T-470-08
REPUBLICA DE COLOMBIA
Sentencia
T-470/08
ACCION DE TUTELA-Conflictos entre
entidades administradoras de pensiones no pueden afectar a los usuarios
FUNDACION SAN JUAN DE DIOS-Responsabilidades
por concepto del pasivo pensional, salarios y en general por las prestaciones
sociales e indemnizaciones de los trabajadores de la entidad y del Instituto
Materno Infantil
MINISTERIO DE HACIENDA Y CREDITO PUBLICO-Inclusión
en nómina y pago de mesadas pensionales Fundación San Juan de Dios
Referencia: expediente T.1.800.761
Acción de tutela instaurada por Clemencia Ofelia Rodríguez García
contra el Ministerio de Hacienda y Crédito Público y otros
Magistrado Ponente:
Dr. JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO
Bogotá, D.C., quince (15) de mayo de dos mil ocho (2008).
La Sala Tercera de Revisión de la Corte Constitucional, integrada
por los Magistrados Rodrigo Escobar Gil, Mauricio González Cuervo y Jaime
Córdoba Triviño, en ejercicio de su competencia constitucional y legal, ha
proferido la siguiente
SENTENCIA
en el proceso de revisión de los fallos adoptados por las Salas
Laboral del H. Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá y de Casación
Laboral de la H. Corte Suprema de Justicia, dentro de la acción de tutela
interpuesta por Clemencia Ofelia Rodríguez García contra el Ministerio de
Hacienda y Crédito Público, la Fundación San Juan de Dios y el Seguro Social.
I.       ANTECEDENTES
1.      La
demanda
La señora Clemencia Ofelia Rodríguez
García estima vulnerados sus derechos fundamentales a la vida en condiciones
dignas, a la igualdad, a la protección a la que tienen derecho las personas de
la tercera edad, al debido proceso, a la propiedad y a los derechos adquiridos
de acuerdo a la ley, porque el Ministerio de Hacienda y Crédito Público,
intempestivamente y sin contar con su aceptación, resolvió suspender el pago de
su pensión de jubilación, aduciendo que la beneficiaria alcanzó la edad para
gozar de pensión de vejez.
Afirma que en el
Seguro Social no figuran sino sesenta y nueve semanas cotizadas por la
Fundación San Juan de Dios a su nombre, razón por la cual, muy seguramente,
como ha sucedido en otros casos, la pensión de vejez no le será reconocida y
tendrá que asumir las consecuencias del incumplimiento de su empleador, así el
Seguro Social tenga a su favor acción de ejecución coactiva y “pese a que la
Fundación San Juan de Dios nos descontó por espacio superior a los 20 años para
este rubro (..)”.
Anota que,
además de lo anterior, i) el Fondo del Pasivo Pensional de los Ferrocarriles
Nacionales, entidad que le canceló sus mesadas pensionales hasta enero del año
2007, le descontó el 12% por concepto de asistencia en salud, en tanto la
Resolución que le reconoce la prestación prevé el 5% mensual y ii) el Seguro
Social desconoce el derecho de los trabajadores de la Fundación San Juan de
Dios a devengar pensiones equivalentes al 75% del último salario, pues las
liquida sobre el 50%, sin que le importe la entidad que pagará la diferencia.
Sostiene que
afronta un perjuicio irremediable y grave, luego de haber prestado sus
servicios al sector salud, durante más de veinte años, comoquiera que se ha
visto obligada a solicitar dinero prestado a sus familiares y amigos y está
sufriendo serios quebrantos de salud, motivados en la angustia que comporta no contar
con recursos para atender las obligaciones contraídas, como tampoco para
solventar los gastos que demanda su subsistencia, debido a que las personas de
la tercera edad no cuentan con oportunidades de trabajo.
En armonía con
lo expuesto, solicita disponer que el Ministerio de Hacienda y Crédito Público,
además de reanudar el pago de la prestación, le reconozca las mesadas dejadas
de percibir, con los intereses se mora e indexaciones legales, hasta tanto el
Seguro Social se pronuncie sobre su derecho a la pensión de vejez, de acuerdo
con el monto y descuento por salud, establecidos en la Resolución 040 de 1999,
emitida por la Fundación San Juan de Dios para el reconocimiento de la pensión
convencional.
2.      Intervención pasiva
2.1    Ministerio de Hacienda y
Crédito Público
El Ministro de Hacienda y Crédito
Público, por intermedio de apoderada, solicita al juez de amparo absolver a la
entidad que representa, dado que la accionante alcanzó la edad que le permite
reclamar del Seguro Social el pago de la pensión de vejez, sin perjuicio de su
derecho a exigir el pago del mayor valor, si este se llegare a establecer, a
cargo de la Fundación San Juan de Dios en liquidación.
Agrega que, para el efecto, en
cumplimiento de las previsiones de la Ley 60 de 1993, “le fue girado al ISS
los recursos correspondientes al título pensional por el tiempo laborado por la
señora Rodríguez, desde su ingreso a la extinta Fundación San Juan de Dios,
hasta el 31 de diciembre como lo dispone la citada ley”.
Respecto de la suspensión del pago de la
pensión, aclara que, en ejercicio de sus competencias, el Ministerio se limitó
a informar a la Fundación San Juan de Dios que la señora Rodríguez García
cumplió 55 años en enero de 2007, “en aras de agilizar los trámites
correspondientes para que el I.S.S. le reconociera su pensión legal de vejez”,
pero que la Dirección económica del Ministerio no emitió la orden de suspender
el pago de la prestación.
