T-187-13
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia T-187/13
(Bogotá, DC, abril
8)
PROCESO POLICIVO-Características
y naturaleza jurídica
El poder de
policía tiene por objeto la expedición de reglas de carácter general y la
imposición de medidas individuales orientadas a mantener el orden público y la
convivencia ciudadana, especialmente en aspectos como la tranquilidad, la
salubridad y la seguridad; asimismo, se encamina a evitar perjuicios
individuales o colectivos, provocados por desórdenes, actos perturbatorios,
atentados a la salud y a la higiene públicas. Las autoridades municipales representadas, entre
otros, por los Alcaldes y los Inspectores de Policía, son las encargadas de
velar y mantener el orden público en la órbita municipal. Las autoridades de
policía velan por la preservación y restablecimiento de la posesión frente a
actos perturbatorios que la alteren, y brinda protección jurídica al poseedor o
tenedor de un bien, evitando conductas contrarias a derecho. Es
importante señalar que los procesos policivos adelantados por autoridades
administrativas en cumplimiento de funciones judiciales, se desarrollan con
base en normas específicas de procedimiento, que prescriben, entre otras
disposiciones, que la sentencia así proferida hace tránsito a cosa juzgada
formal y no es cuestionable ante la jurisdicción de lo contencioso
administrativo.
PODER DE POLICIA-Caso en
que se realiza un proceso de lanzamiento por ocupación de hecho en predio
urbano
Uno de los presupuestos fácticos del amparo
administrativo y de los procesos policivos, es el despojo, ocupación o
perturbación, entendido como acto ilegítimo sobre un área objeto de título
minero, realizado sin consentimiento de la persona que tiene el derecho de
ejercer las actividades relacionadas con la actividad minera, siendo ésta la
legitimada para interponer la querella correspondiente. La finalidad del
amparo, es el restablecimiento del querellante en su posesión, mediante el
desalojo de los agentes que han ocupado el inmueble de manera ilegítima
PROCESO POLICIVO-Naturaleza
jurídica del amparo administrativo del Código de Minas/ACCION DE AMPARO
ADMINISTRATIVO
El Código de Minas -artículo 307- establece que el
beneficiario de un título minero puede solicitarle al alcalde o a la autoridad
minera nacional, a través de la interposición de una querella, la suspensión
inmediata de la ocupación, despojo de terceros, o perturbación. Lo anterior
confirma que el amparo administrativo tiene como finalidad, brindarle al
beneficiario del título minero la garantía de poder adelantar el inmediato
ejercicio de todos los derechos que se derivan del título, y de impedir el
ejercicio indebido de la minería. A su vez, el trámite del amparo
administrativo se caracteriza por ser un procedimiento breve, preferente y
sumario, en el que a los presuntos perturbadores se les admite como prueba, la
presentación de un título minero vigente e inscrito.
AMPARO ADMINISTRATIVO Y AMPARO
POLICIVO-Diferencias
Una diferencia entre los trámites típicamente administrativos
y los policivos es que en los primeros se traba una confrontación entre el
particular y el Estado, mientras por el contrario, en los segundos, el Estado
busca proteger los intereses de una persona que ostenta un título minero legal
frente a los actos perturbadores de otros sujetos, todo lo cual hace de éste,
un proceso de naturaleza eminentemente policiva.
ACTIVIDAD MINERA-Fundamento
legal/TITULO MINERO
El Estado, por intermedio de la Agencia Nacional de
Minería, otorga a particulares la facultad de explorar y explotar las riquezas
mineras, a través del denominado título minero, el cual le confiere al
particular el derecho exclusivo y temporal a explorar y explotar el suelo y el
subsuelo mineros de propiedad de la nación.
DEBIDO PROCESO EN AMPARO
ADMINISTRATIVO MINERO
El ejercicio de los derechos de exploración y explotación
incorporados en un título minero puede verse entorpecido por actos o hechos de
terceros, bien se trate de particulares o de servidores públicos, motivo por el
cual la legislación ha dispuesto un proceso de amparo administrativo, regulado
en el capítulo XXVII del Código de Minas, con el objeto de otorgar protección
estatal a los derechos del explorador o explotador, no sólo para salvaguardar
el ejercicio lícito de una actividad económica, sino en consideración al alto
interés público vinculado al aprovechamiento racional de las riquezas mineras
del país. La garantía del debido proceso rige para toda clase de
procedimientos, ya sean judiciales o administrativos, estando incluidos en los
primeros aquellos adelantados en virtud de las solicitudes de amparo
administrativo.
AMPARO ADMINISTRATIVO EN EL
CODIGO DE MINAS-Trámite
INDEBIDA NOTIFICACION DE AMPARO
ADMINISTRATIVO MINERO-Autoridad municipal omitió notificar la querella en
el sitio de trabajo de los accionantes, a pesar de tener conocimiento de éste
La Sala considera que la entidad accionada vulneró el
derecho al debido proceso de los accionantes al notificarlos de manera indebida
en dos oportunidades: i) en relación con los actos que admitieron la querella y
fijaron fecha y hora para la diligencia de reconocimiento del área; y ii)
respecto de las resoluciones que concedieron el amparo administrativo, ordenaron
el desalojo y decomiso de los elementos de trabajo impidiéndoles ejercer su
derecho de defensa.
PAGO DE INDEMNIZACION EN AMPARO
ADMINISTRATIVO MINERO-Improcedencia de tutela para ordenar pago de lo
dejado de percibir por explotación informal, por existir otro medio de defensa
judicial
Respecto de la pretensión de los accionantes en cuanto a
que se les pague lo dejado de percibir producto de la explotación informal que
venían ejerciendo,  la Sala recuerda que la acción de tutela no es el mecanismo
idóneo para reclamar indemnizaciones o prestaciones de carácter económico,
debido a existen otros mecanismos, como los medios de control previstos en el
nuevo código de procedimiento administrativo y de lo contencioso administrativo,
y la amplia serie de medidas cautelares que los acompaña los cuales resultan
idóneos y eficaces para resolver este tipo de controversias.
DEBIDO PROCESO EN AMPARO
ADMINISTRATIVO MINERO-Se ordena a Alcaldía con efectos inter comunis
notificar en debida forma a todas las personas comprendidas en la querella
adelantada por la Empresa Continental Gold de Colombia
DEBIDO PROCESO EN AMPARO
ADMINISTRATIVO MINERO-Vulneración por autoridad municipal por omisión de
notificar querella de manera personal en el domicilio o en lugar de trabajo
Referencia: expediente T-3.694.573
Fallo de tutela objeto revisión: Sentencia del Juzgado
Promiscuo Municipal de Buriticá – Antioquia, del 20 de septiembre de 2012.
Accionantes: Arnulfo de Jesús García Usuga, Jorge
A. Durango Zapata, Andrés Ignacio Higuita Usuga, Julián Alberto Pereira
Bautista, Hernando de Jesús Quintana, Enrique Álvarez Mazo, Daniel Antonio
Betancur Girón, Fabio Nelson Cardona, Maurio Álvarez Mazo, Fernando Esteban
Castro, Blanca Lucía Misas Chavarría, Juan Clímaco Bedoya Cano, Arturo de
Jesús Benítez Rivera, Edier García Hernández, Salvador García Lopera, Jesús
Emilio Santamaría, Luis Alfonso Londoño B., Yovany de J. Hernández Cossio,
Iván Darío Ochoa Martínez, Orfalina David Durango, Carlos Adolfo David
Durango, Yonis Alexander Moreno H., Lucelly Deavid Higuita, Luz Elida Cortes
Ospina, Zoraida Mildrey Higuita H. Aracelly Cortes Ospina, Elkin Darío Moreno
Rueda, Rubén Andrés Ochoa Usuga, Arturo Álvarez, Carolina Higuita Cano, Jorge
Eliécer Rivera CH., Liliana de J. Cardona, Natalia Andrea Montoya C., Alexis
Augusto Moreno David, Martiniano de J. Cárdenas, Gildardo Antonio Usuga T.,
José Neil Acevedo Pérez, Julio Cesar Lopera, Víctor Manuel García Hernández,
Antonio María Usuga Sepúlveda, Albeiro Antonio Carmona T., Wilmar Alberto
Salas Ochoa, Hilda Milena Chanci Cardona, Antonio María Usuga Sepúlveda[1].
Accionado: Alcaldía Municipal de Buriticá.
Magistrados de la Sala Segunda de Revisión: Mauricio
González Cuervo, Luis Guillermo Guerrero Pérez y Gabriel Eduardo Mendoza
Martelo.
Magistrado sustanciador: MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO.
