C-409-01
Sentencia C-409/01
Sentencia C-409/01
COSA JUZGADA
CONSTITUCIONAL-Modificación
estructura de organismos de control y fiscalía
ORGANISMOS DE CONTROL-Autonomía
La Corte destacó que la autonomía que la Constitución Política
otorga a determinados organismos significa, básicamente, i) no pertenencia a
alguna de las ramas del Poder, ii) posibilidad de actuación por fuera de las
ramas del Poder y por ende actuación funcionalmente independiente de ellas,
iii) titularidad de una potestad de normación para la ordenación de su propio
funcionamiento y el cumplimiento de la misión constitucional encomendada.
CLAUSULA GENERAL DE COMPETENCIA
LEGISLATIVA EN ORGANISMOS DE CONTROL-Alcance
respecto de la autonomía
La Corte ha
de reiterar que el mandato del artículo 150, no conoce más restricciones que
las que la propia Constitución determine y, por tanto, salvo que al definir los
contornos de la autonomía que ella misma confiere y reconoce haya precisado
esos límites, ha de entenderse que el legislador ostenta una amplia potestad de
configuración de la mencionada autonomía.
CLAUSULA
GENERAL DE COMPETENCIA LEGISLATIVA EN ORGANISMOS DE CONTROL-Estructura administrativa y de personal
La Corte de
manera reiterativa ha señalado que al legislador competen las funciones de
determinación de la estructura administrativa y de personal en los órganos
constitucionales de control, y ha afirmado la posibilidad de que el Congreso
otorgue facultades extraordinarias al Gobierno para que ejerza transitoriamente
las funciones que a aquel competen, naturalmente dentro del marco y con
observancia de los requisitos establecidos en el Artículo 150-10.
FACULTADES
EXTRAORDINARIAS EN ORGANISMOS DE CONTROL-No vulneración de autonomía
Dichas
facultades para el legislador emanan de la propia Constitución y en nada
afectan el cabal ejercicio del control, pues cuando el Presidente de la
República ejerce funciones legislativas, por virtud de las facultades
extraordinarias, asume el papel de legislador y no puede decirse que en esa
función está sujeto a los órganos de control ya que en el ejercicio de la misma
se sujeta al control del juez constitucional.
FACULTADES
EXTRAORDINARIAS EN FISCALIA GENERAL DE LA NACION-Régimen administrativo y de personal
FISCALIA
GENERAL DE LA NACION-Modificación
de estructura por legislador extraordinario
FACULTADES
EXTRAORDINARIAS EN CARRERA ADMINISTRATIVA-Organismos con autonomía constitucional
La
competencia de estructurar el régimen de personal y administrativo respecto de
los organismos dotados de autonomía constitucional comporta la posibilidad de
modular los aspectos relativos a la carrera administrativa, pues, de no ser
así, el margen de acción del legislador extraordinario en desarrollo de la
facultad sería inocuo en la medida en que la gran mayoría de empleos en los
mismos se rigen por este sistema.  Además, tal posibilidad aparece como
indispensable para asegurar la necesaria armonía entre la estructura orgánica
propuesta y el sistema de carrera adoptado.
CARRERA EN LA
FISCALIA GENERAL DE LA NACION-Modificación
de estructura por legislador extraordinario
FISCALIA
GENERAL DE LA NACION-Autonomía/FACULTADES EXTRAORDINARIAS EN FISCALIA GENERAL DE LA NACION-Modificación del régimen de carrera
LEY ESTATUTARIA
Y ESTAUTO-Diferencias
LEY ORGANICA Y
ESTATUTO ORGANICO-Distinción
LEY
ESTATUTARIA-Materias que
regula/LEY ORGANICA-Materias que regula
FISCALIA
GENERAL DE LA NACION-Regulación
ordinaria de estructura y funcionamiento
LEY ORDINARIA Y
LEY ESTATUTARIA DE ADMINISTRACION DE JUSTICIA-Regulación
CARRERA EN LA
FISCALIA GENERAL DE LA NACION-Representación
en comisión administradora
CARRERA EN LA
FISCALIA GENERAL DE LA NACION-Paridad
en representación de administración
INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Ausencia de cargos
Referencia:
expedientes D-2914 y D-2927
acumulados
Acción pública de inconstitucionalidad contra el artículo 1o. numerales
1, 2, 3, 4 y el parágrafo 3o. de la Ley 573 de 2000 “mediante la cual se
reviste al Presidente de la República de precisas facultades extraordinarias en
aplicación del numeral 10 del artículo 150 de la Constitución” y contra el
Decreto 261 de 2000 “por el cual se modifica la estructura de la Fiscalía
General de la Nación”
Actores: Guillermo
León Alvarez Gutiérrez
Ruben Dario Correa Leal
Orlando de Jesús Díaz
Atehortua
Magistrado Ponente:
Dr. ALVARO TAFUR
GALVIS
Bogotá D.C., veinticinco
(25) de abril del año dos mil uno(2001).
La Sala Plena de la Corte
Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los
requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la
siguiente
SENTENCIA
I.     ANTECEDENTES
En ejercicio de
la acción pública de inconstitucionalidad, el ciudadano Guillermo León Alvarez
Gutiérrez demandó el artículo 1o. numerales 1, 2, 4 y el parágrafo 3o. de la
Ley 573 de 2000 "mediante la cual se reviste al Presidente de la República
de precisas facultades extraordinarias en aplicación del numeral 10 del
artículo 150 de la Constitución", por su parte, los ciudadanos Rubén Dario
Correa Leal y Orlando de Jesús Díaz Atehortua demandaron el numeral 3o. del
mismo artículo y el Decreto 261 de 2000 "por el cual se modifica la
estructura de la Fiscalía General de la Nación".
La Sala Plena
de la Corte Constitucional, en sesión del 29 de marzo de 2000, resolvió
acumular tales demandas, que, en consecuencia, se han tramitado conjuntamente y
se deciden de la misma forma en esta sentencia.
Cumplidos los trámites
constitucionales y legales propios de los procesos de constitucionalidad, la
Corte Constitucional procede a decidir acerca de la demanda en referencia.
II.    NORMA
DEMANDADA
A continuación,
se transcribe el texto demandado de la Ley 573 de 2000 conforme a su
publicación en el Diario Oficial No. 43885, del 8 de febrero de 2000.
“LEY 573 DE
2000
(febrero 7)
mediante la cual se reviste al Presidente
de la República de precisas facultades extraordinarias en aplicación del
numeral 10 del artículo 150 de la Constitución.
El Congreso
de Colombia
DECRETA:
Artículo 1o.
Facultades extraordinarias.  De conformidad con lo dispuesto en el numeral 10 del
artículo 150 de la Constitución Política, revístese al Presidente de la
República de precisas facultades extraordinarias para que, en el término
de quince (15) días contados a partir de la publicación de la presente ley,
expida normas con fuerza de ley para:
1.  Modificar la
estructura de la Contraloría General de la República; determinar el sistema de
nomenclatura y clasificación de los empleos de la Contraloría General de la
República, pudiendo crear, suprimir o fusionar empleos y prever las normas que
deben observarse para el efecto; dictar las normas sobre la carrera
administrativa especial de que trata el ordinal 10 del artículo 268 de la
Constitución Política y establecer todas las características que sean
competencia de la ley referente a su régimen de personal.
2.  Determinar la
organización y funcionamiento de la Auditoría Externa de la Contraloría General
de la República en lo no previsto en la Ley 330 de 1996.
3.  Modificar la
estructura de la Fiscalía General de la Nación, modificar el régimen de
funciones y competencias internas; modificar el régimen de carrera previsto para
los servidores de esta entidad; modificar el régimen administrativo; dictar
normas sobre el funcionamiento del Fondo de Vivienda y Bienestar Social y
dictar normas sobre policía judicial en lo que no corresponde a las materias
reguladas por los Códigos Penal y de Procedimiento Penal.  Modificar la
estructura del Instituto de Medicina Legal y Ciencias Forenses, su régimen de
funciones y competencias internas y el régimen administrativo y patrimonial.
4.  Modificar la
estructura de la Procuraduría General de la Nación, así como su régimen de
competencias y la organización de la Procuraduría General de la Nación e
igualmente la del Instituto de Estudios del Ministerio Público, así como el
régimen de competencias interno de la entidad y dictar normas para el funcionamiento
de la misma; determinar el sistema de nomenclatura, denominación,
clasificación, remuneración y seguridad social de sus servidores públicos, así
como los requisitos y calidades para el desempeño de los diversos cargos de su
planta de personal y determinar esta última; crear, suprimir y fusionar empleos
en esa entidad; modificar su régimen de carrera administrativa, el de
inhabilidades e incompatibilidades de sus servidores públicos y regular las
diversas situaciones administrativas a las que se encuentren sujetos.
(...)
Parágrafo 3o.
Las facultades de que trata los numerales 1, 3, 4 y 8 del presente artículo
serán ejercidas una vez oído el concepto del Contralor General de la República,
del Fiscal General de la Nación, del Procurador General de la Nación y del
Registrador Nacional del Estado Civil, en lo relativo a sus respectivas
entidades.”
A continuación,
se transcribe el texto de los artículos particularmente acusados del Decreto
261 de 2000 conforme a su publicación en el Diario Oficial No. 43903, del 22 de
febrero de 2000.
Artículo 107.  La
Fiscalía General de la Nación tiene su propio régimen de carrera, el cual es
administrado en forma autónoma, sujeta a los principios del concurso de méritos
y calificación de servicios.
Su administración
corresponde a la Comisión Nacional de Administración de la Carrera de la
Fiscalía General, conformada por el Fiscal General o el Vicefiscal General
quien la presidirá, el Secretario General, el Director Nacional Administrativo
y Financiero, dos representantes de los servidores, elegidos por éstos según el
procedimiento de elección que fije el Fiscal General de la Nación.  El Jefe de
la Oficina de Personal, actuará como Secretario de la Comisión con voz pero sin
voto
La Comisión
expedirá su propio reglamento.
(se subraya lo
demandado)
(...)
Artículo 136.
Vigencia.  El presente decreto-ley, tiene vigencia a partir de la fecha de su
publicación; deroga en lo pertinente el Decreto-ley 2699 y las demás
disposiciones que le sean contrarias.
III.  LA DEMANDA
1.      Demanda
instaurada por el ciudadano Guillermo León Alvarez Gutiérrez
El ciudadano mencionado, solicita la declaratoria de
inconstitucionalidad de los numerales 1, 2, 4 y parágrafo 3o. del artículo 1o.
de la Ley 578 de 2000, al considerar que vulneran los artículos 113, 117, 118,
119, 121, 150-10, 267, 268-9 y 10, 275 al 184 de la Constitución Política.
A juicio del demandante, la norma demandada entrega,
inconcebiblemente, al poder ejecutivo la atribución para que a “mutuo propio”
(sic), reforme los órganos de control, de fiscalización e intervención.  En
este sentido manifiesta que, “el gobierno va a reformar a los órganos que lo
vigilan y seguidamente dichos órganos entrarán a ejercer su competencia sobre
el órgano que los acaba de reformar.”
La incompatibilidad planteada por el accionante,
tendría lugar, en primer término, porque respecto de los organismos de control
deben predicarse las características de autonomía e independencia exigidas por
el artículo 113 de la Carta, con lo cual, en su criterio, no se ajusta la
facultad otorgada al poder ejecutivo.  Para sustentar lo anterior, cita algunas
reflexiones realizadas por la Asamblea Nacional Constituyente, en relación con
la autonomía - como característica esencial - de la función fiscalizadora
frente a las demás funciones, órganos y ramas del poder público
Para el demandante la incongruencia de la norma
acusada se hace manifiesta una vez se observa la misión constitucional de los
órganos de control (C.P., art. 117). De manera que, resalta, en el caso del
Ministerio Público, “la guarda y promoción de los derechos humanos, la
protección del interés público y la vigilancia de la conducta oficial de
quienes desempeñan funciones públicas” (C.P., art. 118) y, en cuanto a la
Contraloría, “la vigilancia de la gestión fiscal y el control de resultados
de la Administración” (C.P., art. 119).
En consecuencia, concluye que la función
fiscalizadora es distinta de las demás funciones del Estado (C.P., art. 121) y,
por ello, advierte que debe ser “independiente y no debe actuar como
auxiliar de la rama jurisdiccional ni como asesora y dependiente de la rama
ejecutiva. Tampoco es una prolongación de la rama legislativa.”
Por otra parte, señala que entre las funciones
asignadas al Presidente de la República (C.P., art. 189) no se encuentra la de
modificar los órganos de control, facultad que si le está asignada,
expresamente, respecto de otros entes relacionados en el numeral 16o. del mismo
artículo, el cual sujeta el ejercicio de está atribución a los principios y
reglas generales que defina la ley.
Particularmente, en cuanto a la Contraloría General
de la República, según el actor, el poder ejecutivo se encuentra excluido de la
posibilidad de modificar su estructura, por dos razones que se sintetizan a
continuación:
-  Explica que, el artículo 272 de la Constitución
impide a los gobernadores y alcaldes la tarea de organizar las respectivas
contralorías, al conferir de manera manifiesta esta función a las asambleas y
concejos distritales y municipales, por lo que, “mutatis mutandi”, sobre
el Presidente de la República recaería el mismo impedimento en relación con la
Contraloría General.
-  Sostiene que la mencionada exclusión del poder
Ejecutivo para ejercer las competencias citadas se deduce, también, del
artículo 268 - 9 de la Constitución, el cual faculta expresamente al Contralor
General de la República para presentar proyectos de ley relativos al régimen de
control fiscal y a la organización y funcionamiento de la Contraloría
General de la República (subraya el demandante).
De otro lado, para el accionante, la norma
controvertida al autorizar al poder ejecutivo para que dicte normas
relacionadas con la carrera administrativa especial de que trata el numeral
10o. del artículo 268 de la Constitución Política, desconoce que el mencionado
precepto constitucional radica en la ley, exclusivamente, la posibilidad de
determinar el régimen especial referido, por lo que considera que se invaden
los ámbitos de competencia del poder legislativo.
Finalmente, con base en los argumentos expuestos
afirma que con la norma enjuiciada se está desnaturalizando, desde el punto de
vista constitucional, la razón de ser de los órganos de control, desbordando el
equilibrio del poder, la tutela de los administrados, el respeto a la
Constitución y la ley, y el obedecimiento a los mandatos soberanos del pueblo,
que son ideales del Estado social de derecho y de la organización democrática
de la comunidad.
2.      Demanda
instaurada por los ciudadanos Ruben Dario Correa Leal y Orlando de Jesús Díaz
Atehortua
Los ciudadanos referidos, por su parte, solicitan la
declaratoria de inconstitucionalidad del Decreto 261 de 2000, expedido por el
Presidente de la República en uso de las facultades conferidas por el numeral 3
del artículo 1o. de la Ley 573 de 2000, también demandado, ya que estiman que
estas normas vulneran los artículos 2, 13, 53 113, 121, 150-10 y 23, 151,
152-b, 249 y 253 Constitucionales.
En primer lugar, consideran que el Congreso de la
República, a través de la norma enjuiciada, ha delegado en el órgano ejecutivo
la facultad de legislar sobre materias que no puede modificar y, éste último,
ha hecho uso efectivo de esos poderes asignados irregularmente, contraviniendo
así la Constitución Política (C.P., art. 150 num. 10o.).  Este planteamiento lo
sustentan en los siguientes términos:
Los accionantes advierten que las normas
cuestionadas modifican una norma que consideran asimilable a una de carácter
orgánico (C.P., art. 151), como lo sería el Decreto 2699 de 1991, por medio del
cual el Gobierno, en uso de las facultades extraordinarias conferidas por la
Asamblea Nacional Constituyente (Art. 5o. transitorio), expidió el “Estatuto
Orgánico de la Fiscalía General de la Nación”. (subrayan original)
En consecuencia, explican que, atendida la
definición de la jurisprudencia, según la cual las leyes orgánicas son “estatutos
que abarcan toda la normatividad de una serie de asuntos señalados expresamente
en la Carta Política”[1],
concluyen que se ha subrogado o derogado a través de la mención expresa del
artículo 136 del Decreto 261 de 2000, buena parte del Estatuto referido, el
cual regula lo relacionado con la estructura y sistema general de remuneración
del ente judicial reestructurado, así como el régimen de carrera, entre otros
varios asuntos.
Pero de no compartirse el anterior planteamiento,
señalan que se ha desconocido el hecho de que los temas relacionados con la
Administración de justicia deben ser regulados por medio de leyes estatutarias,
de acuerdo con el expreso mandato Constitucional (C.P., art. 152 - b) y la
jurisprudencia[2]
en ese sentido.  Indican, además, que es función exclusiva del poder
legislativo, expedir las leyes relacionadas con el ejercicio de las funciones
publicas (C.P., art. 150 num. 23).
Así mismo, estiman que la norma controvertida
quebranta otros preceptos constitucionales, por el hecho de que el ente
reformado está urgido de los principios que se predican sobre la Rama Judicial,
- de la cual la Fiscalía General de la Nación hace parte en virtud de lo
estipulado en el artículo 116 y el Titulo VIII de la Constitución - en el caso
particular, de la autonomía administrativa y presupuestal que la Constitución
le exige (C.P., art. 249. inc. 3o.).
Según los demandantes, el despliegue irregular de
las competencias conferidas al Presidente de la República por la norma acusada,
vulnera el principio de separación de poderes y la prohibición en el sentido de
que ninguna autoridad puede ejercer funciones distintas de las que le atribuyen
la Constitución y la ley (C.P., arts. 113 y 121).  Sobre este punto agregan,
que la invasión del poder ejecutivo en órbitas legislativas indelegables es
evidente, así como el consecuente desconocimiento del principio de la reserva
legal, considerado el hecho de que todo lo relacionado con la estructura
orgánica de la Fiscalía General de la Nación sólo puede ser objeto de
configuración por el legislador ordinario, como lo deducen de la Norma Superior
(C.P., art. 253).
De otra parte, cuestionan puntualmente la
modificación efectuada por el artículo 107 del Decreto 261 de 2000, a la
Comisión Nacional de la Carrera de la Fiscalía General, órgano creado por el
Decreto 2699 de 1991 con el fin de administrar el régimen de carrera de la
Fiscalía.
Sobre este punto, arguyen que la forma democrática y
pluralista (C.P., art. 2o.) como se hallaba constituida la Comisión (dos
representante del nivel central y dos de los servidores públicos inscritos en
carrera), ha sido reemplazada por una en la cual hay mayoría permanente de un
miembro los representantes del nivel directivo central de la Fiscalía,
resultando claramente desigual la representación y, por ende, contraria a la
Constitución. (C.P., arts. 13 y 53)
IV     INTERVENCIONES
1.      Contraloría
General de la República
El Director de la Oficina Jurídica de la mencionada
entidad pública, interviene en el presente proceso para solicitar que se
declare exequible el artículo 1o. de la Ley 573 de 2000, con base en los
siguientes argumentos:
En principio, el Congreso de la República es el
órgano facultado para determinar el régimen de personal y establecimiento de la
carrera administrativa[3]
en la Contraloría General de la República por medio de la ley, presupuesto a
partir del cual, el Contralor ejerce las atribuciones previstas en el numeral
10 del artículo 268 de la Constitución Política.
Sin embargo, sostiene que el órgano legislativo no
está impedido para revestir al Presidente de la República de manera excepcional
y temporal para que expida decretos con fuerza de ley en estas materias[4], como quiera que el
artículo 150, numeral 10o., inc. 3o. de la Constitución, no excluye la
posibilidad de efectuar dicha asignación, respecto de asuntos relacionados con
la creación, supresión y fusión de cargos en los órganos de control y en el
entendido de que la expresión “ley” del artículo 268 numeral 10o.
Superior, incluye el sentido material de la misma, es decir, toda norma
vinculante de manera general, incluidos los decretos proferidos por el poder
ejecutivo en uso de las facultades extraordinarias.
En esas condiciones, aclara que no es de recibo la
interpretación del artículo 189 numeral 16o. de la Constitución Política,
propuesta por el demandante, conforme a la cual el poder ejecutivo se encuentra
excluido del ejercicio de ésta competencia, ya que se omite en ese análisis que
el texto de la norma faculta al Presidente de la República para modificar la
estructura de las “... demás entidades u organismos administrativos nacionales,
con sujeción a los principios y reglas generales que defina la ley”.
(subraya original).
Por otra parte, manifiesta que el hecho de que el
poder ejecutivo ejerza las facultades conferidas y, a la vez, sea destinatario
del control y vigilancia de los organismos reestructurados, no configura una
causal de impedimento o conflicto de intereses que atente contra la autonomía e
independencia de éstos, ya que darle validez a tan ligero argumento implicaría
el absurdo de predicar la misma irregularidad, en caso de que el poder
legislativo ejerciera la potestad de modificarlos directamente, por ser, igual,
sujeto de fiscalización.
De las condiciones planteadas por el demandante, el
interviniente infiere que sólo los organismos de control serían competentes
para modificar sus propias plantas de personal, creando, suprimiendo o
fusionando cargos, lo cual, en su criterio, no tiene asidero constitucional
teniendo en cuenta lo expresado por la jurisprudencia, según la cual “Es
inconstitucional investir al Contralor de esas facultades normativas ya que el
Constituyente autorizó solamente la delegación por parte del Congreso en el
caso del Presidente de la República”[5]
2.      Ministerio
del Interior
El apoderado judicial del ministerio referido,
participa en el presente proceso para solicitar la declaratoria de
constitucionalidad de las normas demandadas. Con ese propósito expone las
siguientes consideraciones.
Sostiene que del estudio de los artículos
Constitucionales invocados en la demanda, en los que se establecen las
características y naturaleza de los órganos de control (C.P., art. 113, 118 y
267), no se colige la prohibición al Congreso de la República para delegar en
el Presidente la facultad pro - tempore para modificar la estructura,
composición y régimen de personal de aquellos.  Por lo tanto, considera
conveniente precisar que esta situación se encuentra avalada plenamente en la
medida en que entre las materias sobre las cuales no puede recaer dicha
delegación (C.P., art. 150, num. 10, inc. 3o.), no se encuentran las
desarrolladas por la norma cuestionada.
Luego de transcribir extensos apartes de
jurisprudencia constitucional sobre el tema[6],
concluye que “quien tiene la facultad de crear, suprimir o fusionar empleos
y prever las normas que deben observarse para el efecto, así como la de
modificar su estructura y determinar la planta de personal de la Procuraduría
General de la Nación y la Contraloría General de la República, es el Congreso de
la República, el cual la puede delegar en el Presidente de la República, por
medio de una ley de facultades extraordinarias, conforme al numeral 10 del
artículo 150 de la Constitución Política, tal y como sucedió con la expedición
de la Ley 573 de 2000.”
Seguidamente procede a controvertir los argumentos
de la demanda relacionados con el artículo 1o. de la Ley de facultades así:
-        En cuanto al cargo contra el numeral 4o.,
consistente en que no se podía otorgar facultades extraordinarias para determinar
el sistema de remuneración y seguridad social de los servidores públicos de la
Procuraduría General de la Nación y el Instituto de Estudios del Ministerio
Público, el apoderado del ministerio participante explica que la jurisprudencia
aclaró el punto en pretérita oportunidad (Sentencia C-078 de 1999, M.P. Eduardo
Cifuentes Muñoz), señalando que esa determinación era posible, de mediar una
ley de facultades que así se lo autorice al poder Ejecutivo y, en todo caso,
con base en el literal e) del artículo 150 de la Constitución, desarrollado por
el literal b) de la Ley 4a. de 1992; circunstancia que el interviniente ha dado
en llamar como una “doble investidura de facultades”.
-        En respuesta a la supuesta incongruencia
del numeral 1o., por concederle al Organo Ejecutivo la facultad para dictar por
medio de un decreto normas sobre la carrera administrativa de que trata el
numeral 10o. del artículo 268 de la Constitución, anota el representante del
ministerio que el actor olvida que al órgano legislativo no le está prohibido
delegar esa competencia en el legislador extraordinario.
-        Frente a la acusación sobre el numeral 2 y
el parágrafo 3o., solicita a esta Corporación abstenerse de decidir, por
ineptitud sustantiva de la demanda en razón de la ausencia de cargos contra
estos apartes.
-        Respecto de las acusaciones sobre el
numeral 3 del artículo 1 de la Ley 573 de 2000 y el Decreto 261 de 2000,
manifiesta que si bien el artículo 5o. transitorio de la Carta otorgó
facultades extraordinarias al Gobierno para organizar la Fiscalía General de la
Nación, este hecho no supone que las normas expedidas con base en dicho
precepto sean de naturaleza orgánica o estatutaria, pues el artículo 10o.
transitorio ibidem otorgó a éstas la categoría de decretos con fuerza de
ley.  Así, las materias orgánicas y estatutarias son las que definen los
artículos 151 y 152 de la Constitución Política y entre ellas no se encuentra
lo relacionado con la estructura, funciones y competencia interna del ente
judicial reformado.
Por consiguiente, explica que la denominación de “orgánico”
que tiene el Decreto 2699 de 1991, no obedece a que, en efecto, se trate de una
norma que regule una materia orgánica, sino, a que con él se ejercieron las
facultades otorgadas por el Constituyente para organizar la Fiscalía General de
la Nación. (destaca el interviniente).  Informa que similar lapsus ocurrió
cuando se expidió el Estatuto General de Contratación de la
Administración Pública (subraya el interviniente), respecto del cual sostiene
que la Corte aclaró que no se trataba de un ley estatutaria, por cuanto no
figuraba en las materias referidas en el artículo 152 de la Carta.
Apoyado en las argumentos expuestos, concluye que el
Decreto 2699 de 1991 tiene la categoría de una ley ordinaria y por lo mismo
puede ser derogado por un Decreto Ley como el 261 de 2000.
-        Por otra parte, agrega que es errónea la
apreciación de los demandantes en el sentido de pretender que los asuntos
internos relativos a la estructura, funciones y competencia interna de la
Fiscalía deban regularse por medio de la ley estatutaria de administración de
justicia, ya que ésta expresión hace referencia a la función pública que cumple
el Estado, tema sobre el cual la norma impugnada no versa de ninguna manera.
En sentido similar, manifiesta no compartir la tesis conforme a la cual la
entidad judicial en comento no puede ser objeto de modificaciones, a través del
ejercicio de facultades extraordinarias, por pertenecer a la Rama Judicial del
poder público, toda vez que estima que ninguna disposición constitucional
prohibe que se actúe de esta forma - ni siquiera el inc. 3o. del numeral 10º
del artículo 150 de la Constitución -.
-        Finalmente, estima que el artículo 107 del
Decreto 261 de 2000 no vulnera los artículos 13 y 53 de la Constitución
Política, toda vez que la Comisión de Administración de Personal de la Fiscalía
General, si hace partícipes a los empleados de carrera administrativa y, de
otra parte, se justifica la existencia de un funcionario más del nivel
directivo, teniendo en cuenta que la gerencia del personal corresponde a la
división administrativa.
3.      Ministerio
de Hacienda y Crédito Público
A continuación se sintetizan los argumentos con base
en los cuales el ministerio referido, por medio de apoderado judicial, defiende
la constitucionalidad de las normas demandadas.
De antemano, el representante de la entidad pública
explica que la concesión de facultades extraordinarias con el fin de modificar
la estructura de los órganos estatales autónomos, no sugiere la vulneración de
competencias legislativas reservadas.  Sobre este aspecto señala que el
fundamento constitucional de dicho proceder, no puede encontrarse en el
artículo 189 Superior, como lo pretende el demandante, sino, en el artículo 150
numeral 10o. ibidem, el cual no incluye entre las materias vedadas al
legislador extraordinario, las desarrolladas en esta ocasión.
Atendida esta última consideración, indica, además,
que si bien la regulación de la carrera administrativa corresponde al legislador
ordinario, nada le impide a éste delegar en el poder Ejecutivo esa competencia.
Seguidamente, en lo que atañe a los reparos
constitucionales relacionados con la modificación de la estructura de Fiscalía
General de la Nación, expone su criterio asegurando que el Decreto 2699 de
1991, no enmarca temas que deban tener un tratamiento de ley estatutaria y, por
lo tanto, puede ser modificado “a través del mecanismo de facultades
extraordinarias.”
En relación con este tema, exhorta a esta Corte para
que su pronunciamiento se límite a declarar la constitucionalidad del artículo
136 del Decreto 261 de 2000, sin estudiar el cargo global que contra la
totalidad de este estatuto se expone, en tanto lo controvertido es la potestad
derogatoria del citado artículo y, en consecuencia, estima que deberán dejarse
a salvo las acusaciones específicas que, por razones diferentes, se puedan
formular en otros procesos contra las demás disposiciones de este Decreto.
4.      Registraduría
Nacional del Estado Civil
El registrador nacional del estado civil, Dr. Iván
Duque Escobar, se opone a los cargos de inconstitucionalidad expuestos contra
las normas acusadas, en los siguientes términos:
Previo a la exposición de los argumentos de
oposición, transcribe apartes de jurisprudencia constitucional que considera
pertinentes para el caso que ocupa a la Corte (folios 2 a 4 del texto de la
intervención).
Señala que para poder delegar una atribución es
necesario “detentarla”, por lo que observa que el Congreso de la República
a través de la ley de facultades enjuiciada, validamente concedió al Presidente
de la República las competencias referidas, sobre la cuales no recae la
prohibición de cederlas, previstas en el inc 3o. numeral 10o. del artículo 150
Constitucional.
Manifiesta, además, que la independencia y autonomía
de los órganos reformados no se predica respecto de la ley, es decir que, no
significa que la estructura y organización de los mismos sólo pueda ser
modificada por medio de enmiendas constitucionales o por actos administrativos
de los jefes de cada dependencia, con lo cual se daría a los conceptos
referidos un alcance que no tienen, generando así lo que denomina una “inamovilidad
administrativa” o “inestabilidad estructural”.
Sostiene, de otro lado, que la interpretación
extensiva que hace el demandante del artículo 272 Superior no es factible, pues
el texto está dirigido concretamente a las asambleas y concejos distritales,
respecto de la contralorías departamentales y municipales de forma exclusiva.
V.      CONCEPTO DEL VICEPROCURADOR
GENERAL DE LA NACION (E)
El señor Procurador General de la Nación,
mediante escrito recibido en esta Corporación el día 19 de junio de 2000,
solicitó que se declarara que en él concurría una causal de impedimento para
intervenir en el proceso, por haber participado en la expedición de la norma
sometida al control constitucional, esto es, la Ley 573 de 2000, todo ello de
conformidad con lo dispuesto en el Decreto 2067 de 1991.
En consecuencia, se surtió el traslado de
rigor ante el despacho del señor Viceprocurador General, quien invocando la
misma causal de impedimento, mediante escrito del día 4 de septiembre de 2000,
pidió que, en cumplimiento del artículo 7o. de la Ley 262 de 2000, el
Procurador General designara el funcionario que debe rendir el correspondiente
concepto.
La Sala Plena de la Corte, por su parte,
aceptó los impedimentos propuestos, mediante providencias del 6 de julio y 20
de septiembre de 2000, respectivamente.
Mediante la Resolución No. 361 del 5 de octubre
del año 2000, fue designado el Viceprocurador General de la Nación (E), quien,
para dar cumplimiento al artículo 278 numeral 5o. de la Carta, el 23 de
noviembre de 2000 presentó el concepto No. 2371, con el cual defiende la
constitucionalidad de las normas acusadas de la siguiente manera:
Previa referencia a los preceptos
constitucionales que identifican la naturaleza jurídica y características de
los organismos control, sobre los cuales versa la ley de facultades demandada,
así como de la Fiscalía General de la Nación (C.P., arts. 117, 249, 253, 267,
268 nums. 9 y 10, 275, 279), resalta que, en virtud de los artículos 156 y 251
num. 3 superiores, el Procurador, el Contralor, y el Fiscal General, están
facultados para presentar proyectos de ley en materias relacionadas con sus
funciones.
De lo anterior concluye que al Congreso, de
conformidad con la cláusula general de competencia, corresponde determinar la
estructura de los organismos referidos.  Atribución que puede llevar a cabo
directamente o por delegación de facultades extraordinarias que haga en el
Presidente de la República, como quiera que ninguna disposición constitucional
obstaculiza ceder esa competencia.  (En apoyo de su afirmación cita apartes de
la sentencia C-078 de 1999, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz)
Así las cosas, opina que la autonomía de los
diferentes entes reestructurados, no resulta quebrantada por facultar al
legislador extraordinario para que determine la organización de los mismos,
menos aún cuando los funcionarios al frente de cada una de estas entidades “solicitaron
al Presidente de la República que incluyera a estos organismos dentro de las
facultades extraordinarias solicitadas al Congreso de la República” y el
concepto de éstos ha sido de obligatoria observancia en el proceso legislativo,
conforme a lo dispuesto en el parágrafo 3o. del artículo 1º de la Ley 573 de
2000.
Sostiene, de otra parte, que las
modificaciones sobre la Fiscalía General de la Nación se ajustan a la Carta,
toda vez que si bien dicho organismo pertenece a la rama judicial, sus
modificaciones internas no son materia de una ley estatutaria, sino, de una ley
ordinaria de acuerdo con lo dispuesto por el artículo 30 de la Ley Estatutaria
de la Administración de Justicia, en armonía con lo expresado por la Corte en
la Sentencia C-037 de 1996.
En cuanto al artículo 107 del Decreto 261 de
2000 acusado, manifiesta, de una parte, que en el ejercicio de las facultades
concedidas, el Presidente de la República modificó la integración de la
Comisión Nacional de Administración de la Carrera de la Fiscalía y, de otra,
que la representación impar cuestionada no vulnera derecho alguno, pues con
ella se busca superar “los inconvenientes que genera un cuerpo colegiado
paritario”, dejando a salvo las condiciones de igualdad de los servidores
aspirantes a integrarlo.
VI.    CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
1.
Competencia
De conformidad con lo
dispuesto en el artículo 241, numerales 4o. y 5o. de la Carta Política, la
Corte Constitucional es competente para conocer y decidir, definitivamente,
sobre la demanda de inconstitucionalidad de la referencia.
2.      La materia
sujeta a examen
2.1.   Cosa Juzgada en razón de las decisiones tomadas en las
sentencias C-401 y C-402 de 2001 respecto a las normas enjuiciadas.
De manera general, en la demanda en estudio se afirma que ninguna de
las competencias acusadas y delegadas mediante los numerales controvertidos del
artículo 1o.de la ley habilitante, puede ser ejercida por el órgano ejecutivo
sin vulnerar normas constitucionales.
Sobre el particular la Corte, en sentencia C-401 de 2001[7] se pronunció respecto
de algunos apartes del artículo acusado así:
Declaró exequibles las expresiones “...pudiendo crear, suprimir o
fusionar empleos y prever las normas que deben observarse para el efecto” así
como, “...y establecer todas las características que sean competencia de la
ley referente a su régimen de personal.” contenidas en el numeral 1.  La
misma declaración hizo en relación con la totalidad del numeral 2.
En cuanto al numeral 4, declaró inexequible la expresión “...remuneración”
y exequible condicionadamente la expresión “y seguridad social”;
también declaró exequible la expresión “...y determinar esta última; crear
suprimir y fusionar empleos en esa entidad”.
Así mismo, en sentencia C-402 de 2001[8]
se hicieron declaraciones definitivas en relación con el artículo y numerales
de la Ley acusada controvertidos en esta ocasión.  En la parte resolutiva de
dicha providencia la decisión se expresó en los siguientes términos:
PRIMERO:  Declara EXEQUIBLES, en lo
acusado, los numerales 1o., 2o., 3o., 4o., y 8o. del artículo 1o. de la
Ley 573 de 2000. (subraya la sala)
En consecuencia, por la identidad de los cargos y las disposiciones
estudiadas en las reseñadas providencias, la Corte habrá de estarse a lo
decidido en ellas reiterando los argumentos que se expusieron y presentando
aquellos que despejen los reparos pendientes de ser analizados con ocasión del
presente trámite.
2.1.1. Reiteración de los argumentos expuestos en las providencias
mencionadas para establecer el alcance de los atributos de autonomía e
independencia de los organismos de control y la Fiscalía General de la Nación.
El primer cargo de inconstitucionalidad propuesto dentro de este
trámite se edifica en la supuesta vulneración de los atributos de autonomía e
independencia institucional otorgados por la propia Constitución a los órganos
reformados, por cuanto, en criterio del demandante, la asignación de las
facultades extraordinarias para modificar y estructurar el régimen
administrativo y de personal de dichos entes, y el ejercicio de las mismas por
el poder ejecutivo, es contrario a la Carta en la medida en que de la
interpretación de normas superiores deduce que se trata de una función
administrativa o reglamentaria que corresponde ejercer a las autoridades al
frente de cada una de las entidades objeto de la ley.
Así las cosas, la Corte debe reiterar los argumentos expresados en
las mencionadas decisiones para delimitar el alcance y contenido de los
atributos de autonomía e independencia reconocidos en la Constitución para
ciertas entidades del Estado, consideraciones con las cuales estableció si se
limita o excluye la posibilidad de aplicar lo dispuesto en la ley habilitante
acusada.
Al respecto
vale advertir que es copiosa la jurisprudencia de la Corporación sobre la
materia de la autonomía que con diversas proyecciones otorga la Constitución a
organismos estatales, ya sea en función de la protección de colectividades
territoriales (autonomía de las entidades territoriales, régimen especial de
las denominadas corporaciones autónomas regionales) [9], o del desarrollo de las funciones
encomendadas (autonomía de los organismos de control, de los organismos de
regulación- Banco de la República, organismo de televisión, autonomía de la
organización electoral) [10],
o de comunidades específicas y del servicio a ellas encomendado ( autonomía
universitaria) [11]
.
Para efectos
de resolver estos cargos la Corte se detuvo, en las providencias referidas, en
la puntualización de los elementos característicos y su proyección respecto de
la denominada autonomía institucional y, en particular, en la autonomía
constitucional de los organismos de control.
La Corte
destacó que la autonomía que la Constitución Política otorga a determinados
organismos significa, básicamente, i) no pertenencia a alguna de las ramas del
Poder, ii) posibilidad de actuación por fuera de las ramas del Poder y por ende
actuación funcionalmente independiente de ellas, iii) titularidad de una
potestad de normación para la ordenación de su propio funcionamiento y el
cumplimiento de la misión constitucional encomendada. [12]
Así las cosas,
la autonomía constitucionalmente reconocida se predica frente a los demás
órganos del Estado y particularmente frente a los órganos integrados en las
ramas del Poder Público.  En consecuencia la autonomía constitucionalmente
otorgada marca un límite a la acción de los órganos de las Ramas del Poder
sobre los órganos definidos constitucionalmente como autónomos.
Si bien los
denominados “órganos autónomos e independientes” son órganos del Estado, según
ha expresado esta Corte, la acción del legislador y la de los que forman parte
de la Rama Ejecutiva se halla limitada por el núcleo esencial de autonomía que
resulta definido por los mandatos mediante los cuales la Constitución, de
manera explícita y en cada caso, define el ámbito de autonomía.  Al respecto
puede enunciarse que a mayor regulación constitucional menor será el ámbito de
la regulación legal, y viceversa. Pero en todo caso, es preceptivo el respeto
al núcleo esencial de autonomía que en cada supuesto aparecerá definido en
función del cumplimiento de las misiones específicas encomendadas al órgano
autónomo.
En ese orden
de ideas se determinó, tratándose de los órganos constitucionalmente autónomos,
la extensión y cabal proyección de la cláusula general de competencia a favor
del legislador.
Sobre el
particular, la Corte ha de reiterar que el mandato del artículo 150, no conoce
más restricciones que las que la propia Constitución determine y, por tanto,
salvo que al definir los contornos de la autonomía que ella misma confiere y
reconoce haya precisado esos límites, ha de entenderse que el legislador ostenta
una amplia potestad de configuración de la mencionada autonomía.
En sentencia
relativa a la proyección de la cláusula general de competencia del legislador y
la autonomía reconocida a la Contraloría General de la República, la Corte tuvo
ocasión de señalar:
“El
órgano que tiene la potestad genérica de desarrollar la Constitución y expedir
las reglas de derecho es el Congreso, puesto que a éste corresponde "hacer
las leyes", por lo cual la enumeración de las funciones establecidas por
el artículo 150 de la Constitución no es taxativa. No es entonces legítimo
considerar que si el Congreso expide una ley que no encaja dentro de las
atribuciones legislativas específicas del artículo 150 superior, entonces tal
norma es, por ese solo hecho, inconstitucional, ya que ello implicaría
desconocer que en el constitucionalismo colombiano la cláusula general de
competencia está radicada en el Congreso”.[13]
Entonces, la
Corte ha establecido ya, de acuerdo con las consideraciones reiteradas, que las
disposiciones acusadas de la Ley 573 de 2000 al revestir de manera
extraordinaria al Presidente de la República para determinar la estructura
administrativa y de personal de los órganos de control, no incurre en transgresión
del mandato constitucional de autonomía, que los ampara.
De otra parte,
la Corte de manera reiterativa ha señalado que al legislador competen las
funciones de determinación de la estructura administrativa y de personal en los
mencionados órganos constitucionales de control, y ha afirmado la posibilidad
de que el Congreso otorgue facultades extraordinarias al Gobierno para que
ejerza transitoriamente las funciones que a aquel competen, naturalmente dentro
del marco y con observancia de los requisitos establecidos en el Artículo
150-10.
El argumento
en el sentido de que aceptar la posibilidad que el legislador ejerza las
referidas competencias en los organismos de control y que la delegue en el
Presidente de la República, conlleva violación de la autonomía constitucional
de tales organismos, carece entonces de fundamento de acuerdo con los
argumentos reiterados.  En efecto, dichas facultades para el legislador emanan
de la propia Constitución y en nada afectan el cabal ejercicio del control, pues
cuando el Presidente de la República ejerce funciones legislativas, por virtud
de las facultades extraordinarias, asume el papel de legislador y no puede
decirse que en esa función está sujeto a los órganos de control ya que en el
ejercicio de la misma se sujeta al control del juez constitucional.
Estas
consideraciones respecto de los organismos de control se han predicado en la
jurisprudencia de la Corte en relación con la Fiscalía General de la Nación,
para concluir que de ningún modo la autonomía de éste organismo se encuentra
vulnerada por la concesión y ejercicio de facultades extraordinarias para la
regulación de los aspectos relativos al régimen administrativo y de personal de
la misma.[14]
En
consecuencia, los anteriores argumentos fueron suficientes para que la Corte
concluyera que la autonomía de los organismos constitucionales de control y de
la Fiscalía General de la Nación está regulada, en la materia que ocupa a la
Corporación, por la propia Constitución y por ello no es pertinente la
distinción que desarrolla el demandante para concluir en su petición de
inexequibilidad[15]
Con base en los fundamentos reiterados es preciso advertir que el
cargo ha sido despejado por la jurisprudencia de esta Corporación a la cual
habrá de estarse en la presente providencia, ya que los atributos de autonomía
e independencia no constituyen prerrogativas absolutas que puedan ser
interpretadas o entendidas en detrimento de las funciones asignadas por la
propia Carta a otras autoridades o de aquellas que se puedan deducir de la
interpretación sistemática de la misma.
3.      Carrera administrativa en las entidades objeto de la Ley.
Procedencia de regulación por medio de facultades extraordinarias.
En apoyo de los argumentos expuestos vale analizar el cargo
consistente en afirmar que por medio de facultades extraordinarias no es
posible regular el régimen de carrera en los organismos donde así lo autoriza
la Ley acusada y según el cual los artículos 253, 268-10 y 279 otorgan de
manera exclusiva a la ley formal la facultad para desarrollar dichos
temas respecto de la Fiscalía General de la Nación, la Contraloría General de
la República y la Procuraduría General de la Nación, respectivamente.
Para la Corte es claro que por disposición constitucional los
aspectos señalados deben ser tratados por medio de la ley, pero el elemento de
exclusividad en favor del legislador ordinario y la ley formal, argüido por los
demandantes, no tiene fundamento en la Constitución ni en la Ley Estatutaria de
Administración de Justicia en lo que refiere a la Fiscalía General de la Nación
y, por ello, no resultan validas las limitaciones pretendidas por el actor
respecto de la delegación de esta facultad conforme al artículo 150 numeral
10o. Superior.  Así, pues, no puede afirmarse que el legislador ordinario deba
proceder a regular la materia directamente, pues no hay mandato constitucional
alguno que así lo estipule.
Sobre este punto es de advertir que las características y objetivos
de la carrera administrativa, entendida como el mecanismo para garantizar el
desempeño honesto y eficiente de la función pública, son aspectos que se
encuentran desarrollados en el parágrafo primero de la ley acusada cuando entre
las finalidades perseguidas dispone como prioritarias la “utilización
eficiente del recurso humano” y “la competitividad, entendida como la
capacidad de ajustarse a las condiciones predominantes en las actividades
laborales”, propósitos declarados que son a su vez condicionamientos al
ejercicio de la facultad que precisan el alcance de la misma y por ello no
puede sostenerse, como lo hace el demandante, que por el hecho mismo de la
concesión de facultades extraordinarias va a desconocerse el mérito como
criterio prevalente del sistema u otros como la igualdad de oportunidades en el
ingreso, permanencia y promoción en los diferentes empleos.
La competencia de estructurar el régimen de personal y
administrativo respecto de los organismos dotados de autonomía constitucional
comporta la posibilidad de modular los aspectos relativos a la carrera
administrativa, pues, de no ser así, el margen de acción del legislador extraordinario
en desarrollo de la facultad sería inocuo en la medida en que la gran mayoría
de empleos en los mismos se rigen por este sistema.  Además, tal posibilidad
aparece como indispensable para asegurar la necesaria armonía entre la
estructura orgánica propuesta y el sistema de carrera adoptado, previsión que
se justificó en los mismos términos cuando se presentó la exposición de motivos
de la ley a consideración del Honorable Congreso de la República.
De otra parte, como lo ha reconocido la jurisprudencia de esta
Corte, la circunstancia de que la delegación de la función legislativa verse
sobre regímenes de carrera especiales, no está llamada a incidir en la
posibilidad de transferencia al órgano ejecutivo.  En ese sentido la Corte en
la sentencia C-570 de 1997 de 1997[16]  expresó lo
siguiente:
“La carrera
administrativa, por expreso mandato constitucional, debe ser regulada mediante
ley. Por tanto, el régimen de calidades y requisitos necesarios para acceder a
los distintos empleos públicos, incluyendo los municipales, debe ser objeto de
ella. Se trata pues de un tema que la propia Carta Política, decidió que fuera
regulado por el Congreso de la República, foro político y democrático por
excelencia; limitando así, tanto al ejecutivo, al impedir que decida sobre la
materia, como al legislador para que delegue su potestad en otro órgano
estatal. No obstante, cabe señalar que bien puede el Congreso conferir al
Presidente de la República en forma temporal, precisas facultades
extraordinarias para expedir normas con fuerza de ley, sobre ese punto, previa
su solicitud expresa. Pero en ningún caso se podrá conferir tal potestad a
los Concejos Municipales..” (Negrilla fuera de texto)
Así las cosas, al no existir en la Constitución las limitaciones
planteadas por el actor, mal puede por estas causas predicarse la
inconstitucionalidad de las disposiciones en estudio.
4.      Los cargos relacionados con el numeral 3 del artículo 1o. de
la Ley 573 de 2000
Sobre el numeral 3 de la ley acusada existen también declaraciones
definitivas a las que habrá de estarse en la presente oportunidad contenidas en
diferentes providencias.
Es así como con ocasión del estudio y decisión de demandas contra
artículos del Decreto 261 de 2000 expedido con fundamento en la habilitación
prevista en la disposición referida, se declaró la exequibilidad de la
expresión “Modificar la estructura de la Fiscalía General de la Nación,
modificar su régimen de funciones y competencias internas” (Sentencia C-245
de 2001 M.P., José Gregorio Hernández Galindo) y la inexequibilidad de la
expresión “y dictar normas sobre policía judicial en lo que no corresponde a
las materias reguladas por los Códigos Penal y de Procedimiento Penal”.
(Sentencia C-1374 de 2000 M.P., José Gregorio Hernández Galindo)
Así mismo, como quedó anotado, en la sentencia C-402 de 2001 se
declaró la constitucionalidad del referido numeral por los cargos estudiados en
esa ocasión, relativos a la autonomía de la Fiscalía General de la Nación.
En consecuencia en relación con el numeral 3 del artículo 1o. de la
Ley 573 de 2000, la Corte habrá de estarse a los resuelto en las decisiones en
mención.
De otra parte, también la Corte tuvo ocasión para pronunciarse sobre
la constitucionalidad de la autorización al Gobierno para modificar el régimen
de carrera en relación con los servidores de la Fiscalía General de la Nación.
Así en la sentencia C-1381 de 2000[17]
se expresó lo siguiente:
“En lo que atañe con
el aspecto material, analizado el contenido de la norma acusada, encuentra la
Corte que ella se ajusta al ámbito de las facultades que le fueron otorgadas al
Gobierno, dado que expresamente se autorizó al Gobierno en el numeral 3 del
art. 1 de la referida ley para modificar el régimen de carrera previsto para
los servidores de la Fiscalía. No existe por tanto, tampoco, reparo alguno de
constitucionalidad por el referido aspecto.”
En consecuencia por este aspecto el numeral 3 del artículo 1o. de la
Ley 573 de 2000 se encuentra ajustado a la Constitución y por tanto exequible
como se expresará en la parte resolutiva, bajo la previsión indicada también en
la sentencia C-402 de 2001 según la cual en lo que hace al trámite de la Ley 573
de 2000 no se hace pronunciamiento alguno por cuanto actualmente se encuentra
en curso el proceso D-3033 pendiente de una decisión al respecto.
5.      Los cargos en relación con el Decreto 261 de 2000
5.1.   El cargo de transgresión de los límites materiales previstos
en el numeral 10 del artículo 150 de la Constitución, en cuanto a la
prohibición de otorgar y desarrollar facultades extraordinarias respecto de
materias propias de leyes estatutarias y orgánicas.
El actor plantea un cargo global según el cual el numeral 3 del
artículo 1o. la Ley 573 de 2000 y el Decreto 261 de 2000, derogan o subrogan
una regulación (Decreto 2699 de 1991) que considera “asimilable” a una
ley estatutaria, u orgánica en su defecto, por lo que estima que el mecanismo
de las facultades extraordinarias para que el órgano ejecutivo como legislador
extraordinario y mediante un decreto-ley regule estos asuntos, no procede por
rebasar así los límites materiales previstos en el artículo 150 numeral 10o. de
la Constitución, en concreto, por vulnerar la reserva legal (orgánica o
estatutaria), lo cual, a su juicio, deriva en la inconstitucionalidad de las
normas enjuiciadas en su totalidad.
Para abordar el cargo propuesto, es necesario tomar en cuenta las
consideraciones expuestas en la sentencia 1546 de 2000[18], en la que se concluyó
que la materia regulada en el numeral 3 del artículo 1o. de la Ley acusada no
es de aquellas sometidas a reserva de ley orgánica o estatutaria.
En efecto, en armonía con la parte motiva de la decisión en comento,
es preciso aclarar y reiterar la naturaleza del decreto sustituido, en parte,
por medio del otorgamiento y ejercicio de las facultades extraordinarias
demandadas, para concluir que no tiene el carácter orgánico o estatutario
atribuido por el demandante por el hecho de que se denomine “Estatuto
Orgánico de la Fiscalía General de la Nación”, pues son las materias
reguladas, el contenido de la norma, el específico trámite de su aprobación y
la mención expresa en la Carta lo que infunde ese carácter normativo, no la
manera como se titule el cuerpo legal.  Al respecto la Corte en la sentencia
C-633 de 1996 aclaró lo siguiente:
“De la Constitución
no resulta la identidad entre todo "estatuto" y las leyes estatutarias,
pues mientras el primer concepto es genérico y aplicable al conjunto normativo
referente a una materia cualquiera, integrado por normas constitucionales,
legales o de otro nivel, agrupadas o dispersas, las leyes estatutarias se
caracterizan precisamente por estar destinadas, por la propia Constitución, a
regular determinadas materias cuya enunciación, es taxativa. Al paso que el
nivel jerárquico de las leyes estatutarias es superior al de las demás leyes en
el ámbito del asunto que regulan, un estatuto sobre determinada materia
respecto de la cual el legislador ha resuelto disponer es, en principio, ley
ordinaria y tan sólo de manera excepcional podría adquirir el carácter de
estatutaria. La sola utilización de la palabra "estatuto", para distinguir
un conjunto de normas, no puede conducir a la conclusión de que se está en
presencia de una ley estatutaria o de algo que debiera tramitarse como tal.”[19]
Tampoco se puede deducir la característica asignada por el demandante
del hecho de que hubiese sido el Constituyente (C.P., art. 5o. transitorio)
quien otorgara la facultad al Presidente de la República de organizar la
Fiscalía General de la Nación, pues si bien en los correspondientes decretos se
puede reconocer una modalidad normativa particular o extraordinaria, ello no
implica que se les jerarquice de manera distinta a la de una ley ordinaria.  Al
respecto la jurisprudencia ha aclarado la naturaleza de tales disposiciones
expresando que “...son decretos de rango legislativo y carácter
extraordinario pero con efectos similares a los de una ley ordinaria”[20]
(subraya fuera de texto)
Así mismo, sobre el tema de la modificación de los denominados “Estatutos
Orgánicos” esta Corte ha expresado:
“No se puede
sostener que por haberse modificado el Estatuto Orgánico del Ministerio de
Relaciones Exteriores se reformó una ley orgánica. La Constitución Política ha
enunciado y definido lo que se entiende por leyes orgánicas, y se ha ocupado,
además, en señalar cuál es el trámite de su aprobación y cuáles las materias a
las que esas leyes deben referirse. Las leyes orgánicas, son siempre leyes en
sentido formal, es decir, expedidas por el Congreso, jamás por el Presidente de
la República. En cambio, nada se opone a que los estatutos orgánicos de las
entidades públicas, cuyo contenido es específico y totalmente diferente del que
se acaba de recordar, y que están contemplados en el numeral 7 del artículo 150
de la Carta, puedan ser objeto de facultades extraordinarias, pues no se hallan
cobijados por la prohibición del numeral 10 Ibídem.”[21]
En este orden de ideas, tanto el Decreto 261 de 2000 como el numeral
3 del artículo 1o. de la Ley 573 de 2000 con base en el cual fue expedido -y
declarado exequible por los aspectos referidos- constituyen en su conjunto un
medio normativo idóneo para modificar el Decreto 2699 de 1991, por ser éste una
norma con jerarquía de ley ordinaria.
5.2.   Los cargos contra el artículo 136 del Decreto 261 de 2000
acusado de manera específica.
Los argumentos hasta este punto expuestos, despejan a su vez el
reparo puntual del demandante contra el artículo 136 del Decreto 261 de 2000,
que otorga a esta normativa la vocación derogatoria “en lo pertinente”
del Decreto 2699 de 1991.
En el mismo sentido, vale señalar, además, que las materias objeto
de regulación mediante leyes orgánicas y estatutarias se encuentran definidas
con claridad en los artículos 151 y 152 superiores en los siguientes términos:
“Artículo 151.  El
Congreso expedirá leyes orgánicas a las cuales estará sujeto el ejercicio de la
actividad legislativa.  Por medio de ellas se establecerán los reglamentos del
Congreso y cada una de las Cámaras, las normas sobre preparación, aprobación y
ejecución del presupuesto de rentas y ley de apropiaciones y del plan general
de desarrollo, y las relativas a las asignación de competencias normativas a
las entidades territoriales.  Las leyes orgánicas requerirán, para su
aprobación, la mayoría absoluta de votos de los miembros de una y otra Cámara.”
Artículo 152.
Mediante las leyes estatutarias, el Congreso de la República regulará las
siguientes materias:
a)  Derechos y
deberes fundamentales de las personas y los procedimientos y recursos para su
protección;
b)  Administración
de justicia;
c)Organización y
régimen de los partidos y movimientos políticos; estatuto de la oposición y
funciones electorales;
d) Instituciones y
mecanismos de participación ciudadana;
e)  Estados de
excepción.
Confrontadas estas disposiciones con la facultades previstas en el
numeral 3 del artículo 1o. de la ley habilitante acusada, consistentes en la
regulación del régimen administrativo, patrimonial, de carrera y de funciones y
competencias internas en la Fiscalía General de la Nación, el Fondo de Vivienda
y Bienestar Social de esta y el Instituto de Medicina Legal y Ciencias
Forenses, se observa con claridad que no hay correspondencia, identidad o
coincidencia entre estas materias y las señaladas en los artículos
constitucionales transcritos.  En consecuencia, el artículo 136 enjuiciado
encuentra doble respaldo, pues, como ya se indico, la vocación derogatoria que
estipula opera respecto de una norma con jerarquía de ley ordinaria como lo es
el Decreto 2699 de 1991, y el desarrollo de la facultad otorgada por medio del
artículo controvertido no toca de modo alguno con materias que deban ser
reguladas mediante leyes orgánicas o estatutarias como ya se expresó.
La pertenencia de la Fiscalía General de la Nación a la rama
judicial del poder público y su condición de órgano titular de la
administración de justicia, si bien significa sujeción a los principios propios
de la materialidad de dicha función, no afecta la autonomía que
constitucionalmente se le reconoce, conforme a lo expuesto en esta misma
providencia. Por lo anterior, es claro que el mandato del artículo 152.b). de
la Constitución en cuanto exige la regulación mediante ley estatutaria de la
materia relativa a “la administración de justicia”, ha de interpretarse
en consonancia con las reglas enunciadas en los artículos 249, inciso segundo -
autonomía administrativa y presupuestal de la Fiscalía- y 253 de la
Constitución.  Esta última disposición cuando prevé que la ley “determinará”
los relativo a la estructura y funcionamiento de la Fiscalía General de la
Nación, al ingreso por carrera y al retiro del servicio, a las inhabilidades e
incompatibilidades, denominación, calidades, remuneración, prestaciones sociales
régimen disciplinario de los funcionarios o empleados de su dependencia, no
exige que las normas pertinentes revistan un carácter especial y por lo tanto
ha de entenderse que deben ser adoptadas mediante el procedimiento propio de
las leyes ordinarias. En efecto conforme a jurisprudencia invariable de esta
Corporación las competencias legislativas deben cumplirse a través del
procedimiento de la ley ordinaria salvo las excepciones establecidas en la
propia Constitución, que en cuanto tales han de interpretarse y aplicarse de
manera restrictiva. En ese orden de ideas, y en la materia específica sometida
a la decisión, esta Corporación al examinar el proyecto de ley
estatutaria de administración de justicia en su artículo 30 (Ley 270 de 1996)
señaló:
“... resulta claro
que el Congreso, a través de una ley ordinaria, deberá definir ciertos
aspectos presupuestales y administrativos de la Fiscalía.  Tal es el caso, por
ejemplo, de la fijación de la planta de personal -la cual habrá de depender
necesariamente de las normas relacionadas con la carrera administrativa-, o del
manual de funciones que igualmente deberá ser determinado por el legislador.”[22] (subraya no original)
De esta manera, las consideraciones expuestas y las reiteradas,
justifican la exequibilidad del artículo 136 del Decreto 261 de 2000 acusado
puntualmente dentro del trámite presente.
5.3.   El artículo 107 del Decreto 261 de 2000 y los cargos de la
demanda. Cosa juzgada parcial.
Al respecto los demandantes arguyen que la forma de representación
adoptada por la norma enjuiciada en la Comisión Nacional de Carrera de la
Fiscalía General de la Nación, desconoce el principio democrático y pluralista
como se hallaba conformada anteriormente, por disponer en la misma, de manera
permanente, una mayoría del nivel directivo central.
Previo a la consideración de estos cargos, es necesario advertir que
esta Corte, mediante sentencia C-1546 de 2000, resolvió la demanda contra los
apartes que a continuación se subrayan del artículo 107 del Decreto 261 de
2000:
“Artículo 107. La
Fiscalía General de la Nación tiene su propio régimen de carrera, el cual es
administrado en forma autónoma, sujeta a los principios del concurso de méritos
y calificación de servicios.
Su administración
corresponde a la Comisión Nacional de Administración de la Carrera de la
Fiscalía General, conformada por el Fiscal General o el Vicefiscal quien la
presidirá, el Secretario General, el Director Nacional Administrativo y
Financiero, dos representantes de los servidores, elegidos por éstos según
el procedimiento de elección que fije el Fiscal General de la Nación. El
Jefe de la Oficina de Personal, actuará como Secretario de la Comisión con voz
pero sin voto.
La Comisión expedirá
su propio reglamento.”
Teniendo en cuenta este precedente, la Corte habrá de estarse a lo
resuelto en la mencionada providencia, y acogerá los argumentos expuestos en
esa oportunidad para el estudio y declaración presente, pues los cargos
formulados en aquella ocasión apuntaban la inconstitucionalidad de los
referidos apartes por considerar los demandantes que “desequilibra los
derechos de participación adquiridos por los empleados y funcionarios de la
Rama Judicial al pasar de una comisión de carrera paritaria a una comisión
mayoritaria de parte de la Fiscalía que para el caso es el empleador o mejor el
Estado patrono” reparos palmariamente iguales a los que deben resolverse
ahora.  Al respecto la Corte expresó lo siguiente:
“6.3. En este orden
de ideas, la Corte considera que los apartes impugnados sub iudice no alteran
ni modifican la esencia de ninguna norma constitucional. En efecto, la paridad
en la representación de los empleados y trabajadores, en una entidad que
administra la carrera, no sólo no es un requisito constitucional expreso sino
que no puede deducirse de la Carta, pues si bien la participación de los
trabajadores en las decisiones que los afectan es un derecho de protección
constitucional, la participación no se relaciona única y exclusivamente con el
número de miembros de un ente. Así pues, es perfectamente posible que un grupo
de trabajadores esté mejor representado ante el empleador con dos trabajadores
que con tres que no asisten a las reuniones. Por consiguiente, el Legislador no
está obligado constitucionalmente a regular la paridad en la representación de
los trabajadores y del empleador en la comisión que administra la Carrera de la
Fiscalía.
6.4. De otro lado,
la Sala tampoco comparte el argumento de los actores, según el cual los apartes
impugnados del artículo 107, transgreden las normas constitucionales y
supranacionales (Convenios 87 y 98 OIT) que protegen los derechos a la libertad
sindical y a la negociación colectiva. De un lado, tal y como lo sostuvo uno de
los intervinientes, el derecho de asociación sindical no sólo protege una
esfera positiva sino también ampara el derecho de un trabajador a no afiliarse
al sindicato. De ahí que, es razonable que el Legislador no disponga especial
representación sindical en la comisión. Sin embargo, ello no obsta para que, si
los trabajadores así lo disponen, elijan sus representantes en la comisión a
dirigentes sindicales de la entidad.
6.5. Finalmente, la
Corte considera que también hace parte de la libertad de configuración política
del Legislador y que no vulnera ninguna norma constitucional, la facultad según
la cual el Fiscal General de la Nación fije el procedimiento para la elección
de los representantes de los trabajadores. En efecto, el nominador es el
principal conocedor de la institución y, en especial, del manejo de personal y
de las costumbres internas de la entidad, por lo que es razonable que a él
corresponda la determinación de las reglas para la selección de los empleados
que pertenecerán al ente que administra la carrera en la Fiscalía. No obstante,
cabe advertir que la reglamentación concreta del tema, que efectúa el Fiscal
General de la Nación, está sometida al control judicial correspondiente, el
cual debe armonizarse con los principios constitucionales que gobiernan la
carrera y respetar los derechos de representación y de participación de los
empleados de la Fiscalía.”
En consecuencia, las acusaciones actuales del inciso segundo quedan
despejadas claramente con los anteriores argumentos, por cuanto en este
análisis fue necesario el estudio de los aspectos relacionados con la Comisión
Nacional de Administración de la Carrera de la Fiscalía y, en especial, los
relativos a su integración, así como los atinentes a la modalidad de
representación adoptada, los cuales son los cuestionados en la demanda de los
ciudadanos Correa Leal y Díaz Atehortua, por lo que queda sustentada con
suficiencia la constitucionalidad, en su integridad, del inciso 2o. del
artículo 107 del Decreto 261 de 2000 y así se declarará en la parte resolutiva
de esta sentencia.
6.      Ineptitud parcial de la demanda por la no formulación de
cargo alguno contra el parágrafo 3o. del artículo 1o. de la Ley 573 de 2000.
Estudiada la demanda presentada por el señor Alvarez Gutiérrez, se
advierte con claridad que contra el parágrafo referido no propuso cargo alguno
de inconstitucionalidad, pues se limitó a la mención y transcripción de la
norma, supuesto que motiva la declaratoria de inhibición, en consonancia con la
orientación seguida por la Corte en otras oportunidades:
“El requisito
referido al señalamiento del concepto de violación, lejos de fijar una simple
formalidad le impone al ciudadano una obligación de contenido material: definir
con toda claridad la manera como la disposición acusada desconoce o vulnera la
Carta Política, esto es, la formulación de por lo menos un cargo constitucional
concreto contra la norma demandada. Ello, por cuanto el juicio de
constitucionalidad se fundamenta en la necesidad de establecer si realmente
existe una oposición objetiva y verificable entre el contenido de la ley y el
texto de la Constitución Política, resultando inadmisible que se deba resolver
sobre su inexequibilidad, a partir de argumentos irrazonables (vagos o
abstractos), o que sean producto de las diversas interpretaciones que puedan
darle a la norma los distintos operadores jurídicos al momento de su
aplicación.”
(...)
“La demanda objeto
del presente debate no reúne los requisitos materiales que justifican un
pronunciamiento de fondo, por cuanto la impugnante no estructuró cargo alguno
de inexequibilidad contra la norma acusada. Ya esta Corporación, en la
Sentencia C-153 de 1997, había tenido oportunidad de referirse a la
incompetencia del organismo para resolver de mérito este tipo de demandas, las
cuales, antes de perseguir la declaratoria de inconstitucionalidad de las
normas acusadas, se dirigen a atacar sus diversas formas de aplicación”[23]
En el mismo sentido se
ha expresado lo siguiente:
“La Corporación se
declara inhibida, para fallar en relación con la norma cuestionada, por cuanto
es claro que la demandante no elevó en realidad cargo alguno de inexequibilidad
en contra del artículo 38 de la Ley 81 de 1993. Lo que pretende la ciudadana
demandante, es una interpretación con autoridad por parte del juez de la Carta
y no la exclusión de la misma disposición del ordenamiento jurídico, que es el
objeto de la acción de constitucionalidad; por lo tanto, la jurisprudencia de
esta Corporación denomina una petición de esta clase como "inepta
demanda", pues repárese que mal puede apelarse a la acción pública de
inconstitucionalidad si no se plantea una verdadera confrontación entre el precepto
acusado de orden legal y la Constitución Política.”[24]
En mérito de lo expuesto, la Corte
Constitucional de la República de Colombia, en nombre del pueblo y por mandato
de la Constitución,
RESUELVE:
PRIMERO.         ESTARSE A LO RESUELTO en la sentencia C-401 de 2001 en la que se declararon exequibles
las expresiones “pudiendo crear, suprimir o fusionar empleos y prever las
normas que deben observarse para el efecto”, así como “y establecer
todas las características que sean competencia de la ley referente a su régimen
de personal” contenidas en el numeral 1 del artículo 1o. de la Ley 573 de
2000. ESTARSE A LO RESUELTO en la sentencia C-402 de 2001 en la que se
declaró la exequibilidad del referido numeral “en lo acusado”. Declarar EXEQUIBLE
el resto del numeral 1 del artículo 1o. de la Ley 573 de 2000 por los
cargos estudiados en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO.        ESTARSE A LO RESUELTO en la sentencia C-401 de 2001 en la que se declaró la exequibilidad
del numeral 2 del artículo 1o. de la Ley 573 de 2000.
TERCERO.        ESTARSE A LO RESUELTO en la sentencia C-245 de 2001 en la que se declaró exequible la
expresión “Modificar la estructura de la Fiscalía General de la Nación;
modificar el régimen de funciones y competencias internas” contenida en el
numeral 3 del artículo 1º de la Ley 573 de 2000.  Así mismo, ESTARSE A LO
RESUELTO en la sentencia C-1374 de 2000 que, en relación con el mismo
numeral, declaró inexequible la expresión “y dictar normas sobre policía
judicial en lo que no corresponde a las materias reguladas por lo Códigos Penal
y de Procedimiento Penal”.  ESTARSE A LO RESUELTO en la sentencia
C-402 de 2001 en la que se declaró la exequibilidad del referido numeral “en
lo acusado”. Declarar EXEQUIBLE el resto del numeral 3 del artículo
1o. de la Ley 573 de 2000 por las razones expresamente estudiadas en la parte
motiva.
CUARTO. ESTARSE A LO RESUELTO en la sentencia C-401 de 2001 en la que se declaró inexequible la
expresión “remuneración”, exequible condicionadamente la expresión “...y
seguridad social” y exequible la expresión “y determinar esta última;
crear, suprimir y fusionar empleos en esa entidad”, todas ellas contenidas
en el numeral 4 de la Ley 573 de 2000.  ESTARSE A LO RESUELTO en la
sentencia C-402 de 2001 en la que se declaró la exequibilidad del referido
numeral “en lo acusado”. Declarar EXEQUIBLE el resto del numeral
4 de la Ley 573 de 2000 por los cargos estudiados en la parte motiva de esta
providencia.
QUINTO.
Declararse INHIBIDA para efectuar pronunciamiento de fondo en relación
con el parágrafo 3o. del artículo1 de la Ley 573 de 2000, por ineptitud
sustantiva de la demanda de acuerdo con lo expuesto en la parte motiva.
SEXTO.     Declarar
EXEQUIBLE el Decreto 261 de 2000 pero solo en cuanto no es necesario que
las materias reguladas se tramiten mediante leyes estatutarias u orgánicas.
SEPTIMO.         ESTARSE A LO RESUELTO en la sentencia C-1546 de 2000 en la que se declaró la exequibilidad
de las expresiones “el Director Nacional Administrativo y Financiero” y “según
el procedimiento de elección que fije el Fiscal General de la Nación”
contenidas en el inciso segundo del artículo 107 del Decreto 261 de 2000 y
declarar EXEQUIBLE el resto del inciso.
OCTAVO. Declarar
EXEQUIBLE el artículo 136 del Decreto 261 de 2000.
Cópiese, comuníquese, notifíquese, cúmplase e
insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional
ALFREDO BELTRAN SIERRA
Presidente
JAIME ARAUJO RENTERIA
Magistrado
MANUEL JOSE CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME CORDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT
Magistrado
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
CLARA INES VARGAS HERNANDEZ
Magistrada
MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ
Secretaria General
[1]
Sentencia C-337 de 1993, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.
[2]Citan
la Sentencia C-037 de 1996, en lo tocante a las consideraciones relacionadas
con el artículo 159 de la ley estudiada en esa oportunidad.
[3]
Sentencia C-527 de 1994, M.P. Alejandro Martínez Caballero.
[4]
En apoyo de su afirmación cita en la parte pertinente la Sentencia C-078 de
1999, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
[5]
ibidem
[6]
Sentencias C-527 de 1994, M.P. Alejandro Martínez Caballero y C - 078 de 1999,
M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
[7]
M.P., Alvaro Tafur Galvis.
[8]
M.P., Clara Ines Vargas
[9]
Cfr. Sentencias C-219 de 1997 M.P., Eduardo Cifuentes Muñoz; C-380 de 1996
M.P., Vladimiro Naranjo Mesa; C-534 de 1996 M.P., Fabio Morón Díaz; C-578-99
M.P., Antonio Barrera Carbonell.
[10]
Cfr. Sentencias C-078 de 1999 M.P., Eduardo Cifuentes Muñoz; C-566 de 2000
M.P., Carlos Gaviria Díaz; C-350 de 1997 M.P., Fabio Morón Díaz; C-208 de 2000
M.P., Antonio Barrera Carbonell.
[11]
Cfr. Sentencias C-220 de 1997 M.P., Fabio Morón Díaz; T-496 de 2000 M.P.,
Alejandro Martínez Caballero.
[12] Cfr. entre otras, sentencias C-189 de 1998
M.P., Alejandro Martínez Caballero; C-167 de 1995 M.P., Fabio Morón Díaz; C-373
de 1997 Fabio Morón Díaz.
[13]
Sentencia C-527 de 1994 M.P., Alejandro Martínez Caballero.
[14]
Cfr.sentencia C-402 de 2001
[15]
Cfr. sentencia C-401 de 2001
[16]
M.P., Carlos Gaviria Díaz.
[17]
M.P., Antonio Barrera Carbonell.
[18] M.P., Jairo Charry Rivas
[19]
M.P. José Gregorio Hernández Galindo.
[20]
Sentencia C-032 de 1996, M.P. Fabio Morón Díaz.
[21]
Sentencia C-368 de 1996, M.P. José Gregorio Hernández Galindo.
[22]
Sentencia C-037 de 1996, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.
[23]
Sentencia C-519 de 1998, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa
[24]
Sentencia C-403 de 1998, M.P. Fabio Morón Díaz; Cf. C-727 de 2000, M.P.
Vladimiro Naranjo Mesa; C-818 de 1999, M.P. Carlos Gaviria Díaz