Recuerda que la Ley 60 de 1993 creó el
Fondo del Pasivo Prestacional del Sector Salud, con el fin de colaborar con la
financiación de dicho pasivo a cargo de las entidades territoriales e
instituciones hospitalarias y que la Ley 715 suprimió dicho Fondo y trasladó al
Ministerio de Hacienda y Crédito Público la responsabilidad financiera, antes
en cabeza del Ministerio de Salud, razón por la cual tanto la Nación como las
entidades territoriales deben concurrir con los empleadores a la financiación
del pasivo pensional.
Agrega, en lo relacionado con los
porcentajes que le corresponde asumir a cada entidad, que a la luz del Decreto
530 de 1994 se deberá establecer el promedio de los aportes de cada
departamento y del Distrito Capital y sus rentas de destinación especial,
incluyendo las cedidas, durante los cinco (5) últimos años anteriores al 1° de
enero de 1994 y el situado fiscal promedio destinado a cada departamento en los
últimos cinco (5) años, anteriores al 1° de enero de 1994.
Destaca que, con antelación a la Ley 100
de 1993, los trabajadores de la Fundación San Juan de Dios no cotizaban para
efectos de pensiones y la entidad no constituyó reservas para garantizar el
pago del pasivo pensional a su cargo, lo que dio lugar a que la Nación hubiere
tenido que concurrir a conformar reservas para cubrir las mesadas ya
reconocidas y los derechos pensionales de los trabajadores activos.
Agrega que, por ello, el Fondo de
Ferrocarriles Nacionales paga a los extrabajadores de la Fundación San Juan de
Dios, a través de un Convenio, las pensiones ya reconocidas y la Nación ha
tenido que asumir i) lo correspondiente a los derechos pensionales anteriores a
diciembre del año 1993, de quienes cumplen los requisitos para acceder a la
pensión convencional hasta que el Seguro Social asuma el pago; ii) el mayor
valor a cargo de la Fundación en casos de pensión compartida y iii) los títulos
pensionales.
En consecuencia, considera, que el
derecho pensional de la actora “pasó al ISS” y que el mayor valor de la
prestación debe asumirlo la Fundación San Juan de Dios i) comoquiera que en
diciembre de 1993 la señora Rodríguez García prestaba sus servicios a la
entidad y ii) la Nación aportó lo que le correspondía, mediante los contratos
de concurrencia 191 de 1995 y 799 de 1998 y la entrega del título pensional por
concepto del pasivo, causado a 31 de diciembre de 1993, relativo a 15 años y 8
meses de cotizaciones, por valor de $33.058.485 pesos.
Asegura que, de conformidad con los
pronunciamientos del Consejo de Estado, de la Corte Suprema de Justicia y de
esta Corporación que trae a colación, la responsabilidad por las acreencias a
cargo de la extinta Fundación San Juan de Dios reside en la Beneficencia de
Cundinamarca, representada por la liquidadora de la entidad, nombrada por el
Gobernador del departamento.
Finalmente, se refiere a la destinación
específica de sesenta mil millones de pesos ($60.000.000.000), dispuestos por
la Nación, ante el problema financiero que afronta la extinta Fundación San
Juan de Dios, con cargo a la vigencia fiscal del año 2006, de los cuales no se
ha realizado desembolso alguno, “toda vez que no ha sido presentada por
parte de la liquidadora de derechos y obligaciones de la extinta Fundación San
Juan de Dios solicitud de desembolso con aprobación de auditoria, estando este
Ministerio a la espera de la o las solicitudes (..)”.
Por último se detiene en la procedencia
de la acción de tutela, para resolver la cuestión planteada por la actora y
solicita absolver al Ministerio, en consideración a que éste ha cumplido “cabalmente
con su deberes legales respecto del Pasivo de la Fundación San Juan de Dios y
pagar las obligaciones que corresponden al empleador además de que se podría
constituir en doble pago, se estaría perjudicando a los jubilados que reciben
su pensión de los recursos de concurrencia que aún adeuda la Nación”.
2.2    Fundación San Juan de Dios en
liquidación
La Gerente liquidadora de la Fundación
San Juan de Dios, por intermedio de apoderado se refiere al derecho pensional
de la señora Clemencia Ofelia Rodríguez García y a la obligación del Ministerio
de Hacienda y Crédito Público de pagar a la misma la mesada correspondiente,
como aconteció hasta el mes de enero del año 2007.
El interviniente afirma que la Ley 715
de 2001 al tiempo que ordenó la supresión del Fondo del Pasivo Prestacional
para el sector salud, asignó a la Nación el pago de las obligaciones asumidos
por éste, razón por la cual al Ministerio de Hacienda y Crédito Público le
corresponde responder por las mesadas pensionales de la actora y por los
descuentos efectuados a la misma, para atender su seguridad social en salud y
los aportes con destino al Seguro Social.
2.3    Ministerio de la Protección
Social, Fondo de Pasivo Social de Ferrocarriles Nacionales de Colombia
El señor Director General del Fondo de
Pasivo Social de los Ferrocarriles Nacionales, vinculado a la actuación por
decisión de la Sala Laboral de la H. Corte Suprema de Justicia, previo decreto
de nulidad de lo actuado sin su intervención, destaca que a la entidad que
representa le corresponde pagar el pasivo pensional de los Ferrocarriles
Nacionales, pero no las prestaciones a cargo de la Fundación San Juan de Dios
en liquidación.
Afirma que en el año 2002, el Fondo que
representa suscribió un convenio interadministrativo con el Ministerio de
Hacienda y Crédito Público “para administrar y pagar a los pensionados de la
Fundación San Juan de Dios y el Instituto Materno Infantil, con los recursos
que sean girados mes a mes para tal fin por parte del Ministerio”, de
acuerdo con la orden emitida por el Director Interventor de la Fundación San
Juan de Dios.