I. ANTECEDENTES.
1. Demanda de tutela.
1.1. Elementos y
pretensión. [2]
1.1.1. Derechos fundamentales invocados: debido
proceso y mínimo vital.
1.1.2. Conducta que causa la
vulneración: omisión de notificación personal del acto que notificó la
admisión de la querella y fijo fecha y hora para la diligencia de
reconocimiento del área y del acto que ordenó el desalojo y el decomiso de las
herramientas de trabajo de los mineros accionantes.
1.1.3. Pretensión: que
se declare la vulneración al debido proceso, y como consecuencia se ordene
el pago de una indemnización por los ingresos que han dejado de percibir con
ocasión del amparo administrativo.
1.2. Fundamentos de la
pretensión.
1.2.1. Los accionantes
manifestaron que desde hace 3 años aproximadamente, habían estado trabajando en
minería de manera informal en la vereda Los Asientos del municipio de Buriticá.
Afirmaron que de dicha actividad económica provenían los ingresos para sostener
a sus familias[3].
1.2.2. El día 10 de julio de 2012,
la Alcaldía Municipal dio cumplimiento a un amparo administrativo del cual no
fueron notificados, decomisando sus elementos de trabajo “sin mostrarnos ni
siquiera una orden un documento jurídico” (sic).
1.2.3. Para ellos, en el
desarrollo del operativo se violaron varios preceptos constitucionales, como la
libertad de locomoción al impedirles el paso a sus lugares de trabajo y el
debido proceso, pues la actuación administrativa no les fue notificada y no se
realizó un inventario de los equipos de trabajo, cascos, motores, plantas
eléctricas, cinceles y demás herramientas que les fueron  decomisadas[4].
1.2.4. El operativo fue
realizado por el Alcalde del Municipio de Burticá y por los funcionarios de la
multinacional canadiense Continental Gold,  quienes realizaron la “voladura
de las bocas minas y recogiendo los entables de los cuales muchos de nosotros
sacábamos nuestro sustento y el de la familia” [5].
2. Respuesta de la entidad accionada[6].
2.1. Respuesta de la Alcaldía Municipal de Buriticá[7]. Solicitó
negar la acción de tutela.
2.1.1. Manifestó que los
accionantes ejercen la minería de manera ilícita, pues no están autorizados por
un título minero debidamente inscrito en el registro minero nacional, de
conformidad con el artículo 1 de la Ley 1382 de 2010, el cual adicionó el
parágrafo 1 del artículo 16 del Código de Minas[8].
2.1.2. Asimismo, sostuvo que la
actuación de la administración se realizó acorde con el ordenamiento jurídico y
sin vulnerar derecho fundamental alguno, así:
2.1.2.1. La actuación
administrativa adelantada por el municipio se basó en lo estipulado en el
artículo 332 de la Carta Política el cual dispone que “el Estado es
propietario del subsuelo y de los recursos naturales no renovables”, a su
vez, la Ley 685 de 2001- Código de Minas-, especialmente en el capítulo XXVII
que versa sobre el amparo administrativo. En este capítulo se le da la facultad
a los alcaldes de suspender en cualquier momento la explotación de minerales
sin título inscrito en el Registro Minero Nacional[9], a su vez, el
beneficiario de un título minero podrá solicitarle a la autoridad municipal a
través de la interposición de una querella que se tramitará mediante un
procedimiento breve y sumario, la suspensión de la perturbación, despojo y
ocupación de terceros que la realicen en el área de su título[10].
2.1.2.2. Las disposiciones
contenidas en el Código de Minas relativas a la solicitud de amparo
administrativo fijan un procedimiento en el cual no es obligatorio indicar el
nombre y residencia de quienes estén causando la perturbación, sino que basta
con realizar la afirmación de no conocerlos[11].
Cuando esta situación sucede, la autoridad administrativa deberá darle trámite
a la petición y en consecuencia la notificación se realizará a través de edicto
en los términos de los artículos 309[12]
y 310[13]
de la disposición indicada.
2.1.2.3. En la jurisdicción
del municipio de Buriticá, la empresa Continental Gold tiene título de
exploración y explotación de oro y otros minerales. Continental Gold interpuso
25 solicitudes de amparo administrativo en el año 2010, a 4 de ellas se les dio
trámite en ese año y a otras 4 en el 2011; las 17 restantes no fueron aceptadas
por no cumplir con la georreferenciación. Posteriormente, en el 2011 la empresa
presentó 11 solicitudes adicionales, las cuales fueron admitidas y concedidas[14].
2.1.2.4. La empresa CG de
Colombia no indicó información relacionada con el domicilio de los presuntos
perturbadores. Debido a esto, la notificación para enterar la fecha y hora de
la visita – 16 de noviembre de 2011 – se realizó a través de edicto, tal como
lo indican los artículos 309 y 310 del Código de Minas. A pesar de la fijación
de los edictos ninguna de las personas relacionadas en los ellos se presentó a la
Alcaldía.
2.1.2.5. El 16 de noviembre de
2011, la Policía Nacional, la Alcaldía Municipal, la Comisaría de Familia,
Corantioquia y funcionarios de la empresa CG de Colombia, realizaron una
verificación sobre los presuntos túneles “ilegales”, encontrando 27 túneles
o puntos de excavación ilegal dentro del área de exploración y explotación
concedida por el título minero No. 7495 del cual es titular y beneficiaria la
empresa Continental Gold[15].
En desarrollo de la visita
técnica encontraron a varias personas[16]
realizando labores de extracción y procesamiento del mineral sin autorización
de un título minero, vulnerando las normas básicas de protección, seguridad,
salubridad personal y ambiental.
2.1.2.6. El 17 de noviembre de
2011, la Alcaldía expidió la Resolución No. 175 por medio de la concedió el
amparo administrativo y en consecuencia ordenó decomisar todos los elementos
utilizados para la operación minera y los minerales extraídos, a su vez,
decretó el desalojo y la suspensión inmediata de los trabajos mineros dentro
del área concedida por el título No. 7495 de la cual es beneficiaria la empresa
CG de Colombia. La notificación de la resolución que concede el amparo administrativo
se realizó también por edicto, acorde con el artículo 310 del Código de Minas.
2.1.2.7. En el año 2012 la Alcaldía
dio trámite a 41 solicitudes de amparo administrativo acorde con el
procedimiento dispuesto en el Código de Minas. Admitió la querella en los
términos del artículo 308, la notificación se surtió de conformidad con lo
dispuesto en el artículo 310, la visita de inspección de títulos mineros de la
empresa Continental se llevó a cabo el 29 de mayo de 2012, de acuerdo con el
artículo 309. Durante la diligencia se identificaron 67 perturbaciones y se
encontraron a varias personas que no acreditaron título minero o solicitud del
mismo realizando actividades de minería dentro del área concedida por las
licencias No. 165, 752, 6573, 7495, 14228 y 14278, pertenecientes a la empresa
CG de Colombia[17].
2.1.2.8. Una vez realizada la
visita, la Alcaldía expidió la Resolución No. 041 de 2012 en la que concedió
las solicitudes de amparo administrativo y ordenó el decomiso de todos los
elementos utilizados para la operación minera, junto con los minerales
extraídos, el desalojo y la suspensión inmediata de los trabajos mineros
efectuados dentro del área indicada en las licencias No. 165, 752, 6573, 7495,
14228 y 14278, de la cual es titular la empresa CG de Colombia.
2.1.2.9. Las Resoluciones No.
175 de noviembre 17 de 2011 y No. 041 de junio 12 de 2012, fueron notificadas
por edicto en la cartelera de la Alcaldía municipal por un lapso de 5 días en
el cual se le informó a todos los interesados los recursos a los que tenían
derecho y el término para interponerlos, de conformidad con el artículo 269 del
Código de Minas.
2.1.3. Por otra parte, el
representante de la Alcaldía advirtió que al momento de ejecutar los desalojos
en los túneles no se encontraron personas, razón por la cual no fue posible
hacer entrega de los documentos que soportaban la actividad administrativa
realizada. En cuanto a los elementos encontrados en la diligencia y de los
cuales se desconoce su propietario, manifestó que hacen parte del material
probatorio para la investigación del delito de exploración y explotación
ilícita[18].
2.1.4. Aseguró, que las
personas que ejercen la minería informal corren un grave peligro, puesto que se
han presentado varios sucesos en los cuales algunos mineros han perdido la vida
y otros han sufrido graves afectaciones a su salud e integridad física[19].
En consecuencia y con el ánimo
de darle una solución definitiva a la situación actual que viven los mineros de
Buriticá, el municipio hace parte de un proceso de concertación y negociación junto
con la Secretaria de Minas y la empresa Continental Gold, mediante el cual se
busca la formalización de los mineros y de sus actividades[20].
