C-714-06
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia
C-714/06
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE CLAUSULA DEROGATORIA-Procedencia
PRINCIPIO DE IDENTIDAD FLEXIBLE O RELATIVA-Alcance
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Relación
con los principios de identidad y consecutividad/TRAMITE LEGISLATIVO-Posibilidad
de introducir artículos nuevos durante el segundo debate sin que proyecto
vuelva a la comisión de donde proviene
En síntesis, de la
jurisprudencia relativa a la relación que existe entre los principios de
identidad flexible, consecutividad y unidad de materia, es válido concluir que
la Constitución permite modificar o adicionar un proyecto de ley en el segundo
debate en cada cámara legislativa, sin necesidad de que el proyecto vuelva a la
comisión de donde proviene, siempre y cuando la modificación o adición verse
sobre temas tratados y aprobados en primer debate que, además, deben guardar
relación estrecha con el contenido general del proyecto, es decir siempre y
cuando respeten el principio de unidad de materia.
LEY ANTITRAMITES-Materia, objeto y
ámbito de aplicación
LEY ANTITRAMITES-Derogatoria de norma
para evitar pluralidad de competencias entre entidades del Estado/LEY
ANTITRAMITES-Relación de conexidad  entre norma acusada y ley a la que
pertenece
Aunque la derogatoria contenida en la disposición acusada pretende
lograr el propósito que se acaba de comentar, lo cierto es que, al evitar la
pluralidad de competencias señalada, la norma derogatoria facilita la también
la relación de los particulares con la Administración, pues en lo sucesivo
ellos no tendrán la obligación de acatar normatividades dispersas provenientes
de la Comisión Nacional de Televisión, del Consejo Nacional de Estupefacientes
o del Ministerio de Comunicaciones en lo relacionado con los horarios y la
intensidad de la propaganda de licores, cigarrillo, o tabaco en televisión,
radiodifusión sonora o cinematógrafos, sino que sabrán que si tal publicidad se
exhibe en televisión, la competencia especial de la Comisión Nacional de
Televisión determinará que la única reglamentación a acatar al respecto sea la
que profiera dicho ente autónomo. Y si se trata de los otros dos medios de
comunicación, la competencia general del Ministerio de Comunicaciones
determinará que sus regulaciones sean las aplicables, sin que en lo sucesivo
haya confusión con lo que, adicionalmente, podría llegar a establecer el
Consejo Nacional de Estupefacientes, pues su competencia, por efectos de la
derogatoria, se extingue. Así pues, la Corte encuentra que existe una relación
de conexidad no sólo temática, sino también teleológica entre el artículo 78
aquí acusado, y la Ley 962 de 2005 a la cual pertenece. Ciertamente, de un lado
versa sobre un tema al que se refiere la ley en varios de sus acápites
(racionalización de la actividad administrativa y optimización del
funcionamiento de la Administración mediante la definición clara de
competencias regulatorias, evitando la multiplicidad de funciones sobre un
mismo asunto), y de otro lado persigue el telos o finalidad general de toda la
Ley, cual es el de facilitar la relación de los particulares con la
Administración, al arrojar claridad sobre quiénes son los órganos encargados de
regular la publicidad de licores, cigarrillos, y tabaco en ciertos medios de
comunicación.
PRINCIPIO DE CONSECUTIVIDAD Y DE IDENTIDAD EN TRAMITE LEGISLATIVO-No vulneración por introducción de artículo en segundo debate/PRINCIPIO
DE UNIDAD DE MATERIA-No vulneración
Aunque el actual artículo 78 de la Ley 962 de 2005 no se incluyó en
el proyecto inicial que fue presentado ante el Congreso de la República por el
Gobierno Nacional, como tampoco en aquel proyecto presentado por el senador
Germán Vargas Lleras que se acumuló a aquel, y aunque tal norma sólo fue
incorporada al trámite legislativo en la ponencia para segundo debate en la
Plenaria de la Cámara de Representantes, siendo luego aprobada, tal y como
finalmente quedó consagrada, tanto por la plenaria de esa Cámara como por la
Comisión y la Plenaria del Senado de la República, lo cierto es que de manera
general, la racionalización de la actividad administrativa y concretamente la
reasignación o eliminación de algunas competencias administrativas sí fue un
asunto tratado y aprobado desde el inicio del trámite del proyecto que se
convirtió en la Ley 962 de 2005. Por todo lo anterior, la Corte concluye que la
introducción del actual artículo 78 de la Ley 962 de 2005 en el proyecto de ley
presentado para segundo debate en la Cámara de Representantes se ajustó a los
artículos 160 de la Constitución y  178 de la Ley 5ª de 1992 que  de manera
concreta permiten que, durante el segundo debate a los proyectos de ley, cada
cámara le introduzca a los mismos las modificaciones, adiciones y supresiones
que juzgue necesarias, sin necesidad de que el proyecto vuelva a la comisión de
donde proviene y también respetó  los requisitos jurisprudenciales que indican
que “un proyecto de ley puede ser objeto de cambios y modificaciones en el
transcurso de las diversas etapas parlamentarias, pero sólo en la medida en que
dichos cambios y modificaciones se refieran a temas tratados y aprobados en
primer debate, sin perjuicio de que también éstos deban guardar estrecha relación
con el contenido del proyecto, es decir, respeten igualmente el principio de
unidad de materia.” Por todo lo anterior, no prosperan los cargos relativos al
desconocimiento de los principios de identidad, consecutividad y unidad de
materia que informan el proceso de expedición de las leyes.
VOTACION EN BLOQUE-Viabilidad/DEBATE
PARLAMENTARIO-Se entiende satisfecho con la oportunidad que se otorga a los
miembros del parlamento para hacer pública su opinión
La
jurisprudencia explica que lo que buscan las normas constitucionales y
orgánicas que regulan el proceso de aprobación de las leyes es que se garantice
la oportunidad de debatir. De esta manera, tales disposiciones obligan a
permitir el debate, pero no a que el mismo materialmente se dé.  Congruentemente,
el artículo 94 de la Ley 5ª de 1992, Orgánica del Reglamento del Congreso,
define el debate como “(e)l sometimiento a discusión de cualquier proposición o
proyecto sobre cuya adopción deba resolver la respectiva Corporación”. Nótese
que esta disposición no dice que el debate sea la discusión, sino “el
sometimiento a discusión”. Por todo lo anterior, la Corte no encuentra que el
hecho de que una disposición haya sido sometida a debate dentro de una comisión
o cámara legislativa, y ésta lo haya aprobado sin discusión, origine un vicio
de inconstitucionalidad por elusión del debate parlamentario. Adicionalmente,
dicho sometimiento a debate y posterior aprobación puede hacerse artículo por
artículo, o bien en bloque, como expresamente lo autoriza el artículo 159 del
Reglamento del Congreso
PRINCIPIO DE PUBLICIDAD EN EL TRAMITE LEGISLATIVO-Alcance
PUBLICIDAD DE CIGARRILLOS Y BEBIDAS ALCOHOLICAS-Inexistencia de vacío normativo sobre competencia para regularla
La
derogatoria del artículo 19 de la Ley 30 de 1986 no produce el vacío que
presume la demanda, pues, en desarrollo de lo dispuesto por los artículos 76 y
77 de la Constitución, el Congreso Nacional expidió la Ley 182 de 1995 que en
su artículo 4° señala que corresponde a la Comisión Nacional de Televisión
“regular el servicio de televisión”. Más concretamente, el literal c) del
artículo 5° señala que, entre otras funciones, a dicho ente le corresponde  la
de regular las condiciones de operación y explotación del servicio de
televisión, particularmente en materia publicidad, entre otros asuntos. Además,
como también se hizo ver arriba, el inciso segundo del artículo 29  de la
mencionada Ley 182 dispone que los contenidos de la publicidad en televisión
podrán ser regulados por la Comisión Nacional de Televisión con miras a
proteger “a la familia, a los grupos vulnerables de la población, en especial
los niños y jóvenes, para garantizar su desarrollo armónico e integral y
fomentar la producción colombiana.” La anterior competencia, según se dijo, ha
sido recientemente ejercida por la Comisión Nacional de Televisión, con la
expedición del Acuerdo 004 de octubre 19 de 2005, expedido por su Junta
Directiva, “por el cual se reglamenta la publicidad de cigarrillo, tabaco y
bebidas con contenido alcohólico en televisión”, modificado por el Acuerdo 01
de 2006. Por su parte, la Ley 72 de 1989 asigna al Ministerio de Comunicaciones
la función de adoptar la política general del sector de comunicaciones y
ejercer “las funciones de planeación, regulación y control de todos los
servicios de dicho sector”; adicionalmente, los artículos 302 y 303 del Código
del Menor señalan respectivamente que  “(p)or los medios de comunicación no
podrán realizarse transmisiones o publicaciones que inciten al menor al uso de
drogas o sustancias nocivas para la salud o estimulen su curiosidad por
consumirlas”, y que “(n)o podrán realizarse ni transmitirse producciones de
audiovisuales sonoras o impresas para cine o televisión, en los que un menor
interprete personajes o situaciones que atenten contra su integridad moral,
psíquica o física”; y el artículo 305 ibidem, asigna al Ministerio de
Comunicaciones la competencia para sancionar
a los responsables las infracciones a los artículos anteriores.
INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-No
sustentación adecuada de cargos
Referencia: expediente D-6118
Demanda de inconstitucionalidad contra  del
artículo 78 de la Ley 962 de 2005, “por la cual se dictan disposiciones sobre
racionalización de trámites y procedimientos administrativos de los organismos
y entidades del Estado y de los particulares que ejercen funciones públicas o
prestan servicios públicos.”
Actor: Juan Felipe Araujo Calderón.
Magistrado Ponente:
Dr. MARCO GERARDO MONROY CABRA
Bogotá, veintitrés (23) de agosto de dos
mil seis (2006).
La Sala Plena
de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y
en cumplimiento de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067 de
1991, ha proferido la presente Sentencia con base en los siguientes,
I. ANTECEDENTES
En ejercicio de
la acción pública de inconstitucionalidad, el ciudadano Juan Felipe Araujo
Calderón demandó el artículo 78 de la Ley 962 de 2005, “por la cual se
dictan disposiciones sobre racionalización de trámites y procedimientos
administrativos de los organismos y entidades del Estado y de los particulares
que ejercen funciones públicas o prestan servicios públicos”.
II. NORMA DEMANDADA
A continuación
se transcriben la norma acusada, tal como aparece publicada en el Diario
Oficial No. 46.023 de 6 de septiembre de 2005:
“LEY 962 DE 2005
(julio 8)
“Por la cual se dictan disposiciones
sobre racionalización de trámites y procedimientos administrativos de los
organismos y entidades del Estado y de los particulares que ejercen funciones
públicas o prestan servicios públicos
“El Congreso de Colombia
“DECRETA:
“...
“CAPITULO XV.
“REGULACIONES, PROCEDIMIENTOS Y TRÁMITES DEL SECTOR COMUNICACIONES.
“ARTÍCULO 78. Deróguese el
artículo 19 de la Ley 30 de 1986.”
III. LA DEMANDA
A juicio del
demandante, la norma que acusa desconoce los artículos 42, 44, 45, 49, 151,
157, 158, 160, y 169 de la Constitución Política, así como el artículo 25.2 de la
Declaración Universal de Derechos Humanos y los principios de la Declaración de
los Derechos del Niño. Para explicar las razones por las cuales se produciría
esta violación de las citadas normas superiores, expone estas consideraciones:
1.
Violación del principio de unidad de materia. Artículos 158 y 169 de la
Constitución Política.
Dice aquí el
actor, que la libertad de configuración legislativa no es absoluta y que el
principio de unidad de materia constituye uno de los límites a tal potestad del
legislador. Este principio, recogido en los artículos 158 y 169 de la Carta,
exige que todo proyecto de ley se refiera a una misma materia y hace que
resulten inadmisibles las disposiciones o modificaciones que no se relacionen
con ella;  así mismo, implica que el título de la ley corresponda a su
contenido. Agrega entonces la demanda, citando jurisprudencia de esta
Corporación[1], que el principio en
comento busca la tecnificación del trabajo legislativo, de manera que los
llamados a cumplir las leyes puedan consultarlas acudiendo a su clasificación
temática, bajo el entendido de que normas aisladas no serán recogidas en leyes
que regulan tópicos ajenos a su contenido particular.  No obstante, recuerda
que la jurisprudencia ha explicado que, a fin de no obstaculizar el natural
desarrollo de la actividad legislativa, el principio de unidad de materia
significa que “solo aquellos apartes, segmentos o proposiciones de una ley
respecto de las cuales razonable y objetivamente no sea posible establecer
conexidad causal, teleológica, temática o sistemática con la materia objeto de
la ley, deben ser retirados del ordenamiento jurídico”.[2]
En tal virtud, para establecer si se ha respetado o no el principio de unidad
de materia, es preciso determinar, como cuestión previa, cuál es el núcleo
temático de la ley, a fin de poder inferir si una disposición suya vulnera o no
dicho principio.[3]
Recordada así en
lo esencial la jurisprudencia constitucional entorno al principio de unidad de
materia, la demanda afirma que en el caso particular del artículo 78 de la Ley
962 de 2005, que deroga el artículo 19 de la Ley 30 de 1986, se está
quebrantando el referido principio, “ya que siendo el núcleo temático de la
ley 962 de 2005 (Ley Antitrámites) el de racionalizar los trámites y
procedimientos administrativos, no se vislumbra que en el hecho de derogar el
artículo 19 de la ley 30 de 1986 Estatuto Nacional de Estupefacientes, se esté
racionalizando o agilizando un trámite o procedimiento ante quienes cumplen
funciones administrativas, que en este caso sería ante el sector
comunicaciones, sino que, por el contrario se está sacando del sistema
normativo una disposición cuya materia y finalidad es totalmente distinta a lo
que pregona la ley 962, debido a que su importancia gravita en la publicidad o
propaganda de cigarrillos y bebidas alcohólicas para efectos de una adecuada
información con fines de prevención contra el consumo de alcohol o tabaco.”
Para ilustrar de mejor manera el
concepto de violación, la demanda cita el tenor literal del artículo derogado
por la norma acusada, el cual es el siguiente:
“Ley 30 de 1986
“Capítulo III
“Campañas de prevención contra el
consumo de alcohol y de tabaco”.
“Artículo 19: Las estaciones de
radiodifusión sonora, los programas de televisión y los cinematógrafos sólo
podrán trasmitir propaganda de bebidas alcohólicas, cigarrillos y tabaco en los
horarios y con la intensidad que determine el Consejo Nacional de
Estupefacientes, previo el concepto de su comité Técnico Asesor. El ministro de
Comunicaciones velará por el cumplimiento de esta disposición.”
Visto el anterior
texto legislativo, el demandante se pregunta qué tramite o procedimiento
administrativo se está agilizando o racionalizando al derogar el artículo
trascrito y, al no encontrar respuesta, concluye que la norma derogatoria no
guarda conexidad alguna con la temática de la Ley a que pertenece, que pretende
reducir costos operacionales, agilizar procesos y automatizar trámites; por lo
cual, afirma que “gravemente se está vulnerando el principio de unidad de
materia”.
2. Vicios en el trámite de la Ley 962 de
2005. Violación de los artículos 151, 157 y 160 de la constitución Política.
Bajo este
título, la demanda sostiene que la norma acusada no cumplió con los requisitos
constitucionales para su expedición, por las siguientes razones: (i) porque el
proyecto de ley que inicialmente fue presentado por el Gobierno Nacional a
consideración del Congreso de la República, y que inició su trámite en la
Cámara de Representantes, no incluía el texto de la norma acusada, esto es, el
actual artículo 78; (ii) porque la ponencia para primer debate en la Cámara
baja tampoco consideró la inclusión de la norma; (iii) porque el texto aprobado
por la Comisión Primera en el primer debate en la Cámara no incluía la
disposición en cuestión; (iv) porque la norma solamente fue incluida como
proposición en la ponencia para segundo debate en la Cámara.
Agrega entonces
la demanda, que aunque el legislador goza de facultades constitucionales y
legales para incluir en los proyectos de ley modificaciones, supresiones o
adiciones, las mismas “no pueden darle un cambio sustancial al sentido del
proyecto”. Y en el artículo demandado, sostiene, “se incluye un artículo
que en su materia no tiene relación con la racionalización de trámites y
procedimientos.”
De otro lado,
sostiene que, conforme a lo dispuesto por el inciso 2° del artículo 178 de la
Ley 5ª de 1992, Orgánica del Reglamento del Congreso, cuando haya discrepancias
entre la iniciativa aprobada en la plenaria y la aprobada en comisión, podrá
determinarse que el proyecto regrese a la comisión para un reexamen definitivo,
siempre y tanto la discrepancia corresponda a un asunto nuevo. A su parecer, en
el caso de la norma que acusa, este trámite de devolución a la Comisión Primera
de la Cámara ha debido surtirse, por cuanto el artículo aprobado en Plenaria
era incongruente temáticamente hablando con el resto del proyecto, y además los
textos aprobados en la Plenaria y en Comisión eran así mismo incongruentes.
Dado que no se surtió tal procedimiento, se configuraría un nuevo vicio de
inconstitucionalidad formal.
Destaca
enseguida la demanda, que cuando se incluyó la norma como proposición aditiva
dentro del proyecto de ley, cosa que sucedió en la ponencia para segundo debate
en la Cámara, no se dio ninguna explicación respecto de las razones de la
inclusión; y que más adelante, tanto en la Plenaria de la Cámara de
Representantes, como posteriormente en la Comisión Primera y en la Plenaria del
Senado, la norma fue aprobada en bloque, sin que tampoco se hicieran
comentarios, explicaciones, o justificaciones sobre su adopción.  Es decir, en
todo el trascurso del trámite legislativo, no se llevó a cabo ningún debate o
discusión de la norma acusada, lo cual, al parecer del actor, conlleva la
violación de los artículos 151, 157 y 160 de la Constitución Política, como
también de los artículos 157, 158, 174, 175, 178, y 183 de la Ley 5ª de 1992.
Adicionalmente,
el trámite descrito desconocería los principios de celeridad, identidad,
consecutividad y publicidad en los procedimientos legislativos, por cuanto al
haber sido aprobada en bloque, la disposición no gozó de una divulgación
suficiente para ser conocida por los parlamentarios; aparte de que el cambio
introducido al proyecto con la inclusión del artículo era uno de aquellos de
carácter sustancial, que son rechazados por los principios de identidad y
consecutividad.
Todos estos
vicios, señala, serían insubsanables, en cuanto vulneran las garantías
constitucionales.
3. Efectos de la derogación del artículo
19 de la Ley 30 de 1986. Violación del artículo 25.2 de la Declaración
Universal de Derechos Humanos. Violación de los principios de la Declaración de
los Derechos del Niño. Violación de los artículos 42, 44, 45 y 49 de la Constitución
Política.
Por último, para
el demandante el artículo 25.2 de la Declaración Universal de Derechos Humanos,
así como los principios de la Declaración de los Derechos del Niño y los
artículos 42, 44, 45 y 49 de la Constitución Política imponen al Estado la
obligación de velar por la salud de la población, especialmente de la niñez y
de la juventud, de manera preventiva.  Esta obligación implica el exigir a los medios
de comunicación una conducta responsable en la transmisión de las pautas
publicitarias que puedan influir negativamente en la salud y en la formación de
la población joven. Por ello, la derogatoria del artículo 19 de la Ley 30 de
1986, por obra de la norma acusada, no contribuye al cumplimiento de estas
obligaciones constitucionales e internacionales del legislador, generándose así
su inconstitucionalidad.
