C-666-09
Sentencia C-666/09
Sentencia C-666/09
COSA JUZGADA ABSOLUTA Y COSA
JUZGADA RELATIVA-Alcance
COSA JUZGADA RELATIVA-Configuración
Si bien la Sala Plena de la Corte Constitucional se ha
pronunciado en cuatro ocasiones sobre la constitucionalidad del artículo 146 de
la Ley 1151 de 2007, la norma no ha sido estudiada en abstracto, sino en
relación con los cargos analizados en las cuatro oportunidades mencionadas, por
lo cual esta decisión no ha hecho tránsito a cosa juzgada absoluta, sino
relativa, y los cargos presentados por la demanda no habían sido considerados
previamente.
DEMANDA DE
INCONSTITUCIONALIDAD POR OMISION LEGISLATIVA RELATIVA-Requisitos
La jurisprudencia constitucional ha desarrollado los
requisitos de procedencia de las demandas sobre omisiones legislativas
relativas, y en ella se afirma que para efectos de proceder al examen de
constitucionalidad de una disposición jurídica, por haber incurrido el Congreso
en omisión legislativa relativa, la Corte ha considerado necesario el
cumplimiento de ciertas condiciones, a saber:  (i) que exista una norma sobre
la cual se predique necesariamente el cargo; (ii) que la misma excluya de sus
consecuencias jurídicas aquellos casos que, por ser asimilables, tenían que
estar contenidos en el texto normativo cuestionado, o que el precepto omita
incluir un ingrediente o condición que, de acuerdo con la Constitución, resulta
esencial para armonizar el texto legal con los mandatos de la Carta; (iii) que
la exclusión de los casos o ingredientes carezca de un principio de razón
suficiente;  (iv) que la falta de justificación y objetividad genere para los
casos excluidos de la regulación legal una desigualdad negativa frente a los
que se encuentran amparados por las consecuencias de la norma; y (v) que la
omisión sea el resultado del incumplimiento de un deber específico impuesto por
el constituyente al legislador.
OMISION LEGISLATIVA RELATIVA-Inexistencia
en norma que faculta al Gobierno para establecer el manual de tarifas mínimas
de servicios del plan obligatorio de salud POS contributivo y subsidiado
La demanda plantea que al no establecerse la facultad
gubernamental de fijar tarifas máximas para los servicios de salud, cuando sí
se estableció para fijar tarifas mínimas, constituye una omisión legislativa
relativa que implica, entre otros el desconocimiento del principio de igualdad.
Sin embargo, para la Corte, en la demanda no se están comparando dos grupos de
personas, sino dos situaciones abstractas de las que no se demuestra como esta
regulación implicaría un trato desigual o discriminatorio, como tampoco se demuestra
que la omisión sea el resultado de un deber específico impuesto por el
constituyente al legislador, pese a que en la misma demanda se reconoce que la
medida de no fijar tarifas máximas no necesariamente genera abuso de la
posición dominante. En consecuencia, la Sala considera que no se dan las
razones necesarias y suficientes para que se pueda estudiar un cargo por
omisión legislativa relativa.
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD
POR VULNERACION DEL PRINCIPIO DE IGUALDAD-Necesidad de identificar los
criterios de comparación y la determinación de los grupos o situaciones
comparables
Para poder verificar una violación al principio de
igualdad, se debe por lo menos, poder definir tres aspectos, a saber, (i)
cuáles son los grupos de personas que se están comparando, (ii) cuál es el
trato ‘desigual’ que se les da a dichos grupos, y (iii) cuál es el criterio con
base en el cuál se justifica el trato desigual, en cuestión. La demanda que se
estudia en el presente proceso no compara grupos de personas, sino situaciones sobre
las que tampoco demuestra que la regulación diferente, conlleve un trato
diferente.
LEY DEL PLAN NACIONAL DE
DESARROLLO 2006-2010-Norma que faculta al gobierno para establecer manual
de tarifas mínimas de servicios de salud no vulnera el principio de igualdad
En la demanda que se estudia en el presente proceso, si
bien se construye un cargo en el cual se comparan dos situaciones que, a juicio
de la demandante, deberían ser reguladas de forma similar, tal cargo no
demuestra que se haya violado el principio de igualdad. Para que ello fuera
así, la demanda ha debido definir grupos de personas que sean comparables y que
estén recibiendo un trato diferente, de forma directa o indirecta, cuando han
debido recibir el mismo trato. El principio de igualdad protege a las personas,
por lo tanto, si un demandante alega su violación por parte de una regulación
abstracta no referida a consecuencias especificas para grupos determinados de
personas, es su deber demostrar de qué manera estas normas abstractas, que
directamente no conllevan un trato diferente (o igual, cuando debe ser
distinto), si lo implican indirectamente.
LIBERTAD DE CONFIGURACION
LEGISLATIVA EN REGIMEN TARIFARIO DE SERVICIOS DE SALUD
Referencia: expediente D-7664
Demandante: Gladys León González
Demanda de inconstitucionalidad, parcial, contra el artículo 146 de la
Ley 1151 de 2007
Magistrada Ponente:
Dra. MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
Bogotá, D.C., veintidós (22) de
septiembre de dos mil nueve (2009)
La Sala Plena de la Corte
Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los
requisitos y trámite establecidos en el Decreto 2067 de 1991, profiere la
siguiente,
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública
consagrada en el artículo 241 de la Constitución, la ciudadana Gladys León
González presentó demanda de inconstitucionalidad para que se declare
inexequible, parcialmente, el artículo 146 de la Ley 1151 de 2007. La demanda
fue admitida para su estudio mediante Auto de 20 de marzo de 2009.
II. NORMA DEMANDADA
A continuación se transcribe el
texto de las normas acusadas, resaltando la parte demandada:
Ley 1151 de
2007
por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo
2006-2010
Artículo 146.- El
Gobierno Nacional establecerá un manual de tarifas mínimas de
obligatoria aplicación para las empresas administradoras de planes de
beneficios y los prestadores de servicios de salud públicos y privados, para la
compra y venta de actividades, intervenciones, procedimientos en salud y
servicios hospitalarios, contenidos en el Plan Obligatorio de Salud del Régimen
Contributivo y el Régimen Subsidiado.
Parágrafo.
Las tarifas mínimas serán
fijadas en salarios mínimos diarios vigentes, y deberán ser expedidas a más
tardar a los 6 meses de expedida la presente ley.
III. DEMANDA
Gladys León González presentó acción de inconstitucionalidad
contra el artículo 146 de la Ley 1151 de 2007, por considerar que dicha norma
viola el principio de igualdad (art. 13, CP), los fines sociales del estado y
las reglas de prestación de los servicios públicos (arts. 365 y 366, CP), la
obligación del Estado de intervenir en la economía para lograr el mejoramiento
de la calidad de vida de los habitantes (art. 334, CP) y viola los principios
de eficiencia y de universalidad y a la prohibición de destinar los recursos de
la seguridad social a fines diferentes a ella (arts. 48 y 49, CP).
1. En primer término, la demanda sostiene que la Corte
Constitucional tiene competencia para conocer la demanda, a pesar de haberse
pronunciado sobre su constitucionalidad en el pasado, debido a que en aquellas
oportunidades previas lo ha hecho con base en otras razones. Las decisiones
previas adoptadas por la jurisprudencia constitucional son presentadas en los
siguientes términos.
“En la sentencia C-377 de 2008
1. El establecimiento de un manual de tarifas mínimas para la
compra y venta de actividades y servicios de salud contenidos en el POS, guarda
unidad de materia con el Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010 (art. 158, CP).
2. La norma no vulnera el artículo 334 de la Constitución que
prevé los parámetros de la intervención económica del Estado:
-
La norma define los sujetos sobre los cuales recae la obligación.
-
Determina que se refiere sólo a los servicios del POS.
-
En cuanto a los parámetros para establecer la tarifa, la norma prevé que
se definen en salarios mínimos y se deben expedir durante los 6 meses
siguientes a la expedición de la ley.
-
Se cumplen las condiciones del artículo 150.21 de la CP (la norma está
incorporada en la ley del plan, la cual precisa los fines de la intervención).
3. El artículo 146 de la Ley 1151 de 2007 no viola el principio
de predeterminación de la obligación tributaria (art. 338, CP).
4. No se desconoce el principio de gratuidad en el servicio de
salud previsto en el artículo 49 superior.
En la sentencia C-539 de 2008
1. Se declaró cosa juzgada respecto de los 4 cargos resueltos en
la sentencia C-377 de 2008.
2. Se estudió un cargo adicional no contenido en la sentencia C-377
de 2008: la norma demandada no viola los principios de consecutividad e
identidad relativa en el trámite de formación de la ley (arts. 157, y 160 de la
CP).
En la sentencia C-714 y C-386 de 2008.
Se declaró cosa juzgada respecto de los 4 cargos resueltos en la
sentencia C-377 de 2008.”
2. La accionante considera que la norma viola el principio
de igualdad, por considerar que dejó por fuera de su ámbito de aplicación,
casos similares que a juicio de la demanda han debido ser considerados y
contemplados por la norma. En otras palabras, para la accionante, la norma
acusada viola el principio en cuestión al haber dejado sin regular casos que ha
debido reglar. A manera de resumen, presenta sus argumentos en los siguientes
términos,
“• La norma demandada dispone que el Gobierno Nacional
establecerá un manual de tarifas mínimas obligatorias entre las administradoras
y los prestadores de servicios de salud para la compra y venta de los servicios
contenidos en el Plan Obligatorio de Salud, POS.
• Dicha medida se encuentra destinada al mejoramiento de la
calidad de vida de los usuarios del Sistema General de Seguridad Social en
Salud – SGSSS, procurando perfeccionar la eficiencia y calidad en salud, al
regular la competitividad en el servicio de salud.
• Esta disposición otorga una protección deficiente al derecho
a la salud (en la versión omisión legislativa parcial), por cuanto dejó
supuestos análogos por fuera del ámbito de protección, con clara violación del
principio de igualdad.
• Lo anterior en la medida en que la Ley existe pero no cubrió
todos los eventos que debió abarcar, pues no permite la intervención estatal
para establecerle a las administradoras y a los prestadores una tarifa máxima
tope para comprar y vender los servicios contenidos en el POS.
• Dicha omisión es desproporcionada por cuanto no consulta los
criterios de idoneidad, necesidad y proporcionalidad en sentido estricto, por
lo cual la expresión demandada debe ser declarada inconstitucional.”
2.1. Entendiendo que de acuerdo con la jurisprudencia
constitucional, la omisión legislativa ‘o protección deficiente del legislador’
se presenta cuando éste expide la ley en desarrollo de los deberes que le
impone la Constitución Política, pero no cubre todos los supuestos que debió
cubrir. Luego de hacer alusión a la sentencia C-543 de 1996 que abordó la
cuestión, la accionante advierte que aunque dicha jurisprudencia se refiere a
casos en los que no se trata igual a ‘grupos de personas’, en el caso de la
presente demanda se hace referencia a ‘situaciones análogas’. Dice la demanda
al respecto,
“Me permito aclarar que en este caso no se trata [de] que la
norma haya favorecido a un grupo de personas perjudicando a otro, puesto que
las tarifas mínimas se aplican de manera imperativa, general y abstracta, tanto
a administradoras como a prestadores, para mejorar la calidad y eficiencia en el
servicio de salud a los usuarios.
