertura de la
atención médica, el subsidio o jubilación por accidentes o enfermedad laboral,
y la licencia de maternidad antes y después del parto para mujeres.
7. Por su parte, el artículo 48 de la
Constitución de 1991 establece que la seguridad social es un derecho universal
e irrenunciable (i), y un servicio público (ii), cuya prestación se adelanta
bajo la dirección, coordinación y control del Estado, con sujeción a los
principios de eficiencia, universalidad y solidaridad, en los términos
previstos en la Ley[64].
8. Como derecho, la seguridad social
se incluyó por el Constituyente en el Capítulo 2 “De los derechos sociales,
económicos y culturales”, Título II “De los derechos, las garantías y
los deberes”. En ese contexto, la jurisprudencia inicial de la Corte
Constitucional no lo consideró fundamental y su amparo por vía de tutela
se concedió por ejemplo en virtud de su conexidad con derechos de aplicación
inmediata[65], o
cuando de por medio se encontraba un sujeto de especial protección[66].
Un análisis constructivo desde las
disposiciones internas, en sentido estricto, y los instrumentos internacionales
incorporados al bloque de constitucionalidad en los términos del artículo 93 de
la Carta, permitió decantar dos aspectos esenciales destinados a admitir la
posibilidad de que ciertos derechos económicos, sociales y culturales eran autónomamente
fundamentales; el primero, relacionado con la desvinculación de la
fundamentalidad a la posibilidad de exigibilidad judicial inmediata, y el
segundo, a la modificación de aquello sobre lo cual se predicaba lo prestacional,
aclarando que esta categoría era aplicable a las facetas de los bienes, y no a
ellos en sí mismos considerados, agregando que tanto los derechos inicialmente
clasificados como de libertad y éstos, los económicos, sociales y culturales,
contaban con facetas positivas[67],
adoptando una visión de interdependencia e indivisibilidad alrededor de la
dignidad humana como valor primordial[68].
Esta comprensión no desconoce, por
supuesto, la existencia
de facetas prestacionales cuyo cumplimiento es progresivo, y en consecuencia su
justiciabilidad concreta a través de mecanismos como la tutela se dificulta,
pues las condiciones materiales de escasez de recursos (principalmente) impiden
al Estado, pese a sus compromisos, un amparo integral en el ahora.
Con el objeto de determinar el
contenido obligacional específico del derecho a la seguridad social la Corte
Constitucional ha acudido a las observaciones del  Comité de Derechos
Económicos, Sociales y Culturales, intérprete autorizado del Pacto
Internacional respectivo[69],
concretamente en ese caso a la No. 19. Con base en esta, la seguridad social “incluye
el derecho a obtener y mantener prestaciones sociales, ya sea en efectivo o en
especie, sin discriminación, con el fin de obtener protección, en particular
contra: a) la falta de ingresos procedentes del trabajo debido a la enfermedad,
invalidez, maternidad, accidente laboral, vejez o muerte de un familiar; b)
gastos excesivos de atención de salud; c) apoyo familiar insuficiente, en
particular para los hijos y los familiares a cargo.”.
El Comité afirma que la seguridad
social debe entenderse como un bien social[70], que no puede someterse a restricciones
arbitrarias o poco razonables, y que debe garantizarse en
condiciones de igualdad[71],
atendiendo a los siguientes elementos:  (i) disponibilidad, para lo que
se requiere la configuración de un sistema que garantice la protección de
riesgos e imprevistos sociales[72], bajo
la supervisión estatal y el principio de sostenibilidad; (ii) nivel
suficiente, en términos de cuantía y de duración, garantizando además los
principios de dignidad humana y no discriminación; y, (iii) accesibilidad, que
incluye cobertura, incluidos los grupos más desfavorecidos o marginados,
así como la necesidad de establecer planes no contributivos; condiciones,
que sean razonables, proporcionadas y transparentes; asequibilidad, referida
a que en planes contributivos las cotizaciones se fijen por adelantado y a que
los costos directos e indirectos no comprometan éste y otros derechos; participación
e información y acceso físico.
De conformidad con lo sostenido en la
consideración 40 de la Observación, los Estados están obligados a garantizar de
manera inmediata el ejercicio del derecho a la seguridad social sin
discriminación[73], la
igualdad de derechos entre hombres y mujeres[74], y la
adopción de medidas deliberadas y concretas que tengan por objeto la garantía
de un nivel adecuado de vida y el disfrute del nivel más alto de salud posible.
Finalmente, considera que existen unas obligaciones básicas[75], entre las que se destacan: (i) el acceso a
un sistema de seguridad social que ofrezca a las personas y sus familias un
nivel mínimo de salud, alojamiento y vivienda, agua, saneamiento, alimentos y
educación; (ii) el acceso al sistema sin discriminación, en especial para personas
y grupos desfavorecidos y marginados; y, (iii) la adopción de medidas para
aplicar planes de seguridad social, especialmente destinados a proteger a
grupos desfavorecidos y marginados.
En conclusión, el estado actual de la
jurisprudencia de la Corte Constitucional indica sin equívoco que el derecho a
la seguridad social es fundamental y autónomo, cuya materialización no es
optativa para las autoridades, quienes tienen obligaciones de respeto,
protección y satisfacción inmediatas (negativas y positivas)[76], incluso frente a aquellas facetas
prestacionales de contenido programático, en relación con las cuales deben
adelantarse políticas destinadas a avanzar efectivamente en la garantía
universal del derecho.
9. Ahora bien, conforme al elemento “disponibilidad”
al que hace referencia el Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales,
y a lo dispuesto principalmente en los artículos 48, 53 y 365 de la Carta, en la
garantía del derecho a la seguridad social la intervención del legislador es
fundamental[77], pues
es quien debe configurar un sistema garante de los derechos involucrados,
organizado y sostenible, que prevea aspectos tales como las entidades
encargadas de manera directa de prestar el servicio, la estimación de los
recursos requeridos, la forma de financiamiento, incluidos los aportes de los
interesados, las condiciones a satisfacerse para acceder al beneficio
prestacional, entre otros[78].
En este sentido, la Corte ha
destacado el carácter de servicio público de la seguridad social, pues
satisface necesidades de carácter general, debe garantizarse su acceso,
continuidad y obligatoriedad, e involucra la efectividad de derechos
fundamentales. En la sentencia C-111 de 2006 se afirmó:
“Esto significa que la seguridad social cumple con los tres
postulados básicos para categorizar a una actividad como de servicio público,
pues está encaminada a la satisfacción de necesidades de carácter general, lo
que exige el acceso continuo, permanente y obligatorio de toda la colectividad
a su prestación, siendo además necesaria e indispensable para preservar la
vigencia de algunos de los derechos fundamentales que sirven de soporte al Estado Social de Derecho, como ocurre
con los derechos a la vida, al mínimo vital y la dignidad humana”.
Sobre la libertad del legislador para
configurar el régimen de seguridad social en pensiones, y su alcance, la
Corporación se ha pronunciado en reiteradas oportunidades. Así, en la sentencia
C-1089 de 2003[79], indicó
que el objetivo de dicha prerrogativa recaía en garantizar la viabilidad
económica del sistema y la eficacia de los principios que lo gobiernan[80], sujetándose “a
los límites propios de su facultad de configuración normativa y en particular a
los principios de racionalidad y proporcionalidad.”.
Desde sus inicios y hasta ahora, pese
a que durante los primeros años la Corporación partía de la naturaleza
prestacional y programática del derecho a la seguridad social[81], se ha mantenido una línea constante en
relación con la existencia de límites a los que está sometida la actividad
creadora de normas, que sustancialmente se encuentran en los principios y valores
que permiten la afirmación del Estado como social y de derecho (i), y en los
principios que en sentido estricto informan la prestación del servicio a la
seguridad social, los de universalidad, solidaridad, eficiencia y el criterio sostenibilidad
(ii). También se ha sostenido la trascendencia de la sujeción a los criterios
de razonabilidad y proporcionalidad, que no solamente le permiten al legislador
preferir unas medidas sobre otras, sino que se constituyen en un instrumento
invaluable para el  posterior control judicial que sobre ellas pueda recaer
(iii). Así, en la sentencia C-791 de 2002[82] se
indicó:
“Sin embargo, lo
anterior no significa que la decisión legislativa sea completamente libre, ni
que la reglamentación adoptada esté ajena al control constitucional, pues es
obvio que existen límites, tanto de carácter formal (competencia, procedimiento
y forma) como de carácter material (valores y principios en que se funda el
Estado Social de Derecho), señalados directamente por el Constituyente y que
restringen esa discrecionalidad[4]. “Por consiguiente,
si el Legislador opta, por ejemplo, por una regulación en virtud de la cual las
personas pueden escoger entre afiliarse o no a la seguridad social, ese diseño
sería inconstitucional por desconocer el carácter irrenunciable de la seguridad
social”[5]. Lo mismo ocurriría si el Estado se
desentendiera de las funciones de dirección, coordinación y control a la
seguridad social, porque esas fueron precisamente algunas de las tareas
expresamente asignadas en la Carta del 91.”[83]
En la decisión C-134 de 2016[84] se sostuvo:
“… que el margen de configuración del legislador es amplio no
significa que la actividad legislativa desplegada en materia de seguridad
social carezca de límites. La decisión del legislador, entonces, no es “completamente
libre” y a título ejemplificativo procede mencionar que hay reglas generales a
las que debe someterse el Congreso como el carácter irrenunciable del derecho a
la seguridad social, la dirección control o manejo a cargo del Estado o la
posibilidad de que de su prestación se confíe a entidades públicas y
particulares, a lo que se suma “la observancia de aquellos otros principios,
valores y derechos constitucionales previstos en el Texto Superior que
generalmente limitan el desarrollo de la atribución constitucional de
regulación”, conforme “ocurre, entre otras, con los principios de
razonabilidad, proporcionalidad y solidaridad, así como con los derechos
fundamentales a la igualdad, dignidad humana y mínimo vital.”[85].
10. La delimitación de la seguridad
social como derecho fundamental autónomo y servicio público, en los términos
previamente referidos, constituye una herramienta invaluable, no solo para el
planeación y ejecución de la política pública, sino para el estudio
constitucional posterior que pueda realizarse sobre tales decisiones, v. Gr. a
través del ejercicio de la acción de inconstitucionalidad, pues es claro que la
evaluación que se haga sobre el peso de la deferencia al legislador y, por otro
lado, de los derechos, principios y valores que se encuentran de por medio,
determinan el nivel de control que asuma la Corporación.
(ii) Configuración legal de la pensión
familiar
11. Como opción
al reconocimiento de la indemnización sustitutiva de la pensión de vejez en el
régimen de prima media con prestación definida[86],
o de la devolución de saldos en el régimen de ahorro individual con solidaridad[87], y
ante la comprobación de que un porcentaje algo de afiliados no tendrían
posibilidad de acceder a una pensión de vejez, el legislador aprobó  la pensión
familiar, institución que tiene por objeto, en virtud del principio de
progresividad, ampliar la cobertura de la protección, teniendo como
destinatarias a las personas más vulnerables dentro del sistema.
El proyecto que
finalizó con la aprobación de la Ley 1580 de 2012 tuvo origen en el Senado de
la República, escenario deliberativo en el que se presentó con el fin de que “los cónyuges o
compañeros permanentes puedan adquirir una pensión y la puedan disfrutar sin
afectar el equilibrio financiero del sistema”[88] y, se agregó “Este
proyecto generará un amplio bienestar a un sinnúmero de colombianos que hoy no
ven la posibilidad de conseguir, de manera independiente, la pensión de
jubilación que les brindará una garantía económica en su vejez. Esta propuesta
brinda la posibilidad de conservar dignidad en la vejez a las familias y
conservar la calidad de vida de quienes en otras circunstancias no contarían
con el beneficio de la pensión.”.
Teniendo en
cuenta la propuesta inicial y las modificaciones, que de manera relevante se
adelantaron una vez el trámite llegó a la Cámara de Representantes[89], es claro
que las premisas fundamentales para su configuración fueron: (i) la ampliación
de cobertura, (ii) a favor de las parejas más vulnerables dentro del sistema, y
(iii) con precaución por la vigencia de la sostenibilidad financiera.  Al
respecto, en la sentencia C-613 de 2013[90],
la Corte precisó:
“2.8.8. En suma, la pensión familiar es
un derecho creado por el Legislador en desarrollo de su deber de ampliación
progresiva de la cobertura del sistema de pensiones. Con la creación de ese
derecho, el Congreso decidió beneficiar específicamente a los afiliados al
sistema que por razones como la imposibilidad de acceder a un empleo estable a
causa de la edad y los altos niveles de desempleo del país, no pueden completar
las semanas de cotización necesarias para reclamar una pensión de vejez de
forma individual en cualquiera de los dos regímenes pensionales contemplados en
la ley 100, y por esa razón pueden ver amenazado su mínimo vital al llegar a la
tercera edad.”[91].
En este sentido,
dentro del régimen de ahorro individual con solidaridad, se subraya que la
prestación se limitó a parejas que, conjuntamente, acrediten el saldo
suficiente para satisfacer el pago, o, en subsidio, que cumplan con los
requisitos para ser beneficiarios del fondo de garantía de pensión mínima
(artículo 65 de la Ley 100 de 1993)[92].
Se exigió que la conformación como pareja sea mínimo de 5 años[93] y se
previó la incompatibilidad de la pensión familiar con cualquier tipo de
subsidio o prestación económica.
En el régimen de
prima media con prestación definida, la prestación se dirigió a las parejas
clasificadas en el sisben 1 y 2, o su equivalente conforme a la normativa
expedida por el Gobierno Nacional, el monto se limitó a un (1) salario mínimo
legal mensual vigente, se exige que el 25% de las cotizaciones para acumular el
tiempo requerido se haya aportado antes de cumplir 45 años de edad, y se prevé
idéntica disposición sobre la conformación como pareja durante por lo menos 5
años, y la incompatibilidad del beneficio con cualquier otro tipo de subsidio o
prestación económica.
12. Con
anterioridad a la tramitación del proyecto que culminó con la expedición de la
Ley 1580 de 2012, ya se había presentado ante el Senado un proyecto similar, el
radicado con el número 127 de 2008, en cuyo artículo 2º se planteó la adición
de un parágrafo al artículo 33 de la Ley 100 de 1993, con el objeto de regular
la pensión familiar, aplicable en los dos regímenes, y estableciendo que sería
objeto de reglamentación[94].
En el informe de ponencia para el primer debate, se sugirió un cambio en el
inciso 2º de la propuesta inicial en los siguientes términos: “El
sustituto o la sustituta de la pensión de sobrevivientes, mientras se reconoce
la citada pensión, tendrá derecho a que la EPS a la cual se encuentra afiliado
como beneficiario o beneficiaria, le continué prestando la atención en los
servicios médicos y odontológicos integrales que requiera.[95]”.
Sin
alteraciones mayores a la propuesta presentada, el proyecto de ley fue aprobado
en la comisión y plenaria respectivas[96].
Una vez remitido
el procedimiento legislativo a la Cámara de Representantes, como proyecto de
ley 399, los ponentes propusieron modificaciones importantes para el primer
debate[97].
La primera de ellas, consistió en establecer que se adicionaría el artículo
151A a la Ley 100 de 1993, y la segunda, con relevancia para este estudio,
consistió en establecer que “La pensión familiar únicamente cubre al (a)
cónyuge y a la compañero (a) permanente y a los hijos, no a los padres y
hermanos”. Este trámite fue archivado en esa legislatura, pero evidencia la
intención de excluir a padres y hermanos del beneficio prestacional ante el
fallecimiento de los titulares de la pensión familiar.
13. Ahora bien, la Corte
Constitucional se pronunció por primera vez sobre la pensión familiar en
la sentencia C-613 de 2013[98],
con ocasión de la demanda de inconstitucionalidad incoada contra los literales
k) y m) del artículo 151C de la Ley 100 de 1993, adicionado por el artículo 3
de la Ley 1580 de 2012, “Por la cual se crea la pensión familiar”. Los
citados apartes normativos hacen parte de la configuración de la pensión en el
régimen de prima media con prestación definida (RPM); el literal k) establece
que las personas reclamantes deben estar clasificadas en los niveles 1 o 2 del
Sisben, o en cualquier otro sistema que diseñe el Gobierno, y el literal m)
limita el monto pensional a un (1) salario mínimo legal mensual vigente.
El cargo
principal invocado por los accionantes se fundó en la presunta lesión del
principio de igualdad. En relación con el literal k), el problema jurídico
consistió en analizar la exigencia prevista (aplicable a parejas afiliadas al
RPM que aspiran a la pensión familiar) frente a dos grupos poblacionales, uno,
el conformado por los afiliados al RPM no clasificados en los niveles 1 y 2 del
Sisben, y dos, los afiliados al régimen de ahorro individual con
solidaridad (RAIS) a quienes no se les exige para acceder a la pensión familiar
dicha clasificación en el Sisben. En cuanto al literal m) el problema jurídico
planteado consistió en analizar la sujeción del principio de igualdad al
limitar el monto de la pensión familiar a un (1) salario mínimo legal mensual
vigente en el RPM, pese a que no ocurre lo mismo frente a la pensión de vejez
en el mismo RPM.
Atendiendo a los
antecedentes legislativos, en el marco constitucional de protección del derecho
a la seguridad social, la Corporación consideró que los apartes normativos
demandados eran exequibles, argumentando que:
13.1. Sobre el
literal k), que establece como requisito para acceder a la pensión familiar en
el RPM que la pareja esté clasificada en los niveles 1 y 2 del Sisben, o en el
sistema que cree para el efecto el Gobierno, afirmó que este grupo (Grupo A)
era incomparable con el grupo conformado por las demás parejas afiliadas al RPM
que pretenden la misma prestación (Grupo B), dado que el Grupo A está
conformado por aquellos más vulnerables de la población y por tal motivo son
destinatarios de un porcentaje alto de subsidio estatal implícito, que obedece
a un criterio de distribución justificado. No obstante, de considerarse la
conmensurabilidad de los Grupos A y B, la Corte consideró que el trato
diferente es constitucional, al amparo de un test intermedio[99].
Al respecto, afirmó:
“… (i) persigue una finalidad importante de
orden constitucional: ampliar la cobertura del sistema de pensiones y favorecer
con un subsidio estatal implícito a los sectores afiliados a RPM en mayor
situación de vulnerabilidad socioeconómica, en concordancia con el artículo 48
superior y las exigencias del PIDESC, y (ii) emplea un medio
efectivamente conducente para lograr ese objetivo: permitir a parejas más
vulnerables acumular sus semanas de cotización para reclamar una pensión
vitalicia que proteja el mínimo vital del núcleo familiar. Debe tenerse en
cuenta que sin la medida aludida, esos compañeros o cónyuges solamente tendrían
la opción de la indemnización sustitutiva, la cual, según los cálculos
presentados por el Gobierno Nacional, tiene un valor en términos actuariales
mucho menor del de la pensión familiar y no recibe ningún subsidio estatal, de
lo que se puede inferir que la indemnización sustitutiva tiene una
potencialidad menor que la pensión familiar de proteger efectivamente el mínimo
vital de los núcleos familiares compuestos por parejas de adultos mayores.”.
13.2. En similar
sentido, la Corte considera que el Grupo A, antes referido, no es comparable
con las parejas que aspiran a la pensión familiar en el  RAIS (Grupo C), por lo
tanto, no puede predicarse violación del principio de igualdad cuando el legislador
no exige al Grupo C estar clasificado en los niveles 1 y 2 del Sisben como
presupuesto para el acceso a la prestación. Y ello es así, por las
particularidades del RPM y del RAIS para el acceso y ejercicio de los derechos
protegidos. No obstante, precisó, de adelantarse el test de igualdad, la medida
se encuentra justificada pues en cada régimen el legislador dirigió su
pretensión a favorecer a los más vulnerables, destacándose en todo caso que la
concesión de subsidio en el RAIS limitada al Fondo de garantía de pensión
mínima.
13.3.
Finalmente, en relación con el literal m), que limita el monto de la pensión
familiar en el RPM a un (1) salario mínimo legal mensual vigente, afirma que
los beneficiarios de la prestación familiar en el RPM no son comparables con
los beneficiarios de la pensión de vejez en el RPM, pues el cumplimiento del
requisito de fidelidad es diferente en uno y otro caso, concluyéndose que el
subsidio estatal para el primer grupo es superior al del segundo. De
adelantarse el test de igualdad, empero, la Corte afirma que la medida es
justificada, pues persigue un fin legítimo, garantizar la sostenibilidad
financiera del sistema, y que además es idónea, al destinar el mayor aporte
estatal a los más vulnerables.  Concluyó:
“… la introducción de la pensión familiar en el RPM
significa un aumento del gasto social del Estado destinado a ampliar la
cobertura del sistema de pensiones, en concordancia con el principio de
progresividad; precisamente porque significa un aumento del gasto social, es
razonable que el Legislador fije criterios que eviten un aumento no previsible
y que no sea acorde con la programación financiera del Estado.”.
14.
En la sentencia C-504 de 2014[100]
la Corporación realizó un juicio sobre los literales a) (parciales) de los
artículos 151B y 151C de la Ley 100 de 1993, adicionados por los artículos 2 y
3 de la Ley 1580 de 2012, “Por la cual se crea la pensión familiar”, que
establecen que las parejas que aspiran a la pensión familiar, tanto en el RPM
como en el RAIS, deben haber iniciado su relación conyugal o de convivencia
permanente antes de cumplir 55 años de edad cada uno.
El
cargo fundamental en esta ocasión también recayó sobre el principio de
igualdad, pues en consideración de los demandantes se efectuaba una
discriminación sobre las parejas que deciden unirse luego de los 55 años de
edad. La Corte sostuvo que en este caso se requería la realización de un juicio
estricto de igualdad, pese a que el legislador cuenta con un amplio margen de
configuración, dado que el criterio de edad puede resultar discriminatorio para
las personas mayores de 55 años de edad, y el derecho afectado es el de la
seguridad social, de naturaleza fundamental, que involucra a un grupo vulnerable.
Bajo
este hilo argumentativo, afirmó la Corporación que la medida buscaba un fin
constitucionalmente legítimo, importante e imperioso, pero que no era necesaria
y útil, pues la Ley contempla otras medidas que con efectividad garantizan la
sostenibilidad financiera del sistema[101].
