T-666-01
Sentencia T-666/01
Sentencia
T-666/01
ACCION DE TUTELA-Procedencia excepcional pago de mesadas
pensionales
DERECHO AL MINIMO
VITAL DEL TRABAJADOR-Demostración
sumaria de afectación y uso de facultad oficiosa por el juez
EMPLEADOR-Situación económica o presupuestal no es
óbice para desconocer obligaciones laborales
DERECHO AL MINIMO
VITAL DEL PENSIONADO-Pago
oportuno de mesadas
Referencia:
expediente T-422227. Acción de tutela promovida por José Demetrio Martín Nova
contra el Ministerio de Salud -Fondo del Pasivo Prestacional del Sector Salud-
y la Fundación San Juan de Dios.
Magistrada
Ponente:
Dra.
CLARA INES VARGAS HERNANDEZ
Bogotá,  D.
C., veintiocho (28) de junio de dos mil uno (2001).
La Sala Novena
de Revisión de Tutelas de la Corte Constitucional, integrada por los
Magistrados CLARA INES VARGAS HERNANDEZ, JAIME ARAUJO RENTERIA y ALFREDO
BELTRAN SIERRA dicta la siguiente
SENTENCIA
Relacionada con
la revisión de los fallos adoptados por el Juzgado Once Civil del Circuito de
Bogotá el 29 de noviembre de 2000, y por la Sala Civil del Tribunal Superior
del Distrito Judicial de esta misma ciudad el 19 de enero de 2001, en virtud de
la acción de tutela interpuesta por el ciudadano José Demetrio Martín Nova
contra el Ministerio de Salud -Fondo del Pasivo Prestacional del Sector Salud-
y la Fundación San Juan de Dios.
I. ANTECEDENTES.
1.
Petición y
hechos que fundamentan la acción.
Fueron
sintetizados en el fallo de segunda instancia dictado por la Sala Civil del
Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, de la siguiente manera:
"
La petición:
"
El ciudadano JOSE DEMETRIO MARTIN NOVA, obrando en nombre propio, instauró
acción de tutela en contra del MINISTERIO DE SALUD -FONDO PASIVO
PRESTACIONAL DEL SECTOR SALUD Y LA FUNDACION SAN JUAN DE DIOS DE BOGOTA D. C.,
solicitando se ordene a la entidad accionada el pago oportuno de sus mesadas
pensionales.
"
La situación fáctica planteada:
"
Señala el peticionario que la entidades demandadas son las que deben responder
por sus mesadas pensionales, y que éstas, de manera sistemática, vienen
violando flagrantemente principios Constitucionales como el derecho a la vida,
la igualdad ante la ley y el pago oportuno de sus mesadas pensionales,
contemplados estos en los artículos 11, 13 y 53 de la Constitución Política.
"
Argumenta el accionante que en su condición de pensionado depende única y
exclusivamente de la mesada pensional, con la cual debe responder por el sustento
de su familia.
"
Finaliza ésta el sustento de su acción señalando que las entidades
referenciadas no han cumplido con el pago oportuno de las mesadas pensionales
correspondientes a los meses de septiembre y octubre del año en curso,
ocasionándole de esta manera inconvenientes para el pago del arriendo y
manutención."
II. LAS
SENTENCIAS OBJETO DE REVISION.
1.- Primera
Instancia.
El Juzgado Once
Civil del Circuito de Bogotá, en fallo de 29 de noviembre de 2000, decidió
tutelar los derechos fundamentales al mínimo vital y al pago oportuno de las
pensiones del señor JOSE DEMETRIO MARTIN NOVA y, en consecuencia, ordenó a las
entidades demandadas que, dentro del término de cuarenta y ocho (48) horas
siguientes a la notificación personal de la sentencia, cancelaran las mesadas
adeudadas al accionante, siempre y cuando existiera partida presupuestal
disponible. En caso contrario, deberían realizar las operaciones presupuestales
para garantizar las mesadas adeudadas, gestiones que no podían exceder del
término perentorio de dos (2) meses. Previno a las entidades demandadas para
que cumplieran lo dispuesto en el fallo so pena de incurrir en desacato y para
que en lo sucesivo no repitieran la omisión que dio origen a la acción.
El mencionado
despacho judicial sustentó su decisión citando el criterio de la Corte
Constitucional plasmado en la Sentencia T-518 de 2000, según el cual, a pesar
de no ser la tutela el mecanismo para hacer efectivo el cumplimiento de
obligaciones laborales, cuando se trata de pensionados -quienes en la mayoría
de los casos son personas de la tercera edad o se aproximan a ella-, y que por
expresa disposición constitucional merecen un trato especial a que se les
reconozca el derecho al pago oportuno de las respectivas mesadas, procede la
tutela cuando la falta prolongada de su pensión afecta la subsistencia del
pensionado y su familia.
2. Impugnación.
Fue interpuesta
por el Ministerio de Salud, a través de la Jefe de la Oficina Jurídica y Apoyo
Legislativo, quien solicitó revocar el fallo de primer grado y en su lugar
"exonerar al Ministerio de Salud de las responsabilidades que se le
asignan". La funcionaria sustentó su pretensión así:
Es improcedente
la acción de tutela contra el Ministerio de Salud, toda vez que no existe
relación laboral alguna entre éste y el accionante, tal como lo expresó la Sala
Civil de ese mismo Tribunal en fallo dictado el 23 de noviembre de 2000, dentro
del radicado 20001228.
En virtud de una
acción de tutela promovida por hecho similar, también la aludida Sala Civil,
dictó fallo el 24 de noviembre de 2000, en el radicado 20001229, respecto del
cual una Magistrada de la Sala salvó su voto argumentando que el accionante no
acreditó la vulneración del mínimo vital por el no pago de sus mesadas
pensionales, lo cual hacía improcedente el amparo y el peticionario debía hacer
valer sus derechos a través del proceso ejecutivo laboral, esto es, que existía
otro medio de defensa judicial. Así mismo, la Magistrada puntualizó en el
salvamento que en su sentir, el Ministerio de Salud no había incurrido en la
violación de derecho fundamental alguno, pues su actuar estaba enmarcado dentro
de lo dispuesto en el artículo 4º del Decreto 3061 de 1997, tal y como lo
reconoció la Fundación San Juan de Dios al señalar que existía un impedimento
legal para realizar nuevos giros a cargo de la concurrencia de la Nación.
