T-882-12
REPÚBLICA DE COLOMBIA
Sentencia T-882/12
ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Sentencia que declaró la nulidad de la resolución
proferida por CAJANAL, a través de la cual se negó la suspensión y devolución
de los aportes en salud que fueron descontados de una pensión gracia
ACCION DE
TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Requisitos generales y
especiales de procedibilidad
La Sala Plena de la
Corte Constitucional, en la Sentencia C-590 de 2005, estableció un conjunto
sistematizado de requisitos de naturaleza sustancial y procedimental, que deben
ser acreditados en cada caso concreto, como presupuestos ineludibles para la
protección de los derechos fundamentales afectados por una providencia
judicial. Ellos se dividen en dos grupos: (i) los requisitos
generales, que están relacionados con condiciones fácticas y de procedimiento,
las cuales buscan hacer compatible dicha procedencia con la eficacia de valores
de estirpe constitucional y legal, relacionados con la seguridad jurídica, los
efectos de la cosa juzgada, la independencia y autonomía del juez, al igual que
la distribución jerárquica de competencias en la rama judicial; y, (ii)
los requisitos específicos, que se refieren a la descripción de los defectos en
que puede incurrir una decisión judicial y que la hacen incompatible con la
Constitución
ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Relevancia constitucional
ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Requisito de subsidiariedad
La
Corte Constitucional se ha pronunciado en numerosas oportunidades, en el
sentido de establecer que si bien la acción de tutela es un mecanismo de
defensa judicial que procede frente a la acción u omisión de cualquier
autoridad pública que amenace o vulnere derechos fundamentales, no por ello
pierde su carácter subsidiario y excepcional, por virtud del cual carece de la
virtualidad para reemplazar los procedimientos ordinarios, ni está concebido
como medio alternativo, adicional o complementario de éstos.
ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Improcedencia por cuanto no se cumple con el requisito
de subsidiariedad, al no haber apelado la decisión del juez administrativo que
declaró la nulidad del acto administrativo
Referencia: expediente T-3520653
Asunto: Acción de tutela interpuesta por
CAJANAL E.I.C.E. en liquidación contra el Juzgado 7° Administrativo de
Descongestión del Circuito de Bogotá
Magistrado Ponente:
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Bogotá, D.C., veintinueve (29) de octubre
de dos mil doce (2012)
La Sala Tercera de Revisión de la
Corte Constitucional, integrada por los Magistrados Gabriel Eduardo Mendoza
Martelo, Jorge Iván Palacio Palacio y Luis Guillermo Guerrero Pérez, quien la
preside, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales,
específicamente las previstas en los artículos 86 y 241.9 de la
Constitución Política y 33 y siguientes del Decreto 2591 de 1991,
ha proferido la siguiente:
SENTENCIA
En el proceso de revisión del fallo de tutela
proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta,
Subsección “A”, correspondiente al trámite de la acción de amparo
constitucional impetrada por CAJANAL E.I.C.E en liquidación contra el Juzgado
7° Administrativo de Descongestión del Circuito de Bogotá.
I. ANTECEDENTES
1. Hechos
1.1. CAJANAL E.I.C.E en liquidación (de ahora en adelante CAJANAL), sostiene
que le reconoció a la señora Aura Clemencia Moya de Lemus la pensión gracia,
mediante Resolución No. 22952 del 25 de septiembre de 2001, por el  monto de
$946.806.75 pesos, a partir del 26 de febrero de
dicho año.
1.2. Con posterioridad, el 1° de marzo de 2004,
a través de la Resolución No. 5232 del mismo año, la citada entidad se allanó
al cumplimiento de la orden de reliquidación de la pensión gracia impartida el
26 de junio de 2003 por el Juzgado Noveno Penal del Circuito de Bogotá, en
respuesta a una acción de tutela impetrada en su contra por la señora Moya de
Lemus. Como consecuencia de dicha orden, se volvió a calcular la pensión gracia
y se elevó su cuantía a $1.183.322.84.
1.3. Indica la accionante que por medio de escrito la señora Moya de Lemus
le solicitó que se abstuviera de efectuar un descuento por concepto de salud
correspondiente al 12% de su pensión gracia, pues –en su criterio– el mismo
sólo debía ascender al 5%. Adicionalmente, pidió que le fuera reintegrado lo ya
deducido en cada mensualidad por dicho concepto. En oficio GN 36616 del 11 de
agosto de 2008, CAJANAL se negó a reconocer lo solicitado, ya que “a pesar
de que la seguridad social integral consagra la excepción para las personas
afiliadas al Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio, se constata que
dicha excepción NO se aplica a aquel grupo de pensionados beneficiarios de la
pensión gracia, pues los beneficios y prerrogativas que se protegen con la
excepción son los derivados de la afiliación al fondo de prestaciones del
magisterio, lo cual excluye de la pensión gracia cuyo reconocimiento no se
deriva de la afiliación al fondo, pues la naturaleza de esta prestación corresponde
a la de una recompensa que el legislador otorgo (sic) a un determinado grupo de
trabajadores y a la de un derecho que surge en condiciones de igualdad.”
1.4. Ante la negativa dada a su solicitud, la señora Moya de Lemus
interpuso demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de
CAJANAL, la cual le correspondió al Juzgado Séptimo Administrativo de
Descongestión del Circuito de Bogotá.
1.5. El 20 de junio de 2012, la mencionada autoridad judicial declaró la
nulidad del acto demandado y, en consecuencia, ordenó a CAJANAL reintegrar a la
señora Moya de Lemus “lo descontado de su mesada de pensión de gracia que,
por concepto de salud, haya superado el 5% del mismo valor de dicha mesada,
desde el 23 de junio de 2005, por prescripción. Así mismo que en el futuro se
abstenga de descontar, por tal concepto, un porcentaje superior al señalado en
el artículo 2 de la Ley 4 de 1966.” Como fundamento de su decisión, expuso
que:  “[l]a demandante tiene derecho a que el descuento para salud que se
practica en la mesada de la pensión de gracia reconocida a su favor no supere
el 5% del valor de dicha mesada, en aplicación de los dispuesto en el artículo
2° de la Ley 4° de 1966, cuya derogatoria por la
Ley 100 no es aplicable a los pensionados exceptuados del régimen pensional de
esta última ley, como son los beneficiarios de la pensión de gracia.”
