C-904-11
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia C-904/11
CESION GRATUITA DE BIENES INMUEBLES FISCALES DE
PROPIEDAD DE LAS ENTIDADES PUBLICAS DEL ORDEN NACIONAL-No viola los artículos 158 y 169 de la Constitución/BIENES
FISCALES INMUEBLES CON VOCACION PARA VIVIENDA DE INTERES SOCIAL RURAL-Procedencia
de transferencia para la asignación de subsidios
PRINCIPIO CONSTITUCIONAL DE UNIDAD DE MATERIA DE LAS
LEYES-Jurisprudencia constitucional/PRINCIPIO
DE UNIDAD DE MATERIA-Interpretación/PRINCIPIO CONSTITUCIONAL DE UNIDAD
DE MATERIA-Finalidad/PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Conexidad
temática, teleológica, causal, sistemática o consecuencial/PRINCIPIO DE
UNIDAD DE MATERIA-Respeto de potestad de configuración por legislador/INTERPRETACION
DEL PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-No puede rebasar su finalidad y terminar
por anular el principio democrático, significativamente de mayor entidad como
valor fundante del Estado/PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Carácter
flexible del control constitucional
En
la Sentencia C-400 de 2010 la Corte Constitucional hizo un recuento sistemático
de su jurisprudencia en torno al principio constitucional de unidad de materia
de las leyes. Tal como se puso de presente en esa sentencia, ha dicho la Corte
que el principio de unidad de materia, que se desprende del artículo 158 de la
Carta, según el cual “(t)odo proyecto de ley debe referirse a una misma materia
y serán inadmisibles las disposiciones o modificaciones que no se relacionen
con ella”, así como del artículo 169 ibídem, según el cual “(e)l título de las
leyes deberá corresponder precisamente a su contenido”, busca racionalizar y
tecnificar el proceso legislativo, tanto en el momento de discusión de los
proyectos en el Congreso, como respecto del producto final, es decir de la ley
que finalmente llega a ser aprobada. Así, el referido principio obedece, por un
lado, a la necesidad de hacer efectivo el principio de seguridad jurídica, que
impone “darle un eje central a los diferentes debates que la iniciativa suscita
en el órgano legislativo”, y, por otro, al propósito de asegurar que, luego de
expedida la ley, exista, para su cumplimiento, un mínimo de coherencia interna,
que permita a los destinatarios de las normas identificarse como tales y
conocer las obligaciones que de ella se derivan. Sobre el particular, la Corte
ha señalado que el principio de unidad de materia  pretende “asegurar que las
leyes tengan un contenido sistemático e integrado, referido a un solo tema, o
eventualmente, a varios temas relacionados entre sí. La importancia de este
principio radica en que a través de su aplicación se busca evitar que los
legisladores, y también los ciudadanos, sean sorprendidos con la aprobación
subrepticia de normas que nada tienen que ver con la(s) materia(s) que
constituye(n) el eje temático de la ley aprobada, y que por ese mismo motivo,
pudieran no haber sido objeto del necesario debate democrático al interior de
las cámaras legislativas. La debida observancia de este principio contribuye a
la coherencia interna de las normas y facilita su cumplimiento y aplicación al
evitar, o al menos reducir, las dificultades y discusiones interpretativas que
en el futuro pudieran surgir como consecuencia de la existencia de
disposiciones no relacionadas con la materia principal a la que la ley se
refiere”. La jurisprudencia ha precisado que el principio de unidad de materia
se respeta cuando existe conexidad temática, teleológica, causal o sistemática
entre la norma acusada y la ley que la contiene. Ha estimado la
Corte, también, que en respeto a la libertad de configuración del legislador,
el estudio de la existencia de la conexidad en los aspectos mencionados no debe
ser excesivamente rígido. En efecto, la jurisprudencia ha insistido en que la
interpretación del principio de unidad de materia “no puede rebasar su
finalidad y terminar por anular el principio democrático, significativamente
de mayor entidad como valor fundante del Estado Colombiano. Solamente aquellos
apartes, segmentos o proposiciones de una ley respecto de los cuales, razonable
y objetivamente, no sea posible establecer una relación de conexidad causal,
teleológica, temática o sistémica con la materia dominante de la misma, deben
rechazarse como inadmisibles si están incorporados en el proyecto o declararse
inexequibles si integran el cuerpo de la ley.”
NORMA ACUSADA-Guarda
relación de conexidad temática con el contenido de la ley de la que hace parte,
así como una relación de conexidad causal y teleológica, con el objetivo de la
ley en su versión más amplia
DEBATE PARLAMENTARIO-Es posible plantear criterios orientados a  asegurar
un mayor grado de consistencia temática o teleológica en proyectos, sin que una
decisión en contrario repercuta necesariamente sobre el sentido del juicio que
debe hacer la Corte en sede de control abstracto de normas
Referencia: expediente
D – 8541
Asunto: Demanda
de Inconstitucionalidad del artículo 8 de la Ley 708 del 29 de noviembre de 2001,
“Por la cual se establecen normas relacionadas con el subsidio familiar para
vivienda de interés social y se dictan otras disposiciones”.
Magistrado Ponente:
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Bogotá D.C., treinta (30) de noviembre de dos mil once
(2011)
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en
cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en especial la prevista en
el artículo 241, numeral 7º, de la Constitución Política, y cumplidos todos los
trámites y requisitos establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I.       ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública de
inconstitucionalidad consagrada en los artículos 241 y 242 de la Constitución
Política, el ciudadano Diego Alejandro Baracaldo Amaya presentó demanda de
constitucionalidad contra el artículo 8°
de la Ley 708 del 29 de noviembre de 2001, “Por la cual se establecen normas
relacionadas con el subsidio familiar para vivienda de interés social y se
dictan otras disposiciones”.
