T-366-02
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia
T-366/02
DIRECCION GENERAL DE SANIDAD MILITAR-Cambio
de carné de servicios médicos a compañera permanente
JUEZ DE TUTELA-Derechos no invocados
Relevante
resulta para la Sala reiterar en el caso objeto de estudio, que si bien  el
demandante  no invocó la protección de su derecho fundamental  al debido
proceso, y la violación al principio constitucional de la buena fe,  es deber
del juez de tutela “verificar la veracidad de los hechos narrados, apreciar las
pruebas y deducir la violación de los derechos fundamentales invocados, o de
otros, que también requieren protección.”
DEBIDO PROCESO-Vulneración cuando se
modifica un derecho adquirido o una situación jurídica consolidada bajo la
vigencia de una norma anterior
Si la señora
tenía la calidad de beneficiaria al momento de solicitar el cambio de carné,
esa condición permanecía aún después del cambio de carnés efectuado por la
demandada, por que el Acuerdo que la entidad le opone para negarle el nuevo
documento, no contemplaba la alteración de las situaciones subjetivas ya
consolidadas. La existencia de un carné ha dicho la jurisprudencia de la Corte
en casos similares, no es el que otorga el derecho a la seguridad social, las
etapas que administrativamente deben surtirse para carnetizar constituyen un
requisito a llenar pero no implica que ese aspecto mecánico de la carnetización
es el que otorga el derecho. “Significa lo anterior que la inclusión de una
persona en un registro constituye una prueba pero no es requisito indispensable
si está de por medio la violación a un derecho fundamental.” No encuentra la
Corte justificación alguna en la actitud de  la entidad accionada, cuando luego
de siete (7) años de haber reconocido a la accionante como beneficiaria de sus
servicios médicos, pretende cambiarle tal condición con el argumento de que
debe allegar y cumplir con unos requisitos que surgieron con posterioridad a su
aceptación como beneficiaria de los servicios de salud de las Fuerzas
Militares. Condición, que atenidos a lo dispuesto en las normas existentes,
Acuerdo 13 de 1997- parágrafo 2 del artículo 1º. y Decreto 1795 de 2000, artículo
24, la señora Guevara Rodríguez ha demostrado con la prueba de que mantiene con
el afiliado una unión permanente superior a dos años. Ni aún en el hipotético
caso en que se diera crédito a la exigencia de la entidad, podría ignorarse la
situación ya definida y consolidada de la señora puesto que el Acuerdo 13 de
1997, tiene aplicación hacia el futuro -artículo 6- y no afecta las situaciones
surtidas bajo la vigencia de normas anteriores.
PRINCIPIO DE LA BUENA FE-Vulneración/ACTO PROPIO-Respeto
Se violó el
principio de la buena fe, hoy de consagración constitucional, el cual, según
enseña la jurisprudencia debe presidir el tráfico jurídico general, la seriedad
de los procedimientos administrativos, y que consistía para el caso en estudio,
en un deber de comportamiento, que se reflejaba en la necesidad de que las
Fuerzas Militares observaran en el futuro la conducta que sus actos anteriores
hacían prever. Tal como lo muestran las sentencias relacionadas, la doctrina ha
elaborado diversos supuestos para determinar “situaciones contrarias a la buena
fe, y entre ellas cabe mencionar la negación de los propios actos, “venire
contra factum propium”, las dilaciones injustificadas, el abuso de poder y el
exceso de requisitos formales..”. El respeto al acto propio, que
tradicionalmente ha estado atado a la prohibición de revocatorias unilaterales,
es un concepto ético del derecho, que tribunales y juristas deben tener en
cuenta por el alto valor que con él se defiende, pero se predica también de
operadores jurídicos como lo son para este caso, las Fuerzas Militares, en una
de sus dependencias,  al interpretar  las normas que pretenden aplicarle al
demandante. La buena fe entonces, resultó alterada en el presente caso, puesto
que, desde la perspectiva del respeto al acto propio, la confianza despertada
en la señora, que actuó de buena fe, en razón de su primera conducta realizada,
es decir cuando la Dirección  General de Sanidad Militar en el año de 1992, le
otorgó la categoría beneficiaria, quedó vulnerada por una pretensión posterior
y contradictoria de exigirle requisitos para demostrar una situación que ya
había sido consolidada y avalada por la propia administración. Por ello, el
brocardo “venire contra pactum proprium” no impone la obligación de no hacer, sino
el deber de no poder hacer, es eso lo que significa que  no se puede ir contra
los actos propios. Por lo tanto, cuando el ordenamiento jurídico por su
intermitencia y fragilidad no da seguridad a los particulares respecto a la
legitimidad de sus actuaciones, y la actuación pública, fundada en dicho
ordenamiento, revela un comportamiento que no es la conducta regular y recta
que el administrado espera del Estado, viola el postulado de la buen fe. Ello
resulta así, cuando los agentes del Estado atentan contra los derechos de los
ciudadanos de manera súbita e inconsiderada e incumplen lo ofrecido o retiran
lo que han otorgado anteriormente, por razones que para éstos resultan
inesperadas e incomprensibles.