El Contrato 799
de 1998 fue cumplido cabalmente en cuanto a compromisos por el Distrito Capital
y el Ministerio de Salud, pero el Instituto Materno Infantil lo incumplió
parcialmente y la Fundación San Juan de Dios en su totalidad, lo cual impedía a
la Nación-Ministerio de Salud girar los valores correspondientes, sin que se le
pudiera obligar al pago de un contrato que fue cumplido.
La Nación no
puede efectuar nuevos giros con cargo a su concurrencia por cuanto el artículo
4º del Decreto 3061 de 1997 establece que el giro de los recursos de la Nación
a través del Fondo de Pasivo Prestacional o la expedición de títulos o bonos de
valor constante estará sujeto al cumplimiento de las obligaciones de las
entidades que suscriben el contrato y a la comprobación de la afiliación del
personal activo de las instituciones a los Fondos de Cesantías y entidades
administradoras del Régimen General de Pensiones, de conformidad con la ley,
con lo cual quedaba claro que existía un impedimento de tipo legal para
realizar nuevos giros a cargo de la concurrencia de la Nación y, por
consiguiente, la Fundación San Juan de Dios debía dar cumplimiento a los requisitos
señalados en la ley para efectuar el giro de los recursos de la concurrencia de
la Nación a través del Fondo del Pasivo Prestacional, y no incurrir en
"ilegalidades y sanciones de tipo penal".
3.- Segunda
Instancia.
La Sala de
Decisión Civil de la Sala Civil del Tribunal Superior del Distrito Judicial de
Bogotá, al resolver la impugnación, mediante fallo de 22 de enero de 2001, con
ponencia justamente de la Magistrada que salvó voto en la sentencia aludida por
la recurrente, resolvió revocar el fallo impugnado y, en consecuencia, negó la
tutela solicitada.
Se analizó por el
Tribunal que el accionante no acreditó que el hecho de no haber recibido las
mesadas pensionales correspondientes a los meses de septiembre y octubre del
año 2000 le estuviera "cercenando" su mínimo vital, por lo cual era
improcedente el amparo solicitado, porque si bien a éste podía acudirse en
procura de obtener ese pago, ello sólo era procedente cuando el derecho
perseguido estuviera encaminado a suplir el mínimo vital de las personas de la
tercera edad, pues de lo contrario el perjudicado debía hacer valer sus
derechos a través del proceso ejecutivo laboral, vislumbrándose así otro
mecanismo de defensa judicial que reñía con la naturaleza residual de la acción
de tutela, como se desprendía de las propias citas jurisprudenciales sobre las
cuales el a quo edificó la sentencia.
En ese sentido,
se destacó en la sentencia que en la cita jurisprudencial aludida por el a quo
se precisaba que la Corte Constitucional ha defendido el pago oportuno de las
pensiones y sostenido que éste se encuentra "en muchas ocasiones atado al
mínimo vital, pero a renglón seguido la Corporación precisó que es en
"casos apremiantes" en los que tiene cabida el remedio constitucional
para proteger los derechos del pensionado.
Se consideró
en el fallo que la situación no podía aplicarse de manera mecánica al caso en
estudio, pues el accionante se limitó a decir que se le estaban violando sus
derechos constitucionales por no haberse cubierto las mesadas pensionales, pero
"su petición adolece (sic) de una orfandad absoluta en materia
probatoria", de manera que no podía concluirse, por el hecho de su sola afirmación,
el apremio de su situación, que se precisa en cada caso en particular para dar
paso a la aplicación de las citas jurisprudenciales en las que soportó el a quo
la sentencia revisada.
Agregó la Sala
Civil de Decisión que el Ministerio de Salud no había incurrido en la violación
de derecho fundamental alguno al accionante, pues su actuar se enmarcaba en lo
dispuesto en el art. 4º del Decreto 3071, como lo reconoció la Fundación San
Juan de Dios, existiendo entonces un impedimento legal para realizar nuevos
giros a cargo de la concurrencia de la Nación.
III.
CONSIDERACIONES Y DECISION DE LA CORTE.
1.
Competencia.
De conformidad
con lo establecido en los artículos 86 y 241-9 de la Constitución Política y 31
a 36 del Decreto 2591 de 1991, la Corte Constitucional es competente para
revisar los fallos antes reseñados.
2.
La materia.
Reiteración de Jurisprudencia.
Son varios los
aspectos que ameritan examen en el presente asunto sometido a revisión: la
procedencia excepcional de la acción de tutela para lograr el pago de mesadas
pensionales; la no presentación de prueba de  afectación del mínimo vital por
parte del accionante y la inactividad probatoria del juez de tutela sobre el
particular; la presunción de afectación del mínimo vital del pensionado; la
crisis económica de la entidad llamada a responder por el pago de las mesadas
reclamadas; la existencia de un "impedimento legal" para proveer los
recursos para el pago de las mesadas pensionales y cuál deber ser la orden del
juez de tutela en caso de concluir que es procedente el amparo por la violación
del derecho fundamental invocado.
Para abordar
tales temas en el caso concreto, debe destacarse que el juez de primera
instancia dictó el fallo de rigor sin que tuviera a su disposición los
pronunciamientos que en ejercicio del derecho de defensa y de contradicción les
asistía a los entes accionados, pues no obstante haberles notificado la
interposición de la demanda y solicitarles que contestaran lo que consideraran
pertinente, sus respuestas fueron tardías.
En todo caso, la
Jefe de la Oficina Jurídica y Apoyo Legislativo del Ministerio de Salud, en
oficio de 28 de noviembre de 2000, se refirió al "contenido de la
acción", en la forma que a continuación se transcribe textualmente, pues
sus manifestaciones permiten dilucidar el fundamento de los planteamientos que
esbozó para demandar la revocatoria del fallo de primer grado, entre ellos la
improcedencia de la acción contra ese Ministerio, y comprender a cabalidad cuál
es el "impedimento legal" para acceder a las pretensiones del
accionante. Explicó la funcionaria:
"...
en 1995 se suscribió un contrato de concurrencia entre la Nación -Fondo del
Pasivo Prestacional del Sector Salud, el Distrito Capital- Fondo Financiero
Distrital y la Fundación San Juan de Dios de Bogotá, por un valor total de
$91.970'.396.878, para sanear el pasivo prestacional de los Hospitales San Juan
de Dios e Instituto Materno Infantil.
