SU020-20
Sentencia SU020/20
ACCION DE TUTELA
CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Requisitos generales y especiales
de procedibilidad
ACCION DE TUTELA
CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Improcedencia por no configurarse
los defectos alegados en acción de reparación directa
Referencia:
expediente T-6.544.419
Acción
de tutela interpuesta por Droguerías Electra Limitada en contra de la Subsección B de la Sección Tercera
del Consejo
de Estado
Magistrados
ponentes:
RUTH
STELLA CORREA PALACIO Y
CARLOS
BERNAL PULIDO
Bogotá,
D. C., veintinueve (29) de enero de dos mil veinte (2020)
En ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, en
especial las previstas en el artículo 241.9 de
la Constitución Política, los artículos 33 y siguientes del Decreto 2591 de
1991, el artículo 61 de su Reglamento Interno y de acuerdo con lo
dispuesto en el auto de febrero 27 de 2018[1] y las decisiones adoptadas en las
sesiones de los días 11 de julio de 2018[2] y 29 de enero de 2020[3],
la Sala Plena de la Corte Constitucional profiere la siguiente
SENTENCIA
En el trámite de revisión de
la decisión de noviembre 8 de 2017, proferida por la Sección Quinta del Consejo de
Estado, que confirmó el fallo del 2 de agosto de 2017, de la Sección Cuarta del
Consejo de Estado, que negó la acción de tutela interpuesta por
Droguerías Electra Ltda. –en adelante, Droguerías Electra– contra la Subsección B de la Sección Tercera
del Consejo
de Estado.
I.
ANTECEDENTES
1.
Le corresponde a la Sala Plena de la Corte Constitucional
determinar si la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado, al
expedir la sentencia de segunda instancia del 31 de mayo de 2016, en el proceso de
reparación directa adelantado por Droguerías Electra Ltda., en contra del
Ministerio de Hacienda y Crédito Público y la Caja de Previsión Social de
Comunicaciones –en adelante, Caprecom– habría incurrido en los siguientes
defectos: (i) violación directa de la Constitución, (ii)
material o sustantivo y (iii) fáctico. Para tales efectos, en el
presente apartado de “Antecedentes”, se hace referencia a los hechos probados (epígrafe
1), a las pretensiones y fundamentos de la solicitud de tutela (epígrafe
2), a las intervenciones en el proceso de tutela (epígrafe
3), a las decisiones objeto de revisión (epígrafe
4) y a las actuaciones del magistrado sustanciador en esta sede (epígrafe
5). En particular, dado que el marco interpretativo de las razones
que sirven de fundamento a la acción de amparo está delimitado por las
decisiones proferidas en el proceso de reparación directa citado, en el epígrafe
1 se describen, en detalle, los fundamentos de las sentencias de primera y
segunda instancia –esta última, la providencia que se cuestiona en tutela–.
1.
Hechos probados
2.
El día 26 de octubre de 1999, Droguerías Electra presentó acción de reparación directa en contra de la Nación –Ministerio de
Hacienda y Crédito Público– y Caprecom[4].
Solicitó que se declarara que Caprecom se había enriquecido sin justa causa en la ejecución del contrato 031 de marzo 1
de 1996, dado que, presuntamente, habría suministrado medicamentos y elementos médico quirúrgicos que nunca le fueron pagados,
a pesar de haber sido requeridos por Caprecom, por un valor $6.618’630.398,90[5].
1.1.
La sentencia de primera instancia en el proceso de reparación
directa
3.
Mediante sentencia del 5 de marzo de 2003, la Subsección B de la
Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca declaró probada la
excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva del Ministerio de
Hacienda y Crédito Público y denegó las pretensiones de la demanda de
reparación directa[6].
4.
El Tribunal delimitó la finalidad de la acción así: “que se
declare y reconozca el valor de unos suministros médicos y quirúrgicos que no
han sido pagados por la demandada, lo que le ha producido a la firma actora
unos perjuicios de carácter especialmente económicos que pretende le sean
reconocidos”[7].
Dada la delimitación del caso, consideró que únicamente Caprecom era la “entidad
llamada a ocupar el extremo pasivo de la relación procesal”, “pues el
Ministerio de Haciendo [sic] no se enriqueció de ninguna manera en este
asunto, no pudiéndole imputarle [sic] la causación del daño reclamado”[8].
5.
Luego de hacer referencia a los elementos que estructuraban el
enriquecimiento sin causa, a partir de la jurisprudencia contenida en la
sentencia del 30 de noviembre de 2000, de la Sección Tercera del Consejo de
Estado[9],
y a los hechos probados en el proceso, concluyó:
6.
(i) A pesar de que, presuntamente Droguerías Electra habría
suministrado “elementos farmacéuticos, médicos y quirúrgicos a CAPRECOM
E.P.S., desde el mes de agosto de 1996, hasta octubre de 1997, sin soporte
contractual alguno por un costo total de $6.582.196.154.07”[10],
“las pruebas no son claras ni contundentes para concluir que
Caprecom E.P.S. se benefició con el suministro de elementos farmacéuticos,
médicos y quirúrgicos, requeridos para atender a sus afiliados y beneficiarios,
pues no existe en todo el expediente ningún certificado de prestación efectiva
de servicios, así como tampoco una revisión de las cuentas radicadas por la
actora, por parte de un grupo de auditoría como correspondería en estos casos,
que pudiera disipar la duda acerca de la efectiva entrega de los medicamentos e
insumos reclamados, sus precios, y el cumplimiento cabal de las obligaciones a
cargo de las partes”[11].
7.
(ii) Esta deficiencia probatoria también se presentó en el trámite de
conciliación prejudicial sin que se hubiese subsanado, “pues las cuentas que
se reclaman se echan de menos en el presente asunto, toda vez que las facturas
relacionadas, con sus correspondientes constancias de recibido, aceptado y
efectivamente cumplidas, no fueron allegadas a este proceso”[12].
8.
(iii) Dado que la mayor parte de valores reclamados correspondían a
presuntos suministros a favor de la Clínica Fray Bartolomé de las Casas, “al
expediente no se allegó ninguna prueba que acredite que dicha entidad
efectivamente haya recibido medicamentos, elementos farmacéuticos y médicos […]
ni existe en este caso tampoco ningún certificado o informe de auditoria [sic]
que acredite la real entrega y recibo de dichos elementos”[13].
9.
(iv) Finalmente, a partir de la aplicación de una regla de la
experiencia precisó:
“para esta Sala resulta poco probable que una sociedad comercial
como la aquí actora, suscriba un contrato de suministro por un valor de
ochocientos millones de pesos, y poco [sic] meses después (5 meses
aproximadamente), el monto contratado se desborde en una suma superior a los
cincuenta millones de pesos, y no obstante lo anterior, siga suministrando a la
firma demandada, a sus beneficiarios, dependientes y a un centro clínico filial
de Caprecom, medicamentos y productos farmacéuticos en aproximadamente un
periodo de un año, por una suma que excede los seis mil millones de pesos,
cuando la práctica [sic] comercial usual indica que cualquier proveedor, con el
interés de preservar sus intereses patrimoniales, suspendería cualquier
suministro en caso de incumplimiento y falta de pago de sumas cuantiosas,
máxime cuando el mismo ni siquiera está respaldado en un acto administrativo o
contrato”[14].
1.2.
La apelación de la sentencia de primera instancia en el proceso de
reparación directa
10.
El 13 de junio de 2003, Droguerías Electra apeló la providencia de
instancia. Consideró que el Tribunal había desconocido varios medios de prueba
que demostraban el suministro de elementos y
medicamentos por su parte y a favor de Caprecom, además de que se había
fundamentado en una referencia general a los mismos y no a un estudio
individual suyo. De otra parte, censuró la postura procesal de Caprecom, al
indicar que no le constaba el suministro de medicamentes, a pesar de que había
certificado su recepción entre los meses de agosto de 1996 y octubre de 1997.
1.3.
La sentencia de segunda instancia en el proceso de reparación
directa (objeto de la acción de tutela)
11.
En sentencia de 31 de mayo de 2016, la Subsección B de la Sección
Tercera del Consejo de Estado –en adelante el Consejo de Estado– revocó de
manera parcial la sentencia impugnada. De un lado, consideró que Caprecom había
incumplido de manera parcial el contrato suscrito con Droguerías Electra al encontrar
acreditado que no había pagado cinco facturas
presentadas de manera oportuna por esta última; en consecuencia, condenó a la
entidad estatal a pagar a favor de la empresa demandante la suma de $21’026,643,
además de los intereses moratorios causados[15]. De otro lado, negó la pretensión de
enriquecimiento sin causa[16].
12.
En los términos en que fue planteado por el Consejo de Estado, el
objeto de la decisión fue el siguiente:
“Corresponde a la Sala resolver sobre las pretensiones de
restablecimiento de equilibrio patrimonial, dado el enriquecimiento sin causa
en provecho de la CAJA DE PREVISIÓN SOCIAL
DE COMUNICACIONES, CAPRECOM, por el suministro de medicamentos y elementos
médico quirúrgicos efectuados por DROGUERÍAS ELECTRA LIMITADA, entre agosto de
1996 y octubre de 1997. || Para el efecto, la Sala previamente deberá
establecer la obligación pendiente a solventar por el suministro de
medicamentos en el marco contractual y determinar su exigibilidad, para luego
resolver con fundamento en la jurisprudencia unificada de la Sección sobre la
corrección del desequilibrio probado”[17].
13.
Para decidir acerca de las pretensiones de la acción, el Consejo
de Estado hizo referencia a los “hechos probados” (título 3), al “régimen
legal aplicable” del contrato suscrito entre Droguerías Electra y Caprecom
(título 4[18]),
a la “acción procedente” (título 5[19]),
al “incumplimiento del contrato” (título 6[20]), al “enriquecimiento sin
causa”[21]
(título 8 [sic][22])
y a la “liquidación de perjuicios” (título 9 [sic][23]).
14.
En cuanto a los “hechos probados” (título 3), precisó que
serían “valoradas las pruebas incorporadas por las partes en las
oportunidades procesales, en cuanto cumplen los requisitos legales. La misma
suerte correrán las copias que ambas partes conocieron y valoraron sin que
fueran objetadas en oportunidad”[24].
En
este apartado hizo referencia a ciertas cláusulas del contrato 031 de marzo 1
de 1996, suscrito entre Caprecom y Droguerías Electra[25];
al presunto plazo para el inicio del cumplimiento de las obligaciones[26];
a un conjunto de comunicaciones cruzadas entre las partes durante el plazo de
ejecución y con posterioridad a este; a algunas certificaciones expedidas por
servidores de Caprecom y de la Clínica Fray Bartolomé de las Casas; a un acta
de preacuerdo suscrita entre las partes; a una constancia en la diligencia de conciliación prejudicial 149-97 de diciembre 9 de 1997; a un
aparte del acta de conciliación prejudicial 001-98 de enero 16 de 1998; al auto
de febrero 12 de 1998, mediante el cual la Sección Tercera del Tribunal
Administrativo de Cundinamarca improbó la conciliación prejudicial y al auto de
22 de octubre de 1998 mediante el cual la Sección Tercera del Consejo de Estado
lo confirmó; al contenido de 80 cajas, “contentivas de los originales de las
fórmulas médicas despachadas y debidamente autorizadas por CAPRECOM E.P.S., así
como de las facturas presentadas por Droguerías Electra Limitada a la Clínica
Fray Bartolomé y a CAPRECOM expedidas entre el 11 de julio de 1996 y el 31 de
octubre de 1997”[27]; al
informe de auditoría hecho a las citadas fórmulas y facturas realizado por el
Grupo Funcional de Cuentas de Caprecom; a la relación de facturas de los
medicamentos suministrados a Caprecom-Clínica Fray Bartolomé de las Casas y a
usuarios generales de Caprecom, elaborado por la Auxiliar de Cartera de
Droguerías Electra; al contenido de algunas facturas en particular y a recibos
de pago de Caprecom a favor de Droguerías Electra. Finalmente, el Consejo de
Estado precisó:
“Se
pone de presente que la facturación incorporada en segunda instancia, salvo
contadas excepciones, tiene que ver con el suministro de medicamentos entre el
1º de enero y el 31 de octubre de 1997, esto es por fuera del límite temporal
del contrato”[28].
15.
En el acápite de “régimen legal aplicable” (título 4), realizó
las siguientes precisiones, fundamentales para la resolución del caso. En
primer lugar, que el contrato “se encontraba gobernado por las reglas
del derecho privado, al margen de que las partes convinieron, en ejercicio de
la autonomía de la voluntad, someterlo a las previsiones de la Ley 80 de
1993, hasta su terminación”[29]. En
segundo lugar, que a pesar de la sujeción al régimen privado, el contrato debía
observar el “cumplimiento
de los principios y fines constitucionales”[30], “sin
que ello justifique el desconocimiento e inaplicación de los principios que
gobiernan la función administrativa y la gestión fiscal, contemplados en los
artículos 209 y 267 de la Constitución Política, por lo que, en estos
casos, al margen de su naturaleza consensual, su eficacia de cara a las normas
presupuestales, exige que los contratos sujetos al régimen privado, consten por
escrito”[31]. En
tercer lugar, al caracterizar el contrato, indicó:
“Ahora,
en lo que tiene que ver con el tipo de contrato y la naturaleza de la
prestación, se conoce que tuvo por objeto el suministro de medicamentos
genéricos y específicos y elementos médico quirúrgicos necesarios para la
prestación de los servicios de salud, esto es se trataba de garantizar la
entrega periódica de medicamentos a los usuarios de CAPRECOM. En cuanto a la
contraprestación, se acordó precio unitario de los bienes y servicios, según el
comportamiento del mercado. De modo que el objeto no tenía que ver con la prestación
del servicio de salud, en cuanto no guarda relación con la atención, valoración
o diagnóstico de los pacientes, usuarios del servicio, sin perjuicio de su
conexidad”[32].
16.
En relación con esta última idea, se resalta, para el Consejo de
Estado el contrato suscrito entre Caprecom y Droguerías Electra “no tenía que ver
con la prestación del servicio de salud, en cuanto no guarda relación con la
atención, valoración o diagnóstico de los pacientes, usuarios del servicio, sin
perjuicio de su conexidad”[33].
17.
Al valorar la “acción procedente” (título 5), y en
aplicación del principio iura novit curia, el Consejo de Estado
consideró necesario diferenciar las prestaciones satisfechas en dos periodos: de
un lado, “i) el incumplimiento del contrato, en lo
que concierne al suministro de medicamentos o elementos médico quirúrgicos,
dentro del límite temporal convenido en el aludido contrato n.° 031 de 1º de
marzo de 1996 y en el acta de 26 de agosto del mismo año”[34] y,
de otro, “ii) el suministro de medicamentos más allá del límite temporal”[35]. A
partir de esta distinción, en el título 6, relativo al “incumplimiento
del contrato”, valoró el primer periodo; en el título 8 (sic),
relativo al “enriquecimiento sin causa”, valoró el segundo.
18.