DERECHO A LA SEGURIDAD SOCIAL-Vulneración
por no cambio de carné de servicios médicos a compañera permanente/DERECHO A
LA SALUD-Vulneración por no cambio de carné de servicios médicos a
compañera permanente
De continuar con
la situación fáctica que ha dado origen a esta tutela, vale decir, la negativa
de la entidad accionada de proceder al cambio del carné de la señora, se
estaría afectando también su derecho de acceso a la seguridad social, el cual,
por tratarse de un derecho irrenunciable que debe ser garantizado por el Estado
a todos los habitantes del territorial nacional  adquiere en este caso el
carácter de fundamental dada su estrecha relación de conexidad con los
principios de respeto a la dignidad humana e igualdad material. Ciertamente,
ante la eventualidad de que la actora requiriera algún tipo de atención médica
y ésta le sea negada por no poseer un carné de color azul, la prevalencia de lo
adjetivo sobre lo sustancial sería palmaria, pues la efectividad de sus
derechos a la igualdad, a la asistencia en salud y a la vida digna, quedaría
condicionada por el cumplimiento de un requisito formal que no se deriva
directamente de la ley, y que además surge con posterioridad a la consolidación
de su derecho de acceso al sistema de seguridad social de las Fuerzas Militares
y de Policía Nacional, en calidad de beneficiaria.
Reiteración de Jurisprudencia
Referencia: expediente T-514798
Acción de tutela
instaurada por Luis Martín Scarpetta Cepeda y Martha Magdalena Guevara
Rodríguez contra la Dirección General de Sanidad Militar.
Magistrado Ponente:
Dr. RODRIGO ESCOBAR
GIL
Bogotá, D.C., diez
(10) de mayo de dos mil dos (2002).
La Sala Quinta de
revisión de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus competencias
constitucionales y legales, en particular las contenidas en los artículos 86 y
241, numeral 9, de la Constitución y el Decreto 2591 de 1991, ha proferido la
siguiente
SENTENCIA
dentro del proceso
de revisión del fallo proferido por el Juzgado Cincuenta Civil Municipal de
Bogotá, en el trámite de la acción de tutela iniciada por el señor Luis Martín
Scarpetta Cepeda y la señora Martha Magdalena Guevara Rodríguez contra la
Dirección General de Sanidad Militar.
I. ANTECEDENTES.
El señor Luis
Martín Scarpetta Cepeda y la señora Martha Magdalena Guevara Rodríguez, interpusieron
acción de tutela contra la Dirección General de Sanidad Militar, en razón a que
la citada entidad se niega a entregar el carné que acredita a la señora Guevara
Rodríguez como beneficiaria de servicios de salud. Para fundamentar su
solicitud de amparo, pusieron de presente los siguientes hechos:
1. Luis Scarpetta
Cepeda contrajo matrimonio con la señora Lucy Vidal Cortes en septiembre de
1956, y en el mes de junio de 1980 decidieron separarse. Desde ese mismo año el
señor Scarpetta Cepeda inició su unión libre con la señora Martha Magdalena
Guevara Rodríguez.
2. Afirma el señor
Scarpetta que de su primer matrimonio nacieron cinco (5) hijos, de los cuales
el menor tiene 25 años. De su segunda unión nacieron tres hijos, Carlos Alberto
en 1981, Julián Mauricio en 1982 y Diego Fernando Scarpetta Guevara en 1989.
3. Indica que desde
1982 la señora Lucy Vidal de Cortes no tiene acceso a los servicios médicos de
Sanidad Militar, pues él mismo no autorizó la entrega del carné
correspondiente.
4. En 1992, de
acuerdo a lo dispuesto en relación con las compañeras permanentes, y cumplidos
los requisitos señalados por la Caja de Retiro de las Fuerzas Militares, le fue
entregado a Martha Guevara Rodríguez el carné de servicios médicos por tiempo
indefinido. Posteriormente, la Dirección General de Sanidad inició el cambio de
carnés verdes laminados por otros de color azul. Cuando la señora Guevara
Rodríguez quiso obtener el nuevo carné, le fue manifestado por la entidad aquí
accionada, que no le sería entregado el mencionado documento hasta tanto no se
presentara por parte del señor Scarpetta Cepeda, la sentencia de divorcio o
cesación de efectos  civiles del matrimonio católico de su primer matrimonio.
5. De esta manera,
los accionantes alegan que la ley no contempla este requisito para que la
compañera permanente acceda a los beneficios de salud, pues tan solo se deben
probar dos (2) años de convivencia y ellos cuentan con mas de veinte (20) años.
Por lo
anterior, solicitan se ordene a la Dirección de Sanidad Militar de las Fuerzas
Militares, que de manera inmediata se tramite la elaboración del nuevo carné
color azul, con vigencia indefinida, igual al que posee actualmente.
Por su parte, la
Dirección General de Sanidad Militar en oficio dirigido al Juzgado Cincuenta
Civil Municipal de Bogotá, informó que para el caso de la expedición del nuevo
carné a la señora Martha Magdalena Guevara Rodríguez, en su condición de
compañera permanente del afiliado Luis Martín Scarpetta, se debe estar a lo
dispuesto en el Acuerdo 013 de agosto 13 de 1997 del Consejo Superior de Salud
de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional, que dentro de sus requisitos
señala que:
“a) Para el
cónyuge o el compañero o la compañera del afiliado. Para el caso del
compañero(a) sólo cuando la unión permanente sea superior a dos (2) años.
“7. Fotocopia del
fallo de divorcio para matrimonio civil o cesación de efectos civiles para el
matrimonio católico, en caso de haber existido vínculos matrimoniales
anteriores a la unión marital de uno o ambos convivientes.”