Mediante Auto del 27 de mayo de 2011, el Magistrado
Sustanciador resolvió admitir la demanda de la referencia, dispuso su fijación
en lista y, simultáneamente, corrió traslado al señor Procurador General de la
Nación para que rindiera el concepto de su competencia. En la misma providencia,
se ordenó comunicar la demanda al Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo
Territorial y a la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República, para
que, si lo estimaban conveniente, intervinieran en el proceso con el propósito
de impugnar o defender la constitucionalidad de la disposición acusada. Además,
se invitó al Presidente de la Academia Colombiana de Jurisprudencia, al Instituto
Colombiano de Derecho Procesal y a los Decanos de las Facultades de Derecho de
las Universidades del Rosario, Nacional y del Atlántico, para que, si lo
consideran conveniente, intervengan dentro del proceso con el propósito de
rendir concepto sobre la constitucionalidad de la disposición demandada, de
acuerdo con lo dispuesto en el artículo 13 del Decreto 2067 de 1991.
Una vez cumplidos los trámites previstos en el
artículo 242 de la Constitución Política y en el Decreto 2067 de 1991, la Corte
Constitucional procede a decidir acerca de la demanda en referencia.
II.      TEXTO DE LA NORMA ACUSADA
La disposición parcialmente demandada, de conformidad
con su publicación en el Diario Oficial No. 44.632, de 1° de diciembre 2001, es
la siguiente:
LEY 708 DE 2001
(Noviembre 29)
EL CONGRESO DE COLOMBIA
Por la cual se establecen normas
relacionadas con el Subsidio Familiar para Vivienda de Interés Social y se
dictan otras disposiciones.
DECRETA:
Artículo 8o. Los bienes inmuebles fiscales de propiedad de las
entidades públicas del orden nacional, de carácter no financiero, que hagan
parte de cualquiera de las Ramas del Poder Público, así como de los órganos
autónomos e independientes, que no tengan vocación para la construcción de
vivienda de interés social, y además que no los requieran para el desarrollo de
sus funciones, y no se encuentren dentro de los planes de enajenación onerosa
que deberán tener las entidades, deben ser transferidos a título gratuito a
otras entidades públicas conforme a sus necesidades, de acuerdo con el
reglamento que expida el Gobierno Nacional, con excepción de aquellos ocupados
ilegalmente antes del 28 de julio de 1988 con vivienda de interés social, los
cuales deberán ser cedidos a sus ocupantes, en virtud de lo establecido en el
artículo 58 de la Ley 9a. 1 de 1989.
PARÁGRAFO 1o. A las transferencias de
inmuebles referidas en el presente artículo, les será aplicable el
procedimiento de enajenación previsto en el artículo 1º  de la presente ley.
PARÁGRAFO 2o. Exceptúanse del deber
consagrado en el presente artículo a las sociedades de economía mixta y
aquellos bienes de las entidades en liquidación que amparen los pasivos
pensiónales <sic>.
PARÁGRAFO 3o. Los bienes inmuebles
fiscales que hagan parte de los planes de enajenación onerosa a los que se
refiere el presente artículo, podrán ser transferidos, previo avalúo, a título
de aportes, de capital a sociedades comerciales o de economía mixta. Así mismo,
las entidades territoriales, como pago de las deudas de orden territorial que
recaigan sobre los inmuebles, podrán recibir aportes de capital en sociedades
comerciales o de economía mixta.
III.
LA DEMANDA
3.1.
Disposiciones
constitucionales que se consideran infringidas
El demandante considera que el artículo 8º de la Ley 708
de 2001 infringe los artículos 158 y 169 de la Constitución Política de
Colombia.
3.2.   Fundamentos de la demanda
Después de hacer un recuento de la jurisprudencia
constitucional en torno al principio de unidad de materia y sobre las
condiciones que deben cumplir las demandas que se presenten sobre el
particular, el accionante presenta las razones por las cuales, en su criterio,
la disposición acusada resulta contraria a dicho principio.
El demandante se refiere, en primer lugar, a la
naturaleza, el alcance y la finalidad de la Ley 708 de 2001, de la que hace
parte la disposición acusada.
En ese acápite hace alusión al Programa de Gestión de
Activos, PROGA, según documento CONPES 3493 de 2007, el cual tiene como
objetivo el desarrollo de un sistema de gestión eficiente de activos públicos,
que maximice el retorno económico y social de los activos del Estado, para lo
cual involucra a todas las entidades públicas, en la medida en que a  todas les
compete un manejo eficiente de sus activos. Observa que para ello se ha
establecido un marco normativo dentro del cual las entidades públicas,
incluyendo órganos autónomos, deben adelantar procesos de revisión de sus
activos fijos, para, si es del caso,  enajenarlos o transferirlos gratuitamente
y, así mismo, efectuar reportes de los activos fijos inmobiliarios de su
propiedad, con el fin de contar con una información centralizada, confiable y
eficiente, que permita adoptar decisiones razonables y objetivas.
Expresa, a continuación, que la Ley 708 de  2001 se
expidió en el  contexto de los programas realizados al amparo de la Ley 3 de
1991, con el propósito de dinamizar el otorgamiento de subsidios familiares de
vivienda de interés social, para lo cual se dispuso que los lotes con vocación
para la construcción de vivienda de interés social, de propiedad de las
entidades públicas del orden nacional, de carácter no financiero, que hagan
parte de cualquiera de las Ramas del Poder Público, debían destinarse para la
entrega de subsidios familiares de vivienda en especie. Así, dice, el propósito
fundamental del proyecto fue centralizar en el INURBE, ahora FONVIVIENDA, los
bienes inmuebles fiscales, pertenecientes a entidades nacionales, que tengan
vocación para que en ellos se adelanten programas de vivienda de interés
social. Añade que para ello, el programa de subsidio familiar de vivienda en
especie pretende generar una política nacional vigente para VIS, en desarrollo
de las leyes 3 de 1991, 708 de 2001 y 812 de 2003, así como de sus decretos
reglamentarios, normas que buscan completar el subsidio en dinero que se le
otorgue a las familias, aumentando así la cobertura de beneficiarios del
Sistema Nacional de Vivienda.
