C-431-97
Sentencia C-431/97
Sentencia
C-431/97
CONSEJO NACIONAL ELECTORAL-Funciones atribuidas por ley/FONDO
ROTATORIO DE LA REGISTRADURIA-Junta Directiva
La Corte encuentra que no por asignar al
Consejo Nacional Electoral la función adicional de actuar como junta directiva
del Fondo Rotatorio de la Registraduría Nacional del Estado Civil, puede
afirmarse que el legislador haya consagrado un precepto contrario a las normas
constitucionales ni ignorado los principios que les sirven de sustento.En
efecto, también el legislador está facultado por la Constitución para señalar
la estructura orgánica de los establecimientos públicos -como lo es el
mencionado- y para establecer las reglas a ellos aplicables.Podía el
Congreso establecer a quién corresponde ejercer las atribuciones propias de la
dirección del Fondo Rotatorio de la Registraduría y al hacerlo no vulneró
precepto alguno de la Carta.
Referencia: Expediente
D-1605
Acción de
inconstitucionalidad contra el artículo 53 (parcial) de la Ley 96 de 1985.
Actor: Guillermo
Ramírez Rodríguez
Magistrado Ponente:
Dr. JOSE GREGORIO
HERNANDEZ GALINDO
Sentencia aprobada en Santa Fe de Bogotá,
D.C., a los cuatro (4) días del mes de septiembre de mil novecientos noventa y
siete (1997).
I. ANTECEDENTES. TEXTO DE LA NORMA ACUSADA.
ARGUMENTO DE LA DEMANDA
El ciudadano GUILLERMO RAMIREZ RODRIGUEZ,
en uso del derecho consagrado en los artículos 40 y 241-4 de la Constitución
Política, ha presentado a la Corte demanda de inconstitucionalidad contra
algunas expresiones del artículo 53 de la Ley 96 de 1985.
Dice así la norma parcialmente acusada (se
subraya lo demando):
"LEY 96 DE 1985
(noviembre 21)
por la cual se modifican las Leyes 28 de
1979 y 85 de 1981, el Código Contencioso Administrativo, se otorgan unas
facultades extraordinarias y se dictan otras disposiciones
El Congreso de Colombia
DECRETA:
(...)
Artículo 53. Créase el Fondo Rotatorio de la
Registraduría Nacional del Estado Civil como establecimiento público, esto es,
como un organismo dotado de personería jurídica, autonomía administrativa y
patrimonio independiente. La representación legal y la administración del fondo
corresponden al Registrador Nacional del Estado Civil. El Consejo Nacional
Electoral tendrá las funciones de Junta Directiva del Fondo".
A juicio del actor, no es posible
interpretar la facultad señalada en el artículo 265, numeral 1, de la
Constitución en cabeza del Consejo Nacional Electoral, consistente en
"ejercer la suprema inspección y vigilancia de la organización
electoral", para hacerla extensiva a una función de coadministración del
Establecimiento Público denominado "Fondo Rotatorio de la Registraduría
Nacional", a la que se contrae el artículo objeto de proceso.
Según el demandante, la representación
legal y la administración del Fondo Rotatorio de la Registraduría Nacional
corresponde por mandato constitucional y legal, en forma exclusiva y
excluyente, al Registrador Nacional del Estado Civil, por lo cual tales
funciones no pueden estar supeditadas a  una junta directiva  conformada  por
el   Consejo   Nacional  Electoral.  Ello  implicaría -agrega- romper el
principio de la autonomía e independencia que ostenta el Registrador en cuanto
a la representación legal y la administración, facultades que debe ejercer sin
injerencias ni interferencias.
Dice que de las palabras "inspección y
vigilancia" no se deduce subordinación del Registrador Nacional del Estado
Civil respecto del Consejo Nacional Electoral y, en consecuencia, "resalta
la inconstitucionalidad de la Junta Directiva del Fondo Rotatorio a cargo del
Consejo Nacional Electoral".
Expone el actor, además, que según el
artículo 152 de la Carta Política, el Congreso de la República tiene la
obligación de regular, mediante Ley Estatutaria, todos los temas relacionados
con "funciones electorales", motivo por el cual la calidad aludida en
relación con el Consejo Nacional Electoral debería haber aparecido plasmada,
obligatoriamente, en una Ley Estatutaria.
También señala como violado el artículo 158
de la Constitución Política, pues, en su sentir, la disposición demandada rompe
la unidad de materia, ya que la Ley 96 de 1985 trata múltiples asuntos,
diferentes entre sí, aunque el objeto de ella es, según su artículo 1°,
perfeccionar el proceso y la organización electorales para asegurar que las
votaciones traduzcan la expresión libre, espontánea y auténtica de los
ciudadanos y que los escrutinios sean reflejo de los resultados de la voluntad
del elector expresada en las urnas.
Señala que, en su concepto, dada la unidad
de materia, este es un caso de inconstitucionalidad sobreviniente.
