C-254-96
Sentencia C-254/96
Sentencia C-254/96
AUXILIOS O
DONACIONES-Alcance de la
prohibición
La prohibición de
decretar auxilios o donaciones, no se incumple únicamente con la expedición de
la ley anual de presupuesto en el nivel nacional y, en el territorial, con la
aprobación de las respectivas ordenanzas y acuerdos. Se trata de una
prohibición que cobija a todas las ramas y órganos del poder público y, por
ende, comprende todas las fases del proceso de programación, autorización,
cálculo y ejecución del gasto. En este sentido sería absurdo pretender que la
ley anterior que autoriza o decreta un auxilio, no está viciada de
inconstitucionalidad y que sólo lo estará la futura ley de apropiaciones en la
que se asignará la partida para llevarlo a cabo. La prohibición de decretar
auxilios o donaciones tiene como destinatarios a las ramas y órganos del poder
público. Dado que las autoridades sólo pueden actuar dentro del marco
normativo, el alcance de una prohibición en su caso ha de entenderse con la
amplitud necesaria para que la misma cumpla cabalmente su objetivo. Si la
donación está prohibida, ha de estarlo también así ella sea sólo parcial, se
realice de manera indirecta, o se cumpla por interpuesta persona.
PLAN NACIONAL DE
DESARROLLO
El plan nacional
de desarrollo se consagra en una ley que, como todas, debe sujetarse a la
integridad de la Constitución. Los programas que conforman el plan de
inversiones públicas, por lo tanto, no pueden violar el artículo 355 de la
C.P., ni ninguna otra norma de la misma. Como quiera que las leyes anuales de
presupuesto deben corresponder al plan nacional de desarrollo, en éste no
pueden contenerse propósitos, objetivos, programas y proyectos que contraríen
los mandatos constitucionales y, en el evento de hacerlo, inexorablemente
perderá poder vinculante. Adicionalmente, debe tenerse en cuenta que el plan
nacional de inversiones tiene prelación sobre las demás leyes y que sus
prescripciones constituirán mecanismos idóneos para su ejecución y suplirán los
existentes sin necesidad de la expedición de leyes posteriores.
AUXILIOS O
DONACIONES EN LA CONSTITUCION POLITICA VIGENTE
La prohibición de
los auxilios y donaciones, es la respuesta al abuso derivado de la antigua
práctica de los "auxilios parlamentarios", y en buena medida explica
su alcance. La prohibición de los auxilios y donaciones, no significa la
extinción de la función benéfica del Estado, la cual puede cumplirse a través
de la contratación con entidades privadas sin ánimo de lucro y reconocida
idoneidad. El auxilio o donación, materia de la prohibición, se caracterizan
por la existencia de una erogación fiscal en favor de un particular sin que
ella tenga sustento en ninguna contraprestación a su cargo. Igualmente,
corresponden a estas categorías, las transferencias a particulares, que no
estén precedidas de un control sobre los recursos o que éste no pueda
realizarse con posterioridad a la asignación. Finalmente, se califican de esta
manera, las prácticas que por los elementos que incorporen, puedan tener la
virtualidad de revivir la proscrita figura de los auxilios. Por vía negativa,
no se consideran auxilios o donaciones, las transferencias presupuestales que
se hacen a entidades descentralizadas. No se estima que se viole el artículo
355 de la C.P., cuando el Estado otorga subsidios, estímulos económicos, ayudas
o incentivos, en razón del cumplimiento de deberes o principios de origen
constitucional que describen actividades públicas irrenunciables.
INTERVENCION DEL
ESTADO EN EL FOMENTO ECONOMICO
El fomento
económico, en los términos del artículo 334 de la C.P., constituye una forma
legítima de intervención del Estado en la economía y corresponde a una técnica
de dirección y manejo de los agentes y variables que en ella inciden, que por
su eficacia resulta imprescindible en las actuales condiciones. Las medidas y
medios que conforman una específica política de fomento económico, deben estar
autorizadas en la ley. De una parte, las subvenciones y ayudas en las que
normalmente se traduce el fomento económico, pueden implicar gasto público. De
otra parte, el fomento económico, como forma peculiar de intervención en la
economía, se sujeta al mandato legal y a su precisa incorporación en los planes
de inversión pública. La reserva de ley, en este caso, obedece también a los
efectos que las medidas directas o indirectas de subvención o ayuda a los
agentes económicos, tienen sobre la libertad de empresa, la libre competencia y
la igualdad.  En lo que respecta a las entidades territoriales, dentro del
marco de la ley o de su propia autonomía, corresponderá a las asambleas o
concejos, según el caso, adoptar las medidas de fomento de carácter local.
FUNCION SOCIAL DE
LA EMPRESA/LIBERTAD DE EMPRESA/INTERVENCION DEL ESTADO EN ACTIVIDAD
EMPRESARIAL/INCENTIVOS POSITIVOS
El programa
incorporado en el plan nacional de inversiones, enderezado a fortalecer la
capacidad competitiva de un sector de las empresas nacionales tanto en el
mercado interno como en el externo, se ajusta a la Constitución. El fundamento
constitucional de la disposición demandada se encuentra en las facultades de
intervención del Estado en la economía y en la actividad empresarial. La
promoción de la competitividad empresarial y el desarrollo empresarial, son dos
objetivos expresamente asignados por la Constitución a la intervención del
Estado en la economía y para lograrlos es posible recurrir a una política de
fomento que consista en reducir los costos financieros que deben asumir las empresas
colombianas por encima de los que pagan las empresas que compiten con ellas en
el mercado de bienes de capital y servicios técnicos.
ACUERDO SOBRE
SUBVENCIONES Y MEDIDAS COMPENSATORIAS/BANCOLDEX
No le corresponde
a la Corte examinar la conformidad del precepto demandado respecto de las
normas del Acuerdo sobre Subvenciones y Medidas Compensatorias. El examen de
constitucionalidad, se limita a confrontar el texto legal demandado con el
universo de las normas que integran la Constitución Política. Desde luego, las
leyes no pueden, sin invadir la órbita del manejo de las relaciones
internacionales que incumbe al Jefe del estado, derogar o modificar las
estipulaciones de un tratado válidamente suscrito por el Estado. No observa la
Corte que la Ley del plan introduzca ninguna alteración en relación con el
mencionado tratado. En efecto, de acuerdo con el tratado, no toda subvención se
encuentra prohibida, pues para ello es necesario que se den una serie de
circunstancias que éste contempla y que corresponde a sus autoridades
establecer en cada caso concreto. Dado que el tratado promueve la libre
competencia y busca prevenir que se erijan barreras al comercio internacional,
las subvenciones que resultan contrarias al mismo son las que producen un
efectivo falseamiento de la competencia. En el presente caso, el programa
persigue homologar las condiciones financieras de las empresas colombianas
frente a las que usufructúan las empresas extranjeras.
Referencia: Demanda
D-1118
Actor: Luis Alberto
Villamizar Contreras.
Demanda de
inconstitucionalidad contra
los artículo 20 y 21
(parcial) de la Ley 188 de 1995 “Plan Nacional de Desarrollo e Inversiones
1995-1998”.