2.  Solicitud de amparo constitucional
2.1. Por medio de escrito radicado el 11 de mayo de 2012, CAJANAL
solicitó el amparo de sus derechos fundamentales al debido proceso y al acceso
a la administración de justicia, los cuales –afirma– fueron vulnerados por el
Juzgado Séptimo Administrativo de Descongestión del Circuito de Bogotá, al
declarar la nulidad del acto administrativo que negó la petición de la señora
Moya de Lemus, en relación con las cotizaciones en salud y la orden de
reembolso de los valores ya descontados. Al respecto, indicó que el juez
administrativo en su providencia incurrió en defectos sustantivo y fáctico, y
en desconocimiento del precedente jurisprudencial.
2.2. Frente al defecto sustantivo, señaló que los pensionados del Fondo de
Prestaciones Sociales del Magisterio deben aportar al sistema de salud, en los
mismos términos en que lo hace todo pensionado, conforme a lo expuesto en los
artículos 143 de la Ley 100 de 1993[1], 52 del Decreto 806 de 1998[2] y 14 del Decreto 1703 de 2002[3]. En desarrollo de lo expuesto, sostuvo
que se debe efectuar un descuento del 12% sobre la totalidad de los ingresos
que tengan los pensionados, sin distinción alguna, ya que si bien la
legislación anterior (Ley 4 de 1966, Ley 4ª de 1976 y Ley 91 de 1989)
contemplaba un aporte del 5% de la pensión gracia con destino al Fondo del
Magisterio para cubrir los servicios de salud, con la entrada en vigencia de la
Ley 100 de 1993 y la expedición de las normas expuestas, dicho valor se ajustó
para todas las pensiones en el monto del 12% previamente señalado. En
consecuencia, se configura
este defecto, por cuanto “al
haberse reconocido al accionante el derecho al reembolso de los aportes que
superen el 5%, efectuado sobre su pensión gracia de jubilación” se profirió una decisión “en contravía
de la (sic) normas que regulan el sistema general de seguridad social, en el
que por manera alguna se exceptúa a los docentes pensionados de la obligación
de realizar los aportes en salud.”[4]
La ocurrencia del defecto fáctico se explicó en los
siguientes términos: “al
evidenciarse la ausencia de prueba que determina que el (sic) señora AURA
CLEMENCIA MOYA DE LEMUS tenía derecho a que esta entidad le reintegrara los
dineros descontados por aportes en salud como beneficiario de una pensión
gracia, (…) tal proceder contradice la constitución (sic) y la ley.”[5]
Finalmente, en cuanto al desconocimiento del
precedente jurisprudencial, se manifestó que el Juzgado Administrativo omitió
valorar lo establecido en la Sentencia T-359 de 2009, en la cual –si bien se
declaró la improcedencia de la acción de tutela para solicitar el reembolso de
los descuentos por concepto de salud hechos sobre una pensión– se estableció
que el monto de la cotización es obligatoria sobre un 12% de la mesada
pensional, sin importar el tipo de pensión de que se trate, en virtud de lo
previsto en el citado artículo 143 de la Ley 100 de 1993.
2.3. En cuanto a la satisfacción de los requisitos generales de
procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, CAJANAL, en
primer lugar, descartó la exigibilidad del principio de inmediatez, pues dada
la naturaleza tracto sucesiva de la pensión gracia, el daño generado con la
providencia cuestionada ha perdurado en el tiempo.
En segundo término, en lo referente al principio de
subsidiariedad, la accionante señaló que la acción de tutela es el único
mecanismo idóneo de defensa judicial con el que cuenta. Para tal efecto,
explicó que la inacción de la entidad a la hora de apelar la sentencia
proferida en su contra, se debió a su difícil situación generada como
consecuencia de la declaratoria del Estado de Cosas Inconstitucional, que se
remonta a la Sentencia T-068 de 1998.
2.4. Adicionalmente, solicitó que se vinculara a la señora Moya de Lemus al
proceso  de amparo constitucional, pues podría verse afectada con sus
resultados. Por último, sostuvo que los dineros de las mesadas pensionales y
los correspondientes retroactivos reconocidos a su favor constituyen parte del
erario público, por lo que el mantenimiento en el tiempo de la orden judicial
cuestionada, implica una vulneración del principio de moralidad administrativa
y un detrimento del interés general.
3. Contestación de la demanda
3.1. El Juzgado Séptimo Administrativo de
Descongestión del Circuito de Bogotá indicó que la presente acción de tutela es
improcedente, por las siguientes razones: (i) porque el amparo constitucional
no está llamado a prosperar frente a providencias judiciales; ii) porque se
incumplió con el principio de inmediatez; y iii) porque no se acató el
principio de subsidiaridad.
Frente al primer argumento, esto es, la
improcedencia de la acción contra providencias judiciales, manifestó que el
amparo interpuesto busca revivir una controversia que ya fue definida por el
juez natural, en contravía de la garantía de la cosa juzgada. En segundo
término, en cuanto al requisito de inmediatez, se señaló que la protección invocada
fue interpuesta 10 meses después de que se dictó la sentencia objeto de
controversia[6]. Finalmente, en cuanto a la existencia
de otro mecanismo de defensa judicial, se estableció que CAJANAL ha debido
apelar la decisión que declaró la nulidad y restablecimiento del derecho, en
lugar de guardar silencio y luego intentar el amparo constitucional. Por
consiguiente, en su criterio, no puede aceptarse la tesis de que la acción de
tutela sea usada como una herramienta para subsanar la negligencia de la citada
entidad, y menos aún para permitir su uso como instancia destinada a reabrir
debates jurídicos que ya han hecho tránsito a cosa juzgada.
