C-255-99
Sentencia C-255/99
Sentencia
C-255/99
COSA JUZGADA
CONSTITUCIONAL
Referencia:
Expediente D-2206
Actor: Pablo Andrés
Castro Castro
Demanda de
inconstitucionalidad contra los artículos 149 a 160 de la Ley 446 de 1998,
"Por la cual se adoptan como legislación permanente algunas normas del
Decreto 2651 de 1991, se modifican algunas del Código de Procedimiento Civil,
se derogan otras de la Ley 23 de 1991 y del Decreto 2279 de 1989, se modifican
y expiden normas del Código Contencioso Administrativo y se dictan otras
disposiciones sobre descongestión, eficiencia y acceso a la justicia".
Magistrado Ponente:
Dr. EDUARDO
CIFUENTES MUÑOZ
Santa Fe de Bogotá,
D.C., abril veintiuno (21) de mil novecientos noventa y nueve (1999).
Aprobada por acta N°
22
La Sala Plena de la
Corte Constitucional, integrada por su Presidente Eduardo Cifuentes Muñoz y por
los magistrados Antonio Barrera Carbonell, Alfredo Beltrán Sierra, Carlos
Gaviria Díaz, José Gregorio Hernández Galindo, Alejandro Martínez Caballero y
Fabio Morón Díaz, Vladimiro Naranjo Mesa y Martha V. Sáchica de Moncaleano
EN NOMBRE DEL PUEBLO
Y
POR MANDATO DE LA CONSTITUCION
ha pronunciado la siguiente
S E N T E N C I A
En el proceso de
constitucionalidad contra los artículos 149 a 160 de la Ley 446 de 1998,
"Por la cual se adoptan como legislación permanente algunas normas del
Decreto 2651 de 1991, se modifican algunas del Código de Procedimiento Civil,
se derogan otras de la Ley 23 de 1991 y del Decreto 2279 de 1989, se modifican
y expiden normas del Código Contencioso Administrativo y se dictan otras
disposiciones sobre descongestión, eficiencia y acceso a la justicia"
I. ANTECEDENTES
1. El Congreso de la
República expidió la Ley 446 de 1998, "Por la cual se adoptan como
legislación permanente algunas normas del Decreto 2651 de 1991, se modifican
algunas del Código de Procedimiento Civil, se derogan otras de la Ley 23 de
1991 y del Decreto 2279 de 1989, se modifican y expiden normas del Código
Contencioso Administrativo y se dictan otras disposiciones sobre descongestión,
eficiencia y acceso a la justicia", la cual fue publicada en el Diario
Oficial N° 43.335 de julio 8 de 1998.
El ciudadano Pablo
Andrés Castro Castro demandó los artículos 149 a 160 de la Ley 446 de 1998, por
considerarlos violatorios de los artículos 13, 53, 158 y 169 de la Constitución
Política.
Mediante escrito
fechado el 2 de diciembre de 1998, el Presidente de la Sala Administrativa del
Consejo Superior de la Judicatura defendió la constitucionalidad de las
disposiciones demandadas.
El Director Nacional
de Recursos y Acciones Judiciales de la Defensoría del Pueblo, a través de
memorial calendado el 2 de diciembre de 1998, solicitó la declaratoria de
exequibilidad de las normas acusadas.
Por medio de escrito
fechado el 3 de diciembre de 1998, el Decano de la Facultad de Derecho de la
Universidad de los Andes solicitó a la Corte que declare la inexequibilidad del
artículo 151 de la Ley 446 de 1998 o que condicione su constitucionalidad a la
adopción de una política de acceso de los más necesitados a la administración
de justicia. Así mismo, solicitó la declaratoria de exequibilidad del inciso
segundo del artículo 149 de la Ley 446 de 1998 bajo el entendido de que
"no se entienda incorporado o legalizado el Decreto 1221 de 1990 en toda
su especificidad invasora de la autonomía universitaria" y la declaratoria
de inexequibilidad del inciso tercero del artículo 149 de la Ley 446 de 1998.
El Director del
Consultorio Jurídico de la Universidad Católica de Colombia, a través de
escrito fechado el 11 de diciembre de 1998, expresó sus razones en favor de la
constitucionalidad de las disposiciones acusadas.
Mediante escrito
fechado el 27 de noviembre de 1998, la ciudadana Ana María Nieto Pacheco
coadyuvó las pretensiones de la demanda.
El Procurador
General de la Nación, mediante concepto fechado el 22 de enero de 1999,
solicitó a la Corte declarar la exequibilidad de los artículos 150, 151, 152,
153, 155, 156, 157, 158, 159 y 160 de la Ley 446 de 1998 en los términos
señalados en el concepto fiscal. Así mismo, solicitó la declaratoria de
inexequibilidad de la expresión "los requisitos legales en ningún caso
serán susceptibles de omisión, homologación o sustitución", contenida en
el inciso segundo del artículo 146 de la Ley 446 de 1998, así como del artículo
154-c de la misma ley.
TEXTO DE LAS
NORMAS DEMANDADAS
LEY NUMERO 446 DE
1998
(julio 7)
"Por la cual se adoptan como legislación
permanente algunas normas del Decreto 2651 de 1991, se modifican algunas del
Código de Procedimiento Civil, se derogan otras de la Ley 23 de 1991 y del
Decreto 2279 de 1989, se modifican y expiden normas del Código Contencioso
Administrativo y se dictan otras disposiciones sobre descongestión, eficiencia
y acceso a la justicia"
El Congreso de la República
DECRETA:
(…)
PARTE V
DE LA ASISTENCIA LEGAL POPULAR
TITULO I
DEL SERVICIO LEGAL POPULAR
CAPITULO 1
DISPOSICIONES GENERALES
Artículo 149.
Servicio Legal Popular. El servicio legal popular es un servicio social de
carácter obligatorio para optar al título profesional de abogado, en los
términos y durante el tiempo señalado en la presente ley.
Este servicio
deberá cumplirse de manera concurrente con la terminación y aprobación de las
materias del pénsum académico, la presentación y aprobación de los exámenes
preparatorios y la elaboración y sustentación de la monografía de acuerdo con
la ley.