Magistrado Ponente:
Dr. EDUARDO
CIFUENTES MUÑOZ
Santa Fe de Bogotá
D.C., Junio seis (6 ) de mil novecientos noventa y seis (1996)
La Sala Plena de la
Corte Constitucional integrada por su Presidente Carlos Gaviria Díaz y por los
Magistrados Jorge Arango Mejía, Antonio Barrera Carbonell, Eduardo Cifuentes
Muñoz, José Gregorio Hernández Galindo, Hernando Herrera Vergara, Alejandro
Martínez Caballero, Fabio Morón Díaz y Vladimiro Naranjo Mesa.
EN NOMBRE DEL PUEBLO
Y
POR MANDATO DE LA CONSTITUCIÓN
Ha pronunciado la
siguiente
S E N T E N C I A
En el proceso de
constitucionalidad contra los artículos 20 y 21 (parcial) de la Ley 188 de 1995
“Plan Nacional de Desarrollo e Inversiones 1995-1998”.
I.  TEXTO DE LA
NORMA ACUSADA
LEY 188 DE 1995
(junio 2)
Plan Nacional de Desarrollo e Inversiones
1995-1998
EL CONGRESO DE COLOMBIA
DECRETA
ARTICULO 20.  La Descripción de los principales
Programas y Subprogramas que el Gobierno Nacional espera ejecutar en la
vigencia del Plan Nacional de Inversiones 1995-1998 es la siguiente:
9.  INDUSTRIA,
TURISMO Y COMERCIO EXTERIOR E INTERNO
9.1 BANCOLDEX: Este programa pretende apoyar la
participación de la industria nacional de bienes de capital y servicios
técnicos en licitaciones internacionales y nacionales en condiciones
financieras competitivas con las de los demás países. Se destinarán recursos
anuales para compensar los menores ingresos provenientes de créditos otorgados
a las empresas colombianas en licitaciones antes mencionadas.
ARTICULO 21: Los valores asignados en el Plan Nacional
de Inversiones Públicas 1995-1998 para los principales programas y subprogramas
descritos en el artículo anterior expresados en millones de pesos de 1994, son
los que a continuación se relacionan:
SECTOR
PRESUPUESTO
INVERSION
EMPRESAS
TRANSFERENCIAS
TOTAL
NACIONAL
PUBLICAS
INVERSION SOCIAL
PLAN
9.1. BANCOLDEX        19.700.
II. ANTECEDENTES
1. El Congreso de la
República expidió la Ley 188 de 1995, publicada en el Diario Oficial N° 41.876
de 1995.
2. El ciudadano Luis
Alberto Villamizar Contreras demandó la inconstitucionalidad parcial de los
artículos 20 y 21 de la Ley 188 de 1995, por considerarlos violatorios de los
artículos 3, 4, 9, 13, 136 150-16, 189-2 y 355 de la Constitución, y por violar
el Acuerdo sobre Subvenciones y Medidas Compensatorias, aprobado mediante la
Ley 170 de 1994.
3. Los ministerios
de Hacienda y Crédito Público, de Desarrollo y de Comercio Exterior, el
Departamento Nacional de Planeación Nacional y el Banco de Comercio Exterior de
Colombia S.A. - BANCOLDEX -, por intermedio de sus respectivos apoderados,
solicitan a la Corporación que declare exequibles las normas acusadas.
4. El Procurador
General de la Nación solicita a la Corte que declare la exequibilidad de las
normas acusadas.
III. CARGOS E INTERVENCIONES
Cargo primero.  Violación
de los artículos 13, 136 y  355 de la Constitución
1. El mecanismo
previsto en las normas acusadas corresponde a un subsidio prohibido por la
Constitución.  El sistema adoptado consiste en que BANCOLDEX otorga préstamos
en condiciones competitivas, de manera que la tasa de colocación sea menor a la
de captación. Para financiar este tipo de actividades, se prevé la
transferencia de partidas del Presupuesto de la Nación para cubrir los menores
ingresos derivados de la operación bancaria.
2. La Carta prohibe
la liberalidad, “es decir la ausencia de deber de realizar la respectiva
erogación, que es enteramente voluntaria para quien dispone de sus bienes. La
connotación negativa radica en que el Estado, por regla general, no puede
disponer de sus bienes gratuitamente, es decir sin contraprestación”. La
excepción a la prohibición de otorgamiento de auxilios se ha reglamentado en el
Decreto 777 de 1992, el cual no contempla en parte alguna entidades con ánimo
de lucro como las empresas exportadoras, por lo que ha de concluirse que se
trata de un auxilio prohibido por la Constitución.
3. Las normas
acusadas directamente no contemplan una partida presupuestal calificable de
auxilio - materia que corresponde a la Ley de Presupuesto -. Sin embargo, se
autoriza una partida presupuestal que, de producirse, sería un auxilio.  Así,
tanto las normas como las partidas que se decretan con su autorización,
constituyen auxilios prohibidos por la Constitución.
4. La autorización
de partidas, en el sentido indicado, viola el artículo 13 de la Constitución,
toda vez que se trata de una distribución de recursos fiscales escasos en favor
de los grupos más poderosos de la sociedad.
Intervención del
Ministerio de Hacienda y Crédito Público
1. La
internacionalización de las relaciones económicas apareja no una apertura
pasiva del mercado interno, sino una activa presencia en los mercados
externos.  No se puede exigir del Estado una actitud neutral frente al mercado
externo.
2. El demandante
confunde el otorgamiento de créditos por parte de BANCOLDEX - negocio jurídico
de carácter conmutativo -, con donaciones o actos de mera liberalidad
prohibidos por la Constitución. El objetivo de la norma no es la celebración de
contratos con fundaciones o entidades sin ánimo de lucro, “sino de desarrollar
un programa incluido dentro del mismo Plan”. Se satisfacen así las condiciones
determinadas por la misma Corte para considerar que una inversión pública no se
caracterice como subsidio prohibido.
3. El objetivo de la
norma es el de lograr la igualdad material (C.P. art. 13-2) en las licitaciones
internacionales, mediante un mecanismo que equilibre las condiciones externas y
las internas.  La norma no asigna recursos a un sector privilegiado.
Intervención del
Ministerio de Desarrollo
1. La norma
impugnada no decreta auxilios o donaciones prohibidas por la Constitución.
Tampoco se establece un subsidio prohibido por ella. La disposición apunta a
“apoyar la participación de la industria nacional en licitaciones, situaciones
de competitividad con las de los demás países; es decir, en posición de
igualdad con ellos”.
2. Como parte
integrante del Plan de Desarrollo, la norma acusada comparte sus postulados:
(i) Contribuir al desarrollo integral de la persona y de la comunidad
colombiana, (ii) lograr un aumento del crecimiento económico que permita
obtener mayor riqueza y distribuirla en forma más equitativa, y (iii) promover
la productividad y competitividad de la economía colombiana para responder con
éxito a las exigencias de la economía mundial. “Postulados, que sin duda
alguna, son de arraigo constitucional”.
