C-517-17
Sentencia
C-517/17
MEDIDAS
TRIBUTARIAS DENTRO DEL ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA EN EL
MUNICIPIO DE MOCOA, DEPARTAMENTO DEL PUTUMAYO-Tratamiento
especial de determinados bienes producidos o comercializados en el Municipio de
Mocoa, para estimular la demanda interna, contrarrestar impactos sobre la
inflación e incremento del consumo local
A efecto de adelantar el examen de
constitucionalidad la Corte (i) reitera el precedente sobre los parámetros de
control judicial y los requisitos de los decretos expedidos en curso del estado
de excepción; (ii) expone el contenido y el alcance del Decreto; (iii) hace
referencia al precedente jurisprudencia sobre medidas tributarias y exenciones
en el estado de emergencia económica, social y ecológica; y (iv) determina si el
Decreto es conforme con el Estatuto Superior. Para la Corte, el Ejecutivo
acudió una vez más a una medida usual y eficaz representada por la exención
tributaria de IVA para algunos bienes, extendiendo el beneficio para los
insumos adquiridos por las Fuerzas Militares, fijando condiciones especiales
para la aplicación de la medida. En relación con las observaciones formuladas
por el Instituto Colombiano de Derecho Tributario -I.C.D.T.- y por el
Procurador General de la Nación respecto de los artículos 7º y 8º del Decreto
bajo examen han sido tenidas en cuenta por la Sala para declarar exequibles
ambos preceptos. Sin embargo, acogiendo precedentes jurisprudenciales,
particularmente lo dispuesto en la sentencia C-327 de 1999, la Sala dispuso
declarar exequibles los artículos 7º y 8º del Decreto Ley que se examina, bajo
el entendido que los beneficios en el tratamiento en la retención en la fuente
y en el impuesto sobre la renta otorgados a las personas jurídicas, comprenden
también a las personas naturales que realicen actividades industriales o
comerciales y respecto de las rentas derivadas de dichas actividades.
CONTROL
DE CONSTITUCIONALIDAD DE DECRETO LEGISLATIVO DE DESARROLLO DE ESTADO DE
EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Parámetros
de control
LEY
ESTATUTARIA DE ESTADOS DE EXCEPCION-Principios que
la regulan
La Ley 137 de 1994, estatutaria de los
estados de excepción, consagra los principios que deben ser observados por el
Gobierno cuando profiere estos decretos, los cuales han sido precisados por la
jurisprudencia. Tales principios son: 1. Principio de necesidad. Acorde con el
cual la situación que da lugar al estado de excepción debe ser de una entidad
tal que justifique otorgar al Presidente facultades excepcionales para conjurar
la crisis. 2. Principio de proporcionalidad.  Según el cual las medidas
adoptadas deben ser proporcionales a la gravedad de los hechos que motivaron el
estado de excepción. 3. Principio de temporalidad. Relacionado con la
obligación que las medidas adoptadas cuenten con una duración limitada y acorde
con la naturaleza de los hechos que determinaron la declaración de estado de
emergencia. 4. Principio de legalidad. Su observancia supone que el Gobierno
debe actuar respetando las normas de derecho interno aplicables a los estados
de excepción, como también respetando las normas de derecho internacional
público según las cuales las limitaciones extraordinarias de los derechos y
libertades que se lleven a cabo durante la crisis no deben ser incompatibles
con las obligaciones del Estado. 5. Principio de intangibilidad de derechos.
Corresponde al deber que tiene el Gobierno durante los estados de excepción de
no suspender las garantías democráticas relacionadas con el derecho a la vida y
a la integridad personal; a no ser sometido a desaparición forzada; prohibición
de la tortura, tratos o penas crueles; reconocimiento de la personalidad
jurídica y otros asociados a este tipo de garantías. 6. Principio de no
discriminación. Derivado del artículo 14 de la Ley 137 de 1994,
proscribe que las medidas adoptadas generen o entrañen discriminación,
particularmente teniendo en cuenta los criterios sospechosos relacionados con
razones de raza, lengua, religión, origen nacional o familiar, opinión política
o filosófica.
CONTROL
DE CONSTITUCIONALIDAD DE DECRETOS LEGISLATIVOS-Pasos
metodológicos en juicio de constitucionalidad de medidas excepcionales/CONTROL
CONSTITUCIONAL DE DECRETOS EXPEDIDOS DURANTE ESTADOS DE EXCEPCION-Requisitos
formales y materiales
Requisitos formales y materiales de los
decretos dictados durante estados de excepción: 1. Entre los formales se
cuentan (i) un criterio temporal, según el cual el decreto debe ser adoptado
durante la vigencia del estado de excepción; (ii) la verificación de que el
Decreto haya sido suscrito por el Presidente y todos los ministros; y (iii) la
debida motivación del Decreto, para demostrar las razones de su expedición y la
necesidad de adoptar la medida correspondiente. 2. Los materiales se refieren a
juicios constitutivos de expresiones operativas de los principios anteriormente
mencionados, correspondiendo a los siguientes: (i) Juicio de conexidad
material. Impone verificar si las medidas están efectivamente vinculadas con
los hechos que dieron lugar a la declaración de la emergencia. La conexidad
material tiene un componente interno y otro externo; el primero relacionado con
la valoración acerca de si la medida está fundada en los motivos expuestos en
el mismo Decreto; el segundo hace relación al vínculo que debe existir entre la
medida y los motivos expuestos por el Gobierno para declarar el estado de
excepción. (ii) Juicio de finalidad. Empleado para establecer si el propósito
perseguido con la medida adoptada está relacionado con la superación de la
crisis y/o la extensión de sus efectos. (iii) Juicio de necesidad. Dedicado a
verificar si la medida adoptada es necesaria para conjurar las causas de la
crisis y/o impedir la extensión de sus efectos. (iv) Juicio de
proporcionalidad. En el estudio correspondiente se debe verificar si la medida
adoptada es proporcional con los hechos que busca limitar y/o conjurar,
estableciendo si la afectación de posiciones jurídicas de estirpe
constitucional no excede los beneficios que se logran con la medida que se
examina. (v) Juicio de no discriminación. Este mecanismo permite garantizar que
la medida adoptada en el Decreto de excepción no imponga una discriminación
injustificada, en particular por motivos de raza, lengua, religión, origen
nacional o familiar u opinión política o filosófica. (vi) Juicio de ausencia de
arbitrariedad. Útil para establecer que el Decreto examinado no contenga
medidas proscritas por el artículo 7º de la Ley 137 de 1994, restricción
encaminada a garantizar el respeto al núcleo esencial de los derechos fundamentales.
(vii) Juicio de intangibilidad. Busca precisar si los derechos intangibles en
los estados de excepción, regulados por el Derecho Internacional de los
Derechos Humanos, no son limitados o restringidos por el Decreto examinado.
(viii) Juicio de no contradicción específica.  Con él se busca determinar que
el Gobierno, mediante el Decreto examinado, no desmejore los derechos sociales
de los trabajadores. (ix) Juicio de motivación suficiente.  Utilizado para
establecer si el Presidente tuvo en cuenta los motivos que llevaron a imponer
un régimen legal de excepción y ha expuesto las razones que fundamentan las
medidas adoptadas (sentencia C-723 de 2015). (x) Juicio de incompatibilidad y
de subsidiariedad. Empleado para determinar si el Presidente expuso las razones
que le permitían inferir que el régimen legal ordinario no era suficiente para
atender la crisis, siendo necesario acudir a medidas de excepción.
ESTADO
DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA O DE GRAVE CALAMIDAD PUBLICA-Medidas
tributarias y exenciones
ESTADOS
DE EXCEPCION EN LA CONSTITUCION DE 1991-Características
DECRETO
LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Condiciones
formales de validez
ESTADO
DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Rasgos
distintivos que se constituyen en precisos límites al ejercicio de las
facultades del gobierno
DECRETO
LEGISLATIVO DE DESARROLLO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA
EN MATERIA TRIBUTARIA-Ejercicio de facultades
dentro de límites constitucionales/ATRIBUCIONES TRIBUTARIAS DEL EJECUTIVO
DURANTE LOS ESTADOS DE EXCEPCION-Jurisprudencia constitucional
Referencia: Expediente RE-227
Revisión oficiosa del Decreto
Legislativo 731 de 2017, “Por el cual se dictan medidas
tributarias dentro del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en el
Municipio de Mocoa, Departamento del Putumayo”.
Magistrado Sustanciador (e.):
IVÁN HUMBERTO
ESCRUCERÍA MAYOLO
Bogotá D. C., diez (10) de agosto de dos mil
diecisiete (2017).
La Corte Constitucional, en ejercicio de las
atribuciones establecidas en la Constitución Política, en la Ley 137 de 1994,
como también en el Decreto Ley 2067 de 1991, profiere la siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
Mediante el Decreto Legislativo 601, expedido el 6
de abril de 2017, el Gobierno Nacional declaró el estado de emergencia
económica, social y ecológica en el municipio de Mocoa, capital del
Departamento del Putumayo, por un término de treinta (30) días. Para
desarrollar este Decreto el Gobierno expidió el Decreto Legislativo 731 del 5
de mayo, “Por el cual se dictan medidas tributarias dentro del
Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en el Municipio de Mocoa,
Departamento del Putumayo”.
El ocho
(8) de mayo fue remitido por la Presidencia de la República el Decreto 731 de
2017, la Corte avocó conocimiento del mismo mediante Auto del dieciséis (16) de
mayo, ordenó la práctica de algunas pruebas y dispuso posteriormente continuar
el trámite del asunto. Al asumir el examen de constitucionalidad la Corporación
también ordenó oficiar al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, al
Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, al Ministerio de Agricultura y
Desarrollo, al Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, al Departamento
Nacional de Planeación, al Ministerio del Interior, al Departamento
Administrativo de la Presidencia de la República  y a la Unidad Nacional para
la Gestión del Riesgo de Desastres, para que hicieran parte del trámite correspondiente.
Además, invitó a la Gobernación del Putumayo, a la Alcaldía de Mocoa, a la
Federación Nacional de Municipios –FEDEMUNICIPIOS-, a la Federación Nacional de
Comerciantes, a la Asociación Nacional de Industriales de Colombia –ANDI-  a la
Fundación para la Educación Superior y el
Desarrollo –FEDESARROLLO-, al Instituto Colombiano de Derecho Tributario
-I.C.D.T.-, a las Universidades Nacional, Externado, de los Andes, del Rosario,
Libre, de la Amazonía y de Nariño, para que aportaran sus conceptos.
II. TEXTO DEL DECRETO LEGISLATIVO SOMETIDO A EXAMEN
El
Decreto fue publicado en el Diario Oficial No. 50.224 del 5 de mayo. Su texto
es el siguiente:
“Decreto
731 de 2017
(mayo
5)
por el cual se dictan medidas
tributarias dentro del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en el
municipio de Mocoa, departamento del Putumayo.
El Presidente de la República de
Colombia,
en uso de sus facultades
constitucionales y legales, en especial de las consagradas en el artículo 215
de la Constitución Política y en desarrollo de lo previsto en el Decreto 601 de
2017,
CONSIDERANDO:
Que mediante Decreto 601 del 6 de abril 2017 el
Presidente de la República declaró el Estado de Emergencia Económica, Social y
Ecológica en el municipio de Mocoa, departamento del Putumayo, tanto en el área
urbana como en la rural, por el término de treinta (30) días calendario,
contados a partir de la vigencia de dicho decreto;
Que en función de dicha declaratoria, y con sustento
en las facultades señaladas por el artículo 215 de la Constitución, corresponde
al Gobierno Nacional, en desarrollo del Estado de Emergencia Económica, Social
y Ecológica, adoptar las medidas necesarias para conjurar la crisis, entre
ellas, las acciones tributarias que permitan superar las dificultades
económicas en los sectores productivos generadas con ocasión de la catástrofe
ambiental;
Que de conformidad con lo establecido en el Decreto
601 del 6 de abril de 2017, la avalancha impactó negativamente el sector
agropecuario, pues se deterioraron y destruyeron viviendas rurales, afectando
la productividad de las tierras de los campesinos en relación con la generación
de ingresos y su hábitat. Así mismo, causó la pérdida de cultivos agrícolas,
ganado, especies menores y piscicultura, y perjudicó severamente la economía de
las familias del sector rural, con efectos negativos sobre sus finanzas y
proyectos productivos. La afectación de la realidad económica y social de las
zonas rurales ha puesto en riesgo la seguridad alimentaria y el desarrollo
económico de la región;
Que adicionalmente, la avalancha afectó parte de la
infraestructura del municipio, pues destruyó el acueducto que suministraba agua
a la zona afectada, se averiaron varios puentes y, por tanto, se bloquearon
algunas de las vías por las que Mocoa se comunica con el resto del país;
Que en atención a lo anterior es necesario
establecer un tratamiento tributario especial para algunos bienes producidos o
comercializados en el municipio de Mocoa, con el propósito de estimular la
demanda interna, contrarrestar los posibles impactos directos sobre la inflación
e incrementar el consumo local de los bienes que se producen o comercializan en
esta zona,
DECRETA:
Artículo 1º. Exención transitoria de
IVA.
Hasta el 31 de diciembre de 2017, estarán exentos de IVA sin derecho a la
devolución y/o compensación, los siguientes bienes, cuya venta se realice en el
municipio de Mocoa, de conformidad con lo establecido en el artículo 1° del
Decreto 601 de 2017:
a) Alimentos;
b) Calzado;
c) Prendas de vestir;
d) Materiales de construcción;
e) Electrodomésticos y gasodomésticos.
Parágrafo 1º. Los saldos a
favor generados en las respectivas declaraciones tributarias podrán ser
imputados en las declaraciones de los períodos siguientes, pero en ningún caso
podrán ser objeto de devolución y/o compensación.
Parágrafo 2º. Los bienes que
a la fecha de expedición de este decreto tengan la condición de exentos o
excluidos del impuesto sobre las ventas continuarán con el tratamiento
correspondiente a dicha calificación prevista en el Estatuto Tributario.
Parágrafo 3º. El tratamiento
previsto en este artículo se aplicará a las ventas realizadas desde el resto
del territorio nacional a los responsables del Régimen Común y a las personas
naturales pertenecientes al Régimen Simplificado del impuesto sobre las ventas,
inscritos en el Registro Único Tributario (RUT) que se encuentren domiciliados
o tengan establecimiento de comercio en el municipio de Mocoa.
Así mismo, a las ventas realizadas en el municipio
de Mocoa por responsables del Régimen Común del impuesto sobre las ventas,
inscritos en el Registro Único Tributario (RUT), que a la fecha de entrada en
vigencia del presente decreto, se encuentren domiciliados o tengan
establecimiento de comercio en el municipio de Mocoa.
Artículo 2º. Exención para insumos
adquiridos por las Fuerzas Militares. Los bienes gravados que sean
adquiridos por parte de las Fuerzas Militares, cuyo destino sea el municipio de
Mocoa y que se destinen a conjurar la crisis, gozarán del tratamiento
establecido en el artículo 1° de este decreto y se someterán a las disposiciones
de que trata este decreto.
Artículo 3º. Definiciones. Para
efectos de lo dispuesto en el presente decreto, se entenderá por:
a) Alimentos: son todos los productos sólidos o
líquidos que comen o beben los seres vivos de la especie humana y los animales
con el propósito de nutrir su cuerpo, es decir, que en su acción y efecto de
nutrir, conllevan a la reparación de la pérdida de energía del organismo del
hombre y de los animales, dentro de los cuales se encuentran los alimentos
naturales, alimentos procesados, entre otros. Se entienden incluidos en esta
categoría los insumos agropecuarios;
b) Calzado: todo género de zapato, que sirve para
cubrir o resguardar el pie;
c) Prendas de vestir: cada una de las partes que
componen el vestido del hombre o de la mujer o cualquier prenda que utilice el
hombre o la mujer para cubrir su cuerpo, sin importar su material de
elaboración;
d) Materiales de construcción: son todos los
productos naturales y manufacturados que se requieren para levantar o arreglar
una construcción, tales como: arena, arcilla, cemento, teja, ladrillos, pisos,
aluminio, alambres, cables eléctricos, pinturas, tubería, hierro, cobre, acero;
e) Electrodomésticos y gasodomésticos: todos los
aparatos eléctricos o cuya fuente de energía es el gas, que normalmente se
utilizan en el hogar y en consecuencia su vocación es la de permanencia en el
mismo, es decir, que su función está orientada al uso en el hogar, tales como:
televisores, neveras, lavadoras, secadoras, estufas, hornos, y otros enseres menores
como: licuadoras, ventiladores, planchas, tostadoras.
Artículo 4º. Condiciones de aplicación. Para
efectos de lo dispuesto en el artículo 1º del presente decreto deberá seguirse
el siguiente tratamiento:
1. Al momento de facturar la operación de venta, el
responsable deberá indicar en la factura a través de cualquier medio
electrónico, sello o anotación mediante una leyenda que indique: “Bienes
Exentos –Decreto 731 de 2017–”.
2. Para efectos de las ventas realizadas dentro del
municipio de Mocoa, los bienes a comercializar deberán encontrarse físicamente
dentro de la extensión territorial de este municipio.
3. Tanto la venta como la entrega de los bienes
deberá realizarse dentro del plazo establecido en el artículo 1º del presente
decreto.
4. El responsable deberá rendir un informe fiscal de
ventas con corte al último día de cada mes, el cual será remitido dentro de los
cinco (5) primeros días del mes siguiente a la Dirección Seccional de Impuestos
y Aduanas, que corresponda al domicilio fiscal del responsable del impuesto
sobre las ventas, que efectúe la venta exenta, certificado por contador público
o revisor fiscal, según sea el caso, en el cual se detalle:
a) Relación de facturas o documentos equivalentes,
registrando el número, fecha, cantidad, especificación del bien y valor de la
operación;
b) Asociar a las facturas o documento equivalente de
que trata el literal anterior, los documentos de remisión, recepción y certificado
de revisor iscal o contador público, para el caso de las ventas de que trata el
literal b) del artículo 5º de este decreto.
Artículo 5º. Tratamiento a las ventas
realizadas desde el resto del territorio nacional. Para efectos de
las ventas realizadas desde el resto del territorio nacional que estén
dirigidas al municipio de Mocoa, los proveedores deberán cumplir los siguientes
requisitos:
a) Acreditar que la venta se efectuó a un
responsable del Régimen Común o a una persona perteneciente al Régimen Simplificado
del impuesto sobre las ventas, inscrito en el Registro Único Tributario (RUT),
que a la fecha de entrada en vigencia del presente decreto se encuentre
domiciliado o tenga establecimiento de comercio en el municipio de Mocoa, para
lo cual deberá exigirle la entrega de una copia del mismo;
b) Comprobar que las mercancías vendidas se
trasladaron físicamente al municipio de Mocoa, mediante guía de transporte,
factura del servicio de transporte de carga y documento de recepción de la
mercancía.
Artículo 6º. Incumplimiento. El
incumplimiento de las condiciones y requisitos establecidos en el presente
decreto dará lugar a la pérdida del beneficio al que se requiere el artículo
1º. Por consiguiente, habrá lugar al pago del impuesto sobre las ventas a la
tarifa aplicable a los respectivos bienes enajenados y a la imposición de la
sanción por inexactitud contemplada en el Estatuto Tributario, sin perjuicio de
las sanciones penales a que haya lugar.
Artículo 7°. Tratamiento en la retención
en la fuente.
Las personas jurídicas contribuyentes del Impuesto sobre la Renta y
Complementarios que con anterioridad a la declaratoria de Emergencia se
encuentren domiciliados o tengan establecimiento de comercio en el municipio de
Mocoa, tendrán para los periodos gravables 2017 y 2018 una tarifa de retención
en la fuente y autorretención a título del Impuesto de Renta del 0%.
