T-207-13
REPUBLICA DE COLOMBIA
Sentencia T-207/13
SUBSIDIO
ECONOMICO PARA ADULTO MAYOR-Procedencia excepcional de la acción de tutela
para proteger derechos fundamentales de ancianos en extrema pobreza
Bajo el entendido de la
premura que exige la solución de una controversia en donde se encuentran en
juego los derechos fundamentales de un adulto mayor que carece de recursos
económicos como sujeto de especial protección constitucional, la Corte ha
aceptado que la acción de tutela resulta ser el medio más idóneo y eficaz para
su protección y por ello ha aceptado su procedencia excepcional. En el presente
asunto, la Sala aprecia que el accionante es una persona de 82 años de edad,
que vive solo, padece serias complicaciones en su estado de salud (parkinson,
enfermedades de la piel y pérdida casi total de la visión y el oído, entre
otras), no puede trabajar, carece de ingresos propios y depende de la caridad
de su hermano cuando este le puede ayudar. Estos aspectos conllevan a que la
relevancia constitucional que reviste el presente asunto hace que los medios
ordinarios de defensa, como lo es la acción de nulidad y restablecimiento de
derecho, no ofrezcan la suficiente idoneidad y eficacia para la protección
plena de los derechos fundamentales del accionante, haciendo necesario un
pronunciamiento definitivo y de fondo en sede de tutela.
ESTADO
SOCIAL DE DERECHO-Dignidad humana y solidaridad como principios
fundamentales
Los principios de solidaridad
y de respeto a la dignidad humana se constituyen en elementos esenciales sobre
los cuales se soporta el concepto de  Estado social de derecho, e implican la
necesidad de brindar una especial protección a quienes por su condición se
encuentran en circunstancias de vulnerabilidad. Esto impone a las autoridades unos
deberes de ineludible cumplimiento con el propósito de procurar la realización
material de los derechos individuales y de alcanzar las finalidades sociales
del Estado.
ADULTO
MAYOR-Especial protección constitucional y legal para ancianos en estado de
indigencia o de pobreza extrema
Dentro de los grupos
poblacionales que la Corte ha reconocido como sujetos de especial protección
constitucional en razón a su condición de debilidad manifiesta, se encuentran
las personas inmersas en situación de pobreza extrema. Sobre este sector, ha
reconocido que de la naturaleza del Estado colombiano emana el deber de
atención a las personas carentes de recursos económicos necesarios para una
congrua subsistencia, que no tienen capacidad para laborar por motivos de edad
o salud. Partiendo de la aplicación del principio de solidaridad y de la
protección  a la dignidad humana (arts. 1 y 13 superiores), el ordenamiento
jurídico le reconoce una protección especial a los ancianos en situación de
pobreza extrema, a la hora de proteger sus derechos individuales, lo cual se ve
reflejado en disposiciones de rango constitucional, de derecho internacional y
en el orden legal.
PROGRAMA DE
PROTECCION SOCIAL AL ADULTO MAYOR-Recuento normativo del subsidio económico
dentro de este programa
DERECHO AL
MINIMO VITAL Y A LA VIDA DIGNA DE ADULTO MAYOR-Garantía para personas en
estado de pobreza extrema
PRINCIPIO DE
CONFIANZA LEGITIMA Y DE RESPETO AL ACTO PROPIO-Caso en que se desvinculó al
accionante del Programa de Protección Social al adulto mayor sin verificar que
se encontraba en situación de pobreza extrema y gravemente enfermo
En
el presente asunto las entidades accionadas adoptaron la decisión de retirar al
accionante del programa de Protección Social al Adulto Mayor, al considerar que
se encontraba inmerso en la causal de ser propietario de más de un inmueble
(numeral 8 del artículo 37 del Decreto Reglamentario 3771 de 2007), sin haber
verificado las condiciones reales en las que se encontraba. En consecuencia,
adoptaron la medida desconociendo que: i) por el solo hecho de estar en el
programa era presumible su condición de vulnerabilidad (pobreza y vejez); ii)
los predios que sustentaron la medida (matrículas 240-104514 y 240-104525) se
encontraban con folios cerrados, lo cual implicaba que estos habían sido
fraccionados o englobados y por ende no permitían conocer la realidad acerca de
los derechos de dominio del accionante; iii) era una persona de 82 años con
serias dificultades de salud (parkinson, enfermedades de la piel y pérdida casi
total de la visión y el oído); y iv) no percibe ingresos propios sino que
depende de la ayuda que un hermano le presta cuando puede.
DEBIDO
PROCESO PARA RETIRO DE BENEFICIARIOS DEL PROGRAMA DE PROTECCION SOCIAL AL
ADULTO MAYOR-Se insta al Ministerio de la Protección Social y al Ministerio
de Salud para ajustar el Manual Operativo para verificación de las condiciones
reales de quien se excluye del programa
DERECHO AL
MINIMO VITAL Y A LA VIDA DIGNA DE ADULTO MAYOR-Orden para reinclusión en el
Programa de Protección Social a anciano de 82 años en grave estado de salud que
fue retirado sin verificar su real condición
Referencia: expediente T-3.717.271
Acción de
tutela interpuesta por Romelio Artemio Maigual Maigual en contra de la alcaldía
municipal y la Secretaría de Bienestar Social de Pasto, el Ministerio de Salud
y Protección Social y el Consorcio Prosperar.
Magistrado Ponente:
JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
Bogotá, D.C.,
quince (15) de abril de dos mil trece (2013)
La Sala
Quinta de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los Magistrados NILSON
PINILLA PINILLA, JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB y quien la preside JORGE IVÁN
PALACIO PALACIO, en ejercicio de las competencias constitucionales y legales,
específicamente las previstas en los artículos 86 y 241-9 de la Constitución, y
33 y concordantes del Decreto Ley 2591 de 1991, profiere la siguiente
SENTENCIA
Dentro del proceso de revisión del fallo dictado por
el Juzgado 2° Civil del Circuito de Pasto, que confirmó el del Juzgado 5° Civil
Municipal de la misma ciudad, en el sentido de no conceder la protección de los
derechos fundamentales invocados mediante acción de tutela por el ciudadano Romelio Artemio Maigual Maigual.
I. Antecedentes
El ciudadano Maigual Maigual interpuso
acción de tutela por considerar vulnerados sus derechos fundamentales al mínimo
vital y a la vida digna, para lo cual narró los siguientes:
1.
Hechos
1.1.
Es una persona nacida en el año de 1931, que no cuenta con recursos
económicos para su subsistencia y que vive solo en su casa ubicada en el corregimiento
de Gualmatán, zona rural del municipio de Pasto. Adicionalmente, padece de “hipertensión,
bronquitis, epilepsia, artrosis, dermatitis, alteraciones del comportamiento,
temblor de acción, alteraciones en el lenguaje, hipoacusia, alteración en la
marcha, entre otras.”
1.2.
Desde el mes de junio de 2007 venía recibiendo un subsidio económico
como beneficiario del Programa de Protección Social al Adulto Mayor de la
Secretaría de Bienestar Social de Pasto, el cual le permitía cubrir sus
necesidades de alimentación, aseo, vestuario y medicamentos no POS,
constituyendo su único ingreso.
1.3.
Mediante Resolución 800 del 21 de diciembre de 2011, la Secretaría de
Bienestar Social de Pasto ordenó su exclusión del Programa, argumentando que se
encuentra inmerso en la causal de retiro contemplada en el numeral 8° del
artículo 37[1]
del Decreto Reglamentario 3771 de 2007, alusiva a ser propietario de más de un
inmueble.
1.4.
El 10 de enero de 2012 el actor interpuso recurso de reposición contra
dicha Resolución, aduciendo que si bien es dueño de dos propiedades, una de
ellas es la que usa como vivienda y la otra corresponde a un predio rural de
pequeña extensión que no está en condiciones de explotar ni de sacarle ningún
provecho, dada su avanzada edad y deteriorado estado de salud.
1.5.
El recurso fue denegado por la alcaldía municipal de Pasto mediante
Resolución 093 del 16 marzo de 2012, argumentando que la decisión se encuentra
basada en las disposiciones normativas vigentes.
1.6.
Ante esta situación, el 8 de agosto de 2012 el señor Maigual Maigual
instauró acción de tutela en contra de la alcaldía municipal de Pasto y la
Secretaría de Bienestar Social de dicho municipio, con la pretensión de que se
ordene su reinclusión al programa del que era beneficiario.
2.
Pruebas aportadas con la acción de tutela
Fueron aportados como pruebas las
siguientes:
2.1.
Fotocopia de la cédula de ciudadanía del señor Romelio Artemio Maigual
Maigual, en donde consta que nació el 28 de junio de 1931.[2]
2.2.
Fotocopia de su historia clínica en donde se relacionan las enfermedades
que padece.[3]
2.3.
Certificación expedida a solicitud del interesado por el señor Servio
Tulio Nichoy, corregidor municipal[4]
de Gualmatán – Pasto. En el documento se afirma que el accionante “es un
adulto de 80 años, de escasos recursos económicos y atraviesa por circunstancias
de salud  que le impiden trabajar para su sustento y relacionarse en
condiciones normales con la comunidad. Que vive solo, no tiene núcleo familiar
que lo apoye o que esté pendiente de su salud y dificultades personales, lo que
implica situación de vulnerabilidad y atención inmediata de las entidades
gubernamentales competentes en el caso.”[5]
2.4.
Declaraciones extra proceso ante notario por parte de las
señoras Nidia Zenaida Túquerres López y María Gilma Maigual Botina, en las que
estas declaran bajo juramento que conocen al accionante desde hace más de diez
años y que dan fe de que las condiciones en las que se encuentra son
lamentables. Señalan que sufre de parkinson, que vive solo, que no tiene ingresos
y que no puede valerse por sí solo. Por último, afirman que cuando recibía el subsidio
económico tenía un ingreso mínimo que le permitía satisfacer sus gastos
personales.[6]
3.
Actuaciones en primera instancia
3.1.
Mediante auto del 9 de agosto de 2012, el Juzgado 5° Civil Municipal de
Pasto admitió la solicitud de amparo y procedió a notificar a las entidades
accionadas. Específicamente, le solicitó a la Secretaría de Bienestar Social
que allegara copia del estudio socioeconómico y familiar que le hubiere
realizado al señor Romelio Artemio Maigual Maigual. De igual forma, decidió
vincular al Ministerio de Salud y Protección Social y al Consorcio Prosperar,
por ser esta última la entidad encargada de administrar los recursos del
Programa de Protección Social al Adulto Mayor. Por último, ofició a la Oficina
de Instrumentos Públicos de Pasto para que certificara los bienes inmuebles de
los que es propietario el accionante. Las respuestas se presentaron en el
siguiente orden:
3.2.
La Oficina de Instrumentos Públicos informó que el accionante aparecía
como propietario de una cuota parte del inmueble de mayor extensión “La
Montava[7]”,
identificado con matrícula inmobiliaria 240-59980 del Círculo Registral de
Pasto, ubicado en el municipio de Tangua. En el certificado de tradición del
inmueble aportado por la entidad[8],
figura en la anotación 003 que el accionante adquirió una cuota parte del
inmueble por vía de sucesión del señor Jorge Rafael Maigual junto con otras
seis personas que llevan sus mismos apellidos, según sentencia del 4 de
diciembre de 1993 del Juzgado 1° de Familia de Pasto. No obstante, la anotación
004 registra una transferencia de derechos por parte del  señor Francisco
Onesino Maigual Maigual (uno de los seis herederos) a la señora Clemencia
Maigual de Popayán y luego en la 005, de ésta a José Florencio Popayán Maigual.
3.3.
La alcaldía municipal de Pasto y la Secretaría de Bienestar Social de la
misma ciudad respondieron de manera conjunta. En primer lugar, señalaron que no
está probado que la propiedad rural del accionante sea de “pequeña
extensión” y que la posibilidad de explotarla no se refiere únicamente al
hecho de practicar personalmente actividades agrícolas, toda vez que puede ser
arrendada o enajenada. En cuanto al costo que puedan tener los medicamentos no
POS, afirmaron que le deben ser suministrados por al Instituto Departamental de
Salud, por lo que no deberían generarle ningún gasto.
De otro lado, hizo alusión a que
el objetivo del Programa “es proteger a la población en situación de extrema
pobreza, abandono e indigencia, contra la imposibilidad de generar ingresos que
le permitan solventar sus necesidades básicas.” En ese sentido, explicó que
dada la limitación de los recursos, es necesario llevar a cabo un proceso
técnico de priorización para elegir a las personas más necesitadas. De esta
forma, consideran que el hecho de ser propietario de más de un inmueble
desvirtúa la necesidad del subsidio, existiendo otros ancianos en condiciones
más precarias. Por esta razón, si desea volver a ingresar, debe someterse
nuevamente al proceso de priorización según el procedimiento técnico elaborado
por la empresa SETECSA, contratada por el ente territorial, la cual a su vez le
transmite la información a un administrador fiduciario denominado Prosperar Hoy.
De esta forma, considera que de cualquier manera el municipio no tiene competencia
para tomar decisiones acerca del nuevo ingreso. También descarta la posibilidad
de crear un nuevo cupo para el actor, en la medida en que dicha actuación le corresponde
solo al Ministerio de Salud y Protección Social.
Culminó diciendo que la acción de
tutela es improcedente debido a que no se cumple el requisito de inmediatez y a
que la decisión debió ser controvertida mediante la acción de nulidad y
restablecimiento.
En cuanto al estudio
socioeconómico y familiar del señor Maigual Maigual solicitado en el auto
admisorio, la entidad guardó silencio.
Como anexos aportó:
-
Copia de la Resolución número 800 del 21 de diciembre de 2011, mediante
la cual la Secretaría de Bienestar Social de la alcaldía de Pasto resolvió
excluir al señor Romelio Artemio Maigual Maigual del programa de Protección
Social al Adulto Mayor en su modalidad de subsidio económico, por encontrarse
dentro de la causal 8° del artículo 37 del Decreto Reglamentario 3771 de 2007,
alusiva a ser propietario de más de un inmueble. Los predios que fueron
relacionados en el acto administrativo corresponden a las matrículas
inmobiliarias 240-104514 y 240-104525.
-
Copia de los certificados de tradición de los inmuebles con matrículas
240-104514 y 240-104525, ambos del círculo registral de Pasto. Como modo de
adquisición aparece “adjudicación en sucesión” del causante Jorge Rafael
Maigual, según sentencia del 4 de diciembre de 1992, del Juzgado 1° de Familia
de Pasto. También se lee que el estado de los folios es “cerrado”[9], con la
anotación de fecha 17 de junio de 1993 en ambos casos de que “se cierra este
folio en la anotación 1 por no ser procedente su apertura (ver sentencia)”.
-
Copia de la Resolución 093 del 16 de marzo de 2012, mediante la cual la alcaldía
municipal de Pasto negó el recurso de reposición interpuesto por el accionante
contra la Resolución 800 del 21 de diciembre de 2011.
3.4.
