C-460-20
Sentencia C-460/20
DECRETO
LEGISLATIVO EN DESARROLLO DE ESTADO DE EMERGENCIA QUE MODIFICA MEDIDAS SOBRE EL
PROGRAMA DE APOYO AL EMPLEO FORMAL PAEF-Exequibilidad parcial y condicionada
ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y
ECOLOGICA DERIVADO DE LA PANDEMIA POR COVID-19-Juicio de constitucionalidad
CONSTITUCION POLITICA DE 1991-Establece tres clases de estados de
excepción
ESTADOS DE EXCEPCION-Carácter reglado, excepcional y limitado
ESTADOS DE EXCEPCION-Control político y control jurídico
ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y
ECOLOGICA-Contenido
A la luz del artículo 215 de la Constitución, el
estado de emergencia podrá ser declarado por el presidente de la república y
todos los ministros siempre que sobrevengan hechos distintos a los previstos en
los artículos 212 y 213 que: (i) perturben o amenacen perturbar en forma grave
e inminente el orden económico, social y ecológico del país, o
(ii) constituyan grave calamidad pública.
CALAMIDAD PUBLICA-Definición
La calamidad pública alude a un evento o
episodio traumático, derivado de causas naturales o técnicas, que altera
gravemente el orden económico, social o ecológico, y que ocurre de manera
imprevista y sobreviniente.
ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y
ECOLOGICA, O DE GRAVE CALAMIDAD PUBLICA-Características
El artículo 215 de la Constitución prescribe que la
declaratoria del estado de emergencia económica, social y ecológica solo puede
llevarse a cabo “por períodos hasta de treinta días en cada caso, que sumados
no podrán exceder de noventa días en el año calendario”. A su vez, la misma
disposición prevé que los decretos legislativos en el marco del estado de
emergencia tendrán fuerza de ley y deberán ser (i) motivados; (ii) firmados por
el presidente y todos los ministros; (iii) destinados exclusivamente a conjurar
la crisis y a impedir la extensión de sus efectos. Igualmente, (iv) deben
referirse a materias que tengan relación directa y específica con el estado de
emergencia; y (v) podrán, de forma transitoria, establecer nuevos tributos o
modificar los existentes. Estas últimas medidas dejarán de regir al término de
la siguiente vigencia fiscal, salvo que el Congreso, durante el año siguiente,
les otorgue carácter permanente.
ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y
ECOLOGICA, O DE GRAVE CALAMIDAD PUBLICA-Competencias del Congreso de la República
En relación con las competencias del
Congreso en el marco de los estados de emergencia, el propio artículo 215 de la
Constitución establece que (i) examinará hasta por un lapso de treinta días,
prorrogable por acuerdo de las dos cámaras, el informe motivado que le presente
el Gobierno sobre las causas que determinaron el estado de emergencia y las
medidas adoptadas, y se pronunciará expresamente sobre la conveniencia y
oportunidad de las mismas; (ii) podrá derogar, modificar o adicionar los
decretos legislativos expedidos, en aquellas materias que ordinariamente son de
iniciativa del Gobierno, así como ejercer sus atribuciones constitucionales; y,
(iii) se reunirá por derecho propio, si no fuere convocado por el Gobierno
nacional.
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE DECRETO
LEGISLATIVO DE DESARROLLO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y
ECOLOGICA-Fundamento
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE DECRETO
LEGISLATIVO DE DESARROLLO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y
ECOLOGICA-Alcance
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE ESTADO DE
EMERGENCIA-Juicio formal
El examen formal del decreto exige
verificar, en su orden, el cumplimiento de tres exigencias básicas: (i) la
suscripción por el presidente de la república y por todos sus ministros; (ii)
la expedición en desarrollo del estado de excepción y durante el término de su
vigencia; y (iii) la existencia de motivación. Igualmente, en los casos en los
cuales la declaratoria del estado de emergencia haya comprendido únicamente
determinado ámbito territorial, debe examinarse que los decretos de desarrollo
no lo excedan.
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE ESTADO DE
EMERGENCIA-Juicio material
El examen material comprende el desarrollo de varios
escrutinios que, como lo ha indicado la Corte, constituyen expresiones
operativas de los principios que guían los estados de excepción.
CONTROL CONSTITUCIONAL DE DECRETO
LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Juicio de finalidad
A la luz de este juicio, toda medida contenida en los
decretos legislativos debe estar directa y específicamente encaminada a
conjurar las causas de la perturbación y a impedir la extensión o agravación de
sus efectos.
CONTROL CONSTITUCIONAL DE DECRETO
LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Juicio de conexidad material
Con este juicio, se pretende determinar si
las medidas adoptadas en el decreto legislativo guardan relación con las causas
que dieron lugar a la declaratoria del estado de excepción. La Corte
Constitucional ha señalado que la conexidad debe ser evaluada desde dos puntos
de vista: (i) interno, esto es, la relación entre las medidas adoptadas y las
consideraciones expresadas por el Gobierno nacional para motivar el decreto de
desarrollo correspondiente. Y, (ii) externo, es decir, el vínculo entre las
medidas de excepción y los motivos que dieron lugar a la declaratoria del
estado de emergencia.
CONTROL CONSTITUCIONAL DE DECRETO
LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Juicio de motivación suficiente
(…) ha sido considerado como un examen que
complementa la verificación formal por cuanto busca dilucidar si, además de
haberse formulado una fundamentación del decreto de emergencia, el presidente
ha presentado razones que resultan suficientes para justificar las medidas
adoptadas. Dicha motivación es exigible frente a cualquier tipo de medidas,
siendo particularmente relevante para aquellas que limitan derechos
constitucionales, por cuanto, el artículo 8 de la LEEE establece que “los
decretos de excepción deberán señalar los motivos por los cuales se imponen
cada una de las limitaciones de los derechos constitucionales”.
CONTROL CONSTITUCIONAL DE DECRETO
LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Juicio de ausencia de arbitrariedad
(…) tiene por objeto comprobar que en el
decreto legislativo no se establezcan medidas que violen las prohibiciones para
el ejercicio de las facultades extraordinarias reconocidas en la Constitución,
la LEEE (art. 15) y los tratados internacionales de derechos humanos
ratificados por Colombia. La Corte Constitucional debe verificar que las
medidas adoptadas en los decretos legislativos: (i) no suspendan o vulneren el
núcleo esencial de los derechos y libertades fundamentales; (ii) no interrumpan
el normal funcionamiento de las ramas del poder público y de los órganos del
Estado; y, en particular, (iii) no supriman o modifiquen los organismos y las
funciones básicas de acusación y juzgamiento.
CONTROL CONSTITUCIONAL DE DECRETO
LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Juicio de intangibilidad
(…) parte del reconocimiento acerca del
carácter “intocable” de algunos derechos que, de conformidad con lo dispuesto
en los artículos 93 y 214 de la Constitución y 5 de la LEEE, no pueden ser
suspendidos durante los estados de excepción. La Corte ha establecido que, en
virtud de tales disposiciones y del derecho internacional de los derechos
humanos, son derechos intangibles el derecho a la vida y a la integridad
personal; el derecho a no ser sometido a desaparición forzada, a torturas, ni a
tratos o penas crueles, inhumanos o degradantes; el derecho al reconocimiento
de la personalidad jurídica; la prohibición de la esclavitud, la servidumbre y
la trata de seres humanos; la prohibición de las penas de destierro, prisión
perpetua y confiscación; la libertad de conciencia; la libertad de religión; el
principio de legalidad, de favorabilidad y de irretroactividad de la ley penal;
el derecho a elegir y ser elegido; el derecho a contraer matrimonio y a la
protección de la familia; los derechos del niño a la protección por parte de su
familia, de la sociedad y del Estado; el derecho a no ser condenado a prisión
por deudas; y el derecho al habeas corpus. Son igualmente intangibles los
mecanismos judiciales indispensables para la protección de esos derechos.
CONTROL CONSTITUCIONAL DE DECRETO
LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Juicio de no contradicción específica
(…) tiene por objeto verificar que las
medidas adoptadas en los decretos legislativos (i) no contraríen de manera
específica a la Constitución o a los tratados internacionales; y (ii) no
desconozcan el marco de referencia de la actuación del Ejecutivo en el estado
de emergencia económica, social y ecológica, esto es, el grupo de medidas
descritas en los artículos 47, 49 y 50 de la LEEE. Entre las prohibiciones se
encuentra, por expreso mandato constitucional y legal, la consistente en que el
Gobierno no podrá desmejorar los derechos sociales de los trabajadores mediante
los decretos contemplados en el artículo 215.
CONTROL CONSTITUCIONAL DE DECRETO
LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Juicio de incompatibilidad
(…) según el artículo 12 de la LEEE, exige
que los decretos legislativos que suspendan leyes expresen las razones por las
cuales son irreconciliables con el correspondiente estado de excepción.
CONTROL CONSTITUCIONAL DE DECRETO
LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Juicio de necesidad
(…) previsto en el artículo 11 de la LEEE,
consiste en estudiar si las disposiciones resultan necesarias para que el
Gobierno nacional afronte el estado de emergencia de forma oportuna, eficiente
y eficaz. Este análisis debe ocuparse (i) de la necesidad fáctica o idoneidad,
que consiste en verificar fácticamente si las medidas adoptadas permiten
superar la crisis o evitar la extensión de sus efectos. Y (ii) de la necesidad
jurídica o subsidiariedad, que implica identificar que las medidas no
extralimiten las funciones que se le reconocen al Gobierno nacional como
legislador extraordinario. La finalidad de este juicio, como dijo la Corte en
la sentencia C-179 de 1994 mediante la que revisó la constitucionalidad de la
LEEE, es “impedir que se cometan abusos o extralimitaciones en la adopción de
las medidas que, en todo caso, deben ser las estrictamente indispensables para
retornar a la normalidad”.
CONTROL CONSTITUCIONAL DE DECRETO
LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Juicio de proporcionalidad
(…) regulado en el artículo 13 de la LEEE,
exige que las medidas que se adopten en desarrollo de los estados de excepción
cumplan dos cualidades: (i) deben guardar proporcionalidad con la gravedad de
los hechos que buscan conjurar, es decir, deben ser una respuesta equilibrada
frente a la gravedad de los hechos que causaron la crisis. Se examina la
relación existente entre los costos de la medida adoptada en términos de
limitaciones de intereses constitucionales y la gravedad de los hechos que
busca conjurar. Y, (ii) la limitación en el ejercicio de los derechos y las
libertades sólo será admisible en el grado estrictamente necesario, para buscar
el retorno a la normalidad. Entonces, se debe precisar si las medidas revisadas
imponen limitaciones o restricciones a los derechos y garantías
constitucionales en un grado absolutamente necesario para conjurar la crisis e
impedir que sus efectos se extiendan. Si existe un mecanismo menos lesivo, la
disposición debe ser declarada inexequible.
CONTROL CONSTITUCIONAL DE DECRETO
LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Juicio de no discriminación
(…) el cual tiene fundamento en el artículo
14 de la LEEE, exige que las medidas adoptadas con ocasión de los estados de
excepción no pueden entrañar segregación alguna, fundada en razones de sexo,
raza, lengua, religión, origen nacional o familiar, opinión política o
filosófica o de otras categorías sospechosas. Adicionalmente, este análisis
implica verificar que el decreto legislativo no imponga tratos diferentes
injustificados.
DECRETO
LEGISLATIVO EN DESARROLLO DE ESTADO DE EMERGENCIA QUE MODIFICA MEDIDAS SOBRE EL
PROGRAMA DE APOYO AL EMPLEO FORMAL PAEF-Contenido
y alcance
DECRETO
LEGISLATIVO DICTADO EN DESARROLLO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y
ECOLOGICA-Requisitos formales
DECRETO
LEGISLATIVO DICTADO EN DESARROLLO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y
ECOLOGICA-Requisitos materiales
ESTADO DE
EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Vigencia de las medidas adoptadas
PRECEDENTE JUDICIAL-Aplicación
AUXILIOS
O DONACIONES A PERSONAS NATURALES O JURIDICAS-Prohibición no es absoluta
ESTADO DE EMERGENCIA
ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Jurisprudencia constitucional en materia de subsidios
RETENCION
EN LA FUENTE-Concepto/RETENCION EN
LA FUENTE-Objeto
LIBERTAD
DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN MATERIA TRIBUTARIA-Jurisprudencia constitucional
IMPUESTO
SOBRE LA RENTA-Características
EXENCIONES TRIBUTARIAS-Concepto
LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN
MATERIA DE EXENCIONES TRIBUTARIAS-Límites
(…) la Corte ha señalado que existen límites o restricciones a la potestad
de configuración en esta materia, de tal suerte que las exenciones no pueden
ser generales ni homogéneas; deben ser aprobadas por ley previa iniciativa del gobierno
y deben respetar los principios constitucionales de razonabilidad,
proporcionalidad, igualdad y progresividad.
Referencia: Expediente: RE-342
Asunto: Control de constitucionalidad del Decreto Legislativo
815 del 2020, “por el cual se modifica el Decreto Legislativo 639 de 2020 y
se disponen medidas sobre el Programa de Apoyo al Empleo Formal – PAEF, en el
marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica declarado por el
Decreto 637 del 6 de mayo del 2020”.
Magistrado Sustanciador
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Bogotá, D. C., veintidós (22) de octubre de
dos mil veinte (2020)
1. La Corte Constitucional, en ejercicio de sus
atribuciones constitucionales, en especial la prevista en el numeral 7 del
artículo 241 de la Constitución, y cumplidos los trámites y requisitos
establecidos en el Decreto Legislativo 2067 de 1991[1], decide
definitivamente sobre la constitucionalidad del Decreto Legislativo 815 del 4
de junio de 2020 expedido por el Presidente de la República en desarrollo del
estado de Emergencia declarado mediante Decreto Legislativo 637 de 2020[2]
con fundamento en el artículo 215 de la Constitución, cuyo texto es del
siguiente tenor:
I.
TEXTO DEL
DECRETO LEGISLATIVO OBJETO DE REVISIÓN
“DECRETO LEGISLATIVO  815 del 2020
4 de junio del 2020
Por el cual se modifica el Decreto
Legislativo 639 de 2020 y se disponen medidas sobre el Programa de Apoyo al
Empleo Formal – PAEF, en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y
Ecológica declarado por el Decreto 637 del 6 de mayo del 2020.
EL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA
En ejercicio de las atribuciones que le
confieren el artículo 215 de la Constitución Política, en concordancia con la
Ley 137 de 1994, y en desarrollo de lo previsto en el Decreto 637 del 6 de mayo
de 2020, «Por el cual se declara un Estado de Emergencia Económica, Social y
Ecológica en todo el territorio nacional», y
CONSIDERANDO
Que en los términos del artículo 215 de la
Constitución Política, el presidente de la República, con la firma de todos los
ministros, en caso de que sobrevengan hechos distintos de los previstos en los
artículos 212 y 213 de la Constitución Política, que perturben o amenacen
perturbar en forma grave e inminente el orden económico, social y ecológico del
país, o que constituyan grave calamidad pública, podrá declarar el Estado de
Emergencia Económica, Social y Ecológica.
Que según la misma norma constitucional,
una vez declarado el estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica, el
Presidente de la República, con la firma de todos los ministros, podrá dictar
decretos con fuerza de ley destinados exclusivamente a conjurar la crisis y a
impedir la extensión de sus efectos.
Que estos decretos deberán referirse a
materias que tengan relación directa y específica con el estado de Emergencia
Económica, Social y Ecológica, y podrán, en forma transitoria, establecer
nuevos tributos o modificar los existentes.
Que el 6 de marzo de 2020 el Ministerio de
Salud y de la Protección Social dio a conocer el primer caso de brote de
enfermedad por Coronavirus COVID-19 en el territorio nacional.
Que el 11 de marzo de 2020 la Organización
Mundial de la Salud - OMS declaró el actual brote de enfermedad por Coronavirus
- COVID-19 como una pandemia, esencialmente por la velocidad de su propagación
y la escala de trasmisión, toda vez que al 11 de marzo de 2020 a la OMS se
habían notificado cerca de 125.000 casos de contagio en 118 países y que a lo
largo de esas últimas dos semanas el número de casos notificados fuera de la
República Popular China se había multiplicado en trece (13) veces, mientras que
el número de países afectados se había triplicado, por lo que instó a los
países a tomar acciones urgentes.
Que mediante la Resolución 380 del 10 de
marzo de 2020, el Ministerio de Salud y Protección Social adoptó, entre otras,
medidas preventivas sanitarias de aislamiento y cuarentena de las personas que,
a partir de la entrada en vigencia de la precitada resolución, arribaran a Colombia
desde la República Popular China, Francia, Italia y España.
Que mediante Resolución 385 del 12 de marzo
de 2020, el ministro de Salud y Protección Social, de acuerdo con lo
establecido en el artículo 69 de la Ley 1753 de 2015, declaró el estado de
emergencia sanitaria por causa del nuevo Coronavirus COVID-19 en todo el
territorio nacional hasta el 30 de mayo de 2020 y, en virtud de esta, adoptó
una serie de medidas con el objeto de prevenir y controlar la propagación del
Coronavirus COVID-19 y mitigar sus efectos.
Que mediante Resolución 453 del 18 de marzo
de 2020, los Ministerios de Salud y Protección Social y de Comercio, Industria
y Turismo adoptaron "como medida sanitaria preventiva y de control en todo
el territorio nacional, la clausura de los establecimientos y locales
comerciales de esparcimiento y diversión; de baile; ocio y entretenimiento y de
juegos de azar y apuestas tales como casinos, bingos y terminales de juegos de
videos".
Que mediante la Resolución 844 del 26 de
mayo de 2020 el Ministerio de Salud y Protección Social prorrogó la emergencia
sanitaria por causa del nuevo Coronavirus COVID-19, decretada por medio de la
Resolución 385 del 12 de marzo de 2020, hasta el 31 de agosto de 2020.
Que el Ministerio de Salud y Protección
Social reportó el 9 de marzo de 2020 0 muertes y 3 casos confirmados en
Colombia.
Que al 17 de marzo de 2020 el Ministerio de
Salud y Protección Social había reportado que en el país se presentaban 75
casos de personas infectadas con el Coronavirus COVID-19 y 0 fallecidos, cifra
que ha venido creciendo a nivel país de la siguiente manera: 102 personas
contagiadas al 18 de marzo de 2020, 108 personas contagiadas al día 19 de marzo
de 2020, 145 personas contagiadas al día 20 de marzo de 2020, 196 personas
contagiadas al día 21 de marzo de 2020, 235 personas contagiadas al 22 de marzo
de 2020, 306 personas contagiadas al 23 de marzo de 2020, 378 personas
contagiadas al día 24 de marzo de 2020, 470 personas contagiadas al día 25 de marzo
de 2020, 491 personas contagiadas al día 26 de marzo de 2020, 539 personas
contagiadas al día 27 de marzo de 2020, 608 personas contagiadas al 28 de marzo
de 2020, 702 personas contagiadas al 29 de marzo de 2020, 798 personas
contagiadas al día 30 de marzo de 2020, 906 personas contagiadas al día 31 de
marzo de 2020, 1.065 personas contagiadas al día 1 de abril de 2020, 1.161
personas contagiadas al día 2 de abril de 2020, 1.267 personas contagiadas al
día 3 de abril de 2020, 1.406 personas contagiadas al día 4 de abril de 2020,
1.485 personas contagiadas al día 5 de abril de 2020, 1.579 personas
contagiadas al día 6 de abril de 2020, 1.780 personas contagiadas al 7 de abril
de 2020, 2.054 personas contagiadas al 8 de abril de 2020, 2.223 personas contagiadas
al 9 de abril de 2020, 2.473 personas contagiadas al día 10 de abril de 2020,
2.709 personas contagiadas al 11 de abril de 2020, 2.776 personas contagiadas
al 12 de abril de 2020, 2.852 personas contagiadas al 13 de abril de 2020,
2.979 personas contagiadas al 14 de abril de 2020, 3.105 personas contagiadas
al 15 de abril de 2020, 3.233 personas contagiadas al 16 de abril de 2020,
3.439 personas contagiadas al 17 de abril de 2020, 3.621 personas contagiadas
al 18 de abril de 2020, 3.792 personas contagiadas al 19 de abril de 2020,
3.977 personas contagiadas al 20 de abril de 2020, 4.149 personas contagiadas
al 21 de abril de 2020, 4.356 personas contagiadas al 22 de abril de 2020,
4.561 personas contagiadas al 23 de abril de 2020, 4.881 personas contagiadas
al 24 de abril de 2020, 5.142 personas contagiadas al 25 de abril de 2020,
5.379 personas contagiadas al 26 de abril de 2020, 5.597 personas contagiadas
al 27 de abril de 2020, 5.949 personas contagiadas al 28 de abril de 2020,
6.211 personas contagiadas al 29 de abril de 2020, 6.507 personas contagiadas
al 30 de abril de 2020, 7.006 personas contagiadas al 1 de mayo de 2020, 7.285
personas contagiadas al 2 de mayo de 2020, 7.668 personas contagiadas al 3 de
mayo de 2020, 7.973 personas contagiadas al 4 de mayo de 2020, 8.613 personas
contagiadas al 5 de mayo de 2020, 8.959 personas contagiadas al 6 de mayo de
2020, 9.456 personas contagiadas al 7 de mayo de ' 2020, 10.051 personas
contagiadas al 8 de mayo de 2020, 10.495 personas contagiadas al 9 de mayo de
2020, 11.063 personas contagiadas al 10 de mayo de 2020, 11.613 personas
contagiadas al 11 de mayo de 2020, 12.272 personas contagiadas al 12 de mayo de
2020, 12.930 personas contagiadas al 13 de mayo de 2020, 13.610 personas
contagiadas al 14 de mayo de 2020, 14.216 personas contagiadas al 15 de mayo de
2020, 14.939 personas contagiadas al 16 de mayo de 2020, 15.574 personas
contagiadas al 17 de mayo de 2020, 16.295 personas contagiadas al 18 de mayo de
2020, 16.935 personas contagiadas al 19 de mayo de 2020, 17.687 personas
contagiadas al 20 de mayo de 2020, 18.330 personas contagiadas al 21 de mayo de
2020, 19.131 personas contagiadas al 22 de mayo de 2020, 20.177 personas
contagiadas al 23 de mayo de 2020, 21.175 personas contagiadas al 24 de mayo de
2020, 21.981 personas contagiadas al 25 de mayo de 2020, 23.003 personas
contagiadas al 26 de mayo de 2020, 24.104 al 27 de mayo de 2020, 25.366
personas contagiadas al 28 de mayo de 2020, 26.688 personas contagiadas al 29
de mayo de 2020, 28.236 personas contagiadas al 30 de mayo de 2020. 29.383
personas contagiadas al 31 de mayo de 2020, 30.493 personas contagiadas al 1 de
junio de 2020, 31.833 personas contagiadas al 2 de junio de 2020, 33.354
personas contagiadas al 3 junio de 2020 y mil cuarenta y cinco (1.045)
fallecidos.
Que pese a las medidas adoptadas, el
Ministerio de Salud y Protección Social (I) reportó el 10 de mayo de 2020 463
muertes y 11.063 casos confirmados en Colombia, distribuidos así: Bogotá D.C.
(4.155), Cundinamarca (283), Antioquia (468), Valle del Cauca (1.331), Bolívar
(679), Atlántico (970), Magdalena (271), Cesar (72), Norte de Santander (99),
Santander (42), Cauca (47), Caldas (100), Risaralda (216), Quindio (67), Huila
(178), Tolima (130), Meta (923), Casanare (21), San Andrés y Providencia (6),
Nariño (296), Boyacá (67), Córdoba (39), Sucre (4) La Guajira (27), Chocó (28),
Caquetá (16) y Amazonas (527); (II) reportó el 11 de mayo de 2020 479 muertes y
11.613 casos confirmados en Colombia, distribuidos así: Bogotá D.C. (4.305),
Cundinamarca (289), Antioquia (474), Valle del Cauca (1.367), Bolívar (742),
Atlántico (1.022), Magdalena (284), Cesar (72), Norte de Santander (99),
Santander (42), Cauca (51), Caldas (100), Risaralda (216), Quindío (71), Huila
(179), Tolima (130), Meta (927), Casanare (21), San Andrés y Providencia (6),
Nariño (306), Boyacá (77), Córdoba (39), Sucre (4) La Guajira (27), Chocó (28),
Caquetá (16), Amazonas (718), Putumayo (1); y (III) reportó el 3 de junio de
2020 1.045 muertes y 33.354 casos confirmados en Colombia, distribuidos así:
Bogotá D.C. (11.250), Cundinamarca (1.034), Antioquia (1.260), Valle del Cauca
(3.886), Bolívar (3.571), Atlántico (4.756), Magdalena (706), Cesar (348),
Norte de Santander (134), Santander (114), Cauca (116), Caldas (156), Risaralda
(262), Quindío (119), Huila (252), Tolima (274), Meta (983), Casanare (35), San
Andrés y Providencia (17), Nariño (1.346), Boyacá (214), Córdoba (163), Sucre
(47), La Guajira (65), Chocó (295), Caquetá (24), Amazonas (1.898), Putumayo
(10), Vaupés (11), Arauca (1), Guainía (6) y Vichada (1).
Que según la Organización Mundial de la
Salud - OMS, se ha reportado la siguiente información: (I) en reporte número 57
de fecha 17 de marzo de 2020 a las 10:00 a.m. CET [Central European Time Zone]
señaló que se encuentran confirmados 179.111 casos del nuevo coronavirus
COVID-19 y 7.426 fallecidos, (II) en reporte número 62 de fecha 21 de marzo de
2020 a las 23:59 p.m. CET señaló que se encuentran confirmados 292.142 casos
del nuevo coronavirus COVID-19 y 12.783 fallecidos, (III) en reporte número 63
de fecha 23 de marzo de 2020 a las 10:00 a.m. CET señaló que se encuentran
confirmados 332.930 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y 14.509 fallecidos,
(IV) en el reporte número 79 de fecha 8 de abril de 2020 a las 10:00 a.m. CET
se encuentran confirmados 1.353.361 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y
79.235 fallecidos, (V) en el reporte número 80 del 9 de abril de 2020 a las
10:00 a.m. CET señaló que se encuentran confirmados 1.436.198 casos del nuevo
coronavirus COVID-19 y 85.521 fallecidos, (VI) en el reporte número 81 del 10
de abril de 2020 a las 10:00 a.m. CET señaló que se encuentran confirmados
1.521.252 casos del nuevo coronavirus COVI 0-19 y 92.798 fallecidos, (VII) en
el reporte número 82 del 11 de abril de 2020 a las 10:00 a.m. CET señaló que se
encuentran confirmados 1.610.909 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y 99.690
muertes, (VIII) en el reporte número 83 del 12 de abril de 2020 a las 10:00
a.m. CET señaló que se encuentran confirmados 1.696.588 casos del nuevo
coronavirus COVID-19 y 105.952 fallecidos, (IX) en el reporte número 84 del 13
de abril de 2020 a las 10:00 a.m. CET señaló que se encuentran confirmados
1.773.084 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y 111.652 fallecidos, (X) en el
reporte número 85 del 14 de abril de 2020 a las 10:00 a.m. CET señaló que se
encuentran confirmados 1.844.863 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y 117.021
fallecidos, (XI) en el reporte número 86 del 15 de abril de 2020 a las 10:00
a.m. CET señaló que se encuentran confirmados 1.914.916 casos del nuevo
coronavirus COVID-19 y 123.010 fallecidos, (XII) en el reporte número 87 del 16
de abril de 2020 a las 10:00 a.m. CEST [Central European Summer Time] señaló
que se encuentran confirmados 1.991.562 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y
130.885 fallecidos, (XIII) en el reporte número 88 del 17 de abril de 2020 a
las 10:00 a.m. CEST señaló que se encuentran confirmados 2.074.529 casos del
nuevo coronavirus COVID-19 y 139.378 fallecidos, (XIV) en el reporte número 89
del 18 de abril de 2020 a las 10:00 a.m. CEST señaló que se encuentran
confirmados 2.160.207 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y 146.088
fallecidos, (XV) en el reporte número 90 del 19 de abril de 2020 a las 10:00
a.m. CEST señaló que se encuentran confirmados 2.241.778 casos del nuevo
coronavirus COVID-19 y 152.551 fallecidos, (XVI) en el reporte número 91 del 20
de abril de 2020 a las 10:00 a.m. CEST señaló que se encuentran confirmados
2.314.621 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y 157.847 fallecidos y (XVII) en
el reporte número 92 del 21 de abril de 2020 a las 10:00 a.m. CEST señaló que
se encuentran confirmados 2.397.217 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y
162.956 fallecidos, (XVIII) en el reporte número 93 del 22 de abril de 2020 a
las 10:00 a.m. CEST señaló que se encuentran confirmados 2.471.136 casos del
nuevo coronavirus COVID-19 y 169.006 fallecidos, (XIX) en el reporte número 94
del 23 de abril de 2020 a las 10:00 a.m. CEST señaló que se encuentran
confirmados 2.544.792 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y 175.694
fallecidos, (XX) en el reporte número 95 del 24 de abril de 2020 a las 10:00
a.m. CEST señaló que se encuentran confirmados 2.626.321 casos del nuevo
coronavirus COVID-19 y 181.938 fallecidos, (XXI) en el reporte número 96 del 25
de abril de 2020 a las 10:00 a.m. CEST señaló que se encuentran confirmados
2.719.896 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y 187.705 fallecidos, (XXII) en
el reporte número 97 del 26 de abril de 2020 a las 10:00 a.m. CEST señaló que
se encuentran confirmados 2.804.796 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y
193.710 fallecidos, (XXIII) en el reporte número 98 del 27 de abril de 2020 a
las 10:00 a.m. CEST señaló que se encuentren confirmados 2.878.196 casos del
nuevo coronavirus COVID-19 y 198.668 fallecidos, (XXIV) en el reporte número 99
del 28 de abril de 2020 a las 10:00 a.m. CEST señaló que se encuentran
confirmados 2.954.222 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y 202.597
fallecidos, (XXV) en el reporte número 100 del 29 de abril de 2020 a las 10:00 a.m.
CEST señaló que se encuentran confirmados 3.018.952 casos del nuevo coronavirus
COVID-19 y 207.973 fallecidos, (XXVI) en el reporte número 101 del 30 de abril
de 2020 a las 10:00 a.m. CEST señaló que se encuentran confirmados 3.090.445
casos del nuevo coronavirus COVID-19 y 217.769 fallecidos, (XXVII) en el
reporte número 102 del 1 de mayo de 2020 a las 10:00 a.m. CEST señaló que se
encuentran confirmados 3.175.207 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y 224.172
fallecidos, (XXVIII) en el reporte número 103 del 2 de mayo de 2020 a las
3.267.184 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y 229.971 fallecidos, (XXIX) en
el reporte número 104 del 3 de mayo de 2020 a las 10:00 a.m. CEST señaló que se
encuentran confirmados 3.349.786 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y 238.628
fallecidos, (XXX) en el reporte número 105 del 4 de mayo de 2020 a las 10:00
a.m. CEST señaló que se encuentran confirmados 3.435.894 casos del nuevo
coronavirus COVID-19 y 239.604 fallecidos, (XXXI) en el reporte número 106 del
5 de mayo de 2020 a las 10:00 a.m. CEST señaló que se encuentran confirmados
3.517.345 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y 243.401 fallecidos, (XXXII) en
el reporte número 107 del 6 de mayo de 2020 a las 10:00 a.m. CEST señaló que se
encuentran confirmados 3.588.773 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y 247.503
fallecidos, (XXXIII) en el reporte número 108 del 7 de mayo de 2020 a las 10:00
a.m. CEST señaló que se encuentran confirmados 3.672.238 casos del nuevo
coronavirus COVID-19 y 254.045 fallecidos, (XXXIV) en el reporte número 109 del
8 de mayo de 2020 a las 10:00 a.m. CEST señaló que se encuentran confirmados
3.759.967 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y 259.474 fallecidos, (XXXV) en
el reporte número 110 del 9 de mayo de 2020 a las 10:00 a.m. CEST señaló que se
encuentran confirmados 3.855.788 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y 265.862
fallecidos, (XXXVI) en el reporte número 111 del 10 de mayo de 2020 a las 10:00
a.m. CEST señaló que se encuentran confirmados 3.917.366 casos del nuevo
coronavirus COVID-19 y 274.361 fallecidos, (XXXVII) en el reporte número 112
del 11 de mayo de 2020 a las 10:00 a.m. CEST señaló que se encuentran
confirmados 4.006.257 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y 278.892
fallecidos, (XXXVIII) en el reporte número 113 del 12 de mayo de 2020 a las
10:00 a.m. CEST señaló que se encuentran confirmados 4.088.848 casos del nuevo
coronavirus COVID-19 y 283.153 fallecidos, (XXXIX) en el reporte número 114 del
13 de mayo de 2020 a las 10:00 a.m. CEST señaló que se encuentran confirmados
4.170.424 casos del nuevo coronavirus COVI D-19 y 287.399 fallecidos, (XL) en
el reporte número 115 del 14 de mayo de 2020 a las 10:00 a.m. CEST señaló que
se encuentran confirmados 4.248.389 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y
294.046 fallecidos, (XLI) en el reporte número 116 del 15 de mayo de 2020 a las
10:00 a.m. CEST señaló que se encuentran confirmados 4.338.658 casos del nuevo
coronavirus COVID-19 y 297.119 fallecidos, (XLII) en el reporte número 117 del
16 de mayo de 2020 a las 10:00 a.m. CEST señalóque se encuentran confirmados
4.425.485 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y 302.059 fallecidos, (XLIII) en
el reporte número 118 del 17 de mayo de 2020 a las 10:00 a.m. CEST señaló que
se encuentran confirmados 4.525.497 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y
307.395 fallecidos, (XLIV) en el reporte número 119 del 18 de mayo de 2020 a
las 10:00 a.m. CEST señaló que se encuentran confirmados 4.618.821 casos del
nuevo coronavirus COVID-19 y 311.847 fallecidos, (XLV) en el reporte número 120
del 19 de mayo de 2020 a las 10:00 a.m. CEST señaló que se encuentran
confirmados 4.731.458 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y 316.169
fallecidos, (XLVI) en el reporte número 121 del 20 de mayo de 2020 a las 10:00
a.m. CEST señaló que se encuentran confirmados 4.789.205 casos del nuevo
coronavirus COVID-19 y 318.789 fallecidos, (XLVII) en el reporte número 122 del
21 de mayo de 2020 a las 10:00 a.m. CEST señaló que se encuentran confirmados
4.893.186 casos del nuevo coronavirus COVI D-19 y 323.256 fallecidos, (XLVIII)
en el reporte número 123 del 22 de mayo de 2020 señaló que se encuentran
confirmadas 4.993.470 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y 327.738
fallecidos, (XLIX) en el reporte número 124 del 23 de mayo de 2020 señaló que
se encuentran confirmadas 5.103.006 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y
333.401 fallecidos, (L) en el reporte número 125 del 24 de mayo de 2020 señaló
que se encuentran confirmadas 5.204.508 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y
337.687 fallecidos, (LI) en el reporte número 126 del 25 de mayo de 2020 señaló
que se encuentran confirmadas 5.304.772 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y
342.029 fallecidos, (LXII) en el reporte número 127 del 26 de mayo de 2020
señaló que se encuentran confirmados 5.404.512 casos del nuevo coronavirus COVID-19
y 343.514 fallecidos, (LIII) en el reporte número 128 del 27 de mayo de 2020
señaló que se encuentran confirmados 5.488.825 casos del nuevo coronavirus
COVID-19 y 349.095 fallecidos, (LIV) en el reporte número 129 del 28 de mayo de
2020 señaló que se encuentran confirmados 5.593.631 casos del nuevo coronavirus
COVID-19 y 353.334 fallecidos, (LV) en el reporte número 130 del 29 de mayo de
2020 señaló que se encuentran confirmados 5.701.337 casos del nuevo coronavirus
COVID-19 y 357.688 fallecidos, (LVI) en el reporte número 131 del 30 de mayo de
2020 señaló que se encuentran confirmados 5.817.385 casos del nuevo coronavirus
COVID-19 y 362.705 fallecidos, (LVII) en el reporte número 132 del 31 de mayo
de 2020 señaló que se encuentran confirmados 5.934.936 casos del nuevo
coronavirus COVID-19 y 367.166 fallecidos, (LVIII) en el reporte número 133 del
1 de junio de 2020 señaló que se encuentran confirmados 6.057.853 casos del
nuevo coronavirus COVID-19 y 371.166 fallecidos, (LVIX) en el reporte número 134
del 2 de junio de 2020 señaló que se encuentran confirmados 6.194.533 casos del
nuevo coronavirus COVID-19 y 376.320 fallecidos, (LVX) en el reporte número 135
del 3 de junio de 2020 señaló que se encuentran confirmados 6.287.771 casos del
nuevo coronavirus COVID-19 y 379.941 fallecidos.
Que según la Organización Mundial de la
Salud - OMS, (I) en reporte de fecha 10 de mayo de 2020 a las 19:00 GMT-5, -
hora del Meridiano de Greenwich-, se encuentran confirmados 4.006.257 casos,
278.892 fallecidos y 215 países, áreas o territorios con casos del nuevo
coronavirus COVI D-19; (II) en reporte de fecha 11 de mayo de 2020 a las 19:00
GMT-5, - hora del Meridiano de Greenwich-, se encuentran confirmados 4.088.848
casos, 283.153 fallecidos y 215 países, áreas o territorios con casos del nuevo
coronavirus COVID-19; y (III) en reporte de fecha 3 de junio de 2020 a las
19:00 GMT-5, -hora del Meridiano de Greenwich-, se encuentran confirmados
6.397.294 casos, 383.872 fallecidos y 216 países, áreas o territorios con casos
del nuevo coronavirus COVID-19.
Que según los datos de la encuesta
integrada de hogares (GRIH) - Mercado Laboral del Departamento Nacional de
Estadística, revelados el 29 de mayo de 2020, para el mes de abril de 2020, la
tasa de desempleo del total nacional fue 19,8%, lo que significó un aumento de
9,5 puntos porcentuales frente al mismo mes del año pasado (10,3%). La tasa
global de participación se ubicó en 51,8%, lo que representó una reducción de
10,4 puntos porcentuales frente a abril del 2019 (62,2%). Finalmente, la tasa
de ocupación fue 41,6%, presentando una disminución de 14,2 puntos porcentuales
respecto al mismo mes del 2019 (55,8%).
Que según el mismo documento, la tasa de
desempleo en el total de las 13 ciudades y áreas metropolitanas fue 23,5%, lo
que representó un aumento de 12,4 puntos porcentuales frente al mismo mes del
año pasado (11,1 %). La tasa global de participación se ubicó en 53,8%., lo que
significó una reducción de 11,4 puntos porcentuales frente a abril del 2019
(65,2%). Entre tanto, la tasa de ocupación fue 41,2%, lo que representó una
disminución de 16,7 puntos porcentuales respecto al mismo mes del 2019 (57,9%).
Que desagregando por sectores el análisis
del impacto, se evidencia que todos los sectores redujeron el número de ocupados
a excepción al de suministro de electricidad, gas, agua y gestión de desechos.
Variación de Ocupados por sector
económico para el trimestre febrero-abril cifras en miles Fuente Departamento
Nacional de Estadística DANE
Rama de actividad económica
2019
2020
Variación
Comercio y
reparación de vehículo
4.170
3.661
-509
Industrias
manufactureras
2.624
2.142
-481
Actividades
artísticas, entretenimiento, recreación y otras actividades de servicios
2.107
1.660
-447
Administración
pública y defensa, educación y atención de la salud humana
2.556
2.271
-285
Construcción
1.434
1.258
-176
Agricultura,
ganadería, caza, silvicultura y pesca
3.318
3.201
-117
Alojamiento y
servicios de comida
1.591
1.481
-110
Transporte y
almacenamiento
1.581
1.485
-96
Actividades
profesionales, científicas, técnicas y servicios administrativos
1.347
1.268
-79
Información y
comunicaciones
357
306
-51
Actividades
inmobiliarias
258
217
-41
Actividades
financieras y seguros
332
297
-35
Explotación
minas y canteras
182
177
-5
No informa
0
16
16
Suministro de
electricidad gas, agua y gestión de desechos
170
246
76
Ocupados Total
Nacional
22.027
19.687
-2.340
Que, en este contexto, el estancamiento de
la actividad productiva a nivel nacional ha conllevado a la disminución de 5.4
millones de ocupados a 30 de abril, debido a la imposibilidad de realizar
teletrabajo o trabajo desde casa, de otorgar de vacaciones anticipadas, así
como de tomar otras medidas de flexibilización laboral.
Que mediante los Decretos 457 del 22 de
marzo de 2020, 531 del 8 de abril de 2020, 593 del 24 de abril de 2020, 636 del
06 de mayo de 2020, 689 del 22 de mayo de 2020 y 749 del 28 de mayo de 2020 el
presidente de la República impartió instrucciones en virtud de la emergencia
sanitaria generada por la pandemia del nuevo Coronavirus COVID-19, y el
mantenimiento del orden público, dentro de las cuales se ordenó el aislamiento
preventivo obligatorio de todas las personas habitantes de la República de
Colombia.
Que mediante el Decreto 637 del 6 de mayo
de 2020 se declaró el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en
todo el territorio nacional por el término de treinta (30) días calendario, con
el fin de conjurar la grave calamidad pública que afecta al país por causa de
la pandemia del nuevo Coronavirus COVID­ 19.
Que dentro de las consideraciones para
expedir el Decreto 637 del 6 de mayo de 2020 se manifestó lo siguiente: «[...]
de acuerdo con la encuesta de medición del impacto del COVID-19 de
CONFECAMARAS, con corte a 17 de abril, el 85% de las empresas reportan no tener
recursos para cubrir sus obligaciones más allá de 2 meses. y cerca del 54% de
los empresarios espera disminuir su planta de personal en los próximos 3
meses.»
Que dentro de las medidas generales tenidas
en cuenta en el Decreto 637 del 6 de mayo de 2020 para la declaratoria del
Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica, se incluyeron las
siguientes:
«Que los efectos económicos negativos a los
habitantes del territorio nacional requieren de la atención a través de medidas
extraordinarias referidas a condonar o aliviar las obligaciones de diferente
naturaleza como tributarias. financieras, entre otras, que puedan verse
afectadas en su cumplimiento de manera directa por efectos de la crisis;
Que en consideración a los efectos
económicos y sociales de la pandemia del nuevo coronavirus COVID - 19, en
especial aquellos relacionados con la reducción en la capacidad de pago de la
población más vulnerable, se hace necesario establecer medidas relativas a la
focalización de recursos y subsidios destinados a satisfacer las necesidades
básicas de la población, así como a la revisión de los criterios e indicadores
a través de los cuales se asignan dichos recursos, la manera cómo se determinan
sus ejecutores y la estructuración o reestructuración de los fondos o
mecanismos a través de los cuales se ejecutan.
