C-049-20
Sentencia C-049/20
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Competencia de la Corte Constitucional
COSA JUZGADA
CONSTITUCIONAL-Excepciones a la regla general
COSA JUZGADA RELATIVA
IMPLICITA-Alcance
COSA JUZGADA APARENTE-Hipótesis para
existencia
COSA JUZGADA
CONSTITUCIONAL-Jurisprudencia constitucional
COSA JUZGADA
CONSTITUCIONAL-Inexistencia
La Sala analizó la Sentencia C-484 de 2000 y determinó
que, aunque resolvió la exequibilidad del inciso primero del artículo 101 de la
Ley 42 de 1993, se limitó a ejercer función jurisdiccional sobre una sola de
las normas incluidas en tal disposición y, por tanto, sobre las demás reglas de
derecho -entre las cuales se hallan las demandadas en este trámite- se
configuró una cosa juzgada aparente. Si bien la Sentencia C-505 de 2002
descartó la anterior situación, la Sala explicó los argumentos que la llevan en
esta ocasión a cambiar su jurisprudencia sobre este punto. Por último, estudió
las Sentencias C-054 de 1997 y C-286 de 1997 y encontró que ambas tuvieron por
objeto de control una norma distinta a las que cuestionan los accionantes en
esta oportunidad. En estos términos, la Sala concluye que no existe cosa
juzgada sobre las normas demandadas y entrará a analizar la aptitud de los
cargos elevados contra estas.
DEMANDA DE
INCONSTITUCIONALIDAD-Criterios para valorar la aptitud de la demanda y determinar
su procedencia y alcance del juicio de constitucionalidad
CONCEPTO DE VIOLACION EN DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Jurisprudencia
constitucional
CONCEPTO DE VIOLACION EN
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Razones claras, ciertas, específicas, pertinentes y
suficientes
DEMANDA DE
INCONSTITUCIONALIDAD-Aplicación del principio pro actione
INHIBICION DE LA CORTE
CONSTITUCIONAL POR INEPTITUD SUSTANTIVA DE LA DEMANDA-Incumplimiento de
requisitos de certeza, pertinencia y suficiencia en los cargos
Referencia: Expediente D-13367
Asunto: Acción pública de inconstitucionalidad contra
el artículo 101 (parcial) de la Ley 42 de 1993
Accionantes: Mauricio Pava Lugo y Luis Alejandro
Ramírez Álvarez
Magistrado Sustanciador:
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Bogotá, D.C., doce (12) de febrero de dos mil veinte (2020)
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento
de sus atribuciones constitucionales y legales, en especial de las previstas en
el numeral 4 del artículo 241 de la Constitución Política, y cumplidos todos
los trámites y requisitos establecidos en el Decreto Ley 2067 de 1991, profiere
la siguiente sentencia.
I.
ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública consagrada en el artículo
40-6 de la Constitución, los ciudadanos Mauricio Pava Lugo y Luis Alejandro
Ramírez Álvarez presentaron demanda de inconstitucionalidad contra el artículo
101 (parcial) de la Ley 42 de 1993, “[s]obre la organización del sistema de control fiscal
financiero y los organismos que lo ejercen”.
Mediante Auto de 2 de agosto de 2019, el magistrado sustanciador consideró
que la demanda cumplía, prima facie, con los requisitos exigidos por el
artículo 2 del Decreto Ley 2067 de 1991 y resolvió admitirla en aplicación del principio pro actione. En el mismo proveído
dispuso (i) fijar en lista; (ii) comunicar el inicio del proceso al Procurador
General de la Nación para lo de su competencia; (iii) comunicar el inicio del
proceso al Presidente del Congreso y, con fundamento en el inciso segundo del
artículo 11 del Decreto Ley 2067 de 1991, a la Secretaría Jurídica de la
Presidencia de la República, al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, al
Ministerio de Justicia y del Derecho, y al Ministerio del Interior; y (iv) a
efectos de rendir concepto, invitar a la Defensoría del Pueblo, a la
Contraloría General de la República, a la Auditoría General de la República, a
los decanos de las Facultades de Derecho de las Universidades de Antioquia, del
Rosario, de los Andes, del Norte, Externado de Colombia, de la Sabana, Nacional
de Colombia e Industrial de Santander, a la Corporación Excelencia en la
Justicia, a la Academia Colombiana de Jurisprudencia y a la Academia Colombiana
de Abogacía.
Concluido el procedimiento y recibido el
concepto del Procurador General de la Nación, procede la Corte a resolver la
demanda en referencia.
II.
TEXTO DE LAS NORMAS DEMANDADAS
A continuación se transcribe el texto del
artículo 101 de la Ley 42 de 1993 conforme a su publicación en el Diario Oficial Nro. 40.732 de 27 de enero
de 1993, y se subrayan y resaltan en negrilla los apartes
demandados:
“LEY 42 DE 1993
(enero 26)
Diario Oficial No. 40.732, de 27 de enero
de 1993
Sobre la organización del sistema de
control fiscal financiero y los organismos que lo ejercen.
EL CONGRESO DE COLOMBIA,
DECRETA: (…)
ARTÍCULO 101. Los contralores impondrán
multas a los servidores públicos y particulares que manejen fondos o bienes del
Estado, hasta por el valor de cinco (5) salarios devengados por el
sancionado a quienes no comparezcan a las citaciones que en forma
escrita les hagan las contralorías; no rindan las cuentas e informes exigidos o
no lo hagan en la forma y oportunidad establecidos por ellas; incurrirán
reiteradamente en errores u omitan la presentación de cuentas e informes; se
les determinen glosas de forma en la revisión de sus cuentas; de
cualquier manera entorpezcan o impidan el cabal, cumplimiento de las funciones
asignadas a las contralorías o no les suministren oportunamente las
informaciones solicitadas; teniendo bajo su responsabilidad asegurar
fondos, valores o bienes no lo hicieren oportunamente o en la cuantía
requerida; no adelanten las acciones tendientes a subsanar las deficiencias
señaladas por las contralorías; no cumplan con las obligaciones fiscales y
cuando a criterio de los contralores exista mérito suficiente para ello.” (negrilla y subrayas fuera del texto
original)
III.
LA DEMANDA
Los accionantes consideraron que la norma que fija el
tope de la multa; la que señala como conducta que da lugar a la multa aquella
de entorpecer o impedir, de cualquier manera, el cabal cumplimiento de las
funciones asignadas a las contralorías; y la que también establece como
conducta coercible la de no suministrar oportunamente a las contralorías las
informaciones solicitadas, son contrarias a los artículos 1, 6, 15, 29, 74 y
124 superiores. Al efecto, solicitaron, de manera principal, que fueran declaradas
inexequibles y, subsidiariamente, condicionar su exequibilidad a un entendimiento
ajustado a la Constitución.
Como cuestión previa, alegaron que si bien esta
Corporación se ha pronunciado sobre el artículo 101 de la Ley 42 de 1993 en las
Sentencias C-054 de 1997, C-286 de 1997, C-484 de 2000, C-661 de 2000 y C-505
de 2002, no ha operado el fenómeno de cosa juzgada sobre las normas
cuestionadas que impida adelantar un examen de constitucionalidad. A este propósito,
formularon cinco cargos de inconstitucionalidad.