II. INTERVENCIONES
El ciudadano FRANCISCO BELTRAN PEÑUELA,
actuando en nombre y representación del Ministerio del Interior, expone ante la
Corte varias razones para sostener la constitucionalidad de la norma impugnada.
Afirma en primer término que, de
conformidad con la Constitución, para que exista un establecimiento público no
es necesario que se expida una ley estatutaria.
Del artículo 152 de la Carta -manifiesta-
se desprende  que la condición de expedirse una ley estatutaria tiene que ver
con las funciones propias electorales y no con el cumplimiento de una especie o
modalidad de la función administrativa para tecnificar la administración
financiera, constituyendo un sistema de manejo de cuentas de un determinado
organismo estatal.
En lo relacionado con la unidad de materia
afirma que, siendo obvio que la Junta Directiva de un Fondo está íntimamente
ligada a las funciones, representación y demás actividades que el mismo
realiza, no hay violación alguna del artículo 158 de la Carta.
De la misma manera -agrega-, el artículo
265, numeral 1, de la Constitución en ningún caso es violentado por el precepto
que se acusa, pues, al contrario de lo que afirma el demandante, no es cierto
que, en el punto controvertido, se presente dependencia o subordinación del
Registrador Nacional del Estado Civil con el Consejo Nacional Electoral, en
cuanto la dirección del Fondo no es eminentemente electoral.
En opinión del interveniente, una cosa es
ejecutar políticas y otra muy diferente crear las mismas. Para el caso en
cuestión -dice- el representante legal del Fondo Rotatorio de la Registraduría
Nacional del Estado Civil es autónomo en la ejecución de las funciones propias
del mismo.
III. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA
NACIÓN
Según el criterio del Procurador General de
la Nación, las expresiones demandadas son constitucionales.
En efecto, está clara la relación de
conexidad causal temática y sistemática que existe para incluir dentro de la
Ley 96 de 1985 -la cual busca perfeccionar el proceso y la organización
electoral- una norma que determina tanto los órganos de administración como de
dirección de un organismo creado por la misma ley, cual es el Fondo Rotatorio
de la Registraduría Nacional del Estado Civil, para que desarrolle como
objetivo principal las funciones financieras de la Rama Electoral del poder
público.
Por otra parte, señala el Ministerio
Público que lo demandado no desconoce en forma alguna la Constitución Política,
pues la función de la Junta Directiva del Fondo Rotatorio de la Registraduría
Nacional del Estado Civil, de la cual hacen parte los miembros del Consejo
Nacional Electoral, no supone subordinación del Registrador Nacional del Estado
Civil respecto del mencionado Consejo.
En cuanto a la afirmación del actor en
torno a que el Congreso ha incurrido en omisión legislativa por no haber
dictado una ley estatutaria, el Procurador hace un recuento de la
jurisprudencia de esta Corte y afirma que, estando vigente una normatividad
anterior a la expedición de la Carta de 1991, mediante la cual se regulan
aspectos relacionados con la función electoral, la misma resulta útil para
suplir omisiones del legislador, quien está llamado a expedir un estatuto
relacionado con las funciones electorales.
IV. CONSIDERACIONES DE LA CORTE
CONSTITUCIONAL
1. Competencia
Puesto que se trata de norma perteneciente
a una ley de la República, esta Corte goza de competencia para juzgar sobre su
exequibilidad, según lo dispone el artículo 241, numeral 4, de la Constitución
Política.
2. Facultad del legislador para señalar
funciones al Consejo Nacional Electoral
Las atribuciones del Consejo Nacional
Electoral no son todas de origen constitucional, según resulta del artículo 265
de la Carta, a cuyo tenor, además de las que allí mismo se indican, le
corresponden "las demás que le confiera la ley".
Desde luego, como en todas aquellas
ocasiones en que la Carta Política autoriza al legislador para ampliar
enunciaciones constitucionales, para plasmar excepciones a sus normas, o para
consagrar reglas que las complementen, no se puede hablar de competencias
legislativas absolutas, pues el límite material de lo que el legislador pueda
fijar en ejercicio de la autorización constitucional está precisamente en los
principios que informan la Constitución y en el sistema que surge de sus disposiciones.
En ese orden de ideas, el contenido de la
ley, aunque a ella se haya otorgado la facultad de llenar espacios que la
propia Carta no alcanzó a cubrir, debe ser examinado en virtud del control de
constitucionalidad con el objeto de verificar que no desconozca los mandatos
superiores y que responda a los postulados de razonabilidad y proporcionalidad.
Al hacerlo en el presente caso, la Corte
encuentra que no por asignar al Consejo Nacional Electoral la función adicional
de actuar como junta directiva del Fondo Rotatorio de la Registraduría Nacional
del Estado Civil, puede afirmarse que el legislador haya consagrado un precepto
contrario a las normas constitucionales ni ignorado los principios que les
sirven de sustento.
En efecto, también el legislador está
facultado por la Constitución para señalar la estructura orgánica de los
establecimientos públicos -como lo es el mencionado- y para establecer las
reglas a ellos aplicables (artículo 150, numeral 7, C.P.).
