T-199-19
Sentencia T-199/19
ACCION DE TUTELA CONTRA ACTO ADMINISTRATIVO-Procedencia excepcional cuando se configura perjuicio irremediable
DERECHO A LA VIDA, INTEGRIDAD Y SEGURIDAD
PERSONAL-Procedencia de la acción de tutela para
su protección
DERECHO FUNDAMENTAL A LA SEGURIDAD PERSONAL DE
PERIODISTAS-Deber de protección del Estado
DERECHO FUNDAMENTAL A LA SEGURIDAD PERSONAL DE
PERIODISTAS-Estándares internacionales de
protección de derechos fundamentales
DERECHO FUNDAMENTAL A LA SEGURIDAD PERSONAL DE
PERIODISTAS-Marco normativo
ACTO
ADMINISTRATIVO-Deber
de motivación
DERECHO A LA SEGURIDAD PERSONAL-Medidas de protección deben corresponder a estudios técnicos
individualizados y no pueden desconocerse sin justificación suficiente
Elementos relevantes que
deben evaluarse cuando se pretenda medir el nivel de riesgo de un periodista.
Dichos aspectos son: (i) el perfil del comunicador; (ii) el contenido de la
información u opinión que difunde; y (iii) el contexto del lugar en el cual
desempeña sus funciones. Igualmente, concluyó que la accionada desconoció su
deber de motivar clara, adecuada y específicamente los actos administrativos
que definen acerca de la finalización de medidas de protección, toda vez que se
presentan aparentes contradicciones y omiten explicar las razones por las que
se descartaban las denuncias y afirmaciones presentadas por el actor acerca de
hechos nuevos que, en su criterio, generaban riesgo para su vida
DERECHO FUNDAMENTAL A LA SEGURIDAD PERSONAL DE
PERIODISTAS-Criterios de evaluación de riesgo deben
tener en cuenta el contexto en el cual desempeña sus labores el periodista o
comunicador
Son
relevantes por lo menos tres aspectos que deben evaluarse cuando se pretenda
medir el nivel de riesgo de un periodista que se dedica a la difusión de
información, expresión u opinión en asuntos políticos, sociales o a la denuncia
de situaciones ilegales: Perfil del comunicador; contenido de la información u
opinión que difunde y contexto del lugar en el cual se desempeña el periodista.
DERECHO A LA SEGURIDAD PERSONAL Y DEBIDO PROCESO
ADMINISTRATIVO-Vulneración por falta de motivación de acto
administrativo que negó protección a periodista
Referencia: Expediente T-7.147.012
Acción de
tutela interpuesta por Herley Ramírez Alzate contra la Unidad Nacional de
Protección (UNP).
Procedencia: Tribunal Administrativo de Caquetá.
Asunto: Derecho a la seguridad y a la vida de los periodistas y
comunicadores. Criterios para evaluar los riesgos que los afectan a partir de
su contexto.
Magistrada Ponente:
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Bogotá D. C.,
quince (15) de mayo de dos mil diecinueve (2019).
La Sala Sexta de Revisión de la Corte Constitucional,
integrada por el Magistrado José Fernando Reyes Cuartas y las Magistradas
Cristina Pardo Schlesinger y Gloria Stella Ortiz Delgado, quien la preside, en
ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, ha proferido la
siguiente
SENTENCIA
En el trámite
de revisión del fallo de segunda instancia, dictado por el Tribunal
Administrativo de Caquetá el 29 de octubre de 2018, que a su vez confirmó la
decisión adoptada por el Juzgado Cuarto Administrativo de Florencia el 24 de
septiembre de 2018, en el proceso de tutela promovido por Herley Ramírez Alzate
contra la Unidad Nacional de Protección (UNP).
Conforme a lo
consagrado en los artículos 86 de la Constitución Política y 33 del Decreto
2591 de 1991, la Sala de Selección Número Uno de la Corte Constitucional
escogió, para efectos de su revisión, el asunto de la referencia[1].
I. ANTECEDENTES
Herley
Ramírez Alzate presentó acción de tutela contra la Unidad Nacional de
Protección, por considerar que vulneró sus derechos fundamentales a la vida, a
la dignidad humana, a la seguridad, a la integridad personal, al trabajo y a la
libertad de prensa. El actor estima que tales garantías fueron desconocidas por
la entidad demanda al valorar como “ordinario” el riesgo que afronta en su
actividad como periodista, lo cual tuvo como consecuencia el retiro de las
medidas de seguridad que tenía asignadas con anterioridad a dicha calificación.
A. Hechos
y pretensiones
1. El tutelante indica que hace 25 años
se desempeña como periodista “en los departamentos de Caquetá, Huila,
Putumayo y Cauca”[2].
Manifiesta que desde el año 2005 es “socio y presidente del Círculo de
Periodistas del Caquetá”[3].
2. Señala que reside en la ciudad de
Florencia y que realiza su oficio periodístico en diversos medios de comunicación
entre los que se encuentran: “Caracol Radio Armonías del Caquetá, en el
programa RADIO NOTICIAS REGIONALES, RADIO NOTICIAS REGIONAL DEL SUR RNR;
CORPORACIÓN INTERINSTITUCIONAL ECOS DEL CAGUÁN, EMISORA COMUNITARIA 104.1”[4].
3. El 15 de septiembre de 2016, el
accionante presentó denuncia ante la Fiscalía General de la Nación por el
delito de amenazas[5]
y solicitó medida de protección a la Policía Nacional[6]. En aquella
oportunidad, explicó que el 29 de agosto de ese año un sujeto (a quien el
tutelante identificó plenamente) había proferido expresiones intimidatorias de
las cuales podía concluirse que su vida estaba en peligro[7].
Igualmente,
narró que el 12 de septiembre de 2016 fue lesionado por dos sujetos
desconocidos que se movilizaban en una motocicleta. Añadió que en ese momento
consideró que esa agresión tenía relación con las amenazas que supuestamente
recibió, por cuanto no le robaron ninguna de sus pertenencias durante el
ataque. Posteriormente, el accionante denunció la presunta comisión del delito
de lesiones personales el 15 de noviembre de dicha anualidad[8].
4. En razón de lo anterior, el 16 de
septiembre de 2016 el Jefe Seccional de Protección y Servicios Especiales de la
Policía Departamental de Caquetá asignó un patrullero como “hombre de
protección” del periodista Herley Ramírez Alzate[9]. Así mismo,
el 11 de enero de 2017, la institución le suministró recomendaciones de
seguridad y “autoprotección” y le informó sobre las condiciones
previstas en el Decreto 1066 de 2015 para la suspensión de las medidas de
protección[10].
5. El 21 de noviembre de 2016, el
accionante se inscribió al Programa de Protección liderado por la Unidad
Nacional de Protección (en adelante UNP)[11].
El 23 de noviembre siguiente, la entidad le manifestó que se procedería a
evaluar su nivel de riesgo y le otorgó medidas de protección preventivas por un
término de cuatro meses, mientras se surtía el trámite anteriormente descrito[12].
6. El 22 de enero de 2017 la Policía
Nacional finalizó la medida de protección consistente en “un hombre de
protección con armamento corto tipo pistola”[13]. Argumentó
que, después de revisar la referida asignación del esquema de seguridad, se
presentaba alguna de las siguientes situaciones: (i) se ponderó el nivel de
riesgo del titular como ordinario; (ii) “la decisión adoptada a través de
acto administrativo no compromete a la institución”[14]; y (iii) no
se encuentra dentro de la población objeto de protección por la Policía
Nacional. No obstante, la entidad no especificó cuál de las causales se
configuraba en el caso del actor.
7. El 3 de mayo de 2017, mediante
Resolución 2585 de 2017, la UNP adoptó las recomendaciones del Comité de
Evaluación de Riesgo y Recomendación de Medidas (en adelante CERREM). En dicha
instancia, se determinó que el nivel de riesgo al cual estaba sometido el
accionante en ese momento era extraordinario con una ponderación de 52.22.
En consecuencia, dispuso la implementación de un esquema de protección
consistente en un vehículo convencional, dos “hombres de protección”, un
medio de comunicación y un chaleco blindado. Adicionalmente, se estableció que
tales medidas tendrían una duración de un año[15].
8. El 7 de marzo de 2018, los dos
funcionarios que conformaban el esquema de protección del actor presentaron un “informe
de novedad”, en el cual reportaron que un sujeto, presuntamente emisario de
las llamadas disidencias de los grupos armados al margen de la ley, había
visitado al tutelante. Adujeron que, de acuerdo con lo manifestado por el actor,
esta persona refirió al programa radial noticioso que aquel conduce y le indicó
que “[d]ichas noticias no son muy bien recibidas por parte de los grupos
armados… y por ende está siendo odiado por estos personajes al informar
públicamente por dicho medio sobre las acciones que estos grupos han ocasionado
en el departamento”[16].
Aunado a lo anterior, reportaron una
serie de seguimientos sospechosos de personas extrañas. Incluso, advirtieron
que uno de ellos se movilizaba en una motocicleta y que en todo momento llevaba
su casco cerrado, con lo cual no fue posible su identificación.
9. Debido a los acontecimientos
expuestos, en el mes de marzo de 2018, el accionante remitió un escrito a varias
entidades con el fin de poner en conocimiento las presuntas conductas
intimidatorias que habría sufrido[17].
Además, en su escrito de tutela expresó que en tales comunicaciones también relató
“las dificultades del trato con uno de los escoltas que luego de realizar el
reporte de inconformidad por su desempeño me amenazó con familiares ex miembros
y miembros de grupos armados”[18].
10. En respuesta a dicha comunicación,
el Departamento de Policía de Caquetá remitió la solicitud a la UNP y destacó
que se había ordenado a la Estación de Policía de Florencia “implementar
coordinaciones de seguridad y adoptar medidas preventivas (revistas policiales,
medidas de autoprotección, intercambio de números telefónicos, etc.)”[19].
Igualmente, la Procuraduría General de la Nación (Regional Caquetá) respondió
que “ha adelantado varias diligencias” en relación con lo denunciado por
el actor, entre las cuales se encuentra un oficio remitido por el Director
Seccional de dicha institución[20].
11. El 3 de abril de 2018, la Fiscalía
General de la Nación informó al accionante acerca del archivo de la
investigación por el delito de amenazas. Al respecto, manifestó que se comunicó
telefónicamente en dos oportunidades con el actor sin que asistiera a las citas
que se acordaron con el investigador, “lo cual demuestra un desinterés total
por parte del denunciante, incumpliendo su deber de informar y atender los
llamados que le haga el ente acusador”[21].
12. El 7 de junio de 2018, mediante
Resolución 4420 de 2018, la UNP finalizó las medidas de protección que
se habían dictado en favor del actor, en atención a la recomendación del
CERREM, autoridad que consideró que el nivel de riesgo que presentaba el actor era
ordinario.
13. El tutelante presentó recurso de
reposición en contra del acto administrativo mencionado. En su escrito, expuso
brevemente los hechos que ya se han relatado en la presente providencia y narró
algunos hechos relacionados con atentados y amenazas que han sufrido los
periodistas en Caquetá desde 1981.
14. A través de la Resolución 7232 de
2018, proferida el 28 de agosto de 2018, la UNP confirmó la decisión de
finalizar las medidas de protección. Explicó que el actor había recibido una calificación
de 40.55% dentro de la matriz de riesgo, sustentada en los siguientes
elementos: (i) en la entrevista adelantada, el demandante negó ser víctima de
amenazas directas y concretas en su contra, aunque sostuvo que ha sido víctima
de seguimientos sospechosos; (ii) no se encontró información puntual acerca de
la posible vulneración a la seguridad e integridad personal del evaluado; (iii)
la Fiscalía General de la Nación informó que la denuncia por amenazas fue
archivada por atipicidad; (iv) la Policía Nacional y la “Dirección
Periodística donde labora el evaluado” afirmaron que no tienen conocimiento
de amenazas directas en contra del accionante; y (v) no se tiene conocimiento
de dificultades o situaciones que evidencien la exposición a un riesgo
excepcional.
15. En razón de lo anteriormente
expuesto, el accionante presentó acción de tutela en contra de la UNP, ya que
considera vulnerados sus derechos fundamentales a la vida, a la dignidad
humana, a la seguridad, a la integridad personal, al trabajo y a la libertad de
prensa. Sostuvo que la decisión de finalizar las medidas de protección, de las
cuales se benefició durante un año, le genera una situación de vulnerabilidad e
indefensión, en razón del riesgo inminente que afronta. Añadió que los
periodistas y comunicadores del departamento de Caquetá han sido víctimas de
situaciones de violencia, atentados y amenazas desde 1981 y presentó una pieza audiovisual
de un medio de comunicación nacional en la cual se refiere a la situación de
los periodistas en dicha entidad territorial[22].
B. Actuación procesal
Mediante auto de 13 de septiembre
de 2018, el
Juzgado Cuarto Administrativo de Florencia (Caquetá) admitió la acción
de tutela y solicitó a la parte demandada que se pronunciara respecto de los
hechos y pretensiones formuladas por la accionante. También, se notificó de la
acción de tutela a la Procuraduría General de la Nación[23].
Respuesta
de la Unidad Nacional de Protección (UNP)
El 18 de
septiembre de 2018, la entidad demandada solicitó declarar improcedente la
acción de tutela, por considerar que el actor puede acudir al procedimiento de
evaluación de nivel de riesgo reglado en el artículo 2.4.1.2.40 del Decreto
1066 de 2015. De igual modo, pidió denegar el amparo constitucional pretendido,
por cuanto la UNP valoró el caso del accionante de conformidad con las normas
reglamentarias aplicables y a partir del estudio técnico desarrollado por el
CERREM[24].
En primer
lugar, indicó que la decisión de finalizar las medidas de protección del
tutelante no se basó “en una simple discreción” sino que se fundamentó
en la recomendación emitida por el CERREM a partir del análisis minucioso y
razonado de la información que fue recopilada en un proceso administrativo
serio. Añadió que la valoración de riesgo incluyó la novedad reportada en el
mes de marzo de 2018 en relación con los presuntos seguimientos al tutelante.
En segundo lugar,
afirmó que se tuvo en cuenta su condición de comunicador social, así como “la
condición histórica de la población periodista, el contexto de orden social,
público y político de la zona en la que reside, los informes emitidos por la
Defensoría del Pueblo, la situación de riesgo para los líderes sociales a nivel
nacional, la información aportada por las diferentes entidades y autoridades
consultadas”[25].
Pese a ello,
resaltó que la categoría de riesgo extraordinario implica que el beneficiario
de las medidas afronta un peligro específico e individualizable. Por tal
motivo, aseguró que, aunque no desestima la situación de riesgo de algunos
periodistas, en el caso concreto no concurrían las circunstancias para
calificar su riesgo como extraordinario.
En tercer
lugar, explicó que las medidas de protección no son perpetuas ni fijas, pues
las situaciones de riesgo varían con el tiempo, así como las medidas de
protección idóneas para afrontar dichas contingencias. Al respecto, reiteró que
el tutelante puede solicitar nuevamente la valoración de riesgo a través del
procedimiento establecido en el Decreto 1066 de 2015.
Finalmente,
la UNP adujo que tiene el deber de propender por el uso eficiente y
transparente de los recursos públicos, razón por la cual todos los aspirantes
al Programa de Protección deben cumplir los requisitos previstos por las normas
reglamentarias.
C.
Decisiones objeto de revisión
Sentencia
de primera instancia
El 24 de septiembre
de 2018, el Juzgado Cuarto Administrativo de Florencia (Caquetá) resolvió “no
conceder” el amparo de los derechos fundamentales reclamados, por
considerar que no figura en el expediente evidencia alguna de que el accionante
esté sometido a un riesgo extraordinario ni pruebas que demuestren la
existencia de amenazas directas en su contra[26].
En relación
con la subsidiariedad de la tutela precisó que, en principio, el actor podía
acudir a la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, la cual
constituye un medio judicial idóneo para controvertir los actos administrativos
dictados por la UNP. No obstante, al estimar que el accionante podría sufrir un
menoscabo en su integridad personal y en su vida, el amparo constitucional se torna
en el mecanismo adecuado y efectivo procedente para debatir el asunto.
No obstante,
el fallador acogió los argumentos presentados por la entidad demandada y estimó
que el procedimiento adelantado por la UNP para determinar el riesgo del
tutelante fue ajustado a derecho y respetó su derecho de contradicción y de
defensa. Además, consideró que no existe “ningún indicio siquiera sumario”[27]
que permita concluir que el accionante recibió amenazas directas de grupos
armados ilegales como aquel afirma. Por último, resaltó que la “aparente”
persecución denunciada por el peticionario “no pudo ser confirmada por las
autoridades competentes”[28],
de modo que la calificación del comité interdisciplinario de la UNP “refleja
la situación real del actor”[29].
Impugnación
En
desacuerdo con la decisión de primera instancia, el accionante impugnó la
providencia,[30] por estimar que se basó únicamente en la respuesta de la UNP en
el trámite de tutela. Dicha contestación, en su criterio, no se ajusta a la
realidad, pues se trató de una actuación “amañada” y “acomodada”
que desconoció su derecho al debido proceso.