Consorcio Prosperar. Mediante escrito del 17 agosto de 2012 la entidad
se pronunció sobre los hechos que dieron origen a la solicitud de amparo. En
primer lugar, hizo un recuento normativo de las disposiciones que regulan el
subsidio en cuestión. Seguidamente se refirió a la población objetivo del
beneficio, la cual, según el Manual Operativo del Programa de Protección Social
al Adulto Mayor, corresponde a “los colombianos adultos mayores que durante
su vida laboral no cotizaron para acceder a un seguro económico de vejez, viven
en la calle y de la caridad pública, o viven con la familia y el ingreso
familiar total es inferior a un salario mínimo mensual vigente.” Señaló que
la ayuda consiste en el giro bimensual de una suma de dinero que oscila entre
los $40.000 y $75.000.
En cuanto al caso concreto del
accionante expresó:
“Consultada
la base de datos se verificó que, el señor Romelio Artemio Maigual Maigual,
identificado con cédula de ciudadanía No. 1.791.440, ingresó al programa de
Protección Social al Adulto Mayor figurando en la calidad de beneficiario
activo bajo la modalidad de subsidio económico directo dentro de los cupos
correspondientes al municipio de San Juan de Pasto (Nariño), a parir del
treinta (30) de junio de dos mil siete (2007) hasta el primero (1) de junio de
dos mil doce (2012), fecha en la cual fue retirado en virtud a solicitud
remitida por la Alcaldía Municipal de San Juan de Pasto (Nariño) mediante
resolución 800 de fecha primero (1) de agosto de dos mil doce (2012) [sic,
21 de diciembre de 2011] por incurrir en la causal señalada en el numeral 8
del artículo 37 del Decreto 3771 de 2007 (…).
En ese
sentido, está demostrado que la causa de retiro del señor Romelio Artemio
Maigual Maigual identificado con cédula de ciudadanía No. 1.791.440, es
imputable exclusivamente a la Alcaldía Municipal de San Juan de Pasto (Nariño),
pues mediante acto administrativo solicitó el retiro de tal persona del
Programa de Protección Social al Adulto Mayor (…). Se resalta que es responsabilidad
exclusiva de las entidades territoriales la inscripción y selección de beneficiario,
así como realizar lo trámites para el ingreso, desbloqueo, retiro o reingreso
de los mismos (…).”
3.5.
El Ministerio de Salud y Protección Social guardó silencio.
4.
Sentencia de primera instancia
Mediante providencia del 23 de agosto
de 2012 el Juzgado 5° Civil Municipal de Pasto resolvió no conceder la
protección a los derechos invocados. En primer lugar consideró que no es
competencia del juez constitucional ordenar el pago de este tipo de subsidios,
toda vez que ello está sujeto a un proceso técnico de priorización. En ese
sentido, el accionante debió controvertir la decisión ante los jueces
administrativos.
En cuanto a la condición
particular del actor, afirmó que el material probatorio obrante en el
expediente no lleva a concluir que se encuentra en situación de extrema
pobreza. Para ello se refirió a que: (i) cuenta con dos inmuebles; (ii) según
las declaraciones extra juicio aportadas, la comunidad en donde vive le ayuda;
y (iii) no hay evidencia de que los medicamentos no POS que dice requerir le
hayan sido negados. Sin embargo, afirmó que nada obsta para que vuelva a
aplicar al subsidio.
5.
Impugnación del fallo de primera instancia
El 31 de julio de 2012 el señor
Maigual Maigual impugnó la decisión. Para ello se refirió a que el subsidio le
continuó siendo entregado hasta el mes de marzo de 2012, por lo que consideró que
a pesar de que se le hubiera informado su desvinculación del programa,
continuaría recibiendo el dinero.
En cuanto a sus condiciones
particulares, señaló que es clara la condición de vulnerabilidad en la que se
encuentra, dada su avanzada edad, la soledad en la que vive y a que no cuenta
con recursos económicos para sufragar sus gastos básicos. Por último, refirió
que el predio rural que es objeto de discordia cuenta con 60 metros de largo por 7 de frente y que hace parte de otro de mayor extensión, lo cual hace que no
sea fácil ponerlo en arriendo ni ejercer ninguna actividad productiva.
En esa oportunidad fue aportada
una nueva certificación del corregidor de Gualmatán en donde señala que en una
visita domiciliaria realizada el 27 de agosto de 2012 constató la avanzada edad
del accionante, que su vivienda es humilde, que vive solo, que esta decaído y
con problemas de movilidad, por lo que no le es posible realizar ninguna
actividad laboral.
6.
Actuaciones del juez de segunda instancia
6.1.
Admitida la impugnación, el Juez 2° Civil del Circuito de Pasto le
solicitó a la Oficina de Instrumentos Públicos que informara el motivo de
cierre de los folios 240-104514 y 240-104525 (señalados por la alcaldía
municipal y la Secretaría de Bienestar Social en la Resolución número 800 del
21 de diciembre de 2011 y en el informe de contestación de la acción de tutela,
y que sirvieron de sustento para adoptar la medida de excluir al accionante del
programa), así como si éstos tienen alguna relación con el predio “La Montaña”
con matrícula 240-59980 (señalado por la Oficina de Instrumentos Públicos en la
respuesta a la solicitud de información hecha por el juez de primera instancia
en el proceso de tutela). De la misma forma, le solicitó que informara si
existían otros bienes a su nombre.
En respuesta la entidad afirmó
que “las personas jurídicas y/o naturales citadas en el oficio de la
referencia sí figura (n) como propietarios (s) del bien inmueble. Esta revisión
no se efectúa en libro del antiguo sistema”. Con el escrito fueron
adjuntadas impresiones en donde los nombres y apellidos del accionante arrojan
como resultado los siguientes números de matrícula: i) 240-59980 “La Montaña”;
ii) 240-59981 “El Capulí” (hoy “Aliso Dos”); y iii) 240-61375 “Cascajal”.
6.2.
Mediante fallo del 2 de octubre de 2012, el Juzgado 2° Civil del
Circuito de Pasto resolvió confirmar la sentencia de primera instancia. Para el
efecto, reconoció que la información proporcionada por la Oficina de
Instrumentos Públicos no había sido clara, ya que durante el proceso relacionó
inmuebles distintos en cada etapa. No obstante, concluyó que es dable entender
que existen al menos dos predios a nombre del actor, por lo que nada obsta para
que pueda enajenarlos o arrendarlos.
Sumado a lo anterior, señaló que es
posible considerar que el actor cuenta con parientes cercanos, por cuanto de la
lectura del certificado de tradición del predio “La Montaña” se extrae
que los demás propietarios tienen sus mismos apellidos y que adquirieron por
vía de sucesión.
7.
Actuaciones en sede de revisión ante la Corte Constitucional
7.1.
Seleccionado el caso por este alto tribunal, mediante auto del 26 de
febrero de 2013 se decidió practicar algunas pruebas que resultaran pertinentes
y conducentes para disponer de mejores elementos de juicio para decidir.
7.2.
En primer lugar, se ofició a la Oficina de Instrumentos Públicos de
Pasto para que indicara de manera definitiva los bienes inmuebles de propiedad
del accionante. En respuesta, la entidad señaló que verificado el sistema
aparecen dos predios a nombre del accionante: uno denominado “El Capuli” hoy
“Aliso Dos” identificado con matrícula 240-59981; y otro denominado “La
Montaña” con matrícula 240-59980. En esa oportunidad fueron aportados los
respectivos certificados de tradición, en los cuales se aprecia que el primero
está ubicado en el municipio de Pasto en el corregimiento de Gualmatán, que fue
adquirido por sucesión del señor Jorge Rafael Maigual en 1992 y que en 2002 se
llevó a cabo una venta parcial a un tercero. El certificado de tradición del
segundo ya obraba en el expediente (ver numeral 3.2 del capítulo de
antecedentes de esta providencia).
7.3.
Se ofició también al Juez 1° de Familia del Circuito de Pasto, quien en
su momento conoció de los procesos de sucesión a través de los cuales el actor
adquirió los bienes “La Montaña” y “Aliso Dos”, para que allegara
copia de las respectivas sentencias. No obstante, la entidad respondió que a
causa de un incendio que se presentó en el archivo judicial en el año 2001, las
sentencias solicitadas fueron destruidas. Por esta razón no fue posible obtener
más información al respecto.
7.4.
Como tercer aspecto, se comisionó al Juzgado 2° Civil del Circuito de
Pasto (juez de tutela de segunda instancia en el proceso de tutela), para que
practicara dos inspecciones judiciales, una la vivienda del actor (predio “Aliso
Dos” en el corregimiento de Gualmatán) y otra al predio “La
Montaña”, y para que le realizara un interrogatorio de parte al accionante.
Sumado a ello, el juzgado comisionado decidió practicar una declaración
juramentada al señor Jesús Isaac Maigual Maigual, hermano del actor. El
resultado de las pruebas se relaciona a continuación:
7.4.1. Declaración
juramentada del hermano del actor en diligencia practicada el día 14 de marzo
de 2013. En el acta se lee, en lo pertinente, lo siguiente:
“Mi
hermano Romelio Artemio, él vive enfermo, solo, por sus años no puede trabajar,
ya tiene 83 años, el sufre de la cintura, del estomago, tiene, un golpe en el
hombro que no lo deja mover, ese golpe lo sufrió hace como un año y medio, no
tiene esposa ni hijos, vive solo en la casa que está ubicada ahí al lado de la
carretera del sector de Fátima del corregimiento de Gualmatán, me toca
obligatoriamente yo [sic] me toca primeramente darle pagando los servicios de
agua, catastro, luz, porque lo he encontrado con los recibos alcanzado, cuando
mi hermano era joven trabajó en la agricultura bajo la responsabilidad de mis
papaces, esa fue nuestra costumbre, de mi familia somos tres hermanos pero yo
no más le ayudo, desde muy jóvenes éramos los dos. Otra cosa que con mis niñas,
con mis hijas tengo que mandarlo a visitar con la alimentación porque en el día
de hoy no tiene las cosas para el poder hacer algún almuerzo y comidita a pesar
de eso yo siempre le llevo las cosas para la cocina, para cuando yo o mi
familia no puede irlo a visitar, nosotros vivimos a una o dos cuadras de donde
él, eso me hace tenerle compasión porque lo veo mayor, escaso de oídos, de
vista y como él ha manifestado en sus declaraciones y escritos sus condiciones
de vida son difíciles para sustentarse él sus días de vida, yo también cuento
con recursos escasos, el campo es trabajoso para adquirir dinero y a mas de eso
tengo a mi familia y tengo que sostenerla y me alcanza para ayudarlos con los
servicios y algo de alimentación, también tiene que tomar medicamentos va al
puesto de salud del corregimiento que directamente no le hace bien porque la
enfermedad de él es superior para las formulas que le da la doctora, los
remedios y tengo que comprarle otras drogas que son caras, porque él sufre de
unas ampollas en su cuerpo, eso sí estoy muy de acuerdo con la visita de usted
doctora para que le conste que estoy manifestando la verdad y que mi hermano
también manifiesta la verdad, quisiera manifestarme de esta forma y quiero
solicitar ante este y ante cualquier entidad que pueda intervenir que le den
una solución a mi hermano porque las condiciones de él son graves, por eso
espero de cualquier entidad una pronta solución de este subsidio que él tenía y
le servía para el sustento de las cosas de la cocina y para comprar algo de
droga, esa droga es cara, el subsidio se lo quietaron hace un año, a él se lo
dieron porque le reconocieron los años y su enfermedad que tenía más que eso
[sic] que el señor Corregidor lo visitó a su casa y vio que era necesario
colaborarle (…) desde que le quietaron el subsidio le dio nervios y se enfermó
más, él tiene una enfermedad en el cuerpo y se agravó una enfermedad de la piel
y tuve que colaborarle dejando de cumplir en mi hogar como padre de familia,
tengo cinco hijos, dos nietos y mi esposa, todos ellos estudiando, mi familia
me colabora con las laborales del campo, a eso nos dedicamos, pero también
tienen que estudiar y también me ayuda mi esposa.”
Posteriormente
el funcionario judicial procedió a preguntarle acerca de las condiciones de
vida del señor Romelio Artemio. Al respecto refirió:
“Mi
hermano por herencia de nuestros padres se encuentra viviendo en su casa, que
no está en buenas condiciones, es propietario de esa casa, es de un piso, de
pared de tierra, pisos en tierra en unas partes, es de regular tamaño, puede
tener de frente como diez metros por siete de fondo, tiene una huerta que la
siembra una hija mía Sandra Patricia Maigual, la siembra de acelga, cebolla,
repollo, lo que produce me entrega a mí para comprarle unas cremas, se reparte
de mitad a mitad, sin hacerle cuenta el costo que tiene la siembra, la huerta
tiene unos quince metros de fondo y de ancho tiene como diez y ocho por ahí. Es
pequeña. Mi hija le entrega la plata cada cuatro meses, eso me toca a mí
recibirle para comprarle las cremas porque no le cubre el carné. Le entrega
entre diez y ocho y veinte mil pesos cada cuatro meses, hubiera visto ahora en
los días de paro, un repollo por ejemplo lo están pagando a $300 o $400, el
campo hay ocasiones que es bueno pero no siempre.”
En cuanto
a si poseía más de una propiedad, específicamente al predio “La Montaña”,
señaló:
“No,
los tuvo más antes, pero no en grandeza, él vendió lo que tuvo, eran de poca
extensión también para sostenerse porque como él ha vivido enfermo y no le ha
gustado trabajar de otra forma que sea la agricultura y ha vendido no sé por
qué no desaparece en el registro. (…) Eso está a nombre de una señora Clemencia
Maigual y de su esposo Segundo Popayán, ellos le compraron el derecho a mi
hermano en “La Montaña”, en caso de que se ofrezca podría presentar una copia
de la escritura, mi hermano vendió el derecho hace como trece años, no sé
porque sigue apareciendo él, es un error que lo perjudica. Ese predio era de
mis padres y por cuestión de muerte de mi padre tocó de a partes a mis hermanos
y a mí me dieron en otro lado, allá les toco como a seis hermanos y les tocó
muy poco, no podían dividirlo y lo vendieron todos a Segundo Popayán por ser
vecino colindante. No recuerdo que extensión tenía, eso pertenece al municipio
de Tangua y queda en cercanías del galeras, allá eso es potrero no vive nadie,
es páramo, una parte de montaña y potrero, es una franja larga que mi padre
tuvo allá sirve para pastos de los animales y la montaña no porque es como
decir paramo no más. Mi hermano no tiene más que la casa que vive. Quisiera
también dejar en claro que pues el registro no está dando datos exactos como me
manifestó el jefe de instrumentos públicos porque yo le manifesté que porque
aparecían tantas matriculas a nombre de él que mi hermano ya no tenía. Lo que
ante usted si me comprometo, vuelvo a recalcar, a entregar copia del
propietario de este predio La Montaña tan pronto yo la solicite la haré llegar
a este despacho.”
En
relación a esto último, el 18 de marzo el hermano del accionante presentó ante
el juzgado comisionado una copia de un contrato de compraventa suscrito en el
año 1994 ante dos testigos entre el señor Romelio Artemio Maigual como vendedor
y Francisco Onecimo Maigual como “comprador mayorista” (uno de los seis
herederos del señor Jorge Rafael Maigual que adquirió por sucesión y quien a su
vez figura como vendedor en 1995 a la señora Clemencia Maigual de Popayán según
la anotación 004 del certificado de tradición del inmueble. Ver numeral 3.2 del
capítulo de antecedentes de esta providencia), en donde el primero le vende al
segundo la cuota que tiene sobre un inmueble ubicado en el municipio de Tangua,
correspondiente al predio “La Montaña”. En el documento se aprecia
también que el adquiriente ha recibido a conformidad el predio y que el precio
ha sido pagado.  Ello con el propósito de señalar que el accionante no es
propietario de dicho predio actualmente.
