C-536-12
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia C-536/12
DEMANDA
DE INCONSTITUCIONALIDAD POR VULNERACION DEL PRINCIPIO DE PROGRESIVIDAD-Inexistencia
de regresividad en norma que fija porcentaje del 1% en proyectos de viviendas
de interés social para población minusválida
En el presente caso en que se demanda el
parágrafo 3º del artículo 1º de la Ley 1114 de 2006 por vulneración del
principio de progresividad y no regresividad frente a personas con discapacidad
y respecto de lo dispuesto en el artículo 49 de la Ley 361 de 1997, la Corte
encontró que la disposición de la Ley 1114 de 2006 en relación con la Ley 361
de 1997 no constituye una medida regresiva, ya que las dos disposiciones
regulan supuestos de hecho diferentes pues mientras en la primera se establece
la obligación de disponer el 1% del total de viviendas construidas con destino
a la población minusválida; el artículo 49 de la ley 361 de 1997 se refiere a
la obligación de 10% referido a garantizar condiciones de accesibilidad a la
población con limitaciones, esto es, que en la programación, promoción o
construcción de tales proyectos se eliminen barreras arquitectónicas y se
adecue la infraestructura con tal de que se permita que la población con
limitaciones goce de la máxima autonomía posible de movimiento; las dos
disposiciones tienen beneficiarios diferenciables, pues mientras en la Ley 361
de 1997 los beneficiarios son las personas con limitación referida a personas
con movilidad reducida o cuya capacidad de orientación se encuentre disminuida
por la edad, analfabetismo, limitación o enfermedad, las beneficiarias de la
ley 1114 de 2006 se refiere a un grupo más definido referido a personas
afectadas con una limitación de movilidad más severa; y por último, las
entidades obligadas en una y otra disposición son diferentes, pues mientras en
el artículo 49 de la Ley 361 de 1997 los sujetos obligados son todas las
entidades públicas y privadas que programen, elaboren y ejecuten proyectos de
construcción de vivienda;  en el parágrafo 3º del artículo 1º de la Ley 1114 de
2006 son únicamente las autoridades municipales y distritales sobre las que
pesa la obligación de exigir que en todos los proyectos de vivienda que sean
ejecutados por entidad públicas o privadas se construya el 1% de las unidades
habitacionales para ser habitables por población minusválida, en el contexto de
la asignación de subsidios para vivienda de interés social de que trata la Ley.
DISCAPACIDAD-Términos
equivalentes que comportan diversos tipos y grados de limitación o de
discapacidad
PRINCIPIO
DE PROGRESIVIDAD DE LOS DERECHOS SOCIALES-Carácter constitucional/PRINCIPIO
DE PROGRESIVIDAD-Tratados internacionales que lo contemplan
El carácter constitucional del principio de
progresividad de los derechos sociales supone que por mandato del principio de
supremacía de la Constitución, el desconocimiento injustificado de prohibición
de regresividad pueda conducir a una declaratoria de inconstitucionalidad si no
se supera el test de constitucionalidad respectivo.
PRINCIPIO
DE PROGRESIVIDAD DE LOS DERECHOS SOCIALES-Parámetro de control de
constitucionalidad
PRINCIPIO
DE PROGRESIVIDAD DE LOS DERECHOS SOCIALES-Significado
El principio de progresividad ha sido
interpretado como un mandato al legislador en el sentido de erradicar las
injusticias presentes, corregir las visibles desigualdades sociales y estimular
un mejoramiento progresivo de las condiciones materiales de existencia de los
sectores más deprimidos.
PRINCIPIOS
DE PROGRESIVIDAD Y NO REGRESIVIDAD-Limitan el ejercicio de la libertad de
configuración legislativa
PRINCIPIO
DE PROGRESIVIDAD DE LOS DERECHOS SOCIALES-Contenido básico/PRINCIPIO DE
PROGRESIVIDAD-Contenidos complementarios
El contenido normativo básico del principio de
progresividad de los derechos sociales es la obligación que pesa sobre el
Estado de adoptar medidas, hasta el máximo de los recursos disponibles, a fin
lo lograr la plena efectividad de los derechos sociales; mandato a partir del
cual la jurisprudencia constitucional ha caracterizado este principio con dos
facetas o contenidos complementarios: la gradualidad y el progreso en la
realización de los derechos sociales y en una serie de prescripciones como la
obligación de actuar, prohibición de disminuir recursos, prohibición de
aumentar costos de acceso y prohibición de aumentar requisitos en relación con
el goce efectivo de los derechos sociales.
REGRESIVAD
DE MEDIDA-Determinación/MEDIDA REGRESIVA-Escrutinio constitucional
Para precisar si una disposición constituye una
medida regresiva es indispensable adelantar un cotejo entre la norma de la
disposición demandada y la norma que se afectaría con dicho cambio normativo.
Debe verificarse que ambas normas guarden una surte de identidad entre sí, esto
es, que las mismas regulen un mismo supuesto de hecho y una misma consecuencia
jurídica. Esta verificación se adelanta a partir de una comparación entre los
elementos normativos de la disposición posterior con los elementos de la
disposición anterior en términos de conducta regulada, circunstancias
normativas, destinatarios, beneficiarios, titulares, sujetos obligados, y demás
elementos que puedan ser relevantes para el caso. El escrutinio constitucional
comprende una comparación con los estándares de protección anteriores, que
incluye un examen de evolución cronológica de las garantías asociadas al
derecho correspondiente.
TEST
DE CONSTITUCIONALIDAD DE MEDIDAS REGRESIVAS EN MATERIA DE DERECHOS  SOCIALES-Elementos
básicos/TEST DE CONSTITUCIONALIDAD DE MEDIDAS REGRESIVAS EN MATERIA DE
DERECHOS SOCIALES-Metodología de aplicación
El test de constitucionalidad de las medidas
regresivas en materia de derechos sociales se compone de tres elementos: (i)
que la medida sea regresiva; (ii) que no afecte contenidos mínimos intangibles
de los derechos sociales; y (iii) que esté justificada. Así, establecido el
carácter regresivo de una medida, la Corte debe examinar si ésta desconoce los
contenidos mínimos intangibles de los derechos sociales, análisis que debe
realizarse para cada caso consultando la naturaleza de cada derecho, las
garantías reconocidas en los tratados internacionales que los desarrollan, la
doctrina del Comité para la vigilancia del PIDESC y el régimen constitucional
de cada uno de ellos, habida cuenta que unas serán las reglas aplicables para
definir el contenido mínimo del derecho al trabajo, otras el de la seguridad
social y otras en relación con el derecho a la educación o la vivienda digna.
En cuanto a la justificación como elemento del test, el Legislador debe dar
cuenta de las razones por las cuales la medida regresiva está justificada, de
acuerdo con reglas que varían de caso a caso, siendo el principio de
proporcionalidad el método adoptado para determinar la justificación de las
medidas, y en su aplicación el Legislador debe demostrar que con la medida
restrictiva persigue una finalidad constitucionalmente imperiosa, adecuada y
necesaria, y que es estrictamente proporcional en términos costo beneficio.
También se ha considerado como criterio para determinar la justificación, que
en adopción, la medida regresiva haya sido objeto de un análisis serio de las
distintas alternativas posibles dentro de la cuales la escogida resulta ser la
menos costosa para el conjunto de los derechos involucrados;  o que fueron
cuidadosamente estudiadas y justificadas, y representan medias adecuadas y
proporcionadas para alcanzar un propósito constitucional de particular
importancia.
PRINCIPIO
DE PROGRESIVIDAD EN MATERIA DE VIVIENDA DIGNA PARA PERSONAS CON DISCAPACIDAD-Impone
revisión de estándares de protección
Referencia:
expediente D- 8885
Demanda
de inconstitucionalidad contra el parágrafo 3º del artículo 1º de la Ley 1114
de 2006 “por la cual se modifica la ley 546 de 1999, el numeral 7 del
artículo 16 de la ley 789 de 2002 y el artículo 6 de la ley 973 de 2005 y se
destinan recursos para la vivienda de interés social.”
Demandante:
Mauricio Ortiz Coronado
Magistrada
Ponente:
ADRIANA
M. GUILLÉN ARANGO
Bogotá, D.C, once (11) de Julio de dos mil doce
(2012)
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en
cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y trámite
establecidos en el Decreto 2067 de 1991, profiere la siguiente:
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública de
inconstitucionalidad, consagrada en el artículo 241 numeral 4º de la
Constitución, el ciudadano Mauricio Ortiz Coronado demandóla
inconstitucionalidad del parágrafo 3º, del artículo 1º,  de la Ley 1114 de 2006
“por la cual se modifica la ley 546 de 1999, el numeral 7 del artículo 16 de
la ley 789 de 2002 y el artículo 6 de la ley 973 de 2005 y se destinan recursos
para la vivienda de interés social.”
Cumplidos los trámites procesales y legales propios
del proceso de constitucionalidad, la Corte Constitucional, oído el concepto
del Procurador General de la Nación, procede a decidir el asunto de la
referencia.
II. NORMA DEMANDADA
A continuación se transcribe el texto de la
disposición en cuestión, y se subraya el aparte demandado:
“LEY 1114 DE 2006
(diciembre 27)
Diario Oficial No. 46.494 de 27 de
diciembre de 2006
Por la cual se modifica la Ley 546 de 1999, el numeral 7 del
artículo 16 de la Ley 789 de 2002 y el
artículo 6o de la Ley 973 de 2005 y se
destinan recursos para la vivienda de interés social
ARTÍCULO 1 Modificase el párrafo
1o y el parágrafo 1o y adiciónese un nuevo parágrafo al artículo 29 de la Ley 546 de 1999, el cual
quedará así:
Artículo 1o. <sic> Destinación de
subsidios para vivienda de interés social. De conformidad con el artículo 51 y el numeral 2 del artículo 359 de la Constitución Nacional,
de los recursos del Presupuesto Nacional se asignará una suma anual como mínimo
equivalente a un millón cuatro mil novecientos uno (1.004.901) salarios mínimos
mensuales legales vigentes, con el objeto de destinarlos al otorgamiento de
Subsidios de Vivienda de Interés Social Urbana y Rural. La partida presupuestal
de que trata este artículo no podrá ser objeto en ningún caso de recorte
presupuestal.