Agregó que para evitar fraudes en la conformación de parejas con el único
objeto de cumplir los requisitos para acceder a la pensión, el legislador
previó el requisito de que la relación se haya mantenido por 5 o más años. Y
finalmente, advirtió que la medida no era proporcionada en sentido estricto,
pues sacrificaba intensamente principios constitucionales como el derecho a la
seguridad social y el principio de buena fe. La Corte accedió en esta
oportunidad a las pretensiones de la demanda, declarando la inexequibilidad del
requisito que exigía para acceder a la pensión familiar haber iniciado la
relación conyugal o unión marital antes de haber cumplido 55 años de edad[102].
15.
Por último, en la sentencia C-134 de 2016[103]
la Corte Constitucional realizó control abstracto sobre el literal l) del
artículo 151C de la Ley 100 de 1993, adicionado por el artículo 3 de la Ley
1580 de 2012, “Por la cual se crea la pensión familiar”, que exige como
requisito para acceder a la prestación, en el RPM, que cada uno de los
integrantes de la pareja acumule el 25% de las semanas requeridas para acceder
a la pensión de vejez antes de cumplir 45 años de edad.  En este caso la Corte
indicó, conforme al cargo invocado por presunta violación del principio de
igualdad, que la pensión de vejez del RPM no es comparable con la pensión
familiar y que esa dificultad se aplica también a sus beneficiarios, por lo
que, en principio, no existiría el presupuesto para adelantar el juicio
correspondiente. No obstante, continuó, “no se puede perder de vista que el
precepto cuestionado contiene una medida concreta consistente en que en el
régimen de prima media, cada beneficiario de la pensión familiar haya cotizado,
a los 45 años de edad, el 25% de las semanas requeridas para acceder a una
pensión de vejez y que cabe apreciar si, a la luz del derecho a la igualdad, es
o no razonable y justificada esta medida específica, motivo por el cual,
procede seguir con el examen concerniente al margen de la facultad de
configuración legislativa en este caso, margen que determinará el nivel de
escrutinio …”.
La
Corporación consideró que en ese caso debía efectuarse el estudio de la
disposición demandada acudiendo al test intermedio de igualdad, dado que no
involucra categorías sospechosas (i), no se comprometen decididamente derechos
fundamentales, sino que más bien se busca ampliar la cobertura del derecho a la
seguridad social respecto de las personas menos favorecidas (ii), y en un caso
similar anterior, C-613 de 2013[104],
la Sala aplicó este criterio (iii). Utilizando dicha metodología, la Corte
concluyó que la disposición es constitucional en razón a que persigue fines
legítimos, como la ampliación de la cobertura del sistema de seguridad social,
la protección de los grupos más vulnerables y la sostenibilidad; y que, además,
la medida es adecuada, atendiendo a las implicaciones financieras en uno y otro
caso, y al alto compromiso de subsidios implícitos estatales en la pensión
familiar. Concluyó la Corporación:
“De conformidad con el nivel intermedio del juicio
de constitucionalidad que se ha aplicado, procede reiterar que “solo en
aquellos casos en los cuales una ley que establezca un derecho prestacional
consagre un trato discriminatorio, o vulnere concretos y específicos mandatos
constitucionales, puede la Corte formular el correspondiente reproche”, pues
“salvo en estos específicos eventos, la configuración más o menos amplia, de
tales derecho, o la forma en la cual han de ser liquidados, o los requisitos
que se establecen para acceder a los mismos, son asuntos que hacen parte de la
órbita del poder legislativo.”.
Lo
expuesto en este acápite evidencia algunos aspectos de relevancia para el
análisis que a continuación afrontará esta Sala. Primero, que la
configuración de la pensión familiar constituye un paso adelante en la
ampliación de la cobertura de la seguridad social, en favor de la población más
vulnerable. Segundo, que la pensión familiar es una prestación que se
enmarca en los dos regímenes tradicionales del derecho a la seguridad social:
(i) el régimen de prima media con prestación definida y (ii) el  régimen de ahorro
individual con solidaridad; pues nótese que el Legislador reguló la pensión con
requisitos propios, algunos compartidos, dependiendo de la pertenencia a uno u
otro régimen y no como un reconocimiento aislado de un sistema construido desde
el año 1993 a través de la Ley 100. Y, tercero, que la Corte
Constitucional en las ocasiones en las que ha tenido oportunidad de
pronunciarse sobre la sujeción de disposiciones previstas en la Ley 1580 de
2012 al ordenamiento constitucional, ha efectuado juicios en los que valora,
por un lado, la libertad de configuración del legislador; y, por el otro, las
limitaciones y vínculos que sujetan su actuación.
(iii)
Protección
familiar en el régimen de seguridad social
16. En
el marco del régimen de la pensión familiar configurado por la Ley 1580 de
2012, se cuestiona la constitucionalidad de la disposición que prevé como
sustitutos de dicha prestación solamente al cónyuge supérstite y a los hijos,
menores o hasta los 25 años dependientes por razón de estudios, o hijos en
condición de discapacidad, excluyendo los otros dos órdenes de beneficiarios
previstos en los artículos 47 y 74 de la Ley 100 de 1993 para la pensión de
sobrevivientes o sustitución en el régimen de prima media y en el régimen de
ahorro individual con solidaridad, respectivamente.
Algunas aclaraciones
previas considera oportuno efectuar la Sala. La primera, consistente en que la
Ley 1580 de 2012 prevé una prestación opcional a la indemnización sustitutiva o
devolución de saldos, con el objeto de amparar el riesgo de vejez. La segunda, referida
a que, en este contexto, lo que se encuentra en discusión es la configuración
legislativa para sustituir o reconocer la prestación de sobrevivencia de ese
beneficio a determinadas personas, ante el fallecimiento del titular pensionado
(o con derecho a la prestación). Y, la tercera, que los literales g) de los
artículos 151B y 151C de la Ley 100 de 1993 se refieren a “pensión de
sobrevivientes”,  enunciado que en el marco regulativo en estudio implica
la posibilidad de que ante el fallecimiento del titular de la pensión familiar,
ésta pueda ser sustituida a su grupo familiar.
17. Bajo
estas premisas, es oportuno referir que, de conformidad con lo dispuesto en el
artículo 42 de la Constitución Política, la familia es el núcleo fundamental de
la sociedad, y su comprensión en muchos contextos ha desbordado una concepción
nuclear en la que solo los padres e hijos ostentan derechos y deberes mutuos,
para dar paso a una cobertura que es consecuencia del reconocimiento de
situaciones fácticamente verificables y que se fundan en el amparo de los lazos
de apoyo, socorro y ayuda mutua. Tal es el caso de la seguridad social, que en
materia pensional previó la posibilidad no solo de que los cónyuges o
compañeros supérstites e hijos accedieran a un derecho en sustitución, sino también
padres dependientes y hermanos inválidos y dependientes.
18. Al
respecto, conforme al artículo 47 de la Ley 100 de 1993 modificado por la Ley
797 de 2003, concordante con el artículo 74, y ampliamente estudiado por esta
Corporación, podría sintetizarse el orden de beneficiarios de la pensión de
sobrevivientes o sustitución en los siguientes grupos:
a)
Cónyuge o compañero o compañera permanente supérstite, de forma vitalicia
o temporal, dependiendo de la edad (30 años), si procrearon hijos e hicieron
vida marital con el causante hasta su muerte y no menos de cinco (5) años continuos
con anterioridad a su muerte;
b) Hijos
menores y hasta los 25 años, incapacitados para trabajar por razón de
estudio y si dependían económicamente del causante al momento de su muerte, y
los hijos inválidos si dependían económicamente del causante, mientras
subsistan las condiciones de invalidez;
c) En
subsidio de dichos órdenes, padres del causante que dependían
económicamente de éste; y, d) hermanos en condición de discapacidad del
causante si dependían económicamente de éste.
Sobre el
alcance de la protección pretendida a través de este beneficio, la Corte
Constitucional en la sentencia C-111 de 2006[105]
manifestó que “la sustitución pensional responde a la necesidad de mantener
para sus beneficiarios, al menos el mismo grado de seguridad social y económica
con que contaban en vida del pensionado o del afiliado fallecido, que al
desconocerse puede significar, en no pocos casos, reducirlos a una evidente
desprotección y posiblemente a la miseria[106].
Por ello la ley prevé que, en aplicación de un determinado orden de prelación,
las personas más cercanas y que más dependían del causante y que, además, en
muchos casos compartían con él su vida, reciban una pensión para satisfacer sus
necesidades mínimas”. Más adelante, en el mismo pronunciamiento se sostiene
que la fijación de un orden como el previsto en las disposiciones citadas,
permite (i) restringir el acceso a quienes por razones de convivencia, cercanía
o dependencia económica requieren de la prestación para la satisfacción del
derecho a la vida en condiciones de dignidad, y (ii) evitar una transmisión
fraudulenta del derecho prestacional.
En
similares términos la sentencia C-1094 de 2003[107],
reiterada en la C-066 de 2016[108],
se expuso que “La finalidad esencial de esta prestación social es la
protección de la familia como núcleo fundamental de la sociedad, de tal suerte
que las personas que dependan económicamente del causante puedan seguir
atendiendo sus necesidades de subsistencia, sin que vean alterada la situación
social y económica con que contaban en vida del pensionado o afiliado que ha
fallecido. Por ello, la ley prevé que, en aplicación de un determinado orden de
prelación, las personas más cercanas y que más dependían del causante y
compartían con él su vida, reciban una pensión para satisfacer sus
necesidades.”.
La
protección al grupo familiar que se ve directamente afectado ante el
fallecimiento de quien de manera relevante se ocupa de la provisión de recursos
necesarios para la satisfacción de sus necesidades mínimas y básicas, también
ha sido objeto de consideración en el sistema universal de derechos humanos a
través del Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, quien en la
observación No. 19, párrafo 2, consideró que el derecho a la seguridad social
incluía el beneficio de obtener prestaciones destinadas a proteger contra el “c)
apoyo familiar insuficiente, en particular para los hijos y los familiares a
cargo”[109].
19. Dentro
de la configuración legislativa mencionada, y en razón a la materia que ocupa
la atención de la Sala, es oportuno efectuar algunas consideraciones
adicionales en relación con los dos últimos órdenes de beneficiarios de la
pensión de sobrevivientes y sustitución, esto es, sobre padres dependientes y
hermanos en condición de discapacidad y dependientes.
(i) De
conformidad con lo dispuesto en el artículo 46 de la Carta, el Estado, la
familia y la sociedad (en virtud del principio de solidaridad), deben concurrir
para la protección y asistencia de las personas de la tercera edad, promoviendo
su integración a la vida activa y comunitaria. Y agrega en el inciso segundo “El
Estado les garantizará los servicios de la seguridad social integral y el
subsidio alimentario en caso de indigencia”.
(ii) Por
su parte el artículo 47 ibídem, prevé la obligación estatal de adelantar una
política pública para la previsión, rehabilitación e integración de personas en
situación de discapacidad física, psíquica o sensorial.
(iii) Según
lo dispuesto en los incisos 2º y 3º del artículo 13 de la Constitución, el Estado
está obligado a promover medidas de protección y promoción en favor de grupos
discriminados o marginados, o de personas en condición de debilidad, con el
objeto de avanzar en la igualdad material, “las acciones afirmativas van
encaminadas a (i) favorecer a determinadas personas o grupos de personas, con
el fin de eliminar o disminuir las desigualdades de tipo social, cultural o
económico, que los afectan, y (iii) conseguir que los miembros de un grupo que
usualmente ha sido discriminado, tenga una mayor representación y participación
social.”[110].
(iv) De
los instrumentos de derechos humanos del orden regional e internacional también
derivan para el Estado obligaciones de promoción tendentes a la satisfacción de
los derechos de grupos vulnerables y a su inclusión, como ocurre con las
personas en situación de discapacidad. Dentro de esta categoría oportuno es
mencionar las Convenciones Interamericana para la Eliminación
de todas las formas de discriminación contra las personas con discapacidad[111],
e Internacional sobre los derechos de las personas con
discapacidad[112].
Sobre
esta última, la Corte Constitucional ha resaltado su enfoque social, en virtud
del cual la discapacidad se asocia a las dificultades de interacción que
aquella genera, destacando la trascendencia de concebir la existencia de
personas con discapacidad en algunas personas que implican la necesidad de
efectuar ajustes con miras a lograr en el máximo posible la afirmación de su
dignidad y autonomía[113].
Como
desarrollo de este último instrumento, se destaca también la expedición de la
Ley Estatutaria No. 1618 de 2013, “Por medio de la cual se establecen las
disposiciones para garantizar el pleno ejercicio de los derechos de las personas
con discapacidad.”.
(iv)
Solución al
problema jurídico planteado
20. Atendiendo a
la formulación del problema jurídico y a las precisiones que se hicieron sobre
el alcance de este estudio en el acápite destinado a la aptitud de la demanda,
procederá la Corte a efectuar algunas precisiones sobre el alcance de la
omisión legislativa relativa (i), y el principio de igualdad (ii), para,
posteriormente, analizar el cargo teniendo en cuenta todos los argumentos que
fueron expuestos por los accionantes en relación con los derechos a la
seguridad social, protección a la familia y a los grupos en condición de
debilidad y/o vulnerabilidad, acudiendo también, como quedó previsto en los
aparatados anteriores, a las disposiciones contenidas en instrumentos internacionales,
como el PIDESC y las Convenciones Interamericana para la Eliminación de todas las formas de
discriminación contra las personas con discapacidad, e Internacional
sobre los derechos de las personas con discapacidad (iii).
Inconstitucionalidad
por omisión legislativa
21. Aunque con
anterioridad la Corte había tenido oportunidad de pronunciarse sobre casos en
los que se alegaba el incumplimiento por parte del legislador de desarrollar
mandatos constitucionales[114],
la Sentencia C-543 de 1996[115]
abordó de manera sistemática el tópico relacionado con la omisión legislativa,
concluyendo que solo era viable efectuar un pronunciamiento de fondo en los
casos en los que existe una norma a ser objeto de confrontación con un
parámetro de control con estatus constitucional, desestimando la competencia en
caso de omisiones absolutas[116].
Ante la existencia de una disposición que se juzga por lo que implícitamente
ordena, permite o prohíbe, la Corte se refirió a tres supuestos en los que es
dable hablar de omisión legislativa relativa y ante los cuales sería, en
principio, viable realizar un control abstracto[117]:
“(…)
2.      Cuando
en cumplimiento del deber impuesto por la Constitución, favorece a ciertos
grupos, perjudicando a otros;
3.      Cuando
en desarrollo de ese mismo deber, el legislador en forma expresa o tácita,
excluye a un grupo de ciudadanos de los beneficios que otorga al resto.
A esta clasificación propuesta cabe
agregar otra instancia: cuando el legislador la regular o construir una
institución omite una condición o un ingrediente que, de acuerdo con la
Constitución, sería exigencia esencial para armonizar con ella. v gr.: si al
regular un procedimiento, se pretermite el derecho de defensa.”[118].
22. Las
decisiones iniciales que se profirieron sobre el cargo por omisión legislativa
relativa tuvieron que ver de manera principal con la presunta lesión del
principio a la igualdad[119]
y el derecho de defensa[120],
encontrando en el primer caso disposiciones que por infra inclusión dejaban de
prever supuestos o grupos de personas que debiendo ser cobijadas por las
consecuencias previstas en la norma no lo eran, generando tratos
discriminatorios. Al respecto, en la sentencia C-330 de 2013, MP Luis Ernesto
Vargas Silva, se afirmó:
“Se evidenció, además, en esas
decisiones, la ya mencionada existencia habitual de una relación entre esos
cargos y el principio de igualdad: los silencios solían comportar exclusiones.
Esa relación, aunque puede considerarse una tendencia general de las demandas
por omisión legislativa, no constituye el único supuesto en que ésta puede
producirse. Con el tiempo, la Corporación las asoció también a violaciones al
derecho fundamental al debido proceso y el derecho de defensa; y, finalmente,
en decisiones recientes, ha aceptado su procedencia ante la ausencia de
elementos que tornan insuficientes o “incompletas” las decisiones legislativas,
en el sentido de no satisfacer adecuadamente los mandatos superiores.”
El
ámbito de aplicación de la omisión legislativa, empero, se fue ampliando a
otros supuestos, sin excluir, por supuesto, la posibilidad de que siga en
algunos casos ligado al derecho a la igualdad. En tal sentido, en la
providencia C-208 de 2007[121]
se señaló:
“Al desligar la omisión legislativa
de la afectación del derecho a la igualdad se abre paso la posibilidad de que
tal omisión se detecte en la ausencia de regulación de un supuesto que
forzosamente debía estar incluido en el ámbito de las disposiciones acusadas, y
no únicamente en los eventos de exclusión de ciertos sujetos de un determinado
contenido regulatorio que necesariamente debiera serles aplicado. Esto es,
puede haber omisión relativa aún cuando no quepa predicar una exigencia
constitucional de identidad de regímenes jurídicos. Basta con acreditar que, en
relación con la materia objeto de regulación, era imperativo a la luz de la
Constitución regular también el supuesto que se considera omitido. En una
hipótesis tal, también sería posible señalar que el producto de la actividad
legislativa resulta incompleto, por no incorporar una previsión cuya inclusión
resultaba imperativa a la luz de la Constitución, y que por consiguiente existe
una inconstitucionalidad que proviene de dicha omisión”.
En
la misma línea, la Corte fue decantando los requisitos que deben cumplirse para
efectos de analizar y encontrar acreditado el cargo por omisión legislativa
relativa en los siguientes términos:
“Como se ve, esta
Corporación ha definido que para que el cargo de inconstitucionalidad por
omisión pueda prosperar, es necesario que se cumplan determinados requisitos,
que se pueden sintetizar de la siguiente manera:  a) que exista una norma
sobre la cual se predica; b) que una omisión en tal norma excluya de sus
consecuencias aquellos casos que, por ser asimilables, deberían subsumirse
dentro de su presupuesto fáctico; c) que dicha exclusión no obedezca a una
razón objetiva y suficiente; d) que al carecer de una razón objetiva y
suficiente, la omisión produzca una desigualdad injustificada entre los casos
que están y los que no están sujetos a las consecuencias previstas por la norma
y; e) que la omisión implique el incumplimiento de un deber constitucional del
legislador.”[122].
23. Además de
que la Corte ha insistido pacíficamente en la imposibilidad de adelantar un
control sobre las omisiones absolutas del legislador, y de establecer los
requisitos que deben configurarse para encontrar acreditada una omisión
legislativa relativa, ha destacado la tensión que ante la comprobación de este
defecto se genera entre, por un lado, la competencia del legislador para
configurar, en un régimen democrático, las normas jurídicas, y, por el otro
lado, la competencia de la Corte Constitucional de velar por la guarda e
integridad de la supremacía de la Carta.
En este sentido,
en varios pronunciamientos ha destacado que, por ejemplo, en casos en los que
la omisión genera una situación discriminatoria que lesiona el derecho a la
igualdad, lo oportuno no es expulsar del ordenamiento la disposición que genera
el déficit de protección, sino integrar su contenido normativo de manera tal
que obedezca a una lectura armónica del texto superior. Al respecto, en la
sentencia C-208 de 2007[123]
se afirmó: “En aquellos supuestos en los que la inconstitucionalidad de
la omisión legislativa proviene de una violación del principio de igualdad, de
ordinario la solución se encuentra en una sentencia de exequibilidad
condicionada que permita extender la cobertura de aquellos contenidos
normativos de los que se predica la omisión, a los sujetos excluidos”.
En este
pronunciamiento la Corporación exploró otras posibilidades de decisión, cuando
quiera que no es dable mediante una sentencia condicionada, en la que se
extienda la cobertura de las condiciones de aplicación a los sujetos o
situaciones excluidos, dar una solución efectiva. En tal sentido se refirió a
la posibilidad de pronunciar una decisión integradora, o ante la existencia de
diferentes posibilidades de configuración, la concesión de un plazo al Congreso
para desarrollar el mandato constitucional omitido[124].
En la Sentencia
C-422 de 2016, MP Jorge Iván Palacio Palacio, se destacó que:
“… iv) el
remedio ante una inconstitucionalidad advertida no es la inexequibilidad de la
disposición que dejó por fuera de sus efectos jurídicos el elemento que se echa
de menos, sino neutralizarlo mediante la incorporación de un significado
ajustado a la Constitución por medio de una sentencia integradora[250].”[125].
24. En los
términos expuestos, en consecuencia, corresponderá determinar en cada caso y
conforme a la omisión legislativa relativa que se verifique, los bienes
jurídicos que se encuentren de por medio y la valoración de la tensión entre
configuración legislativa y la competencia de la Corte, la solución jurídica a
adoptar.
Principio
de igualdad – test integrado de igualdad
25. Reiterando
la jurisprudencia de esta Corporación[126], la igualdad
ostenta la condición de valor, en la medida en que establece fines o
propósitos de realización exigible a todas las autoridades; principio,
pues su comprensión alcanza la categoría de mandato de optimización; y, derecho,
dado que radica una potestad o facultad subjetiva sobre sus titulares. Ahora
bien, de la cláusula de protección del artículo 13 de la Constitución Política
se derivan tres (3) mandatos: (i) la igualdad de trato ante la Ley, que implica
la imparcialidad en la aplicación del derecho; (ii) la prohibición de
discriminación, estableciendo además algunos criterios que en consideración de
la Corte generan sospecha de inconstitucionalidad cuando la diferencia se basa
en ellos, tales como el sexo, la raza, el origen nacional o familiar, la
lengua, la religión y la opinión política y filosófica; y, (iii) un deber de
promoción y trato especial, con el objeto de la consecución de la igualdad
material.
Desde las más
tradicionales concepciones, como la de Aristóteles -estrechamente ligada con la
justicia-, se ha considerado que la igualdad implica tratar igual a los iguales
y de manera diferente a quienes lo son, empero el verdadero aspecto por
resolver consiste en cómo dotar de contenido a esa máxima. Con tal objeto, y
desde su condición de principio, se ha afirmado que la igualdad de trato
implica: (i) dar el mismo trato a situaciones idénticas;  (ii) dar un trato
diferente a situaciones que no tienen elementos en común; (iii) dar un trato
paritario a situaciones de hecho que presentan similitudes y diferencias,
cuando las primeras son más relevantes; y, (iv) dar un trato diferente a
situaciones que de hecho presentan similitudes y diferencias, cuando quiera que
las últimas son más relevantes.
