C-804-03
REPUBLICA DE COLOMBIA
Sentencia C-804/03
NORMA ACUSADA-Sí cumplió trámite
establecido en la Constitución y en la ley
LEY ESTATUTARIA-Materias que regula
LEY ESTATUTARIA-No toda regulación de
temas afines con el objeto obliga a seguir el procedimiento restrictivo
LEY ESTATUTARIA DE LA ADMINISTRACION DE JUSTICIA-Contenido propio
LEY ESTATUTARIA-Materias que pueden ser
reguladas por ley ordinaria
LEY ESTATUTARIA-Trámite
CODIGO PENAL-Carácter de ley ordinaria/NORMA
ACUSADA-Derogó expresamente disposición de Código Penal
CONTRATO DE SEGUROS PARA CUBRIR PAGO DE SECUESTRO-Ineficaces de pleno derecho
CONTRATO DE SEGUROS PARA CUBRIR PAGO DE SECUESTRO-Afectados de nulidad absoluta por causa y objeto ilícito
CONTRATO DE SEGUROS PARA CUBRIR PAGO DE SECUESTRO-Concurre un vicio del consentimiento
CONTRATO DE SEGUROS PARA CUBRIR PAGO DE SECUESTRO-Ordenamiento jurídico excluye la celebración por lo que no existe
discriminación
PRINCIPIO DE INTERVENCIÓN MINIMA-Ejercicio
del poder punitivo del Estado debe ser el último de los recursos
PODER PUNITIVO DEL ESTADO-Debe ser lo
menos gravoso posible para los derechos individuales
LEGISLADOR-Facultad de criminalizar o
despenalizar conductas respetando los principios, derechos y valores
establecidos en la Constitución
LEGISLADOR-Facultad de derogar
disposición normativa
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Finalidad
UNIDAD DE MATERIA-Su interpretación no
puede rebasar su finalidad y anular principio democrático
NORMA ACUSADA-Relación de conexidad
clara con el tema general de la ley
Referencia: expediente D-4497
Demanda de inconstitucionalidad contra el Art. 15 (parcial) de la
Ley 733 de 2002
Demandante: Jaime Lascar Posada
Magistrado Ponente:
Dr. JAIME ARAUJO RENTERIA
Bogotá D.C.,
dieciséis (16) de septiembre de dos mil tres (2003).
La Sala Plena de
la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y
de los requisitos y trámite establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha
proferido la siguiente
SENTENCIA
I.
ANTECEDENTES
En ejercicio de
la acción pública de inconstitucionalidad, el ciudadano Jaime Lascar Posada
demandó el Art. 15 (parcial) de la Ley 733 de 2002, “por medio de la cual se
dictan medidas tendientes a erradicar los delitos de secuestro, terrorismo y
extorsión, y se expiden otras disposiciones”.
Cumplidos los
trámites constitucionales y legales propios de los procesos de
constitucionalidad, la Corte Constitucional procede a decidir acerca de la
demanda en referencia.
II.
NORMA DEMANDADA
A continuación
se transcribe el texto de la disposición demandada, conforme a su publicación
en el Diario Oficial No. 44693 del 31 de Enero de 2002, subrayando el aparte
demandado:
LEY
733 DE 2002
(enero
29)
por
medio de la cual se dictan medidas tendientes a erradicar los delitos de
secuestro, terrorismo y extorsión, y se expiden otras disposiciones
El
Congreso de Colombia
DECRETA
“(...)
“Artículo 15. Vigencia. La presente ley entrará a regir a partir de la
fecha de su publicación y deroga, todas las disposiciones que le sean
contrarias, en especial el artículo 172 de la Ley 599 de 2000.”
III.  DEMANDA
El demandante
considera que el aparte demandado vulnera los Arts. 1º, 13, 22, 28, 29, 151,
152, 153 y 158 de la Constitución Política.
Señala en primer
lugar que la expresión demandada no hacía parte del proyecto presentado por el
Ministro de Justicia y del Derecho al Congreso de la República y que no se
debatió en el trámite de la ley.
Expresa que
dicha expresión es contraria al principio de igualdad contemplado en el Art. 13
superior en cuanto al derogar de manera expresa el Art. 172 del Código Penal,
que prohibía la celebración de contratos de seguro para cubrir el riesgo del
pago del rescate exigido para la liberación de una persona secuestrada, se
establece una discriminación de las personas que no tienen medios económicos
para celebrar dichos contratos, teniendo en cuenta que en el país se están
produciendo los secuestros en forma generalizada. Agrega que al mismo tiempo se
quebranta el Art. 1º superior en virtud del cual el Estado colombiano se funda,
entre otros principios, en el respeto de la dignidad humana.
Sostiene que la
expresión impugnada es contraria al principio de unidad de materia previsto en
el Art. 158 de la Constitución, por no tener relación aquella con el objeto de
la Ley que la contiene, el cual consiste en la erradicación de los delitos de
terrorismo, secuestro y extorsión.
Manifiesta que
el aparte demandado es contrario al Art. 152  superior, que regula las leyes
estatutarias, pues sin tener la jerarquía de una ley estatutaria derogó
expresamente una disposición que tiene tal carácter por referirse a la
administración de justicia.
Finalmente señala
que la norma impugnada quebranta el derecho a la paz, por no poner en igualdad
de condiciones a las personas frente a la ley y dar prelación al interés
particular sobre el interés general.
IV.
INTERVENCIONES
1.
Intervención de la Fiscalía General de la Nación
Mediante
escrito radicado el 31 de Marzo de 2003, el ciudadano Luis Camilo Osorio Isaza,
Fiscal General de la Nación, solicita a la Corte que declare inexequible el
segmento normativo acusado, con fundamento en lo siguiente:
Asevera que si
bien es cierto que el legislador goza de una cláusula general de competencia
para establecer la política criminal, está limitado por el contenido de la
Constitución.