"Los
compromisos adquiridos por los entes concurrentes han sido cumplidos en un 100%
por el Distrito Capital y el Ministerio de Salud, registrándose incumplimiento
parcial por parte de los Hospitales en el pago de su concurrencia.
"En
1998 se liquidó este contrato y se suscribió uno nuevo, el 799/98, con el fin
de extender el plazo para el pago de la concurrencia de los hospitales y pactar
nuevos giros de la concurrencia de la Nación. Este segundo contrato ha sido
cumplido en un 100% de sus compromiso por el Distrito Capital y por el
Ministerio de Salud, pero ha sido incumplido en forma parcial por el Instituto
Materno Infantil y totalmente por el Hospital San Juan de Dios de Bogotá.
"Si
bien existen unos saldos pendientes de giro: $19.602'9992.812 correspondientes
a la concurrencia de la Nación, $2.468'726.820 de la Concurrencia del Hospital
San Juan de Dios, de los cuales están en mora a 30 de agosto de 2000
$1.080'067.984 y $812'689.401 de la concurrencia de la concurrencia del
Instituto Materno Infantil, de los cuales están en mora a 30 de agosto de 2000
$241'.602.322, la Nación no puede efectuar nuevos giros con cargo a su
concurrencia por cuanto el artículo 4º del Decreto 3061 de 1997 establece que
el giro de los recursos de la Nación a través del Fondo del Pasivo Prestacional
o la expedición de títulos o bonos de valor constante estará sujeto al
cumplimiento de las obligaciones de las entidades que suscriben el contrato y a
la comprobación de la afiliación del personal activo de las Instituciones a los
Fondos de Cesantías y entidades administradoras del Régimen General de
Pensiones, de conformidad con la ley (destaca la Sala), quedando claro que existe un
impedimento legal para realizar nuevos giros a cargo de la concurrencia de la
Nación.
"No
obstante lo anterior, para el Ministerio es motivo de preocupación el problema
social de los pensionados, a quienes la Fundación les adeuda las mesadas de
septiembre y octubre del presente año, razón que nos llevó a presentar la
situación al Consejo Administrador del Fondo del Pasivo Prestacional del Sector
Salud, con el fin de proponer y evaluar posibles alternativas de solución.
"El
día 31 de octubre del año en curso, se reunió en sesión extraordinaria el
Consejo Administrador del Fondo del Pasivo Prestacional del Sector Salud...
"....
"Específicamente
se habló de los recursos destinados al pago de las mesadas pensionales, los
cuales por el incremento de la nómina con nuevos pensionados  (aproximadamente
100 personas semestralmente), cada vez alcanzan menos mesadas pensionales, hasta
el punto que los recursos que faltan girar por parte de la Nación, escasamente
cubrirían las mesadas de aproximadamente un año.
"Lo
anterior, llevó al Consejo a concluir que el problema es de fondo y
cualquier alternativa que se proponga es inocua si no se revisa la convención
colectiva de trabajo vigente, por cuanto los onerosos costos que ella conlleva
no permiten hacer viable financieramente la Fundación (Subrayas y negrilla de la Sala).
"Así
mismo, se decidió solicitar al Director de la Fundación , Dr. Alvaro Casallas
Gómez, que convoque al Sindicado de los Hospitales y la Asociación de
Pensionados para que conjuntamente presenten al Ministerio una propuesta que
permita disminuir en el corto plazo la causación de nuevas pensiones.
"En
consecuencia, la Fundación San Juan de Dios debe dar cumplimiento a los
requisitos señalados en la ley para efectuar el giro de los recursos de la
concurrencia de la Nación a través del Fondo del Pasivo Prestacional"
(Destaca la Sala)(Folios
39 a 41).
Por su parte, el
representante legal de la Fundación San Juan de Dios, entidad  de derecho
privado sin ánimo de lucro y utilidad común, en escrito recibido en el Juzgado
de primera instancia el 1º de diciembre de 2000, reconoció que efectivamente la
entidad adeudaba al accionante las mesadas pensionales correspondientes a los
meses de septiembre y octubre de dicho año. Seguidamente, describió de manera
pormenorizada la desoladora crisis financiera por la que atraviesa desde años
atrás esa institución y sus causas,  aludió al contrato de concurrencia en los
mismos términos que lo hizo la funcionaria del Ministerio de Salud y,
finalmente, puso de presente que:
"
El Ministerio de Salud mediante oficio fechado el día 3 de noviembre del
presente año, suscrito por la directora General de Financiamiento y Gestión de
Recursos Dra. OLGA LUCIA VANEGAS SANTOS, se dirigió a esta Fundación para pedir
el cumplimiento de medidas conducentes y aplicar los correctivos siguientes,
para el problemas (sic) de los pensionados.
"Estas
directrices están siendo cumplidas en estos momentos por la Fundación San Juan
de Dios en la medida de sus capacidades, y con el único propósito de reactivar
los pagos de las mesadas pensionales."
Hechas las
anteriores precisiones, la Sala cita los planteamientos de la Corte
Constitucional en Sentencia  T-259 de 1999, M. P. Alfredo Beltrán Sierra, pues
se refieren a varios de los aspectos inicialmente aquí señalados como motivo de
examen:
"
Segunda.- Lo que se debate.
"Corresponde
a esta Sala decidir si, en el caso sometido a revisión, la acción de tutela es
procedente, teniendo en cuenta que se solicita el pago de acreencias laborales
y pensionales que adeuda una entidad universitaria oficial, cuya situación financiera
es crítica, hecho que determinó la cesación de pagos de nómina y pensionales
desde el mes de agosto de 1998. Pretensión que, en principio, puede lograr
satisfacción mediante una acción específica ante una jurisdicción distinta a la
Constitucional.
" Tercera. Procedencia excepcional de la acción
de tutela para ordenar el pago de salarios.
" 3.1.
Diversas razones expuso el H. Consejo de Estado para denegar el amparo que
solicitaban los actores en las acciones de la referencia.
" 3.2. La
primera de ellas, relacionada con la naturaleza constitucional de los derechos
que los actores consideran vulnerados con el cese de pagos en que ha incurrido
la institución acusada.