En estos
términos, la presunta lesión del principio a la igualdad implica un análisis
relacional, en el que a partir de un criterio determinado y jurídicamente
relevante se analizan dos grupos, sujetos o situaciones involucrados. Para
adelantar metodológicamente ese estudio, dotándolo de mayor racionalidad, la
Corte acudió en sus inicios, algunas veces, al test de proporcionalidad europeo
(que comprendía el análisis de la idoneidad, necesidad y proporcionalidad en
sentido estricto, de la medida), y otras, al test de igualdad de la tradición
jurídica norteamericana (caracterizado por definir el espectro de la
competencia del juez en su análisis de constitucionalidad, “a mayor amplitud de
configuración por el legislador menor amplitud en la competencia del juez
constitucional”, bajo tres criterios de intensidad: control estricto,
intermedio y leve).
26. Los
inconvenientes en la aplicación de cada uno de ellos tomado independientemente[127],
llevó a que, en las Sentencias C-093 de 2001[128] y C-673 de
2001[129],
se propusiera un test de igualdad integrado[130],
que obedece a la aplicación del juicio de proporcionalidad con diferentes
intensidades y que desde entonces se ha venido manejando en dos fases: la
primera, en la que se define el criterio de comparación (i) y si en el plano
fáctico y jurídico se configura un trato igual entre desiguales o desigual
entre iguales (ii). A continuación, en la segunda fase, el objetivo es determinar
si esa diferencia está justificada o no, valorando las razones a través de 3
elementos: (1) la legitimidad del fin buscado, (2) el medio empleado y (3) la
relación medio a fin. Dicho análisis, además, comprende las herramientas
propias de un estudio de intensidad en los términos propuestos originalmente
desde la tradición norteamericana.
27. En este
sentido, la regla general es que el test debe ser leve, dado que se
presume la sujeción de la disposición al ordenamiento superior y se da
prevalencia al principio democrático. Esta metodología se aplica en aquellos
casos en los que se considera relevante constitucionalmente respetar el margen
de configuración legislativa en materias que, principalmente y en principio,
tienen que ver con aspectos económicos, tributarios y de política
internacional. Bajo este presupuesto, conforme a lo sostenido en la providencia
C-673 de 2001[131],
este análisis precisa:
“(…) establecer
la legitimidad del fin y de la medida, debiendo ésta última ser, además,
adecuada para alcanzar el fin buscado. En consecuencia, la Corte se limita
cuando el test es leve, por una parte, a determinar si el fin buscado y el
medio empleado no están constitucionalmente prohibidos y, por otra, a
establecer si el medio escogido es adecuado, esto es, es idóneo para
alcanzar el fin propuesto. Este es, por así decirlo, el punto de partida o de
arranque en el análisis de la razonabilidad.
(…)”.
En la
providencia C-134 de 2016[132],
se precisó que la aplicación del test leve exige determinar si el fin buscado y
el medio no se encuentran constitucionalmente prohibidos, y el medio escogido
es idóneo para alcanzar el fin propuesto.
28. La excepción
más clara a esta intensidad la configura el test estricto, cuando, entre otros
supuestos, se verifica que la diferencia de trato se funda en criterios
sospechosos, como aquellos establecidos en el inciso primero del artículo 13 de
la Constitución Política[133].
Ante estas circunstancias, el fin no solamente debe ser legítimo e importante,
sino imperioso; el medio, por su parte, debe ser adecuado, conducente y
necesario; y finalmente, debe adelantarse un juicio de proporcionalidad en
sentido estricto, con el objeto de determinar si los beneficios de la medida a
favor de un bien fundamental son superiores a la afectación del bien ubicado en
el otro extremo. Al respecto, en la sentencia C-673 de 2001, se expresó:
“Con
respecto al test estricto de razonabilidad, los elementos de análisis de la
constitucionalidad son los más exigentes. El fin de la medida debe ser legítimo
e importante, pero además imperioso. El medio escogido debe ser no sólo
adecuado y efectivamente conducente, sino además necesario, o sea, que
no pueda ser remplazado por un medio alternativo menos lesivo. Adicionalmente,
el test estricto es el único que incluye la aplicación de un juicio de
proporcionalidad en sentido estricto. El juicio de proporcionalidad en
sentido estricto es el cuarto paso del test estricto de razonabilidad. Este
exige que los beneficios de adoptar la medida excedan claramente las
restricciones impuestas sobre otros principios y valores constitucionales por
la medida.”.
En términos
similares, en la citada sentencia C-134 de 2016 se sostuvo:
“… el juez “debe examinar si el fin
perseguido es o no imperioso desde la perspectiva constitucional y si el medio
escogido es necesario, es decir, no puede ser reemplazado por un medio
alternativo menos lesivo en términos de principios y derechos constitucionales.
29. Finalmente,
existe la posibilidad de realizar un test intermedio, que la jurisprudencia ha
aplicado, por ejemplo, en casos en los que la medida puede ser potencialmente
discriminatoria. Este análisis involucra la necesidad de determinar si el
fin es legítimo e importante, y que el medio sea adecuado y efectivamente
conducente para alcanzar el objetivo planteado. Sobre este test, en reciente
decisión, la Corte manifestó:
Un test menos intenso – llamado test intermedio –
también ha sido empleado por la Corte para analizar la razonabilidad de una
medida legislativa, en especial 1) cuando la medida puede afectar el goce de un
derecho constitucional no fundamental (En este punto debe entenderse que se
hace referencia a una faceta negativa o prestacional mínima y exigible de forma
inmediata en virtud de la Constitución o el DIDH), o 2) cuando existe un
indicio de arbitrariedad que se refleja en la afectación grave de la libre
competencia”[134].
Estudio
del cargo por omisión legislativa, en virtud de la violación del principio de
igualdad
30. Los
accionantes cuestionan la constitucionalidad de los literales g) (parciales) de
los artículos 151B y 151C de la Ley 100 de 1993, “Por la cual se crea el
sistema de seguridad social integral y se dictan otras disposiciones”, adicionados,
respectivamente, por los artículos 2 y 3 de la Ley 1580 de 2012, “Por la
cual se crea la pensión familiar”, por considerar que su regulación
materializa una discriminación sobre padres dependientes y hermanos en
condición de discapacidad y dependientes al no haber sido incluidos por el
legislador como posibles beneficiarios de la sustitución o prestación de
sobrevivientes de la pensión familiar, pese a que ellos sí conforman órdenes de
beneficiarios de la pensión de vejez tanto en el Régimen de Prima Media con
Prestación Definida como en el Régimen de Ahorro Individual con Solidaridad[135].
Para resolver esta acusación la Sala acudirá al esquema metodológico adoptado
por la Corte Constitucional en aquellos casos en los que se alega la violación
del principio de igualdad, específicamente al test integrado ya referido en los
párrafos 25 a 29, en un escenario de presunta omisión legislativa relativa.
El uso de este
test integrado, permite a la Corte realizar un análisis ponderado de medidas
presuntamente lesivas del principio de igualdad atendiendo todas las
circunstancias relevantes en cada caso, como (i) el respeto por las
competencias de otros órganos que ejercen el poder en un Estado democrático de
derecho y (ii) el compromiso superior de todos quienes ejercen autoridad
pública con contenidos sustanciales sustraídos, incluso, de decisiones
mayoritarias, como las que se adoptan al interior del foro democrático y
deliberativo por excelencia: el Congreso. En este sentido, la Corte integró en
una sola herramienta metodológica la aplicación de los principios de razonabilidad
y proporcionalidad, por un lado, y el recurso a diferentes intensidades, que se
aplican atendiendo al ámbito de la medida y a los grupos sobre los que recae, y
que le otorga al estudio una flexibilidad adecuada para el correcto
entendimiento de los derechos fundamentales. En este contexto, a continuación
la Sala procederá a aplicar el referido Test, estableciendo en que intensidad
lo hará.
Tal como se
afirmó en las providencias en las que esta Corporación ya ha efectuado un
análisis sobre la pensión familiar[136],
que con la expedición de la Ley 1580 de 2012 el Congreso avanzó en uno de los ideales
regulativos del sistema de seguridad social concebido por el Constituyente de
1991: su universalización. De alguna manera, con este avance, copó un espacio
de desprotección acudiendo a la figura de acumulación de cotizaciones o aportes
por quienes conforman una pareja, de cara a garantizar el derecho
constitucional fundamental de quienes no tienen posibilidad de acceder a la
prestación individualmente por no contar con el tiempo o capital exigido
legalmente. También se ha destacado que la actuación del Legislador, en un
contexto de escases de recursos, se dirigió a las personas más vulnerables del
sistema, y que dicha opción es jurídicamente válida.
Sin desconocer
ese escenario, la pregunta que debe resolver en esta oportunidad la Corporación
es si en ese avance el legislador estipuló una distinción sin
justificación, o discriminación, al omitir como beneficiarios de la
pensión de sobrevivientes o sustitución de la pensión familiar a dos grupos
poblacionales que sí están considerados tanto en el Régimen de Prima Media como
en el Régimen de Ahorro Individual con Solidaridad para prestaciones tales como
la pensión de vejez.
31. Con tal
objeto, el primer aspecto que debe precisarse es si en efecto existen dos
grupos que puedan compararse. Una precisión importante al respecto consiste en
tener en cuenta que en materia prestacional la comparación entre diferentes
beneficios no puede desligarse del régimen integralmente previsto por el
legislador para la protección del derecho a la seguridad social. Las
particularidades de cada uno pueden justificar la existencia de diferencias que
individualmente consideradas generan una sospecha de ausencia de sujeción al
ordenamiento superior por tratamiento discriminatorio, pero que en el marco
integral adquieren un verdadero sentido constitucional. Por tal motivo, la
jurisprudencia ha planteado dificultades al momento de analizar la presunta
lesión de derechos fundamentales en razón de la diferente regulación, v. gr., entre
el régimen de prima media con prestación definida y el régimen de ahorro
individual con solidaridad[137].
En asuntos
similares al presente, por lo menos en cuanto se refiere a la pensión familiar,
esta Corporación al estudiar la constitucionalidad de disposiciones que
integran esta prestación ha sostenido: (i) en la sentencia C-613 de 2013[138],
que las parejas interesadas en acceder al beneficio de la pensión familiar
dentro del régimen de prima media con prestación definida no eran equiparables
a las parejas con similar pretensión dentro del régimen de ahorro individual
con solidaridad, pese a lo cual se adelantó un juicio de igualdad en aplicación
del test intermedio; similar consideración se efectuó en relación con el grupo
aspirante a la pensión familiar en el Régimen de Prima Media en relación con
los beneficiarios de la pensión de vejez en el mismo régimen.
En la segunda
oportunidad, (ii) en la sentencia C-504 de 2014[139],
la Corte consideró que el grupo de parejas que iniciaron su relación antes de
los 55 años de edad, era comparable con aquellas que la iniciaron con
posterioridad a ese límite, esto es, se analizaron dos grupos igualmente
interesados en la pensión familiar, aplicando en este caso un test estricto,
tal como se reseñó previamente. Finalmente, en la tercera oportunidad, (iii) en
la sentencia C-134 de 2016[140],
la Corte Constitucional consideró que las parejas que aspiran a una pensión
familiar en vigencia del Régimen de Prima Media no eran comparables con los
interesados en acceder a una pensión de vejez en el Régimen de Prima Media, sin
embargo se adelantó el test intermedio de igualdad.
32. En esta
ocasión, los demandantes plantean la comparación entre, por un lado, el grupo
A conformado por los beneficiarios de la pensión familiar cuando fallece
uno de los miembros de la pareja o los dos, y que corresponde al cónyuge o
compañero supérstite e hijos beneficiarios (hijos menores, hijos hasta la edad
de 25 años dependientes por razón de estudios o hijos inválidos); y el grupo
B compuesto por los beneficiarios de la pensión de vejez ante el
fallecimiento de su titular, que tanto en el RPM como en el RAIS comprende al
cónyuge o compañero permanente sobreviviente, hijos en similares condiciones a
las previstas para la pensión familiar y, en subsidio ante la ausencia de
aquellos, padres dependientes y hermanos inválidos que dependan del
causante (artículos 47 y 74 de la Ley 100 de 1993).
Al respecto, tal como ya se ha afirmado, esta prestación no hace parte de un régimen pensional aislado, sino
que se inserta como una posibilidad tanto de quienes se encuentran afiliados al
Régimen de Prima Media como al Régimen de Ahorro Individual con Solidaridad. En
este marco, y pese a las dificultades de confrontarla frente a otras
prestaciones individuales, existen algunos elementos relevantes: (i) el sistema
pensional pretende garantizar la satisfacción del derecho fundamental a la
seguridad social, y también la de otros derechos fundamentales como el mínimo
vital y la dignidad[141], a
través del reconocimiento de prestaciones económicas que han sido previamente
financiadas, en parte, por los aportes del trabajador, y  (ii) la asunción de
la pensión como un derecho subjetivo ha implicado también el derecho de algunos
miembros del grupo familiar, bajo determinadas circunstancias, de asumir la
posición del titular cuando este fallece, en razón de bienes fundamentales
tales como el mínimo vital, la dignidad y protección de la familia como núcleo
esencial de la sociedad.
Bajo este
panorama para la Sala, a diferencia de las formulaciones planteadas en
oportunidades anteriores, en este caso no se trata de establecer la
conmensurabilidad de los titulares de la pensión familiar, esto es cónyuges o
compañeros permanentes, con los sujetos que tienen derecho a la pensión de
vejez, por ejemplo; sino de comparar el núcleo familiar al que se le
extienden los beneficios en uno y otro caso, situación que tiene que ver con
otros elementos propios del derecho a la seguridad social, y con la protección
que el Estado debe a la familia y a las personas en condición de
vulnerabilidad.
Una comparación
entre los regímenes de prima media con prestación definida (RPM) y el de ahorro
individual con solidaridad (RAIS) en el marco de la Ley 100 de 1993, que se han
considerado disímiles, permite afirmar que desde este criterio, es decir, el
grupo familiar, son idénticos, pues se establecieron los mismos órdenes de
beneficiarios de la pensión de sobrevivientes o sustitución. Esta comprobación
permite afirmar, además, que más allá de la posibilidad de establecer tratos
disímiles en uno u otro caso, que en el marco general de cada régimen
encuentran justificación, la protección del núcleo familiar parece sugerir una
vinculación para brindar un tratamiento que atienda los mismos parámetros.
Aunado a lo
anterior, el elemento sobre el cual recayó en este caso el trato diferente por
parte del legislador involucra grupos poblacionales que, por el contrario,
deben ser destinatarios de medidas estatales afirmativas dirigidas a reconocer
su dignidad a través del reconocimiento de derechos, y que en el marco general
de pensiones tampoco encuentran una compensación por la falta de su
consideración como beneficiarios de la pensión familiar. Mucho más sensible es
la comprensión del elemento sobre el cual el legislador estableció una
diferencia, cuando se toma en consideración que la pensión familiar se dirige a
las parejas más vulnerables del sistema. Así, por ejemplo, en el Régimen de Prima
Media se exige como requisito a la pareja titular inicial del derecho estar
calificada en los niveles 1 y 2 del Sisben, o en una escala similar, por tanto
quienes fueron excluidos del beneficio tras la muerte de sus titulares son
padres dependientes y hermanos en condición de discapacidad y dependientes de
familias que, además, teniendo en cuenta el núcleo del que provienen (familias
conformadas por parejas calificadas en los niveles 1 y 2 del Sisben) se
encuentran en una condición de vulnerabilidad por razones  económico – sociales.
Desde ahora
también es oportuno advertir que la Sala no desconoce que la existencia de
medidas como la que ahora se estudia se justifica por el legislador en motivos
de sostenibilidad financiera, empero, en este caso, hay que tener en cuenta
varios aspectos iniciales: (i) la pensión familiar se dirige a grupos económica
y socialmente vulnerables: en el Régimen de Prima Media a parejas que se
encuentren clasificadas en los niveles 1 y 2 del Sisben, o en un sistema
similar, y en el Régimen de Ahorro Individual con Solidaridad el mayor aporte
estatal se dirige a parejas que no alcanzan a sumar en sus cuentas un capital
suficiente para la satisfacción de una única mesada y cumplen los requisitos
para acceder al fondo de garantía de la pensión mínima; (ii) en el Régimen de
Ahorro Individual, cuando no se aplica dicho fondo, se requiere en todo caso
que entre las dos personas que integran la pareja se acumulen los aportes
requeridos para la satisfacción  de la prestación.
Además (iii) en
el Régimen de Prima Media y en el Régimen de Ahorro Individual con Solidaridad,
cuando se aplica el fondo de garantía de pensión mínima, el monto de la pensión
familiar se limita a un salario mínimo legal mensual vigente; y (iv) la
sustitución de este beneficio se efectúa de manera principal a la pareja
sobreviviente (cónyuge, compañera o compañero supérstite) e hijos con derecho,
y solo ante la ausencia de beneficiarios en estos órdenes, lo que se
pretende con esta acción es que se incluya a padres  dependientes y, a falta de
todos los órdenes anteriores, a hermanos en condición de discapacidad y
dependientes.
Lo anteriormente
referido permite concluir, que en este caso el impacto financiero, atendiendo a
las restricciones con las que cuenta la pensión familiar desde su configuración
normativa, no puede impedir el reconocimiento de derechos sustanciales, máxime
cuando ellos se predican de personas cuya vulnerabilidad se presume, tal como
es el caso de padres dependientes y hermanos en condición de discapacidad, que
también dependan de los titulares iniciales de la pensión.
Para la Sala, en
consecuencia, los grupos en los que se funda el cargo por violación del
principio de igualdad son comparables, pues la pensión familiar hace parte de
la comprensión integral del sistema de pensiones creado por el legislador en la
Ley 100 de 1993; incluso en dos configuraciones que admiten diferencias, como
lo son el Régimen de Prima Media y el Régimen de Ahorro Individual con Solidaridad,
el establecimiento de los beneficiarios de la pensión de sobrevivientes y
sustitución son idénticos, lo que, en principio, evidenciaría la existencia de
vínculos más fuertes que exigen dicho trato semejante; el elemento de
diferenciación en este caso recae en grupos poblacionales vulnerables,
destinatarios de medidas afirmativas por parte del Estado y sin que exista una
compensación en su favor; y, finalmente, en este asunto existe un criterio
relevante para efectuar la comparación que se funda en la protección que dentro
del ordenamiento jurídico, específicamente el sistema general de pensiones, se
brinda a la familia.
Además, se
encuentra una diferenciación en el trato, que recae específicamente en las
categorías de padres dependientes y hermanos en condición de discapacidad
también dependientes. Por lo anterior, es dable abordar el juicio respectivo,
debiendo determinarse la intensidad.
33. Con tal
objeto, deben tenerse en cuenta varios elementos. El primero, tiene que ver con
la libertad de configuración legislativa en la previsión de regímenes
pensionales,  y el segundo, con el hecho de que la pensión familiar materializa
la obligación estatal de ampliar la cobertura del sistema de seguridad social.
No obstante, de otro lado, debe tenerse en cuenta que ese ejercicio de
configuración se encuentra restringido por la observancia de principios,
valores y derechos constitucionales previstos en el texto superior, como la
igualdad, dignidad humana y el mínimo vital, y por la sujeción a los principios
de razonabilidad, proporcionalidad y solidaridad.
Además, se
encuentra de por medio la satisfacción de derechos fundamentales, no solo el de
seguridad social, de grupos vulnerables, padres dependientes y de personas en
condición de discapacidad, por tanto, el test que debe adelantarse es el
estricto.
34. Continuando
es imprescindible determinar las razones que subyacen a la disposición
demandada, las cuales, en principio, corresponde brindarlas al Legislador
(ordinario o extraordinario), pues en ejercicio de su competencia
constitucional dotó de fuerza normativa dentro del sistema jurídico un
enunciado que él mismo delimitó, desde el punto de vista de su literalidad
(atendiendo a las reglas semánticas y sintácticas aplicables) y con fundamento
en lo que consideró trascendente proteger.
Analizados los
antecedentes legislativos se encuentra que la discusión parlamentaria, con la
participación del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, giró en torno a la
necesidad de avanzar en la satisfacción del derecho a la seguridad social, en
pensiones, de manera sostenible, esto es, atendiendo a la escases de recursos y
con la obligación de no desestabilizar el sistema en el presente ni en el
futuro.
No desconoce la
Sala que estas decisiones de política pública están mediadas por la aplicación
de un criterio de justicia distributiva, con limitaciones presupuestarias
evidentes y, al mismo tiempo, ante la existencia de una gran cantidad de grupos
que exigen protección, por lo que su análisis debe ser cuidadoso, tras un debate
amplio en el foro democrático que hace presumir que las medidas adoptadas cuentan
con un soporte jurídico y técnico debidamente justificado.
35. Pese a que
el enunciado acusado fue introducido por los senadores que propusieron el
proyecto desde su inicio, y no se encuentra una discusión de las razones por
las cuales el avance de cobertura exigía la restricción de beneficiarios, en el
marco del proyecto planteado, es dable admitir que una medida como esta tiene
el fin de promover la ampliación de la satisfacción del derecho
al a seguridad social sin afectar la sostenibilidad financiera.
Esta conclusión encuentra
soporte, además, en el trámite del proyecto de ley 127 de 2008 Senado y 399 de
2009 Cámara de Representantes que tenía el mismo objeto, pero fue archivado, y
en el que las modificaciones efectuadas al proyecto inicial por la Cámara
tuvieron que ver, entre otras cosas, con la restricción de beneficiarios en
aras de no generar un inadecuado impacto fiscal[142].
36. Fin
legítimo, importante e imperioso – En el marco constitucional que sirve de
parámetro de control a los literales demandados, se evidencia que la ampliación
de la cobertura del derecho a la seguridad social es un fin legítimo,
importante e imperioso, y que el avance requiere estar acompañado de
previsiones presupuestales que permitan la sostenibilidad del sistema de
seguridad social, pretensión que en este caso se busca con la restricción de
beneficiarios de la pensión de sobrevivientes o sustitución.
El artículo 48
de la Constitución, adicionado por el Acto Legislativo No. 1 de 2005, establece
que el Estado debe garantizar la sostenibilidad financiera del sistema
pensional. Por su parte, el Comité de derechos económicos, sociales y
culturales en la Observación 19 se refirió a este aspecto al determinar, en el
elemento de disponibilidad, que “[L]os planes también deben ser
sostenibles, incluidos los planes de pensiones, a fin de asegurar que las
generaciones presentes y futuras puedan ejercer este derecho”.
37. Frente a la
pensión familiar es destacable la decidida intención del Congreso, ante la
existencia de un mercado laboral con un alto porcentaje de informalidad que
afecta a la población de menores recursos, de promover la expedición de una
normativa que ofrece una alternativa al acceso de una prestación económica que cubra
el riesgo de vejez, y que en la selección de sus beneficiarios se tenga en
cuenta a la población que más lo requiere. También son razonables, en
principio, las restricciones que se efectúen con miras a que la distribución de
recursos llegue, precisamente, a quienes demandan medidas afirmativas para alcanzar
una posición digna dentro de la sociedad.
