C-466-17
Sentencia C-466 de 2017
MEDIDAS TRANSITORIAS PARA CONTRIBUIR AL FORTALECIMIENTO DE LA
SOLIDARIDAD Y ECONOMIA SOCIAL, Y CONJURAR LA EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y
ECOLOGICA EN EL MUNICIPIO DE MOCOA, DEPARTAMENTO DEL PUTUMAYO-Cumplimiento de los requisitos, formales y materiales contenidos
en la Constitución Política, Ley Estatutaria de los Estados de Excepción y
jurisprudencia constitucional
El problema jurídico en
el presente asunto es el siguiente: ¿El Decreto Legislativo No. 732 de 5 de
mayo de 2017 cumple con los requisitos, formales y materiales, señalados por la
Constitución, la LEEE y la jurisprudencia constitucional? Para abordar y
responder este problema jurídico, la Sala siguió la siguiente metodología.
Primero, se presentó el marco normativo del Estado de Emergencia Económica,
Social y Ecológica en el ordenamiento constitucional colombiano. Segundo, se
determinó el alcance del Decreto Legislativo No. 601 de 6 de abril de 2017 “por
el cual se declara el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en el
Municipio de Mocoa”, así como de la sentencia C-386 de 2017, mediante la cual
se declaró su exequibilidad. Tercero, se presentaron las finalidades
perseguidas y las específicas medidas adoptadas en el Decreto Legislativo sub
examine. Y, finalmente, se analizó si dicho Decreto y las medidas allí
dispuestas cumplen, uno a uno, con los requisitos, formales y materiales,
establecidos en la normativa referida en el párrafo anterior. La Corte concluye
que el Decreto Legislativo sí cumple con los requisitos, formales y materiales,
previstos en la Constitución, en la LEEE y desarrollados por la jurisprudencia
constitucional.
ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Contenido y alcance/ESTADOS DE EXCEPCION-Regulación
constitucional/ESTADOS DE EXCEPCION-Naturaleza/ESTADOS DE EXCEPCION-Control
político y control jurídico
ESTADOS DE EXCEPCION-Facultad
reglada del Presidente de la República sujeta a Controles concurrentes
CALAMIDAD PUBLICA-Definición/CALAMIDAD
PUBLICA-Características para fundamentar
un estado de emergencia económica, social y ecológica
ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Límite temporal
DECRETO LEGISLATIVO EN EL MARCO DE ESTADO DE EMERGENCIA
ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Prohibición específica
de desmejora de derechos de trabajadores
DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL
Y ECOLOGICA-Control de constitucionalidad formal
El examen formal
consiste en verificar que el Decreto Legislativo cumpla con los siguientes
requisitos: (i) que esté motivado, (ii) que esté suscrito por el Presidente y
todos los Ministros, (iii) que sea expedido durante la vigencia y en desarrollo
del respectivo estado de excepción, y, finalmente, (iv) que determine el ámbito
territorial para su aplicación.
DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL
Y ECOLOGICA-Control de constitucionalidad material
De conformidad
con la jurisprudencia de la Corte Constitucional, el estudio de los límites
materiales específicos de los decretos legislativos expedidos en desarrollo de
un Estado de Emergencia económica, social y ecológica, debe ser llevado a cabo
a partir los siguientes juicios: (i) de conexidad material y de finalidad, (ii)
de ausencia de arbitrariedad y de intangibilidad, (iii) de no contradicción específica,
(iv) de motivación suficiente, (v) de necesidad, (vi) de incompatibilidad,
(vii) de proporcionalidad, y, finalmente, (viii) de no discriminación.
DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL
Y ECOLOGICA-Juicios de conexidad material y finalidad
El juicio de
conexidad material está previsto en los artículos 215 de la Constitución y 47
de la LEEE. Con este juicio se busca establecer si las medidas adoptadas en el
decreto legislativo guardan relación con las causas que generaron la
declaratoria del Estado de Excepción. La conexidad implica, entonces, que la
materia sobre la cual tratan las medidas guarda una relación directa y
específica con la crisis que se afronta. La Corte Constitucional ha señalado
que la conexidad debe ser evaluada desde dos puntos de vista, a saber: (i)
interno, o la específica relación entre las medidas adoptadas y “las consideraciones expresadas por el Gobierno
Nacional para motivar el decreto de desarrollo correspondiente”, y, (ii)
externo, es decir, la relación entre el decreto legislativo de desarrollo y la
declaratoria de emergencia. Por su parte, el juicio de finalidad está previsto
en el artículo 10 de la LEEE. A la luz de este juicio, toda medida contenida en
los decretos legislativos debe estar “directa y específicamente encaminada a
conjurar las causas de la perturbación y a impedir la extensión de sus
efectos”.
CONTROL CONSTITUCIONAL DE DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE
EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Juicios
de ausencia de arbitrariedad y de intangibilidad
El juicio de ausencia
de arbitrariedad tiene por objeto comprobar que en el Decreto Legislativo sub
examine no se establezcan medidas que desconozcan las prohibiciones para el
ejercicio de las facultades extraordinarias reconocidas en la Constitución, la
LEEE y los tratados internacionales de derechos humanos ratificados por Colombia.
Al respecto, en términos generales, la Corte Constitucional debe verificar que
las medidas adoptadas en los decretos legislativos: (i) no suspendan o vulneren
los derechos fundamentales y que (ii) no interrumpan el normal funcionamiento
de las ramas del poder público, en particular, que no supriman o modifiquen los
organismos y las funciones básicas de acusación y juzgamiento. (…) Por su
parte, el juicio de intangibilidad parte del reconocimiento que ha hecho la
jurisprudencia constitucional acerca de la intangibilidad de algunos derechos,
los cuales, a la luz de los artículos 93 y 214 de la Constitución, no pueden
ser restringidos ni siquiera durante los estados de excepción. En la sentencia
C-723 de 2015, la Corte estableció que, en virtud del derecho internacional de
los derechos humanos, se consideran como derechos intangibles los siguientes:
“[el] derecho a la vida y a la integridad personal; el derecho a no ser
sometido a desaparición forzada, a torturas, ni a tratos o penas crueles,
inhumanos o degradantes; el derecho al reconocimiento de la personalidad
jurídica; la prohibición de la esclavitud, la servidumbre y la trata de seres
humanos; la prohibición de las penas de destierro, prisión perpetua y
confiscación; la libertad de conciencia; la libertad de religión; el principio
de legalidad, de favorabilidad y de irretroactividad de la ley penal; el
derecho a elegir y ser elegido; el derecho a contraer matrimonio y a la
protección de la familia; los derechos del niño, a la protección por parte de
su familia, de la sociedad y del Estado; el derecho a no ser condenado a
prisión por deudas civiles; el derecho al habeas corpus y el derecho de los
colombianos por nacimiento a no ser extraditados. Son igualmente intangibles
los mecanismos judiciales indispensables para la protección de esos derechos.
CONTROL CONSTITUCIONAL DE DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE
EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Juicio
de no contradicción específica
Según la jurisprudencia
reiterada de esta Corte, con el juicio de no contradicción específica la Corte
verifica que las medidas adoptadas en los decretos legislativos (i) no
contengan “una contradicción específica con la Constitución y los tratados
internacionales” y que (ii) no desconozcan “el marco de referencia de la actuación
del Ejecutivo en el estado de emergencia económica, social y ecológica [esto
es] el grupo de medidas descritas en los artículos 47, 49 y 50 de la LEEE”.
CONTROL CONSTITUCIONAL DE DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE
EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Juicio
de motivación suficiente
El artículo 8 de la
LEEE dispone que los decretos legislativos deben “señalar los motivos por los
cuales se imponen cada una de las limitaciones de los derechos constitucionales
(…)”. De esta manera, con el juicio de motivación suficiente, la Corte busca
verificar si en el decreto legislativo se indican las razones suficientes que
justifiquen las limitaciones al ejercicio de los derechos fundamentales.
Además, la Corte ha establecido que “en el caso de que la medida adoptada no
límite derecho alguno resulta menos exigente aunque los considerandos deben
expresar al menos un motivo que la justifique”
CONTROL CONSTITUCIONAL DE DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE
EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Juicio
de incompatibilidad
El artículo 12
de la LEEE es el fundamento normativo del juicio de incompatibilidad. Según
este artículo, “los decretos legislativos que suspendan leyes deberán expresar
las razones por las cuales son incompatibles con el correspondiente Estado de
Excepción”. Al respecto, la Corte sí encuentra que la autorización de la
transferencia de recursos del Fondo de Educación al Fondo de Solidaridad de las
organizaciones de economía solidaria, prevista en el artículo 1 del Decreto sub
examine, resulta incompatible con el artículo 54 de la Ley 79 de 1988. Dicha
incompatibilidad se explica en los siguientes términos: La legislación
colombiana prevé tres tipos de organizaciones de economía solidaria, a saber:
(i) las cooperativas (reguladas en las Leyes 79 de 1988 y 454 de 1998), (ii)
los fondos de empleados (regulados en las Leyes 79 de 1988, 454 de 1998 y 1391
de 2010, así como en el Decreto 1481 de 1989), y, (iii) las asociaciones
mutuales (reguladas en la Ley 454 de 1998 y en el Decreto 1480 de 1989). En términos
generales, las organizaciones de economía solidaria son definidas como
“personas jurídicas organizadas para realizar actividades sin ánimo de lucro,
en las cuales los trabajadores o los usuarios según el caso, son
simultáneamente sus aportantes y gestores, creadas con el objeto de producir,
distribuir y consumir conjunta y eficientemente, bienes y servicios para
satisfacer las necesidades de sus miembros y al desarrollo de obras de servicio
a la comunidad en general (…)”.  De conformidad con lo previsto en el artículo
69 del Decreto 1481 de 1989 y 74 de la Ley 1480 de 1989, en todo aquello no
regulado en relación con los fondos de empleados y las asociaciones mutuales,
se aplicarán las disposiciones generales sobre entidades cooperativas, entre
otras, la Ley 79 de 1988. La Ley 79 de 1988, por medio de la cual “se actualiza
la legislación cooperativa”, dispone que el patrimonio de las cooperativas
estará compuesto “por los aportes sociales individuales y los amortizados, los
fondos y reservas de carácter permanente y las donaciones o auxilios que se
reciban con destino al incremento patrimonial” (Art. 46), así como que dichas
organizaciones “tendrán ejercicios anuales que se cerrarán el 31 de diciembre.
Al término de cada ejercicio se cortarán las cuentas y se elaborará el balance,
el inventario y el estado de resultados” (Art. 53). Particularmente, en su
artículo 54, la Ley 79 de 1988 dispone que “Si
del ejercicio resultaren excedentes, estos se aplicarán de la siguiente forma:
Un veinte por ciento (20%) como mínimo para crear y mantener una reserva de
protección de los aportes sociales; un veinte por ciento (20%) como mínimo para
el Fondo de educación y un diez por ciento (10%) mínimo para un Fondo de
solidaridad.” En tales términos, los recursos aplicados a los fondos pasivos de
las organizaciones de economía solidaria tienen destinación específica, son
inmodificables y, además, intransferibles entre sí. En este sentido, en sus
circulares y conceptos, en consonancia con la mencionada Ley, la Superintendencia
ha interpretado que los fondos pasivos de educación y solidaridad de las
organizaciones de economía solidaria son agotables, su destinación es
inmodificable y sus recursos intransferibles entre sí. Así las
cosas, la Corte evidencia que el artículo 54 de la Ley 79 de 1988 resulta
incompatible con la medida (prevista en el Decreto Legislativo sub examine) de
autorización de traslado del 50% del saldo registrado del Fondo de Educación al
Fondo de Solidaridad de las organizaciones de economía solidaria - así sea por
una sola vez y hasta el 31 de julio de 2017-, para cubrir el pago de
actividades de solidaridad para sus asociados damnificados y para los
familiares de estos que también hayan sido declarados damnificados. Sin
embargo, en todo caso, tal incompatibilidad está debidamente motivada en el
Decreto Legislativo.
CONTROL CONSTITUCIONAL DE DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE
EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Juicio
de proporcionalidad
El artículo 13
de la LEEE prescribe que las medidas que se adopten en desarrollo de los
estados de excepción deben ser proporcionales con la gravedad de los hechos que
causaron la crisis. Según la jurisprudencia constitucional, el juicio de proporcionalidad de los decretos
legislativos de desarrollo exige la verificación de dos elementos. Primero, que
dicha medida “debe imponer limitaciones o restricciones a derechos y garantías
constitucionales en el grado absolutamente necesario para lograr el retorno a
la normalidad”. Segundo, que la medida
excepcional “guarde proporcionalidad con los hechos que busca conjurar o
limitar en sus efectos”.
CONTROL CONSTITUCIONAL DE DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE
EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Juicio
de no discriminación
El juicio de no
discriminación tiene fundamento en el artículo 14 de la LEEE. Según dicha
disposición, “las medidas adoptadas con ocasión de los Estados de Excepción, no
pueden entrañar discriminación alguna, fundada en razones de raza, lengua,
religión, origen nacional o familiar, opinión política o filosófica”. Además de
tales criterios, la Corte ha establecido que con este juicio se verifica que el
Decreto Legislativo no imponga tratos diferenciados injustificados con base en
otros criterios sospechosos señalados por la jurisprudencia constitucional,
tales como el sexo o la orientación sexual.
Referencia:
Expediente RE-228
Revisión de constitucionalidad del Decreto Legislativo No.
732 de 5 de mayo de 2017,  “Por el cual se dictan medidas transitorias para
contribuir al fortalecimiento de la solidaridad y la economía social, y
conjurar la Emergencia Económica, Social y Ecológica en el municipio de Mocoa,
Departamento del Putumayo”.
Magistrado Ponente:
CARLOS
BERNAL PULIDO
Bogotá, D.C., diecinueve (19) de julio de dos mil diecisiete
(2017).
La Sala Plena de la Corte
Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales, en especial
de la prevista en el artículo 241, numeral 7º, de la Constitución Política, y
cumplidos todos los requisitos, así como el trámite establecidos en el Decreto
2067 de 1991, profiere la siguiente:
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
1.
El día 8 de mayo de 2017, el Presidente de la República
remitió a la Corte Constitucional la copia auténtica del Decreto Legislativo
número 732 de mayo 5 de 2017 “por el cual se dictan medidas transitorias
para contribuir al fortalecimiento de la solidaridad y la economía social, y
conjurar la Emergencia Económica, Social y Ecológica en el municipio de Mocoa,
Departamento del Putumayo”[1].
2.
Mediante el auto del 15 de mayo de 2017, el Magistrado (E)
Hernán Correa Cardozo resolvió asumir el conocimiento del presente asunto,
dispuso su fijación en lista y, simultáneamente, corrió traslado al señor
Procurador General de la Nación para que rindiera el concepto de su
competencia. En la misma providencia, también se ordenó comunicar el proceso a
la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República, al  Ministerio del
Interior,  a la Superintendencia de la Economía Solidaria, a la Defensoría del
Pueblo, a la Corporación para el Desarrollo Sostenible del Sur de la Amazonia
(Corpoamazonia), a la Confederación de Cooperativas de Colombia (Confecoop) y a
las Facultades de Derecho de las Universidades Surcolombiana, de Nariño, Nacional
de Colombia –Bogotá–, Externado de Colombia y de Nuestra Señora del Rosario,
para que, si lo estimaban conveniente, intervinieran con el propósito de
impugnar o defender la constitucionalidad del Decreto Legislativo sometido a
revisión[2].
3.
Una vez cumplidos los trámites previstos en el Decreto 2067
de 1991, la Corte Constitucional procede a decidir sobre la exequibilidad de la
norma objeto de control.
II.
TEXTO DEL DECRETO LEGISLATIVO OBJETO DE REVISIÓN
4.
A continuación se transcribe el texto del Decreto Legislativo
No. 732 de 2017, conforme a su publicación en el Diario Oficial No 50.224 de
mayo 5 de 2017:
“Decreto 732 de 2017
(Mayo 5)
Por el cual se dictan medidas transitorias para contribuir al
fortalecimiento de la solidaridad y la economía social, y conjurar la
Emergencia Económica, Social y Ecológica en el municipio de Mocoa, Departamento
del Putumayo
EL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA DE
COLOMBIA
En uso de sus facultades constitucionales y legales, en
especial de las consagradas en el artículo 215 de la Constitución Política y en
desarrollo de lo previsto en el Decreto 601 de 2017
CONSIDERANDO:
Que mediante Decreto 601 del 6 de abril 2017 el Presidente de
la República declaró el estado de emergencia económica, social y ecológica en
el municipio de Mocoa, departamento del Putumayo, tanto en el área urbana como
en la rural, por el término de treinta (30) días calendario, contados a partir
de la vigencia de dicho Decreto.
Que en función de dicha declaratoria, y con sustento en las
facultades señaladas por el artículo 215 de la Constitución, corresponde al
Gobierno Nacional, en desarrollo del estado de emergencia económica, social y
ecológica, adoptar las medidas necesarias para conjurar la crisis, entre ellas,
el de contribuir a la reconstrucción y el desarrollo sostenible del municipio
de Mocoa a través de la solidaridad y la economía social que promueven las
organizaciones de economía solidaria para sus asociados y la comunidad en
general.