3.2. Por su parte, la señora Aura
Clemencia Moya de Lemus, por intermedio de apoderado, manifestó que la presente
acción no está llamada a prosperar, pues CAJANAL fue parte activa en el proceso
de nulidad y restablecimiento, y no hizo uso de su derecho a apelar. En este
orden de ideas, no puede pretender controvertir la decisión del juez
administrativo que falló en su contra, desconociendo el carácter subsidiario de
la acción de tutela, en los términos previstos en el artículo 86 el Texto
Superior.
4. Pruebas
relevantes que obran en el expediente
A continuación se enumeran las pruebas relevantes
allegadas al proceso:
- Copia de la sentencia del 20 de junio de 2011,
proferida por el juzgado 7° Administrativo de Descongestión del Circuito de
Bogotá, en el expediente número 2009-00339.[7]
- Copia del oficio número R.O.-2012-722-085224-2,
R.C:-4053629, UGT-57689 del 29 de marzo de 2012, por medio del cual CAJANAL da
respuesta al derecho de petición radicado el 4 de octubre de 2012, por la
apoderada de la señora Aura Clemencia Moya de Lemus[8].
II. SENTENCIA
OBJETO DE REVISIÓN
El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección
Cuarta, Subsección “A”, mediante sentencia del 25 de mayo de 2012, rechazó por
improcedente la acción de tutela, al estimar que no se cumplieron con los
requisitos generales establecidos por la jurisprudencia constitucional para que
proceda la acción de tutela contra providencias judiciales. En concreto, no se
acreditó la relevancia constitucional del tema, no se interpuso el recurso de
apelación frente a la sentencia cuestionada y tampoco se cumplió con el
requisito de inmediatez.
III. CONSIDERACIONES DE LA CORTE
1. Competencia
Esta Sala es competente para revisar la
decisión proferida en la acción de tutela de la referencia, con fundamento en
lo previsto en los artículos 86 y 241.9 de la Constitución Política. El
expediente fue seleccionado por medio de Auto del 13 de junio de 2012 proferido
por la Sala de Selección número Siete.
2. Planteamiento del problema jurídico
A partir de las circunstancias fácticas que dieron
lugar al ejercicio de la acción de tutela y de la decisión adoptada en la
respectiva instancia judicial, esta Corporación debe dar respuesta a los
siguientes problemas jurídicos: ¿Se acreditaron o no los requisitos generales y específicos de
procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, en relación
con la sentencia proferida por el Juzgado 7° Administrativo de Descongestión
del Circuito de Bogotá, que declaró la nulidad de la resolución proferida por
CAJANAL, a través de la cual se negó la suspensión y devolución de los aportes
en salud que fueron descontados de la pensión gracia de la señora Moya de
Lemus? En caso afirmativo: ¿se vulneraron con dicha providencia los derechos al
debido proceso y al acceso a la administración justicia de la citada entidad,
pues –en su criterio– la normatividad actualmente vigente no permite distinguir
entre un descuento del 5% frente a la pensión gracia, y de un 12% para las
pensiones reconocidas con fundamento en la Ley 100 de 1993?
2.2. Con el fin de resolver
estos problemas jurídicos, en primer lugar, la Sala hará una breve referencia a
los requisitos generales y específicos de procedencia de la acción de tutela
contra providencias judiciales. En caso de que se concluya que la presente
acción de amparo constitucional cumple con dichos requisitos, se estudiarán, en
segundo término, la naturaleza de la pensión gracia y el monto sobre el cual es
procedente realizar los descuentos a favor del régimen de salud.
3. Requisitos generales y específicos de procedencia
de la acción de tutela contra providencias judiciales. Reiteración de
jurisprudencia
3.1. En su condición de guardián de la integridad y
supremacía del Texto Constitucional, esta Corporación ha establecido unas
reglas sobre la procedencia excepcional de la acción de tutela contra
providencias judiciales. Esta línea se fundamenta en la búsqueda de una ponderación
adecuada entre la primacía de los derechos fundamentales y el respeto por los
principios de autonomía e independencia judicial[9].
Precisamente, en desarrollo del principio de
supremacía de la Constitución, todos los servidores públicos que ejercen
funciones jurisdiccionales, deben garantizar y proteger los derechos
fundamentales de los sujetos que intervienen en los distintos procesos
previstos en la ley. En este orden de ideas, las normas de la Carta Política y
en especial aquellas que prevén tales derechos, constituyen parámetros
ineludibles para la decisión judicial.
De acuerdo con el estado actual de la jurisprudencia,
la acción de tutela contra providencias judiciales es un instrumento
excepcional, dirigido a enfrentar aquellas situaciones en que la decisión del
juez incurre en graves falencias, de relevancia constitucional, las cuales la
tornan incompatible con los mandatos previstos en el Texto Superior. En este
sentido, la acción de tutela contra providencias judiciales es concebida como
un juicio de validez, lo que se opone a que se use indebidamente como una nueva
instancia para la discusión de asuntos de índole probatoria o de interpretación
del derecho legislado, que dieron origen a un litigio, más aún cuando las
partes cuentan con los recursos judiciales tanto ordinarios como
extraordinarios, para controvertir las decisiones que estimen arbitrarias o que
sean incompatibles con la Carta Política[10]. No obstante, pueden subsistir casos en
que agotados dichos recursos, persiste la arbitrariedad judicial; en esa
hipótesis, por ejemplo, se permite la procedencia excepcional del amparo
constitucional.
