T-687-16
Sentencia T-687/16
DERECHO
FUNDAMENTAL AL DEBIDO PROCESO ADMINISTRATIVO-Consagración
constitucional
El derecho al
debido proceso administrativo: (i) es de rango constitucional; (ii)
se aplica a todas las etapas y procedimientos de la administración; (iii) involucra
todos los principios y las garantías que conforman el concepto de debido
proceso como lo son, el principio de legalidad, el de competencia, el de
publicidad, y los derechos de defensa, contradicción y controversia probatoria,
así como el derecho de impugnación; (iv) debe responder no sólo a las garantías
estrictamente procesales, sino también a la efectividad de los principios que
informan el ejercicio de la función pública, como lo son los de igualdad,
moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad; y, (v)
como regla general, las actuaciones administrativas están reguladas por el
Código Contencioso Administrativo.
REVOCATORIA
DIRECTA-Definición
Según lo define
la ley 1437 de 2011, la revocatoria directa es una herramienta de la que pueden
hacer uso tanto la administración como los administrados para que en sede
gubernativa desaparezcan del ordenamiento jurídico aquellos actos
administrativos que: (i) estén en manifiesta oposición a la Constitución Política
o a la ley, (ii) no estén conformes con el interés público o social o atenten
contra él, o (iii) cuando con ellos se cause agravio injustificado a una
persona. Así las cosas, es un medio eficaz con el que cuentan los sujetos del
procedimiento administrativo para remediar, sin acudir al aparato judicial, los
yerros que puedan surgir en el ejercicio de la administración pública.
REVOCATORIA
DIRECTA DE ACTO ADMINISTRATIVO QUE RECONOCE PENSION O PRESTACION ECONOMICA-Garantía
del debido proceso administrativo
REVOCATORIA
DE ACTO ADMINISTRATIVO DE RECONOCIMIENTO DE PENSION-Artículo
19 de la Ley 797/03 permite revocar directamente pero solo ante evidencia de
fraude
REVOCATORIA
DIRECTA DE ACTO ADMINISTRATIVO DE RECONOCIMIENTO DE PENSION-Casos
en que la administración puede revocar su propio acto sin consentimiento
expreso del titular
REVOCATORIA DIRECTA DE ACTO
ADMINISTRATIVO DE RECONOCIMIENTO DE PENSION-Procede cuando
se ha obtenido de manera ilegal
Referencia: Expediente
T-5694740
Acción de tutela instaurada por Ángel
Gustavo Muñoz Galvis contra la Administradora Colombiana de Pensiones -Colpensiones-
con vinculación oficiosa de Fieltec Ltda y Royal Carnations Ltda
Magistrada Ponente:
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
Bogotá, D.C., dos (2) de
diciembre de dos mil dieciséis (2016)
La Sala Primera de Revisión de la
Corte Constitucional, integrada por la Magistrada María Victoria Calle Correa,
y los Magistrados Alejandro Linares Cantillo y Luis Guillermo Guerrero Pérez,
en ejercicio de sus competencias constitucionales, legales y reglamentarias, ha
proferido la siguiente
SENTENCIA
En el proceso de revisión de los fallos proferidos
por el Juzgado Veintiuno Laboral del Circuito de Bogotá y
por la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, de fechas treinta
y uno (31) de mayo y  veintiocho (28) de junio de dos mil
dieciséis (2016), respectivamente, dentro del proceso de tutela iniciado
por Ángel Gustavo Muñoz Galvis contra la Administradora
Colombiana de Pensiones, en adelante COLPENSIONES, con vinculación oficiosa de
FIELTEC LTDA y ROYAL CARNATIONS LTDA.
El expediente de la referencia fue
seleccionado para revisión mediante auto del treinta (30) de agosto de dos mil dieciséis
(2016), proferido por la Sala de Selección Número Ocho[1].
I. ANTECEDENTES
La Administradora Colombiana de
Pensiones le reconoció a Ángel Gustavo Muñoz Galvis una pensión de vejez.  No
obstante, luego se la revocó sin su consentimiento por considerar que la misma
había sido concedida de manera ilegal, como consecuencia de una adulteración de
la historia laboral realizada de manera injustificada y sin soportes por parte
de una funcionaria de la entidad accionada.
El actor considera que con su proceder,
Colpensiones le violó sus derechos fundamentales al debido proceso, a la seguridad
social, a la vida digna, al mínimo vital y a su protección como persona de la tercera
edad.
1. Hechos
1.1. Ángel Gustavo Muñoz Galvis, de
setenta y seis (76) años de edad[2],
interpuso acción de tutela contra Colpensiones, por considerar vulnerados sus
derechos fundamentales al debido proceso, seguridad social, vida digna, mínimo
vital y derechos de las personas de la tercera edad[3].
1.2. Señaló que después de haber
laborado durante toda su vida para diferentes empresas, el día diecisiete (17)
de septiembre de dos mil catorce (2014), acudió a Colpensiones a consultar el
estado de sus cotizaciones. Allí se le informó que a la fecha cumplía con los
requisitos para acceder a su pensión de vejez, y le fue entregado un reporte de
su historia laboral unificada, que certificó 1.476 semanas de cotización[4].
Al día siguiente, radicó ante la entidad la solicitud de reconocimiento y pago
de su prestación[5].
1.3. Mediante Resolución GNR
434423 del 20 de diciembre de dos mil catorce (2014)[6],
Colpensiones le reconoció el pago de su pensión de vejez[7]
bajo el régimen de transición, por valor de seiscientos dieciséis mil
($616.000) pesos, efectiva a partir del primero (1°) de enero de dos mil quince
(2015).  No obstante, el día veinticuatro (24) de noviembre de ese mismo año, mediante
oficio BZ2014_7767600-3189649[8],
la entidad le notificó al señor Muñoz Galvis la apertura de la Investigación
administrativa Especial N° 258-15, iniciada de manera oficiosa con el fin de
verificar los soportes que sirvieron de fundamento para la expedición del acto
administrativo de reconocimiento de la prestación.
En esta comunicación, informó la administradora
de pensiones que pese a no existir solicitud de corrección de historia laboral
por parte del beneficiario, el día veintiuno (21) de julio de dos mil catorce
(2014) se realizó una corrección presuntamente irregular, consistente en ampliar
las semanas de cotización existentes con los empleadores Fieltec Ltda. y Royal
Carnations Ltda.   En esa comunicación, se le concedió al accionante un término
de quince (15) días hábiles para pronunciarse sobre los hechos relatados.
1.4. En respuesta, el señor Ángel
Gustavo Muñoz, presentó escrito radicado en la administradora de pensiones el
día dieciocho (18) de diciembre de dos mil quince (2015), en el cual expresó
sus argumentos, así:
(i)
Indicó
que la solicitud de reconocimiento de la pensión la radicó únicamente cuando la
misma entidad le certificó que contaba con los requisitos para tal fin, como
consta en el “Reporte de semanas cotizadas en pensiones” entregado por
Colpensiones, de fecha diecisiete (17) de septiembre de dos mil catorce (2014)[9].
(ii)
Consideró
excesivo que se le traslade al usuario la carga de la prueba de la constatación
de sus aportes a pensiones pues ello era una obligación legal de sus
empleadores[10].
(iii)
Afirmó
que en los periodos de la historia laboral que presuntamente aparecen sin
soporte, trabajó como jornalero en labores de agricultura y ganadería en fincas
de municipios de Cundinamarca, creyendo de buena fe, que sus patrones
efectuaban los aportes a pensión, como era su deber.
(iv)
Agregó
que nunca conoció el nombre de las empresas que lo empleaban, pues su contacto
directo era con los “capataces” de cada hacienda, quienes no le entregaron
soportes documentales de su vinculación laboral.
(v)
Señaló
que gracias al reporte de semanas cotizadas suministrado por Colpensiones,
conoció que trabajó para las empresas FIELTEC LTDA y ROYAL CARNATIONS LTDA, y
que mediante consulta en la Cámara de Comercio estableció que tienen cancelada
su matrícula mercantil desde los años 2010 y 1986, respectivamente.  Por ello
no se explica cómo estas empresas pudieron solicitar una corrección de su
historia laboral el veintiuno (21) de julio de dos mil catorce (2014), si para
esa fecha ya no existían.
1.5.  La investigación
administrativa especial concluyó el quince (15) de marzo de dos mil dieciséis (2016),
con la expedición de la Resolución GNR 78224 mediante la cual Colpensiones
revocó, de forma directa y sin consentimiento del beneficiario, la Resolución GNR
434423[11],
que había reconocido la pensión de vejez al señor Muñoz Galvis. Contra esa
decisión no procedía recurso alguno[12].
Como sustento de su decisión adujo:
“De acuerdo con el acervo
probatorio es necesario acotar, que sin existir una solicitud de corrección de
historia laboral por parte del señor ÁNGEL GUSTAVO MUÑOZ GALVIS, la trabajadora
de la Gerencia Nacional de Operaciones identificada con el usuario “jmtorresp”
efectuó correcciones injustificadas en la historia laboral tradicional del
señor MUÑOZ GALVIS el día 21 de julio de 2014 entre las 20:24 y las 20:32, es
decir, antes de la radicación de la solicitud para el reconocimiento de una
prestación económica, consistente en ampliar en la historia laboral tradicional
el periodo de cotización con el patronal Nº 01002402196, que corresponde a
FIELTEC LTDA modificando la fecha de retiro a 30 de diciembre de 1971 (fecha
real 03 de marzo de 1967) y con el patronal Nº 01030101261 que corresponde a
ROYAL CARNATIONS LTDA modificando la fecha de retiro a 23 de mayo de 1983
(fecha real el 31 de mayo de 1973). Lo descrito anteriormente no existía en la
historia laboral del señor MUÑOZ GALVIS, tal como se evidencia en los registros
del 11 al 33 del log de auditoría del aplicativo de historia laboral
tradicional, adjudicándole sin explicación alguna un total de 773 semanas (…) las
cuales fueron incluidas en la pensión o prestación económica que fue reconocida
mediante el acto administrativo GNR Nº 434423 del 20 de diciembre de 2014,
fueron efectuadas sin justificación ni soporte, por lo tanto dichas semanas no
pueden hacer parte de la historia laboral del señor ÁNGEL GUSTAVO MUÑOZ GALVIS,
ni deben ser tenidas en cuenta para el beneficio de una prestación económica. (…)
las cuales concluyeron en la verificación irrefutable de que la pensión de
vejez fue reconocida al señor MUÑOZ GALVIS ANGEL GUSTAVO con base en
información adulterada de su historia laboral. (…) Que de conformidad con las
nuevas pruebas aportadas se concluye que el reconocimiento de la pensión de
vejez a favor del señor MUÑOZ GALVIS ANGEL GUSTAVO se realizó bajo una
situación ilegal, con fundamento en información adulterada incluida de forma
fraudulenta en las bases de datos misionales de la Administradora Colombiana de
Pensiones COLPENSIONES. (…) Que el asegurado reporta en su historia laboral 719
semanas efectivamente cotizadas para pensión de vejez, no cumpliendo el mínimo
de tiempo exigido por la ley[13]”.
Sobre el fundamento legal de la
anterior decisión, Colpensiones consideró que: “se cumplen los presupuestos exigidos
por el artículo 19 de la Ley 797 de 2003 y el artículo 243 de la Ley 1450 de
2011 para revocar el acto administrativo sin consentimiento del particular que
se benefició de la irregularidad”[14].
Además, citó en su apoyo el artículo 93 de la Ley 1437 de 2011, sobre causales
de revocación de los actos administrativos, y la sentencia C-835 de 2003[15],
que estudió la constitucionalidad del artículo 19 de la Ley 797 de 2003.
1.6. El día veintitrés (23) de
mayo de dos mil dieciséis (2016), Colpensiones expidió la Resolución GNR
149634, mediante la cual modificó la Resolución GNR 78224 del quince (15) de
marzo de dos mil dieciséis (2016), en el sentido de manifestar que contra el
acto de revocatoria de la pensión, procedían los recursos de reposición y en
subsidio, apelación. En la misma decisión, ordenó el reintegro a la Nación de
la totalidad de los recursos girados a favor del señor Ángel Gustavo Muñoz
Galvis a título de mesadas, retroactivos y aportes en salud, por un valor de
once millones ochenta y nueve mil doscientos sesenta y cinco pesos
($11.089.265).
1.7. Contra el anterior acto
administrativo, el señor Muñoz Galvis presentó recurso de reposición el día
quince (15) de junio de dos mil dieciséis (2016)[16],
que fue resuelto mediante Resolución N° GNR 216972 del veinticinco (25) de
julio del mismo año, rechazándolo por extemporáneo[17].
1.8. Por los hechos expuestos, el
actor solicitó al Juez constitucional que se “declare totalmente nula la resolución
GNR 78224 del quince (15) de marzo de 2016 mediante la cual la Administradora
Colombiana de Pensiones- COLPENSIONES revocó la resolución GNR 434423 donde se
me había concedido la pensión, y en consecuencia, se me siga pagando la
prestación económica que hasta este momento se ha reconocido en legal forma”[18].
2. Respuesta
de las entidades demandadas
2.1. Colpensiones no intervino en el proceso, a pesar de haber sido debidamente
notificada de la admisión de la demanda de tutela[19].
2.2. De manera oficiosa se vinculó como accionadas a las empresas
FIELTEC LTDA y ROYAL CARNATIONS LTDA, por orden judicial de la Sala Laboral del
Tribunal Superior del Distrito Judicial de esta ciudad, en virtud de
declaratoria de nulidad de todo lo actuado, por falta de vinculación de las
mismas. Sin embargo, la Cámara de Comercio de Bogotá certificó que las dos
sociedades se encontraban en proceso de liquidación, de tal suerte que no
pudieron ser vinculadas al trámite procesal.
