SU354-20
Sentencia SU354/20
Referencia:           Expedientes
(i) T-7616782 y (ii) T-7629189.
Acciones de tutela interpuestas por (i) Luis Camilo
Osorio Isaza y (ii) Marcela Pérez Ramírez en contra de la Subsección A de la
Sección Tercera del Consejo de Estado.
Magistrado ponente:
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Bogotá,
D.C., veintiséis (26) de agosto de dos mil veinte (2020).
La
Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus competencias
constitucionales y legales, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
En
el trámite de revisión de los fallos expedidos, dentro de los procesos de
amparo de la referencia, por (i) la Sección Cuarta del Consejo de Estado, el 30
de mayo de 2019, y por la Subsección C de la Sección Tercera de la misma
corporación, el 9 de agosto de 2019 (T-7616782); y por (ii) la Sección Primera
del Consejo de Estado, el 6 de junio de 2019, y por la Sección Cuarta del mismo
tribunal, el 21 de agosto de 2019 (T-7629189).
I.
ANTECEDENTES
Los
ciudadanos (i) Luis Camilo Osorio Isaza (T-7616782) y (ii) Marcela Pérez
Ramírez (T-7629189) interpusieron sendas acciones de tutela en contra de la
Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado, al considerar vulnerado
su derecho al debido proceso, con ocasión de las sentencias condenatorias que dicha
autoridad profirió dentro de las causas de repetición que la Fiscalía General
de la Nación y la ESE Hospital Regional de Duitama (Boyacá) respectivamente, iniciaron
en su contra por las indemnizaciones que debieron pagar, debido a los yerros en
la declaratoria de insubsistencia de trabajadores durante los periodos en los que
actuaron como representantes legales de las referidas entidades.
A.
Expediente T-7616782
1.
Hechos
1.1.
A través de las resoluciones 607 del 8 de abril y 890 del 16 de mayo de 2002[1],
Luis Camilo Osorio Isaza, en su calidad de Fiscal General de la Nación, declaró
insubsistente a José Elmer Arias Santa del cargo de técnico judicial adscrito a
la Fiscalía Segunda Delegada ante el Tribunal Superior del Distrito Judicial de
Armenia, argumentando que:
(i) El artículo 150 de la Ley 270 de 1996 establece: “Inhabilidades
para ejercer cargos en la Rama Judicial. No podrá ser nombrado para ejercer
cargos en la Rama Judicial: (…) 3. Quien se encuentre bajo medida de
aseguramiento que implique la privación de la libertad sin derecho a la
libertad provisional. (…) Parágrafo. Los nombramientos que se hagan en
contravención de lo dispuesto en el presente artículo y aquéllos respecto de
los cuales surgiere inhabilidad en forma sobreviniente, serán declarados
insubsistentes mediante providencia motivada (…)”.
(ii) El 17 de mayo de 2000, el Fiscal 54 Delegado ante
los Jueces Penales del Circuito de Itagüí decretó medida de aseguramiento,
consistente en detención preventiva domiciliaria sin beneficio de libertad
provisional, en contra de José Elmer Arias Santa dentro del proceso por la
presunta comisión de los delitos de concierto para delinquir y de cohecho por
dar u ofrecer.
(iii) El 19 de mayo de 2000, en razón de dicha medida
de aseguramiento, el Director Seccional Administrativo y Financiero de Armenia
de la Fiscalía General de la Nación ordenó la suspensión de José Elmer Arias
Santa del cargo de técnico judicial.
(iv) El 27 de octubre de 2000, el Fiscal 54 Delegado
ante los Jueces Penales del Circuito de Itagüí modificó la calificación de la
conducta endilgada a José Elmer Arias Santa, profirió resolución de acusación
en su contra por el delito de tráfico de influencias y dispuso la prórroga de
la detención domiciliaria.
(v) El 16 de agosto de 2001, el Juzgado 14 Penal del
Circuito de Medellín le concedió el beneficio de libertad provisional a José
Elmer Arias Santa de conformidad con el artículo 365.4 de la Ley 600 de 2000,
toda vez que a pesar de que habían trascurrido más de seis meses desde el
momento en que la resolución de acusación quedó en firme, no se había celebrado
la correspondiente audiencia pública.
(vi) Según fue puesto de presente en los conceptos del
18 de diciembre de 2001 y del 15 de marzo de 2002, emitidos por la Oficina
Jurídica de la Fiscalía General de la Nación, José Elmer Arias Santa se
encontraba inmerso en la causal de inhabilidad contemplada en el artículo 150.3
de la Ley 270 de 1996, toda vez que:
(a) La medida de aseguramiento, consistente en
detención preventiva domiciliaria sin beneficio de libertad provisional,
decretada por el Fiscal 54 Delegado ante los Jueces Penales del Circuito de
Itagüí no había sido revocada o suspendida; y
(b) Si bien el Juzgado 14 Penal del Circuito de
Medellín le concedió el beneficio contemplado en el artículo 365.4 de la Ley
600 de 2000 a José Elmer Arias Santa, lo cierto es que el procesado continuaba
jurídicamente afectado por la referida medida de aseguramiento, porque el
otorgamiento de la libertad provisional se debió al vencimiento de términos,
pero no a la suspensión o revocatoria de la detención preventiva[2].
(vii) Aunque la permanencia de una persona acusada de
un delito en un cargo de la Fiscalía General de la Nación mientras se resuelve
el proceso correspondiente podría ser una opción para asegurar el principio de
presunción de inocencia, es claro que dicha determinación puede generar
desconfianza en la ciudadanía hacía el ente acusador, de ahí que la Corte
Constitucional, en el fallo C-037 de 1996[3],
avalara la conformidad del artículo 150.3 de la Ley 270 de 1996 con la Carta
Política, a pesar de permitir la desvinculación del servidor sin esperar a su
condena.
(viii) La Fiscalía General de la Nación tiene la
obligación de actuar en consonancia con el principio de transparencia en la
función pública, porque, como lo señaló la Corte Constitucional en la Sentencia
C-558 de 1994[4], “quien
investiga, acusa, juzga y castiga, no puede ser objeto de la más insignificante
tacha, que le impida ejercer su investidura con la transparencia, pulcritud y
rectitud debida, para garantizar al máximo los derechos de los procesados, y
cumplir así uno de los fines del Estado cual es la vigencia de un orden justo y
la aplicación de una recta y eficaz justicia. (…) a quien más debe exigírsele
rectitud, honestidad, honradez y moralidad en todas sus actuaciones, además de la
idoneidad, probidad y eficiencia que su cargo le impone, es al personal que
integra la planta de la Fiscalía General de la Nación”.
1.2.
José Elmer Arias Santa interpuso demanda de nulidad y restablecimiento del
derecho en contra de las resoluciones 607 y 890 de 2002, al estimar que el
Fiscal General de la Nación desconoció sus derechos al debido proceso y a la
presunción de inocencia contemplados en el artículo 29 superior, pues procedió
con su desvinculación de la entidad a pesar de que la causa penal en su contra
no había culminado y se encontraba amparado por el beneficio de libertad
provisional[5].
1.3.
A través de Sentencia del 7 de octubre de 2010[6],
el Tribunal Administrativo de Quindío declaró la nulidad de las resoluciones
607 y 890 de 2002 y, en consecuencia, dispuso el reintegro de José Elmer Arias
Santa al cargo de técnico judicial, al considerar que la decisión de
desvinculación fue adoptada de plano sin tener “en cuenta los principios de
debido proceso, proporcionalidad, necesidad y razonabilidad que deben regir la
facultad discrecional del nominador al dictar un acto de insubsistencia”
según lo señalado en el artículo 36 del Código Contencioso Administrativo y lo
dispuesto en la Sentencia T-982 de 2004[7] de la Corte
Constitucional[8], ya que:
(i) No se valoró que al demandante le fue concedida la
libertad provisional y, por ello, no era evidente que se configurara el
supuesto de hecho contemplado en el artículo 150.3 de la Ley 270 de 1996; y
(ii) La entidad tenía la oportunidad de mantener la
medida de suspensión del cargo hasta que se definiera definitivamente la
situación judicial del trabajador, como sucedió el 2 de marzo de 2007 con la
decisión del Juzgado Primero Penal del Circuito Especializado de Medellín de
declarar la prescripción de la acción penal respectiva.
1.4.
El 6 de diciembre de 2010, en desarrollo de la audiencia de conciliación de que
trataba el artículo 70 de la Ley 1395 de 2010, la Fiscalía General de la Nación
y José Elmer Arias Santa acordaron dar por finalizado el proceso a compromiso
de que: (i) la entidad pagara el 80% de la condena impuesta, y (ii) el actor
renunciara a ser reintegrado materialmente al cargo de técnico judicial[9].
1.5.
Mediante providencia del 25 de marzo de 2011[10],
el Tribunal Administrativo del Quindío aprobó el acuerdo propuesto por las
partes, al evidenciar que “el mismo no lesiona el patrimonio público, porque
lo conciliado no excede el derecho máximo de indemnización ni las pretensiones
de la demanda”.
1.6.
En cumplimiento de lo pactado en la mencionada conciliación judicial, a través
de la Resolución 721 del 20 de diciembre de 2011[11],
la Fiscalía General de la Nación ordenó el pago de la suma de $318.839.821 en
favor de José Elmer Arias Santa.
1.7.
El 19 de diciembre de 2013, la Fiscalía General de la Nación interpuso demanda
de repetición en contra Luis Camilo Osorio Isaza con el propósito de que fuera
condenado a reintegrar la suma de $318.839.821 que la entidad tuvo que pagar a
José Elmer Arias Santa[12], toda vez
que dicha indemnización se derivó de una actuación constitutiva de “desviación
de poder que configura culpa grave” durante su ejercicio en el cargo de
Fiscal General de la Nación. En efecto, la parte actora señaló que, como lo
determinó el Tribunal Administrativo del Quindío, “el señor Osorio Isaza
abusó y desvió el poder que ostentaba como nominador, porque no debió retirar
del servicio al señor Arias Santa hasta tanto la justicia penal lo hubiere
condenado y, mientras se resolvía ese proceso, lo correcto habría sido
mantenerlo suspendido del cargo y, como esto no sucedió, no actuó de forma
razonable y proporcional”.
1.8.
Luis Camilo Osorio Isaza se opuso a la prosperidad de la medio de control de
repetición, argumentando[13]: (i) la
falta de competencia del Consejo de Estado para adelantar la causa, ya que, en
razón del fuero constitucional como Fiscal General de la Nación, la autoridad
facultada para conocer de la misma era la Comisión de Acusaciones de la Cámara
de Representantes; y (ii) la ineptitud de la demanda, comoquiera que “no se
acreditó una relación de causalidad, puesto que, si bien desde el punto de
vista formal podía citarse el acto administrativo como causa aparente del
retiro que pudo causar el daño, con ello no se podía probar, desde el punto de
vista material y concreto, que su expedición obedeció a una intención
deliberada de causar daño en grado sumo o con malicia constitutiva de dolo”.
1.9.
El 12 de noviembre de 2015, en la audiencia inicial contemplada en el artículo
180 de la Ley 1437 de 2011, la magistrada Marta Nubia Velásquez Rico de la
Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado[14]:
(i) Desestimó la excepción de falta de competencia, al
considerar que, al tenor del artículo 149.13 del Código de Procedimiento
Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, el Consejo de Estado está
facultado para conocer en única instancia de las acciones de repetición presentadas
en contra del Fiscal General de la Nación. Dicha determinación quedó en firme,
porque las partes no interpusieron el recurso de súplica contra la misma; y
(ii) A pedido de la parte actora, dispuso incorporar
como prueba el expediente del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho
adelantado a instancias del Tribunal Administrativo del Quindío, sin que se
presentara oposición del demandado sobre el particular.
1.10.
Dentro del término para presentar los alegatos de conclusión, la Fiscalía General
de la Nación reiteró su pretensión de repetición, aclarando que la conducta
imputada a Luis Camilo Osorio Isaza se subsume en la presunción de culpa grave
contenida en el artículo 6.1 de la Ley 678 de 2001, la cual se refiere a la
violación manifiesta e inexcusable de una norma de derecho[15].
1.11.
A través de Sentencia del 13 de noviembre de 2018[16],
la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado condenó a Luis
Camilo Osorio Isaza a reintegrarle a la Fiscalía General de la Nación la suma
de $156.641.784, equivalente al 50% de lo pagado por dicha entidad en virtud
del acuerdo conciliatorio del 6 de diciembre de 2010, al encontrarlo
responsable, a título de dolo, por expedir, con desviación de poder, las
resoluciones 607 y 890 de 2002, a través de las cuales declaró insubsistente a
José Elmer Arias Santa. La anterior determinación se fundamentó, entre otras consideraciones,
en que:
(i) La Fiscalía General de la Nación demostró que
existió un conjunto de decisiones judiciales (providencias del 7 de octubre de
2010 y 25 de marzo de 2011) que le impusieron la obligación de pagar una
indemnización con ocasión de la actuación de uno de sus funcionarios (Luis
Camilo Osorio Isaza – Fiscal General de la Nación), la cual fue efectivamente
cancelada a su destinatario (certificación de ejecución de la Resolución 721
del 20 de diciembre de 2011).
(ii) Luis Camilo Osorio Isaza incurrió en una
desviación de poder al declarar la insubsistencia de José Elmer Arias Santa. En
este sentido, se explicó que:
(a) Si bien la Fiscalía General de la Nación imputó la
responsabilidad a título de culpa grave y en los alegatos de conclusión
solicitó aplicar la presunción contenida en el artículo 6.1 de la Ley 678 de
2001, lo cierto es que al alegarse una desviación de poder en la demanda, en
los términos del artículo 5.1 del mismo cuerpo normativo, se debe presumir la
configuración de una conducta dolosa[17]; y
(b) A partir del análisis de las resoluciones de
insubsistencia y de las decisiones contencioso administrativas incorporadas al
proceso por petición del ente acusador, es “evidente que la Fiscalía General
de la Nación demostró el hecho en el cual se apoya la presunción de dolo, esto
es la desviación de poder, porque el señor Osorio Isaza, al proferir el acto
administrativo que declaró insubsistente el nombramiento del señor José Elmer
Arias Santa justificó esa actuación administrativa en el contenido del artículo
150.3 de la Ley 270 de 1996, que, por las particularidades del caso no le
resultaba aplicable, por una impórtate razón, al mencionado ciudadano se le
había concedido la libertad provisional y esa normativa exigía, para que
surgiera la causal de inhabilidad, que en contra del servidor judicial se
hubiere dictado una medida de aseguramiento pero sin derecho a ese beneficio”[18].
(iii) Luis Camilo Osorio Isaza no desvirtuó la
presunción contemplada en el artículo 5.1 de la Ley 678 de 2001, consistente en
que se presume el dolo del agente público cuando obra con desviación de poder,
ya que sus argumentos de defensa fueron generales, sin que explicara las
razones por las que su conducta no podía ser catalogada como tal, pues no
acreditó “cuál fue el procedimiento administrativo interno que adelantó para
declarar la insubsistencia, por qué su decisión fue la mejor o qué otros
motivos le llevaron a tomar esa y no otra. En fin, los pormenores de su
actuación, que le permitieran a la Sala examinar su comportamiento y descartar
la presunción que pesaba en su contra”.
(iv) A pesar de que el demandado estuvo asesorado por
la Oficina Jurídica de la Fiscalía General de la Nación al momento de expedir
las resoluciones que originaron la condena, lo cierto es que tal situación si
bien es relevante para liquidar la condena, no tiene la entidad “suficiente
para exonerarlo de responsabilidad, puesto que, de conformidad con el artículo
251.2 de la Constitución Política, en su condición de nominador de la entidad a
su cargo, tenía la última palabra frente a la decisión que adoptó, de modo que
el concepto que la Oficina Jurídica emitió constituía un referente más, que
bien podía acoger o no”.
(v) En razón de lo expuesto se constata la
responsabilidad patrimonial de Luis Camilo Osorio Isaza y, por consiguiente,
procede la repetición. Sin embargo, a efectos de liquidar el monto de la
condena respectiva se debe descontar del valor pagado por la Fiscalía General
de la Nación a José Elmer Arias Santa: (a) los intereses de mora propios de la
regulación relativa al cumplimiento de los fallos judiciales y los aportes a
seguridad social, pues su causación no resulta atribuible al demandado, y (b)
el 50% del monto de la indemnización, porque dentro del procedimiento administrativo
en el que se declaró la insubsistencia y que conllevó a la condena no sólo
participó el accionado, sino también el equipo jurídico de la entidad[19].
2.
Demanda de tutela y pretensiones
2.1.
El 28 de febrero de 2019[20], a través de
apoderado[21], Luis Camilo
Osorio Isaza interpuso acción de tutela en contra de la Subsección A de la
Sección Tercera del Consejo de Estado, al considerar vulnerado su derecho
fundamental al debido proceso, con ocasión de la Sentencia del 13 de noviembre
de 2018 que profirió dicha corporación dentro del proceso de repetición seguido
en su contra por parte de la Fiscal General de la Nación[22].
2.2.
Específicamente, para empezar, el actor indicó que en la providencia
cuestionada la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado
incurrió en un defecto orgánico, por cuanto no era competente para
enjuiciarlo por repetición, pues tal facultad es atribuida, en los artículos
174, 175 y 178 de la Carta Política, a la Comisión de Acusaciones de la Cámara
de Representantes. En concreto, el peticionario argumentó que al tratarse de
una causa de naturaleza sancionatoria por razón de su servicio como Fiscal
General de la Nación, se encuentra cubierta por el fuero constitucional.
2.3.
Asimismo, el accionante señaló que la autoridad judicial demandada incurrió
conjuntamente en un defecto sustantivo y en una violación directa de
la Constitución, porque en el fallo analizó la demanda de responsabilidad
patrimonial en su contra con base en el régimen de carácter objetivo contemplado
en el inciso primero del artículo 90 de la Constitución, cuando lo procedente
era aplicar el inciso segundo de la misma disposición superior que consagra un
modelo de naturaleza subjetiva calificada para el efecto.
2.4.
En concreto, el actor sostuvo que, para concluir que había actuado con
desviación de poder y, por presunción legal (artículo 5.1 de la Ley 678 de
2001), de forma dolosa, a la autoridad judicial demandada le bastó constatar:
(i) la existencia del fallo proferido por el Tribunal Administrativo del
Quindío, en el cual se consideró que la insubsistencia de José Elmer Arias
Santa era nula por haberse adoptado de plano prescindiendo de un análisis de
necesidad y proporcionalidad de la medida; y que: (ii) el Consejo de Estado, en
procesos de naturaleza laboral, había estimado que la desvinculación de un
funcionario sin tener en cuenta dichos criterios permitía la configuración de
la causal de nulidad conocida como desviación de poder.
2.5.
En este sentido, el demandante resaltó que la Subsección A de la Sección
Tercera del Consejo de Estado en la sentencia reprochada omitió expresar “bajo
qué criterios entiende que Luis Camilo Osorio Isaza, en su calidad de Fiscal
General de la Nación, incurrió en desvío de poder, ni utilizó sus poderes o
atribuciones con el propósito de buscar finalidad contraria a los intereses
públicos o sociales”.
2.6.
Por lo demás, el peticionario explicó que, en la Sentencia del 13 de noviembre
de 2018, la autoridad demandada incurrió en:
(i) Un defecto procedimental absoluto, toda vez
que no rigió su actuación conforme al principio de consonancia, pues a pesar de
que en la demanda de repetición se imputó su responsabilidad a título de culpa
grave, en el fallo se restructuró el objeto del litigio al señalarse la
existencia de una supuesta desviación de poder de naturaleza dolosa.
(ii) Un error inducido, porque con la demanda
de repetición la Fiscalía General de la Nación llevó a equivocación al Consejo
de Estado al señalar que, en la Sentencia del 7 de octubre de 2010, el Tribunal
Administrativo del Quindío no sólo había declarado la nulidad de los actos de
insubsistencia, sino que también había dado cuenta de la existencia de una
presunta desviación de poder, cuando esto último “es falso, ya que ni
siquiera hay referencia a ello en dicho fallo, toda vez que sólo se determinó
la responsabilidad objetiva del Estado, quedando por fuera del debate jurídico
la responsabilidad del agente”.
(iii) Un defecto fáctico, porque el Consejo de
Estado consideró que su actuación podría calificarse como una “desviación de
poder”, a pesar de que tal conclusión no puede extraerse de las pruebas
obrantes en el expediente, comoquiera que en ninguno de los documentos
allegados al proceso como elementos de juicio, incluidas las decisiones
judiciales contencioso administrativas, se hace referencia a dicha “expresión
u otra equivalente”.
(iv) Un desconocimiento del precedente, ya que:
(a) ignoró el alcance de las garantías del derecho al debido proceso explicadas
por la Corte Constitucional en la Sentencia C-085 de 2014[23];
y (b) se apartó de la Sentencia del 11 de octubre de 2018[24],
en el que, en un asunto similar al analizado en esta oportunidad, la misma
Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado determinó que, a
efectos de establecer si un agente actuó con desviación de poder al desvincular
a un empleado, es necesario verificar que la potestad discrecional no se
dirigió al mejoramiento del servicio, sino que fue utilizada para satisfacer un
interés indebido.
(v) Una violación directa de la Constitución,
pues desconoció: (a) el principio de confianza legítima, porque para concluir que
actuó con desviación de poder se utilizaron precedentes jurisprudenciales
recientes, los cuales no reflejan la posiciones interpretativas existentes para
la época de los hechos que derivaron en la condena del Estado; (b) el principio
de proporcionalidad, ya que a fin de valorar su responsabilidad no se tuvo en
cuenta que en su calidad de Fiscal General de la Nación “tuvo a su cargo una
nómina superior a 20.000 servidores de la cual fue su único nominador, a la par
de otras altas funciones”; y (c) la prohibición de exceso, en tanto que la
condena impuesta es “equivalente a más de la mitad de los sueldos devengados
durante los 4 años en los que se desempeñó como Fiscal General de la Nación”.
2.7. Adicionalmente, el accionante advirtió que el
amparo presentado cumple con los requisitos generales de procedencia, porque se
trata de una acción de tutela que busca la protección del derecho fundamental
al debido proceso ante una serie de yerros judiciales palmarios, la cual se
interpone dentro de los cuatro meses siguientes a la fecha en la que fue
proferida la decisión cuestionada y frente a la que no procede ningún recurso.
2.8. Con base en lo expuesto, Luis Camilo Osorio Isaza solicitó que se ampare su
derecho fundamental al debido proceso y, en consecuencia, se deje sin efectos
la Sentencia del 13 de noviembre de 2018 proferida por la Subsección A de la
Sección Tercera de Consejo de Estado, y se le ordene a dicha autoridad que
expida una nueva providencia en la que se abstenga de incurrir en los yerros
puestos de presente en la acción de tutela.
3.
Admisión de la demanda de tutela y traslado
A través de Auto de 1° de marzo de 2019[25],
la Sección Cuarta del Consejo de Estado: (i) admitió la acción de tutela de la
referencia, (ii) ordenó notificar del inicio del proceso a la Subsección A de
la Sección Tercera de la misma corporación, y (iii) dispuso la vinculación al
trámite de la Fiscalía General de la Nación.
4. Contestación de la demanda de tutela
La
Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado solicitó denegar el
amparo pretendido por el accionante[26], toda vez
que la decisión cuestionada se encuentra fundamentada en el derecho positivo,
así como en el análisis razonable de los elementos de juicio allegados al
proceso, por lo que es evidente la “ausencia de vulneración de los derechos
fundamentales invocados”.
5.
Intervención de la autoridad vinculada al proceso
5.1.
La Fiscalía General de la Nación pidió que se declare la improcedencia de la
protección pretendida[27], porque el
actor puede acudir al recurso extraordinario de revisión y satisfacer sus
intereses, pues el mismo es idóneo para reprochar las nulidades que se
configuran en las sentencias de única instancia.
5.2.
Además, la entidad resaltó que el accionante pretende reabrir el debate
jurídico agotado en su escenario natural, desconociendo la excepcionalidad que
subyace a la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales.
6.
Decisión de primera instancia
6.1.
Mediante Sentencia del 30 de mayo de 2019[28],
la Sección Cuarta del Consejo de Estado concedió el amparo deprecado[29],
al evidenciar que la autoridad demandada vulneró el derecho al debido proceso
del actor, porque:
(i) Utilizó como premisa de la responsabilidad la
afirmación de que las resoluciones 607 y 890 de 2002 habían sido expedidas por
el accionante con desviación de poder, a pesar de que el Tribunal
Administrativo del Quindío, al resolver la demanda de nulidad en contra de las
mismas, no constató dicha situación.
(ii) Aplicó un precedente judicial del año 2009 sobre
la interpretación de la inhabilidad contemplada en el artículo 150.3 de la Ley
270 de 1996, para juzgar la conducta del actor que se concretó en el año 2002,
es decir, muchos antes de que fuera proferido el mismo.
(iii) Sustentó la responsabilidad en la presunción de
dolo establecida en el artículo 5.1 de la Ley 678 de 2001, impidiendo que el
accionante se defendiera frente a la misma, porque en la demanda se alegó la
configuración de una culpa grave en los términos del artículo 6° del mismo
cuerpo normativo.
6.2.
En consecuencia, la Sección Cuarta del Consejo de Estado le ordenó a la
Subsección A de la Sección Tercera de la misma corporación que procediera a
proferir un nuevo fallo en el que subsanara los yerros constatados.
7.
Impugnación
7.1.
La Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado impugnó el fallo de
primera instancia[30], reiterando
los argumentos expuestos en la contestación de la demanda en relación con la
improcedencia del amparo solicitado, así como manifestado su desacuerdo con el
análisis realizado por el a-quo, al estimar que desconoció la
razonabilidad que subyace a la providencia cuestionada y la autonomía judicial
que tienen las autoridades para determinar el derecho positivo aplicable a los
casos objeto de su conocimiento.
7.2.
A su vez, Luis Camilo Osorio Isaza pidió confirmar el fallo de primer grado,
señalando que “las cuestiones expuestas en la impugnación revelan el
desacuerdo con la decisión adoptada, mas no alcanzan para rebatir la
fundamentación de la sentencia” [31].
8.
Decisión de segunda instancia
A
través de Sentencia del 9 de agosto de 2019[32],
la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado revocó el fallo de
primera instancia y, en su lugar, declaró improcedente la protección solicitada[33],
al considerar que “como la tutela contra providencia judicial tiene un
carácter excepcional” y no “constituye una instancia adicional al
proceso ordinario”, “este no es el escenario para determinar si el fallo
reprochado acertó al interpretar la demanda de la Fiscalía o si, en efecto, se
configuraron los presupuestos de la desviación de poder que sirvieron de apoyo
para emplear la presunción contenida en el artículo 5.1 de la Ley 678 de 2001
en contra del exfiscal”.
B.
Expediente T-7629189
1.
Hechos
1.1.
A través de la Resolución 023 del 20 de enero de 2006, Marcela Pérez Ramírez,
en su calidad de gerente de la ESE Hospital Regional de Duitama, declaró
insubsistente a Nelson Hugo González Huérfano del cargo de libre nombramiento y
remoción denominado subgerente administrativo[34].
1.2.
Nelson Hugo González Huérfano interpuso demanda de nulidad y restablecimiento del
derecho en contra de la Resolución 023 de 2006[35],
al estimar que “para la época de la desvinculación (…) estaba vigente la
denominada ley de garantías (Ley 996 del 24 de noviembre de 2005) que prohíbe a
los nominadores modificar la planta de personal dentro de los cuatro meses
anteriores a las elecciones de cargos de elección popular”, por lo que su
desvinculación fue contraria al ordenamiento legal.
1.3.
Mediante Sentencia 31 de mayo de 2012, el Juzgado Segundo Administrativo de
Descongestión de Santa Rosa de Viterbo declaró la nulidad de la Resolución 023
de 2006 y, en consecuencia, dispuso el reintegro de Nelson Hugo González
Huérfano al cargo de subgerente administrativo de la ESE Hospital Regional de
Duitama, al considerar que la decisión de desvinculación fue adoptada sin tener
que “el inciso final del artículo 38 de la Ley 996 de 2005, prohíbe
modificar la nómina de los entes territoriales dentro de los cuatro meses que
preceden a las elecciones a cargos de elección popular”. En efecto, “la
Resolución 023 se expidió el día 20 de enero de 2006, es decir dentro del
término de los cuatro meses indicados en la norma, pues las elecciones
parlamentarias para el período 2006-2010, se realizaron el día 28 de marzo de
2006” [36].
1.4.
Apelado el fallo de primer grado por la empresa social demandada, a través de
Sentencia del 8 de julio de 2014, el Tribunal Administrativo de Boyacá confirmó
la decisión del a-quo, al estimar que era “ineludible que la Gerente
de la E.S.E., estaba obligada a respetar la prohibición de no modificar la
nómina de su respectiva entidad, dentro de los cuatro meses anteriores a los
comicios parlamentarios, restricción que como es natural, al ser desconocida en
el acto impugnado conduce a la nulidad de la actuación administrativa, conforme
y lo dispuso la juez de instancia” [37].
1.5.
En cumplimiento de los referidos fallos, a través de la Resolución 065 del 9 de
junio de 2015, la ESE Hospital Regional de Duitama ordenó el pago de la suma de
$714.276.727 en favor de Nelson Hugo González Huérfano[38].
1.6.
El 12 de noviembre de 2015, la ESE Hospital Regional de Duitama interpuso
demanda de repetición en contra Marcela Pérez Ramírez con el propósito de que
fuera condenada a reintegrar la suma que la empresa tuvo que pagar a Nelson
Hugo González Huérfano, debido a que actuó con culpa grave en la desvinculación
de dicho ciudadano del cargo de subgerente administrativo, en tanto que
desconoció “una ley que prohibía actuar en la forma como se procedió”[39].
1.7.
Marcela Pérez Ramírez se opuso a la demanda, argumentando que no incurrió en
una violación inexcusable de las normas de derecho, pues actuó de acuerdo con “el
criterio jurídico existente en la época de los hechos” y la asesoría del
abogado Marco Antonio Araque Peña. En relación con lo primero, la ciudadana
resaltó que para el momento de la expedición de la resolución de insubsistencia
no existía claridad sobre el alcance de la aplicación de la Ley 996 de 2005,
pues se discutía, con base en posiciones razonables, si dicho cuerpo normativo
se aplicaba o no para las elecciones de congresistas por referirse
principalmente al régimen electoral presidencial[40].
1.8.
Los días 27 de marzo y 24 de abril de 2017, se desarrolló la audiencia de
pruebas, en la que: (i) la magistrada sustanciadora del Tribunal Administrativo
de Boyacá, como prueba documental, dispuso la incorporación a la causa del
expediente del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho dentro del que
se emitió la condena objeto de la demanda de repetición; y (ii) la parte
demandada revisó dicho plenario y no manifestó objeción alguna. Asimismo, a
solicitud del extremo pasivo del litigio, (iii) la mencionada funcionaria
judicial decidió decretar la recepción del testimonio de Marco Antonio Araque
Peña, quien afirmó que si bien elaboró un manual de contratación para la ESE
Hospital Regional de Duitama, no prestó su asesoría a Marcela Pérez Ramírez en
torno a la expedición de la Resolución 023 de 2006[41].
1.9.
A través de Sentencia del 28 de septiembre de 2017[42],
el Tribunal Administrativo de Boyacá condenó a Marcela Pérez Ramírez a
reintegrarle a la ESE Hospital Regional de Duitama la suma de $714.276.727,
equivalente a lo pagado por dicha empresa en virtud de las sentencias del 31 de
mayo de 2012 y del 8 de julio de 2014, al encontrarla responsable, a título de
culpa grave, por expedir, con violación manifiesta e inexcusable de una norma
de derecho, la Resolución 023 de 2006 a través de la cual declaró insubsistente
a Nelson Hugo González Huérfano. La anterior determinación se fundamentó, entre
otras consideraciones, en que:
(i) Se demostró que existió un conjunto de decisiones
judiciales (providencias del 31 de mayo de 2012 y del 8 de julio de 2014) que
le impusieron a la ESE Hospital Regional de Duitama la obligación de pagar una
indemnización con ocasión de la actuación de uno de sus funcionarios (Marcela
Pérez Ramírez, - Gerente de la ESE), la cual fue efectivamente cancelada a su
destinatario (certificación de ejecución de la Resolución 023 de 2006).
(ii) Una lectura llana del último inciso del parágrafo
del artículo 38 de la Ley 996 de 2005, permite inferir sin mayor duda que la
nómina de las entidades del Estado no puede ser modificada dentro de los cuatro
meses previos a las elecciones de los cargos de elección popular, lo cual: (a)
fue confirmado en el control previo de dicho cuerpo normativo estatutario por
parte de la Corte Constitucional en la Sentencia C-1153 de 2005[43],
así como (b) ha sido sostenido por el Consejo de Estado en pronunciamientos más
recientes[44].
(iii) El artículo 6.1 de la Ley 678 de 2001 establece
que se presume que una actuación de un agente del Estado es gravemente culposa
cuando se presenta una violación manifiesta e inexcusable de las normas de
derecho.
(iv) Marcela Pérez Ramírez incurrió en una violación
manifiesta de las normas de derecho, porque en contravía de la Ley 996 de 2005,
modificó la nómina de la ESE Hospital Regional de Duitama dentro de los cuatro
meses previos a las elecciones parlamentarias que se realizaron el 12 de marzo
de 2006, pues mediante la Resolución 023 del 20 de enero de la misma anualidad
declaró insubsistente al subgerente administrativo de la empresa.
(v) Marcela Pérez Ramírez no demostró que la referida
actuación fuera excusable, pues omitió acreditar al menos que buscó asesoría
sobre el tema ante la duda interpretativa que alegó existía para la época sobre
la normatividad, a pesar de que “las reglas de la prudencia y cuidado,
exigían que apoyara su decisión en un estudio previo y juicioso, del cual no
obra prueba en el plenario, pues no podía supeditarse el cumplimiento de una
Ley de carácter estatutaria a interpretaciones personales del agente”.
(vi) A pesar de que Marcela Ramírez aseguró que había
consultado al abogado Marco Antonio Araque Peña antes de expedir la resolución
de insubsistencia, lo cierto es que en el testimonio que rindió dicho
profesional se estableció que no asesoró a la demandada sobre el particular,
dado que el vínculo contractual que tenía con la ESE Hospital Regional de Duitama
se contrajo a elaborar un manual de contratación.
(vii) En razón de lo expuesto se constata la
responsabilidad patrimonial de Marcela Pérez Ramírez y, por consiguiente,
procede la repetición. A efectos de liquidar el monto de la condena respectiva
se debe tener en cuenta que la ESE Hospital Regional de Duitama tuvo que
pagarle a Nelson Hugo González Huérfano la suma de $714.276.727, valor que
debía ser restituido integralmente, sin que haya lugar al pago adicional de
intereses comerciales[45].
1.10.
Marcela Pérez Ramírez interpuso recurso de apelación en contra de dicha
decisión[46],
argumentando que en el fallo de primer grado el a-quo:
(i) No verificó su culpa grave en el daño que debió
reparar la ESE Hospital Regional de Duitama, porque no constató que su actuar
fuera negligente, sino que sólo dio cuenta del desconocimiento de una norma
legal en un marco de diversas posiciones jurídicas que existían para la época
sobre la aplicación de la denominada ley de garantías, lo cual no resulta
equiparable a una violación manifiesta e inexcusable de una norma de derecho.
