C-602-15
Sentencia C-602/15
ESTIMULOS
TRIBUTARIOS E INCENTIVOS DE INVERSION PARA EMPRESAS
PUBLICAS Y PRIVADAS O PERSONAS NATURALES QUE SE VINCULEN A PROGRAMAS DE TRABAJO
Y EDUCACION EN CARCELES Y CENTROS PENITENCIARIOS-Incumplimiento de los
principios de legalidad y certeza tributaria/CARGAS TRIBUTARIAS-En
épocas de normalidad solo pueden surgir de la ley y en esa medida, el
legislador tiene la obligación de definir sus elementos esenciales que deben
ser reglamentados por el ejecutivo
La Sala
considera que la norma demandada incumple con los principios de legalidad y
certeza tributaria. En primer lugar, es necesario reconocer que el carácter
genérico del precepto impide que haya una determinación elemental de los componentes
del beneficio tributario. De hecho, una parte del artículo textualmente entrega
al Ejecutivo la posibilidad de ‘crear’ exenciones sobre cualquier carga
impositiva, sin más restricción que las actividades desarrolladas en las
cárceles o a favor de los “pospenados”, lo que vulnera claramente las
competencias indelegables en cabeza del Congreso de la República. La aplicación
de una norma de esta envergadura podría terminar por afectar gravemente el
sistema jurídico creado por el legislador, ya que en cumplimiento de cualquiera
de esas finalidades, el Ejecutivo podría desmontar buena parte de la política
fiscal establecida bajo los parámetros de los artículos 150 y 338
constitucionales. Además, aunque su finalidad sea loable, lo cierto es que el
artículo 59 (parcial) de la Ley 1709 de 2014 no concreta los elementos mínimos
del beneficio tributario que podrán ser ‘reglamentados’ por el Gobierno. Si
bien la norma define tres hechos que serían generadores de la exención así como
el sujeto pasivo y el sujeto activo, no establece qué tipo de tributos podrían
ser objeto del beneficio y tampoco especifica unas bases para determinar las
tarifas que regirían la reducción de la obligación.  Esas carencias hacen
inviable el ejercicio de la potestad reglamentaria por parte del Gobierno y
conllevan a que la Corte declare la inexequibilidad del precepto.
PRINCIPIO DE LEGALIDAD EN MATERIA
TRIBUTARIA-Jurisprudencia
constitucional/PRINCIPIO DE LEGALIDAD Y CERTEZA DE LOS TRIBUTOS-Reiteración
de Jurisprudencia
CONGRESO
DE LA REPUBLICA-Potestad para establecer contribuciones fiscales y
excepcionalmente parafiscales
PRINCIPIOS
DE LEGALIDAD Y CERTEZA TRIBUTARIA-Alcance
PRINCIPIO
DE LEGALIDAD EN MATERIA TRIBUTARIA-Se funda en el
aforismo “nullum tributum sine lege
PRINCIPIO
DE LEGALIDAD EN MATERIA TRIBUTARIA-Aplicación
PRINCIPIO
DE LEGALIDAD EN MATERIA TRIBUTARIA-Características
POTESTAD
REGLAMENTARIA EN MATERIA TRIBUTARIA-Alcance
EXENCIONES,
BENEFICIOS O ESTIMULOS TRIBUTARIOS-Requisitos
constitucionales
EXENCION
TRIBUTARIA-Concepto
EXENCION
TRIBUTARIA-Instrumento de estímulo fiscal/EXENCION TRIBUTARIA-Propósitos
BENEFICIOS
TRIBUTARIOS-Catalogados como taxativos, limitados, personales e
intransferibles
OBLIGACION
TRIBUTARIA-Se excluye al potencial contribuyente a condición de
que se encuentre razonablemente justificada
EXENCIONES
DENTRO DEL SISTEMA TRIBUTARIO-Están cobijadas por los principios
de legalidad y certeza al hacer parte de las manifestaciones de la política
fiscal
EXENCIONES
TRIBUTARIAS-Consagración debe contar con iniciativa gubernamental
LIBERTAD
DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN MATERIA DE EXENCIONES TRIBUTARIAS-Límites
BENEFICIOS
TRIBUTARIOS-Validez está adherida a la justificación que cada
medida pueda tener en el ordenamiento constitucional
PRINCIPIO
DE LEGALIDAD EN MATERIA TRIBUTARIA-Obligación del
legislador de definir elementos esenciales para que Ejecutivo efectué la
correspondiente reglamentación
PRINCIPIO
DE CERTEZA EN MATERIA TRIBUTARIA-Obligación del legislador de
definir claramente los elementos del tributo
PRINCIPIO
DE SEPARACION DE PODERES EN MATERIA TRIBUTARIA-Obligación del
legislador de definir claramente elementos del tributo que garantizan seguridad
jurídica de ciudadanos, protección de bienes y aseguramiento de política fiscal
coherente y justa
EXENCIONES
TRIBUTARIAS-Parte integral de la política fiscal que puede fijar
el Estado/EXENCIONES TRIBUTARIAS-Coherencia del sistema exige que haya
sincronía entre cargas y beneficios
BENEFICIOS
TRIBUTARIOS-Ejecutivo no los puede decretar directa o
autónomamente
ESTIMULOS
TRIBUTARIOS E INCENTIVOS DE INVERSION PARA EMPRESAS
PUBLICAS Y PRIVADAS O PERSONAS NATURALES QUE SE VINCULEN A PROGRAMAS DE TRABAJO
Y EDUCACION EN CARCELES Y CENTROS PENITENCIARIOS-Artículo 59 de Ley 1709 de
2014 no concreta elementos mínimos del beneficio tributario
ESTIMULOS
TRIBUTARIOS E INCENTIVOS DE INVERSION PARA EMPRESAS PUBLICAS Y PRIVADAS O
PERSONAS NATURALES QUE SE VINCULEN A PROGRAMAS DE TRABAJO Y EDUCACION EN
CARCELES Y CENTROS PENITENCIARIOS-Inviabilidad del ejercicio de
potestad reglamentaria por parte del Gobierno
Referencia: expediente
D-10665
Demanda de
inconstitucionalidad contra el artículo 59 de la Ley 1709 de 2014, “Por
medio de la cual se reforman algunos artículos de la Ley 65 de 1993, de la Ley
599 de 2000, de la Ley 55 de 1985 y se dictan otras disposiciones”.
Actor: Carlos Felipe
Trujillo Medina.
Magistrado
Ponente:
JORGE
IVÁN PALACIO PALACIO
Bogotá
D. C.,  dieciséis (16) de septiembre de dos mil quince (2015)
La Sala
Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones
constitucionales y una vez cumplidos los requisitos y trámites establecidos en
el Decreto Ley 2067 de 1991, profiere la siguiente:
SENTENCIA
I.  ANTECEDENTES
El
ciudadano Carlos Felipe Trujillo Medina presentó demanda de
inconstitucionalidad contra artículo 59 de la Ley 1709 de 2014, “Por
medio de la cual se reforman algunos artículos de la Ley 65 de 1993, de la Ley
599 de 2000, de la Ley 55 de 1985 y se dictan otras disposiciones”.