Considera que le
asiste razón al demandante cuando manifiesta que la expedición de la expresión
acusada constituye un abuso de la potestad de configuración legislativa, al
despenalizar la celebración indebida de contratos de seguros, lo cual perjudica
la lucha contra el secuestro, que atenta directamente contra la libertad y la
dignidad de las personas.
Agrega que dicho aparte normativo es contradictorio con el espíritu
de la Ley 733 de 2002, la cual busca reforzar la punibilidad contra el
secuestro, que presenta un alto índice de ocurrencia en la sociedad colombiana.
2.
Intervención del Ministerio del Interior y de Justicia
Por medio de escrito presentado el 1º de Abril de 2003, la ciudadana
Ana Lucía Gutiérrez Guingue, actuando como apoderada del Ministerio del
Interior y de Justicia, solicita a la Corte que declare la exequibilidad de la
expresión acusada, con los siguientes argumentos:
Afirma que con
ocasión del estudio de constitucionalidad efectuado por la Corte Constitucional
respecto de la Ley 40 de 1993, se concluyó que una norma que erige en delito la
conducta razonable de los particulares encaminada a proteger la vida y la
libertad, resulta manifiestamente contraria a la Constitución. Agrega que
conforme a la ley en tal situación se configura una causal de justificación que
exime de responsabilidad penal.
Sostiene que la
disposición contenida en el derogado Art. 172 del Código Penal fue considerada
por el legislador como un obstáculo para la erradicación del delito de
secuestro, por lo cual el segmento censurado es coherente con los fines de la
Ley 733 de 2002.
Indica que si
bien la disposición demandada no fue incluida en el proyecto presentado por el
Gobierno Nacional, ni debatida en la Cámara de Representantes, fue discutida en
el Senado de la República y sometida a conciliación, como consta en el acta
correspondiente, lo cual guarda conformidad con los Arts. 160 y 161 superiores.
Por último,
expone que no habiéndose tramitado el Código Penal a través de norma
estatutaria, no debía surtirse en este caso el trámite correspondiente a dicho
tipo de leyes.
3.
Intervención de la Universidad Santo Tomás
En escrito presentado el 28 de Abril de 2003, el ciudadano Guillermo
Ferro Torres, en representación de la Universidad Santo Tomás, conceptúa que la
Corte debe declarar la inexequibilidad del segmento normativo impugnado, por
considerar que es contrario a lo dispuesto en los Arts. 158 y 169 de la
Constitución, que consagran el principio de unidad de materia en la expedición
de las leyes. Señala que la derogación del Art. 172 del Código Penal no
contribuye a reprimir el secuestro y por el contrario estimula y consolida su
comisión, en contravía de los fines de la Ley 733 de 2002.
V. CONCEPTO
DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION
En Concepto No.
3212 radicado el 7 de Mayo de 2003, el Procurador General de la Nación solicita
a esta corporación que declare la exequibilidad de la expresión censurada, por
los cargos analizados, con los siguientes fundamentos:
Expresa que la
despenalización de la intervención en la celebración de contratos de seguro
para cubrir el riesgo del pago del rescate de un posible secuestro, o en la
negociación o intermediación del rescate pedido por un secuestrado,  por
razones distintas a las humanitarias, como consecuencia de la derogación
expresa del Art. 172 del Código Penal por parte del segmento acusado, no
consagra un tratamiento jurídico penal diferente por el factor económico y en
cambio genera condiciones de igualdad frente al poder punitivo del Estado.
Señala que esta
medida de política criminal del legislador resulta acorde con el principio del
Derecho Penal mínimo, con el respeto de la dignidad humana y la supremacía del
derecho a la vida, por cuanto, como lo expuso la Corte Constitucional en la
Sentencia C-542 de 1993, la negociación y el pago de rescate es una forma de
preservar la vida de la víctima.
Expone que el
demandante no precisa las razones por las cuales estima que la expresión
acusada no sirve para erradicar el secuestro, por lo cual la Corte deberá
declararse inhibida para decidir de mérito sobre este punto. Añade que, no
obstante, por el aspecto de fondo, la despenalización de las conductas
mencionadas no riñe con la Constitución, en cuanto permite negociar la
liberación de las personas secuestradas y proteger su vida, su integridad
personal y su dignidad.
Indica que, de
otro lado, es indiscutible el nexo existente entre el segmento acusado y el
texto de la Ley 733 de 2002.
Afirma que como
lo ha expuesto la Corte Constitucional, no todas las disposiciones que se
relacionen con la administración de justicia deben ser expedidas por el
procedimiento legislativo calificado de una ley estatutaria, ya que a este tipo
de normatividad corresponde solamente lo referente a la estructura de la
administración de justicia, la efectividad de sus principios generales y sus
aspectos sustanciales. Por esta razón, es claro que las disposiciones de los
códigos no deben ser expedidas mediante ley estatutaria.
Señala que la
tipificación y la despenalización de conductas se relacionan con la
administración de justicia pero no inciden en su estructura o sus principios
generales ni modifican la Ley Estatutaria de Administración de Justicia, por lo
cual no están sometidas al trámite de las leyes estatutarias.
Asevera que
aunque el actor no expone las razones por las cuales considera que el aparte
impugnado es contrario al derecho a la paz, el cargo sería infundado, ya que la
derogación del delito de celebración indebida de contratos de seguros no
promueve la violencia y, en cambio, busca proteger la vida y la integridad de
las personas que son víctimas de ella.
VI.
CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS DE LA CORTE
Competencia
1. Dado que la
expresión acusada pertenece a una ley de la República, corresponde a esta
corporación resolver sobre su constitucionalidad, de conformidad con lo
dispuesto en el artículo 241 del Estatuto Superior.
