T-344-13
REPUBLICA DE COLOMBIA
Sentencia
T-344/13
PRINCIPIO DE INMUNIDAD DE JURISDICCION Y ACCION DE
TUTELA CONTRA ORGANISMOS INTERNACIONALES PARA OBTENER LA PROTECCION DEL DERECHO
DE PETICION-Procedencia
INMUNIDAD RELATIVA DE LOS ESTADOS Y DE LOS AGENTES
DIPLOMATICOS EN MATERIA LABORAL
DERECHO DE PETICION ANTE MISION DIPLOMATICA DE ESPAÑA
EN COLOMBIA-Debe responder solicitud
de ciudadano, en virtud de contrato de trabajo
Con fundamento en el artículo 23 de la Constitución, la
Corporación ha sostenido que las misiones o delegaciones de Estados u
organizaciones internacionales, no son autoridades de derecho público, porque
no ejercen mando sobre los ciudadanos del territorio nacional; ni tampoco son
personas de derecho privado que realizan funciones de carácter público o
prestan un servicio público. Por lo tanto, en principio, no estarían obligadas
a responder los derechos de petición que elevan los ciudadanos por motivos de
interés general o particular. No obstante, también ha reconocido que existe una
excepción; se trata de la contestación a solicitudes suscritas por ciudadanos
que sostienen o han sostenido una relación de subordinación con la misión,
delegación u organismo de derecho internacional. Tal como sucede en virtud de
un contrato de trabajo. A juicio de la Corporación, responder una petición
respetuosa no pone en riesgo la soberanía del Estado u organización al que se
representa.
DERECHO DE PETICION ANTE MISION DIPLOMATICA DE ESPAÑA
EN COLOMBIA-Criterios para resolver
peticiones
(i)
Cuando la respuesta a la petición no amenace la soberanía, independencia e
igualdad de los Estados; y en el caso de los organismos y agencias
internacionales, no ponga en riesgo la autonomía que necesitan para el
cumplimiento de su mandato; (ii) Cuando de la respuesta a la petición dependa
la protección de los derechos fundamentales al mínimo vital, al trabajo y a la
seguridad social de quien tenga una relación de subordinación respecto de la
misión diplomática o el organismo internacional; (iii) Cuando de la respuesta a
la petición presentada dependa la protección de derechos laborales y
prestacionales de connacionales y residentes permanentes del territorio
nacional.
PRINCIPIO DE INMUNIDAD RESTRINGIDA EN EL AMBITO
LABORAL-Jurisprudencia de la Corte
Suprema de Justicia
El artículo 235 de la Constitución
confirió a la Corte Suprema de Justicia la competencia para conocer de todas
las controversias de los agentes diplomáticos, establecidos en el derecho
internacional. La Convención de Viena de 1961 sobre Relaciones Diplomáticas
señala taxativamente los asuntos en los cuales existe inmunidad de
jurisdicción, por los cuales no pueden ser juzgados los agentes diplomáticos
por las autoridades del Estado receptor. En materia laboral guardó silencio la
Convención, y la lectura restrictiva que debe servir como primer criterio de
interpretación del tratado, no permite entender que existe una inmunidad de
jurisdicción laboral, englobada en la inmunidad de jurisdicción civil, como lo
sostuvo la Corte Suprema de Justicia, en sus pronunciamientos, proferidos antes
de la Constitución de 1991. Lo anterior debe armonizarse las normas sobre
inmunidad contenidas con el artículo XXXI de la Convención de Viena de 1961,
con el artículo XXXIII de la misma, que señala que los jefes de misión están
obligados a cumplir las normas sobre seguridad social del Estado receptor, en
relación con todos los trabajadores que no estén exceptuados por el numeral 2°
del mimos artículo, y que sean nacionales del Estado receptor o tengan su residencia
permanente en él. Esta norma no permite diferenciaciones entre trabajadores que
prestan servicios a los agentes o quienes prestan servicios a la misión. La
protección que otorga el artículo señalado diferencia entre trabajadores
nacionales o que tienen residencia permanente en el territorio receptor, y
aquellos que no caben bajo ninguno de esos presupuestos. Esa protección, en
consonancia con el párrafo anterior, se entiende completa cuando esos
trabajadores cuentan con los mecanismos para exigir la protección derivada de
la relación suscrita con la misión o el representante de la misma.
ACCION DE TUTELA CONTRA EMBAJADA DE ESPAÑA-Improcedencia para reconocimiento y pago de
prestaciones económicas, por cuanto el accionante puede acudir a la jurisdicción
ordinaria laboral
DERECHO DE PETICION ANTE MISION DIPLOMATICA DE ESPAÑA
EN COLOMBIA-Orden a la Embajada para
responder de fondo la solicitud presentada
Referencia: expediente T-3775126
Acción de tutela presentada José David
Duitama Borda contra la Misión Diplomática de España en Colombia.
Magistrada ponente:
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
Bogotá,
D.C., catorce (14) de junio dos mil trece (2013)
La
Sala Primera de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los
Magistrados María Victoria Calle Correa, Mauricio González Cuervo y Luis
Guillermo Guerrero Pérez, en ejercicio de sus competencias constitucionales y
legales, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
En
el proceso de revisión de los fallos proferidos, en primera instancia, por la
Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Seccional de la Judicatura de
Cundinamarca, el veinticuatro (24) de julio de dos mil doce (2012), y en
segunda instancia, por la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo
Superior de la Judicatura, el veinticuatro (24) de octubre de dos mil doce
(2012), dentro del proceso de tutela de José David Duitama Borda contra la
Misión Diplomática de España en Colombia.
El
proceso de la referencia fue seleccionado para revisión por la Sala de
Selección Número Dos, mediante auto proferido el quince (15) de febrero de dos
mil trece (2013).
I.
ANTECEDENTES
El
señor José David Duitama Borda presentó acción de tutela contra la Misión Diplomática
de España en Colombia, por la presunta vulneración de sus derechos
fundamentales a la vida digna, al trabajo, a la seguridad social y de petición.
Explicó el actor que laboró en la misión accionada por más de 30 años, y
aseguró que dicha relación no se ejecutó en cumplimiento de las normas
constitucionales y legales vigentes en nuestro ordenamiento interno, para la protección
de los derechos de los trabajadores; considera, por tanto, que la afectación de
sus derechos constitucionales se origina en que la Embajada demandada suscribió
su contrato de trabajo sin el cumplimiento de tales garantías. A continuación, la
Sala pasa a mostrar los hechos concretos que dieron lugar a la acción, la
respuesta de la accionada, y de las entidades vinculadas, y las decisiones
objeto de revisión.
1.
Hechos
1.1.
Sostuvo el actor que se vinculó a la Oficina Comercial de la Embajada de España
en Colombia, el 21 de junio de 1978, mediante contrato de trabajo a término fijo,
por 5 años, para desempañar el cargo de secretario, con una asignación mensual
de seiscientos dólares (US600), más una bonificación extraordinaria que le era
reconocida en época de navidad. Manifestó que una vez venció el plazo
inicialmente pactado, un funcionario de oficina le manifestó que “mientras
ninguna de las partes lo diera por terminado, automáticamente quedaba
prorrogado por otros cinco (5) años y así sucesivamente”. Adujo que la
última prórroga – de 5 años- se extendía hasta el 20 de junio de 2013, pero se
terminó de forma anticipada el 13 de enero 2012,
1.2.
Que en el momento de la terminación unilateral se desempeñaba como analista
de mercado adjunto de la Embajada, con una asignación mensual de cuatro mil
trescientos treinta dos dólares con cuarenta siete centavos (US$4.332.47). Sostuvo
que sus funciones consistían en “iniciar la contabilidad de la oficina y su
majeo; rendición de cuentas ante las Oficinas Centrales; atender las visitas
Comerciales del España, preparando agendas de trabajo; notas sectoriales,
asesorías y acompañamientos; coordinar la participación de España en la Feria
Internacional de Bogotá.” Y que para realizar tales funciones, durante los
primeros 15 años, trabajaba entre 10 y 14 horas diarias.
1.3.
Señaló, sin precisar en qué fecha, que las “oficinas centrales”
ordenaron, además del pago del salario, el pago de (i) una mensualidad extraordinaria
en junio de cada año, la cual fue suspendida en el año 2007; y (ii) “una
partida que se inició con unos 10 dólares y que correspondía a unos trienios;
es decir, que cada tres años nos pagaban esa suma más uno (1) o dos (2)
dólares, desconociendo la forma en que ésta se liquidaba”.