Que, como resultado de los hechos que dieron lugar a la
declaratoria de emergencia, es previsible que las actividades económicas en la
zona impactada sufran una lenta recuperación, por lo que es necesario generar
nuevas fuentes de apoyo financiero y social para la región.
Que las organizaciones del sector de la economía solidaria
han aportado significativamente al desarrollo de las actividades sociales y
económicas del municipio de Mocoa, al punto que cuentan con más de 11.000
asociados, muchos de los cuales resultaron afectados por la tragedia.
Que, en aras de viabilizar el uso de los recursos de que
disponen las organizaciones de economía solidaria que tienen presencia en las zonas
afectadas, se hace necesario autorizar por una sola vez a estas organizaciones
para hacer traslados entre sus fondos legales, permitiéndoles nutrir aquellos
que tienen por vocación las labores de solidaridad, para que a través de estos
últimos se desarrollen medidas efectivas de superación de la crisis.
Que de acuerdo con la normativa vigente, el Fondo de
Solidaridad se caracteriza por ser un instrumento a través del cual se presta
auxilio a los asociados de las organizaciones de economía solidaria en caso de
calamidad doméstica, para servicios médicos, hospitalarios y quirúrgicos al
asociado o sus familiares, servicios funerarios y de exequias, contribuciones y
obras de desarrollo sostenible del medio ambiente y de la comunidad, donaciones
ocasionales frente a calamidades o a hechos que generen catástrofes o
perjuicios colectivos en el entorno de la organización solidaria, entre otros;
de acuerdo con la reglamentación que expida el órgano de administración
competente.
Que entre los fondos legalmente dispuestos para las
organizaciones de economía solidaria, los recursos del Fondo de Educación
podrían ayudar a solventar transitoriamente actividades de solidaridad
ejecutables a través del Fondo de Solidaridad, en beneficio exclusivo de los
asociados y familiares de éstos declarados oficialmente damnificados por la
tragedia.
Que conjuntamente es necesario adoptar medidas para verificar
y realizar seguimiento sobre la adecuada ejecución de los recursos por parte de
las organizaciones, sus órganos de administración y de vigilancia, con el fin
de delimitar y cuidar el estricto cumplimiento de los recursos y garantizar la
protección de todos los asociados.
Que en la sentencia C-226 de 2011, la Corte Constitucional
expresó que el principio de temporalidad se tiene por satisfecho en cuanto la
medida de excepción tenga una duración limitada de acuerdo con las exigencias
de la situación, de manera que su vigencia no implique la institucionalización
de los regímenes de excepción; por lo tanto, en desarrollo del estado de
emergencia, es procedente adoptar medidas cuya vigencia exceda el término de
tal declaratoria.
Que la aprobación democrática del traslado de recursos, la
definición de los proyectos a los cuales estos serán destinados, su ejecución y
seguimiento, así como las demás actividades a realizar por las organizaciones
de la economía solidaria y las facultades para impartir instrucciones que se
otorguen al órgano de inspección, control y vigilancia de las organizaciones,
requerirán de habilitar un tiempo adicional suficiente, pero inmediato, para su
desarrollo.
Que en tanto la autorización que se concederá para el
traslado de recursos entre el fondo de educación y el fondo de solidaridad es
excepcional, y está limitada en el tiempo por las exigencias particulares del
proceso decisorio de las organizaciones de economía solidaria, se tiene por
cumplido el requisito de temporalidad.
Que en mérito de lo expuesto,
DECRETA:
Artículo 1. Objeto.
Autorícese, por una sola vez y hasta el 31 de julio de 2017, a las
organizaciones de economía solidaria domiciliadas o con asociados declarados
oficialmente damnificados por el desastre en el municipio de Mocoa, el traslado
de hasta el 50% del saldo registrado a la fecha de expedición del presente
decreto ley en el Fondo de Educación, al Fondo de solidaridad, de los que trata
el inciso primero del artículo 54 de la Ley 79 de 1988, para que con estos
recursos puedan cubrir el pago de actividades de solidaridad para sus asociados
damnificados y para los familiares de éstos que también hayan sido declarados
damnificados. En ningún caso serán objeto de este traslado los excedentes del
ejercicio la vigencia 2017.
Artículo 2. Aprobación e informe previo. Para el traslado de Fondos se deberá contar con la
aprobación previa de la asamblea general de la respectiva organización. De la
decisión tomada por la asamblea se dará informe por parte del representante
legal de la entidad a la Superintendencia de la Economía Solidaria.
Al informe de aprobación de la asamblea general, se
acompañará copia del acta de la asamblea y la propuesta detallada de la
utilización de recursos, en la que se incluya el monto y porcentaje de recursos
del Fondo de educación que se aprobó trasladar. Esta propuesta y porcentajes
deberán también ser objeto de aprobación previa de la asamblea general.
Artículo 3. Destinación de los recursos. Los recursos que se trasladen al Fondo de Solidaridad en
ejercicio de lo previsto en el presente Decreto, se destinarán exclusivamente a
cubrir actividades de solidaridad en beneficio de los asociados declarados
oficialmente damnificados y los familiares de éstos que también cuenten con tal
declaratoria, conforme los eventos y requisitos previstos en el numeral 2.1.2.1
de la Circular Básica Contable y Financiera de la Superintendencia de la
Economía Solidaria.
Parágrafo 1. Dentro de 10
días hábiles siguientes a la expedición del presente Decreto, la
Superintendencia de la Economía Solidaria impartirá un instructivo en el que,
de acuerdo con las reglas previstas en el presente Decreto, fije los requisitos
mínimos para efectuar el traslado de Fondos, los reportes de información a
presentar por las organizaciones, forma del reporte y su periodicidad, y la
forma de publicación o divulgación entre los asociados y el público en general
de la información de los proyectos a realizar.
Parágrafo 2. Las
organizaciones que hagan uso de la autorización a la que se refiere este
decreto realizarán como mínimo los siguientes reportes de información sobre la
ejecución de los proyectos a la Superintendencia de la Economía Solidaria: a)
un reporte inicial dentro los 30 días hábiles siguientes a la fecha de
expedición del presente Decreto, b) un reporte periódico el último día hábil de
cada mes, y c) un reporte final, que se realizará una vez agotados los recursos
trasladados.
Artículo 4. Responsabilidad.
Los órganos de administración y vigilancia de las organizaciones de economía
solidaria serán responsables de la adecuada ejecución y seguimiento de los
recursos del Fondo Solidaridad, de acuerdo con los principios del
cooperativismo, así como de garantizar que se mantengan en el Fondo de
Educación recursos suficientes para atender programas y actividades propios de
este Fondo.
Artículo 5. Vigencia.
El presente Decreto rige a partir de la fecha de su publicación.
PUBLÍQUESE y CÚMPLASE
Dado en Bogotá, D. C., a 5 de mayo de 2017
JUAN MANUEL SANTOS CALDERÓN
EL MINISTRO DEL INTERIOR
JUAN FERNANDO CRISTO BUSTOS
LA MINISTRA DE RELACIONES EXTERIORES
MARIA ANGELA HOLGUIN
EL MINISTRO DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO
MAURICIO CÁRDENAS SANTAMARÍA
EL MINISTRO DE JUSTICIA Y DEL DERECHO
ENRIQUE GIL BOTERO
EL MINISTRO DE DEFENSA NACIONAL
LUIS CARLOS VILLEGAS ECHEVERRI
EL MINISTRO DE AGRICULTURA Y DESARROLLO RURAL
AURELIO IRAGORRI VALENCIA
EL MINISTRO DE SALUD Y PROTECCIÓN SOCIAL
ALEJANDRO GAVIRIA URIBE
LA MINISTRA DE TRABAJO
CLARA EUGENIA LÓPEZ OBREGÓN
EL MINISTRO DE MINAS Y ENERGÍA
GERMÁN ARCE ZAPATA
LA MINISTRA DE COMERCIO, INDUSTRIA Y TURISMO
MARIA CLAUDIA LACOUTURE
LA MINISTRA DE EDUCACIÓN NACIONAL
YANETH GIHA TOVAR
EL VICEMINISTRO DE AMBIENTE, ENCARGADO DE LAS FUNCIONES DEL
DESPACHO DEL MINISTRO DE AMBIENTEY DESARROLLO SOSTENIBLE
CARLOS ALBERTO BOTERO LÓPEZ
LA MINISTRA DE VIVIENDA, CIUDAD Y TERRITORIO
ELSA MARGARITA NOGUERA DE LA ESPRIELLA
EL MINISTRO DE TECNOLOGÌAS DE LA INFORMACIÓN Y LAS
COMUNICACIONES
DAVID LUNA SÁNCHEZ
EL MINISTRO DE TRANSPORTE,
JORGE EDUARDO ROJAS GIRALDO
LA MINISTRA DE CULTURA
MARIANA GARCÉS CÓRDOBA”
III. INTERVENCIONES
A.   Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República[3]
5.
El 30 de mayo de 2017, la Secretaría Jurídica de la
Presidencia de la República intervino en este asunto para solicitar la
declaratoria de  exequibilidad del Decreto Legislativo No. 732 de 2017. En su
criterio, las medidas adoptadas en este Decreto Legislativo se sustentan en el
principio de solidaridad, eje del cooperativismo, y tienen por finalidad “que
las organizaciones de economía solidaria puedan destinar un mayor porcentaje de
recursos en apoyo de sus asociados, y los familiares de estos, que resultaron
afectados por el fenómeno natural”.
6.
La Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República
sostuvo que este Decreto Legislativo cumplió con todos los requisitos formales
establecidos en el ordenamiento constitucional para su expedición. En lo que se
refiere al requisito de la firma del Presidente y todos sus ministros, la
Secretaría Jurídica aportó fiel copia del Decreto 690 de 27 de abril de 2017, “por
el que se confiere una comisión de servicios en el exterior [al Ministro de
Ambiente y Desarrollo Sostenible] y se efectúa un encargo [al
Viceministro de Ambiente]”. Dicho Decreto acredita que el Viceministro sí tenía
facultades para suscribir el Decreto Legislativo No. 732 de 2017.
7.
Al analizar los requisitos materiales de validez del Decreto sub
examine, la Secretaría Jurídica de la Presidencia consideró que en este
caso “es posible constatar el cumplimiento de los requisitos decantados por
la jurisprudencia constitucional para el efecto: conexidad, finalidad y
necesidad”.
8.
Respecto de los requisitos de conexidad y finalidad, la misma
Secretaría adujo que la gravedad de los hechos ocurridos entre el 31 de marzo y
1 de abril del año en curso afectan la actividad económica y empresarial que se
desarrolla en el municipio de Mocoa y, en consecuencia, surge la necesidad de
crear “nuevas fuentes de apoyo financiero y social para la región”.
Asimismo, resaltó que el sector solidario tiene una presencia importante en la
zona, “por lo que la utilización de recursos cuyo traslado se autoriza, a
través del Fondo de Solidaridad, podría hacer las veces de un importante alivio
económico”.
9.
En relación con el requisito de necesidad, la Secretaría
Jurídica de la Presidencia de la República señaló que los recursos que
constituyen los fondos de educación y solidaridad tienen una destinación
específica por virtud de la ley. Por lo tanto, concluyó que era necesario
adoptar una medida extraordinaria de orden legal para autorizar a las
organizaciones de economía solidaria del municipio de Mocoa a trasladar
recursos del fondo de educación al fondo de solidaridad, de manera que este
último se provea de recursos adicionales que permitan satisfacer las
necesidades de sus asociados. En tal sentido, la Secretaría Jurídica de la
Presidencia de la República señaló que “frente a una situación imprevista
que eventualmente requiera de un esfuerzo de solidaridad adicional con el fin
de brindar apoyo a los asociados que así lo requieran – como en efecto es la
situación que se presenta en el municipio de Mocoa a raíz de la emergencia –
una organización solidaria se encuentra en la imposibilidad de apalancar recursos
adicionales para tales efectos, en el evento en que aquellos que tenía
presupuestados en el fondo de solidaridad resultaren insuficientes para tales
propósitos”.
10.
Por último, al analizar además la proporcionalidad de las
medidas contenidas en el Decreto Legislativo No. 732 de 2017, la Secretaría
Jurídica de la Presidencia de la República señaló que son proporcionales, por
cuanto “se ajustan al fin previsto, suponen un beneficio directo para los
afectados por la crisis y responden de manera pertinente a las causas que
motivaron la declaratoria del estado de excepción”.
B.   Superintendencia de la Economía Solidaria[4]
11.
El 31 de mayo de 2017, la Jefe de la Oficina Jurídica de la
Superintendencia de la Economía Solidaria solicitó la declaratoria de
exequibilidad del Decreto Legislativo No. 732 de 2017. En su concepto, la
expedición del Decreto de la referencia se funda en el Decreto 601 de 2017, “por
el cual se declara el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en el
municipio de Mocoa”, el cual, señaló, goza de la presunción de
constitucionalidad al no haber sido declarado inexequible por esta Corte
Constitucional.
12.
Asimismo, la Jefe de la Oficina Jurídica de la
Superintendencia de la Economía Solidaria sostuvo que el Decreto Legislativo sub
examine cumple con los requisitos formales de validez, en la medida en que
(i) fue proferido dentro del término de vigencia del estado de excepción de
emergencia económica, social y ecológica, (ii) fue suscrito por el Presidente y
todos sus ministros, y, (iii) establece medidas transitorias para conjurar la
crisis económica, social y ecológica que se presentó en el municipio de Mocoa.
13.
Sobre los requisitos materiales del Decreto Legislativo, la
mencionada Oficina Jurídica manifestó que “existe un nexo de conexidad
objetiva entre el Decreto que declara la emergencia económica, social y
ecológica en el municipio de Mocoa (Decreto 601 de 2017) y el Decreto (…) 732
de 2017”. Además, observó que el presupuesto fáctico que sirve de sustento
a ambas normas es el mismo: “la calamidad pública ocurrida en el municipio
de Mocoa y que podría amenazar el orden económico, social y ecológico en dicho
municipio (…)”.
14.
Finalmente, la Jefe de la Oficina Jurídica de la
Superintendencia de la Economía Solidaria concluyó que, actualmente, el
artículo 54 de la Ley 79 de 1988 instituye el régimen de destinación de los
excedentes de las cooperativas y, en particular, el porcentaje de los recursos
que debe dirigirse a los fondos de educación y solidaridad. En principio,
entonces, su reforma debería llevarse a cabo mediante una ley. Sin embargo, el
trámite de una ley ordinaria tardaría un lapso que no se compadecería con la
magnitud de la crisis y la urgencia de las medidas a adoptar. De esta forma, en
su opinión, es necesaria la autorización para que excepcionalmente, y por una
única vez, se permita el traslado de recursos entre estos fondos obligatorios
de las organizaciones de economía solidaria.
IV. CONCEPTO DEL
PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN[5]
15.
El 14 de junio de 2017, mediante el concepto No. 6334, el
Señor Procurador General de la Nación solicitó a esta Corte Constitucional
declarar la exequibilidad del Decreto Legislativo número 732 de 5 de mayo de
2017. En relación con el examen formal, precisó que dicho Decreto Legislativo
cumple con el requisito relativo a las firmas, al estar suscrito por el
Presidente y todos sus Ministros. En todo caso, advirtió a la Corte que era
necesario revisar la competencia del Viceministro de Ambiente para suscribir
dicho Decreto, dado que no reposaba en el expediente la copia auténtica de la
comisión de servicios conferida al Ministro de Ambiente y Desarrollo Sostenible
y el encargo de las funciones de este Despacho al mencionado Viceministro.
16.
Adicionalmente, en su concepto, el Procurador manifestó que
se reúnen los restantes requisitos formales, esto es: (i) la motivación
expresa, al explicarse las circunstancias fácticas, las medidas concretas que
se buscan adoptar y las razones por las cuales son insuficientes los mecanismos
ordinarios para superar esta situación de crisis; (ii) la temporalidad, al
haberse proferido dentro de los 30 días siguientes a la expedición del Decreto
601 de 2017, es decir, durante el tiempo de vigencia de la declaratoria de
emergencia; y (iii) la remisión de la copia auténtica del Decreto Legislativo
No. 732 de 2017 a esta Corte Constitucional para su correspondiente control de
constitucionalidad.
17.
Respecto a la validez material del Decreto Legislativo objeto
de revisión, el Procurador General de la Nación sostuvo que las medidas allí
contenidas cumplen con el requisito de la conexidad externa con los
motivos que dieron lugar a la declaratoria de emergencia. Dicha consideración
se funda en dos consideraciones. Primero, en el Decreto Legislativo 601 de 2017
explícitamente se estimó imperioso el desarrollo de programas de inclusión de
la población afectada en proyectos sociales que le permitan recuperar su
entorno. Segundo, el Decreto Legislativo No. 732 efectivamente “pretende
acelerar la reactivación económica del municipio por medio de nuevas fuentes de
apoyo financiero y social”[6],
en particular, mediante la autorización de traslado de recursos entre los
fondos de educación y solidaridad de las organizaciones de economía solidaria
dispuesta. Igualmente, sostuvo que las medidas adoptadas en el Decreto
Legislativo sub examine cumplen el requisito de la conexidad interna,
dado que sus disposiciones tienen como propósito brindar ayudas a los
damnificados que tienen la calidad de asociados, lo cual es afín con las
actividades para las cuales se justifica hacer uso de los recursos afectos al
fondo de solidaridad.
