C-933-14
NOTA DE RELATORIA: Mediante auto 082 de fecha 11 de marzo de
2015, el cual se anexa en la parte final de esta providencia, se corrige el
nombre  del Instituto Colombiano de Derecho Tributario, el cual se
mencionó en varias partes de la providencia como Instituto Colombiano de
Derecho Procesal.
Sentencia C-933/14
DEROGACION
DE NORMA SOBRE AUTORIDAD NACIONAL DE TELEVISION A TRAVES DE APARTE DE LEY SOBRE
TEMAS TRIBUTARIOS-Vulneración de principio de unidad de
materia
DEMANDA
DE INCONSTITUCIONALIDAD-Aptitud de la demanda
DEMANDA
DE INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos
DEMANDA
DE INCONSTITUCIONALIDAD-Razones claras, ciertas, específicas,
pertinentes y suficientes
PRINCIPIO DE UNIDAD
DE MATERIA-Jurisprudencia constitucional
PRINCIPIO
DE UNIDAD DE MATERIA-Importancia/PRINCIPIO DE UNIDAD
DE MATERIA-Alcance
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Conexidad objetiva y
razonable
PRINCIPIO DE UNIDAD
DE MATERIA-Conexidad causal, teleológica,
temática o sistemática
CONEXIDAD TEMATICA-Concepto/CONEXIDAD CAUSAL-Concepto/CONEXIDAD TELEOLOGICA-Concepto/CONEXIDAD SISTEMATICA-Concepto
La
conexidad temática puede definirse como la vinculación objetiva y razonable
entre la materia o el asunto general sobre el que versa una ley y la materia o
el asunto sobre el que versa concretamente una disposición suya en particular.
La Corte ha explicado que la unidad temática, vista desde la perspectiva de la
ley en general, no significa simplicidad temática, por lo que una ley bien
puede referirse a varios asuntos, siempre y cuando entre los mismos exista una
conexión objetiva y razonable. La conexidad causal, hace referencia a la
identidad en los motivos que ocasionaron su expedición. En otras palabras, tal
conexidad hace relación a que las razones de la expedición de la ley sean las
mismas que dan lugar a la consagración de cada uno de sus artículos en
particular, dentro del contexto de la posible complejidad temática de la ley. La
conexidad teleológica se refiere a la existencia de una comunidad de fines
entre la ley y cada una de las normas que contiene, siguiendo el mismo fallo,
consiste en la identidad de objetivos perseguidos por la ley vista en su
conjunto general, y cada una de sus disposiciones en particular.  Es
decir, la ley como unidad y cada una de sus disposiciones en particular deben
dirigirse a alcanzar un mismo designio o designios, nuevamente dentro del
contexto de la posible complejidad temática de la ley. Finalmente, la conexidad
sistemática puede ser entendida como la relación existente entre todas y cada
una de las disposiciones de una ley, que hace que ellas constituyan un cuerpo
ordenado que responde a una racionalidad interna.
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA FRENTE A NORMA DEROGATORIA-Alcance
Cuando
se trata de analizar si la derogación expresa de normas legales vulnera o no
dicho principio, la Corte debe en primer término determinar cuál es el
contenido del precepto que es objeto de derogación, luego precisar cuál es el
tema dominante regulado en la ley que consagra la derogatoria, y finalmente,
deducir si entre el contenido genérico de la ley derogatoria y la norma
derogada existe conexidad. Esta corporación en reciente sentencia señaló al
respecto que el análisis constitucional en estos casos “no se circunscribe a la
mecánica verificación de si los artículos derogados estaban o no incluidos en
el proyecto inicialmente presentado o si precisamente esos artículos fueron
sometidos a los debates en las Comisiones y en las Plenarias de las Cámaras,
pues es preciso establecer si esas derogatorias constituyen desarrollo de las unidades
temáticas sobre las que versaron los debates.
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Relación entre tema de artículo y materia de la ley
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Violación constituye
un vicio de carácter material que no da lugar a la caducidad de la acción de
inconstitucionalidad
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Vulneración por inexistencia de relación de
conexidad objetiva y razonable
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Vulneración por
inexistencia de relación de conexidad causal,
teleológica, temática o sistemática
Referencia: expediente D-10062
Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo
198 (parcial) de la Ley 1607 de 2012, por la cual se expiden normas en materia
tributaria y se dictan otras disposiciones
Demandantes: Liliana Álvarez Legro
Magistrada Ponente:
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
Bogotá,
D.C., tres (3) de diciembre de dos mil catorce (2014)
I. ANTECEDENTES
En
ejercicio de la acción pública consagrada en el artículo 241 de la Constitución
Política, la ciudadana Liliana Álvarez Legro presentó demanda de
inconstitucionalidad contra el artículo 198 (parcial) de la Ley 1607 de 2012,
por la cual se expiden normas en materia tributaria y se dictan otras
disposiciones.
II. TEXTO DE LA NORMA DEMANDADA
A continuación se transcribe la disposición objeto
de la demanda, subrayando el aparte cuestionado:
“LEY
1607 DE 2012
(diciembre
26)
Diario
Oficial No. 48.655 de 26 de diciembre de 2012
CONGRESO
DE LA REPÚBLICA
Por
la cual se expiden normas en materia tributaria y se dictan otras disposiciones.
EL
CONGRESO DE COLOMBIA
DECRETA:
(…)
ARTÍCULO
198.
<Artículo corregido por el artículo 1 del Decreto 722
de 2014. El nuevo texto es el siguiente:> La presente ley rige a partir de
su promulgación y deroga el inciso 2 del artículo 9o, los artículos
14-1, 14-2, la expresión
“prima en colocación de acciones” del inciso 1 del artículo 36-3, y los
artículos 244, 246-1, 287, 315, 424-2, 424-5, 424-6, 425, parágrafo 1o
del artículo 457-1, 466, 469, 470, 471, 474, 498 del Estatuto
Tributario, el artículo 5o de la Ley 30 de 1982, el artículo 153 de la Ley 488
de 1998, el parágrafo del artículo 101 de la Ley 1450
de 2011, el artículo 6o de la Ley 681
de 2001, el artículo 64 del Decreto-ley
número 019 de 2012, los numerales 1 al 5 del inciso 4 y el inciso 5 del
artículo 156 de la Ley 1151
de 2007, el artículo 15 de la Ley 1429
de 2010, el artículo 123 de la Ley 1438
de 2011, el artículo 13 de la Ley 1527
de 2012, el Decreto número 3444 del 2009 y sus modificaciones, el parágrafo
1º del artículo 2º de la Ley 1507
de 2012
y todas las disposiciones que le sean contrarias.
PARÁGRAFO. Las
disposiciones contenidas en los artículos 869 y 869-1 del Estatuto
Tributario, entrarán en vigencia para conductas cometidas a partir del año
gravable 2013”.
III. LA DEMANDA
1. La
demandante considera que el enunciado cuestionado, contenido en el artículo 198
de la Ley 1607 de 2012, por
la cual se expiden normas en materia tributaria y se dictan otras disposiciones,
desconoce el Preámbulo y los artículos 157, 158, 160 y 357 de la Constitución
Política. A partir de un conjunto de transcripciones de los textos del artículo
de derogatorias del proyecto de ley 134 de 2012 (Senado) y 166 de 2012
(Cámara), que dio origen a la Ley 1607 de 2012, sostiene que el enunciado
demandado no se discutió ni se aprobó en ninguna de las etapas del trámite ante
el Congreso. Por el contrario —afirma—, la derogatoria del parágrafo 1º del
artículo 2º de la Ley 1507 de 2012, por la cual se establece la
distribución de competencias entre las entidades del Estado en materia de
televisión y se dictan otras disposiciones, fue introducida al proyecto por la
Comisión de conciliación en una enmienda al informe de conciliación
correspondiente.
2. A
partir de lo expuesto, señala que el proceso de aprobación de la Ley 1607 de
2012, por
la cual se expiden normas en materia tributaria y se dictan otras
disposiciones,
presenta tres vicios de procedimiento en la formación del acto, y uno de
naturaleza material. Así, expone que la introducción del aparte demandado, en
la última instancia del trámite y sin haber sido discutida previamente, ni
mantener relación alguna con otros aspectos previamente debatidos, desconoce
los principios de consecutividad e identidad relativa y refleja
un exceso en el ejercicio de las competencias de la Comisión de conciliación.
Por otra parte, indica que la ley no respeta el principio de unidad de materia
pues, mientras el tema que se pretendía regular era de naturaleza
tributaria, la norma derogatoria cuestionada se refiere a la estructura de una
entidad pública.
A
continuación se explica, con más detalle, cada uno de los cargos.
2.1.
Violación del principio de consecutividad en el trámite legislativo (Artículo
157 de la Constitución Política).
El
artículo 157 de la Constitución Política plantea que ningún proyecto puede
convertirse en ley de república sin haber sido aprobado en primer debate en
cada comisión permanente y, en segundo debate, ante cada Cámara, prescripción a
la que se denomina principio de consecutividad del trámite legislativo.
De
acuerdo con las sentencias C-801 de 2003, C-839 de 2003, C-1113 de 2002, C-1147
de 2003, C-313 de 2004, C-370 de 2004 y C-894 de 2012: “son obligaciones de
las células legislativas, en virtud del principio de consecutividad: (i)
estudiar y debatir todos los temas propuestos ante ellas durante el trámite
legislativo para así dar cumplimiento al art. 157 Superior; (ii) no omitir el
ejercicio de sus competencias delegando el estudio y aprobación de un texto a
otra instancia legislativa para que allí se surta el debate, y (iii) debatir y
aprobar o improbar el articulado propuesto para primer o segundo debate, así
como las proposiciones que lo modifiquen o adicionen”.
El
enunciado demandado fue incorporado al proyecto que dio origen a la  Ley 1607
de 2012,
por la cual se expiden normas en materia tributaria y se dictan otras
disposiciones,
en la adición del informe de conciliación del día 20 de diciembre de 2012;
nunca fue debatido en el trámite ordinario del Proyecto de ley número 134 de
2012 (Senado) y 166 de 2012 (Cámara), como se prueba a partir de una revisión
de las gacetas donde se registraron las ponencias y debates del proyecto y el
informe de conciliación, en su versión inicial. El asunto tampoco fue debatido,
pues la derogatoria mencionada no guarda relación alguna con el tema central
del proyecto que se tramitaba. “En razón a ello y bajo el parámetro de que
está demostrado que el acto acusado no fue debatido en ninguno de los debates
que antecedieron a la Ley 1607 de 2012, por la cual se expiden normas en
materia tributaria y se dictan otras disposiciones, ni
mucho menos guarda relación sustancial con las materias tratadas en ella,
existe una evidente violación del principio de consecutividad”.
2.2.
Violación del principio de identidad relativa (artículos 160 de la Constitución
Política y 178 de la Ley 5ª de 1992).
El
principio de identidad relativa o flexible, propio del trámite legislativo
tiene como fuentes normativas el artículo 160 de la Carta Política y el 178 de
la Ley 5ª de 1992 (Reglamento del Congreso). Los elementos centrales del
principio han sido explicados en las sentencias C-1488 de 2000, C-922 de 2001,
C-950 de 2001, C-801 de 2003, C-893 de 2003, en los siguientes términos:
“En
el ámbito del proceso legislativo y en punto al principio de identidad, lo que
la Carta exige es que las cámaras debatan y prueben regulaciones concernientes
a las materias de que trata la ley, esto es, que exista identidad en el
contenido material de las disposiciones y no que se atengan al contenido de los
proyectos y que se abstengan de considerar los distintos desarrollos de que tal
contenido es susceptible. De ser así, ligando los temas de las leyes a ese
nivel de especificidad, resultaría imposible introducir regulaciones puntuales
relacionadas con ámbitos no previstos en los proyectos iniciales. Lo que exige
la Carta es que las distintas etapas del proceso legislativo por ella
consagrado se agoten en relación con la materia sometida a regulación pero no
que se agoten en relación con cada uno de los puntos susceptibles de abordar en
la materia”.
Lo
que exige el principio de identidad relativa, por lo tanto, es que en cada
debate “sólo se discutan aquellos asuntos que han sido considerados en los
debates precedentes y, en segundo término, que en caso de realizar
modificaciones o enmiendas al proyecto de ley, éstas guarden relación con el
discurso temático que ha sido empleado en etapas anteriores del trámite
legislativo” (C-908 de 2007).
Propone
entonces la accionante que el principio se analiza a partir de dos reglas. La
primera, ordena que en cada debate solo se discutan asuntos considerados en debates
precedentes, y la segunda, que las modificaciones o enmiendas guarden relación
con el discurso temático que se ha empleado en etapas anteriores del trámite.
En el
caso objeto de estudio el texto demandado fue introducido en la adición que se
hizo al informe de conciliación el 20 de diciembre de 2012, en el trámite del
proyecto de ley número 134 de 2012 (Senado), 166 de 2012 (Cámara), por el cual
se expiden normas en materia tributaria y se dictan otras disposiciones, de
manera que no se respetó ninguna de las reglas citadas pues, de una parte, el
enunciado cuestionado no fue considerado en ninguno de los cuatro debates, ni
en el trámite de conciliación, sino en una modificación al informe
correspondiente; y, de otra, no fue tratado en los debates anteriores, ya que
en estos no se abordó ningún asunto concerniente a la estructura estatal del
servicio público de televisión. Así las cosas, puntualiza la accionante, “el
aparte acusado vulneró gravemente el artículo 160 de la Carta Política,
traspasando los límites de unidad relativa establecidos por la jurisprudencia
constitucional”.
2.3.
Violación del principio de unidad de materia (Artículo
158, Constitución Política).
De
acuerdo con el artículo 158 de la Carta, todo proyecto de ley debe referirse a
la misma materia y son inadmisibles las disposiciones o modificaciones que no
se relacionen con ella. De igual forma, el artículo 169 Superior dispone que el
título de las leyes debe corresponder precisamente a su contenido. Tomando como
base la sentencia C-400 de 2010, la demanda señala que el principio de unidad
de materia tiene el propósitos de “[A]segurar que las leyes tengan un
contenido sistemático e integrado, referido a un solo tema o, eventualmente, a
varios”.
Explica
que aunque la ley 1607 de 2012 plantea varios temas, asociados al mercado y la
propiedad, en realidad abarca las reglas tributarias que son aplicables a cada
una de esas disciplinas, por lo que no puede deducirse que el aparte acusado
guarde una relación sistemática e integrada con los preceptos tributarios.
Agrega que la norma derogada no tiene carácter tributario, ni establece
obligaciones directas a los contribuyentes, dado que el parágrafo 1º del
artículo 2º de la Ley 1507 de 2012 se refiere a la “categoría a la que
pertenece” la Autoridad Nacional de Televisión, asunto totalmente distinto
a la regulación tributaria.