1.4. Por otra parte, el peticionario relató que el 21
de diciembre de 1993 suscribió un documento elaborado por el Consejero
Económico y Comercial de la oficina Comercial de la Embajada de España, Jorge
Cabezas Fontanilla, mediante el cual el actor aceptaba acogerse al régimen
laboral contenido en la Ley 50 de 1990 “por la cual se introducen reformas al Código Sustantivo del Trabajo y se
dictan otras disposiciones”. Afirmó que no estuvo de acuerdo con suscribir
el documento señalado. Sobre la situación acontecida, sostuvo:
“En el año 1993,
el jefe de la oficina impositivamente me trasladó al régimen de la Ley 50,
traslado al que me opuse, decisión que le causó mucho disgusto. Informándome
verbalmente que si quería continuar laborando, tenía que aceptar y firmar los
documentos aceptando el acogimiento a dicho régimen suscribiendo los documentos
elaborados por él y en papelería con membrete de la oficina, que entre otras
decía: “Además voluntariamente a partir de la fecha me acojo al nuevo régimen
laboral Colombiano Ley 50 de 1990” y declaraba, que los importes que había
recibido como pago parcial de cesantías, cubrían la totalidad de las cesantías
su retroactividad e intereses hasta el 31 de diciembre de 1992, situación contraria
a la verdad, en la medida que estos dos ítems, nunca me los pagaron;
obviamente, la firma del mencionado no se hizo conforme lo contempla la Ley Colombiana,
por voluntad propia, mediante una solicitud libre y voluntaria del empleado y
la presentación personal de la firma ante un Notario o autoridad competente.”
(…)
“Con base en lo
anterior, la liquidación total de mis cesantías e intereses no se hizo hasta el
21 de diciembre de 1993, fecha a partir de la cual se efectuó el supuesto
acogimiento al régimen de Ley 50 de 1990.
(…)
Sobre el engaño de que fui objeto repliqué mediante
comunicaciones de diciembre 16 de 2005, 31 de enero de 2006; 15 de febrero de
2007 y 10 de junio de 2010.”
1.5.
Luego, relató de forma cronológica algunos hechos adicionales sobre las
condiciones en las que desarrollo su contrato laboral:
“Para el periodo
entre 1978 y 2005, no me reconocieron intereses sobre la cesantía; éstos fueron
reconocidos a partir de 2006.[1]
Entre el 20 de junio de 1978 y el año 1992, la
liquidación del auxilio de cesantía no fue retroactivo.
Fue afiliado al Instituto de Seguros Sociales, diez
años después, o sea, en el año 1988.
Sobre los anticipos del auxilio de cesantías, siempre
se me efectuó una retención fiscal del 8%, lo que quiere decir que no me han
pagado la totalidad de dicha prestación.
Con ocasión de las deudas contraídas con sus
trabajadores en la misión diplomática Colombiana, el Gobierno Español propuso
suscribir un acuerdo conciliatorio de pago de intereses del 12% y de la
devolución  fiscal del 8% –derechos irrenunciables- que me negué a suscribir
por cuanto el valor compensatorio representaba para el suscrito U$7.290.47,
mucho menos del diez por ciento de las acreencias laborales pendientes.”
1.6.
Como hechos que antecedieron a la terminación de la relación laboral, el
accionante sostuvo:
“Encontrándome
en vacaciones, mediante escrito recepcionado en mi domicilio el día 20 de
diciembre de 2011 denominada públicamente como “COMUNICACIÓN DE EXTENSIÓN DE
CONTRATO”, se me dio de “BAJA” a partir del 15 de diciembre de 2011,
comunicación de la cual me notifiqué personalmente el día del reintegro de mis
vacaciones (Enero 13 de 2012), dejando constancia que me reservo el derecho a
reclamar “….el reconocimiento de los derechos laborales ciertos, indiscutibles
e irrenunciables.”
Como bien consta en la prueba documental que acompaño,
mis vacaciones fueron aprobadas del 1 de diciembre de 2011 al 12 de enero de
2012, inclusive, el día 10 de noviembre de 2011.
En diciembre 22 del 2011 recibí el pago parcial de mi
sueldo, trienios y pago extra (Prima) parcial, trienios y paga extra de
trienios, sin que se me reconociera la totalidad de mi sueldo de diciembre y la
totalidad de la prima del año 2011 de lo cual dejé constancia.
La liquidación final de mis prestaciones sociales,
como la totalidad de los salarios devengados en el mes de diciembre de 2011 y
la totalidad de la prima correspondiente a dicho mes, hasta la fecha no me han
sido cancelados; toda vez, que el contrato fue terminado unilateralmente en los
términos antes enunciados, sin que mediara tampoco, el pago de la indemnización
correspondiente.”
1.7.
Sobre su situación actual de salud, económica y familiar, el señor José David manifestó
(i) que recibe una pensión de vejez por parte del ISS por valor mensual de
siete millones de pesos ($7.000.000). De su calidad de pensionado, adujo, la
Embajada de España tuvo conocimiento en el momento en que le fue reconocido el
derecho; (ii) que tiene una sociedad conyugal vigente, y sus tres hijos también
están casados, y conviven con sus cónyuges; y (iii) que padece de diabetes, por
lo cual requiere tratamiento permanente.
1.8.
Finalmente, señaló que el 30 de enero de 2012 radicó en la Embajada de España
un documento en la que, después de narrar los hechos que son también objeto de
tutela, solicitó al Jefe de la Misión, Embajador Nicolás Martín Cinto, acceder
a las siguientes pretensiones:
“Ordenar a quien
corresponda, el reconocimiento y pago del reajuste en el auxilio de cesantía,
hasta el momento de la liquidación del contrato, con base en el régimen de
liquidación retroactiva.
Ordenar a quien corresponda el reconocimiento y pago
de los intereses de cesantía con fundamento en la Ley 52 de 1975.
Ordenar a quien corresponda, el reconcomiendo y pago a
título de indemnización, el valor adicional a los intereses de las cesantías
causados conforme lo estípula el artículo 1°, numeral 3° de la Ley 52 de 1975.
Ordenar a quien corresponda, el reconocimiento y pago
de la paga extra (salario adicional mensual) a partir del mes de junio de 2006,
en adelante.
Ordenar a quien corresponda, el reconocimiento y pago
de los salarios, trienios y prima devengados en los meses de diciembre de 2011
y hasta enero 12 de 2012.
Ordenar a quien corresponda, el reconocimiento y pago
de las cesantías y vacaciones proporcionales, al momento de la terminación
unilateral del contrato de trabajo.
Ordenar a quien corresponda, el reconocimiento y pago
a título de indemnización moratoria, de un día de salario por cada día de mora,
desde el momento en que tales derechos salariales y prestacionales se hicieron
exigibles, hasta el momento en que se efectúe su pago.
Ordenar a quien corresponda, el reconocimiento y pago
a título de indemnización, de los salarios dejados de devengar desde el momento
de la terminación unilateral del contrato de trabajo, hasta el vencimiento de
la última prórroga del mismo; es decir hasta el 21 de junio de 2013.
Ordenar a quien corresponda, el reconocimiento y pago
de la indexación laboral o corrección monetaria de las obligaciones laborales
adeudadas, desde el momento en que estas se hicieron exigibles, hasta el
momento en que se efectúe su pago, de conformidad la sentencia (…)
Ordenar a quien corresponda, el reconocimiento y pago
de los intereses moratorios a que hubiere lugar sobre el valor total de las
acreencias adeudadas, desde el momento en que las obligaciones se hicieron
exigibles, hasta el momento en que se efectúe su pago.
Ordenar a quien corresponda, el reconocimiento y pago
de los demás derechos que resultaren probados dentro del presente trámite
administrativo.”
Esta
solicitud, de conformidad con lo afirmado por el accionante, no fue contestada
por la Embajada accionada.
1.9.
Con base en los hechos narrados, el señor José David Duitama Borda solicitó al
juez de tutela (i) ordenar a la Embajada de España dar respuesta inmediata a la
reclamación elevada el 30 de enero de 2012; y (ii) dilucidar de fondo el
conflicto suscitado con la Embajada, en virtud del contrato laboral suscrito en
el año 1978.
2.
Respuesta de la Embajada de España
A
través del Ministerio de Relaciones Exteriores de Colombia, el Embajador
Nicolás Martín Cinto, redactó la Nota Verbal No. 373 de 2012, para contestar la
acción de tutela presentada en su contra, en la que señaló: “habida cuenta que
el Sr. Duitama Borda, prestaba sus servicios laborales en la Oficina Económica
y Comercial en Colombia, dependiente del Ministerio de Economía y
Competitividad, y que se encuentra en domicilio distinto a esta sede, el
mencionado oficio ha sido trasladado a la referida Oficina a fin de que elabore
el escrito solicitado en auto del 10 de julio de 2012, relativo a la Acción de
Tutela radicado Único núm.:250001102000201200551”.[2]
3.
Sentencias objeto de revisión
3.1.
El 24 de julio de 2012 la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo
Seccional de la Judicatura de Cundinamarca profirió sentencia de primera
instancia, tutelando el derecho fundamental de petición del actor, y ordenando
a la Embajada de España en Colombia responder de fondo y de manera detallada la
solicitud de información presentada por accionante el 30 de enero de 2012.
3.1.1.
Estimo ese despacho que la jurisprudencia constitucional y laboral de la Sala
de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia sostienen que las misiones
y delegaciones diplomáticas acreditadas en el país gozan de inmunidad de
jurisdicción restringida cuando la controversia que se suscita entre ellas
y un ciudadano colombiano, o residente permanente  en nuestro territorio, es de
naturaleza laboral. Que con base en estos precedentes, podía pronunciarse la
Sala sobre las pretensiones del actor.
