C-855-05
REPUBLICA DE COLOMBIA
Sentencia C-855/05
INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Improcedencia por existencia de cargos de
inconstitucionalidad
FACULTADES EXTRAORDINARIAS-Límite temporal
FACULTADES EXTRAORDINARIAS-Límite material
FACULTADES EXTRAORDINARIAS PARA ORGANIZAR
ADMINISTRACION DEL SISTEMA GENERAL DE RIESGOS PROFESIONALES-No exceso en la determinación del
procedimiento para establecer el origen de accidente de trabajo o enfermedad
profesional/FACULTADES EXTRAORDINARIAS PARA ORGANIZAR ADMINISTRACION DEL
SISTEMA GENERAL DE RIESGOS PROFESIONALES-No exceso en asignación de entidad
encargada de calificar el origen del accidente de trabajo o enfermedad
profesional
La Corte constata que los apartes normativos acusados  en el
presente proceso contenidos en el artículo 12 del Decreto 1295 de 1994, se
limitan  a establecer un procedimiento administrativo para determinar el origen
del accidente de trabajo y de la enfermedad profesional a efectos de que se
garantice a los trabajadores que soportan estas contingencias, las prestaciones
asistenciales y económicas propias del Sistema de Riesgos Profesionales y
asignan funciones para el efecto, lo que los enmarca claramente dentro del
concepto de administración del sistema a que aludió la Corte en la sentencia
C-452 de 2002. Se trata
pues de un ejercicio legítimo de la tarea encomendada al Legislador
extraordinario y no puede entonces predicarse en este caso que el Presidente de
la República haya excedido  el límite material de las facultades que le fueron
conferidas por el numeral 11 del artículo 139 de la Ley 100 de 1993. En
relación con el hecho de que dicha función se asigne a la institución prestadora de
servicios de salud en primera instancia, al médico o a la comisión laboral de
la entidad administradora de riesgos profesionales en segunda instancia y a una
junta integrada por representantes de las entidades administradoras de riesgos
profesionales de salud y de riesgos  profesionales en caso de controversia,
resulta lógico que quienes tienen la obligación de atender las prestaciones
asistenciales y económicas derivadas de la declaratoria de un siniestro por
accidente o riesgo profesional sean quienes puedan establecer la ocurrencia del
mismo con el fin de asegurar una rápida y eficiente prestación de los servicios
y solo en caso de controversia se acuda a otras instancias. Esta es una alternativa
por la que optó el legislador extraordinario para organizar la administración
del sistema de riesgos profesionales  y asegurar la eficiente prestación de sus
servicios  que  se enmarcaba claramente dentro de las facultades que le fueron
conferidas y en este sentido  mal puede considerarse vulnerada la Constitución.
TEST DE IGUALDAD-Elementos
DERECHO A LA IGUALDAD-Es objetivo y no formal
PRINCIPIO DE IGUALDAD Y SISTEMA GENERAL DE
RIESGOS PROFESIONALES-Justificación
de trato diferenciado en procedimiento para calificar accidente de trabajo o
enfermedad profesional
La Corte constata que en el presente caso,
como se desprende de las consideraciones preliminares de esta sentencia, no
resulta posible equiparar como pretende el actor, los procedimientos aplicables
dentro del régimen previsto para la atención de los riesgos  profesionales  con
la de aquellos previstos para la atención de las prestaciones derivadas de los
sistemas de seguridad social en salud y en pensiones. En el presente caso basta
recordar, como lo hacen varios de los intervinientes que en los casos de enfermedad profesional o accidente de
trabajo resulta razonable se establezcan procedimientos específicos  para
determinar el origen del accidente de trabajo y enfermedad profesional, ya que
de dicha calificación depende el otorgamiento o reconocimiento de las
prestaciones asistenciales y económicas por riesgos profesionales, que son más
beneficiosas que las derivadas del sistema de salud y pensiones y en este
sentido la no determinación de dicho origen y la prestación indiscriminada de
lo servicios respectivos pondría en riesgo tanto  la operatividad como  la
estabilidad financiara del sistema. Se concluye que el cargo planteado por
el demandante en el sentido de que las dos normatividades consagran diferencias
de trato injustificadas, no está llamado a prosperar, pues, como se ha señalado
existen fundamentos objetivos que justifican el establecimiento de
procedimientos diferentes, sin que ello resulte irrazonable o
desproporcionado.
Referencia:
expediente D-5605
Demanda de inconstitucionalidad contra las expresiones “La
calificación del origen del accidente de trabajo o de la enfermedad profesional
será calificado, en primera instancia por la institución prestadora de
servicios de salud que atiende al afiliado”, “El médico o la comisión laboral
de la entidad administradora de riesgos profesionales determinará el origen, en
segunda instancia” y “Cuando surjan discrepancias en el origen, estas
serán resueltas por una junta integrada por representantes de las entidades
administradoras de salud y de riesgos profesionales”, contenidas en el
artículo 12 del Decreto 1295 de 1994 “Por el cual se determina la organización
y administración del Sistema General de Riesgos Profesionales”
Actor: Ricardo
Alvarez Cubillos
Magistrado Ponente:
Dr. ALVARO TAFUR GALVIS
Bogotá D. C., diecisiete (17)
de agosto de dos mil cinco (2005)
La Sala Plena de la Corte
Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los
requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la
siguiente
SENTENCIA
I.       ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública de
inconstitucionalidad, el ciudadano Ricardo Alvarez Cubillos presentó demanda
contra las expresiones “La calificación del origen del accidente de trabajo
o de la enfermedad profesional será calificado, en primera instancia por la
institución prestadora de servicios de salud que atiende al afiliado”; “El
médico o la comisión laboral de la entidad administradora de riesgos
profesionales determinará el origen, en segunda instancia”; y “Cuando
surjan discrepancias en el origen, estas serán resueltas por una junta
integrada por representantes de las entidades administradoras de salud y de
riesgos profesionales”, contenidas en el artículo 12 del Decreto 1295 de
1994 “Por el cual se determina la organización y administración del Sistema
General de Riesgos Profesionales”.
Mediante auto del nueve (9) de
febrero de 2005, el Magistrado Sustanciador admitió la demanda y dispuso correr
traslado de la misma al Procurador General de la Nación para que rindiera el
concepto de rigor, ordenó fijar en lista las normas acusadas para asegurar la
intervención ciudadana y comunicar la iniciación del proceso al señor
Presidente de la República, y al Presidente del Congreso de la República, así
como también a los Ministros del Interior y de Justicia y de la Protección
Social a fin de que, de estimarlo oportuno, conceptúen sobre la
constitucionalidad de las normas acusadas.
Cumplidos los trámites ya relacionados,
propios de esta clase de procesos, y previo el concepto del Procurador General
de la Nación, procede la Corte a decidir sobre la demanda de la referencia.
II.      NORMAS DEMANDADAS
A continuación se transcribe el texto de
la norma demandada, de conformidad con su publicación en el Diario Oficial No.
41.405 del 24 de junio de 1994. Se subraya lo demandado.
“DECRETO NUMERO 1295 DE 1994”
(junio 22)
Por el cual se determina la organización y
administración del Sistema General de Riesgos Profesionales
El Ministro de Gobierno de la República de Colombia,
delegatario de funciones presidenciales otorgadas mediante el Decreto 1266 de
1994, en ejercicio de las facultades extraordinarias conferidas por el numeral
11 del artículo 139 de la Ley ,
DECRETA:
(…)
Artículo 12. Origen del accidente, de la
enfermedad y la muerte.  Toda enfermedad o patología, accidente o muerte, que no
hayan sido clasificados o calificados como de origen profesional, se consideran
de origen común.
La calificación del origen del accidente
de trabajo o de la enfermedad profesional será calificado, en primera instancia
por la institución prestadora de servicios de salud que atiende al afiliado.
El médico o la comisión laboral de la
entidad administradora de riesgos profesionales determinará el origen, en
segunda instancia.
Cuando surjan discrepancias en el origen,
estas serán resueltas por una junta integrada por representantes de las
entidades administradoras, de salud y de riesgos profesionales.
De persistir el desacuerdo, se seguirá el
procedimiento previsto para las juntas de calificación de invalidez definido en
los artículos 41 y siguientes de la Ley  y sus reglamentos”
(…)
III.    LA DEMANDA
El demandante afirma que las expresiones
acusadas contenidas en los incisos segundo, tercero y cuarto del artículo 12
del Decreto 1295 de 1994   vulneran los artículos 13 y 150-10 de la
Constitución Política.
3.1 Afirma el actor que los incisos
acusados vulneran el artículo 150-10 constitucional, en la medida en que el
Gobierno Nacional excedió las facultades extraordinarias conferidas por el
numeral 11 del artículo 139 de la Ley 100 de 1993 al establecer que el origen
del accidente de trabajo o de la enfermedad profesional, debería ser
determinado en primera instancia por las instituciones prestadoras de los
servicios de salud que prestan los servicios asistenciales y por los médicos de
las administradoras de riesgos profesionales en segunda instancia, dejando en
consecuencia la intervención de las Juntas de Calificación Regional o Nacional
-a que aluden los artículos 42 y 43 de la Ley 100 de 1993- a una cuarta o hasta
quinta instancia, creando en consecuencia nuevas instancias que no fueron
previstas en la Ley 100 de 1993 , pues  según el demandante dicha Ley dispone
que tanto la determinación del origen así como la pérdida de capacidad laboral
y su fecha de estructuración sean determinadas solo mediante un sistema  de
doble instancia, esto es por las Juntas Regionales y Nacional de Calificación
de Invalidez, tanto para el sistema general de pensiones como para el sistema
general de riesgos profesionales.
Precisa que: “... Es claro, que si las
facultades extraordinarias que le fueron concedidas al ejecutivo en el artículo
139, numeral 11, de la Ley , para cumplir con un objetivo específico como era
el de organizar la administración del sistema general de riesgos profesionales,
estas no incluían facultades para reorganizar el sistema de calificación de la
invalidez, o lo que es lo mismo, el de la pérdida de la capacidad laboral,
delegando esta facultad en las mismas entidades encargadas de reconocer y pagar
las prestaciones económicas, como son las entidades administradoras de salud y
de riesgos profesionales específicamente, situación que ya había sido corregida
y definida en forma clara y precisa cuando por mandato de la Ley , dichas
funciones le habían sido delegadas a las Juntas de Calificación Regionales y
Nacional, para que mediante estas dos instancias determinadas en la misma ley,
se dictaminara sobre la pérdida de la capacidad laboral, así como sobre el
origen del accidente, de la enfermedad o de la muerte...”.
Afirma  que con los incisos acusados se
permite que los mismos entes administradores se conviertan en juez y parte,
dilatando en consecuencia el trámite de reconocimiento de las prestaciones
económicas de aquellos trabajadores que por alguna circunstancia adversa en cumplimiento
de sus funciones, se vean sometidos a padecer una enfermedad profesional o a
sufrir un accidente de trabajo. Sobre el particular cita apartes de la
sentencias C-452 de 2002 y C-1002 de 2004.
Hace énfasis en que el Gobierno Nacional
al modificar el sistema de calificación de la pérdida de la capacidad laboral,
así como la determinación de su origen, en lo que hace referencia al Sistema
General de Riesgos Profesionales, mediante la norma contentiva de las
expresiones acusadas, excedió los límites materiales de las facultades
extraordinarias que le habían sido concedidas, pues éstas se le otorgaron
solamente para organizar la administración del sistema de riesgos profesionales
y no para crear un nuevo sistema de calificación.
3.2 De otra parte, el actor considera que
las expresiones acusadas vulneran el principio de igualdad en la medida en que
establecen un trato discriminitario para aquellos trabajadores que sufran una
enfermedad profesional o un accidente de trabajo,  pues es más expedito el procedimiento
a seguir en la calificación de las enfermedades de origen común.
En ese orden de ideas, señala que se
establece claramente una desigualdad en lo relativo al procedimiento para
determinar la pérdida de capacidad laboral, así como su origen, cuando se trata
de una enfermedad o contingencia de origen común y una de origen profesional,
toda vez que: “... En una doble instancia se determina el estado de la
pérdida de capacidad laboral causada en un posible origen común, con lo cual se
garantiza un oportuno y ágil reconocimiento de los derechos a la seguridad
social, contrario a lo que ocurre en el caso de las enfermedades y accidentes
de trabajo, en donde sólo después de 5 instancias administrativas se obtiene el
dictamen definitivo para acceder a los derechos prestacionales que se pueden
tener en el caso del sistema general de riesgos profesionales, lo cual en la
práctica se convierte en una dilación al acceso oportuno a la seguridad social,
creándose de esta manera un trato discriminatorio cuando la contingencia sea de
origen común o de origen profesional respectivamente...”.
IV.    INTERVENCIONES
1. Ministerio de
Hacienda y Crédito Público
El Ministerio referido a través de apoderado
judicial, interviene en el presente proceso y solicita la declaratoria de
exequibilidad de las expresiones acusadas, con base en las razones que a
continuación se sintetizan.