El Magistrado
Sustanciador, mediante auto del dieciocho (18) de marzo de 2015, dispuso: i)
admitir la demanda; ii) fijar en lista el asunto y simultáneamente correr
traslado al Procurador General de la Nación, para que rindiera el concepto de
rigor; iii) comunicar la iniciación del proceso al Presidente de la República,
al Presidente del Congreso de la República, al Presidente de la Cámara de
Representantes, al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, a la Dirección de
Impuestos y Aduanas Nacionales de Colombia –DIAN-, al Ministro del Interior, al
Ministerio de Justicia y del Derecho, al Instituto Nacional Penitenciario y
Carcelario –INPEC-, a la Fiscalía General de la Nación y al Defensor del Pueblo;
iv) invitar a facultades de derecho de las universidades Nacional de Colombia, Santo
Tomás de Bogotá, de Antioquia, Externado de Colombia, Libre, Pontificia
Universidad Javeriana, del Rosario, de los Andes, Sergio Arboleda, del Norte, al
Centro de Estudios Fiscales de la Universidad Externado de Colombia, a la
Academia Colombiana de Jurisprudencia, al Colectivo de Abogados José Alvear
Restrepo, al Centro de Derecho-Justicia y Sociedad –DeJusticia- y al Instituto
Colombiano de Derecho Tributario.
II.  TEXTO DE LA
NORMA ACUSADA
A continuación se
transcribe la norma subrayando el aparte demandado:
“LEY
1709 DE 2014
(Enero
20)
Por
medio de la cual se reforman algunos artículos de la Ley 65 de 1993, de la Ley
599 de 2000, de la Ley 55 de 1985 y se dictan otras disposiciones
EL
CONGRESO DE LA REPÚBLICA
DECRETA:
(…)
Artículo
59. Modifícase el artículo 93 de la Ley 65 de 1993, el cual quedará así:
Artículo
93. Estímulos tributarios. El Gobierno Nacional creará y reglamentará los
estímulos tributarios para aquellas empresas públicas y privadas, o personas
naturales que se vinculen a los programas de trabajo y educación en las
cárceles y penitenciarías, así como también incentivará la inversión, por parte
de estas empresas, en los centros de reclusión con exoneración de impuestos o
rebaja de ellos, al igual que a las empresas que incorporen en sus actividades
a pospenados que hayan observado buena conducta certificada por el Consejo de
Disciplina del respectivo centro de reclusión.”
III.    LA DEMANDA
El accionante considera que el precepto demandado
vulnera los artículos 113, 121, 150 numerales 10 y 12, y 338 de la Constitución
Política.
En su criterio los artículos 150
(numerales 10 y 12) y 338, consagran el principio de legalidad tributaria
conforme al cual sólo la ley puede imponer gravámenes, limitaciones o
restricciones a las personas. Precisa que este principio se origina del
aforismo “nullun tributum sine lege”, según el cual no hay tributo sin
representación.
Respecto de las exenciones tributarias, a
través de las cuales se impide el nacimiento de una obligación de esta
naturaleza o se disminuye su cuantía, colige que aplica el mismo principio y
que, por tanto, “solo operan a favor de los sujetos pasivos que se subsuman en
las hipótesis previstas en la ley”. Cita la sentencia C-748 de 2009 y concreta que
ese beneficio no es un fin para el Estado ni para el sujeto pasivo del
impuesto, sino que se trata de un estímulo con diferentes propósitos.
Reconoce que la Constitución no consagra
un mandato expreso para crear exenciones pero deduce que esa regla se deriva
del artículo 154 superior, “conforme al cual sólo podrán ser dictadas o
reformadas por iniciativa del gobierno las leyes  (…) “que decreten
exenciones de impuestos, contribuciones o tasas nacionales”, de donde extrae
que es el Congreso, previa iniciativa gubernamental, quien puede ejercer la
potestad de crear incentivos o beneficios tributarios”.
A partir de la sentencia C-1383 de 2000 señala
el alcance del principio de legalidad tributaria y concluye que conforme a este
no puede haber impuesto sin que medie discusión en el seno de un sistema
democrático. Explica que históricamente esta exigencia nació en las luchas y
las reivindicaciones por las libertades públicas dentro de la consolidación del
Estado liberal clásico y juzga que toda norma que contraríe ese fundamento debe
ser declarada inconstitucional.
Acude a la diferenciación doctrinaria entre
el poder y la potestad tributaria, y explica que la primera se refiere a la
creación de tributos y es propia del legislador, mientras que la segunda aplica
al ejecutivo y se limita a la reglamentación y aplicación de los impuestos.
Asimismo considera que un principio jurídico universal es que las cosas de
deshacen como se hacen y, por tanto, únicamente quien tiene la capacidad de
crear tributos “es el llamado a introducir los cambios y adaptaciones que
requiera el sistema tributario”. Trascribe un aparte del artículo 338 y argumenta
que el Congreso no puede reasignar en el Ejecutivo, ni siquiera a través de las
facultades extraordinarias, la regulación básica del tributo (sentencias C-341
de 1998 y C-1155 de 2008).
En su parecer el precepto demandado
confiere explícitamente una potestad al Ejecutivo para crear estímulos,
exonerar o rebajar impuestos, y afirma lo siguiente: “Esta circunstancia,
configuró una extralimitación en las funciones del Congreso de la República,
toda vez que sobrepasó el límite de las atribuciones conferidas por el
constituyente respecto de la materia objeto de delegación. No obstante que la
finalidad perseguida por la disposición, prima facie, pueda considerarse
constitucionalmente válida, es evidente la contradicción sustancial entre la
disposición acusada y los artículos 150 y 338 superiores, en la medida en que
se le atribuye al Gobierno Nacional –de forma integral- la regulación de una
materia que constitucionalmente corresponde al Congreso de la República”.
Aclara que esa norma no confirió la
facultad extraordinaria prevista en el numeral 10 del artículo 150 de la Carta
y reitera que cualquier forma de alivio tributario es competencia exclusiva del
Congreso.
Acerca de la vulneración de los artículos
113 y 121 de la Constitución señala que la reserva de ley es consecuencia del
principio de división de poderes. Establece que en la Carta también se define
el ámbito de acción de la ley y el reglamento, y explica que el legislador está
obligado “a adoptar las decisiones mínimas relativas a la definición, alcances
y fines de las principales instituciones que desarrollan dicha materia”.
Para el actor, aceptar que el Ejecutivo
tiene autonomía para crear exenciones o beneficios tributarios implica la supresión
de los controles inter-orgánicos adscritos al equilibrio de poderes,
incurriéndose en una “elusión constitucional” que define como “someter el
control de los decretos que se expidan ante la competencia del Consejo de
Estado, tornándose inocuo el control constitucional que debe ejercer la Corte
Constitucional”.
Agrega que la facultad otorgada al
Gobierno implica la expedición de normas que por su contenido tendrán el
carácter de leyes sin cumplir los requisitos de estas y sin que puedan llegar a
tener el control judicial de constitucionalidad, lo que vulnera el sistema de
pesos y contra pesos del ordenamiento jurídico colombiano.
Finalmente, en cuanto al desconocimiento
del artículo 121 de la Carta, considera que la delegación consignada en el artículo
demandado implica “el ejercicio de funciones distintas de aquellas que la
Constitución y la ley le han conferido al órgano ejecutivo”, lo que genera la
inconstitucionalidad de la medida.
