C-426-02
REPUBLICA DE COLOMBIA
Sentencia
C-426/02
CORTE CONSTITUCIONAL-Competencia
El artículo 241 de la
Carta Política le confía a la Corte Constitucional “la guarda de la integridad
y supremacía de la Constitución”. En cumplimiento de tal propósito, la
preceptiva citada le asigna a dicho órgano la función de ejercer el control de
constitucionalidad de las normas jurídicas, otorgándole plena competencia para
decidir sobre las demandas de inconstitucionalidad que formulen los ciudadanos
contra las leyes y decretos con fuerza de ley, “tanto por su contenido material
como por vicios de procedimiento en su formación”.
ACCION PUBLICA DE
INCONSTITUCIONALIDAD-Garantía de institucionalidad política
Conforme lo ha señalado
esta Corporación en abundante y reiterada jurisprudencia, la posibilidad de
promover acciones públicas en defensa de la Constitución y su consecuente
estudio por parte de un tribunal especializado, comporta una verdadera garantía
de institucionalidad política, en cuanto permite a los coasociados “ejercer un
control permanente sobre el organismo soberano a quien compete hacer las leyes,
facilitando la correspondiente anulación de aquellas normas que se expidan en
contravía de la Carta Fundamental o que resulten incompatibles con su texto.”
ACCION PUBLICA DE
INCONSTITUCIONALIDAD-Manifestación de los principios democrático y
pluralista/CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD-Límite en el ámbito de
competencia funcional/ACCION PUBLICA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Trámite
cuando efectivamente exista demanda
El hecho de que el control
de constitucionalidad de las leyes se active a través del ejercicio ciudadano
de un derecho político de aplicación inmediata, como es el de interponer
acciones públicas en defensa de la Constitución Política, constituye una
manifestación implícita de los principios democrático y pluralista, que a su
vez fija un límite en el ámbito de competencia funcional del organismo de
control, pues le impide a éste asumir de oficio la revisión de las normas
jurídicas, debiendo examinar tan sólo aquellas que han sido formalmente
acusadas ante su seno. En otras palabras, “implica que el trámite de la acción
pública sólo puede adelantarse cuando efectivamente haya habido demanda, esto
es, una acusación en debida forma de un ciudadano contra una norma legal”.
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos
mínimos
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos
formales y materiales/DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Competencia de la
Corte para conocer cargos sobre interpretación y aplicación de normas
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Cargos
relacionados con interpretación y aplicación de normas
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Razones
por las cuales disposiciones acusadas vulneran la Constitución
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Carga
procesal sustancial de definir claramente manera como disposición vulnera la
Constitución/DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Cargo directo de
inconstitucionalidad contra norma impugnada
En lo que hace a este
último requisito -el de consignar en el texto de la demanda el concepto o razón
en que se funda la solicitud de inexequibilidad-, habrá de precisar la Sala que
el mismo no constituye una mera exigencia formal cuya inobservancia pueda ser
superada o corregida por el juez durante el curso del proceso. Tal y como lo ha
sostenido esta Corte, el citado presupuesto comporta para el titular de la
acción pública una verdadera carga procesal de contenido sustancial, que lo
obliga a “definir con toda claridad la manera como la disposición desconoce o
vulnera la Carta Política”. Definición que se traduce, necesariamente, en la
formulación de por lo menos un cargo directo de inconstitucionalidad contra la
norma impugnada, que le facilite al operador jurídico cumplir fielmente el
objetivo propuesto con el juicio de inexequibilidad, como es el de establecer,
en abstracto, si hay lugar a una oposición objetiva y verificable entre la
norma impugnada y el conjunto de las disposiciones constitucionales.
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Indicación
directa y concreta como disposición acusada vulnera la Constitución/DEMANDA
DE INCONSTITUCIONALIDAD-Cargos indeterminados e indirectos
Indicar de manera directa y concreta la forma como las
normas acusadas vulneran la Carta, es lo que garantiza la validez del juicio de
inconstitucionalidad y su ulterior conclusión a través del respectivo
pronunciamiento de fondo. Por ello, aquellas demandas en las que se formulen
cargos indeterminados e indirectos, que carezcan de un grado mínimo de
razonabilidad y que no se dirijan a atacar el contenido material de la
preceptiva impugnada, no están llamadas a prosperar ya que desbordan la
concepción abstracta que identifica el proceso constitucional y, por lo tanto,
el ámbito de competencia funcional del organismo de control que se supedita al
cotejo impersonal de la norma legal acusada con los mandatos superiores.
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Incompetencia en principio para resolver
debates sobre aplicación o interpretación de la ley
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Resolución de conflictos sobre interpretación
de normas jurídicas/CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD-Enunciado normativo
con distintos contenidos o significados
También este alto Tribunal ha admitido que por vía de
la acción pública de inexequibilidad se puedan resolver los conflictos
atinentes a la interpretación de las normas jurídicas, cuando aquellos “está[n]
involucrando un problema de interpretación constitucional” y el mismo se
origina directamente en el texto o contenido de la disposición impugnada. El
hecho de que a un enunciado normativo se le atribuyan distintos contenidos o
significados, consecuencia de la existencia de un presunto margen de
indeterminación semántica, conlleva a que la escogencia práctica entre sus
diversas lecturas trascienda el ámbito de lo estrictamente legal y adquiera
relevancia constitucional, en cuanto que sus alternativas de aplicación pueden
resultar irrazonables y desconocer los mandatos superiores. Ciertamente,
conforme al criterio hermenéutico fijado por la jurisprudencia de la
Corporación, si una preceptiva legal puede ser interpretada en más de un
sentido por parte de las autoridades judiciales que tienen a su cargo la
aplicación de la ley, y alguna de ellas entra en aparente contradicción con los
valores, principios, derechos y garantías que contiene y promueve la
Constitución Política, corresponde a la Corte adelantar el respectivo análisis
de constitucionalidad con el fin de establecer cual es la regla normativa que,
consultando el espíritu del precepto, en realidad se ajusta o se adecua a la
Carta Política.
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Impugnación de orientación jurisprudencial
dominante de texto legal/CORTE CONSTITUCIONAL-Procedencia de dilucidar
los distintos sentidos posibles de supuestos impugnados
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD-Alcance sobre sentido autorizado de
normales legales
CONSTITUCION POLITICA-Garantía de vigencia efectiva/CONSTITUCION
POLITICA-Sujeción de interpretación y aplicación de leyes por jueces y
autoridades/INTERPRETACION LEGAL O JUDICIAL-Límites/CONTROL DE
CONSTITUCIONALIDAD-Determinación del verdadero alcance de la ley y de
validez
La función de garantizar la vigencia efectiva de la
Constitución, incluye, bajo ciertos parámetros de procedibilidad, la de
verificar que los jueces y demás autoridades públicas interpreten y apliquen
las leyes en armonía con las prescripciones superiores, pues la Constitución,
como norma de normas, constituye el orden jurídico fundamental del Estado y,
por ende, el eje central de todo el derecho interno. A este respecto,
recuérdese que, según lo tiene establecido esta Corporación, “la autonomía que
la Corte reconoce a la interpretación legal o judicial tiene como límite la
arbitrariedad y la irrazonabilidad de sus respectivos resultados”, siendo el
control de constitucionalidad una vía expedita para reivindicar el verdadero
alcance de la ley y de su validez frente a la Carta, particularmente, cuando a
la luz del derecho viviente ésta entra en contradicción con el texto Superior.
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD-Normas que generan conflictos respecto de
verdadero significado y alcance/CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD-Orientación
jurisprudencial dominante o criterio judicial obligatorio
NORMA ACUSADA-Problema de interpretación constitucional
NORMA ACUSADA-Controversia sobre forma como se interpreta
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD-Problema de interpretación constitucional
que habilita decisión de fondo
CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD-Problema de interpretación constitucional
CORTE CONSTITUCIONAL-Competencia sobre problema de
interpretación constitucional
NORMA ACUSADA-Supuesto de hecho atribuido por interprete autorizado
ACCION DE NULIDAD-Tratamiento dado por el derecho colombiano
ACCION DE NULIDAD-Valor y alcance de la jurisprudencia del
Consejo de Estado
NORMA ACUSADA-Resolución de si orientación jurisprudencial del
máximo tribunal se ajusta a la Constitución/CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD-Resolución
de si orientación jurisprudencial del máximo tribunal se ajusta a la
Constitución
PRINCIPIO DE LEGALIDAD-Alcance/CONTENCIOSO DE ANULACION-Significado
La construcción jurídica y
política del Estado Social de Derecho descansa en el principio de legalidad,
que conlleva no sólo a que toda la actuación de los órganos del poder público
se someta a la Constitución y a las leyes, sino también a la necesidad de que
el ordenamiento positivo instituya toda una gama de controles políticos y
jurídicos para sancionar las actuaciones que se desvíen de los parámetros
normativos a que están sometidas. En orden a preservar real y efectivamente la
legalidad de la  actividad administrativa, surge en el derecho colombiano el
contencioso de anulación que constituye una verdadera garantía  jurídica de los
ciudadanos para asegurar  que los actos de la Administración Pública, tanto los
de carácter general y abstracto como los de contenido particular y concreto, se
adecuen a las normas jurídicas preexistentes, con lo cual se propende por la
defensa  de la legalidad en abstracto y de los derechos e intereses legítimos
de los particulares.
CONTROL DE LEGALIDAD-Actos
de la administración pública
ACCION DE NULIDAD-Caducidad/ACCION
DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO-Caducidad
ACCION DE NULIDAD-Jurisprudencia
del Consejo de Estado/ACCION DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO-Jurisprudencia
del Consejo de Estado
ACCION DE NULIDAD Y ACCION DE
NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO-Evolución jurisprudencial del
criterio de interpretación para delimitación
DOCTRINA DE LOS MOTIVOS Y
FINALIDADES EN ACCION DE NULIDAD Y ACCION DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL
DERECHO/DOCTRINA DE LOS MOVILES Y FINALIDADES-Alcance
DOCTRINA DE LOS MOTIVOS Y
FINALIDADES EN EL CONTENCIOSO DE ANULACION
DERECHO DE ACCESO A LA
ADMINISTRACION DE JUSTICIA O DERECHO A LA TUTELA JUDICIAL EFECTIVA-Alcance/DERECHO
DE ACCESO A LA ADMINISTRACION DE JUSTICIA-Indefensión
El artículo
229 de la Constitución Política consagra expresamente el derecho de acceso a la
administración de justicia, también llamado derecho a la tutela judicial
efectiva, el cual se traduce en la posibilidad reconocida a todas las personas
residentes en Colombia de poder acudir en condiciones de igualdad ante los
jueces y tribunales de justicia, para propugnar por la integridad del orden jurídico
y por la debida protección o el restablecimiento de sus derechos e intereses
legítimos, con estricta sujeción a los procedimientos previamente establecidos
y con plena observancia de las garantías sustanciales y procedimentales
previstas en las leyes. Por su intermedio, se le otorga a los individuos una
garantía real y efectiva, previa al proceso, que busca asegurar la realización
material de éste, previniendo en todo caso que pueda existir algún grado de
indefensión frente a la inminente necesidad de resolver las diferencias o
controversias que surjan entre los particulares -como consecuencia de sus
relaciones interpersonales-, o entre éstos y la propia organización estatal.
DERECHO DE ACCESO A LA ADMINISTRACION DE JUSTICIA EN EL ESTADO
SOCIAL DE DERECHO-Pilar fundamental
Según lo ha
venido señalando esta Corporación, el derecho de acceso a la administración de
justicia constituye un pilar fundamental de la estructura de nuestro actual
Estado Social de Derecho, en cuanto contribuye decididamente a la realización
material de sus fines esenciales e inmediatos como son, entre otros, los de
garantizar un orden político, económico y social justo, promover la convivencia
pacífica, velar por el respeto a la legalidad y a la dignidad humana y asegurar
la protección de los asociados en su vida, honra, bienes, creencias y demás
derechos y libertades públicas.
DERECHO DE ACCESO A LA ADMINISTRACION DE JUSTICIA-Necesidad inherente a condición humana
El acceso a
la administración de justicia es para los coasociados una necesidad inherente a
su propia condición humana, ya que -lo ha sostenido la jurisprudencia- “sin él
los sujetos y la sociedad misma no podrían desarrollarse y carecerían de un
instrumento esencial para garantizar su convivencia armónica, como es la
aplicación oportuna y eficaz del ordenamiento jurídico que rige a la sociedad,
y se daría paso a la primacía del interés particular sobre el general,
contrariando postulados básicos del modelo de organización jurídica-política
por el cual optó el Constituyente de 1991.”
DERECHO DE ACCESO A LA ADMINISTRACION DE JUSTICIA-Efectividad
El derecho
que se le reconoce a las personas, naturales o jurídicas, de demandar justicia
le impone a las autoridades públicas, como titulares del poder coercitivo del
Estado y garante de todos los derechos ciudadanos, la obligación correlativa de
promover e impulsar las condiciones para que el acceso de los particulares a
dicho servicio público sea real y efectivo. No existe duda que cuando el
artículo 229 Superior ordena“garantiza[r] el derecho de toda persona para
acceder a la administración de justicia”, está adoptando como imperativo
constitucional del citado derecho su efectividad, el cual comporta el
compromiso estatal de lograr, en forma real y no meramente nominal, que a
través de las actuaciones judiciales se restablezca el orden jurídico y se
protejan las garantías personales que se estiman violadas.
DERECHO DE ACCESO A LA ADMINISTRACION DE JUSTICIA-Consagración en normas de derecho
internacional
ACCESO A LA ADMINISTRACION DE JUSTICIA-Derecho fundamental de aplicación
inmediata
Teniendo en
cuenta su importancia política, la jurisprudencia constitucional le ha venido
reconociendo al acceso a la administración de justicia el carácter de derecho
fundamental de aplicación inmediata, integrándolo a su vez con el núcleo
esencial del derecho al debido proceso. Esto último, por cuanto la proclamación
del derecho a la tutela judicial efectiva es el medio a través del cual se
asegura el acceso al servicio público de la administración de justicia -cuando
se dan las circunstancias requeridas-, de manera que, sin su previo
reconocimiento, no podrían hacerse plenamente efectivas el conjunto de
garantías sustanciales e instrumentales que han sido estatuidas para gobernar y
desarrollar la actuación judicial.
ACCESO A LA ADMINISTRACION DE JUSTICIA-Derecho
medular de contenido múltiple o complejo/ACCESO A LA ADMINISTRACION DE
JUSTICIA-Derechos que compromete marco jurídico de aplicación
Por razón de
su vinculación directa con el debido proceso y con otros valores
constitucionales como la dignidad, la igualdad y la libertad, el acceso a la
administración de justicia se define también como un derecho medular, de
contenido múltiple o complejo, cuyo marco jurídico de aplicación compromete, en
un orden lógico: (i) el derecho de acción o de promoción de la actividad
jurisdiccional, el cual se concreta en la posibilidad que tiene todo sujeto de
ser parte en un proceso y de utilizar los instrumentos que allí se proporcionan
para plantear sus pretensiones al Estado, sea en defensa del orden jurídico o
de sus intereses particulares; (ii) el derecho a que la promoción de la
actividad jurisdiccional concluya con una decisión de fondo en torno a las
pretensiones que han sido planteadas; (iii) el derecho a que existan
procedimientos adecuados, idóneos y efectivos para la definición de las
pretensiones y excepciones debatidas; (iv) el derecho a que los procesos se
desarrollen en un término razonable, sin dilaciones injustificadas y con
observancia de las garantías propias del debido proceso y, entre otros, (v) el
derecho a que subsistan en el orden jurídico una gama amplia y suficiente de
mecanismos judiciales -acciones y recursos- para la efectiva resolución de los
conflictos.
DERECHO DE ACCESO A LA ADMINISTRACION DE JUSTICIA-Establecimiento de diseño por el legislador
Si bien la
tutela judicial efectiva se define como un derecho fundamental de aplicación inmediata,
esta última característica es predicable básicamente de su contenido o núcleo
esencial, ya que el diseño de las condiciones de acceso y la fijación de los
requisitos para su pleno ejercicio corresponde establecerlos al legislador, “en
razón de que no se agotan en si mismas, sino que con ellas trasciende la idea,
por demás general, impersonal y abstracta, de realización de justicia”.
Ciertamente, en virtud de la cláusula general de competencia, la regulación de
los procedimientos judiciales, su acceso, etapas, características, formas,
plazos y términos es atribución exclusiva del legislador, el cual, atendiendo a
las circunstancias socio-políticas del país y a los requerimientos de justicia,
goza para tales efectos de un amplio margen de configuración tan sólo limitado
“por la razonabilidad y proporcionalidad de las medidas adoptadas, en cuanto
éstas se encuentren acordes con las garantías constitucionales de forma que
permitan la realización material de los derechos sustanciales”.