Agregó que el
anterior requisito es necesario para establecer el estado civil del afiliado,
pues de acuerdo con lo manifestado por él mismo, convive con la señora Guevara
en unión libre, y no ha adelantado ningún proceso de divorcio de su esposa Lucy
Vidal Cortes, lo que indica que mientras no haya sentencia de divorcio, el
vinculo matrimonial del afiliado se encuentra vigente. Igualmente, indicó que
es indispensable la demostración de la inexistencia de un vinculo matrimonial
anterior, pues de acuerdo al artículo 42 de la Constitución Política los
efectos civiles de todo matrimonio cesan “por divorcio con arreglo a la Ley
civil”, y por ello, dicha entidad debe establecer que la cónyuge del señor
Luis Martín Scarpetta Cepeda no va a iniciar ninguna reclamación dado que su
vinculo matrimonial se encuentra aún vigente, y que la única manera de deshacer
dicha unión marital es mediante una sentencia de divorcio.
II. DECISIÓN JUDICIAL
OBJETO DE REVISIÓN.
Mediante sentencia
de septiembre 5 de 2001, el Juzgado Cincuenta Civil Municipal de Bogotá, negó
el amparo solicitado por los demandantes. Consideró el juez de primera
instancia que los demandantes no han cumplido con los requisitos establecidos
para acceder a los servicios de salud prestados por la Dirección General de
Sanidad Militar, además de no encontrarse vulnerados sus derechos. Indicó
igualmente, que la demandada no le ha negado a la señora Martha Magdalena
Guevara Rodríguez su derecho a la seguridad social en salud, pues le aclaró que
para beneficiarse de los servicios médicos en cuestión, se debe cumplir con los
requisitos previamente señalados, es decir, que su actual compañero presente a
la Dirección General de Sanidad Militar la correspondiente sentencia de
divorcio de su anterior matrimonio.
III. PRUEBAS
ORDENADAS POR LA CORTE CONSTITUCIONAL.
1. Auto
de pruebas del 18 de febrero de 2002.
Mediante
auto de fecha 18 de febrero de 2002, esta Sala de Revisión, consideró necesario
practicar algunas pruebas. Para ello, solicitó a la Secretaria General de esta
Corporación oficiarán al señor Luis Martín Scarpetta Cepeda, para que en el
término de dos (2) días, contados a partir de la notificación del auto,
certificara a esta Sala si ya había concluido el proceso de divorcio por él
iniciado en el mes de marzo de 2001. Igualmente, se ordenó oficiar al Comando
General de las Fuerzas Militares, Dirección General de Sanidad Militar, en
particular al Director General de Sanidad Militar, para que en el mismo término
de dos (2) días, informara sí el señor Luis Martín Scarpetta Cepeda, ya había
hecho entrega a dicha dependencia, de la fotocopia de la sentencia de divorcio
de la señora Lucy Vidal Cortes. Si ello ya hubiere sucedido, se debe informar
igualmente, si ya fue expedido el Carné de Servicios de Salud a la señora
Martha Magdalena Guevara Rodríguez, compañera del señor Scarpetta Cepeda.
Mediante escrito de
cincuenta y nueve (59) folios, recibido en la Secretaria General de esta
Corporación el día 21 de febrero de 2002, el Comando General de las Fuerzas
Militares, Dirección General de Sanidad Militar dio respuesta a la prueba
solicitada, señalando entre otros aspectos los siguientes:
“Revisada la
documentación existente en el formulario de afiliación del cotizante, así como
en la correspondencia que reposa en la Dirección General de Sanidad Militar –
Centro Nacional de Afiliación, se estableció que el señor SCARPETA CEPEDA hasta
el día de hoy no ha remitido sentencia alguna proferida por autoridad
competente, mediante el cual se decreta el divorcio de los contrayentes
SCARPETA – VIDAL.
“Teniendo en
cuenta lo anterior, esta Dirección General de Sanidad Militar no ha podido
proceder a la elaboración del carné de servicios médicos de la señora MARTHA
MAGDALENA GUEVARA RODRÍGUEZ, en calidad de compañera permanente del señor LUIS
MARTÍN SCARPETA CEPEDA, de acuerdo a lo dispuesto en el Acuerdo 013 de 1997,
antes mencionado.
“Lo anterior esta
avalado en Sentencia T-01-365 del 30 de abril de 2001, proferida por el
Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que en otro caso idéntico de un
afiliado del Subsistema de Salud de las Fuerzas Militares, indicó: ‘ De
otra parte, si bien es cierto el constituyente dejó de manos del estado la
seguridad  y la salud, no lo es menos que de igual manera nacen obligaciones
por parte de los afiliados y beneficiarios del Sistema, que deben cumplir para
que el servicio sea eficiente y oportuno, siendo esa la razón para que la
administración exija el cumplimiento de los requisitos a que se refiere el
documento a folio 22 del expediente...’, cuyas pretensiones fueron
negadas a la tutelante y de cuyo fallo anexo copia (Subrayado y resaltado fuera
del texto).
“Por lo
anterior, con todo respeto le manifiesto a la Honorable Corte Constitucional,
que esta Dirección General de Sanidad Militar, está atenta a la afiliación y
expedición del carné de servicios médicos para la señora MARTHA MAGADALENA
GUEVARA RODRÍGUEZ, en calidad de compañera permanente del señor LUIS MARTÍN
SCARPETA CEPEDA, una vez el cotizante en su calidad de afiliado titular del
derecho anexe copia de la sentencia de divorcio en cumplimiento de su
obligación como afiliado cotizante.”
