C-012-94
Sentencia No
Sentencia No.
C-012/94
DERECHO A LA
PENSION DE JUBILACION-Requisitos
El legislador no
podría, sin afectar los derechos adquiridos que protege el artículo 58 de la
Constitución y particularmente el artículo 53, en materia laboral, reglamentar
lo relativo a los requisitos para obtener el derecho a una pensión, con
respecto a las personas que tienen una situación jurídica particular
consolidada, esto es, que ya han adquirido el derecho a disfrutar de la
pensión; pero en cambio, es posible que el legislador modifique, en cualquier
momento, en virtud de la ley, la situación jurídica general u objetiva,
atinente a los requisitos para tener derecho a una pensión.
PENSION DE
JUBILACION-Discriminación
Se observa una
discriminación injustificable e irrazonable entre quienes a la fecha de
vigencia de la presente ley, tengan 10 años o más de afiliación en una o varias
de las entidades y 50 años o más de edad si es varón o 45 años o más si es
mujer y quienes no se hallan en esas condiciones; porque, en primer término, se
establece una diferenciación negativa en razón de la edad, y en segundo lugar,
irrazonablemente, ante una misma situación fáctica, esto es, aportes al ISS y a
entidades de previsión social oficiales durante 20 años, y edad de 60 años o
más, si es varón, o 55 años o más, si es mujer, se reconoce a unas personas la
pensión de jubilación y a otras se les niega. Tampoco resulta razonable que,
por la circunstancia de haber aportado durante 10 años o más a una o varias de
las entidades mencionadas, la pensión de jubilación deba quedar regida por las
normas vigentes al momento de la expedición de la ley, es decir, a cargo de las
entidades de previsión oficiales o del ISS, exclusivamente, porque, al haberse
aportado a todas las entidades existe un fondo común ideal para que todas ellas
concurran al pago de la pensión en la proporción que les corresponda.
ENRIQUECIMIENTO
ILICITO
Mediante el
parágrafo del artículo 7° de la ley 71 de 1988, se propicia un enriquecimiento
sin justa causa de las entidades mencionadas, que han recibido los aportes que
a la fecha de la vigencia de la referida ley, realizaron por 10 años o más, los
varones con 50 o más años de edad y las mujeres con 45 años o más de edad, pues
las autoriza para apropiarse de los aportes que hubieren hecho en diferentes
oportunidades dichas personas al ISS y a las entidades de previsión social
oficiales, cuando, según las normas legales vigentes al momento de la
expedición de la ley, la pensión quede a cargo de algunas de las referidas
entidades.
SENTENCIA-Efectos
Los efectos
jurídicos de esta sentencia se extienden a reconocer la efectividad de los
derechos de las personas que hubieran adquirido el derecho a la pensión, por haber
reunido los requisitos del inciso 1° del artículo 7° de la ley 71 de 1988, esto
es, por aportes hechos en cualquier tiempo y acumulados en una o varias
entidades de previsión social oficial, de cualquier orden y en el I.S.S., y en
cuanto cumplan el requisito de la edad.
REFERENCIA:
EXPEDIENTE D-321
ACTOR:
JORGE LUCAS TOLOSA
CAÑAS
NORMA ACUSADA:
PARAGRAFO DEL
ARTICULO 7° DE LA LEY 71 DE 1988, "por la cual se expiden normas sobre
pensiones y se dictan otras disposiciones".
MAGISTRADO
PONENTE:
ANTONIO BARRERA
CARBONELL
Santafé de Bogotá,
D. C., enero veintiuno (21) de mil novecientos noventa y cuatro (1994).
I. ANTECEDENTES.
Cumplidos los
trámites de orden constitucional y legal, propios de la acción pública de
inconstitucionalidad, procede la Sala Plena de la Corte Constitucional a
adoptar la decisión correspondiente, en relación con la demanda de
inconstitucionalidad instaurada por el ciudadano JORGE LUCAS TOLOSA CAÑAS
contra el parágrafo del artículo 7° de la ley 71 de 1988, "por la cual se
expiden normas sobre pensiones y se dictan otras disposiciones".
II. EL TEXTO DE
LA NORMA ACUSADA.
Se acusa por el
demandante el parágrafo del artículo 7° de la ley 71 de 1988. El texto completo
del mencionado artículo, destacando en negrilla la parte pertinente que es
objeto de acusación, es la siguiente:
"ARTICULO
7 .- A partir de la presente Ley, los empleados oficiales y trabajadores que
acrediten veinte (20) años de aportes sufragados en cualquier tiempo y
acumulados en una o varias de las entidades de previsión social o de las que
hagan sus veces, del orden nacional, departamental, municipal, intendencial,
comisarial o distrital y en el Instituto de los Seguros Sociales, tendrán
derecho a una pensión de jubilación siempre que cumplan sesenta (60) años de
edad o más si es varón y cincuenta y cinco años (55) o más si es mujer".