En ese contexto, para el demandante es evidente la
incongruencia del artículo 8º demandado, en cuanto en éste se establece la
obligación de ceder unos inmuebles fiscales que carecen de vocación para
vivienda de interés social, cuando el objeto propio de la ley, es,
precisamente, adoptar medidas relacionadas con el subsidio familiar para
vivienda de interés social.
Pone de presente que esa discrepancia se hizo evidente
durante el debate del proyecto en el Congreso, cuando en la Cámara de
Representantes se aprobó retirar el artículo, precisamente, con la
consideración de que el mismo rompía con la unidad de materia. Agrega que la
Sala de Consulta y Servicio Civil del  Consejo de Estado, en concepto del 7 de
diciembre de 2005, había advertido sobre el posible quebrantamiento del
principio de unidad de materia en razón a que el artículo ahora demandado no
tenía relación con el subsidio familiar para vivienda de interés social, que
constituye el objeto propio de la ley.
Así, la argumentación básica del accionante se traduce
en plantear que como quiera que la Ley 708 de 2001, tiene como objetivo
establecer normas sobre subsidio familiar para VIS, y lo que se reglamenta en
su artículo 8° es la autorización para la entrega a título gratuito de bienes
que, precisamente, no tienen la vocación para adelantar en ellos programas de
vivienda de interés social, es decir, un objetivo distinto al previsto en la
ley, se afecta el principio de unidad de materia.
Finalmente, advierte el demandante que el
quebrantamiento del principio de unidad de materia constituye un vicio de fondo
y no meramente formal, de conformidad con la doctrina y con la jurisprudencia
de la Corte Constitucional[1].
IV.   INTERVENCIONES
1.
Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial
Mediante
escrito allegado oportunamente a esta Corporación, el Jefe de la Oficina
Jurídica del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial    intervino
en el presente asunto con el propósito de defender la constitucionalidad del
artículo 8° de la Ley 708 de 2001.
Expresa
el interviniente que, de acuerdo con la jurisprudencia de la Corte[2], el principio
de unidad de materia busca impedir las incongruencias normativas en la ley,
pero  su aplicación no puede hacerse con criterio rígido, al punto que,
sobrepasando su verdadera finalidad, termine por obstaculizar el trabajo
legislativo.  En ese contexto pone de presente que al evaluar una disposición a
la luz del principio de unidad de materia, es necesario tener en cuenta las
posibles relaciones de conexidad temática y causal que pueda tener con la ley
de la que hace parte.
A
partir de las anteriores consideraciones, aduce que la Ley 708 de 2001 tiene
entre su finalidades la de hacer eficiente el manejo de los inmuebles
estatales, y que tanto la ley, como sus decretos reglamentarios, se han constituido
en valiosas herramientas para la adquisición o enajenación de predios, con usos
distintos al de la realización de programas de vivienda de interés social, con
el fin de garantizar el saneamiento integral por parte de las entidades
estatales.
Después
de hacer unas consideraciones sobre el derecho a una vivienda digna, el Sistema
Nacional de Vivienda de Interés Social y las formas de otorgar el subsidio
familiar de vivienda, el interviniente argumenta que es posible establecer una
relación de conexidad teleológica entre la disposición acusada     y el
objetivo de promover el acceso a la vivienda digna, puesto que, anota, lo que
busca el artículo 8° de la Ley 708 de 2001 es, justamente, que dentro de la
transferencia de los bienes fiscales que sean cedidos a título gratuito a otras
entidades públicas, no se incluyan aquellos que tengan vocación para la
construcción de vivienda de interés social.
De
este modo, en criterio del interviniente, con la norma demandada, el legislador
busca proteger los bienes inmuebles fiscales de propiedad de las entidades
públicas de carácter no financiero que tengan vocación para la construcción de
vivienda de interés social, de tal modo que sólo los que no tengan esa vocación
quedan sujetos a la transferencia en ella prevista.
2.
Universidad Nacional
Quien interviene en nombre de la Facultad de Derecho
de la Universidad Nacional de Colombia conceptúa que la Corte debe declarar la
inexequibilidad del artículo 8º de la Ley 708 de 2001, por violación de los
artículos 159 y 169 de la Constitución Política, que consagran el principio de
unidad de materia en el contenido de las leyes.
Observa que, teniendo como referente los aspectos
reseñados en la Sentencia C-400 de 2010, es posible advertir que en este caso no
se presenta la conexidad temática definida como la vinculación objetiva y
razonable entre la materia y el asunto general sobre el que versa una ley y la
materia y el asunto sobre el que versa concretamente una disposición suya en
particular, toda vez que el objetivo fundamental de la Ley 708 de 2001 es
impulsar el programa de subsidio de vivienda de interés social, determinando
que los lotes de propiedad de las entidades públicas del orden nacional con
carácter no financiero, con vocación para la construcción de vivienda se
transfieran al INURBE para subsidios en especie y, por el contrario, el
artículo 8º demandado, se ocupa de los bienes inmuebles fiscales de propiedad
de las entidades públicas del orden nacional que carezcan de vocación para la
construcción de vivienda de interés social, previendo su transferencia a título
gratuito a otras entidades públicas bajo las circunstancias allí detalladas.
Agrega que si bien se puede predicar una relación semántica, es evidente que no
existe una relación objetiva y razonable, pues son dos temas distintos, bienes
inmuebles con destino a vivienda de interés social y los inmuebles que se
regulan en la norma acusada, sin perjuicio que sea plausible su inclusión desde
una perspectiva de conveniencia o práctica, desde el riguroso examen jurídico,
no es viable concluir en la conexidad temática debido a que se incluyó una disposición
ajena al contenido mismo de la ley, contradiciéndose el principio de unidad de
materia.