3.  Decisiones judiciales que se
revisan
3.1. Sentencia de primera
instancia
El treinta y uno (31) de mayo de
dos mil dieciséis (2016), la Jueza Veintiuno Laboral del Circuito de Bogotá
negó la solicitud de amparo presentada por Ángel Gustavo Muñoz Galvis[20].
Primero, porque consideró que el demandante cuenta con otro medio de defensa
judicial para debatir las pretensiones de orden legal que reclama. Segundo,
porque a su juicio, el actor no acreditó encontrarse ante el riesgo de sufrir
un perjuicio irremediable.
3.2. Impugnación.
En desacuerdo con la anterior
decisión, el señor Muñoz Galvis, dentro del término establecido por la ley, la
impugnó, solicitando revocar el fallo de primera instancia. Consideró que
Colpensiones si vulneró sus derechos fundamentales, especialmente, su derecho
al debido proceso. Lo anterior, porque en su criterio, la administración no
debió revocar “de manera directa, arbitraria y abusiva”[21],
un acto administrativo de carácter particular y concreto de reconocimiento de
derechos, sino que debió acudir ante la Jurisdicción Contencioso Administrativa
para debatir la legalidad de su propio acto. En apoyo de lo anterior, citó la
sentencia C-835 de 2003[22],
de esta Corporación, que examinó la constitucionalidad del artículo 19 de la
ley 797 de dos mil tres (2003), de la cual destacó:
“(…)
Tratándose de la revocación de actos administrativos de carácter particular y
creadores de derechos, es al ente administrativo, y no al particular, a quien
corresponde poner en movimiento el aparato jurisdiccional demandando su propio
acto. De esta manera, al particular se le garantiza que sus derechos se
mantendrán inalterables, mientras la jurisdicción, agotadas las formas propias
de un juicio, no resuelva en favor o en contra de sus intereses”.
Asimismo, argumentó que la Jueza
de primera instancia no examinó a fondo su situación particular, pues considera
que al ser un adulto mayor, enfermo, sin oportunidades laborales, cuya única
fuente de ingresos era su pensión, queda demostrado que se encuentra ante el
riesgo de sufrir un perjuicio irremediable, por la afectación del mínimo vital
y vida digna de su núcleo familiar, conformado por él, su esposa de sesenta y
cuatro (64) años de edad, quien también dependía económicamente de dicha
prestación, una hija quien es madre soltera y su nieta de tres (3) años de edad.
Finalmente manifestó que
Colpensiones no puede alegar a su favor su propia culpa para reclamar la
devolución de las mesadas pensionales pagadas, según lo establece, en su
criterio, el numeral 2º del artículo 136 del Código Contencioso Administrativo
y porque así lo definió la sentencia del primero (1º) de septiembre de dos mil
catorce (2014) proferida por la Sección Segunda Subsección A del Consejo de
Estado[23].
3.3. Sentencia de segunda
instancia
Impugnada la providencia, en
segunda instancia, la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial
de Bogotá, en sentencia del veintiocho (28) de junio de dos mil dieciséis
(2016)[24],
la confirmó.  Esta última reconoció que pese a que existen procedimientos para
debatir la controversia planteada ante la jurisdicción Contencioso
Administrativa, se cumplen a cabalidad los requisitos exigidos por la
jurisprudencia constitucional para la procedibilidad de la tutela, porque ésta
fue instaurada para requerir la revocatoria de un acto administrativo de
reconocimiento pensional de un sujeto de especial protección constitucional,
dada su avanzada edad.
Respecto al análisis de fondo de
la acción, decidió negar el amparo deprecado al concluir que en el expediente
se encuentra acreditado, que la actuación administrativa desplegada por la
entidad accionada previa a la revocatoria de la prestación, no fue arbitraria
ni caprichosa, sino que se desarrolló con el lleno de los requisitos de ley y bajo
la premisa de la protección al principio de la sostenibilidad financiera y
vigilancia de los recursos públicos. Y dado que la irregularidad presentada en
la modificación de la historia laboral del señor Muñoz Galvis no tuvo soporte
real, consideró que no era necesario que la administración solicitara el
consentimiento del beneficiario para revocar la pensión que aquel disfrutaba.
4. Pruebas
4.1. Con la acción de tutela, el
actor aportó los siguientes documentos:
4.1.1. Copia de la Resolución GNR
434423 del 20 de diciembre de 2014[25]
y notificación de la misma[26],
mediante la cual Colpensiones le reconoció el pago de la pensión de vejez al
señor Ángel Gustavo Muñoz Galvis.
4.1.2. Copia del Oficio BZ2014_7767600-3189649,
del 24 de noviembre de 2015, por medio de la cual la entidad le notificó al actor
la apertura de la Investigación administrativa Especial Nº 258-15[27].
4.1.3. Copia del Memorial de
fecha 16 de diciembre de 2015, mediante el cual el accionante presentó sus
argumentos a Colpensiones, frente a la investigación administrativa Nº 258-15[28].
4.1.4. Copia de la Resolución GNR
78224 del 15 de marzo de 2016 y acta de notificación de la misma al interesado[29],
por medio de la cual Colpensiones revocó la Resolución GNR 434423, que había
reconocido la pensión de vejez al señor Muñoz Galvis[30].
4.1.5. Copia del formato de
solicitud de prestaciones económicas, en el que consta la petición del
accionante a Colpensiones, para el reconocimiento y pago de su pensión de vejez[31].
4.1.6. Copia del reporte de
semanas cotizadas en pensiones por el afiliado Gustavo Muñoz Galvis, expedido
por Colpensiones, que certificó un total de 1.476,43 semanas[32].
4.1.7. Copia
del extracto de cuenta de ahorros del banco GNB Sudameris, a nombre del señor
Ángel Gustavo Muñoz, en el que consta una consignación por valor de quinientos
sesenta y siete mil veintiocho pesos ($567.028) que según informa el actor,
corresponde al pago de su pensión del mes de noviembre de 2015.
4.2. Con posterioridad al trámite de la
impugnación, el accionante remitió un memorial a la Sala Laboral del Tribunal
Superior del Distrito Judicial de Bogotá[33], a través del cual recordó,
que por tratarse de una acción constitucional que busca la protección de sus
derechos fundamentales vulnerados, y no de un proceso judicial, no es viable
examinar en esa instancia si aquel tiene o no derecho a su pensión de vejez,
sino únicamente analizar si existió o no una vulneración a sus derechos.  Adjuntó
en su apoyo, copia de la sentencia STC 001-2014 proferida por la Sala de
Casación Civil de la Corte Suprema de Justicia, de fecha treinta (30) de enero
de dos mil catorce (2014).
5. Documentos allegados en sede
de revisión
5.1. Encontrándose el expediente
en el trámite de revisión, mediante escrito radicado en la Secretaría General
de esta Corporación el veinte (20) de octubre de dos mil dieciséis (2016), el
accionante remitió nuevo memorial mediante el cual relató algunas
consideraciones sobre su situación actual[34]:
5.1.1. Refirió encontrarse en una
situación muy difícil, pues al no contar con su pensión, único sustento de su
núcleo familiar, ha debido recurrir a préstamos de particulares para solventar
los gastos mínimos de su hogar, conformado por él, su esposa de sesenta y
cuatro (64) años de edad que no trabaja ni tiene ingreso alguno, su hija, quien
es madre soltera, y su nieta de tres (03) años de edad.
5.1.2. Relató que presenta una
discapacidad visual, porque hace treinta y cuatro (34) años perdió la visión de
su ojo izquierdo, y está perdiendo la visión de su ojo derecho debido a una
miopía degenerativa que padece y porque el lente intraocular que le habían
implantado hace doce (12) años se corrió, razón por la cual va a ser intervenido
quirúrgicamente en próximos días.  En prueba de esta afirmación aportó
documentos médicos expedidos por el grupo oftalmológico HORUS y Aliansalud EPS,
en los que consta que el actor ha sido atendido por el diagnóstico de “Coroidosis
miópica severa, Pseudofaquia, Pthisis buibi ojo izquierdo, miopía degenerativa
OD único, blefaritis, membrana epirretiniana Ojo Derecho” y que tiene
pendiente la práctica de una cirugía de “implantación de lente intraocular
secundario SOD, extracción de cuerpo extraño del segmento posterior del ojo
SOD, vitrectomía vía posterior con inserción de silicón o gases, lente fijación
escleral”[35].
Agregó que su esposa está en tratamiento por un posible diagnóstico de glaucoma,
pero es ella quien se encarga de guiarlo en todo momento, y del cuidado de su
nieta para que su hija pueda trabajar.
5.1.3. Añadió que una vez la
accionada le revocó su pensión, buscó ayuda en sus antiguos empleadores,
quienes lo acogieron y le permiten realizar esporádicamente turnos de
celaduría, por los cuales percibe $48.556 diarios. Sin embargo, por el
deterioro de su salud visual, no ha podido volver a trabajar.
5.1.4. Finalmente, expresó: “soy
una persona humilde, estudié hasta tercero de primaria, no conozco de leyes,
fui jornalero en la época que empezó el seguro social, un capataz nos pagaba y
nos decía que todo estaba bajo la ley. Sé que trabaje del año 1967 en adelante
en Santuario (Chocontá – Cundinamarca) en haciendas de ganado ordeñando,
arreglando caminos, sembrando papa, arreglando cercas, después de casi 7 años
de llevar allí me trasladé a otra finca cercana haciendo lo mismo, luego me
enviaban de una finca a otra ejerciendo las mismas labores, me cansé de esa
situación y luego llegué a otra finca en Mesitas del Colegio (…). Nunca supe si
esas fincas donde trabajé estaban adscritas a una empresa, nunca me entregaron
recibos de pago ni carnet, me vine a enterar del nombre de estas empresas
(Fialtec– Royal Carnation(sic)) cuando vi mi historia laboral.” Y más
adelante concluyó: “Mi vida, nuestra vida se ha derrumbado anímica y
físicamente, ya que al carecer de un ingreso seguro como el de mi pensión hasta
las necesidades más básicas entran en discusión”.
5.1.5. Con ese escrito,
aportó los siguientes documentos:
a)    Copia
de los certificados expedidos por el Grupo Oftalmológico HORUS, sobre
atenciones médicas prestadas al actor, así:
(i)
Copia
de los formatos de informe de consulta de fechas diecinueve (19) de septiembre
de dos mil trece (2013) y cinco (05) de febrero de dos mil catorce (2014), en
el cual consta que el actor ha sido atendido por el diagnóstico de “Coroidosis
miópica severa, Pseudofaquia, Pthisis buibi ojo izquierdo, miopía degenerativa
OD único, blefaritis, membrana epirretiniana Ojo Derecho”[36].
(ii)
Copia
de la orden de prescripción de insumo no POS de fecha diecisiete (17) de
septiembre de dos mil dieciséis (2016), mediante el cual se le ordenó un “Lente
intraocular fijación escleral PMMA (unidad)”.
(iii)
Copia
del formato de Solicitud de servicios diagnósticos, de fecha diecisiete (17) de
septiembre de dos mil dieciséis (2016), que ordenó exámenes de cuadro hemático,
creatinina, glicemia, electrocardiograma.
b)    Copia
del formato de pre-aprobación de servicios médicos de Aliansalud EPS, mediante
el cual tramitó la aprobación de los siguientes procedimientos ambulatorios
quirúrgicos al accionante: “implantación de lente intraocular secundario
SOD, extracción de cuerpo extraño del segmento posterior del ojo SOD,
vitrectomía vía posterior con inserción de silicón o gases, lente fijación
escleral”[37].
c)     Copia
del formato de aprobación de servicio quirúrgico expedido por el grupo
oftalmológico HORUS en el que consta que se programó la cirugía denominada “Vitrectomía
posterior + inserción de fluido o gases OD” al señor Ángel Gustavo Muñoz,
para el día trece (13) de octubre de dos mil dieciséis (2016)[38].
d)    Copia
de la Resolución GNR 149634 de fecha veintitrés (23) de mayo de dos mil
dieciséis (2016) y acta de notificación de la misma al interesado, mediante la
cual Colpensiones modificó la Resolución GNR 78224 del quince (15) de marzo de
dos mil dieciséis (2016), en el sentido de manifestar que contra el acto de
revocatoria de la pensión de vejez del accionante, procedían los recursos de
reposición y en subsidio, apelación.  Este acto administrativo ordenó además,
el reintegro a la Nación de la totalidad de los recursos girados al actor a
título de mesadas, retroactivos y aportes en salud por un valor de once
millones ochenta y nueve mil doscientos sesenta y cinco pesos ($11.089.265)[39].
e)     Copia
del derecho de petición suscrito por el señor Muñoz Galvis, radicado ante
Colpensiones el día quince (15) de junio de dos mil dieciséis (2016), mediante
el cual solicitó: copia del expediente administrativo que condujo al acto de
revocatoria de pensión, además, peticionó información sobre el nexo causal
existente entre la ausencia de soportes de sus semanas de cotización y la
corrección de su historia laboral, que permita concluir la existencia de una
conducta fraudulenta[40].
f)      Copia
de la Resolución GNR 216972 del veinticinco (25) de julio de dos mil dieciséis
(2016), y acta de notificación de la misma, mediante la cual Colpensiones negó
al actor por extemporáneo, el recurso de reposición y negó la solicitud de “suspensión
de los efectos jurídicos de la Resolución GNR 78224”[41].
g)    Copia
del recibo de pago del servicio público de energía eléctrica de la empresa
Codensa, en el cual consta que el accionante pertenece al estrato
socioeconómico nivel dos (2)[42].
