C-489-94
Sentencia No
Sentencia
No. C-489/94
BANCO
DE LA REPUBLICA-Funciones
por ley
Para
la Corte es claro que si a la ley compete la asignación de las funciones que
habrá de ejercer el Banco de la República, la autonomía de éste no lo convierte
en un ente omnímodo, sustraído a toda norma o directriz, ya que, por el
contrario, se halla obligado a cumplir su tarea dentro de prescripciones
básicas que para él resultan obligatorias, lo cual es muy distinto de admitir
que el legislador esté facultado para desplazar a dicha entidad, adoptando en
lugar suyo y por vía específica las medidas que a su Junta Directiva
corresponden como autoridad monetaria, cambiaria y crediticia, o para establecer
límites o condicionamientos en relación con tales funciones en cada caso
concreto. Las leyes de que se trata deben fijar, por vía general y abstracta,
el ámbito de funciones del Banco.
BANCO
DE LA REPUBLICA-Autonomía/MONEDA
Y CREDITO-Regulación
Si
bien está a cargo del Congreso una función normativa general de las aludidas
materias, son inconstitucionales las disposiciones de la ley que, desconociendo
el sistema expuesto, invaden la órbita de autonomía del Banco de la República y
asumen en concreto las atribuciones reguladoras de la moneda o el
crédito, pues la formulación de las regulaciones que menciona el artículo 371
de la Constitución en lo que atañe con el manejo monetario y crediticio son de
competencia exclusiva de la Junta Directiva del Banco, porque la Carta no
autorizó compartir tales facultades ni con el Presidente de la República, ni
con otra autoridad u organismo del Estado. Por supuesto, tampoco con el
Congreso, cuyo campo de legislación en la materia está circunscrito al establecimiento
de ordenamientos generales que delimitan la actividad del Banco de la República
y de su Junta Directiva.
BANCO
DE LA REPUBLICA-Ley
ordinaria
Las
leyes mediante las cuales se establecen las reglas referentes a las funciones
del Banco de la República y de su Junta Directiva no tienen una categoría
especial dentro de la estructura del orden jurídico colombiano, pues la
Constitución no las ha dotado de un nivel jerárquico superior ni ha exigido
determinados requisitos de índole formal para su aprobación, como sí acontece
con las leyes estatutarias o las orgánicas.
BANCO
DE LA REPUBLICA-Regulación
en materia crediticia/CONGRESO DE LA REPUBLICA-Límites en cuanto al
Banco de la República/TASA DE INTERES-Límites
Lo
que éste no puede hacer, en cuanto con ello lesiona la autonomía funcional del
Banco de la República y quebranta la Constitución, es sustituir a dicho ente en
el ejercicio concreto de sus atribuciones como autoridad monetaria, cambiaria y
crediticia, o dictar disposiciones específicamente destinadas a regular casos
concretos, ya que al actuar de esa manera el legislador abandona su función
propia -la de expedir normas generales y abstractas a las cuales debe sujetarse
el Banco- y asume la de un órgano distinto al cual la Carta Política ha querido
confiar la decisión en las aludidas materias de dirección económica. No podía
el Congreso dictar normas que en concreto condicionaran el ejercicio de una de
las atribuciones de la Junta Directiva del Banco -la de señalar los topes a las
tasas de interés- para un determinado sector y en relación con cierta categoría
de títulos.
RESERVA
CONSTITUCIONAL­ DE REGULACION DEL CREDITO
La
reserva constitucional de la regulación del crédito, derivada del entendimiento
sistemático de los mencionados preceptos, no constituye impedimento para que,
ya en el terreno de los sujetos que actúan en el mercado de las finanzas, en
los cuales debe el Estado intervenir para cristalizar los objetivos propios de
la política económica general, ejerza el Congreso la función que consiste en
establecer las pautas legislativas, los criterios y los objetivos a los que
debe someterse el Gobierno para regular las actividades financiera, bursátil,
aseguradora y cualquiera otra relacionada con el manejo, aprovechamiento e
inversión de los recursos captados del público. Al Gobierno corresponde en
tales materias, según el artículo 189, numeral 25, ejercer la intervención con
arreglo a las prescripciones legales.
SENTENCIA
DE CONSTITUCIONALIDAD-Efectos
La
declaración de inexequibilidad no afecta las operaciones de crédito ya
perfeccionadas con base en el parágrafo del artículo 12 de la Ley 101 de 1993,
ni tampoco las solicitudes de refinanciación presentadas antes de la ejecutoria
del presente fallo, las cuales deben tramitarse con arreglo a las normas hasta
entonces vigentes, a efecto de garantizar los principios de igualdad y
seguridad jurídica.
PRODUCTOS
AGROPECUARIOS/FONDOS DE ESTABILIZACION DE PRECIOS-Operaciones de cobertura
Cuando
el numeral impugnado dispone que las operaciones de cobertura para protegerse
frente a variaciones de los precios externos se sujetarán a las disposiciones
vigentes o a las que para tal efecto expida la Junta Directiva del Banco de la
República, no hace nada diferente de acoger la distinción dicha, proveniente
del artículo 27 de la Ley 9a. de 1991, entre el aspecto interno de
determinación del precio de productos agropecuarios y el concerniente a las
regulaciones en materia de cambios internacionales. No se configura violación
alguna de la normatividad fundamental, puesto que el precepto demandado se
limita a reconocer el papel que en materia cambiaria le corresponde al Banco
Central.
COMISION
NACIONAL AGROPECUARIA-Representante
del Banco de la República
El
órgano en referencia tendrá a su cargo una función de concertación entre
los sectores público y privado, orientada al conocimiento de las necesidades de
las actividades agrícolas y pesqueras y a la proyección de fórmulas de acuerdo
tendientes a estimular la productividad y a mejorar el bienestar de los
habitantes dedicados a las actividades agropecuaria y pesquera. Cuando la norma
examinada incluye como miembro de la Comisión Nacional Agropecuaria a un
representante de la Junta Directiva del Banco de la República, facilita la
concertación en aspectos que son de su competencia como autoridad monetaria,
cambiaria y crediticia y que, desde luego, interesan al sector pero que, dado
el peso específico del mismo dentro de la economía nacional, conciernen a toda
la colectividad.
CONCERTACION/PRINCIPIO
DE DIRECCION GENERAL DE LA ECONOMIA
La
concertación no se opone al principio de dirección general de la economía, a
cargo del Estado, ni impide que el Gobierno y los demás organismos públicos,
cada uno dentro de su órbita constitucional de atribuciones, ejerzan el poder
que les corresponde, sino que complementa la acción estatal mediante la mayor
información sobre la realidad económica, e intercambio de criterios y
propuestas y las posibilidades de acuerdo entre los sectores público y privado.
-Sala Plena-
Ref.:
Expediente D-584
Demanda
de inconstitucionalidad contra apartes de los artículos 12, 40 y 91 de la Ley
101 de 1993.
Actor:
LUIS GIOVANNY BARBOSA BECERRA
Magistrado
Ponente:
Dr.
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Sentencia
aprobada en Santa Fe de Bogotá, D.C., según consta en acta del tres (3) de
noviembre de mil novecientos noventa y cuatro (1994).
I.
ANTECEDENTES
El
ciudadano LUIS GIOVANNY BARBOSA BECERRA, en ejercicio del derecho consagrado en
el artículo 40, numeral 6º, de la Constitución Política, acude a la Corte para
demandar que se declaren inexequibles los artículos 12, 40 y 91 de la Ley 101 de
1993.
Cumplidos
como están los trámites previstos en el Decreto 2067 de 1991, procede la Corte
Constitucional a adoptar decisión de fondo.