Refiere que en el mes de febrero de 2007
la actora fue retirada de la nómina de pensionados de la Fundación San Juan de
Dios, en atención a la comunicación 2-2007-001463, radicada el 23 de enero
anterior por la Directora de Regulación Económica de Seguridad Social del
Ministerio de Hacienda.
Destaca que la actora, “adquirió el
derecho a la pensión con posterioridad al 1 de abril de 1994”, razón por la
cual “está obligada a aportar del valor de su pensión el 12% y no el 5% como
equivocadamente lo venía aplicando la Fundación San Juan de Dios (..)”.
Finalmente solicita absolver a la
entidad, si se considera que la misma se ha limitado a cumplir las
instrucciones impartidas por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, en
cumplimiento de un convenio interadministrativo y no tiene relación alguna con
la accionante.
2.4    Seguro Social
El Seguro Social, no obstante haber sido
notificado, no intervino en la actuación.
3.      Pruebas
En el expediente obran, entre otros, los
siguientes documentos:
·
Fotocopia de la cédula de ciudadanía expedida a
nombre de Clemencia Ofelia Rodríguez García, nacida el 25 de enero de 1952.
·
Fotocopia de la certificación suscrita por la
Jefe de Personal y Prestaciones Sociales de la Fundación San Juan de Dios, el 6
de febrero de 2007, que da cuenta de la vinculación de la actora, de su condición
de pensionada de la entidad y del estado de la prestación. Dice el documento:
“La señora CLEMENCIA OFELIA RODRIGUEZ GARCIA,
identificada por la cédula de ciudadanía número 41.521.794, es jubilada de esta
Fundación por haber laborado en la FUNDACIÓN SAN JUAN DE DIOS–HOSPITAL SAN JUAN
DE DIOS (..)  durante el periodo comprendido entre el 13 de mayo de 1978 hasta
el 30 de junio de 1999 y su mesada es cancelada con los recursos del Fondo
Nacional del Pasivo Prestacional, por ser beneficiaria del rubro de reserva de
activos  (..).
Que el Ministerio de Hacienda en oficio suscrito por
la doctora MÓNICA URIBE BOTERO, el 23 de enero de 2007 (..) informó a la
institución que la señora Clemencia, al igual que otros jubilados, debían ser
retirados de nómina y gestionar ante el Seguro Social la pensión de vejez por
haber cumplido los requisitos legales para hacerlo, por tal razón se le
cancelará mesada hasta Enero de 2007”.
(..)”.
·
Fotocopia de la Resolución N° 040 del 30 de
junio de 1999 “por la cual se reconoce una pensión y se ordena su pago” suscrita
por la Directora General de la Fundación San Juan de Dios.
De acuerdo
con el texto del documento a la actora le fue reconocida una pensión
equivalente al 75% del salario que la misma devengaba en el momento de su
retiro, con un descuento del 5% por concepto de afiliación al servicio médico, “como
se estipula convencionalmente”.
·
Fotocopia de la comunicación remitida por la
Directora de Regulación Económica de la Seguridad Social del Ministerio de
Hacienda y Crédito Público a la Gerente liquidadora de la Fundación San Juan de
Dios, el 23 de enero de 2007, relacionada con “las personas que figuran en
la nómina de pensionados de la extinta Fundación San Juan de Dios que, en el
presente año cumplirán los requisitos (edad) para el reconocimiento de la
pensión legal por parte del citado instituto y en consecuencia deben ser
retirados de la nomina en las fechas establecidas” –se destaca-.
De
conformidad con la comunicación la señora Clemencia Rodríguez García “Sale
en 2007 a partir de (..) FEBRERO” –se destaca-.
4.      Decisiones judiciales objeto
de revisión
4.1.   Fallo de primera instancia
La Sala Laboral del H. Tribunal Superior
de Bogotá, mediante providencia del 31 de julio de 2007, concede a la actora la
protección relacionada con su derecho pensional y declara improcedentes “las
demás pretensiones contenidas en la demanda de tutela, conforme lo expuesto en
la parte motiva de la providencia”.
Considera el A quo i) que el pago de la
pensión de jubilación no puede suspenderse a causa de la pensión de vejez,
mientras esta última no sea reconocida, como lo dispuso esta Corte mediante
Sentencia C-1037 de 2004 y ii) que el Ministerio de Hacienda y Crédito Público
vulneró los derechos fundamentales de la actora a la igualdad, al debido
proceso y a la seguridad social, en cuanto los actos administrativos no pueden
desconocerse, ni sus efectos suspenderse, sin asentimiento del titular o
pronunciamiento judicial que así lo disponga.
En consecuencia ordena al Ministerio de
Hacienda y Crédito Público restablecer los derechos pensionales de la señora
Rodríguez García, “hasta que el ISS reconozca pague e incluya en nómina de
pensionados a la actora o la entidad pagadora obtenga del juez natural,
decisión que le permita suspender los efectos de la resolución referida ó, que
la accionante acepte la revocatoria directa”.
Finalmente, respecto de las demás
pretensiones de la demanda, indica la providencia:
“Frente a las demás pretensiones de la demanda de
tutela, relacionadas con el pago de intereses de mora, indexación y demás son
condenas propias del procedimiento laboral, lo que no ofrece a este Despacho
otra conclusión que lo pretendido, no se encuentra en la órbita de los derechos
fundamentales, según lo estatuido por el art. 2° del Decreto 306 de 1992 y que
hace imperativo declarar la improcedencia de la acción de tutela frente a estas
pretensiones. Por lo anterior se hace imperativo, negar la petición de
intereses de mora indexación que fueron materia de la acción de tutela por
improcedente”.