5.2.
El
día veintiocho (28) de noviembre de dos mil dieciséis (2016), la entidad
accionada radicó ante la Secretaría General de esta Corporación, un memorial
suscrito por la Gerente Nacional de Doctrina (A) de la Administradora
Colombiana de Pensiones – Colpensiones, mediante el cual intervino en el
presente trámite de Revisión, en ejercicio de “una medida de defensa
jurídica constitucional con el fin de optimizar el proceso de seguimiento y
aplicación del precedente judicial constitucional”. Después de relatar los
hechos y pretensiones del presente amparo tutelar, reiteró que la acción de
tutela instaurada para acceder al reconocimiento y pago de la pensión de vejez debatida
es improcedente, por cuanto el actor cuenta con otro medio de defensa judicial,
esto es, un proceso ante la jurisdicción ordinaria para debatir la legalidad de
sus requerimientos.  Asimismo, señaló que el accionante no demostró encontrarse
en una situación de perjuicio irremediable que habilite el ejercicio de la
acción como mecanismo transitorio.
Consideró que estaba habilitada
para revocar de manera inmediata y sin consentimiento del beneficiario, la
pensión de vejez concedida previamente al señor Ángel Gustavo Muñoz Galvis por
cuanto ella había sido obtenida a través de maniobras fraudulentas. Argumentó
que la investigación administrativa surtida por la entidad, evidenció la
existencia de una inclusión irregular y adulteración de información en la base
de datos misionales de Colpensiones, que terminó beneficiando al afiliado.  Por
estos motivos, solicitó que la acción fuera declarada improcedente o en su
defecto, que se denegara el amparo constitucional[43].
II. CONSIDERACIONES DE LA CORTE
CONSTITUCIONAL
1. Competencia
La
Sala es competente para revisar el fallo de tutela referido, de conformidad con
lo dispuesto en los artículos 86 y 241, numeral 9º, de la Constitución Política,
y 33 y 34 del Decreto 2591 de 1991.
2. Planteamiento del caso y problema
jurídico
2.1. La Administradora Colombiana de Pensiones
le reconoció a Ángel Gustavo Muñoz Galvis una pensión de vejez.  No obstante,
luego se la revocó sin su consentimiento por considerar que la misma había sido
concedida como consecuencia de una adulteración de la historia laboral del
afiliado realizada de manera injustificada y sin soportes por una funcionaria
de la entidad accionada. El actor considera que con su proceder, Colpensiones
le violó sus derechos fundamentales al debido proceso, a la seguridad social, a
la vida digna, al mínimo vital y los derechos de las personas de la tercera
edad.
En los actos administrativos expedidos
por la entidad accionada, Colpensiones argumentó que estaba
habilitada para revocar la pensión de vejez concedida previamente al señor
Ángel Gustavo Muñoz Galvis, de manera directa y sin su consentimiento, a la luz
del artículo 19 de la Ley 797 de 2003[44],
porque ella había sido obtenida a través de maniobras fraudulentas, verificadas
a través de una investigación administrativa interna surtida por la entidad, que
contó con la participación del pensionado, y que evidenció la existencia de una
adulteración de información en la base de datos misionales de la entidad.
2.2. Con fundamento en los hechos
descritos corresponde a la Sala resolver el siguiente problema jurídico: ¿Viola
una entidad administradora de pensiones (Colpensiones) los derechos
fundamentales de un adulto mayor (Ángel Gustavo Muñoz Galvis), al revocar su
pensión de vejez unilateralmente, por considerar que la misma fue concedida de
manera ilegal, mediante la adulteración de su historia laboral efectuada por
una funcionaria de la entidad accionada?
2.3. Para dar solución a esta
interrogante, la Sala Primera de Revisión procederá a realizar un análisis de
la jurisprudencia constitucional y normatividad aplicable sobre: (i) La
procedencia excepcional de la acción de tutela cuando existen mecanismos
ordinarios de protección; (ii) el derecho fundamental al debido proceso administrativo;
(iii) El debido proceso en la revocatoria directa de actos administrativos
particulares y concretos que reconocen pensiones; para así, proceder a (iv) la solución
del caso en concreto.
3. Procedencia excepcional de la acción
de tutela cuando existen mecanismos ordinarios de protección. Principio de subsidiariedad.
Reiteración de jurisprudencia[45]
En esta ocasión se evidencia que el caso
concreto no presenta mayores dificultades frente a la observancia de la mayoría
de las exigencias para la procedencia de la acción de tutela.  Examinado el asunto
bajo estudio de cara a los requisitos previstos en el artículo 10 del Decreto
2591 de 1991, encuentra la Sala que el requerimiento relacionado con la legitimación
por activa se encuentra acreditado, ya que el accionante es una persona
natural y es el titular de la presunta vulneración de derechos. En cuanto a la legitimación
por pasiva, la acción se interpone contra la Administradora Colombiana de
Pensiones (Colpensiones), que presuntamente está desconociendo los derechos al
mínimo vital, a la vida digna, al debido proceso y a la seguridad social del
actor. Por tratarse de una entidad que hace parte del Sistema General de
Pensiones, como Empresa Industrial y Comercial del Estado, encuentra la Sala que
se cumple con este requisito, pues se trata de una autoridad pública, para
efectos de lo previsto en los artículos 86 y 115 del texto Superior.
Finalmente, en lo que respecta a la inmediatez, se observa que el accionante
instauró la acción de tutela el día cinco (5) de abril de dos mil dieciséis
(2016), cuando habían transcurrido tan solo diecisiete (17) días desde el
momento de la notificación de la revocatoria de su pensión de vejez. Por esta
razón, a juicio de esta Sala de Revisión, se trata de un término razonable que
no desvirtúa el carácter urgente e inminente del amparo (CP art. 86).
El análisis sobre el cumplimiento del
principio de subsidiariedad se realizará con mayor detenimiento, al ser uno de
los aspectos sobre el cual la autoridad judicial de primera instancia formuló
sus reparos.
La acción de tutela, de naturaleza residual
y subsidiaria, fue concebida como un mecanismo jurisdiccional excepcional[46], para
procurar la efectiva e inmediata protección de los derechos fundamentales de
las personas, cuando quiera que éstos resulten vulnerados por la acción o la
omisión de cualquier autoridad pública o de ciertos particulares[47].  Es
residual o subsidiaria porque no procede cuando existen otros recursos o medios
de defensa judiciales para salvaguardar los derechos vulnerados, salvo que
aquélla se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio
irremediable[48].
Este mandato ha sido identificado por la jurisprudencia como el principio de
subsidiaridad, cuyo propósito es el de preservar las competencias establecidas
por la Constitución y las leyes a las diferentes autoridades, en consonancia
con los principios de autonomía e independencia judicial que gobiernan un
Estado Social de Derecho[49].
Esto es, que en concordancia con el
artículo 86 de la Constitución y 6 del Decreto 2591 de 1991 estableció dos
excepciones al mandato general de improcedencia. La primera, señalada en el
texto superior[50], refiere que la acción de tutela
procederá también cuando, a pesar de la existencia de otros mecanismos
judiciales, ésta se utilice como medio transitorio para evitar un perjuicio
irremediable, porque aquellos
no brindan una protección lo suficientemente expedita, dadas las circunstancias especiales del caso y la situación
en la que se encuentra el individuo solicitante[51].
Y, la segunda, determina que la tutela resulta procedente cuando los otros mecanismos
de defensa carecen de idoneidad o eficacia para garantizar la efectividad de
los derechos fundamentales conculcados[52].
Sobre la primera de las excepciones planteadas, en la
Sentencia SU-961 de 1999[53], la Corte señaló que “en
cada caso, el juez está en la obligación de determinar si las acciones disponibles
le otorgan una protección eficaz y completa a quien la interpone. Si no es así,
si los mecanismos ordinarios carecen de tales características, el juez puede
otorgar el amparo de dos maneras distintas, dependiendo de la situación de que
se trate. La primera posibilidad es que las acciones ordinarias sean lo
suficientemente amplias para proveer un remedio integral, pero que no sean lo
suficientemente expeditas para evitar el acontecimiento de un perjuicio
irremediable. En este caso será procedente la acción de tutela como mecanismo
transitorio, mientras se resuelve el caso a través de la vía ordinaria”[54].
La segunda posibilidad es que las
acciones ordinarias no tengan la facultad de resolver la controversia de forma
idónea y eficaz, circunstancia en la cual es procedente conceder la tutela de
manera definitiva, como mecanismo directo de protección de los derechos
fundamentales[55].
En
lo que se refiere a las solicitudes de reconocimiento y pago de las
prestaciones derivadas del derecho a la seguridad social, como la pensión de
vejez, y cuando se trate de demandar actos administrativos por vía de tutela,  la
jurisprudencia ha puntualizado que, por regla general, la acción constitucional
resulta improcedente ante la existencia de otros medios de defensa judicial,
como lo son las acciones ante las jurisdicciones ordinaria laboral y
contencioso administrativa, cuyo régimen de competencias se define según la
calidad de servidor público que ostente la persona demandante y la naturaleza
de la entidad que administre el régimen de seguridad social[56].
Sin embargo, esta Corporación ha
admitido la procedencia del amparo constitucional de manera excepcional, frente
a situaciones en las que concurran las siguientes condiciones: “(i) que la
negativa al reconocimiento de la prestación se origine en actos que en razón a
su contradicción con preceptos superiores puedan, prima facie, desvirtuar la
presunción de legalidad que recae sobre las actuaciones de la administración[57];
(ii) que esa negativa de reconocimiento de la prestación vulnere o amenace un
derecho fundamental; y (iii) que la acción de tutela resulte
indispensable para evitar la consumación de un perjuicio irremediable o para
otorgar una respuesta integral frente al derecho comprometido”[58].
Sobre el
tema, la jurisprudencia constitucional ha aceptado que en los casos en los que la
persona solicitante del derecho pensional es un sujeto de especial protección
constitucional, las vías ordinarias se tornan ineficaces, porque los tiempos de
espera a los cuales tienen que verse sometidos pueden agravar las
circunstancias de debilidad manifiesta en las que se encuentran[59].
En
este sentido, lo primero que advierte la Sala, es que el accionante es un
sujeto de especial protección constitucional, toda vez que reviste la doble
condición de adulto mayor y persona en situación de discapacidad visual[60]. Como
resultado, todo análisis de procedibilidad que se haga sobre la presente acción
de tutela, debe ser menos estricto teniendo en cuenta que el accionante no puede
soportar las cargas y los tiempos procesales característicos de los medios
ordinarios de defensa judicial de la misma manera que el resto de la sociedad.
Lo
anterior, por cuanto se acreditó que el señor Ángel Gustavo Muñoz, es una
persona de setenta y seis (76) años de edad[61],
con graves limitaciones en su visión, debido a la ausencia de la funcionalidad
de su ojo izquierdo y la pérdida de la visión de su ojo derecho debido a una
miopía degenerativa que padece, y las complicaciones que presentó el lente
intraocular que previamente le habían implantado[62].
Debido a ese padecimiento, no ha podido volver a trabajar en los turnos de
celaduría que esporádicamente realizaba. En conclusión, es una persona que no
puede competir en el mercado laboral, no puede valerse por sí mismo y para
realizar sus actividades cotidianas requiere de la guía y apoyo de su esposa,
quien también es una persona adulta mayor que padece de glaucoma[63]. Además,
el actor afirmó y la entidad accionada no lo desvirtuó, que es una persona que carece
de los recursos necesarios para su mínima subsistencia, pues la pensión que
devengó hasta el mes de marzo del año en curso, era la única fuente de ingresos
para él y su núcleo familiar, conformado por su esposa, su hija, madre soltera
y su nieta de tres (03) años de edad[64].
Por estas
razones, la Sala concluye que se cumplen a cabalidad los requisitos exigidos
por la jurisprudencia constitucional para la procedencia de la presente acción,
y por tanto, de manera excepcional puede esta Corporación entrar a examinar de
fondo las pretensiones del accionante, pese a la existencia de otro mecanismo
de defensa judicial.
4. El derecho fundamental al debido proceso
administrativo
El debido proceso es un derecho
constitucional fundamental, regulado en el Artículo 29 Superior, aplicable “a
toda clase de actuaciones judiciales y administrativas”[65], en
procura de que los habitantes del territorio nacional puedan acceder a
mecanismos justos, que permitan cumplir con los fines esenciales del Estado.
Esto es, que en cualquiera de sus etapas, se debe asegurar la efectividad de
las garantías que se derivan de dicho principio constitucional.
En las sentencias C-640 de 2002[66] T-103
de 2006[67]
y T-465 de 2009[68]
esta Corporación señaló que el debido proceso administrativo se aplica a todos
los procedimientos de la administración, desde su inicio hasta su culminación. Es
también un derecho subjetivo para los administrados y debe responder
no sólo a las garantías estrictamente procesales, sino también incluye los
derechos de defensa, contradicción y controversia probatoria, así como los
principios que informan el ejercicio de la función pública, como lo son los de igualdad,
moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad, publicidad y legalidad
de sus actos.