Los requisitos
legales en ningún caso serán susceptibles de omisión, homologación, ni
sustitución.
Artículo 150.
Modalidades. Los egresados de las facultades de derecho podrán informar al
Consejo Superior de la Judicatura que van a prestar el servicio legal popular
en alguno de los cargos autorizados por la presente ley por haber sido
designados en el mismo, quien otorgará su visto bueno y dejará constancia de
este hecho.
Si el
aspirante así lo prefiere, podrá dirigirse directamente ante el Consejo
Superior de la Judicatura, a fin de que éste determine el lugar donde deberá
cumplir el requisito de servicio legal popular, de acuerdo con lo previsto en
esta ley.
Artículo 151.
De las actividades dentro de las cuales puede ejercerse el servicio legal
popular. Para cumplir el requisito de servicio legal popular, el egresado
deberá desarrollar alguna de las siguientes actividades, trabajando tiempo
completo y con dedicación exclusiva:
1. Haber
cumplido el término de práctica previsto por la ley para alguno de los
siguientes cargos:
a) Servidor público
con funciones jurídicas según el manual de funciones de la Rama Jurisdiccional,
el Ministerio Público, de la Fiscalía General, de la Justicia Penal Militar;
b) Inspector
de policía, Secretario de inspección de policía, Director, Subdirector, Asesor
jurídico de establecimiento de reclusión penitenciaria o carcelaria;
c) Empleado
con funciones jurídicas en centro de conciliación o arbitraje;
d) Monitor de
consultorio jurídico, con carácter de asistente docente del Director del
consultorio jurídico o Secretario del mismo consultorio;
e) Asistente
con funciones jurídicas en las Comisarías o Defensorías de Familia, o
2. Haber
desempeñado funciones de defensoría pública de oficio en los términos y
condiciones que lo reglamentan, o
3. Haber prestado
sus servicios, como abogado, durante un año, atendiendo en forma permanente un
mínimo de quince (15) procesos defendiendo gratuitamente los intereses de
personas de escasos recursos, en los asuntos contemplados en el artículo 131
del Decreto 196 de 1971, por cuenta de la Defensoría del Pueblo, quien emitirá
la certificación de que trata el artículo 155 de esta ley.
El año de
ejercicio profesional a que se refiere el inciso anterior, tendrá que ser
continuo y no podrá sumarse a los cargos enumerados anteriormente. Igualmente
deberá ser prestado una vez concluidas y aprobadas las materias
correspondientes al pénsum que cada universidad exija para el otorgamiento del
título profesional de abogado.
4. Haber
desarrollado labores jurídicas en entidades públicas del orden nacional,
departamental o municipal.
5. Haber
prestado sus servicios como abogado o asesor jurídico de entidad bajo la
vigilancia de las Superintendencias Bancaria, de Valores o de Sociedades.
PARAGRAFO 1°.
El egresado portador de la licencia temporal a que se refiere el artículo 32
del Decreto 196 de 1971, cuando actúe en cumplimiento del requisito de servicio
legal popular, podrá adelantar procesos ante los juzgados de menores y de
familia. Así mismo podrá servir como defensor de oficio en los procesos
disciplinarios en los términos del Código Disciplinario Unico, o
administrativos que se adelanten en los Juzgados Administrativos, mientras la
licencia estuviere vigente, previa autorización del funcionario competente de
la Defensoría del Pueblo.
En las mismas
condiciones podrá intervenir en materia penal, durante todo el curso del
proceso, por designación del interesado, o de oficio, como defensor o
representante del perjudicado.
PARAGRAFO 2°.
Los egresados ejercerán las funciones de carácter jurídico que el superior
jerárquico les asigne y las que para cada cargo estén establecidas en la
Constitución, la ley, el reglamento y el respectivo manual de funciones de la
entidad correspondiente.
Artículo 152.
De la vinculación a programas de servicio legal popular. El Consejo Superior de
la Judicatura enviará listas a las entidades nominadoras, para que los
egresados que opten por dirigirse directamente a él, con el fin de prestar el
servicio legal popular, sean vinculados en las actividades de que trata el
artículo anterior.
Artículo 153.
De la conformación de las listas de estudiantes. Para los efectos del artículo
anterior, cada facultad de derecho informará al Consejo Superior de la
Judicatura de los estudiantes que hayan terminado las materias correspondientes
al pénsum académico, semestral o anualmente según esté diseñado cada programa.
La universidad señalará, igualmente, las áreas del derecho dentro de las cuales
cada egresado quiera desempeñarse, el tipo de actividades que prefiera
desarrollar y los casos en los cuales los egresados están en condiciones de
adelantar el servicio social fuera del distrito judicial de su domicilio.
Con base en la
información remitida por cada universidad, el Consejo Superior de la Judicatura
determinará el lugar donde cada egresado deba cumplir el requisito de servicio
legal popular, teniendo en cuenta:
a) El lugar de
domicilio del egresado, o su manifestación de estar en condiciones de prestar
el servicio social fuera del mismo;
b) Las
necesidades de justicia de cada región;
c) Las
preferencias de los estudiantes en relación con las materias y las actividades;
d) Si las
actividades a desarrollarse por el egresado son de carácter remunerado o
gratuito.
PARAGRAFO 1°.
En los casos en los cuales las necesidades de justicia de la región no
correspondan con la disponibilidad de los egresados, en los términos de la
información enviada por las universidades, de acuerdo con el reglamento que
para el efecto expida el Consejo Superior de la Judicatura, se llevará a cabo
un sorteo para determinar cuales de los estudiantes deberán adelantar estas
prácticas en condiciones diferentes de las solicitadas por ellos,
concediéndoseles los beneficios especiales de que trata la presente ley.
PARAGRAFO 2°.
Si pasados seis (6) meses contados a partir de la recepción de las listas por
parte del Consejo Superior de la Judicatura, éste no ha asignado al egresado la
actividad dentro de la cual desarrolle el servicio legal popular, se entenderá
que la mencionada obligación cesa para el estudiante.
PARAGRAFO 3°.
La información a que se refiere el presente artículo deberá ser remitida en el
formato que para tal efecto diseñe el Consejo Superior de la Judicatura, el
cual deberá contener adicionalmente la firma de cada estudiante certificando la
veracidad de la información allí consignada.