El interviniente
señala que las expresiones acusadas no vulneran las normas superiores  a que
alude el actor, toda vez que éstas en ningún momento señalan un nuevo sistema
de calificación de invalidez ni mucho menos prevén un proceso desigual o
discriminatorio para la determinación de la pérdida de la capacidad laboral en
el caso de la contingencias de origen profesional, pues solamente establecen el
procedimiento para determinar el origen del accidente, de la enfermedad y la
muerte, lo que es diferente a fijar el porcentaje de pérdida de la capacidad
laboral.
Aclara que: “...
El artículo 12 del Decreto Ley 1295 de 1994 preestablece la presunción de que
toda enfermedad o patología, accidente o muerte, que no hayan sido clasificados
o calificados como de origen profesional se consideran de origen común, en
consecuencia el afiliado no tiene que acudir a la Junta de Calificación de
Invalidez para calificar el origen, salvo que haya discusión lo cual por demás
no afecta  al afiliado, por cuanto se le continúan prestando los servicios por
la Empresa Promotora de Salud hasta que se le definan los derechos, y de ser
pertinente la ARP cancela a la EPS los servicios prestados...”. Sobre el
particular cita un aparte de la sentencia T-556 de 2003.
Recuerda que el
régimen de calificación de la pérdida de capacidad laboral previsto en el
Decreto Ley 1295 de 1994, -que precisa es diferente del régimen de calificación
del origen de la enfermedad o accidente-  fue modificado parcialmente por los
artículos 6 ° y 9° de la Ley 776 de 2002.
Afirma  que  en nada
se vulnera en este caso el principio de igualdad y que resulta ajustado a la
Constitución Nacional la existencia de regímenes claramente diferenciados, esto
es el  Sistema General de Pensiones, el de Salud  y el Sistema de Riesgos
Profesionales, toda vez que existen fundamentos objetivos diferentes en uno y
otro caso que justifican que no todos los casos sean tratados de forma igual.
En ese sentido  afirma que no puede perderse de vista que en los casos de
enfermedad profesional o accidente de trabajo debe verificarse la causa laboral
de los mismos, lo que justifica que el proceso de determinación del origen
profesional sea más estricto que el de determinación del origen común, y además
justifica  que en  el artículo 12 del Decreto 1295 de 1994  se haya establecido
que se presume que el origen de la contingencia es común salvo que se compruebe
su origen profesional.
Considera,  de otra
parte que el Gobierno Nacional no excedió el límite de las facultades
extraordinarias que le fueron concedidas para organizar la administración del
Sistema General de Riesgos Profesionales y por el contrario cumplió con su
cometido y desarrolló las materias respecto de las que fue autorizado con ese
propósito.
En ese entendido,
reitera que el artículo 12 del Decreto 1295 de 1994 contentivo de las
expresiones acusadas, no creó un nuevo sistema de calificación de pérdida de la
capacidad laboral, simplemente desarrolló el trámite operativo necesario para
determinar el origen del accidente, de la enfermedad y la muerte, incluyendo
los casos en que existe controversia. Sobre el particular cita apartes de las
sentencias C-164 de 2000 y C-1144 de 2000.
Concluye entonces
que: “... como quiera que el artículo 12 del Decreto 1295 de 1994,
modificado por la Ley 776 de 2002 no introdujo un sistema nuevo de calificación
se concluye que no  se excedieron las facultades concedidas por el artículo 139
de la Ley  y por lo tanto no se violó el numeral 10 del artículo 150 de la
Constitución Nacional...”.
2. Ministerio de
la Protección Social
El Ministerio referido a través de apoderada
judicial, interviene en el presente proceso y solicita la declaratoria de
exequibilidad de las expresiones demandadas, con base en las razones que a
continuación se sintetizan.
El interviniente
señala que las expresiones acusadas no vulneran el principio de igualdad, toda
vez que para que exista desigualdad ésta debe presentarse entre iguales y en
este caso no se puede comparar el Sistema General de Pensiones o el de Salud
con el Sistema General de Riesgos Profesionales, porque son sistemas
administrados de manera independiente, con prestaciones, requisitos y
procedimientos autónomos, que tienen diferencias substanciales entre sí y los
riesgos que cubre o ampara cada sistema son distintos.
En esos términos,
considera que en el Sistema General de Riesgos Profesionales son necesarios e
indispensables los procedimientos para determinar el origen del accidente de
trabajo y enfermedad profesional, ya que de dicha calificación depende el
otorgamiento o reconocimiento de las prestaciones asistenciales y económicas
por riesgos profesionales, que son más beneficiosas que las derivadas del
sistema de salud y pensiones, especialmente si se considera que el
procedimiento, trámites e instancias para determinar el origen de una
contingencia que afecte la salud de una persona no se requiere en el Sistema
General de Pensiones y Salud, ya que para prestar el servicio y otorgar las
prestaciones no es necesario determinar el origen de las mismas.
Advierte que las
instancias o procedimientos ante la Junta Regional de Calificación de Invalidez
y la Junta Nacional de Calificación de Invalidez, no constituyen una cuarta ni
una quinta instancia como lo pretende hacer ver el demandante, simplemente es
un procedimiento que surge en caso de controversia por parte de las
instituciones de seguridad social, empleadores, trabajadores o personas
interesadas, que tiene una reglamentación especial prevista en el Decreto 2463
de 2001, procedimiento que además fue declarado constitucional por la Corte en
reciente sentencia C-1002 de 2004.
Considera que el
accionante está confundido en el sentido que el trámite ante las Juntas no es
una instancia administrativa que realicen o adelanten las instituciones de
seguridad social, sino que como ya se dijo es un procedimiento especial en caso
de controversias realizado por las juntas que son entidades privadas sin ánimo
de lucro y que ejercen funciones públicas.
En esos términos,
señala que:  “... en origen común los casos llegan directamente a las Juntas
Regional y Nacional de Calificación de Invalidez para determinar si una persona
tiene o no derecho a la pensión de invalidez, pero esta calificación se da
luego de culminado el tratamiento médico o rehabilitación según el caso y su
objetivo es simplemente establecer si existe una pérdida de la capacidad
laboral del 50% o más para efectos de la pensión de invalidez....”.
Por el contrario en
la determinación del origen del accidente de trabajo y enfermedad profesional
existen procedimientos o instancias, pero no son tres ni cinco porque los
trámites de las Juntas Regional y Nacional son independientes de los de las
instituciones de seguridad social. Así mismo, precisa que: “... Las tres (3)
instancias para determinar el origen se justifican, requieren y son necesarias
(...), porque permiten el acceso oportuno a las prestaciones asistenciales y
económicas del Sistema General de Riesgos Profesionales, ya que una rápida,
eficiente y oportuna atención médica beneficia al trabajador, a la empresa, a
la ARP y a Colombia en general...”, y es esa la razón por la que la
calificación del origen de una contingencia de manera oportuna por parte de la
IPS beneficia al trabajador, a quien se le permite de manera fácil y rápida el
acceso a las prestaciones asistenciales y económicas del Sistema General de
Riesgos Profesionales sin que ello genere una discriminación.
En ese entendido,
considera que si se eliminara el actual procedimiento previsto en el artículo
12 del Decreto 1295 de 1994 contentivo de las expresiones acusadas, permitiendo
que en primera instancia el origen lo determinen las Juntas Regional y
Nacional, las consecuencias para la salud de los trabajadores serían negativas
pues se acabaría con la atención médica oportuna, la rehabilitación no sería
inmediata y simplemente a los trabajadores que sufran accidentes de trabajo o enfermedad
profesional se les otorgaría el tratamiento médico como enfermedad general y
las Juntas Regional y Nacional calificarían la futura pérdida de capacidad
laboral.
En ese orden de
ideas, reitera que el procedimiento previsto en el artículo 12 del Decreto 1295
de 1994 contentivo de los preceptos acusados, no es para efectuar la
calificación de la invalidez, es solo para determinar el origen de la
contingencia o enfermedad entre las instituciones de seguridad social y para
prestar los servicios o prestaciones en riesgos profesionales, de suerte que
solamente en caso de controversia el caso debe llegar a conocimiento de las
Juntas Regional y Nacional.
De otra parte,
considera que la norma contentiva de las expresiones acusadas en ningún momento
establece o crea un sistema de calificación de invalidez en Colombia, pues solo
prevé un procedimiento de determinación del origen, además no es cierto que por
ese hecho se permita que las instituciones de la seguridad social se conviertan
en juez y parte, puesto que en caso de controversia respecto del dictamen
quienes deciden son las Juntas de Calificación Regional y Nacional, y se deja
inicialmente la determinación del origen a la IPS, EPS y ARP considerando que
dichas entidades son las que atienden y le deben reconocer las prestaciones
económicas y asistenciales a los trabajadores.
Recuerda que mediante
sentencias C-711 de 1998 y C-452 de 2002. la Corte Constitucional se pronunció
en relación con las facultades extraordinarias que le fueron concedidas al
Gobierno Nacional en el numeral 11 del artículo 139 de la Ley 100 de 1993  y
las declaró exequibles, al considerar que mediante éstas el Gobierno Nacional
puede establecer el procedimiento para determinar el origen de los accidentes
de trabajo y las enfermedades profesionales, dada la naturaleza del Sistema
General de Riesgos Profesionales en donde las prestaciones económicas y la
asistencia médica deben ser oportunas, requiriéndose en consecuencia una rápida
calificación de la contingencia para otorgar los derechos correspondientes.
Finalmente, señala
que la organización de las funciones o procedimientos de la IPS, EPS y ARP en
relación a la determinación del origen en el Sistema General de Riesgos
Profesionales se da porque dicho sistema abarca o comprende al conjunto de
entidades públicas y privadas de las que hacen parte las IPS, EPS y ARP
(estructura orgánica), normas y procedimientos (estructura normativa),
destinados a prevenir, proteger y atender a los trabajadores de los efectos de
las enfermedades y los accidentes que puedan ocurrirles con ocasión o como
consecuencia del trabajo que desarrollan, de forma tal que el artículo 12 del
Decreto 1295 de 1994 es una organización de la administración del sistema de
riesgos, no es un sistema de calificación de invalidez, y por tanto a través de
tal sistema solamente se ordenan las funciones de las IPS, EPS y ARP para la
determinación del origen de una contingencia, con el objeto de otorgarle al
trabajador las prestaciones económicas y asistenciales que reconoce el Sistema
General de Riesgos Profesionales.
3.
Federación de Aseguradores Colombianos –FASECOLDA-
Por intermedio de
apoderada la Federación de Aseguradores Colombianos
-FASECOLDA-,  intervino en el presente proceso con el fin de solicitar que se
declare la constitucionalidad de los preceptos demandados.
La interviniente
recuerda que la Corte Constitucional en sentencia C-452 de 2002 precisó el
alcance de los límites temporales y materiales de las facultades
extraordinarias contenidas en el numeral 11 del artículo 139 de la Ley  y con
fundamento en las cuales se expidió el Decreto 1295 de 1994. Sobre el
particular cita los apartes pertinentes de la sentencia C-452 de 2002.
Explica que el
artículo 12 contentivo de los preceptos acusados, lo que hace es desarrollar la
estructura normativa a que aludió el numeral 11 del artículo 139 de la Ley 100
de 1993, esto es las normas y procedimientos necesarios para organizar y
administrar la prestación de los servicios de salud derivados de la enfermedad
profesional y el accidente de trabajo. Precisa que dicho artículo que determina
funciones para  las entidades administradoras del sistema de riesgos
profesionales, simplemente se enmarca dentro de  la función de administrar el
sistema a que aludieron las referidas facultades. Destaca que es a partir de la
determinación del origen de la enfermedad o muerte que empiezan a operar los
trámites administrativos entre las EPS y las ARP con el fin de realizar los
procesos de recobro a que haya lugar.
En esos términos,
señala que: “... la determinación del origen de una patología es una función
asignada a las administradoras del Sistema de Seguridad Social en Salud y en
Riesgos Profesionales, y como tal, hace parte de la administración del Sistema
General de Riesgos Profesionales, razón por la cual el artículo 12 demandado no
excede las facultades extraordinarias...”, y reitera que la citada norma “solamente
organizó la administración del sistema de riesgos profesionales, asignando las
funciones que en materia de origen, debían realizar tanto las IPS, como las EPS
y las ARP”.
Precisa   así mismo
que: “... no existe un sistema de calificación de invalidez.  Lo que existen
son ‘organismos del Sistema de Seguridad Social del orden nacional’ que tienen
como función específica la ‘calificación de la invalidez’ que no excluye la
posibilidad de que las administradoras del Sistema General de Salud y Riesgos
Profesionales ejerzan sus funciones de determinación del origen del siniestro”.