Asimismo, en sentencia T-982 de
2004[69],
la Sala Quinta de Revisión de la Corte Constitucional, puntualizó que este
derecho se convierte en una manifestación del principio de legalidad conforme
al cual toda competencia ejercida por las autoridades públicas así como las
funciones que les corresponden, debe estar previamente señalada en la ley,
antes de adoptar una determinada decisión. Lo anterior, se constituye en una  regulación
jurídica que limita previamente los poderes del Estado y establece las
garantías mínimas de protección a los derechos de los administrados, para
evitar que las actuaciones de la administración, reguladas por el Código
Contencioso Administrativo, sean arbitrarias.
En resumen, se puede concluir que
el derecho al debido proceso administrativo: (i) es de rango
constitucional; (ii) se aplica a todas las etapas y procedimientos de la
administración; (iii) involucra todos los principios y las garantías que
conforman el concepto de debido proceso como lo son, el principio de legalidad,
el de competencia, el de publicidad, y los derechos de defensa, contradicción y
controversia probatoria, así como el derecho de impugnación; (iv) debe
responder no sólo a las garantías estrictamente procesales, sino también a la
efectividad de los principios que informan el ejercicio de la función pública,
como lo son los de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad
y publicidad; y, (v) como regla general, las actuaciones administrativas están
reguladas por el Código Contencioso Administrativo.
5. El derecho al
debido proceso en la revocatoria directa de actos administrativos particulares
y concretos que reconocen pensiones. Reiteración de jurisprudencia y normatividad aplicable
Según lo define
la ley 1437 de 2011[70],
la revocatoria directa es una herramienta de la que pueden hacer uso tanto la
administración como los administrados para que en sede gubernativa desaparezcan
del ordenamiento jurídico aquellos actos administrativos que: (i) estén en
manifiesta oposición a la Constitución Política o a la ley[71], (ii)
no estén conformes con el interés público o social o atenten contra él[72], o
(iii) cuando con ellos se cause agravio injustificado a una persona[73]. Así
las cosas, es un medio eficaz con el que cuentan los sujetos del procedimiento
administrativo para remediar, sin acudir al aparato judicial, los yerros que
puedan surgir en el ejercicio de la administración pública.
Sin
embargo, tratándose de la revocatoria directa de los actos administrativos de
carácter particular y concreto, el artículo 97[74]
de la misma ley establece límites para que pueda llevarse a cabo. La
disposición señala que, salvo las excepciones de ley, estos actos no pueden ser
revocados sin el consentimiento previo, escrito, y expreso del titular. A falta
de éste, la autoridad debe cuestionar su legalidad a través del respectivo
medio de control, esto es, demandando su propio acto ante la Jurisdicción
contencioso administrativa.
Sin
embargo, cuando se trata de la revocatoria directa de los actos administrativos
que reconocen indebidamente pensiones y/o prestaciones económicas, la norma
especial aplicable es el artículo 19[75]
de la Ley 797 de 2003, por ser la modalidad especial de revocatoria directa de
los actos administrativos de esta naturaleza, a través de los cuales se dispone
el reconocimiento de una prestación económica.
Esta
norma, faculta a los representantes legales de las instituciones de Seguridad
Social para que de manera oficiosa, (i) verifiquen el cumplimiento de los
requisitos exigidos por el legislador para el reconocimiento de cierto derecho
prestacional, entre ellos los de naturaleza pensional y, asimismo, para que (ii)
comprueben la legalidad de los documentos que sirvieron de soporte en la
solicitud del reconocimiento prestacional, que induzcan en error a la entidad. Esta
investigación se inicia, cuando quiera que la administración advierta la
existencia de “motivos en razón de los cuales pueda suponer que se reconoció
indebidamente una pensión o una prestación económica”[76]. En
caso de constatar la ocurrencia de una de las dos hipótesis planteadas, está
habilitado el funcionario para proceder a la revocatoria directa del acto
administrativo aún sin el consentimiento del particular[77] y para
compulsar copias a las autoridades competentes (subrayas y negrilla fuera de
texto).
Esta Corporación mediante sentencia C-835 de 2003[78],
estudió la conformidad del artículo 19 de la Ley 797 de 2003 con la
Constitución y resolvió declarar la constitucionalidad condicionada de la norma,
aclarando el alcance de la misma. Para este efecto, la Sala Plena explicó las circunstancias
bajo las cuales resulta válida la revocatoria de un acto administrativo de
carácter particular y concreto de reconocimiento pensional, sin el
consentimiento del interesado, así:
(i)
Cuando,
además de verificarse la ocurrencia de una de las dos hipótesis estipuladas en
la ley (ausencia de requisitos o reconocimiento mediante documentación falsa),
se constate que la conducta descrita se adecúa a un comportamiento tipificado en
la ley penal como delito. Así lo señaló la sentencia precitada:
“Sólo
bajo estos lineamientos se declarará la exequibilidad condicionada del artículo
19 de la ley 797 de 2003; en el entendido que el incumplimiento de los
requisitos o que el reconocimiento se hizo con base en documentación falsa, se
refiere siempre a conductas que estén tipificadas como delito por la ley penal”.
(subrayas y negrillas fuera del texto).
Se
aclaró en la sentencia, que no era necesario acreditar el
cumplimiento de los demás elementos de la responsabilidad penal, esto es, la
antijuridicidad y la culpabilidad, sino únicamente determinar que el
comportamiento desplegado para obtener la pensión fuera típico, es
decir,
que estuviera tipificado en la ley penal como delito, al respecto se
sostuvo:
“La Corte señala claramente
que basta con la tipificación de la conducta como delito, para que la
administración pueda revocar, aunque no se den los otros elementos de la
responsabilidad penal, de tal manera que en el evento de que el reconocimiento
se hizo con base en documentación falsa o se halla comprobado el incumplimiento
de los requisitos, basta con que sean constitutivos de conductas tipificadas
por la ley penal”[79].
(ii)
Además, señaló la Sala que la revocatoria directa
solo procede si la actuación ilícita o fraudulenta se encuentra debidamente
probada y no se trata de simples sospechas de fraude[80],
esto es que “la decisión revocatoria, en tanto acto reglado que es, deberá
sustentarse […] en una fundamentación probatoria real, objetiva y trascendente”[81].
Puntualizó la Sala que una vez se encuentre probada la ocurrencia de una de las
hipótesis, se debe verificar que se trata de una circunstancia de ostensible
ilegalidad, respecto de la cual,  “(...) la aplicación del principio
de buena fe deberá operar es en beneficio de la administración para proteger el
interés público, pues en este caso la actuación fraudulenta con la que se dio
origen o desarrollo a la actuación de la administración rompe la confianza
legítima que sustenta la presunción de legalidad del acto expedido bajo tales
circunstancias”[82].
(subrayas y negrillas fuera de texto).
(iii)
Aclaró la sentencia que mientras se adelanta el procedimiento
administrativo no es posible suspender el pago de la pensión.
(iv)
Precisó la Sala que es la administración quien debe
desvirtuar la presunción de inocencia del pensionado.
(v)
Finalmente,
se sostuvo que la revocatoria no procede si antes no se le ha respetado
al beneficiario de la pensión, todas las garantías propias del debido proceso
administrativo, descritas en el capítulo anterior y referidas de la siguiente
manera en la sentencia de constitucionalidad:
“Desde luego que en desarrollo del debido
proceso la revocatoria establecida en el artículo 19 de la ley 797 de 2003
tiene que cumplir satisfactoriamente con la ritualidad prevista en el Código
Contencioso Administrativo o en los estatutos especiales que al respecto
rijan.  Vale decir, con referencia al artículo 19 acusado el acto
administrativo por el cual se declara la revocatoria directa de una prestación
económica, deberá ser la consecuencia lógica y jurídica de un procedimiento
surtido con arreglo a los artículos 74, 28, 14, 34 y 35 del Código Contencioso
Administrativo, sin perjuicio de la aplicación de las normas de carácter
especial que deban privilegiarse al tenor del artículo 1 del mismo estatuto
contencioso.  Pero en todo caso, salvaguardando el debido proceso”[83].
Esto es, que para proceder a la revocatoria directa o
suspensión de los actos administrativos de reconocimiento pensional por parte
de la administración, existen también unas garantías mínimas necesarias para
salvaguardar los derechos de los administrados, relativas al pleno respeto del derecho
fundamental al debido proceso de la persona afectada, dentro del procedimiento o
investigación que se efectúe con anterioridad a la revocatoria.  Ello encuentra
su fundamento en el hecho de que el otorgamiento de una pensión no sólo involucra el
reconocimiento de un derecho subjetivo ordinario contenido en la ampliación del
patrimonio de un sujeto, sino además, guarda estrecha relación con la
satisfacción y garantía de los derechos fundamentales a la vida digna, al
mínimo vital y a la seguridad social, tal y como lo ha señalado la
jurisprudencia de esta Corporación[84].  Por
ello, el reconocimiento prestacional busca amparar la situación de la persona
que carece de la capacidad laboral e ingresos requeridos, por edad, por invalidez
o por la ausencia del responsable de su mantenimiento.
En síntesis, se tiene que el artículo 19 de la Ley
797 de 2003 puso a disposición de las instituciones de seguridad social, o de quienes tengan a su cargo el
pago de prestaciones económicas, una causal especial de revocatoria
directa de los actos administrativos a través de los cuales se reconoció indebidamente
un derecho pensional o prestación económica, esto es, sin el lleno de los
requisitos legales o mediante el uso de documentación falsa, mediante una
verificación administrativa oficiosa, que debe fundarse en motivos serios,
objetivos y reales, que le permitan determinar a la administración que el
derecho prestacional fue  concedido de manera ilegal y revocar así su propio
acto, en cumplimiento también del deber de protección de los bienes
jurídicamente amparados, como es el caso del erario público (artículo 2º
Superior); y los principios de la buena fe (artículo 83 Superior) y de la función
administrativa (artículo 209 Superior).
La jurisprudencia constitucional
también se ha ocupado de analizar en sede de tutela, la presunta vulneración de
los derechos de los ciudadanos con ocasión de la revocatoria directa de actos
administrativos de reconocimiento pensional.
En un primer momento, la Corte
expidió la Sentencia T-347 de 1994[85],
proferida en vigencia del artículo 73 del derogado Código Contencioso
Administrativo[86], en la
cual dejó claro que la administración se encontraba imposibilitada para revocar
directa y unilateralmente los actos administrativos particulares que reconocían
derechos, sin el consentimiento expreso de los titulares de estos. Únicamente eran
revocables los actos de esa naturaleza fruto del silencio administrativo
positivo. Esta misma posición era defendida por el Consejo de Estado en esa
época. Con posterioridad, esta tesis fue reiterada en las sentencias T-456 de
1994[87], T-355
de 1995[88] y T-134
de 1996[89].
Sin embargo, a partir de la sentencia
T-315 de 1996[90], esta
Corporación distinguió entre aquellos actos que son producto del silencio
administrativo positivo y los que son el resultado de medios ilegales,
definiendo de manera más concisa los supuestos de la revocatoria directa del artículo
73 del C.C.A.
En la misma línea jurisprudencial se
encuentran las sentencias T-376[91] y
T-639 de 1996[92]. En
esta última providencia, examinó la Sala Novena de Revisión la revocatoria
directa de unas pensiones de invalidez obtenidas mediante documentación falsa,
y sostuvo que cuando se trataba de actos administrativos obtenidos por medios
ilegales, procedía la revocatoria directa, así no fueran producto del silencio
administrativo positivo, postura que se reiteró en la sentencia
T-336 de 1997[93]. Esta tesis, posteriormente fue
acogida en las sentencias T-436 de 1998[94], T-720
de 1998[95], T-276
de 2000[96], T-445
de 2002[97] y T-450
de 2002[98].  En
esta última se consideró además que los únicos actos de carácter particular
susceptibles de revocación, sin el consentimiento expreso y escrito del
titular, son los que resultan de la aplicación del silencio administrativo
positivo,
excepto si se trata de una abrupta, abierta e incontrovertible actuación
ilícita o fraudulenta, debidamente probada, cuya persistencia implique un grave
quebranto al orden jurídico[99].
Del anterior recuento jurisprudencial
es posible concluir que desde el año mil novecientos noventa y seis (1996),
algunas Salas de Revisión de esta Corporación han analizado en sus providencias
los dos (2) supuestos presentados por el inciso segundo del artículo 73 del
derogado Código Contencioso Administrativo, bajo los cuales resultaba válida la
revocatoria directa de actos administrativos de carácter particular y concreto,
así: (i) cuando son fruto del silencio administrativo positivo, o (ii) cuando
se trata de actos expresos que han sido obtenidos por medios ilegales. En este
último evento se consideró que la administración estaba facultada para realizar
investigaciones administrativas internas para verificar las pretendidas
ilegalidades y una vez constatadas, proceder a la revocatoria directa del acto
administrativo en cuestión.
Con la expedición de la Ley 797 de
2003, la jurisprudencia constitucional ya contaba con una normatividad expresa
en materia de revocatoria directa de actos administrativos relacionados con
reconocimientos pensionales, que ha dado lugar a numerosos pronunciamientos de
esta Corporación tanto en sede de tutela como de control constitucional, entre
esos la sentencia C-835 de 2003[100]
expuesta en párrafos precedentes, que analizó la constitucionalidad del
artículo 19 de dicha norma.
En
la Sentencia T-214 de 2004[101]
se reiteró que, en principio, la revocatoria directa de un acto propio de la administración
está prohibida en nuestro ordenamiento jurídico, en atención a los principios
de buena fe, lealtad y seguridad jurídica. Sin embargo, aclaró que cuando se
presuma que el beneficio económico o pensional fue obtenido por maniobras
ilegales, la administración asume la carga de la prueba, y no puede suspender
los pagos hasta tanto haya sido acreditado en el contexto de un debido proceso
administrativo el dolo del beneficiario.