Artículo 154.
Duración y beneficios. Para la obtención de la certificación del cumplimiento
del requisito de servicio legal popular por parte del Consejo Superior de la Judicatura,
se tendrán en cuenta los siguientes parámetros:
a) La
prestación del servicio legal popular, en cualquiera de las modalidades
previstas en el artículo 151 de esta ley, tendrá una duración de un año;
b) El egresado
que acuda al Consejo Superior de la Judicatura para ser ubicado,
preferiblemente deberá serlo dentro de los temas de su preferencia y dentro del
distrito judicial de su domicilio permanente.
En todo caso,
cuando el egresado sea remitido a prestar el servicio legal popular fuera del lugar
donde cursó estudios o del solicitado por él, deberá ser designado en cargos
que sean remunerados;
c) Cuando el
egresado preste su servicio social obligatorio cumpliendo funciones de
defensoría pública de oficio, la duración de la práctica será de seis (6)
meses;
d) Si el
egresado en desarrollo de la práctica establecida en el numeral 3 del artículo
151 de la presente ley atiende por lo menos 25 procesos, su duración será de
seis (6) meses;
Artículo 155.
Certificación. Una vez terminada satisfactoriamente la práctica a que se
refiere el presente título, el servidor público o el Director de Consultorio
Jurídico que haya actuado como superior jerárquico del egresado, expedirá una
certificación sobre el cumplimiento del requisito, la cual deberá ser refrendada
por el Consejo Superior de la Judicatura, dentro de los diez (10) días
siguientes a su presentación.
La universidad
no podrá otorgar el título profesional de abogado a ninguna persona que no
presente el certificado refrendado por el Consejo Superior de la Judicatura.
Esta labor podrá ser delegada en las Salas Administrativas de los Consejos
Seccionales de la Judicatura del lugar en el cual se desarrolle el servicio
legal popular.
Artículo 156.
Del servicio legal popular en consultorios jurídicos. Quienes cumplan su
servicio legal popular como monitores de consultorio jurídico de la universidad
de la cual son egresados, serán nombrados por el respectivo director del
consultorio siempre y cuando que hayan sido incluidos en la lista que para el
efecto sea enviada al Consejo Superior de la Judicatura.
Artículo 157.
Del servicio legal popular en la defensoría pública. Los egresados que cumplan su
servicio desempeñando funciones de defensoría pública en los términos y
condiciones que lo reglamentan, deberán ser nombrados por la Defensoría del
Pueblo, de lista enviada por el Consejo Superior de la Judicatura. En
desarrollo del artículo 2° de la Ley 270 de 1996, la Defensoría del Pueblo
velará porque, la cobertura de la defensoría pública se extienda a todo el
territorio nacional, para lo cual nombrará defensores en cada municipio del
país.
Artículo 158.
Ejercicio gratuito de la profesión. Los egresados que cumplan su servicio legal
popular a través del ejercicio de la profesión de abogado en forma gratuita, en
los términos del numeral 3 del artículo 151 de la presente ley, deberán
inscribirse en la Defensoría del Pueblo, quien velará porque, dentro de lo
posible, la cobertura de las funciones se extienda a todo el territorio
nacional, así como el cumplimiento de los requisitos señalados en la presente
ley.
CAPÍTULO 2
DISPOSICIONES COMPLEMENTARIAS
Artículo 159.
Régimen disciplinario. Para todos los efectos se entiende que quienes realizan
el servicio legal popular, cumplen funciones de "abogados de pobres",
y estarán sujetos al régimen disciplinario sobre el ejercicio de la abogacía
que contemplan las disposiciones legales vigentes.
Artículo 160.
Régimen transitorio. Las disposiciones del presente título se aplicarán a
quienes terminen sus estudios universitarios doce (12) meses después de la
entrada en vigencia de la presente ley.
CARGOS DE LA
DEMANDA
2. El demandante
señala que de los artículos 151-3, 154-a, 154-c de la Ley 446 de
1998 se desprende claramente que algunos de los aspirantes al título
profesional de abogado que prestan el servicio legal popular desarrollarán esta
prestación social por el término de un año, mientras que otros sólo lo harán
por un lapso de seis meses. A su juicio, la anterior diferenciación establece
una "discriminación odiosa" que viola el principio de igualdad
consagrado en el artículo 13 de la Carta Política.
Por otra parte, el
actor estima que el hecho de que algunos de los egresados de las facultades de
derecho del país que deben prestar el servicio legal popular estén obligados a
hacerlo en forma gratuita (Ley 446 de 1998, artículos 151-3, 153-d y
154-b), al paso que otros tienen derecho a recibir una remuneración por
la prestación de sus servicios, no sólo vulnera el principio de igualdad (C.P.,
artículo13) sino, también, el derecho de todo trabajador a recibir "una
remuneración mínima, vital y móvil, proporcional a la cantidad y calidad de
trabajo", establecido en el artículo 53 del Estatuto Superior.
Por último, el
libelista manifiesta que la creación del servicio legal popular por la Ley 446
de 1998 conculca el principio de unidad de materia (C.P., artículos 158 y 169),
toda vez que el anotado servicio no concuerda ni se relaciona con ninguna de
las materias enumeradas en el título de la mencionada ley.
INTERVENCIONES
Intervención de
la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura
3. A juicio del
Presidente de la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura, las
normas acusadas no violan el principio de igualdad al establecer una diferencia
de trato entre las actividades remuneradas y gratuitas que llevan a cabo las personas
que prestan el servicio legal popular, así como entre aquellas que se prestan
por un lapso de seis meses y las que se prestan por un período de un año.
Según el funcionario
interviniente, el trato diferenciado obedece a una justificación objetiva y
razonable, toda vez que corresponde a la respuesta legal dada por el legislador
a la diferencia fáctica existente entre el servicio legal popular prestado en
condiciones normales de trabajo y aquél que se presta con una carga de trabajo
considerablemente mayor. Considera que "las personas que opten por prestar
el servicio legal popular de forma gratuita o tengan más cantidad de trabajo de
la exigida comúnmente, asumen una carga adicional a aquel que presta el
mencionado servicio en las condiciones normales. Con el fin de compensar las
cargas asumidas se le establece un trato distinto que se traduce en la menor
duración del mencionado requisito para el que lo presta gratuitamente y para el
que asume más cantidad de trabajo, lo cual resulta razonable".