Aclara que  ambas funciones son diferentes, pues la calificación de
la invalidez va encaminada a determinar de manera técnica y científica cuál es
el porcentaje de pérdida de la capacidad laboral, mientras que la determinación
del origen va enfocada a precisar si de acuerdo con las circunstancias en las
cuales ocurrió el accidente o se produjo la enfermedad se trata de un siniestro
de carácter profesional o de un siniestro de origen común.
En lo relativo, a la
vulneración del principio de igualdad estima que esta no puede predicarse de
las normas acusadas, toda vez que  en su criterio el demandante olvida que la
Ley 100 de 1993 organizó la prestación del servicio público de seguridad social
en tres subsistemas, el de pensiones, el de salud y el de riesgos
profesionales, rompiendo con ello el monopolio de la seguridad social y
constituyendo estructuras de administración y financiación totalmente
independientes de acuerdo con los riesgos asumidos por cada uno de los
subsistemas referidos.
Finalmente, advierte
que el demandante no puede acusar un precepto de inconstitucional por el simple
hecho de que no esté de acuerdo con la modalidad que escogió el legislador
extraordinario para organizar la administración del sistema de riesgos
profesionales, sin considerar que no riñe con la competencia que tienen los
organismos del sistema general de salud y riesgos profesionales para calificar
en primera instancia la pérdida de capacidad laboral, el que se establezca como
parte de sus funciones la determinación del origen del siniestro, sin que ello
los convierta en juez y parte, aún más si se tiene en cuenta que: “... el
pronunciamiento que se realice sobre la determinación del origen de un
siniestro o el dictamen proferido por la Junta Regional o Nacional de
Calificación de Invalidez, no es definitivo, ni define el conflicto jurídico
que pudiera presentarse, pues tanto la determinación del origen como la
calificación de invalidez son funciones técnicas y científicas que no impiden
hacer valer los derechos económicos del afiliado...”.
4.
Intervención ciudadana
El ciudadano Sergio Andrés García Palacios en ejercicio del derecho
a intervenir para defender o impugnar las normas sometidas a control
constitucional  (art 242-1 C.P.) solicita a la  Corte declararse inhibida para
fallar de fondo por ineptitud sustancial de la demanda  y en subsidio declarar
la exequibilidad de las disposiciones acusadas, a partir de las razones que a
continuación se sintetizan.
Considera que el
demandante hace una interpretación errada de las expresiones acusadas, pues de
la simple lectura de éstas, considera claro que ellas no establecen instancias
de calificación de invalidez sino instancias de calificación del origen, y
además que las instituciones prestadoras de servicios de salud no califican la
invalidez pues ninguna norma incluyendo la contentiva de los preceptos acusados
les confiere competencia para esos efectos.
Advierte que existe
una clara diferencia entre la calificación del origen de la enfermedad y la
calificación de la incapacidad laboral, pues mediante la calificación del
origen, lo que se pretende es identificar si el evento es de origen común o de
origen profesional, y del resultado de dicha calificación se derivan
consecuencias que tiene efectos directos en el contenido prestacional a
suministrar al usuario, entre otras, i) si el evento es de origen común,
la atención de las prestaciones asistenciales y económicas estará a cargo del
Sistema General de Seguridad Social en Salud, mientras que si es de origen profesional
el cubrimiento de las mismas estará a cargo del Sistema General de Riesgos
Profesionales, ii) en relación con las prestaciones asistenciales, si el
evento es de origen común el contenido prestacional será el definido en el POS,
salvo las situaciones en las cuales está de por medio el derecho a la vida, si
por el contrario el evento es de origen profesional, el contenido prestacional
es más amplio en la medida en que incluye prótesis, órtesis y en general,
procedimientos no previsto en el POS.
Recuerda de otra
parte que mediante la calificación de la incapacidad laboral se busca
determinar cuál es la prestación económica concreta  por dicha incapacidad  .
Así i) cuando la incapacidad es igual o superior al 50% para los
afiliados al sistema general de pensiones, aplica la pensión a cargo de los
fondos de pensiones, si se cumplen los requisitos previstos en el artículo 40
de la Ley , ii) para los afiliados al SGRP considerados inválidos de
acuerdo con lo previsto en el artículo 9° de la Ley 776 de 2002, eso es la
personas que por causa de origen profesional no provocada intencionalmente
hubiesen perdido el 50% o más de su capacidad laboral de acuerdo con el Manual
Único de Calificación de Invalidez vigente a la fecha de la calificación, se
reconoce una pensión a cargo de las ARP, con los montos determinados en el
artículo 10 de la misma ley, y iii) cuando existe una disminución
parcial pero definitiva en algunas de las funciones que afecte la incapacidad
laboral como consecuencia de una enfermedad profesional o un accidente de
trabajo, que represente una disminución de la capacidad laboral entre el 5% y
menos del 50%, la ARP reconoce una indemnización proporcional no menor a dos ni
mayor de 24 salarios base de liquidación.
Así pues, estima que
el accionante  al  acusar la norma que contiene las instancias para calificar
el origen de la contingencia o enfermedad identificó mal la norma a demandar
puesto que las IPS no califican la pérdida de capacidad laboral ni reconocen
las prestaciones que se derivan de la invalidez, esto es la pensión de
invalidez y la incapacidad permanente parcial, por lo que  si sus cargos se
fundamentaban en el tema de la invalidez debió demandar entonces los artículos
6° y 9°, inciso 2° de la Ley 776 de 2002, que establecen que es la entidad
administradora de riesgos profesionales –ARP- la que declara, evalúa y revisa
la incapacidad permanente parcial, pues como ya se dijo la norma contentiva de
las expresiones acusadas no siquiera menciona la calificación de la invalidez y
por tanto es absurdo pensar que modificó el sistema de calificación de
invalidez.
De otra parte,
considera que por las mismas razones expuestas el cargo por violación del
derecho a la igualdad  está mal formulado dado que los preceptos acusados no se
refieren a la calificación de la pérdida de la capacidad laboral aspecto al que
se refiere el demandante.
Empero precisa  que
si se hiciera el esfuerzo por  interpretar los cargos propuestos por el
demandante para aplicarlos a la norma contentiva de las expresiones acusadas,
no  procedería la declaratoria de inexequibilidad de las normas acusadas, toda
vez que el origen del evento  de que se trate  es el que determina a cargo de
cuál sistema se imputan los gastos que demande la prestación de los servicios
de salud, de conformidad con lo previsto en el artículo 6° del Decreto 1295 de
1995. En este sentido por no haberse señalado  en la Ley 100 de 1993
competencias para la determinación de tal origen en cabeza de  las Juntas de
Calificación de Invalidez ninguna vulneración  de la Constitución por  las
normas acusadas invocadas por el actor  se presenta. Hace énfasis en que por el
contrario  entender competentes dichas juntas para determinar el origen
implicaría unos costos administrativos exagerados y la restricción al acceso a
la seguridad social.
V.  CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE
LA NACIÓN
El Señor Procurador
General de la Nación, allegó el concepto número 3797, recibido el siete
(7) de abril de 2005, en el que solicita a la Corte la declaratoria de
exequibilidad de los preceptos acusados, de conformidad con las siguientes
consideraciones.
La Vista Fiscal recuerda que la doctrina y
la jurisprudencia constitucional han enfatizado en la forma como han de ser
ejercidas las facultades extraordinarias por el Gobierno Nacional a efectos de
que las competencias asignadas sean ejercidas sin menoscabar el orden jurídico,
por ello han fijado las pautas dentro de la cuales el legislador extraordinario
debe moverse a efectos de que se cumpla cabalmente el cometido de expedir una
norma sobre la base del logro de un fin determinado acorde con los motivos que
impulsaron al legislador ordinario a utilizar el instrumento constitucional de
carácter excepcional.   En ese entendido, observa que los apartes normativos
acusados contenidos en el artículo 12 del Decreto 1295 de 1994, van encaminados
a establecer un procedimiento administrativo para determinar el origen del
accidente de trabajo y de la enfermedad profesional a efectos de que se
garantice a los trabajadores que soportan estas contingencias, las prestaciones
asistenciales y económicas propias del Sistema de Riesgos Profesionales y se
adopten medidas de prevención, pues como es sabido este sistema tiene unas
fuentes de financiación diferentes a aquellas que corresponden al riesgo común
y al sistema de pensiones derivado de otras contingencias y está concebido para
unos propósitos específicos.
Precisa que las entidades administradoras
de riesgos profesionales –ARP- a cuyo cargo está el cubrimiento de las
prestaciones derivadas del accidente de trabajo y enfermedad profesional y
eventualmente de la muerte originada en estas dos contingencias tienen la
facultad legal de administrar el sistema, pues no de otra forma podría
cumplirse el cometido de amparar y prevenir los riesgos derivados del ejercicio
de la actividad que desarrollan los trabajadores, y es en ese sentido: “...
resulta lógico que los procedimientos adoptados para la calificación del origen
de accidente o de la enfermedad hagan parte de la administración del sistema de
riesgos profesionales y, por supuesto que quienes tienen la obligación de
atender las prestaciones asistenciales y económicas derivadas de la
declaratoria de un siniestro por accidente o riesgo profesional sean quienes
puedan establecer la ocurrencia del mismo”.
En ese orden de ideas afirma que las
normas acusadas se enmarcan precisamente en el ámbito de las facultades que
fueron conferidas al Gobierno por el numeral 11 del artículo 139 de la Ley 100
de 1993. Al respecto cita un aparte de la sentencia C-452 de 2002.
De otra parte, señala que los preceptos
acusados no vulneran el principio de igualdad, en la medida en que la
determinación del origen del accidente o la enfermedad profesional, de una
manera diferente de aquella que regula las contingencias derivadas del riesgo
común es una facultad del legislador que no encuentra reparo frente a las
normas superiores, por cuanto el legislador puede dar un tratamiento jurídico
diferente a las situaciones que se originan en supuestos fácticos claramente diferenciados.
En esos términos, afirma que: “...los
dos subsistemas, el del riesgo común y el del riesgo profesional, están
concebidos por el ordenamiento jurídico sobre bases de cotización y
prestaciones de carácter diferente lo que implica que la aplicación de sistemas
de administración propios de cada uno de tales subsistemas, así mismo las
prestaciones económicas y asistenciales se gobiernan por un ordenamiento propio
en el cual los procedimientos deben ser acordes con el fin que cada uno de
ellos persigue...”. Al respecto cita entre otras las sentencias C-004 de
1992, C-530 de 1993, C-337 de 1997 y C-773 de 1998.
VI.    CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
1.      Competencia
De conformidad con lo
dispuesto en el artículo 241, numeral 5° de la Constitución Política, la
Corte Constitucional es competente para conocer y decidir, definitivamente,
sobre la demanda de inconstitucionalidad de la referencia, pues la norma
demandada hace parte de un Decreto con fuerza de ley  dictado por el gobierno
con fundamento en el artículo 150-10 de la Constitución.
2.      La materia sujeta a examen
Para el demandante las expresiones “La
calificación del origen del accidente de trabajo o de la enfermedad profesional
será calificado, en primera instancia por la institución prestadora de
servicios de salud que atiende al afiliado”;  “El médico o la comisión laboral
de la entidad administradora de riesgos profesionales determinará el origen, en
segunda instancia”; y “Cuando surjan discrepancias en el origen, estas
serán resueltas por una junta integrada por representantes de las entidades
administradoras, de salud y de riesgos profesionales”, contenidas en los
incisos segundo, tercero, y cuarto del  artículo 12 del Decreto 1295 de 1994 “Por
el cual se determina la organización y administración del Sistema General de
Riesgos Profesionales” vulneran i) el artículo 150-10 de la
Constitución por cuanto con ellas el Legislador habría excedido las facultades
extraordinarias que  le fueron conferidas por el  numeral 11 del artículo 139
de la Ley 100 de 1993   al establecer instancias que no fueron previstas en
dicha ley   ii) el principio de igualdad (art 13 C.P.) por cuanto en este campo
se establecería un tratamiento discriminatorio para las personas a quienes se
les aplica el régimen de riesgos profesionales  si se les compara con las
personas a las que se les aplica el régimen común, donde no se establecen
instancias  adicionales como las que  se establecen en los incisos  acusados.