Intervención del
Ministerio de Comercio Exterior
La destinación de
mayores recursos para que una entidad del Estado desarrolle sus programas no
entraña el otorgamiento de subsidio o auxilio de manera directa o de manera
indirecta. Los recursos que el Estado entregue a los particulares, por
intermedio de BANCOLDEX, tendrán fundamento en un negocio jurídico que generará
obligaciones y beneficios para ambas partes.
Intervención del
Departamento Nacional de Planeación
1. El demandante
equivocadamente identifica dos situaciones tecnico-económicas que son
distintas. En efecto, “una partida presupuestal destinada a <<compensar
los menores ingresos (de Bancoldex) provenientes de créditos otorgados
(en condiciones financieras preferenciales) a las empresas colombianas (que
participen) en licitaciones internacionales>> es tratada por el actor
como una <<partida presupuestal ... que se asignaría a Bancoldex para que
éste la utilizara para compensar las pérdidas en que incurriría si
otorgara créditos a tasas de interés subsidiadas (por debajo de sus costos de
captación)>>”.
2. No pueden
equipararse los menores ingresos, como consecuencia de la colocación de
recursos a tasas menores a las promedio que rigen en el mercado, con pérdidas
por colocación a tasas inferiores a las tasas de captación más el costo
administrativo.
Las condiciones
financieras preferenciales no se limitan exclusivamente a la tasa de interés.
En el presente caso, se busca una nivelación entre las condiciones financieras
internas y externas, mediante la reducción del costo financiero interno.  “Ello
se logra mediante tasas de interés menores, períodos de gracia que permitan la
maduración de los proyectos productivos y garantías financieras menos estrictas
que las promedio del mercado.  Es decir, un menor margen de intermediación.  O,
dicho de otra manera, menores ingresos (no pérdidas) que deben ser compensados
para no afectar los balances del banco”.
3. Suponiendo que se
trate de un subsidio, en todo caso no sería de los prohibidos por la
Constitución. En primer lugar los artículos 2, 333 y 334 de la Carta le asignan
“en forma expresa al Estado las funciones de promover la prosperidad general,
dirigir la economía y estimular el desarrollo empresarial”. En desarrollo de
tales funciones, se han expedido normas relativas al comercio exterior que
definen como objeto principal de BANCOLDEX financiar y promover las
exportaciones.  No puede sostenerse que la disposición acusada carece de
autorización legal preexistente.
En segundo lugar,
BANCOLDEX, destinataria de los recursos del presupuesto, no es una entidad
privada, sino una Empresa de Economía Mixta, con un 90% de capital público,
cuyas actividades se dirigen a otorgar créditos - en condiciones preferenciales
-, que suponen el pago de la obligación más sus intereses, y no actos de
liberalidad. A tales créditos pueden acudir todos los nacionales que participen
en licitaciones nacionales e internacionales relacionados con la producción de
bienes de capital y servicios técnicos.
Finalmente, “el
desarrollo exportador posee amplias externalidades positivas”, reconocidas por
la Comisión Económica para América Latina, y recogidas en el Plan de Desarrollo
para explicar las actividades de fomento, toda vez que “el efecto
económico-social del estímulo a las exportaciones de un sector específico ha de
evaluarse en su capacidad de generar nuevas exportaciones en otras empresas y
sectores, incremento de empleos con mejores prerrogativas, más divisas, etc.”.
4. La Carta no
prohibe las actividades de fomento, las cuales se permiten en tanto que
mecanismos de estimulo al desarrollo empresarial y de intervención en la
economía. En este sentido se ha pronunciado la Corte Constitucional. Al Estado
le está permitido apoyar las entidades privadas que desarrollen programas y
actividades de interés público o social.
Intervención del
Banco de Comercio Exterior de Colombia S.A. - BANCOLDEX -
1. La norma acusada
no decreta un auxilio o liberalidad prohibidos por la Constitución. “Se
sostiene la anterior afirmación, teniendo en cuenta que es como consecuencia de
un negocio jurídico, que genera obligaciones para las partes que en él
participen, que se establece un beneficio, para las partes, y para el Estado, dirigido
a mantener niveles de participación de la industria nacional, frente a los
mercados nacional e internacional. En el evento en que la industria pueda
competir tanto a nivel nacional como internacional, frente a las condiciones
ofrecidas por otros países, o entidades públicas o privadas del orden
internacional, no se está vulnerando el principio constitucional mencionado”.
2. La igualdad ante
la ley, no significa, como lo ha reconocido la Corte, que no puedan ofrecerse
condiciones especiales o distintas a un grupo determinado.
Cargo Segundo.
Violación del Acuerdo sobre Subvenciones y Medidas Compensatorias, aprobado
mediante la Ley 170 de 1994 y los artículos 3, 4, 9, 150-16 y 189-2.
1. Mediante la Ley
170 de 1994 se aprobó junto al Acuerdo que establece la Organización Mundial
del Comercio (OMC), el Acuerdo sobre Subvenciones y Medidas Compensatorias,
cuyo artículo 3.1a prohibe las subvenciones (definidas por los artículos 1.1a y
2.1a) “supeditadas de jure o de facto a los resultados de la
exportación, como condición única o entre varias condiciones...”.
2. La subvención de
que tratan las normas acusadas cabe dentro de las subvenciones prohibidas en el
Acuerdo sobre Subvenciones y Medidas Compensatorias, toda vez que “la finalidad
real de estos recursos.....es subvencionar a los exportadores colombianos de
bienes de capital o de servicios técnicos cuando ellos participen en
licitaciones que se realicen en otros países e intervengan en las mismas
proponentes con acceso a créditos menos costosos.  Entonces la subvención
gubernamental está destinada, de jure y de facto, a las exportaciones de
determinado sector”.
Intervención del
Ministerio de Hacienda y Crédito Público
1.  Los créditos otorgados
con base en el Plan de Desarrollo no desconocen las prohibiciones del artículo
3 del Acuerdo sobre Subvenciones y Medidas Compensatorias, como lo afirma el
actor.
El artículo 3
citado, prohibe las subvenciones que tengan como condiciones (i) que se
supediten exclusivamente a los resultados de la exportación o (ii) que se
supediten al uso preferencial de productos nacionales, las cuales en ningún
caso se exigen en los créditos objeto de demanda. Ocurre que el actor confunde
las subvenciones descritas en el artículo 1, con las prohibidas en el artículo
tercero.
2. Por otra parte,
el actor olvida que el acuerdo mismo establece que las subvenciones prohibidas
en el artículo 3, no operan para los países en desarrollo, miembros de la OMC
por un término de ocho y cinco años respectivamente.
Intervención del
Ministerio de Desarrollo
La disposición
asegura que la aplicación del tratado en cuestión se sujete a los principios de
equidad, reciprocidad y conveniencia nacional.
Intervención del
Ministerio de Comercio Exterior
1.  La OMC tiene por
objetivo lograr la liberación del comercio mundial. Si se considera que una
política de incentivos comerciales, que haga viable la incursión de los países
menos favorecidos en el mercado mundial, es una herramienta de libre comercio,
se explica que, ante las condiciones financieras internacionales que crean
situaciones competitivas desventajosas, resulte necesaria la intervención del
Estado en favor de sectores que requieran de un apoyo frente circunstancias
adversas de tipo financiero.