Igualmente, la Dirección
General de Sanidad Militar, remitió fotocopia simple de la respuesta dada al
Juzgado Veintinueve Civil del Circuito de Bogotá, en el cual indica a dicho
juzgado que la señora accionante “esta actuando temerariamente y en
contravención del artículo 38 del decreto 2591 de 1991, por cuanto ya había
interpuesto acción de tutela junto con su compañero Señor LUIS MARTÍN SCARPETTA
CEPEDA, por los mismo hechos y derechos ante el Juzgado Cincuenta Civil
Municipal de Bogotá,...”
Por su parte el
señor Luis Martín Scarpetta Cepeda, en escrito recibido el 22 de febrero del
presente año, en la Secretaria General de esta Corporación, manifestó lo
siguiente:
“Me permito
comunicar al H. Magistrado, que a la fecha no he iniciado el proceso de
divorcio, el cual para el caso que nos ocupa considero no es necesario,
teniendo en cuenta que mi solicitud es por un derecho adquirido (Art. 58 de la
Constitución). Es por esta razón que nos vimos precisados a entablar la tutela.
“H. Magistrado,
como lo manifestado a la dirección de sanidad y a los señores jueces no estamos
solicitando la expedición del carné de color azul vigente, sino el cambio del
que poseemos de color verde, por el de color azul.
“El carné
original que reposa en nuestro poder, fue expedido por la Caja de Retiro de las
FF.MM., por término Indefinido previo el lleno de los requisitos en el año de
1994.
“Con este carné
mi compañera permanente ya ha sido atendida en el hospital militar y
dispensario F.A.C. durante varios años. Creó que vale la pena aclarar que desde
el año de 1980 me separé de LUCY VIDAL CORTES. Que en el año de 1990 según
escritura No. 585 de la notaria quinta efectuamos separación de bienes, también
que desde el año de 1.980, convivo en unión libre con MARTHA MAGADALENA GUEVARA
RODRÍGUEZ en forma ininterrumpida y bajo el mismo techo. (22 años).” Al anterior escrito anexó varios
documentos que corresponden a 6 folios).
2. Auto de
pruebas del 21 de marzo de 2002.
Mediante nuevo auto
de pruebas de la fecha anotada, la Sala de Revisión, solicitó que por
intermedio de la Secretaria General de la Corporación, se oficiara al Juzgado
Veintinueve Civil del Circuito de Bogotá, para que en el término de cuarenta y
ocho (48) horas, contadas a partir de la notificación de dicho auto, remitiera
a esta Corte, copia del fallo proferido por ese juzgado en el trámite de la
acción de tutela promovida por Luis Martín Scarpetta Cepeda y Martha Magdalena
Guevara Rodríguez contra la Dirección General de Sanidad Militar. Esta prueba
se requirió, dada la información suministrada por la misma Dirección General de
Sanidad Militar, en respuesta al Auto de fecha 18 de febrero de 2002, en la
cual ponía en evidencia la existencia de una segunda acción de tutela promovida
por los mismos demandantes, con base en  los mismos hechos y contra la misma
entidad, a fin de determinar la posible temeridad de los actores.
En respuesta a este
último Auto de Pruebas, el día 2 de abril de 2002, el Juzgado Veintinueve Civil
del Circuito de Bogotá, remitió a esta Corporación copia del fallo proferido en
el trámite de la acción de tutela promovida por Martha Magdalena Guevara
Rodríguez contra la Dirección General de Sanidad Militar. Dicha decisión negó
el amparo solicitado por la accionante, sin  que se  hiciera referencia alguna
a la actuación temeraria a la cual hiciera referencia la Dirección General de
Sanidad Militar.
IV.
CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS.
1.     Competencia.
Esta Corte es
competente para conocer del fallo materia de revisión, de conformidad con lo
establecido en los artículos 86 y 241-9 de la Constitución Política y en los
artículos 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991, y demás disposiciones pertinentes y
por la escogencia del caso por la Sala de Selección.
2. Derechos
Fundamentales comprometidos en esta tutela.
Relevante resulta
para la Sala reiterar en el caso objeto de estudio, que si bien  el demandante
no invocó la protección de su derecho fundamental  al debido proceso, y la
violación al principio constitucional de la buena fe,  es deber del juez de tutela
“verificar la veracidad de los hechos narrados, apreciar las pruebas y
deducir la violación de los derechos fundamentales invocados, o de otros, que
también requieren protección.”[1] De esta manera, recientemente en la
Sentencia T-684 de 2001[2] se dijo:
“ Ha sostenido
reiteradamente la Corte que dada la informalidad de la acción de tutela, cuando
el actor no invoca expresamente la totalidad de los derechos vulnerados, el
juez de tutela no solamente tiene la facultad sino la obligación de proteger
todos los derechos que de conformidad con las pruebas aportadas dentro del
proceso encuentre vulnerados, de conformidad con lo establecido en los artículos
3 y 14 del Decreto 2591 de 1991”.
Así pues, cree la
Sala que los temas imbricados en este asunto son los siguientes:
-Violación del
debido proceso cuando se modifica un derecho adquirido o una situación jurídica
consolidada bajo la vigencia de una norma anterior.
-Violación del
principio constitucional de la buena fe, en su vertiente de respeto a los actos
propios.