A juicio del interviniente, tampoco aparece la
conexidad entre las razones de la expedición de la ley y las que dan lugar a
cada uno de sus artículos en particular, dentro del contexto de la posible
complejidad temática de la ley. Expresa que, en este caso, lo que se evidencia
es que las razones que originaron la expedición de la ley difieren del sentido
del artículo 8°[3],
circunstancia que se advirtió en el tránsito legislativo cuando se alertó sobre
la posible ruptura de la unidad de materia, ya que el objetivo de la ley no tenía
que ver con los inmuebles en general de las entidades públicas, sino con los
que tuvieran vocación para la construcción de vivienda de interés social.
Respecto a la conexidad teleológica, expresa que resulta
evidente que el propósito de la ley, observado de manera integral o sistemática,
difiere de lo que regula el artículo demandado, pues tiene direcciones opuestas
y, a pesar de la flexibilidad que se debe tener en cuenta al interpretar una
ley, ello no logra desvirtuar la falta de identidad en el designio, razón por
la cual el tema reclamaba una regulación legal independiente.
En síntesis, señala que de conformidad con las
anteriores consideraciones, es posible coincidir con las pretensiones del
accionante.
V.      CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
El
señor Procurador General de la Nación, mediante concepto No. 5206 del 6 de septiembre
de 2011, solicitó a esta Corporación que declare la exequibilidad de  la
norma demandada.
El
Ministerio Público soporta  su solicitud en los siguientes argumentos:
En el artículo 8° de la Ley 708 de 2001 se establece
un deber a cargo de las entidades públicas del orden nacional de carácter no
financiero y de los órganos autónomos e independientes, consistente en
transferir a título gratuito a otras entidades públicas los bienes fiscales de
su propiedad, siempre y cuando dichos bienes cumplan tres condiciones: (i) que
no tengan vocación para la construcción de vivienda de interés social; (ii) que
su propietaria no los requiera para el desarrollo de sus funciones y; (iii) que
no se encuentren dentro de los planes de enajenación onerosa de la propietaria.
Además de estas condiciones, se requiere que la entidad pública a la cual se
transfiere el bien, tenga necesidad del mismo.
El actor centra su censura en la primera condición, es
decir, en que los bienes no tengan vocación para la construcción de viviendas
de interés social. Al contrastar esta condición con el título de la ley, que se
refiere al subsidio familiar para viviendas de interés social, encuentra que
dicha condición no corresponde a la materia de la ley y que, por lo tanto, se
vulnera el principio de unidad de materia.
Expresa la Vista Fiscal que, al tenor de lo dispuesto
en el artículo 158 Superior, todo proyecto de ley debe tener un título que sea
coherente con su contenido, por lo cual resulta inadmisible que aparezca en
éste algo que no se relacione con aquél. Añade que esta exigencia de
coherencia, que se denomina principio de unidad de materia, busca preservar el
principio democrático que debe regir la actividad legislativa, para evitar que
contenidos o materias que no guardan una conexión causal, teleológica, temática
o sistemática con la materia de la ley, medible de manera objetiva y razonable,
se introduzcan de manera oportunista en su texto.
Prosigue señalando que el principio de unidad de
materia debe ponderarse con el principio de libre configuración de la ley,
aspecto en torno al cual anota que, entre otras, en las Sentencias C-786 de
2004, C-167 de 2008 y C-400 de 2010, la Corte Constitucional ha puesto de
presente que la armonía entre esos dos extremos exige que el estudio de
conexidad antedicha no sea en exceso rígido.
En ese contexto, observa que podría parecer, prima
facie, como lo advierte el actor, que no hay conexidad entre el título de
la ley y el contenido su artículo 8°, en la medida en que en el primero se
alude a vivienda de interés social, mientras que en el segundo se establece,
como condición para la transferencia de los bienes fiscales, que éstos no
tengan vocación para la construcción de ese tipo de vivienda. No obstante,
dice, es menester considerar que en el título de la ley se alude también a “otras
disposiciones” y que, al examinar el contenido de la ley, se encuentra que
si bien hay normas relativas a bienes fiscales con vocación para la
construcción de viviendas de interés social, como es el caso del artículo 1°,
también hay otras normas, como el artículo 8°, que se refieren a bienes
fiscales sin dicha vocación. Concluye que ello es así, porque el propósito de
la ley no se cumple sólo con la transferencia de bienes fiscales con vocación
para la construcción de viviendas de interés social.
Así, expresa, si bien resulta evidente la relación de
conexidad entre el título de la ley y la disposición que regula la
transferencia de inmuebles con vocación para la construcción de vivienda de
interés social, no puede afirmarse de manera categórica que no hay ninguna
conexidad entre dicho título y la transferencia de bienes fiscales que no
tengan tal vocación. Agrega que no se puede hacer esta afirmación, porque la
ley, al regular la transferencia de bienes fiscales desaprovechados, brinda los
medios necesarios para que las entidades públicas a las cuales se les
transfieren dichos bienes, cumplan de manera adecuada con finalidades de
bienestar general, entre otras, las relativas al subsidio familiar para
vivienda de interés social.
Encuentra el Ministerio Público, en los anteriores
términos, que sí existe conexidad objetiva y razonable, entre el objeto de la
Ley 708 de 2011 y el artículo 8° de la misma ley, que pretende el cumplimiento
de los fines estatales, procurando un adecuado manejo del patrimonio público en
procura del bienestar colectivo, dentro del cual se encuentra el acceso a la
vivienda de interés social.
VI. CONSIDERACIONES DE LA CORTE
1.      Competencia
De
conformidad con lo dispuesto en el artículo 241, numeral 4°, de la
Constitución Política, la Corte Constitucional es competente para conocer y
decidir la demanda de la referencia.
2.
La materia sometida a examen
Para
el demandante la disposición acusada resulta contraria al principio de unidad
de materia que se deriva de los artículos 158 y 169 de la Constitución
Política, por cuanto, al paso que la Ley 708 de 2001, tal como se desprende de
su título y de su contenido, se orienta a regular aspectos relacionados con el
subsidio familiar para vivienda de interés social, en el artículo demandado se
dispone la entrega, a título gratuito, de unos inmuebles fiscales que carecen
de vocación para proyectos de vivienda de interés social.