[... ]
Que se debe permitir al Gobierno nacional
la adopción de medidas en aras de mantener y proteger el empleo, entre otras,
el establecimiento de nuevos turnos de trabajo, la adopción de medidas que
permitan contribuir al Estado en el financiamiento y pago de parte de las
obligaciones laborales a cargo de los empleadores;»
Que de conformidad con lo previsto en el
artículo 3 del Decreto 637 del 6 de mayo de 2020, «El Gobierno nacional
adoptará mediante decretos legislativos, además de las medidas anunciadas en la
parte considerativa de este decreto, todas aquellas medidas adicionales
necesarias para conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos, así
mismo dispondrá las operaciones presupuestales necesarias para llevarlas a
cabo.»
Que las decisiones de confinamiento, junto
con otras medidas relacionadas con la reducción de la movilidad, la
aglomeración y la congregación en los sitios públicos, generan una afectación
de las distintas actividades económicas, el empleo, la industria y el comercio,
en particular del sector empresarial, conformado por aquellas personas
naturales y jurídicas, que no puede seguir operando en condiciones normales y
encuentra dificultades para mantener su actividad económica y, por lo tanto,
para cumplir con sus obligaciones para con sus trabajadores, proveedores y
demás acreedores.
Que de conformidad con el comunicado de la
Federación Nacional de Comerciantes -FENALCO-, del 28 de abril de 2020,
titulado "Situación actual del comercio y solicitud de la declaración de
un nuevo Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica", esa entidad
comparte las solicitudes que como gremio ha extendido al Gobierno Nacional, en
torno al impacto del COVID-19 en el sector y que para ello estimó que el 38%
del comercio anuncia cierres o ingreso a la Ley de Insolvencia ­ Ley 1116 de
2006- y el 69% de los empresarios dice que tendrá que disminuir su personal
entre un 25% y un 75%.
Que según FEDESARROLLO en su comunicado de
prensa del 21 de abril de 2020 en el que se hace una actualización de su
pronóstico de la actividad económica, se reducen las expectativas de
crecimiento del PIB colombiano, pronosticando un decrecimiento del PIB entre
-2.7% y -7.9%. Esta actualización respondió a que los efectos sobre economía
colombiana del COVID-19 ha estancado las actividades asociadas al comercio,
transporte, turismo, servicios de comida, entretenimiento y construcción, lo
que se ha traducido en un choque de demanda con una pérdida de empleos en la
que los hogares reducen sus niveles de consumo.
Que el aumento del desempleo en Colombia
genera una perturbación grave y extraordinaria en el orden económico y social,
así como en su Producto Interno Bruto.
Que en tal sentido se consideró necesario
otorgar un apoyo a la nómina para garantizar a los trabajadores una capacidad
para cubrir los gastos necesarios para su sostenimiento y de su familia,
incluyendo gastos de salud, educación, servicios públicos, entre otros,
situación que afecta el tejido social y económico del país.
Que de conformidad con la línea
jurisprudencial trazada por la honorable Corte Constitucional, la transferencia
de recursos no condicionada a título gratuito en favor de terceros, llevada a
cabo por entidades del Estado, es viable y procedente en aquellos eventos en
donde se propende por el cumplimiento de un principio o deber constitucional.
Que la honorable Corte Constitucional, en
Sentencia C - 159 de 1998, magistrado ponente Antonio Barrera Carbonell, sobre
ese particular manifestó lo siguiente:
«La prohibición de otorgar auxilios admite,
no sólo la excepción a que se refiere el segundo aparte del artículo 355
Superior, sino las que surgen de todos aquéllos supuestos que la misma
Constitución autoriza, como desarrollo de los deberes y finalidades sociales
del Estado con el fin de conseguir el bienestar general y el mejoramiento de la
calidad de vida de la población del país. Estos criterios responden a la
concepción del Estado Social de Derecho, el cual tiene como objetivo esencial
'promover la prosperidad general, facilitar la participación, garantizar los
principios y deberes consagrados a nivel constitucional, asegurar la
convivencia pacífica y la vigencia de un orden social justo y proteger a todas
las personas en su vida, honra, bienes, creencias, derechos y libertades; o
como lo ha señalado en otra oportunidad la misma Corte. 'El Estado social de
derecho exige esforzarse en la construcción de las condiciones indispensables
para asegurar a todos los habitantes del país una vida digna dentro de las
posibilidades económicas que estén a su alcance. El fin de potenciar las
capacidades de la persona requiere de las autoridades actuar efectivamente para
mantener o mejorar el nivel de vida, el cual incluye la alimentación. la
vivienda, la seguridad social y los escasos medios dinerarios para
desenvolverse en sociedad.
Bajo este entendido se explica el
otorgamiento de subsidios, avalados por la Corte en diferentes
pronunciamientos, a los pequeños usuarios en los servicios públicos
domiciliarios (art. 368 C.P.), al fomento de la investigación y transferencia
de la tecnología; a la construcción de obras de infraestructura física y
adecuación de tierras (art. 65 C.P.), a la adquisición de predios para los
trabajadores agrarios; (art. 64 C.P.), a la ejecución de proyectos de vivienda
social y a los servicios públicos de salud y educación (C.P. arts. 49 y 67).»
Que la asignación de subsidios tendientes a
preservar el empleo contribuye a cumplir y preservar principios
constitucionales y postulados esenciales del Estado Social de Derecho, que
según lo establece el artículo 1 de la Constitución Política se funda en el
respeto de la dignidad humana, en el trabajo y la solidaridad de las personas
que la integran y en la prevalencia del interés general.
Que, a la luz de lo anterior, y con el
objetivo de mitigar el deterioro de las condiciones económicas y las
consecuencias adversas generadas por la pandemia del nuevo Coronavirus COVID-19
anteriormente descritas, se justificó crear un programa social de apoyo al
empleo que permita realizar un aporte estatal temporal a las empresas del país,
para que con él paguen los salarios de sus trabajadores.
Que mediante el Decreto Legislativo 639 del
8 de mayo 2020 se creó el Programa de Apoyo al Empleo Formal -PAEF, el cual
estableció como beneficiarios a las personas jurídicas que demuestren la
necesidad del aporte estatal, que para el efecto certifiquen una disminución
del veinte por ciento (20%) o más en sus ingresos.
Que se identificó la necesidad de cobijar a
las personas naturales inscritas en el registro mercantil, a los consorcios y a
las uniones temporales como beneficiarios del mencionado Programa, quienes, al
igual que las personas jurídicas, constituyen una fuente importante de empleo
formal. En consecuencia, el Decreto Legislativo 677 de 2020 incluyó dichas
modificaciones.
Que después de recibir las postulaciones de
los potenciales beneficiarios del primer mes, así como identificar que las
necesidades financieras del sector privado se mantendrán en el tiempo debido a
la pandemia del nuevo Coronavirus COVID-19, el Gobierno nacional reconoce la
necesidad e importancia de ampliar el Programa de Apoyo al Empleo Formal por un
(1) mes adicional, para subsidiar las obligaciones laborales de los empleadores
que cumplan con los requisitos por el mes de agosto de 2020.
Que una vez verificado el universo de
beneficiarios, se encontró que existen empleadores que, al no realizar
actividades de comercio o al no ser contribuyentes, no tienen la obligación
legal de registrarse como comerciantes. En este sentido, estos empleadores no
podrían cumplir con el requisito de aportar en el proceso de postulación el
registro mercantil correspondiente, solicitado en el numeral 2 del artículo 2
del Decreto 639 del 8 de mayo de 2020.
Que uno de estos casos es el de la Sociedad
Nacional de la Cruz Roja Colombiana y su sistema federado, la cual -en los
términos del artículo 22 del Estatuto Tributario­ corresponde a un no
contribuyente no declarante del impuesto sobre la renta y, por lo tanto, su
tratamiento tributario y comercial se ha asimilado al de las entidades
públicas.
Que, así mismo, los establecimientos
educativos formales no deben contar con registro mercantil. En este sentido, la
Ley 115 de 1994 en el artículo 193 establece que «De conformidad con el
artículo 68 de la Constitución Política, los particulares podrán fundar
establecimientos educativos con el lleno de los siguientes requisitos:
a. Tener licencia de funcionamiento que
autorice la prestación del servicio educativo, expedida por la Secretaría de
Educación departamental o distrital, o el organismo que haga sus veces según el
caso, y
b. Presentar ante la Secretaría de
Educación respectiva un Proyecto Educativo Institucional que responda a las
necesidades de la comunidad educativa de la región de acuerdo con el artículo
78 de esta Ley.»
Que teniendo en cuenta lo anterior, las
personas naturales y jurídicas titulares de la licencia de funcionamiento de
establecimientos educativos no oficiales de la educación formal no cuentan con
registro mercantil y, por lo tanto, no podrían acceder al aporte estatal objeto
del Programa de apoyo al empleo formal -PAEF.
Considerando que son empleadores formales
que desarrollan actividades importantes en la sociedad, es necesario modificar
el parágrafo 6 del artículo 2 del Decreto Legislativo 639 de 2020, modificado
por el Decreto Legislativo 677 del 19 de mayo de 2020, para establecer que
estos potenciales beneficiarios deberán, en lugar de aportar el registro
mercantil, copia de la licencia de funcionamiento expedida por la secretaría de
educación.
Que el aporte estatal del Programa de Apoyo
al Empleo Formal -PAEF- es un ingreso susceptible de incrementar el patrimonio
de los beneficiarios y reconociendo la necesidad de que los empleadores reciban
la totalidad de los recursos que les son asignados por concepto del Programa,
es necesario establecer que los pagos o abonos en cuenta que realicen las
entidades financieras por concepto del aporte estatal no estarán sujetos a
retención en la fuente.
Que en mérito de lo expuesto,
DECRETA
Artículo 1. Modifíquese el artículo 1 del Decreto
Legislativo 639 del 8 de mayo de 2020, el cual quedará así:
«Artículo 1. Objeto. El presente Decreto
Legislativo tiene por objeto crear el Programa de Apoyo al Empleo Formal- PAEF,
con cargo a los recursos del Fondo de Mitigación de Emergencias -FOME, como un
programa social del Estado que otorgará al beneficiario del mismo un aporte
monetario mensual de naturaleza estatal, y hasta por cuatro veces dentro de la
temporalidad del Programa, con el objeto de apoyar y proteger el empleo formal
del país durante la pandemia del nuevo Coronavirus COVID-19.»
Artículo 2. Modifíquese el artículo 2 del Decreto
Legislativo 639 del 8 de mayo de 2020, modificado por el Decreto Legislativo
677 del 19 de mayo de 2020, el cual quedará así así:
«Artículo 2. Beneficiarios del
Programa de apoyo al empleo formal - PAEF. Podrán ser beneficiarios del
Programa de Apoyo al Empleo Formal -PAEF las personas jurídicas, personas
naturales, consorcios y uniones temporales que cumplan con los siguientes
requisitos:
1.
Hayan sido
constituidos antes del 1º de enero de 2020.
2.
Cuenten con una
inscripción en el registro mercantil. En todo caso, esta inscripción deberá
haber sido realizada o renovada por lo menos en el año 2019.
3.
Demuestren la
necesidad del aporte estatal al que se refiere el artículo 1 del presente
Decreto Legislativo, certificando una disminución del veinte por ciento (20%) o
más en sus ingresos.
4.
No hayan
recibido el aporte de que trata el presente Decreto Legislativo en cuatro ocasiones.
5.
No hayan estado
obligadas, en los términos del artículo 8 del presente Decreto Legislativo, a
restituir el aporte estatal del Programa de Apoyo al Empleo Formal ­ PAEF.
Parágrafo 1. No deberán cumplir con el requisito
establecido en el numeral 2 de este artículo:
1.
Las entidades
sin ánimo de lucro que estén obligadas a presentar declaración de renta o en su
defecto declaración de ingresos y patrimonio, así como información exógena en
medios magnéticos por el año gravable 2019; y la Sociedad Nacional de la Cruz
Roja Colombiana y su sistema federado. Estas entidades deberán presentar copia
del Registro Único Tributario.
2.
Las personas
naturales y jurídicas titulares de la licencia de funcionamiento de
establecimientos educativos no oficiales de la educación formal. Para el
efecto, dichos establecimientos deberán contar con licencia de funcionamiento
expedida por la secretaría de educación, en los términos de lo establecido en
la normativa del sector educación. Para la verificación en el proceso de
postulación, el Ministerio de Educación Nacional deberá enviar a la Unidad
Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de
la Protección Social -UGPP- el listado de establecimientos que cumplan con este
requisito.
Parágrafo 2. Los beneficiarios deberán contar con un
producto de depósito en una entidad financiera. Para efectos de este Programa
se entenderán como entidades financieras aquellas entidades vigiladas por la
Superintendencia Financiera de Colombia o por la Superintendencia de Economía
Solidaria, que tengan autorizado el ofrecimiento de productos de depósito.
Parágrafo 3. No podrán ser beneficiarios del Programa
de Apoyo al Empleo Formal
-
PAEF las entidades
cuya participación de la Nación y/o sus entidades descentralizadas sea mayor al
50% de su capital.
Parágrafo 4. El Ministerio de Hacienda y Crédito
Público determinará el método de cálculo de la disminución en ingresos de que
trata el numeral tercero de este artículo.
Parágrafo 5. La Unidad Administrativa Especial de
Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPP,
dentro de las labores de fiscalización que adelante durante los tres años
siguientes a la finalización del Programa, podrá verificar el cumplimiento de
los requisitos establecidos en el Decreto Legislativo para acceder al mismo.
Para efectos de verificar el cumplimiento de los requisitos establecidos en el
presente artículo, la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales -DIAN- deberá
remitir a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y
Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPP- la información que
sea necesaria para realizar dicha validación.
Parágrafo 6. En el caso de personas naturales, para
efectos del cumplimiento del requisito establecido en el numeral 1 del presente
artículo, se tomará como referencia la fecha de inscripción en el registro
mercantil.
Parágrafo 7. No podrán acceder a este Programa las
personas naturales que se encuentren en cualquiera de las siguientes
condiciones:
1.
Tengan menos de
tres (3) empleados reportados en la Planilla Integrada de Liquidación de
Aportes -PILA- correspondiente al periodo de cotización del mes de febrero de
2020 a cargo de dicha persona natural, entendiéndose por empleados aquellos
descritos en el parágrafo 2 del artículo 3 del presente Decreto Legislativo.
2.
Sean Personas
Expuestas Políticamente -PEP- o sean cónyuges, compañeros permanentes o
parientes en el segundo grado de consanguinidad, primero de afinidad o único
civil de Personas Expuestas Políticamente -PEP-.
Parágrafo 8. Los consorcios y las uniones temporales
no deben cumplir con el requisito establecido en el numeral 2 de este artículo,
en su lugar, deberán aportar copia del Registro Único Tributario.
En todo caso, las personas naturales o
jurídicas que conformen consorcios y uniones temporales no podrán postularse al
Programa con los trabajadores que se hayan tenido en cuenta en la postulación
de dicho consorcio o unión temporal. De igual manera, los consorcios y uniones
temporales no podrán postularse al Programa con los trabajadores que se hayan
tenido en cuenta en la postulación de las personas naturales o jurídicas que
conformen dichos consorcios y uniones temporales.
Parágrafo 9. Para efectos de la verificación de la
identidad y calidad de quienes suscriban los documentos, las Cámaras de
Comercio deberán permitir a la Unidad Administrativa Especial de Gestión
Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPP- y a las
entidades financieras la interoperabilidad y el acceso a los sistemas de información
que contienen estos datos.»
Artículo 3. Adiciónese un parágrafo 4 al artículo 3
del Decreto Legislativo 639 del 8 de mayo de 2020, modificado por el Decreto
Legislativo 677 del 19 de mayo de 2020, el cual quedará así:
«Parágrafo 4. Los empleados que
cumplan con los requisitos previstos en el parágrafo 2 de este artículo y que
hayan sido sujetos de una sustitución patronal o de empleador, en los términos
de los artículos 67 y 68 del Código Sustantivo del Trabajo, podrán ser
considerados para el cálculo del aporte estatal cuando el beneficiario del
Programa sea el nuevo empleador resultado de dicha sustitución. En este caso,
para la verificación de la disminución de ingresos de que trata el numeral 3
del artículo 2 del presente Decreto Legislativo, se compararán, de acuerdo con
la metodología de cálculo expedida por el Ministerio de Hacienda y Crédito
Público, los ingresos del empleador sustituido y del nuevo empleador. La Unidad
Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de
la Protección Social -UGPP- podrá determinar los documentos adicionales
necesarios para la verificación de este requisito y la comprobación de dicha
sustitución patronal o de empleador, tanto en el proceso de verificación de la
respectiva postulación como en el de fiscalización.»
Artículo 4. Modifíquese el inciso séptimo del
artículo 4 del Decreto Legislativo 639 del 8 de mayo de 2020, modificado por el
Decreto Legislativo 677 del 19 de mayo de 2020, el cual quedará así:
«El cumplimiento del procedimiento descrito
en el presente artículo permitirá la obtención de un aporte estatal mensual. El
aporte estatal podrá ser solicitado hasta por cuatro ocasiones. De ser así, el
beneficiario deberá cumplir, en cada caso, con el procedimiento descrito en el
presente artículo.»
Artículo 5. Modifíquese el artículo 5 del Decreto
Legislativo 639 del 8 de mayo de 2020, modificado por el Decreto Legislativo
677 del 19 de mayo de 2020, el cual quedará así:
«Artículo 5. Temporalidad del
Programa de apoyo al empleo formal - PAEF. El Programa de Apoyo al Empleo
Formal - PAEF estará vigente por los meses de mayo, junio, julio y agosto de
2020. Los beneficiarios sólo podrán solicitar dentro de la temporalidad de este
Programa, por una vez mensualmente, el aporte estatal del que trata este
programa hasta por un máximo de cuatro veces.»
Artículo 6. Adiciónese un artículo 10-1 al Decreto
Legislativo 639 del 8 de mayo 2020, modificado por el Decreto Legislativo 677
del 19 de mayo de 2020, el cual quedará así:
«Artículo 10-1. Retención en la
fuente. En la medida en que el subsidio del Programa de Apoyo al Empleo Formal
-PAEF- está condicionado al pago de la nómina, no están sujetos a retención en
la fuente los pagos o abonos en cuenta que hayan realizado o realicen las
entidades financieras a los beneficiarios del presente Programa, por concepto
del aporte estatal de que trata el artículo 1 del presente Decreto Legislativo.
Lo anterior, sin perjuicio del impuesto sobre la renta a cargo de los
beneficiarios del presente Programa derivado de dicho aporte estatal.»
Artículo 7. Vigencia y modificaciones. El presente
Decreto Legislativo rige a partir de la fecha de su publicación y modifica en
lo pertinente el Decreto Legislativo 639 del 8 de mayo de 2020.
PUBLÍQUESE Y CÚMPLASE
Dado en Bogotá D.C., a los 4 jun 2020
[Sigue la firma de todos los ministros[3]].
II.
INTERVENCIONES
2. Durante el término de fijación en lista
intervinieron las entidades e instituciones que seguidamente se enlistan.
Asimismo, de manera oportuna, se recibió el concepto del Procurador General de
la Nación. El sentido de las intervenciones fue el siguiente:
a. Presidencia de la República
3. La Secretaría Jurídica del
Departamento Administrativo de la Presidencia de la República solicita
declarar “la exequibilidad del Decreto, al considerar que “cumple con los
requisitos formales y materiales de constitucionalidad establecidos para los
Decretos Legislativos expedidos en desarrollo de la declaratoria del Estado de
Emergencia Económica, Social y Ecológica por el artículo 215 de la Constitución
Política y por la jurisprudencia constitucional” [4].
4. En su concepto, el Decreto cumple con los
requisitos formales en tanto: (i) se expidió en desarrollo del Decreto
Legislativo 637 de 2020 que declaró el Estado de Emergencia Económica, Social y
Ecológica en todo el territorio nacional, desde el 6 de mayo y por el término
de 30 días calendario; (ii) fue expedido por el gobierno nacional y lleva la
firma del presidente de la república y de todos los ministros de despacho;
(iii) fue proferido el 4 de junio dentro del término de vigencia del estado de
emergencia; (iv) está debidamente motivado a través de los “considerandos” del
Decreto; (v) tiene alcance a nivel nacional y (vi) solo contiene una norma
tributaria que está orientada a inaplicar la retención en la fuente respecto de
los pagos o transferencias que hagan las entidades bancarias a los
beneficiarios del Programa de Apoyo al Empleo Formal (PAEF), teniendo en cuenta
que este está supeditado al pago de la nómina y está en el marco de las
limitaciones temporales que para este tipo de disposiciones establece el
artículo 215 de la Constitución.
5. Así mismo, indica que cumple con los requisitos
materiales:
(i)
Señala que se constata
la existencia de conexidad en tanto los argumentos tienen relación
directa y específica entre las consideraciones fácticas y jurídicas que
motivaron la expedición del Decreto con las medidas adoptadas, así como con el
estado de emergencia declarado a través del Decreto 637 del 2020. Más
específicamente, argumenta que se cumple con (a) la conexidad interna
toda vez que “los considerandos (…) dan cuenta de las medidas adoptadas con
el fin de modificar los artículos 1, 2, 3, 4, 5 y adicionar el artículo 10-1 al
Decreto Legislativo 639 del 8 de mayo de 2020, mediante las cuales se amplían
el término del beneficio por un mes adicional, así como el universo de
beneficiarios, se especifica la procedencia del programa ante el uso de la
figura de la sustitución patronal y se establece que los recursos entregados en
virtud del programa no están sujetos a retención en la fuente.” Y (b) con
la conexidad externa dado que “(i) la ampliación por un mes del
término durante el que podrá concederse el beneficio del programa, (ii) la
aclaración de quienes han mantenido a los trabajadores de otro empleador, sin
solución de continuidad, en el marco de una sustitución patronal o de
empleador, son potenciales beneficiarios del Programa, (iii) la no aplicación
de la retención en la fuente al momento del abono en cuenta del Programa, y
(iv) la inclusión de nuevos beneficiarios -Sociedad Nacional de la Cruz Roja
Colombiana y su sistema federado y los establecimientos educativos no oficiales
de la educación formal, son elementos que se encuentran encaminados a mantener
y fortalecer las herramientas de protección al empleo formal, contribuyendo a
mitigar las 28 consecuencias negativas en el empleo ocasionadas por la pandemia
del nuevo Coronavirus COVID-19”.
(ii)
El juicio de finalidad
también lo considera superado en el entendido de que las medidas adoptadas en
el Decreto están orientadas a conjurar la crisis ocasionada por la pandemia del
Covid-19 y sus efectos en la economía. “En este sentido, el aparte normativo
adicionado pretende que la liquidez de los beneficiarios, en lo posible, se vea
mínimamente afectada por las cargas tributarias derivadas del subsidio. En
otras palabras, la eliminación de la retención en la fuente -artículo 6- pretende
garantizar que los aportes estatales transferidos por el Gobierno nacional se
vean íntegramente recibidos por los beneficiarios del Programa, para que así,
con ellos, se paguen las obligaciones laborales de los respectivos
trabajadores”.
(iii)
También argumenta que
el Decreto supera el juicio de necesidad. Respecto de la necesidad
fáctica, considera que el PAEF se diseñó e implementó para conjurar el
estancamiento de la actividad productiva ante la imposibilidad de las empresas
de realizar teletrabajo, otorgar vacaciones anticipadas o tomar medidas de
flexibilización laboral. Así mismo, la extensión de la emergencia produjo
nuevas afectaciones a la economía del país, razón por la cual se justificó la
necesidad de ampliar la temporalidad del Programa. Sobre la necesidad
jurídica, explica que antes de la expedición del Decreto 639 del 2020, por
medio del cual se creó el PAEF, el Gobierno no contaba con ningún programa
social que permitiera otorgar este tipo de subsidios y la posibilidad de
tramitarlos por vía legislativa no habría permitido atender oportunamente la
necesidad. En otras palabras, no existe en el ordenamiento jurídico colombiano
ninguna disposición que le permita al ejecutivo modificar con la celeridad
requerida las condiciones de acceso, funcionamiento y periodicidad del Programa
de Apoyo al Empleo Formal-PAEF.
(iv)
En cuarto lugar, afirma
que se cumple con el criterio de proporcionalidad ya que, a su juicio,
se trata de medidas necesarias, idóneas y conducentes. Así mismo, argumenta que
se trata de medidas que no son contrarias a los valores y principios
constitucionales y que, en cambio, pretenden desarrollarlos al reconocer las
dificultades que experimenta el sector privado para el pago de nóminas y al
ampliar, en virtud de los criterios de focalización y equidad, el alcance del
Programa tanto a la Cruz Roja Colombiana y su sistema federado, como a los
establecimientos educativos formales.
(v)
Expone también cómo el
Decreto cumple con los criterios de motivación e incompatibilidad toda
vez que “no modifican, derogan o suspenden leyes diferentes al Decreto
legislativo 639 del 8 de mayo de 2020. A lo largo de este escrito y en los
considerandos del Decreto Legislativo sub examine se expusieron las razones que
permiten inferir que la legislación ordinaria en la materia no era suficiente
para atender la emergencia, y los motivos por los que resulta necesaria y
proporcional la modificación introducida.”
(vi)
Y finalmente, indica
que los juicios de no discriminación, ausencia de arbitrariedad e intangibilidad
también se superan en tanto se trata de una medida de intervención en la
economía que en nada afecta derechos intangibles.
6. A través de
la Secretaría Jurídica del Departamento Administrativo de la Presidencia de
la República se aporta al expediente el Informe del Ministerio de Hacienda
y Crédito Público que profirió dicho despacho en respuesta a la solicitud
elevada por la Corte[5].
En dicho documento, el Ministerio responde una a una las preguntas formuladas,
a través del Auto del 26 de junio del 2020, con relación a los artículos 2, 3,
4, y 10-1 del Decreto[6].
Al respecto respondió:
Sobre
las preguntas generales
(i)
En el
artículo 3 del Decreto 637 del 06 de mayo de 2020 (replicado en los
antecedentes del decreto objeto de revisión), se afirma: “El Gobierno nacional
adoptará mediante decretos legislativos, además de las medidas anunciadas en la
parte considerativa de este decreto, todas aquellas medidas adicionales
necesarias para conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos, así
mismo dispondrá las operaciones presupuestales necesarias para llevarlas a
cabo.” A la fecha, ¿cuáles son todas las medidas (legislativas y no
legislativas) adoptadas por el Gobierno en relación con la lucha contra el
desempleo y el estancamiento de la actividad productiva? Al respecto el Ministerio señala que se han adoptado
al menos siete medidas de carácter legislativo y una más no legislativa. Estas
son: (a) el Decreto Legislativo 639 (modificado por los decretos 677 y 815) a
través de los cuales cual se creó e implementó el Programa de Apoyo al Empleo
Formal –PAEF-; (b) el Decreto Legislativo 682, por medio del cual se estableció
una exención especial del impuesto sobre las ventas (IVA); (c) el Decreto
Legislativo 766, por medio del cual se disminuyó el anticipo del impuesto sobre
la renta de los sectores más afectados por la emergencia sanitaria; (d) el
Decreto Legislativo 770, por medio del cual se adoptaron medidas para la
protección del cesante, la jornada de trabajo, la alternativa para la prima, se
estableció el Programa de Apoyo a la Prima –PAP- y el auxilio para trabajadores
con contratos de trabajo suspendidos; (e) el Decreto Legislativo 789, por medio
del cual se adoptaron medidas para la reactivación del sector hotelero, dentro
de las que se estableció la exclusión del IVA de este tipo de servicios; (f) el
Decreto Legislativo 803, por medio del cual se creó e implementó el Programa de
Apoyo a la Prima de servicios –PAP-; (g) el Decreto Legislativo 805, que
estableció el aporte a trabajadores notariales; y (h) las líneas de crédito del
Fondo Nacional de Garantías para pago de nóminas y para capital de trabajo de
las MIPYMES.
(ii)
Según la
parte motiva del Decreto Legislativo 815 de 2020, el Gobierno ha identificado
que “(…) las necesidades financieras del sector privado se mantendrán en el
tiempo debido a la pandemia del nuevo Coronavirus COVID-I9, el Gobierno
nacional reconoce la necesidad e importancia de ampliar el Programa de Apoyo al
Empleo Formal por un (1) mes adicional (...) Sobre la base de lo transcrito,
¿por qué extender la ayuda solo por un mes y no por más tiempo? ¿Cuáles son las
razones jurídicas, económicas y fácticas para limitarse a solo un mes
adicional?” En
estricto sentido fueron dos los criterios explicados por el Ministerio en el
informe. Por un lado, la fuerte caída de la población ocupada, que incrementó
en 5,37 millones entre abril del 2019 y abril del 2020; y por el otro, las
limitaciones presupuestales a las que está sometido el Gobierno en el marco de
la pandemia, por lo que señalan que la evaluación de las acciones para la
protección del empleo deberá ser realizada constantemente.
(iii)
En las
consideraciones del Decreto Legislativo 815 de 2020, se referencian datos
relacionados con la tasa de desempleo y estancamiento de la actividad
productiva a finales de mayo del presente año: ¿cuál es la proyección del
Gobierno en estas materias para lo que queda del año 2020 y de cara al 2021? Con relación al crecimiento económico del
país, el MHCP señala que “[s]e estima que el PIB decrezca 5,5% en el año
2020 como consecuencia del choque originado por el COVID-19 y las medidas de
aislamiento para la contención de la pandemia. Para el año 2021, se espera que
la economía se recupere, creciendo a una tasa de 6,6%, impulsada por la
recuperación del consumo privado, la inversión y un crecimiento moderado en el
consumo del Gobierno nacional”. En cuanto a la tasa de desempleo indica que
pese a que no se cuenta con estimaciones para finales de 2020 y el 2021, el
informe del DANE sobre la tasa del 21,4% de desempleo en mayo el 2020 es
consistente con las estimaciones realizadas por el DNP, señaladas en el informe
que se presentó en la revisión de constitucionalidad del Decreto Legislativo
639.
(iv)
A la
fecha, ¿cuántos recursos se han acopiado para el PAEF? Y de dicho monto,
¿cuánto se ha desembolsado en la primera y segunda etapa del programa? El MHCP explicó que “[a] la fecha solo
se cuenta con información correspondiente al primer mes de ejecución del
Programa. Según la Unidad de Gestión Pensional y Parafiscales (UGPP), los
beneficiarios del primer mes del programa recibieron recursos por $855.453
millones correspondientes a 2.437.187 empleados 4, En el Cuadro 3 se presenta
una distribución de estos beneficiarios por el número de trabajadores del
empleador”.
(v)
¿Cuántas
postulaciones de potenciales beneficiarios del PAEF se recibieron en el primer
mes del programa? Con
base en la información reportada por la UGPP, el MHCP señala que para el primer
mes del PAEF se recibieron un total de 116.682 postulaciones.
(vi)
¿Cuántas
de esas postulaciones fueron entregadas de forma efectiva? Al respecto aclara que del total de
postulaciones, 16.455 no fueron conformes, por lo que solo se otorgó el apoyo
estatal a 100.227 beneficiarios.
(vii)
¿Cuenta
el Ministerio con datos consolidados o parciales de las postulaciones del
segundo mes? El MHCP
señala que para el momento de remitir el informe no contaba con información
consolidada y definitiva sobre el segundo mes de ejecución del PAEF.
(viii)       Con las modificaciones del Decreto Legislativo
677 de 2020, ¿en cuánto cambiaron las cifras de beneficiarios aplicantes y en
efecto quienes recibieron la ayuda? Con relación a esta pregunta el MHCP aclara que en
realidad no hubo ninguna variación en las cifras en la medida en la que las
modificaciones introducidas por el Decreto Legislativo 677 fueron anteriores a
la ejecución del PAEF. “Sin embargo, según las cifras publicadas por la
Unidad de Gestión Pensional y Parafiscales - UGPP, del total de beneficiarios
para el mes de mayo, 16.291 corresponden a personas naturales, las cuales
fueron incluidas mediante el Decreto Legislativo 677 de 2020”.
(ix)
Con las
modificaciones del Decreto Legislativo 815 de 2020, ¿en cuánto se espera que
cambien las cifras de beneficiarios y el porcentaje de entrega de los recursos?
¿De qué forma se planifica ejecutar los recursos sobrantes del PAEF? El decreto legislativo permite la
postulación al PAEF de la Sociedad Nacional de la Cruz Roja Colombiana, su
sistema federado y los establecimientos educativos. Las estimaciones con
relación al tamaño de este último grupo señalan que son 9.500 en el país; sin
embargo, aclara que no necesariamente todos ellos tienen una reducción de
ingresos superior al 20%. Con relación a la ejecución, señala que esta se hace
con cargo al Fondo de Mitigación de Emergencias -FOME- y en caso de que los
recursos desembolsados sean menores a los estimados, el remanente será
ejecutado conforme las políticas establecidas por el Comité de este fondo.
(x)
Para
motivar la expedición del Decreto Legislativo 815 de 2020, el Gobierno “(...)
encontró que existen empleadores que, al no realizar actividades de comercio o
al no ser contribuyentes, no tienen la obligación legal de registrarse como
comerciantes. En este sentido, estos empleadores no podrían cumplir con el
requisito de aportar en el proceso de postulación el registro mercantil
correspondiente, solicitado en el numeral 2 del artículo 2 del Decreto 639 del
8 de mayo de 2020". Del universo de los beneficiarios potenciales, ¿a qué
porcentaje equivale este tipo de empleadores? El MHCP señala que el Gobierno no cuenta con un
registro consolidado de los contribuyentes y que el registro mercantil es el
más universal de todos. En ese sentido, “(…) esta incertidumbre, así como la
imposibilidad de control y trazabilidad de los recursos públicos, es
precisamente una de las razones por las cuales contar con dicho registro es,
como regla general, uno de los requisitos para acceder al Programa”,
aclarando que el considerando al que se refiere la pregunta formulada por la
Corte está orientada al caso de la Cruz Roja.
(xi)
A la luz del
derecho a la igualdad, ¿qué justifica una excepción específica en favor de la
Sociedad Nacional de la Cruz Roja Colombiana y de establecimientos educativos
formales? Para el MHCP, el
trato diferenciado sobre el que versa esta pregunta está constitucionalmente
justificado principalmente por las restricciones fiscales que el Gobierno tiene
a la hora de ejecutar este Programa. Al respecto basta con señalar que “[e]n
síntesis, el Gobierno nacional ha pretendido cobijar todos los beneficiarios
posibles dentro del PAEF, garantizando siempre que se trate de empleadores
respecto de los cuales se cuente con información consolidada, actualizada y
verificable. Así mismo, ha pretendido ampliar, en la medida de las
posibilidades y restricciones fiscales, el universo de sujetos beneficiarios
del PAEF. La inclusión de nuevos sujetos con la expedición del Decreto
Legislativo 815 de 2020, lejos de significar un tratamiento desigual, es la
materialización del interés de cobijar, equitativamente, más beneficiarios
respecto de los cuales -a pesar no existir registro mercantil- existe
información confiable y consolidada. Lo anterior, especialmente considerando
que otros sujetos que se encuentran excluidos del Programa de Apoyo al Empleo
Formal cuentan con Programas sociales destinados específicamente a cubrir sus
necesidades.”
(xii)
Sobre la
base de la pregunta anterior, desde la perspectiva del juicio de finalidad,
necesidad y proporcionalidad ¿qué justifica excluir a otras personas naturales
y jurídicas que al igual que la Cruz Roja o establecimientos educativos
formales tampoco están obligadas a tener un registro mercantil o no declarar el
impuesto de renta? “Esta
exclusión, a juicio del ejecutivo, se encuentra constitucionalmente
justificada. Por una parte, (i) desde la finalidad misma de los subsidios, es
importante reiterar que sujetos excluidos cuentan actualmente con programas
sociales que, en el marco de la emergencia, han apoyado de manera exclusiva
estos sectores, (ii) los programas sociales, con miras a la focalización
eficiente de los escasos recursos públicos, también deben ser analizados bajo
una perspectiva de sostenibilidad fiscal. Como se ha mencionado hasta aquí, en
diversas instancias, los recursos del Estado -que en realidad son de todos- son
limitados y, por ende, los universos de beneficiarios deben estar limitados
bajo criterios de razonabilidad, (iii) los programas sociales del Estado no
solo admiten -desde una perspectiva de la proporcionalidad constitucional- una
diferenciación y focalización diferenciadora, sino que además así lo demanda el
diseño eficiente de la política pública y de control de los recursos públicos”.
Preguntas sobre el artículo 2
(xiii)      De conformidad con los juicios de
finalidad, necesidad y proporcionalidad establecidos por la jurisprudencia
constitucional, ¿cuáles son las razones que llevaron al Gobierno a cambiar el
requisito de constitución de empresas del 01 al 10 de enero de 2020? / ¿Cuál es
el impacto o resultado que se espera con esta modificación? Señala que el requisito temporal contenido
en el numeral primero del artículo 2 del decreto legislativo 639 no fue
modificado por el Decreto Legislativo 815.
Preguntas
sobre el artículo 3
(xiv)       Desde el punto de vista del juicio de
necesidad y motivación suficiente, ¿cuáles son las razones para incluir el
parágrafo 4?  “Frente
al juicio de necesidad y motivación suficiente, el Gobierno nacional considera
que la adición normativa propuesta en el artículo 3 del Decreto Legislativo 815
era necesaria, en la medida en que aclara que los potenciales beneficiarios que
suscribieron un acuerdo de sustitución patronal pueden acceder al Programa de
Apoyo al Empleo Formal -PAEF. Así las cosas, dicha aclaración era jurídicamente
necesaria en la medida en que uno de los requisitos para acceder al Programa
(diseñado de tal manera para la efectiva fiscalización, y como se ha explicado
detalladamente en las intervenciones de los Decretos Legislativos 639 y 677 de
2020), corresponde a que el postulante haya cotizado en el mes de febrero por,
al menos, el 80% de los trabajadores individualmente considerados para el
subsidio. Esta medida no podría ser cumplida por los empleadores sustitutos que
se obligaron a cumplir con las obligaciones laborales de todos los trabajadores
objeto de acuerdos de sustitución patronal.” Así mismo, el MHCP señala que con la introducción de
las sustituciones patronales o de empleador, lo que se busca es proteger a los
trabajadores; y, por tanto, no puede ser entendida como una limitación a los
derechos constitucionales.
Preguntas sobre el artículo 4
(xv)
No se
entiende a qué se refiere la modificación "del inciso séptimo del artículo
del Decreto Legislativo 639 del 8 de mayo de 2020, modificado por el Decreto
Legislativo 677 del 19 de mayo de 2020". El artículo 4 está redactado con
numerales y parágrafos. Se requiere aclaración porque no existe un inciso
séptimo en los decretos legislativos descritos en la transcripción. A qué se
refiere ese cambio y exactamente qué es lo que estaba vigente y con las
modificaciones del Decreto Legislativo 815 ya no lo está. Aclara que la modificación a la que se hace
referencia busca ampliar la temporalidad del programa y armonizar todo el
contenido del Decreto Legislativo. De allí que “[e]l inciso séptimo del
artículo 4, ha entendido el Gobierno nacional, se refiere al inciso séptimo
contando incluso los numerales. En esta medida, el inciso séptimo sería aquel
que le sigue al numeral 2.3. de dicho artículo”.
Preguntas sobre el artículo 10-1
(xvi)       De conformidad con los juicios de
finalidad, necesidad y proporcionalidad establecidos por la jurisprudencia
constitucional, Explique las razones de finalidad, necesidad y proporcionalidad
que llevaron al Gobierno a introducir el Art.10.1. Con relación al juicio de finalidad, el
MHCP señala que “(…) la medida adoptada pretende precisamente conjurar uno
de los más grandes efectos adversos de la pandemia (la falta de liquidez) y
garantizar la totalidad de los recursos que el Gobierno nacional pretende
destinar con el Programa. Dicha finalidad, como se ha demostrado, guarda una
conexidad intrínseca con la emergencia declarada en el Decreto 639 de 2020.” En
cuanto al juicio de necesidad, que fijó el umbral de pérdidas como requisito
de acceso al programa en un 20%. Lo anterior, teniendo en cuenta el nivel de
caja crítico, más conservador, que podría afectar profundamente a las empresas
y, por ende, al pago de las obligaciones laborales contraídas”, aclarando
que era jurídicamente necesario establecer, de forma expresa, que a las
transferencias (pagos o abonos en cuenta) de dichos recursos no les era
aplicable la retención en la fuente. “De no establecerse de manera
explícita, la retención en la fuente sería procedente y los beneficiarios
verían disminuido el valor líquido de los recursos efectivamente recibidos”.
b. Consultoría para los Derechos Humanos y el
Desplazamiento
7. CODHES aclara que su intervención
está dirigida a los Decretos 637, 677 y 815, pero que versa especialmente sobre
este último. Así entonces solicita que el artículo 1º del Decreto 815 del 2020
sea declarado inconstitucional por omisión legislativa relativa; la
exequibilidad condicionada del ordinal 3º del artículo 2 y la
inconstitucionalidad del ordinal 1º del parágrafo 7º del artículo 2. Igualmente
advierte que el Decreto podría ser constitucional, siempre y cuando sus
alcances se amplíen a otros actores esenciales para atender durante la
pandemia[7].
Codhes señala que los tres Decretos cumplen con los
requisitos de forma necesarios para la expedición de los Decretos Legislativos
toda vez que: se encuentran (i) debidamente motivados, (ii) suscritos por todos
los ministros de gobierno, (iii) fueron expedidos durante la vigencia del
estado de emergencia prorrogado por el Decreto 637 del 2020; (iv) y rigen en
todo el territorio nacional.
Con relación a los requisitos materiales, aclara que,
si bien la medida de creación del PAEF es constitucional, en el sentido de ser
necesaria por tener una justificación desde la garantía de los derechos
fundamentales de las personas, especialmente de los trabajadores, estos
beneficios deben extenderse a otras formas de trabajo que requieren de un apoyo
igual de necesario que el que se pretende otorgar al trabajador formal.