4.2    Impugnación
El apoderado del Ministerio de Hacienda
y Crédito Público interpone recurso de apelación, con el objeto de que se
absuelva a la entidad, “toda vez que este Ministerio ha cumplido cabalmente
con sus deberes legales respecto del Pasivo de la Fundación San Juan de Dios y
pagar obligaciones que corresponden al empleador además de que se podría
constituir en doble pago, se estaría perjudicando a los jubilados que reciben
su pensión de los recursos de la concurrencia que aún adeuda la Nación”.
Reitera los planteamientos de la
contestación de la demanda, relacionados con la situación del pasivo
prestacional del sector salud, la financiación de la pensión de la accionante y
las obligaciones del Seguro Social de reconocer la pensión de vejez a la que
tiene derecho la actora y de la Fundación San Juan de Dios en liquidación de
reconocer el mayor valor de la prestación si se llegare a establecer. Para el
efecto se apoya en disposiciones relacionadas con la compatibilidad pensional,
de las que trae apartes.
Sostiene que esta Corte, al revisar un
asunto similar al que afronta la actora, dispuso que el pago de la pensión “debe
seguir siendo asumida por la Fundación San Juan de Dios hasta tanto el
Instituto de Seguros Sociales reconozca tal derecho pensional” –T-1166 de
2003- y que la Sala Laboral de la H. Corte Suprema de Justicia, reiteradamente
se ha pronunciado sobre la improcedencia de la acción de tutela para resolver
los conflictos existentes entre la Fundación San Juan de Dios y los pensionados
de la entidad.
Insiste en que el Ministerio de Hacienda
y Crédito Público “no emitió orden alguna”, relacionada con la
suspensión del pago de la pensión de la actora y recuerda que el Consejo de
Estado “al anular los decretos que le habían dado vida jurídica como entidad
de derecho privado a la Fundación traslado la responsabilidad legal de las
acreencias que estaban a cargo de la extinta Fundación, pasándolas a cargo de
la Beneficencia de Cundinamarca”, al punto que esta Corte se ha pronunciado
sobre su obligación de responder por los derechos laborales de la Fundación San
Juan de Dios, “mientras se toman las determinaciones administrativas o
judiciales correspondientes”.
4.3    Fallo de segunda instancia
La Sala de Casación Laboral de la H.
Corte Suprema de Justicia, mediante providencia del 20 de noviembre de 2007, revoca
la decisión, en consideración a que “existen otros medios de defensa
judicial a los cuales debe acudir la peticionaria con el objeto de que se
ventilen los asuntos censurados, entre los que se encuentra el reconocimiento
de los intereses moratorios, indexación, el pago de aportes que, aduce ha
cancelado en exceso y demás, pues se reitera, no es la tutela la vía idónea
para dilucidar dichas controversias jurídicas”.
II.      CONSIDERACIONES
Y FUNDAMENTOS
1.     Competencia
La Corte Constitucional, a través de
esta Sala, es competente para revisar las anteriores providencias, en
desarrollo de las facultades conferidas por los artículos 86 y 241.9 de la
Constitución Política, en concordancia con los artículos 33 a 36 del Decreto
2591 de 1991 y en cumplimiento del auto de 31 de enero del año en curso, expedido
por la Sala de Selección de Tutelas Número Uno de esta Corporación.
2.      Problema jurídico que la Sala
debe resolver
La señora Clemencia Ofelia Rodríguez
García interpone acción de tutela porque el Ministerio de Hacienda y Crédito
Público dispuso suspender el pago de la pensión convencional que la Fundación
San Juan de Dios le reconociera, en enero del año 2007, en consideración a que
alcanzó la edad que le daría derecho a acceder a la pensión de vejez, de haber
su empleador realizado las cotizaciones de ley.
La Sala de Casación Laboral de la H.
Corte Suprema de Justicia revoca la protección, porque el ordenamiento cuenta
con acciones diferentes a la acción de tutela que la actora bien puede promover
en defensa de sus intereses, en tanto la Sala Laboral del H. Tribunal Superior
de Bogotá concedió la protección fundada en que el Ministerio de Hacienda y
Crédito Público deberá restablecer el pago de la prestación, hasta tanto que la
actora acceda a la pensión de vejez, de conformidad con la jurisprudencia
constitucional en la materia.
Las entidades accionadas, por su parte,
ponen en evidencia sus diferencias entorno de la entidad obligada a responder
por el asunto, pues en tanto el Ministerio de Hacienda y Crédito Público traslada
la responsabilidad al Seguro Social y a la Fundación San Juan de Dios en
liquidación, ésta sostiene que corresponde al Ministerio solventar las
pretensiones de la actora.
Debe en consecuencia esta Sala pronunciarse
sobre el derecho de los trabajadores de acceder a las prestaciones
convencionales o legales, una vez cumplidos los requisitos previstos para tal
fin, sin perjuicio de las desavenencias existentes entre las entidades
obligadas a concurrir a ellas y sobre la obligación de estas de dilucidar sus
diferencias, sin afectar los derechos de los particulares ajenos a la
confrontación.
No obstante, dado el carácter
subsidiario y residual del amparo constitucional de los derechos fundamentales
y en consideración al pronunciamiento de la Sala de Casación Laboral de la H.
Corte Suprema de Justicia, primeramente esta Sala habrá de resolver si el
ordenamiento cuenta con un instrumento de igual o mayor eficacia que la acción
de tutela, al que la actora pueda acudir en orden al restablecimiento de su
derecho pensional.
3.      Procedencia de la acción
3.1    Revelan
los antecedentes que el 30 de junio de 1999, la Directora General de la
Fundación San Juan de Dios le reconoció a la actora el derecho a la pensión de
jubilación, en consideración a que la señora Rodríguez García cumplió los
requisitos establecidos en el artículo 30 de la Convención Colectiva de Trabajo,
suscrita entre el empleador y el Sindicato de la entidad, en el año de 1982.