II.
TEXTO
Las
normas acusadas son del siguiente tenor:
"LEY NUMERO 101 DE 1993
(Diciembre 23)
'Ley general de desarrollo
agropecuario y pesquero'.
El Congreso de Colombia,
DECRETA:
(...)
Artículo
12.- En desarrollo del
artículo 66 de la Constitución Política y de conformidad con lo establecido en
la presente ley, el Estado subsidiará el crédito para pequeños productores,
incentivará el crédito para la capitalización rural y garantizará la adecuada
disponibilidad de recursos crediticios para el sector agropecuario.
Parágrafo.- En la expedición de las normas que
regulan la actividad crediticia, el Gobierno Nacional y el Banco de la
República deberán garantizar que, durante 1994 y 1995, las tasas de interés del
crédito de fomento agropecuario y de los títulos de Finagro no superen las
vigentes el 31 de octubre de 1993. Para años posteriores, deberán garantizar un
suministro adecuado de crédito al sector, a tasas de interés inferiores a las
del crédito comercial ordinario".
(...)
"Artículo
40.- Procedimiento para las operaciones de los fondos de estabilización
de precios de productos agropecuarios y pesqueros. El precio de referencia
o la franja de precios de referencia; la cotización fuente del precio del
mercado internacional relevante; y el porcentaje de la diferencia entre ambos
precios que se cederá a los fondos o se compensará a los productores, vendedores
o exportadores, serán establecidos por los comités directivos de los fondos de
estabilización de precios de productos agropecuarios y pesqueros.
Las
operaciones de los fondos de estabilización de precios de productos
agropecuarios y pesqueros se sujetarán al siguiente procedimiento:
(...)
"3.
Con los recursos de los fondos se podrán celebrar operaciones de cobertura para
protegerse frente a variaciones de los precios externos, de acuerdo con las
disposiciones vigentes o las que para tal efecto expida la Junta
Directiva del Banco de la República".
(...)
"Artículo
91.- Integración de la Comisión Nacional Agropecuaria. La Comisión Nacional
Agropecuaria estará integrada por:
(...)
"Un
representante de la Junta Directiva del Banco de la República".
(Se subraya lo demandado).
III.
LA DEMANDA
Alega
el actor que el parágrafo acusado del artículo 12 de la Ley 101 de 1993 vulnera
los artículos 6, 64, 65, 66, 150, numeral 22, 136, numeral 1º, 371, 372 y 373
de la Carta.
Con la
parte señalada del artículo 40 -continúa- se violan los artículos 113, 371 y
372 de la Constitución Política.
Finalmente
-agrega-, con la vigencia del aparte demandado del artículo 91 se transgreden
los mandatos contenidos en los artículos 136, numeral 1º, 371 y 372 del Ordenamiento
superior.
En
cuanto a los fundamentos de la acción, el demandante los centra, genéricamente,
"en el hecho de que el legislador, mediante las normas acusadas, en el
primer evento restringe inconstitucionalmente el ámbito de acción de la Junta
Directiva del Banco de la República; en el segundo le asigna competencias no
fijadas en el estatuto básico que lo regula y, en el tercero, hace participar
obligadamente a la Junta Directiva en una Comisión que tiene injerencia en
temas respecto de los cuales legalmente tiene la competencia para
regular".
El
impugnador hace referencia a la autonomía del Banco de la República,
derivándola de los artículos 371 y 372 de la Carta, de la supresión de la Junta
Monetaria y de la consagración de su Junta Directiva como la autoridad
monetaria, cambiaria y crediticia.
Sostiene
a continuación que, en el actual régimen constitucional, el Banco de la
República no está sujeto a la intervención del Presidente de la República, sino
a la regulación que de sus funciones haga directamente el legislador
-obviamente sin que a través de ella éste último pueda inmiscuirse en aquellos
campos cuya competencia le fue asignada exclusivamente a la Junta Directiva,
como es el tema de la regulación del crédito-, y al control político que ejerza
el Congreso con base en los informes que el Banco debe rendir y los que se le
soliciten al Gerente General del mismo.
Más
adelante anota que esa autonomía se manifiesta en materia administrativa, pues
el Banco no pertenece a ninguna de las ramas del poder público.
Al
detenerse en el régimen jurídico para la regulación del crédito, afirma que, de
acuerdo con el artículo 372 de la Carta, dicha función, entre otras, le
corresponde al Banco, el cual, a través de su Junta Directiva, debe expedir las
reglas con base en las cuales se maneja tal actividad, teniendo en cuenta para
ello las disposiciones constitucionales y legales, así como la política
económica general, sin que tal sujeción pueda menoscabar su autonomía.
Entrando
al estudio concreto de las normas acusadas, el actor dice que el Banco se
encuentra sujeto a un régimen legal propio, contenido en la Ley 31 de 1992 (ley
especial), en la que no se le asignaron las funciones que ahora,
inconstitucionalmente, las normas acusadas pretenden poner en su cabeza. Según
el demandante, estaría mal aceptar que so pretexto de desarrollar los artículos
64, 65 y 66 de la Constitución, se asignaran al Banco, mediante una ley
ordinaria, funciones que sólo pueden ser impuestas por una ley especial.
Señala
que el parágrafo del artículo 12 acusado vulnera directamente el artículo 6 de
la Constitución Nacional, por cuanto el legislador no puede extralimitarse en
sus funciones haciendo partícipe al Gobierno Nacional de la función de expedir
normas que regulan la actividad crediticia en materia de crédito de fomento
agropecuario e imponiéndole a la Junta Directiva del Banco de la República
restricciones para que la misma cumpla con sus atribuciones constitucionales
propias.
En
efecto -dice-, la Junta Directiva del Banco es la autoridad encargada de
"regular" la moneda, los cambios internacionales y el crédito. Expide
las reglas de acuerdo con las cuales se manejan dichas actividades, pero esas
regulaciones no pueden estar al margen de los criterios generales y las
políticas que traza la Ley.
Frente
a tal situación -concluye- salta a la vista la ostensible violación de los
mencionados preceptos constitucionales cuando el legislador dispone en la norma
acusada que el Gobierno Nacional y el Banco de la República deberán garantizar
que durante 1994 y 1995 las tasas de interés del crédito de fomento
agropecuario y de los títulos de Finagro no superen las vigentes el 31 de
octubre de 1993, lo mismo que garantizar un suministro de crédito al sector a
tasas inferiores a las del crédito comercial ordinario.
Considera
que, por otra parte, la norma acusada es violatoria del precepto consignado en
el artículo 66 de la Carta, si se tiene en cuenta que éste prevé que las
disposiciones que se dicten en materia crediticia podrán reglamentar las
condiciones especiales del crédito agropecuario, potestad que sin lugar a dudas
se desvirtúa cuando en dicho precepto se le está imponiendo a la Junta
Directiva del Banco la obligación de regular el crédito agropecuario de
determinada manera.
Afirma
que si el Constituyente dejó en libertad a las autoridades que regulan el
crédito para reglamentar las condiciones del mismo, mal puede el legislador,
mediante la norma acusada, hacer imperativo el mandato que la norma de mayor
jerarquía hizo dispositivo; si la Junta Directiva del Banco puede reglamentar
el crédito según su leal saber y entender y de conformidad con las condiciones
monetaria y del crédito mismo, no es viable constitucionalmente que tal
facultad se le torne en un imperativo, en una obligación, en razón del mandato
del legislador que le impone el deber de regular el crédito con unos parámetros
determinados.