En relación con el primer periodo, en el citado título 6, precisó que “los cobros solicitados por DROGUERÍAS
ELECTRA LTDA, al amparo del contrato, debían limitarse a las facturas radicadas
por el suministro de los medicamentos hechos a CAPRECOM en la Clínica Fray
Bartolomé de las Casas o directamente hasta el 26 de octubre de 1996 y un mes
más para su radicación y pago”[36]. En
consecuencia, de un lado, al constatar que hubo algunas “facturas impagadas,
relacionadas, auditadas y probadas” dentro del plazo del contrato y el del
periodo para su radicación y pago, su costo debía ser reconocido y actualizado “con
el índice de precios al consumidor, pues no hay una anotación sobre su
cancelación específica”[37]. En
todo caso, precisó que, “la entidad contratante estuvo presta a satisfacer
en buena medida sus deberes contractuales, relacionados con el pago del precio
del contrato”[38]. De
otro lado, en relación con los demás suministros realizados, esto es, “más
allá de su vencimiento”, concluyó que, “no tenían que ver con las
prestaciones acordadas al amparo del convenio”[39].
Al ser esto último así, precisó:
“La Sala encuentra que un alto porcentaje de las facturas traídas
al proceso, corresponden al suministro de medicamentos más allá del límite
temporal, previsto en el contrato y en el convenio del 26 de agosto de 1996. En
ese orden, solo procede reconocer los medicamentos suministrados y no pagados
durante el término de ejecución y treinta días más, en cuanto se trata de
obligaciones insatisfechas al amparo del contrato”[40].
19.
En relación con el segundo periodo al que se hizo referencia supra,
el estudio contenido en el título 8 (sic), “el enriquecimiento sin causa”,
se circunscribió a determinar si era procedente el reconocimiento y pago de los
suministros realizados por Droguerías Electra a favor de Caprecom por fuera del
plazo del contrato. Para valorar su procedencia, indicó que seguiría la sentencia de unificación de la Sala Plena de la Sección Tercera
del 19 de noviembre de 2012[41].
A partir de esta indicó, de un lado, que, aunque la Sala Plena de la Sección “admitió algunas
hipótesis en las que resulta procedente el ejercicio de la actio in rem
verso, al margen de la actividad contractual de la administración, se
exigió razones de interés público o general”[42]. Y, de otro,
que, por tal exigencia, “la Sección, condicionó, igualmente, el
reconocimiento judicial del enriquecimiento sin causa a i) que la entidad
pública constriñó o impuso al particular la ejecución de prestaciones; ii)
cuando sea urgente la prestación del servicio para evitar una amenaza o
una lesión inminente e irreversible al derecho a la salud y iii) en los que sea
imperativa la declaratoria de urgencia manifiesta”[43].
Luego, in extenso, hizo referencia a los fundamentos de la citada
decisión de unificación.
20.
Al aplicar los parámetros de la sentencia de unificación al caso
en concreto, concluyó que, “el suministro de los medicamentos y
elementos médico quirúrgicos por fuera del marco contractual no se subsume en
ninguna de las hipótesis consideradas por la Sección”[44]. En
relación con todas ellas, indicó:
“DROGUERÍAS
ELECTRA LTDA no demostró que la prestadora de salud la constriñó para que
continuara con el suministro de medicamentos, por lo que la única solicitud que
en tal sentido le hizo el Subdirector Médico de Caprecom el 10 de agosto de
1997, no comporta una presión sino una persuasión, en cuanto no existe otro
requerimiento que permita arribar a esa conclusión. Al tiempo, no probó que
[sic] condiciones de urgencia exigían la entrega de medicamentos, de modo que
las entregas realizadas por fuera del contrato no devienen en exigibles y así
se resolverá. Lo anterior, en cuanto i) las partes se
encontraban en condiciones de prorrogar el contrato y no lo hicieron,
máxime si el suministro de los medicamentos se hizo por un año más, sin
respaldo contractual, eludiendo la formalidad escrita y
reduciendo el margen relacionado con las medidas de dirección, intervención y
control fiscal, con pleno desconocimiento de los principios que informan
las actuaciones administrativas, especialmente los relacionados con la
transparencia y publicidad de la conducta, pues no puede pasarse por alto que
CAPRECOM, en cuanto Empresa Industrial y Comercial del Estado del orden
nacional hace parte de la estructura de la administración pública y ii) no está demostrada la necesidad del servicio por
encontrarse en riesgo el derecho fundamental a la salud, en cuanto en este caso
el contrato no tenía que ver con la prestación del servicio de salud,
propiamente dicho, sino con el suministro por una sociedad comercial de
medicamentos a la prestadora de salud. || Además, el
suministro de medicamentos tampoco obedece a una situación de urgencia
manifiesta, caso en el cual le correspondía a la
administración declararla mediante acto motivado, pues, cuando la
administración omite tal declaratoria y procede a solicitar la ejecución de
obras, prestación de servicios y suministro de bienes, sin contrato escrito
alguno, no se configura dicha fuente de las obligaciones, pues lo que se observa
es que las partes, conscientes de la situación, deliberadamente omitieron
suscribir el contrato debiendo hacerlo, pasando por alto los principios que
gobiernan las actuaciones administrativas”[45].
21.
En consecuencia, dado que el asunto no se subsumía en ninguna de
las hipótesis previstas por la jurisprudencia de unificación, lo procedente era
revocar parcialmente la decisión, y aclaró:
“pero
solo para declarar el incumplimiento parcial del contrato y limitar su
reconocimiento al pago de las facturas relacionadas con el suministro de los
medicamentos hasta el 26 de octubre de 1996 y un mes más, como quedó expuesto o
aquellas en que está acreditado el suministro de medicamentos en el mismo
periodo, así la facturación sea posterior”[46].
22.
Finalmente, precisó que dicha declaratoria no desconocía el hecho
de que Caprecom había cumplido
“en alto porcentaje su obligación contractual relativa al pago del precio,
incluso más allá del límite temporal, conforme dan cuenta los recibos de pago
que obran en el plenario”[47], a
partir de los cuales concluyó que, no obstante que el valor inicial del
contrato había sido de $800’000,000, “CAPRECOM por el suministro de
medicamentos en el marco del contrato y más allá del límite convenido canceló a
DROGUERÍAS ELECTRA LTDA la suma de $ 4.185.530.576,oo”[48].
2.
Pretensiones y fundamentos de la solicitud de tutela
23.
Mediante escrito de 10 de marzo de 2017, Droguerías Electra presentó
acción de tutela en contra de la Subsección B de la Sección
Tercera del Consejo de Estado al considerar que la sentencia del 31 de mayo de
2016 adolecía de los siguientes defectos: (i) violación directa de la Constitución, (ii)
material o sustantivo y (iii) fáctico.
2.1.
El presunto defecto por violación directa de la
Constitución
24.
Fundamentó este en la siguiente tesis:
“En el presente caso, se afectan tanto el debido proceso como la
seguridad jurídica, cuando el Consejo de Estado, en la sentencia impugnada,
aplica de forma retroactiva las reglas jurisprudenciales desarrolladas por el
Consejo de Estado en la sentencia de unificación de 19 de noviembre de 2012,
para el reconocimiento del enriquecimiento sin causa, aplicadas a una demanda
interpuesta en octubre de 1999, por hechos ocurridos
entre agosto de 1996 y octubre de 1997”[49].
25.
Para el accionante, dado que los hechos que dieron fundamento a la
demanda de reparación directa ocurrieron entre 1996 y 1997, y la demanda fue
presentada en octubre de 1999, “el régimen jurídico vigente en ese momento,
relativo al enriquecimiento sin causa, se encontraba en las reglas
jurisprudenciales del Consejo de Estado de esa época”[50]. Y, según estas, “resultaba
procedente que se condenara a Caprecom a restituir ese indebido acrecimiento
patrimonial […] pues como ya se mencionó, el Consejo de Estado entendía
que la administración tenía la obligación de pagar las obligaciones ejecutadas
con asentimiento de su parte, sin que pudiera alegar el hecho de no haber
celebrado un contrato solemne”[51].
26.
Además, consideró que se había desconocido su derecho a la
igualdad, “puesto que a diversos sujetos en las mismas condiciones en las
que se encuentra mi representada, y en la época de los hechos y presentación de
la demanda, se les reconoció, considerando la jurisprudencia vigente del
Consejo de Estado, la indemnización surgida por la configuración del
enriquecimiento sin causa, y recibieron el pago de las prestaciones que fueron
ejecutadas”[52].
En particular, hizo referencia a apartados de las siguientes 3 sentencias proferidas
por la Sección Tercera del Consejo de Estado: de 6 de septiembre de 1991, de 8
de mayo de 1995 y de 29 de enero de 1998.
2.2.
El presunto defecto material o sustantivo
27.
Fundamentó este en la siguiente tesis principal, análoga a la propuesta
para derivar el presunto defecto por violación directa de la Constitución:
“Hay defecto sustantivo por el hecho de aplicar retroactivamente
una interpretación judicial surgida en el año 2012, a un conflicto jurídico
cuyos hechos ocurrieron entre los años 1996 y 1997, y cuya demanda se presentó
en 1999. De forma que en la sentencia se aplica erróneamente la interpretación
de una norma jurídica, atentando contra los intereses legítimos de mi
representada, intereses que fueron ya analizados en el acápite anterior [hace
referencia a las razones que propuso para fundamentar el defecto por violación
directa de la Constitución]”[53].
28.
De manera subsidiaria, consideró que se configuraba el citado
defecto (material o sustantivo), ya que de haberse considerado aplicable “la
sentencia de unificación de 19 de noviembre de 2012”, se habría configurado
“una de las causales de procedencia para el reconocimiento del
enriquecimiento sin justa causa”, “cuando sea urgente la prestación del
servicio para evitar la amenaza o lesión inminente e irreversible al derecho a
la salud”[54].
Según indicó el accionante,
“[…] contra toda lógica y por medio de una simple afirmación, sin
fundamento probatorio, considera que el suministro de medicamentes al interior
de un hospital, no constituye la prestación de un servicio de salud, ignorando
que el suministro de medicamentes se hizo por mi representada al interior de la
clínica Fray Bartolomé de las Casas, medicamentos que constituyen una necesidad
esencial para la prestación del servicio de salud, lo cual guarda relación
directa con la atención de los pacientes, como resulta del memorando de 10 de agosto de 1997 donde el Subdirector
Médico de la Clínica Fray Bartolomé de las Casas solicitó a Droguerías Electra
que ‘que no sea cerrado por parte de ustedes el despacho de drogas
intrahospitalarias (urgencias y hospitalizaciones), ya que con esto
se desestabilizaría la recuperación de los pacientes’ […]”[55].
29.
También indicó que se habría configurado otra de las “circunstancias
de procedencia de la indemnización por enriquecimiento sin justa causa, cuando
se prueba que la entidad estatal constriñó o impuso al particular la ejecución
de prestaciones”[56],
así:
“En el caso concreto, debe recordarse que, primero, en oficio de 25 de julio de 1997 la Subdirectora Jurídica
de Caprecom solicitó a Droguerías Electra que continuara con el suministro de
medicamentos mientras se conseguían los recursos, de tal manera que se pidió
‘nos apoyen con la tranquilidad y la paciencia que amerita la situación’ […]
Además, el constreñimiento –y de paso el carácter intrahospitalario de los
medicamentos– quedó claro en el citado memorando de 10 de agosto de 1997 [del]
Subdirector Médico de la Clínica Fray Bartolomé de las Casas”[57].
2.3.
El presunto defecto fáctico
30.
Indicó que este se habría configurado dado que el Consejo de
Estado omitió valorar los siguientes medios de prueba: (i)
las solicitudes en las que Caprecom le pidió no suspender “los despachos
de medicamentos” para “evitar el riesgo” de afectación de los
servicios intrahospitalarios[58].
(ii) Las certificaciones que expidió el Director General de Caprecom,
que daban cuenta del “suministro periódico de medicamentos y elementos
médico quirúrgicos por parte de mi representada, tanto a Caprecom como a su
dependencia, la Clínica Fray Bartolomé de las Casas”[59]. (iii) “El Acta de Preacuerdo No.
0307 de 2 de diciembre de 1997, dentro del proceso conciliatorio que se
adelantó ante la Procuraduría Delegada ante el Tribunal Administrativo de
Cundinamarca”, que daba cuenta del “suministro de los medicamentos y
elementos médico quirúrgicos, y sobre la consiguiente obligación de pago
insoluta”[60].
(iv) “La aceptación expresa de Caprecom, mediante certificación que expidió
el 26 de mayo de 1999, de que el valor de los medicamentos suministrados y no
pagados era de $6.582’196.154,07”[61].
(v) “La solicitud conjunta de trámite de conciliación de 17 de agosto de
1999 […] en donde las partes manifestaron que no había diferencia alguna
sobre la suma adeudada, la cual en la mencionada solicitud se refirió que
ascendía a $6.582’196.154”[62].
Señaló que en caso de que el Consejo de Estado los hubiese valorado, habría
debido concluir que, “Caprecom había aceptado el hecho de que el suministro
de medicamentos se extendió más allá del plazo contractual, y había aceptado
también la deuda que tenía contra Droguerías Electra por tales prestaciones”[63].
31.
Como consecuencia de la presunta configuración de estos defectos,
solicitó el amparo de sus derechos fundamentales al
debido proceso y a la igualdad y, en consecuencia,
“se revoque o deje sin efectos parcialmente la sentencia de 31 de
mayo de 2016 […] y en su lugar, se reconozca que Caprecom se enriqueció sin
justa causa, a costa de la sociedad Droguerías Electra, y por consiguiente, se
condene a Caprecom y a la Nación­–Ministerio de Hacienda y Crédito Público, a
pagarle a mi representada la suma equivalente al empobrecimiento de su
patrimonio, correspondiente al valor de los medicamentos que le suministró y
ésta no le pagó”[64].
3.
Intervenciones en el proceso de tutela
32.
Mediante auto de 4 de abril de 2017, la Sección Cuarta del Consejo
de Estado admitió la acción de tutela y vinculó a los cesionarios de derechos
litigiosos de Droguerías Electra y como terceros con interés a Caprecom y al
Ministerio de Hacienda y Crédito Público[65].
La parte demandada y los terceros con interés intervinieron en el proceso de
tutela en los siguientes términos:
3.1.
Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado
33.
La consejera ponente en la providencia censurada solicitó negar la
acción de tutela, dado que “carecen de fundamento los defectos que la actora
endilga a la sentencia impugnada”[66],
por las siguientes razones:
34.
(i) La decisión de negar las pretensiones se fundamentó en el hecho de
que “la actora no acreditó que el suministro cuyo pago reclama se acompase
con los criterios jurisprudenciales unificados, en lo relativo al
reconocimiento de la compensación por servicios prestados al margen del
contrato estatal”[67].
35.
(ii) No le era dable a la Subsección apartarse del criterio de
unificación, dado que en dicha providencia se señaló que los criterios “sobre
el enriquecimiento sin causa aplican a los procesos pendientes de decisión, al
margen de la jurisprudencia imperante al tiempo de ocurrencia de los hechos y
prestación de la demanda”[68].
36.
(iii) “El ordenamiento no impone a las decisiones judiciales los
mismos límites de la irretroactividad con los mismos alcances previstos para
las ‘leyes posteriores’. || Ello es así, en esencia, porque mientras las leyes
establecen con carácter general, a partir de su vigencia, los hechos y
requisitos con arreglo a los que se adquieren, ejercen, conservan o pierden los
derechos, las sentencias deciden en cada caso concreto sobre la adquisición,
extinción, pérdida, protección o cesación de efectos del derecho, incluso con
efectos retroactivos, cuando ello es posible y la protección del interés
superior así lo demanda”[69].