IV.
INTERVENCIONES
1.
Intervención del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar.
En representación
del Instituto de la referencia, intervino oportunamente dentro del proceso su
directora general,  ciudadana Beatriz Londoño Soto, quien defendió la
exequibilidad de la norma acusada. En sustento de esa posición expuso las
siguientes razones:
En primer lugar,
arguye la interviniente que de conformidad con lo prescrito por el numeral 1°
del artículo 150 de la Carta,  al Congreso de la República compete hacer las
leyes y mediante ellas interpretar, reformar y derogar otras leyes.  Por lo
cual, mientras la norma derogatoria haya sido expedida según el procedimiento
constitucional previsto, la conveniencia u oportunidad de la derogatoria no
puede incidir en la constitucionalidad de la disposición.  Ahora bien, en todo
caso la potestad derogatoria del Congreso no es absoluta, por lo cual la Corte
Constitucional ha aceptado demandas de inconstitucionalidad contra normas
derogatorias, y ha aclarado que de prosperar la acción, el efecto es que
reviven en el mundo jurídico las disposiciones derogadas.[4]
Manifiesta
entonces la interviniente, que al Instituto que dirige le fue imposible
verificar el trámite que llevó a la expedición de la norma acusada, pero que
“de comprobarse que en efecto se respetó el principio de consecutividad en el
proyecto de ley, no podrá por esta acción limitarse la facultad del Congreso de
derogar las leyes.”
Tras esta
aclaración, prosigue la intervención  refiriéndose al cargo de la demanda
conforme al cual la disposición acusada sería inconstitucional por desconocer
el principio de unidad de materia. Al respecto sostiene que la derogatoria
contenida en el artículo impugnado sí se refiere a temas directamente
relacionados con la supresión de una función y un trámite que para el Estado se
había convertido en innecesario, por cuanto hoy en día se cuenta con otros mecanismos
jurídicos más expeditos a través de los cuales se consigue el mismo objetivo
que buscaba la norma derogada.
Más adelante el Instituto se
refiere a la presunta violación de la Declaración Universal de Derechos
Humanos, de los principios de la Declaración de Derechos del Niño y de los
artículos 42, 44, 45 y 49 de la Constitución  por parte de la norma demandada.
Al respecto, afirma que para estudiar si esta acusación es procedente o no, es
menester resolver varios problemas jurídicos, que son los siguientes:
a. El
alcance constitucional de la norma derogada.
Sobre este punto recuerda la intervención del
Instituto Colombiano de Bienestar Familiar que, en la Sentencia C- 524 de 1995[5],
la Corte explicó que el alcance del artículo 19 de la Ley 30 de 19986 no era
impedir la divulgación de propaganda por los medios de comunicación, sino
condicionar su emisión a los horarios que fueran fijados por el Consejo
Nacional de Estupefacientes; lo anterior por fines constitucionalmente
válidos,  como la vida, la salud, la seguridad y los derechos de los niños.
Pues si bien el consumo de ciertas substancias no estaba penalizado, ello no
significaba que fuera socialmente deseable.
b. La
obligación contenida en la norma derogada, que imponía al Consejo Nacional de
Estupefacientes el deber de fijar los horarios e intensidad con que se podría
trasmitir propaganda relativa a bebidas alcohólicas, cigarrillo y tabaco, no
constituye un deber constitucional. En este apartado, la intervención explica que si bien la
Constitución protege los derechos de los niños, los jóvenes y la familia, esto
no significa que necesariamente el legislador tenga que asignar al Consejo
Nacional de Estupefacientes la función de regular los horarios de transmisión
de propaganda sobre ciertas sustancias nocivas, pues el mencionado mandato
constitucional de protección puede verse reflejado en otras normas jurídicas.
Así, en virtud de la discrecionalidad del legislador, éste puede decidir a qué
entidad o autoridad corresponderá, y con qué procedimiento dispensa la referida
protección constitucional.
c. Otras
normas que protegen a los niños, adolescentes y en general a la familia, que
tienen relación con el objeto que perseguía el artículo 19 de la Ley 30 de
1986. Aquí la intervención menciona que en el
ordenamiento jurídico se halla vigente el Acuerdo 004 de octubre 19 de 2005,
expedido por la Junta Directiva de la Comisión Nacional de Televisión, CNTV,
“por el cual se reglamenta la publicidad de cigarrillo, tabaco y bebidas con
contenido alcohólico en televisión”. Recuerda entonces que constitucional y
legalmente dicha Comisión  tiene competencia para regular los horarios e
intensidad de la publicidad en televisión de las referidas substancias, y que
el Acuerdo  mencionado se expidió justamente para llenar el vació dejado por la
derogatoria del artículo 19 de la Ley 30 de 1986.  Sobre este mismo punto
agrega que el Ministerio de Comunicaciones tiene similar competencia para
definir el tema de la publicidad del tabaco, el cigarrillo y las bebidas
alcohólicas en las estaciones de radiodifusión sonora y en los cinematógrafos.
Además, relaciona la existencia de más de doce (12) normas jurídicas (leyes y
decretos) referentes a la protección de los niños, los adolescentes y la
familia contra el peligro que reviste la publicidad desmedida de alcohol y
tabaco.
En conclusión,
el Instituto estima que si bien es válida la preocupación por la protección de
la población menor y juvenil y la familia, y que cualquier esfuerzo legislativo
en ese sentido es valioso, también es cierto que en virtud de amplia potestad
derogatoria de que goza el Congreso, y considerando que existen normas
jurídicas que suplen el vacío dejado por la norma derogada, el artículo 78 de
la Ley 962 de 2005 debe se declarado exequible.
2.
Intervención de la Comisión Nacional de Televisión.
En
representación de la Comisión Nacional de Televisión, intervino oportunamente
dentro del proceso el ciudadano Jorge Alirio Mancera Cortés, según poder que le
fuera conferido por el director y representante legal de esa Institución,
doctor Jorge Alberto Figueroa Clausen. En tal calidad solicitó a esta
Corporación declarar la exequibilidad de la norma demandada. Como soporte de
esta solicitud, expuso las siguientes razones:
En primer lugar,
recuerda el interviniente que según lo indicado por el artículo 1° de la Ley
962 de 2005, ésta tiene como propósito central facilitar las relaciones de los
particulares con la Administración Pública, a fin de que las mismas se
desarrollen de conformidad con lo establecido en los artículos 83, 84, 209 y
333 de la Carta Política.  Frente a este propósito legislativo, recuerda
también que el artículo 19 de la Ley 30 de 1986 establecía restricciones a la
publicidad de bebidas alcohólicas, cigarrillos y tabaco en estaciones de
radiodifusión sonora, programadoras de televisión y cinematógrafos, al limitar
su trasmisión en los horarios e intensidad que determinara el Consejo Nacional
de Estupefacientes, previo concepto de su Comité Técnico Asesor, y al asignar
al ministerio de Comunicaciones velar por el cumplimiento de esta regulación.
Es decir, la norma derogada autorizaba al Consejo Nacional de Estupefacientes
para reglamentar el asunto de este tipo de publicidad, previo el concepto de
mencionado Comité Técnico Asesor.
Tras recordar
que la disposición comentada fue objeto de un pronunciamiento de exequibilidad
por esta Corporación[6], la intervención prosigue
poniendo de relieve que ella no contempla propiamente un trámite o
procedimiento administrativo, sino una restricción a cierto tipo de publicidad;
de lo cual podría concluirse que no existe unidad de materia entre el contenido
normativo del artículo 19 de la Ley 30 de 1986 y el objeto de la Ley 962 de
2005, cuyo artículo 78 deroga aquél. No obstante lo anterior, la intervención
del Comisión Nacional de Televisión dice que es necesario analizar la
disposición derogada desde el punto de vista de su contenido y vigencia, pues a
partir de este examen se llega a otra conclusión.
Al respecto
señala que, hoy en día, a quien compete expedir la reglamentación que
clasifique y regule la publicidad de tabaco, licores y cigarrillos que
transmitan las programadoras de televisión, incluidos los horarios e intensidad
de la misma, es a la Comisión Nacional de Televisión, conforme a los artículos
76 y 77 superiores y 4, 5, 12 y 29 de la Ley 182 de 1995. La última de estas
disposiciones, en particular, autoriza a la Comisión para clasificar y regular
los contenidos de la publicidad en televisión con miras a proteger la familia,
los niños y los jóvenes.
Destaca entonces
que la Ley 182 de 1995, que desarrolla los artículos 76 y 77 constitucionales,
en su artículo 64 ordenó la derogatoria general de aquellas normas que fueran
contrarias a esa Ley, de donde concluye el interviniente que efectivamente
ahora es la Comisión Nacional de Televisión, y no el Consejo Nacional de
Estupefacientes, la entidad investida por la ley de facultades para expedir
reglamentación sobre cualquier tipo de publicidad en televisión. Por lo cual,
el artículo 19 de la Ley 30 de 1986, que le asignaba tal facultad al Consejo
Nacional de Estupefacientes, estaría afectado de una inconstitucionalidad
sobreviniente, pues la Constitución había previsto en forma expresa que la
dirección y regulación del servicio de televisión estaría a cargo de un ente
autónomo, que hoy es la Comisión Nacional de Televisión. Aclara entonces la
intervención, que a pesar de que la Corte declaró exequible esta disposición
mediante la Sentencia  C-524 de 1995, tal pronunciamiento no constituiría cosa
juzgada absoluta, pues entre los cargos estudiados no se incluía la causal de
inexequibilidad que se acaba de exponer.
De cualquier
manera, la intervención de la Comisión Nacional de Televisión considera que la
mencionada Sentencia de constitucionalidad no es obstáculo para considerar que
el artículo 19 de la Ley 30 de 1986 no subsiste en el ordenamiento, no sólo
porque el mismo había sido objeto de derogatoria implícita por medio de la Ley
182 de 1995, sino porque además resulta contrario a las normas superiores que
le asignan a la Comisión Nacional de Televisión la competencia que esa norma
radicaba en cabeza de del Consejo Nacional se Estupefacientes.
Por último,
señala la intervención que la Comisión Nacional de Televisión, en ejercicio de
sus competencias constitucionales y legales, ha cumplido con reglamentar la
publicidad de cigarrillos, licores y tabaco en televisión, mediante la
expedición del Acuerdo 04 de 2005. De manera que no es posible afirmar, como lo
hace la demanda, que la derogatoria de la norma pre constitucional que asignaba
tal competencia al Consejo Nacional de Estupefacientes implique un
desconocimiento de las normas superiores e internacionales que le asignan al
Estado la responsabilidad de velar por la salud de los niños y los
adolescentes.
V. CONCEPTO DEL MINISTERIO PUBLICO
Dentro del
término procesal establecido, el señor Procurador de la Nación, Edgardo José
Maya Villazón, rindió el concepto de su competencia solicitando a la Corte que
declare inexequible el artículo 78 de la Ley 962 de 2005, por las siguientes
razones:
En primer lugar,
dice la Procuraduría que “la supresión de las funciones relacionadas con
la determinación de los horarios e intensidad en que las estaciones de
radiodifusión, las programadoras de televisión y los cinematógrafos pueden
transmitir propagandas de bebidas alcohólicas, cigarrillos y tabaco, no se
asimila a la unidad de materia que corresponde a la Ley 962 de 2005, cual es la
racionalización de trámites y de procedimientos administrativos.”  Explicando
este argumento, la vista fiscal sostiene que la Ley 962 de 2005 fue expedida
básicamente con el fin de racionalizar trámites y procedimientos administrativos
de los organismos y entidades del Estado y de los particulares que ejercen
funciones públicas o prestan servicios públicos, y que se trata de un
desarrollo legal “en función de la protección de los administrados... y del
cumplimiento de la función pública administrativa con base en los principios de
moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad”.  Por tal
razón, “lo regulado abarca básicamente la racionalización en la solicitud de
permisos, licencias o requisitos que se exigen a los administrados, y de los
procedimientos administrativos que se adelantan para satisfacer sus
solicitudes”.
Frente a este
núcleo temático, prosigue el Procurador, artículo 78 de la Ley 962 de 2005 es
el único de ese cuerpo normativo que trata “de las regulaciones, procedimientos
y trámites del sector comunicaciones”, limitándose a derogar el artículo
19 de la Ley 30 de 1996, norma del Estatuto Nacional de Estupefacientes cuyos
artículos 16 a 19, se refieren a las campañas de prevención contra el consumo
del alcohol y del tabaco. Entre éstos, el artículo 19 asigna una función a un
órgano adscrito al Ministerio del Interior y de Justicia, cuyo cumplimiento
compete vigilar al Ministerio de Comunicaciones. Por lo tanto, dice el
Ministerio Público, el contenido de la norma derogada “no es un simple trámite
o procedimiento administrativo del sector comunicaciones.” Agrega entonces que
la función asignada por la norma derogada al Consejo Nacional de
Estupefacientes, en vez de hacer exigencias injustificadas a los administrados,
estaba “encaminada  a cumplir con una labor trascendental de interés general
para la preservación de los derechos a la salud y la vida de toda la población,
y a la educación y a la cultura de niños y adolescentes”.
De otro lado, el señor Procurador
examina el trámite dado a  la norma demandada en el Congreso de la República, y
al respecto señala que dicho artículo no fue objeto de iniciativa legislativa,
ni de ponencia para primer debate en Cámara de Representantes, ni de aprobación
en éste, sino que su texto fue incluido como artículo nuevo en la ponencia para
segundo debate en Cámara de Representantes, siendo aprobado por la plenaria de
esta Corporación legislativa sin justificación alguna. Posteriormente, en el
primero y el segundo debate en el Senado el artículo fue incluido y aprobado,
sin que tampoco se hubiera producido discusión sobre su contenido.
Explicado lo anterior, la vista
fiscal conceptúa que aunque no hay un vicio de trámite en la aprobación de la
norma, sí se presenta una vulneración del principio de unidad de materia, ya
que el artículo 78 “no fue objeto de iniciativa legislativa primaria, sino que
fue incluido en la ponencia rendida para segundo debate en plenaria de la
Cámara de Representantes y sin justificación alguna en relación con la
racionalización de trámites o procedimientos administrativos, materia sobre la
que se pretendía legislar.”
Por todo lo
anterior, el Ministerio Público solicita a la Corte declarar inexequible el
artículo 78 de la Ley 962 de 2005.
VI. CONSIDERACIONES DE LA CORTE
1. Competencia
Por dirigirse la
demanda contra una norma que forma parte de una Ley de la República, al tenor
de lo dispuesto en el numeral 4° del artículo 241 de la Carta, corresponde a esta
Corporación decidir sobre su constitucionalidad.
2. El
problema jurídico que plantea la demanda.
2.1. Según se
relató anteriormente, la demanda plantea los siguientes cargos de
inconstitucionalidad:
En primer lugar,
sostiene que el artículo 78 de la Ley 962 de 2005 quebranta el principio de
unidad de materia, básicamente porque el núcleo temático de dicha Ley es el de
racionalizar los trámites y procedimientos administrativos, y en cambio el
alcance normativo de la disposición acusada, que deroga el artículo 19 de la
Ley 30 de 1986, no tiene ninguna conexidad o relación con tal núcleo temático,
toda vez que la norma derogada no regulaba ningún trámite o procedimiento ante
quienes cumplen funciones administrativas, sino que asignaba una competencia al
Consejo Nacional de Estupefacientes, para la regulación de la intensidad y los
horarios en que puede ser transmitida propaganda sobre cigarrillos, licores y
tabaco en la televisión, las estaciones de radiodifusión sonora y los
cinematógrafos.
En segundo
lugar, la demanda afirma que la norma acusada está afectada de vicios formales,
porque habiendo iniciado su trámite en la  Cámara de Representantes,  solamente
fue incluida dentro del proyecto en la ponencia para segundo debate en dicha
Corporación, sin ninguna explicación sobre tal inclusión, y sin que se surtiera
el trámite de devolución a la Comisión para ser reexaminada, trámite que se
imponía dada la discrepancia que se presentaba entre lo aprobado en la Comisión
y en la Plenaria.
Adicionalmente
el demandante afirma que en todas las ocasiones el artículo 78 fue aprobado en
bloque, sin que se hicieran comentarios, explicaciones, o justificaciones sobre
su adopción. Es decir, denuncia que en todo el trascurso del trámite
legislativo, no se llevó a cabo ningún debate o discusión respecto de la norma
acusada. Esta misma circunstancia de su aprobación en bloque haría que la norma
no hubiera gozado de una divulgación suficiente para ser conocida por los
parlamentarios, por lo que se desconocería el principio de publicidad del
trámite legislativo.
Por último, para
el actor la derogatoria del artículo 19 de la Ley 30 de 1986, dispuesta en la
norma que acusa, origina un vacío legislativo que significa la violación del
artículo 25.2 de la Declaración Universal de Derechos Humanos, del Preámbulo y
los principios de la Declaración de los Derechos del Niño, y de los artículos
42, 44, 45 y 49 de la Constitución Política, toda vez que el Estado deja de
cumplir su obligación de velar por la salud de la población, especialmente de
la niñez y de la juventud, de manera especialmente preventiva.
2.2.  Frente a
estas acusaciones, las intervenciones públicas del  Instituto Colombiano de
Bienestar Familiar y de la Comisión Nacional de Televisión rebaten el argumento
según el cual no se presenta conexidad temática entre el artículo demandado y
la Ley dentro de la cual se inserta. Al parecer de la primera de estas
entidades, la derogatoria contenida en el artículo impugnado sí se refiere a
temas directamente relacionados con la supresión de una función y un trámite
que para el Estado se convirtió en innecesario, por cuanto hoy en día se cuenta
con otros mecanismos jurídicos constitucionalmente más adecuados, a través de
los cuales se consigue el mismo objetivo que buscaba la norma derogada. Por su
parte, la Comisión Nacional de Televisión arguye que, a partir de la expedición
de la Constitución Política de 1991, por previsión contenida en sus artículos
76 y 77, es ella la entidad encargada regular los contenidos de todo tipo de
publicidad en televisión con miras a proteger la familia, los niños y los
jóvenes. Con lo anterior justifica la derogatoria expresa del artículo 19 de la
Ley 30 de 1986, pues esta norma asignaba una competencia en contradicción con
lo dispuesto en el nuevo ordenamiento constitucional. En este sentido, el
artículo 78 de la Ley 962 de 2005, ahora acusado, y que dispuso tal
derogatoria, tendría una relación de conexidad con el resto de la Ley a la que
pertenece, toda vez que evitaría la permanencia en el ordenamiento de una
competencia regulativa del Consejo Nacional de Estupefacientes, que hoy en día
claramente compete a la mencionada Comisión de televisión. De esta manera,
implícitamente afirma que se reordena el tema de facultades de regulación en materia
de publicidad de tabaco, licores y cigarrillos en televisión, evitando
duplicidades y confusiones.
De otro lado,
las dos entidades publicas intervinientes coinciden en afirmar que la
derogatoria del artículo 19 de la Ley 30 de 1986, producida por la norma
demandada, no implica el incumplimiento del deber estatal de velar por la
niñez, la juventud y la familia, ni el desconocimiento de las disposiciones
constitucionales o internacionales que imponen al Estado tal obligación.