2. Cabe añadir que
tanto el GATT como OMC establecen las nociones de naciones más y menos
favorecidas, “con el fin de permitir mecanismos nacionales que las coloquen en
el mismo renglón de posibilidades”.
Intervención del
Departamento Nacional de Planeación
1. El actor parte de
una presunción equivocada y no probada: los créditos dispuestos en la norma
acusada son subvenciones específicas y prohibidas. En cuanto no se trata de un
subsidio, como se demostró al enfrentar el primer cargo, tampoco puede hablarse
de una subvención.
2. Si se admitiese
que se trata de una subvención, habría que probar que es específica. Sin
embargo, dentro de las subvenciones específicas existen tres categorías:
prohibidas, recurribles y no recurribles.
2.1 En cuanto a las
primeras, el Acuerdo Sobre Subvenciones y Medias Compensatorias establece que
se suspende la prohibición para los países en desarrollo por un término de ocho
(8) años. Por otra parte, la prohibición recae en los casos en que la
subvención se supedite a los resultados de la exportación, que excluye “el mero
hecho de que la subvención sea otorgada a empresas que exporten”, como se lee
en la nota 4 al artículo 3.1 literal a) del acuerdo.
2.2  Respecto de las
subvenciones recurribles, ellas serán objeto de recursos en el evento de que se
demuestre que “su aplicación es causa directa de anulación o menoscabo de las
ventajas resultantes del Acuerdo General,  Si tal es el caso, la solución de la
controversia se orienta a anular los efectos desfavorables causados por la
medida, anulación que no implica - necesariamente - retirar la subvención.
Además, se llegará a una solución mutuamente convenida (arts. 7.8 y 7.3
respectivamente.)”.
2.3 Finalmente, si
se tratara de una subvención específica y prohibida, y si la participación de
la subvención en el valor unitario del producto objeto de exportación es
inferior a los niveles establecidos en el artículo 27.10 del Acuerdo, “se dará
por terminada toda investigación en materia de derechos compensatorios sobre un
producto originario de un país en desarrollo miembro...”.
3. Así las cosas, no
es la norma en sí la que vulnera el Acuerdo, sino las particularidades técnicas
de la subvención, en relación con los valores finales de los productos y las
condiciones del mercado de destino.
Intervención del
Banco de Comercio Exterior de Colombia S.A. -BANCOLDEX -
El cargo no es
admisible toda vez que la OMC y GATT “no son ajenos al hecho de que los
Gobiernos desarrollen políticas de comercio que beneficien a sectores de la
economía, a través de subvenciones, si ello está orientado a mejorar las
condiciones de vida de sus pobladores”. Para ello se parte del concepto de
“nación menos favorecida”, para lograr igualdad de condiciones en el comercio
internacional. Lo que se prohibe es el establecimiento de subvenciones que
desmejoren el libre comercio y la libre competitividad, o que limiten el acceso
a recursos o bienes, lo que no acontece en el caso de la norma acusada.
IV. CONCEPTO DEL PROCURADOR
1.  Las normas
acusadas hacen parte de una ley programática. El plan nacional de desarrollo,
tiene una función indicativa para el Gobierno Nacional, toda vez que señala los
programas y subprogramas en los cuales ha de invertir. El artículo 20 establece
que durante el período de vigencia de la Ley 188 de 1995, el Gobierno Nacional
deberá apoyar a la industria nacional de bienes de capital y de servicios
técnicos, “en unas determinadas condiciones financieras que le permitan a dicha
industria competir con la de los demás países participantes en dichas
licitaciones”, para lo cual BANCOLDEX cuenta con unos recursos (art. 21 Ley 188
de 1995) que deberán ser canalizados, mediante operaciones de crédito hacia
dicho sector.
En ningún caso las
normas acusadas decretan a favor de personas o entidades privadas donaciones,
auxilios u otras erogaciones de carácter gratuito.
2.  Por otra parte,
las normas acusadas no hacen más que desarrollar el artículo 339 de la C.P.
Como lo exige el precepto constitucional, el plan de inversiones contendrá “los
presupuestos plurianuales de los principales programas y proyectos de inversión
pública nacional y la especificación de los recursos financieros requeridos
para su ejecución”.
3. La jurisprudencia
de la Corte Constitucional ha señalado que el hecho de que los recursos
asignados a las entidades privadas no se manejen de conformidad con un plan de
desarrollo, y que su distribución se haga bajo un principio de liberalidad,
fueron algunos de los motivos que llevaron a proscribir auxilios y donaciones a
particulares. En definitiva, se perseguía erradicar los “auxilios
parlamentarios” (Sentencia C-372 de 1994).
Si se considera lo
anterior, resulta claro que el contenido de los artículos acusados (en especial
el 20) dista de la figura proscrita por la Constitución.  En primer lugar, el
apoyo que se busca brindar a la industria nacional se concibe como un
“mecanismo financiero de compensación”, mediante el cual BANCOLDEX, entidad pública,
establece condiciones financieras especiales, tales como plazos cómodos, tasas
de interés competitivas, etc., que permitan a las empresas del sector
participar en condiciones de igualdad en las licitaciones, sobre todo si se
considera la existencia de tales facilidades para las empresas de otros países.
De esta manera, se busca compensar los menores ingresos provenientes de los
créditos otorgados en condiciones beneficiosas. En segundo lugar, los recursos
son entregados, a diferencia de las donaciones o auxilios, a una entidad
pública, como lo es BANCOLDEX, para que éste los administre en favor de la
industria de bienes de capital y de servicios técnicos.
4. Finalmente, ha de
resaltarse que, como lo afirma el Vicepresidente-Secretario de BANCOLDEX, el programa
sólo está en la etapa inicial de proyección. “Lo anterior no puede dar lugar a
tacha de inconstitucionalidad, precisamente por el carácter programático que
reviste la disposición acusada, lo cual obliga a que sus desarrollos en todo
caso se vean plasmados en otros ordenamientos, los cuales, dicho sea de paso,
no pueden desbordar las preceptivas constitucionales y legales ya trazadas”.
V. FUNDAMENTOS
1. La Corte es
competente para conocer del presente proceso en los términos del artículo 241-5
de la Constitución Política.
2. La Ley 188 de
1995, por medio de la cual se expide el plan nacional de desarrollo e
inversiones 1995-1998, en las normas demandadas describe el programa BANCOLDEX
- dirigido a apoyar la participación de la industria nacional de bienes de
capital y servicios técnicos en licitaciones internacionales y nacionales en
condiciones competitivas con los demás países. En relación con el mismo,
dispone que se canalizarán durante el cuatrienio recursos fiscales del orden de
los 19.700 millones de pesos, los que se destinarán a compensar a dicho
establecimiento bancario los menores ingresos provenientes de créditos
otorgados a empresas colombianas con ocasión de las aludidas licitaciones.