IV. INTERVENCIONES
A-    ENTIDADES PÚBLICAS
Del Ministerio de
Hacienda y Crédito Público.
La apoderada del Ministerio de Hacienda y Crédito Público coadyuva
la pretensión de inexequibilidad del artículo 59 (parcial) de la Ley 1709 de
2014, por establecer competencias en el ejecutivo que son materia exclusiva de
la ley conforme al artículo 338 superior.
Aclara que las facultades incluidas en dicha norma no son
extraordinarias ya que no fueron solicitadas por el Gobierno, no son temporales
y no cumplieron con las mayorías especiales requeridas. Considera que de la
simple lectura del artículo se evidencia la contradicción con los principios
constitucionales de reserva de ley y certeza en la definición de los beneficios
tributarios, para lo cual cita las sentencias C-393 de 1996 y C-341 de 1998.
A partir de la transcripción de la sentencia C-1707 de 2000,
la apoderada insiste en que la demandada no tiene la categoría de una norma de
facultades extraordinarias y reitera que la misma permite el ejercicio de
poderes tributarios que son exclusivos del Congreso de la República.
B- DE INSTITUCIONES DE EDUCACIÓN SUPERIOR
Intervención de la
Universidad Santo Tomás - Bogotá.
El decano de la facultad de derecho de la Universidad Santo
Tomás –Bogotá- y Carlos Rodríguez Mejía profesor de la misma y coordinador del
grupo de acciones constitucionales del consultorio jurídico, presentaron
concepto sobre la constitucionalidad del artículo 59 de la ley 1709 de 2014.
Manifiestan que de la demanda surgen los siguientes problemas
jurídicos:
a)
“¿Existe una violación al principio de unidad de
materia, toda vez que el artículo 59 de la ley 1709 de 2014, modificatorio del
artículo 93 de la ley 65 del 93 “por la cual se expide el código penitenciario
y carcelario” no guarda relación alguna con el régimen penitenciario y
carcelario, sino con temas de índole tributario?”
b)
“¿Puede la rama legislativa del poder público,
transferir al ejecutivo la competencia de crear y reglamentar estímulos
tributarios, así como de exonerar o disminuir impuestos?”.
Señalan que comparten los argumentos expuestos por el actor,
ya que la norma demandada vulnera los artículos 338, 113, 121, 158, 158, 160 y
150 numerales 10 y 12 de la Carta Política.
1.1.  Violación al principio de unidad de materia.
Precisan que en los artículos 159 y 160 de la Constitución
Política se consagra el principio de unidad de materia, con el cual se busca
proteger la transparencia y coherencia de la función legislativa.
Encuentran que el artículo 59 de la ley 1709 de 2014, que
reforma el artículo 93 de la ley 65 de 1993[1], no tiene vínculo causal,
teológico, temático o sistemático con las exenciones tributarias o las disminuciones
de impuestos, que corresponden, más bien, a leyes fiscales y no al código penitenciario,
lo que conlleva a una “consecuente falta de unidad de materia en el artículo
59 de la ley 1709 de 2014”.
1.2.  Respecto a la facultad del congreso, para transferir la
competencia de crear y reglamentar estímulos tributarios, así como de exonerar
o disminuir impuestos
Por otra parte, estiman que en el Estado social de derecho
constituye un eje fundamental la separación de las ramas del poder público. Por
lo anterior, infieren que la norma acusada asigna funciones reservadas a otra
autoridad, lo que conduce a que la Rama Ejecutiva en contra de lo dispuesto por
la Constitución, tenga la facultad de expedir decretos que por su contenido
material son leyes y no preceptos reglamentarios.
En consecuencia indican que la disposición analizada es “contraria
a la reserva de ley constitucionalmente encargada al Congreso de la República,
dentro del cual se hace referencia no solo a la creación de contribuciones
fiscales y parafiscales, sino que contempla incluso la aplicación de exenciones
o estímulos”.
C- INTERVENCIONES CIUDADANAS Y DE INSTITUCIONES PRIVADAS
1.  Intervención del
ciudadano Luis Guillermo Pérez Casas, como presidente del Colectivo de Abogados
José Alvear Restrepo.
El interviniente
considera que la norma impugnada debe declararse exequible, ya que los cargos
invocados en la demanda no evidencian vulneración de la Constitución.
Expone que el
principio general de reserva de ley en materia tributaria al que se refiere el
accionante no resulta incompatible con la facultad en cabeza del gobierno
Nacional de crear exenciones tributarias. Así mismo señala que el fin de la
norma demandada no solo es favorable sino conforme a los lineamientos constitucionales,
ya que fomenta la participación de las empresas o personas naturales que incorporan
en programas de educación y trabajo a los centros penitenciarios o vinculan
laboralmente a aquellos que han cumplido con la pena y hayan observado buena
conducta.
En su concepto el
incentivo tributario contemplado en el artículo 59 de la ley 1709 de 2014 “no
solo coincide con los criterios que ha establecido la jurisprudencia del
tribunal constitucional para el particular sino que, además, corresponden a
fines que pueden considerarse plausibles.”
Resalta que la Corte
Constitucional en su sentencia C-748 de 2009 señaló que la exención es un
instrumento de estímulo tributario con propósitos sociales, entre los cuales se
encuentra el incremento de inversión en sectores generadores de empleo masivo y
fortalecimiento patrimonial de las empresas que ofrecen bienes y servicios de
sensibilidad social. Además, expone que la resocialización penal referida, ha
sido confirmada por tratados internacionales que forman parte del bloque de
constitucionalidad[2].
Precisa que los
argumentos de la demanda parten de una equivocación por lo siguiente:
(i)
Porque
la facultad del Gobierno de crear exenciones tributarias en determinadas
ocasiones no contraviene el mandato constitucional.
(ii)
Porque
el accionante asumió, “sin fundamento fáctico o jurídico, que las exenciones
tributarias de las que se ocupa la norma demandada deben ser decretadas a
través de facultades legislativas otorgadas por el Gobierno Nacional y no a
través de los actos administrativos a través de los cuales este desarrolla sus
funciones constitucionales y legales”.
Además estima que respecto
a la competencia para establecer exenciones tributarias, el accionante no tuvo
en cuenta normas superiores con las cuales podía interpretar el “espíritu” del
constituyente. Cita el articulo 154 superior, el cual establece que “sólo
podrán ser dictadas o reformadas por iniciativa del gobierno las leyes (…) que
decreten exenciones de impuestos, contribuciones o tasas nacionales”.
Concluye que el
propósito de la Carta es que las exenciones se decreten a partir de la
colaboración armónica entre las ramas del poder público y manifiesta que esta potestad
puede ser otorgada en el marco del numeral 23 del artículo 150 de la
Constitución Política, “donde se establece que el Congreso de la Republica
debe expedir la leyes que regirán el ejercicio de las funciones públicas”.
Como consecuencia,
el ciudadano solicita a la Corte Constitucional que declare exequible el
precepto enunciado, conforme a los fundamentos anteriormente citados.