De igual modo,
estima que entre el tratamiento diferenciado consagrado en las normas acusadas
y la finalidad que éste persigue existe una relación de coherencia, como quiera
que la persona que presta el servicio legal popular sometida a una carga de
trabajo superior a la usual, resulta compensada con una menor duración de tal
servicio. Agrega que el trato distinto es proporcionado, en la medida en que
"la prestación de un trabajo sin remuneración o con más carga de trabajo
implica un alto sacrificio que debe representar una reducción importante en las
condiciones temporales del requisito antes mencionado, como en efecto lo es al
reducir a la mitad la exigencia temporal".
Por otra parte, el
interviniente manifiesta que las disposiciones demandadas no vulneran el
principio de unidad de materia. A este respecto, opina que "de la
comparación entre el texto completo de la Ley 446 de 1998 y los artículos 149 a
160 de la misma, (…) existe clara conexidad temática e instrumental, pues la
finalidad de la ley es la descongestión de despachos judiciales y ésta comulga
con la temática de los artículos acusados".
Intervención de
la Defensoría del Pueblo
4. El Director
Nacional de Recursos y Acciones Judiciales de la Defensoría del Pueblo
considera que el trato diferenciado que las normas demandadas dispensan a las
personas que prestan el servicio legal popular por el término de un año y
aquellas que lo prestan por el lapso de seis meses, se aviene a las
disposiciones del principio de igualdad. En primer término, señala que el
término de comparación establecido en la normatividad acusada no se funda en
ninguno de los criterios de clasificación expresamente prohibidos por el
artículo 13 de la Constitución Política (sexo, raza, religión, etc.).
De otro lado, apunta
que la diferenciación obedece a la necesidad de otorgar un trato que
corresponda a cada una de las modalidades en que el servicio legal popular
puede ser prestado. A su juicio, se justifica plenamente que la persona que
atienda mínimo quince de los asuntos contemplados en el artículo 31 del Decreto
196 de 1971 o ejerza los cargos de inspector de policía, monitor de consultorio
jurídico o servidor público con funciones jurídicas en la rama judicial, el
Ministerio Público, la Fiscalía General de la Nación o la Justicia Penal
Militar preste un servicio legal popular con un año de duración, mientras que
la persona que atienda más de veinticinco de los asuntos señalados en el
artículo 31 del Decreto 196 de 1971 o desempeñe funciones de defensoría pública
preste un servicio que sólo dure seis meses. Opina que "las consecuencias
jurídicas son distintas puesto que los supuestos de hecho son diferentes, de
suerte que la diferencia de trato está justificada objetiva y
razonablemente".
Así mismo, el
representante de la Defensoría del Pueblo estima que el cargo de
inconstitucionalidad según el cual las modalidades no remuneradas del servicio
legal popular son violatorias del principio de igualdad y del derecho al
trabajo, "es inconveniente e infundado". En su opinión, el cargo es
inconveniente, toda vez que "aquellos casos en que el egresado defienda
los intereses de personas de escasos recursos, con la declaratoria de
inexequibilidad el servicio prestado ya no sería gratuito sino pagado, en
desmedro del derecho de acceso a la justicia de personas que, merced a su
debilidad manifiesta dada por su precaria condición económica, no tienen los
medios para pagar un abogado". Considera que el cargo es infundado porque
las disposiciones acusadas no obligan al estudiante que presta el servicio
legal popular a optar, en forma obligatoria, por la modalidad no remunerada del
mismo y, además, quien se acoja a esta forma de prestación del anotado servicio
tiene derecho a ciertos beneficios.
Por último, el
interviniente indica que las normas demandadas no violan el principio de unidad
de materia. A su juicio, "los artículos 149 a 160 de la [Ley 446 de 1998],
(…), guardan concordancia temática con el título de la mencionada ley, en donde
se distingue que ésta fue expedida para dictar, entre otras disposiciones, las
atinentes a la 'descongestión, eficiencia y acceso a la justicia', lo cual se
logra precisamente cuando los egresados presten sus servicios, bien sea en
organismos públicos como los despachos judiciales o asumiendo la defensa de los
intereses de las personas de escasos recursos".
Intervención de
la Facultad de Derecho de la Universidad de los Andes
5. El Decano de la
Facultad de Derecho de la Universidad de los Andes señala que el servicio legal
popular consagrado en la Ley 446 de 1998, cuya supuesta finalidad consiste en
facilitar el acceso a la justicia de las personas menos favorecidas, se desvía
por completo de este objetivo y, más bien, responde únicamente a necesidades de
descongestión y eficiencia del aparato judicial. En este sentido, indica que de
las distintas actividades que los estudiantes pueden desarrollar como servicio
legal popular, consagradas en el artículo 151 de la Ley 446 de 1998, sólo las
contempladas en los numerales 2° y 3° de esa norma responden al propósito de
facilitar el acceso de los más necesitados a la administración de justicia.
Manifiesta que "[l]as demás, por el contrario, claramente se orientan a
fortalecer la burocracia del aparato de prestación del servicio de
justicia".
Con base en lo
anterior, estima que existe una desconexión entre el fin que la ley persigue
(acceso a la justicia de los menos favorecidos) y los medios utilizados para
lograrlo (algunas de las actividades consagradas en el artículo 151 de la Ley
446 de 1998), lo cual, en su opinión, determina un vicio de constitucionalidad
de la normatividad acusada. Considera que "es cierto que el legislador
hubiera podido abstenerse de legislar sobre la materia, caso en el cual la
situación de quienes tienen necesidades de acceso a la justicia sería
prácticamente la misma. Esa abstención del legislador no generaría en sí misma,
un vicio de constitucionalidad. Sin embargo, si el legislador decide atender un
problema, debe hacerlo con un mínimo de racionalidad. Ese mínimo no existe
cuando el medio utilizado por el legislador no tiene nada que ver con el fin
perseguido".