En
tal sentido, continúa, “la observancia de este principio contribuye a la
coherencia interna de las normas y facilita su cumplimiento y aplicación al
evitar, o al menos reducir, las dificultades y discusiones interpretativas que
en el futuro pudieran surgir como consecuencia de la existencia de
disposiciones no relacionadas con la materia principal a la que la ley se
refiere”, y estima que el aparte demandado “destruye la coherencia
interna de la norma tributaria”.
Finalmente,
propone que “el principio de unidad de materia se respeta cuando existe
conexidad temática, teleológica, causal o sistemática entre la norma acusada y
la ley que la contiene”, y expone que, en el caso bajo estudio, el aparte
acusado se introdujo en un estatuto tributario, a pesar de ser una norma que no
tiene ese carácter, pues la norma derogada (parágrafo 1º del artículo 2º de la
Ley 1507 de 2012) habla de la categoría a la que pertenece la ANTV, lo que
supone una cuestión totalmente ajena a las regulaciones tributarias. Por lo
tanto, estima que “el aparte acusado destruye la coherencia interna de la norma
tributaria, porque para nadie sería común encontrar en una norma tributaria la
forma en que se estructura una autoridad del Estado en materia de televisión”.
Acto
seguido, manifiesta que el análisis de una presunta violación al principio de
unidad de materia pasa por evaluar si existe conexidad temática, teleológica,
causal o sistemática entre la norma acusada y la ley que la contiene y, en ese
marco, expone que el aparte acusado no guarda conexidad temática con la ley que
lo contiene, pues esta última regula en conjunto el sistema tributario,
mientras que la norma derogada hace parte de un ley que regula la estructura
estatal y la repartición de funciones del entorno de la televisión; y no
evidencia una conexión teleológica, pues los temas de la ley y la norma
derogatoria son totalmente opuestos.
La Ley
1607 de 2012, por
la cual se expiden normas en materia tributaria y se dictan otras disposiciones,
atañe a las relaciones entre el Estado y los contribuyentes, mientras que la
Ley 1507 de 2012, por la cual se establece la distribución de competencias
entre las entidades del Estado en materia de televisión y se dictan otras
disposiciones, trata sobre la repartición de funciones ordenada por el Acto
Legislativo 02 de 2011, en materia de televisión. Y no evidencia un vínculo
causal o sistemático, “pues no nos cansamos de insistir en que los temas
difieren diametralmente tanto en su concepto como en la sustancia que tratan de
abordar”.
2.4.
Exceso en el ejercicio de competencias por parte de la comisión de conciliación
En
concepto de la accionante, se presentó un exceso en el ejercicio de las facultades
legales y constitucionales de la Comisión de Conciliación del proyecto de ley
134 de 2012 (Senado) y 166 de 2012 (Cámara).
En
ese sentido, en la sentencia C-760 de 2001, la Corte Constitucional explicó que
“las comisiones de conciliación solo pueden adelantar su actuación respecto
de textos válidamente aprobados por ambas cámaras legislativas, aunque
diferentes en su redacción, y que por lo tanto la inconstitucionalidad por
vicios de trámite no puede ser convalidada por el mecanismo de conciliación”.
En
este caso, el exceso citado consistió en incorporar, en una enmienda al informe
de conciliación inicial, la derogatoria del parágrafo 1º del artículo 2º de la
Ley 1507 de 2012, sobre la estructura de la televisión nacional.
IV. intervenciones
DEL
INSTITUTO COLOMBIANO DE DERECHO PROCESAL
3. El
Instituto presentó concepto técnico a través de su presidente[1] solicitando declarar la
inexequibilidad de la norma demandada.
3.1.
Para empezar, señaló que no cuenta con los elementos de juicio necesarios para
pronunciarse sobre los cargos por violación de los principios de consecutividad
e identidad, por tratarse de vicios de procedimiento. Sin embargo, advirtió que
el Legislador sí desconoció el principio de unidad de materia.
3.2.
Como fundamento para estudiar la constitucionalidad de normas derogatorias por
unidad de materia, hizo referencia a la sentencia C-015 de 2013 y precisó
también que, según la jurisprudencia constitucional, la interpretación y
aplicación del principio debe ser amplia, limitándose a una verificación de
conexidad objetiva y razonable entre la norma derogada y la derogatoria.
3.3.
En ese orden de ideas, la norma demandada, es decir la ley 1607 de 2012, por la cual se
expiden normas en materia tributaria y se dictan otras disposiciones,
corresponde a una reforma tributaria y su contenido esencial hace referencia a
esas materias. De acuerdo con la sentencia C-714 de 2001 “la materia
tributaria está compuesta por todas aquellas normas mediante las cuales el
Estado establece, las fuentes generadoras de los ingresos necesarios para
atender sus gastos (…), los mecanismos para su recaudación y control, así como
la manera en que serán empleados los recursos recaudados”.
3.4.
A su turno, la Ley 1507 de 2012, por la cual se establece la distribución de
competencias entre las entidades del Estado en materia de televisión y se
dictan otras disposiciones, aunque a primera vista no tiene contenido
tributario, pues habla de la estructura institucional de la televisión y la
ANTV, en el parágrafo derogado sí adoptó una determinación que toca asuntos
impositivos, puesto que el parágrafo citado asimilaba la ANTV a un
establecimiento público del orden nacional, para efectos “de los actos,
contratos, funcionarios, regímenes presupuestal y tributario, sistemas
de controles y en general el régimen jurídico aplicable”. (Se añade
negrita).
3.5.
Por ello, el Instituto estima que entre la norma derogada y la derogatoria
operada por el artículo 198 (parcialmente demandado) de la Ley 1607 de 2012 “existe
una unidad de materia de carácter relativo, no absoluto, en la medida en que se
verifica entre éstas una conexidad temática y consecuencial apenas parcial. Es
decir, la unidad de materia se predica solo respecto de la alusión al régimen
tributario, mas no de la norma completa. Esta referencia a lo tributario,
indiscutiblemente guarda relación temática y consecuencial con la Ley 1607
referida, en razón a los efectos fácticos inmediatos o potenciales, porque una
disposición que consagra el régimen tributario aplicable a un determinado
sujeto, necesariamente tiene contenido tributario. || Lo anterior, ha de
entenderse sin perjuicio de que, en la práctica, no se produzcan efectos
actuales como consecuencia de la derogatoria de la norma. Pues, en este caso,
si bien puede aducirse que la derogatoria no deviene efectos inmediatos al
mantenerse la exoneración del impuesto de renta a la entidad (ANTV), en su
condición de establecimiento oficial descentralizado (art. 22 ET), una eventual
reforma tributaria podría hacer relevantes los efectos de la decisión (…)”.
3.6.
El resto de la norma derogatoria no guarda, en cambio, relación alguna con el
núcleo temático de la ley 1607 de 2012, pues no presenta vínculos con su
objeto, ni con el resto de sus disposiciones. Más aún –puntualiza el
interviniente– no existe siquiera un aspecto accidental que permita
relacionarlos entre sí, en tanto la Ley 1507 de 2012 —que contiene la norma
derogada— se refiere al régimen presupuestal, de contratación, de control y, de
manera general, al régimen jurídico aplicable a la ANTV, asuntos que no tienen
nada que ver con la materia tributaria regulada en la ley 1607 de 2012, aun
adoptando un criterio de análisis flexible.
AUTORIDAD
NACIONAL DE TELEVISIÓN
4. El
apoderado de la Autoridad Nacional de Televisión,[2] presentó concepto
técnico en este proceso, con el propósito de defender la constitucionalidad de
la norma demandada.
En
relación con el trámite legislativo, indica que la iniciativa de reforma
tributaria fue presentada al Congreso a través del Ministerio de Hacienda y
Crédito Público el 4 de octubre de 2012 y publicada en la Gaceta del Congreso
666 de 2012.
4.1.
Explica que la ponencia para primer debate fue discutida y aprobada en sesiones
conjuntas de las comisiones terceras de Cámara y Senado los días 28 y 29 de
noviembre de 2012, como consta en el Acta de Plenaria No. 188 de la sesión
extraordinaria del miércoles 19 de diciembre de 2012, publicada en la Gaceta
del congreso No. 378 de 2013, a partir de una proposición por el doctor Raúl
Enrique Ávila Hernández, consistente en adicionar a la norma de  derogatorias
la expresión  “el parágrafo primero del artículo 192, con la derogatoria del
parágrafo 1º del artículo 2º de la Ley 1507 de 2102”, por la cual se establece
la distribución de competencias entre las entidades, en relación con la
prestación del servicio de televisión.
4.2.
Según la Gaceta 913 de 2012, correspondiente a la ponencia para segundo debate,
en plenaria de la Cámara de 10 de diciembre de 2012 se discutió la proposición
de adición del enunciado cuestionado. El texto del proyecto, incluido se
aparte, fue aprobado por la Plenaria de Cámara (GC 949 de 2012). Posteriormente,
el informe de la Comisión de conciliación, de 20 de diciembre de 2012 y
publicado en la Gaceta 950 de 2012 fue aprobado por las plenarias de Cámara y
Senado, y la Ley 1607 de 2012 fue sometida a sanción presidencial el día 26 de
diciembre de 2012.
4.3.
Para demostrar los hechos expuestos, el interviniente trascribe la parte
pertinente del acta 188 de 2012:
“Señor
Presidente, esta proposición presentada no solamente por los miembros de la
Comisión Sexta de la Cámara de Representantes sino también por el Ministro
Diego Molano de las TIC tiene función porque está en duda la autonomía que aquí
le dimos a la Autoridad Nacional de Televisión, y entonces como está la
proposición de artículo nuevo, dice que de forma transitoria y mientras se
apropian recursos en el Presupuesto General de la Nación la Junta Nacional de
Televisión aprobará el presupuesto de la Autoridad Nacional de Televisión del
2013 (…)
Gracias
señor Presidente. La proposición tiene el aval del Gobierno porque la ANTV
sostuvo la tesis de que su presupuesto no se debía discutir en el debate
del Presupuesto General de la Nación ellos eran un ente independiente. El
Ministerio de Hacienda siempre consideró que eran parte del Presupuesto
General de la Nación, el Consejo de Estado acaba de conceptuar a favor de
la tesis del Ministerio de Hacienda y por lo tanto hay una situación en la que
ellos no pueden dictarse su propio presupuesto, tenemos que hacerlo
acorde a las normas del Presupuesto General de la Nación, de manera que
esta es una disposición transitoria para que el año entrante no se queden sin presupuesto
y se dé la autorización para que ellos puedan expedir el presupuesto, que
entre otras cosas financian con sus propios recursos que tienen el Ministerio
de la TIC, de manera que la proposición tiene el aval del Gobierno”.
En
ese contexto, entre el contenido de la norma derogada (parágrafo 1º del
artículo 2º de la Ley 1507 de 2012, por la cual se establece la distribución de
competencias entre las entidades del Estado en materia de televisión y se
dictan otras disposiciones) y el tema dominante regulado por la ley 1607 de
2012, por
la cual se expiden normas en materia tributaria y se dictan otras disposiciones,
existe conexidad en los temas asociados al presupuesto.
4.4.
En relación con la presunta violación del artículo 158 de la Constitución,
explica que dentro del procedimiento legislativo las cámaras introducen
modificaciones, adiciones o supresiones a los proyectos y que estas son
válidas, siempre que se respete la regla de unidad de materia, precisando que
le corresponde a una comisión accidental “solventar” las discrepancias
entre los textos aprobados en cada cámara.
4.5.
Tras una referencia a la sentencia C-015 de 2013, señala: “se concluye que
no hubo vicios de trámite en la aprobación del artículo que contiene el aparte
acusado, toda vez que si bien es cierto que el artículo 157 Superior, exige que
todo proyecto de ley surta cuatro debates, ello no significa que el proyecto
como tal deba en su texto y contenido ser el mismo durante todo el proceso
legislativo, pues el artículo 160 constitucional, establece que las cámaras en
el tercero o en el cuarto debate (…) pueden introducir las modificaciones que
juzguen necesarias, modificaciones que pueden estar contenidas incluso en
artículos nuevos, tal como lo prevé el artículo 189 de la Ley 5ª de 1992 (…) En
consecuencia la disposición acusada no vulnera el principio de unidad de
materia, pues tiene relación con los temas de la ley, esto es, los asuntos
tributarios y presupuestales, cuya conexidad no se debe evaluar con criterio
excesivamente rígido”.
4.6.
La derogatoria del parágrafo 1º del artículo 2º de la Ley 1507 de 2012, por la
cual se establece la distribución de competencias entre las entidades del
Estado en materia de televisión y se dictan otras disposiciones, no viola el
principio de unidad de materia, pues se ajusta al propósito de la ley 1607 de
2012, por
la cual se expiden normas en materia tributaria y se dictan otras disposiciones,
normativa que comprende temas tributarios y presupuestales.
“Se
debe aclarar que con la inclusión del aparte demandado no se vulneró el
artículo 160 superior, puesto que lo que presentan el informe de conciliación
(sic) son los diversos temas objeto de conciliación, sobre lo cual no existe
vulneración del principio de unidad de materia ni consecutividad por ser un
tema relevante que debía ser incluido, es así como las plenarias de ambas
Cámaras coincidieron en introducir entre las derogatorias, el parágrafo 1º del
artículo 2º de la Ley 1507 de 2012”.
4.7.
En conclusión, en concepto de la ANTV, la norma no viola el principio de unidad
de materia porque la Ley 1607 de 2012, por la cual se expiden normas en materia
tributaria y se dictan otras disposiciones, trata temas
presupuestales y tributarios, y la derogatoria del parágrafo 1º del artículo 2º
de la Ley 1507 de 2012 tuvo su origen en una necesidad de adoptar medidas
relacionadas con el presupuesto de la entidad.
5.
UNIVERSIDAD EXTERNADO DE COLOMBIA
El
Centro de Estudios Fiscales de la Institución educativa propuso las siguientes
respuestas a los problemas planteados, tendientes a la declaratoria de
exequibilidad del enunciado demandado:
5.1. Empieza
por señalar que en el cuarto debate se aprecia que se discutió y aprobó la
derogatoria del parágrafo 1º del artículo 2º de la Ley 1507 de 2012, por la
cual se establece la distribución de competencias entre las entidades del
Estado en materia de televisión y se dictan otras disposiciones, de donde se
sigue que no fue la comisión de conciliación quien introdujo la derogatoria
cuestionada, sin haber sido debatida ni aprobada en ningún debate previo.
Además, el artículo 160 prevé la posibilidad de que los proyectos de ley sufran
modificaciones, adiciones o supresiones, de manera que la derogatoria que se
dio en cuarto debate (segundo de Cámara) es constitucional y no desconoce el
principio de consecutividad, porque no fue una adición sustancial que obligara
a devolver el proyecto a la comisión permanente para examen definitivo.
5.2.
En el cuarto debate, en la plenaria de la Cámara de Representantes, se discutió
y aprobó la derogatoria del parágrafo 1º del artículo 2º de la Ley 1507 de
2012, por la cual se establece la distribución de competencias entre las
entidades del Estado en materia de televisión y se dictan otras disposiciones.