" No se hace
necesaria la elaboración en esta providencia de una argumentación extensa para
rebatir el aserto de ese alto tribunal,  según el cual los derechos al trabajo,
por un parte, y el del pago oportuno de las pensiones, por otra, no pueden ser
objeto de protección mediante el mecanismo de la acción de tutela, por no ser
derechos de aplicación inmediata (artículo 85 de la C.P.). Desde los primeros
fallos que emitió esta Corporación ( sentencias T-222 de 1992, T-463 de 1993 y
T-084 de 1994, entre otros muchos), se dejó en claro que el derecho al trabajo
es un derecho de naturaleza fundamental, cuya protección no puede quedar
supeditada a las regulaciones generales que debe dictar el legislador, en lo
que se conoce como el “estatuto del trabajo”, pues existen unos principios y
condiciones estipulados por la propia Constitución que determinan el núcleo
esencial de este derecho, y que deben ser garantizados por el juez
constitucional cuando resultan lesionados o desconocidos. Así, por ejemplo,
procederá la acción de tutela cuando se evidencie un desconocimiento de las
condiciones dignas y justas en que un trabajador debe realizar su labor (T-461
de 1998, entre otras), o  cuando no se observa el principio de la  remuneración
mínima, vital y móvil que consagra el artículo 53 de la Carta.
" No es de
recibo, entonces, este primer argumento que el Consejo de Estado esgrimió para
denegar las acciones de tutela de la referencia.
" 3.3. El
segundo motivo expuesto en las sentencias que se revisan, hace referencia a la
improcedencia de la tutela para ordenar el pago de las acreencias laborales y
pensionales, por cuanto esta pretensión puede ser debatida y definida a través
de las vías judiciales que para el efecto ha establecido el legislador. Es
decir, la existencia de un medio judicial diverso a la tutela, para obtener lo
pretendido. Ese medio lo constituye la acción ejecutiva contra la entidad
acusada.
" Si bien
ello es cierto, y así lo tiene definido esta Corporación, al establecer como
regla general la improcedencia de esta acción para ordenar el reconocimiento o
el pago de acreencias laborales o prestacionales (T- 246 de 1992, T-063 de
1995; 437 de 1996, T- 01, T- 087, T-273 de 1997, T- 11, T- 75 y T-366 de 1998,
entre otros), también lo es que el juez  constitucional, antes de dar
aplicación a esta regla, debe evaluar la eficacia e idoneidad de la mencionada
acción, en relación con las circunstancias concretas del caso sometido a su
conocimiento, y determinar si frente a ellas, la remisión a otros medios de
defensa judicial es garantía de protección suficiente para los derechos
fundamentales que se dicen vulnerados (sentencias T-100 de 1994, T-01 de 1997,
T-351 de 1997, 366 y 384 de 1998, entre otras).
" 3.4. Esta
Corporación ha reconocido que las acciones ante la jurisdicción laboral o
administrativa para obtener el pago de salarios son idóneas y eficaces,
haciendo de la acción de tutela un mecanismo improcedente, cuando la cesación
de pagos no represente para el empleado como para los que de él dependen,
una vulneración o lesión de su mínimo vital, definido éste por la
jurisprudencia como “los requerimientos básicos indispensables para asegurar la
digna subsistencia de la persona y de su familia, no solamente en lo relativo a
alimentación y vestuario sino en lo referente a salud, educación, vivienda,
seguridad social y medio ambiente, en cuanto factores insustituibles para la
preservación de una calidad de vida que, no obstante su modestia, corresponda a
las exigencias más elementales del ser humano” (sentencia T-011 de 1998). (sentencias
T- 246 de 1992, T-063 de 1995; 437 de 1996, T- 01, T- 087, T-273  de 1997, T-
11, T- 75 y T-366 de 1998, entre otras),
" Se ha
dicho, entonces, que “el juez de tutela sólo puede negar el amparo que se le
solicita, en tratándose de la cesación de pagos de carácter salarial, cuando se
ha verificado que el mínimo vital del trabajador y de los suyos no se ha visto
ni se verá afectado por el incumplimiento en que ha incurrido el empleador de
su principal obligación para con su empleado: el pago oportuno del salario,
proporcional a la cantidad y calidad del trabajo. Obligación ésta que se
deriva directamente del derecho fundamental de todo ser humano a tener un
trabajo en condiciones dignas y justas (artículo 25 de la Constitución).
Dignidad y justicia que se encuentra representada, en grado sumo, en la remuneración
que el trabajador recibe por el trabajo ejecutado y que le permite
tener acceso a otros derechos igualmente fundamentales....” ( sentencia T-399
de 1998).
" 3.5. Así
las cosas, habrá de demostrarse, al menos sumariamente, que el cese en el pago
de los salarios está afectando el mínimo vital (sentencia T-030 de 1998). Sin
embargo, el juez de tutela no puede abstenerse de conceder el amparo,
argumentando simplemente que no se demostró la lesión al mínimo vital, pues es
su deber, como garante de los derechos fundamentales, y en uso de la facultad
oficiosa que le es reconocida, agotar los medios que tenga a su alcance para
determinar la alteración de este mínimo (sentencia T-399 de 1998). (Subrayas y negrillas fuera de texto).
" 3.6. Es
fácil comprender que cuando el cese de pagos salariales se prolonga en el
tiempo, el empleador pone no sólo al empleado sino a la familia que depende de
él en una situación de indefensión de tal magnitud que hace necesaria la
intervención rápida y eficaz del Estado, pues otros derechos del propio
trabajador como de quienes dependen de él empiezan a verse afectados - la
educación, la salud, incluso el derecho al buen nombre, en este último caso,
por ejemplo, cuando el trabajador incurre en cesación de sus pagos, hecho que
puede generar el reporte de su nombre a las centrales de riesgo como deudor
moroso-. En estos casos, ha de presumirse la vulneración de ese mínimo vital,
dado que privar a un trabajador de su remuneración, por un lapso indefinido, lo
somete a él y a su familia a una situación que justifica la procedencia de la
acción de tutela, a efectos de ordenar al empleador el restablecimiento de los
pagos.
