T-549-16
Sentencia
T-549/16
ACCION
DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Requisitos generales y especiales
de procedibilidad
REGIMEN
JURIDICO APLICABLE A BIENES BALDIOS
BIENES
DEL ESTADO EN LA CONSTITUCION DE 1991
IMPRESCRIPTIBILIDAD
DE BIENES DEL ESTADO
La Constitución
Política de 1991, la Corte Constitucional y la legislación agraria posterior
han reivindicado la imprescriptibilidad de las tierras baldías, atendiendo los
imperativos y valiosos objetivos que promueven el sistema de reforma y
desarrollo rural, y que justifican un régimen diferenciado y focalizado en
favor de los trabajadores del campo.
PRESUNCION
DE BIENES BALDIOS-Reiteración de jurisprudencia/PRESUNCION
DE BIENES PRIVADOS-Reiteración de jurisprudencia
El juez debe llevar a cabo
una interpretación armónica de las diferentes normas existentes en torno a tan
específico asunto, tales como los artículos 1º de la Ley 200 de 1936; 65 de la Ley 160 de 1994, 675
del Código Civil, y 63 de la Constitución Política, sin desconocer que existe
una presunción iuris tantum en relación con la naturaleza de bien baldío, ante
la ausencia de propietario privado registrado, pues tal desconocimiento lo
puede llevar a incurrir en un defecto sustantivo por aplicar una regla de
manera manifiestamente errada, sacando la decisión del marco de la juridicidad
y de la hermenéutica jurídica aceptable.
FUNCION
REGISTRAL-Características
REGISTRADOR
DE INSTRUMENTOS PUBLICOS-Tiene la potestad y herramientas para
oponerse al registro de un bien inmueble baldío ordenado en sentencia judicial
El registrador cuenta con
una serie de potestades para hacer cumplir el orden justo, potestades que están
debidamente reconocidas en el ordenamiento jurídico y la jurisprudencia de esta
Corporación, por estar directamente relacionadas con la garantía de los fines
constitucionales. Bajo ninguna circunstancia puede pensarse que los
registradores actúan fuera de la ley o en el marco de la comisión de una falta
disciplinaria o penal cuando se oponen a realizar la inscripción de una
sentencia judicial en un bien que consideran baldío. Lo anterior, siempre que
actúen bajo la debida motivación y procedimiento que les exige la normativa
constitucional, legal y administrativa.
DERECHO
AL TERRITORIO DE POBLACION CAMPESINA-Naturaleza
iusfundamental
POBLACION
RURAL-Vulnerabilidad
por razones sociales, económicas y culturales tiene raíces profundas en el
conflicto armado interno
DERECHO
AL ACCESO A LA TIERRA-Contenidos protegidos
El derecho al acceso a la tierra tiene
los siguientes contenidos protegidos: (i) acceso a la tierra, a través de la
titulación individual o colectiva de tierras a los pobladores rurales, mediante
formas asociativas, de su arrendamiento, de la concesión de créditos a largo
plazo, de la creación de subsidios para la compra de tierra, del desarrollo de
proyectos agrícolas, entre otros; (ii) acceso a los recursos y servicios que
permitan realizar los proyectos de vida de la población rural como educación,
salud, vivienda, seguridad social, recreación, crédito, comunicaciones, comercialización
de los productos, asistencia técnica y empresarial; y  (iii) seguridad jurídica
de las diferentes formas de tenencia de la tierra como la propiedad, la
posesión y la mera tenencia, sin que ello signifique que su protección se
circunscriba solamente a éstas. En definitiva, el debate actual sobre el
derecho al territorio, específicamente su contenido de acceso a la tierra,
abarca varias relaciones y, como punto importante, la seguridad jurídica que
debe brindar el Estado para proteger la conexión que surge entre la población
rural y el espacio físico en el cual aspiran desarrollar su proyecto de vida,
lo cual trasciende el campo de la aclaración de títulos y los derechos reales
sobre bienes.
PRINCIPIO
DE INMEDIATEZ Y RECUPERACION DE BIENES BALDIOS-Requisito de
inmediatez se debe observar con flexibilidad, ya que se busca la recuperación
de bienes que son imprescriptibles
ACCION
DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Procedencia por defectos
orgánico, sustantivo, fáctico y desconocimiento del precedente, debido a la
falta de competencia del juez para disponer sobre la adjudicación de un bien,
del que no se tiene certeza de ser bien privado, desconociendo el indicio de la
ausencia de antecedentes registrales
VINCULACION
DEL INCODER EN LOS PROCESOS DE PERTENENCIA AGRARIA-Orden a Escuela
Judicial Rodrigo Lara Bonilla, llevar a cabo proceso de pedagogía de la
sentencia T-488/14, sobre obligación de los jueces de vincular a Incoder –hoy
Agencia Nacional de Tierras- en procesos de pertenencia
Referencia: expediente
T-5.614.043
Acción de tutela
interpuesta por el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural (Incoder) contra el
Juzgado Promiscuo Municipal de Aquitania. Además, fueron vinculados Melecio de
Jesús Alarcon Montaña, la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de
Sogamoso y la Superintendencia de Notariado y Registro.
Magistrado
Ponente:
JORGE IVÁN
PALACIO PALACIO
Bogotá, D.C., once (11) de octubre dos
mil dieciséis (2016)
La
Sala Sexta de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los
Magistrados Aquiles Ignacio Arrieta Gómez, Alberto Rojas Ríos y Jorge Iván
Palacio Palacio, quien la preside, en ejercicio de sus competencias
constitucionales y legales, profiere la siguiente
SENTENCIA
Dentro
del proceso de revisión del fallo dictado en segunda instancia por el
Juzgado Cuarto Civil del Circuito de Bogotá, en la acción de
tutela instaurada por el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural (Incoder)
contra el Juzgado Promiscuo Municipal de Aquitania.
I. ANTECEDENTES.
El
Instituto Colombiano de Desarrollo Rural (Incoder) promovió acción
de tutela en contra del
Juzgado Promiscuo Municipal de Aquitania por estimar vulnerados los derechos a
la legalidad, debido proceso, verdad del proceso, seguridad jurídica y justicia
material, en conexidad con el acceso a la administración de justicia,
patrimonio público y acceso progresivo a la propiedad de la tierra de los
trabajadores agrarios, debido a que el demandado incurrió en defectos de tipo
factico y orgánico en el fallo proferido el 3 de agosto de 2015, en el marco
del proceso ordinario de pertenencia agraria iniciado por Melecio de Jesús
Alarcón Montaña.
Para sustentar la solicitud de amparo y la
actuación procesal desarrollada, se relatan los siguientes:
1.
Hechos
relevantes[1].
1.1.
El
Juzgado Promiscuo Municipal de Aquitania (Boyacá), admitió demanda ordinaria de
pertenencia de inmueble agrario, iniciada por Melecio de Jesús Alarcón contra
personas indeterminadas en febrero del año 2015, con el fin de obtener la
propiedad del predio denominado “El Mortiño”.
1.2.
Por
parte del Juzgado se llevó a cabo el emplazamiento de los demandados por
corresponder a personas indeterminadas, habiéndose comprobado tal situación en
el folio de matrícula inmobiliaria Nº 095-89185 de la Oficina de Registro de
Instrumentos Públicos de Sogamoso, documento en el que no figuraba ningún
titular de derechos. Con tal emplazamiento se procedió a designar el curador ad
litem el 15 de julio de 2015, quien no se opuso a las pretensiones y acompañó
la diligencia de inspección judicial en la que se verificó la delimitación del
predio y se recepcionaron testimonios de los vecinos que confirmaron el dicho
del accionante, en cuanto a haber ejercido una posesión real y material de
manera pública, pacífica e ininterrumpida, que supera los años exigidos por la
normativa para la prescripción ordinaria adquisitiva de dominio.
1.3.
En
el estudio del caso en concreto, el Juzgado demandado dio por probado el
requisito del tiempo necesario para que se dé la prescripción adquisitiva de
dominio, determinó que el bien es susceptible de ser adquirido por usucapión y
estimo que la posesión se ha ejercido de manera inequívoca, pública, pacífica e
ininterrumpida. Con base en lo anterior, dictó fallo de primera instancia el 3
de agosto de 2015, por medio del cual declaró que el inmueble rural “El
Mortiño”, ubicado en la Vereda de Daito del municipio de Aquitania
(Boyacá), junto con sus mejoras, anexidades existentes, usos, costumbres y
servidumbres legalmente constituidas, le pertenece al señor Melecio de Jesús
Alarcón.
1.4.
En
razón de esto, ordenó al Registrador de Instrumentos Públicos y Privados de la
Ciudad de Sogamoso abrir un nuevo folio de matrícula inmobiliaria al inmueble objeto
de prescripción adquisitiva, así como protocolizar y registrar en el folio la
sentencia y los planos elaborados por el perito durante la diligencia de
inspección judicial.
En cumplimiento de tal orden el Registrador
determinó que no existía anotación previa alguna en tal folio y que, por tanto,
se debía presumir que tal bien gozaba de la calidad de baldío, conforme a la
Ley 160 de 1994. Visto esto, procedió, en cumplimiento del artículo 18 de la
Ley 1579 de 2012, a suspender el trámite del registro por el término de 30
días, comunicando tal decisión al Juzgado de instancia, la Dirección
Territorial del Incoder, la Procuraduría Judicial y Agraria de Boyacá y la
Superintendencia Delegada para la Protección, Restitución y Formalización de
Tierras.
1.5.
Enterado
el Incoder del proceso, procedió a interponer acción de tutela contra la
providencia expedida por el Juzgado Promiscuo Municipal de Aquitania
(Boyacá), alegando la vulneración de los derechos mencionados y la
configuración de los defectos fáctico y orgánico en el marco de la decisión
tomada en favor del señor Alarcón.
1.6.
A
juicio del accionante, la sentencia realiza un estudio altamente deficiente de
la naturaleza jurídica del predio, puesto que no observa que el predio carece
de antecedentes registrales y de titulares inscritos, lo cual debió llevarlo a
inferir que se trataba de un bien baldío de la Nación, cuya administración,
cuidado y custodia correspondía al Incoder. Por tal motivo, encuentra que se
desconoció que los baldíos no pueden ser adquiridos por la condición del tiempo
y, en consecuencia, ha debido citar al proceso al Incoder para que, en su rol
de administrador de dichos inmuebles, hiciere las declaraciones pertinentes
sobre el caso puntual del terreno conocido como “El Mortiño”.
1.7.
Argumentó
el solicitante que, producto de esa errada interpretación, el juez dictó un
fallo con el cual quebrantó la prohibición plasmada en la Ley de Desarrollo
Rural, fundamentado en una errada motivación que ignora lo establecido por la
Corte Constitucional en sentencia T-488 de 2014, que señaló que los bienes que
no contaran con registros en la matrícula inmobiliaria debían entenderse como
baldíos y que en los procesos que se buscara su pertenencia debía vincularse al
Incoder. Estimó, por lo anterior, que se configuran dos defectos, uno fáctico,
debido a que no atendió los hechos y pruebas que le hacían inferir que se
trataba de un baldío que cuenta con la excepción de imprescriptibilidad y, uno
orgánico, ya que la acción ordinaria de pertenencia no procede contra los
inmuebles corporales que gozan de la condición de ser imprescriptibles y estos
solo pueden ser adjudicados, en nombre del Estado, por el Incoder de acuerdo
con el artículo 65[2]
de la Ley 160 de 1994.
1.8.
Solicita,
entonces, el accionante, que se declare nulo de pleno derecho el proceso
agrario de pertenencia adelantado por el Juzgado Promiscuo Municipal de Aquitania
(Boyacá) en favor del señor Alarcón y que se revoque la sentencia dictada por
dicho juzgador el 3 de agosto de 2015.
2.
Trámite
procesal a partir de la acción de tutela
2.1.
Mediante
auto del 10 de noviembre de 2015 el Juzgado Primero Civil del Circuito de
Tunja, atendiendo los artículos 37[3]
del Decreto Estatutario 2591 y 1-2[4]
del Decreto 1382 de 2000, según los cuales debe conocer de la acción el
superior jerárquico, funcional y territorial del Juzgado Promiscuo Municipal
de Aquitania (Boyacá),
remitió las diligencias a la oficina de reparto de los Juzgados Civiles del
Circuito de Sogamoso para que tramitaran la tutela instaurada.
2.2.
El
Juzgado Primero Civil del Circuito de Sogamoso por auto del 23 de noviembre de
2015 avocó conocimiento y corrió traslado al demandado, para
que se pronunciara sobre los hechos referidos en la acción instaurada.
Igualmente, vinculó al proceso al señor Melecio de Jesús Alarcón y requirió al
Incoder con el fin de que presentase una certificación que avalara la calidad
de baldío del bien objeto del proceso de pertenencia.
2.3.
Respuesta
del juzgado demandado
2.3.1.
Afirma
el juzgado que no es cierto que se haya hecho un estudio deficiente sobre la
naturaleza del bien, ya que el inmueble cumplía con las características
necesarias para ser adjudicado por vía de prescripción ordinaria, de acuerdo
con los artículos 2512[5]
y 2518[6]
del Código Civil. Igualmente, recuerda que no se demostró en ningún momento la
calidad de baldío del bien y resalta que el hecho de que no existan titulares
de derechos reales no supone que pueda llegar a tratarse de un baldío.
2.3.2.
Argumenta
que el artículo 1 de la Ley 200 de 1936, modificado por el artículo 2 de la Ley
4 de 1973, establece que los bienes que no cuentan con titular no son baldíos,
sino que se debe presumir la propiedad privada de los fundos poseídos por
particulares o explotados económicamente por estos. Por lo anterior, en el caso
puntual, le asiste al señor Alarcón el beneficio derivado de tal presunción,
que ha sido reconocida por la Corte Suprema de Justicia[7].
2.3.3.
Manifiesta
que no es cierto que no fuere competente para conocer del asunto, ya que cuenta
con las facultades para tramitar y fallar el caso con base en las pruebas
allegadas y recaudadas, que además demuestran que no existió falta de
motivación en la medida que se hizo un estudio cuidadoso de las condiciones del
predio y los elementos probatorios.
2.3.4.
Solicita
que se niegue el amparo al Incoder por no encontrarse vulnerado derecho alguno.
Fundamenta tal petición en que la tutela procede cuando no existen medios
ordinarios de defensa previstos en la ley, recordando que si el accionante
considera que debió haber sido citado al proceso o que existieron
irregularidades en el mismo, debió acudir al recurso extraordinario de revisión,
tal y como lo establece la ley.
2.4.
Respuesta
del Incoder
2.4.1.
Resalta
que de acuerdo con la sentencia T-488 de 2014, el Incoder no cuenta con el
inventario de bienes baldíos que le permita certificar cuáles ostentan tal
calidad, por lo que se acude a presunciones de tipo legal sustentadas en las
leyes 200 de 1936[8],
160 de 1994[9]
y 1564 de 2012[10].
2.4.2.
Referencia
que la propiedad privada se demuestra mediante la exhibición de un título
expedido por el Estado, bien sea de carácter administrativo o civil, o con los
títulos debidamente inscritos con anterioridad a la Ley 200 de 1936. Esto hace
necesario revisar cada título antes de su evaluación, determinando que derechos
pueden haber sobre estos y quiénes deben ser convocados dentro de un proceso,
según el caso.
2.4.3.
Asegura
que hay una inoponibilidad de las sentencias para prescribir bienes baldíos
debido a que al analizar la legislación y la jurisprudencia, existen expresas
prohibiciones a la posibilidad de que se dé tal situación. Asimismo, porque
estos bienes están reservados, de acuerdo con el ordenamiento jurídico, para
lograr los fines de la reforma social y agraria, y favorecer a los sujetos de
especial protección, lo cual no se puede desconocer por motivos de explotación
económica o el paso del tiempo.
2.4.4.
Finalmente,
rememora la normativa que ha regulado la imprescriptibilidad de los baldíos y
concluye que de acuerdo con el artículo 167 del Código General del Proceso,
esta en la carga de quien demanda en un proceso de pertenencia demostrar que el
predio es de propiedad privada para hacer procedente su acción.
2.5.
Primera
instancia
2.5.1. El Juzgado Primero Civil del
Circuito de Sogamoso, mediante sentencia del 7 de diciembre de 2015,
negó la acción de tutela presentada. Entre las razones expuestas por el juez de
instancia en su fallo están que “respecto del requisito de subsidiariedad,
encuentra el despacho, que no se cumple con el mismo, por cuanto en el presente
caso, la entidad accionante INCODER, posee otro medio de defensa, a fin de
evitar la vulneración de los derechos fundamentales constitucionales invocados,
entre ellos, la posibilidad de interponer el recurso extraordinario de revisión
previsto en el art 379 del C.P.C. (…), en razón al incumplimiento de los
presupuestos de ley, específicamente el de la competencia, ya que de ser
verdad, la calidad de baldío, del predio objeto del proceso, la competencia
radicaría en el INCODER y no en el despacho judicial accionado”.
Igualmente, manifestó el juzgado que el
hecho de no poseer titulares no puede llevar al Incoder a catalogarlo como
baldío, sino que es a esta entidad a la que le corresponde desvirtuar la
presunción de propiedad privada.
2.6.
Impugnación
del Incoder
2.6.1. El 10 de
diciembre de 2015 el Incoder presentó impugnación dentro del término legal.
Fundamenta el actor su apelación en diferentes motivos, entre ellos, que el
Instituto nunca fue notificado para hacer parte del proceso de pertenencia, y,
por ello, no tuvo la oportunidad de controvertir ninguna de las pruebas o
derechos que se alegaron en el mismo. Recordó que en diversos fallos de tutela
contra este tipo de providencias se ha dicho que el Incoder debe ser vinculado
por tratarse de temas agrarios de su competencia, encontrando que se está
desconociendo el precedente sobre la materia siendo esta una causal directa de
la procedencia de la acción de amparo.
2.6.2. Nuevamente, el
accionante se refirió a la oponibilidad de las sentencias judiciales de
pertenencia frente a los baldíos nacionales, haciendo especial énfasis en la sentencia
T-488 de 2015 que respalda que la adquisición de las tierras baldías se da por
la ocupación y posterior adjudicación, previo cumplimiento de los requisitos de
ley. Adicionalmente, reafirmó la existencia de un defecto orgánico en este tipo
de situaciones, ante la falta de competencia que tienen los jueces para conocer
estos asuntos que corresponden al instituto.
2.6.3. Refirió el
Incoder que los baldíos rurales tienen un serie de fines y características, así
como requisitos para ser adquiridos mediante procedimiento de adjudicación que
es de su competencia, y que se encuentran en la Ley 160 de 1994. Asimismo,
insistió en la manera de acreditar la propiedad privada y lo relativo a la
demostración de la titularidad, así como las formas para probar tal
manifestación.
2.6.4. Concluyó el
actor que el núcleo central de sus alegaciones son el debido proceso y el
derecho a la defensa, que fue coartado por el Juzgado Promiscuo Municipal de
Aquitania (Boyacá).
2.7.
Actuaciones
en segunda instancia
2.7.1. Mediante auto
del 13 de enero de 2016, el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Santa
Rosa de Viterbo advirtió la existencia de una nulidad que obliga a invalidar lo
actuado. Señaló que corresponde el juez revisar quienes podrían llegar a verse
afectados con la acción propuesta o el fallo que se profiera. En ese sentido,
ha debido el juez de primera instancia vincular a la Oficina de Registro de
Instrumentos Públicos y a la Superintendencia de Notariado y Registro, toda vez
que el fallo a proferir podría tener alcances y efectos para estos.
El no haber integrado de forma correcta
el contradictorio conlleva una flagrante violación al debido proceso y hace
necesario que se vincule a estos sujetos, garantizándoles el derecho de
defensa. Por ello, decidió el fallador de segunda instancia declarar nulo el
fallo de primera instancia, manteniendo la validez de las pruebas decretadas.
2.8.
Respuesta
de los nuevos vinculados, reafirmación de la decisión inicial del juez de
primera instancia e impugnación del fallo
2.8.1. Por auto del 19
de enero de 2016, el Juez Primero Civil del Circuito de Sogamoso vinculó a la
Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Sogamoso y a la
Superintendencia de Notariado y Registro.
2.8.2. La Oficina de
Registro e Instrumentos Públicos se manifestó aclarando que no tiene
responsabilidad sobre ninguna de las vulneraciones alegadas. Que desde tal
entidad se evidenció que no había sido vinculado el Incoder en el proceso de
pertenencia, en consecuencia expidieron la Resolución 151 de 2015 por medio de
la cual se suspendió el trámite del registro a prevención, de acuerdo con el
artículo 18[11]
de la Ley 1579 de 2012.
Resaltó que sus actuaciones se han
guiado por la instrucción administrativa conjunta Nº 251[12]
del 13 de Noviembre de 2014, expedida por el Incoder y la Superintendencia de
Notariado y Registro, en cumplimiento de lo establecido por la sentencia T-488
de 2014.
2.8.3. Por su parte, la
Superintendencia de Notariado y Registro contestó que la competencia de las
oficinas de registro se resume en servir de medio de tradición y dar publicidad
a los actos, limitándose a lo establecido en la Ley 1579[13]
de 2012. Posteriormente, recordó la naturaleza jurídica de los predios baldíos,
haciendo énfasis en las diferentes sentencias que han dirimido controversias
sobre la materia en favor de la competencia del Incoder, así como los
antecedentes normativos que favorecen tal posición jurídica. Finalmente,
solicitó que se aplique el precedente judicial de la sentencia T-488 de 2014.
2.8.4. El Juez Primero
Civil del Circuito de Sogamoso expidió sentencia de primera instancia el día 28
de enero de 2016, en la cual reafirma la decisión tomada el 7 de diciembre de
2015, así como los considerandos ya expuestos. Ante tal situación, el
accionante acude nuevamente a la impugnación ya presentada.
2.9.
Decisión
de segunda instancia
2.9.1. El 8 de febrero
de 2016 el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Santa Rosa de Viterbo
avocó conocimiento de la impugnación, resolviendo esta última mediante
sentencia del 4 de marzo de 2016.
2.9.2. En los
considerandos del fallo, el Tribunal empieza por establecer una cuestión previa
en la cual resalta la sentencia del 16 de Febrero de 2016 de la Sala de
Casación Civil de la Corte Suprema de Justicia en el cual se determina que las
acciones del Incoder, con similares pretensiones, debían fracasar porque la
entidad cuenta con otras herramientas judiciales como el recurso extraordinario
de revisión.