3.1. Primer cargo: Violación
del derecho al debido proceso por conducta indeterminable
Los accionantes alegaron que la norma que establece
como conducta coercible la de entorpecer o impedir de cualquier manera el cabal
cumplimiento de las funciones asignadas a las contralorías, desatiende los
requisitos de legalidad estricta, reserva de ley y tipicidad “en la medida
en la que no es posible identificar con claridad en la ley la conducta que es
objeto del reproche. De esta forma el caso que ahora se revisa presenta un
problema de ambigüedad y generalidad que no resulta constitucionalmente
admisible”[1].
En tales términos, estimaron que dicha norma vulnera el derecho al debido proceso administrativo
consignado en los artículos 6, 29 y 124 superiores.
3.2. Segundo cargo:
Violación del derecho a la intimidad y a la protección del secreto profesional
Manifestaron que la norma que define como conducta
coercible la de no suministrar oportunamente las informaciones solicitadas por
los contralores, genera “una coacción injustificada en cabeza del
destinatario del requerimiento de la información que lo obliga a entregarla,
aun cuando aquella se encuentre por fuera del marco de las funciones de la
entidad”[2]
y, por eso, es contraria a los derechos a la intimidad y a la inviolabilidad
del secreto profesional consignados en los artículos 15 y 74 superiores
respectivamente.
3.3. Tercer cargo: Violación
del derecho al debido proceso por ausencia de criterios de graduación de la
sanción
Arguyeron que la norma que fija el quantum de
la multa “hasta por el valor de cinco (5) salarios devengados por el
sancionado” no contempla “criterios de graduación de la sanción”[3]
y deja la definición del valor “al absoluto arbitrio del Contralor que la impone”[4].
En consecuencia, hallaron que viola los requisitos constitucionales del debido
proceso administrativo que se extraen del artículo 29 superior.
3.4.
Cuarto cargo: Violación de la dignidad humana y del derecho al debido proceso
Sostuvieron que las normas que definen como conductas coercibles la de
impedir o entorpecer de cualquier manera el cabal cumplimiento de las funciones
asignadas a las contralorías y aquella de no suministrar oportunamente las
informaciones solicitadas, configuran -conjuntamente- un régimen de
responsabilidad objetiva. Dicho régimen, por un lado, contraría la dignidad
humana reconocida en el artículo 1º superior por cuanto “cosifica a la
persona al castigarla sin evaluar el contenido subjetivo de su conducta”[5]. Y, por el
otro, viola el derecho al debido proceso consignado en el artículo 29 superior debido
a que no cumple con los requisitos que la jurisprudencia de este Tribunal ha
establecido para avalar la constitucionalidad de este tipo de regímenes de
responsabilidad, en tanto “i) compromete el ejercicio de otros derechos como
el de recibir salario y mínimo vital; ii) puede afectar a terceros dependientes
del multado; iii) no puede ser entendido como meramente monetario dada la
gravedad de la sanción; iv) no es de menor entidad respecto a la multiplicidad
de conductas que puede terminar castigando; y v) no está consignado de manera
expresa por la ley ya que se trata de un tipo abierto e imposible de determinar”[6].
3.5. Quinto cargo: Violación
del derecho al debido proceso por indeterminación del procedimiento
sancionatorio
Argumentaron que la norma que fija el quantum
de la multa y aquellas que señalan las conductas coercibles, cuestionadas en
los cargos primero, segundo y cuarto, admiten una interpretación que le permite a la
Contraloría General de la República reglamentar el procedimiento para la
imposición de la medida correccional. Lo anterior, a su juicio, vulnera el
debido proceso administrativo estatuido en los artículos 6, 29 y 124 superiores
por cuanto dicho procedimiento solo puede tener como fuente la ley. Agregaron
que la Contraloría parece venir aplicando la lectura inconstitucional de dichas
normas, por lo que corresponde a la Corte condicionarlas a un entendimiento
ajustado al texto superior.
IV.
INTERVENCIONES
4.1. Universidad del
Rosario[7]
Solicitó: (i) declarar la exequibilidad de las normas
demandadas a la luz de los cargos primero y cuarto; y (ii) declarar la inhibición
por ineptitud sustantiva de la demanda frente a los cargos segundo, tercero y
quinto.
Compartió la posición de los accionantes frente a la
inoperancia del fenómeno de la cosa juzgada absoluta frente a las normas demandadas
debido a que en los pronunciamientos de la Corte Constitucional que han tenido
por objeto el artículo 101 de la Ley 42 de 1993 “no se han abordado los
problemas constitucionales específicos planteados en la demanda interpuesta (…)”[8].
Frente al primer cargo, sostuvo que no está llamado a
prosperar puesto que “no hay una indeterminación de la conducta objeto de
sanción porque tanto los verbos rectores como el bien jurídico afectado están
determinados en la disposición demandada (…)”[9].
Manifestó que el segundo cargo es inepto en la medida
en que “es evidente que la frase demandada hace parte de una causal en la
cual se involucra de manera directa la referencia al ejercicio de las funciones
de la entidad y en esa medida una interpretación ajustada a la Constitución, en
lugar de la lectura forzada al absurdo que hace el actor, indica que podrá
haber lugar a la imposición de la multa a quienes no suministren oportunamente
las informaciones solicitadas que sean requeridas para el ejercicio de las
funciones asignadas a las contralorías (…)”[10].
Respecto del tercer cargo, estimó que era igualmente
inepto por cuanto “sí existen criterios legales para la graduación de la
sanción”[11].
Puso de presente que, dada la ausencia de criterios especiales de graduación en
la Ley 42 de 1993, hay que remitirse a lo dispuesto en el artículo 50 del
Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo en
aplicación del artículo 2 de la misma normativa.
En relación con el cuarto cargo, consideró que debía
ser rechazado habida cuenta del precedente jurisprudencial fijado en la
Sentencia C-054 de 1997 que condicionó el aparte “cuando a criterio de los
contralores exista mérito para ello”[12],
contenido en el inciso primero del artículo 101 de la Ley 42 de 1993, bajo el
entendido de que “cuando se trate de imponer sanciones por las faltas que
aparecen descritas en la norma, deba existir mérito para ello a criterio de los
contralores”[13].
Dicho condicionamiento, a criterio de la Universidad del Rosario, “supone
analizar las circunstancias que dieron lugar a la comisión de la falta y el comportamiento
desplegado por el agente (…) de manera que no existiría mérito suficiente para
sancionar si se prueba la ocurrencia de un evento de fuerza mayor o caso fortuito
o se acredita que a pesar de la diligencia empleada para cumplir con las obligaciones
del ente de control no fue posible hacerlo en la forma o dentro de la
oportunidad requerida para ello”[14].
Y, en lo atinente al quinto cargo, solicitó declarar
la ineptitud porque el procedimiento aplicable para la imposición de las multas
se encuentra establecido en los artículos 47 a 52 del Código de Procedimiento
Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
4.2. Contraloría General de la República[15]
Solicitó, de forma principal, declarar la existencia
de la cosa juzgada absoluta frente a las normas demandadas y, en consecuencia,
estarse a lo resuelto en la Sentencia C-484 de 2000. En dicho pronunciamiento, la
Corte “analizó la integridad del artículo [101 de la Ley 42 de 1993], contrastándolo
contra todas las disposiciones constitucionales, concluyendo la exequibilidad”[16].