-Violación a
los derechos a la salud y seguridad social.
3. Supuestos del caso.
Lo pretendido inicialmente por la presente acción de tutela es la
protección de los derechos fundamentales a la seguridad social, a la salud y a
la vida de la compañera permanente del actor, lo cual se lograría con la
expedición del carné que la identifica como beneficiaria del sistema de salud
al cual esta vinculado su compañero permanente.
Desde el año 1992, la entidad accionada, había reconocido la calidad
de beneficiaria a la señora MARTHA GUEVARA RODRÍGUEZ, y le había sido entregado
el carné de servicios médicos por tiempo indefinido. Por reestructuraciones
administrativas y cambios al interior de las dependencias de la Dirección
General de Sanidad Militar, se contempló el cambio de carnés, y los que en un
principio fueron verdes, pasaban a ser azules. Lo que parecía un simple cambio
de documentos, se convirtió para la entidad accionada en una oportunidad para
exigirle al señor Scarpetta que hasta tanto no presentara la sentencia de
divorcio o de cesación de efectos civiles de su primer matrimonio católico, no
le sería expedido el nuevo carné de color azul.
Tal condicionamiento
tenía fundamento por parte de la entidad demandada  en el Acuerdo 013 de agosto
13 de 1997 del Consejo Superior de Salud de las Fuerzas Militares y de la
Policía Nacional, que señalaba: Establecimiento de requisitos para los beneficiarios:
“a) Para el
cónyuge o el compañero o la compañera del afiliado. Para el caso del
compañero(a) sólo cuando la unión permanente sea superior a dos (2) años.
“7. Fotocopia del
fallo de divorcio para matrimonio civil o cesación de efectos civiles para el
matrimonio católico, en caso de haber existido vínculos matrimoniales
anteriores a la unión marital de uno o ambos convivientes.”
Sin embargo, el
mismo Acuerdo 013 de 1997, señala quiénes ostentan la categoría de
beneficiarios:
Parágrafo 2. del
artículo primero:
“De conformidad con lo dispuesto en el
artículo 20 de la ley 352/ 97 son beneficiarios de los afiliados ...  los
siguientes :
“a) El cónyuge o
el compañero o la compañera permanente del afiliado. Para el caso del compañero
( a ) sólo cuando la unión permanente sea superior a dos años”.
Significa lo anterior, que si la señora Martha Guevara tenía la
calidad de beneficiaria al momento de solicitar el cambio de carné, esa
condición permanecía aún después del cambio de carnés efectuado por la
demandada, por que el Acuerdo que la entidad le opone para negarle el nuevo
documento, no contemplaba la alteración de las situaciones subjetivas ya
consolidadas.
Ahora bien, en el
año 2000, mediante el Decreto- Ley 1795 de 2000, se estructuró el Sistema de
Salud de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional, norma vigente y que es
preciso tener presente en el estudio de este caso. En dicha normatividad, se
contemplaba quiénes son sus afiliados y sus beneficiarios, y cuáles son los
requisitos para acceder a los servicios médicos ofrecidos por el régimen
especial de salud de las fuerzas militares y de policía.
Así, el artículo 24
señala quienes serán beneficiarios del mismo:
“ARTÍCULO 24.-
BENEFICIARIOS. Para los afiliados enunciados en el literal a) del Artículo
23, serán beneficiarios los siguientes:
“a) El cónyuge o
el compañero o la compañera permanente del afiliado. Para el caso del
compañero(a) sólo cuando la unión permanente sea superior a dos (2) años.” (Subraya y negrilla fuera del texto
original).
El demandante
mediante declaración extrajuicio rendida ante el Notario Segundo del Circuito
de Soacha y Sibaté, de fecha 29 de julio de 2000[3], demuestra que lleva conviviendo más de
veinte (20) años con su actual compañera Martha Magdalena Guevara Rodríguez.
Ello evidencia el cumplimiento, del requisito señalado en el literal a) del
artículo 24 del decreto en cuestión y del literal a) del parágrafo segundo del
artículo primero del Acuerdo 13/ 97.
Pero además, el
Decreto 1795 de 2000 establece en el artículo 25, parágrafo 2, literal a),
numeral 2, cómo se pierde la calidad de beneficiario de los servicios de salud:
“ARTÍCULO 25.-
DEBERES DE LOS AFILIADOS Y BENEFICIARIOS.
– Son deberes de
los afiliados y beneficiarios:
“ (...).
“PARÁGRAFO 2.
El derecho a los servicios de salud para los afiliados enunciados en el
literal a) del Artículo 23 y para los beneficiarios enunciados en el Artículo
24, se extinguirá por las siguientes causas:
“ (...).
“2. Por
declaración judicial de nulidad o inexistencia de matrimonio. Por
sentencia judicial de divorcio válida en Colombia o por separación
judicial o extrajudicial de cuerpos, ó cuando no hiciere vida en común con el
cónyuge o compañero (a) permanente afiliado.” (Subraya y negrilla fuera del texto original).
Si el demandante
convive con su compañera permanente desde hace más de veinte (20) años, como se
deduce de la declaración extrajuicio a que ya se hizo alusión, es lógico pensar
que no convive con su cónyuge desde hace el mismo tiempo, es decir, más de
veinte años, situación que excluye a esta última como posible beneficiaria de
los servicios de salud ofrecidos por la entidad aquí accionada.