El interviniente
agrega que el acceso a la administración de justicia es un derecho fundamental
que debe ser garantizado por el Estado, motivo por el cual las autoridades
públicas están obligadas a diseñar una política que conduzca a la efectividad
del mismo. Desde esta perspectiva, opina que la garantía del derecho de acceso
a la administración de justicia resulta incumplida cuando el legislador utiliza
un medio inadecuados para el logro de tales objetivos. Sobre este particular,
apunta que "no es la carga que recae sobre los futuros egresados de las
facultades de derecho donde reside el único vicio de las normas demandadas,
sino en que el derecho constitucional al acceso a la justicia es totalmente
desprotegido por el legislador e invocado retóricamente por este para
justificar medidas con un propósito diverso, cuya bondad no entramos a
calificar". Agrega que "[l]a Facultad quisiera resaltar que está
convencida que las facultades de derecho de todo el país tienen un enorme
compromiso con la justicia y con las personas más necesitadas. Lo que le parece
es que el compromiso del legislador es mucho más débil y que debe evitarse la
proliferación de medidas que saturan la carga a ciertos sectores de la
población sin existir ninguna garantía en cuanto a los frutos que pueden rendir
tales esfuerzos, en especial para los que tienen el derecho constitucional a
acceder a la justicia".
En estas
circunstancias, solicita a la Corte que declare la inexequibilidad del artículo
151 de la Ley 446 de 1998 o que condicione su constitucionalidad a la adopción
de una política de acceso de los más necesitados a la administración de
justicia.
Por otra parte, el
Decano de la Facultad de Derecho de la Universidad de los Andes plantea una
serie de observaciones en torno a la constitucionalidad del artículo 149 de la
Ley 446 de 1998, referente a los requisitos legales con los cuales el servicio
legal popular debe cumplirse de manera concurrente y a la imposibilidad de
omitir, sustituir u homologar tales requisitos. Opina que "una
interpretación razonable [de los incisos segundo y tercero del artículo 149 de
la Ley 446 de 1998] sería la que afirmaría que cuando [ellos] hacen referencia
a la ley y los requisitos legales, en verdad se está haciendo referencia al
[Decreto 1221 de 1990]", como quiera que éste constituye la única norma
actualmente vigente sobre estas materias. A su juicio, esta interpretación,
aunque razonable, es contraria a la autonomía universitaria (C.P., artículo
69).
Según el
interviniente, el Estado puede regular la actividad universitaria de tres
maneras diferentes: (1) puede regular la "entrada", es decir, la
determinación de qué instituciones educativas pueden ser consideradas como
universidades y qué programas pueden ser refrendados por cumplir ciertas
exigencias de calidad; (2) puede regular la "calidad del producto",
esto es, el establecimiento de mecanismos que permitan que los egresados de las
universidades alcancen un nivel educativo conveniente para la sociedad; y, (3)
puede regular la "gestión", es decir, la forma en que las
universidades ejercen sus labores académicas, docentes e investigativas. Señala
que, sin embargo, al reglamentar la actividad de las universidades, las autoridades
públicas no pueden vulnerar la autonomía universitaria, la cual, a la luz de la
jurisprudencia de la Corte Constitucional, comporta, por lo menos, dos
elementos mínimos: (1) "la garantía de libertad científica frente al poder
político"; y, (2) "la garantía de la posibilidad de identificarse
como ente singular".
Conforme a esta
concepción de la autonomía universitaria, manifiesta que las regulaciones
estatales que se ocupen de la forma en que las universidades desarrollen sus
labores académicas son inadmisibles, mientras que las regulaciones que se
ocupen de la "entrada" y la "calidad del producto" son
aceptables siempre y cuando no vulneren los dos elementos mínimos de la
autonomía universitaria. En relación con el primer tipo de regulaciones,
considera que "no es compatible con la autonomía universitaria puesto que
invade su esencia consistente precisamente en ejercer la libertad académica
para organizar un pénsum, determinar la filosofía educativa que lo orientará,
definir las etapas y los ciclos de la formación de los estudiantes y adoptar
las metodologías más adecuadas". A continuación, agrega que "[e]ste
control de gestión académica y del diseño de los programas académicos, invasor
de la autonomía universitaria, es el que inspira el Decreto 1221 de 1990
expedido antes de la entrada en vigor de la Constitución de 1991".
Para fundar su
aserto, el interviniente indica que el Decreto 1221 de 1990 - por el cual se
determinan los requisitos mínimos para la creación y el funcionamiento de los
programas de derecho - constituye una regulación de "entrada" y de
"gestión". A este respecto indica que "[e]n tanto regulación de
'entrada', el decreto resulta detallado a tal punto que si resultara que no es
susceptible de interpretaciones particulares por parte de las facultades, como
lo afirma el inciso tercero del artículo 149 [de la Ley 446 de 1998], las
facultades de derecho quedarían impedidas para autodeterminarse". En suma,
estima que el Decreto 1221 de 1990 "se entromete en el diseño de los
programas académicos". De igual modo, asegura que "[c]omo regulación
de 'gestión', el Decreto 1221 también resulta inadmisible según los parámetros
señalados, pues propone que la gestión se evalúe no según los planes y
programas propuestos por las facultades y autorizados por conformarse a la
regulación de 'entrada', sino según criterios generales y específicos que se
aplicarían a todas las facultades sin respetar su filosofía académica".
Por último, el
Decano de la Facultad de Derecho de la Universidad de los Andes señala que
"a pesar de entender que es necesario que exista una regulación de
'entrada' y de salida que garantice la calidad de la educación en un área tan
neurálgica del conocimiento como la del derecho, por lo que mal se haría en
excluir completamente del ordenamiento el Decreto 1221 de 1990 siendo ésta la
única norma jurídica vigente en la materia, lo que resulta claro para la
Facultad es que dicha regulación, en cada uno de sus apartes detallados e
invasores de la autonomía universitaria, no puede entenderse incorporada a la
legislación por la vía de una referencia en la [Ley 446 de 1998]. Menos aún
puede entenderse que de esta manera se vuelven imperativos ('no susceptibles de
omisión, homologación, ni sustitución') los requisitos que en ella se incluyen,
como lo afirma el inciso tercero del artículo 149  de la ley en cuestión. Ello
es la consagración de la uniformidad académica por vía legal lo cual no sólo
desconoce la autonomía universitaria, sino la libertad académica y el
pluralismo".