Asimismo, puso de presente que en la Sentencia C-505 de 2002 esta Corporación reconoció
que la Sentencia C-484 de 2000 había surtido el referido efecto frente a la totalidad
del inciso primero del artículo 101 de la Ley 42 de 1993, a excepción de la
expresión “cuando a
criterio de los contralores exista mérito suficiente para ello”, la cual fue declarada condicionalmente
exequible en la Sentencia C-054 de 1997.
En todo caso, sostuvo que los cargos elevados por los
accionantes no cumplen con los requisitos de argumentación necesarios para
habilitar un pronunciamiento de fondo.
4.3. Intervenciones extemporáneas
Vencido el término de fijación en lista, las
Universidades Industrial de Santander[17]
y Externado de Colombia[18]
allegaron sus intervenciones.
V.
CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
Mediante concepto Nro. 006659 de 26 de septiembre de
2019[19],
el Ministerio Público solicitó que la Corte se estuviera a lo resuelto en la
Sentencia C-484 de 2000, que declaró, entre otros, la exequibilidad del inciso
primero del artículo 101 de la Ley 42 de 1993 salvo la expresión “cuando a
criterio de los contralores exista mérito suficiente para ello”, declarada condicionalmente
exequible en la Sentencia C-054 de 1997.
5.1. Constató que los cargos formulados por los accionantes eran “muy
similares”[20]
a los estudiados en la Sentencia C-484 de 2000, pues se sustentan en una
violación al debido proceso. A ese fin, recordó que el problema jurídico
planteado por la Corte en dicha providencia consistió en determinar “(…) si
las sanciones previstas por las disposiciones acusadas implican o no una
invasión de las funciones por parte de la Contraloría sobre las que ejerce la
Procuraduría”[21]
y que, para resolverlo, “realizó un análisis de las funciones de vigilancia
fiscal de la Contraloría General de la República y de las medidas necesarias
para el ejercicio correcto de las mismas (…)”[22].
En dicho análisis, resaltó que la Sentencia C-484 de
2000 se detuvo frente a las normas acusadas en el presente trámite y halló que
“la multa prevista por el artículo 101 de la Ley 42 de 1993 tiene un
carácter diferente a la multa sanción en el marco del proceso disciplinario”[23], por
cuanto la primera es una “multa coercitiva de carácter pecuniario, que tiene
la finalidad principal de garantizar el éxito del control fiscal”[24]. Asimismo,
subrayó que la Corte, en dicha ocasión, “precisó que la facultad
reglamentaria del Contralor no comprende la reglamentación del monto de la
sanción fiscal, debido a que el artículo 124 [superior] establece expresamente
que corresponde a la ley determinar la responsabilidad de los servidores
públicos, razón por la cual reiteró que el principio de legalidad, en materia
sancionatoria, exige que la ley establezca la infracción reprochable, la
sanción y su monto, de forma determinada o determinable, y destacó que “es
cierto que el principio de legalidad no excluye el reglamento en materia
sancionadora (C.P. art. 123), pero sin embargo (sic), aquel no puede ser
independiente y autónomo de la regulación legal””[25].
Afirmó que, de conformidad con la providencia citada,
la multa censurada es una medida correccional justificada porque (i) persigue
la finalidad constitucional de garantizar la vigilancia fiscal efectiva; y (ii)
las conductas que la originan -incluidas las impugnadas por los accionantes-,
así como su cuantía, encuentran su regulación en la Ley 42 de 1993 y “ambas
son determinadas y determinables, pues su imposición es procedente únicamente
ante la obstaculización del ejercicio de la función de control fiscal a cargo
de los Contralores, preestablecida en la ley y la Constitución, y el
procedimiento para imponerlas (aplicación) se encuentra sometido a la
Constitución, la ley y el reglamento”[26].
5.2. Por otro lado, subrayó que en la Sentencia C-505 de 2002 la Corte declaró
la cosa juzgada absoluta en relación con el inciso 1º del artículo 101 de la Ley
42 de 1993, contentivo de las normas demandadas, puesto que “en la Sentencia
C-484 de 2000 la Corte no otorgó efectos de cosa juzgada relativa a la
decisión, ni en la parte motiva, ni en la parte resolutiva”[27]. En
concreto, afirmó que “en la parte resolutiva de la sentencia la Corte no
relativizó el efecto de la cosa juzgada”[28]
en razón a que “no circunscribió su análisis a ciertos cargos”[29]. Asimismo,
señaló que la Corte descartó expresamente la configuración de la cosa juzgada
aparente.
En ese sentido, concluyó que los accionantes no
lograron probar la configuración de una cosa juzgada relativa implícita o aparente
de la Sentencia C-484 de 2000 que declaró exequible con fuerza de cosa juzgada
absoluta el inciso 1º del artículo 101 de la Ley 42 de 1993, salvo la expresión
“cuando a criterio de los contralores exista mérito suficiente para ello”,
declarada condicionalmente exequible en la Sentencia C-054 de 1997.
VI.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
6.1.
Competencia
De conformidad con lo establecido en el numeral 4 del
artículo 241 de la Constitución, la Corte Constitucional es competente para
conocer la demanda de inconstitucionalidad que motiva este trámite.
Se advierte que los cargos son todos ineptos
sustantivamente. Con el fin de motivar la decisión, en primer lugar, descartará
la existencia de cosa juzgada sobre las normas aquí demandadas (6.2.) y, posteriormente,
expondrá las razones por las que los cargos no cumplen con los requisitos de
argumentación necesarios para habilitar un estudio de fondo (6.3).
6.2.
Ausencia de cosa juzgada
6.2.1.
Efectos de cosa juzgada aparente de la Sentencia C-484 de 2000
La Sentencia C-484 de 2000 resolvió una demanda en la
que se alegó que los artículos 99, 100, 101 y 102 de la Ley 42 de 1993 vulneraban los artículos 113, 118, 119,
121, 267, 268 y 277 superiores. La Corte, en dicha ocasión, estudió dos cargos
de inconstitucionalidad. El primero dirigido a sostener que “las sanciones
de amonestación, solicitud de remoción y suspensión del cargo o de los
contratos de los funcionarios públicos y de los particulares que administran
bienes y fondos públicos, desbordan los límites del control fiscal y desconocen
el principio de separación de poderes que la Constitución consagra”. El
segundo señaló que “las normas acusadas también vulneran el principio
de non bis in ídem, como quiera que si el mismo hecho origina
responsabilidad fiscal y a la vez constituye una falta disciplinaria, es
posible que la Contraloría y la Procuraduría impongan dos sanciones idénticas
derivadas de una misma conducta”.
La Sentencia
C-484 de 2000 declaró la
exequibilidad del inciso primero del artículo 101 de la Ley 42 de 1993 -en
donde se ubican las normas demandadas en el presente trámite- al considerar que la multa (i) es una medida de carácter coercitivo fundamentada en
el poder correccional del Estado, cuya finalidad principal “se dirige a
vencer los obstáculos para el éxito del control fiscal” y, por consiguiente,
puede ser impuesta directamente por los contralores en ejercicio del control
fiscal; y (ii) no tiene la misma naturaleza que la multa disciplinaria debido a que esta última se impone como
consecuencia del incumplimiento de los deberes propios del servidor público,
por lo que no vulnera el principio de non bis in ídem ni el artículo 29
superior.