Quien
interviene por el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, en
apreciación en la que coincide la Vista Fiscal, se opone a las pretensiones de
la demanda señalando que es posible establecer elementos de conexidad temática
y causal entre la disposición acusada y la ley dentro de la cual se inserta, la
cual tiene entre sus objetivos el de promover un uso más eficiente de los
inmuebles fiscales, finalidad a la que responde la regulación que se acusa.
Por
el contrario, quien interviene por la Universidad Nacional de Colombia considera
que debe declararse la inexequibilidad de la disposición acusada, en la medida
en que no se aprecia la existencia de conexidad temática o causal entre su
contenido y el propio de la ley de la que hace parte, ni se observa que exista
correspondencia entre lo que allí se regula y el título de la ley.
De
este modo, el problema jurídico que debe resolver la Corte se reduce a
establecer si el artículo 8º de la Ley 708 de 2001 carece de una relación de
conexidad temática, causal o teleológica con la materia propia de dicha ley,
caso en el cual resultaría contrario al principio de unidad de materia.
Para
ello la Corte hará un recuento en torno a la jurisprudencia sobre el principio
de unidad de materia, para luego, a la luz de los parámetros que de allí
surgen, examinar el cargo planteado.
3.
El principio de unidad de materia
En
la Sentencia C-400 de 2010 la Corte Constitucional hizo un recuento sistemático
de su jurisprudencia en torno al principio constitucional de unidad de materia
de las leyes.
Tal
como se puso de presente en esa sentencia, ha dicho la Corte que el principio
de unidad de materia, que se desprende del
artículo 158 de la Carta, según el cual “(t)odo proyecto de ley debe
referirse a una misma materia y serán inadmisibles las disposiciones o
modificaciones que no se relacionen con ella”, así como del artículo 169 ibídem,
según el cual “(e)l título de las leyes deberá corresponder precisamente a
su contenido”, busca racionalizar y tecnificar el proceso legislativo,
tanto en el momento de discusión de los proyectos en el Congreso, como respecto
del producto final, es decir de la ley que finalmente llega a ser aprobada.[4]
Así,
el referido principio obedece, por un lado, a la necesidad de hacer efectivo el
principio de seguridad jurídica, que impone “darle un eje central a los
diferentes debates que la iniciativa suscita en el órgano legislativo”[5],
y, por otro, al propósito de asegurar que, luego de expedida la ley, exista,
para su cumplimiento, un mínimo de coherencia interna, que permita a los
destinatarios de las normas identificarse como tales y conocer las obligaciones
que de ella se derivan.[6]
Sobre
el particular, la Corte ha señalado que el principio de unidad de materia
pretende “asegurar que las leyes tengan un contenido sistemático e
integrado, referido a un solo tema, o eventualmente, a varios temas relacionados
entre sí. La importancia de este principio radica en que a través de su
aplicación se busca evitar que los legisladores, y también los ciudadanos, sean
sorprendidos con la aprobación subrepticia de normas que nada tienen que ver
con la(s) materia(s) que constituye(n) el eje temático de la ley aprobada, y
que por ese mismo motivo, pudieran no haber sido objeto del necesario debate
democrático al interior de las cámaras legislativas. La debida observancia de
este principio contribuye a la coherencia interna de las normas y facilita su
cumplimiento y aplicación al evitar, o al menos reducir, las dificultades y
discusiones interpretativas que en el futuro pudieran surgir como consecuencia
de la existencia de disposiciones no relacionadas con la materia principal a la
que la ley se refiere”[7].
La
jurisprudencia ha precisado que el principio de unidad de materia se
respeta cuando existe conexidad temática, teleológica, causal o sistemática
entre la norma acusada y la ley que la contiene. [8]
Ha
estimado la Corte, también, que en respeto a la libertad de configuración del
legislador, el estudio de la existencia de la conexidad en los aspectos
mencionados no debe ser excesivamente rígido[9].
En efecto, la jurisprudencia ha insistido en que la interpretación del
principio de unidad de materia “no puede rebasar su finalidad y
terminar por anular el principio democrático, significativamente de
mayor entidad como valor fundante del Estado Colombiano. Solamente aquellos
apartes, segmentos o proposiciones de una ley respecto de los cuales, razonable
y objetivamente, no sea posible establecer una relación de conexidad causal,
teleológica, temática o sistémica con la materia dominante de la misma, deben
rechazarse como inadmisibles si están incorporados en el proyecto o declararse
inexequibles si integran el cuerpo de la ley.”[10]
Así
pues, la Corte ha resaltado el carácter flexible del control de
constitucionalidad que debe ejercerse cuando se trata de verificar el
cumplimiento del principio de unidad de materia. En este sentido, por ejemplo,
ha vertido los siguientes conceptos:
“(…) Cuando los tribunales constitucionales entran a
determinar si una ley ha cumplido o no con el principio de unidad de materia
deben ponderar también el principio democrático que alienta la actividad
parlamentaria y en esa ponderación pueden optar por ejercer un control de
diversa intensidad.  Esto es, el alcance que se le reconozca al principio de
unidad de materia tiene implicaciones en la intensidad del control
constitucional pues la percepción que se tenga de él permite inferir de qué
grado es el rigor de la Corte al momento del examen de las normas.  Así, si se
opta por un control rígido, violaría la Carta toda norma que no esté
directamente relacionada con la materia que es objeto de regulación y, por el
contrario, si se opta por un control de menor rigurosidad, sólo violarían la
Carta aquellas disposi­ciones que resulten ajenas a la materia regulada. La
Corte estima que un control rígido desconocería la vocación democrática del
Congreso y sería contrario a la cláusula general de competencia que le asiste
en materia legislativa.  Ante ello, debe optarse por un control que no
opte por un rigor extremo pues lo que impone el principio de unidad de
materia es que exista un núcleo rector de los distintos contenidos de una Ley y
que entre ese núcleo temático y los otros diversos contenidos se presente una