" Dadas las
condiciones de nuestro país, donde las tasas de desempleo son altas; el nivel
de vida de un alto porcentaje de la población no es el mejor y el ingreso del
colombiano medio alcanza para cubrir escasamente sus necesidades básicas, no se
requieren de mayores y complicados análisis para entender las vicisitudes a las
que puede quedar sometido un empleado cuando no recibe en tiempo su salario y
esta situación se prolonga en el tiempo. La  política estatal debería lograr
que el trabajador no sólo recibiera un salario proporcional a la calidad y
cantidad de trabajo, que le asegure un nivel de vida aceptable, digna (artículo
53), sino proveerle mecanismos ágiles que le permitan, en caso de retardo o
cese en el pago de sus emolumentos, obtener la cancelación de éstos sin mayores
dilaciones. Es claro que mientras no se implementen acciones rápidas, o se
abrevien los términos y el procedimiento en las existentes, recursos como la
acción de tutela seguirán siendo los llamados a ser utilizados para que el
derecho del trabajador a recibir en  tiempo su asignación salarial, pueda ser
realizable.
" En estos
eventos, las órdenes que puede dar el juez de tutela,  pueden ir desde el pago
de los salarios dejados de percibir -caso extremo-, hasta la realización de las
gestiones o la adopción de las medidas que sean necesarias para que en un
término prudencial el empleador reanude el pago -regla general-. En este último
caso, la cancelación de los salarios dejados de percibir debe obtenerse a
través de las acciones ante la justicia ordinaria o contenciosa, según el
caso.
" 3.7. Razones
similares a las expuestas en los numerales anteriores, han servido para admitir
la procedencia de la acción de tutela a efectos de ordenar el pago de mesadas
pensionales, aunadas a otras como la especial protección que la Constitución
ordena prodigar a las personas de la tercera edad (artículo 46 y 53) y la
necesaria correlación que existe entre el derecho que tienen los pensionados a
recibir en tiempo su mensualidad y el derecho a vivir dignamente (artículo 1). (sentencias
T-299 de 1997; T-031, T-070, T-242, T-297  de 1998 y 106 de 1999, entre otras).
" En estos
casos, y pese a que la jurisprudencia de la Corporación no lo diga
expresamente, es menester establecer que, por tratarse del pago de
pensiones, ha de presumirse que su no pago está afectando el mínimo vital del
pensionado y, por ende, corresponderá a la entidad encargada de pagar esta
prestación, desvirtuar esta presunción. (Subraya y destaca la Sala Novena de Revisión).
" Cuarta.
Las crisis económica o presupuestal que pueda sufrir una entidad, no la exime
de su principal obligación como empleadora: pagar el salario de sus
trabajadores.
" La tercera
y última razón que adujo el H. Consejo de Estado para denegar el amparo
solicitado, hace referencia a la crisis económica que afronta la entidad
universitaria acusada. Este hecho, en términos de la decisión que se revisa,
impediría a la institución cumplir la orden del  juez de tutela, en caso de
conceder la acción, por no contar con los recursos para el efecto.
" 4.1. En
reiteradas ocasiones, esta Corporación ha dicho que la situación económica,
presupuestal o financiera de un empleador público o privado, no puede ser
admitida para justificar el incumplimiento de las obligaciones laborales. (sentencias
T-323 de 1996; T-124; T-171 y T-234 y 299 de 1997, T-399 de 1998, T-08, T-020 y
T-106 de 1999, entre otras). La situación de crisis no justifica que el
trabajador deje de recibir su salario, pues el empleador está en la obligación
de hacer las gestiones necesarias para que sus empleados reciban la retribución
a su labor, sin privarlos de los ingresos necesarios para su subsistencia y la
de los que de él dependen.
" El que la
situación económica, presupuestal o financiera de un empleador público o
privado no sea producto de su negligencia o desidia, no lo exime de responder
por la protección y respeto de los derechos mínimos y fundamentales de sus
empleados. La intencionalidad de quien incurre en el desconocimiento de un
derecho fundamental, no puede tenerse como elemento relevante para definir la
procedencia o improcedencia del amparo impetrado. Si existe vulneración,
amenaza o desconocimiento de un derecho fundamental, así debe declararlo el
juez, pues lo que se busca es la defensa de estos derechos y no la definición
de responsabilidades, pues ni es su objeto y  existen vías judiciales apropiadas
para el efecto.
" 4.2 La
violación, desconocimiento o amenaza de derechos fundamentales, obliga al juez
constitucional, en una primera instancia, a reconocer en que consiste ésta,
para posteriormente, con fundamento en las circunstancias de cada caso, emitir
las órdenes que permitan la protección más adecuada. La efectividad de los
derechos de las personas está garantizada, entonces, por la actuación ponderada
que tenga el juez al emitir su fallo. Por tanto, el juez no puede excusarse en
el eventual incumplimiento de su decisión, o en la falta de intención del
agente acusado, en la lesión o amenaza de un derecho fundamental, para denegar
la protección que le ha sido reclamada, dado que ello implicaría un
desconocimiento de su función y la desfiguración del recurso de tutela.
Recuérdese que la primordial obligación de las autoridades, entre ellas, los
jueces, es velar y proteger a las personas en sus derechos y libertades, con el
objeto  de cumplir con los deberes y fines propios del Estado, y uno de esos
fines, es la promoción y la garantía efectiva de los principios, derechos y
deberes consagrados en la Constitución (artículo 2). Así, el posible
incumplimiento de una orden judicial no exime al juzgador de “decir el derecho
y garantizar su efectividad”.
" 4.3. En
diversos documentos que obran en los expedientes de la referencia, se explica
la crisis financiera por la que atraviesa la Universidad del Valle, crisis que
viene desde el año de 1989 cuando empezó presentar un déficit que se ha
mantenido a lo largo de estos años, excepto para el de 1996, y que desde el mes
de agosto de 1998,  la condujo a cesar el pago de las nóminas tanto de
empleados como de pensionados. Las causas de esta crisis, según versiones de
las directivas, responden a una serie de factores como el crecimiento
exponencial de las pensiones, los valores crecientes de las cesantías y los
servicios de la deuda pública, entre otros. La solución de esta situación, se
dice, requiere de un compromiso por parte del Gobierno Nacional para que,
atendiendo a la realidad estructural de ésta, la Nación la dote de recursos
necesarios, y asuma, entre otros, la carga pensional que ésta tiene. Así como
el compromiso de la administración departamental. Vale la pena señalar que la
mayor parte de los recursos de esta institución, corresponden a los aportes que
por transferencias realiza la nación, así como de los aportes del gobierno
departamental.