En el caso de la referencia la omisión legislativa parcial se
presenta porque la norma reguló unas situaciones al intervenir en la economía,
dejando por fuera unas situaciones análogas con clara violación al principio de
igualdad, lo cual demostraré a continuación.”
2.2. Para la demanda, de acuerdo con la sentencia C-377 de
2008, la norma acusada dentro de este proceso es “un mecanismo legal de
intervención en la prestación de un servicio público, en virtud del cual las
IPS y las empresas administradoras de planes de beneficios estarán limitadas,
en un mínimo, por las tarifas que les impondrá el Gobierno, cuando entre ellas
compren y vendan actividades, intervenciones, procedimientos en salud y
servicios hospitalarios contenidos en el Plan Obligatorio de Salud del Régimen
Contributivo y el Régimen Subsidiado.”
2.3. La accionante considera que “la omisión del legislador
consiste en no incluir la intervención estatal para establecer a las
administradoras y a los prestadores una tarifa tope para comprar y vender
servicios contenidos en el POS.” A su parecer seis razones justifican que el
legislador hubiese incluido las situaciones descritas.
2.3.1. La demanda asegura que los riesgos que se derivan de
los precios de transferencia en “la estructura de integración vertical, exigen
no sólo que se establezca una tarifa mínima, sino también una tarifa máxima. Al
respecto señala,
“En efecto, la integración vertical facilita la asignación de
precios demasiados bajos, que a la larga derivan en una práctica restrictiva de
la competencia, que puede conducir a una reducción de la calidad y oportunidad
de los servicios.
[…]
Ahora bien, la integración vertical también facilita la
asignación de precios exageradamente altos, con lo cual se pueden lograr los
efectos definidos por la unidad de propósito del respectivo grupo empresarial.
En este sentido, con precios tremendamente altos, una determinada EPS puede
reportar menores utilidades, y una IPS puede reportar mayores utilidades, según
los intereses del grupo económico.
Lo anterior no necesariamente implica fraude, y puede estar
direccionado por diversos motivos del grupo económico como son, entre otros, el
fortalecimiento económico de un determinado integrante, o incluso, unas mejores
posibilidades de venta (cuando el grupo decide enajenar un agente para
concentrar su actividad en otro, la venta se facilita si el primero tiene menos
utilidades, pues disminuye su precio).
De otra parte, no debemos olvidar que en nuestro sistema de
salud, un prestador (IPS o médico), puede ser propietario de una EPS (lo que
está prohibido es que un subordinado tenga acciones en su matriz). En este
caso, es todavía más claro que los precios exageradamente altos se prestan para
favorecer los intereses de la matriz.
También se puede dar el caso de IPS, públicas y privadas, que en
realidad son un cascarón, pues han tercerizado los servicios hospitalarios con
otras entidades, trasladándose las utilidades entre las mismas mediante
manipulación de los precios.
Como se ve, Honorables Magistrados, cuando el Legislador decide
intervenir en la economía para que las administradoras y prestadores de
servicios de salud no realicen la compra y venta de los servicios contenidos en
el POS con precios inferiores a los que se establezca el Gobierno Nacional,
también debe permitir la intervención estatal para establecer precios máximos.”
2.3.2. La accionante considera una de las justificaciones
del artículo 146 de la Ley 1151 de 2007 es la de prevenir el abuso de la
posición de dominio, no sólo se debe evitar que las administradoras abusen
mediante la imposición de precios extremadamente bajos, también debe evitar que
los prestadores abusen mediante la imposición de precios injustificadamente
altos. Al respecto señala,
“¿Será que la Corte seguirá presa de la falsa creencia de que el
ejercicio de la medicina, la prestación de los servicios y la producción de medicamentos
están inspirados exclusivamente en los fines altruistas?
No hay nada más falso, la industria de la medicina y de los
medicamentos están inspiradas en el lucro, como cualquier actividad comercial,
y por ello, cuando el legislador interviene en la economía para evitar precios
demasiado bajos, también debe facultar al Gobierno Nacional para evitar precios
demasiado altos, puesto que no hay razones válidas para que los usuarios del
sistema tengamos que pagar los excesos.”
2.3.3. Para la demanda, “si el costo de los servicios es muy
exagerado, será necesario aumentar la UPC, lo cual requerirá de mayores
recursos provenientes de las cotizaciones (régimen contributivo) o de los
impuestos (régimen subsidiado), perjudicando los derechos de los usuarios, su
calidad de vida, la eficiencia y la calidad en la prestación del servicio de
salud, así como el logro de la universalidad (…)”. Sostiene que en el régimen
contributivo el impacto es la imposibilidad de contemplar nuevos servicios en
el POS, y en el régimen subsidiado, la imposibilidad de alcanzar la
universalidad más pronto. Además, para ambos casos, considera que los
sobrecostos de los servicios imposibilitarán la unificación de ambos regímenes
de salud.
2.3.4. Advierte la demanda que el monto de los copagos y de
las cuotas moderadoras es porcentual. No obstante, “aun cuando se establecen
topes, es claro que cuando la tarifa entre las administradoras y los
prestadores es alta, los primeros perjudicados son los usuarios, puesto que el
copago será más alto.”
2.3.5. La demanda sostiene que la norma también afecta la
eficiencia del sistema de salud. Señala que la prohibición de tarifas
inferiores a la mínima, prohíbe la compra y venta de servicios del POS entre
administradoras y prestadores, con precios que estén por debajo de los costos
de producción, y que por lo tanto, no permitirían prestar dichos servicios de
manera adecuada, oportuna y suficiente. A su juicio, iguales consideraciones
han de hacerse sobre las tarifas máximas
“La misma justificación recae sobre precios altos, puesto que de
permitirse, se gastarían los recursos de la seguridad social de manera
injustificada, llegando incluso a permitirse la utilización de los mismos para
fines distintos a los de la seguridad social, como serían las utilidades
desproporcionadas de los agentes económicos.”
2.3.6. Por último, la demanda considera que se deberían
haber incluido en la regulación  las tarifas máximas, para que así la
intervención del Estado logre sus fines sociales y corrija imperfecciones del
mercado. Luego de referirse a la sentencia C-377 de 2008, sostiene que “(…) la
intervención en la economía que limita la actividad económica se realiza para
corregir fallas en el mercado, fallas que afectan el acceso o la calidad de los
bienes y servicios a la población, pues deben proteger los valores superiores
consagrados en la Carta.” Afirma además, que “(…) la intervención es para
proteger a los consumidores en forma preferente, no para los productores de
bienes y servicios, y si dado el caso procede la protección a los productores,
ello debe hacerse simultáneamente con los consumidores, lo cual supone entonces
que la intervención de precios debe comprender niveles máximos.”
2.4. Una vez expuestas las razones de por qué considera que
el Legislador incurrió en una omisión legislativa, la accionante afirma que no
existe ninguna norma que le permita al Gobierno Nacional establecer tarifas
máximas para la compra y venta de servicios de salud del POS entre
administradoras y prestadores.
2.5. Finalmente, la demanda afirma que la disposición
acusada, al omitir incluir en la regulación el deber de establecer tarifas
máximas, irrespeta los subprincipios de idoneidad, necesidad y proporcionalidad
en sentido estricto.
2.5.1. En cuanto al principio de idoneidad sostiene lo
siguiente,
“No existen razones que justifiquen que en el mercado de
servicios de salud del POS, se puedan realizar transacciones con precios
exageradamente altos, y la existencia de dichos precios no tiende a la
realización de un fin constitucionalmente válido.
Las utilidades de las EPS que tienen integración vertical y de
las IPS, son un fin constitucionalmente legítimo, pero las utilidades fruto de
precios desproporcionados, no lo son.
(…) la omisión del legislador que se precisa en no permitir la
intervención estatal para establecerle a las administradoras y a los
prestadores una tarifa máxima tope para comprar y vender servicios contenidos
en el POS, es arbitraria.
Al no existir una finalidad legítima en la omisión aludida, y por
tratarse de una omisión arbitraria, procede la declaratoria de
inexequibilidad.”
2.5.2. En relación con el subprincipio de la necesidad,
señala la demanda lo siguiente,
“De acuerdo con este subprincipio, la norma es inconstitucional
si se pudiera crear otra medida legal alternativa que proteja en mejor grado el
derecho social y favorezca la realización del fin de la disposición con la
misma intensidad.
De haberse permitido la intervención estatal para establecerle a
las administradoras y a los prestadores una tarifa máxima tope para comprar y
vender servicios contenidos en el POS, se protegerían en mejor grado el derecho
a la salud de las personas, catalogado como fundamental en la jurisprudencia
constitucional y se favorecería la realización de la finalidad del artículo 146
ya expuesta.
La violación al subprincipio de necesidad, hace procedente la
declaratoria de inexequibilidad solicitada.”
2.5.3. Por último, la demanda considera que la omisión no es
proporcional en sentido estricto. Sobre el punto sostiene lo siguiente,
“La omisión legislativa relativa es inconstitucional cuando el
beneficio para el fin legislativo no compensa con los sacrificios que conlleva
la medida.
No permitir la intervención estatal para establecerle a las
administradoras y a los prestadores una tarifa máxima tope para comprar y
vender servicios contenidos en el POS, afecta intereses de rango constitucional,
como son, la calidad de vida de los ciudadanos, el derecho a la salud y a la
eficiencia y oportunidad en la prestación de los servicios, así como al
principio de universalidad, como se explicó en el punto 3 del presente cargo,
al cual hago un reenvío.
La anterior desproporción comporta una gravedad de mayor magnitud
si se tiene en cuenta que el derecho a la salud es un derecho fundamental, de
acuerdo con la sentencia T-760 de 2008.”
3. El segundo cargo que presenta la demanda contra la norma
acusada, es considerar que ésta desconoce los fines sociales del estado y las
reglas de prestación de los servicios públicos (arts. 365 y 366, CP). A su
juicio, “el no haberse incluido en la norma demandada la facultad de intervención
estatal para establecerle a las administradoras y a los prestadores una tarifa
tope para comprar y vender servicios contenidos en el POS, se viola el deber
estatal de asegurar a los usuarios del sistema general de seguridad social en
salud, la prestación eficiente del servicio público de salud.  ||  Entre más
altos sean los precios del mercado, menos eficiente es el sistema, aclarando
eso sí, que la tarifa mínima debe garantizar calidad en el servicio y reconocer
los costos y una utilidad razonable al prestador.” Al respecto añade lo
siguiente,
“Al establecer un sistema de tarifas mínimas, se creó una medida
tendiente a perfeccionar la eficiencia y la calidad en la prestación del
servicio de salud (…)
Cuando el legislador decidió intervenir en la economía regulando
la competitividad, prohibiendo a las administradoras y prestadores de servicios
de salud la compra y venta de los servicios contenidos en el POS con precios
inferiores a los señalados por el Gobierno Nacional, también debió extender la
facultad de intervención para establecer precios máximos tope, porque:
Las fallas del mercado de servicios de salud no son producidas
sólo por administradoras sino por los prestadores y por los médicos, pues por
parte de éstos, también se presentan excesos cuando ostentan posición de
dominio y en consecuencia pueden determinar los precios en el mercado.
