C-039-93
Sentencia No
Sentencia
C-039/93
CORTE
CONSTITUCIONAL/COMPETENCIA/CAMPAÑAS POLITICAS-Financiación
Determinar la
forma y oportunidad en que habrán de ser entregados unos recursos cuando ya el
propio Constituyente ha definido cuál será su cuantía y quiénes son los
beneficiarios, tal como acontece en el presente caso, no implica el ejercicio
de una función para cuyo desarrollo sea menester un acto sustancialmente dotado
del poder propio de la ley. Mediante el Acto Constituyente No. 2 de 1991 no se
confirió al Presidente una facultad extraordinaria sino que se le ordenó
definir en el campo administrativo unos elementos indispensables para la
cumplida ejecución de las normas de nivel constitucional contenidas en dicho
ordenamiento. La Corte Constitucional, cuyas competencias específicas en lo
relativo a la guarda de la integridad y supremacía de la Carta Política están
referidas a los actos cuyo contenido material sea cuando menos legislativo, no
es el tribunal al que corresponde resolver si el artículo acusado se aviene a
los preceptos constitucionales.
-Sala Plena-
Ref.:  Expediente
D-118
Demanda de
inconstitucionalidad contra el artículo 1º (parcial) del Decreto 2192 de 1991.
Actores: ISRAEL
PORTELA y VICTOR VELASQUEZ REYES.
Magistrado
Ponente:
Dr. JOSE GREGORIO
HERNANDEZ GALINDO
Aprobada mediante
acta, en Santafé de Bogotá, D.C., el once (11) febrero de mil novecientos
noventa y tres (1993).
I.  LA NORMA
DEMANDADA
Mediante escrito
presentado ante la Secretaría General de la Corte Constitucional el pasado
treinta (30) de abril, los ciudadanos ISRAEL MORALES PORTELA y VICTOR VELASQUEZ
REYES, ejerciendo la acción consagrada en su favor por el numeral 1º del
artículo 242 de la Constitución Política, solicitaron se declarara inexequible
el artículo 1o, inciso 1o, del Decreto 2192 de 1991, en su
parte final.
Una vez adelantados
los trámites y cumplidos los requisitos que prevé el Decreto 2067 de 1991, por
el cual se estableció el régimen procedimental de los juicios de
constitucionalidad, procede la Corte a decidir.
El texto de la norma
acusada es del siguiente tenor:
"DECRETO NUMERO 2192
(20 SEPTIEMBRE 1991)
Por el cual se determina la forma y
oportunidad del reconocimiento de los gastos relacionados con la financiación
de las campañas electorales.
EL PRESIDENTE DE LA REPUBLICA,
En ejercicio de las facultades que le
confiere el artículo 18 del Acto Constituyente Nº 2 de 1991 (junio 30).
DECRETA:
Artículo 1º  El monto de la financiación de los gastos
en  que incurran los partidos, movimientos y aspirantes a Senado y Cámara de
Representantes, con motivo de la campaña electoral de las elecciones a
realizarse el 27 de octubre de 1991, será una suma equivalente a un ciento
sesentavo (1/160) del salario mínimo legal mensual por cada voto válido
depositado en favor de las listas de candidatos inscritos en forma legal, siempre
que hayan alcanzado la votación mínima de que trata el artículo 6º del Acto
Constituyente Nº 2 de 1991". (Lo subrayado corresponde a la parte
considerada inconstitucional por los actores).
II.  LA DEMANDA
Los demandantes
consideran que debe declararse la inexequibilidad de dicha norma, en el aparte
resaltado, por cuanto "quebranta en forma directa lo dispuesto en el
inciso 1º del artículo 109 de la Constitución Nacional, toda vez que este
precepto no fija ninguna limitación o condición para que a los candidatos
avalados por partidos y movimientos políticos con personería jurídica, se les
reconozca con destino a la financiación de campañas, el valor establecido por
la ley, sin tener en cuenta el número de votos obtenido o logrado".
Además agregan los
accionantes:  "Procedimiento diferente acontece o prevé la Constitución
con los candidatos que se inscriben a nombre de partidos, movimientos y grupos
significativos de ciudadanos (que no tienen personería jurídica),  a los cuales
alude el inciso 2º del artículo 109 de la C.N.; pues esta norma refiriéndose a tales
candidatos en su parte final dice:  Se harán acreedores a este beneficio
siempre que obtengan el porcentaje de votación que señala la ley".
Atendiendo a los
anteriores planteamientos consideran "que el Ejecutivo se excedió al
limitar el reconocimiento para gastos de campaña a los candidatos por partidos
y movimientos con personería jurídica, a un mínimo de votos y por tal razón es
abiertamente contradictorio con lo que dispuso en texto y espíritu el inciso 1º
del artículo 109 de la C.N. y además, se están colculcando (sic) unos derechos
legítimos otorgados por la Constitución".