3.2. En desarrollo de lo expuesto, la Sala Plena de la
Corte Constitucional, en la Sentencia C-590 de 2005[11], estableció un conjunto sistematizado de
requisitos de naturaleza sustancial y procedimental, que deben ser acreditados
en cada caso concreto, como presupuestos ineludibles para la protección de los
derechos fundamentales afectados por una providencia judicial.
Ellos se dividen en dos grupos: (i) los
requisitos generales, que están relacionados con condiciones fácticas y de
procedimiento, las cuales buscan hacer compatible dicha procedencia con la
eficacia de valores de estirpe constitucional y legal, relacionados con la
seguridad jurídica, los efectos de la cosa juzgada, la independencia y
autonomía del juez, al igual que la distribución jerárquica de competencias en
la rama judicial; y, (ii) los requisitos específicos, que se refieren a
la descripción de los defectos en que puede incurrir una decisión judicial y
que la hacen incompatible con la Constitución.
3.3. Los requisitos generales de procedencia de
la acción de tutela contra providencias judiciales son los siguientes:
- Que la cuestión que se discuta tenga relevancia
constitucional. Para la Corte, el juez de tutela no puede estudiar cuestiones
que no tienen una clara y marcada importancia constitucional, so pena de
involucrarse en asuntos cuya determinación corresponde a otras instancias
judiciales[12].
- Que se hayan agotado todos los medios ordinarios y
extraordinarios de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo
que se trate de evitar la consumación de un perjuicio irremediable de
naturaleza iusfundamental[13], caso en el cual se podrá conceder el
amparo como mecanismo transitorio de defensa judicial.
- Que se cumpla con el requisito de la inmediatez, es
decir, que la tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y
proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración[14].
- Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe
quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la
sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte
actora[15].
- Que el demandante identifique de manera razonable
tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y
que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial, siempre que ello
hubiere sido posible[16].
- Que no se trate de sentencias de tutela[17], por cuanto la protección de los
derechos fundamentales no puede prolongarse de manera indefinida.
3.4. Ahora bien, en desarrollo de lo expuesto, los requisitos
específicos que habilitan la procedencia excepcional de la acción de tutela
contra providencias judiciales, aluden a la configuración de defectos que –por
su gravedad– tornan insostenible el fallo cuestionado al ser incompatible con
los preceptos constitucionales. Estos defectos son:
- Defecto orgánico, que se presenta
cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece
absolutamente de competencia para hacerlo.
- Defecto procedimental absoluto, que se
configura cuando el juez actuó al margen del procedimiento establecido.
- Defecto fáctico, surge cuando el juez
carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en que
se sustenta la decisión.
- Defecto sustantivo o material, se
presenta cuando se decide con base en normas inexistentes, inconstitucionales o
que claramente son inaplicables al caso concreto.
- Error inducido, tradicionalmente conocido como vía de hecho por
consecuencia, que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un
engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión
que afecta derechos fundamentales[18].
- Sentencia sin motivación, se presenta
cuando los servidores judiciales incumplen el deber de dar cuenta de los
fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones, pues precisamente en esa
motivación reposa la legitimación del actuar judicial[19].
- Desconocimiento del precedente, se
estructura cuando el juez desconoce la ratio decidendi de un conjunto de
sentencias previas al caso que ha de resolver, que por su pertinencia y
aplicación al problema jurídico constitucional, es obligatorio tenerlas en
cuenta al momento de dictar sentencia[20].
- Violación directa de la Constitución,
que se configura cuando el juez ordinario adopta una decisión que desconoce, de
forma específica, postulados de la Carta Política[21].
3.5. En conclusión, la jurisprudencia constitucional
ha sido minuciosa en el examen de los citados requisitos, en aras de proteger y
garantizar los derechos fundamentales y de respetar los principios
constitucionales de autonomía e independencia judicial.
4. Estudio del caso concreto para verificar si se
cumplen o no con los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela
contra providencias judiciales
4.1. Tal y como se estableció con anterioridad, uno de
los problemas jurídicos que debe resolver esta Sala en el presente caso se
encuentra relacionado con el cumplimiento de los requisitos generales de
procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales. No sobra
recordar que tanto la autoridad judicial demandada como la señora Moya de
Lemus, señalaron que en el presente caso no se cumple con el requisito de
subsidiariedad, ni con el requisito de inmediatez. De igual manera, el juez de
instancia declaró la improcedencia de la acción por el incumplimiento de las
cargas procesales previamente mencionadas.
Por esta razón, a continuación la Sala abordará el
examen de los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra
providencias judiciales, para efectos de determinar la viabilidad del estudio de
fondo del problema  jurídico propuesto (ver supra 2). Para tal efecto, se
analizará por separado –hasta donde ello lo amerite– cada uno de los requisitos
esbozados por la jurisprudencia constitucional:
4.1.1. Que la cuestión que se discuta tenga relevancia
constitucional
Al revisar los hechos del presente caso, la Sala
encuentra que CAJANAL solicita la protección de sus derechos fundamentales al
debido proceso y al acceso a la justicia, los cuales no sólo gozan de respaldo
constitucional (CP arts. 29 y 229) sino que han sido considerados de manera
reiterada como un conjunto de garantías esenciales para asegurar la efectividad de los derechos de las
personas en un Estado social
de derecho[22].
Adicionalmente, en el presente caso, también se cuestiona el alcance del
porcentaje que en cotización en salud se debe cancelar cuando se obtiene el
reconocimiento de una pensión gracia, de manera que no sólo se busca proteger
el interés de CAJANAL, sino también de los recursos del Fondo del Magisterio
que financian la prestación de los servicios de salud de los pensionados
docentes que se encuentra exceptuados del Sistema General de Seguridad Social
(Ley 100 de 1993, art. 279). En estos términos, es claro que el asunto sometido
a decisión del juez de tutela, sí tiene una especial relevancia, por lo que es
pertinente el examen de la sentencia cuestionada proferida por el juez
administrativo.