En este sentido, el
interviniente considera que el inciso segundo del artículo 149 de la Ley 446 de
1998 debe declararse exequible siempre que "no se entienda incorporado o
legalizado el Decreto 1221 de 1990 en toda su especificidad invasora de la
autonomía universitaria". Igualmente, solicita la declaratoria de
inexequibilidad del inciso tercero del artículo 149 de la Ley 446 de 1998.
Intervención de
la Facultad de Derecho de la Universidad Católica de Colombia
6. El Director del
Consultorio Jurídico de la Universidad Católica de Colombia estima que la
normatividad demandada no viola la Constitución Política. Por el contrario,
considera que consulta el espíritu de la misma, toda vez que constituye un
desarrollo de los principios relativos a la seguridad social. Sobre esta cuestión,
señala que los artículos acusados "no pueden ser ajenos a los principios
universalmente reconocidos como faro filosófico de la seguridad social, (…),
porque de ellos se desprende el derecho al trabajo y a la igualdad sobre los
que el demandante circunscribe su argumentación". Estima que, en
particular, las normas acusadas desarrollan los principios de unidad de acción
y participación.
Indica que el
primero de los principios anotados determina que "todos los ciudadanos
seamos copartícipes directos en comunión con el Estado de todas aquellas
labores sobre las cuales se construye de manera permanente la base de una
política que tienda a brindar protección a los miembros más desprotegidos de la
comunidad". Agrega que "por consiguiente y tratándose de la descongestión,
eficiencia y acceso a la justicia, no puede permitirse que aquellos que por
vocación hemos escogido el ejercicio de la profesión de abogado, seamos ajenos
al compromiso de participar en todo lo que ella conviene". En cuanto al
principio de participación, manifiesta que éste persigue una actuación
concertada de la ciudadanía dirigida a la ayuda de los sectores más
desfavorecidos de la sociedad.
Por último, el
interviniente señala que "no debe escapar para nadie que la solidaridad
forma parte de los resultados de una nación contenida por el Estado y sus
ciudadanos, reclama el derecho para una pronta y cumplida justicia. Las normas
demandadas no fueron producto del acaso, sino que el legislador se vio
precisado a proponerlas y someterlas al trámite para su aprobación, motivado
por las circunstancias que atraviesa el país, que históricamente acumuladas, lo
ubicaron frente a una realidad de la cual nadie escapa, menos aún la
administración de justicia, que conoce de tan complejos y numerosos procesos en
los que se encuentran envueltos cientos de miles de nacionales colombianos, los
menos con posibilidades y los más con serias limitaciones".
Intervención de
la ciudadana Ana María Nieto Pacheco
7. A juicio de la
ciudadana interviniente, la posibilidad de que existan modalidades no
remuneradas de la prestación del servicio legal popular (Ley 446 de 1998,
artículo 153-d contraría los principios fundamentales del derecho al
trabajo y, en particular, el de la "remuneración mínima, vital y móvil,
proporcional a la calidad y cantidad de trabajo". Señala que, lo anterior,
resulta agravado por el hecho de que las actividades relacionadas con el
servicio legal popular son de tiempo completo y dedicación exclusiva, según lo
dispone el artículo 151 de la Ley 446 de 1998. De igual modo, estima que la no
remuneración por la prestación del anotado servicio viola el principio de
igualdad, como quiera que los egresados de otras carreras (medicina,
odontología, etc.) que deben prestar servicios obligatorios similares sí
reciben un pago.
Adicionalmente,
plantea que las modalidades no remuneradas del servicio legal popular se
enfrentan a la realidad socioeconómica de muchos egresados, quienes, para poder
realizar sus estudios de derecho, debieron solicitar un crédito que deben
cancelar al finalizar la carrera. En este sentido, estima que la obligación de
prestar un servicio de tiempo completo y dedicación exclusiva y que, además, no
es remunerado, imposibilita el pago de los anotados créditos y, por tanto,
coloca a estas personas en el riesgo de enfrentar procesos ejecutivos que les
resultarían perjudiciales. De igual modo, considera que esta modalidad del
servicio legal popular impide a aquellos estudiantes que estudian en las noches
que trabajen durante el día para costear sus estudios.
Por otra parte, la
interviniente plantea que las modalidades de prestación del servicio legal
popular que implican una vinculación del estudiante a cargos de entidades del
Estado (Ley 446 de 1998, artículo 151-5), podrían implicar problemas desde el
punto de vista de su constitucionalidad, toda vez que, en primer lugar, no
existen suficientes cargos como para vincular a todos los egresados y, en
segundo término, las actuales circunstancias fiscales y presupuestales del país
no admiten la creación de nuevos puestos de trabajo en el sector público.
Según la
coadyuvante, "el servicio legal popular pretende llenar un aparente vacío
de acción social que es realmente inexistente", como quiera que los
egresados de las facultades de derecho han cumplido una serie de labores
sociales a lo largo de la carrera, como, por ejemplo, el consultorio jurídico.
Señala que la falta de necesidad social del servicio legal popular resulta
puesta en evidencia por el hecho de que el anotado servicio, según el artículo
151-5 de la Ley 446 de 1998, puede ser prestado en entidades privadas sometidas
a la vigilancia de las superintendencias bancaria, de sociedades y de valores.
De otro lado, estima
que el artículo 149 de la Ley 446 de 1998, al disponer que el servicio legal
popular debe cumplirse en forma concurrente con una serie de requisitos
legales, viola el principio de unidad de materia, toda vez que "el único
requisito legal existente es el consultorio jurídico, dado que el Decreto 1221
de 1990, decreto que reglamentó los requisitos mínimos de la carrera de
derecho, tenía sustento legal en normas que fueron derogadas por la
Constitución de 1991 y expresamente por la Ley 30 de 1992. Así que la Ley 446
de 1998 indebidamente incluyó requisitos que no estaban debidamente
legalizados, y no podía ella legalizarlos".