En la sentencia T-830 de 2004[102], al examinar la tutela instaurada
por una persona a quien el ISS le revocó su pensión de vejez, la Sala Séptima
de Revisión reiteró que cuando se alegue que la pensión fue obtenida por medios
ilegales es necesario probar que se trató de maniobras evidente y probadamente
fraudulentas. Sin embargo, en el caso particular afirmó que aunque el seguro
social revocó de manera ilegal la resolución de reconocimiento pensional, por
cuanto no podía esgrimir el desconocimiento de la modificación del régimen de
transición pensional para revocar su propio acto, la demandante debió atacar el
mismo mediante los recursos de reposición y apelación a su alcance, y al no
hacerlo, no podía hacer uso de la acción de tutela, de carácter residual.
Posteriormente,
en la sentencia T-567 de 2005[103],
la Corte argumentó que para suspender el pago de una mesada pensional, debía
acudirse al procedimiento previsto en el artículo 19 de la Ley 797 de 2003, con
plena observancia de los lineamientos establecidos para el efecto en el Código
Contencioso Administrativo. En ese sentido, en Sentencia T-776 de 2008[104],
agregó que para realizar la suspensión, deben anteceder motivos reales,
objetivos y trascendentes.
En
las sentencias T-140 de 2010[105]
y T-674 de 2011[106]
nuevamente esta Corporación abordó casos de revocatoria directa de actos
administrativos que reconocen pensiones, bajo el entendido de haber incurrido los
beneficiarios en conductas constitutivas de delitos. Allí se puntualizó que a
la luz del artículo 19 de la Ley 797 de 2003, solo procedía la revocatoria
directa de un acto administrativo de reconocimiento pensional siempre y cuando:
(i) se respetara el debido proceso de los afectados y (ii) se contara con
evidencia probada de fraude.
En pronunciamientos más recientes, la Corte reiteró
su línea e insistió en la importancia del debido proceso antes de procederse a la
revocatoria de actos administrativos y concretos que reconocen pensiones y en
la necesidad de demostrar con suficiencia la pretendida ilegalidad que se
alegue. En este sentido, en sentencia T-171 de 2014[107] se
concluyó que salvo una evidente actuación fraudulenta, un acto de carácter
particular y concreto solo podrá ser revocado con el consentimiento expreso del
particular, o por decisión judicial. Asimismo, en la sentencia T-234 de 2015[108] la Sala dijo en
este caso, que el Ministerio
de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial no estaba autorizado para
proceder a la revocatoria unilateral del acto administrativo porque en el
otorgamiento de la pensión no se vislumbró la comisión de delito alguno.
En la sentencia SU-240 de 2015[109], la Sala Plena de la Corte
Constitucional argumentó que la administración puede revocar directamente un
acto administrativo manifiestamente ilegal, así sea de contenido particular y
concreto, sin contar con el consentimiento previo y escrito del titular del
derecho, cuando el beneficiado se aprovechó indebidamente de los efectos
económicos de aquél, así no se encuentre plenamente probado que indujo en error
a la administración.
En síntesis, de la línea
jurisprudencial desarrollada por la Corte en materia de suspensión y
revocatoria directa por parte de la administración pública de los actos
administrativos que reconocen pensiones, se puede concluir que el acaecimiento de actos o hechos
manifiestamente ilegales para acceder al derecho a la pensión configuran sin
lugar a dudas razones suficientes para suspender el pago de las mesadas
correspondientes y posteriormente revocar de manera unilateral el acto que
reconoció la prestación en condiciones irregulares, siempre y cuando los mismos
se hayan probado en procesos administrativos que respeten el debido proceso de
los pensionados. Sin embargo, en caso de que no se presente esta
manifiesta ilegalidad a la administración le queda prohibido revocar sin el
consentimiento del beneficiario del acto administrativo que concede la referida
prestación. En este caso, la administración deberá hacer uso de las acciones
contencioso administrativas conducentes para atacar el acto en cuestión.
Con base en los anteriores criterios se analizará el caso concreto.
6. Los derechos
fundamentales del señor Ángel Gustavo Muñoz Galvis no fueron vulnerados por
Colpensiones. Resolución del caso concreto
La Administradora Colombiana de
Pensiones -Colpensiones-  le reconoció a Ángel Gustavo Muñoz Galvis una pensión
de vejez. No obstante, luego ésta fue revocada sin su consentimiento, por
considerar la entidad, que la misma había sido concedida de manera ilegal, como
consecuencia de una presunta adulteración de la historia laboral realizada de
manera injustificada y sin soportes por parte de una funcionaria de la entidad
accionada. El actor considera que con su proceder, Colpensiones le violó sus
derechos fundamentales al debido proceso, a la seguridad social, a la vida
digna, al mínimo vital y a su protección como persona de la tercera edad.
Colpensiones por su parte consideró que estaba
habilitada para revocar la prestación económica concedida previamente al señor
Ángel Gustavo Muñoz Galvis, de manera directa y sin consentimiento del
beneficiario, a la luz del artículo 19 de la Ley 797 de 2003, porque ella había
sido obtenida a través de maniobras fraudulentas, verificadas a través de una
investigación administrativa interna llevada a cabo en la entidad, que
evidenció la existencia de modificaciones en la información registrada en las
bases de datos misionales de la entidad.
Los jueces de primera y
segunda instancia resolvieron declarar improcedente y negar de fondo las
pretensiones del actor, respectivamente. El Juzgado Veintiuno Laboral del
Circuito de Bogotá consideró que la acción no superaba el requisito de
subsidiariedad, por cuanto el accionante contaba con otro mecanismo idóneo de
defensa judicial, esto es, la demanda ante la Jurisdicción Contencioso
Administrativa.
Por su parte la Sala
Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, en virtud de la
impugnación surtida, argumentó que pese a la existencia de un mecanismo
alternativo de defensa judicial, el accionante era un sujeto de especial
protección constitucional dada su edad, lo que hacía viable la procedencia de
la presente acción. Sin embargo, tras el análisis de fondo del caso concreto
consideró que la entidad accionada no vulneró los derechos fundamentales del
actor porque la actuación administrativa desplegada con la revocatoria de su
pensión no fue arbitraria ni caprichosa, sino que se desarrolló con el pleno
respeto de su derecho fundamental al debido proceso y bajo la premisa de la
protección al principio de sostenibilidad financiera y vigilancia de los
recursos públicos. Además, que las modificaciones efectuadas en la historia
laboral del afiliado no contaban con soporte alguno, razón por la cual la
entidad podía revocar, sin su consentimiento, la prestación económica
previamente concedida.
A partir de los anteriores hechos, la
Sala encuentra que es necesario dilucidar el problema jurídico encaminado a
determinar si Colpensiones, vulneró los derechos fundamentales al debido
proceso administrativo, a la vida digna, a la seguridad social y al mínimo
vital del accionante Ángel Gustavo Muñoz Galvis, con la revocatoria unilateral
de su pensión de vejez.
En el caso concreto, se
acreditó que la Administradora Colombiana de Pensiones -Colpensiones-, mediante
Resolución GNR 434423 del veinte (20) de diciembre de dos mil
catorce (2014)[110],
le reconoció al señor Ángel Gustavo Muñoz Galvis, de setenta
y seis (76) años de edad a la fecha[111], la pensión de
vejez,[112]
bajo el régimen de transición, por valor de seiscientos dieciséis mil
($616.000) pesos, efectiva a partir del primero (1°) de enero de dos mil quince
(2015).
Un año después de haber
concedido la prestación económica, mediante oficio BZ_2015_12388504 del
veinticuatro (24) de diciembre de dos mil quince (2015)[113],
el oficial de cumplimiento de Colpensiones le comunicó a la Vicepresidencia de
Beneficios y Prestaciones de la misma entidad, que: “sin existir una
solicitud de historia laboral por parte del señor ANGEL GUSTAVO MUÑOZ GALVIS,
la trabajadora de la Gerencia Nacional de Operaciones identificada con el
usuario “jmtorresp” efectuó correcciones injustificadas en la historia laboral
tradicional del señor MUÑOZ GALVIS el día 21 de julio de 2014 entre las 20:24 y
las 20:32, es decir antes de la radicación de la solicitud para el
reconocimiento de una prestación económica, consistente en ampliar en la
historia laboral tradicional el periodo de cotización con el patronal Nº
01002402196 que corresponde a FIELTEC LTDA modificando la fecha de retiro a 30
de diciembre de 1971 (fecha real 03 de marzo de 1967) y con el patronal Nº
01030101261 que corresponde a ROYAL CARNATIONS LTDA modificando la fecha de
retiro a 23 de mayo de 1983 (fecha real el 31 de mayo de 1973). Lo descrito
anteriormente no existía en la historia laboral del señor MUÑOZ GALVIS, tal
como se evidencia en los registros del 11 al 33 del log de auditoría del
aplicativo de historia laboral tradicional, adjudicándole sin explicación
alguna un total de 773 semanas”[114].
Con este hallazgo,
mediante Auto Nº 064 del 17 de noviembre de 2015, Colpensiones dio inicio
oficiosamente a una investigación administrativa especial identificada con el
Nº 258-15, con el fin de verificar los soportes que sirvieron de fundamento para
el reconocimiento pensional. Mediante oficio Nº 2015_11359968 del veinticuatro
(24) de noviembre de dos mil quince (2015), la entidad le notificó al
pensionado el inicio de la investigación, le dio a conocer cuáles fueron las
correcciones presuntamente indebidas encontradas en su historia laboral, y le
corrió traslado de los anexos respectivos.  Asimismo, le concedió un término de
quince (15) días para que “se sirva presentar los argumentos y elementos de
prueba (recibos, carné de afiliación, soportes o constancias de pago o
consignación, facturas, etc.) que permitan esclarecer los hechos y que quiera
hacer valer en este trámite”[115].
En respuesta, el señor Ángel
Gustavo Muñoz, presentó escrito radicado en la administradora de pensiones el
día dieciocho (18) de diciembre de dos mil quince (2015), en el cual expresó:
(i) que únicamente solicitó su pensión cuando la misma entidad le certificó que
contaba con los requisitos para tal fin, como consta en el “Reporte de
semanas cotizadas en pensiones” entregado por Colpensiones, de fecha
diecisiete (17) de septiembre de dos mil catorce (2014)[116].
(ii) Que no es responsable de la constatación de sus aportes a pensiones pues
ello era una obligación legal de sus empleadores[117].
(iii) Que en el lapso de tiempo en los cuales Colpensiones dice no tener
soportes de semanas de cotización, trabajó como jornalero en labores de
agricultura y ganadería en fincas de municipios de Cundinamarca, creyendo de
buena fe, que sus patrones efectuaban los aportes a pensión, como era su deber.
(iv) Que nunca conoció el nombre de las empresas que lo empleaban, pues su
contacto directo era con los “capataces” de cada hacienda, quienes no le
entregaron soportes documentales de su vinculación laboral. (iv) Que
actualmente las empresas FIELTEC LTDA y ROYAL CARNATIONS LTDA, tienen cancelada
su matrícula mercantil desde los años dos mil diez (2010) y mil novecientos
ochenta y seis (1986), respectivamente. Por ello no fue posible establecer el
contacto con ellos para constatar la efectiva realización de sus aportes en
pensión como empleadores.
Como medios probatorios que
ilustraron la investigación administrativa interna, Colpensiones señaló que
además del oficio informativo del hallazgo de la irregularidad, se decretaron,
practicaron y aportaron a la investigación las siguientes pruebas:
(i)  Análisis de la
información contenida en el “log de auditoría del aplicativo de historia
laboral tradicional” que evidenció que el día 21 de julio de 2014, se
realizaron unas modificaciones en la historia laboral del señor Muñoz Galvis,
sin mediar solicitud alguna[118].
(ii) Revisión de los
soportes de las cotizaciones efectuadas en lo que corresponde al periodo
tradicional de la historia laboral que reposan en archivos microfilmados que se
encuentran digitalizados y archivados en un aplicativo denominado “Libro Pago”.
(iii)
Informe
de verificación de las correcciones efectuadas en la historia laboral del señor
ANGEL GUSTAVO MUÑOZ GALVIS.
(iv)  Soporte
microfilmado tomado del aplicativo “Libro Pago” de las cotizaciones efectuadas
en la historia laboral tradicional con el patronal patronal Nº 01002402196
correspondiente al periodo de mayo de 1974 y con el patronal Nº 01030101261
correspondiente a los periodos de abril, mayo y junio de 1983, Enero y mayo de
1988.
Las anteriores pruebas permitieron
a la Gerencia Nacional de Colpensiones concluir que la pensión de vejez
reconocida al señor Ángel Gustavo Muñoz Galvis había sido concedida con base en
información incluida sin soportes, ni petición de parte, a su historia laboral.
Además que la solicitud para averiguar el estado de sus cotizaciones la
presentó el diecisiete (17) de septiembre de dos mil catorce (2014), es decir
dos (2) meses después de efectuarse las correcciones en la historia laboral del
interesado. En consecuencia, la investigación administrativa especial concluyó
el quince (15) de marzo de dos mil dieciséis (2016), con la expedición de la
Resolución GNR 78224 mediante la cual Colpensiones, de forma directa y sin
consentimiento del beneficiario, revocó la Resolución GNR 434423[119],
que había reconocido la pensión de vejez al señor Muñoz Galvis. Contra esa
decisión procedían los recursos de reposición y en subsidio de apelación. El
actor hizo uso del primero de los recursos mencionados, pero de manera
extemporánea, razón por la cual mediante acto administrativo GNR 216972 del
veinticinco (25) de julio de dos mil dieciséis (2016)[120]
se procedió a su rechazo.