En relación con el parágrafo del artículo 101 de la
Ley 42 de 1993, la Corte declaró
inexequible la facultad del contralor de reglamentar el monto de la sanción
para infractores que no devengaren sueldo, al encontrar que contrariaba (i) el artículo 124 superior, el cual “expresamente
dispone que corresponde a la ley determinar la responsabilidad de los
servidores públicos”; y (ii) el principio de legalidad consagrado en el
artículo 29 superior, que por regla general exige -en materia sancionadora-,
que “la ley señale no sólo la infracción que reprocha sino también la
sanción y su monto, ya sea determinado o determinable”, y que si bien dicho
principio no excluye el reglamento en materia sancionadora -artículo 123
superior- “aquel no puede ser independiente y autónomo de la regulación
legal”. Frente a este estudio en particular, la Corte puso de presente que
el entonces accionante, pese haber demandado la totalidad del artículo 101, “no
expuso ningún cargo contra el parágrafo por lo que podría pensarse que
la Corte sólo debe entrar a conocer de esa disposición por las razones
invocadas de la demanda”. No obstante, este Tribunal señaló que el control
constitucional que ejerce es “es integral y no puede limitarse a la causa
petendi, como quiera que el principio de unidad de la Carta impone el deber de
confrontar la disposición acusada con toda la Constitución (artículos 46 de la Ley
270 de
1996 y 22 del Decreto
2067 de 1991)” por lo cual “debe comparar las normas impugnadas frente a la
totalidad de los preceptos superiores, y no únicamente en relación con las
disposiciones constitucionales señaladas por el actor”.
En consecuencia, la Sentencia C-484 de 2000 resolvió
lo siguiente frente al artículo 101:
“Segundo. - Declarar EXEQUIBLE el
artículo 101 de la Ley 42 de 1993, con excepción de la expresión “cuando a
criterio de los contralores exista mérito suficiente para ello”, como quiera
que esa disposición ya fue objeto de estudio por esta Corporación en la
sentencia C-054 de 1997 y, del parágrafo que se declara INEXEQUIBLE”.
Debido a que las normas demandadas en el presente
trámite todas hacen parte del inciso primero del artículo 101 de la Ley 42 de
1993, la Sala se dará a la tarea de identificar los efectos de la Sentencia
C-484 de 2000 frente a dicha disposición, declarada exequible -sin más- en la parte
resolutiva de la providencia en comento. Lo anterior llevará a concluir que,
frente a las reglas de derecho cuestionadas en este caso, operó una cosa
juzgada aparente.
Este Tribunal ha determinado como regla general que,
cuando desarrolla el estudio constitucional de fondo de una disposición y
resuelve declarar su exequibilidad sin hacer explícitos los efectos relativos
de su pronunciamiento, este último pasa a ser cosa juzgada absoluta. Esta
regla, no obstante, tiene dos excepciones: la cosa juzgada relativa implícita y
la cosa juzgada aparente[30].
La primera excepción -cosa juzgada relativa implícita-
ocurre cuando
“se puede desprender que
la Corte limitó su juicio a determinados cargos en la parte motiva”[31].
Este no fue el caso de la Sentencia C-484 de 2000 respecto del inciso primero
del artículo 101 de la Ley 42 de 1993, y por tanto la Sala no se detendrá en
este punto.
La segunda excepción -cosa juzgada aparente- tiene
lugar en dos hipótesis. La primera ocurre cuando la Corte resuelve declarar
exequible una disposición, pero en la parte motiva de la sentencia omite
totalmente el estudio de constitucionalidad de aquella. Lo anterior implica que
la disposición no fue objeto de función jurisdiccional alguna, por lo cual es
posible adelantar frente a ésta un estudio de constitucionalidad en una nueva
ocasión.
La segunda hipótesis tiene lugar cuando la Corte
resuelve declarar exequible una disposición, pero en la parte motiva del fallo aborda
el estudio de solo una de las normas contenidas en aquella[32]. En este
caso, las normas que carecieron de pronunciamiento jurisdiccional pueden ser
objeto de un estudio de constitucionalidad en una nueva ocasión. Para esta
segunda hipótesis es útil la distinción entre los conceptos de disposición y
norma, reconocida reiteradamente por la jurisprudencia constitucional[33]. La
disposición es el texto jurídico que se organiza formalmente como artículo,
inciso, parágrafo, ordinal, literal o numeral, entre otros. La norma es la
regla de derecho -es decir, el presupuesto fáctico que conlleva una
consecuencia jurídica- incluida dentro de la disposición y que se desprende de
la misma por vía de aplicación o interpretación. En ese sentido, una
disposición puede contener una o varias normas, así como una misma norma puede
replicarse en diversas disposiciones.
En el presente caso, la Sala se halla frente a la
segunda hipótesis de cosa juzgada aparente. Y como dicha comprobación es
contraria a lo expresamente resuelto en la Sentencia C-505 de 2002, la Sala
motivará el cambio jurisprudencial que aquí se impone.
En la Sentencia C-505 de 2002, la Corte consideró que
la Sentencia C-484 de 2000 tiene efectos de cosa juzgada absoluta frente a la
declaración de exequibilidad del inciso primero del artículo 101 de la Ley 42
de 1993. Esto porque “[e]n dicha oportunidad, la Corte no otorgó efectos de cosa juzgada
relativa a su decisión, ni en la parte resolutiva, ni lo hizo en la parte
motiva. Por otra parte, tampoco observa la Corte que haya existido una cosa
juzgada aparente, pues no observa que haya una total ausencia de
pronunciamiento en torno al contenido normativo del texto demandado. Al
contrario, la Corte tuvo oportunidad de analizar nuevamente dicha disposición
en la Sentencia
C-661/00, y
se abstuvo de proferir un pronunciamiento de fondo, estándose a lo resuelto en
la C-484/00”.
En esta ocasión, la Sala se aparta de ese razonamiento
pues considera, por una parte, que la Sentencia C-484 de 2000 no se pronunció
sobre la exequibilidad de la totalidad de las normas insertas en el inciso
primero del artículo 101 de la Ley 42 de 1993. En efecto, la mencionada
disposición contiene varias normas, de las cuales la Sala destaca cuatro a
efectos de resolver el presente trámite. La primera, de orden competencial,
faculta a los contralores a imponer una multa a los servidores públicos y a los
particulares que manejen fondos o bienes del Estado. La segunda fija el tope de
tal multa “hasta por el valor de cinco (5) salarios devengados por el
sancionado”. La tercera señala como conducta que da lugar a la multa
aquella de entorpecer o impedir, de cualquier manera, el cabal cumplimiento de
las funciones asignadas a las contralorías. Y la cuarta incluye como conducta
coercible la de no suministrar oportunamente las informaciones solicitadas a
las contralorías. La primera de las normas arriba identificadas (la de orden
competencial) es la única que fue objeto de control en la Sentencia C-484 de
2000 cuando la Corte limitó su análisis a determinar que la multa, como medida
correccional y no sancionatoria, podía ser impuesta por los contralores sin
desconocer el principio de non bis in ídem, pues su carácter y finalidad
son distintos de aquellos de las sanciones disciplinarias de competencia de la
Procuraduría General de la Nación. Las otras normas insertas en la disposición
declarada constitucional en la referida decisión no fueron objeto de consideración
alguna en dicha ocasión.