No es cierto, por lo tanto, que la derogatoria la haya incluido la Comisión de
Conciliación (cita Gaceta 949). Además, según el título de la ley 1607 de 2012,
por
la cual se expiden normas en materia tributaria y se dictan otras disposiciones,
esta incorpora normas tributarias, pero también “otras disposiciones”, lo que
relativiza el principio de unidad de materia. Añade que el principio de unidad
de materia debe ser aplicado desde criterios flexibles y afirma que, si bien el
tema central de la ley 1607 de 2012, por la cual se expiden normas en materia
tributaria y se dictan otras disposiciones, fue el tema
tributario, ello no implica que el Congreso no pudiera abordar otros temas,
como ocurre con la derogatoria cuestionada, a partir de lo cual concluyó:
“[P]or
las razones anteriormente expuestas, considera esta casa de estudios que los
argumentos esgrimidos por la accionante carecen de fundamento tanto legal como
probatorio. Además, se debe tener en cuenta que el argumento principal
planteado fue la extralimitación de las funciones de la comisión de
conciliación por haber incluido la derogatoria parcial de la Ley 1507 de 2012
sin haber sido debatida ni aprobada en ningún debate, argumento que fue
contradictorio en misma demanda (sic), puesto que la actora cita el texto
aprobado en el cuarto debate de la Cámara de Representantes, publicado en la
gaceta No. 949 de 2012, del cual se extracta que sí fue aprobada”.
6. DIRECCIÓN
DE IMPUESTOS Y ADUANAS NACIONALES
6.1.
La Dian, actuando a través de apoderada judicial,[3] presentó intervención
dentro del trámite de la referencia, con el propósito de solicitar que el
enunciado demandado sea declarado exequible.
6.2.
En cuanto a la presunta violación del principio de consecutividad indicó que su
sentido es que los asuntos que conforman un proyecto de ley hayan sido objeto
de debate y decisión aprobatoria o negativa, tanto en las comisiones
constitucionales permanentes como en las plenarias, es decir, en cada una de
las instancias del trámite legislativo, de manera que la totalidad del texto
que conforma la ponencia sea discutido y aprobado de manera sucesiva.
6.3.
Contrario a lo argumentado por la actora —explicó— la norma demandada no
presenta ningún defecto formal, como consta en la Gaceta 378 de 2013 (acta de
plenaria de la Cámara Nro. 188 de sesión extraordinaria del miércoles 19 de
diciembre de 2012) en la que un Representante[4]
planteó que la inclusión de la derogatoria que se cuestiona obedecía a una
proposición presentada por los miembros de la Comisión Sexta de la Cámara y el
Ministro de las TIC,[5]
por hallarse en duda la autonomía de la ANTV.
6.4.
El citado representante señaló que se propuso el nuevo artículo para que “de
forma transitoria y mientras se apropian recursos en el Presupuesto General de
la Nación la Junta Nacional de Televisión aprobará el Presupuesto de la
Autoridad Nacional de Televisión del 2013”.
Posteriormente,
en la misma sesión de Plenaria de la Cámara, el Ministro de Hacienda y Crédito
Público de la época hizo uso de la palabra, y expresó:
“(…)
La proposición tiene el aval del Gobierno porque la ANTV sostuvo la tesis de
que su presupuesto no se debía discutir en el Debate del Presupuesto General de
la Nación, ellos eran un ente independiente. El Ministerio de Hacienda siempre
consideró que eran parte del Presupuesto General de la Nación, el Consejo de
Estado acaba de conceptuar a favor de la tesis del Ministerio de Hacienda y por
lo tanto hay una situación en la que ellos no pueden dictarse su propio
presupuesto, tenemos que hacerlo acorde a las normas del Presupuesto General de
la Nación, de manera que esta es un disposición transitoria para que el año
entrante no se queden sin presupuesto, que entre otras cosas financian con sus
propios recursos del fondo que tiene el Ministerio de las TIC, de manera que la
proposición tiene el aval del Gobierno”.
Acto
seguido el artículo fue puesto a consideración bajo el número 192, y fue
aprobado con votación de 81 votos por el sí y 7 por el no.
6.5.
En consecuencia, concluye que en la Plenaria de 19 de diciembre de 2012 de
Cámara de Representantes se debatió la proposición de adición del artículo 192
del proyecto de ley 134 (Senado) 166 (Cámara), presentada, entre otros, por los
representantes Iván Darío Agudelo, Didier Tavera, y con apoyo del señor
Ministerio de Hacienda. Por esa razón, en la Gaceta 949 de 2012 se encuentra
publicado el texto del artículo, incluso con el enunciado “el parágrafo 1º del
artículo 2º de la Ley 1507 de 2012”.
6.6.
En los informes de conciliación publicados en las gacetas 948 y 950 de 2012,
sin embargo, se omitió transcribir la modificación del (ahora) artículo 198 en
el texto conciliado. En las gacetas 958 de 2012 y 294 de 2013 consta el trámite
de enmienda del error mencionado y en la Gaceta 949 de 2012 se observa el texto
definitivo del artículo 192 del proyecto mencionado, incluido el parágrafo 1º
del artículo 2º de la Ley 1507 de 2012. Y, como consta en el acta de plenaria
190 de 21 de diciembre de 2012 (Gaceta 120 de 2013), la enmienda presentada por
los conciliadores fue explicada y discutida adecuadamente:
“En
calidad de conciliadores del proyecto de ley de la referencia, nos permitimos
radicar ante las plenarias del Honorable Senado de la República y de la
Honorable Cámara de Representantes, la presente proposición de enmienda, con el
fin de que sea tenida en cuenta al momento de someter a votación el informe de
conciliación. || Nos permitimos precisar que de acuerdo con el mandato
establecido en el artículo 161 de la Constitución Política y el artículo 186 de
la Ley 5ª de 1992, la Comisión de conciliación dirimió las controversias
existentes entre los textos aprobados por las plenarias del (…) Senado de la
República y la (…) Cámara de Representantes, como consta en el informe de
conciliación radicado en las secretarías del Senado y la Cámara de Representantes,
la Comisión decidió acoger los textos de los artículos 169 y 197, en la
Plenaria de la Cámara de Representantes. || Sin embargo se incurrió en un error
de trascripción del contenido de estos artículos, la trascripción de los
artículos que aprobó la Comisión y que se propone a votación como parte
integral del texto del informe de conciliación es la siguiente [… y cita el
artículo 197, sobre derogatorias, con la expresión cuestionada]”.
6.7.
A instancias de un Representante, los conciliadores explicaron de forma más
amplia el origen de los artículos nuevos. Así, Fabio Raúl Amín Saleme señaló que
“[…] en lo referente al artículo 192 inicial, que en el momento del cambio de
numeración, hoy constituye el artículo 197 y es el de las derogatorias; la
Comisión de conciliación tomó y con esto le doy respuesta a la otra inquietud
del Representante Navas, la decisión de solo considerar los artículos nuevos,
que fueron votados en ambas cámaras. || En razón a ello, algunos artículos
nuevos que solo fueron votados en la Cámara o que solo fueron votados en el
Senado, no hacen parte del texto de conciliación, de acuerdo a las sentencias
de la Corte Constitucional. Por ello en el artículo 197, en la enmienda, lo
único que aparece es la inclusión del parágrafo 1º del artículo 2º de la Ley
1507 de 2012, que fue una proposición aprobada en la Plenaria, de ese artículo,
pero que en el momento del estudio aparecía en el texto de un artículo nuevo,
como tal hubo necesidad de trascribir la enmienda […]”.
El
texto del artículo aprobado en la conciliación de la Ley 1607 de 2012, en
relación con las derogatorias que produciría este cuerpo normativo, fue
debatido en cuarto debate en la Cámara y así se reflejó en la enmienda al texto
de conciliación.
6.8.
Por lo tanto, “en contraposición a lo manifestado por la accionante, la
derogatoria del parágrafo 1 del artículo 2 de la Ley 1507 de 2012, sí cumplió
con el principio de consecutividad, garantizando la debida formación de la
voluntad democrática de las cámaras, ingresándose al ordenamiento jurídico
previa deliberación. || Vale aclarar que, la enmienda presentada por los
senadores que hacen parte de la Comisión accidental de conciliación, no
extralimita sus funciones, puesto que su labor es el estudio de las
discrepancias que se suscitan respecto del proyecto de Ley y [en] tal virtud
los miembros de la comisión dirimieron las controversias, decidiendo acoger los
artículos 168 y 197, de suerte que no incluyeron asuntos que no se hubieran
estudiado por las cámaras, sobre los que no se les surtiera el respectivo
debate, lo que permite concluir que no se infringieron los artículos 157 y 375
de la constitución”.
6.9.
En cuanto al principio de identidad relativa, plantea el interviniente que
según la jurisprudencia constitucional, las modificaciones y adiciones de los
proyectos de ley que se tramitan en cuarto debate “son procedentes siempre
que estas tengan conexidad temática con la materia que se discute, la cual se
presenta en la norma debatida, puesto que esta hace referencia al régimen
aplicable a la ANTV en cuanto deja de ser un establecimiento público del orden
Nacional”.
6.10.
En el asunto objeto de análisis, la inclusión de la norma obedeció “a
razones de carácter especialísimo que hacía (sic) indispensable su existencia
para efectos del funcionamiento de la Autoridad Nacional de Televisión, ante la
imposibilidad de tramitar el presupuesto de esa entidad conforme a las normas
del Estatuto orgánico de presupuesto habida cuenta que la ley 1485 de 2011, por
la cual se decreta el presupuesto de rentas y recursos de capital y ley de
apropiaciones para la vigencia fiscal de enero al 31 de diciembre de 2012 ya
había sido expedida, así como que ya había concluido el trámite ante el
Congreso de la República del presupuesto general de la Nación (ley 1539 de
2012) y la impertinencia legal de la ANTV de presentar para su aprobación el
presupuesto a la Junta Nacional de Televisión por cuanto era un establecimiento
público en materia presupuestal”.
6.11.
Dice el interviniente que, en el escenario descrito la única posibilidad de
funcionamiento de la entidad era la modificación de su naturaleza jurídica, “permitiéndose
la aplicación íntegra del numeral 7 del artículo 7 y el literal g) del artículo
6 de la Ley 1507 de 2012.” En tal sentido, la motivación de la norma
derogatoria fue expuesta claramente por el Ministro de Hacienda y Crédito
Público durante la Plenaria de la Cámara de Representantes:
“Gracias
señor presidente. La proposición tiene el aval del Gobierno porque la ANTV
sostuvo la tesis de que su presupuesto no se debía discutir en el debate del
Presupuesto General de la Nación, ellos eran un ente independiente. El
Ministerio de Hacienda siempre consideró que en parte del Presupuesto General
de la Nación, el Consejo de Estad acaba de conceptuar a favor de la tesis del
Ministerio de Hacienda y por lo tanto hay una situación en la que ellos no
pueden dictarse su propio presupuestos, tenemos que hacerlo acorde a las normas
del Presupuesto General de la Nación, de manera que esta es una disposición
transitoria para que el año entrante no se queden sin presupuesto y se dé la
autorización para que ellos puedan expedir el presupuesto, que entre otras
cosas financian con sus propios recursos del fondo que tiene el Ministerio de
las TIC (…)”.
6.12.
En atención a los argumentos expuestos, la DIAN solicitó declarar la
exequibilidad de la norma demandada.
V.
CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
7.
Mediante concepto 5808, de treinta y uno (31) de julio de dos mil catorce
(2014), el Procurador General de la Nación solicitó declarar la inexequibilidad
de la norma estudiada, considerando que sí existe violación a los principios de
consecutividad y unidad de materia.
7.1.
El concepto comienza por señalar que es viable el análisis de fondo de los
cargos por vicios de trámite, pues el término de caducidad para este tipo de
cuestionamientos previsto por el artículo 242 de la Constitución, de un año,
aún no ha trascurrido, dado que la demanda fue radicada ante la Corte
Constitucional el 13 de diciembre de 2013 y la norma demandada fue promulgada
el 26 de diciembre del 2012.
7.2.
Posteriormente, explica que el cargo por violación al principio de
consecutividad parte de premisas falsas, dado que la modificación del proyecto
de ley que dio lugar a la derogatoria del parágrafo 1º del artículo 2º de la
Ley 1507 de 2012, por la cual se establece la distribución de competencias
entre las entidades del Estado en materia de televisión y se dictan otras
disposiciones, sí fue aprobada durante el trámite legislativo, concretamente,
en el último debate en Plenaria de la Cámara, y no introducida irregularmente
en la adición al informe de conciliación, como lo afirma la demandante, de
manera que el cargo carecería de certeza.
7.3.
De acuerdo con un análisis del trámite legislativo, la derogatoria aludida no
formó parte de la exposición de motivos, no se incluyó en el primer debate en
sesiones conjuntas, ni en la Plenaria del Senado, aunque sí se incorporó en el
debate correspondiente a la Plenaria de la Cámara de Representantes, según el
acta No 188 de 19 de diciembre de 2012, y publicada en la Gaceta del Congreso
378 de 2013.
7.4.
En consecuencia, concluye que la demandante no tiene razón al afirmar que la
derogatoria fue incluida dentro del trámite de conciliación del proyecto de ley
134 de 2012 Senado y 166 de 2012 Cámara y que los cargos que se fundan en esa
apreciación inequívoca, asociados a los principios de identidad relativa,
consecutividad y exceso en el ejercicio de las facultades conciliatorias no
pueden ser analizados con base en los argumentos de la demanda. Con todo,
invocando los principios de justicia constitucional y supremacía de la Carta,
considera el Procurador General que deben analizarse los demás aspectos
procesales legislativos pertinentes, pues ellos generan “serias dudas
respecto de la constitucionalidad de la norma demandada”.
7.5.
En ese orden de ideas, el texto conciliado del proyecto de ley 134 de 2012
Senado, 166 de 2012 Cámara, que “fue puesto a consideración de las sesiones
plenarias de ambas cámaras legislativas no incluyó lo correspondiente a la
derogación del parágrafo 1º del artículo 2º de la Ley 1507 de 2012, tal y como
consta en las Gacetas del Congreso 948 y 950 del 20 de diciembre de 2012 (…)
Frente a tal situación omisiva, los parlamentarios de la comisión accidental
presentaron una enmienda al informe de conciliación” (Acta de plenaria de
la Cámara No. 190 de 21 de diciembre de 2012, publicada en la Gaceta del
Congreso 120 de 2013, y acta No. 46 de Plenaria del Senado, publicada en la
Gaceta 294 de 2013).
7.6.
Así las cosas, la enmienda al informe de conciliación se adelantó en aplicación
del principio de economía en el procedimiento legislativo, “ya que en el
informe de conciliación correspondiente expresamente se determinó que se acogía
el texto derogatorio consignado en el artículo 192 del Proyecto de ley 134 de
2012 Senado, 166 de 2012 Cámara, en la forma aprobada definitivamente en la
Cámara de Representantes –el cual sí incluyó la derogatoria del parágrafo 1º
del artículo 2º de la Ley 1507 de 2012, como ya se advirtió–, tal como consta
en las gacetas 948 y 950 de 2012”.
