C-537-12
Sentencia C-_______
Sentencia C-537/12
NORMAS SOBRE MECANISMOS DE PREVENCION, INVESTIGACION Y
SANCION DE ACTOS DE CORRUPCION Y EFECTIVIDAD DEL CONTROL DE GESTION PUBLICA-Límites a la publicidad oficial
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD CONTRA UNA DISPOSICION
CONTENIDA EN UNA LEY POR VICIOS DE PROCEDIMIENTO EN SU FORMACION-Competencia de la Corte Constitucional
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD CONTRA UNA DISPOSICION
CONTENIDA EN UNA LEY POR VICIOS DE PROCEDIMIENTO EN SU FORMACION-Requisito de inexistencia de caducidad
DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos de claridad, certeza, especificidad,
pertinencia y suficiencia
MEDIDAS ADMINISTRATIVAS PARA LA LUCHA CONTRA LA
CORRUPCION EN MATERIA DE DESTINACION DE PRESUPUESTO PARA PUBLICIDAD OFICIAL-Trámite
legislativo
NORMAS SOBRE MECANISMOS DE PREVENCION, INVESTIGACION Y
SANCION DE ACTOS DE CORRUPCION Y EFECTIVIDAD DEL CONTROL DE GESTION PUBLICA-Principio de consecutividad e identidad flexible en
trámite legislativo
DEBATE Y APROBACION DE LIMITES A LA
PUBLICIDAD OFICIAL ESTABLECIDOS EN LA LEY 1474 DE 2011-Cumplimiento en debida forma con los principios de
consecutividad, identidad flexible y publicidad exigidos en la discusión de
todo proyecto de ley
Los
principios de consecutividad e identidad flexible no fueron afectados, en la
medida que las sucesivas modificaciones a la norma acusada no introdujeron
materias inconexas con los tópicos debatidos en cada una de las instancias del
trámite legislativo; y el principio de publicidad fue acatado para el caso
particular del debate en plenaria de la Cámara de Representantes, pues se contó
con un mecanismo idóneo para comunicar a los congresistas el contenido
específico de las proposiciones al articulado, de modo que fue suficientemente
discutido, mediante la formulación de opiniones sustantivas sobre el mismo.
PRINCIPIO DE CONSECUTIVIDAD E IDENTIDAD EN TRAMITE
LEGISLATIVO-Jurisprudencia
constitucional
PRINCIPIO DE IDENTIDAD FLEXIBLE-Alcance
MODIFICACION DE PROYECTOS DE LEY DURANTE EL PROCESO
LEGISLATIVO-Aplicación de los principios de consecutividad,
identidad flexible y unidad temática
UNIDAD DE MATERIA DENTRO DE TRAMITE LEGISLATIVO-Jurisprudencia
constitucional/TRAMITE LEGISLATIVO-Ámbito de
validez de la actividad de proposición normativa de las plenarias está
delimitado por las materias que hayan sido objeto de deliberación por parte de
las comisiones respectivas
TRAMITE LEGISLATIVO-Reglas que permiten verificar la concurrencia de unidad temática entre
lo debatido y las modificaciones introducidas/PROYECTO DE LEY-Parámetros
para determinar cuándo existe una relación temática suficiente con el proyecto
y cuándo se trata de un asunto nuevo que no guarda dicha relación
La
Corte ha identificado las reglas que permiten verificar la concurrencia de
unidad temática entre lo debatido y las modificaciones introducidas.  Sobre el
particular, se ha previsto que “… el límite para inclusión de modificaciones
por parte de las plenarias es su unidad temática con los asuntos previamente
debatidos.  Por ende, lo que recibe reproche constitucional es la introducción
de temas autónomos, nuevos y separables, que no guarden relación con las
materias debatidas en instancias anteriores del trámite. La Corte ha fijado los
criterios materiales para determinar en qué caso se está ante la inclusión de
un tema nuevo.  Al respecto, la jurisprudencia prevé que “(i) un artículo nuevo
no siempre corresponde a un asunto nuevo puesto que el artículo puede versar
sobre asuntos debatidos previamente; (ii) no es asunto nuevo la adición que
desarrolla o precisa aspectos de la materia central tratada en el proyecto
siempre que la adición este comprendida dentro de lo previamente debatido;
(iii) la novedad de un asunto se aprecia a la luz del proyecto de ley en su
conjunto, no de un artículo específico; (iv) no constituye asunto nuevo un
artículo propuesto por la Comisión de Conciliación que crea una fórmula
original para superar una discrepancia entre las Cámaras en torno a un tema”.
PROYECTO DE LEY-Modificaciones, adiciones y
supresiones en segundo debate
El
principio de identidad flexible permite que en el segundo debate se puedan
incorporar modificaciones, adiciones o supresiones al articulado aprobado por
la comisión respectiva.  El límite a esas enmiendas es la conservación de la
unidad temática de la iniciativa, por lo que, en los términos del artículo 158 C.P., no son admisibles reformas con carencia de identidad temática, pues incumplirían el mandato
consistente en que el proyecto de ley cumpla con los cuatro debates que ordena
el artículo 157 C.P.  Esta identidad temática no responde a un criterio
literal, sino a uno sustantivo, que remite a la definición de los tópicos
particulares que fueron objeto de discusión en el primer debate, al margen del
contenido particular de los textos aprobados.  Quiere esto decir que las
plenarias están constitucionalmente habilitadas para hacer modificaciones al
articulado sin tener que remitirlo nuevamente a las comisiones, incluso si se
trata de cambios con carácter intenso y significativo. Ello a condición que el
texto que se someta a consideración y aprobación en segundo debate verse acerca
de materias analizadas en el primer debate, de modo que no se desnaturalice el
proyecto de ley y, con ello, se vulneren los principios de consecutividad e
identidad flexible.
PRINCIPIO DE PUBLICIDAD Y MODALIDADES DE NOTIFICACION
DE PROPOSICIONES PRESENTADAS DURANTE LOS DEBATES LEGISLATIVOS-Contenido y
alcance/PRINCIPIO DE PUBLICIDAD EN TRAMITE LEGISLATIVO-Objetivo
PUBLICACION EN TRAMITE LEGISLATIVO-Modalidades
Con
base en las normas constitucionales y orgánicas aplicables, la Corte ha
identificado en su jurisprudencia dos modalidades de publicación que son
aplicables en el trámite legislativo: (i) la publicación del proyecto de ley,
de las ponencias para cada uno de los debates y del informe de la comisión
accidental de conciliación, que de ordinario se efectúa a través de la
inclusión del texto respectivo en la Gaceta del Congreso, entregada a los
congresistas previamente a la deliberación y votación; y (ii) la puesta en
conocimiento de las proposiciones de enmiendas o modificación al articulado que
presentan los congresistas durante los debates en comisiones y plenarias.  Como
este segundo nivel de análisis interesa específicamente para la solución de los
problemas jurídicos materia de esta sentencia, se analizará a continuación en
fundamento jurídico separado.