3.1.2.
Señaló la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Seccional de la
Judicatura de Cundinamarca que la Corte Constitucional ha sostenido que las
misiones o delegaciones diplomáticas acreditadas en el país están obligados a
responder las peticiones elevadas por ciudadanos colombianos o residentes
permanentes en el territorio, una vez que se verifique que la contestación de
la solicitud elevada no amenaza la soberanía, independencia e igualdad del
Estado acreditante, y que de la respuesta a la petición dependa la protección
de los derechos fundamentales al mínimo vital, al trabajo y a la seguridad
social de una persona que tenga o haya tenido una relación de subordinación con
la entidad diplomática u organismo internacional. Adicionalmente dijo:
“Se estima que
los supuestos anotados no lesionan el principio de inmunidad restringida de los
organismos internacionales y las misiones diplomáticas, porque no sólo son
respetuosas de del artículo 9° de la Constitución Política; también tiene en
cuenta que en virtud de la jurisprudencia constitucional, los privilegios e
inmunidades de los Estados y las agencias internacionales huéspedes en Colombia
no son absolutos, comoquiera que está supeditados a la garantía de intereses
superiores como la independencia, igualdad y soberanía de los Estados y la
autonomía de los organismos internacionales
De igual manera, dichos supuestos no son contrarios al
principio de prevalencia de los derechos fundamentales, porque reconocen la
obligación del Estado colombiano de asegurar la defensa de los derechos de las
personas sometidas a su jurisdicción, cuando esos derechos sean vulnerados por
personas naturales o jurídicas que gozan inmunidad.
En este sentido, los supuestos enunciados guardan
correspondencia con los fundamentos esenciales por los cuales las inmunidades y
privilegios otorgados a los organismos de derecho internacional sin
constitucionales, y al mismo tiempo con el reconocimiento  que ha hecho la
jurisprudencia sobre el carácter restringido de la inmunidad de jurisdicción,
particularmente en materia laboral.”
3.1.3.
Dadas las anteriores consideraciones, la Sala concluyó que la Embajada de
España vulneró el derecho fundamental de petición del señor José David Duitama
al negarse a responder la solicitud de información que presentara el 30 de
enero de 2012, la cual estaba obligada a contestar tal embajada, teniendo
además en cuenta que había sostenido con el actor una relación laboral por más
de 30 años.
3.2.
El señor Embajador de España, Nicolás Martín Cinto, impugnó el fallo de primera
instancia. Consideró que la providencia de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria
del Consejo Seccional de la Judicatura de Cundinamarca no respetó los
postulados generales de tratamiento de las misiones diplomáticas vigentes en
Colombia, en virtud de la Convención de Viena sobre Relaciones Diplomáticas,
sobre la inmunidad de jurisdicción en este caso, para asuntos relativos a las
peticiones elevadas por un ciudadano nacional el país receptor. Además,
manifestó estar en desacuerdo con el juez de la cusa, por tratar el asunto
suscitado con el accionante como de carácter laboral; explicó:
“Contrario a las
consideraciones de la Honorable Sala Disciplinaria, lo hechos mencionados por
el demandante no pueden enmarcarse dentro del ámbito laboral, y sobre este
justificar la competencia se esta Sala y el sentido del fallo, al invocar la
excepción a la inmunidad de jurisdicción en asuntos laborales, teniendo en
cuenta que el foro de discusión del sub-lite no es el laboral.
En el derecho de petición se está intentando generar
una confesión que es propia esa sí, de un asunto laboral, al versar la petición
elevada sobre aspectos prestacionales, para lo cual el tutelante tiene otros
mecanismos, y no obstante se basa en otro derecho –no laboral- como es el de petición
para obtener un pronunciamiento de la Misión Diplomática.
La Corte Suprema de Justicia, máxima autoridad en
aspectos laborales en Colombia, ha sentado jurisprudencia al respecto y ha
determinado la improcedencia de las acciones de tutela que pretendan amparar el
derecho de petición, en contra de las Misiones Diplomáticas. La Sala de
casación Laboral en fallos del 21 de marzo de 2012, Rad. 37637 y del 2 de mayo
de 2012 ha sido clara al determinar en idénticos casos al actualmente
estudiado, que la acción de tutela se encuentra dentro del poder jurisdiccional
frente al cual existe inmunidad y por no acreditarse alguna de las excepciones
contempladas en el artículo XXXI de la citada Convención, no procede.
(…)
Es evidente que la Misión que presido, se encuentra
protegida por la inmunidad de jurisdicción en virtud de las normas
internacionales vinculantes para las autoridades jurisdiccionales colombianas.
Asimismo, yerra la Sala al citar los precedentes
jurisprudenciales e indicar que los supuestos fácticos desarrollados por las
Altas Cortes, en los cuales concede el amparo constitucional, son similares a
los que hoy nos ocupan, la única afinidad existente, como se expone en el fallo
es que el extremo pasivo es una Misión Diplomática, supuesto fáctico
insuficiente pata dar pie a la aplicación de los precedentes jurisprudenciales.
Igualmente las sentencias citadas, hacen relación a debates en materia de
derechos laborales, los cuales no se discuten en esta oportunidad, y si así se
hiciera no sería esta la Autoridad competente para conocerlos por configurarse
la falta de jurisdicción.”
El
señor Embajador solicitó al juez de tutela revocar la sentencia proferida en
primera instancia dentro del trámite de la referencia, sobre la base de que
alegar “una clara ausencia de competencia e improcedencia de la acción de
tutela, en procura de defender el derecho de petición, en contra de las
misiones diplomáticas, por estar en contra de lo dispuesto por la Convención de
Viena sobre Relaciones Diplomáticas del 18 de abril de 1961, aprobada por
Colombia mediante la Ley 6° de 1972”.
3.3.
En segunda instancia, la Sala Jurisdiccional Disciplinaria de la Consejo
Superior de la Judicatura, en providencia del 24 de octubre de 2012, revocó el
fallo impugnado y declaró la improcedencia de la acción. Afirmó que la Embajada
de España en Colombia no tiene legitimación por pasiva para ser parte del
proceso de tutela objeto de revisión.
A juicio
de la Sala, la falta de legitimación por pasiva tiene dos fundamentos. Primero,
que en virtud de la sentencia T-883 de 2005[3]
de esta Corporación, las misiones diplomáticas no son autoridades públicas en
tanto no ejercen poder sobre los ciudadanos, ni se trata de particulares
que ejercen funciones publicas o prestan un servicio público; por lo tanto, no
son sujetos pasivos del derecho de petición en los términos del artículo 23 de la
Constitución. Segundo, que al actor le asiste el derecho de reclamar el pago de
las prestaciones laborales derivadas del contrato de trabajo suscrito con la Embajada
de España, pero no a través de la acción de tutela. Sostuvo al respecto que
tanto la jurisprudencia constitucional como la de la Corte Suprema de Justicia
en su Sala de Casación Laboral, han reconocido que las misiones y delegaciones
acreditadas en Colombia tienen inmunidad de jurisdicción restringida en
materia laboral; es decir, que dada una controversia surgida a propósito de un
contrato de trabajo, las misiones o delegaciones pueden ser objeto de acción
judicial. No obstante, para ello, es preciso que el ciudadano presuntamente
afectado acuda al proceso ordinario laboral ante la Corte Suprema de Justicia.
4.
Pruebas solicitadas en sede de revisión
4.1.
Por auto del 19 de abril de 2013, se solicitó a la Embajada de España en
Colombia, informar sobre el contrato de trabajo celebrado con el accionante en
1978, y que estuviera vigente hasta el 13 de enero de 2012.
4.2. En documento suscrito por el señor Embajador de
España Nicolás Martín, dirigido al Ministerio de Relaciones Exteriores, y
radicado en la Secretaría de la Corporación el 2 de abril del año en curso se
anota:
“La Embajada de España saluda muy atentamente al
Honorable Ministerio de relaciones Exteriores, y tiene el honor de adjuntar a
la presente copia del Oficio OPT-A-160/2013 de fecha 23 de abril de 2013 que
remite la Secretaría General de la Honorable Corte Constitucional, relativa a
la acción de tutela instaurada por D. José David Duitama Borda contra esta
Representación Diplomática.
Por lo anterior y siguiendo el contenido de la Nota
Verbal DIGP No. 33527, de ese honorable Ministerio, esta Embajada agradecerá se
sirva informar a la Honorable Corte Constitucional que el conducto autorizado
para actuar entre las Misiones Diplomáticas y las Autoridades colombianas es a
través de ese honorable Ministerio de Relaciones Exteriores.
La Embajada de España aprovecha la oportunidad para
reiterar a ese Honorable Ministerio de Relaciones Exteriores, las seguridades
de su más alta y distinguida consideración.”