La demanda fue
admitida mediante auto del pasado treinta y uno (31) de julio, en el que se
ordenó dar traslado al Procurador General de la Nación y la fijación en lista
de la disposición demandada para que cualquier ciudadano la impugnara o
defendiera. Durante este lapso la doctora Teresa de Jesús Martín Méndez, quien
actuó en calidad de apoderada del Señor Ministro de Hacienda y Crédito Público,
defendió la constitucionalidad de la norma atacada con base en los argumentos
que a continuación se exponen.
En el orden de
defensa se afirma que el Gobierno al expedir el Decreto 2192 de  1991, se ciñó
a los términos del Acto Constituyente Nº 2 de 1991, sin introducir excepciones
no consagradas en dicha norma.  Para sustentar este argumento subraya que el
propio Decreto repite casi textualmente el artículo 18 del Acto Constituyente
Nº 2, concluyendo que por haber sido "el mismo constituyente el autor
tanto del Acto Nº 2 como de la Constitución Política de 1991, la interpretación
del Decreto 2192 debe hacerse frente al primero, del cual se deriva".
Respecto de la
eventual contradicción entre la norma demandada y el inciso 1º del artículo 109
de la Carta, no considera que se presente, pues la norma superior "no
contempla limitaciones que han  sido introducidas en la norma impugnada a los
partidos políticos que cuentan con personería jurídica".
Para la defensora
"es claro que el Constituyente consagró la obligación para el Estado de
CONTRIBUIR a la financiación y no de FINANCIAR las campañas, dejando al ámbito
de decisión gubernamental la cuantía de dicha contribución, el cual, en
ejercicio de este margen puede imponer limitaciones cuantitativas a la
financiación de campañas".
Concluye
manifestando que la limitación contenida en el artículo 6o Decreto 2192 de 1991 y en el Acto
Constituyente Nº 2 del mismo año, es lógica por encontrarse dentro del mismo
marco de regulación. "En efecto -dice- los límites a que alude el artículo
6o para los casos consagrados
en el mismo, son utilizados para señalar los eventos en los cuales se pueda
hacer efectiva la caución que debieron prestar los partidos, movimientos o
grupos políticos para llevar a cabo la inscripción de listas y candidatos en
las elecciones del 27 de octubre de 1991, circunstancia que ocurrirá de no
alcanzar los niveles de votación mínima allí señalados. Así la referencia,
tanto del artículo 18 del Acto Constituyente como del artículo 1o del Decreto 2192 sólo aclara que cuando
la votación sea igual o exceda ese mínimo, surgirá el derecho a exigir
refinanciación.
Así las cosas, la
limitación busca dentro de un marco, no sólo legal sino práctico y ético,
evitar que la participación en las campañas electorales se convierta en un
negocio comercial, desvirtuando la naturaleza y objetivos de la financiación, y
de la caución misma, que pretendería buscar garantía de seriedad en la
participación en las campañas".
III.  CONCEPTO
DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION
El Jefe del Ministerio
Público, en concepto Nº 076 del dieciseis (16) de septiembre de mil novecientos
noventa y dos (1992), solicitó a la Corte Constitucional INHIBIRSE  de proferir
sentencia de mérito en relación con la parte acusada del artículo 1º del
Decreto 2192 de 1991, por carecer de competencia, de acuerdo con los siguientes
argumentos:
1º-  Acerca de la
competencia constitucional, la vista fiscal recuerda cómo la Corte Suprema de
Justicia en sentencia del 24 de marzo de mil novecientos ochenta y uno (1981), había
establecido que tal concepto excluye toda situación no reglada de manera
expresa. Anteriormente esa misma Corporación había sostenido en providencia del
17 de abril de 1975, que los linderos de la competencia eran absolutamente
irrebasables, sin que pudieran reconocerse competencias por extensión o por
analogía.
Con fundamento en lo
dicho, concluye el Procurador que al control constitucional están  sometidos
solamente los actos comprendidos taxativamente en el artículo 241 superior.
Es atendiendo a lo
anterior, según el concepto, que el artículo 241, numeral 5 de la Carta,
dispone la competencia de la Corte Constitucional para  conocer de las demandas
contra decretos con fuerza de ley, tanto aquellos referidos por el artículo 150
numeral 10º de la Constitución Política, como  los expedidos con fundamento en
el artículo 341 de la misma.
A renglón seguido
transcribe el artículo transitorio 5, que confirió determinadas competencias
extraordinarias al Presidente de la República. Señala que la Carta (Artículo
10º transitorio), sí asignó expresamente a la Corte Constitucional la función
de ejercer el control  sobre los decretos que habían sido expedidos en
desarrollo de las facultades de Estado de Sitio y que no fueron improbados por
la Comisión Especial.
2º-  El análisis
fiscal continúa con la exposición de los motivos que llevaron al Ejecutivo a
expedir la norma demandada, reiterando que la misma es desarrollo  del artículo
18 del Acto Constituyente Nº 2 de 1991.
Estudia la
naturaleza del acto acusado y lo compara con cada uno de los tipos de decreto
que expide el Ejecutivo, concluyendo que el ordenamiento contentivo de la
disposición demandada no presenta las características de ninguno de ellos, de
tal suerte que no resulta desatinado afirmar que nos hallamos frente a una
normatividad sui-generis, cuyo control de constitucionalidad no está atribuído
por la Carta Política a la Corte Constitucional, razón por la cual solicita a
la Corporación adoptar una decisión inhibitoria.