Indican la actuación, además, que el
Ministerio de Hacienda y Crédito Público asumió el pago de la prestación y que
para el efecto suscribió un convenio interadministrativo con el Fondo de Pasivo
Social de Ferrocarriles Nacionales, en virtud del cual se comprometió a
depositar mes a mes los valores a su cargo.
Se conoce, también, que el 23 de enero
de 2007 la Directora de Regulación Económica de Seguridad Social del Ministerio
de Hacienda y Crédito Público, mediante comunicación de la fecha, dispuso el
retiro de la actora de la nómina de pensionados, con el fin de que se adelante
el trámite correspondiente a la pensión de vejez.
Y está demostrado que la señora
Rodríguez García diligenció el reconocimiento de su pensión de vejez y que en
el curso de esta actuación el Seguro Social le negó la prestación, tomando en
cuenta las semanas cotizadas por su empleador.
3.2    Siendo
así la actora podría adelantar una acción ordinaria, ante la jurisdicción del
trabajo, en contra del Seguro Social y le cabría la posibilidad de concurrir a la
liquidación de la extinta Fundación San Juan de Dios o demandar en acción de
reparación al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, sin que ello signifique
la inclusión de la señora Rodríguez García en la nómina de pensionados, para
que siga devengando su prestación, de la manera como le fuera reconocida en
enero de 1999.
Lo anterior en consideración i) a que la
actora no cumple con los requisitos para devengar pensión de vejez, en cuanto
no cuenta con el número de semanas requeridas, de manera que bien puede el
Seguro Social mantener su negativa al reconocimiento pensional; ii) a que los
trámites liquidatorios satisfacen las obligaciones concursales, hasta donde
ello fuere posible y iii) a que el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, si
bien tendría que reparar el daño de llegar a ser condenado, no podría ser
conminado por los jueces ordinarios a incluir en nómina a la actora, a la luz
de los artículos 179 del Código Contencioso Administrativo y 336 del Código de
Procedimiento Civil.
3.3    De
manera que la acción que se revisa es procedente y la Sentencia de segunda
instancia, en cuanto revoca el fallo aduciendo que la actora cuenta con otra
vía para el restablecimiento de sus derechos, debe revocarse, habida cuenta que
el artículo 86 constitucional concede a todas las personas acción de tutela
para reclamar sobre sus derechos fundamentales, siempre que el ordenamiento no
cuente con un instrumento judicial de igual o mayor eficacia para el efecto.
4.      Consideración preliminares.
Reiteración de jurisprudencia
4.1    Derechos adquiridos en materia
pensional
4.1.1 El
artículo 11 de la Ley 100 de 1993[1]
prevé el respeto de los derechos, garantías, prerrogativas, servicios y
beneficios adquiridos y establecidos conforme a las disposiciones legales, pactos,
acuerdos o convenciones colectivas de trabajo para quienes a la fecha de
vigencia de esta ley hayan cumplido los requisitos para acceder a una pensión o
se encuentren pensionados por jubilación, vejez, invalidez, sustitución o
sobrevivientes de los sectores público, oficial, semioficial en todos los
órdenes del régimen de prima media y del sector privado en general.
Agrega la disposición que lo anterior
opera sin perjuicio del derecho que le asiste a las partes de denunciar los
términos en que fue tramitada o reconocida la prestación.
Consulta la disposición en comento el
artículo 48 de la Carta Política, por cuya virtud por ningún motivo podrá
dejarse de pagar, congelarse o reducirse el valor de la mesada pensional
reconocida conforme a derecho, sin perjuicio de los descuentos, deducciones y
embargos ordenados por las autoridades competentes, de conformidad con las
normas vigentes en la materia.
4.1.2
En
armonía con lo expuesto, el artículo 19 de la Ley 797 de 2003 impone a los
representantes legales de las instituciones encargadas de reconocimientos
pensionales, la obligación de proceder de oficio a la verificación del
cumplimiento de los requisitos y de la legalidad de los documentos que
sirvieron de soporte para decretar los reconocimientos y al consecuente
desconocimiento de la prestación, siempre que serios motivos permitan suponer
el reconocimiento indebido de una pensión o prestación económica.
Recordó esta Corte, con ocasión de la
confrontación del artículo al que se hace mención con la Carta Política, que en
desarrollo del debido proceso la revocatoria directa de los actos de
reconocimiento pensional “tiene que cumplir satisfactoriamente con la
ritualidad prevista en el Código Contencioso Administrativo o en los estatutos
especiales que al respecto rijan”, es decir “deberá ser la consecuencia
lógica y jurídica de un procedimiento surtido con arreglo a los artículos 74,
28, 14, 34 y 35 del Código Contencioso Administrativo, sin perjuicio de la
aplicación de las normas de carácter especial que deban privilegiarse al tenor
del artículo 1 del mismo estatuto contencioso”.
Agregó la Corte i) que en tanto se surte
el trámite administrativo el titular de la prestación o sus causahabientes
tendrán que disfrutar de la misma, sin solución de continuidad y ii) que el
desconocimiento del acto de reconocimiento pensional deberá estar presidido del
consentimiento del afectado, salvo cuando las razones esgrimidas para suspender
sus efectos tengan que ver con la tipificación de un delito, lo cual obliga a
la expedición de copias, con miras a que la autoridad judicial competente
adelante la investigación pertinente.