37.
(iv) Los precedentes judiciales no garantizan derechos adquiridos per
se, salvo “aquellos que se declararon o constituyeron en favor de las
personas respecto de las que produce sus efectos la sentencia invocada”[70]. Por tanto,
“Si, como lo tiene establecido unánimemente la Corporación, la
sentencia condenatoria que decide la reparación es de naturaleza constitutiva,
no es dable el entendimiento en el sentido de que antes de esa decisión se
tenga el derecho adquirido o la situación jurídica consolidada sobre la
reparación o compensación”[71].
38.
(v) Finalmente,
“La valoración de los elementos probatorios que la tutelante echa
de menos, para fundar el defecto fáctico, está contenida en la sentencia
impugnada. Misma que permite sostener, sin dudas, que la actora no acreditó que
el suministro de medicamentos cuyo pago reclama, se enmarca en los criterios
jurisprudenciales unificados en lo relativo al reconocimiento de ese tipo de
servicios prestados al margen del contrato”[72].
3.2.
Ministerio de Hacienda y Crédito Público
39.
Indicó que le eran ajenas las reclamaciones que pretendía
Droguerías Electra, dado que en el proceso de reparación directa tanto el
Tribunal Administrativo como el Consejo de Estado declararon probada la
excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva propuesta por el
citado ministerio[73].
Además, indicó que no había sido accionada en el proceso de tutela como tampoco
le era exigible la garantía de los derechos fundamentales incoados por el
accionante, dado que su presunta vulneración habría tenido como causa la
sentencia censurada y no una actuación suya[74].
40.
En todo caso, indicó, además, que la acción era improcedente por
las siguientes razones: (i) la tutela pretende “acceder a una
instancia extraproceso con miras a vulnerar la estabilidad jurídica de la cual
debe gozar todo Estado Social de Derecho”[75];
(ii) no se cumple el requisito de subsidiariedad, dado que el accionante
“pudo solicitar la aclaración, complementación o corrección de la sentencia
u [sic] en su defecto acudir el [sic] recurso extraordinario de
revisión”[76];
(iii) la acción no satisface la exigencia de inmediatez, pues esta se
interpuso “más nueve meses” después de que se profirió la sentencia
cuestionada, “y es de recordar que por vía jurisprudencial, el Consejo de
Estado ha determinado que sea de seis meses”[77].
4.
Decisiones objeto de revisión
4.1.
Sentencia de tutela de primera instancia
41.
En sentencia
del 2 de agosto de 2017, la Sección Cuarta
del Consejo de Estado negó la tutela.
42.
Luego de hacer referencia a las razones que fundamentaron las
decisiones del Tribunal Administrativo y del Consejo de Estado, en el proceso
de reparación directa, consideró que no se configuraba algún defecto que
hiciera procedente la acción de tutela en contra de la providencia proferida
por el Consejo de Estado.
43.
En primer lugar, indicó que “la autoridad judicial demanda
valoró las pruebas aportadas al proceso y conforme a las normas y la
jurisprudencia aplicables en este caso”; además, “hizo una
interpretación razonable para tomar la decisión que aquí se cuestiona”[78].
44.
En segundo lugar, precisó que “la actora no logró demostrar los
elementos constitutivos del enriquecimiento sin causa, como eran que, Caprecom
hubiera constreñido a Droguerías Electra para que continuara con el suministro,
que existieran condiciones de urgencia que obligaran a la continuidad del
servicio y, tampoco se probó que fuera necesaria la prestación porque se
encontraba en riesgo el derecho a la salud”[79].
45.
En tercer lugar, indicó que “Tampoco se incurrió en defecto
sustantivo ni en violación del debido proceso y del derecho a la seguridad
jurídica por cuanto la Sección Tercera estaba obligada a aplicar su precedente
por tratarse de una sentencia de unificación de esa misma Sección, esto es, del
órgano de cierre, que fijó el criterio que debía tenerse en cuenta al momento
de dictar la sentencia”[80].
En relación con esta última razón, agregó que la Subsección,
“resolvió el asunto conforme a la sentencia de unificación sobre
la materia que era el precedente obligatorio, por ser el aplicable al caso
concreto y estaba vigente para la fecha en que se profirió la sentencia
cuestionada, más allá de que los hechos hubieran ocurrido con anterioridad,
pues correspondía al juez de instancia aplicar el precedente vigente, con el
fin de que no se desconozcan el debido proceso y la seguridad jurídica”[81].
46.
Finalmente, indicó que la pretensión de la parte actora es “que
el juez constitucional estudie nuevamente los argumentos y pruebas que analizó
el juez natural, lo cual no es objeto de la acción de tutela”[82].
4.2.
Impugnación
47.
Droguerías Electra impugnó la sentencia de tutela instancia y
solicitó su revocatoria. Indicó que esta vulneraba “el principio de
seguridad jurídica que supone que las relaciones jurídicas se regirán por las
normas que se encuentran vigentes al momento de éstas configurarse, y el
principio de irretroactividad de la ley, según el cual, las normas se aplican
hacia el futuro, es decir, a situaciones de hecho ocurridos con posterioridad a
su publicación”[83].
Además, precisó que la decisión de instancia daba “prevalencia
a lo formal, dejando de lado el derecho sustancial que le asiste a Droguerías
Electra, que actuó con la confianza legítima de que las reglas
jurisprudenciales vigentes en el momento de los hechos, permitirían el
reconocimiento del valor de los medicamentos que se estaban suministrando a
Caprecom”[84].
4.3.
Sentencia de tutela de segunda instancia
48.
Luego de sanear el trámite de tutela[85], en sentencia
del 8 de noviembre de 2017, la Sección Quinta del Consejo de Estado negó la
solicitud de desvinculación del Ministerio de Hacienda y Crédito Público[86] y confirmó la decisión de la
Sección Cuarta por las siguientes razones:
49.
En primer lugar, ante la inexistencia de una “posición pacífica
al interior de la jurisdicción de lo contencioso administrativo en relación con
el enriquecimiento sin causa”, “no merece reproche alguno por parte del
juez constitucional” que la autoridad judicial demandada hubiese aplicado
el criterio de unificación contenido en la sentencia de noviembre 19 de 2012,
dado que,
“como bien lo ha aceptado la Corte Constitucional[[87]] y esta Sala de Decisión[[88]], los criterios expuestos en
una sentencia de unificación son de aplicación inmediata respecto de los
operadores judiciales, aspecto que además, [sic] es fiel reflejo de la
autonomía e independencia que caracteriza la función jurisdiccional”[89].
50.
En segundo lugar, indicó:
“Al estudiar el contenido de la sentencia de unificación a que se
ha hecho referencia, se precisó que dicha postura ya venía siendo considerada
por la jurisdicción, razón por la cual, su adopción como criterio unificado, en
realidad no correspondió a un cambio intempestivo o repentino respecto de la
interpretación de la norma y sus efectos, por lo que resultaba probable, que
incluso sin la sentencia de unificación, el caso de la sociedad Droguerías
Electra Ltda –en reestructuración– hubiere podido ser fallado bajo dicha
óptica”[90].
51.
Finalmente, precisó lo siguiente:
“de pensarse que era procedente la aplicación de la tesis vigente
al momento de la presentación de la demanda […] no se demostraron por parte de
Droguerías Electra Limitada –en reestructuración– los elementos para que procediera
la indemnización bajo dicha figura, pues como lo estableció la primera
instancia del proceso ordinario, los elementos de convicción aportados no
evidenciaron la prestación efectiva de un servicio a favor de CAPRECOM. En esa
medida, independiente de la tesis aplicada por el fallador de instancia, la
decisión de negar las pretensiones de la demanda serían las mismas, toda vez
que la falencia probatoria se mantendría”[91].
5.
Actuaciones
en sede de revisión
52.
Mediante
escrito de abril 11 de 2018, Droguerías Electra solicitó se revocara la
sentencia de segunda instancia, proferida en sede de tutela[92].
53.
Mediante
auto del 27 de junio de 2018, el magistrado sustanciador solicitó a la Subsección
B de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca que
remitiera, en calidad de préstamo, el expediente del proceso No. 1999-2596, “correspondiente
a la acción de reparación directa que presentó Droguerías Electra Limitada
contra la Caja de Previsión Social de Comunicaciones –Caprecom– y el Ministerio
de Hacienda y Crédito Público”[93]. Igualmente,
ordenó que una vez fuesen recibidas las pruebas, se pusieran a disposición de
las partes o terceros con interés por el término de 3 días.
54.
En
cumplimiento del auto anterior, mediante oficio del 3 de julio de 2018, el
Tribunal Administrativo de Cundinamarca remitió el expediente[94].
55.
En
el término de traslado del auto en cita, Droguerías Electra indicó lo
siguiente:
“Revisada
la documentación puesta a disposición por la Secretaría, NO se encuentran las
80 cajas con las facturas aportadas por CAPRECOM que dan cuenta de los
suministros realizado [sic] por Droguerías Electra Ltda. Como una de las
consideraciones de los jueces que han conocido del proceso ha sido la falta o
deficiencia de pruebas que demuestren los suministros reclamados, resulta
indispensable acceder a la documentación que demuestra el suministro de los
medicamentos y la acreditación de su cuantía”[95].
56.
En
el mismo término, Fiduprevisora S.A., vocera del P.A.R. Caprecom Liquidado,
solicitó se confirmaran las decisiones de tutela de instancia, por las
siguientes razones: en primer lugar, indicó que la acción era improcedente por
falta de subsidiariedad[96] e
inmediatez[97]. Sin
perjuicio de lo anterior, presentó diferentes razones para sostener por qué la
sentencia cuestionada no adolecía de ningún defecto. En particular, indicó que
no se presentaba un defecto fáctico, “puesto que fue amplio el análisis
probatorio que desplego [sic] el Consejo de Estado […]
relacionado con toda la facturación de la aquí accionante y el contrato de
suministro de medicamentos No. 031 de 1996”. Señaló que no se configuraba
el alegado defecto material o sustantivo, dado que la decisión se fundamentó “en
el análisis normativo previsto para estos casos, concretamente sobre las normas
que rigen la contratación del régimen privado, las que rigen la contratación
estatal y los principios legales y constitucionales”[98].
Finalmente, precisó que tampoco se configuraba el defecto por violación directa
de la Constitución, ya que la decisión se profirió “conforme al precedente
jurisprudencial establecido sobre el enriquecimiento sin causa, sin que con
ello se vislumbre la vulneración de los derechos fundamentales invocados”[99].
57.
El
día 29 de enero de 2020, la Dra. Ruth Stella Correa Palacio tomó posesión del
cargo como conjuez en el proceso de la referencia, “de conformidad con lo
dispuesto en el inciso final del artículo 54 de la Ley Estatutaria 270 de 1996
y el sorteo efectuado en sesión de dicha Sala [hace referencia a la Sala
Plena de la Corte Constitucional] celebrada el treinta y uno (31) de enero
de dos mil diecinueve (2019)”[100].
II.
CONSIDERACIONES
1.
Competencia
58.
La Corte Constitucional es competente para revisar las
decisiones de tutela proferidas en el expediente de la referencia, con
fundamento en lo dispuesto por el inciso 3° del artículo 86 y el numeral 9 del
artículo 241 de la Constitución Política, en concordancia con los artículos 33,
34, 35 y 36 del Decreto 2591 de 1991.
2.
Metodología de resolución del caso
59.
Cuando se cuestiona la constitucionalidad de una providencia
judicial, la decisión de amparo está
sujeta al cumplimiento de dos exigencias[101]:
(i) que, en los términos del artículo 86 de la Constitución, el Decreto
2591 de 1991 y el precedente reiterado de la sentencia C-590 de 2005, se
verifiquen ciertas cargas argumentativas especiales en relación con la
procedibilidad de la acción[102],
y (ii) que se configure algún específico defecto reconocido por la
jurisprudencia constitucional[103]. Además,
de cuestionarse una sentencia proferida por una Alta Corte, en la valoración de
estas exigencias se debe acreditar que se trata de un caso “definitivamente incompatible
con el alcance y límite de los derechos fundamentales que han sido
desarrollados por la Corte Constitucional o cuando se genera una anomalía de
tal entidad que es necesaria la intervención del juez constitucional”[104].
60.  A
partir de lo dicho, la Sala examinará si la acción de tutela presentada por
Droguerías Electra cumple con los requisitos genéricos de procedibilidad para
cuestionar una decisión proferida por una Alta Corte. De acreditarse, se
determinará si la providencia judicial cuestionada incurre en alguno de los
defectos alegados.
3.
Estudio de procedibilidad de la acción de tutela
61.
Para facilitar la valoración de los requisitos de procedibilidad,
el estudio iniciará por verificar el cumplimiento de las exigencias más
formales, para avanzar hacia aquellas más sustanciales. En particular, se hará
hincapié en la exigencia de fundamentación, en la cual se plantearán los
cuestionamientos que realiza el accionante a la decisión judicial impugnada y a
partir de los cuales se valorará el ejercicio subsidiario de la acción de
tutela, su relevancia constitucional y el carácter definitorio de las presuntas
irregularidades.
3.1.
Legitimación en la causa y tipo de providencia que se cuestiona
62.
En el asunto sub examine se satisface el requisito de
legitimación en la causa por activa[105]
y por pasiva[106].
La acción de tutela fue interpuesta por Droguerías Electra,
demandante en el proceso de reparación directa que concluyó con la decisión
judicial cuestionada. Asimismo, la acción de tutela fue interpuesta en contra de
la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado,
autoridad que profirió la decisión judicial que se aduce desconocer el
ordenamiento constitucional. No se trata, por tanto, del cuestionamiento a una
sentencia de tutela.
3.2.
Fundamentación: identificación razonable de los hechos que generan
la vulneración y los derechos vulnerados
63.
Esta exigencia se satisface si se tienen en cuenta las siguientes
razones que plantea el accionante para cuestionar la constitucionalidad de la
decisión del Consejo de Estado, al adolecer de los siguientes defectos: (i) violación directa de la Constitución, (ii)
material o sustantivo y (iii) fáctico.
64.
En primer lugar, la autoridad judicial demandada habría aplicado
de manera retroactiva la sentencia de unificación de la Sección Tercera del 19
de noviembre de 2012 (expediente 24897) a un asunto que habría resolverse de
conformidad con la jurisprudencia vigente al momento en que se presentó la
demanda de reparación directa (1999).
65.
En segundo lugar, de haberse considerado aplicable aquella
jurisprudencia de unificación, la autoridad judicial accionada habría desconocido
que el caso se subsumía en alguno de los siguientes dos supuestos unificados: (i)
el del constreñimiento o (ii) “cuando sea urgente la prestación del
servicio para evitar la amenaza o lesión inminente e irreversible al derecho a
la salud”[107].
66.
En tercer lugar, el Consejo de Estado no habría valorado distintos
medios de prueba (relacionados en el epígrafe 2
del acápite de “I. Antecedentes” supra), a partir de los cuales
se infería que “Caprecom había aceptado el hecho de que el suministro de medicamentos
se extendió más allá del plazo contractual, y había aceptado también la deuda
que tenía contra Droguerías Electra por tales prestaciones”[108].