18.
En relación con los juicios de prohibición de arbitrariedad,
intangibilidad y no contradicción específica, el Procurador General de la
Nación señaló que no se afecta el núcleo de los derechos que podían limitarse
con ocasión de las medidas adoptadas, no se imponen restricciones a derechos
intangibles ni limitaciones a derecho fundamental alguno y tampoco se
desmejoran los derechos sociales de los trabajadores. Además, señaló que estas
medidas no son ilimitadas y no tienen vocación de permanencia, dado que tienen
vigencia hasta el 31 de julio de 2017, se puede hacer uso de ellas por una sola
vez y están supeditadas a la aprobación de la transferencia de recursos entre
fondos por parte de los órganos de dirección de las organizaciones de economía
solidaria.
19.
Asimismo, el Procurador consideró que se cumple con (i) el
principio de finalidad, dado que las medidas adoptadas “están relacionadas
con la superación de la crisis que dio lugar a la emergencia”; y con (ii)
el requisito de motivación suficiente, como quiera que el Gobierno precisó los
efectos positivos del traslado de estos recursos entre fondos y para ello
explicó por qué las organizaciones de economía solidaria son relevantes para
superar la crisis, cómo las organizaciones solidarias tienen incidencia en el
desarrollo del municipio de Mocoa, y, finalmente, por qué esta medida resulta
necesaria.
20.
Por último, con relación al examen de proporcionalidad, el
Procurador señaló que las medidas adoptadas en el decreto sub examine son
razonables y no implican limitaciones a los derechos fundamentales. Por el
contrario, en su concepto, tales medidas respetan el derecho de libre
asociación al exigirse la aprobación de la asamblea de las organizaciones
solidarias para disponer el traslado de recursos entre los fondos de educación
y solidaridad. Sostuvo, además, que las medidas revisadas no contienen
criterios discriminatorios por razones de raza, lengua, religión, origen
nacional o familiar, opinión política o filosófica.
V. CONSIDERACIONES
A.   Competencia
21.
Por tratarse del control constitucional de un Decreto
Legislativo, la Corte Constitucional es competente para conocer de este proceso
con fundamento en los artículos 215 y 241.7 de la Constitución, 55 de la Ley
137 de 1994 (Ley Estatutaria de los Estados de Excepción, en adelante LEEE), y,
36 a 38 del Decreto 2067 de 1991.
B.   Materia objeto de control, problema jurídico y metodología de
análisis
22.
Mediante el Decreto Legislativo No. 601 de 6 de abril de
2017, el Presidente de la República declaró el Estado de Emergencia económica,
social y ecológica en el municipio de Mocoa, Putumayo. Dicho Decreto
Legislativo fue declarado exequible por esta Corte mediante la sentencia C-386
de 2017.
23.
En desarrollo de tal declaratoria, el Presidente de la
República y todos los Ministros expidieron el Decreto Legislativo No. 732 de 5
de mayo de 2017, “por el cual se dictan medidas transitorias para contribuir
al fortalecimiento de la solidaridad y la economía social, y conjurar la
Emergencia Económica, Social y Ecológica en el municipio de Mocoa, Departamento
del Putumayo”. Este Decreto Legislativo es el objeto de control de
constitucionalidad en la presente sentencia.
24.
La Secretaría Jurídica de la Presidencia, la Jefe de la
Oficina Jurídica de la Superintendencia de la Economía Solidaria y el
Procurador General de la Nación intervinieron en el presente asunto y le
solicitaron a esta Corte que declare exequible el Decreto sub examine,
por cuanto, formal y materialmente, se ajusta a las exigencias establecidas en
el ordenamiento constitucional colombiano para este tipo de actos normativos.
25.
De conformidad con todo lo anterior, el problema jurídico en
el presente asunto es el siguiente: ¿El Decreto Legislativo No. 732 de 5 de
mayo de 2017 cumple con los requisitos, formales y materiales, señalados por la
Constitución, la LEEE y la jurisprudencia constitucional?
26.
Para abordar y responder este problema jurídico, la Sala
seguirá la siguiente metodología. Primero, se presentará el marco normativo del
Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en el ordenamiento
constitucional colombiano. Segundo, se determinará el alcance del Decreto
Legislativo No. 601 de 6 de abril de 2017 “por el cual se declara el Estado
de Emergencia Económica, Social y Ecológica en el Municipio de Mocoa”, así
como de la sentencia C-386 de 2017, mediante la cual se declaró su
exequibilidad. Tercero, se presentarán las finalidades perseguidas y las
específicas medidas adoptadas en el Decreto Legislativo sub examine. Y,
finalmente, se analizará si dicho Decreto y las medidas allí dispuestas
cumplen, uno a uno, con los requisitos, formales y materiales, establecidos en
la normativa referida en el párrafo anterior.
C.   Del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica
27.
La Constitución de 1991 regula, en sus artículos 212 a 215,
los estados de excepción. A la luz de tales artículos, excepcionalmente el
Presidente de la República, con la firma de todos los Ministros, podrá declarar
tres tipos de estados de excepción: (i) Guerra Exterior, (ii) Conmoción
Interior y (ii) Emergencia Económica, Social y Ecológica. Además de lo previsto
en tales artículos constitucionales, dichas modalidades de estados de
excepción, así como su sistema de controles, están regulados en la LEEE.
28.
La regulación constitucional y estatutaria de los estados de
excepción se funda en el carácter reglado, excepcional y limitado
de dichos estados. Durante la vigencia de la Constitución de 1886, en particular
de su artículo 121, que regulaba el denominado Estado de Sitio, hubo
lugar a sendos excesos y abusos de los poderes de excepción allí previstos[7],
que incluso merecieron el calificativo de “anormalidad” constitucional[8].
Tras dicha experiencia, la Constitución de 1991 estableció un complejo sistema
de controles sobre los estados de excepción que supone “el carácter
excepcionalísimo de las medidas de emergencia en Colombia”[9],
así como que “el uso de estas herramientas es una potestad reglada que se
encuentra sometida a las disposiciones constitucionales, legales y del bloque
de constitucionalidad”[10].
29.
Dicha naturaleza reglada, excepcional y limitada,
de los estados de excepción se garantiza por medio de su estricta regulación en
la Constitución y en la LEEE, así como mediante sus especiales sistemas y
dispositivos de control político y judicial. Primero, en contraste con su
predecesora, la Constitución de 1991, al regular los estados de excepción,
instituyó (i) causales más estrictas para su declaratoria[11],
(ii) precisos límites temporales[12],
y, (iii) prohibiciones y limitaciones expresas[13].
30.
Segundo, la Constitución dispuso un complejo sistema de
controles políticos específicos para los estados de excepción, tales como (i)
la autorización del Senado para la declaratoria de la guerra exterior[14],
(ii) el concepto favorable para la segunda prórroga del Estado de Conmoción
interior y del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica[15],
(iii) las reuniones del Congreso por derecho propio[16],
(iv) los informes que se deben presentar al Congreso de la República sobre su
declaratoria y evolución[17]
y, finalmente, (v) los posibles juicios de responsabilidad política al
Presidente en relación con el ejercicio de sus facultades en el marco de los
estados de excepción[18].
31.
Tercero, habida cuenta del antecedente previsto en el Acto
Legislativo 1 de 1968[19],
la Constitución de 1991 estableció el control judicial constitucional
automático de los decretos legislativos expedidos en el marco de los estados de
excepción, según lo dispuesto en los artículos 212 a 215 de la Constitución,
los cuales están desarrollados en los artículos 55 de la LEEE y 36 a 38 del
Decreto 2067 de 1991. La jurisprudencia constitucional ha definido los
criterios a la luz de los cuales se ejerce este control, tal como se
desarrollará en la última sección de esta sentencia, y, ha establecido que, en
todo caso, este control constitucional no solamente abarca los decretos
legislativos de desarrollo sino también los decretos legislativos de
declaratoria[20].
Este control judicial constitucional de los decretos legislativos se
complementa, a su vez, con el denominado control automático de legalidad
previsto en el artículo 136 de la Ley 1437 de 2011, el cual es ejercido por la
jurisdicción de lo contencioso administrativo para todas aquellas medidas
administrativas adoptadas en desarrollo de decretos legislativos[21].
32.
De otra parte, a la luz del artículo 215 de la Constitución,
el Estado de Emergencia podrá ser declarado por el Presidente de la República y
todos los Ministros siempre que sobrevengan hechos distintos a los previstos en
los artículos 212 y 213 ibídem que: (i) perturben o amenacen perturbar
en forma grave e inminente el orden económico, social y ecológico del país, o
que (ii)  constituyan grave calamidad pública. Este último concepto de
calamidad pública ha sido definido por la Corte Constitucional como “una
desgracia o infortunio que afecta intempestivamente a la sociedad o a un sector
importante de ella…”.[22]
33.
La calamidad pública alude, entonces, a un evento o episodio
traumático, derivado de causas naturales o técnicas[23],
que altera gravemente el orden económico, social o ecológico, y que ocurre de
manera imprevista y sobreviniente. Al respecto, la Corte ha señalado que  “los
acontecimientos, no solo deben tener una entidad propia de alcances e
intensidad traumáticas, que logren  conmocionar o trastrocar el
orden económico, social o ecológico, lo cual caracteriza su gravedad,
sino que, además, deben constituir una ocurrencia imprevista, y por ello
diferentes a los que se producen regular y cotidianamente, esto es, sobrevinientes
a las situaciones que normalmente se presentan en el discurrir de la actividad
de la sociedad, en sus diferentes manifestaciones y a las cuales debe dar
respuesta el Estado mediante la utilización de sus competencias normales”[24].
En tales términos, la Corte ha reconocido que la calamidad pública puede
tener una causa natural, por ejemplo, temblores o terremotos, avalanchas,
desbordamientos de ríos, inundaciones, etc., o puede tener una causa técnica
como por ejemplo “accidentes mayores tecnológicos”[25].
34.
El artículo 215 de la Constitución prescribe que la
declaratoria del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica solo puede
llevarse a cabo “por períodos hasta de treinta días en cada caso, que
sumados no podrán exceder de noventa días en el año calendario”. A su vez,
la misma disposición prevé que los decretos legislativos en el marco del Estado
de Emergencia tendrán fuerza de ley y deberán ser (i) motivados, (ii) firmados
por el Presidente y todos los Ministros, (iii) destinados exclusivamente a
conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus efectos, (iv) referirse a
materias que tengan relación directa y específica con el Estado de Emergencia,
y, finalmente, (v) podrán, de forma transitoria, establecer nuevos tributos o
modificar los existentes, los cuales dejarán de regir al término de la
siguiente vigencia fiscal, salvo que el Congreso, durante el año siguiente, les
otorgue carácter permanente.
35.
Por último, el mismo artículo constitucional señala que el
decreto que declare el Estado de Emergencia debe indicar el término dentro del
cual va a hacer uso de las facultades extraordinarias y convocar al Congreso,
si este no se hallare reunido, para que se reúna dentro de los diez días siguientes
al vencimiento de dicho término. En relación con las competencias del Congreso
en el marco de los estados de emergencia, el propio artículo 215 de la
Constitución establece que (i) examinará hasta por un lapso de treinta días,
prorrogable por acuerdo de las dos cámaras, el informe motivado que le presente
el Gobierno sobre las causas que determinaron el Estado de Emergencia y las
medidas adoptadas, y se pronunciará expresamente sobre la conveniencia y
oportunidad de las mismas; (ii) podrá derogar, modificar o adicionar los
decretos a que se refiere este artículo, en aquellas materias que
ordinariamente son de iniciativa del Gobierno, así como ejercer sus
atribuciones constitucionales; y, (iii) se reunirá por derecho propio, si no
fuere convocado por el Gobierno Nacional.
36.
Finalmente, el artículo 215 de la Constitución prohíbe al
Gobierno desmejorar los derechos sociales de los trabajadores mediante los
decretos legislativos proferidos en el marco del Estado de Emergencia
Económica, Social y Ecológica.
D.   El Decreto Legislativo No. 601 de 6 de abril de 2017 y la
Sentencia C-386 de 2017
37.
Tal como se refirió en el párrafo 22 de esta sentencia,
mediante el Decreto Legislativo No. 601 de 6 de abril de 2017, el Presidente de
la República y todos los Ministros declararon el Estado de Emergencia
económica, social y ecológica, en el municipio de Mocoa, Putumayo, tanto en el
área urbana como rural, por el término de 30 días calendario, contados a partir
de la vigencia de este Decreto.
38.
Dicha declaratoria de estado de excepción tuvo lugar tras la
calamidad pública acaecida en el municipio de Mocoa, Putumayo, durante la noche
del 31 de marzo de 2017, con ocasión de la avalancha de los ríos Mocoa, Mulato
y Sangoyaco, la cual dio lugar a una “avenida torrencial” que destruyó
gran parte del casco urbano del municipio. Tal desastre, según se describió en
los considerandos del Decreto, “obedeció a circunstancias ambientales
imprevistas y de magnitud inusitadas”, las cuales fueron explicadas con fundamento
en el informe de 4 de abril de 2017, expedido por el Instituto de Hidrología,
Meteorología y Estudios Ambientales (IDEAM). Al referirse a las lluvias en la
ciudad de Mocoa, dicho Decreto señaló:
“al comparar los valores promedio
mensuales con las lluvias que han caído en cada uno de los tres primeros meses
del presente año, se destaca el acumulado de precipitación de 499.8 mm en el
marzo de 2017 que acaba de terminar; dicha relación indica un exceso de cerca
del 80%  con base en dicha estación. Así las cosas, según el IDEAM, entre las
10.00 pm del 31 de marzo y la 1 am del 1 de abril de 2017 se registró una
precipitación de 106 mm en el municipio de Mocoa, Putumayo, en solo 3 horas
(entre 10 pm y 1 am) constituyéndose en un evento extraordinario”.
39.
El mismo Decreto Legislativo No. 601 de 6 de abril de 2017
indicó que, según el informe de la Unidad Nacional de Atención de Riesgos y
Desastres, dadas las características de los suelos, la geología estructural, la
topografía del terreno, el cambio del uso del suelo y la precipitación extrema,
“se desencadenaron movimientos en masa de la parte alta y media de las
microcuencas de los ríos Sangoyaco y Mulato y las quebradas Taruca, Conejo y
Almorzadero, que provocó represamientos y colmatación de los cauces principales
de las fuentes hídricas, generando una avenida torrencial con flujo de lodos y
detritos de gran volumen”.
40.
Según se describió en el mismo Decreto Legislativo, dicha
avenida torrencial arrastró barro y piedras (11.357.000 metros cúbicos de lodo
y escombros) sobre 25 barrios de Mocoa, algunos de los cuales fueron destruidos
integralmente, así como 7 puentes, 10 vías públicas, una subestación de energía
eléctrica, la red de telefonía fija, 3 acueductos y un alcantarillado. También
colapsó la red hospitalaria del municipio de Mocoa. Dicho Decreto, además,
reportó que “la avalancha acabó con la vida de 290 personas, dejó heridas a
332 más, afectó 1518 familias y produjo la desaparición de aproximadamente 200
habitantes”.
41.
Como consecuencia de tal catástrofe, el Decreto Legislativo
No. 601 de 6 de abril de 2017 resaltó la gravedad de la situación de Mocoa por
“la pérdida o la inhabilitación de las casas de cientos de colombianos,
además de que destruyó sus bienes personales y recursos económicos, sin
mencionar que en muchos casos inhabilitó las fuentes de subsistencia de las
familias afectadas”. Asimismo, alertó acerca del “problema sanitario que
debe ser resuelto de manera inmediata, pues la descomposición del material
orgánico es fuente de brotes epidémicos, lo que pone en inminente riesgo la
salud y la vida de los habitantes”.
42.
Ante dicho balance, el Gobierno Nacional estimó necesario
declarar el Estado de Emergencia, por medio de dicho Decreto Legislativo, en
aras de “atender las necesidades de los directamente afectados (…), impedir
la extensión de los efectos para todos los habitantes del municipio, (…)
conjurar los efectos de la crisis, así como mejorar la situación de los
afectados por el alud”. Para tal efecto, el Decreto advierte que son
necesarias medidas que fortalezcan los canales de suministro y entrega de
productos de primera necesidad, “canalizar recursos y esfuerzos
institucionales que mejoren la situación de los damnificados”, permitir “hacer
modificaciones presupuestales, con el fin de focalizar los recursos destinados
a este propósito”, entre otros mecanismos “para aliviar la situación de
los hogares afectados”. Tales medidas se implementarían mediante Decretos
Legislativos posteriores.
43.