El ciudadano interviniente solicita a la Corte inhibierse
para emitir pronunciamiento de fondo por considerar que el actor formuló cargos
a partir de un supuesto que no se desprende de las expresiones acusadas. En
subsidio solicita que se declare la exequibilidad de las expresiones acusadas
frente a los cargos planteados,   de la misma manera que lo hacen los demás
intervinientes  quienes hacen énfasis en que i) los incisos acusados no
establecen un nuevo sistema de calificación de invalidez sino que  se ocupan es
de establecer procedimientos para la determinación del origen del accidente o
la enfermedad con los que se facilita la atención oportuna de los usuarios del
sistema de riesgos profesionales;  ii)  la mención hecha a las juntas de
calificación de invalidez  -que intervienen  solamente  en caso de controversia
según el artículo en que se contienen las expresiones acusadas- no cabe
entenderla como  una  asimilación de los  mecanismos de   calificación de la
invalidez y de calificación del origen de la enfermedad o accidente  iii) los
procedimientos establecidos por los incisos acusados  para organizar la
atención de los usuarios del sistema de riesgos profesionales se enmarcan
claramente dentro de las facultades conferidas por el numeral 11 del artículo
139 de la Ley 100 de 1993, que de acuerdo con  la Sentencia C-452 de 2002
aludían precisamente a la  administración y organización del sistema de riesgos
profesionales; iv) Por ser sistemas diferentes -los de salud, pensiones y
riesgos profesionales- no resulta posible comparar   los procedimientos establecidos
en uno y otro sistema, pues responden a supuestos y requerimientos diferentes
que merecen tratamiento igualmente diferente.
El Señor Procurador General de la Nación por su
parte  solicita la declaratoria de exequibilidad de los incisos acusados pues
considera que con los mismos el Legislador no excedió las facultades
extraordinarias que le fueron conferidas por el numeral 11 del artículo 139 de
la Ley 100 de 1993 en tanto ellos se enmarcan claramente  en  el ámbito dado
por dichas facultades, a saber, la determinación de reglas para  regular la
administración del sistema de riesgos profesionales. Así mismo considera que
ninguna vulneración del principio de igualdad cabe predicar en este caso  dado
que no resulta posible comparar los regímenes general  de salud y de
pensiones   con el sistema de riesgos profesionales, sometidos cada uno a
presupuestos y mecanismos de financiación y administración diferentes.
Corresponde a la Corte en consecuencia
establecer si  con los incisos  segundo, tercero y cuarto del artículo 12 del
Decreto 1295 de 1994  el Legislador extraordinario excedió  las facultades que
le fueron conferidas por el numeral 11 del artículo 139 de la Ley 100 de 1993,
así como si la regulación  del procedimiento  para la determinación  del origen
del accidente o enfermedad profesional  en ellas contenida establece un
tratamiento discriminatorio  para las personas a quienes ella se aplica si se
le compara con los procedimientos previstos en el caso de los accidente y
enfermedades de origen común.
3.  Consideraciones preliminares
Previamente la Corte considera necesario
efectuar algunas precisiones relativas a: i) Las características del sistema de
riesgos profesionales y el contenido y alcance del artículo en que se
contienen  los preceptos acusados,  y  ii) la solicitud de inhibición.
3.1 Las características del sistema de
riesgos profesionales y el alcance del artículo donde  se contienen  los
preceptos acusados
Cabe recordar que en desarrollo del derecho
a la seguridad social (art. 48 C.P.) se expidió, por el Congreso de la
República, la Ley 100 de 1.993 “por la cual se crea el sistema de seguridad
social integral y se dictan otras disposiciones”, sistema que  en el
preámbulo de la ley  se define como “el conjunto de instituciones, normas y
procedimientos, de que disponen la persona y la comunidad para gozar de una
calidad de vida, mediante el cumplimiento progresivo de los planes y programas
que el Estado y la sociedad desarrollen para proporcionar la cobertura integral
de las contingencias, especialmente las que menoscaban la salud y la capacidad
económica, de los habitantes del territorio nacional, con el fin de lograr el
bienestar individual y la integración de la comunidad”.
Como componentes  de dicho sistema integral
el Legislador estableció los  regímenes generales  de  (i) pensiones[1]  (ii) salud[2], (iii) riesgos
profesionales[3]
y (iv) los servicios sociales complementarios definidos en la misma ley.
Sistemas cada uno con características y mecanismos de financiación y
administración diferentes.
En el Libro Tercero de la Ley 100 de 1993,
el legislador consignó algunas disposiciones relacionadas con el Sistema
general de riesgos profesionales[4],
y en el artículo 139-11 de la misma,  facultó al Presidente de la República,
por el término de seis (6) meses, contados a partir de la publicación de la
Ley, para dictar las normas necesarias para organizar la administración de
dicho sistema.
En ejercicio de esas facultades, el Presidente de la
República expidió el Decreto Ley 1295 de 1994, donde se dispone que el sistema
general de riesgos profesionales comprende “el conjunto de entidades públicas y
privadas, normas y procedimientos,
destinados a prevenir, proteger y atender a los trabajadores de los efectos de
las enfermedades y los accidentes que puedan ocurrirles con ocasión o como
consecuencia del trabajo que desarrollan” (art. 1o).
A su vez el artículo 2 del Decreto fijó como objetivos del sistema los
siguientes:
4Establecer
las actividades de promoción y de prevención tendientes a mejorar las
condiciones de trabajo y salud de la población trabajadora, protegiéndola
contra los riesgos derivados de la organización del trabajo que puedan afectar la salud individual o
colectiva en los lugares de trabajo tales como los físicos, químicos,
biológicos, ergonómicos, psicosociales, de saneamiento y de seguridad;
4
Fijar las prestaciones de atención de la salud de los trabajadores y las prestaciones económicas por
incapacidad temporal a que haya lugar frente a las contingencias de accidente
de trabajo y enfermedad profesional;
4
Reconocer y pagar a los afiliados las prestaciones económicas por incapacidad permanente parcial
o invalidez, que se deriven de las contingencias de accidente de trabajo o
enfermedad profesional y muerte de origen profesional, y
4Fortalecer
las actividades tendientes (sic) a establecer el origen de los accidentes de trabajo y las enfermedades
profesionales y el control de los agentes de riesgo profesional".
En cuanto a las características  del Sistema General
de Riesgos Profesionales (en adelante SGRP) cuyo régimen  fue complementado por
la Ley 776 de 2002 “Por la cual se dictan normas
sobre la organización, administración y prestaciones del Sistema General de
Riesgos Profesionales”[5]
vale la pena destacar  así mismo los siguientes elementos.
En cuanto a su finalidad, el SGRP está orientado  como
se desprende de los artículos 1 y 2 del Decreto 1295 de 1994 transcritos a
proteger al trabajador de las contingencias o daños sufridos con ocasión o como
consecuencia de la actividad que desarrollan, no sólo mediante servicios de
rehabilitación sino también con medidas de carácter preventivo..
En cuanto al fundamento de la responsabilidad,  el
sistema fue concebido a partir del riesgo creado, es decir, “no se toma en
cuenta la culpa del empleador sino que se establece una responsabilidad
objetiva por cuya virtud resulta obligado a reparar los perjuicios que sufre el
trabajador al desarrollar su labor en actividades en las que el empresario
obtiene un beneficio”[6].
En cuanto a su estructura, el sistema  fue diseñado
bajo un esquema de aseguramiento, asumido por entidades especializadas previo
pago de un aporte a cargo exclusivo del empleador, pero siempre bajo la
dirección y administración del Estado[7]..
Y en cuanto al servicio, el sistema consagra
prestaciones tanto de carácter asistencial
-atención médica, quirúrgica, hospitalaria, de rehabilitación, etc.- como de
carácter económico[8] -subsidio por incapacidad temporal,
indemnización por incapacidad
permanente parcial, pensión de invalidez, pensión de sobrevivientes, auxilio
funerario -[9].
Ahora bien,  en  capítulo II
-sobre “riesgos profesionales definiciones”- del Decreto 1295 de 1994, luego de
señalarse  qué se entiende por  riesgos profesionales (art.8)[10], accidente
de trabajo y sus excepciones (art. 9 y 10)[11] y enfermedad profesional (art 11)[12],   el
artículo 12  del mismo decreto establece que toda enfermedad o patología,
accidente o muerte  que no hayan sido  clasificados o calificados  como de
origen profesional  se consideran de origen común  y por tanto quedan sometidas
a los regímenes generales de salud y de pensiones establecidos en la Ley 100 de
1993.
A continuación el artículo 12 aludido -cuyos incisos
segundo, tercero y cuarto son  acusados en el presente proceso-  establece que
“La calificación del origen del accidente de
trabajo o de la enfermedad profesional será calificado, en primera instancia
por la institución prestadora de servicios de salud que atiende al afiliado”
(inciso segundo). A su vez que  “El médico o la comisión laboral de la entidad
administradora de riesgos profesionales determinará el origen, en
segunda instancia” (inciso tercero)  y que “Cuando surjan discrepancias en
el origen, éstas serán resueltas por una junta integrada por representantes
de las entidades administradoras, de salud y de riesgos profesionales” (inciso
cuarto) -Destaca la Corte-.
Finalmente el quinto inciso de dicho
artículo señala que “De persistir el desacuerdo, se seguirá el procedimiento
previsto para las juntas de calificación de invalidez definido en los artículos
41 y siguientes de la Ley  y sus reglamentos”.
En relación con la remisión efectuada por
este último inciso cabe recordar que los artículos  41, 42 y 43 de la Ley 100
contenidos en el capítulo III  sobre “pensión de invalidez por riesgo común”
del Título II  “sobre régimen solidario de prima media  con prestación
definida”  del Libro I sobre “sistema general de pensiones” de la Ley 100 de
1993  señalan lo siguiente:
&$ARTÍCULO 41. CALIFICACIÓN DEL
ESTADO DE INVALIDEZ. El estado de invalidez será determinado de conformidad con lo
dispuesto en los artículos siguientes y con base en el manual único para la
calificación de la invalidez, expedido por el Gobierno Nacional, que deberá
contemplar los criterios técnicos de evaluación, para calificar la
imposibilidad que tenga el afectado para desempeñar su trabajo por pérdida de
la capacidad laboral.
&$ARTÍCULO 42. JUNTAS REGIONALES
DE CALIFICACIÓN DE INVALIDEZ. En las capitales de departamento y en aquellas ciudades en las
cuales el volumen de afiliados así lo requiera, se conformará una comisión
interdisciplinaria que calificará en primera instancia la invalidez y
determinará su origen.
Las comisiones estarán compuestas por un
número impar de expertos, designados por el Ministerio de Trabajo y Seguridad
Social, quienes actuarán de conformidad con la reglamentación que para tal
efecto expida el Gobierno Nacional.
Los honorarios de los miembros de la
comisión serán pagados por la entidad de previsión o seguridad social o la
sociedad administradora a la que esté afiliado el solicitante.
&$ARTÍCULO 43. JUNTA NACIONAL DE
CALIFICACIÓN DE INVALIDEZ. Créase la Junta Nacional para la Calificación de los Riesgos de
Invalidez con sede en la capital de la República, integrada por un número impar
de miembros designados por el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social.
Esta Junta, que será interdisciplinaria,
tiene a su cargo la resolución de las controversias que en segunda instancia
sean sometidas para su decisión por las juntas regionales o seccionales
respectivas.
Los honorarios de los miembros de la Junta
serán pagados, en todo caso por la entidad de previsión o seguridad social
correspondiente.
El Gobierno Nacional reglamentará la
integración, financiación y funcionamiento de la Junta Nacional de Calificación
de Invalidez, de su secretaría técnica y de las Juntas regionales o
seccionales, el procedimiento de apelación, el manual único para la
calificación de la invalidez y demás normas necesarias para su adecuado
funcionamiento[13].
PARÁGRAFO. Los miembros de la Junta Nacional y los de
las Juntas Regionales de Calificación de Invalidez de que trata el artículo
anterior, no tienen el carácter de servidores públicos.
Resulta pertinente destacar para efectos
de la presente sentencia  que  el procedimiento de calificación del origen
del accidente de trabajo o de la enfermedad profesional a que aluden los incisos
segundo, tercero, cuarto y quinto del Decreto 1295 de 1994, no cabe
confundirlo  con i) el procedimiento para  la calificación  de invalidez
dentro del Sistema General de Riesgos Profesionales y concretamente de los
porcentajes de pérdida de la capacidad laboral a que alude el artículo 9 de la
Ley 776 de 2002[14];
ni con ii) el procedimiento para la declaración  de la incapacidad permanente
parcial  dentro del sistema de riesgos profesionales a que aluden los artículos
5 y 6 de la Ley 776 de 2002[15],
como tampoco con iii) el procedimiento de calificación del estado de
invalidez   aplicable   en materia de pensión de invalidez por riesgo común
a que aluden los artículo 41 a 43 de la Ley 100 de 1993.  Artículos estos
últimos a los que el Legislador  extraordinario remitió  en el inciso quinto
del artículo 12 del Decreto 1295 de 1994 pero sin pretender asimilar  la
calificación de origen  en materia de riesgos profesionales con la calificación
de invalidez  por riesgo común a que ellos aluden[16].
En el mismo  orden de ideas  debe
precisarse que no cabe entender que para el caso de la determinación del
procedimiento de la calificación del origen del accidente o enfermedad
profesional  el Legislador extraordinario estuviera limitado  por lo
preceptuado en materia de calificación del estado de invalidez  dentro
del sistema de riesgos profesionales  en los artículos 249  a 252 de la Ley 100
de 1993[17],
normas que regían para el momento de la expedición del Decreto 1295 de 1994[18].