De acuerdo con este
estudio, el Decreto 2192 de 1991 reglamenta un acto constituyente y por lo
tanto su control constitucional está atribuído al Consejo de Estado, según lo
dispone el numeral segundo del artículo 237 de la Carta.
IV.  CONSIDERACIONES
DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
Es el tema de la
competencia el que inicial y necesariamente debe ser abordado por la Corte
antes de entrar en el estudio específico de las normas acusadas, ya que ningún
objeto tendría éste si se llegara a concluir que la Corporación carece de
atribución constitucional para proferir fallo de fondo.
Lo primero que se
observa en el caso del Decreto 2192 de 1992, al cual pertenece la norma
demandada, es la invocación que en él se hace de las facultades conferidas al
Presidente de la República por el artículo 18 del Acto Constituyente número 2
de 1991, el cual, como se sabe, fue aprobado y promulgado por la Asamblea
Nacional Constituyente con varios días de antelación a la Carta Política (junio
30).
El Acto invocado,
"por el cual se dictan normas transitorias para elecciones de Congreso
Nacional y Gobernadores", dispuso en el mencionado artículo:
"Artículo 18.- Financiación
de las campañas.- El Gobierno Nacional reconocerá por gastos en que
incurran los aspirantes, partidos, movimientos, o grupos a Senado y Cámara con
motivo de la campaña electoral una suma equivalente a un ciento sesentavo
(1/160) del salario mínimo legal mensual, por cada voto válido depositado en
favor de las listas de candidatos inscritos en forma legal, siempre que hayan
alcanzado la votación mínima de que trata el artículo sexto del presente Acto
Constituyente.
Para elección de
Gobernadores se reconocerá una suma equivalente a un quinientosavo (1/500) del
salario mínimo mensual, en las mismas condiciones establecidas en el inciso
anterior.
El Gobierno
dispondrá la apertura de líneas de crédito con condiciones especiales para
facilitar el acceso a estos recursos. El Gobierno determinará la forma y
oportunidad en que se entregarán los recursos de que trata el presente
artículo". (Subraya la Corte).
Como puede verse por
la transcripción que antecede, la única facultad conferida al Presidente de la
República, además de la autorización para reconocer los gastos de las campañas,
tenía por objeto que determinara la forma y oportunidad en que se entregarían
los recursos aludidos en la disposición.
Es precisamente esa
facultad la que desarrolló el Ejecutivo cuando expidió el Decreto 2192 de 1991.
Es evidente que la
facultad así conferida no es de aquellas en cuya virtud queda revestido el
Presidente de la República para ejercer transitoriamente funciones legislativas
como sí ocurre con las previstas en el artículo 150, numeral 10º, de la
Constitución Política, en cuyo desarrollo dicho funcionario puede "...expedir
normas con fuerza de ley cuando la necesidad lo exija o la conveniencia
pública lo aconseje" (subraya la Corte) y como también acontece con los
demás decretos presidenciales por cuyo medio se desarrollan atribuciones
propias del legislador radicadas de manera excepcional en cabeza del Gobierno.
Determinar la forma
y oportunidad en que habrán de ser entregados unos recursos cuando ya el propio
Constituyente ha definido cuál será su cuantía y quiénes son los beneficiarios,
tal como acontece en el presente caso, no implica el ejercicio de una función
para cuyo desarrollo sea menester un acto sustancialmente dotado del poder
propio de la ley.
Así, pues, mediante
el Acto Constituyente No. 2 de 1991 no se confirió al Presidente una facultad
extraordinaria sino que se le ordenó definir en el campo administrativo unos
elementos indispensables para la cumplida ejecución de las normas de nivel
constitucional contenidas en dicho ordenamiento.
De lo anterior se
concluye que la Corte Constitucional, cuyas competencias específicas en lo
relativo a la guarda de la integridad y supremacía de la Carta Política están
referidas a los actos cuyo contenido material sea cuando menos legislativo
(artículo 241 C.N.), no es el tribunal al que corresponde resolver si el
artículo acusado se aviene a los preceptos constitucionales.
Por tanto, la
sentencia será inhibitoria.
V. DECISION
Con fundamento en
las consideraciones que anteceden, la Corte Constitucional de la República de
Colombia, oído el concepto del Procurador General de la Nación y cumplidos los
trámites previstos en el Decreto 2067 de 1991, administrando justicia en nombre
del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Declárase INHIBIDA
para resolver sobre la demanda instaurada contra artículo 1º (parcial) del
Decreto 2192 de 1991.
Cópiese, comuníquese
al Gobierno, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional, cúmplase y
archívese el expediente.
SIMON RODRIGUEZ RODRIGUEZ
Presidente
CIRO ANGARITA
BARON                                      EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
Magistrado
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
ALEJANDRO
MARTINEZ CABALLERO                                         FABIO MORON DIAZ
Magistrado
Magistrado
JAIME SANIN GREIFFENSTEIN
Magistrado
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General