67.
Por tanto, el Consejo de Estado habría debido reconocer que Caprecom se enriqueció sin justa causa a costa de la
sociedad Droguerías Electra y, en consecuencia, habría debido condenar a la
citada entidad, al igual que a la Nación­–Ministerio de Hacienda y Crédito
Público, a pagarle a la sociedad accionante la suma equivalente al
empobrecimiento de su patrimonio, correspondiente al valor de los medicamentos
que le suministró y que nunca le fueron pagados.
3.3.
Subsidiariedad
68.  En el
presente asunto se cuestiona una decisión de segunda instancia, proferida en un
proceso de reparación directa, respecto de la cual no procede recurso alguno
para cuestionar el posible desconocimiento de los derechos fundamentales
alegados por la accionante, a partir de las razones de que da cuenta el
apartado anterior. En efecto, como bien lo señaló esta, “En este caso, el recurso
extraordinario de revisión no resultaba procedente, debido a que las
circunstancias de hecho no se enmarcan en ninguna de las causales de
procedencia de este recurso, establecidas en el artículo 250 del Código de
Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”[109].
69.  En
efecto, ninguna de las causales que contiene el artículo 250 del Código de
Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo –en adelante,
CPACA– es aplicable prima facie al caso cuyo estudio ocupa la Sala. Si
bien, tanto el Ministerio de Hacienda[110]
como Fiduprevisora
S.A., vocera del P.A.R. Caprecom Liquidado, indicaron que la acción debía
declararse improcedente dado que el tutelante habría debido agotar el recurso
en cita, no justificaron por qué alguna de las causales taxativamente
dispuestas en el citado artículo era aplicable.
70.  Así
las cosas, encuentra la Sala satisfecha la carga de subsidiariedad.
3.4.
Inmediatez
71.
La jurisprudencia constitucional ha reiterado que la exigencia de
inmediatez es más estricta cuando se interpone en contra de una sentencia
proferida por una Alta Corte, dado que en estos casos se encuentra involucrado
el respeto a los principios de seguridad jurídica y cosa juzgada, así
como la presunción de acierto de las decisiones de las citadas autoridades judiciales.
Por tal razón, ha señalado que la tutela debe
presentarse en un término oportuno, justo y razonable[111], de allí que el
tutelante deba satisfacer una carga argumentativa que dé cuenta de razones
suficientes que justifiquen el término de presentación de la acción[112].
72.
En el presente asunto, la Sala constata que esta exigencia se
satisface. Como a continuación se aprecia, entre la presentación de la acción
de tutela y la ejecutoria de la decisión que se ataca no trascurrió un término
superior a 6 meses, término que la jurisprudencia constitucional ha considerado
prima facie razonable[113], y que
el accionante consideró vinculante para satisfacer esta exigencia de
procedibilidad[114]:
(a)
Ejecutoria de la decisión judicial que se cuestiona
(b)
Presentación de la acción de tutela
Término
que transcurrió entre (a) y (b)
29
de septiembre de 2016[115]
10
de marzo de 2017[116]
5
meses y 11 días
3.5.
Relevancia constitucional del caso y de la presunta irregularidad
73.
Este
requisito de elaboración jurisprudencial se desprende normativamente de los
artículos 5 del Decreto 2591 y 86 de la Constitución, en la medida en que tales
disposiciones delimitan el objeto de la acción: la protección de los derechos
fundamentales. Esta exigencia, además, de conformidad con la jurisprudencia
constitucional, persigue por lo menos las siguientes dos finalidades: (i)
preservar la competencia y la independencia de los jueces de las jurisdicciones
diferentes a la constitucional[117] y, por
tanto, evitar que la acción de tutela se utilice para discutir asuntos de mera
legalidad[118], y, (ii)
impedir que esta se convierta en una instancia o recurso adicional para
controvertir las decisiones de los jueces[119].
74.
Por
tanto, solo la evidencia prima facie de una afectación de derechos fundamentales
permite superar el requisito de relevancia constitucional de la tutela
en contra de providencias judiciales[120].  De
allí que le
corresponda al accionante justificar razonablemente la existencia de una
restricción prima facie a un derecho fundamental.
75.
Esta
exigencia resulta especialmente relevante en los eventos en los que se censura
una sentencia proferida por una Alta Corte, pues en estos casos la competencia
interpretativa de cierre resulta sistémicamente más relevante y, por tanto, la evaluación
debe ser más estricta que la que pudiera hacerse en los demás eventos de
procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales.
76.       En el caso
objeto de estudio se acredita esta exigencia jurisprudencial si se tiene en
cuenta que el accionante logró caracterizar una plausible afectación prima
facie al debido proceso en los siguientes términos:
“Este
caso resulta de relevancia constitucional, pues una decisión judicial omitió la
aplicación directa de disposiciones constitucionales, aplicando retroactivamente
una sentencia de unificación, en donde se estableció la interpretación
jurisprudencial del enriquecimiento sin causa, a un caso cuyos hechos y demanda
se presentaron aproximadamente entre 15 y 13 años antes de proferida la
sentencia con esa nueva interpretación, afectando así los derechos
fundamentales al debido proceso y a la igualdad de mi representada y vulnerando
el principio constitucional de seguridad jurídica”[121].
77.
Si
bien, el argumento anterior únicamente justifica la relevancia constitucional
del caso a partir de una de las razones que fundamentan la censura, lo cierto
es que de
admitirse como procedentes todas las formuladas (descritas en el epígrafe 3.2 supra)
habría lugar a amparar el derecho fundamental al debido proceso, mediante la
orden al juez de valorar las razones propuestas para que profiera una sentencia
sustitutiva que no contenga los defectos advertidos. Dada esta inferencia
plausible, debe la Sala proceder a valorar, de fondo, si, efectivamente, las
sentencias cuestionadas adolecen de alguno de los defectos alegados en su
contra.
4.
Problema jurídico y estructura de decisión
78.
Le
corresponde a la Sala valorar si la sentencia judicial atacada incurre en los defectos por violación directa de la
Constitución, material o sustantivo y fáctico alegados,
en los términos delimitados en el epígrafe 3 anterior y en concordancia con su
formulación por el accionante, descrita en el epígrafe 2 del acápite de “I.
Antecedentes”.
79.
En el epígrafe 5 infra se presentan las razones por las
cuales la decisión de la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado de solucionar
el caso a partir de la aplicación de una jurisprudencia de unificación
posterior a los hechos que dan origen a una demanda de reparación directa –la
sentencia de unificación de la Sección Tercera del 19 de noviembre de 2012,
expediente 24.897– no desconoce per se derecho alguno y, por tanto, no
es constitutiva de un defecto por violación directa de
la Constitución ni tampoco material o sustantivo.
80.
En el epígrafe 6 infra se presentan las razones por las
cuales la aplicación que la Subsección B de la Sección
Tercera del Consejo de Estado hizo de la jurisprudencia de unificación en
materia de actio in rem verso no adolece de los defectos material[122] y fáctico alegados, en la
medida en que no puede calificarse de “definitivamente
incompatible con el alcance y límite de los derechos fundamentales que han sido
desarrollados por la Corte Constitucional o cuando se genera una anomalía de
tal entidad que es necesaria la intervención del juez constitucional”[123].
5.
La sentencia no adolece de los defectos por violación directa de la Constitución ni material o sustantivo alegados:
la decisión de solucionar el caso a partir de la aplicación de una
jurisprudencia de unificación posterior a los hechos que dan origen a una demanda
de reparación directa no desconoce per se derecho alguno
81.
Si
bien las pretensiones del accionante pudieron encontrar apoyo en algunas
sentencias de la Sección Tercera para la época en que se presentó la demanda,
al encontrarse en colisión con otras no podía afirmarse que se tratara de un
derecho cierto sino de una mera expectativa. Por tanto, la aplicación que
de la jurisprudencia de unificación en materia de actio in rem verso hizo
la autoridad judicial accionada para resolver la controversia entre Droguerías
Electra y Caprecom no es constitutiva ni de un defecto por violación directa de
la Constitución ni de uno material o sustantivo.
82.
En
primer lugar, tal como se reconoció en la sentencia de unificación cuya
aplicación censura el tutelante, antes de su expedición en el año de 2012 –que,
resolvió una controversia acerca de hechos acaecidos entre los años de 1998 y
1999, contemporáneos a los que dieron fundamento a la reclamación de Droguerías
Electra[124], y de
circunstancias fácticas análogas[125]–
existía, “una pluralidad de posiciones sobre estos temas que finalmente se
traducen en una situación de ambigüedad e inseguridad, razón por la cual se
hace necesario que la Sección Tercera proceda  a  unificar  la  jurisprudencia
aplicable  a  éste  [sic] tipo  de asuntos y por ello ha asumido el conocimiento
del presente caso”[126].
83.
Por tanto, no es plausible el argumento del accionante, según el
cual, dado que los hechos que dieron fundamento a la demanda de
reparación directa ocurrieron entre 1996 y 1997, “el régimen jurídico
vigente en ese momento, relativo al enriquecimiento sin causa, se encontraba en
las reglas jurisprudenciales del Consejo de Estado de esa época”[127], razón por la cual, “en la
sentencia se aplica erróneamente la interpretación de una norma jurídica,
atentando contra los intereses legítimos de mi representada”[128].
84.
De un lado, contrario a lo que afirma el tutelante, tal como se
precisó en la sentencia de unificación, ni siquiera para los años de 1996 y
1997 existía una postura jurisprudencial inequívoca, a partir de la cual fuese
posible inferir, con certeza, como lo hace el accionante, que “resultaba
procedente que se condenara a Caprecom a restituir ese indebido acrecimiento
patrimonial […] pues como ya se mencionó, el Consejo de Estado entendía
que la administración tenía la obligación de pagar las obligaciones ejecutadas
con asentimiento de su parte, sin que pudiera alegar el hecho de no haber
celebrado un contrato solemne”[129].
85.
El reconocimiento de un presunto enriquecimiento sin causa suponía
una valoración concreta de las específicas circunstancias fácticas de cada
caso, de allí que, como en una de las providencias que se cita en la sentencia
de unificación, “la teoría del enriquecimiento sin causa no puede ser
invocada como fuente de obligaciones, sin reflexionar a fondo sobre la realidad
fáctica que le sirve de apoyo”[130].
En gracia de considerar admisible el argumento del tutelante, le correspondía
al juez administrativo valorar si, en las circunstancias de los casos en
concreto, la actio in rem verso no daba lugar a la elusión de “una
disposición imperativa de la ley”, exigencia que la jurisprudencia
contencioso administrativa había tomado de la jurisprudencia antecesora de la Corte
Suprema de Justicia[131].
86.
De otro lado, fue solo con la sentencia de la Sala Plena de la
Sección Tercera del Consejo de Estado que se unificó la jurisprudencia dispersa
en la materia, a partir de una tesis general de improcedencia y otra de
aplicación excepcional, a partir de 3 supuestos enunciativos y exceptivos de la
regla general de improcedencia. Según la primera,
“12.1 [...] por regla general, el enriquecimiento sin
causa, y en  consecuencia  la  actio de  in  rem  verso, que  en nuestro
derecho es un principio general […] no  pueden ser invocados  para  reclamar
el  pago  de  obras,  entrega  de  bienes  o  servicios ejecutados sin la
previa celebración de un contrato estatal que los justifique por la elemental
pero  suficiente razón  consistente  en  que  la  actio  de  in  rem  verso
requiere para su procedencia, entre otros requisitos, que con ella no se
pretenda desconocer o contrariar una norma imperativa o cogente”[132] (negrilla del texto original).
87.
De conformidad con la segunda,
“12.2. Con otras palabras, la Sala admite hipótesis en las que
resultaría procedente la actio de in rem verso sin que medie contrato
alguno pero, se insiste, estas posibilidades son de carácter excepcional y por
consiguiente de interpretación y aplicación restrictiva, y de ninguna manera
con la pretensión de encuadrar dentro de estos casos excepcionales, o al amparo
de ellos, eventos que necesariamente quedan comprendidos dentro de la regla
general que antes se mencionó. || Esos casos en donde, de manera excepcional y
por razones de interés público o general, resultaría procedente la actio de
in rem verso a juicio de la Sala, serían entre otros los siguientes: || a) Cuando
se acredite de manera fehaciente y evidente en el proceso, que fue
exclusivamente la entidad pública, sin participación y sin culpa del particular
afectado,  la  que  en  virtud  de  su  supremacía,  de  su  autoridad  o  de
su imperium  constriñó  o  impuso al   respectivo   particular   la
ejecución   de prestaciones o el suministro de bienes o servicios en su
beneficio, por fuera del marco de un contrato estatal o con prescindencia del
mismo. || b)  En  los  que  es  urgente  y  necesario  adquirir  bienes,  solicitar
servicios, suministros,  ordenar  obras  con  el  fin  de  prestar  un
servicio  para  evitar  una amenaza o una lesión inminente e irreversible al
derecho a la salud, derecho este  que  es  fundamental  por  conexidad  con  los
derechos  a  la  vida  y a la integridad  personal, urgencia y necesidad  que
deben  aparecer de manera objetiva y manifiesta como consecuencia de la
imposibilidad  absoluta  de planificar y adelantar un proceso de selección de
contratistas, así como de la celebración  de  los correspondientes  contratos,
circunstancias que deben estar plenamente acreditadas en el proceso
contencioso  administrativo, sin que el juzgador pierda de vista el derrotero
general que se ha señalado en el numeral 12.1 de la presente providencia, es
decir, verificando en todo caso que la decisión de la administración frente a
estas circunstancias haya sido realmente urgente, útil, necesaria y la más
razonablemente  ajustada  a  las circunstancias que la llevaron a tomar tal
determinación. || c) En los que debiéndose legalmente declarar una situación de
urgencia manifiesta, la administración omite tal declaratoria y procede a
solicitar la ejecución de obras, prestación de servicios y suministro de bienes,
sin contrato escrito alguno, en los casos en que esta exigencia imperativa del
legislador no esté excepcionada conforme a lo dispuesto en el artículo 41
inciso 4º de la Ley 80 de 1993”[133].
88.
En segundo lugar, considerar como admisible la tesis que propone
el accionante para fundamentar los presuntos defectos, supondría que la
Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado
habría debido separarse de la jurisprudencia de unificación. De considerarse prima
facie admisible esta fundamentación, al tratarse de un supuesto contra
fáctico –en la medida en que no fue la estrategia argumentativa que utilizó la
autoridad accionada–, la carga argumentativa mínima que habría debido
ofrecer el accionante debía satisfacer el estándar que ha exigido la
jurisprudencia constitucional para que una autoridad judicial se separe válidamente
de la jurisprudencia de unificación de una Alta Corte[134].
89.
En relación con este estándar, respecto de las decisiones del
Consejo de Estado, según la jurisprudencia constitucional, es válido que las
autoridades judiciales,
“[…] merced de la autonomía que les reconoce la Carta Política,
puedan en eventos concretos apartarse del precedente, pero en cualquier caso
esa opción argumentativa está sometida a estrictos requisitos, entre
otros (i) hacer explícitas las razones por las cuales se
aparte de la jurisprudencia en vigor sobre la materia objeto de escrutinio
judicial; y (ii) demostrar suficientemente que la
interpretación alternativa que se ofrece desarrolla de mejor manera los
derechos, principios y valores constitucionales. […] || para que la objeción al
precedente jurisprudencial resulte válida, conforme a la perspectiva expuesta,
deberá demostrarse que esa opción es imperiosa, en tanto concurren
razones sustantivas y suficientes para adoptar esta postura,
en tanto el arreglo jurisprudencial existente se muestra inaceptable” (subrayas
del texto original)[135].