Señala la decisión:
“Por lo tanto, los motivos que dan lugar a la hipótesis
revocatoria del artículo 19 no pueden entenderse de manera indeterminada,
aislada, ni al margen del debido proceso.  Antes bien, la manifiesta
ilegalidad, tanto de las conductas reprochadas como de los medios utilizados
para acceder a la prestación económica que se cuestione, debe probarse
plenamente en el procedimiento administrativo que contemplan las prenotadas
disposiciones, para lo cual el titular del derecho prestacional o sus
causahabientes deberán contar con todas las garantías que inspiran el debido
proceso en sede administrativa, destacándose el respeto y acatamiento, entre
otros, de los principios de la necesidad de la prueba, de la publicidad y la
contradicción; y por supuesto, imponiéndose el respeto y acatamiento que
ameritan los términos preclusivos con que cuenta el funcionario competente para
adelantar y resolver cada etapa o lapso procedimental.  Así, la decisión
revocatoria, en tanto acto reglado que es, deberá sustentarse en una ritualidad
sin vicios y en una fundamentación probatoria real, objetiva y trascendente, en
la cual confluyan de manera evidente todos los elementos de juicio que llevaron
al convencimiento del funcionario competente para resolver.  En conclusión,
entre la parte motiva y la parte resolutiva del acto de revocatoria directa
deben mediar relaciones de consonancia que estén acordes con los respectivos
mandatos constitucionales y legales, particularmente, con el debido proceso, la
legalidad de los derechos adquiridos y la defensa del Tesoro Público.
Recordando además que, en materia de supresión de actos administrativos, no es
lo mismo cuando interviene un funcionario administrativo que cuando interviene
el juez; y que, en todo caso, la revocatoria directa de un acto administrativo
que reconoce una pensión o prestación económica sólo puede declararse cuando ha
mediado un delito[2]”.
Destacó la
Corte, además, que los litigios relacionados con la interpretación del derecho,
“como por ejemplo, el régimen jurídico aplicable, la aplicación de un
régimen de transición; o la aplicación de un régimen especial frente a uno
general (..) deben ser definidos por los jueces competentes de conformidad con
el artículo 20 de la Ley 797 de 2003 y que en consecuencia no procede la
revocatoria directa del acto administrativo sin el consentimiento del
particular”.
Declaró la Corporación exequible, “sólo
bajo estos lineamientos”, el artículo 19 de la ley 797 de 2003;”en el
entendido que el incumplimiento de los requisitos o que el reconocimiento se
hizo con base en documentación falsa, se refiere siempre a conductas que estén
tipificadas como delito por la ley penal”.
4.1.3 Se
comprende, entonces, que, so pretexto del cumplimiento de los requisitos para
acceder a la pensión legal, no le es dable a las entidades obligadas al pago de
pensiones convencionales previamente reconocidas suspender su pago[3] y obstinarse en mantener
su decisión, a sabiendas de que las diferencias surgidas entorno al segundo reconocimiento
le impedirán indefinidamente al afectado acceder a él.
4.2    Los trabajadores no pueden ser
privados de sus derechos pensionales, por circunstancias que les son ajenas
4.2.1 Esta
Corte ha condenado insistentemente los trámites burocráticos que dilatan
indefinidamente los derechos pensionales a quienes cumplen con los requisitos
para acceder a la prestación, poniendo de presente que se incurre en vía de
hecho si estando probado que la persona tiene derecho a la pensión se le niega
el derecho.
Recuerda la jurisprudencia
constitucional que las autoridades públicas han sido instituidas para proteger
a todas las personas en su vida, honra, bienes, creencias, derechos y
libertades y para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y
de los particulares y que sus actuaciones, al igual que las de los
particulares, deben ceñirse a los postulados de la buena fe y sus actuaciones a
los principios de solidaridad social y los que igualdad, moralidad, eficacia,
economía, celeridad, imparcialidad y publicidad que informan las funciones de
la administración.
Señala la jurisprudencia:
“La aplicación de los principios y valores,
conjuntamente con las reglas, hace del funcionario público alguien activo y
pensante que da soluciones justas y transformativas y no simplemente formales y
burocráticas.
Tratándose de aquellos funcionarios que por motivo de
su trabajo diariamente tienen que enfrentarse a la seguridad social, es
particularmente importante hacer un esfuerzo adicional  para que el trámite no
se convierta en algo que por cotidiano se torne en deshumanizador. Precisamente
el artículo 95, numeral 2° de la C. P. dice que hay que “Obrar conforme al
principio de solidaridad social, respondiendo con acciones humanitarias ante
situaciones que pongan en peligro la vida o la salud de las personas[4]”.
Consideró la Corte, en el asunto que se
trae a colación, la situación de quienes, sin perjuicio de ostentar el estatus
de pensionado, por cumplir los requisitos sobre edad y tiempo de servicio
establecidos en el ordenamiento para acceder a la pensión de jubilación, deben
aguardar indefinidamente la liquidación y remisión de los bonos pensionales y
así mismo su acceso a la prestación, en desmedro de sus derechos fundamentales
a la vida en condiciones dignas, a la salud y a la seguridad social.
4.2.2
Dentro
de la línea jurisprudencial a la que se hace mención, esta Corte se ha detenido
en los mecanismos establecidos dentro del régimen de seguridad social
para que las administradoras de pensiones y entidades prestadoras del servicio
de salud accedan, mediante un procedimiento ágil y efectivo, al cobro de las
acreencias a cargo de los empleadores, descartando, de antemano, la posibilidad
de trasladar a los afiliados las consecuencias de la mora patronal.
Indica la jurisprudencia constitucional:
“(..) con el fin de fortalecer estas posibilidades de
cobro por parte de estas entidades, el artículo 54  de la Ley 383 de 1997
determinó que las normas de procedimiento, sanciones, determinación, discusión
y cobro del libro quinto del estatuto tributario, “serán aplicables a la
administración y control de las contribuciones y aportes inherentes a la
nómina, tanto del sector privado como del sector público, establecidas en las
leyes 58 de 1963, 27 de 1974, 21 de 1982, 89 de 1988 y 100 de 1993”.