2.9.3. Posteriormente,
el Tribunal analiza la procedencia de la acción de la tutela y los requisitos
especiales que surgen cuando se trata del amparo contra providencias, así como
la atención especial que se debe dar a los diferentes tipos de defectos. Toma
como referencia la sentencia de la Sala de Casación Civil de la Corte Suprema
de Justicia, concluyendo la improcedencia de la acción constitucional frente a
la omisión de la vinculación del Incoder en procesos de pertenencia para
determinar si los predios pretendidos revisten la calidad de baldíos,
rechazando la postura de la sentencia T-488 de 2014 de la Corte por considerar
que el nuevo análisis comporta mayores garantías frente a los derechos de las
partes involucradas.
En virtud de lo anterior, decide el
Tribunal confirmar la sentencia de tutela impugnada.
3.
Pruebas.
De las pruebas que obran en el
expediente
se
destacan:
- Copia del acta de diligencia de
inspección judicial hecha por el Juzgado Promiscuo Municipal de Aquitania el
tres (3) de agosto de 2015, dentro del proceso ordinario de pertenencia de
inmueble agrario iniciado por Melecio de Jesús Alarcón Montaña (Folios 1-5,
Cuaderno 1).
- Copia de la sentencia del tres (3) de
agosto de 2015, expedida por el Juzgado Promiscuo Municipal de Aquitania dentro
del proceso ordinario de pertenencia de inmueble agrario iniciado por Melecio
de Jesús Alarcón Montaña, por la cual se concede la pretensión del demandante
(Folios 6-14, Cuaderno 1).
- Copia de la Resolución Nº 151 de 2015
del nueve (9) de octubre de 2015 expedida por el Registrador Seccional de
Instrumentos Públicos de Sogamoso, “Por medio de la cual se suspende un
trámite de registro a prevención del turno de radicación 2015-7207” (Folios
15-16, Cuaderno 1).
- Copia de la Instrucción Administrativa
Conjunta Nº 251 y Nº 13 del trece (13) de noviembre de 2013, proferida por el
Incoder y la Superintendencia de Notariado y Registro, de asunto “SENTENCIAS
DE DECLARACIÓN JUDICIAL DE PERTENENCIA SOBRE TERRENOS PRESUNTAMENTE BALDIOS Y
ACCIONES A SEGUIR. CUMPLIMIENTO SENTENCIA T-488 DE 9 DE JULIO DE 2014”
(Folios 143-154, Cuaderno 1).
4.
Pruebas
decretadas por la Sala de Revisión.
4.1.
Mediante auto del 10 de agosto de 2016, el Magistrado Ponente encontró necesario decretar la práctica de algunas pruebas, con
el objeto de contar con mayores elementos de juicio para determinar la
viabilidad de la solicitud de amparo, para lo que resolvió:
(i) Solicitar, al Juzgado Promiscuo Municipal
de Aquitania (Boyacá), enviar copia integral del expediente Nº 2015-00056,
contentivo del proceso de pertenencia iniciado por Melecio de Jesús Alarcon
Montaña en contra de personas indeterminadas.
(ii) Asimismo, solicitó a la Oficina de
Registro de Instrumentos Públicos de Sogamoso, en cabeza del Registrador
Seccional, informar si la suspensión de trámite de registro del documento Nº
2015-7207 del 3 de agosto de 2015, proferida por el Juzgado Promiscuo Municipal
de Aquitania dentro del Proceso de Pertenencia Nº 2015-00056, y tomada mediante
la resolución Nº 151 de 2015, continúa vigente.
(iii) Igualmente, en atención a lo
dispuesto por el Auto 222 de 2016, dictado por la Sala Sexta de Revisión de la
Corte Constitucional en seguimiento del cumplimiento de la Sentencia T-488 de
2014, en el cual se identificaron una serie de problemáticas relativas al Plan
Nacional de Clarificación y Recuperación de Tierras Rurales, se pidió al
Incoder y a la Agencia Nacional de Tierras que informaran cuantos baldíos se
han adjudicado a partir de la Ley 200 de 1936, la Ley 135 de 1961 y la Ley 160
de 1994, ordenándoles brindar tal información en número de hectáreas y personas
beneficiadas por dichas adjudicaciones. Teniendo en cuenta la orden proferida
en el Auto 222 de 2016, se solicitó a estas entidades que le precisaran a la
Corte cuáles son las herramientas para garantizar el proceso de titulación
masiva que ordenada en la T-488 de 2014, con el objetivo de evitar mayores
conflictos en el campo.
(iv) Además, se dispuso que la
Secretaria General de la Corte pusiera en conocimiento de la Procuraduría
General de la Nación, en su delegada de Asuntos de Restitución de Tierras, y de
la Defensoría del Pueblo, en su delegada de Asuntos Agrarios y Tierras, el
presenten asunto para que se pronunciaran sobre el caso en concreto y la
procedencia de la acción de pertenencia y prescripción adquisitiva de terrenos
baldíos del Estado. Igualmente, para que informaran acerca de la finalidad de
los bienes baldíos y las obligaciones del Incoder.
(v) En el mismo sentido, se les solicitó
concepto al Observatorio de Restitución y Regulación de Derechos de Propiedad
Agraria, al Observatorio al Proceso de Restitución de Tierras de la Corporación
Excelencia en la Justicia - CEJ, a la Consultoría para los Derechos Humanos y
el Desplazamiento – CODHES y al Observatorio del Proceso de Restitución de
Tierras de la Universidad de los Andes.
4.2.
A
dichas solicitudes se respondió por parte de las instituciones y entidades en
la siguiente forma:
4.2.1.
Luis
Alberto León Mejía, Registrador Seccional de la Oficina de Registro de
Instrumentos Públicos de Sogamoso, envía respuesta en la cual informa que
la Resolución 151 de 2015, por medio de la cual se suspendió el trámite
registral ordenado por la sentencia del tres (3) de agosto de 2015, proferida
por el Juzgado Promiscuo Municipal de Aquitania dentro del proceso de
pertenencia Nº 2015-00056, no se encuentra vigente.
La
Resolución perdió su fuerza ejecutoria una vez el despacho judicial, de
conocimiento del proceso ordinario, ratifico su sentencia mediante auto del
dieciséis (16) de marzo de 2016. “Ante lo anterior y en cumplimiento de lo
establecido en el artículo 18 de la ley 1579 de 2012, se procedió a su registro
dejando la constancia respectiva”.
Dicho auto, que se anexa a la respuesta
enviada por la oficina de registro, comienza por pronunciarse sobre la resolución
mencionada y el sustento de esta última en el artículo 65 de la ley 160 de 1994
que establece que los bienes baldíos solo pueden ser adquiridos a través del
Incoder. Resalta la providencia que, la parte actora del proceso ordinario de
pertenencia demostró a cabalidad los requisitos para adquirir el dominio del
bien por prescripción.
Asimismo, recordó que los bienes
prescritos en el presente caso estaban en el comercio y que el Incoder, en
respuesta al oficio que se le envió por el juzgado el 4 de noviembre de 2015,
anotó que en los procesos de pertenencia la carga de la prueba recae sobre el
demandante que, a juicio del despacho de Aquitania, efectivamente demostró la calidad
de bien privado del inmueble a partir de la presunción existente en el artículo
2[14]
de la Ley 4 de 1973.
Finalmente resalta el juzgado, de
acuerdo con lo establecido en el salvamento de voto de la sentencia T-488 de 2014,
que es incompatible con los principios constitucionales que las autoridades
administrativas puedan desconocer fallos judiciales. En consecuencia, se
ratifica en su decisión de haber reconocido la propiedad del bien en cuestión a
favor del accionante en el marco del proceso de pertenencia.
4.2.2.
Andrés
Felipe García Azuero, Defensor Delegado para los Asuntos Agrarios y de Tierras,
considera
pertinente realizar algunas consideraciones previas sobre la naturaleza
jurídica de los bienes baldíos. Expone que estos, de acuerdo con el Código
Civil[15]
y el Código Fiscal[16]
son bienes que le pertenecen a la Nación por carecer de otro dueño, que
responden a la clasificación de bienes fiscales y cuyo uso, por tal motivo, no
pertenece a la generalidad de los habitantes.
Adicionalmente, al estar bajo la
titularidad de la Nación, esta puede administrarlos y adjudicarlos a favor de
quienes cumplan con los requisitos previamente establecidos por el legislador,
así como lo ha reconocido la jurisprudencia que les ha dado el carácter de adjudicables.
Resalta el delegado que el régimen legal de los baldíos, a partir del Código
Fiscal de 1912, instituye que estos no pueden ser adquiridos bajo la figura de
la prescripción adquisitiva[17].
Tal prohibición, se compagina con la
finalidad constitucional de introducir una igualdad material en el campo, que
garantice el acceso a los derechos de los grupos campesinos y étnicos[18]
marginados del acceso a la tierra. En tal sentido, la Constitución de 1991
replica la imprescriptibilidad de estos bienes[19] y faculta al legislador
a regular lo relativo a su adjudicación y recuperación[20]. Resalta
el interviniente que la Ley 160 de 1994 establece que los bienes baldíos solo
pueden adquirirse mediante título otorgado por el Estado[21], por lo
que la posesión será una mera expectativa que no configurara efectos de
carácter civil. Asimismo, el Código General del Proceso[22],
determina que sobre estos bienes no proceden los procesos de pertenencia y que,
de presentarse, el juez debe rechazar la demanda de plano o terminar de forma
anticipada la litis.
En consecuencia, la Defensoría recuerda
que la adjudicación de baldios tiene como fin garantizar condiciones materiales
que contribuyan a la dignificación del campo y busca hacer real el acceso a la
tierra de quienes no ostentan la propiedad de esta. Referencia distintas
sentencias por medio de las cuales la Corte ha resaltado esta finalidad[23],
haciendo énfasis en que el legislador debe tener tal prioridad en perspectiva a
la hora de regular asuntos de carácter rural, partiendo de “(i) la
importante función que cumplen las actividades desarrolladas en el campo, (ii)
la necesidad de asegurar condiciones de igualdad real para el trabajador
agrario, (iii) la configuración constitucional compleja que prevé, no sólo para
asegurar el acceso a la propiedad y otros derechos de los campesinos sino
también la protección de los intereses generales.  Se encuentra igualmente
(iv) el carácter programático de los mandatos allí incorporados y, en esa
medida, (v) la importancia de la ley en la realización, concreción y
cumplimiento de la Constitución como fuente normativa de configuración de los
derechos constitucionales económicos y sociales de los campesinos”[24].
Aclara que la Ley 160 de 1994 fue
expedida bajo estos postulados, inspirada en los nuevos preceptos
constitucionales y buscando el acceso a la propiedad y mejora de las
condiciones de la población campesina, denotando que tal norma creó un régimen
especial de acceso a la propiedad que garantiza el acceso democrático a la
tierra, elimina la concentración de la propiedad rural y determina un
procedimiento especial en cabeza del Estado como único mecanismo válido y
efectivo para constituir título traslaticio de dominio de los bienes baldíos.
Considera que, en cuanto a la obligación
del Incoder de contar con un inventario de baldíos y la presunción de bien
público o privado que estos ostentan, hay dos interpretaciones vigentes en este
momento. Por un lado, recuerda que la Corte Constitucional al analizar los
artículos 63 y 150 constitucionales dejó claro que los baldíos son
imprescriptibles, que los ocupantes de estos terrenos no adquieren la calidad
de poseedores y que la facultad de entregar su titularidad esta únicamente en
cabeza de la Agencia Nacional de Tierras, como entidad competente de este
asunto.
Por otro lado, resalta que, la Corte
Suprema en sentencia de tutela STC 1776 de 2016 se circunscribió a lo
establecido en los artículos 1 y 2 de la Ley 200 de 1936[25],
concluyendo que los predios explotados económicamente deben presumirse como
privados y que corresponde a la entidad administradora de tales bienes
demostrar que estos no han sido explotados. A diferencia de la Corte
Constitucional, en cuya jurisprudencia ha prevalecido que aquellos bienes en
cuyos registros no conste titular del derecho de dominio deben presumirse como
baldíos.
Destaca el interviniente que el Estado
no cuenta con un inventario de baldíos, situación que fortalece la
interpretación de la Corte Suprema, que pone en cabeza de la Nación la carga de
la prueba y libera al campesino de la obligación de demostrar la naturaleza
jurídica del bien que ocupa. Sin embargo, “en criterio de la Defensoría del
Pueblo, deberá operar el criterio cronológico pues es el más plausible en
defensa de lo público y del interés general en aras de una hermenéutica que
respete los postulados de un Estado Constitucional y democrático de derecho,
donde la propiedad de la tierra cumple una función social y ecológica, que
garantice su acceso progresivo a los campesinos y trabajadores agrarios sin
tierra o con tierra insuficiente, de tal forma que les permita vivir
dignamente”[26].
En materia del caso concreto, el
Delegado afirma que en cuanto al defecto fáctico, el juzgado centró su
valoración en la inspección ocular y los testimonios de los colindantes, sin
embargo no abordó en debida forma el análisis de la naturaleza jurídica del
bien, pese a ser un elemento determinante en la procedencia del proceso de
pertenencia, aún contando con indicios que indicaban que era baldío, como el
hecho de que el folio de matrícula no registrara titular. El juzgado estableció
que el inmueble en cuestión estaba dentro del comercio, sin hacer un análisis
exhaustivo sobre la naturaleza del predio y sin vincular al Incoder, entidad
administradora de los predios baldíos de la Nación y que debe ser incluida en
el proceso como litisconsorte necesario, de acuerdo con el artículo 375 del
Código General del Proceso[27].
En tal sentido, de acuerdo con la
Defensoría, “el Juzgado accionado habría contado con mayores elementos de
juicio para definir la situación jurídica del predio objeto de la controversia,
ya que en virtud del proceso de clarificación que habría podido adelantar el
INCODER, hoy en liquidación, se hubiera determinado con mayor certeza si el
predio ha salido del dominio de la Nación”. En consecuencia, considera que
se incurrió en un defecto fáctico.
Destaca en lo atinente al defecto
sustantivo que las normas preconstitucionales, como la Ley 200 de 1936, deben
observarse a la luz del principio de aplicación inmediata de la Carta. Con base
en tal principio, a juicio del delegado, se deben entender como derogadas de
forma tácita por inconstitucionalidad las disposiciones legales contrarias al
espíritu de la Constitución. La presunción del artículo 1[28] de la
mencionada ley, ignora el tratamiento especial y diferenciado de las tierras
baldías, que nace en virtud de un favorecimiento a la población rural que se
refleja, entre otras, en la imprescriptibilidad de tales inmuebles.
Resalta que el juzgado falló de acuerdo con
la Ley 200, ignorando las Ley 160 de 1994[29] y las Leyes 1561[30]
y 1564[31]
de 2012, así como la Constitución misma, incurriendo así en un defecto de
carácter sustantivo, al no haber integrado de forma sistemática todas las
normas.
Finalmente, recuerda que en este caso
existe también un desconocimiento del precedente judicial. La Corte, como
órgano de cierre, se ha pronunciado en diversas sentencias sobre la
imprescriptibilidad y finalidad de los bienes baldíos, y el juzgado de
Aquitania se apartó de la jurisprudencia constitucional sin cumplir con una
carga argumentativa mínima. Ello no hace nugatorio el acceso a la tierra para
el señor Alarcón, quien puede acudir al procedimiento de adjudicación de
baldíos contemplado en la Ley 160 y el Decreto 1071[32] de
2015.
4.2.3.
Rocio
del Pilar Peña Huertas, Ricardo Daniel Álvarez Morales, María Mónica Parada
Hernández y Luis Enrique Ruíz González, coordinadora e investigadores del
Observatorio de Restitución y Regulación de Derechos de Propiedad Agraria, afirman que la
Constitución, así como los desarrollos legislativos y jurisprudenciales del
país han buscado resaltar la importancia de los baldíos para el desarrollo
rural del país y el acceso a la tierra de poblaciones vulnerables. Por estas
finalidades, estos gozan de un régimen especial que implica restricciones,
mecanismos de protección y potestades de administración y distribución en
cabeza del Estado, particularmente del Incoder, hoy Agencia Nacional de
Tierras, a quien le corresponde su adjudicación una vez cumplidos los
requisitos de la Ley 160 de 1994.
Sin embargo, destacan los intervinientes
que tal labor de administración se ha visto dificultada por la inexistencia de
un catastro actualizado, que ha llevado a que los particulares puedan hacerse a
tierras restringidas en el comercio. Ahora bien, a juicio del observatorio,
cualquier indicio de presencia de un bien baldío debe llevar al Estado a
ejercer su potestad administrativa y asegurar la destinación constitucional de
estos predios, en especial aquella referida al acceso progresivo de la tierra
por parte de las comunidades campesinas.
Observan que la presente acción de
tutela tiene origen en la restricción de información para determinar cuáles
bienes son baldíos, como lo diagnosticó la sentencia T-488 de 2014, al existir un
déficit de información que persiste y que de superarse podría evitar litigios
como el presente. La apertura de folios de matrícula a los baldíos conduciría a
que los jueces rechacen de plano las demandas que busquen declarar la
pertenencia de estos.
Ahora bien, el observatorio resalta que
la inexistencia del inventario no justifica que los jueces disminuyan su
exigencia a la hora de requerir al demandante la carga mínima de demostrar que
el bien se encuentra en el comercio, “esta exigencia no se puede entender
cumplida mediante la aplicación aislada de la presunción contenida en el
artículo 1 de la Ley 200 de 1936, pues precisamente su aplicación asilada
desconoce las demás presunciones que se encuentran en la misma Ley 200 de 1936
y las formas de acreditar la propiedad privada contenidas en la Ley 160 de
1994”[33].
En ese sentido, se debe destacar que una
labor rigurosa hubiera permitido advertir la ausencia de título originario o de
una cadena de títulos traslaticios de dominio.
Asimismo, surgen obligaciones para el
juez en casos que presentan dudas sobre la calidad jurídica del bien objeto del
proceso. En tal sentido, “el juez tiene el deber de decretar en forma
oficiosa las pruebas que considere cuando el caso ofrezca dudas sobre el carácter
privado del inmueble, para establecer con un alto grado de certeza la
naturaleza privada del bien que se pretende por prescripción (…) Todo lo
anterior apuntando a que los procedimiento dirigidos a formalizar la propiedad
al tiempo que dotan de acceso a la tierra se sujetan a restricciones y
limitaciones tendientes a prevenir la concentración de la tierra y a
distribuirla conforme a criterios de equidad”[34].
Destacan los intervinientes que el
presente caso pone en evidencia la tensión entre el derecho que le asiste a un
ciudadano de acudir a la administración de justicia a reclamar el derecho a la
propiedad y la protección al patrimonio público. Cada uno de estos intereses
esta debidamente protegido y es susceptible de ser garantizado en proceso
judicial, sin perjuicio de que para este asunto tal debate solo se hizo
evidente en sede de tutela. A juicio del Observatorio, “se considera que la
solución idónea para atender esta tensión es vincular a la agencia del Estado
encargada de la titulación de baldíos (en este caso el INCODER) a este tipo de
procesos para que, de conformidad con sus competencias, acredite si se esta en
presencia de un baldío o no”[35].
La participación del instituto dotará al fallo de mayor seguridad jurídica
y contribuirá a que se dilucide la naturaleza jurídica del predio.
4.2.4.
Gloria
María Borrero Restrepo, Directora Ejecutiva de la Corporación Excelencia en la
Justicia (CEJ), indica
que el Observatorio al Proceso de Restitución de Tierras del CEJ hace
seguimiento a las medidas de asistencia, atención y reparación de las víctimas
del conflicto armado, en el marco de la Ley 1448 de 2011, sin dejar de lado la
aplicación del derecho agrario, que es inescindible en la implementación de la
mencionada norma.
En tal sentido, respalda la posición
tomada por la Corte en sentencia T-488 de 2014, en contravía de lo establecido
por la Corte Suprema en febrero de 2016, debido a que, a juicio de la
interviniente, “no es viable el registro de sentencias judiciales que
declaren la pertenencia de bienes inmuebles rurales que no han salido del
dominio del Estado (baldíos) y por tanto no tienen folio de matrícula
inmobiliaria”[36].
Recuerda que en sentencia C-595 de 1995
la Corte de manera unánime declaró la exequibilidad de diferentes normas que
consagraban la imprescriptibilidad de ciertos inmuebles, entre ellos los baldíos,
decisión que se fundamentó en el artículo 3 de la Constitución Política.
Asimismo, el Congreso tiene una facultad expresa para regular lo atinente a
estos bienes, en el artículo 150-18, que le ha permitido expedir leyes como la
160 de 1994.
Esta última, en el artículo 65 contiene
el procedimiento para adquirir el derecho de dominio sobre un bien baldío,
siendo claro en que el título traslaticio solo puede emanar de la autoridad
competente en asuntos agrarios. Tal potestad se compagina con la prohibición
que contempla el Código General del Proceso y que se encontraba en el Código de
Procedimiento Civil, al establecer que el proceso de pertenencia no puede
versar sobre bienes baldíos.
Finalmente, insiste en que para evitar
estos problemas y lograr los objetivos de la política agraria es necesario que
el Incoder, hoy Agencia Nacional de Tierras, avance en el proceso de inventario
de los bienes baldíos.
4.2.5.
Carlos
Alberto Chavarro, Jefe de la Oficina Asesora Jurídica del Incoder en
liquidación, interviene
para remitir un informe sobre las adjudicaciones de bienes baldíos llevadas a
cabo por el Estado entre 1900 y 2015. Adicionalmente, anexa copia del balance
de gestión para el ordenamiento social y productivo del territorio, en el cual
se observa la política agraria institucional y su marco normativo.
II. CONSIDERACIONES DE LA CORTE
CONSTITUCIONAL
1.
Competencia.
Esta
Sala de Revisión es competente para analizar el fallo materia de revisión, de
conformidad con lo establecido en los artículos 86 y 241-9 de la Constitución
Política y, 31 a 36 del Decreto Estatutario 2591 de 1991.
2.
Problema
jurídico.
Conforme
a los antecedentes descritos, en el presente asunto la acción de tutela se
presenta con el fin de revocar el fallo del 3 de agosto de 2015 proferido por el
Juzgado
Promiscuo Municipal de Aquitania, el cual decretó la prescripción adquisitiva
del domino en favor del señor Melecio de Jesús Alarcón, respecto del predio
denominado “El
Mortiño”
ubicado en la
Vereda de Daito del Municipio de Aquitania (Boyacá). Alega el
accionante que tal providencia vulneró sus derechos fundamentales al haber
incurrido en los defectos fáctico y orgánico. Sin embargo, en razón de los
conceptos allegados al expediente, también se analizará la posible
configuración de los defectos sustantivo y de desconocimiento del precedente.