La norma parcialmente demandada protege a los médicos y
prestadores por encima de otras personas, como son las administradoras y los
usuarios, que también merecen protección cuando las conductas de aquéllos
distorsionan el mercado, limitan el acceso e incrementan los precios en forma
excesiva.
[…]
Como se observa, al no establecer la facultad de intervención que
se comenta, se incumple el deber estatal de asegurar la prestación eficiente
del servicio de salud, y de lograr el bienestar general y el mejoramiento de la
calidad de vida de la población.”
4. Con relación al quebrantamiento de los principios de
eficiencia y de universalidad y a la prohibición de destinar los recursos de la
seguridad social a fines diferentes a ella (arts. 48 y 49, CP), la accionante,
de forma análoga a los cargos anteriores, sostiene que el no haber fijado
tarifas máximas posibilita el abuso de la posición dominante por parte de algunos
actores del sector de la salud, generando así, la posibilidad de afectar los
principios y la prohibición invocadas.
4.1. En cuanto a la vulneración al principio de eficiencia,
la accionante presenta su argumento en los siguientes términos,
“Los precios demasiado altos afectan la eficiencia en la
prestación del servicio de salud (…)
(…) los fundamentos de la intervención en la economía para
establecer una tarifa mínima, justifican y hacen imperativa la intervención
estatal en los precios para que los agentes en el mercado no cobren más de los
que remunera  sus costos y una utilidad razonable.
Los riesgos que se derivan de los precios de transferencia en la
estructura de integración vertical, exigen no sólo que se establezca una tarifa
mínima, sino también una tarifa máxima, esto porque dicha estructura facilita
tanto la asignación de precios demasiado bajos, como de precios demasiado
altos.
La asignación de precios demasiado altos permite lograr
finalidades definidas por la unidad de propósito del grupo empresarial, para
que determinada entidad reporte menores o mayores utilidades.”
4.2. A propósito de la prohibición de destinar los recursos
de la seguridad social a un fin diferente a ella, afirma la demanda lo siguiente,
“(…) como se ha expuesto, cuando los prestadores ostentan
posición de dominio, así como en los esquemas de integración vertical, de
integración horizontal entre prestadores, el tráfico jurídico permite y
facilita no sólo el establecimiento de precios demasiado bajos, sino de precios
demasiado altos, con lo cual, las utilidades desproporcionadas corren a cargo
de los recursos del sistema de salud y de los usuarios.
La utilidad razonable no implica desviación de recursos de la
seguridad social, puesto que se trata de gastos que son intrínsecos a la
prestación del servicio. Sin embargo, cuando las utilidades son
desproporcionadas y superan el límite de lo razonable, el dinero de la salud
termina enriqueciendo las arcas de las administradoras que tienen red propia, y
de los prestadores, sin razón que lo justifique.
Esto último demuestra que la facultad de intervención no debe
circunscribirse solamente a precios mínimos sino que la misma debe comprender
la posibilidad de que los mismos sean un tope para las administradoras y
prestadores de servicios de salud.”
4.3. Sobre el principio de universalidad la demanda señaló
lo siguiente,
“Si los costos de los servicios de los POS aumentan se requerirán
más recursos, perjudicando el logro de la universalidad por que se perjudica la
sostenibilidad financiera, puesto [que] se tiene que contar con mayores
recursos para financiar el POS.
Cuando el sistema de salud se vuelve insostenible, la
universalidad, como es obvio, fracasa.
En el régimen subsidiado, si la UPC se aumenta porque los costos
de los servicios están por encima de lo normal, se afecta también la ampliación
de la cobertura, puesto que ésta depende de los recursos con que cuenten las
entidades territoriales para contratar el aseguramiento con las EPS.
Esto último demuestra que la facultad de intervención no debe
circunscribirse solamente a precios mínimos sino que la misma debe comprender
la posibilidad de que los mismos sean un tope máximo para las administradoras y
prestadores de servicios de salud en la compra y venta de los servicios
contenidos en el POS. En lo contrario se afecta también el principio
constitucional de universalidad contenido en los artículos 48 y 49 de nuestra
Carta Magna.
Ojalá señores Magistrados, no vayamos a ser víctimas los
colombianos, de las ‘pirámides’ del negocio de la salud.”
5. El último argumento que presenta la demanda, es la
violación de la obligación del Estado de intervenir en la economía para lograr
el mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes (art. 334, CP). A su
juicio, esta vulneración es consecuencia de la violación de los fines del
estado. Al respecto sostiene la demanda,
“Como lo expuse en el primer concepto de violación (Capítulo III
de la demanda), cuando el legislador decide intervenir en la economía para que
las administradoras y prestadores de los servicios de salud no realicen la
compra y venta de los servicios contenidos en el POS con precios inferiores a
los que establezca el Gobierno Nacional, también debe permitir la intervención
estatal para establecer precios máximos tope entre las mencionadas entidades.
Al no permitir la mencionada intervención, se incumple el deber
estatal de intervenir en la economía para lograr el mejoramiento de la calidad
de vida de los habitantes.
(…)
La obligación estatal de mejorar la calidad de vida de los
habitantes, ya referida en el cargo de violación a los artículos 365 y 366 de la
Constitución, se reitera en el artículo 334, cuando se ordena al Estado, con
carácter imperativo, intervenir en la economía para el logro de la finalidad
que se comenta.
Por esto, todo lo expuesto en el Capítulo IV de esta demanda,
respecto de la violación a los artículos 365 y 366 Constitucionales, demuestra
la violación del artículo 344, pues no es posible Honorables Magistrados, que
si el legislador cumple su obligación de intervenir en la economía para mejorar
la calidad, la eficiencia (sic) la calidad de vida de los usuarios del
sistema de salud, lo haga de manera parcial, omitiendo regular situaciones que
debió incluir.
Debemos recordar que los copagos y las cuotas moderadoras, no
pueden convertirse en barreras de acceso, y en tal sentido, cuando el precio
fijado entre el administrador y el prestador es demasiado alto, en el sistema
de salud el usuario termina pagando una suma más alta por dichos conceptos. Por
esto, es claro que la posibilidad de intervención para fijar topes máximos a
dichas entidades, es un claro mecanismo para que el Gobierno Nacional elimine
barreras de acceso a los usuarios.”
IV. INTERVENCIONES
1. Ministerio de la Protección Social
El Ministerio de la Protección Social, mediante apoderado,
participó en el proceso de la referencia para defender la exequibilidad de la
norma acusada.
1.1. En primer término, el Ministerio considera que la Corte
Constitucional debe estarse a lo resuelto en sus decisiones previas sobre la
constitucionalidad de la norma acusada, pues a su parecer, en ellas si se
atendió la cuestión que la demanda plantea ante la Corte. Dice al respecto,
“Como se puede advertir la norma cuestionada ha sufrido tanto
revisiones de carácter procedimental como de índole sustancial. No obstante, la
declaratoria de exequibilidad ha sido relativa y así ha quedado expresado en la
parte resolutiva. Sin embargo, es necesario establecer si, en realidad los
cargos formulados son novedosos frente a los considerados en la sentencia C-377
o si, por el contrario, la situación planteada ya fue revisada por la Corte
Constitucional así no se hubiera citado la norma constitucional respectiva.
Sobre el particular, en los apartes destacados de la mencionada
sentencia no sólo se extrae que la norma es ajustada a nuestro ordenamiento
frente al artículo 344 sino que además, las tarifas mínimas constituyen una
alternativa válida de intervención, revestida de los principios de
proporcionalidad y razonabilidad. Vale decir, la estructura compleja de un
cargo no se agota con una referencia normativa a la Constitución sino con todas
las consecuencias que se producen en el cotejo de la norma frente a dicho
ordenamiento. Este es más evidente cuando expresamente existen menciones
directas a la norma impugnada y a sus alcances.
Precisamente, la Corte Constitucional no ha pasado por alto tal
circunstancia para declarar la cosa juzgada y estarse a lo resuelto en la
sentencia C-377 de 2008, tal y como se lee de la sentencia C-386 al revisar la
acusación en ese momento (…)
(…) los cargos formulados guardan una estrecha relación con los
que ahora se formulan. En efecto, el tema de la tarifa mínima ronda  los
reparos presentados en la demanda D-6995 que dio lugar a la declaratoria de
cosa juzgada.
Tal circunstancia se corrobora al revisar la sentencia C-714 en
donde los tópicos de la demanda D-7007 eran similares y se emparentan con los
de la demanda que ahora se considera, (…)”
El concepto del Ministerio concluye que la demanda que se
estudia en el presente caso, a pesar de expresarse de manera diferente, tiene
una misma finalidad a la de aquéllas a las cuales se hizo referencia, por lo
que solicita estarse a lo resuelto en la sentencia C-377 de 2008 pues el debate
que se plantea en esta ocasión es el mismo e inclusive así lo ha destacado la
Corte Constitucional en dos ocasiones.
1.2. Posteriormente, luego de realizar una exposición de los
fundamentos jurídicos de la intervención del Estado en la economía, en
especial, en el sector de la salud, el Ministerio concluye que esta es posible
en tanto sea razonable constitucionalmente. Al respecto sostiene que
“(…) la necesaria intervención procede respecto de situaciones
relacionadas específicamente con la presentación de servicios de salud que, en
un escenario de libre mercado, puedan significar un riesgo o amenaza de un
interés legítimo y que, por lo mismo, impliquen o hagan necesaria la aplicación
de una restricción o limitación a la libre oferta y a la libre competencia. De
esta estirpe son medida asociadas con el fortalecimiento de las labores de
inspección, vigilancia y control. Incluye, obviamente, la posibilidad de
adoptar correctivos a aspectos tan neurálgicos como la fijación de precios. En
este caso, el clamor de la libre competencia al cual acuden los aseguradores
encalla en la posibilidad de contratar servicios a su acomodo y utilizar
mecanismos de pauperización de otros sectores que, forzosamente, se relacionan
con éstos. En tales condiciones, los contratos que se pactan tienden a ser
leoninos y a exigir al prestador y de los profesionales de salud, esfuerzos que
superan su viabilidad financiera.