El fundamento de la decisión de
revocatoria unilateral de la pensión de vejez del actor, por parte de
Colpensiones, fue sintetizado en el acto administrativo, así: “Que de
conformidad con las nuevas pruebas aportadas se concluye que el reconocimiento
de la pensión de vejez a favor del señor MUÑOZ GALVIS ANGEL GUSTAVO se
realizó bajo una situación ilegal, con fundamento en información adulterada
incluida de forma fraudulenta en las bases de datos misionales de la
Administradora Colombiana de Pensiones COLPENSIONES, de manera que se cumplen
los presupuestos exigidos por el artículo 19 de la Ley 797 de 2003 y el
artículo 243 de la Ley 1450 de 2011 para revocar el acto administrativo sin
consentimiento del particular que se benefició de la irregularidad”[121],
razón por la cual resolvió revocar la pensión previamente concedida, sin
consentimiento del interesado.
De conformidad con el
artículo 19 de la Ley 797 de 2003, su interpretación constitucional y la
jurisprudencia citada sobre revocatoria directa de actos administrativos de
reconocimientos pensionales y sobre la base de los hechos mencionados, la Sala
puede concluir que Colpensiones estaba facultado para proceder como lo hizo en
este caso, sin que pueda endilgársele arbitrariedad o irracionabilidad. En este
asunto se encuentran probadas las siguientes circunstancias:
(i) La pensión de vejez
reconocida en la Resolución GNR 434423 del veinte (20) de diciembre de dos mil
catorce (2014)  había sido concedida sin el cumplimiento de los requisitos
exigidos por el legislador para el reconocimiento del derecho:  De las 1.489
semanas que habían servido de fundamento para el reconocimiento pensional en la
resolución GNR 434423 del veinte (20) de diciembre de dos mil catorce (2014),
Colpensiones constató que 773 semanas no tenían soporte alguno y habían sido
incluidas de manera injustificada por una funcionaria de la entidad. Razón por
la cual el actor solo contaba con un total de
719 semanas válidas de cotización a pensión, y setenta y seis (76) años de edad,
con lo cual, no cumplía con los requisitos previstos, tanto en el régimen de transición
(Art. 36 de la Ley 100 de 1993), como en el artículo 33 de la misma ley[122],
que exigían acreditar las siguientes semanas de cotización: 750 semanas a la
entrada en vigencia del Acto Legislativo 01 de 2005 o 1.300 semanas en
cualquier tiempo, respectivamente.
(ii)
Las irregularidades encontradas por Colpensiones, consistieron en que en las
bases de datos misionales de la entidad se insertaron correcciones
injustificadas[123] de setecientas setenta y tres
(773) semanas de cotización que según constató la entidad, no habían sido
cotizadas por el afiliado, y no contaban con soporte alguno, y en virtud de
tales cambios, se obtuvo de la administración, un acto administrativo de reconocimiento
pensional sin cumplir con los requisitos de ley.
(iii) En la
investigación administrativa que desarrolló Colpensiones, y que concluyó con la
revocatoria unilateral de la pensión, se garantizó el respeto del debido
proceso del afectado en la medida en que se le notificó efectivamente la
apertura, se le corrió traslado de las pruebas y hallazgos encontrados que
daban cuenta de las irregularidades presentadas, tuvo la oportunidad de
intervenir en el proceso pues como él mismo lo manifestó en el escrito de
tutela, una vez recibida la notificación de apertura de investigación, presentó
escrito a la entidad ejerciendo su derecho de defensa y contradicción; y
finalmente, hizo uso de los recursos de la vía gubernativa, no obstante, de
manera extemporánea.
(iv) La Jurisprudencia
constitucional exige que mientras se adelanta el procedimiento administrativo
no es posible suspender el pago de la pensión, y en el caso concreto, el actor
percibió las mesadas pensionales hasta el mes de marzo de dos mil dieciséis
(2016), fecha en la cual fue notificado del acto administrativo de revocatoria
de su pensión, una vez se concluyó la investigación administrativa.
Finalmente, se puede
afirmar que la administración demostró con suficiencia la ostensible ilegalidad de la
actuación, y su decisión no estuvo fundada en simples sospechas de fraude. La
ilegalidad
de la Resolución de reconocimiento pensional estaba dada por el hecho de que:
(i) las 773 semanas de cotización que le hacían falta al accionante para
acceder a la pensión, habían sido incluidas en el sistema misional de
Colpensiones, por una funcionaria que introdujo tales datos de oficio, el veintiuno
(21) de julio de dos mil catorce (2014), sin soporte alguno y (ii) sin mediar
una solicitud de corrección de historia laboral por parte del interesado, como
lo probó con suficiencia la entidad previa verificación de sus sistemas de
información, aplicativos, archivos microfilmados y análisis de la historia
laboral tradicional. El actor por el contrario, no logró probar en sede de
tutela ni por vía administrativa, que si contaba con los requisitos para
acceder a la pensión ni aportó documentos que soportaran las semanas de
cotización incluidas poco antes de presentar la solicitud de información sobre
el estado de sus cotizaciones.
De esta manera, el reconocimiento de la
pensión de vejez del actor, mediante la resolución GNR 434423 del veinte (20)
de diciembre de dos mil catorce (2014), estaba en contravía del interés público. Además, los
representantes legales de las instituciones de seguridad social, o quienes
respondan por el pago de prestaciones económicas, tienen la obligación de velar
porque la función administrativa se cumpla con fundamento en los principios de
igualdad, moralidad y eficacia[124],
en cumplimiento del deber de protección de bienes jurídicamente amparados, como
es el caso del erario público. Es importante señalar además, que en
una circunstancia de manifiesta ilegalidad, la aplicación del principio de
buena fe debe operar en beneficio de la administración para proteger el interés
público, pues en este caso la actuación fraudulenta con la que se dio origen o
desarrolló a la actuación de la administración rompió la confianza legítima que
sustenta la presunción de legalidad del acto expedido bajo tales
circunstancias.
Así las cosas, no había duda de que la
administración en ejercicio de la facultad oficiosa de revisión de las
prestaciones pensionales reconocidas, en virtud del artículo 19 de la Ley 797
de 2003, podía previo el adelantamiento de una actuación administrativa garante
de los derechos al debido proceso y defensa, revocar directamente y sin el
consentimiento del señor Ángel Gustavo Muñoz Galvis, la Resolución GNR 434423
del veinte (20) de diciembre de dos mil catorce (2014), a través de la cual se
había reconocido su pensión de vejez, ante su manifiesta y ostensible
ilegalidad.  En este orden de
ideas considera la Sala que no se encuentra acreditada vulneración alguna de
los derechos fundamentales del actor por parte de Colpensiones, y así se
declarará. Sin embargo, lo anterior no impide que el accionante Ángel Gustavo
Muñoz Galvis, acuda, si lo desea, ante el juez natural (jurisdicción
contencioso administrativa), para debatir la legalidad de los actos
administrativos que considera contrarios a sus derechos.
Ahora bien, es importante realizar una precisión
final. Como se anotó, mediante Resolución GNR 434423 del
veinte (20) de diciembre de dos mil catorce (2014), Colpensiones le reconoció
inicialmente al accionante el pago de una pensión de vejez bajo el régimen de
transición con efectividad a partir del primero (1) de enero de dos mil quince
(2015). Más adelante, tras concluirse una investigación administrativa
adelantada por adulteración de la historia laboral del peticionario se expidió
la Resolución GNR 78224 del quince (15) de marzo de dos mil dieciséis (2016) a
través de la cual la entidad accionada revocó, de forma directa el acto
administrativo que había reconocido el beneficio pensional. En aras de
preservarse el patrimonio estatal se profirió la Resolución GNR 149634 del
veintitrés (23) de mayo de dos mil dieciséis (2016) por medio de la cual se le
ordenó al actor el reintegro a la Nación de la totalidad de los recursos
girados a su favor a título de mesadas, retroactivos y aportes en salud, por un
valor de once millones ochenta y nueve mil doscientos sesenta y cinco pesos
($11.089.265).
La Sala
considera que en
esta oportunidad no se probó la mala fe del accionante para obtener la pensión
de vejez reclamada, luego resulta desproporcionado que Colpensiones lo obligue a
reintegrar el dinero que ya recibió producto del reconocimiento económico
inicial. Por ello, en aplicación del mandato contenido en el artículo 83 superior
resulta preciso dejar sin efectos el acto administrativo que ordenó la devolución.
Esta solución ha sido adoptada por la Corte Constitucional en otros casos, por
ejemplo, en la sentencia SU-427 de 2016[125]
en la cual se decidió que no había lugar a la devolución de sumas de dinero ya
canceladas, pues se presumía que habían sido percibidas de buena fe por el
ciudadano involucrado, a pesar de que se trataba de un caso de abuso del
derecho[126].
7. Conclusión
La Sala puede concluir
que los representantes legales de las instituciones de Seguridad Social
responsables del pago o reconocimiento de prestaciones económicas, están
autorizados para revocar directamente, esto es, sin consentimiento previo y
escrito del particular, los actos administrativos de reconocimiento pensional,
cuando quiera que se compruebe que la prestación fue concedida irregularmente:
(i) sin el cumplimiento de los requisitos exigidos por el legislador para la
materialización del derecho, o (ii) mediante la utilización de documentos
falsos. No obstante, (iii) las sumas de dinero percibidas por el ciudadano con
ocasión del reconocimiento prestacional inicial no pueden ser, en principio, objeto
de reintegro siempre que se constate una actuación de buena fe en la
reclamación del beneficio económico.
En este orden de ideas,
la Sala Primera de Revisión procederá a confirmar los fallos de tutela proferidos
en segunda instancia por la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito
Judicial de Bogotá, el veintiocho (28) de junio de dos mil dieciséis (2016) y
en primera instancia por el Juzgado Veintiuno Laboral del Circuito de Bogotá,
el treinta y uno (31) de mayo de dos mil dieciséis (2016) que negaron el amparo
solicitado por el señor Ángel Gustavo Muñoz Galvis, por no haberse acreditado
una vulneración a los derechos fundamentales del accionante, como se expuso en
la presente providencia. Sin embargo, en aplicación directa del principio de
buena fe se dispondrá dejar sin efectos el acto administrativo que ordenó la
devolución del dinero cancelado por razón del reconocimiento y pago inicial de
una pensión de vejez en favor del actor.
III. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala
Primera de Revisión de la Corte Constitucional, administrando
justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE:
Primero.- CONFIRMAR los
fallos de tutela proferidos en segunda instancia por la Sala
Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, el veintiocho
(28) de junio de dos mil dieciséis (2016) y en primera instancia por el Juzgado
Veintiuno Laboral del Circuito de Bogotá, el treinta y uno (31) de mayo de dos
mil dieciséis (2016) que negaron el amparo solicitado por el señor Ángel
Gustavo Muñoz Galvis.
Segundo.- DEJAR SIN EFECTOS la
Resolución No. GNR 149634 del veintitrés (23) de mayo de dos mil dieciséis
(2016) por medio de la cual la Administradora Colombiana de Pensiones -Colpensiones-
le ordenó al señor Ángel Gustavo Muñoz Galvis el reintegro a la Nación de la
totalidad de los recursos girados a su favor a título de mesadas, retroactivos
y aportes en salud, por un valor de once millones ochenta y nueve mil
doscientos sesenta y cinco pesos ($11.089.265).
Tercero.- Por
la Secretaría General, LÍBRESE la comunicación a que alude el artículo
36 del Decreto 2591 de 1991.
Comuníquese, publíquese y cúmplase.
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
Con salvamento parcial de voto
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] La Sala de Selección Número Ocho
estuvo integrada por las Magistradas María Victoria Calle Correa y Gloria
Stella Ortíz Delgado.
[2] Folio 1. En adelante, siempre que
se haga referencia a un folio se entenderá que el mismo hace parte del cuaderno
principal, a menos que se realice indicación en contrario.
[3] Folios 1-39.
[4] Folios 33-38.
[5] Folio 20 y ver “Formato
de Solicitud de Prestaciones Económicas” (Folios 32-38).
[6] Folios 10-15.
[7] Notificada al interesado
el día 24 de diciembre de 2014 (Folio 16).
[8] Folios 17-19.
[9] Folios 33-38.
[10] Folio 21.
[11] Notificada al interesado
el día veinticuatro (24) de diciembre de dos mil catorce (2014) (Folio 16).
[12] Folio 29.
[13] Folios 22-25.
[14] Folio 25.
[15] M.P. Jaime Araujo
Rentería; AV Jaime Córdoba Triviño; SVP Rodrigo Escobar Gil.
[16] Folios 47-51 del
cuaderno de revisión.
[17] Folios 53-62 del cuaderno de
revisión.
[18] Folio 3.
[19] Folio 42.
[20] Folios 86 a 91 reverso.
[21] Folio 97.
[22] M.P. Jaime Araujo Rentería;
AV Jaime Córdoba Triviño; SVP Rodrigo Escobar Gil.
[23] Según la cita del
accionante, la Sentencia es la número 25000-23-25-000-2011-00609-02(3130-13)
del Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda,
Subsección A, C.P. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren.
[24] Folios 120-123.
[25] Folios 10-15.
[26] Folio 16.
[27] Folios 17-19.
[28] Folios 20-21.
[29] Folio 31.
[30] Folios 22-30.