7.4.2. Inspección judicial
a la vivienda del accionante e interrogatorio de parte practicados el 15 de
marzo de 2013. En la descripción general del inmueble se indica que está
destinado a proveer habitación al accionante, que tiene una “pequeña huerta
cacera sin suficiente significado económico”, situado junto a la
carretera principal de acceso, la cual en su mayoría se encuentra sin
pavimentar. La vía cuenta con tránsito de vehículos particulares y de servicio
público. En cuanto a sus características se lee:
“c.
se trata de una casa de habitación de tierra pisada, compuesta de dos
habitaciones, piso en madera y tierra, techo de teja de barro, una cocina,
servicio sanitario en el huerto y un lavadero, en mal estado de conservación y
de difícil posibilidad de recuperación, en parte amenaza ruina. d) Cuenta con
servicios públicos de energía eléctrica, alcantarillado y tiene medidor de
energía eléctrica. e) El señor Romelio Artemio Maigual Maigual posee para su
subsistencia una cama, unas mesas, unas sillas, un armario, ningún electrodoméstico,
mientras que en la cocina se preparan los alimentos con leña.
CONSTANCIAS.
En el momento de la diligencia se encuentra acompañado de su hermano, señor
Jesús Isaac Maigual Maigual, su cuñada María Inés Maigual, su sobrina Sonia
Patricia Maigual. Se verifica que el estado de salud del actor es grave, no
escucha y tiene muy poca visión. No obstante se lo observa bien cuidado, dentro
de las condiciones económicas de la familia Maigual, esto es no está en estado
de abandono, nos permitió el ingreso a su vivienda, se trata de una persona
educada y cordial, al ver ingresar al personal del juzgado relata hechos de su
enfermedad, indica los medicamentos que toma y que le dan en el puesto de
salud, menciona a sus padres ya fallecidos, su condición de sordera impide que
se practique el interrogatorio. En cuanto a la huerta se trata de una zona de
terreno de diez por diez, sembrada en acelga, cebolla y maíz, en muy poca
cantidad, se trata de una huerta de pan coger. La extensión de la casa es
similar de aproximadamente diez metros de largo por ocho de frente, no tiene
servicios sanitarios adecuados, cuenta con una letrina y un lavadero”.
En la
misma diligencia el funcionario judicial le solicitó al señor Jesús Isaac
Maigual Maigual que acompañara al personal del juzgado comisionado al predio la
“La Montaña” para la segunda inspección.  A ello respondió:
“Quiero
manifestar que eso es en cercanías del volcán galeras, que por lo tanto en este
momento no es posible llegar hasta allá, tocaría ir de mañana, me tocaría hasta
cierta parte llegar en carro, campero, de ahí me tocaría trasladarnos
alquilando bestias, se demora mas de dos horas en caballo, es páramo, por eso
me impide hacer estas vueltas porque la verdad no tengo el dinero para ese
transporte, mas de eso, para esta inspección, toca pedir permiso al propietario
para llegar hasta dicho punto, el propietario es Segundo Popayán y la esposa y
ellos cuando les pedí una copia de la escritura me manifestaron que para que
era, me sospechan que yo me voy a apoderar de este predio, además ese predio
permanece solo.”
En la
misma diligencia, la señora María Inés Maigual, cuñada del accionante, señaló:
“Mi
cuñado se encuentra enfermo, no oye, lo hemos traído al puesto de salud, le damos
alimentación, lo que nos alcanza, lo vimos porque no hay quien lo ayude por su
estado de enfermedad, el sufre de la piel, tiene parkinson, tiene parte del
cuerpo enfermo, como manchas y toca de comprarle droga. Es una persona mayor
tiene como 83 años, no ve, vive solo en la casa, nadie lo acompaña más que
nosotros, desde que le quitaron el subsidio se enfermó mas, es golpiado [sic]
la espalda y no puede trabajar. Antes trabajaba en la agricultura, nunca se
casó, es soltero, no tiene hijos. Solo es dueño de lo que está ahí. Yo pido que
le colaboren con el subsidio, eso servía para alimentarse y una parte para
comprar la droga, la verdad que las cremas que se le compran son muy caras, su
situación es regular y nosotros los ayudamos con lo que podemos porque tengo
mis hijas que tengo que darles estudio y la alimentación”
7.5.
Por último se le ordenó a la alcaldía municipal de Pasto que allegara
copia del Manual Operativo del Programa de Protección Social al Adulto Mayor y
del estudio socioeconómico y familiar que se le hubiere realizado al accionante
al momento de su ingreso. En respuesta la entidad señaló que no era posible
enviar el referido estudio debido a que este no había sido encontrado en el
archivo. No obstante afirmó que lo había solicitado al archivo general del
municipio para que, en caso de que exista, fuera remitido.
De igual
forma envió copia del Manual Operativo, en el cual se encuentran los
lineamientos pormenorizados del programa. Específicamente, en el anexo 2 se
detalla el proceso de inscripción de los potenciales beneficiarios; el 4
describe las competencias de los diferentes actores involucrados dentro del
Programa; y en el 7 el proceso de presentación de novedades de pérdida del subsidio.
En este último se aprecia que el procedimiento consiste en el reporte de la
novedad por parte del ente territorial a la regional del ICBF correspondiente y
luego de ésta al Consorcio Prosperar Hoy, para que haga el retiro. No obstante,
no se relaciona ningún procedimiento que deba llevarse frente a los
beneficiarios al momento de iniciar el trámite.
II.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
1.
Competencia
Esta Corte es competente para conocer del fallo materia de
revisión, de conformidad con lo establecido en los artículos 86 y 241-9 de la
Constitución, y 31 a 36 del Decreto Ley 2591 de 1991.
2.
Planteamientos de la acción y problema jurídico
De los antecedentes expuestos se
tiene que en el presente caso el accionante es una persona de 82 años de edad,
que en el mes de junio de 2007 ingresó al programa de Protección Social al
Adulto Mayor de la Secretaría de Bienestar Social de Pasto, sin que haya
evidencia del estudio socioeconómico y familiar que se le hubiere realizado en
su momento. A través de dicho programa recibía una suma de entre $40.000 y
$75.000 bimensuales, los cuales utilizaba para costear los aspectos mínimos de su
subsistencia. Por su parte, mediante Resolución 800 del 21 de diciembre de 2011
de la mencionada Secretaría, confirmada mediante Resolución 093 del 16 marzo de
2012 de la alcaldía del mismo municipio, se tomó la decisión de retirar al
actor del programa, aduciendo que se encontraba inmerso en la causal contenida
en el numeral 8° del artículo 37 del Decreto Reglamentario 3771 de 2007 alusiva
a ser propietario de más de un inmueble, a pesar de que no era posible tener
certeza sobre los derechos de dominio del accionante debido al estado cerrado
de los folios de matrícula. No obstante, el subsidio le fue efectivamente
pagado hasta el mes de junio de 2012, según lo narrado por la entidad encargada
de ordenar el pago (Consorcio Prosperar). Ante esta situación, el actor señaló
que si bien es dueño de dos inmuebles, su avanzada edad y su delicado estado de
salud no le permiten explotar de ninguna manera el segundo, a lo que la entidad
respondió que éste puede ser arrendado o enajenado y de esta forma generar
algún ingreso.
Sumado a lo anterior, del
material probatorio recopilado en las diferentes etapas procesales se pudo
determinar que: i) el actor vive solo en una vivienda ubicada en el corregimiento
de Gualmatán en la zona rural de Pasto (predio “Aliso dos” con matrícula
240-59981), que si bien cuenta con algunos servicios públicos, se encuentra
deteriorada al punto de amenazar ruina; ii) no cuenta con recursos económicos
más que de $18.000 a $20.000 que le son entregados por su sobrina cada cuatro
meses, como resultado de la explotación de una pequeña huerta ubicada en la casa;
iii) recibe ayuda de su hermano cuando éste, en medio de sus posibilidades,
puede dársela; iv) sufre complicaciones de salud, entre las cuales se encuentra
parkinson, enfermedades en la piel y la pérdida casi total de la visón y el
oído; v) los números de matrícula de los inmuebles relacionados en el acto
administrativo de desvinculación, no corresponden con los que luego fueron reportados
por la Oficina de Instrumentos Públicos en las distintas etapas procesales; y vi)
en los múltiples pronunciamientos de dicha entidad fueron mencionados inmuebles
diferentes como de propiedad del señor Romelio Artemio, habiendo sido señalados
en el último caso ante esta corporación, solo los identificados con matrículas
240-59980 “La Montaña” y 240-59981 “Aliso Dos”. En cuanto al
primero de ellos (“La Montaña”), en declaración juramentada el hermano
del accionante manifestó que este se encuentra ubicado en una zona de difícil
acceso cerca al Volcán Galeras, al que solo es posible llegar en “campero”
y luego dos horas a caballo. Sin embargo, señaló reiteradamente que este fue
vendido desde el año 1994, según consta en un contrato de compraventa suscrito
ante dos testigos, señalando además que no comprende por qué sigue apareciendo
su hermano como dueño.
Conforme a los anteriores antecedentes, de resultar procedente la acción de
tutela, le corresponderá a la Corte entrar a resolver el siguiente problema
jurídico, teniendo en cuenta que “la acción de tutela no está sujeta a
complejas exigencias técnicas sino que rige el principio de informalidad”[10] y que el
juez constitucional está llamado a desentrañar los hechos que le dan origen a
la solicitud de amparo, en aras de garantizar la efectividad de todos los
derechos involucrados[11]:
¿Configura una violación de los derechos fundamentales a la vida digna,
al mínimo vital, al debido proceso administrativo, así como un desconocimiento
a los principios de confianza legítima y de respeto por el acto propio, el que una
persona de 82 años de edad, que vive sola, padece serias complicaciones de
salud, no tiene capacidad laboral y recibe ayuda de su hermano cuando éste
puede, sea retirado del Programa de Protección Social al Adulto Mayor al cual
pertenecía desde hacía cinco años, bajo el argumento de que se encontraba inmerso
en la causal de retiro consistente ser propietario de más de un inmueble?
Antes de abordar de fondo el
anterior interrogante, la Sala deberá (i) establecer la procedibilidad de la solicitud
de amparo en el presente asunto. De superarse lo anterior, desarrollará los
siguientes tópicos: la solidaridad y dignidad humanas como principios esenciales
del concepto de Estado social de derecho (ii); la especial protección de las
personas de la tercera edad en estado de pobreza extrema y el Programa de
Protección Social al Adulto Mayor (iii); y los principios de confianza legítima
y de respeto por el acto propio (iv). Por último abordará el caso concreto (v).
3.
La procedencia
excepcional de la acción de tutela para el reconocimiento de derechos
económicos como los subsidios para adultos mayores en estado de pobreza extrema
El artículo 86
de la Constitución establece que la acción de tutela por regla general no
procede cuando existan otros medios o mecanismos de defensa judiciales. Dice la
norma:
“Toda persona
tendrá la acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y
lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien
actúe a su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales
fundamentales, cuando quiera que éstos resulten vulnerados o amenazados por la
acción o la omisión de cualquier autoridad pública.  (…) Esta acción solo
procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial,
salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un
perjuicio irremediable. (…)”
En el mismo sentido, el artículo
6º del Decreto Ley 2591 de 1991 dispone:
“Causales de
improcedencia de la tutela. La acción de tutela no procederá: 1. Cuando existan
otros recursos o medios de defensa judiciales, salvo que aquélla se utilice como
mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. La existencia de
dichos medios será apreciada en concreto, en cuanto a su eficacia, atendiendo
las circunstancias en que se encuentra el solicitante. (…)”
En virtud
ello, la Corte ha manifestado que la tutela contra actos de la administración “se
caracteriza por ser subsidiaria y residual, lo cual implica que ella será
procedente para la protección de derechos fundamentales siempre que (i) no
exista un mecanismo de defensa judicial o que existiendo no resulte eficaz para
su amparo; o (ii) que se promueva como mecanismo transitorio para evitar la
ocurrencia de un perjuicio irremediable”[12].
En el primer escenario la solicitud estará encaminada a obtener un
pronunciamiento judicial que dé una solución definitiva, mientras que en el
segundo la decisión que se profiera buscará otorgar una medida transitoria que
impida la causación de un perjuicio irremediable en tanto se decide acerca de
la legalidad de la actuación ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
En cuanto a la ineficacia de los
medios ordinarios que hace procedente el estudio de fondo de manera directa, en
sentencia SU-086 de 1999 este Tribunal sostuvo que “frente al objetivo
prevalente de asegurar el respeto a los derechos fundamentales por la vía
judicial, no es lo mismo cotejar una determinada situación con preceptos de
orden legal que compararla con los postulados de la Constitución, pues la
materia objeto de examen puede no estar comprendida dentro del ámbito de aquél,
ni ofrecer la ley una solución adecuada o una efectiva protección a la persona
en la circunstancia que la mueve a solicitar el amparo, encajando la hipótesis,
en cambio, en una directa y clara vulneración de disposiciones
constitucionales. La Corte recalcó esa diferencia, respecto de la magnitud del
objeto de los procesos, haciendo ver que una es la dimensión de los ordinarios
y otra la específica del juicio de protección constitucional en situaciones no
cobijadas por aquéllos”.
En consecuencia, “aunque en
principio la existencia de otros medios de defensa judiciales hace improcedente
la acción de tutela, la sola existencia formal de uno de estos mecanismos no
implica per se que ella deba ser denegada[13].
En realidad, para poder determinar cuál es el medio adecuado de protección, se
hace imprescindible que el juez constitucional entre a verificar si, cumplidos
ciertos condicionamientos, las acciones disponibles protegen eficazmente los
derechos de quien interpone la acción o si, por el contrario, los mecanismos
ordinarios carecen de tales características, evento en el cual el juez puede
otorgar el amparo[14]”.[15]
En atención a lo anterior, a
pesar de que por regla general la acción de tutela no procede cuando existen
otros medios de defensa judiciales, a través de sus pronunciamientos la Corte
ha venido desarrollando subreglas que permiten estudiar la idoneidad y eficacia
que ofrecen los mecanismos disponibles desde el punto de vista constitucional,
dependiendo de la materia de que se trate y de las particularidades de cada
asunto.