"El
Gobierno Nacional reglamentará los términos y condiciones  para el
reconocimiento y pago de esta prestación y determinará las cuotas partes que
correspondan a las entidades involucradas".
"PARAGRAFO.-
Para el reconocimiento de la pensión de que trata este artículo, a las personas
que a la fecha de vigencia de la presente Ley, tengan diez (10) años o más de
afiliación en una o varias de las entidades y cincuenta (50) años o más de edad
si es varón o cuarenta y cinco (45) años o más si es mujer, continuarán
aplicándose las normas o regímenes actuales vigentes".
III. LA DEMANDA.
El concepto de la
violación se expone, en síntesis, en los siguientes términos:
"El Congreso de
la República expidió la ley 71 del 29 de diciembre de 1988, regulando materias
de derecho prestacional, entre otras, y mediante el artículo 7, estableció un
régimen de pensión de jubilación por aportes".
"El nuevo
régimen prestacional estableció, unificó o fusionó los regímenes de
prestaciones tanto para los trabajadores del sector público como para los
trabajadores del sector privado".
"El precepto
jurídico de unificación de los regímenes, se propendió con el propósito de
beneficiar al trabajador del sector público y privado, que habiendo cotizado a
diferentes entidades de seguridad social, por espacio de veinte (20) o más
años, accediera por la última entidad de seguridad social a su jubilación, en
cuanto demuestre la formalidad de la edad".
"El precepto
normativo que consagra el artículo 7 es muy claro: beneficiar a partir de la
vigencia de la ley a trabajadores que laboraron o laboran en empresas o
entidades adscritas o afiliados a los dos Sectores y completaron sus
cotizaciones, sumando las dos instancias, el tiempo de servicio
requerido".
"Impuso el
establecimiento del sistema de cuota/parte, que consiste en una disgregación de
la Pensión en porcentajes proporcionales al tiempo desempeñado en cada sector;
esto es, que cada Entidad de Seguridad Social, soporta proporcionalmente el
pago de la pensión jubilatoria con relación al aporte recibido por el
peticionario o presunto beneficiario".
"Pero resulta
que la ley acuñó en el Parágrafo del artículo 7, una discriminación, en cuanto
a la formalidad de la edad a la vigencia de la Ley; excluyendo de plano a un
gran volumen de beneficiarios que a la vigencia de la Ley tenían causado el
derecho; contrariando el propio precepto que consagra el derecho o beneficio
prestacional".
"Con el
tratamiento ilegal y discriminatorio de no conceder el derecho a quienes
hubieren cumplido a la fecha la formalidad de la edad y los veinte (20) años de
aportes, está patrocinando un enriquecimiento incausado o ilícito".
"El parágrafo
del artículo 7 de la ley 71 de 1988, lo estimo contrario a los preceptos
normativos de la nueva Constitución Política de Colombia, artículos 2, 46, 48 y
53 y el (sic) principio jurídico del enriquecimiento ilícito".
IV. INTERVENCION
DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y SEGURIDAD SOCIAL.
El apoderado del
Ministerio del Trabajo y Seguridad Social, se opone a las pretensiones del
demandante, por considerar que el Parágrafo acusado se ajusta a la Constitución
Política; la constitucionalidad del aparte de la norma acusada la apoya en las
siguientes razones:
"1. El artículo
13 de la Carta consagra el principio de lo que jurisprudencial y
doctrinariamente se ha denominado "igualdad ante la ley", el cual
consiste en que todas las personas nacen libres e iguales ante la ley,
recibirán la misma protección y trato de autoridades y gozarán de los mismos
derechos, libertades y oportunidades sin ninguna discriminación por razones de
sexo, raza, origen nacional o familiar, lengua, religión, opinión política o
filosófica".
"Nótese que las
razones que trae la Constitución Política por las que no debe haber desigualdad
son taxativas, entre las cuales no se encuentra la prohibición de contemplar
excepciones en atención a la edad de las personas ni mucho menos por llevar un
determinado tiempo afiliado a una entidad de previsión social o al instituto de
Seguros Sociales. Por consiguiente, la disposición acusada no deviene
inconstitucional como lo afirma el actor, cuando le otorga el carácter de
discriminatoria e inexequible".