Frente a esto último, Codhes señala que en el Decreto
se presenta, por un lado: (i) una omisión legislativa en la medida en que el
programa establece un apoyo sólo para el trabajo formal, en contravía de lo
dispuesto en el artículo 13 constitucional, de manera específica su inciso 3,
pues en su opinión se omitió de manera deliberada un programa de atención a la
población dedicada al trabajo informal; y por el otro, (ii) una ausencia
de diferenciación positiva, en tanto argumentando “(…) el Gobierno optó por
una medida general que no atiende a la propia necesidad y justificación de
creación de un programa en defensa del empleo formal en Colombia, porque sin
atender a un margen de razonabilidad diferenciada por empresas, lo que permite
el programa estatal es beneficiar a grandes capitales que pueden mantener su
poder adquisitivo y funcionamiento por el tiempo que dure la pandemia, frente a
empresas pequeñas que difícilmente podrían sobrevivir más allá de unos pocos
días sin ingresos”.
c. Fundación Consejo Gremial Nacional
8. Solicita la declaratoria de exequibilidad
del Decreto al considerar que asegurar “(…) el funcionamiento del PAEF en un
periodo más prolongado y bajo criterios de acceso más abiertos, permite
situaciones de igualdad, solidaridad y economía en respuesta a la crisis
generada por la pandemia COVID 19, y garantiza los derechos al mínimo vital y a
la libertad de empresa”[8].
En cuanto a los requisitos formales del
Decreto señala que fue: (i) promulgado dentro de la vigencia del Decreto
Legislativo 637 del 2020; (ii) debidamente firmado por el Presidente y su
gabinete ministerial, así como también publicado en el Diario Oficial; (iii)
promulgado con ocasión del estado de emergencia económica, social y ecológica
para conjurar la crisis provocada por el Covid-19; (iv) suficientemente
motivado, en tanto expone los presupuestos materiales y sustanciales que
demuestran la necesidad del PAEF; y (v) dictado para aplicarse en todo el
territorio nacional.
Sobre los requisitos materiales considera que:
(i) existe relación entre la norma y las razones que la motivan, en la medida
en la que la prolongación del aislamiento preventivo tiene efectos
macroeconómicos en la oferta y la demanda del mercado nacional; (ii) hay
relación directa y específica entre la norma y las causas de la crisis, toda
vez que la segunda emergencia económica fue expedida para controlar la política
epidemiológica y con ello, establecer mecanismos para mitigar los efectos
económicos de la pandemia; (iii) se evidencia la necesidad de las medidas al no
haber medidas similares o análogas al PAEF en el ordenamiento jurídico; (iv)
hay correspondencia entre las medidas y la gravedad de los hechos, al reconocer
que ante una eventual omisión de esta medida se habrían profundizado los
efectos económicos de la pandemia; (v) no existe afectación a derechos
constitucionales con el Decreto; (vi) garantiza el principio de igualdad
constitucional; (vii) no contradice la Constitución ni los tratados
internacionales; y finalmente, (viii) garantiza la vigencia del Estado de
Derecho.
Así mismo, explica las principales variaciones del
mercado laboral colombiano durante la pandemia, mencionando la información
estadística suministrada por el DANE, así como los comentarios, estudios y
solicitudes realizadas por la Organización de las Naciones Unidas y la
Organización Internacional del Trabajo. Sumado a ello, explica cómo el Decreto
satisface garantías constitucionales importantes como lo son la vida digna, el
mínimo vital y la libre competencia.
d. Red de Cámaras de Comercio
9. Confecámaras solicita la
declaratoria de constitucionalidad del Decreto, al considerar que se cumplen
con los requisitos formales y materiales para la expedición de los
Decretos Legislativos[9].
En ese sentido, señala que: (i) el decreto plantea una serie de consideraciones
que motivan su necesidad, su conexidad y su pertinencia; (ii) que fue firmado
por el Presidente y todos los ministros del gobierno; (iii) que fue expedido
dentro del estado de emergencia; (iv) que se encuentra debidamente motivado;
(v) que determinó su ámbito de aplicación en todo el territorio nacional; y por
último, (vi) que se trata de una medida extraordinaria orientada a conjurar la
crisis y los efectos adversos que ha tenido sobre los sectores empresariales.
10. Con relación a la constitucionalidad material
del decreto señala que:
(i)
El Decreto cumple con
los requisitos de conexidad interna y externa al poder “concluirse
que el decreto guarda relación con la declaratoria de emergencia, puesto que lo
promulgado corresponde con las razones que llevaron al Gobierno Nacional a
expedir el Decreto 637 de 2020 y tiene como finalidad adoptar medidas para la
mitigación de la crisis desencadenada por la COVID-19”.
(ii)
También supera el
juicio de ausencia de arbitrariedad en la medida en que “el decreto
en análisis no adopta medidas que suspendan o vulneren derechos fundamentales
ni tampoco interrumpen el normal funcionamiento de las ramas del poder
público”.
(iii)
Explica que el Decreto no
contiene ninguna contradicción con la Constitución ni los tratados
internacionales, así como tampoco desconoce “el marco de referencia de
la actuación del poder ejecutivo en el marco del Estado de emergencia”.
(iv)
Asegura que la motivación
es suficiente dado que la carga argumentativa es menor al no implicar una
limitación al ejercicio de los derechos fundamentales.
(v)
Cumple con el criterio
de necesidad, tanto en su dimensión fáctica como jurídica, toda vez que
se hacía necesario ampliar la cobertura de las medidas de carácter temporal que
ya habían sido adoptadas por el gobierno y que, en todo caso, están orientadas
a conjurar los efectos de la crisis ocasionada por la pandemia del Covid-19.
(vi)
Finalmente, con
relación al juicio de no discriminación, Confecámaras señala que “el
Decreto Legislativo 815 de 2020, amplía la cobertura a aquellos empleadores que
también son formales cuyas exigencias comerciales y tributarias son distintas,
en consecuencia, no discrimina de ninguna manera, sino que amplía a otros
sujetos el acceso al beneficio para apoyar a los empleadores formales que se
han visto afectados con la propagación de la COVID-19”.
11. Por último, pone a consideración de la Corte
argumentos relacionados con: (i) las condiciones económicas y sociales adversas
ocasionadas por el confinamiento; (ii) la afectación a las distintas
actividades económicas, el empleo, la industria y el comercio frente al
cumplimiento de las diferentes obligaciones económicas; (iii) los resultados de
la medición que realizó Confecámaras en el mes de abril que reportaron que el
85% de las empresas no tenían recursos para cubrir sus obligaciones más allá de
2 meses y que el 54% de los empresarios pretendían disminuir su planta de
personal en los siguientes 3 meses; (iv) el ascenso de la tasa de desempleo a
la cifra histórica del 19,8%; (v) la disminución de 1.6 millones de ocupados al
30 de abril del 2020; (vi) la obligación del gobierno de adoptar medidas para
mantener y proteger los empleos; (vii) la relación entre los postulados
esenciales del Estado social de Derecho y este tipo de subsidios tendientes a
preservar el empleo; (viii) la necesidad de medidas para mitigar el deterioro
de las condiciones económicas; y finalmente, (ix) la idoneidad de las
modificaciones introducidas por los Decretos 677 y 815 del 2020 al PAEF.
e. Defensoría del Pueblo
12. La Delegada para los Asuntos Constitucionales
y Legales de la Defensoría del Pueblo, solicita la declaratoria de la
constitucionalidad del Decreto, al encontrar que “cumple con todos los
requisitos formales y materiales exigibles de conformidad con la Constitución
Política de 1991, la Ley Estatutaria de Estados de Excepción y la
jurisprudencia constitucional, para los decretos dictados con sustento en la
declaratoria de un estado de emergencia social, económica y ecológica”[10].
Esto se explica con base en las siguientes consideraciones.
13. En cuanto a los requisitos formales, la
Defensoría señala que: (i) el Decreto ha sido expedido en desarrollo del estado
de emergencia económica, social y ecológica  declarado en todo el territorio
nacional, mediante el Decreto 637 del 6 de mayo del 2020; (ii) fue expedido por
el Presidente de la república, con la firma de todos sus ministros; (iii) fue
proferido dentro del término de vigencia del estado de emergencia fijado en el
decreto declaratorio; (iv) está debidamente motivado, al señalar en sus
consideraciones los hechos y razones que motivan su expedición, sus propósitos
y sus fundamentos específicos; y por último, (v) determina el ámbito
territorial de su aplicación.
14. En relación con los requisitos materiales, la
Defensoría distingue entre los requisitos generales y específicos. Dentro de
los primeros incluye:
(i)
El juicio de conexidad
material, el cual considera superado al advertir que “la medida adoptada
en el Decreto Legislativo 815 de 2020 corresponde al propósito planteado en la
parte considerativa del mismo, toda vez que allí se advierte la imperiosa
necesidad de extender a sujetos inicialmente no previstos como beneficiarios
del PAEF en la ejecución de dicho programa, de eximir de retención en la fuente
los pagos efectuados por entidades financieras por tal concepto y de
contrarrestar los efectos económicos nocivos de la pandemia, mediante la
ampliación del término de aplicación del referido Programa”, que tuvo
origen en la rápida y peligrosa expansión del Covid-19 a nivel mundial y la
necesidad de contenerla.
(ii)
El juicio de ausencia
de arbitrariedad, el cual encuentra superado al indicar “(…) que las
medidas adoptadas en el Decreto Legislativo en mención no tienen por objeto ni
como efecto la limitación o restricción en el ejercicio de los derechos
fundamentales, toda vez que se dirigen a extender el ámbito de aplicación de un
programa estatal dirigido a apoyar a los empleadores con una porción del
salario que debe ser cancelado a sus empleados, cuando se advierta una
considerable afectación económica derivada de la emergencia sanitaria en
mención. Finalmente, lo dispuesto en el Decreto Legislativo 815 de 2020 no
cuenta con ninguna implicación respecto del normal funcionamiento de las demás
ramas del poder público”.
(iii)      El juicio de intangibilidad, también
lo encuentra superado al considerar que el “(…) Decreto Legislativo bajo
estudio no impone ninguna limitación o restricción al ejercicio de ninguna de
las garantías constitucionales antes referidas”.
Dentro de los requisitos materiales específicos
incluye:
(i)
El juicio de finalidad,
el cual analiza favorablemente al manifestar que existe de manera clara una “(…)
relación directa y específica (…) entre los motivos que dieron lugar a la
declaratoria del estado de emergencia económica, social y ecológica mediante la
expedición del Decreto Legislativo 637 de 2020, y los objetivos planteados al
momento de la adopción del Decreto Legislativo 815 de 2020”.
(ii)
El juicio de motivación
suficiente, con base en el cual concluyó que “(…) las medidas adoptadas
tienen como propósito la garantía de los derechos fundamentales de los
trabajadores de aquellas empresas que, como consecuencia de la afectación
económica derivada de las medidas sanitarias adoptadas para evitar la expansión
del COVID-19, ven en riesgo la conservación de su empleo y la satisfacción de
sus necesidades básicas”.
(iii)      El juicio de necesidad se entiende
superado en el entendido que “(…) para la Defensoría del Pueblo no existen
dudas acerca de la necesidad de las medidas adoptadas por el Gobierno Nacional
en el Decreto Legislativo 815 de 2020, con miras a permitir la inclusión de
sectores de la economía que generan empleos formales y que, con motivo de la
redacción de los Decretos Legislativos 639 y 677 de 2020, no pudieron acceder
al PAEF previo a la expedición del Decreto Legislativo bajo examen. Así mismo,
resulta clara la necesidad de eximir de la obligación de retención en la fuente
aquellos pagos realizados por entidades financieras en el marco del referido
Programa, toda vez que tales retenciones disminuyen el monto efectivo con que
cuentan los empleadores beneficiarios de la medida para el pago de salarios de
sus trabajadores y la conveniencia de extender por un mes adicional la
ejecución del PAEF, habida cuenta de la continuidad de los efectos nocivos del
COVID-19 sobre la economía colombiana”.
(iv)       Respecto del juicio de incompatibilidad,
en donde “el Decreto Legislativo 815 de 2020 no implica la modificación o
suspensión de norma alguna, sino que responde a la necesidad de extender el
periodo de aplicación y el número de beneficiarios del PAEF, con el fin de
mitigar parte de los efectos económicos nocivos derivados de la emergencia
sanitaria causada por el COVID-19”.
f. Superintendencia de Industria y Comercio
15. La SIC considera que el Decreto 815 del
2020 se adecúa armónicamente a la Constitución y que guarda coherencia con el
fin para el cual ha sido creado en el marco de la emergencia económica y social[11].
Sumado a ello, señaló que: “el acceso a los datos relacionados con personas
naturales por parte de la (…) UGPP, de conformidad con los parágrafos 51 y 92
del artículo 2 del Decreto 815 de 2020, obedece a la necesidad de esa entidad,
en su labor de fiscalización, de verificar el cumplimiento por parte de las
personas naturales y jurídicas (empleadores) de los requisitos contemplados en
el mismo decreto para acceder al beneficio del Programa de Apoyo al Empleo
formal Empleo Formal – PAEF, razón por la cual, dicho tratamiento obedece a una
disposición legal y en ejercicio de sus funciones legales.” Así mismo,
señala que el hecho que se trate de una obligación legal y que se trate del
Registro Mercantil, ello no exime a la UGPP y a las entidades financieras de
cumplir con los principios establecidos en el artículo 4 de la Ley 1581 del
2012 y responsabilizarse del tratamiento de datos.
g. UGPP
16. Esta entidad se limita a responder a la
solicitud elevada por la Corte Constitucional y se acoge a la intervención
realizada por parte del Departamento Administrativo de la Presidencia de la
República[12].
Posteriormente, por medio de oficio del 21 de agosto del 2020, dicha posición
fue reafirmada, explicando que la entidad había coadyuvado la intervención
presentada por la Presidencia de la República[13].
h. Asociación Nacional de Empresarios
17. En este caso se solicita que el Decreto
se declare exequible al considerar el pleno cumplimiento de los requisitos
formales y materiales[14].
En concreto, señaló el cumplimiento de los requisitos formales al
demostrarse que el Decreto Legislativo objeto de estudio: (i) fue expedido el 3
de junio del 2020 y publicado en el Diario Oficial ese mismo día, estando
dentro de los 30 días calendario del estado de excepción declarado por el
Decreto 637; (ii) cuenta con la firma del presidente de la república y de todos
los ministros; y (iii) tiene motivación expresa.
18. En cuanto al cumplimiento de los requisitos
materiales indicó que el Decreto 815: (i) guarda conexidad material tanto
interna como externa, al buscar “preservar el empleo formal, mediante un
programa que brinda apoyo a las  empresas afectadas por las medidas adoptadas
para contener el contagio del coronavirus Covid-19”; (ii) no contiene
disposiciones arbitrarias; (iii) no afecta derechos intangibles; (iv) no
desmejora derechos sociales de los trabajadores; (v) el objetivo es preservar
el empleo; (vi) tiene motivación suficiente, de acuerdo con lo expuesto en las
consideraciones 27 a 40; (vii) es necesario en la medida en la que estas
medidas no habrían podido “ser expedidas por el Gobierno con base en sus
facultades ordinarias” y hacerlo por medio del trámite ordinario de una ley
no habría permitido su eficacia.
i. Universidad Externado de Colombia
19. El Departamento de Derecho Laboral,
solicita la declaratoria de exequibilidad del Decreto al cumplir con los
requisitos materiales y formales exigidos en los decretos que desarrollan los
estados de excepción[15].
20. Al igual que los demás intervinientes, señala el
cumplimiento de los requisitos formales al evidenciar que el Decreto
815: (i) se encuentra debidamente motivado; (ii) se expidió y suscribió por el
Presidente con la firma de todos sus ministros; (iii) se profirió durante la
vigencia y en desarrollo del estado de emergencia económica, social y ecológica
declarada por el Decreto 637 del 2020; y (iv) estableció su ámbito de
aplicación para todo el territorio nacional.
21. Así mismo, y con base en los juicios identificados
por la jurisprudencia de esta Corte, explica la forma en la que el Decreto
supera todos y cada uno de ellos, de la siguiente manera:
(i)
Juicios de conexidad
material y finalidad, el Decreto cumple con la conexidad interna “(…)
toda vez que las consideraciones para expedir el Decreto 815 ponen de presente
la necesidad de facilitar a las personas naturales o jurídicas titulares de
centros educativos no oficiales el cumplimiento de los requisitos para el
acceso al PAEF, teniendo en cuenta que ellos no tienen la obligación de
inscribirse en el registro mercantil (…)”. El juicio de conexidad
externa también lo encuentra superado, al poner de presente que el Decreto
Legislativo guarda relación con los hechos que motivan la declaratoria del
estado de emergencia; y respecto del juicio de finalidad, señaló que el
Decreto objeto de análisis buscar conjurar la crisis ocasionada al “(…) tomar
nuevas medidas legislativas para evitar una destrucción masiva del empleo, el
cierre total de las empresas y el impacto negativo que ello conlleva en la
economía del país”.
(ii)
Juicio de ausencia
de arbitrariedad, es superado en la medida en la que ninguna de sus
disposiciones afecta derechos fundamentales o su núcleos esenciales, “[p]or
el contrario, la ampliación en el tiempo del programa y las medidas tomadas
para facilitar el acceso a otros beneficiarios no inscritos en el registro
mercantil garantiza de mejor forma el derecho al trabajo previsto en el
artículo 25 constitucional en la medida en que se abarca un mayor ámbito de la
población afectada por los efectos del Covid-19”.
(iii)
Juicio de
intangibilidad, supera ampliamente este juicio dado que las medidas que en
él se desarrollan no desconocen ninguno de los derechos que han sido
reconocidos como intangibles por el artículo 4 de la LEEE.
(iv)
Juicio de no
contradicción específica,
se constata que el Decreto no contraría ninguna norma constitucional ni el
marco jurídico aplicable a los estados de excepción dado que, por una parte, “[e]l
contenido normativo del Decreto 815 de 2020, en tanto solo modifica algunos
aspectos no sustanciales del PAEF, no resulta contrario a las disposiciones
constitucionales, así como tampoco las contraría el mecanismo en sí mismo.”
Además, no vulnera los artículos 47, 49 y 50 de la LEEE.
(v)
Juicio de motivación
suficiente, al respecto
señala que: (a) el Decreto no contiene ninguna medida que imponga limitaciones
al goce de los derechos de los ciudadanos, lo que hace que el juicio de
necesidad sea menos exigente y (b) la ampliación de los beneficiarios, la
duración del PAEF y la exclusión de la retención en la fuente, están debidamente
justificadas.
(vi)
Juicio de necesidad, sobre este criterio señala que en el caso
concreto las “(…) medidas que se consideran absolutamente necesarias para
lograr el objetivo de apoyar y proteger el empleo formal del país durante la
pandemia que permitan a los trabajadores generar capacidad de pago para cubrir
en alguna medida los gastos de salud, educación y servicios públicos, entre
otros gastos de carácter vital”.
(vii)
Juicio de
incompatibilidad, señala
que no resulta pertinente aplicar este juicio en la medida en que el Decreto no
suspende ninguna ley ni incurre en ninguna prohibición constitucional.
(viii)
Juicio de
proporcionalidad, señala
que supera el juicio de proporcionalidad, “(…) dado que las modificaciones
realizadas al Decreto Legislativo 639 de 2020 en los artículos 1 (objeto del
Decreto 639 de 2020), 2 (beneficiarios del PAEF), 4 (procedimiento de
postulación para la obtención del PAEF) y 5 (temporalidad del PAEF), junto a
las adiciones realizadas en el artículo 3 (cuantía del aporte estatal del
PAEF), y con el artículo 10-1 (retención en la fuente), conservan la
proporcionalidad que ostentaba el Decreto Legislativo 639 de 2020 (modificado
por el Decreto Legislativo 677 de 2020) con relación a la situación que la
norma busca mitigar, consistente en las consecuencias adversas y en la crisis
económica del sector empresarial originada por las decisiones de confinamiento
del gobierno y por otras medidas que a la fecha se mantienen y buscan evitar la
propagación de la pandemia Coronavirus COVID-19.” Así mismo, indica que no
limita ni restringe derechos, libertades o garantías constitucionales para
conseguir su objetivo.
(ix)
Juicio de no
discriminación, con
relación a este juicio, se considera que “[s]i bien, el Decreto Legislativo
sub examine modifica el Decreto Legislativo 639 de 2020 ampliando el espectro
de las personas que pueden ser beneficiarias del Programa de Apoyo al Empleo
Formal – PAEF al incluir a la Sociedad Nacional de la Cruz Roja Colombiana y su
sistema federado, y a los establecimientos educativos formales, estas
modificaciones no envuelven un tratamiento discriminatorio negativo, por el
contrario y como es debido, estas disposiciones siguen encaminadas a determinar
quiénes son los que realmente tienen la necesidad de recibir el apoyo estatal,
y quienes cumplen con unas condiciones formales mínimas para acceder al mismo”.
22. En conclusión, salvo la intervención presentada
por Codhes, que solicita la declaratoria de constitucionalidad condicionada del
Decreto, bajo el entendido de ampliar su alcance para incluir otros agentes
esenciales como las personas con trabajos informales, todos los intervinientes
coincidieron en que el Decreto 815 cumple tanto con los requisitos formales
como los diferentes juicios materiales; razón por la cual, solicitan que sea
declarado constitucional[16].
III.
CONCEPTO DEL
PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
23. El Procurador General de la Nación, mediante
escrito del 28 de agosto de 2020, solicita a esta Corte declarar la
exequibilidad condicionada del numeral 2 y del parágrafo 6 del artículo 2 del
Decreto Legislativo 639 de 2020, modificado por el artículo 2 de Decreto
Legislativo 815 de 2020; la inexequibilidad del numeral 1 del parágrafo 7 del
artículo 2 del Decreto Legislativo 639, modificado por el artículo 2 de Decreto
Legislativo 815 de 2020 y la exequibilidad de los demás artículos.
24. En primer lugar, señala que el Decreto Legislativo
815 de 2020 cumple los requisitos formales en tanto: (i) está firmado por el
Presidente de la república y todos sus ministros; (ii) contiene una motivación
expresa dado que explica las razones que justifican la modificación del Decreto
Legislativo 639 de 2020 y la adopción de nuevas medidas sobre el PAEF; (iii)
fue expedido dentro del término de emergencia y (iv) remitido por la secretaría
jurídica de la Presidencia a la Corte dentro del término previsto para ello.
25. Respecto a la revisión de los juicios materiales,
sostiene lo siguiente:
(i)
Cumple con el requisito
de conexidad externa como interna, en la medida en que existe un vínculo
entre los motivos expuestos en el Decreto Legislativo 637 de 2020 y las
previsiones del Decreto Legislativo 815 de 2020 y las medidas se fundan en los
motivos señalados en el mismo Decreto Legislativo 815 de 2020, “para
conjurar la crisis identificada y evitar la extensión de sus efectos”.
(ii)
En cuanto a los
juicios de prohibición de arbitrariedad y de intangibilidad,  considera
que la mayoría de las disposiciones contenidas en el decreto que se examina “(…)
no tienen incidencia en el núcleo esencial de los derechos que pueden ser
limitados, como tampoco imponen restricciones a los derechos intangibles, por
el contrario, preservan y son armónicas, entre otros, con los derechos a una
vida digna y al trabajo, y con el principio de solidaridad social, puesto que
se encaminan a apoyar y proteger el empleo formal del país mediante un aporte
monetario estatal”.
(iii)
Respecto del juicio de
no contradicción específica considera que el decreto sub examine, en
general, no va en contravía de normas del bloque de constitucionalidad, ni de
la Constitución. Sin embargo, se refiere de manera concreta a algunos
artículos, como pasa a explicarse a continuación:
26. La medida incluida en el nuevo artículo 10-1 del
Decreto Legislativo 639 de 2020, adicionado por el artículo 6 del Decreto
Legislativo 815 de 2020, “(…) se encuentra limitada temporalmente si se
tiene en cuenta la temporalidad del programa y las reglas para el pago mensual
(artículos 5 y 6 del DL.639/20), sin que superen el término de la siguiente
vigencia fiscal (artículo 215 Constitucional)”.
27. En relación con el requisito establecido en el
ordinal 2º del artículo 2 del Decreto Legislativo 815, según el cual para ser
beneficiario del PAEF se debe contar con una inscripción en el registro
mercantil y haberla realizado o renovado en el año 2019, advierte que aunque
se  exime a las entidades sin ánimo de lucro excluidas de cumplir con dicho
requisito y a personas naturales y jurídicas titulares de la licencia de
funcionamiento de establecimientos educativos no oficiales de la educación
formal (ordinales 1º y 2º del parágrafo 1º del artículo 2 del Decreto
Legislativo 815 de 2020),  al no considerar a las demás entidades ni a las
personas naturales que no tienen obligación de inscribirse en dicho registro,
implica una contradicción entre la medida y la Constitución al ser vulneratoria
del derecho a la igualdad (artículo 13).
28. Por un lado, aplicado un test leve de
igualdad para analizar la justificación de la medida y establecer si se vulnera
el derecho a la igualdad, se concluye que “proporcionar un aporte estatal a
las personas naturales y jurídicas que cuenten con una inscripción en el
registro mercantil y que haya sido realizada o renovada por lo menos en el año
2019, con la finalidad de apoyar y proteger el empleo durante la pandemia del
nuevo coronavirus COVID-19, configuran un medio y un fin permitidos por la
Constitución, pero que la medida no es idónea ni adecuada para alcanzar dicho
fin, pues no se encuentra una razón para excluir del beneficio, a quienes no
tienen la obligación legal de inscribirse en el registro mercantil, pero que
pueden hacer empresa, generar empleo, contratar trabajadores, y se han visto
igualmente afectadas por los hechos que originaron el estado de emergencia
económica”.
29. Por otro, el argumento del gobierno nacional,
según el cual “(…) los Programas sociales deben atender a criterios de focalización
y equidad, que permitan focalizar de la mejor manera posible los recursos, pero
que además permitan su control y seguimiento”, aunque razonable, no
justifica la exclusión de posibles postulantes que tendrían iguales condiciones
a los ya incluidos, desconoce las otras formas de fiscalización existentes, y
obvia tanto la distinción entre establecer requisitos de acceso y las
posibilidades para su efectivo seguimiento.
30. No obstante lo anterior, según el Procurador, como
declarar la inexequibilidad de la norma en lugar de corregir la inequidad
identificada ocasionaría una situación de mayor desprotección, propone que se
declare la exequibilidad del ordinal 2º del artículo 2 del Decreto Legislativo
639 de 2020, modificado por el artículo 2 del Decreto Legislativo 815 de 2020, “(…)
bajo el entendido de que este requisito no se aplica a las personas naturales y
a las entidades que no tienen la obligación legal de inscribirse en el registro
mercantil, para desarrollar su actividad”.
31. Siguiendo la misma línea argumentativa, solicita
la exequibilidad condicionada del parágrafo 6º del artículo 2 del Decreto
Legislativo 639 de 2020, modificado por el artículo 2 del Decreto Legislativo
815 de 2020, bajo el entendido que, para efectos del cumplimiento del requisito
establecido en el ordinal 1 del artículo 2 del Decreto Legislativo 639 de 2020
(modificado por el artículo 2 del Decreto Legislativo 815 de 2020), “(…)
cuando el beneficiario sea una persona natural o una entidad que legalmente no
está obligada a inscribirse en el registro mercantil, se tomará como referencia
la fecha de expedición de la tarjeta, matricula o licencia para ejercer la
respectiva profesión liberal, o de la licencia que autoriza el funcionamiento
de la institución en la que se adelanta la actividad no sujeta a registro
mercantil proferida por la autoridad competente para expedir dichos documentos”.
32. De conformidad con el ordinal 1º del
parágrafo 7 del artículo 2 del Decreto Legislativo 639 de 2020, modificado por
el artículo 2 del Decreto 815 de 2020, el reconocimiento del aporte monetario
mensual no opera para los empleadores que sean personas naturales con menos de
3 trabajadores vinculados.
Se considera que la medida carece de
fundamento, pues si la finalidad del primer decreto mencionado es la de
contribuir a la preservación del empleo, no es razonable la justificación para
excluir del referido beneficio a las personas naturales que tienen menos de 3
trabajadores vinculados ya que independientemente de la antigüedad del
trabajador en un empleo, el PAEF busca “preservar el empleo que generen
todos los empleadores, sean personas naturales, jurídicas, consorcios, uniones
temporales o entidades sin ánimo de lucro, máxime teniendo en cuenta, que todos
ellos pueden generar empleo, y que tanto empleadores como trabajadores son
afectados por las circunstancias excepcionales de confinamiento y de
inactividad económica”.
33. Bajo estas consideraciones, el Ministerio Público
solicita que se declare la inexequibilidad del ordinal 1 del parágrafo 7 del
artículo 2 del Decreto Legislativo 639 de 2020, modificado por el artículo 2
del Decreto Legislativo 815 de 2020.
34. Finalmente, sostiene que el Decreto Legislativo
815 de 2020 no desconoce los límites previstos en la Ley 137 de 1994, en la
medida en que crea un programa para mitigar el impacto de la crisis del empleo
y evitar la destrucción de los puestos de trabajo; no modifica las competencias
del Congreso y tampoco incorpora, en general, una medida que implique la
desmejora de los derechos sociales de los trabajadores.
35. Sobre las condiciones específicas del decreto
legislativo que se analiza, señala que se cumplen:
(i)
El principio de
finalidad, debido a que sus previsiones se relacionan con la superación de
la crisis que dio lugar a la emergencia. La modificación del Decreto
Legislativo 639 de 2020 y la adopción de medidas sobre el PAEF atiende a la
finalidad de “(…) contribuir a los gastos de la nómina de trabajadores para
que puedan preservar sus empleos, atendiendo la sostenibilidad y viabilidad
financiera de los empleadores, y los principios de solidaridad y remuneración
mínima vital y móvil en el trabajo (artículos 1 y 53 superiores)”.
(ii)
El requisito de
motivación suficiente, en la medida en que el gobierno nacional motivó
adecuadamente el Decreto Legislativo 815 de 2020, en su generalidad, “(…)
pues identificó los efectos derivados de la grave crisis generada y dispuso
medidas que razonadamente tienen la virtualidad de hacerle frente y reducir su
impacto”.
(iii)      El juicio de necesidad. En relación
con la necesidad fáctica, las medidas adoptadas pueden considerarse
necesarias para superar las causas de la crisis e impedir la extensión de sus efectos
y “existen suficientes elementos de juicio para concluir que es necesario
ampliar la duración y los beneficiarios del PAEF, determinar la aplicación del
programa respecto de los empleados que han sido sujetos de una sustitución
patronal o de empleador, y señalar la exclusión de retención en la fuente para
los pagos o abonos en cuenta de los respectivos aportes”.
En lo atinente a la necesidad
jurídica, el Decreto Legislativo examinado, explica las razones por las
cuales las medidas ordinarias preexistentes resultan insuficientes para
conjurar la crisis derivada de la pandemia y sustentan la adopción de las que
crea el legislador de excepción.
(iv)
Destaca que no
existe incompatibilidad de las medidas contenidas en el decreto legislativo
que se estudia, porque no suspenden la aplicación de una ley. “De hecho, no
existe incompatibilidad entre el régimen laboral y el DL.815/20, puesto que
este adapta dicha normatividad a las condiciones particulares del estado de
emergencia económica, al adoptar las medidas que se requieren para el
desarrollo del PAEF, lo cual facilita la preservación del empleo, de los
ingresos de los trabajadores y la respectiva viabilidad financiera de los
empleadores”.
(v)
En cuanto al examen de
proporcionalidad, lo encuentra superado porque las disposiciones contenidas
en el acto bajo examen, en términos generales, son razonables y no implican
limitaciones a los derechos fundamentales.  Adicionalmente, las medidas
resultan idóneas, necesarias y proporcionales, en el marco de las condiciones
actuales que debe soportar la población, en particular la situación de
desempleo, causadas por el confinamiento y la inactividad económica, tampoco
son incompatibles con lo previsto por la legislación laboral.
(vi)
Finalmente, afirmó que
el Decreto Legislativo no establece ningún trato diferenciado ni
discriminatorio.
IV.    CONSIDERACIONES
A.
Competencia
36. La Corte Constitucional es competente
para decidir sobre la constitucionalidad del Decreto Legislativo 815 de 2020,
con fundamento en el parágrafo del artículo 215 y el artículo 241-7 de la
Constitución, por tratarse de un decreto legislativo dictado por el gobierno
nacional en desarrollo de las facultades propias del estado de emergencia,
declarado mediante el Decreto 637 de 2020.
B.      Problema jurídico y metodología de
la decisión
37. Corresponde a este Tribunal decidir
sobre la constitucionalidad de las medidas adoptadas en el Decreto Legislativo
815 de 2020[17],
en el marco del estado de emergencia declarado mediante Decreto Legislativo 637
de 2020[18].
El Decreto Legislativo que se examina, modifica el Decreto Legislativo 639 del
mismo año[19],
en la versión modificada por el Decreto Legislativo 677 del 2020[20].
38. En efecto, el Decreto Legislativo 639
fue modificado por el Decreto Legislativo 677 en los artículos 2, 3, 4, 5, 8 y
11. Asimismo, el Decreto Legislativo 815 de 2020 de nuevo modificó y adicionó
el primer decreto mencionado; y en lo pertinente, el segundo, específicamente,
los artículos 1, 2, 3, 4, 5 y 10-1.
39. El Decreto Legislativo 639 de 2020 creó
un programa que tiene como finalidad auxiliar a las empresas con el pago de
obligaciones laborales para proteger los puestos de trabajos existentes. Esta
medida pretende reducir el impacto negativo producido por la reducción de las
actividades económicas derivadas de la expansión y control del virus COVID-19.
40. Para estudiar el problema planteado, la
Corte (i) hará una caracterización general de los estados de excepción y, en
particular, del estado de emergencia económica, social y ecológica; y (ii) precisará
el fundamento y alcance del control judicial de los decretos de desarrollo
expedidos al amparo del estado de emergencia económica, social o ecológica y,
de manera especial, los criterios formales y materiales que rigen este control.
A partir de esos elementos de juicio procederá a (iii) resolver el problema
planteado.
C.      Caracterización general de los
estados de excepción y, en particular, del estado de emergencia económica,
social y ecológica[21]
41. La jurisprudencia constitucional se ha
ocupado en numerosas oportunidades de precisar la naturaleza y alcance del
estado de emergencia económica, social y ecológica regulado en el artículo 215
de la Constitución Política. Igualmente se ha esforzado por precisar las
fuentes, los criterios y los estándares que debe tomar en consideración este
tribunal a efectos de juzgar la constitucionalidad de los decretos legislativos
de desarrollo que dicta el Presidente de la República. A continuación, la Corte
reitera los aspectos básicos del precedente sobre la materia con el propósito
de aplicarlos en el análisis constitucional del Decreto Legislativo 815 de
2020, sometido a su consideración en esta oportunidad.
42. La Constitución de 1991 regula, en sus
artículos 212 a 215, los estados de excepción. Con apoyo en esas disposiciones,
el presidente de la república, con la firma de todos los ministros, puede
declarar tres tipos de estados de excepción: (i) guerra exterior, (ii)
conmoción interior y (iii) emergencia económica, social y ecológica.
43. La regulación constitucional y
estatutaria de los estados de excepción se funda en el carácter reglado,
excepcional y limitado de los mismos. La Constitución de 1991 estableció un
complejo sistema de controles que supone “el carácter excepcionalísimo de
las medidas de emergencia en Colombia”[22],
así como que “el uso de estas herramientas es una potestad reglada que se
encuentra sometida a las disposiciones constitucionales, legales y del bloque
de constitucionalidad. La naturaleza reglada, excepcional y limitada
de los estados de excepción se garantiza por medio de su estricta regulación en
la Constitución y en la Ley 137 de 1994[23],
así como mediante sus especiales dispositivos de control político y judicial[24].
44. La Constitución dispuso un complejo
sistema de controles políticos específicos para los estados de excepción, tales
como: (i) la autorización del Senado para la declaratoria del Estado de Guerra
Exterior; (ii) el concepto favorable del Senado para la segunda prórroga del
Estado de Conmoción Interior; (iii) las reuniones del Congreso por derecho
propio; (iv) los informes que debe presentar el Gobierno nacional al Congreso
de la República sobre su declaratoria y evolución; y, finalmente, (v) la
competencia del Congreso para establecer la responsabilidad política del
presidente y de los ministros por la declaración del estado de emergencia
económica, social y ecológica, sin la ocurrencia de los supuestos contemplados
en los preceptos constitucionales, o por el abuso en el ejercicio de las
facultades excepcionales.
45. La Constitución también estableció el
control judicial constitucional automático de los decretos legislativos
expedidos en el marco de los estados de excepción, según lo dispuesto en los
artículos 212 a 215. Dicho control está desarrollado por los artículos 55
de la Ley 137 de 1994[25],
estatutaria de los estados de excepción (LEEE), y 36 a 38 del Decreto 2067 de
1991.
46. A la luz del artículo 215 de la
Constitución, el estado de emergencia podrá ser declarado por el presidente de
la república y todos los ministros siempre que sobrevengan hechos distintos a
los previstos en los artículos 212 y 213 que: (i) perturben o amenacen
perturbar en forma grave e inminente el orden económico, social y ecológico del
país, o (ii) constituyan grave calamidad pública. Este último
concepto ha sido definido por la Corte Constitucional como “una desgracia o
infortunio que afecta intempestivamente a la sociedad o a un sector importante
de ella”[26].
La calamidad pública alude a un evento o episodio traumático, derivado de
causas naturales o técnicas, que altera gravemente el orden económico, social o
ecológico, y que ocurre de manera imprevista y sobreviniente.
47. Este tribunal ha señalado que “los
acontecimientos, no solo deben tener una entidad propia de alcances e
intensidad traumáticas, que logren  conmocionar o trastrocar el
orden económico, social o ecológico, lo cual caracteriza su gravedad,
sino que, además, deben constituir una ocurrencia imprevista, y por ello
diferentes a los que se producen regular y cotidianamente, esto es, sobrevinientes
a las situaciones que normalmente se presentan en el discurrir de la actividad
de la sociedad, en sus diferentes manifestaciones y a las cuales debe dar
respuesta el Estado mediante la utilización de sus competencias normales”[27].
48. En tales términos, esta Corte ha
señalado que la calamidad pública puede tener una causa natural, como ha
sucedido por cuenta de temblores o terremotos, avalanchas, desbordamientos de
ríos, inundaciones, etc.; o una causa técnica, como es el caso del cierre de
una frontera internacional o de “accidentes mayores tecnológicos”[28].
49. Desde la expedición de la Constitución
Política, se han declarado estados de emergencia económica, social y ecológica
por distintas razones: (i) la fijación de salarios de empleados públicos[29];
(ii) la crisis en el servicio público de energía eléctrica[30]; (iii)
desastres naturales[31];
(iv) la revaluación del peso frente al dólar[32];
(v) el deterioro de la situación de los establecimientos de crédito[33];
(vi) las actividades relacionadas con el manejo, aprovechamiento e inversión de
los recursos captados del público[34];
(vii) los servicios públicos de la seguridad social y la atención en salud[35];
y (viii) la situación fronteriza con Venezuela[36].
50. El artículo 215 de la Constitución
prescribe que la declaratoria del estado de emergencia económica, social y
ecológica solo puede llevarse a cabo “por períodos hasta de treinta días en
cada caso, que sumados no podrán exceder de noventa días en el año calendario”.
A su vez, la misma disposición prevé que los decretos legislativos en el
marco del estado de emergencia tendrán fuerza de ley y deberán ser (i) motivados;
(ii) firmados por el presidente y todos los ministros; (iii) destinados
exclusivamente a conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus efectos.
Igualmente, (iv) deben referirse a materias que tengan relación directa y
específica con el estado de emergencia; y (v) podrán, de forma transitoria,
establecer nuevos tributos o modificar los existentes. Estas últimas medidas
dejarán de regir al término de la siguiente vigencia fiscal, salvo que el
Congreso, durante el año siguiente, les otorgue carácter permanente.
51. Dicha disposición también señala que el
Gobierno, en el decreto que declare el estado de emergencia, debe indicar el
término dentro del que va a hacer uso de las facultades extraordinarias, y
convocar al Congreso, si este no se hallare en funcionamiento, para que se
reúna dentro de los diez días siguientes al vencimiento de dicho término. En
relación con las competencias del Congreso en el marco de los estados de
emergencia, el propio artículo 215 de la Constitución establece que (i) examinará
hasta por un lapso de treinta días, prorrogable por acuerdo de las dos cámaras,
el informe motivado que le presente el Gobierno sobre las causas que
determinaron el estado de emergencia y las medidas adoptadas, y se pronunciará
expresamente sobre la conveniencia y oportunidad de las mismas; (ii) podrá
derogar, modificar o adicionar los decretos legislativos expedidos, en aquellas
materias que ordinariamente son de iniciativa del Gobierno, así como ejercer
sus atribuciones constitucionales; y, (iii) se reunirá por derecho
propio, si no fuere convocado por el Gobierno nacional.
D.      Fundamento
y alcance del control judicial de los decretos expedidos al amparo del estado
de emergencia económica, social y ecológica[37]
a. Consideraciones generales
52. Los estados de excepción son
respuestas, fundadas en la juridicidad que impone la Constitución Política, a
situaciones graves y anormales que no pueden ser enfrentadas por el Estado a
partir de sus competencias ordinarias. Sin embargo, una característica
propia del Estado constitucional es que esa competencia no sea omnímoda ni
arbitraria. El ordenamiento superior impone una serie de requisitos y
condiciones que deben cumplirse tanto en los decretos legislativos que declaran
el estado de excepción, como aquellos que prevén las medidas legales
extraordinarias para hacer frente a la crisis, conocidos usualmente como decretos
de desarrollo. Estos requisitos y condiciones son los que, a su vez,
justifican la competencia de la Corte para verificar la compatibilidad de los
decretos y el texto superior.  Ello, bajo el entendido de que los estados
de excepción son mecanismos extraordinarios, pero en todo caso sometidos a
condiciones de validez impuestas por la Constitución.
53. La Corte ha indicado que los requisitos
mencionados se encuentran en tres fuentes normativas concretas, todas ellas
integradas al parámetro de constitucionalidad: (i) las disposiciones de
la Constitución Política que regulan los estados de excepción (arts. 212 a 215
C.P.); (ii) el desarrollo de esas reglas, previstas en la LEEE; y (iii)
las normas de derecho internacional de los derechos humanos que prevén
tanto los requisitos de declaratoria, como las garantías que no pueden ser
suspendidas en esas situaciones excepcionales (derechos intangibles)
(arts. 93, inc. primero, y 214 C.P.). La existencia de un régimen jurídico con
sujeción al que deben ejercerse las competencias que surgen de la declaratoria
de un estado de excepción, concretan el principio de juridicidad que, como lo
ha indicado este tribunal, (i) obliga a que el Gobierno actúe con sujeción a
las normas nacionales que rigen los estados de excepción; y (ii) exige que las
suspensiones extraordinarias de los derechos y libertades que tengan lugar en
razón de la crisis no sean incompatibles con las obligaciones del Estado y, en
particular, con aquellas derivadas del derecho internacional humanitario y del
derecho internacional de los derechos humanos.
b. Criterios formales y materiales que rigen el
control de constitucionalidad
54. La jurisprudencia de este tribunal ha
establecido que el control constitucional de los decretos expedidos al amparo
del estado de emergencia tiene dos facetas: formal y material. Se trata de un
detallado escrutinio que tiene por objeto asegurar que todos los límites
previstos para el ejercicio de las facultades de excepción sean debidamente
respetados por el Gobierno nacional.