Problemas
jurídicos planteados
2. Corresponde a la Corte determinar si el aparte impugnado, que
derogó expresamente el Art. 172 del Código Penal (Ley 599 de 2000), en virtud
del cual constituía delito contra la libertad individual la intervención en la
celebración de un contrato que asegurara el pago del rescate de un posible
secuestro, o en la negociación o intermediación del rescate pedido por un
secuestrado, por razones diferentes a las humanitarias:
i)       Fue debatido
en el trámite de la ley 733 de 2002
ii)       Debía someterse al trámite de
una ley estatutaria
iii)     Quebranta el principio de igualdad, por
discriminar a las personas que  careciendo de recursos económicos no pueden
celebrar un contrato de seguro o negociar la liberación del secuestrado, y el
principio de dignidad de la persona.
iv)     Vulnera el principio de unidad de materia de las leyes.
Esta corporación no examinará el cargo por supuesta violación del
derecho a la paz, por no haber sido sustentado, como lo expresa el Procurador
General de la Nación en su concepto.
Análisis de los cargos formulados
3. Manifiesta el
demandante que la expresión demandada no hacía parte del proyecto presentado
por el Ministro de Justicia y del Derecho al Congreso de la República y que no
se debatió en el trámite de la ley.
Respecto de este
cargo, con fundamento en el examen del expediente legislativo y las Gacetas del
Congreso correspondientes[1]
se puede establecer lo siguiente:
Ciertamente la
expresión acusada no hacía parte del proyecto original radicado por el Ministro
de Justicia y el Derecho en la Secretaría General de la Cámara de
Representantes el 18 de Septiembre de 2000, con el No. 076/00,  cuyo Art. 17
trataba de la vigencia de la ley.
Por el
contrario, el Art. 5º del proyecto expresaba:
“Los artículos 12 de la Ley 40 de 1993 y 172 de la Ley 599 de 2000,
quedarán así:
“Celebración Indebida de Contratos de Seguro. Quien intervenga en la celebración de un contrato que asegure
el pago del rescate de un posible secuestro, o en la negociación o
intermediación del rescate pedido por un secuestrado, por razones diferentes a
las humanitarias, incurrirá en prisión de tres (3) a cinco (5) años y multa de
mil (1000) a cinco mil (5000) salarios mínimos legales mensuales vigentes.
“El servidor público, cualquiera que sea su cargo o función, que
intervenga en la celebración de un contrato que asegure el pago del rescate de
un posible secuestro, o intermedie o negocie el rescate pedido por un
secuestrado, por razones diferentes a las humanitarias, incurrirá en prisión de
cinco (5) a diez (10) años, multa de dos mil (2000) a seis mil (6000) salarios
mínimos legales mensuales vigentes”.
Este texto fue
aprobado con modificaciones en los debates de la Cámara de Representantes,
realizados el 9 de Mayo de 2001 (primer debate) y el 13 de Junio del mismo año
(segundo debate).
Posteriormente
el proyecto fue radicado en la Secretaría General del Senado con el No. 08/01.
En la ponencia
para primer debate en el Senado se expresa:
“No
obstante todo lo anterior, considera el suscrito ponente que se debe excluir
del proyecto el artículo 5º, aprobado por la honorable Cámara de
Representantes, que tiene como finalidad modificar el artículo 172 de la Ley
599 de 2000 por cuanto respecto de su contenido la Corte Constitucional en
Sentencia número 542 de 1993, declaró la exequibilidad de un artículo, el 12 de
la Ley 40 de 1993 de similar contenido, salvo cuando el agente actúe en alguna
de las circunstancias de justificación del hecho previstas en la Ley Penal,
caso en el cual es inexequible. Por esta razón propongo el retiro de dicha
norma”.
La Comisión
Primera Constitucional Permanente del Senado aprobó la anterior propuesta los
días 28 de Noviembre de 2001 y 4 de Diciembre del mismo año, pero no introdujo
la expresión acusada en el artículo sobre vigencia de la ley (Art. 15).
En la plenaria
del Senado el ponente del proyecto propone: “En el artículo 16 de vigencia,
se debe hacer mención especial y clara que se deroga el artículo 172 de la Ley
599 de 2000 referente a la celebración indebida de contratos de seguro”.
Esta propuesta
fue aprobada por la plenaria el 14 de Diciembre de 2001.
En esta forma
quedó planteada una discrepancia sobre el punto entre las dos cámaras
legislativas, por lo cual, aplicando los Arts. 161 superior y 186 de la Ley 5ª
de 1992[2],
se designó una Comisión Accidental de Mediación que se reunió el 14 de
Diciembre de 2001 y en el acta respectiva hizo constar  que “luego de la
discusión correspondiente hemos decidido acoger el texto aprobado en el día de
hoy catorce (14) de diciembre de 2001 por el honorable Senado de la República”.
“En esta
forma dejamos rendido el informe correspondiente a fin de que sea sometido a
consideración de las Plenarias de cada una de las dos corporaciones”.
Las plenarias, tanto del Senado como de la Cámara de Representantes,
aprobaron dicho informe el 14 de Diciembre de 2001.
De lo anterior
se deduce que el aparte impugnado sí fue considerado en el debate del proyecto
de ley y cumplió el trámite  establecido en la Constitución y la Ley 5ª de
1992, por lo cual el cargo de la demanda es infundado.