A partir de los anteriores presupuestos la
Corte procede a efectuar el análisis de los incisos acusados  en el presente
proceso y en primer lugar de la solicitud de inhibición que respecto de la
acusación formulada contra ellos plantea uno de los intervinientes.
3.2 La solicitud de inhibición
El ciudadano interviniente solicita a la
Corte  inhibirse para proferir decisión de fondo en relación con los cargos de
la demanda pues considera que el actor  erró en la interpretación de la norma
acusada al considerar que en ella  se regulaba el tema de la calificación de
la invalidez –asunto al que en realidad aluden otras normas[19] – y al
confundir dicha calificación con la calificación del origen de  la
enfermedad o el accidente a que aluden los incisos acusados.
En ese orden de ideas estima que el actor
no formuló en debida  forma la acusación que efectúa en contra de los incisos
segundo, tercero y cuarto del artículo 12 del Decreto ley 1295 de 1994  por la
supuesta vulneración de los artículos 13 y 150 -10 constitucionales, pues
partió de unos supuestos que en ellos no se regulan y en consecuencia estima
que la demanda es inepta.
Al respecto la Corte señala que si bien,
como se desprende del análisis efectuado en el acápite precedente de esta
sentencia, no cabe entender que la norma  en que se contienen las expresiones
acusadas aluda al tema de la calificación de invalidez,  ni que pueda
asimilarse dicha calificación de invalidez con la calificación del origen del
accidente de trabajo o de la enfermedad profesional  que es a la que  se alude
en los incisos acusados, ello no impide que la Corte se pronuncie en relación
con la acusación formulada en la demanda en contra de los incisos segundo,
tercero y cuarto del Decreto 1295 de 1994.
En efecto no solamente  el argumento
relativo al desconocimiento de las  normas de la Ley 100 de 1994 sobre
calificación de invalidez es solo  uno de los que utiliza el actor  en contra
de los incisos acusados sino que como el mismo interviniente lo  reconoce
resulta posible interpretar la demanda en el sentido  de que lo que el actor
demanda es i) tanto el supuesto desbordamiento de las facultades conferidas por
el numeral 11 del artículo 139 de la Ley 100 de 1993 por  haberse regulado un
asunto -a saber el procedimiento para la calificación del origen de la
enfermedad o accidente profesional que deja en manos de los prestadores del
servicio la calificación del origen-,  para  lo que el actor considera que el
legislador extraordinario no estaba facultado,            ii) como también que
dicha regulación estableció una diferencia de trato injustificada entre las
personas a quienes se les aplica el régimen de riesgos profesionales frente a
aquellos a quienes se les aplica el régimen  por riesgo común regulado por los
sistemas  generales de salud y pensiones, en cuanto en criterio del actor el
procedimiento establecido para el caso de los riesgos profesionales es más
dispendioso que para el caso del riesgo común.
En este orden de ideas no puede afirmarse
que el demandante haya incumplido la carga que le corresponde asumir para
permitir el juicio de constitucionalidad, pues de la demanda se desprende
claramente cuáles son las disposiciones  que se acusan -incisos segundo,
tercero y cuarto del Decreto 1295 de 1994-, cuáles normas superiores se violan
-arts. 13 y 150-10 superiores- y cuales las razones por las que se considera
vulnerada la Constitución como acaba de señalarse. Recuérdese que una cosa es
la fundamentación necesaria de la demanda y otra la prosperidad de las
pretensiones[20].
Si bien como más adelante se explica es
evidente  que no asiste razón al actor y que la comparación que hace  no toma
en cuenta  los presupuestos que esta Corporación ha señalado para poder
entender vulnerado el principio de igualdad tampoco repara en que el alcance de
las facultades conferidas  por el numeral 11 del artículo 139 de la Ley 100 de
1993 claramente permitían la expedición de las disposiciones acusadas, ello no
significa que  el actor no plantee unos cargos que deban ser estudiados
independientemente de su eficacia.
Téngase en cuenta que si bien
los requisitos establecidos en el artículo  2° del Decreto  2067 de 1991 deben
cumplirse,   el rigor en el
juicio que aplica la Corte al examinar la demanda no puede convertirse en un
método de apreciación tan estricto que haga nugatorio el derecho reconocido a
todo ciudadano para acudir ante la Jurisdicción Constitucional y obtener una
sentencia[21].
Tales fueron las razones que se tuvieron en cuenta
para admitir la demanda y son las que llevan a la Corte a pronunciarse de fondo
sobre la misma, de modo que la Corte se abstendrá de
atender la solicitud formulada por el ciudadano interviniente y procederá a
analizar la acusación planteada por el accionante.
4.      Análisis de los cargos
4.1 Análisis del cargo por  el supuesto exceso
en el ejercicio de las facultades conferidas al Gobierno  por el numeral 11 del
artículo 139 de la Ley 100 de 1993
Para el actor el Gobierno Nacional al establecer
mediante la norma contentiva de las expresiones acusadas, un sistema de
calificación de origen del accidente o la enfermedad profesional, excedió los
límites materiales de las facultades extraordinarias que le habían sido
concedidas por el numeral 11 del artículo 139 de la Ley 100 de 1993, pues éstas
se le otorgaron solamente para organizar la administración del sistema de
riesgos profesionales y no para crear un sistema de calificación, que por lo
demás deja en manos de los prestadores del servicio (IPS ARS y ARP) la
determinación del origen de la enfermedad o accidente.
Al respecto cabe  recordar que como ha puesto de
presente la Corte de manera reiterada cuando el Presidente de la República es revestido de facultades
extraordinarias por parte del Congreso y en cumplimiento de la función asignada
a éste por el numeral 10 del artículo 150 superior, el límite de las facultades
comporta una doble connotación, a saber: a) un límite temporal: el cual
debe ser señalado en forma expresa en la ley de facultades y que se refiere al
lapso de tiempo de que dispone el Ejecutivo para hacer uso de dichas
facultades, el cual no puede exceder de seis (6) meses y, b) un   límite
material: que igualmente debe ser indicado en forma precisa en la ley de
facultades y se refiere a la determinación clara, específica y concreta del
objeto, asunto o materia sobre la cual debe recaer el ejercicio o uso de las
facultades.  Lo que ha dicho la Corte significa que  los alcances de tal
ejercicio no pueden provenir de una interpretación extensiva ni analógica de la
norma habilitante[22],
lo que excluye las facultades implícitas  y obliga a la interpretación estricta
y precisa de los términos que imponga la voluntad expresa del legislador,
contenida en la ley de facultades.
En lo que se refiere a  las facultades conferidas por
el numeral 11 del artículo 139 de la Ley 100 de 1994 y al ejercicio que de las
mismas fue hecho por el Gobierno nacional con la expedición del Decreto 1295 de
1994  la Corte ya  ha tenido oportunidad de pronunciarse en  varias ocasiones
sobre ambos aspectos[23]
.
Así,   en cuanto al límite temporal
la Corte  señaló en las sentencias C-046 de 1996[24], que  el Decreto 1295 de junio 22 de 1994,
"Por el cual se determina la organización y administración del sistema
general de riesgos profesionales", fue publicado en el Diario Oficial No.
41.405 de junio 24 de 1994. y que “Al confrontar el término concedido con la
fecha de expedición del decreto en mención, se concluye que no se excedió el
límite temporal fijado en la ley de facultades”. Dicha conclusión fue reiterada
en las sentencias C-773 de 1998[25],
C-164 de 2000[26]
y C-452/02[27].
En cuanto al límite material
-que es el que considera excedido el actor en el presente proceso-, cabe
recordar específicamente las consideraciones hechas en  la sentencia C-452 de
2002 donde la Corte declaró la
inexequibilidad  de varios  artículos del Decreto 1295 de 1994 por considerar
que el Legislador Extraordinario había desbordado el referido límite material
de las facultades conferidas en el numeral 11 del artículo 139 de la Ley 100 de
1993[28].
En la referida sentencia la Corte puso de
presente que dichas facultades estaban
orientadas a que el ejecutivo dictara las normas necesarias y tendientes a
crear, establecer, modificar, reformar, rehacer o poner en orden, el conjunto
de organismos encargados, los recursos y los bienes destinados a la función de
administrar el Sistema de Riesgos Profesionales, dosificando su uso para
obtener un mayor rendimiento u optimización del Sistema de Riesgos
Profesionales. Así mismo precisó que las facultades debían única y
exclusivamente ejercerse para “organizar la administración” del Sistema General
de Riesgos Profesionales, por cuanto dentro del libro III de la ley  dedicado a
regular el Sistema General de Riesgos Profesionales no se trató ningún aspecto
relacionado con la administración del sistema y  que ésta era la razón de ser
de las facultades. Por ello en el numeral 11 del artículo 139 de la Ley 100 se
autorizó al Gobierno para “Dictar las normas
necesarias para organizar la administración del Sistema General de Riesgos
Profesionales como un conjunto de entidades públicas y privadas, normas y
procedimientos, destinados a prevenir, proteger y atender a los trabajadores de
los efectos de las enfermedades y los accidentes, que puedan ocurrirles con
ocasión o como consecuencia del trabajo que desarrollan” Advirtiendo que “En todo caso, la cotización continuará
a cargo de los empleadores.”
En cuanto resulta plenamente pertinente
para el análisis del cargo formulado por el supuesto desbordamiento de las
facultades extraordinarias  a continuación se transcribe in extenso el aparte
pertinente de dicha sentencia, del que como más adelante se verá se desprende
claramente que  las disposiciones acusadas en el presente proceso  se enmarcaron
precisamente dentro del límite material de las facultades que fueron
conferidas   por el numeral 11 del artículo 139 de la Ley 100 de 1993 y desde
esta perspectiva ningún reproche de constitucionalidad cabe hacerles.
En la referida sentencia C-452 de 2002
expresó la Corte lo siguiente:
“La Sala considera del caso entrar a analizar la norma
habilitante, con el fin de poder determinar el marco preciso dentro del cual
debía actuar el ejecutivo en uso de las facultades extraordinarias allí
previstas.
Para determinar los límites materiales de dichas
facultades se debe comenzar por definir en primer orden el término
“organizar” en razón a que el legislador le confirió al ejecutivo las
facultades con el fin de “dictar las normas necesarias para organizar”;
organizar qué?, sobre qué debe recaer la acción de organizar?, la misma
disposición señala que para organizar “la administración del Sistema General de
Riesgos Profesionales”, luego, una vez precisado qué debemos entender
por organizar, debe la Sala entrar a precisar y definir en segundo orden,
que se entiende por “la administración del Sistema General de Riesgos
Profesionales” y en tercer orden que es y que abarca el “Sistema de
Riesgos Profesionales” según el legislador. Así:
1º.) Según el Diccionario de la Lengua Española de la
Real Academia, la expresión “organizar” significa: Establecer o
reformar algo para lograr un fin, coordinando los medios y las personas
adecuados. Disponer y preparar un conjunto de personas, con los medios
adecuados, para lograr un fin determinado. Poner algo en orden. Preparar alguna
cosa disponiendo todo lo necesario.
A su vez “establecer” se define como fundar,
instituir. Ordenar, mandar, decretar.
El  verbo “reformar” significa volver a formar,
rehacer. Modificar algo, por lo general, con la intención de mejorarlo.
Así mismo el término “disponer” significa
colocar, poner las cosas en orden y situación conveniente. Deliberar,
determinar, mandar lo que ha de hacerse. Ejercitar en las cosas facultades de
dominio, enajenarlas o gravarlas en vez de atenerse a la posesión y disfrute.
Testar acerca de ellas. Valerse de una persona o cosa, tenerla o utilizarla por
suya.
Y del vocablo “preparar” se dice que es
prevenir, disponer o hacer una cosa con alguna finalidad. Hacer las operaciones
necesarias para obtener un producto. Disponerse, prevenirse y aparejarse para
ejecutar una cosa o con algún otro fin determinado.
De las anteriores acepciones del verbo rector
“organizar” al que se contraen las facultades del legislador extraordinario
podemos concluir que en su ejercicio podía dictar las normas necesarias y
tendientes a crear, establecer, modificar, reformar o rehacer. Qué cosa?. Sobre
qué objeto debía recaer este tipo de acciones del ejecutivo?. La misma norma de
facultades señala que el objeto de estas acciones debía dirigirse, orientarse,
encausarse directamente sobre “la administración”  para mejorarla, para
lograr un fin determinado, coordinando los medios y las personas adecuados.
2º.) En
relación con la expresión “la administración del
Sistema de Riesgos Profesionales”, nos remitimos nuevamente al Diccionario de
la Academia Española, que define el término “administración” como acción
y efecto de administrar. Casa u oficina donde el administrador y sus dependientes
ejercen su empleo. Conjunto de organismos encargados de cumplir esta función.