PARÁGRAFO 1o. El Gobierno destinará anualmente
el 20% de los recursos presupuestales apropiados para VIS rural. Al final de
cada vigencia si no se hubiese colocado el total de los recursos en la vivienda
rural, el remanente se destinará a atender la demanda urbana.
PARÁGRAFO 2o. Los oficiales, suboficiales y
soldados profesionales de las Fuerzas Militares; los oficiales, suboficiales y
miembros del nivel ejecutivo, agentes de la Policía Nacional; el personal civil
al servicio del Ministerio de Defensa Nacional, de las Fuerzas Militares y de
Policía Nacional; el personal docente oficial; los docentes vinculados a
establecimientos educativos privados; los trabajadores independientes y quienes
devenguen salario integral, podrán afiliarse al Fondo Nacional de Ahorro. La
afiliación se hará previa solicitud del interesado a través de ahorro
voluntario de acuerdo con la reglamentación que expida el Gobierno Nacional.
En ningún caso este ahorro voluntario hará parte
del ahorro ordinario que a la Caja de Vivienda Militar hagan los oficiales,
suboficiales, nivel ejecutivo, agentes, soldados profesionales, y personal
civil o no uniformado del Ministerio de Defensa Nacional, Fuerzas Militares y
Policía Nacional. Las cesantías de este personal continuarán siendo
transferidas a la Caja Promotora de Vivienda Militar y de Policía para su
administración, conforme lo establecido en el Decreto 353
de 1994, modificado por la Ley 973
de julio de 2005.
Los colombianos residentes en el exterior podrán
afiliarse al Fondo Nacional del Ahorro bajo las mismas condiciones previstas en
el presente parágrafo.
PARÁGRAFO 3o. Las autoridades municipales y
distritales exigirán a todos los proyectos de vivienda la obligatoriedad de
disponer el uno por ciento (1%) de las viviendas construidas y en los proyectos
de menos de cien (100) viviendas de una de ellas para la población minusválida.
Las viviendas para minusválidos no tendrán barreras arquitectónicas en su
interior y estarán adaptadas para dicha población, de acuerdo con las
reglamentaciones que para el efecto expida el Gobierno Nacional.”
III. LA DEMANDA
A juicio del demandante, el parágrafo 3º del
artículo 1º de la Ley 1114 de 2006 vulnera los artículos 2, 47 y 51 de la
Constitución, y el bloque de constitucionalidad, en concreto “el principio
de no regresividad”.  Presenta dos cargos de inconstitucionalidad, a saber:
Cargo por violación del principio de no
regresividad frente a personas con discapacidad.
Según el demandante, el principio de progresividad
consagrado en el artículo 2del Pacto Internacional de Derechos Económicos
Sociales y Culturales (PIDESC)integra el bloque de constitucionalidad, e impone
al Estado colombiano, como Estado parte en dicho tratado, la prohibición de
regresividad en relación con las “garantías previamente alcanzadas en
materia de protección a las personas en situación de discapacidad.” (Fol.
5) Como fundamento de sus premisas invoca apartes de la Observación General número
3 (Sobre la índole de las obligaciones generales del pacto)preparada por el
Comité para la vigilancia del antedicho pacto (Comité PIDESC), y de la
sentencia C-393 de 2007 (relacionada con los deberes del Estado en relación con
los derechos de contenido económico y social).
Para el demandante, la disposición acusada es
regresiva respecto de lo dispuesto en el artículo 49 de la Ley 361 de 1997
debido a que “la ley 1114 disminuye en un 9% la obligación relativa a las
viviendas de interés social de fácil acceso que contenía la ley 361 de 1997.”(Fol. 6)
Para ilustrar lo anterior, el actor invoca el texto
del artículo 49 de la Ley 361 de 1997, que para efectos de la comprensión del
caso se transcribe: “Artículo 49. Como mínimo un 10% de los proyectos
elaborados por el Gobierno para la construcción de vivienda de interés social,
se programarán con las características constructivas necesarias para facilitar
el acceso de los destinatarios de la presente ley, así como el desenvolvimiento
normal de sus actividades motrices y su integración en el núcleo en que
habiten. // Lo previsto en este artículo rige también para los proyectos de
vivienda de cualquier otra clase que se construyan o promuevan por entidades
oficiales o privadas. El Gobierno expedirá las disposiciones reglamentarias
para dar cumplimiento a lo previsto en este artículo y en especial para
garantizar la instalación de ascensores con capacidad para transportar al menos
una persona en su silla de ruedas. // PARÁGRAFO. Cuando el Proyecto se refiere
a conjuntos de edificios e instalaciones que constituyan un complejo
arquitectónico, éste se proyectará y construirá en condiciones que permitan, en
todo caso, la accesibilidad de las personas con limitación a los diferentes
inmuebles e instalaciones complementarias.”
Según el demandante, en circunstancias
excepcionales, las medidas regresivas están permitidas por el Derecho
Internacional “siempre que exista una carga justa que las soporte”.
Esto no sucede en el presente caso puesto que “la norma demandada afecta tan
gravemente el acceso a la vivienda de las personas en situación de discapacidad
(…) que no se encuentra debidamente justificada.” (Fol. 7)
Cargo por violación del principio de no
regresividad frente al derecho a la vivienda.
Con respecto al cargo por violación al derecho a la
vivienda,  el demandante afirma que la norma demandada afecta la asequibilidad
“como  uno de los aspectos [esenciales] de la vivienda” (fol. 7) de
acuerdo con la Observación General número 4 del Comité pidesc, y con la
sentencia T-569 de 2009.
Para el demandante “la norma no es regresiva
respecto de la generalidad de las personas en situación de discapacidad, sino
respecto de las personas en situación de discapacidad de escasos recursos (…)
un grupo especialmente vulnerable, donde se cruzan dos razones de
discriminación.” (Fol. 9) Por lo que “la regresividad de la norma
respecto de las viviendas de interés social adecuadas a las personas en
condición de discapacidad no sólo afecta la asequibilidad, sino (…) el elemento
de gastos soportables de las personas especialmente vulnerables.” (Fol. 9)
Concluye el actor que “el parágrafo demandado de
la ley 1114 menoscaba el goce en condiciones de igualdad del derecho a la
vivienda digna de las personas en (sic) discapacidad de escasos recursos
económicos al disminuir en un 9% sus posibilidades de acceder (accesibilidad) a
la vivienda a un precio razonable (gastos soportables), violando al mismo
tiempo el artículo 47 que impone obligaciones al Estado para la integración de
las personas en situación de discapacidad.” (Fol. 10)
IV. INTERVENCIONES
Comisión Colombiana de Juristas
Gustavo Gallón Giraldo, Fátima Esparza Calderón,
Juan Camilo Rivera Rugeles y Mateo Gómez Vásquez, integrantes de la Comisión
Colombiana de Juristas, presentaron escrito solicitando se declare la
inexequibilidadde la disposición acusada, por cuanto “restringe una medida
afirmativa en materia de vivienda establecida a favor de las personas con
discapacidad, sin que exista una razón objetiva que justifique esta limitación.”(Fol.
36)
El problema jurídico planteado en la demanda,
indican los intervinientes, se podría sintetizar así: “¿Es contrario a la
prohibición de regresividad en materia de derechos económicos, sociales y
culturales una norma que disminuye el porcentaje de viviendas que deberán ser
construidas atendiendo a las necesidades específicas de las personas con
discapacidad?” (Fol. 37)
Para resolver este problema, los intervinientes
estiman necesario precisar sí la disposición acusada había modificado el
artículo 49 de la Ley 361 de 1997. Esto es, determinar “si ambas
disposiciones establecen una medida de acción afirmativa a favor de los mismos
sujetos, y si los proyectos de vivienda a los que se aplica esta medida son los
mismos.” (Fol. 37).
Para los intervinientes, los sujetos beneficiarios
de la regulación “personas con limitaciones” en el caso de la Ley 361 de
1997, y “población minusválida” en el caso de la Ley 1114 de 2006 “podrían
utilizarse como sinónim[os]” (Fol. 38). No obstante que no existe definición
de estos términos en el derecho interno ni en el derecho internacional, afirman
que esta Corte Constitucional los ha asimilado al usarlos en su jurisprudencia
de manera indistinta (invocan la sentencia C-410 de 2001).
Igualmente, consideran los intervinientes que “aunque
se utilizan términos distintos, ambas normas están dirigidas a toda clase de
proyectos de vivienda.” En efecto, la Ley 361 de 1997 aplica el porcentaje
a los “proyectos de vivienda de cualquier otra clase que se construyan o
promuevan por entidades oficiales o privadas”, mientras que la Ley 1114 de
2006 aplica el porcentaje “a todos los proyectos de vivienda.”
Con estas dos precisiones, los intervinientes
concluyen que “la disposición acusada modificó tácitamente el contenido del
artículo 49 de la Ley 361 de 1997.” (Fol. 38)
En segundo lugar, los intervinientes consideran que
el Estado tiene el deber de promover condiciones de igualdad para las personas
con discapacidad, en particular, en relación con el acceso a una vivienda
adecuada: “esta obligación (…)exige tomar medidas positivas para reducir las
desventajas estructurales y para dar un tratamiento preferencial apropiado a
las personas con discapacidades, con el propósito de lograr la plena
participación y la generación de condiciones de igualdad para ellas.” (Fol.
38 y 39)
Los intervinientes expresaron que “para proteger
[el derecho a una vivienda adecuada] los Estados deben garantizar que
las viviendas de las personas con discapacidad sean accesibles, lo cual obliga
a que en las leyes y en las políticas estatales se tengan en cuenta sus
especiales necesidades de vivienda”. (Fol. 39)Para que las medidas de
intervención estatal sean eficaces, indican los intervinientes “es preciso
que los Estados cuenten con información precisa y confiable sobre el número de
personas discapacitadas y las clases de discapacidades.” (Fol. 39)
Consideraron que “la modificación introducida
por la norma demandada en lo relacionado con el porcentaje de viviendas (…) no
es efectiva para garantizar su derecho de acceso a una vivienda, puesto que no
está sustentada en estadísticas que demuestren que la disminución en el
porcentaje de viviendas que deben construirse atendiendo a las necesidades de
dicha población esté justificada”. Lo anterior se reafirma en la medida en
que, “la exposición de motivos del proyecto de ley que luego se convertiría
en la ley 1114 de 2006 no hizo referencia a las razones por las cuales se
establecía en 1% el porcentaje de viviendas que debían ser construidas
atendiendo a las necesidades de la “población minusválida” y (…) tampoco
explica las razones del cambio porcentual relacionado con las viviendas
destinadas a dicha población.” (Fol. 40)
La Comisión concluye afirmando que “la norma
demandada establece una modificación que desfavorece injustificadamente a la
población discapacitada en relación con su derecho a una vivienda adecuada (…)
la norma demandada es una modificación regresiva, pues desmejora (…) una
población que por sus condiciones es vulnerable y requiere particular
protección.” (Fol. 41)
Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio
Orlando Víctor Hugo Rocha Díaz, apoderado del
Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, presentó escrito solicitando la
declaración de exequibilidaddela disposición demandada. Para el interviniente
la norma es progresiva, y no regresiva como lo expresa el demandante.