De las pruebas aportadas
por los demandantes queda demostrado que estos cumplieron en su momento con los
requisitos para ser respectivamente, afiliado y beneficiaria del Sistema de
Salud de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional. Por ello, exigir
requisitos adicionales para reconsiderar la condición de beneficiaria, incluso,
desconociendo las reales pruebas aportadas por el afiliado, denota una conducta
violatoria de los derechos de los accionantes, en particular de la señora
Guevara Rodríguez.
4. Se viola el
debido proceso cuando se modifica un derecho adquirido o una situación jurídica
consolidada bajo la vigencia de una norma anterior.
Para una correcta
comprensión de la decisión que aquí se adopta, es preciso señalar que la señora
Martha Magdalena Guevara Rodríguez, ya tenía la condición de beneficiaría antes
de solicitar el cambio del carné, como lo demuestra la fotocopia del primer
documento que le fuera expedido por la Caja de Retiros de las Fuerzas
Militares,[4] lo que confirma la existencia previa de un
derecho adquirido. Su pretensión al solicitar el cambio de documento, no era la
de volver a obtener la calidad de beneficiaria de la que ya gozaba, si no la de
cumplir con un requisito administrativo y de trámite que la entidad imponía.
Ello lo corrobora el mismo Acuerdo 13 de 1997, tantas veces alegado por la
accionada y cuyo artículo 5º le otorga al carné su exacto sentido: un elemento
de identificación de los afiliados y beneficiarios. Dice así la norma:
“CARNÉ DE SERVICIOS. En desarrollo de lo
dispuesto en el presente Acuerdo, la Dirección General de Sanidad Militar y la
Dirección de Sanidad de  la Policía Nacional, establecerán un nuevo carné de
servicios de salud como medio de identificación ante las Entidades y
Establecimientos de Sanidad del respectivo Subsistema”.
Por lo demás, la
existencia de un carné ha dicho la jurisprudencia de la Corte en casos
similares, no es el que otorga el derecho a la seguridad social, las etapas que
administrativamente deben surtirse para carnetizar constituyen un requisito a
llenar pero no implica que ese aspecto mecánico de la carnetización es el que
otorga el derecho. “Significa lo anterior que la inclusión de una persona en un
registro constituye una prueba pero no es requisito indispensable si está de
por medio la violación a un derecho fundamental.”[5]
En consecuencia, no
encuentra la Corte justificación alguna en la actitud de  la entidad accionada,
cuando luego de siete (7) años de haber reconocido a la accionante como
beneficiaria de sus servicios médicos, pretende cambiarle tal condición con el
argumento de que debe allegar y cumplir con unos requisitos que surgieron con
posterioridad a su aceptación como beneficiaria de los servicios de salud de
las Fuerzas Militares. Condición, que atenidos a lo dispuesto en las normas
existentes, Acuerdo 13 de 1997- parágrafo 2 del artículo 1º. y Decreto 1795 de
2000, artículo 24, la señora Guevara Rodríguez ha demostrado con la prueba de
que mantiene con el afiliado una unión permanente superior a dos años.
Ni aún en el
hipotético caso en que se diera crédito a la exigencia de la entidad, podría
ignorarse la situación ya definida y consolidada de la señora Guevara Rodríguez
puesto que el Acuerdo 13 de 1997, tiene aplicación hacia el futuro -artículo 6-
y no afecta las situaciones surtidas bajo la vigencia de normas anteriores.
El acento en la
argumentación de este caso debe ponerse entonces en una circunstancia que no
admite discusión: la señora Martha Magdalena Guevara Rodríguez, ya era
beneficiaria del Sistema de Salud de las Fuerzas Militares y de Policía, y
dicha condición no puede verse modificada siete (7) años después de su
reconocimiento, salvo que ella pierda su condición de beneficiaria en razón a
encontrarse incursa en alguna de las causales señaladas por el artículo 25 del
decreto 1795 de 2000, situación que no se da en su caso, y que por el contrario
sí evidencia la existencia de un derecho adquirido.
Noción ésta última
que según los dictados de la amplia jurisprudencia al respecto se ha
identificado con aquellas situaciones individuales y subjetivas que se han
creado y definido bajo el imperio de una ley y, por lo mismo, han creado a
favor de sus titulares un derecho subjetivo que debe ser respetado. De ahí que
una ley posterior no pueda afectar lo que de manera legítima se ha obtenido
bajo la vigencia de una ley anterior.[6] El derecho adquirido, señala la doctrina
imperante al respecto, se incorpora de modo definitivo al patrimonio de su
titular y queda  cubierto de cualquier acto oficial que pretenda desconocerlo,
pues la propia Constitución lo garantiza y protege.[7] Y con más precisión la sentencia C-478 de
1998 Magistrado Ponente Alejandro Martínez Caballero expresó:
“La noción de derecho adquirido, ha
dicho la Corte debe distinguirse  de  las meras expectativas, pues mientras el
primero no puede ser desconocido por las leyes ulteriores, por el contrario las
segundas no gozan de esa protección. Esta distinción se relaciona entonces con
la aplicación de la ley en el tiempo y la prohibición de la retroactividad,
pues en principio una norma posterior no puede desconocer situaciones jurídicas
consolidadas durante la vigencia de una regulación anterior, pero en cambio la
ley puede modificar discrecionalmente las meras probabilidades o esperanzas que
se tienen de obtener algún día un derecho. A su vez, esta prohibición de la
retroactividad es consustancial a la idea misma del derecho en una sociedad
democrática, pues la regulación social a través de normas jurídicas pretende
dirigir la conducta de personas libres, por lo cual es necesario que los
individuos conozcan previamente las normas para que puedan adecuar sus comportamientos
a las mismas. Una aplicación retroactiva de una ley rompe entonces no sólo la
confianza de las personas en el derecho, con lo cual se afecta la buena fe sino
que, además, desconoce la libertad y autonomía de los destinatarios de las
normas, con lo cual se vulnera su dignidad”.