Con
base en los elementos fácticos descritos, encuentra la Sala que el problema
jurídico a solucionar es si se vulneran los derechos de legalidad,
debido proceso y seguridad jurídica del Incoder, al haberse incurrido en un
defecto fáctico y sustantivo al adjudicar a un particular, mediante proceso de
pertenencia por prescripción extraordinaria adquisitiva de dominio, la
propiedad de un inmueble del que no se tiene la certeza de si su naturaleza es
privado o baldío.
Para resolver el problema jurídico
planteado lo primero que hará la Sala es examinar: (i) la procedencia
excepcional de la acción de tutela contra providencias judiciales y actos administrativos;
luego de lo cual analizará (ii) el régimen jurídico aplicable a los bienes
baldíos en el ordenamiento nacional; (iii) el derecho al territorio de la
población campesina; (iv) el derecho fundamental al acceso a la administración
de justicia, el principio de la justicia material y la prevalencia del derecho
sustancial; y (v) resolverá el caso concreto, analizando los defectos orgánico
y fáctico, alegados por el accionante, y los defectos sustantivo y de
desconocimiento del precedente de oficio.
3.
Reglas
jurisprudenciales de procedencia excepcional de la acción de tutela contra
providencias judiciales. Reiteración de jurisprudencia[37].
3.1.
Desde los primeros
pronunciamientos de esta Corporación[38], se ha venido señalando
que la acción de tutela procede excepcionalmente contra providencias judiciales
cuando los derechos fundamentales resulten vulnerados o amenazados por la
acción o la omisión de cualquier autoridad pública[39]. Esta posición se ha
soportado en los artículos 2[40] y
86[41] de
la Carta, los cuales reconocen su procedencia, así como en el artículo 25[42] de
la Convención Americana sobre Derechos Humanos[43], relativo a la obligación de los Estados
parte de proveer un recurso efectivo para la protección de los derechos
humanos.
Es deber recordar que la
Sala Plena de esta Corporación, mediante providencia C-543 de 1992, si bien
declaró inexequibles los artículos 11 y 40 del Decreto Estatutario 2591 de
1991, previó también la procedencia excepcional de la acción de tutela contra
providencias judiciales, al afirmar lo siguiente:
“Ahora bien, de conformidad con el concepto
constitucional de autoridades públicas, no cabe duda de que los jueces tienen
esa calidad en cuanto les corresponde la función de administrar justicia y sus
resoluciones son obligatorias para los particulares y también para el Estado.
En esa condición no están excluidos de la acción de tutela respecto de actos u
omisiones que vulneren o amenacen derechos fundamentales, lo cual no significa
que proceda dicha acción contra sus providencias. Así, por ejemplo, nada obsta
para que por la vía de la tutela se ordene al juez que ha incurrido en dilación
injustificada en la adopción de decisiones a su cargo que proceda a resolver o
que observe con diligencia los términos judiciales, ni riñe con los
preceptos constitucionales la utilización de esta figura ante actuaciones de
hecho imputables al funcionario por medio de las cuales se desconozcan o
amenacen los derechos fundamentales, ni tampoco cuando la decisión pueda
causar un perjuicio irremediable (...) En hipótesis como estas no puede
hablarse de atentado alguno contra la seguridad jurídica de los asociados, sino
que se trata de hacer realidad los fines que persigue la justicia” (Subrayado fuera del
original).
Sin embargo, es evidente un
desarrollo jurisprudencial en este aspecto. En un comienzo, la Corte
Constitucional recurrió al concepto de la “vía de hecho”, definida como
la actuación judicial absolutamente caprichosa o carente de cualquier
fundamento jurídico. Posteriormente, el precedente se rediseñó para dar paso a
los “criterios de procedibilidad de la acción de tutela contra decisiones
judiciales” e incluyó aquellas situaciones en las que “si bien no se
está ante una burda trasgresión de la Carta, si se trata de decisiones
ilegítimas que afectan derechos fundamentales”[44].
Esta nueva aproximación fue
recogida en la sentencia C-590 de 2005, mediante la cual la Corte explicó que
el juez constitucional debe comenzar por verificar las condiciones generales de
procedencia, entendidas como “aquellas cuya ocurrencia habilita al juez de
tutela para adentrarse en el contenido de la providencia judicial que se
impugna”[45].
Tales requisitos genéricos son:
“(i) si la problemática tiene relevancia
constitucional; (ii) si han sido agotados todos los recursos o medios
–ordinarios o extraordinarios- de defensa de los derechos, a menos que se trate
de impedir un perjuicio irremediable o que los recursos sean ineficaces en las
circunstancias particulares del peticionario; (iii) si se cumple el requisito
de la inmediatez (es decir, si se solicita el amparo pasado un tiempo razonable
desde el hecho que originó la violación); (iv) si se trata de irregularidades
procesales, que ellas hubieran tenido incidencia en la decisión cuestionada,
salvo que de suyo afecten gravemente los derechos fundamentales; (v) si el
actor identifica debidamente los hechos que originaron la violación, así como
los derechos vulnerados y si –de haber sido posible- lo mencionó oportunamente
en las instancias del proceso ordinario o contencioso; (vi) si la providencia
impugnada no es una sentencia de tutela”[46].
Teniendo en cuenta lo
anterior, el juez de tutela podrá conceder el amparo solicitado si halla
probada la ocurrencia de al menos una de las causales específicas de
procedibilidad, que la Corte ha organizado de la siguiente forma[47]:
“a. Defecto orgánico, que se presenta cuando
el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece,
absolutamente, de competencia para ello.
b. Defecto procedimental absoluto, que se
origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento
establecido.
c. Defecto fáctico, que surge cuando el
juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal
en el que se sustenta la decisión.
d. Defecto material o sustantivo, como son
los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales
o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la
decisión.
e. Error inducido, que se presenta cuando el
juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo
condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales.
f. Decisión sin motivación, que implica
el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos
fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa
motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional.
g. Desconocimiento del precedente, hipótesis
que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el
alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando
sustancialmente dicho alcance. En estos casos la tutela procede como mecanismo
para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente
vinculante del derecho fundamental vulnerado.
h. Violación directa de la Constitución.”
1.1.
De estas causales resulta
necesario para el caso sub examine traer a colación la jurisprudencia en
torno a los defectos fáctico, orgánico, sustantivo y al desconocimiento del
precedente.
Específicamente sobre el
defecto fáctico esta corporación ha señalado que se presenta cuando resulta
evidente que el apoyo probatorio en que se fundamentó el juez para resolver un
caso es absolutamente inadecuado o insuficiente[48]. En esa medida,
el error valorativo del juez debe ser ostensible, flagrante, manifiesto y tener
una incidencia directa en la decisión. Con ello, la Corte ha identificado las
distintas manifestaciones del defecto fáctico[49]:
“1. Defecto fáctico
por la omisión en el decreto y la práctica de pruebas. Esta hipótesis se
presenta cuando el funcionario judicial omite el decreto y la práctica de
pruebas, lo cual tiene como consecuencia impedir la debida conducción al
proceso de ciertos hechos que resultan indispensables para la solución del
asunto jurídico debatido[50].
2. Defecto fáctico por
la ausencia de valoración del acervo probatorio. Se presenta cuando el
funcionario judicial, a pesar de que en el proceso existan elementos
probatorios, omite considerarlos, no los advierte o simplemente no los tiene en
cuenta para efectos de fundamentar la decisión respectiva, y en el caso
concreto resulta evidente que de haberse realizado su análisis y valoración, la
solución del asunto jurídico debatido variaría sustancialmente[51].
3. Defecto fáctico por
valoración defectuosa del material probatorio. Tal situación se advierte
cuando el funcionario judicial, en contra de la evidencia probatoria, decide
separarse por completo de los hechos debidamente probados y resolver a su
arbitrio el asunto jurídico debatido; o cuando a pesar de existir pruebas
ilícitas no se abstiene de excluirlas y con base en ellas fundamenta la
decisión respectiva[52]”(subrayado fuera de texto).
1.2.
Con respecto al defecto
orgánico, esta Corporación lo ha descrito como aquel que se configura cuando la
autoridad responsable de emitir la providencia objeto de tutela no era la
competente para conocer del asunto[53]. Así, en sentencia T-446
de 2007, señaló:
“Este criterio de procedibilidad se configura
cuando la autoridad que dictó la providencia carecía, en forma absoluta, de
competencia para conocer de un asunto. Así entonces, es necesario precisar que
cuando los jueces desconocen su competencia o asumen una que no les
corresponde, sus decisiones son susceptibles de ser excepcionalmente atacadas
en sede de tutela, pues no constituyen más que una violación al debido proceso”.
Igualmente, en
la Sentencia T-929 de 2008 estableció que si se comprueba la incompetencia
del funcionario judicial que emitió la providencia acusada, se configura un
defecto orgánico que afecta el derecho al debido proceso, en tanto “el
grado de jurisdicción correspondiente a un juez, tiene por finalidad delimitar
el campo de acción de la autoridad judicial para asegurar así el principio de
seguridad jurídica que ‘representa un límite para la autoridad pública que
administra justicia, en la medida en que las atribuciones que le son conferidas
sólo las podrá ejercer en los términos que la Constitución y la ley establecen’[54]”.
En definitiva, la Corte ha
concluido que “la actuación judicial está enmarcada dentro de una
competencia funcional y temporal, determinada, constitucional y legalmente, que
de ser desbordada conlleva la configuración de un defecto orgánico, y por ende,
el desconocimiento del derecho al debido proceso”[55].
1.3.
Sobre el defecto material o
sustantivo este Tribunal ha señalado[56] que
se presenta cuando “la autoridad judicial aplica una norma claramente
inaplicable al caso o deja de aplicar la que evidentemente lo es, u opta por
una interpretación que contraríe los postulados mínimos de la razonabilidad
jurídica”[57].
En la Sentencia SU-515 de 2013 fueron sintetizados los supuestos que pueden
configurar este tipo de yerros, a saber:
“(i) La decisión judicial tiene como
fundamento una norma que no es aplicable, ya que: (a) no es pertinente[58],
(b) ha perdido su vigencia por haber sido derogada[59], (c) es inexistente[60],
(d) ha sido declarada contraria a la Constitución[61], (e) o a
pesar de que la norma en cuestión está vigente y es constitucional, su
aplicación no resulta adecuada a la situación fáctica objeto de estudio como,
por ejemplo, cuando se le reconocen efectos distintos a los señalados por el
legislador[62].
(ii) La interpretación de la norma al caso
concreto no se encuentra dentro de un margen razonable[63] o el
funcionario judicial hace una aplicación inaceptable de la disposición, al
adaptarla de forma contraevidente -interpretación contra legem- o de manera
injustificada para los intereses legítimos de una de las partes[64]; también,
cuando se aplica una regla de manera manifiestamente errada, sacando la
decisión del marco de la juridicidad y de la hermenéutica jurídica aceptable[65].
(iii) No se tienen en cuenta sentencias con
efectos erga omnes[66].
(iv) La disposición aplicada se muestra injustificadamente
regresiva[67] o
claramente contraria a la Constitución[68].
(v) Cuando un poder concedido al juez se
utiliza para un fin no previsto en la disposición[69].
(vi) La decisión se funda en una
interpretación no sistemática del derecho, omitiendo el análisis de otras disposiciones
aplicables al caso[70].
(vii) El servidor judicial da insuficiente sustentación
de una actuación[71].
(viii) Se desconoce el precedente judicial
sin ofrecer un mínimo razonable de argumentación[72].
(ix) Cuando el juez se abstiene de aplicar la
excepción de inconstitucionalidad ante una violación manifiesta de la
Constitución siempre que se solicite su declaración por alguna de las partes en
el proceso[73]”.
1.4.
Por último, el
desconocimiento del precedente se deriva de la aplicación directa de una regla
que tiene su origen en la propia Carta Política (artículo 13), cuya infracción
conduce a la vulneración de una norma de rango superior[74]. Sobre el
particular, en la sentencia T-1092 de 2007 esta Corporación decantó en qué
circunstancias ocurre dicha causal específica de procedibilidad de la tutela
contra providencias judiciales: “La jurisprudencia de la Corte
Constitucional puede ser desconocida de cuatro formas: (i) aplicando
disposiciones legales que han sido declaradas inexequibles por sentencias de
constitucionalidad; (ii) aplicando disposiciones legales cuyo contenido
normativo ha sido encontrado contrario a la Constitución; (iii) contrariando la
ratio decidendi de sentencias de constitucionalidad; y (iv) desconociendo el
alcance de los derechos fundamentales fijado por la Corte Constitucional a través
de la ratio decidendi de sus sentencias de tutela”.
En la sentencia SU-054 de
2015 la Sala Plena de la Corte reiteró que el precedente corresponde al
conjunto de sentencias previas a “la decisión donde se pretende su
aplicación y que debe existir una semejanza de problemas jurídicos, cuestiones
constitucionales, hechos del caso, normas juzgadas o puntos de derecho. En
ausencia de uno de estos elementos, no puede predicarse la aplicación de un
precedente”[75].
Esta Corporación en la
sentencia T-153 de 2015 concluyó que los jueces están en el deber de respetar y
aplicar en situaciones análogas aquellas consideraciones jurídicas cierta y
directamente relacionadas que emplearon los jueces de mayor jerarquía y los
órganos de cierre para resolverlos, a menos que expresen razones serias y
suficientes para apartarse y, “en el supuesto de que se incumpla el deber
precitado, la Corte ha reiterado recientemente que, cualquier decisión judicial
que omita toda referencia al precedente vigente y que, por lo tanto, contiene
una respuesta contraria a la que surgiría del precedente aplicable, es una
decisión que, en principio, se muestra irrazonable e incurre en arbitrariedad,
porque “carece de la debida justificación o comporta el desconocimiento de
normas de mayor jerarquía, dentro de las cuales se encuentran los postulados
constitucionales y las sentencias con efectos erga omnes de la Corte
Constitucional, así como la doctrina probable adoptada por la Corte Suprema de
Justicia y por el Consejo de Estado en su labor de unificación de la
jurisprudencia constitucional”[76].
Asimismo, esta Corporación
de manera reiterada ha fijado los criterios que deben consultarse al momento de
estudiar la causal de desconocimiento del precedente, así: “i) Determinar la
existencia de un precedente o de un grupo de precedentes aplicables al caso
concreto y distinguir las reglas decisionales contenidas en los mismos. ii)
Comprobar que el fallo judicial impugnado debió tomar en cuenta necesariamente
tales precedentes pues de no hacerlo incurriría en un desconocimiento del
principio de igualdad. iii) Verificar si el juez tuvo razones fundadas para
apartarse del precedente judicial bien sea por encontrar diferencias fácticas
entre el precedente y el caso analizado, o por considerar que la decisión debería
ser adoptada de otra manera para lograr una interpretación más armónica en
relación con los principios constitucionales, y más favorable a la vigencia y
efectividad de los derechos fundamentales, de acuerdo con el principio pro
hómine”[77].
De tal manera que cuando se
alega el desconocimiento del precedente se debe verificar que los casos
omitidos sean casos análogos y, además, se haya argumentado y probado una de
las hipótesis reseñadas anteriormente.
1.5.
Con base en lo anterior,
para el análisis de la procedencia de la acción de tutela contra providencias
judiciales es necesario tener en cuenta, en primer lugar, que se trata de una
posibilidad de carácter excepcional, sujeta al cumplimiento de los parámetros
formales y materiales fijados por esta corporación. Además, deben encontrarse
acreditados cada uno de los requisitos generales expuestos, que le permitan al
juez de tutela realizar un examen constitucional de las decisiones judiciales
puestas a su conocimiento. Asimismo, habrá de demostrarse la existencia de, por
lo menos, una de las causales específicas o defectos enunciados.
2.
Régimen jurídico
aplicable a los bienes baldíos en el ordenamiento nacional. Reiteración de la sentencias
T-488 de 2014 y T-461 de 2016.
4.1. Los
bienes del Estado en la Constitución de 1991.
La Carta Política de
1991 reiteró la tradicional concepción según la cual pertenecen a la
Nación los bienes públicos que forman parte del territorio, dentro de los
cuales se encuentran las tierras baldías[78].
En efecto, el artículo 102 superior dispuso que: “El territorio, con
los bienes públicos que de él forman parte, pertenecen a la Nación".
Esta Corporación ha
explicado que la Constitución consagró así no sólo el llamado “dominio
eminente”, el cual se encuentra íntimamente ligado al concepto de
soberanía, sino también la propiedad o dominio que ejerce la Nación sobre los
bienes públicos que de él forman parte[79].
Desde esta perspectiva, la jurisprudencia ha precisado, según los lineamientos
de la legislación civil, que la denominación genérica adoptada en el artículo
102 de la Carta Política comprende tanto los bienes de uso público como los
bienes fiscales, así:
“(i) Los
bienes de uso público, además de su obvio destino se caracterizan
porque “están afectados directa o indirectamente a la prestación de un
servicio público y se rigen por normas especiales”[80]. El dominio ejercido sobre ello se
hace efectivo con medidas de protección y preservación para asegurar el
propósito natural o social al cual han sido afectos según las necesidades de la
comunidad[81].
(ii) Los
bienes fiscales, que también son públicos aun cuando su uso no pertenece
generalmente a los ciudadanos, se dividen a su vez en: (a) bienes fiscales
propiamente dichos, que son aquellos de propiedad de las entidades de derecho
público y frente a los cuales tienen dominio pleno “igual al que ejercen
los particulares respecto de sus propios bienes”[82]; y (b) bienes fiscales adjudicables, es decir,
los que la Nación conserva “con el fin de traspasarlos a los particulares
que cumplan determinados requisitos exigidos por la ley”[83], dentro de los cuales están comprendidos los
baldíos”[84].
De acuerdo con el
ordenamiento jurídico interno estos bienes gozan de ciertas características y
prerrogativas que los diferencias de los bienes de carácter privado, entre
estas la de ser inajenable, imprescriptibles e inembargables.
4.2. La
imprescriptibilidad de los bienes del Estado.
4.2.1. Mediante providencia C-595 de 1995, la Corte abordó una demanda
ciudadana contra varias normas nacionales (Ley 48 de 1882[85], Ley 110 de 1912[86] y Ley 160 de 1994[87]) que consagraban la imposibilidad jurídica de
adquirir el dominio sobre bienes inmuebles a través del fenómeno de la
prescripción. En opinión del actor, la Constitución actual no había incluido en
el artículo 332 la titularidad sobre los baldíos, como sí lo hacía la Carta
anterior en el artículo 202-2. En tal medida, consideraba que el legislador no
podía consagrar la imprescriptibilidad de los mismos, en detrimento de los
mandatos constitucionales que ordenan promover el acceso a la propiedad en
general.
De forma unánime la
Sala Plena declaró la exequibilidad de las mencionadas normas. Resaltó que en
la Constitución Política existe una disposición expresa que permite al
legislador asignar a los bienes baldíos el atributo de imprescriptibilidad a
saber, el artículo 63 superior que textualmente reza: “Los bienes de uso
público, los parques naturales, las tierras comunales de grupos étnicos, las
tierras de resguardo, el patrimonio arqueológico de la Nación y los demás
bienes que determine la ley, son inalienables, imprescriptibles e inembargables”.
Explicó que dentro de los bienes de uso público se incluyen los baldíos y por
ello concluyó que “no se violó el Estatuto Supremo pues bien podía el
legislador, con fundamento en este precepto, establecer la imprescriptibilidad
de terrenos baldíos, como en efecto lo hizo en las disposiciones que son objeto
de acusación”[88].
Aunque la prescripción
o usucapión es uno de los modos de adquirir el dominio de los bienes
corporales, raíces o muebles que están en el comercio, los terrenos baldíos
obedecen a una lógica jurídica y filosófica distinta, razón por la cual estos
tienen un régimen especial que difiere del consagrado en el Código Civil. No en
vano, el Constituyente en el artículo 150-18 del Estatuto Superior, le confirió
amplias atribuciones al legislador[89] para regular los
asuntos relacionados con los baldíos, concretamente para “dictar las normas
sobre apropiación o adjudicación y recuperación de tierras baldías”.
4.2.2. La disposición que específicamente regula lo referente a los
terrenos baldíos, su adjudicación, requisitos, prohibiciones e instituciones
encargadas, es la Ley 160 de 1994[90], por la cual se crea el Sistema Nacional de
Reforma Agraria y Desarrollo Rural Campesino. El artículo 65 de esta norma
consagra inequívocamente que el único modo de adquirir el dominio es mediante
un título traslaticio emanado de la autoridad competente de realizar el proceso
de reforma agraria y que el ocupante de estos no puede tenerse como poseedor:
“Artículo
65. La propiedad de los terrenos baldíos adjudicables, sólo puede
adquirirse mediante título traslaticio de dominio otorgado por el Estado a
través del Instituto Colombiano de la Reforma Agraria, o por las entidades
públicas en las que delegue esta facultad.
Los
ocupantes de tierras baldías, por ese solo hecho, no tienen la calidad de
poseedores conforme al Código Civil, y frente a la adjudicación por el Estado
sólo existe una mera expectativa.
La
adjudicación de las tierras baldías podrá hacerse por el Instituto mediante
solicitud previa de parte interesada o de oficio(…)” (subrayado fuera del original).
La precitada
disposición fue avalada por la Corte en sentencia C-595 de 1995, la cual
respaldó que la adquisición de las tierras baldías, a diferencia de lo que
ocurre en materia civil con los inmuebles en general, no se adquiera mediante
la prescripción, sino por la ocupación y posterior adjudicación, previo el
cumplimiento de los requisitos establecidos en la ley. Posteriormente, la
providencia C-097 de 1996 reiteró que “[m]ientras no se cumplan todos los
requisitos exigidos por la ley para tener derecho a la adjudicación de un
terreno baldío, el ocupante simplemente cuenta con una expectativa, esto es, la
esperanza de que al cumplir con esas exigencias se le podrá conceder tal
beneficio”.
En esa medida, los
baldíos son bienes inenajenables, esto es, que están fuera del comercio y
pertenecen a la Nación, quien los conserva para su posterior adjudicación, y
tan solo cuando ésta se realice, obtendrá el adjudicatario su título de
propiedad[91].