2.1.5. El derecho al mínimo
vital no puede ser aplicable al presente caso, pues está ligado a las garantías
laborales tales como prestaciones sociales, pensiones y salario. Además, los
demandantes pueden desempeñarse laboralmente en cualquier otro oficio.
2.2. Respuesta de la empresa Continental Gold de
Colombia[21].
Presentó una respuesta
idéntica a la de la Alcaldía Municipal de Buriticá.
3. Decisión judicial objeto
de revisión:
Cuestión previa:
El Juzgado
Promiscuo Municipal de Buriticá – Antioquia, mediante sentencia del 6 de agosto
de 2012, negó las pretensiones de los accionantes al considerar que la acción
de tutela era improcedente[22].
Los tutelantes impugnaron la decisión mediante escrito del 13 de agosto de 2012[23].
El Juzgado
Promiscuo del Circuito de Santa Fe de Antioquia, previo a resolver el recurso
de alzada, a través de auto interlocutorio del 23 de agosto de 2012,  decretó
la nulidad de todo lo actuado en primera instancia, en tanto no estaba
debidamente integrado el contradictorio, por  no haberse vinculado a la empresa
Continental Gold de Colombia. En consecuencia, ordenó devolver el expediente al
juez de primera instancia para que adelantara nuevamente el procedimiento
constitucional[24].
3.1. Providencia del
20 de septiembre de 2012, del Juzgado Promiscuo Municipal de Buriticá – Antioquia.
(Única Instancia)[25].
El Juzgado Promiscuo Municipal de Buriticá, declaró
improcedente el amparo al considerar que:
3.1.1. Del análisis de las disposiciones contenidas en el
código de minas y la actuación de la empresa y de la administración, no se
vulneró el derecho al debido proceso.
3.1.2.  En las solicitudes de amparo radicadas por la
empresa CG de Colombia, se informa que se desconoce la dirección de las
personas que ejercen la minería de manera informal. En consecuencia, la
solicitud se encuadra en lo dispuesto por el artículo 308 del código de minas.
3.1.3. La administración actuó de acuerdo a la facultad que
le otorga el artículo 306 del código de minas, la cual consiste en suspender en
cualquier momento la explotación de minerales sin título. A su vez, el artículo
307 de la misma disposición legal, establece que el beneficiario de un título
minero podrá solicitarle al alcalde amparo provisional para que se suspenda
cualquier actividad minera en el área objeto de su título.
3.1.4. El amparo administrativo se tramitó de acuerdo a lo
estipulado en el artículo 310 de la mencionada ley. Si los accionantes
consideran que la empresa y la administración actuaron de forma indebida y por
lo tanto desean demandar alguna responsabilidad, deberán hacerlo por un
mecanismo diferente a la acción de tutela.
3.1.5. Si los tutelantes están en desacuerdo con la decisión
de desalojo pueden ejercer las acciones contempladas en el artículo 313, además
de las contenciosas.
3.1.6. Respecto del derecho al mínimo vital, según
jurisprudencia de la Corte Constitucional todas las personas requieren de un
mínimo de elementos materiales para el ejercicio de sus libertades
constitucionales y de sus derechos fundamentales, sin embargo, en principio
cada persona tiene la obligación de procurarse estos elementos con su trabajo,
pero cuando esto no es posible, el Estado y la sociedad deben ser solidarios.
Por esta razón, los mineros podrán acudir ante la administración para que sean
incluidos en los diferentes programas de subsidio que tiene el municipio y en
el régimen subsidiado de salud.
4. Pruebas solicitadas en sede de revisión.
Mediante Auto del 28 de
febrero de 2012[26],
se ordenó que por Secretaria General se oficiara al Juzgado Promiscuo Municipal
de Buriticá, para que en el término dos (2) días hábiles enviara copia de las
demandas de tutela suscrita por los ciudadanos Jorge A. Durango Zapata, Andrés
Ignacio Higuita Usuga, Julián Alberto Pereira Bautista, Hernando de Jesús
Quintana, Enrique Álvarez Mazo, Daniel Antonio Betancur Girón, Fabio Nelson
Cardona, Maurio Álvarez Mazo, Fernando Esteban Castro, Blanca Lucía Misas
Chavarría, Juan Clímaco Bedoya Cano, Arturo de Jesús Benítez Rivera, Edier
García Hernández, Salvador García Lopera, Jesús Emilio Santamaría, Luis Alfonso
Londoño B., Yovany de J. Hernández Cossio, Iván Darío Ochoa Martínez, Orfalina
David Durango, Carlos Adolfo David Durango, Yonis Alexander Moreno H., Lucelly
Deavid Higuita, Luz Elida Cortes Ospina, Zoraida Mildrey Higuita H. Aracelly
Cortes Ospina, Elkin Darío Moreno Rueda, Rubén Andrés Ochoa Usuga, Arturo
Álvarez, Carolina Higuita Cano, Jorge Eliécer Rivera CH., Liliana de J.
Cardona, Natalia Andrea Montoya C., Alexis Augusto Moreno David, Martiniano de
J. Cárdenas, Gildardo Antonio Usuga T., José Neil Acevedo Pérez, Julio Cesar
Lopera, Victor Manuel García Hernández, Antonio María Usuga Sepúlveda, Albeiro
Antonio Carmona T., Wilmar Alberto Salas Ochoa, Hilda Milena Chanci Cardona y
Antonio María Usuga Sepúlveda.
De igual manera, se le
ordenó a la Alcaldía Municipal de Buriticá- Antioquia, que dentro del término
de dos (2) días hábiles enviara copia de todas las actuaciones adelantadas a
raíz de la interposición de las solicitudes de amparo administrativo por parte
de la empresa Continental Gold, relacionadas con el objeto de la presente
acción de tutela.
5. Respuesta a la solicitud de pruebas:
5.1. El 19 de marzo de 2013 fue allegada a la
Secretaria General de esta Corporación respuesta por parte del Juzgado
Promiscuo Municipal de Buriticá, en la cual informan que fueron remitidas las
acciones de tutela solicitadas mediante correo certificado de la Agencia Postal
472[27],
las cuales llegaron al despacho de manera extemporánea.
5.2. El 1 de abril de 2013 la Alcaldía Municipal de Buriticá
envió al despacho copia de las resoluciones No. 175 de 2011 y 041 de 2012 con
los respectivos edictos, que sustentaban la actuación de la autoridad
municipal.
II. CONSIDERACIONES.
1. Competencia.
La Corte Constitucional es competente para revisar la
decisión judicial mencionada, con base en la Constitución Política -artículos
86 y 241.9- y lo desarrollado en el Decreto 2591 de 1991 -artículos 31 a 36-[28].
2. Procedencia de la demanda de tutela.
2.1. Derechos fundamentales alegados. Debido proceso
y mínimo vital.
2.2. Legitimación activa: La acción de tutela fue
interpuesta por los ciudadanos Arnulfo de Jesús García Usuga[29], Jorge A. Durango
Zapata, Andrés Ignacio Higuita Usuga, Julián Alberto Pereira Bautista, Hernando
de Jesús Quintana, Enrique Álvarez Mazo, Daniel Antonio Betancur Girón, Fabio
Nelson Cardona, Maurio Álvarez Mazo, Fernando Esteban Castro, Blanca Lucía
Misas Chavarría, Juan Clímaco Bedoya Cano, Arturo de Jesús Benítez Rivera,
Edier García Hernández, Salvador García Lopera, Jesús Emilio Santamaría, Luis
Alfonso Londoño B., Yovany de J. Hernández Cossio, Iván Darío Ochoa Martínez,
Orfalina David Durango, Carlos Adolfo David Durango, Yonis Alexander Moreno H.,
Lucelly Deavid Higuita, Luz Elida Cortes Ospina, Zoraida Mildrey Higuita H.
Aracelly Cortes Ospina, Elkin Darío Moreno Rueda, Rubén Andrés Ochoa Usuga,
Arturo Álvarez, Carolina Higuita Cano, Jorge Eliécer Rivera CH., Liliana de J.
Cardona, Natalia Andrea Montoya C., Alexis Augusto Moreno David, Martiniano de
J. Cárdenas, Gildardo Antonio Usuga T., José Neil Acevedo Pérez, Julio Cesar
Lopera, Víctor Manuel García Hernández, Antonio María Usuga Sepúlveda, Albeiro
Antonio Carmona T., Wilmar Alberto Salas Ochoa, Hilda Milena Chanci Cardona,
Antonio María Usuga Sepúlveda, actuando en nombre propio, de conformidad con lo
dispuesto en el artículo 86 de la Constitución y el artículo 1º del Decreto
2591 de 1991.