Artículo 8°. Tratamiento en el impuesto
sobre la renta. Las personas jurídicas contribuyentes del Impuesto
sobre la Renta y Complementarios que con anterioridad a la declaratoria de
Emergencia se encuentren domiciliados o tengan establecimiento de comercio en
el municipio de Mocoa, tendrán para el periodo gravable 2018 una tarifa del
impuesto sobre la renta del 0%.
Artículo 9°. Procedimiento y control
para la retención en la fuente. Para efectos de lo dispuesto en el
artículo 7° del presente decreto deberá seguirse el siguiente tratamiento:
1. Las personas jurídicas de que trata el artículo
7° deberán acreditar al agente retenedor las condiciones establecidas en la ley
mediante certificado suscrito por el representante legal de la empresa cuando
esta corresponda a persona jurídica, en el que haga constar bajo la gravedad
del juramento, que cumple todos los requisitos exigidos en la ley y los reglamentos,
anexando certificado de la Cámara de Comercio en el que se constate la fecha
del inicio de su actividad económica empresarial y que se encuentra ubicado en
el municipio de Mocoa, la fecha de inscripción en el Registro Mercantil o su
renovación y/o copia del RUT.
2. Al momento de facturar la operación sujeta a
retención, deberá indicarse en la factura a través de cualquier medio
electrónico, sello o anotación mediante una leyenda que indique: “No sujeto a
retención –Decreto 731 de 2017–”.
Sin perjuicio de lo anterior, la DIAN de conformidad
con lo establecido en el artículo 651 del Estatuto Tributario, podrá solicitar
a los agentes retenedores los soportes en donde se constate el cumplimiento de
los requisitos de este decreto.
En caso tal en que no se demuestre el cumplimiento
de los mismos, aplicará el régimen previsto en los artículos 370 y 371 del
Estatuto Tributario.
Artículo 10. Vigencia. El
presente decreto rige a partir de la fecha de su publicación.
Publíquese y cúmplase.
Dado en Bogotá, D. C., a 5 de mayo de 2017.
JUAN
MANUEL SANTOS CALDERÓN
El
Ministro del Interior
Juan
Fernando Cristo Bustos.
La
Ministra de Relaciones Exteriores
María
Ángela Holguín.
El
Ministro de Hacienda y Crédito Público
Mauricio
Cárdenas Santamaría.
El
Ministro de Justicia y del Derecho
Enrique
Gil Botero.
El
Ministro de Defensa Nacional
Luis
Carlos Villegas Echeverri.
El
Ministro de Agricultura y Desarrollo Rural
Aurelio
Iragorri Valencia.
El
Ministro de Salud y Protección Social
Alejandro
Gaviria Uribe.
La
Ministra de Trabajo
Clara
Eugenia López Obregón.
El
Ministro de Minas y Energía
Germán
Arce Zapata.
La
Ministra de Comercio, Industria y Turismo
María
Claudia Lacouture.
La
Ministra de Educación Nacional
Yaneth
Giha Tovar.
El
Viceministro de Ambiente, encargado de las funciones del Despacho del Ministro
de Ambiente y Desarrollo Sostenible
Carlos
Alberto Botero López.
La
Ministra de Vivienda, Ciudad y Territorio
Elsa
Margarita Noguera de la Espriella.
El
Ministro de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones
David
Luna Sánchez.
El
Ministro de Transporte
Jorge
Eduardo Rojas Giraldo.
La
Ministra de Cultura
Mariana
Garcés Córdoba.”
Pruebas requeridas por la Corte Constitucional
La
Corte, en la providencia que sirvió para avocar el conocimiento del presente
caso[1],
dispuso la práctica de las siguientes pruebas:
“TERCERO. Los
Ministerios de Hacienda y Crédito Público, Comercio Industria y Turismo,
Agricultura y Desarrollo, Vivienda, Ciudad y Territorio, y el Departamento
Nacional de Planeación, deberán precisar:
Cuál fue el grado de afectación
de los hechos acaecidos el 31 de marzo en el municipio de Mocoa, Putumayo,
respecto del sector agropecuario y ganadero; de las viviendas urbanas y
rurales;  de la economía para las familias que habitan los sectores rural y
urbano. Así mismo, deberán explicar el monto de la afectación a la
infraestructura del ente territorial, la relación entre los daños causados por
la avalancha y las medidas adoptadas mediante el Decreto de la referencia;
finalmente; explicarán cuál es la expectativa económica que el Gobierno
Nacional tiene por la aplicación de los mecanismos adoptados.
Ofíciese a la Secretaría Jurídica
de la Presidencia de la República para que remita copia auténtica del Decreto
de encargo del Viceministro del Despacho de Ambiente y Desarrollo Sostenible,
toda vez que suscribió el Decreto que se examina”.
La
documentación requerida fue enviada a la Corporación, incorporada al expediente
y evaluada, por lo que su contenido servirá como fundamento para adoptar la
presente decisión.
III.
INTERVENCIONES
ENTIDADES
PÚBLICAS
1.
Ministerio de Hacienda y Crédito Público
A través de mandatario judicial este Ministerio
solicitó a la Corte que declare EXEQUIBLE el Decreto 731 de 2017. Cita
el artículo 215 superior para reseñar que el Decreto cumple con el requisito
formal de haber sido firmado por la totalidad de los ministros. Respecto del
ámbito de aplicación menciona que estará vigente en el municipio de Mocoa, en
orden a conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos.
En concepto del interviniente las exenciones
decretadas cuentan con restricciones que impiden abusar de tales beneficios y
las mismas guardan conexidad con el Decreto 601 de 2017 en la medida que
establecen un tratamiento tributario especial para algunos bienes producidos o
comercializados en Mocoa, para estimular la demanda interna, contrarrestar los
posibles impactos directos sobre la inflación, incrementar el consumo local y
facilitar la adquisición de insumos para las Fuerzas Militares siempre y cuando
se destinen a conjurar la crisis de Mocoa.
Señala que para afrontar la crisis que dio lugar a
la expedición del Decreto 601 de 2017, el Gobierno Nacional desde el comienzo
destinó recursos para financiar actividades de reconstrucción social y
económica en la zona, específicamente el Ejecutivo aprobó el traslado
presupuestal de $ 40.000 millones que estaban en el Fondo de Compensación
Interministerial, enviándolos a la Unidad Nacional para la Gestión de Riesgo de
Desastres. Ante la insuficiencia de este monto fue necesario acudir al estado
de excepción.
El vocero del Ministerio cuenta que la DIAN, en
ejercicio de las facultades legales ordinarias, el 10 de abril de 2017 dispuso
que los obligados a reportar información tributaria por el año gravable 2016,
que a 31 de marzo de 2017 se encontraban domiciliados en el municipio de Mocoa,
podrán presentar la información posteriormente sin sanción por extemporaneidad.
En cuanto a los principios de finalidad, necesidad,
motivación de incompatibilidad, proporcionalidad y no discriminación, considera
el interviniente que el Decreto bajo examen no desatiende los mandatos de la
Ley 137 de 1994. La finalidad del Decreto 731 de 2017 es la de garantizar que
los beneficios tributarios estén directa y específicamente encaminados a
conjurar las causas de la crisis y a impedir la extensión de sus efectos; la
necesidad la explica la inexistencia de medios ordinarios, ya que el Gobierno
no podía expedir normas tributarias sin contar con el Congreso de la República;
la motivación de incompatibilidad no se requiere porque no hay suspensión de
normas; la proporcionalidad está basada en que las medidas adoptadas son
acordes al grado de afectación para la población de Mocoa, estimulan la oferta
de bienes y servicios, y permite aliviar la carga tributaria para los
empresarios afectados. Explica el agente del Ministerio que el Decreto respeta
el principio de no discriminación porque impacta positivamente a todos los
habitantes del municipio[2].
2. Ministerio de Agricultura
El Coordinador del Grupo de Atención de Procesos
Judiciales del Ministerio asumió la representación para solicitar a la Corte
que declare la CONSTITUCIONALIDAD del Decreto 731 de 2017. Para el
interviniente se encuentran satisfechas las condiciones del artículo 215
superior, toda vez que la avalancha generó una grave afectación al municipio de
Mocoa, circunstancia que no podía ser conjurada mediante las atribuciones
legislativas ordinarias. También hay relación directa y especifica entre la
declaratoria del estado de excepción y las medidas adoptadas por el Gobierno.
Fundamenta su petición en que el Presidente de la
República, ante la situación sorpresiva, grave y anómala que se presentó en
Mocoa, declaró el estado de emergencia económica para abrigar a los sectores
afectados por la situación. En su criterio, el Decreto 731 de 2017 no sirvió
para diseñar las medidas destinadas a recuperar el sector agropecuario ni
encaminadas a la superación de la afectación a los campesinos, por lo que este
Decreto no guarda relación con asuntos del sector agropecuario propios del
Ministerio[3].
3. Ministerio de Vivienda, Ciudad y
Territorio
La Coordinadora del Grupo de Procesos Judiciales de
esta Agencia estatal solicitó a la Corte la declaratoria de EXEQUIBILIDAD
del Decreto bajo examen.  Luego de transcribir apartes de las sentencias
C-131/09 y C/501 de 01, concluye que las normas examinadas bajo ninguna
circunstancia de orden fáctico y legal se contraponen a lo dispuesto en la
Carta Política. Transcribe segmentos de las sentencia C-297/99 y C-519/98, para
colegir que mientras un texto no sea contrario a la Constitución no puede ser
declarado inexequible[4].
4. Departamento Nacional de Planeación
La Jefe de la Oficina Asesora Jurídica de esta
entidad solicitó a la Corte que declare la CONSTITUCIONALIDAD del
Decreto examinado. Utiliza información de la Unidad Nacional de Gestión del
Riesgo para manifestar que 4.445 familias han suscrito contrato de
arrendamiento hasta el 5 de mayo; aunque no lo menciona ha de inferirse que se
refiere al municipio de Mocoa. Aduce que Fonvivienda financiará 320 viviendas
con un costo total de $ 18.885.555.200, recursos girados al Fondo Nacional de
Gestión de Riesgo. Concluye su escrito expresando que para el alcantarillado se
requieren recursos por $ 91.200 millones, pero que la fuente de los mismos está
por definir.
El término de fijación en lista para este proceso
venció el 15 de junio de 2017, según lo certificó la Secretaría General (folio
143 del expediente). El documento enviado por esta entidad fue radicado el 22
de mayo, es decir, dentro del periodo correspondiente, según se aprecia a folio
39[5].
5. Unidad Nacional para la Gestión del
Riesgo de Desastres
El Director General de esta entidad se dirigió a la
Corte para pedir la declaratoria de EXEQUIBILIDAD del Decreto 731 de
2017, acerca del cual examinó los requisitos formales de promulgación,
suscripción, temporalidad, objeto y vigencia de las medidas y motivación, desprendiendo
que se ajusta a lo dispuesto en la Carta Política. Sobre los requisitos de
orden sustancial o material indica que las medidas previstas buscan afrontar el
impacto que produjo la avenida torrencial sobre los sectores productivo y
consumidor, generando una mayor capacidad de adquisición de bienes para el
consumidor final, estimulando la demanda y permitiendo el acceso a productos de
primera necesidad.
Respalda las medidas porque procuran contrarrestar
los efectos de la inflación causada por la escasez de productos y la alta
demanda de los mismos, resultando útiles para garantizar la rehabilitación del
aparato productivo y de la infraestructura de servicios públicos afectados por
un hecho de la naturaleza.
La finalidad de la medida es la disminución de los
precios de determinados artículos para estimular la demanda de los mismos y la
reactivación del aparato productivo en el municipio; la medida es necesaria
para superar la crisis; no se requiere motivación de incompatibilidad debido a
que el Decreto bajo examen no contempla la suspensión de la aplicación de
normas pertenecientes al ordenamiento jurídico. Explica que la medida es
proporcional a la gravedad de los hechos que pretende conjurar, porque procura
la vida digna, la convivencia pacífica y la justicia social a los habitantes
del municipio de Mocoa[6].
6. Presidencia de la República
La Secretaria Jurídica de la Presidencia interviene
para solicitar a la Corte que declare la EXEQUIBILIDAD del texto
sometido a revisión. Inicia con la verificación de los requisitos formales: 1.
Expedido por el Presidente de la República, 2. Lleva la firma de todos los
ministros, 3. Cuenta con motivación, 4. Fue expedido dentro del límite temporal
señalado en el Decreto 601 de 2017, y 5.Publicado en el Diario Oficial.
Sobre la validez material de las medidas adoptadas manifiesta
que las medidas tributarias adoptadas están orientadas a establecer condiciones
favorables para la generación de un entorno propicio para fortalecer el tejido
empresarial, a través de exenciones tributarias que generan liquidez en el
sector productivo.
Respecto de los requisitos de conexidad y finalidad
propios de esta clase de Decreto, expresa la interviniente que las medidas
adoptadas corresponden a las circunstancias subyacentes al estado de excepción
por estar orientadas a generar incentivos pertinentes y conducentes para
reactivación de la actividad empresarial. Añade que las medidas buscan
reactivar el comercio, la adquisición de bienes de primera necesidad, permitir
la llegada de bienes al municipio, superar los problemas de abastecimiento y
conjurar los supuestos de hecho que dieron lugar a la declaratoria de
emergencia[7].
7. Ministerio de Comercio, Industria y
Turismo
El Jefe de la Oficina Asesora Jurídica del
Ministerio intervino para solicitar que se declare la EXEQUIBILIDAD del
Decreto 731 de 2017. En su escrito da cuenta de las entrevistas llevadas
a cabo durante el mes de abril a prestadores de servicios turísticos, quienes
manifestaron su preocupación por la cancelación de reservas hoteleras y de
paquetes turísticos, como también por los daños sufridos en la infraestructura
del sector.
Con el Decreto bajo examen, en concepto del
interviniente, se esperan beneficios para el sector turístico y la reactivación
de la economía de las personas más afectadas por el desastre. La expectativa
del Ministerio es la recuperación del aparato productivo y empresarial de
Mocoa, apoyando de manera integral a los empresarios que perdieron sus
inversiones[8].
8. Gobernación del Putumayo
La Jefe de la Oficina Jurídica Departamental asumió
la vocería para pedir a la Corte que declare la EXEQUIBILIDAD del decreto
731 de 2017. Considera, en primer término, que el Decreto cuenta con adecuada y
suficiente motivación, identifica los hechos causantes del estado de emergencia,
los que, en su parecer, guardan conexidad con la calamidad pública producida
por el aumento desproporcionado de las lluvias, que provocó un evento impredecible
e irresistible.
En cuanto al parágrafo 3º del artículo 1º del
decreto pide exequibilidad condicionada, bajo el entendido que la exención
transitoria de IVA se aplicará a las ventas realizadas desde el resto del
territorio nacional a los responsables tanto del régimen común como del régimen
simplificado del impuesto sobre las ventas, que se encuentren domiciliados o
tengan establecimiento de comercio en el municipio de Mocoa.
Sobre el juicio de finalidad, proporcionalidad e incompatibilidad,
expresa que el decreto examinado atiende a los requerimientos normativos y
jurisprudenciales, especialmente los previstos en las sentencias C-701 de 2015
y C-216 de 1999, las cuales transcribe extensamente[9].
INSTITUCIONES ACADÉMICAS
1. Instituto Colombiano de Derecho
Tributario
Para el Instituto los artículos 1º y 2º, así como
los artículos 3º a 6º, que establecen requisitos para hacer efectivas las
exenciones del IVA, deben ser declarados EXEQUIBLES. Respecto del artículo 8º
del Decreto 731 de 2017, lo considera EXEQUIBLE, bajo el entendido que la
exención del impuesto de renta cobija también a las personas naturales, en
cuanto el artículo 363 superior garantiza el principio de equidad. En escrito
posterior, calendado el 23 de junio, el Instituto aclaró que su petición es de
EXEQUIBILIDAD para el artículo 8º, extendiendo a las personas naturales el beneficio
allí previsto; y que la aplicación del mismo debe regir para los años 2017 y
2018 como corresponde a las medidas extraordinarias propias del estado de
excepción.
Empieza su intervención con la descripción del
Decreto 731 de 2017, refiriéndose a los hechos que dieron lugar a la
declaración del estado de excepción y que resultaron relevantes para la
adopción de las medidas adoptadas. Llama la atención sobre las dimensiones de
la avalancha y su impacto en el sector agropecuario, ya que se deterioraron y
destruyeron viviendas rurales, con afectación para la productividad de las
tierras de los campesinos; el fenómeno natural causó la pérdida de cultivos
agrícolas, ganado, especies menores, perjudicó severamente la economía de las
familias del sector rural, con efectos negativos sobre sus finanzas y proyectos
productivos; además, resultó afectada la infraestructura del municipio, ya que
fueron destruidos el acueducto, las vías y puentes, quedando el ente
territorial incomunicado con el resto del país.
En cuanto a las medidas tributarias adoptadas
menciona la exención transitoria del IVA, la definición de los bienes afectados
con las mismas, la exención para insumos adquiridos por las Fuerzas Militares
no encuentra reparo, como tampoco respecto del tratamiento de la retención en
la fuente para las personas jurídicas que tengan su domicilio o un
establecimiento de comercio en Mocoa. En este punto posteriormente pedirá la
extensión del beneficio a las personas naturales.
El Instituto considera que las medidas adoptadas
tienen conexidad con la declaratoria del estado de emergencia económica, tal
como ocurrió en el caso del terremoto que afectó al Eje Cafetero en el año de
1999.
Respecto de la vigencia de las medidas adoptadas,
las cuales rigen hasta el 31 de diciembre de 2017, el Instituto las escinde en
dos: (i) las previstas en los artículos 1º y 2º del Decreto que rigen hasta el
31 de diciembre de 2017; y (ii) las adoptadas en relación con el impuesto de
renta regulado por el artículo 8º, medidas que rigen solamente para la vigencia
fiscal del 2018.
Acerca de la vigencia recuerda que el artículo 215
superior establece que las medidas adoptadas “dejarán de regir al término de la
siguiente vigencia fiscal, salvo que el Congreso, durante el año siguiente, les
otorgue carácter permanente”. De su parte, la Ley 137 de 1994 –Estatutaria de
los Estados de Excepción-, en su artículo 47, estipula que “Durante el Estado
de Emergencia, el Gobierno podrá establecer nuevos tributos o modificar los
existentes. En estos casos las medidas dejarán de regir al término de la
siguiente vigencia fiscal, salvo que el Congreso, durante el año siguiente, les
otorgue carácter permanente”.
El Instituto pregunta si en desarrollo de estas
facultades las normas tributarias pueden tener una vigencia menor, en este caso
hasta el 31 de diciembre de 2017 y no hasta el 31 de diciembre de 2018. La
pregunta busca determinar si el término previsto en las normas es un mínimo o
un máximo de la vigencia de las normas expedidas en estos casos.
Para el Instituto, la referencia a la siguiente
vigencia fiscal está relacionada con los impuestos de periodo, especialmente en
el caso del impuesto de renta, ya que su causación corresponde a vigencias
fiscales completas, en el caso colombiano coincidiendo con los años
calendarios. Si el Gobierno en estado de excepción sustituye al Congreso,
podría fijar una fecha menor de aplicación de las medidas, siempre que se trate
de impuestos de causación inmediata, como ocurre con el IVA.
Por lo dicho, el Instituto considera que las medidas
referidas en los artículos 1º y 2º, en lo relativo a su vigencia, son
exequibles.
Ahora bien, respecto del impuesto de renta y
complementarios regulado en el artículo 8º del decreto 731 de 2017, que sólo
rige para el año gravable 2018, estima el Instituto que la Corte debe
pronunciarse en el sentido de que no resulta coherente que bajo una medida de
excepción que debe tener efectos inmediatos, las medidas adoptadas sólo tengan
vigencia en el año 2018 y no en el año 2017.