"2. De otra
parte, la norma demandada, antes que injusta o discriminatoria, se caracteriza
por ser justa y ecuánime frente al trato discriminatorio que hasta esa fecha
existía en la legislación nacional, es decir hasta antes de la expedición de la
ley 71 de 1988, en el sentido de que según el conjunto normativo anterior a la
mencionada ley, la inamovilidad de los trabajadores era absoluta entre un
sector de la economía y otro, consistente en que las personas adquirían el
derecho pensional sólo si se laboraba todo el tiempo exigido por la ley (20 años
o 1000 semanas de cotización) en un solo sector: o el público a través de las
Cajas de Previsión Social, o el privado a través del Instituto de Seguros
Sociales o de las empresas directamente. Situación que indudablemente trajo
como consecuencia que muy pocas personas tuvieran acceso a una pensión de
jubilación y/o de vejez".
"3. Además, es
unificado el criterio jurisprudencial y doctrinario en el sentido de que
mientras no se reúnan los requisitos para obtener una pensión en virtud de una
ley, esta sólo será una expectativa pensional, que la misma ley puede
modificar, o lo que es aún más relevante, puede extinguir esa
expectativa".
V. CONCEPTO DEL
PROCURADOR GENERAL DE LA NACION.
El Procurador
General de la Nación aboga por la declaratoria de inexequibilidad del parágrafo
de la norma acusada y, en tal virtud, presenta los siguientes argumentos:
"1. Sea
lo primero desentrañar la filosofía de la pensión de jubilación creada en el
artículo 7 de la 71 de 1988, la razón de ser de su creación y quienes son sus
beneficiarios, tarea en la que es ineludible acudir inicialmente a la historia
fidedigna de su establecimiento.
En la ponencia para
segundo debate en el Senado, se sostuvo lo siguiente:
" ...El
parágrafo obliga a sujetarse al viejo sistema, a quienes tengan al momento de
la vigencia de la nueva ley, 10 o más años de afiliación a una o varias
entidades, y 50 o más de edad, si es varón, o 45 o más si es mujer. Se ha
expresado que la causa es abrirle "un periodo de respiro",
particularmente al Instituto de los Seguros Sociales, durante el cual tomaría
las previsiones para la adecuada asunción de la responsabilidad".
"... A pesar de
la dilación que entraña, se juzga prudente hacerlo, debido a que si bien la
situación de la Caja del I.S.S. no es preocupante, Planeación Nacional sostiene
que las reservas de invalidez, vejez y muerte tendrían que superar en cuatro
veces, los 160.000 millones a que ascienden en la actualidad..."
En cuanto a quien
son los destinatarios de la pensión por acumulación de aportes consagrados en
la Ley 71 de 1988, se conceptúa que a ella tendrán derecho "las personas
que a la fecha de su vigencia tengan menos de 10 años de afiliación en una o
varias de las entidades y menos de 50 años de edad si es varón y menos de 45 si
es mujer, cuando acrediten los requisitos de edad y de afiliación señalados en
el artículo 7o. de dicha preceptiva. Lo anterior significa, que la pensión de
jubilación por acumulación de aportes regulada en la ley 71 de 1988, no iba a
ser reconocida desde la vigencia de ésta, es decir el 19 de diciembre de 1988,
sino 10 años después, ya que para esa época se empiezan a cumplir los
requisitos de edad y de tiempo de servicios en ella establecidos".
"Ahora bien, es
evidente que lo dispuesto en la Ley 71 de 1988 no enervó la aplicación de los
regímenes prestacionales vigentes y por ende no conculcó los derechos de
quienes al momento de comenzar a regir la nueva preceptiva alcanzaron la
condición de pensionados por reunir los requisitos por ellos exigidos".
"No obstante,
debe precisarse si de cara a los principios consignados en la Carta de 1991 se
justifica la exclusión hecha en el parágrafo acusado de aquellas personas que
al entrar en vigencia la ley 71 de 1988 contaban o superaban los 45 o 50 años de
edad, habían aportado o cotizado en los dos sectores y no tenían la expectativa
de pensionarse por no reunir los requisitos exigidos en los regímenes vigentes
anteriores a la mencionada ley.
"2.
Definida Colombia en el artículo 1o. de la Constitución Política como un Estado
Social de Derecho fundado en el respeto de la dignidad humana, en el trabajo y
la solidaridad de sus habitantes, es fácil advertir el cambio de concepción
operado con respecto a la Suprema Ley de 1986".