(ii) A efectos de verificar que actuó de forma
contraria a derecho en la decisión de insubsistencia de Nelson Hugo González
Huérfano, basó su fundamentación en pronunciamientos del Consejo de Estado
posteriores a la fecha de los hechos reprochados, y en una sentencia de la
Corte Constitucional que constituye un mero criterio interpretativo.
(iii) Estructuró su responsabilidad a partir del
supuesto desconocimiento de una norma de derecho que no se encontraba vigente,
ya que la Ley 996 del 24 de noviembre de 2005, para el momento en que se
expidió la Resolución 023 del 20 de enero de 2006, no estaba en “observancia”,
dado que esta condición ocurre, según el artículo 52 de la Ley 4ª de 1913, “a
partir de los dos (2) meses desde su promulgación”, con lo cual los efectos
de dicho cuerpo normativo sólo comenzaron el 24 de enero de 2006, es decir,
cuatro días después del momento en que fue expedido el referido acto
administrativo.
(iv) Valoró como prueba el expediente contentivo del
proceso de nulidad y restablecimiento del derecho en el que se declaró la
nulidad de la resolución de insubsistencia de Nelson Hugo González Huérfano, a
pesar de que no fue parte de dicha causa y, por ello, no tuvo la oportunidad de
controvertir los fundamentos jurídicos y los elementos de juicio utilizados
para llegar a tal determinación.
(v) A fin de establecer el monto de la condena de repetición,
no descontó el valor correspondiente a la mora judicial que permitió que la
suma a pagar a Nelson Hugo González Huérfano, a título de indemnización, se
incrementara considerablemente.
1.11.
A través de Sentencia del 31 de enero de 2019[47],
la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado confirmó el fallo
de primer grado, reiterando las consideraciones del a-quo sobre la
configuración de la responsabilidad patrimonial de la demandada, así como
descartando los reproches que expuso en el recurso de apelación. En concreto,
dicha corporación sostuvo que:
(i) Se demostró, con los medios de pruebas debidamente
decretados y aportados al proceso, que Marcela Pérez Ramírez “incurrió, al
declarar insubsistente a Nelson Hugo González Huérfano, en una culpa grave por
violación manifiesta e inexcusable de la Ley 996 de 2005”, toda vez que:
(a) “La violación es manifiesta porque el artículo
38 de la Ley 996 de 2005 prohibía que cuatro meses antes de las elecciones a
cargos de elección popular se modificara la planta de personal de las entidades
públicas territoriales, prescripción que la señora Lyda Marcela Pérez Ramírez
desconoció, pues, como ya explicó, en vigencia de esa restricción declaró
insubsistente el nombramiento del señor Nelson Hugo González Huérfano”.
(b) Si bien “la mencionada ciudadana alegó a lo
largo del proceso que su comportamiento resultaba excusable”, lo cierto es
que al contrastar sus “argumentos con las pruebas obrantes en el plenario se
concluye que, contrario a lo expresado por la señora Pérez Ramírez, la Ley 996
de 2005 se encontraba vigente y debía ser acatada; asimismo, que no se asesoró,
todo lo cual permite afirmar que, al declarar la insubsistencia del empleo del
señor Nelson Hugo González Huérfano, procedió de forma negligente e imprudente
y sin atender el deber mínimo de cuidado que le exigía una decisión de tales
magnitudes”.
(ii) En el artículo 42 de la Ley 996 de 2005, el propio
legislador estableció como fecha de entrada en vigencia de la misma el momento
de su promulgación, por lo que no había lugar a aplicar lo dispuesto artículo
52 de la Ley 4ª de 1913.
(iii) Sin perjuicio de las citas de providencias del
Consejo de Estado posteriores a la fecha de la resolución de insubsistencia, el
juez de primera instancia explicó acertadamente que, con base en el tenor
literal de dicho cuerpo normativo y la sentencia de control previo de
constitucionalidad del mismo (C-1153 de 2005), era palmario inferir que la
prohibición de modificación de la nómina cuatro meses antes de los comicios
aplicaba para las elecciones parlamentarias y a las empresas sociales del
Estado, por lo cual debió ser observada por Marcela Pérez Ramírez al momento de
declarar la insubsistencia de Nelson Hugo González Huérfano.
(iv) El expediente contentivo del proceso de nulidad y
restablecimiento del derecho en el que se declaró la nulidad de la resolución
de insubsistencia de Nelson Hugo González Huérfano fue incorporado como un
elemento de juicio más del proceso en la audiencia de pruebas, sin que la
demandada se opusiera a tal determinación o formulara reparo alguno a pesar de
que tuvo la oportunidad de revisar el mismo.
(v) La discusión que gira en torno a la demanda de
repetición “no está instituida para estudiar los fundamentos ni los alcances
de las sentencias que impusieron la obligación que se pretende recobrar, las
que además gozan de la fuerza de la cosa juzgada”, por lo que no hay lugar
a realizar una graduación de la condena distinta a la efectuada en primera
instancia.
2.
Demanda de tutela y pretensiones
2.1.
El 25 de abril de 2019[48], a través de
apoderado[49], Marcela
Pérez Ramírez interpuso acción de tutela en contra de la Subsección A de la
Sección Tercera del Consejo de Estado, al considerar vulnerado su derecho
fundamental al debido proceso, con ocasión de la Sentencia del 31 de enero de
2019 en la que se confirmó la condena proferida en su contra por el Tribunal
Administrativo de Boyacá, consistente en reintegrarle a la ESE Hospital
Regional de Duitama la suma de $714.276.727, al encontrarla responsable, a
título de culpa grave, por expedir, con violación manifiesta e inexcusable de
una norma de derecho, la Resolución 023 de 2006, a través de la cual declaró
insubsistente a Nelson Hugo González Huérfano[50].
2.2.
Concretamente, la actora indicó que en la providencia cuestionada la Subsección
A de la Sección Tercera del Consejo de Estado incurrió en un defecto
sustantivo, porque equivocadamente fundamentó su responsabilidad
patrimonial:
(i) En lo dispuesto en el artículo 6° de la Ley 678 de
2001, a pesar de que no estaba acreditado el supuesto de hecho de dicha
disposición, comoquiera que no se demostró que actuó con culpa grave al
declarar la insubsistencia de Nelson Hugo González Huérfano, sino que sólo se
probó que incurrió en un error en el uso de su facultad discrecional de
remoción, el cual no puede considerase como una actuación burda si se tiene
cuenta que para la época no existía claridad sobre la aplicación de la denominada
ley de garantías electorales; y
(ii) En la supuesta infracción de una norma que no se
encontraba vigente, pues, de conformidad con el artículo 52 del Código de
Régimen Político y Municipal, la Ley 996 del 24 de noviembre de 2005 sólo
empezó a producir efectos el 24 de enero de 2006 y la Resolución 023 que
originó el daño indemnizado fue expedida cuatro días antes, el 20 de enero de
2006.
2.3.
De manera similar, la peticionaria argumentó que en la Sentencia del 31 de
enero de 2019, la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado
incurrió en un defecto fáctico, porque (i) basó la decisión condenatoria
en un conjunto de pruebas de las que no es posible inferir que actuó con culpa
grave. Asimismo, la actora alegó que se configuró dicha causal específica de
procedencia, ya que (ii) la demandada tuvo en consideración un conjunto de
elementos de juicio trasladados del proceso de nulidad y restablecimiento del
derecho en el que se debatió la legalidad de la Resolución 023 de 2006, a pesar
de que no hizo parte de dicha causa.
2.4.
Igualmente, la accionante estimó que la Subsección A de la Sección Tercera del
Consejo de Estado incurrió en una violación directa de la Constitución,
toda vez la condena que le impuso desconoce el principio de proporcionalidad,
ya que a efectos de su graduación: (a) omitió realizar una ponderación entre el
interés de la administración de recuperar la totalidad de los dineros pagados a
título de indemnización y sus derechos fundamentales; y (b) no tuvo en cuenta
que el elevado valor que debió pagar la ESE Hospital Regional de Duitama a
Nelson Hugo González Huérfano ($714.276.727), no se debió a su responsabilidad,
sino a la mora judicial en resolver la demanda de nulidad y restablecimiento
del derecho, que implicó que se debieran pagar los salarios y prestaciones
sociales del trabajador desvinculado correspondientes a cerca de ocho años.
2.5. Además, la accionante sostuvo que el amparo
presentado cumple con los requisitos generales de procedencia, porque se trata
de una acción de tutela que busca la protección del derecho fundamental al
debido proceso ante una serie de yerros judiciales evidentes, la cual se
interpone dentro de los tres meses siguientes a la fecha en la que fue
proferida la decisión cuestionada y frente a la que no procede ningún recurso.
2.6. Con base en lo expuesto, Marcela Pérez Ramírez solicitó que se ampare su
derecho fundamental al debido proceso y, en consecuencia, se deje sin efectos
la Sentencia del 31 de enero de 2019 proferida por la Subsección A de la
Sección Tercera de Consejo de Estado, y se le ordene a dicha autoridad que
expida una nueva providencia en la que se abstenga de incurrir en los yerros
puestos de presente en la acción de tutela.
3.
Admisión de la demanda de tutela y traslado
A través de Auto de 2 de mayo de 2019[51],
la Sección Primera del Consejo de Estado: (i) admitió la acción de tutela de la
referencia, (ii) ordenó notificar del inicio del proceso a la Subsección A de
la Sección Tercera de la misma corporación, y (iii) dispuso la vinculación al
trámite del Tribunal Administrativo de Boyacá y la ESE Hospital Regional de Duitama.
4. Contestación de la demanda de tutela
La
Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado pidió denegar el
amparo solicitado[52],
argumentando que la decisión cuestionada se fundamentó en una interpretación
razonable de las disposiciones aplicables al caso, y en un análisis sopesado de
los elementos de juicio allegados al proceso, los cuales permitieron establecer
que “Marcela Pérez Ramírez incurrió, al declarar insubsistente a Nelson Hugo
González Huérfano, en una culpa grave por violación manifiesta e inexcusable de
la Ley 996 de 2005”.
5.
Intervenciones de las autoridades vinculadas al proceso
El
Tribunal Administrativo de Boyacá[53] y la ESE
Hospital Regional de Duitama[54] solicitaron
denegar la protección pretendida, comoquiera que a través de la acción de
tutela se busca reabrir el debate jurídico y probatorio agotado ante el juez
natural de la causa por medio de la proposición de una hermenéutica alternativa
a la acogida por la corporación demandada, ignorando las condiciones
excepcionales de procedencia del recurso de amparo contra providencias
judiciales establecidas en la jurisprudencia constitucional.
6.
Decisión de primera instancia
A
través de Sentencia del 6 de junio de 2019[55],
la Sección Primera del Consejo de Estado denegó el amparo solicitado[56],
al estimar que la decisión reprochada es acorde con el derecho positivo y se
encuentra fundamentada en el precedente en vigor, así como que la misma fue
debidamente motivada en una serie de consideraciones que permitieron
razonablemente concluir que, en los términos de la Ley 678 de 2001, la actora
actuó de forma negligente y, con ello, causó un daño que debió reparar la
administración.
7.
Impugnación
Marcela
Pérez Ramírez impugnó el fallo de primer grado[57],
argumentando que el a-quo no realizó un examen completo de la “realidad
fáctica y probatoria” del caso puesta de presente en el recurso de amparo.
En este sentido, la actora solicitó “al juzgador de segunda instancia que
proceda a hacer un análisis integral del escrito de tutela”, en especial,
de la constitucionalidad del estudio realizado por la demandada en torno a su
culpabilidad frente al daño que debió reparar la ESE Hospital Regional de
Duitama.
8.
Decisión de segunda instancia
Mediante
Sentencia del 21 de agosto de 2019[58], la Sección
Cuarta del Consejo de Estado revocó el fallo de primera instancia y, en su
lugar, declaró improcedente el amparo solicitado[59],
al considerar que la acción de tutela no cumple con el requisito de relevancia
constitucional, pues “si bien la parte demandante alega defectos fáctico y
sustantivo, lo cierto es que, en últimas, lo que pretende es que se reabra el
debate sobre los temas que (…) ya había expuesto en el recurso de apelación que
interpuso en contra la sentencia del 28 de septiembre de 2017 proferida por el
Tribunal Administrativo de Boyacá”.
II.
ACTUACIONES ANTE LA CORTE CONSTITUCIONAL
1.
Selección de los procesos de tutela y trámite procesal
1.1.
Con ocasión de las solicitudes presentadas por (i) Luis Camilo Osorio Isaza[60]
y (ii) Marcela Pérez Ramírez[61], mediante
autos del 18 y 30 de octubre de 2019[62], la Sala de Selección de Tutelas Número Diez de la
Corte Constitucional escogió para revisión los expedientes de la referencia con
fundamento en los criterios denominados “necesidad de pronunciarse sobre una
determinada línea jurisprudencial” y “tutela contra providencias
judiciales en los términos de la jurisprudencia constitucional”, contemplados
en el artículo 52 del Reglamento Interno de este Tribunal[63]. Por sorteo, los asuntos fueron repartidos a la Sala
Tercera de Revisión, presidida por el magistrado ponente.
1.2.
El 4 de febrero de 2020, el magistrado Antonio José Lizarazo Ocampo manifestó
su impedimento para conocer de los asuntos de la referencia con fundamento en
la causal contemplada en el artículo 56.1 del Código de Procedimiento Penal[64].
1.3.
A través de Auto del 25 de febrero de 2020[65],
la Sala Tercera de Revisión de la Corte Constitucional aceptó el impedimento
presentado por el magistrado Antonio José Lizarazo Ocampo, al considerar que:
“(…) las decisiones judiciales por adoptarse en los
casos bajo estudio podrían afectar razonablemente la imparcialidad del
magistrado, comoquiera que al tramitarse en la actualidad una acción de
repetición en su contra por parte del Consejo de Estado, la incidencia frente a
la eventual resolución del presente litigio comporta un interés cierto,
directo, concreto y actual”[66].
1.4.
En atención al informe presentado por el magistrado ponente, en cumplimiento de
lo dispuesto en el artículo 59 del Reglamento Interno de esta Corporación, en
la sesión ordinaria del 3 de marzo de 2020, la Sala Plena de la Corte
Constitucional asumió el conocimiento de los procesos (i) T-7616782 y (ii)
T-7629189[67].
2.
Intervenciones en sede de revisión
Luis
Camilo Osorio Isaza solicitó que se revoque el fallo de tutela segunda
instancia y, en su lugar, se conceda el amparo pretendido, al estimar que la
corporación de segundo grado desconoció la reiterada jurisprudencia de esta
Corporación referente a la procedencia de la acción de tutela contra
providencias judiciales[68].
3.
Medida provisional
A
través de Auto 065 del 25 de febrero de 2020[69],
a título de medida provisional de oficio, la Sala Tercera de Revisión de la
Corte suspendió los efectos de las providencias cuestionadas mientras se
profería una decisión de fondo, al considerar que las condenas ordenadas en las
mismas podrían ejecutarse durante el trámite de revisión y, en caso de
accederse a los amparos solicitados, la protección a concederse sería inocua[70].
III.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
1.
Competencia
Esta Sala es competente para revisar los fallos
proferidos dentro de los expedientes de la referencia, con fundamento en los
artículos 86 y 241.9 de la Constitución Política[71].
2.
Cuestión previa:
análisis de legitimación en la causa
2.1. Antes de plantear los problemas jurídicos a
resolver, es necesario establecer si en esta oportunidad se satisface la
legitimación en la causa por activa y por pasiva en relación con las acciones
de tutela objeto de revisión.
a) Legitimación en la causa por activa
2.2.
El artículo 86 de la Carta Política establece que la acción de tutela puede ser
ejercida por cualquier persona directamente o “por quien actúe en su nombre”,
con el fin de obtener la protección de sus derechos fundamentales. En
desarrollo del anterior mandato superior, en el artículo 10 del Decreto 2591 de
1991[72] se contempló
que la legitimación en la causa por activa en los procesos de amparo se
materializa:
“(i) Con el ejercicio directo, es decir quien interpone
la acción de tutela es el titular del derecho fundamental que se alega
vulnerado;
(ii) Por medio de representantes legales, como en el
caso de los menores de edad, los incapaces absolutos, los interdictos y las
personas jurídicas;
(iii) Por medio de apoderado judicial, caso en el
cual el apoderado debe tener la condición de abogado titulado, debiendo
anexarse a la demanda el poder especial para el caso; y
(iv) Por medio de agente oficioso”[73].
2.3.
En los casos bajo estudio, la
Sala encuentra satisfecho el presupuesto de legitimación en la causa por
activa, ya que los amparos fueron presentados por los profesionales del derecho
(i) Humberto Antonio Sierra Porto y (ii) Ciro Nolberto Güecha Medina, en su
calidad de abogados de (i) Luis Camilo
Osorio Isaza y (ii) Marcela Pérez Ramírez respectivamente, quienes, para iniciar los procesos de la
referencia, les concedieron poderes especiales debidamente otorgados ante
notario[74].
b) Legitimación en la causa por pasiva
2.4. En relación con la legitimación en la causa por
pasiva, la Sala advierte que de acuerdo
con los artículos 86 de la Constitución y 5° del Decreto 2591 de 1991[75],
la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado es demandable a través de acción de tutela, puesto que de
conformidad con el capítulo 3 del título VIII de la Constitución[76]
y el artículo 11 de la Ley 270 de 1996[77],
es una autoridad pública perteneciente a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo
de la Rama Judicial[78], a la cual
se le imputa la vulneración de los derechos fundamentales de los accionantes[79].
2.5.
Por lo demás, en torno a las decisiones de las corporaciones de primera
instancia de vincular a los procesos a (i) la Fiscalía General de la Nación[80],
así como al (ii) Tribunal Administrativo de Boyacá y a la ESE Hospital Regional
de Duitama[81], esta Corte
precisa que tales determinaciones encuentran sustento en garantizar su derecho
al debido proceso, en atención a su calidad de terceros con un posible interés
en la resolución de las causas[82].
3.
Problemas
jurídicos y esquema de resolución
3.1. Corresponde a la Corte decidir sobre los amparos
interpuestos por (i) Luis Camilo Osorio
Isaza y (ii) Marcela Pérez Ramírez en contra de la Subsección A de la Sección
Tercera del Consejo de Estado[83]. Con tal propósito, para empezar, esta
Corporación deberá determinar si las acciones de tutela satisfacen los
requisitos generales de procedencia contra providencias judiciales.
3.2. En caso afirmativo, este Tribunal tendrá que
establecer si la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado, al
proferir:
(i) La Sentencia del 14 de noviembre de
2018, en la que condenó en repetición a Luis Camilo Osorio Isaza, incurrió en
los defectos específicos de procedencia de la acción de tutela contra
providencias judiciales denominados: (a) orgánico, (b) procedimental absoluto,
(c) sustantivo, (d) error inducido, (e) fáctico, (f) desconocimiento del
precedente, y (g) violación directa de la Constitución.
(ii) La Sentencia del 31 de enero de 2019, en
la que condenó en repetición a Marcela
Pérez Ramírez, incurrió en los
defectos específicos de procedencia de la acción de tutela contra providencias
judiciales denominados: (a) sustantivo, (b) fáctico, y (c) violación directa de
la Constitución.
3.3. Para solucionar los problemas jurídicos
planteados en los amparos, desde una perspectiva dogmática, esta Sala tendrá
que determinar: (i) ¿cuáles son las condiciones de procedencia de la acción de
repetición derivadas de la Constitución?, así como (ii) ¿cuál el alcance de las
consecuencias de la prosperidad de la pretensión de regreso?
3.4. A fin de resolver dichas cuestiones, esta
Corporación seguirá el siguiente esquema. Para empezar, (i) reiterará la
jurisprudencia sobre la procedencia de la acción de tutela contra providencias
judiciales; luego (ii) estudiará la responsabilidad patrimonial de los agentes
del Estado en los términos del inciso segundo del artículo 90 de la
Constitución; y, por último, (iii) resolverá los casos concretos.
4.     Procedencia de la acción de tutela contra
providencias judiciales. Reiteración de jurisprudencia
4.1. De acuerdo con los artículos 86 de la
Constitución Política y 1º del Decreto 2591 de 1991[84],
la acción de tutela es un mecanismo sumario, preferente y subsidiario de
defensa judicial cuya finalidad es la protección de los derechos fundamentales
de las personas, “cuando quiera que éstos resulten vulnerados o amenazados
por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública”.
4.2. Sobre el particular, la Corte Constitucional ha
explicado que “de conformidad con el concepto constitucional de ‘autoridades
públicas’, no cabe duda de que los jueces tienen esa calidad en cuanto les
corresponde la función de administrar justicia y sus resoluciones son
obligatorias para los particulares y también para el Estado. En esa condición
no están excluidos de la acción de tutela respecto de actos u omisiones que
vulneren o amenacen derechos fundamentales”[85].
4.3. Con todo, teniendo en cuenta que las providencias
judiciales: (a) son el escenario habitual de reconocimiento y realización de
los derechos fundamentales, (b) de ellas se predica el efecto de cosa juzgada,
el cual es garantía de la seguridad jurídica que debe imperar en un Estado
democrático, y (c) están amparadas por el principio de respeto a la autonomía e
independencia de los jueces[86];
este Tribunal ha señalado que para determinar la viabilidad o no de un recurso
de amparo en contra de una decisión jurisdiccional, debe verificarse que:
(i) El asunto tenga relevancia
constitucional;
(ii) La petición cumpla con el requisito de
inmediatez, de acuerdo con los criterios de razonabilidad y proporcionalidad;
(iii) El actor haya agotado los recursos
judiciales ordinarios y extraordinarios antes de acudir al juez de tutela;
(iv) En caso de tratarse de una
irregularidad procesal, esta tenga incidencia directa en la decisión que
resulta lesiva de los derechos fundamentales;
(v) El accionante identifique, de forma
razonable, los yerros de la autoridad judicial que generan la vulneración; y
(vi) El fallo impugnado no sea de tutela[87].
4.4. Además, esta Sala ha sostenido que si en un caso
concreto se encuentran cumplidos los anteriores requisitos, será necesario
entonces acreditar que la autoridad judicial demandada vulneró el derecho al
debido proceso[88]
del accionante al incurrir en alguno de los siguientes defectos: (i) orgánico,
(ii) sustantivo, (iii) procedimental, (iv) fáctico, (v) error inducido, (vi)
decisión sin motivación, (vii) desconocimiento del precedente, o (viii)
violación directa de la Constitución[89].
4.5. Al respecto, cabe resaltar que esta Corporación
ha caracterizado el defecto sustantivo como la existencia de un error
por parte del juez en la interpretación o en aplicación de las disposiciones
jurídicas que utilizó para resolver un determinado caso[90].
Sin embargo, para que dicho yerro dé lugar a la procedencia de la acción de
tutela debe evidenciarse una irregularidad de significante trascendencia, que
haya llevado a adoptar una decisión que obstaculice o lesione la efectividad de
los derechos fundamentales[91].
4.6. En este sentido, este Tribunal ha señalado que,
entre otras hipótesis, una autoridad judicial incurre en un defecto sustantivo
cuando[92]:
(i) La decisión que adoptó tiene como
fundamento una norma que no es aplicable, porque: “(a) no es pertinente, (b)
ha perdido su vigencia por haber sido derogada, (c) es inexistente, (d) ha sido
declarada contraria a la Constitución, o (e) no se adecúa a la situación
fáctica a la cual se aplicó, porque, por ejemplo, se le reconocen efectos
distintos a los expresamente señalados por el legislador”[93];
o
(ii) A pesar de la autonomía judicial, la
interpretación o aplicación de la norma que realizó en el caso concreto: (a) no
se encuentra, prima facie, dentro del margen de interpretación razonable,
(b) es inaceptable por tratarse de una hermenéutica contraevidente o claramente
perjudicial para los intereses legítimos de una de las partes, o (c) no es sistemática por omitir el análisis de
otras disposiciones aplicables al asunto[94].
4.7. Igualmente, teniendo en cuenta que los
artículos 29 y 121 de la Carta Política contemplan la garantía del juez natural
y el mandato de que “ninguna autoridad del Estado podrá ejercer funciones
distintas de las que le atribuyen la Constitución y la ley”, esta
Corporación ha indicado que un funcionario jurisdiccional incurre en un defecto
orgánico cuando profiere una decisión sin tener competencia para adoptarla[95].
4.8. En concordancia con lo anterior, esta
Corte ha explicado que el defecto orgánico puede ser: (i) “funcional, cuando
la autoridad judicial extralimita de forma manifiesta el ámbito de las
competencias otorgadas tanto por la Carta Política como por la ley”; o (ii)
“temporal, cuando los jueces a pesar de contar con ciertas atribuciones para
realizar determinada conducta, lo hacen por fuera del término consagrado para
ello” [96].
4.9. De manera similar, a partir de los principios constitucionales de
autonomía e independencia judicial, desde sus inicios, esta Corte estableció que
los jueces tienen amplias facultades para efectuar el análisis del material
probatorio en cada caso concreto[97]. No obstante lo anterior, esta Corporación ha
expresado que el examen de los elementos de juicio debe: (i) estar inspirado en
el mandato de la sana crítica; (ii) atender necesariamente a criterios de
objetividad, racionalidad, legalidad, motivación, entre otros; así como (iii)
respetar la Constitución y la ley, pues “de lo contrario, la
discrecionalidad judicial sería entendida como arbitrariedad, hipótesis en la cual
se configuraría la causal por defecto fáctico y el juez de tutela podría
revocar la providencia atacada”[98].
4.10. En este orden de ideas, este Tribunal ha
manifestado que se configura un defecto fáctico cuando el funcionario judicial[99]:
(i) Omite el decreto y la práctica de pruebas
pertinentes, conducentes y útiles, lo cual impide una debida conducción al
proceso de ciertos hechos que resultan indispensables para la solución del
asunto jurídico debatido[100];
(ii) Omite considerar elementos probatorios que
constan en el proceso, pues no los advierte o simplemente no los tiene en
cuenta para efectos de fundamentar su decisión y, en el caso concreto, resulta
evidente que, de haberse realizado su análisis y valoración, la solución del
asunto jurídico debatido habría variado sustancialmente[101];
(iii) Decide separarse por completo de los hechos
debidamente probados y resolver a su arbitrio el asunto jurídico debatido[102];
o
(iv) No excluye las pruebas ilícitas y con base en
ellas fundamenta la decisión respectiva[103].
4.11. Asimismo, la
Corte ha identificado dos dimensiones del defecto fáctico, una positiva y otra
negativa[104]. En concreto, la primera se presenta cuando el juez
efectúa una valoración por “completo equivocada” del material probatorio
o fundamenta su decisión en un elemento de juicio no apto para ello, y la
segunda se configura cuando el funcionario omite o ignora la valoración de una
prueba determinante o no decreta su práctica sin justificación alguna[105].
4.12. Ahora bien,          en razón de las tensiones
que pueden presentarse en un caso concreto entre los mandatos consagrados en
los artículos 29 y 228 superiores, relativos al respeto por la plenitud de las
formas del juicio, el acceso a la administración de justicia y la prevalencia
del derecho sustancial sobre el procesal, esta Corte ha señalado que una
autoridad judicial incurre en un defecto procedimental cuando soluciona
de forma irrazonable dicha colisión de principios constitucionales en un asunto
determinado[106].
4.13. En consecuencia, este Tribunal ha tomado nota de
que dicho yerro se configura en los eventos en los que el juez: (i) “ignora
completamente el procedimiento establecido”, o (ii) “incurre en un
exceso ritual manifiesto en la aplicación de las reglas adjetivas”[107].
En relación con la primera hipótesis, esta Sala ha sostenido que se presenta,
entre otros escenarios, cuando se desconoce “el principio de consonancia”,
lo cual ocurre en los casos en los que el funcionario judicial profiere una
decisión que “no está en conexión con los hechos y las pretensiones aducidos
en la demanda”, a pesar de que la normatividad aplicable no contempla la
facultad de adoptar fallos ultra o extra petita[108].
4.14. Adicionalmente, esta Corporación ha considerado
que se configura la causal de procedencia de la acción de tutela contra
providencias judiciales denominada error inducido cuando se demuestra
que el juez que adoptó una decisión, en principio, conforme a derecho, lo hizo
a partir de circunstancias externas que lo condujeron a un error, el cual
derivó en que su determinación no se ajustara a la realidad fáctica juzgada y,
con ello, se vulneraran los derechos fundamentales de una de las partes[109].
4.15. Así las cosas, la Corte ha llamado la atención
sobre el hecho de que el error inducido es una causal de procedencia en la que “si
bien el defecto no es atribuible al funcionario judicial, la actuación judicial
resulta equivocada”[110],
por lo que debe ser remedida por el juez constitucional siempre que la misma
tenga efectos prácticos sobre la determinación adoptada[111].
4.16. De otra parte, este Tribunal ha determinado que
los jueces incurren en un desconocimiento del precedente[112]
cuando se apartan: (i) de las sentencias emitidas por los tribunales de cierre
(precedente vertical), o (ii) de fallos dictados por ellos mismos (precedente
horizontal), al momento de resolver asuntos que presentan una situación fáctica
similar a los decididos en aquellas providencias[113].
4.17. Con todo, esta Corporación ha aclarado que “el
precedente no constituye una obligatoriedad absoluta, pues en razón del
principio de la autonomía judicial, el juez puede apartarse de aquellos,
siempre y cuando presente (i) de forma explícita las razones por las cuales se
separa de aquellos, y (ii) demuestre con suficiencia que su interpretación
aporta un mejor desarrollo a los derechos y principios constitucionales”[114].
4.18. Además, esta Sala ha precisado que se desconoce
el precedente constitucional, entre otros eventos, cuando el juez aplica
disposiciones normativas ignorando[115]:
(i) La ratio decidendi de sentencias
de constitucionalidad; o
(ii) El alcance de los derechos
fundamentales fijado por la Corte Constitucional en la ratio decidendi de
las sentencias de tutela proferidas por: (a) la Sala Plena o (b) por las
distintas Salas de Revisión. En torno a las decisiones adoptadas por estas
últimas, el desconocimiento del precedente solo se configura cuando los fallos
inadvertidos constituyan jurisprudencia en vigor[116].
4.19. En esta línea argumentativa, esta
Corte ha indicado que si una autoridad judicial desconoce la jurisprudencia
constitucional se produce “en el ordenamiento jurídico colombiano una
evidente falta de coherencia y de conexión concreta con la Constitución, que
finalmente se traduce en contradicciones ilógicas entre la normatividad y la
Carta, que dificultan la unidad intrínseca del sistema, y afectan la seguridad
jurídica. Con ello se perturba además la eficiencia y eficacia institucional en
su conjunto, en la medida en que se multiplica innecesariamente la gestión de
las autoridades judiciales, más aún cuando en definitiva, la Constitución tiene
una fuerza constitucional preeminente que no puede ser negada en nuestra actual
organización jurídica”[117].
4.20. Finalmente, este Tribunal ha sostenido que la causal denominada violación
directa de la Constitución encuentra fundamento en el modelo del
ordenamiento superior adoptado en 1991, en el cual se otorga valor normativo a
los preceptos de la Carta Política, de modo tal que sus mandatos y previsiones
son de aplicación inmediata por las distintas autoridades y, en determinados
eventos, por los particulares[118].
Por lo anterior, este Tribunal ha sostenido que resulta factible que una
decisión judicial pueda cuestionarse a través de la acción de tutela cuando
desconoce o aplica indebida e irrazonablemente dichos postulados[119].
4.21. Así pues, esta Corte ha advertido que se
presenta una violación directa de la Constitución, entre otros casos, cuando el
juez ordinario adopta una decisión que desconoce la Carta Política, ya sea
porque[120]:
(i) Deja de aplicar una regla contemplada
en el texto constitucional que resultaba adecuada para solucionar el caso
concreto[121];
u
(ii) Omite un principio superior que
determinaba la aplicación de la norma en el caso concreto, desconociendo que de
conformidad con su artículo 4º “la Constitución es norma de normas”, por
lo que en el evento de incompatibilidad entre la ella y la ley u otra regla
jurídica “se aplicarán las disposiciones superiores”[122].
4.22. En suma,
por regla general, debido a la necesidad de salvaguardar el valor de la cosa
juzgada, la garantía de la seguridad jurídica y los principios constitucionales
de autonomía e independencia judicial, la acción de tutela no tiene vocación de
prosperidad contra decisiones jurisdiccionales. No obstante lo anterior,
excepcionalmente, se ha admitido esa posibilidad cuando se acredita el
cumplimiento de los requisitos generales de procedencia del recurso de amparo y
la providencia acusada incurre en alguna de las causales específicas que han
sido previamente señaladas[123].
5.     La responsabilidad patrimonial de los agentes del
Estado: la acción de repetición en los términos del artículo 90 de la
Constitución Política
5.1.
El Constituyente de 1991 estableció en el inciso segundo del artículo 90
superior el régimen de responsabilidad patrimonial de los agentes del Estado,
el cual fue desarrollado por el Congreso de la República en la Ley 678 de 2001[124].
En dicho cuerpo normativo se reguló de manera integral el ejercicio de la
acción de repetición[125], cuyas
particularidades han sido interpretadas por la Sección Tercera del Consejo de
Estado y la Corte Constitucional, conforme pasa a estudiarse.
a) Consagración constitucional de la acción de
repetición
5.2. En el artículo 90 de la Constitución se consagró
la cláusula general de responsabilidad del Estado[126],
en los siguientes términos:
“El Estado responderá patrimonialmente
por los daños antijurídicos que le sean imputables, causados por la acción o la
omisión de las autoridades públicas.
En el evento de ser condenado el Estado
a la reparación patrimonial de uno de tales daños, que haya sido consecuencia
de la conducta dolosa o gravemente culposa de un agente suyo, aquél deberá
repetir contra éste”.
5.3. Una revisión de los debates que al respecto se
suscitaron en la Asamblea Nacional Constituyente de 1991[127], permite identificar
algunos criterios interpretativos sobre el alcance del artículo 90 superior, en
particular, en este caso, en cuanto hace referencia a la responsabilidad que es
posible imputar a los servidores públicos por vía de la acción de repetición[128].
5.4. Así, al discutir sobre la configuración de lo que
habría de ser el artículo 90 de la Constitución, se dejó constancia de que en
las democracias modernas la responsabilidad patrimonial de la administración es
un elemento inherente al Estado de Derecho, pues a partir de ella se concreta
el mandato conforme al cual todas las autoridades están sometidas el imperio de
la ley[129].
5.5. Igualmente, se puso de presente que, en los más
recientes desarrollos legales y doctrinales sobre la responsabilidad de las
autoridades, la causa del daño había perdido su relevancia al momento de su
determinación, toda vez que en razón de los fines de las instituciones públicas
y de la protección de los derechos de los ciudadanos, la discusión sobre el
particular se había desplazado a comprobar si la persona afectada estaba
obligada o no por el ordenamiento jurídico a soportar la lesión imputable a la
administración. Lo anterior, porque en algunos casos, sin que mediara una
actuación negligente o arbitraria del Estado, se podían originar perjuicios
para los individuos que resultaban incompatibles con los mandatos superiores[130].