[31] Folio 32.
[32] Folios 33-38.
[33] Folios 81-83 del
cuaderno de revisión.
[34] Folios 12-63 del
cuaderno de revisión.
[35] Folios 14-15, 28 y 43
del cuaderno de revisión.
[36] Folios 14-15 del
cuaderno de revisión.
[37] Folio 28 del cuaderno de
revisión.
[38] Folio 43 del cuaderno de
revisión.
[39] Folios 16-24 del
cuaderno de revisión.
[40] Folios 47-51 del
cuaderno de revisión.
[41] Folios 52-62 del
cuaderno de revisión.
[42] Folio 63 del cuaderno de
revisión.
[43] Folios 65-91 del
cuaderno de revisión.
[44] El artículo 19 de la Ley
797 de 2003 “Por la cual se reforman algunas disposiciones del sistema general
de pensiones previsto en la Ley 100 de 1993 y se adoptan
disposiciones sobre los Regímenes Pensionales exceptuados y especiales”, establece lo siguiente: “REVOCATORIA DE PENSIONES RECONOCIDAS
IRREGULARMENTE. <CONDICIONALMENTE exequible> Los representantes
legales de las instituciones de Seguridad Social o quienes respondan por el
pago o hayan reconocido o reconozcan prestaciones económicas, deberán verificar
de oficio el cumplimiento de los requisitos para la adquisición del derecho y
la legalidad de los documentos que sirvieron de soporte para obtener el
reconocimiento y pago de la suma o prestación fija o periódica a cargo del
tesoro público, cuando quiera que exista motivos en razón de los cuales pueda
suponer que se reconoció indebidamente una pensión o una prestación económica.
En caso de comprobar el incumplimiento de los requisitos o que el
reconocimiento se hizo con base en documentación falsa, debe el funcionario
proceder a la revocatoria directa del acto administrativo aun sin el
consentimiento del particular y compulsar copias a las autoridades competentes”.
[45] Reiterado en sentencias
T-690 de 2014 (M.P. Martha Victoria Sáchica Méndez (e), T-915 de 2014 (M.P.
Martha Victoria Sáchica Méndez (e) y T-330 de 2015 (M.P. Alberto Rojas Ríos),
entre otras.
[46] Constitución Política,
artículo 86.
[47] Artículo 1 del Decreto
2591 de 1991.
[48] Artículo 6 del Decreto
2591 de 1991.
[49] En la sentencia
T-723 de 2010 (M.P. Juan Carlos Henao Pérez), se resaltó que el mecanismo de la
tutela “procede de manera excepcional para el amparo de los derechos
fundamentales vulnerados, por cuanto se parte del supuesto de que en un Estado
Social de Derecho existen mecanismos judiciales ordinarios para asegurar su
protección”. Véanse, entre otras, las sentencias T-336 de 2009 (M.P. Juan Carlos Henao
Pérez), T-436 de 2009 (M.P. Humberto Antonio Sierra Porto), T-785 de 2009 (M.P. María Victoria
Calle Correa), T-799 de 2009 (M.P. Luis Ernesto Vargas
Silva), T-130 de 2010 (M.P.
Juan Carlos Henao Pérez) y T-136 de 2010 (M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo).
[50] El artículo 86 del texto
superior, en el aparte pertinente, consagra que: “Esta acción sólo procederá
cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que
aquélla se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio
irremediable”.
[51] En el mismo sentido, el
artículo 6 del Decreto 2591 de 1991 establece que: “Causales de
improcedencia de la tutela. La acción de tutela no procederá: 1.- Cuando
existan otros recursos o medios de defensa judiciales, salvo que aquéllas se
utilice[n]como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.
(...)”.
[52] En este punto, la última
de las normas en cita señala que: “Causales de improcedencia de la tutela. La
acción de tutela no procederá: 1.- Cuando existan otros recursos o medios de
defensa judiciales, (…). La existencia de dichos medios será apreciada en
concreto, en cuanto a su eficacia, atendiendo las circunstancias en que
se encuentra el solicitante”. Énfasis por fuera del texto original.
[53] M.P. Vladimiro Naranjo
Mesa.
[54] La jurisprudencia constitucional
ha establecido que la acción de tutela procede como mecanismo transitorio para
evitar un perjuicio irremediable, cuando se presenta una situación de amenaza
de vulneración de un derecho fundamental susceptible de concretarse y que pueda
generar un daño irreversible. Este amparo es temporal, como lo establece el
artículo 10 del Decreto 2591 de 1991, en los siguientes términos: “En el caso
del inciso anterior, el juez señalará expresamente en la sentencia que su orden
permanecerá vigente sólo durante el término que la autoridad judicial
competente utilice para decidir de fondo sobre la acción instaurada por el
afectado”. Para determinar la configuración de un perjuicio
irremediable, en criterio de este Tribunal, deben concurrir los siguientes
elementos: (i)
el perjuicio ha de ser inminente, esto es, que está por suceder; (ii)
las medidas que se requieren para conjurarlo han de ser urgentes, tanto
por brindar una solución adecuada frente a la proximidad del daño, como por
armonizar con las particularidades del caso; (iii) el perjuicio debe ser grave,
es decir, susceptible de generar un detrimento transcendente en el haber
jurídico (moral o material) de una persona; y (iv) la respuesta requerida por
vía judicial debe ser impostergable, o lo que es lo mismo, fundada en
criterios de oportunidad y eficiencia a fin de evitar la consumación de un daño
antijurídico irreparable. En
desarrollo de lo expuesto, en la sentencia T-747 de 2008 (M.P. Clara Inés
Vargas Hernández), se consideró que cuando el accionante pretende la protección
transitoria de sus derechos fundamentales a través de la acción de tutela,
tiene la carga de “presentar y sustentar los factores a partir de los cuales se
configura el perjuicio irremediable, ya que la simple afirmación de su
acaecimiento hipotético es insuficiente para justificar la procedencia la
acción de tutela”.
[55] Véanse, además, las sentencias
T-287 de 1995 (M.P. Eduardo Cifuentes  Muñoz), T-554 de 1998 (M.P. Fabio Morón
Díaz), T-384 de 1998 (M.P. Alfredo Beltrán Sierra), SU-086 de 1999 (M.P. José
Gregorio Hernández Galindo), T-716 de 1999 (M.P. José Gregorio Hernández
Galindo), SU-1052 de 2000 (M.P. Álvaro Tafur Galvis), T-815 de 2000 (M.P.
Álvaro Tafur Galvis), T-418 de 2000 (M.P. Álvaro Tafur Galvis), T-156 de 2000
(M.P. José Gregorio Hernández Galindo), T-1062 de 2001 (M.P. Álvaro Tafur
Galvis), T-482 de 2001 (M.P. Eduardo Montealegre Lynett), T-500 de 2002 (M.P.
Eduardo Montealegre Lynett), T-135 de 2002 (M.P. Álvaro Tafur Galvis) y T-179
de 2003 (M.P. Clara Inés Vargas Hernández).
[56] En efecto, el artículo
104 del CPACA establece que: “(…) La Jurisdicción de lo Contencioso
Administrativo (…) [igualmente] conocerá de los siguientes procesos: (…) 4. Los
relativos a la relación legal y reglamentaria entre los servidores públicos y
el Estado, y la seguridad social de los mismos, cuando dicho régimen esté
administrativo por una persona de derecho público.” Por su parte, el artículo 2
de la Ley 712 de 2001, modificado por el artículo 622 de la Ley 1564 de 2012
dispone que: “La jurisdicción ordinaria, en sus especialidades laboral y de
seguridad social conoce de: (…) 4. Las controversias relativas a la prestación
de los servicios de la seguridad social que se susciten entre los afiliados,
los beneficiarios o usuarios, los empleadores y las entidades administradoras o
prestadoras, salvo los de responsabilidad médica y los relacionados con
contratos”.
[57] Sobre el particular,
respecto del primero de los citados requisitos, en la sentencia T-043 de 2007
(M.P. Jaime Córdoba Triviño), se puntualizó que si bien por regla general el
juez constitucional no es competente para proceder a realizar un análisis sobre
la legalidad de las actuaciones de la administración, no puede desconocer una
posible afectación de los derechos fundamentales por actuaciones que resulten
manifiestamente contrarias a la ley o la Constitución.
[58] Sentencia T-043 de 2007
(M.P. Jaime Córdoba Triviño). Véanse, entre otras, las sentencias T-702 de 2008
(M.P.
Manuel José Cepeda Espinosa),
T-431 de 2011 (M.P.
Jorge Ignacio Pretelt Chaljub),
T-072 de 2013 (M.P.
Jorge Ignacio Pretelt Chaljub)
y T-209 de 2015 (M.P.
Gloria Stella Ortiz Delgado).
[59] En la T-569 de 2015 (M.P.
Luis Guillermo Guerrero Pérez), se manifestó que: “Dentro del asunto que le
interesa a esta Corporación, ha dicho la jurisprudencia que cuando quien acude
a las vías constitucionales para solicitar se ampare su derecho a la seguridad
social, se encuentra dentro del grupo de personas a quienes la Constitución les
brinda una especial protección, como son, los ancianos, los niños, las mujeres
embarazadas, las madres o padres cabeza de familia o las personas que padecen algún
tipo de  discapacidad física o mental, el estudio de procedibilidad de la
acción de tutela debe realizarse con un criterio más amplio”.
[60] El accionante aportó
documentos médicos expedidos por el grupo oftalmológico HORUS y Aliansalud EPS,
en los que consta que presenta una discapacidad visual, porque hace treinta y
cuatro (34) años perdió la visión de su ojo izquierdo, y está perdiendo la
visión de su ojo derecho debido a una miopía degenerativa que padece y porque
el lente intraocular que le habían implantado hace doce (12) años se corrió,
razón por la cual ha sido atendido por el diagnóstico de “Coroidosis miópica
severa, Pseudofaquia, Pthisis buibi ojo izquierdo, miopía degenerativa OD
único, blefaritis, membrana epirretiniana Ojo Derecho” y tiene pendiente la
práctica de una cirugía de “implantación de lente intraocular secundario SOD,
extracción de cuerpo extraño del segmento posterior del ojo SOD, vitrectomía
vía posterior con inserción de silicón o gases, lente fijación escleral”, razón
por la cual va a ser intervenido quirúrgicamente en próximos días (Folios
14-15, 28 y 43 del cuaderno de revisión).
[61] Folio 1.
[62] Prueba de ello, son las
órdenes médicas, resumen de consultas, y órdenes de cirugías aportadas por el
actor.
[63] Folio 12 del cuaderno de
revisión.
[64] Folios 12-63 del
cuaderno de revisión.
[65] Constitución Política,
artículo 29.
[66] M.P. Marco Gerardo
Monroy Cabra.
[67] M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
[68] M.P. Jorge Ignacio Pretelt
Chaljub.
[69] M.P. Rodrigo Escobar
Gil.
[70] “Por la cual se expide
el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”.
[71] Artículo 93, numeral 1
de la Ley 1437 de 2011, “Por la cual se expide el Código de Procedimiento
Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”.
[72] Numeral 2.
[73] Numeral 3.
[74] “Artículo 97. Revocación
de actos de carácter particular y concreto. Salvo las excepciones establecidas
en la ley, cuando un acto administrativo, bien sea expreso o ficto, haya creado
o modificado una situación jurídica de carácter particular y concreto o
reconocido un derecho de igual categoría, no podrá ser revocado sin el
consentimiento previo, expreso y escrito del respectivo titular.   Si el
titular niega su consentimiento y la autoridad considera que el acto es
contrario a la Constitución o a la ley, deberá demandarlo ante la Jurisdicción
de lo Contencioso Administrativo.   Si la Administración considera que el acto
ocurrió por medios ilegales o fraudulentos lo demandará sin acudir al
procedimiento previo de conciliación y solicitará al juez su suspensión
provisional.   PARÁGRAFO. En el trámite de la revocación directa se
garantizarán los derechos de audiencia y defensa”.
[75] “Artículo 19 de la Ley
797 de 2003. Revocatoria de pensiones reconocidas irregularmente: Los
representantes legales de las instituciones de Seguridad Social o quienes
respondan por el pago o hayan reconocido o reconozcan prestaciones económicas,
deberán verificar de oficio el cumplimiento de los requisitos para la
adquisición del derecho y la legalidad de los documentos que sirvieron de
soporte para obtener el reconocimiento y pago de la suma o prestación fija o
periódica a cargo del tesoro público, cuando quiera que exista motivos en razón
de los cuales pueda suponer que se reconoció indebidamente una pensión o una
prestación económica. En caso de comprobar el incumplimiento de los requisitos
o que el reconocimiento se hizo con base en documentación falsa, debe el
funcionario proceder a la revocatoria directa del acto administrativo aun sin
el consentimiento del particular y compulsar copias a las autoridades
competentes”.
[76] Ibídem.
[77] Artículo 17 de la Ley 797 de
2003.
[78]
M.P. Jaime Araujo Rentería; AV Jaime Córdoba Triviño; SVP Rodrigo Escobar Gil.
[79] Sentencia C-835 de 2003
(M.P. Jaime Araujo Rentería; AV Jaime Córdoba Triviño; SVP Rodrigo Escobar
Gil).
[80] Como lo dijo la Corte
Constitucional en la sentencia T-450 de 2002 (M.P. Jaime Araújo Rentería), en
un caso en el cual tuteló el derecho al debido proceso de una persona a quien
le habían revocado sin su consentimiento una pensión, a pesar de no estar
debidamente probado que se hubiera tratado de una abrupta, abierta e
incontrovertible actuación ilícita o fraudulenta.