En
efecto, el actor denunció que el funcionario de la UNP que lo entrevistó para
determinar el nivel de riesgo lo “hizo firmar un formato en blanco”[31]
e incluyó información que no era real, pues durante la entrevista
manifestó que había sido víctima de amenazas directas. En este sentido, alegó
que, en su momento, informó al referido servidor público que fue intimidado
mediante un mensaje de texto enviado al teléfono celular de su madre, en el
cual se afirmaba que el accionante “correría la misma suerte del hermano
asesinado”[32]
y agregó que 20 años atrás tuvo que exiliarse en razón de su pertenencia a la
Unión Patriótica. No obstante, reprochó que ninguna de estas afirmaciones fue
anotada en el informe presentado ante el CERREM.
Añadió
que el funcionario designado para la entrevista “venía de la ciudad de Bogotá
desconociendo completamente la problemática del departamento que, como es de
conocimiento público, es una zona de orden público alterado y constantes
vulneraciones a los DDHH”[33].
Dicha circunstancia, a su juicio, constituye una “arbitrariedad” de la
UNP.
Por
último, adjuntó al escrito de impugnación un oficio expedido por la
Procuraduría Regional de Caquetá, en el cual esta entidad solicitó a la UNP “que
se estudie la posibilidad de realizar una reevaluación del nivel del riesgo”[34]
del actor. Lo anterior, en razón de la solicitud de intervención que el
tutelante formuló ante el Ministerio Público, la cual se basa en los siguientes
argumentos: (i) la evaluación de la UNP debe tener en cuenta el contexto
histórico general de riesgo en contra de los periodistas en Caquetá, pues este
riesgo “se ha materializado en homicidios de varios periodistas, incluso sin
contar con amenazas específicas previas”[35];
(ii) en la entrevista llevada a cabo por el analista de la UNP se tergiversaron
o descontextualizaron sus afirmaciones; y (iii) se deben tener en cuenta varios
hechos como su calidad de denunciante en dos investigaciones penales y la
existencia de amenazas indiscriminadas contra líderes sociales en el
departamento.
Sentencia
de segunda instancia
Mediante sentencia
29 de octubre de 2018, la Sala Primera de Decisión del Tribunal Administrativo
de Caquetá confirmó el fallo objeto de impugnación, por considerar que la
decisión de primera instancia se ajusta a las condiciones actuales y reales del
actor, las cuales fueron puestas en conocimiento de la UNP y reflejadas por el
acto administrativo que finalizó las medidas de protección[36].
Sostuvo que
la entidad accionada aplicó la jurisprudencia constitucional en el asunto de la
referencia, toda vez que la decisión del desmonte paulatino de las medidas de
seguridad se basó en estudios técnicos e individualizados. Así mismo, argumentó
que “[n]o se puede entrar a controvertir en el presente proceso si las
condiciones de riesgo analizadas y consignadas por la UNP no corresponden a la
realidad, pues se presume su legalidad por tratarse de actos administrativos”[37].
Ahora bien,
en relación con lo expuesto en el escrito de impugnación, el Tribunal consideró
que no se aportó prueba siquiera sumaria de los hechos que afirma el actor. En
este sentido, el accionante “simplemente pretende que se tengan como hechos
nuevos escritos realizados por el mismo actor sobre lo que ha sido la violencia
en el Caquetá y la muerte de otros periodistas desde el año 1981”. Resaltó
que el demandante no precisa el hecho concreto que ha agravado su riesgo o que
ha ocasionado que su situación de peligro se mantenga, pues se demostró que no
existen nuevas intimidaciones específicas en su contra.
Igualmente,
la Corporación explicó que la UNP no ha negado la existencia de amenazas en
contra del tutelante, sino que ha considerado que el grado de estas no supera
los índices necesarios para estimar que el riesgo es extraordinario y, de esta
forma, ser titular de medidas de protección especiales. Añadió que el actor
puede acudir nuevamente a la institución para solicitar medidas de protección,
en virtud del procedimiento previsto en las normas reglamentarias.
En
consecuencia, concluyó que la decisión de la entidad accionada acató las normas
que rigen su actuación y se basó en estudios técnicos sobre las condiciones del
accionante.
II.
ACTUACIONES LLEVADAS A CABO POR LA CORTE CONSTITUCIONAL EN SEDE DE REVISIÓN
A través de Auto
de 6 de marzo de 2018, la Magistrada Sustanciadora solicitó varias pruebas,
con el propósito de contar con elementos de juicio adicionales para resolver el
asunto[38].
En primer
lugar, se solicitó al accionante Herley Ramírez Alzate que informara a
la Corte acerca de los siguientes aspectos: (i) su situación de seguridad
actual y desde el momento de la presentación de la acción de tutela[39];
(ii) la posible afectación que el desmonte de las medidas de protección ha
ocasionado respecto de su labor periodística; y (iii) los hechos nuevos que, en
relación con el ejercicio de la libertad de prensa, han ocurrido en el contexto
municipal, departamental y regional.
En segundo
lugar, ofició a la Unidad Nacional de Protección para que señalara los
criterios con los cuales adoptó la decisión cuestionada y, en general, sus
actuaciones respecto periodistas y la situación de contexto[40].
En tercer
lugar, se requirió a la Fiscalía General de la Nación, a la Procuraduría
Regional del Caquetá y a la Defensoría del Pueblo para que brindaran
información de contexto sobre la zona y el caso particular[41].
En cuarto
lugar, se ofició al Ministerio del Interior y a la Presidencia de la
República para que informaran sobre amenazas a periodistas en el país, al
igual que sobre el Plan de Acción Oportuna (PAO) dirigido a la protección de
líderes sociales, defensores de derechos humanos y periodistas, entre otros[42].
Finalmente, la
Magistrada sustanciadora invitó a la Fundación para la Libertad de Prensa
–FLIP– y a la Federación Colombiana de Periodistas –FECOLPER–
para que aportaran elementos contextuales sobre la situación de seguridad de
los periodistas en el país[43].
Respuesta
del accionante Herley Ramírez Alzate
El
actor manifestó que su situación de seguridad se ha tornado más difícil, por
cuanto “las amenazas aumentaron por llamadas a mi celular, además de
seguimientos y presencia de desconocidos preguntando por mí”[44]
y aseguró que ha tenido que cambiar de “lugar de descanso o someterme a una
casa prisión con candados y llaves”[45].
De igual modo, puso de presente que teme que se atente contra la integridad de
su hijo menor de edad, quien es una persona en situación de discapacidad
auditiva.
Agregó
que esta circunstancia lo ha afectado psicológicamente y que ha llegado a
niveles de depresión “sin antecedentes”[46]
ocasionados por la sensación de inseguridad que percibe. Respecto de esta
afirmación, el actor aportó una certificación expedida por un médico particular
que indica que aquel presenta estrés elevado “asociado a altos niveles de
ansiedad y depresión en estadio moderado”[47].
Igualmente, allegó copia de su historia clínica, en la cual se señala que el
tutelante tiene “signos y síntomas de depresión ansiosa” y que “hace
aproximadamente 2 años presentó experiencia emocionalmente perturbadora,
ocasionándole estrés postraumático crónico (…) el paciente tiene la historia
fidedigna con hechos vividos que han desorganizado su andamiaje psíquico,
reflejado en múltiples emociones parcialmente discapacitantes”[48].
En
cuanto a la afectación que ha sufrido en su oficio como periodista, el
tutelante señaló que su “vida laboral, pública y social disminuyó en un 80%”[49]
a raíz del temor permanente que le ocasionó el retiro de las medidas de
protección otorgadas por la UNP. Sobre este asunto, destacó que sus
desplazamientos “dentro y fuera del departamento se redujeron en un 90%”[50],
debido a la afectación psicológica que le ocasionó el retiro del esquema de
seguridad que se le había asignado.
A
su turno, en relación con el ejercicio de la libertad de prensa en el ámbito
local y regional afirmó, de manera general, que los periodistas que se
desempeñan en la zona se han convertido en “toderos”, por lo cual son “presa
fácil para la pesca en río revuelto”[51]
por los distintos actores armados y los responsables de los hechos de corrupción
en el departamento.
Por
último, el accionante reiteró que ha recibido nuevas amenazas y que las ha
puesto en conocimiento de la Fiscalía General de la Nación. Al respecto, aportó
un escrito remitido a esa entidad en febrero de 2019, en el cual afirma que ha
recibido llamadas de números desconocidos y que, al comunicarse con ellos,
escuchó “insultos y el llorar de un niño al fondo”[52]. Añadió que
una persona desconocida, en el mes de septiembre de 2018, preguntó por su ubicación
y su número de teléfono.
Respuesta
de la Unidad Nacional de Protección (UNP)
La entidad
describió la ruta de protección que sustenta el Programa de Protección y
Prevención que se encuentra a cargo de esta entidad. Así mismo, presentó, de
forma detallada, los parámetros normativos y jurisprudenciales que rigen la
actividad de la UNP en el marco de dicho programa.
Agregó
que, en materia de protección a periodistas, el Decreto 1592 de 2000 contiene
una reglamentación especial[53].
Con todo, dicho programa se encuentra en concordancia con lo establecido en el
Decreto 1066 de 2015 y en la Ley 418 de 1997, de modo que, para la vinculación
de un periodista al Programa de Protección y Prevención a cargo de la UNP, se
deben cumplir los requisitos previstos en tales normas.
En
relación con la situación actual del accionante, precisó que al momento de la
respuesta a los requerimientos formulados en sede de revisión el actor no era
beneficiario de medidas de protección, toda vez que en la última valoración
(correspondiente al año 2018) el nivel de riesgo del accionante fue ponderado
como ordinario.
No
obstante, resaltó que en la actualidad se encuentra en curso un nuevo
estudio de nivel de riesgo, dada su calidad de periodista y comunicador
social. “Por tal motivo, es importante advertir que el CTRAI designó un
profesional analista de riesgo, quien en la actualidad se encuentra gestionando
sus labores de campo, entre las cuales cabe destacar la entrevista que tuvo con
el evaluado con miras a obtener su consentimiento escrito”.
Adicionalmente,
reportó que han sido realizadas 14 evaluaciones de riesgo a periodistas en el
período comprendido entre 2016 y 2018, distribuidas de la siguiente manera:
Riesgo
2016
2017
2018
Extraordinario
2
4
5
Ordinario
0
1
2
Por
último, la UNP presentó las transcripciones de los soportes técnicos del CTRAI
en los cuáles se estableció el nivel de riesgo del actor y advirtió su carácter
de información reservada[54].
Respuesta
de la Procuraduría General de la Nación (Regional Caquetá)
La
institución informó que, en relación con las preguntas formuladas por la
Magistrada sustanciadora respecto de: (i) el nivel de riesgo del ejercicio de
la labor periodística en Caquetá; y (ii) el número de periodistas asesinados o
amenazados en los últimos tres años, se remitió la solicitud al Comandante del
Departamento de Policía de Caquetá y al Comandante de la Décimo Segunda Brigada
del Ejército Nacional, “por considerarse que dichas instituciones  son las
competentes para dar efectiva contestación a los interrogantes planteados, pues
tienen una función misional relacionada con la seguridad de la ciudadanía”[55].
En
tal sentido, remitió copia del oficio enviado por el Ejército Nacional (Décimo
Segunda Brigada) en el cual se indica que en el Departamento del Caquetá la
labor periodística se lleva a cabo con plenas garantías y que durante los
últimos años no se han presentado ataques o amenazas en contra de periodistas o
comunicadores[56].
Ahora
bien, en cuanto al estado en el que se encuentran las investigaciones iniciadas
con ocasión de las denuncias formuladas por el accionante, la Procuraduría
Regional de Caquetá destacó que se adelantó un procedimiento preventivo
abreviado contra la UNP por presuntas irregularidades en el marco del retiro de
las medidas de protección.
Sin
embargo, manifestó que tal actuación se archivó el 4 de marzo de 2019, en la
media en que la UNP explicó que “ha indicado al señor Herley Ramírez el
trámite correspondiente en caso de que esté interesado en que se adelante una
nueva evaluación sobre su nivel de riesgo”[57].
Además, la Procuraduría solicitó a la Policía Departamental de Caquetá
implementar medidas preventivas en favor del actor.
Respuesta
de la Defensoría del Pueblo
La institución
explicó que no tiene dentro de sus obligaciones y competencias investigar la
comisión de delitos. No obstante, consultado el sistema de información misional
de la entidad, se encontraron dos procedimientos relacionados con quejas
presentadas a la Defensoría del Pueblo por amenazas de muerte en contra de
periodistas en el departamento de Caquetá. Una de las solicitudes corresponde
al accionante mientras que la otra se relaciona con un comunicador que reside
en el municipio de El Paujil (Caquetá)[58].
Adicionalmente,
la entidad destacó que emitió la Alerta Temprana de Inminencia No. 001-19 para
San Vicente del Caguán (Caquetá) y otros, la cual se refiere al riesgo de la
población civil en varios municipios del departamento. Pese a ello, aclaró que
no se aborda específicamente la situación de los periodistas.
Respuesta
de la Policía Nacional
El
Comandante del Departamento de Policía del Caquetá aseguró que “no existen
elementos de información puntuales de ningún actor armado o delincuencial que
pueda estar generando amenazas o riesgos para la labor periodística en el departamento
del Caquetá”[59].
Así mismo, precisó que el Sistema Integrado de Información de Inteligencia no
registra datos o antecedentes sobre hechos violentos contra los periodistas de
la referida entidad territorial en los últimos tres años. Añadió que no se han
presentado homicidios contra quienes desempeñan dicha profesión y tampoco se
adelantan investigaciones penales por el delito de amenazas en dicho
departamento.
De
igual manera, aclaró que los periodistas y comunicadores sociales no hacen
parte de la población cuya protección se encuentra a cargo de la Policía
Nacional, lo cual “se traduce, entre otras cosas, en falta de competencia
para efectuar estudios de nivel de riesgo de esta población (…) a partir de los
cuales, esta Seccional, podría tener una apreciación frente a su situación de
seguridad en este departamento”[60].
Puntualizó que dicha atribución corresponde a la UNP.
Respuesta
de la Fiscalía General de la Nación
El
ente acusador informó que, con la firma del Acuerdo Final de Paz con las
FARC-EP, “la criminalidad sufrió una variación en sus formas de expresión,
lo que ha conllevado a direccionar de manera diferente el abordaje de los
hechos con la connotación de delito. Por esto mismo, en el Departamento del
Caquetá se percibe objetivamente abstención en la ejecución de actos de
violencia en contra de los comunicadores sociales ocasionados por su ejercicio”[61].
Así
mismo, aunque indicó que no se han presentado casos de homicidios en contra de
periodistas, reportó que existen seis denuncias interpuestas por periodistas
por el delito de amenazas, las cuales se encuentran “en estado activo y en
etapa indagación”[62].
Finalmente,
precisó que la denuncia interpuesta por el accionante por el tipo penal de
lesiones personales “se encuentra inactiva”[63] toda
vez que fue asociada a la investigación iniciada con motivo de la otra denuncia
formulada por el tutelante por el delito de amenazas. Adujo que esta última “se
encuentra activa, en indagación y con órdenes a Policía Judicial en curso”[64].
Respuesta
del Ministerio del Interior
El
Ministerio del Interior indicó que el Plan de Acción Oportuna (PAO), se encamina
a la prevención y protección individual y colectiva de los derechos a la vida, a
la libertad, a la integridad y a la seguridad de los defensores de derechos
humanos, líderes sociales, comunales y periodistas. En relación con el
diagnóstico que originó la formulación de este plan, como variables de contexto
respecto de la salvaguarda de la población anteriormente mencionada, se
identificaron, entre otras, las siguientes[65]:
·
Deficiente articulación de las entidades
responsables del fenómeno.
·
Ausencia de caracterización unificada que
determine los sujetos vulnerables que requieren atención especial del Estado.
·
Ausencia de cifras unificadas y oficiales que
determinen la magnitud del fenómeno de las agresiones.
·
Carencia de unificación de rutas y
procedimientos para la acción institucional.
·
Disputas por el control de zonas críticas con
fenómenos de economía ilícita y reacomodación de estructuras armadas ilegales,
lo cual se suma a la llegada de grupos armados emergentes.
Igualmente,
el Ministerio del Interior aseveró que se ha avanzado en varias acciones para
la implementación del PAO. En particular, señaló que se inició un “proceso
de reingeniería del programa de protección de la Unidad Nacional de Protección”[66]
y se ha analizado el desarrollo de un sistema de información a través de mesas
técnicas. También, destacó que se realizó una sesión de la Comisión Intersectorial
de Respuesta Rápida a las Alertas Tempranas (CIPRAT) en San Vicente del Caguán,
en la cual se socializó el PAO y se acordaron una serie de recomendaciones
generales para mejorar las condiciones de la población civil en el
departamento, en relación con la situación de riesgo que pueden afrontar.