COMUNICACION DE PROPOSICIONES QUE SE SOMETEN A
CONSIDERACION DE LAS CAMARAS LEGISLATIVAS-Condiciones para que resulte valida desde la perspectiva constitucional
COMUNICACION DE PROPOSICIONES QUE SE SOMETEN A
CONSIDERACION DE LAS CAMARAS LEGISLATIVAS-Mecanismos
La
Corte ha contemplado como mecanismos válidos de comunicación los siguientes: 1.
La publicación en la Gaceta del Congreso aunque, al tenor de ese mismo
precedente, este mecanismo no es exigido por normas constitucionales u
orgánicas. 2. La lectura oral de la proposición, antes de ser sometida a debate
y votación por parte de la comisión o plenaria correspondiente. 3.  La
distribución de copias a cada congresista del contenido de la proposición, con
antelación a la discusión y votación de la misma. Acerca de esta alternativa, la
Corte ha señalado que “[l]a distribución previa de la reproducción del
documento que contiene las proposiciones de enmienda, cuando ha mediado entre
ésta y la votación un lapso razonable, permite presumir el conocimiento
individual de las mismas por parte de los miembros de la célula legislativa que
los va a debatir y a aprobar. Se produce así un conocimiento que legitima la
realización del debate y la votación.”. 4. La explicación oral del contenido
particular y concreto de la proposición que modifica el articulado, a condición
que tenga un grado tal especificidad que permita a los congresistas conocer
adecuada, previa y suficientemente la proposición normativa objeto de discusión
y aprobación.
PROPOSICIONES DENTRO DE TRAMITE LEGISLATIVO-Exigencia de conformar mecanismos adecuados  y
suficientes para que los congresistas conozcan el contenido de los textos que
se someten a discusión y votación
Referencia: expediente D-8874
Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 10
de la Ley 1474 de 2011 “por la cual se dictan normas orientadas a fortalecer
los mecanismos de prevención, investigación y sanción de actos de corrupción y
la efectividad del control de la gestión pública.”
Actora: Iriana Aponte Díaz
Magistrado Ponente:
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Bogotá
D.C., once (11) de julio de dos mil doce (2012)
La Sala
Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones
constitucionales y en cumplimiento de los requisitos y trámites establecidos en
el Decreto Ley 2067 de 1991, ha proferido la presente Sentencia.
I.
ANTECEDENTES
En
ejercicio de la acción pública consagrada en el artículo 241 de la Constitución,
la ciudadana Iriana Aponte Díaz, solicita a la Corte que declare la
inexequibilidad del artículo 10 de la Ley
1474 de 2011 “por la cual se dictan normas orientadas a fortalecer los
mecanismos de prevención, investigación y sanción de actos de corrupción y la
efectividad del control de la gestión pública.”  Cumplidos los trámites previstos en el artículo 242 de
la Constitución y en el Decreto Ley 2067 de 1991, procede la Corte a resolver
sobre la demanda de la referencia.
II. NORMA DEMANDADA
A
continuación se transcribe la norma demandada, publicada en el Diario Oficial 48.128
del 12 de julio de 2011.
“Ley
1474 de 2011
(julio
12)
por
la cual se dictan normas orientadas a fortalecer los mecanismos de prevención,
investigación y sanción de actos de corrupción y la efectividad del control de
la gestión pública.
(…)
Artículo 10. Presupuesto de
publicidad. Los recursos que destinen las entidades públicas y las empresas
y sociedades con participación mayoritaria del Estado del orden nacional y
territorial, en la divulgación de los programas y políticas que realicen, a
través de publicidad oficial o de cualquier otro medio o mecanismo similar que
implique utilización de dineros del Estado, deben buscar el cumplimiento de la
finalidad de la respectiva entidad y garantizar el derecho a la información de
los ciudadanos. En esta publicidad oficial se procurará la mayor limitación,
entre otros, en cuanto a contenido, extensión, tamaño y medios de comunicación,
de manera tal que se logre la mayor austeridad en el gasto y la reducción real
de costos.
Los contratos que se celebren
para la realización de las actividades descritas en el inciso anterior, deben
obedecer a criterios preestablecidos de efectividad, transparencia y
objetividad.
Se prohíbe el uso de publicidad
oficial, o de cualquier otro mecanismo de divulgación de programas y políticas
oficiales, para la promoción de servidores públicos, partidos políticos o
candidatos, o que hagan uso de su voz, imagen, nombre, símbolo, logo o
cualquier otro elemento identificable que pudiese inducir a confusión.
Inciso 4º modificado por el
Decreto 19 de 2012, artículo 232. En ningún caso las entidades objeto de
esta reglamentación podrán patrocinar, contratar o realizar directamente
publicidad oficial que no esté relacionada con las funciones que legalmente
debe cumplir, ni contratar o patrocinar la impresión de ediciones de lujo.
Parágrafo 1°. Las
entidades del orden nacional y territorial que tengan autorizados en sus
presupuestos rubros para publicidad o difusión de campañas institucionales,
deberán reducirlos en un treinta por ciento (30%) en el presente año, tomando
como base para la reducción el monto inicial del presupuesto o apropiación
presupuestal para publicidad o campaña. Una vez surtida la reducción anterior,
en los años siguientes el rubro correspondiente sólo se podrá incrementar con
base en el Índice de Precios al Consumidor.
Parágrafo 2°. Lo previsto
en este artículo no se aplicará a las Sociedades de Economía Mixta ni a las
empresas industriales y comerciales del Estado que compitan con el sector público
o privado o cuando existan motivos de interés público en salud. Pero en todo
caso su ejecución deberá someterse a los postulados de planeación, relación
costo beneficio, presupuesto previo y razonabilidad del gasto.
Parágrafo 3°. Las
entidades del orden nacional y territorial a que se refiere esta disposición
están obligadas a publicar periódicamente en su página de Internet toda la
información relativa al presupuesto, planificación y gastos en las actividades
descritas en el inciso primero de este artículo.”