2.3. Legitimación pasiva. La Alcaldía Municipal de
Buriticá – Antioquia, es una autoridad pública[30],
demandable mediante acción de tutela.
2.4. Inmediatez. Los accionantes atacan mediante
acción de tutela los desalojos y decomisos realizados por la accionada, el 10
de julio de 2012 y las acciones de tutela fueron interpuestas entre el 25 de
julio de 2012 y el 30 de julio de 2012, encontrándose cumplido el requisito de
la inmediatez.
2.5. Subsidiariedad. El artículo 86 de la Carta
Política establece que la acción de tutela es el mecanismo idóneo para reclamar
la protección de los derechos fundamentales cuando estos se encuentren
amenazados o violados por la omisión o acción de las autoridades públicas o de
los particulares. Sin embargo, ésta sólo resulta procedente cuando no existen o
se han agotado todos los mecanismos judiciales y administrativos que resultan
efectivos para la protección de los derechos fundamentales, a no ser que se
demuestre la ocurrencia de un perjuicio irremediable, caso en el cual procederá
como mecanismo transitorio[31].
Esto tiene como finalidad impedir que este mecanismo, que es excepcional, se
convierta en principal. Al respecto señalo la sentencia SU-458 de 2010:
“La jurisprudencia constitucional
ha sido reiterativa en señalar que, en virtud del principio de subsidiariedad
de la tutela, los conflictos jurídicos relacionados con los derechos
fundamentales deben ser en principio resueltos por las vías ordinarias
-jurisdiccionales y administrativas- y sólo ante la ausencia de dichas vías o
cuando las mismas no resultan idóneas para evitar la ocurrencia de un perjuicio
irremediable, resulta admisible acudir a la acción de amparo constitucional”.
Con el fin de
establecer si la acción de tutela es procedente en este caso, primero es
necesario definir la naturaleza jurídica del amparo administrativo contemplado
en el capítulo XXVII del Código de Minas.
2.5.1.
Características y naturaleza jurídica del proceso policivo.
El poder de
policía tiene por objeto la expedición de reglas de carácter general y la
imposición de medidas individuales orientadas a mantener el orden público y la
convivencia ciudadana, especialmente en aspectos como la tranquilidad, la
salubridad y la seguridad; asimismo, se encamina a evitar perjuicios
individuales o colectivos, provocados por desórdenes, actos perturbatorios,
atentados a la salud y a la higiene públicas. Las autoridades municipales representadas, entre
otros, por los Alcaldes y los Inspectores de Policía, son las encargadas de
velar y mantener el orden público en la órbita municipal.
El poder de policía se determina en función de
circunstancias locales que en un momento determinado pueden desencadenar
riesgos o problemas sociales, y afectar derechos de propiedad o la posesión
tranquila que las personas ejerzan sobre bienes para la satisfacción de sus
necesidades. Así, las autoridades de policía velan por la preservación y
restablecimiento de la posesión frente a actos perturbatorios que la alteren, y
brinda protección jurídica al poseedor o tenedor de un bien, evitando conductas
contrarias a derecho.
Es importante señalar que los procesos policivos adelantados
por autoridades administrativas en cumplimiento de funciones judiciales, se
desarrollan con base en normas específicas de procedimiento, que prescriben,
entre otras disposiciones, que la sentencia así proferida hace tránsito a cosa
juzgada formal y no es cuestionable ante la jurisdicción de lo contencioso
administrativo.
2.5.2. Naturaleza
jurídica del amparo administrativo contemplado en el capítulo XXVII del Código
de Minas[32].
Uno de los presupuestos fácticos del amparo administrativo y
de los procesos policivos, es el despojo, ocupación o perturbación, entendido
como acto ilegítimo sobre un área objeto de título minero, realizado sin
consentimiento de la persona que tiene el derecho de ejercer las actividades
relacionadas con la actividad minera, siendo ésta la legitimada para interponer
la querella correspondiente. La finalidad del amparo, es el restablecimiento
del querellante en su posesión, mediante el desalojo de los agentes que han
ocupado el inmueble de manera ilegítima[33].
El Código de Minas -artículo 307- establece que el
beneficiario de un título minero puede solicitarle al alcalde o a la autoridad
minera nacional, a través de la interposición de una querella, la suspensión
inmediata de la ocupación, despojo de terceros, o perturbación. Lo anterior
confirma que el amparo administrativo tiene como finalidad, brindarle al
beneficiario del título minero la garantía de poder adelantar el inmediato
ejercicio de todos los derechos que se derivan del título, y de impedir el
ejercicio indebido de la minería. A su vez, el trámite del amparo
administrativo se caracteriza por ser un procedimiento breve, preferente y
sumario[34],
en el que a los presuntos perturbadores se les admite como prueba, la
presentación de un título minero vigente e inscrito[35].
Una diferencia entre los trámites típicamente
administrativos y los policivos, para el caso que nos ocupa en el presente
amparo, es que en los primeros se traba una confrontación entre el particular y
el Estado, mientras por el contrario, en los segundos, el Estado busca proteger
los intereses de una persona que ostenta un título minero legal frente a los
actos perturbadores de otros sujetos, todo lo cual hace de éste, un proceso de
naturaleza eminentemente policiva.
Esta Corporación en sentencia T-361 de 1993, resolvió un
asunto similar al presente y concluyó que “[a]ún cuando en principio podría
ser discutible el carácter administrativo o policivo del proceso consagrado en
el artículo 273 del Decreto 2655 de 1988, lo cierto es que su finalidad, su
objeto, su trámite y su semejanza con los juicios civiles de policía regulados
en el Código Nacional de Policía, permiten concluir que participa de una
naturaleza policiva”. Si bien, en esta oportunidad el amparo administrativo
estaba regulado por el Decreto 2655 de 1988 y no por la Ley 685 de 2001 la cual
rige actualmente, la naturaleza y finalidad del amparo administrativo sigue
siendo la misma.
Así, la Corte Constitucional ha asimilado los amparos
policivos a controversias de índole jurisdiccional, otorgándole una naturaleza
idéntica a las actuaciones con las que culmina un proceso. Esta asignación
especial de atribuciones jurisdiccionales a las autoridades policivas se aviene
con el precepto constitucional del artículo 116 inciso 3, según el cual "excepcionalmente
la ley podrá atribuir función jurisdiccional en materias precisas a
determinadas autoridades administrativas".[36]
En suma, teniendo el amparo administrativo policivo un
carácter jurisdiccional, en principio procede la acción de tutela siempre y
cuando se demuestre que se haya agotado la protección jurídica que ofrece,
cuestión que será precisamente establecida en el fallo de fondo[37].
3. Problema jurídico constitucional.
3.1.
Le Corresponde a la Sala determinar en primer lugar, si la Alcaldía
Municipal de Buriticá vulneró el derecho al debido proceso de los accionantes
durante el desarrollo del proceso de amparo administrativo interpuesto por
Continental Gold de Colombia, al realizar una indebida notificación de los
actos que culminaron con el desalojo y decomiso de los elementos de trabajo de
los accionantes; y en segundo lugar si, es procedente reclamar por vía de
tutela una indemnización de tipo económico, como consecuencia de la vulneración
de un derecho fundamental, cuando los accionantes cuentan con otros mecanismos
judiciales para solicitarla.
4. Cuestión previa: fundamento legal de la actividad minera.
4.1. Derechos mineros.
4.1.1. La Carta Política en su artículo 332 establece que “el
Estado es propietario del subsuelo y de los recursos naturales no renovables”,
asimismo, el Congreso de la República expidió la Ley 685 de 2001 – Código de
Minas-, con el objetivo de “fomentar la
exploración técnica y la explotación de los recursos mineros de propiedad
estatal y privada; estimular estas actividades en orden a satisfacer los
requerimientos de la demanda interna y externa de los mismos y a que su
aprovechamiento se realice en forma armónica con los principios y normas de
explotación racional de los recursos naturales no renovables y del ambiente,
dentro de un concepto integral de desarrollo sostenible y del fortalecimiento
económico y social del país”[38].
Lo anterior está ligado al deber que tiene el Estado de promover la
prosperidad general y de garantizar que la propiedad preste una función social,
mediante la imposición de obligaciones en beneficio de la comunidad al titular
del dominio.
4.1.2. En desarrollo de lo anterior, el Estado, por
intermedio de la Agencia Nacional de Minería[39],
otorga a particulares la facultad de explorar y explotar las riquezas mineras,
a través del denominado título minero, el cual le confiere al particular
el derecho exclusivo y temporal a explorar y explotar el suelo y el subsuelo
mineros de propiedad de la nación[40].
4.2. El debido proceso en el desarrollo del trámite del
amparo administrativo minero.