Así mismo, la
interviniente indica que la normatividad demandada es inconsistente en relación
con los procedimientos de vinculación de los estudiantes y refrendación de
requisitos. En relación con el primer punto, manifiesta que, cuando la
vinculación de los egresados es efectuada por el Consejo Superior de la
Judicatura, el plazo que tiene esta corporación para asignar el cargo
correspondiente (Ley 446 de 1998, artículo 153, parágrafo 2°) puede ser
perjudicial para el estudiante, cuyo grado puede resultar retrasado. De igual
modo, estima que la provisión de dichos cargos podría dar lugar a manejos
inadecuados y a una utilización arbitraria de influencias. En cuanto a la
refrendación por el Consejo Superior de la Judicatura de las certificaciones
que expidan los superiores jerárquicos de los egresados que prestan el servicio
legal popular (Ley 446 de 1998, artículo 155), plantea que mientras que la ley
no consagra ninguna sanción para el caso en que esta corporación no se
pronuncie dentro del plazo previsto para efectuar la anotada refrendación, el
estudiante sí resulta perjudicado por tal demora, como quiera que la entrega
del título profesional se encuentra supeditada a dicho trámite.
Por último, anota
que "la ley en estudio provee una reorientación filosófica del ejercicio
del derecho en Colombia, sin embargo exige una serie de requisitos de grado, a
personas que han cursado sus estudios con otro tipo de expectativas y
orientaciones pedagógicas. No se le puede exigir a un estudiante que se
encuentre a punto de terminar sus estudios una serie de requisitos, sin un
fundamento pedagógico y social que los legitime. Estos deben encontrarse a lo
largo del estudio de la profesión y no en el último año, cuando el estudiante
no sabe ni el por qué, ni la finalidad de una serie de obligaciones que debe
cumplir para optar por su título". Así  mismo, agrega que "la
práctica ha demostrado que voluntariamente se trabaja mejor y con más
entusiasmo en el servicio del país. Grupos como Opción Colombia, demuestran que
el estudiante colombiano está comprometido con la solución de los problemas
nacionales. Esta opción, sin embargo, sufriría un grave atentado en el evento
en que se convirtiera en una práctica obligatoria, como la del servicio legal
popular. El estudiante debe ser educado para la libertad, no para la imposición
de ciertas prácticas que deben surgir espontáneamente, de la reflexión interior
del próximo a graduar".
Concepto del Procurador General de la Nación
8. El jefe del
Ministerio Público considera que el servicio legal popular no constituye una
carga adicional para los estudiantes de derecho que viole su derecho a la
igualdad. Señala que este servicio, cuyos antecedentes se localizan en
instituciones como el consultorio jurídico (Decreto 196 de 1971, artículo 30) y
el servicio profesional facultativo (Decreto 3200 de 1979, artículo 20-3), es
similar a las prácticas o servicios sociales establecidos por el legislador
para egresados de otras carreras (medicina, enfermería, bacteriología,
administración pública, etc.). Adicionalmente, agrega que la Constitución
Política autoriza al legislador a exigir títulos de idoneidad y a regular,
inspeccionar y vigilar el ejercicio de las profesiones.
Manifiesta que "teniendo
en cuenta la dificultad en el acceso a la administración de justicia (C.P.,
artículo 229) y la ineficiencia de este servicio público son algunos de los
principales factores generadores de violencia e injusticia social y que la
solución a estos problemas requiere de medidas inmediatas e intensivas para
superar la ineficiencia acumulada y la falta de recursos públicos para
responder a las necesidades del sector, se advierte la justificación
constitucional del servicio legal popular, el cual busca fortalecer la
credibilidad en las instituciones, reducir la impunidad y en fin, contribuir al
logro de la paz y la convivencia". De igual modo, anota que "no puede
considerarse este servicio como un perjuicio para el estudiante, ya que esta
experiencia constituirá parte de su preparación profesional. La norma establece
diferentes posibilidades para garantizar en la medida de lo posible que el
trabajo responda a las preferencias del estudiante, se realice en el lugar de
su domicilio y pueda cumplirse en cargos remunerados, dentro de unas
condiciones dignas y justas que correspondan a la calidad de los
egresados".
Así mismo, el
Procurador estima que las modalidades no remuneradas del servicio legal popular
no vulneran el derecho a la igualdad. Señala que, a este respecto, las normas
acusadas no consagran ningún tratamiento diferenciado injustificado, toda vez
que el estudiante no resulta coaccionado a escoger, en forma obligatoria, la
modalidad no remunerada de este servicio, pudiendo optar entre ésta y las modalidades
que implican remuneración. Señala que el servicio legal popular constituye una
institución intermedia entre una práctica académica y una actividad laboral,
motivo por el cual el egresado que presta este servicio ostenta una doble
calidad de estudiante y trabajador que determina que sea posible establecer
limitaciones relacionadas con la remuneración y la estabilidad.
Opina que, bajo esta
perspectiva, "se comprende que a pesar de que el legislador haya previsto
que el servicio debe prestarse durante un año con dedicación exclusiva y
trabajando tiempo completo, establezca como una de las opciones el ejercicio
independiente de la profesión, compensando la gratuidad del servicio con la
posibilidad de desarrollar otras actividades remuneradas de forma simultánea,
(…), entre tanto que el desempeño de cualquier cargo público es incompatible
con el ejercicio de otros cargos y requiere dedicación exclusiva y de tiempo
completo". De igual modo, considera que son estas consideraciones las que
explican el hecho de que el servicio legal popular deba ser remunerado cuando
el egresado debe prestarlo fuera de su domicilio, "de manera que se
compense económicamente a quien en cumplimiento de un deber legal deba asumir
un incremento de sus gastos personales y un cambio de sus condiciones normales
de vida".
Por otra parte, el
representante del Ministerio Público indica que, como principio general, el
servicio legal popular tiene una duración de un año, de tiempo completo y con
dedicación exclusiva (Ley 446 de 1998, artículo 154-a), motivo por el
cual los eventos en los cuales este servicio puede durar seis meses son de
carácter excepcional. De este modo, considera que el primero de los casos en
que el servicio legal popular tiene una duración de seis meses, es decir, cuando
el egresado presta servicios de defensoría pública de oficio (Ley 446 de 1998,
artículo 154-c), viola el principio de igualdad, toda vez que el
defensor público recibe una remuneración por sus servicios y, además, la
calidad y cantidad del trabajo que debe realizar no ameritan una reducción de
los términos de duración del servicio. En estas circunstancias, el Procurador
solicita a la Corte la declaratoria de inexequibilidad del artículo 154-c
de la Ley 446 de 1998.