III. LA DEMANDA
La demandante considera que el
trámite legislativo impartido para la aprobación de la norma acusada es
inconstitucional, al vulnerar el artículo 157-1 de la Constitución Política y
los artículos 125, 161, 162, 175 y 176 de la Ley 5ª de 1992 – Reglamento del
Congreso (en adelante R.C.). Esto en razón que, en su criterio, la aprobación
de la norma acusada estuvo precedida de distintas irregularidades que afectan
su exequibilidad formal.  Para ello, sostiene la presencia de los siguientes
presuntos vicios:
3.1. Advierte que el artículo no
estuvo presente en el proyecto de ley original ni en la ponencia para primer
debate.  Fue incluido como un nuevo artículo en el primer debate ante la
Comisión Primera del Senado.  Sin embargo, indica que el texto no fue
incorporado mediante el trámite de enmienda, regulado en los artículos 162 y
163 R.C., con lo cual se desconoció el principio de publicidad, en tanto los
congresistas no tenían certeza acerca del texto que estaban sometiendo a
discusión y aprobación.  Señala sobre el particular que “… los nuevos
artículos, según los define el ponente, fueron presentados como un texto propuesto
por la Subcomisión Redactora, para primer debate, más no como una enmienda al
articulado inicial, este nuevo texto no fue publicado en la Gaceta del Congreso,
razón por la cual, el trámite surtido con base en el mismo, se encuentra
viciado por la afectación al principio de publicidad, el cual es una garantía
del principio democrático”.  Agrega que la trascendencia de esta vicio fue
evidenciado en algunas consideraciones de la sentencia C-760/01.
3.2. Señala, de igual modo, que
para el caso puntual de las adiciones que se hicieron durante el cuarto debate
ante la plenaria de la Cámara de Representantes, se desconoció tanto el principio
de publicidad como el de consecutividad.  Lo primero en razón que la plenaria
no conoció el contenido del artículo con las adiciones propuestas, puesto que
no fue objeto de lectura en la sesión correspondiente.  Lo segundo, debido a
que la versión original de la norma tenía por objeto establecer limitaciones a
los gastos de publicidad respecto de las elecciones, pero una vez adicionado el
precepto en cuarto debate, la disposición entró a operar como una prohibición
general, variándose con ello de forma sustancial.  Indica a este respecto la
demandante que “la norma tenía como finalidad por razones de la coyuntura de
elecciones, que las posibilidades de ejecución presupuestal se limitaran de
manera razonable, atendiendo a parámetros como el valor invertido en los
últimos tres años anteriores, concepción que se mantiene hasta el tercer debate
en el cual hay un cambio sustancial sobre el contenido de la norma (…) Nótese
como lo que en un principio era una limitación por una sola vez, basado en la
situación de elecciones, se convirtió en una total afectación al presupuesto de
las entidades estatales que tienen dentro del mismo algún recurso para el rubro
de publicidad, siendo de mayor complejidad que la imposición que se hace se
deja como un parámetro par la aplicación a futuro basados en el recorte del
presupuesto que se indica en el momento (sic).”
3.3. La ciudadana Aponte Díaz
sostiene que el precepto viola la reserva de ley orgánica, por lo que incurre
en “desconocimiento de la jerarquía normativa”. Esto debido a que el parágrafo
del artículo acusado “claramente hace una modificación al presupuesto que se
fue aprobado a través de un procedimiento especial.” Con todo, no indica en
qué consistió esa modificación y qué normas orgánicas fueron objeto de la presunta
reforma.
3.4. Por último, manifiesta que
se incurrió en un vicio en la votación en cuarto debate ante la plenaria de la
Cámara de Representantes, consistente en que en una sola votación se decidieron
los asuntos relativos al título de la iniciativa y la decisión de los
legisladores que el proyecto se convirtiera en Ley de la República.  Esto a
pesar que al tenor del artículo 115 R.C., estas actuaciones deben hacerse de
forma separada.   Así, considera que fue suprimida una votación, lo que
contradice tanto la norma orgánica mencionada como la Constitución.
IV. INTERVENCIONES
Intervenciones oficiales
4.1. Intervención del
Ministerio de Justicia y del Derecho
El Ministerio de Justicia y del
Derecho, mediante apoderado especial, formuló intervención con el fin de
solicitar a la Corte que se declare inhibida ante la ineptitud sustantiva de la
demanda y, de manera subsidiaria, declare exequible el precepto acusado.
En cuanto a lo primero,
considera que los argumentos presentados por la actora son confusos e
inciertos, de modo que no se muestran suficientes para explicar los presuntos
vicios de procedimiento que expone el libelo.  Por ende, no están cumplidos los
requisitos argumentativos que ha previsto la jurisprudencia constitucional para
el efecto.
En relación con lo segundo y
frente a la afectación del principio de publicidad, el Ministerio señala que la
acusación de la actora se basa en confundir el deber de las cámaras de publicar
el proyecto de ley original, con la publicación de los textos definitivos
aprobados.  Es claro que durante el trámite legislativo se introducen
diferentes contenidos en la iniciativa que, por obvias razones, no están
incluidas en la publicación del proyecto original.  Por ende, carece de sentido
exigir que consten desde el inicio del trámite legislativo.
Respecto de la afectación de los
principios de unidad de materia, consecutividad e identidad flexible, el
interviniente cita distintas decisiones de la Corte que explican la ausencia de
naturaleza rígida de tales postulados.  A partir de esta comprobación,
determina que los vicios que expone la actora son inexistentes, pues el tema
del gasto público en publicidad estuvo presente a lo largo del trámite
legislativo.
Finalmente, señala que al margen
de la discusión acerca de la admisibilidad de cargos por vicios de
procedimiento basados en la violación del derecho al debido proceso, el
Ministerio indica que esta situación no tuvo lugar. Explica, a partir de la
transcripción de las actas correspondientes a diferentes instancias del trámite
legislativo, que el tema de la publicidad fue objeto de debate y aprobación en
comisiones y plenarias.  Agrega que, en consecuencia, la redacción de un texto
definitivo por parte de la Comisión Accidental de Conciliación se muestra válida,
puesto que se trató de una materia debatida por las cámaras.
4.2. Intervención del Ministerio
de Hacienda y Crédito Público
A través de apoderada especial,
el Ministerio de Hacienda solicita a la Corte que (i) se declare
inhibida respecto de los cargos por violación del principio de publicidad y de
la reserva de ley orgánica, en razón de la ineptitud sustantiva de la demanda;
y (ii) frente a los demás cargos, declare la exequibilidad de la norma
acusada.
Señala, en primer lugar, que en
cuanto al vicio de procedimiento por falta de aprobación del orden del día en
la sesión de la Comisión Primera del Senado, no se cumplen con los requisitos
de admisibilidad del cargo, en la medida en que no fueron expuestos los argumentos
que llevan a concluir que esa irregularidad hubiese existido, pues tampoco se
demuestra ese hecho a través de la descripción del trámite pertinente.
Frente al presunto
desconocimiento del principio de publicidad y la necesidad de haber adelantado
el trámite de enmienda respecto de la discusión y aprobación de la disposición
acusada en la Comisión Primera del Senado; el interviniente advierte que la
acusación se basa en una comprensión inadecuada del papel de las publicaciones
en el trámite legislativo. Esto debido a que la publicación de la respectiva
ponencia no es, como erróneamente lo entiende la demandante, una restricción
para que los congresistas puedan incorporar modificaciones al articulado.