En materia de personas en situación
de pobreza extrema, la Corte ha señalado que “en caso de que se evidencie un
grave perjuicio de las condiciones mínimas o el mínimo vital de quien solicita
atención y esta persona no tenga un núcleo familiar cercano que cubra estos
requerimientos, procede de manera excepcional la atención del Estado ordenada
de manera directa por tutela”[16]
Así mismo, ha considerado la
eficacia e idoneidad de este mecanismo cuando además de la carencia absoluta de
recursos, el accionante es también una persona de la tercera edad. En ese
sentido, “esta corporación ha manifestado que, ‘por la disminución de sus
capacidades físicas, la reducción de las expectativas de vida y la mayor afectación
en sus condiciones de salud, estas personas constituyen uno de los grupos de
especial protección constitucional’[17]
y, por este motivo, resulta para ellos desproporcionado ser sometidos a esperar
que en un proceso ordinario se resuelvan sus pretensiones.”[18]
Teniendo en cuenta estas
consideraciones, en sentencia T-495 de 1997 al pronunciarse sobre un caso en
donde los accionantes eran una pareja de adultos mayores que se encontraban en
situación de pobreza, la Corte reconoció la falta de garantía efectiva desde el
punto de vista constitucional que ofrecen los medios de defensa ordinarios y señaló:
“Los
demandantes son personas de avanzada edad, en situación de extrema pobreza:
ella reducida a su lecho de muerte y él precisado a cuidarla constantemente;
negarles el amparo de sus derechos y obligarlos a acudir a otra vía judicial,
implicaría para ellos una carga injustificada.  La iniciación de cualquier
proceso demanda una serie de gastos que la familia (…) no puede sufragar;
además, las exigencias formales de cualquier proceso, unido a la mora que puede
presentarse por la congestión judicial, llevaría a que la posible decisión
judicial favorable a las pretensiones de los actores se produjera demasiado
tarde.”
De esta forma, bajo el entendido
de la premura que exige la solución de una controversia en donde se encuentran
en juego los derechos fundamentales de un adulto mayor que carece de recursos
económicos como sujeto de especial protección constitucional, la Corte ha
aceptado que la acción de tutela resulta ser el medio más idóneo y eficaz para
su protección y por ello ha aceptado su procedencia excepcional.
Traídas estas consideraciones al
presente asunto, la Sala aprecia que el accionante es una persona de 82 años de
edad, que vive solo, padece serias complicaciones en su estado de salud (parkinson,
enfermedades de la piel y pérdida casi total de la visión y el oído, entre
otras), no puede trabajar, carece de ingresos propios y depende de la caridad
de su hermano cuando este le puede ayudar. Estos aspectos conllevan a que la
relevancia constitucional que reviste el presente asunto hace que los medios
ordinarios de defensa, como lo es la acción de nulidad y restablecimiento de
derecho, no ofrezcan la suficiente idoneidad y eficacia para la protección
plena de los derechos fundamentales del accionante, haciendo necesario un
pronunciamiento definitivo y de fondo en sede de tutela.
En cuanto a la falta de
cumplimiento del requisito de inmediatez alegada por la alcaldía municipal de
Pasto y la Secretaría de Bienestar Social de la misma ciudad, debe acudirse a
lo sostenido por esta corporación en el sentido de que “la acción debe ser
interpuesta dentro de un plazo razonable y oportuno con el fin de evitar que se
emplee como herramienta que premia la desidia, negligencia o indiferencia de
los actores o, peor aún, se convierta en un factor de inseguridad jurídica”[19].
Sobre este aspecto, en sentencia SU-961 de 1999 se sostuvo que “la
razonabilidad de este plazo está determinada por la finalidad misma de la
tutela, que debe ser ponderada en cada caso concreto. De acuerdo con los
hechos, entonces, el juez está encargado de establecer si la tutela se
interpuso dentro de un tiempo prudencial y adecuado”. Dadas estas
consideraciones, la Sala encuentra que en el presente asunto el tiempo
transcurrido entre la Resolución 093 del 16 marzo de 2012 que confirmó la
expulsión del accionante del programa y el momento en el que fue instaurada la
acción de tutela (8 de agosto de 2012), ha transcurrido un término razonable
(cinco meses), teniendo en cuenta las condiciones personales del accionante y
que el subsidio fue efectivamente pagado hasta el mes de junio del mismo año.
Por estas razones, no es dable considerar que en el presente asunto no se
cumple el requisito de inmediatez.
Verificada la procedencia de la
acción de tutela, debe la Sala emprender el desarrollo de los tópicos
relacionados, para así determinar si en el caso concreto se presentó una violación
de los derechos fundamentales del señor Maigual Maigual.
4.
La solidaridad y la dignidad humanas como principios esenciales del
concepto del Estado social de derecho
Desde su temprana jurisprudencia esta
corporación ha hecho referencia a los principios de solidaridad y de respeto
por la dignidad humana como pilares fundacionales del Estado social de derecho.
En sentencia T-426 de 1992 al definir el modelo señaló:
“5. El
Estado social de derecho hace relación a la forma de organización política que
tiene como uno de sus objetivos combatir las penurias económicas o sociales y
las desventajas de diversos sectores, grupos o personas de la población,
prestándoles asistencia y protección.
Del
principio de Estado social de derecho se deducen diversos mandatos y
obligaciones constitucionales: primariamente, el Congreso tiene la tarea de
adoptar las medidas legislativas necesarias para construir un orden político,
económico y social justo. Por otra parte, el Estado y la sociedad en su
conjunto, de conformidad con los principios de la dignidad humana y de la
solidaridad, deben contribuir a garantizar a toda persona el mínimo vital para
una existencia digna.
El Estado
social de derecho exige esforzarse en la construcción de las condiciones
indispensables para asegurar a todos los habitantes del país una vida digna
dentro de las posibilidades económicas que estén a su alcance. El fin de
potenciar las capacidades de la persona requiere de las autoridades actuar
efectivamente para mantener o mejorar el nivel de vida, el cual incluye la
alimentación, la vivienda, la seguridad social y los escasos medios dinerarios
para desenvolverse en sociedad.
Toda persona
tiene derecho a un mínimo de condiciones para su seguridad material. El derecho
a un mínimo vital - derecho a la subsistencia como lo denomina el
peticionario-, es consecuencia directa de los principios de dignidad humana y
de Estado Social de Derecho que definen la organización política, social y
económica justa acogida como meta por el pueblo de Colombia en su
Constitución.”
La aplicabilidad de estas
consideraciones tiene su fundamento directamente en la Constitución. En primer
lugar, el artículo 1° de la Carta consagra expresamente los mencionados
postulados superiores:
“Colombia es un Estado social de derecho, organizado en forma
de República unitaria, descentralizada, con autonomía de sus entidades
territoriales, democrática, participativa y pluralista, fundada en el
respeto de la dignidad humana, en el trabajo y la solidaridad de las
personas que la integran y en la prevalencia del interés general.” (Negrilla
fuera de texto)
En el mismo sentido, los incisos
2° y 3° del artículo 13 superior señalan:
“El Estado promoverá las condiciones para que la igualdad sea real y
efectiva y adoptará medidas en favor de grupos discriminados o marginados.
El Estado protegerá especialmente a aquellas personas que por su
condición económica, física o mental, se encuentren en circunstancia de
debilidad manifiesta y sancionará los abusos o maltratos que contra
ellas se cometan.” (Negrilla fuera de texto)
Así, a partir de estas
disposiciones constitucionales se ha reseñado que “el deber de
solidaridad del Estado ha de ser entendido como derivación de su carácter
social y de la adopción de la dignidad humana como principio fundante del
mismo. En virtud de tal deber, al Estado le corresponde garantizar unas
condiciones mínimas de vida digna a todas las personas, y para ello debe
prestar asistencia y protección a quienes se encuentren en circunstancias de
inferioridad, bien de manera indirecta, a través de la inversión en el gasto
social, o bien de manera directa, adoptando medidas en favor de aquellas
personas que por razones económicas, físicas o mentales, se encuentren en
circunstancias de debilidad manifiesta.”[20]
A partir de estas consideraciones,
los artículos 365 a 367 de la Carta consagran la forma en la que debe ser
entendida “la finalidad social del Estado y de los servicios públicos”.
Específicamente, el artículo 366 señala que “el bienestar general y
el mejoramiento de la calidad de vida de la población son finalidades sociales
del Estado” y que “en los planes y presupuestos de la Nación y de las
entidades territoriales, el gasto público social tendrá prioridad sobre
cualquier otra asignación.”
En síntesis, los principios de
solidaridad y de respeto a la dignidad humana se constituyen en elementos
esenciales sobre los cuales se soporta el concepto de  Estado social de
derecho, e implican la necesidad de brindar una especial protección a quienes
por su condición se encuentran en circunstancias de vulnerabilidad. Esto impone
a las autoridades unos deberes de ineludible cumplimiento con el propósito de
procurar la realización material de los derechos individuales y de alcanzar las
finalidades sociales del Estado.
5.
La especial protección de las personas de la tercera edad en
estado de pobreza extrema. El Programa de Protección Social al Adulto Mayor
como garantía del mínimo vital
Dentro de los grupos
poblacionales que la Corte ha reconocido como sujetos de especial protección
constitucional en razón a su condición de debilidad manifiesta, se encuentran las
personas inmersas en situación de pobreza extrema. Sobre este sector, ha reconocido
que de la naturaleza del Estado colombiano emana el deber de atención a las
personas carentes de recursos económicos necesarios para una congrua
subsistencia, que no tienen capacidad para laborar por motivos de edad o salud.
Especial énfasis se ha hecho en la protección especial
de quienes además de no contar con ingresos suficientes se encuentran en una
edad avanzada. En ese sentido, se ha señalado que “cuando además de las
condiciones de pobreza las capacidades físicas o psíquicas que permiten la
autodeterminación de la persona en estado de [pobreza] se han visto
disminuidas, surge un deber de atención a ésta por parte del Estado de dirigir
su conducta al apoyo de este miembro de la sociedad.”[21]
Así, partiendo de la aplicación
del principio de solidaridad y de la protección  a la dignidad humana (arts. 1
y 13 superiores), el ordenamiento jurídico le reconoce una protección especial a
los ancianos en situación de pobreza extrema, a la hora de proteger sus
derechos individuales, lo cual se ve reflejado en disposiciones de rango
constitucional, de derecho internacional y en el orden legal.
En cuanto a lo primero, el
artículo 46 de la Carta consagra expresamente la protección al adulto mayor en
condición de pobreza:
“El Estado, la sociedad y la familia concurrirán para la protección
y la asistencia de las personas de la tercera edad y promoverán su integración
a la vida activa y comunitaria. El Estado les garantizará los servicios de la
seguridad social integral y el subsidio alimentario en caso de indigencia.”
Entre los tratados
internacionales de derechos humanos que integran el bloque de
constitucionalidad (art. 93[22]
superior), puede resaltarse el Protocolo Adicional a la Convención Americana
sobre Derechos Humanos en Materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales
-Protocolo de San Salvador-[23],
el cual en su artículo 17 establece:
“Protección
de los ancianos. Toda persona tiene derecho a protección especial
durante su ancianidad. En tal cometido, los Estados Partes se comprometen a
adoptar de manera progresiva las medidas necesarias a fin de llevar este
derecho a la práctica y en particular a: a) Proporcionar instalaciones
adecuadas, así como alimentación y atención médica especializada a las personas
de edad avanzada que carezcan de ella y no se encuentren en condiciones de
proporcionársela por sí mismas; b) Ejecutar programas laborales específicos
destinados a conceder a los ancianos la posibilidad de realizar una actividad
productiva adecuada a sus capacidades respetando su vocación o deseos; c)
Estimular la formación de organizaciones sociales destinadas a mejorar la calidad
de vida de los ancianos.”
A nivel legislativo el mandato de
protección al adulto mayor pobre fue desarrollado originalmente por los artículos
257 a 262 de la Ley 100 de 1993 “por la cual se crea el sistema de
seguridad social integral y se dictan otras disposiciones”. Allí fue
contemplado dentro de los denominados “servicios sociales complementarios”,
un programa de auxilios encaminado garantizar el mínimo vital de ancianos pobres
que cumplieran una serie de requisitos. Este programa en sus inicios debía ser ejecutado
y administrado por la Red de Solidaridad Social[24]. Más adelante, con la
expedición de la Ley 797 de 2003 “por la cual se reforman algunas
disposiciones del sistema general de pensiones previsto en la Ley 100 de 1993
y se adoptan disposiciones sobre los Regímenes Pensionales exceptuados y
especiales”, el manejo de los programas de protección de los ancianos
pobres en situación de pobreza le fue transferido al Fondo de Solidaridad
Pensional, que había sido creado por el artículo 25[25] de Ley 100.
Originalmente este Fondo fue concebido como una cuenta especial de la Nación,
sin personería jurídica, adscrita al Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, cuyo
objeto era el de subsidiar los aportes al Régimen General de Pensiones de los
trabajadores asalariados o independientes del sector rural y urbano que carecieran
de recursos para efectuar la totalidad del aporte (literal i del
artículo 13[26]
y artículo 26[27]
de la Ley 100 de 1993). No obstante, con la modificación introducida por la Ley
797, se dividió el campo de acción de este Fondo en dos subcuentas: la de
solidaridad y la de subsistencia. A la primera le fue confiado el objeto
original de subsidiar los aportes a pensión de un sector de los trabajadores,
mientras que a la segunda le fue asignada la protección de los ancianos pobres
o indigentes a la que se refiere el artículo 258 de la Ley 100 antes citado y
que había estado en cabeza de la Red de Seguridad Social. Específicamente, el
artículo 2 de la Ley 797 dispuso:
“Se
modifican los literales a), e),i), del artículo 13 de la Ley 100 de 1993
y se adiciona dicho artículo con los literales l), m), n), o) y p), todos los
cuales quedarán así:
Artículo 13.
Características del Sistema General de Pensiones. (…)
i) El Fondo
de Solidaridad Pensional estará destinado a ampliar la cobertura mediante el
subsidio a los grupos de población que, por sus características y condiciones
socioeconómicas, no tienen acceso a los sistemas de seguridad social, tales
como trabajadores independientes o desempleados, artistas, deportistas, madres
comunitarias y discapacitados. Créase una subcuenta de subsistencia del
Fondo de Solidaridad Pensional, destinado a la protección de las personas en
estado de indigencia o de pobreza extrema, mediante un subsidio económico, cuyo
origen, monto y regulación se establece en esta ley. La edad para acceder a
esta protección será en todo caso tres (3) años inferior a la que rija en el
sistema general de pensiones para los afiliados.”(Negrilla fuera de texto).
Si bien la norma no habló expresamente
de los ancianos pobres, al referirse a “las personas en estado de indigencia
o de pobreza extrema”, estos quedaron incluidos.
Ahora bien, en ejercicio de las
facultades conferidas al Gobierno Nacional por la Ley 100 de 1993
de reglamentar todo lo concerniente al Fondo de Solidaridad Pensional (arts. 13,
20, 25, 26, 27, 28, 29) y de hacer lo propio respecto de los programas de
protección al adulto mayor (art. 258), fue expedido el Decreto 3771 de 2007 “por
el cual se reglamenta la administración y el funcionamiento del Fondo de
Solidaridad Pensional”[28].
Específicamente, el artículo 1° de la norma lo define de la siguiente manera:
“Naturaleza
y objeto del Fondo de Solidaridad Pensional. El Fondo de Solidaridad Pensional
es una cuenta especial de la Nación, sin personería jurídica, adscrita al
Ministerio de la Protección Social, destinado a ampliar la cobertura mediante
un subsidio a las cotizaciones para pensiones de los grupos de población que
por sus características y condiciones socioeconómicas no tienen acceso a los
sistemas de seguridad social, así como el otorgamiento de subsidios
económicos para la protección de las personas en estado de indigencia o de
pobreza extrema.
El Fondo de
Solidaridad Pensional tendrá dos subcuentas que se manejarán de manera separada
así:
-Subcuenta
de Solidaridad destinada a subsidiar los aportes al Sistema General de
Pensiones de los trabajadores asalariados o independientes del sector rural y
urbano que carezcan de suficientes recursos para efectuar la totalidad del
aporte, tales como artistas, deportistas, músicos, compositores, toreros y sus
subalternos, la mujer microempresaria, las madres comunitarias, los
discapacitados físicos, psíquicos y sensoriales, los miembros de las
cooperativas de trabajo asociado y otras formas asociativas de producción.