4.2.1. En la práctica, el ejercicio de los derechos de
exploración y explotación incorporados en un título minero puede verse
entorpecido por actos o hechos de terceros, bien se trate de particulares o de
servidores públicos, motivo por el cual la legislación ha dispuesto un proceso
de amparo administrativo, regulado en el capítulo XXVII del Código de Minas,
con el objeto de otorgar protección estatal a los derechos del explorador o
explotador, no sólo para salvaguardar el ejercicio lícito de una actividad
económica, sino en consideración al alto interés público vinculado al
aprovechamiento racional de las riquezas mineras del país[41].
4.2.2. El artículo 29 de la Carta Política dispone que el “debido
proceso se aplicará a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas”,
acto seguido, establece una serie de garantías que buscan imponer unas reglas
mínimas sustantivas y procedimentales a las cuales deberán acogerse los
ciudadanos y los operadores jurídicos y administrativos. Estas reglas deben ser
acatadas por las diferentes partes que intervienen en los procesos, pues tienen
como finalidad proteger los derechos de las partes involucradas en los
diferentes procesos y de imponerle límites al ejercicio desmedido del poder.
El debido proceso es “el
conjunto de garantías que protegen al ciudadano sometido a cualquier proceso,
que le asegura a lo largo del mismo una recta y cumplida administración de
justicia, la seguridad jurídica y la fundamentación de las resoluciones
judiciales conforme a derecho”[42]. Igualmente, la función de administrar justicia
está atada al imperio de las leyes, es decir que debe ser ejercida dentro de
los límites fijados en las distintas disposiciones legales; es decir que, los
operadores judiciales tienen prohibido actuar por fuera de sus competencias y
por lo tanto, sólo pueden proceder con base en normas previamente establecidas.
Esta garantía debe hacerse efectiva desde el inicio mismo del proceso, es decir
que comienza con la debida notificación a todas las partes, con el objetivo que
estas puedan intervenir en todas las etapas procesales, allegando y solicitando
las pruebas que consideren pertinentes y exponiendo los distintos argumentos
constitucionales, legales y jurisprudenciales.
4.2.3. La garantía
del debido proceso, como ya se expresó, rige para toda clase de procedimientos,
ya sean judiciales o administrativos, estando incluidos en los primeros
aquellos adelantados en virtud de las solicitudes de amparo administrativo. A
continuación se realizará una breve descripción de este proceso.
4.3. El amparo administrativo en el Código de Minas.
Las normas que regulan este procedimiento son las expuestas
en el Título Séptimo, Capítulos XXV y XXVII, artículos 269 y 306 al 316, del Código
de Minas.
4.3.1. La solicitud de amparo administrativo inicia cuando
por escrito, el beneficiario de un título minero le solicita a la autoridad
municipal que suspenda de manera inmediata la ocupación, perturbación y despojo
de terceros, la cual es realizada en el área objeto de su título minero. En la
querella deberá indicarse el domicilio, identificación y residencia en caso de
ser conocidas las personas que causan la perturbación; de lo contrario, la
manifestación de no conocerlas, además de una breve descripción de los hechos
perturbadores -fecha, época y ubicación-. A su vez, deberá ir acompañada del
registro minero del título[43].
4.3.2. A continuación, la autoridad procederá a notificar al
presunto causante de los hechos, la admisión de la querella y la fecha y hora
en la que se realizará la diligencia de reconocimiento del área. Esta
comunicación se le entregará en el domicilio si fuere conocido o por aviso el
cual se fijará en los lugares de trabajo mineros de explotación; y por edicto
el cual deberá permanecer fijado dos (2) días en la alcaldía[44].
4.3.3. Posteriormente, se realizará la diligencia de
reconocimiento del área y de desalojo, en la que se corroborará si los hechos
objeto de la querella se desarrollan en el área del beneficiario del título
minero. Sólo se admitirá como prueba para la defensa de los querellados la
presentación del título minero vigente o inscrito. En caso  que el presunto
perturbador presente un título minero inscrito y se constate que el área de
este se superpone al área del querellante, se suspenderá la diligencia de
desalojo y se le informara a la autoridad nacional encargada para que resuelva
la situación[45].
4.3.4. Finalmente, el alcalde dará la orden de suspensión de
las actividades mineras por parte de los perturbadores y la de desalojo de los
mismos, lo cual debe ser notificado según el artículo 269[46] del mismo Código; es
decir, de manera personal, “se enviará un mensaje
a la residencia o negocio del compareciente si fueren conocidos y si pasados
tres (3) días después de su entrega, no concurriere a notificarse, se hará su
emplazamiento por edicto que se fijará en lugar público por cinco (5) días. En
la notificación personal o por edicto, se informará al notificado de los
recursos a que tiene derecho por la vía gubernativa y del término para
interponerlos”. Esta actuación será apelable ante el gobernador en
el efecto devolutivo y deberá resolverse en el término de veinte (20) días[47].
5. El caso concreto.
Los accionantes
aseguran que el Municipio de Buriticá, les vulneró el derecho al debido proceso
al darle cumplimiento a las resoluciones No. 175 de 2011 y a la 041 de 2012 que
ordenaban desalojar, suspender todas las actividades mineras y decomisar todos
los elementos y minerales encontrados; la observancia de estas resoluciones se
realizó mediante un operativo, el cual según los accionantes, no les fue
notificado según el accionante. Por su parte, la entidad accionada asegura que
el artículo 6 de las resoluciones No. 175 de 2011 y la 041 de 2012, informaron
que procedía el recurso de apelación ante el Gobernador de Antioquia. A su vez,
fueron notificadas según lo dispuesto en el artículo 269 del Código de Minas,
es decir, mediante edicto el cual permaneció fijado por el término de cinco (5)
días en la cartelera de la alcaldía municipal[48].
En resumen, los
accionantes consideran que la entidad demandada les vulneró su derecho al
debido proceso, pues aseguran que los actos que culminaron con el desalojo de
sus lugares de trabajo, no les
fueron notificados y como consecuencia, les vulneraron el derecho al mínimo
vital al decomisarles las herramientas y elementos con los que realizaban la
actividad minera y al impedirles regresar a sus lugares de trabajo.
5.1. Desarrollo del primer problema jurídico: posible
vulneración del derecho al debido proceso por indebida notificación de las actuaciones
de la administración.
5.1.1. El procedimiento realizado por la alcaldía en
desarrollo del amparo administrativo y las irregularidades cometidas fueron las
siguientes:
(i) La empresa Continental Gold de Colombia interpuso varias
solicitudes de amparo administrativo ante el alcalde de Buriticá, en estas
querellas la empresa no suministró información relacionada con el domicilio de
los posibles perturbadores.
(ii) La primera actuación de la administración fue, mediante
autos, admitir las querellas y fijar fecha y hora para la diligencia de
reconocimiento del área y desalojo, dichos autos fueron notificados por edicto,
acorde con el artículo 310[49],
actuaciones que no eran recurribles o apelables, pero que les permitía a los
presuntos perturbadores preparar su defensa cuando se desarrolle dicha
diligencia.  En consecuencia, profirió los siguientes actos:
- Edictos del No.001 al No.017, todos del 12 de noviembre de
2011, que notificaron los autos del 001 al 034, proferidos entre el 8 y el 9 de
noviembre de 2011. Autos en los cuales se admitieron las solicitudes de amparo
administrativo presentadas por la empresa CG de Colombia, y fijaron como fecha
y hora para realizar la visita de reconocimiento prevista en el artículo 309
del Código de Minas, el día 16 de noviembre de 2011 a las 8:00am.
- Edictos del No.001 al No.040, todos del 25 de mayo, que
notificaron los autos del 001 al 040, proferidos el 24 de mayo. Autos en los
cuales se admitieron las solicitudes de amparo administrativo presentadas por
la empresa CG de Colombia, y fijaron como fecha y hora para realizar la visita
de reconocimiento prevista en el artículo 309 del Código de Minas, el día 29 de
mayo de 2012 a las 8:00am.
(iii) El artículo 310 que versa sobre la notificación de la
querella dispone “(…)se notificará al presunto causante de los hechos, citándolo
a la secretaría o por comunicación entregada en su domicilio si fuere conocido
o por aviso fijado en el lugar de sus trabajos mineros de explotación y por
edicto fijado por dos (2) días en la alcaldía”. De la lectura conjunta del
artículo mencionado y de la actuación de la entidad accionada, es posible
concluir que la notificación se realizó de manera indebida, pues si bien fue
notificada por edicto, como ordena el artículo, ante la imposibilidad de
enviarles la comunicación al domicilio de cada uno de los posibles
perturbadores, debieron haber fijado avisos en los diferentes puntos donde la
empresa Continental Gold de Colombia aseguró que se presentan las
perturbaciones.