Explicó que el verbo “programar”, contenido
en el artículo 49 de la Ley 361 de 1997, debe entenderse como “establecer
o planificar una serie de actividades, para la elaboración de las viviendas mas
no la adjudicación de estas a las personas con la discapacidad”. (Fol. 44)
A diferencia del parágrafo 3º del artículo 1º de la ley 1114 de 2006, que “estipula
que ese 1% de viviendas construidas se dispongan para la población minusválida,
esto quiere decir que sea adjudicada a tal población.” Para el
interviniente esta medida no es regresiva y por el contrario busca la
“mejora de las condiciones de esta población.” (Fol. 44)
El interviniente hizo énfasis en que el actor “no
interpreta teleológicamente la finalidad (sic) de la norma” puesto
que el artículo 49 de la Ley 361 de 1997 está referido a la obligación de
programar los proyectos de vivienda “con las características constructivas
necesarias (…) para facilitar el acceso de los destinatarios (población con
discapacidad).” Y, por el contrario, lo que persigue el parágrafo 3º del
artículo 1º de la Ley 1114 de 2006 es establecer “la obligación [en
cabeza de]las autoridades municipales [de]disponer el 1% de todos los
proyectos de las viviendas construidas.” (Fol. 46)
Finalmente afirmó que “en el caso que nos ocupa,
no es regresiva la norma, sino progresiva [puesto que]el parágrafo 3 del
artículo 1 de la ley 1114 de 2006, sigue desarrollando progresivamente el
derecho a la vivienda digna sobre la obligatoriedad de las autoridades
municipales y distritales para que dispongan en todos los proyectos para que se
adjudiquen viviendas construidas el 1% para la población minusválida.”(Fol.
48)Para soportar el argumento de la progresividad citó apartes de la Sentencia
C-444 de 2009.
Centro de Estudios en Derecho Constitucional de la
Universidad Javeriana
Vanessa Suelt Cock, directora del grupo de acciones
públicas del Departamento de Derecho Público de la Universidad Javeriana,
solicita la inexequibilidad dela disposición demandada “por resultar
regresiva y violatoria del cumplimiento efectivo del derecho a la vivienda
digna para la población minusválida y del principio de progresividad.”
(Fol. 58)
Según la interviniente, el artículo 1º de la Ley
1114 de 2006 resulta regresivo en relación con la Ley 361 de 1997, ya que “reduce
en un 9% el número de viviendas de interés social que serían destinados para la
población en una situación de discapacidad, y que por ser posterior remplaza la
norma anterior contenida en la Ley 361 de 1997.” (Fol. 56) (Invoca la
sentencia T-068 de 2010 acerca de la constitucionalidad de las medidas
regresivas).
Indicó que la norma demandada vulnera el derecho a
la vivienda digna “en la medida en que (…) se está limitando [la
asequibilidad como]uno de los aspectos esenciales que conforman el derecho a
la vivienda digna, ya que es un porcentaje menor de personas que sufren una
situación de discapacidad a quienes el Estado les está garantizando el derecho
a la vivienda digna”. (Fol. 57) Por lo que, al tratarse de un derecho de
personas que gozan de protección constitucional especial, la “medida
regresiva tiene un grado de afectación mayor”. (Fol. 57)
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
El Procurador General de la Nación solicitó la
declaración de exequibilidad de la disposición demandada.
El problema jurídico identificado por el Procurador
es “si la expresión demandada (…) vulnera el principio de no regresividad de
los derechos económicos, sociales y culturales, y afecta el derecho de las
personas en situación de discapacidad a acceder a una vivienda digna.”
(Fol. 62)
Para el Procurador los demandantes se equivocan al
comparar los textos del artículo 49 de la ley 361 de 1997 y del artículo
demandado, por cuanto “la comparación que hacen (…) se funda en una
inadecuada inteligencia (…)[que] los lleva a asumir que la materia
regulada por ambas normas es la misma, lo cual no puede hacerse de manera
justificada.” (Fol. 62) Para el Procurador, la Ley 361 de 1997 en su
artículo 49 “solo se refiere a proyectos elaborados por el gobierno y solo
se predica de los proyectos de construcción de vivienda de interés social”,
mientras que la disposición demandada “se refiere a todos los proyectos de
construcción de vivienda, sin distinguir quién los elabora y sin limitarse a
los de vivienda de interés social”. Por tanto,“no se puede comparar el
número de proyectos elaborados por el Gobierno para la construcción de
viviendas de interés social, que es apenas una parte del todo, con el número de
proyectos para la construcción de viviendas, que es el todo.” (Fol. 63)
Concluye el Procurador que es imposible verificar
la regresividad que alegan los actores “pues los términos de la comparación
son incompatibles, ya que se pretende oponer el 10% de una parte de los
proyectos de construcción de vivienda al 1% de todos los proyectos de
construcción de vivienda. Por el contrario, la norma demandada supera las
restricciones de la norma anterior, ya que abarca todos los proyectos de
vivienda, sin importar quién los elabore y si se trata o no de viviendas de
interés social”. Además, en términos de la Procuraduría, “el porcentaje
del 1% puede resultar, aun en caso de hacer la comparación puramente numérica,
superior al antedicho porcentaje del 10%, en términos de número de viviendas
destinadas a personas en situación de discapacidad, cuyo acceso a una vivienda
digna, en lugar de desmejorar, se amplía”. (Fol. 63)
VI. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
Competencia
1. La Sala Plena de la Corte Constitucional es
competente para decidir sobre la demanda de inconstitucionalidad contra el
artículo 1º (parcial) de la Ley 1114 de 2006, presentada por el ciudadano
Mauricio Ortiz Coronado, en los términos del artículo 241 numeral 4º de la
Constitución.
Presentación del caso, problema jurídico y
esquema de solución
2. Para el actor y algunos de los intervinientes,
la disposición demandada es regresiva e inconstitucional porque disminuye el
nivel de protección del derecho a la vivienda digna de la población en
situación de discapacidad, al reducir el porcentaje de viviendas de interés
social adecuadas a sus necesidades que debe construir el Estado.
Para otro de los intervinientes la disposición
demandada no es regresiva, pues las dos disposiciones en juego regulan aspectos
distintos. Mientras la disposición demandada regula la adjudicación de
viviendas a personas en situación de discapacidad, la disposición de la Ley 361
de 1997 regula la programación de planes de vivienda con condiciones de
accesibilidad para personas con limitación.  Igualmente, indica que la medida
es progresiva, pues establece la obligatoriedad de que un 1% de las viviendas
construidas tengan condiciones de habitabilidad especiales para personas con
discapacidad, obligación hasta entonces inexistente.
Para el Procurador General la disposición tampoco
es regresiva pues las dos disposiciones en juego tienen diferentes supuestos de
hecho. Mientras la disposición demandada regula el porcentaje en relación con
cualquier proyecto de vivienda, elaborado por cualquier entidad; la disposición
de la Ley 361 de 1997 regula el porcentaje en relación con proyectos de
vivienda en materia de vivienda de interés social, elaborados por el Gobierno
Nacional. En este sentido, la disposición demandada es progresiva, pues puede
resultar en ocasiones superior al 10% de que trata la Ley 361 de 1997, en la
medida en que se refiere a todos los proyectos de vivienda elaborados por
cualquier entidad, y no solo  a los proyectos de vivienda de interés social
elaborados por el Gobierno Nacional.
3. Debe la Corte decidir si la disposición legal
demandada es inconstitucional por desconocer el principio de progresividad en
relación con las personas en situación de discapacidad, en el contexto del
derecho a la vivienda digna. Para lo cual la Sala:(a) precisará el carácter
constitucional del principio de progresividad en materia de derechos sociales,
(b) identificará  los elementos básicos del test de constitucionalidad de las
medidas regresivas en materia de derechos sociales, y (c) aplicará dicho test
para resolver el problema jurídico.
(a) El carácter constitucional del principio de
progresividad de los derechos sociales
4. El principio de progresividad de los derechos
sociales es un elemento definitorio y estructural del principio de Estado
Social de Derecho, un principio especial del Derecho Internacional de los
Derechos Humanos y  un mandato vinculante para el Estado colombiano como Estado
parte de sendos tratados internacionales: Pacto internacional de derechos
económicos sociales y culturales (artículo 2.1),Convención Americana de
Derechos Humanos (artículo 26) y Protocolo de San Salvador, adicional a la
Convención Americana de Derechos Humanos (artículo 1).