7.7.
Por ese motivo, a pesar de que la demanda se construye sobre premisas falsas,
el Procurador General de la Nación “considera que sí se vulneró el principio
de identidad legislativa porque el tema de la derogatoria del parágrafo 1º del
artículo 2º de la ley 1507 de 2012, si bien fue aprobado en la sesión plenaria
de la Cámara de Representantes como consecuencia de una proposición (…)
presentada durante el desarrollo de la misma, (…) no fue objeto del primer
debate dado al proyecto de ley pertinente en comisiones conjuntas”.
Sostiene,
al respecto, que es válido que en el segundo debate de cada proyecto, en cada
cámara, se introduzcan los cambios, modificaciones, adiciones y supresiones que
el órgano considere necesarios para materializar el principio democrático,
siempre que tales cambios guarden una relación directa con asuntos tratados y
aprobados en el primer debate de la respectiva comisión permanente. En este
caso, sin embargo, el cambio que se introdujo no tenía nada que ver con la
discusión previa.
7.8.
En cuanto al cargo relativo a la violación del principio de unidad de
materia, único que permanecería en pie después de efectuadas las
precisiones fácticas previamente mencionadas, el demandante plantea que no
existe relación alguna entre el parágrafo 1º del artículo 2º de la Ley 1507 de
2012, por la cual se establece la distribución de competencias entre las
entidades del Estado en materia de televisión y se dictan otras disposiciones,
y la materia tratada por la Ley 1607 de 2012, por la cual se expiden normas en
materia tributaria y se dictan otras disposiciones.
7.9.
Para adelantar el análisis de unidad de materia —plantea el Procurador General—
debe considerarse que, de conformidad con el artículo 158 de la Carta, todos
los artículos que conforman una ley deben estar directamente relacionados con
la materia general que la identifica, a través de la existencia “objetiva y
razonable de relaciones de conexidad causal, teleológica, temática o
sistemática entre cada uno de los artículos de la norma con la materia
dominante de la misma”.
7.10.
En cuanto al cargo analizado, explica que, desde el primer momento de la
presentación del proyecto de ley hasta su aprobación final, este hizo alusión a
normas y temas tributarios, mientras que el parágrafo 1º del artículo 2º de la
Ley 1507 definía el régimen jurídico de la Autoridad Nacional de Televisión
(ANTV), asimilándolo al de un establecimiento público del orden nacional, de
manera que no existe conexidad alguna entre la norma derogada y la ley que
contiene la norma derogatoria.
7.11.
Precisa que la intención que motivó la derogatoria cuestionada no fue de
carácter tributario sino presupuestal, pues consistió en preservar su autonomía
en los asuntos presupuestales, como expresamente lo señaló el Ministro de
Hacienda y Crédito Público en la intervención que realizó en la sesión plenaria
de la Cámara de Representantes el 19 de diciembre de 2012 para solicitar su
aprobación.
En la
misma sesión, antes de que se aprobara la derogatoria y atendiendo también a
razones presupuestales, se presentó y aprobó un artículo transitorio para que
la Junta Nacional de Televisión le aprobara a la ANTV el presupuesto del año
2013, como consta en acta de plenaria de la Cámara de Representantes número 188
de 2012, publicada en la Gaceta del Congreso No. 378 de 2013: “de forma
transitoria y mientras se aprueban recursos en el Presupuesto General de la Nación,
la Junta Nacional de Televisión aprobará el presupuesto de la autoridad
nacional de televisión de 2013”.
7.12
La intención de resolver el problema presupuestal utilizando el argumento de la
autonomía de la ANTV se aprecia también en los considerandos que animaron la
expedición del presupuesto de la entidad para el año 2013, de acuerdo con la
Resolución 254 de 31 de diciembre de 2012:
“Que
mediante la Ley 1607 sancionada el día 26 de diciembre de 2012, se derogó el
parágrafo primero del artículo 2º de la Ley 1507 de 2012, generando dicha ley
efectos inmediatos: 1. Despareció la asimilación de la ANTV a un
‘establecimiento público’, y por ende, el supuesto de derecho que fundamentaba
tanto la interpretación del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, como la
decisión del H Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil respecto a
la definición del conflicto de competencias, razón por la cual tanto la
solicitud del Ministerio como el fallo citados pierden su principal fuente de
derecho. || 2. Con la decisión legislativa dispuesta en la Ley 1607 de
diciembre de 2012 se reafirma la verdadera voluntad legislativa y por ende la
autonomía e independencia de la ANTV en materia presupuestal”.
7.13.
Por lo tanto, concluye la Vista fiscal que la derogación del régimen jurídico
de la ANTV se dio por razones presupuestales, y se incorporó en una
reforma tributaria, violando los principios de unidad de materia e identidad
flexible, lo que vicia la constitucionalidad del enunciado demandado.
7.14.
Además, estima pertinente señalar que el parágrafo derogado (1º del artículo 2º
de la Ley 1507 de 2012, por la cual se establece la distribución de
competencias entre las entidades del Estado en materia de televisión y se
dictan otras disposiciones) fue declarado exequible por la Corte Constitucional
mediante sentencia C-580 de 2013, considerando que “fue expedido a partir de
la libertad de configuración que le asiste al legislador para crear entidades
de la rama ejecutiva del poder público del orden nacional”, lo que permitió
al Congreso de la República dotar a dicho ente de autonomía limitada a asuntos
técnicos sobre el manejo de la televisión.
VI. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
Competencia
1. La Corte Constitucional es competente para conocer de la
presente demanda en virtud del artículo 241 numeral 4 de la Carta.
Cuestión
previa. Sobre la aptitud de la demanda.
2. En
el caso objeto de estudio, la accionante presentó cuatro cargos contra el
artículo 198 (parcial) de la Ley 1607 de 2012, por la cual se expiden normas en
materia tributaria y se dictan otras disposiciones. La disposición hace
referencia a las normas derogadas por la reforma tributaria adoptada por medio
de esa normativa.
3. La
demanda cuestiona, concretamente, el enunciado “el parágrafo 1º del artículo
2º de la Ley 1507 de 2012”, afirmando que fue incorporado al proyecto
solamente en la enmienda del informe de conciliación, sin haber sido
discutido previamente en ninguno de los debates, y sin guardar relación alguna
con los distintos temas que sí fueron objeto de deliberaciones previas. Además,
aduce que la norma no tiene ningún tipo de relación con el tema principal de
regulación, de manera que se quebrantó el principio de unidad de materia, y
añade que fue incorporado mediante un informe de enmienda a la conciliación de
los textos aprobados por cada cámara, lo que conlleva un vicio de exceso en el
ejercicio de competencia de la comisión de conciliación.
4. Aunque
todos los intervinientes aceptan que el cargo por violación al principio de
unidad de materia contiene suficientes elementos para establecer un problema de
control abstracto de constitucionalidad, algunos cuestionan la viabilidad de
abordar los otros tres cargos, en la medida en que la descripción del trámite
legislativo no se ajusta a la realidad. Específicamente, explican que no es
cierto que la norma cuestionada se haya adicionado en la enmienda al informe de
conciliación, pues esta fue debatida e incluida en el texto del proyecto
durante el último debate, en Plenaria de la Cámara.
5. Entre
quienes plantean este yerro se encuentra el Procurador General de la Nación,
quien estima que ello implica el incumplimiento del requisito de certeza del
cargo y, por lo tanto, la ineptitud de la demanda, aunque señaló también
que, en aplicación del principio de supremacía constitucional resulta necesario
analizar si hubo o no violación a los principios de consecutividad e identidad
relativa porque, aunque es válido incluir modificaciones o adiciones en el
cuarto debate de un proyecto de ley, estas deben guardar relación con temas que
hayan sido objeto de deliberación previamente, lo que no ocurre en esta
oportunidad.
6. Para
decidir acerca de la capacidad de los cargos para efectuar un pronunciamiento
de fondo, la Sala recuerda que el artículo 2º del Decreto 2067 de 1991
establece los requisitos mínimos para establecer un cargo de
inconstitucionalidad. En jurisprudencia constante y uniforme, la Sala Plena ha
sentenciado que entre esos requisitos se encuentra el de presentar las razones
de la violación, las cuales deben ser claras, ciertas, específicas,
pertinentes y suficientes. Además, en las demandas por vicios de trámite, el
inciso 4º del mismo artículo establece en cabeza del demandante la carga de
señalar “el trámite impuesto por la Constitución para la expedición del acto
demandado y la forma en que fue quebrantado”[6].
7. La
Sala observa que en la demanda, tal como lo indica el Procurador General de la
Nación, y lo evidencian otros intervinientes (especialmente, ver la reseña del
concepto de la Dian), los cargos por violación a los principios de identidad
flexible, consecutividad y exceso en el ejercicio de competencias de la
Comisión de conciliación parten de una premisa fáctica errónea. Resulta,
además, extraño que la demandante llegue a proponer que la norma no fue
discutida ni aprobada en ninguno de los debates, cuando, en el escrito de la
demanda trascribe el texto que fue propuesto, debatido y votado en cada una de
las etapas del trámite y, en su propia trascripción, se puede apreciar la
inclusión de la expresión demandada desde el cuarto debate. Además,  se omitió
presentar, con base en las gacetas del Congreso pertinentes, lo ocurrido en el
trámite de conciliación, en el cual, según obra en las pruebas del expediente,
la Comisión presentó un primer informe en el que, al parecer por errores de
trascripción no quedaron incluidas todas las propuestas aprobadas en los
distintos debates, lo que llevó a la presentación de una adición, procedimiento
que no es objeto de cuestionamiento por parte de la accionante[7].
8. Así
las cosas, es cierto que la norma derogatoria que se cuestiona (es decir, el
enunciado “el parágrafo 1º del artículo 2º de la Ley 1507 de 2012) no fue
incluido en el proyecto inicialmente presentado por el Gobierno, no hizo parte
de la deliberación en el debate conjunto de las Comisiones terceras de cada
Cámara, ni tampoco fue tratado, discutido o aprobado en la Plenaria del Senado.
Pero, en cambio, sí se evidencia la existencia de una proposición de adición de
esa oración en la Plenaria de Cámara de Representantes.
9. Este
aspecto es absolutamente determinante para comprender por qué la demanda se
edifica sobre una equivocada descripción de los hechos del trámite, de manera
que la Sala expondrá los aspectos pertinentes, que llevaron a la inclusión de
la expresión cuestionada en el artículo de derogatorias de la Ley 1607 de 2012,
por la cual se expiden normas tributarias y se dictan otras disposiciones.
10. La
proposición de adición de ese enunciado fue presentada en sesión extraordinaria
de la Plenaria de la Cámara de Representantes el 19 de diciembre de 2012, por dos
representantes,[8]
y avalada por el Ministro de Hacienda y Crédito Público, quien explicó la
preocupación que dio lugar a la derogatoria propuesta, asociada a la autonomía
de la ANTV[9].
11. La
proposición fue acogida por la Plenaria de la Cámara, y así consta en la Gaceta
del Congreso 949 de 2012, en la que se encuentra el texto aprobado por la Plenaria
de Cámara de Representantes[10].
12. En
síntesis, mientras la actora sostiene que la norma que cuestiona fue
introducida en una enmienda al informe conciliación, sin previa discusión y
aprobación en ninguno de los debates reglamentarios, las pruebas del expediente
demuestran que no fue así. Que la derogatoria en cuestión fue (i) discutida y
aprobada en cuarto debate, por la Plenaria de la Cámara de Representantes, (ii)
omitida en el informe de conciliación original, y (iii) nuevamente incluida en
la enmienda a ese informe.
13. En
virtud de lo expuesto, la Sala considera que la demanda no cumple una de las
cargas exigidas por el artículo 2º del artículo 2067 de 1991, aplicable
específicamente a los cargos que se refieren a vicios de trámite o en la
formación del acto. De acuerdo con el numeral 4º de esa disposición, le
corresponde al actor en los procesos de constitucionalidad señalar el trámite
que la Constitución y la Ley prevén para la norma, y explicar de qué forma fue
quebrantado.
14. En
esta ocasión, la insuficiencia consiste en que, precisamente, esa explicación
no se basa en lo ocurrido durante el trámite del proyecto de ley 134 de 2012
(Senado) y 166 de 2012 (Cámara).
15. Es
importante, sin embargo, efectuar dos precisiones relacionadas con la argumentación
presentada por el Procurador General de la Nación en su concepto técnico.
15.1 En
primer lugar, debe aclararse que no se trata en esta oportunidad del
incumplimiento de la carga de certeza, prevista en la sentencia C-1052
de 2001. Esta hace referencia a que la demanda plantee una interpretación
plausible y razonable de las disposiciones que cuestiona y, contrario sensu,
ordena el rechazo de las acciones que se basen en interpretaciones caprichosas,
irrazonables, o puramente subjetivas. La condición se desarrolla entonces en el
marco de la interpretación jurídica y no en el plano de los hechos, como
ocurre en esta oportunidad. En cambio, el inciso 4º del artículo 2º del Decreto
2067 de 1991, sí se refiere de manera específica y concreta a una condición
mínima para abordar un cuestionamiento que versa sobre la descripción del
trámite legislativo.
15.2.
En segundo lugar, la Sala no comparte la idea de que, a pesar de la ineptidud
de la demanda, debe analizarse el trámite legislativo porque podrían existir vicios,
distintos a los que aduce la accionante. Al punto, cabe recordar que la razón
por la que la jurisprudencia constitucional exige el cumplimiento de cargas
mínimas en este tipo de procesos persigue tres propósitos. El primero es
proteger el principio democrático, representado en las decisiones adoptadas por
el Congreso de la República. El segundo, evitar que la Corte se convierta en
juez y parte, creando los cargos para luego decidirlos. Y el tercero es que de
la demanda se pueda extraer un auténtico problema de constitucionalidad, que dé
inicio a un proceso participativo de la mayor amplitud posible.
16. Consecuente
con lo expuesto, la Sala no se ocupará de analizar eventuales vicios que no
fueron propuestos por la ciudadana que presentó la acción pública de
inconstitucionalidad.
17. Por
otra parte, el segundo cargo, atinente a una eventual violación al principio de
unidad de materia, sí reúne las características necesarias para provocar un
pronunciamiento de fondo, como pasa a explicarse:
17.1.
En primer término, el error en que incurre la demandante al narrar lo ocurrido
en el trámite legislativo no afecta este cargo, porque el vicio de unidad de
materia tiene un carácter material.
17.2.
En segundo lugar, el cuestionamiento cumple los requisitos argumentativos
esenciales de una demanda de inconstitucionalidad, dado que el problema
planteado por la demandante es claro, en tanto sus argumentos son
plenamente inteligibles y siguen un hilo argumentativo bien definido y
desarrollado; cierto, pues, en efecto, el aparte normativo demandado
derogó el parágrafo 1º del artículo 2º de la Ley 1507 de 2012, por la cual se
establece la distribución de competencias entre las entidades del Estado en
materia de televisión y se dictan otras disposiciones; específico, ya
que explica, de forma concreta, que el enunciado cuestionado no es válida
porque trata un tema diametralmente distinto al que domina la Ley 1607 de 2012.