Dicho Decreto Legislativo fue declarado exequible en la
sentencia C-386 de 2017. Como fundamento de tal declaratoria de exequibilidad,
la Corte consideró que este Decreto (i) cumplió con los requisitos formales;
(ii) se expidió tras una situación catastrófica, imprevisible, grave, sobreviniente
e intempestiva, que configuró una auténtica calamidad pública; (iii) se fundó
en una hipótesis no generada por una guerra exterior o conmoción interior; (iv)
se expidió porque las facultades ordinarias del Ejecutivo resultan
insuficientes para responder a esta crisis, y que, por lo tanto, (v) cumplía
con los requisitos de identidad, fácticos, valorativos, de necesidad de las
medidas extraordinarias y de insuficiencia de las medidas ordinarias.
E.   El Decreto Legislativo No. 732 de 5 de mayo de 2017.
Finalidad y medidas
44.
En desarrollo de la mencionada declaratoria de Estado de
Emergencia, el Presidente de la República, con la firma de todos los Ministros,
expidió el Decreto Legislativo No. 732 de 5 de mayo de 2017, “Por el cual se
dictan medidas transitorias para contribuir al fortalecimiento de la
solidaridad y la economía social, y conjurar la Emergencia Económica, Social y
Ecológica en el municipio de Mocoa, Departamento del Putumayo”. Este
Decreto Legislativo es el objeto de control constitucional en la presente
sentencia.
45.
Este Decreto Legislativo tiene por finalidades explícitas “generar
nuevas fuentes de apoyo financiero y social para la región [que contribuyan]
a la recuperación de las actividades económicas de la zona impactada”
así como “contribuir a la reconstrucción y el desarrollo sostenible del
municipio de Mocoa a través de la solidaridad y la economía social que
promueven las organizaciones de economía solidaria para sus asociados y la
comunidad en general.” Así, en términos generales, este Decreto Legislativo
busca contribuir a restablecer la economía, habilitar fuentes de recursos
financieros para los damnificados y, finalmente, paliar los efectos,
humanitarios y económicos, de la calamidad pública acaecida en el municipio de
Mocoa.
46.
Con tales propósitos, en sus cinco artículos, este Decreto
Legislativo instituye, en términos generales, dos tipos de medidas, a saber:
(i) la autorización a las organizaciones de economía solidaria con sede en Mocoa
o con afiliados damnificados en dicho municipio, para que, por una sola vez y
hasta el 31 de julio de 2017, trasladen hasta el 50% del saldo registrado de
sus Fondos de Educación a sus Fondos de Solidaridad,  y, (ii) los mecanismos de
control para ejercer vigilancia y seguimiento en aras de garantizar que dichos
recursos se destinen a actividades de solidaridad con los asociados
damnificados y sus familiares oficialmente declarados en tal condición.
47.
En relación con la primera clase de medidas, el Decreto
autoriza, excepcionalmente, por una sola vez y hasta el 31 de julio de
2017, a las organizaciones de economía solidaria domiciliadas o con asociados
declarados oficialmente damnificados por el desastre en el municipio de Mocoa,
el traslado de hasta el 50% del saldo registrado para la fecha de expedición
del Decreto en sus Fondos de Educación a sus Fondos de solidaridad. Dicha
medida se implementa para que con estos recursos se pueda cubrir el pago de
actividades de solidaridad únicamente para sus asociados damnificados y sus
familiares que también hayan sido declarados damnificados (Art. 1). Tal
artículo dispone, además, que en ningún caso serán objeto de traslado los
excedentes del ejercicio de la vigencia de 2017.
48.
Los recursos trasladados del Fondo de Educación al Fondo de
Solidaridad se destinarán exclusivamente a cubrir actividades de solidaridad
tales como las descritas en el numeral 2.1.2.1. de la Circular Básica Contable
y Financiera de la Superintendencia de la Economía Solidaria. Tales actividades
implican gastos relacionados con la calamidad doméstica, servicios médicos,
hospitalarios y quirúrgicos, adquisición de mausoleos, osarios o lotes en
parques cementerios, pagos de planes de protección de servicios médicos,
funerarios y de exequias, contribuciones para obras relacionadas con el
desarrollo sostenible del medio ambiente y donaciones, esporádicas y
ocasionales, frente a calamidades de sus trabajadores (Art. 3).
49.
Además, este Decreto Legislativo prescribe que, para dicho
traslado de fondos, se exigirá la aprobación previa de la Asamblea General de
la respectiva organización, decisión que, en todo caso, será informada a la
Superintendencia de la Economía Solidaria. Este informe estará acompañado del
acta de la Asamblea y la propuesta detallada de la utilización de los recursos,
con indicación del monto y del porcentaje de los recursos (Art. 2).
50.
En relación con la segunda clase de medidas, el Decreto
Legislativo dispone que la mencionada Superintendencia lleve a cabo actividades
de verificación y seguimiento en aras de garantizar la adecuada ejecución de
los recursos trasladados al Fondo de Solidaridad por parte de las
organizaciones, sus órganos de administración y vigilancia. Tales medidas son
(i) la expedición de una Circular por parte de la Superintendencia de la
Economía Solidaria que fije, entre otros, los requisitos para efectuar el
traslado de los recursos entre fondos, los reportes de información que deberán
presentar de las organizaciones de economía solidaria (Art. 3.1), su forma y
periodicidad, así como la forma de publicación o de divulgación de los mismos;
y, (ii) el deber de tales organizaciones que realicen dicho traslado de
presentar reportes iniciales, periódicos y finales, a esta Superintendencia,
sobre la ejecución de los proyectos financiados con tales recursos (Art. 3.
Par. 2)
51.
Finalmente, este Decreto dispone que  los órganos de
administración y vigilancia de las organizaciones de economía solidaria serán
responsables de la adecuada ejecución y seguimiento de los recursos del Fondo
Solidaridad, de acuerdo con los principios del cooperativismo, así como de
garantizar que se mantengan en el Fondo de Educación recursos suficientes para
atender programas y actividades propios de este Fondo (Art. 4).
F.    Análisis de los requisitos formales y materiales del Decreto
Legislativo 732 de 2017
52.
La Corte Constitucional ha establecido que el control de
constitucionalidad de los Decretos Legislativos tiene por objeto evaluar si
tales instrumentos normativos cumplen con los requisitos, formales y
materiales, previstos en la Constitución, en la LEEE y en la jurisprudencia
constitucional.
53.
En este orden de ideas, se procederá, en primer lugar, con el
estudio de los requisitos formales del Decreto Legislativo sub examine.
F.1.
Control de constitucionalidad formal
54.          El examen formal consiste en verificar que el Decreto
Legislativo cumpla con los siguientes requisitos: (i) que esté motivado, (ii)
que esté suscrito por el Presidente y todos los Ministros, (iii) que sea
expedido durante la vigencia y en desarrollo del respectivo estado de
excepción, y, finalmente, (iv) que determine el ámbito territorial para su
aplicación[26].
En el caso
concreto, el Decreto Legislativo No. 732 de 2017 cumple con todos y cada uno de
tales requisitos. En efecto, dicho Decreto:
i.
Está debidamente motivado. Así, en sus considerandos,
este Decreto Legislativo expresamente señala los hechos y razones que motivan
su expedición, los propósitos que persigue, así como los fundamentos
específicos de las medidas adoptadas, su importancia, su necesidad, y,
finalmente, su relación con la calamidad pública que dio lugar a la expedición
del Estado de Emergencia económica, social y ecológica declarado mediante el
Decreto Legislativo 601 de 2017.
ii.
Fue expedido y suscrito por el Presidente de la
República, con la firma de todos sus Ministros. En virtud de las
observaciones que realizó el Procurador General de la Nación, esta Corte
resalta que mediante el Decreto 690 de 27 de abril de 2017 se confirió una
comisión de servicios en el exterior al Ministro de Ambiente y Desarrollo
Sostenible y se le encargó al Viceministro de Ambiente dicho Despacho. Esta
comisión inició el 1 de mayo y terminó “el 5 de mayo de 2017, inclusive”[27].
Así las cosas, para la fecha de expedición del Decreto Legislativo sub
examine, este último funcionario sí tenía competencia para suscribirlo[28].
En consecuencia, esta Sala encuentra satisfecho el requisito de la suscripción.
iii.
Fue expedido durante la vigencia y en desarrollo del
Estado de Emergencia económica, social y ecológica declarada mediante el
Decreto Legislativo No. 601 de 6 de abril de 2017. En efecto, el Decreto
Legislativo sub examine fue expedido y publicado en el Diario Oficial el
día 5 de mayo de 2017. En este orden de ideas, este Decreto se expidió dentro
de los treinta (30) días siguientes a la declaratoria del Estado de Emergencia
en el caso concreto y en desarrollo del mismo, habida cuenta de que justamente
tuvo por objeto adoptar medidas para superar la crisis de Mocoa. Además, tal
como se desarrollará líneas adelante, lo cierto es que este Decreto contiene
una autorización especial de la cual solo se podrá hacer uso “hasta el 31 de
julio de 2017”, según su artículo 1, con lo cual delimita claramente su
ámbito de aplicación temporal.
iv.
Determinó su ámbito territorial de aplicación. En efecto, tal como se señala en su motivación, las medidas
adoptadas en el Decreto Legislativo sub examine solo se aplican para las
organizaciones de economía solidaria que (i) tengan domicilio en Mocoa o (ii)
que tengan asociados declarados oficialmente damnificados por el desastre
ambiental acaecido en dicho municipio. En todo caso, dichas medidas se destinan
de manera exclusiva “a cubrir actividades de solidaridad en beneficio de
asociados declarados oficialmente damnificados y sus familiares que cuenten con
tal declaratoria”. Así las cosas, las medidas adoptadas en este decreto
tienen por ámbito territorial de aplicación el municipio de Mocoa, “tanto en
el área urbana como en la rural”, y, en todo caso, se focalizan en
beneficiar a los damnificados ubicados en dicha zona que tengan la condición de
asociados en organizaciones de economía solidaria.
55.
En consecuencia, la Corte evidencia que el Decreto
Legislativo No. 732 de 2017 sí cumple con los requisitos formales de
constitucionalidad.
56.
Además, si bien no ostentan la calidad de requisitos formales
de validez de los decretos legislativos, la Corte advierte dos elementos.
Primero, que este decreto legislativo fue debida y oportunamente enviado a
la Corte Constitucional. En efecto, el día 8 de mayo de 2017, el Decreto
Legislativo No. 732 fue enviado por el Presidente de la República a la Corte
Constitucional para someterlo al control automático de constitucionalidad,
justo al siguiente día hábil tras su expedición. Segundo, que no resultaba
necesario el envío del informe a los Secretarios Generales de la ONU y de la
OEA, por cuanto, tal como se expondrá líneas adelante, el Decreto
Legislativo No. 732 de 2017 no contiene limitaciones al ejercicio de derechos
fundamentales. A continuación, se procederá a realizar el estudio de los
requisitos materiales.
F.2.
Control de constitucionalidad material
57.
De conformidad con la jurisprudencia de la Corte
Constitucional, el estudio de los límites materiales específicos de los
decretos legislativos expedidos en desarrollo de un Estado de Emergencia
económica, social y ecológica, debe ser llevado a cabo a partir los siguientes
juicios: (i) de conexidad material y de finalidad[29],
(ii) de ausencia de arbitrariedad y de intangibilidad[30],
(iii) de no contradicción específica, (iv) de motivación suficiente, (v) de
necesidad, (vi) de incompatibilidad, (vii) de proporcionalidad, y, finalmente,
(viii) de no discriminación.
58.
Tal como se evidenció en los párrafos 44 a 51 de esta
sentencia, el Decreto Legislativo No. 732 de 2017 contiene dos tipos de medidas
generales, a saber: (i) la autorización a las organizaciones de economía solidaria
con sede en Mocoa o con afiliados damnificados en dicho municipio, para que,
por una sola vez y hasta el 31 de julio de 2017, trasladen hasta el 50% del
saldo registrado de sus Fondos de Educación a sus Fondos de Solidaridad, y,
(ii) los mecanismos de control para asegurar que dichos recursos se destinen a
actividades de solidaridad con los asociados damnificados y sus familiares
oficialmente declarados en tal condición. Pues bien, los siguientes juicios se
aplicarán a ambos tipos de medidas.
59.
La Sala estudiará de manera conjunta las dos clases de
medidas a la luz de todos los juicios enunciados en el párrafo 57.
(i)
Juicios de conexidad material y finalidad
60.
El juicio de conexidad material está previsto en los artículos
215 de la Constitución y 47 de la LEEE[31]. Con este
juicio se busca establecer si las medidas adoptadas en el decreto legislativo
guardan relación con las causas que generaron la declaratoria del Estado de
Excepción. La conexidad implica, entonces, que la materia sobre la cual tratan
las medidas guarda una relación directa y específica con la crisis que se
afronta. La Corte Constitucional ha señalado que la conexidad debe ser evaluada
desde dos puntos de vista, a saber: (i) interno, o la específica relación entre
las medidas adoptadas y “las consideraciones
expresadas por el Gobierno Nacional para motivar el decreto de desarrollo
correspondiente”[32],
y, (ii) externo, es decir, la relación entre el decreto legislativo de
desarrollo y la declaratoria de emergencia.
61.
Por su parte, el juicio de finalidad está previsto en el artículo
10 de la LEEE. A la luz de este juicio, toda medida contenida en los decretos
legislativos debe estar “directa y específicamente encaminada a conjurar las
causas de la perturbación y a impedir la extensión de sus efectos”[33].
Tal como se señalará a continuación, además de guardar una relación de
conexidad, interna y externa, con las causas que generaron la declaratoria del
Estado de Emergencia, lo cierto es que las medidas adoptadas en el Decreto
Legislativo No. 732 de 2017 tienen por finalidad y resultan ser medios idóneos
para conjurar la calamidad pública ocasionada por el desastre acaecido en
Mocoa, así como para evitar la propagación de sus efectos.
62.
Desde el punto de vista de la conexidad interna, la Corte
verifica que las medidas adoptadas en el Decreto sub examine guardan una
relación específica con las trece consideraciones que motivaron la expedición
del mismo. En efecto, en sus consideraciones, tras referir que el presente
Decreto Legislativo se expidió en el marco y en desarrollo del Estado de
Emergencia declarado mediante el Decreto 601 de 6 de abril de 2017, así como la
necesidad de adoptar medidas para conjurar la catástrofe, los considerandos
incluyen motivaciones relacionadas con la importancia social y económica de las
organizaciones de economía solidaria en Mocoa, la necesidad de viabilizar
recursos entre tales organizaciones con presencia en dicho municipio y las
finalidades específicas que cumple el Fondo de Solidaridad de estas organizaciones.
63.
Las consideraciones expresan concretamente que los recursos
trasladados del Fondo de Educación al Fondo de Solidaridad contribuyen a
solventar todos los gastos de las actividades de solidaridad en beneficio de
los asociados damnificados por la tragedia acaecida en Mocoa. Asimismo, el
Decreto contiene consideraciones concretas que motivan la adopción de medidas
de control encaminadas a verificar la debida ejecución de los recursos por
parte de las organizaciones que hagan uso de la autorización de traslados de
recursos. Así las cosas, los dos grupos de medidas adoptadas en el Decreto
Legislativo No. 732 de 2017 guardan relación concreta con las consideraciones
del mismo, por lo cual sí cumple con el requisito de conexidad interna.
64.
Desde el punto de vista de la conexidad externa, la Corte
encuentra que el Decreto Legislativo sub examine está relacionado,
directa y específicamente, con el Decreto Legislativo 601 de 2017 “[p]or el
cual se declara el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en el
municipio de Mocoa”, toda vez que (i) fue expresamente expedido con ocasión
y en desarrollo de dicho Estado de Emergencia económica, social y ecológica,
(ii) está relacionado directamente con las motivaciones que el Gobierno
Nacional expuso para tal declaratoria, y, (iii) su propósito es adoptar medidas
para conjurar dicha calamidad pública.
65.
Primero, el Decreto Legislativo 732 de 2017 expresamente
reconoce que se expide “en función de [la declaratoria del Estado de
Emergencia], y con sustento en las facultades señaladas por el artículo 215
de la Constitución”. Segundo, el Decreto Legislativo objeto de estudio
tiene conexidad con los motivos expresamente reconocidos en el Decreto
Legislativo 601 de 2017, en particular, con la urgencia de “atender las
necesidades de los directamente afectados (…), e impedir la extensión de los
efectos para todos los habitantes del municipio, (…)”. Finalmente, el
Decreto Legislativo se propone formular medidas eficaces que permitan
“conjurar los efectos de la crisis, así como mejorar la situación de los
afectados por el alud”.
66.
La Corte verifica que el Decreto Legislativo sub examine
contiene medidas que guardan una relación, concreta e inmediata, con el asunto
por el cual se declaró la emergencia. En efecto, este Decreto dispone la
autorización, excepcional y por una sola vez, para trasladar el 50 % del saldo
registrado en el Fondo de Educación al Fondo de Solidaridad de las
organizaciones de economía solidaria que tienen presencia en el municipio de
Mocoa, el cual está destinado exclusivamente a realizar actividades de
solidaridad, asistenciales y de colaboración, en beneficio de los asociados
declarados oficialmente como damnificados y de sus familiares que tengan la
misma condición.