La finalidad del
programa es la de “nivelar las condiciones financieras de los préstamos con los
de la competencia”, lo que supone en favor del beneficiario del crédito de
BANCOLDEX - sociedad de economía mixta creada por virtud de la ley -, una menor
tasa de interés con respecto a la que esa institución cobraría de no
consagrarse el programa y, en consecuencia, efectuarse la correspondiente
erogación presupuestal. Este mecanismo, a juicio del demandante, constituye un
“auxilio camuflado”; la presencia del banco es meramente instrumental, ya que
en últimas, el particular, de manera gratuita, es decir, sin contraprestación
alguna a su cargo, obtendrá el beneficio de la erogación presupuestal, así sea
bajo la forma de una “rebaja de la tasa de interés”. De ahí que el primer
cargo, se concrete en la violación de los artículos 136-4 y 355 de la C.P.
El segundo cargo se
estructura a partir de la violación de los artículos 3, 4, 9. 150-16 y 189-2 de
la C.P. De conformidad con la tesis del actor, las normas demandadas vulneran
los artículos 1 y 3 del Acuerdo sobre Subvenciones y Medidas Compensatorias
(aprobado por la Ley 170 de 1994). En efecto, las disposiciones citadas
prohiben a los gobiernos establecer subvenciones consistentes en contribuciones
o transferencias financieras, sean éstas directas o indirectas.
Los ciudadanos que
han intervenido en el proceso, sin excepción, han refutado los cargos. En
síntesis, los argumentos expuestos son los siguientes.
1) El
programa “BANCOLDEX” no contempla en favor de las empresas donaciones de ningún
género, sino créditos que habrán de ser reembolsados por éstas y cuya
naturaleza es onerosa. Una tasa de interés preferencial, no implica una tasa de
interés subsidiada, la que sólo se presentaría en el caso de que la partida
presupuestal se destinara a cubrir la diferencia entre la tasa de captación
local y la tasa de colocación externa - aplicable a los competidores
extranjeros -, cuando ésta sea inferior a la primera, “lo cual es improbable
que ocurra en la práctica”. De otro lado, la partida presupuestal no se destina
a absorber las pérdidas que la operación financiera tenga respecto del
patrimonio de “BANCOLDEX”, sino a compensar menores niveles de ingreso,
originados en la reducción de su margen normal de intermediación.
2) La
intervención de BANCOLDEX, apoyada con recursos fiscales, se inspira en el
principio de igualdad y equidad. Se trata, ante todo, de neutralizar las
ventajas financieras de los competidores de las empresas colombianas en el
campo de los bienes de capital y servicios técnicos y, de este modo, asegurar
un adecuado nivel de participación en los diferentes mercados.
3) No
corresponde a la idea de auxilio o subsidio, la autorización de que se asignen
recursos del presupuesto a una entidad descentralizada del Estado, con miras a
que cumpla su objeto social previsto en la ley. La norma preexistente que le
brinda sustento al gasto que se autoriza es la Ley 7 de 1991 que ordenó la
creación de “BANCOLDEX” y le encomendó como función principal la de financiar
las actividades de comercio exterior. En estricto rigor, “no se ha decretado”
en favor de un particular ninguna donación, gratificación, auxilio,
indemnización, pensión, o erogación alguna.
4) El
fomento de las exportaciones genera efectos positivos en términos de producción
y empleo. Los préstamos de BANCOLDEX obedecen a ése cometido, en modo alguno
ajeno a las finalidades que debe perseguir la intervención del Estado en la
economía (C.P., art. 333). En estas condiciones, conforme a la jurisprudencia
de la Corte Constitucional en punto a auxilios, la norma citada le permite al
Estado apoyar a las empresas nacionales, sin incurrir en violación a los
artículos 136-4 y 335 de la C.P.
5) Según
el Acuerdo sobre Subvenciones y Medidas Compensatorias (art. 1.1., literal iv),
no toda subvención, contraviene sus disposiciones. En efecto, las subvenciones
pueden ser prohibidas, recurribles y no recurribles. Incluso respecto de las
primeras, es factible que se convenga la aplicación de un régimen  especial más
favorable si se trata de países de menor desarrollo económico. En cuanto a las
demás clases, su anulación depende de los efectos concretos que causen a la
libre competencia y, en todo caso, su anulación, se limita a la exclusión de
las consecuencias negativas causadas por la medida (arts. 7.8 y 7.3).
3. Corresponde a la
Corte determinar si en la ley que adopta el plan nacional de desarrollo y de
inversiones, la inclusión de un programa de gasto público, que gravará cuatro
ejercicios fiscales sucesivos, destinado a incentivar la competitividad
internacional de las empresas colombianas productoras de bienes de capital y de
servicios técnicos, constituye un auxilio o donación prohibido por la
Constitución Política (C.P. art. 355), en razón de que sin ningún género de
contraprestación la Nación, por conducto de una sociedad de economía mixta
-BANCOLDEX -, estará en condiciones de transferir a éstas últimas fondos del
presupuesto destinados a reducir su costo financiero y, de este modo, permitir
que aquéllas puedan alcanzar competitividad frente a las compañías de los demás
países que participan en licitaciones internacionales y nacionales. Según el
programa, BANCOLDEX concederá préstamos a las empresas colombianas en
condiciones que sean equiparables a las que gozan las compañías extranjeras que
emulan con ellas en los mercados de bienes de capital y servicios técnicos. Los
menores ingresos que por este concepto reciba BANCOLDEX, se compensarán con los
recursos fiscales que en virtud del programa se ordena apropiar en cada una de
las cuatro próximas vigencias fiscales.
4. Podría pensarse
que la ley que establece el plan nacional de desarrollo y de inversiones, en
cuanto se limita a autorizar un determinado gasto, sin ordenarlo por sí misma,
no estaría en posibilidad de violar la prohibición consagrada en el artículo
355 de la C.P.
A juicio de la
Corte, la prohibición de decretar auxilios o donaciones, no se incumple
únicamente con la expedición de la ley anual de presupuesto en el nivel
nacional y, en el territorial, con la aprobación de las respectivas ordenanzas
y acuerdos. Se trata de una prohibición que cobija a todas las ramas y órganos
del poder público y, por ende, comprende todas las fases del proceso de
programación, autorización, cálculo y ejecución del gasto. En este sentido
sería absurdo pretender que la ley anterior que autoriza o decreta un auxilio,
no está viciada de inconstitucionalidad y que sólo lo estará la futura ley de
apropiaciones en la que se asignará la partida para llevarlo a cabo.
El plan nacional de
desarrollo se consagra en una ley que, como todas, debe sujetarse a la
integridad de la Constitución. Los programas que conforman el plan de
inversiones públicas, por lo tanto, no pueden violar el artículo 355 de la
C.P., ni ninguna otra norma de la misma. Como quiera que las leyes anuales de
presupuesto deben corresponder al plan nacional de desarrollo (C.P. art. 346),
en éste no pueden contenerse propósitos, objetivos, programas y proyectos que
contraríen los mandatos constitucionales y, en el evento de hacerlo,
inexorablemente perderá poder vinculante. Adicionalmente, debe tenerse en
cuenta que el plan nacional de inversiones tiene prelación sobre las demás
leyes y que sus prescripciones constituirán mecanismos idóneos para su
ejecución y suplirán los existentes sin necesidad de la expedición de leyes
posteriores (C.P. art. 341).