(iv) La alcaldía accionada se limitó a mencionar que la
empresa no había suministrado los lugares de domicilio de los accionantes,
entre otras cosas, por que muchos de ellos eran personas indeterminadas. Sin
embargo, para la Sala, la administración si tenía conocimiento de los lugares
donde se estaba realizando la presunta explotación ilegal, es decir, de los
lugares de trabajo de los accionantes, pues la empresa querellante adjuntó la
localización de cada uno de los puntos.
(v) El objetivo de notificar la querella es brindarle la
oportunidad a los presuntos perturbadores de ejercer su derecho a la legítima
defensa y en consecuencia de presentar un título minero vigente o inscrito en
caso de que lo tengan y de manifestar los argumentos constitucionales, legales
y jurisprudenciales pertinentes para resolver el caso; sin embargo, la entidad
accionada al omitir notificarlos en los lugares donde estos ejercen la minería
de manera informal les cerceno la posibilidad de defenderse y por lo tanto les
vulneró el derecho al debido proceso.
5.1.2. La segunda actuación, fue la expedición de las
resoluciones concediendo el amparo administrativo, ordenando el desalojo y
decomisando los elementos de trabajo, lo que se hizo efectivo en julio de 2012
(Resolución 175 de 2011 y 041 de 2012). La notificación de éstas, también vulneró
el debido proceso de los accionantes, teniendo en cuenta que:
(i) El artículo
269 del Código de Minas reza: “La
notificación de las providencias se hará por estado que se fijará por un (1)
día en las dependencias de la autoridad minera. Habrá notificación personal de
las que rechacen la propuesta o resuelvan las oposiciones y de las que
dispongan la comparecencia o intervención de terceros. Si no fuere posible la
notificación personal, se enviará un mensaje a la residencia o negocio del
compareciente si fueren conocidos y si pasados tres (3) días después de su
entrega, no concurriere a notificarse, se hará su emplazamiento por edicto que
se fijará en lugar público por cinco (5) días. En la notificación personal o
por edicto, se informará al notificado de los recursos a que tiene derecho por
la vía gubernativa y del término para interponerlos”.
Este artículo
establece las siguientes formas de notificación de las providencias: i)
notificación personal, mediante comunicación a la residencia o negocio, si
fuere conocido; y, ii) si pasados 3 días no concurrieren a notificarse, se hará
su emplazamiento por edicto.
(ii) En el
presente caso, la Sala observa que la empresa Continental Gold, al presentar
las querellas manifestó no conocer los nombres y las direcciones de residencia
de los presuntos perturbadores, no siendo posible enviar las comunicaciones al
domicilio; sin embargo, si era posible al negocio o lugar de trabajo, pues
incluso desde la interposición de la querella se señalaron las coordenadas de
los posibles puntos de explotación, información que es corroborada en la
diligencia de reconocimiento.
(iii) La Sala
encuentra que la Alcaldía se limitó a notificar a través de edicto a las
personas que se podían ver afectadas con esta decisión, dejando de lado la
notificación en sus lugares de trabajo y en consecuencia configurándose una
indebida notificación. Esta conducta le impidió a los tutelantes enterarse
sobre la existencia de la resolución y en consecuencia no pudieron interponer
el recurso de apelación. Con esto, además, se resuelve la procedencia de la
presente acción de tutela a la luz del requisito de subsidiaridad, pues no fue
posible que los demandantes interpusieran el recurso de apelación con que
contaban para refutar la orden de desalojo, expedida por la alcaldía.
5.1.3. En conclusión, la Sala considera que la entidad
accionada vulneró el derecho al debido proceso de los accionantes al
notificarlos de manera indebida en dos oportunidades: i) en relación con los
actos que admitieron la querella y fijaron fecha y hora para la diligencia de
reconocimiento del área; y ii) respecto de las resoluciones que concedieron el
amparo administrativo, ordenaron el desalojo y decomiso de los elementos de
trabajo impidiéndoles ejercer su derecho de defensa. Por lo expuesto
anteriormente, la Sala procederá a revocar el fallo proferido por el Juzgado
Promiscuo Municipal de Buriticá – Antioquia, del 20 de septiembre de 2012, el
cual declaró improcedente la acción de tutela, y procederá a anular todo lo
actuado dentro del proceso de solicitud de amparo administrativo presentado por
la empresa Continental Gold de Colombia a partir de la admisión de las
querellas.
5.1.4. En cuanto a lo pretendido por los tutelantes sobre la
devolución de todos los elementos decomisados en desarrollo de la diligencia, la
Sala considera que esta pretensión se resolvió al anular todo lo actuado a
partir de la notificación de la admisión de la querella, sin que con esto se
entienda afectada la validez y efectividad de otras decisiones judiciales sobre
el mismo tema.
5.2. Desarrollo segundo problema jurídico: sobre la
procedencia de ordenar el pago de una indemnización.
Respecto de la pretensión de los accionantes en cuanto a que
se les pague lo dejado de percibir producto de la explotación informal que
venían ejerciendo,  la Sala recuerda que la acción de tutela no es el mecanismo
idóneo para reclamar indemnizaciones o prestaciones de carácter económico,
debido a existen otros mecanismos, como los medios de control previstos en el
nuevo código de procedimiento administrativo y de lo contencioso administrativo,
y la amplia serie de medidas cautelares que los acompaña los cuales resultan
idóneos y eficaces para resolver este tipo de controversias.
6. Efectos de la decisión.
A pesar que sólo presentaron
acción de tutela las siguientes personas: Arnulfo de Jesús García Usuga, Jorge
A. Durango Zapata, Andrés Ignacio Higuita Usuga, Julián Alberto Pereira
Bautista, Hernando de Jesús Quintana, Enrique Álvarez Mazo, Daniel Antonio
Betancur Girón, Fabio Nelson Cardona, Maurio Álvarez Mazo, Fernando Esteban
Castro, Blanca Lucía Misas Chavarría, Juan Clímaco Bedoya Cano, Arturo de Jesús
Benítez Rivera, Edier García Hernández, Salvador García Lopera, Jesús Emilio
Santamaría, Luis Alfonso Londoño B., Yovany de J. Hernández Cossio, Iván Darío
Ochoa Martinez, Orfalina David Durango, Carlos Adolfo David Durango, Yonis
Alexander Moreno H., Lucelly Deavid Higuita, Luz Elida Cortes Ospina, Zoraida
Mildrey Higuita H. Aracelly Cortes Ospina, Elkin Darío Moreno Rueda, Rubén
Andrés Ochoa Usuga, Arturo Álvarez, Carolina Higuita Cano, Jorge Eliécer Rivera
CH., Liliana de J. Cardona, Natalia Andrea Montoya C., Alexis Augusto Moreno
David, Martiniano de J. Cardenas, Gildardo Antonio Usuga T., José Neil Acevedo Pérez,
Julio Cesar Lopera, Víctor Manuel García Hernández, Antonio María Usuga Sepúlveda,
Albeiro Antonio Carmona T., Wilmar Alberto Salas Ochoa, Hilda Milena Chanci
Cardona y Antonio María Usuga Sepúlveda; y que a favor de las cuales la Corte
ordenará la protección de su derecho fundamental al debido proceso, estima esta
Corporación que los efectos de esta decisión debe cobijar a todas las personas
comprendidas por los siguientes actos:
- Edictos del No.001 al No.017, todos del 12 de noviembre de
2011, que notificaron los autos del 001 al 034, proferidos entre el 8 y el 9 de
noviembre de 2011. Autos en los cuales se admitieron las solicitudes de amparo
administrativo presentadas por la empresa CG de Colombia, y fijaron como fecha
y hora para realizar la visita de reconocimiento prevista en el artículo 309
del Código de Minas, el día 16 de noviembre de 2011 a las 8:00am.
- Edictos del No.001 al No.040, todos del 25 de mayo, que
notificaron los autos del 001 al 040, proferidos el 24 de mayo. Autos en los cuales
se admitieron las solicitudes de amparo administrativo presentadas por la
empresa CG de Colombia, y fijaron como fecha y hora para realizar la visita de
reconocimiento prevista en el artículo 309 del Código de Minas, el día 29 de
mayo de 2012 a las 8:00am.
- Resoluciones 175 de 2011 y
041 de 2012, notificadas por edictos 018 de 2011 y 041 de 2012,
respectivamente.