Ese mismo año, al
analizar la constitucionalidad de la disposición del Código de Procedimiento
Civil que prohíbe el trámite de la solicitud de pertenencia sobre bienes
imprescriptibles[92], la Corte a través de
la sentencia C-530 de 1996 avaló dicho contenido. Dentro de sus
consideraciones, destacó que siendo uno de los fines esenciales del Estado la
prestación de los servicios públicos, resulta indispensable salvaguardar los
bienes fiscales los cuales están destinados para este fin. Esta limitación en
el comercio de los baldíos tampoco quebranta la igualdad en relación con los
bienes privados, sobre los cuales sí procede la prescripción adquisitiva, por
cuanto “quien posee un bien fiscal, sin ser su dueño, no está en la misma
situación en que estaría si el bien fuera de propiedad de un particular. En el
primer caso su interés particular se enfrenta a los intereses generales, a los
intereses de la comunidad; en el segundo, el conflicto de intereses se da entre
dos particulares”.
4.2.3. El trato diferenciado sobre los terrenos baldíos se refleja, entre
otros aspectos, en un estatuto jurídico y especial que los regula que esta
contenido en la Ley 160 de 1994[93], así como en la
prohibición de llevar a cabo procesos de pertenencia sobre estos bienes y,
finalmente, en la consagración de requisitos para ser beneficiarios del proceso
de adjudicación administrativa de baldíos. Tales figuras jurídicas responden
con precisión a los intereses generales y superlativos que subyacen sobre estos
bienes3.
Al respecto, la
jurisprudencia resaltó que el artículo 64 superior “implica un imperativo
constituyente inequívoco que exige la adopción progresiva de medidas
estructurales orientadas a la creación de condiciones para que los trabajadores
agrarios sean propietarios de la tierra rural”[94]. Así las cosas, el objetivo primordial
del sistema de baldíos es “permitir el acceso a la propiedad de la tierra a
quienes carecen de ella”[95], situando el centro
de la política agraria sobre los campesinos y en mejorar “las condiciones de
vida de una comunidad tradicionalmente condenada a la miseria y la marginación
social”[96].
Lo anterior, sumado a
los postulados de justicia y supremacía de la dignidad humana como principios
fundantes del Estado Social de Derecho[97],
conllevan a impulsar la función social de la propiedad[98], promoviendo el acceso a quienes no la
tienen y precaviendo la inequitativa concentración en manos de unos pocos[99]. Adicionalmente, la
adjudicación de bienes baldíos responde al deber que tiene el Estado de
suscitar las condiciones para que la igualdad sea real y efectiva[100], “adoptando
medidas de protección a favor de quienes, por su difícil condición económica,
se encuentran en circunstancias de debilidad manifiesta en el sector
agropecuario”[101].
El carácter especial de
estos inmuebles ha llevado a que la legislación agraria contemple un conjunto
de requisitos y prohibiciones en torno a su asignación, tales como: realizar
una explotación previa no inferior a 5 años conforme a las normas sobre
protección y utilización racional de los recursos naturales renovables[102]; adjudicación en
Unidades Agrícolas Familiares (UAF)[103]; no ostentar
patrimonio neto superior a mil salarios mínimos mensuales legales[104] ni ser propietario
de otro bien rural[105].
De igual manera, cuando
la visión de la política agraria se aparta de su objetivo primordial, relegando
los campesinos a un segundo plano para priorizar a las personas naturales o
jurídicas, nacionales o extranjeras con capacidad jurídica y económica, tal y
como ocurrió con los proyectos de desarrollo agropecuario o forestal
impulsados por la Ley 1450 de 2011, es deber del juez constitucional defender
los intereses de las comunidades campesinas y las conquistas históricas a favor
de los sectores marginados[106].
Lo dicho hasta el momento
no implica que la dignificación del trabajador agrario deba realizarse a costa
del interés general y el desarrollo del país. Por el contrario, el acceso a la
propiedad a quienes carecen de ella, contribuye por esa vía al mejoramiento de
toda la sociedad[107]. Propósito que la
Ley 160 de 1994 retoma al establecer que el primer objetivo de la reforma
agraria es promover y consolidar la paz, a través de mecanismos encaminados a
lograr la justicia social y la democracia participativa[108].
4.2.4. En resumen, la Constitución Política de 1991, la Corte
Constitucional y la legislación agraria posterior han reivindicado la
imprescriptibilidad de las tierras baldías, atendiendo los imperativos y
valiosos objetivos que promueven el sistema de reforma y desarrollo rural, y que
justifican un régimen diferenciado y focalizado en favor de los trabajadores
del campo.
En la sentencia T-488
de 2014 esta Sala hizo alusión a la defensa que de esa postura han hecho las
otras Cortes. Al respecto, trajo a colación una decisión del Consejo de Estado,
en la que estudió la legalidad de una Resolución del 14 de abril de 1987,
mediante la cual el Incora estipuló que el inmueble rural denominado “La
Familia” era un terreno baldío, pese a que anteriormente el Juez del
Circuito de Riohacha había declarado la prescripción adquisitiva del predio en
favor del actor. La Sección Tercera, en fallo del 30 de noviembre de 1995[109], esgrimió que la
prohibición de usucapir bienes baldíos “ha sido una constante en el sistema
jurídico colombiano” y en tal sentido una sentencia de pertenencia no es
oponible al Estado, ni siquiera en consideración al principio de cosa juzgada:
“Ahora
bien, como el Tribunal aduce, como parte de su argumentación para revocar la
resolución impugnada, que el Juez Promiscuo de Riohacha profirió sentencia de
prescripción adquisitiva del dominio del predio La Familia en favor, del
demandante Ángel Enrique Ortíz Peláez, la Sala advierte que esta sentencia, no
es oponible a la Nación, por varias razones: primero, porque como ya se indicó,
va en contravía, con toda la legislación que preceptúa que los bienes baldíos
son imprescriptibles; segundo, porque el propio proceso de pertenencia,
regulado por el artículo 407 del Código de Procedimiento Civil, ordenaba la
inscripción de la demanda en el registro, requisito que, en este caso, se
omitió..., y, tercero, porque si bien es cierto la cosa juzgada merece la mayor
ponderación, el mismo estatuto procesal civil en el artículo 332 consagra
excepciones, como es el caso previsto en el citado artículo 407, numeral 4”.
De igual forma, se citó
el fallo de la Sala de Casación Civil de la Corte Suprema de Justicia[110], en la que reiteró
la imprescriptibilidad de los bienes baldíos como garantía del interés público
y en prevención de solicitudes fraudulentas de pertenencia. Al respecto,
sostuvo que “su afectación, así no sea inmediata sino potencial al servicio
público, debe excluirse de la acción de pertenencia, para hacer prevalecer el
interés público o social sobre el particular”. Añadió lo siguiente:
“Por esa
razón, esta Sala afirmó que “hoy en día, los bienes que pertenecen al
patrimonio de las entidades de derecho público no pueden ganarse por el modo de
la prescripción adquisitiva de dominio, no porque estén fuera del comercio o
sean inalienables, como si ocurre con los de uso público, sino porque la norma
citada (art. 407 del C. de P.C., se agrega) niega esa tutela jurídica, por ser
‘propiedad de las entidades de derecho público’, como en efecto el mismo
artículo lo distingue (ordinal 4°), sin duda alguna guiado por razones de alto
contenido moral, colocando así un dique de protección al patrimonio del
Estado, que por negligencia de los funcionarios encargados de la salvaguardia,
estaba siendo esquilmado, a través de fraudulentos procesos de pertenencia”
(sentencia de 12 de febrero de 2001, exp. 5597, citada en el fallo de 31 de
julio de 2002, exp. 5812)” (subrayado
fuera del original).
Queda de esta manera
absolutamente claro que los bienes baldíos no podrán, bajo ninguna circunstancia, ser objeto de adjudicación
en un proceso de pertenencia.
4.3.
Presunción de bien baldío.
4.3.1. El ordenamiento jurídico colombiano se ha
preocupado por regular la situación de los bienes baldíos a través de
diferentes instrumentos normativos que continúan vigentes y que se remontan al
siglo pasado. A juicio de algunos intérpretes del derecho pareciese existir un
conflicto aparente entre normas, al existir leyes que privilegian la presunción
de bien privado y otras que fortalecen la presunción de bien baldío.
4.3.2. En lo que refiere a las normas que
fundamentan la presunción de bien privado, los artículos 1 y 2 de la Ley 200 de
1936 indican que los bienes explotados económicamente se presumen de propiedad
privada, y no baldíos. De acuerdo con lo anterior, todo bien que se encuentre
bajo la posesión de un particular que esté realizando sobre el inmueble hechos
positivos, propios de señor y dueño, como actividades agropecuarias, tendrá la
presunción de ser un bien privado.
“Artículo. 1.- Modificado, Articulo. 2, L. 4 de 1973. Se presume que no son
baldíos, sino de propiedad privada, los fundos poseídos por particulares, entendiéndose
que dicha posesión consiste en la explotación económica del suelo por medio
de hechos positivos propios de dueño, como las plantaciones o sementeras, la
ocupación con ganados y otros de igual significación económica.
El cerramiento y la construcción de edificios no constituyen por sí
solos pruebas de explotación económica pero sí pueden considerarse como
elementos complementarios de ella. La presunción que establece este Artículo se
extiende también a las porciones incultas cuya existencia se demuestre como
necesaria para la explotación económica del predio, o como complemento para el
mejor aprovechamiento de este, aunque en los terrenos de que se trate no haya
continuidad o para el ensanche de la misma explotación. Tales porciones pueden
ser conjuntamente hasta una extensión igual a la mitad de la explotada y se
reputan poseídas conforme a este Artículo.
Artículo. 2.- Se presumen baldíos los predios rústicos no poseídos
en la forma que se determina en el Artículo anterior” (Negrilla fuera de texto original).
Si se observasen estas
normas de forma literal y sin atender a una interpretación sistemática, seria
evidente que todo bien inmueble poseído con fines de explotación económica es
de carácter privado. Sin embargo, tal y como lo ha reconocido la sentencia
T-488 de 2014 y como lo destacan en sus conceptos la Defensoría del Pueblo y el
Observatorio de Restitución de Tierras, es necesario acudir a otras normas del
ordenamiento para realizar una labor de hermenéutica jurídica aceptable y
acorde con el ordenamiento constitucional y legal.
4.3.3. Es así como, de forma posterior a la Ley 200,
fueron expedidas diferentes normas que regulan lo relativo a los bienes baldíos
del Estado, incluyendo nuevas reglas en materia de presunción y disposiciones
tendientes a fortalecer la figura de los baldíos. Entre las normas posteriores
esta la misma Constitución Nacional que estable que los bienes públicos son
imprescriptibles, inalienables e inembargables:
“Artículo 63.  Los bienes de uso público, los parques naturales, las tierras
comunales de grupos étnicos, las tierras de resguardo, el patrimonio
arqueológico de la Nación y los demás bienes que determine la ley, son
inalienables, imprescriptibles e inembargables” (Negrillas fuera de
texto).
Estableciendo la misma Carta Política de
forma inmediata una finalidad para tales bienes, la cual será analizada en el
siguiente acápite, pero que busca que los bienes públicos, especialmente los
inmuebles rurales, estén destinados a cumplir con las finalidades propias del
Estado Social de Derecho. Estando, entre tales fines, los compromisos con
poblaciones especialmente protegidas y el acceso a los derechos de estos
grupos, tal y como lo refleja el artículo 64 de la Constitución:
Artículo 64. Es deber del Estado promover el acceso progresivo a la propiedad de la
tierra de los trabajadores agrarios, en forma individual o asociativa, y a los
servicios de educacion, salud, vivienda, seguridad social, recreación, crédito,
comunicaciones, comercialización de los productos, asistencia técnica y
empresarial, con el fín de mejorar el ingreso y calidad de vida de los
campesinos.
Ahora bien, el constituyente consideró de tal
importancia los relativo a los bienes públicos, especialmente los baldíos, que
reservo la regulación de estos al Congreso de la República, dejando en manos
del legislador la expedición de las normas sobre adjudicación y recuperación de
tierras baldías:
Artículo 150. Corresponde al Congreso hacer las leyes. Por medio de ellas ejerce las
siguientes funciones: (…)
18. Dictar las normas sobre apropiación o adjudicación y recuperación
de tierras baldías”
4.3.4. En virtud de sus funciones, el legislador ha
expedido diferentes estatutos sobre el tema, algunos de ellos anteriores a la
Constitución de 1991. Entre estos, el Código Civil, desde 1873, reconoce que
los baldíos son todos aquellos bienes que carecen de dueño, generando una clara
presunción en favor de estos últimos:
“Artículo 674. Bienes Públicos y de Uso Público. Se llaman bienes de la Unión aquéllos cuyo
dominio pertenece a la República.
Si además su uso pertenece a todos los habitantes de un territorio,
como el de calles, plazas, puentes y caminos, se llaman bienes de la Unión de
uso público o bienes públicos del territorio.
Los bienes de la Unión cuyo uso no pertenece generalmente a los
habitantes, se llaman bienes de la Unión o bienes fiscales.
Artículo 675. Bienes Baldíos. Son bienes de la Unión todas las tierras
que estando situadas dentro de los límites territoriales carecen de otro dueño”(Negrillas
fuera de texto).
Asimismo, lo hace el Código
Fiscal, que además reconoce desde 1912 la imprescriptibilidad de los mismos,
creando la imposibilidad jurídica de que estos bienes sean adquiridos por
adjudicación judicial vía proceso de pertenencia. Es así como los artículo 44 y
61 de este último Código, aún vigentes, refuerzan la presunción de bien baldío
con la que cuentan todos aquellos inmuebles que carecen de registro o de dueño:
“Artículo 44. Son baldíos, y en tal concepto pertenecen al Estado, los
terrenos situados dentro de los límites del territorio nacional que carecen de
otro dueño, y los que habiendo sido adjudicados con ese carácter, deban
volver al dominio del Estado, de acuerdo con lo que dispone el
Artículo 56.
(…)
Artículo 61. El
dominio de los baldíos no puede adquirirse por prescripción” (Negrilla por
fuera del texto original).
4.3.5. Dicho lo anterior, podría indicarse que la
Ley 200 es posterior al Código Civil y al Código Fiscal, sin embargo a la luz
de nuestro actual texto constitucional y de forma posterior a la precitada ley,
han sido expedidas otras normas que reivindican la figura de los baldíos, la
presunción que favorece a estos y su absoluta imprescriptibilidad.
Es así como la Ley 160 de
1994 crea el Sistema de Reforma Agraria y regula el único procedimiento para
hacerse titular de un bien baldío, otorgando la competencia para generar tal
título traslaticio al Incora, después Incoder y hoy Agencia Nacional de Tierras
(ANT), descartando en el artículo 65 que la figura del poseedor pueda darse
sobre los bienes baldíos, calificando como ocupantes a aquellas personas que
exploten uno de estos bienes sin contar con previa adjudicación de la entidad
competente.
Artículo 65. La
propiedad de los terrenos baldíos adjudicables, sólo puede adquirirse mediante
título traslaticio de dominio otorgado por el Estado a través del Instituto
Colombiano de la Reforma Agraria, o por las entidades públicas en las que
delegue esta facultad.
Los ocupantes de tierras baldías, por ese solo hecho, no tienen la
calidad de poseedores conforme al Código Civil, y frente a la adjudicación por el Estado
sólo existe una mera expectativa.
La adjudicación de las tierras baldías podrá hacerse por el Instituto
mediante solicitud previa de parte interesada o de oficio.
Como regla general, el INCORA decretará la reversión del
baldío adjudicado al dominio de la Nación cuando se compruebe la violación de
las normas sobre conservación y aprovechamiento racional de los recursos
naturales renovables y del medio ambiente, o el incumplimiento de las
obligaciones y condiciones bajo las cuales se produjo la adjudicación, o se
dedique el terreno a cultivos ilícitos. En firme la resolución que disponga la
reversión, se procederá a la recuperación del terreno en la forma que disponga
el reglamento.
No podrá hacerse adjudicación de baldíos sino por ocupación previa, en
tierras con aptitud agropecuaria que se estén explotando conforme a las normas
sobre protección y utilización racional de los recursos naturales renovables,
en favor de personas naturales, empresas comunitarias y cooperativas
campesinas, en las extensiones y condiciones que para cada municipio o región
del país señale la Junta Directiva” (Negrilla fuera del texto original).
Finalmente, vale recordar
que el Código General del Proceso reconoce en su artículo 375 que en el proceso de pertenencia no se
podrán generar declaratorias sobre bienes baldíos y que, si se llegasen a tener
dudas sobre la calidad del bien, deberá vincularse al proceso civil al Incoder,
hoy ANT:
Artículo 375. Declaración de pertenencia. En las demandas sobre declaración de
pertenencia de bienes privados, salvo norma especial, se aplicarán las
siguientes reglas:
(…)
4. La declaración de pertenencia no procede respecto de bienes
imprescriptibles o de propiedad de las entidades de derecho público. El
juez rechazará de plano la demanda o declarará la terminación anticipada del
proceso, cuando advierta que la pretensión de declaración de pertenencia recae
sobre bienes de uso público, bienes fiscales, bienes fiscales adjudicables o
baldíos, cualquier otro tipo de bien imprescriptible o de propiedad de alguna
entidad de derecho público. Las providencias a que se refiere este inciso
deberán estar debidamente motivadas y contra ellas procede el recurso de
apelación.
(…)
6. En el auto admisorio se ordenará, cuando fuere pertinente, la
inscripción de la demanda. Igualmente se ordenará el emplazamiento de las
personas que se crean con derechos sobre el respectivo bien, en la forma
establecida en el numeral siguiente.
En el caso de inmuebles, en el auto admisorio se ordenará informar de
la existencia del proceso a la Superintendencia de Notariado y Registro, al
Instituto Colombiano para el Desarrollo Rural (Incoder), a la Unidad
Administrativa Especial de Atención y Reparación Integral a Víctimas y al
Instituto Geográfico Agustín Codazzi (IGAC) para que, si lo consideran
pertinente, hagan las manifestaciones a que hubiere lugar en el ámbito de sus
funciones” (Negrillas fuera de texto
original).
En tal sentido, el nuevo
estatuto procesal brinda al juez herramientas para poder resolver las posibles
dudas que le surjan de acuerdo con la naturaleza jurídica del bien objeto del
proceso de pertenencia, permitiéndole de ser el caso vincular a las entidades
competentes, llenarse de pruebas y argumentos y tomar una decisión con la
debida valoración probatoria y en derecho. Igualmente, le permite la norma
apartarse del conocimiento del caso, bien sea a través de un auto de rechazo in
limine o por un auto de terminación anticipada si durante el proceso confirma
que se trata de un bien baldío. Lo anterior, siempre y cuando el proceso de
pertenencia haya sido admitido con posterioridad a la entrada en vigencia del
Código General del Proceso.
4.3.6. En consecuencia, el mismo sistema jurídico ha
reconocido la existencia dos presunciones, una de bien privado y otra de bien
baldío, que pareciesen generar un conflicto normativo, pero que cuando se analizan
de forma sistemática permiten entrever la interpretación adecuada ante la cual
debe ceder nuestro sistema jurídico.
En tal sentido, los artículos 1 y 2 de la Ley
200 de 1936 no entran en contradicción directa con las referidas normas del
Código Civil, el Código Fiscal, el Código General del Proceso, la Ley 160 de
1994 y la Constitución Nacional, ya que al leerse en conjunto se descubre que
el conflicto entre estas es apenas aparente. Lo anterior, debido a que la
presunción de bien privado se da ante la explotación económica que realiza un
poseedor, y, como se observó, en lo que se refiere a los bienes baldíos no se
puede generar la figura de la posesión sino de la mera ocupación.
Por lo anterior, no se puede concluir que una
norma implique la derogatoria de la otra o su inaplicación, sino que se debe
comprender que regulan situaciones jurídicas diferentes y que deben ser usadas
por el operador jurídico según el caso. Es por ello que el legislador, de forma
adecuada, previó cualquiera de estas situaciones en el Código General del
Proceso, brindándole al juez que conoce del proceso de pertenencia las
herramientas interpretativas para resolver el aparente conflicto normativo, así
como las herramientas probatorias para llevar a una buena valoración de la situación
fáctica. Reconociendo, sin lugar a dudas, que en todos los casos en los que no
exista propietario registrado en la matrícula de un bien inmueble, debe
presumirse que este es un bien baldío.
4.3.7. En conclusión, el juez debe llevar a cabo una
interpretación armónica de las diferentes normas existentes en torno a tan
específico asunto, tales como los
artículos 1º de la Ley 200 de 1936; 65 de la Ley 160 de 1994, 675 del Código
Civil, y 63 de la Constitución Política, sin desconocer que existe una presunción
iuris tantum en relación con la naturaleza de bien baldío, ante la
ausencia de propietario privado registrado, pues tal desconocimiento lo puede
llevar a incurrir en un defecto sustantivo por aplicar una regla de manera
manifiestamente errada, sacando la decisión del marco de la juridicidad y de la
hermenéutica jurídica aceptable.
4.4.
Oposición al registro ordenado mediante sentencia judicial.
4.4.1. La Constitución Política califica la actividad de los
registradores como un servicio público que debe ser regulado por el Congreso de
la República, ya que, como pasara a verse, dicha labor es primordial para el
buen funcionamiento del Estado:
“Artículo 131. Compete a la ley la reglamentación del servicio público que prestan los
notarios y registradores, la definición del régimen laboral para sus empleados
y lo relativo a los aportes como tributación especial de las notarías, con
destino a la administración de justicia”.
Dicha labor, constituye un
auténtico servicio[111] que
demanda, de parte de los funcionarios que lo realizan, un comportamiento atento
y vigilante hacia todas las actividades propias de su competencia. Dicha
actividad se encuentra regulada en la Ley 1579 de 2012, “Por la cual se expide el estatuto de registro
de instrumentos públicos y se dictan otras disposiciones”.
4.4.2. En esta medida, corresponde al funcionario
realizar un examen del instrumento jurídico que se busca registrar, tendiente a
comprobar si reúne las exigencias formales de ley para poder proceder con tal
fin. Es por esta razón que uno de los principios fundamentales que sirve de
base al sistema registral es el de la legalidad, según el cual “¨[s]olo son
registrables los títulos y documentos que reúnan los requisitos exigidos por
las leyes para su inscripción”[112].