"En efecto
siguiendo la doctrina de la Corte Constitucional el Estado Social de Derecho
como forma de organización política exige en primer término combatir la pobreza
y la desigualdad social a través de una debida asistencia y protección; además
demanda un esfuerzo continuo en construir las condiciones que aseguren una vida
digna de la población dentro de las posibilidades económicas que estén al
alcance del Estado. Esto significa la superación de la asistencia caritativa
Estatal por el derecho  irrenunciable a la seguridad social. (cfr. Sentencias
T-426 y T 533 de 1992)".
"El derecho a
la seguridad social se halla reconocido genéricamente en el artículo 48 del
ordenamiento constitucional y en forma específica e integral para la tercera
edad en el artículo 46 ibídem".
"En punto a la
seguridad social integral en favor de las personas de la tercera edad, es
incontrovertible que su más destacada manifestación es la pensión de jubilación
que a su vez se funda en la idea de la retribución por el trabajo, como quiera
que ella "...constituye un salario diferido del trabajador, fruto de su
ahorro forzoso durante toda una vida de trabajo -20 años-. (Cfr. Sentencia
C-546 de 1992). Por tal razón, la Corte Constitucional ha erigido a la
categoría de derecho fundamental tanto la seguridad social como la pensión de
jubilación (Cfr. Sentencia T-135 de 1993)".
"3.
Cumplidos los requisitos de edad y tiempo de servicio exigidos por las normas
sobre la materia, surge el derecho incuestionable a obtener del correspondiente
ente de seguridad social el reconocimiento y pago de la pensión de jubilación.
Así, la situación planteada demanda un ejercicio de sopesamiento entre el
interés del Estado y los derechos fundamentales de la tercera edad".
"En este orden
de ideas, estima el Despacho que la medida contenida en el parágrafo acusado va
en detrimento de los derechos constitucionales fundamentales del trabajo y de
la seguridad social integral, porque le niega el derecho a la pensión de
jubilación a quienes hallándose en la tercera edad trabajaron toda vez en los
sectores públicos y privado, aportando y cotizando en varias entidades de
previsión social y sin embargo no pueden obtener el reconocimiento y pago de
dicha prestación a través de los regímenes anteriores a la Ley 71 de
1988".
"De otro lado,
no es menos ostensible la infracción en que incurre lo acusado respecto del
canon 13 constitucional en la medida en que por mandato superior el Estado debe
proteger especialmente a aquellas personas que por su condición física,
económica o mental se encuentran en circunstancias de debilidad manifiesta. Es
innegable que tal prescripción exige del legislador un tratamiento más generoso
para con la tercera edad, como una forma de alcanzar la efectividad de los
principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución que es uno de los
fines esenciales de nuestro Estado social de derecho".
VI.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE.
1. Competencia.
Por dirigirse la
acusación contra una norma que forma parte de una ley expedida por el Congreso
de la República en ejercicio de las competencias que le otorga la Constitución
Nacional, compete a esta Corporación decidir sobre su constitucionalidad, tanto
por su contenido material como por vicios de procedimiento en su formación,
conforme a lo ordenado por el numeral 4 del artículo 241 de la Carta Política.
1.1.
Pronunciamiento anterior de la Corte Suprema de Justicia con respecto al
parágrafo del artículo 7 de la Ley 71 de 1988.
Como lo ha venido
advirtiendo esta Corporación, cuando se esté frente a una situación de tránsito
constitucional como la presente, si lo acusado fue examinado bajo la vigencia
del anterior ordenamiento constitucional y declarado exequible, no existe
obstáculo para que con la entrada en vigencia de la nueva Carta, dicha norma
resulte inconstitucional, lo cual hace procedente un nuevo juicio, sin que
pueda hablarse de cosa juzgada.
En efecto, la Corte
Suprema de Justicia, con ponencia del Magistrado Fabio Morón Díaz, en sentencia
No 47 del 29 de marzo de 1990, declaró exequible el parágrafo del artículo 7 de
la Ley 71 de 1988, tomando como patrón de referencia la extinta Constitución de
1886.
1.2. Derogatoria de la norma acusada.
Los artículos 33,
parágrafo 1o., literal e y 289 de la ley 100 de 1993, "por la cual se crea
el sistema de seguridad social integral y se dictan otras disposiciones",
derogaron el parágrafo del artículo 7o. de la ley 71 de 1988, que es objeto de
acusación.
No obstante, a
juicio de esta Corte es procedente en el presente caso la adopción de una
decisión de mérito, por cuanto la norma acusada, a pesar de haber sido derogada
se encuentra produciendo efectos jurídicos.
2. Precisión
normativa  y alcance de la norma acusada.