El principio de progresividad de los derechos
sociales ha sido considerado por esta Corte, desde el año 2000[1],
como un elemento integrante del parámetro de control de constitucionalidad,
siguiendo para ello dos argumentos de forma alternativa. El primero, según el
cual dicho principio integra el bloque de constitucionalidad en sentido amplio,
por mandato del inciso 2º del artículo 93 Superior, que opera como un
dispositivo amplificador de la protección debida a los derechos sociales
contenidos en la Constitución[2].  Y el
segundo, según el cual dicho principio cualifica el tipo de obligaciones que
adquieren las autoridades públicas del Estado Social de Derecho, cuya nota
definitoria es el reconocimiento no retórico de la importancia constitucional,
la fundamentalidad y la existencia de garantías propias de los llamados
derechos sociales.[3]
5. El contenido normativo básico del principio de
progresividad de los derechos sociales es la obligación que pesa sobre el
Estado de “adoptar  medidas, hasta el máximo de los recursos disponibles, a
fin de lograr la plena efectividad de los derechos sociales.” (art. 1
Protocolo de San Salvador adicional a la CADH, art. 2.1 PIDESC). A partir de
este mandato, la jurisprudencia constitucional, por un lado, ha caracterizado
el principio de progresividad con dos facetas o “dos contenidos
complementarios”: la gradualidad y el progreso en sentido estricto. Gradualidad,
en el sentido en que “la plena realización de los derechos sociales no podrá
lograrse en un corto periodo de tiempo”y progreso, en el sentido “de
la obligación estatal de mejorar las condiciones de goce y ejercicio de
[tales derechos].”[4]Y por el
otro, ha concretado el principio de progresividad en una serie de
prescripciones más precisas: obligación de actuar, prohibición de disminuir
recursos, prohibición de aumentar costos de acceso, y prohibición de aumentar
requisitos, todas vinculantes para el Estado en relación con el goce efectivo
de los derechos sociales.[5]
6. En términos más generales, el principio de
progresividad ha sido interpretado por esta Corte como un mandato al legislador
en el sentido de “erradicarlas injusticias presentes”[6],
y de “corregir las visibles desigualdades sociales” y “estimular
un mejoramiento progresivo de las condiciones materiales de existencia de los
sectores más deprimidos”.[7]En
el mismo sentido, dicho principio también ha sido interpretado como un límite
al ejercicio de las competencias del Legislador cuya amplia libertad de
configuración en materia de derechos sociales se ve restringida, al menos en un
aspecto: “todo retroceso frente al nivel de protección alcanzado es
constitucionalmente problemático y debe presumirse en principio
inconstitucional”[8]. Dicho
límite al ejercicio de las competencias normativas ha sido entendido como una
implicación de orden lógico a partir de una interpretación del mandato de
progresividad. En el entendido de que “[d]e la obligación de moverse lo más
rápidamente hacia la meta se deriva la prohibición de regresividad”[9];
esta prohibición no tiene, sin embargo, un carácter absoluto. En este sentido,
no desconoce el principio de progresividad aquella medida de carácter regresivo
que esté justificada de manera suficiente “conforme al principio de
proporcionalidad”[10];o cuando
las autoridades demuestren “que existen imperiosas razones que hacen
necesario ese paso regresivo”[11].  Por
lo cual, “si bien un retroceso debe presumirse en principio
inconstitucional, puede ser justificable a través, eso sí, de un control
judicial más severo.”[12]
7. En conclusión, el carácter constitucional del
principio de progresividad de los derechos sociales supone que, por mandato del
principio de supremacía de la Constitución (artículo 4º superior), el
desconocimiento injustificado de la prohibición de regresividad pueda conducir
a una declaratoria de inconstitucionalidad si no se supera el test de constitucionalidad
respectivo. Pasa entonces la Sala a enunciar brevemente los elementos básicos
del test de constitucionalidad de las medidas regresivas en materia de derechos
sociales.
(b) Elementos básicos del test de constitucionalidad
de las medidas regresivas en materia de derechos sociales.
8. El test de constitucionalidad de las medidas
regresivas en materia de derechos sociales se compone de tres elementos: que la
medida sea regresiva, que no afecte los contenidos mínimos intangibles de los
derechos sociales y que esté justificada.
9. El primero de estos elementos tiene a su vez una
condición habilitante para efectos de desplegar el control de
constitucionalidad. El debate constitucional no se puede adelantar si la medida
objeto de control no es regresiva. La regresividad, en palabras de la Corte,
implica que la disposición demandada modifica las condiciones normativas que le
prexisten, ya sea porque reduce el “radio de protección de un derecho social”,
disminuye “los recursos públicos invertidos en [su] satisfacción”,
aumente “el costo para acceder al derecho”, o en términos generales, la
tal disposición “retrocede, por cualquier vía, el nivel de satisfacción de
un derecho social”.[13]
Para precisar si la disposición demandada
constituye una medida regresiva es indispensable adelantar un cotejo entre la
norma de la disposición demandada y la norma que se afectaría con dicho cambio
normativo.  Debe verificarse entonces que ambas normas guarden una suerte de
identidad entre sí, o en otras palabras, que las mismas regulen un mismo
supuesto de hecho y una misma consecuencia jurídica. Esta verificación se pude
adelantar a partir de una comparación entre los elementos normativos de la
disposición posterior (demandada) con los elementos normativos de la disposición
anterior (conducta regulada, circunstancias normativas, destinatarios,
beneficiarios, titulares, sujetos obligados, y demás elementos que puedan ser
relevantes según el caso). Para la Corte, el escrutinio constitucional
comprende “una comparación con los estándares de protección anteriores, es
decir, el juicio de constitucionalidad de estas medidas incluye también un
examen de evolución cronológica de las garantías asociadas al derecho
correspondiente.”[14]
10. Una vez establecido el carácter regresivo de la
medida  i.e. de la disposición demandada, la Corte debe examinar si ésta
no desconoce los contenidos mínimos intangibles de los derechos sociales.  No
existen reglas generales en los tratados internacionales, ni en la
Jurisprudencia de esta Corte que precisen cuál es el contenido mínimo
intangible de los derechos sociales. Este análisis debe hacerse caso por caso,
consultando la naturaleza de cada derecho, las garantías reconocidas por los
tratados internacionales que los desarrollan, la doctrina del Comité para la
vigilancia del PIDESC y, sobre todo, el régimen constitucional de cada uno de
ellos. Así, unas serán las reglas aplicables para definir, por ejemplo, el
contenido mínimo del derecho al trabajo, otras el de la seguridad social, y
unas diferentes en relación con el derecho a la educación o a la vivienda. En
el caso de la Sentencia C-038 de 2004, la Corte consideró que las reformas a
las garantías del derecho al trabajo no desconocían los contenidos mínimos del
derecho al trabajo como “el salario mínimo y  el principio de favorabilidad
en la interpretación de las normas laborales” o “la prohibición de
discriminación laboral o la jornada máxima de ocho horas”, tal y como estas
habían sido precisadas en la Constitución y en los tratados internacionales
pertinentes.[15]En el
mismo sentido, en la Sentencia C-228 de 2011 la Corte consideró que la reforma
a los requisitos para acceder a la pensión de vejez en el caso de los aviadores
civiles, a pesar de ser regresivas, no afectaba la garantía de “los derechos
adquiridos” entendida como un contenido mínimo inalterable del derecho a la
seguridad social.[16]
11. Finalmente, el tercer elemento del test es la
justificación de la medida regresiva. El Legislador debe dar cuenta de las
razones por las cuales la medida regresiva está justificada. Las reglas sobre
el tipo de justificación y la forma en que debe adelantarse el escrutinio
varían de caso a caso. Está ordenado por el texto de los tratados en la
materia, en especial el PIDESC y el Protocolo a la CADH en materia de derechos
sociales, que las restricciones a los derechos sociales solamente podrán ser
introducidas mediante leyes formales “promulgadas con el objeto de preservar
el bienestar general” y en la medida “en que no contradigan el propósito
y razón” de los derechos sociales (art. 4 del Protocolo de San Salvador) o
que “sea[n] compatible[s]con la naturaleza de esos derechos”
(art. 4 del PIDESC).  En este sentido, el Comité PIDESC ha indicado que “las
medidas de carácter  deliberadamente retroactivo (…)requerirán la consideración
más cuidadosa y deberán justificarse plenamente por referencia a la totalidad
de los derechos previstos en el Pacto.”[17]
A su vez, esta Corte ha cualificado el deber de
justificación que pesa sobre el Legislador al momento de tomar medidas regresivas.
El método adoptado para determinar la justificación de las medidas es el del
principio de proporcionalidad. En la aplicación de este método la Corte ha
exigido que el Legislador demuestre que, con la medida restrictiva, persigue “una
finalidad constitucionalmente imperiosa”, que es “adecuada y necesaria”
y que es “estrictamente proporcional en términos costo beneficio”.[18]También
ha considerado, como criterio para determinar la justificación, que la medida
regresiva haya sido adoptada “luego de un análisis serio de las distintas
alternativas posibles dentro de las cuales la escogida resulta ser la menos
costosa para el conjunto de derechos que se encuentren involucrados”,
siempre que esté soportada en “razones ciertas, claras, suficientes y
contundentes.”[19]O
también que las medidas regresivas “fueron cuidadosamente estudiadas y
justificadas, y representan medidas adecuadas y proporcionadas para alcanzar un
propósito constitucional de particular importancia” bajo la premisa de que
“no es necesario que la restricción promueva todos los derechos [del
PIDESC].”[20]Igualmente,
la Corte ha considerado que las medidas regresivas no se encuentran
justificadas cuando en el trámite legislativo no fueron discutidas las razones
por las cuales la medida regresiva era necesaria, o cuando no fueron estudiadas
otras alternativas menos lesivas, porque por ejemplo, no “existen reportes
sobre la existencia de un debate, en el curso del trámite legislativo de[la
disposición demandada]” o no “existan datos precisos sobre la real
afectación [del contenido del derecho en cuestión].”[21]
O debido a que “no se vislumbra que la medida promueva la realización de
otros derechos fundamentales” y que la misma “no fue acompañada de
ninguna justificación de porqué (sic) una medida menos lesiva no podía
emplearse para el propósito de descongestión judicial.”[22]
12. Una vez señalados los elementos del test de
constitucionalidad de las medidas regresivas en materia de derechos sociales,
pasa la Corte a resolver el problema jurídico del caso. Debe la Corte entonces
determinar si el parágrafo 3º del artículo 1º de la Ley 1114 de 2006 es
inconstitucional por desconocer el principio de progresividad y no regresividad
en relación con el derecho a la vivienda digna.
(c) Primer elemento del test de
constitucionalidad: cotejo entre la disposición del parágrafo 3º del artículo
1º de la Ley 1114 de 2006 y  la disposición del artículo 49 de la Ley 361 de
1997. Ausencia de regresividad
13. En el presente asunto, la Corte advierte la
existencia de al menos tres interpretaciones de la disposición demandada que
revelan diferentes criterios sobre la calificación de la medida como una medida
regresiva. Esta circunstancia obliga a la Corte a determinar si, como sostienen
el demandante y algunos intervinientes, la medida es regresiva, o si por el
contrario, como indica un interviniente y el Procurador General, aunque por
distintas razones, no lo es. La definición de este asunto, como quedó
establecido, es un presupuesto del debate constitucional en relación con la
violación del principio de progresividad de los derechos sociales.