La primera incide en la estructura institucional de la prestación del servicio
de televisión, mientras que la segunda es una reforma tributaria; pertinente,
porque argumenta que la situación descrita comporta la violación del artículo
158 de la Carta Política, según el cual “todo proyecto de ley debe referirse
a una misma materia”; y suficiente, dado que es capaz de generar una
duda inicial, susceptible de afectar la presunción de constitucionalidad de la
ley.
18. Así
las cosas, la Sala procede a plantear el problema jurídico, a partir del
segundo cargo de la demanda.
Problema
jurídico
19. De
conformidad con los antecedentes y el análisis de aptitud de la demanda, recién
expuestos, corresponde a la Sala Plena determinar si el Congreso de la
República desconoció el principio constitucional de unidad de materia, al
incorporar en una ley que contiene una amplia reforma tributaria (Ley 1607 de
2012, por
la cual se expiden normas en materia tributaria y se dictan otras disposiciones) una
disposición que deroga el parágrafo 1º del artículo 2º de la Ley 1507 de 2012 (por
la cual se establece la distribución de competencias entre las entidades del
Estado en materia de televisión y se dictan otras disposiciones), tomando en
cuenta que la disposición derogada hacía referencia a la naturaleza jurídica de
la Autoridad Nacional de Televisión.
20. Para
dar respuesta a ese interrogante, la Sala (i) efectuará una breve reiteración
de jurisprudencia sobre el principio de unidad de materia; y (ii) analizará el
cargo, con base en tales reglas.
El
principio de unidad de materia. Reiteración de jurisprudencia[11]
21. La
Corte Constitucional, con respecto al principio de unidad de materia, ha
trazado desde el inicio de su jurisprudencia una posición que ha sido
reiterada,[12]
se ha mantenido continua[13]
y es prolífica[14].
22. Desde
un inicio se ha resaltado que el principio se enmarca en el propósito constitucional
de ‘racionalizar y tecnificar’ el proceso de deliberación y creación
legislativa[15].
Mediante este principio, “[…] el constituyente pretendió evitar: La
proliferación de iniciativas legislativas sin núcleo temático alguno; la inclusión
y aprobación de normas desvinculadas de las materias inicialmente reguladas; la
promulgación de leyes que se han sustraído a los debates parlamentarios y la
emisión de disposiciones promovidas subrepticiamente por grupos interesados en
ocultarlas a la opinión pública como canal de expresión de la democracia.”[16]
23. En
ese orden de ideas, una de las principales funciones del principio de unidad de
materia es evitar que a las leyes se les introduzcan normas que no tienen
conexión con lo que se está regulando. En otras palabras, que a los proyectos
de ley que tramita el Congreso se les inserten normas ajenas a la cuestión
tratada, lo cual ha dado lugar a la popular metáfora de los ‘micos
legislativos’.[17]
24. La
jurisprudencia ha precisado que la aplicación del principio de unidad de
materia no puede ser extrema, por cuanto ello permitiría limitar ilegítimamente
la competencia legislativa del Congreso de la República. Su objetivo no es
obstaculizar, dificultar o entorpecer la labor legislativa. El principio
democrático demanda deferencia de parte del juez constitucional con el diseño y
organización que se haya elegido mediante el proceso político legislativo.[18]
25. En
tal medida, por ejemplo se ha advertido que la noción de ‘materia’ que usa la
Constitución es amplia, por lo cual permite que una misma materia esté
comprendida por variados asuntos, relacionados entre sí por la unidad temática.[19]
Por tanto, se planteó desde un inicio de la jurisprudencia que para la “[…] ruptura
de la unidad de materia se requiere que la norma impugnada no tenga relación razonable
y objetiva con el tema y la materia dominante del cuerpo legal al cual ella
está integrada”.[20]
En tal sentido, ha advertido que entre una norma legal y la materia de la cual
trata la ley de la cual forma parte existe un vínculo razonable y objetivo cuando
“[…] sea
posible establecer una relación de conexidad  (i) causal, (ii)
teleológica, (iii) temática ni (iv) sistémica con la materia
dominante de la misma.”[21]
26.
De acuerdo con la sentencia C-400 de 2010[22],
la conexidad temática “puede definirse como la vinculación objetiva y
razonable entre la materia o el asunto general sobre el que versa una ley y la
materia o el asunto sobre el que versa concretamente una disposición suya en
particular. La Corte ha explicado que la unidad temática, vista desde la
perspectiva de la ley en general, no significa simplicidad temática, por lo que
una ley bien puede referirse a varios asuntos, siempre y cuando entre los
mismos exista una conexión objetiva y razonable
La
conexidad causal, hace referencia a “la identidad en los motivos
que ocasionaron su expedición. En otras palabras, tal conexidad hace relación a
que las razones de la expedición de la ley sean las mismas que dan lugar a la
consagración de cada uno de sus artículos en particular, dentro del contexto de
la posible complejidad temática de la ley”.
La
conexidad teleológica se refiere a la existencia de una comunidad de fines
entre la ley y cada una de las normas que contiene, siguiendo el mismo fallo, “consiste
en la identidad de objetivos perseguidos por la ley vista en su conjunto
general, y cada una de sus disposiciones en particular.  Es decir, la ley
como unidad y cada una de sus disposiciones en particular deben dirigirse a
alcanzar un mismo designio o designios, nuevamente dentro del contexto de la
posible complejidad temática de la ley”.
Finalmente, en la sentencia que se viene citando (C-400 de 2010),
se explicó que la conexidad sistemática “puede ser entendida como la
relación existente entre todas y cada una de las disposiciones de una ley, que
hace que ellas constituyan un cuerpo ordenado que responde a una racionalidad
interna”.
27. En relación con el control de constitucional de normas
derogatorias, a la luz del principio de unidad de materia, esta Corporación, en
jurisprudencia constante, ha precisado:
“Cuando se trata de analizar si la derogación expresa de normas
legales vulnera o no dicho principio, la Corte debe en primer término
determinar cuál es el contenido del precepto que es objeto de derogación, luego
precisar cuál es el tema dominante regulado en la ley que consagra la
derogatoria, y finalmente, deducir si entre el contenido genérico de la ley
derogatoria y la norma derogada existe conexidad. Esta corporación en reciente
sentencia[18] señaló
al respecto que el análisis constitucional en estos casos “no se circunscribe a
la mecánica verificación de si los artículos derogados estaban o no incluidos
en el proyecto inicialmente presentado o si precisamente esos artículos fueron
sometidos a los debates en las Comisiones y en las Plenarias de las Cámaras,
pues es preciso establecer si esas derogatorias constituyen desarrollo de las unidades
temáticas sobre las que versaron los debates.”
En el caso bajo examen se tiene, tal como se dejó anotado en el
acápite anterior, que desde que se inició el trámite del proyecto de ley en el
Congreso se debatió el tema del impuesto a los vehículos automotores, tocando
entre otros puntos, lo relativo a la declaración, recaudo y pago del mismo, la
distribución del recaudo, la deducción de impuestos pagados, la internación de
vehículos y el impuesto de tales automotores, la autorización al Ministerio de
Transporte para fijar los avalúos de los automotores, la base gravable para los
vehículos que circulan por primera vez o son importados directamente por el
usuario, propietario o poseedor. Entonces, si la norma derogada regulaba la
calcomanía que debían portar los vehículos automotores para demostrar el pago
del impuesto correspondiente, cómo afirmar válidamente que ello no guarda
ninguna relación con el tema tributario consagrado en la ley parcialmente
demandada, y más específicamente, con la declaración, recaudo y pago del
impuesto de vehículos automotores.”[23]
30.
Para terminar, se insiste en que “[…] una norma desconoce el principio de
unidad de materia (artículo 158 de la C.P.), sólo ‘cuando existe
absoluta falta de conexión’ entre el asunto tratado por ésta, con el tema
objeto de la ley en la que se encuentre consignada.”[24]
Es decir, no se exige un tipo de conexidad estrecha o directa, lo que se
prohíbe es que tal relación no exista.[25]
Los
casos en los cuales la Corte Constitucional ha considerado violado el principio
de unidad de materia demuestran la deferencia con el legislador en su
aplicación. En efecto, sólo en casos en los cuales la norma claramente carece
de relación con la materia de la ley se ha declarado su inconstitucionalidad.
31. En
esa dirección, por ejemplo, la Corte ha sostenido que el legislador vulnera el
principio de unidad de materia cuando se introduce una norma que deroga una Ley
que provee la financiación de las centrales eléctricas del Cauca, en una ley
dedicada a las zonas francas[26]
o una norma que se ocupa de establecer un proceso judicial para recuperar el
lucro cesante establecido por la Contralorías en los juicios de responsabilidad
fiscal, en una ley que regula la acción de repetición.[27]  En este
tipo de situaciones, ha reiterado la Corte, “[…] si bien no
puede establecerse un control en extremo rígido de dicho principio, la
Constitución no permite que el juez constitucional al realizar el examen
correspondiente, flexibilice la interpretación a tal punto que quede el
principio de unidad de materia desprovisto de contenido[28]”.
Análisis
del cargo
32.
Ausencia de caducidad.
La
demandante indicó, en su escrito, que la posibilidad de demandar la Ley 1607 de
2012, por
la cual se expiden normas en materia tributaria y se dictan otras disposiciones, por
vicios de forma (o del trámite de formación del acto) no ha caducado, pues la
Ley fue promulgada el 26 de diciembre de 2012 y la demanda de
inconstitucionalidad fue radicada ante la Corte Constitucional el 13 de
diciembre de 2013, dentro del año previsto por el artículo 242 (numeral 3º) de
la Constitución Política.
Esta
regla, sin embargo, no es aplicable para el cargo por violación al principio de
unidad de materia, como se explicó en la sentencia C-640 de 2014, en los
siguientes términos:
“En
la demanda se planteó un cargo por violación del principio de unidad de materia
(CP art 158). Aunque ningún interviniente lo planteó, la Corte considera
necesario precisar que en este caso no es aplicable la caducidad del artículo
242 numeral 3 de la Carta. Esta última norma establece que las acciones “por
vicios de forma” caducan en el término de un año, contado desde la
publicación del respectivo acto. Como el de unidad de materia no es un vicio de
forma, sino de procedimiento con “carácter
sustancial”,[29]
el cual además compromete la competencia del Congreso[30], las acciones que planteen este cargo contra las leyes no caducan”.[31]
33. En
consecuencia, la Sala procede a desarrollar el estudio de fondo del cargo.
El
Congreso de la República desconoció el principio de unidad de materia al
derogar una norma que define la estructura de la autoridad nacional de la
televisión, dentro de una ley por la cual se adopta una reforma tributaria.
34. De
acuerdo con la jurisprudencia reiterada en esta oportunidad, el principio de
unidad de materia preserva la transparencia y racionalidad del trámite
legislativo, al ordenar que una ley se ocupe exclusivamente de un tema,
evitando la incorporación de normas que no gocen de suficiente debate e
ilustración en el seno del Congreso de la República, por ser ajenas a la
materia que se pretende desarrollar y en torno a la que se desenvuelve la
deliberación pública.
35. La
Corte ha señalado que el principio se satisface si existe una relación objetiva
y razonable entre la norma objeto de análisis y el tema principal de
la ley que la contiene, lo que se evalúa mediante la existencia de conexiones temáticas,
sistemáticas, causales o teleológicas o, dicho de otra manera, si mediante
una confrontación entre la norma y la ley que la contiene, efectuada a partir
de los distintos criterios de interpretación es posible hallar el vínculo
mencionado. Además, la Corporación ha considerado que, dada la facultad de
Congreso de efectuar adiciones, modificaciones o supresiones en el curso del
trámite, como expresión del principio democrático, el análisis no debe ser
demasiado estricto y, en el plano específico de las normas derogatorias, ha
indicado que el principio requiere también la identificación del contenido
normativo derogado, dado que este define a su vez la materia de la norma
derogatoria.
36. En
el caso objeto de estudio, las posiciones de los intervinientes se dividen, a
grandes rasgos, de la siguiente manera.
37. A
favor de la exequibilidad de la norma, las intervenciones, la ANTV, la Dian, la
Universidad Externado de Colombia y el Instituto Colombiano de Derecho Procesal[32] plantean que (i) la
conexión existe porque la Ley 1607 de 2012, por la cual se expiden normas en materia
tributaria y se dictan otras disposiciones, incorpora
normas tributarias y presupuestales, y el enunciado demandado se
introdujo con el fin de solucionar un problema de naturaleza presupuestal, como
se demuestra en la exposición de la propuesta aditiva efectuada por dos
Representantes y avalada por el Ministro de Hacienda, posición que caracteriza
los conceptos de la Dian y la ANTV; (ii) el vínculo material se comprueba porque
la Ley 1607 de 2012, si bien es una reforma tributaria, también incorpora otras
disposiciones, como se evidencia de la lectura de su título (este argumento
corresponde a la Universidad Externado de Colombia); y (iii) la relación entre
la norma demandada y la ley que la contiene se evidencia en que el parágrafo
derogado del artículo 2º de la Ley 1507 de 2012 definía la naturaleza jurídica
y el régimen legal de la ANTV, entre otros aspectos, en materia tributaria, de
manera que existiría una conexión al menos parcial (razonamiento
expuesto por el Instituto Colombiano de Derecho Procesal).
38. Con
el propósito de demostrar la inexequibilidad del aparte normativo objeto de
control, se pronuncian la accionante, el Procurador General de la Nación y,
parcialmente, el Instituto Colombiano de Derecho Procesal. En lo esencial, su
argumentación coincide en señalar que no puede hablarse de conexión alguna
entre una ley por la cual se establece una reforma tributaria (Ley 1607 de
2012) y una que tiene que ver con la estructura del Estado en materia de
televisión (Ley 1507 de 2012). Además, el concepto del Ministerio Público resalta
que lo expuesto en la Plenaria de Cámara de Representantes en la que se propuso
la adición hace evidente la ausencia de conexidad, pues los proponentes y el
Ministerio de Hacienda fueron explícitos en señalar que pretendían resolver un
problema presupuestal de la ANTV.
39. Para
la Sala, en esta oportunidad es claro que existe una violación del principio de
unidad de materia, pues no existe conexión objetiva o razonable entre el
enunciado demandado y la ley que lo contiene, como puede comprobarse a partir
del análisis sobre la existencia de vínculos temáticos, causales,
teleológicos y sistemáticos entre una y otra.
Conexidad
temática.
40. El
criterio de conexidad temática lleva a verificar si la materia que desarrolla la
norma demandada es asimilable al contenido de la ley en que se encuentra. Además,
en este caso, como la demanda se dirige contra una norma derogatoria, debe
tenerse en cuenta que su contenido va ligado directamente al de la disposición
derogada, como lo ha explicado en otras oportunidades esta Corporación (ver, supra,
el principio de unidad de materia).