El propósito del legislador
al resaltar el rango de servicio público de la función registral[113] y
al establecer un concurso de méritos para el nombramiento de los Registradores
de Instrumentos Públicos en propiedad[114], así como el de diseñar un régimen de
responsabilidades ante el proceder sin justa causa[115], evidentemente
no fue el de idear un simple estatuto sin ninguna clase de juicio o finalidad
clara. Todo lo contrario, como responsable de la salvaguarda de la fe ciudadana
y de la publicidad de los actos jurídicos ante la comunidad, el registrador
ejerce un papel activo, calificando los documentos sometidos a registro y
determinando su inscripción de acuerdo a la ley, y en el marco de su autonomía.
4.4.3. Resulta tan importante tal presupuesto que
incluso la decisión de un juez de la República, formalmente válida, puede ser
desatendida por el funcionario responsable cuando este advierte que la
providencia trasgrede abiertamente un mandato constitucional o legal
inequívoco, tal y como lo permite la Ley 1579:
Artículo 18. Suspensión del trámite de registro a prevención. En los eventos en que al efectuarse
la calificación de un documento proveniente de autoridad judicial o
administrativa con funciones judiciales se encuentre que no se ajusta a derecho
de acuerdo a la normatividad vigente, se suspenderá el trámite de registro
y se informará al funcionario respectivo para que resuelva si acepta lo
expresado por la oficina o se ratifica en su decisión. La suspensión del
trámite se hará mediante acto administrativo motivado y por el término de
treinta (30) días, a partir de la fecha de remisión de la comunicación,
vencidos los cuales y sin haber tenido respuesta, se procederá a negar la
inscripción con las justificaciones legales pertinentes. En el evento de
recibir ratificación, se procederá a su registro dejando en la anotación la
constancia pertinente”(Subrayado fuera del texto original).
En efecto, el principio de
seguridad jurídica no se erige como una máxima absoluta, y debe ceder cuando la
actuación cuestionada representa un posible desconocimiento de le ley; lo
anterior, por cuanto el error, la negligencia o la arbitrariedad no crean
derecho, mucho menos cuando tales vías de hecho vienen del mismo registrador[116].
La obediencia que se espera y demanda en un Estado Social y Democrático de
Derecho, no debe ser irreflexiva e indiferente al contenido y resultados de una
orden, sino que se espera de un funcionario que realice una debida evaluación y
estudio de cada solicitud, y que haga uso de las atribuciones consagradas en el
ordenamiento jurídico para oponerse cuando sea el caso.
La materialización de un
orden justo, como el que propone la Constitución Política de 1991 en su
preámbulo, requiere de ciudadanos pensantes y críticos capaces de entender sus
derechos y deberes en comunidad, así como de velar por el interés general;
sobre todo, cuando se trata de servidores públicos.
Así las cosas, el registrador cuenta con la potestad y
herramientas para oponerse al registro de un bien inmueble cuando detecta una
situación que puede derivarse de un desconocimiento del ordenamiento legal y
constitucional, ya que como servidor público tiene el deber de salvaguardar
estos últimos, así como el de mantener la fe pública intacta en lo que se
refiere a su función particular.
4.4.4. Ahora bien, debe traerse a colación que en obedecimiento
a la sentencia T-488 de 2014 el Gerente General del Incoder y el
Superintendente de Notariado y Registro expidieron la Instrucción Conjunta
número 13 del 13 de noviembre de 2014, por medio de la cual pusieron en
conocimiento de todos los Directores Territoriales del Instituto y los
Registradores de Instrumentos Públicos del país lo resuelto en el mencionado
fallo, así como los pasos a seguir en aquellos casos en los cuales se les
ordenara mediante fallo judicial la inscripción de un titular del derecho de
dominio sobre un bien que pueda presumirse como baldío.
Se les indica a los registradores que en
estos casos deben proceder tal y como lo describe el artículo 18 de la Ley 1579
y dar aviso de la situación a la Dirección Territorial del Incoder
correspondiente, así como a la Procuraduría Ambiental y Agraria y a la
Superintendencia para la Protección, Restitución y Formalización de Tierras. En
caso de que el juez no responda o insista en la inscripción, debe el
registrador correspondiente hacer una nota devolutiva, contentiva de un acto
administrativo, mediante la cual niegue la inscripción de la sentencia de
pertenencia, haciendo uso de la motivación expuesta por esta Corporación en la
sentencia T-488.
Tal acto administrativo, además debe
motivarse en la Ley 160 de 1994, las normas procesales que obligan a los jueces
civiles a vincular a estos procesos al Incoder y las potestades que le brinda
la Ley 1579. Asimismo, debe destacar la grave amenaza que implica la
inscripción de un propietario sobre un bien baldío, ya que pone en peligro la
finalidad del artículo 64 de la Constitución. Finalmente, debe expedirse en
oportunidad y brindar los recursos, propios del principio de contradicción, de
carácter administrativo a quien desee oponerse a tal negativa de registro.
4.4.5. En conclusión, el registrador cuenta con una
serie de potestades para hacer cumplir el orden justo, potestades que como se
dijo están debidamente reconocidas en el ordenamiento jurídico y la
jurisprudencia de esta Corporación, por estar directamente relacionadas con la
garantía de los fines constitucionales. Bajo ninguna circunstancia puede
pensarse que los registradores actúan fuera de la ley o en el marco de la
comisión de una falta disciplinaria o penal cuando se oponen a realizar la
inscripción de una sentencia judicial en un bien que consideran baldío. Lo
anterior, siempre que actúen bajo la debida motivación y procedimiento que les
exige la normativa constitucional, legal y administrativa.
5.  Derecho
al territorio de la población campesina[117].
5.1.    Con
respecto a la naturaleza iusfundamental del derecho al territorio de la
población campesina, existen varios argumentos que fundamentan tal
reconocimiento. Entre estos se encuentran:
a.
El
artículo 64 de la Constitución que obliga al Estado a promover el acceso
progresivo a la tierra de los trabajadores agrarios. Dicha norma se encuentra
en el capítulo 2 sobre Derechos Económicos, Sociales y Culturales, los cuales,
de acuerdo con esta Corporación, tienen naturaleza de fundamentales en algunos casos[118].
b.
Tal
derecho, reconocido en el artículo 64 Constitucional, se encuentra dirigido a
la realización de la dignidad humana del campesino, razón por la cual su
contenido ha sido delimitado por el texto constitucional mismo, leyes como la
160 de 1994 y la jurisprudencia constitucional.
5.2.    El artículo 64 hace
alusión al deber estatal de garantizar ciertos bienes y servicios a la
población rural en razón a su especial condición de vulnerabilidad, con el fin
de que puedan desarrollar su plan de vida. En esta medida, no sólo hace
referencia a la garantía de un lugar físico -acceso a la tierra- sino al deber
estatal de posibilitar que en torno a ese espacio geográfico se desarrollen
relaciones espirituales, sociales, económicas, culturales, etc. En los términos
del artículo 64 Superior: garantizar educación, salud, vivienda, seguridad
social, recreación, crédito, comunicación, comercialización de productos,
asistencia técnica y empresarial con el fin de mejorar los ingresos y calidad
de vida de los campesinos.
5.3.    Por otra parte, el
artículo 64 está dirigido a la realización de la dignidad humana porque su
satisfacción se relaciona con la posibilidad de elegir un plan de vida y con el
acceso a ciertos bienes y servicios básicos. La estrecha relación entre
tal garantía y el derecho a la alimentación previsto en el artículo 65
Superior, afirma la conexión entre el derecho al territorio de la población
rural y la realización de la dignidad humana.
5.4.    Del
mismo modo, el numeral 1 del artículo 25[119] de la Declaración Universal de los
Derechos Humanos de 1948 y el numeral 1 del artículo 11[120] del
Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (PIDESC)[121] de
1966, han enfatizado que toda persona tiene derecho a un nivel de vida adecuado
que incluye los servicios de salud, alimentación, vivienda, entre otros. En
concreto, el Pacto reconoce el derecho de toda persona a tener un nivel
adecuado de vida, como a mejorar continuamente las condiciones de su existencia
y la de su familia. Asimismo, consagra el derecho fundamental a la alimentación
a todo ser humano estableciendo una serie de compromisos a cargo del Estado
para garantizar la efectividad del mismo.
5.5.    En igual
sentido, el artículo 64 está íntimamente relacionado con la protección de los
derechos a la vivienda y al trabajo[122].
La relación entre el acceso a la tierra como puente para la realización de
otros derechos fundamentales de la población agraria[123] como
el trabajo y la vivienda, se explica, por ejemplo, en la sentencia T-076 de
2011. Aunque en esta última providencia el grupo accionante estaba en una
situación que agravaba su vulnerabilidad -el desplazamiento forzado-, sus
consideraciones son pertinentes para evidenciar la conexión a la que se viene
haciendo referencia, así:
“En cuanto a lo primero, es
evidente que el sustento de la población campesina, comprendido como la
consecución de los elementos materiales básicos para el ejercicio de los demás
derechos fundamentales, depende de la explotación económica de la
tierra rural.  El desplazamiento forzado
impide, por ende, que la población campesina víctima del mismo garantice su
derecho al mínimo vital.  Respecto de lo segundo, es claro que la
tierra rural no solo es un medio de producción para los campesinos, sino que
también constituye el espacio para el ejercicio del derecho a la vivienda…” (Subrayado de la Sala).
5.6.    En este
sentido, garantizar el derecho al acceso a la tierra y protección del territorio
a la población rural contribuiría a la realización de sus proyectos de vida
acordes con su forma de vida culturalmente diferenciada, y a la materialización
efectiva de otros derechos fundamentales como el trabajo, la vivienda y el
mínimo vital.
A su
vez, la especial condición de vulnerabilidad por razones sociales, económicas y
culturales que enfrenta la población campesina, fue fundamental para la
adopción del artículo 64 de la Constitución, y ha sido reconocida por esta
Corporación, en la sentencia C-644 de 2012, en la que señaló:
“…ha sido una preocupación constante del legislador colombiano
establecer regímenes normativos que permitan mejorar la calidad de vida de los
campesinos, así como la productividad de los sectores agrícolas. Con todo, las
estadísticas recogidas tanto por instituciones públicas como por centros de
investigación, muestran cómo el resultado de estos esfuerzos ha sido negativo.
Sin duda, no sólo a causa de deficiencias en los modelos propuestos, sino como
producto de la violencia también sostenida  a que se ha visto enfrentado
el Estado colombiano durante más de la mitad del siglo XX, la cual ha tenido
como epicentro el campo y, como principales víctimas sus trabajadores
campesinos. Sin entrar a distinguir la incidencia de unos y otros
factores, baste con señalar que la concentración de la tierra en Colombia no ha
cesado de crecer[124] y la población campesina,
en todo caso, sigue siendo la población más pobre del país y la que vive en
condiciones de mayor vulnerabilidad[125]...” (subraya fuera de texto).
5.7.    De todo
lo anterior puede colegirse que el derecho al acceso a la tierra de la población
campesina tiene los siguientes contenidos protegidos:
(i) acceso
a la tierra, a través de la titulación individual o colectiva de inmuebles a
los pobladores rurales, bien sea mediante formas asociativas, su arrendamiento,
la concesión de créditos a largo plazo, la creación de subsidios para la compra
de tierra, o el desarrollo de proyectos agrícolas, entre otros[126];
(ii) acceso
a los recursos y servicios que permitan realizar los proyectos de vida de la
población rural como educación, salud, vivienda, seguridad social, recreación,
crédito, comunicaciones, comercialización de los productos, asistencia técnica
y empresarial; y
(iii) seguridad
jurídica de las diferentes formas de tenencia de la tierra como la propiedad,
la posesión y la mera tenencia, sin que ello signifique que su protección se
circunscriba solamente a éstas[127].
En
definitiva, el debate actual sobre el derecho al territorio, específicamente su
contenido de acceso a la tierra, abarca varias relaciones y, como punto
importante, la seguridad jurídica que debe brindar el Estado para proteger la
conexión que surge entre la población rural y el espacio físico en el cual
aspiran desarrollar su proyecto de vida, lo cual trasciende el campo de la
aclaración de títulos y los derechos reales sobre bienes.
6.       Derecho
fundamental al acceso a la administración de justicia, el principio de la
justicia material y la prevalencia del derecho sustancial[128].
6.1.
El
artículo 229 de la Constitución Política consagra el derecho de toda persona
para acceder a la administración de justicia. Este derecho ha sido definido
como “la posibilidad reconocida a todas las personas residentes en Colombia
de poder acudir en condiciones de igualdad ante los jueces y tribunales de
justicia, para propugnar por la integridad del orden jurídico y por la debida
protección o el restablecimiento de sus derechos e intereses legítimos, con
estricta sujeción a los procedimientos previamente establecidos y con plena
observancia de las garantías sustanciales y procedimentales previstas en las
leyes”[129].
De igual forma, el artículo 228 de la
Carta establece que la administración de justicia es función pública y se
concreta en la independencia de sus decisiones, en la prevalencia del derecho
sustancial y en su funcionamiento desconcentrado y autónomo. Según ha sido
sostenido por la Corte, dichas características “impiden que la garantía de
su acceso se vea limitada a una perspectiva formal y, en contrario, obligan a
que las controversias sometidas al estudio de la jurisdicción obtengan una
decisión de fondo que otorgue certidumbre sobre la titularidad y el ejercicio
de los derechos objeto de litigio”[130].
Bajo esa línea, esta Corporación ha
entendido que el acceso a la administración de justicia es un derecho
directamente relacionado con la justicia como valor fundamental de la
Constitución, que “otorga a los individuos una garantía real y efectiva
que busca asegurar la realización material de este, previniendo en todo caso
que pueda existir algún grado de indefensión”[131]. Al
respecto ha sostenido lo siguiente:
“En este
sentido, el derecho a acceder a la justicia contribuye de manera decidida a la
realización material de los fines esenciales e inmediatos del Estado, tales
como los de garantizar un orden político, económico y social justo, promover la
convivencia pacífica, velar por el respeto a la legalidad y a la dignidad
humana y asegurar la protección de los asociados en su vida, honra, bienes,
creencias y demás derechos y libertades públicas[132].
En este marco,
la administración de justicia se convierte también en el medio a través del
cual se asegura el acceso al servicio público de la administración de justicia,
pues sin su previo reconocimiento, no podrían hacerse plenamente efectivas el
conjunto de garantías sustanciales e instrumentales que han sido estatuidas
para gobernar y desarrollar la actuación judicial[133].
El fundamento
del derecho a la tutela judicial efectiva se encuentra especialmente en los
artículos 1, 2, 29 y 229 de la Constitución Política, así como también en los
artículos 25 de la Convención Americana Sobre Derechos Humanos y 14 del Pacto
Internacional de Derechos Civiles y Políticos”[134].
6.2.
Desde
los primeros pronunciamientos de esta Corporación, se ha hecho referencia al
principio
de la justicia material sosteniendo que el mismo “se opone a la
aplicación formal y mecánica de la ley en la definición de una determinada
situación jurídica. Por el contrario, exige una preocupación por las
consecuencias mismas de la decisión y por la persona que es su destinataria,
bajo el entendido de que aquella debe implicar y significar una efectiva
concreción de los principios, valores y derechos constitucionales”[135].
No obstante, este Tribunal también ha
manifestado que tal principio no puede ser considerado como absoluto en cuanto
a su aplicación para la determinación de una situación jurídica. En este
sentido, ha mantenido que dicho supuesto es “insostenible teóricamente e
impracticable judicialmente” dado que se estarían desconociendo las
formalidades establecidas para el reconocimiento del derecho en beneficio de
una consideración fáctica[136].
La aplicación de este principio es de
carácter obligatorio dentro de las actuaciones y decisiones de la
Administración cuando define situaciones jurídicas, las cuales además de
ajustarse al ordenamiento vigente y de ser proporcionales a los hechos que le
sirven de causa o motivo, deben responder a la idea de la justicia material[137].
De igual forma, lo es en la función ejercida por los jueces en el análisis de
los casos concretos, quienes dentro del estudio probatorio deben evitar
incurrir en el exceso ritual manifiesto, en la inobservancia del material
probatorio, y por el contrario han de sujetarse a los contenidos,
postulados y principios constitucionales de forzosa aplicación, como la
prevalencia del derecho sustancial sobre las formas[138].
6.3.
En
conclusión, tanto la actividad estatal como la función de administración de
justicia están sometidas a la aplicación de los requisitos, formas y
procedimientos establecidos para la demostración de los hechos que llevan al reconocimiento
de los derechos reclamados. Sin embargo, en aras de la efectiva protección de
las garantías fundamentales se deben ponderar tales requisitos con los demás
principios que conforman el ordenamiento jurídico, para que sus decisiones no
se basen únicamente en la observancia de la ritualidad sino en las condiciones
específicas del afectado y las circunstancias particulares del caso concreto.
7.
Caso
en Concreto[139].
7.1.
Presentación
del caso
Conforme
a los antecedentes descritos, en este asunto la acción de tutela se presenta
con el fin de que se revoque el fallo del 3 de agosto de 2015 proferido por el
Juzgado Promiscuo Municipal de Aquitania, el cual decretó la
prescripción adquisitiva del domino en favor del señor Melecio de Jesús Alarcón Montaña, respecto del
predio denominado “El Mortiño” ubicado en la vereda de Daito del
municipio de Aquitania cuya extensión es de 6.189,91 mt2.
Según
la entidad accionante (Incoder hoy en liquidación) el referido fallo incurrió
en distintas causales de procedencia de la acción de tutela contra sentencias.
Principalmente por cuanto: (i) el Juzgado Promiscuo Municipal de
Aquitania debió identificar que el predio denominado “El Mortiño” al
carecer de antecedentes registrales era baldío y (ii) se sustrajo
de la propiedad del Estado el referido predio sin tener competencia para ello.
Tanto
el Juzgado accionado como los jueces de tutela que conocieron del amparo
consideran que: (i) la acción de tutela no es procedente para anular el
proceso adelantado, (ii) no es claro que el predio
denominado “El Mortiño” sea baldío, y en esa medida la carga de la
prueba respecto de la naturaleza del bien recae en el Incoder y no en el
prescribiente
y (iii) que la sentencia STC del 16 de febrero de la Sala Civil de
la Corte Suprema de Justicia hace primar la presunción de bien privado contenida
en los artículos 1 y 2 de la Ley 200 de 1936.
7.2.
Estudio
de la procedencia de la acción de tutela
De conformidad
con la jurisprudencia expuesta en la parte considerativa de esta sentencia, la
acción de tutela, por regla general, no procede contra decisiones de
autoridades judiciales, salvo cuando sean acreditadas las causales generales
que le permiten al juez constitucional asumir su conocimiento.
De
los antecedentes expuestos esta Sala encuentra que en el caso concreto la
acción de tutela es la herramienta idónea para perseguir la salvaguarda de los
derechos alegados por el Incoder, como se pasa a exponer:
7.2.1.  Relevancia
constitucional del asunto.
En el presente
caso cumple con este requisito. En primer lugar, porque la discusión se
circunscribe a la posible vulneración de los derechos fundamentales al debido
proceso, al acceso a la administración de justicia, al principio de justicia
material y la prevalencia del derecho sustancial, con ocasión de la decisión
proferida en instancia judicial que conlleva la prescripción adquisitiva de
dominio a favor de un particular, de un bien cuya naturaleza pareciera no estar
bien definida.
En segundo
lugar, por la disparidad de posiciones existentes entre los jueces de la
República al interpretar las normas referentes a las presunciones que deben
imperar respecto de los bienes baldíos. Esto, al encontrarse que esta situación
ha sido definida de una forma por la Corte Constitucional y de otra por la Sala
Civil de la Corte Suprema de Justicia, siendo esta última la posición que
adopta el Tribunal que resuelve la segunda instancia de la tutela que aquí se
revisa.
Finalmente,
porque en el presente caso podría estar en juego un bien rural del Estado, cuya
protección requiere de respuestas inmediatas y mecanismos eficaces que
garanticen el cumplimiento de los fines establecidos en el artículo 64 de la
Constitución Política y la salvaguarda del patrimonio público.
7.2.2.  Agotamiento de
los recursos judiciales.
Referente
al requisito de subsidiariedad, el Juzgado Primero Civil del Circuito de
Sogamoso,
encontró que no se cumplía con este requisito, “(…) por cuanto en el
presente caso, la entidad accionante INCODER, posee otro medio de defensa, a
fin de evitar la vulneración de los derechos fundamentales constitucionales
invocados, entre ellos, la posibilidad de interponer el recurso extraordinario
de revisión previsto en el art 379 del C.P.C.”[140].
Al
respecto, resulta necesario traer a colación lo dispuesto en el artículo 379
del Código de Procedimiento Civil, norma que regula lo atinente a la
procedencia del recurso extraordinario de revisión en materia civil, el cual
indica:
“Artículo
379. Procedencia.
El recurso extraordinario de revisión procede contra las sentencias
ejecutoriadas de la Corte Suprema, los tribunales superiores, los jueces de
circuito, municipales y de menores.
Se
exceptúan las sentencias que dicten los jueces municipales en única instancia”.
A
continuación, el artículo 380 del mencionado estatuto procesal establece las
causales taxativas de procedencia de dicho recurso, las que son:
“ARTÍCULO
380. Causales. Son causales de revisión:
1.
Haberse encontrado después de pronunciada la sentencia documentos que habrían
variado la decisión contenida en ella, y que el recurrente no pudo aportarlos
al proceso por fuerza mayor o caso fortuito o por obra de la parte contraria.
2.
Haberse declarado falsos por la justicia penal documentos que fueren decisivos
para el pronunciamiento de la sentencia recurrida.
3.
Haberse basado la sentencia en declaraciones de personas que fueron condenadas
por falso testimonio en razón de ellas.
4.
Haberse dictado la sentencia con base en dictamen de peritos condenados
penalmente por ilícitos cometidos en la producción de dicha prueba.
5.
Haberse dictado sentencia penal que declare que hubo violencia o cohecho en el
pronunciamiento de la sentencia recurrida.
6.
Haber existido colusión u otra maniobra fraudulenta de las partes en el proceso
en que se dictó la sentencia, aunque no haya sido objeto de investigación
penal, siempre que haya causado perjuicios al recurrente.
7.
Estar el recurrente en alguno de los casos de indebida representación o falta
de notificación o emplazamiento contemplados en el artículo 152, siempre que no
haya saneado la nulidad.
8.
Existir nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y que no era
susceptible de recurso.
9.