4. De acuerdo con lo previsto en el Art. 152 de la Constitución, el
Congreso de la República debe regular mediante leyes estatutarias, entre otras
materias, la administración de justicia. Sin embargo, dichas leyes  no están
destinadas a regular en forma exhaustiva las materias contempladas en la citada
disposición. A este respecto la Corte ha expresado:
“Así, no es posible afirmar –como lo hace el actor- que toda
regulación de temas afines con el objeto de una ley estatutaria, obliga a
seguir el procedimiento restrictivo y más exigente previsto por el
Constituyente para su formación[3],
pues cuando el mismo Ordenamiento Superior defiere dicha reglamentación a la
ley ordinaria, tal procedimiento se hace innecesario. Por otra parte, la
jurisprudencia de esta Corporación ha sido enfática en señalar que "el
propósito de las Leyes Estatutarias no es el de regular en forma exhaustiva la
materia que constituye su objeto"[4],
puesto que “estas leyes están encargadas de desarrollar los textos
constitucionales que reconocen y garantizan los derechos fundamentales, [o
cualquiera otra materia sometida a dicho procedimiento], pero no fueron creadas
dentro del ordenamiento con el fin de regular en forma exhaustiva y
casuística cualquier evento ligado a ellos, pues, de algún modo, toda la
legislación, de manera más o menos lejana, se ve precisada a tocar aspectos que
con ese tema se relacionan. (Subraya no original).[5]” [6]
Así mismo, la materia propia de la Ley Estatutaria de Administración
de Justicia son las disposiciones relativas a la estructura o composición de
ésta, los principios generales sobre el ejercicio de sus funciones y, en
general, los aspectos sustanciales atinentes a ella. Los demás temas acerca de
dicha  administración constituyen materia de las leyes ordinarias, en especial
de los respectivos códigos, a pesar de la vinculación funcional o instrumental
con los primeros.
Sobre el
particular  la Corte ha sostenido:
“Es suficiente, para los efectos de este fallo, recordar las
precisiones que, acerca del contenido propio de la Ley Estatutaria de la
Administración de Justicia, la Corporación consignó en la sentencia[7] C-037
de febrero 5 de 1996 al referirse al campo propio de la Ley ordinaria.
“Dijo entonces la Corporación:
“... Para la Corte, una ley estatutaria encargada de regular la
administración de justicia, como lo dispone el literal b) del artículo 152
superior, debe ocuparse esencialmente sobre la estructura general de la
administración de justicia y sobre los principios sustanciales y procesales que
deben guiar a los jueces en su función de dirimir los diferentes conflictos o
asuntos que se someten a su conocimiento.
“De conformidad con lo anterior, esta Corporación entiende que el
legislador goza, en principio, de la autonomía suficiente para definir cuáles
aspectos del derecho deben hacer parte de este tipo de leyes. Sin embargo, debe
señalarse que esa habilitación no incluye la facultad de consagrar asuntos o
materias propias de los códigos de procedimiento, responsabilidad esta que se
debe asumir con base en lo dispuesto en el numeral 2o del artículo 150
superior, es decir, a través de las leyes ordinarias. Con todo, debe
reconocerse que no es asunto sencillo establecer una diferenciación clara y
contundente respecto de las materias que deben ocuparse uno y otro tipo de
leyes. Así, pues, resulta claro que, al igual que ocurre para el caso de las
leyes estatutarias que regulan los derechos fundamentales (literal A del
artículo 152), no todo aspecto que de una forma u otra se relacione con la
administración de justicia debe necesariamente hacer parte de una ley
estatutaria. De ser ello así, entonces resultaría nugatoria la atribución del
numeral 2o del artículo 150 y, en consecuencia, cualquier código que en la
actualidad regule el ordenamiento jurídico, o cualquier modificación que en la
materia se realice, deberá someterse al trámite previsto en el artículo 153 de
la Carta.
...
“Y, más adelante se lee:
“Las consideraciones precedentes sirven, además, de fundamento para
advertir la inconveniencia de permitir al legislador regular aspectos propios
de ley procesal en una ley estatutaria, pues es sabido que el trámite de este
tipo de normatividad reviste características especiales -aprobación en una sola legislatura, votación mayoritaria de los
miembros del Congreso, revisión previa de la Corte Constitucional-, las
cuales naturalmente no se compatibilizan con la facultad que le asiste al
legislador para expedir o modificar códigos  a través de mecanismos eficaces
–es  decir, mediante el trámite ordinario-, en los eventos en que las
necesidades del país así lo ameriten. Permitir lo contrario sería tanto como
admitir la petrificación de las normas procesales y la consecuente
imposibilidad de contar con una administración de justicia seria, responsable,
eficaz y diligente. (Subrayas fuera de texto)
...”
“Es, pues, claro que  por el hecho de que una regulación normativa
sea o haya sido materia de una ley estatutaria, en este caso, la de
administración de justicia,  no por ello queda automáticamente excluida del
ámbito normativo propio de la ley ordinaria.
“Recuérdese que la misma Carta autoriza al Congreso a expedir, por
la vía ordinaria, Códigos en todos los ramos de la legislación, por lo cual mal
puede sostenerse que toda regulación de los temas que han sido objeto de ley
estatutaria, haga forzoso el procedimiento restrictivo y más exigente previsto
por el Constituyente para su formación.  Se reitera: el propósito de las Leyes
Estatutarias no es el de regular en forma exhaustiva la materia que constituye
su objeto.”[8]
En el caso que
se examina, el aparte demandado derogó expresamente una disposición del Código
Penal, el cual tiene indiscutiblemente el carácter de ley ordinaria. Por tanto,
a la luz de la Constitución dicha derogación debía hacerse a través de una ley
del mismo tipo, que es el que ostenta la Ley 733 de 2002, y por ello el cargo
es infundado.
5. El actor
alega que la expresión derogatoria acusada introduce una discriminación de las
personas que carecen de recursos económicos para celebrar contratos de seguros
que cubran el riesgo del pago del rescate del secuestrado, teniendo en cuenta
que en la actualidad los secuestros ocurren en el país en forma generalizada, y
señala que al mismo tiempo vulnera el principio del respeto de la dignidad
humana.