4.3
El 30 de abril de 2013 se profirió nuevo auto en el cual se requirió a la
accionada para que en el término improrrogable de 3 días, diera cumplimiento a
lo ordenado en la providencia suscrita el 19 de abril de 2013. Reiteró el
despacho la postura de diferentes Salas de Revisión que integran la Corte
Constitucional, de acuerdo con la cual la Corporación es competente para conocer
de las acciones de tutelas contra misiones o delegaciones diplomáticas
acreditadas en Colombia, por ciudadanos que les hayan prestados sus servicios
laborales, cuando quiera que se esté frente a la presunta vulneración del goce
efectivo de derechos fundamentales.[4]
4.4.
El 17 de junio de 2013, el Director General del Protocolo del Ministerio de
Relaciones Exteriores, Juan Claudio Morales Paredes, remitió nueva
comunicación, con un contenido idéntico del documento allegado el 2 de abril de 2013.
II.
CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
1.
Competencia
Esta
Sala de Revisión de la Corte Constitucional es competente para revisar el fallo
de tutela proferido dentro del trámite de referencia, con fundamento en lo
dispuesto por los artículos 86, inciso 3°, y 241, numeral 9°, de la
Constitución Política, en concordancia con los artículos 33, 34, 35 y 36 del
Decreto 2591 de 1991.
2.
Problemas jurídicos a tratar
2.1.
De conformidad con los antecedentes fácticos descritos, este despacho considera
que es preciso pronunciarse a propósito de si a la luz de la Constitución, los
instrumentos internacionales de derecho público, y la jurisprudencia de esta
Corte, es admisible que la Embajada de España no responda la petición que elevó
el señor José David Duitama el 30 de enero de 2012, solicitando el reconocimiento
de algunas prestaciones que, a su juicio, la embajada le adeuda en razón del contrato
laboral celebrado en 1978 que estuvo vigente entre las partes hasta enero de
2012.
El
problema jurídico que debe entonces resolver la Sala es el siguiente: ¿vulnera
una misión o delegación extranjera acreditada en Colombia (Embajada de España) el
derecho fundamental de petición (art. 23 C.P.) de un ciudadano (José David Duitama Borda), cuando omite dar respuesta de fondo a una petición, en la que se
solicita el reconocimiento de prestaciones laborales, argumentando no estar
obligada a dar respuesta con fundamento en la inmunidad de jurisdicción,
no obstante la persona estuvo vinculada por 30 años al servicio de la embajada y
la contestación que rehúsa dar, es necesaria para garantizar el goce efectivo
de los derechos fundamentales del exempleado?
Para
responder este interrogante, la Sala reiterará la ratio decidendi  de la
sentencia T-667 de 2011,[5]
en la cual la Corporación estableció que no se viola la inmunidad y privilegios
que gozan los órganos de derecho internacional, por dar una respuesta a las
solicitudes respetuosas presentadas por ciudadanos, atendiendo el criterio de
subordinación entre la misión o delegación y la persona, y que de la respuesta
a la petición dependa el goce efectivo de los derechos constitucionales del
solicitante, especialmente, al mínimo vital, al trabajo y a la seguridad
social.
2.2.
Por otra parte, es necesario establecer si la acción objeto de revisión procede
para solicitar el reconocimiento y pago de las prestaciones laborales a las que
el accionante ha hecho referencia en sus escritos. Se advierte desde ya que la
jurisprudencia de la Corporación ha reconocido la procedencia de la acción
constitucional contra misiones o delegaciones acreditadas en el país, para la
protección de derechos fundamentales presuntamente vulnerados en virtud de una
relación laboral –inmunidad de jurisdicción restringida-. No obstante,
la procedencia en esos casos también está supeditada a los requisitos generales
de procedibilidad de la acción de tutela. En el caso concreto el accionante pretende,
además de obtener una respuesta a su solicitud por parte de la Embajada, se le
reconozca y ordene pagar las prestaciones laborales a las que cree tener
derecho. Sin embargo, de la relación fáctica de los hechos, puede deducirse que
el asunto que ocupa a la Sala no persigue evitar la ocurrencia de un perjuicio
irremediable; además la reclamación de tales derechos debe hacerse actor a
través de un proceso ordinario laboral ante la Sala de Casación Laboral de la
Corte Suprema de Justicia.
Como
se verá, la Sala Laboral de la Corte Suprema ha aceptado la tesis de la
inmunidad de jurisdicción restringida en materia laboral, tal como lo hace esta
Corte, por interpretación restrictiva de la Convención de Viena de 1961 y las
manifestaciones vigentes en el derecho internacional sobre las relaciones
laborales entre los Estado acreditarte y los nacionales del Estado receptor o
ciudadanos que tengan s residencia permanente en él. Posición plasmada por
ambos jueces en sus pronunciamientos judiciales.[6]
3.
La Embajada de España debe responder la solicitud elevada por el ciudadano
colombiano José David Duitama Borda, el 30 de enero de 2012, con el fin de que
el actor conozca el proceder de la accionada en relación a las prestaciones
laborales que presuntamente le adeuda, en virtud de la relación laboral
suscrita entre las partes el 21 de junio de 1978, vigente hasta el 13 de enero
de 2012.
3.1. Con fundamento en el artículo 23 de la Constitución, la
Corporación ha sostenido que las misiones o delegaciones de Estados u
organizaciones internacionales, no son autoridades de derecho público, porque
no ejercen mando sobre los ciudadanos del territorio nacional; ni
tampoco son personas de derecho privado que realizan funciones de carácter
público o prestan un servicio público. Por lo tanto, en principio, no estarían
obligadas a responder los derechos de petición que elevan los ciudadanos por
motivos de interés general o particular.[7] No obstante, también ha reconocido
que existe una excepción; se trata de la contestación a solicitudes suscritas
por ciudadanos que sostienen o han sostenido una relación de subordinación con
la misión, delegación u organismo de derecho internacional. Tal como sucede en
virtud de un contrato de trabajo. A juicio de la Corporación, responder una
petición respetuosa no pone en riesgo la soberanía del Estado u organización al
que se representa.
3.2. La Corte trató de hallar un equilibrio entre el derecho de
petición que asiste a los ciudadanos por disposición constitucional, y las
inmunidades y privilegios que tienen esos órganos, en virtud de los tratados de
derecho internacional que las crean y de la Convención de Viena sobre
Relaciones Diplomáticas de 1961. Para eso, consideró como requisito adicional,
que procede la contestación de la solicitud, cuando de esa respuesta dependa el
goce efectivo de los derechos fundamentales del ciudadano, especialmente, de su
derecho al mínimo vital, al trabajo y a la seguridad social.
3.3. Esta posición se estructuró en la
sentencia T-667 de 2011.[8]
En esa ocasión la Sala Novena de Revisión conoció del caso de una mujer que
presentó acción de tutela, en nombre propio y en representación de su menor
hija, contra la Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los
Derechos Humanos en Colombia. La parte actora elevó derecho de petición a esa
oficina solicitando información relacionada con la vinculación del señor Arturo
Díaz Alcendra a la entidad, padre de la menor, muerto en un accidente de
tránsito, con el fin de establecer si se cumplían los requisitos para acceder a
la pensión de sobrevivientes. La accionada contestó la comunicación señalando
que no se podía pronunciar de fondo por cuanto gozaba “de fuero especial y
de inmunidad contra rodo procedimiento judicial”.
3.3.1. En sus consideraciones la Sala
reiteró que la inmunidad de jurisdicción se encuentra fundamentada en tres
elementos; primero, el artículo 9° de la Constitución, el cual dispone que “las
relaciones exteriores del Estado se fundamentan en la soberanía nacional, en el
respeto a la autodeterminación de los pueblos y en el reconocimiento de los
principios del derecho internacional aceptados en Colombia”; luego, el
respeto por el principio de soberanía, independencia e igualdad de los
Estados,[9]
y la autonomía reconocida a los organismos y agencias internacionales para el
cabal cumplimiento de las funciones que les son asignadas; y finalmente, que
los privilegios e inmunidades de los Estados u organismos internacionales
acreditados en el país no son absolutos y que su constitucionalidad está
supeditada a que estén efectivamente encaminados a la defensa del principio de soberanía,
independencia e igualdad.[10]
Para apoyar este último criterio, es pertinente afirmar que desde sus inicios, la
Corte Constitucional ha sostenido  que los privilegios e inmunidades plenos no
son compatibles con los principios del Estado constitucional, porque aceptarlos
como absolutos implicaría sacrificar “las atribuciones que le competen como estado libre y soberano para
asegurar la defensa de los derechos de las personas sometidas a su jurisdicción”.[11]
3.3.2. Con base en lo anterior, la Sala
afirmó que esta Corporación, al admitir que los representantes diplomáticos de
los Estados y los organismos de derecho internacional acreditados no son
sujetos pasivos del derecho de petición “no ha tenido en cuenta aspectos de
vital importancia que permitan conciliar de mejor manera la prevalencia de
derechos fundamentales en el ordenamiento jurídico interno y el principio de
inmunidad de jurisdicción restringida de los organismos internacionales”. Y
señaló que desde la perspectiva del principio de inmunidad de jurisdicción
restringida, especialmente desarrollado para el ámbito laboral, y la defensa de
la soberanía del Estado colombiano “se considera que los organismo
internacionales si están obligados a dar respuesta directa a las peticiones
respetuosas presentadas por los ciudadanos en el territorio nacional” si se
cumplen, en principio, los siguientes criterios:
(i) Cuando la respuesta a
la petición no amenace la soberanía, independencia
e igualdad de los Estados; y en el caso de los organismos y agencias
internacionales, no ponga en riesgo la autonomía que necesitan para el
cumplimiento de su mandato
(ii) Cuando de la
respuesta a la petición dependa la protección de los derechos fundamentales al
mínimo vital, al trabajo y a la seguridad social de quien tenga una relación de
subordinación respecto de la misión diplomática o el organismo internacional
(iii) Cuando de la
respuesta a la petición presentada dependa la protección de derechos laborales y prestacionales de
connacionales y residentes permanentes del territorio nacional
Acto seguido, tuteló los derechos
fundamentales al mínimo vital y a la seguridad social de las peticionarias, y
ordenó a la Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los
Derechos Humanos en Colombia responder el derecho de petición presentado por la
accionante, con base en el cual la menor podría reclamar el recomiendo de la
pensión de su sobrevivientes de su padre.