2.  Intervención
de la Academia Colombiana de Jurisprudencia
La Academia Colombiana de Jurisprudencia por medio de su
presidente encomendó a la académica Lucy Cruz de Quiñonez que se pronunciara
sobre la norma demandada por el actor.
Bajo esas condiciones, luego de resumir los aspectos de la
demanda, la interviniente presenta los siguientes argumentos:
Aclara que
históricamente el principio de legalidad tributaria surgió como protección a
los contribuyentes respecto de los actos del monarca y, posteriormente, bajo la
doctrina de la revolución francesa, se convirtió en una garantía del equilibrio
entre poderes separados. Por su parte, la reserva –señala- “exige algo más, que
el legislador directamente, sin intervención reglamentaria, regule lo que se
entiende el núcleo de la materia reservada. Desde la reserva se señala
que los elementos esenciales que son reservados a la ley, admitiendo la entrada
del reglamento para la configuración de los detalles de ejecución y
cumplimiento, hace comprender que la delegación podría admitirse, sin reparos,
para el tema procedimental tributario, para la transformación de alguno de los
accidentes no esenciales, para otros deberes relacionados con la obligación, o
facilitadores de su cumplimiento o del control.”.
Bajo esa condición,
precisa que la reserva de ley en lo tributario constituye una exigencia para
que sea el legislador el que regule los tributos directamente, “sin permitir
que esa facultad se transfiera por la vía de la habilitación genérica al
Gobierno (…) La reserva tributaria, además de atribuir la materia al legislador
en lo que toca con la tipicidad del tributo, exige que sea éste el que dicte
directamente la normatividad a él atribuida, configurando el tributo y el
sistema de reparto lo que incluye, definitivamente exenciones y beneficios que
neutralizan o aminoran el deber de contribuir”.
La interviniente
precisa que, conforme al entendimiento de la jurisprudencia constitucional, esa
pauta no se refiere solamente a la facultad de decretar impuestos, sino que
abarca toda la materia tributaria, incluyendo la posibilidad de disminuir la
carga contributiva. Al respecto afirma lo siguiente: “De allí que por simple
simetría se entiende que el poder de eximir es simétrico con el poder de gravar
y por ello, en esta línea de pensamiento, los incentivos forman parte del poder
tributario, puesto que éste precisamente se ocupa de delimitar cada tributo,
con los elementos que se incluyen y los que se excluyen, con lo que aumenta la
carga y con lo que la disminuye que son las diversas facetas de un mismo
fenómeno tributario”.
Sobre el caso
concreto, precisa que en este asunto no hay facultades extraordinarias precisas
y tampoco se señala un periodo para el ejercicio de la delegación. Declara que
la violación se materializa contra los artículos 150, numeral 12 y 338, porque
no se determina el tipo de tributo a afectar y qué elementos pueden
modificarse.
3.  Intervención
del Instituto Colombiano de Derecho Tributario
En primer lugar, el Instituto Colombiano de Derecho
Tributario informa que mediante sesión del Consejo Directivo del 20 de abril de
2015 se da aprobación al concepto elaborado por la doctora Carolina Rozo
Gutiérrez respecto de la demanda contra el artículo 59 de la Ley 1709 de 2004.
El interviniente
considera que la norma debe ser declarada inconstitucional por la vulneración
de los principios de reserva de ley, representación y certeza en materia
tributaria. Refiere que esos valores se encuentran explícitamente consignados
en varias normas de la Carta Política, a saber, los artículos 150 numerales 10
y 12, y 338. Explica que la representación conlleva a que sea el Congreso, como
órgano elegido popularmente, el que establezca las obligaciones de carácter
tributario. A su vez la certeza implica que ese órgano fije los elementos de la
obligación de manera clara y precisa.
Anota que dichos
principios restringen las facultades del Ejecutivo para el establecimiento de
tributos. Agrega que la jurisprudencia ha extendido esta noción a la creación o
supresión de exenciones o beneficios de esa naturaleza. Sólo excepcionalmente,
cuando se presentan los supuestos del artículo 215 superior, el Presidente
puede dictar decretos con fuerza de ley en los que, de manera transitoria,
establezca nuevos impuestos o modifique los existentes. Por fuera de esta
previsión –advierte- “las facultades del ejecutivo en materia tributaria se
restringen exclusivamente a la potestad reglamentaria y la posibilidad de emitir
decretos en desarrollo de leyes marco para ciertas materias como las
aduaneras”.
Asevera que a las
exenciones o beneficios tributarios también les aplica los principios de
reserva de ley, representación y certeza. Al respecto argumenta lo siguiente:
“En consecuencia, los elementos estructurales de las exenciones y beneficios
tributarios hacen parte de los elementos estructurales de los tributos y por
ello, es necesario que el Congreso, como órgano que interpreta la voluntad
general en virtud del principio de representación, sea el que tenga el poder
para crear o modificar esos instrumentos”. Cita el artículo 154 de la
Constitución y concluye que en él implícitamente se están reiterando esas
pautas respecto a la definición de exenciones.
Por tanto, atendiendo
que la norma acusada faculta al Gobierno para la creación y reglamentación de
estímulos tributarios a las personas naturales y jurídicas que se vinculen con
programas de trabajo y educativos con la población carcelaria, considera que es
violatoria de los artículos 150, numerales 10 y 12, y 338 de la Constitución.
D.-INTERVENCIONES
EXTEMPORÁNEAS
Vencido el término
de fijación en lista fijado en el auto del 18 de marzo de 2015 se allegaron las
siguientes intervenciones:
1.  Universidad
Libre, Facultad de Derecho, Observatorio de Intervención Ciudadana
Constitucional, Bogotá.
Afirma que
comparte la posición presentada por el actor y coadyuva la solicitud de
inexequibilidad del artículo 59 de la Ley 1709 de 2014. Refiere que es cierto
que la definición de exenciones solo corresponde al Congreso de la República,
siempre que estas cumplan con los siguientes requisitos de procedimiento: (i)
la iniciativa gubernamental; (ii) el respeto por el amplio margen de
configuración del legislador y (iii) la potestad reglamentaria en cabeza del
Ejecutivo. Advierte que el actor no interpretó sistemáticamente el artículo
demandado. Sin embargo, argumenta que esa disposición no establece cuáles son
los impuestos objeto de exención, lo que excede el marco de competencias
constitucional.
2.  Universidad de
La Sabana, Clínica Jurídica de Interés Público y Derechos Humanos.
En la medida en
que el artículo demandado no hace parte de una ley de facultades
extraordinarias, este interviniente interpreta que las exenciones serán
establecidas a través de decretos reglamentarios y no a través de la ley, las
ordenanzas o los acuerdos, como lo establece el artículo 338 de la Carta.
Además, afirma que esta situación atenta contra el principio de representación,
lo que le lleva a dar la razón al demandante, en la medida en que se está
suprimiendo completamente la facultad otorgada al Congreso en el artículo 150,
numeral 12, lo que conduce adicionalmente a infringir el artículo 113 superior.
3.  Universidad
Externado de Colombia, Departamento de Derecho Fiscal.