Por otra parte, la Sala también difiere de la
afirmación contenida en la Sentencia C-505 de 2002 con base en la cual, la
Sentencia C-661 de 2000 analizó “nuevamente” el contenido del inciso
primero del artículo 101 de la Ley 42 de 1993, pues en esa ocasión no abordó el
fondo del asunto porque:
“los cargos presentados por la actora en
la demanda que ocupa la atención de la Corte, en contra de los artículos 99, 100, 101 y 102 de la Ley
42 de 1993 (Expediente
D-2675), por vulneración del ordenamiento constitucional en los artículos 121,
268 y 277, presentan identidad con los ya dilucidados en la Sentencia C-484 del 4 de mayo de 2000, en la medida en que la demandante
sostiene que las sanciones contenidas en esas normas escapan al ejercicio de
las función de control fiscal, toda vez que no presentan un carácter
patrimonial sino disciplinario y, por lo tanto, son, exclusivamente, aplicables
por el Ministerio Público en ejercicio de la potestad disciplinaria.” (negrilla fuera del texto original)
Así, contrario a lo considerado en la Sentencia C-505
de 2002, en ningún momento la Sentencia
C-661 de 2000 estudió alguna otra regla de derecho de del inciso primero del artículo
101 de la Ley 42 de 1993 y tampoco manifestó que la Sentencia C-484 de 2000
hubiera otorgado efectos de cosa juzgada absoluta a su pronunciamiento de
exequibilidad respecto del inciso mencionado. Lo anterior, por cuanto en la
Sentencia C-661 de 2000 la Corte se limitó a reconocer la identidad de cargos entre
la demanda que tramitó con aquellos resueltos en la Sentencia C-484 de 2000 y,
a efectos de concluir que se estaba a lo resuelto en esta última, no entró a
calificar el tipo de cosa juzgada que operó frente al inciso primero en
comento.
Así las cosas, la Sala concluye que de la Sentencia
C-484 de 2000 se derivan efectos de cosa juzgada aparente frente a todas las
reglas de derecho incluidas en el inciso primero del artículo 101 de la Ley 42
de 1993 distintas a la de resorte competencial que faculta a los contralores a
imponer una multa a los servidores públicos y a los particulares que manejen
fondos o bienes del Estado. Por tanto, la norma que fija el tope de la multa y
las que señalan las conductas que dan lugar a la misma no fueron objeto de
función jurisdiccional en las Sentencias C-484 de 2000, ni tampoco en las
Sentencias C-661 de 2000 y C-505 de 2002 que se estuvieron a lo resuelto en la
primera providencia. Sin embargo, en la medida en que los aquí accionantes
demandaron la norma que fija el tope de la multa; la que señala como conducta
que da lugar a la multa aquella de entorpecer o impedir, de cualquier manera,
el cabal cumplimiento de las funciones asignadas a las contralorías; y la que
establece como conducta coercible la de no suministrar oportunamente a las
contralorías las informaciones solicitadas, la Sala pasará a estudiar si los
demás pronunciamientos de esta Corporación sobre el inciso primero del artículo
101 de la Ley 43 de 1993 impiden el estudio de fondo por configurar cosa
juzgada.
6.2.2. Efectos de cosa
juzgada derivados de las Sentencias C-054 de 1997 y C-286 de 1997
En relación con el inciso primero del artículo 101 de la
Ley 42 de 1993, la Sentencia C-054 de 1997 versó sobre el aparte “y cuando a
criterio de los contralores exista mérito suficiente para ello", del
que no se deriva una norma que faculta a los contralores “para imponer multas
por conductas que no se encuentran descritas o tipificadas en la ley”, sino “una regla a seguir cuando se
trate de aplicar sanciones por la comisión de las faltas que expresamente
tipifica la norma”. En ese sentido, declaró la exequibilidad bajo el entendido de que
“siempre que se trate de imponer sanciones por las faltas que aparecen
descritas en la norma, a criterios de los contralores debe existir suficiente
mérito para ello”. Por
su parte, la Sentencia C-286
de 1997 tramitó una demanda presentada contra la misma norma y resolvió estarse
a lo resuelto en la Sentencia C-054 de 1997 “por existir sentencia que ha
hecho tránsito a cosa juzgada constitucional”.
A este tenor, la Sala observa que ambos
fallos versaron sobre una norma diferente a las que ahora se cuestionan por lo
que descarta la configuración de cosa juzgada en lo que interesa a este proceso.
6.2.3. Conclusión sobre
ausencia de cosa juzgada
La Sala analizó la Sentencia C-484 de 2000 y determinó
que, aunque resolvió la exequibilidad del inciso primero del artículo 101 de la
Ley 42 de 1993, se limitó a ejercer función jurisdiccional sobre una sola de
las normas incluidas en tal disposición y, por tanto, sobre las demás reglas de
derecho -entre las cuales se hallan las demandadas en este trámite- se
configuró una cosa juzgada aparente. Si bien la Sentencia C-505 de 2002
descartó la anterior situación, la Sala explicó los argumentos que la llevan en
esta ocasión a cambiar su jurisprudencia sobre este punto. Por último, estudió
las Sentencias C-054 de 1997 y C-286 de 1997 y encontró que ambas tuvieron por
objeto de control una norma distinta a las que cuestionan los accionantes en
esta oportunidad. En estos términos, la Sala concluye que no existe cosa
juzgada sobre las normas demandadas y entrará a analizar la aptitud de los
cargos elevados contra estas.
6.3.
Sobre la aptitud de los cargos formulados: la demanda es inepta
Con base en los cuestionamientos planteados por la
Universidad del Rosario y la Contraloría General de la República, la Corte pasa
a examinar la aptitud de los cargos de inconstitucionalidad elevados por los
accionantes.
Al efecto, cabe recordar que el artículo 241 de la
Constitución Política establece que a la Corte Constitucional se le confía la
guarda de su integridad y supremacía y, en los numerales 4 y 5, le atribuye la
función de decidir sobre las demandas de inconstitucionalidad que presenten los
ciudadanos contra las leyes y los decretos con fuerza de ley.
Esta Corporación, con fundamento en el Decreto Ley
2067 de 1991, ha indicado que los cargos de inconstitucionalidad contra una ley
se someten a exigencias de tipo formal y material, destinadas a la
consolidación de un verdadero problema de constitucionalidad que permita
adelantar una discusión a partir de la confrontación del contenido verificable
de una norma legal con el enunciado de un mandato superior.
En ese contexto, en reiterada jurisprudencia
constitucional se ha señalado que la competencia para ejercer control de
constitucionalidad sobre leyes demandadas está atada al cumplimiento de dos
presupuestos básicos e insustituibles: (i) que la demanda ciudadana
reúna los requisitos mínimos señalados en el artículo 2 del Decreto 2067 de
1991[34];
y (ii) que las normas sometidas a control estén vigentes o que, si no lo
están, produzcan efectos o tengan vocación de producirlos[35].