Al respecto, debe tenerse en cuenta que no obstante la eliminación
de la tipificación penal de la intervención en la celebración de los mencionados
contratos, ésta configura un ilícito civil, para el cual el  ordenamiento
jurídico contempla una sanción.  Así lo establece la disposición especial
contemplada en el Art. 26 de la Ley 40 de 1993, por la cual se adoptó el
estatuto nacional contra el secuestro y se dictaron otras disposiciones, en
cuya virtud  aquellos son ineficaces de pleno derecho, es decir, no producen
efectos sin necesidad de declaración judicial, al expresar que “sin
perjuicio de las demás sanciones a que hubiere lugar, los contratos de seguros
que bajo cualquier modalidad se otorguen para cubrir el riesgo del pago para
lograr la liberación de un secuestrado, serán ineficaces de pleno derecho, y
las compañías de seguros y los corredores o intermediarios que intervengan en
su realización, serán sancionados por la Superintendencia Bancaria, previa
investigación administrativa, con multa no inferior a doscientos (200) salarios
mínimos y no superior a dos mil (2000) salarios mínimos mensuales”. [9]
Cabe anotar que en el supuesto de que no existiera esta disposición
especial, con base en las reglas generales los mismos contratos estarían
afectados de nulidad absoluta, de conformidad con lo dispuesto en el Código
Civil ( Arts. 1521 y 1741), por estar destinados a cubrir el riesgo de la
ejecución de un contrato con causa y objeto ilícitos, consistentes éstos en el
cambio de la libertad, y eventualmente la vida, de la persona secuestrada, que
son “inalienables” de acuerdo con el Art. 5º de la Constitución
Política, o sea, están por fuera del comercio (Art. 1518 del Código Civil), por
el precio de rescate, hasta el punto de que tal convenio constituye, respecto
de una de las partes, elemento integrante de un delito penal unánimemente
considerado como muy grave.
Así mismo, en dichos contratos concurre un vicio del consentimiento
por causa de la fuerza ejercida sobre la víctima y sus allegados, el cual
genera la nulidad relativa de ellos (Arts. 1513 y 1741 Código Civil).
De lo
anterior se deduce que el ordenamiento jurídico excluye la celebración de los
referidos contratos de seguro, en forma general, por lo cual no existe la
supuesta discriminación de las personas sin recursos económicos para
celebrarlos, que constituye la premisa del cargo.
6. Por otra
parte, esta corporación ha manifestado que, en virtud del principio de
intervención mínima, el ejercicio del poder punitivo por parte del Estado debe
ser el último de los recursos, y, así mismo, debe ser lo menos gravoso posible
para los derechos individuales, así:
“La Corte considera oportuno en primer lugar advertir que no es
cierto lo que plantea el actor en el sentido de que todas las actividades deben
penalizarse, ya que en virtud del principio de intervención mínima la actuación
punitiva del Estado, que restringe el campo de la libertad y que mediante la
pena priva de   derechos fundamentales o condiciona su ejercicio, por una parte,
debe ser el último de los recursos (ultima ratio) de los que el mismo tiene a
su disposición para tutelar los bienes jurídicos y, por otra parte, debe ser lo
menos gravoso posible para los derechos  individuales, mientras resulte
adecuado para alcanzar los fines de protección que se persiguen. Ello significa
que:
“i) El Derecho Penal sólo es aplicable cuando para la protección de
los bienes jurídicos se han puesto en práctica otras medidas no represivas, que
pueden ser, por ejemplo, de carácter laboral, administrativo o mercantil, y
ellas han resultado insuficientes; por tanto, sería desproporcionado e
inadecuado comenzar con una protección a través del Derecho Penal.
“ii) El Estado debe graduar la intervención sancionadora
administrativa y penal, de modo que siempre que sea posible alcanzar el amparo
del bien jurídico mediante el recurso a la potestad sancionadora de la
Administración, debe preferir ésta a la penal, por ser menos gravosa, al menos
para las conductas menos dañosas o menos peligrosas.
“Ello permite señalar el carácter subsidiario del Derecho Penal
frente a los demás instrumentos del ordenamiento jurídico y, así mismo, su
carácter fragmentario, en cuanto no tutela todos los ataques a los bienes
jurídicos relevantes sino únicamente los más graves o  más peligrosos.” [10]
Igualmente, el legislador tiene la función de fijar la política
criminal del Estado, para amparar los derechos constitucionales, pero está
limitado en su desempeño por los mismos derechos y por las disposiciones y
principios superiores, que debe respetar. Dentro de este marco puede ejercer la
potestad de configuración política y adoptar medidas diversas y cambiantes que
permiten concretar en dicho campo el principio del pluralismo democrático, de
acuerdo con las necesidades, las conveniencias y la evolución de la vida social
y su reflejo en la composición del Congreso de la República, medidas entre las
cuales está comprendida la penalización o la despenalización de las conductas.
Sobre este tema la Corte ha señalado:
“(...) si bien  la Carta de 1991 constitucionalizó, en gran medida,
el derecho penal[11],
lo cierto es que el Legislador mantiene una libertad relativa para definir de
manera específica los tipos penales (CP arts 28 y 29).
“Así, ha habido una constitucionalización del derecho penal porque
tanto en materia sustantiva como procedimental, la Carta incorpora preceptos y
enuncia valores y postulados - particularmente en el campo de los derechos
fundamentales - que inciden de manera significativa en el derecho penal y, a la
vez, orientan y determinan su alcance. Esto significa entonces que el
Legislador no tiene una discrecionalidad absoluta para definir los tipos
delictivos y los procedimientos penales, ya que debe respetar los derechos
constitucionales de las personas, que aparecen así como el fundamento y límite
del poder punitivo del Estado. Fundamento, porque el ius puniendi debe estar orientado
a hacer efectivos esos derechos y valores constitucionales. Y límite, porque la
política criminal del Estado no puede desconocer los derechos y la dignidad de
las personas.