También se dice de cualquier cuerpo de bienes que por alguna causa no posee ni
maneja su propietario, y que es administrada por terceras personas
competentemente autorizadas por el juez.
El verbo “administrar” a su vez significa gobernar,
ejercer la autoridad o el mando sobre un territorio o sobre las personas que lo
habitan. Dirigir una institución. Ordenar, disponer, organizar en especial la
hacienda o los bienes. Suministrar, proporcionar o distribuir alguna cosa.
Graduar o dosificar el uso de alguna cosa, para obtener mayor rendimiento de
ella o para que produzca mejor efecto.
Acorde a las
anteriores definiciones podemos señalar que “la administración” hace referencia
a la acción de administrar y al conjunto de organismos encargados de cumplir la
función de administrar, así como también a los recursos y a los bienes
destinados al cumplimiento de esa misma función, dosificando el uso de los
mismos para obtener un mayor rendimiento o para que produzca mejor efecto.
En torno a
precisar el contenido de las facultades extraordinarias tenemos que estas
efectivamente estaban orientadas a que el ejecutivo dictara las normas
necesarias y tendientes a crear, establecer, modificar, reformar, rehacer o
poner en orden, el conjunto de organismos encargados, los recursos y los bienes
destinados a la función de administrar el Sistema de Riesgos Profesionales,
dosificando su uso para obtener un mayor rendimiento u optimización del Sistema
de Riesgos  Profesionales.
3º.) En
cuanto al “Sistema General de Riesgos Profesionales”
el mismo precepto facultativo entra a definirlo
para indicar que éste es entendido por el legislador “como un conjunto de
entidades públicas y privadas (estructura orgánica), normas y procedimientos
(estructura normativa), destinados a prevenir, proteger y atender a los
trabajadores de los efectos de las enfermedades y los accidentes, que puedan
ocurrirles con ocasión o como consecuencia del trabajo que desarrollan
(objetivo o finalidad).
Lo anterior se corrobora con lo indicado por la misma ley
de facultades en su artículo 8º, al definir el “Sistema de Seguridad Social
Integral” como el conjunto armónico de entidades públicas y privadas,
normas y procedimientos y está conformado por lo regímenes generales
establecidos para pensiones, salud, riesgos profesionales y los servicios
sociales complementarios que se definen en la presente Ley.
Entonces, la
definición contenida en el numeral 11 del artículo 130 de la ley  se refiere es
al Sistema, define que se entiende por “Sistema” y no que se entiende por
“administración”, como erradamente se indica por algunos de los intervinientes,
para afirmar que el ejecutivo tenía facultades para replantear y rehacer todo
el Sistema de Riesgos Profesionales lo cual como vimos no corresponde al
contenido material y real de la norma habilitante.
Ahora, el
“Sistema General de Riesgos Profesionales” está contenido en el libro tercero
de la ley , que destina sólo dos (2) capítulos de este libro que comprenden los
artículos 249 a 256, para referirse a la “invalidez por accidente de trabajo o
enfermedad profesional” y la “pensión de sobrevivientes originada por
accidentes de trabajo y enfermedad profesional”.
Es así como
en dichos preceptos se regulan aspectos relacionados con el Sistema de Riesgos
Profesionales en cuanto a las pensiones de invalidez, de sobrevivientes y de
invalidez integrada originadas en accidentes de trabajo o enfermedad
profesional, calificación del estado de invalidez, normas comunes, devolución
de saldos y prestaciones médico asistenciales.
El artículo 249 ibídem señala: “Las
pensiones de invalidez originadas en accidente de trabajo o enfermedad
profesional continuarán rigiéndose por las disposiciones vigentes, salvo lo
dispuesto en relación con el sistema de calificación del estado de invalidez y
las pensiones de invalidez integradas a que se refieren los artículos
siguientes”.
A su vez el artículo 255 ibídem señala: “&$La pensión de sobrevivientes originada en
accidente de trabajo o enfermedad profesional continuará rigiéndose por las
disposiciones vigentes, salvo que se opte por el manejo integrado de estas
pensiones de conformidad con lo previsto en el artículo 157694 de esta Ley”.
En
conclusión y como se observa de las normas anteriores (arts. 249 y 255), todo
lo relacionado con pensiones de invalidez y de sobrevivientes originadas en los
riesgos profesionales, se continúa rigiendo por las normas anteriores a la ley
de facultades (Ley ). En ninguna forma se señala que seguirían rigiendo las
disposiciones anteriores, sólo mientras se hacía uso de la ley de facultades
como se afirma en forma errada por algunos de los intervinientes.
Así mismo se
concluye que, todo lo relacionado con calificación de invalidez y pensiones
de invalidez integradas se rige por lo dispuesto en la misma ley de facultades
(Ley ).
Tampoco
existe precepto de la ley  que indique que se suspenda la vigencia del Sistema
de Riesgos Profesionales mientras se expiden las normas con base en la ley
habilitante. El artículo 289 ibídem se refiere a la vigencia para expresar en
términos generales que: “La presente Ley rige a partir de la fecha de su
publicación ...”  y sólo excepcionalmente contempló situaciones expresas en las
cuales determinó una fecha cierta y posterior a partir de la cual comenzaría a
regir, como es el caso del artículo 151 en que señala que el Sistema General de
Pensiones entra a regir a partir del 1º de abril de 1994 y que para los
servidores públicos de los Departamentos, Municipios y Distritos comenzará a
regir a más tardar el 30 de Junio de 1995. El Sistema General de Riesgos
Profesionales no se encuentra dentro de dichas excepciones pues no existe norma
expresa que así lo indique.
Las facultades
fueron otorgadas al Presidente de la República por el legislador para “organizar
la administración del Sistema General de Riesgos Profesionales” y no como
erradamente se pretende afirmar para “organizar el Sistema General de Riesgos
Profesionales”. De tal manera, que es el término “administración” el que en
definitiva nos precisará el contenido y límite material de la norma
habilitante.
Ahora bien,
es cierto que el Sistema de Seguridad Social Integral creado por la ley ,
comprende los Sub- Sistemas de Pensiones, Salud, Riesgos Profesionales y
Servicios Sociales Complementarios, pero, también lo es, que al tenor del
artículo 6º inciso final “el Sistema de Seguridad Social Integral está
instituido para unificar la normatividad y la planeación de la seguridad
social, así como para coordinar a las entidades prestatarias de las mismas,
para obtener las finalidades propuestas en la presente Ley”. De lo anterior, se
puede concluir que es el Sistema de Seguridad Social Integral el que está
instituido para unificar la normatividad a través de la misma ley   como en
efecto lo hizo al reunir bajo ésta y sus previsiones generales a todos y cada
uno de los Sub-sistemas; pero, esto no quiere decir que en todos y cada uno de
los Sub-sistemas hubiese quedado derogada ya sea en forma tácita o expresa
absolutamente  toda la normatividad foránea a la ley . Tampoco quiere decir,
que dicha finalidad de unificación normativa propia del Sistema de Seguridad
Social Integral se aplique en forma analógica al Sistema General de Riesgos
Profesionales a través de las facultades y por interpretación analógica, pues,
como se señaló antes, las normas de facultades no admiten analogía ni
interpretaciones extensivas, sino precisas y definidas acorde al significado
mismo de las expresiones contenidas en su tenor literal.
De acuerdo
al contenido material de la norma de facultades y a lo señalado en los
anteriores numerales, no podríamos señalar como lo afirman algunos de los
intervinientes en el presente proceso, que la acción de “organizar” recaía
directamente sobre “el Sistema de Riesgos Profesionales” y no sobre “la
administración del Sistema General de Riesgos Profesionales”. Pues como se
observó en el libro III de la ley  por la cual se crea el Sistema de Seguridad
Social Integral, se dejó previsto y regulado por el legislador ordinario, lo
concerniente al Sistema General de Riesgos Profesionales, por lo tanto,
las facultades debían única y exclusivamente ejercerse para “organizar la
administración” del Sistema General de Riesgos Profesionales, aspecto que
no reguló el legislador para éste Sistema dejándolo al legislador
extraordinario de acuerdo a la norma de facultades.
Para
delimitar aún más el contenido material de la norma habilitante, y acogiendo lo
expuesto por el Ministerio Público debe esta Sala entrar a precisar que
entendió en concreto el legislador ordinario por “administración” dentro del
contexto de la misma ley  al regular la administración para otros de los Sub-
sistemas.
Es así como
en los Capítulos VI del título II y VIII del título III, correspondientes al
libro I de la ley  que regula el Sistema General de Pensiones se refiere a la
administración de cada uno de lo Regímenes que lo conforman (prima media con
prestación definida y ahorro individual con solidaridad) para referirse a las
entidades administradoras de los mismos, sus funciones, recursos, costos de
administración y la forma de financiación de cada régimen, entre otros.
Así mismo,
en el título III del libro II de la misma Ley que se refiere al Sistema de
Seguridad Social en Salud, trata lo relativo a la administración y financiación
del Sistema para referirse igualmente a las entidades que lo administran,
bienes, recursos, fuentes de financiación del sistema, contratación, recaudo,
rentabilidad, cotizaciones, vigilancia y control del sistema.
Observa la
Sala que de lo anterior se desprende que el legislador ordinario al regular la
administración de los otros Sub-sistemas  no hizo cosa diferente a dar
aplicación al concepto de “administración” en la misma forma como quedó
definido y precisado gramaticalmente en el numeral 2) del punto 3.4. que hace
referencia al conjunto de organismos encargados de cumplir la función de
administrar, así como también a los recursos y a los bienes destinados al cumplimiento
de esa misma función.
Precisamente
el legislador ordinario otorgó facultades extraordinarias al ejecutivo para
regular lo concerniente a la “administración” del Sistema de Riesgos
Profesionales por cuanto dentro del libro III de la ley  dedicado a regular el
Sistema General de Riesgos Profesionales no se trató ningún aspecto relacionado
con la administración del sistema y esta es la razón de ser de las facultades;
que a diferencia de los otros dos Sub-sistemas, si previó el legislador
ordinario lo concerniente a su administración en la forma como quedó expresada
al analizar el contexto del término  administración para el legislador
ordinario en la ley de facultades.”[29]
A partir de los criterios así  señalados la Corte
consideró por ejemplo que el artículo
35 y el parágrafo del mismo artículo[30]
del Decreto 1295 de 1994, referente a las funciones que debe cumplir la entidad
administradora de riesgos profesionales frente a la empresa afiliada. se
ajustaba a las facultades debiendo ser declarado exequible. En el mismo sentido
consideró  que el artículo 38 del mismo decreto[31], que asigna la función
de declarar la incapacidad temporal a las entidades promotoras de salud se
relacionaba con la administración del sistema y por tanto resultaba exequible.
Igualmente  declaró la exequibilidad del inciso primero del artículo 41 del
Decreto 1295 de 1994[32]
que señala quien debe hacer la declaración de la incapacidad permanente
parcial, por cuanto dicha norma asignaba una función lo que también se enmarca
en el  concepto de administración del sistema. Por el contrario consideró  que
el inciso segundo del mismo artículo 41  excedía  las facultades conferidas por
cuanto regulaba situaciones que tienen que ver con el régimen prestacional.
Criterio que igualmente llevó a la Corte a declarar la inexequibilidad de los
parágrafos 1 y 2 del artículo 34, los artículos 36,  37 y sus parágrafos, 39,
40 y su parágrafo, 42 y su parágrafo, 45, 46, 48 y sus parágrafos, 49 50, 51 52
53 y 54 del Decreto 1295 de 1994.
Ahora bien  la Corte constata que los apartes normativos
acusados  en el presente proceso contenidos en el artículo 12 del Decreto 1295
de 1994, se limitan  a establecer un procedimiento administrativo para
determinar el origen del accidente de trabajo y de la enfermedad profesional a
efectos de que se garantice a los trabajadores que soportan estas
contingencias, las prestaciones asistenciales y económicas propias del Sistema
de Riesgos Profesionales y asignan funciones para el efecto, lo que los enmarca
claramente dentro del concepto de administración del sistema a que aludió la
Corte en la sentencia C-452  de 2002 a que se ha hecho extensa referencia.
Siguiendo los mismos criterios allí establecidos se
trata  pues  de un ejercicio legítimo de la tarea encomendada al Legislador
extraordinario y no puede entonces predicarse en este caso que el Presidente de
la República haya excedido  el límite material de las facultades que le fueron
conferidas por el numeral 11 del artículo 139 de la Ley  100 de 1993.