Esta institución
de educación superior define el poder fiscal y tributario, para luego hacer una
referencia jurisprudencial sobre la potestad impositiva del legislador
(sentencia C-833 de 2013). A continuación afirma, en virtud del principio de
legalidad, que “ninguna prestación pecuniaria puede ser impuesta si no es
deliberada por los órganos legislativos”, en virtud de los artículos 150 – 12 y
338 de la Carta Política. Además, señala que en materia de exenciones es
necesario que exista la iniciativa del Gobierno en los términos del artículo
154 superior e indica: “El establecimiento de una exención determina que no se
produzcan las consecuencias jurídicas típicas asociadas a la realización del
hecho generador. Lo anterior se traduce en la ocurrencia de dos normas, la
primera que constituye el hecho generador, por ende genera el nacimiento de la
obligación tributaria sustancial, y la segunda que anula o aminora el efecto
anterior”.
Respecto del caso
concreto, la Universidad hace énfasis en que en el artículo 338 de la Constitución
requiere que todos los elementos del hecho generador estén señalados en la ley,
lo cual también aplica a la definición de las exenciones. Al respecto concluye
lo siguiente: “no tendría sentido que el Gobierno anule los efectos tributarios
de las normas hechas por el legislador, ni si quiera (sic) por autorización o
delegación que haga el mismo ente, primero porque el ejecutivo no goza de este
poder a nivel constitucional en cuanto a la configuración de los tributos, y
segundo porque precisamente lo que busca este esquema es una división y
equilibrio de poderes, donde el ejecutivo traza los lineamientos económicos,
pero es el legislativo quien en virtud del poder popular transferido debe
ejecutar las directrices trazadas plasmándolas en una ley”.
Como consecuencia,
en la medida en que el artículo 59 de la Ley 1709 de 2014 delega la potestad de
aminorar la carga impositiva al Gobierno, el interviniente concluye que la
disposición acusada es inconstitucional.
V.      CONCEPTO
DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
Con base en los
artículos 150-12, 287, 300, 313 y 338 de la Constitución Política, el
Ministerio Público considera que el principio de legalidad tributaria es una
manifestación del valor democrático y de la representación popular, que implica
que “por una parte no puede haber imposición de tributos sin la participación
de quienes deben pagarlos y, de otra, es una obligación constitucional de los
órganos que representan al pueblo predeterminar los elementos esenciales de los
mismos con el fin de garantizar a los contribuyentes seguridad sobre las
obligaciones a su cargo”.
Expresa que la
norma sub examine autoriza al Gobierno a crear estímulos tributarios a
quienes se vinculen con los programas de trabajo en las cárceles y las
penitenciarías, en desconocimiento de la competencia de creación de gravámenes
en cabeza del Congreso, las asambleas y los concejos. Por tanto, considera que
ella vulnera el principio de legalidad en la medida en que “los tributos como
de los beneficios tributarios requiere la concurrencia de los ciudadanos a
través de sus representantes ante los cuerpos colegiados”. Asimismo estima que
la “cuestión de inconstitucionalidad” es suficiente para deducir que el
precepto también atenta contra el principio de separación de poderes.
VI.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
1.-
Competencia
En
virtud de lo dispuesto por el artículo 241-4 de la Constitución Política, la
Corte Constitucional es competente para conocer de la demanda de
inconstitucionalidad de la referencia.
2.  Problema
jurídico y metodología de análisis.
En esta
oportunidad la Corte debe determinar si la norma acusada, en la medida en que fija
en el Gobierno la facultad de crear y reglamentar los estímulos tributarios que
considere necesarios para promover los programas de trabajo y educación en las
cárceles, la inversión en las penitenciarías y la incorporación laboral de los
“pospenados” con buena conducta, vulnera el artículo 150, numerales 10 y 12 de
la Carta, como también los artículos 113, 121 y 338 del mismo estatuto.
Para
dar respuesta a esa problemática la Sala (i) hará una breve referencia a los
principios de legalidad, reserva legal y certeza de los tributos; (ii)
determinará los requisitos adscritos a los estímulos, beneficios o exenciones
tributarios; y con base en ello, (iii) abordará al examen concreto de la norma impugnada.
3.  Principios de
legalidad y certeza de los tributos. Reiteración de Jurisprudencia[3].
3.1. La
Constitución prescribe que es potestad del Congreso de la República hacer las
leyes, por medio de las cuales ejerce la función de establecer contribuciones
fiscales y, excepcionalmente, parafiscales en los casos y bajo las condiciones
que establezca la ley (art. 150.12 CP). La competencia del legislativo en esta
materia es palmaria, en la medida en que en el numeral 10 del mismo artículo se
establece que ni siquiera a través de las facultades extraordinarias se puede
conferir al Presidente la facultad para decretar los impuestos. Sumada a la
anterior disposición, el artículo 338 ejusdem, contempla lo siguiente:
“En
tiempo de paz, solamente el Congreso, las asambleas departamentales y los
concejos distritales y municipales podrán imponer contribuciones fiscales o
parafiscales. La ley, las ordenanzas y los acuerdos deben fijar, directamente,
los sujetos activos y pasivos, los hechos y las bases gravables, y las tarifas
de los impuestos. La Ley, las ordenanzas y los acuerdos pueden permitir que las
autoridades fijen la tarifa de las tasas y contribuciones que cobren a los
contribuyentes, como recuperación de los costos de los servicios que les
presten o participación en los beneficios que les proporcionen; pero el sistema
y el método para definir tales costos y beneficios, y la forma de hacer su
reparto, deben ser fijados por la ley, las ordenanzas o los acuerdos. Las
leyes, ordenanzas o acuerdos que regulen contribuciones en las que la base sea
el resultado de hechos ocurridos durante un periodo determinado, no pueden
aplicarse sino a partir del periodo que comience después de iniciar la vigencia
de la respectiva ley, ordenanza o acuerdo”[4].
La
sentencia C-891 de 2012 recopiló la jurisprudencia constitucional sobre el
alcance de los principios de legalidad y certeza tributaria, al examinar si el
inciso 4 del artículo 8º de la Ley 1421 de 2010[5] (aportes
voluntarios a los fondos-cuenta territoriales), desconocía lo dispuesto en el
artículo 338 superior, que delegó en una autoridad administrativa (Ministerio
del Interior), la facultad de determinar los elementos de un tributo cuya
imposición se asigna a las entidades territoriales.
Bajo
ese contexto, en ese fallo se recordó que el principio de legalidad en
materia tributaria se funda en el aforismo “nullum tributum sine lege”
que exige
un acto del legislador para la creación de un gravamen, el cual se desprende de
la máxima según la cual no hay tributo sin representación. Este principio surge
a la vida jurídica como garantía política con la inclusión en la Carta Magna
inglesa de 1215 de la institución “no taxation without representation”,
universalmente reconocida como uno de los pilares del Estado liberal - democrático.
En los términos de
la sentencia C-891 de 2012, la aplicación del principio de legalidad, a partir
del cual todo
tributo requiere de una regla jurídica previa expedida por el Congreso, las
asambleas o los concejos[6],
conlleva
a la formulación de un objetivo básico: “fortalecer la
seguridad jurídica y evitar los abusos impositivos de los gobernantes, puesto
que el acto jurídico que impone la contribución debe establecer previamente, y
con base en una discusión democrática, sus elementos esenciales para ser
válido”[7].