41.
La Ley 1607 de 2012 versa sobre temas tributarios. El título de la ley
expresamente lo indica, pues señala que a través de esa regulación legislativa “por la cual se
expiden normas en materia tributaria y se dictan otras disposiciones”, y una
revisión del contenido de la ley demuestra que esta concentra un amplio
conjunto de normas sobre los impuestos a la renta de personas naturales y
sociedades; el IVA (bienes gravados, bienes excluidos y tarifas); el impuesto
al consumo, y el impuesto a la renta para la equidad. Además, la ley establece
el manejo tributario de determinadas operaciones financieras, y plantea normas
sobre las contribuciones parafiscales a cargo de los empleadores. No cabe duda
entonces de que posee un eje temático claro y definido.
42. La
ley no define temas presupuestales, como lo plantea la intervención de la ANTV
para negar la violación del principio de unidad de materia. Cuando esta ley (1607
de 2012) se refiere a conceptos que pueden guardar alguna relación con el
presupuesto, como los de utilidades y patrimonio; cuando trata
asuntos como asociados a las escisiones y restructuraciones de sociedades, o cuando
alude a ciertas operaciones financieras, lo hace exclusivamente para establecer
el tratamiento impositivo que el Legislador considera pertinente en tales
escenarios.
43. Además,
es imprescindible indicar que el uso de la expresión “y se dictan otras
disposiciones” no modifica en nada esta conclusión pues, como la Corte lo
ha explicado, esta fórmula, incorporada el título de muchas leyes, no puede
llevar a la desaparición de la fuerza normativa y el efecto útil del artículo
158 de la Carta Política, permitiendo que, bajo la categoría de otras
disposiciones, ingresen a un proyecto de ley todo tipo de normas, ajenas al
objeto central de la regulación.
44. En
tal sentido, en la sentencia C-460 de 2004[33]
la Corporación sostuvo que, cuando el Legislador utiliza esa expresión, debe
entenderse que las otras disposiciones guardan relación con la materia
(o las materias) dominante de la Ley. Esta precisión permite descartar entonces
uno de los argumentos expuestos a favor de la existencia de una conexión
objetiva y razonable entre al artículo 198, parcialmente demandado, y la Ley
que lo contiene. Dicho de forma concisa, la expresión “se dictan otras
disposiciones” no justifica ni valida el desconocimiento del principio de
unidad de materia.
45. Ahora
bien, en relación con el tema de que trata el enunciado normativo demandado, lo
primero que debe observarse es que hace parte de las derogatorias de la
Ley 1607 de 2012, por
la cual se expiden normas en materia tributaria y se dictan otras disposiciones. En
consecuencia, y según se explicó previamente, la determinación del tema que
regula requiere consultar también el sentido de la norma derogada.
46. La
norma derogada está contenida en el parágrafo 1º del artículo 2º de la Ley 1507
de 2012. Esta ley, como se ha explicado, estableció normas de reparto de
competencias en materia televisiva, a raíz de la decisión del Constituyente
derivado en el sentido de eliminar la Comisión Nacional de Televisión de la
parte orgánica de la Carta Política.
Como
la definición del tema que aborda una norma derogatoria, para efectos de la
revisión del cargo por unidad de materia, se encuentra ligada al tema de la
norma derogada, puede concluirse que, en esta oportunidad, el enunciado
cuestionado (norma derogatoria bajo revisión) tiene como asunto central la
definición de la estructura pública relacionada con la prestación del servicio
de televisión y, concretamente, la naturaleza jurídica de la Autoridad Nacional
de Televisión. Resulta evidente, entonces, que no se trata de una norma propia
de un régimen o reforma tributaria.
47. Es
cierto, como lo indica el Instituto Colombiano de Derecho Procesal que su
naturaleza jurídica define también su régimen legal y, como corolario, las
normas que la rigen en materia de actos, contratos, funcionarios,
presupuesto, impuestos y sistemas de controles. Pero la eventual
modificación del régimen tributario de la ANTV sería simplemente una
consecuencia (apenas eventual) de la modificación de su naturaleza jurídica.
En el
contexto en el que fue definida esa estructura, esto es, a raíz del Acto
Legislativo 02 de 2011, que eliminó la Comisión Nacional de Televisión y dejó
en manos del Congreso de la República la definición de la institucionalidad en
torno a ese servicio, no puede concluirse nada distinto a que el tema de
la norma derogada es, precisamente, uno relacionado con la estructura del Estado
en un área muy específica, y no uno de tributación. Para confirmar esta
posición, resulta pertinente observar el artículo en que se haya el parágrafo
derogado, pues la mirada de la norma en su contexto permite comprender con
mayor claridad su naturaleza, sentido y contenido:
“ARTÍCULO 2º (Ley 1507 de 2012). CREACIÓN, NATURALEZA,
OBJETO Y DOMICILIO DE LA AUTORIDAD NACIONAL DE TELEVISIÓN (ANTV). Créase la Autoridad Nacional de Televisión en adelante
ANTV, como una Agencia Nacional Estatal de Naturaleza Especial, del Orden
Nacional, con personería jurídica, autonomía administrativa, patrimonial,
presupuestal y técnica, la cual formará parte del sector de las Tecnologías de
la Información y las Telecomunicaciones. La ANTV estará conformada por una
Junta Nacional de Televisión, que será apoyada financieramente por el Fondo
para el Desarrollo de la Televisión (FONTV) de que trata el artículo 16 de la presente ley.
El objeto de la ANTV es brindar las herramientas para
la ejecución de los planes y programas de la prestación del servicio público de
televisión, con el fin de velar por el acceso a la televisión, garantizar el
pluralismo e imparcialidad informativa, la competencia y la eficiencia en la
prestación del servicio, así como evitar las prácticas monopolísticas en su
operación y explotación, en los términos de la Constitución y la ley. La ANTV
será el principal interlocutor con los usuarios del servicio de televisión y la
opinión pública en relación con la difusión, protección y defensa de los
intereses de los televidentes y dirigirá su actividad dentro del marco
jurídico, democrático y participativo que garantiza el orden político,
económico y social de la Nación.
El alcance de su autonomía tiene como fin permitirle a
la Autoridad desarrollar libremente sus funciones y ejecutar la política
estatal televisiva. En desarrollo de dicha autonomía administrativa, la Junta
Nacional de la ANTV adoptará la planta de personal que demande el desarrollo de
sus funciones, sin que en ningún caso su presupuesto de gastos de
funcionamiento exceda el asignado en el presupuesto de gastos de funcionamiento
de la Comisión de Regulación de Comunicaciones (CRC) a que se refiere la Ley 1341 de 2009.
La ANTV no podrá destinar recursos para suscripción de
contratos u órdenes de prestación de servicios personales, salvo en los casos
establecidos en la ley.
El domicilio principal de la ANTV será la ciudad de
Bogotá Distrito Capital.
PARÁGRAFO
1o. (Parágrafo
derogado por el artículo 198 de la Ley 1607
de 2012, objeto de análisis en esta providencia): para efectos de los actos,
contratos, funcionarios, regímenes presupuestal y tributario, sistemas de
controles y en general el régimen jurídico aplicable, la ANTV, se asimila a un
establecimiento del orden nacional, salvo lo previsto en la presente ley”.
48. Cabe
indicar, además de lo expuesto, que la Ley 1607 de 2012, por la cual se
expiden normas en materia tributaria y se dictan otras disposiciones, no
se ocupa del universo de temas tributarios, sino de unos impuestos específicos,
y del tratamiento impositivo de determinadas operaciones financieras. En
consecuencia, no basta con que en la disposición derogada se lea la palabra “tributario”
para suponer que ese es un tema que podía incorporarse a la reforma tributaria
efectuada mediante la Ley 1607 de 2012, aspecto que se explicará de forma más
amplia al momento de analizar la conexión sistemática.
Conexiones
causal y teleológica.
49. En
al ámbito del principio de unidad de materia, la conexión causal hace
referencia a la existencia de un vínculo en los motivos o razones que dan
origen a la ley, mientras que la teleológica se orienta a establecer una
identidad de finalidades.
50. Ahora
bien, usualmente, los motivos que dan origen a la ley definen sus finalidades.
Los primeros son los hechos que llevan al Legislador a dictar una regulación
determinada, mientras que los segundos pueden definirse como los estados de
cosas a los que pretende se pretende arribar con la decisión normativa. Por
ese motivo, la Sala analizará ambos aspectos de forma conjunta.
51. Las
razones que se adujeron en la exposición de motivos, así como en cada una de
las proposiciones del trámite para la adopción de la Ley 1607 de 2012 hacían
referencia a un sistema tributario altamente inequitativo, generador de
desigualdades sociales, e inadecuado para el fomento del empleo. Estos hechos
fueron, precisamente, los que definieron los ejes temáticos a ser desarrollados
por la Ley, y la preponderancia que le otorgó el Congreso de la República a los
impuestos a la renta, el IVA, el consumo y la renta para la equidad (CREE).
Además, adujo el Gobierno Nacional en el proyecto inicialmente presentado al
Congreso de la República, que existía un clima económico favorable para la
iniciativa[34].
Esos
hechos definieron entonces los propósitos o los estados de cosas que el
Legislador persiguió mediante la reforma tributaria contenida en la Ley 1607 de
2012: la generación de empleo y la reducción de la desigualdad social[35].
52. La
razón que motivó la propuesta de adición del artículo de derogatorias con el
enunciado cuestionado es muy distinta. Según trascripción previamente realizada
de la sesión extraordinaria de Plenaria de la Cámara, de 19 de diciembre de
2012, en la que se acogió la incorporación del aparte que se estudia, la
Autoridad Nacional de Televisión posee (en concepto del Gobierno Nacional y los
proponentes) un problema presupuestal, pues en la Ley 1507 de 2012 no se previó
su autonomía en ese ámbito, de manera que la definición de su presupuesto
permanece ligada a la Ley general de presupuesto. La finalidad, obviamente, era
solucionar ese inconveniente, mediante la modificación de la naturaleza
jurídica de la autoridad televisiva.
53. Así
las cosas, tenemos de un lado, el fomento del empleo y la disminución de la
inequidad social; y, de otro lado, la autonomía del ente encargado del manejo
de la televisión pública. No puede percibirse de ninguna manera una conexión entre
una y otra regulación. En el análisis causal y teleológico, entonces, no solo
se evidencia la ausencia de conexidad, sino una abierta desconexión entre el
aparte demandado y la ley que lo contiene.
Conexión
sistemática.
54. En
relación con la conexión sistemática, la Sala reitera que la Ley 1607 de 2012, por la cual se
expiden normas en materia tributaria y se dictan otras disposiciones,
desarrolla una amplia regulación tributaria (modificación, creación o adición
de normas impositivas). Esta regulación, sin embargo, no abarca todo el
universo de los temas tributarios, sino que se concentra en la definición de
reglas que, en concepto del Legislador, deberían convertirse en incentivos para
la creación de empleo, o bien, en controles a la inequidad social.
55. En
ese orden de ideas, el Congreso de la República se concentró en el tratamiento
de cuatro tipos de impuestos. Además de ello, planteó algunas reglas
relacionadas con las contribuciones parafiscales a cargo de los empleadores y
definió el manejo tributario de determinadas operaciones financieras.
De
manera más amplia, el texto finalmente aprobado se divide entonces en diez
capítulos. El primero se relaciona principalmente con la definición del
impuesto de renta para personas naturales; el segundo hace referencia al
impuesto de renta para la equidad; el tercero prevé disposiciones sobre el IVA;
el quinto establece asuntos relacionados con las ganancias ocasionales; el
sexto, normas antievasión; el séptimo, disposiciones relativas al tratamiento
tributario de algunas operaciones financieras; el octavo, las sanciones y el
procedimiento a aplicar para su imposición; el noveno, disposiciones especiales
para exenciones a la prestación de determinados servicios en el archipiélago de
San Andrés y Providencia; y el décimo, disposiciones generales.
Tales
capítulos se caracterizan indiscutiblemente por ser su contenido tributario.
Los ejes en torno a los que giró la discusión legislativa que dio origen a la
Ley 1607 de 2012 están entonces plenamente definidos en torno a cuatro
impuestos principales, sin perjuicio de la existencia de otros asuntos, siempre
de carácter tributario. Acápites como el de las disposiciones financieras hace
referencia explícitamente a la forma en que se gravan tales operaciones,
mientras que la existencia de un capítulo especial para San Andrés y
Providencia obedece a motivos políticos ampliamente conocidos, pero también se
concentran en exenciones tributarias concretas.
Y,
desde el punto de vista de lo que no se ocupa la ley, es apenas evidente
que a ella no atañe la definición de la estructura orgánica del Estado, o la
creación, eliminación y transformación de entes públicos.
57. En
contraste con lo expuesto, el artículo derogado hace parte de una norma que
distribuye competencias en materia de televisión, y se explica a partir de la
reforma constitucional que eliminó la Comisión Nacional de Televisión y ordenó
al Legislador distribuir las materias que previamente se hallaban
exclusivamente en cabeza de ese órgano[36].
La Ley 1507 de 2012 se concentra así en la definición de una institución
estatal, y el artículo derogado es una norma básica de esa infraestructura.
58. Desde
la perspectiva sistemática puede decirse, de conformidad con el análisis recién
efectuado, que la norma derogada no es de carácter tributario y, menos aún, tiene
que ver con alguno de los tributos definidos, adicionados o modificados por
medio de la Ley 1607 de 2012, y que la norma derogatoria no es orgánica o
destinada a la definición o modificación de la estructura del Estado, mucho
menos, en un tema específico como la televisión.
59. Así
las cosas, se concluye que la disposición derogatoria demandada decidió excluir
del orden jurídico un contenido normativo que hace parte de una estructura
compleja en el diseño institucional de la prestación del servicio público de
televisión. La ausencia de conexión es evidente, tal como lo propone la
demandante, lo señalan algunos intervinientes, y lo destaca el Procurador
General de la Nación. En consecuencia, la Sala declarará la inexequibilidad del
enunciado demandado.
VII. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena
de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por
mandato de la Constitución,
RESUELVE
Primero.- Declarar
INEXEQUIBLE la expresión “el parágrafo 1º del artículo 2º de la Ley 1507 de
2012”, contenida en el artículo 198 de la Ley 1607 de 2012.
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Presidente
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO
Magistrado
Ausente con excusa
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
Magistrado
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
Ausente con excusa
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Magistrada
ANDRES MUTIS VANEGAS
Secretario General (E)
Auto 082/15
Referencia:
corrección de la sentencia C-933 de 2014
Magistrada Ponente:
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
Bogotá,
D.C., once (11) de marzo de dos mil quince (2015)
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en uso de
sus facultades constitucionales y legales, procede a resolver la solicitud de
corrección de la sentencia C-933 de 2014.
CONSIDERANDO
1.
Que la Sala Plena de la Corte Constitucional profirió la sentencia C-933 de
2014 en sesión de tres (3) de diciembre de dos mil catorce (2014).