2.3 Por su
parte, la vista fiscal coadyuva la demanda, pues encuentra que entre la materia
de la Ley 962 de 2005 y la derogatoria de la competencia del Consejo Nacional
Electoral en materia de publicidad sobre cigarrillo, tabaco y licores no se da
ninguna relación de conexidad. En tal virtud, la inclusión de dicho artículo
derogatorio en el segundo debate en la Cámara, resulta violatorio del principio
de unidad de materia.
2.4  Así las
cosas, de la demanda, las intervenciones y el concepto del señor Procurador, se
concluye que corresponde a la Corte, en su orden, estudiar cuál fue el trámite
legislativo surtido por el artículo 78 de la Ley 962 de 2005  para su
aprobación en el Congreso Nacional, en especial el momento en el que esta
propuesta normativa fue incorporada al proyecto que hacía curso en esa entidad.
Si de este estudio se concluye que la norma fue incluida por la plenaria de la
Cámara de Representantes, es necesario estudiar si la misma, por su contenido
sustancial, tiene una relación de conexidad con el núcleo temático del proyecto
que venía tramitándose, y con el título de dicha ley. Para este estudio se
tendrá en cuenta la jurisprudencia de esta Corporación relativa a la facultad
de las plenarias de las Cámaras de incluir en los proyectos de ley nuevos
artículos no aprobados en la comisión respectiva. Finalmente, si se
estableciera que la disposición impugnada, a pesar de haber sido incluida por
la Plenaria de la Cámara de Representantes, sí respeta el principio de unidad
de materia, sería necesario estudiar si la derogatoria que en ella se prevé no
genera un vació normativo y competencial que lleve a que el Estado incumpla sus
obligaciones constitucionales e internacionales en materia de protección de la
salud de los niños, los adolescentes y la familia.
2.5 No obstante
lo anterior, visto que el alcance normativo de la disposición acusada es el de
derogar el artículo 19 de la Ley 30 de 1986, como cuestión previa debe la Corte
recordar su jurisprudencia relativa a su propia competencia para pronunciarse
sobre disposiciones legislativas de carácter derogatorio. En efecto, tal asunto
ha sido objeto de estudio por la Corporación, que al respecto ha vertido, entre
otros, los siguientes conceptos:
“... en el constitucionalismo colombiano, la potestad derogatoria
del Congreso, que es amplia y dinámica, no es absoluta, puesto que nuestro
ordenamiento no establece el principio de soberanía parlamentaria, como si lo
han hecho otros países, como Inglaterra. El Legislador se encuentra entonces
vinculado a la Constitución, que es norma de normas (CP art. 4), y por
consiguiente, al derogar una disposición, debe respetar los preceptos
constitucionales.
“En ese orden de ideas, si el Congreso, al ejercer su potestad
derogatoria, se encuentra vinculado a los principios y mandatos constitucionales,
entonces es claro que las disposiciones derogatorias contenidas en las leyes se
encuentran sometidas al control ejercido por esta Corte Constitucional, cuando
sean demandadas por un ciudadano (CP art. 241). Y es obvio que esas cláusulas derogatorias
deben ser controladas ya que ellas tienen un efecto normativo preciso, que es
restar vigencia a la norma derogada, y por ello modifican materialmente el
ordenamiento jurídico. Es más, esta Corporación ya había analizado
específicamente si procedía o no un control constitucional sobre cláusulas
derogatorias, al desestimar una intervención ciudadana que solicitaba a la
Corte inhibirse de conocer de una demanda dirigida contra una disposición de
tal naturaleza. El ciudadano argumentaba que el control constitucional sobre un
artículo que se limitaba a derogar otros artículos era inocuo, porque en
realidad esas disposiciones habían agotado su papel, al expulsar del
ordenamiento a las disposiciones derogadas, por lo que, en sentido estricto
debía concluirse que las cláusulas derogatorias carecían de un contenido
normativo propio. La sentencia C-055 de 1996, MP Alejandro Martínez Caballero,
rechazó los argumentos del interviniente, pues consideró que las disposiciones derogatorias
tenían un contenido propio, que era eliminar la vigencia de una disposición
específica, y que en esa medida modificaban el ordenamiento. Dijo entonces la
Corte, en el fundamento 6 de esa sentencia:
“En efecto, ¿cuál es la función y el contenido normativo de una
norma derogatoria? Como bien lo señala Hans Kelsen, una disposición de este
tipo tiene como función "dejar sin efecto la validez, es decir, el deber
ser, de otra norma, aniquilando su existencia" (Hans Kelsen, Ulrich Klug. Normas
jurídicas y análisis lógico. Madrid: Centro de Estudios Constitucionales, 1988,
p 71). Esto significa que el efecto de una norma derogatoria es negar el deber
ser de otra norma, esto es, expulsarla del ordenamiento.  Por consiguiente, a
pesar de que la norma derogatoria agote su objeto una vez promulgada, los
efectos de su contenido normativo subsisten, pues la expulsión de las normas
derogadas se mantiene en el tiempo, siempre y cuando, obviamente, que la norma
derogatoria se ajuste al ordenamiento constitucional.
“No es pues cierto que una norma derogatoria cese de producir
efectos una vez promulgada ya que ella, al eliminar otras disposiciones, ha
producido una transformación del orden normativo.  Por eso, como dicen
Alchourrón y Bulygin, "el acto de derogar provoca un cambio del sistema:
después de la derogación tenemos un nuevo sistema, distinto del anterior (aun
cuando ambos pertenezcan a la misma secuencia, es decir, al mismo orden
jurídico)" (Carlos Alchourrón. Eugenio Bulygin. Análisis lógico y
derecho. Madrid: Centro de Estudios Constitucionales, 1991, p 401)”.
“Es pues procedente un control constitucional de las disposiciones
derogatorias, no sólo por cuanto el Congreso, al ejercer esa potestad, debe
acatar los mandatos constitucionales, sino además porque la declaración de
inexequibilidad de un cláusula derogatoria tiene un efecto preciso, que
consiste en reincorporar al ordenamiento aquellos contenidos normativos que
habían sido derogados. En efecto, esta Corporación, en reiterada jurisprudencia[7]
y en armonía con una sólida tradición del derecho público colombiano[8],
ha indicado que en principio la declaratoria de inexequibilidad de una norma,
que había derogado o subrogado otras disposiciones, tiene como efecto revivir los
artículos que habían perdido vigencia, como consecuencia de la cláusula
derogatoria. En desarrollo de esa doctrina, esta Corte no sólo ha analizado si
determinadas disposiciones derogatorias desconocían o no el principio de unidad
de materia, sino que incluso ha declarado la inexequibilidad de algunas de
ellas. Por ejemplo, la sentencia C-659 de 2000, MP Fabio Morón Díaz, declaró la
inconstitucionalidad parcial del artículo 3º de la ley 54 de 1983, por violar
el artículo 158 de la Carta sobre unidad de materia, ya que concluyó que no
existía ninguna relación directa, causal o conexa, entre las normas derogadas,
y la materia general de la ley 54 de 1983[9].
“El
examen precedente ha mostrado que es perfectamente válido que un ciudadano
demande una cláusula derogatoria.”[10]
Precisando la
doctrina anterior, en la Sentencia C-706 de 2005[11]
la Corte explicó lo siguiente respecto a la pertinencia del examen
constitucional de disposiciones derogatorias, cuando ellas han sido acusadas
por desconocimiento de los principios de unidad de materia o de identidad:
“Es pues procedente un control constitucional de las disposiciones
derogatorias, no sólo por cuanto el Congreso, al ejercer esa potestad, debe
acatar los mandatos constitucionales, sino además porque la declaración de
inexequibilidad de un cláusula derogatoria tiene un efecto preciso, que
consiste en reincorporar al ordenamiento aquellos contenidos normativos que
habían sido derogados[12]. En efecto, esta
Corporación, en reiterada jurisprudencia[13] y en armonía
con una sólida tradición del derecho público colombiano[14],
ha indicado que en principio la declaratoria de inexequibilidad de una norma,
que había derogado o subrogado otras disposiciones, tiene como efecto revivir
los artículos que habían perdido vigencia, como consecuencia de la cláusula
derogatoria[15].
“En desarrollo de esa doctrina, esta Corte no sólo ha analizado por
ejemplo  si determinadas disposiciones derogatorias desconocían o no el
principio de unidad de materia, o el principio de identidad[16],
sino que incluso ha declarado la inexequibilidad de algunas de ellas.
“Así por ejemplo, la sentencia C-659 de 2000[17],
declaró la inconstitucionalidad parcial del artículo 3º de la ley 54 de 1983,
por violar el artículo 158 de la Carta sobre unidad de materia, ya que concluyó
que no existía ninguna relación directa, causal o conexa, entre las normas
derogadas, y la materia general de la ley 54 de 1983[18].
“Para efectos de la presente sentencia resulta pertinente recordar
que cuando se trata de analizar  el respeto de los referidos principios de
unidad de materia y de identidad -que como más adelante se recuerda no son lo
mismo-  por normas de carácter derogatorio, el  examen que corresponde hacer a
la Corte no se circunscribe a la mecánica verificación de si los artículos
respectivos estaban o no incluidos en el proyecto inicialmente presentado o si
precisamente esos artículos fueron sometidos a los debates en las Comisiones y
en las Plenarias de las Cámaras, sino que lo que  es preciso establecer  es si
esas derogatorias constituyen desarrollo de las unidades temáticas sobre las
que versaron los debates[19].”[20]
Establecida así
la competencia de la Corte para el examen de normas derogatorias, prosigue con
el estudio de la que aquí ha sido demandada.
3. El trámite
de aprobación del artículo 78 de la Ley 962 de 2005 en el Congreso de la
República.
3.1 El proyecto
de ley N° 14 de 2003 -Cámara-, 238 de 2005 –Senado “por la cual se dictan
disposiciones sobre Racionalización de trámites y procedimientos administrativos
de los organismos y entidades del Estado y de los particulares que ejercen
funciones públicas o prestan servicios públicos” fue presentado el 20 de julio
de 2003 por el Gobierno Nacional ante el Congreso de la República, por
intermedio del Ministro del Interior y de Justicia. El texto de dicho proyecto,
junto con la exposición de motivos correspondiente, fue publicado en la Gaceta
del Congreso N° 342 del 23 de julio de 2003. Este proyecto fue acumulado con el
proyecto de ley N° 037 Cámara, presentado el 24 de julio de 2003 por el senador
Germán Vargas Lleras, y publicado, junto con su exposición de motivos en la
Gaceta del Congreso N° 357 del 25 de julio de 2003.
En estos
proyectos no se incluye la propuesta normativa correspondiente al actual artículo
78 de la Ley 962 de 2005.
3.2 El proyecto
acumulado inició su curso en la Cámara de Representantes. La ponencia para
primer debate en la Comisión Primera de esa Corporación, junto con el nuevo
texto legal propuesto, fue presentada por los representantes Germán Varón
Cotrino, Jaime Amín Hernández, Telésforo Pedraza Ortega, Adalberto Jaimes Ochoa
e  Iván Díaz Matéus, y publicada en la Gaceta del Congreso N° 678 del 12 de
diciembre  de 2003.
En el nuevo
texto propuesto por los ponentes no se incluye la  propuesta normativa
correspondiente al artículo 78 de la Ley 962 de 2005.
3.3 El proyecto
acumulado fue discutido y aprobado en la Comisión Primera de la Cámara de
Representante durante los días 5, 25, 26 y 27 de mayo de 2004 y 8 y 18 de junio
del mismo año. El proyecto aprobado por esta Comisión aparece publicado en la
Gaceta del Congreso N° 550 del 16 de septiembre de 2004, páginas 17 a 28. En él
no se incluye ninguna propuesta normativa correspondiente al actual contenido
del artículo 78 de la Ley 962 de 2005.
3.4  La ponencia
para segundo debate en la Cámara de Representantes fue  presentada el 31 de
agosto de 2004 por los representantes Germán Varón Cotrino, Lucio Muñoz
Meneses, Adalberto Jaimes, Telésforo Pedraza Ortega, Zamir Silva Amín, Clara
Isabel Pinillos, Carlos Arturo Piedrahíta C.,  Jaime Alejandro Amín e Iván Díaz
Matéus y publicada en la Gaceta del Congreso N° 550 del 16 de septiembre de
2004, junto con el nuevo texto del proyecto de ley presentado para
consideración.
En este nuevo texto presentado a
consideración de la plenaria de la Cámara, se incluyó el siguiente artículo:
“CAPITULO XV
“Regulaciones, procedimientos
y trámites del sector Comunicaciones
“Artículo 81. Deróguese el
artículo 19 de la Ley 30 de 1986.
Sobre la justificación de la
inclusión de este nuevo artículo, la ponencia para segundo debate en la Cámara
no incluye ningún comentario.
3.5 El artículo
trascrito fue aprobado en bloque en segundo debate en la Cámara de
Representantes el día 15 de diciembre de 2004, según consta en el Acta N° 155,
correspondiente a esa fecha, que aparece publicada en la Gaceta del Congreso N°
51 del 15 de febrero de 2005. La aprobación se surtió en los siguientes
términos:
“Señora
Presidenta, Su Señoría constituyó una comisión con los ponentes y los
proponentes de proposiciones, frente a este proyecto y el informe es el
siguiente, los ponentes hacen unas propuestas que están en el siguiente informe
y los artículos que no tienen discusión, porque no hay propuestas radicadas por
ningún Congresista en esta Secretaría, entonces me permito leer los artículos
que no tienen ninguna propuesta en la Secretaría y que se podrían votar
en bloque, el 2, 3, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14, 15, 16, 17, 18, 19, 20,
21, 22, 23, 26, 27, 28, 29, 30, 31, 32, 33, 34, 37, 38, 39, 40, 41, 42, 43, 44,
46, 47, 50, 51, 53, 55, 57, 58, 56, 59, 60. 62, 64, 65, 66, 69, 74, 76, 77, 78,
79, 80, 81, 82, 83, 84, 73, 52, 1, 67, 25 y 29; esos los puede
someter con la Propuesta de los Ponentes en bloque, señora Presidente.
“...
“Dirección
de la sesión por la Presidencia:
En
consideración el bloque de artículos leídos por Secretaría, se abre su
discusión, anuncio que va a cerrarse, queda cerrada, ¿aprueba la Plenaria el
bloque de articulado?
“El
Secretario General informa:
Han sido
aprobados los artículos de la Propuesta de los Ponentes.” (Negrillas y subrayas fuera del original)
3.6 El texto
definitivo aprobado por la plenaria de la Cámara de Representantes aparece
publicado en la Gaceta del Congreso N° 138 de 2005, en donde el actual artículo
78 de la Ley 962 de 2005 aparece como artículo  74 del proyecto.
3.7  Posteriormente el proyecto fue
enviado al  Senado de la República, en donde fue radicado con el N° 238 de 2005
–Senado -. La ponencia para primer debate fue presentada por el senador
Mauricio Pimiento Barrera y publicada en la Gaceta del Congreso N° 242 del 10
de mayo de 2005. Dentro del texto propuesto, se incluyó nuevamente la siguiente
disposición:
“CAPITULO XV
“Regulaciones, Procedimientos
y Trámites del Sector Comunicaciones
“Artículo 97. Deróguese el
artículo 19 de la Ley 30 de 1986.”
En esta ponencia para primer
debate, tampoco se hicieron consideraciones especiales respecto de la
justificación de la anterior propuesta normativa.
3.8 En sesión del día 25 de mayo de 2005  la Comisión Primera del
Senado de la República dio primer debate y aprobó dentro de un bloque el
artículo trascrito. Así consta el Acta N° 44 correspondiente a tal sesión,
publicada en la Gaceta del Congreso N° 504 del 8 de agosto de 2005. La
aprobación correspondiente se surtió en los siguientes términos:
“La
Secretaría informa que acorde con lo expresado por los Senadores que
intervinieron anteriormente, el bloque de artículos que se someterá a votación
y en los cuales hay consenso entre los Senadores de la Comisión Primera son:
1º, 2º, 3º, 4º, 8º, 9º, 10, 11, 12, 15, 16, 17, 18, 20, 22, 23, 24, 25, 27, 28,
31, 32, 33, 35, 37, 38, 39, 40, 41, 42, 47, 48, 49, 50, 51, 52, 54, 55, 56, 57,
59, 60, 61, 63, 64, 65, 66, 67, 69, 71, 75, 76, 77, 78, 79, 80, 82, 83, 84, 88,
89, 90, 91, 92, 94, 95, 96, 97, 98, 99, 101, 102, 104.
“La
Presidencia a petición de varios Senadores, pregunta a la Comisión si autoriza
la omisión de la lectura de los artículos relacionados por la Secretaría y por
contestar en forma afirmativa así procedió la Comisión.
“La
Presidencia abre la discusión del bloque de artículos señalados por la
Secretaría, cerrada esta y sometidos a votación son aprobados por unanimidad en
el texto que presenta el pliego de modificaciones de la ponencia, con
constancia de la Secretaría de obtener 11 Votos afirmativos.” (Negrillas y subrayas fuera del original)
3.9 La ponencia
para segundo debate en el Senado de la República fue presentada por los
senadores Mauricio Pimiento Barrera, Héctor Helí Rojas, Andrés González, y
publicada en la Gaceta del Congreso N° 335 del 8 de junio de 2005 2004.  Dentro
del texto propuesto para aprobación del Senado de la República, el actual
artículo 78 de la Ley 962 de 2005 aparece idéntico como artículo 82 del
proyecto.
3.10 El proyecto
fue aprobado durante la sesión plenaria del Senado de la República del 8 de
junio de 2005, según consta el Acta N° 47 correspondiente a dicha reunión, que
aparece publicada en la Gaceta del Congreso N°  428 del 15 de julio de 2005.
Dicha aprobación se surtió en bloque en los siguientes términos:
“Se abre el segundo debate
La
Presidencia concede el uso de la palabra al honorable Senador José Renán
Trujillo García.
Palabras del
honorable Senador José Renán Trujillo García.
Con la venia
de la Presidencia hace uso de la palabra el honorable Senador José Renán
Trujillo García:
Gracias señor
Presidente, comparto plenamente lo expresado por el Senador Héctor Helí Rojas,
este es un proyecto que no solamente ha tenido una excelente conducción en
cuanto a sus ponentes se refiere, sino que posee un articulado absolutamente
necesario para garantizar la diligencia y viabilidad de la administración pública
en los trámites a que se ha venido sometiendo a la ciudadanía en Colombia.
Espero no
equivocarme señor Presidente, pero observo en el ambiente que la Plenaria del
Senado estaría de acuerdo en darle trámite a un proyecto de tanta necesidad
como este que ha venido siendo aplazado en el curso del tiempo, por esa razón
teniendo el proyecto 90 artículos señor Presidente, solicitaría que nos
abstengamos de la lectura del articulado y solicito la votación en bloque.
La
Presidencia somete a consideración de la plenaria omitir la lectura del
articulado del proyecto y, cerrada su discusión, esta le imparte su aprobación.
“...
“La
Presidencia somete a consideración de la plenaria el articulado del proyecto,
excepto el artículo 62, y cerrada su discusión pregunta: ¿Adopta la plenaria el
articulado propuesto? Y esta responde afirmativamente.”