Para establecer la regresividad de la disposición
demandada la Corte debe determinar, como ya se anotó, si existe identidad entre
la conducta, los beneficiarios, el tipo de proyectos de vivienda, las entidades
obligadas, y demás aspectos pertinentes de las normas de la Ley 1114 de 2006 y
de la Ley 361 de 1997. Con estos elementos verificará si la decisión del
Congreso contenida en la Ley 1114 de 2006 constituye una medida regresiva en
relación con lo establecido en la Ley 361 de 1997.
14. Para la Corte la disposición demandada de la
Ley del año 2006 no constituye una medida regresiva en relación con lo
establecido en la Ley del año 1997. Las dos disposiciones cotejadas regulan
supuestos de hecho diferentes, son aplicables a beneficiarios diferenciables, e
imponen obligaciones sobre diferentes entidades. Ahora bien, a simple vista,
esta conclusión hubiese impuesto el deber de la Corte de declararse inhibida,
por ausencia de cargo. Sin embargo, para llegar a ella la Corte tuvo que
adelantar un estudio detallado de las normas sobre las que el demandante
planteó el problema de regresividad. La existencia de un verdadero problema
interpretativo sobre uno de los elementos del juicio de regresividad queda bien
ilustrada con las distintas interpretaciones que demandante, intervinientes y
Procurador ofrecieron durante el presente proceso de constitucionalidad.  Sin
que pueda predicarse una interpretación uniforme  y pacífica en relación con la
existencia o no de identidad entre las normas enfrentadas, debe siempre la
Corte entrar a pronunciarse de fondo, si acepta que el principio de
progresividad, con su aneja prohibición de regresividad, integra el patrón de
constitucionalidad.
Enseguida la Corte indicará las razones por las
cuales considera que no existe identidad entre las normas demandadas, al
explicar por qué las dos normas tienen distintos supuestos de hecho, se aplican
a beneficiarios diferenciables y establecen obligaciones sobre diferentes
entidades. Con estos argumentos descartará la existencia del primer requisito
del test de constitucionalidad por violación al principio de progresividad.
Supuesto de hecho diferente.
15. En el contexto de la Ley 361 de 1997, “por
la cual se establecen mecanismos de integración social de las personas con
limitación y se dictan otras disposiciones”, el artículo 49 es uno entre27
artículos que integran el Título IV sobre el tema general de accesibilidad. En
este título se regulan, agrupadas en cuatro capítulos, nociones generales sobre
accesibilidad de personas con limitación, aspectos relacionados con barreras
arquitectónicas, y asuntos relacionados con transporte y con comunicaciones.
(Artículos 43 a 69 de la Ley 361 de 1997). En la Sentencia C-824 de 2011, al
pronunciarse sobre el contexto de las disposiciones protectoras de la población
en situación de discapacidad, contenidas en la mencionada Ley, la Corte
consideró:
“El título IV de la ley [361 de 1997] se dedica a la garantía de la
accesibilidad para las personas con limitación. El artículo 41 define la
garantía de la accesibilidad para personas con movilidad reducida, o cuya
capacidad de orientación se encuentre disminuida por la edad, analfabetismo,
limitación o enfermedad, así como a evitar y suprimir toda clase de barreras
físicas en el diseño y ejecución de las vías y espacios públicos, y del
mobiliario urbano, así como en la construcción o reestructuración de edificios
de propiedad pública o privada, así como a los medios de transporte e
instalaciones complementarias de los mismos y a los medios de comunicación, de
manera que se facilite el acceso y tránsito seguro de la población en general y
en especial de las personas con limitación.”[23]
De tal forma que la lectura del artículo 49, en su
contexto, permite aclarar el sentido del supuesto de hecho objeto de
regulación. Dice el artículo 49 “Como mínimo un 10% de los proyectos
elaborados por el Gobierno (…) se programarán con las características
constructivas necesarias para facilitar el acceso de los destinatarios de la
presente ley, así como el desenvolvimiento normal de sus actividades motrices y
su integración en el núcleo en que habiten.” La conducta regulada es la
programación de proyectos con características constructivas que faciliten el
acceso a las personas con limitación. Dichas características constructivas son
en pocas palabras la eliminación de las barreras arquitectónicas, y la
adecuación de la infraestructura para servir a las diversas necesidades de la
población con limitaciones: ciegos, personas en sillas de ruedas, con bastones
especiales, caminadores, muletas, o simplemente personas con dificultades para
caminar, para subir escaleras, o incluso para caminar cortas distancias.
La interpretación del artículo 49, en consonancia
con el artículo 43, de la Ley 361 de 1997,  refuerza esta interpretación.
Prescribe este último: “El presente título [del cual el artículo 49 hace
parte] establece las normas y criterios básicos para facilitar la accesibilidad
a las personas con movilidad reducida, sea ésta temporal o permanente, o cuya
capacidad de orientación se encuentre disminuida por la edad, analfabetismo,
limitación o enfermedad. Así mismo se busca suprimir y evitar toda clase de
barreras físicas en el diseño y ejecución de las vías y espacios públicos y del
mobiliario urbano, así como en la construcción o reestructuración de edificios
de propiedad pública o privada.”
Es entonces claro que el supuesto de hecho regulado
por el artículo 49, y al cual se refiere la obligación de 10%, es el de
programar, y eventualmente construir o promover proyectos de vivienda que
garanticen condiciones de accesibilidad a la población con limitaciones. Es
decir, que en la programación, promoción o construcción de tales proyectos se
eliminen barreras arquitectónicas y se adecue la infraestructura con tal de que
se permita que la población con limitaciones goce de la máxima autonomía
posible de movimiento.
16. Por su parte, el parágrafo 3º del artículo 1º
de la Ley 1114 de 2006 establece la obligación de disponer del 1% del total de
viviendas construidas, con destino a la “población minusválida”. En otras
palabras, el supuesto de hecho es la construcción, como tal, de la unidad
habitacional (de la vivienda) con las características necesarias para que una
persona en situación de discapacidad pueda habitar en ella sin complicaciones.
En este sentido la disposición es clara: “Las viviendas para minusválidos (sic)
no tendrán barreras arquitectónicas en su interior y estarán adaptadas para
dicha población.”
En contraposición a lo que afirman la Comisión
Colombiana de Juristas y la Universidad Javeriana, una lectura del contexto de
la disposición demandada permite descartar la falta de identidad entre los
supuestos de hecho de las normas ahora cotejadas.
A esta altura, la Corte hace explícito que ninguno
de los partícipes en este proceso (ni demandante, ni intervinientes, ni el
Procurador) indicó que la disposición ahora demandada es idéntica a la
contenida en la versión original del artículo 29 de la Ley 546 de 1999, “por
la cual se dictan normas en materia de vivienda, se señalan los objetivos y
criterios generales a los cuales debe sujetarse el Gobierno Nacional para
regular un sistema especializado para su financiación, se crean instrumentos de
ahorro destinado a dicha financiación, se dictan medidas relacionadas con los
impuestos y otros costos vinculados a la construcción y negociación de vivienda
y se expiden otras disposiciones.”
En efecto, el parágrafo 3º del artículo 1º de la
Ley 1114 de 2006, ahora demandado, subroga y es idéntico al entonces parágrafo
2º del artículo 29 de la Ley 546 de 1999. Por tanto, para efectos prácticos, la
supuesta regresividad podría predicarse en relación con esta última Ley, y debe
estudiarse en relación con su contexto normativo.
Ahora bien, el artículo 29, referido a la
“destinación de subsidios para vivienda de interés social”, de la Ley 546 de
1999, subrogado por el artículo 1º de la Ley 1114 de 2006, está ubicado en el
capítulo VI de aquella Ley. Este capítulo VI está dedicado a la regulación de
la vivienda de interés social (en adelante VIS). Una lectura sistemática y
contextual del parágrafo respectivo del artículo 29, nos permite inferir que la
obligación de construcción del 1% de las viviendas construidas, con destino a
la población discapacitada, es una medida de acción afirmativa novedosa y
singular en el contexto de una serie de acciones afirmativas relacionadas con
el tipo especial de vivienda conocida como vivienda de interés social. En
efecto en el capítulo VI de la Ley 546 de 1999, se consignaron medidas
relacionadas con: asignación de terrenos para la construcción de VIS en los
respectivos POT municipales (art 26); criterios de distribución regional de
recursos para la construcción de VIS (art. 27); obligación de los
establecimientos de crédito de destinar recursos para la financiación de la
construcción de VIS (art. 28); destinación de subsidios y apropiación presupuestal
para la construcción de VIS, así como la obligación a municipios y distritos de
exigir el 1% de las viviendas construidas para población discapacitada
(art.29); gastos notariales especiales en el caso de VIS (art.31) y finalmente,
criterios de aplicación para acceder a crédito para la financiación de VIS
(art. 34). Como puede advertirse, a partir de una interpretación sistemática de
estas disposiciones, es posible concluir que el supuesto de hecho del parágrafo
2º original del artículo 29 de la Ley 546 de 1999, idéntico al parágrafo 3º del
artículo 1 de la Ley 1114 de 2006, ahora demandado, es la obligación de
construir un porcentaje de viviendas de interés social adecuadas para ser
habitadas por personas con discapacidad, en relación con una política de
asignación de subsidios para este tipo de vivienda.
Beneficiarios diferenciables
17.
En consonancia con lo afirmado por la Comisión Colombiana de Juristas,
esta Corte en la Sentencia C-824 de 2011 asimiló, para efectos de igualdad en
la protección debida por la Constitución, las diferentes categorías empleadas
en la Constitución para referirse a las personas en situación de discapacidad:
“personas (…) en circunstancias de debilidad manifiesta” (art. 13 Superior),
“disminuidos físicos, sensoriales y síquicos” (art. 47 Superior),
“minusválidos” (art. 54 Superior) y “personas con limitaciones físicas o
mentales” (art. 68 Superior).  Para la Corte:
“Ante
esta diversidad de términos utilizados por el Constituyente para referirse a
diversos tipos y grados de limitación o de discapacidad, la jurisprudencia de la
Corte ha establecido claramente que, en armonía con el principio de dignidad
humana y el principio y derecho de igualdad, la Constitución Política, mediante
estas distintas expresiones, hace referencia a la protección de derechos de las
personas con algún tipo de limitación o discapacidad, y por tanto, a la
garantía en condiciones de igualdad de los derechos de todas las personas que
padezcan cualquier tipo o grado de limitación o de discapacidad.”[24]
No obstante lo anterior, para efectos de realizar
una mejor protección de las personas en situación de discapacidad, y atendiendo
la diversidad de las discapacidades posibles, ciertos tratos diferentes
introducidos por la Ley deben ser permisibles. En este sentido, la Corte
reconoce que bajo la sombrilla de la igualdad de protección no deberían
escampar todas las medidas afirmativas de protección. Menos aun cuando con
ellas el Legislador busca proteger de forma especial y diferenciada a personas
afectadas con situaciones de discapacidad específicas.