Estudio separado hace el Instituto respecto del
principio de equidad en los artículos 7º y 8º del Decreto que se examina, tanto
para el caso de la retención en la fuente, como para el caso del impuesto de
renta, establecen como beneficio la tarifa del 0% pero únicamente para las
personas jurídicas domiciliadas o con establecimiento de comercio en el
municipio de Mocoa. Es decir, el interviniente encuentra una diferencia de
trato entre las personas jurídicas y las personas naturales. A través de un
escrito de corrección de su intervención calendado el 23 de junio de 2017,
aclaró que la Corte debería declarar exequible el artículo 7º del Decreto
respecto de los beneficios relacionados con la retención en la fuente. Respecto
del artículo 8º solicitó su exequibilidad condicionada bajo el entendido que la
exención del impuesto de renta también cobija a las personas naturales, ya que
de no ser así se violarían los artículos 13 y 363 de la Constitución, en lo
relativo a los principios de equidad e igualdad; agregó que la aplicación del
beneficio establecido en este artículo debe regir para los años 2017 y 2018,
por cuanto es lo que corresponde a las medidas extraordinarias propias de los
estados de excepción.
Para abordar este asunto cita las sentencias C-094
de 1993, C-022 de 1996 y C-327 de 1999, para concluir que la diferencia en el
tratamiento fiscal entre las personas jurídicas y las naturales no se justifica
constitucionalmente.
En cuanto a la tarifa cero (0%) del impuesto de
renta para los establecimientos de comercio inscritos en el municipio de Mocoa,
el Instituto llama la atención sobre la vaguedad de los artículos 7º y 8º, ya
que permiten interpretar que las sociedades que tengan establecimientos de
comercio inscritos en Mocoa, aunque tengan su domicilio inscrito en otro lugar,
quedarían exentas en forma total del impuesto de renta sobre su renta líquida.
Pide que el beneficio aplique bajo el entendido que los beneficios se circunscriban
a las operaciones realizadas en el municipio de Mocoa[10].
2. Universidad Externado de Colombia
El Centro Externadista de Estudios Fiscales presentó
escrito solicitando la EXEQUIBILIDAD del Decreto bajo examen. En cuanto
a los requisitos de tipo formal, entre ellos la declaración previa del estado
de emergencia, firmas, temporalidad de la expedición del Decreto, temporalidad
de las medidas y motivación del mismo, no encontró reparos.
Respecto de los requisitos de tipo material,
considera la Institución Académica que existe conexidad entre la declaratoria
del estado de excepción y el texto que se examina; la finalidad del Decreto 731
de 2017 es la de conjurar la crisis y evitar la prolongación de sus efectos.
La necesidad de las medidas adoptadas es demostrable
por cuanto van a generar un efecto positivo en la economía del municipio, ya
que los bienes considerados como de necesidad prioritaria disminuirán de
precio, estimulando así la demanda interna y facilitando el acceso a los
mismos. Sobre la proporcionalidad de las mismas, considera la Universidad que
estas son acordes con la situación presentada, buscan atender una situación
extraordinaria que afecta los derechos fundamentales de determinada población.
En cuanto a la incompatibilidad e insuficiencia de
medios ordinarios señala que la exención transitoria de IVA y en Renta
otorgadas por el decreto sub examine, es una medida que no está prevista en el
ordenamiento jurídico tributario, que el Estatuto Tributario establece una
serie de exenciones para la venta de ciertos bienes o para cierto tipo de
ingresos, pero las medidas adoptadas en el presente caso no hacen parte del
sistema tributario ordinario. Es decir, para el establecimiento las exenciones
ordinarias no son suficientes para enfrentar la crisis originada por los hechos
ocurridos en el municipio de Mocoa[11].
OTRAS ENTIDADES
Federación Colombiana de Municipios
El Director Ejecutivo de la Federación pide a la
Corte que declare EXEQUIBLE el Decreto bajo revisión. Como fundamento de
su solicitud señala que en la sentencia C-701 de 2015 la Corporación avaló esta
clase de medidas y que, siendo este asunto similar al resuelto en esa
oportunidad, la Corte debe reiterar su postura[12].
IV. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE
LA NACIÓN
El Jefe del Ministerio Público empieza con la revisión
formal del decreto, para establecer si (i) lleva la firma del Presidente y de
todos los ministros; (ii) contiene una motivación expresa que explique la
necesidad y pertinencia de las medidas; (iii) fue expedido dentro del término
de vigencia del estado de emergencia; y (iv) si fue enviado a la Corte al día
siguiente de su expedición. Luego de examinar cada uno de estos ítems determinó
que el Decreto cumple con todos los requisitos formales previstos en el
artículo 215 de la Carta y en la Ley 137 de 1994.
En cuanto a la revisión material del decreto menciona
cuatro condiciones generales: (i) el juicio de conexidad material que supone el
análisis de la relación de los hechos con las razones que dieron lugar a la
declaración de la emergencia (conexidad externa), y el análisis de la
motivación del Decreto con la expedición de las medidas (conexidad interna);
(ii) el juicio de ausencia de arbitrariedad que supone el estudio del impacto
de las medidas sobre los derechos fundamentales; (iii) el juicio de
intangibilidad para verificar que las medidas no limiten los derechos
fundamentales referidos en la Ley 137 de 1994; y (v) que las medidas no
desmejoren los derechos sociales de los trabajadores, ni sirvan para adoptar
regulaciones discriminatorias.
Respecto de las condiciones específicas fijadas por la
Corte, es decir: (i) el juicio de finalidad; (ii) el juicio de motivación
suficiente; (iii) el juicio de necesidad; (iv) el juicio de proporcionalidad; y
(v) el juicio de no discriminación, el Jefe del Ministerio Público elabora un
listado de las medidas y determina que todas cumplen con el requisito de
conexidad, ya que guarda relación directa con los efectos que pretende
conjurar.
En cuanto a la conexidad externa considera que el decreto
es acorde con los motivos que dieron lugar a la declaratoria de emergencia,
porque la exención del pago del IVA para ciertos bienes e insumos adquiridos
por las Fuerzas Militares y el establecimiento de tarifas especiales para el
impuesto sobre la renta y la retención en la fuente, tienen relación con la
declaratoria del estado de emergencia, siendo medidas que buscan reactivar la
actividad económica afectada por la avenida torrencial. La conexidad interna
también queda demostrada, porque las alternativas propuestas buscan conjurar
los efectos producidos por el fenómeno natural.
Respecto de los juicios de prohibición de
arbitrariedad y el de intangibilidad, estima que las estrategias adoptadas con
el Decreto 731 de 2017, no tienen incidencia en el núcleo esencial de los
derechos que pueden ser limitados, como tampoco imponen restricciones a los
derechos intangibles.  La medidas respetan las pautas de tiempo, ya que tienen
efectos en la siguiente vigencia fiscal; tampoco contienen limitaciones a
derechos fundamentales, ni implican desmejorar los derechos sociales de los trabajadores,
quedando superado el juicio de no superación específica.
El estudio de la motivación suficiente, en concepto
del Ministerio Público, demuestra que el Gobierno expuso los efectos de la
avenida torrencial sobre la productividad de los sectores y en las condiciones
de vida de la población, al identificar el impacto negativo sobre el sector
agropecuario, las viviendas rurales y la productividad de las tierras. Por
tanto, concluye que el decreto fue motivado suficientemente.
Frente a la incompatibilidad y la subsidiaridad de
los medios ordinarios disponibles, señala el Procurador General que el Decreto
731 de 2017 contiene medidas para las que la legislación ordinaria resulta
insuficiente, ya que la Ley 1816 de 2016 –Estatuto Tributario-, no prevé que
los alimentos, el calzado, las prendas de vestir, los electrodomésticos y
gasodomésticos estén excluidos del impuesto sobre las ventas. Igual ocurre con
la retención en la fuente y el impuesto sobre la renta, puesto que el Estatuto
Tributario no prevé una tarifa especial para personas jurídicas contribuyentes
que tengan domicilio o establecimiento de comercio en Mocoa con anterioridad a
la declaratoria del estado de emergencia.
En criterio del Ministerio Público las medidas son
proporcionales al evento que se presentó, ya que se trata de mejorar el acceso
a bienes necesarios para la subsistencia digna y la reconstrucción del
municipio. Expresa que el decreto tampoco contiene criterios discriminatorios.
Sin embargo, el Procurador General considera que es
necesario condicionar la constitucionalidad del artículo 8º del Decreto bajo
revisión, ya que el legislador incurrió en una omisión en el sentido que el
tratamiento jurídico para personas jurídicas contribuyentes del impuesto sobre
la renta y complementarios, sólo se aplica para el periodo gravable 2018,
mientras que el tratamiento en la retención en la fuente es para los periodos
gravables 2017 y 2018. La medida debe ser condicionada, para que cumpla su
finalidad debe comprender el periodo 2017, toda vez que la avalancha ocurrió el
31 de marzo de este año y la medida busca la reactivación económica de ciertos
sectores afectados en forma inmediata.
V. CONSIDERACIONES DE LA CORTE
CONSTITUCIONAL
1. Competencia
De conformidad con lo establecido en los artículos
215 y 241-7 de la Carta Política, esta Corporación es competente para decidir
sobre la constitucionalidad del Decreto Legislativo 731 de 2017, dictado por el
Gobierno Nacional en ejercicio de las facultades propias del estado de
emergencia económica, social y ecológica que fuera declarado a través del
Decreto Legislativo 601 de 2017.
2. Asunto a resolver
Debido a la calamidad pública causada por la avenida
torrencial acaecida el 31 de marzo del presente año en el municipio de Mocoa
-Putumayo-, el Gobierno Nacional, mediante el Decreto 601 del 6 de abril de
2017, declaró el estado de emergencia económica, social y ecológica en la
entidad territorial mencionada, por el término de 30 días. El decreto declaratorio
del estado de excepción fue declarado exequible a través de la sentencia C-386
de 2017.
En
ejercicio de las facultades de excepción el Gobierno expidió el Decreto 731 de
2017, “Por el
cual se dictan medidas tributarias dentro del Estado de Emergencia Económica,
Social y Ecológica en el Municipio de Mocoa, Departamento del Putumayo”. Las
alternativas creadas con este decreto están fundadas en la exención transitoria
de IVA para determinados productos comercializados en la ciudad, como también
para los insumos adquiridos por las Fuerzas Militares cuyo destino sea el
municipio de Mocoa, agrega un tratamiento especial para las ventas realizadas
desde el resto del territorio nacional hacia el municipio, como también para la
retención en la fuente que será favorable a las personas jurídicas
contribuyentes domiciliadas en Mocoa antes de la declaración del estado de
emergencia y beneficios en el cobro del impuesto sobre la renta. El tratamiento
tributario así establecido tiene como propósito estimular la demanda interna y
contrarrestar los posibles impactos sobre la inflación, al tiempo que pretende
incrementar el consumo local de bienes producidos y comercializados en la zona
afectada por la avalancha.
Las instituciones que intervinieron solicitaron la
declaratoria de exequibilidad del texto sometido a examen, con algunos matices
especiales como el relacionado con la petición del Instituto Colombiano de
Derecho Tributario que pidió extender los beneficios de los cobros de la
retención en la fuente y el impuesto de renta a las personas naturales,
agregando que los beneficios derivados del artículo 8º respecto del impuesto de
renta deben comprender el años 2017, ya que el legislador de excepción
únicamente mencionó el año 2018.
De su parte, el Jefe del Ministerio Público solicitó
declarar exequible el Decreto, condicionando el artículo 8º en el entendido que
el beneficio allí previsto opera para los periodos 2017 y 2018.
3. Método para el control del Decreto
A efecto de adelantar el examen de
constitucionalidad la Corte (i) reiterará el precedente sobre los parámetros de
control judicial y los requisitos de los decretos expedidos en curso del estado
de excepción; (ii) expondrá el contenido y el alcance del Decreto; (iii) hará
referencia al precedente jurisprudencia sobre medidas tributarias y exenciones
en el estado de emergencia económica, social y ecológica; y (iv) determinará si
el Decreto es conforme con el Estatuto Superior.
4. Parámetros constitucionales y
estatutarios de los decretos expedidos al amparo del estado de emergencia
económica, social y ecológica, o de calamidad pública
4.1. De conformidad con lo establecido en el
artículo 215[13]
de la Carta Política, una vez declarado el estado de excepción el Presidente,
acompañado de todos sus ministros, puede dictar decretos destinados a conjurar
la crisis y a impedir la extensión de sus efectos. El mismo dispositivo prevé
que el Gobierno, mediante esta clase de decreto, no podrá desmejorar los
derechos sociales de los trabajadores.
4.2. De su parte, la Ley 137 de 1994, estatutaria de
los estados de excepción, consagra los principios que deben ser observados por
el Gobierno cuando profiere estos decretos, los cuales han sido precisados por
la jurisprudencia[14].
Tales principios son:
1. Principio de necesidad. Acorde
con el cual la situación que da lugar al estado de excepción debe ser de una
entidad tal que justifique otorgar al Presidente facultades excepcionales para
conjurar la crisis.
2. Principio de proporcionalidad.  Según el
cual las medidas adoptadas deben ser proporcionales a la gravedad de los hechos
que motivaron el estado de excepción.
3. Principio de temporalidad. Relacionado
con la obligación que las medidas adoptadas cuenten con una duración limitada y
acorde con la naturaleza de los hechos que determinaron la declaración de
estado de emergencia.
4. Principio de legalidad. Su
observancia supone que el Gobierno debe actuar respetando las normas de derecho
interno aplicables a los estados de excepción, como también respetando las
normas de derecho internacional público según las cuales las limitaciones
extraordinarias de los derechos y libertades que se lleven a cabo durante la
crisis no deben ser incompatibles con las obligaciones del Estado.
5. Principio de intangibilidad de
derechos. Corresponde
al deber que tiene el Gobierno durante los estados de excepción de no suspender
las garantías democráticas relacionadas con el derecho a la vida y a la
integridad personal; a no ser sometido a desaparición forzada; prohibición de
la tortura, tratos o penas crueles; reconocimiento de la personalidad jurídica
y otros asociados a este tipo de garantías.
6. Principio de no discriminación. Derivado
del artículo 14 de la Ley 137 de 1994, proscribe que las medidas adoptadas
generen o entrañen discriminación, particularmente teniendo en cuenta los
criterios sospechosos relacionados con razones de raza, lengua, religión,
origen nacional o familiar, opinión política o filosófica.
5. Requisitos formales y materiales de
los decretos dictados durante estados de excepción
5.1. Entre los formales se
cuentan (i) un criterio temporal, según el cual el decreto debe ser adoptado
durante la vigencia del estado de excepción; (ii) la verificación de que el
Decreto haya sido suscrito por el Presidente y todos los ministros; y (iii) la
debida motivación del Decreto, para demostrar las razones de su expedición y la
necesidad de adoptar la medida correspondiente.
5.2. Los materiales se
refieren a juicios constitutivos de expresiones operativas de los principios
anteriormente mencionados, correspondiendo a los siguientes:
1. Juicio de conexidad material. Impone
verificar si las medidas están efectivamente vinculadas con los hechos que
dieron lugar a la declaración de la emergencia. La conexidad material tiene un
componente interno y otro externo; el primero relacionado con la valoración
acerca de si la medida está fundada en los motivos expuestos en el mismo
Decreto; el segundo hace relación al vínculo que debe existir entre la medida y
los motivos expuestos por el Gobierno para declarar el estado de excepción.
2. Juicio de finalidad. Empleado
para establecer si el propósito perseguido con la medida adoptada está
relacionado con la superación de la crisis y/o la extensión de sus efectos.
3. Juicio de necesidad. Dedicado
a verificar si la medida adoptada es necesaria para conjurar las causas de la
crisis y/o impedir la extensión de sus efectos.
4. Juicio de proporcionalidad. En el
estudio correspondiente se debe verificar si la medida adoptada es proporcional
con los hechos que busca limitar y/o conjurar, estableciendo si la afectación
de posiciones jurídicas de estirpe constitucional no excede los beneficios que
se logran con la medida que se examina.
5. Juicio de no discriminación. Este
mecanismo permite garantizar que la medida adoptada en el Decreto de excepción
no imponga una discriminación injustificada, en particular por motivos de raza,
lengua, religión, origen nacional o familiar u opinión política o filosófica.
6. Juicio de ausencia de arbitrariedad. Útil
para establecer que el Decreto examinado no contenga medidas proscritas por el
artículo 7º de la Ley 137 de 1994, restricción encaminada a garantizar el
respeto al núcleo esencial de los derechos fundamentales.
7. Juicio de intangibilidad. Busca
precisar si los derechos intangibles en los estados de excepción, regulados por
el Derecho Internacional de los Derechos Humanos, no son limitados o
restringidos por el Decreto examinado.
8. Juicio de no contradicción
específica.  Con
él se busca determinar que el Gobierno, mediante el Decreto examinado, no
desmejore los derechos sociales de los trabajadores.
9. Juicio de motivación suficiente.  Utilizado
para establecer si el Presidente tuvo en cuenta los motivos que llevaron a
imponer un régimen legal de excepción y ha expuesto las razones que fundamentan
las medidas adoptadas (sentencia C-723 de 2015).
10. Juicio de incompatibilidad y de
subsidiariedad. Empleado para determinar si el Presidente expuso las
razones que le permitían inferir que el régimen legal ordinario no era
suficiente para atender la crisis, siendo necesario acudir a medidas de
excepción.
6. Contenido y alcance del Decreto 731
de 2017
6.1. En su parte motiva el Gobierno recuerda que
mediante el Decreto 601 de 2017 fue declarado el estado de emergencia
económica, social y ecológica en el municipio de Mocoa, tanto en el sector
urbano como en el rural, por el término de treinta (30) días. Para proferir el
decreto bajo examen el Ejecutivo tiene en cuenta que el fenómeno natural que
afectó negativamente al municipio en el sector agropecuario, deterioró y
destruyó viviendas rurales, alteró la productividad de las tierras de los
campesinos, causó la pérdida de cultivos agrícolas, ganado, especies menores y
piscicultura, perjudicó severamente la economía de las familias del sector
rural, agregando que esta realidad puso en riesgo la seguridad alimentaria y el
desarrollo económico de la región.
Entre los considerandos el Gobierno tuvo en cuenta
que la avalancha afectó parte de la infraestructura del ente territorial,
destruyó el acueducto que suministraba agua a la zona afectada, se averiaron
varios puentes y se bloquearon algunas vías que comunican el municipio con el
resto del país.
6.2. Con fundamento en las circunstancias descritas el
Ejecutivo concluye que es necesario establecer un tratamiento tributario
especial para algunos bienes producidos o comercializados en Mocoa, para
estimular la demanda interna, contrarrestar los posibles impactos sobre la
inflación e incrementar el consumo local de bienes producidos o comercializados
en la zona afectada.
6.3. El Decreto cuenta con diez (10) artículos, el
primero de ellos crea la exención transitoria de IVA hasta el 31 de diciembre
de 2017, sin derecho a la devolución y/o compensación, para determinados bienes
cuya venta se realice en el municipio de Mocoa. El parágrafo 1º explica que los
saldos a favor generados en las declaraciones tributarias podrán ser imputados
en las declaraciones de periodos siguientes, pero no podrán ser objeto de
devolución y/o compensación; el parágrafo 2º aclara que a la fecha de
expedición del decreto los bienes exentos o excluidos del IVA, continuarán con
el tratamiento correspondiente según lo dispuesto en el Estatuto Tributario; el
parágrafo 3º señala que los beneficios de esta exención se aplicarán a las
ventas realizadas desde el resto del territorio nacional a los responsables del
régimen común y a las personas naturales pertenecientes al régimen simplificado
del impuesto sobre las ventas, inscritos en el registro único tributario (RUT)
que se encuentren domiciliados o tengan establecimiento de comercio en Mocoa.