En relación con el hecho de que dicha función se
asigne a  la
institución prestadora de servicios de salud en primera instancia,  al médico
o a la comisión laboral  de la entidad administradora de riesgos profesionales
en segunda instancia y a  una junta integrada  por representantes  de las
entidades  administradoras de riesgos profesionales de salud y de riesgos
profesionales en caso de controversia,  -y solo  en caso de persistir el
desacuerdo se acuda  al procedimiento previsto  para las juntas calificadoras de
invalidez a que aluden los artículos 41 y siguientes de la Ley 100 de 1993-,
comparte la Corte el criterio expuesto por el Señor Procurador en el sentido
que resulta lógico que  quienes tienen la obligación de atender las
prestaciones asistenciales y económicas derivadas de la declaratoria de un
siniestro por accidente o riesgo profesional sean quienes puedan establecer la
ocurrencia del mismo con el fin de asegurar una rápida y eficiente prestación
de los servicios  y solo en caso de controversia se acuda a otras instancias.
Esta es una alternativa por la que optó el legislador extraordinario para
organizar la administración del sistema de riesgos profesionales  y asegurar la
eficiente prestación de sus servicios  que  se enmarcaba claramente dentro de las
facultades que le fueron conferidas y en este sentido  mal puede considerarse
vulnerada la Constitución.
Cabe reiterar finalmente que como se dejó claro al
analizar   la solicitud de inhibición formulada en el presente proceso con las
disposiciones acusadas no se está estableciendo ningún sistema de calificación
de invalidez, sino simplemente fijando un procedimiento para establecer el
origen de la enfermedad o accidente profesional, por lo que ningún
desconocimiento de las normas sobre  calificación de invalidez consagradas en
la Ley 100 de 1993 puede entonces predicarse en el presente caso.
Así las cosas  el cargo formulado por el actor en
relación con el supuesto desbordamiento de las facultades extraordinarias
conferidas por el numeral 11 del artículo 139 de la Ley 100 de 1993 contra los
incisos segundo, tercero y cuarto del artículo  12 del Decreto 1295 de  1994
no está llamado a prosperar, por lo que la Corte así lo declarará en la parte
resolutiva de esta sentencia.
4.2 Análisis del cargo por  la supuesta
vulneración del principio de igualdad
Aduce el demandante que el legislador extraordinario
al fijar el
procedimiento  para la determinación  del origen del accidente o enfermedad
profesional  a que aluden las  disposiciones acusadas estableció una diferencia
de trato injustificada entre las personas a quienes se les aplica el régimen de
riesgos profesionales frente a aquellos a quienes se les aplica el régimen por
riesgo común regulado por los sistemas generales de salud y pensiones, en cuanto
en criterio del actor el procedimiento establecido para el caso de los riesgos
profesionales es más dispendioso que para el caso del riesgo común.
Sobre el particular, ha de reiterarse que la
jurisprudencia  ha precisado, de manera invariable que  en desarrollo del
principio de igualdad contenido en el artículo 13 de la Carta Política,
corresponde al legislador otorgar el mismo trato jurídico a todas aquellas
situaciones que pueden ser comparadas, así como establecer las correspondientes
diferenciaciones cuando se trate de situaciones fácticas disímiles[33].
La Corporación ha establecido también en múltiples ocasiones que un
tratamiento legislativo diferente no implica per se una violación del
principio de igualdad siempre y cuando sea objetivo y razonable[34]. La Corte ha acudido entonces a un
instrumento metodológico-sobre cuyo alcance y límites se ha pronunciado reiteradamente[35]-,  para verificar la legitimidad, razonabilidad y proporcionalidad
del trato diferenciado[36].
Se busca así establecer en cada caso
i.)  si se está frente a supuestos de hecho diversos o si estos
son comparables; ii.) si el fin perseguido por la norma es un fin objetivo y
legítimo a la luz de la Constitución; iii.) si los supuestos de hecho
estudiados, la finalidad perseguida y el trato desigual otorgado guardan una
coherencia o eficacia interna, es decir una racionalidad entre ellos; iv.) si
el trato desigual es proporcionado. La necesidad de que exista proporcionalidad
entre los medios y los fines perseguidos por la norma ha sido también resaltada
por la jurisprudencia, que ha propuesto tres pasos para resolverlo: así entonces,
a) los medios escogidos deben ser adecuados para la consecución del fin
perseguido; b)  los medios empleados deben ser necesarios para la consecución
de ese fin y, c) los medios empleados deben guardar proporción con los fines
perseguidos, esto es, que el principio satisfecho por el logro de este fin no
sacrifique principios constitucionales más importantes[37].
Respecto de la  primera condición, que en caso de no
cumplirse impide que se desarrolle el instrumento metodológico expresado[38], la Corte ha precisado
que el derecho a la igualdad que consagra la Constitución es objetivo y no
formal, puesto que se predica de la identidad de los iguales y de la diferencia
entre los desiguales, concepción ésta que supera así la noción de la igualdad
de la ley a partir de la generalidad abstracta, por el de la generalidad
concreta, que concluye con el principio según el cual no se permite regulación
diferente de supuestos iguales o análogos y prescribe diferente reglamentación
a supuestos distintos.[39]
Desde esta perspectiva solamente resulta posible
establecer la eventual vulneración del principio de igualdad cuando las
situaciones de hecho que se comparan  atienden a dichos presupuestos[40].
Ahora bien, la Corte constata que en el
presente caso, como se desprende de las consideraciones preliminares de esta
sentencia, no resulta posible equiparar como pretende el actor, los
procedimientos aplicables dentro del régimen previsto para la atención de los
riesgos  profesionales  con la de aquellos previstos para la atención de las
prestaciones derivadas de los sistemas de seguridad social en salud y en
pensiones.
Cabe destacar  en efecto  que el actor no
toma en cuenta que como componentes  del sistema  de seguridad social integral
el Legislador  en desarrollo del artículo 48 superior estableció los  regímenes
generales  de  (i) pensiones[41]
(ii) salud[42],
(iii) riesgos profesionales[43].
Sistemas cada uno con características y sistemas de financiación y
administración diferentes. Tampoco que la Corte  en reiteradas ocasiones  ha
puesto de presente que la diferente regulación  que se establece para los
diversos sistemas que integran el sistema de seguridad social integral  obedece
a razones objetivas que hacen imperiosa dicha diferencia, en aras de mantener
la viabilidad del Sistema[44].
En el presente caso basta recordar, como
lo hacen varios de los intervinientes que en los
casos de enfermedad profesional o accidente de trabajo resulta razonable se
establezcan procedimientos específicos  para determinar el origen del accidente
de trabajo y enfermedad profesional, ya que de dicha calificación depende el
otorgamiento o reconocimiento de las prestaciones asistenciales y económicas
por riesgos profesionales, que son más beneficiosas que las derivadas del
sistema de salud y pensiones y en este sentido  la no determinación de dicho
origen  y la prestación indiscriminada de lo servicios respectivos pondría en
riesgo tanto  la operatividad como  la estabilidad financiara del sistema.
Se concluye entonces que el cargo planteado por el demandante en el
sentido de que las dos normatividades consagran diferencias de trato injustificadas, no está llamado a prosperar, pues, como se ha señalado
existen fundamentos objetivos que justifican el establecimiento de
procedimientos diferentes, sin que ello resulte irrazonable o desproporcionado[45].
En ese orden de ideas frente al cargo planteado por la
supuesta vulneración del principio de igualdad la Corte declarará la
exequibilidad de los incisos acusados  y así se señalará en la parte resolutiva
de esta sentencia.
VII.   DECISION
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de
la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por
mandato de la Constitución,
R E S U E L V E:
Declarar EXEQUIBLES, por los cargos
analizados, las expresiones “La calificación del origen del accidente de
trabajo o de la enfermedad profesional será calificado, en primera instancia
por la institución prestadora de servicios de salud que atiende al afiliado”;
“El médico o la comisión laboral de la entidad administradora de riesgos
profesionales determinará el origen, en segunda instancia”; y “Cuando
surjan discrepancias en el origen, estas serán resueltas por una junta
integrada por representantes de las entidades administradoras, de salud y de
riesgos profesionales”, contenidas en los incisos segundo, tercero, y
cuarto del  artículo 12 del Decreto 1295 de 1994 “Por el cual se determina
la organización y administración del Sistema General de Riesgos Profesionales”.
Notifíquese, comuníquese, cúmplase, publíquese,
insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente
MANUEL JOSE CEPEDA ESPINOSA
Presidente
JAIME ARAUJO RENTERIA
Magistrado
NO FIRMA
ALFREDO BELTRÁN SIERRA
Magistrado
JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
CLARA INES VARGAS HERNANDEZ
Magistrada
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
LA SUSCRITA SECRETARIA GENERAL
DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
HACE CONSTAR:
Que el H. Magistrado doctor JAIME ARAUJO RENTERIA, no estuvo
presente al momento de la votación de la sentencia C-855/05 y por .lo tanto, de
conformidad con el artículo 35 del Reglamento de la Corte Constitucional, no
firma.
MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ
SECRETARIA GENERAL
[1] Libro I de la Ley 100 de 1993
[2] Libro II de la Ley 100 de 1993
[3] Libro III de la Ley 100 de 1993
[4] Invalidez por accidentes de trabajo y enfermedad profesional,
prestaciones médico-asistenciales, pensión de sobrevivientes originadas por
accidentes de trabajo y enfermedad profesional, entre otras.
[5]
Mediante sentencia C-452 del 12 de junio de 2002, la Corte declaró inexequibles
varios artículos del Decreto 1295/94, por considerar que el Gobierno se excedió
en el ejercicio de las facultades extraordinarias.  Sin embargo, la Corte
difirió los efectos de la sentencia hasta el 17 de diciembre del mismo año, “para
que el Congreso expida la nueva legislación sobre la materia”.  Y
precisamente atendiendo esa circunstancia fue aprobada la Ley 776 de 2002, “por
la cual se dictan normas sobre la organización, administración y prestaciones
del Sistema General de Riesgos Profesionales”.
[6]
Corte Constitucional, Sentencia C-453 de 2002 MP. Álvaro Tafur Gálvis.
[7]
Decreto 1295/94, artículos 4, 16, 68 y 77. Ver sentencia T-556/03 M.P. Clara
Inés Vargas Hernández.
[8]
Decreto 1295/94, artículos 5 y 7.  En el mismo sentido, artículo 1 de la Ley
776 de 2002.
[9]
Cabe precisar que de acuerdo con el artículo 1 de la Ley 776 de 2002 &$”Todo
afiliado al Sistema General de Riesgos Profesionales que, en los términos de la
presente ley o del Decreto-ley 1295 de 1994, sufra un accidente de trabajo o
una enfermedad profesional, o como consecuencia de ellos se incapacite, se
invalide o muera, tendrá derecho a que este Sistema General le preste los
servicios asistenciales y le reconozca las prestaciones económicas a los que se
refieren el Decreto-ley 1295 de 1994 y la presente ley”.
[10] ARTICULO 8o. RIESGOS PROFESIONALES. Son Riesgos Profesionales el
accidente que se produce como consecuencia directa del trabajo o labor desempeñada,
y la enfermedad que haya sido catalogada como profesional por el Gobierno
Nacional.
[11] ARTICULO 9o. ACCIDENTE DE TRABAJO. Es accidente de trabajo todo
suceso repentino que sobrevenga por causa o con ocasión del trabajo, y que
produzca en el trabajador una lesión orgánica, una perturbación funcional, una
invalidez o la muerte.
Es también
accidente de trabajo aquel que se produce durante la ejecución de ordenes del
empleador, o durante la ejecución de una labor bajo su autoridad, aún fuera del
lugar y horas de trabajo.
Igualmente se
considera accidente de trabajo el que se produzca durante el traslado de los
trabajos desde su residencia a los lugares trabajo o viceversa, cuando el
transporte lo suministre el empleador.
ARTICULO 10.
EXCEPCIONES. No se consideran accidentes de trabajo:
a. El que se
produzca por la ejecución de actividades diferentes para las que fue contratado
el trabajador, tales como labores recreativas, deportivas culturales, incluidas
las previstas en el artículo  21 de la Ley 50 de 1990, así se produzcan durante
la jornada laboral, a menos que actúe por cuenta o en representación del
empleador.
b. El sufrido
por el trabajador, fuera de la empresa, durante los permisos remunerados o son
remuneración así se trate de permisos sindicales.
[12] ARTICULO 11. ENFERMEDAD PROFESIONAL. Se considera enfermedad
profesional todo estado patológico permanente o temporal que sobrevenga como
consecuencia obligada y directa de la clase de trabajo que desempeña el
trabajador, o del medio en que se ha visto obligado a trabajar , y que haya
sido determinada como enfermedad profesional por el Gobierno Nacional.
PARAGRAFO
1. El Gobierno Nacional, oído el concepto del Consejo Nacional de Riesgos
Profesionales, determinará, en forma periódica, las enfermedades que se
consideran como profesionales. Hasta tanto, continuará rigiendo la tabla de
clasificación de enfermedades profesionales contenida en el Decreto número 778
de 1987
[13] El aparte tachado fue declarado INEXEQUIBLE en la Sentencia
C-1002/04 M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
[14] &$ARTÍCULO 9o. ESTADO DE INVALIDEZ. Para los efectos del
Sistema General de Riesgos Profesionales, se considera inválida la persona que
por causa de origen profesional, no provocada intencionalmente, hubiese perdido
el cincuenta por ciento (50%) o más de su capacidad laboral de acuerdo con el
Manual Único de Calificación de Invalidez vigente a la fecha de la
calificación.