3.11 Después de haber revisado minuciosamente el proceso de
aprobación legislativa del artículo 78 de la Ley 962 de
2005, la Corte extrae las siguientes conclusiones parciales:  Es cierto, como
lo afirma el demandante, que la propuesta legislativa correspondiente a ese
artículo no se incluía en el proyecto que fue presentado ante el Congreso de la
República por el Gobierno Nacional, como tampoco en aquel proyecto presentado
por el senador Germán Vargas Lleras, que fue acumulado a aquél. Así mismo, es
cierto que el artículo no fue considerado ni aprobado en el primer debate en la
Comisión Primera de la Cámara de Representantes, y que fue incluido en la
ponencia para segundo debate en la Plenaria de esta Corporación, que lo aprobó
dentro de un bloque de artículos, sin haber devuelto el proyecto a la Comisión
de origen. Igualmente, acierta el demandante cuando relata que el artículo que
demanda fue aprobado en bloque por el Senado de la República en primero y
segundo debate, tal y como venía de la Cámara baja, es decir sin ninguna
modificación.
Así pues, la Corte
encuentra que el trámite surtido en el Congreso para la aprobación del artículo
78 de la Ley 962 de 2005 es el que describe la demanda.
Visto lo
anterior, entra a examinar si dicho proceso legislativo implica algún vicio
formal, o el desconocimiento del principio de unidad de materia a que aluden
los artículos 158 y 169 de la Constitución Política.
4. La
inclusión de artículos nuevos durante el segundo debate, frente a los
principios de consecutividad, de identidad flexible y de unidad de materia  que
presiden el trámite de aprobación de las leyes.
4.1  La inclusión de
artículos nuevos durante el segundo debate, frente a los principios de
consecutividad y de identidad flexible.
En no pocas ocasiones la Corte se
ha referido al problema que plantea la inclusión de artículos nuevos durante el
segundo debate, dentro de proyectos de ley que surten trámite aprobatorio en el
Congreso de la República[21]. Por ello, ahora se
limitará a recordar esa jurisprudencia, especialmente la recogida en los
últimos pronunciamientos de la Corte al respecto.
Entre las varias sentencias que se
han referido a este asunto se encuentra la  C-305 de 2004[22],
en la cual la Corte recordó que la posibilidad de introducir artículos nuevos a
los proyectos de ley durante el segundo debate parlamentario es reconocida por
las normas constitucionales que se refieren de manera general al proceso de
aprobación de las leyes, así como por aquellas otras referentes al mismo asunto
contenidas en el Reglamento del Congreso. En especial, recordó este fallo que
los artículos 160 de la Constitución[23] y  178 de la Ley 5ª de
1992[24]  de manera concreta
permiten que, durante el segundo debate a los proyectos de ley, cada cámara le
introduzca a los mismos las modificaciones, adiciones y supresiones que juzgue
necesarias, sin necesidad de que el proyecto vuelva a la comisión de donde
proviene.
Explicando la razón de ser de esta
facultad de las plenarias, el fallo en cita dijo:
“La razón de ser de esta facultad que se reconoce a las plenarias de
las cámaras legislativas obedece a la idea acogida por el constituyente según
la cual la formación de la ley debe estar abierta a
la expresión de todas las diferentes corrientes de pensamiento representadas en
las plenarias de cámaras congresionales. Por ello, las normas que regulan el
trámite de la adopción de la ley tienen como finalidad, no sólo el examen
puntual y especializado llevado a cabo en las comisiones, sino también permitir
este proceso abierto a todas las corrientes de opinión representadas en las
plenarias, de manera que la opción finalmente adoptada sea fruto de una pausada
reflexión y de una confrontación abierta de posiciones, que resultaría truncada
si a las plenarias únicamente se les permitiera aprobar o rechazar el texto que
viene de las comisiones, sin posibilidad de modificarlo, adicionarlo o
recortarlo.[25]
Adicionalmente, la necesidad de flexibilizar el trámite a fin de que el
principio democrático se haga efectivo al ejercer la actividad legislativa,
condujo al constituyente a diseñar un procedimiento para la expedición de las
leyes más ágil que el previsto en el régimen constitucional anterior.”
Ahora bien, como
consecuencia de esta facultad de introducción de artículos nuevos, se tiene,
dijo la Corte en aquella ocasión, que “si bien, en virtud del principio de
consecutividad, los cuatro debates sean exigidos para la aprobación de
cualquier proyecto de ley, el texto del mismo no tenga que tener exactamente el
mismo tenor literal durante todo su decurso en el Congreso”. Circunstancia
ésta que hace que, a la postre, los textos aprobados por una y otra cámara no
necesariamente resulten idénticos, por lo cual se prevé en la Constitución un
mecanismo para superar estas divergencias, que consiste en integrar comisiones
accidentales que reunidas conjuntamente deben preparar el texto que se somete a
decisión final en sesión plenaria de cada cámara. (C.P. Art. 161)
Así mismo,
destacó la Corte en la misma ocasión que el artículo 186 de la Ley 5ª de 1992
se refiere  explícitamente a que la divergencia que da lugar a la conformación
comisiones de conciliación puede provenir de la inclusión por una de las
cámaras de “disposiciones nuevas”.[26]  Por lo cual,
resultaba claro que las plenarias podían agregar al proyecto que se tramitaba
nuevos artículos, aun no considerados en la otra Cámara,  sin que ello
implicara que por no haber surtido los cuatro debates reglamentarios, esas
normas fueran inconstitucionales. Es decir, dijo la Corte, “la regla de los
cuatro debates es exigida para el proyecto en sí, mas no para todos y cada uno
de sus artículos”.
Explicando la razón de ser que
subyace a esta realidad jurídica, dijo la Corte en aquella ocasión:
“Lo anterior ha llevado a la jurisprudencia a explicar que el
constituyente ha acogido en este punto el principio de identidad flexible
que supone que el proyecto de ley que cursa en el Congreso sea el mismo en
cuanto a su materia o núcleo temático durante los cuatro debates
parlamentarios, pero que esa identidad no implica que los textos tengan que
conservar el mismo tenor literal durante todo su trayecto en el Congreso,
puesto que los mismos pueden ser objeto de supresiones, modificaciones o
adiciones, también bajo la forma de artículos nuevos.” (Negrillas fuera del
original)
Ahora bien, prosigue el pronunciamiento en cita, “como el principio de identidad implica
que el proyecto de ley que cursa en el Congreso sea el mismo en cuanto a su
materia o núcleo temático durante los cuatro debates parlamentarios, las
adiciones introducidas bajo la forma de artículos nuevos deben tener un vínculo
razonable con el tema general del proyecto en curso.”
Es decir, los principios de
consecutividad y de identidad flexible o relativa deben conjugarse con el
unidad de materia que exige que el asunto de que trata el proyecto sea el mismo
durante todo su decurso en el Congreso.
4.2 La relación entre los
principios de unidad de materia, identidad flexible y consecutividad, y a la
relevancia de los mismos frente a la posibilidad de introducir modificaciones a
un proyecto de ley en curso.
En la Sentencia
C- 1147 de 2003[27], la Corte precisó la
jurisprudencia relativa a la relación que existe entre los principios de unidad
de materia, identidad flexible y consecutividad, y a la relevancia de los
mismos frente a la posibilidad de introducir modificaciones a un proyecto de
ley en curso. Concretamente, esta sentencia puso de presente que, en virtud de
la relación que existe entre estos tres principios, la introducción de
modificaciones al texto de un proyecto de ley en curso exige que (i) dichos
cambios se refieran a temas tratados y aprobados en primer debate, (ii) que
también éstos temas  guarden estrecha relación con el contenido del proyecto.
En efecto, sobre el particular se vertieron entonces estas consideraciones:
“Ciertamente, a un cuando el Estatuto Superior autoriza la
introducción de cambios al proyecto de ley durante el segundo debate en las
Cámaras, reconociendo cierto margen de flexibilidad al principio de identidad,
el mismo ordenamiento exige que para que dicho cambio se entienda válido, se requiere
que el tema o el asunto a que este último se refiere haya sido previamente
considerado y aprobado durante el primer debate en comisiones, con lo cual
se obvia tener que repetir todo el trámite, a menos que se trate de serias
discrepancias con la iniciativa aprobada o existan razones de conveniencia que
avalen su reexamen definitivo[28]. Así, la opción de
introducir modificaciones a los proyectos de ley y la exigencia de que las
mismas versen sobre temas tratados en comisiones, lo ha manifestado la Corte,
“implica darle preponderancia al principio de consecutividad, en cuanto
es factible conciliar las diferencias surgidas en el debate parlamentario, sin
afectar la esencia misma del proceso legislativo establecido en el artículo 157
de la Constitución”.[29]
“5.2.6. De acuerdo con lo expuesto, a propósito del principio de
identidad, es entonces claro que un proyecto de ley puede ser objeto de
cambios y modificaciones en el transcurso de las diversas etapas
parlamentarias, pero sólo en la medida en que dichos cambios y modificaciones
se refieran a temas tratados y aprobados en primer debate, sin perjuicio de que
también éstos deban guardar estrecha relación con el contenido del proyecto, es
decir, respeten igualmente el principio de unidad de materia. En torno al
principio de unidad de materia (C.P. art. 158), la hermenéutica constitucional
ha destacado su importancia como instrumento de racionalización y tecnificación
de la actividad legislativa, en cuanto por su intermedio se pretende asegurar
que el proceso de formación de la ley sea en realidad consecuencia de un amplio
y respetuoso debate democrático, en el que se garantice que los diversos
asuntos que la componen se analicen y discutan por parte de las distintas
bancadas y corrientes políticas que integran las instancias congresionales,
evitando con ello la aprobación de textos normativos no discutidos o no
relacionados con los que sí fueron tratados[30].
“Pero al margen de su importancia en el contexto político y
parlamentario, este propio Tribunal ha precisado que la aplicación del principio
de identidad en los términos expuestos, no conduce a reconocerle a la unidad de
materia un carácter rígido e inflexible que rebase su propia finalidad, ya que
ello puede “restrin[gir] gravemente la función democrática y legislativa de
formación de las leyes propia del Congreso de la República”. Bajo ese
entendido, la jurisprudencia viene afirmando que [s]olamente aquellos apartes,
segmentos o proposiciones de una ley respecto de los cuales, razonable y
objetivamente, no sea posible establecer una relación de conexidad causal,
teleológica, temática o sistémica con la materia dominante de la misma, deben
rechazarse como inadmisibles si están incorporados en el proyecto o declararse
inexequibles si integran el cuerpo de la ley”[31].
“5.2.7. Por este aspecto, no sobra precisar que una cosa es el
principio de identidad legislativa, mediante el cual se busca que los cambios
introducidos en plenarias guarden relación con los diversos temas tratados y
aprobados en primer debate, y otra muy distinta el principio de unidad de
materia, con el que se persigue garantizar que los artículos que conforman la
ley estén directamente relacionados con la materia general que la identifica y
que justifica su expedición. Por eso, a pesar de que tales principios son
concordantes y están íntimamente relacionados, en esencia persiguen objetivos
diversos que terminan por complementarse en procura de garantizar el principio
democrático y el régimen jurídico de formación de las leyes diseñado por el
Constituyente. Así, es claro que mientras el principio de unidad de materia se
limita a exigir que exista coherencia temática en todo el articulado de la ley,
con lo cual se impide que en cualquier instancia legislativa se incorporen
contenidos normativos ajenos al sentido de la ley, el principio de identidad
obliga a que las modificaciones o adiciones que surjan en plenarias se refieran
a los distintos asuntos o temas que, dentro del contexto general de la ley, se
aprobaron en primer debate.
5.2.8. Siendo entonces admisible la introducción de modificaciones y
adiciones a los proyectos de ley cuando éstas respetan los principios de
identidad y unidad de materia, dentro del marco de flexibilización y amplitud
legislativa permitida por los citados principios, el propio Constituyente del 91
ha previsto la instancia de las Comisiones de Conciliación (C.P art. 161), con
el fin de contribuir al proceso de racionalización del trámite congresional,
dando vía libre a la solución de las discrepancias que surgieren en el curso de
los debates, precisamente, como consecuencia de las modificaciones propuestas
por una y otra Cámara.”[32] (Negrillas fuera del
original)
En síntesis, de la jurisprudencia
relativa a la relación que existe entre los principios de identidad flexible,
consecutividad y unidad de materia, es válido concluir que la Constitución
permite modificar o adicionar un proyecto de ley en el segundo debate en cada
cámara legislativa, sin necesidad de que el proyecto vuelva a la comisión de
donde proviene, siempre y cuando la modificación o adición verse sobre temas
tratados y aprobados en primer debate que, además, deben guardar relación
estrecha con el contenido general del proyecto, es decir siempre y cuando
respeten el principio de unidad de materia.
5. El caso
concreto. La inclusión del artículo 78 de la Ley 962 de 2005 durante el segundo
debate en la Cámara de Representantes. La
materia o asunto de que trata la Ley 962 de 2005, su objeto, y su ámbito de
aplicación, frente al contenido normativo del artículo acusado.
5.1. Como se
dijo anteriormente, el artículo demandado no formaba parte de ninguno de los
dos proyectos de ley antitrámites que inicialmente fueron presentados ante el
Congreso de la República, posteriormente acumulados, ni  fue considerado ni
aprobado en el primer debate en la Comisión Primera de la Cámara de
Representantes; tal disposición fue incluida en la ponencia para segundo debate
en la Plenaria de esta Corporación, que lo aprobó  dentro de un bloque de
artículos, sin haber devuelto el proyecto a la Comisión de origen. Posteriormente
el artículo fue aprobado en bloque por el Senado de la República en primero y
segundo debate, sin ninguna modificación.
Visto lo
anterior y estudiada la jurisprudencia precedente relativa a la inclusión de
artículos nuevos durante el trámite de aprobación de los proyectos de ley, la
Corte estima que la inclusión del actual artículo 78 de la Ley 962 por
parte de la plenaria de la Cámara de Representantes prima facie no
constituiría un vicio de inconstitucionalidad, siempre y cuando el asunto del que
trata la disposición hubiera sido tratado y aprobado en la Comisión de la misma
Cámara donde se surtió el primer debate, y además fuera posible establecer que
el mismo asunto guarda una relación de conexidad con la materia general de la
ley.
Así las cosas,
para establecer si el artículo acusado es o no inconstitucional, resulta
necesario determinar cuál es la materia de la ley dentro de la cual se inserta,
y precisar, además, si el asunto de que trata la disposición fue tratado y
aprobado en la Comisión Primera de la Cámara de Representantes.
5.2 La materia, objeto y ámbito de
aplicación de la Ley 962 de 2005.
Sobre el asunto o materia de que trata la Ley 962 de 2005, esta Corporación
ya ha tenido ocasión de pronunciarse. En efecto, sobre este punto en la
Sentencia C-120 de 2006[33], se vertieron los
siguientes conceptos:
“El Proyecto de Ley 014 de 2003 “por el cual se dictan
disposiciones sobre racionalización de trámites y procedimientos
administrativos de los organismos y entidades del Estado y los particulares que
ejercen funciones públicas o prestan servicios públicos”[34],
que aparece en la Gaceta 342, de 2003, establece el objeto de la ley así:  “la
presente ley tiene por objeto desarrollar los principios de buena fe, de la
libre iniciativa privada y de la economía, la celeridad y la eficacia
administrativa contenidos en los artículos 83, 84, 209 y 33 de la Constitución
Política y en el artículo 3º del Código Contencioso Administrativo (...)”.
En la exposición de motivos se precisa que el objeto claro de la ley es la
reducción del tiempo y número de trámites relacionados con los procesos de
interacción entre la ciudadanía y el Estado. Con el fin de facilitar el acceso
permanente a la información por parte del ciudadano, y garantizar el efectivo
ejercicio del derecho de petición. Concluye que se requiere extraer los
procesos y trámites innecesarios. La principal función de la norma es reducir
los trámites en armonía con lo dispuesto en los principios establecidos en la
Constitución Política ...
“El objeto allí establecido se repite e intensifica, en los mismos
términos durante todo el trámite legislativo. En la ponencia de primer debate.
Cámara de Representantes: acumulado con el Proyecto de Ley No. 037 de 2003,
Cámara, visible a (Gaceta 678 Pág. 1)[35], se insiste en enunciar
que el propósito de la ley deriva en contribuir al ejercicio eficaz y eficiente
de la función administrativa, mediante la modificación de los procedimientos
administrativos existentes, de manera que “ ellos se lleven a cabo de forma
más ágil y menos compleja(…)”. Es necesario, se menciona que las
simplificación en la relación Estado-ciudadano, se adecue a los principios de
eficacia y eficiencia.”
En la presente
oportunidad la Corte se detendrá a revisar minuciosamente cuál es el objeto,
ámbito de aplicación y contenido de la Ley a la que pertenece la norma acusada,
a fin de establecer con toda precisión si esta última tiene una relación de
conexidad teleológica, temática o sistemática con la materia general de
aquella.
5.2.1
Objeto de la Ley y ámbito de aplicación. De conformidad con lo prescrito por  artículo 1° de la Ley 962 de
2005, esa Ley tiene por objeto facilitar las relaciones de los particulares con
la Administración Pública, de tal forma que las actuaciones que deban surtirse
ante ella se desarrollen de conformidad con los principios de buena fe (C.P.
Art. 83), igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y
publicidad(C.P. Art. 209), y teniendo en cuenta lo prescrito por los artículos
84[36]
y 333[37] de la Constitución.
En efecto, el
tenor literal de su artículo 1° es el siguiente:
“ARTÍCULO 1o. OBJETO Y PRINCIPIOS RECTORES. La presente ley tiene
por objeto facilitar las relaciones de los particulares con la Administración
Pública, de tal forma que las actuaciones que deban surtirse ante ella para el
ejercicio de actividades, derechos o cumplimiento de obligaciones se
desarrollen de conformidad con los principios establecidos en los artículos 83,
84, 209  y 333  de la Carta Política.”
Por su parte, el
artículo segundo siguiente define el ámbito de aplicación de la ley, al señalar
quiénes son los destinatarios de la misma, indicando que ella regulará “los
trámites y procedimientos administrativos de la Administración Pública, de las
empresas de servicios públicos domiciliarios de cualquier orden y naturaleza, y
de los particulares que desempeñen función administrativa.”
Para el entendimiento más cabal de
los anteriores señalamientos legales, la Corte acude a historia de su
consagración. Sobre este aspecto encuentra que en la exposición de motivos al
proyecto de ley presentado por el Gobierno Nacional[38],
sobre el espíritu que animó al legislador a expedir la Ley, se dijo:
“Vale la pena resaltar que en los dos primeros artículos se ha hecho
un esfuerzo por condensar el espíritu del proyecto, y que en ellos se sustenta
toda la regulación que se propone a consideración de los honorables
parlamentarios. Lo dicho no es más que el desarrollo de unas normas
constitucionales que han sido constantemente desconocidas con interpretaciones
ajenas a su espíritu.
“De manera específica, este proyecto desarrolla los siguientes
criterios propios de un Estado Comunitario:
“1. Calidad de vida de los ciudadanos en sus relaciones con la
administración pública: menos filas, mayor agilidad, mejor atención, menos
costos en sus trámites, mayor efectividad y menos números de trámites.