También
asegura que con la expedición de la mencionada norma se violó el numeral 22 del
artículo 150 de la Constitución Nacional por cuanto en éste se le fija como
función al Congreso expedir leyes relacionadas con el Banco de la República y
con las funciones que compete desempeñar a su Junta Directiva, pero sin que tal
función le permita restringir su libertad de acción como organismo técnico que
es.
A su
juicio, también se configuró la violación del artículo 136, numeral 1º, de la
Constitución por cuanto el Congreso, al expedir la norma acusada, se inmiscuyó
en asuntos de competencia privativa de otras autoridades estatales.
Cree el
demandante que fueron quebrantados los artículos 371 y 372 de la Carta Política
en cuanto con la disposición acusada se desconoció al Banco de la República y
en particular a su Junta Directiva, su categoría de autoridad monetaria,
cambiaria y crediticia.
Igualmente
-expresa- resulta inconstitucional que el Congreso de la República, mediante el
artículo 12 de la Ley 101 de 1993, imponga topes a las tasas de interés del
crédito de fomento agropecuario y de los títulos de FINAGRO para los años 1994
y 1995, pues el Banco de la República, a pesar de ser autónomo, queda maniatado
para fijar unas tasas que superen las vigentes el 31 de octubre de 1993, y para
los años posteriores unas superiores a las del crédito comercial ordinario.
En el
caso del aparte acusado del numeral 3º del artículo 40, sostiene que se opone
abiertamente a la autonomía constitucional de la autoridad monetaria y
crediticia, pues se trata de una asignación de funciones que quedarían
compartidas entre la Junta Directiva del Banco de la República y el Gobierno
Nacional.
En
efecto -explica- en virtud de lo preceptuado en el artículo 27 de ley 9 de
1991, las operaciones de cobertura en los mercados internacionales de futuros y
de opciones eran regulados por la Junta Monetaria. En razón de la desaparición
de la mencionada Junta, mediante la Ley 31 de 1992, artículo 59, se dispuso que
tal función en adelante quedaría asignada al Gobierno Nacional.
No
obstante, la norma acusada consagra un paralelismo de competencias en la
materia, cuando prevé que pueden efectuarse operaciones de cobertura para
protegerse frente a las variaciones de los precios externos, "...de
acuerdo con las disposiciones vigentes o las que para tal efecto expida la
Junta Directiva del Banco de la República".
De
dicha disposición se desprende que hay normas vigentes dictadas por el
Gobierno, el cual puede seguir modificándolas en cuanto conserva competencia en
la materia, y, simultáneamente, la Junta Directiva del Banco de la República
puede ahora, con base en la norma impugnada, expedir también regulaciones sobre
el mismo tema, quedando desvirtuada así la autonomía constitucional tantas
veces mencionada.
En
cuanto a la parte acusada del artículo 91, estima que también desconoce la
autonomía constitucional del Banco de la República, pues éste es ahora
"juez y parte" en el manejo de una materia respecto de la cual la
Constitución le asignó una función técnica y absolutamente autónoma.
En su
criterio, mal podría la Junta Directiva mantener el equilibrio y la imparcialidad
que le demanda ser la autoridad crediticia, cuando la misma ley le asigna como
función integrar una Comisión Nacional Agropecuaria cuyas funciones están
asignadas en el artículo 90 de la misma Ley 101 y que se sintetizan en velar y
propender el mejoramiento y la estabilidad del sector agropecuario.
IV.
DEFENSA
El
entonces Ministro de Agricultura, doctor José Antonio Ocampo Gaviria, mediante
escrito presentado en tiempo, se opuso a la demanda la cual, en su sentir,
sufre de un desenfoque conceptual por creer que la separación de poderes es un
principio absoluto; olvidar que toda actividad administrativa está sometida a
la Constitución y a la ley, cuyas normas rigen la respectiva competencia y
ejercicio; pensar que la autonomía de una entidad, caracterizada por tener un
'estatuto legal propio', impide que las leyes que regulen sus funciones puedan
fijar criterios políticos y medidas que los ejecuten; derivar de la
especialidad de una ley ordinaria un rango jerárquico superior; y atribuir a
las decisiones reguladoras de la Junta Directiva del Banco una naturaleza
normativa que no tienen.
Al
respecto agrega que la ley, reguladora de las funciones de los varios
organismos del Estado, puede establecer, como también lo ha hecho la propia
Constitución, procedimientos y mecanismos en que aquéllos concurran o se
comprometan en la consecución de un propósito común.
Según
su criterio, que la ley puede, entonces, señalar una política provisional de
crédito agropecuario que deberán ejecutar complementariamente -en su respectivo
campo de acción- el Gobierno Nacional y el Banco de la República, porque así lo
autorizan los artículo 113 y el 66 de la Constitución.
Estima
que, si la Constitución faculta al legislador expresamente para determinar el
ejercicio de las competencias constitucionales de esa Junta, las normas
acusadas no las invaden, restringen ni desconocen.
Como
ente autónomo -explica- el Banco no tiene dependencia jerárquica de ninguna de
las ramas del poder público. Pero como ente estatal, está sometido a la
Constitución, a su propio régimen legal y al de las demás leyes, a los
controles de constitucionalidad y legalidad de sus actos, al control político
del Congreso, a la inspección, vigilancia y control presidencial y a las
orientaciones de la política económica general. Además, su junta está presidida
por el Ministro de Hacienda y sus miembros son nombrados por el Presidente de
la República.
Reconoce
que las competencias del Banco le son propias y directas pero afirma que la
ley, dada la naturaleza de las mismas y su ámbito de aplicación, puede
condicionarlas, hacerlas concurrir y converger con las de otros órganos del
Estado y fijar los criterios y procedimientos que orienten su ejercicio, como
sucede con las funciones de todos los órganos estatales.
Porque
-argumenta- ninguna norma constitucional ha establecido que esas competencias
son privativas de la Junta, con exclusión de toda otra autoridad, y porque tal
carácter tampoco puede derivarse de tener un régimen legal propio.
Para el
Ministro, el régimen legal propio, especial, del Banco de la República puede
ser ampliado por las disposiciones de otra ley ordinaria, como la 101, cuyas
disposiciones enmarcan transitoriamente el ejercicio de competencia de su
Junta, regulan algunas operaciones crediticias en el sector agropecuario,
facultando al Gobierno para participar en su regulación, y la hacen parte de
una comisión estatal en el mismo campo.
Esto
-añade- no viola el régimen legal del Banco, pues se limita a modificarlo, ni,
por tanto, la Constitución, ya que las leyes ordinarias pueden ser modificadas
por leyes ordinarias.
V.
CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION
El
Procurador General de la Nación, mediante Oficio No. 443 del 27 de junio,
sostiene que es inexequible el parágrafo del artículo 12, pero solicita a la
Corte declarar que las partes acusadas del numeral 3º del artículo 40 y del
artículo 91 de la Ley 101 de 1993 son exequibles.
Señala
el Jefe del Ministerio Público que el fomento agrícola es parte del Estado
social.
Dice
que la Ley de la que forman parte los artículos parcialmente demandados,
obedece a la potestad del Estado de intervenir en la economía; le da facultades
al Gobierno para dirigir la política sectorial y establece parámetros que le
ofrecen a la rama legislativa la posibilidad de hacer seguimiento y evaluar la
gestión de aquél.
De
acuerdo con el Procurador, uno de los objetivos centrales de la Ley 101 de 1993
es adecuar el sector agropecuario a la internacionalización de la economía,
sobre bases de equidad, reciprocidad y conveniencia nacional. Para su
desarrollo, la normatividad acepta que, sobre esas bases, el Gobierno se obliga
a liberar en forma gradual y selectiva el comercio de los bienes agrarios,
mediante convenios o tratados que se someterán a la aprobación del Congreso.