3.4. En el caso concreto se tiene que señor José David Duitama
Borda radicó petición respetuosa en las instalaciones de la Embajada de España,
el 30 enero de 2012, solicitando al Embajador Nicolás Martín Cinto el reconocimiento
y pago de varias acreencias laborales, que considera le son adeudadas por
virtud del contrato laboral suscritos entre la partes, entre el 21 de junio de
1978 y el 13 de enero de 2012, en el cual el accionante se desempeñó como analista
de mercado de la Oficina Económica y Comercial de la Embajada.
3.4.1. En el escrito de contestación, el Embajador señaló que la
solicitud del actor fue remitida a la Oficina Económica y Comercial de la misión,
en la que el accionante prestaba sus servicios. En el escrito de impugnación del
fallo de primera instancia, proferida por la Sala Jurisdiccional del Consejo
Seccional de la Judicatura de Cundinamarca, que ordenó a la entidad contestar
la solicitud, el representante de la misión manifestó: “en el derecho de petición se está intentando generar
una confesión que es propia esa sí, de un asunto laboral, al versar la petición
elevada sobre aspectos prestacionales, para lo cual el tutelante tiene otros
mecanismos, y no obstante se basa en otro derecho –no laboral- como es el de
petición para obtener un pronunciamiento de la Misión Diplomática.”
3.4.2. El escrito presentado por el actor ante la Embajada el 30
de enero de 2012 fue radicado como una petición de interés particular, por razón
del contrato de trabajo que celebraron las partes y que se mantuvo por más de
30 años. A propósito de tal petición, en la sentencia fundacional que ha
servido a la Sala como precedente para proteger el derecho fundamental de petición
(T-667 de 2011), se advirtió que los derechos fundamentales protegidos, en
virtud de las respuestas que debe dar un organismo de derecho internacional, se
refieren, en principio, al mínimo vital, trabajo y la seguridad social.  No
obstante, el derecho fundamental a amparar en el caso concreto es el derecho a
acceder a la administración de justicia, teniendo en cuenta que el accionante
considera que la Embajada ha incumplido sus deberes como empleador.
3.4.4. Conforme a los precedentes antes citados, es factible
proteger el derecho fundamental de petición en este caso. Precisando que al
contestar la solicitud la Embajada accionada debe tener presente que la misma
debe ser de fondo, con lo cual ha querido significar esta Corporación que
debe ser un pronunciamiento completo y detallado sobre todos los asuntos
indicados en la petición.
3.5. En virtud del anterior, la Sala Primera de Revisión
protegerá el derecho fundamental de petición del señor José David Duitama, y en
consecuencia, ordenará a la Embajada de España en Colombia que en el término de
48 horas contadas a partir de la notificación del fallo, de respuesta al escrito
radicado en sus instalaciones el 30 de enero de 2012.
4.
Improcedencia de la acción de tutela para el reconocimiento y pago de
prestaciones económicas: ausencia de perjuicio irremediable, y existencia de un
mecanismo de defensa judicial eficaz para que el señor José David Duitama
solicite el reconocimiento de las prestaciones laborales a que cree tener
derecho en virtud del contrato de trabajo suscrito con la Embajada de España en
Colombia
4.1.
En virtud de las reglas de interpretación de los tratados, especialmente la
regla de interpretación restrictiva, de acuerdo con la cual los tratados
deben interpretarse “de buena fe, conforme al sentido corriente (…)”,
desarrolladas en el artículo 31 de la Convención de Viena sobre el Derecho de
los Tratados de 1969, esta Corporación ha señalado que de la lectura del
artículo XXXI de la Convención de Viena Sobre Relaciones Diplomáticas de 1961,
se puede concluir que las misiones o delegaciones diplomáticas acreditadas en
nuestro país no gozan de inmunidad de jurisdicción laboral –tesis de la
inmunidad restringida-. Diferentes Sala de Revisión han sostenido que lo
anterior se armoniza con el hecho de que el artículo XXXIII del mismo
instrumento señala que los agentes diplomáticos deben cumplir las normas que en
materia de seguridad social imponga el Estado receptor a los empleadores,
siempre y cuando se trata de trabajadores nacionales del país receptor o que
tengan su residencia permanente en él.
De
lo anterior se deprende que los ciudadanos colombianos o ciudadanos extranjeros
que tengan su residencia de forma permanente en el país, tienen derecho a
iniciar las acciones judiciales tendientes a la protección de sus derechos
constitucionales y legales, cuando quiera que en desarrollo de un contrato de
trabajo se hayan presentado controversias que deban ser resueltas por la
administración de justicia.
4.2.
Ahora bien, el artículo 235, numeral 5°, de la Constitución, confirió a la
Corte Suprema de Justicia la atribución para conocer de los negocios contenciosos
de los agentes diplomáticos acreditados en Colombia, para los casos previstos
por el derecho internacional. Sin embargo, en principio, la Sala de Casación
Laboral rechazó de plano, por falta de competencia jurisdiccional, varios procesos
ordinarios laborales que llegaron para su conocimiento, iniciados, en la
mayoría de los casos, contra embajadas de Estados extranjeros, y al menos en
dos casos, contra delegaciones internacionales acreditadas.[12]
4.2.1.
Como fundamento de la falta de competencia la Sala explicó que se debía interpretar
que la inmunidad de jurisdicción civil de que gozan los agentes
diplomáticos en virtud del artículo XXXI de la Convención de Viena, de 1961, incluye
la inmunidad de jurisdicción laboral, no contemplada expresamente en ese
instrumento. A esa conclusión llegó el Tribunal de cierre tras considerar que la
Convención de Viena de 1961, en la cual gran parte de su contenido hace
referencia a temas de derecho del trabajo y la seguridad social, no podía
excluir de su campo de regulación los conflictos jurídicos surgidos en razón de
los vínculos de naturaleza laboral entre los agentes diplomáticos, y por
ejemplo, los nacionales que fungían como sus criados particulares.[13] Por lo
tanto, al existir la inmunidad así reconocida, los conflictos de naturaleza
laboral quedaban sujetos a la jurisdicción del Estado acreditante, que
era con el que realmente se había establecido el vínculo jurídico –para
significar que la relación laboral no se suscribía con la persona del agente
diplomático, sino con el Estado al cual éste representaba-.[14]
4.2.2.
En el año 2007 la Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia modificó
la postura sostenida hasta entonces, a propósito de que no podía ejercer su
atribución jurisdiccional por tratarse de una sede diplomática, en el caso de Adelaida
García de Borrisow contra la Embajada del Líbano en Colombia,[15] en el que se pretendía
la declaratoria de la existencia de un contrato laboral con la embajada,
vigente entre el 1 de abril de 1981 y el 25 de noviembre de 2004, ésta última,
fecha en la cual el Embajador dio por terminado el contrato de trabajo
argumentando que de acuerdo con la legislación vigente en su país, las personas
sólo pueden trabajar hasta los 60 años. La tutelante solicitó como pretensión
principal el reconocimiento y pago de su pensión de jubilación, y de forma
subsidiaria, que la Embajada trasladara al ISS el bono pensional según el
cálculo actuarial respectivo, por la omisión que se presentó en la afiliación
de la accionante al Régimen de Seguridad Social.
La
Embajada del Líbano inició incidente nulidad contra el auto admisorio de la
demanda, alegando la inmunidad de jurisdicción que gozan los agentes
diplomáticos en el Estado receptor, por disposición de la Convención de Viena
de 1961. El 6 de mayo de 2008, la Sala negó la solicitud de nulidad con base en
la tesis de inmunidad de jurisdicción restringida en materia laboral y
afirmó su competencia para conocer de la acción. Sobre el particular se
consideró:
“La tesis que
otrora persistía sobre el carácter absoluto de la referida inmunidad de
jurisdicción de los Estados extranjeros, sometida a la máxima “par in parem
non habet imperium”, según la cual éstos no podían ser demandados ni
sometidos a los Tribunales de otros países, ha sido revaluada por autoridades
judiciales de latitudes foráneas. En efecto, ha quedado clara la distinción
entre los actos que realiza el Estado para el normal desempeñó de sus
funciones, en ejercicio de su soberanía, con aquellas en que interviene como
cualquier particular, evento en el cual está sujeto al conocimiento de jueces
nacionales.