5. La interpretación
restrictiva aplicable a toda prohibición, puede servir de apoyo a la idea de
que el enunciado normativo del primer inciso del artículo 355 de la C.P., se
refiere exclusivamente a negocios jurídicos que estructuralmente tengan una
causa "donandi" y no a otros que carezcan de ella. Igualmente, esta
postura puede considerar que el radio de la prohibición, excluye a las
entidades de origen estatal o mixto receptoras de fondos públicos, así éstas
ulteriormente los apliquen  o destinen a personas de derecho privado.
En este orden de
ideas, varios ciudadanos aducen, en este proceso, que las empresas celebran
contratos de mutuo con BANCOLDEX, cuya naturaleza onerosa impide su asimilación
a donaciones o auxilios. De otro lado, observan que el receptor de los recursos
públicos, de acuerdo con el plan de inversión, es BANCOLDEX, sociedad de
economía mixta, no así las empresas particulares. Con base en estas premisas,
se concluye con facilidad que las normas demandadas no consagran auxilio o
donación alguno en favor de personas naturales o jurídicas de derecho privado.
La Corte considera
que la prohibición de decretar auxilios o donaciones tiene como destinatarios a
las ramas y órganos del poder público. Dado que las autoridades sólo pueden
actuar dentro del marco normativo, el alcance de una prohibición en su caso ha
de entenderse con la amplitud necesaria para que la misma cumpla cabalmente su
objetivo. Si la donación está prohibida, ha de estarlo también así ella sea
sólo parcial, se realice de manera indirecta, o se cumpla por interpuesta
persona. En uno u otro evento, materialmente pueden concurrir los mismos
elementos que caracterizan una erogación fiscal en favor de un particular sin
que de su parte exista la correlativa contraprestación. No se comprendería, si
así sucede, por qué en estas circunstancias no actúa la prohibición
constitucional pese a verificarse la existencia de un desembolso de fondos
públicos, que gratuitamente se transfieren a un particular, quedando por fuera
del control público, y quebrantando toda idea de racionalidad del gasto y de
igualdad en su asignación.
La prohibición del
artículo 355 de la C.P., da lugar a un correlativo deber de abstención de las
autoridades públicas de decretar auxilios o donaciones. También los deberes se
interpretan de manera que se garantice su efectividad (C.P. art. 2). Por
consiguiente, no puede descartarse que la ayuda financiera consistente en una
tasa de interés o en una condición financiera más favorable de las que habrían
sido estipuladas, de no mediar la erogación fiscal a que alude el plan de
inversiones, sea catalogada como auxilio o donación. De otro lado, el carácter
oficial de BANCOLDEX, en cuyo capital participa el Estado, lo convierte en
sujeto destinatario de la prohibición constitucional.
6. La jurisprudencia
de la Corte Constitucional ha delimitado el alcance de la prohibición de
conceder auxilios o donaciones a particulares.
En primer término,
el estudio de los antecedentes de la prohibición en la Asamblea Nacional
Constituyente, asunto que se analizó en la sentencia C-372 de 1994 (M.P.
Vladimiro Naranjo Mesa), permite concluir que se quiso ante todo erradicar la
práctica de los denominados "auxilios parlamentarios", la que se
consideró viciosa tanto por pervertir las instituciones democráticas como por
alimentar ilegítimas destinaciones de los fondos del erario. En la sentencia
citada, sobre este particular, se expresa:
“En cuanto a los
motivos - conviene reiterarlo -, se encuentran, en primer lugar, los evidentes
efectos nocivos que suscitó una mala interpretación de la filosofía inspiradora
de la reforma de 1968 que, en lugar de fortalecer la justicia social como norma
directriz del gasto público, hizo que éste careciera de un control de
ejecución. En segundo lugar, los recursos públicos asignados a la entidad
privada se estaban manejando con un criterio que no siempre coincidía con los
planes y programas de desarrollo, desconociendo así la obligación de procurar
el bienestar común, la consolidación de un orden justo y la prevalencia del
interés general. Finalmente, la línea determinante en la distribución de
recursos no era, propiamente, la justicia, sino la liberalidad; es decir, no
había un criterio de dar a cada cual según sus necesidades y de acuerdo con un
plan basado en el interés general, sino que se destinaban los bienes del Estado
de conformidad con la voluntad subjetiva y algunas veces arbitraria del
individuo facultado para ello. En cuanto al fin que busca la norma superior que
erradica los denominados "auxilios parlamentarios" (Art. 355 C.P.),
es claro que se procura que exista un control previo y posterior al destino y
ejecución de los dineros públicos destinados a la realización de actividades conjuntas
de interés público o social, siendo esa es la razón de ser del Contrato que se
estipula en el inciso segundo del artículo superior en comento”.
La proscripción de
los "auxilios parlamentarios", explica la prohibición de decretarlos
- la cual sólo está sujeta a las excepciones derivadas de la Constitución
Política y que la Corte ha tenido la oportunidad de establecer, como se
expondrá más adelante -, lo mismo que la disposición del segundo inciso del
artículo 355 de la C.P., en el que se plasma la figura de los contratos con
entidades privadas sin ánimo de lucro, a fin de impulsar programas acordes con
el plan nacional de desarrollo. Este esquema de apoyo a actividades benéficas,
rodeado de controles subjetivos - solamente puede realizarse con entidades
privadas sin ánimo de lucro y de reconocida idoneidad - y objetivos - la
materia del contrato se limita a actividades o programas concretos de interés
público y acordes con el plan de desarrollo a nivel nacional o seccional -, a
partir de la Constitución de 1991, es el único canal para la función benéfica
que el Estado puede llevar a cabo con el concurso de los particulares. Los
elementos descritos que entrañan un control previo y posterior a la entrega de
los recursos públicos, suponen una transformación profunda de esta técnica de
actuación estatal, radicalmente distinta de la que ha sido objeto de censura.
El alcance de la
prohibición, puede inferirse de los distintos pronunciamientos de la Corte que,
a continuación, se sintetizan:
(i) Los aportes del
Estado a sociedades de economía mixta, no constituyen auxilio o donación, pues
el Estado persigue un fin lucrativo que se concreta en la percepción de
utilidades o en el reembolso final de su participación y, en todo caso, durante
la vida social, tiene control en su condición de socio sobre los recursos
aportados (sentencia C-372 de 1994. MP. Vladimiro Naranjo Mesa).
(ii) El aporte del
Estado a una fundación de carácter mixto, constituye auxilio o donación, y no
puede realizarse, en razón de que en aquélla, luego de efectuada la asignación
de capital, se pierde su control, que incumbe enteramente a ella, la cual, de
otra parte, se gobierna según las reglas del derecho privado (sentencia C-372
de 1994. MP. Vladimiro Naranjo Mesa).
(iii) El Estado, no
obstante la prohibición del artículo 355 de la C.P., puede apoyar
económicamente a las víctimas de calamidades y desastres naturales, dada su
situación de debilidad manifiesta y en atención a los principios
constitucionales de solidaridad e igualdad (sentencia C-375 de 1994. M.P.
Antonio Barrera Carbonell).