-Subcuenta
de subsistencia destinada a la protección de las personas en estado de
indigencia o de pobreza extrema, mediante un subsidio económico que se otorgará
de acuerdo con lo establecido en el Capítulo IV del presente Decreto.”(Negrilla
fuera de texto)
A partir de esta norma quedaron modificadas
las competencias y características de los programas de atención al adulto mayor
en situación de pobreza que habían sido consagradas en el aparte de “servicios
complementarios” de la Ley 100 de 1993. Las principales particularidades
que trate la nueva reglamentación son:
i)
La financiación se da con los recursos que alimentan la Subcuenta de
Subsistencia (art. 29[29]),
los cuales provienen de los rubros descritos en el numeral 2° del artículo 6[30].
ii)
Estos recursos son administrados por sociedades fiduciarias, a las
cuales les corresponde hacer el respectivo giro a los beneficiarios del
programa a través de las entidades bancarias con las cuales celebren convenios (arts.
2[31] y 36[32]).
iii)
El administrador fiduciario debe realizar permanentemente la evaluación,
seguimiento y control de los beneficiarios y de los recursos de la Subcuenta.
Para ello deberá, entre otros, crear una base de datos con la información
suministrada por las entidades territoriales. (art. 3, numeral 2.3 del acápite
de “Obligaciones respecto de la Subcuenta de Subsistencia”[33]).
iv)
Según lo establece el artículo 30, los requisitos para ser beneficiario
son: “1. Ser colombiano. 2. Tener como mínimo, tres años menos de la edad
que rija para adquirir el derecho a la pensión de vejez de los afiliados al
Sistema General de Pensiones. 3. Estar clasificado en los niveles 1 o 2 del
Sisbén y carecer de rentas o ingresos suficientes para subsistir. Se trata de
personas que se encuentran en una de estas condiciones: Viven solas y su
ingreso mensual no supera medio salario mínimo legal mensual vigente; o viven
en la calle y de la caridad pública; o viven con la familia y el ingreso
familiar es inferior o igual al salario mínimo legal mensual vigente; o residen
en un Centro de Bienestar del Adulto Mayor; o asisten como usuarios a un Centro
Diurno. 4. Haber residido durante los últimos diez (10) años en el territorio
nacional.”
v)
La entidad territorial verifica cada seis meses el cumplimiento de los
requisitos y selecciona a los beneficiarios (parágrafo 2°[34] del artículo 30), los
cuales son priorizados para detectar a los más necesitados (art. 33[35])
vi)
Existen dos tipos de subsidios: directo e indirecto. El primero se gira
en dinero directamente a los beneficiarios. El segundo se otorga en servicios
sociales básicos y se entrega a través de los Centros de Bienestar del Adulto
Mayor, Centros Diurnos, Resguardos Indígenas o a través del Instituto Colombiano
de Bienestar Familiar -ICBF- (art. 31[36]).
vii)
El número de cupos es asignado directamente por el Ministerio de Salud y
Protección Social, según la disponibilidad presupuestal y las metas fijadas por
el CONPES (art. 31[37]).
viii)
Según el artículo 37 de la norma, el derecho al subsidio se pierde
cuando se dejen de cumplir los requisitos para ingresar y en los siguientes
casos: “1. Muerte del beneficiario. 2. Comprobación de falsedad en la
información suministrada o intento de conservar fraudulentamente el subsidio.
3. Percibir una pensión u otra clase de renta o subsidio. 4. Mendicidad
comprobada como actividad productiva. 5. Comprobación de realización de
actividades ilícitas, mientras subsista la condena. 6. Traslado a otro
municipio o distrito. 7. No cobro consecutivo de subsidios programados en dos
giros. 8. Ser propietario de más de un bien inmueble”.
ix)
El reporte de la novedad de retiro lo hace el ente territorial y deberá
regirse a lo establecido Manual Operativo del Programa de Protección Social al
Adulto Mayor elaborado por el Ministerio la Protección Social (hoy Ministerio
de Salud y Protección Social), el cual deberá garantizar el debido proceso
(art. 37). Sobre esto último es necesario traer a colación el artículo 29 superior
en el sentido de que “el debido proceso se aplicará a toda clase de
actuaciones judiciales y administrativas”. Ahora bien, dadas las
condiciones de vulnerabilidad en las que en principio se encuentran las
personas que pertenecen a este tipo de programas, el respeto al debido proceso
en estos casos no puede constituirse en el agotamiento meramente formal de
etapas procesales. Por el contrario, en virtud de la especial protección
constitucional que merecen las personas de la tercera edad en situación de pobreza,
las autoridades competentes de llevar a cabo dichos trámites tienen la
obligación de verificar las condiciones reales de los beneficiarios antes de proceder
a iniciar el trámite, evitando la arbitrariedad y el incremento de la situación
de indefensión en la que se encuentran. No hacerlo desconoce los principios de
solidaridad y de respeto por la dignidad humana y deriva en una violación de los
derechos fundamentales al mínimo vital y al debido proceso de sujetos de
especial protección constitucional.
Teniendo en cuenta las anteriores
características, es de resaltar que esta clase de subsidios no deben ser
entendidos como una simple asistencia social, sino que se constituyen en la
forma de garantizar el mínimo vital de un sector de la población que se
encuentra en alto grado de vulnerabilidad, como los son adultos mayores en
estado de pobreza. Es de ahí que, en cumplimiento del artículo 366 de la Carta
y de los principios de solidaridad y dignidad humanas, el Estado deba destinar
prioritariamente parte de su presupuesto al gasto público social, a través de
la creación de programas como el aquí descrito. En relación a la importancia de
proteger los derechos de las personas de la tercera edad en condición de
pobreza, en sentencia T-833 de 2010 se señaló:
“Esta
corporación ha tenido la oportunidad de pronunciarse en diversas ocasiones
sobre el principio de solidaridad, para significar que el mismo le asigna al
Estado unos deberes de ineludible cumplimiento con el único propósito de
alcanzar la realización material de los derechos individuales y de aquellos que
responden a una connotación social y económica, cuya satisfacción en el Estado
social de derecho se convierte en una condición indispensable para garantizar
el bienestar general de los habitantes del territorio nacional.
Tratándose
de los derechos de las personas de la tercera edad, los deberes que se imponen
al Estado resultan imperiosos para procurar verdaderas condiciones materiales
de existencia digna[38].
De esa manera, las personas que se encuentran en la mencionada categoría son
acreedoras de una especial protección, proveniente no sólo del Estado sino de
los miembros de la sociedad.”
En síntesis, en virtud de los
principios de solidaridad y de respeto a la dignidad humana, las personas en
estado de pobreza extrema son sujetos de especial protección en virtud de la
condición de vulnerabilidad en la que se encuentran. Esta situación adopta una
mayor relevancia constitucional y una doble necesidad de protección en aquellos
casos en donde el individuo es además una persona de la tercera edad que padece
complicaciones de salud. En estos casos el Estado tiene la obligación de
adoptar medidas de diferenciación que estén encaminadas a garantizar intereses
superiores como el mínimo vital, la vida digna, la igualdad, entre otros, de
ese sector de la población. En virtud de tal mandato, la Ley 100 de 1993
consagró unos “servicios sociales complementarios”, a partir de
los cuales se ordena la creación de un Programa de Protección Social del Adulto
Mayor que en principio le fue asignado a la Red de Seguridad Social. No
obstante, con la expedición de la Ley 797 de 2003 se modificó la naturaleza del
Fondo de Solidaridad Pensional que había sido creado por la Ley 100 para
subsidiar los aportes de pensiones de ciertos trabajadores, y se creó una
Subcuenta de Subsistencia a la cual le fue asignada la protección de los
ancianos pobres. Ahora bien, teniendo en cuenta que la misma ley había
facultado al Gobierno Nacional para reglamentar lo concerniente al Fondo de
Solidaridad Pensional, así como los programas de protección al adulto mayor,
fue expedido el Decreto 3771 de 2007 mediante el cual se reguló definitivamente
la forma en la cual estos servicios debían ser prestados.
En virtud de esta normativa los
recursos del Programa de Protección Social del Adulto Mayor provienen de la
Subcuenta de Subsistencia del Fondo de Seguridad Pensional y son administrados
por sociedades fiduciarias encargadas, entre otras, de girar el dinero a los
beneficiarios de subsidio económico directo. Estos beneficiarios son a su vez
seleccionados por los entes territoriales según el cumplimiento de ciertos
requisitos, dependiendo de un proceso de priorización que determina el grado de
necesidad y del número de cupos asignados por el Ministerio de Salud y
Protección Social. Finalmente, existen ciertos casos en los cuales se pierde el
derecho a  recibir el subsidio, lo cual se ejecuta a través del reporte de la
novedad por parte del ente territorial. Este trámite debe sujetarse al respeto
al derecho fundamental al debido proceso, en el sentido en el que esto no puede
ser el agotamiento meramente  formal de etapas procesales, sino que la
condición de vulnerabilidad en la que en principio se encuentran los
beneficiarios, le impone la obligación a las autoridades de verificar las
condiciones reales de cada persona antes de iniciar los trámites respectivos,
en aras de evitar el incremento de la indefensión y la posible comisión de
arbitrariedades. Esto a su vez se constituye en una garantía de los derechos
fundamentales al mínimo vital, a la vida digna y a la igualdad material, a
través de la materialización de los principios de solidaridad y dignidad
humanas, y de la priorización del gasto público en materia social.
6.
Los principios de confianza legítima y de respeto por el acto
propio
A partir de los postulados constitucionales
de la buena fe (art. 83) y de la seguridad jurídica (art. 4), la jurisprudencia
de la Corte ha venido desarrollado los principios de confianza legítima y de respeto
por el acto propio, al pronunciarse sobre circunstancias en donde las
autoridades defraudan expectativas serias y fundadas de los particulares,
acerca de la perduración en el tiempo de situaciones previas que los benefician.
Dicen las citadas normas:
“Artículo 83. Las actuaciones de los particulares y de las
autoridades públicas deberán ceñirse a los postulados de la buena fe, la cual
se presumirá en todas las gestiones que aquellos adelanten ante éstas.”
“Artículo 4. La Constitución es norma de normas. En todo caso
de incompatibilidad entre la Constitución y la ley u otra norma jurídica, se
aplicarán las disposiciones constitucionales. Es deber de los nacionales y de
los extranjeros en Colombia acatar la Constitución y las leyes, y respetar y
obedecer a las autoridades.”
Al pronunciarse sobre estos principios, en sentencia T-698 de 2010 la
Corte señaló que “la confianza legítima es una manifestación concreta del
principio de la buena fe, que conjuntamente con el  respeto por el acto propio
previene a los ‘operadores jurídicos de contravenir sus actuaciones precedentes
y de defraudar las expectativas que generan en los demás, a la vez que compelen
a las autoridades y a los particulares a conservar una coherencia en sus
actuaciones, un respeto por los compromisos adquiridos y una garantía de
estabilidad y durabilidad de las situaciones que objetivamente permitan esperar
el cumplimiento de las reglas propias del tráfico jurídico’[39]”.
Apoyado en esta consideración, se ha acudido a la aplicación de estos principios
cuando a partir de su desconocimiento se generan violaciones a derechos
fundamentales de los administrados.
Acudiendo específicamente a la confianza legítima, en la sentencia
T-321 de 2007 este alto tribunal protegió los derechos fundamentales de una
persona que había creado la expectativa de que una actuación previa de la
administración que lo beneficiaba se mantendría. Al respecto se señaló:
“La Sala
debe manifestar que la aplicación del principio de confianza legítima presupone
la existencia de expectativas serias y fundadas, cuya conformación debe ser
consecuente con actuaciones precedentes de la administración que generen la
convicción de estabilidad en el estado de cosas anterior. No obstante, de este
principio no se puede derivar la intangibilidad e inmutabilidad de las
relaciones jurídicas que generan expectativas para los administrados; por el
contrario, la interpretación del mismo debe hacerse bajo el entendido de que no
aplica sobre derechos adquiridos, sino respecto de situaciones jurídicas
susceptibles de modificación, de manera que la alteración de las mismas no
puede suceder de forma abrupta e intempestiva, exigiéndose por tanto, de la
administración, la asunción de medidas para que el cambio suceda de la forma
menos traumática para el afectado[40].”
En el mismo sentido, en sentencia T-761 de 2011 dijo:
“Al
respecto, es pertinente indicar que la jurisprudencia de la Corte
Constitucional ha considerado que, en aplicación del  postulado constitucional
de la buena fe, en aquellos eventos en los que los administrados hayan creado
situaciones jurídicas con fundamento en actuaciones previas de las autoridades
públicas, éstas deben ser reconocidas por dichas autoridades así no
correspondan con los lineamientos y formalidades previamente establecidos.
Específicamente se ha sostenido: ‘En esta línea, la jurisprudencia
constitucional ha valorado las conductas de los servidores públicos desde el
postulado constitucional de la buena fe y ha podido concluir que las
autoridades no pueden desconocer los estados y las situaciones a que las mismas
dieron lugar, así éstas no respondan a los lineamientos y formalidades
previamente establecidas, porque la institucionalidad descansa en buena medida
en la credibilidad de los asociados, convencidos de que el ejercicio de la
autoridad no se alienta en conductas interesadas, ni en objetivos sinuosos.[41]”
De otro lado, en lo que tiene que ver con el principio del respeto por
el acto propio, esta corporación, partiendo de que es también una manifestación
del postulado de la buena fe, ha manifestado que este “opera en el sentido
de impedirle a un sujeto de derecho que ha emitido un acto que genera una
situación particular, concreta y definida a favor de otro, modificar
unilateralmente su decisión; porque la confianza del administrado no se genera ‘por
la convicción de la apariencia de legalidad’[42]
de una actuación, sino por la seguridad de haber obtenido una determinada
posición jurídica favorable.”[43]
De esta forma, al puntualizar los elementos constitutivos, en sentencia
T-295 de 1999 la Corte señaló que para que tenga cabida su aplicación es
necesario que se cumplan tres requisitos: “a. Una conducta jurídicamente
anterior, relevante y eficaz”; “b. El ejercicio de una facultad o de un
derecho subjetivo por la misma persona o centros de interés que crea la
situación litigiosa, debido a la contradicción –atentatorio de la buena fe-
existente entre ambas conductas”; y “c. La identidad del sujeto o
centros de interés que se vinculan en ambas conductas”.
Este principio fue reconocido en el plano legal por el artículo 73[44] del Código
Contencioso Administrativo en su momento y recogido en similar sentido por el
97[45] del
nuevo Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso
Administrativo. En virtud de esto, en un pronunciamiento que si bien es anterior
a la vigencia de la nueva codificación, resulta pertinente conceptualmente, la
Corte señaló:
“La Corte
Constitucional, tratándose de tutelas contra autoridad pública, ha defendido la
ejecutividad, obligatoriedad y eficacia del acto administrativo y ha
considerado que hay violación de derechos fundamentales cuando ocurre
revocatorias directas, sin autorización de quien haya adquirido el derecho[46].