55. El examen formal del decreto exige
verificar, en su orden, el cumplimiento de tres exigencias básicas: (i) la
suscripción por el presidente de la república y por todos sus ministros; (ii)
la expedición en desarrollo del estado de excepción y durante el término de su
vigencia; y (iii) la existencia de motivación. Igualmente, en los casos en los
cuales la declaratoria del estado de emergencia haya comprendido únicamente
determinado ámbito territorial, debe examinarse que los decretos de desarrollo
no lo excedan.
56. El examen material comprende el
desarrollo de varios escrutinios que, como lo ha indicado la Corte, constituyen
expresiones operativas de los principios que guían los estados de excepción. La
práctica decisional de este tribunal evidencia algunas divergencias en el
orden, contenido y agrupación de tales juicios. Si bien tales diferencias no
han afectado el rigor del control constitucional, es oportuno unificar su
alcance a fin de enunciar y caracterizar cada uno de los juicios indicando,
adicionalmente, el orden en que deben ser aplicados.
57. El juicio
de finalidad[38]
está previsto en el artículo 10 de la LEEE[39].
A la luz de este juicio, toda medida contenida en los decretos legislativos
debe estar directa y específicamente encaminada a conjurar las causas de
la perturbación y a impedir la extensión o agravación de sus efectos[40].
58. El juicio de conexidad material[41]
está previsto por los artículos 215 de la Constitución y 47 de la LEEE[42].
Con este juicio, se pretende determinar si las medidas adoptadas en el decreto
legislativo guardan relación con las causas que dieron lugar a la declaratoria
del estado de excepción. La Corte Constitucional ha señalado que la conexidad
debe ser evaluada desde dos puntos de vista: (i) interno, esto es, la
relación entre las medidas adoptadas y las consideraciones expresadas por el
Gobierno nacional para motivar el decreto de desarrollo correspondiente[43].
Y, (ii) externo, es decir, el vínculo entre las medidas de excepción y
los motivos que dieron lugar a la declaratoria del estado de emergencia[44].
59. El juicio de motivación suficiente[45]
ha sido considerado como un examen que complementa la verificación formal
por cuanto busca dilucidar si, además de haberse formulado una fundamentación
del decreto de emergencia, el presidente ha presentado razones que resultan
suficientes para justificar las medidas adoptadas[46]. Dicha
motivación es exigible frente a cualquier tipo de medidas, siendo
particularmente relevante para aquellas que limitan derechos constitucionales,
por cuanto, el artículo 8 de la LEEE establece que “los decretos de
excepción deberán señalar los motivos por los cuales se imponen cada una de las
limitaciones de los derechos constitucionales”.
60. El juicio de ausencia de
arbitrariedad[47]
tiene por objeto comprobar que en el decreto legislativo no se establezcan
medidas que violen las prohibiciones para el ejercicio de las facultades
extraordinarias reconocidas en la Constitución, la LEEE (art. 15) y los
tratados internacionales de derechos humanos ratificados por Colombia[48].
La Corte Constitucional debe verificar que las medidas adoptadas en los
decretos legislativos: (i) no suspendan o vulneren el núcleo esencial de los
derechos y libertades fundamentales[49];
(ii) no interrumpan el normal funcionamiento de las ramas del poder público y
de los órganos del Estado; y, en particular, (iii) no supriman o modifiquen los
organismos y las funciones básicas de acusación y juzgamiento[50].
61. El juicio de intangibilidad[51] parte
del reconocimiento acerca del carácter “intocable” de algunos derechos
que, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 93 y 214 de la
Constitución y 5 de la LEEE, no pueden ser suspendidos durante los estados de
excepción. La Corte ha establecido que, en virtud de tales disposiciones y del
derecho internacional de los derechos humanos, son derechos intangibles el
derecho a la vida y a la integridad personal; el derecho a no ser sometido a
desaparición forzada, a torturas, ni a tratos o penas crueles, inhumanos o
degradantes; el derecho al reconocimiento de la personalidad jurídica; la
prohibición de la esclavitud, la servidumbre y la trata de seres humanos; la
prohibición de las penas de destierro, prisión perpetua y confiscación; la
libertad de conciencia; la libertad de religión; el principio de legalidad, de
favorabilidad y de irretroactividad de la ley penal; el derecho a elegir y ser
elegido; el derecho a contraer matrimonio y a la protección de la familia; los
derechos del niño a la protección por parte de su familia, de la sociedad y del
Estado; el derecho a no ser condenado a prisión por deudas; y el derecho al habeas
corpus. Son igualmente intangibles los mecanismos judiciales indispensables
para la protección de esos derechos.
62. El juicio de no contradicción específica[52]
tiene por objeto verificar que las medidas adoptadas en los decretos
legislativos (i) no contraríen de manera específica a la Constitución o a los
tratados internacionales; y (ii) no desconozcan el marco de referencia de la
actuación del Ejecutivo en el estado de emergencia económica, social y
ecológica, esto es, el grupo de medidas descritas en los artículos 47[53],
49[54]
y 50[55]
de la LEEE. Entre las prohibiciones se encuentra, por expreso mandato
constitucional y legal, la consistente en que el Gobierno no podrá desmejorar
los derechos sociales de los trabajadores mediante los decretos contemplados en
el artículo 215.
63. El juicio de incompatibilidad[56],
según el artículo 12 de la LEEE[57],
exige que los decretos legislativos que suspendan leyes expresen las razones
por las cuales son irreconciliables con el correspondiente estado de excepción.
64. El juicio de necesidad[58],
previsto en el artículo 11 de la LEEE[59],
consiste en estudiar si las disposiciones resultan necesarias para que el
Gobierno nacional afronte el estado de emergencia de forma oportuna, eficiente
y eficaz. Este análisis debe ocuparse (i) de la necesidad fáctica o
idoneidad, que consiste en verificar fácticamente si las medidas adoptadas
permiten superar la crisis o evitar la extensión de sus efectos. Y (ii) de la necesidad
jurídica o subsidiariedad, que implica identificar que las medidas no
extralimiten las funciones que se le reconocen al Gobierno nacional como
legislador extraordinario. La finalidad de este juicio, como dijo la Corte en
la sentencia C-179 de 1994 mediante la que revisó la constitucionalidad de la
LEEE, es “impedir que se cometan abusos o extralimitaciones en la
adopción de las medidas que, en todo caso, deben ser las
estrictamente indispensables para retornar a la normalidad”[60].
65. El juicio de proporcionalidad[61],
regulado en el artículo 13 de la LEEE[62],
exige que las medidas que se adopten en desarrollo de los estados de excepción
cumplan dos cualidades: (i) deben guardar proporcionalidad con la gravedad de
los hechos que buscan conjurar, es decir, deben ser una respuesta equilibrada
frente a la gravedad de los hechos que causaron la crisis. Se examina la
relación existente entre los costos de la medida adoptada en términos de
limitaciones de intereses constitucionales y la gravedad de los hechos que
busca conjurar. Y, (ii) la limitación en el ejercicio de los derechos y las
libertades sólo será admisible en el grado estrictamente necesario, para buscar
el retorno a la normalidad. Entonces, se debe precisar si las medidas revisadas
imponen limitaciones o restricciones a los derechos y garantías
constitucionales en un grado absolutamente necesario para conjurar la crisis e
impedir que sus efectos se extiendan. Si existe un mecanismo menos lesivo, la
disposición debe ser declarada inexequible[63].
66. El juicio
de no discriminación[64],
el cual tiene fundamento en el artículo 14 de la LEEE[65], exige que
las medidas adoptadas con ocasión de los estados de excepción no pueden
entrañar segregación alguna, fundada en razones de sexo, raza, lengua,
religión, origen nacional o familiar, opinión política o filosófica o de otras
categorías sospechosas[66].
Adicionalmente, este análisis implica verificar que el decreto legislativo no
imponga tratos diferentes injustificados[67].
E.      El Decreto Legislativo 815 de 2020 cumple los
requisitos formales
67. Conforme con las consideraciones
señaladas en el acápite D (b), cabe concluir que el Decreto Legislativo 815 del
4 de junio de 2020 satisface la totalidad de los requisitos formales. En
efecto, la Corte constata que:
68. Primero, fue expedido por el Presidente
de la república con la firma de todos los ministros[68]. Segundo,
fue expedido en desarrollo del estado de emergencia declarado en todo el
territorio nacional mediante el Decreto 637 del 6 de mayo de 2020, y durante su
vigencia, que se extendió hasta el día 4 de junio de 2020[69]. Y, por
último, se encuentra que su articulado está precedido de una amplia motivación
contentiva de las circunstancias justificativas de su expedición, las razones
en las que tienen sustento las medidas adoptadas, las finalidades buscadas
mediante su adopción, su relevancia y necesidad, así como su vínculo con los
factores desencadenantes de la declaración del estado de emergencia.
F. Estudio del cumplimiento de los requisitos
materiales respecto del Decreto Legislativo 815 de 2020
69. Al realizar los juicios que permiten
establecer si el Decreto Legislativo 815 del 2020 cumple con los requisitos
materiales exigidos por la ley y la jurisprudencia constitucional, “(…) la
labor del juez constitucional no puede ser ajena a la naturaleza, magnitud y
extensión de la crisis generada por el coronavirus COVID-19, que no solo
constituye una amenaza sanitaria que involucra al planeta entero, sino que
tiene la capacidad de afectar gravemente la economía de millones de
personas. Tal situación demanda una acción urgente de las autoridades, quienes
tienen que diseñar políticas públicas equilibradas, capaces de enfrentar el
riesgo epidemiológico asociado a la pandemia, al tiempo que protegen la
economía y garantizan los derechos fundamentales, en especial de los más
vulnerables”[70].
70. Tal como se anotó, el Decreto
Legislativo 815 tiene por objeto introducir una serie de medidas para modificar
el PAEF (creado por el DL 639 y, a su vez, modificado por el DL 677, ambos del
2020), cuya finalidad es crear un auxilio económico para pagar la nómina de
aquellos empleadores que demuestren dicha necesidad, entre otras cosas,
acreditando una disminución del veinte por ciento (20%) o más en sus ingresos.
Todo encaminado a proteger el empleo formal, que se ha visto afectado de manera
exponencial como consecuencia de la crisis económica generada a raíz de las
medidas adoptadas en el marco del estado de emergencia económica, social y
ecológica declarado con ocasión del COVID -19.
71. Mediante este decreto, el gobierno
nacional adoptó las siguientes medidas para modificar el PAEF: (i)
ampliación del objeto del PAEF, en el sentido de aumentar a cuatro (4) las
veces en que se hace entrega del aporte monetario mensual (artículos 1, 2.4, 4
y 5); (ii) ampliación de los beneficiarios del PAEF a la Sociedad
Nacional de la Cruz Roja Colombiana y a las personas jurídicas y naturales
titulares de licencia de funcionamiento de establecimientos educativos no
oficiales de la educación formal (artículo 2, parágrafo 1); (iii)
regulación de la cobertura del aporte monetario de que trata el PAEF en los
eventos en los que medie una sustitución de empleador (artículo 3, parágrafo
4); y (iv) exclusión de la retención en la fuente a los pagos o abonos
en cuenta que hayan realizado o realicen las entidades financieras a los
beneficiarios del PAEF, sin que dichos ingresos percibidos por los
beneficiarios por concepto del PAEF se encuentren exentos del impuesto sobre la
renta (artículo 6).
Así las cosas, evaluadas las medidas objeto
de control, la Corte pasa a explicar las razones por las que en su mayoría
satisfacen los requisitos materiales y en qué caso no.
a. Análisis de constitucionalidad de los artículos 1,
4 y 5 del DL 815 de 2020
72. Antes de proceder con el estudio de
constitucionalidad de los artículos 1, 4 y 5 del Decreto Legislativo 815 de
2020, se hace necesario efectuar una revisión del contenido de cada una de
estas disposiciones, con el fin de verificar las modificaciones que sufrieron
los Decretos Legislativos 639 del 8 de mayo de 2020 y 677 del 19 de mayo del
mismo año.
73. En primer lugar, el artículo 1 del DL 815 de 2020
dispuso la modificación del artículo 1º del DL 639 del mismo año. Este último
artículo estipula la creación del Programa de Apoyo al Empleo Formal- PAEF, con
cargo a los recursos del Fondo de Mitigación de Emergencias -FOME, como un
sistema para otorgar, hasta por tres veces, un aporte monetario mensual de
naturaleza estatal a los empleadores y, de esa manera, proteger el empleo
formal.
74. Por su parte, el artículo 1 del DL 815 de 2020,
mantiene incólume la creación del programa, y simplemente modifica la
frecuencia con la que se puede acceder al apoyo económico de parte del Estado,
pasando de “hasta por tres veces” a “hasta por cuatro veces”.
75. En segundo lugar, el artículo 4 del DL 815 de 2020
decretó la modificación del inciso séptimo del artículo 4 del DL 639 de 2020,
modificado a su vez por el DL 677 de la misma anualidad. El artículo 4
de este último decreto legislativo establece el procedimiento para acceder al
Programa de Apoyo al Empleo Formal- PAEF, ya que contiene un conjunto de reglas
relacionadas con las gestiones que deben cumplirse, tanto por quienes pretendan
recibir los beneficios, como los trámites y actuaciones que corresponde
realizar a las entidades públicas y privadas que hacen parte del proceso de
asignación del beneficio; a quienes, entre otras cosas, se impuso la carga de
verificar la efectiva configuración de los requisitos establecidos y la
adecuada destinación de los recursos.
76. Ahora, efectuada la comparación entre ambas disposiciones,
observa la Sala que el único cambio que introdujo el artículo 4 del DL bajo
revisión, fue la ampliación -al igual que lo hizo en su artículo 1º- de la
frecuencia con la cual se podrá ser beneficiario del aporte estatal, pasando de
“hasta por tres ocasiones” a “hasta por cuatro ocasiones”.
77. Por último, el artículo 5 del DL 815 de 2020
dispuso la modificación del artículo 5 del DL 639 del 2020, modificado
previamente por el artículo 4 del DL 677. Este último artículo previó que el
Programa de Apoyo al Empleo Formal estaría vigente en los meses de mayo, junio
y julio de 2020, y que los beneficiarios sólo podían solicitar, por una vez
mensualmente, el aporte estatal de que trata este programa hasta por un máximo
de tres veces.
78. De otra parte, el artículo 5 del DL bajo estudio
amplió la temporalidad del programa, al extenderlo hasta el mes de agosto de
2020, esto es, “hasta por un máximo de cuatro veces”.
79. Entonces, de acuerdo con lo expuesto, encuentra la
Sala que en efecto la importancia de estos tres artículos radica en la
ampliación de la temporalidad del programa. De manera que, al no haber sufrido
cambio distinto al enunciado, ha de decirse que tal y como se sostuvo en las
providencias correspondientes al control automático de los Decretos
Legislativos 639 (Sentencia C-458 de 2020) y 677 de 2020 (Sentencia C-459 de
2020), los artículos 1, 4 -inciso séptimo- y 5 del DL 815 de 2020, en
principio, son exequibles, en tanto cumplieron en su momento con la totalidad
de los juicios materiales definidos por la ley y la jurisprudencia. En el
siguiente cuadro, se presenta una comparación del contenido normativo de los
artículos 1, 4 y 5 del DL. 815 respecto de los dos decretos anteriores y se
resaltan los cambios relevantes:
Decretos
Legislativos
Disposición
Que se modifica
por el DL 815
DL 639 de 2020
DL 677 de 2020
DL 815 de 2020
Artículo 1º del DL 639 de 2020
Artículo 1. Objeto. El presente Decreto Legislativo
tiene por objeto crear el Programa de apoyo al empleo formal -PAEF, con cargo
a los recursos
del Fondo de Mitigación de Emergencias -FOME, como
un programa social del Estado que otorgará al beneficiario del mismo un
aporte monetario mensual de naturaleza estatal, y hasta por tres veces,
con el objeto de apoyar y proteger el empleo formal del país durante la
pandemia del nuevo coronavirus COVID-19.
---
Artículo 1. Modifíquese el artículo 1 del Decreto
Legislativo 639 del 8 de mayo de 2020, el cual quedará así:
Artículo 1. Objeto. El presente Decreto Legislativo
tiene por objeto crear el Programa de Apoyo al Empleo Formal - PAEF, con
cargo a los recursos del Fondo de Mitigación de Emergencias -FOME, como un
programa social del Estado que otorgará al beneficiario del mismo un aporte
monetario mensual de naturaleza estatal, y hasta por cuatro veces dentro de la temporalidad del Programa, con el objeto de apoyar y proteger el
empleo formal del país durante la pandemia del nuevo Coronavirus COVID-19.
Inciso séptimo del art.4 del DL 639 de
2020
Artículo 4.
(…)
El cumplimiento del procedimiento escrito en el
presente Artículo permitirá la obtención de un aporte estatal mensual. El
aporte estatal podrá ser solicitado hasta
por tres ocasiones. De ser así, el beneficiario deberá
cumplir, en cada caso, con el procedimiento escrito en el presente artículo.
(…)
Artículo 3. Modifíquese el artículo 4 del Decreto
Legislativo 639 del 8 de mayo de 2020, el cual quedará así:
(…)
El cumplimiento del procedimiento descrito en el
presente Artículo permitirá la obtención de un aporte estatal mensual. El
aporte estatal podrá ser solicitado hasta
por tres ocasiones. De ser así, el beneficiario deberá
cumplir, en cada caso, con el procedimiento descrito en el presente artículo.
(…)
Artículo 4. Modifíquese el inciso séptimo del
artículo 4 del Decreto Legislativo 639 del 8 de mayo de 2020, modificado por
el Decreto Legislativo 677 del 19 de mayo de 2020, el cual quedará así:
“El cumplimiento del procedimiento descrito en el
presente artículo permitirá la obtención de un aporte estatal mensual. El
aporte estatal podrá ser solicitado hasta
por cuatro ocasiones.
De ser así, el beneficiario deberá cumplir, en cada caso, con el
procedimiento descrito en el presente artículo”.
Artículo 5 del DL 639 de 2020
Artículo 5. Temporalidad del Programa de apoyo al
empleo formal - PAEF. El Programa de Apoyo al Empleo Formal - PAEF estará
vigente por los meses de mayo, junio y
julio de 2020. Los beneficiarios solo podrán solicitar, por
una vez mensualmente, el aporte estatal del que trata este programa hasta por un máximo de tres veces.
(…)
Artículo 4. Modifíquese el artículo 5 del Decreto
Legislativo 639 del 8 de mayo de 2020, el cual quedará así:
Artículo 5. Temporalidad del Programa de
apoyo al empleo formal - PAEF. El Programa de Apoyo al Empleo Formal - PAEF
estará vigente por los meses de mayo,
junio y julio de 2020.
Los beneficiarios sólo podrán solicitar, por una vez mensualmente, el aporte
estatal del que trata este programa hasta por un máximo de tres veces.
(elimina inciso segundo)
Artículo 5. Temporalidad del Programa de apoyo al
empleo formal- PAEF. El Programa de Apoyo al Empleo Formal - PAEF estará
vigente por los meses de mayo, junio,
julio y agosto de 2020.
Los beneficiarios sólo podrán solicitar dentro de la temporalidad de este
Programa, por una vez mensualmente, el aporte estatal del que trata este
programa hasta por un máximo de cuatro
veces.
80. Hecha esta precisión respecto del contenido
normativo de las disposiciones objeto de control, procede la Sala a
pronunciarse sobre la constitucionalidad, en lo que respecta a la ampliación de
la vigencia del programa hasta el mes de agosto, y determinar si las mismas
cumplen con los requisitos materiales definidos por la ley y la jurisprudencia
de esta Corte.
81. Respecto del juicio de finalidad,
tal y como se señala en las Sentencias C-458 del 2020 y C-459 del 2020, de
control automático de constitucionalidad de los Decretos Legislativos 639 y 677
de 2020, respectivamente, los artículos 1º, 4º y 5º del DL 815 de 2020
responden directa y específicamente a la finalidad de reducir los efectos
negativos en la economía y en el empleo, ocasionados por las medidas impuestas
por el Estado para detener el contagio colectivo de COVID-19.
82. Esto, en la medida en que el Programa de Apoyo al
Empleo Formal, PAEF tiene precisamente por objeto la conservación de los
empleos existentes, así como de las empresas que los proveen, al aportar parte
de los salarios de los trabajadores. Asimismo, los artículos 4 y 5, al disponer
las directrices necesarias para que el programa pueda operar, también contienen
elementos sustanciales para garantizar el cumplimiento de su cometido.
83. Ahora, para la Sala los artículos 1º, 4º y 5º del
DL 815 de 2020, al extender la temporalidad de la medida implementada, también
guardan coherencia con el propósito de reducir los efectos negativos económicos
de las medidas impuestas por el Estado para detener la propagación acelerada
del contagio del COVID-19, los cuales se han intensificado y dilatado en el
tiempo. Al ajustar la vigencia del programa conforme a la situación fáctica, se
materializa su propósito de asegurar los empleos existentes, así como las
empresas que los proveen mientras la crisis subsista. De manera que estas
disposiciones cumplen con el juicio de finalidad.
84. Por otra parte, la Corte Constitucional ha señalado
que la conexidad material debe ser evaluada desde dos puntos de
vista: (i) interno, esto es, la relación entre las medidas
adoptadas y las consideraciones expresadas por el gobierno nacional para
motivar el decreto de desarrollo correspondiente. Y, (ii) externo,
es decir, el vínculo entre las medidas de excepción y los motivos que dieron
lugar a la declaratoria del estado de emergencia.
85. Tal como se explica en las Sentencias C-458 del
2020 y C-459 del 2020, el programa cumple con el juicio de conexidad
material externa, en tanto que responde al impacto que ha tenido sobre
el empleo en Colombia la crisis financiera y económica provocada por las
medidas sanitarias empleadas para contener al COVID-19. En efecto, dentro de
las consideraciones para expedir el Decreto 637 del 6 de mayo de 2020 se
manifestó lo siguiente: «[...] de acuerdo con la encuesta de medición del
impacto del COVID-19 de CONFECAMARAS, con corte a 17 de abril, el 85% de las
empresas reportan no tener recursos para cubrir sus obligaciones más allá de 2
meses y cerca del 54% de los empresarios espera disminuir su planta de personal
en los próximos 3 meses» y, que por consiguiente, “se debe permitir al
Gobierno nacional la adopción de medidas en aras de mantener y proteger el
empleo, entre otras, el establecimiento de nuevos tumos de trabajo, la adopción
de medidas que permitan contribuir al Estado en el financiamiento y pago de
parte de las obligaciones laborales a cargo de los empleadores".
86. De forma que, habida cuenta que las modificaciones
introducidas por los artículos 1º, 4º y 5º del DL 815 de 2020, simplemente
extienden la vigencia de la medida en comento, y no modifica su carácter de
política pública ni su finalidad, es dado afirmar que cumplen el juicio de
conexidad material externa, frente a la declaración del estado de emergencia.
87. De igual manera, conforme al control automático
efectuado a los DL 639 y 677 de 2020, también existe conexidad interna
entre la medida adoptada en los artículos 1, 4 y 5 del DL 815 de 2020 y los
considerandos del mismo decreto. En la parte considerativa de este último se
expuso ampliamente la crisis financiera y económica provocada por las medidas
sanitarias empleadas para contener al COVID-19, el riesgo de eminentes despidos
o la terminación de contratos laborales, la persistencia de estas contingencias
en el tiempo, así como la necesidad de adoptar medidas adecuadas para minimizar
dicha amenaza y mantener los empleos. De forma que el DL 815 de 2020, al
extender por un mes más el Programa de Apoyo al Empleo Formal- PAEF, conserva
estrecha conexidad material con su parte motiva. Por consiguiente, se entiende
superado el juicio de conexidad material interna.
88. Con relación al juicio de motivación
suficiente, la Sala considera que el Programa de Apoyo al Empleo
Formal- PAEF cuenta con motivación expresa y amplia en los considerandos del DL
815 de 2020. A partir de las consideraciones del DL sub examine, se
advierten de manera clara las razones que llevaron al Gobierno a disponer su
creación. En efecto, se expuso sobre la crisis financiera y económica provocada
por las medidas sanitarias empleadas para contener al COVID-19, y que llevó “a
la disminución de 5.4 millones de ocupados a 30 de abril, debido a la
imposibilidad de realizar teletrabajo o trabajo desde casa, de otorgar de
vacaciones anticipadas, así como de tomar otras medidas de flexibilización
laboral”. Así mismo, se señaló el riesgo de eminentes despidos o
terminación de contratos laborales, ya que “[...] de acuerdo con la encuesta
de medición del impacto del COVID-19 de CONFECAMARAS, con corte a 17 de abril,
el 85% de las empresas reportan no tener recursos para cubrir sus obligaciones
más allá de 2 meses. y cerca del 54% de los empresarios espera disminuir su
planta de personal en los próximos 3 meses”.
89. También se explica que el aumento del desempleo en
Colombia genera una perturbación grave y extraordinaria en el orden económico y
social, así como en su Producto Interno Bruto, por lo que se consideraba
necesario adoptar medidas adecuadas para minimizar dicha contingencia y
mantener los empleos. En consecuencia, enuncia en sus consideraciones la
necesidad de otorgar un apoyo a la nómina para garantizar a los trabajadores
una capacidad para cubrir los gastos necesarios para su sostenimiento y de su
familia, incluyendo gastos de salud, educación, servicios públicos, entre
otros, situación que afecta el tejido social y económico del país. Ello, con el
objetivo de mitigar el deterioro de las condiciones económicas y las
consecuencias adversas generadas por la pandemia del nuevo Coronavirus
COVID-19.
90. Ahora, en cuanto a la ampliación de la medida
principal, modificación precisamente incluida por los artículos 1, 4 y 5 del DL
bajo revisión, se arguye que “después de recibir las postulaciones de los
potenciales beneficiarios del primer mes, así como identificar que las
necesidades financieras del sector privado se mantendrán en el tiempo debido a
la pandemia del nuevo Coronavirus COVID-19, el Gobierno nacional reconoce la
necesidad e importancia de ampliar el Programa de Apoyo al Empleo Formal por un
(1) mes adicional, para subsidiar las obligaciones laborales de los empleadores
que cumplan con los requisitos por el mes de agosto de 2020”.
91. Adicionalmente, el gobierno nacional en su intervención
manifiesta que la ampliación por un mes más del término durante el que podrá
concederse el beneficio del programa es un elemento que se encuentra encaminado
a mantener y fortalecer las herramientas de protección al empleo formal,
contribuyendo a mitigar las 28 consecuencias negativas en el empleo ocasionadas
por la pandemia del nuevo Coronavirus COVID-19. Además, precisa que a pesar de
que las necesidades financieras del sector privado se mantendrán en el tiempo
debido a la pandemia del nuevo Coronavirus COVID-I9, el DL 815 de 2020 solo
extiende el programa por un mes más debido a dos circunstancias: i) la
fuerte caída de la población ocupada, que incrementó en 5,37 millones entre
abril del 2019 y abril del 2020; y ii) las limitaciones presupuestales a
las que está sometido el gobierno en el marco de la pandemia, que los lleva a
tener que efectuar constantemente la evaluación de las acciones para la
protección del empleo.
92. Por consiguiente, con base en lo expuesto,
encuentra la Corte que las razones que planteó el Presidente de la
república para fundamentar las modificaciones adoptadas en los artículos 1, 4 y
5 del Decreto 815 de 2020 son suficientes.
93. La Sala también debe pronunciarse sobre la ausencia
de arbitrariedad, esto es, si las medidas adoptadas no comprometen la
garantía y el ejercicio de derechos fundamentales, ni ponen en riesgo la
vigencia del Estado de Derecho, ni interrumpen el normal funcionamiento de las
ramas del poder público; lo que se comprueba, en atención, precisamente, a su
naturaleza procedimental, es decir, en razón a que no crean ni modifican
derechos u obligaciones concretos. Por el contrario, las normas prevén
herramientas que buscan asegurar el empleo y el flujo de caja de las empresas
para que garanticen las obligaciones laborales por un mes más, y así tratar de
enfrentar los efectos adversos de la pandemia.
94. Respecto del juicio de intangibilidad,
la Corte advierte que del objeto de estas disposiciones, no es posible inferir
que tenga como efecto restringir derechos que, de acuerdo con los artículos 93
y 214 de la Constitución y 5 de la LEEE, la jurisprudencia constitucional, a
partir de la interpretación que ha hecho del derecho internacional de los
derechos humanos, califica como “intangibles”.
95. Por otra parte, al aplicar el juicio de no
contradicción específica, la Corte observa que la modificación que
adopta los artículos 1, 4 y 5 no es contraria a alguna disposición en
particular de la Constitución, tampoco desconoce el marco de referencia de la
actuación del ejecutivo en el estado de emergencia, ni tiene por objeto o
efecto desmejorar los derechos sociales de los trabajadores. Por el contrario,
la regulación de los artículos en comento pretende asegurar el empleo y el
flujo de caja de las empresas para que garanticen las obligaciones laborales
por un mes más, sin que esto implique una contradicción con la Constitución o
los tratados que integran el bloque de constitucionalidad.
96. Sobre el juicio de incompatibilidad,
la Sala encuentra que, en sentido estricto, los artículos 1, 4 y 5 del Decreto
Legislativo 815 de 2020 no suspenden leyes que pudieran considerarse
incompatibles con las medidas adoptadas en el marco del estado de emergencia.
Al tratarse de un programa nuevo, que necesariamente requiere de regulación
para su operación, así como de su vigencia, de manera alguna tienen la
potencialidad de suspender la vigencia de leyes o normas de rango legal
preexistentes y, por tanto, es necesario entender que el requisito en examen se
encuentra satisfecho.
97. Otra de las valoraciones que debe hacer el juez
constitucional está relacionada con el juicio de necesidad, y la
Corte concluye que las medidas adoptadas en el Decreto Legislativo 815 de 2020 resultan
necesarias para afrontar el estado de emergencia de forma oportuna, eficiente y
eficaz.
98. De un lado, en cuanto a la necesidad fáctica
o idoneidad la Corte observa que el Presidente de la república no
incurrió en un error manifiesto al apreciar la necesidad de las medidas que
integran el decreto bajo examen. Al contrario, estas contribuyen a superar la
crisis y a evitar la extensión de sus efectos por las siguientes razones:
99. La Sala, de acuerdo con lo resuelto en las
Sentencias C-458 del 2020 y C-459 del 2020, constata la necesidad de crear un
programa que salvaguarde los empleos existentes debido a la situación crítica
provocada por las medidas sanitarias no farmacológicas que, en últimas,
afectaron a muchas empresas; toda vez que se suspendieron la mayoría de las
actividades económicas que implican aglomeración de personas. A su vez, esta
interrupción en la economía generó pérdidas económicas que llevó a las empresas
a reducir las plantas de personal, por lo que se perdieron un número elevado de
puestos de trabajo. Evidentemente dicha situación ameritaba una respuesta por
parte del Estado, y una medida como el Programa de Apoyo al Empleo Formal-
PAEF.
100. De igual manera, en aquellas providencias de
control automático, se determinó que indudablemente para que este programa
pudiera operar era necesario que contara con la regulación de unos elementos
esenciales, tales como los previstos en el DL 639 de 2020 -modificado por el DL
677 de 2020-estos son, entre otros, los beneficiarios (Art. 2), la naturaleza
del aporte (Art.1), el monto (Art 3 e Inc. 2º del Art. 5) y su temporalidad
(art.5). En consecuencia, al ser la temporalidad un elemento esencial para la
operatividad del programa, su regulación resulta a todas luces necesaria, más
aún ante la extensión de la emergencia.
101. De otro lado, en relación con el juicio de
necesidad jurídica o de subsidiariedad, que implica un control sobre la
manifiesta irrazonabilidad de la decisión de adoptar una medida determinada
mediante un decreto legislativo, corresponde preguntarse si las medidas
adoptadas en los artículos 1, 4 y 5 del Decreto Legislativo 815 de 2020
resultan necesarias para enfrentar el estado de emergencia de forma oportuna,
eficiente y eficaz, por no existir otras en el ordenamiento jurídico vigente
que pudieran cumplir en tales condiciones la misma finalidad.
102. Obligatoriamente, para verificar este juicio, se
hace necesario acudir nuevamente a las sentencias referidas (C-458 de 2020 y
C-459 de 2020). En dichas oportunidades, la Corte verificó que en el
ordenamiento jurídico vigente no se preveen mecanismos suficientes y adecuados
que permitan alcanzar el objetivo buscado por los Decretos 639 y 677 de 2020, y
ahora por el 815 de 2020. Así, antes de la expedición de las normas aludidas,
no existía un programa idóneo para mantener el empleo y auxiliar a los
empleadores en el marco de una pandemia generalizada, como quiera que antes del
mes de marzo de este año era impensable paralizar y detener de manera drástica
la actividad económica del país.
103. Y adicionalmente, el gobierno nacional se
encontraba desprovisto de mecanismos ordinarios a través de los cuales le fuera
posible adoptar las medidas en cuestión y lograr la finalidad propuesta. Ello,
pues las facultades ordinarias de regulación reglamentaria que tiene a su
disposición a la luz del artículo 189.11 de la Constitución Política, no le
permiten desarrollar los procedimientos requeridos para hacer efectivo el PAEF,
en cuanto estos cuentan con reserva de Ley. Es decir, que el gobierno nacional
carecía de mecanismos al interior de la institucionalidad ordinaria, para su
implementación y, por tanto, se justifica la utilización de las facultades
extraordinarias legislativas.
104. En consecuencia, la Corte concluyó que las
medidas dispuestas en los Decretos Legislativos 639 y 677 de 2020 (relacionadas
con los artículos 1, 4 y 5 del DL 815) resultan necesarias, fáctica y
jurídicamente, para garantizar la conservación de los empleos, en medio de la
crisis económica y social que se ha incrementado por efecto de las
disposiciones adoptadas para enfrentar el riesgo epidemiológico asociado al
coronavirus COVID-19. Igual suerte debe entonces correr la modificación
efectuada por los artículos 1, 4 y 5 del DL 815 de 2020, en cuanto a la
temporalidad y frecuencia con que se puede acceder al programa, al no existir
otra disposición que le permita modificar con celeridad dicho elemento
sustancial del Programa de Apoyo al Empleo Formal-PAEF.
105. Finalmente, la Sala analizará las medidas a la
luz de los juicios de proporcionalidad y no discriminación. En el
primero de ellos, se evidencia que este requisito también debe ser
considerado como satisfecho, toda vez que, como la medida objeto de control es
particularmente sobre la temporalidad del programa, no tiene la virtualidad de
generar una afectación ius-fundamental que pueda ser calificada como
desequilibrada o desproporcionada en relación con el beneficio que representa y
con la gravedad de los hechos que circunscriben la situación de emergencia
declarada. Así, las medidas revisadas no imponen limitaciones o restricciones a
derechos ni garantías constitucionales.
106. Por último, el juicio de no discriminación,
también ser dará por superado toda vez que los artículos 1, 4 y 5 del DL
815 de 2020, al extender la vigencia y frecuencia con que se puede acceder al
programa, no generan diferenciación alguna fundada en razones de sexo, raza,
lengua, religión, origen nacional o familiar, opinión política o filosófica o
de otras categorías que hayan sido consideradas como “sospechosas” a la luz de
la jurisprudencia de esta corporación.
b. Análisis de constitucionalidad del artículo 2 del
DL 815 de 2020
107. En relación con lo dispuesto en el artículo 2 del
Decreto Legislativo bajo examen, es necesario indicar que dicha disposición
corresponde a la modificación de una norma originalmente contenida en el
Decreto Legislativo 639 de 2020, la cual, a su vez, fue modificada por el
Decreto Legislativo 677 de 2020.
108. Con base en estas consideraciones, la Corte
centará su análisis en los contenidos que modifican las disposiciones de los
Decretos Legislativos 639 y 677 de 2020, a partir de lo ya decidido en el marco
del control automático de constitucionalidad de dichos textos normativos
aplicando, en consecuencia, los precedentes jurisprudenciales en las materias
tratadas.
109. Antes de proceder con el estudio de
constitucionalidad del artículo 2 resulta pertinente establecer, mediante un
cuadro comparativo, las modificaciones introducidas al Decreto Legislativo 639
del 8 de mayo de 2020 por los Decretos 677 del 19 de mayo y 855 del 4 de junio
de 2020:
DL 639
DL 677
DL 815
Artículo 2. Beneficiarios del Programa de apoyo
al empleo formal - PAEF. Podrán
ser beneficiarios del PAEF las personas jurídicas que cumplan con los
siguientes requisitos:
1.Hayan sido constituidas antes del 1° de enero de
2020
2.Cuenten con un registro mercantil que haya sido
renovado por lo menos en el año 2019. Esto requisito únicamente aplica para
las personas jurídicas constituidas en los años 2018 y anteriores
3.Demuestren la necesidad del aporte estatal al que
se refiere el artículo 1 del presente Decreto Legislativo, certificando una
disminución del veinte por ciento (20%) o más en sus ingresos.
4.      No hayan recibido
el aporte de que trata el presente Decreto Legislativo en tres ocasiones; y
5.      No hayan estado obligadas,
en los términos de los numerales 1, 2 y 3 del Artículo 8 del presente Decreto
Legislativo, a restituir el aporte estatal del Programa de apoyo al empleo
formal - PAEF.
Parágrafo 1. Las entidades sin ánimo de lucro no están
obligadas a cumplir con el requisito establecido en el numeral 2 de este
Artículo. En su lugar, deberán aportar copia del Registro Único Tributario en
el que conste que el postulante es contribuyente del Régimen Tributario
Especial.
Parágrafo 2. Los beneficiarios deberán contar con un producto
de depósito en una entidad financiera vigilada por la Superintendencia
Financiera de Colombia.
Parágrafo 3. No podrán ser beneficiarios del Programa de apoyo de
empleo formal -PAEF las entidades cuya participación de la Nación y/o sus
entidades descentralizadas sea mayor al 50% de su capital.
Parágrafo 4. El Ministerio de Hacienda y Crédito Público
determinará el método de cálculo de la disminución en ingresos de que trata
el numeral tercero de este Artículo.
Parágrafo 5. La Unidad Administrativa Especial de Gestión
Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, UGPP, dentro
de las labores de fiscalización que adelante durante la vigencia 2021, podrá
verificar el cumplimiento de los requisitos establecidos en el Decreto
Legislativo para acceder al Programa. Para efectos de verificar el
cumplimiento del requisito establecido en el numeral 3 de este artículo la
Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, DIAN deberá remitir a la UGPP la
información que sea necesaria para realizar dicha validación
«Artículo 2. Beneficiarios del Programa
de apoyo al empleo formal -  PAEF. Podrán
ser beneficiarios del PAEF las personas jurídicas, personas naturales,
consorcios y uniones temporales que cumplan con los siguientes requisitos:
1.    Hayan sido constituidos antes
del 1° de enero de 2020
2.    Cuente con una inscripción en
el registro mercantil. En todo caso, esta inscripción deberá haber sido
realizada o renovada por to menos en el año 2019
3.    Demuestren la necesidad del
aporte estatal al que se refiere el Artículo 1 del presente Decreto
Legislativo, certificando una disminución del veinte por ciento (20%) o más
en sus ingresos.
4.    No hayan recibido el aporte de
que trata el presente Decreto Legislativo en tres ocasiones.
5.    No hayan estado obligadas, en
los términos del Artículo 8 del presente Decreto Legislativo, a restituir el
aporte estatal del Programa de apoyo al empleo formal — PAEF
Parágrafo 1. Las entidades sin ánimo de lucro no deberán cumplir
con el requisito establecido en el numeral 2 de este Artículo. En su lugar,
deberán aportar copia del Registro Único Tributario. En todo caso, solo Podrán ser beneficiarios del Programa las
entidades sin ánimo de lucro que estén obligadas a presentar declaración de
renta o en su defecto declaración de ingresos y patrimonio, así como
información exógena en medios magnéticos por el año gravable 2019.
Parágrafo 2. Los beneficiarios deberán contar con un producto de
depósito en una entidad financiera. Para
efectos de este Programa se entenderán como entidades financieras aquellas
entidades vigiladas por la Superintendencia Financiera de Colombia o por la
Superintendencia de Economía Solidaria, que tengan autorizado el ofrecimiento
de productos de depósito.
Parágrafo 3. No Podrán ser beneficiarios del Programa de apoyo al
empleo formal - PAEF las entidades cuya participación de la Nación y/o sus
entidades descentralizadas sea mayor al 50% de su capital.
Parágrafo 4. El Ministerio de Hacienda y Crédito Público
determinará el método de cálculo de la disminución en ingresos de que trata
el numeral tercero de este Artículo.
Parágrafo 5. La Unidad Administrativa Especial de Gestión
Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, UGPP, dentro
de las labores de fiscalización que adelante durante los tres años siguientes
a la finalización del Programa, podrá verificar el cumplimiento de los
requisitos establecidos en el Decreto Legislativo para acceder al mismo. Para
efectos de verificar el cumplimiento de los requisitos establecidos en el
presente Artículo, la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales -DIAN-
deberá remitir a la UGPP la información que sea necesaria para realizar dicha
validación.
Parágrafo 6. En el caso de personas naturales, para efectos del
cumplimiento del requisito establecido en el numeral 1 del presente Artículo,
se tomará como referencia la fecha de inscripción en el registro mercantil.
Parágrafo 7. No Podrán acceder a este Programa las personas
naturales que se encuentren en cualquiera de las siguientes condiciones:
1.
Tengan menos de tres (3) empleados reportados en la Planilla integrada de
Liquidación de Aportes (PILA) correspondiente at periodo de cotización del
mes de febrero de 2020 a cargo de dicha persona natural, entendiéndose por
empleados aquellos descritos en el Parágrafo 2 del Artículo 3 del presente
Decreto Legislativo
2.      Sean
Personas Expuestas Políticamente (PEP) o sean cónyuges, compañeros
permanentes o parientes en el segundo grado de consanguinidad, primero de
afinidad o único civil de Personas Expuestas Políticamente (PEP).