relación de conexidad determinada con un criterio objetivo y razonable”.[11]  (Negrillas y subrayas fuera del original)
Y
en el  mismo orden de ideas, la jurisprudencia ha insistido en que:
“... para respetar el amplio margen de configuración
del órgano constitucionalmente competente para hacer las leyes y para diseñar
las políticas públicas básicas de orden nacional, la intensidad con la
cual se  analiza si se viola o no el principio de unidad de materia, es de
nivel bajo en la medida en que, si es posible encontrar alguna relación entre
el tema tratado en un artículo y la materia de la ley, entonces la disposición
acusada es, por ese concepto, exequible. Tal relación no tiene que ser
directa, ni estrecha. Lo que la Constitución prohíbe es que “no se relacionen”
los temas de un artículo y la materia de la ley (art. 158 de la C.P.) y al
demandante le corresponde la carga de señalar que no hay relación alguna. La
relación puede ser de distinto orden puesto que la conexión puede ser de tipo
causal, temático, sistemático o teleológico. A estos criterios reiterados por
la jurisprudencia se agrega una modalidad de relación teleológica, la de la conexión
de tipo consecuencial ya que recientemente, la Corte aceptó que se respeta el
principio de unidad de materia cuando hay una conexión en razón a los efectos
fácticos de una norma que aparentemente no guarda relación alguna con el tema
de la ley[12]”.[13] (Negrillas y subrayas fuera del original)
En
el mismo sentido, en la Sentencia C-1067 de 2008 se expresó que la necesidad de
respetar el principio de unidad de materia no implica una camisa de fuerza para
el legislador y que la interpretación de dicho principio no puede
rebasar su finalidad y terminar por anular el principio democrático, significativamente
de mayor entidad como valor fundante del Estado Colombiano. Puntualizó la
Corte en esa sentencia que “[s]olamente aquellos apartes, segmentos o
proposiciones de una ley respecto de los cuales, razonable y objetivamente, no
sea posible establecer una relación de conexidad causal, teleológica, temática
o sistémica con la materia dominante de la misma, deben rechazarse como
inadmisibles si están incorporados en el proyecto o declararse inexequibles si
integran el cuerpo de la ley.”
En
la aludida Sentencia C-400 de 2010, la Corte reseñó los criterios aplicables
para determinar cuándo puede afirmarse la presencia de conexidad temática o de
conexidad causal entre las disposiciones de una ley y la materia propia de la
misma. Así, dijo la Corte[14],
la conexidad temática puede definirse como la vinculación objetiva y razonable
entre la materia o el asunto general sobre el que versa una ley y la materia o
el asunto sobre el que versa concretamente una disposición suya en particular. Agregó
que, de acuerdo con la jurisprudencia, la unidad temática, vista desde la
perspectiva de la ley en general, no significa simplicidad temática, por
lo que una ley bien puede referirse a varios asuntos, siempre y cuando entre
los mismos exista una relación objetiva y razonable[15]. La multiplicidad
temática en una ley puede obedecer a la naturaleza misma de los asuntos objeto
de regulación, que presentan distintas facetas que el legislador, desde el principio,
aborda en un solo estatuto. También puede ocurrir que dicha multiplicidad
resulte del debate legislativo, cuando en un proyecto de ley se advierte que la
materia regulada se relaciona con asuntos que, no obstante que no estaban inicialmente
incluidos en el proyecto, tienen una relación temática de conexidad con el
mismo, y se considere oportuno regularlos de manera conjunta.
En
cuanto a la conexidad causal entre una
ley y cada una de sus disposiciones, expresó la Corte que la misma puede ser
definida como la identidad en los motivos que ocasionaron su expedición. En
otras palabras, tal conexidad hace relación a que las razones de la expedición
de la ley sean las mismas que dan lugar a la consagración de cada uno de sus
artículos en particular, dentro del contexto de la posible complejidad temática
de la ley.[16]
Por
su parte, dijo la Corte, la conexidad teleológica consiste en la identidad de
objetivos perseguidos por la ley vista en su conjunto general, y cada una de
sus disposiciones en particular.  Es decir, la ley como unidad y cada una de
sus disposiciones en particular deben dirigirse a alcanzar un mismo designio o
designios, nuevamente dentro del contexto de la posible complejidad temática de
la ley.[17]
En
relación con la conexidad sistemática la Corte ha dicho que la misma se
presenta cuando “… todo el conjunto de reglas o de principios recogidos en
un estatuto determinado, en este caso en una ley de la República, tiene alguna
relación entre sí, o está enlazado de alguna manera, de forma que globalmente
considerado contribuye a regular armoniosamente un mismo asunto o materia. En
tal virtud, este conjunto de reglas y principios presenta una integralidad
temática y una coherencia interna, que facilitan a los ciudadanos conocer sus
obligaciones jurídicas de manera ordenada, y por ello garantiza su seguridad
jurídica.”[18]
De
este modo, cuando se acusa una determinada disposición por infracción del
principio de unidad de materia, el análisis que efectúe la Corte debe estar
orientado a establecer si, dentro de una aproximación flexible que sea deferente
con el legislador democrático, es posible establecer, de una manera objetiva y
razonable, algún tipo de relación de conexidad temática, causal, teleológica o
sistemática, entre la disposición acusada y el cuerpo normativo del que hace
parte.
4.
Análisis del caso concreto
En
principio, la Ley 708 de 2001, tal como se desprende de su contenido, de su
título y de los antecedentes normativos, tenía por objeto permitir que, de
manera expedita, se hiciese entrega, en calidad de subsidio en especie, de los
terrenos de las entidades públicas del orden nacional con vocación para el
desarrollo de proyectos de vivienda de interés social, en el marco de una
política orientada a hacer frente al déficit de vivienda urbana para la
población más necesitada y al déficit de terrenos urbanizables en las ciudades.[19] Parecería
claro, también en principio, que a esa finalidad es ajena la regulación
relativa a la transferencia entre entidades públicas de inmuebles ociosos para
fines distintos de los de adelantar proyectos de vivienda de interés social.