18. En relación con el caso concreto, la Corte
parte del supuesto de que los beneficiarios de la disposición del artículo 49
de la Ley 361 de 1997 son las personas con limitación. Este concepto, desde el
punto de vista semántico, puede ser más amplio que el de personas en situación
de discapacidad o que el de “personas minusválidas”, e incluye, en los términos
del artículo 43 de la Ley 361 de 1997 a “las personas con movilidad
reducida, sea ésta temporal o permanente, o cuya capacidad de orientación se
encuentre disminuida por la edad, analfabetismo, limitación o enfermedad.”
Esta amplitud del concepto está también definida por la teleología de la Ley
361 de 1997: garantizar las mejores condiciones de accesibilidad física a
distintos espacios (viviendas, edificios públicos, edificios privados, etc.) a
todas las personas que tengan “movilidad reducida”. No está orientada a
servir como una medida de acción afirmativa exclusiva en relación con “personas
minusválidas”, en el contexto de la vivienda de interés social, según la
expresión empleada en la Ley 1114 de 2006.
Para la Corte, sin necesidad de definir el
contenido de la expresión “personas minusválidas”, es plausible afirmar
que tal criterio clasificatorio es más específico, y está orientado a proteger
a un grupo etario más definido que el grupo al que se refiere el artículo 49 de
la Ley 361 de 1997.  En esta medida, considera la Corte, que el Legislador, al
emplear los dos términos y teniendo como finalidad la introducción de distintas
acciones afirmativas, emplea la expresión “personas minusválidas” para
referirse a un grupo de personas afectadas con una limitación de movilidad más
severa.  En este sentido es lógicamente posible concluir que los beneficiarios
de una y otra Ley son parcialmente diferentes.
Diferentes entidades obligadas.
19. Las entidades obligadas por la disposición del
artículo 49 de la Ley 361 de 1997 son, en principio, las del Gobierno Nacional,
según el dicho del inciso primero, o en una interpretación también posible, las
de todos los gobiernos, incluidos los locales y territoriales. Sin embargo, el
inciso segundo funge como un amplificador de la obligación contenida en el
inciso primero, al indicar que “[l]o previsto en este artículo rige también
para los proyectos de vivienda de cualquier otra clase que se construyan o
promuevan por entidades oficiales o privadas”. Por lo cual, los sujetos
obligados son todas las entidades públicas o privadas que programen, elaboren y
ejecuten proyectos de construcción de vivienda.
20. Por su parte, los sujetos obligados por el
parágrafo 3 del artículo 1º de la Ley 1114 de 2006 son únicamente las
autoridades municipales y distritales. Es solamente sobre ellas sobre quienes
pesa la obligación de exigir que todos los proyectos de vivienda, ejecutados
por cualquier entidad pública o privada, construyan el 1% de las unidades
habitacionales del respectivo proyecto para ser habitables por la “población
minusválida”, en el contexto de la asignación de subsidios para vivienda de
interés social de que trata dicha Ley y la Ley por ella subrogada.
Si bien, en la disposición de la Ley 361 de 1997las
obligaciones respectivas pesan sobre todas las entidades que construyan
proyectos de vivienda, sean públicas o privadas, en el caso de la Ley 1114 de
2006 son solamente los municipios y los distritos los obligados a exigir que,
el 1% de las viviendas construidas en los proyectos de vivienda en su
jurisdicción sean habitables por “personas minusválidas”, en el sentido
de no tener “barreras arquitectónicas en su interior.” Ello, en
cumplimiento de sus obligaciones como vigilantes y controladores de “las
actividades relacionadas con la construcción y enajenación de inmuebles
destinados a vivienda”, según los términos del artículo 313 numeral 7 de la
Constitución.
Conclusión
21. De la interpretación literal y sistemática de
las disposiciones de la Ley 1114 de 2006 (ahora demandada) y de la Ley 361 de
1997, la Corte concluye que no existe entre ellas, en términos lógicos, una
relación de regresividad. Por un lado, la disposición de la Ley 1114 de 2006
regula la obligación de municipios y distritos de construir viviendas bajo
ciertos requisitos de habitabilidad para “personas minusválidas”, en el
contexto de la asignación de subsidios para VIS. Por otra parte, la disposición
de la  Ley 361 de 1997 regula la obligación de toda entidad pública y privada
de programar, promover y construir proyectos de vivienda que permitan el acceso
a las viviendas de personas con limitación.  Para la Corte, antes que una
relación de regresividad, parece existir una de complementariedad entre las dos
disposiciones cotejadas.
En efecto, considera la Corte que la disposición
demandada, en tanto supone una medida de acción afirmativa en relación con la
población en situación de discapacidad, fue, en el año de 1999 con la
expedición de la Ley 546 de 1999,una concreción del mandato de progresividad de
los derechos de contenido económico y social. Esta medida además buscaba, y
busca aún, la protección de un sector de la población doblemente afectado por
sendas circunstancias de marginación: la situación de discapacidad, y la
carencia de recursos económicos. Disponer, como lo hace el Legislador desde el
año de 1999 con la expedición de la Ley 546 de 1999, de una serie importante de
medidas relacionadas con la vivienda de interés social, entre las que se
encuentra la obligación de que el 1% de las viviendas construidas esté
destinado para la población en situación de discapacidad, es una medida de
acción afirmativa novedosa en el contexto de una serie de acciones afirmativas
relacionadas con este tipo especial de vivienda. La disposición del parágrafo
3º del artículo 1 de la Ley 1114 de 2006, ahora demandada, es,  como ya se
había indicado en esta providencia, la simple reafirmación de dicha obligación,
que no altera en nada su contenido y que la mantiene sin modificación en favor
de la población discapacitada.  Este espíritu de la norma, en un aspecto
puntual de VIS en relación con “personas minusválidas”, se acompasa con el
espíritu general de la Ley 361 de 1997 que, bajo una pretensión general,
establece obligaciones en favor de todas las personas con limitación y a cargo
de entidades públicas y privadas en relación con cualquier proyecto de
vivienda.
22. Finalmente, para la Corte es empíricamente
posible que la obligación de construcción del 1% de viviendas que garanticen
condiciones de habitabilidad para discapacitados de que trata la Ley 1114 de
2006, o del 10% de viviendas que garanticen condiciones de accesibilidad para
personas con limitaciones de que trata la Ley 361 de1997, no sea suficiente en
el año 2012 para satisfacer la demanda ya de la población con discapacidad, ya
de la población con limitaciones de movilidad.
Esta disonancia entre oferta normativa y demanda
efectiva, aunada al paso del tiempo, puede dar lugar a un posible
incumplimiento de las facetas de gradualidad y progreso del principio de
progresividad, como bien se indicó en las consideraciones 5 y 6 de esta
Sentencia. En efecto, según datos del censo de población de 2005, recopilados y
procesados por el DANE, de una población total de 41’242.948 personas, un 6.4%
presentan al menos una limitación permanente (ver, caminar, oír, usar brazos y
manos, hablar, aprender, relacionarse con los demás, autocuidado y otras). A su
vez, de cada 100 colombianos con limitaciones permanentes 43.5 tienen
limitaciones para ver, y 29.3 tienen limitaciones para caminar o moverse.[25]
Estos porcentajes, es bueno notarlo, no incluyen a las personas que tengan “movilidad
reducida de carácter temporal”, en los términos del artículo 43 de la Ley
361 de 1997, y por tanto, es factible afirmar que el porcentaje total de la
población colombiana con dificultades de movilidad pueda ser mucho mayor al
dato sobre personas con limitaciones permanentes.
Para la Corte, independientemente de que se trate
de personas con discapacidad permanente “población minusválida” en los
términos de la ley demandada, o de personas con “limitaciones de movilidad
permanente o temporal” en los términos de la Ley 361 de 1997, la situación
de limitación de movilidad o de discapacidad, que caracteriza a una porción
importante de la población colombiana, bastaría para que el Congreso de la
República revisara los estándares de protección en materia de vivienda digna.
Esto con el fin de adecuarlos a las necesidades actuales de la población
sometida a su jurisdicción, y de cumplir con las dimensiones de gradualidad
(paso del tiempo) y de progreso (mejora sustantiva) propias del principio de
progresividad de los derechos humanos.
23. Con base en estos argumentos y en relación con
los cargos aquí estudiados, la Corte desestimará la pretensión de la demanda, y
declarará exequible el parágrafo 3º del artículo 1º de la Ley 1114 de 2006, que
subroga el parágrafo 2º del artículo 29 de la Ley 546 de 1999.
En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional
administrando justicia en nombre el pueblo colombiano y por mandato de la
Constitución Política
RESUELVE
Primero.-  Declarar exequible el
parágrafo 3º del artículo 1º de la Ley 1114 de 2006, por los cargos analizados
en la presente providencia.
Notifíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de
la Corte Constitucional, y cúmplase.
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Presidente
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
Magistrado
Con aclaración de voto
MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO
Magistrado
ADRIANA MARÍA GUILLÉN ARANGO
Magistrada
JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
Magistrado
NILSON PINILLA PINILLA
Magistrado
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
Con salvamento de voto
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
SALVAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
A LA SENTENCIA C-536/12
INHIBICION
DE LA CORTE CONSTITUCIONAL EN DEMANDA POR VULNERACION DEL PRINCIPIO DE
PROGRESIVIDAD-Procedencia por inexistencia de cargo (Salvamento de voto)
ACCION
PUBLICA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos (Salvamento de voto)
DEMANDA
DE INCONSTITUCIONALIDAD-Ineptitud sustantiva por incumplimiento del
requisito de certeza del cargo (Salvamento de voto)
Referencia:
Expediente D- 8885
Demanda
de inconstitucionalidad contra el parágrafo 3º del artículo 1º de la Ley 1114
de 2006 “por la cual se modifica la ley 546 de 1999, el numeral 7 del
artículo 16 de la ley 789 de 2002 y el artículo 6 de la ley 973 de 2005 y se
destinan recursos para la vivienda de interés social.”