Ha incurrido pues la
entidad accionada en una  violación del debido proceso, del cual hace parte,
como una forma de realizar la seguridad jurídica, la certidumbre que deben
tener las personas, acerca de cuáles son las reglas que se aplican al proceso
judicial o administrativo que las afecta o en el que están interesadas. Esas
reglas no pueden ser modificadas a voluntad de quien conduce el respectivo
trámite, pues al hacerlo sorprendería a las partes y a terceros, desatendiendo ostensiblemente
una de las garantías esenciales plasmadas en el artículo 29 de la Constitución.[8]
5. Respeto a los
derecho subjetivos. Principio de buena fe y respeto al acto propio.
“Razones de seguridad jurídica y de respeto a los derechos adquiridos o
de las situaciones jurídicas subjetivas que han quedado consolidadas en cabeza
de una persona, como también la presunción de legalidad de las decisiones
administrativas en firme, avalan el principio de la inmutabilidad o
intangibilidad de los derechos subjetivos reconocidos por la administración a
través de un acto administrativo”.[9]
La buena fe, ha
dicho la Corte, "se refiere fundamentalmente a la confianza, seguridad
y credibilidad que otorga la palabra dada (…..) la administración y el
administrado deben adoptar un comportamiento leal en el perfeccionamiento,
desarrollo y extinción de las relaciones jurídicas. Este imperativo
constitucional no sólo se aplica a los contratos administrativos, sino también
a aquellas actuaciones unilaterales de la administración generadoras de
situaciones jurídicas subjetivas o concretas para una persona. El ámbito de
aplicación de la buena fe no se limita al nacimiento de la relación jurídica,
sino que despliega sus efectos en el tiempo hasta su extinción. El principio de
la buena fe incorpora a la doctrina que proscribe el venire contra factum
proprium, según la cual a nadie le es lícito venir contra sus propios actos. La
buena fe implica el deber de observar en el futuro la conducta inicialmente
desplegada, de cuyo cumplimiento depende en gran parte la seriedad del
procedimiento administrativo, la credibilidad del Estado y el efecto vinculante
de sus actos para los particulares…"[10] (El resaltado  es nuestro).
Lo anterior para
demostrar que por igual en este caso se violó el principio de la buena fe, hoy
de consagración constitucional, el cual, según enseña la jurisprudencia debe
presidir el tráfico jurídico general, la seriedad de los procedimientos
administrativos, y que consistía para el caso en estudio, en un deber de
comportamiento, que se reflejaba en la necesidad de que las Fuerzas Militares
observaran en el futuro la conducta que sus actos anteriores hacían prever.
Tal como lo muestran
las sentencias relacionadas, la doctrina ha elaborado diversos supuestos para
determinar “situaciones contrarias a la buena fe, y entre ellas cabe mencionar
la negación de los propios actos, “venire contra factum propium”, las
dilaciones injustificadas, el abuso de poder y el exceso de requisitos
formales..”.[11] El respeto al acto propio, que
tradicionalmente ha estado atado a la prohibición de revocatorias unilaterales,
es un concepto ético del derecho, que tribunales y juristas deben tener en
cuenta por el alto valor que con él se defiende,[12] pero se predica también de operadores
jurídicos como lo son para este caso, las Fuerzas Militares, en una de sus
dependencias,  al interpretar  las normas que pretenden aplicarle al
demandante.
La buena fe
entonces, resultó alterada en el presente caso, puesto que, desde la
perspectiva del respeto al acto propio, la confianza despertada en la señora
GUEVARA RODRIGUEZ, que actuó de buena fe, en razón de su primera conducta
realizada, es decir cuando la Dirección  General de Sanidad Militar en el año
de 1992, le otorgó la categoría beneficiaria, quedó vulnerada por una
pretensión posterior y contradictoria de exigirle requisitos para demostrar una
situación que ya había sido consolidada y avalada por la propia administración.
Por ello, el brocardo “venire contra pactum proprium” no impone la
obligación de no hacer, sino el deber de no poder hacer, es eso lo que significa
que  no se puede ir contra los actos propios.[13]
Por lo tanto, cuando
el ordenamiento jurídico por su intermitencia y fragilidad no da seguridad a
los particulares respecto a la legitimidad de sus actuaciones, y la actuación pública,
fundada en dicho ordenamiento, revela un comportamiento que no es la conducta
regular y recta que el administrado espera del Estado, viola el postulado de la
buen fe. Ello resulta así, cuando los agentes del Estado atentan contra los
derechos de los ciudadanos de manera súbita e inconsiderada e incumplen lo
ofrecido o retiran lo que han otorgado anteriormente, por razones que para
éstos resultan inesperadas e incomprensibles.[14]
6. Violación a
los derechos a la vida y la seguridad social.