Como
consecuencia de esos conceptos, ese fallo estableció las siguientes
características del principio de legalidad: a) es expresión del
principio de representación popular y del principio democrático, derivado de
los postulados del Estado liberal; b) materializa el principio de
predeterminación del tributo, según el cual una lex previa y certa debe
señalar los elementos de la obligación fiscal; c) brinda seguridad a los
ciudadanos respecto a sus obligaciones fiscales; d) responde a la necesidad de
promover una política fiscal coherente, inspirada en el principio de unidad
económica, especialmente cuando existen competencias concurrentes donde
confluye la voluntad del Congreso, de las asambleas o de los concejos; e) no se
predica solamente de los impuestos, sino que es exigible respecto de cualquier
tributo o contribución (sentido amplio), aunque de la naturaleza del gravamen
depende el rigor con el que la ley debe señalar sus componentes; f) no sólo el
legislador sino también las asambleas y los concejos están facultados para
fijar los elementos constitutivos del tributo; g) la ley, las ordenanzas y los
acuerdos, sin resignar sus atribuciones constitucionales, pueden autorizar a
las autoridades de los distintos niveles territoriales, dentro de los límites establecidos,
para fijar las tarifas de las tasas y contribuciones que cobren a los
contribuyentes; empero, el sistema y el método para definir tales costos y
beneficios y la forma de hacer su reparto deben ser fijados por la ley, las
ordenanzas o los acuerdos[8].
3.2.  Adicionalmente,
como un elemento del principio de legalidad, en la sentencia C-891 de 2012 se
afirmó que al establecer una obligación tributaria la ley debe suministrar con
certeza los elementos mínimos que la definen[9]. A partir de
esta pauta, se argumentó que los órganos de representación popular están
obligados a determinar, de manera clara y precisa, los elementos estructurales
del tributo, con la finalidad de hacer efectivo, entre otros, la eficacia en su
recaudo[10]. En
virtud de esto, la jurisprudencia ha reiterado que la norma que establezca el
impuesto debe fijar el sujeto activo, el sujeto pasivo, el hecho generador, la
base gravable y la tarifa[11].
En resumen, dicha
decisión concluyó que: (i) son los órganos de elección popular
quienes directamente deben señalar los sujetos activo y pasivo, el hecho y la
base gravable y la tarifa de las obligaciones tributarias; (ii) al establecer
los elementos del tributo, es necesario que la ley, las ordenanzas o los
acuerdos determinen con suficiente claridad y precisión todos y cada uno de los
elementos esenciales del mismo; (iii) solo cuando la falta de claridad sea
insuperable se origina la inconstitucionalidad de la norma que determina los
elementos de la obligación tributaria; (iv) el requisito de precisión y
claridad de las normas que señalan los elementos de la obligación tributaria no
se opone a su carácter general; (v) no se violan los principios de legalidad y
certeza del tributo cuando uno de los elementos del mismo no está determinado
expresamente en la norma, pero es determinable a partir de ella[12].
3.3. Para
la Corte el principio de legalidad del tributo no implica que el legislador deba
agotar la regulación de todos sus elementos hasta el menor detalle. La ley no
tiene que desarrollar integralmente la materia, puesto que “puede
delimitar el tema y permitir su concreción por medio de reglamentos
administrativos”[13].
Por tanto, solamente estaría sujeta al rigorismo propio del principio de
legalidad la determinación política de los elementos del tributo, “al paso
que las variables económicas que inciden sobre los mismos, son susceptibles de
un tratamiento menos restringido”[14].
Precisamente,
en lo concerniente al alcance de la potestad reglamentaria, la sentencia C-891
de 2012 expuso que la exigencia de que sea la ley y no el reglamento la que
defina los elementos esenciales del tributo, “no impide determinadas
remisiones al reglamento en las leyes que crean tributos”[15]. Esto
porque el
rigor del principio de legalidad se aplica a la determinación política de los
elementos esenciales del tributo, por lo que escapa del mismo “ciertas
variables técnicas o económicas cuya concreción no es posible realizar en la
misma ley”[16].
4.  Requisitos
constitucionales adscritos a las exenciones, beneficios o estímulos
tributarios. Reiteración de jurisprudencia[17]
4.1.- Las
exenciones tributarias corresponden a situaciones que en principio fueron objeto
de gravamen pero que son sustraídas del pago -total o parcial- de la obligación
por razones de política fiscal, social o ambiental. La sentencia C-748 de 2009
definió este instrumento en los siguientes términos:
“Concretamente,
a través de las exenciones tributarias, el legislador impide el nacimiento de
la obligación tributaria en relación con determinados sujetos o disminuye la
cuantía de la misma, por consideraciones de política fiscal. Así, si bien en
principio, respecto del contribuyente, se concreta el hecho generador del
tributo, éste se excluye de forma anticipada de la obligación tributaria, por
disposición legal[18],
mediante una técnica de desgravación que le permite al legislador ajustar la
carga tributaria, de manera que consulte los atributos concretos del sujeto
gravado o de la actividad sobre la que recae la obligación tributaria, siempre
con sujeción a criterios razonables y de equidad fiscal[19].”
Adicionalmente,
según ha explicado la Corte, la exención obra como un instrumento de
estímulo fiscal cuyos propósitos válidos pueden ser:
“1)
recuperación y desarrollo de áreas geográficas gravemente deprimidas en razón
de desastres naturales o provocados por el hombre;  2)
fortalecimiento patrimonial de empresas o entidades que ofrecen bienes o
servicios de gran sensibilidad social;  3)  incremento de la
inversión en sectores altamente vinculados a la generación de empleo
masivo;  4)  protección de determinados ingresos laborales;
5)  protección a los cometidos de la seguridad social;  6)  en
general, una mejor redistribución de la renta global que ofrece el balance
económico del país”[20].
Los beneficios
tributarios se han catalogado como taxativos, limitados, personales e
intransferibles, teniendo en cuenta que se dirigen a favorecer únicamente a los
sujetos pasivos que se subsumen dentro de las hipótesis reguladas, lo que
significa una estrecha relación entre el beneficiario y el gravamen que –al
menos en principio- no puede ser trasladado a otro sujeto.
De esta
manera, en cumplimiento de cualquiera de los fines anotados se excluye de la
obligación tributaria al potencial contribuyente, a condición de que la misma
se encuentre razonablemente justificada. En otras palabras, su validez está
supeditada a la justificación que tenga a la luz de otros postulados
constitucionales[21].
4.2.  Las
exenciones que se creen dentro del sistema tributario, al hacer parte de las
manifestaciones de la política fiscal, también están cobijadas por los principios
de legalidad y certeza. Por tanto, los elementos principales de cualquier
exención deben estar definidos previamente por el legislador, las asambleas o
los concejos, en los términos de los artículos 150, numerales 10 y 12, y 338.
Es más, teniendo en cuenta el artículo 154 superior, se deduce que la
consagración de estas figuras debe contar con la iniciativa gubernamental. En
la sentencia C-748 de 2009 se desarrolló esta idea de la siguiente manera:
“Esta
Corporación, en reiteradas oportunidades, ha establecido que así como el
legislador goza de amplia potestad de configuración normativa para establecer
tributos y definir sus elementos esenciales, es natural que, de la misma forma,
goce del poder suficiente para consagrar beneficios tributarios, por razones de
política económica o para realizar la igualdad real y efectiva en materia
fiscal[22].”