ACCESO A LA ADMINISTRACION DE JUSTICIA-Derecho
de configuración legal/DERECHO DE ACCESO A LA ADMINISTRACION DE JUSTICIA-Límites
a configuración legal/DERECHO DE ACCESO A LA ADMINISTRACION DE JUSTICIA-Previa
definición de condiciones y requisitos de operatividad
Siendo el
acceso a la administración de justicia también un derecho de configuración
legal, los cauces que fije el legislador en torno a la regulación y ejecución
material del mismo, que incluyen la posibilidad de establecer limitaciones y
condicionamientos para el uso adecuado del servicio, deben respetar siempre su
núcleo esencial y ajustarse a las reglas que sobre el tema ha definido la
Constitución, sin que resulten admisibles aquellas medidas excesivas que no
encuentren una justificación razonable y que, por el contrario, tiendan a
obstaculizar la efectividad y operancia del derecho fundamental en cuestión y
la prevalencia de los demás derechos fundamentales. Esto conduce a que su
desarrollo legislativo deba estar siempre orientado a garantizar el marco
jurídico de aplicación que comprende en su parte más íntima los derechos de
acceso a un juez o tribunal imparcial -derecho de acción-, a obtener la
sentencia que resuelva las pretensiones planteadas de conformidad con las
normas vigentes, y a que el fallo adoptado se cumpla efectivamente -si hay
lugar a ello-; derechos cuya ejecución supone, entonces, la previa definición
de las condiciones y requisitos de operatividad.
DERECHO DE ACCESO A LA ADMINISTRACION DE JUSTICIA-Ambito de protección constitucional/DERECHO DE ACCESO A LA
ADMINISTRACION DE JUSTICIA-Interpretación de reglas a la luz del
ordenamiento superior en el sentido que resulten más favorables al derecho
sustancial/DERECHO DE ACCESO A LA ADMINISTRACION DE JUSTICIA-Aplicación
de garantías superiores/DERECHO DE ACCESO A LA ADMINISTRACION DE JUSTICIA-Aplicación
de garantías superiores/DERECHO DE ACCESO A LA ADMINISTRACION DE JUSTICIA-Aplicación
con mayor amplitud y sentido más razonable de formas y requisitos de actuación
procesal
El derecho
fundamental de acceso a la justicia no se entiende agotado con el mero diseño
normativo de las condiciones de operatividad. En consonancia con el principio
de efectividad que lo identifica, su ámbito de protección constitucional obliga
igualmente a que tales reglas sean interpretadas a la luz del ordenamiento
superior, en el sentido que resulten más favorable al logro y realización del
derecho sustancial y consultando en todo caso el verdadero espíritu y finalidad
de la ley. Téngase en cuenta que, frente a la garantía de la tutela judicial
efectiva, el deber primigenio del Estado -representado por los jueces y
tribunales- es precisamente el de prestar el servicio de la jurisdicción,
posibilitando el libre acceso de las partes al proceso y permitiendo su directa
participación; objetivo al cual se accede cuando se atiende al contenido de las
garantías superiores y se aplican con mayor amplitud y en sentido más razonable
las formas y requisitos que regulan la actuación procesal.
DERECHO DE ACCESO A LA ADMINISTRACION DE JUSTICIA-Integración de conceptos de antiformalismo e interpretación
conforme/DERECHO DE ACCESO A LA ADMINISTRACION DE JUSTICIA-Criterios de
aplicación de la ley excesivamente formalistas
Integrar los
conceptos de antiformalismo e interpretación conforme a la garantía consagrada
en el artículo 229 de la Carta, en manera alguna busca desconocer o debilitar
el papel protagónico que cumplen las reglas de procedimiento en la ordenación y
preservación del derecho de acceso a la justicia, ni contrariar el amplio
margen de interpretación que el propio orden jurídico le reconoce a las
autoridades judiciales para el logro de sus funciones públicas. Por su
intermedio, lo que se pretende es armonizar y racionalizar el ejercicio de
tales prerrogativas, evitando que los criterios de aplicación de la ley,
excesivamente formalistas, en cierta medida injustificados o contrarios al
espíritu o finalidad de las normas aplicables, puedan convertirse en un
obstáculo insuperable que terminen por hacer nugatorio el precitado derecho a
la protección judicial y, por su intermedio, el desconocimiento de valores
superiores como la igualdad de trato, la libertad y el debido proceso.
DERECHO DE ACCESO A LA ADMINISTRACION DE JUSTICIA-Idoneidad y eficacia de recursos y procedimientos
DERECHO DE ACCESO A LA ADMINISTRACION DE JUSTICIA-Aplicación de la ley a partir de criterio de interpretación
sistemática con sujeción a la Constitución
NORMA ACUSADA-Sentido normativo dado por
máximo tribunal que resulta contrario a la Constitución/INTERPRETACION
JUDICIAL-Sentido normativo dado por máximo tribunal que resulta contrario a
la Constitución
JURISDICCION CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Función
específica
La Constitución Política y
las leyes le han asignado a la jurisdicción de lo contencioso administrativo,
la función específica de juzgar las controversias jurídicas que se originen en
la actividad de las entidades estatales y de los particulares que cumplen
funciones administrativas. En estos casos, la cuestión litigiosa y el correspondiente
control judicial por parte de esta justicia especializada, surge cuando la
Administración o quien hace sus veces, en cumplimiento de los deberes asignados
y con ocasión de sus reglamentos, actos, hechos, omisiones, contratos y
operaciones administrativas, ha desconocido la normatividad que regula la
actividad pública y ha lesionado derechos e intereses de la comunidad, de los
particulares o de otras entidades u organismos estatales.
CONTENCIOSO
DE ANULACION-Objeto
Atendiendo a su naturaleza
jurídica, ha dicho la Corte que mediante el contencioso de anulación se busca
garantizar el principio de legalidad que resulta ser consustancial al Estado
Social de Derecho que nos rige, al tiempo que se asegura la vigencia de la
jerarquía normativa y la integridad del orden jurídico -a partir de la
supremacía de la Constitución Política-, dando paso a las sanciones típicas del
mencionado principio de legalidad que, salvo en lo que toca con la declaratoria
de invalidez del acto, pueden variar según se trata de proteger, además del
interés común -actos de contenido general y abstracto-, un interés individual y
subjetivo -actos de contenido particular-.
ACCION DE NULIDAD-Sentido
normativo dado por máximo tribunal que resulta contrario a la Constitución
ACCION DE NULIDAD-Fundamento
constitucional
ACCION DE NULIDAD EN EL
PRINCIPIO DE LEGALIDAD-Vinculación directa
ACCION DE NULIDAD-Ambito de
procedibilidad
ACCION DE NULIDAD-Características
Teniendo en
cuenta el objeto fundamental y las circunstancias de orden legal que
reglamentan y condicionan su ejercicio, es válido afirmar que la acción de
nulidad presenta las siguientes características: (i) se ejerce exclusivamente
en interés general con el fin de salvaguardar el orden jurídico abstracto; (ii)
por tratarse de una acción pública, la misma puede ser promovida por cualquier
persona; (iii) la ley no le fija término de caducidad y, por tanto, es posible
ejercerla en cualquier tiempo; (iv) procede contra todos los actos
administrativos siempre que, como se dijo, se persiga preservar la legalidad en
abstracto -la defensa de la Constitución, la ley o el reglamento-.
ACCION DE
NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO-Características
En lo que
corresponde a la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, (i) ésta se
ejerce no solo para garantizar la legalidad en abstracto, sino también para
obtener el reconocimiento de una situación jurídica particular y la adopción de
las medidas adecuadas para su pleno restablecimiento o reparación. (ii) A
diferencia de la acción de nulidad, la misma sólo puede ejercerse por quien
demuestre un interés, esto es, por quien se considere afectado en un derecho
suyo amparado por un precepto legal. (iii) igualmente, tal y como se deduce de
lo dispuesto en el numeral 2° del artículo 136 del C.C.A, esta acción tiene un
término de caducidad de cuatro meses, salvo que la parte demandante sea una
entidad pública, pues en ese caso la caducidad es de dos años.
ACCION DE NULIDAD-Efectos
de la sentencia/ACCION DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO-Efectos
de la sentencia
ACCION DE NULIDAD-Alcance
frente a actos de contenido particular y concreto
ACCION DE NULIDAD-Voluntad
del legislador al regularla/ACCION DE NULIDAD-Procedencia contra actos
de contenido particular y concreto
ACCION DE NULIDAD-Contradicción
con integridad del ordenamiento jurídico
ACCION DE NULIDAD Y ACCION DE
NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO-Distinción fundamental
Conforme a las reglas que
identifican las acciones de nulidad y de nulidad y restablecimiento del
derecho, se tiene que la diferencia fundamental entre éstas radica en que
mientras la acción de nulidad tiene por objeto principal, directo y exclusivo
preservar la legalidad de los actos administrativos, a través de un proceso en
que no se debaten pretensiones procesales que versan sobre situaciones
jurídicas de carácter particular y concreto, limitándose a la simple
comparación del acto con las normas a las cuales ha debido estar sujeto, la de
restablecimiento del derecho, por su parte, no solo versa sobre una pretensión
de legalidad de los actos administrativos, sino que propende por la garantía de
los derechos subjetivos de los particulares mediante la restitución de la
situación jurídica de la persona afectada, ya sea a través de una reintegración
en forma específica, de una reparación en especie o de un resarcimiento en
dinero.
ACCION DE NULIDAD Y ACCION DE
NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO-Determinación de procedencia
Por fuera de lo que
constituyen sus características más próximas, la procedencia de una u otra
acción no esté determinada por el contenido del acto que se impugna -general o
particular- ni por los efectos que de éstos se puedan derivar, sino por la
naturaleza de la pretensión que se formule, o lo que es igual, por la clase de
solicitud o de petición que se haga ante el órgano jurisdiccional.
ACCION DE NULIDAD-Procedencia
contra actos administrativos generales y particulares para tutelar el orden
jurídico
Consultando el
espíritu de la Constitución y de la ley, se tiene que la acción de simple
nulidad procede contra todos los actos administrativos, generales y
particulares, cuando la pretensión es únicamente la de tutelar el orden
jurídico, caso en el cual la competencia del juez se limita a decretar la
simple anulación sin adicionar ninguna otra declaración, pese a que con el
retiro del acto impugnado eventualmente se restablezcan derechos o se ocasionen
daños al actor o a terceros. Siguiendo este mismo razonamiento, si lo que
persigue el demandante es un pronunciamiento anulatorio y la consecuente
reparación de los daños antijurídicos causados, lo que cabe es la acción de
nulidad y restablecimiento del derecho, a ejercitarse dentro del término de
caducidad a que hace expresa referencia el numeral 2° del artículo 136 del
C.C.A., para que el juez proceda no sólo a decretar la nulidad del acto sino
también al reconocimiento de la situación jurídica individual que ha resultado
afectada.
INTERPRETACION JUDICIAL-No puede hacer decir a las normas lo que
éstas no dicen
INTERPRETACION JUDICIAL-Sentido que excede verdadero contenido y
no se ajusta a la Constitución
INTERPRETACION JUDICIAL-Regla de interpretación que no se ajusta a
la Constitución
PROCEDIMIENTO JUDICIAL-Competencia exclusiva y excluyente de
regulación por el legislador
PRINCIPIO PRO ACTIONE EN ACCION DE
NULIDAD/PRINCIPIO DE PROMOCION DE LA ACTIVIDAD JUDICIAL EN ACCION DE NULIDAD
INTERPRETACION DE LA LEY POR JURISDICCION
CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-No
es absoluta/INTERPRETACION JUDICIAL-No puede comprender ex propio jure
CONTENCIOSO DE ANULACION-Vías distintas para acudir
alternativamente/ACCION DE NULIDAD-Vinculación del directamente
interesado cuando no se interpone por el titular del derecho
Cuando una persona con
interés directo pretenda demandar un acto de contenido particular y concreto,
podrá alternativamente acudir al contencioso de anulación por dos vías
distintas. Invocando la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, caso
en el cual lo hace motivada por el interés particular de obtener el
restablecimiento del derecho o la reparación del daño antijurídico como
consecuencia de la declaratoria de la nulidad del acto. En la medida en que
esta acción no se intente o no se ejerza dentro de los cuatro meses de que
habla la ley, quien se considere directamente afectado o un tercero, podrán
promover la acción de simple nulidad en cualquier tiempo, pero única y
exclusivamente para solicitar de la autoridad judicial la nulidad del acto
violador, dejando a un lado la situación jurídica particular que en éste se
regula, para entender que actúan por razones de interés general: la de
contribuir a la integridad del orden jurídico y de garantizar el principio de
legalidad frente a los excesos en que pueda incurrir la Administración en el
ejercicio del poder público. En estos casos, la competencia del juez
contencioso administrativo se encuentra limitada por la pretensión de nulidad
del actor, de manera que, en aplicación del principio dispositivo, aquél no
podrá adoptar ninguna medida orientada a la restitución de la situación
jurídica particular vulnerada por el acto. Ahora bien, si se acusa un acto de
contenido particular y concreto por vía de la acción de simple nulidad, y la
demanda no se interpone por el titular del derecho afectado sino por un
tercero, es imprescindible que el juez contencioso vincule al proceso al
directamente interesado, con el fin de que éste intervenga y pueda hacer
efectivas las garantías propias del derecho al debido proceso.
ACCION DE NULIDAD CONTRA ACTO
DE CONTENIDO PARTICULAR Y CONCRETO-Pronunciamiento de legalidad en
abstracto/ACCION DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO-Vencido
término de caducidad adquiere firmeza jurídica y se torna inmodificable
Cuando se demanda por vía
de la acción de simple nulidad un acto de contenido particular y concreto que
crea o reconoce un derecho subjetivo, pese a que el mismo haya sido declarado
nulo en la respectiva sentencia, el juez de la causa está obligado a mantener
intangible el derecho en cuestión ya que, como se ha venido explicando, el
pronunciamiento judicial en estos casos es única y exclusivamente de legalidad
en abstracto. Téngase en cuenta que, una vez vencido el término de caducidad
previsto en la ley para el ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento
sin que ésta se haya impetrado -que es de cuatro meses si se trata de un
particular o de dos años si quien demanda es una persona de derecho público-,
el derecho subjetivo reconocido en el respectivo acto administrativo adquiere
firmeza jurídica y se torna inmodificable, de manera que, frente a la posible
declaratoria de simple nulidad del acto, la cual puede promoverse en cualquier
tiempo, deben hacerse prevalecer los principios de seguridad jurídica, buena fe
y confianza legítima en favor del titular del derecho previamente reconocido.
ACCION DE NULIDAD CONTRA ACTO
DE CONTENIDO PARTICULAR Y CONCRETO-No revive posibilidad de reclamar
restablecimiento del derecho
En aras de la certeza y
seguridad jurídica, habrá de aclararse que cuando no se promueva la acción de
nulidad y restablecimiento del derecho dentro del término de caducidad fijado
en la ley, y se demanda un acto de contenido particular y concreto a través de
la acción de simple nulidad, la sentencia que acoge la pretensión de nulidad
del acto no abre la posibilidad para que el sujeto afectado pueda entrar a
solicitar la reparación del daño antijurídico derivado de dicho acto. En
realidad, el hecho de que no se haya reclamado en tiempo el reconocimiento de
una situación jurídica individual afectada por un acto administrativo, impide
de plano que pueda utilizarse el contencioso de simple anulación como medio
para revivir nuevamente la posibilidad de reclamar, por vía judicial, el
restablecimiento del derecho presuntamente afectado.
Referencia: expediente D-3798
Demanda de inconstitucionalidad contra el
artículo 84 del Código Contencioso Administrativo.
Actor: Félix Francisco Hoyos Lemus.
Magistrado Ponente:
Dr. RODRIGO ESCOBAR GIL.
Bogotá, D.C., veintinueve (29) de mayo de
dos mil dos (2002).
La Sala
Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones
constitucionales y de los requisitos y trámite establecidos en el Decreto 2067
de 1991, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
El ciudadano Félix Francisco Hoyos Lemus,
en ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad consagrada en los
artículos 241 y 242 de la Constitución Política, demandó la inexequibilidad o
la exequibilidad condicionada del artículo 84 del Código Contencioso
Administrativo (en adelante C.C.A), tal y como fue subrogado por el artículo 14
del Decreto 2304 de 1989.
La Corte, mediante auto de veinte (20) de
noviembre de 2001, proferido por el Despacho del magistrado Sustanciador,
admitió la demanda, ordenó las comunicaciones constitucionales y legales
correspondientes, dispuso fijar en lista el negocio en la Secretaría General de
la Corte Constitucional para efectos de la intervención ciudadana y,
simultáneamente, corrió traslado al señor Procurador General de la Nación quien
rindió el concepto de su competencia.
Una vez cumplidos los trámites previstos en
el artículo 242 de la Constitución y en el decreto 2067 de 1991, procede la
Corte a resolver sobre la demanda de la referencia.
II. TEXTO DE LA NORMA ACUSADA
A continuación, se transcribe el texto de
la disposición acusada conforme a su publicación en el Diario Oficial N°
39013-68 de octubre 7 de 1989.