6.4. El artículo 2º tiene como destinatario de la
medida a las Fuerzas Militares, respecto de los bienes gravados que ellas
adquieran y cuyo destino sea el municipio de Mocoa y que se destinen a conjurar
la crisis. Para efectos de la aplicación del decreto, el artículo 3º define qué
son alimentos, calzado, prendas de vestir, materiales de construcción,
electrodomésticos y gasodomésticos.
6.5. De su parte, el artículo 4º regula las
condiciones de aplicación para las medidas adoptadas, particularmente lo
relacionado con la elaboración de las facturas, aclaración sobre la ubicación
de los bienes a comercializar, los cuales deberán encontrarse físicamente
dentro del territorio del municipio. Este dispositivo precisa que la venta y
entrega de bienes deberá tener lugar antes del 31 de diciembre de 2017, y que
el responsable deberá rendir un informe fiscal de ventas con corte al último
día de cada mes.
6.6. El artículo 5º aplica para las ventas
realizadas desde el resto del territorio nacional hacia Mocoa, caso en el cual
los proveedores deberán acreditar que la venta se efectuó a un responsable del
régimen común o a una persona perteneciente al régimen simplificado del
impuesto sobre las ventas. Además, precisa que se debe comprobar que las
mercancías vendidas se trasladaron físicamente al municipio de Mocoa, mediante
guía de transporte, factura de servicio de transporte de carga y documento de
recepción de la mercancía.
6.7. El artículo 6º prevé las sanciones a quienes
incumplan lo dispuesto sobre condiciones y requisitos, señalando que perderán
el beneficio de la exención de IVA, dando lugar al pago del impuesto y a la
imposición de la sanción por inexactitud regulada en el Estatuto Tributario,
sin perjuicio de las sanciones penales que correspondan.
6.8. El artículo 7º se aplica a las personas
jurídicas contribuyentes del impuesto sobre la renta y complementarios,
precisando que si estaban domiciliadas o tenían establecimiento de comercio en
Mocoa con anterioridad a la declaratoria del estado de emergencia, tendrán para
los periodos 2017 y 2018 una tarifa de retención en la fuente y autorretención
a título del impuesto de renta del 0%. El artículo 8º es de contenido similar
pero aplica para el impuesto sobre la renta y complementarios, estableciendo
que las personas jurídicas contribuyentes de esta clase de tributo, que con
anterioridad a la declaratoria del estado de emergencia se encuentren
domiciliadas o tengan establecimiento de comercio en Mocoa, tendrán para el
periodo 2018 una tarifa del impuesto sobre la renta del 0%.
6.9. El artículo 9º del Decreto regula el
procedimiento y el control para la retención en la fuente; su numeral 1. precisa
que las personas jurídicas beneficiarias de la exoneración deberán acreditar al
agente retenedor las condiciones establecidas en la Ley con un certificado
suscrito por el representante legal, documento que debe cumplir con todos los
requisitos legales y anexar certificado de la cámara de comercio sobre la fecha
de inicio de su actividad económica, ubicación en el municipio de Mocoa, fecha
de inscripción en el registro mercantil y copia de RUT. El artículo 10 se
limita a establecer que el Decreto rige a partir de la fecha de su publicación.
7. Medidas
tributarias y exenciones en el estado de emergencia económica, social y
ecológica, o de grave calamidad pública
7.1. El
Estado constitucional, social y democrático de derecho cuenta con un sistema
normativo apto para la convivencia en condiciones normales, es decir, para
atender las contingencias que afectan a la comunidad dentro de circunstancias que
ocurren cotidianamente. Al mismo tiempo, las instituciones jurídicas prevén
acontecimientos insuperables que pueden tener origen diverso y que deben ser
afrontados para garantizar la continuidad de la vida en comunidad.
Para
hacer frente a contingencias atípicas que afectan la paz social los sistemas
constitucionales contemporáneos se valen de “mecanismos de excepción”, útiles
para prevenir la llegada de una crisis, si está presente afrontarla para
conjurar la situación o para impedir que sus efectos resulten devastadores para
las personas y el Estado.
7.2. La
Constitución de 1991 modernizó los sistemas jurídicos de excepción creados
durante el siglo IXX, reformados durante los años sesenta del siglo anterior,
tomando para ello experiencias domésticas y foráneas que quedaron plasmadas a
partir del artículo 212 de la Carta Política. Entre los medios jurídicos
creados para hacer frente a contingencias excepcionales que puedan afectar las
condiciones económicas, el Constituyente reguló el “estado de emergencia
económica, social y ecológica, o de grave calamidad pública”.
7.3.
El sistema constitucional colombiano (arts. 212 a 215) regula los estados de excepción,
ordenándolos en tres: (i) el estado de guerra exterior (C. Pol. art. 212), (ii)
el estado de conmoción interior (C. Pol. art. 213), y (iii) el estado de emergencia
(C. Pol. art. 215). Estos preceptos establecen los límites formales y
materiales dentro de los cuales el Gobierno debe actuar para hacer frente a
acontecimientos atípicos, anormales o imprevisibles. Los Decretos, bien sean dictados
para declarar un estado de excepción o en desarrollo de tal declaración, están
sometidos a controles políticos y judiciales específicos, por cuanto a pesar de
su carácter excepcional son actos jurídicos sometidos a las reglas que
identifican el Estado social de derecho.
7.4.
Tratándose del estado de emergencia económica, social y ecológica, o de grave
calamidad pública, el artículo 215[15]
superior ha establecido condiciones que lo identifican y delimitan, siendo
principalmente las siguientes[16]:
(i) se puede declarar por períodos hasta de 30 días, en cada caso, que sumados
no excederán noventa días en el año calendario; (ii) en el decreto declarativo,
el Gobierno debe señalar el término dentro del cual va a hacer uso de las
facultades extraordinarias, y convocará al Congreso si éste no se hallare
reunido, en los 10 días siguientes al vencimiento de dicho término, para que
examine las causas de la declaratoria de emergencia y se pronuncie expresamente
sobre la conveniencia de las medidas en ella adoptadas; (iii)  mediante tal
declaración, que deberá ser motivada, el Presidente con la firma de todos los
ministros podrá dictar “decretos con fuerza de ley”, destinados “exclusivamente
a conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos”; (iv) los
decretos legislativos que expida el Gobierno durante la emergencia, a diferencia
de los dictados con fundamento en la declaratoria de conmoción interior, tienen
vocación de permanencia, lo cual significa que pueden reformar o derogar la
legislación preexistente y poseen vigencia indefinida, hasta tanto el Congreso
proceda a derogarlos o reformarlos, salvo cuando se trate de normas relativas a
la imposición de tributos o modificación de los existentes, en cuyo caso las
mismas “dejarán de regir al término de la siguiente vigencia fiscal, salvo
que el Congreso, durante el año siguiente, les otorgue carácter permanente”; (v)
los decretos legislativos que se dicten durante el estado de excepción “deben
referirse a materias que tengan relación directa y específica con el estado de
emergencia”; y (vi) mediante los decretos de desarrollo del estado
de emergencia, el Gobierno no podrá desmejorar los derechos sociales de los
trabajadores.
7.5. En
materia económica, particularmente en asuntos tributarios, el Ejecutivo queda
habilitado en forma transitoria para establecer impuestos o modificar los
existentes; esta competencia extraordinaria del Jefe de Estado tiene límites
temporales y está vinculada con las causas de la crisis. Por tanto, el Gobierno
podrá establecer o modificar contribuciones para hacer frente a la situación,
teniendo en cuenta siempre la necesidad de las medidas y el deber
constitucional de actuar para conjurar la situación o impedir la extensión de
sus efectos.
Entre
las medidas tributarias que el Gobierno, como legislador de excepción, puede adoptar
se cuentan los beneficios, privilegios y exenciones tributarias, siempre que no
desconozcan los parámetros constitucionales previstos para esta clase de
asunto, entre ellos, los relacionados con los principios de equidad,
progresividad e irretroactividad consagrados en el artículo 363 de la Carta.
La
facultad del Gobierno para crear y modificar tributos durante los estados de
emergencia fue desarrollada por el artículo 47 de la Ley 137 de 1994, este
precepto fue declarado exequible mediante la sentencia C-179 de 1994. En este
proveído la Corte precisó que las medidas tributarias que se adopten al
amparo de la emergencia económica (i) deben guardar relación de conexidad directa y
específica con las causas invocadas para declarar la emergencia; (ii) su finalidad
debe ser conjurar la crisis o evitar la expansión de sus efectos; (iii) deben ser
proporcionadas a dicha finalidad; y (iv) no pueden desmejorar los derechos sociales de los
trabajadores.
Desde las primeras decisiones la Corte
ha asumido una postura restrictiva respecto de las atribuciones tributarias del
Ejecutivo durante los estados de excepción; así, en la sentencia C-136 de 1999
dijo: (i) los
recursos que se recaudan por concepto de los tributos creados durante un estado
de emergencia deben ser destinados única y exclusivamente a los propósitos que
el Ejecutivo indicó cuando declaró el estado de excepción; (ii) tal destino
no puede interpretarse en sentido amplio; (iii) es natural que en un estado de emergencia el
recaudo tenga una destinación específica, pues las medidas deben adoptarse con
el único fin de conjurar la crisis; (iv) esa destinación específica significa que lo
recaudado no puede incluirse en la base para la liquidación de las
transferencias destinadas a las entidades territoriales; y (v) si bien el
Congreso puede darle carácter permanente al impuesto, no puede hacer permanente
la destinación específica.
Con todo, la Corporación ha admitido la
creación de exclusiones o beneficios tributarios por considerarlos un
instrumento útil para estimular el desarrollo de actividades económicas en
sectores o regiones afectados por las crisis que dan lugar a la declaración del
estado de emergencia económica; sobre las exenciones tributarias la Corte ha
dicho: “así como el
legislador ordinario es el titular de la potestad para establecer tributos, lo
que implica que también goza de atribuciones para contemplar exenciones,
el extraordinario puede, en estado de emergencia económica, dentro de los
límites que consagra el artículo 215 de la Constitución, obrar en ambos
sentidos”.[17]  Posteriormente, la Corte manifestó que “(…) dado que las
decisiones que el Presidente puede adoptar en tiempos de alteración del orden
social o económico son aquellas destinadas exclusivamente a conjurar la crisis,
es previsible que las medidas tributarias de exención se dirijan a los
individuos que han resultado afectados por los hechos que motivaron la
declaración del estado de excepción o a aquellos que podrían contribuir a
levantarlo.”[18]
7.6. Como se ha dicho, la Corte ha estudiado las facultades del Ejecutivo
en periodos de excepción particularmente en materia tributaria; en la sentencia
C-327/99 examinó el decreto 258 del 11 de febrero de 1999, mediante el cual el
Gobierno, durante el estado de emergencia económica y social, adoptó medidas
fiscales para hacer frente a la crisis causada por el terremoto que afectó el
eje cafetero. Entre las alternativas acogidas en la época se cuenta la exención del
impuesto a la renta y complementarios en la parte correspondiente a utilidades
obtenidas, para quienes desarrollen ciertas actividades en los municipios
afectados por el terremoto.
El
artículo 6º del Decreto 258 de 1999 establecía que las personas jurídicas que
desde la fecha de vigencia del decreto y a más tardar el 30 de junio del 2000,
se constituyeran y localizaran físicamente en la jurisdicción de los municipios
afectados por el terremoto, cuyo objeto social exclusivo fuera desarrollar en
la zona afectada cualquiera de las siguientes actividades: agrícolas,
ganaderas, industriales, de construcción, de exportación de bienes corporales
muebles producidos en la zona afectada, mineras que no se relacionen con la
exploración o explotación de hidrocarburos, de servicios públicos domiciliarios
y actividades complementarias, de servicios turísticos, educativos, de
procesamiento de datos, de programas de desarrollo tecnológico aprobado por
Colciencias o de atención a la salud, estarían exentas del impuesto de renta
y complementarios por los períodos gravables de 1999 y 2000, en la parte de las
utilidades obtenidas por el desarrollo de las actividades mencionadas en dichos
municipios.
La Corte encontró exequible esta disposición por considerar que la
exención del impuesto de renta y complementarios para las personas jurídicas
que se localizaran en las zonas afectadas por el sismo y desarrollaran alguna
de las actividades enunciadas, todas ellas encaminadas a reactivar la economía,
reconstruir y rehabilitar los municipios devastados, contribuía a acrecentar
los beneficios tributarios instituidos por el legislador extraordinario para
contrarrestar la crisis producida en el eje cafetero e impedir la extensión de
sus efectos.
Sin
embargo, la Corporación explicó que los beneficios concedidos en esta norma
tenían como beneficiarias a las personas jurídicas excluyendo de la exención
a las personas naturales, hecho que resultaba violatorio del artículo 13 de
la Carta. Sobre esta discriminación dijo en esa oportunidad la Corte:
“…
viola flagrantemente el principio de igualdad contenido en el artículo 13 de la
Constitución, puesto que se crea una discriminación odiosa y reprochable frente
a las personas naturales que ejercen las mismas actividades y cumplen los
mismos requisitos exigidos para obtener tal prerrogativa. Exclusión que, en
criterio de la Corte, no encuentra ninguna justificación, pues si de lo que se
trata es de reactivar la economía fomentando el ejercicio de ciertas
actividades en la zona afectada y la generación de empleo, qué razón puede existir
para no incluirlas como sujetos pasibles de la exención otorgada, si éstas
también pueden hacer empresa sin necesidad de constituirse en personas
jurídicas. No se olvide que en aras de garantizar el principio de igualdad, el
legislador está obligado a conceder idéntico trato a quienes estén en iguales
supuestos de hecho.” (Sentencia C-327/99).
Nótese que los criterios empleados por la Corte para extender los
beneficios de la medida a las personas naturales estuvieron fundados en la
naturaleza de las actividades desarrolladas por las personas jurídicas, como
también en el cumplimiento de determinados requisitos y en la ubicación
geográfica de las mismas, teniendo en cuenta que se trataba de reactivar la
economía en los municipios del eje cafetero afectados por el terremoto. Por
esta razón, el artículo 6º del Decreto 258 de 1999 fue declarado exequible bajo
el entendido que los beneficios otorgados a las personas jurídicas “…
también se aplican a las personas naturales que cumplan los mismos requisitos
allí exigidos para las personas jurídicas y ejerzan las mismas actividades.”[19]
Siguiendo
este precedente la Sala declarará exequibles los artículos 7º y 8º del Decreto
731 de 2017, bajo el entendido que los beneficios en el tratamiento en la
retención en la fuente y en el impuesto sobre la renta otorgados a las personas
jurídicas comprenden también a las personas naturales que ejercen las mismas
actividades y cumplen los mismos requisitos exigidos para obtener tal
prerrogativa. En el asunto que ahora ocupa la atención de la Sala se tendrá en
cuenta que las personas beneficiarias de las medidas previstas en los artículos
7º y 8º del Decreto deben estar dedicadas a actividades industriales y
comerciales, y que los beneficios respecto de la retención en la fuente y el
impuesto sobre la renta aplicarán únicamente respecto de las rentas derivadas
de dichas actividades.
7.7. Posteriormente, en la sentencia C-243 de 2011 la Corte
resumió los criterios sobre las atribuciones del Ejecutivo en materia de
impuesto al patrimonio durante el estado de emergencia; dijo la Corporación[20]:
“La línea jurisprudencial en torno al impuesto al patrimonio, puede
sintetizarse de la siguiente manera: la regulación integral del impuesto al
patrimonio corresponde al Legislador ordinario; si bien constituye una
manifestación concreta del deber constitucional de contribuir al financiamiento
de los gastos e inversiones del Estado, no ha de tramitarse como ley
estatutaria; corresponde a un tributo que también puede establecerse en
el marco de estados de excepción por el legislador extraordinario, siempre y
cuando se satisfagan los requisitos de conexidad, finalidad, necesidad y
proporcionalidad, y  los recursos obtenidos se destinen a conjurar la
respectiva crisis, evento en el cual el impuesto que se establezca tendrá
carácter transitorio; los elementos del impuesto al patrimonio
han sido invariables: sujetos pasivos, los mismos contribuyentes del impuesto
sobre la renta; hecho generador, la posesión de una riqueza avaluable a
determinada fecha, cuya determinación se hace a partir del concepto de
patrimonio líquido definido en el Estatuto Tributario, y sujeto activo, la
Nación; en su estructura, al impuesto al patrimonio se aplica el
principio de no retroactividad de las normas tributarias; en cuanto a
exclusiones de la base para la liquidación del impuesto y exenciones se
verifica que no se introduzcan tratamientos diferenciados injustificados;
en lo que respecta a tarifas que el legislador, tanto ordinario como
extraordinario, establezca en sus cuerpos normativos, deben responder a
criterios de proporcionalidad y de equidad tributaria, tanto horizontal como
vertical; y por último, en lo que toca al establecimiento de plazos para el
pago del impuesto, corresponde a un tema de particular relevancia cuando el
impuesto se decreta en el marco de un estado de excepción, por la eventual
contradicción del principio de conexidad de la regla impositiva en relación a
la declaración de dicho estado; sin embargo, para la Corte, el
otorgamiento de plazos para el pago  simplemente  se convierte en una facilidad
para el contribuyente que debe consultar en todo caso su capacidad de pago en
función del principio de eficiencia a que alude el artículo 363 superior.”
Como se observa,
la Corte ha reconocido las atribuciones del legislador de excepción para
establecer beneficios tributarios como los dispuestos en el Decreto 731 de
2017, pero ha precisado los límites temporales, también ha restringido el
contenido de estos instrumentos a partir de los principios constitucionales y
los previstos en la Ley 137 de 1994, como también ha defendido la aplicación de
los principios de igualdad y equidad cuando la alternativa implementada otorga
beneficios con violación del artículo 13 de la Carta.
8. Examen de constitucionalidad del
Decreto 731 de 2017
8.1. Requisitos formales
El Decreto cumple a cabalidad con los requerimientos
de tipo formal establecidos para esta clase de asunto: (i) firma: lleva
la firma del Presidente de la República y de todos los ministros, aclarando que
en el caso del ministro de Ambiente y Desarrollo Sostenible la firma
corresponde al viceministro encargado de las funciones de esa dependencia en
virtud de lo dispuesto por el Decreto 690 de 2017; (ii) motivación:
expone los elementos jurídicos y fácticos que permiten inferir la necesidad,
conexidad y pertinencia de las medidas; (iii) oportunidad: el Decreto
fue expedido en vigencia del estado de emergencia establecido por el Decreto
601 de 2017; (iv) publicación y envío para revisión constitucional: fue
publicado en el Diario Oficial No. 50.224 del 5 de mayo de 2017 y remitido el 8
del mismo mes, es decir, dentro del término previsto en el artículo 215
superior; (v) ausencia de limitación de derechos: como lo señaló la
Presidencia de la República, el Decreto no limita el ejercicio de ningún
derecho, por lo que no resulta necesario ponerlo en conocimiento del  Secretario
Generales de la Organización de Naciones Unidas -ONU-, ni del Secretario
General de la Organización de Estados Americanos -OEA-. Finalmente, el Decreto precisa
el ámbito geográfico dentro del cual serán aplicadas las alternativas
planteadas.