Parágrafo 8. Los consorcios y las uniones temporales no deben
cumplir con el requisito establecido en el numeral 2 de este artículo, en su
lugar, deberán aportar copia del Registro Único Tributario.
En todo caso, las personas naturales o
jurídicas que conformen consorcios y uniones temporales no Podrán postularse
al Programa con los trabajadores que se hayan tenido en cuenta en la
postulación de dicho consorcio o unión temporal. De igual manera, los consorcios
y uniones temporales no podrán postularse al Programa con los trabajadores
que se hayan tenido en cuenta en la postulación de las personas naturales o
jurídicas que conformen dichos consorcios y uniones temporales.
Parágrafo 9. Para efectos de la verificación de la identidad y
calidad de quienes suscriban los documentos, las Cámaras de Comercio deberán
permitir a la UGPP y a las entidades financieras la interoperabilidad y el
acceso a los sistemas de información que contienen estos datos.»
Artículo 2. Modifíquese el artículo 2 del Decreto Legislativo
639 del 8 de mayo de 2020, modificado por el Decreto Legislativo 677 del 19
de mayo de 2020, el cual quedara así así:
«Artículo 2.
Beneficiarios del Programa de apoyo al empleo formal- PAEF. Podrán ser
beneficiarios del Programa de Apoyo al Empleo Formal -PAEF las personas
jurídicas, personas naturales, consorcios y uniones temporales que cumplan
con los siguientes requisitos:
1.   Hayan sido constituidos antes del 1°
de enero de 2020
2.   Cuenten con una inscripción en el
registro mercantil. En todo caso, esta inscripción deberá haber sido
realizada o renovada por to menos en el año 2019.
3.   Demuestren la necesidad del aporte
estatal al que se refiere el artículo 1 del presente Decreto Legislativo,
certificando una disminución del veinte por ciento (20%) o más en sus
ingresos
4.   No hayan recibido el aporte de que
trata el presente Decreto Legislativo en
cuatro ocasiones
5.   No hayan estado obligadas, en los
términos del artículo 8 del presente Decreto Legislativo, a restituir el
aporte estatal del Programa de Apoyo al Empleo Formal – PAEF
Parágrafo 1. No deberán cumplir con el requisito establecido en
el numeral 2 de este artículo:
1.    Las entidades sin
ánimo de lucro que estén obligadas a presentar declaración de renta o en su
defecto declaración de ingresos y patrimonio, así como información exógena en
medios magnéticos por el año gravable 2019; y la Sociedad Nacional de la Cruz
Roja Colombiana y su sistema federado. Estas entidades deberán presentar
copia del Registro Único Tributario.
2.   Las personas naturales y
jurídicas titulares de la licencia de funcionamiento de establecimientos
educativos no oficiales de la educación formal. Para el efecto, dichos
establecimientos deberán contar con licencia de funcionamiento expedida por
la secretaria de educación, en los términos de to establecido en la normativa
del sector educación. Para la verificación en el proceso de postulación, el
Ministerio de Educación Nacional deberá enviar a la Unidad Administrativa
Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección
Social -UGPP- el listado de establecimientos que cumplan con este requisito
Parágrafo 2. Los beneficiarios deberán contar con un producto de
depósito en una entidad financiera. Para efectos de este Programa se
entenderán como entidades financieras aquellas entidades vigiladas por la
Superintendencia Financiera de Colombia o por la Superintendencia de Economía
Solidaria, que tengan autorizado el ofrecimiento de productos de depósito.
Parágrafo 3. No podrán ser beneficiarios del Programa de Apoyo al
Empleo Formal - PAEF las entidades cuya participación de la Nación y/o sus
entidades descentralizadas sea mayor al 50% de su capital.
Parágrafo 4. El Ministerio de Hacienda y Crédito Público
determinará el método de cálculo de la disminución en ingresos de que trata
el numeral tercero de este Artículo.
Parágrafo 5. La Unidad Administrativa Especial de Gestión
Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPP, dentro
de las labores de fiscalización que adelante durante los tres años siguientes
a la finalización del Programa, podrá verificar el cumplimiento de los
requisitos establecidos en el Decreto Legislativo para acceder al mismo. Para
efectos de verificar el cumplimiento de los requisitos establecidos en el
presente artículo, la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales -DIAN-
deberá remitir a la UGPP la información que sea necesaria para realizar dicha
validación.
Parágrafo 6. En el caso de personas naturales, para efectos del
cumplimiento del requisito establecido en el numeral 1 del presente artículo,
se tomará como referencia la fecha de inscripción en el registro mercantil.
Parágrafo 7. No podrán acceder a este Programa las personas
naturales que se encuentren en cualquiera de las siguientes condiciones:
1.  Tengan menos de tres (3) empleados
reportados en la Planilla Integrada de Liquidación de Aportes -PILA-
correspondiente al periodo de cotización del mes de febrero de 2020 a cargo
de dicha persona natural, entendiéndose por empleados aquellos descritos en
el Parágrafo 2 del artículo 3 del presente Decreto Legislativo.
2.  Sean Personas Expuestas Políticamente -PEP-
o sean cónyuges, compañeros permanentes o parientes en el segundo grado de
consanguinidad, primero de afinidad o único civil de Personas Expuestas
Políticamente -PEP-
Parágrafo 8. Los consorcios y las uniones temporales no deben
cumplir con el requisito establecido en el numeral 2 de este artículo, en su
lugar, deberán aportar copia del Registro Único Tributario.
En todo caso, las personas naturales o jurídicas que
conformen consorcios y uniones temporales no podrán postularse al Programa
con los trabajadores que se hayan tenido en cuenta en la postulación de dicho
consorcio o unión temporal. De igual manera, los consorcios y uniones
temporales no podrán postularse al Programa con los trabajadores que se hayan
tenido en cuenta en la postulación de las personas naturales o jurídicas que
conformen dichos consorcios y uniones temporales.
Parágrafo 9. Para efectos de la verificación de la identidad y
calidad de quienes suscriban los documentos, las Cámaras de Comercio deberán
permitir a la UGPP y a las entidades financieras la interoperabilidad y el
acceso a los sistemas de información que contienen estos datos.»
110. Procede la Sala al estudio de constitucionalidad
del artículo 2 del Decreto Legislativo 815 del 2020, en los siguientes
términos:
i) Inciso 1
111. En la Sentencia C-458 de 2020, la Corte señala,
tras realizar un juicio intermedio de razonabilidad y proporcionalidad, que la
finalidad perseguida con la implementación del PAEF es de alta importancia en
términos constitucionales, en la medida en que el Programa en mención propende
por la conservación de empleos y por la plena ocupación, aspecto cuya
relevancia se ve incrementada por los fuertes impactos económicos generados por
la pandemia. En la misma línea, se indica que el mecanismo elegido no se
encuentra constitucionalmente prohibido y que resulta importante para el logro
de la finalidad perseguida, al constituirse un aporte monetario dirigido a los
empleadores que deberá ser utilizado en el pago de los salarios de sus
trabajadores.
112. Así, en la referida sentencia C-458 de 2020 se
declaró la exequibilidad del artículo 2 del Decreto Legislativo 639 de 2020 “por
el cual se crea el Programa de apoyo al empleo formal - PAEF, en el marco del
Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica declarado por el Decreto 637
de 2020”.
113. Sin embargo, cabe señalar que DL 677 de 2020 incluye
a las personas naturales,  los consorcios y uniones temporales como
beneficiarias del PAEF. Dado que la Sentencia C-459 de 2020 declara la
exequibilidad del primer inciso del artículo 2 del Decreto Legislativo 639 de
2020 modificado por el Decreto Legislativo 677 de 2020, y que el Decreto 815 de
2020 no incorpora ninguna modificación a dicho inciso, la Corte reiterará lo decidido
en dicha sentencia.
114. Ahora bien, sin perjuicio de lo anterior y toda
vez que el PAEF implica la transferencia de recursos provenientes del erario
público sin contraprestación en favor de quienes proveen empleos formales y que
el inciso primero del artículo 2 del Decreto Legislativo 639 de 2020,
modificado por el Decreto Legislativo 815 de 2020, define que los destinatarios
de tales desembolsos serán las “personas jurídicas, personas naturales,
consorcios y uniones temporales”, todas estas de carácter total o
mayoritariamente privado[71],
la Sala Plena considera pertinente aplicar un juicio de no contradicción
específica respecto de esta disposición, en relación con la prohibición
constitucional del artículo 355 Superior.
115. Cabe indicar que la norma constitucional referida
establece una prohibición general en virtud de la cual “[n]inguna de las
ramas u órganos del poder público podrá decretar auxilios o donaciones en favor
de personas naturales o jurídicas de derecho privado”. No obstante, la
jurisprudencia constitucional ha señalado que dicha prohibición no es de
carácter absoluto, en virtud de lo cual se han expuesto una serie de reglas
para evaluar la constitucionalidad de aquellas medidas de orden legal que
implican la transferencia de recursos públicos en favor de particulares.
116. De manera reciente, esta Corporación, en la
Sentencia C-195 de 2020, se pronunció sobre la adecuación de este tipo de
medidas a la mencionada prohibición constitucional, concretamente, respecto de
la realización de transferencias de recursos públicos en favor de los adultos
mayores y del Fondo de Solidaridad de Fomento al Empleo y Protección al
Cesante, administrado por las Cajas de Compensación Familiar, así:
“(…) la prohibición de conceder auxilios o
donaciones a particulares con cargo al erario no se transgrede, entre otros
casos, cuando se trata de ‘las ayudas que bajo la forma de subsidios económicos
se conceden a las personas que resultan víctimas de hechos naturales o de otra
naturaleza que sirven de fundamento a la declaración de un estado de excepción.
En estos eventos, el principio de solidaridad se impone sobre cualquiera otra
consideración y éste se articula a través de los subsidios que el Estado
entrega a las personas que sufren una tragedia o a circunstancias externas que,
de una o de otra manera, los someten a cargas y afectaciones severas que no son
las de la generalidad de los ciudadanos’”.
118. Adicionalmente, en la citada providencia se
indicó que la exigencia relacionada con la inclusión de este tipo de
transferencias en el Plan Nacional de Desarrollo[72] “no
resulta aplicable en los estados de excepción, como lo es el de Emergencia,
teniendo en cuenta la autorización que el artículo 215 otorga al Gobierno para
adoptar, mediante decretos legislativos, medidas destinadas a conjurar la
crisis y a impedir la extensión de sus efectos. En esta oportunidad se trata de
medidas destinadas a conjurar los efectos desencadenados por la pandemia
generada por el COVID-19, y velar por la garantía de los derechos fundamentales
de las personas a la vida, la salud, el trabajo, el mínimo vital, entre otros.
En un contexto de excepción el Gobierno debe prever respuestas coherentes con
los principios del Estado social de derecho, priorizando la protección estatal
de aquellas personas que son sujetos de especial protección constitucional o se
encuentran en estado de debilidad manifiesta”.
119. En relación con lo dispuesto en el artículo 2,
inciso 1, del Decreto Legislativo 639, modificado por el artículo 2 del Decreto
Legislativo 815 de 2020, la Sala considera que dicha disposición supera el
juicio de no contradicción específica, en la medida en que, si bien en dicha
norma se dispone la transferencia de recursos públicos sin contraprestación en
favor de sujetos de naturaleza privada, se trata de una de las excepciones
avaladas por el principio constitucional de solidaridad, respecto de la
prohibición contenida en el artículo 355 de la Constitución Política de 1991.
120. Lo anterior, por cuanto la mencionada
transferencia responde a la  implementación del modelo de Estado Social de
Derecho adoptado en el texto constitucional, en el sentido de priorizar la
utilización de los recursos del Estado para proteger el empleo, debido a la
crisis económica sufrida como consecuencia de las medidas adoptadas para evitar
la propagación del Covid-19, en el marco de la declaratoria de la emergencia
económica, social y ecológica declarada mediante el Decreto Legislativo 637 de
2020.
ii) Requisitos para acceder al PAEF – ordinales 1 a 5
del artículo 2
121. En relación con los requisitos contemplados
inicialmente por el Decreto Legislativo 639 de 2020, en la Sentencia C-458 de
2020 la Corte realizó un juicio integrado de razonabilidad de intensidad leve,
en atención al amplio margen de configuración con que cuenta el legislador
extraordinario para establecer los requisitos que habrían de regir el procedimiento
de acceso al PAEF[73].
122. Así, el examen se centró en dicha oportunidad en:
i) establecer si las finalidades perseguidas y los medios empleados por
aquellas medidas que implican un trato diferenciado no estaban
constitucionalmente prohibidos; y ii) evaluar la adecuación de los medios
respecto de los propósitos a alcanzar.
123. La Sala procede a examinar cada uno de los
ordinales del artículo 2 del DL objeto de estudio. Así:
1.     Constitución antes del 1 de enero de 2020
124. Respecto del numeral 1º del artículo 2, aun
cuando el gobierno nacional no expuso ningún sustento para diferenciar entre
las empresas constituidas antes y después del 1 de enero de 2020, en la citada
sentencia la Corte entendió que dicho criterio se estableció para “identificar
una fecha de ingresos normales y contrastar ese monto con la reducción de las
ganancias después de la crisis causada por el COVID-19 y las medidas
implementadas para detener su contagio”
125. Así mismo, se indicó que la finalidad perseguida por el requisito en
mención radica en la determinación de los beneficiarios del PAEF con fundamento
en su fecha de constitución, objetivo que no resultaba contrario al
ordenamiento constitucional, como tampoco lo era el medio utilizado, esto es,
la definición de una fecha determinada para delimitar dicho conjunto de
beneficiarios.
126. No obstante, al momento de analizar la
conducencia de la medida para el objeto perseguido, la Sala advirtió que la
disposición no cumplía dicho presupuesto toda vez que el mecanismo elegido
generaba la exclusión de empresas que también están siendo golpeadas
económicamente por los efectos nocivos de la pandemia en la economía, generando
dificultades para el pago de su nómina de trabajadores, con lo cual la fijación
de una fecha que no guarda ninguna relación con las causas de la crisis
constituye una disposición injustificada y arbitraria del gobierno nacional,
que no resulta coherente con la afectación que se pretende disminuir, con el
fin de conservar empleos formales.
127. Ahora bien, aun cuando lo antes señalado daba
cuenta de la necesidad de retirar la restricción en comento del ordenamiento
jurídico, también se indicó que la Corte debía garantizar la certeza en las
condiciones de acceso al PAEF, en respeto de los principios de seguridad
jurídica y conservación del derecho. De tal manera, en la Sentencia C-458 de
2020, la Sala decidió declarar la constitucionalidad condicionada del requisito
establecido en el numeral 1 del artículo 2 del Decreto Legislativo 639 de 2020,
en el entendido que se refiere a las personas jurídicas constituidas antes del
estado de emergencia económica, social y ecológica, declarado mediante el
Decreto Legislativo 637 del 6 de mayo de 2020.
128. Por su parte, en la Sentencia C- 459 del 2020
esta corporación dispuso declarar “CONDICIONALMENTE EXEQUIBLE el artículo 1º
del Decreto Legislativo 677 de 2020, en cuanto modificó el numeral 1º del
artículo 2º del Decreto 639 de 2020, en el entendido que se refiere a los
beneficiarios del Programa de apoyo al empleo formal - PAEF constituidos antes
del estado de emergencia económica, social y ecológica declarado mediante el
Decreto 637 del 6 de mayo de 2020”.
129. Para esta Sala, lo advertido en dichas
providencias pone de presente que los beneficiarios potenciales del PAEF
(personas jurídicas, consorcios, uniones temporales, personas naturales y
establecimientos educativos no oficiales de educación formal con licencia de
funcionamiento expedida por la secretaría de educación), pudieron haberse
constituido hasta antes de la declaratoria del estado de excepción, pues hasta
ese momento les resultaban totalmente imprevisibles los enormes y dañinos
efectos económicos derivados de la adopción de aquellas medidas necesarias para
prevenir y mitigar la propagación del COVID-19.
130. Así las cosas, no existe ninguna justificación
que avale la razonabilidad y proporcionalidad de excluir del PAEF a personas
que puedan haber resultado gravemente afectadas por la crisis en mención y que
ven en ella un riesgo frente al cumplimiento de sus obligaciones salariales,
situación que resulta equivalente a la de aquellos empleadores constituidos
antes de la fecha inicialmente prevista en la norma objeto de estudio, esto es,
el 1 de enero de 2020.
131. Por lo anterior, esta Sala Plena encuentra que la
disposición en comento establece una diferencia de trato respecto de aquellos
empleadores formales constituidos entre el 1 de enero de 2020 y la declaratoria
de emergencia económica social y ecológica contenida en el Decreto Legislativo
637 de 2020, distinción que se advierte injustificada y desproporcionada, por
tratarse de sujetos que se encuentran en igual situación de vulnerabilidad
frente a la crisis económica causada por el COVID-19 y las medidas que se
implementaron para contenerlo.
132. En consecuencia, en aras de garantizar el derecho
fundamental a la igualdad, la Sala decide condicionar la constitucionalidad de
esta medida, en los términos expuestos en las Sentencias C-458 de 2020 y C-459
de 2020, toda vez que, al haberse reproducido de manera íntegra e idéntica, y
para los mismos efectos, el texto de la disposición declarada condicionalmente
exequible en tales pronunciamientos, la Sala reitera en el presente proceso las
consideraciones allí expuestas y se atiene a dichos precedentes.
2.     Inscripción en el registro mercantil. En
todo caso esta inscripción deberá haber sido realizada o renovada por lo menos
en el año 2019
133. En relación con el requisito de presentar un
registro mercantil renovado, al menos para el año 2019, en la Sentencia C-458
del 2020, la Corte sostuvo que dicho presupuesto para el acceso al PAEF debía
ser analizado desde la óptica de la distinción que generaba entre aquellos
sujetos obligados a llevar la publicidad de su información comercial a través
de dicho instrumento y aquellos que no tienen tal obligación.
134. Frente al parámetro de comparación entre los dos
grupos, se fijó como tal “la posibilidad de que los dos grupos enunciados
puedan ser empleadores y se puedan ver afectados por la crisis económica del
COVID-19”.
135. Sobre el fin perseguido por la disposición, se
indicó que la misma tenía por objeto realizar una asignación eficiente de los
recursos del PAEF, cubriendo al mayor número posible de empleadores (que
corresponde, al grupo de obligados a llevar el registro mercantil), para
impedir el incremento del desempleo, objetivo que se consideró ajustado al
texto superior. Así mismo, se encontró constitucionalmente admisible el medio
elegido para el efecto, por tratarse de la obligación de llevar un registro
público de información comercial que garantice la seguridad jurídica y la
transparencia, respecto de quienes ostentan la calidad de comerciantes.
Igualmente, se consideró que el mecanismo mencionado resultaba adecuado para el
logro del fin deseado.
136. Sin embargo, se advirtió que la restricción no
era necesaria, vulneraba desproporcionadamente el derecho a la igualdad de los
empleadores no obligados a la obtención del registro mercantil, por cuanto la
exigencia en comento no respondía al nivel de afectación derivado de la
emergencia económica, social y ecológica causada por el COVID-19, ni resultaba suficiente
para la aminoración de sus efectos nocivos frente a la generación de empleo
formal en el país, atendiendo al criterio de diferenciación mencionado.
137. Por tanto, la Sala declaró la exequibilidad
condicionada del artículo 2, numeral 2, del Decreto 639 de 2020, en el
entendido de que la persona que carezca de la obligación de obtener un registro
mercantil puede acreditar su calidad de empleador con la Planilla Integrada
PILA[74].
138. Por otra parte, el Decreto Legislativo 677 de
2020 conservó la disposición referida; sin embargo, eliminó la expresión en
virtud de la cual dicho requisito sólo sería obligatorio para aquellas personas
jurídicas constituidas en el año 2018 o antes. En relación con este aspecto, la
Corte, en Sentencia C-459 del 2020 indicó que lo señalado en la Sentencia C-458
de 2020 constituía un precedente aplicable al examen de constitucionalidad
abordado frente al Decreto Legislativo 677 de 2020, por cuanto reproducía el
contenido originalmente previsto en el numeral 2 del artículo del Decreto
Legislativo 639 de 2020.
139. En tal virtud, la Corte no evidenció ningún
motivo para apartarse del pronunciamiento referido y declaró la
constitucionalidad condicionada de la norma en mención “bajo el entendido
que la persona que carezca de la obligación de inscribirse en el registro
mercantil puede demostrar su calidad de empleador mediante la Planilla
Integrada PILA”.
140. Finalmente, la Sala observa que el Decreto 815
reproduce de manera íntegra la disposición señala del decreto 677 y que no hay
razones para desconocer el precedente mencionado. Así las cosas, declarará la
constitucionalidad constitucionalidad condicionada del artículo 2, numeral 2,
del Decreto Legislativo 815 de 2020, en el entendido que quien carezca de la
obligación de inscribirse en el registro mercantil pueda demostrar su calidad
de empleador mediante la presentación de la correspondiente Planilla Integrada
PILA.
3.     Demuestren la necesidad del aporte estatal
al que se refiere el artículo 1 del presente Decreto Legislativo, certificando
una disminución del veinte por cierto (20%) o más en sus ingresos
141. En relación con este requisito, como medida para
tener por demostrada la necesidad de recibir un aporte estatal para cubrir el
pago de las obligaciones laborales del beneficiario, la corporación sostuvo en
la C- 458 del 2020 que lo dispuesto en el artículo 2, numeral 3, del Decreto
Legislativo 639 de 2020 cuenta con una finalidad constitucionalmente admisible,
consistente en la identificación de aquellas empresas que han padecido más
fuertemente el impacto económico de la pandemia y que, por el mismo motivo,
requieren de un apoyo monetario como el ofrecido por el PAEF, de manera urgente
para asumir el pago de sus obligaciones laborales.
142. En relación con el medio utilizado, se indicó que
el mismo no está constitucionalmente prohibido, toda vez que se funda en la
noción contable de ingresos y que es susceptible de verificación fiscal por
parte de la Dirección Nacional de Impuestos y Aduanas Nacionales.
143. Así mismo, señaló que “el medio empleado por
parte del Gobierno Nacional es idóneo y adecuado para alcanzar el objetivo
perseguido por la norma, conclusión que se deriva de los informes técnicos
suministrados por la cartera de hacienda. Se trata de un modelo financiero que
mide la caja de la empresa en un período determinado y después de que se han
cumplido los compromisos operacionales, laborales, fiscales y financieros 137.
Con ello se identifica un valor anual en ventas que impacta el flujo de caja,
de tal manera que impide cumplir con sus obligaciones. El modelo financiero
evaluó dos escenarios, estos son: 1) la totalidad de las empresas que
declararon renta durante el año 2018; y 2) las compañías cuya actividad
económica podían verse más afectada por las medidas de confinamiento. Al mismo
tiempo, se incluyó el indicador de cerramiento, el cual fue medido a partir de
la información de Fedesarrollo” y que guardaba proporcionalidad con los
hechos que dieron lugar a la adopción de la medida, dado que pretende “atender
las empresas que no pueden cumplir con sus obligaciones laborales por la
reducción de ingresos derivados de las alternativas no sanitarias que en muchos
sectores paralizaron la actividad económica”.
144. Igualmente, se manifestó que el criterio empleado
“no implica discriminación alguna basada en un criterio a priori
inconstitucional, ni un trato disímil injustificado”. Por tanto, se
consideró que este requisito superaba los juicios de proporcionalidad y no
discriminación. Así las cosas, en dicha providencia la Corte declaró la constitucionalidad
del ordinal 3 del artículo 2 del DL 639 del 2020.
145. Por su parte, el Decreto Legislativo 677 del 2020
reprodujo el contenido normativo del Decreto Legislativo 639 de 2020 en este
apartado y la Corte en la Sentencia C- 459 de 2020, también lo encontró
ajustado a la Constitución.
146. Visto lo anterior, y habida cuenta de que el
artículo 2, ordinal 3, del Decreto 815 de 2020 no modifica de ninguna manera
los textos estudiados en las Sentencias C-458 y C-459 de 2020, esta
corporación, por los motivos expuestos en dichas providencias, declarará la
constitucionalidad del referido apartado del Decreto Legislativo 815 de 2020.
4.     No hayan recibido el aporte de que trata el
presente Decreto Legislativo en cuatro ocasiones
147. En relación con el requisito relativo al número
de veces que quien se postule para ser beneficiario del PAEF puede recibir
dicho aporte, la Sala reitera lo expuesto en esta providencia; así, recuerda
que los Decretos Legislativos 639 y 677 del 2020 (artículos 2 y 1, ordinal 4,
respectivamente) establecen un límite de 3 ocasiones. Como se dijo, en ambos
casos, la Corte consideró que la temporalidad de las medidas, si bien superan
la vigencia de la declaratoria del estado de excepción, su extensión no
quebrantaba las reglas superiores, pues: i) su vigencia es determinada (mayo,
junio, julio y en algunos casos hasta agosto, con un límite de aporte
entregados de 3); ii) el programa busca contribuir al mantenimiento del empleo
formal durante los meses de mayor crisis económica; y finalmente, iii) el
programa está diseñado para que no se convierta en un medida permanente.
148. El decreto 815 (artículo 2, ordinal 4) dispone
que podrán ser beneficiarios del programa quienes no hayan recibido el aporte
en más de 4 ocasiones. La Sala advierte que esta modificación en el límite de
aportes recibidos por quienes cumplan los demás requisitos para beneficiarse
del programa es producto de la libertad de configuración con que cuenta el
legislador excepcional para el diseño e implementación de programas como el
PAEF. Así las cosas, la Corte se restringirá a reiterar el precedente de las
Sentencias C-458 y C-459 de 2020 y a señalar que el objetivo perseguido por
dicha limitación corresponde a la necesidad de delimitar el número de veces que
un mismo postulado solicita el aporte estatal, atendiendo a la existencia de
recursos limitados para su ejecución, propósito que no se encuentra
constitucionalmente prohibido.
149. De igual forma, tampoco se observa que exista
prohibición constitucional para establecer un límite de cuatro aportes
recibidos y que dicho medio sirve efectivamente al objetivo antes señalado, por
lo que la Sala concluye que el artículo 2, numeral 4, del Decreto Legislativo
815 de 2020 supera el juicio integrado de razonabilidad en su modalidad leve.
5.     No hayan estado obligadas, en los términos
del artículo 8 del presente Decreto Legislativo, a restituir el aporte estatal
del Programa de Apoyo al Empleo Formal- PAEF
150. El numeral 5 del artículo 2 del Decreto
Legislativo 639 de 2020, en su redacción original, establecía que no podrían
ser beneficiarios del PAEF quienes “hayan estado obligadas, en los términos
de los numerales 1, 2 y 3 del artículo 8 del presente Decreto Legislativo, a
restituir el aporte estatal”. Disposición que fue declara exequible por la
Sentencia C-458 de 2020; y que, a su vez, fue modificada por el artículo 1 del
Decreto Legislativo 677 de 2020, que eliminó la referencia concreta a los
apartados 1, 2 y 3 del artículo 8 del Decreto Legislativo 639 de 2020[75].
151. El artículo 2, numeral 5, del Decreto Legislativo
639 de 2020, en la redacción adoptada por el artículo 2 del Decreto Legislativo
677 de 2020, tiene como objetivo impedir que reciban el PAEF quienes: i)
habiendo recibido el aporte, no cumplían con las condiciones necesarias para el
efecto; ii) hubiesen accedido al PAEF presentando documentación falsa; o iii)
hubiesen incumplido el compromiso de cancelar los salarios adeudados por el mes
de abril de 2020, en los términos del artículo 2.3. del artículo 4 del Decreto
639 de 2020, modificado por el artículo 3 del Decreto Legislativo 677 de 2020.
Dicha disposición fue declarada exequible mediante la Sentencia C-459 de 2020.
152. Por su parte el ordinal 5º del artículo 2 del DL
815, reproduce íntegramente el artículo 2 numeral 5 del Decreto Legislativo 677
de 2020, y la Corte considera que lejos de estar prohibida la finalidad
descrita, esta resulta constitucionalmente admisible, puesto que tiende a
salvaguardar el uso adecuado de los recursos destinados para el PAEF, en favor
de aquellos empleadores que realmente lo requieren y que brinden a dichos
recursos el uso para el cual se encuentran destinados. De igual forma, se trata
de una medida que no se encuentra constitucionalmente proscrita y que resulta
idónea y conducente para los objetivos antes mencionados.
153. Así las cosas, la Sala reitera el precedente
establecido en la Sentencia C-459 de 2020 y procederá a declarar la
exequibilidad del ordinal 5º del artículo artículo 2 Decreto Legislativo 815 de
2020, al considerar que supera el juicio integrado de razonabilidad en su
modalidad leve.
iii) Parágrafo 1
154. Por otra parte, en el control automático de
constitucionalidad del Decreto Legislativo 639 del 2020 (Sentencia C-458 de
2020) se evidencia que el artículo 2 del Decreto Legislativo 639 de 2020
incluía en su parágrafo 1, una exclusión adicional respecto de aquellas
entidades sin ánimo de lucro (ESAL) que no pertenecieran al régimen tributario
especial.
155. Sobre el particular, la Corte indicó que lo
señalado en dicho parágrafo perseguía tres objetivos constitucionalmente
admisibles e importantes, como son: i) la identificación de los destinatarios
de los recursos del PAEF, en el marco de la distribución de los recursos
destinados a su implementación; ii) verificar que el programa beneficie a las
personas jurídicas que lo requieran para el pago de sus nóminas; y iii)
fiscalizar la entrega de recursos por dicho concepto a las ESAL que no declaran
renta, ni se han sometido a clarificación ni actualización ante la Dirección de
Impuestos y Aduanas Nacionales. Así mismo, se afirmó que el medio elegido
resultaba, en principio, legítimo, por utilizar la pertenencia a un régimen
tributario como factor diferenciador de acceso a un beneficio otorgado con
recursos estatales.
156. No obstante, la Sala consideró que, al resultar
más relevantes las similitudes entre las ESAL sometidas al régimen tributario
especial y aquellas cobijadas por el régimen ordinario que los factores que las
diferencian[76],
la distinción en comento carecía de conducencia para el logro de los fines
referidos, toda vez que impedía el acceso al Programa a varios tipos de ESAL no
cobijados por el Régimen Tributario Especial, las cuales también proveen
empleos formales y están siendo afectadas por la coyuntura, respecto de la
liquidez para el pago de los salarios de sus empleados.
157. Igualmente, advirtió que, tal y como fue puesto
de presente con la modificación que, sobre el parágrafo 1 del artículo 2 del
Decreto Legislativo 639 de 2020, introdujo el Decreto Legislativo 677 de 2020,
existían medios más idóneos para el logro de los fines planteados y que no
implican el trato dispar injustificado previsto en la redacción original de la
norma, puesto que en dicha modificación se incluyó a las ESAL sometidas al
régimen ordinario de tributación, aportando para el efecto su declaración de
renta o, en su defecto, la de ingresos así como de patrimonio y de información
exógena del año gravable.
158. Por otra parte, se consideró que la restricción
en comento resultaba desproporcionadamente lesiva del derecho a la igualdad de
las ESAL excluidas del PAEF en la redacción inicial del parágrafo 1 en mención.
159. Así las cosas, en la Sentencia C-458 de 2020 la Corte
declaró la inexequibilidad de la expresión “en el que conste que el
postulante es contribuyente del Régimen Tributario Especial.”.
160. Ahora bien, en el marco del control automático
surtido respecto del parágrafo 1, en su versión modificada por el Decreto
Legislativo 677 de 2020 (Sentencia C-459 de 2020), la Corte encontró que la
exclusión allí contenida no superaba la exigencia de no discriminación al
carecer de justificación y vulnerar el principio de igualdad; por lo que decidió
lo siguiente: “Declarar INEXEQUIBLES las expresiones “En todo caso, sólo
podrán ser beneficiarios del Programa las entidades sin ánimo de lucro que
estén obligadas a presentar declaración de renta o en su defecto declaración de
ingresos y patrimonio, así como información exógena en medios magnéticos por el
año gravable 2019” contenidas en el artículo 1º del Decreto Legislativo 677 de
2020, en cuanto modificó el parágrafo 1º del artículo 2º del Decreto
Legislativo 639 de 2020”.
161. En este orden de ideas, la Sala no encuentra
razones para separarse del precedente señalado; por lo que, procederá a
declarar la inexequibilidad de la expresión “que estén obligadas a presentar
declaración de renta o en su defecto declaración de ingresos y patrimonio, así
como información exógena en medios magnéticos por el año gravable 2019”,
contenida en el ordinal 1º del parágrafo 1 del artículo 2 del Decreto
Legislativo 815 de 2020.
162. Ahora bien, el Decreto Legislativo 815 de 2020
incluyó, adicionalmente, la posibilidad de que la Sociedad Nacional de la Cruz
Roja Colombiana pudiese acceder al PAEF, atendiendo a la necesidad de conservar
los empleos de dicha organización, sin que la naturaleza jurídica especial de
la misma constituya un obstáculo para el efecto.
163. Sobre el particular, conviene señalar que la
Sociedad Nacional de la Cruz Roja Colombiana cuenta con personería jurídica
reconocida desde la expedición de la Resolución Ejecutiva No. 22, expedida el
22 de febrero de 1916, en la que se le define como una institución especial de
utilidad común, sin ánimo de lucro y con patrimonio propio e independiente,
reconocimiento que fue confirmado con la expedición de la Ley 142 de 1937[77],
en la que se le identifica como “institución de asistencia pública”[78].
Así las cosas, la Sociedad Nacional de la Cruz Roja Colombiana es una entidad
de derecho privado, sin ánimo de lucro.
164. Ahora bien, en atención a las especialisimas
labores que cumple la Sociedad Nacional de la Cruz Roja Colombiana, el Estatuto
Tributario en su artículo 22[79],
la incluyó como sujeto no contribuyente, equiparando su régimen tributario al
de las entidades públicas, lo cual fue reconocido por el gobierno nacional como
un obstáculo para permitirle acceder, previo cumplimiento de los demás
requisitos establecidos para el efecto, al aporte estatal correspondiente al
PAEF, en los siguientes términos:
Que una vez verificado el universo de
beneficiarios, se encontró que existen empleadores que, al no realizar
actividades de comercio o al no ser contribuyentes, no tienen la obligación
legal de registrarse como comerciantes. En este sentido, estos empleadores no
podrían cumplir con el requisito de aportar en el proceso de postulación el
registro mercantil correspondiente, solicitado en el numeral 2 del artículo 2
del Decreto 639 del 8 de mayo de 2020.
Que uno de estos casos es el de la Sociedad
Nacional de la Cruz Roja Colombiana y su sistema federado, la cual-en los
términos del artículo 22 del Estatuto Tributario corresponde a un no
contribuyente no declarante del impuesto sobre la renta y, por lo tanto, su
tratamiento tributario y comercial se ha asimilado al de las entidades
públicas.
165. En reconocimiento de lo anterior, la nueva
redacción del parágrafo en mención indica que las ESAL y la Sociedad Nacional
de la Cruz Roja Colombiana, en el evento de postularse para ser beneficiarias
del PAEF, deberán aportar su Registro Único Tributario para dicho efecto.
166. Por otra parte, desde una óptica formal, debe
indicarse que el Decreto Legislativo 815 de 2020 modifica también el parágrafo
del artículo 2 del Decreto Legislativo 639 de 2020, dividiéndolo en 2
ordinales: el primero, ya analizado; y el segundo, que dispone lo siguiente:
“2. Las personas naturales y jurídicas
titulares de la licencia de funcionamiento de establecimientos educativos no
oficiales de la educación formal. Para el efecto, dichos establecimientos
deberán contar con licencia de funcionamiento expedida por la secretaría de
educación, en los términos de lo establecido en la normativa del sector
educación. Para la verificación en el proceso de postulación, el Ministerio de
Educación Nacional deberá enviar a la Unidad Administrativa Especial de Gestión
Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPP- el
listado de establecimientos que cumplan con este requisito”.
167. En relación con la inclusión del aparte citado,
el gobierno nacional, en la parte considerativa del Decreto Legislativo 815 de
2020, manifestó lo siguiente:
“Que, así mismo, los establecimientos
educativos formales no deben contar con registro mercantil. En este sentido, la
Ley 115 de 1994 en el artículo 193 establece que «De conformidad con el
artículo 68 de la Constitución Política, los particulares podrán fundar
establecimientos educativos con el lleno de los siguientes requisitos:
a. Tener licencia de funcionamiento que
autorice la prestación del servicio educativo, expedida por la Secretaría de
Educación departamental o distrital, o el organismo que haga sus veces según el
caso, y
b. Presentar ante la Secretaría de
Educación respectiva un Proyecto Educativo Institucional que responda a las
necesidades de la comunidad educativa de la región de acuerdo con el artículo
78 de esta Ley.
Que teniendo en cuenta lo anterior, las
personas naturales y jurídicas titulares de la licencia de funcionamiento de
establecimientos educativos no oficiales de la educación formal no cuentan con
registro mercantil y, por lo tanto, no podrían acceder al aporte estatal objeto
del Programa de apoyo al empleo formal -PAEF.
Considerando que son empleadores formales
que desarrollan actividades importantes en la sociedad, es necesario modificar
el parágrafo 6 del artículo 2 del Decreto Legislativo 639 de 2020, modificado
por el Decreto Legislativo 677 del 19 de mayo de 2020, para establecer que
estos potenciales beneficiarios deberán, en lugar de aportar el registro mercantil,
copia de la licencia de funcionamiento expedida por la secretaría de
educación”.
168. Para esta Sala, el gobierno nacional acierta al
poner de presente que las redacciones de la norma en mención adoptadas en la
versión original del artículo 2 del Decreto Legislativo 639 de 2020 y en su
versión modificada por el artículo 1 del Decreto Legislativo 677 de 2020,
impedían el acceso al beneficio otorgado por el PAEF a personas naturales y
jurídicas que generan empleos formales, con lo cual, en el evento de resultar
afectadas en su liquidez para efectos del pago de sus obligaciones laborales
como consecuencia de la pandemia, no podrían contar con dichos recursos, aun
cuando compartían una situación fáctica prácticamente idéntica a la de aquellos
empleadores que, con la única diferencia de contar con un documento que los
empleadores inicialmente excluidos no requieren para desarrollar su actividad,
sí contaban con dicha opción.
169. Así, la intención del gobierno nacional de
extender la aplicación del PAEF a sujetos inicialmente no incluidos en dicho
programa, más allá de corregir los yerros advertidos en la estructuración
inicial del Decreto Legislativo 639 de 2020 y en la modificación de este por
parte del Decreto Legislativo 677 de 2020, constituye un avance en el objetivo
de brindar la mayor cobertura posible a las estrategias adoptadas para la
conservación del empleo formal.
170. Por lo tanto, lo contemplado en el artículo 2,
parágrafo 1, numeral 2, del Decreto Legislativo 639 de 2020, modificado por el
artículo 2 del Decreto Legislativo 815 de 2020, resulta ajustado a la
Constitución Política de 1991, consideración extensible a la exigencia de “contar
con licencia de funcionamiento expedida por la secretaría de educación”, en
la medida en que dicho licenciamiento constituye un requisito indispensable
para la prestación del servicio de educación formal en instituciones no
oficiales, de conformidad con el régimen legal aplicable.
iv) Parágrafo 2
171. Por otra parte, cabe indicar que el parágrafo 2
del artículo 2 del Decreto Legislativo 639 de 2020 establece, como requisito
para el acceso al PAEF, la necesidad de “contar con un producto de depósito
en una entidad financiera vigilada por la Superintendencia Financiera de
Colombia”.
172. Dicha disposición fue objeto de control
automático de constitucionalidad por parte de esta corporación en la Sentencia
C-458 de 2020, providencia en la que se indicó que la finalidad allí perseguida
era la de garantizar que los recursos del PAEF fueran efectivamente recibidos
por los destinatarios del programa y, en particular, por quienes fueron
reconocidos como beneficiarios del mismo, objetivo que “desarrolla los
principios consagrados en el artículo 209 Superior, por lo que es legítima y no
se encuentra prohibido por parte de tal estatuto”. En los mismos términos
se pronunció la Corte sobre el medio establecido, por cuanto “es un tipo de
modalidad establecida para guardar el dinero ofrecido por el sistema
financiero”.
173. No obstante, se indicó que la medida no se
consideraba adecuada a la finalidad señalada, por cuanto sólo permitía
garantizar el reconocimiento y la entrega del aporte otorgdo en el marco del
PAEF a aquellos empleadores afectados por la pandemia, que se encontrasen
bancarizados mediante productos de depósito de entidades vigiladas por la
Superintendencia Financiera de Colombia, excluyendo a aquellos que no cumplían
tal condición, la cual “en nada se relaciona con la finalidad del programa o
los riesgos que procura conjurar, ni con la actividad empleadora del
postulante”.
174. De igual manera, se advirtió que la disposición
en comento no resultaba proporcional, en los términos del artículo 13 de la
LEEE, toda vez que otorgaba prevalencia a un aspecto operativo de la
implementación del PAEF, respecto de su objetivo central: auxiliar
económicamente a los empleadores con el fin de evitar la pérdida de empleos
formales. Por tanto, teniendo en cuenta que cerca del 17% de los ciudadanos en
edad productiva no se encuentra bancarizado y que las cooperativas financieras
y las ONG-microcrediticias cuentan con 1.8 y 1.4 millones de personas con
productos financieros, respectivamente, los cuales no están sometidos a la
supervisión, vigilancia y control de la Superintendencia Financiera de Colombia,
sino a la Superintendencia de Economía Solidaria, la corporación consideró
necesario adecuar el requisito contemplado en la redacción original del
parágrafo 2 del artículo 2 del Decreto Legislativo 639 de 2020 a las exigencias
del mandato de proporcionalidad en comento.
175. Por consiguiente, declaró su exequibilidad
condicionada “bajo el entendido de que además incluye a los productos de
depósito de las entidades vigiladas por parte de la Superintendencia de
Economía Solidaria”.
176. Ahora bien, la disposición en comento fue objeto
de modificación por el artículo 1 del Decreto Legislativo 677 de 2020, en el
cual se adoptó la siguiente redacción:
“Parágrafo 2. Los beneficiarios deberán contar con un
producto de depósito en una entidad financiera. Para efectos de este Programa
se entenderán como entidades financieras aquellas entidades vigiladas por la
Superintendencia Financiera de Colombia o por la Superintendencia de Economía
Solidaria, que tengan autorizado el ofrecimiento de productos de depósito”.