Por ello se requiere identificar en cada caso cual es el interés
legítimo involucrado y proceder a la evaluación o test de constitucionalidad de
la intervención aquí prevista. (…)”
1.3. Para el Ministerio, la política de establecer un piso
tarifario no es azarosa o arbitraria, responde a criterios de razonabilidad. A
su parecer, la regulación de los precios mínimos “(…) no cae en el vacío ni
aterriza de una manera sorpresiva ni supone una falta de análisis del
legislador. En los diversos escenarios, salvo tal vez el de los interesados en
acabar paulatinamente con la oferta existente y terminar de pauperizar a los
profesionales de la salud, se trata de un problema endémico y exige la
intervención del Estado. Uno de los mecanismos a través del cual se logra ese
imperio de los precios es el de la integración vertical, que ha sido uno de los
síntomas de esa posición de dominio.” Para el Ministerio, el manual de tarifas
con precios mínimos es un elemento consustancial del sistema, a través del cual
se pueden corregir las deficiencias y asimetrías en los precios. Además,
señala, en la estructuración de un sistema de tarifas adecuado y razonable, en
el que se fijen unos mínimos, gravita el respeto al derecho fundamental al
trabajo.
El concepto sostiene que se trata de una intervención
estatal en la economía definida con claridad, respetuosa de los derechos y no
arbitraria. Expresamente sostiene al respecto lo siguiente,
“(…) para eliminar cualquier sesgo de arbitrariedad, se tiene que
la norma define claramente los sujetos a los cuales se dirige la medida, las
actividades que producen los pagos, el hecho que las genera (compra-venta) y
sobre los cuales adoptan tarifas y su manera de fijarlos (salarios mínimos
diarios vigentes). (…)
(…) la tarifa mínima responde a la naturaleza de la posición de
dominio existente, en donde cobra sentido el mínimo como elemento moderador de
la relación contractual. (…)
Por otra parte, los augurios y presagios a los que alude la
accionante que se producirán por no fijar unos máximos además de sustraerse de
la realidad deja de lado los principios del sistema de seguridad social en
salud y los elementos intrínsecos de racionalización.”
1.4. Para el Ministerio, la razonabilidad de la medida de
fijar tarifas mínimas, conlleva que “no se vulnere el artículo 13”, sobre
igualdad. Señala que la norma obedece a una respuesta de intervención en virtud
de la posición de dominio, por lo que no puede concluirse que la norma “(…)
obvió las restantes situaciones que se derivan de su aplicación y, por tanto,
no se produjo la omisión legislativa relativa.”
Afirma que las eventualidades que podrían ocurrir según la
accionante son sólo eso, eventualidades. No se trata de situaciones ciertas,
reales y probables, que afecten considerablemente los derechos y los principios
constitucionales. Al respecto, establece:
“(…) la demandante trae a colación una serie de situaciones con
base en las cuales pretende hallar la omisión relatada, las cuales van desde el
precio de transferencia hasta la necesidad de incrementar la UPC y la eventual
afectación al usuario. En general se trata de hipótesis que no resultan
contrastadas con la realidad que, como en el caso del salario mínimo legal, el
único efecto distorsionador es dar lugar a cifras superiores sin que, en todo
caso, sean las pretensiones de los prestadores las que deban asumirse, riesgo
que no ha ocurrido en el sistema luego de quince años de funcionamiento. (…)
(…) además, el sistema general de seguridad social en salud está
rodeado de una serie de elementos y principios que inducen a la racionalización
de los costos, lo cual conduce a que sean necesarios los pisos tarifarios pues
la racionalización genera la serie de efectos ya indicados y no los techos
tarifarios pues no existe elemento alguno que dispare tales costos. Obviamente,
al considerar uno a uno los fundamentos del servicio público de salud se
advierte que los mismos están estructurados sobre la base de una limitación de
recursos (art. 153 de la Ley 100 de 1993). Al explorar un poco más, tanto en el
régimen contributivo como en el subsidiado se pone de presente de dónde
proviene la financiación así como los límites del esfuerzo fiscal nacional y de
las entidades territoriales.”
1.5. El Ministerio de la Protección Social pide a la Corte
Constitucional “estarse a lo resuelto en la sentencia C-377 de 2008, por medio
de la cual se declaró exequible el artículo 146 de la Ley 1151 de 2007. En
subsidio, que declare la exequibilidad de las expresiones acusadas.”
2. Ministerio de Hacienda y Crédito Público
El Ministerio de Hacienda y Crédito Público participó en el
proceso de la referencia mediante apoderado, para defender la
constitucionalidad de la norma acusada.
2.1. El Ministerio disiente de la demandante, en el sentido
de que los cargos de violación no han sido objeto de revisión y pronunciamiento
por parte de la Corte Constitucional. A su parecer, la Corte Constitucional
sostuvo en la sentencia C-377 de 2008 que el artículo 146 de la Ley 1151 de
2007 se orienta de manera conexa y coherente con los objetivos y propósitos
generales del Plan Nacional de Desarrollo que se adopta mediante dicha ley.
2.2. Con relación a la supuesta omisión legislativa
relativa, el Ministerio advierte, en primer término “(…) que la actora no
expone de manera suficiente los elementos que conducen a la configuración de la
presunta omisión (…), de acuerdo con las exigencias establecidas en la
jurisprudencia constitucional y, por lo tanto, no ameritan el control de
constitucionalidad. (…)”. No obstante, analiza la cuestión y concluye que la
decisión de no fijar tarifas máximas no es una omisión legislativa, es una
decisión legislativa. Dice al respecto,
“(…) no se trata de una omisión legislativa la exclusión de un
régimen de tarifas máximas que regule las transacciones entre las EPS y las
prestadoras por servicios incluidos en el POS sino que la modalidad de tarifas
mínimas previstas en el artículo 146 de la Ley 1151 de 2007 fue la elección que
realizó el legislador para intervenir en el mercado de servicios de salud para
garantizar la solidaridad, la equidad, la eficiencia y la competitividad,
dentro del amplio margen de configuración legislativa, pero especialmente para
asegurar una calidad mínima en un servicio que como el de la salud, tiene una
conexidad directa con la vida.”
2.3. Para el Ministerio, si bien “(…) la actora presenta un
enfoque diferente para presentar los cargos contra la norma acusada, lo cierto
es que la Corte Constitucional confrontó esta norma contra la Constitución
Política en materia del principio de equidad, eficiencia, mejoramiento de la
calidad de vida, solidaridad, así como la libertad económica, y declaró en
fallos precedentes su consistencia y su conformidad con los fines y mandatos
constitucionales por los mismos cargos.”[1] El Ministerio considera
que la Corte Constitucional ya ha confrontado el artículo acusado con las
normas de la Constitución invocadas por la demandante (a saber, artículos 13,
48, 49, 334 y 365).
2.4. Por último, sostiene que “(…) las tarifas mínimas
obligatorias son indicativas para las EPS y los prestadores en la medida que se
mantienen los incentivos para introducir nuevas tecnologías (que implican
costos adicionales) y más servicios de valor agregado para los usuarios. La
posibilidad que mantienen en este esquema de tarifas mínimas tanto las EPS como
los prestadores de negociar tarifas mayores por encima de las mínimas, permite
a los proveedores asumir estos costos para ofrecer mayores niveles de calidad.
Establecer un régimen de tarifas máximas significaría imponer una restricción
injustificada a los agentes del mercado de la salud (tanto EPS como
prestadoras) que eliminaría los incentivos para introducir mayores costos y
garantizar una utilidad razonable, es decir, un esquema de incentivos favorable
al aumento de los estándares de calidad.”
2.5. El Ministerio de Hacienda y Crédito Público pide a la
Corte estarse a lo resuelto en la sentencia C-377 de 2008.
3. Superintendencia Nacional de Salud
La Superintendencia Nacional de Salud, actuando mediante
apoderado, participó en el proceso de la referencia para defender la constitucionalidad
de la norma acusada. No obstante el concepto no se ocupa de responder los
argumentos de la demanda de forma concreta y específica, sino a hacer una
descripción general del Sistema de Salud.
4. Facultad de Ciencias Económicas de la Universidad
Nacional de Colombia
La profesora Liliana Chicaíza presentó el concepto de  la
Facultad de Ciencias Económicas de la Universidad Nacional de Colombia,
mediante el cual señaló que fijar topes máximos a los servicios de salud no es
una medida que sea claramente benéfica. Dice al respecto el concepto,
“A nivel general, resulta adecuado suponer que la existencia de
un precio mínimo y máximo generará una mejor asignación de los recursos
disponibles, no obstante, la definición de un precio máximo y mínimo no es
suficiente para alcanzar este objetivo e incluso es posible que genere más
problemas que los que busca solucionar. Lo anterior se debe principalmente a la
complejidad y heterogeneidad de los servicios que se transan en el sistema de
salud.
(…) El primer problema está en que la determinación de un precio
tope implica que el regulador conozca las funciones de costo de la producción
de todos los servicios que se requieren para la atención del paciente. Al mismo
tiempo el costo de cada servicio dependerá de la inversión en que haya
incurrido el prestador para contar con los recursos necesarios para la
prestación del servicio.
Cuando se trata de servicios de baja complejidad, la
determinación del precio tope puede darse fácilmente por varias razones, entre
ellas por la existencia de más de un oferente del servicio. No obstante, a
medida que aumenta la complejidad, la concentración de oferentes es mayor y no
es claro que existan incentivos para que muestren sus costos de producción. (…)
De otro lado, si el regulador no está al tanto de las
innovaciones o comete algún error debido a información errónea o insuficiente,
el precio tope puede convertirse en un impedimento para la adopción de
innovaciones en el sector que permitan atender de mejor manera las
enfermedades.
Adicionalmente, cuando el servicio es de alta complejidad (una
cirugía, a diferencia de una inyección), el problema es que es imposible
determinar un precio tope con anterioridad, dado que no es posible conocer de
antemano las posibles complicaciones que se presenten durante la intervención y
que pueden aumentar el precio.
En un contexto, en el cual existe integración vertical entre
aseguradores y prestadores, y en donde la complejidad del bien crea monopolios
naturales, la determinación de un precio tope no es un impedimento para hacer
precios de transferencia o para hacer abuso de la posición dominante.
Si bien es cierto que la idea de proteger a los usuarios y evitar
la inequidad en el pago de las cuotas moderadoras o copagos es una situación
que debe intervenirse para mejorarse, también es necesario tener en cuenta los
incentivos y las implicaciones que una medida como esta puede generar, teniendo
presente que en general en estos casos, el regulador tiene muy poca capacidad
de regular toda vez que no cuenta con la información propia sino que depende
enteramente de la información que le proporcionen sus regulados.”
5. Asociación Colombiana de Empresas de Medicina
Integral, ACEMI
El Presidente de la Asociación Colombiana de Empresas de
Medicina Integral, ACEMI, participó en el proceso para apoyar a la accionante
en su solicitud de inconstitucionalidad.[2] Reproduce los cargos de
la demanda, prácticamente en los mismos términos, y solicita a la Corte
Constitucional que declare la inexequibilidad de la expresión ‘mínimas’,
contenida en el artículo 146 de la Ley 1151 de 2007.
V. CONCEPTO DE LA PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN
El Procurador General de la Nación participó en el proceso
de la referencia, mediante el concepto N° 4794,  para solicitar a la Corte
Constitucional que declare exequible la expresión ‘mínimas’, contenida
en el artículo 146 de la Ley 1151 de 2007.