Del contenido
normativo del parágrafo cuestionado se colige, que no tendrán derecho a la
pensión de jubilación por aportes "sufragados en cualquier tiempo y
acumulados en una o varias entidades de previsión social", de cualquier
orden administrativo y en el Instituto de los Seguros Sociales, las personas
que a la vigencia de la ley 71 de 1988 hubieren cumplido 50 años de edad si es
varón y 45 si es mujer y tengan 10 años o más de cotizaciones en una o varias
entidades de previsión, porque a ellas se les aplicarán los regímenes sobre
pensiones, vigentes al momento la expedición de la aludida ley.
El artículo 7° de la
ley 71 de 1988, fue desarrollado por los artículos 19 y siguientes del decreto
reglamentario 1160 de 1989, y ha fijado la posición institucional del Gobierno
sobre el particular, cual es, la de empezar a reconocer la pensión de
jubilación por aportes a diferentes entidades de previsión y al ISS, a partir
del 19 de diciembre de 1998, fecha en la cual espera que las entidades de
seguridad social cuenten con las reservas suficientes para atender el pago de
dicha prestación social.
3. La seguridad
social y la igualdad en la Constitución Política de 1991.
3.1. La seguridad social, ha sido concebida
como el conjunto de medidas adoptadas por la sociedad y por el propio Estado,
para garantizar a los diferentes sectores de la población los servicios y las
condiciones de vida necesarios, cuando se presente una pérdida o reducción
importante de los medios de existencia, causados por circunstancias no
propiamente creadas o queridas por los afectados, y que tienen su origen en los
riesgos sociales, asociados principalmente con la actividad laboral, o con la
imposibilidad de acceso al trabajo, o con el deterioro de las condiciones
físicas o de salud de las personas.
Solamente en el año
de 1991 se le dio un fundamento constitucional expreso a este derecho, que antes
unicamente había sido objeto de una regulación a nivel legislativo y
reglamentario. En efecto, expresa el art. 48 de la C.P.:
"La Seguridad
Social es un servicio público de carácter obligatorio que prestará bajo la
dirección, coordinación y control del Estado, en sujeción a los principios de
eficiencia, universalidad y solidaridad, en los términos que establezca la ley.
Se garantiza a todos
los habitantes el derecho irrenunciable a la Seguridad Social.
El Estado, con la
participación de los particulares, ampliará progresivamente la cobertura de la
Seguridad Social que comprenderá la prestación de los servicios en la forma que
determine la ley. La  Seguridad Social podrá ser prestada por entidades
públicas o privadas, de conformidad con la ley.
No se podrán
destinar ni utilizar los recursos de las instituciones de la Seguridad Social
para fines diferentes a ella.
La ley definirá los
medios para que los recursos destinados a pensiones mantengan su poder
adquisitivo constante."
La Organización Internacional
del Trabajo O.I.T. en punto a esta materia ha expresado: "La Seguridad
Social, es un sistema conjunto que comprende una serie de medidas oficiales,
cuyo fin es proteger a gran parte de la población contra las consecuencias de
los diversos riesgos sociales, como la enfermedad, el desempleo, los accidentes
de trabajo y las enfermedades profesionales, las cargas de familia, la vejez,
la invalidez y el fallecimiento del sostén de la familia".
La seguridad social
es un presupuesto básico para lograr el bienestar social de la gran masa de la
población; es una necesidad sentida del hombre, en la medida en que al obtener
un amparo contra los riesgos sociales mencionados, bien a través de su
prevención o remediándolos por diferentes medios cuando ellos ocurren, se
convierte en una herramienta idónea para mejorar la calidad de vida de quienes
integran la comunidad.
El derecho a la
seguridad social ha sido considerado reiteradamente por esta Corte, como un
derecho constitucional fundamental, dada su intima relación con los derechos a
la vida (art. 11), al trabajo (art. 25) y a la salud (art. 49). (Sentencias
C-134 y T-011, M.P. Alejandro Martinez  Caballero, T-116 y T-356 M.P. Hernando
Herrera Vergara, entre otras).
En la Constitución
Política la seguridad social se inserta en un variado conjunto normativo. Es
así como el artículo 44 al consagrar algunos de los derechos fundamentales de
los niños, incluye entre ellos, el derecho a la seguridad social; el artículo
46 dispone que el Estado garantizará a las personas de la tercera edad los
servicios de seguridad social integral; el artículo 47 impone al Estado la
obligación de adelantar una Política de previsión, rehabilitación e integración
social para los disminuidos físicos, sensoriales y psíquicos; el artículo 48,
transcrito antes, garantiza a todos los habitantes el derecho irrenunciable a
la seguridad social; y el artículo 53 al enunciar los principios mínimos
fundamentales que debe contener el estatuto del trabajo, incluye la garantía a
la seguridad social. Adicionalmente, en virtud del precepto del artículo 93,
según el cual los convenios y pactos internacionales son fuente de
interpretación de los derechos humanos, es posible aplicar la normatividad
relativa a la seguridad social, contenida en tales instrumentos.