" Se afirma
que las gestiones se están adelantando, y mientras éstas no arrojen resultados
positivos, los empleados y pensionados de este ente universitario continuarán
privados de sus mesadas salariales y pensionales, pues el pasivo ha aumentado,
lo que evidentemente se constituye en un claro desconocimiento de los derechos
mínimos de éstos, pues no pueden indefinidamente prestar sus servicios sin
recibir remuneración alguna. Tampoco, dada la situación que afronta el país, es
fácil afirmar que éstos pueden encontrar otro sitio donde laborar. Por esta
razón, se solicitará al Gobierno Nacional, a través de los Ministerios de
Educación y Hacienda, así como a la administración departamental del Valle del
Cauca que, de ser posible,  presten su colaboración, a efectos de buscar una
salida a la crisis por la que está atravesando la Universidad del Valle.
" Mientras
se ponen en marcha las correspondientes acciones y políticas para resolver los
problemas estructurales que ésta institución presenta, las directivas de la
Universidad deben hacer los trámites que sean del caso para obtener recursos
que, por lo menos, les permitan pagar las mesadas salariales y pensionales que
se vayan a causar.
"
Quinta-. Del caso en revisión
" 5.1. En el
caso de los docentes Juan Evangelista Moreno Blanco y  Luz Miryam Patiño,
quienes tienen contratos de tiempo completo con la entidad acusada, y que de
hecho les impide emplearse en otros establecimientos educativos, dejaron de
recibir su salario desde agosto de 1998. A la fecha de la presentación de la
acción de tutela, llevaban tres meses sin recibir salario y de conformidad con
los informes de la universidad, pasaran algunos otros meses sin poder dar
solución a este problema. No por ello, esta Corte dejará de reconocer que los
derechos fundamentales de estos docentes están siendo vulnerados, y pese
a que no aportaron pruebas sobre la afectación de su mínimo vital, acudiendo a
la presunción de que trata el numeral 3.7., se ordenará a las
directivas de la universidad que, en forma prioritaria, agoten las gestiones de
corto plazo que sean necesarias, para garantizar que estos docentes, para
nóminas futuras, podrán obtener su pago en tiempo. Para los salarios dejados de
percibir, los actores deberán  acudir al procedimiento ejecutivo. Igual orden
se dará en el caso del señor Manuel José Jiménez Niño. (Subrayas y negrillas fuera de texto).
" 5.2. Por
las razones expuestas, habrán de revocarse las decisiones de las secciones
primera y segunda del Consejo de Estado del once (11) de febrero de 1999,
dictadas dentro de las acciones de tutela instauradas por los señores Manuel
José Jiménez Niño, Luz Miryam Patiño Arango y Juan Evangelista Moreno Blanco
contra la Universidad del Valle y que denegaron el amparo que éstos
solicitaron. En su lugar, se ordenará al rector (a) de la Universidad, como
representante legal de ésta o quien haga sus veces, que en el término de las
cuarenta y ocho horas (48)  siguientes a la notificación de este fallo, inicie
los trámites y gestiones necesarios para obtener los recursos que le permitan
garantizar el pago oportuno de los salarios y mesadas pensionales de las nóminas
futuras, a las que puedan tener derecho los actores.
"
En los anteriores términos, se concederá el amparo solicitado por los señores
Manuel José Jiménez Niño, Luz Miryam Patiño Arango y Juan Evangelista Moreno
Blanco".
3.- El caso concreto.
El juzgado de
primera instancia concedió la solicitud de tutela, con base exclusiva en los
hechos expuestos por el actor en la demanda. Ninguna actividad probatoria
distinta a tratar de obtener el pronunciamiento de las entidades accionadas
realizó. Igualmente, el juez colegiado de segunda instancia apenas tuvo en
cuenta los argumentos expuestos por la representante del Ministerio de Salud
para revocar la sentencia de primer grado y destacar la ausencia de prueba
sobre la afectación del mínimo vital que hacía improcedente el amparo.
Por esas razones,
resulta apenas obvio que en los fallos objeto de revisión el análisis no se
enderezara a examinar a fondo el problema relacionado con "el impedimento
legal" argüido por el Ministerio de Salud para efectuar los giros de
dinero para cumplir con el pasivo prestacional a cargo de la Fundación San Juan
de Dios.
En ese sentido,
resulta supremamente claro que ese "impedimento legal" tiene origen
en el incumplimiento de las obligaciones a cargo de la Fundación San Juan de Dios
contraidas en el contrato de concurrencia tantas veces mencionado, situación
que en últimas es la que reconoce su representante legal al poner de presente
que el Ministerio de Salud le impartió directrices precisas para hacer los
correctivos del caso y allanar así el camino jurídico para que la Nación-Fondo
del Pasivo Prestacional del Sector Salud, pueda efectuar el giro de los
recursos necesarios para cumplir con las obligaciones pensionales. De modo que,
el impedimento desaparece si la Fundación San Juan de Dios subsana las
irregularidades existentes y cumple con las obligaciones del contrato de
concurrencia para satisfacer los requisitos de que trata el artículo 4º del
Decreto 3061 de  1997 citado por la Jefe de la Oficina Jurídica y Apoyo
Legislativo del Ministerio de Salud.
Esas
irregularidades aparecen claramente descritas en el oficio visible a folios 48
y siguientes del expediente, suscrito por la Directora General de
Financiamiento y Gestión de Recursos del Ministerio de Salud, que enviara al Director
General de la Fundación San Juan de Dios, y se circunscriben a la
"depuración de la nómina de pensionados, trámite por pensión de vejez ante
el ISS, recuperación de valores aplicados a no beneficiarios, incumplimiento de
obligaciones patronales y contractuales, modificación al contrato de encargo
fiduciario que maneja los recursos de la concurrencia, impedimento de pagos que
no corresponden al contrato y recálculo de la deuda".