Respuesta
de la Fundación para la Libertad de Prensa –FLIP–
La
organización expresó que el Programa de Protección a Periodistas, aunque ha
salvado vidas, ha evolucionado poco y ha fallado en desactivar las fuentes de
riesgo de los comunicadores. Precisó que “[e]l sistema es reactivo, de corte
policivo y no previene riesgos”[67],
en la medida en que no se han tomado otras medidas alternativas tales como “campañas
que prevengan la estigmatización por parte de funcionarios públicos,
pronunciamientos públicos que respalden el trabajo de periodistas y medios en
riesgo, campañas a favor del autocuidado y atención psicosocial”[68],
entre otros.
De igual
manera, denunció que la respuesta a las solicitudes de protección es lenta y
que han aumentado considerablemente los trámites que los comunicadores deben
soportar para obtener una solución. Al respecto, indicó que “[m]ientras en
el año 2000 cuatro personas estaban a cargo de tramitar las solicitudes de
protección, hoy un solo caso puede pasar por 23 personas y tres comités para
ser resuelto”[69].
Por otra
parte, resaltó que “el sistema discrimina”[70] en la medida
en que la UNP asigna “medidas de protección sustancialmente diversas a
periodistas que están en similares niveles de riesgo de acuerdo con sus propias
matrices de evaluación, beneficiando a los periodistas de Bogotá sobre los de
región”[71].
A manera de ejemplo advirtió que, mientras que un reportero
en Guaviare o Norte de Santander con una matriz de riesgo de 55 cuenta con un
hombre de protección y un chaleco blindado, en Bogotá hay periodistas con una
matriz de 52 y un esquema compuesto por dos hombres de protección y un vehículo
convencional.
Así mismo,
aseveró que el programa de protección se limita a la implementación de esquemas
de seguridad como respuesta a situaciones de amenaza, pero desconoce aspectos
indispensables como la prevención de la violencia y la sanción judicial a sus responsables[72].
Agregó que “no hay un solo retiro de medidas de protección que esté
respaldado por decisiones judiciales en contra de los responsables de
agresiones, quienes suelen mantener su control en los territorios y su
capacidad de daño. La continuidad de las medidas depende, sobre todo, de la
ocurrencia de nuevas amenazas”[73].
En relación con
el caso concreto manifestó que, si bien la violencia es generalizada, sus
efectos son más notorios en el periodismo regional, pues los medios locales “se
enfrentan al olvido del Estado, siendo más vulnerables a los riesgos”[74] y son económicamente más débiles. A modo de ejemplo, indicó que en
el departamento de Caquetá se registraron seis violaciones a la libertad de
prensa en 2017 y ocho durante el 2018[75].
Finalmente, la
FLIP destacó que “la evaluación del riesgo implica un análisis complejo que,
de ninguna manera, debería limitarse a considerar si un periodista ha recibido
o no amenazas o si ha pasado un determinado tiempo desde la última amenaza”[76]. Por tanto,
sugirió que se tuvieran en cuenta ciertos elementos para analizar el riesgo al
cual están sometidos los periodistas: temas de cubrimiento, lugares a los que
se accede para ejercer el oficio, potenciales agresores, ataques a los que se
ven expuestos, vulnerabilidades y riesgos diferenciales por razones de género,
origen y etnia. Concluyó que la UNP debe “hacer análisis de contexto más
certeros, que no dependan únicamente de las amenazas recibidas por el
periodista”[77].
III.
CONSIDERACIONES
Competencia
1. La Sala Sexta de Revisión de la Corte
Constitucional es competente para conocer los fallos de tutela proferidos
dentro del trámite de la referencia, de conformidad con lo dispuesto en los
artículos 86 y 241, numeral 9, de la Constitución Política, en concordancia con
los artículos 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991.
Asunto
objeto de análisis y problema jurídico
2. Herley Ramírez Alzate presentó acción
de tutela en contra de la Unidad Nacional de Protección (UNP), por considerar
que dicha entidad vulneró sus derechos fundamentales a la vida, a la dignidad
humana, a la seguridad, a la integridad personal, al trabajo y a la libertad de
prensa. Lo anterior, debido a que la entidad accionada valoró como “ordinario”
el riesgo que afronta en razón de su labor como periodista, lo cual tuvo como
consecuencia el retiro de las medidas de protección que tenía asignadas con
anterioridad a dicha calificación.
3. La UNP solicitó que se declarara
improcedente la acción de tutela, en la medida en que el actor puede acudir
nuevamente al procedimiento administrativo respectivo para solicitar una nueva
evaluación respecto del nivel de riesgo que afronta. Subsidiariamente, pidió
que se negara el amparo solicitado, dado que la valoración de la situación del
actor con observancia de las normas legales y reglamentarias y con sujeción al
estudio técnico desarrollado por el CERREM, el cual arrojó un porcentaje de
40.55% dentro de la matriz de riesgo correspondiente.
4. El juzgado de primera instancia negó la
protección de los derechos fundamentales invocados, por estimar que los actos
administrativos expedidos por la UNP respetaron el derecho de defensa y el
debido proceso del accionante. Además, sostuvo que en el proceso de tutela no
se demostró que el tutelante estuviera sometido a un riesgo extraordinario.
La
anterior decisión fue impugnada por el actor, pues en su criterio, la actuación
de la UNP fue arbitraria en la medida en que se fundamentó en la información
suministrada por el analista que lo entrevistó, la cual consideró como
tergiversada y contraria a la realidad.
5. En segunda instancia, el Tribunal
Administrativo de Caquetá confirmó el fallo del a quo. Consideró que la
decisión de la entidad accionada acató las normas que rigen su actuación y se
basó en estudios técnicos sobre las condiciones del accionante. Agregó que el
actor no aportó prueba alguna en relación con la existencia de nuevas amenazas
o circunstancias que implicaran un riesgo superior al ordinario.
6. A partir de lo anterior, para la Sala
resulta claro que la presente controversia se refiere a los actos
administrativos que dispusieron la finalización de las medidas de seguridad que
beneficiaban al accionante en su calidad de periodista. En tal sentido, el
presente caso se circunscribe a la posible vulneración de derechos
fundamentales como el debido proceso, la vida, la seguridad, la libertad de
expresión y la integridad personal del tutelante.
En
contraste, no se percibe una afectación del derecho al trabajo y a la libertad
de prensa, en la medida en que el actor ha podido continuar desempeñando sus
funciones como periodista.
7. De conformidad con lo expuesto, la Sala
Sexta de Revisión de la Corte Constitucional deberá determinar si la acción de
tutela es procedente para analizar las vulneraciones de derechos fundamentales
alegadas por el peticionario y, en caso de superarse el examen de
procedibilidad  del amparo, lo que le corresponde resolver es:
¿La decisión
de la Unidad Nacional de Protección (UNP), consistente en finalizar las medidas
de protección asignadas al periodista Herley Ramírez
Alzate con base en un concepto del Comité de Evaluación
de Riesgo y Recomendación de Medidas (CERREM), vulneró los derechos
fundamentales del accionante al debido proceso, a la vida, a la
seguridad, a la libertad de expresión y a la integridad personal?
8. Para resolver la cuestión, la Sala
abordará los siguientes asuntos: (i) el derecho a la seguridad de las personas cuando
se encuentra en riesgo la vida y los criterios para evaluar su amenaza o
vulneración; (ii)
el debido proceso administrativo y el procedimiento de calificación de riesgo a
cargo de la UNP; y (iii) el deber de protección del
Estado en relación con la vida y la seguridad personal de los periodistas. A
partir de tales fundamentos normativos, pasará a solucionar el problema
jurídico planteado en el caso concreto.
Procedencia
de la acción de tutela[78].
Legitimación en la causa por activa y por pasiva.
9. Conforme al artículo 86 de la Carta
Política, toda persona podrá presentar acción de tutela ante los jueces para
procurar la protección inmediata de sus derechos constitucionales
fundamentales, cuando estos resulten vulnerados o amenazados por la acción u
omisión de cualquier autoridad pública o particular.
Por
su parte, el artículo 10 del Decreto 2591 de 1991 establece que la solicitud de
amparo puede ser presentada: (i) a nombre propio; (ii) a través de
representante legal; (iii) por medio de apoderado judicial; (iv) mediante
agente oficioso; o (v) por el Defensor del Pueblo y los personeros municipales.
En el
caso objeto de estudio, se encuentra acreditado que el ciudadano Herley Ramírez Alzate tiene legitimación
por activa para formular la acción de tutela de la referencia, toda vez que
es una persona natural que reclama la protección de sus derechos
constitucionales fundamentales, presuntamente vulnerados por la entidad pública
accionada[79].
10. Por
su parte, la legitimación por pasiva dentro del trámite de
amparo se refiere a la capacidad legal del destinatario de la acción de tutela
para ser demandado, pues está llamado a responder por la vulneración o amenaza
del derecho fundamental en el evento en que se acredite la misma en el proceso[80].
Concretamente, el
artículo 86 de la Constitución Política y los artículos 1º y 5° del Decreto
2591 de 1991 disponen que este mecanismo judicial procede contra cualquier
autoridad pública.
En el asunto de la
referencia, la acción de tutela se dirige contra la Unidad Nacional de
Protección (UNP). Se trata de una entidad pública de origen legal[81]
que tiene capacidad para ser parte, por lo que se acredita el requisito de legitimación
por pasiva.
Inmediatez
11. El
principio de inmediatez previsto en el referido artículo 86 Superior, es un
límite temporal para la procedencia de la acción de tutela. De acuerdo con este
mandato, la interposición del amparo debe hacerse dentro de un plazo razonable,
oportuno y justo[82],
toda vez que su razón de ser es la protección inmediata y urgente de los
derechos fundamentales[83].
En
este orden de ideas, la Corte Constitucional ha establecido que, para verificar
el cumplimiento del requisito de inmediatez, el juez debe constatar si el
tiempo trascurrido entre la supuesta violación o amenaza y la presentación de
la acción de tutela es razonable[84].
En el
caso concreto, el acto administrativo[85]
que decidió el recurso de reposición formulado por el accionante fue proferido
el 28 de agosto de 2018 y  la solicitud de amparo fue presentada el 12 de
septiembre del mismo año, de modo que transcurrió menos de un mes entre ambos
eventos. Quiere decir lo anterior que se ha cumplido un plazo razonable para la
interposición de la acción de tutela razón por la cual la Sala considera
que se satisface plenamente el requisito de inmediatez.
Subsidiariedad
12. El principio de subsidiariedad, conforme
al artículo 86 de la Constitución, implica que la acción de tutela solo
procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial,
salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio
irremediable. En otras palabras, las personas deben hacer uso de todos los
recursos ordinarios y extraordinarios que el sistema judicial ha dispuesto para
conjurar la situación que amenaza o lesiona sus derechos, de tal manera que se
impida el uso indebido de este mecanismo constitucional como vía preferente o
instancia judicial adicional de protección.
No obstante, como ha sido reiterado por la jurisprudencia
constitucional, el presupuesto de subsidiariedad que rige la acción de tutela
debe analizarse en cada caso concreto. Por ende, en aquellos eventos en que
existan otros medios de defensa judicial, esta Corporación ha determinado que
existen dos excepciones que justifican su procedibilidad[86]:
(i) cuando el medio de defensa judicial dispuesto por la ley para
resolver las controversias no es idóneo ni eficaz conforme a las
especiales circunstancias del caso estudiado, procede el amparo como mecanismo
definitivo; y,
(ii) cuando, pese a existir un medio de defensa judicial idóneo,
éste no impide la ocurrencia de un perjuicio irremediable, caso en el
cual la acción de tutela procede como mecanismo transitorio.
Adicionalmente, cuando el amparo es promovido por personas que
requieren especial protección constitucional, como niños, niñas y adolescentes,
mujeres en estado de gestación o de lactancia, personas cabeza de familia, en
situación de discapacidad, de la tercera edad o población desplazada, entre
otros, el examen de procedencia de la tutela se hace menos estricto, a través
de criterios de análisis más amplios, pero no menos rigurosos[87].
13. Las anteriores reglas implican que, de verificarse la existencia
de otros medios judiciales,
siempre se debe realizar una evaluación de la idoneidad de estos en el caso
concreto, para determinar si aquellos tienen la capacidad de restablecer de
forma efectiva e integral los derechos invocados. Este análisis debe ser
sustancial y no simplemente formal, y reconocer que el juez de tutela no puede
suplantar al juez ordinario. Por tanto, en caso de evidenciar la falta de
idoneidad del otro mecanismo, la acción puede proceder de forma definitiva.
14. En relación con las acciones
judiciales para controvertir actos administrativos, esta Corporación ha
determinado que, por regla general, el medio de control de nulidad y
restablecimiento del derecho es el mecanismo idóneo de protección de los
derechos fundamentales vulnerados por dichas actuaciones.
No
obstante, en ciertas circunstancias es necesaria la intervención urgente del
juez constitucional. En esa medida, si en el caso concreto el mecanismo
judicial ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo permite el
restablecimiento pleno y oportuno de los derechos fundamentales vulnerados, la
tutela es improcedente. En contraste, si se advierte que el mecanismo de
defensa judicial ordinario no permite la protección reclamada, será procedente el
amparo constitucional.
Además,
la tutela puede desplazar a la acción de nulidad y restablecimiento del derecho
por la incidencia del tiempo sobre los derechos fundamentales, pues mientras
que el juez administrativo se pronuncia sobre la validez de los actos
supuestamente transgresores de las garantías fundamentales del accionante, la
falta de protección efectiva y oportuna podría conllevar la afectación de tales
derechos. De este modo, la incidencia del tiempo en la idoneidad del mecanismo
se manifiesta por alguna de las siguientes circunstancias:
“a)
Porque la prolongación del procedimiento contencioso afectaría
desproporcionadamente el ejercicio efectivo de los derechos fundamentales
presuntamente vulnerados o,
b)
Porque para el momento en que el juez contencioso adopte una decisión, el
ejercicio pleno del derecho fundamental vulnerado no puede restablecerse, y
esta situación sólo puede ser resarcida económicamente”[88].
15. Particularmente,
en relación con los actos administrativos expedidos por la Unidad Nacional de
Protección (UNP), en los cuales se modifican, suspenden o retiran las medidas
de protección asignadas, la Corte Constitucional ha considerado que la acción
de tutela es procedente para discutir si dichas actuaciones vulneran los
derechos fundamentales de los afectados con tales decisiones[89].
16. En el caso
concreto se estableció que el accionante: (i) es periodista y desempeña su
oficio en varios medios regionales del departamento de Caquetá; (ii) en el año
2016 sufrió un ataque en contra de su integridad física por sujetos
desconocidos que se movilizaban en una motocicleta, razón por la cual la UNP le
otorgó medidas de protección al considerar que afrontaba un riesgo
extraordinario; (iii) se han presentado amenazas e intimidaciones a la prensa y
a los comunicadores sociales en el departamento del Caquetá, lo cual constituye
un indicio de la posible urgencia con la que el accionante requiere la
protección alegada. En efecto, a partir de lo manifestado por la propia entidad
demandada, por la Fiscalía General de la Nación y por la Defensoría del Pueblo
en el presente proceso, existen varias denuncias por posibles conductas que
atentan contra la libertad de prensa en esta entidad territorial[90].
17. De este modo, para la Sala el análisis de
procedibilidad debe tener en cuenta que el peticionario podría estar en una situación inminente
y grave que, eventualmente, tendría la capacidad de afectar
derechos de máxima relevancia como la integridad y seguridad personales y la
vida, de manera que requiere de atención urgente.
Además, la Sala advierte que, en razón
de su labor, algunos periodistas se encuentran expuestos a un riesgo superior
al de la mayoría de la población, por cuanto sus profesiones u oficios implican
la difusión de información, expresión u opinión en asuntos políticos, sociales
o la denuncia de situaciones irregulares o delictivas. Para la Corte, este
aspecto incide en el análisis del cumplimiento del requisito de subsidiariedad.
Así, por ejemplo, en la Sentencia T-1037 de 2008[91], esta Corporación consideró que el amparo constitucional era el
mecanismo procedente para analizar si la decisión del Ministerio del Interior
de suspender el esquema de seguridad que le había sido asignado y reemplazarlo
por una ayuda económica para transporte vulneraba sus derechos fundamentales.
Igualmente, se debe tener en cuenta que las amenazas
en contra de los periodistas repercuten directamente en el ejercicio de la
libertad de expresión y del derecho a desempeñar libremente la profesión u
oficio de los comunicadores[92].
De este modo, el presente proceso involucra la posible vulneración de derechos
fundamentales distintos del debido proceso, lo cual refuerza la procedencia de
la acción de tutela en razón de la falta de idoneidad y eficacia de los
mecanismos judiciales ordinarios en relación con la protección de estos
derechos.
Finalmente, la alegada situación de seguridad del actor ha
ocasionado efectos negativos para su salud, como se evidencia a partir de la
copia de la historia clínica allegada al proceso. Al respecto, se debe recordar
que el accionante fue diagnosticado con “estrés postraumático crónico”,
ocasionado a partir del episodio violento que sufrió en 2016 y que derivó en
las medidas de protección otorgadas por la UNP al año siguiente. Por
consiguiente, se requiere de un medio judicial que, sin mayores dilaciones, resuelva
de fondo el asunto objeto de análisis.