De acuerdo con
el análisis de antecedentes del proyecto que culminó con la aprobación y
promulgación de la Ley 1580 de 2012, “Por la cual se crea la pensión
familiar”, en la medida en que los destinatarios de la pensión familiar no
cuentan con los periodos de cotización y fidelidad al sistema, el subsidio
estatal para satisfacer el derecho a la seguridad social es muy superior
comparado con aquél que se destina dentro del régimen de prima media con
prestación definida para la pensiones de vejez, y con el aplicado dentro del
RAIS al fondo de garantía de la pensión mínima[143].
38. Por lo
tanto, materializar medidas progresivas destinadas a ampliar la cobertura del
sistema general de seguridad social en pensiones teniendo presente el
compromiso con la sostenibilidad financiera del sistema es un fin
constitucional importante, e imperioso pues solo en la medida en que se administre
el gasto de manera responsable, y se aplique con criterios de asignación
adecuados, se logra su universalización.
Y esto último es
esencial en el análisis que acaba de adelantarse dado que la sostenibilidad
financiera no se erige en nuestro ordenamiento constitucional como un fin en sí
mismo, sino como un instrumento de racionalidad que permite la satisfacción de
los compromisos sustanciales del Estado, ligados estos últimos a su propia
configuración como social y de derecho[144].
O, en otros términos, avanzar en materia de cobertura atendiendo al criterio de
sostenibilidad es una condición dirigida a la preservación del mismo sistema
pensional, actual y futuro, y la garantía del derecho fundamental a la
seguridad social; teniendo en cuenta, empero, que el compromiso de las
autoridades por la garantía de los derechos fundamentales es ineludible.
39. El medio adoptado
por el legislador con el objeto de ampliar la cobertura en un marco de
sostenibilidad fiscal, esto es la restricción de beneficiarios que dentro del
núcleo familiar son llamados a sustituir el derecho ante el fallecimiento del o
los titulares iniciales, parece inicialmente adecuado y conducente, pues
tendría la pretensión de disminuir en el tiempo la destinación de recursos para
cubrir una prestación. Dicha opción legislativa, además, en un escenario de
libertad de configuración debe observarse con deferencia, dado que se adelantó
en el foro democrático y en él debieron acogerse las opciones mejor calificadas
con tal pretensión.
No obstante, tal
como se sostuvo en el acápite (i) de esta decisión “Derecho fundamental y
servicio público a la seguridad social – Amplio margen de configuración
legislativa (reiteración de jurisprudencia)”, en la elección de
alternativas, el legislador está limitado por los mandatos derivados de
principios y valores sustanciales que permiten la afirmación del Estado como social
y de derecho. Dentro de tales principios y valores se encuentra la
igualdad, el principio de no discriminación y el deber de adoptar medidas
afirmativas en beneficio de personas vulnerables y/o en situación de debilidad.
Por lo tanto, al establecer medidas con necesidad[145]
para la satisfacción de las finalidades que el legislador pretende es preciso
que se tengan en cuenta tales restricciones y en un amplio espectro de estudio se
considere que ese fin no puede alcanzarse de una manera diferente, que afecte
menos a los bienes que se consideran imprescindibles dentro del ordenamiento.
40. En este
caso, un estudio integral de la configuración de la pensión familiar permite
afirmar que la búsqueda de una ampliación de cobertura con responsabilidad ante
el gasto, llevó al Congreso a tomar medidas relacionadas, por ejemplo, con la
limitación de la cuantía de la pensión familiar en el Régimen de Prima Media a
un salario mínimo legal mensual vigente, pero, por otro lado, a la limitación
de los beneficiarios de la prestación, dado que, se reitera, el enfoque de este
avance estuvo dado por las personas más vulnerables del sistema.
En tal sentido,
en el régimen de prima media con prestación definida, la pensión se limita a
las parejas inscritas en el nivel 1 y 2 del sisben, o en el equivalente del
sistema que el Gobierno cree para el efecto. Por su parte, en el régimen de
ahorro individual con solidaridad, la prestación subsidiada por el Estado solo
se reconoce en casos de garantía de la pensión mínima, mientras que atendiendo
a la suma de saldos se precisa que, en todo caso, entre los dos participantes
deben contar con la cantidad suficiente para subsidiar su beneficio.
Así entonces,
bajo una categoría general que podría denominarse “de beneficiarios” el
legislador efectuó dos restricciones, la primera, relacionada con los
destinatarios directos de la pensión familiar, esto es, parejas de escasos
recursos; y, la segunda, la limitación de los beneficiarios ante el
fallecimiento de los titulares iniciales, eliminando la posibilidad de que ante
la ausencia de cónyuge, compañera o compañero e hijos con derecho, los padres
dependientes y hermanos en condición de discapacidad y dependientes pudieran
acceder a una sustitución o pensión de sobrevivientes. Estudiado como una
categoría “de beneficiarios”, la restricción por la que se acusan las
disposiciones demandadas ofrece duda en cuanto a su necesidad, dado el aporte
relevante que para la sostenibilidad comporta la restricción que de entrada
efectuó el legislador, esto es, dirigir la pensión familiar solo a parejas de
escasos recursos (i), y ante la lesión intensa que implica la exclusión de
grupos vulnerables (ii), situación que nos lleva a complementar este análisis
con el principio estricto de proporcionalidad.
41. Al amparo de
este último, debe analizarse si los beneficios que se obtienen con la medida
frente a los derechos protegidos son superiores a la afectación que reciben los
bienes, principios y valores que resultan afectados.
En este caso, la
referida sostenibilidad financiera como presupuesto de la universalización del
derecho no justifica la afectación de los derechos fundamentales del grupo que
se excluye del beneficio de la sustitución o pensión de sobrevivientes de la
pensión familiar. Negar el derecho a la sustitución a dos grupos vulnerables,
que deben ser, por el contrario, sujetos de medidas afirmativas, implica la
lesión de su derecho a la seguridad social, a la vida digna, a la autonomía, e
implica el desconocimiento de deberes relacionados con la protección a la
familia.
La fuente de
dichos derechos y obligaciones estatales, que configuran la omisión del
cumplimiento del deber por parte del Estado, deriva no solo de las
disposiciones internas previstas en nuestro ordenamiento en sentido estricto,
sino del PIDESC, específicamente del artículo 9, del protocolo de San Salvador,
artículo 9º, y de las Convenciones suscritas por el Estado que promueven la
protección de personas en condición de discapacidad.
Conforme a la
Convención Interamericana para la Eliminación de todas las formas de
discriminación contra las personas con discapacidad[146],
el Estado debe propiciar su plena reintegración en la sociedad (artículo II),
adoptando todas las medidas necesarias, incluidas las legislativas, para la
satisfacción de los bienes necesarios para el ejercicio de su derecho a la vida
en condiciones de dignidad (artículo III). Conforme a la Convención
Internacional sobre los derechos de las personas con discapacidad,  la dignidad
inherente y la autonomía individual; y la participación e inclusión plenas en
la sociedad se constituyen como principios (artículo 3), con la obligación a
cargo del Estado de “adoptar las medidas legislativas, administrativas y de
otra índole que sean pertinentes para hacer efectivos los derechos reconocidos
en la presente convención” (artículo 4), derechos dentro de los que se incluye
la satisfacción de un nivel de vida adecuado y protección social
(artículo 28)[147].
Oportuno también
es afirmar que esta Corporación ha sostenido que como parte de la protección
del derecho a la seguridad social se incluye el apoyo familiar a hijos y
familiares dependientes[148],
en términos similares a los establecidos por el Comité de derechos Económicos,
Sociales y Culturales en la observación No. 19.
En virtud del
principio de solidaridad no es dable que el legislador excluya a sujetos
especiales de la cobertura en seguridad social, pues ello afecta de manera
relevante su dignidad, la posibilidad de ejercer en autonomía los bienes de que
son titulares todos los seres humanos y, en el caso de adultos mayores y hermanos
en condición de discapacidad, de promover su inclusión en la sociedad. Al
respecto, en la sentencia C-671 de 2001[149]
se afirmó:
“6- El análisis precedente es suficiente
para concluir que, sin perjuicio del deber del Estado de establecer un sistema
de seguridad social y de salud universal, esto es, que cubra a todos los
colombianos, la ley tiene una amplia libertad para determinar cuál es el grupo
de beneficiarios de un sistema especial de seguridad social y salud, como del
que gozan los miembros de la Fuerza Pública. Esto no significa obviamente que
cualquier delimitación del grupo de beneficiarios sea constitucional, pues si
el Congreso excluye a ciertas personas recurriendo a criterios discriminatorios
o que afecten otros derechos fundamentales, como el libre desarrollo de la
personalidad, la regulación deberá ser declarada inexequible. Y por ello, por
ejemplo en materia de sustitución pensional, esta Corporación ha retirado del
ordenamiento aquellas normas que consagraban como condición resolutoria de
dicha pensión que el cónyuge supérstite contrajera nuevas nupcias, pues dicha
regulación afectaba el libre desarrollo de la personalidad[4].”.
En la misma línea,
en la providencia C-227 de 2004[150]
la Corte Constitucional expresó:
“… es importante precisar que el Legislador tiene un
margen de configuración normativa en el desarrollo de los derechos en su
dimensión prestacional, en lo relacionado con los ámbitos del derecho que se
regularán y con los grupos que se pueden beneficiar inicialmente. Con todo,
esta Corporación considera importante anotar que, en todo caso, ese espacio de
configuración cuenta por lo menos con dos límites en relación con los sectores
por beneficiar, a saber: primero, que la categoría para demarcar el grupo no
puede responder a ninguno de los criterios sospechosos contenidos en el inciso
segundo del artículo 13 de la Constitución, a  no ser que se persiga
establecer una diferenciación positiva en favor de grupos
tradicionalmente  marginados o discriminados; y segundo, que entre los
grupos favorecidos se incluya a los que más requieren del beneficio, por su
condición de debilidad, exclusión y vulnerabilidad (C.P., arts. 1 y 13).
Precisamente, en este caso se excluyó de la prestación a uno de los sectores
más vulnerables de la sociedad.”[151].
Así entonces,
para la Corte la limitación de beneficiarios prevista por el legislador, acudiendo
a una concepción restringida de familia, es inconstitucional, dado que contiene
una discriminación sobre grupos vulnerables y destinatarios de medidas
afirmativas del Estado para salvaguardar y promover su dignidad.
42. Un análisis
detenido merece el reconocimiento de la pensión familiar en el caso del régimen
de ahorro individual con solidaridad, cuando no se trata de la aplicación del
fondo de garantía de la pensión mínima. Al respecto, afirman Asofondos y el
Ministerio de Hacienda y Crédito Público que la restricción de beneficiarios
repercute positivamente en la ampliación de la cobertura, dado que el saldo de
las cuentas es inferior para un número menor de beneficiarios, que para uno
mayor. Y, en consecuencia, una ampliación en los términos propuestos por los
accionantes de los destinatarios de la sustitución pensional, implicaría un
retroceso en la ampliación de la cobertura pretendida por el legislador.
Al respecto, dos
observaciones son pertinentes: (i) la ampliación de la cobertura no puede
sacrificar la protección del derecho fundamental a la igualdad, con mucha mayor
razón si aquellos que se encuentran involucrados se asignan a personas que por
su condición de vulnerabilidad son sujetos de especial protección; y, (ii) la
seguridad social se funda en el principio de solidaridad,  y ella es predicable
frente a la sociedad pero también frente al grupo familiar, por tanto, resulta
extraño el argumento de que un grupo reducido se afecte porque debe asegurar la
protección de otros de sus miembros.
43. En
conclusión, el trato diferente brindado por el legislador a los grupos
comparados, obedece a un fin legítimo, importante e imperioso, al inscribirse
en la ampliación de cobertura del sistema con precaución por la sostenibilidad
financiera; el medio elegido parece adecuado y conducente, en aras de contener
el gasto público, pero no es necesario, dado que la Ley 1580 de 2012, “por
la cual se crea la pensión familiar”, prevé medidas que en efecto
enfocan la pensión a la población más vulnerable; y, no es proporcional pues
afecta intensamente el derecho a la igualdad, la protección que el Estado debe
a personas en condiciones de vulnerabilidad y a la familia, y lesiona el
derecho a la seguridad social, en el marco de un Estado social y de derecho
que debe propender por garantizar la efectividad de los derechos fundamentales.
44. Bajo los
requisitos previstos para la configuración de una omisión legislativa relativa,
entonces, el análisis de igualdad efectuado permite afirmar que los literales
g) (parcialmente) demandados excluyen supuestos que son asimilables, que deben recibir
el mismo tratamiento; que no existe una razón objetiva y suficiente para ello,
por el contrario, generan un trato discriminatorio prohibido dentro del marco
constitucional vigente; y, que obedece a la omisión por parte del legislador de
cumplir estrictos mandatos constitucionales de protección a grupos vulnerables,
dentro de un concepto amplio de familia acogido en otras oportunidades por el
régimen de seguridad social configurado por el mismo legislador.
45. Aunque en la
ampliación de la cobertura del régimen de seguridad social el legislador cuenta
con una amplia facultad de configuración, y que ante la existencia de recursos
escasos deben efectuarse decisiones de política pública que permita una
distribución equitativa y justa dejando por fuera la  cobertura de algunas situaciones
o grupos, en este caso la exclusión que se verifica es inconstitucional, pues
materializa una discriminación, lesionando el deber de protección del Estado a
personas en condición de debilidad y/o vulnerabilidad, la protección a la
familia en el marco del derecho a la seguridad social y, por supuesto, el
derecho a la igualdad. En consecuencia, en el paso adelante que dio el
legislador al configurar la pensión familiar, y que se reconoce nuevamente en
esta providencia, se evidencia el quebrantamiento de mandatos constitucionales.
46. Ahora bien,
en este caso una decisión de inconstitucionalidad simple no resulta adecuada en
el marco normativo superior, pues lo que se evidencia es una omisión legislativa
relativa por parte del legislador al establecer los beneficiarios de la
sustitución de la pensión familiar, por tanto se acudirá a la expedición de una
sentencia
integradora, por medio de la cual, el juez constitucional “proyecta los
mandatos constitucionales en la legislación ordinaria, para de esa manera
integrar aparentes vacíos normativos o hacer frente a las inevitables
indeterminaciones del orden legal”[152],
de carácter aditivo, cuyo fundamento se encuentra en “ el carácter normativo
de la Carta Política (C.P. art. 4°) y en los principios de efectividad (C.P.
art. 2°) y conservación del derecho (C.P. art. 241), llamados a gobernar el
ejercicio del control de constitucionalidad”[153].
Lo
anterior implica, entonces, que las disposiciones demandadas se declararán exequibles
solo en la medida en que el grupo de beneficiarios en cada uno de los regímenes
se entienda comprendido por los órdenes previstos, para el caso del Régimen de Prima
Media, en el artículo 47 de la Ley 100 de 1997, y para el caso del Régimen de Ahorro
Individual con Solidaridad, en el artículo 74 ibídem. Aclarándose que, como lo
prevén estas últimas disposiciones, padres dependientes y hermanos en condición
de discapacidad y dependientes constituyen órdenes de beneficiarios ante la
ausencia de los dos primeros, esto es, de cónyuge, compañero o compañera
permanente e hijos con derecho. Esta decisión se adopta, además, en un marco
normativo sobre el cual en todo caso el legislador conserva sus facultades de
regulación, pero que, para efectos de superar la discriminación que se
verifica, es necesaria con el objeto de integrar adecuadamente el ordenamiento
y brindar de manera efectiva la protección de los derechos a los grupos que se
consideran discriminados con la expedición de las disposiciones cuestionadas.
47. Finalmente,
no desconoce la Corporación que una decisión como la que ahora se toma tiene
efectos en el soporte financiero del sistema general de seguridad social, sin
embargo, el criterio de sostenibilidad no le permite evadir el cumplimiento de la
función primaria que le fue asignada por el Constituyente de 1991, cual es la
de guardar la integridad y supremacía de la Constitución; misión en la que la
garantía de los derechos fundamentales debe privilegiarse, pues, se insiste, el
criterio de sostenibilidad no condiciona ni delimita su contenido, sino que se
convierte en un instrumento para su adecuada materialización[154].
Tampoco encontró
la Sala en este caso que los intervinientes que se opusieron a la prosperidad
de las pretensiones de los demandantes hayan acreditado que, en efecto, la
restricción definida por el legislador fuera necesaria para garantizar la
debida sostenibilidad del sistema, asunto técnico que depende de una serie de
variables y cálculos actuariales ajenos al presente proceso, pues no fueron
precisados por quienes defendieron la constitucionalidad de la norma.
Y, finalmente,
como se expuso en la consideración 32 de esta decisión, la configuración
legislativa de la pensión familiar garantiza de manera razonable el uso de
recursos públicos, encontrando, no obstante, que la exclusión de padres
dependientes y hermanos en condición de discapacidad y dependientes, como
órdenes no concurrentes sino subsidiarios, no es admisible al
amparo de un ordenamiento jurídico comprometido con la garantía de los derechos
fundamentales, máxime con los de aquellos que se encuentran en condición de
vulnerabilidad.
Conclusiones.
48. Con base en
el hilo argumentativo de la demanda, la Sala contrajo su análisis de
inconstitucionalidad sobre los literales g) (parciales) de los artículos 151B y
151C de la Ley 100 de 1993, “Por la cual se crea el sistema de seguridad
social integral y se dictan otras disposiciones”, adicionados,
respectivamente, por los artículos 2 y 3 de la Ley 1580 de 2012, “Por la
cual se crea la pensión familiar”, al cargo sustentado en la violación del
principio de igualdad en el marco de la configuración de una omisión
legislativa relativa.
49. En ese
escenario, el test aplicado fue el estricto, dado que la norma contenida en los
literales demandados afectaba de manera intensa los derechos fundamentales, no
solo la seguridad social, de grupos vulnerables, personas adultas mayores y
población en condición de discapacidad.  En este sentido, se consideró que la
restricción de los beneficiarios de la sustitución de la pensión familiar, en
comparación con aquellos previstos para la pensión de vejez en el RPM y el
RAIS, persigue un fin legítimo, importante imperioso, relacionado con la
ampliación de la cobertura de la seguridad social en condiciones de
sostenibilidad.
50. La medida,
se agregó, es adecuada y conducente pero no necesaria, pues la Ley 1580 de
2012, “por la cual se crea la pensión familiar”, prevé otras
disposiciones que con efectividad logran la materialización de dicha
sostenibilidad, y tampoco es proporcional en sentido estricto, dada la intensidad
de los derechos fundamentales afectados.
51. Este
análisis se dio en el marco de una omisión legislativa relativa, en la que se
verificaron los elementos que esta Corporación ha afirmado para su comprobación,
encontrando la existencia de una norma que no incluía grupos de beneficiarios
de la pensión familiar que debían serlo, así como la inexistencia de razones
justificables, y la generación de un trato discriminatorio. La existencia del
deber del Estado también se verificó en el marco de los derechos de igualdad,
promoción de medidas en favor de grupos vulnerables y o en debilidad
manifiesta, la protección de la familia y la seguridad social, tanto en el
marco del Estado social y de derecho configurado estrictamente en las
disposiciones constitucionales como en tratados que hacen parte en virtud del
bloque regulado en el artículo 93 de la Carta.
52. En este
marco, se afirmó la necesidad de proferir una sentencia integradora, en virtud
de los principios de efectividad y de conservación del derecho, por lo que se
declarará la exequibilidad condicionada de los literales acusados, en el
entendido en que en
cada uno de los regímenes en los que se concede la pensión familiar se
entiendan integrados los beneficiarios previstos, para el caso del Régimen de Prima
Media, en el artículo 47 de la Ley 100 de 1997, y para el caso del Régimen de Ahorro
Individual con Solidaridad, en el artículo 74 ibídem.
La
remisión a los artículos citados, debe aclararse, implica que padres y hermanos
en condición de discapacidad, y dependientes en los dos casos, ingresan al
orden de beneficiarios en iguales condiciones a las previstas por la Ley 100 de
1993, esto es, son grupos no concurrentes sino que acceden en subsidio de la
inexistencia de los órdenes anteriores y principales. Así, padres dependientes
ante la inexistencia de cónyuge, compañera o compañero supérstite e hijos con
derecho; y hermanos en condición de discapacidad y dependientes ante la
inexistencia de cónyuge, compañera o compañero supérstite e hijos con derecho,
y padres dependientes.
VII. DECISIÓN
En mérito de lo
expuesto, la Corte Constitucional de la República de Colombia, administrando
justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
Declarar la
EXEQUIBILIDAD CONDICIONADA de los literales g) (parciales) de los artículos
151B y 151C de la Ley 100 de 1993, “Por la cual se crea el sistema de
seguridad social integral y se dictan otras disposiciones”, adicionados,
respectivamente, por los artículos 2 y 3 de la Ley 1580 de 2012, “Por la
cual se crea la pensión familiar”, en el entendido en que los beneficiarios
de la sustitución de la pensión familiar comprenda, en los términos de
subsidiariedad previstos en los artículos 47 y 74 de la Ley 100 de 1993, a los
padres dependientes y hermanos inválidos y dependientes.
Notifíquese,
comuníquese, cúmplase y archívese el expediente.