67.
De conformidad con el artículo 3 del Decreto sub examine,
las actividades de solidaridad en beneficio de los asociados damnificados y de
sus familiares que tengan la misma condición se desarrollarán según lo previsto
en el acápite 2.1.2.1 de la Circular Básica Contable y Financiera No 004 de
2008, proferida por la Superintendencia de la Economía Solidaria. Al tenor de
lo dispuesto en esta sección, tales actividades tienen por objeto auxiliar a
los asociados en casos de calamidad doméstica, servicios médicos, hospitalarios
y quirúrgicos, servicios funerarios y de exequias como adquisición de
mausoleos, osarios o lotes en parques cementerios, donaciones
ocasionales a trabajadores que hubieren sufrido una calamidad doméstica, entre
otros.
68.
A su vez, el Decreto Legislativo sub examine dispone
medidas de control para garantizar que dichos recursos sean exclusivamente
destinados a dicha población, así como su adecuado uso y ejecución. Como se
refirió en el párrafo 64 de esta providencia, estas medidas son: (i) el deber
de las organizaciones de economía solidaria que efectúen dicho traslado de
informar de la aprobación del mismo a la Superintendencia de la Economía
Solidaria (Art. 2), (ii) el deber de esta última entidad de impartir un
instructivo en el que fije los requisitos mínimos para efectuar el traslado
entre los fondos, los reportes de información, sus formalidades y periodicidad,
así como la forma de efectuar la publicación o divulgación de la información
sobre los proyectos a realizar entre los asociados (Art. 3. Par. 1), y,
finalmente, (iii) el deber de las mencionadas organizaciones de presentar
informes iniciales, periódicos y finales, a la Superintendencia referida sobre
la ejecución de los proyectos con los recursos trasladados (Art. 3. Par. 2). A
su vez, el Decreto Legislativo sub examine instituye que los órganos de
administración y vigilancia de dichas organizaciones serán responsables por la
adecuada ejecución y seguimiento de los recursos trasladados, así como de la
preservación de recursos suficientes en Fondo de Educación (Art. 4).
69.
Pues bien, tanto la medida de autorización del traslado de
recursos, como los específicos mecanismos de control para garantizar la
destinación y la adecuada ejecución de los mismos, guardan conexidad, inmediata
y concreta, con la crisis que causó la declaratoria del Estado de Emergencia.
Es más, tales medidas son idóneas y tienen por finalidad exclusiva contribuir
sustancialmente al objetivo explícito del Decreto Legislativo 601 de 2017
consistente en “canalizar recursos y esfuerzos institucionales que mejoren
la situación de los damnificados”. En particular, las dos clases de medidas
contenidas en el Decreto Legislativo sub examine son adecuadas para
proveer recursos económicos a los asociados damnificados y sus familiares con
las exclusivas finalidades previstas en el acápite 2.1.2.1 de la Circular
Básica de la Superintendencia de la Economía Solidaria.
70.
En tales términos, dichas medidas tienen por finalidad y son
adecuadas para proveer de recursos a los Fondos de Solidaridad de las
organizaciones de economía solidaria domiciliadas en Mocoa o con asociados
damnificados por la calamidad pública referida con el exclusivo objetivo de
adelantar programas y actividades tendientes a auxiliar a dicha población con
ocasión de la pérdida de sus casas, el colapso de los servicios médicos y
hospitalarios, funerarios y de exequias, así como los problemas sanitarios
relacionados con el tratamiento de los 290 cuerpos hallados sin sepultura, su
descomposición y los eventuales brotes epidémicos que se deriven de esta
situación.
71.
La Corte evidencia que la finalidad de las medidas del
Decreto Legislativo estudiado coincide plenamente con la conjuración de la
causa de la crisis y de la prevención de la extensión de sus efectos anunciadas
en el Decreto legislativo 601 de 6 de abril de 2017, en el cual explícitamente
se estableció que se requerían medidas para paliar y superar “la pérdida o
la inhabilitación de las casas de cientos de colombianos, [la destrucción] de
sus bienes personales y recursos económicos, [la inhabilitación] de las
fuentes de subsistencia de las familias afectadas”, así como el “problema
sanitario que debe ser resuelto de manera inmediata, pues la descomposición del
material orgánico es fuente de brotes epidémicos, lo que pone en inminente
riesgo la salud y la vida de los habitantes”.
72.
En tales términos, la Sala considera que las medidas
contenidas en el decreto sub examine y destinadas a facilitar y
canalizar recursos a los Fondos de Solidaridad de las organizaciones de
economía solidaria, con el fin de auxiliar a sus asociados damnificados por la
catástrofe acaecida en Mocoa y a sus familiares también declarados
damnificados, guardan una relación de conexidad, interna y externa, y persiguen
de manera adecuada conjurar las causas que motivaron la declaratoria del Estado
de Emergencia por medio del Decreto Legislativo 601 de 6 de abril de 2017.
Dicha relación de conexidad y finalidad resulta evidente habida cuenta de las
específicas actividades y programas a financiarse con base en los recursos del
Fondo de Solidaridad de tales organizaciones.
(ii)
Juicios de ausencia de arbitrariedad y de intangibilidad
73.
El juicio de ausencia de arbitrariedad tiene por
objeto comprobar que en el Decreto Legislativo sub examine no se
establezcan medidas que desconozcan las prohibiciones para el ejercicio de las
facultades extraordinarias reconocidas en la Constitución, la LEEE y los
tratados internacionales de derechos humanos ratificados por Colombia[34].
Al respecto, en términos generales, la Corte Constitucional debe verificar que
las medidas adoptadas en los decretos legislativos: (i) no suspendan o vulneren
los derechos fundamentales y que (ii) no interrumpan el normal funcionamiento
de las ramas del poder público, en particular, que no supriman o modifiquen los
organismos y las funciones básicas de acusación y juzgamiento[35].
74.
Al respecto, la Corte no advierte que el Decreto Legislativo
No. 732 de 2017 límite, afecte o, mucho menos, suspenda derechos humanos o
libertades fundamentales. Tal como se estableció en los párrafos 44 a 51 de esta
sentencia, el principal propósito de este Decreto es “generar nuevas fuentes
de apoyo financiero y social” para los damnificados de la calamidad pública
acaecida en Mocoa, Putumayo, mediante la autorización a las organizaciones de
economía solidaria con sede en Mocoa o con afiliados damnificados en dicho
municipio, para que, por una sola vez y hasta el 31 de julio de 2017, trasladen
hasta el 50% del saldo registrado de sus Fondos de Educación a sus Fondos de
Solidaridad. Los recursos trasladados se destinarán exclusivamente a cubrir el
pago de actividades de solidaridad para sus asociados damnificados y para los
familiares de estos que también hayan sido declarados damnificados con ocasión
de la catástrofe que dio lugar a la declaratoria del Estado de Emergencia.
75.
Además de exigirse la aprobación de la Asamblea General de la
respectiva organización de economía solidaria para efectuar dicho traslado,
esta medida se acompaña de un conjunto de mecanismos de control, verificación y
seguimiento, para garantizar la adecuada ejecución de los recursos trasladados
en actividades de solidaridad para los asociados damnificados o con familiares
declarados oficialmente en dicha condición. Las medidas de control son (i) la
expedición de un instructivo por parte de la Superintendencia de la Economía
Solidaria en el cual se fijen los requisitos mínimos para efectuar dicho
traslado, (ii) los reportes iniciales, periódicos y finales, que deberán
presentar las organizaciones que hagan uso de la autorización del traslado de
recursos, y, finalmente, (iii) la responsabilidad a cargo de los órganos de
administración y vigilancia de las organizaciones de economía solidaria por la
adecuada ejecución y seguimiento de los recursos trasladados, así como por la
conservación de recursos suficientes en el Fondo de Educación para atender los
programas y las actividades propias de este fondo.
76.
En tales términos, la finalidad y las medidas adoptadas en el
Decreto Legislativo No. 732 de 2017 son de contenido puramente presupuestario y
financiero, específicamente relacionadas con el traslado de recursos del Fondo
de Educación al Fondo de Solidaridad de las organizaciones de economía
solidaria, y, bajo ninguna perspectiva suspenden o vulneran los derechos
fundamentales. Todo lo contrario, su finalidad es proveer recursos a los
asociados damnificados por la mencionada calamidad, o a los familiares de estos
que también tengan la condición de damnificados oficialmente reconocidos, para
que puedan atender sus necesidades básicas materiales asociadas a servicios
médicos, hospitalarios y quirúrgicos, adquisición de mausoleos, osarios o lotes
en parques cementerios, pagos de planes de protección de servicios médicos,
funerarios y de exequias, entre otros, en el marco de la catástrofe aludida.
77.
Finalmente, el Decreto Legislativo sub examine no
contiene medida alguna que siquiera esté relacionada o, mucho menos, altere el
normal funcionamiento de las ramas del poder público o que implique una
modificación o suspensión de las funciones jurisdiccionales de acusación y
juzgamiento. Por el contrario, las únicas referencias normativas del Decreto
Legislativo que atañen a la función de una entidad pública son aquellas que
precisamente reafirman el rol institucional y las específicas funciones de la Superintendencia
de la Economía Solidaria como órgano de inspección, vigilancia y control de las
organizaciones de economía solidaria.
78.
En efecto, este Decreto instituye que dicha Superintendencia
(i) deberá ser informada de la aprobación de los traslados de los recursos de
los Fondos de Educación a los de Solidaridad (Art. 2), (ii) impartirá un
instructivo en el que fije los requisitos mínimos para efectuar el traslado
entre los fondos, los reportes de información, sus formalidades y periodicidad,
así como la forma de efectuar la publicación o divulgación de la información
sobre los proyectos a realizar entre los asociados (Art. 3. Par. 1), y,
finalmente, (iii) recibirá los reportes de información sobre la ejecución de
los proyectos con los recursos trasladados (Art. 3. Par. 2).
79.
En consecuencia, la Corte concluye que el Decreto Legislativo
732 de 2017 supera el juicio de ausencia de arbitrariedad habida cuenta de que
(i) no suspende o vulnera derechos fundamentales, (ii) no desconoce los límites
materiales previstos en la Constitución, la LEEE y los tratados internacionales
de derechos humanos ratificados por Colombia, (iii) ni altera el normal
funcionamiento de las ramas del poder público, mucho menos en lo relacionado
con las funciones de básicas de investigación y juzgamiento.
80.
Por su parte, el juicio de intangibilidad parte del
reconocimiento que ha hecho la jurisprudencia constitucional acerca de la
intangibilidad de algunos derechos, los cuales, a la luz de los artículos 93 y
214 de la Constitución, no pueden ser restringidos ni siquiera durante los
estados de excepción. En la sentencia C-723 de 2015, la Corte estableció que,
en virtud del derecho internacional de los derechos humanos, se consideran como
derechos intangibles los siguientes: “[el] derecho a la vida y a la
integridad personal; el derecho a no ser sometido a desaparición forzada, a
torturas, ni a tratos o penas crueles, inhumanos o degradantes; el derecho al
reconocimiento de la personalidad jurídica; la prohibición de la esclavitud, la
servidumbre y la trata de seres humanos; la prohibición de las penas de
destierro, prisión perpetua y confiscación; la libertad de conciencia; la
libertad de religión; el principio de legalidad, de favorabilidad y de
irretroactividad de la ley penal; el derecho a elegir y ser elegido; el derecho
a contraer matrimonio y a la protección de la familia; los derechos del niño, a
la protección por parte de su familia, de la sociedad y del Estado; el derecho
a no ser condenado a prisión por deudas civiles; el derecho al habeas corpus y
el derecho de los colombianos por nacimiento a no ser extraditados. Son
igualmente intangibles los mecanismos judiciales indispensables para la
protección de esos derechos.”
81.
Pues bien, tal como se expuso en los anteriores párrafos,
resulta evidente para la Corte que el Decreto Legislativo 732 de 2017 no
contiene medida alguna que afecte derechos fundamentales, mucho menos aquellos
señalados como intangibles por la jurisprudencia constitucional. En
consecuencia, este Decreto también supera el denominado juicio de
intangibilidad.
(iii)
Juicio de no contradicción específica
82.
Según la jurisprudencia reiterada de esta Corte, con el
juicio de no contradicción específica la Corte verifica que las medidas
adoptadas en los decretos legislativos (i) no contengan “una
contradicción específica con la Constitución y los tratados internacionales”[36]
y que (ii) no desconozcan “el marco de referencia de la actuación del
Ejecutivo en el estado de emergencia económica, social y ecológica [esto
es] el grupo de medidas descritas en los artículos 47, 49 y 50 de la LEEE”[37].
83.
En primer lugar, la Corte no advierte contradicción
específica alguna entre el contenido del Decreto sub examine y el
ordenamiento constitucional. En efecto, ninguna norma de rango constitucional
(i) prohíbe que se autorice a las organizaciones de economía solidaria efectuar
traslados de recursos entre sus distintos fondos, (ii) limita las facultades de
la Superintendencia de la Economía Solidaria para ejercer sus funciones de
inspección, vigilancia y control sobre las organizaciones de economía solidaria
y, particularmente, sobre los traslados de recursos entre sus distintos fondos,
en caso de ser autorizados, como ocurre en el presente caso, ni, finalmente,
(iii) limita el régimen de responsabilidad de los órganos de administración y
vigilancia de las organizaciones de economía solidaria. Por consiguiente, las
medidas insertas en el Decreto Legislativo 732 de 2017 no contienen ninguna
contradicción específica con normas de orden constitucional.
84.
Por el contrario, la Corte encuentra que las medidas
contenidas en el Decreto sub examine se ajustan, y, en cierta medida,
son desarrollo concreto del principio de solidaridad constitucional (Arts. 1 y
95 de la CP), en especial respecto de los sujetos de especial protección
constitucional, y del deber de fortalecimiento de las organizaciones solidarias
(Art. 333 ibídem), así como de la propia naturaleza de las
organizaciones de economía solidaria, reconocida por la Corte Constitucional en
la sentencia C-948 de 2001 en los siguientes términos: “Las formas de
economía solidaria son consideradas no solo como una eficaz alternativa para
satisfacer necesidades colectivas apremiantes mediante una distribución
democrática de los excedentes, que excluye el afán indiscriminado de lucro,
sino también, lo que no es menos valioso, como una pedagogía contra los excesos
del individualismo”. Asimismo, las medidas de control sobre la adecuada
ejecución y seguimiento de los recursos a cargo de la Superintendencia de la
Economía Solidaria previstas en este Decreto son consecuentes con el rol institucional
de las superintendencias como entidades de inspección, vigilancia y control
(Leyes 454 y 489 de 1998).
85.
En segundo lugar, la Corte tampoco advierte que el Decreto
No. 732 de 2017 desconozca los límites previstos en los artículos 47, 49 y 50
de la LEEE.  Tal como se resaltó en el acápite correspondiente, el primero de
tales límites, esto es, que los decretos legislativos expedidos tengan por
única finalidad conjurar la crisis, impedir la extensión de sus efectos y que
guarden relación directa y específica con dicho estado, es cumplido por el
Decreto Legislativo sub examine. Por su parte, en relación con los otros
dos elementos, para la Corte resulta claro que ninguno de los cinco artículos
del Decreto Legislativo sub examine contiene norma alguna (i) que
despierte siquiera mínima sospecha por afectar la competencia del Congreso para
reformar, derogar o adicionar este o cualquier otro decreto legislativo, o (ii)
que desmejore los derechos sociales de los trabajadores. Tales temas no son
objeto de regulación en este Decreto y, por lo tanto, la Corte concluye que, en
el presente asunto, también se supera el juicio de no contradicción específica.
(iv)
Juicio de motivación suficiente
86.
El artículo 8 de la LEEE dispone que los decretos legislativos
deben “señalar los motivos por los cuales se imponen cada una de las
limitaciones de los derechos constitucionales (…)”. De esta manera, con el
juicio de motivación suficiente, la Corte busca verificar si en el decreto
legislativo se indican las razones suficientes que justifiquen las
limitaciones al ejercicio de los derechos fundamentales[38].
Además, la Corte ha establecido que “en el caso de que la medida adoptada no
límite derecho alguno resulta menos exigente aunque los considerandos deben
expresar al menos un motivo que la justifique”[39].
87.
En el presente caso, el juicio de motivación suficiente resulta
entonces menos exigente, dado que, como se señaló en el párrafo anterior, el
Decreto Legislativo No. 732 de 2017 no contiene medida alguna que imponga
limitaciones a los derechos fundamentales. Sin embargo, la Corte resalta que el
Decreto sí explicita la motivación de las medidas adoptadas en los términos que
se refieren a continuación.
88.