5.6. Por otra parte, en lo que interesa a este
proceso, en las deliberaciones de la Asamblea Constituyente se tuvo en cuenta
que el imperativo del Estado de responder por los daños antijurídicos que le
fueren imputables no excluía la posibilidad de que los agentes públicos
pudieran ser llamados a responder cuando la condena tuviera origen en su acción
u omisión[131].
Sobre el punto, se resaltó la importancia de introducir, como “criterio
moralizador y de protección del patrimonio público”, la posibilidad de
requerir de los funcionarios el reintegro de las sumas dinerarias pagadas por
las entidades a título indemnizatorio con ocasión de sus comportamientos[132].
5.7. Sin embargo, en las discusiones se avanzó en la
adecuada configuración de esa responsabilidad que podría resultar
desproporcionada si se tiene en cuenta que el Estado, tanto por su poder de
imperio como por el volumen de recursos que maneja y la magnitud de sus
emprendimientos, tiene la potencialidad de ocasionar daños sumamente cuantiosos
a los administrados, los cuales si bien pueden ser causados por la indebida
ejecución de sus operaciones, también pueden originarse por el mero desarrollo
de las mismas[133].
5.8. En este sentido, los constituyentes estimaron
pertinente establecer un sistema limitado de responsabilidad de los agentes del
Estado que se caracterizara por ser subsidiario, subjetivo y por consultar
criterios de proporcionalidad. De este modo, en primer lugar, se dispuso que la
responsabilidad de los funcionarios sólo opere cuando la condena a la
administración a pagar una reparación patrimonial por un daño antijurídico
fuese el resultado de una conducta dolosa o gravemente culposa de un empleado
público[134].
5.9. En segundo lugar, se llamó la atención sobre la
inconveniencia del establecimiento de una responsabilidad patrimonial directa
de los funcionarios públicos en todos los casos, pues ello podría desincentivar
la aceptación y el ejercicio de ciertos cargos, debido a que la naturaleza de algunas
actividades estatales lleva implícita una alta probabilidad de causar daños
patrimoniales[135].
5.10. Con base en las referidas consideraciones, el
Pleno de la Asamblea Constituyente aprobó el texto del citado artículo 90
superior[136],
acogiendo un sistema de responsabilidad patrimonial del Estado con fundamento
en el criterio de daño antijurídico que le sea imputable y con la posibilidad
de repetir en contra de sus agentes, en los casos en los que la administración
sea condenada a reparar un menoscabo causado por su dolo o culpa grave.
5.11. En concordancia con lo anterior, esta
Corporación ha explicado que el artículo 90 constitucional contempla dos
premisas jurídicas, a saber: “la primera trata de la responsabilidad
patrimonial del Estado, y del deber de responder por el daño antijurídico que
le sea imputable generado por la acción o la omisión de las autoridades
públicas (inciso 1°); y la segunda, trata de la responsabilidad del
servidor público por el daño antijurídico causado con su conducta dolosa o
gravemente culposa como agente estatal, y del deber del Estado de actuar en
repetición (inciso 2°)”[137].
5.12. Asimismo, esta Corte ha sido categórica en
destacar que mientras el fundamento de la responsabilidad patrimonial del Estado,
a la que alude el primer inciso del artículo 90 superior, se centra en el daño
antijurídico que le sea imputable, la base de la responsabilidad personal de
los agentes de la administración, contemplada en el segundo inciso de la misma
disposición, se concentra en la culpabilidad del funcionario, que “sólo
ocurre en aquellos eventos en que el daño antijurídico y la condena
sobreviniente sean consecuencia del obrar doloso o gravemente culposo del
agente”[138].
5.13. En concreto, este Tribunal ha señalado que la
inclusión del concepto de “daño antijurídico” en el inciso primero del
artículo 90 de la Constitución derivó en la transformación del eje central de
la responsabilidad patrimonial del Estado, toda vez que la misma no tiene que
fundarse necesariamente en la demostración de una falla en el servicio, pues, a
efectos de obtener el resarcimiento de un perjuicio, lo determinante es
comprobar que: (i) la persona objetivamente padeció una lesión que no estaba en
el deber jurídico de soportar, así como que (ii) la misma sea imputable a una
autoridad pública, sin importar que esta haya actuado o no de forma irregular[139].
5.14. En cambio, esta Corte ha entendido que la
antijuridicidad estipulada en el inciso segundo del artículo 90 constitucional
para el caso de la responsabilidad de los servidores públicos le otorgó una
especial relevancia al factor subjetivo, porque es preciso que la conducta del
agente estatal sea imputable a título de culpa grave o dolo para que puedan
configurarse los presupuestos de la pretensión de repetición, con lo cual la
misma resulta improcedente cuando la acción u omisión de la persona no puede
catalogarse como negligente o arbitraria[140].
5.15. A partir de los mencionados antecedentes
constitucionales, en clave con lo dispuesto en la Ley 678 de 2001, es posible
caracterizar la acción de repetición a partir de sus: (i) funciones, (ii)
presupuestos de procedencia, y (iii) consecuencias, según pasa a examinarse.
b) Las funciones de la acción de repetición
5.16. El Constituyente de 1991, según se reseñó líneas
atrás, al consagrar la acción de repetición en el segundo inciso del artículo
90 superior buscó: (i) proteger el patrimonio público, y (ii) preservar la
moralidad administrativa.
5.17. Sobre el primer punto, esta Corporación ha
expresado que “la responsabilidad patrimonial de la que habla la segunda
parte del artículo 90” de la Carta Política tiene un carácter “reparatorio
o resarcitorio, en la medida que lo que se busca con esa disposición, es que se
reintegre al Estado el valor de la condena que éste tuvo que pagar como
consecuencia del daño antijurídico causado a la víctima, imputable al dolo o la
culpa grave del agente, a fin de proteger de manera integral el patrimonio
público”[141].
5.18. El referido alcance de la acción de repetición
fue incorporado por el Congreso de la República en el artículo 2° de la Ley 678
de 2001, al disponer que la misma “es una acción civil de carácter
patrimonial que deberá ejercerse en contra del servidor o ex servidor público
que como consecuencia de su conducta dolosa o gravemente culposa haya dado
reconocimiento indemnizatorio por parte del Estado, proveniente de una condena,
conciliación u otra forma de terminación de un conflicto”.
5.19. A su vez, en relación con el segundo punto, este
Tribunal ha sostenido que la disposición superior en estudio “se enmarca
dentro de artículos constitucionales propuestos por el Constituyente, con el
objetivo de: (i) promover una toma de conciencia en el servidor público sobre
la importancia de su misión, en el cumplimiento de los fines del Estado y en el
cumplimiento de sus tareas; de (ii) fortalecer el compromiso que debe tener el
servidor público con la función o labor que está llamado a desempeñar en
defensa del interés general y garantía del patrimonio público (C.P. art. 2°) y
de (iii) garantizar el fortalecimiento de principios superiores como la
moralidad pública, y la eficiencia y eficacia administrativa (C.P. art. 209)”[142].
5.20. Lo anterior fue recogido por el legislador en el
artículo 3° de la Ley 678 de 2001, al señalar, bajo el epígrafe de “finalidades”,
que la acción de repetición “está orientada a garantizar los principios de
moralidad y eficiencia de la función pública, sin perjuicio de los fines
retributivo y preventivo inherentes a ella”.
5.21. En este orden de ideas, esta Sala puede afirmar
que la acción de repetición tiene[143]:
(i) Una función resarcitoria, puesto
que, sin perjuicio del pago de la condena por parte del Estado a efectos de
asegurar el derecho a la reparación de la víctima, implica que el verdadero
responsable del daño sea quien, en última instancia, asuma el valor de la
indemnización del mismo a cuenta de su patrimonio[144];
(ii) Una función preventiva, porque
busca disuadir a los agentes del Estado de incurrir deliberadamente o con
manifiesta negligencia o imprudencia, en conductas susceptibles de generar
daños, pues su patrimonio puede llegar a verse afectado para resarcir los
costos de sus comportamientos cuando los mismos se encuentran por fuera de los
márgenes propios de la adecuada gestión administrativa[145];
y
(iii) Una función retributiva, dado
que la obligación de reparar lo pagado por el Estado, si bien se configura como
una responsabilidad civil de tipo patrimonial, surge también de un juicio de
reproche al proceder del servidor público que, con sus actuaciones u omisiones
dolosas o gravemente culposas, dio lugar a la condena al Estado[146].
5.22. Ahora bien, la identificación de las referidas
funciones lleva a preguntarse si la acción de repetición tiene sólo una
naturaleza patrimonial, dado su carácter resarcitorio civil, o si también puede
predicarse de ella una naturaleza sancionatoria, debido a su carácter
preventivo y retributivo propio de los mecanismos vinculados al ius puniendi.
5.23. Sobre el particular, en la Sentencia C-957 de
2014[147], reiterando
la jurisprudencia constitucional sobre la materia, esta Sala solucionó
expresamente dicha cuestión señalando que:
“(…) la responsabilidad
patrimonial de la que habla la segunda parte del artículo 90 superior, no tiene
un carácter sancionatorio, sino reparatorio[148] o resarcitorio[149],
en la medida que lo que se busca con esa disposición, es que se reintegre al Estado el valor de la condena que éste
tuvo que pagar como consecuencia del daño antijurídico causado a la víctima,
imputable al dolo o la culpa grave del agente[150], a fin
de proteger de manera integral el patrimonio público, ya que es por medio de
este patrimonio, entre otros elementos, que se obtienen los recursos para la
realización efectiva de los fines y propósitos del Estado Social de Derecho[151]”[152].
5.24. En consecuencia, descartada la naturaleza
sancionatoria de la acción de repetición, cabe preguntarse: ¿cómo deben
entenderse las funciones retributiva y preventiva de dicho instrumento judicial
ante su naturaleza meramente patrimonial?
5.25. Al respecto, este Tribunal considera que dichas
funciones son predicables de la acción de repetición debido al carácter
subjetivo que, por mandato constitucional, subyace a la responsabilidad de los
funcionarios de Estado, pues el mismo implica que la procedencia de la
pretensión de regreso esté supeditada a la existencia de culpa grave o dolo en
la actuación del agente que causó el daño, con lo cual: (i) sólo ciertas
acciones, por ser evidentemente contrarias a la buena gestión de los bienes
públicos, se consideran reprochables jurídicamente (función retributiva); y,
por consiguiente, (ii) se busca disuadir a los sujetos para que no incurran en
ellas (función preventiva).
5.26. En efecto, “es cierto
que la acción de repetición es de naturaleza civil, patrimonial y subsidiaria
por las razones que se han expuesto. Pero ello no descarta que su procedencia
esté sujeta a la fuente de responsabilidad patrimonial fijada por el
constituyente. De acuerdo con ello, el agente que obró legítimamente y el que procedió
de manera irregular pero con grado de culpa leve o levísima, tienen la
seguridad y la confianza de que en ningún caso serán convocados a reintegrar
las sumas que el Estado fue condenado a pagar. Por el contrario, el agente
estatal que procedió con dolo o culpa grave sabe que de generarse una condena
en contra del Estado, será convocado a repetir lo que aquél tuvo que reconocer
a las personas afectadas por el daño y beneficiadas con la sentencia”[153].
5.27. Lo
anterior es de gran relevancia a efectos de una adecuada aplicación de la
figura de la acción de repetición, puesto que las distintas tensiones
constitucionales que de ella se derivan deben atenderse a partir de sus tres
funciones (resarcitoria, retributiva y preventiva), a fin de respetar la
concepción de la responsabilidad patrimonial de los agentes del Estado
concebida por el Constituyente de 1991.
5.28. Específicamente, la aplicación de la acción de
repetición debe tener en cuenta que, en un extremo, su objeto se centra en la
protección del patrimonio público frente a las conductas dolosas o gravemente
culposas de los agentes del Estado, así como en la preservación de la moralidad
administrativa, por medio de la retribución de las acciones desviadas,
negligentes o sumamente imprudentes de los funcionarios, sin perjuicio del
claro efecto de prevención general que tiene la pretensión de regreso ante la
eventual afectación del peculio particular.
5.29. En concreto, con la acción de repetición el
Constituyente trató de enfrentar la situación conforme a la cual, al amparo de
la ausencia de consecuencias patrimoniales del servidor público y bajo el
prurito de que “el Estado paga”, se cometiesen tropelías de toda índole
o se obrase en la gestión pública con completo desentendimiento de los deberes
que impone la labor administrativa[154].
5.30. Sin embargo, la aplicación de la acción de
repetición no puede ignorar que, en el otro extremo, la figura no pretende
imponer cargas desproporcionadas a quienes asumen el ejercicio del servicio
público, comoquiera que con la pretensión de regreso no se busca que la
responsabilidad inherente a la actividad del Estado recaiga en sus funcionarios
o contratistas de manera indiscriminada, ya que ello sólo es posible, bajo
ciertos parámetros que aseguren vigencia de la prohibición de exceso, cuando su
intervención en la ocurrencia de daños antijurídicos sea premeditada,
negligente o manifiestamente imprudente.
5.31.
Sobre el particular, debe tenerse en cuenta que la consagración constitucional
de la responsabilidad patrimonial de los agentes del Estado es:
(i) Subsidiaria, porque su procedencia está
restringida a los eventos en los que la administración sea efectivamente
condenada a pagar una indemnización por el daño antijurídico causado con dolo o
culpa grave por parte de uno de sus agentes, por lo que la misma se concreta a
través de la figura de la repetición;
(ii) Subjetiva, ya que la viabilidad de la
acción de repetición depende de la demostración de que el daño que debió
indemnizar el Estado fue causado con dolo o culpa grave por parte de uno de sus
funcionarios, por lo que no cualquier equivocación o descuido permite que se
ejecute la acción de regreso, pues se requiere que ante la autoridad competente
se acredite plenamente que la conducta que derivó en el menoscabo obedeció a un
supuesto de imprudencia calificada o de arbitrariedad; y
(iii) Sujeta a criterios de proporcionalidad,
toda vez que la trasferencia al agente del Estado del valor de la indemnización
por el daño que debió ser asumido por la administración debe efectuarse sin
incurrir en excesos[155].
5.32. Así pues, los dos extremos referidos imponen aplicar
la acción de repetición a la luz de los diversos mandatos constitucionales que
pueden encontrarse en colisión y que, por consiguiente, exigen una labor de
ponderación para evitar escenarios contrarios al ordenamiento superior[156].
Para ilustrar, por un lado, se encuentran, por ejemplo, los principios
superiores referentes a la responsabilidad subjetiva de los funcionarios, la
moralidad administrativa, la protección del patrimonio del Estado y el carácter
reglado de la función pública[157]. En
contraste, por el otro lado, están los derechos a la dignidad humana, a la
igualdad y al debido proceso, los cuales determinan que la imposición de cargas
a las personas atienda a las exigencias de proporcionalidad y prohibición del
exceso[158].
5.33. La Corte Constitucional estima que la referida
ponderación entre principios constitucionales debe llevarse a cabo en el
ejercicio de la acción de repetición, tanto en (i) la valoración de la
atribución de responsabilidad a título de dolo o culpa grave (elemento
subjetivo), como en la formulación (ii) del remedio previsto, cual es el regreso
de lo pagado por el Estado.
5.34. En cuanto hace a lo primero, la propia
Constitución es expresa en señalar que la acción de repetición únicamente
procede frente al dolo y la culpa grave del funcionario, por lo que esas
condiciones de la atribución de responsabilidad deben evaluarse de manera
estricta, no sólo porque responden a un claro mandato superior, sino en
atención a la gravedad de la consecuencia que se predica del hecho de que se
encuentren acreditadas.
5.35. Por lo anterior, sin perjuicio del deber de
adelantar la acción de regreso a fin de salvaguardar el patrimonio público y la
moralidad administrativa, la procedencia de la acción de repetición está
supeditada a la realización de un juicio de atribución de responsabilidad
patrimonial, en el cual deben asegurarse las garantías que conforman el derecho
al debido proceso, en especial, cuando la pretensión de regreso se fundamente
en las presunciones de dolo y culpa grave establecidas por el legislador[159].
5.36. Sobre este último punto, como se explicará más
adelante en detalle, este Tribunal estima que si bien la ley contempló unas
presunciones que fueron avaladas por esta Corporación, lo cierto es que para su
correcta utilización es indispensable probar el hecho que determina la
inferencia no sólo frente a la administración sino también de cara al
funcionario implicado. Lo anterior, para establecer en relación con el agente
del Estado el supuesto que origina la presunción, así como para permitirle a
éste que, de ser posible, desvirtúe su alcance.
5.37. En relación con lo segundo, esto es, el remedio
previsto en los casos en los que se encuentre probada la responsabilidad
patrimonial del agente, la Sala advierte que la literalidad del inciso segundo
del artículo 90 de la Carta Política, en tanto lleva a suponer que la
repetición debe decretarse sobre la totalidad de la condena al Estado,
restringe el margen de ponderación de dicho mandato con otros principios
superiores y origina tensiones de difícil solución. Con todo, bajo la premisa
de que las instituciones constitucionales no son absolutas, comoquiera que
encuentran límites en el respeto de las prerrogativas de los ciudadanos, la
aplicación de la acción de regreso impone una mirada integradora del ordenamiento
con el fin de salvaguardar los derechos fundamentales a la dignidad humana y a
la igualdad de los servidores públicos.
5.38. Por consiguiente, antes de repetir in
integrum el monto de la indemnización pagada por el Estado y sin entrar a analizar
las condiciones subjetivas del agente en atención a lo dispuesto sobre el
particular en la Sentencia C-484 de 2002[160],
es imperioso verificar si hay lugar a modular el quantum a reintegrar en
atención al grado de participación del servidor en el daño y de los elementos
objetivos que se predican, en general, de las relaciones entre los funcionarios
y la administración. Lo expuesto, busca evitar que la procedencia de la
pretensión de repetición derive en una decisión que, debido a su desproporción,
vulnere los mandatos constitucionales asociados a la dignidad humana y a la igualdad,
por resultar la condena impuesta en una obligación excesiva, irredimible o
contraria a la distribución de las cargas públicas.
5.39. A esta altura, desde una hermenéutica histórica
y finalista, esta Sala concluye que la acción de repetición fue concebida como
un instrumento resarcitorio, disuasivo y retributivo, con el propósito de que
los agentes del Estado sean conscientes de que sus conductas por fuera de los
parámetros de la adecuada gestión pública pueden tener consecuencias patrimoniales
muy gravosas, así como que no es gratuito actuar al margen de la ley o con
manifiesta negligencia en el cumplimiento de sus deberes funcionales[161].
5.40. Ahora bien, teniendo en cuenta que los
presupuestos de procedencia y las consecuencias de la acción de repetición han
sido objeto de desarrollo por parte del Congreso de la República, así como de
interpretación judicial en concreto por el Consejo de Estado y,
excepcionalmente, por la Corte Constitucional[162],
pasa esta Sala a examinar dichos puntos, por resultar relevantes para el
estudio de los casos concretos, integrando los mismos con las consideraciones
expuestas en torno a la naturaleza constitucional y las funciones la pretensión
de regreso.
5.41. En relación con este último punto, debe
resaltarse que si bien la configuración de la acción de repetición, en
principio, le corresponde al Consejo de Estado, como órgano de cierre de la
Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo[163],
lo cierto es que cuando se obra al margen de una perspectiva integradora de los
principios y reglas presentes en el ordenamiento constitucional, como se alega
ocurrió en los casos que son objeto de la atención de la Corte en esta ocasión[164],
y de ello se sigue la afectación de derechos fundamentales, se impone la
intervención del juez de tutela para hacer prevalecer los mandatos superiores
que informan la figura[165].
c) Procedencia de la acción de repetición
5.42. Con base en lo dispuesto en los artículos 90 de
la Constitución y 2° de la Ley 678 de 2001, este Tribunal ha explicado que la
procedencia de la acción de repetición se encuentra supeditada a: “(i) que
la entidad pública haya sido condenada por la jurisdicción contencioso
administrativa a reparar los daños antijurídicos que con su acción u omisión ha
causado a un particular; (ii) que se encuentre claramente establecido que el
daño antijurídico se produjo como consecuencia de la conducta dolosa o
gravemente culposa del funcionario o ex-funcionario público; y (iii) que la
entidad condenada efectivamente haya pagado la suma de dinero fijada por el
juez contencioso en la sentencia de condena”[166].
5.43.
En esta misma línea argumentativa, la Sección Tercera del Consejo de Estado ha
sostenido que la procedencia de la pretensión de regreso está determinada por
la acreditación de los siguientes supuestos[167]:
(i) “La calidad de agente del Estado y su
conducta determinante en la condena: La calidad, la actuación u omisión de
los agentes del Estado debe ser materia de prueba, con el fin de brindar
certeza sobre la calidad de funcionario o ex funcionario del demandado y de su
participación en la expedición del acto o en la acción u omisión dañina,
determinante de la responsabilidad del Estado”;
(ii) “La existencia de una condena judicial, una
conciliación, una transacción o de cualquier otra forma de terminación de conflictos
que genere la obligación de pagar una suma de dinero a cargo del Estado: La
entidad pública debe probar la existencia de la obligación de pagar una suma de
dinero derivada de la condena judicial impuesta en su contra, en sentencia
debidamente ejecutoriada, de una conciliación o de cualquier otra forma de
terminación de un conflicto”;
(iii) “El pago realizado por el Estado: La
entidad pública tiene que acreditar el pago efectivo que hubiere realizado
respecto de la suma dineraria que le hubiere sido impuesta por condena judicial
o que hubiere asumido en virtud de una conciliación, a través de prueba que, en
caso de ser documental, generalmente suele constituirse por el acto mediante el
cual se reconoce y ordena el pago en favor del beneficiario y/o su apoderado y
por el recibo de pago o consignación y/o paz y salvo que deben estar suscritos
por el beneficiario”; y
(iv) “La cualificación de la conducta del agente
determinante del daño reparado por el Estado, como dolosa o gravemente culposa:
La entidad demandante debe probar que la conducta del agente o ex agente del
Estado fue dolosa o gravemente culposa conforme a las normas que para el
momento de los hechos sean aplicables”[168].
5.44. Sobre el último supuesto, el Consejo de Estado
ha explicado que, en los asuntos que se tramiten en vigencia de la Ley 678 de
2001, las entidades demandantes, a efectos de demostrar la responsabilidad del
agente estatal, pueden apoyarse en las definiciones y presunciones de dolo y
culpa grave contempladas en los artículos 5° y 6° de dicho cuerpo normativo,
así como que, en las causas que versen sobre acontecimientos previos a la
expedición del mismo, las autoridades accionantes deberán fundamentar sus
alegatos a partir de la definición de los referidos conceptos contemplada en el
artículo 63 del Código Civil[169].
5.45. En relación con el régimen de responsabilidad
patrimonial de los agentes del Estado contemplado en la Ley 678 de 2001, es
pertinente señalar que, en los artículos 5° y 6°, se contemplan una serie de
criterios para determinar la configuración de la culpa grave o el dolo exigidos
por el Constituyente para la procedencia de la acción de repetición[170].
Específicamente:
(i) En el artículo 5° se establece que “la
conducta es dolosa cuando el agente del Estado quiere la realización de un
hecho ajeno a las finalidades del servicio del Estado”; y
(ii) En el artículo 6° se señala que “la
conducta del agente del Estado es gravemente culposa cuando el daño es
consecuencia de una infracción directa a la Constitución o a la ley o de una
inexcusable omisión o extralimitación en el ejercicio de las funciones”.
5.46. Además, en dichas disposiciones de la Ley 678 de
2001, se contemplan las siguientes presunciones legales para facilitar la
atribución de responsabilidad patrimonial de los agentes públicos:
Dolo (artículo 5°)
Culpa grave (artículo 6°)
Se
presume que existe dolo del agente público por las siguientes causas:
1.
Obrar con desviación de poder.
2.
Haber expedido el acto administrativo con vicios en su motivación por
inexistencia del supuesto de hecho de la decisión adoptada o de la norma que
le sirve de fundamento.
3.
Haber expedido el acto administrativo con falsa motivación por desviación de
la realidad u ocultamiento de los hechos que sirven de sustento a la decisión
de la administración.
4.
Haber sido penal o disciplinariamente responsable a título de dolo por los
mismos daños que sirvieron de fundamento para la responsabilidad patrimonial
del Estado.
5.
Haber expedido la resolución, el auto o sentencia manifiestamente contrario a
derecho en un proceso judicial.
Se
presume que la conducta es gravemente culposa por las siguientes causas:
1.
Violación manifiesta e inexcusable de las normas de derecho.
2.
Carencia o abuso de competencia para proferir de decisión anulada,
determinada por error inexcusable.
3.
Omisión de las formas sustanciales o de la esencia para la validez de los
actos administrativos determinada por error inexcusable.
4.
Violar el debido proceso en lo referente a detenciones arbitrarias y dilación
en los términos procesales con detención física o corporal.
5.47. En torno a la constitucionalidad de dichas
causales de presunción de dolo y culpa grave, esta Corte ha sostenido que las
mismas:
(i) “Se justifican razonablemente por la necesidad
de probar elementos subjetivos que por su naturaleza son de difícil prueba, con
base en hechos objetivos susceptibles de demostración en las condiciones
ordinarias, con el fin de hacer efectiva la acción de repetición consagrada en
el Art. 90 superior, y por la necesidad de proteger el patrimonio y la
moralidad públicos y favorecer el cumplimiento de los fines esenciales del
Estado”[171].
(ii) Imponen a la administración el deber de probar “el
supuesto fáctico en el que se basa la presunción que alega para que ésta opere” [172].
(iii) No desconocen el derecho de defensa, porque al
tratarse de presunciones de naturaleza legal, el demandado puede “desvirtuar
el hecho deducido a fin de eximirse de responsabilidad”[173].
(iv) Son instrucciones dirigidas “al juez de la
causa, en la que se determinan los parámetros bajo los cuales se debe juzgar la
conducta del agente del Estado que incurre en la conducta civilmente
reprochable”[174].
(v) “No son las únicas de las cuales pueden
deducirse las conductas dolosas o culposas de los agentes estatales”, ya
que “el juez de la causa es libre de apreciar comportamientos dolosos o
culposos en otras conductas no mencionadas en dichos numerales”[175].
5.48. En este sentido, el Consejo de Estado ha
explicado que bajo el imperio de los artículos 5° y 6° de la Ley 678 de 2001,
se pueden identificar “tres posibles escenarios en los cuales la entidad
estatal demandante puede imputarle una conducta dolosa o gravemente
culposa al agente estatal, con la finalidad de comprometer su
responsabilidad patrimonial”, a saber[176]:
(i) “El primer evento, y el más común, se presenta
cuando, en el libelo, el Estado estructura la responsabilidad del demandado en
uno de los supuestos consagrados en los artículos 5 y 6 de la Ley 678 de
2001, en los cuales se presume el dolo o la culpa grave que le es imputable al
agente público en nexo con el servicio, en ejercicio o con ocasión de sus
funciones”[177].
(ii) “Pueden existir situaciones en las cuales,
aunque en la demanda no se identifica expresamente uno de los supuestos que
hacen presumir el dolo o la culpa grave del demandado, los argumentos esbozados
por el extremo activo de la litis son suficientes para que el juez
pueda enmarcar su motivación en uno de los mencionados supuestos”[178].
(iii) “Por último, pueden presentarse muchos más
casos en los cuales, pese a que no se encuentran consagrados en los artículos 5
y 6 de la Ley 678 de 2001, dan lugar a que el Estado repita contra el agente
por haber obrado con dolo o culpa grave en una actuación que produjo un daño
antijurídico a un tercero por el cual se haya visto en la necesidad de
indemnizar. En efecto, las denominadas presunciones son solo algunas de las hipótesis
o eventos de responsabilidad del agente público que pueden invocarse y, por
ende, demostrar en las demandas de repetición. Ahora, en eventos
diferentes a los contenidos en las mencionadas normas no opera la
presunción del dolo o de la culpa grave y, como consecuencia, se
deberán describir las conductas constitutivas y, desde luego, acreditarse
adecuadamente (…)”.
5.49. Frente a los asuntos en los cuales la Sección
Tercera del Consejo de Estado ha estimado procedente la aplicación de las
presunciones contenidas en los artículos 5° y 6° de la Ley 678 de 2001, a fin
de demostrar el dolo o la culpa grave propia de la acción de repetición, cabe
destacar que:
(i) Se ha aplicado a la presunción de dolo denominada “obrar
con desviación de poder” (artículo 5.1), en los casos en los que se ha
condenado al Estado al reintegro y pago de salarios de trabajadores que fueron
desvinculados mediante actos administrativos declarados contrarios a derecho
por jueces contenciosos por demostrarse que en la expedición de los mismos
medió una finalidad ulterior diferente a garantizar el buen servicio público[179].
(ii) Se ha acudido a la presunción de dolo denominada “haber
sido penal o disciplinariamente responsable a título de dolo por los mismos
daños que sirvieron de fundamento para la responsabilidad patrimonial del
Estado” (artículo 5.4), en los eventos en los que se han presentado
homicidios dentro de guarniciones militares que han sido juzgados por la
Justicia Penal Militar y han dado lugar al pago de indemnizaciones por parte de
la Nación a los familiares de las víctimas[180].
(iii) Se ha aplicado la presunción de culpa grave
denominada “violación manifiesta e inexcusable de las normas de derecho”
(artículo 6.1), en los asuntos en los que el Estado ha tenido que indemnizar
los daños causados con ocasión de: (a) accidentes de tránsito originados por el
desconocimiento de la normatividad vial por parte de funcionarios públicos en
servicio[181]; (b)
homicidios en personas protegidas por parte de miembros de la fuerza pública
infringiendo las disposiciones relativas al derecho internacional humanitario[182];
o (c) actos administrativos de desvinculación del servicio sin motivación a
pesar de que el derecho positivo exige tal carga[183].
(iv) Se ha utilizado la presunción de culpa grave
denominada “violar el debido proceso en lo referente a detenciones
arbitrarias y dilación en los términos procesales con detención física o
corporal” (artículo 6.4), en los casos en los cuales el Estado tuvo que
pagar condenas por privaciones injustas de la libertad originadas en medidas de
aseguramiento de detención preventiva impuestas indebidamente por fiscales[184].
5.50.
En relación con los casos relacionados con despidos o retiros de personal, esta
Sala resalta que si bien algunos de los supuestos inferenciales contenidos en
los artículos 5° y 6° de la Ley 678 de 2001 resultan asimilables a las causales
de nulidad de los actos administrativos, lo cierto es que la declaratoria de la
ilegalidad de una resolución de desvinculación “no acarrea necesariamente la
responsabilidad patrimonial del agente público, puesto que, con fundamento en
lo establecido en el Art. 90 de la Constitución, siempre se requerirá la
demostración de su culpabilidad en las modalidades de dolo o culpa grave”[185],
y, en este sentido, “la aplicación de las referidas presunciones” únicamente
tienen el alcance de “invertir la carga de la prueba”[186].
5.51. Ahora bien, teniendo en cuenta que la
procedencia de la repetición está íntimamente ligada con el juicio de
responsabilidad del Estado, en la Ley 678 de 2001 se contempló que la
pretensión de regreso puede satisfacerse “dentro de los procesos de
responsabilidad en contra del Estado relativos a controversias contractuales,
reparación directa y nulidad y restablecimiento del derecho”, bajo la
posibilidad que tienen la entidad pública perjudicada o el Ministerio Público
de “solicitar el llamamiento en garantía del agente frente al que aparezca
prueba sumaria de su responsabilidad al haber actuado con dolo o culpa grave,
para que en el mismo proceso se decida la responsabilidad de la administración
y la del funcionario”[187].
5.52. Sobre el particular, en la Sentencia T-842 de
2004[188], la Sala
Octava de Revisión de este Tribunal tuvo la oportunidad de pronunciarse frente
a una acción de tutela en la cual el actor cuestionaba el hecho de no haber
sido vinculado a un proceso en el que se decidió sobre la legalidad de un acto
de insubsistencia que había expedido. En concreto, el actor señalaba que al
prosperar las pretensiones de dicha causa por haber actuado con desviación de
poder, se interpuso una acción de repetición en su contra, frente a la cual
sostenía que no iba tener todas las garantías de defensa que hubiera podido
ejercer en el evento de haber sido convocado al trámite jurisdiccional previo,
máxime cuando la entidad demandante acudió en su escrito introductorio a las
presunciones legales contenidas en la Ley 678 de 2001. Al respecto, esta
Corporación consideró que el amparo no estaba llamado a prosperar, entre otras
razones, porque:
(i) De conformidad con el derecho
positivo, la vinculación del accionante al proceso contencioso administrativo
en el que se decidió sobre la legalidad del acto de insubsistencia era
procedente en caso de que alguna de las partes lo hubiera solicitado, ya que la
misma no era una actuación obligatoria sino potestativa. En consecuencia, al no
haberse presentado requerimiento en tal sentido por los extremos en litigio,
los jueces “no quebrantaron las garantías constitucionales del actor (…), en
cuanto, si bien no lo convocaron a la litis, esto se debió a que les
correspondía respetar la estrategia defensiva de las partes, así por fuerza de
la circunstancias hayan tenido que evaluar su conducta y detenerse en sus
motivaciones”.
(ii) Si bien “lo deseable, atendiendo
los dictados de los artículos 228, 229 y 230 de la Carta, redunda en torno a
que las oposiciones, pruebas y alegaciones de los agentes estatales que dan
lugar a daños antijurídicos imputables al Estado se presenten en los procesos
que los definen”, lo cierto es “no se puede desconocer que se trata de
un asunto facultativo, no atribuible al juzgador y que no puede dar lugar, por
consiguiente, a la invalidez de los juicios así la responsabilidad del Estado
quede definida”.
(iii) En los eventos en los que no sea
vinculado el agente al proceso contencioso que da lugar a la condena del
Estado, “no queda duda sobre la necesidad de volver, íntegramente, sobre la
conducta dolosa o gravemente culposa de los agentes estatales, que dieron lugar
a la actuación estatal que mereció la condena, si es que la entidad pública
quiera sacar avante la acción de repetición, como es su deber –artículo 90
C.P.-”. Por consiguiente, “para condenar al agente estatal en acción de
repetición, en razón de que buscó “la realización de un hecho ajeno a las
finalidades del servicio del Estado”, los jueces deberán adquirir –dentro del
asunto en trámite- plena certeza de que el servidor público actuó con
desviación de poder, con pleno respeto de las garantías constitucionales de las
partes”.
(iv) “No sobra reiterar, en punto a las
presunciones que preocupan al actor, que como lo ha sostenido esta Corporación
en las diferentes oportunidades en que ha debido estudiar la conformidad con la
Carta Política de los artículos 5° y 6° de la Ley 678 de 2001, que la inversión
de la carga probatoria procede sobre hechos debidamente probados, de modo que
dentro de la acción de repetición en curso no verá (…) menguado su derecho de
defensa, toda vez que en el caso de que la acción de repetición o el
llamamiento en garantía con fines de repetición deriven de la expedición de un
acto administrativo, la declaración de nulidad de éste no acarrea
necesariamente la responsabilidad patrimonial del agente público” [189].