1.  En primer término, el Procurador considera que la
expresión ‘mínimas’ que se acusa, no reúne las características de una
proposición jurídica completa. Cree que ello dificulta el análisis de
constitucionalidad en la medida en que, aunque la Corte Constitucional
accediera a tal declaratoria, el fin buscado con la demanda no se lograría.
Afirma que suprimida la expresión ‘mínimas’ de la norma acusada, como
consecuencia de su inexequibilidad, quedaría facultado el Gobierno Nacional
para establecer las tarifas que deberían aplicar las administradoras y
prestadores de servicios públicos y privados para la compra y venta de
actividades, intervenciones, procedimientos en salud y servicios hospitalarios
contenidos en el POS de los regímenes contributivo y subsidiado.
2. En cuanto al principio de igualdad, señala que el cargo
no procede, por cuanto no es aceptable la analogía que hace la demandante para
estructurarlo. Para el Ministerio Público “(…) la expresión demandada no
comporta la aludida violación sino en la medida en que genere un efecto
discriminatorio entre las personas que se dicen destinatarias de la misma o en
cuanto excluya, de manera injustificada, a quienes se encuentran dentro de la
misma situación fáctica. La disposición acusada no hace la distinción que
podría resultar violatoria y, por el contrario, aparece en el texto normativo
en forma neutra, esto es, sin hacer referencia a grupo de personas o situación
determinada, ordenando al Gobierno Nacional en todos los casos, establecer el
manual de tarifas mínimas con que se ha de garantizar la permanencia del
sistema, entre otros. Por tanto, dice el concepto, la violación del principio
de igualdad no se presenta en el  caso de estudio, porque la actora hace una
analogía que es improcedente.
3. Finalmente, el Procurador sostiene que dada “(…) la
flexibilidad con que pueden moverse los distintos órganos del Estado, en el
ámbito regulatorio de los servicios públicos, es adecuado que sea el Gobierno
Nacional el órgano encargado de regular las tarifas mínimas y, en aquellos
casos en los cuales se evidencie un abuso de la posición dominante, el órgano
con capacidad para adoptar una política de intervención de precios, facultad
que le deviene de lo previsto en el artículo 333 de la Carta Política y, de
acuerdo con la ley. No así el legislador, por dos potísimas razones: la
primera, por cuanto dentro del legislativo no existe un marco flexible para
modificar la ley en obedecimiento a las leyes del mercado; y la segunda, por
cuanto en razón de los derechos a la libre empresa y a la libre iniciativa
privada, con la intervención de los precios a través de la fijación de la
tarifa máxima por la prestación de un servicio público cuya estructura de
costos obedece a las distintas variables que operan en una economía de mercado,
se obstruye el ejercicio de los derechos a la libre competencia, y la libertad
económica que se erigen en marco rector de la Constitución económica.”
VI. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
1. Competencia
De conformidad con
lo dispuesto en el artículo 241, numeral 4º, de la Constitución Política, la
Corte Constitucional es competente para conocer y decidir definitivamente sobre
las demandas de inconstitucionalidad contra normas de rango legal, como la
acusada.
2. Problema jurídico
2.1. La demanda de la referencia plantea varios argumentos
que pueden ser sintetizados en el siguiente problema jurídico: ¿no establecer
legalmente la facultad gubernamental de fijar tarifas máximas para los
servicios de salud, cuando sí se estableció para fijar tarifas mínimas, es una
omisión legislativa relativa que implica el desconocimiento del principio de
igualdad; los fines sociales del Estado y las reglas de prestación de los
servicios públicos (arts. 365 y 366, CP), de la obligación del Estado de
intervenir en la economía para lograr el mejoramiento de la calidad de vida de
los habitantes (art. 334, CP) y de los principios de eficiencia y de
universalidad y de la prohibición de destinar los recursos de la seguridad
social a fines diferentes a ella (arts. 48 y 49, CP)?
2.2. Teniendo en cuenta que la Corte Constitucional ya se ha
pronunciado en otras ocasiones sobre la norma que en el presente proceso se
demanda parcialmente, y que algunos de los intervinientes consideran que por
tal razón la Corte debería estarse a lo resuelto por la jurisprudencia, la Sala
estudiará en primer lugar los pronunciamientos en cuestión, para luego concluir
que sí puede conocer de fondo la demanda. Posteriormente se estudiará el
problema jurídico planteado.
3. Las decisiones previas de la jurisprudencia
constitucional de declarar exequible el artículo 146 de la Ley 1151 de 2007 han
hecho tránsito a cosa juzgada relativa, no absoluta, y los cargos presentados
en la demanda contra parte de la norma no han sido estudiados previamente
La Sala Plena de la Corte Constitucional se ha pronunciado
en cuatro ocasiones sobre la constitucionalidad del artículo 146 de la Ley 1151
de 2007.  A continuación se hará una breve alusión a cada una de estas
decisiones.
3.1. En la sentencia C-377 de 2008 la Corte resolvió
declarar exequible el artículo 146 de la Ley 1151 de 2007, por considerar que “no
vulnera los principios unidad de materia, predeterminación del impuesto,
gratuidad del servicio de salud, como tampoco desconoce las reglas sobre
intervención en la economía, consagradas en el artículo 334 de la Constitución
Política.”
3.1.1. La demanda estudiada en aquella sentencia,
consideraba (i) que el establecimiento de tarifas mínimas para los servicios de
salud no guardaba relación de unidad de materia con el resto de la Ley en la
que se encuentra dicha norma;[3] (ii) que la norma se
había expedido sin cumplir los requisitos constitucionales de toda ley de
intervención económica;[4]  (iii) que no establecía
un plan o una política, sino una competencia reglamentaria en cabeza del
Gobierno Nacional;[5] (iv) que no cumplió los
requisitos constitucionales que debe cumplir toda ley de intervención
económica;[6]  (v) que violó el
principio de legalidad de los tributos;[7] y  (vi) que desconoce el
principio de gratuidad .[8]
3.1.2. De acuerdo con la sentencia (C-377 de 2008), los
problemas jurídicos planteados por la demanda eran los siguientes,
“La Corte Constitucional deberá establecer si el artículo 146 de la
Ley 1151 de 2007 guarda unidad de materia con el Plan Nacional de Desarrollo
2006-2010; si vulnera el artículo 334 de la Carta que prevé los parámetros de
la intervención económica del Estado, como también tendrá la Corporación que
determinar si la norma atacada viola el principio de predeterminación de la
obligación tributaria (C.Po. art. 338), para finalmente analizar si la misma
disposición desconoce el principio de gratuidad del servicio de salud previsto
en el artículo 49 superior”.[9]
3.1.3. Constata la Sala, en primer lugar, que la decisión de
exequibilidad del artículo 146 de la Ley 1151 de 2007 adoptada en la sentencia
(C-377 de 2008) se restringió a los cargos analizados, por lo que no es posible
hablar de una cosa juzgada constitucional absoluta sino relativa.  En segundo
lugar, si bien en la sentencia C-377 de 2008 se demandó la misma norma que
ahora se acusa de inconstitucionalidad, y que se invocan algunas de normas de la
Constitución que en aquella ocasión se invocaron, fue a propósito de cargos
distintos, que dan lugar a problemas jurídicos distintos. Incluso, respecto del
cumplimiento de las reglas constitucionales para toda ley de intervención
económica, es distinto indagar si una ley las desconoció al establecer tarifas
mínimas, a indagar si lo hizo por no haber contemplado tarifas máximas.
3.2. En la sentencia C-386 de 2008 la Corte resolvió “estarse
a lo resuelto en la sentencia C-377 de 2008”, por tratarse de una demanda
que versaba sobre las mismas cuestiones.[10]
3.3. En la sentencia C-539 de 2008 la Corte Constitucional
estudió una tercera demanda contra varias normas de la Ley 1151 de 2007, en la
cual resolvió varias cosas. Entre ellas, resolvió “estarse a lo resuelto en
la sentencia C-377 de 2008”,[11] respecto del artículo
146 por varios de los cargos presentados, a la vez que resolvió declarar
exequible dicho artículo, “respecto de lo cargos examinados en la […] decisión.”
Los cargos contemplados en esta sentencia, eran la eventual violación de los
principios de consecutividad y de identidad flexible en el trámite legislativo.[12]
3.4. Finalmente, en la sentencia C-714 de 2008, la Corte
resolvió entre otras cosas, con ocasión de una demanda contra varias normas de la
Ley 1151 de 2007–, “estarse a lo resuelto en la sentencia C-377 de 2008”.[13]
3.5. Así pues, concluye la Sala que la constitucionalidad de
la norma no ha sido estudiada en abstracto, sino en relación con los cargos
analizados en las cuatro oportunidades mencionadas, por lo cual esta decisión
no ha hecho tránsito a cosa juzgada absoluta, sino relativa. Concluye también la
Sala que los cargos presentados por la demanda de la referencia no habían sido
considerados previamente. Por tanto, pasa la Corte a estudiar de fondo los
cargos presentados por la accionante contra las expresiones ‘mínimas’,
contempladas por el artículo 146 de la Ley 1151 de 2007, los cuales dan lugar a
los problemas jurídicos ya enunciados.
4. La demanda no reúne los requisitos necesarios para
demostrar que existe una omisión legislativa relativa al no fijar tarifas
máximas a los servicios en el sector de la salud; no demuestra que se
desconozca el principio de igualdad
4.1. Siguiendo la jurisprudencia constitucional que se ha
desarrollado sobre omisiones legislativas relativas, la sentencia C-185 de 2002
estableció los requisitos para que una demanda pueda proceder por tal causa. En
ella se afirma que “para efectos de proceder al examen de constitucionalidad
de una disposición jurídica, por haber incurrido el Congreso en omisión
legislativa relativa, la Corte ha considerado necesario el cumplimiento de
ciertas condiciones, a saber:  (i) que exista una norma sobre la cual se
predique necesariamente el cargo; (ii) que la misma excluya de sus
consecuencias jurídicas aquellos casos que, por ser asimilables, tenían que
estar contenidos en el texto normativo cuestionado, o que el precepto omita
incluir un ingrediente o condición que, de acuerdo con la Constitución, resulta
esencial para armonizar el texto legal con los mandatos de la Carta; (iii) que
la exclusión de los casos o ingredientes carezca de un principio de razón
suficiente;  (iv) que la falta de justificación y objetividad genere
para los casos excluidos de la regulación legal una desigualdad negativa frente
a los que se encuentran amparados por las consecuencias de la norma; y (v) que
la omisión sea el resultado del incumplimiento de un deber específico impuesto
por el constituyente al legislador”[14].[15]
4.2. Como se puede apreciar, buena parte de las
justificaciones del control de constitucionalidad respecto de omisiones
legislativas relativas depende de una vulneración al derecho a la igualdad. Los
pasos (ii), (iii) y (iv) del análisis están orientados a establecer,
respectivamente, que en efecto la norma acusada genera un trato diferente entre
personas que deberían ser tratadas igual; que este trato carece de
razonabilidad y, finalmente, que esa diferencia de trato injustificado implica
una desigualdad. En el presente caso no se están comparando dos grupos de
personas, unas incluidas y otras excluidas, sino dos ‘situaciones’ abstractas
que a juicio de la demandante son comparables. Ahora bien, tampoco se demuestra
como esta regulación de situaciones abstractas, indirectamente, implicaría un
trato desigual o discriminatorio.