No
obstante lo anterior, a partir de los antecedentes del proyecto de ley que
concluyó con la expedición de la Ley 708 de 2001, es posible establecer que
durante el trámite legislativo, e, incluso, desde la ponencia para primer
debate en las comisiones terceras conjuntas de Senado y Cámara, los
legisladores plantearon la necesidad de hacer algunos ajustes y ciertas adiciones
al proyecto, entre ellas, por ejemplo, la que tiene que ver con la posibilidad
de que, también, los bienes fiscales inmuebles con vocación para vivienda de
interés social rural, sean transferidos a la entidad que determine el
Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, para proceder a la asignación de
subsidios para vivienda de interés social rural, y que finalmente se incorporó
como artículo 7º de la Ley 708 de 2001.
Una
de tales adiciones fue, precisamente, la que finalmente fue aprobada como
artículo 8º de la Ley y que ahora se ha demandado y conforme a la cual las
entidades públicas del orden nacional, de carácter no financiero, que sean
titulares de bienes inmuebles fiscales que no tengan vocación para la
construcción de vivienda de interés social y que no requieran para el
desarrollo de sus funciones, ni se encuentren dentro de los planes de
enajenación onerosa que deberán tener las entidades, deben ser transferidos a
título gratuito a otras entidades públicas. No obstante que, ciertamente, esa
regulación no se inscribe dentro del propósito general de la ley, que, como se
ha visto, estaba orientada a propiciar herramientas para a hacer frente al
déficit de vivienda de interés social en las ciudades, advierte la Corte que,
razonablemente, es posible establecer una relación de conexidad temática entre
la decisión de disponer la transferencia de determinados inmuebles fiscales con
destino a programas de vivienda de interés social y una regulación más amplia,
que, en hipótesis similar, referida a inmuebles fiscales que las respectivas
entidades no requieran para el desarrollo de sus funciones, disponga su
transferencia a título gratuito a otras entidades públicas que si los necesiten,
en eventos distintos de aquellos orientados hacia programas de vivienda de
interés social.
En
ese contexto, cabe observar que durante el tránsito legislativo se dispuso,
también, la modificación del título de la ley, para incluir la expresión “y
se dictan otras disposiciones”, la cual, si bien no puede tomarse como
instrumento para que, desconociendo el mandato del artículo 169 de la
Constitución, se introduzcan a su amparo regulaciones sobre multiplicidad de
materias ajenas al sentido del proyecto, tal como se describe en su título, sí
es expresión de la decisión en este caso, de dar cabida a regulaciones que fuesen
compatibles con una acepción ampliada de los objetivos de la ley, que, al
adoptar unas previsiones específicamente orientadas a hacer frente al problema
de vivienda, en razón de la conexidad temática que se ha observado, regule
también aspectos que tienen que ver con la racionalización en general en el uso
de los inmuebles fiscales.
De
hecho, advierte la Corte que, en estricto sentido, el título del proyecto se
formuló con cierto grado de ambigüedad, dado que su objeto propio, más que a la
regulación de aspectos del subsidio familiar para vivienda de interés social,
que ciertamente estaban incluidos en la iniciativa, se orientaba a disponer la
entrega de los inmuebles fiscales que tuviesen vocación para la construcción de
vivienda de interés social, a las entidades encargadas de los programas
respectivos. En ese sentido, en la exposición de motivos, en el contexto de la
necesidad de impulsar una política de vivienda de interés social,  se expresó
que “… el Estado no puede convertirse en un gran terrateniente y, a la vez,
ser garante de los derechos de los particulares y promotor de la prosperidad
general; por ello, no se justifica que las entidades públicas sean propietarias
de lotes de terreno con vocación para vivienda de interés social que no son
desarrollados para hacer frente a la emergencia del aumento del déficit
habitacional.” Se agrega en ese documento que “[d]ichos predios, como
los llamados ‘lotes de engorde’, presionan el aumento de los precios de la
tierra urbana, ante la escasez de otros inmuebles con la misma vocación.” Y
que “[e]s necesario entonces que el Estado, a través de las tres Ramas del
Poder Público asuma un papel protagónico pero responsable, de manera que estos
terrenos improductivos, se entreguen a los colombianos más pobres, como un
aporte estatal para dar sustrato real al derecho a la vivienda.” En ese
escenario, en el cual, dentro del objetivo más amplio de regular aspectos
relacionados con el subsidio de vivienda de interés social, se advierte el propósito
específico de atender a la racionalización en el uso de los inmuebles fiscales
para apoyar las políticas estatales en ese campo, parece razonable la decisión
de ampliar ese objetivo de racionalización a otros inmuebles que, si bien no
tienen vocación para vivienda de interés social, y por tanto no se inscriben en
el contexto general de la ley, sí permanecen ociosos en las entidades titulares
de los mismos y sin cumplir, por consiguiente, con la función social que es
inherente a la propiedad.
No
se advierte que el artículo acusado, que, como se ha dicho, no se encontraba en
el proyecto inicial presentado por el gobierno, pero que se introdujo desde la
ponencia para primer debate en las comisiones conjuntas de ambas cámaras,
resulte ajeno a la materia propia del proyecto original, el cual, si bien, no
como principal, sí tiene un propósito de racionalización del uso de los inmuebles
fiscales, concebido, en principio, con relación a los inmuebles con vocación
para el desarrollo de proyectos de vivienda de interés social, pero que el legislador
estimó oportuno ampliarlo a los demás inmuebles que permanecieran ociosos en las
entidades estatales.