Los dos tipos de medidas contenidas en el Decreto sub
examine y referidas en el párrafo 46 de esta providencia, lejos de vulnerar
derechos fundamentales, están fundadas y, asimismo, motivadas: (i) en la
importancia de las organizaciones de economía solidaria en el municipio de
Mocoa, y, (ii) en la necesidad de nutrir el Fondo de Solidaridad de tales
organizaciones para desarrollar proyectos que asistan a los asociados damnificados
por la calamidad pública en el municipio de Mocoa, y a sus familiares
declarados oficialmente en tal condición. En el Decreto sub examine,
esta medida está expresamente motivada en la necesidad de “generar nuevas
fuentes de apoyo financiero y social” para financiar programas relacionados
con los “servicios médicos, hospitalarios y quirúrgicos al asociado o sus
familiares, servicios funerarios y de exequias”, entre otros, lo cual
redunda en la garantía de las necesidades básicas de los damnificados y, de
contera, en la protección de sus derechos fundamentales.
89.
En relación con lo anterior, la autorización a las
organizaciones de economía solidaria para efectuar el referido traslado de
recursos se justificó, en el Decreto objeto de estudio, en los siguientes
términos: “en aras de viabilizar el uso de los recursos de que disponen las
organizaciones de economía solidaria que tienen presencia en las zonas
afectadas, se hace necesario autorizar por una sola vez a estas organizaciones
para hacer traslados entre sus fondos legales, permitiéndoles nutrir aquellos
que tienen por vocación las labores de solidaridad, para que a través de estos
últimos se desarrollen medidas efectivas de superación de la crisis”.
90.
Por su parte, el segundo grupo de medidas contenidas en el
Decreto de la referencia, esto es, los mecanismos de control para asegurar que
dichos recursos se destinen a actividades de solidaridad con los asociados
damnificados, y sus familiares oficialmente declarados en tal condición, así
como garantizar que se mantengan recursos suficientes en el Fondo de Educación
para atender sus propios programas y actividades están expresamente motivados
en la necesidad de “adoptar medidas para verificar y realizar seguimiento
sobre la adecuada ejecución de los recursos por parte de las organizaciones,
sus órganos de administración y vigilancia, con el fin de delimitar y cuidar el
estricto cumplimiento de recursos y garantizar la protección de todos los
asociados”.
91.
En suma, sobre el juicio de motivación suficiente, la Corte
concluye que, a pesar de no contener medidas que limiten derechos fundamentales
y, por lo tanto, no incluir motivaciones al respecto, el Decreto Legislativo
No. 732 de 2017 sí está debidamente motivado en sus considerandos.
(v)
Juicio de incompatibilidad
92.
El artículo 12 de la LEEE es el fundamento normativo del
juicio de incompatibilidad[40].
Según este artículo, “los decretos legislativos que suspendan leyes deberán
expresar las razones por las cuales son incompatibles con el correspondiente Estado
de Excepción”. Al respecto, la Corte sí encuentra que la autorización de la
transferencia de recursos del Fondo de Educación al Fondo de Solidaridad de las
organizaciones de economía solidaria, prevista en el artículo 1 del Decreto sub
examine, resulta incompatible con el artículo 54 de la Ley 79 de 1988. Dicha
incompatibilidad se explica en los siguientes términos:
93.
La legislación colombiana prevé tres tipos de organizaciones
de economía solidaria, a saber: (i) las cooperativas (reguladas en las Leyes 79
de 1988 y 454 de 1998), (ii) los fondos de empleados (regulados en las Leyes 79
de 1988, 454 de 1998 y 1391 de 2010, así como en el Decreto 1481 de 1989), y,
(iii) las asociaciones mutuales (reguladas en la Ley 454 de 1998 y en el
Decreto 1480 de 1989). En términos generales, las organizaciones de economía
solidaria son definidas como “personas jurídicas organizadas para realizar
actividades sin ánimo de lucro, en las cuales los trabajadores o los usuarios
según el caso, son simultáneamente sus aportantes y gestores, creadas con el
objeto de producir, distribuir y consumir conjunta y eficientemente, bienes y
servicios para satisfacer las necesidades de sus miembros y al desarrollo de
obras de servicio a la comunidad en general (…)”[41].
De conformidad con lo previsto en el artículo 69 del Decreto 1481 de 1989[42]
y 74 de la Ley 1480 de 1989[43],
en todo aquello no regulado en relación con los fondos de empleados y las
asociaciones mutuales, se aplicarán las disposiciones generales sobre entidades
cooperativas, entre otras, la Ley 79 de 1988.
94.
La Ley 79 de 1988, por medio de la cual “se actualiza la
legislación cooperativa”, dispone que el patrimonio de las cooperativas
estará compuesto “por los aportes sociales individuales y los amortizados,
los fondos y reservas de carácter permanente y las donaciones o auxilios que se
reciban con destino al incremento patrimonial” (Art. 46), así como que
dichas organizaciones “tendrán ejercicios anuales que se cerrarán el 31 de
diciembre. Al término de cada ejercicio se cortarán las cuentas y se elaborará
el balance, el inventario y el estado de resultados” (Art. 53).
95.
Particularmente, en su artículo 54, la Ley 79 de 1988 dispone
que “Si del ejercicio resultaren excedentes, estos se aplicarán de la
siguiente forma: Un veinte por ciento (20%) como mínimo para
crear y mantener una reserva de protección de los aportes sociales; un
veinte por ciento (20%) como mínimo para el Fondo de educación y un diez por
ciento (10%) mínimo para un Fondo de solidaridad.” En
tales términos, los recursos aplicados a los fondos pasivos de las
organizaciones de economía solidaria tienen destinación específica, son inmodificables
y, además, intransferibles entre sí. En este sentido, en sus circulares y
conceptos, en consonancia con la mencionada Ley, la Superintendencia ha
interpretado que los fondos pasivos[44]
de educación[45]
y solidaridad[46]
de las organizaciones de economía solidaria son agotables[47],
su destinación es inmodificable[48]
y sus recursos intransferibles entre sí[49].
96.
Así las cosas, la Corte evidencia que el artículo 54 de la
Ley 79 de 1988 resulta incompatible con la medida (prevista en el Decreto
Legislativo sub examine) de autorización de traslado del 50% del saldo
registrado del Fondo de Educación al Fondo de Solidaridad de las organizaciones
de economía solidaria - así sea por una sola vez y hasta el 31 de
julio de 2017-, para cubrir el pago de actividades de solidaridad para sus
asociados damnificados y para los familiares de estos que también hayan sido
declarados damnificados. Sin embargo, en todo caso, tal incompatibilidad está
debidamente motivada en el Decreto Legislativo.
97.
El Decreto Legislativo sub examine sí contiene las
razones por las cuales la imposibilidad de efectuar traslados entre los
referidos fondos de las organizaciones de economía solidaria es incompatible
con el Estado de Emergencia decretado en el municipio de Mocoa, tras la
calamidad pública mencionada. En este sentido, en los considerandos de este
Decreto se señaló expresamente que con el fin de generar nuevas fuentes de
apoyo social y financiero para el municipio, debe “viabilizar[se] el uso de
los recursos de que disponen las organizaciones de economía solidaria que
tienen presencia en las zonas afectadas, [por lo que] se hace necesario
autorizar por una sola vez a estas organizaciones para hacer traslados entre
sus fondos legales, permitiéndoles nutrir aquellos que tienen por vocación las
labores de solidaridad, para que a través de estos últimos se desarrollen
medidas efectivas de superación de la crisis”.
98.
Además de fundarse en la importancia de las organizaciones de
economía solidaria en el municipio de Mocoa, dicha transferencia al Fondo de
Solidaridad de las organizaciones de economía solidaria se justificó, en el
Decreto objeto de este examen, con base en las siguientes razones: “el Fondo
de Solidaridad se caracteriza por ser un instrumento a través del cual se
presta auxilio a los asociados de las organizaciones de economía solidaria en
caso de calamidad doméstica, para servicios médicos, hospitalarios y
quirúrgicos al asociado o sus familiares, servicios funerarios y de exequias,
contribuciones y obras de desarrollo sostenible del medio ambiente y de la
comunidad, donaciones ocasionales frente a calamidades o a hechos que generen
catástrofes o perjuicios colectivos en el entorno de la organización solidaria,
entre otros; de acuerdo con la reglamentación que expida el órgano de
administración competente”. De esta manera, “los recursos del Fondo de
Educación podrían ayudar a solventar transitoriamente actividades de
solidaridad ejecutables a través del Fondo de Solidaridad, en beneficio
exclusivo de los asociados y familiares de éstos declarados oficialmente
damnificados por la tragedia”.
99.
En consecuencia, la Corte encuentra que (i) sí presenta
incompatibilidad entre el artículo 54 de la Ley 79 de 1988 y la medida de
autorización de traslado de recursos del Fondo de Educación al Fondo de
Solidaridad adoptada en el Decreto Legislativo sub examine, pero que, en
todo caso, (ii) en este Decreto sí se expusieron las razones concretas,
ponderadas y suficientes, por las cuales debe permitirse la autorización de los
traslados de fondos descrita en aras de superar la crisis que dio lugar a la
declaratoria del Estado de Emergencia. En estos términos, el Decreto
Legislativo 732 de 2017 también supera el juicio de incompatibilidad.
(vi)
Juicio de necesidad
100.       El juicio de necesidad, previsto en el artículo 11 de la
LEEE, implica que las medidas que se adopten en el decreto legislativo sean “necesarias
para lograr los fines que dieron lugar a la declaratoria del estado de
excepción”. La Corte ha señalado que el análisis de los decretos
legislativos en punto de necesidad debe versar sobre dos aspectos. Primero, la
necesidad fáctica, la cual consiste en verificar fácticamente si las
medidas adoptadas permiten superar la crisis o evitar la extensión de sus
efectos. Segundo, la necesidad jurídica, que implica verificar “la existencia dentro del ordenamiento jurídico
ordinario de previsiones legales que fueran suficientes y adecuadas para lograr
los objetivos de la medida excepcional, evaluación denominada por la
jurisprudencia como juicio de subsidiariedad”[50].
101.       Desde el punto de vista de la necesidad fáctica, la Corte
evidencia que al menos tres razones justifican las medidas adoptadas en el
Decreto Legislativo sub examine relativas a la autorización del traslado
de recursos del Fondo de Educación al Fondo de Solidaridad de las
organizaciones de economía solidaria y a los específicos mecanismos de control
para garantizar la destinación y la adecuada ejecución de los mismos. Primero,
la insuficiencia de los recursos públicos disponibles para atender la calamidad
pública que motivó el Estado de Emergencia en Mocoa. Segundo, la dimensión y
relevancia de la economía propia de las organizaciones de economía solidaria en
dicho Municipio y su potencialidad para conjurar la calamidad y evitar la
propagación de sus efectos. Y, tercero, la importancia de tales organizaciones
entre las comunidades indígenas asentadas en tal territorio, las cuales
resultaron afectadas por la tragedia.
102.       Primero, en el Decreto Legislativo 601 de 2017, el Gobierno
Nacional reconoció que los recursos públicos destinados a atender la calamidad
pública acaecida en Mocoa resultaban insuficientes y que, por lo tanto, devenía
necesario habilitar nuevas fuentes de recursos. En este sentido, dicho Decreto
expresamente señaló que “aunque el Gobierno nacional destinó $40.000
millones disponibles para la vigencia 2017 del Fondo de Compensación
Interministerial, asignados a la Unidad Nacional para la Gestión de Riesgo de
Desastres, para atender la emergencia a la que se refiere el presente decreto,
resulta necesario acudir a las facultades legales que ofrece el Estado de
Emergencia para adicionar nuevos recursos (…)”. Pues bien, en este
contexto, la medida de autorización de traslado de recursos prevista en el
Decreto sub examine deviene necesaria para efectos de habilitar nuevos
recursos destinados a conjurar la crisis.
103.       Segundo, el Decreto Legislativo 732 de 2017 reconoce a las
organizaciones de economía solidaria como actores económicos y sociales
relevantes en el municipio de Mocoa y con potencial para contribuir a la
creación de fuentes de auxilio económico para los damnificados que les permita
superar los efectos de la calamidad. Por tal razón, tras reconocerse
expresamente en este Decreto Legislativo que resulta necesario “generar
nuevas fuentes de apoyo financiero y social para la región”, a renglón
seguido, se resaltó que “las organizaciones del sector de la economía
solidaria han aportado significativamente al desarrollo de la actividades
sociales y económicas del municipio de Mocoa, al punto que cuentan con más de
11.000 asociados, muchos de los cuales resultaron afectados por la tragedia.”
Tales consideraciones justifican la necesidad de autorizar el traslado de
recursos del Fondo de Educación al Fondo de Solidaridad de las organizaciones
de economía solidaria, previsto en el artículo 1 del Decreto Legislativo sub
examine.
104.       Tercero, en otros decretos legislativos adoptados con ocasión
de la declaratoria del Estado de Emergencia del Decreto 601 de 2017, el
Gobierno Nacional ha reconocido la particular afectación de los grupos
indígenas como consecuencia de la tragedia acaecida, así como la importancia de
las organizaciones de economía solidaria en dichas comunidades y, por
consiguiente, la necesaria focalización de las medidas de excepción en tales
organizaciones que permitan superar la crisis. Así, solo a título ilustrativo,
en el Decreto Legislativo 658 de 2017, el Gobierno reconoció que “en la
región residen diferentes grupos indígenas que también se vieron afectados
[y que, por lo tanto,] es necesario implementar acciones en favor de su
recuperación”, así como que “una de las formas de operación para el
desarrollo de las actividades económicas propias de los grupos indígenas es a
través de las figuras asociativas y del sector solidario”.
105.       Desde el punto de vista de la necesidad jurídica, pese a la
existencia del Fondo de Solidaridad en las organizaciones de economía solidaria
de conformidad con la legislación ordinaria, la Corte también verifica que al
menos tres razones justifican las medidas adoptadas en el Decreto Legislativo
732 de 2017. Primero, el traslado de recursos del Fondo de Educación al Fondo
de Solidaridad exigía la autorización otorgada en el primer artículo del
Decreto sub examine. Segundo, la destinación exclusiva de tales
recursos, dispuesta en el artículo 3 ibídem, resultaba indispensable. Y,
tercero, las medidas de control para garantizar el uso adecuado y la
destinación exclusiva de tales recursos, previstas en sus artículos 1, 2, 3 y
4, resultan también necesarias.
106.       Primero, tal como se evidenció en el acápite correspondiente
al juicio de compatibilidad, dado que el artículo 54 de la Ley 79 de 1988
establece la destinación exclusiva y la intransferibilidad de los recursos de
los distintos Fondos pasivos, la viabilización de recursos del Fondo de
Educación al Fondo de Solidaridad exigía, necesariamente, la autorización del
traslado de los recursos establecido en el artículo 1 del Decreto Legislativo sub
examine. En efecto, en la legislación ordinaria no existen disposiciones
que autoricen dicho traslado y que, por lo tanto, sean idóneas para canalizar
recursos del Fondo Pasivo de las organizaciones de economía solidaria al Fondo
de Solidaridad, en aras de que, ante catástrofes o graves crisis, se
fortalezcan y promuevan las funciones de ayuda y solidaridad de tales
organizaciones. Por estas razones, la autorización prevista en el artículo 1
del Decreto Legislativo resultaba indispensable.
107.       Lo anterior, habida cuenta de la magnitud de la crisis
acaecida en Mocoa, así como de la importancia social y económica de las
organizaciones de economía solidaria en esta zona, debidamente motivadas en los
considerandos del Decreto Legislativo sub examine, y la insuficiencia de
los recursos económicos disponibles, resultó determinante para que el Gobierno
Nacional, de manera razonable, otorgará la referida autorización de traslado de
recursos, por una sola vez, y únicamente para financiar programas relacionados
con el Fondo de Solidaridad de las dichas organizaciones.
108.       Segundo, también resulta necesario resaltar que el propio
artículo 3 del Decreto Legislativo objeto de estudio destina los recursos
trasladados del Fondo de Educación al Fondo de Solidaridad “exclusivamente a
cubrir las actividades de solidaridad en beneficio de los asociados declarados
oficialmente y los familiares de estos que también cuenten con tal declaratoria”
conforme a lo previsto en el acápite 2.1.2.1 de la Circular Básica Contable y
Financiera de la Superintendencia. Tal destinación exclusiva asegura y
garantiza que dichos recursos financien únicamente las actividades y
proyectos asociados y destinados a conjurar las causas de la crisis, tal como
se describió en los párrafos 60 a 72, que no otro tipo de actividades ajenas a
la calamidad que propició la declaratoria del Estado de Emergencia en Mocoa.
109.       Tercero, los mecanismos de control previstos en el Decreto
Legislativo sub examine (informes a la Superintendencia, instructivo de
esta entidad que fije los requisitos y condiciones para el traslado y la
responsabilidad de los órganos de administración de las organizaciones de
economía solidaria, descritos en los párrafos 44 a 51) también resultan necesarios
para efectos de garantizar la adecuada ejecución, el correcto uso y el debido
seguimiento de los recursos trasladados con ocasión del ejercicio de la
autorización que el artículo 1 del Decreto le concede a las organizaciones de
economía solidaria allí descritas.