Demandante:
Mauricio Ortiz Coronado
Magistrada
Ponente:
ADRIANA
M. GUILLÉN ARANGO
Con el acostumbrado respeto, me permito presentar
el siguiente salvamento de voto a la sentencia C-536 de 2012, por las razones
que expongo a continuación.
1.- En la sentencia de la referencia, la Sala
conoció una demanda de inconstitucionalidad contra el parágrafo 3º del artículo
1º de la ley 1114 de 2006 “por la cual se modifica la Ley 546 de 1999, el
numeral 7 del artículo 16 de la Ley 789 de 2002 y el artículo 6o de la Ley 973
de 2005 y se destinan recursos para la vivienda de interés social”, por el
presunto desconocimiento de la prohibición de regresividad en materia de
derechos económicos, sociales y culturales.
El apartado demandado dispone que “las autoridades municipales y distritales exigirán a todos
los proyectos de vivienda la obligatoriedad de disponer el uno por ciento (1%)
de las viviendas construidas y en los proyectos de menos de cien (100)
viviendas de una de ellas para la población minusválida. Las viviendas para
minusválidos no tendrán barreras arquitectónicas en su interior y estarán
adaptadas para dicha población, de acuerdo con las reglamentaciones que para el
efecto expida el Gobierno Nacional”. A juicio del demandante, esta
disposición desconoce las obligaciones asumidas por el Estado colombiano al
suscribir el Pacto Internacional de Derechos Económicos Sociales y Culturales,
que dispone la prohibición de regresividad en relación con las garantías
alcanzadas por personas en situación de discapacidad. Lo anterior por cuanto el
artículo 49 de la Ley 361 de 1997 establece que “como mínimo un 10% de los proyectos elaborados por el Gobierno para la
construcción de vivienda de interés social, se programarán con las
características constructivas necesarias para facilitar el acceso de los
destinatarios de la presente ley, así como el desenvolvimiento normal de sus
actividades motrices y su integración en el núcleo en que habiten”.
A juicio del demandante, la disposición “disminuye
en un 9% la obligación relativa a las viviendas de interés social de fácil
acceso”, razón por la cual es regresiva y debía declararse inexequible. Por
su parte, la Sala Plena de esta Corporación, después de realizado el análisis
correspondiente, determinó que la norma acusada se refiere a un supuesto
diferente al planteado en la ley de 1997 y decidió declarar exequible la
disposición demandada.
Sin
embargo, considero que la Sala Plena debió declararse inhibida para decidir la
demanda de la referencia, en la
medida en que ésta no contiene un verdadero cargo, pues el contenido normativo
que se acusa, no corresponde al de la norma, sino a la interpretación que de
ella hace el accionante, según paso a exponer:
2.- De acuerdo con el artículo 2º del Decreto 2067
de 1991, las acciones públicas de inconstitucionalidad deben: i) señalar las
normas acusadas como inconstitucionales; ii) indicar las normas constitucionales
que se consideren infringidas; y iii) establecer las razones por las cuales
dichos textos se estiman violados, es decir, el concepto de la violación.
Respecto de este último requisito, la Corte
Constitucional se ha pronunciado de matera reiterada advirtiendo que, si bien
es cierto que la acción pública de inconstitucionalidad no requiere de mayores
formalidades, existen unas exigencias mínimas que deben permitir a este
Tribunal realizar de manera satisfactoria el análisis de constitucionalidad de
la norma acusada. En este sentido, en sentencia C-1052 de 2001, la Corte señaló
que, el ciudadano debe hacer una “exposición del contenido normativo de las
disposiciones constitucionales que riñe con las normas demandadas, es decir,
manifestar qué elementos materiales del texto constitucional son relevantes y
resultan vulnerados por las disposiciones legales que se impugnan. No basta,
pues, con que el demandante se limite a transcribir la norma constitucional o a
recordar su contenido”. Además, de acuerdo con esta Corporación, deben
presentarse las razones por las cuales las normas demandadas violan la
Constitución de manera clara, cierta, específica, pertinente y suficiente, de
lo contrario procede la inadmisión de la demanda o una decisión inhibitoria. Al
respecto ha señalado esta Corporación:
“Sin caer en formalismos técnicos,
incompatibles con la naturaleza popular y ciudadana de la acción de
inconstitucionalidad, los cargos formulados por el demandante deben ser claros,
ciertos, específicos, pertinentes y suficientes. Esto significa que la
acusación debe ser suficientemente comprensible (clara) y recaer verdaderamente
sobre el contenido de la disposición acusada (cierta). Además el actor debe
mostrar cómo la disposición vulnera la Carta (especificidad), con argumentos
que sean de naturaleza constitucional, y no legales ni puramente doctrinarios
ni referidos a situaciones puramente individuales (pertinencia). Finalmente, la
acusación debe no sólo estar formulada en forma completa sino que debe ser
capaz de suscitar una mínima duda sobre la constitucionalidad de la norma
impugnada”[26].
Conforme a lo anterior, no son válidas las
acusaciones de inconstitucionalidad de las interpretaciones hechas por el
demandante respecto de una disposición legal, sino aquellas dirigidas a
cuestionar el contenido cierto de la disposición acusada. Así, esta
Corporación debe declarase inhibida cuando, como sucede en el caso de la
referencia, las acusaciones se dirigen contra interpretaciones y no contra el
contenido auténtico que se desprende de la disposición acusada. Al respecto,
esta Corporación ha señalado:
“Por falta de certeza en el cargo
resultan inadmisibles las demandas que no se dirigen a cuestionar el contenido
normativo acusado, que se basan en hipótesis no previstas en la norma o en
interpretaciones personales del demandante. En fin, la falta de
coordinación entre el tenor de la norma y la acusación que se le hace la
considera la Corte como un defecto que imposibilita abrir el juicio de
constitucionalidad”[27]
(Negrilla fuera de texto).
3.- Ahora bien, en la demanda presentada ante esta
Corporación, el accionante señala que la disposición acusada es regresiva
porque, de acuerdo con su interpretación, reduce el porcentaje de viviendas de
interés social adecuadas a las necesidades de las personas discapacitadas, que
debe construir el Estado. Para llegar a la anterior conclusión, comparó la
norma acusada con la Ley 361 de 1997. Sin embargo, las disposiciones referidas
regulan supuestos de hecho diferentes, que el accionante al interpretar la
norma, asimiló. Así lo reconoció la decisión adoptada por la mayoría al señalar
que “las dos normas tienen distintos supuestos de hecho, se aplican a
beneficiarios diferenciables y establecen obligaciones sobre diferentes
entidades” y concluir que no existe “en términos lógicos, [entre las
dos normas] una relación de regresividad”.
De lo anterior, se sigue que el demandante formuló
una acusación, no contra el contenido cierto de una norma, sino contra su
interpretación y, tal como ha sucedido en anteriores oportunidades, esta
Corporación debió declararse inhibida por ineptitud sustantiva de la demanda,
porque “en el presente caso no se
cumple el presupuesto de certeza, pues esta visto que la acusación formulada no
recae directamente sobre el contenido de la disposición demandada, como lo
impone ese presupuesto de procedibilidad, sino sobre una proposición jurídica
inferida o deducida por el actor”[28].
Fecha ut supra,
HUMBERTO
ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
ACLARACIÓN DE VOTO DE LA MAGISTRADA
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
A LA SENTENCIA C-536/12
ACCION
AFIRMATIVA EN FAVOR DE POBLACION DISCAPACITADA-Configuración en norma que
fija porcentaje del 1% en proyectos de viviendas de interés social para
población minusválida (Aclaración de voto)/ACCION AFIRMATIVA EN MATERIA DE
VIVIENDA A FAVOR DE LA POBLACION MINUSVALIDA-Alcance (Aclaración de voto)
Si bien comparto la conclusión de la Sala en el
sentido que de la interpretación literal y sistemática de la disposición
demandada de la Ley 1114 de 2006 y la Ley 361 de 1997 no se desprende que
existe entre ellas una relación de regresividad, cuando en realidad se
configura una relación de complementariedad que supone una medida de acción
afirmativa en beneficio de la población en situación de discapacidad, en tanto
suponen medidas de acción afirmativa en relación con la población en situación
de discapacidad o con algún tipo de limitación, precisando que el deber estatal
no debe entenderse limitado exclusivamente a la obligación de eliminar barreras
arquitectónicas dentro de las viviendas, o por fuera de ellas , en el acceso a
las unidades habitacionales, cuando la supresión de unas y otras resulta indispensable
para lograr una verdadera integración de esta población con su entorno
habitacional y social.
ACCIONES
AFIRMATIVAS-Fundamento (Aclaración de voto)/ACCIONES AFIRMATIVAS O DE
DIFERENCIACION POSITIVA-Objeto (Aclaración de voto)/ACCIONES
AFIRMATIVAS-Deber del Estado (Aclaración de voto)
Referencia:
expediente D-8885.
Demanda de inconstitucionalidad contra el parágrafo 3º del artículo 1º
de la Ley 1114 de 2006 “por la cual se modifica la ley 546 de 1999, el
numeral 7 del artículo 16 de la ley 789 de 2002 y el artículo 6 de la ley 973
de 2005 y se destinan recursos para la vivienda de interés social.”
Demandante:
Mauricio Ortiz Coronado
Magistrada
Ponente:
Adriana
M. Guillén Arango
Con el acostumbrado respeto por las decisiones de
la mayoría, estimo necesario aclarar mi voto con la finalidad de dar alcance a
la norma demandada respecto de la acción afirmativa en materia de vivienda a
favor de la población minusválida.
Comparto la conclusión de la Sala en el sentido que
de la interpretación literal y sistemática de las disposición de la Ley 1114 de
2006 (parágrafo 3 del artículo 1, ahora demandada) y de la Ley 361 de 1997
(artículo 49), no se desprende que existe entre ellas, en términos lógicos, una
relación de regresividad, en la medida en que la disposición de la Ley 1114 de
2006 regula la obligación de municipios y distritos de construir viviendas bajo
ciertos requisitos de habitabilidad para personas minusválidas, en el contexto
de la asignación de subsidios para Vivienda de Interés Social, en tanto que, la
disposición de la  Ley 361 de 1997 regula la obligación de toda entidad pública
y privada de programar, promover y construir proyectos de vivienda que permitan
el acceso a las viviendas de personas con limitación.