“Código Contencioso
Administrativo
(Decreto 01 de 1984)”
“...”
“Artículo 84-. Subrogado D.E. 2304 de
1989, art. 14. Acción de nulidad. Toda persona podrá solicitar por sí o por
medio de representante, que se declare la nulidad de los actos administrativos.
Procederá no sólo cuando los actos administrativos infrinjan las normas
en que debería fundarse, sino también cuando hayan sido expedidos por
funcionarios u organismos incompetentes, o en forma irregular, o con
desconocimiento del derecho de audiencia o defensa, o mediante falsa motivación
con desviación de las atribuciones propias del funcionario o corporación que
los profirió.
También puede pedirse que se declare la nulidad de las circulares de
servicio y de los actos de certificación y servicio.”
III. LA DEMANDA
1. Normas constitucionales que se
consideran infringidas
Considera el demandante que la preceptiva
acusada vulnera los artículos 2°, 29 y 229, de la Constitución Política.
2. Fundamentos de la demanda
Antes de exponer las razones por las cuales
considera que la disposición acusada es contraria a la Carta, el actor aclara
que, conforme a lo dicho por la Corte en la Sentencia C-1436 de 2000 (M.P.
Alfredo Beltrán Sierra), es posible plantear juicios de inconstitucionalidad
contra interpretaciones que de las normas jurídicas hagan los operadores
jurídicos, cuando las mismas involucran un problema de carácter constitucional.
Señala que el caso que somete a la
consideración de la Corte es similar al que originó la citada Sentencia C-1436
de 2000 y que, por tanto, caben las mismas razones para proferir decisión de
mérito.
Así, manifiesta que la inconstitucionalidad
de la preceptiva atacada: el artículo 84 del C.C.A., se origina en la
interpretación que el Consejo de Estado ha hecho de su texto, “en cuanto impide
que un acto particular y concreto pueda ser atacado mediante la acción de
simple nulidad si la eventual sentencia de nulidad restablece el derecho del
actor o el acto no tiene trascendencia social”.
Arguye que dicha tesis es conocida como la
doctrina de los “móviles y finalidades”, frente a la cual las Secciones Primera
y Tercera del Consejo de Estado han tenido agudas controversias y disímiles
posiciones, que si bien nunca hicieron peligrar la existencia de tal doctrina,
sí buscaban determinar cuál de las dos secciones la hacía más radical.
Sostiene que de acuerdo con la tesis de la
Sección Primera, la acción de simple nulidad “procede contra actos generales y
abstractos y sólo contra aquellos actos particulares y concretos para los
cuales el legislador haya asignado  expresamente esta acción (actos
electorales, cartas de naturaleza, nulidad de marcas, etc.)”. Para la Sección
Primera -comenta el actor-, “el legislador, en su sabiduría, había identificado
los 5 o 6 casos de actos particulares y concretos posibles de la acción de
simple nulidad, por la trascendencia social que tiene su demanda y la solución
que sobre la misma recaiga”. Así, por fuera de tales casos, la formulación de
una demanda de simple nulidad contra actos de contenido particular y concreto,
traía como consecuencia necesaria su inadmisión.
Al margen de lo anterior, considera el
impugnante que la posición de la Sección Tercera “se opone al alcance
restrictivo que la Sección Primera había querido darle a la Doctrina “de los
motivos y finalidades”, al sostener aquella que “la acción de simple nulidad
procede contra los actos generales y abstractos, sobre lo cual hay acuerdo, y
contra todos aquellos actos particulares y concretos que trasciendan a lo
social, así el legislador no haya previsto esta acción para estos actos
interesantes a la comunidad.”
A su juicio, la diferencia entre las dos
tesis radica en que, mientras para la Sección Primera el legislador ha tenido
el acierto de identificar los actos particulares y concretos con importancia
social que pueden ser objeto de la acción de simple nulidad, para la Sección
Tercera se puede invocar esta acción contra cualquier acto particular y
concreto que tenga trascendencia social, sin perjuicio de que los mismos no se
encuentren referenciados por la ley como susceptibles de impugnación por vía de
la nulidad simple.
Manifiesta que en decisión de unificación
de jurisprudencia, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo
de Estado se pronunció[1]
sobre el alcance de la doctrina de los móviles y finalidades, acogiendo la
tesis esgrimida por la Sección Tercera. Así, en concepto unificado del máximo
tribunal de lo contencioso, por vía de la acción de simple nulidad no se puede
admitir una demanda que se formule contra un acto particular y concreto, cuando
el mismo carezca de trascendencia social y sólo interese al actor.
Definido el contexto jurídico a partir del
cual se estructura la demanda, el actor pasa a exponer los cargos de
inconstitucionalidad que esgrime contra la doctrina de los móviles y las
finalidades, sintetizados de la siguiente manera:
- La doctrina de los móviles y finalidades
viola el derecho de acceso a la administración de justicia, en cuanto impide
que, a través de la acción de simple nulidad, se demanden los actos administrativos
de contenido particular y concreto. Aduce que, atendiendo al texto del artículo
84 del C.C.A., lo único que éste exige para que proceda la acción de nulidad
simple es que el acto acusado se encuentre dentro de una de las causales de
anulación, sin distinguir entre actos de contenido general o particular, o
entre actos de trascendencia social y sin ella.
En relación con esto último, agrega que
dentro de las causales para promover la acción de simple nulidad se encuentra
la relativa a la violación “del derecho de audiencias y defensa”, lo cual
reafirma su tesis de la procedibilidad de la acción contra todo tipo de actos,
pues, en su concepto, aquella sólo es predicable de los actos administrativos
de carácter particular y concreto.
Señala que la Constitución y las leyes,
además de imponer obligaciones a los particulares, también otorga derechos cuya
efectividad debe ser garantizada por el Estado. De este modo, si el particular
perdió una vía para reclamar la afectación de sus derechos -acción de nulidad y
restablecimiento del derecho- debe permitírsele reclamarlo por otras vías
igualmente legítimas -acción de simple nulidad-.
- La doctrina de los móviles y finalidades
viola el derecho al debido proceso, en particular el derecho a la defensa, al
ignorar que el propio artículo 84 del C.C.A. “está autorizando al particular
para demandar por simple nulidad el acto que le ha lesionado el derecho de
audiencia y defensa”; derecho que, reitera, es propio de los actos
administrativos de contenido particular.
En su concepto, la aplicación de tal
doctrina obliga a los jueces a “auscultar” en lo más profundo de la mente del
actor -para saber si está incoando una acción de simple nulidad por “mero
patriotismo” o está intentando un restablecimiento personal-, lo que implica un
claro prejuzgamiento de la causa petendi, al tiempo que constituye una forma de
impedir que el afectado ejerza su derecho a la defensa.
- Por último, afirma que las pretensiones
incoadas en la presente demanda no buscan desdibujar los límites entre la
acción de simple nulidad y la de nulidad y restablecimiento del derecho, ya que
si bien éstas tiene varios aspectos comunes, se diferencian fundamentalmente en
la naturaleza de las pretensiones que se incoan. Así, mientras en la acción de
nulidad y restablecimiento el demandante está facultado para solicitar la
nulidad del acto administrativo y obtener el restablecimiento del derecho, en
la acción de nulidad simple no se puede solicitar ninguna forma de
restablecimiento.
IV. INTERVENCIONES
1.
Intervención del Ministerio de Justicia y del Derecho
A través del
Director del Derecho y Ordenamiento Jurídico, el Ministerio de Justicia y del
Derecho intervino en el proceso de la referencia para solicitar a la Corte que
se declare inhibida por no haberse estructurado en debida forma la demanda, ya
que el “objeto de la controversia se origina en la interpretación de la norma
acusada y no en su texto literal...”.
Sobre le
punto, sostuvo el interviniente que la presunta interpretación errónea que se
le imputa al Consejo de Estado, no involucra un problema de carácter
constitucional que permita la aplicación de la jurisprudencia contenida en la Sentencia
C-1436/2000, “pues la alegada procedencia de la acción de simple nulidad contra
los actos de carácter particular y concreto es asunto diferido a la ley, lo que
no implica que la norma deba ser interpretada y aplicada conforme a los
mandatos constitucionales”.
No obstante
lo anterior, consideró el interviniente que, en caso de que la Corte encuentre
procedente proferir un pronunciamiento de fondo, la norma debe ser declarada
exequible bajo las siguientes consideraciones:
- La norma
demandada no limita de manera alguna el acceso a la administración de justicia,
ya que la misma ley consagra la posibilidad de instaurar cualquiera de las dos
acciones -nulidad simple o nulidad y restablecimiento del derecho- de acuerdo
con las pretensiones de la demanda y la finalidad que se busque a través de
ella.
- Tampoco se
vulnera la garantía de efectividad de los derechos de los asociados, al impedir
el ejercicio conjunto de las dos acciones contra un acto administrativo, ya que
lo contrario implicaría desconocer la facultad del legislador otorgada por el
constituyente de regular las distintas acciones de acuerdo con la naturaleza,
características y finalidad de cada una de ellas.
-
Finalmente, no se configura vulneración alguna al debido proceso ya que, bien
sea a través del ejercicio de la acción de nulidad o de la de nulidad y
restablecimiento del derecho, es viable impugnar el acto que desconoció el
derecho de audiencia y defensa.
2.
Intervención de la Universidad Nacional de Colombia.
A solicitud
de esta Corporación, la Faculta de Derecho, Ciencias Políticas y Sociales de la
Universidad Nacional de Colombia, presentó escrito de intervención para señalar
que la interpretación dada por el Consejo de Estado al artículo 84 del C.C.A.
afecta los derechos de las personas al debido proceso y al libre acceso a la
administración de justicia. Para sustentar su posición, adujo:
- Una
persona que se vea afectada por una decisión de contenido particular emanada de
la Administración, encuentra en la vía judicial dos opciones para lograr el
restablecimiento de sus derechos. Una primera, que es la de acudir a la acción
de nulidad y restablecimiento del derecho, con el fin de obtener la
declaratoria de nulidad de dicho acto y la consecuente reparación de su
derecho; para lo cual debe tener en cuenta los requisitos que se le imponen
como lo son el plazo para ejercerla -4 meses- y la demostración del interés
legítimo, entre otros. En el evento en que pierda esa oportunidad, podrá acudir
a la acción de simple nulidad y solicitar la mera nulidad del acto, como una
forma de contribuir al mantenimiento del orden jurídico.
- Mientras
que en el primer evento al ciudadano afectado lo motiva un interés particular
reparatorio, en el segundo lo moverá la simple obligación de contribuir a la
salvaguarda del orden jurídico. Por ello, imponerle al particular afectado, a
más de la carga de no solicitar la reparación del daño sufrido por el acto de
la Administración, el límite de no poder acceder a la justicia para por lo
menos lograr el retiro del acto ilegítimo, es una restricción que ni la
Constitución ni el C.C.A. han previsto, por lo que la interpretación que se la
ha dado al artículo demandado vulnera los derechos al debido proceso y el
acceso a la administración de justicia.
3. Intervención
de la Universidad Colegio Mayor de Nuestra Señora del Rosario.
Por
solicitud de esta Corporación, el Decano de la facultad de jurisprudencia de la
Universidad Colegio Mayor de Nuestra Señora del Rosario presentó escrito de
intervención a través del cual solicita se declare la constitucionalidad
condicionada de la norma acusada, con base en las siguientes consideraciones:
-
El artículo 84 del C.C.A. no establece distinción entre los actos
administrativos que pueden ser atacados por medio de la acción de simple
nulidad; razón por la cual, en éste sentido, le asiste razón al demandante ya
que la interpretación que efectúa el Consejo de Estado impone unas determinadas
calidades al acto administrativo demandable que terminan por restringir,
indebidamente, el acceso a la acción de simple nulidad.
- Así, no es
dable al intérprete sobreponerse al legislador exigiendo a quien pretende la
nulidad de un acto administrativo particular y concreto, cumplir unos
requisitos que la ley no incluye.
- La
doctrina de los móviles y finalidades limita, sin sustento legal alguno, el
acceso a la justicia en aras de preservar el término de caducidad de la acción
de nulidad y restablecimiento del derecho, prefiriendo la pervivencia del acto
nulo antes que retirarlo del mundo jurídico. Si el legislador hubiese querido
limitar la acción de simple nulidad a determinado tipo de actos, lo hubiese
consignado de manera expresa en el texto legal.
- A pesar de
que la Corte ha señalado que no es a ésta Corporación a quien compete por regla
general establecer el sentido de las normas legales, el control de
constitucionalidad implica un juicio que busca determinar si una norma legal es
o no conforme con la Carta. Para la viabilidad de este juicio debe primeramente
establecerse el significado de la norma, por lo que la Corte se encuentra
habilitada para efectuar una interpretación de la ley.
- De esta
manera, si se acude al principio de conservación del derecho, cuando una
disposición admite una interpretación que no riña con la Constitución, es deber
de la Corte declarar la norma exequible de manera condicionada y no retirarla
del ordenamiento.
- En
conclusión, la norma debe declararse exequible de manera condicionada para
permitir así que ésta produzca los resultados queridos por el legislador; esto
es, que se logre la declaratoria de nulidad de los actos administrativos sin
atender a ningún otro condicionamiento.
4. Otras intervenciones.
4.1
Los ciudadanos Daniel Forero Florián, Julián Cifuentes Bolívar, Oscar Cruz,
Adriana Plazas Cadena, Nini Johana Castro Cortes, Fredy Andrei Herrera Osorio,
Yari Bellmont y María Helena Caviedes Camargo, presentaron escrito de
intervención para coadyuvar con la demanda. En relación con el tema de la
demanda, sostuvieron:
-
Si una de las finalidades del Estado es la de garantizar la efectividad de los
derechos de los ciudadanos, no resulta coherente la aplicación de una doctrina
como la de los móviles y finalidades, con la que se busca condicionar la
posibilidad de interponer la acción de simple nulidad, al hecho de que se
persiga un fin altruista, limitándose el acceso a otro posible mecanismo para
lograr la satisfacción del derecho.
-
Del tenor literal del artículo 84 del Código Contencioso Administrativo se
deduce que el legislador no tuvo la intención de excluir a los actos
particulares y concretos de la acción de simple nulidad. Ello es tan evidente,
que introdujo causales que solamente pueden predicarse de los actos de
contenido particular como el la de la violación del derecho de audiencia y
defensa.
-
Cuando el legislador, dentro del amplio margen de potestad configurativa, no ha
establecido requisitos para hacer uso de una determinada acción, es contrario
al derecho de acceso a la administración de justicia que el propio poder
judicial lo exija.
-
La interpretación que el Consejo de Estado ha dado al artículo 84 del C.C.A.,
no sólo restringe el acceso a la administración de justicia, sino que también
vulnera el principio de separación de los poderes públicos, ya que el juez no
puede establecer restricciones que el legislador no ha consagrado.
-
La imposición de un móvil social para acceder al acción de nulidad contra los
actos de carácter particular y concreto, constituye un “aditamento artificial”
que rebasa el contenido del artículo 84 del Código Contencioso Administrativo.
- La nulidad
del acto administrativo es un vicio único. Así, cuando la nulidad es la única
pretensión de la demanda, lo que cabe invocar es la acción de simple nulidad.
Por el contrario, cuando la solicitud de nulidad va acompañada de una petición
de restablecimiento del derecho, lo que cabe es la acción de nulidad y
restablecimiento del derecho.
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION
Dentro de la oportunidad legal prevista, el Procurador
General de la Nación emitió el concepto de su competencia y le solicitó a la
Corte Constitucional que se declarara inhibida para pronunciarse de fondo en relación
con la demanda formulada contra del artículo 84 del C.C.A., por no haberse
configurado un cargo concreto de inconstitucionalidad contra dicho precepto.
Sobre
el particular, sostuvo el Ministerio Público que “[E]l alcance e interpretación
que de una norma fije la jurisdicción competente, en ejercicio de sus
facultades constitucionales, no constituye un cargo del cual deba ocuparse la
Corte y, por lo tanto, si la demanda fuese admitida, la alta Corporación
Constitucional deberá declararse inhibida en virtud del principio de separación
de las jurisdicciones.”
Para
la agencia fiscal, la doctrina de los móviles y finalidades, unificada por el
Consejo de Estado en la Sentencia del 10 de agosto de 1996, constituye la
interpretación que el máximo organismo de la jurisdicción contencioso
administrativa, en ejercicio de sus competencias constitucionales, “ha hecho
acerca de la correcta aplicación de una norma legal referida al ejercicio
racional de una acción contenciosa por parte de los ciudadanos y, ello, en
manera alguna puede estar dentro de la órbita de control de constitucionalidad
que la Carta Política ha deferido a la Corte Constitucional”.