“Pero lo anterior no implica que la Constitución haya definido de
una vez por todas el derecho penal, puesto que el Legislador, obviamente dentro
de los marcos fijados por la propia Carta, tiene ante sí un espacio
relativamente autónomo, caracterizado, a su turno, por unos valores,
presupuestos y finalidades propios, pese a su acentuado grado de
constitucionalización. Así, a través del procedimiento democrático de adopción
de las leyes, el Estado tipifica las conductas prohibidas y fija las condignas
sanciones (principio de legalidad de la pena) y en este quehacer histórico acoge
y abandona distintas y sucesivas filosofías punitivas, que pueden ser más o
menos drásticas, según el propio Legislador lo considere políticamente
necesario y conveniente.
“Dentro de ciertos límites son posibles entonces diferentes
desarrollos de la política criminal, que corresponden a orientaciones distintas
en la materia. Esto es perfectamente compatible con el carácter democrático de
la Constitución y el reconocimiento del pluralismo político que implica la
alternancia de mayorías políticas. Las leyes no son entonces siempre un
desarrollo de la Constitución sino que son, en muchas ocasiones, la concreción
de una opción política dentro de los marcos establecidos por la Carta: son pues
un desarrollo dentro de la Constitución, ya que la Carta es un marco normativo
suficientemente amplio, de suerte que en él caben opciones políticas y de
gobierno de muy diversa índole.
“Esto es claro porque el Legislador tiene frente a la Constitución
una relación compleja puesto que ésta es tanto de libertad como de subordinación.
El Legislador no puede desbordar la Constitución y está subordinado a ella
porque la Carta es norma de normas (CP art. 4). Pero, en función del pluralismo
y la participación democrática, el Legislador puede tomar diversas opciones
dentro del marco de la Carta.  Esto es lo que la doctrina constitucional
comparada ha denominado la libertad de formación democrática de la voluntad o
la libertad de configuración política del Legislador. Esta Corporación ya había
señalado con claridad al respecto:
" Es propio de una constitución democrática y pluralista como
la Colombiana, que sus normas materiales o sustantivas, en principio, puedan
permitir, dentro de ciertos límites, diversas políticas y alternativas de
interpretación. De otra parte, no podría pretender la Constitución ser eje y
factor de unidad y cohesión de la sociedad si la amplitud de la materia que
abarca, no pudiera remitirse a las normas abiertas que la integran y que
permiten su permanente vinculación y adaptación a la realidad.
“La relación de la ley con la Constitución no puede, en
consecuencia, ser análoga a la existente entre la ley y el reglamento. El
legislador, en estricto rigor, no ejecuta la Constitución sino que actúa y
adopta libremente políticas legales - que en el tiempo pueden incluso ser
contrarias entre sí en desarrollo del principio básico del pluralismo - y lo
hace dentro de los marcos y espacios de actuación que la Carta habilita para el
efecto y siempre que no la quebrante"[12].
“Todo lo anterior muestra que el Legislador puede criminalizar o
despenalizar conductas, siempre que al hacerlo respete los principios, derechos
y valores establecidos por la Constitución. En efecto, como bien lo señala uno
de los ciudadanos intervinientes, el Legislador puede y debe describir
conductas en tipos penales sin que ellas estén prohibidas en forma expresa por
la Constitución, cuando considere que es indispensable acudir al derecho penal
como última ratio para defender el interés jurídico de eventual menoscabo y
garantizar así el goce natural y en función social de los derechos de las
personas. El control constitucional, en este caso, es más un control de límites
de la competencia del Legislador, con el fin de evitar excesos punitivos.” [13]
Por tanto, el
legislador podía válidamente, mediante el segmento normativo impugnado, derogar
la disposición contenida en el Art. 172 del Código Penal que atribuía carácter
delictivo a la intervención en la celebración de contratos de seguros para
cubrir el riesgo del pago del rescate de personas secuestradas, o en la
negociación o intermediación del rescate, por razones diferentes a las humanitarias,
sin que con dicha decisión quebrantara los principios de igualdad y de dignidad
de las personas como afirma el demandante.
Dicha
decisión tiene una justificación aún más clara si se considera que la Corte
Constitucional en virtud de la citada Sentencia C- 542 de 1993 al estudiar la
constitucionalidad de una disposición similar contenida en el Art. 12 de la Ley
40 de 1993 resolvió declararla exequible “salvo cuando el agente actúe en
alguna de las circunstancias de justificación del hecho previstas en la ley
penal”, caso en el cual es inexequible. [14]
La
corporación consideró que la inexequibilidad señalada deriva de la vulneración
de los derechos fundamentales a la libertad personal y a la vida y de la prohibición
de tratos crueles, inhumanos o degradantes, sobre lo cual expresó:
“Según el artículo 12 de la Constitución, nadie será sometido a
tratos crueles, inhumanos o degradantes. Pues bien: la ley  que prohibe pagar
para salvar la vida y recobrar la libertad de una persona, ¿no somete acaso a
ésta, a su familia y a sus amigos, a trato cruel, inhumano y degradante?
“¿Será, por desventura,
humanitaria la norma que contradice los sentimientos del hombre, y le impide
cumplir el deber de socorrer a su prójimo?
“(...)
“El pagar el rescate es, en sí, un acto indiferente, ni bueno, ni
malo. Lo que determina su naturaleza moral
es la finalidad que se busque. Por esto se ha visto que quien interviene en el
pago por necesidad de salvar la vida y recobrar la libertad propias o ajenas,
obedece a un móvil altruista reconocido universalmente por el derecho.
“Por el contrario, quien obra sin encontrarse en
estado de necesidad, obedeciendo exclusivamente motivos innobles o bajos, como
serían su propio lucro o el propósito de enriquecer a los delincuentes o
dotarlos de recursos económicos, sí incurre en un delito. Y no podría alegar y
demostrar causal alguna de justificación. Sólo en estas circunstancias es
exequible el artículo 12 de la ley 40 de 1993 y lo son las normas concordantes
con él.