Cuando la tutela, como en el presente caso, no es (dentro de la estructura de
la acción de tutela) propiamente contra autoridad pública, entonces, con igual
razón hay que proteger las determinaciones ya tomadas, que han constituido un
derecho adquirido para el beneficiado y que no pueden ser modificadas sin la
autorización del favorecido porque se ha consolidado en él una situación
jurídica concreta, que al ser variada  afecta la buena fe y la seguridad
jurídica; (…)”[47]
En conclusión, a partir de los principios de buena fe y de seguridad
jurídica la Corte ha venido desarrollando una línea jurisprudencial en el
sentido de proteger a los particulares en aquellos casos en donde se defraudan expectativas
serias y fundadas de que una situación particular que los beneficia se
prolongará en el tiempo, generada por acciones u omisiones de los entes
públicos. Esta protección se ha materializado a través de los conceptos de
confianza legítima y de respeto por el acto propio, los cuales le imponen un
freno al actuar de la administración, permitiendo que cuando la interrupción
súbita de una circunstancia previa derive en la violación de derechos
fundamentales, pueda el juez de tutela entrar a restablecer el orden
constitucional alterado, previa verificación de la procedibilidad de la
solicitud de amparo.
6.
Análisis del caso concreto
6.1.
Teniendo en cuenta las anteriores consideraciones, la Corte encuentra que
en el presente asunto la alcaldía municipal de Pasto y la Secretaría de
Bienestar Social de la misma ciudad, desconocieron los postulados de la solidaridad
y del respeto a la dignidad humana como principios esenciales del Estado social
de derecho, al haber desvinculado al accionante del Programa de Protección
Social al Adulto Mayor, lo cual derivó en la vulneración de sus derechos
fundamentales al debido proceso, a la vida digna y al mínimo vital.
Como quedó
explicado en la parte motiva de esta providencia, dichos postulados le imponen
a las autoridades la obligación de brindar una especial protección a los
adultos mayores en condición de pobreza, en virtud de la doble situación de
debilidad en la que se encuentran. En ese punto se mencionó que en desarrollo
de los mandatos constitucionales y de los instrumentos internacionales que
integran el bloque de constitucionalidad, fue creado el Programa de Protección
Social del Adulto Mayor, en virtud del cual sus beneficiarios reciben un subsidio
económico que les permite, en cierta medida, cubrir sus necesidades mínimas.
Por su parte, los recursos que alimentan esta política provienen de la
Subcuenta de Subsistencia del Fondo de Seguridad Pensional, los cuales son
administrados por sociedades fiduciarias encargadas de girar los dineros a los
beneficiarios seleccionados por los entes territoriales, según procesos de
priorización. Finalmente, se dijo que existen ciertos casos en los cuales se
pierde el derecho a recibir el subsidio, lo cual se ejecuta a través del
reporte de la novedad por parte del ente territorial. Este trámite deberá ser
respetuoso del debido proceso, aspecto que implica la verificación previa de
las condiciones reales de la persona y no el simple agotamiento formal de
etapas procesales, como garantía de los derechos fundamentales a la vida digna,
al mínimo vital y a la igualdad material.
6.2.
Lo primero es entonces dejar sentado que no lo asiste razón a la alcaldía
municipal y la Secretaría de Bienestar Social al reseñar que no tienen
competencia para tomar decisiones acerca del reingreso del accionante, toda vez
que tanto el proceso de priorización como el reporte de las novedades de retiro
son de competencia suya. De esta forma, si bien el Consorcio Prosperar como
administrador de los recursos juega un papel vital en el sistema, lo cierto es
que este actúa dependiendo de las instrucciones que le sean dadas por los entes
territoriales. De esta forma, el presente análisis se centrará en la actuación
de los entes municipales, sin perjuicio de que sea necesario adoptar medidas
respecto de los demás organismos vinculados.
6.3.
Aclarado lo anterior, se tiene que en el presente asunto las entidades
accionadas adoptaron la decisión de retirar al accionante del programa de
Protección Social al Adulto Mayor, al considerar que se encontraba inmerso en
la causal de ser propietario de más de un inmueble (numeral 8 del artículo 37
del Decreto Reglamentario 3771 de 2007), sin haber verificado las condiciones
reales en las que se encontraba. En consecuencia, adoptaron la medida
desconociendo que: i) por el solo hecho de estar en el programa era presumible
su condición de vulnerabilidad (pobreza y vejez); ii) los predios que
sustentaron la medida (matrículas 240-104514 y 240-104525) se encontraban con
folios cerrados, lo cual implicaba que estos habían sido fraccionados o
englobados y por ende no permitían conocer la realidad acerca de los derechos
de dominio del señor Maigual Maigual; iii) era una persona de 82 años con
serias dificultades de salud (parkinson, enfermedades de la piel y pérdida casi
total de la visión y el oído); y iv) no percibe ingresos propios sino que
depende de la ayuda que un hermano le presta cuando puede.
De esta
manera, para la Sala es claro que la decisión se adoptó con violación al debido
proceso que se debe seguir en este tipo de actuaciones, lo cual derivó también
en una afectación de sus derechos fundamentales a la vida digna, al mínimo
vital y a la igualdad material, teniendo en cuenta que todas las medidas de
retiro que allí se tomen recaen sobre personas de las que es presumible el
estado de debilidad manifiesta (es un programa de protección de adultos mayores
en condición de pobreza extrema). Así, si bien el actor interpuso recurso de
reposición contra la resolución que determinó su exclusión, el cual le fue
resuelto confirmando la medida, la especial protección de la que era merecedor le
imponía a las entidades el deber de realizar una investigación preliminar antes
de iniciar de oficio la actuación. En efecto, el contenido material del derecho
al debido proceso en este tipo de actuaciones no se puede limitar a la
verificación formal de etapas procesales en vía gubernativa, sino que exige la
necesidad y la responsabilidad por parte de la autoridad competente de adoptar medidas
previas antes de someter a una persona de las características del actor, a una
actuación administrativa que seguramente desconoce y en la cual muy
probablemente no va a poder contar con una defensa técnica adecuada. En ese
sentido, haber proferido y confirmado el acto administrativo incrementó la
situación de indefensión en la que ya se encontraba el actor, generándose así
una afectación no solo de su derecho fundamental al debido proceso, sino también
de otros intereses superiores como el mínimo vital, la vida digna y la igualdad
material de las personas en estado de debilidad, lo cual pudo haberse evitado
si se hubiera hecho al menos un estudio previo y sumario de su situación real.
De otro
lado, de la lectura del Manual Operativo del Programa allegado por la alcaldía
municipal de Pasto, se observa que si bien se destina un anexo a explicar la manera
en la cual deben realizarse las novedades de retiro (anexo 7), lo cierto es que
allí no se detalla la forma en la que debe surtirse el trámite respecto de los
beneficiarios. En esa medida, la Corte encuentra que no existe concordancia entre
el referido manual y lo ordenado por el artículo 37 del Decreto Reglamentario
3771 de 2007 citado en la parte considerativa de esta providencia, referente a que
estos procedimientos deben ser respetuosos del debido proceso. Por esta razón, la
Corte instará al Ministerio de Salud y Protección Social, para que lleve a cabo
las actuaciones necesarias para que este reglamento se sujete a lo dispuesto en
esta providencia, específicamente en lo tocante con el respeto al debido
proceso en los casos de retiro de beneficiarios.
6.4.
Ahora bien, la Corte no desconoce que del material probatorio obrante en
el expediente es posible considerar la doble propiedad del actor, por lo que no
se limitará a analizar la actuación relacionada en el párrafo anterior, sino
que procederá a verificar si, dado el contexto general del caso concreto, la
expulsión del señor Maigual Maigual también derivó en la vulneración de sus derechos
fundamentales a la vida digna y al mínimo vital y, por ende, si es procedente
ordenar su reinclusión.
Como quedó
señalado en el acápite de antecedentes, el accionante tiene 82 años de edad,
vive solo, padece serias complicaciones de salud (entre ellas parkinson,
enfermedades de la piel y pérdida casi total de la visión y le oído), no tiene
capacidad laboral ni ingresos propios (percibe entre $18.000 y $20.000 cada
cuatro meses que le entrega su sobrina por la explotación de una pequeña
huerta) y depende de la ayuda de su hermano cuando éste se la puede suministrar.
Por su parte, en virtud del Programa de Protección Social del Adulto Mayor al
cual pertenecía desde junio de 2007, recibía un monto entre $40.000 y $75.000
bimensuales, que utilizaba para costear los aspectos mínimos de su
subsistencia.
En cuanto
a los inmuebles que presuntamente son de propiedad del actor, debe hacerse una
precisión. En primer lugar, es necesario señalar que dentro del proceso de
tutela existieron pronunciamientos en sentidos opuestos al respecto. Por un
lado, en la narración de los hechos en la solicitud de amparo y en la
impugnación de la sentencia de tutela de primera instancia, la parte actora no
desconoció que efectivamente los tuviera. En contraposición a ello, en la
declaración juramentada rendida por el hermano del señor Romelio Artemio se afirmó
que el segundo predio había sido enajenado desde el año 1994, para lo cual se
allegó un contrato de compraventa entre este y un tercero, que luego aparece
como vendedor en una anotación posterior en el certificado de tradición del
inmueble. De esta forma, la Sala considera que existe una duda razonable acerca
de si efectivamente el accionante tiene en propiedad el predio denominado “La
Montaña”.
A pesar de
ello, en aras de la discusión resulta pertinente plantear el escenario en donde
la situación fuera la contraria. Es de decir en donde sí tuviera la propiedad
de ambos. En ese caso, si bien es claro que la tenencia de dos inmuebles es un
indicativo serio de que una persona no se encuentra en situación de indigencia
o pobreza extrema, dicho aspecto no puede ser visto de manera absoluta, en el
sentido en el que por sí solo no garantiza que se haya superado la
condición de pobreza extrema. En efecto, puede ocurrir que de manera
excepcional un beneficiario de un subsidio, a pesar de tener otra propiedad
adicional a la de su vivienda, se encuentre imposibilitado para percibir algún
ingreso proveniente de ésta, incluyendo la posibilidad de venderlo o
arrendarlo. Ese es el caso de una persona de más de 82 años de edad, sin
ingresos económicos, gravemente enfermo, que posee un lote de terreno en una
zona de difícil acceso a la que solo puede llegarse en campero y luego de dos
horas a caballo. Así, aún cuando en gracia de discusión se aceptara que el
señor Maigual Maigual efectivamente es el dueño de dos predios, es claro que no
tiene ninguna posibilidad de llevar a cabo acción alguna tendiente a obtener un
beneficio de uno diferente al de su vivienda. De esta forma, aunque la Corte no
desconoce que la causal de la que se le acusa tiene asidero lógico, lo cierto
es que de manera extraordinaria pueden presentarse casos en los cuales ello no
implique la superación de la situación de vulnerabilidad y, por ende, no
justifique la exclusión del Programa de Protección Social al Adulto Mayor de un
beneficiario. De allí que sea necesario que las autoridades públicas encargadas
de llevar a cabo el reporte de las novedades de exclusión, deban llevar a cabo
un estudio más minucioso y cauteloso de las condiciones reales de las personas
a retirar, en aras de evitar que con ello no solo se viole su derecho
fundamental al debido proceso, sino que además la actuación derive en una
afectación de la vida digna y del mínimo vital de sujetos de especial
protección constitucional, como de hecho ocurrió.
En este
punto es necesario hacer una aclaración final acerca de la ausencia en el
expediente del estudio socioeconómico y familiar que le debió ser practicado al
señor Maigual Maigual al momento de su ingreso al programa. Sobre ese aspecto debe
la Corte aclarar que para efectos del presente asunto, en nada afecta el hecho
de que se le hubiera o no realizado dicho estudio o de que la entidad no cuente
con éste entre sus archivos. Lo determinante aquí es que los entes municipales
en su momento adoptaron la decisión de incluirlo, sin que deba ahora el
accionante asumir la carga de que el proceso de priorización se hubiere
realizado de manera correcta o no. El único aspecto que podría justificar el
retiro en las condiciones aquí descritas, es que se encontrara probada la mala
fe del señor Maigual Maigual al momento de su incorporación, lo cual en ningún
punto del proceso fue alegado ni acreditado. Es por ello que la Corte encuentra
necesario hacer un llamado de atención a las entidades competentes, para que en
futuras ocasiones los beneficiarios de este tipo de subsidios estén plenamente
identificados conforme al proceso de priorización y al estudio socio económico
que se les debe realizar al momento de su ingreso.
Dadas las
anteriores consideraciones, para la Sala es claro que con su retiro se agrava
ostensiblemente la situación de vulnerabilidad del accionante, la cual, para
ese momento, ya era alta. En efecto, con esta medida se le priva de un ingreso
que si bien insuficiente, al menos le permitía cubrir elementos básicos de
alimentación y aseo, por lo que con su exclusión se genera una afectación
directa de sus derechos fundamentales a la vida digna, al mínimo vital y a la
igualdad material.
6.5.
Por último, la Sala encuentra que la violación de los derechos
fundamentales al debido proceso, la vida digna, al mínimo vital y a la igualdad
material, antes relacionados, se vio acompañada de un desconocimiento de los principios
de confianza legítima y de respeto por el acto propio por parte de la alcaldía
municipal y la Secretaría de Bienestar Social de Pasto.
De lo
dicho en la parte considerativa de esta providencia, quedó claro que en virtud de
los principios de buena fe y de seguridad jurídica, las autoridades públicas
tienen la obligación de respetar las expectativas serias y fundadas que a
partir de sus acciones u omisiones hubieren creado en los particulares, cuando
estas implican una situación particular que les es favorable. Esa protección se
ha materializado a través de los conceptos de confianza legítima y de respeto
por el acto propio, los cuales le imponen un freno a la administración a la
hora de modificar de manera abrupta condiciones previas, mucho más cuando ello
conlleva la violación de derechos fundamentales de sujetos de especial
protección constitucional.
En el caso
concreto, el actor llevaba cinco años en los cuales su subsistencia básica
dependía enteramente de los escasos recursos que le eran girados a través del
Programa de Protección Social al Adulto Mayor. Así, teniendo en cuenta la
capacidad que puede tener una persona de las características del actor de
superar una condición de pobreza extrema o de adaptarse a una variación abrupta
en sus condiciones de vida, para la Corte es claro que en el presente asunto el
señor Maigual Maigual tenía una expectativa seria y fundada de que no dejaría
de recibir la prestación, la cual, además, se había originado en un acto previo
de la administración, como lo fue haberlo incluido. Sumado a ello, sostener que
entre el primer acto administrativo (diciembre de 2011) y el momento en el que
le dejó de ser consignado el dinero (junio de 2012) transcurrió un tiempo en el
cual pudo haber acomodado su situación y prever el cambio que iba a sufrir, no
se compadece con su condición real y resulta claramente desproporcionado. De
hecho, el haber  seguido recibiendo el subsidio a pesar de que se le hubiera
informado su exclusión, lo único que generó es que las expectativas que tenía
se vieran reafirmadas.
6.6.