3.2. El artículo 13 de la Carta Política, que
consagra el principio de igualdad, no prescribe siempre un trato igual para
todos los sujetos del derecho o destinatarios de las normas, siendo posible,
que ante situaciones fácticas distintas, se prediquen diferentes consecuencias
jurídicas; así lo ha expresado esta Corte, entre otras providencias, en la
Sentencia C-492 de 1992, en la cual se expresó lo siguiente:
"El principio
de la igualdad es objetivo y no formal; él se predica de la identidad de los
iguales y de la diferencia entre los desiguales; se supera así el concepto de
la igualdad de la ley a partir de la generalidad abstracta, por el concepto de
la generalidad concreta; con este concepto sólo se autoriza un trato
diferente si está razonablemente justificado; se supera también, con la
igualdad material, el igualitarismo o simple igualdad matemática; hay pues
que mirar la naturaleza misma de las cosas; ella puede en sí misma hacer
imposible la aplicación del principio de la igualdad formal, en virtud de
obstáculos del orden natural, biológico, moral o material, según la conciencia
social dominante en el pueblo colombiano".(Negrillas fuera de texto).
El principio de
igualdad, no sólo le impide al legislador, a través de la ley, consagrar entre
las personas, distinciones que en primer lugar no obedezcan a las diferencias
que las mismas circunstancias fácticas establecen, sino que inadmite tratos
desiguales que sean irracionales, esto es, que no tengan una justificación
objetiva y razonable, y que no guarden proporcionalidad entre los hechos que le
sirven de causa a la norma y los fines que ésta persigue.
4. Cargos de la
demanda.
4.1. Se alega por el accionante que el aparte de
la norma que se acusa, contradice el artículo 53 de la Constitución Nacional,
porque excluye "de plano a un gran volumen de beneficiarios que a la
vigencia de la ley tenían causado el derecho; contrariando el propio precepto
que consagra el derecho o beneficio prestacional".
Para la Sala es
claro, que mientras no se reúnan los requisitos legales para obtener derecho a
una pensión, tal aspiración constituye apenas una mera posibilidad de
adquirirlo; es decir, que mientras el trabajador no cumpla con los requisitos
del tiempo de servicio y de la edad, no tiene un derecho cierto, sino una
expectativa de derecho a la jubilación. Por consiguiente, el legislador no
podría, sin afectar los derechos adquiridos que protege el artículo 58 de la
Constitución y particularmente el artículo 53, en materia laboral, reglamentar
lo relativo a los requisitos para obtener el derecho a una pensión, con
respecto a las personas que tienen una situación jurídica particular
consolidada, esto es, que ya han adquirido el derecho a disfrutar de la
pensión; pero en cambio, es posible que el legislador modifique, en cualquier
momento, en virtud de la ley, la situación jurídica general u objetiva,
atinente a los requisitos para tener derecho a una pensión, por ejemplo,
aumentando o disminuyendo el tiempo de servicio o elevando o reduciendo la edad
para adquirir dicho derecho, aun cuando se afecten las expectativas de quienes
se encuentren en vía de obtenerlo.
Es evidente, que a
través del inciso 1° del artículo 7° de la ley 71 de 1988 se consagró para
"los empleados oficiales y trabajadores" el derecho a la pensión de
jubilación con 60 años o más de edad, si es varón, y 55 años o más de edad, si
es mujer, cuando se acrediten aportes durante 20 años, a diferentes entidades
de previsión social y al ISS. Pero con anterioridad, los regímenes jurídicos
sobre pensiones no permitían obtener el derecho a la pensión de jubilación en
las condiciones descritas en la norma; es decir, no era posible acumular el
tiempo servido en entidades oficiales, afiliadas a instituciones de previsión
social oficiales y a las cuales se habían hecho aportes, con el tiempo servido
a patronos particulares, afiliados al Instituto Colombiano de los Seguros
Sociales, y al cual, igualmente se había aportado, aun cuando si era procedente
obtener el derecho a la pensión acumulando el tiempo servido a diferentes
entidades oficiales, cuando se hubieren hecho aportes a diferentes entidades de
previsión social oficial o al ISS.