8.2. Requisitos materiales
8.2.1. La conexidad material
8.2.1.1. En cuanto a la conexidad material
externa, es decir, el vínculo sustantivo entre el Decreto declaratorio del
estado de excepción (601 de 2017) y el que se somete a examen (731 de 2017), la
Sala tiene en cuenta que entre los motivos expuestos inicialmente por el
Gobierno Nacional se cuentan: “Que la gravedad de los daños producidos en
este municipio impacta también el orden económico y social de la población
porque el alud de agua, piedras y lodo causó la pérdida o la inhabilitación de
las casas de cientos de colombianos, además de que destruyó sus bienes
personales y recursos económicos, sin mencionar que en muchos casos inhabilitó
las fuentes de subsistencia de las familias afectadas, algunas de ellas
dedicadas al trabajo informal o artesanal. En este sentido, la tragedia
ocurrida entre el pasado 31 de marzo y el 1º de abril tiene la capacidad de
generar un problema crítico de desempleo, con fuertes consecuencias para el
mercado laboral, que deben ser atendidas con medidas extraordinarias que
promuevan el empleo y la generación de empresa.
Que en relación con este particular, en
el Registro Único Empresarial y Social (RUES), bajo la administración de la
Confederación de Cámaras de Comercio, en la ciudad de Mocoa, a 1° de abril de
2017, se encontraban inscritas cinco mil ciento noventa y dos (5.192) empresas
de las cuales, 2.317 hacen parte del sector comercio (44,6%), 1.191 del sector
servicios (22,9%), 1.133 en el sector Construcción, Minería y Agricultura
(21,8%), Y 551 del sector manufacturero (10,6%), siendo identificables dentro
del mismo registro, un total de 1.781.
Que como resultado de los hechos
acaecidos entre el 31 de marzo y el 1° de abril de 2017, es previsible que las
actividades económicas de los comerciantes y empresarios de la región sufran
seria afectación, alterando severamente, además del empleo, los ingresos de los
habitantes, por lo que es necesario promover mecanismos que permitan impulsar
las actividades productivas de aquellos y la generación de nuevas fuentes de
empleo en dicha zona, como pueden ser, entre otras, las vinculadas al turismo.”
El Decreto 601 de 2017, fundamento para la
expedición del que se somete actualmente a examen, entre sus considerandos en
materia tributaria señala: “… en el contexto de las medidas tributarias
que pueden adoptarse en desarrollo de los poderes que confiere la emergencia,
el Gobierno considera necesario analizar todas las medidas tributarias
necesarias para afrontar la crisis, y en particular la de otorgar
beneficios tributarios a los aportantes de la Contribución Parafiscal para la
Promoción del Turismo ubicados en Mocoa, con el fin de promover dicha industria
en el municipio y generar fuentes de empleo que permitan absorber fuerza
laboral afectada por el deslizamiento.” (Negrillas no originales).
Para la Corte es evidente que los acontecimientos
ocurridos durante la noche del 31 de marzo y la madrugada del primero de abril
en el municipio de Mocoa, como lo expuso el Gobierno, afectaron dramáticamente
las condiciones económicas de los habitantes del lugar, con consecuencias
imprevisibles para su estabilidad social dada la magnitud de la tragedia. En
esta medida, las exenciones tributarias creadas por el Decreto examinado
corresponden adecuadamente a los motivos expuestos en el decreto 601 de 2017,
con ellas se busca disminuir el impacto económico en sectores sensibles para
procurar que las cadenas de producción, distribución y comercialización de
bienes y servicios se reactiven.
El alud de agua que destruyó parcialmente el
municipio de Mocoa causó pérdidas de vidas, destruyó viviendas, arrasó puentes,
vías de comunicación y, en general, produjo consecuencias inconmensurables e
irreparables. Los esfuerzos del Estado para enfrentar la situación e impedir
que sus consecuencias se extiendan cubren diversos ambientes sociales y
económicos, entre estos el relacionado con los tributos. El decreto
declaratorio del estado de emergencia contempló la adopción futura de medidas
fiscales sin mencionar específicamente las exenciones tributarias; sin embargo,
el decreto 731 al crear beneficios tributarios para determinados bienes y
productos se aviene a los estipulado inicialmente por el Gobierno, por cuanto,
como se ha demostrado en situaciones similares, constituye un mecanismo eficaz
para controlar la inflación, disminuir los precios, incrementar la demanda y
con ella el consumo de bienes y servicios.
La exención del pago del IVA para determinados
bienes e insumos y el establecimiento de tarifas especiales para el impuesto
sobre la renta y la retención en la fuente, están directamente relacionados con
la declaración del estado de emergencia, ya que constituyen un medio idóneo
para reactivar la actividad económica al mejorar las condiciones de acceso a
bienes considerados básicos para el desarrollo normal de las actividades de la
población afectada.
8.2.1.2. En cuanto a la conexidad material
interna, vale decir, el vínculo que debe existir entre la parte motiva y la
resolutiva del Decreto 731 de 2017, la Corte no encuentra objeción de
inconstitucionalidad debido a que los cinco considerandos expuestos por el Ejecutivo
son acordes con las medidas adoptadas. La exención del IVA a determinados
bienes básicos busca incentivar el consumo y la circulación de bienes y
servicios, de esta manera se pretende contribuir para conjurar la crisis y
evitar la extensión de sus efectos.
En la parte motiva del Decreto 731 el Gobierno
expresó:
“Que de
conformidad con lo establecido en el Decreto 601 del 6 de abril de 2017, la
avalancha impactó negativamente el sector agropecuario, pues se deterioraron y
destruyeron viviendas rurales, afectando la productividad de las tierras de los
campesinos en relación con la generación de ingresos y su hábitat. Así mismo,
causó la pérdida de cultivos agrícolas, ganado, especies menores y
piscicultura, y perjudicó severamente la economía de las familias del sector
rural, con efectos negativos sobre sus finanzas y proyectos productivos. La
afectación de la realidad económica y social de las zonas rurales ha puesto en
riesgo la seguridad alimentaria y el desarrollo económico de la región;
Que adicionalmente,
la avalancha afectó parte de la infraestructura del municipio, pues destruyó el
acueducto que suministraba agua a la zona afectada, se averiaron varios puentes
y, por tanto, se bloquearon algunas de las vías por las que Mocoa se comunica con
el resto del país;
Que en
atención a lo anterior es necesario establecer un tratamiento tributario
especial para algunos bienes producidos o comercializados en el municipio de
Mocoa, con el propósito de estimular la demanda interna, contrarrestar los posibles
impactos directos sobre la inflación e incrementar el consumo local de los
bienes que se producen o comercializan en esta zona, …”.  (Destaca
la Sala).
Las exenciones creadas por el Ejecutivo están
justificadas adecuadamente, se avienen al propósito de reactivar los sectores
productivos afectados por la catástrofe ocurrida durante la noche del 31 de
marzo pasado. Los beneficios tributarios en situaciones de calamidad pública
han demostrado su utilidad, por cuanto disminuyen la presión alcista en los
precios y generan compra y circulación de bienes y mercancías.
8.2.1.3. Las pautas adoptadas por el Decreto
estudiado cumplen los requerimientos propios del juicio de finalidad, ya
que procuran superar la crisis y evitar la extensión de sus efectos, por cuanto
pretenden reducir el precio de ciertos bienes considerados básicos para las
necesidades personales y para la reconstrucción de las zonas urbana y rural del
municipio.
8.2.1.4. El Ejecutivo atendió los requerimientos del
juicio de necesidad, ya que los medios jurídicos ordinarios no eran
suficientes para hacer frente a la contingencia causada por la avalancha y,
ante esta situación, apreció adecuadamente la conveniencia de adoptar las
medidas que se examinan.
Para la Corte, las medidas tributarias adoptadas con
el decreto examinado no podían ejecutarse por la vía ordinaria, sin ellas
hubiera sido necesario acudir al Congreso de la República mientras la población
se encontraba afectada por la ausencia de las acciones requeridas. Las
alternativas adoptadas no sólo resultan indispensables sino también necesarias
para permitir la reactivación de la economía y contribuir en la prevención de
la especulación y alza de los precios de bienes de primera necesidad,
considerando la gravedad de la tragedia ocurrida en el municipio.
Las medidas son adecuadas a la situación y aptas
para sortear la crisis presentada, en cuanto van a generar un efecto positivo
en la economía del municipio teniendo en cuenta que los bienes enlistados
tendrán una disminución de precio igual al 19%, estimulando así la demanda
interna, facilitando el acceso a dichos bienes, siendo, entonces, una
alternativa efectiva si se tiene en cuenta que no se evidencian otras formas de
igual eficacia para la realización de los propósitos trazados por el Gobierno.
8.2.1.5. El juicio de proporcionalidad también
es superado por las pautas adoptadas en el Decreto examinado, ya que las mismas
son razonables, no limitan derechos fundamentales y guardan relación de
conexidad con los fines buscados por el Ejecutivo, esto es, conjurar la crisis
y evitar la extensión de sus efectos. Reitera la Corte que las alternativas
dispuestas por el Gobierno están encaminadas a disminuir el precio de algunos
bienes para mejorar las condiciones de compra y circulación de los mismos, con
el fin de controlar fenómenos inflacionistas y activar el sistema económico en
el municipio.
Debe recordarse que el análisis sobre la
proporcionalidad de las medidas significa que las mismas deben ser adecuadas a
la finalidad buscada por el Gobierno, como también guardar proporción con la
gravedad de los hechos que se busca superar, sin que su aplicación derive en
limitaciones o restricciones a otros derechos o libertades. Las alternativas
dispuestas por el Ejecutivo son proporcionales ya que su finalidad es la de
reducir los precios de ciertos bienes para que sean más asequibles a la
población afectada, con la precisión respecto de la exención del IVA que siendo
un recaudo destinado a la inversión social, teniendo, como ocurre en este caso,
carácter transitorio no desconoce los fines  propios del recaudo, por cuanto lo
que se pretende es atender una situación extraordinaria que afecta los derechos
fundamentales de una determinada población.
Los mecanismos adoptados estimulan la oferta de
bienes y servicios, favorece la demanda, mejora el poder adquisitivo de los
habitantes y permite aliviar la carga tributaria para los empresarios afectados
por la crisis. Además, la medida tributaria no conlleva sacrificio o limitación
alguna al ejercicio de los derechos y libertades de los habitantes del
municipio de Mocoa; la medida adoptada asegura y garantiza la reducción del
valor final de venta al público de los bienes enlistados, lo que estimula el
aparato productivo.
8.2.1.6. Los mecanismos creados por el Decreto
tampoco contienen criterios discriminatorios. Como lo expresa el
artículo 14 de la Ley 137 de 1994, las disposiciones expedidas en estado de
excepción “no pueden entrañar discriminación alguna, fundada en razones de
raza, lengua, religión, origen nacional o familiar, opinión política o
filosófica”.  El decreto bajo examen adopta medidas tributarias destinadas
a producir efectos benéficos para todos los habitantes del municipio, por esta
razón no hay en los diez artículos del Decreto 731 de 2017 referencia a persona
alguna ni menos a sectores sociales de la población que puedan resultar
discriminados. No obstante, sobre este acápite se harán consideraciones en el
caso concreto.
El legislador de excepción generó beneficios
tributarios en procura del bienestar de la totalidad de la población afectada,
no se observa discriminación alguna que pueda afectar la constitucionalidad de
los instrumentos fiscales instaurados por el Gobierno.
8.2.1.7. Los juicios de ausencia de arbitrariedad
e intangibilidad son superados satisfactoriamente, por cuanto las medidas
adoptadas por el legislador de excepción no tienen consecuencias para el núcleo
esencial de los derechos que según esta clase de examen podrían ser limitados,
además, las alternativas creadas por el Decreto tampoco significan
restricciones a los derechos considerados intangibles. Los mecanismos puestos
en marcha con el texto revisado pretenden preservar y garantizar mejores
condiciones de vida para las personas afectadas por la avalancha.
8.2.1.8. El juicio de no contradicción específica
también es superado por el Decreto bajo examen, toda vez que las medidas
establecidas tienen efectos en la siguiente vigencia fiscal y no significan
limitaciones a derechos fundamentales, como tampoco implican desmejoramiento de
los derechos sociales de los trabajadores.
Como lo consignó el Procurador General de la Nación,
los mecanismos dispuestos por el Gobierno están relacionados con la superación
de la crisis e impiden que sus efectos se extiendan, ya que buscan la reducción
del precio de bienes para el consumidor final; al mismo tiempo, contribuyen a
la reconstrucción del municipio por la ayuda brindada por las Fuerzas
Militares, las cuales también son beneficiadas con las exenciones. La finalidad
de la medida es la disminución de los precios que tiene que pagar el consumidor
final, para de esta manera estimular la demanda procurando la reactivación del
aparato productivo, con lo que se garantizan las condiciones de subsistencia de
los habitantes del municipio de Mocoa.
Entre los argumentos acogidos por la Sala respecto
de la finalidad de las medidas se cuentan los expresados por el Ministerio de
Hacienda y Crédito Público, ya que su objeto es (i) establecer un tratamiento
tributario especial para algunos bienes producidos o comercializados en el
municipio de Mocoa, con el propósito de estimular la demanda interna,
contrarrestar los posibles impactos directos sobre la inflación, incrementar el
consumo local de los bienes que se producen o comercializan en esta zona y
facilitar la adquisición de insumos por parte de las Fuerzas Militares; y (ii)
establecer beneficios en materia de retención y tarifa en el impuesto sobre la
renta con el fin de reducir la carga fiscal que deberían asumir los
contribuyentes, para que su capacidad de pago no se vea afectada. En
concordancia con estos argumentos la Universidad Externado de Colombia explicó
que la exención beneficia bienes indispensables para la población, con lo cual
el Gobierno pretende que la vida de los habitantes siga su curso normal; acerca
de los beneficios en materia de retención y autorretención en la fuente, y
sobre el impuesto de renta considera el centro académico que cumplen con la
finalidad al mitigar el impacto económico sobre la capacidad contributiva de
las personas domiciliadas en el municipio.
8.2.1.9. El juicio de motivación suficiente también
es superado por el estatuto sub examine, toda vez que el Ejecutivo
expuso razonadamente los efectos de la avenida torrencial sobre el aparato
productivo en el municipio de Mocoa, se refirió al impacto negativo en el
sector agropecuario, en las viviendas rurales, en la productividad de las
tierras, en la actividad ganadera y comercial. Para la Sala, el Gobierno expuso
adecuadamente los motivos para adoptar las alternativas económicas de que trata
el Decreto 731 de 2017.
8.2.1.10. En cuanto al juicio de
intangibilidad la Sala considera que las medidas del Decreto bajo examen no
limitan ni restringen derechos considerados intangibles en los estados de
excepción, regulados por el Derecho Internacional de los Derechos Humanos, por
cuanto las exenciones tributarias implementadas pretenden beneficiar a toda la
comunidad afectada por la avalancha, sin que el Decreto examinado pueda
significar restricción a esta clase de garantías.
8.2.1.11. En cuanto a la incompatibilidad y la
subsidiaridad de los medios jurídicos ordinarios disponibles, estima la
Corte que los mecanismos creados por el legislador de excepción son eficientes
ya que la legislación ordinaria resulta insuficiente para hacer frente a la
crisis causada por la avalancha. El Estatuto Tributario, reformado por la Ley 1816
de 2016, no contempla exenciones tributarias para los alimentos, el calzado,
las prendas de vestir, los electrodomésticos y gasodomésticos. Situación
similar se presenta con la retención en la fuente y el impuesto sobre la renta,
tributos para los cuales, como es lógico, el Estatuto Tributario no privilegia
con una tarifa especial para personas jurídicas contribuyentes que tengan
domicilio o establecimiento de comercio en Mocoa.
Respecto de la motivación de incompatibilidad la
Sala acoge lo expuesto por la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de
Desastres, en el sentido que el decreto sub examine no suspende la
aplicación de las disposiciones contenidas en el ordenamiento jurídico, por lo
que no es necesario llevar a cabo justificación que explique la suspensión de
la aplicación de leyes integrantes del sistema normativo. Añade la Unidad
Nacional en su concepto que la medida prevista en el decreto no limita el
régimen de exenciones al impuesto sobre las ventas previsto en el Estatuto
Tributario (Decreto Ley 624 de 1989), sino que amplió su ámbito de aplicación a
productos que actualmente no se encuentran beneficiados con la exención, con lo
cual se demuestra que el sistema jurídico común no resultaba suficiente para
enfrentar la crisis.
La insuficiencia de medios jurídicos ordinarios
también fue avalada por el Universidad Externado de Colombia, que considera que
la exención tributaria de IVA y en Renta corresponde a una medida no prevista
en el sistema jurídico; es cierto que el Estatuto Tributario establece
exenciones para la venta de algunos bienes o para cierto tipo de ingresos, pero
en el listado de bienes exentos el artículo 481[21] del
citado Estatuto, o de las rentas exentas del artículo 206[22] del
mismo, no aparecen las medidas mencionadas en los artículos 1º, 2º, 7º y 8º del
decreto que se examina.
Acoge la Sala este concepto, en el sentido que las
exenciones ordinarias previstas en el sistema jurídico tributario no son
suficientes para enfrentar la crisis causada por la avalancha ocurrida en el
municipio de Mocoa, por lo que se encuentra justificada la expedición del
decreto bajo examen.
9. Constitucionalidad del Decreto 731 de
2017[23]
9.1. Como se ha dicho, este Decreto es dictado en
desarrollo de las facultades excepcionales correspondientes al estado de
emergencia económica, social y ecológica, o de grave calamidad pública
declarado a través del Decreto 601 de 2017. Entre los motivos enunciados por el
Ejecutivo para declarar el estado de excepción y que resultan de interés para
resolver el presente asunto se cuentan: (i) la avalancha ocurrida en el
municipio de Mocoa, capital del Putumayo, que “impactó negativamente el
sector agropecuario, pues se deterioraron y destruyeron viviendas rurales,
afectado la productividad de las tierras de los campesinos en relación con la
generación de ingresos de su hábitat”;  (ii) “causó la pérdida de
cultivos agrícolas, ganado, especies menores y piscicultura, y perjudicando
severamente la economía de las familias del sector rural, con efectos negativos
sobre sus finanzas y proyectos productivos”, (iii) “la afectación de la
realidad económica y social de las zonas rurales ha puesto la seguridad
alimentaria y el desarrollo de la región”; y (iv) “la avalancha afectó
parte de la infraestructura del municipio, pues destruyó el acueducto que
suministra agua a la zona afectada, se averiaron varios puentes y, por lo
tanto, se bloquearon algunas vías por las que Mocoa se comunica con el resto
del país”.
En concordancia con los motivos reseñados, el
Decreto 731 de 2017 fue motivado por la necesidad de “establecer un
tratamiento tributario especial para algunos bienes producidos o
comercializados en el municipio de Mocoa, con el propósito de estimular la
demanda interna, contrarrestar los posibles impactos directos sobre la
inflación e incrementar el consumo local de los bienes que se producen o comercializan
en esta zona”.
9.2. Con fundamento es los motivos expuestos en los
Decretos 601 y 731 del presente año, el Gobierno adoptó cuatro medidas con
efectos tributarios: (i) Exención tributaria del IVA hasta el 31 de diciembre
de 2017, para alimentos, calzado, prendas de vestir, materiales de
construcción, electrodomésticos y gasodomésticos. Para estos bienes no se podrá
solicitar devolución o compensación, pero los saldos a favor generados en las
declaraciones de los responsables se podrán imputar en las declaraciones de los
periodos siguientes; (ii) Exención del IVA para insumos adquiridos por las
Fuerzas Militares con destino al municipio de Mocoa y destinados a conjurar la
crisis; (iii) Retención en la fuente para las personas jurídicas que tengan su
domicilio o un establecimiento de comercio en Mocoa, constituidas con
anterioridad a la declaratoria de emergencia, y que sean contribuyentes del
impuesto de renta y complementarios, la tarifa de la retención en la fuente y
de autorretención será del 0%; y (iv) Impuesto sobre la renta para las personas
jurídicas que tengan su domicilio o u establecimiento de comercio en Mocoa, con
anterioridad a la declaratoria de emergencia, para el periodo gravable 2018, la
tarifa del impuesto será del 0%.