90.
En el presente asunto, la razón que ofrece el tutelante para satisfacer
esta exigencia es que el uso de la sentencia de unificación de noviembre 19 de
2012 suponía una aplicación retroactiva de la jurisprudencia, que afectaba “tanto
el debido proceso como la seguridad jurídica” y la “igualdad”,
pues se aplicaba “a una demanda interpuesta en octubre de 1999, por hechos
ocurridos entre agosto de 1996 y octubre de 1997”[136].
91.
Este argumento no solo no satisface la carga cualificada de
argumentación que ha planteado la jurisprudencia constitucional, sino que,
además, supone un cuestionamiento ilegítimo a la competencia de unificación del
Consejo de Estado.
92.
Con relación a lo primero, de una parte, el accionante no plantea
razones, más allá de la conveniencia de la resolución de su caso a partir de
una jurisprudencia anterior (la “vigente” para los años de 1996 y 1997),
que hubieren permitido a la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado apartarse válidamente de la
sentencia de unificación del año 2012[137].
De otra parte, el tutelante tampoco acredita de qué forma la interpretación que
propone desarrolla de una mejor manera los derechos, principios y valores
constitucionales que fueron objeto de ponderación por parte de la Sección
Tercera en la sentencia de unificación. En últimas, por tanto, no demuestra por
qué la opción interpretativa que alega “es imperiosa, en tanto
concurren razones sustantivas y suficientes para adoptar esta
postura, en tanto el arreglo jurisprudencial existente se muestra inaceptable”[138].
93.
Con relación a lo segundo, el argumento del accionante inhibe la
competencia de unificación del Consejo de Estado, pues restringe su alcance a
hechos futuros sin que la normativa que regula esta competencia contemple tal
opción[139]
o la jurisprudencia constitucional hubiese modulado sus efectos[140], y sin que las razones que ofrece
sean suficientes.
94.
En tercer lugar, tal como lo ha reconocido la Sala Plena, no
pueden calificarse como derechos adquiridos o expectativas legítimas aquellas
pretensiones que, en algún momento, respecto de un determinado asunto, hubiesen
sido amparadas por la jurisprudencia a favor de ciertos sujetos, si esta ha
cambiado, máximo cuando los cambios obedecen a posturas unificadas[141]. Al valorar si una persona tenía
derecho a que su caso se resolviera con fundamento en una jurisprudencia
superada de la Corte, en la sentencia SU-023 de 2018 se precisó:
“El
accionante no tenía un derecho cierto a la reliquidación de su mesada
pensional, en los términos en los que este la solicitó, pues se trataba de una mera
expectativa, que en cierto momento encontró sustento en algunas sentencias
de las Salas de Revisión que, posteriormente, entraron en tensión con
providencias dictadas por las otras Salas de Revisión, y con otros postulados
constitucionales contenidos en el Acto Legislativo 01 de 2005”[142].
95.
Así
las cosas, es razonable y adecuado el argumento propuesto por la autoridad
judicial accionada en la contestación de la acción de tutela, según el cual los
precedentes judiciales no garantizan derechos adquiridos per se, salvo
“aquellos que se declararon o constituyeron en favor de las personas respecto de
las que produce sus efectos la sentencia invocada”[143]. Además, como bien lo precisó el
juez de segunda instancia en el proceso de tutela,
“no
resultaba desproporcionada la aplicación de la jurisprudencia vigente al
momento de fallar un asunto, en tanto (i) de forma previa se evidenció que no
existía una posición unificada pacífica al interior de la jurisdicción respecto
de un punto de derecho en particular y (ii) al tratarse de una providencia de
unificación, resultaba razonable que el juez natural de la causa, [sic]
acogiese las consideraciones planteadas en la misma por la Corporación de
cierre en la materia, ello sin consideración a la fecha en que ocurrieron los
hechos que sustentaron la demanda”[144].
6.
La sentencia no adolece de los defectos material y fáctico alegados: la Subsección B de la Sección
Tercera del Consejo de Estado no aplicó de manera irrazonable la
jurisprudencia de unificación de la Sala Plena de la Sección Tercera en materia
de actio in rem verso
96.
En este apartado le corresponde decidir a la Sala si la
providencia que se censura adolece de los defectos
material y fáctico alegados. De manera presunta, de
haberse considerado aplicable la jurisprudencia de unificación de la Sala Plena
de la Sección Tercera, se habría desconocido que el caso se subsumía en alguno
de los siguientes dos supuestos excepcionales para admitir el enriquecimiento
sin causa: (i) el del constreñimiento al contratista o (ii) “cuando
sea urgente la prestación del servicio para evitar la amenaza o lesión
inminente e irreversible al derecho a la salud”[145]. Lo anterior, en la medida en que, entre otras, no
se habrían valorado distintos medios de prueba, a partir de los cuales se
infería que “Caprecom había aceptado el hecho de que el suministro de
medicamentos se extendió más allá del plazo contractual, y había aceptado
también la deuda que tenía contra Droguerías Electra por tales prestaciones”[146].
97.
En
primer lugar, la determinación del alcance de los supuestos en que es
procedente el reconocimiento del enriquecimiento sin causa es una competencia
propia del Consejo de Estado, que no de la Corte Constitucional. Por tanto, no
le es dable a la Sala imponer un determinado contenido normativo a aquel, pues
se desconocería la garantía del juez natural, la separación de poderes y la
procedencia excepcionalísima de la acción de tutela en contra de providencias
judiciales expedidas por los órganos de cierre de las jurisdicciones diferentes
de la constitucional. De allí que no le corresponda a la Corte valorar la
corrección de las reglas de unificación adoptadas por la Sala Plena de la Sección
Tercera del Consejo de Estado para resolver la reclamación que plantea el
accionante[147].
98.
En segundo lugar, dado que era adecuado que la
autoridad judicial accionada solucionara el caso a partir de la
sentencia de unificación de noviembre 19 de 2012, si se analiza la
providencia que se censura en su integridad, en particular los últimos
apartados del título 8, relativos al “enriquecimiento sin causa”, es
posible identificar una adecuada ponderación entre la garantía de las reglas y
principios orientadores de la contratación estatal y el reconocimiento de
prestaciones a favor de los contratistas sin cobertura legal (actio in rem
verso).
99.
Para
la autoridad judicial accionada, el caso se regulaba por la tesis
general de improcedencia de la actio in rem verso, que había unificado
la Sala Plena de la Sección Tercera. Para aquella, no era procedente el
reconocimiento que pretendía el accionante pues se trataba de un supuesto en
que se pretendía “desconocer o contrariar una norma imperativa o cogente”.
100.
En los términos en que fue unificada por la Sala Plena de la
Sección Tercera del Consejo de Estado, el alcance de esta regla general de improcedencia
era el siguiente:
“12.1 [...] por regla general, el enriquecimiento sin
causa, y en  consecuencia  la  actio de  in  rem  verso, que  en nuestro
derecho es un principio general […] no  pueden ser invocados  para  reclamar
el  pago  de  obras,  entrega  de  bienes  o  servicios ejecutados sin la
previa celebración de un contrato estatal que los justifique por la elemental
pero  suficiente razón  consistente  en  que  la  actio  de  in  rem  verso
requiere para su procedencia, entre otros requisitos, que con ella no se
pretenda desconocer o contrariar una norma imperativa o cogente”[148] (negrilla del texto original).
101.
Para la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado, el presunto
suministro por parte de Droguerías Electra a favor de Caprecom se hizo luego
del vencimiento del plazo contractual y por un término igual al inicialmente
acordado, lo que supuso la elusión de “la formalidad escrita” del contrato
estatal y, por tanto, se redujo “el margen relacionado con las medidas de
dirección, intervención y control fiscal”[149]. Esto es, se
trató de un presunto suministro por fuera de los parámetros legales, de allí que
infiriera que, “no tenían que ver con las prestaciones acordadas al amparo
del convenio”[150].
102.
De
una parte, indicó la autoridad judicial accionada que a pesar de que se trataba
de un contrato regido por el derecho privado, el acuerdo acerca de suministros
adicionales a los inicialmente contratados debía constar por escrito, lo cual
era consecuencia no solo de la sujeción de este tipo de convenciones a los
principios de la función administrativa y de la gestión fiscal, “de
cara a las normas presupuestales”[151], sino, además, de
que las partes “en
ejercicio de la autonomía de la voluntad” decidieron “someterlo a las
previsiones de la Ley 80 de 1993, hasta su terminación”[152].
103.
De
otra parte, la autoridad judicial accionada encontró acreditado que, “un
alto porcentaje de las facturas traídas al proceso, corresponden al suministro
de medicamentos más allá del límite temporal, previsto en el contrato y en el
convenio del 26 de agosto de 1996. En ese orden, solo procede reconocer los
medicamentos suministrados y no pagados durante el término de ejecución y
treinta días más, en cuanto se trata de obligaciones insatisfechas al amparo
del contrato”[153]. Además,
evidenció que Caprecom había cumplido “en alto porcentaje su obligación
contractual relativa al pago del precio, incluso más allá del límite temporal,
conforme dan cuenta los recibos de pago que obran en el plenario”[154],
a partir de los cuales concluyó que, no obstante que el valor inicial del
contrato había sido de $800’000,000, “CAPRECOM por el suministro de
medicamentos en el marco del contrato y más allá del límite convenido canceló a
DROGUERÍAS ELECTRA LTDA la suma de $ 4.185.530.576,oo”[155].
104.
Esta
forma de resolver el caso era una consecuencia razonable de la aplicación de la
tesis que unificó la Sala Plena de la Sección Tercera en el año 2012. En esta
se buscó conciliar, de un lado, la pretensión de los contratistas de que se les
reconociera “el pago de  obras,  entrega  de  bienes  o  servicios
ejecutados sin la previa celebración de un contrato estatal que los justifique”
y, de otro, el carácter solemne de los contratos estatales, que, entre otras,
preserva “el interés general, los recursos públicos, el sistema democrático
y participativo, la libertad de empresa y la iniciativa privada mediante la
observancia de los principios de planeación, transparencia y selección
objetiva”[156].
105.
Seguidamente, a partir de los “hechos probados”
(título 3 de la providencia que se censura) y de las razones que anteceden, la
Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado descartó,
de manera razonable, porque no era aplicable ninguno de los supuestos enunciativos
y exceptivos que se unificaron en el año 2012, máxime que una características común
a todos ellos era su “carácter excepcional y por consiguiente de
interpretación y aplicación restrictiva, y de ninguna manera con la pretensión
de encuadrar dentro de estos casos excepcionales, o al amparo de ellos, eventos
que necesariamente quedan comprendidos dentro de la regla general que antes se
mencionó”[157].
106.
Primero,
de conformidad con la jurisprudencia de unificación, uno de los supuestos en
que es excepcional el reconocimiento de un presunto enriquecimiento sin causa
se presenta,
“a)
Cuando se acredite de manera fehaciente y evidente en el proceso, que fue
exclusivamente la entidad pública, sin participación y sin culpa del particular
afectado,  la  que  en  virtud  de  su  supremacía,  de  su  autoridad  o  de
su imperium  constriñó  o  impuso al   respectivo   particular   la
ejecución   de prestaciones o el suministro de bienes o servicios en su
beneficio, por fuera del marco de un contrato estatal o con prescindencia del
mismo”[158].
107.
La
autoridad judicial accionada precisó que no se acreditaba prueba de
constreñimiento por parte de Caprecom frente a Droguerías Electra para efectos
de continuar el suministro contratado. Para la Subsección, “la única
solicitud que en tal sentido le hizo el Subdirector Médico de Caprecom el 10 de
agosto de 1997, no comporta una presión sino una persuasión, en cuanto no
existe otro requerimiento que permita arribar a esa conclusión”[159]. Dado el
estándar cualificado que exigía la acreditación del supuesto de unificación, la
valoración que realizó la autoridad judicial accionada no puede calificarse de
irrazonable, además de que es contraevidente inferir que un documento suscrito
el 10 de agosto de 1997 sirviera de prueba de un presunto constreñimiento de un
contrato cuyo plazo inicial ya se había cumplido. El
razonamiento del accionante en este aspecto corresponde más a un desacuerdo con
la valoración que realizó el Consejo de Estado, que a un asunto de evidente
contradicción con la garantía de los derechos fundamentales que alega. Este desacuerdo
valorativo escapa al control del juez de tutela, pues supondría que este
actuara como juez de la controversia, lo que desconoce la garantía del
juez natural, la separación de poderes y la procedencia excepcionalísima de la
acción de tutela en contra de providencias judiciales de Altas Cortes.
108.
Segundo,
de conformidad con la jurisprudencia de unificación de la Sección Tercera del
Consejo de Estado en materia de actio in rem verso, el otro supuesto
excepcional en el que es posible su reconocimiento se presenta en aquellos
supuestos,
“b)
En  los  que  es  urgente  y  necesario  adquirir  bienes,  solicitar
servicios, suministros,  ordenar  obras  con  el  fin  de  prestar  un
servicio  para  evitar  una amenaza o una lesión inminente e irreversible al
derecho a la salud, derecho este  que  es  fundamental  por  conexidad  con
los  derechos  a  la  vida  y a la integridad  personal, urgencia y necesidad
que  deben  aparecer de manera objetiva y manifiesta como consecuencia de la  imposibilidad
absoluta  de planificar y adelantar un proceso de selección de contratistas,
así como de la celebración  de  los correspondientes  contratos,
circunstancias que deben estar plenamente acreditadas en el proceso
contencioso  administrativo, sin que el juzgador pierda de vista el derrotero
general que se ha señalado en el numeral 12.1 de la presente providencia, es
decir, verificando en todo caso que la decisión de la administración frente a
estas circunstancias haya sido realmente urgente, útil, necesaria y la más
razonablemente  ajustada  a  las circunstancias que la llevaron a tomar tal
determinación.”[160].
109.
En el acápite de “régimen legal aplicable” (título 4), la
Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado precisó que
el objeto del contrato “no tenía que ver con la prestación del servicio de
salud, en cuanto no guarda relación con la atención, valoración o diagnóstico
de los pacientes, usuarios del servicio, sin perjuicio de su conexidad”[161].
De acuerdo con esta idea, precisó que no se había demostrado la necesidad del
servicio, “por encontrarse en riesgo el derecho fundamental a la salud, en
cuanto en este caso el contrato no tenía que ver con la prestación del servicio
de salud, propiamente dicho, sino con el suministro por una sociedad comercial
de medicamentos a la prestadora de salud”[162].
110.
Señaló,
además, que no hubo prueba de la urgencia del suministro por parte del contratista
a favor de Caprecom, entre otras, dado que, a pesar de que Droguerías
Electra y Caprecom se encontraban en condiciones de prorrogar el contrato
suscrito, de conformidad con la normativa vigente, no lo hicieron, sin que
mediara razón alguna. En particular, precisó:
“las
partes se encontraban en condiciones de prorrogar el contrato y no lo hicieron,
máxime si el suministro de los medicamentos se hizo por un año más, sin
respaldo contractual, eludiendo la formalidad escrita y reduciendo el margen
relacionado con las medidas de dirección, intervención y control fiscal, con
pleno desconocimiento de los principios que informan las actuaciones
administrativas, especialmente los relacionados con la transparencia y
publicidad de la conducta”[163].