Respecto de estas medidas, como lo señala la
sentencia, se configura  una relación de complementariedad antes que una
relación de regresividad, que supone una medida de acción afirmativa que
beneficie a la población en situación de discapacidad.
Las acciones afirmativas o de diferenciación
positiva mediante las cuales se designan políticas o medidas dirigidas a
favorecer determinadas personas o grupos, se inscriben dentro de la obligación
que la Constitución (art. 13, incisos 2 y 3) y la jurisprudencia le ha
reconocido al Estado en cumplimiento de sus fines esenciales, de tomar medidas
de protección especial a favor de aquellas personas que por su especial
condición física o mental no pueden desempeñarse en sociedad en las mismas
circunstancias personales que lo haría una persona que no las padece, con el
propósito de permitirles un adecuado desarrollo en la vida social.
De acuerdo con la
jurisprudencia constitucional, las acciones afirmativas parten de dos supuestos
constitucionales: (i) de la cláusula social del Estado de Derecho que
exige a todas las autoridades garantizar la efectividad de los derechos y
deberes de las personas, por lo que resulta obvio que en aquellos casos en los
que existen desigualdades natural, social, económica o cultural que no pueden
ser superadas por el titular del derecho, corresponde al Estado intervenir para
asegurar la eficacia del mismo.[29]
Y (ii) de la concepción sustancial de la igualdad, según la cual, este
derecho no sólo se hace efectivo mediante el reconocimiento de privilegios o la
imposición de cargas en igualdad de condiciones para todos los administrados,
sino también con la consagración de medidas que, primero reconocen la
diferencia, y posteriormente buscan equiparar, compensar, remediar o corregir
situaciones para que la igualdad entre las personas sea real. “De esta
forma, las acciones afirmativas como género y las medidas de discriminación
positiva o inversa como especie, están dirigidas a remover diferencias fácticas
que si bien son reales no deben continuar en un Estado cuya finalidad
primordial es conseguir una sociedad más equitativa y justa.”[30]
En este orden, la Corporación no solo ha destacado
la importancia que tienen los derechos de los sujetos de especial protección
constitucional sino que también ha reconocido que cuando estos se encuentran
irreconciliablemente en conflicto con otras garantías, deben prevalecer
siempre.[31]
La Corte también ha hecho un particular énfasis en
la necesidad de brindar un trato especial a las personas discapacitadas,
precisando que la omisión de ese trato especial puede constituir una medida
discriminatoria.[32]
Ello, por cuanto la no aplicación de la diferenciación positiva en el caso de
las personas discapacitadas permite que la condición natural de desigualdad y
desprotección en que se encuentran se perpetúe, situación que les impide
participar e integrarse en las actividades sociales y ejercer sus derechos y
responder por sus obligaciones.[33]
Dentro de este contexto, y de conformidad con una
lectura armónica de las disposiciones de la Ley 1114 de 2006 (parágrafo 3 del
artículo 1) y de la Ley 361 de 1997 (artículo 49), en tanto suponen medidas de
acción afirmativa en relación con la población en situación de discapacidad o
con algún tipo de limitación, resulta necesario precisar que el deber estatal
no debe entenderse limitado exclusivamente a la obligación de eliminar barreras
arquitectónicas dentro de las viviendas, o por fuera de ellas, en el acceso a
las unidades habitacionales, por el contrario, la supresión de unas y otras
resulta indispensable para lograr una verdadera integración de esta población
con su entorno habitacional y social.
En los anteriores términos,
dejo plasmada mi aclaración de voto en la presente oportunidad.
Fecha ut supra,
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
[1] En la Sentencia C-1165 de 2000, la Corte por primera vez declara la inconstitucionalidad de una ley
apelando al principio de progresividad. Sobre la fundamentación de este
principio ver consideraciones 1, 3 y 8. En el caso, la Corte consideró regresiva e inconstitucional la disminución del porcentaje de los aportes al
sistema subsidiado de seguridad social en salud, vía fondo de seguridad y
garantía, ordenada en la Ley 344 de 1996.
[2] Como bien lo explica la Corte en la consideración 20 de la Sentencia C-038 de 2004 (que calificó como regresivas pero
justificadas, las disposiciones que reformaron el Código Sustantivo del Trabajo
sobre disminución del costo de los despidos injustificados, la extensión de la
jornada diurna hasta las 10 de la noche y la disminución de la remuneración por
trabajo en días festivos).
[3] Este argumento está
recogido en la consideración 2.6.2 de la Sentencia C-372 de 2011 (que declara regresiva e injustificada, y por tanto inconstitucional,
la disposición que aumenta la cuantía para recurrir en casación en materia
laboral).
[4]Consideración
6, Sentencia C-629 de 2011  (que resolvió que la modificación a los términos
para gozar del subsidio familiar, en el caso de empleados de pequeñas empresas,
a pesar de ser regresivo estaba justificado).
[5]Así, en la consideración
5.6.1, Sentencia C-507 de 2008 (que resolvió que la disposición que ordenaba la
cofinanciación del pasivo pensional de las universidades públicas entre las
universidades y el Gobierno Nacional era regresiva e injustificada).
[6] Así, en las
consideraciones 18, 22 y 23 de la Sentencia SU-225 de 1998 (que ordena la vacunación colectiva de niños no protegidos por ningún servicio de salud, con el
argumento de que el contenido mínimo del derecho a la salud tiene carácter
fundamental y está ligado a los principios de igualdad material y Estado Social
de Derecho)
[7] Así, en la consideración
5.1 de la Sentencia C-727 de 2009 (que estimó no regresiva la modificación del
requisito para acceder a la pensión de invalidez consistente en haber cotizado
25 semanas en los últimos 3 años, una vez cotizado el 75% de las semanas
requeridas).
[8]Ver consideración 22,
Sentencia C-038 de 2004, ya citada.
[9] Ver consideración 5.6.1,
Sentencia C-507 de 2008, ya citada.
[10] Ver consideración 25,
Sentencia C-038 de 2004, ya citada.
[11] Así, en consideración
13, Sentencia C-671 de 2002 (que declara regresiva e injustificada la exclusión
de beneficios en salud de los padres del personal pensionado de las fuerzas
armadas).
[12] Así, en consideración
3.3.2, Sentencia C-428 de 2009 (que declara regresivo y no justificado el
aumento del requisito del tiempo de fidelidad para acceder a la pensión de
invalidez).
[13]Hipótesis
todas recogidas en la consideración 5.6.1, Sentencia C-507 de 2008, ya citada.
[14]Consideración
2.6.8, Sentencia C-372 de 2011, ya citada.
[15]
Verconsideraciones 19 y 21, Sentencia C-038 de 2005, ya citada.
[16]Consideración
3.2.5, Sentencia C-228 de 2011.
[17]Consideración
10, Observación General 3, sobre la índole de las obligaciones de los Estados
Partes (párrafo 1º del artículo 2 del Pacto) E/1991/23.
[18]Consideración
2.5.9.6,  Sentencia C-444 de 2009 (que consideró regresiva e injustificada, por
no superar el test de proporcionalidad y no desvirtuar así la presunción de
inconstitucionalidad, la disposición que eliminó la norma que exigía póliza de
estabilidad y calidad de vivienda nueva para las viviendas de interés social).
[19]
Consideración 5.6.3, Sentencia C-507 de 2008, ya citada.
[20]Consideraciones
25 y 30, Sentencia C-038 de 2004, ya citada.
[21]Consideración
5.6.3, Sentencia C-507 de 2008, ya citada.
[22]
Consideración 3.4.7, Sentencia C-372 de 2001, ya citada.
[23] Consideración 4.2,
Sentencia C-824 de 2011 (que consideró exequible las expresiones “severas y
profundas”,utilizadas en la Ley 361 de 1997 para calificar el tipo de
limitaciones de los sujetos protegidos).
[24]Consideración
4.4.2, Sentencia C-824 de 2011.
[25]
Ver, DANE, www.dane.gov.co discapacidad, prevalencia e índices.
[26]
Sentencia C-1121 de 2005.
[27]
Auto 213 de 2009.
[28]
Sentencia C-181 de 2005.
[29]
Sentencias C-667 de 2006 (MP.  Jaime Araújo Rentería), SU-388 de 2005 (MP.
Clara Inés Vargas Hernández) y SU-389 de 2005 (MP.  Jaime Araújo Rentería. AV.
Jaime Araújo Rentería), entre otras.
[30]
Sentencia C-932 de 2007 (MP. Marco Gerardo Monroy Cabra. AV. Jaime Araújo
Rentería).
[31]
Sentencias C-1064 de 2000 (MP. Álvaro Tafur Galvis); C-157 de 2002 (MP. Manuel
José Cepeda Espinosa. AV. Jaime Córdoba Triviño, Eduardo Montealegre Lynett y
Manuel José Cepeda Espinosa); C-483 de 2003 (MP. Alfredo Beltrán Sierra. SPV.
Jaime Córdoba Triviño; SPV. Eduardo Montealegre Lynett, Manuel José Cepeda
espinosa y Jaime Córdoba Triviño; SV. Rodrigo escobar Gil); C-796 de 2004 (MP.
Rodrigo Escobar Gil. SV. Alfredo Beltrán Sierra; SV. Álvaro Tafur Galvis; SV.
Clara Inés Vargas Hernández; y SV. Jaime Araújo Rentería); y C-989 de 2006 (MP.
Álvaro Tafur Galvis. AV. Jaime Araújo Rentería), entre otras.
[32]
Esta Corporación ha  precisado que por lo menos dos tipos de situaciones pueden
constituir un acto discriminatorio contrario al derecho a la igualdad de los
discapacitados: “[p]or un lado, la conducta, actitud o trato, consciente o
inconsciente, dirigido a anular o restringir sus derechos, libertades y
oportunidades, sin justificación objetiva y razonable. Por otro, el acto
discriminatorio consistente en una omisión injustificada en el trato especial a
que tienen derecho los discapacitados, la cual trae como efecto directo su
exclusión de un beneficio, ventaja u oportunidad.” Ver las Sentencias C-174
de 2004 (MP. Álvaro Tafur Galvis).
[33]
Ibídem.