En consecuencia, para que exista aptitud sustantiva,
la demanda debe señalar: (i) las normas acusadas como
inconstitucionales; (ii) las normas constitucionales que se consideren
infringidas; (iii) las razones por las cuales dichos textos han sido
violados; (iv) en caso de que lo que se discuta sea el quebrantamiento
del correcto trámite legislativo, se debe señalar cuál es el trámite que debió
haberse observado; y (v) la razón por la cual la Corte es competente.
Particularmente, respecto del requisito consistente en
expresar las razones por las cuales la disposición demandada se considera
inconstitucional, esta Corte ha dicho que supone elaborar correctamente el
concepto de la violación. Según la jurisprudencia constitucional el concepto
de la violación es formulado adecuadamente cuando, además de (i) identificar
las normas que se demandan como inconstitucionales (transcripción literal o
inclusión por cualquier medio) y (ii) determinar las disposiciones
constitucionales que se alegan como vulneradas, (iii) se formula por lo
menos un cargo de inconstitucionalidad con la exposición de las razones o
motivos por los cuales se considera que dichos textos constitucionales han sido
infringidos.
En relación con este último requisito, la
jurisprudencia ha expresado que se le impone al ciudadano “una carga de
contenido material y no simplemente formal”, en el sentido de que no basta
que el cargo formulado contra las normas legales se estructure a partir de
cualquier tipo de razones o motivos, sino que se requiere que las razones
invocadas sean “claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes”[36].
Únicamente con el cumplimiento de estas exigencias le será posible al juez
constitucional realizar la confrontación de las normas impugnadas con el texto
superior.
Este Tribunal ha definido el alcance de los mínimos
argumentativos requeridos en los siguientes términos: claridad, cuando existe un hilo conductor de la
argumentación que permite comprender el contenido de la demanda y las
justificaciones en las cuales se soporta; certeza, cuando la
demanda recae sobre una proposición jurídica real y existente y no en una que
el actor deduce de manera subjetiva, valga decir, cuando existe una verdadera
confrontación entre la norma legal y la norma constitucional; especificidad,
cuando se define o se muestra cómo la norma demandada vulnera la Carta
Política; pertinencia, cuando se emplean argumentos de naturaleza
estrictamente constitucional y no de estirpe legal, doctrinal o de mera
conveniencia; y suficiencia, cuando la demanda tiene alcance
persuasivo, esto es, cuando es capaz de despertar siquiera una duda mínima
sobre la exequibilidad de la norma demandada[37].
Si las demandas incumplen los requisitos antes
mencionados, la Corte deberá declararse inhibida, de manera que se deje abierta
la posibilidad de que se vuelva a cuestionar la correspondencia entre las
normas acusadas y la Constitución.
Como ya se dijo, en el presente caso la demanda fue
admitida en aplicación del principio pro actione, con base en el cual, “cuando
se presente duda en relación con el cumplimiento [de los requisitos de la
demanda] se resuelva a favor del accionante”[38] de manera que,
en análisis posterior, se decida sobre el cumplimiento de los mismos. Al
respecto, la Sala encuentra que ninguno de los cargos cumple con los requisitos
exigidos para que la demanda sea apta, como pasa a explicarse.
6.3.1.
Ineptitud del primer cargo de inconstitucionalidad
La Sala encuentra que el primer cargo -elevado contra
la norma que señala como conducta
coercible la de entorpecer o impedir de cualquier manera el cabal cumplimiento
de las funciones asignadas a las contralorías por infringir el derecho al debido proceso administrativo- cumple con el requisito de claridad pues sigue un curso de exposición comprensible y presenta un
razonamiento inteligible. Asimismo, reconoce que el cargo muestra cómo, a juicio de los accionantes, la norma demandada vulnera
la Constitución Política y, en ese entendido, cumple con el
requerimiento de especificidad. No obstante, la Sala no halla cumplidos
los requisitos mínimos de certeza, pertinencia y suficiencia, tal
como se pasa a explicar.
El cargo no cumple el requisito de certeza
porque ofrece una lectura de la norma que dista de una interpretación objetiva de
la misma. Los accionantes afirman que incumple los requisitos de legalidad
estricta, reserva de ley y tipicidad porque, primero, no es posible identificar
“las acciones que están prohibidas”[39]
y, segundo, remite de forma imprecisa a las funciones de las contralorías, las
cuales están dispersas “en un amplio cuerpo normativo compuesto, al menos,
por los artículos 267 y siguientes de la Constitución, la Ley 42 de 1993, la
Ley 610 de 2000, la Ley 951 de 2005, la Ley 1530 de 2012, el Estatuto Orgánico
de Presupuesto, el Decreto ley 267 de 200 y las resoluciones orgánicas expedidas
por la propia entidad”[40].
La Sala estima que dicha interpretación es subjetiva. Por un lado, el texto
de la norma es claro al definir los verbos rectores que enmarcan la conducta
coercible, siendo estos los de entorpecer o impedir de cualquier manera
el cumplimiento cabal de las funciones asignadas a las contralorías. Por otro
lado, la supuesta dispersión normativa en la cual se encuentran dichas
funciones no implica, en ninguna extensión, que las mismas sean imposibles de
determinar, como tampoco conlleva que las conductas que entorpezcan o impidan
su cabal cumplimiento no sean identificables.
Tampoco se desarrollaron argumentos pertinentes pues,
de la supuesta indeterminación de la conducta coercible, los demandantes derivaron
que se “deja librada la imposición de la multa a criterios subjetivos de los
contralores”. Así, se limitaron
a controvertir eventuales efectos de la aplicación de la norma suponiendo un
actuar arbitrario de los contralores, situación que desborda la competencia de
la Sala.
Finalmente, el cargo no es suficiente porque,
si bien hizo referencia a lo considerado en la Sentencia C-054 de 1997 para
argumentar que sería inconstitucional facultar a los contralores para
imponer multas por conductas que no se encuentran descritas o tipificadas en la
ley, desestimó lo resuelto
en la misma providencia que conmina a los contralores a que siempre que se trate de
imponer multas por las faltas que aparecen descritas en la norma -incluida,
por supuesto, aquella de entorpecer o impedir de cualquier manera el cabal
cumplimiento de las funciones asignadas a las contralorías- debe existir
para ello suficiente mérito a su criterio. Esto traduce que en cabeza de dichos
funcionarios radica la obligación de motivar la decisión de imponer la multa,
lo cual, restringe su margen de discrecionalidad. En este entendido, el primer
cargo no suscita una mínima duda sobre la constitucionalidad de la norma
atacada y la Corte se declarará inhibida para estudiarlo de fondo por su
ineptitud sustantiva.
6.3.2.
Ineptitud del segundo cargo de inconstitucionalidad
Por los mismos argumentos expuestos en el numeral
anterior, la Sala estima que el segundo cargo -que afirma que la norma que
establece como conducta coercible la de no
suministrar oportunamente las informaciones solicitadas a las contralorías es
contraria a los derechos a la intimidad y a la inviolabilidad del secreto
profesional- es claro
y específico. Sin embargo, encuentra que carece de la certeza,
pertinencia y suficiencia necesarias para habilitar un estudio de
fondo.