Según
el concepto, se crea además una filosofía basada en dos principios: el subsidio
para los pequeños productores y el estímulo para la capitalización, dado que
hasta ahora la financiación rural estaba orientada en especial a los préstamos
para capital de trabajo. En este marco se inscribe lo que hoy se conoce como el
incentivo a la capitalización rural, que se canalizará a través de
FINAGRO, organismo que permitirá orientar el crédito de fomento a la inversión,
sin distorsionar el mercado financiero. Lo novedoso de este sistema consistirá
en que los recursos de esos subsidios no provendrán, como la mayoría de
recursos de FINAGRO, de las inversiones forzosas que hace el sector financiero,
sino del presupuesto Nacional.
En
general -dice-, se facilitó la creación de empresas que dinamicen la economía
rural y se concibió el crédito como instrumento para impulsar la producción
agropecuaria y una herramienta eficaz para inducir la redistribución de las
riquezas en las áreas rurales.
Para el
Ministerio Público, la expresión 'régimen legal propio' no conduce a pensar que
exista una categoría especial de Ley, dirigida a agotar todas las
eventualidades, facultades y funciones que se otorgan a la Banca Central, y en
especial a su Junta Directiva.
Considera
el Procurador que el artículo 372 de la Carta Política, armonizado con el
numeral 22 del artículo 150 del mismo ordenamiento, se limitan a prever que el
legislativo dictará las leyes relacionadas con el Banco de la República a las
cuales deberá ceñirse en el desarrollo de sus funciones. Naturalmente, en el
entendido de que se trata de unas leyes ordinarias de contenidos específicos y
si se quiere con una destinación particular, pero que no tienen ningún
distintivo formal ni ninguna exigencia constitucional que las haga superiores o
diferentes a las demás de su misma clase.
Sin
embargo, manifiesta que, en su opinión, lo que vuelve al parágrafo del artículo
12 inconstitucional no es el que el Congreso hubiere tratado asuntos referentes
a las funciones de la Junta Directiva del Banco en una ley sobre el sector
agropecuario, sino que el contenido mismo de ese parágrafo constituye una
intromisión del Gobierno en los predios de la autoridad crediticia, apareciendo
el primero también como regulador del crédito.
En
relación con las demás normas acusadas, sobre las cuales se solicita la
exequibilidad, el concepto fiscal anota que, desde la creación de la Junta
Monetaria hacia el año de 1963 y con la expedición de los Decretos 444 y 688 de
1967 se le asignaron a dicha junta facultades en materia crediticia y de
comercio exterior dentro de las cuales estaba la de reglamentar el mercado de
futuros.
Con la
expresión 'mercado de futuros' han entendido los especialistas la forma más
perfecta de negociación de productos dentro de los mercados organizados.
Años
más tarde -dice-, cuando la Ley 9a de
1991 modificó el Estatuto Cambiario (Decreto 444 de 1967) y aún bajo la
vigencia de la antigua Constitución y con el funcionamiento para la época de la
Junta Monetaria como autoridad que regulaba las políticas monetarias,
cambiarias y crediticias, se dispuso en el artículo 27 de dicha Ley, lo
siguiente:
'Las
personas naturales y jurídicas domiciliadas en el país podrán efectuar operaciones
de cobertura en los mercados internacionales y de futuros y de opciones del
exterior siempre y cuando cumplan con el reglamento que para tal efecto expida
la Junta Monetaria. Podrá establecerse en Colombia un mercado paralelo de
futuros para determinar el precio de los productos agropecuarios, de acuerdo
con reglamentaciones que expida el Gobierno'.
Si se
repara bien en el artículo 27 transcrito -explica el Procurador- es claro
advertir la regulación de dos situaciones: teniendo en cuenta que la función
principal del mercado de futuros no sólo es la de servir como canal de entregas
físicas de productos determinados, sino la de permitir también a los agentes
compradores y exportadores cubrirse contra los riesgos de fluctuación de
precios, una de las situaciones previstas en la norma transcrita está
relacionada precisamente con las operaciones de cobertura en el mercado externo
por medio de las cuales un exportador colombiano se cubre contra el riesgo de
la variación del precio de un producto básico.
Manifiesta
que la segunda situación, nítidamente determinada en la norma, apunta al
cubrimiento interno, referido a la posibilidad de que se establezcan en
Colombia mercados de futuros, en donde se acuerda el precio de productos
básicos a través de negociaciones entre el Estado y los productores de
aquéllos.
Señala
que, considerando el tránsito constitucional y el nuevo esquema que la Carta
otorgó a la Banca Central, desapareció la Junta Monetaria para dar paso a la
Junta Directiva del Banco de la República en cuyo estatuto legal vigente (Ley
31 de 1992) se señaló que algunas de las antiguas funciones de la Junta
Monetaria pasarían a manos del Gobierno.
Resalta,
entonces, la disposición del artículo 59 de la Ley 31 de 1992, a cuyo tenor
algunos asuntos de la Ley 9a de
1991 serían en adelante del resorte gubernamental. La norma -dice el
Procurador- citó específicamente el artículo 27 de la Ley 9a  de 1991 en los siguientes y
precisos términos: '...y en el artículo 27 en lo relativo al mercado paralelo
de futuro, para determinar el precio de los productos agropecuarios'.
"Significa
lo anterior -concluye- que sólo una de las circunstancias contempladas en el
artículo 27 de la Ley 9a de
1991 es preciso seguir concibiéndola como uno de los clásicos movimientos
cambiarios afectos lógicamente a la política de ese tipo, y que si en un
momento fue regulado por la Junta Monetaria, hoy la asume el organismo en cuya
cabeza se radicaron las políticas crediticias, cambiarias y monetarias".
En
armonía con lo anterior, existe el artículo 14 de la Ley 31 de 1992, Estatuto
del Banco de la República, que señala al Banco como administrador de las
reservas internacionales, en cuya calidad podrá realizar operaciones de
cobertura de riesgo.
Así
pues, cuando la norma acusada, parte final del numeral 3º del artículo 40 de la
Ley 101 de 1993, refiriéndose a las operaciones de los fondos de estabilización
de precios de los productos agrícolas, establece como una de las modalidades de
proceder el hecho de que se realicen operaciones de cobertura para protegerse
frente a variaciones de los precios externos, de acuerdo con las disposiciones
vigentes o las que para tal efecto expida la Junta del Banco de la República,
está contemplado una modalidad de típico orden cambiario cuya regulación
pertenece sin duda a la Junta Directiva del Banco de la República.
En
cuanto al artículo 91 acusado, dice el concepto fiscal que la posibilidad de
que el Banco de la República haga parte de las comisiones de otros entes
públicos no está permitida por la Carta pero tampoco prohibida.
Por
tanto -termina diciendo- la presencia de un representante de la Junta Directiva
del Banco de la República en la Comisión Nacional Agropecuaria no constituye
tacha de inconstitucionalidad ninguna, puesto que se trata de una comisión que
busca concertar las políticas del Estado en torno a la gestión pública del
sector agropecuario.
VI.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
Competencia
Puesto
que se trata de una acción entablada contra normas que integran una ley de la
República, esta Corporación es competente para resolver en forma definitiva
acerca de su constitucionalidad (artículo 241, numeral 4º, de la Carta Política).
La
autonomía del Banco de la República
Uno de
los aspectos vitales del régimen económico instituído en la Carta Política
vigente es el especialísimo ordenamiento jurídico de la Banca Central, confiada
a una persona jurídica de derecho público y de naturaleza única, sujeta a un
régimen legal propio y caracterizada por su autonomía administrativa,
patrimonial y técnica (artículo 371 de la Constitución).