4.3. La demanda no demuestra que la omisión sea el resultado
de un deber específico impuesto por el constituyente al legislador. La demanda
señala que la obligación surge del deber del Estado de intervenir en la
economía y garantizar los fines del estado. Es claro que estas disposiciones
constitucionales contemplan deberes genéricos y no específicos. De hecho, la
demanda reconoce que la medida de no fijar tarifas máximas no necesariamente
genera abuso de la posición dominante. Como lo sostiene, ésta es una
posibilidad que ocurre, especialmente, cuando en un lugar existen pocas
instituciones prestadoras de los servicios de salud, IPS.  El legislador no
está obligado constitucionalmente a alcanzar los fines sociales del estado y
prestar adecuadamente los servicios públicos por medios específicos. Tiene un
amplio margen de configuración legislativa para definirlos.
4.4. Así pues, la Sala considera que no se dan las razones
necesarias y suficientes para que se pueda estudiar un cargo por omisión
legislativa relativa.
4.5. Por otra parte, añade la Sala que la violación al
principio de igualdad, en cualquier caso, supone una diferencia de trato (o una
ausencia de diferencia de trato) injustificada constitucionalmente entre dos
grupos de personas, no solo la existencia de regímenes legales diferentes.
4.5.1. El principio de igualdad obliga al legislador a dar
el mismo trato a las personas que deben ser tratadas igual y dar un trato
diferente a quienes deben ser tratados diferente. Como lo ha señalado la
jurisprudencia constitucional, de forma reiterada, “el principio de igualdad
no establece una igualdad mecánica ni automática. La Corte interpreta así el
principio de igualdad de forma que incluye no sólo la orden de tratar igual a
los iguales sino también la de tratar desigualmente a los desiguales, lo que
exige se respondan tres preguntas:  ¿igualdad entre quiénes? ¿igualdad en qué?
¿igualdad con base en qué criterios?”.[16]
4.5.2. Así pues, para poder verificar una violación al
principio de igualdad, se debe por lo menos, poder definir tres aspectos, a
saber, (i) cuáles son los grupos de personas que se están comparando,  (ii)
cuál es el trato ‘desigual’ que se les da a dichos grupos, y  (iii) cuál es el
criterio con base en el cuál se justifica el trato desigual, en cuestión. Para
la jurisprudencia, la identificación de los criterios de comparación y la
determinación de los grupos o situaciones comparables es el paso inicial y “(…)
necesario para determinar si los dos grupos son diferentes y, por lo tanto, al
trato diferente que a ellos les dio el legislador, se hace innecesaria la
aplicación del juicio de igualdad, porque el principio de igualdad no exige
tratar igual a los diferentes, como lo ha dicho la Corte reiteradamente.  ||
La identificación del criterio de comparación[17]
sirve para examinar si la clasificación del legislador agrupa realmente a
personas diferentes a la luz de la norma acusada, en otras palabras, si las
clases fueron racionalmente configuradas o si lo fueron caprichosamente. La
racionalidad de la medida diferenciadora obedece al grado de acierto en incluir
a todas las personas similarmente situadas para los fines de la ley. Así, la
determinación de si dos grupos son comparables depende de su situación vista a
la luz de los fines de la norma”.[18]
4.5.3. La demanda que se estudia en el presente proceso no
compara grupos de personas, sino situaciones que, a juicio de la demandante son
similares y, por tanto, han de ser reguladas igual. Además, tampoco demuestra
que la regulación diferente de estas dos situaciones, conlleva, indirectamente,
un trato diferente a grupos que deberían ser tratados de la misma manera.
Expresamente, a pesar de citar la jurisprudencia, establece en la demanda lo
siguiente:
“Me permito aclarar que en este caso no se trata [de] que la
norma haya favorecido a un grupo de personas perjudicando a otro, puesto que
las tarifas mínimas se aplican de manera imperativa, general y abstracta, tanto
a administradoras como a prestadores, para mejorar la calidad y eficiencia en
el servicio de salud a los usuarios.
En el caso de la referencia la omisión legislativa parcial se
presenta porque la norma reguló unas situaciones al intervenir en la economía,
dejando por fuera unas situaciones análogas con clara violación al principio de
igualdad, lo cual demostraré a continuación”.[19]
Así pues, si bien se construye un cargo en el cual se
comparan dos situaciones que, a juicio de la demandante, deberían ser reguladas
de forma similar, tal cargo no demuestra que se haya violado el principio de
igualdad. Para que ello fuera así, la demanda ha debido hacer lo que
expresamente se niega a hacer, esto es, definir grupos de personas que sean
comparables y que estén recibiendo un trato diferente, de forma directa o
indirecta, cuando han debido recibir el mismo trato. El principio de igualdad
protege a las personas, por lo tanto, si un demandante alega su violación por
parte de una regulación abstracta no referida a consecuencias especificas para
grupos determinados de personas, es su deber demostrar de qué manera estas
normas abstractas, que directamente no conllevan un trato diferente (o igual,
cuando debe ser distinto), si lo implican indirectamente.
4.5.4. Como lo ha señalado la Corte “el principio de
igualdad no obliga al legislador a diseñar instituciones jurídicas ‘iguales’.”[20]
Por el contrario, la Constitución le confiere un amplio margen de configuración
normativa, para que el legislador diseñe las instituciones legales como
considere conveniente, respetando el orden constitucional vigente.  La fijación
de regímenes tarifarios disímiles es competencia del legislador. Podrá
establecer diferencias entre ellos, siempre y cuando éstos no conlleven un
trato discriminatorio para algún grupo de personas, directa o indirectamente.
4.5.5.
En el presente caso, además de que se pretende comparar políticas legislativas
en abstracto, no el impacto que estas tienen en los grupos de personas, se
trata de comparar dos situaciones muy disímiles, que tienen más diferencias que
similitudes. Los efectos que, dada la situación del sector, se pretende
alcanzar con la fijación de tarifas mínimas es bastante diferente a la
situación de las tarifas máximas. En varias ocasiones, la Corte se ha negado a
dar igual tratamiento a situaciones reglamentadas de forma íntegra, y pretenden
ser comparados sólo en virtud de una norma.[21]
4.5.6. Adicionalmente, los argumentos en que se sustenta el
cargo de igualdad parten de una comprensión errada de los criterios que
justificarían la constitucionalidad de la medida. A continuación se menciona
cuatro ejemplos de ello.
(1) La demanda considera que el
trato diferente que establece la norma sólo puede ser considerado razonable
constitucionalmente si se demuestra, entre otras cosas, que la medida legal no
es necesaria y no es proporcional en sentido estricto. De acuerdo con la
jurisprudencia constitucional, este tipo de criterios son tenidos en cuenta tan
sólo en aquellos casos en los que el juicio de razonabilidad que se efectúe sea
estricto. En efecto, sólo en aquellos casos en los que el trato razonable se
funde en un criterio sospechoso, como raza, sexo o religión, por ejemplo, o en
los que se afecta de manera grave y considerable un derecho, es posible
considerar que la Constitución impide al legislador introducir un trato
diferente que no sea necesario o proporcionado en estricto sentido. En ningún
momento la demanda presenta argumentos para justificar porque el juicio debe
ser estricto. De hecho, tratándose de una intervención del Estado en la
economía, de acuerdo con su propia jurisprudencia, la Corte Constitucional ha
de ser deferente con el legislador y, por tanto, hacer un juicio ordinario de
igualdad a la norma, no un juicio estricto.
(2) La demanda no analiza la
legitimidad de la finalidad a la que se propende con la medida que se
cuestiona, que en este caso es el trato diferente que establece la norma. Lo
que analiza la demanda es la legitimidad de la finalidad de la medida de
imponer tarifas mínimas, en sí misma considerada. Por eso es que la demanda,
luego de referirse a la sentencia C-377 de 2008, sostiene que “(…) la
intervención en la economía que limita la actividad económica se realiza para
corregir fallas en el mercado, fallas que afectan el acceso o la calidad de los
bienes y servicios a la población, pues deben proteger los valores superiores
consagrados en la Carta”.[22]
(3) En tercer lugar, puede
señalarse que la demanda, en vez de analizar la idoneidad de la medida –esto
es, establecer si la medida contemplada por la norma constituye un medio idóneo
para alcanzar el fin constitucionalmente legítimo–,  estudia la legitimidad del
fin al cual propende la norma. En efecto, la parte de la demanda dedicada a la
cuestión advierte que “[n]o existen razones que justifiquen que en el mercado
de servicios de salud del POS, se puedan realizar transacciones con precios
exageradamente altos, y la existencia de dichos precios no tiende a la
realización de un fin constitucionalmente válido”.[23]
(4) Finalmente, en vez de
demostrar que la medida no es necesaria, y por tanto discriminatoria –esto es,
que el trato diferente establecido por la norma no es necesario porque existen
otros caminos para obtener el fin al que tal distinción propende–, la demanda
alega que mediante la medida de fijación de tarifas máximas ‘se protegerían en
mejor grado el derecho a la salud de las personas’.[24]
Demostrar que fijar tarifas máximas protege mejor el derecho a la salud, no
implica demostrar que tratar de forma diferente ‘las tarifas máximas’ y ‘las
tarifas mínimas’ no sea una medida necesaria para alcanzar los fines a los que
el legislador propenda con dicho trato diferente.
4.5.7. Por tanto, teniendo en
cuenta  (i) que no se dan las razones necesarias y suficientes para que se
pueda estudiar un cargo por omisión legislativa relativa[25]
y (ii) que la violación al principio de igualdad supone una diferencia de trato
(o una ausencia de diferencia de trato) injustificada constitucionalmente entre
dos grupos de personas –no solo la existencia de situaciones o regímenes
legales diferentes–, la Sala considera que el artículo 146 de la Ley 1151 de
2007 no viola el principio de igualdad, por las razones analizadas.
5. No haber contemplado la facultad legal de fijar un
manual de tarifas máximas no desconoce los principios sociales del estado, el
deber de intervención en la economía y la destinación exclusiva de los recursos
de la seguridad social
5.1. De acuerdo con la demanda, la norma acusada desconoce
(i) los fines sociales del estado y las reglas de prestación de los servicios
públicos (arts. 365 y 366, CP), (ii) la obligación del Estado de intervenir en
la economía para lograr el mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes
(art. 334, CP) y (iii) los principios de eficiencia y de universalidad y de la
prohibición de destinar los recursos de la seguridad social a fines diferentes
a ella (arts. 48 y 49, CP).