La anterior posición adquiere aun mayor relevancia,
cuando se trata de proteger derechos laborales, de posibilitar el acceso a la
administración de justicia de los ciudadanos, y de respetar las prerrogativas
internacionales del trabajo como motor de desarrollo de las sociedades. Por
ello, la costumbre internacional se torna ahora en el sostén indispensable para
inaplicar, aunque relativamente, aquel principio que le impedía a ciertos
Estados someterse a otra jurisdicción, posición que, se insiste, fue morigerada
por el indiscutible cambio de los países con el advenimiento del período post
–industrial, y la consecuente globalización de la economía y del derecho.
Colombia ya no será indiferente a los nuevos cambios
progresistas que han motivado mayor dinamismo al derecho, constituyendo
precedentes judiciales que avalan la protección de los individuos,
especialmente del trabajador, en el sentido de otorgarle herramientas ágiles,
expeditas, que le garanticen un juicio justo. Aquellas épocas en que la
reclamación de las acreencias laborales de un trabajador que hubiese prestado
sus servicios a una Embajada o Misión Diplomática, con la consecuente
precariedad para acceder a la reclamación y con las limitaciones de distancia,
cultura, etc., que aumentaban los costos, fue superada. Sin duda, la paulatina
implementación en diversos países de la tesis relativa de inmunidad de
jurisdicción, contribuyó a repensar un sistema en que lo vital, es decir, las
garantías del acceso a la justicia de los trabajadores, fuera lo fundamental.
Sumado a lo anterior, la figura jurídica de la
aplicación de la costumbre internacional, a falta de instrumento idóneo que
regulara la inmunidad de jurisdicción en materia laboral, constituyó un
referente obligado para que esta Corte aceptara tal tesis y concluyera que,
cuando habitantes nacionales prestaran servicios a Misiones Diplomáticas de
otros países, y existiera controversia laboral, es procedente su conocimiento
bajo las leyes extranjeras si se acreditare sometimiento a las normas laborales
del país contratante; a las leyes colombianas si ello no se demostrare o las
partes así lo acordaren.
Ahora bien, habiendo quedado claro que hay
jurisdicción para conocer del litigio, cabe señalar que la competencia para
adelantar esta actuación está dada por el artículo 235 de la Constitución
Política, que confiere a la Corte Suprema de Justicia, entre otras
atribuciones, la de conocer todos los negocios contenciosos de los agentes
diplomáticos acreditados ante el Gobierno de la Nación, en los casos previstos
por el derecho internacional.”
Luego,
la Sala se pronunció sobre las pretensiones de la accionante y reiteró las
normas laborales internas en materia de salarios, indemnización por despido
injusto, la pensión sanción o restringida de jubilación, el traslado de bono
pensional y la indemnización moratoria. En la parte resolutiva de la sentencia,
decidió: (i) declarar la existencia de un contrato laboral entre la señora
Adelaida García y el Estado del Líbano, a través de su Embajada en Colombia,
desde el 1 de abril de 1981, al 24 de noviembre de 2004; y (ii) condenar al
Estado del Líbano, a través de su Embajada en Colombia, al pago a la accionante
de una suma determinada por concepto de indemnización por despido injusto y a  pagar
el valor del cálculo actuarial por el tiempo en que la demandante no estuvo
afiliada a la Seguridad Social, de acuerdo a la liquidación que realizare el
ISS.
4.2.3. En igual sentido, la Sala admitió
conocer  del proceso ordinario laboral iniciado por la señora Norys del Carmen
Consuegra de Gómez, contra el Embajador de República Dominicana. La accionante
acudió a la justicia ordinaria tras haber celebrado un contrato verbal el 6 de
septiembre de 1980, que continuó hasta el 2 de julio de 1999, para desempeñarse
como asistente del Embajador. La peticionaria renunció de forma voluntaria por
cumplimiento de la edad para pensionarse. La pretensión de la tutelante estaba encaminada
a que se le reconociera una pensión proporcional por los años laborados para la
misión.[16]
Como fundamento para admitir la acción, la Sala reiteró la tesis de la inmunidad
de jurisdicción restringida en materia laboral de las misiones y
delegaciones acreditadas en el país, fijada por esa misma Sala en el caso de
Adelaida García de Borrisow contra la Embajada del Líbano.[17]
4.3. En suma, el artículo 235 de la
Constitución, como se señaló al inicio de este acápite, confirió a la Corte
Suprema de Justicia la competencia para conocer de todas las controversias de
los agentes diplomáticos, establecidos en el derecho internacional. La
Convención de Viena de 1961 sobre Relaciones Diplomáticas señala taxativamente
los asuntos en los cuales existe inmunidad de jurisdicción, por los cuales no
pueden ser juzgados los agentes diplomáticos por las autoridades del Estado
receptor. En materia laboral guardó silencio la Convención, y la lectura
restrictiva que debe servir como primer criterio de interpretación del tratado,
no permite entender que existe una inmunidad de jurisdicción laboral, englobada
en la inmunidad de jurisdicción civil, como lo sostuvo la Corte Suprema de
Justicia, en sus pronunciamientos, proferidos antes de la Constitución de 1991.
4.3.1. Lo anterior debe armonizarse las
normas sobre inmunidad contenidas con el artículo XXXI de la Convención de
Viena de 1961, con el artículo XXXIII de la misma, que señala que los jefes de
misión están obligados a cumplir las normas sobre seguridad social del Estado
receptor, en relación con todos los trabajadores que no estén exceptuados por
el numeral 2° del mimos artículo, y que sean nacionales del Estado receptor o
tengan su residencia permanente en él. Esta norma no permite diferenciaciones entre
trabajadores que prestan servicios a los agentes o quienes prestan servicios a
la misión. La protección que otorga el artículo señalado diferencia entre
trabajadores nacionales o que tienen residencia permanente en el territorio
receptor, y aquellos que no caben bajo ninguno de esos presupuestos. Esa
protección, en consonancia con el párrafo anterior, se entiende completa cuando
esos trabajadores cuentan con los mecanismos para exigir la protección derivada
de la relación suscrita con la misión o el representante de la misma.
4.3.2. Por lo tanto, es pertinente
concluir que a partir del caso de Adelaida García de Borrisow contra la Embajada
del Líbano, los trabajadores nacionales o ciudadanos residentes de forma
pertinente en el territorio, que presente sus servicios a misiones,
delegaciones u organismo internacionales, cuentan con un mecanismo de
protección idóneo de sus derechos laborales. Esta posición se reafirma con el
hecho de que uno de los propósitos de la Convención de Viena sobre Relaciones Diplomáticas
de 1961, es no establecer privilegios e inmunidades para beneficiar a personas
en concreto, sino facilitar el cumplimiento y la eficacia de las funciones
diplomáticas, para lo cual se hace necesario, además, asegurar por vía del
procedente estabilidad y predictibilidad en la normatividad aplicable en caso
de controversias.
4.4. Así las cosas, considera esta Sala
que el proceso ordinario laboral ante la Sala Laboral de la Corte Suprema de
Justicia es el mecanismo eficaz de protección de los derechos laborales de los
trabajadores colombianos o ciudadanos que tienen su residencia permanente en el
país, cuando quiera que resulten desconocidos por una misión, delegación u
organismo de derecho internacional, en desarrollo de una relación laboral
regida por las normas internas en la materia.
4.5. La tesis de la
inmunidad de jurisdicción restringida en materia laboral, también fue adoptada
por la Corte Constitucional para conocer en sede de tutela sobre la presunta
vulneración de los derechos fundamentales de nacionales o ciudadanos que tengan
su residencia permanente en el país, en virtud de una relación laboral con una
misión o delegación extranjera debidamente acreditada.
4.5.1.
Por ejemplo, en la sentencia T-932 de 2010[18]
la Sala Novena de Revisión estudió la acción de tutela presentada por Isabel
Francisca Cote Gómez contra la Embajada de la República Bolivariana de
Venezuela en Colombia, después de realizar diferentes trámites para que la
Misión le explicara las razones por las cuales suspendió el pago de su pensión
de jubilación en el año 2004, y solicitando se le ordenara restablecer su pago.
Sostuvo la Sala que la tesis de la inmunidad de jurisdicción restringida
en materia laboral fue adoptada en la Convención de las Naciones Unidas sobre
Inmunidades Jurisdiccionales de los Estados Miembros de las Naciones Unidas,
del 2 de diciembre de 2004, aún no vigente en nuestro país.
4.5.2.