En
este sentido, adujo que lo pretendido por la jurisprudencia del contencioso
administrativo, a través de la doctrina de los móviles y finalidades, “es que
no se desnaturalice la esencia de cada una de las acciones que el legislador ha
previsto en el sistema jurídico, porque bajo el manto de la acción de simple
nulidad, que puede ser interpuesta en cualquier tiempo, no pueden los
ciudadanos lograr propósitos e intereses personales cuando su derecho de acción
ha caducado; es por ello que debe estar presente en el ejercicio de la acción
prevista en el artículo 84 el interés de la legalidad y, en determinados casos,
-nulidad de actos particulares que conllevan restablecimiento-, un interés
colectivo de orden social o económico.”
Así
las cosas, concluye la agencia fiscal señalando que la argumentación del actor,
en el sentido de sostener -con base en la jurisprudencia constitucional- que la
interpretación de una norma legal puede ser tenida como cargo de
inconstitucionalidad cuando la misma involucre un problema de carácter
constitucional, no se aplica a éste caso, ya que ello equivaldría a desconocer
la facultad constitucional que posee la Sala Plena del Consejo de Estado para
unificar los criterios relativos a la aplicación de las normas que rigen esa
jurisdicción especializada.
VI. CONSIDERACIONES
1. Competencia.
Por
dirigirse la demanda contra una disposición que forma parte de un Decreto con
fuerza de Ley, por este aspecto, la Corte Constitucional es competente para
decidir sobre su constitucionalidad, tal y como lo prescribe el artículo 241-5
de la Constitución Política.
2. El problema jurídico.
2.1. Como se
deduce del texto de la demanda y de lo expresado en las distintas
intervenciones, en el presente juicio le corresponde a la Corte establecer si
el alcance normativo reconocido por la jurisprudencia del Consejo de Estado al
artículo 84 del Código Contencioso Administrativo (C.C.A.), en el sentido de
condicionar la procedencia de la acción de simple nulidad contra los actos de
contenido particular, a los casos en que la ley lo consagre expresamente o
cuando éstos representen interés para la comunidad, resulta contrario a las
garantías constitucionales de defensa y acceso a la administración de justicia,
particularmente, por no estar contenidas tales exigencias en el texto del
precepto acusado ni deducirse de la regla que allí se fija.
2.2. Ahora
bien, teniendo en cuenta que tanto la Fiscalía General de la Nación como el
Ministerio Público, en sus respectivas intervenciones, califican la demanda de
inepta y solicitan a la Corte abstenerse de emitir pronunciamiento de fondo, un
primer asunto debe resolver esta Corporación, cual es el de verificar si, en el
presente caso, la acusación se ajusta a los requisitos formales y sustanciales
de procedibilidad de la acción pública de inconstitucionalidad, tal y como
aparecen consignados en el artículo 2° del Decreto 2067 de 1991.
3.
Requisitos formales y materiales de las demandas de inconstitucionalidad.
Competencia de la Corte para conocer sobre cargos relacionados con la
interpretación y aplicación de las normas jurídicas.
3.1. Como es
sabido, el artículo 241 de la Carta Política le confía a la Corte
Constitucional “la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución”.
En cumplimiento de tal propósito, la preceptiva citada le asigna a dicho órgano
la función de ejercer el control de constitucionalidad de las normas jurídicas,
otorgándole plena competencia para decidir sobre las demandas de
inconstitucionalidad que formulen los ciudadanos contra las leyes y decretos
con fuerza de ley, “tanto por su contenido material como por vicios de
procedimiento en su formación”.
3.2.
Conforme lo ha señalado esta Corporación en abundante y reiterada
jurisprudencia, la posibilidad de promover acciones públicas en defensa de la
Constitución y su consecuente estudio por parte de un tribunal especializado,
comporta una verdadera garantía de institucionalidad política, en cuanto
permite a los coasociados “ejercer un control permanente sobre el organismo
soberano a quien compete hacer las leyes, facilitando la correspondiente
anulación de aquellas normas que se expidan en contravía de la Carta
Fundamental o que resulten incompatibles con su texto.”[2]
3.3. El
hecho de que el control de constitucionalidad de las leyes se active a través
del ejercicio ciudadano de un derecho político de aplicación inmediata, como es
el de interponer acciones públicas en defensa de la Constitución Política (C.P.
art. 40-6), constituye una manifestación implícita de los principios
democrático y pluralista, que a su vez fija un límite en el ámbito de
competencia funcional del organismo de control, pues le impide a éste asumir de
oficio la revisión de las normas jurídicas, debiendo examinar tan sólo aquellas
que han sido formalmente acusadas ante su seno. En otras palabras, “implica que
el trámite de la acción pública sólo puede adelantarse cuando efectivamente
haya habido demanda, esto es, una acusación en debida forma de un ciudadano
contra una norma legal”[3].
3.4. A partir de la importancia de la acción pública
de inconstitucionalidad, en el propósito de regular la competencia de la Corte
y el procedimiento que ha de surtirse con ocasión de su ejercicio, el Decreto
2067 de 1991 consagra los requisitos mínimos que debe cumplir la demanda,
requisitos que, según lo expone la doctrina constitucional vigente, antes que
dirigirse a contrarrestar la eficacia y efectividad de la acción pública,
pretenden “hacer viable su ejecución material, contribuyendo, en gran medida,
al logro de una pronta y cumplida justicia”[4].
En estos términos, el artículo 2° del citado ordenamiento dispone que son
presupuestos de procedibilidad del juicio de inexequibilidad, sin los cuales la
Corporación no puede asumir el estudio de fondo y proferir la respectiva
sentencia, el que la demanda señale expresamente: (i) las disposiciones legales
acusadas de inconstitucionales, (ii) las normas de la Constitución que se
estiman como violadas y (iii) las razones o motivos que llevan a su aparente
desconocimiento.
3.5. En lo que hace a este último requisito -el de
consignar en el texto de la demanda el concepto o razón en que se funda la
solicitud de inexequibilidad-, habrá de precisar la Sala que el mismo no
constituye una mera exigencia formal cuya inobservancia pueda ser superada o
corregida por el juez durante el curso del proceso. Tal y como lo ha sostenido
esta Corte en múltiples pronunciamientos, el citado presupuesto comporta para
el titular de la acción pública una verdadera carga procesal de contenido
sustancial, que lo obliga a “definir con toda claridad la manera como la
disposición desconoce o vulnera la Carta Política”[5]. Definición que se
traduce, necesariamente, en la formulación de por lo menos un cargo directo de
inconstitucionalidad contra la norma impugnada, que le facilite al operador
jurídico cumplir fielmente el objetivo propuesto con el juicio de
inexequibilidad, como es el de establecer, en abstracto, si hay lugar a una oposición
objetiva y verificable entre la norma impugnada y el conjunto de las
disposiciones constitucionales[6].
Sobre el punto, se ha pronunciado la jurisprudencia en los siguientes términos:
“La acción pública de inconstitucionalidad
es un mecanismo que busca el cotejo, por la autoridad judicial competente -en
Colombia, la Corte Constitucional- entre el precepto legal demandado y los
mandatos constitucionales.
El análisis que efectúa la Corte debe darse
en abstracto, teniendo en cuenta el contenido objetivo de la disposición
examinada, y en ningún caso la aplicación concreta que ella tenga...”
(Sentencia C-357/97, M.P. doctor José Gregorio Hernández Galindo).
En decisión posterior, se reiteró:
En esta medida, puede afirmarse, sin lugar
a equívocos, que la sólo acusación de un precepto legal con la indicación de
los dispositivos superiores en apariencia infringidos, no llena las
expectativas de procedibilidad del juicio, ya que resulta relevante y necesario
la formulación de por lo menos un cargo directo de inconstitucionalidad contra
la norma impugnada, que a su vez permita al juzgador determinar si en realidad
existe una oposición objetiva y verificable entre el contenido de la ley y el
texto de la Constitución Política.” (Sentencia C-380/2000, M.P.
Vladimiro Naranjo Mesa).
3.6. Indicar de manera directa y concreta la forma
como las normas acusadas vulneran la Carta, es, entonces, lo que garantiza la
validez del juicio de inconstitucionalidad y su ulterior conclusión a través
del respectivo pronunciamiento de fondo. Por ello, aquellas demandas en las que
se formulen cargos indeterminados e indirectos, que carezcan de un grado mínimo
de razonabilidad y que no se dirijan a atacar el contenido material de la
preceptiva impugnada, no están llamadas a prosperar ya que desbordan la
concepción abstracta que identifica el proceso constitucional y, por lo tanto,
el ámbito de competencia funcional del organismo de control que, como se dijo,
se supedita al cotejo impersonal de la norma legal acusada con los mandatos
superiores.
3.7. Sobre la base de los anteriores criterios, esta
Corporación ha venido señalando que, en principio, no le corresponde al juez
constitucional resolver aquellos debates suscitados en torno al proceso de
aplicación o interpretación de la ley, pues es claro que en estos casos no se
trata de cuestionar el contenido literal de la norma impugnada, sino el sentido
o alcance que a ésta le haya fijado la autoridad judicial competente. Según lo
ha señalado, en tanto es la propia Constitución la que establece una separación
entre la jurisdicción constitucional y las otras jurisdicciones, los conflictos
jurídicos que surjan como consecuencia del proceso de aplicación de las normas
legales han de ser resueltos por los jueces ordinarios y especializados a quien
se les asigna dicha función.[7]
3.8. No obstante, también este alto Tribunal ha
admitido que por vía de la acción pública de inexequibilidad se puedan resolver
los conflictos atinentes a la interpretación de las normas jurídicas, cuando
aquellos “está[n] involucrando un problema de interpretación constitucional”[8] y el mismo se origina
directamente en el texto o contenido de la disposición impugnada. El hecho de
que a un enunciado normativo se le atribuyan distintos contenidos o
significados, consecuencia de la existencia de un presunto margen de
indeterminación semántica, conlleva a que la escogencia práctica entre sus
diversas lecturas trascienda el ámbito de lo estrictamente legal y adquiera
relevancia constitucional, en cuanto que sus alternativas de aplicación pueden
resultar irrazonables y desconocer los mandatos superiores.
3.9. Ciertamente, conforme al criterio hermenéutico
fijado por la jurisprudencia de la Corporación, si una preceptiva legal puede
ser interpretada en más de un sentido por parte de las autoridades judiciales
que tienen a su cargo la aplicación de la ley, y alguna de ellas entra en
aparente contradicción con los valores, principios, derechos y garantías que
contiene y promueve la Constitución Política, corresponde a la Corte adelantar
el respectivo análisis de constitucionalidad con el fin de establecer cual es
la regla normativa que, consultando el espíritu del precepto, en realidad se
ajusta o se adecua a la Carta Política.
3.10. Nótese que si a la Corte Constitucional se le
confía la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución (C.P. art.
241), su actividad como órgano de control, cuando lo que se impugna es la
orientación jurisprudencial dominante de un texto legal, no puede limitarse a
la mera confrontación exegética entre éste y el Estatuto Superior, sino que
debe extenderse también al plano de la interpretación procediendo a “dilucidar
los distintos sentidos posibles de los supuestos impugnados, las
interpretaciones que resultan intolerables y los efectos jurídicos diversos o
equívocos que contrarían la Constitución.”[9].
De este modo, el principio de prevalencia o supremacía de la Carta, contenido
en el artículo 4° Superior, se hace extensivo tanto al tenor literal de la ley
como al significado abstracto y real fijado por la autoridad judicial
responsable -derecho viviente-, ya que en un Estado de Derecho no pueden
subsistir aplicaciones normativas irrazonables que desborden el marco jurídico
que fija la Constitución.[10]
Sobre el punto, cabe citar la siguiente jurisprudencia de la Corte en la que se
afirmó:
“No puede entonces la Corte
Constitucional, como regla general, establecer cual es el sentido autorizado de
las normas legales. Sin embargo, el anterior principio se ve matizado por los
siguientes dos elementos que provocan una constante interpenetración de los
asuntos legales y constitucionales. De un lado, es obvio que un proceso de
control de constitucionalidad implica siempre un juicio relacional que busca
determinar si una norma legal es o no conforme con las normas constitucionales.
Este juicio no es entonces posible si no se establece previamente el
significado de la norma legal. Ningún tribunal constitucional  puede entonces
eludir la interpretación de las normas legales. De otro lado, la Constitución
es norma de normas y constituye la base de todo el ordenamiento positivo (CP
art. 4º), por lo cual los jueces ordinarios están también sometidos al imperio
de la Constitución. Esto significa que los jueces ordinarios tampoco pueden
dejar de lado la interpretación de las normas constitucionales al ejercer sus
funciones.” (Sentencia C-496 de 1994 M.P. Alejandro Martínez Caballero)
Y en reciente pronunciamiento, la Corte reiteró:
“Si bien es cierto que el punto
objeto de controversia que ahora ocupa la atención de la Sala se origina en la
interpretación que se hace de las normas acusadas  y no en su texto literal, la
Corte no puede declararse inhibida para conocer de la acusación presentada,
toda vez que  la interpretación que hace la actora de los preceptos acusados,
está involucrando un problema de interpretación constitucional que, a
diferencia de otros problemas de hermenéutica, debe ser resuelto por esta
Corporación, como ente encargado de la guarda e integridad de la Constitución.
No se trata de establecer, en
el caso sometido a análisis de esta Corte,  el alcance de los dos preceptos
acusados, asunto que compete a la jurisdicción contencioso administrativa y
frente al cual, esta Corporación  tendría que declararse incompetente, sino de
efectuar una interpretación de ellos acorde con los principios, fines y valores
que subyacen en la Constitución...” (Sentencia C-1436 de 2000. M.P. Alfredo
Beltrán Sierra)
3.11. Así las cosas, es indudable que la función de
garantizar la vigencia efectiva de la Constitución, incluye, bajo ciertos
parámetros de procedibilidad, la de verificar que los jueces y demás
autoridades públicas interpreten y apliquen las leyes en armonía con las
prescripciones superiores, pues la Constitución, como norma de normas,
constituye el orden jurídico fundamental del Estado y, por ende, el eje central
de todo el derecho interno (C.P. art. 4°). A este respecto, recuérdese que,
según lo tiene establecido esta Corporación, “la autonomía que la Corte
reconoce a la interpretación legal o judicial tiene como límite la
arbitrariedad y la irrazonabilidad de sus respectivos resultados”[11], siendo el control de
constitucionalidad una vía expedita para reivindicar el verdadero alcance de la
ley y de su validez frente a la Carta, particularmente, cuando a la luz del
derecho viviente ésta entra en contradicción con el texto Superior.
3.12. Adelantar el juicio de inconstitucionalidad de
aquellas normas que generan conflictos en torno a su verdadero significado y
alcance, no implica, entonces, una intromisión o desplazamiento de la
competencia asignada a los jueces para aplicar la ley en cada caso en concreto,
pues, en realidad, el proceso de control abstracto -en estos casos- se lleva a
cabo sobre uno de los contenidos de la norma sometida a examen: el que surge de
la interpretación que en sentido general hace la autoridad judicial competente,
y al cual se le han reconocido todos los efectos jurídicos como consecuencia de
constituir la orientación jurisprudencial dominante o el criterio judicial
obligatorio para quienes son destinatarios de la ley.
3.1. La demanda que se estudia plantea un verdadero
problema de interpretación constitucional que habilita a la Corte para proferir
decisión de fondo.
3.1.1.
Siguiendo los fundamentos de la demanda, no cabe duda que la actual
controversia constitucional se plantea en torno a la forma como el Consejo de
Estado viene interpretando el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo
(C.C.A.), por medio del cual se regula la acción de simple nulidad. Aplicando
la doctrina de “los motivos y finalidades”, el máximo organismo de la
jurisdicción contenciosa sostiene que, por vía del contencioso público de
anulación, pueden controvertirse los actos administrativos de contenido general
y, por fuera de éstos, sólo los actos de contenido particular y concreto que
expresamente señale la ley o que tengan trascendencia social y representen un
interés para la comunidad. Conforme a éste criterio de interpretación, la mayoría
de los actos administrativos de contenido particular no pueden, entonces, ser
impugnados a través del ejercicio de la acción de simple nulidad, debiendo
necesariamente acudirse para tales efectos a la acción de nulidad y
restablecimiento del derecho cuyo término de caducidad es de cuatro meses.
3.1.2.
Para el actor y algunos de los intervinientes, la lectura que el Consejo de
Estado hace de la norma impugnada desborda su verdadero marco de aplicación, ya
que lo único que ésta exige para que proceda la acción de simple nulidad es que
el acto acusado esté incurso en alguna de las causales de anulación allí
previstas, sin entrar a distinguir entre actos de contenido general o
particular, ni exigir respecto de estos últimos la existencia “de un móvil patriótico
como condición para que la demanda sea apta formalmente”. Así, consideran que
el criterio de interpretación que adopta el Consejo de Estado resulta
restrictivo y violatorio de los derechos fundamentales al debido proceso y al
acceso a la administración de justicia, en cuanto transgrede la integridad del
ordenamiento jurídico e impide a los administrados recurrir a la acción de
simple nulidad para impugnar los actos de contenido particular, en las
condiciones previstas por el legislador dentro del citado artículo 84 del
C.C.A.