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
Presidenta
AQUILES ARRIETA GÓMEZ
Magistrado (e)
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
Con salvamento de voto
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
Con salvamento de voto
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
Con salvamento de voto
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
Con salvamento de voto
JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
Magistrado
ALBERTO ROJAS RIOS
Magistrado
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
SALVAMENTO DE
VOTO DEL MAGISTRADO
GABRIEL EDUARDO
MENDOZA MARTELO
A LA SENTENCIA
C-658/16
Referencia: Expediente D-l 1400
Acción Pública de
Inconstitucionalidad contra el literal g) (parcial) del artículo 15IB y el literal g) (parcial) del artículo
151 C de la Ley 100 de 1993, "por la cual se crea el Sistema de seguridad
social integral y se dictan otras disposiciones", adicionados
respectivamente, por los artículos 2 y 3 de la Ley 1580 de 2012, "Por la
cual se crea la pensión familiar"
Magistrado Ponente:
María
Victoria Calle Correa
Con el acostumbrado respeto hacia las
decisiones de la corporación, comedidamente explico mi discrepancia con el
fallo adoptado por la Sala Plena dentro del expediente de la referencia, en lo
que concierne a declarar la "Exequibilidad condicionada de los
literales g) (parciales) de los artículos 151B y 151 C de la Ley 100 de 1993,
"por la cual se crea el sistema de seguridad social integral y se dictan
otras disposiciones", adicionados respectivamente, por los artículos 2 y 3
de la Ley 1580 de 2012, "Por la cual se crea la pensión familiar" en
el entendido que los beneficiarios de la sustitución pensión familiar
comprenda, en los términos de subsidiariedad previstos en los artículos 47 y 74
de la Ley 100 de 1993, a los padres dependientes y hermanos inválidos
dependientes "
La mayoría avaló la declaratoria de
inconstitucionalidad de la norma, con apoyo en la consideración según la cual,
en el marco de una omisión legislativa relativa, la norma contenida en los
literales demandados afectaba de manera intensa los derechos fundamentales, no
solo de seguridad social de grupos vulnerables, personas adultas mayores y
población en condición de discapacidad, sino que, en atención a la restricción
de los beneficiarios de la sustitución de la pensión familiar, en comparación
con aquellos previstos para la pensión de vejez en el RPM y el RAIS se verificó
que la norma demandada no incluyó grupos de beneficiarios de la pensión
familiar que debían serlo, así como la inexistencia de razones justificables y
la generación de un trato discriminatorio.
Sea lo primero señalar que la pensión
familiar contemplada en la Ley 1580 de 2012, se consagró tanto para el Régimen
de Prima Media, como para el Régimen de Ahorro Individual. Sin embargo, en
ambos regímenes, fueron establecidos requisitos distintos a efectos del
reconocimiento de la misma prestación. Se trata de una opción para los
afiliados al Sistema de Seguridad Social en Pensiones, que sean pareja,
(cónyuges o compañeros permanentes), cuyos esfuerzos en sus cotizaciones les
permiten adquirir una prestación económica definitiva. El precedente de la
Corte ha señalado que se trata de una prestación nueva, que ha sido pensada
como un mecanismo para ampliar su cobertura, facilitándole a los cónyuges o a
los compañeros permanentes, una posibilidad de acceder, conjuntamente, a una
pensión, siempre que así lo deseen[155].
A mi juicio, el análisis a efectuar, en
este asunto, debe partir del hecho de que se trata de una prestación distinta
de la pensión de vejez, puesto que esta constituye un reconocimiento individual
a quien ha completado la edad y el número de semanas exigido en la ley,
mientras que la pensión familiar es una prestación económica que se reconoce a
la suma de cotizaciones de la pareja, y cuyos beneficiarios, sin duda, son los
afiliados más vulnerables a nivel socioeconómico. Inclusive, frente al tema de
su financiamiento, la Corporación estableció que a efectos de acceder a la
pensión familiar, los periodos de fidelidad de los miembros de la pareja son inferiores,
porque dejaron de cotizar, lo que implica "un aumento
del subsidio estatal implícito, en otras palabras la pensión familiar en el RPM
demanda un mayor subsidio estatal que la pensión de vejez debido a la menor
fidelidad al sistema de los cónyuges o compañeros"[156]
En ambos tipos de pensiones, sus
requisitos y sustitución son temas que se encuentran regulados en la ley.
Tratándose de los beneficiarios sustitutos, la pensión de vejez contempla que
serán los hijos, cónyuge supérstite, descendientes y hermanos (inválidos)
dependientes del causante, órdenes que son excluyentes. En el caso de la
pensión familiar, de conformidad con la Ley 1580 de 2012, solo se permite la
sustitución para los hijos, y en el evento de que no existan, se agota esta
prestación y no hay lugar a la pensión de sobrevivientes. La razón de esta
distinción atiende al hecho de que la pensión familiar constituye un marco de
protección para la pareja, pues, en principio, quienes contribuyen con sus aportes
son los compañeros o cónyuges, esto en consideración a que se trata de una
prestación que tiene como objetivo la protección social de los hogares
colombianos y, en consecuencia, contribuye a fortalecer la unión conyugal y
familiar, brindando a los adultos mayores la posibilidad de una vida digna en
el último tramo de sus vidas[157].
Teniendo claro que se trata de dos
prestaciones que tienen una naturaleza distinta, y en atención a que las
competencias del legislador lo facultan para señalar la forma y condiciones en
que las personas tendrán acceso al goce y disfrute de las pensiones en aspectos
como: la edad, los requisitos que se exigen para acceder a ella y la posibilidad
de su modificación hacia el futuro, nada se opone a que el Congreso regule o
modifique los requisitos que deben acreditarse para acceder a la pensión o,
como en este caso, consagre una nueva modalidad, lo cual es factible en
ejercicio de las atribuciones que la misma Constitución le ha señalado y que
comportan un margen de discrecionalidad que le permite actuar, teniendo en
cuenta las necesidades y conveniencias sociales y económicas indispensables
para garantizar el derecho.[158]
Desde otra perspectiva, a mi modo de ver,
el artículo 48 de la Constitución impone la garantía del derecho a la
sostenibilidad financiera del sistema, de tal forma que las normas que se
expidan deben asegurarla. Además señala, de manera imperativa, que para adquirir
el derecho a la pensión deben cumplirse con las semanas de cotización y el
capital necesario, así como las demás condiciones que señale la ley.[159]
Estimo entonces que a efectos de equiparar los beneficiarios de la sustitución
pensional de la pensión de vejez o sobrevivencia, a los señalados por la norma
que regula la pensión familiar, debía considerarse lo relacionado con los
recursos que permiten sostener financieramente dicha prestación. Lo anterior,
por cuanto la pensión familiar solo permite la sobrevivencia de los hijos,
razón por la cual, de entrada, la sustitución se extiende hasta cuando el
beneficiario llegue a la edad de 25 años, con la excepción de que se trate de
una persona que tenga disminuida su capacidad laboral, de conformidad con la
Ley 100 de 1993. La extensión efectuada, a la pensión familiar respecto de los
demás beneficiarios, a no dudarlo, crea conflictos que tendrán que enfrentar
las entidades administradoras y jueces, en cuanto a escoger a quienes deben reconocer
dicha sobrevivencia, puesto que se trata de una pensión que, como quiera que es
familiar, se comparte entre la pareja, en consecuencia, determinar las
condiciones y el tiempo en que los sustitutos deban disfrutar de ella no solo
se contrae a dilucidar de manera objetiva la dependencia económica, sino que
surgen ciertos interrogantes como: ¿De quién se predica esa dependencia, De la
pareja? de unos los cónyuges o compañeros? De ambos?. Y, en el evento que
concurran varios padres, o hermanos inválidos de la pareja, cómo sería su
distribución. La definición de tales aspectos, indiscutiblemente, requiere de
la intervención del legislador para una aplicación cierta y uniforme del
derecho tal y como corresponde, a fin de evitar definiciones judiciales equívocas
o dispersas por la falta de parámetros normativos a seguir.
Vistas así las cosas, insisto en que
ambas prestaciones tienen finalidades, requisitos y un financiamiento distinto,
por tanto, estimo que la limitación establecida por el legislador a los
beneficiarios de la sustitución de la pensión familiar está plenamente
justificada y resulta acorde con un avance en la protección a familias que no
estarían en condiciones de acceder a una pensión de vejez, pero sin perder de
vista la escasez de recursos con que cuenta el sistema. El hecho de reconocer
la sustitución pensional solo a los hijos constituye una medida razonable y
proporcionada, en atención al alto porcentaje de subsidio que asume el Estado y
que es acorde con lo dispuesto en el artículo 48 de la Constitución. Realizar
esa extensión legal, implica contar con un mayor subsidio del Estado puesto
que, como se explicó en la exposición de motivos del proyecto de ley, se trata
de alrededor de un 55% de la población colombiana, es decir, (7.640.696
personas) de los cotizantes que, quizás, no completen los requisitos para
pensionarse. Luego, ampliar la cobertura prestacional sin contar con los
recursos que subsidian la sustitución de este tipo de pensiones, sin duda,
afecta la sostenibilidad financiera del sistema.
En síntesis, no se configura una omisión
legislativa relativa, en la medida en que el régimen de la pensión familiar no
es comparable con los regímenes RPM y RAIS, cuya cobertura, en materia de
sustitución pensional, está financiada conforme a unas reglas distintas, razón
por la cual, no se podía extender en las mismas condiciones a los beneficiarios
de la sustitución pensional. Esa ampliación de la pensión familiar a los padres
de los causantes o hermanos en condiciones de discapacidad, constituye una
medida que tiene un impacto social en la política pública que debe ser adoptada
por el legislador, pues ameritaba evaluar todos los factores y soportes
técnicos y financieros que sustentaran esa extensión en la cobertura de la
seguridad social y de esa manera, poder avanzar progresivamente en la
protección del núcleo familiar con los debidos recursos que aseguren su
implementación y financiamiento.
Con el precedente que surge de la
decisión de mayoría, temo mucho que se frene la dinámica de la actuación
legislativa en la ampliación progresiva de los derechos sociales, previa la
asignación de los recursos que se requieran y la valoración objetiva de los
efectos implicativos que de ello se deriven ante la posibilidad de que
cualquier medida de este tipo que adopte el Congreso de la República pueda ser
ampliada o extendida jurisprudencialmente a otros supuestos no contemplados sin
evaluación real de sus consecuencias y en especial, de los impactos financieros
sobrevinientes.
Fecha ut supra,
GABRIEL EDUARDO
MENDOZA MARTELO
Magistrado
SALVAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
A LA SENTENCIA C-658/16
DEMANDA DE
INCONSTITUCIONALIDAD SOBRE BENEFICIARIOS DE SUSTITUCION DE PENSION FAMILIAR-Desconocimiento de la cosa juzgada
constitucional respecto de los requisitos para conformar un cargo por omisión
legislativa relativa y la prohibición de pronunciamiento sobre lo fallado en la
sentencia C-134/16 frente a la no asimilación de las pensiones de vejez y
familiar (Salvamento de voto)
DEMANDA DE
INCONSTITUCIONALIDAD SOBRE BENEFICIARIOS DE SUSTITUCION DE PENSION FAMILIAR-Indebida aplicación de juicio
integrado de igualdad en su intensidad más estricta (Salvamento de voto)
DEMANDA DE
INCONSTITUCIONALIDAD SOBRE BENEFICIARIOS DE SUSTITUCION DE PENSION FAMILIAR-Imposibilidad jurídica de la
aplicación de la prohibición de regresividad (Salvamento de voto)
DEMANDA DE
INCONSTITUCIONALIDAD SOBRE BENEFICIARIOS DE SUSTITUCION DE PENSION FAMILIAR-Este tipo de decisiones en el largo
plazo constituyen un incentivo negativo para el legislador, toda vez que
cualquier avance en la ampliación de la cobertura del servicio de seguridad
social respetando el impacto fiscal, de algún modo es castigado y rediseñado al
considerarse que no fue un avance pleno o ideal, sin tener en cuenta la
sostenibilidad financiera y fiscal del sistema pensional (Salvamento de
voto)
MP. María Victoria Calle Correa
En
sesión del veintiocho (28) de noviembre de dos mil dieciséis (2016) el pleno de
esta Corporación, contando con la mayoría necesaria[160], declaró
la EXEQUIBILIDAD CONDICIONADA de los literales g) de los artículos 151B y 151C
de la Ley 100 de 1993 adicionados, respectivamente, por los artículos 2 y 3 de
la Ley 1580 de 2012, “Por la cual se crea la pensión familiar”, en el
entendido que los beneficiarios de la sustitución de la pensión familiar
comprenden a los padres y hermanos inválidos dependientes de la pareja
causante.
Con el
acostumbrado y debido respeto a la decisión adoptada por la mayoría, fundamento
mi disenso en: (i) el desconocimiento de la cosa juzgada constitucional
respecto de los requisitos para conformar un cargo por omisión legislativa
relativa y la prohibición de pronunciamiento sobre lo fallado en la sentencia
C-134 de 2016 frente a la no asimilación de las pensiones de vejez y familiar;
(ii) la indebida aplicación de juicio integrado de igualdad en su intensidad
más estricta; y, (iii) la no regresividad material de la Ley 1580 de 2012.
I.      Desconocimiento
del precedente constitucional
En mi criterio
no era procedente el análisis de la cargo, pues cuando la acción de
inconstitucionalidad se dirige a que por conducto de la Corte se adicione a una
ley determinado contenido jurídico, los requisitos de conformación del concepto
de la violación son más estrictos a los exigidos en una demanda normal, toda
vez que el cumplimiento de unas cargas especiales ofrece seguridad jurídica y
busca evitar la intromisión del juez constitucional en las competencias del
legislador. Es así como la jurisprudencia constitucional pacíficamente ha
reiterado que la acusación por omisión legislativa relativa debe
acreditar las siguientes condiciones:
“Esta
Corporación ha definido que para que el cargo de inconstitucionalidad por
omisión pueda prosperar, es necesario que se cumplan determinados
requisitos, que se pueden sintetizar de la siguiente manera:  a) que
exista una norma sobre la cual se predica; b) que una omisión en tal norma
excluya de sus consecuencias aquellos casos que, por ser asimilables,
deberían subsumirse dentro de su presupuesto fáctico; c) que dicha exclusión
no obedezca a una razón objetiva y suficiente; d) que al carecer de una
razón objetiva y suficiente, la omisión produzca una desigualdad injustificada
entre los casos que están y los que no están sujetos a las consecuencias
previstas por la norma y; e) que la omisión implique el incumplimiento de un
deber constitucional del legislador”[161]
(todo lo subrayado fuera de texto).
De lo anterior surgen
dos inquietudes, la primera frente al desconocimiento de lo resuelto en la
sentencia C-134 de 2016 relativo a la no asimilación de la pensión de vejez y
la pensión familiar, y la segunda, atinente a la razón objetiva y suficiente
por la que el legislador excluyó a los hermanos inválidos y a los padres de la
pensión familiar.
(i) En cuanto al
requisito de que “una omisión en tal norma excluya de sus consecuencias
aquellos casos que, por ser asimilables, deberían subsumirse dentro de su
presupuesto fáctico”. El análisis de comparación o tertium comparationis
efectuado entre los beneficiarios de la pensión familiar omitidos frente a los
beneficiarios de la pensión de vejez del sistema general debió ceñirse a lo
decidido por la Sala Plena en la sentencia C-134 de 2016 sobre la pensión
familiar, así dicho precedente no fuese compartido por algunos magistrados[162], en tanto
que las sentencias que profiere la Sala Plena tienen efectos erga omnes y
son adoptadas en nombre de la Corte Constitucional y no individualmente por los
miembros que la integran. Es así como en la sentencia C-134 de 2016[163] también
sobre la Ley 1580 de 2012, el Pleno de esta Corporación decidió lo siguiente:
“La Sala Plena de la Corte Constitucional declara la
exequibilidad del literal l) del artículo 151C de la Ley 100 de 1993,
introducido por la Ley 1580 de 2012, ya que, la pensión de vejez y la
familiar no son en estricto sentido comparables, como tampoco lo son sus
respectivos grupos de beneficiarios, fuera de lo cual, en este caso el grado de
la facultad de configuración del legislador es amplio y da lugar a la
aplicación de un nivel intermedio de escrutinio constitucional, cuyos
resultados permiten sostener que la medida demandada persigue fines
constitucionales como la ampliación de la cobertura del sistema de seguridad
social en pensiones, la promoción de las condiciones para que la igualdad sea
real y efectiva y la sostenibilidad financiera del sistema pensional,
particularmente en el régimen de prima media con prestación definida” (lo
resaltado en negritas y subraya fuera de texto original).
No obstante lo
anterior, en la sentencia de la cual me aparto, se decidió desconocer un
pronunciamiento previo determinante en la decisión adoptada y declarar que son
plenamente equiparables -para efectos de la prosperidad del cargo de omisión
legislativa relativa- la pensión de vejez y la familiar, así como sus
beneficiarios.
(ii)  En lo que atañe
al requerimiento de que “dicha exclusión no obedezca a una razón objetiva y
suficiente” a diferencia de lo apreciado en la sentencia   C-658 de 2016,
en la exposición de motivos del proyecto de ley que dio origen a la pensión
familiar[164],
el órgano legislativo debatió sobre la exclusión de los padres y hermanos
inválidos, considerando que la nueva prestación era una forma de ampliar la
cobertura para aquellas parejas que individualmente no podían acceder a una
pensión individual, cuyo financiamiento estaría limitado a la sumatoria de los
aportes conjuntos. Por esta razón, al ser una pensión distinta a las previstas
en la Ley 100 de 1993 -vejez, invalidez y muerte-, no cuenta con los
mismos requisitos de acceso, fuente de financiación y beneficios de las
prestaciones del sistema general. De lo que concluyó el constituyente derivado
que la pensión familiar debía limitarse en cuanto al número de beneficiarios
para mantener la sostenibilidad financiera y fiscal del sistema
pensional y permitir la ampliación de la cobertura. Razones que estimo más que
objetivas y suficientes para justificar la limitación razonable del número de
beneficiarios previstos para la sustitución de la pensión familiar.
II.
Indebida aplicación de juicio integrado de igualdad
Por otra parte,
pese a que en la sentencia C-134 de 2016[165]
se empleó el test de igualdad con una intensidad intermedia ante el amplio
margen de configuración legislativo en materia pensional, la sentencia C-658 de
2016 abandonó dicho criterio, olvidando que el artículo 48 del Texto Superior
modificado por el Acto Legislativo 01 de 2005 en el parágrafo 2 dispone que “A
partir de la vigencia del presente acto legislativo no podrán establecerse en
pactos, convenciones colectivas de trabajo, laudos o acto jurídico alguno,
condiciones pensionales diferentes a las establecidas en las leyes del sistema
general de pensiones”. Otorgando con ello una competencia constitucional
expresa para que el Congreso de la República determine las condiciones
pensionales, lo cual, obligaba al juez constitucional a utilizar un nivel
intermedio en el desarrollo del juicio integrado de igualdad y no la modalidad
más estricta, so pena de incrementar beneficios pensionales.
III. Imposibilidad jurídica de la
aplicación de la prohibición de regresividad
La prohibición
de regresividad de los derechos sociales reflejada en la motivación del numeral
41 de la sentencia C-658 de 2016 incurre en una imprecisión conceptual de vital
importancia. En primer lugar, este postulado constitucional está contemplado
para aquellos eventos en los que determinada prestación social luego de generar
derechos o expectativas legítimas es modificada injustificadamente por una ley
posterior, restringiendo con ello los beneficios recibidos o incrementando los
requisitos de acceso[166].
En ese sentido, resulta conceptualmente inapropiado indicar que la pensión
familiar es regresiva frente a los derechos de los hermanos inválidos y padres
dependientes de la pareja, cuando esta modalidad pensional fue apenas creada
con la norma demanda, es decir, no es posible que exista un retroceso frente a
una disposición jurídica que por primera vez introduce en la legislación
interna una nueva prestación social. Máxime cuando el test de no regresividad
supone la comparación de dos normas, lo cual no ocurrió en el presente caso.
Finalmente,
considero que este tipo de decisiones en el largo plazo constituyen un
incentivo negativo para el legislador, toda vez que cualquier avance en la
ampliación de la cobertura del servicio de seguridad social respetando el
impacto fiscal, de algún modo es castigado y rediseñado al considerarse que no
fue un avance pleno o ideal, sin tener en cuenta la sostenibilidad financiera y
fiscal del sistema pensional.
Así, con el
acostumbrado respeto, dejo expuestas las razones de mi disidencia.
Cordialmente,
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
SALVAMENTO DE VOTO DE
LA MAGISTRADA
GLORIA STELLA ORTIZ
DELGADO
A LA SENTENCIA
C-658/16
BENEFICIARIOS DE SUSTITUCION DE
PENSION FAMILIAR-Se debió declarar la exequibilidad
simple de las normas demandadas porque del desarrollo del test integrado de
igualdad, no era posible extraer la eventual omisión legislativa relativa
(Salvamento de voto)
PENSION
DE VEJEZ Y PENSION FAMILIAR-No son prestaciones sociales
comparables, y por tanto, sus beneficiarios tampoco lo eran (Salvamento de
voto)
NORMAS SOBRE BENEFICIARIOS DE
SUSTITUCION DE PENSION FAMILIAR-Disentimiento del análisis sobre carga argumentativa que el legislador
debió ofrecer respecto de la afectación a la sostenibilidad fiscal (Salvamento
de voto)
NORMAS SOBRE BENEFICIARIOS DE
SUSTITUCION DE PENSION FAMILIAR-Test realizado sobre la “medida de exclusión de beneficiarios” es
incorrecto (Salvamento de voto)
Referencia:
Expediente D-11400
Acción
pública de inconstitucionalidad contra el literal g) (parcial) del artículo
151B y el literal g) (parcial) del artículo 151C de la Ley 100 de 1993,
adicionados por los artículos 2 y 3 de la Ley 1580 de 2012 “por la cual se
crea la pensión familiar”.
Magistrado
sustanciador:
MARÍA
VICTORIA CALLE CORREA
1. Con el
acostumbrado respeto por las decisiones de la Corte Constitucional, presento a
continuación las razones por las cuales salvo mi voto en la decisión adoptada
por la Sala Plena, en sesión del 28 de noviembre de 2016, en la cual se
profirió la sentencia C-658 de 2016.
2. Las normas
demandadas en esta ocasión fueron los literales g) del artículo 151 B y g) del
artículo 151C de la Ley 100 de 1993, que regulan la pensión familiar, tanto en
el Régimen de Ahorro Individual con Solidaridad, en adelante RAIS, como en el
Régimen de Prima Media, en adelante RPM. La parte demandada de ambos literales
es la siguiente:
“y
en el caso de que no existan hijos beneficiarios con derecho, la pensión familiar
se agota y no habrá lugar a pensión de sobrevivientes”.
Los demandantes
acusan a las expresiones señaladas de violar el preámbulo y los artículos 1, 2,
5, 13, 42, 46, 47, 48, 93, 94, 365 y 366 de la Constitución. Lo anterior debido
a que, según ellos, éstas estipulan una diferenciación injustificada entre los
hijos de los beneficiarios de la pensión familiar y los ascendentes y hermanos
inválidos de los mismos, ya que éstos últimos no tienen derecho a la pensión de
sobrevivientes. Explican que la diferencia va en contravía:
a.
Del
preámbulo y los artículos 1 y 2, porque no desarrollan los mandatos de
protección a la dignidad humana, a la igualdad material y de las personas en
condición de vulnerabilidad como son los padres y/o hermanos en condición de
invalidez de los beneficiarios de la pensión familiar.
b.