4.1.2. Que se cumpla con el requisito de
subsidiariedad
4.1.2.1. Frente a este punto, la Corte Constitucional
se ha pronunciado en numerosas oportunidades, en el sentido de establecer que
si bien la acción de tutela es un mecanismo de defensa judicial que procede
frente a la acción u omisión de cualquier autoridad pública que amenace o
vulnere derechos fundamentales, no por ello pierde su carácter subsidiario y
excepcional, por virtud del cual carece de la virtualidad para reemplazar los procedimientos
ordinarios, ni está concebido como medio alternativo, adicional o
complementario de éstos. Así las cosas, se ha dicho que: “no es propio de la
acción de tutela el [de ser un] medio o procedimiento llamado a remplazar los
procesos ordinarios o especiales, ni el de ordenamiento sustitutivo en cuanto a
la fijación de los diversos ámbitos de competencia de los jueces, ni el de
instancia adicional a las existentes, ya que el propósito específico de su
consagración, expresamente definido en el artículo 86 de la Carta, no es otro
que el de brindar a la persona protección efectiva, actual y supletoria en
orden a la garantía de sus derechos constitucionales fundamentales”[23].
4.1.2.2. En la Sentencia C-590 de 2005, la Corte
admitió que existen tres argumentos que explican el carácter excepcional de la
acción de tutela, cuando a través de ella se controvierten decisiones
judiciales, a saber:
“(…) en primer lugar, el hecho de que las sentencias
judiciales constituyen ámbitos ordinarios de reconocimiento y realización de
los derechos fundamentales proferidos por funcionarios profesionalmente
formados para aplicar la Constitución y la ley; en segundo lugar, el valor de
cosa juzgada de las sentencias a través de las cuales se resuelven las
controversias planteadas ante ellos y la garantía del principio de seguridad jurídica
y, en tercer lugar, la autonomía e independencia que caracteriza a la
jurisdicción en la estructura del poder público inherente a un régimen
democrático.
En cuanto a lo primero, no puede
desconocerse que la administración de justicia, en general, es una
instancia estatal de aplicación del derecho, que en cumplimiento de su rol
debe atenerse a la Constitución y a la ley y que todo su obrar debe dirigirse,
entre otras cosas, a garantizar la efectividad de los principios, derechos y
deberes consagrados en la Constitución, incluidos, obviamente, los derechos
fundamentales. Si esto es así, lo obvio es que las sentencias judiciales
se asuman como supuestos específicos de aplicación del derecho y que se
reconozca su legitimidad en tanto ámbitos de realización de fines estatales y,
en particular, de la garantía de los derechos constitucionales.
En cuanto a lo segundo, no debe perderse
de vista que el derecho, desde la modernidad política, es la alternativa de
legitimación del poder público y que tal carácter se mantiene a condición de
que resulte un instrumento idóneo para decidir, de manera definitiva,
las controversias que lleguen a suscitarse pues sólo de esa forma es posible
definir el alcance de los derechos y crear las condiciones necesarias para su
adecuado disfrute. De allí el valor de cosa juzgada de que se rodean las
sentencias judiciales y la inmutabilidad e intangibilidad inherentes a tales
pronunciamientos, pues de no ser así, esto es, de generarse una situación de
permanente incertidumbre en cuanto a la forma como se han de decidir las
controversias, nadie sabría el alcance de sus derechos y de sus obligaciones
correlativas y todos los conflictos serían susceptibles de dilatarse
indefinidamente. Es decir, el cuestionamiento de la validez de cualquier
sentencia judicial resquebrajaría el principio de seguridad jurídica y
desnudaría la insuficiencia del derecho como instrumento de civilidad.
Y en cuanto a lo tercero, no debe
olvidarse que una cara conquista de las democracias contemporáneas viene dada
por la autonomía e independencia de sus jueces. Estas aseguran que la
capacidad racionalizadora del derecho se despliegue a partir de las normas de
derecho positivo y no de injerencias de otros jueces y tribunales o de otros
ámbitos del poder público. De allí que la sujeción del juez a la ley
constituya una garantía para los asociados, pues estos saben, gracias a ello,
que sus derechos y deberes serán definidos a partir de la sola consideración de
la ley y no por razones políticas o de conveniencia.”
4.1.2.3. Por esta razón, en aras de proteger los
principios de seguridad jurídica, autonomía e independencia judicial y el valor de la cosa juzgada, como ya se dijo, es necesario –para que proceda la acción de tutela– que
se hayan agotado todos los medios ordinarios y extraordinarios de defensa
judicial al alcance de la persona afectada, a menos que se trate de evitar la
ocurrencia de un perjuicio irremediable de naturaleza iusfundamental[24], caso en el cual se podrá conceder el
amparo como mecanismo transitorio de defensa judicial. En todo caso, y en atención al carácter exceptivo de
esta acción, la misma resulta improcedente
cuando mediante su ejercicio se pretende reabrir un asunto litigioso que por
negligencia, descuido o distracción del demandante, se encuentra debidamente
resuelto a través de una sentencia ordinaria legalmente ejecutoriada.
Precisamente, en la Sentencia T-108 de 2003, la Corte expresó que: “La falta del ejercicio oportuno de los
medios ordinarios que la ley ofrece para impugnar las decisiones judiciales,
hacen improcedente la acción de tutela pues no puede alegarse el no ejercicio
de los mismos para su beneficio”.
En este mismo sentido, en sentencia T-458 de 1998,
esta Corporación manifestó:
“(...) la acción de tutela no ha sido consagrada para provocar la
iniciación de procesos alternativos o sustitutivos de los ordinarios, o
especiales, ni para modificar las reglas que fijan los diversos ámbitos de
competencia de los jueces, ni para crear instancias adicionales a las
existentes, ni para otorgar a los litigantes la opción de rescatar pleitos ya
perdidos, sino que tiene el propósito claro y definido, estricto y específico,
que el propio artículo 86 de la Constitución indica, que no es otro diferente
de brindar a la persona protección inmediata y subsidiaria para asegurarle el
respeto efectivo de los derechos fundamentales que la Carta le reconoce".