[81] Ibídem.
[82] Ibídem.
[83] Sentencia C-835 de 2003
(M.P. Jaime Araujo Rentería; AV Jaime Córdoba Triviño; SVP Rodrigo Escobar
Gil).
[84] Sentencia T-398 de 2013
(M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub):“PENSION DE VEJEZ- Naturaleza y finalidad.
La pensión de vejez se constituye como una prestación económica, resultado
final de largos años de trabajo, ahorro forzoso en las cotizaciones al Sistema
General de Seguridad Social en Salud, y cuando la disminución de la capacidad
laboral es evidente. Su finalidad directa es garantizar la concreción de los
derechos fundamentales de las personas traducidos en la dignidad humana, el
mínimo vital, la seguridad social y la vida digna. El derecho a la pensión
tiene conexidad directa con el derecho fundamental al trabajo, en virtud de la
amplia protección que de acuerdo a los postulados constitucionales y del Estado
Social de Derecho se debe brindar al trabajo humano en  todas sus formas. Se
asegura entonces un descanso “remunerado” y “digno”, fruto del esfuerzo
prolongado durante años de trabajo, cuando en la productividad laboral se ha
generado una notable disminución. Asimismo, el artículo 48 de la Carta Política
establece el régimen de seguridad social, dentro del cual se encuentra el
reconocimiento del sistema pensional, y en éste la pensión de vejez. Resulta
claro, entonces que cuando se acredita el cumplimiento de estos requisitos
consagrados en la ley, la persona se hace acreedora de la obtención de la
pensión de vejez, la cual se encuentra en consonancia con el derecho a la
seguridad social”.
[85] M.P. Antonio Barrera
Carbonell. En esta sentencia se examinó el caso de un ciudadano pensionado por
el ISS a quien la entidad le había revocado unilateralmente su pensión de
vejez, por considerar que unas de las semanas de cotización habían sido
efectuadas ilegalmente. La Corte concluyó que el ISS no estaba autorizada para
tal revocatoria, pues no tenía prueba de la pretendida ilegalidad y además,
había recibido los aportes de las cotizaciones que ahora tachaba de ilegales. Se
resolvió conceder la tutela como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio
irremediable.
[86] Decreto 01 de 1984.
[87] M.P. Alejandro Martínez
Caballero.
[88] M.P. Alejandro Martínez
Caballero.
[89] M.P. Vladimiro Naranjo
Mesa.
[90] M.P. Jorge Arango Mejía.
En esta providencia se analizó la acción de tutela instaurada por un ex
funcionario del Congreso de la República a quien el Fondo de Previsión Social
de esa entidad le concedió un reajuste a su pensión de jubilación y luego se lo
revocó unilateralmente mediante acto administrativo, ordenando devolver las
sumas pagadas. Se estimó que no era evidente que los actos que ordenaron el
reajuste hubieran sido expedidos en virtud de medios ilegales y por tanto se
aplicó el principio de buena fe para conceder finalmente el amparo solicitado.
[91] M.P. Hernando Herrera
Vergara.
[92] M.P. Vladimiro Naranjo
Mesa.
[93]M.P. José Gregorio
Hernández Galindo. En esta sentencia se concede el amparo solicitado por la
revocatoria directa de un acto administrativo mediante el cual se reconocía una
pensión de jubilación, entre otras razones porque no había evidencia de
ilegalidad o de fraude en el reconocimiento de la pensión.
[94] M.P. Fabio Morón Díaz.
[95] M.P. Alfredo Beltrán
Sierra.
[96] M.P. Alfredo Beltrán
Sierra.
[97] M.P. Alfredo Beltrán
Sierra.
[98] M.P. Jaime Araújo
Rentería.
[99] Ver sentencias T-639 de
1996 (M.P. Vladimiro Naranjo Mesa) y T-376 de 1996 (M.P. Hernando Herrera
Vergara).
[100] M.P. Jaime Araujo
Rentería; AV Jaime Córdoba Triviño; SVP Rodrigo Escobar Gil.
[101] M.P. Eduardo Montealegre Lynett. En esta
ocasión, la Sala Séptima de Revisión estudió el caso de unos jubilados de la
extinta Empresa Puertos de Colombia a quienes el Ministerio de la Protección
Social les suspendió el pago de sus mesadas, hasta tanto los demandantes no
adjuntaran los actos administrativos de reconocimiento de sus prestaciones. En
esa oportunidad se protegieron los derechos fundamentales al debido proceso
administrativo y al pago oportuno de las mesadas pensionales de los accionantes
y, en consecuencia, se ordenó a la entidad reanudar el pago de las
correspondientes mesadas. Al efecto estimó que: “la administración no puede
excusarse en su propia incuria para suspender el pago de los beneficios pensionales
de los actores. Tanto Colpuertos, Foncolpuertos como el GIT han incumplido su
deber de garante de los archivos que custodian la historia laboral de sus
extrabajadores. La Corte reitera el interés que supone la guarda de las
finanzas del Estado, sólo que este principio debe armonizarse con el derecho al
debido proceso y a la presunción de buena fe de los administrados. En
conclusión, la revocatoria de este tipo de actos sólo procede cuando ha sido
probada su ilegalidad en el curso de un proceso”.
[102] M.P. Rodrigo Uprimny Yepes (e).
[103] M.P. Clara Inés Vargas Hernández. La
Sala Novena de Revisión analizó el caso de varios pensionados a quienes les fue
suspendido el pago de su mesada pensional por parte de la Universidad del
Atlántico, la Gobernación del Atlántico y el Ministerio de Hacienda. En esa
providencia encontró la Corte que esa actuación desconocía los derechos
fundamentales de los accionantes al mínimo vital, la seguridad social, la
igualdad, la dignidad humana y el debido proceso, y como consecuencia de ello,
ordenó que se comenzará a pagar nuevamente la pensión de los demandantes.
[104] M.P. Humberto Antonio
Sierra Porto.
[105] M.P.
Mauricio González Cuervo; AV Gabriel Eduardo Mendoza Martelo. La tutela había
sido instaurada por una persona a la cual le habían suspendido unilateralmente
(revocado) una pensión, porque supuestamente con el pago de la misma se violaba
el artículo 128 de la Constitución. En esa oportunidad, se expresó que: “si
bien es cierto el mandato del artículo 128 establece la prohibición de recibir
una doble asignación por parte del Estado, no se puede desconocer que el actor
ostenta un derecho pensional que le fue reconocido, a través de un acto
administrativo en firme,  de carácter particular y concreto que goza de
presunción de legalidad. Ese derecho no puede verse afectado por la decisión
unilateral de las entidades demandadas de suspender sin su autorización expresa
o sin que haya mediado orden judicial, el pago de la referida mesada porque se
rompería con ello el principio de confianza legítima y de seguridad jurídica.
|| De otra parte, es preciso aclarar que tal como lo señalan los artículos 19 y
20 de  la ley 797 de 2003, la ilegalidad del derecho subjetivo, es decir,
el reconocimiento de la pensión de jubilación al actor por parte de
Foncolpuertos  no puede presumirse, no puede fundamentarse en una mera
sospecha de fraude”.
[106] M.P. María Victoria Calle Correa. Al
examinar el caso concreto sostuvo la Sala Primera de Revisión: “En este caso la
Sala no está convencida de que la Caja de Previsión Social hubiera estado
autorizada para revocar directamente la pensión de vejez del señor Héctor
Januario Romero Díaz, sin contar con su consentimiento. Por el contrario,
estima que no podía hacerlo porque no hay evidencias de que estén dadas las
condiciones para ello, establecidas en la Constitución, la ley y la
jurisprudencia antes mencionadas. En específico, se echan de menos pruebas
suficientes de que el señor Héctor J. Romero hubiera obtenido el reconocimiento
de su pensión de vejez, a causa de un comportamiento tipificado en la ley penal
como delito, que es la causal en la cual se basó la CPS para justificar la
revocatoria de la pensión, ya que argumenta que el señor Romero incurrió en el
delito de falso testimonio, que hace consistir en que manifestó bajo la
gravedad de juramento que el Seguro Social le había reconocido una pensión como
Consejero de Estado y afirmó que no existía ninguna incompatibilidad
constitucional, ni legal entre la pensión del Seguro Social y la que solicitaba
se le reconociera por el tiempo servido a la universidad como docente // Como
tal afirmación no constituye en sí misma una conducta que pueda tipificarse
como delito porque conlleva diferentes interpretaciones de un tema y un texto
legal, estima la Sala que la Caja debió acudir a la jurisdicción contenciosa
para pedir la nulidad de su propio acto y de estimarlo procedente recurrir a
las demás autoridades competentes para investigar la conducta del docente”.
[107] M.P. Jorge Ignacio
Pretelt Chaljub.
[108] M.P. Martha Victoria Sáchica
Méndez (e).
[109] M.P.
Martha Victoria Sáchica Méndez (e). El Fondo de Previsión Social del Congreso
de la República (FONPRECON) interpuso la acción de tutela contra el Consejo de
Estado, por la expedición de decisiones en las que prosperó una acción de
nulidad y restablecimiento del derecho promovida en contra del acto expedido
por dicho Fondo, para declarar la revocatoria directa de actos administrativos
que sin fundamento legal alguno, incrementaron en dos (2) oportunidades y de
manera ostensible una pensión de jubilación que a título de sustitución
pensional percibía la demandante en dicho proceso. En la tutela se probó que el
incremento de la pensión se basó en la supuesta calidad de congresista del
causante, la que se comprobó nunca existió, al tratarse de un empleado que por
más de veinticuatro (24) años se desempeñó en un cargo de bajo nivel y de
naturaleza administrativa. Se ordenó dejar sin efectos las providencias
atacadas y reintegrar al Fondo accionante todas las sumas de dinero que fueron
recibidas en exceso por la beneficiaria de la prestación, por concepto de
reajustes de la pensión de sobrevivientes a los que no tenía derecho.
[110] Folios 10-15.
[111] El actor nació el día
veinticinco (25) de enero de mil novecientos cuarenta (1940) (Folio 10).
[112] Notificada al interesado
el día 24 de diciembre de 2014 (Folio 16).
[113] Folio 22.
[114] La Resolución que contiene esta
afirmación está plasmada en los folios 77 al 90.
[115] Folios 17-19.
[116] Folios 33-38.
[117] Folio 21.
[118] Folio 17.
[119] Decisión notificada al
interesado el día diecisiete (17) de marzo de dos mil dieciséis (2016) (folio
31).
[120] Folios 22-26 del
cuaderno de revisión.
[121] Folio 25.
[122] Modificado por el
artículo 9 de la Ley 797 de 2003.
[123] Folio 25.
[124] Artículo 209 Superior. Principios
de la función administrativa.
[125] M.P. Luis Guillermo Guerrero
Pérez.
[126] En esa ocasión, la Unidad
Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de
la Protección Social (en adelante UGPP) interpuso acción de tutela contra la
Sala de Decisión Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de
Medellín y el Juzgado 16 Laboral del Circuito de la misma ciudad al considerar
vulnerados sus derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la
administración de justicia, con ocasión de las decisiones proferidas dentro del
proceso laboral ordinario adelantado por una ciudadana contra Cajanal. En su
criterio, dichas determinaciones desconocieron los principios del Sistema de
Seguridad Social, afectándose con ello la sostenibilidad financiera del régimen
pensional de prima media a cargo del Estado ya que se ordenó la liquidación de una
pensión de vejez con base en el ochenta y cinco porciento (85%) de la
asignación más elevada percibida por la ciudadana durante el último año de
servicio a pesar de que esta correspondía a una vinculación precaria de un (1)
mes y seis (6) días en encargo como Fiscal Delegada ante el Tribunal Superior
del Distrito Judicial, ignorando que la afiliada se había desempeñado por más
de once (11) años como Fiscal Delegada ante los Jueces Municipales y del Circuito
percibiendo una remuneración menor sobre la cual realizó la mayoría de
cotizaciones que le permitieron acceder al derecho prestacional. Para resolver
el problema jurídico, la Sala estimó lo siguiente: “No obstante lo anterior,
este Tribunal avizora que la afectación del erario público con ocasión de una
prestación evidentemente reconocida con abuso del derecho tiene la vocación de
generar un perjuicio irremediable a las finanzas del Estado, las cuales se
utilizan para garantizar, entre otros, el derecho a la seguridad social de los
colombianos, por lo que en casos de graves cuestionamientos jurídicos frente a
un fallo judicial que impone el pago de prestaciones periódicas a la UGPP, el
amparo será viable con el fin de verificar la configuración de la irregularidad
advertida y adoptar las medidas respectivas. Con todo, esta Corporación estima
que en atención a los principios superiores de seguridad jurídica y confianza
legítima, el juez constitucional cuando analice de fondo la posible
configuración de un abuso del derecho deberá tomar las medidas necesarias para
no afectar de manera grave los derechos fundamentales de los implicados en la
causa, por lo que en caso de verificarse la existencia de dicha irregularidad,
deberá disponer que el reajuste de la prestación conforme al ordenamiento jurídico
constitucional no tenga efectos de manera inmediata, sino que se deberá
concederse un periodo de gracia, que la Sala fija como prudencial en seis meses
contados a partir de la fecha de la notificación de la resolución que consagra
el reajuste efectuado al perjudicado con ocasión de la decisión judicial de
amparo. Por otra parte, el funcionario jurisdiccional también deberá disponer
que no habrá lugar al reintegro de sumas de dinero ya canceladas, comoquiera
que las mismas se presumen percibidas de buena fe”.