4.2.3 En
armonía con lo expuesto en reciente decisión, la Sala Sexta de Revisión al
establecer que a una persona de la tercera edad, no obstante cumplir con los
requisitos para acceder a la pensión de vejez, le fue negado el reconocimiento,
al establecer en su historia laboral un vació en el número de semanas
cotizadas, por mora del patrono en el pago de los aportes, resolvió revocar las
sentencias de instancia y, en su lugar, conceder la protección en el sentido de
dejar sin efecto las resoluciones que negaban la prestación y disponer que el
asunto se resuelva nuevamente, esta vez “incluyendo dentro del cómputo de
tiempo cotizado, la totalidad de las semanas que no figuran como pagados por
causa de la mora patronal (..)”.
Señala la decisión:
“(..) la jurisprudencia de este Tribunal
Constitucional es enfática en establecer que las entidades administradoras de
pensiones, por ser la parte dominante y contar con los mecanismos jurídicos
establecidos en la Ley, son las responsables de recaudar los dineros de los
afiliados correspondientes a los aportes en pensión, cuando se presente una
mora por parte del empleador en el traslado de los dineros que recaudó, y así
ejercer el respectivo cobro, bien sea por el procedimiento ejecutivo o por el
ordinario, tal y como se indicó con anterioridad.
De esa forma, no se puede alegar la propia negligencia
como excusa para no reconocer un derecho, que para el caso concreto y las
características que presenta, resulta del tipo fundamental (..)[5]”,
4.2.4 Se
concluye, de lo expuesto, que no les corresponde a las personas que alcanzan la
edad para acceder a la pensión de vejez, soportar las dificultades
administrativas que afronta su empleador y cargar con la ineficiencia de las entidades
administradoras de pensiones, como tampoco asumir las diferencias existentes
entre las entidades públicas obligadas a concurrir a la satisfacción de sus
derechos prestaciones.
5.      Caso concreto. El amparo será
concedido
5.1    La
señora Clemencia Ofelia Rodríguez García invoca la protección de sus derechos
fundamentales porque el Ministerio de Hacienda y Crédito Público dispuso su
exclusión de la nómina de pensionados de la Fundación San Juan de Dios y en
razón de que el Fondo del Pasivo Pensional de los Ferrocarriles Nacionales,
encargado del pago de la prestación resolvió, unilateralmente, incrementar su
descuento por concepto de salud y deducirlo de la prestación.
Efectivamente i) figura en el expediente
que el 23 de enero de 2007, sin el consentimiento de la titular y sin mediar
trámite administrativo alguno, la Directora de Regulación Económica de la
Seguridad Social del Ministerio de Hacienda y Crédito Público le comunicó a la Gerente
liquidadora de la Fundación San Juan de Dios que la actora al igual que quienes
alcanzan la edad para devengar pensión de vejez, debía ser retirada de la
nómina de pensionados a cargo del Fondo de Pasivo Social de los Ferrocarriles
Nacionales y ii) su Director reconoce haber modificado unilateralmente el
descuento por concepto de salud, afirmando que la actora adquirió el derecho a
la pensión, con posterioridad al 1° de abril de 1994.
Argumenta el Ministerio de Hacienda y
Crédito Público que la actora tiene derecho a devengar pensión de vejez, a
cargo del Seguro Social y que bien puede exigir de la Fundación San Juan de
Dios el pago del mayor valor de la prestación, si este se llegare a establecer;
el empleador sostiene que a la luz de la Ley 751 de 2001 corresponde a la
Nación asumir su pasivo prestacional y en consecuencia continuar con el pago de
la pensión convencional reconocida a la actora y el Seguro Social se pronuncia
para negar el reconocimiento al que alude el Ministerio, fundado en que en la
historia laboral no figuran los aportes que le darían a la señora Rodríguez
García el derecho a disfrutar de una pensión con cargo al Sistema de Seguridad
Social.
5.2    Se evidencia, en consecuencia, que el Ministerio de Hacienda y
Crédito Público resolvió trasladar a la actora el conflicto que mantiene con la
extinta Fundación San Juan de Dios y con el Seguro Social, en razón de los
derechos pensionales de los extrabajadores de la Fundación, mediante el
desconocimiento de la Resolución expedida el 30 de enero de junio de 1999, por
la Directora de la entidad, resolviendo la litis a su favor, sin que medie un
pronunciamiento judicial que así lo indique.
De modo que la protección que se invoca
tendrá que concederse, porque el Ministerio accionado desconoce el cumplimiento
de los deberes sociales del Estado, pasa por alto su obligación de actuar
conforme al postulado de la buena fe, como lo indica el principio de
solidaridad social y respetando los derechos ajenos sin abusar de los propios y,
de contera, ignora su deber de coordinar sus actuaciones para el adecuado
cumplimiento de los fines estatales relacionados con la protección y la
asistencia de las personas de la tercera edad y el respeto de los derechos
adquiridos, conforme a la ley.
Lo anterior, porque si bien las
entidades obligadas a atender pasivos pensionales están en el deber de
investigar las circunstancias y elementos probatorios que dieron lugar a los reconocimientos,
ello no las autoriza para suspender unilateral e intempestivamente el pago de
las prestaciones, sino para dar inicio a las actuaciones administrativas,
compulsar copias cuando se vislumbren conductas delictivas y promover las
acciones judiciales que sean del caso.