En conclusión, la violación de los derechos fundamentales del accionante
se dio por dos vías: i) la alcaldía municipal y la Secretaría de Bienestar
Social de Pasto violaron su derecho fundamental al debido proceso
administrativo, al haber iniciado la actuación administrativa de retiro sin
haber adoptado medidas previas que verificaran las condiciones reales en las
que se encontraba, teniendo en cuenta que este era un sujeto de especial
protección constitucional; ii) dichas entidades vulneraron también sus derechos
fundamentales a la vida digna y al mínimo vital en la medida en la que su
exclusión lo privó del que prácticamente era su único ingreso (sin contar los
cerca de $18.000 que recibía cada cuatro meses), lo cual agravó considerablemente
su situación de debilidad manifiesta. Estas afectaciones se dieron acompañadas de
un desconocimiento de los principios de confianza legítima y de respeto por el
acto propio, en la medida en la que fueron defraudadas las expectativas que de
buena fe tenía de que el recibimiento de dicha prestación no se detendría,
teniendo además en cuenta su imposibilidad de adaptarse a las nuevas circunstancias.
6.7.
Por los motivos antes mencionados, la Corte procederá revocar la
sentencia dictada por el Juez 2° Civil del Circuito de Pasto que confirmó la proferida
en primera instancia por Juzgado 5° Civil Municipal de la misma ciudad, y le
ordenará a la alcaldía municipal y a la Secretaría de Bienestar Social, que
adopten inmediatamente las medidas necesarias para que el señor Romelio Artemio
Maigual Maigual sea nuevamente incorporado al programa de Protección Social al
Adulto Mayor. De la misma forma, ante la posibilidad de que se presente
desarticulación entre estas entidades y el administrador fiduciario de los
recursos, se ordenará que tal medida sea adoptada de forma mancomunada con el
Consorcio Prosperar. Ahora bien, bajo el supuesto de que el retiro del actor se
dio con desconocimiento del orden jurídico superior, es dable concluir que este
en realidad nunca debió haber sido desvinculado. En ese sentido, desde el mes
de junio de 2012 ha estado privado de una prestación a la cual a todas luces
tiene derecho. En esta medida, la Corte también ordenará que le sean pagados
los dineros dejados de percibir desde su exclusión hasta su efectiva
reinclusión, aunque ello deba provenir directamente del presupuesto de la alcaldía.
Dado el
alto grado de vulnerabilidad en el que se encuentra el señor Maigual Maigual, por
secretaría de esta corporación se ordenará enviar copia de esta providencia a la
Defensoría del Pueblo con competencia en la ciudad de Pasto, para que en el
ámbito de sus funciones lo acompañe en el proceso de reinclusión y pago de los
dineros dejados de recibir.
Finalmente,
la Sala encuentra que existen deficiencias tanto en el proceso de incorporación
de beneficiarios al programa Protección Social al Adulto Mayor, como en el de
reporte de novedades de exclusión. En cuanto a lo primero, se le llamará la
atención a la alcaldía municipal de Pasto y a la Secretaria de Bienestar Social
de la misma ciudad, para que en lo sucesivo tenga plenamente identificados a
los beneficiarios del programa, a través de la realización oportuna del estudio
socio económico y del proceso de priorización. De otro lado, acerca de la falta
de consagración de un procedimiento que garantice el debido proceso al momento
de hacer el reporte de novedades de retiro, se instará al Ministerio de Salud y
Protección Social para que ajuste el contenido del Manual Operativo a lo dicho
en esta providencia. Específicamente, se le llamará la atención acerca la
necesidad de que previo al inicio de actuaciones de oficio que busquen la
exclusión de beneficiarios, se agote una etapa de verificación de las condiciones
reales de cada persona, de tal forma que se evite el someterlos a un
procedimiento en vía gubernativa que seguramente desconocen y para el cual
probablemente no van a poder contar con una defensa técnica adecuada, dada la
condición de pobreza extrema y de vejez en la cual se presume están.
IV. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala
Quinta de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre
del pueblo, y por mandato de la Constitución Política,
RESUELVE
Primero.-
REVOCAR la sentencia dictada por el Juez 2° Civil del
Circuito de Pasto que confirmó la dictada en primera instancia por Juzgado 5°
Civil Municipal de la misma ciudad, en el sentido de denegar la solicitud de
amparo presentada por el ciudadano Romelio Artemio Maigual Maigual en contra de
la alcaldía municipal de Pasto, la Secretaría de Bienestar Social de Pasto, el
Ministerio de Salud y Protección Social, y el Consorcio Prosperar. En su lugar,
CONCEDER la protección de los derechos fundamentales al debido
proceso, al mínimo vital, a la vida digna y a la igualdad material, así como la
garantía a los principios de confianza legítima y de respeto por el acto
propio, conforme lo expuesto en esta providencia.
Segundo.-
ORDENAR a la alcaldía municipal de Pasto, a la Secretaría de Bienestar
Social de Pasto y al Consorcio Prosperar, que mancomunadamente lleven a cabo
las actuaciones que sean necesarias para que dentro de los cinco (5) días
hábiles siguientes a la notificación de esta sentencia, lleven a cabo la
reinclusión del señor Romelio Artemio Maigual Maigual al Programa de Protección
Social al Adulto Mayor, en las mismas condiciones en las que estaba antes de
ser excluido del mismo.
Tercero.-
ORDENAR a la alcaldía municipal de Pasto, a la Secretaría de Bienestar
Social de la misma ciudad y al Consorcio Prosperar, que mancomunadamente lleven
a cabo las actuaciones que sean necesarias para que dentro de los cinco (5)
días hábiles siguientes a la notificación de esta sentencia, se lleve a cabo el
pago de los dineros que el señor Romelio Artemio Maigual Maigual hubiere dejado
de percibir en virtud de su exclusión del Programa de Protección Social al
Adulto Mayor desde el mes de junio de 2012 hasta que sea efectivamente reintegrado
en este. De ser el caso esta cifra deberá ser pagada directamente por la alcaldía
municipal de Pasto, sin perjuicio de que pueda luego repetir contra quien así
lo considere, sin que de ninguna manera pueda desconocerse el término de cinco
(5) días dado al inicio de esta orden.
Cuarto.-
ORDENAR que a través de la Secretaría General de esta corporación se le
entregue copia de esta sentencia a la Defensoría del Pueblo con competencia en
la ciudad de Pasto, para que en el ámbito de sus funciones acompañe al señor
Romelio Artemio Maigual Maigual en el cumplimiento de las órdenes impartidas en
los numerales dos (2) y tres (3) de esta providencia.
Quinto.- LLAMAR
LA ATENCIÓN a la alcaldía municipal de Pasto y a la Secretaría de Bienestar
Social de esa misma ciudad, para que en lo sucesivo tenga plenamente
identificados a los beneficiarios del Programa de Protección Social al Adulto
Mayor, a través de la realización oportuna del estudio socio económico, del
proceso de priorización y de su respectivo seguimiento, de tal forma que se puedan
conocer en todo momento las condiciones reales de los beneficiarios.
Sexto.- INSTAR
al Ministerio de Salud y Protección Social para que en el menor tiempo
posible ajuste el contenido del Manual Operativo del Programa de Protección
Social al Adulto Mayor a lo dicho en esta providencia. Específicamente, se
llama la atención acerca del respeto al debido proceso en los trámites de
reporte de novedades de retiro, en el sentido en el que es necesario verificar
las condiciones reales de cada persona antes de proceder a dar inicio a la actuación.
Séptimo.-
LÍBRESE por Secretaría General la comunicación prevista en el artículo
36 del Decreto Ley 2591 de 1991.
Cópiese, comuníquese,
notifíquese, publíquese, insértese y cúmplase.
JORGE IVAN PALACIO PALACIO
Magistrado
NILSON PINILLA PINILLA
Magistrado
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] “Pérdida
del derecho al subsidio. El beneficiario perderá el subsidio cuando deje de
cumplir los requisitos establecidos en la normatividad vigente y en los
siguientes eventos: (…) 8. Ser propietario de más de un bien inmueble.
Parágrafo. El procedimiento del trámite de novedades será el establecido en el
Manual Operativo del Programa de Protección Social al Adulto Mayor, el cual
deberá garantizar el debido proceso.”
[2] Folio 6.
[3] Folios 7 a 35.
[4] La figura del corregidor se
encuentra contemplada en el artículo 318 de la Constitución, el cual dispone: “Con
el fin de mejorar la prestación de los servicios y asegurar la participación de
la ciudadanía en el manejo de los asuntos públicos de carácter local, los
concejos podrán dividir sus municipios en comunas cuando se trate de áreas
urbanas, y en corregimientos en el caso de las zonas rurales. En cada
una de las comunas o corregimientos habrá una junta administradora local de
elección popular, integrada por el número de miembros que determine la ley, que
tendrá las siguientes funciones: 1. Participar en la elaboración de los planes
y programas municipales de desarrollo económico y social y de obras públicas.
2. Vigilar y controlar la prestación de los servicios municipales en su comuna
o corregimiento y las inversiones que se realicen con recursos públicos. 3. Formular propuestas de
inversión ante las autoridades nacionales, departamentales y municipales
encargadas de la elaboración de los respectivos planes de inversión. 4. Distribuir las
partidas globales que les asigne el presupuesto municipal. 5. Ejercer las
funciones que les deleguen el concejo y otras autoridades locales. Las
asambleas departamentales podrán organizar juntas administradoras para el
cumplimiento de las funciones que les señale el acto de su creación en el
territorio que este mismo determine. (…)”. (negrilla fuera de
texto). Esta disposición fue desarrollada por la Ley 136 de 1994 en sus artículos
117 a 140.
[5] Folio 36.
[6] Folios 37 y 38.
[7] En varios de los
documentos aportados durante todo el proceso se describe este predio bajo el
nombre “La Montava”. No obstante, en otros se hace referencia también a “La Montaña”. En adelante en esta providencia se hará referencia únicamente a “La Montaña” por ser este el nombre que, según el acervo probatorio, realmente tiene el
inmueble, siendo “La Montava” un error de digitación causado por la
inexistencia de la letra ñ, en algunos dispositivos.
[8] Folio 51.
[9] En virtud del artículo
50 del Decreto Ley 1250 de 1970 “por el cual se expide el estatuto
del registro de instrumentos públicos”, procede el cierre de un folio
de matrícula y la apertura de otros cuando un título que recae sobre un
inmueble implica su fraccionamiento en varias secciones o el englobe de varias
en una sola unidad. Esta norma fue derogada por el artículo 104 de la Ley 1579 de 2012 “por la cual se expide el estatuto de registro de instrumentos públicos y
se dictan otras disposiciones”, cuyo artículo 50 establece: “Cierre de folios de matrícula. Siempre que se engloben varios predios
o la venta de la parte restante de ellos o se cancelen por orden judicial o
administrativa los títulos o documentos que la sustentan jurídicamente y no
existan anotaciones vigentes, las matrículas inmobiliarias se cerrarán para el efecto o se hará una anotación que diga
‘Folio Cerrado’.”
[10] Sentencia T-268 de 2010.
[11] Ver
sentencia T-535 de 1998 en donde se afirmó: “Es necesario tener en cuenta que en desarrollo del
postulado constitucional de la efectividad de los derechos fundamentales, el
juez ha de guiar el proceso a la luz del principio de oficiosidad. En tal
virtud, el juez está obligado a asumir un papel activo, de impulso del proceso,
con el fin de dilucidar si realmente existe la violación o la amenaza de los
derechos que el peticionario invocó, o de otros, y además debe considerar si
las pruebas pedidas son suficientes para resolver, y si los hechos expuestos
constituyen un conjunto completo, o si, por el contrario, son tan inconexos y
aislados que exijan complemento informativo suficiente para que el fallador
pueda formarse cabal concepto acerca del asunto objeto de su examen. (…) De
conformidad con lo anterior, el Decreto 2591 de 1991 le otorgó al juez de
tutela amplios poderes para desentrañar todos aquellos factores y hechos que
dieron origen a la solicitud de amparo constitucional, habida cuenta de la
prevalencia que el Constituyente ha conferido a la dignidad de la persona
humana y a la función que, en guarda de ella debe cumplir el juez en el Estado
Social de Derecho. Así, por ejemplo, el juzgador puede pedir la corrección de
la demanda cuando ésta no haya sido lo suficientemente clara; tiene además la
facultad de pedir informes a las autoridades demandadas y de realizar las averiguaciones
necesarias para esclarecer los hechos que motivaron la acción; puede decretar
las pruebas que considere pertinentes; y dicho Decreto contempla la posibilidad
para el juez de pedir informes adicionales no solamente a la autoridad
demandada, sino también al peticionario; e incluso, le es posible suspender la
aplicación del acto concreto desde la presentación de la solicitud, cuando lo
considere necesario y urgente para proteger derechos fundamentales en peligro.
(…) El juez constitucional debe resolver la controversia en su integridad,
verificados todos los aspectos fácticos que influyen en el caso, examinada la
interrelación existente entre ellos y evaluada la totalidad del problema, sobre
la base de las circunstancias específicas del solicitante frente a la
normatividad constitucional. Por ello, ha de resolver teniendo en cuenta tanto
el escrito inicial como el acta de ampliación de la demanda, sin que le sea
posible rechazarla y menos denegar el amparo sólo por hallar discrepancia entre
lo expuesto en aquélla y lo dicho en la diligencia de ampliación judicialmente
decretada. (…) Es natural que la persona condenada o detenida preventivamente
vea restringidos algunos de sus derechos. No podrá, por ejemplo, ejercer la
libertad de locomoción; se reduce ostensiblemente -aunque no desaparece- su
ámbito de privacidad; surgen límites evidentes al libre desarrollo de su
personalidad, y en el caso de los condenados, la ley ha establecido la
interdicción de derechos y funciones públicas. Pero, a juicio de la Corte, eso no significa que el recluso quede indefenso ante el ordenamiento jurídico y menos
que se halle imposibilitado, en cuanto persona, para reclamar el respeto al
núcleo esencial de la generalidad de sus derechos fundamentales.”
[12] Sentencia T-012 de 2009.
[13] Sentencia T-433 de 2002.
[14] Ibídem.
[15] Sentencia T-093 de 2004.
[16] Sentencia T-684 de 2002.
[17]
Sentencia T-1316 de 2001.
[18] Sentencia T-310 de 2010.
[19] Sentencia T-675 de 2006.
[20] Sentencia T-523 de 2006.
[21] Sentencia T-684 de 2002.
[22] “Los
tratados y convenios internacionales ratificados por el Congreso, que reconocen
los derechos humanos y que prohíben su limitación en los estados de excepción,
prevalecen en el orden interno. Los derechos y deberes consagrados en esta
Carta, se interpretarán de conformidad con los tratados internacionales sobre
derechos humanos ratificados por Colombia.”
[23] Aprobado mediante
Ley 319 de 1996, declarada exequible en Sentencia C-251 de 1997.
[24] El artículo 257 de la Ley 100 de 1993 contempla la creación del programa así: “Programa y Requisitos. Establécese un programa de
auxilios para los ancianos indigentes que cumplan los siguientes requisitos: a)
Ser colombiano; b) Llegar a una edad de sesenta y cinco o más años; c) Residir
durante los últimos diez años en el territorio nacional; d) Carecer de rentas o de ingresos suficientes para
su subsistencia, o encontrarse en condiciones de extrema pobreza o indigencia,
de acuerdo con la reglamentación que para tal fin expida el Consejo Nacional de
Política Social; e) Residir en una institución sin ánimo de lucro para la
atención de ancianos indigentes, limitados físicos o mentales y que no dependan
económicamente de persona alguna. En estos casos el monto se podrá aumentar de
acuerdo con las disponibilidades presupuestales y el nivel de cobertura. En
este evento parte de la pensión se podrá pagar a la respectiva institución.