18. Por consiguiente, se advierte que exigirle al peticionario que
acuda a la jurisdicción de lo contencioso
administrativo para controvertir la actuación de la UNP resulta desproporcionado,
en tanto la ausencia de protección de sus derechos fundamentales eventualmente lo
podría llevar a una situación más gravosa. Además, las presuntas amenazas
contra su vida implican una intervención urgente del juez constitucional como
garante de sus derechos, por lo que, en este caso particular, la acción de tutela resulta procedente como mecanismo definitivo.
El derecho
a la seguridad personal y los criterios para evaluar su amenaza o
vulneración. Reiteración de jurisprudencia[93].
19. El artículo 2° de la Constitución Política establece
como principios fundamentales del Estado “asegurar la convivencia
pacífica” y “proteger a todas las personas
residentes en Colombia, en su vida”. De este modo, todos los poderes y órganos del Estado tienen el deber de proteger la vida de todas las personas y de preservar
las condiciones para que estas lleven una existencia tranquila, libre de
amenazas y de zozobras exorbitantes. Por lo tanto, cuando un individuo se
encuentra en una situación de riesgo predecible que pone en entredicho su vida
o integridad personal, el Estado tiene la obligación de adoptar las medidas
tendientes para evitar que el peligro que recae sobre ella se materialice.
De esta
manera, el derecho a la seguridad personal está íntimamente ligado con el
derecho a la vida establecido en el artículo 11 de la Carta, ya que este es de
carácter fundamental e “inviolable”. Así, salvaguardar la vida de
las personas que se encuentran bajo amenaza es una responsabilidad inalienable
del Estado.
20. Colombia ha ratificado
diferentes tratados internacionales de derechos humanos que buscan proteger la
seguridad personal y la vida. Por ejemplo, el artículo 9° del Pacto
Internacional de Derechos Civiles y Políticos (PIDCP) establece que “[t]odo
individuo tiene derecho a la libertad y a la seguridad personales.”. Así
mismo, la Convención Americana sobre Derechos Humanos dispone en su artículo 7°
que “[t]oda persona tiene derecho a la libertad y a la seguridad personales”.
Por
lo tanto, las obligaciones del Estado en relación con la garantía del derecho a la seguridad
personal se desprenden de la Constitución y de las normas internacionales sobre
derechos humanos. Además, estos deberes cobran especial importancia en el
caso de ciertos sujetos que, dada su condición o contexto, son titulares de
especial protección en virtud de mandatos constitucionales y del derecho
internacional vigente.
21. Esta Corporación ha establecido en
múltiples ocasiones que la seguridad es un principio rector de la Carta
Política, de manera que ha desarrollado una línea jurisprudencial
relacionada con sus conceptos. De esta
forma, en Sentencia T-981 de 2001[94] esta Corporación se refirió a
la situación de una auxiliar de enfermería a la que se le negó un traslado
laboral, a pesar de que el motivo de este consistía en que era víctima de
amenazas. En esa ocasión este Tribunal sostuvo que el Estado debe
responder “a las
demandas de atención de manera cierta y efectiva” cuando tenga
conocimiento de amenazas “sobre la [vida] y tranquilidad de individuos o grupos que
habitan zonas de confrontación o que desarrollan actividades de riesgo en los
términos del conflicto”. Señaló además que es inexcusable que
el Estado pretenda cumplir con sus deberes limitándose a señalar su
imposibilidad para prestar la ayuda requerida.
22. Así mismo, la Sentencia
T-719 de 2003[95] decidió el caso de una mujer
desplazada por la violencia cuyo compañero permanente fue asesinado debido a
que no se le prestaron oportunamente las medidas de protección que había
solicitado. Esta Corporación observó que la seguridad tiene tres dimensiones en
la Constitución. La primera como valor, pues es un fin del Estado que permea la
totalidad del texto constitucional, la segunda como un derecho colectivo, y la
tercera como un derecho individual derivado de las garantías previstas en la
Carta contra los riesgos extraordinarios a los que se ven enfrentadas las
personas.
Respecto a la
seguridad como derecho individual, esta providencia determinó que esta
dimensión permite que las personas reciban una protección adecuada por las
autoridades cuando están expuestas a riesgos excepcionales que no tienen el
deber jurídico de soportar. Así mismo, señaló que para determinar cuáles son los riesgos que pueden
calificarse dentro de dichos niveles, debe confluir un análisis de las
características de especial vulnerabilidad del sujeto que solicita la
protección, puesto que hay grupos que históricamente han sufrido amenazas a su
seguridad personal, tales como los defensores de derechos humanos, los
desplazados y los sindicalistas, entre otros.
Esta sentencia
también estableció que el Estado debe cumplir
las siguientes obligaciones para garantizar el derecho a la seguridad personal:
“La obligación de identificar
el riesgo extraordinario que se cierne sobre una persona, una familia o un
grupo de personas, así como la de advertir oportuna y claramente sobre su
existencia a los afectados. Por eso, no siempre es necesario que la protección
sea solicitada por el interesado.
La obligación de valorar, con
base en un estudio cuidadoso de cada situación individual, la existencia, las
características (especificidad, carácter individualizable, concreción, etc.) y
el origen o fuente del riesgo que se ha identificado.
La obligación de definir
oportunamente las medidas y medios de protección específicos, adecuados y
suficientes para evitar que el riesgo extraordinario identificado se
materialice.
La obligación de asignar tales
medios y adoptar dichas medidas, también de manera oportuna y en forma ajustada
a las circunstancias de cada caso, en forma tal que la protección sea eficaz.
La obligación de evaluar
periódicamente la evolución del riesgo extraordinario, y de tomar las
decisiones correspondientes para responder a dicha evolución.
La obligación de dar una
respuesta efectiva ante signos de concreción o realización del riesgo
extraordinario, y de adoptar acciones específicas para mitigarlo o paliar sus
efectos.
La prohibición de que la
Administración adopte decisiones que creen un riesgo extraordinario para las
personas en razón de sus circunstancias, con el consecuente deber de amparo a
los afectados.”
De este modo,
el Estado tiene la obligación de identificar, valorar y definir la situación de
seguridad de las personas que se encuentren sometidas a riesgos o amenazas.
Además, debe adoptar las medidas idóneas para mitigarlas y evaluar su eficacia
y necesidad de manera periódica. En ese sentido, si las autoridades no cumplen
alguna de estas obligaciones, el derecho a la
seguridad personal se ve vulnerado.
23. Por otro lado, la
jurisprudencia constitucional ha determinado diferentes escalas de riesgos con
el fin de identificar objetivamente cuándo una persona puede solicitar
protección especial por parte del Estado. En ese sentido, la Sentencia T-339
de 2010[96] analizó el caso de un beneficiario del Programa de Protección del entonces
Ministerio del Interior y de Justicia al cual no se le habían prestado las
medidas reconocidas por esa entidad. Allí se precisó la diferencia entre las nociones de “riesgo” y “amenaza”
con el fin de determinar el ámbito en que la administración puede otorgar
medidas de protección especial:
“El riesgo es
siempre abstracto y no produce consecuencias concretas, mientras que la amenaza
supone la existencia de señales o manifestaciones que hagan suponer que algo
malo va a suceder. En otras palabras, la amenaza supone la existencia de signos
objetivos que muestran la inminencia de la agravación del daño. Por este
motivo, cualquier amenaza constituye un riesgo pero no cualquier riesgo es una
amenaza”.
Así, esta providencia determinó que la
escala de riesgos y amenazas que debe aplicarse en situaciones en las que se solicita
protección especial es la siguiente (por su pertinencia se cita in extenso):
“ 1) Nivel de
riesgo: existe una posibilidad abstracta y
aleatoria de que el daño a la vida o a la integridad personal se produzca. Este
nivel se divide en dos categorías: a) riesgo mínimo: categoría hipotética en la que la
persona sólo se ve amenazada por la muerte y la enfermedad naturales y; b) riesgo ordinario:
se refiere a aquel riesgo que proviene tanto de factores internos como externos
a la persona y que se deriva de la convivencia en sociedad. En este nivel de la
escala, los ciudadanos deben soportar los riesgos que son inherentes a la
existencia humana y a la vida en sociedad.
Cuando una persona pertenece a este nivel, no está facultada para
exigir del Estado medidas de protección especial, pues su derecho a la
seguridad personal no está siendo afectado, en la medida en la que el riesgo de
daño no es una lesión pero sí, en el mejor de los casos, un riesgo de
lesión.
2)    Nivel de amenaza: existen hechos reales que, de por sí, implican la alteración del
uso pacífico del derecho a la tranquilidad y que hacen suponer que la integridad
o la libertad de la persona corren verdadero peligro. En efecto, la amenaza de
daño conlleva el inicio de la alteración y la merma del goce pacífico de los
derechos fundamentales, debido al miedo razonable que produce visualizar el
inicio de la destrucción definitiva del derecho. Por eso, a partir de este
nivel, el riesgo se convierte en amenaza. Dependiendo de su intensidad, este
nivel se divide en dos categorías:
a)     amenaza
ordinaria: Para saber cuando se está en presencia de esta categoría,
el funcionario debe hacer un ejercicio de valoración de la situación concreta y
determinar si ésta presenta las siguientes características:
i.      existencia
de un peligro específico e individualizable. Es decir, preciso, determinado y
sin vaguedades;
ii.      existencia
de un peligro cierto, esto es, con elementos objetivos que permitan inferir que
existe una probabilidad razonable de que el inicio de la lesión del derecho se
convierta en destrucción definitiva del mismo. De allí que no pueda tratarse de
un peligro remoto o eventual.;
iii.      tiene que ser
importante, es decir que debe amenazar bienes o intereses jurídicos valiosos
para el sujeto como, por ejemplo, el derecho a la libertad;
iv.      tiene que ser
excepcional, pues no debe ser un riesgo que deba ser tolerado por la
generalidad de las personas y. finalmente,
v.      deber
ser desproporcionado frente a los beneficios que deriva la persona de la
situación por la cual se genera el riesgo.
Cuando concurran todas estas características, el sujeto podrá
invocar su derecho fundamental a la seguridad personal para recibir protección
por parte del Estado, pues en este nivel, se presenta el inicio de la lesión
del derecho fundamental y, en esta medida, se presenta un perjuicio cierto que,
además, puede o no agravarse. Por estos motivos, la persona tiene derecho a que
el Estado intervenga para hacer cesar las causas de la alteración del goce
pacífico del derecho o, al menos, para evitar que el inicio de la lesión se
vuelva violación definitiva del derecho.
b)    amenaza
extrema: una persona se encuentra en este nivel cuando está
sometida a una amenaza que cumple con todas las características señaladas
anteriormente y además, el derecho que está en peligro es el de la vida o la
integridad personal. De allí que, en este nivel, el individuo pueda exigir la
protección directa de sus derechos a la vida y a la integridad personal y, en
consecuencia, no tendrá que invocar el derecho a la seguridad como título
jurídico para exigir protección por parte de las autoridades.
Por lo tanto, en el nivel de amenaza extrema, no sólo el derecho a
la seguridad personal está siendo violado sino que, además, también se presenta
la amenaza cierta que muestra la inminencia del inicio de la lesión consumada
de los derechos fundamentales a la vida y a la integridad personal. De allí
que, cuando la persona esté en este nivel, tiene el derecho a que el Estado le
brinde protección especializada.”
24. De conformidad
con lo expuesto, cuando un individuo se encuentra sometido a un nivel de riesgo
normal u ordinario, en los términos definidos, no tiene derecho a solicitar
medidas de protección por parte del Estado ya que los mismos son los derivados
de la vida en sociedad. Por el contrario, cuando está sometido a amenazas
extraordinarias o extremas surge el deber del Estado de brindar protección
especial para evitar la vulneración concreta del derecho a la seguridad
personal. En estos casos el Estado tiene la obligación de determinar el tipo de
amenaza que recae sobre una persona y, además, debe definir de manera oportuna
los medios de protección específicos, adecuados y suficientes para evitar la
consumación del daño.
25. En suma, la seguridad e
integridad personal es un derecho fundamental que debe ser garantizado y
preservado por el Estado, de manera que cuando una persona se encuentra ante
una amenaza extraordinaria o extrema, debe adoptar las medidas de protección
necesarias para salvaguardar sus derechos fundamentales. Así mismo, las
autoridades tienen una serie de obligaciones relativas a la debida diligencia
respecto a la valoración y determinación de las amenazas, ya que su incumplimiento también conduce a la vulneración de
este derecho.
El debido
proceso administrativo y el procedimiento de calificación de riesgo a cargo de
la UNP. Reiteración de jurisprudencia[97].
26. El artículo 29 de la
Constitución Política establece que el debido proceso es un derecho fundamental
que debe aplicarse a todas las actuaciones judiciales y administrativas. En ese
sentido, constituye una garantía para todas las personas, ya que le impone al
Estado la obligación
de resolver las situaciones jurídicas mediante decisiones razonadas y con la
observancia de los procedimientos dispuestos para tal fin, por lo que se
convierte en un medio para combatir las posibles arbitrariedades o abusos de
autoridad en las que pueda incurrir la entidad que profiere las actuaciones.
27. En primer lugar, el artículo
81 de la Ley 418 de 1997[98] dispuso la creación
de un programa de protección para personas que se encuentran en situación
de riesgo inminente contra su vida, integridad, seguridad o libertad por causas
relacionadas con la violencia política o ideológica, o con el conflicto armado
interno, y que pertenezcan a alguna de las siguientes categorías:
dirigentes o activistas de grupos políticos y especialmente de grupos de
oposición; de organizaciones sociales, cívicas y comunales, gremiales,
sindicales, campesinas y de grupos étnicos; de las organizaciones de derechos
humanos y miembros de la Misión Médica, entre otros.
De conformidad con esta disposición,
el Capítulo 2° del Título I de la Parte 4° del Libro 2° del Decreto 1066 de
2015[99]
regula este programa de protección, ya que no solo reglamenta el proceso
ordinario para que las personas accedan a este, sino que también distribuye
facultades y responsabilidades a distintas autoridades gubernamentales y
administrativas dentro del proceso.
28. Ahora bien, el artículo 2.4.1.2.2 el Decreto 1066 de 2015 establece los principios que rigen los
programas de prevención y protección, además de los constitucionales y
legales que orientan la función administrativa.
Entre estos principios se encuentra el
de causalidad, el cual señala que “[l]a vinculación al
Programa de Prevención y Protección, estará fundamentada en la conexidad
directa entre el riesgo y el ejercicio de las actividades o funciones
políticas, públicas, sociales o humanitarias.” De esta manera, la posibilidad de que una persona pueda ser
beneficiaria del programa de protección siempre debe estar justificada en el
nivel de riesgo o del cargo que ocupa. Por tanto, este impone la necesidad de
que se realice un estudio técnico previo que determine un nexo entre: (i) los
hechos que originan las condiciones de peligro para la vida y la integridad; y
(ii) el ejercicio de las funciones, actividades o profesiones que, debido a su
importancia social, son objeto de protección mediante el programa.
Así mismo, otro principio que rige
este tipo de actuaciones es el de idoneidad al señalar que “[l]as medidas de prevención y
protección serán adecuadas a la situación de riesgo y procurarán adaptarse a
las condiciones particulares de los protegidos”. Así, la valoración y
definición de las medidas de seguridad deben corresponder directamente a la
situación de riesgo de la persona interesada en el servicio de protección o en
su cargo, por lo que los fundamentos de las decisiones siempre deben tener como
soporte algún estudio técnico previo.
De esta
manera, los procedimientos de valoración tanto para ingresar al programa de
protección en virtud del riesgo como para fijar las medidas de seguridad correspondientes
deben fundamentarse en estudios técnicos especializados que justifiquen la
necesidad de las medidas. En ese sentido, este procedimiento busca garantizar
el debido proceso de las personas cobijadas por estas medidas, ya que la
administración tiene el deber de
argumentar sus determinaciones con conceptos técnicos especializados que
motiven la decisión de otorgar, modificar o finalizar medidas de seguridad.
29. Ahora bien, la
jurisprudencia de esta Corporación también ha establecido que para cumplir las obligaciones
derivadas del derecho a la seguridad personal, las actuaciones administrativas
que lleven a cabo las autoridades competentes deben estar justificadas en estudios
técnicos individualizados y específicos del nivel de riesgo de la persona
interesada. Por ejemplo, en la mencionada Sentencia T-224 de 2014[100], la Sala Quinta de Revisión
estableció lo siguiente:
“En el presente caso, (…) el
CERREM calificó el riesgo del demandante como “ordinario” y por tanto
no merecedor de las medidas de protección especial en su favor, ni a favor de
su grupo familiar.