Ser la sentencia contraria a otra anterior que constituya cosa juzgada, entre
las partes del proceso en que aquella fue dictada, siempre que el recurrente no
hubiera podido alegar la excepción en el segundo proceso por habérsele
designado curador ad litem y haber ignorado la existencia de dicho proceso. Sin
embargo no habrá lugar a revisión cuando en el segundo proceso se propuso la
excepción de cosa juzgada y fue rechazada”.
Teniendo
en cuenta lo anterior, así como los antecedentes de la demanda de amparo
interpuesta por el Incoder (hoy en liquidación), la causal contenida en el
numeral 7º del artículo 380 del Código de Procedimiento Civil[141],
sería la única que podría eventualmente ajustarse al caso bajo estudio. Sin
embargo, se advierte que para la fecha en que fue adelantado y fallado el
proceso de pertenencia, el ordenamiento procesal no contemplaba, como el actual[142],
el deber de vincular al Incoder en ese tipo de actuaciones, lo que implica que
no podría alegarse una indebida notificación o la omisión de haber sido citado
al proceso.
Aunado
a lo expuesto, advierte la Sala que lo alegado por parte del actor no es una
indebida notificación, sino el defecto orgánico y fáctico del que adolece la
sentencia, debido a la falta de competencia del juez para disponer sobre la
adjudicación de un bien del que no se tiene certeza de ser privado,
desconociendo el indicio de la ausencia de antecedentes registrales.
Ahora
bien, el literal c del numeral 1 del artículo 625 del Código General del
Proceso establece que en los asuntos ordinarios de mayor cuantía que se
encontraran en curso al momento de entrar a regir la nueva normativa procesal,
y ya
se hubiere surtido la etapa de alegatos y estuviere pendiente de fallo, el juez
lo dictará con fundamento en la legislación anterior y, proferida la sentencia,
el proceso se tramitará conforme a la nueva legislación.
No
obstante, ha de recordarse que las causales de procedencia del recurso de
revisión, son las mismas en los dos códigos y que estas son
taxativas[143]
y que ninguna de ellas hace referencia a la causa que motiva la presente acción
de tutela, es claro que no existe otro mecanismo judicial idóneo para procurar
la defensa de los derechos que el Incoder estima vulnerados, por lo que se
desestima el incumplimiento del requisito de subsidiariedad.
7.2.3.
Principio
de inmediatez.
Encuentra
la Sala que el tiempo para examinar la inmediatez en la presentación de la
acción de tutela se debe analizar desde la fecha en que el accionante tuvo
conocimiento de la decisión del juez ordinario y de que, tal disposición,
podría recaer sobre un bien baldío.
Así,
se observa en el expediente la suspensión del trámite de registro efectuada por
el Registrador Seccional de Instrumentos Públicos de Sogamoso[144],
remitida al Incoder, fue emitida el 9 octubre de 2015 y la demanda
constitucional fue interpuesta el 6 noviembre de 2015; es decir, que
transcurrió menos de un mes desde la fecha en que el Incoder fue informado
sobre la inscripción de una declaración judicial de pertenencia sobre un predio
que carecía de propietario en su registro y aquella en la que se presentó la
tutela objeto de estudio, tiempo que se considera razonable por la Sala para
haber dado inicio a la presente acción, máxime si se tiene en cuenta que
mediante sentencia T-488 de 2014 esta Corporación ordenó al Incoder que,
conforme al informe que debía remitirle la Superintendencia de Notariado y
Registro[145],
adelantara
los procedimientos de recuperación de baldíos a los que hubiera lugar.
Con
todo, el requisito de inmediatez debe observarse con flexibilidad en estos
casos ya que se busca la recuperación de bienes que son sustancial y constitucionalmente
imprescriptibles, por lo que procedencia de la acción que busca defenderlos
debe analizarse a la luz de la naturaleza de estos.
7.2.4.  En caso de
tratarse de una irregularidad procesal, que esta tenga incidencia directa en la
decisión que resulta vulneratoria de los derechos fundamentales.
Este requisito
no es aplicable al asunto bajo estudio ya que las anomalías que se alegan son
de carácter sustantivo.
7.2.5.  Identificación
de los hechos que generan la violación y que ellos hayan sido alegados en el
proceso judicial, en caso de haber sido posible.
El accionante
puso de presente en el escrito tutelar, la afectación de sus derechos ante la
declaración de prescripción extraordinaria adquisitiva de dominio, en favor de
un particular, de un bien que se presume baldío.
7.2.6.  El fallo
controvertido no es una sentencia de tutela.
Como se ha
indicado, la providencia que se censura fue la culminación de un proceso de
pertenencia.
Una vez
definidos los puntos que hacen procedente la acción de tutela, entra la Sala al
análisis de los requisitos especiales de procedibilidad contra providencias
judiciales, específicamente los defectos fáctico y orgánico, como causales
alegadas por el accionante.
7.2.7.
Defecto fáctico.
En
el caso que ocupa la atención de la Sala, se encuentra que el Juzgado Promiscuo
Municipal de Aquitania
siendo conocedor de que el bien objeto de litigio no contaba
con un dueño reconocido y registrado en su folio de matrícula[146]
y no habiendo antecedentes registrales en el mismo, surgían elementos de juicio
para pensar, razonablemente, que el predio en discusión podía tratarse de un
bien baldío y en esa medida no era susceptible de apropiación por prescripción.
Tal
y como establecen las normas citadas en el acápite 4 de la presente sentencia,
existen motivos suficientes para concluir que un bien que no cuenta con
antecedentes de registro es un bien baldío, situación que el juez de
conocimiento no analizó en ningún momento, tal y como se desprende de la
sentencia por medio de la cual declaro la prescripción adquisitiva del bien en
cuestión.
En
consecuencia, el Juzgado Promiscuo
Municipal de Aquitania no solo omitió valorar pruebas sobre la
situación jurídica del predio “El Mortiño” y desconoció
las reglas de la sana crítica, sino que también omitió sus deberes oficiosos
para la práctica de pruebas conducentes que determinaran si realmente era un
bien susceptible de adquirirse por prescripción.
Si
el juez tenía dudas con respecto a la calidad jurídica del bien, tales dudas no
se hicieron visibles en la argumentación del fallo, la inspección judicial
realizada o demás pruebas practicadas. Sino que se puede llegar a la conclusión
de que se obró con premura, se concluyó de forma inmediata que el bien era
privado y se omitieron dudas razonables sobre el proceso, que debieron
conllevar al uso de las potestades oficiosas del juez.
En
efecto, este último solo tuvo en cuenta las declaraciones de algunos vecinos y
las observaciones de una inspección judicial para concluir que el accionante
había satisfecho los requisitos de posesión, pero al analizar si el bien era
susceptible de prescripción, le bastó con concluir que era un bien privado, sin
traer a colación ningún razonamiento jurídico sobre el tema.
Ahora
bien, al momento de contestar la presente acción de tutela el juez de Aquitania
realiza todo un ejercicio argumentativo en el que trae a colación algunas
sentencias emitidas en torno a la presunción de que trata el artículo 2 de la
Ley 200 de 1936, así como el fallo del 16 de febrero de este año de la Sala
Civil de la Corte Suprema de Justicia, pero lo hace en un escenario procesal
que no es el correcto y que no suple la ausencia de valoración probatoria en el
fallo aquí demandado.
Aunado
a lo anterior, en caso de no tener certeza de la calidad jurídica del inmueble
objeto del proceso de pertenencia, omitió el deber que le asiste de ejercer sus
potestades para esclarecer los hechos o circunstancias que rodean las
pretensiones de la demanda y sus implicaciones, tal y como lo establece el
Código de Procedimiento Civil.
Así,
encuentra la Sala que el juez no solo omitió estudiar el certificado de
tradición y libertad del inmueble, sino que omitió también solicitar pruebas de
oficio que lo llevaran a determinar la calidad del predio con precisión,
presupuesto sine qua non para dar inicio al proceso de pertenencia, toda
vez que de la calidad del inmueble se deriva su competencia, tal y como aclara
el numeral 4.3 de la parte considerativa.
Sea
esta la oportunidad para aclarar que la Sala no establece que la carga
probatoria respecto a la naturaleza del bien, deba recaer sobre el particular o
sobre el Incoder. Lo que se reprocha es la omisión del juez para procurar la
certeza acerca de que el terreno ostente la calidad de ser un inmueble privado
y no del Estado, característica determinante de la competencia del funcionario.
7.2.8.
Defecto orgánico.
De
igual manera, al haber omitido dilucidar la naturaleza jurídica del bien,
incurrió el juzgador de instancia en una falta de competencia para decidir
sobre la adjudicación del mismo, como quiera que de tal claridad depende
establecer cuál es la autoridad competente para disponer sobre la posible
adjudicación del inmueble.
Nótese
entonces, que al no estar acreditado que el bien objeto del proceso de
pertenencia es un inmueble privado, el juez no cuenta con la competencia para
conocer del asunto.
Debe
recordarse que el Código General del Proceso, en el numeral 4 del artículo 375
es claro en establecer que el juez debe rechazar de plano la demanda de
pertenencia que verse sobre un bien baldío o determinar la terminación
anticipada del proceso, en caso de descubrir la naturaleza del inmueble en
etapa avanzada del proceso. Lo anterior, debido a que la competencia para el
reconocimiento del derecho de dominio, sobre un baldío, recae en el Incoder,
tal y como lo determina el artículo 65 de la Ley 160 de 1994, ya citado.
En
todo caso, si tenía dudas sobre el carácter jurídico del bien debió vincular al
Incoder y aclarar dicha situación, o decretar otras pruebas, como se mencionó
en el acápite anterior, y no asumir la competencia del asunto, sin siquiera dar
un espacio a la duda o el estudio del tema que aquí se desarrolla.
De
esta manera, tal
como se indicó anteriormente, en el asunto objeto de esta providencia se
observa la falta de competencia del Juzgado Promiscuo
Municipal de Aquitania para disponer sobre la adjudicación de
un terreno respecto del cual no existe claridad ni certeza de que se trate de
un bien privado, lo que constituye un defecto orgánico que, en virtud a lo
expuesto en el numeral 3.3. de las consideraciones de esta providencia, no solo
resulta insaneable, sino que además vulnera abiertamente el derecho al debido
proceso, por lo que habrá lugar a declarar violado este principio.
7.2.9.
Defecto Sustantivo
Tal
y como se desprende de la sentencia que aquí se juzga, así como de las
diferentes manifestaciones del juez de instancia en el marco del proceso de
tutela, este pareciese haberse remitido a hacer un análisis exclusivo de lo
dispuesto en los artículos 1 y 2 de la Ley 200 de 1936.
Sin
embargo, debe decirse que un análisis profundo de esta norma se extraña
bastante en el fallo de instancia. En tal decisión, el Juez Promiscuo Municipal
de Aquitania trae a colación algunas normas del Código Civil, recalca lo
relativo al proceso de pertenencia, la prescripción, la figura de la posesión y
la suma de posesiones, pero no hace ninguna referencia a la Ley 200 en la parte
dogmática, así como tampoco lo hace en el caso en concreto.
Solo
hasta el momento de pronunciarse sobre la tutela presentada por el Incoder[147]
describe que su fallo se fundamentó en la aplicación de la presunción de bien
privado que trae la norma del año 1936, así como en la revisión de los
requisitos propios que tiene el artículo 2532[148]
de Código Civil y el numeral 1 del artículo 48[149]
de la Ley 160 de 1994. También, indicó que el registro del predio “El
Mortiño” muestra que se encuentra titulado desde 1929 y que el accionante
del proceso de pertenencia lleva más de 20 años ejerciendo una posesión en los
términos exigidos por la ley.
Sin
embargo, es claro que el registro que existe en la Oficina de Instrumentos
Públicos muestra un predio que se encuentra debidamente inscrito, pero que
nunca ha contado con un titular del derecho de dominio[150],
situación que no suscitó ninguna clase de duda fáctica o sustantiva en el juez,
como hasta ahora se ha visto.
En
consecuencia, al no haberse generado tal duda en el juzgador este omitió por
completo el estudio jurídico del asunto, y falló sin tener en cuenta ninguna de
las normas estudiadas en el acápite 4 del presente fallo. Por lo anterior,
terminó por omitir una interpretación sistemática del ordenamiento jurídico y
tomó una decisión sin aplicar las normas pertinentes para el caso, que
posiblemente lo hubiesen llevado a dictar un fallo diferente, o por lo menos a
vincular al Incoder al proceso de pertenencia.
En este caso concreto, es
de resaltar que el registrador de Sogamoso motivó una nota devolutiva invocando
el principio de legalidad previsto en la Ley 1579 de 2012 y explicando que la
propiedad de los terrenos baldíos adjudicables solo puede adquirirse mediante
título traslaticio de dominio otorgado por el Estado a través del Incoder, hoy
ANT.
Así las cosas, el yerro
advertido por el registrador era evidente en tanto la decisión judicial recaía
sobre un terreno que carecía de un propietario registrado, por lo cual era
razonable pensar que se trataba de un bien baldío, tal y como lo presumen el
Código Fiscal y la Ley 160 de 1994. De igual manera, en la nota devolutiva se
advirtió que los ocupantes de tierras baldías, por ese solo hecho, no tienen la
calidad de poseedores sino una simple expectativa, de acuerdo al marco legal
vigente. Dicha argumentación fue presentada oportunamente por el registrador en
el acto administrativo mediante el cual se opuso inicialmente al registro y que
puso sobre aviso al Incoder.
De tal forma que, tanto la
Oficina de Registro, el Incoder y esta Corporación han caído en cuenta de la
ausencia de estudio jurídico por parte del juez del proceso de pertenencia en
una demanda en la que se adjudicó un bien que puede constituirse como baldío.
Debe en consecuencia indicarse que el fallo del Juzgado Promiscuo Municipal de
Aquitania adolece de un defecto sustantivo.
7.2.10.
Desconocimiento del precedente.
En
el caso sub examine, la indebida e insuficiente valoración probatoria
efectuada por el Juzgado Promiscuo
Municipal de Aquitania, que concluyó que el predio “El Mortiño” podía ser objeto de prescripción, resultó también en otros yerros
judiciales.
En
efecto, la sentencia proferida el 3 de agosto de 2015, desconoció la
jurisprudencia pacífica y reiterada no solo de la Sala Plena de la Corte
Constitucional[151],
sino de las otras altas Corporaciones de justicia[152]
que han sostenido la imposibilidad jurídica de adquirir por medio de la
prescripción el dominio sobre tierras de la Nación, en concordancia con lo
dispuesto por el artículo 65 de la Ley 160 de 1994.
En
tal sentido, el fallo judicial impugnado debió tomar en cuenta tales
precedentes ya que al no hacerlo incurrió también en la vulneración del
principio de igualdad, desconocimiento que no se encuentra justificado.
Es
importante destacar que no es de recibo la justificación dada por el Tribunal
Superior del Distrito Judicial de Santa Rosa de Viterbo cuando afirma, en la segunda
instancia de la tutela que se revisa, que la presunción de bien privado esta
sostenida en el fallo del 16 de febrero de la Sala Civil de la Corte Suprema de
Justicia. Lo anterior, debido a que en tal sentencia la Corte Suprema actúo
como juez constitucional y desconoció abiertamente el precedente judicial del
máximo Tribunal Constitucional y órgano de cierre, para efectos de la acción de
amparo, como es la sentencia T-488 de 2014.
En
tal sentencia, afirmó la Corte Suprema que:
5.
Para esta Corporación las disquisiciones precedentes demuestran con suficiencia
la inviabilidad de otorgar el amparo elevado por el Instituto Colombiano de
Desarrollo Rural, apartándose así del precedente fijado por la Corte
Constitucional en la sentencia T-488 de 2014[153],
que en una de sus Salas de revisión de tutelas, con salvamento de voto, en un
caso de similar acontecer fáctico, equivocadamente omitió aplicar la presunción
de propiedad privada fijada en la Ley 200 de 1936, sustentando tal yerro
solamente en que en el certificado expedido por registrador de instrumentos
públicos del inmueble reclamado “no figuraba persona alguna como titular de
derechos reales”.
5.1.
Las dos presunciones, ampliamente debatidas en esta motivación, previstas en
los arts. 1 modificado por el 2 de la Ley 4 de 1973, 2 y 3 de la Ley 200 de
1936, consistentes: la primera, en que “(…) presume que no son baldíos, sino de
propiedad privada, los fundos poseídos por particulares, entendiéndose que
dicha posesión consiste en la explotación económica del suelo por medio de
hechos positivos propios de dueño, como las plantaciones o sementeras, la
ocupación con ganados y otros de igual significación económica (…)” (art. 1) ;
y la segunda, “(…) presum[ir] baldíos los predios rústicos no poseídos en [esa]
forma (…)”,  han sido desarrolladas por la doctrina de esta Corte, siguiendo
las tesis de R. Von Ihering, en las sentencias siguientes: Cas. del 24 de julio
de 1937, XLV, 329; Sent. S. de n. G.,  del 9 de marzo de 1939, XLVII, 798;
Cas. del 18 de mayo de 1940, XLIX, 311. La del art. 1 de la Ley 200 de 1936,
modificado por el 2 de la Ley 4 de 1973: “(…) Se trata de una presunción a
favor de los particulares y en contra de la Nación con que el art. 1 reformó la
presunción tradicional de dominio establecida por los arts. 675 del C.C. y 44
del C. F. (…)” (Sent. 22 de junio de 1956, LXXXIIII, 74; 31 de julio de 1962,
XCIX, 172).
Las
dos, complementarias entre sí, hallan asiento sólido en la propia ley y en la
doctrina jurisprudencial de esta Corte; pero cuando, la decisión de tutela T-488
de 2014 encuentra defecto fáctico en el proceder del juez de la pertenencia
porque en el predio  “Lindanal” “(…) no figuraba persona alguna como titular de
derechos reales (…)”, y al mismo tiempo el prescribiente reconoció “(…) que la
demanda se propuso contra personas indeterminadas (…)”, y pese a ello el juez
consideró que “(…) el bien objeto de la demanda es inmueble que “puede ser
objeto de apropiación privada” (…)”, y como secuela, surgían “(…) indicios
suficientes para pensar razonablemente que el predio en discusión podía
tratarse de un bien baldío y en esa medida no susceptible de apropiación por
prescripción (…)”,  y de consiguiente, se incurría en desconocimiento del
precedente y en defecto orgánico por incompetencia, desconoce rectamente y
de tajo, tanto las presunciones citadas e instaladas en el ordenamiento patrio
desde 1936, que han servido de apoyo a innumerables decisiones políticas para
la reforma agraria del país y a repetidas sentencias judiciales.
Sin
embargo, tal y como se ha manifestado hasta este momento y como se destacó en
la parte dogmática de la presente providencia, la aplicación de la presunción
contenida en los artículos 1 y 2 de la Ley 200 desconoce los fines
constitucionales de los baldíos, así como otras normas posteriores a la
mencionada disposición que dan prelación a la presunción de baldío cuando se
trata de bienes sin antecedentes registrales o sin titular del mismo.
El
Tribunal Superior debió analizar la sentencia T-488 de 2014 a la hora de juzgar
el fallo del Juzgado Promiscuo Municipal de Aquitania, sin
olvidar que este último debió atender también a esa sentencia, así como a otros
tantos fallos ya referenciados, que han sido manifiestos a la hora de proteger
los bienes baldíos de la Nación e interpretar la presunción que los cobija.
7.3.
Aclaraciones
finales
7.3.1.
Teniendo
en cuenta que, como quedó anotado, la presente acción de tutela es procedente y
que ante los defectos fáctico, orgánico, sustantivo y de desconocimiento del
precedente, de la sentencia que es atacada por el actor, ha sido vulnerado el
derecho al debido proceso, e infringidos los principios de justicia material e
igualdad, será del caso revocar la sentencia de segunda instancia proferida el 4
de marzo de 2016 por la Sala Única del Tribunal Superior del Distrito Judicial
de Santa Rosa de Viterbo y el fallo de primera instancia del Juzgado Primero
Civil del Circuito de Sogamoso del 7 de diciembre de 2015 y, en su lugar,
tutelar el derecho al debido proceso invocado por el Incoder.
7.3.2.
En
consecuencia, y atendiendo a que a la fecha no se ha aclarado la naturaleza
jurídica del bien denominado “El Mortiño”, lo que implica que tampoco se
cuenta con la certeza de la competencia del juez promiscuo para conocer de la
demanda iniciada por el señor Melecio de Jesús Alarcón Montaña, será del caso
disponer la nulidad de todo lo actuado en el proceso radicado bajo el número
2015-00056 en el Juzgado Promiscuo Municipal de Aquitania,
incluyendo el auto admisorio de la demanda.
Por
lo anterior, habrá de ordenarse al juez que vuelva a valorar los requisitos de
admisión de la demanda, atendiendo, entre otras, las consideraciones de esta
providencia.
Y se
dispondrá oficiar a la Oficina de Instrumentos Públicos de Sogamoso,
para que elimine la inscripción efectuada en el folio de matrícula inmobiliaria
núm. 145320, que se realizó en virtud de la sentencia anulada.
7.3.3.
De
igual manera, se ordenará al Incoder (hoy en liquidación) que dentro
del término de veinte (20) días, contados a partir de la notificación de la
presente providencia, dé inicio -en el marco de lo dispuesto por la Ley 160 de
1994 y el Decreto 1465 de 2013- al proceso de clarificación sobre el inmueble
objeto de discusión, término durante el cual el respectivo proceso de
pertenencia deberá ser suspendido, en virtud de lo dispuesto en el numeral 1°
del artículo 161 del Código General del Proceso. De los resultados del proceso,
enviará copia al señor Melecio de Jesús Alarcón Montaña,
al Juzgado Promiscuo
Municipal de Aquitania y a la Oficina de Instrumentos Públicos
de Sogamoso.
En
todo caso, deberá tenerse en cuenta que si el inmueble objeto de clarificación
resulta ser un baldío, el accionante en el proceso de pertenencia al que se
sustrae esta providencia, deberá ser tenido como el primer opcionado en el
trámite de titulación del bien, siempre que reúna los requisitos legales y
jurisprudenciales, especialmente los desarrollados por la Corte en la Sentencia
SU-426 de 2016.
7.3.4.