El requisito de certeza no se cumple porque los
accionantes leyeron la norma de forma aislada y alejada de la interpretación
sistemática necesaria para establecer el alcance de la regla de derecho, la
cual “no se define de manera exclusiva a partir del texto específico de la
misma sino, adicionalmente, debe ser interpretada en su contexto normativo”[41]. En
efecto, al indicar que la norma habilita de manera irrestricta a los
controlares para requerir a los servidores públicos y a los particulares que
manejen fondos o bienes del Estado cualquier tipo de información, incluyendo la
protegida por el derecho a la intimidad y por la prohibición de violar el
secreto profesional, los accionantes desatendieron, primero, que los
contralores son funcionarios públicos y, por tanto, cualquier requerimiento que
exceda las funciones a ellos asignadas violaría el principio de legalidad, máxime
cuando en la Sentencia C-484 de 2000 se determinó que la finalidad de la multa
“se dirige a vencer los obstáculos para el éxito del control fiscal”.
Segundo, que existe especial protección constitucional y legal que recae sobre
las informaciones que, a su juicio, la norma habilita a los contralores a
requerir.
Los argumentos desarrollados en la demanda también
carecen de pertinencia debido a que están dirigidos únicamente a
cuestionar aplicaciones hipotéticas de la norma que en nada se compadecen de su
sentido objetivo. De lo anterior son ejemplo las múltiples eventualidades a las
que acuden los accionantes, entre ellas, “el caso de una EPS que administra
recursos públicos a la que se le exige la entrega de copias de historias
clínicas. De la misma forma, uno donde la Contraloría le pide a la Unidad
Nacional de Protección información que involucre datos de los esquemas de
seguridad de las personas protegidas. Y otro donde a un funcionario se le exija
la entrega de fotografías contenidas en sus dispositivos personales o donde se
le pidan las comunicaciones que tiene con su abogado para confirmar la
ocurrencia de un hecho. Finalmente, aquel en donde a una empresa de servicios
públicos se le solicite información que nada tenga que ver con los aportes,
actos y contratos celebrados por el accionista o socio estatal”[42]. Para
la Sala, los anteriores argumentos sugieren adelantar un análisis de la norma
ya no confrontándola con la constitución, sino con una serie de situaciones
fácticas que desbordan la competencia de la Sala por impertinentes.
En consecuencia, el cargo tampoco es suficiente
en tanto no logra despertar una duda mínima capaz de iniciar un proceso
dirigido a desvirtuar la presunción de constitucionalidad que ampara toda norma
legal y haga necesario un pronunciamiento por parte de esta Corporación. En
estos términos, la Sala pasará a declararse inhibida para pronunciarse en razón
de la ineptitud del segundo cargo.
6.3.3. Ineptitud del
tercer cargo de inconstitucionalidad
El tercer cargo se dirige a cuestionar la
norma que fija el quantum de la multa “hasta por el valor de cinco (5) salarios devengados por el
sancionado”, pues al no contemplar “criterios de graduación de la
sanción”[43],
viola los requisitos constitucionales del debido proceso administrativo porque
deja la graduación de la medida correccional “al absoluto arbitrio del
Contralor que la impone”. En
línea de lo analizado frente a los cargos primero y segundo, la Sala encuentra
que este cargo es claro y
específico[44].
La constatación de los requisitos mínimos de argumentación, no obstante, no se
extiende a la certeza, pertinencia y suficiencia requeridas
para avalar un escrutinio constitucional.
En efecto, las razones expuestas en la
demanda carecen de certeza habida consideración de que extraen de la
norma demandada contenido y consecuencias que no se desprenden de esta desde un
punto de vista objetivo, sin siquiera advertir que de una interpretación
sistemática se derivan criterios de graduación que le son aplicables. En virtud
del artículo 2[45]
del Código de Procedimiento Administrativo y Contencioso Administrativo, dicha
normativa es aplicable a las contralorías. Y el artículo 50[46] dispone
criterios de graduación de la sanción que deben observarse en caso de que sean
aplicables y que no estén previstos en la ley especial.
La Sala tampoco encuentra que el cargo sea pertinente
por cuanto supone que los contralores pueden actuar con completa
discrecionalidad a la hora de definir el valor de la multa. Como se expuso ad
supra, dicha asunción hipotética, a juicio de la Sala, no puede tenerse
como un parámetro de confrontación objetivo a efectos de analizar una posible vulneración
del debido proceso pues revierte a problemas de aplicación que en nada se compadecen
de un razonamiento objetivo.
Y, en la misma línea, el cargo no aporta argumentos suficientes
que logren demostrar que la norma demandada carezca absolutamente de graduación,
o que la misma habilite a los contralores a actuar a su solo parecer al determinar
el quantum de la medida correccional y que, por tanto, sugieran que
dicha regla de derecho deba ser extraída del ordenamiento por inconstitucional.
Por todo lo anterior, la Sala se declarará inhibida para pronunciarse sobre el
tercer cargo en razón a su ineptitud sustantiva.
6.3.4. Ineptitud del
cuarto cargo de inconstitucionalidad
El cuarto cargo con base en el cual las normas que
definen como conductas coercibles la de impedir o entorpecer de cualquier
manera el cabal cumplimiento de las funciones asignadas a las contralorías, y
aquella de no suministrar oportunamente las informaciones solicitadas, constituyen
un régimen de responsabilidad objetiva constitucionalmente inadmisible, es claro
y específico. Sin embargo, descarta la Sala el cumplimiento de los
requisitos de certeza, pertinencia y suficiencia.
El cargo no cumple con el requisito de certeza
porque desatiende el carácter y la finalidad de la multa. La Sentencia C-484 de
2000 fue clara al determinar que,
por un lado, es una medida
correccional de carácter coercitivo que no busca sancionar a sus destinatarios
y mucho menos persigue el propósito de resarcir daños de los cuales estos
últimos sean responsables; y por el otro, tiene la finalidad de facilitar el control
fiscal y, por lo tanto, considerar esta medida como una fuente de
responsabilidad que requiere de un factor de atribución para configurarse,
traduce un entendimiento alejado del tenor objetivo de las normas cuestionadas.
Tampoco se trata de un cargo pertinente dado que alega la supuesta
violación de la dignidad humana y del derecho al debido proceso aludiendo a la
configuración de una responsabilidad objetiva, pero ello no se verifica en
tanto la norma no designa como responsable al infractor sino que lo conmina a
cumplir con el control fiscal del cual es objeto. En consecuencia, no hay
elementos suficientes por las mismas razones expuestas en los numerales
anteriores.
6.3.5. Ineptitud del
quinto cargo de inconstitucionalidad
El quinto cargo alega que la norma que fija el quantum de la multa y
aquellas que señalan las mismas conductas coercibles estudiadas en los cargos
anteriores admiten una
interpretación que le permite a la Contraloría General de la República reglamentar
el procedimiento para la imposición de la medida correccional y, por tanto,
vulneran el debido proceso administrativo. La Sala encuentra que el cargo se
funda en argumentos claros y específicos, pero incumple los
requisitos de certeza, pertinencia y suficiencia.
Los accionantes interpretan las normas de una manera
que dista de su tenor, pues consideran que habilitan a que el procedimiento
para imponer la multa se fije por vía reglamentaria. La lectura que atacan “consiste
en que la entidad pueda ella misma crear un procedimiento para imponer la
medida. Una lectura como esta provendría de las facultades reglamentarias con
las que cuenta la Contraloría y es la que parece haber sido aplicada por la
entidad según se desprende de la Resolución Orgánica 5554 de 2004 que regula el
procedimiento administrativo sancionatorio en la Contraloría General de la
República”[47].
Sin embargo, lo sostenido en la demanda carece de certeza en tanto las
normas reprochadas no hacen mención alguna al procedimiento que debe seguirse
para imponer la multa a la que hace referencia, pues el mismo se encuentra
consignado, por vía de remisión dado el vacío normativo, en los artículos 47 y
siguientes del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso
Administrativo. Las normas en cuestión se limitan a fijar el valor máximo de la
multa y a establecer ciertas conductas coercibles.
Sumado a lo anterior, la Sala encuentra que el cargo
se dirige a evidenciar que las normas atacadas “ha[n] sido aplicada[s] en su
forma más inconstitucional, como lo es la regulación del procedimiento por una
norma distinta a la ley”[48],
por lo que se echa de menos la confrontación de las normas, en su sentido
objetivo, y los preceptos superiores que se estiman violados, y en esos
términos no puede considerarse cumplido el requisito de pertinencia.
En últimas, la Sala considera que este cargo carece de
argumentos suficientes a efectos de suscitar una mínima duda sobre la
constitucionalidad de las normas y, en ese sentido, se declarará inhibida para
pronunciarse debido a la ineptitud sustantiva del quinta cargo.
VII.
SÍNTESIS DE LA DECISIÓN
La Corte Constitucional determinó que aun cuando no
existe cosa juzgada sobre las normas demandadas en el presente trámite, no hay
mérito para estudiar de fondo los cargos elevados por los accionantes por incumplir
los requisitos de certeza, pertinencia y suficiencia. En consecuencia, la Corte
se declara inhibida para adoptar un pronunciamiento de fondo sobre estos cargos
por ineptitud sustantiva de la demanda.
VIII.    DECISIÓN
La Corte Constitucional de la República de Colombia,
administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
ÚNICO. INHIBIRSE de emitir un pronunciamiento de fondo en relación con los
cargos formulados contra el artículo 101 (parcial) de la Ley 42 de 1993, “[s]obre la organización del sistema de control fiscal financiero y los
organismos que lo ejercen”
por ineptidud sustantiva de la demanda.
Notifíquese, comuníquese, publíquese y cúmplase.
ALBERTO ROJAS RÍOS
Presidente
CARLOS BERNAL PULIDO
Magistrado
Ausente con excusa
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] Folio
24.
[2] Folio 47.
[3] Folio 48.
[4] Folio 48.
[5] Folio 48.
[6] Folio 48.
[7] Folios 77 y ss.
Intervención radicada el 29 de agosto de 2019 y suscrita por Manuel Alberto
Restrepo Medina en calidad de profesor titular de la Facultad de
Jurisprudencia.
[8] Folio 78.
[9] Folio 79.
[10] Folio 80.
[11] Folio 81.
[12] Folio 81.
[13] Folio 82.
[14] Folio 82.
[15]
Folios 84 y ss. Intervención radicada el 29 de agosto de 2019 suscrita por
Julián Mauricio Ruíz Rodríguez en calidad de director de la Oficina Jurídica de
la Contraloría General de la República.
[16] Folio 87.
[17]
Folios 91 y ss. Intervención radicada el 3 de septiembre de 2019 suscrita por
Clara Inés Tapias Padilla en calidad de directora del Consultorio Jurídico.
[18] Folios
108 y ss. Intervención radicada el 30 de septiembre de 2019 elaborada por el
Grupo de Investigación en Derecho Administrativo.
[19]
Folios 102 y ss. Concepto radicado el 26 de septiembre de 2019.
[20] Folio 102.
[21] Folio 102.
[22] Folio 102.
[23] Folio 102.
[24] Folio 103.
[25] Folio 103.
[26] Folio 103.
[27] Folio 103.
[28] Folios 103 y
104.
[29] Folio 104.
[30] Corte
Constitucional, Sentencia C-505 de 2002.
[31] Corte Constitucional,
Sentencia C-007 de 2016.
[32] Corte
Constitucional, Sentencias C-397 de 1995, C-700 de 1999,
C-925 de 2000 y C-157 de 2002.
[33] Corte
Constitucional, Sentencias C-1046 de 2001, C-073 de 2014 y C-007 de 2016.
[34] Ver
entre otras, Corte Constitucional, Sentencias C-055 de 2010 y C-634 de 1996.
[35] Ver
entre otras, Corte Constitucional, Sentencia C-699 de 2016.
[36]
Corte Constitucional, Sentencia C-1052 de 2001.
[37]
Corte Constitucional, Sentencias C-1052 de 2001, C-856 de 2005 y
C-220 de 2019.
[38] Corte
Constitucional, Sentencia C-048 de 2004.
[39] Folio
24.
[40] Folio
24.
[41] Corte
Constitucional, Sentencia C-607 de 2012.
[42] Folio
30.
[43] Folio 48.
[44] Folio 48.
[45] El artículo en comento dispone lo siguiente: “ARTÍCULO 2o. ÁMBITO DE
APLICACIÓN. Las normas de esta Parte
Primera del Código se aplican a todos los organismos y entidades que conforman
las ramas del poder público en sus distintos órdenes, sectores y niveles, a los
órganos autónomos e independientes del Estado y a los particulares, cuando
cumplan funciones administrativas. A todos ellos se les dará el nombre de
autoridades.
Las
disposiciones de esta Parte Primera no se aplicarán en los procedimientos
militares o de policía que por su naturaleza requieran decisiones de aplicación
inmediata, para evitar o remediar perturbaciones de orden público en los aspectos
de defensa nacional, seguridad, tranquilidad, salubridad, y circulación de
personas y cosas. Tampoco se aplicarán para ejercer la facultad de libre
nombramiento y remoción.
Las autoridades
sujetarán sus actuaciones a los procedimientos que se establecen en este
Código, sin perjuicio de los procedimientos regulados en leyes especiales. En
lo no previsto en los mismos se aplicarán las disposiciones de este Código.”
[46] El
artículo en comento dispone lo siguiente: “ARTÍCULO
50. GRADUACIÓN DE LAS SANCIONES. Salvo lo
dispuesto en leyes especiales, la gravedad de las faltas y el rigor de las
sanciones por infracciones administrativas se graduarán atendiendo a los
siguientes criterios, en cuanto resultaren aplicables:
1. Daño o
peligro generado a los intereses jurídicos tutelados.
2. Beneficio
económico obtenido por el infractor para sí o a favor de un tercero.
3. Reincidencia
en la comisión de la infracción.
4. Resistencia,
negativa u obstrucción a la acción investigadora o de supervisión.
5. Utilización
de medios fraudulentos o utilización de persona interpuesta para ocultar la
infracción u ocultar sus efectos.
6. Grado de
prudencia y diligencia con que se hayan atendido los deberes o se hayan
aplicado las normas legales pertinentes.
7. Renuencia o
desacato en el cumplimiento de las órdenes impartidas por la autoridad
competente.
8.
Reconocimiento o aceptación expresa de la infracción antes del decreto de
pruebas.”
[47] Folio 45.
[48] Folio 46.