177. En atención a dicho cambio, en la Sentencia C-459
de 2020 se encontró que los reparos de constitucionalidad que habían dado lugar
a la declaratoria de constitucionalidad condicionada adoptada en la Sentencia
C-458 de 2020, habían sido superados, por lo cual se declaró la exequibilidad
pura y simple de la disposición en su versión modificada por el artículo 1 del
Decreto Legislativo 677 de 2020[80].
178. Lo anterior, entre otras cosas, dado que se “expuso
que la medida que modifica las características del producto de depósito que
deben tener los empleadores, ampliándolos de productos de entidades vigiladas
por la Superintendencia Financiera de Colombia, a productos de entidades
vigiladas por la Superintendencia de Economía Solidaria, se justifica en tanto
‘tiene como finalidad igualmente ampliar los potenciales beneficiarios del
programa, al facilitarles el cumplimiento de requisitos’”
179. Así las cosas, en vista de que la modificación
contemplada en el artículo 2 del Decreto Legislativo 815 de 2020 conserva la
redacción prevista en el artículo 1 del Decreto Legislativo 677 de 2020 para el
parágrafo 2 del artículo 2 del Decreto 639 de 2020, la Sala reitera el
precedente establecido en la Sentencia C-459 de 2020.
v) Parágrafo 3
180. En relación con lo previsto en el parágrafo 3 del
artículo 2 del Decreto Legislativo 369 de 2020, en la versión adoptada por el
artículo 2 del Decreto Legislativo 815 de 2020, cabe indicar que dicha
disposición desde la expedición de su texto original ha conservado el mismo
tenor literal, en relación con el cual esta Sala se pronunció en la Sentencia
C-458 de 2020, en los siguientes términos:
“(…) [l]a exclusión del PAEF de las
personas jurídicas que cuentan con 50% o más de participación del Estado es
constitucional y se encuentra justificada, debido a que el Gobierno a nivel Nacional
o Local cumpliría con las obligaciones laborales con cargo al Presupuesto para
el caso de las entidades que pertenecen al sector central y descentralizado de
la administración, como explicó MinHacienda. A su vez, esos empleos no se
encuentran en riesgo, en la medida en que están salvaguardados por la ley y/o
el reglamento. La medida no afecta derecho fundamental alguno, no constituye
discriminación y es proporcional para atender la crisis derivada por el
COVID-19”.
181. Sobre dicha base, la disposición fue declarada
exequible en dicha oportunidad, decisión que se mantuvo incólume en la
Sentencia C-459 de 2020.
182. Habida cuenta de lo anterior, la Sala no advierte
razones para apartarse de lo decidido en las referidas providencias, motivo por
el cual se declarará la constitucionalidad del referido parágrafo.
vi) Parágrafo 4
183. En relación con el parágrafo 4, cabe indicar que
dicha norma sólo prevé la necesidad de un desarrollo normativo posterior, a
cargo del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, para establecer la
metodología de medición con la cual se determinará la reducción de al menos el
20% de ingresos de los postulantes al PAEF.
184. Por lo tanto, en atención a que la disposición
referida per se, no tiene la posibilidad de transgredir derechos
fundamentales y constituye un mandato instrumental para el cumplimiento de lo
establecido en el artículo 2, numeral 3, del Decreto Legislativo 369 de 2020,
norma que fue declarada constitucional en la Sentencia C-458 de 2020, esta
corporación declarará su exequibilidad.
vii) Parágrafo 5
185. En la Sentencia C-458 de 2020, esta Sala se
pronunció sobre lo previsto en el parágrafo 5 del artículo 2 del Decreto
Legislativo 639 de 2020, señalando que “atribuir a la UGPP la competencia de
fiscalizar el programa es una medida proporcional para garantizar la eficiencia
de la protección del empleo. El parágrafo 5º del Artículo 2º del DL 639 de 2020
no vulnera ningún derecho fundamental ni entraña un trato dispar”.
186. Ahora bien, lo dispuesto en la redacción original
de la norma fue modificado por el artículo 1 del Decreto Legislativo 677 de
2020, únicamente en el sentido de que la labor de fiscalización encomendada a
la UGPP se realizaría, no sólo durante el año 2021, sino “durante los tres
años siguientes a la finalización del Programa”, lo cual se mantuvo en la
modificación acuñada por el artículo 2 del Decreto Legislativo 815 de 2020.
187. Visto esto, y habida cuenta de que, como se
advirtió en la Sentencia C-459 de 2020, la única modificación corresponde a la
ampliación del tiempo con que cuenta la UGPP para fiscalizar la entrega de los
recursos del PAEF, aspecto que fue calificado en dicha providencia como
instrumental y operativo, la Sala considera que dicho cambio no cuenta con una
entidad sustancial que permita apartarse de la declaratoria de
constitucionalidad general contenida en el numeral primero de la parte resolutiva
de dicha providencia, por lo que declarará la exequibilidad del parágrafo 5 del
artículo 2 del Decreto Legislativo 639 de 2020, modificado por el artículo 2
del Decreto Legislativo 815 de 2020.
viii) Parágrafo 6
188. En la Sentencia C-459 de 2020 esta Sala advirtió
que el Parágrafo 6, incorporado al texto del artículo 2 del Decreto Legislativo
369 de 2020 por el artículo 1 del Decreto Legislativo 677 de 2020, presentaba
los mismos problemas advertidos respecto del numeral 2 ibidem, puesto
que impedía el acceso al PAEF de todos aquellos empleadores que no tienen la
obligación de contar con un registro mercantil, motivo por el cual, en el
numeral tercero de la parte resolutiva de dicho pronunciamiento se declaró “CONDICIONALMENTE
EXEQUIBLE el artículo 1° del Decreto Legislativo 677 de 2020, en cuanto
modificó el numeral 2º y el parágrafo 6° del artículo 2º del Decreto
Legislativo 639 de 2020, bajo el entendido que la persona que carezca de la
obligación de inscribirse en el registro mercantil puede demostrar su calidad
de empleador mediante la Planilla Integrada PILA”.
189. Por otra parte, cabe indicar que el Procurador
solicita la declaratoria de constitucionalidad condicionada del apartado
normativo bajo examen, por considerar que la exclusión de las personas
naturales empleadoras que no cuentan con la obligación de obtener un registro
mercantil constituye una medida que vulnera el derecho fundamental a la
igualdad.
190. En relación con el particular, la Sala encuentra
justificados los reparos expresados por el Procurador, los cuales coinciden
ampliamente con lo señalado por la Corte en la Sentencia C-459 de 2020 frente a
la constitucionalidad del parágrafo 6 en mención, así como con lo expresado en
esta providencia respecto del numeral 2 de la norma bajo estudio.
191. Así las cosas, la Corte considera necesario
acogerse a lo señalado en la Sentencia C-459 de 2020, por lo cual declarará la
exequibilidad condicionada del parágrafo 6 del artículo 2 del Decreto
Legislativo 369 de 2020, modificado por el artículo 2 del Decreto Legislativo
815 de 2020, bajo el entendido que la persona que carezca de la obligación de
inscribirse en el registro mercantil puede demostrar su calidad de empleador
mediante la Planilla Integrada PILA.
ix) Parágrafo 7
192. En relación con lo establecido en el parágrafo 7,
cabe indicar que dicha disposición fue originalmente incorporada en la
modificación del artículo 2 del Decreto Legislativo 639 de 2020, contemplada en
el artículo 1 del Decreto Legislativo 677 de 2020. Razón por la cual, la norma
fue analizada dentro de la Sentencia C-459 de 2020.
193. Frente a lo dispuesto en el numeral 1 del
parágrafo en mención, se indicó que lo allí contemplado tenía por finalidad
focalizar los recursos disponibles en favor de los “empleadores que
mantienen por más tiempo sus empleados, siendo entonces el número de empleados,
un indicador asociado a la permanencia en el empleo[81]”,
puesto que, según cifras presentadas al proceso por el gobierno nacional,
aquellos empleadores que tenían vinculados a 4 o más trabajadores habían
conservados tales empleos por lo menos por tres meses, mientras aquellos que
vinculan a 3 o menos, sólo los habían conservado, en promedio, por un mes.
Dicha finalidad se consideró ajustada e importante a la luz de la Constitución
Política de 1991.
194. Igualmente, se señaló que la exclusión de los
empleadores con 3 o menos trabajadores vinculados “garantiza que los
recursos del programa sean entregados a aquellos empleadores que pueden
contribuir en mayor grado a garantizar la estabilidad del empleo formal” y
permite que los despidos causados por la pandemia tengan un menor impacto en la
economía a aquel provocado por la pérdida de los empleos con menor rotación,
por lo que se consideró efectivamente conducente a la finalidad mencionada.
Finalmente, con argumentos similares, se indicó que la medida no resultaba
evidentemente desproporcionada.
195. De tal modo, las consideraciones antes expuestas
constituyen un precedente vinculante para el estudio del parágrafo 7, numeral
1, del artículo 2 del Decreto Legislativo 815 de 2020, habida cuenta de que
dicha disposición conserva el mismo tenor literal analizado en la Sentencia
C-459 de 2020.
196. Respecto del numeral 2 del mismo parágrafo, en su
versión adoptada por el artículo 1 del Decreto Legislativo 677 de 2020, la
Sentencia C-459 de 2020 también realizó un juicio de igualdad de intensidad
intermedia respecto de la disposición, por encontrar que la exclusión de las
personas expuestas políticamente y sus familiares cercanos “(i) afecta prima
facie el derecho a ser beneficiario a una acción afirmativa/apoyo estatal que
tiene por objeto proteger la continuidad y sostenibilidad económica de los
empleadores y, de la misma forma, (ii) limita la posibilidad de que los
trabajadores de las PEP o sus familiares sean beneficiarios indirectos de un
apoyo estatal que tiene por objeto garantizar su empleo y, correlativamente,
los derechos que de ahí se derivan”.
197. Al aplicar dicha metodología, la Corte encontró
que la disposición en comento perseguía una finalidad constitucionalmente
importante, siendo tal la de “garantizar la debida focalización de los
recursos estatales en atención a criterios de equidad, eficiencia y
transparencia”. En efecto, se advirtió en dicha oportunidad que las
personas excluidas por la norma en comento contaban con una estabilidad en sus
ingresos económicos, al provenir los mismos del erario público.
198. Igualmente, respecto de aquellos que dejaron de
ocupar tales posiciones dentro de los dos años anteriores, así como frente a
los familiares dentro del segundo grado de consanguinidad, primero de afinidad
o único civil de las personas expuestas políticamente, se consideró que “[d]e
acuerdo con la información aportada por el Gobierno, estos sujetos son
‘consideradas de alto riesgo debido a l[as] funciones públicas’ ejercidas. Por
lo tanto, la asignación del aporte a estos individuos supondría ‘un riesgo de
indebida focalización de los recursos’. Además, su exclusión también pretende
garantizar la asignación eficiente y transparente del aporte pues, de acuerdo
con lo informado por el Gobierno, ‘la evidencia ha mostrado que [las PEP y sus
familiares] poseen un alto grado de influencia que pueden usar para beneficio
propio, razón por la cual se considera prudente su exclusión de este Programa,
así como la de sus familiares más cercanos'''.
199. Por otro lado, se advirtió que la medida
resultaba conducente para el logro de los objetivos mencionados, por cuanto “(i)
permite que los recursos sean destinados prioritariamente a los sectores más
necesitados y, al mismo tiempo, impide que personas que en principio no
requieren de un apoyo estatal para mantener la nómina reciban el aporte.
Asimismo, (ii) contribuye efectivamente a reducir ‘riesgos de influencias
indebidas’”.
200. Así mismo, se consideró que la distinción en
comento no resultaba evidentemente desproporcionada, al tener como consecuencia
una afectación leve del derecho a la igualdad de las PEP y sus familiares
cercanos, mientras que contribuía en un grado medio o alto al logro de la
finalidad de focalizar adecuadamente los recursos.
201. Por consiguiente, en dicho pronunciamiento se
declaró la exequibilidad del parágrafo 7, numeral 2, del artículo 2 del Decreto
639 de 2020, modificado por el artículo 1 del Decreto Legislativo 677 de 2020,
texto que se conservó intacto en la versión de la misma norma adoptada en el
artículo 2 del Decreto 815 de 2020, motivo por el cual la Sala no encuentra
motivos para apartarse del precedente jurisprudencial sentado por la Sentencia
C-459 de 2020.
x) Parágrafos 8 y 9
202. Al igual que la disposición tratada en el acápite
anterior, los parágrafos 8 y 9 fueron incorporados inicialmente en la
modificación del artículo 2 del Decreto 639 de 2020, realizada por el artículo
1 del Decreto Legislativo 677 de 2020.
203. Así, dichas disposiciones fueron objeto de
control automático de constitucionalidad en la Sentencia C-459 de 2020, dentro
de la cual fueron consideradas como normas de carácter puramente operativo e
instrumental, tendientes a garantizar el cumplimiento de los aspectos centrales
del PAEF.
204. Por lo anterior, al no haberse expresado
consideraciones particulares ni expedirse una decisión de constitucionalidad
concreta respecto de tales normas en la providencia referida, ha de entenderse
que las mismas fueron declaradas exequibles en los términos del numeral primero
de la parte resolutiva de la Sentencia C-459 de 2020.
205. Así las cosas, esta Sala Plena considera
pertinente sujetarse al precedente sentado en dicho pronunciamiento, habida
cuenta de que la modificación del artículo 2 del Decreto Legislativo 639 de
2020, adoptada en el artículo 2 del Decreto Legislativo 815 de 2020, conserva
íntegramente el texto literal de los parágrafos 8 y 9 de dicha norma,
analizados en la referida providencia.
c. Análisis de
constitucionalidad del artículo 3 del DL 815 del 2020
206. Con el
fin de no redundar en detalles señalados en líneas precedentes del presente
fallo, basta indicar que el artículo 3 de la disposición original, esto es, del
Decreto Legislativo 639 de 2020, definió la cuantía del aporte estatal
del Programa de Apoyo al Empleo Formal – PAEF, y que en sus dos parágrafos
iniciales estableció los parámetros para concretar esa cifra en función de un
número calificado de empleados.
207. Luego,
con el Decreto Legislativo 677 de 2020 tales parágrafos fueron objeto de
variaciones tendientes a delimitar y objetivar, a partir de nuevos criterios,
la definición del conjunto de empleados a considerar en el respectivo cálculo;
e igualmente se añadió un tercer parágrafo que restringe las veces que estos
podrían ser contabilizados para efectos de medir el aporte estatal.
208. Y
finalmente, con el Decreto Legislativo 815 de 2020 se introdujo un
cuarto parágrafo orientado a regular la cobertura del aporte monetario de que
trata el Programa de apoyo al empleo formal — PAEF en los eventos en los que
medie una sustitución de empleador. A este último supuesto se referirá la Sala
en este acápite, no sin antes ilustrar la reseñada línea de cambios a través
del siguiente esquema comparativo:
DL 639 de 2020
DL 677 de 2020
DL 815 de 2020
Artículo 3. Cuantía del aporte estatal del
Programa de apoyo al empleo formal - PAEF. La cuantía
del aporte estatal que recibirán los beneficiarios del Programa de Apoyo al
Empleo Formal — PAEF corresponderá al número de empleados multiplicado por
hasta el cuarenta por ciento (40%) del valor del salario mínimo legal mensual
vigente.
Artículo 2. Modifíquese el Artículo 3 del Decreto Legislativo
639 del 8 de mayo de 2020, el cual quedará así:
«Artículo 3. Cuantía de/
aporte estatal del Programa de fomento al empleo formal - PAEF. La
cuantía del aporte estatal que recibirán los beneficiarios del Programa de
Apoyo al Empleo Formal — PAEF corresponderá al número de empleados
multiplicado por hasta el cuarenta por ciento (40%) del valor del salario
mínimo legal mensual vigente.
Artículo 3. Adiciónese un Parágrafo 4 al artículo 3 del Decreto
Legislativo 639 del 8 de mayo de 2020, modificado por el Decreto Legislativo
677 del 19 de mayo de 2020, el cual quedara así:
Parágrafo 1. Para efectos de este Decreto, se entenderá que el
número de empleados corresponde al menor valor entre: (i) el número de
empleados reportados en la Planilla Integrada de Liquidación de Aportes
(PILA) correspondiente al periodo de cotización del mes de febrero de 2020 a
cargo de dicho beneficiario, o (ii) el número at que hace referencia el
numeral 3.1. del Artículo 4 de este Decreto Legislativo, esto es, el número
de trabajadores que el beneficiario manifiesta planea proteger y para los
cuales requiere el aporte estatal del Programa de Apoyo al Empleo Formal -
PAEF por el mes correspondiente.
Parágrafo 1. Para efectos de este Decreto Legislativo, se
entenderá que el número de empleados corresponde al número de empleados
reportados en la Planilla Integrada de Liquidación de Aportes (PILA)
correspondiente al periodo de cotización del mes inmediatamente anterior al
de la postulación a cargo de dicho beneficiario.
En cualquier caso, los
empleados que serán considerados en este cálculo deberán corresponder, al
menos, en un ochenta por ciento (80%) a los trabajadores reportados en la
Planilla Integrada de Liquidación de Aportes (PILA) correspondiente al
periodo de cotización del mes de febrero de 2020 a cargo de dicho
beneficiario. En ningún caso el número de empleados que se tenga en cuenta
para determinar la cuantía del aporte estatal podrá ser superior al número de
trabajadores reportados en la Planilla Integrada de Liquidación de Aportes
(PILA) correspondiente al periodo de cotización del mes de febrero de 2020 a
cargo de dicho beneficiario.
Parágrafo 2. Para efectos del presente Programa, se entenderán
por empleados los trabajadores dependientes por los cuales el beneficiario
cotiza al sistema general de seguridad social en la Planilla Integrada de
Liquidación de Aportes (PILA), con un ingreso base de cotización de al menos
un salario mínimo mensual legal vigente, y a los cuales, en el mes de
postulación, no se les haya aplicado la novedad de suspensión temporal de
contrato de trabajo o de licencia no remunerada (SLN).
Parágrafo 2. Para efectos del presente Programa, se entenderán
por empleados los trabajadores dependientes por los cuales el beneficiario
haya cotizado, el mes completo, al sistema general de seguridad social en la
Planilla Integrada de Liquidación de Aportes (PILA), con un ingreso base de
cotización de al menos un salario mínimo mensual legal vigente, y a los
cuales, en el mes inmediatamente anterior al de postulación, no se les haya
aplicado la novedad de suspensión temporal de contrato de trabajo o de
licencia no remunerada (SLN).
Para efectos de la verificación de los trabajadores
correspondientes al periodo de cotización del mes de febrero de 2020 de que
trata el inciso segundo del Parágrafo 1 de este artículo, bastará con que
hayan sido incluidos en la Planilla PILA correspondiente sin tener en cuenta
los criterios establecidos en el primer inciso de este Parágrafo. No
obstante, solo serán tenidas en cuenta las planillas presentadas antes del 9
de mayo de 2020.
Parágrafo 3. Para el cálculo del aporte de que trata el
presente artículo, cada empleado solo podrá ser contabilizado una vez. En los
casos de que exista multiplicidad de empleadores de un mismo trabajador, se
otorgará el aporte al primero que, producto de la respectiva postulación,
verifique la UGPP.»
«Parágrafo 4. Los empleados que cumplan con los
requisitos previstos en el parágrafo 2 de este artículo y que hayan sido
sujetos de una sustitución patronal o de empleador, en los términos de los
artículos 67 y 68 del Código Sustantivo del Trabajo, podrán ser considerados
para el cálculo del aporte estatal cuando el beneficiario del Programa sea el
nuevo empleador resultado de dicha sustitución. En este caso, para la
verificación de la disminución de ingresos de que trata el numeral 3 del
artículo 2 del presente Decreto Legislativo, se compararán, de acuerdo con la
metodología de cálculo expedida por el Ministerio de Hacienda y Crédito
Público, los ingresos del empleador sustituido y del nuevo empleador. La
Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones
Parafiscales de la Protección Social -UGPP- podrá determinar los documentos
adicionales necesarios para la verificación de este requisito y la
comprobación de dicha sustitución patronal o de empleador, tanto en el
proceso de verificación de la respectiva postulación como en el de
fiscalización.»
209. Como
puede verse, el parágrafo 4 en cita, constituye una adición al precepto en el
que se inscribe (artículo 3), que no resulta contrastable con ninguna de las
versiones que le precedieron.
210. Con esta
aclaración, y considerando que los demás elementos de dicho precepto fueron
analizados y declarados exequibles por esta corporación en las Sentencias C-458
y C-459 de 2020, y que no se hayan razones para apartarse de los precedentes
antes referidos, la Sala concentrará los juicios de constitucionalidad en la
hipótesis de sustitución de empleador incorporada con el DL que se examina.
211. Resulta
oportuno señalar que el aporte estatal del Programa de apoyo al empleo formal –
PAEF y su monto, canalizado a través del empleador beneficiario, se construye a
partir del número de empleados dependientes sobre los cuales se cumplan ciertas
cotizaciones, junto con unos criterios temporales y cuantitativos, verificables
en la Planilla Integrada de Liquidación de Aportes (PILA).
212.
Básicamente, (i) se confiere el 40% de un salario mínimo mensual legal vigente
por cada trabajador, (ii) reportado en la planilla correspondiente al mes
anterior a aquel en que el empleador se postuló al programa, (iii) descontando
a quienes objeto de la suspensión temporal del contrato en ese mismo
interregno, y (iv) previendo que al menos el 80% hubiera tenido continuidad
laboral desde febrero de 2020.
213. El
parágrafo 4 que el Decreto Legislativo 815 de 2020 adiciona al artículo
3 del Decreto Legislativo 639 del 8 de mayo de 2020 –modificado por el Decreto
Legislativo 677 del 19 de mayo de 2020– compatibiliza las anotadas exigencias
con el evento de la sustitución de empleador, figura prevista en los artículos
67[82]
y 68[83]
del Código Sustantivo del Trabajo.
214. Esto
supone que los empleados que conformaron la base cuantitativa para la
definición del monto del mencionado beneficio estatal puedan ser considerados
para los mismos efectos canalizados por un nuevo empleador que también cumpla
con las condiciones de acceso al Programa de Fomento al Empleo Formal – PAEF,
las cuales serán corroboradas a partir de las fórmulas y procesos de
verificación que el legislador extraordinario asignó al Ministerio de Hacienda
y Crédito Público y a la UGPP.
215. La
anterior contextualización permite a esta Sala Plena abordar los juicios de
constitucionalidad predicables del artículo 3 del DL 815, y pasar a explicar
las razones por las que declarará la exequibilidad de la referida disposición:
216. En primer
lugar, procede estudiar el juicio de finalidad. Para esta Corte,
la medida se encuentra encaminada a superar e impedir la extensión o agravación
de los efectos de la perturbación que dio lugar al estado de excepción
declarado en el Decreto 637 del 6 de mayo de 2020, comoquiera que una de las
consecuencias que se vinculan a la compleja situación producida por la pandemia
del COVID-19 y el aislamiento social que le sobrevino, como remedio inevitable,
estriba en la debilitación de la actividad económica y productiva del país,
remarcada por las dificultades atravesadas por los empleadores para atender las
obligaciones salariales.
217. No
resulta difícil advertir que la subvención del empleo formal se conecta con la
búsqueda de la preservación de empleos, bajo una fórmula que, de cierta manera
alivia la carga dineraria para las personas jurídicas, personas naturales,
consorcios y uniones temporales que hubiesen visto mermados los ingresos de su
actividad productiva en un 20% o más; propósito que se mantiene en el escenario
de un proceso de sustitución de empleadores, pues la causa y el cambio
planificado siguen siendo el mismo, más allá del intermediario entre el
esfuerzo público por cuidar la economía y el mínimo vital de quienes pudieran
verse avocados a perder su fuente de ingresos.
218. Respecto
de la conexidad material de las medidas, para la Sala la
norma cumple con las dos dimensiones de este juicio. Desde el punto de vista interno,
se conecta con la idea de “crear un programa social de apoyo al empleo que
permita realizar un aporte estatal temporal a las empresas del país, para que
con él paguen los salarios de sus trabajadores”, así como a otro tipo de
empleadores que apalancan el sustento de miles de colombianos.
219. Si bien
los considerandos del Decreto Legislativo sub examine no contemplan una
mención expresa de la suerte que debería seguir el mencionado beneficio monetario
en el ámbito de la sustitución de empleadores, se estima que los motivos
genéricos descritos mantienen una relación con este último supuesto porque se
subsume en la vigencia del programa más allá del responsable del cumplimiento
de la obligación salarial.
220. La
apreciación de esta Corporación sobre la conexidad externa va de
la mano con la construcción vertida en el juicio de “finalidad” que
correlaciona el Programa de Apoyo al Empleo Formal -PAEF con la Emergencia
Económica, Social y Ecológica, frente a la que existe unidad de causa y
enfoques.
221. El
Decreto 639 de 2020 contempló el hecho de que “la evidencia empírica sugiere
que los empleados que han perdido su empleo a través de un despido se enfrentan
a peores perspectivas de recontratación y menores salarios. Asimismo, estos
impactos persisten en el mediano plazo, y se materializan a través de tasas de
desempleo mayores y más duraderas”.  Esta preocupación es afín a la sentada
en el Decreto 815 de 2020 alrededor de que“… las decisiones de confinamiento,
junto con otras medidas relacionadas con la reducción de la movilidad, la
aglomeración y la congregación en los sitios públicos, generan una afectación
de las distintas actividades económicas, el empleo, la industria y el comercio,
en particular del sector empresarial, conformado por aquellas personas
naturales y jurídicas, que no puede· seguir operando en condiciones normales y
encuentra dificultades para mantener su actividad económica y, por lo tanto,
para cumplir con sus obligaciones para con sus trabajadores, proveedores y
demás acreedores”.
222. La
coincidencia en las circunstancias fácticas propulsoras en uno y otro evento
resulta incontrovertible y no se desvanece por la transición entre empleadores,
pues la consigna sigue siendo la misma, proteger la iniciativa económica, el
pago de salarios y la estabilidad de los empleados, más allá de quien los esté
proveyendo.
223. En la
misma línea de los juicios anteriores, la Sala observa que la medida cuenta con
motivación suficiente. Para lo que incumbe al artículo 3 sub
judice, basta decir que no hace falta que el capítulo de consideraciones
del Decreto Legislativo recabe en todas las minucias operativas de la medida
que se proyectarán en su parte dispositiva. Así, por ejemplo, que deba verificarse
que el nuevo empleador cumpla con los requisitos para ser beneficiario del
aporte estatal es una prevención apenas lógica que se enmarca en el giro
ordinario de las atribuciones dirigidas a la protección de los recursos
públicos a la materialización de principios constitucionales de transparencia y
eficacia.
224. Por lo
demás la medida que precave el impacto del desplazamiento intersubjetivo de
obligaciones laborales, como especie de un género más amplio, esto es, la
protección de los escenarios en los que el impacto negativo de la economía en
los ingresos de los beneficiarios del programa, queda cobijada por las mismas
razones en las que se justificaría la viabilidad del modelo en los términos más
amplios, es decir, la introducción del parágrafo 4 ibidem se encuentra
suficientemente motivada en el crecimiento de las tasas de desempleo, en el
pánico económico atribuido a la pandemia y en la necesidad de proteger el
mínimo vital de todos los afectados, tal y como lo expresa el Decreto
Legislativo 815 de 2020 en su sustento.
225. La
Sala constata que no se presenta una situación que obligue a evaluar si se
afecta el núcleo esencial de algún derecho fundamental, toda vez que la
previsión examinada se encamina a mejorar la situación actual de los
trabajadores a través de un esquema asistencial cuya efectividad busca ser
blindada de dinámicas empresariales o mercantiles ajenas a los empleados como
destinatarios finales del aporte económico.  Del mismo modo, para la Corte es
claro que tal norma no introduce algún mandato que incumba al funcionamiento o
a la organización de instituciones públicas, mucho menos en materia de
acusación y juzgamiento, razón por la que se entiende superado el juicio
de ausencia de arbitrariedad.
226. Respecto
del juicio de intangibilidad, la Sala advierte que ninguna de las
medidas contenidas en el artículo 3 de la disposición sub judice, tal y
como están contempladas, restringen derechos que tengan la connotación de
intangibles a la luz de los artículos 93 y 214 de la Constitución. Son
igualmente intangibles los mecanismos judiciales indispensables para la
protección de esos derechos.
227. Es
notorio que la mencionada disposición propende por mantener un beneficio
económico al margen de la sustitución patronal –sin flexibilizar o endurecer
los requisitos de concesión–, auspiciando importantes máximas constitucionales
que concretan el principio de solidaridad, el derecho al trabajo, la protección
de la economía, entre otros referentes. Así, dadas las circunstancias, se
supera sin dificultad el control de intangibilidad.
228. Por otra
parte, la Corte encuentra satisfecho el juicio de no contradicción específica,
pues la medida estudiada no irrumpe en campos propios de algún precepto
Constitucional específico; más bien fija reglas claras y precisas, sobre la
forma en que se determina el monto del aporte económico, y explica cómo pueden
hacerse extensibles a un nuevo empleador que, con ocasión de la sustitución,
también cumpla con los requisitos para ser beneficiario.
229. La
previsión que se analiza coadyuva el cumplimiento de los fines esenciales del
Estado Social de Derecho, al apostarle a la continuidad de los empleos y de las
retribuciones económicas que le son inherentes, con la consecuente optimización
del Programa de Apoyo al Empleo Formal- PAEF.
230.
Finalmente, conviene poner de relieve que ninguno de sus apartados tiene
evidentes implicaciones laborales que puedan desmejorar los derechos sociales
de los trabajadores, por el contrario, entraña un esfuerzo encaminado a su
protección, dentro de los límites propios del contexto que se origina por la
pandemia.
231. Cabe
decir que las menciones efectuadas al Ministerio de Hacienda y Crédito Público
y a la UGPP, de cara al diseño de fórmulas y estrategias de verificación del
cumplimiento de los requisitos que debe demostrar el empleador sustitutivo son
constitucionalmente admisibles, en tanto no incluyen la producción de normas de
alcance legal, ni se refieren a atribuciones intransferibles del presidente de
la república.
232. La Corte
también constata que se cumple el objetivo constitucional, en tanto no se
observa la existencia de una norma legal preexistente que haya sido suspendida
a causa del contenido del artículo 3 –y el parágrafo 4 que adiciona– del Decreto
815 de 2020 por ser irreconciliable con el estado de excepción. De hecho, como
lo explicó la Sala al momento de efectuar el análisis conjunto de los artículos
1, 4 y 5 ejusdem, dada la novedad del Programa de apoyo al empleo formal
— PAEF, necesariamente requiere de una regulación específica para su operación,
por lo que el juicio de incompatibilidad no presenta ningún
reparo.
233. Respecto
de la necesidad, es posible afirmar que la medida satisface los
postulados de idoneidad y de subsidiariedad. Ello, en tanto, propugna por la
superación material de la emergencia económica, social y ecológica, bajo
aspectos de utilidad práctica a partir de una aproximación concreta de su
impacto frente a la superación de la crisis o la extensión de sus efectos, y la
eventual insuficiencia de los mecanismos dispuestos bajo la legislación
proferida en condiciones de normalidad.
234. Dicha
adición era necesaria para preservar las expectativas; y por supuesto, el
alcance, de la protección misma de los trabajadores considerados al momento de
definirse la base cuantitativa del aporte económico asociado al Programa de
Apoyo al Empleo Formal -PAEF y que hubieran suscrito posteriormente un acuerdo
de sustitución patronal, convenio que no resulta de plano atribuible a ese extremo
pasivo de la relación laboral, sino que es una consecuencia indirecta del
ejercicio de la autonomía de la voluntad por parte del contratante.
235. Así
mismo, tal como lo puso de manifiesto la Presidencia de la República en razón
del informe solicitado por esta Corporación en fases iniciales del presente
control abstracto de constitucionalidad, “dicha aclaración era jurídicamente
necesaria en la medida en que uno de los requisitos para acceder al Programa
(…) corresponde a que el postulante haya cotizado en el mes de febrero por, al
menos, el 80% de los trabajadores individualmente considerados para el
subsidio”, medida que “no podría ser cumplida por los empleadores
sustitutos que se obligaron a cumplir con las obligaciones laborales de todos
los trabajadores objeto de acuerdos de sustitución patronal”, o que por lo
menos habría aparejado ciertas vicisitudes al momento de suponer la
imputabilidad de las cotizaciones realizadas a través la PILA para el periodo
en mención.
236. Le asiste
razón al ejecutivo, en tanto refiere que la regulación de las sustituciones
patronales o de empleador en el plano del beneficio periódico de que trata el
Decreto 815 de 2020, y las normas que modifica, lo que se busca es proteger a
los trabajadores; y por tanto, no puede ser entendida como una limitación a los
derechos constitucionales, sino como un ejercicio regulatorio necesario para
coadyuvar la importante misión de preservar empleos, salarios e iniciativas
económicas en situación de riesgo por la pandemia.
237.
Igualmente, es prudente afirmar que el modelo transicional adicionado con el
parágrafo introducido el artículo 3 ibidem, no ofrece, a este nivel de
revisión, indicios sobre la existencia “abusos o extralimitaciones en la
adopción de las medidas” en los términos de la sentencia C-179 de 1994,
que, como se sugiere en párrafos anteriores, se muestran como indispensables
para retornar a la normalidad afectada por las implicaciones del COVID-19.
238. Recuerda
la Sala que en las sentencias de control automático de los Decretos
Legislativos 639 y 677 de 2020 se verificó que el ordenamiento jurídico vigente
no comporta mecanismos suficientes y adecuados para concretar los cometidos
inherentes a los Decretos 639 y 677 de 2020; consideración que se hace extensiva
al artículo 3° del Decreto 815 de 2020, en tanto responde a una condición
implícita obvia de la sustitución de empleadores frente al Programa de Apoyo al
Empleo Formal -PAEF, que cuenta con un referente objetivo de medición y
cuantificación del aporte estatal en razón de la magnitud de la afectación
correlacional entre la disminución de los ingresos de la iniciativa económica a
cargo del empleador y la cantidad de trabajadores ocupados en su proyecto
económico, que no es comparable con otro tipo de instrumentos estatuidos en la
legislación ordinaria.
239.
Adicionalmente, en el caso concreto, la previsión del artículo 3 del DL sub
examine, en lugar de desmejorar derechos fundamentales o recortar la
efectividad de otros cánones constitucionales, propende por su optimización. Y
es natural que esto suceda en el ámbito de la declaratoria de emergencia
económica, social y ecológica para contener los efectos negativos de la crisis,
pues, si bien en tal escenario se permite la adopción de algunos límites a
garantías constitucionalmente amparadas, también es cierto que los poderes de
los que se inviste al legislador extraordinario buscan que tales derechos no se
vean menoscabados por los impactos de la anormalidad que se busca conjurar.
240. Y es esto
precisamente lo que sucede con el programa asistencial que en esta oportunidad
convoca a la Sala Plena. En vez de desmejorar prerrogativas preexistentes, el
Decreto 815 de 2020, y su conjunto modificatorio, propende, se reitera, por la
conservación del trabajo y la libertad de empresa, al consagrar un beneficio
económico solidario, prever un mecanismo para que la situación de los
trabajadores no se vea afectada por la aparición de una sustitución de
empleador en los términos de los artículos 67 y 68 del Código Sustantivo del
Trabajo.
241. En
relación con este último punto, no se estima desproporcionado que la
consolidación del programa en el plano del tránsito “patronal” se sujete a la
verificación, ex ante o ex post, de autoridades competentes,
comoquiera que así lo impone la efectividad del gasto público, la mejor
distribución de los recursos y el deber que tienen todos los órganos del Estado
de oponerse a situaciones de fraude o abuso del derecho por razones de interés
general. Así, no surge del parágrafo 4 que se adiciona un sacrificio o tensión
ostensible entre premisas constitucionales, que amerite el reproche de la Corte
desde el juicio de proporcionalidad, pues se evidencia que en el
precepto aludido no se incluyen medidas exorbitantes o discordantes con la
magnitud de la emergencia económica, social y ecológica; que es compatible con
la Constitución Política y sus altos propósitos; y que contribuyen a la
protección de un sector que ha se ha puesto en alto grado de vulnerabilidad a
causa de los estragos económicos asociados al aislamiento social.
242. Para
terminar, la Corte encuentra que se satisface el juicio de no
discriminación, por ser una norma de carácter universal, que no
distingue entre ningún tipo de sujeto vinculado a través de las proposiciones
de tránsito de derechos y obligaciones por el hecho de la sustitución de
empleador, bajo categorías que puedan tomarse como sospechosas en los términos
del artículo 14 de la LEEE.
d. Análisis
de constitucionalidad del artículo 6 del Decreto Legislativo 815 de 2020
243. La Sala considera que el artículo 6 de la norma
objeto de pronunciamiento, siguiendo la clasificación hecha por esta Corte al
estudiar la constitucionalidad del Decreto Legislativo 639 del 2020 en la
Sentencia C-458 del 2020, puede entenderse como una disposición que contiene
medidas accesorias que facilitan la materialización del PAEF y aseguran el
cumplimiento de su finalidad.
244. Se trata de una medida tributaria que contiene
dos reglas. Por una parte, en relación con la retención en la fuente, no somete
a esta retención los pagos o abonos en cuenta que hayan realizado o realicen
las entidades financieras a los beneficiarios del PAEF, es decir, que la
entidad financiera pagadora del beneficio previsto en el Decreto Legislativo
815 de 2020, para el caso concreto, no será agente retenedor. Y de otro lado,
respecto del impuesto sobre la renta, dispone que los ingresos percibidos por
los beneficiarios por concepto del PAEF, se encuentran gravados con el impuesto
de renta.
245. Ahora bien, de manera previa al
estudio de constitucionalidad del artículo 6 del DL objeto de esta providencia,
la Sala encuentra pertinente reiterar su jurisprudencia sobre el contenido y
alcance de estas figuras tributarias.
246. Así, en primer lugar, respecto de la
retención en la fuente, cabe señalar que se trata de una figura de origen legal[84],
mediante la cual se crea un instrumento para recaudar tributos de manera
anticipada, que define una obligación de contenido pecuniario y cuya adopción
obedece a una decisión de política fiscal en cabeza del gobierno nacional[85].
Sus finalidades son facilitar, acelerar y asegurar el recaudo del impuesto
sobre la renta y sus complementarios[86]
de manera que de forma simultánea se produzca la percepción del ingreso y el
recaudo del impuesto, lo que genera efectos positivos para la administración
tributaria, pues se convierte en un mecanismo efectivo de control sobre el
cumplimiento de las obligaciones tributarias.
247. Este instituto tributario se dirige a “(…)
asegurar el recaudo del impuesto sobre la renta dentro del mismo ejercicio
gravable en el que se causa el tributo, es decir, antes de que culmine el año
en el que se realizan los réditos gravados. En este sentido, las normas prevén
que los montos retenidos se acreditarán contra el total del impuesto
determinado por el periodo, ya sea que el tributo resulte liquidado en una
declaración privada (artículo 373 del ET) o en una liquidación oficial
proferida por la DIAN (artículo 374 ibidem)”[87].
248. La constitucionalidad de esta figura
ha sido avalada por la Corte en varias oportunidades, en las que ha encontrado
que resulta acorde a los principios constitucionales de irretroactividad,
periodicidad, eficiencia y equidad tributarias en el recaudo de los impuestos y
que no desconoce el derecho al debido proceso[88].
Esta Corporación ha considerado, además, que se trata de “(…) un mecanismo
tributario que posibilita un recaudo tributario poco costoso, idóneo y
adecuado” para garantizar el “(…) flujo permanente de recursos que
requiere las finanzas públicas que redunda en la racionalidad, planificación y
prestación de servicios por parte del Estado”[89].
249. Por otra parte, debe señalarse que la
jurisprudencia, tanto constitucional[90]
como administrativa[91],
ha reiterado que el impuesto sobre la renta se encuentra subordinado, en mayor
medida que otras figuras del sistema tributario, al modelo constitucional en
virtud del cual se exige un aporte a la financiación de los gastos públicos
(artículo 95.9), en función de la capacidad económica de cada sujeto pasivo y
dentro de los principios de justicia, equidad y progresividad[92].
250. Este impuesto en el ordenamiento
jurídico colombiano se encuentra regulado en los artículos 5 a 364 del Estatuto
Tributario (en adelante ET). Así, “[d]e conformidad con el artículo 26 del
ET, dicho impuesto somete a tributación los réditos gravables percibidos por el
contribuyente durante un periodo que, según especifican las disposiciones
reglamentarias (…) coincide con el año calendario que comienza en el 1 de enero
y termina el 31 de diciembre (…) Por tanto, la determinación de cada una de las
obligaciones que surgen por el impuesto toma en consideración, únicamente, los
factores de depuración y de descuento correspondientes al periodo impositivo, o
sea al año natural”[93].
251. Esta Corte, ha delimitado las
características de este impuesto, así: i) es una figura de tributación directa;
que ii) grava los recursos susceptibles de producir incremento neto del
patrimonio; (iii) cuyo recaudo ingresa directamente al presupuesto de la
Nación; (iii) los sujetos pasivos de este tributo pueden ser tanto personas
naturales como jurídicas[94].
252. Tal y como la ha sostenido esta
Corporación de manera reiterada[95],
la libertad de configuración del legislador en la materia resulta bastante
amplia, lo que implica que el Congreso de la República pueda definir, entre
otras cosas, lo que debe entenderse por ingreso, qué ingresos deben tenerse en
cuenta en la determinación de la base gravable, el hecho generador, los sujetos
activos y pasivos, las tarifas[96]
y la posibilidad de establecer y suprimir exenciones y beneficios tarifarios al
referido impuesto[97].
253. Ahora bien, para el caso objeto de
estudio, resulta pertinente, como se verá más adelante, definir la figura de
las exenciones tributarias. Así, en palabras de esta Corporación, se trata de
una modalidad de beneficio tributario, y como tal debe ser taxativo, limitado,
personal e intransferible, que hace referencia a “(…) situaciones que en
principio fueron objeto de gravamen pero que son sustraídas del pago -total o
parcial- de la obligación por razones de política fiscal (…)”[98].
Adicionalmente, la Corte ha señalado que existen límites o restricciones a la
potestad de configuración en esta materia, de tal suerte que las exenciones no
pueden ser generales ni homogéneas; deben ser aprobadas por ley previa
iniciativa del gobierno y deben respetar los principios constitucionales de
razonabilidad, proporcionalidad, igualdad y progresividad[99].