La
preceptiva básica al respecto, que sustrae al Banco de la República de las
reglas aplicables a la generalidad de los órganos estatales, tiene origen y
fundamento en la necesidad de ordenar, dentro de criterios de unidad,
coherencia y estabilidad, elementos de gran trascendencia para el
funcionamiento de la economía, tales como la moneda, los cambios
internacionales y el crédito.
La
Constitución concibe al Banco Central como el eje de todo un sistema
primordialmente técnico cuya operatividad y eficiencia, en razón de las
delicadas funciones que está llamado a cumplir, deben ser garantizadas por una
organización propia e independiente.
Esa
autonomía tiene varias manifestaciones, entre las cuales cabe destacar, para
los fines de esta Sentencia, la de decisión en las materias expresamente
reservadas al cuidado del Banco.
No se
trata de una independencia absoluta, pues la misma Carta se ha ocupado en
advertir que las funciones básicas a cargo del mencionado ente -regulación de
la moneda, los cambios internacionales y el crédito; emisión de moneda legal;
administración de las reservas internacionales; ser prestamista de última
instancia, banquero de los establecimientos de crédito y agente fiscal del
Gobierno- se desarrollarán en coordinación con la política económica general
(artículo 371 C.N.) y que la autoridad monetaria, cambiaria y crediticia que al
Banco ha sido conferida deberá ejercitarse conforme a las funciones que le
asigne la ley (artículo 372 Ibídem).
En
concordancia con lo así dispuesto, el mismo precepto constitucional impone al
Congreso el deber de dictar "la ley a la cual deberá ceñirse el Banco de
la República para el ejercicio de sus funciones", mientras que el artículo
150, numeral 22, indica entre las atribuciones del Congreso la de "expedir
las leyes relacionadas con el Banco de la República y con las funciones que
compete desempeñar a su Junta Directiva". El mismo artículo, en su numeral
19, literal b), señala que al Congreso corresponde dictar las normas generales
y señalar en ellas los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el
Gobierno para regular el comercio exterior y señalar el régimen de cambio
internacional, "en concordancia con las funciones que la Constitución
consagra para la Junta Directiva del Banco de la República".
En el
Informe-Ponencia para primer debate en plenaria sobre Banca Central, presentado
por los constituyentes Carlos Ossa Escobar, Rodrigo Lloreda, Carlos Lemos,
Oscar Hoyos, Antonio Yepes e Ignacio Molina, puede leerse:
"A
su vez el Banco deberá sujetarse para el ejercicio de sus funciones propias a
los mandatos de la Constitución y a los preceptos que con fundamento en ella
expida el Congreso de la República al dictar su ley orgánica. El Banco Central
dependerá entonces de la voluntad del legislador, el cual recuperará así su
plena capacidad para regular el sistema monetario del país, la que le fue suprimida
desde 1968 cuando se trasladó la competencia de regulación sobre las funciones
y estructura del Banco de Emisión, al Gobierno, según lo previsto en el ordinal
14 del artículo 120 de la Carta. El Banco Central no quedará entonces sujeto a
la intervención del Presidente de la República sino a la regulación que de sus
funciones y estructura haga el legislador mediante la expedición de sus leyes
orgánicas. Con base en dichas atribuciones el Congreso ejercerá el control
sobre las decisiones que adopte el Banco. Se descarta así la posibilidad de que
el Banco Central se constituya en un superpoder dentro de la estructura del
Estado". (Cfr. Gaceta Constitucional No. 73 del 13 de mayo de 1991, págs.
8 y 9).
Para la
Corte es claro que si, de conformidad con lo dicho, a la ley compete la
asignación de las funciones que habrá de ejercer el Banco de la República, la
autonomía de éste no lo convierte en un ente omnímodo, sustraído a toda norma o
directriz, ya que, por el contrario, se halla obligado a cumplir su tarea
dentro de prescripciones básicas que para él resultan obligatorias, lo cual es
muy distinto de admitir que el legislador esté facultado para desplazar a dicha
entidad, adoptando en lugar suyo y por vía específica las medidas que a su
Junta Directiva corresponden como autoridad monetaria, cambiaria y crediticia,
o para establecer límites o condicionamientos en relación con tales funciones
en cada caso concreto.
Las
leyes de que se trata deben fijar, por vía general y abstracta, el
ámbito de funciones del Banco.
De ello
resulta que, si bien está a cargo del Congreso una función normativa general de
las aludidas materias, son inconstitucionales las disposiciones de la ley que,
desconociendo el sistema expuesto, invaden la órbita de autonomía del Banco de
la República y asumen en concreto las atribuciones reguladoras de
la moneda o el crédito, pues, como ya lo dijo esta Corte en Sentencia C-021 del
27 de enero de 1994 (M.P.: Dr. Antonio Barrera Carbonell), la formulación de
las regulaciones que menciona el artículo 371 de la Constitución en lo que
atañe con el manejo monetario y crediticio son de competencia exclusiva de la
Junta Directiva del Banco, porque la Carta no autorizó compartir tales
facultades ni con el Presidente de la República, ni con otra autoridad u
organismo del Estado. Por supuesto, tampoco con el Congreso, cuyo campo de
legislación en la materia está circunscrito al establecimiento de ordenamientos
generales que delimitan la actividad del Banco de la República y de su Junta
Directiva.
La
normatividad general en mención está hoy contenida en la Ley 31 de 1992,
mediante la cual fueron establecidas las reglas "a las que deberá
sujetarse el Banco de la República para el ejercicio de sus funciones, el
Gobierno para señalar el régimen de cambio internacional, para la expedición de
los Estatutos del Banco y para el ejercicio de las funciones de inspección,
vigilancia y control del mismo, se determinan las entidades a las cuales
pasarán los Fondos de Fomento que administra el Banco y se dictan otras
disposiciones".
El
artículo 4º de dicha Ley señala:
"ARTICULO
4º. Autoridad monetaria, cambiaria y crediticia. La Junta Directiva del
Banco de la República es la autoridad monetaria, cambiaria y crediticia y, como
tal, cumplirá las funciones previstas en la Constitución y en esta Ley,
mediante disposiciones de carácter general. Tales funciones se ejercerán en
coordinación con la política económica general prevista en el programa
macroeconómico aprobado por el Consejo Nacional de Política Económica y Social
CONPES, siempre que ésta no comprometa la responsabilidad constitucional del
Estado, por intermedio del Banco de la República, de velar por el mantenimiento
de la capacidad adquisitiva de la moneda".
Según
el artículo 16 Ibídem, al Banco de la República le corresponde estudiar
y adoptar las medidas monetarias, crediticias y cambiarias para regular la
circulación monetaria y en general la liquidez del mercado financiero y el
normal funcionamiento de los pagos internos y externos de la economía, velando
por la estabilidad del valor de la moneda.