Basado en algunas consideraciones de la Corte sobre la materia, el Ministerio
concluye que el único requisito, en lo que a la publicidad se refiere, es que
los congresistas conozcan el contenido de la proposición, comunicada de manera
verbal o mediante la distribución de copias, sin que sea imperativa su
publicación en la Gaceta del Congreso.  Además, la ponencia correspondiente
había sido publicada antes del debate en la Comisión, lo que demuestra el
cumplimiento de las normas constitucionales y orgánicas aplicables.
Esta condición fue cumplida en
el caso analizado, pues varios congresistas son unívocos en afirmar que las
modificaciones a la ponencia para primer debate fueron puestas a consideración
de los integrantes de la Comisión.  Así, el interviniente indica que “[e]n
el debate que se siguió se evidencia con claridad que los Honorables Senadores
conocían plenamente el texto que se estaba debatiendo, pues la votación que
siguió fue el fruto de una deliberación prolongada que no hubiera podido
adelantarse si los congresistas no conocieran el texto que estaba siendo
votado.  Incluso, los Honorables Senadores que manifestaron su inconformidad
con las diferencias en la numeración, intervinieron posteriormente y no
señalaron reparo alguno con el texto que estaba siendo sometido a discusión.
Lo anterior pone de presente que en la Comisión Primera del Senado se
respetaron plenamente las garantías del debate parlamentario y, en particular,
aquella vinculada al principio de publicidad.”
En lo relativo al presunto
desconocimiento de los principios de consecutividad e identidad flexible, el
interviniente manifiesta que no basta con la simple comparación literal de los
textos aprobados, sino que debe demostrarse que las disposiciones modificadas o
adicionadas no guardan identidad temática con las materias del proyecto de
ley.  La actora no demostró este requisito y, antes bien, del análisis del
trámite legislativo se concluye que la norma acusada tiene un vínculo
verificable con la materia de la iniciativa, pues “… se trata de normas para
restringir los recursos destinados a publicidad en las entidades públicas y, en
ese sentido, guarda relación estrecha con el artículo en su conjunto.”
Concluye la intervención
poniendo de presente que el cargo por “violación de la jerarquía normativa” es
inepto, pues la actora no presentó argumento alguno para su estructuración,
distinto a la simple afirmación a ese respecto.
4.3. Intervención del
Departamento Administrativo de la Función Pública
Mediante apoderado especial, el
Departamento Administrativo de la Función Pública solicita a la Corte que se
declare inhibida ante la ineptitud sustantiva de la demanda contra el parágrafo
1º del artículo 10 acusado o, en su lugar, que se decida la constitucionalidad
de ese apartado normativo.  Para ello, expone argumentos análogos a los
expresados por el Ministerio de Justicia y del Derecho, sintetizados en
precedencia.
4.4. Intervención del
Departamento Nacional de Planeación
El Departamento Nacional de
Planeación, a través de apoderado judicial, interviene en el presente proceso
con el fin de defender la exequibilidad del parágrafo 1º del artículo 10 de la
Ley 1474/11.
Como argumento introductorio, el
DNP refiere al sentido general de la ley acusada, denominada como Estatuto
Anticorrupción.  Indica a este respecto que uno de sus objetivos es mejorar
la gestión pública del Estado, a través de la limitación del gasto a partir de
un criterio de austeridad, que otorgue eficacia a principios de la función
administrativa, como son la efectividad, la transparencia y la objetividad.  Es
en ese sentido que se explican normas como la demandada, que tienen por objeto
establecer límites al gasto en determinados rubros, en este caso la publicidad
que hacen las entidades del Estado.
En términos de la intervención, “[l]os
parágrafos [demandados] en su dimensión aclaratoria involucran aspectos
bien de énfasis en criterios objetivos de austeridad (vale decir el 30% que se
cuestiona), bien de excepción en ciertas circunstancias (motivos de interés
público en salud) o para cierta clase de entidades, de lo previsto en el artículo
sin perjuicio de tener en cuenta los principios de planeación, relación costo
beneficio y razonabilidad. (…) Lo destacable en este caso es el alto
nivel de gasto que ocupa la publicidad en Colombia, que abarca el sector
público y la justificación de la medida en el contexto actual.”
En cuanto al análisis de los
cargos contenidos en la demanda, el DNP expone los mismos argumentos planteados
por otros intervinientes, en cuanto a la inadecuada interpretación que hace la
actora del principio de publicidad en el trámite legislativo. Igual
razonamiento presenta frente a la acusación basada en la afectación del
principio de consecutividad, pues considera que no fue desconocido, en tanto
las normas acusadas guardan identidad temática con las debatidas en las distintas
etapas del trámite.  Agrega, de manera similar, que la interpretación que hace
la actora de ese principio es errónea al punto que, de aceptarse, implicaría la
imposibilidad material de hacer modificaciones a las ponencias sometidas a
consideración de las cámaras.
Indica que el cargo basado en la
falta de separación de las votaciones del título y contenido de la iniciativa
es inepto, puesto que (i) no corresponde a la norma acusada, sino
respecto de otras disposiciones que no fueron objeto de demanda; (ii) no
se planteó argumento alguno para sustentar por qué esa irregularidad, de haber
existido, tiene relevancia constitucional.   Finalmente, el DNP concurre con
los demás intervinientes en el sentido que el cargo por “violación de la
jerarquía normativa” no fue sustentado por la actora, lo que impide a la Corte
pronunciarse sobre ese particular.
Intervenciones académicas
4.5. Intervención de la Universidad
Externado de Colombia
El profesor Emilio José Archila
Espinosa, director del Departamento de Derecho Económico de la Universidad
Externado de Colombia, presenta ante la Corte escrito justificativo de la inexequibilidad
del parágrafo 1º del artículo 10 acusado.
Luego de hacer algunas
consideraciones sobre la relevancia e implicaciones del cumplimiento de las
reglas de procedimiento legislativo, en especial aquellas derivadas de los
principios de consecutividad e identidad flexible, señala que estos preceptos
fueron desconocidos durante el trámite de la iniciativa en la Comisión Primera
y la Plenaria de la Cámara de Representantes.  Esto debido a que hasta el
segundo debate, las normas sobre restricciones al presupuesto de publicidad
estaban exclusivamente dirigidas a prever la prohibición de su uso electoral.