2.
Que el señor Silvio Efraín Benavides Rosero, actuando como Secretario del
Consejo Directivo del Instituto Colombiano de Derecho Tributario, mediante
escrito radicado en la Secretaría General de la Corte Constitucional, informó a
la Corporación que al momento de reseñar el concepto técnico del Instituto, en
el acápite de antecedentes de la providencias, se mencionó al “Instituto
Colombiano de Derecho Procesal”, en lugar de hacer referencia el
“Instituto Colombiano de Derecho Tributario”, como correspondía.
3.
Que, en virtud de lo expresado en el numeral anterior, el señor Silvio Efraín
Benavides Rosero solicita la corrección de la sentencia C-933 de 2014.
4.
Que el artículo 286 del Código General del Proceso[37] prevé la posibilidad
de corrección de las sentencias en los siguientes términos:
“ARTÍCULO 286. CORRECCIÓN DE ERRORES
ARITMÉTICOS Y OTROS. Toda providencia en que se haya incurrido en error
puramente aritmético puede ser corregida por el juez que la dictó en cualquier
tiempo, de oficio o a solicitud de parte, mediante auto.
Si la corrección se hiciere luego de terminado el proceso, el auto
se notificará por aviso.
Lo dispuesto en los incisos anteriores se aplica a los casos de
error por omisión o cambio de palabras o alteración de estas, siempre que estén
contenidas en la parte resolutiva o influyan en ella”.
5.
Que, tras confrontar el texto de la providencia con el documento remitido a la
Corte a manera de concepto técnico por el Instituto Colombiano de Derecho
Tributario, es posible constatar que el error que menciona el peticionario sí
se encuentra en el texto original de la sentencia. Además, en consideraciones
posteriores de la sentencia, la Sala hace referencia al concepto técnico
remitido por el Instituto Colombiano de Derecho Tributario, atribuyéndoselo al
Instituto Colombiano de Derecho Procesal. (Considerandos 37, 38 y 47 de la
parte motiva de la providencia).
6.
Que, en consecuencia, la Sala accederá a la solicitud de corrección presentada
por el señor Silvio Efraín Benavides Rosero.
En mérito de lo expuesto, la Sala  Plena de la Corte
Constitucional
RESUELVE
Primero.-  CORREGIR el
subtítulo “del Instituto Colombiano de Derecho Procesal” de la página 6 de la
providencia C-933 de 2014, de manera que la palabra “PROCESAL” sea remplazada
por “TRIBUTARIO”.
Segundo.- CORREGIR en los considerandos 37
(segunda y última línea), 38 y 47 de la providencia (páginas 29 y 31 de la
sentencia C-933 de 2014), de manera que la expresión “Instituto Colombiano de
Derecho Procesal” sea remplazada por “Instituto Colombiano de Derecho
Tributario”.
Comuníquese y cúmplase.
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
Presidenta (E)
MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO
Magistrado
Ausente con excusa
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
Magistrado
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
Ausente con excusa
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Magistrada
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
ANDRES MUTIS VANEGAS
Secretario General (E)
[1] Dra. Catalina Hoyos Jiménez.
[2] Doctor Juan Manuel Charry Urueña.
[3] Doctora Maritza Alexandra Díaz Granados.
[4] El Representante Didier Alberto Tavera
Amado.
[5] El doctor Diego Molano.
[6] Decreto 2067 de 1991. Artículo 2o. Las demandas en
las acciones públicas de inconstitucionalidad se presentarán por escrito, en
duplicado, y contendrán:
1. El
señalamiento de las normas acusadas como inconstitucionales, su transcripción
literal por cualquier medio o un ejemplar de la publicación oficial de las
mismas;
2. El
señalamiento de las normas constitucionales que se consideren infringidas;
Sentencia C-131
de 1993.
3. Las razones
por las cuales dichos textos se estiman violados;
4. Cuando fuera
el caso, el señalamiento del trámite impuesto por la Constitución para la
expedición del acto demandado y la forma en que fue quebrantado; y 5. La razón
por la cual la Corte es competente para conocer de la demanda.
[7] Ver, en ese
sentido, los informes de conciliación del proyecto de ley 134 de 2012 (Senado)
y 166 de 2012 (Cámara), publicados en las gacetas 948 y 950 de 2012. En las
gacetas 958 de 2012 y 294 de 2013 se explica el trámite de enmienda, por error
de trascripción, mientras que en la Gaceta 949 de 2012 se puede leer el texto
definitivo del artículo 192 del proyecto mencionado, incluido el parágrafo 1º
del artículo 2º de la Ley 1507 de 2012, tal como ocurrió en la Plenaria de
Cámara. Finalmente, sobre la enmienda, puede consultarse la justificación dada
por los conciliadores ante la Cámara de Representantes, en sesión de 21 de
diciembre de 2012 (Gaceta 120 de 2013).
[8] Los Representantes Iván Darío Agudelo y
Didier Tavera.
[9] “Dirección de la sesión
por la Presidencia, doctor Augusto Posada Sánchez: Proposición con aval,
señor Secretario.
La
Secretaría General informa, doctor Raúl Enrique Ávila Hernández:
Señor
Presidente, esta proposición acoge el texto como viene en la ponencia con una
adición en el parágrafo 1° del artículo 192.
Adiciónese
el artículo 192 con la siguiente derogatoria. Deróguese el parágrafo 1° del
artículo 2° de la Ley 1507 de 2012.
Firman: Iván Darío Agudelo, Didier Tavera y otras firmas, incluida
la del señor Ministro de Hacienda.
Doctor
Didier tiene usted el uso de la palabra.
Palabras
del honorable Representante Didier Alberto Tavera Amado:
Señor
Presidente, esta proposición presentada no solamente por los miembros
de la Comisión Sexta de Cámara de Representantes sino también por el
Ministro Diego Molano de las TIC, tiene función porque está en duda la
autonomía que aquí le dimos a la Autoridad Nacional de Televisión, y
entonces como está la proposición de artículo nuevo, dice que de forma
transitoria y mientras se apropian recursos en el Presupuesto General
de la Nación la Junta Nacional de Televisión aprobará el Presupuesto
de la Autoridad Nacional de Televisión del 2013.
Parágrafo.
Adiciónese el artículo 192, deróguese el parágrafo 1° del artículo 2º
de la Ley 1507 del 2002 que es el tema de la Autoridad
Nacional de Televisión. Esto es porque bajo un concepto del Consejo de
Estado está en discusión si la Autoridad Nacional de Televisión tiene
autonomía o depende presupuestalmente del Ministerio de Hacienda, y mientras se
soluciona la televisión pública en este país no cuenta con recursos para
funcionar durante el año 2013.
El
Ministro de Hacienda puede corroborar lo que les estoy diciendo porque se ha
trabajado arduamente con la Autoridad Nacional de Televisión y con el
Ministerio de Hacienda.
Dirección
de la sesión por la Presidencia, doctor Augusto Posada Sánchez:
Señor
Ministro.
Palabras
del señor Ministro de Hacienda y Crédito Público, doctor Mauricio Cárdenas
Santamaría:
Gracias
señor Presidente. La proposición tiene el aval del Gobierno porque la
ANTV sostuvo la tesis de que su presupuesto no se debía discutir en el debate
del Presupuesto General de la Nación, ellos eran un ente independiente. El
Ministerio de Hacienda siempre consideró que eran parte del Presupuesto General
de la Nación, el Consejo de Estado acaba de conceptuar a favor de la tesis
del Ministerio de Hacienda y por lo tanto hay una situación en la que ellos no
pueden dictarse su propio presupuesto, tenemos que hacerlo acorde a las normas
del Presupuesto General de la Nación, de manera que esta es una
disposición transitoria para que el año entrante no se queden sin presupuesto y
se dé la autorización para que ellos puedan expedir el presupuesto, que entre
otras cosas financian con sus propios recursos del fondo que tiene el
Ministerio de las TIC, de manera que la proposición tiene el aval del Gobierno
(…)”.
[10] “TEXTO DEFINITIVO PLENARIA CÁMARA AL PROYECTO DE LEY NÚMERO 166 DE
2012 CÁMARA, 134 DE 2012 SENADO por la cual se expiden normas en materia
tributaria y se dictan otras disposiciones. Artículo
192. La presente ley rige a partir de su promulgación y deroga el inciso 2° del
artículo 9°, los artículos 14-1, 14-2, la expresión “prima en colocación de
acciones” del inciso primero del artículo 36-3, y los artículos 244, 246-1,
287, 315, 424-2, 424-5, 424-6, 425, parágrafo 1° del artículo 457-1, 466, 469,
470, 471, 474, 498 del Estatuto Tributario, el artículo 5° de la
Ley 30 de 1982, el artículo 153 de Ley 488 de 1998, el parágrafo del
artículo 101 de la Ley 1450 de 2011, el artículo 6° de la
Ley 681 de 2001, el artículo 64 del Decreto-ley 019 de 2012, los numerales
1 al 5 del inciso 4° y el inciso 5° del artículo 156 de la Ley 1151
de 2007, el artículo 15 de la Ley 1429 de 2010, el artículo 123
de la Ley 1438 de 2011, el artículo 13 de la Ley 1527 de
2012, el Decreto 3444 del 2009 y sus modificaciones, el artículo 28 de la
Ley 191 de 1995, el parágrafo 1° del artículo 2° de la Ley 1507
de 2012 y todas las disposiciones que le sean contrarias.
Parágrafo. Las disposiciones
contenidas en los artículos 869 y 869-1 del Estatuto Tributario, entrarán en
vigencia para conductas cometidas a partir del año gravable 2013”.
[11] En este acápite se reitera lo expuesto en la sentencia
C-006 de 2012 (MP María Victoria Calle Correa).
[12] La posición fijada por la Corte ha sido
seguida en casos posteriores que plantean el mismo problema jurídico.
[13] La posición de la Corte en la materia no
ha tenido variaciones significativas o trascendentales.
[14] Han sido muchas las ocasiones en que la
jurisprudencia constitucional se ha manifestado sobre la cuestión. Aunque se
han presentado discrepancias, estas no han versado sobre cuáles son los
criterios para establecer si se violó el principio de unidad de materia, sino
sobre el grado de intensidad con el que se debían aplicar tales criterios en el
caso concreto, o sobre el marco teórico y conceptual en el que se enmarca dicho
principio constitucional.
[15] Corte Constitucional, sentencia C-025 de
1993 (MP Eduardo Cifuentes Muñoz). En este caso se decidió, entre otras cosas,
que el Reglamento del Congreso era inconstitucional al establecer la
posibilidad de que existieran proyectos de ley que se ocuparan de diferentes
materias.
[16] Corte Constitucional, sentencia C-995 de
2001 (MP Jaime Córdoba Triviño). En este caso se reiteró la jurisprudencia
constitucional fijada en sentencias tales como la C-531 de 1995 (MP Alejandro
Martínez Caballero, SV Jorge Arango Mejía, AV Hernando Herrera Vergara) y C-501
de 2001 (MP Jaime Córdoba Triviño, SV Jaime Araujo Rentería y Rodrigo Escobar Gil).
[17] Esta expresión ya había sido usada en el
pasado; en la sentencia C-523 de 1995 (MP Vladimiro Naranjo Mesa) se dijo que
la intención del artículo 158 “[…] es la de racionalizar o tecnificar el proceso de formación de la ley
por parte del Congreso y erradicar de la práctica legislativa colombiana, lo que
se ha conocido en el lenguaje vulgar como ‘micos’, término éste que
busca significar, como ya se dijo, el hecho de introducir en los proyectos de
ley preceptos que resultan contrarios o ajenos a la materia que se trata de
regular.”  En la sentencia
C-198 de 2002 (MP Clara Inés Vargas; SV Marco Gerardo Monroy Cabra, Álvaro
Tafur Galvis y Rodrigo Escobar Gil), por ejemplo, se dijo respecto a la
aprobación de una norma lo siguiente: “[…] no se incurrió en ningún vicio de
procedimiento, por cuanto si bien la comisión de conciliación propuso un texto
nuevo que hoy corresponde al del parágrafo del artículo 124 del Código Penal,
dicho texto no resultó novedoso ni ajeno a la temática sobre la cual se debía
conciliar y por ello el parágrafo en cuestión no constituye uno de aquellos
denominados ‘mico legislativo’, por lo que con la aprobación de dicho
artículo no se vio “afectada materialmente la función legislativa” ni se
desconoció ‘el principio de consecutividad temporal y lógica de los
proyectos de ley” ni “el principio democrático’, tal como se afirma
en la demanda, por lo que la Corte decidirá declararlo ajustado al Estatuto
Superior.”
[18] En la sentencia C-025 de 1993 (MP. Eduardo
Cifuentes Muñoz), se dijo al respecto: “La interpretación del principio de unidad
de materia no puede rebasar su finalidad y terminar por anular el principio
democrático, significativamente de mayor entidad como valor fundante
del Estado Colombiano.”
[19] En la sentencia C-025 de 1993 se dijo al
respecto: “Anótase que el
término ‘materia’, para estos efectos, se toma en una acepción amplia,
comprensiva de varios asuntos que tienen en ella su necesario referente.”
[20] Corte Constitucional, sentencia C-407 de
1994 (MP Alejandro Martínez Caballero). En este caso se decidió, entre otras
cosas, que incluir el régimen de concesiones y licencias de los servicios
postales (artículo 37) dentro de Estatuto General de Contratación Pública (Ley
80 de 1993) no viola el principio de unidad de materia, “[…] por cuanto las normas impugnadas regulan
formas de contratación administrativa, que es el tema general de la Ley 80 de
1993”.
[21] Corte Constitucional, sentencia C-025 de
1993 (MP Eduardo Cifuentes Muñoz). Esta posición ha sido reiterada en múltiples
ocasiones, entre ellas las sentencias C-407 de 1994 (MP Alejandro Martínez
Caballero), C-006 de 2001 (MP Eduardo Montealegre Lynett).
[22] MP. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
[23] Se trata de consideraciones establecidas
desde la sentencia C-950 de 2001 (MP Jaime Córdoba Triviño), y reiteradas,
entre otras, en las sentencias C-706 de 2005 (MP Álvaro Tafur Galvis), C-214 de
2007 (MP Álvaro Tafur Galvis) y C-015 de 2013 (MP Mauricio González Cuervo).
[24] Así lo señaló la sentencia C-1025 de 2001
(MP Manuel José Cepeda Espinosa), caso en el que se estudió el cargo por unidad
de materia en el contexto de una legislación portuaria. En esa oportunidad la
Corte reiteró, entre otras, la sentencia C-352 de 1998 (MP Antonio Barrera Carbonell y Alfredo Beltrán Sierra; SV
Eduardo Cifuentes y Antonio Barrera Carbonell), caso en que se decidió que no
violaba el principio de unidad de materia una ley que se ocupaba de la creación
de ECOGAS, Empresa Comercial e Industrial del Estado, al incorporar materias
relacionadas con la creación del Consejo Nacional de Operación de Gas Natural,
del Instituto de Capacitación e Investigación de Casanare, del Viceministerio
de Hidrocarburos, del Centro de Coordinación de Transporte de Gas Natural, del
Fondo Especial para la promoción y financiación de proyectos dirigidos al
desarrollo de infraestructura para el uso de gas natural y con el
establecimiento de un impuesto para financiar el Fondo mencionado.