Los motivos expuestos por el Gobierno en los
decretos 601 y 731 de 2017, particularmente en lo relacionado con la dimensión
de la avalancha y los daños que causó en materia de infraestructura vial y de
comunicaciones, como también en las diferentes áreas económicas que identifican
a esta región del Putumayo y particularmente al municipio de Mocoa, fueron
verificados por la Corte mediante las pruebas requeridas a varias autoridades.
Entre los documentos suministrados y que resultan relevantes para la decisión
que será adoptada se cuentan los siguientes:
9.3. Pruebas aportadas por el Ministerio
de Hacienda y Crédito Público
Este ministerio respondió al cuestionario enviado
por la Corte Constitucional, particularmente en lo relacionado con el grado de
afectación de los hechos acaecidos el 31 de marzo en Mocoa y que llevaron a
declarar el estado de emergencia, como también a expedir el Decreto 731 de
2017. En el documento respectivo el ministerio destaca que según cifras del
DANE la principal actividad económica del Departamento del Putumayo es la
extracción de crudo y gas, entre 2008 y 2015 esta actividad representó en
promedio 52.5 del PIB del Departamento, mientras que en el mismo periodo las
actividades agrícolas y de ganadería representaron en promedio 1.5% del PIB
departamental.
Para dimensionar los efectos de la catástrofe sobre
el sector productivo en el departamento del Putumayo, el ministerio aportó el
siguiente gráfico:
Participación porcentual por rama de
actividad dentro del PIB departamental[24]
ACTIVIDADES ECONOMICAS
2012
2013
2014
2015
AGRICULTURA, GANADERÍA, CAZA, SILVICULTURA Y PESCA
3,7
2,9
3,2
4,5
EXPLOTACIÓN DE MINAS Y CANTERAS
57,6
62,5
58,6
44,5
INDUSTRIA MANUFACTURERA
1,2
0,9
0,9
0,6
SUMINISTRO DE ELECTRICIDAD, GAS Y AGUA
0,8
0,7
0,8
1,1
CONSTRUCCIÓN
1,6
1,4
1,8
2,3
COMERCIO, REPARACIÓN, RESTAURANTES Y HOTELES
6,3
5,7
6,3
8,7
TRANSPORTE, ALMACENAMIENTO Y COMUNICACIONES
3,2
2,9
3,1
4,1
ESTABLECIMIENTOS FINANCIEROS, SEGUROS, ACTIVIDADES
INMOBILIARIAS Y SERVICIOS A LAS EMPRESAS
3,9
3,4
3,7
4,9
ACTIVIDADES DE SERVICIOS SOCIALES, COMUNALES Y
PERSONALES
19,6
17,7
19,4
26,6
Subtotal Valor Agregado
97,9
98,0
97,8
97,4
Impuestos Indirectos
2,1
2,0
2,2
2,6
PIB TOTAL DEPARTAMENTAL
100,0
100,0
100,0
100,0
Sobre las medidas adoptadas el ministerio señala que
el Decreto se concentra en una exención temporal del impuesto de IVA para
alimentos, vestido, calzado, construcción y electrodomésticos, sectores que,
según el DANE, para el año 2015 representaron el 10.4% del PIB del Departamento
del Putumayo.
El gráfico muestra el crecimiento anual en áreas
como agricultura y ganadería; el suministro de electricidad, gas y agua;
construcción; comercio, reparación, restaurantes y hoteles; transporte,
almacenamiento y comunicaciones; actividades financieras, seguros,
inmobiliarias y servicios; servicios sociales, comunales y personales. Todas
estas áreas económicas resultaron severamente afectadas por el alud de agua,
aun sin datos del año 2016 parece lógico inferir que el crecimiento era una
tendencia súbitamente detenida por los acontecimientos del 31 de marzo.
El informe presentado por el ministerio resulta útil
para verificar la importancia económica de los sectores afectados con la
avalancha; por tanto, los motivos expresados por el Gobierno, los medios
adoptados en materia tributaria con el decreto 731 de 2017 y los fines buscados
son concordantes; la reactivación económica en el municipio de Mocoa requiere
atender varios frentes, entre ellos el relacionado con el control de la
inflación, el mejoramiento del poder adquisitivo de los habitantes y los
estímulos al sector productivo. El decreto bajo examen apunta precisamente en
este sentido, a partir de la verificación probatoria sobre los datos económicos
de la región la Sala encuentra que los motivos expuestos por el Gobierno se
avienen a lo establecido sobre la materia en el artículo 215 superior.
9.4. Pruebas aportadas por el Ministerio
de Agricultura
Este organismo respondió a los requerimientos de la
Corte valiéndose de los informes de la Secretaría de Agricultura del
Departamento del Putumayo, entidad que certificó que la avalancha generó
afectaciones en 811.6 hectáreas, causando pérdidas totales en el 18% de esta
extensión (146.1 hectáreas) e impactando negativamente la generación de
ingresos de 1.056 personas (287 familias). De su parte, la Gobernación ha
estimado las pérdidas de cultivos en $7.082.5 millones en 20 cadenas
productivas y 16 veredas. El ministerio suministró el siguiente gráfico
relacionado con el área afectada y el costo de pérdida de las cadenas agrícolas
afectadas:
Área afectada y costo de pérdida de las
cadenas agrícolas afectadas[25]
No
TIPO DE
CULTIVO
AFECTADO
AREA DE
CULTIVO (HAS)
%
PÉRDIDA
COSTO PÉRDIDAS
1
Praderas
531,2
65,4
$5.577.159.000
2
Plátano
89,1
11,0
$427.639.200
3
Caña
60,8
7,5
$321.224.640
4
Café
32,4
4,0
$171.204.000
5
Yuca
26,1
3,2
$130.275.000
6
Maderable
12,8
1,6
7
Cacao
12,0
1,5
$53.775.000
8
Chontaduro
10,7
1,3
$64.230.000
9
Frutales
8,8
1,1
$220.112.500
10
Maíz
6,8
0,8
$6.138.000
11
Banano
6,5
0,8
$11.457.600
12
Chiro
4,1
0,5
$5.629.190
13
Yota
3,9
0,5
$15.500.000
14
Sachainchi
3,5
0,4
$300.000
15
Guadua
1,5
0,2
$59.994.000
16
Yagé
1,5
0,2
$150.000
17
Aguacate
0,2
0,0
$15.600.000
18
Bore
0,1
0,0
$750.000
19
Orellanas
0,1
0,0
$1.312.500
20
Cedro
0,1
0,0
$100.000
VALOR TOTAL
811,6
100,0
$7.082.550.630
En el sector pecuario se identificaron pérdidas en 7
cadenas productivas que ascienden a $1.746.6 millones:
Estimación de pérdida del componente
pecuario[26]
COMPONENTE PECUARIO
NÚMERO
ESTIMACIÓN PÉRDIA
BOVINOS
220
$572.000.000
CAPRINOS
2
$200.000
PORCINOS
7
$3.150.000
AVES (GALLINAS DE CAMPO, POLLOS DE
ENGORDE)
11861
$237.110.600
PECES
112070
$896.560.000
COLMENAS
7
$11.200.000
EQUINOS
33
$26.400.000
TOTAL
$1.746.620.600
La Secretaría de Agricultura del Departamento
encontró 341 viviendas rurales con afectación, de las cuales 102 se encuentran
en destrucción total y 239 en riesgo.
La información suministrada por este ministerio es clara
respecto de los efectos de la avalancha sobre los sectores agrícola y pecuario,
con ella la Corte verifica que los efectos del fenómeno natural acaecido son de
dimensiones tales que sólo pueden ser enfrentados a través de mecanismos
excepcionales y que el Gobierno, al decretar el estado de emergencia y luego
expedir el decreto 731 de 2017, actuó siguiendo los parámetros del artículo 215
de la Carta Política.
9.5. Pruebas aportadas por el Ministerio
de Comercio, Industria y Turismo
Como respuesta al cuestionario formulado por la
Corte Constitucional este ministerio manifestó que la avalancha arrasó 7
puentes, diez vías públicas, una subestación de energía eléctrica, la red de
telefonía fija, tres acueductos y el alcantarillado; la zona y sectores
afectados quedaron sin servicio de agua potable y con suspensión del servicio
de energía; se reportó el colapso de la red hospitalaria, como también de
decenas de pequeños negocios, edificaciones públicas, casas y bienes
particulares. En el Registro Único Empresarial y Social (RUES) estaban
inscritas 5.192 empresas en el momento de la tragedia, de las cuales 2.317 eran
empresas comerciales (44.6%), 1.191 del sector servicios (22.9%), 1.133 en el
sector construcción, minería y agricultura (21.8%), y 551 del sector
manufacturero (10.6%).
Cita datos de la Cámara de Comercio del Putumayo
según los cuales de los establecimientos registrados se estimaban 400
empresarios directamente afectados, la mayor parte estaban dedicados a
actividades de venta de alimentos y bebidas, comercialización de
electrodomésticos y prestación de servicios como salones de belleza, reparación
y mantenimiento. En cuanto a créditos se identificó que el 68% de los empresarios
directamente afectados tiene por lo menos un crédito vigente. Finalmente, el
ministerio afirmó que en la plaza de mercado trabajaban 255 comerciantes, la
totalidad de ellos sufrieron pérdidas totales.
La documentación enviada por el Ministerio de
Comercio, Industria y Turismo corrobora la situación causada por la avalancha,
ella sirve a la Corte para verificar que el Gobierno valoró adecuadamente los
hechos que lo llevaron a adoptar las medidas de excepción, entre éstas las
dispuestas por el decreto 731 de 2017.
9.6 Análisis del articulado
A continuación la Sala abordará el estudio de los
artículos que integran el decreto 731 de 2017:
9.6.1. “Artículo 1º. Exención
transitoria de IVA. Hasta el 31 de diciembre de 2017, estarán exentos
de IVA sin derecho a la devolución y/o compensación, los siguientes bienes,
cuya venta se realice en el municipio de Mocoa, de conformidad con lo
establecido en el artículo 1° del Decreto 601 de 2017:
a) Alimentos;
b) Calzado;
c) Prendas de vestir;
d) Materiales de construcción;
e) Electrodomésticos y gasodomésticos.
Parágrafo 1º. Los saldos a
favor generados en las respectivas declaraciones tributarias podrán ser
imputados en las declaraciones de los períodos siguientes, pero en ningún caso
podrán ser objeto de devolución y/o compensación.
Parágrafo 2º. Los bienes que
a la fecha de expedición de este decreto tengan la condición de exentos o
excluidos del impuesto sobre las ventas continuarán con el tratamiento
correspondiente a dicha calificación prevista en el Estatuto Tributario.
Parágrafo 3º. El tratamiento
previsto en este artículo se aplicará a las ventas realizadas desde el resto
del territorio nacional a los responsables del Régimen Común y a las personas
naturales pertenecientes al Régimen Simplificado del impuesto sobre las ventas,
inscritos en el Registro Único Tributario (RUT) que se encuentren domiciliados
o tengan establecimiento de comercio en el municipio de Mocoa.
Así mismo, a las ventas realizadas en el municipio
de Mocoa por responsables del Régimen Común del impuesto sobre las ventas
inscritos en el Registro Único Tributario (RUT), que a la fecha de entrada en
vigencia del presente decreto, se encuentren domiciliados o tengan establecimiento
de comercio en el municipio de Mocoa.”
Esta norma constituye el eje de las medidas
adoptadas por el Gobierno mediante el decreto examinado, con ella se genera el
beneficio conocido como “exención tributaria de IVA”, para que la venta de los
bienes allí enunciados no sea gravada con el 19% respectivo hasta el 31 de
diciembre del presente año. Con esta medida se disminuye el precio de los
artículos afectados, con lo cual la demanda y el consumo se incrementan,
beneficiando a productores, comerciantes y consumidores. En crisis causadas por
terremotos, como el ocurrido en el eje cafetero[27]; o
por cierres fronterizos y el consecuente desplazamiento masivo de nacionales,
como ocurrió en la zona aledaña a la República Bolivariana de Venezuela[28], el
Gobierno ha declarado el estado de emergencia económica y en desarrollo de éste
tomado medidas similares, es decir, ha decretado una exención tributaria para
determinados bienes y durante un determinado periodo.
En los casos que se mencionan la Corte ha declarado
exequible la medida luego de llevar a cabo el examen correspondiente, aplicando
para este propósito criterios similares a los empleados en el presente asunto.
El legislador de excepción reitera el instrumento y los bienes afectados con la
exención (alimentos, calzado, prendas de vestir, materiales de construcción,
electrodomésticos y gasodomésticos), por ser estos de primera necesidad, por
ende, de mayor consumo.
El parágrafo 1º del artículo 1º aplica para los
saldos que puedan resultar favorables a los declarantes como resultado de la
exención, precisando que la Administración no hará devoluciones de dinero ni
compensaciones; el declarante podrá imputar estos saldos en declaraciones de
periodos siguientes. Tanto el beneficio generado con el artículo 1º, como la
regulación sobre los saldos favorables se avienen a lo establecido en el
artículo 215 de la Carta Política para esta clase de situación, ya que se trata
de un beneficio temporal, respecto de bienes que no hacen parte de los que el
Estatuto Tributario exonera, cuya reducción de precios favorece notablemente a
los habitantes y que, como se ha explicado, contribuye eficazmente para hacer
frente a la crisis. El parágrafo 2º se limita a precisar que los bienes
comúnmente exentos por lo dispuesto en el Estatuto Tributario, mantendrán su
régimen fiscal. Esta aclaración no controvierte texto constitucional alguno,
ella se limita a despejar toda duda sobre las exenciones a otros bienes o
productos.
El parágrafo tercero tampoco vulnera el texto de la
Constitución, el mismo procura aportar claridad respecto del régimen aplicable
a las ventas llevadas a cabo desde el resto del territorio nacional a
compradores ubicados en Mocoa, responsables del Régimen Común y a las personas
naturales pertenecientes al Régimen Simplificado del impuesto sobre las ventas,
inscritos en el Registro Único Tributario (RUT). Igualmente, serán beneficiadas
con la medida las ventas realizadas en el municipio por  responsables del
Régimen Común del impuesto sobre las ventas inscritos en el Registro Único
Tributario (RUT), que a la fecha de entrada en vigencia del decreto, se
encuentren domiciliados o tengan establecimiento de comercio en la entidad
territorial; aclara la Sala que la medida debe beneficiar únicamente a quienes
estén ubicados en el área del municipio de Mocoa, por tanto, lo beneficios no
deben comprender a quienes tengan establecimientos inscritos en Mocoa pero se
encuentren domiciliados en otro lugar,  ya que en este caso no hay nexo de
causalidad entre la medida y la finalidad que no es otra que procurar la
reactivación del sistema productivo del municipio de Mocoa.
9.6.2 “Artículo 2º. Exención para
insumos adquiridos por las Fuerzas Militares. Los bienes
gravados que sean adquiridos por parte de las Fuerzas Militares, cuyo destino
sea el municipio de Mocoa y que se destinen a conjurar la crisis, gozarán del
tratamiento establecido en el artículo 1° de este decreto y se someterán a las
disposiciones de que trata este decreto.”
El contenido de esta disposición corresponde a la
naturaleza y magnitud de la catástrofe, por cuanto la atención a las personas
afectadas por la avenida torrencial, la necesidad de restablecer las
comunicaciones, rehabilitar puentes y vías carreteables, colaborar en la
búsqueda de personas desaparecidas, en el transporte de heridos, asegurar la
zona para ponerla a salvo de vándalos y delincuentes, en general, contribuir para
restablecer el orden público, amerita la presencia de las Fuerzas Militares.
El artículo 2º extiende los beneficios propios de la
exención del IVA a los bienes mencionados en el artículo 1º del decreto 731 de
2017, en las mismas condiciones de tiempo, siempre y cuando sean adquiridos por
las Fuerzas Militares y destinados al municipio de Mocoa para conjurar la
crisis. Es decir, lo dispuesto en el artículo 1º para compras de bienes
realizadas fuera del territorio de Mocoa, pero destinados a este municipio, son
aplicables las condiciones establecidas previamente, con lo cual no se viola el
régimen constitucional aplicable para esta clase de beneficio tributario.
9.6.3 “Artículo 3º. Definiciones. Para
efectos de lo dispuesto en el presente decreto, se entenderá por:
“a) Alimentos: son todos los productos sólidos o
líquidos que comen o beben los seres vivos de la especie humana y los animales
con el propósito de nutrir su cuerpo, es decir, que en su acción y efecto de
nutrir, conllevan a la reparación de la pérdida de energía del organismo del
hombre y de los animales, dentro de los cuales se encuentran los alimentos
naturales, alimentos procesados, entre otros. Se entienden incluidos en esta
categoría los insumos agropecuarios;
b) Calzado: todo género de zapato, que sirve para
cubrir o resguardar el pie;
c) Prendas de vestir: cada una de las partes que
componen el vestido del hombre o de la mujer o cualquier prenda que utilice el
hombre o la mujer para cubrir su cuerpo, sin importar su material de elaboración;
d) Materiales de construcción: son todos los
productos naturales y manufacturados que se requieren para levantar o arreglar
una construcción, tales como: arena, arcilla, cemento, teja, ladrillos, pisos,
aluminio, alambres, cables eléctricos, pinturas, tubería, hierro, cobre, acero;
e) Electrodomésticos y gasodomésticos: todos los
aparatos eléctricos o cuya fuente de energía es el gas, que normalmente se
utilizan en el hogar y en consecuencia su vocación es la de permanencia en el
mismo, es decir, que su función está orientada al uso en el hogar, tales como:
televisores, neveras, lavadoras, secadoras, estufas, hornos, y otros enseres
menores como: licuadoras, ventiladores, planchas, tostadoras.”
Con el propósito de aportar claridad sobre la clase
de bienes afectados con la medida el Gobierno definió en esta norma cada uno de
los artículos, reiterando lo dicho en decretos de similar naturaleza y
procurando despejar dudas sobre el diseño y la utilidad de cada uno. Estas
definiciones no controvierten texto alguno de la Constitución, por el
contrario, contribuyen para evitar errores tributarios y establecer límites a
quienes pretendan comercializar mercancías ajenas a las enunciadas por el
Gobierno en el decreto que se examina.
9.6.4. “Artículo 4º. Condiciones de
aplicación.
Para efectos de lo dispuesto en el artículo 1º del presente decreto deberá
seguirse el siguiente tratamiento:
1. Al momento de facturar la operación de venta, el
responsable deberá indicar en la factura a través de cualquier medio
electrónico, sello o anotación mediante una leyenda que indique: “Bienes
Exentos –Decreto 731 de 2017–”.
2. Para efectos de las ventas realizadas dentro del
municipio de Mocoa, los bienes a comercializar deberán encontrarse físicamente
dentro de la extensión territorial de este municipio.
3. Tanto la venta como la entrega de los bienes
deberá realizarse dentro del plazo establecido en el artículo 1º del presente
decreto.
4. El responsable deberá rendir un informe fiscal de
ventas con corte al último día de cada mes, el cual será remitido dentro de los
cinco (5) primeros días del mes siguiente a la Dirección Seccional de Impuestos
y Aduanas, que corresponda al domicilio fiscal del responsable del impuesto
sobre las ventas, que efectúe la venta exenta, certificado por contador público
o revisor fiscal, según sea el caso, en el cual se detalle:
a) Relación de facturas o documentos equivalentes,
registrando el número, fecha, cantidad, especificación del bien y valor de la
operación;
b) Asociar a las facturas o documento equivalente de
que trata el literal anterior, los documentos de remisión, recepción y
certificado de revisor iscal o contador público, para el caso de las ventas de
que trata el literal b) del artículo 5º de este decreto.”