A su vez, para
prevenir fueros o privilegios que atenten contra la justicia tributaria, que
afecten gravemente la coherencia de la política fiscal o desvirtúen la eficacia
del recaudo, la jurisprudencia ha destacado que la decisión legislativa de
establecer exenciones debe obedecer ciertos límites o restricciones como la
generalidad, la homogeneidad, la equidad, la razonabilidad, la
proporcionalidad, la igualdad y la progresividad[23]. En el
fallo mencionado se calificaron estas barreras a la libertad del legislador de
la siguiente manera:
“Así,
la soberanía fiscal que ejerce el legislador, no por amplia puede reputarse
absoluta, sino que por el contrario se encuentra sujeta a los límites y
condicionamientos que emanan directamente de la Constitución Política.
Sobre
el particular, la Corte ha destacado que al legislador le corresponde, a
iniciativa del gobierno, evaluar la conveniencia y oportunidad de excluir a
ciertas personas o actividades del pago de un tributo determinado, ya sea para
estimular o incentivar ciertas actividades o comportamientos o con el propósito
de reconocer situaciones de carácter económico o social que ameriten el
otorgamiento del beneficio fiscal.”
La validez de los
beneficios tributarios está adherida a la justificación que cada medida pueda
tener en el ordenamiento constitucional. Esto implica, por supuesto, que
cualquier beneficio debe contar con la iniciativa del Gobierno, el trámite
correspondiente en el Congreso, la Asamblea o el Concejo que corresponda, la
definición de los elementos mínimos del instrumento y el cumplimiento de las
restricciones que eviten la consagración de fueros o privilegios
injustificados.
5. Examen de
constitucionalidad de la disposición acusada
5.1.  El actor
considera que los estímulos tributarios establecidos en el artículo 59
(parcial) de la Ley 1709 de 2014, en el que se faculta al Gobierno para crear y
reglamentar los estímulos, la exoneración o las rebajas de impuestos a favor de
las personas que hagan parte de los programas de trabajo y educación en las
cárceles, quienes inviertan en los centros de reclusión o a aquellos que
incorporen en sus actividades a los “pospenados”, es contrario a los artículos
150, numerales 10 y 12 de la Carta, como también a los artículos113, 121 y 338
del mismo estatuto.
Teniendo en cuenta
que dicha ley no estableció facultades extraordinarias, estima que ese artículo
desconoce los principios de legalidad y certeza de los tributos, en la medida
en que el Congreso sobrepasó el límite de competencias establecidas en la
Constitución al atribuir al Gobierno la regulación de una materia que
corresponde al legislativo. Asimismo, el actor indica que la autonomía
ejecutiva para crear exenciones implica la afectación del equilibrio de poderes,
al permitir dictar normas que tendrán el carácter de leyes y que no podrán ser
objeto de control de constitucionalidad.
La mayoría de
intervinientes y el Procurador General de la Nación coadyuva la pretensión del
demandante y solicita declarar la inexequibilidad del artículo demandado. Todos
ellos estiman que los principios de legalidad y certeza son desconocidos por el
precepto en la medida en que el legislador no concretó los elementos mínimos
del beneficio. Solo el colectivo de abogados José Alvear Restrepo estima que el
artículo cumple con fines plausibles establecidos en la Constitución y en el
bloque de constitucionalidad, al tiempo que consideran que los argumentos del
actor son equivocados por no aceptar que el Ejecutivo puede crear exenciones
tributarias en determinadas ocasiones.
5.2.  Según se ha
podido explicar, la Constitución Política ha fijado un marco especial y
estricto para la definición de los tributos con los que los ciudadanos
contribuyen al mejoramiento de la sociedad y la financiación del gasto público.
Estas obligaciones adquieren legitimidad y plena exigibilidad, atendiendo que
solo puede surgir de las corporaciones que son elegidas democráticamente y en
las cuales las decisiones se surten a partir de los debates y de un proceso que
permite el flujo de conceptos, opiniones y el planteamiento de intereses, conforme
a las garantías que se desprendan de la representación política.
En otras palabras,
conforme al principio de legalidad tributaria establecido en los artículos 150,
numerales 10 y 12, y 338 superior, dichas cargas impositivas únicamente pueden surgir
de la ley (salvo lo previsto en el artículo 215 constitucional) y, en esa
medida, en época de normalidad sólo el legislador tiene la obligación de
definir sus elementos esenciales para que, a partir de estos, el Ejecutivo
proceda a efectuar la correspondiente reglamentación.
Adscrito a lo anterior,
también es una obligación del legislador cumplir con el principio de certeza
que implica la definición clara de los elementos del tributo, es decir, el
sujeto activo, el sujeto pasivo, el hecho generador, la base gravable y la
tarifa (artículo 338 CP). Como se observó, estas exigencias no
hacen parte de una fórmula institucional intrascendente, sino que –como lo
señala el actor- tienen fundamento en el principio de separación de poderes que
permiten o garantizan la seguridad jurídica de los ciudadanos, la protección de
sus bienes, el aseguramiento de una política fiscal coherente y justa, entre
otros.
Al
hacer parte integral de la política fiscal que puede fijar el Estado, la
creación de exenciones tributarias también debe cumplir con los requisitos
constitucionales enunciados. La coherencia del sistema exige que haya una
sincronía entre las cargas y los beneficios, de manera que se estimule el pago
de las obligaciones a la vez que se impulsan o apoyan algunas actividades
especiales con interés para toda la comunidad.
Como
consecuencia, a diferencia de lo manifestado por uno de los intervinientes,
para la Corte es claro que el Ejecutivo no puede decretar directa o
autónomamente los beneficios tributarios, sin importar su finalidad. En su
lugar, es necesario que previamente exista la definición de todos los
componentes por parte del Congreso, Asamblea o Concejo para que el Gobierno
proceda, de a la reglamentación correspondiente. Es más, por disposición
constitucional su trámite legislativo cuenta con una exigencia adicional
consistente en la iniciativa gubernamental prevista en el artículo 154 superior.
La Sala
acoge tanto los criterios del actor como los del Jefe del Ministerio Público
quienes consideran que en el presente caso fueron inobservados los principios
de legalidad y de certeza del tributo, por cuanto no es el Congreso de la
República quien crea la exención o los estímulos tributarios sino que se
desprende de esta competencia para transferirla al Gobierno transgrediendo el
principio fundamental de que obliga la representación cuando se impone la
tributación. En el mismo sentido resultó vulnerado el principio de certeza del
tributo al no prever la norma atacada los elementos mínimos que lo definen,
considerados como requisito para hacer eficaz el recaudo.
5.3.  En
esos términos, la Sala considera que la norma demandada incumple con los
principios de legalidad y certeza tributaria y, como consecuencia, procederá a
declarar su inexequibilidad.