110.       En suma, el Gobierno no solo no incurrió en error manifiesto
en su apreciación respecto de la utilidad de las medidas adoptadas en el
Decreto Legislativo sub examine, sino que, a juicio de esta Corte,
acertó en su valoración, fáctica y jurídica, de la autorización para efectuar
la transferencia de recursos del Fondo de Educación al Fondo de Solidaridad de
las organizaciones de economía solidaria, prevista en el artículo 1 del Decreto
Legislativo, así como de los dispositivos para garantizar su adecuada ejecución
y seguimiento, dispuestos en los artículos 2, 3 y 4, como medidas necesarias
para conjurar la crisis acaecida en Mocoa y, así, evitar la propagación de sus
efectos.
(vii)
Juicio de proporcionalidad
111.       El artículo 13 de la LEEE prescribe que las medidas que se
adopten en desarrollo de los estados de excepción deben ser proporcionales con
la gravedad de los hechos que causaron la crisis. Según la jurisprudencia
constitucional,  el juicio de proporcionalidad de los decretos
legislativos de desarrollo exige la verificación de dos elementos. Primero, que
dicha medida “debe imponer limitaciones o restricciones a derechos y
garantías constitucionales en el grado absolutamente necesario para lograr el
retorno a la normalidad”[51].
Segundo, que la medida excepcional “guarde proporcionalidad
con los hechos que busca conjurar o limitar en sus efectos”[52].
112.       En tales términos, la Corte evidencia que el decreto
legislativo sub examine supera el juicio de proporcionalidad porque, de
un lado, tal como se señaló en secciones anteriores, las medidas adoptadas no
limitan o restringen derechos y garantías constitucionales y, de otro lado, son
proporcionales con los hechos de la crisis que se pretenden conjurar. En
relación con esto último, lo cierto es que (i) ninguna de las medidas adoptadas
por el Decreto Legislativo sub examine resulta excesiva en relación con
la naturaleza de la calamidad pública que se pretende conjurar, (ii) todas las
medidas son plenamente compatibles con la naturaleza, fines, composición y
características de las organizaciones de economía solidaria y de las
actividades de inspección, control y vigilancia a la que están sometidas, (iii)
las medidas contribuyen altamente a la satisfacción de los derechos de los
damnificados por la calamidad que motivó la declaratoria del Estado de
Emergencia, y, finalmente, (iv) están debidamente limitadas y restringidas a la
finalidad que se pretende alcanzar, esto es, la conjuración de la crisis y del
despliegue de sus efectos.
113.       Primero, tanto la medida de autorización de traslado de los
recursos del Fondo de Educación al Fondo de Solidaridad, prevista en el
artículo 1 del Decreto Legislativo sub examine, como los medios de
control para asegurar la adecuada ejecución de tales recursos, dispuestos en
los artículos 2, 3 y 4 ibídem, no resultan excesivos en relación con la
crisis que se pretende conjurar. Por el contrario, todas son medidas razonables
y legítimas para efectos de alcanzar los objetivos descritos en los párrafos 60
a 72 de esta providencia, y, por lo tanto, en este caso, constitucionalmente
justificadas para conjurar la crisis y evitar que se desplieguen sus efectos.
La Corte no advierte (i) extralimitación alguna por parte del Gobierno
Nacional, (ii) exceso en el ejercicio de sus competencias, (iii) ni que el
alcance las medidas sean exorbitantes de cara a la crisis que se pretende
conjurar. Por el contrario, la Corte encuentra que dichas medidas se ajustan y
responden, de manera mesurada, a la calamidad pública acaecida en Mocoa.
114.       Segundo, las medidas adoptadas en el Decreto Legislativo 732
de 2017 son compatibles con la naturaleza, fines, composición y características
de las organizaciones de economía solidaria y de las actividades de inspección,
control y vigilancia a las que están sometidas. De una parte, la medida de
traslado de recursos del Fondo de Educación al Fondo de Solidaridad para
auxiliar a los asociados damnificados de la tragedia de Mocoa es plenamente
compatible con los principios constitucionales de solidaridad (art. 1 y 95 de
la CP) y asociación (art. 38 de la CP), -en tanto la solidaridad es
justamente el fin de dichas asociaciones- y, otros principios legales como
participación, colaboración, ayuda mutua y servicio a la comunidad[53].
Tal medida es, además, plenamente acorde con los objetivos y finalidades de las
organizaciones de economía solidaria, entre los que se encuentran la promoción
del desarrollo integral del ser humano, participar en los planes, programas y
proyectos de desarrollo económico y social[54].
115.       De otra parte, la Corte evidencia que las funciones de
vigilancia, control y seguimiento respecto del manejo de los recursos
trasladados del Fondo de Educación al Fondo de Solidaridad, asignadas a la
Superintendencia de Economía Solidaria por el Decreto Legislativo 732 de 2017,
también resultan compatibles con las funciones ordinarias de este ente, tales
como: (i) “ejercer el control, inspección y vigilancia (…) para asegurar el
cumplimiento de las disposiciones legales y reglamentarias y de las normas
contenidas en sus propios estatutos”, (ii) “proteger los intereses de
los asociados de las organizaciones de Economía Solidaria, de los terceros y de
la comunidad en general”, (iii) “vigilar la correcta aplicación de los
recursos de estas entidades, así como la debida utilización de las ventajas
normativas a ellas otorgadas”, (iv) “supervisar el cumplimiento del
propósito socioeconómico no lucrativo que ha de guiar la organización y
funcionamiento de las entidades vigiladas”.[55]
116.       Tercero, las medidas del Decreto Legislativo sub examine
están destinadas exclusivamente a cubrir las actividades de solidaridad en
beneficio de los asociados de las organizaciones de economía solidaria damnificados
o sus familiares así declarados. Tales actividades, descritas en el acápite
2.1.2.1 de la Circular Básica Contable y Financiera de la Superintendencia de
la Economía Solidaria, están intrínsecamente relacionadas con las necesidades
básicas que, en atención a la tragedia acaecida, resultan en extremo
apremiantes. Por lo tanto, en estos términos, habida cuenta de su idoneidad y
necesidad, las medidas contenidas en este Decreto Legislativo contribuyen
altamente a la satisfacción de los derechos fundamentales de dicha población a
la salud, vivienda digna, alimentación, entre otros.
117.       Finalmente, la autorización de traslado de los recursos del
Fondo de Educación al Fondo de Solidaridad de las organizaciones de economía
solidaria está debidamente limitada y restringida en al menos los siguientes
términos: (i) tal autorización faculta, que no obliga, a las organizaciones de
economía solidaria a efectuar dicho traslado, lo cual resulta compatible con la
autonomía de dichas organizaciones[56];
(ii)  se puede ejercer “por una sola vez y hasta el 31 de julio de 2017”,
con lo cual se limita temporalmente, se impide la institucionalización de la
medida de excepción y se le imprime estricta inmediatez al ejercicio de tal
facultad para efectuar traslados en relación con la calamidad pública acaecida[57];
y, (iii) únicamente se autoriza a las organizaciones de economía solidaria “domiciliadas
o con asociados declarados oficialmente damnificados por el desastre en el
municipio de Mocoa”, con lo cual se limita geográficamente el alcance de la
medida para que de ella se beneficien estas y no otras de tales organizaciones.
118.       Además, la medida está debidamente limitada por cuanto (iv)
autoriza el traslado de “hasta el 50% del saldo registrado a la fecha de
expedición del presente decreto en el Fondo de Educación” y prescribe que “en
ningún caso serán objeto de este traslado los excedentes de la vigencia 2017”,
con lo cual se garantiza un flujo considerable de recursos al Fondo de
Solidaridad y, a su vez, que se preserven sustanciales recursos en el Fondo de
Educación para que pueda financiar los proyectos y actividades a su cargo.
Finalmente, tales recursos (v) se destinan “exclusivamente a cubrir las
actividades de solidaridad en beneficio de los asociados declarados
oficialmente damnificados y los familiares de éstos que también cuenten con tal
declaratoria”, con lo cual se asegura que estos recursos sean destinados
únicamente a conjurar la crisis anotada, en lugar de utilizarse con otros
fines.
119.       Por último, en relación con las medidas de control previstas
en el Decreto Legislativo sub examine, la Corte advierte que estas son
razonables y contribuyen a garantizar el uso correcto, la adecuada ejecución y
el seguimiento de tal traslado, sin que resulten excesivas o exorbitantes. En
efecto, (i) dichas medidas solo se ejercen en relación con aquellas
organizaciones de economía solidarias descritas que efectúen el traslado
autorizado, y, (ii) se activan, en este caso, con la aprobación autónoma que dé
la Asamblea General de la respectiva organización de efectuar dicho traslado,
de la cual se informará a la Superintendencia de la Economía Solidaria, junto
con la “copia del acta de la Asamblea y la propuesta detallada de la
utilización de los recursos” en la que se incluya el monto y el porcentaje
de recursos a trasladar. Tal información resulta por completo necesaria para el
ejercicio de las facultades de inspección, vigilancia y control de dicho ente.
120.       A su vez, la Corte encuentra que es razonable y consecuente
con el rol de la Superintendencia y la naturaleza de sus funciones que esta
(iii) imparta un instructivo en el que “fije los requisitos mínimos para
efectuar el traslado de fondos, los reportes de información, a presentar por
las organizaciones, forma del reporte y su periodicidad, y la forma de
publicación y divulgación entre los asociados y el público en general de la
información de los proyectos a realizar”. Tales componentes del
instructivo, además de contribuir razonablemente al ejercicio de la inspección,
vigilancia y control a cargo de esta Superintendencia, permiten garantizar la
publicidad necesaria que estos proyectos deben tener entre la población
destinataria de estas medidas.
121.       Por último, los reportes sobre el traslado y ejecución de los
recursos que deben presentar las organizaciones de economía solidaria a la
Superintendencia de la Economía Solidaria, así como su periodicidad, además de
adecuados y necesarios para garantizar el uso y la destinación correcta de los
recursos transferidos, son medidas que no comportan exceso alguno por parte del
Gobierno Nacional y resultan plenamente compatibles con el rol institucional de
este ente de control. Tampoco resulta exagerada y, por el contrario, es por
completo moderada y ajustada el régimen ordinario, la específica
responsabilidad de los órganos de administración y vigilancia de las
organizaciones de economía solidaria en relación con (i) la adecuada ejecución
de los recursos trasladados y (ii) la preservación de recursos suficientes en
el Fondo de Educación. En fin, dado que no son excesivas, sino por el
contrario, adecuadas, necesarias y razonables, estas medidas no merecen
reproche alguno en sede de proporcionalidad.
(viii)
Juicio de no discriminación
122.       El juicio de no discriminación tiene fundamento en el
artículo 14 de la LEEE. Según dicha disposición, “las medidas adoptadas con
ocasión de los Estados de Excepción, no pueden entrañar discriminación alguna,
fundada en razones de raza, lengua, religión, origen nacional o familiar,
opinión política o filosófica”. Además de tales criterios, la Corte ha
establecido que con este juicio se verifica que el Decreto Legislativo no
imponga tratos diferenciados injustificados con base en otros criterios
sospechosos[58]
señalados por la jurisprudencia constitucional, tales como el sexo o la
orientación sexual[59].
123.       La Corte no advierte que las medidas adoptadas en el Decreto
Legislativo No. 732 de 2017 impongan trato discriminatorio alguno y, mucho
menos, fundado en criterios sospechosos como los mencionados en el anterior
párrafo. Dicho Decreto no contiene tratamientos discriminatorios ni
distinciones, con base en criterios sospechosos, entre los diversos tipos de
organizaciones de economía solidaria, ni entre los beneficiarios de las
actividades y programas a financiarse con los recursos trasladados al Fondo de
Solidaridad. Por el contrario, el Decreto autoriza a todas las
organizaciones de economía solidaria con domicilio en Mocoa, o con
asociados declarados oficialmente damnificados en este municipio, a efectuar el
mencionado traslado de recursos, en aras de adelantar actividades y programas
de solidaridad en beneficio de los asociados damnificados así como de sus
familiares que también hayan sido declarados damnificados, sin distinción
alguna.
124.       Como se advierte, esta medida, transitoria y excepcional (i)
respeta el principio de no discriminación con base en criterios sospechosos,
(ii) es una expresión del especial deber de protección de los damnificados por
la calamidad pública que motivó la declaratoria del Estado de Emergencia, y,
finalmente, (iii) es razonable, en la medida en que, de un lado, limita la
autorización de traslado de recursos únicamente, y por una sola vez, a las
organizaciones de economía solidaria con domicilio en Mocoa o afiliados
damnificados en dicha tragedia y, de otro lado, restringe la destinación de
los recursos traslados “exclusivamente a cubrir actividades de solidaridad
en beneficio de los asociados declarados oficialmente damnificados y los
familiares de estos que también cuenten con tal declaratoria”. Esta última
restricción resulta, además, consecuente con la naturaleza de las
organizaciones de economía solidaria, sus fines, propósitos y composición. En
todo caso, se advierte que la idoneidad, la necesidad y la proporcionalidad de
dichas medidas será evaluada en los juicios posteriores.
125.        Finalmente, la Corte tampoco advierte trato discriminatorio
alguno entre las medidas de control previstas en el Decreto Legislativo objeto
de estudio para asegurar que los recursos se destinen a actividades de solidaridad
con los asociados damnificados y sus familiares oficialmente declarados en tal
condición. En efecto, (i) el instructivo expedido por la Superintendencia de la
Economía Solidaria en el que se fijan los requisitos mínimos para efectuar el
traslado de recursos señalado se aplica, sin distingo alguno, a todas las
organizaciones de economía solidaria antes descritas que lleven a cabo
dicho traslado, (ii) la obligación de presentar los reportes, iniciales,
periódicos y finales, está igualmente a cargo de todas las organizaciones
que hagan uso de la autorización para el traslado de tales recursos, y,
finalmente, (iii) la responsabilidad a cargo de los órganos de administración y
vigilancia por la adecuada ejecución y seguimiento de los recursos trasladados,
así como por la garantía de preservar recursos suficientes en el Fondo de
educación para atender los programas y las actividades propias de este fondo,
se predica de todas las organizaciones de economía solidaria que
efectúen dicho traslado de recursos.
126.       En conclusión, la Corte encuentra que las medidas adoptadas
en el Decreto Legislativo No. 732 de 2017 superan el juicio de no
discriminación.
127.       Resta solo mencionar que el artículo 5 del Decreto
Legislativo sub examine, el cual dispone que “el presente Decreto
rige a partir de la fecha de su publicación”, no amerita ningún reparo de
constitucionalidad.
G.  Conclusión
128.       Con fundamento en las anteriores consideraciones, la Corte
concluye que el Decreto Legislativo No. 732 de 5 de mayo de 2017, “Por el
cual se dictan medidas transitorias para contribuir al fortalecimiento de la
solidaridad y la economía social, y conjurar la Emergencia Económica, Social y
Ecológica en el municipio de Mocoa, Departamento del Putumayo” sí cumple
con los requisitos, formales y materiales, previstos en la Constitución, en la
LEEE y desarrollados por la jurisprudencia constitucional.
VI. DECISIÓN
En mérito de lo
expuesto,  la Corte Constitucional de la República de Colombia,
administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
Declarar EXEQUIBLE
el Decreto Legislativo No. 732 de 5 de mayo de 2017, “Por el cual se dictan
medidas transitorias para contribuir al fortalecimiento de la solidaridad y la
economía social, y conjurar la Emergencia Económica, Social y Ecológica en el
municipio de Mocoa, Departamento del Putumayo”.
Notifíquese,
comuníquese y archívese el expediente.
LUIS
GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Presidente
CARLOS LIBARDO BERNAL
PULIDO
Magistrado
DIANA CONSTANZA FAJARDO
RIVERA
Magistrada
ALEJANDRO LINARES
CANTILLO
Magistrado
IVAN HUMBERTO
ESCRUCERIA MAYOLO
Magistrado (e)
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO
OCAMPO
Magistrado
GLORIA STELLA ORTIZ
DELGADO
Magistrada
CRISTINA PARDO
SCHLESINGER
Magistrada
ALBERTO ROJAS RIOS
Magistrado
ROCIO LOAIZA MILIAN
Secretaria General (e)
[1] Cno. 1. Fls. 1-4.
[2] Cno. 1. Fl. 6.
[3] Cno. 1. Fls. 24-37.
[4] Cno. 1. Fls. 42-43.
[5] Cno. 1. Fls. 51-57.
[6] Cno 1. Fl 55.
[7] Corte Constitucional. Sentencia C-802 de 2002. “…desconocimiento
de su índole de mecanismo excepcional para el restablecimiento del orden
público alterado y su transformación en un mecanismo permanente del ejecutivo
para ejercer facultades excepcionales; el resquebrajamiento de la potestad
legislativa del Congreso ante la proliferación de una normatividad (sic.) de
excepción que terminó por regular todos los espacios de la vida social con la
consecuente fractura del principio democrático y las permanentes restricciones
a las libertades públicas y la correlativa disminución del espacio para el
ejercicio de los derechos…”
[8] Corte Constitucional. Sentencia C-216 de 2011
[9] Corte Constitucional. Sentencia C-216 de 2011
[10]Corte Constitucional. Sentencia C-216 de 2011.