A pesar de lo expuesto por la
demandada, el contenido de la comunicación escrita de esa valoración no ofrece
argumentos que fundamenten la decisión, ni estos le fueron informados o dados a
conocer por otra vía al peticionario. La comunicación se limita a afirmar
que obedeció a un estudio serio y ponderado de la situación del
accionante, en el que se descartó que el riesgo de seguridad fuera “actual,
inminente, serio, individualizable, concreto, presente, importante, claro,
discernible, excepcional y desproporcionado”, por lo que no era procedente
asignarle el esquema de seguridad pretendido. Afirmaciones que no describen
circunstancias de tiempo, lugar y modo específicas y propias del actor para
descartarlo como sujeto protegido, limitándose este documento a mencionar las
características propias del riesgo plasmadas en la jurisprudencia
constitucional, sin que exista evidencia de su análisis y valoración”.
En
ese sentido, cuando la valoración del nivel de riesgo o de las medidas de protección no está fundada en un
estudio previo e individualizado de la situación de la persona interesada,
existe una vulneración a los derechos fundamentales al debido proceso y a la
seguridad personal.
30. Del mismo modo,
la Sentencia T-707 de 2015[101] se pronunció respecto del  caso
de un líder de una “colectividad de izquierda democrática y en oposición”,
el cual señaló que la UNP vulneró sus derechos fundamentales a la vida, a la
seguridad personal, al debido proceso y a la participación política, al
reducirle notoriamente su esquema de seguridad en contra de un concepto
especializado de uno de sus grupos de valoración sin exponer los argumentos
técnicos que justificaban la actuación. En ese sentido, consideró que:
“la definición y asignación de medidas de
seguridad deben estar justificadas razonablemente, con base en estudios
técnicos individualizados del nivel de riesgo de la persona que solicita la
protección, los cuales solo pueden desconocerse con base en argumentos
suficientes que también estén sustentados en conceptos especializados. Esto,
para efectos de garantizar el derecho fundamental al debido proceso y
desarrollar los principios de causalidad e idoneidad que orientan la prestación
del servicio de protección personal.”
En tal virtud, las
decisiones que asignen medidas de seguridad deben estar debidamente
justificadas por estudios técnicos que se encarguen de analizar la situación
particular del sujeto que requiere la protección.
31. En conclusión, para garantizar el derecho fundamental
al debido proceso y desarrollar los principios de causalidad e idoneidad que
orientan la prestación del servicio de protección personal, las actuaciones
administrativas que lleven a cabo estudios
de valoración y de medidas de seguridad deben estar justificadas en estudios técnicos individualizados y
específicos que los fundamenten de manera
suficiente y razonable.
El deber de
protección del Estado en relación con la vida y la seguridad personal de los
periodistas
Estándares internacionales de protección de los derechos a la vida
y a la seguridad personal de los periodistas.
32.  Una de las facetas más importantes de
los derechos a la libertad de prensa y de expresión es la protección de la
seguridad personal, la vida y la integridad de los periodistas. De este modo,
los tratados y convenios internacionales que garantizan los derechos humanos
anteriormente enunciados establecen, primordialmente, el deber de los Estados
de salvaguardar a quienes ejercen el periodismo[102].
En particular,
el principio 9 de la Declaración de Principios sobre Libertad de Expresión de
la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (en adelante CIDH), aprobada en
el año 2000, dispone que “[e]l asesinato, secuestro, intimidación, amenaza a
los comunicadores sociales, así como la destrucción material de los medios de
comunicación, viola los derechos fundamentales de las personas y coarta
severamente la libertad de expresión. Es deber de los Estados prevenir e
investigar estos hechos, sancionar a sus autores y asegurar a las víctimas una
reparación adecuada”.
33. Aunado a lo anterior, existen diversos
instrumentos internacionales que abordan específicamente la cuestión de la
seguridad y la protección de los periodistas y comunicadores sociales, entre
los que se encuentran: (i) la Declaración de Medellín de 2007, suscrita por los
países miembros de la UNESCO[103];
(ii) las Resoluciones 72/175 de 2017[104],
70/162 de 2015[105],
69/185 de 2014[106]
y 68/163 de 2013[107],
dictadas por la Asamblea General de las Naciones Unidas; (iii) la Resolución
1738 de 2006 del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas[108]; y (iv) el
Plan de Acción de las Naciones Unidas sobre la Seguridad de los Periodistas y
la Cuestión de la Impunidad de 2012, entre otros.
Igualmente,
deben destacarse los informes de la CIDH en relación con esta materia: (i) Violencia
contra periodistas y trabajadores de medios: Estándares interamericanos y
prácticas nacionales sobre prevención, protección y procuración de la justicia
(2013)[109];
y (ii) Zonas silenciadas: Regiones de alta peligrosidad para ejercer la
libertad de expresión (2017)[110].
Estos documentos constituyen un valioso insumo para determinar las obligaciones
estatales en relación con la protección de periodistas y comunicadores en el
contexto particular de cada uno de los países miembros del Sistema
Interamericano de Derechos Humanos.
34. En tal sentido, algunas de las
principales obligaciones que contienen estos instrumentos internacionales son:
(i)
en aquellos países o regiones en los cuales los periodistas se encuentran en
una situación de especial vulnerabilidad por el contexto de violencia dirigida
contra este grupo de personas, el Estado tiene una responsabilidad reforzada
en sus obligaciones de prevención y protección[111].
(ii) las medidas adoptadas para proteger a un periodista frente
a una amenaza creíble de daño contra su integridad física deben tener en cuenta
las necesidades propias de la profesión del comunicador y otras
circunstancias individuales[112].
(iii) las medidas de
protección para periodistas y comunicadores deben contemplar una perspectiva
de género que tenga en cuenta, tanto las formas particulares de violencia
que sufren las mujeres como los modos específicos en que se implementan las
medidas de protección que pueden ser necesarias o adecuadas para mujeres
periodistas[113].
(iv) la promoción de
la seguridad de los periodistas y la lucha contra la impunidad no deben
limitarse a adoptar medidas después de que hayan ocurrido los hechos. Por el
contrario, se necesitan mecanismos de prevención y políticas para luchar
contra la impunidad y resolver las causas profundas de la violencia contra
los periodistas[114].
(v) La protección de
los periodistas debería adaptarse a las realidades locales que les afectan.
Por ejemplo, los periodistas que informan sobre la corrupción y la delincuencia
organizada, son blanco, cada vez con mayor frecuencia, de los grupos de
delincuencia organizada y los poderes paralelos[115].
Marco normativo de protección de los derechos a la vida,
integridad y seguridad de los periodistas en el derecho colombiano.
35. En Colombia, los mecanismos de
protección legales y reglamentarios desarrollados por el derecho interno han
respondido a una situación histórica de violencia y amenazas en contra de los
periodistas. En este sentido, instituciones como la Corte Interamericana de
Derechos Humanos (en adelante, Corte IDH), la CIDH, el Centro de Memoria
Histórica y el Ministerio del Interior han reconocido la existencia de un
contexto en el cual se ha buscado censurar, acallar y silenciar a los
periodistas, especialmente a aquellos que expresan opiniones disidentes u
opositoras o quienes denuncian actos de corrupción o situaciones delictivas.
36. Sobre este particular, en el caso Carvajal
Carvajal y otros vs. Colombia, la Corte IDH estableció de manera amplia el
contexto de violencia en contra de periodistas y comunicadores sociales que ha
tenido lugar en el país, particularmente en el apogeo del conflicto armado
interno. A manera de ejemplo, la providencia indica que, “de acuerdo a
información del Comité para la Protección a Periodistas, en el año 1997,
Colombia ocupó el segundo puesto en la lista mundial de periodistas ejecutados,
y en el año 1998, ocupó el primer lugar, siendo catalogado como el ‘lugar más
mortífero para la prensa en el mundo’”[116].
Estas
circunstancias también fueron establecidas en el caso Vélez Restrepo y familiares
vs. Colombia, en el cual la Corte IDH constató que en Colombia existía “un
contexto de riesgo especial para los periodistas y comunicadores sociales en
relación con el cumplimiento de sus labores, por motivo de actos de violencia,
amenazas y hostigamientos por parte de actores del conflicto armado interno,
entre ellos grupos armados disidentes, grupos paramilitares y algunos miembros
de la fuerza pública, así como de grupos de delincuencia común”[117].
37. Así mismo, es pertinente tener en
cuenta que, según las cifras del Centro de Memoria Histórica, entre 1977 y 2015
fueron ejecutados un total de 152 periodistas colombianos en razón de su oficio[118].
En este grupo, se encuentran casos ampliamente recordados por la opinión
pública como los del humorista Jaime Garzón Forero, Guillermo Cano Isaza y
Diana Turbay Quintero, los cuales son ilustrativos de la persecución en contra
de periodistas y comunicadores en contextos de violencia y polarización
política. No obstante, la mayoría de los casos documentados se refieren a
periodistas que se desempeñaban en medios regionales de comunicación, aspecto
al que la Corte se referirá más adelante.
38. De este modo, el contexto de
confrontaciones armadas en Colombia es una de las consecuencias de profundos
desacuerdos en la sociedad que se han traducido en intolerancia y violencia,
que no está atada exclusivamente al conflicto interno que culminó con el
Acuerdo Final de Paz con las FARC-EP, sino que desborda ese suceso. En razón de
la situación histórica de violencia en contra de periodistas que presentan
información de contenido político, social o de opinión, en el ordenamiento
jurídico colombiano se han expedido varias normas legales y reglamentarias
orientadas a la protección y seguridad de los periodistas. Al respecto, la CIDH
ha resaltado que el país cuenta con el sistema de protección a periodistas “más
antiguo y consolidado de la región”[119].
39. En efecto, la Ley 418 de 1997 creó por primera
vez, bajo la órbita del Ministerio del Interior, un programa de protección
destinado a personas en situación de riesgo “por causas relacionadas con la
violencia política o ideológica, o con el conflicto armado interno” y
pertenecientes a determinados grupos de personas, como dirigentes o activistas
de grupos políticos, organizaciones sociales y organizaciones de derechos
humanos.
Posteriormente, el Decreto
1592 de 2000 reconoció a los periodistas y comunicadores sociales como una
población en riesgo especial,  con la creación del “Programa de Protección a
Periodistas y Comunicadores Sociales”, a cargo de la Dirección General para
los Derechos Humanos del Ministerio del Interior. Esta normativa estableció el
Comité de Reglamentación y Evaluación de Riesgos (CRER), un órgano
interinstitucional integrado por representantes del Estado y de la sociedad
civil con el propósito de evaluar los casos particulares y recomendar la adopción
de medidas de protección.
A
su turno, mediante el Decreto 1225 de 2012, se unificaron todos los
programas de protección específicos antes existentes para personas en situación
de riesgo extraordinario o extremo. Entre los 16 grupos poblacionales que son
objeto de protección por parte del Programa de Prevención y Protección actualmente
existente se incluyó a los periodistas y comunicadores sociales. En el marco de
dicha estructura, se creó la Unidad Nacional de Protección (UNP), cuyo
funcionamiento ya ha sido explicado en consideraciones anteriores de la
presente providencia.
40. No obstante, la CIDH también ha
alertado acerca de los riesgos y limitaciones que aún presenta este sistema, en
particular los aspectos atinentes a la impunidad en relación con las amenazas y
atentados en contra de los comunicadores[120].
En efecto, la Comisión ha señalado “la importancia de establecer una
coordinación efectiva entre los órganos estatales encargados de proteger a los
periodistas y comunicadores sociales en situación de riesgo y las autoridades
responsables de investigar, procesar, y sancionar a los responsables por las
presuntas violaciones a sus derechos, como las amenazas, hostigamientos,
atentados y asesinatos perpetrados contra dicha población en razón de su
profesión”[121].
Además,
ha insistido en la importancia de garantizar la investigación como medida
idónea de prevención y ha recordado que la falta de investigación de los hechos
que motivan las situaciones de riesgo, “podría generar un efecto acumulativo
respecto del aumento constante de beneficiarios en el programa de protección y sobre
las facultades de revisión de las decisiones adoptadas en materia de
protección”[122].
Esa determinación no solo se sustenta en el deber de protección a la
integridad, la seguridad personal y la vida de las personas, sino en razón a la
importancia de la labor periodística y de la contribución de las opiniones para
la democracia, como valor central del Estado Social de Derecho.
41. Así mismo, es necesario poner de
presente que la Corte Constitucional ha destacado, en numerosas oportunidades,
la importancia de garantizar que el oficio de los periodistas sea ejercido de
manera libre, sin ninguna coacción, intimidación o presión indebida que impida
la adecuada garantía de la libertad de prensa[123].
Así
pues, esta Corporación ha señalado que las medidas de protección y seguridad
destinadas a periodistas y comunicadores sociales deben tener en cuenta las
condiciones propias del ejercicio de su profesión. En este sentido, la Sentencia T-1037 de 2008[124] se
pronunció sobre el derecho de una periodista a
participar en el diseño las medidas otorgadas por el Programa de Protección
para periodistas (anterior a la creación de la UNP) con el fin de permitir la
continuación de sus actividades profesionales.
En
el citado fallo, la Corte Constitucional determinó que “cuando se trata de
un periodista que pese a las amenazas decide continuar sus investigaciones, es
probable que requiera de esquemas especiales que tengan en cuenta la totalidad
de los derechos involucrados. En particular, es obvio que los comunicadores
pueden requerir cierta privacidad para poder entrevistarse con una fuerte
reservada o hacer ciertas indagaciones”[125].
La decisión concluyó que, en estos casos, es necesario que los comunicadores puedan
contar con esquemas especialmente diseñados para garantizar tanto su seguridad
como su trabajo, así como los importantes derechos asociados a la libertad de
expresión[126].
Deberes del Estado en relación con las medidas de protección que
se asignan a los periodistas en el marco del Programa de Protección y
Prevención a cargo de la UNP. Aspectos que se deben tener en cuenta en la
valoración de riesgo
42. Con fundamento en las
consideraciones anteriores, para la Sala es claro que existen obligaciones
especiales para el Estado en materia de protección para aquellos periodistas que
se encuentran expuestos a un riesgo superior al de la mayoría de la población,
por cuanto sus labores implican la difusión de información, expresión u opinión
en asuntos políticos, sociales o la denuncia de situaciones irregulares o
delictivas.
En
efecto, como fue expuesto previamente, en el país ha existido un contexto
histórico de violencia y polarización política, el cual ha ocasionado que los
actores armados e, incluso, las organizaciones delincuenciales persigan
opiniones disidentes y pretendan acallar ciertos discursos, en detrimento del
derecho fundamental de informar u opinar en el marco de las libertades de
prensa y de expresión. De este modo, sobre los periodistas y comunicadores cuya
labor se refiere a asuntos políticos o que emiten opiniones y realizan
investigaciones sobre temas como el conflicto, el Estado, la delincuencia, la
corrupción, entre otros, recae un grado especial de amenaza que puede verse acentuado
en razón de factores como (i) el perfil de quien ejerce la actividad; (ii) el
contenido de la información u opinión que la persona difunde; y (iii) la
ubicación territorial[127].
43. Por razones similares a las
anteriores, esta Corporación ha señalado que, en este país y especialmente en
algunos momentos de su historia, ostentar la calidad de defensor de derechos
humanos, de líder o lideresa social o sindical constituye una actividad
riesgosa en virtud de la función que cumplen estas personas. En esa medida, el
entramado legal referido reconoce que estos grupos de personas, por el contexto
particular colombiano, gozan de una presunción de riesgo que obliga a las
autoridades competentes a analizar de forma diferencial su situación y, de
conformidad con ello, ordenar y ejecutar los medios idóneos para su protección[128].
Adicionalmente,
la jurisprudencia ha recalcado que los estudios de riesgo para este tipo de
personas deben sujetarse a parámetros específicos, en tanto deben guiarse por
los principios de eficacia, pertinencia, idoneidad, oportunidad y enfoque
diferencial, en el entendido de que este último es el que garantiza el
compromiso del Estado de proteger los diversos modos de vida de quienes habitan
en su jurisdicción y concreta los mandatos de igualdad, al reconocer las diferencias
que existen entre quienes ejercen este tipo de liderazgos.
44. Ahora bien, en razón de la situación
de violencia histórica y polarización política y social que ha ocasionado
múltiples vulneraciones de los derechos fundamentales de quienes ejercen el
periodismo, la Corte considera que las evaluaciones de riesgo deben tener en
cuenta el contexto en el cual desempeña sus labores el periodista o comunicador,
pues de lo contrario se generaría una visión parcial y limitada respecto de los
riesgos a los cuales pueden estar sometidos.
45. En este sentido, son relevantes por
lo menos tres aspectos que deben evaluarse cuando se pretenda medir el nivel de
riesgo de un periodista que se dedica a la difusión de información, expresión u
opinión en asuntos políticos, sociales o a la denuncia de situaciones ilegales:
(i)
Perfil del comunicador: En este componente, la autoridad debe valorar el tipo de
audiencia a la que se dirige el periodista y el nivel de difusión de los
contenidos informativos o de opinión que presenta. Así mismo, se debe tener en
cuenta el tipo de respaldo institucional del cual dispone, pues en muchas
ocasiones las amenazas suelen afectar en mayor grado a periodistas que no cuentan
con un medio de comunicación consolidado de amplia circulación que pueda
respaldar sus labores.