Parágrafo 1. El Gobierno Nacional reglamentará el pago de los auxilios para
aquellos personas que no residan en una institución sin ánimo de lucro y que
cumplan los demás requisitos establecidos en este artículo. Parágrafo 2. Cuando
se trate de ancianos indígenas que residan en sus propias comunidades, la edad
que se exige es de cincuenta (50) años o más. Esta misma edad se aplicará para
dementes y minusválidos. Parágrafo 3. Las entidades territoriales que
establezcan este beneficio con cargo a sus propios recursos, podrán modificar
los requisitos anteriormente definidos.” Por su parte, el artículo 258
señala: “Objeto del Programa. El programa para los ancianos tendrá por
objeto apoyar económicamente y hasta por el 50 % del salario mínimo legal
mensual vigente, a las personas que cumplan las condiciones señaladas en el
artículo anterior y de conformidad con las metas que el CONPES establezca para
tal programa. El programa se financiará con los recursos del presupuesto
general de la nación que el CONPES destine para ello anualmente y con los
recursos que para tal efecto puedan destinar los departamentos, distritos y
municipios. [Nota:
La Ley 344 de 1996,
en su artículo 44 derogó el aporte
del Presupuesto General de la Nación a que hace referencia este inciso]. Parágrafo. El
Gobierno Nacional reglamentará los mecanismos y procedimientos para hacer
efectivo el programa de que trata el presente artículo, contemplando mecanismos
para la cofinanciación por parte de los departamentos, distritos y municipios.
El programa podrá ser administrado y ejecutado de manera descentralizada. Así
mismo, el Gobierno podrá modificar los requisitos dependiendo de la evolución
demográfica y la evolución de la población beneficiaria del programa.”
[25] “Creación del Fondo de Solidaridad
Pensional. Créase el Fondo de Solidaridad Pensional, como una cuenta especial
de la Nación, sin personería jurídica, adscrita al Ministerio de Trabajo y
Seguridad Social, cuyos recursos serán administrados en fiducia por las
sociedades fiduciarias de naturaleza pública, preferencialmente por las
sociedades fiduciarias del sector social solidario, o por administradoras
de fondos de pensiones y/o cesantía del sector social solidario, cuales quedan
autorizadas para tal efecto por virtud de la presente Ley. [Nota: El aparte resaltado en negrilla
fue declarado exequible por los cargos analizados por la Corte Constitucional en la Sentencia C-243 de 2006].
PARAGRAFO. El Gobierno Nacional reglamentará la administración, el
funcionamiento y la destinación de los recursos del Fondo de Solidaridad
Pensional, de acuerdo con lo previsto en la presente Ley. El Fondo de
Solidaridad Pensional contará con un consejo asesor integrado por
representantes de los gremios de la producción, las centrales obreras y la
confederación de pensionados, de conformidad con la reglamentación que para el
efecto expida el Gobierno Nacional. Este Consejo deberá ser oído previamente,
sin carácter vinculante, por el Consejo Nacional de Política Social para la
determinación del plan anual de extensión de cobertura a que se refiere el
artículo 28 de la presente Ley.
[26] Antes de la modificación
hecha por el artículo 2° de la  Ley 797 de 2003, el literal i del
artículo 13 de la Ley 100 de 1993 versaba: “Características del
Sistema General de Pensiones. El Sistema General de Pensiones tendrá las
siguientes características: (…) (i) Existirá un Fondo de Solidaridad Pensional
destinado a ampliar la cobertura mediante el subsidio a los grupos de población
que, por sus características y condiciones socioeconómicas, no tienen acceso a
los sistemas de seguridad social, tales como campesinos, indígenas,
trabajadores independientes, artistas, deportistas y madres comunitarias; (…)”.
[27] “Objeto del Fondo. El Fondo de Solidaridad Pensional tiene por objeto
subsidiar los aportes al Régimen General de Pensiones de los trabajadores
asalariados o independientes del sector rural y urbano que carezcan de
suficientes recursos para efectuar la totalidad del aporte, tales como
artistas, deportistas, músicos, compositores, toreros y sus subalternos, la
mujer microempresaria, las madres comunitarias, los discapacitados físicos,
psíquicos y sensoriales, los miembros de las cooperativas de trabajo asociado y
otras formas asociativas de producción, de conformidad con la reglamentación
que para el efecto expida el Gobierno Nacional. El subsidio se concederá
parcialmente para reemplazar los aportes del empleador y del trabajador o de
este último en caso de que tenga la calidad de trabajador independiente, hasta
por un salario mínimo como base de cotización. El Gobierno Nacional
reglamentará la proporción del subsidio de que trata este inciso. Los
beneficiarios de estos subsidios podrán escoger entre el Régimen Solidario de
Prima Media con Prestación Definida y el Régimen de Ahorro Individual con
Solidaridad, pero en el evento de seleccionar esta última opción sólo podrán
afiliarse a fondos que administren las sociedades administradoras que
pertenezcan al sector social solidario, siempre y cuando su rentabilidad real
sea por lo menos igual al promedio de los demás fondos de pensiones de
conformidad con lo establecido en le presente Ley. Para hacerse acreedor al
subsidio el trabajador deberá acreditar su condición de afiliado del Régimen
General de Seguridad Social en Salud, y pagar la porción del aporte que allí le
corresponda. Estos subsidio se otorgan a partir del 1o. de enero de 1995.
Parágrafo. No podrán ser beneficiarios de este subsidio los trabajadores que
tengan una cuenta de ahorro pensional voluntario de que trata la presente Ley,
ni aquellos a quienes se les compruebe que pueden pagar la totalidad del
aporte.”
[28] El artículo 39 del
Decreto establece que este
rige a partir de la fecha de su publicación y deroga los Decretos 1127 de 1994, 1858 de 1995, 569 de 2004,
que hasta la fecha habían reglamentado el funcionamiento del Fondo de
Solidaridad Pensional, así como las demás normas que le sean contrarias.
[29] “Subcuenta de Subsistencia. Los recursos
de la Subcuenta de Subsistencia del Fondo de Solidaridad Pensional, financiarán
el programa de auxilios para ancianos indigentes previsto en el Libro Cuarto de
la Ley 100 de
1993.
El subsidio que se otorga es intransferible y la orientación de sus recursos se
desarrolla bajo los principios de integralidad, solidaridad y participación. El
Ministerio de la Protección Social elaborará el Manual Operativo para fijar los
lineamientos de selección de beneficiarios, los componentes de los subsidios y
demás aspectos procedimentales de los programas financiados con los recursos de
esta Subcuenta, dentro de los parámetros establecidos en la normatividad
aplicable.”
[30] “Recursos del Fondo de Solidaridad Pensional. Los recursos del Fondo de Solidaridad
Pensional tienen el siguiente origen: 2. Subcuenta de Subsistencia: a)
El cincuenta (50%) de la cotización adicional del 1% sobre la base de cotización,
a cargo de los cotizantes al Sistema General de Pensiones cuya base de
cotización sea igual o superior a cuatro (4) salarios mínimos legales mensuales
vigentes; b) Los cotizantes con ingreso igual o superior a 16 salarios mínimos
legales mensuales vigentes tendrán un aporte adicional, sobre su ingreso base
de cotización, así: De 16 hasta 17 smlmv de un 0.2%, de más de 17 hasta 18
smlmv de un 0.4%, de más de 18 hasta 19 smlmv, de un 0.6%, de más de 19 hasta
20 smlmv, de un 0.8% y superiores a 20 smlmv de 1%; c) Los aportes del
Presupuesto Nacional, los cuales no podrán ser inferiores a los recaudados
anualmente por los conceptos enumerados en los literales a) y b) de este
numeral y se liquidarán con base en lo reportado por el fondo en la vigencia
del año inmediatamente anterior, actualizados con base en la variación del
índice de precios al consumidor, certificado por el DANE; d) Los pensionados
que devenguen una mesada superior a diez (10) salarios mínimos legales
mensuales vigentes y hasta veinte (20) contribuirán con el 1%, y los que
devenguen más de veinte (20) salarios mínimos contribuirán con el 2%. (…).”
[31] “Administradora
de los recursos del Fondo de Solidaridad Pensional. De conformidad con lo establecido en el
artículo 25 de la Ley 100 de
1993,
los recursos del Fondo de Solidaridad Pensional sólo podrán ser administrados
por sociedades fiduciarias de naturaleza pública y preferencialmente por las
sociedades fiduciarias del sector social solidario o por las administradoras de
fondos de pensiones y/o cesantías del sector social solidario. En todo caso, el
Ministerio de la Protección Social podrá elegir una o varias de las entidades
autorizadas que le presenten propuestas mediante el proceso de contratación
autorizado en el artículo 32 de la Ley 80 de
1993.”
[32] “Entrega de recursos. Los recursos serán entregados por el Administrador Fiduciario, de
acuerdo con la modalidad de subsidio así: 1. Subsidio económico directo en
municipios donde existen entidades bancarias o entidades autorizadas para
prestar el servicio de giros postales. La parte del subsidio económico,
representada en dinero se girará directamente al beneficiario, por intermedio
de la entidad bancaria o la entidad autorizada para prestar el servicio de
giros postales, con la cual el Administrador Fiduciario suscriba el convenio
respectivo. (…)”
[33] “(…)
Obligaciones respecto de la Subcuenta de Subsistencia: (…) 2.3. Crear y
mantener una base de datos de potenciales beneficiarios, con la estructura y
características que defina el Ministerio de la Protección Social en el Manual Operativo del Programa, en la que se indique el número de
documento de identidad y lugar de residencia. Dicha información deberán
suministrarla las entidades territoriales, al Administrador Fiduciario del
Fondo de Solidaridad Pensional.”
[34] “La
entidad territorial o el resguardo, seleccionarán los beneficiarios previa
verificación del cumplimiento de los requisitos. Con el fin de garantizar un
mayor acceso, el Ministerio de la Protección Social seleccionará los beneficiarios que residan en los Centros de Bienestar del Adulto Mayor, previa convocatoria
y verificación de requisitos.”
[35] “Criterios de priorización de beneficiarios. En el proceso de selección de beneficiarios
que adelante la entidad territorial, se deberán aplicar los siguientes
criterios de priorización: 1. La edad del aspirante. 2. Los niveles 1 y 2 del
Sisbén. 3. La minusvalía o discapacidad física o mental del aspirante. 4.
Personas a cargo del aspirante. 5. Ser adulto mayor que vive sólo y no depende
económicamente de ninguna persona. 6. Haber perdido el subsidio al aporte en
pensión por llegar a la edad de 65 años y no contar con capacidad económica
para continuar efectuando aportes a dicho sistema. En este evento, el
beneficiario deberá informar que con este subsidio realizará el aporte a
pensión con el fin de cumplir los requisitos. Este criterio se utilizará cuando
al beneficiario le hagan falta máximo 100 semanas de cotización. 7. Pérdida de
subsidio por traslado a otro municipio. 8. Fecha de solicitud de inscripción al
programa en el municipio. Parágrafo 1°. Las bases de ponderación de cada uno de
los criterios, serán las que se establezcan en el Manual Operativo del Programa
de Protección Social al Adulto Mayor. Las Entidades Territoriales deberán
entregar la información de priorizados, cada seis (6) meses.”
[36] “Artículo 31. Modificado por el Decreto 3550
de 2008,
artículo 1º. Modalidades
de beneficios. Los beneficios de la subcuenta de subsistencia, serán otorgados
en las modalidades de subsidio económico directo y subsidio económico
indirecto. El subsidio económico directo se otorga en dinero, el cual se gira
directamente a los beneficiarios. El subsidio económico indirecto se otorga en
Servicios Sociales Básicos y se entrega a través de los Centros de Bienestar
del Adulto Mayor, Centros Diurnos, Resguardos Indígenas o a través del
Instituto Colombiano de Bienestar Familiar-ICBF–. (…)”
[37] “(…)
La asignación de cupos, el valor del subsidio económico y los componentes que
se financien serán definidos por el Ministerio de la Protección Social de acuerdo con la disponibilidad presupuestal y de conformidad con las
metas de cobertura señaladas por el Consejo Nacional de Política Económica y
Social, Conpes. En todo caso, el valor del subsidio no podrá superar el (50%)
del salario mínimo legal mensual vigente. (…)”
[38] Sentencia T-801 de 1998.
[39] T-248 de 2008.
[40] Cfr. Sentencia C-130 de
2004.
[41] Sentencia T-617 de 2005.
En esta sentencia, la Corte Constitucional estudió una acción de tutela
instaurada por una persona en estado de debilidad manifiesta, a quien le habían
asignado una vivienda para solucionar temporalmente su problema de habitación,
sin embargo, luego de permanecer por un tiempo en el inmueble,  se le solicitó
la restitución del mismo. El actor pretendía que se ordenara a la entidad
accionada que le entregara nuevamente el inmueble, sin embargo, este ya había sido
asignado a otra familia. La Corte consideró que la entrega inicial del inmueble
al actor había generado en él la confianza legítima en que su problema
habitacional iba a ser resuelto en forma definitivamente pues lo había recibido
sin condicionamientos. En esa oportunidad se tuteló el derecho a la vivienda
digna del actor ordenándose a la entidad accionada que incluyera al actor en un
programa de vivienda que resolviera real y efectivamente sus necesidades
habitacionales.
[42] Ver sentencia T-083 de
2003.
[43] Sentencia T-698 de 2010.
[44]
“REVOCACIÓN DE ACTOS DE CARÁCTER PARTICULAR Y CONCRETO. Cuando un acto
administrativo haya creado o modificado una situación jurídica de carácter
particular y concreto o reconocido un derecho de igual categoría, no podrá ser
revocado sin el consentimiento expreso y escrito del respectivo titular. Pero
habrá lugar a la revocación de esos actos, cuando resulten de la aplicación del
silencio administrativo positivo, si se dan las causales previstas en el
artículo 69, o si fuere evidente que el acto
ocurrió por medios ilegales. Además, siempre podrán revocarse parcialmente los
actos administrativos en cuanto sea necesario para corregir simples errores
aritméticos, o de hecho que no incidan en el sentido de la decisión.”
[45] “REVOCACIÓN DE ACTOS DE
CARÁCTER PARTICULAR Y CONCRETO. Salvo las excepciones establecidas en la ley, cuando
un acto administrativo, bien sea expreso o ficto, haya creado o modificado una
situación jurídica de carácter particular y concreto o reconocido un derecho de
igual categoría, no podrá ser revocado sin el consentimiento previo, expreso y
escrito del respectivo titular. Si el titular niega su consentimiento y la
autoridad considera que el acto es contrario a la Constitución o a la ley, deberá demandarlo ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Si la Administración considera que el acto ocurrió por medios ilegales o
fraudulentos lo demandará sin acudir al procedimiento previo de conciliación y
solicitará al juez su suspensión provisional. PARÁGRAFO. En el trámite de la
revocación directa se garantizarán los derechos de audiencia y defensa.” (Nota: en virtud del
artículo 309 de la Ley 1437
de 2011 el presente artículo empezó a regir desde el  2 de julio del año 2012)
[46] Ver sentencia T-355 de
1995.
[47] Sentencia T-295 de 1999.