En
primer lugar, es necesario reconocer que el carácter genérico del precepto impide
que haya una determinación elemental de los componentes del beneficio
tributario. De hecho, una parte del artículo textualmente entrega al Ejecutivo
la posibilidad de ‘crear’ exenciones sobre cualquier carga impositiva, sin más
restricción que las actividades desarrolladas en las cárceles o a favor de los “pospenados”,
lo que vulnera claramente las competencias indelegables en cabeza del Congreso
de la República. La aplicación de una norma de esta envergadura podría terminar
por afectar gravemente el sistema jurídico creado por el legislador, ya que en
cumplimiento de cualquiera de esas finalidades, el Ejecutivo podría desmontar
buena parte de la política fiscal establecida bajo los parámetros de los
artículos 150 y 338 constitucionales.
Además,
aunque su finalidad sea loable, lo cierto es que el artículo 59 (parcial) de la
Ley 1709 de 2014 no concreta los elementos mínimos del beneficio tributario que
podrán ser ‘reglamentados’ por el Gobierno. Si bien la norma define tres hechos
que serían generadores de la exención así como el sujeto pasivo y el sujeto
activo, no establece qué tipo de tributos podrían ser objeto del beneficio y
tampoco especifica unas bases para determinar las tarifas que regirían la
reducción de la obligación.
Esas
carencias hacen inviable el ejercicio de la potestad reglamentaria por parte
del Gobierno y conllevan a que la Corte declare la inexequibilidad del
precepto.
VII.
DECISIÓN
Por lo
expuesto, la Corte Constitucional de la República de Colombia, en nombre del
pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
DECLARAR LA INEXEQUIBILIDAD del artículo 59 de la Ley 1709 de 2014, “Por
medio de la cual se reforman algunos artículos de la Ley 65 de 1993, de la Ley
599 de 2000, de la Ley 55 de 1985 y se dictan otras disposiciones”.
Cópiese, notifíquese, comuníquese, insértese en
la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente. Cúmplase.
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
Presidenta (E)
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO
Magistrado
Ausente
LUIS GUILLERMO
GUERRERO PÉREZ
Magistrado
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
Magistrado
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
Ausente
ALBERTO ROJAS RIOS
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ
Secretaria General
[1] Por la cual se expide el código
penitenciario y carcelario.
[2] Normas referidas en el caso en
particular: “artículo 10.3 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y
Políticos, así como el artículo 5.6 de la Convención Americana sobre Derechos
Humanos, los cuales establecen que la finalidad esencial de las penas privativas
de la libertad es la readaptación social de los condenados.”
[3] La base teórica de este capítulo
fue desarrollada en la sentencia C-449 de 2015.
[4] Debe tenerse en cuenta que el
artículo 300 numeral 4 atribuye a las asambleas departamentales por medio de
ordenanzas decretar, de conformidad con la ley, los tributos y contribuciones
necesarios para el cumplimiento de las funciones departamentales y el artículo
313 numeral 4 confiere a los concejos la competencia para votar de conformidad
con la Constitución y la ley los tributos y los gastos locales.
[5] Por
medio de la cual se prorroga la Ley 418 de 1997, prorrogada y modificada por
las  leyes 548 de 1999, 782 de 2002 y 1106 de 2006.
[6] Cfr. sentencias C-822 de 2011, C-664 de 2009, C-1153 de 2008, C-643 de 2002, C-1295 de 2001, C-796 de 2000, entre otras.
[7] Cfr.
sentencias C-018 de 2007, C-776
de 2003, C-488 de 2000 y C-084 de 1995.
[8] Cfr.
sentencias  C-525 de 2003 y C-155 de 2003.
[9] En la sentencia C-287 de 2009 se
manifestó: “conforme al principio de legalidad en materia tributaria,
previsto en el artículo 338 C.P., en tiempo de paz solamente el Congreso, las
asambleas departamentales y los concejos distritales podrán imponer
contribuciones fiscales o parafiscales.  De esta manera, como lo prevé el mismo
precepto superior, la ley, las ordenanzas y los acuerdos deben fijar,
directamente, los sujetos activos y pasivos, los hechos generadores y las bases
gravables, al igual que la tarifa de los impuestos”.
[10]  Cfr. sentencias C-287 de 2009 y
C-488 de 2000.
[11] Cfr.
sentencia C-664 de 2009. En
la sentencia C-704 de 2010 se sostuvo que en la obligación tributaria aparecen:
el sujeto activo, que es la entidad estatal con derecho para exigir el pago del
tributo; el sujeto pasivo, o persona en quien recae la obligación correlativa;
el hecho gravado o situación de hecho indicadora de una capacidad contributiva
a la cual la ley confiere la virtualidad de generar la obligación tributaria; y
la base gravable y la tarifa, que son los elementos determinantes de la cuantía
misma de la obligación. La sentencia C-155 de 2003 profundiza sobre cada uno de
los elementos del tributo.
[12] Cfr.
sentencia C-822 de 2011. Además, la sentencia C-891 de 2012 explicó lo
siguiente: “cuando el legislador establece tributos del orden nacional debe
señalar todos los componentes, de manera clara e inequívoca. No obstante, no
opera la misma exigencia para los del orden territorial, frente a los cuales el
Congreso deberá crearlos o autorizar su creación, pudiendo asumir además esa
Corporación Legislativa una de tres alternativas para la determinación de los
elementos constitutivos del tributo: i) que señale los elementos del tributo; ii)
que fije algunos de los elementos del tributo y permita que asambleas y concejos
señalen los restantes, y iii) que deje a las corporaciones públicas
territoriales la fijación de los elementos del tributo que aquel ha creado”.
[13] Sentencia C-690 de 2003. Cfr.
sentencia C-891 de 2012.
[14] Cfr. sentencia C-690 de 2003.
[15] Cfr. sentencia C-690 de 2003.
[16] Cfr. sentencias C-032 de 2005, C-690
de 2003, C-842 de 2000 y C-583 de 1996, entre otras. La Corte ha admitido la
remisión al reglamento o a la administración en normas que tienen que ver con la
certificación del precio de la panela (C-040 de 1993), la fijación del precio
de los productos agropecuarios como punto de partida para establecer la tarifa
de las contribuciones parafiscales aplicables (C-1067 de 2002), las exenciones
del IVA implícito para la importación de bienes cuando exista insuficiencia de
oferta (C-597 de 2000), la determinación de los parámetros para la fijación, y
la fijación, del índice de bursatilidad de las acciones (C-842 de 2000), la
valoración de activos patrimoniales (C-583 de 1996) y el avalúo catastral
(C-690 de 2003 y C-467 de 1993).
[17] Ver sentencia C-1021 de 2012.
[18] Cfr. Corte Constitucional,
Sentencia C-804 de 2001.
[19] Cfr. Corte Constitucional,
Sentencia C-511 de 1996.
[20] Corte Constitucional, Sentencia
C-1107 de 2001. En esta oportunidad la Corte declaró exequible el numeral 1º
del artículo 879 del Estatuto Tributario, tal como fue adicionado por el
artículo 1 de la Ley 633 de 2000, según el cual se encuentra exentos del GMF
los retiros efectuados de las cuentas de ahorro destinadas exclusivamente a la
financiación de vivienda.
[21] Cfr., Corte Constitucional,
Sentencia C-748 de 2009.
[22] Cfr. Corte Constitucional,
Sentencias C-341 de 1998, y C-250 de 2003.
[23] Cfr. Corte Constitucional,
Sentencia C-709 de 1999.