111.
Así
las cosas, dado el estándar cualificado que exigía la acreditación del supuesto
de unificación, la valoración que realizó la autoridad judicial accionada fue
razonable y, por tanto, no es posible inferir que sea “definitivamente
incompatible con el alcance y límite de los derechos fundamentales que han sido
desarrollados por la Corte Constitucional”[164].
112.
Tercero,
de conformidad con la jurisprudencia de unificación de la Sala Plena de la
Sección Tercera del Consejo de Estado, el último supuesto excepcional en el que
es posible el reconocimiento de un presunto enriquecimiento sin causa se
presenta en aquellos supuestos,
“c)
En los que debiéndose legalmente  declarar  una  situación  de  urgencia
manifiesta, la administración  omite  tal  declaratoria  y  procede  a
solicitar  la ejecución de obras,  prestación  de  servicios  y  suministro
de  bienes,  sin contrato escrito alguno,  en  los  casos  en  que  esta
exigencia  imperativa  del legislador  no  esté  excepcionada  conforme  a  lo
dispuesto  en  el  artículo  41 inciso 4º de la Ley 80 de 1993”[165].
113.
En
relación con este supuesto, indicó la autoridad judicial accionada que el
presunto suministro de medicamentos no había obedecido “a una situación de
urgencia manifiesta”. Dado que este aspecto no fue cuestionado por el
tutelante, debe inferirse que dicha fundamentación fue suficiente, a partir de
las circunstancias específicas del caso.
114.
En
suma, dado que la Subsección B de la Sección Tercera del
Consejo de Estado aplicó
de manera adecuada la jurisprudencia de unificación de la Sección Tercera, no
es posible inferir que la sentencia adolezca de los defectos material y fáctico que alega
el accionante.
7.
Síntesis de la decisión
115.
Le correspondió a la Sala Plena de la Corte Constitucional
determinar si la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado, al
expedir la sentencia de segunda instancia del 31 de mayo de 2016, en el proceso de
reparación directa adelantado por Droguerías Electra Ltda., en contra del
Ministerio de Hacienda y Crédito Público y la Caja de Previsión Social de
Comunicaciones –Caprecom– habría incurrido en los siguientes defectos: (i) violación directa de la Constitución, (ii)
material o sustantivo y (iii) fáctico.
116.
A
pesar de encontrar acreditadas las exigencias de procedibilidad de la acción de
tutela, concluyó que no se acreditaba ninguno de los defectos alegados por
Droguerías Electra.
117.
En
primer lugar, señaló que el hecho de que la autoridad judicial accionada
hubiese decidido el caso a partir de la aplicación de una jurisprudencia de
unificación posterior a los hechos que dieron origen a la demanda de reparación
directa no desconocía per se derecho alguno. Si bien las pretensiones
del accionante pudieron encontrar apoyo en algunas sentencias de la Sección
Tercera para la época de la presentación de la demanda, al encontrarse en
colisión con otras no podía afirmarse que se tratara de un derecho cierto sino
de una mera expectativa. Al ser esto así, consideró que era válido que
la autoridad judicial accionada acudiera a la jurisprudencia de unificación en
materia de actio in rem verso para resolver la controversia.
118.
En
segundo lugar, precisó que la determinación del alcance de los supuestos en que
era procedente el reconocimiento del enriquecimiento sin causa era una
competencia propia del Consejo de Estado, que no de la Corte Constitucional.
Por tanto, no le era dable a la Sala Plena imponer un determinado contenido
normativo a aquel, pues desconocería la garantía del juez natural, la
separación de poderes y la procedencia excepcionalísima de la acción de tutela
en contra de providencias judiciales expedidas por los órganos de cierre de las
jurisdicciones diferentes de la constitucional.
119.
En
tercer lugar, indicó que, si se analizaba en su integridad la decisión de la
autoridad judicial accionada, en particular los últimos apartados del título 8 (sic)
relativos al “enriquecimiento sin causa”, era posible identificar una
adecuada ponderación entre la garantía de las reglas y principios orientadores
de la contratación estatal y el reconocimiento de prestaciones a favor de los
contratistas sin cobertura legal (actio in rem verso). Por tanto, fue adecuada
la aplicación de la jurisprudencia de unificación de la Sección Tercera en la
providencia objeto de reproche, si se tiene en cuenta que la negativa al
reconocimiento de las pretensiones formuladas por el contratista se había
fundamentado en las siguientes razones: (i) No se acreditó prueba de
constreñimiento por parte de Caprecom frente a Droguerías Electra Ltda. para
efectos de continuar el suministro contratado. (ii) No hubo prueba de la
urgencia del suministro por parte del contratista a favor de Caprecom. (iii)
A pesar de que Droguerías Electra Ltda. y Caprecom se encontraban en
condiciones de prorrogar el contrato suscrito, de conformidad con la normativa
vigente, no lo hicieron, sin que mediara razón justificatoria alguna. (iv) El
presunto suministro por parte de Droguerías Electra Ltda. y a favor de
Caprecom, por fuera de los parámetros legales, se hizo luego del vencimiento
del plazo contractual y por un término igual al inicialmente acordado, lo que
habría supuesto la elusión de “la formalidad escrita” del contrato
estatal y se habría reducido “el margen relacionado con las medidas de
dirección, intervención y control fiscal”. (v) No
se demostró la necesidad del servicio “por encontrarse en riesgo el derecho
fundamental a la salud, en cuanto en este caso el contrato no tenía que ver con
la prestación del servicio de salud, propiamente dicho, sino con el suministro
por una sociedad comercial de medicamentos a la prestadora de salud”. (vi)
El presunto suministro de medicamentos no obedeció “a una situación de
urgencia manifiesta”.
III.
DECISIÓN
En mérito de lo
expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,
RESUELVE:
Primero.- LEVANTAR la suspensión de términos decretada mediante el auto del 14 de
julio de 2018, proferido por la Sala Plena de la Corte Constitucional.
Segundo.- CONFIRMAR las sentencias de 2 de agosto y 8 de noviembre
de 2017, proferidas por las secciones Cuarta y Quinta del Consejo de Estado
que, en primera y segunda instancia, respectivamente, negaron la tutela
presentada por Droguerías Electra Limitada en
reestructuración en contra de la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado.
Tercero.- LÍBRESE por Secretaría General la comunicación prevista en
el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Cuarto.- DEVUÉLVASE, por Secretaría General, a la Subsección
B de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca el
expediente enviado en préstamo del proceso No. 1999-2596, correspondiente a la
acción de reparación directa que presentó Droguerías Electra en contra de
Caprecom y el Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
Comuníquese y cúmplase.
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Presidenta
CARLOS BERNAL PULIDO
Magistrado
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
Con aclaración de
voto
LUIS GUILLERMO GUERRERO
PÉREZ
Magistrado
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
Con salvamento de
voto
ALBERTO ROJAS RÍOS
Magistrado
Con salvamento de
voto
MARTHA VICTORIA SÁCHICA
MÉNDEZ
Secretaria General
ACLARACIÓN DE VOTO DE LA
MAGISTRADA
DIANA FAJARDO RIVERA
A LA SENTENCIA SU020/20
1.       Mediante
Sentencia SU-020 de 2020[166],
la Corte estudió la tutela interpuesta por Droguerías
Electra Ltda en contra del fallo proferido por la Sección Tercera del Consejo
de Estado, dentro de un proceso de reparación administrativa. Acompañé la
decisión de la Sala Plena, en tanto la providencia atacada no incurrió en
ninguna causal específica de procedencia que justifique la intervención del
juez constitucional. Por el contrario, la Sección Tercera realizó
una ponderación legítima entre la garantía de las reglas y principios
orientadores de la contratación estatal y el reconocimiento de prestaciones a
favor de los contratistas sin cobertura legal (actio in rem verso). Sin
embargo, aclaro mi voto respecto a una de las afirmaciones que trae la
Sentencia SU-020 de 2020 sobre la aplicación retroactiva del precedente.
Consideración que era innecesaria para resolver este asunto y que tampoco puedo
compartir, en tanto contradice los derechos fundamentales al debido proceso y
de acceso a la justicia.
2.       El
capítulo 5 de esta sentencia desarrolla la siguiente regla: “la decisión de
solucionar el caso a partir de la aplicación de una jurisprudencia de
unificación posterior a los hechos que dan origen a una demanda de reparación
directa no desconoce per se derecho alguno”. Según este razonamiento “no
pueden calificarse como derechos adquiridos o expectativas legítimas aquellas
pretensiones que, en algún momento, respecto de un determinado asunto, hubiesen
sido amparadas por la jurisprudencia a favor de ciertos sujetos, si esta ha
cambiado, máximo cuando los cambios obedecen a posturas unificadas”[167].
Y para apoyar esta postura, se invoca la Sentencia SU-023 de 2018[168],
pese a que las situaciones fácticas no se equiparan del todo.
3.       Tal
análisis en torno a la aplicación retroactiva del precedente me resulta
problemático. En primer lugar, era innecesaria su inclusión en este caso
concreto pues al
momento de la interposición de la demanda por parte de Droguerías Electra no
exista una postura unificada sobre el enriquecimiento sin causa al
interior del Consejo de Estado. Fue solo a partir de la
sentencia de la Sala Plena de la Sección Tercera, del 19 de noviembre de 2012,
que se unificó la jurisprudencia dispersa sobre esta materia. Con anterioridad,
no podía hablarse de un precedente propiamente dicho, sino de varias posturas
que coexistían al interior del Alto Tribunal.
4.       En
segundo lugar, no puedo compartir la conclusión que sugiere la sentencia, en el
sentido de que es posible aplicar, sin más, el precedente de una
alta Corte de forma retroactiva. En mi entender, ello supone complejos debates
para la protección de los derechos fundamentales e incluso sobre la seguridad
jurídica. Precisamente, por ello fue que salvé el voto a la Sentencia SU-023 de
2018, dando cuenta de los riesgos de emplear retroactivamente el precedente
judicial, cualquiera que sea el Tribunal de cierre. De ahí que, contrario a lo
que ahora se afirma, pienso que la regla general debe ser que
los precedentes rijen hacia el futuro, lo que redunda favorablemente en el
principio de seguridad jurídica y la garantía de los derechos fundamentales al
debido proceso y al acceso oportuno a la justicia.
5.       En
los anteriores términos aclaro mi voto, ratificando mis reservas respecto a la
aplicación retroactiva del precedente. Asunto que no puede despacharse
rápidamente, ignorando los principios y derechos en tensión, a los cuales me
referí.[169]
Además, dicha discusión se hacía intrascendente en este caso concreto pues
respecto a la figura del enriquecimiento sin justa causa no existía, al
inicio del proceso objeto de análisis, un precedente consolidado que Droguerías
Electra pudiese invocar a su favor.
Fecha ut supra
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
[1] Mediante este auto, la
Sala de Selección Número Dos –integrada por los magistrados Cristina
Pardo Schlesinger y Antonio José Lizarazo Ocampo– escogió para
revisión el expediente de la referencia, con fundamento en el criterio “Objetivo:
necesidad de pronunciarse sobre una determinada línea jurisprudencial” (fl.
32, cuaderno de revisión). El expediente fue objeto de estudio para selección dada la
insistencia del Defensor del Pueblo (fls. 6-17, cuaderno de revisión) y del
magistrado Luis Guillermo Guerrero Pérez (fl. 4, cuaderno de revisión). De conformidad con el ordinal décimo del auto en cita, la
sustanciación le correspondió a la magistrada Cristina Pardo Schlesinger
(fl. 35 vto., cuaderno de revisión); sin embargo, dado que le fue aceptado un
impedimento para conocer del asunto –por su vínculo de amistad con la consejera
ponente en la decisión cuestionada en sede de tutela– (fls. 50-51, 55-56,
cuaderno de revisión), aquella le correspondió al magistrado José Fernando
Reyes Cuartas (fl. 54, cuaderno de revisión).
[2] En esta sesión, de conformidad con lo dispuesto por el
artículo 61 del Reglamento Interno de la Corte, la Sala Plena asumió el
conocimiento del expediente y suspendió los términos procesales (fl. 150,
cuaderno de revisión).
[3] En esta sesión de la
Sala Plena, la ponencia presentada por el magistrado Reyes Cuartas no obtuvo
los votos necesarios. En consecuencia, mediante comunicación de febrero 11 de
2020 (fl. 225, cuaderno de revisión), el magistrado Reyes Cuartas envió el
expediente al despacho del magistrado Carlos Bernal Pulido para que, en
conjunto con la conjuez Ruth Stella Correa Palacio, elaboraran el nuevo texto
de la decisión. El expediente ingresó al despacho del magistrado Bernal Pulido
el día 17 de febrero de 2020, según consta en el informe secretarial que obra
en el folio 224 del cuaderno de revisión. Dado que el sentido
de la ponencia debía ser modificado, en sesión de febrero 26 de 2020, la Sala
Plena acogió la solicitud presentada por el magistrado Bernal Pulido, en el
sentido de conceder el término adicional de 30 días al que se refiere el inciso
2° del artículo 36 del Reglamento Interno de la Corte Constitucional.
[4] El expediente se
identificó con el siguiente número de radicado: 25000-23-26-001-1999-02596-01.
[5] Según se indica en la
acción de tutela, con la suscripción del contrato en cita Droguerías
Electra Ltda., “se obligó para con Caprecom a suministrarle periódicamente
medicamentos, genéricos y especiales, sin contemplar en este contrato elementos
medico-quirurgicos [sic] para los usuarios de Caprecom E.P.S.,
diferentes del sector de las comunicaciones y al Fondo de Previsión de
Notariado en Santafé de Bogotá, hasta por un valor total de $800’000.000 m/cte.
Este contrato se extendió por un año” (fl. 10, cuaderno de tutela).
[6] Fl.
171, cuaderno principal del proceso de reparación directa.
[7] Fl.
161, cuaderno principal del proceso de reparación directa.
[8] Fl.
162, cuaderno principal del proceso de reparación directa.
[9] Tales requisitos,
según indicó, eran: (i) enriquecimiento; (ii) empobrecimiento
correlativo injusto y (iii) ausencia de otra acción –diferente a la actio
in rem verso– para reclamar las acreencias. En todo caso, precisó que esta
última no era procedente si con ella se pretendía “soslayar una disposición
imperativa de la ley”. Fl. 167, cuaderno principal del
proceso de reparación directa.
[10] Fl.
169, cuaderno principal del proceso de reparación directa.
[11] Ibid.
[12] Fls.
169-170, cuaderno principal del proceso de reparación directa.
[13] Fl.
170, cuaderno principal del proceso de reparación directa.
[14] Fl.
170, cuaderno principal del proceso de reparación directa.
[15] Fl.