Ahora bien,
ciertamente el accionante en la demanda, la cual, dicho sea de paso, aparece
elaborada en un formato, sólo se limitó a afirmar que en su condición de
"pensionada", dependía única y exclusivamente de su mesada pensional
con la cual debía responder por el sustento de su familia. Para la segunda
instancia esa afirmación resultó insuficiente en orden a probar la afectación
del mínimo vital. Sin embargo, el Tribunal, en primer lugar, pasó por alto que
las explicaciones dadas por la entidad impugnante y por el representante legal
de la Fundación San Juan de Dios, permitían visualizar una verdadera cesación
indefinida o incierta del pago de las mesadas pensionales futuras del
accionante, porque de ellas no se apreciaba una solución pronta y eficaz a la
crítica situación económica existente, por lo cual, era de presumirse, por ese
sólo hecho, la afectación del mínimo vital del accionante. En segundo lugar,
la segunda instancia no tuvo en cuenta que correspondía a las entidades
accionadas, desvirtuar la afirmación del demandante en el sentido de que
derivaba su sustento de la mesada pensional que recibía, de modo que, no
resultaba jurídicamente válido desechar esa afirmación del actor pretextando la
"orfandad probatoria" al respecto, desconociéndole de paso el
principio de la buena fe y soslayando el deber que tiene el juez constitucional
de tutela de ordenar pruebas de oficio para probar o desvirtuar un determinado
hecho.
Es en verdad
preocupante como la experiencia laboral le demuestra a esta Sala de Revisión
que muchos de los jueces de toda la República no asumen con eficiencia el
conocimiento de las acciones de tutela, pues se limitan a ordenar la
notificación de la demanda y solicitar los informes de rigor, pero omiten el
deber de ordenar pruebas de oficio cuya práctica les permita decidir de fondo y
con justicia, pasando por alto que no en pocas ocasiones quienes acuden a la
petición de amparo son personas que desconocen qué es lo que deben probar y
cómo pueden hacerlo. Es cierto que los términos para decidir son muy reducidos
y que la carga laboral en cualquier despacho judicial es excesiva y agobiante,
pero no menos lo es que muchos de los vacíos probatorios se podrían eliminar
simplemente con escuchar en declaración al accionante, pero ello ni siquiera se
intenta. Sobre el tema, es conveniente recordar lo expuesto en la Sentencia
T-552, de 2 de diciembre de 1994, Sala Quinta de Revisión, M. P. José Gregorio
Hernández Galindo:
"La
práctica de pruebas en materia de tutela
"Ha
observado la Corte en el presente caso la total carencia de material probatorio
acerca de los hechos planteados por la accionante.
" La desidia
del juez resulta ostensible. Se limitó a negar la tutela por razones de índole
puramente formal, sin entrar para nada a verificar el fondo de la situación
sometida a su conocimiento.
" Fue
necesario, entonces, verificar los hechos ya en sede de revisión -donde las
pruebas son excepcionales, pues ante la Corte Constitucional no se surte una
tercera instancia-, con miras a obtener los mínimos elementos de juicio para
fallar.
" Insiste la
Corte en que, para alcanzar los objetivos fijados en la Carta Política, la
función de los jueces en lo atinente a la protección efectiva de los derechos
fundamentales tiene que ser asumida con decoro y eficiencia.
" Si los
jueces no se comprometen con la Constitución y, por tanto, hacen fracasar en la
práctica los principios que la inspiran, tornando en inaplicables los
mecanismos de protección de los derechos, están faltando gravemente a su
juramento y traicionando los valores esenciales del orden jurídico cuya defensa
se les ha confiado en esta materia.
" La
decisión judicial al culminar el procedimiento preferente y sumario de la
tutela, debe estar basada no solamente en el conocimiento de la preceptiva
constitucional y en el dominio de la jurisprudencia, sino en una plena
convicción del fallador acerca de los elementos fácticos en relación con los
cuales habrá de resolver.
"Reitera la
Corte lo que sobre el particular ha afirmado en otros casos:
' El
Constituyente quiso confiar de manera preferente a la Rama Judicial la defensa
de los derechos fundamentales cuando entregó a ella la función de resolver
acerca de las acciones de tutela. Los jueces están llamados, en virtud y por
razón de ese trascendental compromiso, a ser los artífices de un orden jurídico
que haga vigentes y actuales las garantías constitucionales. Si tales
funcionarios no asumen con seriedad y realismo la delicada tarea que se les
encomienda y frustran los fines primordiales del Estado, dejando inaplicada su
preceptiva fundamental, atentan gravemente contra las instituciones y son
responsables por ello.
' Para esta Corte
resulta inadmisible que el juez niegue o conceda la tutela de antemano, sin
verificar ni sopesar a conciencia lo afirmado y lo acreditado por las partes.
No puede resolver el fallador sin llegar a una persuación racional y fundada
sobre el trato que merece el asunto sometido a juicio, pues la decisión carece
de sustento si no se la pone en relación con los hechos probados, tanto como si
se la adopta de espaldas a la normativa aplicable.
' Tampoco puede
aceptarse que el juez, basado en prejuicios o prevenciones, asuma una posición
absoluta y general de rechazo o aceptación de las acciones de tutela
propuestas, sin verificar su propia competencia, prescindiendo de la
ponderación específica que cada caso requiere, o haciendo total abstracción de
las circunstancias que lo rodean y de la confrontación material de la situación
concreta con los mandatos generales de la Constitución y de la ley.
' Dispone el
artículo 3º del Decreto 2591 de 1991, obligatorio para el juez, que el trámite
de la acción de tutela se desarrollará con arreglo a los principios de
p}ublicidad, prevalencia del derecho sustancial, economía, celeridad y
eficacia.
' El artículo 18
eiusdem establece que el juez podrá tutelar el derecho "...siempre y
cuando el fallo se funde en un medio de prueba del cual se pueda deducir una
grave e inminente violación o amenaza del derecho". El 19 lo faculta para
requerir informes al órgano o a la autoridad contra quien se hubiere hecho la
solicitud y pedir el expediente administrativo o la documentación donde consten
los antecedentes del asunto. En tal evento, el juez únicamente puede resolver
de plano, tomando por ciertos los hechos, si el informe no fuere rendido dentro
del plazo correspondiente; aún así, el fallador puede estimar necesaria otra
averiguación previa (art. 20).