El procedimiento a seguir una vez realizada la venta
es regulado por el artículo 4º, se trata de informar adecuada y eficazmente a
las autoridades para que estas lleven el control y puedan verificar el
cumplimiento de las medidas, evitando al mismo tiempo abusos por parte de
quienes pretendan valerse de la situación para obtener lucro personal. Ninguno
de los condicionamientos previstos en el artículo 4º vulnera lo dispuesto por
el Constituyente, se trata de controles razonables y proporcionales al fin
buscado, de otra manera el Gobierno perdería el control sobre la aplicación de
las medidas adoptadas con el Decreto 731 de 2017.
9.6.5. “Artículo 5º. Tratamiento a las
ventas realizadas desde el resto del territorio nacional. Para
efectos de las ventas realizadas desde el resto del territorio nacional que
estén dirigidas al municipio de Mocoa, los proveedores deberán cumplir los
siguientes requisitos:
a) Acreditar que la venta se efectuó a un
responsable del Régimen Común o a una persona perteneciente al Régimen
Simplificado del impuesto sobre las ventas, inscrito en el Registro Único
Tributario (RUT), que a la fecha de entrada en vigencia del presente decreto se
encuentre domiciliado o tenga establecimiento de comercio en el municipio de
Mocoa, para lo cual deberá exigirle la entrega de una copia del mismo;
b) Comprobar que las mercancías vendidas se
trasladaron físicamente al municipio de Mocoa, mediante guía de transporte,
factura del servicio de transporte de carga y documento de recepción de la
mercancía.”
El tratamiento a las ventas llevadas a cabo desde el
resto del territorio nacional con destino a Mocoa es debidamente abordado en el
artículo 5º del decreto, los deberes del proveedor en cuanto a acreditar que la
venta a un responsable del Régimen Común o a una persona perteneciente al
Régimen Simplificado del impuesto sobre las ventas, inscrito en el Registro
Único Tributario (RUT), persona que debe encontrarse domiciliada o tener
establecimiento de comercio en Mocoa; la Sala aclara que no es suficiente con
estar registrado en el municipio, lo fundamental es tener domicilio comercial
estable en Mocoa, recibir las mercancías y comercializarlas en el territorio de
este municipio. Esta precisión busca despejar toda duda respecto de quienes
estando inscritos o domiciliados en Mocoa pudieran recibir mercancías en
lugares distintos al área de influencia del Decreto 731 de 2017, que no es otra
que la extensión territorial propia del municipio de Mocoa, lugar donde son
aplicables las medidas objeto de análisis.
La guía de transporte, la factura del servicio de
carga y el documento de recepción de las mercancías son documentos requeridos
para el mismo propósito, es decir, verificar que la venta realizada por fuera
de Mocoa tuvo como destino este y no otro municipio. Los instrumentos de
control previstos en el artículo 5º son acordes con la naturaleza y el fin de
la exención decretada y, por ello, en nada desconocen lo dispuesto en la
Constitución para esta clase de asunto.
9.6.6 “Artículo 6º. Incumplimiento. El
incumplimiento de las condiciones y requisitos establecidos en el presente
decreto dará lugar a la pérdida del beneficio al que se requiere el artículo
1º. Por consiguiente, habrá lugar al pago del impuesto sobre las ventas a la
tarifa aplicable a los respectivos bienes enajenados y a la imposición de la
sanción por inexactitud contemplada en el Estatuto Tributario, sin perjuicio de
las sanciones penales a que haya lugar.”
Este dispositivo también es acorde con el
tratamiento dispuesto para las ventas y sus respectivas exenciones, el Estado
mantiene el control sobre las actividades de los beneficiarios de las medidas y
les reitera que el incumplimiento de las reglas fijadas en el decreto bajo
examen dará lugar al pago normal de los impuestos, más las sanciones
tributarias y penales correspondientes. La Sala no encuentra controversia entre
el artículo 6º y lo establecido en la Carta Política.
9.6.7. “Artículo 7°. Tratamiento en la
retención en la fuente. Las personas jurídicas contribuyentes
del Impuesto sobre la Renta y Complementarios que con anterioridad a la
declaratoria de Emergencia se encuentren domiciliados o tengan establecimiento
de comercio en el municipio de Mocoa, tendrán para los periodos gravables 2017
y 2018 una tarifa de retención en la fuente y autorretención a título del
Impuesto de Renta del 0%.”
La Corte, en principio, no encuentra objeción en
cuanto a la constitucionalidad de este precepto; según él los beneficios
aplican para las personas jurídicas contribuyentes del Impuesto sobre la Renta
y Complementarios que con anterioridad a la declaratoria de Emergencia se
encuentren domiciliados o tengan establecimiento de comercio en el municipio de
Mocoa, con efectos gravables para los periodos 2017 y 2018. En cuanto a la
temporalidad de los beneficios recuerda la Sala que, según el artículo 215[29] de la
Carta, el legislador de excepción los puede extender hasta el periodo fiscal
siguiente a la declaratoria del estado de emergencia, habiendo sido declarado
el 6 de abril de 2017 no hay obstáculo para que la exención se aplique durante
el presente año y se extienda hasta el 2018.
El estudio de este artículo respecto del tratamiento
otorgado a las personas jurídicas consideradas únicas beneficiarias de la
medida genera la necesidad de condicionar su exequibilidad. Como lo afirman
algunos intervinientes, entre ellos el Instituto Colombiano de Derecho
Tributario y el Procurador General de la Nación, no hay explicación razonable
que permita comprender la diferencia de trato entre las personas jurídicas y
las naturales respecto del beneficio regulado por el artículo 7º, teniendo en
cuenta que se trata de un municipio en el cual las personas naturales aportan
capital, trabajo y esfuerzo, circunstancias que las hacen merecedoras de los
beneficios otorgados por el decreto y regulados por la preceptiva que se
examina. Beneficiar únicamente a las personas jurídicas resulta atentatorio del
principio de igualdad consagrado en el artículo 13 superior, como también del
principio de equidad tributaria previsto en el artículo 363 de la Carta.
Este
artículo hace beneficiarias de la medida únicamente a las personas jurídicas,
siendo discriminatorio este tratamiento respecto de  las personas naturales;
tal distinción carece de justificación constitucional[30]
porque los hechos que sirvieron de fundamento para declarar el estado de
emergencia, los efectos de los mismos sobre la economía del ente territorial,
la pérdida de la productividad de las tierras campesinas y el deterioro de la
economía en el sector rural y urbano han afectado por igual a personas
jurídicas y naturales.
Este razonamiento encuentra fundamento en lo dispuesto por la Corte en la
Sentencia C-327 de 1999, ya que en esa oportunidad se dispuso extender a las
personas naturales algunos beneficios tributarios otorgados a las personas
jurídicas ubicadas en los municipios del eje cafetero afectados por el
terremoto, siempre y cuando unas y otras estuvieran dedicadas a determinadas
actividades[31]. Como
corolario, la Corporación declaró exequible el artículo 6º del Decreto 258 de
1999, bajo el entendido que los beneficios otorgados a las personas jurídicas “…
también se aplican a las personas naturales que cumplan los mismos requisitos
allí exigidos para las personas jurídicas y ejerzan las mismas actividades.”[32]
Para el caso del
Decreto 258 de 1999 que dio lugar a la sentencia C-327 de 1999, la Corte
decidió extender los beneficios tributarios a las personas naturales
considerando, entre varias circunstancias, que tanto ellas como las jurídicas
estaban localizadas en el área de los municipios afectados por el terremoto, añadiendo
que unas y otras desarrollaban en la zona afectada las actividades mencionadas.
Es cierto que la declaratoria de un estado de emergencia económica se debe a
hechos excepcionales y propios de cada evento en particular, con consecuencias
sociales y económicas circunscritas por la situación de cada comunidad
afectada; en suma, difícilmente se encuentran hechos idénticos que puedan dar
origen a medidas legislativas iguales. A pesar de esta realidad, cuando se
trata de acontecimientos causados por fenómenos naturales como terremotos, sismos,
tsunamis, avalanchas, inundaciones, incendios, tempestades, huracanes o
crecientes súbitas de ríos o quebradas, se presentan algunas consecuencias
similares, entre ellas: una zona o territorio afectado, un grupo humano que por
estar allí asentado resulta comprometido, efectos nocivos para la vida
económica de las personas, la obligación del Estado de llevar a cabo una
intervención pronta y eficaz para enfrentar la crisis e impedir que sus efectos
se extiendan. Es decir, en eventos catastróficos causados por la naturaleza las
consecuencias, en mayor o menor medida, resultan semejantes.
La Corte
reconoce que cada evento causante de una declaratoria de emergencia económica y
social puede tener origen y circunstancias diversas, y que las medidas
excepcionales adoptadas por el Gobierno tienen en cuenta estas realidades y
atienden a un mismo propósito. Podrán darse situaciones en las cuales estas alternativas
no deban extenderse por igual a personas jurídicas y naturales, debido a razones
y motivos expuestos por el Ejecutivo y comprensibles a la luz de las normas de
la Constitución.  A pesar de las previsiones de la Sentencia C-327 de 1999, en
el presente caso el legislador omitió explicar razonadamente la diferencia de
trato entre personas jurídicas y naturales respecto de los beneficios
concedidos por los artículos 7º y 8º del Decreto Ley 731 de 2017.
La situación de
unas y otras es semejante en el presente caso si se considera que se encuentran
localizadas físicamente en la jurisdicción del municipio de Mocoa, en ambas puede
concurrir la calidad de contribuyentes del impuesto sobre la renta y
complementarios, como también el hecho de estar domiciliadas con anterioridad a
la declaratoria de emergencia o tener establecimiento de comercio en el ente
territorial. A través de actividades industriales o comerciales tanto las
personas jurídicas como las naturales ubicadas en la zona afectada por la
avalancha, venían generando condiciones económicas y sociales aptas para el
desarrollo de toda la comunidad, ambas venían cumpliendo con el régimen de
contribuyentes y las dos resultaron perjudicadas por la creciente súbita de las
aguas. En razón de lo expuesto, resulta inequitativo conceder beneficios
solamente a las jurídicas cuando las personas naturales también sufrieron la
devastación causada por los acontecimientos presentados durante la noche del 31
de marzo del presente año.
Por lo expuesto
y atendiendo al precedente fijado en la sentencia C-327 de 1999, la Sala
declarará exequible el artículo 7º del Decreto 731 de 2017, bajo el entendido
que los beneficios en el tratamiento en la retención en la fuente otorgados a
las personas jurídicas comprenden también a las personas naturales que ejercen
las mismas actividades y cumplen los mismos requisitos exigidos para obtener
tal prerrogativa. En el presente caso se tendrá en cuenta que las personas
beneficiarias de las medidas previstas en el artículo 7º del Decreto deben
estar dedicadas a actividades industriales y comerciales, y que los beneficios
respecto de la retención en la fuente aplicarán únicamente respecto de las
rentas derivadas de dichas actividades.
Una vez
establecido que las personas naturales tendrán los beneficios derivados de los
artículos 7º y 8º del Decreto Ley 731 de 2017, es pertinente recordar lo
dispuesto en el Estatuto Tributario[33]
en cuanto a la determinación del impuesto sobre la renta para esta clase de
contribuyentes:
“ARTÍCULO
329. DETERMINACIÓN DEL IMPUESTO SOBRE LA RENTA DE LAS PERSONAS
NATURALES. (Artículo modificado por el
artículo 1 de
la Ley 1819 de 2016). El impuesto sobre la renta y complementarios de las
personas naturales residentes en el país, se calculará y ajustará de
conformidad con las reglas dispuestas en el presente título.
Las
normas previstas en el presente Título se aplicarán sin perjuicio de lo
previsto en el Título I.
ARTÍCULO
330. DETERMINACIÓN CEDULAR. (Artículo
modificado por el artículo 1 de
la Ley 1819 de 2016). La depuración de las rentas correspondientes a cada una
de las cédulas a las que se refiere este artículo se efectuará de manera independiente,
siguiendo las reglas establecidas en el artículo 26 de
este Estatuto aplicables a cada caso. El resultado constituirá la renta líquida
cedular.
Los
conceptos de ingresos no constitutivos de renta, costos, gastos, deducciones,
rentas exentas, beneficios tributarios y demás conceptos susceptibles de ser
restados para efectos de obtener la renta líquida cedular, no podrán ser objeto
de reconocimiento simultáneo en distintas cédulas ni generarán doble beneficio.
La
depuración se efectuará de modo independiente en las siguientes cédulas:
a)
Rentas de trabajo;
b)
Pensiones;
c)
Rentas de capital;
d)
Rentas no laborales;
e)
Dividendos y participaciones.
Las
pérdidas incurridas dentro de una cédula solo podrán ser compensadas contra las
rentas de la misma cédula, en los siguientes periodos gravables, teniendo en
cuenta los límites y porcentajes de compensación establecidas en las normas
vigentes.
PARÁGRAFO
TRANSITORIO. Las pérdidas declaradas en periodos gravables
anteriores a la vigencia de la presente ley únicamente podrán ser imputadas en
contra de las cédulas de rentas no laborales y rentas de capital, en la misma
proporción en que los ingresos correspondientes a esas cédulas participen
dentro del total de los ingresos del periodo, teniendo en cuenta los límites y
porcentajes de compensación establecidas en las normas vigentes.
ARTÍCULO
331. RENTAS LÍQUIDAS GRAVABLES. (Artículo
modificado por el artículo 1 de
la Ley 1819 de 2016). Para efectos de determinar las rentas líquidas gravables
a las que le serán aplicables las tarifas establecidas en el artículo 241 de
este Estatuto, se seguirán las siguientes reglas:
1. Se
sumarán las rentas líquidas cedulares obtenidas en las rentas de trabajo y de
pensiones. A esta renta líquida gravable le será aplicable la tarifa señalada
en el numeral 1 del artículo 241.
2. Se
sumarán las rentas líquidas cedulares obtenidas en las rentas no laborales y en
las rentas de capital. A esta renta líquida gravable le será aplicable la
tarifa señalada en el numeral 2 del artículo 241.
Las
pérdidas de las rentas líquidas cedulares no se sumarán para efectos de
determinar la renta líquida gravable. En cualquier caso, podrán compensarse en
los términos del artículo 330 de
este Estatuto.
A la
renta líquida cedular obtenida en la cédula de dividendos y participaciones le
será aplicable la tarifa establecida en el artículo 242 de
este Estatuto.
ARTÍCULO
332. RENTAS EXENTAS Y DEDUCCIONES. (Artículo
modificado por el artículo 1 de
la Ley 1819 de 2016). Solo podrán restarse beneficios tributarios en las
cédulas en las que se tengan ingresos. No se podrá imputar en más de una cédula
una misma renta exenta o deducción.
Para la Sala,
los beneficios tributarios concedidos a las personas naturales en virtud de lo
dispuesto en los artículos 7º y 8º del Decreto Ley 731 de 2017, podrán
aplicarse en las condiciones previstas en el artículo 332 del Estatuto
Tributario, a aquellas cédulas en las que se tengan ingresos o rentas derivadas
de las actividades industriales o comerciales ejercidas en el municipio de
Mocoa y reguladas por lo establecido en el citado Decreto y en la presente
providencia.
Por lo
anterior, el artículo 7º será declarado exequible bajo el entendido que los
beneficios en el tratamiento en la retención en la fuente otorgados a las
personas jurídicas comprenden también a las personas naturales que realicen
actividades industriales o comerciales y respecto de las rentas derivadas de
dichas actividades.
9.6.8 “Artículo 8°. Tratamiento en el
impuesto sobre la renta. Las personas jurídicas contribuyentes
del Impuesto sobre la Renta y Complementarios que con anterioridad a la
declaratoria de Emergencia se encuentren domiciliados o tengan establecimiento
de comercio en el municipio de Mocoa, tendrán para el periodo gravable 2018 una
tarifa del impuesto sobre la renta del 0%.”
Las
razones expuestas para declarar la exequibilidad condicionada del artículo 7º
sirven de fundamento para examinar el artículo 8º del Decreto 731 de 2017, por
cuanto el legislador de excepción pretendió beneficiar únicamente a las
personas jurídicas en desmedro de los derechos de las personas naturales.
Siendo similares las circunstancias expuestas para analizar el artículo 7º, la
Sala declarará exequible el artículo 8º, bajo el entendido que los beneficios
en el tratamiento en el impuesto sobre la renta otorgados a las personas
jurídicas comprenden también a las personas naturales que realicen actividades
industriales o comerciales y respecto de las rentas derivadas de dichas
actividades.
Respecto
del periodo gravable 2018 considerado el término para la aplicación del
beneficio consagrado en el artículo 8º, la Sala pregunta cuál es la razón para
no incluir el periodo gravable 2017? La respuesta se encuentra en inciso
tercero del artículo 338 superior, según el cual “Las leyes, las
ordenanzas o acuerdos que regulen contribuciones en las que la base sea el
resultado de hechos ocurridos durante un período determinado, no pueden
aplicarse sino a partir del período que comience después de iniciar la vigencia
de la respectiva ley, ordenanza o acuerdo”.
Acerca
de esta materia el Jefe del Ministerio Público conceptuó que era necesario
condicionar la exequibilidad del artículo 8º para evitar que la medida
resultara inane, ya que sólo cumpliría su finalidad siempre y cuando se aplicara
al periodo gravable del año 2017, teniendo en cuenta que la avalancha ocurrió
el 31 de marzo de este año y que la medida buscaba la reactivación económica de
ciertos sectores como consecuencia de sus efectos inmediatos. Considera la Sala
que esta petición no es de recibo, dado que el texto del inciso tercero del
artículo 338 de la Constitución precisa que los beneficios otorgados por la
norma que se examina serán aplicados a partir del período que comience después
de iniciar la vigencia de la respectiva ley, es decir, el beneficio previsto en
el artículo 8º del Decreto Ley 731 de 2017 será aplicado a partir del próximo
período, esto es, a partir del año 2018.
9.6.9 “Artículo 9°. Procedimiento y
control para la retención en la fuente. Para efectos de
lo dispuesto en el artículo 7° del presente decreto deberá seguirse el
siguiente tratamiento:
1. Las personas jurídicas de que trata el artículo
7° deberán acreditar al agente retenedor las condiciones establecidas en la ley
mediante certificado suscrito por el representante legal de la empresa cuando
esta corresponda a persona jurídica, en el que haga constar bajo la gravedad
del juramento, que cumple todos los requisitos exigidos en la ley y los
reglamentos, anexando certificado de la Cámara de Comercio en el que se constate
la fecha del inicio de su actividad económica empresarial y que se encuentra
ubicado en el municipio de Mocoa, la fecha de inscripción en el Registro
Mercantil o su renovación y/o copia del RUT.
2. Al momento de facturar la operación sujeta a
retención, deberá indicarse en la factura a través de cualquier medio
electrónico, sello o anotación mediante una leyenda que indique: “No sujeto a
retención –Decreto 731 de 2017–”.
Sin perjuicio de lo anterior, la DIAN de conformidad
con lo establecido en el artículo 651 del Estatuto Tributario, podrá solicitar
a los agentes retenedores los soportes en donde se constate el cumplimiento de
los requisitos de este decreto.
En caso tal en que no se demuestre el cumplimiento
de los mismos, aplicará el régimen previsto en los artículos 370 y 371 del Estatuto
Tributario.”
El artículo 9º no presenta reparos de
inconstitucionalidad, se limite a regular el procedimiento a seguir para el
caso de la retención en la fuente prevista en el artículo 7º del decreto. La
observación, siguiendo lo dicho en favor de las personas naturales, tiene que
ver con la necesidad de que el Gobierno dicte un reglamento administrativo de
contenido similar al del artículo 9º, para que estas personas cumplan
adecuadamente con el deber de acreditar las condiciones que los hagan
beneficiarios de la medida. Siendo una norma de carácter operativo destinada a
la aplicación del artículo 7º, la Corte no encuentra en ella reparos en cuanto
a su constitucionalidad.