Con todo, a partir del tercer debate y en la etapa de conciliación, la norma
acusada sufrió modificaciones transcendentales que terminaron por mutar de
forma importante su naturaleza inicial.  Señala sobre el particular que “… los
textos de la Comisión y Plenaria de la Cámara, finalmente el texto conciliado,
si bien coinciden en que el artículo tiene que ver con regular del uso del
presupuesto nacional en publicidad, su contenido varía fundamentalmente. (…)
se observa que el artículo finalmente aprobado y en que en esencia surgió
en la Cámara de Representantes no tiene más que una relación somera con el
discutido en Senado.  Este se circunscribía al gasto del presupuesto
publicitario de las entidades públicas en el año previo a las elecciones, con una
clara intención de evitar el uso del presupuesto público para el patrocinio de
campañas electorales o por lo menos, limitarlos cuantitativamente. (…) los
textos de Cámara nada dicen del uso del presupuesto público en las elecciones,
sino que trazan parámetros generales de comportamiento, fijando los criterios
que deben tener en cuenta las entidades públicas al momento de hacer uso del
presupuesto que tienen para tales menesteres. || En lo que respecta
particularmente con el parágrafo demandado, éste ordena un recorte presupuestal
de un 30% sin razón alguna.  Ni siquiera esto se podría interpretar
sistemáticamente con la materia de la Ley en discusión, ya que un simple
recorte cuantitativo del presupuesto no implica necesariamente que con ello se
ayude en el combate de la corrupción. (…) la novedad que presenta el
texto demandado y el artículo que lo contiene es de tal envergadura que se
puede predicar que es contrario al texto de Senado.  Lo anterior es así, por
cuanto más que una norma anticorrupción, el texto aprobado es una norma de
hacienda que recorta el presupuesto en un rubro específico e impone un monto
para su actualización anual, sin que exista conexidad entre esto y el sentido
de la ley o su objeto.”
4.6. Intervención de la
Pontificia Universidad Javeriana
La profesora Vanessa Suelt Cock,
directa del Grupo de Acciones Públicas de la Facultad de Ciencias Jurídicas de la
Pontificia Universidad Javeriana, interviene ante la Corte con el fin de
presentar argumentos que sustentan la declaratoria de exequibilidad, por los
cargos formulados, de la norma demandada.
Respecto de la vulneración del
principio de publicidad, advierte que del análisis de la sesión del 23 de
noviembre de 2010, se encuentra que los congresistas estuvieron debidamente
informados del contenido de la ponencia y de las modificaciones propuestas, lo
que impide concluir que se hubiera desconocido dicho principio.  Agrega, en
relación con el principio de consecutividad, que si bien durante el trámite de
la iniciativa en la Cámara, además de las restricciones en materia electoral se
impusieron otras limitaciones al gasto público en publicidad, en todo caso el
proyecto se sometió a conciliación, repitiéndose con ello el segundo debate en
cada plenaria, lo que avalaría la modificación por parte del Senado,
solucionándose con ello toda discrepancia.
A juicio del Ministerio, el
cargo referido a la violación de la jerarquía normativa tampoco está llamado a
prosperar, en razón que la regulación objetada no prevé disposiciones en
materia orgánica presupuestal. Por último, la Universidad concuerda con los
demás intervinientes en la ineptitud del cargo basado en la presunta votación
irregular del título del proyecto de ley.
Intervención ciudadana
4.7. Intervención de los
ciudadanos María Paula Salazar Morales, María Alejandra Castañeda Pulido,
Shirley Astrid Ojeda Bustos, María Fernanda Martínez Sarmiento, Camilo Díaz
Rodríguez, Jesús Leonardo Sativa Jaimes, Lorena Suárez Rubiano y William Triana
Moreno
Los ciudadanos antes mencionados
presentan escrito común, dirigido a defender la inexequibilidad del artículo 10
demandado. Con este fin, exponen argumentos similares a los expresados por la
ciudadana Aponte Díaz en su libelo.
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
Mediante escrito radicado en esta
Corporación en la oportunidad procesal correspondiente, el Procurador General
de la Nación presentó el concepto previsto en los artículos 242-2 y 278-5 de la
Constitución, en el que solicita a la Corte “que se declare inhibida para
pronunciarse sobre la presunta vulneración de la ley orgánica de presupuesto,
por ineptitud sustancial de la demanda; y que declare exequible el parágrafo 1
del artículo 10 de la Ley 1474 de 2011, por los cargos analizados.”
En primer
término, el Ministerio Público presenta idéntico argumento al planteado por los
demás intervinientes, acerca de la ineptitud del cargo por desconocimiento de
la jerarquía normativa debido a la violación de la reserva de ley orgánica.
Ahora
bien, frente a la presunta infracción de los principios de consecutividad e
identidad flexible, expresa que revisado el proceso de formación del parágrafo
demandado se puede constatar que, como lo afirma la demanda, el rubro
presupuestal de publicidad de las entidades públicas aparece en el primer
debate, y que no hace parte de la ponencia inicial, publicada en la Gaceta del
Congreso 784 de 2010. De la aparición del tema se da cuenta en la Gaceta 1002
de 2010, en la cual se lee: “VI. MODIFICACIONES CONCERTADAS EN LA SUBCOMISIÓN:
La Comisión Primera del Senado el día 17 de noviembre de 2010 , una vez se
rindió ponencia para primer debate, nombró una subcomisión para que recoja
todas las propuestas y sugerencias presentadas por los Senadores, esto en aras
de presentar un articulado concertado, el cual fue el siguiente (…)Artículo
nuevo. Presupuesto de publicidad. Lo que se busca con el artículo anterior es
que los gastos destinados para publicad de las entidades públicas no se
excedan.”
Agrega que
de la ponencia para segundo debate, publicada en la Gaceta del Congreso 1002 de
2010, se puede establecer que el texto aprobado en primer debate es el
siguiente: “Artículo 14. Presupuesto de publicidad. El presupuesto destinado
a publicidad de las entidades públicas durante el año calendario anterior a las
elecciones no podrá superar, en términos de salarios mínimos legales mensuales
vigentes, el promedio anual de lo comprometido por la respectiva entidad
durante los últimos tres (3) años.
Para la
Vista Fiscal, conforme lo previsto en el artículo 160 C.P., en el segundo debate cada una de las cámaras podrá introducir al proyecto las
modificaciones, adiciones y supresiones que juzgue necesarias. Por ende, con
mayor razón lo pueden hacer las comisiones a través de sus ponentes, máxime
cuando la adición, consistente en la proposición de un artículo nuevo, surge en
el primer debate en el seno de una subcomisión designada para tal fin.
Como lo
señala la propia demanda, el artículo 14 titulado Presupuesto de Publicidad,
aprobado en primer debate en la Comisión Primera del Senado, experimentó
transformaciones en su contenido y redacción hasta adoptar el texto que se
publica en la Ley acusada. También es cierto que el parágrafo 1º del citado
artículo se introdujo en la plenaria de la Cámara de Representantes, siendo
este uno de los aspectos de divergencia entre lo aprobado en la plenaria del
Senado y la plenaria de la Cámara de Representantes, por lo cual fue necesario
designar una comisión de conciliación, cuyo informe fue aprobado por las
plenarias de ambas cámaras, según aparece, entre otras, en la Gaceta del
Congreso 483 de 2011.