5.53. Posteriormente, en la Sentencia SU-222 de 2016[190],
la Sala Plena de la Corte Constitucional conoció de una acción de tutela
dirigida a cuestionar el análisis fáctico de una providencia en la que la
Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado declaró la
responsabilidad patrimonial de la Fiscalía General de la Nación por la
privación injusta de la libertad de un ciudadano y, en razón del llamamiento en
garantía con fines de repetición, dispuso que el 50% del monto de la condena
fuera asumido por la funcionaria que profirió la orden respectiva.
5.54. En dicha ocasión, esta Corporación consideró que
la autoridad judicial demandada “no incurrió en una valoración arbitraria
del material probatorio recaudado en el proceso de reparación directa, a partir
del cual estructuró la responsabilidad patrimonial de la demandante como
llamada en garantía”[191]. Con todo,
en la parte considerativa se realizaron las siguientes precisiones relevantes
sobre la pretensión de repetición:
“Cuando el agente o ex agente es llamado en garantía con fines de
repetición, su propia responsabilidad se define en el mismo proceso en el cual
se determina la responsabilidad del Estado. No obstante, esto no indica que
ambas cuestiones deban correr la misma suerte, toda vez que la responsabilidad
del Estado está controlada por una regulación sustancialmente distinta de la
que gobierna la responsabilidad de sus agentes.
En efecto, la Constitución define los
elementos necesarios para condenar al Estado a responder patrimonialmente (art
90 CP). Dice, en concreto, que el Estado responderá patrimonialmente por los
daños antijurídicos que le sean imputables, causados por la acción o la omisión
de las autoridades públicas. En consecuencia, el Estado debe responder
patrimonialmente (i) por los daños antijurídicos, (ii) que le sean imputables,
cuando hayan sido (iii) causados por la acción o la omisión de las autoridades
públicas (…).
En contraste, la responsabilidad del
servidor o ex servidor público llamado en garantía, o demandado en una acción
de repetición, presupone la concurrencia de una imputación de la conducta a
título de dolo o culpa grave. Por eso la Constitución prevé expresamente que en
el evento de ser condenado el Estado a la reparación patrimonial de uno de
tales daños, que haya sido consecuencia de la conducta dolosa o gravemente
culposa de un agente suyo, deberá repetir contra este (CP art 90) (…).
Por lo cual, el juez que le ponga fin al
proceso debe ser en extremo cuidadoso en el análisis, con el fin de evitar
extrapolaciones en el título de responsabilidad propio de uno y otro escenario,
y generar con ello una violación al debido proceso. Esto implica que, más allá
de lo que se disponga respecto de la responsabilidad del Estado, el dolo o la
culpa grave del agente deben estar debidamente probados o, si es el caso,
acreditados los supuestos que dan lugar a su presunción”.
5.55.
En este punto de la fundamentación, reiterando lo expuesto páginas atrás sobre
la hermenéutica histórica y finalista del inciso segundo del artículo 90
superior, la Corte estima pertinente insistir en que la procedencia de la
acción de repetición está sujeta a la efectiva demostración por parte de la
entidad convocante de la actuación dolosa o gravemente culposa de su agente. En
consecuencia, los jueces contenciosos administrativos deben ser garantes de que
la administración cumpla con dicha carga, incluso en los casos en los que
acudan a las presunciones legales[192].
5.56.
En efecto, la Carta Política exige “la determinación de una responsabilidad
subjetiva, en la que juega un papel decisivo el análisis de la conducta del
agente”, y, por ello, “no cualquier equivocación, no cualquier error de
juicio, no cualquier actuación que desconozca el ordenamiento jurídico, permite
deducir su responsabilidad y resulta necesario comprobar la gravedad de la
falla en su conducta”[193].
5.57.
En atención a dicho carácter subjetivo de la acción de repetición, esta
Corporación estima necesario resaltar que los jueces de lo contencioso
administrativo, en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 29 superior,
deben asegurar el respeto del derecho al debido proceso de los agentes del
Estado que sean sometidos a una causa de repetición, por lo que están en la
obligación de evitar que los análisis construidos para enjuiciar la
responsabilidad patrimonial del Estado sean simplemente extrapolados al examen
de la responsabilidad patrimonial de los agentes de la administración. Lo
anterior, porque:
(i) La configuración superior de los juicios de
responsabilidad y los presupuestos de la misma son distintos en uno y otro caso
(objetivo y subjetivo);
(ii) La pretensión de regreso conlleva por mandato
constitucional que la atribución de responsabilidad subjetiva deba hacerse
directamente al servidor público, sin que le sea trasladable el título de
responsabilidad en función del cual se condenó al Estado; y
(iii) El respeto del derecho fundamental al debido
proceso implica que el funcionario deba tener la oportunidad de cuestionar el
elemento subjetivo que se exige para determinar su responsabilidad, sin que
quepa oponerle las conclusiones a las que se llegó sobre el particular en un
juicio en el que no fue parte.
5.58.
Así pues, esta Sala advierte que lo que es oponible al servidor público del
fallo condenatorio del Estado es: (i) la existencia de un daño antijurídico,
(ii) la imputación del mismo al Estado, y (iii) la circunstancia de la condena
con la consiguiente obligación de reparar a cargo de la administración. Empero,
no cabe derivar la responsabilidad subjetiva a partir de esa instancia previa,
porque ese proceso de atribución debe cumplirse de manera integral en la causa
que da lugar la acción de repetición[194].
5.59. Por lo anterior, si bien la ley contempló unas
presunciones a partir de las cuales las autoridades no tienen la obligación de
probar que el supuesto de la inferencia (v.gr. desviación de poder o violación
manifiesta e inexcusable de una norma de derecho) constituye una actuación
dolosa o gravemente culposa, pues ello se conjetura de la ley; lo cierto es que
sí resulta imperioso que las entidades acrediten con suficiencia que la
actuación del agente, por su arbitrariedad o suma negligencia, fue determinante
en la ocurrencia del supuesto de la presunción.
5.60. En este orden de ideas, los operadores jurídicos
tienen que ser cuidadosos al analizar los argumentos de la parte demandada y
los elementos de juicio allegados al litigio, toda vez que los mismos, a pesar
de no llegar a tener la aptitud de desvirtuar la obligación resarcitoria de la
entidad (asunto que no es objeto de debate en sede de repetición), sí pueden
ser concluyentes para descartar que la actuación que originó el daño se realizó
con dolo o culpa grave[195].
5.61.
En este sentido, la Corte Constitucional toma nota de que, a fin de comprobar
que una conducta es atribuible a título de dolo o culpa grave, pueden ser
determinantes aspectos propios de la gestión administrativa, tales como (i) las
funciones del agente contempladas en la ley y en el reglamento, o (ii) el grado
de diligencia que le sea atribuible al servidor público en razón de los
requisitos para acceder al cargo, la jerarquía del mismo en la escala
organizacional o la retribución económica recibida por el servicio prestado[196].
5.62.
Finalmente, esta Sala evidencia que si bien al tenor del artículo 4° de la Ley
678 de 2001[197] es un deber
de las entidades ejercitar la acción de repetición so pena de responsabilidades
disciplinarias y fiscales, lo cierto es que en razón del carácter subsidiario
de la pretensión de regreso, su impulso por parte de la administración sólo
debe procurarse cuando se acredite, con estrictos estándares de atribución de
responsabilidad subjetiva, el dolo o la culpa grave del agente estatal,
evitando su interposición cuando únicamente existan fundamentos precarios o
altamente discutibles.
5.63.
A su vez, este Tribunal advierte que es determinante el rol que desempeña el
juez de lo contencioso administrativo para establecer no sólo la corrección
formal de la acusación, sino también para desarrollarla en términos que
permitan que la figura se aplique en su sentido constitucional, esto es: (i)
con rigor en la protección del patrimonio público y de la moralidad
administrativa y (ii) en armonía con las funciones que le son propias
(resarcitoria, preventiva y retributiva), (iii) pero con pleno respeto por la
posición del servidor público, quien tiene derecho a un estricto juicio de
atribución de responsabilidad que le permita ejercer su garantía de defensa.
d) Consecuencias de la acción de repetición
5.64. En el evento de verificarse la configuración de
la responsabilidad patrimonial del agente del Estado en los términos expuestos
en el acápite anterior, le corresponde al juez contencioso administrativo
determinar el monto que el servidor deberá reintegrar a la administración como
consecuencia de su actuación dolosa o culposa grave[198].
5.65. Al respecto, cabe resaltar que, inicialmente, en
el artículo 14 de la Ley 678 de 2001 se establecía que “cuando la autoridad
judicial que conozca de la acción de repetición o del llamamiento en garantía
decida que el perjuicio causado al Estado lo fue por el dolo a la culpa grave
de uno de sus agentes, aquella cuantificará el monto de la condena
correspondiente atendiendo al grado de participación del agente en la
producción del daño, culpa grave o dolo a sus condiciones personales y a
la valoración que haga con base en las pruebas aportadas al proceso de
repetición”[199].
5.66. Sin embargo, debe tenerse en cuenta que la
expresión “a sus condiciones personales” contenida en la disposición
transcrita fue declarada inexequible por la Corte Constitucional, en Sentencia
C-484 de 2002[200], al
considerar que:
El artículo 90 superior “ordena el ejercicio de la
acción de repetición con la pretensión de obtener el reembolso de lo pagado”.
En consecuencia, “el quantum de la pretensión lo señala la condena al Estado y,
persigue, como salta a la vista evitar el detrimento patrimonial de la entidad
pública. No es una sanción sino apenas la recuperación de lo pagado por el
Estado para que quien dio origen con su dolo o culpa grave a la condena
patrimonial a éste reintegre entonces a las arcas públicas lo que de ellas, por
su dolo o culpa grave, fue desembolsado como consecuencia de haber quebrantado
su deber de obrar en el ejercicio del cargo conforme a la Constitución, la ley
o el reglamento.
Siendo ello así, es inexequible el artículo 14 de la
ley acusada, en cuanto autoriza a la autoridad judicial para cuantificar el
monto de la condena atendiendo a las “condiciones personales” del servidor
público. Pero no se quebranta la Constitución en cuanto a éste se ordene
reembolsar al Estado las sumas a que fue condenado, teniendo en cuenta la
participación del agente estatal en la producción del daño, su culpa grave o su
dolo en el caso concreto, pues bien puede suceder que se presente el fenómeno
jurídico de la concurrencia de culpas, caso en el cual habrá en la sentencia se
cuantificará el monto de la condena correspondiente, sin que por ello se
quebrante la Constitución”.
5.67.
En este orden de ideas, el Consejo de Estado ha señalado que, de conformidad
con el artículo 14 de la Ley 678 de 2001, el quantum a reintegrar por el
agente a la administración se encuentra determinado por el monto de la condena
pagada por el Estado y la participación probada del servidor en el daño. Por
consiguiente, dicha corporación ha explicado que para el efecto se debe tener
en cuenta que:
(i) El agente no está obligado a asumir los intereses
que se pudieren causar desde la ejecutoria de la condena hasta su pago final,
porque estos son atribuibles a la demora de la entidad en cumplir la obligación[201];
y
(ii) En ciertos escenarios puede presentarse el
fenómeno jurídico de la concurrencia de culpas, por lo que la suma cancelada a
titulo indemnizatorio puede llegar a ser dividida entre varios individuos o
disminuida[202].
5.68.
Adicionalmente, el Consejo de Estado ha expresado que a fin de fijar la condena
de repetición, en determinados casos, pueden existir “circunstancias
atenuantes” que a pesar de no tener la entidad para modificar la
calificación de la actuación del agente como dolosa o gravemente culposa, sí
influyen en el monto del reintegro que debe efectuar el servidor, como sucede
en los casos en que las acciones u omisiones que causaron el daño persiguieron
un fin legítimo y no se realizaron de mala fe[203].
5.69. A su turno, en la Sentencia SU-222 de 2016[204],
esta Corporación explicó que la condena de repetición tiene que respetar el
principio de proporcionalidad. Específicamente, esta Sala indicó que:
“La sentencia en la cual se defina el caso debe
sujetarse además a criterios de razonabilidad y proporcionalidad. El Estado
como entidad demandada debe, conforme a la jurisprudencia de la Corte,
perseguir en la repetición el reembolso de lo pagado en la condena. No obstante,
ello no implica para el juez que declare la responsabilidad subjetiva del
agente estatal, una obligación de condenar a este último por la totalidad del
monto por el cual condenó al Estado. Del mismo modo que los presupuestos para
declarar responsable al Estado son distintos de los exigidos para condenar por
responsabilidad al servidor o ex servidor público contra el cual se repite, y
por tanto es posible que ambas cuestiones tengan resultados finales distintos,
también es posible que las consecuencias de una y otra declaración disten de
ser idénticas.
El juez, en ejercicio de
su independencia e imparcialidad, debe evitar excesos; es decir, cargas
excesivas y desproporcionadas en cabeza de una persona. Entre los fines
esenciales del Estado se encuentra asegurar la vigencia de un orden justo (CP
art 2) y reconocerles primacía a los derechos inalienables de la persona (CP
art 3)”[205].
5.70.
Ahora, a partir de lo reseñado y de la interpretación histórica y finalista de
la acción de repetición realizada páginas atrás, esta Corporación advierte que
la condena que se origine con ocasión de la pretensión de regreso debe tasarse
atendiendo a las circunstancias objetivas del asunto, no derivadas de la
situación personal de cada servidor en atención a lo dispuesto en la Sentencia
C-484 de 2002, sino predicables en general de las relaciones entre los
funcionarios y la administración.
5.71.
De este modo, si bien el tenor literal del artículo 90 superior y el carácter
resarcitorio de la acción de repetición apuntan a que el servidor público deba
responder por la cuantía equivalente a la de la condena impuesta al Estado, es
posible que no se preserve de manera exacta dicha correspondencia, cuando las
exigencias que se derivan del principio de proporcionalidad impongan una
solución distinta.
5.72.
En consecuencia, los jueces de repetición, a efectos de tasar el monto de la
condena, deben examinar el grado de participación del demandado en los hechos
que dieron lugar al daño, teniendo en cuenta que la conducta de agente, a pesar
de ser dolosa o gravemente culposa, podría no ser la única causa del daño.
5.73.
Así por ejemplo, pueden presentarse eventos en los que: (i) la responsabilidad
sea atribuible a múltiples personas en razón de la distribución de funciones y
jerarquías dentro de la institución pública; (ii) el daño causado se derive en
parte del riesgo inherente a la actividad de la entidad; o (iii) el menoscabo
se origine, entre otros factores, en fallas estructurales en los diseños de los
procesos misionales de la administración[206].
5.74.
Igualmente, la Corte Constitucional precisa que los jueces contenciosos
administrativos al momento de fijar el monto a repetir deben identificar el
verdadero valor del daño atribuible al agente, ya que en algunas ocasiones la
condena al Estado puede verse seriamente incrementada por factores ajenos a la
voluntad del servidor y que, por ello, no le resultan imputables.
5.75.
Para ilustrar, esta Sala estima que desborda el alcance del inciso segundo del
artículo 90 superior pretender que el funcionario: (i) asuma las consecuencias
de la demora en la resolución del proceso judicial en el que se impone la
condena al Estado[207]; o (ii)
esté obligado a pagar elementos de la reparación que tengan un objetivo mayor
al resarcimiento del daño concreto que causó, como ocurre con medidas de no
repetición dirigidas a superar problemáticas institucionales[208].
5.76. De manera similar, este Tribunal considera que en
ningún caso el agente debe ser obligado a responder por sumas adicionales al
monto de la condena impuesta a la administración, como ocurre con los intereses
moratorios que pueden causarse por el retraso en el pago de las indemnizaciones
conforme lo ordena el artículo 192 del Código de Procedimiento Administrativo y
de lo Contencioso Administrativo, en tanto que los mismos constituyen una
sanción al Estado por su falta de diligencia en el cumplimiento de sus
obligaciones[209].
5.77. Por otra parte, y de manera general, los jueces de
lo contencioso administrativo deben adoptar las previsiones correspondientes
para que la condena que se imponga como producto de una acción de repetición en
los términos del artículo 90 superior, no se convierta en una decisión que, debido
a su desproporción, vulnere los derechos fundamentales a la dignidad humana y a
la igualdad por resultar una obligación excesiva, irredimible o contraria a la
distribución de las cargas públicas. En particular, debe tenerse en cuenta que
no siempre todo el monto al que haya sido condenado el Estado como consecuencia
de un daño antijurídico derivado de la conducta dolosa o gravemente culposa de
sus agentes puede serle atribuido a éstos, en atención a la necesaria
proporcionalidad que debe existir entre la potencialidad dañosa de la actuación
del Estado y la responsabilidad que cabe exigir a sus agentes.
e) Aspectos procedimentales relevantes para la
resolución de los casos
5.78. En relación con los aspectos procedimentales de
la pretensión de regreso, esta Corporación resalta que, además de lo ya
expuesto, en la Ley 678 de 2001 se regula: (i) lo relativo a las autoridades
judiciales competentes para su examen y el procedimiento respectivo (artículos
7° a 10), (ii) la caducidad de la acción (artículo 11), (iii) la procedencia de
acuerdos conciliatorios (artículos 12 y 13), (iv) la ejecución de las condenas
(artículos 15 y 16), (v) las condiciones del llamamiento en garantía con fines
de repetición (artículos 19 a 22), y (vi) las medidas cautelares (artículos 23
a 29).
5.79. En la presente oportunidad, este Tribunal toma
nota de que la acción de repetición debe ser interpuesta por la entidad que
realizó el pago indemnizatorio[210], así como
que la misma se tramita ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo “de
acuerdo con el procedimiento ordinario previsto (…) para las acciones de
reparación directa”[211], el cual se
encuentra consagrado en los artículos 179 y siguientes del Código de
Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo[212].
5.80. Además, en cuanto a la competencia para conocer
de las acciones de repetición presentadas en contra de altos funcionarios del
Estado, es pertinente mencionar que en el parágrafo del artículo 7° de la Ley
678 de 2001[213], se indica
que cuando el referido medio de control se dirija, entre otros, en contra del
Presidente de la República, el Fiscal General de la Nación, los congresistas o
los magistrados, el proceso se adelantará en única instancia ante el Consejo de
Estado[214], sin
perjuicio de la posibilidad de interponer el recurso extraordinario de revisión[215].
f) Presupuestos constitucionales de la acción de
repetición
5.81.
En la presente ocasión, a partir de las anteriores consideraciones, fundadas en
la jurisprudencia del Consejo de Estado y en los precedentes de esta
corporación, es posible establecer unos presupuestos constitucionales que fijan
el ámbito de la acción de repetición y el marco que gobierna la actuación de
los funcionarios competentes para resolverla.
- Presupuesto 1: La
prosperidad de la acción de repetición está determinada por la acreditación, por
parte de la entidad demandante, de los siguientes supuestos ante el juez
contencioso administrativo:
(i) La existencia de una providencia judicial
condenatoria, un acuerdo conciliatorio, una transacción o cualquier otro
documento válido para finalizar un conflicto, en el que se le imponga al Estado
la obligación de pagar una suma de dinero por haber causado un daño
antijurídico;
(ii) La calidad del demandado como servidor del Estado
o particular que cumplía funciones públicas para el momento en que ocurrió el
daño antijurídico;
(iii) El pago de la obligación dineraria al
destinatario; y
(iv) La atribución de la conducta determinante del
daño antijurídico al agente a título de dolo o culpa grave.
- Presupuesto 2: La atribución de la conducta determinante del daño
antijurídico al agente, a título de dolo o culpa grave, implica probar ante el
juez contencioso administrativo que, al margen del análisis efectuado en la
providencia de responsabilidad del Estado:
(i) El daño antijurídico haya tenido su origen en una
acción u omisión del demandado; y
(ii) Que tal actuación, conforme a la normatividad
vigente para la época en que se presentó el daño antijurídico: (a) estuvo dirigida
a “la realización de un hecho ajeno a las finalidades del Estado”
(dolo), o (b) es calificable como “una infracción directa a la Constitución
o a la ley” o “una inexcusable omisión o extralimitación en el ejercicio
de las funciones” (culpa grave)[216].
- Presupuesto 3: Las
presunciones legales de dolo y culpa grave contempladas en los artículos 5° y
6° de la Ley 678 de 2001:
(i) No relevan a la entidad actora de probar ante el
juez contencioso administrativo que (a) el daño antijurídico tuvo su origen en
una acción u omisión atribuible al demandado, y que (b) tal actuación se
enmarca en alguno de los supuestos legales (i.e. desviación de poder o
infracción manifiesta e inexcusable de una norma de derecho); y
(ii) Ante la demostración de que la actuación del
agente se enmarca en alguno de los supuestos legales, eximen a la entidad de
acreditar que la acción u omisión estuvo dirigida a “la realización de un
hecho ajeno a las finalidades del Estado”, o es calificable como “una
infracción directa a la Constitución o a la ley” o “una inexcusable
omisión o extralimitación en el ejercicio de las funciones”.
- Presupuesto 4: A
efectos de garantizar el derecho al debido proceso, en el trámite de repetición
la valoración en torno a la existencia de dolo o culpa grave debe realizarse de
manera integral, y para determinar la responsabilidad del agente, está excluida
la posibilidad de extrapolar las conclusiones sobre la responsabilidad del Estado
o del agente que puedan estar contenidas en la providencia condenatoria a la
administración. Por consiguiente, el juez contencioso debe examinar todos los elementos
de juicio allegados al proceso de repetición y realizar un análisis totalmente
independiente, en el cual el demandado tenga la oportunidad real de ejercer su
defensa.
- Presupuesto 5: A fin de
determinar si el daño antijurídico tuvo su origen en una acción u omisión
atribuible al demandado, así como si dicha actuación fue dolosa o gravemente
culposa, el juez de lo contencioso administrativo debe valorar los aspectos
propios de la gestión pública, tales como: (i) las funciones del agente
contempladas en la ley y en el reglamento, o (ii) el grado de diligencia que le
sea exigible al servidor en razón de los requisitos para acceder al cargo, la
jerarquía del mismo en la escala organizacional o la retribución económica por los
servicios prestados.
- Presupuesto 6: Una vez
constatada la responsabilidad patrimonial del agente, el juez de lo contencioso
administrativo deberá determinar el monto a reintegrar al Estado por parte del
servidor, adoptando las previsiones respectivas para que la condena de
repetición no se convierta en una decisión que, en razón de su desproporción,
vulnere los derechos fundamentales por resultar una obligación excesiva,
irredimible o contraria a la distribución de las cargas públicas. Con tal
propósito, sin entrar a analizar las condiciones subjetivas del funcionario[217],
el operador jurídico debe:
(i) Valorar el grado de participación del demandado en
los hechos que dieron lugar al daño y las circunstancias objetivas de las
relaciones entre los funcionarios y la administración, pues puede ocurrir que:
(a) la responsabilidad sea atribuible a múltiples personas debido a la
distribución de funciones y jerarquías dentro de la institución pública; (b) el
perjuicio causado se derive en parte del riesgo inherente a la actividad de la
entidad; o (c) el menoscabo se origine, entre otras razones, por fallas
estructurales en los diseños de los procesos misionales de la administración;
(ii) Tener en cuenta circunstancias atenuantes que, a
pesar de no tener la entidad para modificar la calificación de la actuación del
agente como dolosa o gravemente culposa, sí influyen en el monto del reintegro
que debe efectuar el servidor, como sucede en los casos en que las acciones u
omisiones que causaron el daño persiguieron un fin legítimo y no se realizaron
de mala fe;
(iii) Precaver que el monto a reintegrar no sea mayor
a la obligación impuesta al Estado, con lo cual, por ejemplo, el funcionario no
debe asumir los intereses que se causen desde la ejecutoria de la sentencia
condenatoria hasta su efectivo pago por parte de la administración; e
(iv) Identificar el verdadero valor del daño atribuible
al agente, ya que, en algunas ocasiones, la condena al Estado puede verse
seriamente incrementada por factores ajenos a la voluntad del servidor y que,
por ello, no le resultan imputables. Por consiguiente, debe evitarse que el
servidor asuma: (a) las consecuencias de la demora en la resolución del proceso
judicial en el que se determinó la responsabilidad de la administración; o (b)
el pago de elementos de la reparación que tengan un objetivo mayor al
resarcimiento del perjuicio concreto que causó el agente, como ocurre con
medidas de no repetición dirigidas a superar problemáticas institucionales. Del
mismo modo, debe tenerse en cuenta que no siempre todo el valor del daño es
susceptible de trasladarse al agente responsable a título de dolo o culpa grave,
atendiendo a criterios de proporcionalidad en el ejercicio de la función
pública y a la responsabilidad que cabe a quienes actúan a nombre del Estado.
- Presupuesto 7: En casos en los que existan dudas en torno a la forma en la que deba
realizarse la imputación de la responsabilidad patrimonial al agente del Estado
o en relación con la fijación del monto de la condena, la administración, a fin
de determinar si promueve la pretensión de regreso, y el juez contencioso
administrativo, al momento de resolver el caso, deben tener como criterios
orientadores de su actuación que la acción de repetición tiene: (i) una
naturaleza subsidiaria, subjetiva y sujeta a criterios de proporcionalidad, y (ii)
una triple funcionalidad, a saber: resarcitoria, preventiva, y retributiva.
5.82. En este punto de la fundamentación, con base en
las consideraciones expuestas en torno a la procedencia de la acción de tutela
contra providencias judiciales y a la responsabilidad patrimonial de los
agentes del Estado en los términos del inciso segundo del artículo 90 de la
Constitución, la Corte pasará a examinar los asuntos concretos.
IV.
ANÁLISIS DE LOS CASOS CONCRETOS
A.
Expediente T-7616782
1.
Síntesis de la controversia
1.1.
Luis Camilo Osorio Isaza interpuso acción de tutela en contra de la Subsección
A de la Sección Tercera del Consejo de Estado, al considerar vulnerado su
derecho fundamental al debido proceso, con ocasión de la Sentencia del 13 de
noviembre de 2018 en la que dicha corporación lo condenó a reintegrarle a la
Fiscalía General de la Nación la suma de $156.641.784, al encontrarlo
responsable, a título de dolo, por expedir, con desviación de poder, las
resoluciones 607 y 890 de 2002, a través de las cuales declaró insubsistente a
José Elmer Arias Santa[218].
1.2.
En concreto, el actor señaló que, en la referida providencia, la autoridad
demandada incurrió en los
defectos específicos de procedencia de la acción de tutela contra providencias
judiciales denominados: (a) orgánico, (b) procedimental absoluto, (c)
sustantivo, (d) error inducido, (e) fáctico, (f) desconocimiento del
precedente, y (g) violación directa de la Constitución.
1.3. La
Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado solicitó denegar el
amparo pretendido por el accionante, toda vez que la decisión cuestionada se
encuentra fundamentada en el derecho positivo y se adoptó luego de un análisis
razonable de los elementos de juicio allegados al proceso. A su vez, en su
calidad tercera vinculada al trámite de tutela, la Fiscalía General de la
Nación pidió que se declare la improcedencia de la protección pretendida,
porque el actor puede acudir al recurso extraordinario de revisión y satisfacer
sus intereses[219].
1.4.
En primera instancia, la Sección Cuarta del Consejo de Estado concedió el
amparo deprecado, al estimar que la autoridad demandada en la providencia
reprochada había incurrido en yerros en la apreciación de los hechos del caso y
en la aplicación de las fuentes jurídicas, y había irrespetado la consonancia
procesal. Sin embargo, ante la impugnación de dicha decisión por la accionada,
el fallo de primer grado fue revocado por la Subsección C de la Sección Tercera
de la misma corporación, argumentando que la acción de tutela era improcedente,
ya que buscaba reabrir el debate procesal agotado en su escenario natural[220].
2.
Análisis de los requisitos generales de procedencia
2.1.
La Sala evidencia que el
recurso de amparo presentado por Luis
Camilo Osorio Isaza en contra de la Subsección A de la Sección Tercera del
Consejo de Estado cumple con
los requisitos generales de procedencia[221],
salvo en relación con el defecto orgánico, por las siguientes razones.
a) Relevancia constitucional
2.2. El asunto T-7616782 es de relevancia
constitucional, comoquiera que en el mismo se debate sobre la posible
vulneración del derecho fundamental al debido proceso (artículo 29 superior) de
un exfuncionario del Estado dentro de una causa de repetición, el cual se
considera afectado en razón del equivocado examen jurídico y fáctico de la
responsabilidad patrimonial realizado por la autoridad accionada[222].
2.3. Adicionalmente, este Tribunal resalta que la
discusión que subyace a la demanda de amparo implica constatar si en la
decisión judicial reprochada fueron debidamente ponderados los principios superiores de responsabilidad subjetiva
de los funcionarios públicos, moralidad administrativa, protección del
patrimonio del Estado, legalidad, dignidad humana, igualdad, debido proceso,
proporcionalidad y prohibición del exceso, que se predican como consustanciales a la acción de
repetición bajo su concepción constitucional (artículo 90 superior)[223].
2.4. En concreto, esta Sala deberá verificar que dichos
principios constitucionales no hayan sido desconocidos arbitrariamente y, por
el contrario, hayan sido optimizados en la medida de lo posible atendiendo a
las posibilidades jurídicas y fácticas del caso de Luis Camilo Osorio Isaza.
b) Inmediatez
2.5. La acción de tutela de Luis Camilo Osorio Isaza satisface el requisito de inmediatez, ya que fue
presentada en un plazo razonable atendiendo a la complejidad del asunto, si se
tiene en cuenta que el amparo fue interpuesto el 28 de febrero de 2019[224],
es decir, tres meses y medio después de la fecha en la cual fue proferida la
decisión cuestionada, que data del 13 de noviembre de 2018[225].
c) Subsidiariedad
2.6. El recurso de amparo interpuesto por Luis Camilo Osorio Isaza en relación con los defectos denominados sustantivo,
procedimental absoluto, error inducido, fáctico, desconocimiento del precedente
y violación directa de la Constitución[226],
cumple con el presupuesto de subsidiariedad[227],
porque al tratarse de yerros que presuntamente se concretaron en la sentencia,
el actor no tuvo la oportunidad de cuestionarlos en el proceso , que es de
única instancia al tenor del parágrafo del artículo 7° de la Ley 678 de 2001[228].
2.7. Además, a pesar de que en contra de dicha decisión
puede interponerse el recurso extraordinario de revisión, lo cierto es que los
referidos reproches no se adecuan, en principio, a las causales de procedencia
del mencionado instrumento contempladas en el artículo 250 de la Ley 1437 de
2011, por lo que no resulta razonable exigirle al accionante su agotamiento antes
de acudir ante el juez constitucional.
2.8. Con todo, el amparo no cumple con el requisito de
subsidiariedad frente al alegado defecto orgánico originado en la presunta
falta de competencia del Consejo de Estado para conocer de la causa de
repetición debido al fuero constitucional que ostenta el actor en torno a los
asuntos relacionados con el ejercicio del cargo de Fiscal General de la Nación[229].
Lo anterior, porque no se agotaron los instrumentos de impugnación disponibles
dentro del proceso.
2.9. En efecto, la excepción planteada por el
accionante en dicho sentido fue desestimada por la magistrada sustanciadora en
la audiencia del 12 de noviembre de 2015, pero el actor no manifestó su inconformidad
frente a dicha determinación[230],
pues no interpuso el recurso de súplica que procedía en su contra, de
conformidad con el artículo 180.6 de la Ley 1437 de 2011, ante la imposibilidad
de acudir al recurso de apelación por tratarse de un trámite de única instancia[231].
d) Otras exigencias de procedencia
2.10. Por lo demás, la Corte considera que en el caso
de Luis Camilo Osorio Isaza se cumplen las exigencias complementarias de
procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, ya que:
(i) Como se sintetizó en los
antecedentes, el accionante identificó de forma clara y razonable los defectos
en los que estima incurrió la autoridad judicial demandada en la sentencia
cuestionada[232];
(ii) El defecto procedimental absoluto
planteado, en caso de hallarse configurado, no se trata de un asunto meramente
formal, porque tiene incidencia en la validez del fallo, pues el mismo se
estructura en función del presunto irrespeto del principio de consonancia entre
lo pedido en la demanda y lo resuelto por el juez de la causa[233];
y
(iii) La providencia reprochada no es un
fallo de tutela, porque es una sentencia proferida dentro de un proceso de
repetición[234].
2.11. Así pues, al constatarse que el amparo
presentado por Luis Camilo Osorio Isaza satisface los requisitos generales de
procedencia, salvo en relación con el defecto orgánico, pasa la Sala a examinar
las causales específicas de viabilidad de la acción de tutela contra
providencias judiciales alegadas en la solicitud de protección constitucional.
3. Análisis
de las causales específicas de procedencia
3.1.
En relación con la condena de repetición cuestionada en esta oportunidad, la
Corte considera que la atribución de responsabilidad patrimonial al
exfuncionario Luis Camilo Osorio Isaza con ocasión de la desvinculación de José
Elmer Arias Santa no se realizó conforme a las exigencias constitucionales.
3.2.
Además, este Tribunal estima que de haberse realizado la atribución de
responsabilidad patrimonial adecuadamente, la Subsección A de la Sección Tercera
del Consejo de Estado no hubiera podido condenar en repetición a Luis Camilo
Osorio Isaza a título de dolo. A continuación, esta Sala desarrollará dichas
tesis, sobre la base de que la verificación de las mismas pone de presente la
configuración de los defectos denominados sustantivo y violación directa de la
Constitución alegados en el recurso de amparo.
a) No se realizó una atribución de responsabilidad patrimonial en los
términos constitucionales
3.3.
Con base en un examen de la estructura y de los argumentos de la Sentencia del
13 de noviembre de 2018[235] reprochada
por Luis Camilo Osorio Isaza, esta Corporación advierte que la Subsección A de
la Sección Tercera del Consejo de Estado, a pesar de que verificó adecuadamente
la concurrencia de los tres primeros supuestos requeridos para la prosperidad
de la acción de repetición, erró en constatar que se hubiera realizado una
correcta atribución de la conducta determinante del daño antijurídico al
demandado a título de culpa grave o dolo.
3.4.
En efecto, esta Sala observa que, acertadamente, en la providencia cuestionada
el Consejo de Estado verificó[236]:
(i) La existencia de una obligación de pago a cargo de
la Fiscalía General de la Nación debido a la causación de un daño antijurídico,
pues señaló que al proceso se aportó: (a) “la sentencia condenatoria que el
Tribunal Administrativo del Quindío profirió el 7 de octubre de 2010”, en
la cual (1) “declaró la nulidad de los actos administrativos que dispusieron
la insubsistencia del nombramiento del señor José Elmer Arias Santa”, y (2)
“ordenó su reintegro al cargo que ocupaba antes de la desvinculación y el
pago de los salarios y demás emolumentos que dejó de percibir”; y (b) “copia
del auto a través del cual, el 25 de marzo de 2011, la Corporación en cita
aprobó la conciliación judicial a la que llegó la Fiscalía General de la Nación
y el señor Arias Santa”;
(ii) El pago de la condena a José Elmer Arias Santa,
comoquiera que expresó que “al proceso se allegó la certificación expedida
el 13 de enero de 2012 por el Tesorero General de Fiscalía General de la
Nación, en la que hizo constar que (…) el día 4 de enero de 2012, se consignó
los valores que se detallan a continuación: BENEFICIARIO: JOSÉ ELMER
ARIAS SANTA / VR NETO: $258’831.901”; y
(iii) La calidad de agente estatal de Luis Camilo
Osorio Isaza, ya que explicó que si bien “al proceso no se anexaron los
respectivos actos de nombramiento y posesión del señor Luis Camilo Osorio Isaza
como Fiscal General de la Nación”, lo cierto es que “sí se allegaron las
Resoluciones No 0-607 del 8 de abril de 2002 y 0-890 del 16 de mayo del mismo
año, que constituyeron la causa de la condena (…), lo cual permitió verificar
que se suscribieron por el señor Osorio Isaza, en ejercicio del cargo descrito” [237].