Por lo tanto se ordenará, a la Alcaldía Municipal de
Buriticá, con efectos inter comunis sobre todas las personas
comprendidas por dichas actos actuaciones a quienes no se les hayan notificado en las condiciones expresadas en
esta sentencia, para que en el término de cinco (5) días hábiles a
partir de la notificación de esta decisión, proceda a anular todo lo actuado, a
partir de la notificación de la admisión de la querella, en el proceso de
solicitud de amparo administrativo presentado por la empresa Continental Gold
de Colombia.
8. Razón de la decisión.
8.1. Síntesis del caso.
La Alcaldía Municipal de Buriticá vulneró el derecho
fundamental al debido proceso de los accionantes, y de las personas que se
encontraban en idéntica situación a la de ellos, al omitir notificar a los
presuntos perturbadores la admisión de la querella y las resoluciones No. 175 de 2011 y  041 de 2012, en los lugares
donde ejercían la minería de manera, presuntamente, informal.
8.2. Regla de derecho.
Se vulnera el derecho al debido proceso en el trámite del
amparo administrativo cuando se omite notificarles a los presuntos
perturbadores, de manera personal en el domicilio o en el lugar de trabajo,
cuando la administración, teniendo conocimiento del lugar de trabajo, no realiza
la respectiva notificación y se limita a notificar por edicto.
III. DECISIÓN.
En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional de la
República de Colombia, administrando justicia en nombre del pueblo y por
mandato de la Constitución Política,
RESUELVE:
PRIMERO. REVOCAR la
providencia dictada el 20 de septiembre de 2012 la cual declaró improcedente el
amparo invocado, y en su lugar, CONCEDER la
tutela del derecho fundamental al debido proceso a los ciudadanos Arnulfo de
Jesús García Usuga, Jorge A. Durango Zapata, Andrés Ignacio Higuita Usuga,
Julián Alberto Pereira Bautista, Hernando de Jesús Quintana, Enrique Álvarez
Mazo, Daniel Antonio Betancur Girón, Fabio Nelson Cardona, Maurio Álvarez Mazo,
Fernando Esteban Castro, Blanca Lucía Misas Chavarría, Juan Clímaco Bedoya
Cano, Arturo de Jesús Benítez Rivera, Edier García Hernández, Salvador García
Lopera, Jesús Emilio Santamaría, Luis Alfonso Londoño B., Yovany de J.
Hernández Cossio, Iván Darío Ochoa Martínez, Orfalina David Durango, Carlos
Adolfo David Durango, Yonis Alexander Moreno H., Lucelly Deavid Higuita, Luz
Elida Cortes Ospina, Zoraida Mildrey Higuita H. Aracelly Cortes Ospina, Elkin
Darío Moreno Rueda, Rubén Andrés Ochoa Usuga, Arturo Álvarez, Carolina Higuita
Cano, Jorge Eliécer Rivera CH., Liliana de J. Cardona, Natalia Andrea Montoya
C., Alexis Augusto Moreno David, Martiniano de J. Cárdenas, Gildardo Antonio
Usuga T., José Neil Acevedo Pérez, Julio Cesar Lopera, Víctor Manuel García
Hernández, Antonio María Usuga Sepúlveda, Albeiro Antonio Carmona T., Wilmar
Alberto Salas Ochoa, Hilda Milena Chanci Cardona y Antonio María Usuga
Sepúlveda.
SEGUNDO. ORDENAR a la Alcaldía Municipal de Buriticá
– Antioquia, que en el término de cinco (5) días hábiles a partir de la
notificación de esta sentencia, proceda a anular todo lo actuado dentro del
proceso de solicitud de amparo administrativo presentado por la empresa
Continental Gold de Colombia, a partir de la notificación de la admisión de la
querella y proceda a realizar la misma, conforme a lo establecido en la Ley y
en esta Sentencia.
TERCERO. Esta orden cobija a todas las personas a las cuales no se les notificó, de manera
personal a su lugar de residencia o de trabajo, las actuaciones mencionadas en
esta sentencia, en desarrollo del amparo administrativo.
CUARTO. Le corresponde al Juzgado Promiscuo Municipal
de Buriticá – Antioquia, vigilar el cumplimiento de esta Sentencia.
Líbrese por Secretaría General la comunicación prevista en
el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991, y notifíquese, comuníquese, publíquese
y cúmplase.
MAURICIO GONZÁLEZ
CUERVO
Magistrado
LUIS GUILLERMO
GUERRERO PÉREZ
Magistrado
GABRIEL E. MENDOZA
MARTELO
Magistrado
Ausente en
comisión
MARTHA VICTORIA
SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1]
El Juzgado Promiscuo Municipal de Buriticá – Antioquia, mediante auto de fecha
dos (2) de agosto de 2012, procedió a acumular las acciones de tutela
presentadas por todos los accionantes al encontrar que presentan identidad de
objeto y de sujeto pasivo. (folios 111 del cuaderno No.1).
[2]Acción de tutela presentada el 25 de julio de 2012 por el señor Arnulfo
de Jesús García Usura. (folios 1 al 3 del cuaderno No.1).
[3]
Algunos de los accionantes viven con los padres, esposas, hijos y familiares.
[4] Manifestación del accionante
en los hechos de la demanda. (Folio 2 del cuaderno 1)
[5] Manifestación del accionante
en los hechos de la demanda. (Folio 2 del cuaderno 1)
[6] El juez de
instancia mediante oficio No. 209 del 25 de julio de 2012 admitió la acción de
tutela y vinculó a la Alcaldía Municipal de Buriticá. (Folio 4 del cuaderno No. 1). Posteriormente, mediante auto del 10 de septiembre de 2012 se
vinculó a la empresa Continental Gold de Colombia. (Folio 177 y 178 del
cuaderno No. 1).
[7]
La señora Yuley Somara Zapata David, respondió la demanda de
tutela actuando como Alcaldesa encargada del Municipio de Buriticá,
mediante oficio de fecha 28 de julio de 2012. (Folio 8 a 28 del cuaderno No. 1).
[8] Manifestación del municipio
en la contestación de la demanda. (Folio 8 del cuaderno 1)
[9] Código de Minas, Ley 685 de
2001, artículo 306. (Folio 11 del cuaderno No. 1).
[10] Código de Minas, Ley 685 de
2001, artículo 307. (Folio 11 del cuaderno No. 1).
[11] Código de Minas, Ley 685 de
2001, artículo 308. (Folio 13 del cuaderno No. 1).
[12] Código de Minas, Ley 685 de 2001, artículo 309. “RECONOCIMIENTO DEL ÁREA Y
DESALOJO. Recibida
la solicitud, el alcalde fijará fecha y hora para verificar sobre el terreno
los hechos y si han tenido ocurrencia dentro de los linderos del título del
beneficiario. La fijación de dicha fecha se notificará personal y previamente
al autor de los hechos si este fuere conocido. En la diligencia sólo será
admisible su defensa si presenta un título minero vigente e inscrito. La
fijación del día y hora para la diligencia se hará dentro de las cuarenta y
ocho horas (48) siguientes al recibo de la querella y se practicará dentro de
los veinte (20) días siguientes.
En la misma
diligencia y previo dictamen de un perito designado por el alcalde, que
conceptúe sobre si la explotación del tercero se hace dentro de los linderos
del título del querellante, se ordenará el desalojo del perturbador, la inmediata
suspensión de los trabajos y obras mineras de este, el decomiso de todos los
elementos instalados para la explotación y la entrega a dicho querellante de
los minerales extraídos. Además de las medidas señaladas, el alcalde pondrá en
conocimiento de la explotación ilícita del perturbador a la competente
autoridad penal.”
[13] Código de Minas, Ley 685 de 2001, artículo 310. “ARTÍCULO 310. NOTIFICACIÓN DE LA QUERELLA. De la presentación de la solicitud de amparo y del señalamiento del día y
hora para la diligencia de reconocimiento del área, se notificará al presunto
causante de los hechos, citándolo a la secretaría o por comunicación entregada
en su domicilio si fuere conocido o por aviso fijado en el lugar de sus trabajos
mineros de explotación y por edicto fijado por dos (2) días en la alcaldía”.
[14] Respuesta de la alcaldía de
Buriticá. (Folio 14 del cuaderno No. 1).
[15]
Respuesta de la alcaldía de Buriticá. Se relacionan todos los puntos encontrados
con las respectivas coordenadas. (Folio 14, 15 y 16  del cuaderno
No. 1).
[16] El municipio presenta una
relación de 40 personas determinadas y asegura que hay otras indeterminadas. (Folio 16 y18 del cuaderno No. 1).
[17]
El municipio en su respuesta realiza una relación de los túneles con las
respectivas coordenadas y de las personas que fueron identificadas. (Folios 19 a 23 del cuaderno No.1.)