Ahora
bien, como quiera que esta Sala no estima prudente que se postergue
indefinidamente en el tiempo la situación jurídica pretendida por el actor en
el proceso de pertenencia, máxime cuando el Incoder tampoco tiene certeza de la
naturaleza del bien objeto de la demanda de pertenencia, negligencia
injustificada que no puede ser aplicada en perjuicio de los ciudadanos, se
instará al Incoder, hoy Agencia Nacional de Tierras, para que, teniendo en
cuenta los términos establecidos para esta clase de procesos agrarios, así como
el plan Nacional de Clarificación presentado a esta Corporación en cumplimiento
de la Sentencia T-488 de 2014, sea diligente en el adelantamiento del proceso
de clarificación, de manera que su culminación no tome más de 18 meses.
7.3.5.
Asimismo,
la Defensoría del Pueblo deberá acompañar al accionante del proceso de
pertenencia y verificar que, el señor Melecio de Jesús Alarcón Montaña, sea
incluido como beneficiario del proceso de adjudicación de baldíos por parte del
Incoder, siempre y cuando cumpla con los requisitos correspondiente y sin que el
Incoder en liquidación, hoy Agencia Nacional de Tierras, pueda perturbar la
presunta posesión que del bien ha venido ejerciendo el señor Alarcón
Montaña.
7.3.6.
Finalmente,
al notarse que la sentencia del 16 de Febrero de la Sala Civil de la Corte
Suprema de Justicia ha generado una serie de decisiones de jueces de nivel
Municipal y del Circuito, contrarias a los precedentes de esta Corporación, es
necesario solicitar a la Escuela Judicial “Rodrigo Lara Bonilla” que envíe
copia de la sentencia T-488 de 2014 a todos los Juzgados Civiles, Promiscuos y
Tribunales Superiores de Distrito del país, con el fin de recordar a los jueces
que en el marco de los procesos de pertenencia, donde no se tenga claridad de
la calidad del bien objeto del litigio, se debe vincular al Incoder (en liquidación)
hoy
Agencia Nacional de Tierras, incluso en aquellos regidos por el
Código de Procedimiento Civil. Igualmente, deberá iniciar un proceso de
pedagogía sobre esta sentencia, con el fin de evitar una escalada de acciones
de amparo de parte del Incoder, en contra de decisiones de pertenencia de
jueces de la República.
III. DECISIÓN
En mérito de lo
expuesto, la Sala Sexta de Revisión de la Corte Constitucional, administrando
justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución Política,
RESUELVE
PRIMERO.- REVOCAR el
los fallos de primera y segunda instancia emitidos por el Juzgado Primero Civil
del Circuito de Sogamoso el 7 de diciembre de 2015 y la Sala
Única del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Santa Rosa de Viterbo el 8
de febrero de 2016, respectivamente. En su lugar TUTELAR el
derecho al debido proceso invocado por el Incoder en liquidación, hoy Agencia
Nacional de Tierras.
SEGUNDO.- DECLARAR la
nulidad de todo lo actuado en el proceso radicado bajo el número 2015-00056 del
Juzgado
Promiscuo
Municipal de Aquitania, incluyendo el auto admisorio de la
demanda, por lo que el citado juez deberá valorar nuevamente los requisitos de
admisión de la demanda, atendiendo, entre otras, las consideraciones de esta
providencia.
TERCERO.- ORDENAR
al
Registrador de Instrumentos Públicos de Sogamoso que elimine la inscripción
realizada en el folio de matrícula del predio “El Mortiño”, que se llevó
a cabo en cumplimiento del fallo proferido el 3 de agosto del 2015 por el Juzgado
Promiscuo
Municipal de Aquitania y que es anulado en esta providencia.
CUARTO.- ORDENAR al
Incoder, hoy Agencia Nacional de Tierras, o quien haga sus veces, que dentro
del término de veinte (20) días contados a partir de la notificación de la
presente providencia, dé inicio al proceso de clarificación sobre el inmueble
objeto de discusión[154],
término durante el cual el respectivo proceso de pertenencia deberá ser
suspendido, en virtud de lo dispuesto en el numeral 1° del artículo 161 del
Código General del Proceso. De los resultados del proceso, enviará copia al
señor Melecio
de Jesús Alarcón Montaña, al Juzgado Promiscuo
Municipal de Aquitania
y a la Oficina de Instrumentos Públicos de Sogamoso.
Advertir al Incoder (hoy en liquidación)
o quien haga sus veces, que mientras surte el proceso de clarificación, no
podrá perturbar la presunta posesión/ocupación que del bien ha venido
ejerciendo el señor Alarcón Montaña sobre el bien inmueble denominado “El
Mortiño”.
QUINTO.- INSTAR al
Incoder en liquidación, hoy Agencia nacional de Tierras, o quien haga sus
veces, para que sea diligente en el trámite del proceso a que se refiere el
ordinal anterior, de manera que su culminación no tome más de 18 meses.
SEXTO.- ADVERTIR al
Incoder en liquidación, hoy Agencia Nacional de Tierras, que en caso de que el
inmueble objeto de clarificación sea un baldío, el accionante en el proceso de
pertenencia al que se sustrae esta providencia, deberá ser tenido como el
primera opcionado en el trámite de titulación del bien, siempre que reúna los
requisitos legales y jurisprudenciales, especialmente los desarrollados por la
Corte en la Sentencia SU-426 de 2016.
SÉPTIMO.-
ORDENAR
a
la Defensoría del Pueblo que acompañe al accionante en el proceso de
pertenencia y verifique que, el señor Melecio de Jesús Alarcón Montaña, sea
incluido como beneficiario del proceso de adjudicación de baldíos por parte del
Incoder, hoy Agencia Nacional de Tierras, siempre y cuando cumpla con los
requisitos legales.
OCTAVO.-
ORDENAR a
la Escuela Judicial “Rodrigo Lara Bonilla” que envíe copia de la sentencia T-488
de 2014 a todos los Juzgados Civiles, Promiscuos y Tribunales Superiores de
Distrito. Igualmente, que inicie un proceso de pedagogía con los jueces civiles
sobre este fallo, con el fin de recordar a los jueces que en el marco
de los procesos de pertenencia, donde no se tenga claridad de la calidad del
bien objeto del litigio se debe vincular al Incoder (en liquidación) hoy
Agencia Nacional de Tierras, incluso en aquellos regidos por el
Código de Procedimiento Civil.
NOVENO.-
Por
Secretaría, líbrese la comunicación prevista en el artículo 36 del Decreto Ley
2591 de 1991.
Notifíquese,
comuníquese, publíquese y cúmplase.
JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
Magistrado
AQUILES IGNACIO ARRIETA GÓMEZ
Magistrado
ALBERTO ROJAS RÍOS
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] La situación fáctica que expresa el accionante en la tutela
serán complementados conforme a la documentación posterior que reposa en el
expediente.
[2] La propiedad de los terrenos baldíos
adjudicables, sólo puede adquirirse mediante título traslaticio de dominio
otorgado por el Estado a través del Instituto Colombiano de la Reforma Agraria,
o por las entidades públicas en las que delegue esta facultad. || Los ocupantes
de tierras baldías, por ese solo hecho, no tienen la calidad de poseedores
conforme al Código Civil, y frente a la adjudicación por el Estado sólo existe
una mera expectativa. || La adjudicación de las tierras baldías podrá hacerse
por el Instituto mediante solicitud previa de parte interesada o de
oficio. || Como regla general, el INCORA decretará la reversión del
baldío adjudicado al dominio de la Nación cuando se compruebe la violación de
las normas sobre conservación y aprovechamiento racional de los recursos
naturales renovables y del medio ambiente, o el incumplimiento de las
obligaciones y condiciones bajo las cuales se produjo la adjudicación, o se
dedique el terreno a cultivos ilícitos. En firme la resolución que disponga la
reversión, se procederá a la recuperación del terreno en la forma que disponga
el reglamento. || No podrá hacerse adjudicación de baldíos sino por ocupación
previa, en tierras con aptitud agropecuaria que se estén explotando conforme a
las normas sobre protección y utilización racional de los recursos naturales
renovables, en favor de personas naturales, empresas comunitarias y
cooperativas campesinas, en las extensiones y condiciones que para cada
municipio o región del país señale la Junta Directiva.
[3] Primera instancia. Son competentes para
conocer de la acción de tutela, a prevención, los jueces o tribunales con
jurisdicción en el lugar donde ocurriere la violación o la amenaza que
motivaren la presentación de la solicitud.
[4] Para los efectos previstos en el artículo
37 del Decreto 2591 de 1991, conocerán de la acción de tutela, a prevención,
los jueces con jurisdicción donde ocurriere la violación o la amenaza que
motivare la presentación de la solicitud o donde se produjeren sus efectos,
conforme a las siguientes reglas: (…) 2. Cuando la acción de tutela se promueva
contra un funcionario o corporación judicial, le será repartida al respectivo
superior funcional del accionado. Si se dirige contra la Fiscalía General de la
Nación, se repartirá al superior funcional del juez al que esté adscrito el
fiscal. (…) || ARTICULO 2º-Cuando en la localidad donde se presente la
acción de tutela funcionen varios despachos judiciales de la misma jerarquía y
especialidad de aquél en que, conforme al artículo anterior, resulte competente
para conocer de la acción, la misma se someterá a reparto que se realizará el
mismo día y a la mayor brevedad.
[5] Definición de prescripción. La
prescripción es un modo de adquirir las cosas ajenas, o de extinguir las
acciones o derechos ajenos, por haberse poseído las cosas y no haberse ejercido
dichas acciones y derechos durante cierto lapso de tiempo, y concurriendo los
demás requisitos legales. || Se prescribe una acción o derecho cuando se
extingue por la prescripción.
[6] Prescripción adquisitiva. Se gana
por prescripción el dominio de los bienes corporales, raíces o muebles, que
están en el comercio humano, y se han poseído con las condiciones legales. ||
Se ganan de la misma manera los otros derechos reales que no están
especialmente exceptuados.
[7] Sentencia STC
1776 del 16 de Febrero de 2016.
[8] Sobre régimen de tierras.
[9] Por la cual se crea el Sistema Nacional de
Reforma Agraria y Desarrollo Rural Campesino, se establece un subsidio para la
adquisición de tierras, se reforma el Instituto Colombiano de la Reforma
Agraria y se dictan otras disposiciones.
[10] Por medio de la cual se expide el Código
General del Proceso y se dictan otras disposiciones.
[11] Artículo 18. Suspensión
del trámite de registro a prevención. En los eventos en que al
efectuarse la calificación de un documento proveniente de autoridad judicial o
administrativa con funciones judiciales se encuentre que no se ajusta a derecho
de acuerdo a la normatividad vigente, se suspenderá el trámite de registro y se
informará al funcionario respectivo para que resuelva si acepta lo expresado
por la oficina o se ratifica en su decisión. La suspensión del trámite se hará
mediante acto administrativo motivado y por el término de treinta (30) días, a
partir de la fecha de remisión de la comunicación, vencidos los cuales y sin
haber tenido respuesta, se procederá a negar la inscripción con las
justificaciones legales pertinentes. En el evento de recibir ratificación, se
procederá a su registro dejando en la anotación la constancia pertinente.
[12] Sentencias de declaración judicial de pertenencia sobre
terrenos presuntamente baldíos y acciones a seguir. Cumplimiento sentencia
T-488 de 9 de julio de 2014.
[13] Por la cual se expide el estatuto de
registro de instrumentos públicos y se dictan otras disposiciones.
[14] “El artículo 1o. de la Ley 200 de 1936,
quedará así: Se presume que no son baldíos, sino de propiedad privada, los
fundos poseídos por particulares, entendiéndose que dicha posesión consiste en
la explotación económica del suelo por medio de hechos positivos propios de
dueño, como las plantaciones o sementeras, la ocupación con ganados y otros de
igual significación económica. El cerramiento y la construcción de edificios no
constituyen por sí solos pruebas de explotación económica pero sí pueden
considerarse como elementos complementarios de ella. La presunción que
establece este artículo se extiende también a las porciones incultas cuya
existencia se demuestre como necesaria para la explotación económica del
predio, o como complemento para el mejor aprovechamiento de éste, aunque en los
terrenos de que se trate no haya continuidad o para el ensanche de la misma
explotación. Tales porciones pueden ser conjuntamente hasta una extensión igual
a la mitad de la explotada y se reputan poseídas conforme a este artículo”.
[15] Artículo
674. Bienes Públicos y de Uso Público. Se llaman bienes de la Unión aquéllos
cuyo dominio pertenece a la República. || Si además su uso pertenece a todos
los habitantes de un territorio, como el de calles, plazas, puentes y caminos,
se llaman bienes de la Unión de uso público o bienes públicos del territorio.
|| Los bienes de la Unión cuyo uso no pertenece generalmente a los habitantes,
se llaman bienes de la Unión o bienes fiscales.
Artículo 675. Bienes Baldíos. Son bienes de la Unión todas las tierras
que estando situadas dentro de los límites territoriales carecen de otro dueño.
[16] Artículo 44. Son baldíos, y en tal
concepto pertenecen al Estado, los terrenos situados dentro de los límites del
territorio nacional que carecen de otro dueño, y los que habiendo sido
adjudicados con ese carácter, deban volver al dominio del Estado, de acuerdo
con lo que dispone el Artículo 56.
[17] Artículo 61. El dominio de los baldíos no
puede adquirirse por prescripción.
[18]Artículo 64. Es deber del Estado promover
el acceso progresivo a la propiedad de la tierra de los trabajadores agrarios,
en forma individual o asociativa, y a los servicios de educacion, salud,
vivienda, seguridad social, recreación, crédito, comunicaciones,
comercialización de los productos, asistencia técnica y empresarial, con el fín
de mejorar el ingreso y calidad de vida de los campesinos.
[19]Artículo 63. Los bienes de uso público, los
parques naturales, las tierras comunales de grupos étnicos, las tierras de
resguardo, el patrimonio arqueológico de la Nación y los demás bienes que
determine la ley, son inalienables, imprescriptibles e inembargables.
[20] Artículo 150. Corresponde al Congreso
hacer las leyes. Por medio de ellas ejerce las siguientes funciones: (…)
18. Dictar las normas sobre apropiación o adjudicación y
recuperación de tierras baldías.
[21] La propiedad de los terrenos baldíos
adjudicables, sólo puede adquirirse mediante título traslaticio de dominio
otorgado por el Estado a través del Instituto Colombiano de la Reforma
Agraria, o por las entidades públicas en las que delegue esta facultad. || Los
ocupantes de tierras baldías, por ese solo hecho, no tienen la calidad de
poseedores conforme al Código Civil, y frente a la adjudicación por el Estado
sólo existe una mera expectativa. ||
La adjudicación de las tierras
baldías podrá hacerse por el Instituto mediante solicitud previa de
parte interesada o de oficio. ||
Como regla general, el INCORA
decretará la reversión del baldío adjudicado al dominio de la Nación
cuando se compruebe la violación de las normas sobre conservación y
aprovechamiento racional de los recursos naturales renovables y del medio
ambiente, o el incumplimiento de las obligaciones y condiciones bajo las cuales
se produjo la adjudicación, o se dedique el terreno a cultivos ilícitos. En
firme la resolución que disponga la reversión, se procederá a la recuperación
del terreno en la forma que disponga el reglamento. || No
podrá hacerse adjudicación de baldíos sino por ocupación previa, en tierras con
aptitud agropecuaria que se estén explotando conforme a las normas sobre
protección y utilización racional de los recursos naturales renovables, en
favor de personas naturales, empresas comunitarias y cooperativas campesinas,
en las extensiones y condiciones que para cada municipio o región del país
señale la Junta Directiva.
[22] Declaración de pertenencia. En las
demandas sobre declaración de pertenencia de bienes privados, salvo norma
especial, se aplicarán las siguientes reglas: (…) 4. La declaración de
pertenencia no procede respecto de bienes imprescriptibles o de propiedad de
las entidades de derecho público.
El juez rechazará de plano la demanda o declarará la terminación
anticipada del proceso, cuando advierta que la pretensión de declaración de
pertenencia recae sobre bienes de uso público, bienes fiscales, bienes fiscales
adjudicables o baldíos, cualquier otro tipo de bien imprescriptible o de
propiedad de alguna entidad de derecho público. Las providencias a que se
refiere este inciso deberán estar debidamente motivadas y contra ellas procede
el recurso de apelación.
[23] Sentencias C-644 de 2012, C-536 de 1997 y C-530 de 1996.
[24] Sentencia C-644 de 2012.
[25] Artículo. 1.- Modificado,
Articulo. 2, L. 4 de 1973. Se presume que no son baldíos, sino de propiedad
privada, los fundos poseídos por particulares, entendiéndose que dicha posesión
consiste en la explotación económica del suelo por medio de hechos positivos propios
de dueño, como las plantaciones o sementeras, la ocupación con ganados y otros
de igual significación económica. || El cerramiento y la construcción de
edificios no constituyen por sí solos pruebas de explotación económica pero sí
pueden considerarse como elementos complementarios de ella. La presunción que
establece este Artículo se extiende también a las porciones incultas cuya
existencia se demuestre como necesaria para la explotación económica del
predio, o como complemento para el mejor aprovechamiento de este, aunque en los
terrenos de que se trate no haya continuidad o para el ensanche de la misma
explotación. Tales porciones pueden ser conjuntamente hasta una extensión igual
a la mitad de la explotada y se reputan poseídas conforme a este Artículo.
Artículo. 2.- Se
presumen baldíos los predios rústicos no poseídos en la forma que se determina
en el Artículo anterior.
[26] Folio 53 (Reverso), Cuaderno 4.
[27] Declaración de pertenencia. En las
demandas sobre declaración de pertenencia de bienes privados, salvo norma
especial, se aplicarán las siguientes reglas: (…) 6. En el auto
admisorio se ordenará, cuando fuere pertinente, la inscripción de la demanda.
Igualmente se ordenará el emplazamiento de las personas que se crean con
derechos sobre el respectivo bien, en la forma establecida en el numeral
siguiente. || En el caso de inmuebles, en el auto admisorio se ordenará
informar de la existencia del proceso a la Superintendencia de Notariado y
Registro, al Instituto Colombiano para el Desarrollo Rural (Incoder), a la
Unidad Administrativa Especial de Atención y Reparación Integral a Víctimas y
al Instituto Geográfico Agustín Codazzi (IGAC) para que, si lo consideran
pertinente, hagan las manifestaciones a que hubiere lugar en el ámbito de sus
funciones.
[28] Modificado, Articulo. 2, L. 4 de 1973. Se
presume que no son baldíos, sino de propiedad privada, los fundos poseídos por
particulares, entendiéndose que dicha posesión consiste en la explotación
económica del suelo por medio de hechos positivos propios de dueño, como las
plantaciones o sementeras, la ocupación con ganados y otros de igual
significación económica. || El cerramiento y la construcción de edificios no
constituyen por sí solos pruebas de explotación económica pero sí pueden
considerarse como elementos complementarios de ella. La presunción que
establece este Artículo se extiende también a las porciones incultas cuya
existencia se demuestre como necesaria para la explotación económica del
predio, o como complemento para el mejor aprovechamiento de este, aunque en los
terrenos de que se trate no haya continuidad o para el ensanche de la misma
explotación. Tales porciones pueden ser conjuntamente hasta una extensión igual
a la mitad de la explotada y se reputan poseídas conforme a este Artículo.
[29] Sistema de Reforma Agraria.
[30] Formalización de la propiedad.
[31] Código General del Proceso.
[32] Decreto Único del Sector Agrario.
[33] Folio 59 (Reverso), Cuaderno 4.
[34] Folio 60, Cuaderno 4.
[35] Folios 60 (Reverso) del Cuaderno 4.
[36] Folio 63 del Cuaderno 4.
[37] La base argumentativa y jurisprudencial de este acápite se
sustenta en la Sentencia T-488 de 2014, proferida por esta misma Sala de
Revisión. Así como en las sentencias
T-466 de 2012, T-726 de 2012, T-609 de 2014, T-718 de 2015 y T-228 de 2016,
entre otras.
[38] T-006 de 1992, T-223 de 1992, T-413 de
1992, T-474 de 1992, entre otras.
[39] Recientemente
la Sala Plena reiteró esta línea jurisprudencial en la sentencia SU-195 de
2012.
[40] Son fines esenciales del Estado: servir a
la comunidad, promover la prosperidad general y garantizar la efectividad de
los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución; facilitar la
participación de todos en las decisiones que los afectan y en la vida
económica, política, administrativa y cultural de la Nación; defender la
independencia nacional, mantener la integridad territorial y asegurar la
convivencia pacífica y la vigencia de un orden justo. || Las
autoridades de la República están instituidas para proteger a todas las
personas residentes en Colombia, en su vida, honra, bienes, creencias, y demás
derechos y libertades, y para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales
del Estado y de los particulares.
[41] Toda persona tendrá acción de tutela para
reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento
preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe a su nombre, la protección
inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que
éstos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier
autoridad pública. || La protección consistirá en una orden para que aquel
respecto de quien se solicita la tutela, actúe o se abstenga de hacerlo. El
fallo, que será de inmediato cumplimiento, podrá impugnarse ante el juez
competente y, en todo caso, éste lo remitirá a la Corte Constitucional para su
eventual revisión. || Esta acción solo procederá cuando el afectado no disponga
de otro medio de defensa judicial, salvo que aquella se utilice como mecanismo
transitorio para evitar un perjuicio irremediable. || En ningún caso podrán
transcurrir más de diez días entre la solicitud de tutela y su resolución. || La
ley establecerá los casos en los que la acción de tutela procede contra
particulares encargados de la prestación de un servicio público o cuya conducta
afecte grave y directamente el interés colectivo, o respecto de quienes el
solicitante se halle en estado de subordinación o indefensión.
[42] Protección Judicial 1. Toda persona
tiene derecho a un recurso sencillo y rápido o a cualquier otro recurso
efectivo ante los jueces o tribunales competentes, que la ampare contra actos
que violen sus derechos fundamentales reconocidos por la Constitución, la ley o
la presente Convención, aun cuando tal violación sea cometida por personas que
actúen en ejercicio de sus funciones oficiales.
2. Los Estados Partes se comprometen:
a) a garantizar que la autoridad competente prevista por
el sistema legal del Estado decidirá sobre los derechos de toda persona que
interponga tal recurso;
b) a desarrollar las posibilidades de recurso judicial,
y
c) a garantizar el cumplimiento, por las autoridades
competentes, de toda decisión en que se haya estimado procedente el recurso.
[43] Ratificada por Colombia en la Ley 16 de
1972.
[44] C-590 de
2005.
[45] T-060 de
2012.