“Claramente se observa, en consecuencia, que la constitucionalidad
del artículo 12 de la ley 40 de 1993, está subordinada a los fines del autor de
la acción que en él se describe. Así habrá de declararlo la Corte
Constitucional.”  (las negrillas forman parte del
texto original)
7. De
conformidad con el Art. 158 de la Constitución, todo proyecto de ley debe
referirse a una misma materia y serán inadmisibles las disposiciones o
modificaciones que no se relacionen con ella.
Esta disposición consagra el principio llamado de unidad de materia,
en virtud del cual cada ley debe regular una materia determinada, que puede ser
compleja, en forma tal que exista conexidad o vinculación objetiva y razonable
entre los varios aspectos de su contenido, y por tanto exista coherencia en
todo su texto, y no debe regular materias separadas. Con ello se persigue
claridad, orden y seguridad en la expedición de las leyes que han de regir la
vida de los gobernados y se evita la inclusión de disposiciones extrañas a los
cuerpos legales, que tiene el riesgo de producir sorpresas inconvenientes y
hacer incierta y difícil su futura localización en el conjunto del ordenamiento
jurídico.
Sobre este tema la Corte ha expresado:
“(..). el principio de unidad de materia tiene la virtualidad de
concretar el principio democrático en el proceso legislativo pues
garantiza una deliberación pública y transparente sobre temas conocidos desde
el mismo surgimiento de la propuesta.  Permite que la iniciativa, los debates y
la aprobación de las leyes se atengan a unas materias predefinidas y que en esa
dirección se canalicen las discusiones y los aportes previos a la promulgación
de la ley.  Esa conexión unitaria entre los temas que se someten al proceso
legislativo garantiza que su  producto sea resultado de un sano debate
democrático en el que los diversos puntos de regulación hayan sido objeto de
conocimiento y discernimiento.  Con ello se evita la aprobación de normas sobre
materias que no hacen parte o no se relacionan con aquella que fue debatida y
se impide el acceso de grupos interesados en lograr normas no visibles en el
proceso legislativo. De este modo, al propiciar un ejercicio transparente de la
función legislativa, el principio de unidad de materia contribuye a afianzar la
legitimidad de la instancia parlamentaria”. [15]
Dicho principio ha sido interpretado en forma amplia por la
jurisprudencia constitucional, con el fin de preservar el principio democrático
que  le sirve de fundamento. En este sentido ha manifestado:
“Como ya se señaló anteriormente, esta Corte siempre ha interpretado
de manera amplia la noción de materia, con el fin de determinar si un artículo
acusado desconoce o no la regla de unidad de materia, o si un proyecto respetó
en su trámite el principio de identidad. Así, en forma reiterada, esta
Corporación ha dicho que la “interpretación del principio de unidad de
materia no puede rebasar su finalidad y terminar por anular el principio
democrático, significativamente de mayor entidad como valor fundante del
Estado Colombiano”, por lo cual únicamente “aquellos apartes, segmentos o
proposiciones de una ley respecto de los cuales, razonable y objetivamente, no
sea posible establecer una relación de conexidad causal, teleológica, temática
o sistémica con la materia dominante de la misma, deben rechazarse como
inadmisibles si están incorporados en el proyecto o declararse inexequibles si
integran el cuerpo de la ley”[16].”
[17]
El aparte
censurado tiene una relación de conexidad clara con el tema general de la Ley
733 de 2002, que es la erradicación de los delitos de secuestro, terrorismo y
extorsión, en cuanto deroga expresamente una disposición penal que tipificaba
la celebración indebida de contratos de seguro para cubrir el riesgo del pago
del rescate de un posible secuestro, norma ésta que el legislador en uso de su
potestad de configuración política consideró que no era acorde con el propósito
de dicha ley.
En consecuencia,
el cargo no puede prosperar.
Por lo anterior,
la Corte declarará exequible el aparte acusado, por los cargos examinados en
esta sentencia.
VII. DECISION
Con fundamento
en las consideraciones expuestas, la Sala Plena de la Corte Constitucional,
administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
R
E S U E L V E :
Declarar
EXEQUIBLE la expresión “en especial el artículo 172 de la Ley 599 de 2000” contenida
en el Art. 15 de la Ley 733 de 2002, por los cargos examinados en esta
sentencia.
Cópiese,
notifíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional,
cúmplase y archívese el expediente.
EDUARDO
MONTEALEGRE LYNETT
Presidente
JAIME
ARAUJO RENTERIA
Magistrado
ALFREDO
BELTRAN SIERRA
Magistrado
MANUEL
JOSE CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME
CORDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO
ESCOBAR GIL
Magistrado
MARCO
GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
ALVARO
TAFUR GALVIS
Magistrado
CLARA
INES VARGAS HERNANDEZ
Magistrada
IVAN
HUMBERTO ESCRUCERIA MAYOLO
Secretario
General (e)
EL
SUSCRITO SECRETARIO GENERAL (E)
DE
LA CORTE CONSTITUCIONAL
HACE
CONSTAR QUE:
El Magistrado Ponente JAIME ARAUJO RENTERIA, no firmó la presente
sentencia por no encontrarse presente. Que el citado Magistrado ratificó su
postura de no concurrir a sesiones en las horas de la tarde atendiendo los
argumentos señalados en las constancias que ha adjuntado desde el Acta No. 56
de 2003.
IVAN
HUMBERTO ESCRUCERIA MAYOLO
Secretario
General (e)
[1] Gacetas del Congreso Nos. 380 de 2000,
469 de 2000, 211 de 2001, 247 de 2001, 342 de 2001, 38 de 2002, 547 de 2001,
628 de 2001, 031 de 2002, 075 de 2002.