Por el contrario,
estima que la reducción a seis meses del lapso de duración del servicio legal
popular cuando éste se presta apoderando veinticinco o más causas en forma
gratuita, "atiende un tratamiento proporcional en cuanto a la carga de
trabajo asumida por el egresado, por lo tanto se conserva un criterio razonable
de discriminación en cuanto a la calidad y cantidad del trabajo respecto de
quien apodere quince casos en un año". En este mismo sentido, manifiesta
que la posibilidad de que un egresado resulte exceptuado de la prestación del
servicio legal popular cuando el Consejo Superior de la Judicatura no asigna la
actividad a desarrollar dentro de los seis meses siguientes a la recepción de
las listas de candidatos (Ley 446 de 1998, artículo 153, parágrafo 2°), es
constitucional, toda vez que "previene el perjuicio que puede ocasionar la
ineficiente asignación que corresponde al Estado".
El concepto fiscal
plantea que artículo 151-3 de la Ley 446 de 1998, que establece una modalidad
de servicio legal popular que se presta atendiendo mínimo quince procesos
durante un año de manera continua, debe ser declarado exequible bajo el
entendido de que "el tiempo de servicio debe ser evaluado con referencia a
las circunstancias subjetivas con el fin de garantizar los derechos de los egresados
en su calidad de estudiantes y de trabajadores". Para justificar este
aserto señala que "teniendo en cuenta que tanto la vinculación laboral
como el ejercicio independiente de la profesión están sujetos a múltiples
situaciones ajenas al trabajador, no sería justo desconocer el tiempo de
servicio prestado con el único argumento de la falta de continuidad".
De otro lado,
considera que el plazo de un año al que se somete la entrada en vigencia del
servicio legal popular (Ley 446 de 1998, artículo 160) no viola el principio de
igualdad ni desconoce los derechos adquiridos de los egresados. Sobre este
particular, estima que la Ley 446 de 1998 "protege la seguridad jurídica
de quienes cumpliendo los requisitos exigidos por las normas vigentes antes de
la expedición de la Ley 446 hayan optado por una de las alternativas permitidas
por el artículo 20 del Decreto 3200 de 1979: investigación dirigida o
judicatura, caso en el cual, no se trata de una mera expectativa sino de una
situación consolidada, pues no sería razonable que la ley ofreciera
alternativas y posteriores cambios legislativos afectaran a quienes hayan hecho
uso de ellas. La Ley 446 hace extensiva esta protección a quienes terminen
materias antes del 7 de julio de 1999".
En punto a la
supuesta violación del principio de unidad de materia, el Procurador indica que
"existe una relación directa entre el objetivo de garantizar el acceso a
la justicia, descongestionar los despachos judiciales, aumentar la eficiencia
del aparato de administración de justicia y la creación del servicio legal
popular". En este sentido, señala que la constitucionalidad de las
distintas modalidades de prestación del servicio legal popular, consagradas en
el artículo 151 de la Ley 446 de 1998, debe condicionarse a una interpretación
según la cual las mismas sólo pueden consistir en la prestación de servicios
tendentes a facilitar el acceso a la justicia, descongestionar los despachos
judiciales y aumentar la eficiencia de la administración de justicia. De este
modo, manifiesta que "las actividades de que trata el artículo 151 no
pueden realizarse en labores administrativas de las entidades allí mencionadas,
aún si son de carácter jurídico, como por ejemplo en las áreas de personal,
financiera o comercial, porque sería una función ajena a los objetivos
planteados por la ley". Considera que, lo anterior, cobra especial
significación en el caso de la prestación del servicio legal popular en
entidades del orden nacional, departamental o municipal y en entidades
sometidas a la vigilancia de las superintendencias bancaria, de sociedades y de
valores (Ley 446 de 1998, artículo 151-4 y 5).
Por último, el jefe
del Ministerio Público solicita la declaratoria de inexequibilidad de la
expresión "los requisitos legales en ningún caso serán susceptibles de
omisión, homologación o sustitución", contenida en el inciso segundo del
artículo 149 de la Ley 446 de 1998, toda vez que "se excede la materia al
legislar sobre todos los requisitos para acceder al título de abogado, por
cuanto este aspecto debe ser objeto de una norma que regule los estudios de
derecho".
II.  FUNDAMENTOS
Competencia
1. En los términos
del artículo 241-4 de la Constitución Política, la Corte Constitucional es
competente para conocer de la presente demanda.
Cosa Juzgada
Constitucional
2. Se demandan en el
presente proceso los artículos 149 a 160 de la Ley 446 de 1998. No obstante, la
sentencia C-247 de 1999 declaro exequibles los precitados artículos, con
excepción de los numerales 4 y 5 del artículo 151 que fueron declarados
inexequibles. En consecuencia, respecto de las normas demandadas ha operado el
fenómeno de la cosa juzgada constitucional y, por lo tanto, la Corte deberá
estarse a lo resuelto en la mencionada decisión.
III. DECISION
En mérito de lo
expuesto, la Corte Constitucional
R E S U E L V E
Estarse a lo
resuelto en la sentencia C-247 de 1999 que declaró exequibles los artículos 149
a 160 de la Ley 446 de 1998, con excepción de los numerales 4 y 5 del artículo
151 de la misma ley, que fueron declarados inexequibles.
Cópiese,
notifíquese, comuníquese, cúmplase, insértese en la Gaceta de la Corte
Constitucional y archívese el expediente.
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Presidente
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado
ALFREDO BELTRAN SIERRA
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DÍAZ
Magistrado
JOSÉ GREGORIO HERNÁNDEZ GALINDO
Magistrado
ALEJANDRO MARTÍNEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO MORÓN DÍAZ
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
MARTHA SACHICA DE MONCALEANO
Magistrada (E)
PABLO ENRIQUE LEAL RUÍZ
Secretario General (E)