De continuar con la
situación fáctica que ha dado origen a esta tutela, vale decir, la negativa de
la entidad accionada de proceder al cambio del carné de la señora Martha
Magdalena Guevara Rodríguez, se estaría afectando también su derecho de acceso
a la seguridad social, el cual, por tratarse de un derecho irrenunciable que
debe ser garantizado por el Estado a todos los habitantes del territorial
nacional (C.P. Art. 48) adquiere en este caso el carácter de fundamental dada
su estrecha relación de conexidad con los principios de respeto a la dignidad
humana e igualdad material.
Ciertamente, ante la
eventualidad de que la actora requiriera algún tipo de atención médica y ésta
le sea negada por no poseer un carné de color azul, la prevalencia de lo
adjetivo sobre lo sustancial sería palmaria, pues la efectividad de sus
derechos a la igualdad, a la asistencia en salud y a la vida digna, quedaría
condicionada por el cumplimiento de un requisito formal que no se deriva
directamente de la ley, y que además surge con posterioridad a la consolidación
de su derecho de acceso al sistema de seguridad social de las Fuerzas Militares
y de Policía Nacional, en calidad de beneficiaria del señor Luis Martín
Scarpetta Cepeda.
En relación con la
violación al derecho a la seguridad social, sea menester recordar que éste no
sólo es considerado exclusivamente como un derecho en sentido formal, que
siendo de carácter prestacional según los términos de la Carta Política,
permite el acceso formal a los servicios médicos a través del Sistema General
de Seguridad Social en Salud y de sus diferentes regímenes, como es el de las
Fuerzas Militares y Policía Nacional, sino que debe ser entendido como la
posibilidad que tienen los afiliados y beneficiarios de acceder efectivamente
a los servicios médicos ofrecidos, sin que su derecho sustancial, ya
reconocido, se vea condicionado al cumplimiento de procedimientos
administrativos desarrollados por las mismas entidades con posterioridad a tal
reconocimiento.
Por ello, el acceso
a la seguridad social es un derecho susceptible de protegerse por vía
constitucional, de manera excepcional, cuando reunidos los requisitos para
acceder al mismo, y adquirida la condición de afiliado o beneficiario del
sistema general de seguridad social en salud, no pueda favorecerse del mismo, y
se pretenda por el contrario, obligar a la persona a renunciar a este.[15]
Así, dadas las
consideraciones anteriores, esta Sala de Revisión, revocará la sentencia de
septiembre 5 de 2001, proferida por el Juzgado Cincuenta Civil Municipal de
Bogotá, y en su lugar tutelará el derecho al acceso a la seguridad social de la
señora Martha Magdalena Guevara Rodríguez. Para ello, ordenará a la Dirección
General de Sanidad Militar, que dentro de las cuarenta y ocho (48) horas,
siguientes a la notificación de la presente providencia, expida a la señora
Martha Magdalena Guevara Rodríguez, el carné que la acredita como beneficiaria
del señor Luis Martín Scarpetta Cepeda, y como usuaria de los servicios médicos
ofrecidos por esa entidad, sin que ello traiga como consecuencia restricciones
en los servicios médicos que requiera la accionante.
V. DECISIÓN.
En mérito de lo
expuesto, la Sala Quinta de Revisión de Tutela de la Corte Constitucional,
obrando en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución
RESUELVE
Primero. REVOCAR la sentencia proferida el 5
de septiembre de 2001, por el Juzgado Cincuenta Civil Municipal de Bogotá, por
considerar violados los derechos fundamentales al acceso a la seguridad social
de la señora Martha Magdalena Guevara Rodríguez.
Segundo. ORDENAR a la Dirección General de
Sanidad Militar, para que dentro de las cuarenta y ocho (48) horas, siguientes
a la notificación de la presente providencia, expida a la señora Martha
Magdalena Guevara Rodríguez, el carné que la acredita como beneficiaria del
señor Luis Martín Scarpetta Cepeda, y como usuaria de los servicios médicos
ofrecidos por esa entidad, sin que ello traiga como consecuencia restricciones
en los servicios médicos que requiera la accionante.
Tercero. Por Secretaría, líbrese la comunicación de
que trata el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Notifíquese,
cópiese, publíquese, comuníquese e insértese en la Gaceta de la Corte
Constitucional y cúmplase.
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado Ponente
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado
EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MENDEZ
Secretaria
General
[1]
Ver T-390 de 1997, M.P: José Gregorio Hernández Galindo.
[2]
Magistrado Ponente Manuel José Cepeda Espinosa.
[3]
Ver folio 13 del expediente objeto de revisión.
[4]
Ver folios 3, 4 y 5 del expediente objeto de revisión, en donde consta la
fotocopia del carné que la acredita como beneficiaría, así como las fotocopias
de la tarjeta de citas médicas en las que consta haber tenido citas desde el
día 3 de abril de 1995 hasta el día 8 de agosto de 2000.
[5]
Sentencias T-961 de 2001 y T-723 de 2000
[6]
Sentencia C-604 de 2000, M.P. Carlos Gaviria Díaz
[7]
Sentencia T-168 de 1995
[8]
Sentencia T-95 de 1999. M. P. Dr. José Gregorio Hernández Galindo
[9]
Sentencia T-475 de 1992.
[10]
Sentencia. T-475/92 M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz
[11]
Ibídem.
[12]
Ibídem.
[13]
Sentencia T-295 de 1999
[14]
Sentencia T-402 de 1994.
[15]
Ver sentencia T-122 de 2002, M.P. Jaime Córdoba Triviño.