[46] T-282 de 2009 y T-015 de 2012.
[47] C-590 de
2005.
[48] Sentencia T-444 de 2013. Cfr. Sentencias T-143 de 2011 y T-567
de 1998.
[49] Sentencia T-138 de 2011.
[50] Cfr. Sentencia T-902 de 2005.
[51]  Ibídem.
[52]  Ibídem.
[53] T-162 de 1998, T-1057 de 2002, T-359 de
2003, T-1293 de 2005, T-086 de 2007, T-009 de 2007, T-446 de 2007, T-1150 de
2008, T-743 de 2008, T-310 de 2009 y T-757 de 2009, entre otras.
[54] “Cfr. Sentencia T-1057 de 2002”.
[55] T-757 de  2009.
[56] Reiterado en la sentencia SU-769 de 2014.
[57] Sentencias T-792 de 2010, T-033 de 2010,
T-743 de 2008, T-686 de 2007, T-657 de 2006, T-295 de 2005, T-043 de 2005,
SU-159 de 2002, entre otras.
[58] Sentencia
T-189 de 2005.
[59] Sentencia
T-205 de 2004.
[60] Sentencia T-800 de 2006
[61] Sentencia
T-522 de 2001.
[62] Sentencia
SU.159 de 2002.
[63] Sentencias
T-051 de 2009 y T-1101 de 2005.
[64] Sentencias
T-462 de 2003, T-001 de 1999 y T-765 de 1998.
[65] Sentencias
T-066 de 2009 y T-079 de 1993.
[66] Sentencias
T-462 de 2003, T-842 de 2001 y T-814 de 1999.
[67] Sentencia
T-018 de 2008.
[68] Sentencia
T-086 de 2007.
[69] Sentencia
T-231 de 1994.
[70] Sentencia
T-807 de 2004.
[71] Sentencias
T-086 de 2007, T-1285 de 2005 y T-114 de 2002.
[72] Sentencias
T-292 de 2006, T-1285 de 2005, T-462 de 2003 y S-.640 de 1998.
[73] En la
sentencia T-808 de 2007, se expuso que “en cualquiera de estos casos debe estarse frente a un
desconocimiento claro y ostensible de la normatividad aplicable al caso
concreto, de manera que la desconexión entre la voluntad del ordenamiento y la
del funcionario judicial sea notoria y no tenga respaldo en el margen de
autonomía e independencia que la Constitución le reconoce a los jueces (Art.
230 C.P.). Debe recordarse además, que el amparo constitucional en estos casos
no puede tener por objeto lograr interpretaciones más favorables para quien
tutela, sino exclusivamente, proteger los derechos fundamentales de quien queda
sujeto a una providencia que se ha apartado de lo dispuesto por el ordenamiento
jurídico”.
[74] Sentencia SU-556 de 2014.
[75] Según sentencia T-158 de 2006 el concepto
de precedente “implica que un caso pendiente de decisión debe ser fallado de
conformidad con el(los) caso(s) del pasado, sólo (i) si los hechos relevantes
que definen el caso pendiente de fallo son semejantes a los supuestos de hecho
que enmarcan el caso del pasado, (ii) si la consecuencia jurídica aplicada a
los supuestos del caso pasado, constituye la pretensión del caso presente y
(iii) si la regla jurisprudencial no ha sido cambiada o ha evolucionado en una
distinta o más específica que modifique algún supuesto de hecho para su
aplicación”.
[76] Sentencia T-731 de 2006, reiterado en la
Sentencia T-146 de 2014.
[77] Sentencias T-153 de 2015 y T-146 de 2014.
[78] C-060 de 1993. Ver también C-595 de 1995, C-536 de 1997 y
C-189 de 2006.
[79] C-595 de 1995
C-595 de 1995. La Corte declaró exequibles los artículos 3 de la Ley 48
de 1882, 61 de la Ley 110 de 1912, el inciso 2º del artículo 65 y el inciso 2º
del artículo 69 de la Ley 160 de 1994, relativos a la titularidad de la Nación
de los bienes baldíos.
[81]  C-536 de
1997. La Corte declaró exequibles los incisos 9º, 11 y 12 del artículo 72 de la
Ley 160 de 1994, por considerar que no desconocen los artículos 13, 58 y 83 de
la Constitución.
[82] C-595 de
1995 y C-536 de 1997.
[83] C-595 de
1995 y C-536 de 1997. Concordante con ello, la doctrina también ha sostenido
que sobre estos bienes la Nación no tiene propiedad sino un derecho especial,
ya que dispone de ellos únicamente para adjudicarlos. Cfr.,  José J., Gómez,
“Bienes”. Bogotá, Universidad Externado de Colombia, 1981 p. 90.
[84] C-255 de 2012.
[85] "Artículo 3. Las tierras baldías
se reputan bienes de uso público, y su propiedad no se prescribe contra la
Nación, en ningún caso, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 2519 del
Código Civil."
[86] "Artículo 61. El dominio de los
baldíos no puede adquirirse por prescripción".
[87] "Artículo 65. La propiedad de los terrenos baldíos
adjudicables, sólo puede adquirirse mediante título traslaticio de dominio
otorgado por el Estado a través del Instituto Colombiano de la Reforma Agraria,
o por las entidades públicas en las que se delegue esta facultad.
Los ocupantes de tierras baldías, por ese
solo hecho, no tienen la calidad de poseedores conforme al Código Civil, y
frente a la adjudicación por el Estado sólo existe una mera expectativa".
[88] C-595 de 1995.
[89] C-595 de 1995.
[90] Si bien posteriormente se profirió la Ley 1152 de 2007, la
cual derogaba la Ley 160, la Corte declaró inexequible la primera por violación
del derecho fundamental a la consulta previa. De este modo, se entiende que la
Ley 160 de 1994 recobró su vigencia a partir del momento en que se declaró la
inconstitucionalidad del Estatuto de Desarrollo Rural. Ver al respecto las
sentencias C-175 de 2009 y C-402 de 2010.
[91] C-097 de 1996.
[92] Código de Procedimiento Civil, artículo
407 numeral 4.
[93] Por la cual se crea el Sistema Nacional de
Reforma Agraria y Desarrollo Rural Campesino, se establece un subsidio para la
adquisición de tierras, se reforma el Instituto Colombiano de la Reforma
Agraria y se dictan otras disposiciones.
[94] C-644 de 2012.
[95] C-595 de 1995.
[96] C-006 de 2002.
[97] Constitución Política, preámbulo, artículo 1º.
[98] Constitución Política, art. 58.
[99] C-595 de 1995.
[100] Constitución Política, art. 13.
[101] C-255 de 2012.
[102] Ley 160 de 1994, art. 65 y 69.
[103] Ibídem, art. 66.
[104] Ibídem, art. 71.
[105] Ibídem, art. 72.
[106] Ver Sentencia C-644 de 2012 que declaró
inexequibles los macroproyectos dispuestos en el Plan de Desarrollo 2010-2014
(Ley 1450 de 2011): “La
posibilidad de venta otorgada al campesino adjudicatario de baldío o subsidiado
por el Estado en cualquier tiempo y de que los particulares puedan acumular la
propiedad inicialmente destinada al trabajador de la tierra sin ningún
límite,  conduce a la literal pérdida del derecho social configurado por
el legislador en el año 1994, a cambio de un derecho de crédito en el caso de
“aporte”  o de un derecho a una mínima retribución que seguramente no
redundara en un mejor nivel de vida al campesino vendedor. La ley en estudio
crea un nuevo modelo agrario y de distribución de baldíos en el cual se
extrañan medidas que concreten mejoras en favor del campesino. Por lo pronto la
norma en estudio arrebata conquistas y, a cambio no asegura al campesino
calidad de vida, no reafirma sus lazos con la tierra, no se compromete con los
antes destinatarios de la reforma agraria sino que los deja al garete privados
de condiciones que les permita mantener su forma de vida rural”.
[107] C-595 de
1995. En igual sentido, el PNUD sostuvo que la actual política agraria de
Colombia que propicia la concentración inequitativa de la tierra se erige como
un obstáculo para el desarrollo humano:
“Existen varias razones para que la estructura
agraria en Colombia se haya convertido en un obstáculo al desarrollo, entre
ellas:
a. Al impedir el acceso
libre a la tierra, la producción, la inversión y el ahorro se restringen y el
crecimiento es bajo; ello obstaculiza superar la pobreza y mejorar los niveles
de vida de los habitantes rurales.
b. El conflicto de uso del
suelo y la ganadería extensiva impiden generar suficiente empleo para ocupar la
mano de obra rural existente, no facilitan el aumento del ingreso rural, y
mantienen altos niveles de pobreza y miseria. Todo lo cual se traduce en la
baja competitividad del sector agropecuario y se restringe la oferta
alimentaria.
c. El control de las
mejores tierras o de las ubicadas en corredores estratégicos, por parte de unos
pocos propietarios o de actores armados ilegales, restringe la democracia, la
libertad y el libre movimiento de la población rural.
d. Una estructura muy
concentrada de la tenencia de la tierra genera innumerables conflictos sociales
con los sectores que se la disputan en sociedades con altos desequilibrios
sociales y económicos, como Colombia. Además, alimenta la migración hacia zonas
de frontera donde la población se incorpora a la producción de cultivos de uso ilícito,
como una alternativa atractiva de subsistencia que destruye recursos naturales
valiosos y dando lugar a conflictos con el Estado.
e. El poder político local
fundamentado más en la posesión de tierras impide la modernización y
actualización del catastro rural, así como el pago de mayores tributos para el
desarrollo de las mismas regiones y el logro de convergencia rural-urbana.
f. Cercena las
posibilidades de desarrollo de la cooperación y del capital social rural, y de
unas relaciones más horizontales entre actores del sector.
g. Impulsa flujos
migratorios hacia áreas urbanas incapaces de generar fuentes de empleo e
ingresos dignos”. PNUD, Informe sobre Desarrollo Humano. p. 183.
[108] Ley 160 de 1994, art. 1º.
[109] Consejo de Estado, Sección Tercera, Sentencia del 30 de
noviembre de 1995. Radicación: 8429.
[110] Corte Suprema de Justicia, Sala de
Casación Civil, Sentencia aprobada en sala del 18 de julio de 2013. Radicación:
0504531030012007-00074-01.
[111] Ley 1579 de
2012, artículo 1.
[112] Ley 1579 de
2012, artículo 3.
[113] Ley 1579 de
2012, artículo 1.
[114] Ley
1579 de 2012, Capítulo XXI.
[115] Ley
1579 de 2012, Capítulo XXII.
[116] En materia de registro el artículo 60 de la Ley 1579 de 2012
expresamente dispone: “Recursos. Contra los actos de registro y los que
niegan la inscripción proceden los recursos de reposición ante el Registrador
de Instrumentos Públicos y el de apelación, para ante el Director del Registro
o del funcionario que haga sus veces. || Cuando una inscripción se efectúe con
violación de una norma que la prohíbe o es manifiestamente ilegal, en virtud
que el error cometido en el registro no crea derecho, para proceder a su
corrección previa actuación administrativa, no es necesario solicitar la
autorización expresa y escrita de quien bajo esta circunstancia accedió al
registro”.
[117] Se reseñan consideraciones expuestas en la sentencia T-461 de
2016.
[118] Ver entre otras las sentencias T-760 de
2008 y C-288 de 2012.
[119] 1. Toda persona tiene derecho a un nivel
de vida adecuado que le asegure, así como a su familia, la salud y el
bienestar, y en especial la alimentación, el vestido, la vivienda, la
asistencia médica y los servicios sociales necesarios; tiene asimismo derecho a
los seguros en caso de desempleo, enfermedad, invalidez, viudez, vejez u otros
casos de pérdida de sus medios de subsistencia por circunstancias
independientes de su voluntad.
[120] 1. Los Estados Partes en el presente pacto
reconocen el derecho de toda persona a un nivel de vida adecuado para sí y su
familia, incluso alimentación, vestido y vivienda adecuados, y a una mejora
continua de las condiciones de existencia. Los Estados Partes tomarán medidas
apropiadas para asegurar la efectividad de este derecho reconocido a este
efecto la importancia esencial de la cooperación internacional fundada en el libre
consentimiento.
[121] Ratificado por Colombia mediante la Ley 74 de 1968.
[122] Tal y como se manifestó en Naciones Unidas
en la Asamblea
General A/65/281 del 11 de agosto de 2010 sobre “El derecho a la alimentación”,
“…4. El acceso a la tierra y la seguridad de la tenencia son esenciales para
asegurar el disfrute no solo del derecho a la alimentación, sino también de
otros derechos humanos, incluido el derecho al trabajo (de los campesinos que
no poseen tierras) y el derecho a la vivienda. Este factor hizo que el ex
Relator Especial sobre el derecho a una vivienda adecuada llegara a la
conclusión de que el Consejo de Derechos Humanos debía “garantizar el
reconocimiento de la tierra como un derecho humano en el derecho internacional
relativo a los derechos humanos”11. El presente informe confirma esa
conclusión, al tiempo que toma como punto de partida el derecho a la
alimentación. En él se describe el aumento de la demanda apremiante de tierras.
Luego se examina el derecho de los usuarios de tierras a ser protegidos en lo
relativo a su acceso actual a los recursos naturales, en particular a la
tierra. También se aboga por que se asegure un acceso más equitativo a la
tierra…”
[123] Sobre tal relación se ha manifestado la
Corte Constitucional en sentencia C-644 de 2012, en la que indicó, “…Dicho de otro modo, se constata una
orientación normativa constitucional e internacional destinada a proteger el
derecho de promover el acceso a la tierra de los trabajadores agrarios, no solo
en función de la democratización de la propiedad sino por su relación con la
realización de otros derechos suyos...”.
[124] La
sentencia C-644 de 2012 se apoya en cifras recolectadas por diferentes informes
académicos y de entidades, cuyas competencias están relacionados con el tema de
tierras, y que hacen visible el gran problema de concentración de la tierra en
Colombia: “Las
cifras sobre distribución de la tierra rural en Colombia son dramáticas: Las
98.3 millones de hectáreas rurales que están escrituradas se distribuyen así:
52% son de propiedad privada, 32% de indígenas y negritudes, y el resto, 16%,
del Estado. El análisis realizado cubre 32.7 millones de hectáreas en 1985 y
51.3 millones en 1996, lo que equivale al 45% de la superficie continental
total (114 millones de hectáreas). (FAJARDO, 2002). En 2001, de acuerdo con las
cifras que reporta Fajardo (2002), los predios menores de 3 hectáreas, cubrían
el 1.7% de la superficie del país reportada en el registro nacional y estaban
en manos del 57,3% de los propietarios. Mientras tanto, los predios mayores de
500 hectáreas, que cubrían el 61.2% del territorio nacional registrado, estaban
en manos del 0.4% de los propietarios. Por su parte los predios entre 100 y 500
hectáreas en el año 2000, cubrían el 14.6% del territorio y estaban en manos del
2.6% de los propietarios. Es muy probable que la concentración de la propiedad
se haya agravado en el último decenio, si se considera el escalamiento del
conflicto armado que generó la expropiación forzada de tierra a los pequeños
propietarios, y la persistencia del narcotráfico como generador de capitales
especulativos, que se concentran en la compra de tierras como mecanismo de
lavado de activos ilícitos. Vid. FAJARDO M. D. Para sembrar la paz hay que
aflojar la tierra. Bogotá: Instituto de Estudios Ambientales – Universidad
Nacional de Colombia, 2002. IGAC - Instituto Geográfico Agustín Codazzi. Atlas
de Colombia. 5ª Edición. Bogotá: IGAC, 2002. Citado por Luis Carlos Agudelo
Patiño. `Campesinos sin tierra, tierra sin campesinos: territorio, conflicto y
resistencia campesina en Colombia`. En Revista nera, ano 13, Nº. 16 –
JANEIRO/JUNHO DE 2010 – ISSN: 1806-6755, pp. 81-95. Absalón Machado C. La Reforma
Rural. Una deuda social y política. Bogotá, Universidad Nacional de Colombia.
Centro de Investigaciones para el Desarrollo, 2009, pp. 120- 123, 135-139`”
[125] “Dice al respecto Albán: `Según estimaciones
oficiales y privadas, en Colombia hay 114 millones de hectáreas, 68 millones
correspondientes a predios rurales. En 2003, el 62,6% estaba en manos del 0,4%
de los propietarios y el 8,8% en manos del 86,3%. De modo que la situación
empeoró entre 1984 y 2003. Y vale la pena mencionar que la estimación de las
tierras aptas para ganadería es del 10,2%, y hoy se dedica a esta actividad el
41,7%. Por su parte, en 2010 el índice de Gini rural llegó a 0,89, y aumentó en
un 1% desde 2002. En el cuadro 1 se compara la concentración de la propiedad
entre 1984 y 2003`. Lo precisa con los siguientes datos: Concentración
propiedad de la tierra, 1984-2003: Grandes propietarios (> 500 ha)
11.136 16.352; Porcentaje del total de propietarios 0,55 0,4; Propiedad de la
tierra (%) 32,7 62,6; Pequeños propietarios (0-20 ha) 2.074.247 3.223.738;
Porcentaje del total de propietarios 85,1 86,3; Propiedad de la tierra (%) 14,9
8,8 (Fuentes: Planeta Paz, basado en IGAC-CEGA, e Ibáñez (2010). Vid. Álvaro
Albán. `Reforma y Contrarreforma Agraria` En Revista de Economía Institucional,
vol. 13, n. º 24, primer semestre/2011, pp. 327-356”
[126] Así lo hizo saber la Corte en Sentencia C-595 de 1995, donde
aclaro que “…si bien es cierto el
Estado tiene el deber de promover el acceso progresivo a la propiedad de la
tierra, especialmente, a quienes la trabajan, no es menos cierto que tal fin no
se logra únicamente con la adjudicación de tierras baldías, que es una forma de
hacerlo, sino también con otras políticas, como por ejemplo, la concesión de
créditos a largo plazo y con facilidades de pago; la creación de subsidios para
la compra de tierras, el fomento de las actividades agrícolas, etc., que también
buscan esa finalidad…”.
[127] Ibídem.
[128] La base argumentativa y jurisprudencial
expuesta en este capítulo hace parte de las sentencias C-666 de 1996, T-134 de
2004, T-794 de 2011 y la T-461 de 2016.
[129] C-279 de 2013 y C-1083 de 2005.
[130] T-134 de 2011.
[131] C-279 de 2013.
[132] C-426 de 2002 y C-1177 de 2005.
[133] C-426 de 2002.
[134] C-279 de 2013.
[135] T-618 de 2013. T-429 de 1994.
[136] T-618 de 2013. T-058 de 1995.
[137] Ibídem.
[138] T-618 de 2013. T-1306 de 2001 y T-352 de 2012.
[139]
El análisis del caso en
concreto se hará conforme se hizo en un caso similar de esta misma Sala, en la
sentencia T-461 de 2016.
[140] Folio 177 del Cuaderno 1.
[141] Ordenamiento procesal vigente al
momento de ser
fallo el proceso de pertenencia.
[142] Artículo 375 del Código General del Proceso.
[143] Artículo 380 del Código de
Procedimiento Civil y artículo 355 del Código General del Proceso.
[144] Folios 15 y 16 del Cuaderno 1.
[145] En virtud del ordinal séptimo de la misma
Sentencia T-488 de 2014, así como de la Instrucción Conjunta Número 13 expedida
por el Incoder y la Superintendencia de Notariado y Registro.
[146] El artículo 675 del Código Civil se refiere a los baldíos y es
así como prescribe: "Son bienes de la Unión todas las tierras que
estando situadas dentro de los límites territoriales, carecen de otro
dueño."
[147] Folios 46-53 del Cuaderno 1.
[148] Artículo 2532.
Modificado por el art. 6, Ley 791 de 2002. El nuevo texto es el siguiente: El
lapso de tiempo necesario para adquirir por esta especie de prescripción, es de
diez (10) años contra todo persona y no se suspende a favor de los enumerados
en el artículo 2530.
[149] Artículo 48. De
conformidad y para efectos de lo establecido en los numerales 14, 15 y 16 del
artículo12 de la presente Ley, el Instituto
Colombiano de la Reforma Agraria<1>, previa obtención de la información necesaria, adelantará los
procedimientos tendientes a:
1. Clarificar la situación de las tierras desde el punto de
vista de la propiedad, con el fin de determinar si han salido o no del dominio
del Estado. A partir de la vigencia de la presente Ley, para acreditar
propiedad privada sobre la respectiva extensión territorial, se requiere como
prueba el título originario expedido por el Estado que no haya perdido su
eficacia legal, o los títulos debidamente inscritos otorgados con anterioridad
a la vigencia de esta Ley, en que consten tradiciones de dominio por un lapso
no menor del término que señalan las leyes para la prescripción extraordinaria.
Lo dispuesto en el inciso anterior sobre prueba de la propiedad privada por
medio de títulos debidamente inscritos con anterioridad a la presente Ley, no
es aplicable respecto de terrenos no adjudicables, o que estén reservados, o
destinados para cualquier servicio o uso público.
[150]
Folios 39-40 del Cuaderno 4.
[151] Ver entre otras, C-595 de 1995, C-097 de 1996 y C-530 de 1996.
[152] Ver por ejemplo: Consejo de Estado, Sección Tercera, Sentencia
del 30 de noviembre de 1995. Radicación: 8429; Corte
Suprema de Justicia, Sala de Casación Civil, Sentencia aprobada en sala del 18
de julio de 2013. Radicación: 0504531030012007-00074-01.
[153]
“En este caso concreto, la Corte [Constitucional]
encuentra que el Juzgado Promiscuo del Circuito de Orocué (Casanare) recibió
reporte de la Oficina de Instrumentos Públicos de Paz de Ariporo indicando que
sobre el predio “El Lindanal” no figuraba persona alguna como titular de
derechos reales. En este mismo sentido, el actor Gerardo Escobar Niño reconoció
que la demanda se propuso contra personas indeterminadas. Pese a ello, el
Juzgado promiscuo consideró que el bien objeto de la demanda es inmueble que
“puede ser objeto de apropiación privada”.
“Así planteadas las cosas,
careciendo de dueño reconocido el inmueble y no habiendo registro inmobiliario
del mismo, surgían indicios suficientes para pensar razonablemente que el
predio en discusión podía tratarse de un bien baldío y en esa medida no
susceptible de apropiación por prescripción (…)”
[154] Predio rural denominado “El Mortiño”,
identificado actualmente con la matrícula inmobiliaria Núm. 145320.