(Cfr. Corte Constitucional. Sala Tercera de Revisión. Sentencia T-01 del 3 de
abril de 1992). (…)
En reciente fallo de la Sala Plena se expresó:
La acción de tutela procede, a título subsidiario, cuando la protección
judicial del derecho fundamental no puede plantearse, de manera idónea y
eficaz, a través de un medio judicial ordinario y, en este sentido, los medios
judiciales ordinarios, tienen preferencia sobre la acción de tutela. Cuando
ello ocurre, la tutela se reserva para un momento ulterior. En efecto, si por
acción u omisión el Juez incurre en una vía de hecho, la defensa de los
derechos fundamentales, no queda expósita, pues, aquí la tutela recupera su
virtud tuitiva. Finalmente, la mencionada acción, procede, como mecanismo
transitorio, así exista un medio judicial ordinario, cuando ello sea necesario
para evitar un perjuicio irremediable.
Sin embargo, si existiendo el medio judicial, el interesado deja de
acudir a él y, además, pudiendo evitarlo, permite que su acción caduque, no
podrá más tarde apelar a la acción de tutela para exigir el reconocimiento o
respeto de un derecho suyo. En este caso, tampoco la acción de tutela podría
hacerse valer como mecanismo transitorio, pues esta modalidad procesal se
subordina a un medio judicial ordinario que sirva de cauce para resolver de
manera definitiva el agravio o lesión constitucional". (Cfr. Corte
Constitucional. Sala Plena. Sentencia SU-111 del 6 de marzo de 1997. M.P.: Dr.
Eduardo Cifuentes Muñoz)”.
4.1.2.4. Con fundamento en lo anterior, en asunto bajo
examen, esta Corporación encuentra que le asiste razón al juez de tutela de
primera instancia, pues para controvertir la decisión proferida en su contra y
la cual dio origen al presente amparo constitucional, CAJANAL tuvo a su
disposición el recurso de apelación -por ser un proceso de doble instancia en
virtud del artículo 134B del Código Contencioso Administrativo[25], el cual
venció en silencio por la inactividad del ahora demandante. Así las cosas, y en
desarrollo del principio de subsidiaridad, no cabe duda que es improcedente el
amparo constitucional, cuando el
peticionario ha dejado vencer los términos judiciales para el ejercicio de los
recursos ordinarios de los cuales disponía para obtener la satisfacción de sus
derechos.
En
efecto, si la parte afectada no interpone las acciones o no ejerce los recursos
establecidos en el ordenamiento jurídico para salvaguardar los derechos
amenazados o vulnerados, el mecanismo de amparo no tiene la virtualidad de
revivir los términos vencidos ni se convierte en un recurso adicional o
supletorio de las instancias previstas en cada jurisdicción. Por esta razón, en
la medida en que existan otros medios de defensa judicial para proveer la
protección solicitada, éstos prevalecerán sobre el mecanismo residual y
subsidiario de amparo constitucional, pues como ha dicho por la Sala Plena de
esta Corporación: “La protección de los derechos constitucionales no es un
asunto reservado a la tutela. El ordenamiento jurídico en su integridad debe
respetar los derechos constitucionales (CP art. 4) y todas las herramientas
judiciales dispuestas por el legislador deben permitir su protección (CP art.
2).”[26]
En conclusión, en el presente caso, la acción de
tutela propuesta por CAJANAL no está llamada a prosperar, pues no se acreditó
el cumplimiento del requisito de subsidiariedad.
4.1.3. Por otra parte, no es de recibo el argumento de CAJANAL, conforme al
cual su inactividad judicial se debe a la difícil situación por la que
atraviesa, que incluso motivó la declaratoria por parte de esta Corporación de
un Estado de Cosas Inconstitucionales desde el año de 1998, pues dicho estado
–como lo ha señalado este Tribunal– tuvo como fin proteger a los pensionados y
no justificar la inacción de la citada entidad frente a los distintos procesos
que se promuevan en su contra o en relación con el cumplimiento de los
procedimientos administrativos a su cargo.
Precisamente, en la Sentencia T-068 de 1998, se
estudiaron cerca de 30.000 acciones de tutela interpuestas contra CAJANAL, por
violación del derecho fundamental de petición. En su defensa, la citada entidad
puso de presente el inmenso volumen de trabajo y lo dispendioso del
procedimiento administrativo para reconocer en término las pensiones de
jubilación y para realizar las correspondientes reliquidaciones. Luego de
realizar una inspección judicial, la Corte concluyó que: “existe un problema
estructural de ineficiencia e inoperancia administrativa, lo cual se considera
un inconveniente general que afecta a un número significativo de personas que
buscan obtener prestaciones económicas que consideran tener derecho.” Por
esta razón, resolvió decretar un Estado de Cosas Inconstitucional pues dicha
situación “no sólo afecta
derechos individuales tendientes a viabilizar las pretensiones, a través de
tutela, sino también afecta a todo el aparato jurisdiccional que se congestiona
y lo afecta en la efectividad del cumplimiento oportuno de sus obligaciones”.
Sin
embargo, diez años más tarde, en la sentencia T-1234 de 2008, la Corte estudió
la acción de tutela interpuesta por el gerente de CAJANAL, en dicha acción él
funcionario de la entidad solicitó que se protegieran sus derechos
fundamentales y por tanto se dejaran sin efecto las providencias judiciales en
las cuales se ordenó su arresto como sanción por desacato a las órdenes
judiciales proferidas en distintos procesos de tutela, lo anterior teniendo en
cuenta el difícil estado por el que pasaba la entidad.