A juicio
del Procurador General, no es razonable pretender que los proyectos de ley se
aprueben tal y como fueron presentados, o como aparecen en la ponencia para
primer debate, o con los primeros cambios que se les introducen. El Congreso,
en ejercicio de sus funciones constitucionales, debe estudiar, deliberar,
debatir y, si es del caso, modificar los proyectos que se someten a su
consideración, con arreglo a lo establecido en las normas pertinentes. El no
considerar el rubro de publicidad en los presupuestos iniciales, como ocurre en
la ponencia originaria, o limitar la reducción en el mismo solo durante el año
anterior a las elecciones, como se propone en la Comisión Primera del Senado,
no son elementos inmodificables. Decir que con los cambios se vulnera el
principio de publicidad, pese a que de estos se da noticia en las gacetas atrás
citadas, no corresponde a la realidad.  Así, sostener que con ellos se vulnera
el principio de consecutividad, implica tener una visión rígida y en extremo
rigorista de un principio propio del proceso de deliberación del Congreso y que
va acompañado del principio de identidad flexible, como lo precisa la
jurisprudencia constitucional.
Por
último, en lo que respecta a la presunta vulneración del principio de legalidad
en el trámite legislativo, derivado de la aprobación del título y el articulado
del proyecto de ley, el Procurador General estima que esta circunstancia no
comporta un vicio que amerite declarar inexequible el parágrafo demandado, pues
el artículo 115 R.C., que la actora considera como violado, prevé que las
proposiciones, una vez discutidas, sean votadas bajo una fórmula que rige
igualmente para la aprobación del articulado de un proyecto y, a renglón
seguido, expresa otra fórmula para la aprobación del título del proyecto, pero
no prohíbe que el consentimiento de los miembros del Congreso se haga en un
solo bloque cuando así lo propone la mesa directiva.
VI.
CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
Competencia
de la Corte e inexistencia de la caducidad
1.
La Corte Constitucional es competente para conocer de la demanda de la
referencia, conforme a la facultad prevista en el artículo 241, inciso 4 de la
Carta Política, al tratarse de una acción de inconstitucionalidad contra una disposición
contenida en una Ley, por vicios de procedimiento en su formación.
Además,
se encuentra que el requisito de inexistencia de caducidad de la acción pública
de inconstitucionalidad, previsto en el artículo 242-3 C.P., fue cumplido.  Esto debido a que la norma fue promulgada el 12 de julio de 2011 y la demanda
de inconstitucionalidad fue radicada ante la Corte el 21 de noviembre del mismo
año, esto es, dentro del año siguiente a la entrada en vigencia de aquella.
Asunto
preliminar.  Definición de la aptitud de la demanda
2.
Como lo han planteado los intervinientes y el Ministerio Público, concurren
diversos argumentos que explican cómo varios de los cargos propuestos por la
ciudadana Aponte Díaz no resultan aptos para adelantar el control de
constitucionalidad, en tanto incumplen con los requisitos sustantivos que para
el efecto plantea la jurisprudencia constitucional.  Por ende, resulta
necesario que la Sala se ocupe preliminarmente de ese asunto, como paso previo
a la definición de los problemas jurídicos que serán objeto de decisión en esta
sentencia.
3.
El artículo 2º del Decreto 2067 de 1991 prevé las condiciones formales para la
admisibilidad del cargo de inconstitucionalidad.  Dentro de ellas se encuentra
la formulación de las razones que sustentan la acusación, aspecto respecto del
cual la jurisprudencia constitucional ha determinado un grupo de requisitos
sustantivos mínimos, destinados a que la argumentación que formule la demanda
ofrezca un problema jurídico discernible, que permita a su vez un
pronunciamiento de fondo.
Estos
requisitos refieren a las condiciones de claridad, certeza, especificidad,
pertinencia y suficiencia que deben cumplir las razones que fundamentan el
cargo de constitucionalidad.[1]
3.1.
La claridad de un cargo se predica cuando la demanda contiene una coherencia argumentativa
tal que permite a la Corte identificar con nitidez el contenido de la censura y
su justificación.  Aunque merced el carácter público de la acción de
inconstitucionalidad no resulta exigible la adopción de una técnica específica,
como sí sucede en otros procedimientos judiciales, no por ello el demandante se
encuentra relevado de presentar las razones que sustentan los cargos propuestos
de modo tal que sean plenamente comprensibles.
3.2.
La certeza de los argumentos de inconstitucionalidad hace referencia a que los
cargos se dirijan contra una proposición normativa efectivamente contenida en
la disposición acusada y no sobre una distinta, inferida por el demandante,
implícita o que hace parte de normas que no fueron objeto de demanda. Lo que
exige este requisito, entonces, es que el cargo de inconstitucionalidad
cuestione un contenido legal verificable a partir de la interpretación del
texto acusado.
3.3. El requisito de especificidad resulta acreditado
cuando la demanda contiene al menos un cargo concreto, de naturaleza
constitucional, en contra de las normas que se advierten contrarias a la Carta
Política.  Este requisito refiere, en estas condiciones, a que los argumentos
expuestos por del demandante sean precisos, ello en el entendido que “el
juicio de constitucionalidad se fundamenta en la necesidad de establecer si
realmente existe una oposición objetiva y verificable entre el contenido de la
ley y el texto de la Constitución Política, resultando inadmisible que se deba
resolver sobre su inexequibilidad a partir de argumentos “vagos,
indeterminados, indirectos, abstractos y globales”[2] que no se
relacionan concreta y directamente con las disposiciones que se acusan.  Sin
duda, esta omisión de concretar la acusación impide que se desarrolle la
discusión propia del juicio de constitucionalidad[3].”[4]
3.4.
Las razones que sustentan el concepto de la violación son pertinentes en tanto
estén construidas con base en argumentos de índole constitucional, esto es,
fundados “en la apreciación del contenido de una norma Superior que se
expone y se enfrenta al precepto demandado.”[5].  En ese sentido, cargos que se
sustenten en simples consideraciones legales o doctrinarias;  la
interpretación subjetiva de las normas acusadas por parte del demandante y a
partir de su aplicación en un problema particular y concreto; o el análisis
sobre la conveniencia de las disposiciones consideradas inconstitucionales,
entre otras censuras, incumplen con el requisito de pertinencia del cargo de
inconstitucionalidad.
3.5. Por último, la condición de suficiencia ha sido
definida por la jurisprudencia  como la necesidad que las razones de
inconstitucionalidad guarden relación “en primer lugar, con la exposición de
todos los elementos de juicio (argumentativos y probatorios) necesarios para
iniciar el estudio de constitucionalidad respecto del precepto objeto de
reproche; (…) Por otra parte, la suficiencia del razonamiento apela
directamente al alcance persuasivo de la demanda, esto es, a la presentación de
argumentos que, aunque no logren prime facie convencer al magistrado de que la
norma es contraria a la Constitución, si despiertan una duda mínima sobre la
constitucionalidad de la norma impugnada, de tal manera que inicia realmente un
proceso dirigido a desvirtuar la presunción de constitucionalidad que ampara a
toda norma legal y hace necesario un pronunciamiento por parte de la Corte
Constitucional.” [6]
4.