En primera instancia, la calificación de los porcentajes de
pérdida de la capacidad laboral se hará por el equipo interdisciplinario
establecido en el artículo 64o. de la
presente ley, dentro del mes siguiente a la fecha en que hubiere concluido el
proceso de rehabilitación integral, de existir discrepancias se acudirá a las
Juntas de Calificación de Invalidez, quedando a cargo de la entidad de
Seguridad Social correspondiente el pago de honorarios y demás gastos que se
ocasionen.
El costo del dictamen será a cargo de la Administradora de
Riesgos Profesionales, pero el empleador o el trabajador podrán acudir
directamente ante dichas juntas.
[15] &$ARTÍCULO 5o. INCAPACIDAD PERMANENTE
PARCIAL. Se considera como
incapacitado permanente parcial, al afiliado que, como consecuencia de un
accidente de trabajo o de una enfermedad profesional, presenta una disminución
definitiva, igual o superior al cinco por ciento 5%, pero inferior al cincuenta
por ciento 50% de su capacidad laboral, para lo cual ha sido contratado o
capacitado.
La
incapacidad permanente parcial se presenta cuando el afiliado al Sistema
General de Riesgos Profesionales, como consecuencia de un accidente de trabajo
o de una enfermedad profesional, sufre una disminución parcial, pero definitiva
en alguna o algunas de sus facultades para realizar su trabajo habitual, en los
porcentajes establecidos en el inciso anterior.
&$ARTÍCULO 6. DECLARACIÓN
DE LA INCAPACIDAD PERMANENTE PARCIAL.
La declaración, evaluación, revisión, grado y origen de la incapacidad
permanente parcial serán determinados por una comisión médica
interdisciplinaria, según la reglamentación que para estos efectos expida el
Gobierno Nacional.
La
declaración de incapacidad permanente parcial se hará en función a la
incapacidad que tenga el trabajador para procurarse por medio de un trabajo,
con sus actuales fuerzas, capacidad y formación profesional, una remuneración
equivalente al salario o renta que ganaba antes del accidente o de la
enfermedad.
[16] Sobre el alcance de dicha calificación de invalidez y las
características de la función asignada a las juntas regionales  y nacional ver
entre otras la Sentencia C-1002/04 M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
[17] ARTÍCULO 249. ACCIDENTES DE
TRABAJO Y ENFERMEDAD PROFESIONAL. Las
pensiones de invalidez originadas en accidente de trabajo o enfermedad
profesional continuarán rigiéndose por las disposiciones vigentes, salvo lo
dispuesto en relación con el sistema de calificación del estado de invalidez y
las pensiones de invalidez integradas a que se refieren los artículos
siguientes.
&$ARTÍCULO 250. CALIFICACIÓN DEL ESTADO DE INVALIDEZ. La calificación del estado de invalidez
derivado de accidente de trabajo o enfermedad profesional se sujetará a lo
dispuesto en esta Ley para la calificación de la invalidez por riesgo común.
&$ARTÍCULO 251. PENSIONES DE INVALIDEZ INTEGRADAS. En el régimen de ahorro individual con
solidaridad, los seguros para amparar la invalidez por riesgo común y la
invalidez por accidente de trabajo o enfermedad profesional, podrán ser
contratados de manera conjunta con una misma compañía de seguros, cuando los
trabajadores y empleadores así lo decidan. En este evento, el amparo para el
riesgo de invalidez por accidente de trabajo o enfermedad profesional, deberá
ser equivalente o superior, al otorgado por el seguro de accidente de trabajo y
enfermedad profesional a cargo del Instituto de Seguros Sociales o del que
actualmente les aplica, en el caso de los trabajadores de la rama
jurisdiccional.
La compañía de seguros
señalará el monto de la cotización para el seguro de accidentes de trabajo y
enfermedad profesional a cargo del empleador, y dejará de ser obligatoria la
cotización al Instituto de Seguros Sociales por dicho concepto.
&$ARTÍCULO 252. NORMAS COMUNES.
Cuando el seguro para amparar el riesgo por accidente de trabajo o enfermedad
profesional se contrate en la forma prevista en el artículo anterior, le serán
aplicables en lo pertinente las disposiciones de los seguros de invalidez por
riesgo común.
[18] Recuérdese que en materia de calificación
de la invalidez en el sistema de riesgos profesionales los artículos 6 y  9 de
la Ley 776 de 2002 introdujeron modificaciones a lo previsto en la Ley 1000 de
1993.
[19] En la Ley 100 de 1993 los artículos  249 a 252,  en la Ley 776 de
2002 los artículos 6 y 9.
[20] Ver, entre otras la Sentencia C-475/05 M.P. Álvaro Tafur Galvis
[21] Ver entre otras las Sentencias C-1052/01 M.P. Manuel José Cepeda
Espinosa, C-362/01 y C-510/04 M.P. Alvaro Tafur Gálvis.
[22] Ver la Sentencia C-416 de 1.992, M.P. Dr. José Gregorio Hernández
Galindo.
[23] Ver las sentencias C-376 de 1995 M.P. Jorge Arango Mejía donde la
Corte declaró la “exequibilidad de las facultades conferidas en el artículo 139
de la Ley , salvo la correspondiente al numeral 7”, y, en la misma sentencia,
declaró exequible  el Decreto 1295 de 1994,” pero sólo en lo que hace
referencia a la constitucionalidad de las normas que concedieron las facultades
extraordinarias para su expedición”, C-046 de 1996 MP. Carlos Gaviria Díaz
-donde la Corte decidió declarar “EXEQUIBLES  los apartes demandados del
artículo 97 del Decreto- Ley 1295 de 1994-, C-773 de 1998 MP: Hernando Herrera
Vergara –donde la Corte decidió declarar “EXEQUIBLE el parágrafo del
artículo 53 del Decreto 1295 de 1994 “por el cual se determina la organización
y administración del Sistema General de Riesgos Profesionales”- ,   C-164 de
2000 MP: José Gregorio Hernández  donde la Corte decidió declarar “INEXEQUIBLE
el artículo 43 del Decreto 1295 de 1994”  y C-452/02 M.P. Jaime Araujo Rentería
donde la Corte al tiempo que declaró la exequibilidad de diferentes artículos
del Decreto 1295 de 1994, declaró la inexequibilidad  de varios artículos del
mismo decreto por considerar que el legislador Extraordinario había desbordado
el límite material de las facultades conferidas en el numeral 11 del artículo
139 de la Ley 100 de 1993.
[24] M.P. Carlos Gaviria Díaz
[25] M.P. Hernando Herrera Vergara.
[26] M.P. José Gregorio Hernández Galindo.
[27] M.P. Jaime Araujo Rentería.
[28] “ARTÍCULO 139. FACULTADES EXTRAORDINARIAS.
De conformidad con lo previsto en el ordinal 10 del artículo 150309 de la Constitución Política, revístase al
Presidente de la República de precisas facultades extraordinarias por el
término de seis (6) meses contados desde la fecha de publicación de la presente
Ley para:  (...)
11. Dictar las normas necesarias para organizar la
administración del Sistema General de Riesgos Profesionales como un conjunto de
entidades públicas y privadas, normas y procedimientos, destinados a prevenir,
proteger y atender a los trabajadores de los efectos de las enfermedades y los
accidentes, que puedan ocurrirles con ocasión o como consecuencia del trabajo
que desarrollan. En todo caso, la cotización continuará a cargo de los
empleadores.”
[29] Sentencia C-452/02 M.P. Jaime Araujo Rentería. S.V. Manuel José
Cepeda Espinosa S.P.V. Jaime Araujo Rentería y Alfredo Beltrán Sierra
[30] Artículo 35. Servicios de Prevención.
La afiliación
al Sistema General de Riesgos Profesionales da derecho a la empresa afiliada a
recibir por parte de la entidad administradora de riesgos profesionales:
a) Asesoría
técnica básica para el diseño del programa de salud ocupacional en la
respectiva empresa.
b)
Capacitación básica para el montaje de la brigada de primeros auxilios.
c)
Capacitación a los miembros del comité paritario de salud ocupacional en
aquellas empresas con un número mayor de 10 trabajadores, o a los vigias
ocupacionales en las empresas con un número menor de 10 trabajadores.
d) Fomento de
estilos de trabajo y de vida saludables, de acuerdo con los perfiles
epidemiológicos de las empresas.
Las entidades
administradoras de riesgos profesionales establecerán las prioridades y plazos
para el cumplimiento de las obligaciones contenidas en este artículo.
Parágrafo. Los vigias ocupacionales cumplen las mismas funciones de los
comités de salud ocupacional.
[31] Artículo 38. Declaración de la incapacidad temporal.
Hasta tanto
el Gobierno Nacional la reglamente, la declaración de la incapacidad temporal
continuará siendo determinada por el médico tratante, el cual deberá estar
adscrito a la Entidad Promotora de Salud a través de la cual se preste el
servicio, cuando estas entidades se encuentren operando.
[32] Artículo 41. Declaración de la incapacidad permanente
parcial.
La
declaración, evaluación, revisión, grado y origen de la incapacidad permanente
parcial serán determinados, en cada caso y previa solicitud del interesado, por
un médico o por una comisión médica interdisciplinaria, según lo disponga el
reglamento de la entidad administradora de riesgos profesionales en donde se
encuentre afiliado el trabajador.
La declaración
de incapacidad permanente parcial se hará en función a la incapacidad que tenga
el trabajador para procurarse por medio de un trabajo, con sus actuales fuerza,
capacidad y formación profesional, una remuneración equivalente al salario o
renta que ganaba antes del accidente o de la enfermedad.
[33] Ver Sentencia C-100/04 M.P. Álvaro Tafur Galvis.
[34] Ver, entre muchas otras, la sentencia C-530 de 1993 M.P. Alejandro
Martínez  Caballero.
[35]  La metodología de análisis  para establecer una eventual
vulneración al principio de igualdad ha ocupado varias veces a la Corte
Constitucional, entre muchas otras pueden verse las siguientes sentencias:
T-422/92, C-230/94 y C-1141/00  M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz; C-040/93 M.P.
Ciro Angarita Barón; C-410/94, C-507/97 y C-952/00 M.P. Carlos Gaviria Díaz; C-265/94,C-445/95
y C-093/01 M.P. Alejandro Martínez Caballero; C-673/01 y  C-980/02 M.P. Manuel
José Cepeda Espinosa A.V Jaime Araujo Rentería, C-1191/01
M.P. Rodrigo Uprimny Yepes, C-973/02 y C-043/03 M.P. Álvaro Tafur Galvis S.P.V. Manuel
José Cepeda Espinosa; C-475/03 M.P. Jaime Córdoba Triviño A.V. Jaime Araujo
Rentería.
[36] Al respecto Ver,  entre otras,  las sentencias  T-230 de
1994, C-022 de 1996,  C-093/01 M.P. Alejandro Martínez Caballero, C-1108/01 MP
Rodrigo Escobar Gil y Marco Gerardo Monroy Cabra,  C-1176/01 M.P. Marco Gerardo
Monroy Cabra, C-1191/01 M.P. Rodrigo Uprimny Yepes ,
C-043/03  y C-100/04 M.P. Álvaro Tafur Galvis.
[37] Sentencia C-1176/01 M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
[38]  En múltiples oportunidades esta Corporación ha explicado que. “la
aplicación de los "tests" de razonabilidad y proporcionalidad se
efectúa en etapas consecutivas y ordenadas (…)El orden de estas etapas
corresponde a necesidades no sólo lógicas sino también metodológicas: el test
del trato desigual  pasa a una etapa subsiguiente sólo si dicho trato sorteó
con éxito la inmediatamente anterior.”Ver Sentencia  C-022/96 M.P. Carlos
Gaviria Díaz  En el mismo sentido, ver sentencias T-230 de 1994, T-563 de 1994,
C-337 de 1997, T-454 de 1998, T-861 de 1999, C-445 de 1995, C-673 de 1999,
C-093 de 2001, C-586/01, C-742/01,  C-233/02,  C-1116/03, entre muchas otras.
[39] Corte Constitucional. Sentencia C-221/92 M.P. Alejandro Martínez
Caballero.
[40] Ver Sentencia C-1063/00 M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.
[41] Libro I de la Ley 100 de 1993
[42] Libro II de la Ley 100 de 1993
[43] Libro III de la Ley 100 de 1993
[44] Ver entre otras las  sentencias  C-773/98 M.P. Hernando Herrera
Vergara, C-453/02 M.P. Álvaro Tafur Galvis  y C-252/04 M.P. Alfredo Beltrán
Sierra.
[45] Ver sentencia C-252/04 M.P. Alfredo Beltrán Sierra.