(ii)   Contenido de la información u opinión que difunde: En este punto, es imperativo que la autoridad administrativa
evalúe si se trata de un contenido que, por su carácter político, social o
ideológico, implica un riesgo particular para quien expresa tales opiniones o
divulga información en relación con estos aspectos. Al respecto, conviene
destacar que el contenido de la información que presenta un periodista en un
contexto de violencia o polarización política es relevante para determinar el
posible grado de riesgo o amenaza al cual puede verse sometido.
(iii)  Contexto del lugar en el cual se desempeña el periodista: Este aspecto resulta especialmente relevante para determinar el
nivel de riesgo, pues “se ha considerado que
por su cercanía a los contextos de intensa violencia política y armada, los
medios locales y regionales son más vulnerables a sufrir agresiones, presiones
o persecuciones por los actores del conflicto y la guerra. Como ejemplo de
esto, cabe resaltar que 48 de los 58 periodistas ejecutados entre 1996 y 2005,
trabajaban para medios de comunicación de influencia regional o local”[129].
De
este modo, la autoridad administrativa tiene la carga de valorar expresamente
la influencia que puede tener en la situación de riesgo del periodista el lugar
desde el cual desempeña sus labores y la posible incidencia de factores
relevantes tales como, por ejemplo: (i) las cifras de periodistas amenazados o
asesinados en la zona; (ii) la existencia de actores armados o grupos
delincuenciales con presencia en el lugar; (iii) las posibles dificultades
derivadas del desplazamiento en el sector; y (iv) el grado de visibilidad que
puede tener el periodista o comunicador en razón del tamaño de la ciudad o
localidad en la que desempeña sus funciones.
46. Formuladas las anteriores
precisiones, la Sala destaca que la protección especial de la cual son
destinatarios los periodistas, en materia de medidas de seguridad necesarias
para garantizar su vida e integridad, no es una salvaguarda genérica para
quienes se dedican a este oficio. En contraste, se debe recordar que el
riesgo que permite activar las medidas de protección debe ser concreto, de modo
que la autoridad administrativa tiene la obligación de verificar en cada caso
que el peligro se encuentre individualizado como presupuesto para disponer que
se otorguen medidas de seguridad. En todo caso, la Corte enfatiza en que la circunstancia
prevalente y determinante para el otorgamiento de medidas de protección es la
existencia de un riesgo individualizado y concreto.
En
dicha valoración de riesgos, es indispensable tener en cuenta los criterios
establecidos previamente, en la medida en que existen razones poderosas para presumir
que, cuando se presenta una amenaza o atentado, los periodistas que se dedican
a la difusión de información, expresión u opinión en asuntos políticos,
sociales o a la denuncia de situaciones ilegales pueden encontrarse en un
peligro superior que el del resto de la población en razón del contexto de
violencia histórica y polarización antes expuesto.
La
UNP vulneró los derechos fundamentales al debido proceso, a la seguridad, a la
vida y a la integridad del accionante Herley Ramírez Alzate al omitir sus
deberes de: (i) sustentar la evaluación de riesgo en el contexto del actor, en
razón de su perfil como periodista, del contenido de la información que difunde
y de la ubicación territorial en la que desempeña sus funciones; y (ii) motivar
clara, adecuada y específicamente las razones que condujeron a calificar su
nivel de riesgo como ordinario. No obstante, no ha violado el derecho a la
libertad de expresión.
47. La Sala debe determinar si la
decisión de la UNP consistente en finalizar las medidas de protección asignadas
al accionante con base en una evaluación que ponderó su riesgo como ordinario, vulnera
los derechos fundamentales del tutelante al debido proceso, a la integridad, a
la seguridad personal y a la vida. Para tal efecto, las pruebas recaudadas en
instancia y en sede de revisión han permitido a esta Corporación constatar los
siguientes hechos:
(i)
El tutelante se desempeña como periodista en medios de comunicación regionales
en el departamento de Caquetá y reside en la ciudad de Florencia.
(ii)
El 12 de septiembre de 2016, de conformidad con lo relatado por el actor, fue
lesionado por dos sujetos desconocidos que se movilizaban en una motocicleta.
Considera que esta situación obedeció a intimidaciones y represalias en razón
de sus funciones como periodista, en la medida en que: (a) no le robaron
ninguna de sus pertenencias durante el ataque; y (b) los hechos ocurrieron dos
semanas después de que un sujeto profirió expresiones intimidatorias en contra
suya en la vía pública, de las cuales podía concluirse que su vida estaba en
riesgo.
(iii)
La Policía Departamental de Caquetá asignó un patrullero como “hombre de
protección” para salvaguardar la seguridad personal del accionante entre el
16 de septiembre de 2016 y el 22 de enero de 2017.
(iv)
La UNP consideró que el tutelante afrontaba un riesgo extraordinario y, por
consiguiente, el 3 de mayo de 2017 dispuso la implementación de un esquema de
protección consistente en un vehículo convencional, dos “hombres de
protección”, un medio de comunicación y un chaleco blindado.
(v)
Al año siguiente, la UNP finalizó las medidas de protección que, en su momento había
establecido. Entre otras razones, la entidad consideró que el demandante “negó
ser víctima de amenazas directas y concretas en su contra”. No obstante, en
el mismo informe se registran los siguientes hechos:
“sin embargo, [el evaluado] afirma ser víctima de seguimientos
sospechosos los cuales le ha obligado a pernotar (sic) en diferentes residencias
de Florencia (familiares), situación por la cual teme ser víctima de acciones
delictivas en su contra, de esta manera señala que el día 17 de enero del presente,
en velación del deceso de su señora madre, una persona desconocida se mezcló
entre los asistentes, situación por la cual llamaron a las autoridades para que
identifique al sujeto, las autoridades realizaron el procedimiento, sin embargo,
no encontraron antecedentes de la persona.
Posteriormente por conocimiento de terceros, el día 07 de marzo
una persona se entrevista con el evaluado, está le advierte que las noticias
transmitidas por la emisora radial ECOS DEL CAGUAN, no eran muy bien recibidas
por los grupos armados, refiriéndose a las disidentes de las FARC, por ende,
debía guardar prudencia entre los medios. Otro hecho informa que, en el mes de
febrero al desplazarse hacia el cementerio central de Florencia, un sujeto
desconocido a bordo de una motocicleta realizó seguimientos durante su
desplazamiento, no obstante, se informó ante las autoridades y se realizó el
mismo procedimiento con la Policía, sin contar con suerte de identificar al
individuo. Durante su trayectoria profesional como periodista y
comunicador social, ha realizado denuncias públicas de toda índole, situación
por la cual no han sido bien aceptadas por la comunidad, en especial
por grupos armados interesados en silenciar las denuncias de corrupción y
acciones delictivas, advierte que las denuncias son de carácter regional”[130].
Adicionalmente,
por su pertinencia, se transcriben in extenso las conclusiones de dicho
reporte:
“Conclusión: Después de revisar los diferentes escenarios
durante la evaluación de riesgo, no se encontró información puntual acerca de
la posible vulneración a la seguridad, libertad e integridad personal del
evaluado, esto se soporta en lo afirmado por las autoridades judiciales,
policiales y civiles, una de ellas la Fiscalía, quien a la fecha informó que la
denuncia por amenazas fue archivada por atipicidad, asimismo, los hechos
presentados en septiembre de 2016, previa revisión de lo expuesto por el
denunciante y víctima, manifestó que no está en condiciones de reconocer sus
agresores.
Otras entidades como Policía y la Dirección Periodística donde
labora el evaluado, coincidieron en afirmar que no tienen conocimiento de
amenazas directas en contra del señor Herley Ramírez, situación por la cual reduce
proporcionalmente la matriz. Aunado a lo anterior, analizando su cargo y
función en el ámbito periodístico, el evaluado se encuentra vinculado como
periodista independiente, durante su estancia en la emisora, no se
tiene conocimiento de dificultades o situaciones que pongan en evidencia la
exposición a un riesgo excepcional, además es de señalar que en medio de la
entrevista el evaluado refirió no haber recibido amenazas de alguna índole, no
obstante, si (sic) afirma haber sido objeto de seguimientos, esto no
constituyen amenazas directas (…)”[131].
(vi)
En sede de revisión, varias entidades se pronunciaron en relación con la situación
de seguridad del departamento del Caquetá, en relación con el posible riesgo
para la labor periodística. Las respuestas de las autoridades pueden resumirse
en el siguiente cuadro:
Cuadro 1. Resumen de las respuestas de
las organizaciones intervinientes respecto de la existencia de un contexto de
violencia contra los periodistas en el Departamento de Caquetá.
Autoridad u organización
interviniente
Resumen general de la situación
Datos sobre periodistas amenazados
Datos sobre periodistas atacados o asesinados
Unidad Nacional de Protección (UNP)
“No se cuenta con un indicador de riesgo por población”.
Han
sido realizadas 14 evaluaciones de riesgo a periodistas en el período
comprendido entre 2016 y 2018, distribuidos de la siguiente manera:
Riesgo
2016
2017
2018
Extraordinario
2
4
5
Ordinario
0
1
2
No
cuenta con información al respecto.
Ejército Nacional (Décimo Segunda
Brigada)
Indica
que en el departamento la labor periodística se lleva a cabo con plenas
garantías.
Niega
que se hayan presentado amenazas contra los periodistas.
Niega
que se hayan presentado homicidios o ataques.
Defensoría del Pueblo
Existe
una Alerta Temprana de Inminencia respecto del municipio de San Vicente del
Caguán.
Se
encontraron dos quejas presentadas por amenazas de muerte contra
periodistas.
No
cuenta con información al respecto.
Departamento de Policía del Caquetá
Sostiene
que no hay información acerca de actores delincuenciales que generen amenazas
o riesgos para la labor periodística.
Niega
que se hayan presentado amenazas contra los periodistas y afirma que no se
adelantan investigaciones penales por amenazas contra los comunicadores.
Niega
que se hayan presentado homicidios o ataques.
Fiscalía General de la Nación
“[E]n (…) Caquetá se percibe objetivamente abstención en la
ejecución de actos de violencia en contra de los comunicadores sociales
ocasionados por su ejercicio”.
Reporta
que existen seis denuncias interpuestas por periodistas por el delito
de amenazas, las cuales se encuentran “en estado activo y en etapa
indagación”.
Niega
que se hayan presentado homicidios o ataques.
Ministerio del Interior[132]
Reconoce
un incremento de la vulnerabilidad para defensores de derechos humanos y
periodistas[133].
Acoge
las cifras de la FLIP según las cuales, a nivel nacional, se presentaron
1.052 ataques, 457 amenazas y 570 víctimas.
No
presenta información al respecto.
Fundación
para la Libertad de Prensa (FLIP)
Considera
que los efectos de la violencia son más notorios en el periodismo regional. Indica
que en la región suroccidental del país es donde se concentran los últimos 6
homicidios a periodistas.
Registró
seis violaciones a la libertad de prensa en el departamento en 2017 y ocho
durante el 2018.
Informa
que el último homicidio de un periodista en el departamento ocurrió en 2015,
en el municipio de El Doncello.
(vii)
Finalmente, en sede de revisión se indagó a la UNP acerca del proceso de
evaluación de riesgo del accionante, en particular respecto de los criterios
que se utilizaron en esta valoración. No obstante, la entidad no especificó
tales pautas y se limitó a transcribir los informes que dieron origen a los
actos administrativos que el actor cuestiona, en los cuales no figura alusión
alguna a su contexto como periodista regional.
48. De conformidad con el anterior marco
fáctico, la Sala pasará a analizar, en primer lugar, si la valoración de riesgo
consideró los elementos propios del contexto en el cual el accionante desempeña
su oficio como periodista, esto es, si se tuvo en cuenta específicamente su
perfil, el tipo de información que difunde y las circunstancias propias del
espacio geográfico en el que trabaja. En segundo lugar, verificará si la
motivación que presentó la UNP en los actos administrativos que finalizaron las
medidas de protección de las cuales era titular el actor fue clara, adecuada y
específica.
La UNP omitió su deber de valorar el riesgo en el contexto del
actor, en razón a su perfil como periodista, al contenido de la información que
difunde y a la ubicación territorial en la que desempeña sus funciones.
49. La Sala considera indispensable
resaltar que la UNP fue diligente en el proceso administrativo que culminó con
la calificación del riesgo del actor como ordinario mediante la Resolución 2585
de 2017. En este sentido, es indudable que se desplegaron varias actividades
para determinar las eventuales circunstancias de riesgo que afectaban al actor.
Sin embargo, tales actuaciones no consultaron los factores relacionados con su
labor como periodista y que podían incidir en dicha evaluación, entre los
cuales se incluye su perfil, su contexto territorial y el contenido de la
información que difunde. En contraste, la labor de la entidad se concentró en
determinar si habían surgido nuevas amenazas directas en contra del accionante.
50. En su respuesta a la acción de
tutela durante el trámite de instancias, la UNP afirmó que se tuvo en cuenta la calidad de comunicador social del
peticionario, así como “la condición histórica de la población periodista,
el contexto de orden social, público y político de la zona en la que reside,
los informes emitidos por la Defensoría del Pueblo, la situación de riesgo para
los líderes sociales a nivel nacional, la información aportada por las
diferentes entidades y autoridades consultadas”[134].
No
obstante, a partir de la información remitida a esta Corporación en razón de la
solicitud formulada en sede de revisión, es claro que los actos administrativos
que el actor cuestiona no analizaron las circunstancias derivadas de su
labor como periodista regional que desempeña sus funciones en un
departamento que ha sido identificado como uno de los más afectados en razón de
la violencia contra líderes sociales y periodistas.
En efecto,
aunque en el informe elaborado por el analista de riesgo se indica que “el
evaluado se encuentra vinculado como periodista independiente”[135],
esta circunstancia no parece haber sido tomada en cuenta dentro de la
valoración del riesgo, pues en dicho documento no se concluye nada al respecto.
En otras palabras, para la Sala, aunque la UNP estaba al tanto del oficio que
desempeñaba el actor como comunicador, omitió su deber de tener en cuenta su
perfil y su contexto, como elementos relevantes para valorar el riesgo al cual
podría estar sometido y, en tal sentido, su consiguiente obligación de
motivar su posición en relación con ese hecho.
En
este sentido, no basta con que la UNP afirmara que el evaluado se desempeñaba
como periodista para deducir que, dentro del acto administrativo que valoró el
riesgo que afrontaba el peticionario, la entidad tuvo en cuenta las
circunstancias propias de su labor. Por el contrario, dicha decisión debió valorar
el perfil del actor, analizar su posible reconocimiento y prestigio local y
determinar la eventual incidencia de aspectos como el contenido de las noticias
y la información que presenta, así como las condiciones de seguridad específicas
para quienes desempeñan la labor periodística en el ámbito local y regional en
dicha zona.
51. De igual modo, en el informe rendido
por el analista de riesgo figura la siguiente anotación respecto del
accionante: “[d]urante su trayectoria profesional como periodista y
comunicador social, ha realizado denuncias públicas de toda índole,
situación por la cual no han sido bien aceptadas por la comunidad, en especial
por grupos armados interesados en silenciar las denuncias de corrupción y
acciones delictivas, advierte que las denuncias son de carácter regional”[136].
Pese a lo anterior, dicha aseveración no conduce a ninguna conclusión dentro
del acto administrativo ni forma parte de algún razonamiento orientado a sustentar
la decisión de finalizar las medidas de protección que habían sido
otorgadas al actor.
Para
la Corte, tal omisión evidencia precisamente la ausencia de análisis de
circunstancias que podrían haber sido relevantes en la evaluación de riesgo que
le fue practicada al tutelante, dado que se dejó de valorar uno de los aspectos
que, de acuerdo con la parte considerativa de la presente decisión, debe
revisarse al momento de analizar si un periodista se encuentra sometido a una
situación de peligro: el contenido de la información u opinión que se
difunde. En este sentido, si la UNP constató que el accionante formulaba
denuncias acerca de la actuación de grupos armados o respecto de la comisión de
actos de corrupción, debió valorar tal circunstancia y determinar si tenía
algún grado de incidencia en el nivel de riesgo que afronta el actor.
52. Adicionalmente, la valoración de
riesgo no incluyó elementos de contexto regional o local que resultaban
relevantes y constituían hechos notorios y, en tal medida, debieron ser objeto
de análisis. Entre estos aspectos, se encuentran: (i) la situación del
departamento de Caquetá como una de las zonas en las que el conflicto armado se
ha desarrollado con mayor intensidad; (ii) la existencia de, al menos, un caso
reciente de homicidio en contra de un periodista regional en esta entidad
territorial; así como de (iii) amenazas en contra de periodistas y
comunicadores en la región reportadas por diferentes entidades, las cuales han
aumentado de conformidad con lo expuesto por el Ministerio del Interior y la
UNP[137].
53. En consecuencia, esta Corporación
estima que la UNP desconoció los derechos fundamentales del accionante al haber
omitido la valoración de elementos relevantes, los cuales se encuentran
asociados a la labor periodística del tutelante.