5.2. Con relación a los tres referentes constitucionales, en
la demanda se presenta el mismo argumento de carácter general, que se puede
resumir en los siguientes términos: en la medida que algunos actores del
sistema pueden eventualmente abusar de su posición dominante al no existir un
manual de tarifas máximas. Esta posibilidad de abuso implica, a juicio de la
demanda, primero, que se desatienden los fines sociales del Estado, al no
propiciar el ‘bienestar general’; segundo, que se incumple el deber de
intervenir en la economía para mejorar la calidad de vida de los habitantes,
precisamente porque no se impide el abuso en cuestión; y tercero, que se
desconoce la prohibición de no destinar los recursos de la salud hacia otras
cosas, puesto que la ‘utilidad razonable no implica desviación’ pero sí las
utilidades ‘desproporcionadas’ que superan ‘el límite de lo razonable’.
5.3. Como se indicó previamente,[26]
la demanda reconoce que la medida de no fijar tarifas máximas no necesariamente
genera abuso de la posición dominante. Se trata de una posibilidad que ocurre,
especialmente, cuando en un lugar existen pocas instituciones prestadoras de
los servicios de salud, IPS. El legislador no está obligado constitucionalmente
a alcanzar los fines sociales del estado y prestar adecuadamente los servicios
públicos por medios específicos. Por ello, como se indicó, tiene un amplio
margen de configuración legislativa para definirlos. Se tendría pues que
demostrar que el medio propuesto (esto es, fijar tarifas máximas) es el único
camino para cumplir dichos fines, y evitar que un actor pueda abusar de su
posición dominante en el mercado.
5.4. Pero además, como lo señala la intervención de la
Facultad de Economía de la Universidad Nacional de Colombia, no existe certeza
respecto a las bondades de las tarifas máximas. Éstas también pueden generar
efectos indeseados, como desestimular la introducción de servicios médicos de
mejor calidad al sistema de salud, o simplemente no asegurar que se va a
impedir el abuso de la posición dominante en el mercado.
5.5. Por tanto, no se puede considerar que el Estado
desconoció (i) sus fines sociales, (ii) sus deberes de intervención en la
economía y (iii) el deber de destinación exclusiva de los recursos de la
seguridad social, al no haber considerado un medio legislativo específico
(fijar tarifas máximas) que  (1) no es el único para alcanzar los fines y
deberes constitucionales citados y  (2) sobre el cual, de hecho, existe un
debate técnico acerca de su idoneidad para alcanzar dichos fines.
5.6. Así pues, la Sala declarará exequible el aparte de la
norma acusada en relación con los artículos 48, 49, 334, 365 y 366 de la
Constitución Política, por las razones analizadas.
6. Conclusión
(1)    La Sala reitera
que para que proceda un cargo por omisión legislativa se requiere demostrar por
los menos:  ‘(i) que exista una norma sobre la cual se predique
necesariamente el cargo; (ii) que la misma excluya de sus consecuencias
jurídicas aquellos casos que, por ser asimilables, tenían que estar contenidos
en el texto normativo cuestionado, o que el precepto omita incluir un
ingrediente o condición que, de acuerdo con la Constitución, resulta esencial
para armonizar el texto legal con los mandatos de la Carta;  (iii) que
la exclusión de los casos o ingredientes carezca de un principio de razón
suficiente;  (iv) que la falta de justificación y objetividad genere
para los casos excluidos de la regulación legal una desigualdad negativa frente
a los que se encuentran amparados por las consecuencias de la norma; y  (v)
que la omisión sea el resultado del incumplimiento de un deber específico
impuesto por el constituyente al legislador.’ (2) Además, reitera que la
violación al principio de igualdad supone una diferencia de trato (o una
ausencia de diferencia de trato) injustificada constitucionalmente entre dos
grupos de personas, no solo la existencia de situaciones o regímenes legales
diferentes.  (3)  Finalmente, la Sala decide que no se puede considerar que el
Estado desconoció sus fines sociales, sus deberes de intervención en la
economía y el deber de destinación exclusiva de los recursos de la seguridad
social, al no haber considerado un medio legislativo específico que  (i) no es
el único para alcanzar los fines y deberes constitucionales citados y  (ii)
sobre el cual existe un debate técnico acerca de su idoneidad para alcanzar
dichos fines.
VII. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala
Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y
por mandato de la Constitución,
RESUELVE
Declarar EXEQUIBLE la
expresión ‘mínimas’ contenida en el artículo 146 de la Ley 1151 de 2007,
“Por la cual se expide el Plan de Desarrollo 2006-2010”, por los cargos
estudiados en la presente providencia.
Cópiese, notifíquese, comuníquese,
insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional, cúmplase y archívese el
expediente.
NILSON
PINILLA PINILLA
Presidente
MARIA
VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
MAURICIO
GONZALEZ CUERVO
Magistrado
Impedimento
aceptado
JUAN
CARLOS HENAO PEREZ
Magistrado
GABRIEL
EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
JORGE
IVAN PALACIO PALACIO
Magistrado
JORGE
IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
HUMBERTO
ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
LUIS
ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
MARTHA
VICTORIA SACHICA MENDEZ
Secretaria
General
[1] Dice el Ministerio: “(…) En un mercado como el de
servicios de salud, con altas externalidades positivas por efecto del cuidado y
el mejoramiento de la salud de la población, y al mismo tiempo con fallas como
el riesgo moral (moral hazard) en la selección de riesgos y asimetrías
de información (médico-paciente), se requiere la regulación del Estado con el
fin de establecer reglas que reduzcan estos riesgos.  ||  En adición, podría
afirmarse que la ‘topografía’ de los mercados de servicios de salud es muy
irregular y pueden encontrarse altas concentraciones de población en unos
mercados como Bogotá y otras grandes ciudades donde hay mucha demanda y mucha
oferta, y otras regiones menos pobladas y apartadas en la que la demanda es
escasa y la oferta también es reducida. En el diseño concebido por el
legislador del SGSSS se introdujeron reglas para eliminar o prevenir el riesgo
moral mediante la prohibición de preexistencias para acceder a los planes
obligatorios de beneficios y la universalización a través de la afiliación
obligatoria y mecanismos como copagos y cuotas moderadoras para los usuarios
con capacidad de pago. Otras reglas que tienen por objeto facilitar el control
y vigilancia de la actividad aseguradora en el mercado de servicios de salud
son las ‘barreras de entrada’ impuestas para operar,  como EPS (requisitos de
capital mínimo, número mínimo de afiliados y capacidad organizacional,
verificación de estos requisitos y autorización para operar por parte de la
Superintendencia Nacional de Salud). Como resultado, tenemos un mercado
regulado en el que opera un estimado de 48 EPS autorizadas (incluyendo EPS
propiamente tales, cajas de compensación familiar y empresas solidarias de
salud) y unas 12.000 instituciones prestadoras de salud registradas ante el
Ministerio de la Protección Social (incluyendo hospitales públicos, clínicas
privadas y médicos registrados). En un mercado como éste, existe la presión de
reducir los precios por efecto de las fuerzas del mercado y que ‘jugadores’ (rent-seekers,
en la teoría económica institucional de Douglas North) inescrupulosos en
búsqueda de rentas con el fin de ingresar y capturar mercado, reduzcan sus
precios o tarifas incluso por debajo de sus costos, sacrificando los estándares
mínimos de calidad en la atención en salud y poniendo en riesgo los derechos
fundamentales a la vida y la salud de la población.”
[2] El señor Juan Manuel Díaz-Granados Ortíz.
[3] La sentencia C-377 de 2008 resumió el cargo de la
demanda sobre esta cuestión, en los siguientes términos: “Considera el
accionante que la norma impugnada no guarda conexidad directa e inmediata con
los programas y objetivos establecidos en el plan nacional de desarrollo y de
inversiones públicas 2006-2010, permite al Gobierno Nacional intervenir en la
economía sin cumplir con los parámetros previstos en la Constitución Política,
es un precepto indeterminado e impreciso que no cumple con las exigencias
constitucionales y regula la prestación del servicio público de la salud por
fuera de los postulados del Estado Social de Derecho, desconociendo el principio
de gratuidad en la prestación del mismo.”
[4] La sentencia C-377 de 2008 resumió el cargo de la
demanda sobre esta cuestión, en los siguientes términos: “Según el demandante,
el artículo 146 de la Ley 1151 de 2007 otorga al Gobierno la potestad de
expedir un manual de tarifas mínimas para la compra y venta de actividades,
intervenciones, procedimientos en salud y servicios hospitalarios, sin cumplir
las exigencias constitucionales en materia de intervención económica, pues la
norma no prevé la tarifa, como tampoco señala parámetros para establecer los
mínimos y máximos del monto de dicha tarifa.”
[5] La sentencia C-377 de 2008 resumió el cargo de la
demanda sobre esta cuestión, en los siguientes términos: “En concepto del
actor, la norma acusada se caracteriza por ser instrumental, por cuanto se
encuentra ubicada en el Capítulo IV de la ley 1151 de 2007, relacionada con los
mecanismos para la ejecución del Plan. Agrega que la norma no busca establecer
una proyección, objetivo o política, sino que atribuye una competencia
reglamentaria en cabeza del Gobierno Nacional.  ||  Después de citar apartes de
la ley 1151 de 2007, el demandante concluye que la norma atacada tiene una
conexidad eventual con los proyectos y objetivos generales de la misma ley, por
lo cual el texto impugnado desconoce la unidad de materia impuesta por el
artículo 158 superior. Añade que el artículo 150-3 de la Constitución Política
establece que las leyes aprobatorias del Plan Nacional de Desarrollo y de
Inversiones Públicas deben contener las medidas necesarias para impulsar el
cumplimiento de los proyectos establecidos en las mismas y no cualquier tipo de
norma que pretenda un fin que guarde relación mediata con aquellos.”
[6] La sentencia C-377 de 2008 resumió el cargo de la
demanda sobre esta cuestión, en los siguientes términos: “En criterio del
actor, el precepto atacado desconoce lo establecido en los artículos 150-21 y
338 superiores, por cuanto la intervención estatal en la economía está regulada
en el artículo 334 de la Carta Política, según el cual se requiere de una ley
de intervención económica que precise los fines y alcances de dicha
intervención, como también los límites a la libertad económica.”
[7] La sentencia C-377 de 2008 resumió el cargo de la
demanda sobre esta cuestión, en los siguientes términos: “Para el accionante,
la norma demandada es indeterminada por cuanto sólo menciona los sujetos a los
que debe aplicarse el manual tarifario y los salarios en los que las tarifas
deben establecerse, lo cual no significa precisión sobre los fines o alcances
de la intervención estatal en la economía, ni los límites a la mencionada
intervención. Agrega que la norma impugnada tampoco menciona el sistema ni el
método para fijar las tarifas, contrario a lo que prevé el artículo 338 de la
Constitución Política.”
[8] La sentencia C-377 de 2008 resumió el cargo de la
demanda sobre esta cuestión, en los siguientes términos: “Finalmente, considera
el accionante que la norma impugnada desconoce el principio de gratuidad
previsto en el artículo 49 superior, pues permite establecer un manual de
tarifas mínimas contrariando el citado principio, con el cual se busca
garantizar la atención básica en salud.”