Del
artículo 13, porque la norma estipula una diferenciación entre los
beneficiarios de la pensión de sobrevivientes consagrada en el artículo 47 de
la Ley 100 de 1993, sin ninguna justificación. Esa diferencia implica a su vez
la vulneración del artículo 46 (protección a la vejez) y 47 (protección a las
personas en situación de discapacidad) de la Constitución.
c.
De
los artículos 5 y 42 referentes al concepto de familia. Para los demandantes la
restricción de los beneficiarios de la pensión de sobrevivientes, es a su vez
una limitación al concepto de familia, que hace que algunos de sus miembros
queden desprotegidos.
d.
Del
artículo 48, pues la restricción de los beneficiarios de esta pensión, merma la
protección constitucional al derecho a la seguridad social que tienen los
ciudadanos. Se explica que esa diferencia también viola los principios a la
universalidad, efectividad y solidaridad que rigen el sistema de seguridad
social.
e.
De
los artículos 93 y 94 sobre bloque de constitucionalidad ya que, por una parte,
desconocen la prohibición de regresividad y el principio de progresividad en
materia de seguridad social y, de otra parte, quebranta las reglamentaciones
internacionales sobre discapacidad.
3. Después de
admitir los cargos, la Sala Plena de esta Corporación se propuso resolver el
siguiente problema jurídico: ¿incurre el legislador en una omisión
legislativa relativa por violación al principio de igualdad al establecer como
beneficiarios de la pensión familiar al cónyuge o compañero permanente y a los
hijos que reúnan los requisitos legales, mientras que para acceder a la
sustitución en caso del fallecimiento de los titulares de la pensión de vejez
en los regímenes de prima media y de ahorro individual se incluyen además del
cónyuge o compañero supérstite e hijos, a los ascendentes y hermanos inválidos
dependientes?
Para
resolver lo anterior, la sentencia efectuó un análisis sobre los siguientes
temas: i) El derecho fundamental y servicio público a la seguridad social; ii)
la configuración legal de la pensión familiar y iii) la protección familiar en
el régimen de seguridad social.
4. A partir de
esas consideraciones se dio solución al caso concreto. La sentencia, en primer
lugar, hizo referencia a la inconstitucionalidad por omisión legislativa
relativa con el fin de identificar los requisitos de su configuración.
Posteriormente, propuso someter las expresiones demandadas a un test integrado
de igualdad, para verificar que:
a.
Existen
dos grupos comparables. Explica que si bien esta Corte indicó que no son
comparables los titulares de los derechos a la pensión de vejez y los de la
pensión familiar (C-134 de 2016[167]),
la comparación que se hace en esta ocasión si puede darse, pues no se habla de
titulares de la pensión sino de beneficiarios de la misma en Ley 100/93 y en la
excepcional pensión familiar.
b.
La
consagración de la pensión familiar tiene un fin legítimo, que es la ampliación
de la cobertura de la seguridad social para algunas familias vulnerables.
c.
El
medio escogido por el Legislador se enmarcó en los límites de la sostenibilidad
fiscal, por ello restringió los beneficiarios de la sustitución de la pensión
familiar. Sin embargo, la sentencia encuentra que esa restricción es
innecesaria, ya que el Congreso no justificó debidamente los impactos fiscales
que dicha ampliación pudiera haber tenido.
d.
Al
no justificar la necesidad de la medida escogida y al tener presente que el
Estado tiene obligaciones de protección a los grupos vulnerables que se
encuentren en la vejez y la discapacidad, el Legislador no podía haber omitido
legislar en favor de la sustitución pensional de los ascendentes y hermanos
inválidos, de quienes son beneficiarios de la pensión familiar.
Por tales
razones, declaró la exequibilidad condicionada de las referidas
expresiones, “en el entendido que los beneficiaros de la sustitución de la
pensión familiar comprensa, en los términos de subsidiariedad previstos en los
artículo 47 y 74 de la Ley 100 de 1993, a los padres dependientes y hermanos
inválidos y dependientes”.
5.
Como
lo argumenté ante la Sala Plena, estimo que la Corte debió hacer declarado la
exequibilidad simple de las expresiones acusadas, pues el test integrado de
igualdad tiene, en este caso concreto, varios reparos. Así mismo, porque del
desarrollo del mismo no era posible extraer la eventual omisión legislativa
relativa, tal y como lo expondré a continuación:
5.1.
La pensión de vejez y la pensión familiar no son prestaciones sociales
comparables, y por tanto, sus beneficiarios tampoco lo eran.
En
efecto, es importante indicar que contrario a lo establecido en el fallo del
cual me aparto, para la Corte Constitucional había sido claro que la pensión de
vejez, en cualquiera de los dos regímenes, y la pensión familiar, no eran
prestaciones sociales comparables, por tanto, sus beneficiarios tampoco podían
serlo. Por ello el primer paso del test de igualdad, en mi opinión, carecía de
sustento.
Esta
Corporación, en especial a partir del análisis realizado en la sentencia
C-134 de 2016[168],
había fijado una línea clara entre las prestaciones de carácter general,
otorgadas a los afiliados debido a sus esfuerzos de cotización individual como
las pensiones de vejez, invalidez y sobrevivencia, y la pensión familiar, que
es excepcional, de carácter colectivo y tiene parámetros distintos, debido a su
finalidad de ampliación de cobertura y a la mayor utilización de recursos para
su subsidio. En efecto, en dicha oportunidad se indicó que:
“A
diferencia de la pensión de vejez, la pensión familiar fue introducida en el
sistema de seguridad social mediante la Ley 1580 de 2012 que la creó en el
régimen de ahorro individual y en el de prima media, habiendo dispuesto su
incorporación a la Ley 100 de 1993, lo que, en principio, avala el propósito de
asimilación expresado en la demanda, pues, en términos generales, la pensión de
vejez y la familiar son dos prestaciones adscritas a un mismo género e
integrantes del Sistema de Seguridad Social en pensiones.
Sin
embargo, más allá de la coincidencia general acabada de anotar, importa
señalar que los regímenes pensionales de ahorro individual y de prima media son
autónomos en razón de su distinta configuración, lo cual se traduce en que
las prestaciones y las reglas de cada uno de ellos no resultan fácilmente
comparables tratándose de la demostración de una posible violación del derecho
a la igualdad…
(…)
Así pues, aunque la pensión de vejez y la pensión familiar
sean prestaciones contempladas en el régimen de prima media, ese único dato no
implica, por sí mismo, equiparación de los requisitos o coincidencia plena
entre la pensión de vejez y la familiar.”
Así mismo, es importante recalcar que la pensión familiar es
una cobertura que se otorga para los miembros de una pareja, bien sean cónyuges
o compañeros permanentes, los cuales suman su esfuerzo para lograr efectuar una
cotización que sólo pueden hacer como grupo familiar, pues si la hicieran
individualmente afectarían el equilibrio financiero familiar. Es decir, esta
pensión familiar procura la introducción al Sistema General de personas en
condiciones de vulnerabilidad mayor. En contraste, de acuerdo con
la regulación general, la pensión de vejez es la obtenida del empeño de una
sola persona que, individualmente, se verá beneficiada cuando cumpla los
requisitos a tal efecto establecidos.
Debido
a lo anterior, la precitada sentencia C-134 de 2016, concluyó que:
“Del
mismo modo como las pensiones de vejez y familiar no son susceptibles de fácil
comparación, tampoco lo son los respectivos grupos de beneficiarios, toda vez
que si una persona completa el número de semanas necesarias para tener derecho
a la pensión de vejez, es claro que ha permanecido como afiliado al sistema al
menos durante el tiempo suficiente para acumular las semanas requeridas, lo que
no se puede afirmar de los cónyuges o compañeros permanentes que acceden a la
pensión familiar, pues en su caso “los periodos de fidelidad de los
miembros de la pareja son inferiores, precisamente porque dejaron de cotizar un
tiempo importante”. Esa menor fidelidad implica “un aumento del subsidio
estatal implícito, “en otras palabras la pensión familiar en el RPM demanda un
mayor subsidio estatal que la pensión de vejez debido a la menor fidelidad al
sistema de los cónyuges o compañeros”, razones estas que impiden sostener “que
los afiliados al RPM que quieren acceder a la pensión familiar, de un lado, y a
la pensión de vejez, de otro, se hallen en la misma situación”.
La
equiparación de la pensión de vejez y de la pensión familiar, así como de los
respectivos grupos de beneficiarios, que sirve de sustento a las pretensiones
de la demanda no es viable y ello, en principio, impide el emprendimiento de un
juicio de igualdad…”.
Aunado
a la claridad de los argumentos que ya había expuesto esta Corporación, resalto
que los beneficiarios de una pensión en RAIS o en RPM, siempre van a ser
aquellos que compongan el número de personas a cargo de una persona, pues se
sigue la lógica de aseguramiento que rige el Sistema General: un cotizante
realiza una cotización de la cual se beneficia un grupo de beneficiarios.
Sin
embargo, con la comparación realizada se rompe la referida lógica y se desborda
la capacidad de subsidio entregada por el Estado, pues en la pensión familiar: una
cotización se divide entre dos personas, pero sus beneficiarios se multiplican
por dos (beneficiarios de cada miembro de la pareja).
Debido
a la claridad de estos argumentos, no comparto los razonamientos ofrecidos en
este fallo respecto de la comparabilidad de los dos grupos de beneficiarios de
la sustitución pensión en cualquiera de los regímenes generales, y de aquellos
de la pensión familiar.
5.2.
No comparto el análisis sobre la carga argumentativa que el Legislador debió
ofrecer respecto de la afectación a la sostenibilidad fiscal.
Otro
punto de desacuerdo con esta sentencia, es que no comparto el análisis que se
ofreció en torno a que el Legislador debía sustentar la afectación del
principio de sostenibilidad fiscal, para poder excluir del grupo de
beneficiarios de la pensión familiar a los padres y a los hermanos dependientes
o inválidos. Lo anterior, porque como ya lo indiqué, una simple operación
aritmética demostraba que el Legislador buscaba salvaguardar los recursos
usados para el subsidio de las pensiones familiares (1 cotización/2 personas =
grupo de beneficiarios reducido en pensión familiar).
En
mi concepto es claro que si estos recursos no fueran escasos los escenarios de
análisis serían otros, pero mientras no sea así no estoy de acuerdo con que
se predique la imposición por parte del juez constitucional de medidas
afirmativas con recursos parafiscales. En este caso, se perdió de vista que
la pensión familiar es por definición una medida de inclusión y de ampliación
de cobertura propuesta y desarrollada por el Legislador, que es quien puede y
debe definir las formas y coberturas de tales medidas afirmativas. Por ello, en
este caso, no le era dable a la Corte hacer un análisis de regresividad sobre
una medida de ampliación, pues ello, además de desvirtuar la labor del
Congreso, puede generar la ineficacia real y práctica de la medida afirmativa
como tal.
5.3.
Esta misma línea argumentativa, me permite afirmar que el test realizado sobre
la “medida de exclusión de beneficiarios”, es incorrecto. Pues como lo
indiqué los beneficiarios no eran comparables y la supuesta medida de exclusión
de beneficiarios no era tal. Así mismo, no se analiza la necesidad de la medida
de exclusión, pero afirma que es innecesaria.
Expresados
los motivos de mi salvamento de voto reitero que no comparto la decisión
adoptada por la Sala Plena en sesión del 28 de noviembre de 2016, mediante la
cual se profirió la sentencia C-658 de 2016.
Fecha
ut supra
GLORIA
STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
[1] Folios 53 a 56 del expediente.
[2] Folios 1 a 45 del expediente.
[3] En el escrito los accionantes confrontan los enunciados parcialmente
demandados con cada una de las disposiciones constitucionales invocadas, sin
embargo, con el ánimo de organizar el estudio de la demanda, sin desconocer el
hilo argumentativo de los promotores de la acción, la Sala procede a agrupar en
cargos sus acusaciones.
[4] Sobre los efectos vinculantes del preámbulo, que permiten invocarlo
como parámetro de control en acciones de inconstitucionalidad, citan la
sentencia C-477 de 2005, MP Jaime Córdoba Triviño, SP Humberto Sierra Porto.
[5] Citan las sentencias C-1064 de 2001 MP Manuel José Cepeda Espinosa y
Jaime Córdoba Triviño, SV Clara Inés Vargas Hernández, Jaime Araujo Rentería,
Alfredo Beltrán Sierra y Rodrigo Escobar, y AV Álvaro Tafur Galvis. C-044 de
2004 MP Jaime Araujo Rentería (unánime).
[6] Sentencia C-067 de 1999 MP (e) Martha Victoria Sáchica Méndez, SV
Eduardo Cifuentes Muñoz.
[7] Sobre la protección a las personas de la tercera edad, los promotores
de la acción de inconstitucionalidad citan las sentencias T-464 de 2005 MP
Rodrigo Escobar Gil (unánime) y T-634 de 2008 MP Mauricio González Cuervo
(unánime). Sostienen los demandantes que: “excluir a los ascendientes
(padres en la tercera edad en algunos casos) del acceso a una pensión de
sobrevivientes como beneficiarios una vez acrediten los requisitos respectivos,
constituye una clara violación del artículo 46 constitucional, porque se está
desconociendo el mandato constitucional a todas las instituciones que integran
el Estado de orientar su accionar para lograr una protección integral de estas
personas, para brindarles una mayor garantía de sus derechos, con ello, como no
se les garantiza el goce y ejercicio pleno de sus derechos por negarles el
acceso a dicho beneficio económico, se están vulnerando al mismo tiempo otros
derechos que adquieren el carácter de fundamentales, tales como el derecho a la
salud, a la vida digna y al mínimo vital, por solo mencionar algunos.”.
[8] Sobre el alcance de la protección estatal de que gozan las personas en
condición de incapacidad, citan la Sentencia C-824 de 2011 MP Luis Ernesto
Vargas Silva (unánime). Y afirman que los literales parcialmente demandados “al
negar la sustitución pensional a los hermanos inválidos que a la luz de este
artículo tienen una discapacidad o limitación física que merece de mayor
protección por parte del Estado y de la adopción de acciones y medidas
afirmativas que logren su pleno integro (sic) en la sociedad; deber que
no se está cumpliendo, pues están siendo excluidos sin razón jurídica válida
del acceso al beneficio económico de la pensión de sobrevivientes.”.
[9] Citan la sentencia C-767 de 2014 MP Jorge Ignacio Pretelt Chaljub
(unánime).
[10] Al respecto citan la sentencia T-716 de 2011 MP Luis Ernesto Vargas
Silva (unánime).
[11] Sobre el entendimiento del bloque de constitucionalidad citaron la
sentencia C-401 de 2005 MP Manuel José Cepeda Espinosa. AV Jaime Araujo
Rentería, Manuel José Cepeda y Jaime Córdoba Triviño.
[12] Folios 85
a 89.
[13] Cifra que
funda en datos de la Superintendencia Financiera al mes de marzo de 2016.
[14] En este
apartado el interviniente se refiere a diversas sentencias en las que la
Corporación ha abordado el análisis constitucional de medidas que prevén
diferenciaciones, con base en criterios como el sexo (Ley de cuotas C-371 de
2000 MP Carlos Gaviria Díaz, SP Álvaro Tafur Galvis y Alejandro Martínez
Caballero, SV Eduardo Cifuentes Muñoz, AV Vladimiro Naranjo Mesa) o la edad
para efectos pensionales (C-410 de 1994 MP Carlos Gaviria Díaz - unánime).
[15] Folios 92
a 104.
[16] MP Gabriel
Eduardo Mendoza Martelo. SV María Victoria Calle Correa, Jorge Iván Palacio
Palacio, Luis Ernesto Vargas Silva y Alberto Rojas Ríos. AV Gloria Stella Ortiz
Delgado.
[17] MP Jorge
Ignacio Pretelt Chaljub. AV María Victoria Calle Correa, Alberto Rojas Ríos y
Jorge Iván Palacio Palacio.
[18] Como la
incompatibilidad con cualquier otro tipo de subsidio, incluidos los Beneficios
Económicos Periódicos - BEPS.
[19] Porque (i)
la Constitución reconoce un amplio margen de configuración al legislador para
determinar el sistema pensional; (ii) la pensión es un derecho altamente
prestacional; (iii) la distinción no se basa en criterios sospechosos; y, (iv)
de los dos lados de la balanza hay sujetos de especial protección
constitucional.
[20] Folios 105
a 117.
[21] Cita la
Sentencia C-250 de 2012 MP Humberto Antonio Sierra Porto.
[22] Sentencia
C-896 de 2006 MP marco Gerardo Monroy Cabra.
[23] Sentencias
C-804 de 2009 MP María Victoria Calle Correa y C-606 de 2012 MP Adriana María
Guillén Arango.
[24] Caso
Furlán y familiares Vs Argentina, sentencia del 31 de agosto de 2012,
(excepciones preliminares, fondo, reparaciones y costas). Párrafos 134 y 135.
[25] Caso Duque
Vs. Colombia, sentencia de 26 de febrero de 2016 (excepciones preliminares,
fondo, reparaciones y costas). Párrafos 93 y 94.
[26] Folios 118
a 127.
[27] En la
primera parte el interviniente se refiere al Decreto 2067 de 1991 y a la
jurisprudencia de la Corte que ha decantado los requisitos que deben cumplir
las demandas por inconstitucionalidad, citando de manera relevante la C-1052 de
2001 MP Manuel José Cepeda Espinosa.
[28] Sobre el
concepto de familia cita la C-022 de 2015 MP Mauricio González Cuervo.
[29] Sentencia
C-613 de 2013 MP Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
[30] Folios 130 a 132.
[31] Acorde a lo considerado por la Corte Constitucional en la
Sentencia C-228 de 2011 MP Juan Carlos Henao Pérez.
[32] Folios 143 a 163.
[33] Artículos 32 literal c) Ley 100 de 1993.
[34] Artículos 65 y 68 de la Ley 100 de 1993.
[35] MP Rodrigo Escobar Gil.
[36] Sentencia C-134 de 2016 MP Gabriel Eduardo Mendoza Martelo. SV
María Victoria Calle Correa, Jorge Iván Palacio Palacio, Luis Ernesto Vargas
Silva y Alberto Rojas Ríos. AV Gloria Stella Ortiz Delgado.
[37] Folios 195 a 198, de conformidad con el informe de la Secretaría
General el memorial se allegó dentro del término de fijación en lista (fl.
209).
[38] Cita la Sentencia C-111 de 2006 MP Rodrigo Escobar Gil (unánime).
[39] Folios 166 a 169, memorial suscrito por la Coordinadora del Grupo
Contencioso Administrativo Uno.
[40] Folios 202 a 208.
[41] Cita las sentencias T-464 de 2005 MP Rodrigo Escobar Gil y C-086 de
2002 MP Clara Inés Vargas Hernández.
[42] Folios 210 a 218 vto.
[43] En la Sentencia
C-673 de 2015, con ponencia del Magistrado Luis Ernesto Vargas Silva (unánime),
la Sala Plena de la Corporación consideró que: “7. De forma
reiterada, esta Corporación ha explicado que la acción pública de
inconstitucionalidad es un mecanismo judicial de control objetivo o abstracto,
en virtud del cual quienes están legitimados pueden acudir ante el Tribunal
Constitucional para solicitar que, previo el cumplimiento de un proceso, la
Corporación se pronuncie sobre la conformidad de un precepto legal demandado
con relación a lo establecido en el texto de la Carta Política.”.
[44] El artículo 241 de la Carta establece: “A la Corte Constitucional se
le confía la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, en los
estrictos y precisos términos de este artículo. (...)”.
[45] MP. Juan Carlos Henao Pérez (unánime)
[46] Sentencias C-914 de 2010 MP Juan Carlos Henao Pérez, AV Humberto
Antonio Sierra Porto y C-761 de 2009 MP Juan Carlos Henao Pérez, SV Nilson
Pinilla Pinilla. María Victoria Calle Correa, Mauricio González Cuervo y Jorge
Iván Palacio Palacio. Así mismo, entre muchas otras, sentencias C-041 de 2002
MP Marco Gerardo Monroy Cabra (unánime), C-1095 de 2001 MP Jaime Córdoba
Triviño (unánime) y C-405 de 2009 MP Luis Ernesto Vargas Silva.
[47] Al respecto, en la sentencia C-128 de 2011 MP Juan Carlos Henao Pérez
(unánime) se afirmó: “(…) la regulación del derecho a accionar contra las
leyes, busca ponderar entre el interés perseguido por el actor al demandar y
los demás bienes jurídicos llamados a ser protegidos, como aquellos que recoge
la norma acusada y ordenados a partir del poder de configuración legislativa
del Congreso, así como los relacionados con la seguridad jurídica y el
principio de estabilidad del Derecho, con los cuales se protege la confianza en
el sistema normativo y en las reglas que lo integran.”.
[48] Al
respecto en la Sentencia C-330 de 2016, con ponencia de la Magistrada María
Victoria Calle Correa, se sostuvo que: “Ahora bien, la
acción de inconstitucionalidad es de naturaleza pública y constituye una de las
herramientas más poderosas de defensa de la supremacía de la Constitución y un
derecho político de todo ciudadano. Por ello, la Corte ha explicado que la
evaluación de los requisitos mencionados debe efectuarse con base en el
principio pro actione, y que estas condiciones no son formalidades, sino
herramientas para verificar si la demanda genera un auténtico problema de
constitucionalidad”. En el mismo sentido ver las
Sentencias C-330 de 2013 M.P. Luis Ernesto Vargas Silva, C-533 de 2012 MP.
Nilson Pinilla Pinilla, C-100 de 2011 MP. María Victoria Calle Correa y C-978
de 2010 MP. Luis Ernesto Vargas Silva.
[49] En el mismo sentido ver las sentencias C-229 de 2003 MP Rodrigo Escobar
Gil, C-653 de 2003 MP Jaime Córdoba Triviño, C-856 de 2005 MP Clara Inés Vargas
Hernández, C-128 de 2011 MP Juan Carlos Henao Pérez, C-508 de 2014 MP Mauricio
González Cuervo, C-055 de 2016 MP Luis Ernesto Vargas Silva, AV Alejandro
Linares Cantillo, Luis Guillermo Guerrero Pérez, Luis Ernesto Vargas Silva y SV
Alberto Rojas Ríos, y C-207 de 2016 MP Alejandro Linares Cantillo.