[11] La Constitución de 1991 solo reconoce como causales para la
declaratoria de un estado de excepción: (i) guerra exterior o agresión externa;
(ii) grave perturbación del orden público que atente de manera inminente contra
la estabilidad institucional, la seguridad del Estado, o la convivencia
ciudadana, y que no pueda ser conjurada mediante el uso de las atribuciones
ordinarias de las autoridades de Policía; (iii) perturbación o amenaza en forma
grave e inminente del orden económico, social y ecológico del país y; o (iv)
grave calamidad pública.
[12] Art. 213 de la C.P. “…el Presidente de la República, con
la firma de todos los ministros, podrá declarar el Estado de Conmoción Interior
(…) por término no mayor de noventa días, prorrogable hasta por dos períodos
iguales…”. Art. 214 de la C.P. “…Tan pronto como [haya] cesado la guerra
exterior (…) el Gobierno declarará restablecido el orden público y levantará el
Estado de Excepción…”. Art. 215 de la C.P. “…podrá el Presidente, con la
firma de todos los ministros, declarar el Estado de Emergencia por períodos
hasta de treinta días en cada caso, que sumados no podrán exceder de noventa
días en el año calendario…”
[13] Art. 213 de la C.P. “…En ningún caso los civiles podrán
ser investigados o juzgados por la justicia penal militar...”. Art. 214 de
la C.P. “…2. No podrán suspenderse los derechos humanos ni las libertades
fundamentales. En todo caso se respetarán las reglas del derecho internacional
humanitario. (…). Las medidas que se adopten deberán ser proporcionales a la
gravedad de los hechos. 3. No se interrumpirá el normal funcionamiento de las
ramas del poder público ni de los órganos del Estado”. Art. 215 de la C.P.
“…El Gobierno no podrá desmejorar los derechos sociales de los trabajadores
mediante los decretos contemplados en este artículo…”.
[14] Art. 212 de la C.P. “La declaración del Estado de Guerra
Exterior solo procederá una vez el Senado haya autorizado la declaratoria de
guerra...” Art. 213 de la C.P. “… el Presidente de la República, con la
firma de todos los ministros, podrá declarar el Estado de Conmoción Interior,
en toda la República o parte de ella, por término no mayor de noventa días, prorrogable
hasta por dos períodos iguales, el segundo de los cuales requiere concepto
previo y favorable del Senado de la República…”
[15] Art. 213 de la C.P. “… el Presidente de la República, con
la firma de todos los ministros, podrá declarar el Estado de Conmoción
Interior, en toda la República o parte de ella, por término no mayor de noventa
días, prorrogable hasta por dos períodos iguales, el segundo de los cuales
requiere concepto previo y favorable del Senado de la República…”
[16] Art. 213 de la C.P. “…Dentro de los tres días siguientes
a la declaratoria o prórroga del Estado de Conmoción, el Congreso se reunirá
por derecho propio, con la plenitud de sus atribuciones constitucionales y
legales…”. Art. 215 de la C.P. “…El Congreso, si no fuere convocado, se
reunirá por derecho propio, en las condiciones y para los efectos previstos en
este artículo…”.
[17] Art. 212 de la C.P. Mientras subsista el Estado de
Guerra, el Congreso se reunirá con la plenitud de sus atribuciones
constitucionales y legales, y el Gobierno le informará motivada y
periódicamente sobre los decretos que haya dictado y la evolución de los
acontecimientos…”. Art. 213 de la C.P. “…El Presidente le pasará
inmediatamente un informe motivado sobre las razones que determinaron la
declaración…” Art. 215 de la C.P. “…El Congreso examinará hasta por un
lapso de treinta días, prorrogable por acuerdo de las dos cámaras, el informe
motivado que le presente el Gobierno sobre las causas que determinaron el
Estado de Emergencia y las medidas adoptadas, y se pronunciará expresamente
sobre la conveniencia y oportunidad de las mismas…”.
[18] Art. 214 de la C.P. “…El Presidente y los ministros serán
responsables cuando declaren los estados de excepción sin haber ocurrido los
casos de guerra exterior o de conmoción interior, y lo serán también, al igual
que los demás funcionarios, por cualquier abuso que hubieren cometido en el
ejercicio de las facultades a que se refieren los artículos anteriores…”.
Art. 215 de la C.P. “…El Presidente de la República y los ministros serán
responsables cuando declaren el Estado de Emergencia sin haberse presentado
alguna de las circunstancias previstas en el inciso primero, y lo serán también
por cualquier abuso cometido en el ejercicio de las facultades que la
Constitución otorga al Gobierno durante la emergencia…”.
[19] Acto Legislativo 1 de 1968. Art. 42, parágrafo: “…El Gobierno enviará a la Corte Suprema de Justicia el día
siguiente a su expedición, los decretos legislativos que dicte en uso de las
facultades a que se refiere este Artículo, para que aquella decida
definitivamente sobre su constitucionalidad. Si el Gobierno no cumpliere con el
deber de enviarlos, la Corte Suprema de justicia aprehenderá inmediatamente de
oficio su conocimiento…”.
[20] Corte Constitucional. Sentencia C-216 de 2011. “…De ahí que
el control de constitucionalidad deba ser estricto y riguroso para evitar la
eventual vulneración de los postulados y preceptos superiores a los que deben
sujetarse tanto su declaratoria, como los decretos de desarrollo de las
facultades de las que temporalmente se inviste al Ejecutivo. La Corte ha sido
constante en establecer que el control de constitucionalidad de los estados de
excepción debe ser riguroso, estricto y de carácter integral, que se realiza
tanto del decreto de declaratoria como de los decretos de desarrollo en donde
se verifican los requisitos formales y materiales que se establecen en la
Constitución, en la Ley Estatutaria de los Estados de Excepción (LEEE), Ley 137
de 1994, y en los tratados y convenios internacionales sobre el tema firmados y
ratificados por Colombia, que hacen parte del bloque de constitucionalidad y
que son el parámetro de constitucionalidad del control de la declaratoria…”
[21] Art. 136 de la Ley 1437 de 2011. Control Inmediato de
Legalidad. Las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio
de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos
durante los Estados de Excepción, tendrán un control inmediato de legalidad,
ejercido por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo en el lugar donde
se expidan, si se tratare de entidades territoriales, o del Consejo de Estado
si emanaren de autoridades nacionales, de acuerdo con las reglas de competencia
establecidas en este Código. Las autoridades competentes que los expidan
enviarán los actos administrativos a la autoridad judicial indicada, dentro de
las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a su expedición. Si no se efectuare
el envío, la autoridad judicial competente aprehenderá de oficio su
conocimiento.
[22] Corte Constitucional. Sentencia C-216 de 1999.
[23] Id.
[24] Id.
[25] Corte Constitucional. Sentencias C-366 de 1994 y C-216 de
2011.
[26] Corte Constitucional. Sentencias C-722 de 2015, C-300 de
2011, C-244 de 2011, C-233 de 2011, C-216 de 2011, C-194 de 2011, C-193 de 2011
y C-940 de 2002.
[27] Cno. Fl. 37.
[28] Cfr. Corte Constitucional. Sentencias C-216 de 2011,
C-156 de 2011, C-327 de 2003 y C-1065 de 2002. Entre otras, en estas sentencias
la Corte ha reconocido que no existe irregularidad alguna en que el
Viceministro encargado del Despacho suscriba el Decreto Legislativo estudiado.
[29] Se analizarán, conjuntamente, los juicios de conexidad y de
finalidad, sin afectar su autonomía conceptual.
[30] Habida cuenta de las particulares naturaleza y materia del
Decreto Legislativo sub examine, la Corte analizará, conjuntamente, si
satisface los denominados juicios de ausencia de arbitrariedad y de
intangibilidad.
[31] Artículo 47. Facultades. “En virtud de la declaración del
Estado de Emergencia, el Gobierno podrá dictar decretos con fuerza de ley,
destinados exclusivamente a conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus
efectos. Los decretos deberán referirse a materias que tengan relación directa
y específica con dicho Estado.”
[32] Corte Constitucional. Sentencias C-723 de 2015.
[33] Corte Constitucional. Sentencia C-722 de 2015.
[34] Corte Constitucional. Sentencias C-723 de 2015 y C-742 de
2015.
[35] Corte Constitucional. Sentencias C-233 de 2011 y C-218 de
2011. En dichas sentencias estos dos elementos son fraccionados en 4 acápites,
no obstante, en el presente caso, es posible estudiarlos de manera conjunta sin
sacrificar su autonomía conceptual.
[36] Corte Constitucional. Sentencia C-225 de 2009.
[37] Corte Constitucional. Sentencia C-723 de 2015.
[38] Corte Constitucional. Sentencias C-722 de 2015 y C-194 de
2011.
[39] Corte Constitucional. Sentencia C-753 de 2015.
[40] Artículo  12. Motivación de incompatibilidad. Los decretos
legislativos que suspendan leyes deberán expresar las razones por las cuales
son incompatibles con el correspondiente Estado de Excepción.
[41] Artículo 6 de la Ley 454 de 1998.
[42] Artículo 69º del Decreto 1481 de 1989 (modificado por el
art. 10, Ley 1391 de 2010). “Las materias y situaciones no reguladas en el
presente Decreto ni en sus decretos reglamentarios, se resolverán aplicando las
disposiciones legales vigentes para las entidades cooperativas y, en subsidio,
las previstas en el Código de Comercio para sociedades, siempre y cuando no se
afecte la naturaleza de los fondos de empleados y su carácter de no lucrativos”.
[43] Artículo 74º del Decreto 1480 de 1989. “Las materias y
situaciones no previstas en este Decreto o en sus reglamentos, se resolverán
primeramente conforme a las disposiciones generales sobre entidades
cooperativas, asociaciones y sociedades que por su naturaleza no sean
contrarias a las Asociaciones Mutuales y subsidiariamente, se resolverán
conforme a los principios mutualistas generalmente aceptados y a la doctrina”.
[44] Superintendencia de la Economía Solidaria. Circular Básica
Contable y Financiera No 004 de 2008. Ambos fondos están constituidos con “recursos
económicos a través de excedentes del ejercicio, con los resultados positivos
de otras actividades que se realicen con el fin de conseguir recursos (bazares,
caminatas, entre otras) y con donaciones. Una vez agotados estos recursos, los
fondos también podrán alimentarse contra gastos del ejercicio por decisión de
la asamblea general,  de conformidad con las actividades a cubrirse”.
[45] Superintendencia de la Economía Solidaria. Circular Básica
Contable y Financiera No 004 de 2008. “Es un fondo pasivo social de carácter
agotable. En éste se colocan los recursos dinerarios con destino al
fortalecimiento del quinto principio cooperativo orientado a brindar formación
(educación en economía solidaria con énfasis en los temas específicos
relacionados con la naturaleza jurídica de cada organización, capacitación a
sus administradores en la gestión empresarial, entre otros temas). Las
actividades de asistencia técnica, de investigación y de promoción del
cooperativismo hacen parte de la educación cooperativa. Este contexto aplica
igualmente para las asociaciones mutuales que deberán establecer un fondo
permanente de educación, cuya constitución e incremento será previsto en los
estatutos (…) Con cargo al fondo de educación, solo se podrán sufragar los
siguientes gastos: Cursos presenciales o a distancia, conferencias, mesas
redondas, paneles, seminarios, talleres y demás eventos colectivos que tengan
por objetivo predominante la formación (…) de los asociados que asistan a
dichos eventos. Elaboración o compra de folletos, cartillas, libros, boletines,
carteleras y demás publicaciones impresas que tengan por objetivo la formación,
información y capacitación de sus lectores (…) Investigaciones efectuadas con
medios técnicos y científicos y personal idóneo que permitan el desarrollo de
los fines educativos estatutarios (…)  consagrados por la organización
solidaria o que contribuyan a su actividad económica, siempre que se ajusten a
los principios y filosofía del sector solidario (…) Todas las actividades del
fondo de educación deben estar debidamente reglamentadas por el órgano de
administración competente y sus erogaciones deben tener racionalidad frente a
los eventos organizados.”
[46] Superintendencia de la Economía Solidaria. Circular Básica
Contable y Financiera No 004 de 2008. “Es un fondo pasivo social de carácter
agotable. En éste se colocan los excedentes con destino a atender los eventos
de solidaridad previstos en el respectivo reglamento. Este fondo se basa en la
ayuda mutua y en la solidaridad, para que las cooperativas ofrezcan atención
oportuna a sus asociados en caso de calamidad o de hechos imprevistos que los
afecten. A manera enunciativa, pueden señalarse las siguientes actividades para
las cuales se justifica hacer uso de los recursos del fondo de solidaridad: (…)
Auxilio a los asociados de la cooperativa en caso de calamidad doméstica (…)
para servicios médicos, hospitalarios y quirúrgicos al asociado o sus
familiares (…) adquisición de mausoleos, osarios o lotes en parques
cementerios, destinados a facilitarlos a los asociados o trabajadores mediante
diversas modalidades (…)Todas las actividades del fondo de solidaridad deben
estar debidamente reglamentadas por el órgano de administración competente.”
[47] Superintendencia de la Economía Solidaria. Circular Básica
Contable y Financiera 004 de 2008. Cfr. Circular Externa No. 007 de 8 de
julio de 2009, entre otras.
[48] Superintendencia de la Economía Solidaria. Circular Básica
Contable y Financiera 004 de 2008. Cfr. Circular Externa No. 007 de 8 de
julio de 2009.
[49] Superintendencia de la Economía Solidaria. Concepto 18604 de
29 de mayo de 2009. Cfr. Concepto 029957 de 26 de agosto de 2004.
[50] Corte Constitucional. Sentencias C-722 y C-723 de 2015.
[51] Corte Constitucional. Sentencias C-251 de 2011, C-242 de
2011 y C-241 de 2011 y C-722 de 2015.
[52] Corte Constitucional. Sentencia C-723 de 2015.
[53] Ley 454 de 1998, art. 4.
[54] Ley 454 de 1998, arts. 3 y 4.
[55] Ley 454 de 1998, art. 35.
[56] Ley 79 de 1988. Artículo 2º. “Declárese de interés
común la promoción, la protección y el ejercicio del cooperativismo como un
sistema eficaz para contribuir al desarrollo económico, al fortalecimiento de
la democracia, a la equitativa distribución de la propiedad y del ingreso, a la
racionalización de todas las actividades económicas y a la regulación de
tarifas, tasas, costos y precios, en favor de la comunidad y en especial de las
clases populares. El Estado garantiza el libre desarrollo del cooperativismo,
mediante el estímulo, la protección y la vigilancia, sin perjuicio de la
autonomía de las organizaciones cooperativas.” Artículo 151. “Las
cooperativas estarán sujetas a la inspección y vigilancia permanente del
Departamento Administrativo Nacional de Cooperativas, de conformidad con la
ley, con la finalidad de asegurar que los actos atinentes a su constitución,
funcionamiento, cumplimiento del objeto social y disolución y liquidación, se
ajusten a las normas legales y estatutarias. Además de las facultades de
inspección y vigilancia que corresponden al Departamento Administrativo
Nacional de Cooperativas, los organismos cooperativos se someterán a la
inspección y vigilancia concurrente de otras entidades del Estado, de acuerdo
con la naturaleza de sus funciones. Las funciones de inspección y vigilancia no
implican por ningún motivo facultad de cogestión o intervención en la autonomía
jurídica y democrática de las cooperativas.” Ley 454 de 1998. Artículo 2º.
“Definición. Para efectos de la presente ley denomínase Economía Solidaria
al sistema socioeconómico, cultural y ambiental conformado por el conjunto de
fuerzas sociales organizadas en formas asociativas identificadas por prácticas
autogestionarias solidarias, democráticas y humanistas, sin ánimo de lucro para
el desarrollo integral del ser humano como sujeto, actor y fin de la economía.”
Artículo 3º. “Protección, promoción y fortalecimiento. Declárase de
interés común la protección, promoción y fortalecimiento de las cooperativas y
demás formas asociativas y solidarias de propiedad como un sistema eficaz para
contribuir al desarrollo económico, al fortalecimiento de la democracia, a la
equitativa distribución de la propiedad y del ingreso y a la racionalización de
todas las actividades económicas, en favor de la comunidad y en especial de las
clases populares. Parágrafo. El Estado garantizará el libre desarrollo de las
Entidades de Economía Solidaria, mediante el estímulo, promoción, protección y
vigilancia, sin perjuicio de su natural autonomía.” Artículo 4º. “Principios
de la Economía Solidaria (...) 3. Administración democrática,
participativa, autogestionaria y emprendedora. 8. Autonomía,
autodeterminación y autogobierno.”
[57] Cfr. Corte Constitucional. Sentencia C-226 de 2011.
[58] Corte Constitucional. Sentencia C-371 de 2000. “"Los
criterios sospechosos son, en últimas, categorías que "(i) se
fundan en rasgos permanentes de las personas, de las cuales éstas no pueden
prescindir por voluntad propia a riesgo de perder su identidad; (ii) han estado
sometidas, históricamente, a patrones de valoración cultural que tienden a
menospreciarlas; y, (iii) no constituyen, per se, criterios con base en
los cuales sea posible efectuar una distribución o reparto racional y
equitativo de bienes, derechos o cargas sociales."
[59] Corte Constitucional. Sentencias C-742 de 2015 y C-723 de
2015.