913 vto., cuaderno principal del proceso de reparación directa. En el apartado
relativo a la “liquidación de
perjuicios”, se indicó: “La Sala ordenara [sic] el
pago de las facturas radicadas hasta los meses de octubre y noviembre del año
1996, en cuanto se trata de la prestación de servicios en el marco del
convenio, más la actualización correspondiente con los índices de precios al
consumidor. Adicionalmente, la entidad deberá cancelar los intereses moratorios
previstos en el numeral 8º artículo 4o de la Ley 80 de 1993 y
el Decreto 679 de 1994, en cuanto las partes resolvieron someter el
contrato a dicha disposición normativa, por lo que para los efectos de su
liquidación, se aplicará el 12 % anual sobre el valor histórico actualizado año
a año” (fls. 912-912 vto., cuaderno principal del
proceso de reparación directa).
[16] Fl.
913 vto., cuaderno principal del proceso de reparación directa.
[17] Fl.
896, cuaderno principal del proceso de reparación directa.
[18] Fl.
904, cuaderno principal del proceso de reparación directa.
[19] Fl.
906, cuaderno principal del proceso de reparación directa.
[20] Fl.
907, cuaderno principal del proceso de reparación directa.
[21] Fl.
908 vto., cuaderno principal del proceso de reparación directa.
[22] Por un error en la
numeración, el Consejo de Estado no incluyó un título 7.
[23] Fls.
912-912 vto., cuaderno principal del proceso de reparación directa.
[24] Fl. 896,
cuaderno principal del proceso de reparación directa.
[25] En particular, hizo
referencia a las siguientes cláusulas: “bases legales”, “objeto”,
“obligaciones del contratista”, “requisitos
que deben llenar las fórmulas que despache el contratista”, “valor total del contrato” y “duración”.
[26] El Consejo de
Estado advirtió que este no era posible determinarlo con precisión, dado que no
se había aportado la póliza de garantía del contrato.
[27] Fls. 900-900 vto., cuaderno principal del proceso de reparación directa.
[28] Fl. 904, cuaderno principal del proceso de reparación directa.
[29] Ibid.
[30] Ibid.
[31] Fl.
905, cuaderno principal del proceso de reparación directa.
[32] Fl.
905 vto., cuaderno principal del proceso de reparación directa.
[33] Ibid.
[34] Fl.
906, cuaderno principal del proceso de reparación directa.
[35] Ibid. Para fundamentar esta distinción, a partir de lo señalado en la sentencia de unificación de
19 de noviembre de 2012, proferida por la Sala Plena de la Sección Tercera,
precisó: “la autonomía de la actio in rem verso es
más de carácter sustancial que procedimental, por lo que en el marco de la
acción de reparación directa puede pretenderse el reconocimiento del
enriquecimiento sin causa y así mismo lograr que se solvente la controversia
contractual demostrada” (fl. 906, cuaderno principal del
proceso de reparación directa). Indicó, además, que la citada jurisprudencia de
unificación se había apartado de la postura jurisprudencial tradicional de la
Sección Tercera, “en el tema del enriquecimiento sin causa como
fuente obligacional, aunque subsidiaria y autónoma” (Ibid.).
[36] Fl.
907 vto., cuaderno principal del proceso de reparación directa.
[37] Fl.
908 vto., cuaderno principal del proceso de reparación directa.
[38] Ibid. Esta idea es luego desarrollada por el Consejo de Estado al indicar
que, no obstante que el valor inicial del contrato había sido de
$800’000,000, “CAPRECOM por el suministro de medicamentos en el marco del
contrato y más allá del límite convenido canceló a DROGUERÍAS ELECTRA LTDA la
suma de $ 4.185.530.576,oo” (fl. 912, cuaderno principal del
proceso de reparación directa).
[39] Fl.
908, cuaderno principal del proceso de reparación directa.
[40] Ibid.
[41] CONSEJO
DE ESTADO. Sala Plena de la Sección Tercera. Sentencia de noviembre 19 de 2012.
Expediente: 24.897.
[42] Fl.
909, cuaderno principal del proceso de reparación directa.
[43] Ibid.
[44] Fl.
911, cuaderno principal del proceso de reparación directa.
[45] Fls.
911-911vto., cuaderno principal del proceso de reparación directa.
[46] Fl.
911 vto., cuaderno principal del proceso de reparación directa.
[47] Fls.
911 vto.-912, cuaderno principal del proceso de reparación directa.
[48] Fl.
912, cuaderno principal del proceso de reparación directa.
[49] Fl. 22, cuaderno de
tutela.
[50] Fl. 23, cuaderno de
tutela.
[51] Ibid.
[52] Fl. 25, cuaderno de
tutela.
[53] Fl. 27, cuaderno de
tutela.
[54] Ibid.
[55] Ibid.
[56] Ibid.
[57] Ibid.
[58] Fl. 29, cuaderno de
tutela.
[59] Ibid.
[60] Ibid.
[61]Ibid.
[62] Ibid.
[63] Fl. 30, cuaderno de
tutela.
[64] Ibid.
[65] Fl. 100, cuaderno
de tutela.
[66] Fl. 138 vto.,
cuaderno de tutela.
[67] Fl. 136 vto.,
cuaderno de tutela. En otros términos, para la
interviniente, “[…] la decisión de negar las pretensiones de
compensación tuvo que ver con la falta de prueba de que el suministro cuyo pago
reclama se enmarca en los criterios unificados en torno al reconocimiento de
los servicios prestados al margen del contrato y no con el desconocimiento del
derecho a reclamar por el mismo” (fl. 138, cuaderno de tutela).
[68] Fl. 136 vto.,
cuaderno de tutela.
[69] Fl. 137 cuaderno de
tutela.
[70] Fl. 137 vto.,
cuaderno de tutela.
[71] Fl. 137 vto.-138
cuaderno de tutela.
[72] Fl. 138 vto.,
cuaderno de tutela.
[73] Fl. 140, cuaderno
de tutela.
[74] Ibid.
[75] Fl. 142 vto.,
cuaderno de tutela.
[76] Ibid.
[77] Fl. 143, cuaderno
de tutela.
[78] Fl. 262 vto.,
cuaderno de tutela.
[79] Ibid.
[80] Ibid.
[81] Fls. 262 vto.- 263,
cuaderno de tutela.
[82] Fl. 263, cuaderno
de tutela.
[83] Fl. 299, cuaderno
de tutela.
[84] Fl. 300, cuaderno
de tutela.
[85] Fls. 343-344,
cuaderno de tutela. Se saneó el proceso dado que no se vinculó a la Subsección
B de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca –juez de
primera instancia en el proceso de reparación directa– y hubo un presunto error
en la comunicación del auto admisorio a Caprecom, pues esta debió hacerse a
Fiduciaria La Previsora S.A., administradora del patrimonio autónomo de
remanentes de Caprecom. En su intervención inicial, esta última entidad
solicitó al Consejo de Estado se abstuviera de emitir decisión alguna en su
contra, dado que no era continuadora del proceso liquidatorio de Caprecom EICE
Liquidado, ni sucesora procesal o subrogataria de la misma, dado que el cierre
del proceso liquidatorio de Caprecom “se produjo el 27 de enero de 2017, y
como consecuencia de ello, tuvo lugar la extinción de la entidad, previa
suscripción del Acta Final de Liquidación y su publicación en el Diario Oficial
No. 50.129 del 27 de Enero [sic] de 2017, razón por la cual, a partir
del 28 de Enero [sic] de 2017, la entidad dejó de ser sujeto de derechos
y obligaciones” (fl. 382 vto., cuaderno de tutela). Precisó, además, que la
Coordinación Jurídica del P.A.R. Caprecom Liquidado informó que “una vez
verificados los archivos entregados por la extinta Entidad y los aquí
designados, se evidencia que no existe reclamación ni oportuna ni extemporánea
a nombre de la sociedad DROGUERÍAS ELECTRA LIMITADA EN REESTRUCTURACIÓN; es
decir no hizo uso del trámite especial destinado a reconocer y pagar las
acreencias adeudadas por CAPRECOM EICE EN LIQUIDACIÓN (Hoy Liquidado)” (fl.
382, cuaderno de tutela).
[86] Consideró que no
era procedente, “en la medida en que la vinculación de la referida cartera
ministerial, obedeció al interés que le asiste en la presente actuación, al
haber sido demandada dentro de la actuación ordinaria en que se originó la
providencia hoy cuestionada” (fl. 401, cuaderno de tutela).
[87] Hizo referencia a
las consideraciones contenidas en la sentencia SU-406 de 2016.
[88] Hizo referencia al
contenido de la sentencia de noviembre 26 de 2015, objeto de revisión por parte
de la Corte Constitucional en la sentencia SU-406 de 2016, a partir del cual
resaltó: “[…] en dicha oportunidad, la Sala de Sección resaltó que no
resultaba desproporcionada la aplicación de la jurisprudencia vigente al
momento de fallar un asunto, en tanto (i) de forma previa se evidenció que no
existía una posición unificada pacífica al interior de la jurisdicción respecto
de un punto de derecho en particular y (ii) al tratarse de una providencia de
unificación, resultaba razonable que el juez natural de la causa, [sic]
acogiese las consideraciones planteadas en la misma por la Corporación de
cierre en la materia, ello sin consideración a la fecha en que ocurrieron los
hechos que sustentaron la demanda” (fl. 402, cuaderno de tutela).
[89] Fl. 404 vto.,
cuaderno de tutela.
[90] Ibid.
[91] Fl. 405, cuaderno
de tutela.
[92] Fls. 41-48,
cuaderno de revisión.
[93] Fls.
57-60, cuaderno de revisión.
[94] Fls. 62-63,
cuaderno de revisión.
[95] Fl. 64, cuaderno de
revisión.
[96] Al respecto,
indicó: “el liquidador de la extinta CAPRECOM EICE dispuso que todas las
personas naturales o jurídicas de carácter público o privado, que se
consideraran con derecho a formular reclamaciones en calidad de acreedores
debían hacerse parte en el proceso liquidatorio; sin embargo, una vez se
procede a consultar el caso en concreto con la Coordinación Jurídica del P.A.R.
CAPRECOM LIQUIDADO, nos fue informado que DROGUERÍAS ELECTRA LIMITADA EN
REESTRUCTURACIÓN, NO presentó reclamación oportuna ni extemporánea ante la
extinta Entidad; es decir no hizo uso del mecanismo establecido para reclamar
su acreencia” (fls. 142-143, cuaderno de revisión).
[97] Consideró que la
acción de tutela se presentó 10 meses después de haberse proferido el “fallo
dentro del proceso contencioso administrativo presuntamente vulnerador de sus
derechos [los de Droguerías Electra]” (fl. 143, cuaderno de
revisión).
[98] Fl. 145, cuaderno
de revisión.
[99] Fl. 147, cuaderno
de revisión.
[100] Fl. 223, cuaderno
de revisión.
[101] Cfr., sentencias SU-572 de 2019, SU-566 de 2019 y SU-454
de 2019.
[102] (i) Que se acredite legitimación en la causa; (ii)
que no se cuestione una sentencia de tutela –salvo casos excepcionales–; (iii)
que se acredite una carga suficiente de motivación en cuanto al cumplimiento de
las exigencias de procedibilidad y en cuanto a los presuntos defectos de que
adolece la providencia que se cuestiona; (iv) que se acredite un
ejercicio oportuno –inmediatez–; (v) que se cumpla la exigencia de
subsidiariedad, en cuanto a que se agotaron todos los medios de defensa
judiciales disponibles para cuestionar los presuntos defectos de que adolece la
providencia­­­ y (vi) que se justifique la relevancia constitucional del
cuestionamiento y, por tanto, el carácter decisivo de las irregularidades que
se alegan, en cuanto a la previsible modificación sustancial del sentido de la
providencia que se cuestiona.
[103] Esto es, si la providencia adolece de un defecto (cfr.,
de manera general, la sentencia C-590 de 2005)
material o sustantivo (cfr., entre muchas otras, las sentencias SU-448
de 2011, SU-424
de 2012 y SU-132 de 2013), fáctico (cfr.,
entre muchas otras, las sentencias SU-159 de 2002, SU-226 de 2013 y T-385 de
2018), procedimental (cfr., entre muchas
otras, las sentencias SU-215 de 2016 y T-385 de 2018),
orgánico (cfr., entre otras, las sentencias T-929 de 2008 y SU-447 de 2011), error inducido
(cfr., entre otras, la sentencia T-863 de
2013), decisión sin motivación (cfr.,
entre otras, la sentencia T-709 de 2010),
desconocimiento del precedente (cfr., entre muchas otras, las sentencias
C-083 de 1995, C-836 de 2001, C-634 de 2011, C-816 de 2011,
C-818 de 2011, C-588 de 2012, SU-023 de 2018 y T-082 de 2018) o violación directa de la Constitución.
[104] Cfr., las sentencias SU-050 de 2018, SU-573 de 2017,
SU-050 de 2017 y SU-917 de 2010. Más que un elemento adicional o puntual que
debe verificarse, se trata de una carga interpretativa transversal que debe
asumir el juez constitucional, a partir de la cual debe analizar tanto los
requisitos genéricos de procedencia –especialmente importantes para valorar la relevancia
constitucional del caso– como los defectos específicos que se alegan.
[105] Artículo 10 del
Decreto 2591 de 1991.
[106] Artículos 5 y 13
del Decreto 2591 de 1991.
[107] Fl. 27, cuaderno
de tutela.
[108] Fl. 30, cuaderno
de tutela.
[109] Fl.
15 cuaderno de tutela.
[110] Fl. 142 vto.,
cuaderno de tutela.
[111] Cfr., sentencias T-412 de 2018, SU-439 de 2017 y SU-499 de 2016.
[112] En las sentencias SU-057 de 2018 y SU-037 de 2019 se
indicó que, en términos generales, el plazo oportuno para presentar solicitudes
de amparo en contra de providencias judiciales es de seis (6) meses, luego de
lo cual puede declararse la improcedencia de la acción, a menos que, atendiendo
a las particularidades del caso sometido a revisión, se encuentren
circunstancias que justifiquen la inactividad del accionante.
[113] Cfr., entre otras, las sentencias C-590 de 2005, T-594 de
2008, T-328 de 2010, T-860 de 2011, T-246 de 2015, T-265 de 2015, SU-057
de 2018, T-412 de 2018 y SU-037 de 2019.
[114] El accionante
indicó lo siguiente en el escrito de tutela. “Se cumple con el requisito de
inmediatez. || La jurisprudencia de la Corte Constitucional, sentencia T-060 de
2016, ha considerado que el lapso razonable en que debe ejercerse la acción de
tutela es de 6 meses desde la providencia que se considera vulneratoria de los
derechos fundamentales” (fl. 16, cuaderno de tutela).
[115] La sentencia impugnada
fue proferida el 31 de mayo de 2016, notificada por edicto que se desfijó el 26
de septiembre de 2016 (fl. 918, cuaderno principal del
proceso de reparación directa). Según se indica en la misma providencia, “De
conformidad con el artículo 331 del Código de Procedimiento Civil, el término
de ejecutoria de la providencia que antecede corre entre los días 27/09/2016 y
29/09/2016” (ibid.).
[116] Fl. 1, cuaderno de tutela.
[117] Cfr., la
sentencia C-590 de 2005.
[118] Cfr., las
sentencias T-335 de 2000, T-1044 de 2007 y T-406 de 2014.
[119] Cfr., la sentencia
T-102 de 2006.
[120] Con relación a
estas razones, cfr., las sentencias T-385 de 2018 y SU-454 de 2019.