Por otra parte, se trata de una entidad
pública con objetivos específicos señalados en la propia ley, directamente
relacionados con la actividad de los organismos electorales, y la atribución de
trazar las pautas administrativas para su funcionamiento en nada riñe con el
ejercicio de las de estirpe constitucional que han sido encomendadas al Consejo
Nacional Electoral. Por el contrario, unas y otras confluyen hacia los
objetivos propios de las autoridades electorales.
Ello, además, en modo alguno significa que
se haya estipulado una sujeción del Registrador al Consejo en términos de
jerarquía y en relación con las funciones constitucionales de uno y otro, como
tampoco se crearía dicha relación respecto de funcionarios de distinto origen
si la norma legal hubiera organizado de manera diversa la junta directiva del
aludido Fondo. Es necesario distinguir el alcance y las proyecciones de cada
función y diferenciar también entre los entes afectados (la Registraduría y el
Fondo Rotatorio): la coincidencia de directivos, autorizada por la ley, no los confunde
ni los fusiona, ni hace que se pierda de vista el papel que cada uno debe
cumplir.
Para la Corte, no hay incompatibilidad
entre dichas funciones, así recaigan en las mismas personas. Podía el Congreso
establecer a quién corresponde ejercer las atribuciones propias de la dirección
del Fondo Rotatorio de la Registraduría y al hacerlo no vulneró precepto alguno
de la Carta.
Se declarará que los términos demandados se
avienen a la Constitución.
Ahora bien, a juicio de la Corte, las
normas referentes al Fondo Rotatorio de la Registraduría no tenían que
incluirse necesariamente en una ley estatutaria, como lo dice el actor, ya que
su ámbito de actividad -de carácter típicamente administrativo- no hace parte
de las "funciones electorales" a las que se refiere el artículo 152
de la Constitución Política, aunque guarde relación con ellas. El Fondo no
duplica ni sustituye al Consejo Nacional Electoral ni a la Registraduría
Nacional del Estado Civil en aquellas materias que son de su resorte, según las
disposiciones constitucionales.
No es el caso de entrar en el análisis de
si el legislador viene o no incurriendo en una inconstitucionalidad por omisión
respecto de las funciones electorales, pues la demanda ha sido incoada contra
una disposición positiva de la ley cuya validez o invalidez no resulta de que
la Corte establezca si tal omisión existe o no, sino de las razones que puedan
esgrimirse -como en esta ocasión se esgrimieron- y que la Corporación acepte,
respecto de los alcances del mandato que consagra.
Por otra parte, conviene recordar lo
expuesto por la Corporación en torno a ese tema:
"Al analizar
cada una de las funciones consagradas en el artículo 241 de la Constitución,
advierte la Corte que ninguna de ellas la autoriza para fiscalizar o controlar
la actividad legislativa por fuera de los términos señalados en la norma
precitada. En efecto, la acción pública de inconstitucionalidad si bien permite
realizar un control más o menos extenso de la labor legislativa, no autoriza la
fiscalización de lo que el legislador genéricamente ha omitido, conforme a las
directrices constitucionales. Las actuaciones penalmente encuadrables o
constitutivas de faltas disciplinarias están sujetas a un control que escapa a
la competencia de la Corte.
Lo que se pretende
mediante la acción de inconstitucionalidad, es evaluar si el legislador al
actuar, ha vulnerado o no los distintos cánones que conforman la Constitución.
Por esta razón, hay que excluir de esta forma de control el que se dirige a
evaluar las omisiones legislativas absolutas: si no hay actuación, no hay acto
qué comparar con las normas superiores; si no hay actuación, no hay acto que
pueda ser sujeto de control.
Las que sí pueden
ser objeto de estudio por esta vía y, de hecho ya lo han sido, son las llamadas
omisiones relativas o parciales, en las que el legislador actúa, pero lo hace
imperfectamente, como en los casos arriba señalados, de violación al principio
de igualdad o al debido proceso". (Cfr. Corte Constitucional. Sala Plena.
Sentencia C-543 del 16 de octubre de 1996. M.P.: Dr. Carlos Gaviria Díaz).
DECISION
En mérito de lo
expuesto, oído el concepto del Procurador General de la Nación y cumplidos los
trámites y requisitos contemplados por el Decreto 2067 de 1991, la Sala Plena
de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por
mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Decláranse EXEQUIBLES
las expresiones según las cuales "el Consejo Nacional Electoral tendrá las
funciones de Junta Directiva del Fondo" (Rotatorio de la Registraduría
Nacional del Estado Civil), que hacen parte del artículo 53 de la Ley 96 de
1985.
Cópiese,
notifíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional,
cúmplase y archívese el expediente.
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Presidente
JORGE ARANGO MEJIA
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado                           Magistrado
CARLOS GAVIRIA DIAZ
HERNANDO HERRERA VERGARA
Magistrado                           Magistrado
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General