A juicio de la Sala, la misma postura ha sido reforzada en el derecho interno
por los siguientes hechos: (i) en mayo de 2004, el Ministerio de Relaciones
Exteriores elaboró una nota verbal dirigida a todas las Embajadas, Consulados y
Organismos acreditados en Colombia, en la cual les reiteró la obligación de
cumplir las normas laborales internas frente a los connacionales y residentes
permanentes en el territorio nacional, y (ii) la postura de la Sala de Casación
Laboral de la Corte Suprema de Justicia,
a partir del Auto del 13 de diciembre de 2007, por medio del cual se avocó el
conocimiento de la acción ordinaria laboral presentada por Adelaida García de
Borisssow contra la Embajada del Líbano, en la cual se ordenó a la accionada
indemnizar a la ciudadana por causa de un despido injusto.[19]
4.6.
No obstante, la acción constitucional encaminada en ese sentido, también esta
sometida a un control de procedibilidad.
4.6.1.
De la interpretación del artículo 86 de la Constitución Política, la Corte ha
concluido que la acción de tutela procede de manera excepcional para la
protección de los derechos fundamentales de las personas, cuando el afectado no
disponga de otro medio de defensa judicial, el medio existente no sea idóneo o
eficaz para la defensa de los derechos cuyo amparo se pretende,[20] o cuando se haya
interpuesto como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. Ahora
bien, la idoneidad y eficacia del medio judicial ordinario debe ser analizada
en cada caso concreto y respecto de los derechos fundamentales cuya protección
se reclama. Esta posición está respaldada en el artículo 6° del Decreto 2591 de
1991, “por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el
artículo 86 de la Constitución Política”, en el que se establece que la
existencia de otro medio de defensa judicial “será apreciada en concreto, en
cuanto a su eficacia, atendiendo las circunstancias en que se encuentra el
solicitante.”
4.6.2.
La controversia surgida entre el señor José David Duitama y la Embajada de
España en Colombia en relación con el contrato de trabajo que suscribieron en
el año 1978 y que finalizó en 2012, tiene por origen la inconformidad del
accionante por la falta de pago o pago inoportuno de algunas prestaciones
económicas que se causaron durante su vinculación a la Embajada. No obstante,
como se ha venido señalado en este apartado, existe como mecanismo eficaz de
protección sus derechos, el proceso ordinario laboral ante la Sala Laboral de la
Corte Suprema de Justicia. Ahora bien, el actor que reclama prestaciones
económicas tiene la carga de mostrar que prefiere acudir a la acción de tutela,
a pesar de la existencia de un medio judicial eficaz, para evitar la ocurrencia
de un perjuicio irremediable.[21]
Es decir, debe acreditar que la falta del pago de las acreencias laborales por
el empleador, afecta sus derechos fundamentales, especialmente su mínimo vital.
4.6.3.
En el caso concreto, la inminencia de ese perjuicio no está probada. En el
expediente de la referencia se tiene probado que el accionante recibe una
pensión cuyo valor le permite seguramente una vida en condiciones de dignidad
con su esposa, que es quien actualmente conforma su núcleo familiar, para
efectos del sostenimiento económico.[22]
4.6.4.
Dadas las anteriores circunstancias, no es posible afirmar que se acude a la
acción de tutela para evitar la ocurrencia de un perjuicio irremediable, y por
lo tanto, la Sala concluye que es exigible al señor José David Duitama Borda
acudir a la jurisdicción ordinaria para solucionar la controversia objeto de estudio
a través de esta sentencia.
4.7.
En consecuencia, la Sala confirmará parcialmente el fallo proferido por la Sala
Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, que revocó
el fallo proferido por la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo
Seccional de la Judicatura de Cundinamarca, que amparó el derecho de petición
del actor, en cuanto declaró la improcedencia de la acción, pero por las
consideraciones aquí expuestas en relación a la ausencia de perjuicio
irremediable y la existencia de un medio de defensa judicial idóneo para la
protección de los derechos laborales del señor José David Duitama Borda, pero
se concederá, como hizo el juez de primera instancia, en relación con el
derecho fundamental de petición, que debe ser respondido en forma detallada.
III.
DECISIÓN
En
mérito de lo expuesto, la Sala Primera de Revisión de la Corte Constitucional,
administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
Primero.- CONFIRMAR PARCIALMENTE
el fallo proferido por la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo
Superior de la Judicatura, el veinticuatro (24) de octubre de dos mil doce
(2012), que a su vez revocó la sentencia proferida por la Sala Jurisdiccional
Disciplinaria del Consejo Seccional de la Judicatura de Cundinamarca, el
veinticuatro (24) de julio de dos mil doce (2012), en cuanto declaró la
improcedencia de la presente acción, pero por las razones expuestas en esta
providencia; y modificarla en el sentido de TUTELAR el derecho
fundamental de petición del señor José David Duitama Borda, que debe ser
respondido en forma detallada por la Embajada de España en Colombia.
Segundo.-
ORDENAR al Embajador de España en
Colombia, señor Nicolás Martín Cinto, o a quien haga sus veces, que en el
término de tres (3) días, contados a partir de la notificación de esta
providencia, responda de fondo la solicitud presentada por el señor José David
Duitama Borda, el 30 de enero de 2012, en las instalaciones de la embajada.
Tercero.- La Embajada de España deberá enviar a la Corte
Constitucional copia de la respuesta que se dé al accionante, con base en
escrito presentado para el reconocimiento de sus prestaciones laborales.
Cuarto.- Por Secretaría General, LÍBRENSE las
comunicaciones a que se refiere el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Notifíquese,
comuníquese, publíquese e insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional.
Cúmplase.
MARIA VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
MAURICIO GONZALEZ CUERVO
Magistrado
LUIS GUILLERMO GUERRERO PEREZ
Magistrado
Ausente en comisión
MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ
Secretaria General
[1] Así lo manifestó el actor en la respuesta al auto de pruebas (folios 16 a 20 del cuaderno de revisión). En adelante siempre que se cite un folio se entenderá que
hace parte del cuaderno principal, a menos que se diga expresamente otra cosa.
[2] Al proceso fue vinculado el Ministerio del
Trabajo. El señor Diego Emiro Escobar Perdigón contestó le requerimiento
elevado por el juez de la causa, solicitado la improcedencia de la acción en
relación a esa entidad, por falta de legitimación por pasiva. Señaló que el
Ministerio no tiene y no ha tenido vínculos de carácter laboral con el señor
José David Duitama, y que no es ese organismo el llamado a responder por la
presunta vulneración de sus derechos fundamentales, especialmente, su derecho
de petición.
[3] Corte Constitucional, sentencia T-883 de 2005 (M.P. Rodrigo
Escobar Gil).
[4] Ver las sentencias T-633 de 2009 (M.P. Mauricio González
Cuervo), T-932 de 2010 (M.P. Luis Ernesto Vargas Silva), T-814 de 2011 (M.P.
Luis Ernesto Vargas Silva, S.V. María Victoria Calle Correa) y T-180 de 2012
(M.P. María Victoria Calle Correa).
[5] Corte Constitucional, sentencia T-667 de 2011 (MP. Luis Ernesto Vargas
Silva).
[6] Corte
Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral: radicación No. 32096, del 2 de
septiembre de 2008 (M.P. Camilo Tarquino Gallego) y radicación No. 41504 del 8
de septiembre de 2009 (M.P. Eduardo López Villegas).  Corte Constitucional, sentencias T-633 de 2009 (M.P. Mauricio González Cuervo), T-932
de 2010 (M.P. Luis Ernesto Vargas Silva), T-814 de 2011 (M.P. Luis Ernesto
Vargas Silva, S.V. María Victoria Calle Correa) y T-180 de 2012 (M.P. María
Victoria Calle Correa).
[7] Corte Constitucional, sentencia T-883 de 2005
(M.P. Rodrigo Escobar Gil).
[8] Corte
Constitucional, sentencia T-667 de 2011 (MP. Luis Ernesto Vargas Silva).
[9] En la sentencia C-137 de 1996 (MP. Eduardo Cifuentes Muñoz), en la
cual la Sala Plena de la Corporación estudió la Constitucionalidad de la Ley 208 de 1995 “por medio de la cual se
aprueba el 'Estatuto del Centro Internacional de Ingeniería Genética y
Biotecnología' hecho en Madrid el 13 de septiembre de 1983”, encontrando exequible
la ley y el tratado. A propósito del principio de soberanía, sostuvo la Corporación: “Del principio de soberanía, independencia e igualdad de los Estados se
deriva una regla de derecho internacional público, reconocida por la costumbre
y las convenciones internacionales en virtud de la cual los agentes y bienes de
Estados extranjeros deben ser inmunes frente a la actuación coercitiva de las
autoridades públicas de los Estados huéspedes. Este principio se hizo extensivo
a los funcionarios y bienes de las agencias o centros internacionales a fin de
garantizar, fundamentalmente, la independencia de dichos organismos en el
cumplimiento de sus funciones, donde quiera que, en virtud de un acuerdo
internacional, operaran”.
[10] Al respecto, en la sentencia C-137 de 1996 (MP.