[9] C-377 de 2008 (MP Clara Inés Vargas Hernández; SV
Jaime Araujo Rentería, Jaime Córdoba Triviño y Humberto Antonio Sierra Porto).
Los salvamentos de voto se apartaron de la decisión mayoritaria, por considerar
que la norma acusada no cumplía con las exigencias constitucionales de una ley
de intervención económica.
[10] La Corte señaló en esta ocasión: “En el caso sometido
a revisión encuentra la Corte que si bien la demanda de la referencia fue
admitida en su momento, para esa fecha se encontraba en curso la demanda
radicada bajo el número D6945 en la que se demandó igualmente el artículo 146
de la Ley 1151 de 2007, norma que fue declarada EXEQUIBLE con pronunciamiento
de fondo por iguales cargos, mediante Sentencia C-337 del veintitrés de abril
de 2008 (MP Clara Inés Vargas Hernández). Por tal razón, esta Corporación habrá
de estarse a lo resuelto en esa sentencia respecto de la norma referida por
existir cosa juzgada constitucional, en los términos señalados por el artículo
243 de la Carta Política.” C-386 (MP Jaime Córdoba Triviño; AV Jaime Córdoba
Triviño y Humberto Antonio Sierra Porto; SV Jaime Araujo Rentería).
[11] Al respecto, la sentencia consideró lo siguiente: “Como es evidente los cargos estudiados y
decididos en su mayoría coinciden con los planteados por el ciudadano Barrera
Bravo, pues éste acusa al artículo 146 de (i) crear una contribución sin
establecer el sistema y el método para el cálculo de los costos y beneficios ni
la forma de hacer su reparto, en abierta contradicción con el artículo 338
constitucional, (ii) de desconocer lo señalado en los artículos 150.21 y 334
constitucionales en materia de intervención del Estado en la economía, (iii) de
ser contraria el mandato del artículo 49 de la Carta que señala “la atención
básica para todos los habitantes será gratuita y obligatoria”. En
consecuencia esta Corporación se estará a lo resuelto en la sentencia C-377 de
2008 respecto de la constitucionalidad del artículo 146 de la Ley 1151 de 2007.”
C-539 de 2008 (MP Humberto Antonio Sierra Porto; AV Jaime Araujo Rentería y
Nilson Elías Pinilla Pinilla; SPV Jaime Araujo Rentería).
[12] La
Corte consideró lo siguiente: “En cuanto al trámite de la disposición en
cuestión se tiene que ésta no aparece en el proyecto presentado por el Gobierno
Nacional al Congreso de la República, ni aparece en la
ponencia para primer debate del mentado proyecto, por
tal razón no surtió primer debate en las comisiones constitucionales
permanentes tercera y cuarta de la Cámara de Representantes y del Senado, las
cuales sesionaron conjuntamente para tal efecto. Fue
introducida y aprobada en el segundo debate en la plenaria del Senado de la
República como artículo nuevo y finalmente la Comisión
accidental de Mediación la acogió en el texto conciliado.
||  En esa medida por tratarse el artículo demandado de una disposición de
carácter instrumental y por haber establecido esta Corporación en la sentencia
C-377 de 2008 que guarda relación de conexidad directa e inmediata con los
objetivos, los proyectos de inversión, las metas y estrategias contenidos en la
Parte general del Plan, la cual corresponde al proyecto originalmente presentado
por el Gobierno Nacional, es claro que durante su trámite no se vulneraron los
principios de identidad y de consecutividad, pues podía ser introducido durante
el iter legislativo.”
[13] Al respecto, la sentencia dijo lo siguiente: “Observa
la Corte que esta misma norma fue declarada exequible mediante sentencia C-377
de 2008 (M. P. Clara Inés Vargas Hernández). En dicha
ocasión y para decidir sobre los cargos planteados, la Corte examinó, entre
otros aspectos, los siguientes: (i) si el establecimiento de un manual de
tarifas mínimas de obligatoria aplicación para la compra y venta de actividades
y servicios de salud contenidos en el Plan Obligatorio de Salud, guarda unidad
de materia con el Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010; (ii) si esta
disposición vulnera el artículo 334 de la Constitución que prevé los parámetros
de la intervención económica del Estado.  ||  Al resolver sobre los temas
planteados, la Corte concluyó y expuso de manera explícita, que el artículo 146
de la Ley 1151 de 2007 tiene conexidad suficiente con los objetivos generales
del Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010, contenido en dicha ley. Así mismo,
anotó que este precepto es una norma de intervención económica, y que en cuanto
tal, cumple a cabalidad los requisitos previstos en el artículo 334 de la
Constitución Política.  ||  Visto lo anterior, se observa entonces que el
artículo 146 ahora cuestionado ya fue objeto de análisis por parte de la Corte
Constitucional, frente a planteamientos esencialmente idénticos a los traídos
por el demandante de la presente acción. Por consiguiente, no resulta posible
adelantar un juicio de constitucionalidad en relación con él, siendo necesario,
en cambio, reconocer el efecto de cosa juzgada derivado de la antes citada
sentencia C-377 de 2008, a lo que la Corte procederá en la parte resolutiva de
esta sentencia.” Sentencia C-714 de 2008 (MP Nilson Elías Pinilla Pinilla; AV
Jaime Araujo Rentería; SPV Manuel José Cepeda Espinosa; SV Jaime Araujo
Rentería y Humberto Antonio Sierra Porto).
[14] Cfr. las Sentencias C-543 de 1996 (MP Carlos Gaviria
Díaz), C-427 de 2000 (MP Vladimiro Naranjo Mesa) y C-1549 de 2000 (MP (e) Martha
Victoria Sáchica de Moncaleano), entre otras.
[15] Corte Constitucional, sentencia C-185 de 2002 (MP
Rodrigo Escobar Gil). En este caso resolvió declararse ‘inhibida’ para
emitir pronunciamiento de fondo respecto de la expresión “prendaria”,
contenida en el inciso primero del artículo 365 y en el artículo 366 de la Ley
600 de 2000, “Por la cual se expide el Código de Procedimiento Penal”,
por las razones expuestas en la parte considerativa de esta Sentencia. Esta
jurisprudencia ha sido reiterada, entre otras, en las sentencias C-192 de 2006
(MP Jaime Córdoba Triviño), C-045 de 2006 (MP Rodrigo Escobar Gil), C-1185 de
2008 (MP Nilson Elías Pinilla Pinilla) y C-442 de 2009 (MP Humberto Antonio
Sierra Porto).
[16] En estos términos se refirió a la jurisprudencia
constitucional la sentencia C-673 de 2001 (MP Manuel José Cepeda Espinosa; AV
Jaime Araujo Rentería, Alvaro Tafur Galvis) Esta sentencia ha sido reiterada,
entre otras, por las sentencias C-823 de 2006 (MP Jaime Córdoba Triviño; SPV
Nilson Pinilla Pinilla, Rodrigo Escobar Gil), C-928 de 2006 (MP Humberto
Antonio Sierra Porto), C-992 de 2006 (MP Álvaro Tafur Galvis), C-154 de 2007
(MP Marco Gerardo Monroy Cabra). Ver al respecto la sentencia T-040 de 1993 (MP
Ciro Angarita Barón).
[17] Ver al respecto el precursor artículo de Tussman
& tenBroek, “The Equal Protection of the Laws”, 37 Calif.L.Rev. 341 (1949).
[18] Corte Constitucional, sentencia C-741 de
2003 (MP Manuel José Cepeda Espinosa, AV Jaime Araujo Rentería). Esta decisión ha sido reiterada, entre otras, por las
sentencias C-739 de 2006 (MP Clara Inés Vargas Hernández) y C-862 de 2008 (MP
Marco Gerardo Monroy Cabra).
[19] Al respecto ver los antecedentes de la presente
sentencia, apartado 2.1.
[20] En la sentencia C-400 de 2007 (MP Manuel José Cepeda
Espinosa) la Corte Constitucional decidió que “No viola el principio de
igualdad que los deudores prendarios con tenencia de la cosa, quienes se
encuentran en una situación diferente a los que carecen de la tenencia de la
cosa, deban pedir al acreedor autorización para verificar la tradición del bien
dado en prenda o cubrir la totalidad del crédito, mientras que los deudores sin
tenencia de la cosa prendada no están sometidos a este requisito específico.”
En este caso, la Corte resolvió declarar exequible el aparte demandado del
artículo 1216 del Código del Comercio, respecto de los cargos analizados en la
presente sentencia.
[21] En varias ocasiones la Corte Constitucional ha
encontrado instituciones jurídicas que regulan de forma íntegra situaciones
diferentes, contexto en el cual las normas individualmente consideradas son
incomparables, por lo que no puede exigirse que sean reguladas ‘igual’. Así,
por ejemplo, en las sentencias C-083 de 1996 (MP Vladimiro Naranjo Mesa; en
este caso la Corte decidió que los particulares y los servidores públicos
constituían ‘situaciones
diversas que no admiten término de comparación’.) y en la sentencia C-369 de
2004 (MP Eduardo Montealegre Lynett; en este caso se consideró que la
regulación de la cotización en salud no puede ser considerada una prestación
autónoma y separable, comparable entre regímenes independientes, regulados de
forma íntegra y distinta). La jurisprudencia ha exigido que se establezcan
claramente los grupos de personas objeto de comparación claramente, como
requisito del juicio de igualdad, al respecto ver las sentencias C-1380 de 2000
(MP Alfredo Beltrán Sierra; en este caso se reiteró que “(…) el derecho a la igualdad sólo puede predicarse
cuando hay identidad entre los supuestos de hecho frente a los cuales se
realiza la comparación.”); C-1041 de 2003 (MP Manuel José Cepeda Espinosa; la
Corte consideró que “(…) la
demanda no es explícita acerca de cuáles son las personas que se ven
beneficiadas o perjudicadas por el trato distintivo realizado por las normas
legales. En este sentido, el accionante no efectúa una comparación entre
sujetos, que hacen parte de un mismo universo y sobre los cuales recae un trato
diferente injustificado. Por lo tanto, la demanda no cumple con los requisitos
especiales de especificidad exigidos para la admisión de los cargos por violación
al derecho a la igualdad.) C-176
de 2004 (MP Clara Inés Vargas Hernández;
en este caso la Corte consideró que “(…) en la formulación de un cargo por violación a la igualdad es necesario
que se establezcan en la demanda las personas, los elementos o las situaciones
respecto a las cuales aduce que existe diferencia.”; la Corte resolvió
declararse inhibida.) Esta última decisión fue reiterada por la sentencia C-178
de 2006 (MP Clara Inés Vargas Hernández).
[22] Al respecto ver los antecedentes de la presente
sentencia, apartado 2.3.6.
[23] Al respecto ver los antecedentes de la presente
sentencia, apartado 2.5.1.
[24] Al respecto ver los antecedentes de la presente
sentencia, apartado 2.5.2.
[25] Al respecto ver las consideraciones de la presente
sentencia, apartado 4.4.
[26] Al respecto ver las consideraciones de la presente
sentencia, apartado 4.3.