3.1.3. Pues
bien, acogiendo los criterios hermenéuticos vertidos en el punto anterior
(1.1.), encuentra la Corte que si bien el demandante no estructuró un cargo
directo de inexequibilidad contra el contenido material del texto impugnado, lo
que en principio daría lugar a un fallo inhibitorio, la interpretación que el
Consejo de Estado ha hecho de la norma y su ulterior cuestionamiento por parte
de los distintos sujetos procesales -entre los cuales se cuenta al actor-,
involucra sin lugar a equívocos un problema de interpretación constitucional
que obliga a este organismo de control a asumir la competencia en el presente
caso, con el propósito de definir si el sentido reconocido al precepto acusado
por el máximo organismo de la jurisdicción contenciosa, que a su vez determina
la forma como en la práctica éste viene siendo aplicado y que constituye la
orientación dominante del texto en cuestión, armoniza con las garantías
constitucionales que se aducen como violadas.
3.1.4. En
este sentido, la competencia de la Corte se encuentra plenamente justificada,
toda vez que el examen de constitucionalidad ha de concentrarse en la regla de
derecho que por vía de interpretación define el ámbito de procedibilidad de la
acción de simple nulidad frente a los actos administrativos de contenido
particular y concreto, buscando establecer si el supuesto de hecho atribuido a
la norma acusada por el interprete autorizado (art. 84 del C.C.A.), constituye
una restricción ilegitima al ejercicio de los derechos de acceso a la
administración de justicia y al debido proceso.
3.1.5. Así
las cosas, para los efectos de abordar el estudio del problema jurídico
planteado en esta causa, resulta necesario que la Corte se refiera, tanto al
tratamiento que el derecho colombiano le ha dado a la acción de nulidad, como
al valor y alcance que la jurisprudencia del Consejo de Estado le ha reconocido
a los preceptos que la regulan. En este contexto, se procederá a resolver si, a
la a luz de los derechos de acceso a la administración de justicia y al debido
proceso, la orientación jurisprudencial reconocida al artículo 84 del C.C.A.
por el máximo tribunal de lo contencioso administrativo se ajusta a la
Constitución Política.
4. El contencioso de anulación
en el derecho colombiano.
4.1. La
construcción jurídica y política del Estado Social de Derecho descansa en el
principio de legalidad, que conlleva no sólo a que toda la actuación de los
órganos del poder público se someta a la Constitución y a las leyes (artículos
1,2,6,121,123, inciso 2 y 124), sino también a la necesidad de que el
ordenamiento positivo instituya toda una gama de controles políticos y
jurídicos para sancionar las actuaciones que se desvíen de los parámetros
normativos a que están sometidas.  En orden a preservar real y efectivamente la
legalidad de la  actividad administrativa, surge en el derecho  colombiano el
contencioso de anulación que constituye una verdadera garantía  jurídica de los
ciudadanos para asegurar  que los actos de la Administración Pública, tanto los
de carácter general y abstracto como los de contenido particular y concreto, se
adecuen a las normas jurídicas preexistentes, con lo cual se propende por la
defensa  de la legalidad en abstracto y de los derechos e intereses legítimos
de los particulares.
4.2. En
Colombia, el contencioso de anulación se reguló inicialmente en la Ley 130 de
1913, la cual a su vez vino a constituir el primer Estatuto “sobre la
jurisdicción de lo Contencioso Administrativo”. Según lo expresado por la
doctrina y la jurisprudencia nacional, en dicho ordenamiento se consagraron dos
tipos de acciones notoriamente diferenciadas: la acción de nulidad, que podía
ser ejercida por cualquier persona y cuyo objetivo era buscar la declaratoria
de nulidad del acto administrativo que se considerara contrario a la
Constitución o a la ley aplicable (arts. 52, 72 y 78); y la acción privada,
promovida sólo por quien demostrara un interés legítimo y dirigida a obtener la
nulidad de los actos violatorios de derechos subjetivos de naturaleza civil
(art. 80). En los dos casos, la citada ley disponía que la solicitud de nulidad
debía promoverse ante el órgano jurisdiccional competente, dentro de los
noventa (90) días siguientes a la sanción, ejecución o publicación del
respectivo acto (arts. 53 y 81).
Cabe
destacar que, atendiendo a una interpretación armónica y sistemática de estas
dos acciones, por vía jurisprudencial se reconoció la existencia de una acción
mixta, la cual podía ejercerse por el afectado para lograr la declaratoria
de nulidad del acto, tanto por ser contrario a una ley superior como por violar
los derechos civiles individuales[12].
No obstante el surgimiento doctrinal de esta tercera acción, para ese entonces
no se podía hablar con propiedad de un restablecimiento del derecho a favor de
la persona agraviada, pues el tema de la responsabilidad patrimonial del
Estado, si bien ya se había insinuado a nivel de algunas decisiones judiciales,
sólo había alcanzado un incipiente grado de desarrollo en el contexto
estrictamente jurisprudencial[13];
precisamente, como consecuencia de la competencia que le fue asignada en el
artículo 4° de la Ley 80 de 1935 a los tribunales contenciosos, para proceder a
fijar los posibles efectos reparadores cuando la declaratoria de nulidad del
acto era consecuencia del ejercicio de la acción privada.
4.3.
Posteriormente, el Congreso expidió la Ley 167 de 1941 “sobre organización
de la jurisdicción contencioso-administrativa”, en la que, reiterándose el
principio de la prevalencia de la norma superior, se mantuvo vigente la acción
de simple nulidad con características similares a las previstas en el régimen
anterior, salvo en lo que se refiere al término de caducidad (art. 66), y se
instituyó la llamada acción de plena jurisdicción, la cual podía ser promovida
por quien se creyera lesionado en un derecho suyo amparado en una norma de
carácter civil o administrativo, buscando con ello, además de la declaratoria
de nulidad del acto, el verdadero restablecimiento del derecho afectado
mediante el reconocimiento de una indemnización o de la prestación
correspondiente (art. 67). Ha de agregarse que, a partir de la expedición de la
Ley 167, también era posible solicitar el restablecimiento del derecho afectado
cuando la causa de la violación provenía de un hecho o una operación
administrativa, evento en el cual no era necesario ejercitar la acción de plena
jurisdicción sino demandar directamente de la Administración las
indemnizaciones a que hubiera lugar[14].
También es del
mayor interés señalar que, con la promulgación de la citada Ley 167, se
suprimió el término de caducidad previsto en la Ley 130 de 1913 para la acción
de simple nulidad, de manera que ésta podía ejercerse en cualquier tiempo, y se
le reconoció a la acción de nulidad y plena jurisdicción un término de
caducidad de cuatro meses, los cuales empezaban a correr una vez fuera
publicado, notificado, comunicado o ejecutado el respectivo acto
administrativo.
4.4. Con
anterioridad a la expedición de la Constitución de 1991, y en ejercicio de las
facultades extraordinarias que le confirió el artículo 11 de la Ley 58 de 1982,
el Presidente de la República expidió el Decreto 01 de 1984, el cual, con
algunas modificaciones y adiciones hechas en normas posteriores, contiene el
actual Código Contencioso Administrativo (C.C.A.). Este ordenamiento, al margen
de establecer una completa regulación sobre los medios de control judicial de
la actividad administrativa -acorde con el derecho comparado-, en lo que se
refiere al contencioso de anulación conserva en gran medida las previsiones de
la Ley 167 de 1941, modificando la denominación de la llamada acción de plena
jurisdicción, en adelante acción de nulidad y restablecimiento del derecho, y
concretando el marco de aplicación del precitado instituto. Nótese que, de
acuerdo con la formula adoptada en el artículo 83 del C.C.A., en el que se
define el ámbito de competencia funcional de la jurisdicción de lo contencioso
administrativo, en nuestro régimen jurídico todos los actos de la
Administración Pública están sometidos al control de legalidad de esta
jurisdicción, superándose definitivamente cualquier inmunidad que hubiera
podido tener el poder público en el ejercicio de las competencias del Estado.
4.5. Así, en
el artículo 84 del C.C.A. -tal y como fue subrogado por el artículo 14 del
Decreto 2304 de 1989-, se faculta a todas las personas para demandar la nulidad
de los actos administrativos, no sólo cuando éstos infrinjan las normas en que
debían fundarse, sino también cuando hayan sido expedidos por funcionarios u
organismos incompetentes, o en forma irregular, o con desconocimiento del
derecho de audiencias y defensa, o mediante falsa motivación, o con desviación
de las atribuciones propias del funcionario o corporación que los profirió. Del
mismo modo, en el artículo 85, subrogado por el artículo 15 del Decreto 2304 de
1989, se regula la acción de nulidad y restablecimiento, mediante la cual se le
concede a quienes se crean lesionados en un derecho amparado por la ley, la posibilidad
de solicitar la declaratoria de nulidad del acto y el reconocimiento de una
situación jurídica individualizada, en aras de lograr su pleno restablecimiento
o la reparación del daño. En relación con el término de caducidad, en los
numerales 1° y 2° del artículo 136 del C.C.A., modificado por el artículo 44 de
la Ley 446 de 1998, se reproduce la previsión contenida en el artículo 83 de la
Ley 167 de 1941, según la cual, la acción de nulidad puede ejercerse en
cualquier tiempo a partir de la expedición del acto, y la de nulidad y
restablecimiento del derecho dentro de los cuatro meses siguientes a la
publicación, notificación, comunicación o ejecución del acto.
5. Jurisprudencia del Consejo de Estado en torno a la aplicación de
las acciones de nulidad y nulidad y restablecimiento del derecho. Doctrina de
“los motivos y finalidades”. Criterio imperante.
5.1.
Al amparo de la regulación legal contenida en la Ley 167 de 1941 y en el
Decreto 01 de 1984, tal y como éste fue modificado por el Decreto 2304 de 1989,
la jurisprudencia del Consejo de Estado se ha pronunciado sobre las diferencias
y similitudes que determinan el ámbito de aplicación de las acciones de nulidad
y de plena jurisdicción o nulidad y restablecimiento del derecho. Del análisis
de las distintas decisiones adoptadas al respecto, puede afirmarse que el
criterio de interpretación para delimitar las dos acciones ha tenido la
siguiente evolución jurisprudencial:
5.2.
Hasta los inicios del mes de agosto del año de 1961, durante la vigencia de la
Ley 167 de 1941, el máximo organismo de la jurisdicción contencioso
administrativa sostenía que la naturaleza del acto demandado era lo que
permitía diferenciar las dos acciones y adecuar su ejercicio procesal. Aplicando
este criterio, consideró que cuando el acto administrativo era creador de una
situación jurídica general, su enjuiciamiento sólo era posible por vía de la
acción de simple nulidad. Pero si lo que éste regulaba era una situación
jurídica de carácter particular y concreto, la acción que debía ejercitarse era
la de plena jurisdicción o de nulidad y restablecimiento del derecho.[15]
5.3. En
Sentencia del 10 de agosto de 1961[16],
estando todavía vigente la citada Ley 167 de 1941, el Consejo de Estado (con
ponencia del H. Consejero Carlos Gustavo Arrieta), procedió a rectificar el
anterior criterio jurisprudencial mediante la adopción de la doctrina “de los
motivos y finalidades”. Con la consagración de esta doctrina, se buscó
distinguir y separar las dos acciones, no a partir de la naturaleza propia del
acto -si es de contenido particular y concreto o de contenido general y
abstracto-, sino de los motivos determinantes y de las finalidades que han
conducido a su impugnación por la vía de la jurisdicción administrativa. De
este modo, se estimó que, en principio, la acción de simple nulidad procedía contra
los actos administrativos creadores de situaciones jurídicas generales y de
situaciones jurídicas particulares, cuando en ambos casos la pretensión se
concretara en la defensa de la legalidad y la tutela del orden jurídico
abstracto; salvo que, tratándose de un acto de contenido particular, la
declaratoria de nulidad conllevara al restablecimiento automático de un
derecho. En relación con la aplicación de la doctrina de “los motivos y
finalidades”, se dijo en citada Sentencia lo siguiente:
“No es la generalidad del ordenamiento impugnado el elemento que
determina la viabilidad del contencioso popular de anulación. El criterio a
seguir para apreciar su procedencia es el que imponen esos mismos preceptos.
Son los motivos determinantes de la acción y las finalidades que a ella ha
señalado la ley, los elementos que sirven para identificarla jurídicamente y
para calificar su procedencia. En los artículos 62 a 66 se repite
insistentemente que ‘los motivos’ que dan oportunidad a su ejercicio son la
violación de la Constitución, de la ley y de las otras disposiciones superiores
de derecho. Dentro de ese concepto de infracción de los estatutos quedan
incluidos el abuso, la desviación de poder y la irregularidad formal, porque
estas nociones, en realidad, son simples aspectos del fenómeno de la violación
legal.
De los preceptos en cita se colige que los únicos motivos determinantes
del contencioso popular de anulación son los de tutelar el orden jurídico y la
legalidad abstracta contenida en esos estatutos superiores, y que sus
finalidades son las de someter a la administración pública al imperio del
derecho objetivo. Pero como la causa y objetivo de la acción son incompatibles
con la protección de derechos particulares, al utilizarla con este último
propósito se desnaturaliza la esencia del sistema. Habría una simulación de
motivos, de intereses y de fines que los textos rechazan implícitamente. La
aceptación de ese sistema traería como consecuencia el desconocimiento de los
mandatos legales sobre caducidad de la acción privada.
Los motivos y finalidades del actor deben estar en consonancia con los
motivos y finalidades que las normas asignan a la acción. Es presumible esta
similitud de causas y objetivos cuando se acciona por la vía del contencioso de
anulación contra actos impersonales y abstractos, porque esta clase de
ordenamientos entrañan una violación continua y permanente de la legalidad
objetiva que afecta directamente a toda la comunidad y lesionan los derechos de
todos en el presente y en el futuro. El posible interés que anime al demandante
se diluye en el interés general de la sociedad. Distinta es la situación cuando
el recurso se dirige contra actos particulares. En este evento, el quebrantamiento
de la legalidad no tiene el carácter de continuidad y permanencia, sino que es
ocasional y episódico, y sólo afecta directa e inmediatamente a determinada
persona.
Cuando se
utiliza el contencioso de anulación contra actos particulares, la doctrina de
los motivos y finalidades opera en dos formas: si la declaratoria de nulidad
solicitada no conlleva el restablecimiento del derecho subjetivo lesionado, el
contencioso popular puede ejercitarse inclusive por el titular de ese derecho;
pero si la sentencia favorable a las pretensiones del actor determina el
restablecimiento automático de la situación jurídica individual afectada por la
decisión enjuiciada, el recurso objetivo no será admisible, salvo que la acción
se intente dentro de los cuatro meses de que habla la ley.”
5.4. Con
posterioridad a la precitada sentencia de 1961, la doctrina de “los motivos y
finalidades” ha sido objeto de diversas aclaraciones, modificaciones y
adiciones por parte del Consejo de Estado. Así, en Auto de la Sala Plena de lo
Contencioso Administrativo del 8 de agosto de 1972, se reiteró la precitada
doctrina aclarándose que, si bien la acción de nulidad procede contra todos los
actos administrativos -generales e individuales- con el único propósito de
garantizar el orden jurídico, cuando con la petición de nulidad del acto se
persigue el restablecimiento de los derechos particulares, civiles o
administrativos presuntamente afectados, se está ante una pretensión litigiosa
que se debe hacer valer de acuerdo al régimen de la acción de plena
jurisdicción.
5.5. Ya
frente al contenido de los artículos 84 y 85 del Decreto 01 de 1984, tal y como
fueron modificados por los artículos 14 y 15 del Decreto 2304 de 1989, en
providencia de la Sección Segunda del 2 de agosto de 1990, el Consejo de Estado
le introdujo una clara modificación a la doctrina de los motivos y finalidades,
al sostener que sólo resultaba admisible promover la acción de simple nulidad
contra los actos de contenido particular y concreto, en los casos expresamente
definidos por la ley. Esta posición fue a su vez complementada en Auto de la
Sala Plena del 16 de mayo de 1991, al aceptarse en él que por fuera de los
casos señalados en las normas jurídicas, también era posible promover la acción
de simple nulidad contra actos creadores de situaciones jurídicas individuales,
en el evento en que éstas tengan especial incidencia en los derechos
ciudadanos, del Estado, de las libertades de los asociados y de la comunidad en
general, trastornando el orden jurídico y los principios de igualdad o equidad.
5.6.
Nuevamente, en Sentencia de la Sección Primera del 26 de octubre de 1995[17], el criterio de interpretación
de la doctrina de los motivos y finalidades fue ampliado, en el sentido de
afirmarse que la acción de simple nulidad cabe contra los actos de contenido
particular y concreto, no sólo en los casos definidos expresamente por la ley,
sino también cuando el acto represente un interés para la comunidad de tal
naturaleza e importancia que desborde el simple interés de la legalidad en
abstracto, por afectar el orden público social o económico; caso en el cual es
necesario vincular al proceso a la persona directamente afectada con el acto.