' El artículo 21
señala que si del informe resultare que no son ciertos los hechos, podrá
ordenarse de inmediato información adicional que deberá rendirse dentro de
tres  días  con  las pruebas  que sean  indispensables. "Si  fuere
necesario -agrega el precepto- se oirá en forma verbal al solicitante y a aquél
contra quien se hubiere hecho la solicitud, de todo lo cual se levantará el
acta correspondiente de manera sumaria".
' Bien es cierto
que, al tenor del artículo 22 del mencionado decreto, "el juez, tan pronto
llegue al convencimiento respecto de la situación litigiosa, podrá proferir el
fallo, sin necesidad de practicar las pruebas solicitadas". Pero esta
disposición no puede entenderse como una autorización legal para que el juez
resuelva sin que los hechos alegados o relevantes para conceder o negar la
protección hayan sido probados, cuando menos en forma sumaria dadas las
características de este procedimiento. Su determinación no puede ser adoptada
con base en el presentimiento, la imaginación o el deseo, sino que ha de
obedecer a su certidumbre sobre si en efecto ha sido violado o está amenazado
un derecho fundamental, si acontece lo contrario, o si en el caso particular es
improcedente la tutela. A esa conclusión únicamente puede arribar el fallador
mediante la evaluación de los hechos por él establecidos con arreglo a la ley y
sin desconocer el derecho de defensa de las partes.
' Lo que el
artículo en mención permite es que, si ya esa convicción se ha producido, con
los fundamentos previstos en las demás normas del decreto -las cuales deben
interpretarse en forma sistemática-, prescinda el juez de "practicar las
pruebas solicitadas" (se subraya), a fin de proferir su decisión
con la oportunidad y efectividad requeridas, lo cual no quiere decir que en
materia de tutela se pueda fallar sin pruebas".(Cfr. Corte Constitucional.
Sala Quinta de Revisión. Sentencia T-264 del 7 de julio de 1993).'"
De acuerdo con lo
expuesto, la Sala Novena de Revisión concluye:
La solicitud de
tutela formulada por el ciudadano JOSE DEMETRIO MARTIN NOVA es procedente
porque el no pago de las mesadas pensionales y la incertidumbre acerca del pago
oportuno y efectivo de las futuras a que tiene derecho obliga a presumir la
afectación del mínimo vital y, por consiguiente, neutraliza la existencia de
otro medio de defensa judicial como vía expedita para reclamar.
La vulneración de
los derechos fundamentales es imputable exclusivamente a la Fundación San Juan
de Dios, pues, como quedó visto, el Ministerio de Salud a través del Fondo del
Pasivo Prestacional del Sector Salud no ha podido girar los recursos para el
pago de la carga prestacional de aquella entidad, porque la misma ha incumplido
con sus obligaciones contractuales señaladas en el contrato de concurrencia que
suscribió con la Nación -Fondo del Pasivo Prestacional del Sector Salud, el
Distrito Capital- Fondo Financiero Distrital.
Durante el
Trámite de Revisión, la Sala ordenó oficiar al Representante Legal de la
Fundación San Juan de Dios con el fin de establecer si había pagado o no las
mesadas pensionales adeudadas al accionante, e igualmente si el Ministerio de
Salud-Fondo del Pasivo Prestacional había girado los dineros para el pago de la
carga pensional de dicha Fundación. El 6 de junio de 2001 se libró la
comunicación respectiva sin que para la fecha actual se allegara respuesta
alguna.
En consecuencia,
se revocará el fallo de segunda instancia y se confirmará el de primer grado en
tanto concedió la tutela, pero reformándolo en el sentido de ordenar al
representante legal, o a quien haga sus veces, de la Fundación San Juan de
Dios, que a partir de la notificación personal de la presente providencia y
dentro del perentorio término de un (1) mes, si es que aún no lo ha hecho,
subsane las irregularidades existentes, cumpla con las obligaciones que le
competen y realice las gestiones indispensables para satisfacer los requisitos
de que trata el artículo 4º del Decreto 3061 de 1997 citado por la Jefe de la
Oficina Jurídica y Apoyo Legislativo del Ministerio de Salud, para que el Fondo
del Pasivo Prestacional del Sector Salud pueda girar los recursos para el pago
de las mesadas pensionales del accionante que se le adeudan y garantizar el
pago de las futuras a que tenga derecho. El representante legal deberá informar
al Juzgado de primera instancia sobre el cumplimiento de la orden una vez venza
el plazo concedido para tal efecto.
IV.
DECISIÓN.
En
mérito de lo expuesto, la Sala Novena de Revisión de la Corte Constitucional,
administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución
Política,
RESUELVE
Primero: REVOCAR la sentencia de 22 de enero del año en curso, dictada por la
Sala Civil del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá.
Segundo:
CONFIRMAR el fallo de
primera instancia, adoptado por el Juzgado Once Civil del Circuito de Bogotá el
29 de noviembre de 2000, en cuanto concedió la tutela de los derechos
fundamentales al mínimo vital y al pago oportuno de las pensiones del
accionante JOSE DEMETRIO MARTIN NOVA, vulnerados por la Fundación San Juan de
Dios, pero REFORMANDOLO en el sentido de ordenar al representante legal,
o a quien haga sus veces, de la Fundación San Juan de Dios, que a partir de la
notificación personal de la presente providencia y dentro del perentorio
término de un (1) mes, si es que aún no lo ha hecho, subsane las
irregularidades existentes, cumpla con las obligaciones que le competen y
realice las gestiones indispensables para satisfacer los requisitos de que
trata el artículo 4º del Decreto 3061 de  1997 citado por la Jefe de la Oficina
Jurídica y Apoyo Legislativo del Ministerio de Salud, para que el Fondo del
Pasivo Prestacional del Sector Salud pueda girar los recursos para el pago de
las mesadas pensionales del accionante que se le adeudan y garantizar el pago
de las futuras a que tenga derecho. El representante legal de la entidad deberá
informar al Juzgado de primera instancia sobre el cumplimiento de la orden una
vez venza el plazo concedido para tal efecto.
Tercero: ORDENAR que por
Secretaría General se dé cumplimiento a lo previsto en el artículo 36 del
decreto 2591 de 1991.
Notifíquese,
comuníquese, publíquese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
CLARA INES VARGAS HERNANDEZ
Magistrada Ponente
JAIME ARAUJO RENTERIA
Magistrado
ALFREDO BELTRAN SIERRA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General