(iv) La prohibición
del artículo 355 de la C.P., no impide al Estado ofrecer incentivos económicos
y colaborar con los particulares en la creación de personas jurídicas dedicadas
a la investigación y a la actividad científica y tecnológica. Los anterior en
razón de que la finalidad de las personas que reciben su estímulo, corresponde
a un cometido que la misma Constitución encomienda expresamente al Estado (C.P.
arts. 71 69) (sentencia C-506 de 1994. M.P. Fabio Morón Díaz. En el mismo
sentido, la sentencia C-316 de 1995. M.P. Antonio Barrera Carbonell).
(v) La financiación
de becas con cargo a los recursos provenientes de la participación de los
municipios en los ingresos corrientes de la nación, está prohibida a la luz del
artículo 355 de la C.P., en la medida en que se traduce en una donación en
favor de un particular y puede dar lugar al resurgimiento de la práctica
abolida de los auxilios (sentencia C-520 de 1994. M.P. Hernando Herrera Vergara).
(vi) La concesión de
subsidios en favor de los pequeños productores sobre las cuotas de recuperación
de inversiones de los proyectos públicos de adecuación de tierras, es una forma
a través de la cual el Estado cumple claros deberes que la Constitución le
impone, tales como el de promover la construcción de obras de infraestructura
física y la adecuación de tierras, lo mismo que su deber de fomentar el acceso
progresivo a la propiedad de la tierra de los trabajadores agrarios (C.P. arts
64 y 65). Por consiguiente, la consagración legal de estos subsidios no viola
el artículo 355 de la C.P. (sentencia C-205 de 1995. M.P. Eduardo Cifuentes
Muñoz).
(vii) El ICETEX, a
través de un fondo creado con recursos del presupuesto nacional, puede ser
garante de los préstamos otorgados por las instituciones financieras a los
estudiantes de educación superior, toda vez que dicho fondo tiene la naturaleza
de una sociedad de economía mixta y, por lo tanto, los aportes que el estado
hace en ella, no tienen el carácter de auxilios por no hacerse a una persona
natural o jurídica de derecho privado (sentencia C-547 de 1994. M.P. Carlos
Gaviria Díaz).
De lo expuesto puede
concluirse: (1) La prohibición de los auxilios y donaciones, es la respuesta al
abuso derivado de la antigua práctica de los "auxilios
parlamentarios", y en buena medida explica su alcance. (2) La prohibición
de los auxilios y donaciones, no significa la extinción de la función benéfica
del Estado, la cual puede cumplirse a través de la contratación con entidades
privadas sin ánimo de lucro y reconocida idoneidad. (3) El auxilio o donación,
materia de la prohibición, se caracterizan por la existencia de una erogación
fiscal en favor de un particular sin que ella tenga sustento en ninguna
contraprestación a su cargo. Igualmente, corresponden a estas categorías, las
transferencias a particulares, que no estén precedidas de un control sobre los
recursos o que éste no pueda realizarse con posterioridad a la asignación.
Finalmente, se califican de esta manera, las prácticas que por los elementos
que incorporen, puedan tener la virtualidad de revivir la proscrita figura de
los auxilios. (4) Por vía negativa, no se consideran auxilios o donaciones, las
transferencias presupuestales que se hacen a entidades descentralizadas. (5) No
se estima que se viole el artículo 355 de la C.P., cuando el Estado otorga
subsidios, estímulos económicos, ayudas o incentivos, en razón del cumplimiento
de deberes o principios de origen constitucional que describen actividades públicas
irrenunciables.
7. Las exclusiones
que la Corte ha encontrado en relación con la prohibición, si bien se han
presentado como excepciones a la misma, en realidad descubren la faz más
característica del Estado social de derecho que asume, como función propia y en
la que se actualiza el interés general, la puesta en marcha de un sistema
prestacional enderezado a asegurar el mínimo vital y al cual resulta connatural
la intervención en la vida económica y social (C.P. art. 334). Se torna
necesario, pues, distinguir el campo de la prohibición de otorgar auxilios y
donaciones, propia de la esfera presupuestal, del concierto de acciones propias
del Estado social de derecho imputables al cumplimiento de deberes y principios
constitucionales y que, no por representar gasto público, o articularse en
bienes o servicios, a veces entregados gratuitamente, ingresan en el campo de
la anotada prohibición. El Estado social de derecho, precisamente, reacciona
contra la mera proclamación de la libertad y los derechos y, en su lugar,
promueve activamente las condiciones reales indispensables para su realización
y en ello no solamente está en juego su razón de ser sino su responsabilidad.
Las exigencias del
interés público, vinculadas a la garantía del mínimo vital para todos los
habitantes, pueden alcanzarse a través de medios directos - como cuando el
Estado crea y gestiona un determinado servicio público - o de manera indirecta,
lo que sucede cuando el proceso económico es objeto de regulación, dirección e
impulso.
En el repertorio de
las técnicas de intervención indirectas, sobresalen los estímulos o incentivos
al desarrollo económico, los cuales sirven para articular políticas económicas
participativas y consensuales, de corte no autoritario. El fomento económico, en
los términos del artículo 334 de la C.P., constituye una forma legítima de
intervención del Estado en la economía y corresponde a una técnica de dirección
y manejo de los agentes y variables que en ella inciden, que por su eficacia
resulta imprescindible en las actuales condiciones.
El fomento económico
apela a la oferta de estímulos positivos que se formulan a las empresas y
personas que libremente colaboren en el logro de los objetivos concretos de una
determinada política a través de la cual se satisfacen necesidades de interés
público, sin que el Estado se vea en la necesidad de crear o gestionar
directamente el servicio o la actividad económica de que se trate. No obstante
no existir una contraprestación específica a cargo de las empresas y personas favorecidas
con las medidas de apoyo, el Estado y la sociedad pueden beneficiarse en el
mediano y en el largo plazo, pues si éstas tienen éxito el crecimiento de los
agentes económicos puede repercutir en mayores impuestos, creación de un mayor
número de empleos, aumento de las reservas cambiarias del país y, en fin, un
mayor poder de ordenación y control de la administración sobre el respectivo
sector de la economía.
Las medidas y medios
que conforman una específica política de fomento económico, deben estar
autorizadas en la ley. De una parte, las subvenciones y ayudas en las que
normalmente se traduce el fomento económico, pueden implicar gasto público. De
otra parte, el fomento económico, como forma peculiar de intervención en la
economía, se sujeta al mandato legal y a su precisa incorporación en los planes
de inversión pública. La reserva de ley, en este caso, obedece también a los
efectos que las medidas directas o indirectas de subvención o ayuda a los
agentes económicos, tienen sobre la libertad de empresa, la libre competencia y
la igualdad.  En lo que respecta a las entidades territoriales, dentro del
marco de la ley o de su propia autonomía, corresponderá a las asambleas o
concejos, según el caso, adoptar las medidas de fomento de carácter local.
La circunstancia de
que una política de incentivos involucre la aplicación de recursos del erario y
que incida de manera tan nítida en la libertad de empresa y en la libre
competencia, exige que la ley establezca el marco dentro del cual la
administración proceda a su adjudicación sobre la base de la igualdad, la
racionalidad, la transparencia, la concurrencia y la objetividad. Así la
distribución de las subvenciones se realice a través de una sociedad de
economía mixta, sujeta al derecho privado, aquélla trasluce una clara función
pública y como tal no podrá considerarse exenta de fiscalización por parte de
los órganos de control.