9.6.10. “Artículo 10. Vigencia. El
presente decreto rige a partir de la fecha de su publicación.”
El artículo 10º se limita a precisar el término a
partir del cual entra en vigor el decreto 731 de 2017, sin que su texto ofrezca
reparos de inexequibilidad.
10. Conclusión
De los tres estados de excepción previstos en la
Constitución como mecanismos para hacer frente a eventos superlativos que
puedan afectar las condiciones de vida de las personas, el de emergencia
económica, social y ecológica presenta características particulares si se tiene
en cuenta las circunstancias que dan origen a su declaratoria y las facultades
que ésta traslada el Gobierno Nacional.
No se trata de afrontar la alteración del orden
público en el sentido clásico que el derecho constitucional lo asume, sino de
mesurar las condiciones económicas y sociales que pueden llevar a la comunidad
a extremos que impidan la atención básica de sus necesidades debido a que las
cadenas productivas se interrumpen, la comercialización de bienes y servicios
colapsa, como consecuencia el consumo decae y el dinero pierde su función
debido a la interrupción del circuito productivo.
Las crisis económicas pueden tener diversas causas,
usualmente se trata de gestiones y administraciones ineficientes, pero también
pueden tener origen en hechos o acontecimientos naturales imprevisibles o
previsibles pero que resultan superiores a las capacidades técnicas que el
Estado pudiera desplegar. Este el caso de los movimientos telúricos, las
conflagraciones, los tsunamis, las avalanchas o las avenidas torrenciales que,
aun cuando fuesen previsibles, tienen la potencialidad de devastar y arrasar
material y económicamente a una población.
Los fenómenos naturales afectan por igual a sectores
urbanos y rurales, ambos pueden sufrir consecuencias imponderables en todas las
áreas, pero cuando golpean en zonas rurales suelen causar estragos en los
sectores sociales más desprotegidos y vulnerables, allí habitan familias
enteras dedicadas a labores agrícolas, pastoriles, ganaderas o artesanales,
personas que en promedio tienen ingresos económicos inferiores a los del resto
de la población, limitadas en sus condiciones educativas y laborales, por lo
cual, ante una catástrofe causada por hechos de la naturaleza, merecen mayor
atención del Estado e inclusive la proyección de políticas públicas destinadas
a procurar el mejoramiento de sus condiciones de vida.
La avalancha que sobrevino durante la noche del 31
de marzo del presente año en el municipio de Mocoa, como lo demuestran las pruebas
recaudadas, arrasó viviendas, vías y medios de comunicación, puentes, calles,
cegó la vida de un gran número de personas, causó la desaparición de otras y
produjo el desplazamiento masivo de familias que perdieron su patrimonio.
Además de su tragedia, los habitantes del municipio también sufrieron el acecho
de maleantes que pretendieron obtener provecho de las circunstancias, en una
actitud que merece el repudio social y las sanciones que las instituciones
prevén para esta clase de abusos.
Para hacer frente a los hechos ocurridos en el
municipio de Mocoa, el Gobierno Nacional expidió el Decreto 731 de 2017,
destinado a conjurar la crisis económica que se presentó y a impedir la
extensión de sus efectos. Como lo expresó en la parte motiva, entre las medidas
sociales y económicas resultaba necesario establecer un tratamiento tributario
especial para determinados bienes producidos o comercializados en Mocoa, con el
propósito de estimular la demanda interna, contrarrestar los posibles impactos
directos sobre la inflación e incrementar el consumo local de los bienes que se
producen o comercializan en esa zona.
Como quedó consignado en las consideraciones de esta
providencia, el Ejecutivo acudió una vez más a una medida usual y eficaz
representada por la exención tributaria de IVA para algunos bienes, extendiendo
el beneficio para los insumos adquiridos por las Fuerzas Militares, fijando
condiciones especiales para la aplicación de la medida.
Las observaciones
formuladas por el Instituto Colombiano de Derecho Tributario -I.C.D.T.- y por
el Procurador General de la Nación respecto de los artículos 7º y 8º del
Decreto bajo examen han sido tenidas en cuenta por la Sala para declarar
exequibles ambos preceptos. Sin embargo, acogiendo precedentes jurisprudenciales,
particularmente lo dispuesto en la sentencia C-327 de 1999, la Sala dispuso
declarar exequibles los artículos 7º y 8º del Decreto Ley que se examina, bajo
el entendido que los beneficios en el tratamiento en la retención en la fuente
y en el impuesto sobre la renta otorgados a las personas jurídicas, comprenden
también a las personas naturales que realicen actividades industriales o
comerciales y respecto de las rentas derivadas de dichas actividades.
VI. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte
Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la
Constitución,
RESUELVE:
Primero.-
Declarar
EXEQUIBLES los artículos 1º, 2º, 3º, 4º, 5º, 6º, 9º y 10º del Decreto
731 del 5 de mayo de 2017, “Por el cual se
dictan medidas tributarias dentro del Estado de Emergencia Económica, Social y
Ecológica en el Municipio de Mocoa, Departamento del Putumayo”.
Segundo.-
Declarar
EXEQUIBLE el artículo 7º del Decreto 731 del 5 de mayo de 2017, en el
entendido que los beneficios en el tratamiento en la retención en la fuente
otorgados a las personas jurídicas comprenden también a las personas naturales
que realicen actividades industriales o comerciales y respecto de las rentas
derivadas de dichas actividades.
Tercero.-
Declarar
EXEQUIBLE el artículo 8º del Decreto 731 del 5 de mayo de 2017, en el
entendido que los beneficios en el tratamiento en el impuesto sobre la renta
otorgados a las personas jurídicas comprenden también a las personas naturales
que realicen actividades industriales o comerciales y respecto de las rentas
derivadas de dichas actividades.
Notifíquese,
comuníquese, cúmplase, publíquese y archívese el expediente.
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Presidente
CARLOS BERNAL PULIDO
Magistrado
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
Con aclaración de voto
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
Con excusa
IVÁN HUMBERTO ESCRUCERÍA MAYOLO
Magistrado (e.)
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
ALBERTO ROJAS RÍOS
Magistrado
Con excusa
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
ROCÍO LOAIZA MILIÁN
Secretaria General (e.)
[1] Auto del 16 de mayo de 2017.
[2] El
término de fijación en lista para este proceso venció el 15 de junio de 2017,
según lo certificó la Secretaría General (folio 143 del expediente). El
documento enviando por este Ministerio fue radicado el 22 de mayo, es decir,
dentro del periodo correspondiente, según se aprecia a folio 23.
[3] El
término de fijación en lista para este proceso venció el 15 de junio de 2017,
según lo certificó la Secretaría General (folio 143 del expediente). El
documento enviado por este Ministerio fue radicado el 22 de mayo, es decir,
dentro del periodo correspondiente, según se aprecia a folio 32.
[4] El
término de fijación en lista para este proceso venció el 15 de junio de 2017,
según lo certificó la Secretaría General (folio 143 del expediente). El
documento enviado por este Ministerio fue radicado el 22 de mayo, es decir,
dentro del periodo correspondiente, según se aprecia a folio 36.
[5] Cfr.
Certificación de la Secretaría General de la Corte, folio 61 del expediente.
[6]El
término de fijación en lista para este proceso venció el 15 de junio de 2017,
según lo certificó la Secretaría General (folio 143 del expediente). El
documento enviado por esta entidad fue radicado el 22 de mayo, es decir, dentro
del periodo correspondiente, según se aprecia a folio 40.
[7] El
término de fijación en lista para este proceso venció el 15 de junio de 2017,
según lo certificó la Secretaría General (folio 143 del expediente). El
documento enviado por la Presidencia fue radicado el 22 de mayo, es decir,
dentro del periodo correspondiente, según se aprecia a folio 49.
[8] El término
de fijación en lista para este proceso venció el 15 de junio de 2017, según lo
certificó la Secretaría General (folio 143 del expediente). El documento
enviado por este Ministerio fue radicado el primero de junio, es decir, dentro
del periodo correspondiente, según se aprecia a folio 70.
[9] El
término de fijación en lista para este proceso venció el 15 de junio de 2017,
según lo certificó la Secretaría General (folio 143 del expediente). El
documento enviado por la Gobernación fue radicado el 22 de junio, es decir, por
fuera del periodo correspondiente, según se aprecia a folio 129.
[10] El
término de fijación en lista para este proceso venció el 15 de junio de 2017,
según lo certificó la Secretaría General (folio 143 del expediente). El
documento enviado por el Instituto fue radicado el 22 de junio, es decir, por
fuera del correspondiente, según se aprecia a folio 113.
[11]
El término de fijación en lista para este proceso venció el 15 de junio de
2017, según lo certificó la Secretaría General (folio 143 del expediente). El
documento enviado por este centro académico fue radicado el 22 de junio, es
decir, fuera del periodo correspondiente, según se aprecia a folio 124[11].
[12]El
término de fijación en lista para este proceso venció el 15 de junio de 2017,
según lo certificó la Secretaría General (folio 143 del expediente). El
documento enviado por esta Federación fue radicado el 21 de junio, es decir,
fuera del periodo correspondiente, según se aprecia a folio 120.
[13] “Cuando
sobrevengan hechos distintos de los previstos en los artículos 212 y 213 que
perturben o amenacen perturbar en forma grave e inminente el orden económico,
social y ecológico del país, o que constituyan grave calamidad pública, podrá
el Presidente, con la firma de todos los ministros, declarar el Estado de
Emergencia por períodos hasta de treinta días en cada caso, que sumados no
podrán exceder de noventa días en el año calendario. Mediante tal declaración,
que deberá ser motivada, podrá el Presidente, con la firma de todos los
ministros, dictar decretos con fuerza de ley, destinados exclusivamente a
conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus efectos. Estos decretos
deberán referirse a materias que tengan relación directa y específica con el
estado de emergencia, y podrán, en forma transitoria, establecer nuevos
tributos o modificar los existentes. En estos últimos casos, las medidas
dejarán de regir al término de la siguiente vigencia fiscal, salvo que el
Congreso, durante el año siguiente, les otorgue carácter permanente. El
Gobierno, en el decreto que declare el Estado de Emergencia, señalará el
término dentro del cual va a hacer uso de las facultades extraordinarias a que
se refiere este artículo, y convocará al Congreso, si éste no se hallare
reunido, para los diez días siguientes al vencimiento de dicho término. El
Congreso examinará hasta por un lapso de treinta días, prorrogable por acuerdo
de las dos cámaras, el informe motivado que le presente el Gobierno sobre las
causas que determinaron el Estado de Emergencia y las medidas adoptadas, y se
pronunciará expresamente sobre la conveniencia y oportunidad de las mismas. El
Congreso, durante el año siguiente a la declaratoria de la emergencia, podrá
derogar, modificar o adicionar los decretos a que se refiere este artículo, en
aquellas materias que ordinariamente son de iniciativa del Gobierno. En
relación con aquellas que son de iniciativa de sus miembros, el Congreso podrá
ejercer dichas atribuciones en todo tiempo. El Congreso, si no fuere convocado,
se reunirá por derecho propio, en las condiciones y para los efectos previstos
en este artículo. El Presidente de la República y los ministros serán
responsables cuando declaren el Estado de Emergencia sin haberse presentado
alguna de las circunstancias previstas en el inciso primero, y lo serán también
por cualquier abuso cometido en el ejercicio de las facultades que la
Constitución otorga al Gobierno durante la emergencia. El Gobierno no podrá
desmejorar los derechos sociales de los trabajadores mediante los decretos
contemplados en este artículo.
PARAGRAFO. El
Gobierno enviará a la Corte Constitucional al día siguiente de su expedición
los decretos legislativos que dicte en uso de las facultades a que se refiere
este artículo, para que aquella decida sobre su constitucionalidad. Si el
Gobierno no cumpliere con el deber de enviarlos, la Corte Constitucional
aprehenderá de oficio y en forma inmediata su conocimiento.”
[14] Sentencias C-802 de 2002, C-179
de 2004 y C-700 de 2015.
[15]De conformidad con lo señalado en la sentencia C-179 de 1994, el estado
de emergencia económica, social y ecológica es una modalidad de los estados de
excepción expresamente diseñado por el constituyente para conjurar “aquellas alteraciones que
desequilibran en forma grave e inminente uno o varios de tales órdenes, o que
constituyan grave calamidad pública”.
[16] El Presidente de la República puede declarar el estado de
emergencia económica, social y ecológica tanto en todo el territorio como en
una porción de él. La jurisprudencia ha establecido que toda vez que ni el
texto constitucional ni la Ley 137 de 1994 regulan expresamente este asunto,
puede aplicarse por analogía la regulación prevista para el estado de conmoción
interior que permite que sea declarado en todo el territorio nacional o en una
parte de éste.
[17] Sentencia C-136 de 1999.
[18] Sentencia C-172 de 2009.
[19] Cfr. Sentencia C-327/99.
[20] Sobre esta materia
también se pueden consultar, entre otras, las sentencias C-328/99, C-876/02 y
C-940/02.
[21]“BIENES EXENTOS CON DERECHO A
DEVOLUCIÓN BIMESTRAL. -Artículo
modificado por el artículo 189 de
la Ley 1819 de 2016. El nuevo texto es el siguiente: Para efectos del impuesto
sobre las ventas, únicamente conservarán la calidad de bienes y servicios
exentos con derecho a devolución bimestral: a) Los bienes corporales muebles
que se exporten;  b) Los bienes corporales muebles que se vendan en el país a
las sociedades de comercialización internacional, siempre que hayan de ser
efectivamente exportados directamente o una vez transformados, así como los
servicios intermedios de la producción que se presten a tales sociedades,
siempre y cuando el bien final sea efectivamente exportado; c) Los servicios
que sean prestados en el país y se utilicen exclusivamente en el exterior por
empresas o personas sin negocios o actividades en Colombia, de acuerdo con los
requisitos que señale el reglamento. Quienes exporten servicios deberán
conservar los documentos que acrediten debidamente la existencia de la
operación. El Gobierno nacional reglamentará la materia; d) Los servicios
turísticos prestados a residentes en el exterior que sean utilizados en
territorio colombiano, originados en paquetes vendidos por agencias operadores
u hoteles inscritos en el registro nacional de turismo, según las funciones
asignadas, de acuerdo con lo establecido en la Ley 300 de 1996. En el caso de
los servicios hoteleros la exención rige independientemente de que el
responsable del pago sea el huésped no residente en Colombia o la agencia de
viaje. De igual forma, los paquetes turísticos vendidos por hoteles inscritos
en el registro nacional de turismo a las agencias operadoras, siempre que los
servicios turísticos hayan de ser utilizados en el territorio nacional por
residentes en el exterior; e) Las materias primas, partes, insumos y bienes
terminados que se vendan desde el territorio aduanero nacional a usuarios
industriales de bienes o de servicios de Zona Franca o entre estos, siempre que
los mismos sean necesarios para el desarrollo del objeto social de dichos
usuarios; f) Los impresos contemplados en el artículo 478 del
Estatuto Tributario y los productores e importadores de cuadernos de tipo
escolar de la subpartida 48.20.20.00.00 y los diarios y publicaciones
periódicas, impresos incluso ilustrado o con publicidad de la partida
arancelaria 49.02, así como los contenidos y las suscripciones de las ediciones
digitales de los periódicos, las revistas y los libros; g) Los productores de
los bienes exentos de que trata el artículo 477 del
Estatuto Tributario que una vez entrado en operación el sistema de
facturación electrónica y de acuerdo con los procedimientos establecidos por la
DIAN para la aplicación de dicho sistema, lo adopten y utilicen involucrando a
toda su cadena de clientes y proveedores; h) Los servicios de conexión y acceso
a internet desde redes fijas de los suscriptores residenciales de los estratos
1 y 2. En los casos en que dichos servicios sean ofrecidos en forma empaquetada
con otros servicios de telecomunicaciones, los órganos reguladores del servicio
de telecomunicaciones que resulten competentes tomarán las medidas regulatorias
que sean necesarias con el fin de que los efectos de tarifa especial no generen
subsidios cruzados entre servicios. Para los fines previstos en este numeral,
se tendrá en cuenta lo previsto en el artículo 64 numeral
8 de la Ley 1341 de 2009. PARÁGRAFO. Sin perjuicio de lo
establecido en el literal c) de este artículo, se entenderá que existe una
exportación de servicios en los casos de servicios relacionados con la
producción de obras de cine, televisión, audiovisuales de cualquier género y
con el desarrollo de software, que estén protegidos por el derecho de autor, y
que una vez exportados sean difundidos desde el exterior por el beneficiario de
los mismos en el mercado internacional y a ellos se pueda acceder desde
Colombia por cualquier medio tecnológico.”
[22] El Estatuto Tributario
regula las rentas exentas entre los artículos 206 y 235.
[23] Por lo menos en tres
ocasiones anteriores la Corte ha revisado Decretos de similar contenido; así, el
Decreto 2694 de 2010, “por el cual se adoptan medidas tributarias
transitorias para estimular la actividad económica en los municipios que
limitan con la República Bolivariana de Venezuela”, sentencia C-884 de 2010;  el
Decreto 2799 de 2010, “por el cual se modifican parcialmente los
Decretos 2693 y 2694 de 2010”,  sentencia C-911 de 2010; el
Decreto 1818 de 2015, “Por el cual se adoptan medidas tributarias transitorias para
estimular la actividad económica y conjurar la crisis económica, humanitaria y
social en los municipios señalados en el artículo 1º del Decreto 1770 del 7 de
septiembre de 2015”, sentencia C-701 de 2015. En todos estos casos el
Gobierno creó exenciones tributarias o las modificó para hacer frente a
contingencias de orden económico que requerían atención mediante el estado de emergencia
económica, social y ecológica.
[24]FUENTE: DANE –DIRECCIÓN
DE SINTESIS Y CUENTAS NACIONALES-.
[25] FUENTE: Secretaría de Desarrollo
Agropecuario y Medio Ambiente –Gobernación del Putumayo-.
[26] FUENTE: Secretaría de Desarrollo
Agropecuario y Medio Ambiente –Gobernación del Putumayo-.
[27] Cfr. Sentencia C-327 de 1999.
[28] Cfr. Sentencia C-911 de 2010.
[29] El
artículo 215 superior prevé que las medidas tributarias adoptadas en estado de
excepción “dejarán de regir al término de la siguiente vigencia fiscal,
salvo que el Congreso, durante el año siguiente, les otorgue carácter
permanente”. La ley 137 de 1994, estatutaria de los estados de excepción,
en el parágrafo del artículo 47, estipula “Durante el estado de emergencia,
el Gobierno podrá establecer nuevos tributos o modificar los existentes. En
estos casos las medidas dejarán de regir al término de la siguiente vigencia
fiscal, salvo que el Congreso, durante el año siguiente, les otorgue carácter
permanente”.
[30] Cfr. Fundamento 7.6. de esta
providencia.
[31] Las actividades
beneficiadas en esa oportunidad fueron: agrícolas, ganaderas, industriales, de
construcción, de exportación de bienes corporales muebles producidos en la zona
afectada, mineras que no se relacionen con la exploración o explotación de
hidrocarburos, de servicios públicos domiciliarios y actividades
complementarias, de servicios turísticos, educativos, de procesamiento de
datos, de programas de desarrollo tecnológico aprobado por Colciencias o de atención
a la salud.
[32] Cfr. Sentencia C-327/99.
[33] Decreto 624 de 1989. "Por el
cual se expide el Estatuto Tributario de los Impuestos Administrados por la
Dirección General de Impuestos Nacionales”.