Así,
por ejemplo, en cuanto a su perfil, la Sala encuentra que el actor es un
periodista regional que desempeña sus funciones en algunas emisoras radiales
(incluidas las que difunden su contenido a través de internet). Igualmente, es
claro que la información que divulga se relaciona con noticias y
reportes de actualidad sobre los acontecimientos relevantes que suceden en la
región, lo cual, según la propia entidad accionada, incluye denuncias en
relación con tales sucesos. Por último, respecto del contexto local y regional,
se reitera lo expuesto en los fundamentos jurídicos anteriores en lo atinente a
las condiciones de seguridad para el ejercicio del oficio de periodista en el
departamento de Caquetá.
54. Ahora bien, la Sala estima imprescindible enfatizar en que la
omisión de la valoración del contexto del accionante no implica necesariamente
que aquel esté sometido a un riesgo extraordinario. En este sentido, el
nivel de riesgo del actor debe ser valorado individual y concretamente, tal y
como lo afirma la entidad demandada, pero en atención a factores relevantes del
comunicador evaluado, tales como: (i) el perfil de quien ejerce la
actividad; (ii) el contenido de la información u opinión que la persona
difunde; y (iii) la ubicación territorial[138].
Por
lo demás, esta Corporación considera los elementos de juicio allegados al
presente proceso no son suficientemente claros, evidentes ni contundentes para
definir si, en el caso concreto, el actor está sometido a un riesgo
extraordinario. En efecto, resulta necesario precisar que lo que se echa de
menos en el presente caso es que se haya valorado el riesgo que afrontaba el
actor de manera suficiente, habida cuenta de su contexto y sus condiciones
particulares como periodista que se desempeña en un medio de comunicación
regional. Sin embargo, en ningún caso ello implica que, para la Corte, el actor
haya demostrado que afronta un riesgo extraordinario, en la medida en que dicha
situación debe ser determinada y verificada por la autoridad administrativa
accionada, con la inclusión de los criterios establecidos en la parte motiva de
la presente sentencia.
Por
otra parte, la Sala encuentra que la UNP también incurrió en una violación al
derecho al debido proceso al no motivar adecuadamente el acto administrativo,
como se pasa a precisar.
La motivación de los actos administrativos dictados por la UNP no
fue clara, adecuada ni específica, en la medida en que se incurrió en
contradicciones y no se explicaron las razones por las que se descartaban las
denuncias y afirmaciones presentadas por el actor acerca de hechos nuevos que,
en su criterio, generaban riesgo para su vida.
55. Para la Sala, es claro que la
principal razón que la entidad accionada esgrime para calificar el riesgo del
tutelante como ordinario es que aquel “negó ser víctima de amenazas directas
y concretas en su contra”[139].
No obstante, el mismo informe indica que el evaluado:
“afirma
ser víctima de seguimientos sospechosos los cuales le ha obligado a pernotar
(sic) en diferentes residencias de Florencia (familiares), situación por la
cual teme ser víctima de acciones delictivas en su contra, de esta manera
señala que el die 17 de enero del presente, en velación del deceso de su señora
madre, una persona desconocida se mezcló entre los asistentes, situación por la
cual llamaron a las autoridades para que identifique al sujeto, las autoridades
realizaron el procedimiento, sin embargo, no encontraron antecedentes de la
persona.
Posteriormente
por conocimiento de terceros, el día 07 de marzo una persona se entrevista con
el evaluado, está le advierte que las noticias transmitidas por la emisora
radial ECOS DEL CAGUAN, no eran muy bien recibidas por los grupos armados,
refiriéndose a las disidentes de las FARC, por ende, debía guardar prudencia
entre los medios. Otro hecho informa que, en el mes de febrero al desplazarse
hacia el cementerio central de Florencia, un sujeto desconocido a bordo de una
motocicleta realizó seguimientos durante su desplazamiento, no obstante, se
informó ante las autoridades y se realizó el mismo procedimiento con la
Policía, sin contar con suerte de identificar al individuo”[140].
56. En relación con tales circunstancias,
la UNP no informó las razones por las cuales tales denuncias o amenazas no le
merecen credibilidad o no las considera como intimidaciones directas en contra
del actor. Tampoco se aclaró la aparente incoherencia que se presenta en el
acto administrativo, en la medida en que se niega que el accionante haya
afirmado la existencia de amenazas directas en su contra pero, a continuación,
se describen una serie de conductas que podrían ser consideradas como tales sin
entrar a desvirtuarlas.
En
este sentido, la Sala observa que la entidad accionada tiene el deber de
motivar claramente los actos administrativos que dicta, de modo que debe ofrecer
explicaciones suficientes y libres de contradicciones en relación con las
decisiones administrativas que toma. En esa medida, resultaba indispensable
que la demandada explicara al actor, de manera adecuada y específica, por qué
tales hechos relevantes no constituían amenazas directas en su contra.
57. Al margen de lo anterior, la Sala
debe precisar que no encuentra que, en esta oportunidad, las actuaciones de la
UNP hayan comprometido el derecho a la libertad de expresión del tutelante. En
efecto, es pertinente resaltar que en ningún momento se ha demostrado que el
accionante haya cesado en el desempeño de su oficio como periodista, ni se ha
menoscabado su libertad de opinión ni se han impuesto restricciones respecto
del contenido de su discurso.
Conclusiones
y órdenes a proferir
58. De conformidad con lo precedente, la
Sala responde el problema jurídico formulado en el sentido de concluir que la
UNP vulneró el derecho al debido proceso del tutelante, lo cual amenaza
seriamente sus derechos a la integridad, a la seguridad personal y a la vida. Por
tanto, se revocarán las decisiones de los jueces de instancia y, en su lugar,
se concederá la protección invocada.
59. En el presente caso, la Corte encontró
que la entidad demandada no cumplió con su deber de valorar los elementos
relevantes que deben evaluarse cuando se pretenda medir el nivel de riesgo de
un periodista. Dichos aspectos son: (i) el perfil del comunicador; (ii) el
contenido de la información u opinión que difunde; y (iii) el contexto del
lugar en el cual desempeña sus funciones[141].
Igualmente, concluyó que la accionada desconoció su deber de motivar clara,
adecuada y específicamente los actos administrativos que definen acerca de la
finalización de medidas de protección, toda vez que se presentan aparentes
contradicciones y omiten explicar las razones por las que se descartaban las
denuncias y afirmaciones presentadas por el actor acerca de hechos nuevos que,
en su criterio, generaban riesgo para su vida.
60. En consecuencia, se ordenará a la
Unidad Nacional de Protección (UNP) que, en el término de quince (15) días
contado a partir de la notificación de la presente sentencia, realice una nueva
evaluación respecto de las condiciones actuales de riesgo que afronta el señor
Herley Ramírez Alzate, en la cual debe considerar efectivamente: (i) su perfil
como periodista, (ii) el contenido de la información que presenta; y (iii) el
contexto de la región en la que desempeña su oficio de comunicador.
La
decisión adoptada deberá ser comunicada al accionante mediante acto
administrativo motivado de forma clara, adecuada y específica, en los términos
de la presente sentencia.
IV. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Sexta de Revisión de la Corte
Constitucional, administrando justicia en nombre del Pueblo y por mandato de la
Constitución Política,
RESUELVE
Primero. REVOCAR la sentencia de segunda
instancia dictada el 29 de octubre de 2018 por el Tribunal
Administrativo de Caquetá que, a su vez, confirmó la decisión de primera
instancia proferida el 24 de septiembre de 2018 por
el Juzgado Cuarto Administrativo de Florencia (Caquetá).
En su lugar, CONCEDER el amparo de los derechos fundamentales al debido proceso, a la seguridad, a la vida y a la integridad personal
del señor Herley Ramírez Alzate.
Segundo. ORDENAR a la Unidad
Nacional de Protección (UNP) que, en el término de quince (15) días contado a
partir de la notificación de la presente sentencia, realice una
nueva evaluación respecto de las condiciones actuales de riesgo que
afronta el señor Herley Ramírez Alzate, en la cual
debe considerar efectivamente: (i) su perfil como periodista, (ii) el contenido
de la información que presenta y (iii) el contexto de la región en la que
desempeña su oficio de comunicador. La decisión adoptada deberá ser comunicada al
actor mediante acto administrativo motivado de forma clara, adecuada y
específica, en los términos de la presente sentencia.
Tercero. Por Secretaría General de esta Corporación, LÍBRESE la
comunicación prevista en el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Notifíquese,
comuníquese y cúmplase.
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria
General
[1] El expediente fue seleccionado y
repartido a la Magistrada Sustanciadora por la Sala de Selección Número Uno de
la Corte Constitucional en sesión del 28 de enero de 2019, de acuerdo con el criterio
orientador del proceso de selección de carácter subjetivo denominado ‘urgencia
de proteger un derecho fundamental’.
[2] Folio 1, Cuaderno de primera y
segunda instancia (en adelante, Cuaderno No. 1).
[3] Ibíd.
[4] Folio 1, Cuaderno No. 1.
[5] Folio 18, Cuaderno No. 1.
[6] Folio 34, Cuaderno No. 1.
[7] Folio 18, Cuaderno No. 1. En la copia
de la denuncia aportada al proceso de la referencia, el accionante indica que
el presunto sujeto activo de la conducta le aseguró que “mis días estaban
contados porque ya tenía el perro que me haría la vuelta”.
[8] Folios 25 a 27, Cuaderno No. 1.
[9] Folio 29, Cuaderno No. 1.
[10] Folio 23, Cuaderno No. 1.
[11] Folios 36 a 39, Cuaderno No. 1.
[12] Folio 40, Cuaderno No. 1.
[13] Folio 41, Cuaderno No. 1.
[14] Ibíd.
[15] Folios 43 y 44, Cuaderno No. 1.
[16] Folio 46, Cuaderno No. 1.
[17] Folios 47, 49 y 53, Cuaderno No. 1.
El actor presentó peticiones ante la Fiscalía General de la Nación, la
Procuraduría General de la Nación (Regional Caquetá) y la Policía Nacional.
Adicionalmente, el 23 de julio de 2018 el accionante presentó un escrito ante
la Defensoría del Pueblo (Regional Caquetá), en el que puso de presente que
había recibido amenazas y que fue “víctima de un atentado”, el cual
atribuyó a las disidencias de grupos armados ilegales dedicados al narcotráfico.
[18] Folio 3, Cuaderno No. 1.
[19] Folio 48, Cuaderno No. 1.
[20] Folio 54, Cuaderno No. 1.
[21] Folio 54, Cuaderno No. 1. Pese a la
decisión de archivo, se ordenó entrevistar al actor respecto de los hechos que
informó en su escrito de marzo de 2018. Dicha diligencia se llevó a cabo el 27
de agosto de ese año y en ella el accionante aportó fundamentalmente elementos
de contexto respecto de la violencia en contra de comunicadores y periodistas
en Caquetá. Agregó información acerca de los seguimientos que fueron reportados
por su esquema de seguridad durante el mes de marzo.
[22] Folio 61, Cuaderno No. 1. En el
informe periodístico, que según el demandante data del 1° de agosto de 2018,
Noticias Caracol afirmó: “[c]on la desmovilización de la guerrilla de las
FARC la prensa pudo ingresar a muchas zonas que antes eran impenetrables por el
conflicto armado, pero nuevos grupos armados amenazan esa libertad y restringen
el ingreso de los comunicadores, por ejemplo, a zonas del Caquetá”. Uno de
los entrevistados indicó que “ha habido amenazas directas a algunos de los
compañeros, yo mismo fui objeto de estas amenazas por hacer actividad
periodística, para no dar a conocer la problemática de estas zonas y que están
impidiendo los procesos de sustitución de cultivos de uso ilícito”. A su
turno, una representante de la Federación Colombiana de Periodistas (FECOLPER)
expresó que “registramos con gran preocupación el incremento de zonas
vedadas para el ejercicio periodístico en el país, en el departamento de
Caquetá (…)”. Igualmente, el Comandante de la Policía de Caquetá sostuvo
que: “la Policía Nacional vino adelantando acciones con las instituciones
que tienen responsabilidad frente a este tema. Se han realizado 7 operaciones
que han arrojado importantes capturas de cabecillas del GAO [Grupo Armado
Organizado] residual”. La nota audiovisual concluye que “en Caquetá
cinco periodistas cuentan con esquemas de seguridad de la Unidad Nacional de
Protección por amenazas”.
[23] Folio 108, Cuaderno No. 1.
[24] La contestación de la entidad demandada obra a folios 112 a 120 del
Cuaderno No. 1.
[25] Folio 115, Cuaderno No. 1.
[26] La sentencia de primera instancia obra a folios 147 a 163 del
Cuaderno No. 1.
[27] Folio 162, Cuaderno No. 1.
[28] Folio 163, Cuaderno No. 1.
[29] Ibíd.
[30] El escrito de impugnación figura a
folios 165 a 169 del Cuaderno No. 1.
[31] Folio 167, Cuaderno No. 1.
[32] Folio 166, Cuaderno No. 1.
[33] Ibíd.
[34] Folio 170, Cuaderno No. 1.
[35] Folio 169, Cuaderno No. 1.
[36] La sentencia de segunda instancia obra a folios 177 a 187 del
Cuaderno No. 1.
[37] Folio 185, Cuaderno No. 1.
[38] Folios 12-14, Cuaderno de Revisión ante la Corte Constitucional (en
adelante Cuaderno No. 2).
[39] Igualmente, se indagó si el accionante o algún miembro de su
familia han sufrido nuevas amenazas o ataques con ocasión de su labor
periodística y se solicitó al actor indicar si había puesto tales hechos en
conocimiento de las autoridades.
[40] Las preguntas formuladas por la Magistrada sustanciadora fueron las
siguientes:
“a)
¿Con qué mecanismos
normativos y prácticos diferenciales cuenta la entidad para garantizar la
seguridad de los periodistas, especialmente los que ejercen sus labores en
zonas rurales?
b) ¿Ha adoptado medidas de
protección adicionales para el actor?
c) ¿El departamento de Caquetá es
de alto riesgo para el ejercicio de la libertad de prensa?
d)
¿Cuántos periodistas han sido
asesinados o amenazados en el Departamento de Caquetá en los últimos 3 años?
e)
¿Cómo fue el proceso de evaluación
de riesgo del señor Herley Ramírez Álzate? Para responder a esta pregunta por
favor indique cuál fue la información analizada, los criterios utilizados, y
demás elementos fácticos y jurídicos para determinar la situación del actor”.
[41] Las preguntas formuladas por la Magistrada sustanciadora fueron las
siguientes:
“a) ¿El departamento de Caquetá
presenta alto riesgo para el ejercicio de la labor periodística?
b)
¿Cuántos periodistas han sido
asesinados o amenazados en el departamento de Caquetá durante los últimos 3
años?
c)
¿En qué estado se encuentran
las investigaciones iniciadas con ocasión de las denuncias interpuestas por el
señor Herley Ramírez Álzate?”
[42] Las preguntas formuladas por la Magistrada sustanciadora fueron las
siguientes:
a)
¿Qué diagnóstico de la
situación general del país con relación a las amenazas contra periodistas ha
realizado ha realizado la “Comisión del Plan de Acción Oportuna (PAO) para
defensores de derechos humanos, líderes, sociales, comunales y periodistas”?
b) ¿En qué etapa de implementación
se encuentra el Plan de Acción Oportuna (PAO)?
c)
¿Qué acciones para la
promoción y protección de los derechos a la vida, la libertad y la integridad
de los periodistas en zonas de conflicto ha desarrollado la “Comisión del Plan
de Acción Oportuna (PAO) para defensores de derechos humanos, líderes,
sociales, comunales, y periodistas”?
d)
¿Qué recomendaciones ha
realizado la “Comisión del Plan de Acción Oportuna (PAO) para defensores de
derechos humanos, líderes, sociales, comunales, y periodistas” para la
protección de los periodistas en el departamento de Caquetá?
e)
¿Qué medidas de protección
colectiva y proyectos de autoprotección ha dispuesto la “Comisión del Plan de
Acción Oportuna (PAO) para defensores de derechos humanos, líderes, sociales,
comunales, y periodistas” para los periodistas en el departamento de Caquetá?
[43] Las preguntas formuladas por la Magistrada sustanciadora fueron las
siguientes:
a) ¿Cuál es la situación de riesgo
actual que enfrentan los periodistas en los departamentos de Caquetá, Putumayo
y Cauca?
b) ¿De qué manera influye la
situación de orden público y la presencia de grupos armados ilegales,
especialmente las denominadas “disidencias de las FARC” en el ejercicio de la
libertad de prensa en el departamento del Caquetá?
c) ¿Qué elementos de análisis
contextual consideran indispensables en la evaluación del riesgo de periodistas
en zonas de conflicto armado y regiones rurales del país?
d) ¿Qué tan efectivas son las
medidas de protección otorgadas a periodistas por la Unidad Nacional de
Protección para el aseguramiento del derecho a la libertad de prensa en zonas
con presencia de grupos armados ilegales?
e) ¿Qué rutas de protección y
autocuidado poseen los periodistas en Colombia para asegurar su vida e
integridad ante la ausencia de medidas de protección otorgadas por la Unidad
Nacional de Protección?
d)
¿Qué recomendaciones ha
realizado la “Comisión del Plan de Acción Oportuna (PAO) para defensores de
derechos humanos, líderes, sociales, comunales, y periodistas” para la
protección de los periodistas en el departamento de Caquetá?
e)
¿Qué medidas de protección
colectiva y proyectos de autoprotección ha dispuesto la “Comisión del Plan de
Acción Oportuna (PAO) para defensores de derechos humanos, líderes, sociales,
comunales, y periodistas” para los periodistas en el departamento de Caquetá?