“2. Transparencia de la Administración Pública: mayor agilidad en
los procedimientos y mayor coordinación interinstitucional.
“3. Generación de competitividad del sector productivo: menos
licencias, permisos, autorizaciones y costos; mayor libertad contractual, mayor
facilidad para el pago de impuestos y para realizar trámites necesarios para el
desarrollo del objeto empresarial.”[39]
Por su parte, en la ponencia para
segundo debate en la Cámara, sobre el mismo asunto del objeto perseguido por la
Ley se explicó lo siguiente:
“Además de la supresión de trámites, se persigue la racionalización
del aparato estatal y la optimización de su funcionamiento, buscando de paso la
reducción del gasto público y la recuperación de la imagen de la Administración
frente al ciudadano, reduciendo los costos a cargo del usuario e implantando un
catálogo básico de principios y derechos que le asisten en las relaciones con
la Administración.
“...
“El ámbito de aplicación de la futura ley, cobija a todas las
entidades públicas en los niveles centrales, descentralizados, nacional y
territorial, modificando una gran cantidad de sistemas administrativos, así
como una multiplicidad de procedimientos en las instituciones, que son
coherentes con los propósitos aquí plasmados...”[40]
5.2.2. Contenido de la Ley.
La ley consta de un Título Primero
de “Normas Generales”, que incluye quince capítulos, y de otro Título de
“Disposiciones Finales”.
El Capítulo I se
refiere a las “Disposiciones comunes a toda la Administración Pública”. Dentro
de él, el artículo primero, antes comentado, señala cuál es el objeto de la ley
y los principios rectores de la misma. Tales principios rectores son los
siguientes: (i) el de reserva legal de permisos, licencias o requisitos; (ii)
el de obligatoriedad de someter a consideración del Departamento
Administrativo de la Función Pública el establecimiento de un trámite
legalmente autorizado; (iii) el señalamiento de que todo requisito, para que
sea exigible al administrado, deberá encontrarse inscrito en el Sistema Único
de Información de Trámites, SUIT, cuyo funcionamiento coordinará el
Departamento Administrativo de la Función Pública; y (iv), el de incentivo del
uso de medios tecnológicos integrados.
El artículo
segundo, también comentado anteriormente, como se dijo señala el ámbito de
aplicación de la ley.
El artículo
tercero define los derechos de las personas en su relación con la
Administración Pública, entre los cuales se destacan, entre otros, el de
obtener información y orientación acerca de los requisitos jurídicos o técnicos
que las disposiciones vigentes impongan a las peticiones, actuaciones,
solicitudes o quejas; el de conocer, en cualquier momento, el estado de la
tramitación de un procedimiento en el que estén interesados; y el de acceso a
los registros y archivos de la Administración Pública en los términos previstos
por la Constitución y las leyes.
Los artículos 4° y siguientes se
refieren a asuntos relativos a las relaciones entre la Administración Pública y
los particulares, tales como la divulgación gratuita de formularios oficiales,
la posibilidad de notificarse de actos administrativos mediante delegado, la
publicidad electrónica de normas y actos generales emitidos por la
Administración Pública, las obligaciones de información pública de las
entidades de la Administración, las circunstancias en que debe cumplirse la
atención al público, la prohibición de exigir requisitos ya acreditados, el
derecho de turno, la supresión de sellos, la vigencia de los certificados del
registro civil,  el término de vigencia de los certificados de superviviencia,
la presunción de validez de las firmas, la prohibición de exigir  declaraciones
extra juicio, etc.
El Capítulo II
se refiere a la “racionalización de trámites para el ejercicio de
actividades por los particulares”. Bajo este epígrafe se incluyen
disposiciones como aquellas referentes a la posibilidad de expedir facturas
electrónicas, a la no exigibilidad de requisitos adicionales a los legales para
la apertura y funcionamiento de los establecimientos de comercio y a la
racionalización de la obligación de conservación de libros y papeles de
comercio.
El Capítulo III
se ocupa de las “regulaciones, trámites y procedimientos de las entidades
territoriales”, y bajo él se incluyen únicamente las normas referentes a la
simplificación del procedimiento de deslinde y amojonamiento de entidades
territoriales, respecto de lo cual se indica que el mismo se hará por el
Instituto Geográfico Agustín Codazzi, “de oficio o a petición del
representante legal de una, varias o todas las entidades territoriales
interesadas”.
El Capítulo IV
contiene normas referentes a las regulaciones, procedimientos y trámites “del
sector del interior y de justicia”. Entre las disposiciones que
conforman este Capítulo están, a manera de ejemplo, la referente al formulario
único que las entidades territoriales deben diligenciar en lo sucesivo para
elevar peticiones ante las entidades del orden nacional, así como otras
relativas a la simplificación del trámite de inscripción en el programa de
beneficios para desplazados, a la simplificación del trámite de registro de
asociaciones de cabildos y/o autoridades tradicionales indígenas,  al
examen para el ejercicio del oficio de traductor e intérprete oficial, a la
posibilidad de divorcio ante notario, etc.
El Capítulo V se
refiere a las regulaciones, procedimientos y trámites del “sector de
relaciones exteriores”. Aquí se ubican reglas referentes a la manera
de probar la nacionalidad y a los requisitos para la adquisición de la
nacionalidad colombiana por adopción.
El Capítulo VI
trata de las  “regulaciones, procedimientos y trámites del sector de
hacienda y crédito público”. Contiene reglas como las relativas a la
corrección de errores e inconsistencias en las declaraciones y recibos de
pago, a la prohibición a las autoridades de exigir a los particulares
información ya suministrada, a las exigencias sobre numeración consecutiva para
el caso de facturación mediante máquinas registradoras, a la racionalización de
la obligación de conservación de documentos soporte de las declaraciones, a los
trámites de devolución de impuestos, etc.
El Capítulo VII
incluye normas relativas a las “regulaciones, procedimientos y trámites del
sector de protección social”, tales como la que establece la creación del
Subsistema de Información sobre Reconocimiento de Pensiones,  a cargo de los
Ministerios de Hacienda y Crédito Público y de la Protección Social, la que
determina el fortalecimiento del sistema de información de riesgos
profesionales, la que se refiere a la manera de determinar  la pérdida de
capacidad laboral y grado de invalidez, la que suprime el trámite de revisión y
aprobación del reglamento de higiene y seguridad por el Ministerio de la
Protección Social, las que racionalizan el trámite de reconocimiento de
prestaciones sociales del magisterio, etc.
El Capítulo VIII
se refiere a las “regulaciones, procedimientos y trámites del sector de
comercio, industria y turismo”, y desarrolla la racionalización de
autorizaciones y vistos buenos para importaciones y exportaciones.
El Capítulo IX
contempla “las regulaciones, procedimientos y trámites del sector de
educación”. Incluye la derogatoria del artículo 149, el numeral 5° del
artículo 159 y el numeral 5° del artículo 160 de la Ley 115 de 1994, sobre la
representación del Ministro de Educación Nacional ante las entidades
territoriales, así como otras normas referentes a la racionalización de la
participación del Ministro de Educación o su representante o delegado en juntas
y consejos. También se incluyen disposiciones sobre homologación de estudios superiores
cursados en el exterior y racionalización de trámites relacionados con las
instituciones de formación técnica profesional y tecnológica.
El Capítulo X
incluye las “regulaciones, procedimientos y trámites del sector de
transporte”. Entre las disposiciones que conforman este Capítulo, están las
concernientes a la creación de un sistema de
información central, preferiblemente de acceso telefónico, que les permita a
los interesados conocer de manera inmediata el lugar donde se encuentra
inmovilizado un vehículo. También aparecen reglas relativas al pago de las
multas, grúas y parqueo en caso de inmovilización de automotores por
infracciones de tránsito, y otras sobre permisos para el transporte de
productos agrícolas y bienes de servicios por las vías nacionales con vehículos
extradimensionales.
El Capítulo XI
regula trámites y procedimientos relacionados con el sector de “ambiente,
vivienda y desarrollo territorial”. Contiene normas sobre la
trasferencia por parte de entidades del orden nacional a los municipios y
distritos de bienes inmuebles fiscales para la construcción o el desarrollo de
proyectos de vivienda de interés social; otras disposiciones referentes a
formularios únicos para la obtención de los permisos, licencias, concesiones
y/o autorizaciones para el uso y/o aprovechamiento de los recursos naturales
renovables, y a radicación de documentos para adelantar actividades de
construcción y enajenación de inmuebles destinados a vivienda.
El Capítulo XII contiene las “regulaciones,
procedimientos y trámites del sector cultura.” Incluye prescripciones sobre
la racionalización del trámite de reconocimiento deportivo y a la
racionalización de la participación del ministerio de cultura en órganos de
dirección.
El Capítulo XIII
se refiere a “las regulaciones, procedimientos y trámites del sector minas y
energía”. Contiene la derogatoria los artículos 30, 31, 32  y 33  de
la ley 756 de 2002, disposiciones mediante las cuales se establecían los aforos
de los municipios productores de metales preciosos, para efectos de las
transferencias de regalías.
El Capitulo XIV
se refiere a los “trámites y procedimientos relacionados con la
Registraduría Nacional  del Estado Civil”. Incluye la
modificación del artículo 118 del Decreto-ley 1260 de 1970, que define quiénes
son los encargados de llevar el registro civil de las personas.
Por último, el
Capítulo XV se refiere a las  “regulaciones, procedimientos y trámites del
sector comunicaciones”, y contiene una única disposición -la aquí acusada-
que deroga el artículo 19 de la Ley 30 de 1986.  Esta última norma,
según se dijo, establecía la competencia del Consejo Nacional de
Estupefacientes para determinar los horarios y la intensidad con la cual las
estaciones de radiodifusión sonora, los programas de televisión y los
cinematógrafos podrían trasmitir propaganda de bebidas alcohólicas, cigarrillos
y tabaco.
Finalmente, la Ley contiene un
acápite de “Disposiciones Finales”, en el cual se incluyen reglas sobre
salida del país por parte de menores de edad, y prohibición de homologación o
sustitución del registro sanitario para la importación de bebidas alcohólicas,
además de las referentes al plazo que se concede a las entidades públicas para
adecuar su estructura y tecnología con el objeto de dar cumplimiento lo
dispuesto en dicha Ley, y aquellas sobre vigencia y derogación de normas
contrarias.
5.2.3 Habiéndose detenido a
examinar en profundidad cuál es el objeto, el ámbito de aplicación y la materia
sobre la que versa la Ley “Antitrámites”, procede la Corte ha estudiar si la
norma aquí acusada presenta una relación de conexidad teleológica, temática o
sistemática con el cuerpo normativo en el que fue incluida, o si por el
contrario el asunto sobre el que versa resulta ajeno por completo al de tal
Ley, como lo afirma el demandante.
5.3. El
alcance normativo del artículo 78 de la Ley 962 de 2005.
El artículo 78 de la Ley 962 de 2005 deroga el artículo 19 de la Ley
30 de 1986, conforme al cual las estaciones de radiodifusión sonora, los
programas de televisión y los cinematógrafos sólo podrán trasmitir propaganda
de bebidas alcohólicas, cigarrillos y tabaco en los horarios y con la
intensidad que determine el Consejo Nacional de Estupefacientes, previo el
concepto de su comité Técnico Asesor.
Es decir, el
alcance normativo de la disposición acusada es derogar una disposición que, de
un lado, atribuía una competencia al Consejo Nacional de Estupefacientes, cual
era la de fijar los horarios y la intensidad con la que se podría transmitir
propaganda de bebidas alcohólicas, cigarrillos y tabaco en la  televisión, la
radio y las salas de cine; y de otro lado, imponía una obligación a las
personas interesadas en transmitir este tipo de publicidad, cual era la de
atenerse a  lo dispuesto en la reglamentación que dicho Consejo expidiera al
respecto.
Así las cosas, la norma derogada
obligaba al mencionado Consejo a cumplir un procedimiento: el de expedir la
aludida reglamentación; dicho procedimiento, a su vez, debía cumplirse después
de que el Comité Técnico Asesor del Consejo Nacional de Estupefacientes
emitiera un concepto al respecto;  además la norma derogada asignaba al
Ministro de Comunicaciones la obligación de velar por el cumplimiento de la
misma, es decir, le imponía estar atento y exigir que el Consejo Nacional de
Estupefacientes expidiera la aludida regulación, que el Comité Técnico Asesor
rindiera su competo previo, y que los destinatarios de la regulación del
Consejo cumplieran con ella.
Por lo anterior,  la derogatoria
del artículo 19 de la Ley 30 de 1986 implica lo siguiente:
-Eliminar una competencia
regulatoria atribuida al Consejo Nacional de Estupefacientes.
- Eliminar una competencia
consultiva del  Comité Técnico Asesor del Consejo Nacional de Estupefacientes.
- Eliminar una competencia de
supervigilancia del Ministro de Comunicaciones.
- Eliminar la obligación de los
particulares interesados en transmitir propaganda sobre bebidas alcohólicas,
cigarrillos y tabaco en la  televisión, la radio y las salas de cine, de
atenerse a la reglamentación expedida al respecto por el Consejo Nacional de
Estupefacientes.
En efecto, sobre el alcance
normativo de la disposición en comento, ya esta Corporación había tenido la
ocasión de explicar lo siguiente:
“En el artículo 19 de la ley 30 de 1986, objeto de impugnación, se
establece que las estaciones de radiodifusión sonora, las programadoras de
televisión y los cinematógrafos sólo pueden transmitir propagandas de bebidas
alcohólicas, cigarrillos y tabaco en los horarios y con la intensidad que
determine el Consejo Nacional de Estupefacientes, previo concepto de su Comité
Técnico Asesor y, a la vez, le ordena al Ministerio de Comunicaciones velar por
el cumplimiento de lo normado.
“...
En primer término, debe aclarar la Corte al actor que en la norma
impugnada no se fijan los horarios ni se determina la periodicidad con que la
radio, la televisión y los cinematógrafos pueden transmitir propagandas de
bebidas alcohólicas, tabaco y cigarrillo; simplemente se autoriza al Consejo
Nacional de Estupefacientes para que, previo el concepto de su comité técnico
asesor, cumpla esa tarea, mediante una reglamentación, a la cual deben
sujetarse los medios de comunicación citados. En desarrollo de este mandato,
dicho Consejo ha expedido varias resoluciones, entre ellas la No. 003 del 31 de
marzo de 1995, la cual se encuentra vigente, en la que se regula la publicidad
directa, promocional e indirecta de tales sustancias, el horario en el que
puede llevarse a efecto y la intensidad de la misma...”[41]
5.4.
La razón de ser de la derogatoria
del artículo 19 de la Ley 30 de 1986.
5.4.1 Aunque en los antecedentes
legislativos del artículo 78 de la Ley 962 de 2005 no es posible encontrar una
explicación concreta sobre las razones particulares que llevaron al legislador
a derogar el artículo 19 de la Ley 30 de 1986, la Corte estima que las
intervenciones oficiales dentro del presente proceso aciertan al señalar que
tal derogatoria se produjo porque la función del Consejo Nacional de
Estupefacientes a la que se refería la disposición se tornó innecesaria, dado
que con la entrada en vigencia de la Constitución Política de 1991 aparecieron
otras competencias y mecanismos jurídicos que persiguen el mismo objetivo buscado
por la norma derogada, es decir racionalizar la propaganda de licor, cigarrillo
y tabaco un ciertos medios de comunicación. De manera especial, las
intervenciones del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar y de la Comisión
Nacional de Televisión ponen de presente que constitucional y legalmente dicha
esta última entidad tiene competencia para regular los horarios e intensidad de
la publicidad en televisión de las referidas substancias, y que el Ministerio
de Comunicaciones tiene similar competencia para definir el tema de la
publicidad del tabaco, el cigarrillo y las bebidas alcohólicas en las
estaciones de radiodifusión sonora y en los cinematógrafos.
5.4.2. Al
respecto, la Corte constata que ciertamente los artículos 76 y 77 de la
Constitución prevén que la intervención estatal en el espectro electromagnético
utilizado para los servicios de televisión estará a cargo de un organismo de
derecho público con personería jurídica, autonomía administrativa, patrimonial
y técnica, sujeto a un régimen legal propio, al cual compete la dirección de la
política que en materia de televisión determine la Ley, y la regulación de la
televisión. Y observa que, en desarrollo de estas normas constitucionales, el
legislador expidió la Ley 182 de 1995 que en su artículo 4° señala que
corresponde a la Comisión Nacional de Televisión “regular el servicio de
televisión”. Entre las funciones concretas que dicha Ley otorga a este ente
público, el literal c) del artículo 5° señala la de regular las condiciones de
operación y explotación del servicio de televisión, particularmente en materia
de .... “contenido de la programación, gestión y calidad del servicio, publicidad,
...”. Y por su parte, el inciso segundo del artículo 29  indica lo siguiente:
“Salvo lo dispuesto en la Constitución y la ley, es libre la
expresión y difusión de los contenidos de la programación y de la publicidad
en el servicio de televisión, los cuales no serán objeto de censura ni control
previo. Sin embargo, los mismos podrán ser clasificados y regulados por
parte de la Comisión Nacional de Televisión, con miras a promover su
calidad, garantizar el cumplimiento de los fines y principios que rigen el
servicio público de televisión, protegen a la familia, a los grupos vulnerables
de la población, en especial los niños y jóvenes, para garantizar su desarrollo
armónico e integral y fomentar la producción colombiana.”
Así pues, el conjunto de normas que
se acaba  de comentar asigna a la Comisión Nacional de Televisión competencias
que claramente le permiten regular la publicidad en televisión, con miras a
proteger a la familia a los grupos vulnerables de la población, en especial a
los niños y a los jóvenes.[42]
Al respecto, la Corte también
constata el reciente ejercicio de estas atribuciones por parte de la Comisión
Nacional de Televisión, con la expedición del Acuerdo 004 de octubre 19 de
2005, por su Junta Directiva, “por el cual se reglamenta la publicidad de
cigarrillo, tabaco y bebidas con contenido alcohólico en televisión”[43];
así como con la posterior expedición del Acuerdo 01 de 2006, por parte de la
misma Comisión, que reglamenta la emisión de publicidad de bebidas con
contenido alcohólico, cigarrillos y tabaco en los canales de televisión
abierta, cerrada y satelital, que modifica el anterior. [44]
5.4.3. Por su
parte, la Ley 72 de 1989 asigna al Ministerio de Comunicaciones la función de
adoptar la política general del sector de comunicaciones y ejercer “las
funciones de planeación, regulación y control de todos los servicios de
dicho sector”;  la misma ley define que el sector de las comunicaciones
comprende, entre otros, los servicios de telecomunicaciones, entendidos como  “toda
transmisión, emisión o recepción de signos, señales, escritos y sonidos, datos
o información de cualquier naturaleza, por hilo, radio, medios visuales u otros
sistemas electromagnéticos”. (Ley 72 de 1989, Art. 2°).
Así las cosas,
la Corte entiende que, de manera general, al Ministerio de Comunicaciones le es
atribuida por el legislador la facultad de regular y controlar los servicios de
telecomunicaciones, que por su definición legal incluyen la radiodifusión
sonora y la proyección pública de cualquier clase de medios visuales, como la
que se hace en los cinematógrafos. De esta manera, dentro de sus facultades se
incluyen las de regular la transmisión de propaganda o publicidad por radio o
en salas de cine, respecto de cualquier tipo de bienes y servicios, incluidos
los licores, cigarrillos o tabacos.
5.4.4. Así las cosas, la Corte concluye lo siguiente: aunque en los
antecedentes legislativos de la Ley 962 de 2005 no es posible encontrar una
justificación expresa de la derogatoria del artículo 19  de la Ley 30 de 1986,
y tan sólo se hacen referencias generales a la necesidad de lograr una mayor
“coordinación interinstitucional”[45], o de
permitir la “racionalización del aparato estatal y la optimización de su
funcionamiento”[46], las
explicaciones dadas por las entidades gubernamentales intervinientes dentro del
presente expediente, y las verificaciones llevadas a cabo por la misma
Corporación, permiten concluir que el propósito buscado con el legislador al
derogar el referido artículo 19  de la Ley 30 de 1986 no era otro que el de
evitar la multiplicidad de competencias de distintos entes gubernamentales
respecto de una misma función: la de regular la publicidad de ciertas
substancias en la televisión, la radiodifusión sonora y los cinematógrafos. En
efecto, antes de la referida derogatoria, coexistían la competencia general del
Ministerio de Comunicaciones para regular y controlar los servicios de
telecomunicaciones, con la competencia específica de la Comisión Nacional de
Televisión para regular la publicidad en los servicios de televisión, y con la
competencia también especial del Consejo Nacional de Estupefacientes para
regular los horarios y la intensidad de la publicidad sobre bebidas
alcohólicas, cigarrillos y tabaco en televisión, radio difusión sonora y
cinematógrafos. La derogatoria dispuesta en la norma acusada, reordena esta
múltiple asignación competencial.
5.5 La relación de conexidad
temática y teleológica del artículo 78 con el resto de la Ley 962 de 2005 a la
que pertenece.
5.5.1 Visto lo
anterior, se pregunta ahora la Corte si la determinación del legislador de
derogar el artículo 19 de la Ley 30 de 1986, para evitar la duplicidad de
competencias de distintos entes gubernamentales respecto de una misma función,
tiene alguna relación de conexidad temática, material o teleológica con el
asunto sobre el cual versa la Ley 962 de 2005. Al respecto encuentra que la
respuesta es positiva, por las siguientes razones:
a. Porque aunque
por su nombre y por la definición de su objeto, la Ley “Antitrámites” pareciera
dirigirse exclusivamente a  facilitar las actuaciones que los particulares
deben surtir ante la Administración Pública, un examen más detenido de tal Ley
demuestra que el legislador no sólo pensó en este objetivo, sino que también
buscó la racionalización de la función administrativa en sí misma considerada.
Ciertamente, el artículo 1° de la Ley 962 de 2005 menciona dentro de los
propósitos perseguidos con la expedición de la ley, el de realizar los
principios de eficacia, economía y celeridad de la función pública,  y el
artículo segundo, al definir su ámbito de aplicación, señala que ella regulará
no sólo los trámites llevados a cabo ante la Administración, sino los “procedimientos
administrativos de la Administración Pública”. (Negrillas y
subrayas fuera del original)
Al explicar la
finalidad perseguida con la expedición de la Ley, según se dijo arriba, en la
exposición de motivos el Gobierno señaló que ella desarrollaba el criterio de “Transparencia
de la Administración Pública”, que exigía “mayor agilidad en los
procedimientos y mayor coordinación interinstitucional”. [47](Negrillas
y subrayas fuera del original).
También, según
se reseñó anteriormente, en la ponencia para segundo debate en la Cámara de
Representantes se explicó que, además de la supresión de trámites, se pretendía
“la racionalización del aparato estatal y la optimización de su
funcionamiento.”
Así pues, la Ley
no sólo busca la facilitación de la actividad de los particulares cuando
adelantan trámites ante la Administración, sino que también persigue la
racionalización misma de la función administrativa, independientemente de si
ella se desarrolla o no dentro de un trámite solicitado o requerido por los
particulares. Por ello, algunas de sus disposiciones regulan procesos en los
cuales no están involucrados los particulares, como por ejemplo las contenidas
en el Capítulo III, referentes a la simplificación del procedimiento de
deslinde y amojonamiento de entidades territoriales, asunto respecto del cual
se indica que tal deslinde se hará por el Instituto Geográfico Agustín Codazzi,
“de oficio o a petición del representante legal de una, varias o todas las
entidades territoriales interesadas”. Otro tanto sucede con la regla contenida
en el Capítulo IV, conforme a la cual existirá formulario único que las
entidades territoriales deben diligenciar en lo sucesivo para sus trámites ante
el “sector del interior y de justicia”, o aquellas del Capítulo IX
referentes a la racionalización de la participación del Ministro de Educación o
su representante o delegado en juntas y consejos de entidades públicas. Así
mismo, en el Capítulo XIV aparecen reglas relativas a procedimientos de la
Registraduría Nacional  del Estado Civil, que incluyen la modificación del
artículo 118 del Decreto-ley 1260 de 1970, que define quiénes son los
encargados de llevar el registro civil de las personas.
El anterior
recuento tiene como propósito mostrar que no todas las disposiciones de la Ley
962 de 2005 regulan relaciones directas entre los particulares y la
Administración, con ocasión de los trámites que aquellos adelantan ante ésta.
Por el contrario, un número significativo de artículos se refieren a relaciones
internas de la Administración, reasignado competencias, simplificando
procedimientos o racionalizando el ejercicio de una función, todo ello para
satisfacer la finalidad legislativa de racionalizar el aparato estatal y
optimizar su funcionamiento.
De similar
manera, la norma aquí acusada, como se ha visto, pretende eliminar la
pluralidad de competencias que recaen sobre un mismo objeto, derogando las
facultades del Consejo Nacional de Estupefacientes relativas a la regulación de
la propaganda de ciertas substancias en algunos medios de comunicación, por
encontrar el legislador que otros órganos del Estado se encargaban también de
la misma función.
b. De otro lado,
aunque la derogatoria contenida en la disposición acusada pretende lograr el
propósito que se acaba de comentar, lo cierto es que, al evitar la pluralidad
de competencias señalada, la norma derogatoria facilita la también la relación
de los particulares con la Administración, pues en lo sucesivo ellos no tendrán
la obligación de acatar normatividades dispersas provenientes de la Comisión
Nacional de Televisión, del Consejo Nacional de Estupefacientes o del
Ministerio de Comunicaciones en lo relacionado con los horarios y la intensidad
de la propaganda de licores, cigarrillo, o tabaco en televisión, radiodifusión
sonora o cinematógrafos, sino que sabrán que si tal publicidad se exhibe en
televisión, la competencia especial de la Comisión Nacional de Televisión
determinará que la única reglamentación a acatar al respecto sea la que
profiera dicho ente autónomo. Y si se trata de los otros dos medios de
comunicación, la competencia general del Ministerio de Comunicaciones
determinará que sus regulaciones sean las aplicables, sin que en lo sucesivo
haya confusión con lo que, adicionalmente, podría llegar a establecer el
Consejo Nacional de Estupefacientes, pues su competencia, por efectos de la
derogatoria, se extingue.
5.5.2 Así pues, por las dos razones que acaban de exponerse, la
Corte encuentra que existe una relación de conexidad no sólo temática, sino
también teleológica entre el artículo 78 aquí acusado, y la Ley 962 de 2005 a
la cual pertenece.  Ciertamente, de un lado versa sobre un tema al que se
refiere la ley en varios de sus acápites (racionalización de la actividad
administrativa y optimización del funcionamiento de la Administración mediante
la definición clara de competencias regulatorias, evitando la multiplicidad de
funciones sobre un mismo asunto), y de otro lado persigue el telos o
finalidad general de toda la Ley, cual es el de facilitar la relación de los
particulares con la Administración, al arrojar claridad sobre quiénes son los
órganos encargados de regular la publicidad de licores, cigarrillos, y tabaco
en ciertos medios de comunicación.
Por todo lo anterior no es admisible la afirmación contenida en la
demanda según la cual “no se vislumbra que en el hecho de derogar el
artículo 19 de la ley 30 de 1986 Estatuto Nacional de Estupefacientes, se esté
racionalizando o agilizando un trámite o procedimiento ante quienes cumplen
funciones administrativas...”
5.6 La inclusión del actual artículo 78 de la Ley 962 de 2005
durante el segundo debate en la Cámara de Representantes.
5.6.1. Según se
dijo anteriormente, la jurisprudencia indica que la inclusión de un nuevo
artículo durante el trámite de aprobación de los proyectos de ley, por la
plenaria de una de las Cámara legislativas,  prima facie no constituye
un vicio de inconstitucionalidad, siempre y cuando el asunto del que trata la
nueva disposición haya sido tratado y aprobado en la Comisión de la misma
Cámara donde se surtió el primer debate, y además sea posible establecer que el
mismo asunto guarda una relación de conexidad con la materia general de la ley.
En el presente
caso, en las líneas inmediatamente anteriores la Corte ha encontrado que el
asunto de que trata el artículo 78 de la Ley 962 de 2005 sí guarda una relación
de conexidad con la materia general de esa Ley. Así las cosas, bastaría con
establecer que tal asunto haya sido también tratado en la Comisión Primera de
la Cámara de Representantes de donde provenía el proyecto, para poder concluir que
la norma no irrespetó los principios de identidad flexible, consecutividad y
unidad de materia.
Ahora bien, la
Corte entiende que no se trata de establecer si concretamente la derogatoria
del artículo 19 de la Ley 30 de 1986 fue un asunto debatido o no en la Comisión
mencionada. Más bien, dentro del criterio flexible que ha caracterizado el
examen de las normas legales acusadas de desconocer el principio de unidad de
materia,  entiende que de lo que se trata es de verificar si, de manera
general, la racionalización de la actividad administrativa mediante la
reasignación o eliminación de competencias fue un asunto tratado desde el
inicio del decurso del proyecto que se convirtió en la Ley 962 de 2005.
En efecto, la jurisprudencia ha explicado que “la aplicación del
principio de identidad..., no conduce a reconocerle a la unidad de materia un
carácter rígido e inflexible que rebase su propia finalidad, ya que ello puede
“restrin[gir] gravemente la función democrática y legislativa de formación de
las leyes propia del Congreso de la República”. Bajo ese entendido, la
jurisprudencia viene afirmando que [s]olamente aquellos apartes, segmentos o
proposiciones de una ley respecto de los cuales, razonable y objetivamente, no
sea posible establecer una relación de conexidad causal, teleológica, temática
o sistémica con la materia dominante de la misma, deben rechazarse como
inadmisibles si están incorporados en el proyecto o declararse inexequibles si
integran el cuerpo de la ley. [48]”[49]
Así pues, dentro del carácter flexible reconocido al principio de
unidad de materia, la Corte verificará si el asunto de la racionalización de la
actividad administrativa y la clarificación de ciertas competencias fue
considerado desde el inicio del debate del proyecto que vino a ser la Ley 962
de 2005. Al respecto encuentra lo siguiente:
5.6.2. Desde la
exposición de motivos con la que el Gobierno Nacional presentó el proyecto de
ley ante el Congreso de la República, se explicó que el propósito de la ley no
era solamente facilitar los trámites que los particulares adelantan ante la
administración, sino también lograr una mayor coordinación del trabajo que
adelantan las distintas entidades administrativas. En ese sentido, en dicha
exposición de motivos se indicó:
“De manera específica, este proyecto desarrolla los siguientes
criterios propios de un Estado Comunitario:
...
“2. Transparencia de la Administración Pública: mayor agilidad en
los procedimientos y mayor coordinación interinstitucional.” [50](Negrillas y subrayas fuera del original)
Congruente con este propósito, varias de las disposiciones que se
incluían en el proyecto originalmente presentado al Congreso, y que inició su
trámite en la Comisión Primera de la Cámara de Representantes, tenían como
objeto lograr esa coordinación interinstitucional, y para ello eliminaban o
reasignaban competencias administrativas o definían o modificaban
procedimientos internos de la Administración.
Así por ejemplo, el artículo 26 de este proyecto gubernamental
señalaba que los Consejos o Juntas Directivas de las entidades descentralizadas
o de los cuerpos colegiados, y Juntas o Consejos de la Administración Pública,
podrían sostener reuniones no presenciales. Por su parte, el artículo 38 ibidem,
se refería a la simplificación del proceso de deslinde y amojonamiento de las
entidades territoriales, indicando que el Instituto Geográfico Agustín Codazzi
realizaría tal deslinde y amojonamiento, de oficio o a petición del
representante legal de una, varias o todas las entidades territoriales
interesadas e informaría al Ministerio del Interior y de Justicia, tanto la
iniciación de la diligencia de deslinde y amojonamiento, como los resultados de
la misma. Más adelante, el artículo 41 del mismo proyecto ordenaba la
implementación de un formulario único para que las entidades territoriales
formularan peticiones ante entidades del orden nacional. Posteriormente, el
artículo 81 derogaba unas disposiciones referentes a la representación del
Ministro de Educación Nacional ante las Entidades Territoriales. Y el artículo
118, redefinía la competencia para llevar el registro civil de las personas.[51]
Esta muestra permite a la Corte concluir que desde el inicio, el
proyecto que fue presentado a consideración del Congreso contenía normas que,
más que dirigirse a facilitar los trámites que los particulares adelantan ante
la Administración, se proponían racionalizar y coordinar la función
administrativa, y para ello, entre otros asuntos, contemplaba la reasignación
de varias competencias.
5.6.3. Posteriormente, en la ponencia para primer debate en la
Comisión Primera de la Cámara de Representantes, los ponentes insistieron en
que “(a)demás de la supresión de trámites, se persigue la racionalización
del aparato estatal y la optimización de su funcionamiento”, y aunque se
dijo que en  el texto legislativo que se proponía para primer debate no se
incluían normas sobre reasignación de competencias que implicaran cambios en la
estructura orgánica de la Administración, lo cierto es que dicho texto sí
incluía normas de ese tipo que no implicaban tales cambios. Por ejemplo,
aquellas que reasignaban competencias para llevar el registro civil de las
personas, o las que racionalizaban la participación del Ministro de
Educación en los consejos superiores o directivos de las instituciones de
educación superior oficiales o estatales.[52]
Ahora bien, el texto aprobado por la Comisión Primera de la Cámara
de Representantes en primer debate incluyó este tipo de disposiciones
referentes a la simplificación de procedimientos interadministrativos o a la
redefinición de competencias. Vg., la norma referente al procedimiento de
deslinde y amojonamiento de las entidades territoriales, la relativa a la
racionalización de la intervención del Ministro de Educación en juntas directivas,
la concerniente al formato único para trámites de las entidades territoriales
ante el Ministerio del Interior, la definitoria de nuevas competencias para
llevar el registro civil, etc. Por lo demás, el texto del artículo primero de
este texto aprobado en el primer debate en la Cámara baja indicaba que el
objeto de la ley no se limitaba a la facilitación de la actividad de los
particulares en los trámites que adelantaran frente a la Administración, sino
que de manera más general perseguía la renovación y modernización de la función
pública.[53]
Visto lo anterior, la Corte concluye que aunque el actual artículo 78
de la Ley 962 de 2005 no se incluyó en el proyecto inicial que fue presentado
ante el Congreso de la República por el Gobierno Nacional, como tampoco en
aquel proyecto presentado por el senador Germán Vargas Lleras que se acumuló a
aquel, y aunque tal norma sólo fue incorporada al trámite legislativo en la
ponencia para segundo debate en la Plenaria de la Cámara de Representantes,
siendo luego aprobada, tal y como finalmente quedó consagrada, tanto por la
plenaria de esa Cámara como por la Comisión y la Plenaria del Senado de la
República, lo cierto es que de manera general, la racionalización de la
actividad administrativa y concretamente la reasignación o eliminación de
algunas competencias administrativas sí fue un asunto tratado y aprobado desde
el inicio del trámite del proyecto que se convirtió en la Ley 962 de 2005.
De manera particular la Comisión Primera de la Cámara de
Representantes, aunque no conoció, debatió ni aprobó el texto actual del
artículo acusado, sí considero y aprobó la reasignación de algunas competencias
administrativas y la racionalización de procedimientos inter administrativos,
en busca de la renovación y modernización de la función pública.
Por todo lo anterior, la Corte concluye que la introducción del
actual artículo 78 de la Ley 962 de 2005 en el proyecto de ley presentado para
segundo debate en la Cámara de Representantes se ajustó a los artículos 160 de
la Constitución[54] y  178 de la Ley 5ª de
1992[55] que  de manera concreta
permiten que, durante el segundo debate a los proyectos de ley, cada cámara le
introduzca a los mismos las modificaciones, adiciones y supresiones que juzgue
necesarias, sin necesidad de que el proyecto vuelva a la comisión de donde
proviene y también respetó  los requisitos jurisprudenciales que indican que “un
proyecto de ley puede ser objeto de cambios y modificaciones en el transcurso
de las diversas etapas parlamentarias, pero sólo en la medida en que dichos
cambios y modificaciones se refieran a temas tratados y aprobados en primer
debate, sin perjuicio de que también éstos deban guardar estrecha relación con
el contenido del proyecto, es decir, respeten igualmente el principio de unidad
de materia.”[56]
Por todo lo anterior, no prosperan los cargos relativos al desconocimiento
de los principios de identidad, consecutividad y unidad de materia que informan
el proceso de expedición de las leyes.
6. Cargo conforme al cual, al haber sido aprobada en bloque, la
disposición acusada no gozó de una divulgación suficiente para ser conocida por
los parlamentarios.
6.1
Adicionalmente al cargo aducido por desconocimiento de los principios de
identidad, consecutividad y unidad de materia, el demandante arguye que en
todas las ocasiones el artículo 78 fue aprobado en bloque, sin que se hicieran
comentarios, explicaciones, o justificaciones sobre su adopción. Es decir,
denuncia que en todo el trascurso del trámite legislativo no se llevó a cabo
ningún debate o discusión respecto de la norma acusada. Esta misma
circunstancia de su aprobación en bloque haría que la norma no hubiera gozado
de una divulgación suficiente para ser conocida por los parlamentarios, por lo
que se desconocería el principio de publicidad del trámite legislativo.
En relación con
la anterior acusación, la Corte observa que ciertamente, y según se examinó
arriba, el artículo 78 de la Ley 962 de 2003, en todas las ocasiones en que fue
sometido a la aprobación parlamentaria, fue puesto en discusión y votado “en
bloque”, sin que se suscitara discusión alguna en torno a su contenido,
conveniencia o alcance. No obstante, ello no implica que necesariamente haya
habido violación de las reglas relativas a la exigencia de debate
parlamentario, ni aquellas otras referentes a la publicidad de los proyectos de
ley.
6.2.  En efecto,
en la Sentencia C- 1040 de 2005[57], recordando conceptos
vertidos en oportunidades anteriores, la Corte profundizó en el asunto de la
exigencia constitucional de dar debate a las propuestas legislativas, y en lo
que debe entenderse por debate para tales efectos. En ese sentido en esa
oportunidad la Corte dijo:
“Más recientemente, en la sentencia C-008 de 2003[58],
la Corte ha explicado que el debate mismo es un derecho de las minorías
representadas en el Congreso: visto desde una perspectiva estrictamente
garantista, incluso la doctrina y la propia jurisprudencia han calificado el
debate como un derecho de las minorías, con el cual se busca asegurar a éstas
la oportunidad de participar plenamente en la toma de decisiones, exponiendo
libremente sus ideas y opiniones en torno a un determinado asunto, sin que
corran el riesgo de ser ignoradas, desplazadas o desconocidas por las mayorías
representativas”; así mismo, en la sentencia C-760 de 2001[59],
la Corte sostuvo que “el debate es pues la oportunidad de hacer efectivo el
principio democrático en el proceso de formación de la ley, en cuanto
posibilita la intervención y expresión de las minorías, así como la votación es
el mecanismo que realiza la prevalencia de las mayorías, también consubstancial
a la democracia”.
...
“Así entendido, el debate se materializa en la garantía reconocida a
los miembros del parlamento de la posibilidad de discernir, de hacer pública su
opinión, de manifestar sus ideas o de expresar su desacuerdo con lo debatido.
Sólo cuando esto no es posible, es decir, cuando no se brindan las condiciones
para que el debate tenga lugar, la decisión que se adopte en el seno de las
Cámaras no tiene validez. En lo que toca con el debate parlamentario, la
legitimidad de las decisiones que tome el órgano legislativo, depende, entre
otros factores, de que sus integrantes tengan la oportunidad de deliberar o
debatir.
“Las reglas constitucionales y legales que regulan el procedimiento
legislativo en materia de debate, están orientadas a cumplir ese objetivo:
permitir y garantizar la participación política de las distintas fuerzas políticas
con asiento en el parlamento, asegurando que la misma tenga lugar en términos
de igualdad y de libertad.
“En acatamiento a los principios de pluralismo político y autonomía
parlamentaria, la regulación del debate busca garantizar la oportunidad reconocida
a los congresistas para intervenir en las discusiones, sin que ello incluya
determinaciones acerca de su calidad ni suficiencia; es decir, sin que
tales preceptivas exijan la intervención material, más o menos extensa, más o
menos pertinente, de todos y cada uno de los parlamentarios, pues tal
propósito, antes que desarrollar el principio democrático lo haría nugatorio,
ya que convertiría el derecho a participar libremente, en un deber de debatir
forzosamente, el cual no puede ser impuesto a ningún parlamentario. Una cosa es
la exigencia constitucional de que un proyecto sea sometido a debate en las
células legislativas y otra bien diferente imponerle a cada congresista el
deber de opinar sobre cada proyecto.
“...
“En suma, conforme con la Constitución, la ley y la jurisprudencia,
el debate comporta una garantía esencial del principio de participación
política parlamentaria, instituido como un prerrequisito para la toma de
decisiones, cuyo objetivo es asegurar a todos los miembros del Congreso, en
particular a los que integran los grupos minoritarios, su derecho a intervenir
activamente en el proceso de expedición de la ley o actos legislativos y a
expresar sus opiniones libremente. Desde este punto de vista, el derecho a debatir
se entiende satisfecho cuando los órganos directivos de las respectivas células
legislativas, en acatamiento a las normas que regulan el  proceso legislativo,
mantienen abiertos los espacios de participación con plenas garantías
democráticas, es decir, cuando brindan a los congresistas la oportunidad de
intervenir en las deliberaciones de los proyectos de ley o de actos
legislativos sometidos a la consideración del Parlamento.”
Como puede
apreciarse, la jurisprudencia explica que lo que buscan las normas
constitucionales y orgánicas que regulan el proceso de aprobación de las leyes
es que se garantice la oportunidad de debatir. De esta manera, tales
disposiciones obligan a permitir el debate, pero no a que el mismo
materialmente se dé.  Congruentemente, el artículo 94 de la Ley 5ª de 1992,
Orgánica del Reglamento del Congreso, define el debate como “(e)l sometimiento
a discusión de cualquier proposición o proyecto sobre cuya adopción deba
resolver la respectiva Corporación”. Nótese que esta disposición no dice
que el debate sea la discusión, sino “el sometimiento a discusión”.
Por todo lo
anterior, la Corte no encuentra que el hecho de que una disposición haya sido
sometida a debate dentro de una comisión o cámara legislativa, y ésta lo haya
aprobado sin discusión, origine un vicio de inconstitucionalidad por elusión
del debate parlamentario.
Adicionalmente,
dicho sometimiento a debate y posterior aprobación puede hacerse artículo por
artículo, o bien en bloque, como expresamente lo autoriza el artículo 159 del
Reglamento del Congreso, conforme al cual los presidentes de las comisiones
legislativas “podrán ordenar los debates por artículo, o bien por materias, grupos
de artículos o de enmiendas, cuando lo aconseje la complejidad del texto,
la homogeneidad o interconexión de las pretensiones de las enmiendas o la mayor
claridad en la confrontación política de las posiciones.”
Y aunque la anterior disposición forma parte de la Sección Segunda
del Capítulo Sexto del Título II del Reglamento del Congreso, Sección referente
a los “Debates en Comisiones”, ella resulta aplicable a los debates en las
plenarias, en virtud de lo dispuesto por  el artículo 185 de la  misma  Ley 5ª
de 1992,  conforme al cual “En la discusión y aprobación de un proyecto en
segundo debate se seguirá, en lo que fuere compatible, el mismo procedimiento
establecido para el primer debate.”
Adicionalmente
el artículo 134 ibidem, autoriza la votación por partes, es decir por
bloques de artículos de un proyecto de ley, cuando dice lo siguiente:
“ARTICULO 134. Votación por partes.
Cualquier Congresista, un Ministro del Despacho o quien tenga la iniciativa
legislativa y para el respectivo proyecto, podrá solicitar que las partes que
él contenga, o la enmienda o la proposición, sean sometidas a votación
separadamente. Si no hay consenso, decidirá la Mesa Directiva, previo el uso de
la palabra, con un máximo de 10 minutos, para que se expresen los argumentos en
favor o en contra. Aceptada la moción, las partes que sean aprobadas serán
sometidas luego a votación en conjunto.”
En el caso
presente, Adicionalmente el artículo 134 ibidem, autoriza la votación
por partes, es decir por bloques de artículos de un proyecto de ley 6.3. Ahora
bien, visto lo anterior, la Corte encuentra que el cargo conforme al cual, por
haber sido aprobada en bloque y sin discusión, la disposición acusada no había
gozado de una divulgación suficiente para ser conocida por los parlamentarios,
por lo cual el trámite desconocería el principio de publicidad de los
procedimientos legislativos,  se encuentra inadecuadamente sustentado.
Ciertamente, la publicidad de una propuesta legislativa no depende
de que ella sea sometida a aprobación individualmente o junto con otro grupo de
artículos, como tampoco depende de la profundidad del debate de que sea objeto
cuando es puesta a discusión. La publicidad consiste en la posibilidad material
de conocer una determinada  propuesta legislativa antes de que se someta a
discusión y aprobación. En efecto sobre el alcance del principio de publicidad,
la Corte ha explicado que “ la presencia del principio de la publicidad
en el procedimiento legislativo busca asegurar que se den a conocer
oportunamente a los miembros del Parlamento y de la sociedad en su conjunto, el
contenido de los proyectos....”[60] También ha indicado que
en desarrollo de este principio,  los artículos 144 y 156 ordenan la
publicación en la Gaceta del Congreso, tanto de los proyectos que se presentan
para el estudio de la respectiva Comisión, como de los informes de ponencia;
publicación que en el caso de los informes de ponencia debe hacerse con
anterioridad al inicio de las discusiones en las Comisiones y Plenarias. Y que
por su parte, el artículo 82 señala que los Presidentes de las cámaras y de sus
comisiones deben publicar el orden del día de cada sesión y el artículo 84
establece que las citaciones de los Congresistas a las sesiones deben hacerse
de manera expresa y en oportunidad.[61] Así mismo, la Corte ha
señalado que el conocimiento del texto votado es el requisito mínimo de
racionalidad deliberativa y decisoria, pues el
desconocimiento general del proyecto o de una de sus partes excluye la
posibilidad lógica de su debate, pues equivale a la carencia de objeto de
discusión.[62]
En ese sentido, una acusación de inexequibilidad  por vicios de
trámite, que afirma que una norma legal concreta es inconstitucional por
desconocimiento del principio de publicidad durante su proceso de aprobación,
debe cumplir con la carga de demostrar que los congresistas no pudieron conocer
previamente la propuesta legislativa que se sometió a su discusión y
aprobación. Así pues, para sustentar el cargo sería menester que el ciudadano
señalara no sólo las normas concretas sobre publicidad del proceso legislativo
que considera vulneradas, sino además las razones por las cuales dichas normas
no fueron observadas durante el trámite aprobatorio. Ciertamente, sobre la
suficiencia de las razones que sustentan un cargo de inexequibilidad formal, la
corte ha dicho.
“... así, por ejemplo, cuando se estime que el trámite impuesto por
la Constitución para la expedición del acto demandado ha sido quebrantado, se
tendrá que referir de qué procedimiento se trata y en qué consistió su
vulneración (artículo 2 numeral 4 del Decreto 2067 de 1991), circunstancia que
supone una referencia mínima a los hechos que ilustre a la Corte sobre la
fundamentación de tales asertos, así no se aporten todas las pruebas y éstas
sean tan sólo pedidas por el demandante.”[63]
En el caso presente la demanda no cumple con esa carga, pues omite
indicar por qué razón los congresistas no habrían podido conocer el proyecto de
artículo 78 de la Ley 962 de 2006, limitándose a decir que como fue sometido a
discusión y aprobación en bloque, no se cumplió con tal requisito de
publicidad.   No obstante, dado que según se ha explicado, la Constitución y la
Ley orgánica permiten tal sometimiento a discusión y aprobación en bloque, la
simple afirmación sobre esa circunstancia no puede ser considerada como un
vicio de inconstitucionalidad por desconocimiento del principio de publicidad.
Así las cosas, la Corte encuentra que este último cargo de inconstitucionalidad
no se halla adecuadamente sustentado, en cuanto no explica las razones de la
violación. Por lo cual en este punto se presenta una ineptitud sustancial de la
demanda, que la conduce a proferir, respecto de esta acusación, una sentencia inhibitoria.
6. Cargo conforme al cual la derogatoria del artículo 19 de la Ley
30 de 1986, por obra de la norma acusada, desconoce el artículo 25.2 de la
Declaración Universal de Derechos Humanos, así como el preámbulo y los
principios de la Declaración de los Derechos del Niño y los artículos 42, 44,
45 y 49 de la Constitución Política, que imponen al Estado la obligación de
velar por la salud de la población, especialmente de la niñez y de la juventud,
de manera especialmente preventiva.
6.1 El demandante estima que la
derogatoria dispuesta en la disposición que acusa desconoce algunas normas
constitucionales y otras contenidas en tratados sobre derechos humanos,
integrantes del bloque de constitucionalidad, que imponen al Estado la
obligación de velar por la salud de la población, especialmente la de la
infancia y la juventud. Concretamente, afirma que se desconocen: (i) el numeral
2° del artículo 25 de la Declaración Universal de Derechos Humanos, conforme al
cual  “(l)a maternidad y la infancia tienen derecho a cuidados y asistencia
especiales” y  “(t)odos los niños, nacidos de matrimonio o fuera de
matrimonio, tienen derecho a igual protección social”; (ii) el preámbulo y
los principios de la Declaración de los Derechos del Niño[64];
y (iii) los artículos 42, 44, 45 y 49 de la Constitución Política, relativos a
la noción constitucional de familia y a su especial protección, a los derechos
de los niños y a su prevalencia sobre los de los demás, a los derechos de los
adolescentes, y a la salud como servicio público a cargo del Estado.
6.2 Para la Corte, la anterior
acusación no está llamada a prosperar por varias razones. En primer lugar,
porque el desarrollo legislativo que exigen las disposiciones constitucionales
o legales que se estiman vulneradas, en lo que tiene  que ver con la prevención
de los riesgos que conlleva el consumo de licores, cigarrillo o tabaco, admite
distintas estrategias, políticas o asignación de competencias. Es decir, la
única manera de desarrollar estas disposiciones superiores no consiste en
reconocer al Consejo Nacional de Estupefacientes la competencia para regular
los horarios y la intensidad de transmisión de propaganda sobre estas
substancias en algunos medios de comunicación social. Tanto la Constitución,
como las normas internacionales sobre derechos humanos que conforman el bloque
de constitucionalidad, dejan en libertad al legislador para adoptar las
estrategias y asignar la competencias que estime adecuadas a fin de hacer
efectivos los derechos y principios a que ellas aluden. Por lo tanto, bien
puede el Congreso disponer que sean otros órganos públicos quienes asuman la
referida competencia.
En segundo lugar, la acusación
parte de un supuesto fáctico errado, que consiste en suponer que la derogatoria
del artículo 19 de la Ley 30 de 1986 produce un vacío legislativo respecto de
la asignación de competencias para regular el asunto de la publicidad de los
licores, el cigarrillo y el tabaco, en la televisión, la radio y las salas de
cine. De esta manera, no habiendo quién regulara la materia, el Estado
incumpliría el deber que supuestamente le impondrían las normas que se estiman
vulneradas, de prevenir el menoscabo en la salud de la población, especialmente
la infantil y juvenil, mediante la expedición de medidas restrictivas de la
publicidad de aludidas substancias.
No obstante, como se estudió anteriormente
en esta misma Sentencia, la derogatoria del artículo 19 de la Ley 30 de 1986 no
produce el vacío que presume la demanda, pues como se dijo, en desarrollo de lo
dispuesto por los artículos 76 y 77 de la Constitución, el Congreso Nacional
expidió la Ley 182 de 1995 que en su artículo 4° señala que corresponde a la
Comisión Nacional de Televisión “regular el servicio de televisión”. Más
concretamente, el literal c) del artículo 5° señala que, entre otras funciones,
a dicho ente le corresponde  la de regular las condiciones de operación y
explotación del servicio de televisión, particularmente en materia publicidad,
entre otros asuntos. Además, como también se hizo ver arriba, el inciso segundo
del artículo 29  de la mencionada Ley 182 dispone que los contenidos de la
publicidad en televisión podrán ser regulados por la Comisión Nacional de
Televisión con miras a proteger “a la familia, a los grupos vulnerables de
la población, en especial los niños y jóvenes, para garantizar su desarrollo
armónico e integral y fomentar la producción colombiana.”
La anterior
competencia, según se dijo, ha sido recientemente ejercida por la Comisión
Nacional de Televisión, con la expedición del Acuerdo 004 de octubre 19 de
2005, expedido por su Junta Directiva, “por el cual se reglamenta la
publicidad de cigarrillo, tabaco y bebidas con contenido alcohólico en televisión”,
modificado por el Acuerdo 01 de 2006.
Por su parte,
como también se hizo ver, la Ley 72 de 1989 asigna al Ministerio de
Comunicaciones la función de adoptar la política general del sector de
comunicaciones y ejercer “las funciones de planeación, regulación y
control de todos los servicios de dicho sector”; adicionalmente, los
artículos 302 y 303 del Código del Menor señalan respectivamente que  “(p)or
los medios de comunicación no podrán realizarse transmisiones o publicaciones
que inciten al menor al uso de drogas o sustancias nocivas para la salud o
estimulen su curiosidad por  consumirlas”, y que “(n)o podrán realizarse ni
transmitirse producciones de audiovisuales sonoras o impresas para cine o
televisión, en los que un menor interprete personajes o situaciones que atenten
contra su integridad moral, psíquica o física”; y el artículo 305 ibidem,
asigna al Ministerio de Comunicaciones la competencia para sancionar a los responsables las infracciones a
los artículos anteriores.
Así pues, la derogatoria del artículo 19 de la
Ley 30 de 1986 por parte del artículo 78 de la Ley 962 de 2005, acusado en este
proceso, no implica que el Estado colombiano deje de proteger a la población,
especialmente la infantil o juvenil, ni a la familia, sobre los riesgos que el
consumo de licores, tabaco o cigarrillo conlleva para la salud física o
psíquica.
Así las cosas, se resolverá como improcedente
este último cargo de inconstitucionalidad.
VI. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional administrando
justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
R E S U E L V E :
Primero: Declarar EXEQUIBLE el artículo 78 de la Ley 962 de 2005, por los cargos analizados en la presente
decisión.
Segundo: Declararse INHIBIDA respecto de las
acusaciones formuladas contra el artículo 78
de la Ley 962 de 2005 por desconocimiento del principio de publicidad en el
trámite de su expedición.
Cópiese, notifíquese, comuníquese al Presidente de la República, al
Presidente del Congreso y al Ministerio de Relaciones Exteriores, insértese en
la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
JAIME
CORDOBA TRIVIÑO
Presidente
JAIME
ARAUJO RENTERÍA
Magistrado
CON ACLARACION DE VOTO
NILSON
PINILLA PINILLA
Magistrado
MANUEL
JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
RODRIGO
ESCOBAR GIL
Magistrado
MARCO
GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
HUMBERTO
SIERRA PORTO
Magistrado
ALVARO
TAFUR GÁLVIS
Magistrado
CLARA
INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Magistrada
MARTHA
VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria
General
ACLARACION DE VOTO A LA SENTENCIA C-714
DE 2006 DEL MAGISTRADO JAIME ARAUJO RENTERIA
Referencia: expediente D-6118
Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 78 de la Ley 962
de 2005 “Por la cual se dictan disposiciones sobre racionalización de
trámites y procedimientos administrativos de los organismos y entidades del
Estado y de los particulares que ejercen funciones públicas o prestan servicios
públicos”
Magistrado Ponente:
Dr. MARCO GERARDO MONROY CABRA
Con el
acostumbrado respeto por las decisiones de esta Corporación, me permito aclarar
mi voto a la presente sentencia, en relación con el alcance del control de
constitucionalidad de una norma derogatoria, en cuanto considero que éste
último debe ser un control estricto relativo al cabal cumplimiento de todos los
requisitos de procedimiento establecidos para el trámite de las leyes,
establecidos en los artículos 157, 158, 159, 160, 161, 162, 165 y 169 de la
Carta Política, por cuanto se encuentra en juego la salida del ordenamiento
jurídico de normas hasta ese momento vigentes y válidas, cuya derogación puede
generar un vacío legislativo o, más allá, puede afectar principios y derechos
fundamentales de orden constitucional.
Fecha ut
supra,
JAIME
ARAÚJO RENTERÍA
Magistrado
[1]Menciona las sentencias
C-390 de 1996 y C-290 de 2000,  y cita textualmente las Sentencias C-025 de
1993, C-568 de 1997, y C-006 de 2001.
[2] Cita la demanda la
sentencia C-596 de 1996. M.P Hernando Herrera Vergara.
[3] La demanda cita aquí la
Sentencia C-309 de 2002. M.P Jaime Córdoba Triviño.
[4] Cita al respecto la
Sentencia C-226 de 2002, M.P. Álvaro Tafur Galvis.
[5] M.P. Carlos Gaviria Díaz.
[6] Se refiere a la sentencia
C-524 de 1995. M.P Carlos Gaviria Díaz.
[7] Ver, entre otras, las
sentencias C-608/92, C-145/94, C-055/96 y C-1548 de 2000.
[8]Ver,
por ejemplo, la sentencia del 22 de mayo de 1974 de la Sección Primera de la
Sala de lo Contencioso Administrativo. Consejero Ponente: Carlos Galindo
Pinilla.
[9]
Ver igualmente la citada sentencia C-055 de 1996, que estudió si la derogación
de ciertas normas relacionadas con la Caja Agraria guardaban una conexidad
temática razonable con el tema dominante de la Ley 48 de 1990, que contenía la
cláusula derogatoria.
[10] Sentencia C-226 de 2002,
M.P. Álvaro Tafur Galvis
[11] M.P Álvaro Tafur Galvis
[12] En ese sentido ver,
entre otras las sentencias  C-357/03 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa, C-432/04
M.P. Rodrigo escobar Gil S.V. Jaime Araujo Rentería.
[13] Ver, entre otras, las
sentencias C-608/92, C-145/94, C-055/96 y C-1548 de 2000.
[14]Ver,
por ejemplo, la sentencia del 22 de mayo de 1974 de la Sección Primera de la
Sala de lo Contencioso Administrativo. Consejero Ponente: Carlos Galindo
Pinilla.
[15] La Corte ha precisado que no “revive ipso iure la
normatividad anterior cuando ésta es claramente contraria, en términos de tipo
de ley que debe desarrollar la materia, a los preceptos constitucionales. En
Sentencia C-700/99 la Corte, en ocasión del establecimiento del efecto de sus sentencias,
señaló que la inexequibilidad de las normas demandadas que sería declarada en
el fallo no revivía las disposiciones anteriores. Consideró la Corte que
“Aceptarlo así implicaría admitir que, contra lo expuesto en este Fallo,
siguieron rigiendo en la materia objeto de regulación por ley marco unas
disposiciones dictadas por el Presidente de la República con base en facultades
extraordinarias-lo cual está prohibido por el artículo 150, numeral 10, de la
Constitución-o, peor todavía, decretos autónomos preconstitucionales, que hoy
ya no pueden fijar las reglas aplicables al asunto del que se trata. Tales
decretos habían sido retirados del ordenamiento jurídico por Decreto 1730 de
1991, expedido el 4 de junio de ese año, antes de que principiara la vigencia
de la actual Constitución Política.”  Auto 126/04 M.P. Marco Gerardo Monroy
Cabra.
[16] Ver entre otras las
sentencias C-305/04 M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
[17] M.P. Fabio Morón Díaz.
[18]
Ver igualmente la citada sentencia C-055 de 1996, que estudió si la derogación
de ciertas normas relacionadas con la Caja Agraria guardaban una conexidad
temática razonable con el tema dominante de la Ley 48 de 1990, que contenía la
cláusula derogatoria.  En e mismo sentido ver entre otras  las sentencias
C-840/03 y C-670/04 M.P. Clara Inés Vargas Hernández.
[19] Ver, entre otras las
Sentencias C-950/01 M.P. Jaime Córdoba Triviño,  C-1190/01 M.P. Jaime Araujo
Rentería
[20] En esta oportunidad la Corte declaró la inexequibilidad de la expresión “el artículo 443” , contenida en
el artículo 69 de la Ley 863 de 2003, por cuanto, al estudiar el trámite de su
aprobación, concluyó no se habían respetado los principios de identidad y
consecutividad durante el trámite legislativo, y no había habido debate
en las plenarias sobre las proposiciones con las que se había modificado el
artículo relativo a la  vigencia  y derogatorias, en el sentido de incluir la
derogatoria del artículo 443 del Estatuto Tributario.  El magistrado Humberto
Sierra Porto salvó el voto respecto de la anterior decisión, por estimar que,
en el caso de las cláusulas derogatorias, no se le podía exigir al legislador
que desde el comienzo tuviera presente cuáles preceptos debían ser objeto de
derogación expresa, como consecuencia de la aprobación de un determinado
conjunto normativo. Por lo anterior, no era posible exigir el cumplimiento
exhaustivo de los requisitos constitucionales a una norma de esta naturaleza.
[21] Entre los  muchos
pronunciamientos que sobre este tema ha producido la corte Constitucional
pueden citarse las siguientes sentencias: C-008 de 1995, M.P José Gregorio
Hernández Galindo; C-702 de 1999, M.P Fabio Morón Díaz; C-1108 de 2001, M.P
Rodrigo Escobar Gil;C-809 de 2001, M.P Clara Inés Vargas; C-950 de 2002, M.P
Jaime Córdoba Triviño; C-044 de 2002, M.P Rodrigo Escobar Gil; C-113 de 2003,
M.P. Álvaro Tafur Galvis; C-305 de 2004, M.P Marco Gerardo Monroy Cabra. C-
1147 de 2003, m.P Rodrigo Escobar Gil;
[22] M.P Marco Gerardo Monroy
Cabra.
[23]
C.P Art. 160., in 2°: “Durante el segundo debate
cada Cámara podrá introducir al proyecto las modificaciones, adiciones y
supresiones que juzgue necesarias.”
[24] Ley 5ª de 1992. ARTICULO 178. “Modificaciones.
De conformidad con lo dispuesto en el artículo 160, inciso 2o., de la
Constitución Política, cuando a un proyecto de ley le sean introducidas
modificaciones, adiciones o supresiones durante el debate en Plenaria, éstas
podrán resolverse sin que el proyecto deba regresar a la respectiva Comisión
Permanente.
[25] Cf. entre otras, la
Sentencia C-760 de 2001. M.P Marco Gerardo Monroy Cabra. Manuel
José Cepeda
[26]
Ley 5ª de 1992. ARTICULO 186: “Comisiones accidentales. Para efecto de lo previsto en el artículo
161 constitucional, corresponderá a los Presidentes de las Cámaras integrar las
Comisiones accidentales que sean necesarias, con el fin de superar las
discrepancias que surgieren respecto del articulado de un proyecto.
Las comisiones prepararán el texto que será
sometido a consideración de las cámaras en el término que les fijen sus
Presidentes.
Serán consideradas como discrepancias las aprobaciones
de articulado de manera distinta a la otra Cámara, incluyendo las disposiciones
nuevas."
[27] M.P Rodrigo
Escobar Gil
[28]Cfr. Sentencia C-801 de
2003 varias veces citada, que a su vez hace referencia al artículo 178 de la
Ley 5ª de 1992.
[29] Sentencia
Ibídem.
[30] Cfr., entre otras, las
Sentencias C-025 de 1993, C-501 de 2001, C-551 y C-801de 2003.
[31]
Sentencia C-025 de 1993. M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
[32] Sentencia c-1147 de 2003,
M.P Rodrigo Escobar Gil
[33] M.P Alfredo Beltrán
Sierra.
[34] Gaceta No. 342 de 2003.
Pág 8.
[35] Año 2003, Ponencia
para primer debate al Proyecto de Ley 014 de 2003. CÁMARA.
[36]
C.P ARTICULO
84. Cuando un derecho o una actividad
hayan sido reglamentados de manera general, las autoridades públicas no podrán
establecer ni exigir permisos, licencias o requisitos adicionales para su
ejercicio.
[37] C.P. ARTICULO 333. La actividad económica y la
iniciativa privada son libres, dentro de los límites del bien común. Para su
ejercicio, nadie podrá exigir permisos previos ni requisitos, sin autorización
de la ley.
[38] Este proyecto fue
acumulado con otro presentado por el senador Germán Vargas Lleras.
[39] Fernando Londoño Hoyos.
Exposición de Motivos al proyecto de ley 014 de 2003, Cámara. Gaceta del
Congreso N° 342 del 23 de julio de 2003.
[40] Germán Varón Cotrino,
Lucio Muñoz Meneses, Adalberto Jaimes, Telésforo Pedraza Ortega, Zamir Silva
Amín, Clara Isabel Pinillos, Carlos Arturo Piedrahíta C., Jaime Alejandro Amín
e Iván Díaz Matéus. Ponencia para Segundo Debate en la Cámara. Gaceta del
Congreso N° 550 del 16 de septiembre de 2004.
[41] Sentencia C-524 de 1995, M.P Carlos Gaviria Díaz. En
esta oportunidad la demanda se dirigía contra el artículo 19 de la Ley 30 de
1986 (derogado por la norma ahora acusada). El demandante consideraba que la
citada norma era violatoria de los artículos 1, 2, 78 y 83 del Estatuto
Superior, porque invitaba a consumir bebidas alcohólicas, tabaco y cigarrillo,
a pesar de que tales productos afectaban la salud; a su parecer, no podía
aceptarse que unos productos causantes de tantos estragos a la comunidad
tuvieran las mejores cuñas publicitarias en los mejores medios de comunicación
del país, aprobados por el gobierno mediante la norma que en esa oportunidad se
demandaba, y en beneficio de unos gremios económicos que sólo buscaban  a
través de la publicidad "vender unos productos que dañan la salud y hasta
producen la muerte como es el caso el cigarrillo". Tras referirse a la
libertad de empresa, a la obligación del legislador de regular la calidad de
los bienes y servicios y su comercialización, a los efectos que produce el
consumo de sustancias tales como el alcohol, el tabaco y el cigarrillo en el
organismo humano,  a la propaganda comercial y su relación con el derecho a la
información, a la proscripción constitucional  de la censura, y al derecho al
libre desarrollo de la personalidad,  la Corte concluyó que, dado que el hecho
de que el consumo de ciertas sustancias nocivas no estuviera penalizado no
significaba que fuera socialmente deseable, era legítimo y armónico con la
filosofía que informa la Constitución, que no se tolerara la publicidad que
hacía atractivo el producto, más allá de cierto límite. Con base en esas
consideraciones, la Corte declaró la exequibilidad del artículo 19 de la ley 30
de 1986.
[42] Sobre el carácter de  órgano regulatorio  y de dirección que las normas
superiores confieren a la Comisión Nacional de Televisión y particularmente a la
Junta Directiva encargada de  la  dirección y ejecución de las funciones de la
entidad autónoma a que alude el artículo 77 constitucional, pueden consultarse,
entre otras, las sentencias C-1172 de 2005, M.P Álvaro Tafur Galvis, y C- 564
de 1995, M.P José Gregorio Hernández Galindo.
[43] Este acuerdo regula la publicidad directa, indirecta
y promocional de cigarrillo, tabaco y bebidas con contenido alcohólico en los
canales de televisión abierta, cerrada y satelital de los niveles de
cubrimiento nacional, regional, zonal y local con y sin ánimo de lucro, determinando
la prohibición de todo tipo de publicidad referente a dicha materia en el medio
televisivo. Establece disposiciones transitorias aplicables hasta el mes de
noviembre de 2006, en algunos eventos en que excepcionalmente se podrá
transmitir publicidad al respecto, salvo en franjas infantiles y señala que
a partir del 1º de diciembre del año 2006 queda totalmente prohibida en la
televisión colombiana y sin excepción alguna, cualquier clase de publicidad o
referencia a cigarrillo, tabaco y bebidas con contenido alcohólico.
[44] Las principales
modificaciones consisten en señalar que no se consideran publicidad las vallas,
logotipos o diseños que forman parte natural de un escenario que se emita en un
evento deportivo cultural, siempre y cuando no constituyan primeros planos ni
ocupen preponderantemente la pantalla. Ni tampoco las referencia de una marca
relacionada con el patrocinio de dichos eventos. En nuevo acuerdo diferencia
entre la publicidad directa, indirecta y promocional y señala los horarios y la
intensidad en la que cada uno de estos tiposd e publicidad puede ser
transmitido en televisión.
[45] Exposición de Motivos al
proyecto de ley 014 de 2003, Cámara. Gaceta del Congreso N° 342 del 23 de julio
de 2003.
[46] Ponencia para Segundo
Debate en la Cámara. Gaceta del Congreso N° 550 del 16 de septiembre de 2004.
[47] Fernando Londoño Hoyos.
Exposición de Motivos al proyecto de ley 014 de 2003, Cámara. Gaceta del
Congreso N° 342 del 23 de julio de 2003.
[48]
Sentencia C-025 de 1993. M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
[49] Sentencia
C- 1147 de 2003, M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[50] Gaceta del Congreso N°
342 del 23 de julio de 2003.
[51] El texto de el
correspondiente proyecto de ley, junto con la exposición de motivos
correspondiente, fue publicado en la Gaceta del Congreso N° 342 del 23 de julio
de 2003.
[52] Ver, Ponencia para
primer debate al proyecto de ley 014 de 2003, Cámara, Gaceta del Congreso 678
del 12 de diciembre de 2003.
[53]
El texto de este artículo era el siguiente: “Artículo 1º. Objeto. La
presente ley tiene por objeto la renovación y modernización de la función
pública, la racionalización de trámites y procedimientos administrativos para
facilitar la actividad de las personas frente a la Administración Pública y
para lograr un adecuado cumplimiento de los fines del Estado conforme a los
principios de celeridad, eficiencia y eficacia...”
[54]
C.P Art. 160., in 2°: “Durante el segundo debate
cada Cámara podrá introducir al proyecto las modificaciones, adiciones y
supresiones que juzgue necesarias.”
[55] Ley 5ª de 1992. ARTICULO 178. “Modificaciones.
De conformidad con lo dispuesto en el artículo 160, inciso 2o., de la
Constitución Política, cuando a un proyecto de ley le sean introducidas
modificaciones, adiciones o supresiones durante el debate en Plenaria, éstas
podrán resolverse sin que el proyecto deba regresar a la respectiva Comisión
Permanente.
[56] Sentencia C-1147 de 2003,
M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[57] Magistrados ponentes:
Manuel José Cepeda Espinosa, Rodrigo Escobar Gil, Marco Gerardo Monroy Cabra,
Humberto Antonio Sierra Porto,  Álvaro Tafur Galvis y Clara Inés Vargas Hernández.
[58]
M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[59]             Ms.Ps.
Manuel José Cepeda Espinosa y Marco Gerardo Monroy Cabra
[60] Sentencia C-1040 de
2005, Magistrados ponentes: Manuel José Cepeda Espinosa, Rodrigo Escobar Gil,
Marco Gerardo Monroy Cabra, Humberto Antonio Sierra Porto,  Álvaro Tafur Galvis
y Clara Inés Vargas Hernández.
[61] Ver ibidem
[62] Sentencia c-760 de 2001,
M.P Marco Gerardo Monroy Cabra, Manuel José Cepeda Espinosa.
[63] Sentencia C-1052 de 2001,
M.P Manuel José Cepeda Espinosa.
[64] Declaración de los Derechos del Niño
PREAMBULO
Considerando
que los pueblos de las Naciones Unidas han reafirmado en la Carta su fe en los
derechos fundamentales del hombre y en la dignidad y el valor de la persona
humana, y su determinación de promover el progreso social y elevar el nivel de
vida dentro de un concepto más amplio de la libertad,
Considerando
que las Naciones Unidas han proclamado en la Declaración Universal de Derechos
Humanos que toda persona tiene todos los derechos y libertades enunciados en
ella, sin distinción alguna de raza, color, sexo, idioma, opinión política o de
cualquiera otra índole, origen nacional o social, posición económica,
nacimiento o cualquier otra condición,
Considerando
que el niño, por su falta de madurez física y mental, necesita protección y
cuidado especiales, incluso la debida protección legal, tanto antes como
después del nacimiento,
Considerando
que la necesidad de esa protección especial ha sido enunciada en la Declaración
de Ginebra de 1924 sobre los Derechos del Niño y reconocida en la Declaración
Universal de Derechos Humanos y en los convenios constitutivos de los
organismos especializados y de las organizaciones internacionales que se
interesan en el bienestar del niño,
Considerando
que la humanidad debe al niño lo mejor que puede darle,
La
Asamblea General,
Proclama
la presente Declaración de los Derechos del Niño a fin de que éste pueda tener
una infancia feliz y gozar, en su propio bien y en bien de la sociedad, de los
derechos y libertades que en ella se enuncian e insta a los padres, a los
hombres y mujeres individualmente y a las organizaciones particulares,
autoridades locales y gobiernos nacionales a que reconozcan esos derechos y
luchen por su observancia con medidas legislativas y de otra índole adoptadas
progresivamente en conformidad con los siguientes principios:
Principio
1: El niño disfrutará de todos los
derechos enunciados en esta Declaración. Estos derechos serán reconocidos a
todos los niños sin excepción alguna ni distinción o discriminación por motivos
de raza, color, sexo, idioma, religión, opiniones políticas o de otra índole,
origen nacional o social, posición económica, nacimiento u otra condición, ya
sea del propio niño o de su familia.
Principio
2: El niño gozará de una protección
especial y dispondrá de oportunidades y servicios, dispensado todo ello por la
ley y por otros medios, para que pueda desarrollarse física, mental, moral,
espiritual y socialmente en forma saludable y normal, así como en condiciones
de libertad y dignidad. Al promulgar leyes con este fin, la consideración
fundamental a que se atenderá será el interés superior del niño.
Principio
3:El niño tiene derecho desde su
nacimiento a un nombre y a una nacionalidad.
Principio
4: El niño debe gozar de los
beneficios de la seguridad social. Tendrá derecho a crecer y desarrollarse en
buena salud; con este fin deberán proporcionarse, tanto a él como a su madre,
cuidados especiales, incluso atención prenatal y postnatal. El niño tendrá
derecho a disfrutar de alimentación, vivienda, recreo y servicios médicos
adecuados.
Principio
5:El niño física o mentalmente
impedido o que sufra algún impedimento social debe recibir el tratamiento, la
educación y el cuidado especiales que requiere su caso particular.
Principio
6: El niño, para el pleno y armonioso
desarrollo de su personalidad, necesita amor y comprensión. Siempre que sea
posible, deberá crecer al amparo y bajo la responsabilidad de sus padres y, en
todo caso, en un ambiente de afecto y de seguridad moral y material; salvo
circunstancias excepcionales, no deberá separarse al niño de corta edad de su
madre. La sociedad y las autoridades públicas tendrán la obligación de cuidar
especialmente a los niños sin familia o que carezcan de medios adecuados de
subsistencia. Para el mantenimiento de los hijos de familias numerosas conviene
conceder subsidios estatales o de otra índole.
Principio
7: El niño tiene derecho a recibir
educación, que será gratuita y obligatoria por lo menos en las etapas
elementales. Se le dará una educación que favorezca su cultura general y le
permita, en condiciones de igualdad de oportunidades, desarrollar sus aptitudes
y su juicio individual, su sentido de responsabilidad moral y social, y llegar
a ser un miembro útil de la sociedad.
El
interés superior del niño debe ser el principio rector de quienes tienen la
responsabilidad de su educación y orientación; dicha responsabilidad incumbe, en
primer término, a sus padres.
El
niño debe disfrutar plenamente de juegos y recreaciones, los cuales deben estar
orientados hacia los fines perseguidos por la educación; la sociedad y las
autoridades públicas se esforzarán por promover el goce de este derecho.
Principio
8: El niño debe, en todas las
circunstancias, figurar entre los primeros que reciban protección y socorro.
Principio
9:El niño debe ser protegido contra
toda forma de abandono, crueldad y explotación. No será objeto de ningún tipo
de trata. No deberá permitirse al niño trabajar antes de una edad mínima
adecuada; en ningún caso se le dedicará ni se le permitirá que se dedique a
ocupación o empleo alguno que pueda perjudicar su salud o su educación o
impedir su desarrollo físico, mental o moral.
Principio
10: El niño debe ser protegido contra
las práticas que puedan fomentar la discriminación racial, religiosa o de
cualquier otra índole. Debe ser educado en un espíritu de comprensión,
tolerancia, amistad entre los pueblos, paz y fraternidad universal, y con plena
conciencia de que debe consagrar sus energías y aptitudes al servicio de sus
semejantes.