254. Hecha una breve presentación del
contenido normativo, a la luz de la jurisprudencia constitucional, de la
disposición objeto de control, procede la Sala a pronunciarse sobre la
constitucionalidad de la referida disposición, y determinar si la misma cumple
con los requisitos materiales definidos por la jurisprudencia de esta Corte.
255. En primer lugar, la Sala hará una
evaluación del juicio de finalidad, para concluir que esta medida
está encaminada de manera directa y específica a disminuir los efectos
negativos que, como consecuencia del COVID-19 y las medidas sanitarias
adoptadas por el gobierno para evitar su propagación, se han producido de
manera extraordinaria en la economía y el empleo.
256. Así, el artículo 6 del Decreto
Legislativo 815 pretende que la totalidad de los recursos que el gobierno
nacional destine para apoyar el empleo formal, específicamente, para contribuir
al pago de los salarios que están a cargo de quienes cumplan los requisitos
para obtener la calidad de beneficiarios del programa, llegue a dichos
beneficiarios y, de esa manera, se utilicen, en su totalidad para pagar los
salarios de las y los trabajadores, lo que contribuirá a contener el
crecimiento del desempleo[100]
y, a su vez, evitar el cierre de fuentes de empleo formal[101],
finalidades estas previstas en el decreto objeto de estudio[102].
257. En relación con el juicio de
conexidad material, esta Sala considera que, desde su perspectiva interna,
el artículo 6 adopta una medida que guarda una relación cercana con el objeto
perseguido con la implementación del PAEF, en la medida en que pretende
incrementar la cantidad de recursos que puedan ser dispuestos por los
empleadores para el pago de sus obligaciones laborales, recursos que se verían
disminuidos si el giro de los mismos estuviese sometido a retención en la
fuente.
258. Igualmente, la norma supera el juicio
de conexidad externa, toda vez que evitar que los recursos del PAEF sean
objeto de retención en la fuente tiene como efecto directo un mayor flujo de
recursos destinados al pago de salarios en manos de los empleadores, lo cual
tiene un impacto positivo frente a la creciente cifra de desempleados y
coadyuva a la reducción de los efectos nocivos causados por el COVID-19 en la
economía nacional.
259. Así mismo, a juicio de la Sala la
medida se encuentra suficientemente motivada, pues en la parte se señala
lo siguiente:
“Que el aporte estatal del
Programa de Apoyo al Empleo Formal -PAEF- es un ingreso susceptible de
incrementar el patrimonio de los beneficiarios y reconociendo la necesidad de
que los empleadores reciban la totalidad de los recursos que les son asignados por
concepto del Programa, es necesario establecer que los pagos o abonos en cuenta
que realicen las entidades financieras por concepto del aporte estatal no
estarán sujetos a retención en la fuente”.
260. Visto lo anterior, se evidencia que la
medida en cuestión encuentra en la consideración citada un sustento suficiente
para justificar su adopción en el marco del ejercicio de facultades
legislativas concedidas al ejecutivo con motivo de la declaratoria de
emergencia económica, social y ecológica.
261. En relación con el juicio de
ausencia de arbitrariedad, esta Sala no considera que el artículo 6 del
Decreto Legislativo 815 de 2020 vulnere o limite garantías constitucionales o
derechos reconocidos en instrumentos internacionales de Derechos Humanos, no
interrumpe o interfiere el normal funcionamiento de las ramas del poder
público, ni suprime o modifica las funciones de acusación y juzgamiento, o a
los organismos competentes para ejecutarlas.
262. En concordancia con lo anterior, la
disposición supera el juicio de intangibilidad, dado que no
suspende ni limita el ejercicio de las garantías fundamentales referidas en el
artículo 5 de la LEEE.
263. Así mismo, debe advertirse que la
norma no contraviene la Constitución Política de 1991, ni los instrumentos internacionales
de derechos humanos, ni vulnera el marco de actuación autorizado al ejecutivo
con ocasión de la emergencia económica, social y ecológica, atendiendo a varias
consideraciones ya expresadas, por lo que igualmente supera el juicio de
no contradicción específica.
264. Frente al juicio de
incompatibilidad, aun cuando el artículo 6 del Decreto Legislativo 815
de 2020 no establece de manera expresa la derogatoria o suspensión de ninguna
norma del ordenamiento jurídico existente con anterioridad a la declaratoria
del estado de excepción, para esta Sala es claro que dicha norma tiene un
efecto directo respecto de algunas disposiciones de la legislación en materia
tributaria, tal y como se explica a continuación.
265. En primer lugar, los artículos 365 a
367 del ET establecen que los pagos o abonos en cuenta que constituyen un
ingreso gravado para el perceptor se encuentran sometidos a retención en la
fuente.
266. Por otra parte, en el ámbito del
impuesto sobre la renta, el artículo 26 del ET dispone que todo ingreso
susceptible de incrementar el patrimonio, no exceptuado, está gravado con el
impuesto sobre la renta.
267. Ahora bien, el beneficio regulado por
el Decreto Legislativo 815 de 2020 como apoyo al empleo formal no se encuentra
exceptuado de tributación; todo lo contrario, por mandato expreso del artículo
6 del referido decreto, constituye un ingreso gravado con el impuesto sobre la
renta, que bajo la legislación ordinaria estaría sometido a la tarifa de retención
en la fuente para otros ingresos, prevista en el artículo 401 del ET.
268. Así las cosas, advierte la Sala que el
artículo 6 del Decreto Legislativo 815 de 2020 crea una regla especial al
exceptuar de la tarifa general de retención en la fuente regulada en el ET los
ingresos percibidos por las entidades financieras[103] para ser
girados por concepto de beneficios del Programa de Apoyo al Empleo Formal.
Excepción esta que resulta razonable, toda vez que de aplicarse el artículo 401
del ET los recursos destinados para el pago de la nómina de quienes acreditaron
los requisitos para ser beneficiarios del programa se verían disminuidos de
manera desproporcionada.
269. En otras palabras, para la Sala
resulta claro que la motivación expuesta por el gobierno nacional da cuenta de
la necesidad de dirigir la totalidad de los recursos del PAEF a la cancelación
de obligaciones laborales por parte de los empleadores que cumplan los requisitos
de acceso al programa, puesto que la disminución que respecto de los mismos se
puede causar al aplicarles retención en la fuente, tendrá como efecto directo
aminorar el impacto positivo que pretende tener dicho giro de recursos, lo que
a su vez se traduce en la pérdida de empleos que podrían salvarse mediante la
utilización total de tales recursos para dicho fin.
270. Esta corporación considera entonces
que regla especial contenida en la disposición objeto de estudio, se encuentra
respaldada por la urgencia de destinar la totalidad de los recursos disponibles
a remediar y aminorar la pérdida de empleos formales derivada de los impactos
económicos causados por la pandemia, por lo que el artículo 6 del Decreto
Legislativo 815 de 2020 supera el mencionado juicio.
271. Por otra parte, con fundamento en los
argumentos expresados a lo largo del presente acápite, para la Sala salta a la
vista la existencia de una necesidad fáctica, frente a la
adopción de la medida contenida en la norma bajo estudio, puesto que, como se
ha dicho, la utilización total de los recursos del PAEF para el pago de
obligaciones laborales de aquellos empleadores afectados por la pandemia
constituye un presupuesto indispensable para evitar al máximo la extensión de
los efectos de la crisis respecto del empleo formal.
272. Respecto a la necesidad jurídica
de la medida objeto de estudio, cabe reiterar que, toda vez que la
retención para este tipo de percepciones está prevista en el artículo 401 del
ET, era necesario que, mediante una norma de igual jerarquía, esto es, con
rango de ley, se estableciera una regla especial que permitiera exceptuar estos
ingresos de la regla general de la retención en la fuente a título de impuesto
sobre la renta.
273. En la misma línea, lo dispuesto en el
artículo 6 del Decreto 815 de 2020 supera el juicio de proporcionalidad,
en la medida en que la norma reporta un enorme beneficio y utilidad en la lucha
contra los impactos económicos negativos causados por la pandemia, sin que de
ella se derive ningún costo en términos de garantías e intereses de relevancia
constitucional.
274. Finalmente, ha de advertirse que la
norma en comento no comporta ningún trato diferenciado que pueda resultar
injustificado, puesto que estarán exceptuadas de la obligación de aplicar
retención en la fuente frente a los recursos del PAEF, todas aquellas entidades
financieras receptoras de tales recursos con el fin de realizar los
correspondientes abonos en cuenta en favor de los beneficiarios del programa,
con lo cual todos aquellos empleadores que reciban el mencionado beneficio
podrán destinarlo plenamente al pago de sus obligaciones laborales. Por lo
tanto, el mencionado artículo supera el juicio de no discriminación.
e. Análisis
de constitucionalidad del artículo 7 del DL 815 del 2020
275. Por último, queda por señalar que ninguna
objeción de constitucionalidad tiene la Corte en relación con el artículo 7 del
Decreto Legislativo 815 de 2020 que se limita a fijar la vigencia, para lo cual
indica que “rige a partir de la fecha de su publicación” y “modifica
en lo pertinente el Decreto Legislativo 639 del 8 de mayo de 2020”.
G. Síntesis
276. La Corte Constitucional al ejercer el
control automático, integral y definitivo, declaró la constitucionalidad del
Decreto Legislativo 815 de 2020 con algunas salvedades respecto del artículo
2º.
277. Mediante dicho decreto, que modificó
el DL 639 en la versión modificada por el DL 677, el gobierno adoptó las
siguientes medidas: (i) ampliación del objeto del PAEF, en el sentido de
aumentar a cuatro (4) las veces en que se hace entrega del aporte monetario
mensual (artículos 1, 2.4, 4 y 5); (ii) ampliación de los beneficiarios
del PAEF a la Sociedad Nacional de la Cruz Roja Colombiana y a las personas
jurídicas y naturales titulares de licencia de funcionamiento de
establecimientos educativos no oficiales de la educación formal (artículo 2,
parágrafo 1); (iii) regulación de la cobertura del aporte monetario de
que trata el PAEF en los eventos en los que medie una sustitución de empleador
(artículo 3, parágrafo 4); y (iv) exclusión de la retención en la fuente
a los pagos o abonos en cuenta que hayan realizado o realicen las entidades
financieras a los beneficiarios del PAEF, sin que dichos ingresos percibidos
por los beneficiarios por concepto del PAEF se encuentran exentos del impuesto
sobre la renta (artículo 6).
278. La Sala Plena verificó, en primer lugar, que el
DL 815 cumple los requisitos formales de validez, en la medida en que: (i)
fue suscrito por el presidente de la República y todos sus ministros; (ii)
fue expedido en desarrollo y durante el término de vigencia del estado de
excepción declarado mediante el Decreto 637 del 6 de mayo 2020; y (iii)
se encuentra motivado. Su ámbito de aplicación comprende todo el territorio
nacional.
279. Por otra parte, la Sala encontró que el decreto
cumple con los requisitos materiales previstos en la Constitución y en la LEEE,
desarrollados por la jurisprudencia constitucional, con excepción del artículo
2, mediante el cual se modifica el artículo 2º del Decreto Legislativo 639 del
8 de mayo de 2020, modificado a su vez por el Decreto Legislativo 677 del 19 de
mayo de 2020, respecto del cual la Sala adoptó las siguientes decisiones
teniendo en cuenta los precedentes fijados al estudiar los Decretos
Legislativos 639 (sentencia C-458 de 2020) y 677 (sentencia C-459 de 2020)
ambos de 2020:
280.
Con relación a la declaratoria de exequibilidad condicionada del numeral 1: En atención a los precedentes sentados por
la Corporación en las sentencias C-458 y C-459 de 2020, la Sala estima
necesario declarar la exequibilidad condicionada del numeral 1 del artículo 2,
en el entendido que el PAEF pueda cobijar también a aquellos empleadores que se
hayan constituido como tales antes de la declaratoria del estado de emergencia
económica, social y ecológica en mayo del presente año. Lo anterior, dado que
los empleadores -potenciales beneficiarios del PAEF- (personas jurídicas,
consorcios, uniones temporales, personas naturales y establecimientos
educativos no oficiales de educación formal con licencia de funcionamiento
expedida por la secretaría de educación) pudieron haberse constituido hasta
antes de la declaratoria del estado de excepción, cuando aún no se podía prever
la magnitud de la crisis económica producida por las medidas tomadas para
evitar el contagio del COVID -19, verse hoy gravemente afectados por la crisis
y en riesgo de no poder pagar los salarios de sus trabajadores, al igual que
aquellos empleadores constituidos antes de la fecha inicialmente prevista en la
norma objeto de estudio, esto es, el 1 de enero de 2020. Así las cosas, para
Sala, esa disposición establecía una diferencia de trato
injustificada y desproporcionada entre sujetos que se encuentran en igual situación
de vulnerabilidad frente a la crisis económica causada por el COVID-19 y
las medidas que se implementaron para contenerlo y, en consencuencia, en aras
de garantiar el principio de igualdad y no discriminación, la Sala decide
condicionar la constitucionalidad de esta medida, en los términos expuestos.
281. Respecto
a la declaratoria de exequibilidad condicionada del numeral 2: La Sala acoge los precedentes de las
sentencias C-458 y C-459 de 2020, en relación con la distinción de los sujetos
beneficiarios, a partir de la obligación de la publicidad de su información
comercial a través del registro mercantil. En ese sentido, se advirtió
nuevamente que la restricción de la acreditación de la calidad de empleador a
través del registro mercantil resulta desproporcionada frente a los efectos
nocivos de la crisis económica causada por el COVID-19, que, sin lugar a dudas,
también pueden recaer en aquellos empleadores que no deben cumplir con dicha
obligación legal y que pueden acreditar su calidad de empleadores a través de
la Planilla Integrada -PILA.
282.
Sobre la declaratoria de inexequibilidad del numeral 1 del parágrafo 1: En las sentencias que evaluaron la
constitucionalidad de los Decretos Legislativos 639 y 677 del 2020, la Sala
Plena de la Corte Constitucional estimó que el parágrafo 1 de ambos decretos
constituía una distinción injustificada en cuanto a las entidades sin ánimo de
lucro que no pertenecieran al régimen tributario especial, en la medida en que
dichas entidades también proveen empleos formales y se han visto afectadas por
la coyuntura económica generada por el COVID-19 y el régimen tributario al que
pertenecen no debe ser un elemento a tener en cuenta para ser o no potenciales
beneficiarias del PAEF.
283. Así las cosas, la Sala decidió acogerse al
precedente mencionado y declarar la inexequibilidad de la expresión referida en
la parte resolutiva, al no superar la exigencia de no discriminación, al
carecer de justificación y al vulnerar el principio de igualdad.
284. Finalmente, con relación a la declaratoria de
constitucionalidad condicionada del parágrafo 6: En consideración a que el parágrafo 6 tuvo por objeto
incluir dentro de los beneficiarios del PAEF a aquellas personas naturales que
tengan la calidad de empleadores, la Sala considera, en atención al precedente
de la sentencia C-459 de 2020, que en virtud del derecho fundamental a la
igualdad, se debe declarar la exequibilidad condicionada de la disposición, en
el entendido que aquellas personas que no tengan la obligación legal de
inscripción en el registro mercantil, puedan probar su calidad de empleadores a
través de la Planilla Integrada-PILA.
V.
DECISIÓN
En mérito delo expuesto, la Sala
Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y
por mandato de la Constitución,
RESUELVE
PRIMERO. Levantar la suspensión de términos decretada en este proceso mediante
Auto 330 del 9 de septiembre del 2020.
SEGUNDO. Declarar EXEQUIBLE el Decreto Legislativo 815 de 2020, “Por
el cual se modifica el Decreto Legislativo 639 de 2020 y se disponen medidas
sobre el Programa de Apoyo al Empleo Formal — PAEF, en el marco del Estado de
Emergencia Económica, Social y Ecológica declarado por el Decreto 637 del 6 de
mayo de 2020”, salvo el artículo 2, respecto del cual se adoptan las
decisiones contenidas en el siguiente resolutivo.
TERCERO. Declarar EXEQUIBLE el artículo 2 del Decreto Legislativo 815 de
2020, mediante el cual se modifica el artículo 2 del Decreto Legislativo 639
del 8 de mayo de 2020, modificado a su vez por el Decreto Legislativo 677 del
19 de mayo de 2020, con las siguientes salvedades:
(i) Declarar
CONDICIONALMENTE EXEQUIBLE el numeral 1º, en el entendido según el cual se
refiere a los beneficiarios del Programa de apoyo al empleo formal - PAEF
constituidos antes del estado de emergencia económica, social y ecológica
declarado mediante el Decreto 637 del 6 de mayo de 2020.
(ii) Declarar CONDICIONALMENTE EXEQUIBLE el numeral 2, en el
entendido según el cual la persona que no tenga la obligación de inscribirse en
el registro mercantil puede demostrar su calidad de empleador mediante la
Planilla Integrada PILA;
(iii) Declarar INEXEQUIBLES las expresiones “que estén obligadas a
presentar declaración de renta o en su defecto declaración de ingresos y
patrimonio, así como información exógena en medios magnéticos por el año
gravable 2019”, contenida en el numeral 1º del parágrafo 1º;
(iv) Declarar CONDICIONALMENTE EXEQUIBLE el parágrafo 6o, en el
entendido según el cual la persona que no tenga la obligación de inscribirse en
el registro mercantil puede demostrar su calidad de empleador mediante la
Planilla Integrada PILA.
Notifíquese
y cúmplase,
ALBERTO ROJAS RÍOS
Presidente
Salvamento
parcial de voto
RICHARD S. RAMÍREZ
GRISALES
Magistrado (E)
DIANA FAJARDO
RIVERA
Magistrada
Impedimento
aceptado
JORGE ENRIQUE
IBÁÑEZ NAJAR
Magistrado
ALEJANDRO LINARES
CANTILLO
Magistrado
Salvamento
parcial de voto y
Aclaración de
voto
ANTONIO JOSÉ
LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
Salvamento
parcial de voto
CRISTINA PARDO
SCHLESINGER
Magistrada
GLORIA STELLA ORTIZ
DELGADO
Magistrada
Aclaración de voto
JOSÉ FERNANDO REYES
CUARTAS
Magistrado
MARTHA VICTORIA
SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
ACLARACIÓN DE VOTO DE LA MAGISTRADA
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
A LA SENTENCIA C-460/20
Referencia: Expediente RE-342
Asunto: Decreto
Legislativo 815 de 2020 “por el cual se modifica el Decreto Legislativo 639 de
2020 y se disponen medidas sobre el Programa de Apoyo al Empleo Formal – PAEF,
en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica declarado
por el Decreto 637 del 6 de mayo del 2020”.
Magistrado Ponente:
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Con el
acostumbrado respeto por las decisiones de la Corte Constitucional, a
continuación presento las razones que me llevan a aclarar el voto en
la Sentencia C-460 de 2020 adoptada por la Sala Plena de esta
Corporación, en la sesión del 22 de octubre del presente año.
1.
En esta sentencia, la
Corte Constitucional estudió el DL 815 de 2020, modificatorio del DL 639 de la
misma anualidad, que había sido trasformado igualmente con anterioridad, por el
Decreto 677 de 2020.
El DL 639 de 2020, creó el Programa de Apoyo al Empleo Formal -PAEF,
orientado a ayudar por unos meses a los empleadores afectados con el pago de
sus nóminas, a fin de proteger el empleo formal en épocas de pandemia. Ese
decreto estableció como beneficiarios del programa en mención, a las personas
jurídicas que demuestren la necesidad de un aporte estatal, y que para el
efecto, certifiquen una disminución del veinte por ciento (20%) o más en sus
ingresos.
Sin embargo, más adelante el Gobierno
identificó la necesidad de cobijar también con este reconocimiento, a las
personas naturales inscritas en el registro mercantil, a los consorcios y a las
uniones temporales, por considerar que estas personas e instituciones, eran a
su vez una fuente importante de empleo formal. Por ello, mediante el DL 677 de 2020, modificó el DL 639 de 2020 e incluyó además
a los grupos enunciados, entre los beneficiarios del PAEF descrito.
El DL 815 de 2020 -objeto de
conocimiento en la sentencia de la referencia-, introdujo, por su parte, una
serie de cambios en algunos aspectos del PAEF creado por el DL 639. De hecho,
este último decreto reconoció la necesidad de ampliar la duración del Programa
de Apoyo al Empleo Formal por un (1) mes más, a fin de subsidiar las
obligaciones laborales de los empleadores beneficiarios hasta agosto de 2020,
inclusive. También identificó que existen empleadores que al no realizar
actividades de comercio o al no ser contribuyentes, no cumplen en sentido
estricto con los requisitos exigidos originalmente por el DL 639 de 2020 para
acceder al beneficio, como ocurre por ejemplo, con la Cruz Roja Colombiana o
con los establecimientos educativos en general, por ser entidades que no tienen
la obligación legal de registrarse como comerciantes o de cumplir compromisos
tributarios de la misma índole. En consecuencia, dado que este tipo de
establecimientos son empleadores formales que desarrollan actividades
importantes para la sociedad pero que originalmente no estaban cubiertos por
los decretos legislativos previos, el Gobierno estimó necesario modificar el
parágrafo 6 del artículo 2º del DL 639 de 2020, ajustado a su vez por el DL
677, para concederle también los beneficios del PAEF a las entidades
enunciadas. Para ello, se consagró la posibilidad de que estas entidades
pudieran presentar copia de la licencia de funcionamiento expedida por la
secretaría de educación, en lugar de aportar el registro mercantil, que era el
requisito original de acreditación, entre otras medidas.
2.
Ahora bien, los
decretos que se describen, por ser de carácter legislativo, fueron objeto de
conocimiento integral y automático por parte de esta Corporación, quien tuvo
que evaluar en cada caso, su constitucionalidad.
Las sentencias que revisaron los DL 639 y
677 de 2020, sin embargo, por referirse al mismo decreto legislativo objeto de
conocimiento en este caso, y haber sido decididas con anterioridad a la
providencia que aquí se discute, fueron sin duda relevantes para la comprensión
final del DL 815 de 2020 al que se refiere la Sentencia C-460 de 2020. Por ende, a continuación, revisaremos las
conclusiones a las que arribó la Sala en estas providencias, ya que fijaron
muchas de las directrices con las que fue valorado finalmente el decreto
legislativo que se discutió en el fallo de la referencia.
Breves consideraciones sobre las Sentencias
C-458 y C-459 de 2020 y mis objeciones sobre tales decisiones judiciales
3.
En la Sentencia C-458 de 2020[104], la Corte Constitucional declaró la
exequibilidad de la medida principal de creación del PAEF contenida en el DL 639 de 2020, al concluir que la consolidación del Programa
mencionado tiene la finalidad directa y específica de aminorar los impactos
económicos negativos que ha causado la crisis derivada de la pandemia, en
relación con la capacidad de las empresas de mantener los puestos de trabajo y
cumplir con sus obligaciones laborales. Este objetivo del DL 639 de 2020 se
consideró conexo con el Estado de Emergencia declarado en el Decreto 637 de
2020. Además, la Sala reconoció que la medida principal de creación del PAEF,
hace parte de una política de salvaguarda al empleo, de manera tal que las
transferencias monetarias a particulares que se realicen, avaladas por la
jurisprudencia, fueron consideradas necesarias fáctica y jurídicamente.
Se destaca, en cuanto a los beneficiarios
reconocidos en el programa, que la Sala Plena de esta Corporación consideró que
era necesario incluir además, en el grupo de entidades amparadas por la
política pública enunciada, también a las personas jurídicas sin ánimo de lucro
que no pertenecen al régimen tributario especial, y que fueron separadas sin
justificación alguna del beneficio reconocido a los empleadores formales, según
la Corte. En consecuencia, y por considerar que la disposición establecía una
diferencia de trato injustificada y desproporcionada, se declaró inexequible la
expresión, “en el que conste que el postulante es contribuyente del Régimen
Tributario Especial” contenida en el parágrafo 1º del artículo 2º de ese
Decreto[105];
decisión que permitió el ingreso de las entidades sin ánimo de lucro no
reconocidas previamente, en el grupo de beneficiarios del programa. Una consideración
que se hizo extensiva igualmente a la exclusión de las personas naturales
empleadoras en el PAEF, que también se valoró como inconstitucional por la
Sala, pero que no tuvo como efecto ningún condicionamiento respecto del inciso
1º del artículo 2º del Decreto 639 de 2020, por cuanto la aparente omisión
detectada, se modificó por el mismo Gobierno, mediante el Decreto 677 de 2020,
que incorporó a estas personas entre los beneficiarios finales del PAEF.
Por último, la Sentencia C-458 de 2020,
llegó a la conclusión de que las demás medidas implementadas por el decreto,
cumplieron en general con los requisitos formales y materiales necesarios para
avalar su constitucionalidad (en particular, los juicios de finalidad,
conexidad material, motivación suficiente, incompatibilidad, necesidad,
ausencia de arbitrariedad, intangibilidad y proporcionalidad), y que por lo
tanto, los procedimientos administrativos necesarios para acceder y operar el
Programa de Apoyo al Empleo Formal (en adelante PAEF), así como las medidas
accesorias que facilitan la materialización del programa, se ajustaron a la
Carta, con algunas excepciones que exigieron la declaratoria de la
exequibilidad condicionada de ciertos preceptos[106].
4.
Ante esta decisión de
la Sala Plena, tendiente principalmente a ampliar el grupo de beneficiarios
inicialmente previstos por la política pública en mención, debo recordar que
salvé parcialmente mi voto, pues consideré que la providencia omitió reconocer
que el PAEF es una política pública que tiene como finalidad última, proponer
el incentivo al empleo formal que genere el mayor impacto posible en términos
económicos y laborales, acorde con recursos públicos escasos y destinados a
financiar ese apoyo. En consecuencia, desde mi perspectiva, los tratamientos
diferenciados que realice el Gobierno con relación a la distribución de tales
recursos, deben analizarse por la Corte a partir de un juicio débil de
proporcionalidad, teniendo en cuenta que al ser medidas de carácter económico,
el Ejecutivo puede, en consideración a valoraciones de conveniencia política
que las justifique, priorizar su modo de distribución según esas finalidades.
De este modo, no debería llevarse a cabo un análisis de las diferencias
propuestas entre los beneficiarios del PAEF bajo una premisa de igualdad
formal, en la medida en que ante el deber de utilizar los recursos orientados a
estos propósitos, lo que le compete al juez constitucional es verificar la
razonabilidad del trato distinto y de los fines puntuales del PAEF, más que
intervenir de manera directa en los alcances concretos de la política pública
propuesta.
Desde esta perspectiva, afirmé que las
estipulaciones de los artículos 2º y 4º del Decreto 639 de 2020 eran
distinciones constitucionales válidas, pues si bien centraban el fomento en las
empresas constituidas como personas jurídicas, con exclusión de las personas
naturales, lo hacían en consideración a que las primeras eran las que más
puestos de trabajo formal creaban, dado al interés de focalizar el incentivo en
aquellos sectores económicos que generan un mayor impacto en términos de
creación y preservación del empleo formal. Igualmente consideré que algunas de
las exigencias puntuales propuestas por el decreto original, v.gr. que las
entidades sin ánimo de lucro debían pertenecer al régimen tributario especial o
la necesidad de la inscripción de las empresas en el registro mercantil, o la
exigencia de una cuenta bancaria para la obtención del beneficio, eran
requisitos constitucionalmente válidos, por no estar prohibidos por la Carta y
ser idóneos para el logro de una distribución adecuada de los recursos del
PAEF, fundada en criterios de transparencia, prevención del fraude y
trazabilidad de las operaciones. Por ello, estimé impropia la extensión de los
beneficiarios del PAEF a partir del control de constitucionalidad realizado por
la Corte, que omitió considerar las finalidades últimas de la política pública
implementada y el carácter finito de los recursos destinados para su
financiación.
5.
En lo que respecta al DL
677 de 2020, que adicionó entre los beneficiarios del PAEF a las personas
naturales y a los consorcios y uniones temporales, esta Corporación se
pronunció sobre su constitucionalidad en la Sentencia C-459 de 2020[107].
Al respecto, la Corte constató también que el Decreto Legislativo en mención,
cumplía con los requisitos formales y materiales de constitucionalidad en la
mayoría de sus disposiciones. No obstante, en línea con lo mencionado en el
fallo anterior, la Sala encontró que algunos de sus apartes normativos no
superaban los juicios de no contradicción específica y de no discriminación,
por lo que declaró inexequible las expresiones “En todo caso, sólo podrán
ser beneficiarios del Programa las entidades sin ánimo de lucro que estén
obligadas a presentar declaración de renta o en su defecto declaración de
ingresos y patrimonio, así como información exógena en medios magnéticos por el
año” contenida en el artículo 1º del Decreto Legislativo 677 de 2020 que
modificó el parágrafo 1º del artículo 2º del Decreto Legislativo 639 de 2020.
También declaró condicionalmente exequibles, el artículo 1º del Decreto
Legislativo 677 de 2020 que modificó el numeral 1º del artículo 2º del Decreto
639 de 2020[108]
y el artículo 1° del Decreto Legislativo 677 de 2020, que modificó el numeral
2º y el parágrafo 6° del artículo 2º del Decreto Legislativo 639 de 2020, “bajo
el entendido que la persona que carezca de la obligación de inscribirse en el
registro mercantil puede demostrar su calidad de empleador mediante la Planilla
Integrada PILA”[109].
Todas, determinaciones que tuvieron como
efecto final, la ampliación del grupo de beneficiarios del PAEF, al favorecer
el reconocimiento de todo tipo de entidades sin ánimo de lucro y de las
personas naturales empleadoras, entre quienes podían aspirar a recibir el
incentivo del programa indicado.
6.
Como es de suponerse,
en esta decisión también aclaré mi voto en torno a algunos aspectos de la
providencia y lo salvé frente a otros elementos en concreto, dada la existencia de asuntos del decreto
que ya habían sido objeto de debate en la providencia anterior. Así, aclaré mi
voto en lo que respecta a la argumentación de la sentencia orientada a proponer
un análisis de constitucionalidad estricto, ante medidas de política económica
que distribuyen recursos escasos; y lo hice también, en lo concerniente a los
reparos generales de la Sala respecto de ciertos requerimientos consagrados
para las empresas beneficiarias[110],
por considerarlos obstáculos al acceso de ciertos empleadores al incentivo, sin
atender consideraciones sobre la razonabilidad y pertinencia de muchas de esas
medidas propuestas. En el mismo sentido, me separé de la argumentación de la
providencia que equipara el juicio de no discriminación con los métodos
dirigidos a adelantar un análisis pleno de igualdad formal en casos de análisis
de política pública, que obligaría a desvirtuar como posible cualquier tipo de
diferenciación; así como la postura mayoritaria que considera que las medidas
contenidas en el decreto operan, al parecer, como acciones afirmativas.
Así, se concluye, que en lo concerniente a los DL 639
de 2020 y 677 de 2020, consideré equivocada la aproximación de la Sala Plena
que habilitó una ampliación generalizada de los beneficiarios de la política
pública propuesta por el Gobierno en materia de fortalecimiento del empleo en
época de pandemia, al estimar indebida su insistencia a extender en nombre de
la igualdad formal tales incentivos, en desmedro de la valoración ponderada y
razonable de los objetivos de la política pública y de los recursos limitados
previstos por el Ejecutivo, para el efecto.
El Decreto Legislativo 815 de 2020 y mis observaciones
sobre la Sentencia C-460 de 2020
7.
En cuanto a la Sentencia C-460 de 2020[111] relacionada con el DL 815 de 2020 objeto de esta aclaración de voto, debe decirse que
se trató de una providencia que en su mayor parte, siguió derroteros muy
similares a los reconocidos en las sentencias mayoritarias anteriores.
8. Ese decreto, en efecto, modificó el DL
639 en la versión ajustada por el DL 677 de 2020 y consagró los siguientes
cambios: (i) ampliación del objeto del PAEF, en el sentido de aumentar
de 3 a 4, las veces en que se hace entrega del aporte monetario mensual; (ii)
ampliación de los beneficiarios del PAEF a la Sociedad Nacional de la Cruz
Roja Colombiana y a las personas jurídicas y naturales titulares de licencia de
funcionamiento de establecimientos educativos no oficiales de la educación
formal; (iii) regulación de la cobertura del aporte monetario de que
trata el PAEF en los eventos en los que medie una sustitución de empleador; y (iv)
exclusión de la retención en la fuente a los pagos o abonos en cuenta que hayan
realizado o realicen las entidades financieras a los beneficiarios del PAEF,
sin que dichos ingresos percibidos por los beneficiarios por concepto del PAEF
se encuentran exentos del impuesto sobre la renta.
9. En la sentencia en la que aclaro mi
voto, la Sala reconoció el cumplimiento de los requisitos formales del decreto
y en cuanto a los materiales, encontró que éste respondió también a las
exigencias constitucionales respectivas, salvo en lo que tiene que ver con el
artículo 2º, modificado por el DL 677 del 2020, en cuyo caso acogió los
precedentes fijados en las sentencias C-458 y C-459 de 2020 ya comentadas.
Así, (i) la Sala estimó necesario
declarar la exequibilidad condicionada del numeral 1º del artículo 2º que
consagraba como beneficiarias del incentivo sólo a las entidades constituidas
antes del 1º de enero de 2020, “en el entendido que el PAEF puede cobijar
también a aquellos empleadores que se hayan constituido como tales antes de la
declaratoria del estado de emergencia económica, social y ecológica”. Lo
anterior, debido a que los potenciales beneficiarios del PAEF[112]
constituidos hasta antes de la declaratoria de la emergencia, podían
encontrarse en riesgo de no poder pagar los salarios de sus trabajadores, en
los mismos términos de aquellos empleadores constituidos hasta antes del 1º de
enero de 2020. En consecuencia, para la Sala, la situación propuesta por el
precepto ofrecía una diferencia de trato injustificada y desproporcionada entre
sujetos, que llevó al condicionamiento mencionado.
Aunado a lo anterior, (ii) la Sala
acogió los precedentes fijados en las sentencias C-458 y C-459 de 2020 con relación
a la indebida distinción entre los sujetos beneficiarios. En consecuencia,
advirtió nuevamente que la restricción en la acreditación de la calidad de
empleador a través del registro mercantil resulta desproporcionada, por lo que
señaló que muchos empleadores pueden cumplir con dicha obligación legal, con la
acreditación de su calidad de empleadores, a través de la Planilla Integrada
-PILA[113].
Lo anterior justificó el condicionamiento del numeral 2º y del parágrafo 6 del
artículo 2º.
Por otra parte, (iii) al atender los
precedentes anteriores, la Sala Plena de la Corte estimó que el numeral primero
del parágrafo 1º constituía una distinción injustificada en cuanto a las
entidades sin ánimo de lucro que no pertenecieran al régimen tributario
especial, por lo que la Sala decidió acoger al precedente mencionado y declarar
la inexequibilidad de la expresión referida en la parte resolutiva, por
no superar la exigencia de no discriminación, carecer de justificación y
vulnerar el principio de igualdad[114].
10. En consideración a los antecedentes anteriores y a
lo enunciado en la sentencia C-460 de 2020, debo precisar que si bien comparto la decisión
general de la Sala de decretar la constitucionalidad de las medidas
implementadas por el DL815 de 2020, también aclaro
mi voto, con fundamento en las consideraciones ya enunciadas, tanto en
el salvamento a la sentencia que revisó el DL 639 de 2020, como en la
aclaración de voto relacionada con la sentencia que conoció del DL 677 de la
misma anualidad.
Como
lo expliqué anteriormente, mi desacuerdo general con la decisión de la Corte
Constitucional de extender y ampliar a los beneficiarios del PAEF, a partir de
un control de constitucionalidad orientado más hacia la necesidad de dar el
mismo trato a todas las posibles fuentes de empleo involucradas, que a la
razonabilidad del trato distinto, es una posición equivocada en el análisis
constitucional. Esa aproximación le permite a la Corte, sin profundizar en las
razones de la diferenciación promovida por el Ejecutivo y sin mayores
precisiones sobre el alcance de los recursos destinados para el efecto,
involucrarse en la toma de decisiones dentro de una política pública
transitoria y de emergencia, sobre la base de un análisis de igualdad formal y
de proporcionalidad estricta, que no se compadece con las atribuciones del
Ejecutivo en la valoración de las medidas que debe tomar dentro del estado de
emergencia económica, social y ecológica. Nótese en particular que, de lo que
se trata es de focalizar recursos para promover el empleo formal, que
perfectamente pueden habilitar y exigir distinciones entre beneficiarios, sin
que ellas resulten a priori, contrarias al derecho a la igualdad.
La
exigencia de igualdad formal en todas estas situaciones y la valoración de los
mecanismos de intervención en la economía desplegados por el Ejecutivo en estos
casos, bajo criterios de proporcionalidad estricta, es a mi juicio, equivocada.
Especialmente, cuando dentro del ejercicio de sus propias competencias, el
Gobierno ya había decidido ampliar mediante otros Decretos Legislativos
posteriores, a los beneficiarios del PAEF, aumentando el número de los
inicialmente cobijados por la medida, en oportunidades previas. Una alternativa
que el Ejecutivo podía válidamente evaluar, de acuerdo con sus propias
valoraciones, por ser precisamente el primer responsable de asumir propuestas
de solución ante la crisis derivada de la emergencia sanitaria, y avanzar en
los mecanismos de superación de las circunstancias que dieron origen o que perpetúan
la emergencia económica y social.
Desde
esta perspectiva, se trata de una aproximación de la Sala Plena que conlleva
necesariamente valoraciones ajenas al rol que le compete a la Corte
Constitucional en estos casos; más, cuando omitió considerar a plenitud la
finalidad y el alcance de esa política pública destinada al incentivo del
empleo formal desde sus primeras providencias, así como el reconocimiento del
carácter finito de los recursos públicos destinados a su financiación, sin
desvirtuar realmente las razones que se expusieron por el legislador
extraordinario para evaluar las opciones. Bajo esta premisa, una política
pública enfocada en la promoción del empleo formal en situaciones de
emergencia, no debe significar necesariamente, ni puede hacerlo en todas las
ocasiones, incentivos obligatorios dirigidos a todos los empleadores, evaluados
con criterios de igualdad formal y no sustantiva. La valoración adecuada de
esas limitaciones es necesaria en el ejercicio del control constitucional.
De esta manera, expongo las razones que me
conducen a aclarar el voto respecto de la Sentencia C-460 de 2020, adoptada por la Sala Plena de la Corte
Constitucional.
Fecha ut supra,
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
SALVAMENTO PARCIAL DE VOTO DEL MAGISTRADO
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
A LA SENTENCIA C-460/20
Referencia: Expediente RE-342
Control de constitucionalidad del Decreto
Legislativo 815 del 2020, “[p]or el cual se modifica el Decreto Legislativo
639 de 2020 y se disponen medidas sobre el Programa de Apoyo al Empleo Formal –
PAEF, en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica
declarado por el Decreto 637 del 6 de mayo del 2020”
Magistrado Sustanciador:
Antonio José Lizarazo Ocampo
Con el acostumbrado respeto, me permito
manifestar las razones por las cuales salvo parcialmente mi voto respecto de la
decisión mayoritaria relacionada con la declaratoria de constitucionalidad del
Decreto Legislativo 815 de 2020, adoptada en la Sentencia C-460 de 2020, la
cual me correspondió sustanciar, así como en relación con ciertas
consideraciones expresadas en dicha providencia.
Conviene precisar que el decreto
legislativo objeto de estudio en esta oportunidad por la Corte repite el
contenido normativo de varias de las disposiciones de los Decretos Legislativos
639 y 677 de 2020, razón por la que me limitaré a reiterar los argumentos
expuestos en los salvamentos de voto parciales a las sentencias C-458 y C-459
de 2020, mediante las cuales se realizó el control automático de
constitucionalidad de los mencionados decretos.
En relación con lo dispuesto en el numeral
1 del artículo 2 ibidem, tal y como lo señalé en los dos salvamentos
parciales antes citados, debo apartarme de la decisión mayoritaria, consistente
en la declaratoria condicionada de dicha disposición[115].
Lo anterior, puesto que la medida resultaba conducente
para el objetivo de determinar el universo de potenciales beneficiarios del
PAEF, con fundamento en su fecha de constitución, toda vez que la constitución
como empleador (persona jurídica, persona natural, consorcio o unión temporal)
antes del 1 de enero de 2020, además de ofrecer más y mejores herramientas para
realizar una comparación de ingresos que permita evaluar con mayor certidumbre
el impacto y la afectación causada para el ejercicio de una determinada
actividad económica como consecuencia de la pandemia, constituía una muestra de
estabilidad en el empleo generado por dichas empresas, lo cual coincide
ampliamente con el objetivo de conservar empleos formales.
En efecto, conforme lo señalado por el gobierno
nacional, dicha distinción se enfoca en identificar a los empleadores cuya
antigüedad servía como evidencia sobre la estabilidad de sus negocios y, por
ende, de los puestos de trabajo generados.
Adicionalmente, es necesario indicar que en la
Sentencia C-324 de 2020 se declaró la constitucionalidad del ordinal 1 del
artículo 8 del Decreto 770 de 2020 “Por medio del cual se adopta una medida
de protección al cesante, se adoptan medidas alternativas respecto a la jornada
de trabajo, se adopta una alternativa para el primer pago de la prima de
servicios, se crea el Programa de Apoyo para el Pago de la Prima de Servicios
PAP, y se crea el Programa de auxilio a los trabajadores en suspensión
contractual, en el marco de la Emergencia Económica, Social y Ecológica
declarada mediante el Decreto 637 de 2020”, el cual, para el acceso a dicha
medida, dispone que las empresas postuladas deben haberse constituido antes del
1 de enero de 2020.
En mi opinión, al momento de decidir sobre la
constitucionalidad del Decreto Legislativo 815 de 2020, la Corte debió tener en
cuenta lo dicho en la providencia citada, pues por tratarse de una prestación
económica dirigida a particulares que demuestren su calidad de empleadores
formales y que incluye dentro de sus requisitos la constitución formal del
empleador antes del 1 de enero de 2020, guarda identidad con lo señalado en el
Decreto Legislativo 770 de 2020.
Por otro lado, también me aparto de la
declaratoria de constitucionalidad respecto del Parágrafo 7, numeral 1, del
artículo 2 del Decreto Legislativo 639 de 2020, adicionado por el artículo 1
del Decreto Legislativo 677 de 2020, norma que fue reiterada íntegramente en el
Decreto Legislativo 815, por cuanto los argumentos expuestos por el gobierno
nacional, y acogidos por la corporación, en mi opinión, no resultan suficientes
para justificar una distinción como la contemplada en dicha norma.