[25] Corte Constitucional, sentencia C-1025 de
2001 (MP Manuel José Cepeda Espinosa). Al respecto se dijo lo siguiente:  “[…] para respetar el amplio margen de configuración
legislativa del órgano constitucionalmente competente para hacer las leyes y
para diseñar las políticas públicas básicas de orden nacional, la intensidad
con la cual se analiza si se viola o no el principio de unidad de materia, es
de nivel bajo en la medida en que, si es posible encontrar alguna relación
entre el tema tratado en un artículo y la materia de la ley, entonces la
disposición acusada es, por ese concepto, exequible. Tal relación no tiene que
ser directa, ni estrecha. Lo que la Constitución prohíbe es que ‘no se
relacionen’ los temas de un artículo y la materia de la ley (art. 158 de la
C.P.) y al demandante le corresponde la carga de señalar que no hay relación
alguna. […]”
[26] Corte Constitucional, sentencia C-214 de
2007 (MP Álvaro Tafur Galvis, AV Humberto Antonio Sierra Porto). En este caso
la Corte consideró lo siguiente: “Ahora
bien en el presente caso la Corte constata que la derogatoria de la Ley 178 de
1959 ‘por la cual se provee a la financiación de las Centrales Eléctricas
del Cauca, Cedelca, y se dictan otras disposiciones’-que
tenía por objeto, como se ha visto, establecer un impuesto sobre las pro­piedades
inmuebles en el Departamento del Cauca, equivalente al 2 por 1.000 anual, sobre
el monto de los avalúos catastrales-, difícilmente puede entenderse relacionada
con una estrategia de reforma del régimen de zonas francas y de algunas
disposiciones tributarias encaminadas a estimular la inversión en el territorio
nacional. Estrategia motivada como se señaló por la necesidad de hacer más
competitivas las zonas francas y por el cumplimiento de compromisos adquiridos
por Colombia en el marco de la OMC-dentro de los cuales, por lo demás, no
figura la modificación de la tributación en relación con el departamento del
Cauca. Evidentemente la relación que pudiera establecerse es en extremo lejana
como para poder entender respetado en este caso el principio de unidad de
materia.” La Ley 1004 de 2005,
por la cual se modifica un régimen especial para estimular la inversión y se
dictan otras disposiciones, se ocupa de definir las zonas francas (art.1),
establecer su finalidad (art. 2), sus usuarios (art. 3), las condiciones para
la reglamentación gubernamental (art. 4) y una serie de cuestiones tributarias
de tales zonas (arts. 5, 6, 7, 8 , 9, 10, 11 y 12). El último artículo (13), se
dedica a vigencias y derogaciones. El texto declarado inexequible aparecía
así:  “Artículo 13.  La presente Ley rige a partir de la
fecha de su publicación salvo lo dispuesto en los artículos 5°, 9°, y 10, y
deroga todas las disposiciones que le sean contrarias en especial la Ley
178 de 1959, la Ley 109 de 1985, el artículo 6 de la Ley 7 de
1991, el inciso primero del numeral 1 del literal A del artículo 16 de la Ley
677 de 2001 y el artículo 45 de la Ley 768 de 2002.”.
[27] Corte Constitucional, sentencia C-309 de
2002 (MP Jaime Córdoba Triviño). Se dijo al respecto “[…] al contrastar la norma demandada con el
núcleo temático de la Ley 678, se aprecia que en efecto aquella constituye un
cuerpo extraño a la materia desarrollada en esta ley pues la sola circunstancia
de corresponder a dos modalidades del ius puniendi del Estado, no son
suficientes para superar válidamente el condicionamiento de unidad de materia
legislativa fijado por la Carta Política.  ||  Existen fundadas razones para
llegar a esta conclusión. En primer lugar, son diferentes las modalidades de
responsabilidad a que hacen referencia los artículos 90 y 268 numeral 5 de la
Constitución Política. En un caso se trata de la responsabilidad patrimonial
del Estado y de la acción de repetición en contra del agente que genera el daño
antijurídico, y en el otro de la responsabilidad que se deduce de la gestión
fiscal. […] el Estado se ubica en posiciones diferentes en cada caso: en el
primero, el Estado es el que responde patrimonialmente por los daños
antijurídicos que le sean imputables, con la oportunidad para repetir contra el
agente que éste haya actuado con dolo o culpa grave en la producción del daño,
y en el segundo, el patrimonio del Estado es el que resulta afectado en
ejercicio de la gestión fiscal a cargo de servidores públicos o de particulares.
||  En segundo lugar, la determinación de cada modalidad de responsabilidad se
lleva a cabo a través de procesos de diferente naturaleza: uno judicial y otro
administrativo.  […]  ||  En tercer lugar, no hay conexidad teleológica,
sistemática ni material entre la norma acusada y la Ley en la cual está
circunscrita. En efecto, la finalidad de la Ley 678 es reglamentar la
determinación de responsabilidad patrimonial de los agentes del Estado a través
del ejercicio de la acción de repetición o de llamamiento en garantía con fines
de repetición, lo cual es un asunto distinto de la responsabilidad por la
gestión fiscal y del proceso de responsabilidad fiscal. Además, el contenido de
la Ley 678 corresponde a su título, es decir a la acción de repetición y al
llamamiento en garantía con fines de repetición, razón que convierte a la norma
demandada en un asunto extraño al tema desarrollado en la ley 678. Tampoco hay
conexidad temática del aparte demandado con el contenido del artículo 2 y del
parágrafo 1 en el cual se inserta, pues mientras éstos últimos se refieren a la
naturaleza, los destinatarios y la procedencia de la acción de repetición,
aquel alude al procedimiento que se empleará para recuperar el lucro cesante
determinado por los contralores en los fallos con responsabilidad fiscal.  ||  Finalmente,
el proyecto de ley fue estructurado, discutido y aprobado desde la óptica de la
acción de repetición y no desde la perspectiva de la regulación de la gestión
fiscal ni del proceso de responsabilidad fiscal.”
[28] Corte Constitucional, sentencia C-214 de
2007 (MP Álvaro Tafur Galvis, AV Humberto Antonio Sierra Porto).
[29] Sentencia C-025 de 1993 (MP Eduardo
Cifuentes Muñoz. Unánime). En ese caso la Corte declaró inconstitucionales
algunos preceptos legales justamente por violar el principio de unidad de
materia. Al definir el alcance y las características de este principio, la
Corte sostuvo: “La ausencia de control interno
por parte de la respectiva célula legislativa, para evitar que un proyecto
vulnere el principio de unidad de materia, no tiene como consecuencia la
subsanación del defecto derivado de su incumplimiento, el cual por recaer sobre
la materia, tiene carácter sustancial y, por tanto, no es subsanable”.
[30] Sentencia C-896
de 2012 (MP Mauricio González Cuervo. Unánime). Sostuvo en ese caso que el de
unidad de materia no es un vicio sujeto a caducidad por su naturaleza “evidentemente competencial”. Dijo: “La jurisprudencia constitucional ha reconocido que la
violación del principio de unidad de materia no se encuentra sometido al
término de caducidad de la acción pública de inconstitucionalidad. Por el
contrario, en atención al tipo de examen que se realiza y a su carácter
evidentemente competencial, la Corte ha señalado que se trata de un defecto
que, por su naturaleza, puede ser planteado en cualquier momento”.
Sentencia C-214 de 2007 (MP Álvaro Tafur Galvis. AV Humberto Sierra Porto). Al
declarar inexequible una norma por violar la unidad de materia, lo caracterizó
como un vicio con implicaciones materiales, que compromete la competencia: “La Corte ha señalado que
la violación del principio de unidad de materia es un vicio de carácter
material, puesto que el juicio que debe hacer  el juez constitucional
consiste esencialmente en examinar el contenido normativo de la disposición
acusada, con el fin de verificar que éste guarde coherente relación con el
estatuto legal del cual hace parte. Además, el referido vicio compromete la
competencia del Congreso, puesto que, por disposición constitucional, a éste le
está vedado expedir disposiciones o modificaciones que no estén ligadas a la
materia del respectivo proyecto de ley”.
[31] Sentencia C-581 de 2013 (MP Nilson Pinilla
Pinilla. AV Luis Guillermo Guerrero Pérez y Alberto Rojas Ríos. SV María
Victoria Calle Correa, Jorge Iván Palacio Palacio y Luis Ernesto Vargas Silva).
En ese caso los magistrados Jorge Ignacio Pretelt, Nilson Pinilla, Gabriel
Eduardo Mendoza y Mauricio González no aclararon ni salvaron el voto en un
contexto en el cual se planteaba un cargo de unidad de materia en una demanda
presentada el 12 de diciembre de 2012, contra la Ley 1448 publicada en junio de
2011. Aunque había trascurrido más de un año, la Corte se pronunció de fondo
sobre el punto sin aplicar la caducidad del artículo 242 numeral 3 de la Carta.
Sentencia C-531 de 1995 (MP Alejandro Martínez Caballero. AV Hernando Herreras
Vergara. SV Jorge Arango Mejía). En ese proceso la acción se interpuso en 1995,
contra una ley de 1992. La Corte declaró inexequible la norma por violar el
principio de unidad de materia. Esa
jurisprudencia se reiteró recientemente en la sentencia C-386 de 2014 (MP Andrés Mutis Vanegas. AV Mauricio
González Cuervo). La Corte indicó que un
cargo por “infracción al principio de unidad [de materia] en cuanto
tal no está sujeto a la regla de caducidad de un año desde la promulgación de
la ley”. En esa ocasión,
la acción pública fue interpuesta dentro del año siguiente a la publicación de
la Ley demandada.
[32] El caso del Instituto es distinto al de los demás intervinientes,
pues plantea que resultaba válida la decisión legislativa de derogar el
parágrafo 1º del artículo 2º de la Ley 1507 de 2012, salvo la palabra
“tributario”, contenida en esa disposición, pues solo esa palabra guarda unidad
temática con la Ley 1607 de 2012.
[33] MP Alfredo Beltrán Sierra. SV Manuel José
Cepeda Espinosa.
[34]
Proyecto de Ley 134 (Senado) y 166 (Cámara). Exposición de motivos, publicada
en la Gaceta del Congreso 666 de 2012: “El proyecto de
reforma se presenta en un contexto favorable, en el que la economía nacional
crece a una tasa saludable y la inversión llega a niveles máximos históricos.
El país ha sido destacado por las agencias calificadoras de riesgo por un
manejo fiscal y monetario prudente y por sus favorables perspectivas de
crecimiento, mientras la economía mundial sufre los efectos de la crisis de la
zona Euro. El recaudo por su parte también ha exhibido un comportamiento
positivo, con tasas de crecimiento promedio del 22% desde 2010, en buena parte
gracias a los esfuerzos institucionales en mejorar la fiscalización y la
eficiencia en el recaudo. Estas condiciones permiten que el proyecto no tenga
objetivos de recaudo sino corregir inequidades en la actual estructura
tributaria que han afectado negativamente a la clase trabajadora.
En Colombia persisten altos niveles de
desigualdad, informalidad y desempleo que constituyen importantes barreras al
desarrollo, algunas de ellas causadas, por lo menos parcialmente, por factores
asociados al sistema tributario. Por ejemplo, la estructura tributaria grava
proporcionalmente más a asalariados de bajos en ingresos en comparación con
personas naturales de ingresos altos. Igualmente preocupantes son las
crecientes tasas de informalidad del mercado laboral colombiano que reflejan
los altos costos asociados a la contratación de trabajadores bajo las
condiciones establecidas en la ley vigente. El alto grado de informalidad
contribuye a perpetuar las condiciones de desigualdad que, contrario a lo
ocurrido en otros países de América Latina, no han registrado una tendencia a
la baja en los últimos años”.
[35] “El presente proyecto de reforma
tributaria que se presenta al honorable Congreso de la República, tiene como principal
objetivo la generación de empleo y la reducción de la desigualdad. Para ello,
esta propuesta busca mejorar la distribución de la carga tributaria,
favoreciendo a los colombianos de menores ingresos, y facilitar la inclusión de
la población más vulnerable a la economía formal. También mejora la
competitividad de nuestras empresas, especialmente aquellas que utilizan
intensivamente la mano de obra, para que continúen creando empleo”. Ibídem.
[36] Así, el artículo primero de la Ley 1507 define su objeto de la
siguiente forma: “ARTÍCULO 1o. OBJETO, FINALIDAD Y ALCANCE DE LA LEY. En cumplimiento de lo ordenado por el
artículo tercero del Acto
Legislativo número 02 de 2011, la presente ley teniendo en cuenta que la
televisión es un servicio público de competencia de la Nación en el que se
encuentran comprendidos derechos y libertades de las personas involucradas en
el servicio de televisión, el interés general, el principio de legalidad, el
cumplimiento de los fines y deberes estatales, el funcionamiento eficiente y
democrático de los contenidos y demás preceptos del ordenamiento jurídico,
define la distribución de competencias entre las entidades del Estado que
tendrán a su cargo la formulación de planes, la regulación, la dirección, la
gestión y el control de los servicios de televisión y adopta las medidas
pertinentes para su cabal cumplimiento, en concordancia con las funciones
previstas en las Leyes 182 de 1995, 1341 de 2009 y el
Decreto-ley 4169 de 2011”. Los
demás artículos abordan asuntos como la creación, naturaleza, objeto y
funciones de la ANTV (arts. 2-3), la composición de su Junta nacional de TV
(artículo 4º); los requisitos para ser elegido en la Junta (artículo 5º); las
funciones de la junta (artículo 6º), el cargo de Director de la ANTV (artículo
7º), el régimen de inhabilidades e incompatibilidades para ser elegido como
miembro de la Junta (artículo 8º y 9º); la distribución de competencias en
política pública (artículo 10º), las normas sobre control y vigilancia (artículo
11 y 12); define las prácticas restrictivas de la competencia e integraciones
empresariales (artículo 13), las reglas sobre otorgamiento de concesiones
(artículo 14); disposiciones sobre el espectro electromagnético (artículo 15),
la definición del Fondo para el desarrollo de contenidos (artículo 16), la
transferencia del patrimonio de la CNTV (artículo 17), la distribución de los
recursos del citado Fondo (artículo 18) y, como disposiciones finales, normas
sobre el pasivo pensional de los ex trabajadores de Inravisión (19), las reglas
relativas a la liquidación de la CNTV (artículo 20), la
transferencia residual de funciones, de la CNTV a la ANTV, y las reglas sobre
vigencia y derogatorias (artículo 23).
[37] Ley 1564 de 2012, por medio de la cual
se expide el Código General del Proceso y se dictan otras disposiciones.