En tal virtud, si
como se afirmó antes, la norma en referencia creó un nuevo tipo de derecho
pensional, no se puede hablar, como lo hace el demandante, de un derecho
"causado", con base en la misma disposición; en otros términos, es
inconcebible que el aparte de la norma acusada (parágrafo del artículo 7°),
pueda violar el derecho que ella misma crea en el inciso 1°.
4.2. Afirma el actor que el precepto cuya
constitucionalidad cuestiona, quebranta el principio de la igualdad ante la
ley, previsto en el artículo 13 de la Carta; al respecto expresa que la
violación radica en que la ley 71 de 1988 acuñó en el parágrafo del artículo 7,
una discriminación, si se tiene en cuenta que no es razonable, justo, ni
equitativo, establecer un trato diferenciado entre quienes cumplan a partir de
la vigencia de la ley los requisitos para obtener el derecho a la pensión de
jubilación por aportes a diferentes entidades de previsión social oficial y al
ISS y quienes al momento de vigencia de la ley tengan 10 años o más de
afiliación en una o varias de las entidades y 50 años o más de edad si es varón
o 45 años o más de edad si es mujer.
Conocidos los
antecedentes de la ley 71 de 1988, según los cuales se pretendió justificar la
discriminación prevista en el parágrafo objeto de demanda, en justificaciones
estrictamente económicas, esta Corte considera que ellos no son razonables por
las siguientes consideraciones:
En la ponencia para
segundo debate en el Senado de República, se explicó la razón de ser del
parágrafo acusado, en los siguientes términos:
"La causa es
abrirle un periodo de respiro, particularmente al Instituto de Seguros
Sociales, durante el cual tomaría las previsiones para la adecuada asunción de
la responsabilidad."
"A pesar de la
dilación que entraña, se juzga prudente hacerlo, debido a que si bien la
situación de la Caja, del ISS, no es preocupante, Planeación Nacional sostiene
que las reservas de invalidez de vejez y muerte tendrían que superar en cuatro
veces, los 160.000 millones que ascienden en la actualidad."
"El inciso
segundo reconoce la amplia potestad reglamentaria que debe residir en el
Gobierno, a efecto de hacer las definiciones de detalle a un tema que involucra
tantos aspectos técnicos y financieros. El carácter oficial de las entidades
comprometidas allanará la tarea, que de entrada no será fácil, dada la armazón
a implementarse entre entidades con tantas diferencias como el ISS y las Cajas
de Previsión."
Para esta Corte, no
son valederas las razones de tipo económico, con las cuales se pretendió
justificar la discriminación consagrada en la preceptiva del parágrafo
demandado, porque si el derecho pensional surge de los aportes del empleado o
trabajador, hechos al ISS o a las entidades de previsión social oficiales
durante un determinado tiempo, y cumplido además el requisito de la edad, los
referidos aportes constituyen el sustento económico que permite pagar la
pensión; por lo tanto, en la práctica quien se paga su derecho pensional es el
propio afiliado a la respectiva entidad de previsión y a dicho instituto.
Además, no es explicable, como puede argumentarse la insolvencia económica del
ISS como fundamento para diferir durante 10 años el pago de las pensiones,
cuando en realidad al reconocerse la pensión por aportes en la forma como
aparece regulada en el artículo 7° en cuestión, el ISS únicamente concurre al
pago de la pensión en la parte proporcional que le corresponda atendiendo el
tiempo durante el cual recibió aportes.
La filosofía de la
acumulación de los aportes, prevista en el artículo 7° de la ley 71 de 1988, es
la de que la parte de ingresos del empleado oficial o trabajador que se destina
a la formación de los fondos de pensiones en las entidades de previsión social,
permitan a éstas cumplir con el pago de la pensión de jubilación, en cuantía
proporcional al tiempo aportado a cada una de ellas.
A juicio de esta
Sala, se observa una discriminación injustificable e irrazonable entre quienes
a la fecha de vigencia de la presente ley, tengan 10 años o más de afiliación
en una o varias de las entidades y 50 años o más de edad si es varón o 45 años
o más si es mujer y quienes no se hallan en esas condiciones; porque, en primer
término, se establece una diferenciación negativa en razón de la edad, y en
segundo lugar, irrazonablemente, ante una misma situación fáctica, esto es,
aportes al ISS y a entidades de previsión social oficiales durante 20 años, y
edad de 60 años o más, si es varón, o 55 años o más, si es mujer, se reconoce a
unas personas la pensión de jubilación y a otras se les niega. Tampoco resulta
razonable que, por la circunstancia de haber aportado durante 10 años o más a
una o varias de las entidades mencionadas, la pensión de jubilación deba quedar
regida por las normas vigentes al momento de la expedición de la ley, es decir,
a cargo de las entidades de previsión oficiales o del ISS, exclusivamente,
porque, al haberse aportado a todas las entidades existe un fondo común ideal
para que todas ellas concurran al pago de la pensión en la proporción que les
corresponda.