[50] En tal sentido ver, entre otras, las sentencias C-623 de 2008 MP
Rodrigo Escobar Gil (unánime), C-894 de 2009 MP Gabriel Eduardo Mendoza Martelo
(unánime), C-508 de 2014 MP Mauricio González Cuervo (unánime) y C-207 de 2016
MP Alejandro Linares Cantillo (unánime). En la segunda de las citadas
providencias, la Corte afirmó: “Apoyada
en tales razonamientos, la propia jurisprudencia ha dejado claro, que la Corte
se encuentra habilitada para adelantar un nuevo estudio de procedibilidad de la
demanda en la Sentencia, cuando de la valoración de los elementos fácticos
allegados al proceso, se infiere una inobservancia de los requisitos mínimos de
procedibilidad en la acusación, que a su vez no permite delimitar el ámbito de
competencia de la Corte para pronunciarse. Se ha explicado al respecto, que en
esa instancia procesal, el análisis resulta de mayor relevancia, si se tiene en
cuenta que para ese momento, “además del contenido de la demanda, la Corte
cuenta con la opinión expresada por los distintos intervinientes y con el
concepto del Ministerio Público, quienes de acuerdo con el régimen legal
aplicable al proceso de inconstitucionalidad, [sólo] participan en el juicio
con posterioridad al auto admisorio.”.
[51] Artículo
47 de la Ley 100 de 1993.
[52] Artículo
74 de la Ley 100 de 1993.
[53] Sobre este
requisito, la Sala Plena de la Corporación en la Sentencia C-673 de 2015, con
Ponencia del Magistrado Luis Ernesto Vargas Silva (unánime), expresó que: “10.2.
La certeza de las razones que respaldan los cargos de inconstitucionalidad,
refiere a que éstos se dirijan contra una disposición “real y existente”[53].
Significa lo anterior que los cargos cuestionen una proposición normativa
efectivamente contenida en la disposición acusada y no sobre una distinta,
inferida por el demandante, implícita o que hace parte de normas que no fueron
objeto de demanda. (…)”.
[54] En
relación con el alcance de este requisito, se expuso en la Sentencia antes
mencionada que: “son inaceptables los cargos que se sustenten (i) en la
interpretación subjetiva de las normas acusadas a partir de su aplicación en un
problema particular y concreto; (ii) en el análisis sobre la conveniencia de
las disposiciones consideradas inconstitucionales; (iii) en las simples
interpretaciones legales o doctrinarias de la norma cuestionada; o (iv) en
calificar la norma como inocua, innecesaria o reiterativa a partir de una
valoración parcial de sus efectos.”.
[55] La suficiencia
fue entendida por la Sala Plena de la Corte Constitucional, en la Sentencia
C-050 de 2015 M.P. Luis Ernesto Vargas Silva (unánime), así: “(…) que la carga argumentativa que
recae sobre el actor, debe desarrollarse de una forma mínima y proporcional al
objetivo de demostrar la inconstitucionalidad del enunciado normativo
demandado. De esta manera, se deben exponer razonamientos lo
bastante fundados para que pueda pretender desvirtuar la presunción de
constitucionalidad de las normas del ordenamiento jurídico, presunción de
corrección frente al texto constitucional que se deriva del principio
democrático y de las reglas formales y sustanciales del procedimiento
democrático de producción de normas y por tanto amerite el adelantamiento de un
estudio de constitucionalidad”.
[56] Al respecto, en
la Sentencia C-257 de 2015 se afirmó: “12. Además de los requisitos generales,
como lo reiteró la Sentencia C-283 de 2014, una demanda de
inconstitucionalidad por violación del derecho a la igualdad debe cumplir con
unos presupuestos específicos para activar el control de constitucionalidad,
que básicamente tendrá la estructura de un test de comparación. Estos elementos
son: i) los términos de comparación –personas, elementos, hechos o situaciones
comparables- sobre los que la norma acusada establece una diferencia y las
razones de su similitud; ii)  la explicación, con argumentos de naturaleza
constitucional, de cuál es el presunto trato discriminatorio introducido por
las disposiciones acusadas y iii) la exposición de la razón precisa por la que
no se justifica constitucionalmente dicho tratamiento distinto, es decir por
qué es desproporcionado o irrazonable. Esta argumentación debe orientarse a
demostrar que “a  la luz de parámetros objetivos de razonabilidad, la
Constitución ordena incluir a ese subgrupo dentro del conglomerado de
beneficiarios de una medida.” (MP Gloria Stella Ortiz Delgado, y AV
María Victoria Calle Correa y Jorge Iván Palacio Palacio).
[57] Al
respecto ver, entre otras, las sentencias C-543 de 1996 MP Carlos Gaviria Díaz,
C-041 de 2002 MP Marco Gerardo Monroy Cabra, C-185 de 2002 MP Rodrigo Escobar
Gil y C-509 de 2004 MP Eduardo Montealegre Lynett.
[58] MP. Luis
Ernesto Vargas Silva.
[59] El desarrollo de sistemas de seguridad social, en su conceptualización
moderna, encuentra antecedente, por ejemplo, en las reformas de Otto von
Bismarck a finales del siglo XIX en Alemania; en la “Social Security Act”
promovida por Franklin Delano Roosevelt en Estados Unidos en el año 1935; y, en
el Plan Beveridge de 1942 que, en el Reino Unido, dio lugar al primer sistema
unificado de seguridad social (ver Trabajo, Revista de la OIT; “De Bismarck
a Beveridge: Seguridad Social para todos”, Edición 67, diciembre de 2009,
pág. 2.). Esto no significa que con anterioridad las necesidades básicas no
hubieran sido objeto de preocupación, tanto por los individuos como de su grupo
familiar y comunidades, análisis que puede consultarse en “El derecho
colombiano de la seguridad social”, Gerardo Arenas Monsalve, Tercera
edición actualizada, Legis, 2012.
[60] A partir de dicho momento, y como resultado de sus Conferencias
periódicas, la OIT ha aprobado dos convenios relevantes en materia de seguridad
social: (1) 102, “Convenio sobre la seguridad social” y (2) 128, “Convenio
sobre las prestaciones de invalidez, vejez y sobrevivientes”. Sobre la
vinculación de este tipo de instrumentos en el derecho interno, en virtud del
bloque de constitucionalidad (art. 93 de la Carta), se pronunció esta
Corporación en la Sentencia C-401 de 2005 MP Manuel José Cepeda Espinosa, AV
Jaime Araujo Rentería, Manuel José Cepeda Espinosa y Jaime Córdoba Triviño. Sin
embargo, es de aclarar que los dos convenios referidos no han sido ratificados
por Colombia.
[61] Incorporado al ordenamiento jurídico colombiano mediante la Ley 74 de
1968: “Por la cual se aprueban los “Pactos Internacionales de
Derechos Económicos, Sociales y Culturales, de Derechos Civiles y Políticos,
así como el Protocolo Facultativo de este último, aprobado por la Asamblea
General de las Naciones Unidas en votación Unánime, en Nueva York, el 16 de
diciembre de 1966”.
[62] “Artículo 9. Los Estados Partes en el presente Pacto reconocen el
derecho de toda persona a la seguridad social, incluso al seguro social.”.
[63]
Incorporado al ordenamiento interno mediante la Ley 319 de 1996: Por medio
de la cual se aprueba el Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre
Derechos Humanos en Materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales
"Protocolo de San Salvador", suscrito en San Salvador el 17 de
noviembre de 1988.”.
[64] Aparte
concordante con lo dispuesto en el artículo 365 ibídem: “Los servicios
públicos son inherentes a la finalidad social del Estado. Es deber del Estado
asegurar su prestación eficiente a todos los habitantes del territorio
nacional. // Los servicios públicos estarán sometidos al régimen jurídico que
fije la ley (…)”.
[65] En la
sentencia T-911 de 2005, MP Clara Inés Vargas Hernández, se afirmó: “La
jurisprudencia de la Corte ha señalado que si bien el derecho a la seguridad
social es un derecho prestacional y programático, y que por su propia
naturaleza no corresponde a un derecho fundamental, si puede ser considerado
como tal cuando la perturbación ponga en peligro o vulnere el derecho a la
vida, a la integridad personal y otros derechos fundamentales de las personas
(SU-430 de 1998, C-177 de 1998, T-076 de 1999, T-321 de 1999, SU-995 de 1999,
T-140 de 2000, T-101 de 2001 y T-059 de 2003).”.
[66] T-923 de
2008 MP Mauricio González Cuervo (unánime): “La acción de tutela procede
para el reconocimiento o reliquidación de pensiones, cuando los titulares de
esos derechos son personas de la tercera edad o que por su condición económica,
física o mental se encuentran en condición de debilidad manifiesta, lo que
permite otorgarles un tratamiento especial y diferencial (T-487 de 2005 y T-083
de 2004, entre otras). En tales eventos, se considera que la demora en la
definición de los conflictos relativos al reconocimiento y reliquidación de la
pensión a través de los mecanismos ordinarios de defensa, puede llegar a
afectar los derechos de las personas de la tercera edad al mínimo vital, a la
salud, lo que en principio justificaría el desplazamiento excepcional del medio
ordinario y la intervención del juez constitucional, por ser la acción de
tutela un procedimiento judicial preferente, breve y sumario de protección de
derechos fundamentales.”.
[67] Al respecto,
en la sentencia T-016 de 2007, MP Humberto Antonio Sierra Porto (unánime),
manifestó: “10.- De acuerdo con la línea de pensamiento expuesta y que acoge
la Sala en la presente sentencia, la fundamentalidad de los derechos no depende
– ni puede depender – de la manera como estos derechos se hacen efectivos en la
práctica. Los derechos todos son fundamentales pues se conectan de
manera directa con los valores que las y los Constituyentes quisieron elevar
democráticamente a la categoría de bienes especialmente protegidos por la
Constitución. Estos valores consignados en normas jurídicas con efectos
vinculantes marcan las fronteras materiales más allá de las cuales no puede ir
la acción estatal sin incurrir en una actuación arbitraria (obligaciones
estatales de orden negativo o de abstención). Significan, de modo simultáneo,
admitir que en el Estado social y democrático de derecho no todas las personas
gozan de las mismas oportunidades ni disponen de los medios – económicos y
educativos - indispensables que les permitan elegir con libertad aquello que
tienen razones para valorar. De ahí el matiz activo del papel del Estado en la
consecución de un mayor grado de libertad, en especial, a favor de aquellas
personas ubicadas en un situación de desventaja social, económica y educativa.
Por ello, también la necesidad de compensar los profundos desequilibrios en
relación con las condiciones de partida mediante una acción estatal eficaz
(obligaciones estatales de carácter positivo o de acción).”.
[68] En la Declaración de Viena, aprobada por la Conferencia mundial de
derechos humanos el 25 de junio de 1993, se afirmó: “Todos los
derechos humanos son universales, indivisibles e interdependientes y están
relacionados entre sí. La comunidad internacional debe tratar los derechos
humanos en forma global y de manera justa y equitativa, en pie de igualdad y
dándoles a todos el mismo peso. Debe tenerse en cuenta la importancia de las
particularidades nacionales y regionales, así como de los diversos patrimonios
históricos, culturales y religiosos, pero los Estados tienen el deber, sean
cuales fueren sus sistemas políticos, económicos y culturales, de promover y
proteger todos los derechos humanos y las libertades fundamentales.”.
[69] Ver, entre
otras, las Sentencias T-414 de 2009 MP Luis Ernesto Vargas Silva (unánime),
C-613 de 2013 MP Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, AV María Victoria Calle Correa,
Alberto Rojas Ríos y Jorge Iván Palacio Palacio, C-504 de 2014 MP Jorge Ignacio
Pretelt Chaljub (unánime), entre otras.
[70]
Consideración 10 de la Observación 19.
[71]
Consideración 9 ibídem.
[72] Dentro de
los riesgos e imprevistos sociales incluye: (i) la atención en salud, (ii) la
enfermedad, (iii) la vejez, (iv) el desempleo, (v) los accidentes laborales,
(vi) las prestaciones familiares, (vii) la maternidad, (viii) la discapacidad y
(ix) sobrevivientes y huérfanos.
[73] Artículo
2º párrafo 2º del PIDESC.
[74] Artículo 3
ibídem.
[75] Párrafo 59
de la Observación 19.
[76] Sobre las
obligaciones que corresponde asumir a los Estados en virtud del párrafo primero
del artículo 2º del PIDESC, el Comité profirió la Observación No. 3.
[77] Sobre
la competencia del legislador en la regulación del derecho a la seguridad
social esta Corte en decisión C-1435 de 2000, en la que revisó la sujeción de
una disposición que permitía a los entes universitarios fijar su propio régimen
de seguridad social en salud, sostuvo que: “Entonces, no
cabe duda que bajo el actual esquema constitucional, el legislador es el
llamado a diseñar el régimen jurídico de la seguridad social en salud, con
absoluta y total sujeción a los principios superiores de eficiencia,
universalidad y solidaridad, mediante los cuales se busca hacer realidad los
objetivos políticos que soportan el llamado Estado Social, contribuyendo así a
dar una solución real y efectiva a las necesidades insatisfechas de la sociedad
y, en particular, de aquellos sectores de la población cuyas condiciones económicas
precarias les impiden asumir por sus propios medios los costos del servicio de
atención en salud.”. MP Cristina Pardo Schlesinger, SV José
Gregorio Hernández Galindo. En similares términos, la sentencia C-1032 de 2006
“… el señalamiento de tales reglas específicas [que regulan el derecho a
la seguridad social] debe ser el reflejo de las políticas públicas que a
este respecto establezca el Estado, previa consideración de todos los aspectos
políticos, sociales y presupuestales que determinan la capacidad del Estado y
de la sociedad para ofrecer y prestar de manera adecuada y oportuna, servicios
asistenciales a los ciudadanos, siendo el órgano legislativo, conforme a su
misión constitucional, el espacio apropiado para el análisis, la discusión y el
logro de consensos sobre temas que, como este, interesan a toda la comunidad.”.
Reiterado en la sentencia C-066 de 2016 MP Alejandro Linares Cantillo.
[78] En la Sentencia C-714 de 1998 la Corte advirtió: “(…) la seguridad social es un servicio público obligatorio prestado en los
términos y condiciones  establecidos por la ley, cuya estructura está
conformada por un conjunto de  instituciones, normas y
procedimientos  de que dispone la comunidad para  gozar de una
calidad de vida, mediante el cumplimiento progresivo y sistemático de los
planes y programas que el Estado y la sociedad desarrollen para proporcionar la
cobertura integral de la contingencias,  especialmente las que
menoscaban  la salud y la capacidad económica de los habitantes del
territorio nacional, con el propósito de lograr el bienestar y  la
integración en la comunidad.” MP Fabio Morón Díaz. Más
recientemente, en la sentencia C-258 de 2013 precisó: “Para poder brindar efectivamente
protección frente a las contingencias señaladas, el derecho a la seguridad
social demanda el diseño de un sistema que cuente con reglas, como mínimo, sobre
(i) instituciones encargadas de la prestación del servicio, (ii) procedimientos
bajo los cuales el sistema debe discurrir, y (iii) provisión de fondos
que garanticen su buen funcionamiento. En este punto cobra especial importancia
la labor del Estado, el cual, por medio de asignaciones de sus recursos
fiscales, tiene la obligación constitucional de brindar las condiciones
necesarias para asegurar el goce del derecho irrenunciable a la seguridad
social.” MP Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, SV Gabriel
Eduardo Mendoza Martelo y SP Mauricio González Cuervo. En el mismo sentido ver
la C-623 de 2004 MP Rodrigo Escobar Gil.
[79] MP Álvaro Tafur Galvis.
[80] En
la sentencia C-714 de 1998 advirtió: “A juicio de la
Corte las disposiciones jurídicas acusadas descansan en la libertad que la
Constitución le otorga al legislador para diseñar el sistema o los subsistemas
de seguridad social que mejor se adecuen a los propósitos que éste debe cumplir
dentro de un estado social de derecho y para disponer que ella se extienda de
manera progresiva, cuantitativa y cualitativa a la totalidad de la población
colombiana, según los artículos 46 y 48 superiores.” MP Fabio Morón
Díaz.
[81] Tal como se afirmó al iniciar este acápite, el trabajo
constructivo sobre el alcance de los derechos en un marco constitucional
fundado en la dignidad humana ha permitido afirmar la fundamentalidad de los
derechos denominados “económicos, sociales y culturales”, sin desconocer que
cuentan con facetas prestacionales sujetas al principio de progresividad. En
este sentido, en decisiones tales como la C-623 de 2004 y C-111 de 2006 MP
Rodrigo Escobar Gil, la Corte destaca que el derecho a la seguridad social es
prestacional y programático, y no fundamental de manera autónoma.  En esta
última decisión la Corte afirmó: “5. Siendo entonces la seguridad social no
sólo un servicio público (obligatorio y, en algunas ocasiones, esencial), sino
también un derecho prestacional, se otorga por la Constitución su dirección,
coordinación y control al Estado, el cual debe garantizar su prestación a
través de la participación de las entidades públicas y los particulares, en los
términos señalados en la ley (C.P. arts. 48 y 333).”. Recientemente, en la
sentencia C-134 de 2016, se sostuvo: “En la jurisprudencia de la Corte, a
aproximación a la potestad configurativa de legislador en el caso dela
seguridad social ha solido partir de la clasificación del derecho dentro de la
categoría de los económicos y sociales, así como de su carácter prestacional,
ya que “las personas tienen el derecho a exigir un conjunto de prestaciones a
cargo de las entidades que integran el sistema de seguridad social, no
solamente dirigidas a garantizar los derechos irrenunciables de las personas,
sino también a obtener una calidad de vida acorde con el principio de dignidad
humana”, debido a lo cual “para asegurar su efectiva realización se requiere
–en la mayoría de los casos- acreditar el cumplimiento de normas
presupuestales, procesales y de organización, que lo hagan viable y, además,
permitan mantener el equilibrio económico y financiero del sistema”. Aparte
citado de la Sentencia C-543 de 2007 MP Álvaro Tafur Galvis.
[82] MP Eduardo Montealegre Lynett.
[83] Reiterado en la Sentencia C-1089 de 2003 MP Álvaro Tafur Galvis.
[84] MP Gabriel Eduardo Mendoza Martelo; SV María Victoria Calle
Correa, Jorge Iván Palacio Palacio, Alberto Rojas Ríos y Luis Ernesto Vargas
Silva; AV Gloria Stella Ortiz Delgado.
[85] Sentencia C-111 de 2006.
[86] Artículo 38 de la Ley 100 de 1993.
[87] Artículo 66 de la Ley 100 de 1993.
[88] Gaceta No. 500 de 09 de agosto de 2010.
[89] Un análisis completo de este desarrollo se efectuó en la sentencia
C-613 de 2013 MP Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, AV Jorge Iván Palacio Palacio,
Alberto Rojas Ríos y María Victoria Calle Correa.
[90] Ibídem.
[91] En
similar sentido, la sentencia C-504 de 2014 expresó: “3.7.1.6.Así las
cosas, se puede concluir que la pensión familiar fue creada por el legislador
en desarrollo de su deber de ampliación progresiva de la cobertura del sistema
de pensiones, con el fin de beneficiar específicamente a aquellos afiliados al
sistema que, por variadas razones, no pueden completar las semanas de
cotización necesarias para reclamar una pensión de vejez de forma individual en
cualquiera de los dos regímenes pensionales contemplados en la Ley 100. Lo
anterior, para evitar una posible amenaza de su mínimo vital al llegar a la
tercera edad.”.
[92] “ARTÍCULO 65. GARANTÍA DE PENSIÓN MÍNIMA DE
VEJEZ. Los
afiliados que a los sesenta y dos (62) años de edad si son hombres y cincuenta
y siete (57) si son mujeres, no hayan alcanzado a generar la pensión mínima de
que trata el artículo 35 de la presente Ley, y hubiesen cotizado por lo
menos mil ciento cincuenta semanas (1.150), tendrán derecho a que el Gobierno
Nacional, en desarrollo del principio de solidaridad, les complete la parte que
haga falta para obtener dicha pensión.
PARÁGRAFO. Para
efectos del cómputo de las semanas a que se refiere el presente artículo se
tendrá en cuenta lo previsto en los parágrafos del artículo 33 de la
presente Ley.”.
[93] Exigencia
que estaba en el proyecto inicial presentado en la Comisión respectiva del
Senado.
[94] Gaceta 554 de 27 de agosto de 2008.
[95] El
texto inicial preveía: “La sustituta o el sustituto de la
pensión de sobreviviente, mientras se le reconoce la pensión citada, la EPS a
la cual se encuentra como beneficiaria, está obligada a continuar prestándole
la atención en los servicios médicos y odontológicos integrales al futuro
pensionado(a).”.
[96] El
texto aprobado en la plenaria de la Cámara, conforme a la gaceta No. 560 de 8
de julio de 2009 es el siguiente: “Artículo 1°. Pensión
familiar. Adiciónese un nuevo parágrafo al artículo 33 de la Ley 100 de
1993, en los siguientes términos:
Parágrafo
5°. Quienes cumplan los requisitos para adquirir el derecho a la indemnización
sustitutiva de la pensión de vejez en el sistema de prima media con prestación
definida o a la devolución de saldos en el sistema de ahorro individual con
solidaridad, podrán optar por la pensión familiar, cuando uno de los cónyuges o
compañeros permanentes obtenga la edad mínima de jubilación y la suma de los
requisitos de semanas de cotización o de acumulación de capital entre ambos sea
suficiente para solicitar el reconocimiento de la pensión de vejez.
El monto
mensual de la pensión familiar de vejez no podrá ser inferior al valor del
salario mínimo legal mensual vigente.
El
sustituto o la sustituta de la pensión de sobrevivientes, mientras se reconoce
la citada pensión, tendrá derecho a que la EPS a la cual se encuentra afiliado
como beneficiario o beneficiaria, le continúe prestando la atención en los
servicios médicos y odontológicos integrales que requiera.
El
Gobierno Nacional, por intermedio del Ministerio de la Protección Social,
dentro de los tres (3) meses siguientes a la entrada en vigencia de esta ley,
deberá reglamentar el procedimiento mediante el cual se desarrollará las
disposiciones establecidas en este parágrafo.
Artículo 2º. Vigencia. La presente ley rige a partir de su sanción y
promulgación y derogará las disposiciones que le sean contrarias.”.
[97] Gaceta No. 1250 de 3 de diciembre de 2009.
[98] MP Jorge Ignacio Pretelt Chaljub; y, AV Jorge Iván Palacio Palacio,
María Victoria Calle Correa y Alberto Rojas Ríos.