[44] Folio 32, Cuaderno No. 2.
[45] Ibíd.
[46] Ibíd.
[47] Folio 40, Cuaderno No. 2.
[48] Folio 41, Cuaderno No. 2. La anotación del psiquiatra en la
historia clínica se realizó el 12 de marzo de 2019.
[49] Folio 32, Cuaderno No. 2.
[50] Folio 33, Cuaderno No. 2.
[51] Folio 33, Cuaderno No. 2.
[52] Folio 37, Cuaderno No. 2.
[53] “Artículo 1º. Créase el Programa de Protección a
Periodistas y Comunicadores Sociales que en el ejercicio de su actividad
profesional asuman la difusión, defensa, preservación y restablecimiento de los
derechos humanos y aplicación del Derecho Internacional Humanitario y que, por
tal circunstancia, se encuentren en situación de riesgo contra su vida,
integridad, seguridad o libertad por causas relacionadas con la violencia
política o ideológica o con el conflicto armado que padece el país.  Este
programa estará a cargo de la Dirección General para los Derechos humanos del
Ministerio del Interior”.
[54] En razón de tal carácter, la Sala únicamente reproducirá los
aspectos que son absolutamente indispensables para decidir en el caso concreto,
en la correspondiente sección de la providencia.
[55]  Folio 78, Cuaderno No. 2.
[56]  Folio 81, Cuaderno No. 2.
[57]  Folio 79, Cuaderno No. 2.
[58]  Folio 108, Cuaderno No. 2.
[59]  Folio 184, Cuaderno No. 2.
[60]  Folio 108, Cuaderno No. 2.
[61]  Folio 106, Cuaderno No. 2.
[62]  Folio 107, Cuaderno No. 2.
[63]  Folio 107, Cuaderno No. 2.
[64]  Ibíd.
[65]  Folio 201, Cuaderno No. 2.
[66]  Ibíd.
[67]  Folios 191 a 200, Cuaderno No. 2.
[68]  Ibíd.
[69]  Ibíd.
[70]  Ibíd.
[71]  Ibíd.
[72] Sobre este asunto, la entidad sostuvo: “La principal ausente del
programa es la justicia, esencial para la protección de los periodistas. La
impunidad es, por el contrario, el mejor incentivo para la violencia, ya que
los agresores confían en que sus acciones no tendrán consecuencias”.
[73]  Folios 191 a 200, Cuaderno No. 2.
[74]  Ibíd.
[75] La FLIP consideró que un caso que reflejaba la situación de riesgo
de los periodistas regionales es el de Luis Antonio Peralta, en El Doncello
(Caquetá) “quien fue asesinado por sicarios el 14 de febrero de 2015. Peralta
denunciaba fuertemente irregularidades en la contratación local y corrupción.
Su caso es un lamentable ejemplo de las fallas institucionales que lo
desprotegieron: múltiples amenazas y una bomba desactivada no fueron
suficientes. El periodista se enfrentó al desprecio de funcionarios locales que
no daban crédito o importancia a sus denuncias y a la completa inoperancia de
la Fiscalía. (…) La UNP jamás inició trámite para dar protección”.
[76]  Folios 191 a 200, Cuaderno No. 2.
[77]  Ibíd.
[78] Con el objetivo de respetar el precedente constitucional, promover
una mayor eficiencia en la administración de justicia y habida cuenta de que la
Corte Constitucional ha decantado un estándar para resumir de manera detallada
las reglas jurisprudenciales sobre los requisitos de procedencia de la acción
de tutela se tomarán como modelo de reiteración los parámetros fijados por la
Magistrada Sustanciadora en las Sentencias T-399 de 2018, T-239 de 2018, T-666
de 2017, T-583 de 2017, T-401 de 2017, T-340 de 2017 y T-163 de 2017.
[79] Sentencia T-163 de 2017 (M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado).
[80] Sentencias T-401 de 2017 y T-373 de
2015 (M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado).
[81] La Unidad Nacional de Protección fue
creada por el Decreto Ley 4065 de 2011 como una Unidad Administrativa Especial
del orden nacional, con personería jurídica propia.
[82] Sentencia T-834 de 2005 (M.P. Clara
Inés Vargas Hernández); Sentencia T-887 de 2009 (M.P. Mauricio González
Cuervo).
[83] Sentencia T-401 de 2017 (M.P. Gloria
Stella Ortiz Delgado); Sentencia T-246 de 2015 (M.P. Martha Victoria Sáchica
Méndez).
[84] Sentencia T-246 de 2015 (M.P. Martha
Victoria Sáchica Méndez).
[85] Resolución 7232 de 2018.
[86] Sentencia T-662 de 2016 (M.P. Gloria
Stella Ortiz Delgado).
[87] Sentencias T-163 de 2017 (M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado); T-328
de 2011 (M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub); T-456 de 2004 (M.P. Jaime Araujo
Rentería), T-789 de 2003 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa), T-136 de 2001
(M.P. Rodrigo Uprimny Yepes), entre otras.
[88] Sentencia T-236 de 2018 (M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado).
[89] Véanse, entre otras: Sentencias T-411 de 2018 (M.P. Carlos Bernal
Pulido); T-399 de 2018 (M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado); T-205 de 2018 (M.P.
Antonio José Lizarazo Ocampo); T-707 de 2015 (M.P. María Victoria Calle Correa;
T-224 de 2014 (M.P. Jorge Iván Palacio Palacio); T-460 de 2014 (M.P. Gabriel
Eduardo Mendoza Martelo); T-657 de 2014 (M.P. María Victoria Calle Correa);
T-924 de 2014 (M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado) y T-591 de 2013 (M.P. Mauricio
González Cuervo).
[90] Para establecer este contexto, la Sala también tiene en cuenta el
informe de prensa allegado por el accionante, en el cual se reportó la
existencia de amenazas en contra de periodistas que realizan su labor en el
departamento de Caquetá (nota al pie de página 22 – Informe de Noticias
Caracol).
[91] M.P. Jaime Córdoba Triviño.
[92] Sentencia T-1037 de 2008 (M.P. Jaime
Córdoba Triviño).
[93] Las consideraciones contenidas en el
presente acápite son parcialmente retomadas de las sentencias T-399 de 2018,
T-666 de 2017 y T-924 de 2014, todas con ponencia de la Magistrada
Sustanciadora.
[94] M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[95] M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[96] M.P. Juan Carlos Henao Pérez.
[97] Las consideraciones contenidas en el
presente acápite son parcialmente retomadas de las sentencias T-399 de 2018,
T-666 de 2017 y T-924 de 2014, todas con ponencia de la Magistrada
Sustanciadora.
[98] “Por la
cual se consagran unos instrumentos para la búsqueda de la convivencia, la
eficacia de la justicia y se dictan otras disposiciones”
[99] “Por medio del cual se expide el
Decreto Único Reglamentario del Sector Administrativo del Interior”
[100] M.P. Jorge Iván Palacio Palacio.
[101] M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[102] Al respecto, se deben tener en cuenta
normas internacionales como los artículos 19 y 20 del Pacto Internacional de
Derechos Civiles y Políticos (PIDCP), 19 de la Declaración Universal de
Derechos Humanos (DUDH) de 1948, 13 de la Convención Americana sobre Derechos
Humanos (CADH) y 4 de la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del
Hombre de 1948.
[103] Esta Declaración tiene como propósito incentivar a los Estados
miembros de las Naciones Unidas y de la UNESCO a garantizar la seguridad de los
periodistas y luchar contra la impunidad.
[104] Resolución del 19 de diciembre de 2017, aprobada en el 72 período
de sesiones (A/RES/72/175).
[105] Resolución del 17 de diciembre de 2015, aprobada en el 70 período
de sesiones (A/RES/70/162).
[106] Resolución del 18 de diciembre de 2014, aprobada en el 69 período
de sesiones (A/RES/69/185).
[107] Resolución del 18 de diciembre de 2013, aprobada en el 68 período
de sesiones (A/RES/68/163).
[108] Resolución del 23 de diciembre de 2006. S/RES/1738 (2006)
[109] OEA/Ser.L/V/II. CIDH/RELE/INF. 12/13. Diciembre 31 de 2013.
[110] OEA/Ser.L/V/II. CIDH/RELE/INF. 16/17. Marzo 15 de 2017.
[111] Violencia contra periodistas y trabajadores de medios:
Estándares interamericanos y prácticas nacionales sobre prevención, protección
y procuración de la justicia. Informe de la Relatoría Especial para la
Libertad de Expresión de la CIDH. OEA/Ser.L/V/II. CIDH/RELE/INF. 12/13.
Diciembre 31 de 2013.
[112] Ibíd.
[113] Ibíd. || En relación con la idoneidad de las medidas de protección,
se sugiere igualmente revisar la Sentencia T-124 de 2015 (M.P. Luis Guillermo
Guerrero Pérez).
[114] Plan de Acción de las Naciones Unidas sobre la Seguridad de los
Periodistas y la Cuestión de la Impunidad. 2012.
[115] Ibíd.
[116] Corte IDH. Caso Carvajal Carvajal y
otros vs. Colombia (Fondo, reparaciones y
costas). Sentencia del 13 de marzo de 2018.
[117] Corte IDH. Caso Vélez Restrepo y
familiares vs. Colombia (Excepción preliminar,
fondo, reparaciones y costas). Sentencia del 3 de septiembre de 2012.
[118] Centro Nacional de Memoria Histórica. La palabra y el silencio. La
violencia contra periodistas en Colombia (1977 – 2015), Bogotá, CNMH, 2015.
[119] Zonas silenciadas: Regiones de
alta peligrosidad para ejercer la libertad de expresión. Informe de la Relatoría Especial para la Libertad de Expresión
de la CIDH. OEA/Ser. L/V/II. CIDH/RELE/INF. 16/17 Marzo 15 de 2017.
[120] “En este sentido, la Comisión observó
la importancia de una efectiva participación de la Fiscalía General de la
Nación en las sesiones del CERREM, en su calidad de invitado especial, de
manera de aportar y recibir información clave sobre las situaciones bajo
análisis y las presuntas violaciones de derechos humanos sufridas por los
periodistas y comunicadores sociales”. (Zonas
silenciadas: Regiones de alta peligrosidad para ejercer la libertad de
expresión. Informe de la Relatoría Especial para la Libertad de Expresión
de la CIDH. OEA/Ser. L/V/II. CIDH/RELE/INF. 16/17 Marzo 15 de 2017).
[121] Zonas silenciadas: Regiones
de alta peligrosidad para ejercer la libertad de expresión. Informe de la Relatoría Especial para la Libertad de Expresión
de la CIDH. OEA/Ser. L/V/II. CIDH/RELE/INF. 16/17 Marzo 15 de 2017.
[122] Ibíd.
[123] Sentencia C-650 de 2003 (M.P.
Manuel José Cepeda Espinosa).
[124] M.P. Jaime Córdoba Triviño.
[125] Sentencia T-1037 de 2008 (M.P. Jaime Córdoba Triviño).
[126] Ibíd.
[127] En similar sentido, la Corte IDH ha señalado que los Estados “tienen
el deber de brindar medidas de protección a la vida y la integridad de los
periodistas que estén sometidos a [un] riesgo especial”. Según la Corte,
este riesgo especial debe ser evaluado a la luz del contexto existente en el país
y puede surgir “por factores tales como el tipo de hechos que los
periodistas cubren, el interés público de la información que difunden o la zona
a la cual deben acceder para cumplir con su labor, así como [por] amenazas en
relación con la difusión de esa información o por denunciar o impulsar la
investigación de violaciones que sufrieron o de las que se enteraron en el
ejercicio de su profesión” (Corte IDH. Caso Vélez Restrepo y familiares
vs. Colombia (Excepción preliminar, fondo, reparaciones y costas).
Sentencia del 3 de septiembre de 2012).
[128] Sentencia T-399 de 2018 (M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado).
[129] Corte IDH. Caso Carvajal Carvajal y
otros vs. Colombia (Fondo, reparaciones y
costas). Sentencia del 13 de marzo de 2018. En similar sentido se ha pronunciado
la CIDH: “El informe publicado por el Centro
Nacional de Memoria Histórica de Colombia reconoce que la proximidad de
los periodistas con las comunidades que sufren violencia es una variable
constante en los crímenes contra la libertad de expresión. Son ellos
quienes están cerca de los problemas de la comunidad, construyen una memoria
pertinente de lo que ocurre y hacen una puesta en relieve de los problemas que
algunos quieren esconder” (Zonas silenciadas:
Regiones de alta peligrosidad para ejercer la libertad de expresión. Informe de
la Relatoría Especial para la Libertad de Expresión de la CIDH. OEA/Ser.
L/V/II. CIDH/RELE/INF. 16/17 Marzo 15 de 2017).
[130] Folios 79 y 80. Cuaderno No. 1. El
resaltado es de la Sala y no forma parte del texto original.
[131] Folio 80. Cuaderno No. 1. El
resaltado es de la Sala y no forma parte del texto original.
[132] En este punto, se incluye la
información contenida en el Plan de Acción Oportuna de Prevención y Protección
para los Defensores de Derechos Humanos, Líderes Sociales, Comunales y
Periodistas (Disponible en: https://www.mininterior.gov.co/sites/default/files/plan_de_accion_oportuna_de_prevencion_y_proteccion_0.pdf).
[133] “Desde el año 2016 y en lo corrido
del 2018, grupos armados organizados han reconfigurado situaciones violentas en
sus disputas territoriales, que han implicado el incremento de la
vulnerabilidad de los defensores de derechos humanos y periodistas, en
las zonas donde existe competencia entre varios grupos armados organizados o
delincuenciales por el control del territorio empleado para el narcotráfico, la
extracción ilícita de yacimientos mineros y otras actividades ilícitas, así
como la consolidación de nuevas alianzas entre dichos grupos. // Tal
situación ha afectado principalmente a los defensores de derechos humanos,
líderes sociales, comunales y periodistas presentes en los departamentos Antioquia,
Cauca, Norte de Santander, Valle del Cauca, Nariño, Caquetá,
Chocó y Córdoba, aunque no es un fenómeno exclusivo de estos territorios, pues
se presenta, aunque con menor magnitud, en municipios pertenecientes a 26 de
los 32 departamentos del país, que tienen en común encontrarse afectados por la
presencia de actividades como la extracción ilícita de yacimientos mineros, los
cultivos de uso ilícito como hoja de coca, marihuana y amapola, y el desarrollo
de negocios vinculados con el narcotráfico” (Plan de Acción Oportuna de
Prevención y Protección para los Defensores de Derechos Humanos, Líderes
Sociales, Comunales y Periodistas. Página 6). El resaltado es de la Sala y no
forma parte del texto original.
[134] Folio 115, Cuaderno No. 2.
[135] Folio 80. Cuaderno No. 1. El
resaltado es de la Sala y no forma parte del texto original.
[136] Folios 79 y 80. Cuaderno No. 1. El
resaltado es de la Sala y no forma parte del texto original.
[137] Tales situaciones se encuentran
indicadas en el Cuadro No. 1 (Fundamento jurídico 47).
[138] Sobre este particular, el Plan de
Acción Oportuna de Prevención y Protección para los Defensores de Derechos
Humanos, Líderes Sociales, Comunales y Periodistas ha reconocido que “en los
últimos tres años, se han intensificado las agresiones a los defensores de
derechos humanos, líderes sociales, comunales y periodistas que se desenvuelven
en los distintos ámbitos mencionados, de acuerdo con los informes realizados
por diferentes instancias, tales como la Oficina del Alto Comisionado de las
Naciones Unidas para los Derechos Humanos (OACNUDH) (2017, 2018), La Fiscalía
General de la Nación (2016, 2018), la Defensoría del Pueblo y otras
Organizaciones no Gubernamentales (Indepaz, 2016, 2017; DeJusticia y Human
Rights Data Analysis Group, 2018; Somos Defensores, 2018; Fundación para la
Libertad de Prensa, 2018; Asociación Colombiana de Medios de Información,
2018)”. En este mismo documento, se señala que el departamento del Caquetá
es una de las zonas en las cuales se ha registrado este incremento de agresiones
contra la población objeto del PAO.
[139] Folio 79. Cuaderno No. 1.
[140] Folios 79 y 80. Cuaderno No. 1.
[141] Fundamento jurídico 45.