Analizado el contenido de la demanda, la Corte encuentra que dos de las
censuras propuestas no cumplen con los requisitos planteados, por lo que
resultan ineptas para llegar a un pronunciamiento de fondo.  El primero,
denominado por la demandante como “violación de la jerarquía normativa” y que
refiere al presunto desconocimiento de la reserva de ley orgánica, incumple el
requisito de suficiencia.  Esto debido a que la actora se limita a indicar que
la norma acusada regula asuntos propios de la normatividad orgánica de
presupuesto pero, como se indicó al sintetizar los argumentos de la demanda, no
explica las razones que sustentan esa acusación.  En esa medida, debió al menos
(i) identificar cuál era la materia particular, sujeta a reserva de ley
orgánica, que regulaba el precepto demandado; y (ii) determinar cómo ese
precepto definía esa específica preceptiva.  Ninguna de estas premisas fue
planteada, de modo que no concurren los argumentos mínimos para que la Corte
pueda pronunciarse a ese respecto.
Asunto
similar se comprueba respecto del cargo por presunto desconocimiento de las
reglas contenidas en el artículo 115 R.C., en cuanto al modo en que se aprobó
el título y el articulado del proyecto de ley en la plenaria de la Cámara de
Representantes, durante el cuarto debate de la iniciativa.  La censura incumple
el requisito de claridad y certeza, en la medida en que si bien la demanda se
dirige contra el artículo 10 de la Ley 1474/11, esta precisa acusación se
refiere a otros contenidos normativos, como son el título y el resto el
articulado de esa Ley.  En esa medida, existe una evidente falta de
concordancia entre la disposición demanda y el contenido de esa censura particular.
Además, también se desconoce el requisito de suficiencia, puesto que la actora
deja de explicar por qué ese presunta irregularidad del trámite legislativo, de
haber existido, tiene la entidad suficiente para derivar de ella un vicio que
afecto la constitucionalidad de la Ley acusada, debido a que adquiere una
entidad tal que afecta la debida conformación de la voluntad democrática de las
cámaras o los derechos de las minorías políticas al interior del Congreso.  A
este respecto, debe recordarse que la jurisprudencia constitucional ha
concluido que no toda irregularidad en el trámite legislativo genera la
inexequibilidad de ese procedimiento, sino que debe estarse ante la afectación
verificable de los criterios mencionados.  Esto a partir de la eficacia del
principio de instrumentalidad de las formas, que guía la actividad
parlamentaria.  Así, se ha previsto que “[l]os requisitos no están
diseñados para obstruir los procesos o hacerlos más difíciles. Según el
principio de instrumentalidad de las formas, las formas procesales no tienen un
valor en sí mismo y deben interpretarse teleológicamente al servicio de un fin
sustantivo. Tal concepción tiene entonces plena aplicación en la interpretación
de las reglas constitucionales que gobiernan la aprobación de las leyes. Y de
ese principio derivan al menos dos consecuencias, en primer lugar la
interpretación del alcance de las normas que gobiernan la formación de las
leyes es realizada teniendo en cuenta los valores materiales que esas reglas
pretenden realizar. Pero, y esta es la segunda consecuencia, ello no implica
que las formas procesales en general, y las normas constitucionales que rigen
la aprobación de las leyes en particular, sean irrelevantes y puedan ser
ignoradas. Por el contrario, ellas son importantes y deben ser respetadas,
precisamente porque protegen valores significativos. (…) Es claro que no
toda vulneración de una regla sobre la formación de las leyes, contenida en la
Constitución o en el Reglamento del Congreso, acarrea la invalidez de la ley y
su declaración de inconstitucionalidad. En ciertos casos, puede tratarse de una
irregularidad irrelevante, en la medida en que no vulnera ningún principio ni
valor constitucional, y en especial no llega a afectar el proceso de formación
de la voluntad democrática en las cámaras, ni desconoce el contenido básico
institucional diseñado por la Carta. En tales casos, esa irregularidad, en
sentido estricto, no configura un verdadero vicio en la formación de la ley,
tal y como lo ha señalado la doctrina y la jurisprudencia.”[7]
En
ese orden de ideas, se incumple el requisito de suficiencia cuando el cargo de
inconstitucionalidad por vicio de procedimiento no demuestra, al menos
someramente, cuál es la relevancia constitucional de la presunta irregularidad
y cómo cobra una entidad tal que afecta la exequibilidad del trámite ante el
Congreso.  Como esta condición no fue cumplida por la ciudadana Aponte Díaz, la
Sala concluye que el cargo propuesto es inepto para adoptar una decisión de ese
fondo sobre ese particular.
Dilucidadas
las censuras que incumplen con los requisitos argumentativos del cargo de
inconstitucionalidad, pasa la Corte ha identificar los problemas jurídicos
materia de esta sentencia y la metodología que debe implementarse para
resolverlos.
Problemas
jurídicos y metodología de la decisión
5.
La actora considera que la aprobación de la norma acusada incumple con los
principios de consecutividad e identidad flexible, que supeditan el trámite
legislativo.  Esto debido a que durante el cuarto debate, adelantado en la
plenaria de la Cámara de Representantes, se introdujeron modificaciones y
adiciones que considera sustantivos y trascendentales, los cuales fueron a su
vez replicados durante la aprobación del informe de la comisión accidental de
conciliación.  Advierte que esos cambios fueron de tal entidad que no
concuerdan con lo discutido y aprobado en el Senado y la Comisión Primera de la
Cámara, por lo que se desconocerían los principios mencionados.  Agrega que la
inclusión del artículo cuestionado resulta viciado desde el inicio, en tanto no
hacía parte del proyecto de ley original y solo fue incluido en el primer debate
ante la Comisión Primera del Senado, sin que se llevara a cabo el procedimiento
de enmienda, previsto en los artículos 160 a 162 R.C.
Adicionalmente,
considera que también fue afectado el principio de publicidad en el trámite
legislativo, puesto que la aprobación de la iniciativa en la plenaria de la
Cámara de Representantes tuvo lugar sin que los congresistas tuvieran
conocimiento de qué texto estaba sometido a discusión y aprobación.  Ello en
razón que (i) la norma aprobada no hacía parte de la ponencia
correspondiente, publicada en la Gaceta del Congreso; y (ii) el texto no
fue publicado en esa Gaceta, en momento previo a la discusión y votación.