En
efecto, en la ponencia para primer debate se señaló que “[l]a agresiva
propuesta contenida en el proyecto de ley respecto del cual rendimos hoy
ponencia favorable, constituye un audaz mecanismo para optimizar la utilización
de los bienes fiscales inmuebles de todas las entidades estatales, de manera
que, entre todos, atendamos la emergencia que supone la atención del déficit
habitacional en nuestro país. // Todos los sistemas económicos, por perfecto
que sea el modelo utilizado, deben partir de una premisa: la escasez de
recursos. Esta premisa aparece con mayor nitidez en el caso de la tierra
urbana. Como lo señaló el gobierno en la exposición de motivos que acompaña el
proyecto de ley, la tierra urbana es un bien escaso e irreproductible (sic),
por ello debe ser el principal objeto de la acción estatal, cuando se pretende
garantizar el cumplimiento del deber de promover el acceso a soluciones de
vivienda dignas. // Carece de sentido que las entidades públicas sean
propietarias de terrenos que permanecen durante mucho tiempo ‘congelados’,
impulsando al alza el precio de la tierra urbanizable e impidiendo el acceso a
ella, de los sectores menos favorecidos económicamente.” A partir de las
anteriores consideraciones se rindió ponencia positiva frente a la propuesta
contenida en el proyecto de ley pero se propusieron algunas modificaciones,
entre las cuales estaba la que se convirtió en la disposición hoy demandada, en
relación con la cual se expresó: “Toda vez que existen otros bienes
inmuebles fiscales que, no teniendo vocación para vivienda de interés social,
no son requeridos para el desarrollo del objeto de determinadas entidades, se
establece que estás deberán cederlo a otras que sí lo requieran. La excepción a
esta regla está constituida por los bienes fiscales ocupados ilegalmente con
anterioridad al 28 de julio de 1988 con vivienda de interés social que, en
virtud de lo establecido en el artículo 58 de la Ley 9ª de 1989, deben ser
cedidos a título gratuito a sus ocupantes.”
De
este modo, advierte la Corte que la disposición acusada guarda una relación de
conexidad temática con el contenido de la ley de la que hace parte, así como una
relación de conexidad causal y teleológica, con el objetivo de la ley, en su
versión más amplia, tal como se ha dejado asentado, razón por la cual la
demanda presentada en relación con la infracción del principio de unidad de
materia no está llamada a prosperar.
No
sobra observar que si bien, tal como se expresa por el demandante, en el curso
del debate en la plenaria de la Cámara de Representantes, se presentó una
discusión en torno a una eventual falta de conexidad entre el artículo ahora
demandado y la materia propia de la ley y que, incluso, se aprobó una
proposición orientada a su eliminación, tal discusión es propia del debate
parlamentario, dentro del cual es posible plantear criterios orientados a
asegurar un mayor grado de consistencia temática o teleológica en los
proyectos, sin que una decisión en contrario repercuta necesariamente sobre el
sentido del juicio que debe hacer la Corte en sede de control abstracto de
normas.
VII.
DECISION
En
mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional de la República de Colombia,
administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
Declarar
la EXEQUIBILIDAD, por el cargo analizado, del artículo 8º de la Ley 708
de 2001.
Notifíquese,
comuníquese, publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y
archívese el expediente.
JUAN CARLOS HENAO PEREZ
Presidente
MARIA VICTORIA CALLE CORREA
Magistrado
Ausente en comisión
MAURICIO GONZALEZ CUERVO
Magistrado
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
JORGE IVAN PALACIO PALACIO
Magistrado
NILSON PINILLA PINILLA
Magistrado
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1] Ver entre otras, las Sentencias C-531 de 1995 y C-006 de
2001.
[2]  Cita la Sentencia C-214 de
2007
[3] Tal como lo advirtió la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado. C.P. Flavio Augusto Rodríguez Arce. Radicado No. 1613ª,
del 7 de diciembre de 2005.
[4] Cf. Sentencia C-025 de 1993, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz. En el mismo sentido, ver también la Sentencia C-1067 de 2008, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
[5] Ver íbidem
[6] Cfr. ibídem
[7] Sentencia C-714 de 2008, M.P. Nilson Pinilla Pinilla.
[8] Cfr. Sentencia C-786 de 2004, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
[9] Ibídem
[10] Cfr. C-1067 de 2008, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra
[11] Sentencia C-501/01, M.P. Jaime Córdoba Triviño (en este caso la Corte consideró que no se desconocía el principio de unidad de materia, al incluir en una ley
(Ley 510/99) cuyo objeto son disposiciones para el sistema financiero y
asegurador, el mercado público de valores y las Superinten­dencias Bancaria y
de Valores, una norma (parágrafo 3º, artículo 52) que reforma una disposición
de otra ley (artículo 148, Ley 446/98), con el fin de extender la competencia
de la Superintendencia de Indus­tria y Comercio, en ejercicio excepcional de
funciones judiciales.). Esta jurisprudencia ya había sido reiterada en la
sentencia C-540/01, M.P. Jaime Córdoba Triviño (en este caso la Corte estableció que el demandante tiene la carga de señalar cuál o cuáles son las partes que
no tienen relación alguna con la materia central de la ley.)
[12] El artículo 86 sobre el monopolio de Ecopetrol para realizar la
distribución de combustible importado, por su efecto fáctico en cuanto facilita
“la lucha contra el contrabando, fenómeno que afecta la recaudación de
tributos”, tiene conexión con una ley, la Ley 633 de 2000, cuya materia es tributaria. La Corte también encontró conexidad temática y teleológica, por
esta razón. Sentencia C-714 de 2001 M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[13] Sentencia C-1025 de 2001. MP Manuel José Cepeda Espinosa
[14] Cfr. Sentencia C-400 de 2010
[15] Cfr. Sentencias C-025 de 1993, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz, reiterada en la Sentencia C-992 de 2001, M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[16] Cfr. Sentencia C-400 de 2010
[17] Ibid.
[18] Sentencia C-1067 de 2008
[19]  Ver la exposición de motivos al Proyecto de
Ley 061 de 2001. Gaceta del Congreso No. -- de 2001