3.5.
Con todo, al detenerse a comprobar si era posible (iv) atribuir la conducta
determinante del daño antijurídico a Luis Camilo Osorio Isaza a título de culpa
grave o dolo, el Consejo de Estado no realizó un estudio integral sobre la
materia[238], ya que:
(i) Descartó la posibilidad de atribuir la
responsabilidad patrimonial a título de culpa grave por razones procesales; y
(ii) Para atribuir la responsabilidad patrimonial a
título de dolo, le bastó con extrapolar las conclusiones en torno a la nulidad
del acto administrativo de desvinculación.
3.6.
En concreto, de manera preliminar, la Subsección A de la Sección Tercera del
Consejo de Estado estipuló que no examinaría la conducta de Luis Camilo Osorio
Isaza desde la aproximación de la presunción de culpa grave denominada “violación
manifiesta de las normas de derecho” conforme lo había solicitado la
Fiscalía General de la Nación en los alegatos de conclusión, porque “no se
invocó en la oportunidad procesal que correspondía, es decir, la demanda, en la
cual se establece el objeto del litigio y, por consiguiente, se fijan, en
principio, los límites fácticos y jurídicos dentro de los que se resolverá la
controversia”.
3.7.
En este sentido, el Consejo de Estado procedió a analizar la actuación de Luis
Camilo Osorio Isaza desde la aproximación del dolo, atendiendo a lo expuesto
por la Fiscalía General de la Nación en el escrito introductorio de repetición,
en el cual se señaló la existencia de una desviación de poder en la decisión de
insubsistencia. Con tal propósito, dicha corporación presentó la siguiente
línea argumentativa.
3.8.
Para empezar, el Consejo de Estado puso de presente que, mediante la Sentencia
del 7 de octubre de 2010, el Tribunal Administrativo del Quindío declaró la
nulidad de las resoluciones 607 y 890 de 2002, a través de las cuales fue
desvinculado José Elmer Arias Santa del cargo de técnico judicial, al
considerar que tal decisión fue adoptada de plano sin tener “en cuenta los
principios de debido proceso, proporcionalidad, necesidad y razonabilidad que
deben regir la facultad discrecional del nominador al dictar un acto de
insubsistencia”, según lo señalado en el artículo 36 del Código Contencioso
Administrativo y dispuesto en la Sentencia T-982 de 2004[239]
de la Corte Constitucional[240]. Lo
anterior, porque:
(i) No se valoró que al demandante le fue concedida la
libertad provisional y, por ello, no era evidente que se configurara el
supuesto de hecho contemplado en el artículo 150.3 de la Ley 270 de 1996; y
(ii) La entidad tenía la oportunidad de mantener la
medida de suspensión del cargo hasta que se definiera definitivamente la
situación judicial del trabajador, como sucedió el 2 de marzo de 2007 con la
decisión del Juzgado Primero Penal del Circuito Especializado de Medellín de
declarar la prescripción de la acción penal respectiva.
3.9.
Asimismo, dicho alto tribunal recordó que en razón de la declaratoria de
nulidad de las referidas resoluciones de insubsistencia y la conciliación
posterior para finalizar el conflicto causado por la desvinculación de José
Elmer Arias Santa, la Fiscalía General de la Nación tuvo que pagar una
indemnización a dicho ciudadano por $258’831.901 con ocasión de los perjuicios
causados.
3.10.
Posteriormente, la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado
explicó que la argumentación del Tribunal Administrativo del Quindío referente
a la adopción de plano de la declaratoria de insubsistencia con base en lo
dispuesto en el artículo 153.3 de la Ley 270 de 1996, se enmarca en el fenómeno
denominado por la jurisprudencia laboral administrativa y constitucional como
una desviación de poder.
3.11.
En el fallo cuestionado se indicó que según las sentencias del 21 de mayo de
2009, del 4 de agosto de 2010 y del 19 de abril de 2012 de la Sección Segunda
del Consejo de Estado y T-982 de 2004 de la Corte Constitucional, se configura
la causal de nulidad de los actos administrativos denominada desviación de
poder cuando, desconociendo lo dispuesto en el artículo 36 del Código
Contencioso Administrativo, se declara insubsistente a un servidor de la Rama
Judicial siguiendo el tenor literal del artículo 153.3 de la Ley 270 de 1996,
pero sin consultar (a) la finalidad de dicha norma legal (transparencia en la
función jurisdiccional) y (b) la proporcionalidad entre la decisión (retiro del
servicio) y los hechos que dan lugar a la misma (gravedad de la conducta que
dio origen a la medida de aseguramiento sin beneficio de libertad provisional).
3.12. En este orden de ideas, el Consejo de Estado
afirmó que la decisión de desvinculación de José Elmer Arias Santa, a través de
las resoluciones 607 y 890 de 2002, puede considerarse como una desviación de
poder, pues la misma se adoptó bajo el tenor literal del artículo 150.3 de la
Ley 270 de 1996, ignorando los principios y criterios que determinan el
ejercicio de la facultad de insubsistencia que consagra.
3.13. Luego, la Subsección A de la Sección Tercera del
Consejo de Estado resaltó que, de conformidad con el artículo 5.1 de la Ley 678
de 2001, “se presume que existe dolo del agente público por las siguientes
causas: 1. Obrar con desviación de poder”.
3.14. Así pues, teniendo en cuenta que Luis Camilo
Osorio Isaza suscribió las resoluciones 607 y 890 de 2002, a través de las
cuales fue declarado insubsistente José Elmer Arias Santa con base en una
argumentación calificable como una desviación de poder, el Consejo de Estado
expresó que, en aplicación del artículo 5.1 de la Ley 678 de 2001, la conducta del
demandado en repetición podía presumirse dolosa.
3.15. De forma paralela, dicho tribunal llamó la
atención sobre el hecho de que el artículo 150.3 de la Ley 270 de 1996 autoriza
al nominador para retirar del servicio al funcionario que se encuentre bajo
medida de aseguramiento sin derecho a la libertad provisional, pero que Luis
Camilo Osorio Isaza declaró la insubsistencia de José Elmer Arias Santa con
fundamento en dicha disposición, a pesar de que para la fecha dicho servidor se
encontraba gozando del referido beneficio por vencimiento de términos.
3.16. En suma, la
Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado indicó que:
“(…) es evidente que la Fiscalía General de la Nación
demostró el hecho en el cual se apoya la presunción de dolo, esto es, la
desviación de poder, porque el señor Osorio Isaza, al proferir el acto
administrativo que declaró insubsistente el nombramiento del señor José Elmer
Arias Santa, justificó esa actuación administrativa en el contenido del
artículo 150.3 de la Ley 270 de 1996, que, por las particularidades del caso,
no le resultaba aplicable, por una importante razón, al mencionado ciudadano se
le había concedido la libertad provisional y esa normativa exigía, para que
surgiera la causal de inhabilidad, que en contra del servidor judicial se
hubiere dictado una medida de aseguramiento pero sin derecho a ese beneficio” [241].
3.17.
Por lo demás, la Subsección A de la Sección Tercera señaló que Luis Camilo
Osorio no desvirtuó la referida presunción de dolo. Específicamente, dicha
corporación sostuvo:
“(…) corresponde a la Sala analizar si el señor Osorio
Isaza desvirtuó la presunción indicada, para lo cual se recuerda que sus
argumentos de defensa se centraron en descalificar el traslado del expediente
del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho en el que se profirió la
condena que sustentó este proceso, pues, a su juicio, este no le era oponible,
en la medida en que no fue parte del mismo; de otro lado, alegó que no incurrió
en una actuación contraria a derecho y condenable en materia de repetición.
En cuanto al primer argumento, la Subsección advierte
que el proceso dentro del cual se ordenó el pago de la indemnización que ahora
se reclama, sí lo vincula, dado que su participación en la condena fue
determinante, porque fue la persona que expidió los actos administrativos que
allí se anularon y que dieron lugar al pago de la suma de dinero que la
Fiscalía General de la Nación pretende recuperar, de ahí que no pueda relevarse
de responsabilidad (…).
Aunado a ello, cabe destacar que ni el artículo 90 de
la Constitución Nacional ni la Ley 678 de 2001 exigen como requisito de
procedibilidad o de prosperidad de las demandas de repetición que el demandando
haya sido vinculado en el proceso dentro del cual se emitió la respectiva
condena[242] (…).
En lo que tiene que ver con el segundo de los
argumentos de defensa del demandado –inexistencia de desviación de poder– la
Sala encuentra que no solicitó la práctica de ningún medio de prueba tendiente
a demostrarla, y que solo expuso consideraciones generales, sin que explicara y
acreditara cuál fue el procedimiento administrativo interno que adelantó para
declarar la insubsistencia, por qué su decisión fue la mejor, qué motivos le
llevaron a tomar esa y no otra. En fin, los pormenores de su actuación, que le
permitieran a la Sala examinar su comportamiento y descartar la presunción que
pesaba en su contra.
Con todo y lo anterior, no se puede desconocer que el
hoy demandando, según se anotó en los hechos probados, al momento de expedir
las resoluciones que originaron la condena, estuvo asesorado por la Oficina
Jurídica de la Fiscalía General de la Nación. Al respecto, la Sala debe señalar
que esa situación no es suficiente para exonerarlo de responsabilidad, puesto
que, de conformidad con el artículo 251.2 de la Constitución Política, en su
condición de nominador de la entidad a su cargo, tenía la última palabra frente
a la decisión que adoptó, de modo que el concepto que la Oficina Jurídica
emitió constituía un referente más, que bien podía acoger o no” [243].
3.18.
A partir del estudio precedente de la sentencia cuestionada, la Sala advierte
que el Consejo de Estado en ningún momento se detuvo a analizar si el hecho
indicador de la presunción de dolo del artículo 5.1 de la Ley 678 de 2001, este
es, “obrar con desviación de poder”, era atribuible o no a Luis Camilo
Osorio Isaza. De igual manera, la Corte evidencia que la autoridad demandada no
respondió con suficiencia a la pregunta que subyace a la atribución de la
responsabilidad patrimonial en razón de los elementos fácticos del caso, a
saber:
¿De qué modo cabe atribuir responsabilidad subjetiva a
título de dolo a un Fiscal General de la Nación que apoyado en un dictamen de
la oficina jurídica de la entidad, el tenor literal de la ley y la
jurisprudencia en vigor, procede a declarar insubsistente a un técnico judicial
sobre el cual pesa medida de aseguramiento sin derecho a libertad provisional,
pero que la ha obtenido por vencimiento de términos, y ha sido formalmente
acusado del delito de tráfico de influencias?
3.19.
En efecto, el Consejo de Estado se centró en demostrar que la argumentación que
desarrolló el Tribunal Administrativo del Quindío para declarar la nulidad de
las resoluciones de insubsistencia de José Elmer Arias Santa, es asimilable a
la fundamentación que en materia laboral administrativa se ha utilizado para
dejar sin efectos actos de desvinculación por haber sido proferidos con
desviación de poder.
3.20.
Empero, dicha corporación no realizó un ejercicio orientado a demostrar en
concreto por qué puede afirmarse que Luis Camilo Osorio Isaza actuó con desviación
de poder al desvincular a José Elmer Arias Santa con base en los dispuesto en
el artículo 153.3 de la Ley 270 de 1996, es decir, buscando una finalidad
diferente al buen servicio[244].
Ciertamente, el único argumento presentado sobre el particular fue que el
demandado, por competencia, suscribió las resoluciones de insubsistencia que
originaron el daño indemnizado.
3.21.
Al respecto, esta Corporación observa que en la sentencia impugnada se invierte
el sentido de la carga de la prueba y donde la ley dice que se presume el dolo
a partir de la acreditación de la desviación de poder, la autoridad accionada
parte de inferir la desviación de poder, imponiéndole al servidor público la
carga de desvirtuar tal supuesto.
3.22.
El referido escenario resulta complejo para el demandado, porque su defensa
efectiva comporta la demostración de una afirmación negativa consistente en que
no se tuvo finalidad distinta de la propia del servicio, cuando lo que
correspondería según el derecho positivo es que el Estado acredite la
existencia de un objetivo contrario al buen servicio, el cual, entonces sí,
configuraría una desviación de poder y sería susceptible de controversia por el
servidor público y, de no lograrse desvirtuar, daría lugar a la presunción de
dolo.
3.23. En este sentido, es evidente que en la sentencia
cuestionada el esfuerzo argumentativo del Consejo de Estado no se orientó a
establecer la existencia de una desviación de poder atribuible a Luis Camilo
Osorio Isaza, sino que, a partir de darla por establecida con base en la
sentencia de nulidad, se afirma que le correspondía al demandado aportar los
elementos probatorios dirigidos a desvirtuarla.
3.24.
Ahora bien, esta Corporación llama la atención de que el análisis de nulidad de
un acto administrativo de carácter laboral está determinado por principios
constitucionales específicos (v. gr. favorabilidad, in dubio pro operario
y condición más beneficiosa)[245], los cuales
permiten que, bajo ciertos supuestos, se realice un uso atemporal de las
fuentes del derecho a fin de proteger al trabajador. Sin embargo, dicha clase
de examen es incompatible con la atribución de responsabilidad patrimonial de
los agentes del Estado, en la que se requiere que a éste se le realice una
imputación del daño antijurídico indemnizado por la administración a título de
culpa grave o dolo con base en las leyes y la jurisprudencia en vigor para la
época de los hechos que dieron origen al menoscabo, sin que sea posible la
aplicación retroactiva de las mismas, so pena de vulnerar el derecho al debido
proceso.
3.25.
Así las cosas, para la Corte es llamativo y, a su vez, contrario al principio
de la confianza legítima, que, para suponer que las conclusiones de la
sentencia de nulidad y restablecimiento del derecho expedida por el Tribunal
Administrativo del Quindío tenían la entidad de dar cuenta de una desviación de
poder, en el fallo de repetición impugnado, el Consejo de Estado haya acogido
criterios jurisprudenciales plasmados en fallos muy posteriores a la actuación
que dio lugar al juicio de atribución de responsabilidad (2002). En concreto,
la autoridad accionada hace mención de providencias del 21 de mayo de 2009, del
4 de agosto de 2010 y del 19 de abril de 2012 de la Sección Segunda del Consejo
de Estado.
3.26.
En todo caso el criterio jurisprudencial al que se ha aludido, lo que implica
es la necesidad de un ejercicio de ponderación en el asunto concreto y si bien
Luis Camilo Osorio, quizá en función de la línea defensiva que asumió centrada
en la pretensión de desvirtuar la posibilidad de que la atribución de
responsabilidad subjetiva se hiciese a partir de una mera extrapolación de las
conclusiones en el juicio de nulidad y restablecimiento, no aludió a esta
circunstancia. Ello no permite suponer que tal ponderación no existió, porque,
como se explicará más adelante, el entonces Fiscal General de la Nación obró
conforme a lo que para el momento de la decisión era un expreso mandato legal,
de acuerdo con una interpretación razonable de la oficina jurídica de la
entidad y con la finalidad de preservar la integridad de la función.
3.27.
En este punto de la fundamentación, la Corte pone de presente que si el Consejo
de Estado no hubiera tenido la sentencia de nulidad y restablecimiento del
derecho proferida por el Tribunal Administrativo del Quindío como base para
afirmar la existencia de una desviación de poder, sino que hubiera realizado un
estudio propio sobre la materia atendiendo a las particularidades del caso de
Luis Camilo Osorio Isaza, conforme lo exige el carácter subjetivo de la acción
de repetición y fue solicitado por el demandado, habría constatado que la
actuación de éste último no podría considerarse como una desviación poder,
conforme las razones que pasan a enumerarse.
b) De haberse realizado una adecuada atribución de responsabilidad
patrimonial no se hubiera condenado en repetición
3.28.
En primer lugar, este Tribunal evidencia que para la época en la que fueron proferidas
las resoluciones 607 y 890 de 2002, a
través de las cuales fue declarado insubsistente José Elmer Arias Santa, según
la jurisprudencia de la Corte Suprema, era un imperativo legal para los
operadores jurídicos proceder con la desvinculación de los funcionarios que
incurrieran en el supuesto de hecho contenido en el artículo 153.3 de la Ley
270 de 1996, sin que hubiera lugar a realizar ponderación alguna.
3.29.
Efectivamente, en los autos del 4 de octubre de 2001[246]
y del 20 de agosto de 2002[247], la Sala de
Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia explicó que la inhabilidad que
surge ante la imposición de una medida de aseguramiento sin libertad provisional
por ministerio del artículo 150.3 de la Ley 270 de 1996, es un “imperativo
legal” que busca “salvaguardar la legitimidad del ejercicio de la
función”. En consecuencia, dicha corporación determinó que, sin perjuicio
del deber de motivación de los actos administrativos y del respeto del derecho
al debido proceso, la aplicación de dicha disposición por parte del nominador
es objetiva e inmediata, y no admite excepciones. Lo anterior, porque:
(i) El propio legislador consideró que si la conducta
era tan grave como para privar de la libertad al funcionario, lo era para
justificar su retiro del cargo; y
(ii) Si bien el artículo 147 de la Ley 270 de 1996
permite la suspensión del cargo, ello no debe impedir la aplicación de la
inhabilidad, pues con la misma “se protege la buena marcha de la
administración al permitir, de una parte, la solución definitiva del asunto
desde el punto de vista administrativo (la generación de la vacancia conduce a
que sea llenada a título pleno y no meramente precario); Y, precaver que por la
mora en los trámites judiciales (esa si la regla general) puedan regresar al
servicio público personas que siguen estando jurídicamente afectadas por
medidas penales, aunque personal y temporalmente beneficiadas por alguna
situación procesal”.
3.30.
En esta línea argumentativa, en el auto del 4 de octubre de 2001, la Sala de
Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia sostuvo:
“¿Es funcional y administrativamente aceptable que un
Funcionario Judicial afectado con medida de aseguramiento que implica la
privación de la libertad sin derecho a la libertad provisional y por ello ha
sido suspendido de la función, regrese a ejercerla por haber sido favorecido
con el beneficio de la libertad provisional[248], aunque siga
vinculado al proceso penal?
La respuesta a ese interrogante no puede ser otra que
negativa. Pero no
pasaría de ser un concepto del “deber ser” si no hubiera sido objeto de
reglamentación legal en el ordinal 3° del artículo 150 de la Ley Estatutaria de
la Administración de Justicia. Al estatuirse normativamente, sin dejar de tener
un fundamento ético, su cumplimiento se convirtió en un imperativo legal.
En tal artículo, nominado como “Inhabilidades para
ejercer cargos en la Rama Judicial” se anota que “No podrá ser nombrado para
ejercer cargos en la Rama Judicial: (...) 3. Quien se encuentre bajo medida de
aseguramiento que implique la privación de la libertad sin derecho a la
libertad provisional”. El parágrafo de la misma norma ordena que “Los
nombramientos que se hagan en contravención de lo dispuesto en el presente
artículo y aquellos respecto de los cuales surgiere inhabilidad en forma sobreviniente,
serán declarados insubsistentes mediante providencia motivada, aunque el
funcionario o empleado se encuentre escalafonado en la carrera judicial””[249].
3.31.
Además, un rastreo de jurisprudencia, le permite verificar a esta Sala que la
tesis a partir de la cual se debe preferir la suspensión del empleo en lugar de
optar por la desvinculación del funcionario al presentarse el supuesto del
artículo 153.3 de la Ley 270 de 1996, so pena de incurrir en una desviación de
poder, sólo tuvo su origen en el fallo T-982 de 2004 de la Corte Constitucional
y fue retomada por la Sección Segunda del Consejo de Estado en providencias
expedidas a partir del año 2009, es decir, con posterioridad a las resoluciones
de desvinculación de José Elmer Arias Santa, las cuales datan del año 2002.
3.32.
En segundo lugar, la Sala pone de presente que en las resoluciones 607 y 890 de
2002, con el apoyo en un concepto de la oficia jurídica de la entidad, el
entonces Fiscal General de la Nación dispuso la insubsistencia de un servidor
que inicialmente había sido acusado de concierto para delinquir y cohecho por
dar u ofrecer, sobre quien pesaba medida de aseguramiento sin derecho a
libertad provisional, pese a que la había recuperado por vencimiento de términos,
y que fue objeto de resolución de acusación por el delito de tráfico de
influencias.
3.33.
Sin embargo, llama la atención de la Corte la precariedad de las
consideraciones a partir de las que en la sentencia impugnada esas
circunstancias se consideran irrelevantes, simplemente bajo el señalamiento de
que el jefe de la entidad es el responsable y no puede excusarse en los
conceptos de su oficina jurídica, lo cual podría tener, como, en efecto se le
dio, significación sólo en el quantum de la condena.
3.34.
Sobre el particular, encuentra la Sala que, si bien el Fiscal General de la
Nación es el jefe de la entidad y, por ello, es responsable de todas las
competencias que le corresponda ejercer, su cometido misional es otro, muy
complejo, y que para las labores administrativas y de apoyo cuenta con un
equipo de funcionarios. Entonces, no cabe señalarse que la responsabilidad
siempre deba ser imputada al jefe de la entidad, así como que todas las fallas
interpretativas o de criterio de las dependencias le sean directamente
atribuibles.
3.35.
Asimismo, este Tribunal advierte que a pesar de que era un hecho notorio que al
momento de proferir la decisión de insubsistencia, Luis Camilo Osorio Isaza era
un abogado con varios años de experiencia profesional, el análisis de
responsabilidad patrimonial de un agente del Estado no puede restringirse a
verificar sus estudios y tiempo en la práctica del derecho, sino que debe
incluir un examen de sus funciones y de la naturaleza del cargo que
desempeñaba, así como la existencia de indicios sobre su buena o mala fe en la
actuación dañosa.
3.36.
En tercer lugar, al contrario de lo sostenido por la autoridad demandada, la
Corte considera que no existen elementos para concluir que, a partir de lo
resuelto por el Tribunal Administrativo del Quindío, Luis Camilo Osorio Isaza
incurrió en una desviación de poder, porque:
(i) El Tribunal Administrativo del Quindío afirmó que
la ilegalidad del acto de insubsistencia consistió en que “no se tuvieron en
cuenta los principios de debido proceso, proporcionalidad, necesidad y
razonabilidad que deben regir la facultad discrecional del nominador al dictar
un acto de insubsistencia, y se obvió la circunstancia fáctica de que para el
momento de la expedición del acto administrativo, el demandante se encontraba
en libertad provisional”;
(ii) De lo anterior no es posible inferir
razonablemente que Luis Camilo Osorio Isaza pretendió con la declaratoria de
insubsistencia la realización de un objetivo ajeno a las finalidades del
servicio o al propósito de trasparencia en la función jurisdiccional que
subyace al artículo 150 de la Ley 270 de 1996; y
(iii) En contraste, es evidente que la intención de
Luis Camilo Osorio de declarar la insubsistencia de José Elmer Arias Santa fue
buscar la optimización del mandato de transparencia en la función
jurisdiccional, tal y como fue señalado expresamente en la Resolución 890 del
16 de mayo de 2020.
3.37.
Frente a este último punto, debe recordarse que en dicho acto administrativo se
explicó que en caso de no procederse con la desvinculación de José Elmer Arias
Santa[250]:
“(…) se presentaría un abierto desconocimiento de los
principios en los que se basa la función pública, más aun tratándose de una
entidad como la Fiscalía General de la Nación que, por su especial función,
requiere el máximo de transparencia por parte de los servidores que la
integran. La Corte Constitucional en la Sentencia C-558 de 1994, magistrado
ponente Dr. Carlos Gaviria Díaz, indicó (…) quien investiga, acusa, juzga y
castiga, no puede ser objeto de la más insignificante tacha, que le impida
ejercer su investidura con la transparencia, pulcritud y rectitud debida, para
garantizar al máximo los derechos de los procesados, y cumplir así uno de los
fines del Estado cual es la vigencia de un orden justo y la aplicación de una
recta y eficaz justicia. (…) a quien más debe exigírsele rectitud, honestidad,
honradez y moralidad en todas sus actuaciones, además de la idoneidad, probidad
y eficiencia que su cargo le impone, es al personal que integra la planta de la
Fiscalía General de la Nación”.
3.38.
Así las cosas, esta Corporación considera que la interpretación legal que tuvo
en cuenta Luis Camilo Osorio Isaza en su decisión de desvinculación, per se,
no puede tenerse como una desviación de poder, pues para ello, habría sido
preciso, por ejemplo, que se advirtiese una finalidad ulterior, en función de
la cual se hiciese una interpretación abiertamente contraria a la ley. Pero en
este caso, a diferencia de otros en los cuales el Consejo de Estado ha dado por
establecida esa intención[251], no se ha
señalado objetivo alguno que explique la supuesta decisión deliberada de
apartarse de los lineamientos legales.
3.39. En cuarto lugar, en consonancia con lo expuesto,
hace notar la Corte que en la línea argumentativa del Consejo de Estado hay una
ambigüedad en el presupuesto a partir del cual se hace la imputación del dolo[252],
pues:
(i) Por un lado, se expresa que la Fiscalía
General de la Nación acreditó la ocurrencia de la desviación de poder, puesto
que demostró que la decisión de insubsistencia se adoptó en contra del tenor
literal del artículo 150.3 de la Ley 270 de 1996, el que para que se configure
la inhabilidad sobreviniente exige que no haya derecho a la libertad
provisional, cuando era claro que para el momento en el que se produjo la
desvinculación de José Elmer Arias Santa por parte de Luis Camilo Osorio Isaza,
el funcionario se encontraba gozando de dicho beneficio; y
(ii) Por otro lado, sin embargo, se edifica
la atribución de responsabilidad sobre un supuesto distinto, conforme al cual,
aun estando vigente y en ejecución la medida de privación de la libertad, la
insubsistencia sólo cabe después de un ejercicio de ponderación resultado de la
aplicación del artículo 150.3 de la Ley 270 de 1996 en armonía con lo dispuesto
en el artículo 36 del Código Contencioso Administrativo.
3.40. Al respecto, este Tribunal considera que dicha
ambigüedad, además de generar confusión en el análisis de atribución de
responsabilidad, parecía sugerir que se analiza el juicio de repetición a
partir de la presunción de culpa grave consistente en la violación manifiesta e
inexcusable de una norma de derecho (artículo 6.1 de la Ley 678 de 2001), a
pesar de que ello fue descartado de entrada por el Consejo de Estado. Sobre
esto cabe anotar que la decisión del entonces Fiscal General de la Nación se
adoptó a partir de una interpretación razonable, soportada, incluso en una
sentencia de la Corte Constitucional.
3.41.
Ciertamente, esta Sala observa que la actuación de Luis Camilo Osorio Isaza no
puede catalogarse como una “violación manifiesta e inexcusable de las normas
de derecho”, porque la determinación de desvincular al ciudadano José Elmer
Arias Santa del servicio: (i) no obedeció al desconocimiento deliberado del
contenido del artículo 150.3 de la Ley 270 de 1996, y (ii) si bien el juez de
nulidad estimó equivocada dicha decisión, ello no se debió a una aplicación
arbitraria de dicha norma, sino a una divergencia interpretativa.
3.42.
Para ilustrar lo anterior, cabe resaltar que, en el acto mediante el cual se
declaró la insubsistencia de José Elmer Arias Santa, Luis Camilo Osorio Isaza:
(i) Para empezar, sostuvo que José Elmer Arias Santa
se encontraba inmerso en la causal de inhabilidad contemplada en el artículo
150.3 de la Ley 270 de 1996 y, por consiguiente, procedía su desvinculación,
pues el Fiscal 54 delegado ante los Jueces del Circuito de Itagüí le había
impuesto una medida de aseguramiento consistente en detención preventiva
domiciliaria sin beneficio de libertad provisional, la cual no había sido
revocada o suspendida.
(ii) En torno a esto último, aclaró que si bien el
Juzgado 14 Penal del Circuito de Medellín le concedió el beneficio contemplado
en el artículo 365.4 de la Ley 600 de 2000 al procesado (libertad provisional),
lo cierto es que continuaba jurídicamente afectado por la medida de
aseguramiento impuesta por el Fiscal 54, porque el otorgamiento de la libertad
provisional se debió al vencimiento de términos, pero no a la suspensión o
revocatoria de la detención preventiva.
(iii) Para sustentar lo anterior, citó la Sentencia
T-1315 de 2001, en la cual la Corte Constitucional señaló que: “ninguna de
las causales de libertad provisional tiene el efecto de revocar o suspender la
medida de aseguramiento de detención preventiva pues el único efecto de la
libertad provisional es el de enervar la privación de la libertad que
sobreviene a la imposición de la medida. Por ello, están jurídicamente
detenidos tanto el procesado afectado con medida que no se halla en libertad
provisional como el procesado afectado con ella y que se encuentra en libertad
provisional. En ese contexto, se entiende que una providencia que reconoce el
derecho a libertad provisional, con independencia de la causa de que se trate,
ni suspende ni revoca la medida de aseguramiento pues la suspensión y la
revocatoria proceden por causas diferentes y en los casos indicados en la ley y
en la jurisprudencia constitucional”.
3.43.
Un examen de la anterior argumentación apoyada en un fallo de esta Corte, le
permite a la Sala descartar una aplicación arbitraria o caprichosa de las
normas, ya que sin perjuicio de que se comparta o no la hermenéutica utilizada,
la misma es razonable y, si bien pudo ser estimada como equivocada a fines de
sustentar la decisión de anular la declaratoria de insubsistencia por el
Tribunal Administrativo del Quindío, no es una violación palmaria e
injustificable del derecho positivo que permita sostener que Luis Camilo Osorio
Isaza es patrimonialmente responsable por actuar con negligencia en la
interpretación de las disposiciones jurídicas o ignorancia supina en la
aplicación del derecho.
3.44.
Por el contrario, lo que en principio cabe advertir, a partir de las
resoluciones que declararon y confirmaron la insubsistencia, es un propósito de
preservar la función pública, en un escenario tan delicado como la Fiscalía
General de la Nación, entidad en la que como en ninguna otra, parece exigible
la preservación estricta de las condiciones de probidad de sus funcionarios,
por los riesgos de corrupción y por el impacto que su actuación tiene tanto en
la capacidad de perseguir el delito, como en la potencialidad de afectar los
derechos fundamentales de las personas.
3.45.
En síntesis, no encuentra la Corte que la conducta del Fiscal General de la
Nación que, en el año 2002, con fundamento en el artículo 150.3 de la Ley 270
de 1996, atendiendo a la jurisprudencia en vigor, y con apoyo en un concepto de
su oficia jurídica, declaró la insubsistencia de un técnico judicial, al que se
le había dictado medida de aseguramiento sin derecho a libertad provisional,
por los posibles punibles de concierto para delinquir y de cohecho dar u
ofrecer, y que fue luego acusado formalmente del delito de tráfico de
influencias, pueda considerarse constitutiva de: (i) una desviación de poder o
(ii) una infracción manifiesta e inexcusable de las normas de derecho, que dé
lugar a presumir el dolo o la culpa grave en el contexto de la acción de
repetición.
3.46.
Por lo anterior, según fue alegado en la acción de tutela[253],
la Corte estima configuradas las causales específicas de procedencia de la
acción de tutela contra providencias judiciales denominadas violación
directa de la Constitución y defecto sustantivo en la Sentencia del
13 de noviembre de 2018 proferida por la Subsección A de la Sección Tercera del
Consejo de Estado, puesto que dicho tribunal: (i) no realizó adecuadamente el
juicio de atribución de responsabilidad que resulta exigible según el artículo
90 de la Constitución Política, y (ii) la conducta de Luis Camilo Osorio Isaza
enjuiciada no puede encuadrarse en el supuesto de desviación de poder
contemplado en el artículo 5.1 de la Ley 678 de 2001.
3.47.
Ahora bien, teniendo en cuenta que al examinar la configuración de la violación
directa de la Constitución y del defecto sustantivo, esta Corte resolvió el
fondo de la controversia planteada ante el juez contencioso administrativo, la
Sala considera que carece de sentido, por sustracción de materia, remitir el
caso a la Subsección A de la Sección Tercera Consejo de Estado para que replique
los argumentos expuestos. En efecto, una actuación en tal sentido, resulta
razonable cuando subsiste una materialidad sobre la cual haya un espacio de
decisión para el funcionario accionado.
3.48.
En consecuencia, en la parte resolutiva de esta providencia, este Tribunal
dejará sin efectos la sentencia del 13 de noviembre de 2018 proferida por la
autoridad demandada y, en su reemplazo, declarará denegadas las pretensiones de
repetición de la Fiscalía General de la Nación en contra de Luis Camilo Osorio
Isaza.
3.49.
A su vez, para esta Corporación resulta innecesario proceder a analizar los
demás defectos planteados por Luis Camilo Osorio Isaza en la acción de tutela,
máxime cuando los mismos, desde diferentes puntos de análisis, cuestionan los
yerros ya constatados por este tribunal línea atrás.
c) Decisiones a adoptar
3.50.
En primera instancia, a través de la sentencia del 30 de mayo de 2019, la
Sección Cuarta del Consejo de Estado concedió el amparo solicitado por razones
similares a las expuestas en esta providencia y le ordenó a la demandada
corregir los yerros advertidos. Sin embargo, tal determinación fue revocada,
mediante fallo del 9 de agosto de 2019, por la Subsección C de la Sección
Tercera de la misma corporación que, en su lugar, declaró la improcedencia de
la protección deprecada[254].
3.51.
Por lo tanto, teniendo en cuenta el alcance de la presente decisión, la Corte
confirmará parcialmente el fallo de primera instancia, modificando las órdenes
impartidas por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, por las siguientes: (i)
dejar sin efectos la Sentencia del 13 de noviembre de 2018 proferida por la
Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado, dentro del proceso de
repetición iniciado por la Fiscalía General de la Nación en contra de Luis
Camilo Osorio Isaza con el propósito de obtener el reintegro de las sumas
pagadas debido a la condena impuesta a la entidad por la desvinculación de José
Elmer Arias Santa; y, en su reemplazo, (ii) declarar denegadas las pretensiones
de la demanda, por las razones expuestas en la presente providencia.
B.
Expediente T-7629189
1.
Síntesis de la controversia
1.1.
Marcela Pérez Ramírez interpuso acción de tutela en contra de la Subsección A
de la Sección Tercera del Consejo de Estado, al considerar vulnerado su derecho
fundamental al debido proceso, con ocasión de la Sentencia del 31 de enero de
2019, en la que dicha corporación confirmó la condena de pagar a la ESE
Hospital Regional de Duitama la suma de $714.276.727 impuesta por el Tribunal
Administrativo de Boyacá, al encontrarla responsable, a título de culpa grave,
por expedir, con violación manifiesta e inexcusable de una norma de derecho, la
Resolución 023 de 2006, a través de la cual declaró insubsistente a Nelson Hugo
González Huérfano[255].