En la Sentencia C-459 de 2020, se indica
que la exclusión como posibles beneficiarios de PAEF de los empleadores que
vinculen a menos de 3 empleados tiene por finalidad la de focalizar los
recursos disponibles en favor de los “empleadores que mantienen por más
tiempo sus empleados, siendo entonces el número de empleados, un indicador
asociado a la permanencia en el empleo”; puesto que, según cifras aportadas
al proceso por el gobierno nacional, aquellos empleadores que tenían vinculados
a 4 o más trabajadores habían conservado tales empleos por lo menos por tres
meses, mientras aquellos que vinculan a 3 o menos, sólo los habían conservado,
en promedio, por un mes. Así mismo, se indicó que la medida resultaba
conducente para dicho objeto por cuanto “garantiza que los recursos del
programa sean entregados a aquellos empleadores que pueden contribuir en mayor
grado a garantizar la estabilidad del empleo formal” y permite que los
despidos causados por la pandemia tengan un menor impacto en la economía, a
aquel provocado por la pérdida de los empleos con menor rotación.
No obstante lo anterior, la constitucionalidad de la
disposición referida carece de fundamento, pues si su finalidad es contribuir a
la preservación del empleo formal, tal y como quedó expuesto en la parte motiva
del decreto objeto de estudio, la justificación expuesta por el gobierno
nacional para excluir del referido beneficio a las personas naturales que
tienen menos de 3 trabajadores no resulta suficiente, puesto que, el PAEF busca
preservar el empleo independientemente de la antigüedad del trabajador, entre
otras cosas, porque dicha antigüedad no es un elemento que se pueda tener en
cuenta para establecer si un empleador se ha visto o no afectado por la crisis
económica y la forma en que dicha afectación ha impactado a sus trabajadores.
En efecto, la focalización de los recursos y la
intención de beneficiar a aquellos empleadores que ofrecen puestos de trabajo
de mayor estabilidad, no pueden constituirse en óbice para la disposición de
los recursos del PAEF para la finalidad central perseguida por dicho programa,
esto es, la conservación de la mayor cantidad posible de puestos de trabajo
formal, que se ven en riesgo como consecuencia de los efectos nocivos para la
economía y el empleo nacional, producto de la pandemia.
Así las cosas, un análisis de la proporcionalidad de
la medida permite advertir con claridad que los empleadores excluidos por la
medida y aquellos cobijados por esta, presentan situaciones fácticas con
bastantes similitudes entre sí, por lo que la diferencia en la estabilidad de
los empleos ofrecidos por ambos grupos, calculadas en un valor promedio cercano
a los dos meses, no resultaba suficiente para justificar un trato absolutamente
diferenciado entre ellos.
Adicionalmente, las personas que se dedican al trabajo
doméstico, que, como lo ha reconocido esta corporación, en su mayoría son
mujeres en condiciones de especial vulnerabilidad[116], resultan,
sin fundamento constitucional alguno, afectadas con este tipo de medidas, pues
aun cuando los niveles de formalización del trabajo doméstico en Colombia
siguen siendo bajos[117],
ello no implica que aquellas trabajadoras formales vinculadas a dicha actividad
no merezcan la protección del Estado frente a la situación de precariedad
generada por el COVID-19 y la disminución de ingresos de sus empleadores, que,
por regla general, tienen una o dos personas contratadas en esta modalidad de
trabajo.
En conclusión, considero que un factor diferenciador
como la estabilidad en el empleo que, en todo caso, en palabras del gobierno
nacional no supera los dos meses de diferencia, resulta discriminatorio y no
permite que la medida cumpla la finalidad para la cual fue diseñada, esto es,
la protección del empleo formal, sin mayores distinciones, pues en el marco de
la emergencia económica, social y ecológica causada por el COVID-19, todos los
empleadores formales pueden ver disminuidos fuertemente sus ingresos hasta el
punto de tener que despedir a sus trabajadores sin atención a la antigüedad de
los mismos.
Fecha ut supra
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
[1] Inicialmente, la sustanciación
del proceso fue asignada a la Magistrada Diana Fajardo Rivera en sesión no
presencial de Sala Plena realizada el 23 de junio de 2020; mediante auto del 26
de junio del 2020, la Magistrada Fajardo Rivera asumió conocimiento del proceso
de la referencia y ofició a la Secretaría General del Departamento
Administrativo de la Presidencia de la República, al Ministerio de Hacienda y
Crédito Público (en adelante MHCP), a la Superintendencia Financiera de
Colombia, a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y
Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (en adelante UGPP), a la
Superintendencia de Industria y Comercio (en adelante SIC), a la DIAN, al Fondo
Nacional de Garantías, a la Red de Cámaras de Comercio y a la Defensoría del
Pueblo para que presentaran su posición con respecto a la constitucionalidad
del Decreto 815 del 2020; posteriormente, el 6 de julio de 2020, la Magistrada
Fajardo Rivera puso en consideración de la Sala Plena de la Corte
Constitucional su impedimento para proyectar  los expedientes RE-306 y RE-342,
mediante los cuales se estudia la constitucionalidad de los Decretos Legislativos
639 y 815 del 2020, al considerar que se encontraba incursa en la causal de
interés y beneficio directo sobre lo que se llegase a decidir; el 8 de julio
del 2020, la Sala Plena de la Corte Constitucional aceptó el mencionado
impedimento; por medio de auto del 10 de julio del 2020, dicha Magistrada
remitió por Secretaría General el expediente, y conforme a los términos del
Decreto 2067 de 1991 y del Reglamento Interno de la Corte Constitucional, este
correspondió al despacho del Magistrado Sustanciador. El suscrito Magistrado,
mediante auto del 13 de agosto del 2020, ordenó continuar con el trámite del
asunto de la referencia y la incorporación como pruebas al expediente de los
conceptos del MHCP y la UGPP. Finalmente, los términos del presente proceso fueron
suspendidos por la Sala Plena de la Corte por medio del auto 330 del 9 de
septiembre de 2020 “hasta tanto la Corte Constitucional decida sobre la
constitucionalidad de los Decretos 639 del 8 de mayo de 2020 y 677 del 19 de
mayo del 2020 y decrete la reanudación del proceso RE-342”.
[2] Mediante Sentencia C-307 de
2020, esta Corte determinó que el Decreto Legislativo 637 de 2020, el
cual había declarado por segunda vez en el presente año un Estado de Emergencia
Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional, se hallaba
ajustado a la Constitución.
[3] Iván Duque Márquez, presidente
de la República; Alicia Victoria Arango Olmos, ministra del Interior; Claudia
Blum Barberi, ministra de Relaciones exteriores; Alberto Carrasquilla Barrera,
ministro de Hacienda y Crédito Público; Margarita Leonor Cabello Blanco,
ministra de Justicia y del Derecho; Carlos Holmes Trujillo García, ministro de
Defensa Nacional; Rodolfo Enrique Zea Navarro, ministro de Agricultura y
Desarrollo Rural; Fernando Ruiz Gómez, ministro de Salud y Protección Social;
Ángel Custodio Cabrera Báez, ministro de Trabajo; María Fernanda Suárez
Londoño, ministra de Minas y Energía; José Manuel Restrepo Abondano, ministro
de Comercio, Industria y Turismo; María Victoria Angulo González, ministra de
Educación Nacional; Ricardo José Lozano Picón, ministro de Ambiente y
Desarrollo Sostenible; Jonathan Malagón González, ministro de Vivienda, Ciudad
y Territorio; Karen Abudinen Abuchaibe, ministra de Tecnologías de la Información
y las Comunicaciones; Ángela María Orozco Gómez, ministra de Transporte; Carmen
Inés Vásquez Camacho, ministra Cultura; Mabel Gisela Torres Torres, ministra de
Ciencia, Tecnología e Innovación; y Ernesto Lucena Barrero, ministro del
Deporte.
[4] Intervención radicada mediante
correo electrónico el 3 de julio de 2020 por Clara María González Zabala,
Secretaria Jurídica de la Presidencia de la República.
[5] Concepto radicado como anexo de
la intervención de la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República,
radicada mediante correo electrónico el 3 de julio de 2020 por Clara María
González Zabala, Secretaria Jurídica de la Presidencia de la República.
[6] Por medio de auto del 13 de
agosto del 2020 se incorporó como prueba al expediente el informe presentado
por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público con relación al Decreto
Legislativo 639 del 2020.
[7] Intervención radicada mediante
correo electrónico el 7 de julio de 2020 por Marcos Romero Silva, director de
la Consultoría para los Derechos Humanos y el Desplazamiento (Codhes).
[8] Intervención radicada mediante
correo electrónico el 14 de agosto de 2020 por Lina María Torrado Rojas,
Directora del Consejo Gremial Nacional.
[9] Intervención radicada mediante
correo electrónico el 19 de agosto de 2020 por Rodrigo Mejía Novoa,
representante legal suplente de la Confederación Colombiana de Cámaras de
Comercio-Confecámaras.
[10] Intervención radicada mediante
correo electrónico el 20 de agosto de 2020 por Mariana Medina Barragán,
Defensora Delegada para Asuntos Constitucionales y Legales (E).
[11] Intervención radicada mediante
correo electrónico el 20 de agosto de 2020 por Rocío Soacha Pedraza, Jefe de la
Oficina Asesora Jurídica.
[12] Respuesta radicada mediante
correo electrónico del 8 de junio del 2020 por William Alfonso Castellar Ríos,
y firmada por Cicerón Fernando Jiménez Rodríguez, Director General de la UGPP.
[13] Oficio 2020112002632701 del 21
de agosto del 2020, firmado por Claudia Alejandra Caicedo Borras, Directora
Jurídica (E) de la UGPP.
[14] Intervención radicada mediante
correo electrónico el 21 de agosto de 2020 por Bruce Mac Master, representante
legal de la Asociación Nacional de Empresarios de Colombia, ANDI.
[15] Intervención radicada mediante
correo electrónico el 24 de agosto de 2020 por Jorge Eliécer Manrique
Villanueva, Director del Departamento de Derecho Laboral de la Universidad
Externado de Colombia y Jorge Mario Benítez Pinedo, Diana Carolina Fuquen
Avella y Marcela Perilla Ramos, docentes del mismo departamento.
[16] Adicionalmente, de manera
extemporánea, se remitió mediante correo electrónico recibido el 27 de agosto
de 2020 la intervención de Luis Miguel Morales Alfonso, Presidente y
representante legal de la Confederación de Trabajadores de Colombia CTC, en la
que solicita se declare constitucionalidad del Decreto Legislativo que se
examina.
[17] Decreto Legislativo 815 del
2020, “por el cual se modifica el Decreto Legislativo 639 de 2020 y se
disponen medidas sobre el Programa de Apoyo al Empleo Formal -PAEF, en el marco
del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica declarado por el Decreto
637 del 6 de mayo del 2020”.
[18] El Decreto Legislativo 637 de
2020 fue declarado exequible mediante la sentencia C-307 de 2020.
[19] Decreto Legislativo 639 de
2020, “por el cual se crea el Programa de Apoyo al Empleo Formal (PAEF)”.
[20] Decreto Legislativo 677 de 2020
“por el cual se modifica el Decreto Legislativo 639 del 8 de mayo de 2020 y
se disponen medidas sobre el Programa de Apoyo al Empleo Formal -PAEF, en el
marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica declarado por el
Decreto 637 de 2020”
[21] Este capítulo se ha apoyado en
las consideraciones contenidas entre otras, en
las sentencias C-136 de 2009, C-145 de 2009, C-146 de
2009, C-224 de 2009, C-225 de 2009, C-226 de
2009, C-884 de 2010, C-911 de 2010, C-912 de
2010, C-193 de 2011, C-218 de 2011, C-222 de
2011, C-223 de 2011, C-241 de 2011, C-671 de 2015, C-701 de 2015, C-465 de 2017 y C-466 de
2017. Varios de los párrafos corresponden a transcripciones literales de
algunas de dichas sentencias.
[22] Corte Constitucional, sentencia
C-466 de 2017 que cita, a su vez, la sentencia C-216 de 2011.
[23] El carácter reglado,
excepcional y limitado se refleja en varios requerimientos: (i) la Constitución
prevé específicas causales para decretar los estados de excepción; (ii) la
regulación de los estados de conmoción interior y de emergencia económica,
social y ecológica, se funda en el principio de temporalidad (precisos términos
para su duración), y (iii) la Constitución dispone limitaciones materiales
estrictas para los estados de excepción, tales como que (a) los civiles no sean
juzgados por autoridades militares (art. 213 de la C.P.), (b) los derechos
humanos no puedan ser limitados (art. 93 de la C.P.) y (c) el derecho
internacional humanitario debe ser respetado (art. 214 de la C.P.).
[24] El control judicial está a
cargo de la Corte Constitucional respecto de los decretos legislativos, según
lo dispone el numeral 7º del artículo 241 de la Constitución Política, y del
Consejo de Estado, tal como lo señala el numeral 8º del artículo 111 de la Ley
1437 de 2011, al prescribir que le corresponde a la Sala Plena de lo
Contencioso Administrativo del Consejo de Estado “[e]jercer el control
inmediato de legalidad de los actos de carácter general dictados por
autoridades nacionales con fundamento y durante los estados de excepción”.
[25] El artículo 55 de la Ley 137 de
1994 señala: “Corte Constitucional. La Corte Constitucional ejercerá el
control jurisdiccional de los decretos legislativos dictados durante los
Estados de Excepción de manera automática, de conformidad con el numeral 7 del
artículo 241 de la Constitución, dentro de los plazos establecidos en su
artículo 242 y de acuerdo con las condiciones previstas en el Decreto 2067 del
4 de septiembre de 1991 o normas que lo modifiquen”.
[26] Corte Constitucional, sentencia
C-216 de 1999.
[27] Corte Constitucional, sentencia
C-216 de 1999.
[28] La Corte ha aclarado que el
estado de excepción previsto en el artículo 215 puede tener diferentes
modalidades, dependiendo de los hechos que motiven su declaratoria. Así, se
procederá a declarar la emergencia económica, cuando los hechos que dan lugar a
la declaración se encuentren relacionados con la perturbación del orden
económico; social, cuando la crisis que origina la declaración se encuentre
relacionada con el orden social; y ecológica, cuando sus efectos se proyecten
en este último ámbito. En consecuencia, también se podrán combinar las
modalidades anteriores cuando la crisis que motiva la declaratoria amenace con
perturbar estos tres órdenes de forma simultánea, quedando, a juicio del
presidente de la República, efectuar la correspondiente valoración y plasmarla
así en la declaración del estado de excepción.
[29] Decreto 333 de 1992.
[30] Decreto 680 de 1992.
[31] Decretos 1178 de 1994, 195 de
1999, 4580 de 2010 y 601 de 2017.
[32] Decreto 80 de 1997.
[33] Decreto 2330 de 1998.
[34] Decretos 4333 de 2008 y 4704 de
2008.
[35] Decreto 4975 de 2009.
[36] Decretos 2963 de 2010 y 1170 de
2011.
[37]  Este capítulo se ha apoyado en
las consideraciones contenidas entre otras, en las sentencias C-465 de 2017, C-466 de 2017 y C-467 de 2017. Varios
de los párrafos corresponden a transcripciones literales de dichas sentencias.
[38] Sobre el juicio de finalidad se
ha pronunciado la Corte Constitucional en las sentencias C-146 de 2009, C-172,
C-224 de 2009, C-225 de 2009, C-226 de 2009, C-218 de 2011, C-223 de 2011,
C-224 de 2011, C-225 de 2011, C-227 de 2011, C-240 de 2011, C-241 de 2011,
C-672 de 2015, C-409 de 2017, C-434 de 2017, C-437 de 2017, C-465 de 2017,
C-466 de 2017 y C-467 de 2017.
[39] El artículo 10 de la Ley 137 de
1994 señala: “Finalidad. Cada una de las medidas adoptadas en los decretos
legislativos deberá estar directa y específicamente encaminada a conjurar las
causas de la perturbación y a impedir la extensión de sus efectos”.
[40] La Corte Constitucional en la
sentencia C-724 de 2015 señaló “Las medidas adoptadas por el Gobierno al
amparo de la declaratoria de emergencia económica, social y ecológica (i) deben
estar destinadas exclusivamente a conjurar la crisis y a impedir la extensión
de sus efectos; y (ii) deberán referirse a asuntos que tengan relación directa
y específica con el estado de emergencia”. En el mismo sentido, en la sentencia
C-700 de 2015 dispuso que el juicio de finalidad “[…] es una exigencia
constitucional de que todas las medidas adoptadas estén dirigidas a solucionar
los problemas que dieron origen a la declaratoria de los estados de excepción. En
otras palabras, es necesario que el articulado cumpla con una finalidad
específica y cierta”.
[41] Al respecto, es posible
consultar las sentencias C-145 de 2009, C-172 de 2009, C-224 de 2009, C-225 de
2009, C-884 de 2009, C-911 de 2009, C-912 de 2010, C-193 de 2011, C-218 de
2011, C-222 de 2011, C-223 de 2011, C-224 de 2011, C-225 de 2011, C-227 de
2011, C-240 de 2011, C-241 de 2011, C-242 de 2011, C-672 de 2015, C-409 de
2017, C-434 de 2017, C-437 de 2017, C- 465 de 2017, C-466 de 2017,  C-467 de
2017, C-468 de 2017 y C-517 de 2017.
[42] El artículo 47 de la Ley 137 de
1994 establece: “Facultades. En virtud de la declaración del Estado de
Emergencia, el Gobierno podrá dictar decretos con fuerza de ley, destinados
exclusivamente a conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus efectos. ||
Los decretos deberán referirse a materias que tengan relación directa y
específica con dicho Estado”.
[43] En este sentido, la sentencia
C-409 de 2017 precisó que “[l] a conexidad interna refiere a que las medidas
adoptadas estén intrínsecamente vinculadas con las consideraciones expresadas
por el Gobierno Nacional para motivar el decreto de desarrollo correspondiente”.
También en este sentido ver la sentencia C-434 de 2017.
[44] La sentencia C-724 de 2015
dispuso que “La conexidad en el control de constitucionalidad de los
Decretos legislativos dictados con base en la declaratoria del estado de
emergencia social, económica y ecológica, se dirige entonces a verificar
determinadas condiciones particulares, relacionadas con la vinculación de los
objetivos del Decreto con los motivos que dieron lugar a la declaratoria de
emergencia, y con los hechos que la ocasionaron”. También en este sentido
ver la sentencia C-701 de 2015.
[45] Sobre este juicio pueden consultarse
las sentencias C-225 de 2009, C-223 de 2011, C-224 de 2011, C-227 de 2011,
C-241 de 2011, C-409 de 2017, C-434 de 2017, C-466 de 2017 y C-467 de 2017.
[46] Corte Constitucional, sentencia
C-466 de 2017. En dicha providencia se reiteran las consideraciones de las
sentencias C-722 de 2015 y C-194 de 2011.
[47] Corte Constitucional,
sentencias C-224 de 2009, C-225 de 2009, C-224 de 2011, C-227 de 2011, C-241 de
2011, C-409 de 2017, C-434 de 2017, C-466 de 2017 y C-467 de 2017.
[48] Corte Constitucional, sentencia
C-466 de 2017, en la cual se reiteran las consideraciones de las sentencias
C-723 de 2015 y C-742 de 2015.
[49] El artículo 7 de la Ley 137 de
1994 señala: “Vigencia del Estado de Derecho. En ningún caso se podrá
afectar el núcleo esencial de los derechos fundamentales. El Estado de
Excepción es un régimen de legalidad y por lo tanto no se podrán cometer
arbitrariedades so pretexto de su declaración. Cuando un derecho o una libertad
fundamentales puedan ser restringidos o su ejercicio reglamentado mediante
decretos legislativos de Estados de Excepción, estos no podrán afectar el
núcleo esencial de tales derechos y libertades”.
[50] Corte Constitucional, sentencia
C-149 de 2003, reiterada, entre otras, en las sentencias C-224 de 2009, C-241
de 2011 y C-467 de 2017.
[51] El juicio de intangibilidad ha
sido desarrollado por este tribunal en las sentencias C-136 de 2009, C-145 de
2009, C-224 de 2009, C-225 de 2009, C-884 de 2010, C-911 de 2010, C-912 de
2010, C-219 de 2011, C-224 de 2011, C-226 de 2011, C-227 de 2011, C-240 de
2011, C-241 de 2011, C-409 de 2017, C-434 de 2017, C-466 de 2017 y C-467 de
2017.
[52] Ver sentencias C-224 de 2009,
C-225 de 2009, C-224 de 2011, C-227 de 2011, C-241 de 2011, C-409 de 2017,
C-434 de 2017, C-466 de 2017 y C-467 de 2017.
[53] El artículo 47 de la Ley 137 de
1994 establece: “Facultades. En virtud de la declaración del Estado de
Emergencia, el Gobierno podrá dictar decretos con fuerza de ley, destinados
exclusivamente a conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus efectos. ||
Los decretos deberán referirse a materias que tengan relación directa y
especifica con dicho Estado. || Parágrafo. Durante el Estado de Emergencia, el
Gobierno podrá establecer nuevos tributos o modificar los existentes. En estos
casos las medidas dejarán de regir al término de la siguiente vigencia fiscal,
salvo que el Congreso, durante el año siguiente, les otorgue carácter
permanente”.
[54] El artículo 49 de la Ley 137 de
1994 señala: “Reforma, adiciones o derogaciones de medidas. El Congreso
podrá, durante el año siguiente a la declaratoria del Estado de Emergencia,
reformar, derogar, o adicionar los decretos legislativos que dicte el Gobierno
durante dicho Estado, en aquellas materias que ordinariamente son de iniciativa
gubernamental. || También podrá, en cualquier momento, ejercer estas
atribuciones en relación con las materias que sean de iniciativa de sus
miembros”.
[55] El artículo 50 de la Ley 137 de
1994 establece: “Derechos sociales de los trabajadores. De conformidad con
la Constitución, en ningún caso el Gobierno podrá desmejorar los derechos
sociales de los trabajadores mediante los decretos legislativos dictados
durante el Estado de Emergencia”.
[56] Esta corporación se ha referido
a la necesidad de motivar las incompatibilidades en las sentencias C-136 y
C-146, C-225/09; C-218, C-223, C-224, C-225, C-22/11; C-671, C-672/15; C-409,
C-434, C-437, C-466 y C-467/17.
[57] El artículo 12 de la Ley 137 de
1994 dispone que “Los decretos legislativos que suspendan leyes deberán
expresar las razones por las cuales son incompatibles con el correspondiente
Estado de Excepción”.
[58] Al respecto se ha referido este
tribunal en las sentencias C-146 de 2009, C-172 de 2009, C-224 de 2009, C-225
de 2009, C-226 de 2009, C-884 de 2010, C-911 de 2010, C-912 de 2010, C-193 de
2011, C-218 de 2011, C-224 de 2011, C-225 de 2011, C-226 de 2011, C-227 de
2011, C-240 de 2011, C-241 de 2011, C-671 de 2011, C-672 de 2015, C-409 de
2017, C-434 de 2017, C-437 de 2017, C-465 de 2017, C-466 de 2017 y C- 467 de
2017.
[59] El artículo 11 de la Ley 137 de 1994 dispone que “[l]os decretos legislativos deberán
expresar claramente las razones por las cuales cada una de las medidas
adoptadas es necesaria para alcanzar los fines que dieron lugar a la
declaratoria del estado de excepción correspondiente”.
[60] De acuerdo con la sentencia
C-179 de 1994, el control de los decretos legislativos de emergencia no debe
centrarse solamente en examinar si existen normas particulares que regulen la
misma materia. La importancia del requisito de necesidad radica en que el
presidente de la República no incurra en un ejercicio arbitrario de las
facultades extraordinarias. Se pretende “impedir que se cometan abusos o
extralimitaciones”.
[61] Sobre el juicio de
proporcionalidad es posible consultar las sentencias C-136 de 2009, C-145 de
2009, C-146 de 2009, C-172 de 2009, C-224 de 2009, C-225 de 2009, C-226 de
2009, C-884 de 2010, C-911 de 2010, C-912 de 2010, C-193 de 2011, C-218 de
2011, C-219 de 2011, C-222 de 2011, C-223 de 2011, C-224 de 2011, C-225 de
2011, C-226 de 2011, C-227 de 2011, C-240 de 2011, C-241 de 2011, C-671 de
2015, C-409 de 2017, C-434 de 2017, C-437 de 2017, C-466 de 2017 y C-467 de
2017.
[62] El artículo 13 de la Ley 137 de
1994 dispone que “[l]as medidas expedidas durante los Estados de Excepción
deberán guardar proporcionalidad con la gravedad de los hechos que buscan
conjurar. La limitación en el ejercicio de los derechos y libertades sólo será
admisible en el grado estrictamente necesario, para buscar el retorno a la
normalidad”.
[63] Corte Constitucional, sentencias C-916 de 2002, C-149 de 2003, C-225 de 2009,
C-227 de 2011, C-467 de 2017, entre otras.
[64] Al respecto se pueden consultar
las sentencias C-136 de 2009, C-146 de 2009, C-224 de 2009, C-225 de 2009,
C-224 de 2011, C-227 de 2011, C-241 de 2011, C-671 de 2015, C-672 de 2015,
C-409 de 2017, C-434 de 2017, C-437 de 2017, C-466 de 2017 y C-467 de 2017.
[65] El artículo 14 de la Ley 137 de
1994 señala: “No discriminación. Las medidas adoptadas con ocasión de los
Estados de Excepción, no pueden entrañar discriminación alguna, fundada en
razones de raza, lengua, religión, origen nacional o familiar, opinión política
o filosófica […]”.
[66] Sobre el particular, cabe
resaltar que dicho listado de categorías sospechosas no es taxativo, pues de
conformidad con el artículo 26 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y
Políticos “la ley prohibirá toda discriminación”.
[67] En este sentido, en la
sentencia C-156 de 2011, esta Sala explicó que el juicio de no discriminación
pretende hacer efectivo “el principio de igualdad ante la ley del artículo
13 de la Constitución Política, en la medida en que establece que todas las
personas recibirán el mismo trato y no se harán distinciones basadas en
criterios de raza, lengua, religión, origen familiar, creencias políticas o
filosóficas”.
[68] Según lo establecido en el
artículo 17 de la Ley 1444 de 2011, modificado por el artículo 17 de la Ley
1967 de 2019, son un total de 18 ministerios.
[69] El Decreto 815 de 2020 fue
publicado el 4 de junio de 2020. Consultar el Diario Oficial número 51.335 del
4 de junio de 2020.
[70] Corte Constitucional, Sentencia
C-350 del 2020.
[71] Como lo confirma el parágrafo 3
ibidem.
[72] Exigencia que se encuentra en
pronunciamientos como la Sentencia C-324 de 2009.
[73] Sobre el amplio margen de
configuración en la materia, ver Sentencias C-175 de 2020 y C-255 de 2020.
[74] En el numeral Tercero de la
parte resolutiva de la Sentencia C-458 de 2020 se dispuso “Declarar la
EXEQUIBILIDAD del artículo 2 del Decreto Legislativo 639 de 2020, a excepción
del numeral 2º de la disposición mencionada, que se declara EXEQUIBLE bajo el
entendido de que la persona que carezca de la obligación de inscribirse en el
registro mercantil puede demostrar su calidad de empleador mediante la Planilla
Integrada PILA”.
[75] El artículo 5 del Decreto
Legislativo 677 de 2020 modificó el artículo 8 del Decreto Legislativo 639 de
2020, eliminando el ordinal 4 que se encontraba previsto en su versión
original.
[76] En dicha oportunidad se indicó
que ambas compartían i) la inexistencia de un fin lucrativo para sus asociados,
ii) la existencia independiente a la personalidad jurídica de sus asociados,
iii) el desarrollo de actividades de beneficio social, mientras que sólo se
distinguían frente a aspectos de orden tributario.
[77] ARTICULO 1º Confirmase
el reconocimiento hecho por el Poder Ejecutivo en la Sociedad Nacional de la
Cruz Roja como institución de asistencia pública y como auxiliar del Ejército
de Colombia.
[78] Por otra parte, en la Ley 852 de 2003 “Por
medio de la cual se protege y regula la misión y las actividades humanitarias
de la Sociedad Nacional de la Cruz Roja Colombiana, se le brindan garantías
para su ejercicio y se dictan otras disposiciones”, se adoptaron para dicha
sociedad los principios fundamentales del Movimiento Internacional de la Cruz
Roja y de la Media Luna Roja “[d]e acuerdo con la XX Conferencia
Internacional de la Cruz Roja celebrada en Viena en 1965 y los Estatutos del
Movimiento Internacional de la Cruz Roja y de la Media Luna Roja, aprobados por
la XXV Conferencia Internacional de la Cruz Roja celebrada en Ginebra en 1986”.
[79] ARTICULO
22. ENTIDADES QUE NO SON CONTRIBUYENTES.  No son contribuyentes del
impuesto sobre la renta y complementarios y no deberán cumplir el deber formal
de presentar declaración de ingresos y patrimonio, de acuerdo con el
artículo 598 del presente Estatuto, la
Nación, las entidades territoriales, las Corporaciones Autónomas Regionales y
de Desarrollo Sostenible, las áreas metropolitanas, la Sociedad Nacional de la
Cruz Roja Colombiana y su sistema federado, las superintendencias y las
unidades administrativas especiales, siempre y cuando no se señalen en la ley
como contribuyentes.
Así mismo, serán no contribuyentes no
declarantes las sociedades de mejoras públicas, las asociaciones de padres de
familia; los organismos de acción comunal; las juntas de defensa civil; las
juntas de copropietarios administradoras de edificios organizados en propiedad
horizontal o de copropietarios de conjuntos residenciales; las asociaciones de
exalumnos; las asociaciones de hogares comunitarios y hogares infantiles del
Instituto Colombiano de Bienestar Familiar o autorizados por este y las
asociaciones de adultos mayores autorizados por el Instituto Colombiano de
Bienestar Familiar.
Tampoco serán contribuyentes ni declarantes
los resguardos y cabildos indígenas, ni la propiedad colectiva de las comunidades
negras conforme a la Ley 70 de 1993.
[80] En efecto, en la Sentencia
C-459 de 2020 se dispuso en el numeral primero de la parte resolutiva “Declarar EXEQUIBLE el Decreto Legislativo
677 de 2020, a excepción de los apartados normativos de que tratan los
restantes resolutivos”, sin que en los numerales
subsiguientes se contenga mención alguna al parágrafo 2 del artículo 2 del
Decreto Legislativo 639 de 2020, modificado por el artículo 1 del Decreto
Legislativo 677 de 2020.
[81] Corte Constitucional, Sentecia
C- 459 de 2020.
[82] “ARTICULO
67. DEFINICION. Se entiende por sustitución de {empleadores} todo
cambio de un {empleador} por otro, por cualquier causa, siempre que subsista la
identidad del establecimiento, es decir, en cuanto éste no sufra variaciones
esenciales en el giro de sus actividades o negocios”.
[83] “ARTICULO
68. MANTENIMIENTO DEL CONTRATO DE TRABAJO. La sola sustitución de
{empleadores} no extingue, suspende ni modifica los contratos de trabajo
existentes”.
[84] Véase Estatuto Tributario,
artículo 365.
[85] Ibídem.
[86] Ibídem.
[87] Consejo de Estado, Sala de lo
Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, Sentencia del 18 de julio del 2018,
Exp.: 25000-23-27-000-2011-00365-01 (20607).
[88] Corte Constitucional, Sentencia
C-883 del 2011.
[89] Véase, Corte Constitucional,
entre otras, las Sentencias C-445 del 1995, C-120 del 2004, C-129 del 2004,
C-913 del 2003 y C-883 del 2001.
[90] Véase, Corte Constitucional,
entre otras, las Sentencias C-776 de 2003, C-100 de 2014, C-492 de 2015, C-209
de 2016, C- 265 de 2019, C-520 de 2019 y C-593 de 2019.
[91] Consejo de Estado, Sala de lo
Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, Sentencia del 6 de agosto del 2020,
Exp.: 05001-23-33-000-2013-01177-01 (22979).
[92] Véase, Corte Constitucional,
entre otras, las Sentencias C-225 de 1995, C-1060A de 2001, C-052 de 2016, C-
129 de 2018 y C-265 de 2019.
[93] Consejo de Estado, Sala de lo
Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, Sentencia del 18 de julio del 2018,
Exp.: 25000-23-27-000-2011-00365-01 (20607).
[94] Véase, Corte Constitucional,
entre otras, las Sentencias C-222 del 1995, C-129 de 2018 y C-265 del 2019.
[95] Véase, Corte Constitucional,
entre otras, las Sentencias C-225 de 1995, C-1060A de 2001, C-052 de 2016, C-
129 de 2018 y C-265 de 2019.
[96] En relación con la amplia
facultad legislativa del Congreso para configurar y fijar los elementos de un
tributo, véase: Corte Constitucional. Sentencias C-625 de 2003, C-664 de 2009,
C-209 de 2016 y C-333 de 2017, entre otras.
[97] Véase, Corte Constitucional,
entre otras, las Sentencias C-393 del 2016, C-333 de 2017 y C-265 del 2019.
[98] Corte Constitucional, Sentencia
C-602 de 2015.
[99] Véase, Corte Constitucional,
entre otras, las Sentencias C-709 de 1999, C-1060A de 2001 y C-602 de 2015.
[100] Que según los datos de la
encuesta integrada de hogares (GRIH) - Mercado Laboral del Departamento
Nacional de Estadística, revelados el 29 de mayo de 2020, para el mes de
abril de 2020, la tasa de desempleo del total nacional fue 19,8%, lo que
significó un aumento de 9,5 puntos porcentuales frente al mismo mes del
año pasado (10,3%). La tasa global de participación se ubicó
en 51,8%, lo que representó una reducción de 10,4 puntos
porcentuales frente a abril del 2019 (62,2%). Finalmente, la tasa de ocupación
fue 41,6%, presentando una disminución de 14,2 puntos porcentuales
respecto al mismo mes del 2019 (55,8%). Que según el mismo documento, la
tasa de desempleo en el total de las 13 ciudades y áreas metropolitanas
fue 23,5%, lo que representó un aumento de 12,4 puntos porcentuales
frente al mismo mes del año pasado (11,1%). La tasa global de
participación se ubicó en 53,8%., lo que significó una reducción de
11,4 puntos porcentuales frente a Abril del
2019 (65,2%). Entre tanto, la tasa de ocupación fue 41,2%, lo que representó
una disminución de 16,7 puntos porcentuales respecto al mismo mes del
2019 (57,9%). Que desagregando por sectores el análisis del impacto, se
evidencia que todos los sectores redujeron el número de ocupados a
excepción al de suministro de electricidad, gas, agua y gestión de
desechos. DL 815 del 2020, parte motiva, página 7.
[101] “Que las decisiones de
confinamiento, junto con otras medidas relacionadas con la reducción de
la movilidad, la aglomeración y la congregación en los sitios
públicos, generan una de las distintas actividades económicas, el
empleo, la industria y el comercio, en particular del sector empresarial,
conformado por aquellas personas naturales y jurídicas, que no puede·
seguir operando en condiciones normales y encuentra dificultades para mantener
su actividad económica y, por lo tanto, para cumplir con sus obligaciones
para con sus trabajadores, proveedores y demás acreedores. Que de
conformidad con el comunicado de la Federación Nacional de Comerciantes
-FENALCO-, del 28 de abril de 2020, titulado "Situación actual del
comercio y solicitud de la declaración de un nuevo Estado de Emergencia
Económica, Social y Ecológica", esa entidad comparte las
solicitudes que como gremio ha extendido al Gobierno Nacional, en torno al
impacto del COVID-19 en el sector y que para ello estimó que el 38% del
comercio anuncia cierres o ingreso a la Ley de Insolvencia  Ley 1116 de 2006- y
el 69% de los empresarios dice que tendrá que disminuir su personal entre
un 25% y un 75%. Que según FEDESARROLLO en su comunicado de prensa del 21
de abril de 2020 en el que se hace una actualización de su
pronóstico de la actividad económica, se reducen las expectativas
de crecimiento del PIS colombiano, pronosticando un decrecimiento del PIS entre
-2.7% y -7.9%. Esta actualiZación respondió a que los efectos sobre
economía colombiana del COVID-19 ha estancado las actividades asociadas
al comercio, transporte, turismo, servicios de comida, entretenimiento y
construcción, lo que se ha traducido en un choque de demanda con una
pérdida de empleos en la que los hogares reducen sus niveles de consumo”.
DL 815 del 2020, parte motiva, páginas 9 y 10.
[102] Según lo dispuesto en la parte
motiva del DL 815 del 2020, página 11, “(…) la asignación de subsidios
tendientes a preservar el empleo contribuye a cumplir y preservar principios
constitucionales y postulados esenciales del Estado Social de Derecho (…). Que,
a la luz de lo anterior, y con el objetivo de mitigar el deterioro de las
condiciones económicas y las consecuencias adversas generadas por la
pandemia del nuevo Coronavirus COVID-19 anteriormente descritas, se justificó
crear un programa social de apoyo al empleo que permita realizar un aporte
estatal temporal a las empresas del país, para que con él paguen
los salarios de sus trabajadores.
[103] Según lo dispuesto en el
artículo 368 del E.T son agentes de retención o de percepción, entre otras,
todas las personas jurídicas que, sin excepción alguna, por sus funciones intervengan en
actos u operaciones en los cuales deben por expresa disposición legal efectuar
la retención o percepción del tributo correspondiente.
[104] M.P. Alberto Rojas Ríos.
[105] De acuerdo con la resolutiva, la sentencia decidió “Declarar
INEXEQUIBLE el segmento “en el que conste que el postulante es contribuyente
del Régimen Tributario Especial.”, contenido en el parágrafo 1º del artículo 2º
del Decreto 639 de 2020”.
[106] En ese sentido, la sentencia determinó finalmente, la exequibilidad
de los artículos 1, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9 10, 11, 12 y 13 del Decreto Legislativo
639 de 2020, así como del artículo 2º relacionado con los beneficiarios del
programa, “a excepción del numeral 2º de la disposición mencionada, que se
declaró exequible, en el entendido de que la persona que carezca de la
obligación de inscribirse en el registro mercantil puede demostrar su calidad
de empleador mediante la Planilla Integrada PILA”. De igual manera, se declaró
exequible el parágrafo 2º de ese mismo precepto, relativo al deber de los
beneficiarios de contar con un depósito en una entidad financiera vigilada por
la Superintendencia Financiera, “bajo el entendido de que además incluye a los
productos de depósito de las entidades vigiladas por parte de la
Superintendencia de Economía Solidaria”. Por último, el numeral 1º del artículo
2º del Decreto 639 de 2020 fue declarado exequible igualmente en la ponencia,
pero “en el entendido que se refiere a las personas jurídicas constituidas
antes del estado de emergencia económica, social y ecológica declarado mediante
el Decreto 637 del 6 de mayo de 2020”.
[107] M.P. Richard S. Ramírez Grisales
[108] En el entendido que se refiere a los beneficiarios del Programa de
apoyo al empleo formal - PAEF constituidos antes del estado de emergencia
económica, social y ecológica declarado mediante el Decreto 637 del 6 de mayo
de 2020
[109] También se declararon “CONDICIONADAMENTE EXEQUIBLES las expresiones
¨La configuración de estos supuestos no conlleva responsabilidad para quienes
participen en la implementación de este programa¨, contenidas en el artículo 3º
del Decreto Legislativo 677 de 2020, en cuanto modificó el parágrafo 3º del
artículo 4º del Decreto Legislativo 639 de 2020, bajo el entendido que las
mismas no constituyen cláusulas de inmunidad o de irresponsabilidad para los
servidores públicos, sino que aluden a la necesidad de que la valoración del
dolo o culpa grave, presupuesto de la eventual responsabilidad en los casos
allí previstos, debe tener en cuenta las condiciones de apremio y urgencia en
las que se enmarca la implementación del programa”.
[110]V.gr., el fomento a las empresas constituidas como personas
jurídicas, con exclusión de las naturales; la exigencia de que las entidades
sin ánimo de lucro beneficiarias perteneciesen al régimen tributario especial;
la definición de una fecha particular en la que las empresas beneficiarias
debieron constituirse para la concesión del apoyo propio del PAEF; la necesidad
de que dichas empresas estuviesen inscritas en el registro mercantil; y la
exigencia de cuenta bancaria para la obtención del beneficio
[111] M.P. Alejandro Linares Cantillo.
[112]Las personas jurídicas, consorcios, uniones temporales, personas
naturales y establecimientos educativos no oficiales de educación formal con
licencia de funcionamiento expedida por la secretaría de educación.
[113] Según la resolutiva de la sentencia en mención, se dijo lo
siguiente: “Tercero. Declarar EXEQUIBLE el artículo 2 del Decreto Legislativo
815 de 2020, mediante el cual se modifica el artículo 2 del Decreto
Legislativo 639 del 8 de mayo de 2020, modificado a su vez por el Decreto
Legislativo 677 del 19 de mayo de 2020, con las siguientes salvedades: (…) (ii)
Declarar CONDICIONALMENTE EXEQUIBLE el numeral 2, en el entendido según el cual
la persona que no tenga la obligación de inscribirse en el registro mercantil
puede demostrar su calidad de empleador mediante la Planilla Integrada PILA”.
Esta posición se replica en el parágrafo 6º del mismo artículo.
[114] Según la resolutiva de la sentencia en mención, se dijo lo
siguiente: “Tercero. Declarar EXEQUIBLE el artículo 2 del Decreto
Legislativo 815 de 2020, mediante el cual se modifica el artículo 2 del Decreto
Legislativo 639 del 8 de mayo de 2020, modificado a su vez por el Decreto
Legislativo 677 del 19 de mayo de 2020, con las siguientes salvedades: (…)  ii)
Declarar INEXEQUIBLES las expresiones “que estén obligadas a presentar declaración
de renta o en su defecto declaración de ingresos y patrimonio, así como
información exógena en medios magnéticos por el año gravable 2019”, contenida
en el numeral 1º del parágrafo 1º”.
[115] Se condicionó “en el entendido que se refiere a las
personas jurídicas constituidas antes del estado de emergencia económica,
social y ecológica declarado mediante el Decreto 637 del 6 de mayo de 2020”.
[116] Ver Corte Constitucional,
entre otras, la Sentencia C-028 de 2019.
[117] Sobre el particular, véase:
Escuela Nacional Sindical. Una aproximación al Covid-19 y su incidencia en
el mundo del trabajo doméstico en Colombia. 2020. Disponible en: https://ail.ens.org.co/wp-content/uploads/sites/3/2020/05/UNA-APROXIMACIO%CC%81N-AL-COVID-19-Y-SU-INCIDENCIA-EN-EL-MUNDO-DEL-TRABAJO-DOME%CC%81STICO-EN-COLOMBIA.pdf