[99] El nivel intermedio se adoptó atendiendo a que la pensión familiar
pretende ampliar la cobertura del derecho a la seguridad social, y en ese
ámbito el legislador cuenta con un amplio margen de configuración.
[100] MP Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
[101] En
concreto cita los literales c y j del artículo 151B y b, j, k, l y m del
artículo 151C.
[102] Norma
prevista en los literales 2) de los artículos 151B y 151C de la Ley 100 de
1993, adicionados por los artículos 2 y 3 de la Ley 1580 de 2012 “por la
cual se crea la pensión  familiar”.
[103] MP
Gabriel Eduardo Mendoza Martelo; SV María Victoria Calle Correa, Jorge Iván
Palacio Palacio, Alberto Rojas Ríos y Luis Ernesto Vargas Silva; y, AV Gloria
Stella Ortiz Delgado. Los salvamentos de voto se fundan en que el test que
debió seguirse es el estricto y que su aplicación conducía a declarar la
inexequibilidad de la disposición. En la aclaración, por su parte, se
manifiestan algunas dudas sobre la metodología aplicada en la providencia y se
afirma que el test a aplicar debió ser el leve.
[104] MP Jorge
Ignacio Pretelt Chaljub, AV Jorge Iván Palacio Palacio, María Victoria Calle
Correa y Alberto Rojas Ríos.
[105] MP
Rodrigo Escobar Gil.
[106] Sentencia
C-002 de 1999 MP. Antonio Barrera Carbonell.
[107] MP. Jaime
Córdoba Triviño.
[108] MP.
Alejandro Linares Cantillo.
[109] Negrilla
fuera de texto.
[110] Sentencia
C-458 de 2015 MP Gloria Stella Ortiz Delgado.
[111] Aprobada
mediante la Ley 762 de 2002.
[112] Adoptada
por la Asamblea General de las Naciones Unidas el 13 de diciembre de 2006, y
aprobada en Colombia mediante la Ley 1346 de 2009.
[113] Un
completo análisis de este tópico puede encontrarse en las sentencias C-458 de
2015 MP Gloria Stella Ortiz Delgado y C-182 de 2016 MP Gloria Stella Ortiz
Delgado, SV Luis Guillermo Guerrero Pérez y Luis Ernesto Vargas Silva, SP
Gabriel Eduardo Mendoza Martelo y AV María Victoria Calle Correa.
[114] Como en
las Sentencias C-555 de 1994 MP. Eduardo Cifuentes Muñoz y C-108 de 1994 MP
Hernando Herrera Vergara, en la que se afirmó: “La Corporación estima que lo que juzga el actor censurable de la
norma no es propiamente lo que dice,  sino lo que dejó de decir. Siendo
ello así, en sentir de la Corte la demanda se formuló correctamente  pues,
tratándose de una inconstitucionalidad por omisión, mal podría el accionante
haber dirigido su argumentación acusatoria contra la parte positiva del
precepto, cuando las razones de su tacha  tienen que ver  con lo que
el mismo omitió decir. La censura se traduce en un cuestionamiento a la omisión
en que incurrió el  legislador, al no haberle dado expresamente a los
actos que niegan el reconocimiento de prestaciones periódicas el mismo
tratamiento procesal que en el C.C.A. contempló para los actos que sí las
reconocen.”.
[115] MP Carlos Gaviria Díaz.
[116] V. gr. en la sentencia C-215 de 1999, MP. Martha Victoria Sáchica, se
analizó la presunta omisión del legislador al no haber incluido los casos de
responsabilidad civil objetiva en la regulación de acciones populares,
concluyendo que al tratarse de una omisión absoluta no era dable efectuar
pronunciamiento de fondo. En similares términos en la Sentencia C-427 de 2000,
MP Vladimiro Naranjo Mesa, se afirmó: “De la jurisprudencia antes
citada se puede concluir que la omisión legislativa absoluta no produce una
inconstitucionalidad debido a la inexistencia de norma legal sobre la cual
dicha característica sea predicable.  Por el contrario, para que se pueda
hablar de una inconstitucionalidad de este tipo, es necesario que la omisión
sea relativa.”. Además ver las providencias C-146 de 1998 MP Vladimiro
Naranjo Mesa, C-635 de 2000 MP Álvaro Tafur Galvis, C-041 de 2002 MP Marco
Gerardo Monroy Cabra, C-509 de 2004 MP Eduardo Montealegre Lynett, C-1266 de
2005 MP Humberto Antonio Sierra Porto, y C-233 de 2016 MP Luis Ernesto Vargas
Silva.
[117] Los supuestos expuestos se fundan principalmente en clasificación
efectuada doctrinariamente por Franz Wessel.
[118] En
sentencia C-064 de 1999 MP Martha Victoria Sáchica, se afirmó: “En relación con
el fenómeno de la inconstitucionalidad por omisión, esta Corporación ha
afirmado que tiene lugar cuando el legislador no cumple un deber de acción
expresamente señalado por el constituyente. Esta omisión puede ocurrir de
varias maneras : a) Cuando se abstiene de expedir  una norma encaminada a
ejecutar un deber concreto establecido por el constituyente ; b) Cuando expide
una ley que si bien desarrolla un deber impuesto por la Constitución, favorece
a ciertos sectores y perjudica a otros ; c) Cuando adopta un precepto que
corresponde a una obligación constitucional, pero excluye expresa o tácitamente
a un grupo de ciudadanos de los beneficios que otorga a los demás ;  y d)
Cuando al regular una institución omite una condición o un elemento esencial
exigido por la Constitución.
En
la primera hipótesis, corresponde a una omisión legislativa absoluta, pues
no existe precepto alguno; en los demás casos, a una omisión legislativa
relativa, porque si bien el legislador ha expedido la ley que desarrolla
un deber constitucional, en ella solamente ha regulado algunas situaciones
dejando por fuera otros supuestos similares, con clara violación del principio
de igualdad”. Reiterada, entre otras, mediante la Sentencia C-1225 de 2004
MP Jaime Córdoba Triviño.
[119] En
sentencia C-1549 de 2000, MP Martha Victoria Sáchica, la Corte manifestó que se
incurría en omisión legislativa relativa cuando se regula “de manera
insuficiente o incompleta un mandato constitucional; o cuando de dicha
insuficiencia de regulación (omisión de una condición o un ingrediente que de
acuerdo con la Constitución, sería exigencia esencial para armonizar con ella)
o incompleta reglamentación, conduce a la violación del derecho al a igualdad.”.
Posteriormente, en la Sentencia C-1266 de 2005, MP Humberto Antonio Sierra
Porto, se afirmó: “En igual
sentido, la Corte en la sentencia C-1064 de 2001 manifestó lo siguiente: “En la
omisión legislativa relativa, el legislador ha expedido una norma cuyo sentido
normativo no es omisivo sino positivo y ese acto positivo del legislador, al
dejar de incluir a un grupo de ciudadanos en el ámbito de su regulación, que
debía ser incluido por mandato constitucional, resulta inconstitucional.
Como en la omisión legislativa relativa hay un acto positivo del legislador que
regula una materia específica, la Corte procede a integrar el vacío a partir de
la Constitución.”
De lo anterior se deduce que, en principio, la Corte se
pronuncia sobre omisiones legislativas relativas, en los casos de violación al
principio de igualdad, ampliando el alcance del precepto legal impugnado a
supuestos de hecho no previstos por el legislador y, además, en los casos de
desconocimiento al debido proceso.”.
[120] Al respecto en la sentencia C-543 de 1996, reiterada por la Sentencia
C-590 de 2004 MP Eduardo Montealegre Lynett, se indicó que la omisión
legislativa relativa podía configurarse cuando “al regular o construir una
institución omite una condición o un ingrediente que, de acuerdo con la
Constitución, sería exigencia esencial para armonizar con ella v. gr.: si al
regular un procedimiento, se pretermite el derecho de defensa”.
[121] MP Rodrigo Escobar Gil.
[122] Sentencia C-427 de 2000 MP Vladimiro Naranjo Mesa. En el mismo sentido
ver las decisiones C-1549 de 2000 MP Martha Victoria Sáchica (e), C-185 de 2002
MP Rodrigo Escobar Gil, C-809 de 2002 MP Eduardo Montealegre Lynett, C-1225 de
2004 MP Jaime Córdoba Triviño, C-1009 de 2005 MP Manuel José cepeda Espinosa,
C-1266 de 2005 MP Humberto Antonio Sierra Porto, C-330 de 2013 MP Luis Ernesto
Vargas Silva, C-586 de 2014 MP María Victoria Calle Correa, C-422 de 2016 MP
Jorge Iván Palacio Palacio.
[123] MP Rodrigo Escobar Gill.
[124] Al respecto, en la Sentencia C-330 de 2013, la Corte expresó:”14. El
remedio judicial adecuado frente a una omisión legislativa depende, a su vez,
de la naturaleza de esta última. Por las razones expuestas, en caso de que se
demande la declaración de una omisión absoluta, la Corte debe proferir una
decisión inhibitoria por ausencia de competencia. Por el contrario, al
constatar la existencia de omisiones relativas, la Corporación ha acudido, por
regla general a decisiones aditivas, destinadas a incorporar en el
entendimiento de la disposición los supuestos dejados de lado por el Legislador
en la regulación, aunque también ha considerado procedente proferir exhortos al
Legislador para que colme la laguna[10], cuando el supuesto normativo
que hace falta en la regulación podría ser desarrollado de distintas maneras,
de manera que el llamado (exhorto) preserva la competencia general de
configuración del derecho del Congreso de la República.”.
[125] En similar sentido, en la Sentencia C-586 de 2014 MP María Victoria
Calle Correa se sostuvo: “20.
El anterior recuento permite concluir que: (i) la Corte Constitucional es
competente para efectuar control constitucional sobre las omisiones
legislativas, siempre que estas no sean absolutas sino relativas; (ii) la
procedencia de esta modalidad de control está sujeta a que el demandante
satisfaga unas cargas argumentativas específicas, orientadas a poner en
evidencia este tipo de omisión y mostrar su manifiesta contrariedad con el
orden constitucional; (iii) al momento de establecer el remedio para una
inconstitucionalidad por omisión relativa del legislador se plantea una tensión
entre la competencia de la Corte para garantizar la supremacía y efectividad de
los principios constitucionales y la competencia reguladora que, en democracia,
corresponde en primer lugar al órgano legislativo; (iv) tratándose de normas en
las que el legislador establece un beneficio tributario para algunos sujetos,
omitiendo a otros que deberían recibir el mismo trato en atención a exigencias
de igualdad, equidad y justicia tributaria, la Corte ha reconocido su
competencia para proferir sentencias integradoras que extiendan el beneficio
previsto en la norma demandada a los sujetos que fueron indebidamente
excluidos.”.
[126] Ver,
entre otras, las Sentencias T-406 de 1992 (MP Ciro Angarita Barón, AV José
Gregorio Hernández Galindo), C-040 de 1993 (MP Ciro Angarita Barón), T-098 de
1994 (MP Eduardo Cifuentes Muñoz), T-230 de 1994 (MP Eduardo Cifuentes Muñoz),
C-093 de 2001 (MP Alejandro Martínez Caballero), C-673 de 2001 (MP Manuel José
Cepeda, AV Álvaro Tafur Galvis y Jaime Araujo Rentería), C-818 de 2010 (MP
Humberto Antonio Sierra Porto, AV Nilson Elías Pinilla Pinilla y Luis Ernesto
Vargas Silva), C-250 de 2012 (MP Humberto Antonio Sierra Porto), C-178 de 2014
(MP María Victoria Calle Correa), C-743 de 2015 (Myriam Ávila Roldán; AV María
Victoria Calle Correa, Myriam Ávila Roldán, Gabriel Eduardo Mendoza Martelo,
Gloria Stella Ortiz Delgado y Alberto Rojas Ríos; SV Luis Guillermo Guerrero
Pérez), C-035 de 2016 (MP Gloria Stella Ortiz Delgado, SP y AV María Victoria
Calle Correa, Luis Guillermo Guerrero Pérez, Alejandro Linares Cantillo,
Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, Jorge Iván Palacio Palacio; AP Gloria Stella
Ortiz Delgado y Luis Ernesto Vargas Silva; y, SP Alberto Rojas Ríos)  y C-104
de 2016 (MP Luis Guillermo Guerrero Pérez y AV María Victoria Calle Correa).
[127] En efecto, el test de proporcionalidad si bien brinda herramientas
poderosas para analizar la constitucionalidad de una diferenciación, era
demasiado rígido, impidiendo efectuar controles más o menos estrictos,
dependiendo de los contenidos normativos y del ámbito de su afectación.
[128] MP
Alejandro Martínez Caballero.
[129] MP Manuel
José Cepeda Espinosa. AV Álvaro Tafur Galvis, AV Jaime Araújo Rentería.
[130] Al respecto, en
la Sentencia C-093 de 2001 la Corte afirmó: “5-. Un análisis elemental
muestra que estos dos enfoques, lejos de ser contradictorios, son
complementarios. Así, ambos pretenden determinar si el trato diferente tiene o
no un fundamento objetivo y razonable, para lo cual examinan si dicho trato es
o no un instrumento idóneo para alcanzar ciertos propósitos admitidos por la
Constitución (…) Así, este juicio o test integrado intentaría utilizar
las ventajas analíticas de la prueba de proporcionalidad, por lo cual llevaría
a cabo los distintos pasos propuestos por ese tipo de examen: adecuación,
indispensabilidad y proporcionalidad stricto sensu.  Sin embargo, y a
diferencia del análisis de proporcionalidad europeo, la práctica constitucional
indica que no es apropiado que el escrutinio judicial sea adelantado con el
mismo rigor en todos los casos, por lo cual, según la naturaleza de la
regulación estudiada, conviene que la Corte proceda a graduar en intensidad
cada uno de los distintos pasos del juicio de proporcionalidad, retomando así
las ventajas de los test estadounidenses”.
[131] MP Manuel
José Cepeda Espinosa. AV Álvaro Tafur Galvis, AV Jaime Araújo Rentería.
[132] MP Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.
[133] En este test se
busca establecer: “si el fin es legítimo, importante e imperioso y si el
medio es legítimo, adecuado y necesario, es decir, si no puede ser remplazado
por otro menos lesivo”. Este test incluye un cuarto aspecto de análisis,
referente a “si los beneficios de adoptar la medida exceden claramente las
restricciones impuestas sobre otros principios y valores constitucionales”,
Sentencia C-104 de 2016, MP Luis Guillermo Guerrero Pérez, AV María Victoria
Calle Correa.
[134] C-520 de
2016 MP María Victoria Calle Correa.
[135] Encuentra la Sala que los literales f) de los artículos 151B y 151C se
refieren también a la forma en la que se efectúa la sustitución pensional en
estos casos, pero su contenido se limita a explicar cómo se hará ante cónyuge o
compañero supérstite e hijos con derecho, por tanto aunque abordan un aspecto relacionado
con el tema de esta acción, no definen, como si lo hacen los literales g)
parcialmente demandados, lo que ocurre con la prestación ante la inexistencia
de esos dos órdenes de beneficiarios.
[136] Referidas
en los apartados 13 a 15 de esta providencia.
[137] Sobre las
diferencias entre los RPM y RAIS puede consultarse la C-086 de 2002 MP Clara
Inés Vargas Hernández. Un aspecto que de manera fundamental ha permitido
diferenciar estos grupos consiste en el aporte estatal para la cobertura de las
prestaciones a través de subsidios, dado que en el caso del RPM son mucho más
comunes que en el RAIS, donde operan de manera directa cuando se dan los
supuestos para acceder al Fondo de garantía de pensión mínima (artículo 65 de
la Ley 100 de 1993).
[138] MP Jorge
Ignacio Pretelt Chaljub, AV Jorge Iván Palacio Palacio, María Victoria Calle
Correa y Alberto Rojas Ríos.
[139] MP Jorge
Ignacio Pretelt Chaljub (unánime).
[140] MP
Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, SV María Victoria Calle Correa, Jorge Iván
Palacio Palacio, Alberto Rojas Ríos y Luis Ernesto Vargas Silva, y AV Gloria
Stella Ortiz Delgado.
[141] En este sentido sería también instrumental.
[142] En este caso la referencia es oportuna pues, tal como se evidenció en
el acápite destinado a la configuración de la pensión familiar, en el Congreso
ya había cursado proyectos con el mismo objeto.
[143] En el
régimen de prima media con prestación definida, la Corte Constitucional ha
manifestado en reiteradas oportunidades que uno de los elementos que se tienen
en cuenta para la determinación del cálculo actuarial es el periodo de
fidelidad, el cual en casos como los regulados para la pensión familiar es
inferior al de las pensiones de vejez, por tanto el subsidio en principio sí es
superior al requerido para financiar la prestación prevista en el artículo 33
de la Ley 100 de 1993.
[144] Sobre el alcance de la sostenibilidad en el ámbito de la constitución
económica ver de manera extensa el análisis efectuado por la Corporación en la
sentencia C-288 de 2012, MP Luis Ernesto Vargas Silva, AV Mauricio González
Cuervo y Nilson Pinilla Pinilla, y SV Humberto Antonio Sierra Porto.
[145] El
subprincipio de necesidad, en términos de Robert Alexy, es un mandato de
optimización en relación con las posibilidades fácticas, pero que tiene una
incidencia clave en las posibilidades jurídicas, cuestión esta última que se
relaciona estrictamente con el principio de proporcionalidad en sentido
estricto.
[146] Aprobada
por Colombia mediante la Ley 762 de 2002.
[147] Aprobada
por Colombia mediante la Ley 1346 de 2009.
[148] Al
respecto ver la Sentencia C-613 de 2013 MP Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, AV
Jorge Iván Palacio Palacio, María Victoria Calle Correa y Alberto Rojas Ríos,
donde se afirmó: “En suma, la seguridad social es un derecho
fundamental y un servicio público cuya obligatoria prestación debe asegurar el
Estado. A grandes rasgos, este derecho exige la existencia de sistemas de
seguridad social que brinden protección frente a (i) la falta de
ingresos debida a  enfermedad,
invalidez, maternidad, accidente laboral, vejez o muerte de un familiar; (ii) gastos
excesivos de atención de salud; (iii) apoyo familiar insuficiente, en particular para
los hijos y los familiares dependientes. Tal sistema, además de estar
disponible, debe caracterizarse por prever prestaciones de importe suficiente
para asegurar a los beneficiarios una vida digna, ofrecer cobertura universal
–pero con
énfasis en los grupos más desfavorecidos o marginados-, contar con reglas
proporcionales y trasparentes de acceso y permanencia, contemplar costos
asequibles, así como escenarios de participación y de difusión de información,
y ser accesible físicamente. El Legislador tiene libertad para diseñar
mecanismos orientados a la realización del derecho a la seguridad social,
siempre y cuando se sujete a los anteriores parámetros, y asegure efectivamente
como mínimo los contenidos básicos de aquél.”.
[149] MP.
Eduardo Montealegre Lynett.
[150] MP Manuel
José Cepeda Espinosa, SV Rodrigo Escobar Gil.
[151] En esta
oportunidad la Corporación declaró la inconstitucionalidad de la expresión “menos
de 18 años” prevista en el inciso 2º del parágrafo 4º artículo 9 de la Ley
797 de 2003, que regulaba los requisitos para acceder a la pensión especial de
vejez para padres con hijos en condición de discapacidad.
[152] Sentencia 109 de 1995 MP Alejandro Martínez Caballero.
[153] Sentencia C-1230 de 2005 MP Rodrigo Escobar Gil.
[154] En similar sentido, en la sentencia C-227 de 2004, MP
Manuel José Cepeda Espinosa, SV Rodrigo Escobar Gil se sostuvo: “La Corte es
consciente de que la determinación del ámbito de aplicación de un derecho tiene
efectos económicos, tal como lo indica el Ministerio de Hacienda. Sin embargo,
ello no constituye per se un fundamento válido para que, una vez
que el legislador adoptó la decisión de avanzar en la protección de las
personas afectadas por una invalidez física o mental, en condiciones rigurosas
y excepcionales, se excluya del beneficio a uno de los grupos de personas
discapacitadas más débiles de la sociedad y más vulnerables dentro de la
población objetivo definido por el propio legislador, cuya invalidez no les
permite realizar de manera autónoma actividades básicas de supervivencia.||La
Corte es consciente de que la determinación del ámbito de aplicación de un
derecho tiene efectos económicos, tal como lo indica el Ministerio de Hacienda.
Sin embargo, ello no constituye per se un fundamento válido para que, una vez
que el legislador adoptó la decisión de avanzar en la protección de las
personas afectadas por una invalidez física o mental, en condiciones rigurosas
y excepcionales, se excluya del beneficio a uno de los grupos de personas
discapacitadas más débiles de la sociedad y más vulnerables dentro de la
población objetivo definido por el propio legislador, cuya invalidez no les
permite realizar de manera autónoma actividades básicas de supervivencia”.
[155] C-134de2016
[156]
C-613 de 2013 Y C 134 de 2016
[157] Gaceta 500 de
2010, Exposición de motivos.
[158]C-1094 de 2003.
[159] Acto Legislativo
01 de 2005
[160]
Con salvamento de voto de los magistrados Luis Guillermo Guerrero Pérez,
Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, Gloria Stella Ortiz Delgado y el suscrito Alejandro
Linares Cantillo.
[161]
Sentencia C-427 de 2000 MP. Vladimiro Naranjo Mesa.
[162]
En esta oportunidad salvaron el voto de los magistrados María Victoria Calle
Correa, Jorge Iván Palacio Palacio y Alberto Rojas Ríos.
[163]
MP. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.
[164]
Gaceta 500 del 9 de agosto de 2010.
[165]
En dicha oportunidad se justificó el uso de la modalidad intermedia de la
siguiente forma: “De conformidad con el nivel intermedio del juicio de
constitucionalidad que se ha aplicado, procede reiterar que solo en aquellos
casos en los cuales una ley que establezca un derecho prestacional consagre un
trato discriminatorio, o vulnere concretos y específicos mandatos
constitucionales, puede la Corte formular el correspondiente reproche, pues
salvo en estos específicos eventos, la configuración más o menos amplia, de
tales derechos, o la forma en la cual han de ser liquidados, o los requisitos
que se establecen para acceder a los mismos, son asuntos que hacen parte de la
órbita del poder  legislativo.
[166]
Tal y como ocurrió en el caso del requisito de fidelidad de la pensión de
invalidez declarado inexequible por parte de esta Corporación en la sentencia
C-428 de 2009 MP. Mauricio González Cuervo.
[167]
M. P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo
[168]
M. P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo