T-140-13
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia
T-140/13
ACCION DE TUTELA PARA RECONOCIMIENTO DE
PENSION DE SOBREVIVIENTES-Reglas
jurisprudenciales para determinar la procedencia excepcional
DERECHO A LA PENSION DE SOBREVIVIENTES
Y A LA SUSTITUCION PENSIONAL-Naturaleza
jurídica y función
PENSION DE SOBREVIVIENTES PARA HIJOS
INVALIDOS-Reconocimiento/PENSION
DE SOBREVIVIENTES PARA HIJOS INVALIDOS-Requisitos
DEPENDENCIA ECONOMICA-Reglas para determinarla
i) Esta condición se presenta cuando una persona
demuestra: a) haber dependido de forma completa o parcial del causante; o b)
que a falta de la ayuda financiera del cotizante fallecido, habría
experimentado una dificultad relevante para garantizar sus necesidades básicas,
es decir, la dependencia económica se predica del que habría echado de menos
los aportes del causante para satisfacer las necesidades básicas, en caso de la
ausencia de éstos. ii)  el principio de dignidad humana resulta vulnerado
cuando se somete a una persona a vivir de la caridad ajena, existiendo la
posibilidad de que tenga acceso a unos recursos económicos propios que le
permitan subvenir algunas de sus necesidades básicas. iii) los funcionarios
administrativos que estudian las peticiones sobre las sustituciones pensionales
tienen vedado interpretar las pruebas recolectadas de una forma incompleta o
sesgada con el objetivo de buscar algún pretexto para negar el derecho
pensional, pues esa actitud constituiría una vía de hecho administrativa. iv)
la dependencia económica se observa a pesar de que existan asignaciones
mensuales o ingresos ocasionales, o cualquier otra prestación a favor del
peticionario supérstite, siempre que éstas resulten insuficientes para lograr
su auto sostenimiento. De ahí que si el sujeto beneficiario logra demostrar que
los ingresos ocasionales o mensuales con los que cuenta no son suficientes para
mantener un mínimo de existencia que le permita subsistir de forma digna, y que
estaba sometido al auxilio recibido de parte del causante, procede el
reconocimiento de la pensión de sobrevivientes a favor del discapacitado. v) el
único criterio que se puede utilizar para denegar el reconocimiento de la
pensión de sobrevivencia de un descendiente minusválido responde a identificar
la satisfacción plena de las necesidades básicas del interesado. vi) Este
requisito debe ser evaluado por el juez atendiendo las circunstancias del caso
sometido a su conocimiento y valorando las diferentes pruebas que existan en el
acervo probatorio, por ejemplo las declaraciones extrajuicio.
PENSION DE SOBREVIVIENTES-Caso en que se negó reconocimiento y pago a hijo
discapacitado argumentando ausencia de dependencia económica
CARENCIA ACTUAL DE OBJETO-Inexistencia de hecho superado por cuanto la
controversia central versaba sobre el derecho a la pensión de sobrevivientes y
no sobre el derecho de petición
PENSION DE SOBREVIVIENTES Y MINIMO VITAL
A PERSONA EN SITUACION DE DISCAPACIDAD-Orden
para reconocer y pagar en forma definitiva sustitución pensional a hija
inválida de nacimiento que dependía económicamente del causante
Referencia: expediente: T-3673839
Acción de tutela instaurada por:
Esperanza Caballero Gómez en calidad de curadora legitima[1] de Mary Caballero Gómez
contra la Caja Nacional de Previsión Social (CAJANAL) en Liquidación y la
Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones
Parafiscales de de la Protección Social (UGPP).
Magistrado Ponente:
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Bogotá,
D.C.,  catorce (14) de marzo de dos mil trece (2013)
La
Sala Novena de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los
magistrados María Victoria Calle Correa, Mauricio González Cuervo y Luis
Ernesto Vargas Silva en ejercicio de sus competencias constitucionales y
legales, ha proferido la siguiente:
SENTENCIA
Dentro del proceso de revisión del fallo emitido por
el Juzgado Segundo Penal del Circuito Especializado Adjunto, en el trámite de
la acción de tutela incoada por Esperanza Caballero Gómez en calidad de curadora
legitima de Mary Caballero Gómez, por intermedio de apoderado judicial, contra la
Caja Nacional de Previsión Social (en adelante CAJANAL EICE) en Liquidación y la
Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales
de la Protección Social (en adelante UGPP).
I. ANTECEDENTES
La solicitud de amparo se fundamentó en los
siguientes:
1.
Hechos
1.1
La
señora Mary Caballero Gómez es una persona de 67 años de edad, quien tiene una
invalidez del 92,35 % estructurada desde su nacimiento, el 25 de enero de 1946.
Así mismo, se encuentra postrada en una cama como consecuencia de una crisis
que le produjo parálisis corporal.
1.2
El
20 de noviembre de 2002, el señor Martín Caballero Carrillo, padre de la
peticionaria y pensionado por vejez de CAJANAL EICE falleció.
1.3
El
9 de noviembre de 2009, la señora Esperanza Caballero Gómez solicitó a la
entidad demandada el reconocimiento de la sustitución pensional a nombre de su
hermana inválida e interdicta Mary Caballero Gómez, como única beneficiaria del
señor Caballero Carrillo.
1.4
El
14 de diciembre de 2011 por medio de la resolución No UGM NO.020276, CAJANAL
EICE negó la postulación de sustitución pensional, toda vez que la curadora no
demostró la condición de invalidez de la señora Mary Caballero Gómez.
1.5
El
8 de mayo de 2012, la curadora por intermedio de apoderado pidió la revocatoria
de la resolución que negó la sustitución pensional al considerar que su hermana
cumple con los requisitos legales para acceder a esta prestación, porque es
hija invalida del causante con más del 90% de perdida de capacidad laboral y
dependía de su padre al momento que éste falleció. Postulación que solo obtuvo
respuesta en la contestación de la demanda de tutela.
1.6
La
señora Esperanza Caballero Gómez manifestó que su hermana es una persona que se
encuentra en situación de debilidad manifiesta, puesto que es una mujer inválida
que no tiene ingreso alguno para cubrir sus necesidades básicas y atender su
disminución.
1.7
En
tal virtud, el 16 de agosto de 2012, por medio de abogado la señora Esperanza
Gómez promovió acción de tutela contra la Caja Nacional de Previsión Social y la
Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones
Parafiscales de la Protección Social, por considerar que vulneraron los derechos
fundamentales de petición, a la vida digna y a la salud de su hermana invalida,
al negar el reconocimiento de la sustitución pensional y no responder la
solicitud de la revocatoria directa presentada contra el acto administrativo
que manifestó esa decisión.
2
Intervención
de la parte demandada
2.1
Caja Nacional de Previsión Social
(CAJANAL EICE) en liquidación.
2.1.1
Rosa Elvira Reyes Medina,
apoderada judicial de CAJANAL EIEC en liquidación, pidió negar la tutela argumentando
que adolece de falta de legitimación por activa, comoquiera que la entidad que
representa no es la persona jurídica que está vulnerando los derechos
fundamentales de la peticionaria. Lo anterior en razón de que según el Decreto
4269 de 2011, la  Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y
Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) es la institución
competente para reconocer las pensiones, además de resolver las solicitudes de
esas prestaciones y cumplir órdenes judiciales sobre las mismas que sean presentadas
después del 8 de noviembre de 2011, como sucede con la petición de pensión de
sobrevivencia de la señora Mary Caballero Gómez. Por ende, CAJANAL no tiene
posibilidad jurídica de acceder o cumplir la pretensión de la actora, ya que
perdió competencia sobre la materia de reconocimientos e inclusiones en nomina
de pensionados.
2.1.2
Adicionalmente, la abogada
manifestó que el amparo es improcedente toda vez que la demandante solicitó el
reconocimiento de derechos prestacionales, materia que escapa a la orbita del
juez constitucional. Sobre el particular cita en extenso la jurisprudencia de
esta Corporación[2].
2.2
Unidad Administrativa Especial de
Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP).
2.2.1
Salvador Ramírez López, Subdirector
Jurídico de la UGPP,  solicitó decretar la carencia actual de objeto por hecho
superado, dado que la entidad respondió la petición de revocatoria directa del
acto administrativo que negó la sustitución pensional presentado por el
apoderado de la curadora de la señora Mary Caballero Gómez. Con
esta respuesta desaparecieron las omisiones que constituyeron la vulneración de
los derechos de la tutelante. Así, el señor Ramírez allegó con la contestación
de la demanda dicho acto jurídico, el cual no accedió a la revocatoria de la
resolución, debido a que en el expediente no existía declaración extrajuicio que
indicara que la accionante dependía económicamente del causante al momento de
su muerte.
3
Sentencia
de tutela de única instancia
3.1.1    En sentencia
proferida el 31 de agosto de 2012, el Juzgado Segundo Penal del Circuito Especializado
Adjunto decidió negar el amparo porque se configuró la carencia de objeto por
hecho superado. Esta decisión se sustentó en que la UGPP respondió de fondo la
solicitud de revocatoria directa presentada contra el acto administrativo que
negó el reconocimiento de la sustitución pensional. El juez estimó que
desapareció la omisión que causó la vulneración del derecho fundamental de
petición de la señora Mary Caballero Gómez.
3.2
El
fallo de primera instancia no fue impugnado por las partes del proceso.
4
Pruebas
relevantes aportadas al proceso
4.1
.
Pruebas
aportadas por el accionante:
4.1.1
Copia
de la resolución UGM 020276 de 2011 por medio del cual la Caja Nacional de
Previsión Social denegó la pensión de sobrevivencia a la señora Mary Caballero
Gómez, comoquiera que la curadora no aportó el certificado de invalidez de su
hermana expedido por la autoridad competente, en el cual se señalará la
calificación de discapacidad, el porcentaje, la fecha de estructuración y la
dependencia de terceros (Folios 14-16 Cuaderno 2).
4.1.2
Copia
de la solicitud de revocatoria directa presentada por el apoderado de la
curadora legitima de la petente el 8 de mayo de 2012. En esta actuación, el
abogado pidió la extinción del acto jurídico que negó la sustitución pensional
argumentando que la señora Mary Caballero Gómez es una persona invalida desde
su nacimiento (Folios 20-21 Cuaderno 2)
4.1.3
Copia
del dictamen de calificación de perdida de capacidad laboral expedido el 5 de
junio de 2012, por la Junta Regional de Calificación de Invalidez de Santander
que evidencia que la señora Mary Caballero Gómez tiene una perdida de capacidad
laboral del 92,35%, la cual se catalogó como invalidez y se estructuró el 25 de
enero de 1946, esto es, desde su nacimiento (Folios 26-28).
4.2
Pruebas
aportadas por la entidad accionada:
4.2.1
Copia
de la resolución RDP 007987 de 2012 que negó la revocatoria del acto
administrativo que desestimó el reconocimiento de la pensión de sobrevivencia a
favor la señora Caballero Gómez, toda vez que en el expediente administrativo
no existe prueba que demuestre que la solicitante dependía económicamente del
causante, el señor Martín Caballero Carrillo  (Folios 84-86 Cuaderno 2).
4.3
Prueba
decretadas en sede de revisión.
4.3.1
Mediante
auto del 27 de febrero de 2013, el Magistrado Sustanciador se comunicó con el
apoderado de la curadora de la señora Mary Caballero Gómez con el objeto de
establecer si ésta dependía económicamente de su padre, el señor Martín
Caballero Carrillo al momento de su fallecimiento. El abogado informó que la
peticionaria es una persona inválida desde su nacimiento, de modo
que su padre veló por sus necesidades hasta que éste falleció. Al mismo tiempo,
comunicó que la señora Esperanza Gómez es ama de casa y no tiene profesión, de
modo que una de sus hijas es quien sostiene el núcleo familiar compuesto por
ella y su hermana Mary Caballero.
4.3.2
Para
demostrar estas afirmaciones el profesional en derecho allegó dos declaraciones
extrajuicio, que consistieron en que: i) los señores Alirio Rojas Jaimes y José
Germán Villabona Jaimes, vecinos de la familia de la solicitante informaron que
la conocen hace más de 40 años, además que les consta que Mary Caballero es una
minusválida desde de su nacimiento y que su señor padre cubrió todos los gastos
de la petente hasta el momento de la muerte de aquel (Folios 9 y 10 Cuaderno 1);
ii) los señores José Olivero García y Rosa Hernández de García manifestaron que
conocen a la tutelante hace 35 y 50 años respectivamente, al igual señalaron
que saben de la discapacidad de ella y que el señor Martín Caballero satisfacía
las necesidades de Mary hasta que él falleció (Folios 11 y 12 Cuaderno 1).
Así mismo, el
abogado remitió la declaración extrajuicio que la curadora adjuntó al proceso
de interdicción de la accionante. En este documento manifestó que su hermana no
cuenta con ingreso alguno, por eso, es ella quien mantiene económicamente a la
señora Mary Caballero (Folios 13 y 14 Cuaderno 2).
II.
FUNDAMENTOS DE LA DECISIÓN
Competencia
1.     Esta Sala de
Revisión de la Corte Constitucional es competente para proferir sentencia
dentro de la acción de tutela de la referencia, con fundamento en los artículos
86 inciso 2 y 241 numeral 9 de la Constitución Política, en concordancia con
los artículos 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991.
Problemas jurídicos
2.
En
el presente asunto le corresponde a la Sala establecer si CAJANAL  EICE en
liquidación y la UGPP vulneraron el derecho fundamental a la seguridad social de
Mary Caballero Gómez, una persona con invalidez de nacimiento de 92,35%, al negar
el reconocimiento de la sustitución pensional, porque no demostró la
dependencia económica de su padre al momento que éste falleció.
2.1.
Previo
al anterior problema jurídico, deberá establecer si en el asunto estudiado se
configuró la carencia de objeto por hecho superado, en la medida que la  Unidad
Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la
Protección Social respondió de fondo la petición de revocatoria directa
presentada por el apoderado de la curadora legitima de la petente.
Para
abordar el problema descrito, la Sala comenzará por reiterar la procedibilidad
la acción de tutela para proteger el derecho a la seguridad social, en especial
la pensión de sobrevivencia. A continuación, hará referencia a los requisitos
necesarios para acceder a la pensión de sobrevivencia en el caso de hijos
inválidos. Al terminar, llevará a cabo el análisis del caso concreto.
La procedibilidad la acción de tutela para proteger
el derecho a la seguridad social, en especial la pensión de sobrevivencia[3]
3.
Para el
estudio de este tema la Sala advertirá que a pesar de que el derecho a la
seguridad social es de raigambre fundamental, la acción de tutela en principio
es improcedente para obtener una pensión. No obstante, señalará que dicha regla
tiene excepciones que se manifiestan cuando los medios ordinarios de defensa judicial
no son idóneos ni eficaces. Sobre el particular, esta Corporación explicará que
el juez constitucional ha amparado la seguridad social, en especial la pensión
de sobrevivencia siempre que se cumplan las reglas de procedibilidad para
proteger ese derecho. Incluso, precisará que el estudio de tales requisitos
jurisprudenciales se flexibiliza en los eventos en que nos encontramos en
presencia de sujetos con especial protección constitucional, por ejemplo las
personas inválidas.
3.1.
En la
jurisprudencia constitucional la seguridad social[4] trascurrió por un proceso
de transmutación que implicó dejar de reconocerlo como un derecho social, para
concebirlo como uno fundamental.  Lo que es más importante, es posible distinguir
entre el carácter esencial de un derecho y la procedencia de la tutela para su
protección –justiciabilidad o fundamentabilidad -. Esta diferencia implica que
el hecho de que un derecho cuente con requisititos de procedibilidad para su
amparo no le quita su característica de fundamental.
La anterior posición desecha la
idea de que el carácter prestacional de un derecho excluye su naturaleza de
esencial, pues aquel ámbito no es una cualidad, sino una faceta que no lo
estudia como un todo. En consecuencia, cualquier garantía esencial cuenta con
una dimensión que implica una protección de su esfera positiva, incluso la
vida, por lo que es un error de categoría definirlos con la mencionada
atribución. Por tanto, no existe duda de que el derecho a la seguridad social
es fundamental, de modo que se procederá analizar las condiciones requeridas
por el precedente para que sea salvaguardado a través de acción de tutela.
3.2.
El
Decreto 2591 de 1991 y el precedente constitucional manifiestan que en
principio la acción de tutela es procedente siempre que el afectado no disponga
de otro medio de defensa judicial, en la medida que el amparo no puede
desplazar, ni sustituir, los mecanismos ordinarios establecidos en el
ordenamiento jurídico[5].
Esta regla que se deriva del carácter excepcional y residual de la acción de
tutela cuenta con dos excepciones que comparten como supuesto fáctico la
existencia del medio judicial ordinario, que consisten en[6]: i) la instauración de la
acción de tutela de forma transitoria para evitar la configuración de un
perjuicio irremediable; y ii) la falta de idoneidad o de eficacia de la acción
ordinaria para defender los derechos fundamentales del accionante.
3.2.1.
En
el primero de los eventos, la jurisprudencia ha señalado que el perjuicio
irremediable se presenta “cuando el peligro que se cierne sobre el derecho
fundamental es de tal magnitud que afecta con inminencia y de manera grave su
subsistencia, requiriendo por tanto de medidas impostergables que lo
neutralicen”[7].
Al respecto, la Corte ha identificado las caracterizas de dicha institución en:
“(i) inminente, es decir, por estar próximo a ocurrir; (ii)
grave, por dañar o menoscabar material o moralmente el haber jurídico de la
persona en un grado relevante; (iii) que requiera medidas urgentes para
conjurarlo; y (iv) que la acción de tutela sea impostergable a fin de
garantizar el adecuado restablecimiento del orden social justo en toda su
integridad”.[8]
3.2.2.
En la segunda
de las hipótesis esbozadas, esto es, cuando el afectado cuenta con otro
mecanismo de defensa, la jurisprudencia ha advertido que el juez constitucional
debe analizar las circunstancias particulares en que se encuentre el
solicitante. Lo anterior con el fin de concluir si el amparo desplaza los
medios de defensa existentes en la jurisdicción laboral y contenciosa. Así, la
Corte ha construido varias reglas jurisprudenciales para estudiar las
pretensiones que implican otorgar una pensión, que consisten en:
“a. Que se trate de sujetos de
especial de protección constitucional.
b. Que la falta de pago de la
prestación o su disminución, genere un alto grado de afectación de los derechos
fundamentales, en particular del derecho al mínimo vital,
c. Que el accionante haya
desplegado cierta actividad administrativa y judicial con el objetivo de que le
sea reconocida la prestación reclamada.
d. Que se acredite siquiera
sumariamente, las razones por las cuales el medio judicial ordinario es
ineficaz para lograr la protección inmediata de los derechos fundamentales
presuntamente afectados”.[9]
3.3.
Ahora bien, las Salas de Revisión
han precisado que la pretensión de sustitución pensional o pensión de
sobrevivencia, aunado con una debilidad manifiesta del solicitante torna
ineficaz el medio de defensa judicial ordinario, porque estas acciones no son
lo suficientemente expeditas frente a la exigencia de la protección inmediata
de derechos fundamentales a la vida digna, al mínimo vital, a la salud, a la
educación, a la vivienda digna, a la alimentación adecuada y a la seguridad
social[10].
“Aunque la pensión de sobrevivientes tiene en principio, naturaleza de
prestación económica, evoluciona en derecho fundamental cuando el beneficiario
es un sujeto de especial protección, toda vez que busca lograr en favor de las
personas que se encuentran involuntariamente en circunstancias de debilidad
manifiesta- originada en diferentes razones de tipo económico, físico o mental
y que requieren de un tratamiento diferencial positivo o protector -, un trato
digno y justo, por parte de la entidad que debe reconocer y pagar la pensión”[11].
3.4.
En suma, el derecho a
la seguridad social es un derecho fundamental que supedita su protección a
través de amparo -transitorio o definitivo- a ciertos requisitos
jurisprudenciales. El juez constitucional debe evaluar el cumplimiento
de esas condiciones de forma menos estricta cuando se encuentre en presencia de
sujetos de especial protección constitucional y estudiando una petición de
pensión de sobreviviente.
Los requisitos necesarios para acceder a la pensión de
sobrevivencia[12]
en el caso de hijos inválidos y análisis de condición de dependencia económica
frente al causante
4.
La Corte mostrará que la pensión
de sobrevivencia es una prestación que pertenece al Sistema General de
Seguridad Social en Pensiones y tiene la finalidad de cubrir el riesgo en que
quedan los familiares del pensionado o del cotizante, cuando éste fallece. Luego,
advertirá que la ley identificó a los titulares de dicho beneficio, así como
los requisitos necesarios para acceder a la pensión. Además, esta Corporación
indicará como el precedente ha estudiado y analizado cada uno de las
condiciones que permiten la sustitución pensional, de modo que ha construido reglas
jurisprudenciales en cada uno de esos supuestos, en especial en la dependencia
económica del peticionario con relación al causante.
4.1.
La sustitución pensional es un
desarrollo del derecho a la seguridad social establecido en el artículo 48 de la
Constitución Política.  A su vez, la pensión de sobrevivencia ha sido definida
como aquella prestación que pertenece al Sistema General de Seguridad Social en
Pensiones y que se reconoce a los  miembros del grupo familiar más próximo del
pensionado o afiliado que fallece[13]. De ahí que su finalidad responde a cubrir el riesgo
de vulnerabilidad económica en que quedan las personas más cercanas al
causante.  En otras palabras, tiene “por objeto impedir que, ocurrida la
muerte de una persona, los miembros del grupo familiar que dependían
económicamente de ella, se vean obligados a soportar individualmente las cargas
materiales de su fallecimiento. Esto, mediante la asignación de una prestación
económica que suple la ausencia repentina del apoyo financiero del causante,
con el fin de evitar que su muerte se traduzca en un cambio radical de las
condiciones de subsistencia mínimas de los beneficiarios de dicha prestación”[14].
Lo expuesto evidencia un vínculo indiscutible entre la
pensión de sobrevivencia y los derechos al mínimo vital además de la vida
digna, puesto que esa prestación otorga a los beneficiarios la satisfacción de
sus necesidades básicas, las cuales eran suplidas por el pensionado o el
afiliado. En efecto, bajo estas condiciones la sustitución pensional adquiere
el carácter de derecho fundamental[15].
Esta naturaleza convierte a la pensión de sobrevivencia en una garantía cierta,
indiscutible, irrenunciable e imprescriptible, en cuanto al derecho en sí
mismo, es decir, solo existe la prescripción de las mesadas pensionales y no de
la prestación. El termino extintivo se configura a partir de los tres años
anteriores a la solicitud de reconocimiento, de acuerdo con lo previsto en el
artículo 151 del Decreto - Ley 2158 de 1948.[16]
4.2.
Frente a la regulación legal, el legislador
estableció en los artículos 46 y 74 de la Ley 100 de 1993 –modificados por la
Ley 397 de 2003- la sustitución pensional o pensión de sobreviviente tanto para
el régimen solidario de prima media como para el de ahorro individual.
Además, el artículo de la Ley 793 de 2003  establece
que gozarán de esa prestación los miembros del grupo familiar del causante ya
sea pensionado o cotizante. Específicamente, los titulares de la pensión de
sobrevivencia son: “i) el (la) cónyuge o compañero (a) permanente o
supérstite; ii) los hijos menores de 18 años; iii) los hijos mayores de 18 años
y hasta los 25, que se encuentren incapacitados para trabajar por razón de sus
estudios y si dependían económicamente del causante; iv) los hijos inválidos
si dependían económicamente del causante, mientras subsistan las condiciones de
invalidez; v) los padres del causante que dependieran económicamente de él,
sólo en el caso de no existir cónyuge, compañero (a) permanente e hijos; vi) a
falta de cónyuge, compañero (a) permanente, padres e hijos, serán beneficiarios
los hermanos inválidos del causante si dependían económicamente de éste”[17].
4.3.
De acuerdo con las circunstancias
del caso sometido a revisión, la Sala solo se pronunciará respecto de la
titularidad de la sustitución pensional que tienen los hijos inválidos que
dependían económicamente del causante.
Esta hipótesis tiene la finalidad de proteger a quien
necesita de otra persona para satisfacer sus necesidades básicas, puesto que su
debilidad manifiesta les impide obtener los recursos e ingresos para tal fin.
La pensión de sobrevivencia adquiere una relevancia constitucional en estos
destinatarios, toda vez que protege a personas con especial protección
constitucional.
Con
base en la ley, la  jurisprudencia[18]
ha advertido que los hijos inválidos que pretendan obtener la pensión
de sobrevivientes o la sustitución pensional deberán acreditar: i) el
parentesco con el causante; ii) la condición de invalidez; y iii) la
dependencia económica con relación al padre pensionado al momento de su muerte.
Al respecto, esta Corporación adujo que “las citadas condiciones deben
mantenerse en el tiempo para asegurar la continuidad en el pago de tal
prestación, de tal manera que si éstas desaparecen, se extinguirá el derecho a
la pensión de sobrevivientes”[19].
Sobre estos requisitos, la Sala procederá hacer algunas precisiones:
4.3.1.1.
En primer lugar, recientemente
esta Corporación[20]
precisó que el certificado del registro civil de nacimiento es la prueba idónea
para acreditar la relación de parentesco entre padres e hijos, comoquiera que
dicho documentos goza de presunción y de autenticidad. De hecho el registro
civil solo puede ser alterado por una decisión judicial en firme, o por
disposición de los interesados de conformidad con la ley. En esa oportunidad la
Sala Novena de Revisión estudió el caso de una persona a quien el Instituto de
Seguros Sociales negó el reconocimiento de la sustitución pensional, por
considerar que el registro civil de nacimiento aportado no cumplía con el lleno
de los requisitos establecidos por la ley, ya que en el espacio correspondiente
al denunciante, figuraba una persona distinta al causante. Vale aclarar que la
decisión del ISS se tomó a pesar de que en el registro civil se encontraba como
padre el progenitor del tutelante de ese entonces.
Por lo tanto, la Sala concluyó que el actor había
demostrado la relación filial entre él y el causante, así como los demás
requisitos de la sustitución pensional, de modo que le otorgó la pensión de
sobrevivencia.
4.3.1.2.
En segundo lugar, para efectos de
determinar quién tiene la condición de inválido, el artículo 38 de la Ley 100
de 1993 previó que la persona adquiere el mencionado estatus siempre que
hubiere perdido el 50% o más de sus capacidades laborales por cualquier causa
de origen no profesional. A su vez, el artículo 41 de la norma en comento[21] advirtió que
las entidades idóneas para dictaminar la invalidez, y con ello la pérdida de
capacidad laboral son: i) el Instituto de Seguros Sociales, en su defecto a la
Administradora Colombiana de Pensiones -COLPENSIONES-; ii) las Administradoras
de Riesgos Profesionales - ARP-; iii) las Compañías de Seguros que asuman el
riesgo de invalidez además de muerte; y iv) las Entidades Promotoras de Salud
EPS. Aunque, el interesado puede impugnar esas tasaciones de minusvalía ante
las Juntas Regional y Nacional de Calificación de invalidez, instituciones que
tendrán la última palabra administrativa sobre el porcentaje de pérdida de capacidad
laboral de una persona.
4.3.1.3.
En tercer lugar la ley exige a
quien pretende obtener una pensión de sobrevivencia la dependencia económica
del causante, al momento de su muerte. Este requisito ha si objeto de
pronunciamiento por parte de la Corte en sede de control abstracto y concreto
tal como se mostrará a continuación. Sobre el particular debe precisarse que el
precedente de esta condición se conforma con la verificación de la dependencia
económica de los padres y de los hijos inválidos con relación al causante, ya
que estos titulares son dos sujetos de especial protección constitucional, los
primeros por pertenecer a la tercera edad, los segundos por la pérdida de
capacidad laboral. Este elemento es más preponderante que las diferencias que
pueden presentarse entre estas personas. Entonces en virtud del derecho a la
igualdad, las reglas jurisprudencias producidas en uno y otro evento son
aplicables al caso sub-judice[22].
4.3.1.3.1.
La sentencia C-111 de 2006[23] precisó que
grado de dependencia económica deben exigir los fondos de  pensiones para
acceder a la prestación estudiada. En esa oportunidad la Sala Plena estudió la demanda
instaurada contra el artículo 47 de la Ley 100 de 1993, modificado por el
artículo 13, literal d), parcial, de la Ley 797 de 2003. El precepto objeto de
censura disponía que para beneficiarse de la pensión de sobrevivientes, el
peticionario supérstite –padres- debía acreditar total y absoluta dependencia
económica del causante[24].
El Alto Tribunal Constitucional concluyó que ese
requisito era una medida adecuada y conducente para alcanzar objetivos
constitucionalmente válidos como la sostenibilidad financiera del Sistema
General de Pensiones. Sin embargo la dependencia total y absoluta desconocía el
principio de proporcionalidad frente a los derechos al mínimo vital y los deberes
del Estado de Solidaridad[25],
puesto que
dicho requerimiento se aparta de los criterios de necesidad y de salvaguardar el
mínimo existencial como condiciones reales que sirven de fundamento para
legitimar el cobro de la mencionada prestación.
“En efecto, la disposición acusada se limita a prohibir
de manera indiscriminada su reclamación, cuando se obtienen por los padres cualquier
tipo de ingresos distintos a los que surgen de dicha relación prestacional, sin
tener en cuenta la suficiencia o no de los mismos para asegurar una vida en
condiciones dignas, como lo ordena el citado mandato constitucional de la
solidaridad. Si bien como lo ha sostenido la jurisprudencia de esta Corporación[26], el Estado no tiene el carácter de benefactor, ello
no lo habilita para adoptar medidas legislativas que impliquen un
desconocimiento de su obligación positiva de proteger a las personas que se
encuentran en condiciones de inferioridad (C.P. art. 13), como sucede con los
padres que debido a su avanzada edad se encuentran subordinados económica y
materialmente a sus hijos”[27].
En tal virtud, la Corte declaró inexequible la
expresión “de forma total y absoluta”. Al mismo tiempo, advirtió que la
dependencia económica se presenta cuando una persona demuestra: i) haber
dependido de forma completa o parcial del causante; o ii) que a falta de la
ayuda financiera del cotizante fallecido, habría experimentado una dificultad
relevante para garantizar sus necesidades básicas, es decir, la dependencia
económica se predica del que habría echado de menos los aportes del causante
para satisfacer las necesidades básicas, en caso de la ausencia de éstos.
Por último, la Corte identificó varias reglas
jurisprudenciales que permiten determinar si una persona es o no dependiente
económicamente de otra, a partir de la valoración del denominado mínimo
vital cualitativo, criterios que se pueden sintetizar en los siguientes términos:
1.    “Para tener independencia económica los recursos deben
ser suficientes para acceder a los medios materiales que garanticen la
subsistencia y la vida digna[28].
2.    El salario mínimo no es determinante de la
independencia económica[29].
3.    No constituye independencia económica recibir otra
prestación[30]. Por ello, entre otras cosas, la incompatibilidad de
pensiones no opera en tratándose de la pensión de sobrevivientes como lo
reconoce expresamente el artículo 13, literal j, de la Ley 100 de 1993[31].
4.    La independencia económica no se configura por el
simple hecho de que el beneficiario esté percibiendo una asignación mensual o
un ingreso adicional[32].
5.    Los ingresos ocasionales no generan independencia
económica. Es necesario percibir ingresos permanentes y suficientes[33].
6.    Poseer un predio no es prueba suficiente para
acreditar independencia              económica[34]”[35].
4.3.1.3.2.
En sede de tutela, existe una
sólida línea jurisprudencial que ha interpretado los requisitos de la
dependencia económica.
De esta manera, la sentencia T-401 de 2004[36] reconoció de
manera definitiva la pensión de sobrevivientes a una persona que pertenecía a
la tercera edad, quien además sufría de retardo mental congénito por
hidrocefalia perinatal y macrocefalia. Así mismo, el actor de ese entonces
estaba en una precaria situación económica, pues no poseía algún ingreso
económico a causa de su imposibilidad de ingresar al mercado laboral. En esta
ocasión se afirmó que negarle la prestación requerida “(…) equivale a
someter arbitrariamente su bienestar a la voluntad o capacidad de terceras
personas, lo que compromete seriamente la dignidad, la igualdad y la autonomía.
Al respecto, esta Corporación ha considerado que el principio de dignidad
humana resulta vulnerado cuando se somete a una persona a vivir de la caridad
ajena, existiendo la posibilidad de que tenga acceso a unos recursos económicos
propios que le permitan subvenir algunas de sus necesidades básicas”.
Más adelante, la Corte estudió el caso de un hijo inválido
a quien la Universidad y la Gobernación del Atlántico le negaron la pensión de
sobrevivencia de su señora madre porque no existían pruebas contundentes que
demostraran la minusvalía del tutelante y su dependencia económica con la
causante[37].
En esa oportunidad la Sala ordenó a las entidades accionadas tomar la decisión
de fondo del reconocimiento pensional después de que el actor fuese evaluando
por la junta de calificación y de que aportara las pruebas necesarias que
demostraran la dependencia económica con su progenitora.
La sentencia T-396 de 2009 analizó la negativa por
parte del ISS de conceder la sustitución pensional solicitada a favor de una
madre, en la medida que no demostró la dependencia económica respecto a su hija,
al existir el pago de una cuota de alimentos que cancelaba el esposo de la
interesada. La Sala reprochó que la institución accionada exigiera una total y
absoluta dependencia económica de la accionante de ese entonces con relación a
su progenitora, dado que ese requisito había sido declarado inexequible por la
Corte. De ahí que reconvino al ISS por no evaluar una dependencia económica
parcial.
Además, advirtió que: “en varias ocasiones esta
Corte ha indicado que las investigaciones administrativas que se adelantan con
el fin de examinar el cumplimiento de determinados requisitos pensionales, como
la dependencia económica, deben reflejar la realidad de las personas que
solicitan tales prestaciones, de modo tal que a los funcionarios
administrativos les está vedado interpretar las pruebas recolectadas de una
forma incompleta o sesgada con el objetivo de buscar algún pretexto para negar
el derecho pensional, lo que constituiría una vía de hecho administrativa[38].
Una actuación semejante puede llegar a violar no sólo los derechos
fundamentales a la vida digna, al mínimo vital, a la salud, a la educación, a
la vivienda digna, a la alimentación adecuada y a la seguridad social sino
también el derecho fundamental al debido proceso administrativo (artículo 29 de
la Constitución)”[39].
(Subrayado por fuera de texto).
Luego, las sentencias T-198 de 2009[40] y T-361 de 2010[41] confirmaron
la regla jurisprudencial establecida en la providencia C-111 de 2006 que consiste
en que la dependencia económica no significa la carencia absoluta y total de
ingresos por parte de los padres o de quien solicita la sustitución pensional
(indigencia), de modo que tal condición se observa a pesar de que existan
asignaciones mensuales o ingresos adicionales, o cualquier otra prestación en
su favor, siempre que éstas les resultan insuficientes para lograr su auto
sostenimiento. En consecuencia,  sea evidente la necesidad de la prestación y
la existencia de la dependencia económica. Incluso, precisó que este requisito
debe ser evaluado por el juez atendiendo las circunstancias del caso sometido a
su conocimiento. En ambos proveídos se concedió el amparo a partir de un
análisis del contexto del asunto además de relevar a los actores de demostrar
la dependencia económica total y absoluta frente al causante.
Otra providencia relevante en la línea jurisprudencia
sobre la dependencia económica del causante es la T-577 de 2010[42]. En dicho asunto la Sala
estudió el caso de un hijo inválido a quien el ISS y otra institución le
negaron el reconocimiento de la sustitución pensional, ya que no dependía
económicamente del causante. Esta tesis se basó en que el actor de ese entonces
devengaba ingresos ocasionales y se encontraba emancipado legalmente. El falló
precisó que “cuando el hijo inválido percibe ingresos ocasionales que por su
naturaleza no son periódicos ni le brindan estabilidad para procurarse la digna
satisfacción de todas sus necesidades básicas, se debe otorgar el
reconocimiento de la pensión de sobrevivientes. No se puede esperar que se
encuentre el discapacitado en situación de total indigencia y sin recurso
alguno, para que pueda acceder al derecho prestacional, más aún cuando se trata
de un sujeto de especial protección constitucional”.
Adicionalmente, ese fallo reiteró que la independencia
económica es “tener la autonomía necesaria para sufragar los costos de la
propia vida, sea a través de la capacidad laboral o de un patrimonio propio”[43]
o, como “la posibilidad de que dispone el individuo para generar un ingreso
económico o disponer de una fuente de recursos que le permitan asumir las
necesidades básicas, y garantizarse una vida en condiciones dignas y justas”[44]. De
ahí que si el sujeto beneficiario logra demostrar que los ingresos
ocasionales con los que cuenta no son suficientes para mantener un mínimo de
existencia que le permita subsistir de forma digna, y que estaba sometido al
auxilio recibido por parte del causante, procede el reconocimiento de la
pensión de sobrevivientes a favor del discapacitado[45].
Por tanto, amparó los derechos del actor y concluyó
que los ingresos ocasionales de un hijo inválido no eran una razón suficiente para
negar una solicitud de sustitución pensional. Lo expuesto significa que el único
criterio que se puede utilizar para denegar el reconocimiento de la pensión de
sobrevivencia de un descendiente minusválido responde a identificar la
satisfacción plena de las necesidades básicas del interesado.
Es oportuno, traer a colación la sentencia T-136 de
2011[46],
fallo que revisó una tutela que solicitaba el reconocimiento de una pensión de
sobrevivencia para los padres de un pensionado porque la entidad encargada de
reconocerla negó esa petición, argumentando que no existía dependencia entre el
actor y su hijo fallecido. Esta decisión se sustentó en que las contribuciones
del cotizante al hogar del peticionario eran ayudas de un buen hijo de familia
y no un aporte considerable del cual dependiera cabalmente este último, además,
porque sus ingresos como radio técnico eran suficientes para su
autosostenimiento. En esa oportunidad, la Sala estimó que el petente tenía una
dependencia parcial y razonable respecto de su hijo, hecho que lo hace beneficiario
de la pensión de sobrevivientes solicitada.
Al mismo tiempo, la Corte reiteró que un fondo
administrador de pensiones no puede negar el reconocimiento de una prestación
de sobrevivientes por no encontrar una dependencia económica total y absoluta,
sino que debe estudiar de fondo la situación del peticionario y contemplar la
dependencia económica en términos de contribución para evitar una existencia
indigna.
Finalmente la Sala expidió el fallo T-354 de 2011,
providencia que analizó el caso de un hijo invalido que le fue negada la
sustitución de la pensión de vejez de su padre dado que no demostró la
dependencia económica frente a su progenitor. Al respecto, este Tribunal
Constitucional estimó que el tutelante dependía económicamente del causante.
Esta consideración se basó en tres declaraciones extrajuicio que al unísono
informaron que el peticionario requería del auxilio dinerario de su padre para
mantener una subsistencia digna.
4.4.
De lo expuesto, con relación al
requisito de la dependencia económica que debe tener el solicitante con
relación al causante, la Sala Novena concluye que:
i) Esta condición se presenta cuando una persona
demuestra: a) haber dependido de forma completa o parcial del causante; o b)
que a falta de la ayuda financiera del cotizante fallecido, habría
experimentado una dificultad relevante para garantizar sus necesidades básicas,
es decir, la dependencia económica se predica del que habría echado de menos
los aportes del causante para satisfacer las necesidades básicas, en caso de la
ausencia de éstos.
ii)  el principio de dignidad humana resulta vulnerado
cuando se somete a una persona a vivir de la caridad ajena, existiendo la
posibilidad de que tenga acceso a unos recursos económicos propios que le
permitan subvenir algunas de sus necesidades básicas.
iii) los
funcionarios administrativos que estudian las peticiones sobre las
sustituciones pensionales tienen vedado interpretar las pruebas recolectadas de
una forma incompleta o sesgada con el objetivo de buscar algún pretexto para negar
el derecho pensional, pues esa actitud constituiría una vía de hecho
administrativa.
iv) la dependencia económica se observa a pesar de que
existan asignaciones mensuales o ingresos ocasionales, o cualquier otra
prestación a favor del peticionario supérstite, siempre que éstas resulten
insuficientes para lograr su auto sostenimiento. De ahí que si el sujeto
beneficiario logra demostrar que los ingresos ocasionales o mensuales con los
que cuenta no son suficientes para mantener un mínimo de existencia que le
permita subsistir de forma digna, y que estaba sometido al auxilio recibido de
parte del causante, procede el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes a
favor del discapacitado.
v) el único criterio que se puede utilizar para
denegar el reconocimiento de la pensión de sobrevivencia de un descendiente
minusválido responde a identificar la satisfacción plena de las necesidades
básicas del interesado.
vi) Este requisito debe ser evaluado por el juez
atendiendo las circunstancias del caso sometido a su conocimiento y valorando
las diferentes pruebas que existan en el acervo probatorio, por ejemplo las
declaraciones extrajuicio.
4.5.
En suma, la pensión de
sobrevivientes es una prestación que tiene la finalidad de proteger la
condición de vulnerabilidad en que quedan quienes dependían económicamente del
causante, entre ellos los hijos inválidos. La sustitución pensional adquiere el
carácter de fundamental debido al vínculo que tiene con el derecho al mínimo
vital. Ahora bien para que el peticionario discapacitado supérstite acceda a
este beneficio debe: i)  demostrar el parentesco con el causante; ii) probar su
invalidez; y iii) evidenciar una dependencia económica de forma total o parcial
frente al causante, o la necesidad de los recursos de la pensión de
sobrevivencia para satisfacer sus necesidades básicas. Por otra parte los
funcionarios que estudian las sustituciones pensionales solo pueden negar su
reconocimiento, siempre y cuando concluyan que el interesado tiene una
subsistencia digna sin el dinero que compone la prestación.
Caso concreto.
5.
En
el asunto que ahora ocupa la atención de la Sala, se discute si CAJANAL EICE en
liquidación y la UGPP vulneraron el derecho fundamental a la seguridad social
de Mary Caballero Gómez, una persona con invalidez de nacimiento de 92,35%, al
negar el reconocimiento de la sustitución pensional, porque no demostró la
dependencia económica frente a su padre al momento que éste falleció.
Previo
al anterior problema jurídico se establecerá si en el caso sub-judice se
configuró la carencia de objeto por hecho superado, en la medida que la Unidad
Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la
Protección Social respondió de fondo la petición de revocatoria directa
presentada por el apoderado de la curadora legitima de la petente.
5.1.
Como se
anunció desde el planteamiento del problema jurídico, la Sala abordará estos
puntos de manera sucesiva empezando por examinar la configuración del hecho
superado. Seguido de  la procedibilidad de la acción de tutela en el caso
concreto. Para continuar con el estudio de fondo respecto de la vulneración
alegada por la demandante a sus derechos fundamentales.
Inexistencia del hecho superado
6.
El juez de
instancia consideró que en la caso sub-examine se configuró la carencia
de objeto por hecho superado, porque la UGPP respondió la solicitud de
revocatoria directa, señalando que la peticionaria no demostró la dependencia
económica frente a su padre. Para el funcionario judicial, esta decisión
implicó resolver de fondo el asunto y que la vulneración de derechos
fundamentales desapareció.
6.1.
La carencia
de objeto por hecho superado se configura cuando ha desaparecido la vulneración
o amenaza a los derechos fundamentales de los peticionarios, y en consecuencia
la orden del juez de tutela es inocua en el caso concreto. La obligación del
juez constitucional en estos eventos se concentra en verificar la existencia
del hecho superado, y analizar la vulneración a las garantías esenciales del
demandante.
6.2.
Para las Sala
es evidente que el juez de instancia estimó que el asunto versaba exclusivamente
sobre la vulneración del derecho de petición. De ahí que concluyera que con la
respuesta a la postulación no podía hacer nada en el caso objeto de análisis. No
obstante, una argumentación en este sentido desconoce que el objeto central de
la controversia era el reconocimiento de la sustitución pensional a favor de una
beneficiaria que alegó cumplir con los requisitos legales exigidos para obtener
el pago de dicha prestación. Lo expuesto indica que la posible vulneración era
sobre el derecho a la seguridad social, afectación que no ha sido analizada por
los jueces constitucionales, de modo que no puede concluirse la configuración
de un hecho superado.
Por
ello, es pertinente aclarar que en procesos de esta naturaleza es relevante, a
más de advertir la existencia de una respuesta a los derechos de petición
interpuestos o de la contestación de la demanda, certificar el comportamiento
específico de la entidad demandada respecto de las solicitudes que se
relacionan con pensiones u otro tipo de prestaciones sociales, pues estas
inciden de manera directa en el goce efectivo de los derechos fundamentales a
la seguridad social y la vida digna de los accionantes.
6.3.
Por
consiguiente, en el caso concreto no se configuró la carencia de objeto por
hecho superado porque el estado de la posible vulneración o amenaza de los
derechos a la seguridad social y a la pensión de sobrevivencia la señora Mary
Caballero Gómez no ha desaparecido con la respuesta a la revocatoria directa.
De allí que la Corte procederá determinar si existe esa afectación de los
derechos de la tutelante.
Procedibilidad de la acción de
tutela en el caso concreto
7.     En este acápite
de la providencia se evaluará el cumplimiento de las reglas planteadas en la
parte motiva de esta providencia sobre procedibilidad de la acción de tutela
para ordenar pensiones (Supra 3.2.2).
7.1.
El
Decreto 2591 de 1991 y el precedente constitucional manifiestan que en
principio la acción de tutela es improcedente siempre que el afectado  disponga
de otro medio de defensa judicial (Supra 3.2). Esta regla cuenta con dos
excepciones que comparten como supuesto fáctico la existencia del medio
judicial ordinario, que consisten en: i) la instauración de la acción de tutela
de forma transitoria para evitar la configuración de un perjuicio irremediable;
y ii) la falta de idoneidad o de eficacia de la acción ordinaria para
salvaguardar los derechos fundamentales del accionante.
La
Sala considera que dado el estado de vulnerabilidad de la petente solo puede
analizarse si concede el amparo de forma definitiva, ya que no puede
supeditarse a un proceso ordinario a una persona de 63 años de edad que ha sido
inválida durante toda su vida. En este supuesto, la Corte ha precisado que la
idoneidad y la eficacia del medio judicial ordinario deben evaluarse atendiendo
a las circunstancias específicas del caso.
7.1.1.
En primer lugar, con base en las
circunstancias fácticas obrantes en el plenario, la Sala considera que la
peticionaria es un sujeto de especial protección constitucional toda vez que es
una persona discapacitada desde su nacimiento, tal como lo señaló el
certificado de invalidez expedido por la Junta Regional de Calificación de
Santander (folio 27 -28 Cuaderno 2).
7.1.2.
En segundo lugar, la falta de pago
de la prestación, genera un alto grado de afectación de los derechos
fundamentales de la peticionaria, en particular del derecho al mínimo vital,
comoquiera que es una persona que no tiene ingreso alguno por su excesiva
discapacidad. De hecho nunca ha podido laborar porque su minusvalía es de
nacimiento. Además, la curadora de la peticionaria es una persona de escasos
recursos económicos que no tiene trabajo y se ocupa como ama de casa. Ésta obtiene
únicamente ingresos del dinero que su hija le suministra para su manutención y
la de su hermana, tal como lo señaló el apoderado y la declaración extrajuicio
allegada al proceso de interdicción (Folios 14 y 15 Cuaderno 1).
7.1.3.
En tercer lugar, la accionante por
sí misma no puede desplegar ninguna actividad pues no tiene la capacidad cognoscitiva
para tal fin. Por ello es la curadora, quien tenía el deber desarrollar cierta
actividad administrativa, obligación que se representó en las solicitudes de la
sustitución pensional. Cabe acotar que la señora Esperanza Caballero Gómez no
agotó la vía gubernativa contra el acto administrativo UGM No.020276 de 2011
que negó la pensión de sobrevivencia. Empero, sí interpuso la revocatoria
directa contra esa resolución, esto es, utilizó los recursos extraordinarios
administrativos para que su hermana obtuviera el beneficio analizado. Por tanto
adelantó cierta actividad frente a las entidades demandadas.
7.1.4.
En cuarto lugar, esta Corte
concluye que en la tutela se acreditaron las razones por las cuales el medio
judicial ordinario es ineficaz para lograr la protección inmediata de los
derechos fundamentales presuntamente afectados. Estas consistieron en la
especial protección constitucional de la que es destinataria Mary Caballero,
calidad que impide que se someta a un proceso judicial ordinario.
Cabe
resaltar que la señora Caballero Gómez no tiene acción judicial para demandar
ante la jurisdicción contenciosa los actos administrativos que negaron la
sustitución pensional, porque: i) en el acto jurídico del 14 de diciembre de
2011 no se agotó la vía gubernativa, de modo que no se cumplió con un requisito
de procedibilidad para demandar la resolución y el medio de control pertinente
caducó; y ii) el acto administrativo que resolvió la revocatoria directa no es
pasible de acción judicial. En suma, la tutela es único medio judicial que la
petente tiene a su disposición para salvaguardar sus derechos fundamentales.
Para
esta Corte el caso sub-judice supera el requisito de la subsidiariedad
porque  la acción de tutela se erige como el mecanismo idóneo para reclamar la
pensión de sobrevivencia, que además es considerado como derecho fundamental
(Supra 4.1). Lo expuesto se basa en que la accionante es una persona en
situación de vulnerabilidad manifiesta, comoquiera que tiene una disminución
física, producto de una enfermedad de nacimiento. Además, la actora nunca ha
desempeñado una labor que genere algún ingreso.
Por
consiguiente, el asunto bajo estudio es procedente al cumplirse las reglas
jurisprudenciales sobre la posibilidad de ordenar prestaciones a través de amparo.
El Tribunal pasará a estudiar si la petente cumple con los requisitos exigidos
por la ley y la jurisprudencia para ser beneficiaria de la sustitución
pensional.
Estudio de fondo sobre el
cumplimiento de los requisitos necesarios para ordenar la pensión de
sobrevivencia a favor de Mary Caballero Gómez. En especial la dependencia
económica con relación a su padre.
8.
Superado el anterior juicio de
procedencia de la acción de tutela, la Sala centra su atención en la tercera
verificación, atinente al derecho que le asiste a la tutelante para reclamar la
pensión de sobrevivientes de su padre. Al respecto debe reiterarse que los
requisitos que deben observar los peticionarios supérstites son: i) el
parentesco con el causante; ii) la condición de invalidez; y iii) la
dependencia económica del padre pensionado al momento de su muerte.
8.1.
Con base en el expediente
administrativo, esta Corporación estima que existe parentesco de padre e hija,
entre el causante el señor Martín Caballero Garrillo y la señora Mary Caballero
Gómez, la peticionaria de la pensión de sobrevivencia. Este vinculó fue
demostrado ante CAJANAL, entidad que en la resolución UGM 020276 del 14 de
diciembre de 2011 aceptó que no existe otro beneficiario con mejor derecho que
la actora (folio 15 Cuaderno No 2).   Adicionalmente, las instituciones
demandadas en ningún acto del procedimiento administrativo y del presente
proceso judicial afirmaron que no existe la relación entre los sujetos
referidos.
8.2.
Con relación a las circunstancias
obrantes en el plenario, la Sala concluye que está comprobado que la
solicitante es una persona inválida desde su nacimiento, pues le fue
diagnosticada un 92,35 % de pérdida de capacidad laboral, estructurada desde
ese momento (Folios 27-28 Cuaderno 2). Vale recalcar que este concepto fue
emitido por la entidad administrativa competente para determinar la
discapacidad de una persona, es decir, la Junta Regional de Calificación de
Invalidez de Santander (Supra 4.3.1.2).
8.3.
Para finalizar, la Sala considera
que contrario a lo sostenido por la institución demandada, sí existía la
dependencia económica de la actora respecto de su padre, al momento que él
falleció. Esta condición se presenta cuando una persona demuestra: a) haber
dependido de forma completa o parcial del causante; o ii) que a falta de la
ayuda financiera del cotizante fallecido, habría experimentado una dificultad
relevante para garantizar sus necesidades básicas, es decir, la dependencia
económica se predica del que habría echado de menos los aportes del causante
para satisfacer las necesidades básicas, en caso de la ausencia de éstos (Supra
4.4).
Así las cosas, atendiendo las circunstancias y las
pruebas obrantes en el plenario, esta Corte estima que la dependencia economía
de la tutelante frente a su padre se demuestra con las declaraciones
extrajuicio allegadas por el apoderado de la curadora en sede de revisión
(Folios 9 – 12 Cuaderno 1). Estas consistieron en que: i) los señores Alirio
Rojas Jaimes y José Germán Villabona Jaimes, vecinos de la familia de la
solicitante informaron que la conocen hace más de 40 años, además que les consta
que Mary Caballero es una minusválida desde de su nacimiento y que su señor
padre cubrió todos los gastos de la petente hasta el momento de la muerte de
aquel; ii) los señores José Olivero García y Rosa Hernández de García
manifestaron que conocen a la tutelante hace 35 y 50 años respectivamente, al
igual señalaron que saben de la discapacidad de ella y que el señor Martín
Caballero satisfacía las necesidades de Mary hasta que él falleció.
La Sala reitera que el único criterio que
se puede utilizar para denegar el reconocimiento de la pensión de sobrevivencia
de una descendiente minusválida responde a identificar la satisfacción plena de
sus necesidades básicas. Por ello, tanto CAJANAL como la UGPP tenían la
obligación de verificar si algún miembro de la familia u otra persona se
encargaba de solventar las necesidades de la señora Mary Caballero Gómez, o
solicitar al apoderado de la curadora pruebas sobre la dependencia de la
peticionaria frente a su progenitor. Este deber era exigible a las
instituciones accionadas si se tiene en cuenta que dentro del proceso
administrativo estaba demostrado que la beneficiaria nunca fue independiente económicamente,
debido a que no ha laborado por su discapacidad de nacimiento.
Por ende, las entidades
demandadas tomaron la decisión de negar la pensión de sobrevivencia a una
persona inválida sin contar con la certeza de que la señora Caballero Gómez
tuviera cubiertas sus necesidades básicas, lo que por sí solo es una actuación
reprochable dado que vulneró derechos fundamentales de un sujeto de especial
protección constitucional que se halla en un alto grado de vulnerabilidad.
Así mismo, la UGPP no aplicó la
regla jurisprudencial que expresa que la dependencia económica se predica del
que habría echado de menos los aportes del causante para satisfacer las
necesidades básicas, en caso de la ausencia de éstos. Precedente relevante al
asunto sub-judicie, porque era evidente que la hija inválida del
causante habría experimentado una dificultad relevante para garantizar sus
necesidades básicas sin la ayuda económica de su padre, toda vez que nunca ha
devengado ingreso alguno y no tiene parientes que atiendan esos costos. De
hecho la curadora no cuenta con una profesión que permita sufragar los gastos
requeridos por Mary Caballero, tal como lo señaló en la declaración allegada en
el proceso de interdicción (Folios 13 y 14 Cuaderno 1).
8.4.
Por las
razones expuestas, esta Sala concluye que las instituciones demandadas
vulneraron el derecho fundamental a la seguridad social de la señora Mary
Caballero Gómez al negar la sustitución pensional, olvidando que ella es la
hija del causante, es una persona invalida y que dependía económicamente de su
padre al momento que éste falleció.
9.
En tal
virtud, la Sala revocará
la decisión del Juzgado Segundo Penal del Circuito Especializado Adjunto de
Bucaramanga, que negó el amparo, y en su lugar, concederá la protección al
derecho a  la seguridad social de Mary Caballero Gómez. En consecuencia se dejarán sin
efecto los actos administrativos que negaron la sustitución pensional a la
actora y ordenará a las entidades demandadas que, por conducto de sus
representantes legales o quienes hagas sus veces que, si no lo han realizado,
dentro del término de cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificación
de la presente providencia, expidan las resoluciones definitivas de
reconocimiento y pago de la pensión sustitutiva que corresponda, a favor de la
señora Mary Caballero Gómez, hija inválida del fallecido pensionado Martín
Caballero Carrillo.
III.
DECISIÓN
Con
fundamento en las consideraciones expuestas en precedencia, la Sala Novena de
Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del
pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero.-
REVOCAR la sentencia proferida el 31
de agosto de 2012, por el Juzgado Segundo Penal del Circuito Especializado
Adjunto de Bucaramanga, que negó el amparo, y en su lugar, CONCEDER la
tutela al derecho a la seguridad social de Mary Caballero Gómez.
Segundo.- DEJAR SIN EFECTO las Resoluciones UGM 020276 del
14 de 2011 y RDP 007987 del 21 de agosto de 2012, proferidas por Caja Nacional
de Previsión Social (CAJANAL) en Liquidación y por la Unidad Administrativa
Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección
Social (UGPP) respectivamente, que negaron el reconocimiento y pago de la
pensión sustitutiva a favor de la señora Mary Caballero Gómez.
Tercero.-
ORDENAR a la Unidad Administrativa
Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección
Social (UGPP) , por conducto de sus representantes legales o quienes haga sus
veces que, si no lo han realizado, dentro del término de cuarenta y ocho (48)
horas siguientes a la notificación de la presente providencia, expidan las
resoluciones definitivas de reconocimiento y pago de la pensión sustitutiva que
corresponda, a favor de la señora Mary Caballero Gómez, hija inválida del
fallecido pensionado Martín Caballero Carrillo.
Cuarto.-
LÍBRESE la comunicación de que trata el artículo 36 del Decreto 2591 de
1991, para los efectos allí contemplados.
Cópiese,
Notifíquese, insértese en la gaceta de la Corte Constitucional y Cúmplase,
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria
[1] La
sentencia No 210 emitida por el Juzgado Quinto de Familia de Bucaramanga
Santander –rad 201000192- declaró interdicta a Mary Caballero Gómez y nombró
como su curadora legitima a su hermana, la señora Esperanza Caballero Gómez.
[2]
Sentencias T-690 de 2001 M.P. Jaime Córdoba Triviño, T-080 de 2010 M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[3] Con base en lo
dispuesto en el artículo 35 del Decreto 2591 de 1991, la Corte Constitucional ha señalado que las decisiones de revisión que se limiten a reiterar la
jurisprudencia pueden “ser brevemente justificadas”. Así lo ha hecho en
varias ocasiones, entre otras, en las sentencias T-019 de 2012,
T-127 de 2012, T-297 de 2012, T-354 de 2012, T-480 de 2012, T-482 de 2012,
T-722 de 2012, T-1014 de 2012, T-1069 de 2012,  M.P, Luis Ernesto Vargas Silva;
T-333
de 2009; T-332 de 2009 M.P Juan Carlos Henao Pérez; T-808 de 2008 M.P. Manuel
José Cepeda Espinosa;
T-784 de 2008 M.P Manuel José Cepeda Espinosa;T-1032 de 2007 M.P Mauricio
González Cuervo;
T-689 de 2006 M.P Jaime Córdoba Triviño; T-465A de 2006 M.P Jaime Córdoba Triviño; T-810 de 2005 M.P Manuel José Cepeda Espinosa; T-959 de 2004 M.P Manuel José Cepeda Espinosa; T-392 de 2004 M.P Jaime Araujo Rentería;T-054 de 2002 M.P Manuel José Cepeda Espinosa y T-549 de 1995 M.P Jorge Arango Mejía.
[4] Sentencia T-293
de 2011 M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[5] T-162
de 2010 M.P. Jorge Iván Palacio Palacio, T-034 de 2010 M.P. Jorge Iván Palacio Palacio y T-099 de 2008 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa
[6]T-623
de 2011 M.P. Humberto
Antonio Sierra Porto, T-498 de 2011 M.P. Luis
Ernesto Vargas Silva, T-162 de 2010 M.P. Jorge Iván Palacio Palacio, T-034 de 2010 M.P. Jorge Iván Palacio Palacio, T-180 de 2009 M.P. Jorge Iván
Palacio Palacio, T-989 de 2008 M.P. Clara Inés
Vargas Hernández, T-972 de 2005 M.P. Jaime Córdoba
Triviño,
T-822 de 2002 M.P. Rodrigo
Escobar Gil,
T-626 de 2000 M.P. Alvaro
Tafur Galvis Y T-315 De 2000 M.P. José Gregorio
Hernández Galindo.
[7] Sentencia
T-634 de 2006 M.P Cñlara Inés vargas Hernandez-
[8] Sentencia
T.131 de 2011 M.P. María Victoria Calle Correa. Sobre las características del
perjuicio irremediable observar la sentencia T-225 de 1993 M.P. Vladimiro Naranjo Mesa. Allí sostuvo la Corte que: “Al examinar cada uno de los términos
que son elementales para la comprensión de la figura del perjuicio
irremediable, nos encontramos con lo siguiente: A) El perjuicio ha de ser inminente:
"que amenaza o está por suceder prontamente".  Con lo anterior se diferencia
de la expectativa ante un posible daño o menoscabo, porque hay evidencias
fácticas de su presencia real en un corto lapso, que justifica las medidas
prudentes y oportunas para evitar algo probable y no una mera conjetura
hipotética.  Se puede afirmar que, bajo cierto aspecto, lo inminente puede
catalogarse dentro de la estructura fáctica, aunque no necesariamente
consumada. (…) B) Las medidas que se requieren para conjurar el perjuicio
irremediable han de ser urgentes, es decir, como calidad de urgir, en el
sentido de que hay que instar o precisar una cosa a su pronta ejecución o
remedio tal como lo define el Diccionario de la Real Academia.  Es apenas una adecuación entre la inminencia y la respectiva actuación: si la
primera hace relación a la prontitud del evento que está por realizarse, la
segunda alude a su respuesta proporcionada en la prontitud. (…) C) No basta
cualquier perjuicio, se requiere que éste sea grave, lo que equivale a la gran
intensidad del daño o menoscabo material o moral en el haber jurídico de la
persona.  La gravedad obliga a basarse en la importancia que el orden jurídico
concede a determinados bienes bajo su protección, de manera que la amenaza  a
uno de ellos es motivo de actuación oportuna y diligente por parte de las
autoridades públicas. (…) D) La urgencia y la gravedad determinan que la acción
de tutela sea impostergable, ya que tiene que ser adecuada para restablecer el
orden social justo en toda su integridad.  Si hay postergabilidad de la acción,
ésta corre el riesgo de ser ineficaz por inoportuna.  Se requiere una acción en
el momento de la inminencia, no cuando ya haya desenlace con efectos
antijurídicos. (…)”
[9]
Sentencia T-722, T-1014 y T-1069 de 2012, M.P. Luís Ernesto Vargas Silva.
[10]Sentencia
T-354 de 2012 M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[11]Sentencia
T-124 de 2012 M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub
[12]Esta
Sala considera adecuado precisar los conceptos de sustitución pensional y
pensión de sobrevivencia, tal como lo hizo en la sentencia T-110 de 2011 M.P. Luis Ernesto Vargas Silva. En esa oportunidad la Corte advirtió que la doctrina nacional ha distinguido entre la sustitución pensional y la pensión
de sobrevivientes. La primera ha sido
definida como aquella prestación de tipo económico que a la muerte de su
titular, se otorga a sus beneficiarios de conformidad con el orden
preestablecido en la ley. En otras palabras, los beneficiarios de una persona
que tenía el estatus de pensionado, toman el lugar del causante y se hacen
acreedores del derecho que venía disfrutando. En este caso no se trata de una
pensión nueva, sino de una subrogación o sustitución pensional en sentido
estricto. Por su parte, la pensión de sobrevivientes se identifica como aquella
asistencia, también de carácter económico, que se reconoce a los beneficiarios
de un afiliado que aún no ha reunido los requisitos para acceder a una pensión.
En este evento, la pensión de sobrevivientes que se paga a sus familiares es
una nueva prestación de la que no gozaba el causante, y que se genera en razón
de su muerte, previo el cumplimiento de unos requisitos que el legislador ha
previsto. Se trata, entonces, del cubrimiento de  un riesgo con el pago de
una prima que lo asegure, y no del cambio de titular de una prestación ya
generada, como en el evento anterior (C-1251 de 2001). Los presupuestos de
reconocimiento de cada una de estas prestaciones las hacen en principio,
distintas. No obstante, la jurisprudencia constitucional al momento de señalar
sus características generales no ha diferenciado entre una y otra, en tanto su
finalidad y propiedades esenciales son las mismas. Este aspecto se ve reforzado
con la expedición de la ley 100 de 1993, en cuyo articulado se consagran estas
dos prestaciones bajo la misma disposición jurídica (Art. 46), asignándoles un
mismo nombre: pensión de sobrevivientes. Es por esta razón que la Sala al exponer los rasgos de esta garantía, hará referencia a uno u otro término
indistintamente.
[13] Los indicados en el artículo 47 y 74 de la Ley 100 de 1993. Esto lo ha reconocido la sentencia T-361 de 2012 M.P. Jorge Iván Palacio Palacio.
[14] Esta Corporación en distintas ocasiones ha tenido la oportunidad de
pronunciarse acerca de la constitucionalidad de medidas legislativas
relacionadas con la pensión de sobrevivientes y en todas ellas se ha resaltado
la importancia de evitar el abandono económico al que se verían sometidos los
beneficiarios del causante ante la ausencia del apoyo material de quienes con
su trabajo o a través de una pensión preexistente contribuían a proveer lo
necesario para su sustento. Sobre el contenido y alcance de la pensión de sobrevivientes
ver las sentencias de constitucionalidad C-451de 2005, C-111 de 2006, C-896 de
2006, C-1043 2006, C-1043 de 2006 C-1094 de 2003, C-1176 de 2001, C-080 de
1999,  C-002 de 1999, C-081 de 1999 entre otras. En sede de tutela, ver el
fallo T-578 de 2012 M.P. Humberto Antonio Sierra Porto.
[15]Sentencia
T-692 de 2006 M.P. Jaime Córdoba Triviño.
[16] Sentencia
C-624 de 2003.
[17]
Sentencia T-124 de 2012 M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
[18]Sentencia
T-674 de 2010 M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
[19] Sentencia
T-577 de 2010 M.P. Humberto Antonio Sierra Porto.
[20]Sentencia
T-354 de 2012 M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
[21]
ARTÍCULO 41. CALIFICACIÓN DEL ESTADO DE INVALIDEZ. <Artículo modificado por
el artículo 142 del Decreto 19 de 2012. El nuevo texto es el siguiente:> El
estado de invalidez será determinado de conformidad con Io dispuesto en los
artículos siguientes y con base en el manual único para la calificación de
invalidez vigente a la fecha de calificación. Este manual será expedido por el
Gobierno Nacional y deberá contemplar los criterios técnicos de evaluación para
calificar la imposibilidad que tenga el afectado para desempeñar su trabajo por
pérdida de su capacidad laboral. Corresponde al Instituto de Seguros Sociales,
Administradora Colombiana de Pensiones -COLPENSIONES-, a las Administradoras de
Riesgos Profesionales - ARP-, a las Compañías de Seguros que asuman el riesgo
de invalidez y muerte, y a las Entidades Promotoras de Salud EPS, determinar en
una primera oportunidad la pérdida de capacidad laboral y calificar el grado de
invalidez y el origen de estas contingencias. En caso de que el interesado no
esté de acuerdo con la calificación deberá manifestar su inconformidad dentro
de los diez (10) días siguientes y la entidad deberá remitirlo a las Juntas
Regionales de Calificación de Invalidez del orden regional dentro de los cinco
(5) días siguientes, cuya decisión será apelable ante la Junta Nacional de Calificación de Invalidez, la cual decidirá en un término de cinco (5)
días. Contra dichas decisiones proceden las acciones legales.
[22] Este
argumento fue utilizado en la sentencia T-577 de 2010, fallo en el cual la Sala trajo mutandis mutandi los criterios de dependencia económica establecidos
en la C-111 de 2006 para el caso de padres del causante a la situación de los
hijos inválidos que dependían parcial o totalmente del causante. A
similar conclusión llegó la Corte en el caso de la estabilidad laboral
reforzada de personas discapacitadas y de madres gestantes, en la valoración de
la notificación al empleador del estado de embarazo o de la enfermedad que
aqueja al peticionario y en la configuración de la protección objetiva del
referido derecho fundamental. Ver sentencias T-294 de 2011, T- M.P. Luis
Ernesto Vargas Silva y  T-1083 de 2007 M.P. Humberto Antonio Sierra Porto.
[23]M.P. Rodrigo
escobar Gil.
[24] El artículo 47
de la Ley 100 de 1993, modificado por el artículo 13, literal d), parcial, de la Ley 797 de 2003 establece:
“[a] falta de cónyuge, compañero o compañera permanente e hijos con derecho,
serán beneficiarios (a la pensión de sobrevivientes) los padres del causante si
dependían económicamente de forma total y absoluta de éste”. El
aparte subrayado y en negrilla fue declarado inexequible por la Corte Constitucional en la sentencia C-111 de 2006 (M.P. Rodrigo Escobar Gil, unánime), bajo
el entendido que: “(…) dicha medida legislativa sacrifica los derechos al
mínimo vital y a la dignidad humana, y los deberes que le incumben al Estado de
solidaridad y protección integral de la familia, que en términos
constitucionales se consideran más importantes en defensa y protección del
Estado Social de [Derecho]”.
[25]
Ibíd.
[26] Sentencia
C-237 de 1997. M.P. Carlos Gaviria Díaz.
[27]Sentencia
C-111 de 2006 M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[28] Sentencia
T-574 de 2002. M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[29] Sentencia
SU-995 de 1999. M.P. Carlos Gaviria Díaz.
[30] Sentencia
T-281 de 2002. M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.
[31] Dispone
la norma en cita: “Ningún afiliado podrá recibir simultáneamente pensiones
de invalidez y de vejez”
[32] Sentencias
T-574 de 2002 (M.P. Rodrigo Escobar Gil) y T- 996 de 2005. (M.P. Jaime Córdoba
Triviño). Del mismo modo, la Corte Suprema de Justicia ha dicho: “Fungiendo la Corte como juez de segunda instancia, además de las consideraciones expuestas en sede de
casación, es pertinente acotar que respecto del argumento del Tribunal para
colegir que el demandante disponía de medios económicos suficientes para su subsistencia
por recibir de manera ocasional $20.000 0 $ 25.000 semanales y por estar
percibiendo su cónyuge un salario mínimo legal mensual, no es más que una
suposición del juzgador, pues ello no conduce necesariamente a concluir que
esta persona sea autosuficiente económicamente, como erradamente lo concluyó. (Corte
Suprema de Justicia. Sala de Casación Laboral. Radicación No. 22.132. Sentencia
del 11 de mayo de 2004. Magistrado Ponente: Carlos Isaac Nader).
[33]
Sentencia T-076 de 2003 (M.P. Rodrigo Escobar Gil) y Auto 127A de 2003 (M.P.
Rodrigo Escobar Gil).
[34]
Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral, fallo del 9 de abril de
2003. Radiación No. 21.360.
[35]
Sentencia C-111 de 2006 M.P. Rodrigo Escobar Gil.
[36]M.P.
Rodrigo Escobar Gil.
[37]
Sentencia T-912 de 2006 M.P. José Manuel Cepeda Espinoza.
[38]
Sentencias T-1065 de 2005, T-701 de 2006 y T-836 de 2006.
[39]Sentencia
T-396 de 2009 M.P. Humberto Antonio Sierra Porto.
[40]M.P.
Cristina Pardo Schlesinger. En esa ocasión la Sala analizó la decisión del Fondo de Pensiones y Cesantías BBVA Horizonte de negar la solicitud de sustitución
pensional a los padres del causante porque en las declaraciones extrajuicio se
señaló que sus ingresos económicos eran de $800.000 mensuales y que su hijo
fallecido les colaboraba con $100.000, también mensuales. Para esa entidad
pensional, la declaración demuestra que en el presente caso no existía
dependencia económica de la accionante respecto de su hijo.
[41] M.P.
Nilson Pinilla Pinalla. En este asunto el ISS negó el reconocimiento de la
pensión de sobrevivientes al actor  hijo inválido de la causante, argumentando
que la peticionaria no tenía una dependencia económica total y absoluta de
aquella.
[42]M.P.
Luis Ernesto Vargas Silva.
[43] Sentencia
T-281 de 2002.
[44] Sentencia
C-111 de 2006.
[45] Sentencia T-577
de 2010 M.P. Luis Ernesto Vargas Silva
[46] M.P. María
Victoria Calle