La
norma legal atribuyó a la Junta Directiva del Banco, entre otras, las
atribuciones de fijar y reglamentar el encaje de las distintas categorías de
establecimientos de crédito y en general de todas las entidades que reciban
depósitos a la vista, a término o de ahorro, señalar o no su remuneración y
establecer las sanciones por infracción a las normas sobre esta materia;
disponer la realización de operaciones en el mercado abierto, determinar los
intermediarios para las mismas y los requisitos que deberán cumplir; señalar,
mediante normas de carácter general, las condiciones financieras a las cuales
deberán sujetarse las entidades públicas autorizadas por la ley para adquirir o
colocar títulos con el fin de asegurar que estas operaciones se efectúen en
condiciones de mercado; señalar, en situaciones excepcionales, límites de
crecimiento a la cartera y a las demás operaciones activas que realicen los
establecimientos de crédito; señalar, en situaciones excepcionales y por
períodos que sumados en el año no excedan de 120 días, las tasas máximas de
interés remuneratorio que los establecimientos de crédito pueden cobrar o pagar
a su clientela sobre todas las operaciones activas y pasivas, sin inducir tasas
reales negativas; señalar las tasas máximas de interés que pueden convenirse en
las operaciones en moneda extranjera, las cuales podrán ser diferentes en
atención a aspectos tales como la clase de operación, el destino de los fondos
y el lugar de su aplicación; fijar la metodología para la determinación de los
valores en moneda legal de la Unidad de Poder Adquisitivo Constante -UPAC-;
regular el crédito interbancario; ejercer funciones de regulación cambiaria;
disponer la intervención del Banco de la República en el mercado cambiario como
comprador o vendedor de divisas o la emisión y colocación de títulos
representativos de las mismas.
Debe
advertirse que las leyes mediante las cuales se establecen las reglas referentes
a las funciones del Banco de la República y de su Junta Directiva no tienen una
categoría especial dentro de la estructura del orden jurídico colombiano, pues
la Constitución no las ha dotado de un nivel jerárquico superior ni ha exigido
determinados requisitos de índole formal para su aprobación, como sí acontece
con las leyes estatutarias o las orgánicas.
Por
tanto, la interpretación que se prohija en este fallo no consiste en sostener
que, una vez expedidas tales leyes por el Congreso, quede agotada su facultad
legislativa sobre la materia. Esta se mantiene en toda su plenitud y, por
tanto, normas como las contenidas en la Ley 31 de 1992 pueden ser modificadas,
adicionadas, sustituidas o derogadas cuando, en ejercicio de sus competencias,
el Congreso lo juzgue pertinente. Lo que éste no puede hacer, en cuanto con
ello lesiona la autonomía funcional del Banco de la República y quebranta la
Constitución, es sustituir a dicho ente en el ejercicio concreto de sus
atribuciones como autoridad monetaria, cambiaria y crediticia, o dictar
disposiciones específicamente destinadas a regular casos concretos, ya que al
actuar de esa manera el legislador abandona su función propia -la de expedir
normas generales y abstractas a las cuales debe sujetarse el Banco- y asume la
de un órgano distinto al cual la Carta Política ha querido confiar la decisión
en las aludidas materias de dirección económica.
Las
normas acusadas
Los
artículos parcialmente demandados hacen parte de la Ley 101 de 1993, relativa
al desarrollo agropecuario y pesquero.
1) El
parágrafo del artículo 12. Tasas máximas de interés
El
artículo 12 de la mencionada Ley dispone que el Estado subsidiará el crédito
para pequeños productores, incentivará el crédito para la capitalización rural
y garantizará la adecuada disponibilidad de recursos crediticios para el sector
agropecuario.
El
parágrafo, impugnado en su totalidad, ordena que en la expedición de las normas
que regulan la actividad crediticia, el Gobierno Nacional y el Banco de la República
garanticen que, durante 1994 y 1995, las tasas de interés del crédito de
fomento agropecuario y de los títulos de Finagro no superen las vigentes el 31
de octubre de 1993. Para años posteriores -agrega- deberán garantizar un
suministro adecuado de crédito al sector, a tasas de interés inferiores a las
del crédito comercial ordinario.
Según
el artículo 66 de la Constitución, invocado especialmente en el texto de la
norma, las disposiciones que se dicten en materia crediticia podrán reglamentar
las condiciones especiales del crédito agropecuario, teniendo en cuenta los
ciclos de las cosechas y de los precios, como también los riesgos inherentes a
la actividad y las calamidades ambientales.
Este
mandato constitucional es propio del Estado Social de Derecho (artículo 1º
C.N.), de cuya filosofía se desprende que la gestión de los entes públicos que
tienen a su cargo el manejo de las distintas variables económicas debe
consultar las condiciones reales en que se desenvuelvan las actividades
productivas para alcanzar la eficiente atención de las necesidades colectivas.
Por ello ha de interpretarse en consonancia con el artículo 65, que proclama la
especial protección del Estado a la producción de alimentos y la prioridad que
merece el desarrollo integral de los renglones agrícola, pecuario, pesquero,
forestal y agroindustrial.
Dentro
de esas perspectivas, resulta apenas natural que la regulación del crédito
destinado a la actividad agrícola parta de la base de considerar las
situaciones variables y complejas que la afectan para darles el trato especial
que requieren, realizando así en este campo el principio genérico que lleva al
Estado a intervenir en las distintas etapas del proceso económico dentro del
criterio de racionalizarlo, promoviendo la productividad y la competitividad
(artículo 334 C.N.).
Los
enunciados objetivos deben alcanzarse, sinembargo, con arreglo a la preceptiva
constitucional en cuanto se refiere al ejercicio de las distintas competencias.
Cuando
el artículo 66 de la Carta consagra la posibilidad de reglamentación especial
del crédito agropecuario, hace referencia a las "disposiciones que se
dicten en materia crediticia" (subraya la Corte), lo cual
significa que el precepto está dirigido a quien, dentro del contexto
constitucional, corresponde la función de adoptar medidas concretas en el
aludido aspecto, es decir, siguiendo los principios expuestos, a la Junta
Directiva del Banco de la República.
La
Corte considera  que, habiéndose expedido ya  la Ley 31 de 1992 -la cual, entre
otras materias, establece por vía general las reglas a las que debe ceñirse el
Banco de la República para el ejercicio de sus funciones-, habida cuenta del
contenido específico de la norma acusada, que habrá de surtir efectos en
relación con unos determinados títulos -los de Finagro- y respecto de las tasas
de interés aplicables a un sector definido -el agropecuario-, mal puede
pensarse que se trate de una de aquellas normas generales a las que se refieren
los artículos 150, numeral 22, y 372 de la Constitución Política, entre otras
razones por cuanto, si así fuera, el legislador habría roto la unidad de
materia que se exige a todo proyecto de ley según los artículos 158 y 169 eiusdem.
No podía el Congreso dictar normas que en concreto condicionaran el ejercicio
de una de las atribuciones de la Junta Directiva del Banco -la de señalar los
topes a las tasas de interés- para un determinado sector y en relación con
cierta categoría de títulos.
Debe
observarse que el parágrafo demandado estableció en realidad el límite máximo
de las tasas de interés para el crédito agropecuario durante los años 1994 y
1995 y plasmó, además, una regla obligatoria hacía el futuro, en el sentido de
que para años posteriores la autoridad monetaria debe garantizar tasas de
interés inferiores a las del crédito comercial ordinario. Tales competencias
han sido expresamente radicadas en cabeza de la Junta Directiva del Banco de la
República, según el artículo 16, literal e), de la Ley 31 de 1992, según el
cual ella fijará las tasas máximas de interés que los establecimientos de
crédito pueden cobrar o pagar a su clientela sobre todas las operaciones
activas o pasivas.
Ya se
ha señalado, por otra parte, que en razón de la autonomía de decisión del Banco
de la República, su función reguladora del crédito no puede ser compartida con
el Gobierno y, por consiguiente, la disposición en comento desconoce los
principios constitucionales cuando faculta al Ejecutivo para expedir normas en
materia crediticia, particularmente en lo relacionado con tasas de interés, ya
que, como esta Corporación lo dejó consignado en fallo C-021 del 27 de enero de
1994, "el Gobierno carece de competencia para formular o participar en la
formulación de la política de crédito del país, esto es, en la selección
concreta de los instrumentos que permitan dirigir la aplicación de recursos e
identificar los sectores económicos destinatarios de los correspondientes
beneficios, a efecto de promover las actividades que, a juicio de las
autoridades, sea conveniente incentivar e impulsar". La misma providencia
subrayó que, por eso, "no se puede asimilar, ni siquiera en parte, la
facultad reguladora del crédito, que es función propia del Banco de la
República, con la potestad de intervención del Gobierno que le asigna la Carta
Política para el ordenamiento y control de las actividades a que alude el
numeral 25 del artículo 189...".