8. Los estímulos
positivos a determinadas actividades económicas, pueden igualmente tener
fundamento constitucional en la regulación de la libertad de empresa, que
compete al Legislador (C.P. art. 333).
Según la
Constitución Política la empresa - base del desarrollo -, tiene una función
social que implica obligaciones. Pero, asimismo, corresponde al Estado,
estimular el desarrollo empresarial e impedir que se obstruya o restrinja la
libertad económica. De la ley surgen, en consecuencia, tanto restricciones como
estímulos a la libertad de empresa. Siempre que se respete el núcleo esencial
de la libertad de empresa, debe reconocerse un amplio poder configurativo de
esta libertad atribuido a la ley.
Concretamente la
función social, asociada a la empresa, es fuente de un sinnúmero de
intervenciones legítimas del Estado que se instrumentalizan a través de la ley.
Entre otros criterios relevantes que en este sentido pueden tomarse en cuenta,
se mencionan los siguientes: la actividad de la empresa; su estructura
organizativa; el mercado en el que se inserta; el tipo de financiamiento al
cual apela; el producto o servicio que presta; la importancia de su resultado
económico etc. Los anteriores factores pueden determinar variadas formas de
inspección, control, regulación y existencia de estímulos e incentivos.
Sobre este último
punto es importante advertir que el resultado económico de las empresas no es
indiferente para el Estado. En algunos casos se desearía favorecer la
industrialización de una determinada región; en otros, los objetivos de la
política económica, pueden orientarse a desestimular ciertas iniciativas y
empresas, ya sea por una excesiva oferta en el mercado o por sus efectos
perjudiciales en términos de absorción de determinadas materias primas o
recursos financieros. En estos casos, aparte de los medios de intervención
directa, el Estado puede legítimamente establecer políticas de estímulo de las
que se beneficiarían los operadores económicos que sigan sus pautas. El
conjunto de estas políticas - créditos de fomento, exenciones tributarias,
garantías, autorizaciones especiales, facilidades crediticias y cambiarias,
contratos-programa, premios, inversiones en el capital social etc. -, sin duda,
amplía la esfera de la empresa y le imprime materialmente a su actividad, en la
medida en que ella efectivamente secunde los objetivos de la intervención
estatal, una función social específica. Cabe concluir que en ciertos casos la
función social de la empresa, se logra como una contrapartida a los incentivos
económicos que el legislador decide otorgar con vistas a alcanzar determinados
objetivos económicos de interés general.
9. De acuerdo con lo
expuesto, el programa incorporado en el plan nacional de inversiones,
enderezado a fortalecer la capacidad competitiva de un sector de las empresas
nacionales tanto en el mercado interno como en el externo, se ajusta a la
Constitución.
El fundamento
constitucional de la disposición demandada se encuentra en las facultades de
intervención del Estado en la economía y en la actividad empresarial (C.P.
arts. 334 y 333). La promoción de la competitividad empresarial y el desarrollo
empresarial, son dos objetivos expresamente asignados por la Constitución a la
intervención del Estado en la economía y para lograrlos es posible recurrir a
una política de fomento que consista en reducir los costos financieros que
deben asumir las empresas colombianas por encima de los que pagan las empresas
que compiten con ellas en el mercado de bienes de capital y servicios técnicos.
La neutralización de
los costos financieros que excedan los márgenes vigentes en los mercados
financieros en los que se abastecen las empresas que compiten con las
nacionales, es una medida idónea para fortalecer su competitividad en cuanto
elimina una desventaja comparativa que impide su desarrollo. El fortalecimiento
empresarial - del cual derivan externalidades positivas en términos de empleo y
productividad -, está estrechamente ligado a la conservación y ampliación del
poder de mercado de la industria nacional en relación con la extranjera. De
otro lado, la globalización de la economía obliga a los Estados a mejorar y
alentar la competitividad de sus empresas nacionales, a fin de mantener un
mínimo poder de autodeterminación e independencia.
La norma demandada
se limita a describir de manera sintética el programa de inversión.
Corresponderá a la ley ordinaria y a las demás normas que se dicten para la
cabal ejecución del programa, precisar las condiciones, procedimientos y
trámites que sean necesarios para asegurar que el acceso a sus beneficios se
cumpla de conformidad con los principios de publicidad, igualdad, concurrencia
y objetividad.
10. No le
corresponde a la Corte examinar la conformidad del precepto demandado respecto
de las normas del Acuerdo sobre Subvenciones y Medidas Compensatorias. El
examen de constitucionalidad, se limita a confrontar el texto legal demandado
con el universo de las normas que integran la Constitución Política. Desde
luego, las leyes no pueden, sin invadir la órbita del manejo de las relaciones
internacionales que incumbe al Jefe del estado, derogar o modificar las
estipulaciones de un tratado válidamente suscrito por el Estado.
Desde este punto de
vista, no observa la Corte que la Ley del plan introduzca ninguna alteración en
relación con el mencionado tratado. En efecto, de acuerdo con el tratado, no
toda subvención se encuentra prohibida, pues para ello es necesario que se den
una serie de circunstancias que éste contempla y que corresponde a sus
autoridades establecer en cada caso concreto. Dado que el tratado promueve la
libre competencia y busca prevenir que se erijan barreras al comercio internacional,
las subvenciones que resultan contrarias al mismo son las que producen un
efectivo falseamiento de la competencia. En el presente caso, el programa
persigue homologar las condiciones financieras de las empresas colombianas
frente a las que usufructúan las empresas extranjeras. De todas formas, en
abstracto no puede anticiparse que las medidas que llegue a adoptar el gobierno
colombiano tengan la virtualidad de aniquilar la competencia efectiva en los
mercados de bienes de capital y servicios técnicos. En el evento de que ello
ocurriere, la falta sería imputable, no a la ley del plan que de manera general
ha formulado el programa de apoyo, sino al Gobierno que, desconociendo los
requerimientos técnicos del tratado, ha podido articular una medida concreta de
apoyo constitutiva de una subvención prohibida.
Por todo lo
expuesto, la Corte declarará la exequibilidad de las normas demandadas, las
cuales no vulneran ninguna norma de la Constitución Política.
D E C I S I O N
En mérito de lo
expuesto, la Corte Constitucional,
R E S U E L V E
Declarar EXEQUIBLES
el numeral 9.1 del artículo 20 y el numeral 9.1 del artículo 21 de la Ley 188
de 1995.
NOTIFÍQUESE,
CÓPIESE, COMUNÍQUESE AL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA Y AL PRESIDENTE DEL
CONGRESO, PUBLÍQUESE EN LA GACETA DE LA CORTE CONSTITUCIONAL Y CÚMPLASE.
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Presidente
JORGE ARANGO
MEJIA           ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado                                              Magistrado
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
HERNANDO HERRERA  VERGARA
Magistrado
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
JULIO CESAR ORTIZ
GUTIERREZ  VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado                                                Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General