[2] Según el Art. 161 de la Constitución, “cuando
surgieren discrepancias en las cámaras respecto de un proyecto, ambas
integrarán comisiones accidentales que, reunidas conjuntamente, prepararán el
texto que será sometido a decisión final en sesión plenaria de cada cámara. Si
después de la repetición del segundo debate persisten las diferencias, se
considerará negado el proyecto”.
Por su parte, el Art. 186 de la Ley 5ª de 1992 dispone
que “serán consideradas como discrepancias las aprobaciones de articulado de manera distinta a la otra cámara,
incluyendo las disposiciones nuevas”.
[3] Cfr. Corte Constitucional Sentencia C-114 de 1999
M.P. Fabio Morón Díaz. En esta oportunidad al declarar la exequibilidad de
varios artículos demandados de la Ley 446 de 1998 “Por la cual se adoptan como
legislación permanente algunas normas del Decreto 2651 de 1991, se modifican
algunas del Código de Procedimiento Civil, se derogan otras de la Ley 23 de
1991 y del Decreto 2279 de 1989 , se modifican y expiden normas del Código
Contencioso Administrativo y se dictan otras disposiciones sobre descongestión,
eficiencia y acceso a la justicia”, la Corte desestimó el argumento, según el
cual, dichas disposiciones hacían referencia a una materia que debía regularse
a través de una ley estatutaria y en su lugar afirmó la regla que ahora se
reitera.
[4] Ibíd. Esta regla fue reiterada, entre
otras, en las sentencias C-145 de 1994 (M.P. Alejandro Martínez Caballero) y
C-424 de 1994 (M.P. Fabio Morón Díaz).
[5] Corte
Constitucional Sentencia C-425 de 1994 (M.P. José Gregorio Hernández Galindo).
La Corte, al declarar la exequibilidad de los artículos 94, 96 y 97 de la Ley
104 de 1993 "Por la cual se consagran unos instrumentos para la búsqueda
de la convivencia, la eficacia de la justicia y se dictan otras
disposiciones", no acogió el argumento de impugnación, según el cual,
dichas materias hacían parte de una ley estatutaria que desarrollara el derecho
fundamental de expresión, a pesar de la relación temática entre las normas
acusadas y dicha garantía.  Este pronunciamiento recoge la tesis que aboga por
la interpretación restrictiva en materia de aplicación del artículo 152 de la
Constitución, al que ya había hecho alusión la Corte en la Sentencia C-313 de
1994 M.P. Carlos Gaviria Díaz  (se declara exequible la "Ley 57 de
1993 “Por la cual se adiciona parcialmente el Código Penal”). Allí se dijo: “Si
se prohijara la tesis extrema de que la totalidad de las implicaciones o
facetas propias de los derechos constitucionales fundamentales deben ser objeto
de regulación por medio de ley estatutaria, se llegaría a la situación absurda
de configurar un ordenamiento integrado en su mayor parte por esta clase de
leyes que, al expandir en forma inconveniente su ámbito, petrificarían una
enorme proporción de la normatividad, y de paso vaciarían a la ley ordinaria de
su contenido, dejándole un escaso margen de operatividad, a punto tal que lo
excepcional devendría en lo corriente y a la inversa”. Cfr., además, la
sentencia C-247 de 1995 M.P. José Gregorio Hernández Galindo.
[6] Sentencia C-523 de 2002. M. P. Manuel
José Cepeda Espinosa.
[7]   M.P. Dr. Vladimiro Naranjo Mesa.
[8] Sentencia C-114 de 1999. M. P. Fabio
Morón Díaz.
[9] Esta disposición fue declarada exequible
por la Corte Constitucional mediante la Sentencia C-542 de 1993. M.P. Jorge
Mejía Arango. Salvamento parcial de voto de Vladimiro Naranjo Mesa. Aclaración
de voto de Hernando Herrera Vergara. Puede considerarse que la misma está
vigente, por no estar comprendida en la derogación contenida en el Art. 474 del
Código Penal (Ley 599 de 2000), que estableció: “Deróganse el Decreto 100 de
1980 y demás normas que lo modifican y complementan, en lo que tiene que ver
con la consagración de prohibiciones y mandatos penales”. En cambio, todas
las normas penales de la Ley 40 de 1993 quedaron derogadas.
[10] Sentencia C-356 de 2003. M. P. Jaime Araújo Rentería.
[11]Ver, por ejemplo, Sentencia C-127/93. MP
Alejandro Martínez Caballero
[12]Corte
Constitucional. Sentencia C-531/93 del 11 de noviembre de 1993. MP Eduardo
Cifuentes Muñoz.
[13] Sentencia C-038 de 1995. M. P. Alejandro
Martínez Caballero.
[14] Dicha disposición, derogada por el Art.
474 del Código Penal, establecía: “Quien intervenga en la celebración de un
contrato que asegure el pago del rescate de un posible secuestro o en la
negociación o intermediación del rescate pedido por un secuestrado, incurrirá
en prisión de uno (1) a dos (2) años”.
[15] Sentencia C-501 de 2001. M. P. Jaime
Córdoba Triviño. Salvamento de voto de Jaime Araújo Rentería. Salvamento
parcial de voto de Rodrigo Escobar Gil.
[16] Sentencia C-025 de 1993, MP Eduardo
Cifuentes Muñoz. Fundamento 43, criterio reiterado en numerosas sentencias
posteriores.
[17] Sentencia C-737 de 2001. M.P. Eduardo
Montealegre Lynett. Salvamento de voto de Marco Gerardo Monroy Cabra y Jaime
Araújo Rentería. Salvamento parcial de voto de Alvaro Tafur Galvis, Clara Inés
Vargas Hernández y Alfredo Beltrán Sierra.