Eduardo Cifuentes Muñoz) referenciada en el pie de página inmediatamente
anterior, la Sala Plena señaló: “(…) para que la
concesión de estos derechos y beneficios especiales resulte constitucional, se
requiere que concurra la defensa de los principios de independencia, soberanía
e igualdad - reciprocidad - entre los Estados. Son estos principios y no una
mera liberalidad o una imposición del derecho internacional, los que tornan
legítimas e incluso necesarias las garantías y privilegios que se conceden a
funcionarios de Estados extranjeros o de organismos internacionales en el
territorio de cada Estado.”
[11] Ibídem.
[12] Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral,
radicación No. 25811 del 13 de septiembre de 2006 (MP. Francisco Javier
Ricaurte Gómez; SV. Eduardo López Villegas) proceso en el cual se conoció del
recurso de casación interpuesto por el señor Edgar Enrique Caldas Vera contra
la sentencia proferida por el Tribunal Superior del Distrito Judicial de
Bogotá, el 31 de agosto de 2004, dentro del proceso ordinario laboral promovido
por el actor contra la Delegación de la Comisión Europea para Colombia y Ecuador (Unión Europea). El accionante solicitó a la
justicia ordinaria que se declarara que en la liquidación final de las
prestaciones sociales que le fueron reconocidas al momento de terminación de la
relación laboral suscrita con la delegación accionada, no se tuvieron en cuenta
todos los factores que constituyen salario (más el reajuste por anual por el
IPS), e igualmente el reajuste del salario en especie por concepto de medicina
prepagada. El Tribunal no accedió a las pretensiones de la parte actora, con fundamento
en que al no acreditarse  los factores salariales que pudieran aumentar el
valor del salario sobre el cual se efectuó la liquidación del contrato, no era
procedente reliquidar prestaciones tales como cesantías e intereses de
cesantías, primas de servicios y vacaciones. Al respecto de la petición para
que la medicina prepagada se considerara como salario en especie, se sostuvo
que esta no tenía esa connotación de salario en especie. Por su parte, la Sala de Casación Laboral estimó que la delegación accionada gozaba “de los mismos
derechos, privilegios e inmunidades diplomáticas que las acordadas a las
misiones diplomáticas acreditadas en la República de Colombia conforme a las disposiciones de la Convención de Viena sobre Relaciones Diplomáticas de 18 de
abril de 1961” (reconocido también en el Acuerdo entre el gobierno de la República de Colombia y la Comisión de las Comunidades Europeas relativo al establecimiento de la delegación de la Comisión Europea en la República de Colombia, así como, a los privilegios e inmunidades de la
delegación de las Comunidades Europeas en la República de Colombia,
firmado en Bruselas el 28 de octubre de 1992) y en consecuencia, no le
era posible a la Sala ejercer su atribución jurisdiccional en sede de casación
sobre el asunto discutido y decidió no casar la sentencia proferida por
el Tribunal. En el mismo sentido ver la sentencia proferida por la Sala de Casación Laboral, Radicación No. 30662 del 10 de octubre de 2006 (M.P. Isaura Vargas
Díaz, S.V. Eduardo López Villegas).
[13] Así se encuentra denominado por la Convención de Viena, en varios de sus artículos, incluido el artículo XXXIII.
[14] Esta postura estaba
vigente antes de la Constitución de 1991. Fue adoptada en una providencia del 2
de julio de 1987 de la Sala Plena de Casación Laboral, integrada por las
extinguidas secciones primera y segunda. Se expidió un auto que inadmitía la
demanda ordinaria laboral propuesta por el ciudadano Manuel María Delgado
Guerrero contra la Embajada de Estado Unidos en Colombia. Luego, se presentaron
varios casos, ya en vigencia de la Constitución de 1991. En todos ellos los ciudadanos solicitaron el reconcomiendo de las prestaciones laborales adeudadas
por la misión diplomática, pero la acción fue rechazada de plano por la Sala de Casación Laboral “por carecer de jurisdicción”. Ver por ejemplo: (1) Mario
Alfonso Cárdenas contra la Embajada de la República de Indonesia en Colombia (contrato de trabajo suscrito el 19 de marzo de 1990, vigente hasta el 5 de octubre
de 2001; cargo: conductor; causa de la terminación de la relación laboral:
presunta desmejora de las condiciones laborales por desafiliación del
trabajador a la seguridad social), M.P. Eduardo López Villegas, radicación No.
21549 del 21 de mayo de 2003. (2)  Saide Elias Mouannes contra la Embajada del Líbano (contrato de trabajo a término indefinido, suscrito el 18 de abril de
2000, vigente hasta diciembre de 2003; cargo: secretaria administrativa; causa
de terminación de la relación laboral: presunto despido por denuncia de acoso
sexual contra el Embajador), M.P. Luís Javier Osorio López, S.V. Eduardo López
Villegas, radicación No. 25680 del 14 de abril de 2005. (3) María Mercedes
Segura Ordóñez contra la Embajada del Reino de Marruecos (contrato de trabajo a
termino indefinido, suscrito el 10 de enero de 1986, vigente hasta el 30 de
junio de 2002; cargo: auxiliar de servicios varios; terminación unilateral por
parte del empleador), M.P. Camilo Tarquino Gallego, S.V. Eduardo López
Villegas, radicación No. 26159 del 15 de abril de 2005. Y (4) María Teresa
Zambrano Riveros contra la Embajada del Estado de Israel (contrato de trabajo
suscrito el 1 de febrero de 1991, vigente hasta el 31 de diciembre de 2003;
cargo: secretaria privada y asistente del Embajador; despido sin justa causa),
M.P. Gustavo José Gnecco Mendoza, S.V. Eduardo López Villegas, radicación No.
30734 del 31 de octubre de 2006.
[15] Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación
Laboral, radicación No. 32096, del 2 de
septiembre de 2008 (M.P. Camilo Tarquino Gallego).
[16] Corte Suprema de Justicia, Sala de casación Laboral, radicación
No. 41504 del 8 de septiembre de 2009 (MP. Eduardo López Villegas).
[17] Sin embargo, la Sala de Casación Laboral recientemente inadmitió la demanda presentada por el ciudadano
colombiano Ricardo Toledo García contra la Embajada de Estados Unidos en Colombia. Para tales efectos profirió el auto No. 009 del 21 de marzo de 2012, Corte
Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral, radicación No. 37637 (MP. Luis
Gabriel Miranda Buelvas). Sostuvo la Sala que la tesis de inmunidad de jurisdicción restringida en materia laboral, sólo
puede aplicarse en aquellos casos en que los procesos laborales hayan sido
presentados por ciudadanos (i) que hayan cumplidos funciones ajenas al objeto
mismo de la Misión; o (ii) que hayan prestado sus servicios como criados
particulares, es decir, aquellas personas que de acurdo con el artículo I
de la Convención de Viena de 1961, hacen parte del servicio doméstico de un
miembro de la misión y no son empleados del Estado acreditante. En el
caso que sometido a discusión, el señor Toledo García se desempeñó como técnico
de contabilidad al servicio de la misión diplomática accionada, es decir,
estaba por fuera del presupuesto establecido por la Sala, y la acción, como se advirtió, fue rechazada de plano.
[18] Corte Constitucional, sentencia T-932 de 2010 (M.P. Luis Ernesto
Vargas Silva).
[19] Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación
Laboral, radicación No. 32096, del 2 de
septiembre de 2008 (M.P. Camilo Tarquino Gallego).
[20] Por ejemplo, en la sentencia T-003 de 1992 (M.P. Jorge Gregorio
Hernández Galindo), la Corte Constitucional indicó que “(…) únicamente son
aceptables como medio de defensa judicial, para los fines de excluir la acción
de tutela, aquellos que resulten aptos para hacer efectivo el derecho, es
decir, que no tienen tal carácter los mecanismos que carezcan de conducencia y
eficacia jurídica para la real garantía del derecho conculcado.”
[21] En la sentencia SU-484 de 2008 (MP. Jaime Araujo Rentería), en la que se
analizaba el caso de varios trabajadores de los Hospitales Materno Infantil y
San Juan de Dios, que reclamaban el pago de prestaciones sociales adeudadas al
momento de terminación de la relación laboral, la Sala Plena de
la Corporación sostuvo: “(…) las pretensiones que están dirigidas, por
ejemplo, a obtener el pago
de salarios, el reconocimiento de prestaciones sociales, el reconocimiento o
reliquidación de pensiones, la sustitución patronal, el reintegro de
trabajadores y, en fin, todas aquellas prestaciones que derivan su causa
jurídica de la existencia de una relación laboral previa, en principio, no
están llamadas a prosperar por vía de la acción de tutela, en consideración al
criterio de subsidiaridad que reviste la protección constitucional. Esta
limitación encuentra su razón de ser en la existencia de otros medios
judiciales, v.gr., proceso ordinario laboral. No obstante, verificada la
existencia de otros medios que permitan garantizar el ejercicio del derecho
fundamental vulnerado o amenazado, resulta necesario el análisis de idoneidad y
efectividad de tal medio, tendiente a determinar si la acción de tutela resulta
procedente, con el fin de conceder un amparo transitorio, evitando la
materialización de un perjuicio irremediable.”
[22] Folio 18, cuaderno de revisión.