5.3    Siendo
así el Ministerio de Hacienda y Crédito Público incluirá a la actora en nómina
e impartirá al Fondo del Pasivo Pensional de los Ferrocarriles Nacionales, de
ser preciso, instrucciones precisas para que la misma reciba el monto de la
prestación que le fuera reconocida, mediante Resolución No. 040 de 1999,
emitida por la Directora de la Fundación San Juan de Dios, sin perjuicio de la
posibilidad de adelantar la actuación administrativa correspondiente o de
emprender las acciones judiciales que fueren del caso, en orden a establecer el
monto del aporte a salud y determinar la entidad obligada a asumir el pasivo, con
el concurso de la actora de ser ello preciso.
6.      Conclusiones. La Sentencia de
segunda instancia será revocada
6.1    La
Sala de Casación Laboral de la H. Corte Suprema de Justicia revoca la decisión
que concedió la protección, fundada en que existen otros medios judiciales a
los que la actora puede acudir, en defensa de sus intereses y en que el Seguro
Social adelanta un proceso de jurisdicción coactiva contra la Fundación San
Juan de Dios, el cual, a la postre, le permitiría a la actora completar el
número de semanas exigidas para acceder a la pensión de vejez.
Desconoce el fallador de segundo grado
que mediante la Resolución 040 de 1999 la Directora de la Fundación San Juan de
Dios le reconoció a la actora su calidad de pensionada, en los términos de la
Convención Colectiva de Trabajo entonces vigente y que el acto de reconocimiento
se encuentra vigente, en cuanto la beneficiaria no ha consentido en su
revocatoria, ni media pronunciamiento judicial que autorice su desconocimiento.
De manera que la Sentencia de segunda
instancia será revocada para, en su lugar, confirmar el fallo de primer grado y
en consecuencia disponer que la actora sea incluida en nómina a cargo del
Ministerio de Hacienda y Crédito Público, nuevamente, con el objeto de que reciba,
mensualmente, como aconteció hasta el mes de enero del año 2007, en los términos
y en la cuantía que le fuera reconocida, la pensión convencional de jubilación
a la que tiene derecho.
Lo anterior, sin perjuicio de las
actuaciones administrativas y judiciales que el Ministerio de Hacienda y
Crédito Público pueda emprender, si así lo considera, con el fin de adecuar el
descuento que debe efectuarse a la actora, por concepto de salud, a las
previsiones legales en la materia y determinar la entidad o entidades directa y
principalmente obligadas al pago de la prestación y repetir contra ellas, de
ser preciso.
6.2    Al
respecto, cabe precisar que esta Corporación, en reciente decisión, analizó la
evolución normativa de la Fundación San Juan de Dios y determinó las
responsabilidades por concepto del pasivo pensional, los salarios y en general por
prestaciones sociales e indemnizaciones de los trabajadores de la entidad y del
Instituto Materno Infantil y determinó, en todo caso, la responsabilidad  de la
Nación- Ministerio de Hacienda y Crédito Público,” sin perjuicio de que éste
tenga que repetir, compensar o deducir en las proporciones aquí fijadas o que
se fijen, conforme a esta sentencia de las transferencias, regalías o
participaciones contra Bogotá Distrito Capital, el Departamento de Cundinamarca
y la Beneficencia de Cundinamarca[6].”
De manera que el Ministerio accionado
responderá por el pago de la pensión convencional de la actora, de la manera
como le fue reconocida, hasta que la prestación sea asumida por el Seguro
Social o por la entidad responsable de la prestación, sin perjuicio de los
derechos de repetición, compensación o deducción de la entidad que fueren del
caso.
III.    DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional, administrando
justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
Primero. REVOCAR la Sentencia proferida
por la Sala de Casación Laboral de la H. Corte Suprema de Justicia el 20 de noviembre
de 2007, para decidir la acción de tutela instaurada por la señora Clemencia
Ofelia Rodríguez García y en su lugar CONFIRMAR el fallo adoptado por la
Sala Laboral del H. Tribunal Superior de Bogotá el 31 de julio de 2007.
En consecuencia disponer que en las cuarenta y ocho (48) horas
siguientes a la notificación de esta decisión, la señora Clemencia Ofelia
Rodríguez García sea incluida en la nómina de pensionados de la Fundación San
Juan de Dios, a cargo del Ministerio de Hacienda y Crédito Público y que la
misma continué recibiendo la mesada pensional, que le fuera reconocida mediante
Resolución No. 040 del 30 de junio de 1999, en la cuantía y con los descuentos
establecidos en la misma, hasta que la prestación sea asumida por el Sistema de
Seguridad Social o se disponga la revocatoria del acto de reconocimiento o su modificación,
con pleno respeto de las garantías constitucionales de la afectada o de sus
causahabientes.
Segundo. Por Secretaría, líbrese
la comunicación prevista en el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Notifíquese,
comuníquese, cúmplase e insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional.
JAIME
CORDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO
ESCOBAR GIL
Magistrado
MAURICIO
GONZALEZ CUERVO
Magistrado
Ausente
en comisión
MARTHA
VICTORIA SACHICA MENDEZ
Secretaria
General
[1]
Artículo 1° Ley 797 de 2003.
[2]
Sentencia C- 835 de 2003  M. P. Jaime Araujo Rentería.
[3]
“(..)  al no existir la autorización expresa de la demandante no es posible
proceder a suspenderle el pago de la sustitución pensional  en forma
unilateral, y el derecho a continuar disfrutando de la misma, pues ello
equivale a dejar sin efecto el acto que creó en su favor una situación jurídica
individual y concreta, o lo que es lo mismo, a revocar el acto administrativo,
sin su consentimiento expreso”- Sentencia T-556 de 1997 M.P. Hernando
Herrera Vergara.
[4]
Sentencia T-671 de 2000 M.P. Alejandro Martínez Caballero.
[5]
Sentencia T-239 de 2008 M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
[6]
Sentencia SU-484 de 2008 M.P. Jaime Araujo Rentería