1.2.
En concreto, la accionante señaló que en la referida providencia, la autoridad
demandada incurrió en los
defectos específicos de procedencia de la acción de tutela contra providencias
judiciales denominados: (a) sustantivo, (b) fáctico, y (c) violación directa de
la Constitución.
1.3. Al respecto, la
Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado, en su condición de
autoridad demandada, así como el Tribunal Administrativo de Boyacá y la ESE
Hospital Regional de Duitama, en su calidad de terceros vinculados al trámite
de tutela, solicitaron denegar el amparo pretendido por la actora, por cuanto
busca reabrir el debate jurídico y probatorio debidamente agotado en su
escenario natural, en el que acertadamente se comprobó su responsabilidad
patrimonial[256].
1.4.
En primera instancia, la Sección Primera del Consejo de Estado denegó el amparo
deprecado, al estimar que la providencia reprochada es conforme al derecho
positivo y fue debidamente fundamentada. Con todo, al conocer de la impugnación
presentada por la parte accionante buscando la protección de sus derechos, el
fallo de primer grado fue revocado por la Sección Cuarta de la misma
corporación a fin de declarar la improcedencia de la tutela, bajo el entendido
de que la misma no cumple con el requisito de relevancia constitucional, en
tanto que simplemente replica las inconformidades con la condena de repetición
que se plantearon en el recurso de apelación dentro del proceso contencioso
administrativo[257].
2.
Análisis de procedencia de la acción de tutela
2.1.
La Sala evidencia que el
recurso de amparo presentado por Marcela Pérez
Ramírez en contra de la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de
Estado cumple con los
requisitos generales de procedencia[258],
salvo en relación con el defecto fáctico referente al traslado probatorio, por
las siguientes razones.
a) Relevancia constitucional
2.2. El asunto T-7616782 es de relevancia
constitucional, comoquiera que se debate sobre la posible vulneración del
derecho fundamental al debido proceso (artículo 29 superior) de una
exfuncionaria del Estado dentro de una causa de repetición, el cual se
considera afectado en razón del equivocado examen jurídico y fáctico de la
responsabilidad patrimonial realizado por la autoridad accionada[259].
2.3. Adicionalmente, este Tribunal resalta que la
discusión que subyace a la demanda de amparo implica constatar si en la
decisión judicial reprochada fueron debidamente ponderados los principios superiores de responsabilidad subjetiva
de los funcionarios públicos, moralidad administrativa, protección del
patrimonio del Estado, legalidad, dignidad humana, igualdad, debido proceso,
proporcionalidad y prohibición del exceso, que se predican como consustanciales a la acción de
repetición bajo su concepción constitucional (artículo 90 superior)[260].
2.4. En concreto, esta Sala deberá verificar que
dichos principios constitucionales no hayan sido desconocidos arbitrariamente
y, por el contrario, hayan sido optimizados en la medida de lo posible
atendiendo a las posibilidades jurídicas y fácticas del caso de Marcela Pérez Ramírez.
b) Inmediatez
2.5.
La acción de tutela de Marcela Pérez Ramírez satisface el requisito de inmediatez, ya que fue
presentada en un plazo razonable atendiendo a la complejidad del asunto, si se
tiene en cuenta que el amparo fue interpuesto el 25 de abril de 2019[261],
es decir, dos meses y medio después de la fecha en la cual fue proferida la
decisión cuestionada, que data del 31 de enero de la misma anualidad[262].
c) Subsidiariedad
2.6. El recurso de amparo interpuesto por Marcela Pérez Ramírez en relación con los defectos denominados sustantivo, fáctico
referente a la valoración probatoria de los elementos de juicio, y violación
directa de la Constitución[263],
cumple con el presupuesto de subsidiariedad[264],
porque al tratarse de yerros atribuibles a un fallo de segunda instancia
proferido por la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado, los
mismos no pudieron plantearse dentro del proceso.
2.7. Además, a pesar de que en contra de dicha
decisión puede interponerse el recurso extraordinario de revisión, lo cierto es
que los referidos reproches no se adecuan, en principio, a las causales de
procedencia del mencionado instrumento contempladas en el artículo 250 de la
Ley 1437 de 2011, por lo que no resulta razonable exigirle a la accionante su
agotamiento antes de acudir ante el juez constitucional.
2.8. Con todo, el defecto fáctico relativo a la
imposibilidad de controvertir los elementos de juicio trasladados del proceso
de nulidad y restablecimiento del derecho, no satisface el presupuesto de
subsidiariedad, porque no se utilizaron en su debida oportunidad los
instrumentos procesales pertinentes para cuestionar dicha actuación y, por
consiguiente, con la acción de tutela la actora busca remediar su incuria.
2.9. Específicamente, dicha incorporación de los
elementos de juicio fue decretada como prueba y practicada en la audiencia que
se adelantó los días 27 de marzo y 24 de abril de 2017, sin que la accionante
presentara oposición alguna, lo cual tampoco realizó al momento en el que se le
corrió traslado de las pruebas[265].
d) Otras exigencias de procedencia
2.10. Por lo demás, la Corte considera que en el caso
de Marcela Pérez Ramírez se cumplen las exigencias complementarias de
procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, ya que:
(i) Como se sintetizó en los
antecedentes, la accionante identificó de forma clara y razonable los defectos
en los que estima incurrió la autoridad judicial demandada en la sentencia
cuestionada[266];
(ii) No se alega una irregularidad
procesal, pues en el amparo se reprocha que la corporación demandada incurrió
en los defectos denominados violación directa de la Constitución, sustantivo y
fáctico[267];
y
(iii) La providencia reprochada no es un
fallo de tutela, porque es una sentencia proferida dentro de un proceso de
repetición[268].
2.11. Así pues, al constatarse que el amparo
presentado por Marcela Pérez Ramírez satisface los requisitos generales de
procedencia, salvo en relación con el defecto fáctico referente al traslado
probatorio, pasa la Sala a examinar las causales específicas de viabilidad de
la acción de tutela contra providencias judiciales alegadas en la solicitud de
protección constitucional.
3. Análisis
de las causales específicas de procedencia
3.1.
En relación con la condena de repetición cuestionada en esta oportunidad, esta
Corporación considera que la atribución de responsabilidad patrimonial a la
exfuncionaria Marcela Pérez Ramírez con ocasión de la desvinculación de Nelson
Hugo González Huérfano se realizó conforme a las exigencias constitucionales de
subsidiariedad y subjetividad y, en este sentido, no se configuraron los
defectos sustantivos y fácticos alegados en la acción de tutela.
3.2.
Sin embargo, este Tribunal estima que el monto de la condena de repetición
impuesta a Marcela Pérez Ramírez no fue objeto de graduación a fin de atender a
los criterios de proporcionalidad que constitucionalmente subyacen a la acción
de repetición y, por ello, se configuró una violación directa de la Carta Política.
Enseguida, se desarrollarán dichas tesis.
a) Se realizó un análisis de atribución de responsabilidad patrimonial
en los términos constitucionales
3.3.
Un examen de la estructura y de los argumentos de la Sentencia del 31 de enero
de 2019[269] reprochada en
el recurso de amparo interpuesto por Marcela Pérez Ramírez, le permite a esta Corte
concluir que la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado
constató adecuadamente la concurrencia de los supuestos de prosperidad de la
acción de repetición.
3.4.
En efecto, esta Sala observa que en la providencia cuestionada el Consejo de
Estado verificó[270]:
(i) La existencia de providencias condenatorias en las
que se le impuso una obligación dineraria a la ESE Hospital Regional de Duitama,
pues evidenció que “al proceso se aportaron las copias auténticas de las
sentencias, de primera y de segunda instancia, proferidas en contra de la
entidad demandante dentro del proceso de nulidad y restablecimiento derecho No.
2006-01976, que se tramitó por la insubsistencia del señor Nelson Hugo González
Huérfano, la cual ocurrió mediante la Resolución No. 023 del 20 de enero de
2006”;
(ii) El pago de dicha obligación a Nelson Hugo
González Huérfano, comoquiera que señaló que “se allegó la certificación
expedida el 14 de abril de 2016 por el Subgerente Administrativo de la ESE
Hospital Regional de Duitama, en la que hizo constar que ese ente pagó la suma
de $714’276.027 en cumplimiento de la condena impuesta a esa entidad dentro del
proceso No 2006-01976”; y
(iii) La calidad de agente estatal de Marcela Pérez
Ramírez, en tanto sostuvo que para el momento en que sucedió el daño
antijurídico indemnizado (20 de enero de 2006), “según lo certificó el
Subgerente Administrativo de la ESE Hospital Regional de Duitama, la señora
Marcela Pérez Ramírez se encontraba al servicio de la institución”.
3.5.
Igualmente, el Consejo de Estado encontró acreditada: (iv) la atribución de la
conducta determinante del daño antijurídico a Marcela Pérez Ramírez a título de
culpa grave[271]. En
concreto, dicha autoridad judicial tomó nota de que:
(a) La ESE Hospital Regional de Duitama fue condenada
a reparar a Nelson Hugo González Huérfano con ocasión del daño antijurídico que
le fue causado en razón su indebida desvinculación de la empresa, a través de
la Resolución 023 del 20 de enero de 2006; y
(b) La Resolución 023 del 20 de enero de 2006 fue
suscrita por Marcela Pérez Ramírez, quien “incurrió, al declarar
insubsistente a Nelson Hugo González Huérfano, en una culpa grave por violación
manifiesta e inexcusable de la Ley 996 de 2005”.
3.6.
En torno a este último punto, el Consejo de Estado señaló que la decisión de
desvincular a Nelson Hugo González Huérfano puede enmarcarse en la inferencia
contenida en el artículo 6.1 de la Ley 678 de 2001, según la cual “se
presume que la conducta es gravemente culposa por (…) violación manifiesta e
inexcusable de las normas de derecho”, por las siguientes razones[272].
3.7.
En primer lugar, la autoridad accionada sostuvo que “la violación es
manifiesta porque el artículo 38 de la Ley 996 de 2005 prohibía que cuatro
meses antes de las elecciones a cargos de elección popular se modificara la
planta de personal de las entidades públicas territoriales, prescripción que la
señora Lyda Marcela Pérez Ramírez desconoció, pues en vigencia de esa
restricción declaró insubsistente el nombramiento del señor Nelson Hugo
González Huérfano”.
3.8.
Al respecto, dicho alto tribunal aclaró que “la Ley 996 de 2005 entró en
vigencia después de su publicación en el Diario Oficial el 24 de noviembre de
2005; en ese orden, como el acto administrativo que se anuló y que conllevó al
pago de la condena objeto de esta demanda se expidió el 20 de enero de 2006, no
cabe duda de que sus disposiciones debieron atenderse”.
3.9.
En segundo lugar, el Consejo de Estado explicó que si bien Marcela Pérez
Ramírez “alegó a lo largo del proceso que su comportamiento resultaba
excusable”, lo cierto es que al contrastar sus “argumentos con las
pruebas obrantes en el plenario se concluye que, contrario a lo expresado por
la señora Pérez Ramírez, la Ley 996 de 2005 se encontraba vigente y debía ser
acatada; asimismo, que no se asesoró, todo lo cual permite afirmar que, al
declarar la insubsistencia del empleo del señor Nelson Hugo González Huérfano,
procedió de forma negligente e imprudente y sin atender el deber mínimo de
cuidado que le exigía una decisión de tales magnitudes”.
3.10.
Sobre el particular, cabe resaltar que la estrategia de defensa de la
accionante frente a la acción de repetición incoada en su contra, se basó en
demostrar que la indebida aplicación del derecho en la que había incurrido era
excusable. Para el efecto, la actora expresó que ello se comprueba en que para
la época en que adoptó la resolución de insubsistencia no existía certeza
jurídica en torno al alcance y la forma de aplicación del artículo 32 de la Ley
996 de 2005, siendo evidencia de lo anterior: (i) los conceptos de la Sala de
Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado que sólo hasta los años 2007 y
2010 aclararon la materia, y (ii) el testimonio de Marco Antonio Araque Peña,
quien presuntamente le prestó su asesoría para tomar la decisión de desvinculación[273].
3.11.
A fin de desvirtuar dicha línea argumentativa[274],
la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado afirmó que, “tal
y como lo explicó el a quo” y “lo entendió la Corte Constitucional (…)
en la sentencia C-1153 del 11 de noviembre de 2005”, “la Ley 996 de
2005, artículo 38, parágrafo único, estableció de forma clara y precisa que sus
disposiciones eran aplicables a los entes territoriales y a todo tipo de
“elecciones a cargos de elección popular”, la mencionada ley no exceptuó a
ninguna autoridad ni una elección en particular”.
3.12.
En este sentido, como el Consejo de Estado acogió la argumentación que realizó
el Tribunal Administrativo de Boyacá en la primera instancia dentro del proceso
de repetición, es pertinente reseñar la misma:
“Para la Sala resulta diáfano que la prohibición
contenida en el último inciso del parágrafo del artículo 38 de la Ley 996 de
2005, según la cual la nómina de la entidad no se podía modificar dentro de los
cuatro (4) meses anteriores a las elecciones no se limitó a las presidenciales,
sino que se extendió a los demás cargos de elección popular, como expresamente
quedó allí establecido: “La nómina del respectivo ente territorial no se podrá
modificar dentro de los cuatro meses (4) anteriores a las elecciones a cargos
de elección popular”.
Si bien, esta disposición está contenida en la ley que
reglamentó la elección del Presidente de la República, lo cierto es que al
realizar una lectura integral de la misma, se observa que fue dividida en tres
(3) títulos, los dos primeros se refirieron en forma específica a la campaña
presidencial, mientras que el tercero fue general al abordar el estudio de la
participación en política de los servidores públicos.
Allí se establecieron normas de conducta positivas y
negativas dirigidas a los servidores para garantizar la vigencia del principio
democrático y la moralidad administrativa durante las campañas políticas para
los cargos de Presidente, Vicepresidente de la República, así como los demás de
elección popular.
La Ley contempló dos clases de prohibiciones sobre la
modificación de la nómina estatal,
la primera en el artículo 32, dirigida a la suspensión de cualquier forma de
vinculación que afecte la nómina estatal en la Rama Ejecutiva del Poder Público
durante los cuatro (4) meses anteriores a la elección presidencial y hasta la
segunda vuelta, si fuere el caso; y la segunda, en el artículo 38 que se
extendió a los demás cargos de elección popular.
Estas disposiciones no fueron redactadas de forma
confusa u obscura, al contrario, de las mismas se predica la claridad
suficiente para concluir que la norma previó un período en el que no era
posible la adopción de decisiones que afectaran la planta de personal de las
entidades, que tenía como referente la fecha de la realización de las
elecciones para proveer cargos de elección popular. Recuérdese que cuando el
sentido de la ley es claro, constituye regla interpretación atender su tenor.
Es por ello, que los conceptos de la Comisión Nacional
del Servicio Civil y de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de
Estado, coincidieron en interpretar la norma en esa misma línea de pensamiento”[275].
3.13.
Asimismo, el Tribunal Administrativo de Boyacá puso de presente que Marcela
Pérez Ramírez tuvo la posibilidad de superar cualquier duda sobre la aplicación
del artículo 32 de la Ley 996 de 2005 si hubiera consultando lo dispuesto por
la Corte Constitucional en la Sentencia C-1153 de 2005[276],
en la cual se realizó el control previo del referido cuerpo normativo
estatutario. Específicamente, la corporación de instancia expresó:
“La Corte Constitucional, antes de la expedición del
acto de insubsistencia, mediante la Sentencia C-1153 proferida el 11 de
noviembre de 2005 (…), estudió la constitucionalidad del proyecto de ley que
fue expedida bajo el número 996 de 2005, en especial del referido artículo 38,
así:
“El artículo 38 establece algunas prohibiciones para
los servidores públicos autorizados por la Constitución para el ejercicio de
actividad política (…).
La Sala (…) encuentra ajustada a la Carta la
prohibición de modificar la nómina de los entes territoriales que dirijan o en
los cuales participen Gobernadores, Alcaldes, Secretarios, Gerentes y
directores de Entidades Descentralizadas del orden municipal, departamental o
distrital durante los cuatro meses anteriores a las elecciones a cargos de
elección popular, pues esto garantiza que no se utilice como medio para la
campaña electoral en la cual pueden llegar a participar los funcionarios
públicos autorizados por la Carta para actuar en política y, por tanto,
promueve la transparencia del actuar administrativo”.
En el momento de la expedición del acto administrativo
demandado -20 de enero de 2006, folio 11 anexo I-, ya se había proferido la
sentencia citada, en la que no se limitó la interpretación del parágrafo del
artículo 38 de la Ley 996 de 2005 a las elecciones presidenciales sino que
respetó su tenor literal dirigido a todos los cargos que se proveen por medio
de elección popular. Resulta extraño para la Sala que la demandada no atendiera
las interpretaciones de la Alta Corporación Constitucional o el tenor literal
de la norma de carácter estatutario.
Si Marcela Pérez Ramírez como Gerente de la ESE
Hospital Regional de Duitama, tenía dudas interpretativas en relación con la
aplicación de la Ley 996 de 2005 para la modificación de la nómina respecto de
las elecciones de Congresistas para el año 2006, era su obligación como
administradora, buscar asesoría sobre el particular, en tanto se trataba de una
decisión que podía tener graves consecuencias para el patrimonio de la entidad.
Podía acudir al área jurídica o a la Junta Directiva de la Entidad (…), o en su
defecto a los órganos de consulta del Estado. Lo anterior constituye el deber
de todo servidor público, que se traduce en la capacitación y actualización en
el área donde desempeña su función, para prevenir la causación de daños en el
ejercicio de su cargo”[277].
3.14. Ahora bien, en relación con el testimonio del
abogado que presuntamente asesoró a Marcela Pérez Ramírez para adoptar la
decisión de desvinculación, el Consejo de Estado dijo:
“Al escuchar el audio de la audiencia de pruebas
celebrada el 24 de abril de 2017, dentro de la cual se practicó la prueba
indicada, se concluye (…) que el testigo, señor Marco Antonio Araque Peña, fue
enfático al afirmar que no asesoró a la señora Pérez Ramírez en la expedición
de la Resolución No. 023 del 20 de enero de 2006, por medio de la cual
declaró insubsistente el nombramiento del señor Nelson Hugo González Huérfano,
dado que el vínculo contractual que tenía con la ESE Hospital Regional de
Duitama se contrajo a elaborar un manual de contratación. Bajo ese entendido,
no le asiste razón a la apelante, pues el testimonio fue valorado adecuadamente
en relación con su objeto (…)” [278].
3.15.
El estudio precedente de la sentencia cuestionada, le permite a la Sala
advertir que la autoridad judicial demandada realizó un estudio integral de los
elementos del asunto, así como que no extrapoló las conclusiones sobre la
responsabilidad de la administración al examen de los supuestos de prosperidad
de la acción de repetición.
3.16.
Concretamente, a partir de los elementos probatorios allegados al proceso, se
acreditó que la accionante declaró insubsistente a uno de sus subordinados
desconociendo inexcusablemente una norma legal, es decir, que actuó con culpa
grave en los términos del artículo 6.1 de la Ley 678 de 2001. Lo anterior, porque
conforme a la inferencia contenida en dicha disposición: (i) Marcela Pérez
Ramírez suscribió el acto administrativo de desvinculación de Nelson Hugo
González Huérfano, y (ii) con tal actuación ignoró lo dispuesto en el parágrafo
del artículo 32 de la Ley 996 de 2005, (iii) sin existir una justificación
razonable para ello.
3.17.
En efecto, se determinó que a pesar de que el parágrafo del artículo 32 de la
Ley 996 de 2005 prohíbe modificar las nóminas de las entidades públicas dentro
de los cuatro meses previos a los comicios electorales[279],
la ciudadana enjuiciada procedió a hacerlo, comoquiera que: (a) el 28 de marzo
de 2006 estaban programados las elecciones parlamentarias, y (b) el 20 de enero
del mismo año Marcela Pérez Ramírez desvinculó a Nelson Hugo González Huérfano,
(c) quien posteriormente demandó a la administración por su yerro, y (d) ésta
tuvo que indemnizarlo por una suma de $714.276.727.
3.18.
De igual manera, este Tribunal observa que el estudio de la causa de repetición
no sólo se centró en el análisis de la infracción de una norma legal, ya que
también se refirió a la inexistencia de una excusa válida para justificar tal
actuación, atendiendo con ello a los argumentos planteados por la defensa de
Marcela Pérez Ramírez. En concreto, el Consejo de Estado:
(i) Descartó que no existiera certeza sobre la
adecuada aplicación del artículo 38 de la Ley 996 de 2005 para la fecha en que
Marcela Pérez Ramírez profirió la resolución de insubsistencia de Nelson Hugo
González Huérfano y que sólo se hubiera alcanzado seguridad sobre su aplicación
años después con los conceptos de la Sala de Consulta y Servicio Civil del
Consejo de Estado, puesto que: (a) la redacción de dicha norma es clara, y (b)
cualquier duda interpretativa sobre la misma fue absuelta por la Corte
Constitucional en la Sentencia C-1153 de 2005, al realizar el control previo de
la misma por tratarse de una disposición estatutaria[280];
y
(ii) Constató que, a pesar de las responsabilidades
propias de su cargo directivo, Marcela Pérez Ramírez no se asesoró para ejercer
su facultad de remoción sin incurrir en yerros jurídicos, toda vez que el
presunto apoyo prestado por un profesional del derecho fue desvirtuado por el propio
abogado al momento de ser escuchado como testigo[281].
3.19.
Con todo, esta Sala no desconoce que el Consejo de Estado apoyó algunos puntos
de su fundamentación en las consideraciones del a-quo del proceso de
repetición, pero estima que ello no es contrario a derecho, puesto que: (i) lo
prohibido es extrapolar las conclusiones del fallo de reparación del Estado; y,
en todo caso, (ii) al tratarse de una decisión de segunda instancia, es
razonable que se hubieran retomado los argumentos del juez de primer grado si
se estimaban acertados.
3.20.
Frente a los fundamentos del a-quo, esta Sala observa que en el fallo de
primer grado tampoco se extrapolaron las conclusiones de la providencia de
responsabilidad de la administración, ya que, como se extrae de los fragmentos
trascritos[282],
se concluyó que el error en la aplicación del artículo 38 de la Ley 996 de 2005
por parte de la accionante fue inexcusable, porque:
(i) La norma es clara en prohibirle a
todos los funcionarios del Estado modificar las nóminas de las entidades de los
diferentes niveles cuatro meses antes de las elecciones;
(ii) En la sentencia de control
previo de constitucionalidad de dicho cuerpo normativo, se fijó el alcance de
la referida prohibición (C-1153 de 2005);
(iii) La peticionaria, a pesar de que
las funciones del cargo le exigían un adecuado manejo del personal, no se
asesoró en torno a la aplicación de la norma aunque tenía dudas sobre el
particular; y
(iv) Los conceptos de la Sala de
Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado que años después se
pronunciaron sobre el tema, sólo dieron cuenta de la interpretación literal de
la norma que ya había sido acogida por la Corte Constitucional antes de la
resolución de insubsistencia.
3.21.
Con base en las consideraciones expuestas, esta Corporación no sólo verifica un
adecuado análisis de atribución de responsabilidad patrimonial a Marcela Pérez
Ramírez, sino también descarta la configuración de algunos de los yerros
endilgados a la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado en la
acción de tutela.
3.22.
Efectivamente, esta Corte encuentra que en la decisión reprochada el Consejo de
Estado no incurrió en los defectos sustantivo y fáctico referentes a la indebida
fundamentación de la responsabilidad patrimonial y a la ausencia de
demostración de que la conducta fue culposa grave[283],
en tanto que el análisis realizado del contenido de la provincia permite
verificar que el juicio de repetición: (i) se basó en una interpretación
correcta de las fuentes jurídicas aplicables al caso, y (ii) en un examen
razonable de los elementos de juicio obrantes en el proceso.
3.23.
En concreto, este Tribunal constató que la autoridad accionada ofreció una
serie de fundamentos razonables para sostener que el yerro de Marcela Pérez
Ramírez de no aplicar lo dispuesto en el artículo 38 de la Ley 996 de 2005, al ejercer
su facultad de libre remoción, mediante la declaratoria de insubsistencia de
Nelson Hugo González fue una actuación inexcusable, puesto que:
(i) En relación con la inexistencia de claridad
jurídica sobre la aplicación del artículo 32 de la Ley 996 de 2005, el Consejo
de Estado señaló que la literalidad de dicha norma no es oscura o ambigua y su
exequibilidad ya había sido determinada por la Corte Constitucional en la
Sentencia C-1153 de 2005, con lo cual era dable suponer que al momento de
expedir la resolución de desvinculación, Marcela Pérez Ramírez tuvo la
oportunidad de concluir que la referida disposición era aplicable a las
Empresas Sociales del Estado en tratándose de elecciones parlamentarias, sin
necesidad de realizar un complejo ejercicio hermenéutico, máxime cuando tal
conocimiento era propio del ejercicio de las funciones del cargo directivo que
ocupaba[284]; y
(ii) En torno a la valoración de los elementos de
juicio allegados al proceso de repetición para demostrar que la actora estuvo
asesorada, la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado explicó
que únicamente se practicó una prueba en este sentido, como lo fue el
testimonio del abogado Marco Antonio Araque Peña, el cual no dio cuenta de que
haya prestado apoyo jurídico alguno en la expedición de la resolución de
insubsistencia.
3.24.
Además, esta Sala considera que no se incurrió en el defecto sustantivo
consistente en valorar la responsabilidad patrimonial con base en una norma que
no se encontraba vigente[285], pues,
conforme lo explicó el Consejo de Estado[286],
para la fecha en la que Marcela Pérez Ramírez desvinculó a Nelson Hugo González
Huérfano el artículo 38 de la Ley 996 de 2005 se encontraba produciendo
efectos, porque:
(i) Si bien el artículo 52 del Código de
Régimen Político y Municipal establece que “la ley no obliga sino en virtud
de su promulgación y, su observancia principia dos meses después de promulgada”,
lo cierto es que en el artículo 53 del mismo estatuto se aclara que no se
aplicará dicha regla “cuando la ley fije el día en que deba principiar a
regir”[287]; y
(ii) En el artículo 42 de la Ley 996 de 2005, el
Congreso de la República dispuso que la misma “rige a partir de su
promulgación”, lo cual ocurrió el 24 de noviembre de la referida anualidad[288],
por lo que resulta palmario que dicho cuerpo normativo estaba vigente para el
momento en que la actora expidió la Resolución 023 del 20 de enero de 2006.
3.25.
Así las cosas, esta Corte concluye que los defectos sustantivos y fácticos
alegados en el amparo carecen de vocación de prosperidad y, por consiguiente,
procederá a analizar si se configura la violación directa de la Constitución.
b) Se desconocieron los criterios constitucionales de proporcionalidad
del monto de las condenas de repetición
3.26.
Marcela Pérez Ramírez afirmó que la Subsección A de la Sección Tercera del
Consejo de Estado en la sentencia de repetición incurrió en una violación
directa de la Constitución, en tanto que la condena impuesta desconoció el
principio superior de proporcionalidad por omitir una graduación del monto que
debe reintegrar a la administración[289].
3.27.
A fin de atender dicho reproche, cabe mencionar que, en la sentencia de
repetición de primera instancia, el Tribunal Administrativo de Boyacá sostuvo:
“En relación con la condena, se encuentra acreditado
en el expediente que la ESE Hospital Regional de Duitama, en virtud de la
condena judicial, canceló $714.000.000, suma por la que debe responder la
demandada” [290].
3.28.
Asimismo, es pertinente resaltar que la defensa de Marcela Pérez Ramírez
cuestionó la desproporción de la condena en el recurso de apelación presentado
en contra de la referida sentencia, argumentando que:
“No es concebible que una pretensión de $17’000.000
por la mora del aparato judicial termine costándole al Estado $714’000.000, y
por ende ordena repetir contra la demandada, por eso se debe revocar y en el
evento que se desestimen las demás peticiones del presente recurso, ordenar que
se cancele el valor de las pretensiones de la demanda descontando el término de
la mora judicial”[291].
3.29.
Igualmente, debe hacerse referencia a las consideraciones de la Subsección A de
la Sección Tercera del Consejo de Estado sobre la materia:
“Frente a la solicitud de graduación de la condena, en
tanto que la pretensión inicial fue de $17’000.000 y al final la ESE Hospital
Regional de Duitama pagó la suma de $714’000.000, cabe reiterar que la demanda
de repetición no está instituida para estudiar los fundamentos ni los alcances de
las sentencias que impusieron la obligación que se pretende recobrar, las que
además gozan de la fuerza de la cosa juzgada. Este requisito, la condena, es
objetivo, es decir, que solo se verifica su existencia
No se puede desconocer que la jurisprudencia de la
Sala ha indicado que la persona que es declarada responsable a título de dolo o
de culpa grave en una demanda de repetición no está obligada a pagar los
intereses que se pudieren causar desde la ejecutoria de la condena y hasta su
pago final, porque estos son atribuibles a la demora de la entidad en cumplir
la obligación; sin embargo, en este caso, no está probado que la entidad haya
liquidado intereses de mora, por lo que no hay lugar a aplicar el precedente
anotado”[292].
3.30.
A partir de lo anterior, esta Corporación observa que, a pesar de que la
accionante le solicitó que graduara la condena, la autoridad demandada optó por
una posición absoluta y acrítica sobre el valor de la misma, lo cual derivó en
que no se verificara si se le exigió a la accionante pagar un valor mayor al
daño que le era atribuirle y, con ello, se desconoció el verdadero alcance de
la acción de repetición consagrado por el Constituyente en el artículo 90
superior, en especial, los criterios de proporcionalidad con los que fue ideada
la figura[293].
3.31.
En efecto, con el propósito de que la condena de repetición no se convierta en
una decisión desproporcionada, el ordenamiento superior le exige al juez de lo contencioso
administrativo que valore: (i) el grado de participación del demandado en los
hechos que dieron lugar al daño y las circunstancias objetivas de las
relaciones entre los funcionarios y la administración; (ii) las circunstancias
atenuantes que influyen en el monto a reintegrar; (iii) la restricción de que
la suma a reintegrar no sea mayor a la condena impuesta al Estado; y (iv) el
verdadero valor del daño atribuible al agente, suprimiendo del mismo los
incrementos respectivos a factores ajenos a la voluntad del agente y aquellos
valores que resulten claramente desproporcionados en consideración de la
responsabilidad general que deben asumir los funcionarios públicos[294].
3.32.
No obstante lo anterior, tanto el Tribunal Administrativo de Boyacá como la
Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado dejaron de valorar en
su conjunto los referidos elementos, porque tomaron como base para la repetición
el monto de la condena y sólo se limitaron a verificar que la pretensión de reintegro
no incluyera intereses por la demora en el pago de la indemnización, con el fin
de no desconocer la restricción de que la suma a reintegrar no fuera mayor a aquella
a la que fue condenada la administración[295].
3.33.
Al respecto, esta Corte considera que, aunque algunos de los mencionados
criterios omitidos no tienen la entidad para modificar el monto de la condena
de repetición, el parámetro referente a consultar el verdadero valor del año
atribuible al agente sí tiene el alcance de afectar la suma que Marcela Pérez
Ramírez debe reintegrar al Estado.
3.34.
Específicamente, teniendo en cuenta que Marcela Pérez Ramírez ocupaba el cargo
de gerente de la ESE Hospital Regional de Duitama y, por ello, una de sus
funciones era ejercer la facultad de libre nombramiento y remoción de los
directivos de la empresa, así como que no se asesoró para adoptar la decisión
de desvincular a Nelson Hugo González Huérfano conforme a los lineamientos
legales, este Tribunal evidencia que no era posible graduar o atenuar la
condena de repetición en razón de factores como el número plural de
participantes en la causación del daño o una condición objetiva propia de las
relaciones entre los funcionarios y la administración.
3.35.
Con todo, esta Sala estima que a efectos de que Marcela Pérez Ramírez asumiera
el verdadero valor del daño causado a la administración con su actuación
culposa grave, el Consejo de Estado debió acceder a la petición de la defensa
de la exfuncionaria de modular el valor de la condena atendiendo a que el mismo
se incrementó considerablemente por la demora judicial en resolver el proceso
de nulidad y restablecimiento del derecho adelantado por Nelson Hugo González
Huérfano.
3.36.
Sobre el particular, es pertinente recordar que ha sido criterio de esta Corte
sostener que la demora excesiva en el trámite de un proceso laboral
administrativo en los que se pretenda el reintegro y el consecuente pago de
salarios dejados de percibir, no puede dar lugar a una condena al Estado
desproporcionada que ignore la verdadera expectativa que tenía el trabajador
desvinculado de permanecer en el cargo[296].
3.37.
En efecto, en la Sentencia SU-556 de 2014[297],
esta Sala consideró que resultaba contrario al principio de proporcionalidad
que el retiro indebido de un trabajador vinculado al Estado en provisionalidad
derivara en una condena para el Estado mayor a su expectativa de permanencia en
el cargo, la cual, por ministerio de la ley, no podía ser mayor a dos años. En
consecuencia, este Tribunal estimó necesario limitar los montos de las
indemnizaciones en dichos casos, estableciendo que las mismas, en el mejor de
los supuestos, sólo podrían equivaler al valor de los salarios equivalentes a
24 meses.
3.38.
En esa línea argumentativa, en dicho fallo de unificación, esta Corporación sostuvo
que “esta necesidad de limitar el alcance de la orden de protección se
origina en la evidente desproporción que, en razón de la congestión judicial y
la consiguiente mora en la adopción de las decisiones de protección, se produce
cuando quien tiene un título precario de estabilidad, accede a un
reconocimiento patrimonial que abarca periodos de varios años y excede el
ámbito de lo que pudiera considerarse como reparación o compensación por el
efecto lesivo del acto de desvinculación”.
3.39.
En la presente oportunidad, acogiendo dicho criterio interpretativo, la Corte
considera que resulta desproporcionado exigirle a la actora que, debido a la
demora judicial, deba asumir el pago de los salarios dejados de percibir
durante ocho años por el trabajador que declaró de forma errada insubsistente,
máxime cuando se trataba de un funcionario de libre nombramiento y remoción
cuya estabilidad, por ministerio del artículo 38 de la Ley 996 de 2004, no iba
a extenderse más allá de los cuatro meses previos a las elecciones si la
nominadora deseaba prescindir de sus servicios.
3.40.
Así las cosas, en el evento de que se hubiera atendido el argumento sobre la
demora judicial planteado en el recurso de apelación por la accionante, la Sala
estima que el monto cancelado por la ESE Hospital Regional de Duitama a Nelson
Hugo González Huérfano ($714.276.727) no hubiera sido repetido integralmente en
contra Marcela Pérez Ramírez, porque el Consejo de Estado tendría que haber
establecido un criterio de proporcionalidad para fijar el quantum de la
condena.
3.41.
En este orden de ideas, ante la omisión de la Subsección A de la Sección
Tercera del Consejo de Estado de detenerse a examinar la proporcionalidad de la
condena de repetición impuesta a Marcela Pérez Ramírez, esta Sala encuentra
que, conforme fue puesto de presente en la acción de tutela, se configuró una violación
directa de la Constitución en la Sentencia del 31 de enero de 2019.