[18] Código de minas, artículo
159 “EXPLORACIÓN Y EXPLOTACIÓN ILÍCITA. La exploración y explotación ilícita
de yacimientos mineros, constitutivo del delito contemplado en el artículo 244
del Código Penal, se configura cuando se realicen trabajos de exploración, de
extracción o captación de minerales de propiedad nacional o de propiedad
privada, sin el correspondiente título minero vigente o sin la autorización del
titular de dicha propiedad.”
Código Penal, artículo 338 “EXPLOTACION
ILICITA DE YACIMIENTO MINERO Y OTROS MATERIALES. El que sin permiso de
autoridad competente o con incumplimiento de la normatividad existente explote,
explore o extraiga yacimiento minero, o explote arena, material pétreo o de
arrastre de los cauces y orillas de los ríos por medios capaces de causar
graves daños a los recursos naturales o al medio ambiente, incurrirá en prisión
de treinta y dos (32) a ciento cuarenta y cuatro (144) meses y multa de ciento
treinta y tres punto treinta y tres (133.33) a cincuenta mil (50.000) salarios
mínimos legales mensuales vigentes”.
[19] Respuesta de la alcaldía de
Buriticá. (Folio 25 y 26 del cuaderno No. 1).
[20]
Respuesta de la alcaldía de Buriticá. (Folio 26 del cuaderno No.
1).
[21] El señor Celso Arturo
Salvador Rica, respondió la demanda de tutela actuando
como gerente general de CG de Colombia, mediante oficio de fecha 13 de
septiembre de 2012. (Folio 299 a 316 del cuaderno No. 1).
[22]
[23]
Impugnación
[24]
Auto Interlocutorio.
[25] Sentencia (Folios 355 a 363 del cuaderno No.1.) Como cuestión previa al fallo, el
Juzgado Promiscuo Municipal de Buriticá – Antioquia, mediante sentencia del 6
de agosto de 2012, negó las pretensiones de los accionantes al considerar que
la acción de tutela era improcedente (folios 136 a 142 del cuaderno No. 1). Los tutelantes impugnaron la decisión mediante escrito del 13 de
agosto de 2012  (Folios 148 a 160 del cuaderno No. 1).  El Juzgado Promiscuo
del Circuito de Santa Fe de Antioquia previo a resolver el recurso de alzada, a
través de auto interlocutorio del 23 de agosto de 2012,  decretó la nulidad de
todo lo actuado en primera instancia, en tanto no estaba debidamente integrado
el contradictorio al no haberse vinculado a la empresa Continental Gold de
Colombia. En consecuencia, ordenó devolver el expediente al juez de primera
instancia para que procediera a adelantar nuevamente el procedimiento
constitucional (Folios 167 a 170 del cuaderno No.1).
[26]
Cuaderno No. 2, folio 6y 7.
[27]
Cuaderno principal, Folio 18.
[28] En Auto del veintidós (22) de noviembre de 2012 de la Sala de Selección de tutela No 11 de la Corte Constitucional, se dispuso la revisión de la providencia en cuestión y se procedió a su reparto.
[29] Acción de tutela (Folios 1 al 3 del cuaderno No.1.)
[30] Constitución Política de Colombia, Artículo 86.
[31] Artículo 86, inciso 3°
Constitución Política y en el Decreto 2591 artículo 6°-1° el cual establece la
subsidiariedad como causal de improcedencia de la tutela.
[32] El amparo administrativo se
encuentra regulado en la Ley 685 de 2001. Aunque dicha ley fue objeto de
modificación por la Ley 1382 de 2010, declarada inexequible con efectos
diferidos, lo relativo al amparo administrativo no fue objeto de ajuste
normativo y en consecuencia ni la última ley citada ni la sentencia que la
declaró inexequible afectan la vigencia de las normas que regulan tal amparo.
[33] Sentencia
T-201 de 2010.
[34] Código de Minas. Art. 307.
[35] Código de Minas. Art. 309.
[36] Sentencia T - 091 de 2003.
[37] Sentencia T-547 de 2011
[38]
Código de Minas, artículo 1. Código modificado por la Ley 1382 de 2010, declara inexequible por la Corte Constitucional mediante sentencia C-366 de 2011.
[39] Decreto 4134 de 2011.
[40] Código de Minas. Capítulo
II. Derecho a explorar y explotar.
[41]
Sentencia T-361 de 1993.
[42] Sentencia T-001/93.
[43] Código de Minas. Artículos 307 y 308.
ARTÍCULO 307. PERTURBACIÓN. El beneficiario de un título minero
podrá solicitar ante el alcalde, amparo provisional para que se suspendan
inmediatamente la ocupación, perturbación o despojo de terceros que la realice
en el área objeto de su título. Esta querella se tramitará mediante el
procedimiento breve, sumario y preferente que se consagra en los artículos
siguientes. A opción del interesado dicha querella podrá presentarse y
tramitarse también ante la autoridad minera nacional.
ARTÍCULO
308. LA SOLICITUD. La solicitud de amparo deberá hacerse
por escrito con la identificación de las personas que estén causando la
perturbación o con la afirmación de no conocerlas; el domicilio y residencia de
las mismas, si son conocidas, y la descripción somera de los hechos
perturbatorios, su fecha o época y su ubicación. Para la viabilidad del amparo
será necesario agregar copia del certificado de Registro Minero del título.
[44] Código de
Minas. Artículo 310.
ARTÍCULO 310. NOTIFICACIÓN
DE LA QUERELLA. De la
presentación de la solicitud de amparo y del señalamiento del día y hora para
la diligencia de reconocimiento del área, se notificará al presunto causante de
los hechos, citándolo a la secretaría o por comunicación entregada en su
domicilio si fuere conocido o por aviso fijado en el lugar de sus trabajos
mineros de explotación y por edicto fijado por dos (2) días en la alcaldía.
[45] Código de Minas. Artículo 309 y 311.
ARTÍCULO 309. RECONOCIMIENTO
DEL ÁREA Y DESALOJO. Recibida la solicitud, el alcalde fijará fecha y
hora para verificar sobre el terreno los hechos y si han tenido ocurrencia
dentro de los linderos del título del beneficiario. La fijación de dicha fecha
se notificará personal y previamente al autor de los hechos si este fuere
conocido. En la diligencia sólo será admisible su defensa si presenta un título
minero vigente e inscrito. La fijación del día y hora para la diligencia se
hará dentro de las cuarenta y ocho horas (48) siguientes al recibo de la
querella y se practicará dentro de los veinte (20) días siguientes.
En la misma
diligencia y previo dictamen de un perito designado por el alcalde, que
conceptúe sobre si la explotación del tercero se hace dentro de los linderos
del título del querellante, se ordenará el desalojo del perturbador, la
inmediata suspensión de los trabajos y obras mineras de este, el decomiso de
todos los elementos instalados para la explotación y la entrega a dicho querellante
de los minerales extraídos. Además de las medidas señaladas, el alcalde pondrá
en conocimiento de la explotación ilícita del perturbador a la competente
autoridad penal.
ARTÍCULO 311. SUPERPOSICIÓN DE ÁREAS. Si en el curso de la diligencia de reconocimiento del
área, el presunto perturbador exhibiere un título minero inscrito y el perito
designado por el alcalde constatare que el área de este último se superpone a
la del título del querellante y que además, los trabajos mineros en cuestión se
hallan precisamente en la zona superpuesta, se suspenderá la diligencia de
desalojo y se remitirá el informativo a la autoridad nacional concedente para
que intervenga y aclare la situación jurídica de los beneficiarios interesados.
[46]
La notificación de las providencias se hará por estado que se fijará por un (1)
día en las dependencias de la autoridad minera. Habrá notificación personal de
las que rechacen la propuesta o resuelvan las oposiciones y de las que
dispongan la comparecencia o intervención de terceros. Si no fuere posible la
notificación personal, se enviará un mensaje a la residencia o negocio del
compareciente si fueren conocidos y si pasados tres (3) días después de su
entrega, no concurriere a notificarse, se hará su emplazamiento por edicto que
se fijará en lugar público por cinco (5) días. En la notificación personal o
por edicto, se informará al notificado de los recursos a que tiene derecho por
la vía gubernativa y del término para interponerlos.
[47] Código de Minas. Artículo 313.
ARTÍCULO 313. RECURSO. La orden de desalojo y de
suspensión de las labores mineras del perturbador que decrete el alcalde, será
apelable ante el gobernador en el efecto devolutivo. Este funcionario resolverá
el recurso en el término de veinte (20) días.
[48]
Respuesta de la Alcaldía Municipal de Buriticá. (Folio 24 del cuaderno No. 1)
[49] Respuesta de la entidad accionada. (Folio 14 del cuaderno No.
1)