Así,
pues, el parágrafo acusado será declarado inexequible, por violación de los
artículos 371 y 372 de la Carta, quedando a salvo la atribución de la Junta
Directiva del Banco para establecer, si lo estima pertinente, reglas análogas a
las que él consagra, con el fin de desarrollar las previsiones del artículo 66 Ibídem.
Adviértase,
eso sí, que, como también resulta de la sentencia que se acaba de citar, la
reserva constitucional de la regulación del crédito, derivada del entendimiento
sistemático de los mencionados preceptos, no constituye impedimento para que,
ya en el terreno de los sujetos que actúan en el mercado de las finanzas, en
los cuales debe el Estado intervenir para cristalizar los objetivos propios de
la política económica general, ejerza el Congreso la función señalada en el
artículo 150, numeral 19, literal d), que consiste en establecer las pautas
legislativas, los criterios y los objetivos a los que debe someterse el
Gobierno para regular las actividades financiera, bursátil, aseguradora y
cualquiera otra relacionada con el manejo, aprovechamiento e inversión de los
recursos captados del público. Al Gobierno corresponde en tales materias, según
el artículo 189, numeral 25, ejercer la intervención con arreglo a las
prescripciones legales.
Obsérvese
que este último tipo de funciones, aunque también pertenece al género de la
regulación, no recae sobre el crédito como tal sino sobre las actividades de
quienes manejan, aprovechan o invierten recursos provenientes del ahorro de
terceros. Se trata de la misma función que cumplía el Presidente de la
República a partir de la Reforma Constitucional de 1968 como atribución
constitucional propia y que estaba señalada en el artículo 120, numeral 14, de
la Carta Política derogada, función hoy confiada también al Ejecutivo pero
dentro de las reglas generales propias de la ley marco (Ley 35 de 1993).
Dicha
reserva constitucional tampoco impide que el Congreso de la República haga
referencia a tasas de interés con propósitos legislativos distintos de su
regulación económica, así, por ejemplo, para determinar desde el punto de vista
penal cuál es el interés que se considera usurario, o desde la perspectiva
civil o comercial para precisar los conceptos de intereses corrientes o de
mora. En tales eventos el legislador no invade la órbita propia de la Junta
Directiva del Banco de la República pues no actúa como autoridad monetaria ni
crediticia, sino que ejerce una función que le es propia, consagrando reglas
generales en los señalados campos legislativos.
Ahora
bien, como ya se expresó en Sentencia C-113 del 25 de marzo de 1993 (M.P.: Dr.
Jorge Arango Mejía), la Corte Constitucional puede señalar los efectos de sus
propias decisiones. En esta oportunidad, teniendo en cuenta que hay situaciones
jurídicas ya definidas y que, además, pueden haberse iniciado los trámites de
muchas operaciones de crédito sobre los supuestos de la norma que se ha
encontrado inconstitucional, la Corte deja en claro que la declaración de
inexequibilidad no afecta las operaciones de crédito ya perfeccionadas con base
en el parágrafo del artículo 12 de la Ley 101 de 1993, ni tampoco las
solicitudes de refinanciación presentadas antes de la ejecutoria del presente
fallo, las cuales deben tramitarse con arreglo a las normas hasta entonces
vigentes, a efecto de garantizar los principios de igualdad y seguridad
jurídica.
2) La
parte demandada del artículo 40, numeral 3. Operaciones de cobertura.
El artículo
40 de la Ley 101 de 1993 señala el procedimiento para las operaciones de los
fondos de estabilización de precios de productos agropecuarios y pesqueros.
Entre varias reglas relativas al asunto, la del numeral 3 señala que con los
recursos de los fondos se podrán celebrar operaciones de cobertura para
protegerse frente a variaciones de los precios externos, de acuerdo con las
disposiciones vigentes "o las que para tal efecto expida la Junta
Directiva del Banco de la República". Es esta última parte la demandada,
por considerar el actor que se opone a la autonomía constitucional de la
autoridad monetaria y crediticia, pues se está plasmando una función que
quedaría compartida entre la Junta Directiva del Banco y el Gobierno Nacional.
Para el
demandante, de la disposición así redactada se desprende que hay normas
vigentes dictadas por el Gobierno, el cual puede seguir modificándolas en
cuanto conserva competencia para hacerlo según el artículo 59 de la Ley 31 de
1992, al tiempo que los mismos asuntos pueden ser regulados por la Junta
Directiva del Banco de la República, desvirtuando así el ejercicio autónomo de
sus funciones.
En
efecto, desaparecida la Junta Monetaria al entrar en vigencia la Constitución
Política, el artículo transitorio 51 de ésta dispuso que, mientras se dictaran
las leyes correspondientes, la nueva Junta Directiva del Banco de la República,
que nombraría provisionalmente el Presidente dentro del mes siguiente, asumiría
las funciones que venía ejerciendo aquél organismo.
La Ley
31 de 1992 puso fin a ese régimen transitorio y en sus artículos 58 y 59
distribuyó las antiguas funciones de la Junta Monetaria entre el Gobierno
Nacional y la Junta Directiva del Banco de la República.
Entre
las que fueron asignadas al Ejecutivo se incluyen varias de las funciones
señaladas en la Ley 9a. de 1991, una de las cuales -la que interesa para los
fines de este proceso- es la del artículo 27.
Dicho
precepto autorizó a las personas naturales y jurídicas domiciliadas en el país
para efectuar operaciones de cobertura en los mercados internacionales de
futuros y de opciones del exterior, siempre y cuando cumplieran con el
reglamento que para tal fin expidiera la Junta Monetaria.
Previó,
además, que podría establecerse en Colombia un mercado paralelo de futuros para
determinar el precio de los productos agropecuarios, de acuerdo con
reglamentaciones que expediría el Gobierno.
Como lo
apunta con acierto el concepto del Procurador General de la Nación, en el
artículo enunciado es fácil advertir dos tipos de situaciones: la referente a
operaciones de cobertura en los mercados externos, sometida en el régimen
anterior a las regulaciones que en materia cambiaria estableciera la Junta
Monetaria, y la concerniente a la opción interna de establecer un mercado paralelo
de futuros para determinar el precio de los productos agropecuarios, supeditada
a las reglamentaciones del Gobierno Nacional.
Fue
esta segunda función la que expresamente se dejó en cabeza del Gobierno dentro
del actual sistema, por disposición del artículo 59 de la Ley 31 de 1992, que
dice textualmente:
"ARTICULO
59. Funciones a cargo del Gobierno. Corresponderá al Gobierno Nacional
ejercer las funciones atribuidas a la Junta Monetaria en los artículos
1.3.1.3.1., 1.3.1.3.2., 2.1.1.2.6., 2.1.1.2.7., 2.1.2.2.5., literales d) y h),
2.1.2.2.14., 2.1.2.3.1., 2.1.2.3.30., 2.4.3.2.9., 2.4.3.2.16., 2.4.5.4.3.,
2.4.10.3.3. literal b), 2.4.10.3.4. y 4.2.0.4.3. literal b) del Estatuto
Orgánico del Sistema Financiero y las siguientes previstas en la Ley 9a. de 1991:
artículo 4º; artículo 6º, en lo relativo a la definición de las operaciones de
cambio cuyo producto en moneda extranjera no deba ser transferido o negociado a
través del mercado cambiario; en el parágrafo del artículo 13; en los artículos
14 y 15; en el artículo 19, excepto la facultad de establecer el valor del
reintegro mínimo de café para efectos cambiarios, con sujeción al artículo 22,
cuya competencia corresponde a la Junta Directiva del Banco de la República; y,
en el artículo 27 en lo relativo al mercado paralelo de futuros para
determinar el precio de los productos agropecuarios" (subraya la
Corte).