3.42.
Por lo anterior, siguiendo las mismas consideraciones explicadas en la
resolución del caso T-716782 en relación con la sustracción de materia, la
Corte dejará parcialmente sin efectos la Sentencia del 31 de enero de 2019
proferida por la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado en lo
relacionado con la confirmación del monto de la condena de repetición en contra
de Marcela Pérez Ramírez y, en su reemplazo, declarará en abstracto que el
valor de la misma deberá graduarse nuevamente teniendo en cuenta que del monto
pagado por la ESE Hospital Regional de Duitama a Nelson Hugo González Huérfano
($714.276.727), sólo es procedente repetir el valor equivalente a los costos
laborales de cuatro meses.
3.43.
Finalmente, como el trámite de repetición se adelantó siguiendo la normatividad
contemplada en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso
Administrativo, la liquidación de la condena en abstracto deberá ser gestionada
por la ESE Hospital Regional de Duitama de conformidad con lo dispuesto en el
artículo 193 del mencionado estatuto procesal a instancias del Tribunal
Administrativo de Boyacá, en su calidad de juez de primer grado de la causa[298].
c) Decisiones a adoptar
3.44.
En primera instancia, a través de la sentencia del 6 de junio de 2019, la
Sección Primera del Consejo de Estado denegó el amparo solicitado. Sin embargo,
tal determinación fue revocada mediante el fallo del 21 de agosto de la misma
anualidad, proferido por la Sección Cuarta de la misma corporación, la cual
declaró la improcedencia de la protección deprecada[299].
3.45.
Así pues, teniendo en cuenta las consideraciones expuestas, la Corte revocará los fallos de instancia, y
tutelará el derecho al debido proceso de Marcela Pérez Ramírez. Por
consiguiente, esta Corporación dejará sin efectos parcialmente la Sentencia del
31 de enero de 2019 proferida por la Subsección A de la Sección Tercera del
Consejo de Estado en lo relacionado con
la confirmación del monto de la condena de repetición impuesta a Marcela Pérez
Ramírez por el Tribunal Administrativo de Boyacá, dentro del proceso iniciado por la ESE Hospital Regional
de Duitama en contra de la mencionada ciudadana con el propósito de obtener el
reintegro de las sumas pagadas debido a la condena impuesta a la entidad por la
desvinculación de Nelson Hugo González Huérfano.
3.46. En reemplazo de dicha determinación, la Corte
revocará parcialmente la Sentencia del 28 de septiembre de 2017
proferida por el Tribunal Administrativo de Boyacá en lo relacionado con el
monto de la condena de repetición impuesta a Marcela Pérez Ramírez; y, en
consecuencia, modificará el numeral tercero de la misma, el cual se sustituirá por
el siguiente:
“CONDENAR en abstracto a Marcela Pérez
Ramírez a pagar a la ESE Hospital Regional de Duitama la parte de la condena
impuesta a dicha entidad por valor de $714.276.027, que sea equivalente a los
costos laborales de cuatro meses del trabajador indebidamente desvinculado”.
3.47. Adicionalmente, esta Sala advertirá a la ESE
Hospital Regional de Duitama que la condena en abstracto será liquidada por el
Tribunal Administrativo de Boyacá, previa la gestión del trámite contemplado en
el artículo 193 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso
Administrativo.
C.
Medida provisional decretada en sede de revisión
Ante
las decisiones definitivas que se adoptarán en la parte resolutiva de este
fallo en relación con las acciones de tutela de la referencia, el Pleno de este
Tribunal levantará la medida provisional decretada en el Auto 065 del 25 de
febrero 2020, en el cual la Sala Tercera de Revisión suspendió temporalmente los
efectos de las providencias de repetición cuestionadas mientras se adelantaba
el presente trámite procesal[300].
V.
DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte
Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la
Constitución,
RESUELVE
PRIMERO.- REVOCAR el fallo del 9 de agosto de 2019 proferido por la
Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado, en segunda instancia,
dentro del proceso T-7616782; y, en su lugar, CONFIRMAR PARCIALMENTE la
sentencia del 30 de mayo de 2019, en la que la Sección Cuarta del mismo
tribunal, en primera instancia, TUTELÓ el derecho fundamental al debido
proceso de Luis Camilo Osorio Isaza, según la razones expuestas en esta
providencia.
SEGUNDO.- MODIFICAR las órdenes impartidas por la Sección Cuarta del
Consejo de Estado en el fallo de tutela del 30 de mayo de 2019, las cuales se
sustituyen por las siguientes:
DEJAR SIN EFECTOS la Sentencia del 13 de noviembre de 2018 proferida por la Subsección A
de la Sección Tercera del Consejo de Estado, dentro del proceso de repetición
iniciado por la Fiscalía General de la Nación en contra de Luis Camilo Osorio
Isaza con el propósito de obtener el reintegro de las sumas pagadas debido a la
condena impuesta a la entidad por la desvinculación de José Elmer Arias Santa;
y, en su reemplazo, DECLARAR denegadas las pretensiones de la demanda.
TERCERO.- REVOCAR los fallos proferidos por la Sección Primera del
Consejo de Estado, el 6 de junio de 2019, y por la Sección Cuarta del mismo
tribunal, el 21 de agosto de 2019, dentro del proceso T-7629189; y, en su
lugar, TUTELAR el derecho fundamental al debido proceso de Marcela Pérez
Ramírez.
CUARTO.- DEJAR
PARCIALMENTE SIN EFECTOS la Sentencia
del 31 de enero de 2019 proferida por la Subsección A de la Sección Tercera del
Consejo de Estado en lo relacionado con la confirmación del monto de la condena
de repetición impuesta a Marcela Pérez Ramírez por el Tribunal Administrativo
de Boyacá, dentro del proceso iniciado por la ESE Hospital Regional de Duitama
en contra de la mencionada ciudadana con el propósito de obtener el reintegro
de las sumas pagadas debido a la condena impuesta a la entidad por la
desvinculación de Nelson Hugo González Huérfano; y, en su reemplazo:
(i) REVOCAR PARCIALMENTE la Sentencia del 28 de septiembre de 2017 proferida
por el Tribunal Administrativo de Boyacá en lo relacionado con el monto de la
condena de repetición impuesta a Marcela Pérez Ramírez; y, en consecuencia, MODIFICAR
el numeral tercero de la misma, por el siguiente:
“CONDENAR en abstracto a Marcela Pérez Ramírez a pagar
a la ESE Hospital Regional de Duitama la parte de la condena impuesta a dicha
entidad por valor de $714.276.027, que sea equivalente a los costos laborales
de cuatro meses del trabajador indebidamente desvinculado”.
(ii) ADVERTIR
a la ESE Hospital Regional de Duitama que la condena en abstracto será
liquidada por el Tribunal Administrativo de Boyacá, previa gestión del trámite
contemplado en el artículo 193 del Código de Procedimiento Administrativo y de
lo Contencioso Administrativo.
QUINTO.- LEVANTAR la medida provisional decretada en el Auto 065 del 25
de febrero 2020.
SEXTO.- Por Secretaría General, LÍBRENSE las comunicaciones a que se
refiere el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Notifíquese, comuníquese, publíquese en la página web
de la Corte Constitucional, divúlguese en las redes sociales, y cúmplase.
ALBERTO ROJAS RÍOS
Presidente
Con aclaración de voto
RICHARD S. RAMÍREZ GRISALES
Magistrado (E)
Con aclaración de voto
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
Impedimento aceptado
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
Con aclaración de voto
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
ACLARACIÓN DE VOTO DEL MAGISTRADO (E)
RICHARD S. RAMÍREZ GRISALES
A LA SENTENCIA SU354/20
Referencia:
Expedientes (i) T-7.616.782 y
(ii) 7.629.189
Magistrado Ponente:
Luis Guillermo Guerrero
Me permito presentar Aclaración de Voto,
en relación con la sentencia de la referencia. Comparto la decisión que tomó la
Sala de amparar el derecho al debido proceso de los accionantes y, en
consecuencia, dejar sin efectos las providencias de la jurisdicción de lo
contencioso administrativo en los expedientes acumulados (en el T-7.616.782, de manera integral, y en el
T-7629.189, de manera parcial). De igual manera, comparto que la Corte haya realizado una
valoración de fondo en cada uno de los casos.
No obstante, considero que había razones
adicionales a las expuestas en la sentencia para fundamentar la facultad
excepcional que ejerció la Corte Constitucional de pronunciarse sobre los
asuntos de que trataban las acciones de tutela.
La sentencia argumentó que, dada la
configuración de los defectos en las sentencias proferidas por el Consejo de
Estado, era innesario remitir los casos a los jueces ordinarios, por
sustracción de materia[301].
Si bien, aquella era una razón relevante,
la providencia ha debido desarrollar estas otras dos razones, fundamentales en
este asunto. De un lado, que era la primera ocasión en que la Corte
Constitucional se pronunciaba acerca de (i) el carácter subjetivo de la
acción de repetición y (ii) la aplicación del principio de
proporcionalidad al tasar el monto de la condena en esta acción. De otro lado,
que, para dar mayor claridad al alcance del precedente, era necesaria una
valoración del fondo de los asuntos, lo cual hacía innecesario un
pronunciamiento posterior por parte de la jurisdicción de lo contencioso
administrativo.
Con sumo respeto por las decisiones de la
Sala Plena,
RICHARD S. RAMÍREZ GRISALES
Magistrado (e)
[1] Folios 70 a 76 del cuaderno anexo 4 del expediente (i) T-7616782.
[2] Como sustento de dicha posición, la Fiscalía General de la Nación
citó la Sentencia T-1315 de 2001 (M.P. Jaime Córdoba Triviño), en la cual la
Corte Constitucional señaló que: “ninguna de las causales de libertad
provisional tiene el efecto de revocar o suspender la medida de aseguramiento
de detención preventiva pues el único efecto de la libertad provisional es el
de enervar la privación de la libertad que sobreviene a la imposición de la
medida. Por ello, están jurídicamente detenidos tanto el procesado afectado con
medida que no se halla en libertad provisional como el procesado afectado con
ella y que se encuentra en libertad provisional. En ese contexto, se entiende
que una providencia que reconoce el derecho a libertad provisional, con
independencia de la causa de que se trate, ni suspende ni revoca la medida de
aseguramiento pues la suspensión y la revocatoria proceden por causas
diferentes y en los casos indicados en la ley y en la jurisprudencia
constitucional”.
[3] M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.
[4] M.P. Carlos Gaviria Díaz.
[5] Folios 7 a 15 del cuaderno anexo 4 del expediente (i) T-7616782.
[6] Folios 23 a 48 del cuaderno anexo 5 del expediente (i) T-7616782.
[7] M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[8]
En la decisión también se hizo referencia al salvamento de voto del magistrado
Carlos Augusto Gálvez Argote a la providencia del 20 de agosto de 2002 (M.P.
Jorge E. Córdoba Poveda, Rad.: 18788) de la Sala de Casación Penal de la Corte
Suprema de Justicia.
[9] Folios 62 a 63 del cuaderno anexo 5 del expediente (i) T-7616782.
[10] Folios 89 a 98 del cuaderno anexo 5 del expediente (i) T-7616782.
[11] Folios 53 a 57 del cuaderno anexo 2 del expediente (i) T-7616782.
[12] Folios 30 a 43 del cuaderno anexo 1 del expediente (i) T-7616782.
[13] Folios 137 a 148 del cuaderno anexo 2 del expediente (i) T-7616782.
[14] Folios 195 a 200 del cuaderno anexo 2 del expediente (i) T-7616782.
[15] Folios 69 a 88 del cuaderno anexo 3 del expediente (i) T-7616782.
[16] Folios 1 a 20 del cuaderno anexo 1 del expediente (i) T-7616782.
[17] Sobre el particular, en el fallo se resaltó que en la Sentencia del
1° de marzo de 2018 de la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de
Estado (C.P. Marta Nubia Velásquez Rico. Rad.: 52209), se aclaró que en los
eventos en los que la demanda sea clara en indicar los fundamentos de hecho que
sustentan la pretensión de repetición, el juez administrativo puede enmarcar
los mismos en los supuestos de presunción de culpa grave y dolo contemplados en
el derecho positivo que mejor se adecuen a la situación fáctica del litigio.
[18] Al respecto, en la providencia se indicó que en la Sentencia del 21
de mayo de 2009 (C.P. Gerardo Arenas Monsalve. Rad.: 0326-07), la Subsección B
de la Sección Segunda del Consejo de Estado estableció que la causal de
inhabilidad contemplada en el artículo 150.3 de la Ley 270 de 1996 “debía
aplicarse atendiendo al contenido del artículo 36 del CCA, según el cual la
facultad discrecional resultaba valida, siempre y cuando fuera adecuada a los
fines de la norma que lo autorizaba y proporcional a los hechos que le servían
de causa; de tal manera que, dependiendo de cada caso particular, el nominador
podía optar por medidas menos gravosas, hasta tanto se decidiera
definitivamente la situación jurídica del implicado, tal como la suspensión del
empleo. Si no lo hacía incurría en una causal de nulidad conocida como
desviación de poder”. Igualmente, en el fallo se señaló que la misma línea
argumentativa fue acogida por la Corte Constitucional en la Sentencia T-982 de
2004 (M.P. Rodrigo Escobar Gil), así como por la Sección Segunda del Consejo de
Estado en las sentencias del 4 de agosto de 2010 (C.P. Alfonso Vargas Rincón.
Rad.: 7382-05) y del 19 de abril de 2012 (C.P. Luis Rafael Vergara Quintero.
Rad.: 0210-09).
[19] Estas determinaciones se adoptaron siguiendo el precedente fijado
en las sentencias del 15 de febrero y 1° de marzo de 2018 (Rad.: 52157 y 52209)
(C.P. Marta Nubia Velásquez Rico) de la Subsección A de la Sección Tercera del
Consejo de Estado.
[20] Cfr. Acta individual de reparto visible en el folio 62 del cuaderno
principal del expediente (i) T-7616782.
[21] Cfr. Poder visible en los folios 60 y 61 del cuaderno principal del
expediente (i) T-7616782.
[22] Folios 1 a 59 del cuaderno principal del expediente (i) T-7616782.
[23] M.P. Alberto Rojas Ríos.
[24] C.P. Marta Nubia Velásquez Rico (Rad.: 53.635).
[25] Folios 64 a 65 del cuaderno principal del expediente (i) T-7616782.
[26] Folios 69 a 71 del cuaderno principal del expediente (i) T-7616782.
[27] Folios 83 a 86 del cuaderno principal del expediente (i) T-7616782.
[28] C.P. Julio Roberto Piza Rodríguez.
[29] Folios 88 a 101 del cuaderno principal del expediente (i)
T-7616782.
[30] Folios 106 a 114 del cuaderno principal del expediente (i)
T-7616782.
[31] Folios 126 a 136 del cuaderno principal del expediente (i)
T-7616782.
[32] C.P. Guillermo Sánchez Luque.
[33] Folios 127 a 140 del cuaderno principal del expediente (i)
T-7616782.
[34] Cfr. Sentencia del 31 de enero de 2019 (Rad.: 60952) (C.P. Marta
Nubia Velásquez Rico) de la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de
Estado (Disco compacto – folio 113 del cuaderno principal del expediente (ii) T-7629189).
[35] Ibídem.
[36] Ibídem.
[37] Ibídem.
[38] Cfr. Sentencia del 28 de septiembre de 2017 (M.P. Clara Elisa
Cifuentes Ortiz) del Tribunal Administrativo de Boyacá (Rad.: 2016-00344)
(Disco compacto – folio 113 del cuaderno principal del expediente (ii) T-7629189).
[39] Sentencia del 31 de enero de 2019 (Rad.: 60952) (C.P. Marta Nubia
Velásquez Rico) de la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado
(Disco compacto – folio 113 del cuaderno principal del expediente (ii) T-7629189).
[40] Ibídem.
[41] Ibídem.
[42] Disco compacto – folio 113 del cuaderno principal del expediente
(ii) T-7629189.
[43] M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
[44] Cfr. Consejo de Estado: Sala de Consulta y Servicio Civil: Concepto
del 10 de junio de 2010 (M.P. William Zambrano Cetina), y Subsección B de la
Sección Segunda: Sentencia del 11 de noviembre de 2010 (M.P. Víctor Hernando
Alvarado Ardila).
[45] Específicamente, en el numeral tercero de la providencia se
dispuso: “Condenar a la señora Marcela Pérez Ramírez, identificada con
cédula de ciudadanía No. 46.670.758 de Duitama, a pagar a la ESE Hospital
Regional de Duitama la suma de $714.276.727”.
[46] Disco compacto – folio 113 del cuaderno principal del expediente
(ii) T-7629189.
[47] Disco compacto – folio 113 del cuaderno principal del expediente
(ii) T-7629189.
[48] Cfr. Acta individual de reparto visible en el folio 56 del cuaderno
principal del expediente (ii) T-7629189.
[49] Poder visible en el folio 1 cuaderno principal del expediente (ii)
T-7629189.
[50] Folios 1 a 53 del cuaderno principal del expediente (ii) T-7629189.
[51] Folios 58 a 60 del cuaderno principal del expediente (ii)
T-7629189.
[52] Folios 68 a 70 del cuaderno principal del expediente (ii)
T-7629189.
[53] Folios 86 a 90 del cuaderno principal del expediente (ii)
T-7629189.
[54] Folios 81 a 83 del cuaderno principal del expediente (ii)
T-7629189.
[55] C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés.
[56] Folios 97 a 112 del cuaderno principal del expediente (ii)
T-7629189.
[57] Folios 119 a 128 del cuaderno principal del expediente (ii)
T-7629189.
[58] C.P. Julio Roberto Piza Rodríguez.
[59] Folios 139 a 144 del cuaderno principal del expediente (ii)
T-7629189.
[60] Folios 1 a 6 del cuaderno de revisión del expediente (i) T-7616782.
[61] Folios 1 a 3 del cuaderno de revisión del expediente (ii)
T-7629189.
[62] Folios 7 a 23 del cuaderno de revisión del expediente (i) T-7616782
y 7 a 17 del cuaderno de revisión del expediente (ii) T-7629189.
[63] Acuerdo 02 de 2015.
[64] Folio 34 del cuaderno de revisión del expediente (i) T-7616782.
[65] M.S. Luis Guillermo Guerrero Pérez.
[66] Folios 36 a 38 del cuaderno de revisión del expediente (i)
T-7616782.
[67] Folio 59 del cuaderno de revisión del expediente (i) T-7616782.
[68] Folios 27 a 32 del cuaderno de revisión del expediente (i)
T-7616782.
[69] M.S. Luis Guillermo Guerrero Pérez.
[70] Folios 42 a 45 del cuaderno de revisión del expediente (i)
T-7616782.
[71] “Artículo 86. (…) El fallo, que será de
inmediato cumplimiento, podrá impugnarse ante el juez competente y, en todo
caso, éste lo remitirá a la Corte Constitucional para su eventual revisión
(…).” // “Artículo 241. La Corte Constitucional (…) cumplirá las
siguientes funciones: (…) 9. Revisar, en la forma que determine la ley, las
decisiones judiciales relacionadas con la acción de tutela de los derechos
constitucionales (…)”.
[72] “Artículo 10. Legitimidad e interés. La acción de tutela podrá
ser ejercida, en todo momento y lugar, por cualquiera persona vulnerada o
amenazada en uno de sus derechos fundamentales, quien actuará por sí misma o a
través de representante. Los poderes se presumirán auténticos. // También se
pueden agenciar derechos ajenos cuando el titular de los mismos no esté en
condiciones de promover su propia defensa. Cuando tal circunstancia ocurra,
deberá manifestarse en la solicitud. // También podrán ejercerla el Defensor
del Pueblo y los personeros municipales.”
[73] Subrayado fuera del texto original. Cfr. Sentencias T-054 de 2014
(M.P. Alberto Rojas Ríos) y SU-037 de 2019 (M.P. Luis Guillermo Guerrero
Pérez).
[74] Folios 60 a 61 del cuaderno principal del expediente (i) T-7616782
y 1 del cuaderno principal del expediente (ii) T-7629189.
[75] “Artículo 5°. Procedencia de la acción de tutela. La acción de
tutela procede contra toda acción u omisión de las autoridades públicas, que
haya violado, viole o amenace violar cualquiera de los derechos de que trata el
artículo 2 de esta ley (…)”.
[76] Título VII, “De la Rama Judicial”. Capítulo 3, “De la
Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo”.
[77] “Ley Estatutaria de Administración de Justicia”. “Artículo
11. La Rama Judicial del Poder Público está constituida por: I. Los órganos que
integran las distintas jurisdicciones: (…) b) De la Jurisdicción de lo
Contencioso Administrativo: (…) 1. Consejo de Estado (…)”.
[78] Cfr. Sentencia SU-037 de 2019 (M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez).
[79] Cfr. Supra I, A, 2 y I, B, 2.
[80] Cfr. Supra I, A, 3.
[81] Cfr. Supra I, B, 3.
[82] Sobre la necesidad de vincular al proceso de tutela a los terceros
con interés legítimo en la causa pueden consultarse los autos 065 de 2013 (M.P.
Jorge Iván Palacio Palacio) y 487 de 2019 (M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez),
así como la Sentencia T-144 de 2017 (M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez).
[83] Supra I, A, 2 y I, B, 2.
[84] “Por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el
artículo 86 de la Constitución Política”.
[85] Sentencia
C-543 de 1992 (M.P. José Gregorio Hernández Galindo).
[86] Ver, entre
otras, las sentencias T-381 de 2004 (M.P. Jaime Araújo Rentería), T-565 de 2006
(M.P. Rodrigo Escobar Gil) y T-1112 de 2008 (M.P. Jaime Córdoba Triviño).
[87] Cfr. Sentencia C-590 de 2005 (M.P. Jaime Córdoba Triviño)
[88] El debido proceso fue consagrado en el artículo 29 de la
Constitución Política como un derecho de rango fundamental de aplicación
inmediata, el cual rige para toda clase de actuaciones, ya sean judiciales o
administrativas, disponiendo que las mismas deberán estar sometidas a los
procedimientos y requisitos legales y reglamentarios previamente establecidos,
con el objetivo de asegurar la prevalencia de las garantías de los ciudadanos
(Cfr. Sentencia C-540 de 1997, M.P. Hernando Herrera Vergara).
[89] En la sentencia C-590 de 2005 (M.P. Jaime
Córdoba Triviño), la Corte individualizó las causales específicas de la
siguiente manera: “a. Defecto orgánico, que se presenta cuando el
funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece,
absolutamente, de competencia para ello. // b. Defecto procedimental absoluto,
que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento
establecido. // c. Defecto fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo
probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta
la decisión. // d. Defecto material o sustantivo, como son los casos en que se
decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una
evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión. // e.
Error inducido, que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un
engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión
que afecta derechos fundamentales. // f. Decisión sin motivación, que implica
el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos
fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa
motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional. // g. Desconocimiento
del precedente, hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte
Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez
ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance. En estos
casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del
contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado. //
h. Violación directa de la Constitución.”
[90] Cfr. Sentencia T-1045 de 2012 (M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez).
[91] Para analizar la configuración de esta clase de defecto, la Corte
Constitucional ha tenido como base el principio iura novit curia, según
el cual el juez conoce el derecho, y por tanto tiene los elementos para
resolver el conflicto puesto de presente de cara a las sutilezas de cada caso
concreto. Así las cosas, se ha entendido que “la construcción de la norma
particular aplicada es una labor conjunta del legislador y del juez, en la cual
el primero de ellos da unas directrices generales para regular la vida en
sociedad y el segundo dota de un contenido específico a esas directrices para
darle sentido dentro del marco particular de los hechos que las partes le hayan
probado”. (Sentencia T-346 de 2012, M.P. Adriana María Guillen Arango).
[92] Sentencia T-321 de 2017 (M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez).
[93] Cfr. Sentencia SU-448 de 2011 (M.P. Mauricio González Cuervo).
[94] Cfr. Sentencias T-807 de 2004 (M.P. Clara Inés Vargas Hernández),
T-1101 de 2005 (M.P. Rodrigo Escobar Gil), T-1222 de 2005 (M.P. Jaime Córdoba
Triviño) y T-051 de 2009 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa).
[95] Cfr. Sentencias T-267 de 2013 (M.P. Jorge Iván Palacio Palacio),
SU-585 de 2017 (M.P. Alejandro Linares Cantillo) y SU-072 de 2018 (M.P. José
Fernando Reyes Cuartas).
[96] Sentencia T-511 de 2011 (M.P. Jorge Iván Palacio Palacio).
[97] En la Sentencia T-055 de 1997 (M. P.
Eduardo Cifuentes Muñoz), la Corte determinó que, en lo que hace al análisis
del material probatorio, la independencia judicial cobra mayor valor y
trascendencia.
[98] Sentencia SU-172 de 2015 (M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado).
[99] Cfr. Sentencias T-267 de 2013 (M.P. Jorge Iván Palacio Palacio) y
T-090 de 2017 (M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez).
[100] Cfr. Sentencia SU-132 de 2002 (M.P. Álvaro Tafur Galvis).
[101] Cfr. Sentencias T-814 de 1999 (M.P. Antonio Barrera Carbonell),
T-902 de 2005 (M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra) y T-162 de 2007 (M.P. Jaime
Araújo Rentería).
[102] Cfr. Sentencias T-450 de 2001 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa),
T-1065 de 2006 (M.P. Humberto Antonio Sierra Porto) y T-458 de 2007 (M.P.
Álvaro Tafur Galvis).
[103] Cfr. Sentencia T-233 de 2007 (M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra).
[104] Cfr. Sentencias T-442 de 1994 (M.P. Antonio Barrera Carbonell) y
SU-159 de 2002 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa).
[105] Cfr. Sentencia T-104 de 2014 (M.P. Jorge Iván Palacio Palacio).
[106] Cfr. Sentencias T-031 de 2016 (M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez),
SU-490 de 2016 (M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo) y T-367 de 2018 (M.P.
Cristina Pardo Schlesinger).
[107] Sentencia T-031 de 2016 (M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez). En la
misma línea argumentativa, pueden consultarse los fallos T-404 de 2017 (M.P.
Carlos Bernal Pulido) y SU-061 de 2018 (M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez).
[108] Cfr. Sentencia SU-424 de 2012 (M.P. Gabriel Eduardo Mendoza
Martelo).
[109] Cfr. Sentencias SU-014 de 2001 (M.P. Martha Victoria Sáchica
Méndez) y T-145 de 2014 (M.P. Mauricio González Cuervo).
[110] Sentencia T-031 de 2016 (M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez).
[111] Cfr. Sentencias T-492 de 2003 (M.P. Eduardo Montealegre Lynett),
T-702 de 2005 (M.P. Clara Inés Vargas Hernández) y T-093 de 2019 (M.P. Alberto
Rojas Ríos).
[112] Esta Corte ha definido el precedente judicial como “aquel conjunto
de sentencias previas al caso que se habrá de resolver que por su pertinencia
para la resolución de un problema jurídico, debe considerar necesariamente un
juez o una autoridad determinada, al momento de dictar sentencia” (Cfr.
Sentencias T-1029 de 2012, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva; y T-459 de 2017,
M.P. Alberto Rojas Ríos).
[113] Cfr. Sentencias SU-034 de 2018 (M.P. Alberto Rojas Ríos) y T-380 de
2018 (M.P. Antonio José Lizarazo Ocampo).
[114] Sentencia T-459 de 2017 (M.P. Alberto Rojas Ríos).
[115] Sentencia T-321 de 2017 (M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez).
[116] Cfr. Sentencias T-1092 de 2007 (M.P. Humberto Sierra Porto) y T-597
de 2014 (M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez).
[117] Sentencia T-292 de 2006 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa).
[118] Cfr. Sentencia SU-198 de 2013 (M.P. Luis Ernesto Vargas Silva).
[119] Sentencia T-555 de 2009 (M.P. Luís Ernesto Vargas Silva).
[120] Sentencia T-031 de 2016 (M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez).
[121] Cfr. Sentencia T-809 de 2010 (M.P. Juan Carlos Henao Pérez).
[122] Cfr. Sentencia T-522 de 2001 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa).
[123] Cfr. Sentencias T-116 de 2016 (M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez)
y T-090 de 2017 (M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez).
[124] “Por medio de la cual se reglamenta la determinación de
responsabilidad patrimonial de los agentes del Estado a través del ejercicio de
la acción de repetición o de llamamiento en garantía con fines de repetición”.
[125] Como antecedentes preconstitucionales de regulación de la acción de
repetición pueden resaltarse los artículos 40 del Código de Procedimiento Civil
de 1970, así como 77 y 78 del Código Contencioso Administrativo de 1984. A su
vez, como normatividad complementaria del régimen establecido en la Ley 678 de
2001 cabe mencionar los artículos 71 de la Ley 270 de 1996 (responsabilidad de
los servidores judiciales) y 142 de la Código de Procedimiento Administrativo y
de lo Contencioso Administrativo (medio de control de repetición).
[126] Al respecto, este Tribunal ha explicado que “la Constitución
también reconoció otros principios y garantías que apoyan la responsabilidad
patrimonial del Estado, como son la primacía de los derechos inalienables de la
persona, la búsqueda de la efectividad del principio de solidaridad (art. 1º
CP), la idea de igualdad frente a las cargas públicas (art. 13 CP), así como la
obligación de proteger el patrimonio de los asociados y de reparar los daños
causados por el actuar del ente público” (Sentencia SU-282 de 2019, M.P.
Gloria Stella Ortiz Delgado). Asimismo, esta Corporación ha indicado que los
fundamentos para la adopción del régimen de responsabilidad de los servidores
públicos se encuentran consagrados en diversos artículos de la Carta Política,
a saber: “en los artículos 6º -los servidores públicos son responsables por
infringir la Constitución y la ley, y por omisión o extralimitación en el
ejercicio de sus funciones-; 90 –en los eventos en que el Estado sea condenado
a responder patrimonialmente, deberá repetir contra sus agentes cuando el daño
antijurídico haya sido consecuencia de la conducta dolosa o gravemente culposa
de éstos-; 121 –ninguna autoridad del Estado podrá ejercer funciones distintas
de las que le atribuyen la Constitución y la ley-; 123 –los servidores públicos
están al servicio del Estado y de la comunidad, y ejercerán sus funciones en la
forma prevista por la Constitución, la ley y el reglamento-, y 124 –la ley
determinará la responsabilidad de los servidores públicos y la manera de
hacerla efectiva” (Sentencia C-372 de 2002, M.P. Jaime Córdoba Triviño).
[127] Cfr. Gacetas Asamblea Constituyente de 1991 números 22, 23, 24, 25,
27, 56, 70, 77 y 142.
[128] La interpretación histórica de las normas del ordenamiento jurídico
es una de las posibilidades hermenéuticas con las que cuentan los operadores
jurídicos de conformidad con el artículo 27 del Código Civil, el cual establece
que a fin de facilitar el entendimiento de una disposición es posible “recurrir
a su intención o espíritu, claramente manifestados en ella misma o en la
historia fidedigna de su establecimiento”. Sobre el particular, puede
consultarse la Sentencia C-461 de 2011 (M.P. Juan Carlos Henao Pérez).
[129] En el proyecto presentado en torno a la responsabilidad del Estado
se indica que: “una de las piedras angulares del moderno Estado de Derecho
es, junto con el sistema de control judicial de los actos administrativos, la
figura de la responsabilidad patrimonial del Estado. Uno y otra son corolario
del postulado fundamental del sometimiento estatal a la ley” (Cfr. Gaceta
número 23).
[130] En la gaceta número 56 se dejó constancia de la ponencia propuesta
por el constituyente Juan Carlos Esguerra Portocarrero sobre el régimen de
responsabilidad patrimonial del Estado y la discusión existente sobre la
materia. Para ilustrar, en relación con el nuevo sistema que se impulsaba se
indicó que implicaba un cambio al modelo vigente, ya que “se desplaza el
soporte de la responsabilidad administrativa, del concepto subjetivo de la
antijuridicidad de la acción del Estado al concepto objetivo de la
antijuridicidad del daño producido por ella. Esta antijuridicidad habrá de
predicarse cuando se cause un detrimento patrimonial que carezca de un título
jurídico válido y que exceda el conjunto de cargas que normalmente debe
soportar el individuo en su vida social. Por lo que hace a la imputabilidad, se
trata de resaltar la circunstancia de que para que proceda la responsabilidad
en cuestión, no basta con la mera relación de causalidad entre el daño y la
acción de una autoridad pública, sino que es necesario, además, que pueda
atribuirse al órgano o al Estado el deber jurídico indemnizarlo. La
determinación de las condiciones necesarias para el efecto, quedará,
naturalmente, en manos de la ley y la jurisprudencia”. A su vez, se sostuvo
que “conviene señalar que el régimen que se propone en materia de
responsabilidad del Estado no se limita a su mera consagración expresa a nivel
constitucional, sino que, además, incorpora los más modernos conceptos sobre la
materia, consistentes en radicar el fundamento de esa responsabilidad en el
daño antijurídico y en su imputabilidad del órgano Estatal. De esta manera se
resuelve el problema que hoy ya plantea la evidente insuficiencia del criterio
de la llamada “falla del servicio público”. Dentro del cual no caben todas las
actuales formas y casos de responsabilidad patrimonial tales como el de la
“responsabilidad por daño especial””.
[131] En esta línea argumentativa, en relación con la responsabilidad de
los funcionarios, el constituyente Miguel Santamaría Dávila indicó que “los
derechos y garantías que consagran la Constitución Nacional, tienen que poder
ejercerse libremente. Quien atente contra ese libre ejercicio, si es
funcionario, está violando gravemente sus obligaciones. Su responsabilidad no
cesa mañana, no cesa nunca, y responderá por ello, aún con su peculio” (Gaceta
número 22).
[132] En la ponencia presentada por el Constituyente Juan Carlos Esguerra
Portocarrero se tomó nota de que “nuestro sistema consagra de manera expresa
apenas la responsabilidad penal y disciplinaria de los funcionarios, pero omite
toda referencia a la responsabilidad de tipo patrimonial y sobre todo, a la
responsabilidad directa y objetiva del Estado. La experiencia ha demostrado la
inaplazable necesidad de definir concretamente todos estos tipos de
responsabilidad y de señalar de manera clara que la de carácter patrimonial le
corresponde solidariamente al órgano y al funcionario. La verdad es que éste
cúmulo de responsabilidades constituye un esencial mecanismo de protección de
los derechos de los particulares frente a la conducta de aquellas autoridades
que yerran en el cumplimiento de las normas, que se abstienen de cumplir con
sus obligaciones o que, al cumplirlas, simplemente causan daños que los
asociados no tienen que padecer (…)” (Gaceta número 56).
[133] Cfr. Gaceta número 77.