5.7.
No obstante lo anterior, en Sentencia de la Sección Tercera del 18 de abril de
1996, la Corporación retomó la versión original de la doctrina de los motivos y
finalidades, reconociéndole plena vigencia a la jurisprudencia del 10 de agosto
de 1961. Criticando el criterio de interpretación restrictivo que venía
promoviendo la Sección Primera, se manifestó en esta providencia que a menos de
que la ley lo prohibiera expresamente, era procedente la acción de simple nulidad
contra todos los actos creadores de situaciones jurídicas particulares y
concretas, siempre y cuando su nulidad no conllevara a un restablecimiento
automático del derecho subjetivo para el administrado. Al respecto, se lee en
el fallo: “La tesis de la Corporación, con ponencia del consejero Arrieta L.
(sent. Ago. 10/61) acata en toda su extensión la regla que contempla el
artículo 84. Basta leer dicha providencia para corroborar ese aserto. En
interés de la legalidad todos los actos, sin distingos, son susceptibles de la
acción se simple nulidad. Pero cuando esa nulidad implica el restablecimiento
del derecho del administrado la acción no podrá instaurarse sino por el
interesado y dentro del término señalado en la ley”.
5.8.
Finalmente, la Sala Plena del máximo organismo de la jurisdicción
administrativa, en Sentencia del 10 de agosto de 1996 (C.P. Daniel Suárez
Hernández), optó por unificar los distintos criterios de interpretación
surgidos con ocasión de la aplicación de la doctrina de los motivos y
finalidades. Reafirmando en gran medida la posición adoptada en la Sentencia
del 26 de octubre de 1995, tuvo oportunidad de precisar que la acción de simple
nulidad prevista en el artículo 84 del C.C.A, además de proceder contra todos
los actos de contenido general y abstracto, también puede promoverse contra
ciertos actos creadores de situaciones jurídicas individuales y concretas en
los siguientes dos casos: (i) cuando expresamente lo consagre la ley y (ii)
cuando el acto, al margen de su carácter particular, despierte un especial
interés para la comunidad que trascienda el mero interés de la legalidad en
abstracto, comprometiendo el orden público, social o económico del país. En las
demás situaciones, precisa la jurisprudencia, la acción de simple nulidad no
será admisible respecto de los actos particulares, debiendo acudirse a la
acción de nulidad y restablecimiento del derecho dentro del plazo a que hace
referencia expresa el artículo 136 del C.C.A; esto es, dentro de los cuatro (4)
meses siguientes al de la publicación, notificación, comunicación o ejecución
del acto. Sobre el particular, se expresó en la providencia citada:
“En
virtud de las anteriores consideraciones, y en procura de reafirmar una
posición jurisprudencial en torno de eventuales situaciones similares a la que
ahora se examina, estima la Sala que “además de los casos expresamente
previstos en la ley, la acción de simple nulidad también procede contra los
actos particulares y concretos cuando la situación de carácter individual a que
se refiere el acto, comporte un especial interés, un interés para la comunidad
de tal naturaleza e importancia, que vaya aparejado con el afán de legalidad,
es especial cuando se encuentre de por medio un interés colectivo o
comunitario, de alcance y contenido nacional, con incidencia trascendental en
la economía nacional y de innegable e incuestionable proyección sobre el
desarrollo y bienestar social y económico de gran número de colombianos.” De
otra parte, el criterio jurisprudencial así aplicado, habrá de servir como de
control jurisdiccional frente a aquellos actos administrativos que no obstante
afectar intereses de particulares, por su contenido y trascendencia impliquen,
a su vez, el resquebrajamiento del orden jurídico y el desmejoramiento del patrimonio
económico, social y cultural de la Nación.”
5.9. La
posición asumida por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo en la
Sentencia del 10 de agosto de 1996, ha sido reiterada de manera uniforme por el
Consejo de Estado, entre otras, en las siguientes providencias: Autos de la
Sección Primera de 1° de julio y 4 de noviembre de 1999, expedientes 5444 y
5372 (C.P. Manuel Santiago Urueta Ayola); Auto de la Sección Segunda del 1° de
junio de 2000, expediente 2220-99 (C.P. Ana Margarita Olaya forero); Auto de la
Sección Primera del 30 de marzo de 2000, expediente 6053 (C.P. Gabriel Eduardo
Mendoza Martelo); Auto de la Sección Primera del 27 de septiembre de 2001,
expediente 17001-23-31-000-2000-1038-01 (C.P. Olga Inés Navarrete Barrero);
Auto de la Sección Primera del 14 de febrero de 2002, expediente 6581 (C.P.
Olga Inés Navarrete Barrero); Auto de la Sección Cuarta del 12 de abril de
2002, expediente 12627 (C.P. Ligia López Díaz).
5.10. Como
ya se ha indicado, sobre este último criterio de interpretación judicial, que
constituye la orientación dominante de la forma como el máximo tribunal de lo
contencioso administrativo viene aplicando el artículo 84 del C.C.A., es que se
ha estructurado el presente enjuiciamiento. Consideran los distintos sujetos procesales,
entre los cuales se cuenta y se destaca al demandante, que la posición asumida
por el Consejo de Estado viola el derecho de acceso a la justicia, pues le
adiciona al citado artículo elementos normativos ajenos a su espíritu y
contenido, que impiden al ciudadano acudir al contencioso de simple anulación
para demandar cualquier acto de contenido particular y concreto.
5.11. Pues
bien, en el contexto de esta acusación, procede la Corte a establecer si el
sentido normativo atribuido al artículo 84 del C.C.A. es contrario a la
Constitución Política, por el hecho de restringir en forma ilegítima el derecho
de acceso a la justicia y, por tanto, el debido proceso.
6. El derecho de acceso a la administración de justicia.
Alcance y ámbito de protección constitucional.
6.1. El
artículo 229 de la Constitución Política consagra expresamente el derecho de
acceso a la administración de justicia, también llamado derecho a la tutela
judicial efectiva, el cual se traduce en la posibilidad reconocida a todas las
personas residentes en Colombia de poder acudir en condiciones de igualdad ante
los jueces y tribunales de justicia, para propugnar por la integridad del orden
jurídico y por la debida protección o el restablecimiento de sus derechos e
intereses legítimos, con estricta sujeción a los procedimientos previamente
establecidos y con plena observancia de las garantías sustanciales y
procedimentales previstas en las leyes. Por su intermedio, se le otorga a los
individuos una garantía real y efectiva, previa al proceso, que busca asegurar
la realización material de éste, previniendo en todo caso que pueda existir
algún grado de indefensión[18]
frente a la inminente necesidad de resolver las diferencias o controversias que
surjan entre los particulares -como consecuencia de sus relaciones
interpersonales-, o entre éstos y la propia organización estatal.
6.2. Según lo
ha venido señalando esta Corporación[19],
el derecho de acceso a la administración de justicia constituye un pilar
fundamental de la estructura de nuestro actual Estado Social de Derecho, en
cuanto contribuye decididamente a la realización material de sus fines
esenciales e inmediatos como son, entre otros, los de garantizar un orden
político, económico y social justo, promover la convivencia pacífica, velar por
el respeto a la legalidad y a la dignidad humana y asegurar la protección de
los asociados en su vida, honra, bienes, creencias y demás derechos y
libertades públicas (C.P. arts. 1° y 2°).
En este
sentido, el acceso a la administración de justicia es para los coasociados una
necesidad inherente a su propia condición humana, ya que -lo ha sostenido la
jurisprudencia- “sin él los sujetos y la sociedad misma no podrían
desarrollarse y carecerían de un instrumento esencial para garantizar su
convivencia armónica, como es la aplicación oportuna y eficaz del ordenamiento
jurídico que rige a la sociedad, y se daría paso a la primacía del interés
particular sobre el general, contrariando postulados básicos del modelo de
organización jurídica-política por el cual optó el Constituyente de 1991.”[20]
6.3. Por ello,
el derecho que se le reconoce a las personas, naturales o jurídicas, de
demandar justicia le impone a las autoridades públicas, como titulares del
poder coercitivo del Estado y garante de todos los derechos ciudadanos, la
obligación correlativa de promover e impulsar las condiciones para que el
acceso de los particulares a dicho servicio público sea real y efectivo. No
existe duda que cuando el artículo 229 Superior ordena“garantiza[r] el
derecho de toda persona para acceder a la administración de justicia”, está
adoptando como imperativo constitucional del citado derecho su efectividad,
el cual comporta el compromiso estatal de lograr, en forma real y no meramente
nominal, que a través de las actuaciones judiciales se restablezca el orden
jurídico y se protejan las garantías personales que se estiman violadas.
6.4. Cabe puntualizar que el fundamento del derecho a
la protección judicial efectiva no sólo se encuentra en los artículos 1, 2, 29
y 229 de la Constitución Política. También aparece consagrado en las normas de
derecho internacional, concretamente, en los tratados y declaraciones de
derechos que han sido suscritas y ratificadas por Colombia. Así, por ejemplo,
el artículo 25 de la Convención Americana Sobre Derechos Humanos declara que: “Toda
persona tiene derecho a un recurso sencillo y rápido o a cualquier otro recurso
efectivo ante los jueces o tribunales competentes, que la ampare contra actos
que violen sus derechos fundamentales reconocidos por la Constitución, la ley o
la presente Convención, aun cuando tal violación sea cometida por personas que
actúen en ejercicio de sus funciones oficiales”. En igual medida, el
artículo 14 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos declara
que: “Toda persona tendrá derecho a ser oída públicamente y con todas las
garantías por un tribunal competente, independiente e imparcial, establecido
por la ley, en la substanciación de cualquier acusación de carácter penal formulada
contra ella o para la determinación de sus derechos u obligaciones de carácter
civil.”
6.5. Teniendo
en cuenta su importancia política, la jurisprudencia constitucional le ha
venido reconociendo al acceso a la administración de justicia el carácter de
derecho fundamental de aplicación inmediata[21],
integrándolo a su vez con el núcleo esencial del derecho al debido proceso.
Esto último, por cuanto la proclamación del derecho a la tutela judicial
efectiva es, como quedó expresado, el medio a través del cual se asegura el
acceso al servicio público de la administración de justicia -cuando se dan las
circunstancias requeridas-, de manera que, sin su previo reconocimiento, no
podrían hacerse plenamente efectivas el conjunto de garantías sustanciales e
instrumentales que han sido estatuidas para gobernar y desarrollar la actuación
judicial. Sobre el particular, ha expresado la Corte que:
“La Corte Constitucional, en
Sentencia 037 de 1996, que efectuó el análisis de constitucionalidad de la Ley
Estatutaria de la Administración de Justicia, recogiendo su jurisprudencia
anterior, calificó el derecho de acceso a la administración de justicia como un
derecho fundamental de aplicación inmediata.  Además, expresó que una de sus
características esenciales es la efectividad.” (Sentencia C-1341/2000, M.P. (e)
Cristina Pardo Schlesinger ).
“El acceso a la justicia se integra al
núcleo esencial del debido proceso, por la circunstancia de que su garantía
supone necesariamente la vigencia de aquél, si se tiene en cuenta que no es
posible asegurar el cumplimiento de las garantías sustanciales y de las formas
procesales establecidas por el legislador...” (sentencia T-268/96, M.P. Antonio
Barrera Carbonell).
6.6. Por razón
de su vinculación directa con el debido proceso y con otros valores
constitucionales como la dignidad, la igualdad y la libertad, el acceso a la
administración de justicia se define también como un derecho medular, de
contenido múltiple o complejo, cuyo marco jurídico de aplicación compromete, en
un orden lógico: (i) el derecho de acción o de promoción de la actividad
jurisdiccional, el cual se concreta en la posibilidad que tiene todo sujeto de
ser parte en un proceso y de utilizar los instrumentos que allí se proporcionan
para plantear sus pretensiones al Estado, sea en defensa del orden jurídico o
de sus intereses particulares; (ii) el derecho a que la promoción de la
actividad jurisdiccional concluya con una decisión de fondo en torno a las
pretensiones que han sido planteadas; (iii) el derecho a que existan
procedimientos adecuados, idóneos y efectivos para la definición de las
pretensiones y excepciones debatidas; (iv) el derecho a que los procesos se
desarrollen en un término razonable, sin dilaciones injustificadas y con
observancia de las garantías propias del debido proceso y, entre otros, (v) el
derecho a que subsistan en el orden jurídico una gama amplia y suficiente de
mecanismos judiciales -acciones y recursos- para la efectiva resolución de los
conflictos.
6.7. Cabe
precisar, que si bien la tutela judicial efectiva se define como un derecho
fundamental de aplicación inmediata, esta última característica es predicable
básicamente de su contenido o núcleo esencial, ya que el diseño de las
condiciones de acceso y la fijación de los requisitos para su pleno ejercicio
corresponde establecerlos al legislador, “en razón de que no se agotan en si
mismas, sino que con ellas trasciende la idea, por demás general, impersonal y
abstracta, de realización de justicia”[22].
Ciertamente, en virtud de la cláusula general de competencia consagrada en el
numeral 2° del artículo 150 Superior, la regulación de los procedimientos
judiciales, su acceso, etapas, características, formas, plazos y términos es
atribución exclusiva del legislador, el cual, atendiendo a las circunstancias
socio-políticas del país y a los requerimientos de justicia, goza para tales
efectos de un amplio margen de configuración tan sólo limitado “por la
razonabilidad y proporcionalidad de las medidas adoptadas, en cuanto éstas se
encuentren acordes con las garantías constitucionales de forma que permitan la
realización material de los derechos sustanciales”[23].
6.8. Siendo el
acceso a la administración de justicia también un derecho de configuración
legal, los cauces que fije el legislador en torno a la regulación y ejecución
material del mismo, que incluyen la posibilidad de establecer limitaciones y
condicionamientos para el uso adecuado del servicio, deben respetar siempre su
núcleo esencial y ajustarse a las reglas que sobre el tema ha definido la
Constitución, sin que resulten admisibles aquellas medidas excesivas que no
encuentren una justificación razonable y que, por el contrario, tiendan a
obstaculizar la efectividad y operancia del derecho fundamental en cuestión y
la prevalencia de los demás derechos fundamentales. Esto conduce a que su
desarrollo legislativo deba estar siempre orientado a garantizar el marco
jurídico de aplicación que, como ya se anotó, comprende en su parte más íntima
los derechos de acceso a un juez o tribunal imparcial -derecho de acción-, a
obtener la sentencia que resuelva las pretensiones planteadas de conformidad
con las normas vigentes, y a que el fallo adoptado se cumpla efectivamente -si
hay lugar a ello-; derechos cuya ejecución supone, entonces, la previa
definición de las condiciones y requisitos de operatividad.
6.9. En
relación con esto último, es de observarse que el derecho fundamental de acceso
a la justicia no se entiende agotado con el mero diseño normativo de las
condiciones de operatividad. En consonancia con el principio de efectividad
que lo identifica, su ámbito de protección constitucional obliga igualmente a
que tales reglas sean interpretadas a la luz del ordenamiento superior, en el
sentido que resulten más favorable al logro y realización del derecho
sustancial y consultando en todo caso el verdadero espíritu y finalidad de la
ley. Téngase en cuenta que, frente a la garantía de la tutela judicial
efectiva, el deber primigenio del Estado -representado por los jueces y
tribunales- es precisamente el de prestar el servicio de la jurisdicción,
posibilitando el libre acceso de las partes al proceso y permitiendo su directa
participación; objetivo al cual se accede cuando se atiende al contenido de las
garantías superiores y se aplican con mayor amplitud y en sentido más razonable
las formas y requisitos que regulan la actuación procesal. Sobre el particular,
la Corte ha sido enfática en señalar que:
“El debido proceso y el acceso a la
justicia (CP arts. 29, 228 y 229) son derechos fundamentales que obligan a
interpretar las normas procesales como instrumentos puestos al servicio del
derecho sustancial y a las soluciones que permitan resolver el fondo de los
asuntos sometidos a consideración de los jueces (principio pro actione).
Si bien los derechos mencionados no se vulneran cuando se inadmite un recurso o
acción por no concurrir los presupuestos legales para su aceptación, la
decisión judicial no debe ser arbitraria ni irrazonable. Se impone, por lo
tanto, adoptar la interpretación que tome en cuenta el espíritu y finalidad de
la norma y que sea más favorable para la efectividad del derecho fundamental.”
(Sentencia T-538/94, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz).