Al
respecto, la Sala reconoció que el estado de cosas inconstitucional no había
sido superado, pues para ese entonces la vulneración del derecho de petición
por parte de CAJANAL en el trámite de reconocimiento, pago y reliquidación de
pensiones continuaba siendo una práctica sistemática, pues para la fecha se
registraba un atraso estructural de por lo menos cinco meses para dar
respuesta. En dicha providencia, la Corte ordenó a CAJANAL crear un plan
concreto de acción con el fin de que se diera una solución para que cesara la
sistemática vulneración al derecho de petición; plan que debía ser presentado a
la Corte Constitucional y donde informará las acciones que se iban a tomar y
los tiempos estimados para brindar respuesta a las solicitudes. Sin embargo,
frente a la demora en la respuesta a las solicitudes, la Corte reiteró que: “La
entidad no puede oponerse a la[s] tutela[s] argumentando su propia ineficiencia.”
De
manera que para la Corte, si bien la declaratoria y la ratificación del estado
de cosas inconstitucional se dio en aras de encontrar una solución a la
continua vulneración de los derechos de las personas adscritas a CAJANAL que
estaban solicitando su pensión, ésta no puede ser entendida como
un argumento para justificar la inactividad judicial de CAJANAL, más aún cuando
dicha omisión conduciría al desconocimiento del principio de seguridad jurídica y del valor de la cosa juzgada, con los cuales se
encuentra amparada la decisión cuestionada, en la que se dejó vencer los
términos para el ejercicio de los recursos ordinarios previstos para la
satisfacción de sus derechos.
4.1.4.
Teniendo en cuenta lo anterior, esta
Sala encuentra que en el presente caso CAJANAL no cumplió con el requisito de
subsidiariedad, al no haber apelado la decisión del juez administrativo que
declaró la nulidad del acto administrativo. Si bien es cierto que CAJANAL
excusa su inactividad en la difícil situación por la que atraviesa la entidad,
lo cual se demuestra con la declaratoria del estado de cosas inconstitucional,
encuentra esta Sala que dicha declaratoria no tiene como fin justificar la
inactividad e ineficiencia de la entidad, sino tiene como fin que CAJANAL
encuentre una solución pronta para que cese la vulneración de derechos.
Como
se infiere de lo expuesto, la decisión que se adopta en esta oportunidad supone
la demostración del incumplimiento de uno de los requisitos generales de
procedencia de acción de tutela contra providencias judiciales, sin que se
realice ningún pronunciamiento de fondo frente a los argumentos realizados por
el juez administrativo, en lo atinente al porcentaje que se debe descontar de la pensión gracia para
asegurar la prestación de los servicios de salud.
Con fundamento en lo expuesto, la Sala procederá a
confirmar la sentencia proferida el día 25 de mayo de 2012 por el Tribunal
Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección “A”, a través de la
cual se declaró la improcedencia de la acción de tutela impetrada por CAJANAL,
por las razones expuestas en esta providencia
IV. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Tercera de Revisión,
administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución
Política
RESUELVE
Primero.- CONFIRMAR el fallo proferido el 25 de mayo de 2012 por el Tribunal Administrativo
de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección “A”, a través del cual se declaró
la improcedencia de la acción de tutela incoada por CAJANAL E.I.C.E. en
Liquidación en contra del Juzgado 7° Administrativo de Descongestión del
Circuito de Bogotá.
Segundo.- Por Secretaría General, líbrese la comunicación
prevista en el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Notifíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de la
Corte Constitucional y cúmplase.
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
Con salvamento de voto
JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
SALVAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
A LA SENTENCIA T-882/12
Referencia: Expediente T-3.520.653
Acción de tutela instaurada por Cajanal
E.I.C. en Liquidación contra Juzgado 7° Administrativo de Descongestión del
Circuito de Bogotá.
Magistrado Ponente:
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Con el
respeto que siempre me merecen las decisiones de esta Corte, me permito salvar
mi voto a la decisión mayoritaria por cuanto estimo que, en el presente caso,
no existe certeza de que la apelación debía agotarse pues no se examinó ni
definió la procedencia de dicho recurso.  Por tanto, no cabía argüir el
imperativo de superar el requisito de subsidiariedad cuya observancia viene
establecida como presupuesto previo a satisfacer para acometer el análisis de
fondo del asunto objeto de estudio.
En otras
palabras, ante la indeterminación de la procedibilidad de la censura vertical
mal puede predicarse su incumplimiento para avalar la declaratoria de
improcedencia de la acción de tutela.
Fecha
ut supra,
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
[1]
La citada norma indica: “ARTÍCULO 143. REAJUSTE PENSIONAL
PARA LOS ACTUALES PENSIONADOS. A quienes con anterioridad al 1o. de enero de
1994 se les hubiere reconocido la pensión de vejez o jubilación, invalidez
o muerte, tendrán derecho, a partir de dicha fecha, a un reajuste
mensual equivalente a la elevación en la cotización para salud que resulte de
la aplicación de la presente Ley. // La cotización para salud establecida en el
sistema general de salud para los pensionados está, en su totalidad, a cargo de
éstos, quienes podrán cancelarla mediante una cotización complementaria durante
su período de vinculación laboral.”
[2]
El artículo 52 determina que: “Concurrencia de
empleadores o de administradoras de pensiones. Cuando una persona sea
dependiente de más de un empleador o reciba pensión de más de una
administradora de pensiones, cotizará sobre la totalidad de los ingresos con un
tope máximo de veinte salarios mínimos mensuales legales vigentes, en una misma
Entidad Promotora de Salud, informando tal situación a los empleadores o
administradoras de pensiones correspondientes.
En caso de
incumplimiento de lo dispuesto en el inciso anterior, la persona responderá por
el pago de las sumas que en exceso deba cancelar el Fondo de Solidaridad y
Garantía a diferentes EPS por concepto de UPC. Cuando las EPS hayan reportado
oportunamente la información de sus afiliados en los términos establecidos en
el presente decreto, no estarán obligadas a efectuar reembolso alguno.”