[134] En la plenaria del 30 de junio de 1991, ante la inminencia de la
aprobación de la propuesta que se convertiría en el artículo 90 superior, cuya
redacción era igual salvo que al final del inciso primero se incluía la
posibilidad de dirigir la demanda “indistintamente contra el Estado, el
funcionario, o uno y otro”, por solicitud del constituyente Juan Carlos
Esguerra Portocarrero, dicha opción fue eliminada al estimarse que podría
resultar contradictoria “con todo el régimen del servidor público”. En
efecto, “el régimen, tal como está establecido, consagra la responsabilidad
del Estado por los daños antijurídicos que le sean imputables. Al decirse que
la demanda podrá dirigirse directamente contra el funcionario, estamos
estableciendo de manera directa una responsabilidad que en el régimen del
servidor público es sólo subsidiaria. Entonces, simplemente, señor presidente,
para que, con el propósito de evitar esa contradicción entre dos esquemas de
responsabilidad consagrados ambos en la Constitución, se procede a quitar esa
última frase del primer inciso del artículo” (Cfr. Gaceta número 142).
[135] Ver, entre otras, las intervenciones de los constituyentes Misael
Pastrana Borrero y Augusto Ramírez Ocampo. En este sentido, en la ponencia ante
la plenaria de la Asamblea Constituyente, en relación con las normas que
finalmente se enumerarían en el artículo 90 superior, se indicó que los
criterios de dolo y culpa grave frente a la repetición, fueron introducidos por
la comisión “para limitar los alcances de una disposición que, de tener
carácter absoluto, haría excesivamente riesgoso para cualquiera el desempeño de
una función pública” (Cfr. Gaceta número 77).
[136] Cfr. Gaceta número 142.
[137] Sentencia C-957 de 2014 (M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado). En el
mismo sentido, puede consultarse el fallo C-778 de 2003 (M.P. Jaime Araujo
Rentería).
[138] Sentencia C-285 de 2002 (M.P. Jaime Córdoba Triviño).
[139] En la Sentencia C-957 de 2014 (M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado),
esta Sala indicó que “bajo la idea de daño antijurídico, se incluyeron en la
protección constitucional, no sólo los daños causados por la actividad dolosa o
culpable de la Administración o de sus agentes, sino también los daños
producidos por actividades perfectamente lícitas de la Administración, que los
ciudadanos, de algún modo, no estaban llamados a soportar”.
[140] Sentencia C-254 de 2003 (M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra).
[141] Sentencia C-957 de 2014 (M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado).
[142] Ibídem.
[143] En esta línea argumentativa puede consultarse: Arenas Mendoza, Hugo
Andrés. La Acción de Repetición. Bogotá: Legis (2018), págs. 25 a 28.
[144]
Cfr. Artículo 2° de la Ley 678 de 2001.
[145]
Cfr. Artículo 3° de la Ley 678 de 2001.
[146]
Ibídem.
[147] M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
[148] “Sentencia C-338 de 2006 (M.P. Clara Inés Vargas Hernández)”.
[149] “Sentencia C-484 de 2002 (M.P. Alfredo Beltrán Sierra)”.
[150] “Cfr. Sentencias C-309 de 2002 (M.P. Jaime Córdoba Triviño),
C-484 de 2002 (M.P. Alfredo Beltrán Sierra) y C-338 de 2006 (M.P. Clara Inés
Vargas Hernández)”.
[151] “Sentencia C-832 de 2001 (M.P. Rodrigo Escobar Gil) y C-619 de 2002
(M.P. Jaime Córdoba Triviño y Rodrigo Escobar Gil)”.
[152] Subrayado fuera del texto original.
[153] Sentencia C-619 de 2002 (M.P. Jaime Córdoba Triviño y Rodrigo
Escobar Gil).
[154] Supra II, 5.6. y siguientes.
[155] Ibídem.
[156] La ponderación le impone al operador jurídico verificar que en el
caso concreto cuanto mayor sea el grado afectación de un principio
constitucional, tanto mayor tiene que ser la importancia de la satisfacción del
principio que se encuentra en oposición, para que ello no resulte desproporcionado.
[157] Cfr. Artículos 2°, 6°, 90, 121, 123, 124 y 209 de la Constitución.
[158] Cfr. Preámbulo y artículos 1°, 5°, 13 y 29 de la Carta Política.
[159] Cfr. Artículos 5° y 6° de la Ley 678 de 2001.
[160] M.P. Alfredo Beltrán Sierra. En el fallo en comento, la Corte
Constitucional declaró inexequible la expresión “a sus condiciones personales”
contenida en el artículo 14 de la Ley 678 de 2001 a fin de servir de criterio
para fijar el monto que el demandado debe retornar a las arcas públicas
producto de la pretensión de regreso, al considerar que la repetición “no es
una sanción sino apenas la recuperación de lo pagado por el Estado”.
[161] Cfr. Sentencia C-338 de 2006 (M.P. Clara Inés Vargas Hernández).
[162] A pesar de que la Corte Constitucional se ha referido en múltiples
oportunidades sobre la conformidad de las normas que regulan la acción de repetición
con la Carta Política, lo cierto es que son escasos los pronunciamientos en los
que se ha manifestado sobre asuntos concretos concernientes a la aplicación de
dichas disposiciones. Empero, esta Corporación en los fallos de tutela
existentes ha establecido reglas importantes para la garantía de las prerrogativas
fundamentales en las causas de responsabilidad patrimonial de los agentes del
Estado, en especial, para la protección del derecho al debido proceso (Cfr.
Sentencias T-842 de 2004, M.P. Álvaro Tafur Galvis; T-1257 de 2008, M.P. Nilson
Pinilla Pinilla; T-950A de 2009, M.P. Mauricio González Cuervo; T-630 de 2010,
M.P. Juan Carlos Henao Pérez; T-649 de 2011, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva; y
SU-222 de 2016, M.P. María Victoria Calle Correa).
[163] Cfr. Artículo 237.1 de la Constitución.
[164] Cfr. Supra I, A, 2. y B, 2.
[165] Cfr. Artículos 86 y 241 de la Carta Política.
[166] Sentencia C-619 de 2002 (M.P. Jaime Córdoba Triviño y Rodrigo
Escobar Gil).
[167] De manera reiterada, el Consejo de Estado ha indicado que la
prosperidad de la acción de repetición está condicionada a la demostración de
los siguientes requisitos: (i) la existencia de una condena judicial o de un
acuerdo conciliatorio que le imponga a la entidad estatal demandante el pago de
una suma de dinero; (ii) la calidad del demandado como agente o ex agente del
Estado o particular que cumple funciones públicas; (iii) la realización
efectiva del pago por parte del Estado; y (iv) la cualificación de la conducta
del demandado como dolosa o gravemente culposa. Cfr. Sentencia del 8 de
marzo de 2007 -Rad.: 30330- (C.P. Ruth Stella Correa Palacio) de la Sección
Tercera del Consejo de Estado. Asimismo, pueden consultarse, entre otros, los
fallos 9 de septiembre de 2013 –Rad.: 25361- (C.P. Enrique Gil Botero) –
Subsección C-, 30 de marzo de 2017 –Rad.: 41239- (C.P. Danilo Rojas
Betancourth) –Subsección B-, y 3 de agosto de 2017 –Rad.: 45598- (C.P. Ramiro
Pazos Guerrero) –Subsección B- de la Sección Tercera del Consejo de Estado.
[168] Sentencia 5 de julio de 2012 –Rad.: 37203- (C.P. Jaime Orlando
Santofimio Gamboa) de la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de
Estado.
[169] Cfr. Sentencia del 31 de agosto de 1999 –Rad.: 10865- (C.P. Ricardo
Hoyos Duque) de la Sección Tercera del Consejo de Estado. Igualmente, puede
consultarse los fallos 26 de febrero de 2014 –Rad.: 48384- (C.P. Jaime Orlando
Santofimio Gamboa) – Subsección C- y del 16 de julio de 2015 –Rad.: 27561-
(C.P. Hernán Andrade Rincón) -Subsección A- de la Sección Tercera del Consejo
de Estado. Al respecto, cabe destacar que, en la Sentencia T-950A de 2009 (M.P.
Mauricio González Cuervo), al conocer de un recurso de amparo en el que se discutía
sobre la constitucionalidad de un fallo proferido en un proceso de cumplimiento
en el que la autoridad judicial dispuso que una entidad, en atención a lo
dispuesto en la Ley 678 de 2001, tenía la obligación repetir en contra de uno
de sus servidores el valor de una condena impuesta por la indebida sanción de
una trabajadora y su consecuente desvinculación del servicio en el año 1997, la
Sala Cuarta de Revisión de la Corte Constitucional estimó que la providencia
cuestionada había incurrido en un defecto sustantivo, porque la misma se
fundamentó en la aplicación retroactiva de una norma a pesar de que ello era
contrario a derecho. En efecto, en dicha providencia, este Tribunal constató
que los hechos dañosos que dieron origen a la condena al Estado habían ocurrido
en el año 1997, por lo cual la posibilidad de iniciar una acción de repetición
en contra del agente no podía definirse a partir de lo consagrado en la Ley 678
de 2001, sino que debía calificarse con base en la normatividad vigente para la
época, por lo tanto no podía pretenderse exigirle a la entidad, a través de una
acción de cumplimiento, acatar lo dispuesto en el referido cuerpo normativo del
año 2001 a efectos de repetir en contra de su funcionario.
[170] Este Tribunal ha analizado la conformidad con la Carta Política de
las disposiciones en mención en las sentencias C-285 de 2002 (M.P. Jaime
Córdoba Triviño), C-374 de 2002 (M.P. Clara Inés Vargas Hernández), C-285 de
2002 (M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra) y C-778 de 2003 (M.P. Jaime Araújo
Rentería).
[171] Sentencia C-778 de 2003 (M.P. Jaime Araújo Rentería).
[172] Sentencia C-374 de 2002 (M.P. Clara Inés Vargas Hernández).
[173] Ibídem.
[174] Sentencia C-455 de 2002 (M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra).
[175] Ibídem.
[176] Sentencia del 1° de marzo de 2018 –Rad.: 52209- (C.P. Marta Nubia
Velásquez Rico) de la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado.
[177] “En otras palabras, el Estado en el libelo demandatorio señala
que se presentó el dolo o la culpa grave del agente y enmarca su conducta en
uno o varios de los supuestos que consagra el cuerpo normativo en mención”.
[178] “En otras palabras, puede ocurrir que se demande en repetición
sin que se invoque de manera particular uno o varios de los eventos en los que
se presume la culpa grave o el dolo, pero con la carga de que la parte actora
le suministre al juez una argumentación tal que le permita enmarcar la conducta
del agente en uno de los supuestos indicados en precedencia”.
[179] Cfr. Sentencias del 1° y 9 de septiembre de 2016 –Rad.: 55432 y
44845- (C.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa) de la Subsección C de la Sección
Tercera del Consejo de Estado.
[180] Cfr. Sentencia del 29 de mayo de 2014 –Rad.: 40755 (C.P. Ramiro de
Jesús Pazos Guerrero) de la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de
Estado.
[181] Cfr. Sentencia del 9 de septiembre de 2016 –Rad.: 54589- (C.P.
Jaime Orlando Santofimio Gamboa) de la Subsección C de la Sección Tercera del
Consejo de Estado.
[182] Cfr. Sentencia del 9 de septiembre de 2016 –Rad.: 52021- (C.P.
Jaime Orlando Santofimio Gamboa) de la Subsección C de la Sección Tercera del
Consejo de Estado.
[183] Cfr. Sentencia del 5 de octubre de 2016 –Rad.: 50743- (C.P. Hernán
Andrade) de la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado.
[184] Cfr. Sentencia del 3 de agosto de 2017 –Rad.: 42777- (C.P. Marta
Nubia Velásquez Rico) de la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de
Estado.
[185]
Al punto, la Corte reafirma que la conclusión a partir de la cual se declara la
nulidad de un acto administrativo y la consecuente obligación de reparar a
cargo del Estado, no necesariamente permite dar por establecido el elemento
subjetivo requerido para edificar la responsabilidad del funcionario. En
efecto, en el primer escenario se examina la actuación de la entidad en su
conjunto sin que sea relevante el rol de cada individuo en la causación del
daño. En cambio, en el segundo ámbito se analiza la conducta de una persona
específica que pertenece a la institución, por lo que deben valorarse elementos
como el grado de participación del agente en el menoscabo, la posibilidad de
precaver la producción del mismo, entre otros.
[186] Sentencia C-778 de 2003 (M.P. Jaime Araújo Rentería). En el fallo
T-1257 de 2008 (M.P. Nilson Pinilla Pinilla), al estudiar una acción de tutela
en la que se reprochaba una providencia en la cual se accedió a las
pretensiones de repetición de una entidad en contra de un servidor que había
desvinculado a una trabajadora en estado de embarazo, la Sala Séptima de
Revisión de este Tribunal concluyó que la decisión cuestionada no vulneraba los
derechos del actor, pues si bien la declaración de nulidad de un acto
administrativo “no acarrea automáticamente la responsabilidad patrimonial
del agente público, puesto que siempre se requerirá la demostración de su
culpabilidad, por dolo o por culpa grave, siendo ostensible que las otras
modalidades de culpa (leve y levísima) no generan responsabilidad patrimonial
del agente estatal”; lo cierto es que en el caso en estudio, se demostró
que la condena de regreso “no fue impuesta automáticamente como consecuencia
de la nulidad del acto de retiro (…), sino como resultado de un juicio de
responsabilidad donde se estudiaron y ponderaron, de manera razonable y dentro
de la órbita de la autonomía judicial, tanto los hechos de la demanda como los
argumentos del demandado, llegando a la conclusión de que la conducta de éste,
tildada de gravemente culposa, dio lugar a la condena indemnizatoria a cargo”
del Estado.
[187] Artículo 19 de la Ley 678 de 2001.
[188] M.P. Álvaro Tafur Galvis.
[189] En esta misma línea argumentativa, en la Sentencia del 3 de abril
de 2020 –Rad.: 46270- (C.P. Martín Bermúdez Muñoz), la Subsección B de la
Sección Tercera del Consejo de Estado sostuvo que “no sobra recordar aquí
que la estructuración de estas presunciones solo ocurre cuando se cumplen
estrictamente los presupuestos previstos en la norma. El establecimiento de
presunciones legales se justifica en “la necesidad de probar elementos
subjetivos que por su naturaleza son de difícil prueba, con base en hechos
objetivos susceptibles de demostración en las condiciones ordinarias, con el
fin de hacer efectiva la acción de repetición consagrada en el Art. 90”, pero,
en la medida en que el legislador consagra supuestos de hecho precisos que a su
juicio permiten deducir la existencia de la intención de causar daño, sólo
cuando ellos se configuren de manera exacta – en la forma prevista por el
legislador – puede concluirse que se estructura la causal”.
[190] M.P. María Victoria Calle Correa.
[191] En efecto, la Corte evidenció que “la decisión judicial se
encuentra debidamente soportada en los elementos de convicción incorporados al
expediente, que concluyen que la actora incurrió en serios desconocimientos a
sus deberes funcionales como Fiscal Seccional que impidieron, por un lado, la
comparecencia personal del sindicado al proceso penal y por otro, generaron una
error en la individualización e identificación del responsable en la comisión
de un delito, reflejada en una condena penal contra un ciudadano inocente.
Configurándose la falla del servicio que le fue endilgada a la accionante”.
[192] A este respecto, la Corte considera que es un error concebir la
acción de repetición como una pretensión ejecutiva de la condena impuesta al
Estado, pues ello implicaría entender dicha figura bajo la óptica de la
responsabilidad objetiva, cuando la responsabilidad patrimonial del servidor
público es carácter subjetivo.
[193] Sentencia del 26 de febrero de 2014 –Rad.: 48384- (C.P. Jaime
Orlando Santofimio Gamboa) de la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo
de Estado. Igualmente, en el fallo la corporación sostuvo que “no puede ser
irrelevante el hecho de que la norma constitucional (art. 90) haya establecido
expresamente que el deber de las entidades estatales de repetir contra sus
funcionarios o ex funcionarios, sólo surge en la medida en que el daño a cuya
reparación patrimonial hayan sido condenadas, pueda imputarse a la conducta
dolosa o gravemente culposa de los mismos, lo cual, por otra parte, se explica
por la necesidad de ofrecer unas mínimas garantías a los servidores públicos,
en el sentido de que no cualquier error en el que puedan incurrir de buena fe,
podrá servir para imputarles responsabilidad patrimonial ante la respectiva entidad
estatal, lo cual podría conducir a un ejercicio temeroso, ineficiente e
ineficaz de la función pública”.
[194] Cfr. Sentencia T-842 de 2004 (M.P. Álvaro Tafur Galvis).
[195] Cfr. Sentencia C-778 de 2003 (M.P. Jaime Araújo Rentería).
[196] En la Sentencia del 26 de febrero de 2014 (Rad.: 48384 - C.P. Jaime
Orlando Santofimio Gamboa), la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo
de Estado expresó que el operador jurídico de repetición debe tener en cuenta:
(i) “las características particulares del caso”, las cuales “deben
armonizarse con lo previsto en los artículos 6º y 91 de la Constitución
Política sobre la responsabilidad de los servidores públicos”; (ii) “la
asignación de funciones contempladas en los reglamentos o manuales respectivos”;
y (iii) “otros conceptos como son los de buena y mala fe, que están
contenidos en la Constitución Política y en la ley”.
[197] “Artículo 4°. Obligatoriedad. Es deber de las entidades públicas
ejercitar la acción de repetición o el llamamiento en garantía, cuando el daño
causado por el Estado haya sido consecuencia de la conducta dolosa o gravemente
culposa de sus agentes. El incumplimiento de este deber constituye falta
disciplinaria. El comité de conciliación de las entidades públicas que tienen
el deber de conformarlo o el representante legal en aquellas que no lo tengan
constituido, deberá adoptar la decisión respecto de la acción de repetición y
dejar constancia expresa y justificada de las razones en que se fundamenta”.
[198] Sobre el particular, debe mencionarse que en los artículos 17 y 18
de la Ley 678 de 2001 se establecía como efectos anudados a la condena de
repetición: (i) la desvinculación del servicio o la caducidad contractual, así
como (ii) la configuración de una inhabilidad. Empero, tales consecuencias, por
desproporcionadas, fueron declaradas inexequibles por la Corte Constitucional
en la Sentencia C-233 de 2002 (M.P. Álvaro Tafur Galvis).
[199] Subrayado propio.
[200] M.P. Alfredo Beltrán Sierra.
[201] Cfr. Sentencias del 29 de mayo de 2014 –Rad.: 42660- (C.P. Ramiro
de Jesús Pazos Guerrero) –Subsección B- y del 1° de marzo de 2018 –Rad.: 52209-
(C.P. Marta Nubia Velásquez Rico) –Subsección A- de la Sección Tercera del
Consejo de Estado.
[202] Cfr. Sentencias del 8 de julio de 2016 –Rad.: 42419- (C.P. Ramiro
Pazos Guerrero) –Subsección B- y del 15 de febrero de 2018 –Rad.: 52157- (C.P.
Marta Nubia Velásquez Rico) –Subsección A- de la Sección Tercera del Consejo de
Estado.
[203] Cfr. Sentencia del 25 de marzo de 2015 –Rad.: 35061- (C.P. Hernán
Andrade Rincón) de la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado.
[204] M.P. María Victoria Calle Correa.
[205] En torno a este punto, los magistrados Alejandro Linares Cantillo y
Gloria Stella Ortiz Delgado aclararon su voto, al considerar que el fallo debió
ahondar en el deber del juez de repetición de respetar el principio de
proporcionalidad. En concreto, el magistrado Linares indicó que “más allá de
la imposibilidad material que generaría en la práctica, el hacer soportar en el
patrimonio individual del servidor público las cuantiosas condenas en
responsabilidad, naturalmente más limitado que el erario público, se
desconocería el derecho fundamental al debido proceso, por lo que en aplicación
de éste mandato superior se impone al juez de conocimiento un deber de
ponderación y argumentación al momento de distribuir las cargas de la condena
entre el Estado y la suma que eventualmente debe pagar o reembolsar su agente”.
A su vez, la magistrada Ortiz señaló que “la responsabilidad del Estado no
puede valorarse de la misma manera que la del agente. Por lo tanto, el monto de
la condena al ente estatal no necesariamente debe ser idéntico a la suma que
deben sufragar los servidores o ex servidores llamados en garantía dado que (…)
existen diversos factores que el juez competente debe valorar al momento de
determinar la condena en repetición. Tales aspectos, se recuerda, obedecen a
circunstancias externas a la conducta del agente o a la evaluación de su propia
actuación”.
[206] Sobre este punto, debe tenerse en cuenta que en el parágrafo del
artículo 19 de la Ley 789 de 2001, el Congreso de la República dispuso que “la
entidad pública no podrá llamar en garantía al agente si dentro de la
contestación de la demanda propuso excepciones de culpa exclusiva de la
víctima, hecho de un tercero, caso fortuito o fuerza mayor”.
[207] Sobre las desproporciones que en relación con condenas judiciales
pueden derivarse de la demora judicial, puede consultarse la Sentencia SU-556
de 2014 (M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez).
[208] Sobre los elementos que incorpora el derecho de las víctimas a
obtener una reparación, pueden consultarse, entre otras, las sentencias SU-254
de 2013 (M.P. Luis Ernesto Vargas Silva) y C-795 de 2014 (M.P. Jorge Iván
Palacio Palacio).
[209]
Sobre las finalidades de los intereses moratorios de las condenas al Estado
puede consultarse la Sentencia C-242 de 2020 (M.P. Luis Guillermo Guerrero
Pérez).
[210] Cfr. Artículo 8° de la Ley 678 de 2001.
[211] Cfr. Artículos 7° y 10 de la Ley 678 de 2001.
[212] Ley 1437 de 2011.
[213] La misma regla se contempla en el artículo 149.13 de la Ley 1437 de
2011.
[214] La conformidad con la Carta Política del artículo 7° de la Ley 678
de 2001 ha sido analizada por esta Corporación en las sentencias C-484 de 2002
(M.P. Alfredo Beltrán Sierra), C-778 de 2003 (M.P. Jaime Araújo Rentería) y
C-1174 de 2004 (M.P. Álvaro Tafur Galvis).
[215] Cfr. Artículos 248 y siguientes de la Ley 1437 de 2011.
[216]
Artículos 5° y 6° de la Ley 678 de 2001.
[217]
Cfr. Sentencia C-484 de 2002 (M.P. Alfredo Beltrán Sierra).
[218] Cfr. Supra I, A, 2.
[219] Cfr. Supra I, A, 4 y 5.
[220] Cfr. Supra I, A, 6 a 8.
[221] Cfr. Supra III, 4.3.
[222] Cfr. Supra I, A, 2.
[223] Cfr. Supra II, 5.
[224] Cfr. Supra I, A, 2.1.
[225] Cfr. Supra I, A, 1.11.
[226] Supra I, A, 2.3. y siguientes.
[227] Son cargas relativas al presupuesto de subsidiariedad en materia de
tutela contra providencias judiciales: (i) haber puesto de presente los yerros
alegados dentro del proceso en caso de haber sido ello posible, y (ii) haber
agotado los recursos disponibles antes de acudir al juez de tutela.
[228] Supra II, 5.80.
[229] Cfr. Supra I, A, 2.2.
[230] Cfr. Supra I, A, 1.8 y 1.9.
[231] “Artículo 180. Audiencia inicial. Vencido el término de traslado
de la demanda o de la de reconvención según el caso, el Juez o Magistrado
Ponente, convocará a una audiencia que se sujetará a las siguientes reglas: (…)
6. Decisión de excepciones previas. El Juez o Magistrado Ponente, de oficio o a
petición de parte, resolverá sobre las excepciones previas y las de cosa
juzgada, caducidad, transacción, conciliación, falta de legitimación en la
causa y prescripción extintiva (…). Si alguna de ellas prospera, el Juez o
Magistrado Ponente dará por terminado el proceso, cuando a ello haya lugar.
Igualmente, lo dará por terminado cuando en la misma audiencia advierta el
incumplimiento de requisitos de procedibilidad. El auto que decida sobre las
excepciones será susceptible del recurso de apelación o del de súplica, según
el caso”. (Subrayado fuera del texto original).
[232] Cfr. Supra I, A. 2.
[233] Supra I, A, 2.6.
[234] Cfr. Supra I, A, 1.11.
[235]
Folios 1 a 20 del cuaderno anexo 1 del expediente (i) T-7616782.
[236]
Cfr. Supra III, 5.81. (Regla 1).
[237]
Folio 9 del cuaderno anexo 1 del expediente (i) T-7616782.
[238]
Cfr. Supra III, 5.81. (Reglas 1 y 2).
[239]
M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[240]
En la decisión también se hizo referencia al salvamento de voto del magistrado
Carlos Augusto Gálvez Argote a la providencia del 20 de agosto de 2002 (M.P.
Jorge E. Córdoba Poveda, Rad.: 18788) de la Sala de Casación Penal de la Corte
Suprema de Justicia.
[241]
Folio 14 del cuaderno anexo 1 del expediente (i) T-7616782.
[242]
Sobre el particular, el Consejo de Estado resaltó que “la Corte
Constitucional, en la sentencia T 842 de 2004, explicó que no se le quebrantan
al demandado sus derechos de defensa y al debido proceso cuando este no fue
parte dentro de la litis en la que se profirió la condena, porque el juez que
conoce de la demanda de repetición está obligado a volver sobre el asunto para
analizar su conducta, garantizándole plenamente las prerrogativas del artículo
29 Superior, tales como las de ser oído y vencido en juicio (…)”.
[243]
Folios 15 a 17 del cuaderno anexo 1 del expediente (i) T-7616782.
[244]
Cfr. Supra III, 5.81. (Reglas 3 a 5).
[245]
Cfr. Artículo 53 de la Constitución.
[246]
M.P. Carlos E. Mejía Escobar (Rad.: 17.576).
[247]
M.P. Jorge E. Córdoba Poveda (Rad.: 18788).
[248]
Al respecto en el Auto del 15 de julio de 2000, la Sala Plena de la Corte
Suprema de Justicia explicó que “es posible que no obstante haberse
proferido la medida de aseguramiento de detención sin derecho a libertad
provisional, por fenómenos puramente procesales este beneficio pueda lograrse
ulteriormente sin que por ello se desvirtúe la causal de inhabilidad, pues tal
acontecimiento posdelictual no cambia la naturaleza del hecho punible o de la
situación que amerita o “implica” la medida de detención proferida
originalmente sin derecho a libertad provisional. Sería el caso de haber
cumplido el sindicado 120 días de privación efectiva de la libertad sin que se
hubiere calificado el mérito de la instrucción; o cuando estando en reclusión
han transcurrido seis meses desde la resolución de acusación sin que se hubiere
celebrado la audiencia de juzgamiento; o cuando en detención preventiva ha
cumplido la pena que merecería en caso de condena, etc. Como apenas es obvio,
ninguna de estas situaciones ex novo le quitan gravedad al delito o atenúen la
responsabilidad del agente”.
[249]
Subrayado propio.
[250]
Folios 70 a 76 del cuaderno anexo 4 del expediente (i) T-7616782.
[251]
En este sentido, este Tribunal toma nota de que la propia Subsección A de la
Sección Tercera del Consejo de Estado, en la Sentencia del 11 de octubre de
2018, proferida un mes antes de la providencia reprochada en esta ocasión, al
analizar una demanda de repetición por la condena que debió pagar el Instituto
Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses en razón de la nulidad de una
resolución de insubsistencia por desviación de poder, constató que no había
duda de que el actuar del funcionario demandado había sido contrario a derecho,
porque era extraño que: (i) en tan sólo seis días después de asumido el cargo
de director, el accionado hubiera optado por desvincular a una persona que le
había iniciado una investigación en su contra previamente, sin motivación
adicional que la necesidad de mejorar el servicio; o que (ii) en reuniones de
la entidad el funcionario hubiera dicho que su nueva posición laboral le iba a
permitir “limpiar su nombre”.
[252]
Cfr. Supra IV, A, 3.14. a 3.15.
[253]
Cfr. Supra I, A, 2.3. a 2.5.
[254]
Supra I, A, 6 y 8.
[255] Cfr. Supra I, B, 2.
[256] Cfr. Supra, I, B, 4 y 5.
[257] Cfr. Supra I, B, 6 a 8.
[258] Cfr. Supra III, 4.3.
[259] Cfr. Supra I, B, 2.
[260] Cfr. Supra II, 5.
[261] Cfr. Supra I, B, 2.1.
[262] Cfr. Supra I, B, 1.11.
[263] Supra I, B, 2.2. y siguientes.
[264] Son cargas relativas al presupuesto de subsidiariedad en materia de
tutela contra providencias judiciales: (i) haber puesto de presente los yerros
alegados dentro del proceso en caso de haber sido ello posible, y (ii) haber
agotado los recursos disponibles antes de acudir al juez de tutela.
[265] Cfr. Supra, I, B, 1.8.
[266] Cfr. Supra I, B. 2.
[267] Cfr. Supra I, B, 2.
[268] Cfr. Supra I, B, 1.11.
[269] Disco compacto – folio 113 del cuaderno principal del expediente
(ii) T-7629189.
[270]
Cfr. Supra III, 5.81. (Regla 1).
[271]
Cfr. Supra III, 5.81. (Reglas 1 y 2).
[272]
Cfr. Supra III, 5.81. (Regla 3).
[273] Cfr. Supra I, B, 1.7. y siguientes.
[274]
Cfr. Supra III, 5.81. (Reglas 4 y 5).
[275] Subrayado propio. Cfr. Disco compacto – folio 113 del cuaderno
principal del expediente (ii) T-7629189. Además, en la providencia en comento
se señaló que “en el Concepto 3042 de 2005, el Consejo Nacional Electoral,
precisó el alcance de los incisos primero y cuarto del parágrafo del artículo
38 de la Ley 996 de 2005, así: “De acuerdo con lo anterior, a las preguntas del
consultante acerca del tipo de elecciones a las que se refieren el inciso
primero y cuarto del artículo 38 de la Ley 996 de 1995 es preciso responder que
a la totalidad de las elecciones que se organicen para proveer los cargos y
corporaciones de elección popular en su respectiva circunscripción,
independientemente de que éstas sean de carácter nacional, departamental,
municipal o distrital, o se trate de elecciones a corporaciones públicas o para
el desempeño de cargos uninominales”.
[276] M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
[277] Cfr. Disco compacto – folio 113 del cuaderno principal del expediente
(ii) T-7629189.
[278] Subrayado propio. Cfr. Disco compacto – folio 113 del cuaderno
principal del expediente (ii) T-7629189.
[279] Sobre el particular, cabe resaltar que el parágrafo del artículo 38
de la Ley 996 de 2005 estipula: “Artículo 38. Prohibiciones para los
servidores públicos. A los empleados del Estado les está prohibido: (…)
Parágrafo. Los gobernadores, alcaldes municipales y/o distritales, secretarios,
gerentes y directores de entidades descentralizadas del orden municipal,
departamental o distrital, dentro de los cuatro (4) meses anteriores a las
elecciones, no podrán celebrar convenios interadministrativos para la ejecución
de recursos públicos, ni participar, promover y destinar recursos públicos de
las entidades a su cargo, como tampoco de las que participen como miembros de
sus juntas directivas, en o para reuniones de carácter proselitista (…). La
nómina del respectivo ente territorial o entidad no se podrá modificar dentro
de los cuatro (4) meses anteriores a las elecciones a cargos de elección
popular, salvo que se trate de provisión de cargos por faltas definitivas,
con ocasión de muerte o renuncia irrevocable del cargo correspondiente
debidamente aceptada, y en los casos de aplicación de las normas de carrera
administrativa”. (Subrayado fuera del texto original).
[280]
Cfr. Supra IV, B, 3.11.
[281]
Cfr. Supra IV, B, 3.14.
[282]
Cfr. Supra IV, B, 3.12. a 3.13.
[283] Cfr. Supra I, B, 2.2. (i) y 2.3.
[284]
Al respecto, cabe resaltar que los pronunciamientos de control abstracto de
constitucionalidad proferidos por esta Corporación no son meros criterios
auxiliares de interpretación, pues tal entendimiento fue revaluado en la
Sentencia C-104 de 1993 (M.P. Alejandro Martínez Caballero), en la que este Tribunal
señaló que “la jurisprudencia constitucional tiene fuerza de cosa juzgada
constitucional -art. 243 CP-, de suerte que obliga hacia el futuro para efectos
de la expedición o su aplicación ulterior”.
[285]
Supra I, B. 2.2. (ii).
[286]
Supra IV, B, 3.8.
[287] Al respecto, en la Sentencia C-164 de 2020 (M.P. Luis Guillermo
Guerrero Pérez), este Tribunal sostuvo que “es una facultad propia de la
autoridad que ejerce la función legislativa determinar el momento a partir del
cual entrarán en vigencia los actos que expide, siempre que la fecha
correspondiente sea posterior o, al menos, concomitante al instante de su
inserción en el Diario Oficial, pues de ser previa a dicha actuación se podría
llegar a desconocer el principio superior de publicidad de las leyes”. En
este mismo sentido, pueden consultarse los fallos C-084 de 1996 (M.P. Carlos
Gaviria Díaz) y C-704 de 2017 (M.P. Antonio José Lizarazo Ocampo).
[288] Cfr. Diario Oficial 46.102 del 24 de noviembre de 2005.
[289] Cfr. Supra I, B, 2.4.
[290] Cfr. Disco compacto – folio 113 del cuaderno principal del
expediente (ii) T-7629189.
[291] Ibídem.
[292] Cfr. Disco compacto – folio 113 del cuaderno principal del
expediente (ii) T-7629189.
[293]
Cfr. Supra III, 5.64. a 5.77.
[294]
Cfr. Supra III, 5.81. (Regla 6).
[295]
A ese respecto, esta Sala recuerda que “quien presenta una demanda,
interpone un recurso, formula una impugnación o adelanta cualquier otra
actuación dentro de los términos legales, estando habilitado por ley para hacerlo,
tiene derecho a que se le resuelva del mismo modo, dentro de los términos
legales dispuestos para ello, pues de lo contrario, se le desconocen sus
derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de
justicia, comoquiera que no se brinda una respuesta oportuna frente a las
pretensiones invocadas en su momento y se torna ilusoria la realización
efectiva de la justicia material en el caso concreto” (Sentencia T-441 de
2015, M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez).
[296] Cfr. Sentencias SU-556 de 2014 (M.P. Luis Guillermo Guerrero
Pérez), SU-053 de 2015 (M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado) y SU-054 de 2015
(M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez).
[297] M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez.
[298] “Artículo 193. Condenas en abstracto. Las condenas al pago de
frutos, intereses, mejoras, perjuicios y otros semejantes, impuestas en auto o
sentencia, cuando su cuantía no hubiere sido establecida en el proceso, se
harán en forma genérica, señalando las bases con arreglo a las cuales se hará
la liquidación incidental, en los términos previstos en este Código y en el
Código de Procedimiento Civil. Cuando la condena se haga en abstracto se
liquidará por incidente que deberá promover el interesado, mediante escrito que
contenga la liquidación motivada y especificada de su cuantía, dentro de los
sesenta (60) días siguientes a la ejecutoria de la sentencia o al de la fecha
de la notificación del auto de obedecimiento al superior, según fuere el caso.
Vencido dicho término caducará el derecho y el juez rechazará de plano la
liquidación extemporánea. Dicho auto es susceptible del recurso de apelación”.
[299] Supra I, B, 6 y 8.
[300] Cfr. Supra II, 3.
[301]
Cfr. Fundamentos jurídicos –fj– 3.47, pág. 74
y 3.42, pág. 90.