6.10. Integrar
los conceptos de antiformalismo e interpretación conforme a la
garantía consagrada en el artículo 229 de la Carta, en manera alguna busca
desconocer o debilitar el papel protagónico que cumplen las reglas de
procedimiento en la ordenación y preservación del derecho de acceso a la
justicia, ni contrariar el amplio margen de interpretación que el propio orden
jurídico le reconoce a las autoridades judiciales para el logro de sus
funciones públicas. Por su intermedio, lo que se pretende es armonizar y
racionalizar el ejercicio de tales prerrogativas, evitando que los criterios de
aplicación de la ley, excesivamente formalistas, en cierta medida
injustificados o contrarios al espíritu o finalidad de las normas aplicables,
puedan convertirse en un obstáculo insuperable que terminen por hacer nugatorio
el precitado derecho a la protección judicial y, por su intermedio, el desconocimiento
de valores superiores como la igualdad de trato, la libertad y el debido
proceso.
6.11. Con razón
esta Corporación ha sostenido que “[e]l derecho a acceder a la justicia no
cumple su finalidad con la sola consagración formal de recursos y procedimientos,
sino que requiere que éstos resulten realmente idóneos y eficaces”[24]. Este criterio
hermenéutico, que recoge en gran medida el fundamento universal de lo que en
esencia es el derecho a la tutela judicial efectiva, juega un papel de singular
importancia en su proceso de consolidación y desarrollo a nivel legal, pues
permite concluir que la aplicación de la ley sustancial y procesal debe
cumplirse a partir de un criterio de interpretación sistemática, que obligue al
operador a fijar su alcance consultando los principios, derechos y garantías
que consagra la Constitución Política, los cuales, como es sabido, constituyen
a su vez la base o punto de partida de todo el ordenamiento jurídico.
7. El sentido normativo atribuido por el Consejo de Estado
al Artículo 84 del Código Contencioso administrativo (C.C.A.), resulta
contrario a los derechos de acceso a la administración de justicia y al debido
proceso.
7.1. Como es
sabido, la Constitución Política y las leyes le han asignado a la jurisdicción
de lo contencioso administrativo, la función específica de juzgar las
controversias jurídicas que se originen en la actividad de las entidades
estatales y de los particulares que cumplen funciones administrativas. En estos
casos, la cuestión litigiosa y el correspondiente control judicial por parte de
esta justicia especializada, surge cuando la Administración o quien hace sus
veces, en cumplimiento de los deberes asignados y con ocasión de sus
reglamentos, actos, hechos, omisiones, contratos y operaciones administrativas,
ha desconocido la normatividad que regula la actividad pública y ha lesionado
derechos e intereses de la comunidad, de los particulares o de otras entidades
u organismos estatales.
7.2.
En procura de hacer expedito el objeto de la jurisdicción de lo contencioso
administrativo, el ordenamiento jurídico ha consagrando una gama de acciones
entre las que se destacan las tradicionales de simple nulidad y nulidad y
restablecimiento del derecho, cuyo propósito específico, como ya se anotó, es
el de buscar la declaratoria de invalidez de los actos administrativos que se
estimen contrarios a las normas superiores que les sirven de sustento y, para
el caso de la acción de restablecimiento, también la restitución del sujeto
afectado a una situación jurídica particular amparada por una ley superior.
7.3.
Atendiendo a su naturaleza jurídica, ha dicho la Corte[25] que mediante el
contencioso de anulación se busca garantizar el principio de legalidad que
resulta ser consustancial al Estado Social de Derecho que nos rige, al tiempo
que se asegura la vigencia de la jerarquía normativa y la integridad del orden
jurídico -a partir de la supremacía de la Constitución Política-, dando paso a
las sanciones típicas del mencionado principio de legalidad que, salvo en lo
que toca con la declaratoria de invalidez del acto, pueden variar según se
trata de proteger, además del interés común -actos de contenido general y
abstracto-, un interés individual y subjetivo -actos de contenido particular-.
7.4.
Siguiendo lo expresado por la jurisprudencia constitucional, la acción de
nulidad, que bajo el imperio de la Constitución de 1886 subsistió a nivel de la
mera regulación legal sobre la materia, encuentra en vigencia de la Carta
Política de 1991 un claro fundamento constitucional, no sólo por el hecho de
haberse consagrado expresamente en el numeral 2° del artículo 237 Superior,
sino además, por su incuestionable y estrecha vinculación con valores,
principios y garantías que la Constitución reconoce y recoge en diferentes
disposiciones, las cuales a su vez constituyen el fundamento esencial de la
nueva concepción política del Estado colombiano y de su dinámica garantista y
protectora. En la Sentencia C-513 de 1994 (M.P. Antonio Barrera Carbonell), la
Corte se ocupó de precisar el fundamento constitucional de la acción de nulidad
y su directa vinculación con el principio de legalidad, en los siguientes
términos:
“El preámbulo de la Carta Política reconoce
que el nuevo orden institucional político y social diseñado para asegurar a los
integrantes de la comunidad nacional los valores de la vida, la convivencia, el
trabajo, la justicia y la igualdad, y garantizar un orden político, económico y
social justo, se estructura a partir de un ordenamiento jurídico o un marco
normativo que sirva de instrumento para la realización y efectivización de
dichos valores y propósitos.
“El referido marco normativo lo constituye
el ordenamiento jurídico que, a partir de la Constitución, estructura y pone en
funcionamiento el Estado Social de Derecho, el cual comporta el desarrollo de
una serie de cometidos de naturaleza social y busca asimismo que el Estado, a
través de sus diferentes órganos, proteja y efectivice los principios, derechos
y deberes consagrados en la Carta Política (arts. 1o. y 2o.)
“El reconocimiento de la supremacía de la
Constitución, implica que en todo caso de incompatibilidad entre la
Constitución y la ley, u otra norma jurídica, es decir, de un acto
administrativo normativo se apliquen las disposiciones constitucionales. Por lo
tanto, la Constitución ha dispuesto de  mecanismos - la acción de
inconstitucionalidad y la acción de nulidad - para asegurar dicha supremacía.
(arts. 4o. y 40-6), e igualmente ha deferido a la ley la creación de las
acciones para que las personas puedan proteger la "integridad del orden
jurídico" (art. 89).
“La acción de
nulidad tiene un sólido soporte en el principio de legalidad que surge,
principalmente, del conjunto normativo contenido en los arts. 1, 2, 6, 121,
123, inciso 2o., 124 de la C.P., pero así mismo tiene su raíz en las normas que
a nivel constitucional han institucionalizado y regulado la jurisdicción de lo
contencioso administrativo (arts. 236, 237-1-5-6 y 238).”
7.5. En este
contexto, es preciso subrayar que la norma acusada, el artículo 84 del C.C.A.
-tal y como fue subrogado por el artículo 14 del Decreto 2304 de 1989-, es la
llamada a definir y delimitar el alcance de la acción de simple nulidad al
disponer que: “toda persona podrá solicitar por sí, o por medio de su
representante, que se declare la nulidad de los actos administrativos”. El
mismo precepto se ocupa de establecer su ámbito de procedibilidad, señalando
que esta acción “[p]rocederá no sólo cuando los actos administrativos infrinjan
las normas en que deberían fundarse, sino también cuando hayan sido expedidos
por funcionarios u organismos incompetentes, o en forma irregular, o con
desconocimiento del derecho de audiencias y defensa, o mediante falsa
motivación, o con desviación de las atribuciones propias del funcionario o
corporación que los profirió. También puede pedirse que se declare la nulidad
de las circulares de servicio y de los actos de certificación y registro”.
7.6.
En plena concordancia con lo anterior, el artículo 85 del mismo C.C.A,
subrogado por el artículo 15 del Decreto 2304 de 1989, se encarga de regular la
acción de nulidad y restablecimiento del derecho -conocida durante la vigencia
de la Ley 167 de 1941 como la acción de plena jurisdicción-, consagrando que
“Toda persona que se crea lesionada en un derecho amparado en una norma
jurídica, podrá pedir que se declare la nulidad del acto administrativo y se le
restablezca en su derecho; también podrá solicitar que se le repare el daño. La
misma acción tendrá quien pretenda que le modifiquen una obligación fiscal o de
otra clase, o la devolución de lo que pagó indebidamente”.
7.7. En
relación con el término de caducidad de las citadas acciones, los numerales 1°
y 2° del artículo 136 del C.C.A., modificado por el artículo 44 de la Ley 446
de 1998, disponen que la acción de simple nulidad “podrá ejercitarse en
cualquier tiempo a partir de la expedición del acto”, y que la de nulidad y
restablecimiento del derecho “caducará al cabo de cuatro (4) meses contados a
partir del día siguiente al de la publicación, notificación, comunicación o
ejecución del acto, según el caso”.
7.8.
Teniendo en cuenta el objeto fundamental y las circunstancias de orden legal
que reglamentan y condicionan su ejercicio, es válido afirmar que la acción de
nulidad presenta las siguientes características: (i) se ejerce exclusivamente en
interés general con el fin de salvaguardar el orden jurídico abstracto; (ii)
por tratarse de una acción pública, la misma puede ser promovida por cualquier
persona; (iii) la ley no le fija término de caducidad y, por tanto, es posible
ejercerla en cualquier tiempo; (iv) procede contra todos los actos
administrativos siempre que, como se dijo, se persiga preservar la legalidad en
abstracto -la defensa de la Constitución, la ley o el reglamento-.
7.9.
Por su parte, en lo que corresponde a la acción de nulidad y restablecimiento
del derecho, (i) ésta se ejerce no solo para garantizar la legalidad en
abstracto, sino también para obtener el reconocimiento de una situación
jurídica particular y la adopción de las medidas adecuadas para su pleno
restablecimiento o reparación. (ii) A diferencia de la acción de nulidad, la
misma sólo puede ejercerse por quien demuestre un interés, esto es, por quien
se considere afectado en un derecho suyo amparado por un precepto legal. (iii)
igualmente, tal y como se deduce de lo dispuesto en el numeral 2° del artículo
136 del C.C.A, esta acción tiene un término de caducidad de cuatro meses, salvo
que la parte demandante sea una entidad pública, pues en ese caso la caducidad
es de dos años.
7.10. Sobre
los efectos de la decisión que se adopte en uno y otro caso, siguiendo con lo
preceptuado en el artículo 175 del C.C.A., se tiene que tanto en el contencioso
de simple anulación como en el de nulidad y restablecimiento del derecho, la
sentencia que declara la nulidad del acto administrativo produce efectos de
cosa juzgada “erga omnes”, en tanto que la decisión desestimatoria sólo
produce tales efectos en relación con la “causa petendi” que ha sido
fallada. En los casos en que se ejerce la acción de nulidad y restablecimiento
del derecho, y a través de la sentencia se obtiene la nulidad del acto y el
reconocimiento de una situación jurídica particular y concreta, el efecto
restablecedor sólo es predicable de las partes en contienda, esto es, de
quienes promovieron y obtuvieron tal declaración.
7.11. Ahora
bien, en lo que tiene que ver con el alcance de la acción de nulidad frente a
los actos de contenido particular y concreto, como ya se explicó en el punto 5
de las consideraciones de esta Sentencia, el Consejo de Estado ha venido
adoptando distintas posiciones que encuentran un fundamento de principio en la
aplicación de la llamada doctrina de “los motivos y finalidades”. No obstante,
la posición que en forma institucional asumió el máximo tribunal de lo
contencioso administrativo en la Sentencia del 10 de agosto de 1996, reiterada
de manera uniforme en múltiples pronunciamientos, se dirige a considerar que la
simple nulidad sólo procede frente a los actos de contenido particular y
concreto en dos casos específicos: (i) cuando expresamente lo consagre la ley y
(ii) cuando el acto individual revista un especial interés para la comunidad
que trascienda el mero interés de la legalidad en abstracto, comprometiendo el
orden público, social o económico del país. Según dicho criterio
jurisprudencial, en los demás casos la acción de simple nulidad no será
admisible respecto de los actos particulares, debiendo acudirse a la acción de
nulidad y restablecimiento dentro del término de caducidad fijado en la ley.
7.12.
Respecto al contenido del artículo 84 del C.C.A., no observa la Corte que el
mismo establezca distinciones en relación con la clase de actos administrativos
que pueden ser demandados por esa vía, como tampoco que condicione o restrinja
su ámbito de procedibilidad frente a los actos de contenido particular, o bien
al cumplimiento de ciertos presupuestos -como el de tener que acreditar que el
acto acusado representa un especial interés para la comunidad-, o bien a los
casos expresamente consagrados en normas o leyes especiales. Por el contrario,
la circunstancia específica de que el artículo en cuestión disponga en forma
clara y precisa que “toda persona podrá solicitar por sí, o por medio de su
representante, que se declare la nulidad de los actos administrativos”,
lleva a la conclusión de que la voluntad del legislador extraordinario al
regular la acción pública de simple nulidad, no fue la de privilegiar su
ejercicio respecto de los actos relativos a situaciones jurídicas generales,
sino la de permitir, en plena concordancia con la Constitución, que ésta
pudiera ejercerse también contra los actos de contenido particular y concreto.
Ello, en el entendido de que éstos, independientemente de regular situaciones
jurídicas individuales, igualmente pueden entrar en contradicción con la
integridad del ordenamiento jurídico, que es lo que en últimas busca
preservarse a través de la acción pública de nulidad.
7.13.
Ciertamente, conforme a las reglas que identifican las acciones de nulidad y de
nulidad y restablecimiento del derecho, se tiene que la diferencia fundamental
entre éstas radica en que mientras la acción de nulidad tiene por objeto
principal, directo y exclusivo preservar la legalidad de los actos
administrativos, a través de un proceso en que no se debaten pretensiones
procesales que versan sobre situaciones jurídicas de carácter particular y
concreto, limitándose a la simple comparación del acto con las normas a las
cuales ha debido estar sujeto, la de restablecimiento del derecho, por su
parte, no solo versa sobre una pretensión de legalidad de los actos
administrativos, sino que propende por la garantía de los derechos subjetivos
de los particulares mediante la restitución de la situación jurídica de la
persona afectada, ya sea a través de una reintegración en forma específica, de
una reparación en especie o de un resarcimiento en dinero.
7.14.
Ello conduce a que, por fuera de lo que constituyen sus características más
próximas, la procedencia de una u otra acción no esté determinada por el
contenido del acto que se impugna -general o particular- ni por los efectos que
de éstos se puedan derivar, sino por la naturaleza de la pretensión que se
formule, o lo que es igual, por la clase de solicitud o de petición que se haga
ante el órgano jurisdiccional. Si el proceso administrativo de anulación define
su propia identidad a partir del bien jurídico a tutelar -la simple legalidad o
ésta y la garantía de un derecho subjetivo-, la pretensión procesal se
convierte en su objeto principal pues en torno a ella es que tiene lugar todo
el curso de la actuación judicial. La promoción o iniciación del proceso, su
desarrollo e instrucción y la posterior decisión, encuentran como referente
válido la declaración de voluntad del demandante o lo que éste pida que se
proteja, sin que tenga por qué incidir en la actuación la condición del acto
violador o sus efectos más próximos.
En
esos términos, si la pretensión procesal del administrado al acudir a la
jurisdicción se limita tan sólo a impugnar la legalidad del acto
administrativo, no existe razón para desconocerle el interés por el orden
jurídico y privarlo del acceso a la administración de justicia, por la fútil
consideración de que la violación alegada provenga de un acto de contenido
particular y concreto que también afecta derechos subjetivos. Resultaría
insólito y contrario al Estado de Derecho que la Administración, acogiéndose a
criterios netamente formalistas que no interpretan fielmente los textos reguladores
sobre la materia, se pueda sustraer del régimen legal que gobierna la actividad
pública y, de contera, del control judicial de sus propios actos, como si unos
-los de contenido general- y otros -los de contenido particular- no estuvieran
sometidos al principio de legalidad.
7.15.
Bajo este entendido, consultando el espíritu de la Constitución y de la ley, se
tiene que la acción de simple nulidad procede contra todos los actos
administrativos, generales y particulares, cuando la pretensión es únicamente la
de tutelar el orden jurídico, caso en el cual la competencia del juez se limita
a decretar la simple anulación sin adicionar ninguna otra declaración, pese a
que con el retiro del acto impugnado eventualmente se restablezcan derechos o
se ocasionen daños al actor o a terceros. Siguiendo este mismo razonamiento, si
lo que persigue el demandante es un pronunciamiento anulatorio y la consecuente
reparación de los daños antijurídicos causados, lo que cabe es la acción de
nulidad y restablecimiento del derecho, a ejercitarse dentro del término de
caducidad a que hace expresa referencia el numeral 2° del artículo 136 del
C.C.A., para que el juez proceda no sólo a decretar la nulidad del acto sino
también al reconocimiento de la situación jurídica individual que ha resultado
afectada.
7.16. Así
las cosas, independientemente de las tesis que hayan sido expuestas en el seno
del máximo órgano de la jurisdicción administrativa para delimitar la
procedencia de la acción de nulidad contra actos de contenido particular, la
formulación y exigencia de requisitos adicionales no contenidos en el texto de
la norma acusada ni derivados de su verdadero espíritu y alcance, representan,
sin lugar a dudas, una carga ilegítima para los administrados que afecta y
restringe de manera grave el ejercicio de sus derechos fundamentales de acceso
a la justicia y al debido proceso, pues, lo ha dicho la Corte[26], el interprete no
puede hacer decir a las normas lo que éstas no dicen, mucho menos si el sentido
que les atribuye excede su verdadero contenido y no se ajusta al texto de la
Constitución Política.