4.3. Según el demandante, la disposición legal
objeto de examen, también desconoce otros preceptos constitucionales que hacen
alusión a los principios, derechos, garantías y deberes, entre ellos, el
principio relativo al deber social del Estado y la garantía, a cargo del
Estado, a que se preste el servicio público de la seguridad social (arts. 2°,
46 y 48 de la C.P.).
La medida del
parágrafo del artículo 7° de la ley 71 de 1988, no se adecúa al principio
constitucional consagrado en el inciso 2° del artículo 2° de la Carta Política,
en el sentido de que las autoridades de la República están instituidas para
asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado, dentro de los
cuales se cuenta la obligación estatal de prestar el servicio público de la
seguridad social, pues como se anotó, el referido precepto atenta contra el
mandato constitucional de hacer realidad y efectiva la seguridad social (arts.
46 y 48), y su cobertura, antes que ser objeto de restricción se debe ampliar,
para responder a los postulados del Estado Social de Derecho.
Particularmente, el
artículo 46 impone al Estado, en primer término, el deber de dar protección y
asistencia a las personas de la tercera edad y a garantizarles "los
servicios de la seguridad social integral", y obviamente la disposición del
parágrafo objeto de examen, exonera al Estado del deber constitucional de
concurrir para la protección y asistencia de dichas personas, cuando regula en
forma discriminatoria la manera como dichas personas podrían tener derecho a la
pensión de jubilación.
4.4. Finalmente, se observa que mediante el
parágrafo del artículo 7° de la ley 71 de 1988, se propicia un enriquecimiento
sin justa causa de las entidades mencionadas, que han recibido los aportes que
a la fecha de la vigencia de la referida ley, realizaron por 10 años o más, los
varones con 50 o más años de edad y las mujeres con 45 años o más de edad, pues
las autoriza para apropiarse de los aportes que hubieren hecho en diferentes
oportunidades dichas personas al ISS y a las entidades de previsión social
oficiales, cuando, según las normas legales vigentes al momento de la
expedición de la ley, la pensión quede a cargo de algunas de las referidas
entidades. Dicho enriquecimiento, es contrario a toda idea de justicia y se
opone a la vigencia de un orden justo (preámbulo y art. 2° de la C.P.).
VII. EFECTOS DE
LA SENTENCIA.
En la sentencia No.
C-113/93 M.P. Jorge Arango Mejía, se precisó que de conformidad con la
Constitución, es la Corte Constitucional la que fija los efectos de su
propia sentencia. En tal virtud, la Sala determina que los efectos jurídicos de
esta sentencia se extienden a reconocer la efectividad de los derechos de las
personas que hubieran adquirido el derecho a la pensión, por haber reunido los
requisitos del inciso 1° del artículo 7° de la ley 71 de 1988, esto es, por
aportes hechos en cualquier tiempo y acumulados en una o varias entidades de
previsión social oficial, de cualquier orden y en el I.S.S., y en cuanto
cumplan el requisito de la edad (C.P. art. 2o.).
VIII. DECISION.
Según lo expuesto,
la Sala Plena de la Corte Constitucional administrando justicia en nombre del
pueblo y por mandato de la Constitución.
RESUELVE:
PRIMERO: Declarar INEXEQUIBLE el Parágrafo del
artículo 7° de la Ley 71 de 1988, "por la cual se expiden normas sobre
pensiones y se dictan otras disposiciones".
SEGUNDO: Según lo expuesto en la parte motiva de
esta sentencia, su efecto jurídico se extiende al reconocimiento de los
derechos pensionales adquiridos por las personas que hubieren cumplido con los
requisitos previstos en el inciso 1o. del artículo 7o. de la ley 71 de 1988,
esto es, por aportes hechos en cualquier tiempo y acumulados en una o varias
entidades de previsión social oficial de cualquier orden, y en el Instituto de
los Seguros Sociales, cuando cumplan el requisito  de la edad.
Notifíquese, cópiese, publíquese,
comuníquese al Gobierno Nacional e insértese en la Gaceta de la Corte
Constitucional y archívese el expediente.
HERNANDO HERRERA VERGARA
Presidente
JORGE ARANGO MEJIA
Magistrado
ANTONIO BARRERA CARBONELL
Magistrado Ponente
EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
VLADIMIRO NARANJO MESA
Magistrado
MARTHA V. SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General