[3]
El artículo 14 del Decreto 1703 de 2002 establece: “14.
Régimen de excepción. Para efecto de evitar el pago doble de cobertura y la
desviación de recursos, las personas que se encuentren excepcionadas por ley
para pertenecer al Sistema General de Seguridad Social en Salud, de conformidad
con lo establecido en el artículo 279 de la
Ley 100 de 1993, no podrán utilizar simultáneamente los servicios del Régimen
de Excepción y del Sistema General de Seguridad Social en Salud como cotizantes
o beneficiarios. // Cuando la persona afiliada como cotizante a un régimen de
excepción tenga una relación laboral o ingresos adicionales sobre los cuales
esté obligado a cotizar al Sistema General de Seguridad Social en Salud, su
empleador o administrador de pensiones deberá efectuar la respectiva cotización
al Fosyga en los formularios que para tal efecto defina el Ministerio de Salud.
Los servicios asistenciales serán prestados, exclusivamente a través del
régimen de excepción; las prestaciones económicas a cargo del Sistema General
de Seguridad Social en Salud, serán cubiertas por el Fosyga en proporción al
Ingreso Base de cotización sobre el cual se realizaron los respectivos aportes.
Para tal efecto el empleador hará los trámites respectivos. // Si el cónyuge,
compañero o compañera permanente del cotizante al régimen de excepción tiene
relación laboral o ingresos adicionales sobre los cuales esté obligado a
cotizar al Sistema General de Seguridad Social en Salud, el empleador o
administrador de pensiones deberá efectuar la respectiva cotización sobre tales
ingresos directamente al Fondo de Solidaridad y Garantía, Fosyga. Los servicios
asistenciales les serán prestados exclusivamente, a través del régimen de
excepción y las prestaciones económicas a cargo del Sistema General de
Seguridad Social en Salud, serán cubiertas por el Fosyga en proporción al
Ingreso Base de Cotización sobre el cual se realizaron los respectivos aportes.
Para tal efecto, el empleador hará los trámites respectivos. // Si el régimen
de excepción no contempla la posibilidad de afiliar cotizantes distintos a los
de su propio régimen, el cónyuge del cotizante del régimen de excepción deberá
permanecer obligatoriamente en el régimen contributivo y los beneficiarios
quedarán cubiertos por el régimen de excepción. // Si el régimen de excepción
no prevé la cobertura del grupo familiar, el cónyuge cotizante con sus
beneficiarios permanecerán en el Sistema General de Seguridad Social en Salud.”
[4]
Folio 4, cuaderno 2.
[5]
Ibídem.
[6]
La sentencia del Juzgado Administrativo fue proferida el 20 de junio de 2011,
mientras que la acción de tutela fue radicada el 11 de mayo de 2012.
[7]
Folio 10, cuaderno 2.
[8]
Folios 86-92, cuaderno 2.
[9]
Al respecto se destacan las Sentencias T-018 de 2008 y T-757
de 2009. Así mismo, en las Sentencias T-310 de 2009 y T-555 de 2009, la Corte
señaló que “(…) la procedencia de la acción de tutela contra sentencias es
un asunto que comporta un ejercicio de ponderación entre la eficacia de la
mencionada acción [de tutela]     -presupuesto del Estado Social y Democrático
de Derecho-, y la vigencia de la autonomía e independencia judicial, el
principio de la cosa juzgada y la seguridad jurídica”.
[10] Al
respecto, en la Sentencia T-310 de 2009, se indicó que: “(…) la acción de
tutela contra sentencias es un juicio de validez de la decisión judicial,
basado en la supremacía de las normas constitucionales. Esto se opone a que la
acción de tutela ejerza una labor de corrección del fallo o que sirva como
nueva instancia para la discusión de los asuntos de índole probatoria o de
interpretación del derecho legislado que dieron lugar al mismo. En cambio, la
tutela se circunscribe a detectar aquellos casos excepcionales en que la
juridicidad de la sentencia judicial resulte afectada, debido a que desconoció
el contenido y alcances de los derechos fundamentales”.
[11] En esta
ocasión se declaró la inexequibilidad de la expresión “ni acción”,
contenida en el artículo 185 de la Ley 906 de 2004, relacionado con la sentencia
de casación penal.
[12] Sentencia T-173 de 1993, cita de la Sentencia C-590 de 2005.
[13] Sentencia T-504 de 2000, cita de la Sentencia C-590 de 2005.
[14] Sentencia T-315 de 2005, cita de la Sentencia C-590 de 2005.
[15] Sentencias T-008 de 1998 y SU-159 de 2000, citas de la Sentencia
C-590 de 2005.
[16] Sentencia T-658 de 1998, cita de la Sentencia C-590 de 2005.
[17] Sentencias T-088 de 1999 y SU-1219-01, cita de la Sentencia C-590
de 2005.
[18] Sentencia
SU-014 de 2001.
[19] Sentencia
C-590 de 2005.
[20] Sentencia
SU-047 de 1999.
[21] Al
respecto, se pueden consultar las Sentencias T-051 de 2009, T-060 de 2009,
T-130 de 2009, T-310 de 2009 y T-555 de 2009.
[22]
Véase, entre otras, la sentencia C-426 de 2004.
[23]
Sentencia C-543 de 1992
[24] Sentencia T-504 de 2000, cita de la Sentencia C-590 de 2005.
[25] El
artículo 134B del Código Contencioso Administrativo establece: “Competencia de los jueces administrativos en primera
instancia. Los Jueces Administrativos conocerán en primera instancia de los
siguientes asuntos: //1. De los procesos de nulidad y restablecimiento del
derecho de carácter laboral, que no provengan de un contrato de trabajo, en los
cuales se controviertan Actos Administrativos de cualquier autoridad, cuando la
cuantía no exceda de cien (100) salarios mínimos legales mensuales. (…)”
[26]
Sentencia SU-544 de 2001.