7.17.
Establecer como orientación jurisprudencial dominante, que la acción de nulidad
sólo procede contra los actos de contenido particular cuando lo indique la ley
o cuando éstos representen un interés para la comunidad, no sólo comporta una
interpretación inexacta del contenido del artículo 84 del C.C.A., cuyo texto
permite demandar por vía de la simple nulidad todos los actos de la
Administración, sino también, una inversión de la regla allí establecida, en
cuanto que la citada orientación lleva a la conclusión de que sólo por
excepción los actos administrativos de contenido particular son demandables a
través de la acción de simple nulidad, sentido que jamás podría extraerse del
texto de la preceptiva impugnada ni del alcance que la propia Constitución y la
ley le han fijado a la acción Pública de nulidad.
7.18.
Mediante la aplicación de esta regla de interpretación, y sin que la ley
disponga nada al respecto, se le está impidiendo al ciudadano acceder a la
jurisdicción para salvaguardar y hacer prevalecer el imperio de la ley, con la
sola excusa de no haber solicitado en tiempo el restablecimiento del derecho o
la reparación del daño sufrido por el acto, desconociéndose de esta manera el
principio de legalidad que resulta ser consustancial a nuestro Estado de
derecho y los mandatos constitucionales que subordinan el interés privado al
interés público o social, y que difieren en la ley la facultad de regular los
recursos, las acciones y los procedimientos necesarios, precisamente, “para
que puedan propugnar por la integridad del orden jurídico...” (C.P. arts. 58 y 89). Sobre esto último,
teniendo en cuenta las atribuciones asignadas por la Carta Política a las
distintas ramas del Poder Público, habrá de recordarse que la regulación de los
procedimientos judiciales es competencia exclusiva y excluyente del legislador[27], de manera que sólo él
es el llamado a fijar y definir los presupuestos procesales de las acciones y
en particular los de la acción de simple nulidad, sin que le sea posible al
juez apartarse de ellos, modificando o alterando las reglas normativas
preestablecidas en perjuicio de los administrados.
7.19. Reconocerle a la acción de nulidad un carácter eminentemente
restrictivo tratándose de los actos administrativos de contenido particular,
resulta, entonces, contraria al principio pro actione o de promoción de
la actividad judicial, que, como garantía fundamental de los derechos de acceso
a la justicia y al debido proceso, le impone al operador jurídico, en este caso
a los órganos que integran la jurisdicción de lo contencioso administrativo, el
deber jurídico de aplicar e interpretar las normas legales -en particular las
procesales- consultado su verdadero espíritu y alcance, en plena armonía con
las garantías constitucionales que le sirven de sustento y en el sentido que
resulten más favorables y útiles para la realización del derecho sustancial; el
cual, por mandato expreso del artículo 228 Superior, está llamado a prevalecer
sobre el derecho adjetivo o formal.
7.20. Es
cierto que, conforme a los principios constitucionales de autonomía e
independencia judicial, el juez, en particular el contencioso, está ampliamente
facultado para interpretar y aplicar las leyes. Sin embargo, según lo ha venido
sosteniendo esta Corporación en forma por demás reiterada, el ejercicio de esta
atribución no es absoluta, pues la misma encuentra limites claros en el
conjunto de valores, principios y derechos que consagra nuestro ordenamiento jurídico,
“de manera que, debiendo seleccionar entre dos o más entendimientos posibles,
debe forzosamente acoger aquél que en todo se ajuste a la Carta Política.”[28] La actividad
interpretativa del juez, pese a gozar de un amplio margen de libertad, no puede
comprender ex propio jure, “manifestaciones de autoridad que supongan un
desconocimiento de los derechos fundamentales de las personas”[29], tal y como ocurre en
el presente caso. Sobre el particular, dijo esta Corporación:
“Conservando la misma línea de pensamiento, ha precisado la Corte que
la autonomía e independencia judicial, como manifestación de la facultad que
tiene el operador jurídico para interpretar las normas jurídicas, no es
absoluta. Ella encuentra limites claros en la propia institucionalidad y en el
orden jurídico. Así, la función judicial, analizada desde la perspectiva del
conjunto de atribuciones y potestades reconocidas por la ley a los órganos
encargados de administrar justicia, tiene necesariamente que desarrollarse
dentro del marco de la Constitución Política, como la única forma de
garantizarle a los coasociados  la convivencia, el trabajo, la igualdad, la
libertad, la justicia y la paz, y de procurar hacer efectivo el propósito
Superior de asegurar un orden político, económico y social justo”. (Sentencia
SU-1185/2001, M.P. Rodrigo Escobar Gil).
7. 21. En
estos términos, si el imperativo constitucional del derecho a la tutela
judicial es su efectividad, entendida ésta como el compromiso estatal de
garantizar en forma real el acceso a la jurisdicción para lograr el
restablecimiento del orden jurídico y la garantía de los derechos ciudadanos,
puede asegurarse que la interpretación que viene haciendo el Consejo de Estado
del precitado artículo 84 del C.C.A. desconoce este derecho medular, pues,
además de impedirle al afectado solicitar el restablecimiento de la situación
jurídica individual por encontrarse vencido el término legal estatuido para
esos efectos, también se le está limitando al ciudadano
-interesado o tercero- el acceso al proceso para controvertir la simple
legalidad de ciertos actos administrativos de contenido particular, sin que ese
haya sido el verdadero interés del constituyente ni del legislador
extraordinario al regular la acción pública de simple nulidad.
7.22. Así,
cuando una persona con interés directo pretenda demandar un acto de contenido
particular y concreto, podrá alternativamente acudir al contencioso de
anulación por dos vías distintas. Invocando la acción de nulidad y
restablecimiento del derecho (C.C.A. art. 85), caso en el cual lo hace motivada
por el interés particular de obtener el restablecimiento del derecho o la
reparación del daño antijurídico como consecuencia de la declaratoria de la
nulidad del acto. En la medida en que esta acción no se intente o no se ejerza
dentro de los cuatro meses de que habla la ley (C.C.A. art. 136-2), quien se
considere directamente afectado o un tercero, podrán promover la acción de
simple nulidad en cualquier tiempo (C.C.A. arts. 84 y 136-1), pero única y
exclusivamente para solicitar de la autoridad judicial la nulidad del acto
violador, dejando a un lado la situación jurídica particular que en éste se
regula, para entender que actúan por razones de interés general: la de
contribuir a la integridad del orden jurídico y de garantizar el principio de
legalidad frente a los excesos en que pueda incurrir la Administración en el
ejercicio del poder público. En estos casos, la competencia del juez
contencioso administrativo se encuentra limitada por la pretensión de nulidad
del actor, de manera que, en aplicación del principio dispositivo, aquél no
podrá adoptar ninguna medida orientada a la restitución de la situación
jurídica particular vulnerada por el acto. Ahora bien, si se acusa un acto de
contenido particular y concreto por vía de la acción de simple nulidad, y la
demanda no se interpone por el titular del derecho afectado sino por un
tercero, es imprescindible que el juez contencioso vincule al proceso al
directamente interesado, con el fin de que éste intervenga y pueda hacer
efectivas las garantías propias del derecho al debido proceso.
7.23.
Siguiendo este razonamiento, en el entendido que la procedencia de una u otra
acción está determinada por la pretensión que se formule ante la jurisdicción
de lo contencioso administrativo, es menester precisar que cuando se demanda
por vía de la acción de simple nulidad un acto de contenido particular y concreto
que crea o reconoce un derecho subjetivo, pese a que el mismo haya sido
declarado nulo en la respectiva sentencia, el juez de la causa está obligado a
mantener intangible el derecho en cuestión ya que, como se ha venido
explicando, el pronunciamiento judicial en estos casos es única y
exclusivamente de legalidad en abstracto. Téngase en cuenta que, una vez
vencido el término de caducidad previsto en la ley para el ejercicio de la
acción de nulidad y restablecimiento sin que ésta se haya impetrado -que es de
cuatro meses si se trata de un particular o de dos años si quien demanda es una
persona de derecho público-, el derecho subjetivo reconocido en el respectivo
acto administrativo adquiere firmeza jurídica y se torna inmodificable, de
manera que, frente a la posible declaratoria de simple nulidad del acto, la
cual puede promoverse en cualquier tiempo, deben hacerse prevalecer los
principios de seguridad jurídica, buena fe y confianza legítima en favor del
titular del derecho previamente reconocido.
7.24.
Asimismo, en aras de la certeza y seguridad jurídica, habrá de aclararse que
cuando no se promueva la acción de nulidad y restablecimiento del derecho
dentro del término de caducidad fijado en la ley, y se demanda un acto de
contenido particular y concreto a través de la acción de simple nulidad, la
sentencia que acoge la pretensión de nulidad del acto no abre la posibilidad
para que el sujeto afectado pueda entrar a solicitar la reparación del daño
antijurídico derivado de dicho acto. En realidad, el hecho de que no se haya
reclamado en tiempo el reconocimiento de una situación jurídica individual
afectada por un acto administrativo, impide de plano que pueda utilizarse el
contencioso de simple anulación como medio para revivir nuevamente la posibilidad
de reclamar, por vía judicial, el restablecimiento del derecho presuntamente
afectado.
7.25.
Acogiendo los criterios que han sido expuestos, la Corte procederá a declarar
la exequibilidad del artículo 84 del Código Contencioso Administrativo, tal y como
fue subrogado por el artículo 14 del Decreto 2304 de 1989, siempre y cuando se
entienda que la acción de nulidad también procede contra los actos de contenido
particular y concreto, cuando la pretensión es exclusivamente el control de la
legalidad en abstracto del acto, en los términos de la parte motiva de esta
Sentencia.
VII. DECISIÓN
En mérito de lo
expuesto, la Corte Constitucional, administrando justicia, en nombre del pueblo
y por mandato de la Constitución,
R E S U E L V E
Declarar EXEQUIBLE el artículo 84
del Código Contencioso Administrativo, tal y como fue subrogado por el artículo
14 del Decreto 2304 de 1989, siempre y cuando se entienda que la acción de
nulidad también procede contra los actos de contenido particular y concreto,
cuando la pretensión es exclusivamente el control de la legalidad en abstracto
del  acto, en los términos de la parte motiva de esta Sentencia.
Cópiese, notifíquese, publíquese,
comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el
expediente.
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Presidente
JAIME ARAUJO RENTERIA
Magistrado
ALFREDO BELTRAN SIERRA
Magistrado
MANUEL JOSE CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME CORDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT
Magistrado
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
CLARA INES VARGAS HERNANDEZ
Magistrada
MARTHA VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1] Sentencia octubre 29 de 1996.
C.P Daniel Suárez Hernández.
[2] Sentencia C-380/2000, M.P.
Vladimiro Naranjo Mesa.
[3] Sentencia C-447/97, M.P.
Alejandro Martínez Caballero.
[4] Sentencia C-380/2000.
[5] Sentencia C-519/98, M.P.
Vladimiro Naranjo Mesa.
[6] Cfr., entre otras, las
Sentencias C-447/97, C-542/97, C-519/98, C-986/99, C-013/2000
[7] Cfr., entre otras, las
Sentencias C-496/94 y C-081/96.
[8] Sentencia C-1436 de 2000, M.P.
Alfredo Beltrán Sierra.
[9] Sentencia C-690 de 1996, M.P.
Alejandro Martínez Caballero.
[10] Sentencia C-048 de 2001. M.P. Eduardo Montealegre
Lynett.
[11]Sentencia C-301/93, M.P. Eduardo
Cifuentes Muñoz.
[12] La jurisprudencia del Consejo de
Estado, con base en el artículo 4° de la Ley 80 de 1935, admitió la posibilidad
de la llamada acción mixta, que debía incoarse por el ciudadano cuyo
derecho civil fuera violado por el acto, para que se pronuncie su nulidad. Al
respecto, la citada norma dispone: "En los asuntos
contencioso-administrativos, cuando se ejercite la acción privada, tanto los
Tribunales Seccionales como el Consejo de Estado, al fallar las demandas
determinarán, con la debida decisión, la manera como deba restablecerse el
derecho violado, si fuere el caso y siempre que así se haya solicitado".
(Cfr. Consejo de Estado. Sentencia del 9 de noviembre de 1938. Anales Tomo
XXXV, pág. 959).
[13] Conforme lo ha venido precisando esta Corporación, entre otras, en la Sentencia C-892 de 2001, (M.P. Rodrigo Escobar
Gil), la responsabilidad patrimonial del Estado como institución jurídica, tuvo
en nuestro país un origen eminentemente jurisprudencial, alcanzando cierto
valor normativo sólo a partir de la expedición de la Ley 167 de 1941, en la que
se le otorgó competencia al Consejo de Estado para conocer de las acciones
reparatorias por daños antijurídicos atribuibles a las entidades públicas. De
modo que, es por vía de jurisprudencia, que se ha venido estructurando el
principio de la responsabilidad estatal, mediante la aplicación de un sistema de naturaleza objetiva y directa, que gira en torno a la
posición jurídica de la víctima, quien ve lesionado su interés jurídico como
consecuencia de las actuaciones de las autoridades públicas, independientemente
que éstas fueran legítimas o ilegítimas, normales o anormales, regulares o
irregulares. En la misma Sentencia, aclaró la Corte que “...bajo el actual esquema constitucional,
la protección al patrimonio de los particulares tiene un claro fundamento de
principio en el artículo 90 de la Carta Política que, recogiendo el criterio
doctrinal desarrollado in extenso por el máximo organismo de la
jurisdicción contenciosa administrativa, permite su configuración a partir de
la concurrencia de tres presupuestos fácticos: (i) un daño antijurídico o
lesión, (ii) una acción u omisión imputable al Estado y (iii) la existencia de
una relación de causalidad entre el daño y la acción u omisión de la autoridad
pública.”
[14] Este nuevo tipo de
responsabilidad, la derivada de los hechos u operaciones administrativas, es la
base de la actual acción de reparación directa consagrada en el artículo 86 del
C.C.A., tal y como fue modificado por el artículo 31 de la Ley 446 de 1998.
[15] De conformidad con lo
establecido en la Sentencia de la Sección Primera del Consejo de Estado del 26
de octubre de 1995, expediente 3332, C.P. Libardo Rodríguez Rodríguez, éste
criterio de interpretación se encuentra consagrado, entre otras, en las
siguientes providencias: Sentencia del 13 de julio de 1938 (anales Tomo
XXXIV-pág.637), Sentencia del 15 de septiembre de 1938  (Anales Tomo XXXV-pág.
915), Sentencia del 9 de diciembre de 1941 (Anales Tomo XLVII-págs 1196 y
1197), Sentencia del 12 de mayo de 1955 (Anales Tomo LXV-pág. 45), sentencias
de 1° de diciembre y 20 de agosto de 1959 (Anales Tomo LXII-Págs. 45 y 685).
[16] A propósito de ello, en lo que
tiene que ver con el alcance de la norma impugnada, la Corte Constitucional ha
valorado la importancia de la jurisprudencia del Consejo de Estado a la luz de
la doctrina del derecho viviente contenida en la Sentencia  C-557 de 2001 (M.P.
Manuel José Cepeda Espinosa).
[17] Cfr. la Sentencia del 26 de
octubre de 1995, Consejo de Estado Sección Primera, expediente 3332, C.P.
Libardo Rodríguez Rodríguez.
[18] Para estos efectos, se entiende
por indefensión la ausencia del derecho a alegar y la imposibilidad de
defender en juicio los propios derechos.
[19] Sobre el tema se pueden
confrontar, entre otras, las Sentencias C-416/94, C-037/96 y C-1341/2000.
[20] Sentencia T-476/98
[21] Cfr., entre otras, las
Sentencias T-006/92,  C-059/93, T-538/94, C-037/96,C-215/99 y C-1195/2001.
[22] Sentencia C-1043/2000, M.P.
Alvaro Tafur Galvis
[23] Sentencia C-428/2002, M.P.
Rodrigo Escobar Gil.
[24] Sentencia C-1195 de 2001 MM.PP.,
Manuel José Cepeda Espinoza y Marco Gerardo Monroy Cabra
[25] Cfr. la sentencia  C-513/94.
M.P. Antonio Barrera Carbonell.
[26] Cfr. la sentencia C-011/94, M.P.
Alejandro Martínez Caballero.
[27] Ciertamente, conforme se indicó
en el acápite de esta Sentencia que desarrolla el derecho de acceso a la
administración de justicia, en virtud de lo preceptuado en los artículos 29, 89
y 150-2 de la Constitución Política, corresponde al legislador regular los
procedimientos judiciales y establecer los recursos y acciones que propugnen
por la integridad el orden jurídico y la protección de los derechos
individuales, de grupo o colectivos.
[28] Sentencia SU-1185 de 2001, M.P.
Rodrigo Escobar Gil.
[29] Sentencia Ibídem.