Si esto
es así, resulta evidente que lo relativo a la primera situación regulada por el
artículo 27 de la Ley 9a. de 1991, en la que tienen incidencia las regulaciones
cambiarias, no fue encomendada al Gobierno Nacional.
Entonces,
de conformidad con lo previsto en los artículos 371 y 372 de la Constitución,
la regulación correspondiente es de competencia del Banco de la República,
específicamente de su Junta Directiva, la cual, por supuesto, tendrá que
ejercerla en coordinación con la política económica general.
En
consecuencia, cuando el numeral impugnado dispone que las operaciones de
cobertura para protegerse frente a variaciones de los precios externos se
sujetarán a las disposiciones vigentes o a las que para tal efecto expida la
Junta Directiva del Banco de la República, no hace nada diferente de acoger la
distinción dicha, proveniente del artículo 27 de la Ley 9a. de 1991, entre el
aspecto interno de determinación del precio de productos agropecuarios y el
concerniente a las regulaciones en materia de cambios internacionales.
En ese
orden de ideas, no se configura violación alguna de la normatividad
fundamental, puesto que el precepto demandado se limita a reconocer el papel
que en materia cambiaria le corresponde al Banco Central.
Las
expresiones en tela de juicio serán declaradas exequibles.
3) El
artículo 91. Integración de la Comisión Nacional Agropecuaria. La concertación
frente a la Carta Política.
El
artículo 89 de la Ley 101 de 1993 creó la Comisión Nacional Agropecuaria como
mecanismo de concertación de las políticas del Estado y de participación
ciudadana en la gestión pública del sector agropecuario.
El
artículo 90 señaló entre sus funciones las de examinar la evolución periódica
del sector agropecuario y pesquero; evaluar el grado de bienestar social
alcanzado por la población campesina y de pequeños pescadores; considerar el
estado del comercio internacional de bienes agropecuarios y sugerir medidas
para incrementar la participación de Colombia en el mismo; conceptuar sobre los
programas de inversión social en el campo; proponer medidas orientadas al
incremento de la productividad física y económica del sector agropecuario.
Mediante
el artículo 91 se dispuso la integración de la Comisión, incluyendo entre sus
miembros "un representante de la Junta Directiva del Banco de la
República".
Tal
inclusión ha sido demandada por cuanto el actor estima que a raíz de ella la
Junta Directiva del Banco pierde autonomía y se convierte en juez y parte.
No lo
considera así la Corte, toda vez que el órgano en referencia, como antes se
dice, tendrá a su cargo una función de concertación entre los sectores
público y privado, orientada al conocimiento de las necesidades de las
actividades agrícolas y pesqueras y a la proyección de fórmulas de acuerdo
tendientes a estimular la productividad y a mejorar el bienestar de los
habitantes dedicados a las actividades agropecuaria y pesquera.
Es por
ello que tienen asiento en la Comisión, al lado de representantes de gremios y
organizaciones privadas, tales como la Sociedad de Agricultores de Colombia, la
Federación Nacional de Cafeteros, la Federación Nacional de Ganaderos o la
Asociación Nacional de Usuarios Campesinos, los ministros de Agricultura,
Hacienda y Crédito Público, Comercio Exterior y Desarrollo Económico y el
Director del Departamento Nacional de Planeación.
Es
decir, participan las entidades públicas que tienen a su cargo la fijación de
la política estatal en materias que interesan a las actividades agrícolas y
pesqueras, habida cuenta del objeto de la Comisión.
La
concertación no se opone al principio de dirección general de la economía, a
cargo del Estado (artículo 334 C.N.), ni impide que el Gobierno y los demás
organismos públicos, cada uno dentro de su órbita constitucional de
atribuciones, ejerzan el poder que les corresponde, sino que complementa la
acción estatal mediante la mayor información sobre la realidad económica, e
intercambio de criterios y propuestas y las posibilidades de acuerdo entre los
sectores público y privado.
Considera
la Corte que las formas de concertación establecidas por la ley, mientras no
impliquen una subordinación del Estado y de sus agentes al querer del sector
privado -lo cual implicaría una inaceptable resignación de su autoridad-,
configuran importante desarrollo de la democracia participativa preconizada
desde el Preámbulo de la Carta y contribuyen de manera eficaz a realizar el
orden político, económico y social justo buscado por el Constituyente.
Recuérdese
que uno de los fines esenciales del Estado, según el artículo 2º de la
Constitución, es el de facilitar la participación de todos en las decisiones
que los afectan y en la vida económica, política, administrativa y cultural de
la Nación.
Por su
parte, el inciso 2º de la misma norma declara que las autoridades de la
República están instituídas, entre otros propósitos, para asegurar el
cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares.
Cuando
la norma examinada incluye como miembro de la Comisión Nacional Agropecuaria a
un representante de la Junta Directiva del Banco de la República, facilita la
concertación en aspectos que son de su competencia como autoridad monetaria,
cambiaria y crediticia y que, desde luego, interesan al sector pero que, dado
el peso específico del mismo dentro de la economía nacional, conciernen a toda
la colectividad.
La
pertinencia de esa participación es más evidente si se repara en que, por
mandato constitucional (artículo 371), las funciones del Banco de la República
se ejercerán en coordinación con la política económica general.
No se
ve motivo alguno de inconstitucionalidad en la parte acusada del artículo 91 de
la Ley 101 de 1993 y, por tanto, será declarada exequible.
DECISION
Con
fundamento en las consideraciones que anteceden, oído el concepto del
Procurador General de la Nación y cumplidos los trámites que establece el
Decreto 2067 de 1991, la Corte Constitucional de la República de Colombia,
administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero.- Declárase INEXEQUIBLE el parágrafo del artículo 12 de
la Ley 101 de 1993.
Segundo.- Declárase EXEQUIBLE el numeral 3º del artículo 40 de
la Ley 101 de 1993, en la parte que dice: "...o las que para tal efecto
expida la Junta Directiva del Banco de la República".
Tercero.- Declárase EXEQUIBLE, en el artículo 91 de la Ley 101
de 1993, la inclusión de un representante de la Junta Directiva del Banco de la
República en la Comisión Nacional Agropecuaria.
Cuarto.- La presente sentencia, en relación con
lo que se declara inexequible, surte efectos únicamente hacia el futuro, según
las consideraciones consignadas en la parte motiva.
Cópiese,
notifíquese, comuníquese a quien corresponda, insértese en la Gaceta de la
Corte Constitucional, cúmplase y archívese el expediente.
JORGE ARANGO MEJIA
Presidente
ANTONIO
BARRERA CARBONELL           EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado                               Magistrado
CARLOS
GAVIRIA DIAZ                 HERNANDO HERRERA VERGARA
Magistrado                                Magistrado
JOSE GREGORIO HERNANDEZ
GALINDO
Magistrado
ALEJANDRO
MARTINEZ CABALLERO                 FABIO MORON DIAZ
Magistrado                                 Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE
MONCALEANO
Secretaria
General