[121] Fl.
15, cuaderno de tutela.
[122] En este apartado
se estudia el argumento subsidiario propuesto por el accionante para considerar
que la decisión adolecía de un defecto material o sustantivo pues,
presuntamente, de haberse considerado aplicable la
jurisprudencia de unificación de la Sala Plena de la Sección Tercera, se habría
desconocido que el caso se subsumía en alguno de los siguientes dos supuestos
para admitir el enriquecimiento sin causa: (i) el del constreñimiento al
contratista o (ii) “cuando sea urgente la prestación del servicio
para evitar la amenaza o lesión inminente e irreversible al derecho a la salud”
(fl. 27, cuaderno de tutela).
[123] Cfr., el epígrafe 2 supra y, en particular, las
sentencias SU-050 de 2018, SU-573 de 2017, SU-050 de 2017 y SU-917 de 2010.
[124] Supra, epígrafe 1 del acápite de “I.
Antecedentes”.
[125] La
Sala Plena de la Sección Tercera del Consejo de Estado conoció del recurso de
apelación en contra de la sentencia del Tribunal Administrativo de Tolima que
condenó al municipio de Melgar a pagar una suma de dinero a favor de un
contratista suyo, como consecuencia del enriquecimiento injustificado
que padeció, al haber ejecutado actividades en exceso de lo contratado
inicialmente y sin que se hubiesen respaldado mediante la suscrición de un
contrato adicional. Luego de unificar su jurisprudencia en materia de actio
in rem verso, la Sala Plena de la Sección Tercera del
Consejo de Estado revocó la sentencia proferida por el Tribunal.
[126] CONSEJO
DE ESTADO. Sala Plena de la Sección Tercera. Sentencia de noviembre 19 de 2012.
Expediente: 24.897.
[127] Fl. 23, cuaderno
de tutela.
[128] Fl. 27, cuaderno
de tutela.
[129] Ibid.
[130] CONSEJO DE ESTADO.
Sección Tercera. Sentencia de octubre 11 de 1991. Expediente: 5.686. Citada en:
CONSEJO DE ESTADO. Sala Plena de la Sección Tercera. Sentencia
de noviembre 19 de 2012. Expediente: 24.897. Más adelante, en la misma
providencia de 1991 se señala: “Con esto se quiere significar que la
administración y el particular no pueden poner en marcha, a cada momento,
relaciones de hecho, para eludir la normatividad [sic] sobre
contratación administrativa, y con la  mira  puesta  en  que  posteriormente
se impetra  de  la  justicia  el reconocimiento económico correspondiente,
gracias al ejercicio de la ACTIO IN REM VERSO”.
[131] CONSEJO
DE ESTADO. Sala Plena de la Sección Tercera. Sentencia de noviembre 19 de 2012.
Expediente: 24.897.
[132] Ibid.
[133] Ibid.
[134] Luego le
correspondería al juez constitucional valorar si, en tales circunstancias, era ordenado, o no, a la autoridad judicial
accionada separarse de la jurisprudencia de unificación para garantizar los
derechos fundamentales del tutelante. Esto supondría acreditar un estándar de
necesidad y suficiencia, de tal forma que, como se indicó en el epígrafe 2 supra,
se acredite que se trata de un caso “definitivamente
incompatible con el alcance y límite de los derechos fundamentales que han sido
desarrollados por la Corte Constitucional o cuando se genera una anomalía de
tal entidad que es necesaria la intervención del juez constitucional”
(cfr., las sentencias SU-050 de 2018, SU-573 de 2017, SU-050 de 2017 y SU-917
de 2010).
[135] Si bien este
estándar fue definido por la Corte Constitucional en la sentencia C-634 de 2011, en la que controló la constitucionalidad del último
apartado del inciso 1° del artículo 10 de la Ley 1437 de 2011 (Código de
Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo – CPACA),
relativo al deber de las autoridades administrativas de aplicar de manera uniforme
las normas y la jurisprudencia, es también aplicable al caso sub examine por
las siguientes razones: (i) de una parte, esta fundamentación se planteó
para explicar la posibilidad de “apartamiento” de los jueces de la
jurisprudencia de las Altas Cortes, a partir de explicar el “grado
de vinculación para las autoridades judiciales del precedente jurisprudencial
emitido por las altas cortes”, tal como lo había desarrollado en la sentencia C-539 de 2011,
pues, “No sucede lo mismo cuando se trata de autoridades
administrativas.  En este caso, habida cuenta que esos funcionarios carecen del
grado de autonomía que sí tienen las autoridades judiciales, el acatamiento del
precedente jurisprudencial es estricto, sin que resulte admisible la opción de
apartarse del mismo”. (ii)
De otra parte, el estándar fue explícitamente reiterado en la sentencia
C-816 de 2011, al hacer referencia a la posibilidad de “apartamiento
judicial”, “incluso frente a decisiones de los órganos
judiciales de cierre”. En
esta providencia, la Corte controló la constitucionalidad de los incisos 1° y
7° del artículo 102 del CPACA, relativos al deber de las autoridades
administrativas de extender los efectos de las sentencias de unificación
jurisprudencial dictadas por el Consejo de Estado. (iii) Finalmente, el
citado estándar fue reiterado en la sentencia C-588 de 2012 en el apartado
relativo al “valor vinculante del precedente judicial de los
órganos de cierre jurisdiccional y la posibilidad de apartamiento”. En esta sentencia, la Corte controló
la constitucionalidad de, entre otros, el artículo 270 del CPACA, que define
los criterios para identificar las “sentencias de unificación
jurisprudencial” del Consejo de Estado. En particular, respecto a la
posibilidad de “apartamiento judicial”, precisó: “En efecto, en la
base del apartamiento jurisprudencial está la idea de preservar en núcleo
esencial de la autonomía judicial en la tarea de adjudicación del derecho en un
caso concreto, aun frente a decisiones judiciales ya adoptadas por las
instancias superiores de la organización judicial, a través de un mecanismo
excepcional y exigente de argumentación”.
[136] Fl. 22, cuaderno
de tutela.
[137] En
efecto, según indica, “resultaba procedente
que se condenara a Caprecom a restituir ese indebido acrecimiento patrimonial […] pues como ya se mencionó, el Consejo de Estado
entendía que la administración tenía la obligación de pagar las obligaciones
ejecutadas con asentimiento de su parte, sin que pudiera alegar el hecho de no
haber celebrado un contrato solemne” (fl. 23, cuaderno de tutela).
[138] Cfr., el estándar
jurisprudencial decantado en las sentencias C-539 de 2011,
C-634 de 2011, C-816 de 2011 y C-588 de 2012.
[139] El deber de acatar las sentencias de unificación del Consejo de
Estado y, por tanto, su carácter vinculante, se fundamenta en su expreso
reconocimiento legal. En efecto, de
conformidad con lo dispuesto por los artículos 256 y 258 del CPACA los jueces
que integran la jurisdicción de lo contencioso administrativo –del que hacen
parte, sin duda, las diferentes subsecciones que integran la Sección Tercera
del Consejo de Estado– tienen el deber de aplicar, en la resolución de los
asuntos a su cargo, las sentencias de unificación jurisprudencial que profiera
el Consejo de Estado; su omisión, por tanto, hace procedente prima facie el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia o la
acción de tutela, según las circunstancias de cada caso.
[140] En la sentencia C-588 de 2012, al controlar la
constitucionalidad del artículo 270 del CPACA, la Corte Constitucional
consideró que era razonable que el legislador limitara “el mecanismo de
extensión administrativa de sentencias, a un tipo especial de ellas, las
sentencias de unificación jurisprudencial”, pues, por su carácter, tenían
un alto grado de seguridad y certeza. Además, indicó que el Consejo de Estado,
como máximo tribunal de lo contencioso-administrativo, tenía el mandato de
unificación jurisprudencial en su jurisdicción, carácter que le imprimía fuerza
vinculante a aquellas decisiones. Finalmente, indicó que, “para el
Legislador son las sentencias unificadoras las que válidamente se hallan
llamadas a dotar a esta jurisdicción y a la administración en general de reglas
de interpretación ‘claras, uniformes e identificables’, en virtud del
mandato constitucional aludido [hace referencia al artículo 237 de la
Constitución]”.
[141] Este es el
argumento que plantea el accionante, al considerar que la decisión de la
autoridad judicial accionada habría desconocido su derecho a la igualdad, “puesto que a diversos sujetos en las mismas condiciones en
las que se encuentra mi representada, y en la época de los hechos y
presentación de la demanda, se les reconoció, considerando la jurisprudencia
vigente del Consejo de Estado, la indemnización surgida por la configuración
del enriquecimiento sin causa, y recibieron el pago de las prestaciones que
fueron ejecutadas” (fl. 25,
cuaderno de tutela).
[142] Más
adelante, en la misma providencia, se señaló: “Aunque pudiera
asumirse la existencia de una línea jurisprudencial, para el momento de
presentación de la acción de tutela, en virtud de la cual el IBL de las
pensiones sometidas al régimen de transición debía calcularse con fundamento en
la normativa anterior (derogada) y no con la que estuviera vigente, lo cierto
es que, para cuando se profirieron la sentencia anulada (T-022 de 2010) y la
que se cuestiona en este proceso de tutela (de la Sala Laboral de la Corte
Suprema de Justicia), esta Corte no se había pronunciado en sede de
constitucionalidad acerca de la interpretación que debía otorgarse al inciso 3º
del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, señalando que el IBL no era un elemento
del régimen de transición”.
En igual sentido, con posterioridad, en la misma sentencia, se precisó: “Resulta
del caso precisar que, si bien la sentencia T-022 de 2010 fue anulada,
precisamente, por modificar la jurisprudencia en vigor para ese momento, no le
imponía a la Sala una obligación diferente a la de unificar, precisar o
reiterar su jurisprudencia (tal como se indicó en el numeral 3 supra). En la
actualidad, habiéndose unificado la jurisprudencia constitucional en la
materia, en los términos expuestos en los numerales que anteceden, lo que
corresponde es analizar el caso concreto a partir de la jurisprudencia en vigor
de la Corte Constitucional y no con fundamento en criterios de las Salas de
Revisión, que fueron descartados y superados por la propia Sala Plena”.
[143] Fl. 137 vto.,
cuaderno de tutela.
[144] Fl. 402, cuaderno
de tutela. Para fundamentar esta idea, además, el ad quem citó lo dispuesto en la sentencia SU-406 de 2016.
[145] Fl. 27, cuaderno
de tutela.
[146] Fl. 30, cuaderno
de tutela. Dado que el punto de partida de este estudio es la vigencia de la
jurisprudencia de unificación de la Sala Plena de la Sección Tercera, no puede
considerarse como un argumento independiente y aislado de la sentencia de
unificación el presunto defecto fáctico que alega el accionante. Es por esto
que debe considerarse vinculado a alguno de los tres supuestos enunciativos,
exceptivos y excepcionales de la regla general de improcedencia de la actio
in rem verso, “para reclamar el pago de obras, entrega de bienes o
servicios ejecutados sin la previa celebración de un contrato estatal que los
justifique”, a que se hizo referencia en el epígrafe 5 anterior, máxime que
el accionante no hizo referencia a un supuesto adicional, que pudiera derivarse
analógicamente de los tres supuestos excepcionales.
[147] La
valoración acerca de la corrección o no de tal regla –y, por tanto, su
mantenimiento o cambio– corresponde al ámbito propio de la jurisprudencia de
unificación de la citada autoridad. Sin duda, un insumo fundamental para esta
labor es el papel que desempeña la doctrina al avalar o criticar la
jurisprudencia en vigor; sin embargo, de que esto sea así no se sigue una
modificación per se de la regla jurisprudencial.
[148] CONSEJO
DE ESTADO. Sala Plena de la Sección Tercera. Sentencia de noviembre 19 de 2012.
Expediente: 24.897.
[149] Fl.
911, cuaderno principal del proceso de reparación directa.
[150] Fl.
908, cuaderno principal del proceso de reparación directa.
[151] Fl.
905, cuaderno principal del proceso de reparación directa.
[152] Fl.
904, cuaderno principal del proceso de reparación directa. Es del caso precisar
que, en primer lugar, este aspecto no fue censurado por el tutelante. En
segundo lugar, a pesar de que no fue objeto de estudio en la providencia, la
Subsección B bien pudo haber valorado el alcance que en relación con el régimen
contractual de Caprecom habría supuesto su reorganización como Empresa
Industrial y Comercial del Estado del Orden Nacional, de conformidad con lo
dispuesto por la Ley 314 de agosto 20 de 1996. Dado que en dicha normativa no
se había previsto un régimen contractual excepcional, era dable inferir prima
facie que su régimen de contratación era el regulado por la Ley 80 de 1993,
pues este se aplicaba a las “empresas industriales y comerciales del Estado”,
de conformidad con el literal a) del numeral 1 de su artículo 2.
[153] Fl.
908, cuaderno principal del proceso de reparación directa.
[154] Fls.
911 vto.-912, cuaderno principal del proceso de reparación directa.
[155] Fl.
912, cuaderno principal del proceso de reparación directa.
[156] CONSEJO
DE ESTADO. Sala Plena de la Sección Tercera. Sentencia de noviembre 19 de 2012.
Expediente: 24.897.
[157] Ibid.
[158] Ibid.
[159] Fl.
911, cuaderno principal del proceso de reparación directa.
[160] CONSEJO
DE ESTADO. Sala Plena de la Sección Tercera. Sentencia de noviembre 19 de 2012.
Expediente: 24.897.
[161] Fl.
905 vto., cuaderno principal del proceso de reparación directa.
[162] Fl.
911, cuaderno principal del proceso de reparación directa.
[163] Fl.
911, cuaderno principal del proceso de reparación directa. Esta censura la
había planteado en su momento la
Subsección B de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca,
en la sentencia de primera instancia, en los siguientes términos: “para esta Sala resulta poco probable que una sociedad
comercial como la aquí actora, suscriba un contrato de suministro por un valor
de ochocientos millones de pesos, y poco [sic]
meses después (5 meses aproximadamente), el monto contratado se desborde en
una suma superior a los cincuenta millones de pesos, y no obstante lo anterior,
siga suministrando a la firma demandada, a sus beneficiarios, dependientes y a
un centro clínico filial de Caprecom, medicamentos y productos farmacéuticos en
aproximadamente un periodo de un año, por una suma que excede los seis mil
millones de pesos, cuando la práctica [sic] comercial usual indica que
cualquier proveedor, con el interés de preservar sus intereses patrimoniales,
suspendería cualquier suministro en caso de incumplimiento y falta de pago de
sumas cuantiosas, máxime cuando el mismo ni siquiera está respaldado en un acto
administrativo o contrato” (fl. 170, cuaderno
principal del proceso de reparación directa).
[164] Cfr., las sentencias SU-050 de 2018, SU-573 de 2017,
SU-050 de 2017 y SU-917 de 2010.
[165] CONSEJO
DE ESTADO. Sala Plena de la Sección Tercera. Sentencia de noviembre 19 de 2012.
Expediente: 24.897.
[166] MM.PP. Ruth Stella
Correa Palacio y Carlos Bernal Pulido.
[167] Supra. Párrafo 94.
[168] M.P.
Carlos Bernal Pulido.
[169] Ver
Salvamento de Voto a la Sentencia SU-023 de 2018.