La
mayoría de los intervinientes y el Procurador General se oponen a esta
conclusión, al considerar que la actora parte de un supuesto equivocado, que
desconoce la potestad constitucional de las plenarias para introducir
modificaciones y adiciones a los proyectos de ley, con la sola condición que se
trate de materias previamente debatidas.  Como esa exigencia se cumplió para el
caso analizado, en tanto las adiciones realizadas versan sobre asuntos estudiados
en los debates anteriores, no se estructura vicio alguno.  Por esta misma
razón, tampoco era exigible en el caso examinado el procedimiento de enmienda,
pues se estaba ante una adición que guarda idéntica temática con lo debatido.  En
cambio, un grupo minoritario de intervinientes concuerdan con la demandante en
el sentido que esas modificaciones no guardan conexión temática con los asuntos
debatidos en el Senado y la Comisión Primera, razón por la cual sí concurre el
defecto observado, que por su entidad afecta la constitucionalidad de la norma
demandada.
Ahora
bien, el Ministerio Público y casi la totalidad de los intervinientes,
concluyen que el principio de publicidad no fue afectado.  Aducen que la
ciudadana Aponte Díaz parte nuevamente de un presupuesto erróneo, consistente
en que las plenarias no pueden introducir modificaciones al texto publicado en
la ponencia correspondiente y que, si así lo deciden, deben estar precedidas de
una nueva publicación en la Gaceta del Congreso.  En contrario, con base en las
reglas que ha fijado la jurisprudencia constitucional, afirman que basta con
que en el transcurso del debate los congresistas sean informados por alguna vía
del contenido de la proposición correspondiente, para que se cumpla con la
publicidad de la modificación respectiva.  Como en el caso analizado se pudo
comprobar, con base en las afirmaciones de distintos representantes, que sí se
tenía conocimiento del contenido de dichas modificaciones, no había lugar a
concluir la afectación del principio en comento.
6. A partir de estas premisas,
corresponde a la Sala resolver los siguientes problemas jurídicos:
6.1.
¿Las adiciones introducidas a la norma sobre el presupuesto de publicidad de
las entidades públicas, contenida en la Ley 1471/11, por parte de la plenaria
de la Cámara de Representantes y que luego fueron incluidas en el texto
aprobado por la comisión accidental de conciliación, desconocieron los
principios de identidad flexible y consecutividad, al carecer de vínculo
temático con los asuntos previamente debatidos sobre esa temática e, igualmente,
concurre un vicio de procedimiento al no haberse surtido el trámite de enmienda
previsto en el Reglamento del Congreso?
6.2.
¿Careció de publicidad el texto correspondiente a la disposición acusada,
durante su discusión y votación en la plenaria de la Cámara de Representantes,
de manera que fue aprobada en contradicción con la debida conformación de la
voluntad democrática de esa cámara?
7.
Habida consideración que las materias objeto de debate en esta decisión han
sido previstas en jurisprudencia estable y reiterada por la Corte, la Sala
adoptará la siguiente metodología.  En primer lugar, hará una síntesis acerca
de las reglas fijadas por el precedente constitucional sobre los principios de
identidad flexible, consecutividad y publicidad, en tanto condiciones para la
validez del procedimiento legislativo.  En ese apartado también se hará
referencia a los supuestos fácticos que preceden a la exigencia de la aplicación
del procedimiento de enmienda, así como los mecanismos constitucionalmente
admisibles para la publicidad de las proposiciones que se presentan en el
transcurso de los debates en las cámaras legislativas.  En segundo término, a
partir de las reglas que se identifiquen en el análisis mencionado, se
resolverán los problemas jurídicos materia de esta decisión, para lo cual se
hará un estudio probatorio del procedimiento surtido para la discusión de la
norma acusada, a fin de determinar si se cumplieron con dichos postulados.
El
vínculo temático como requisito para la satisfacción de los principios de
consecutividad e identidad flexible.  Reiteración de jurisprudencia
8.
Las distintas reglas, constitucionales y orgánicas, que son aplicables al
trámite legislativo, tienen un objetivo unívoco: lograr que las normas legales
sean fruto de una deliberación democrática adecuada,  lo cual se cumple a
través de la garantía de la debida conformación de la voluntad de las cámaras,
la eficacia del principio de mayoría y la protección irrestricta de los
derechos de las minorías políticas.
Es
en este marco de referencia que se encuadra los principios de consecutividad y
de identidad flexible. El primero, que se deriva de lo previsto en el artículo 157 C.P., obliga a que todo proyecto de ley, para ser aprobado, debe ser sometido a discusión y
votación tanto en la comisión respectiva como en las plenarias de cada una de
las cámaras, delegándose en el legislador orgánico la determinación de los
casos en que el primer debate se lleve conjuntamente en las comisiones del
Senado y la Cámara.  El principio de consecutividad, comúnmente conocido como
la regla de los cuatro debates, obliga a que los proyectos de ley
adquieran previamente a su aprobación un grado de deliberación suficiente en
las diferentes instancias sucesivas en que está institucionalmente compuesto el
Congreso.
El
vínculo inescindible entre el principio de consecutividad y el principio de
identidad flexible es un tópico reiterado en la jurisprudencia constitucional.
Mientras la consecutividad está enfocada a que el proyecto de ley cumpla con
los debates exigidos en comisiones y plenarias del Congreso, la identidad obliga
a que las diferentes materias que conforman la iniciativa sean conocidas por
esas instancias legislativas, pues de no ser así, las mismas no cumplirían con
el requisito de deliberación democrática en cada una de esas etapas.
9.
El principio de identidad en el constitucionalismo colombiano ha conocido dos
variantes.  La primera, de tipo rígido o literal, que imperó durante la
vigencia de la Constitución de 1886, se fundaba en que los textos discutidos y
aprobados por las comisiones parlamentarias no podían sufrir modificaciones
durante su estudio en plenarias, las cuales solo estaban habilitadas para
aprobar o negar el articulado correspondiente.  En este caso se estaba ante una
exigencia textual, que de no verificarse afectaba la constitucionalidad del
trámite correspondiente.
La
segunda vertiente es adoptada por la Constitución actual y permite la inclusión
de modificaciones en segundo debate, razón por la cual es caracterizada como de
identidad flexible.  Habida cuenta de la ineficiencia y extrema rigidez
del modelo anterior, el Constituyente adoptó una regla particular para hacer
frente a esa circunstancia. Así, el inciso segundo del artículo 160 C.P. prevé que durante el segundo debate cada cámara podrá introducir al proyecto las
modificaciones, adiciones y supresiones que juzgue necesarias.  Con todo, esta
previsión carece de carácter absoluto, pues las plenarias no podrían prever
cualquier tipo de modificación, pues ello entraría en contradicción con la
obligación, propia del principio de consecutividad, que el proyecto de ley
cumpla con los debates en comisiones y en plenarias.
Esta
tensión es resuelta por la jurisprudencia constitucional mediante el requisito
de exigencia de unidad temática dentro del trámite legislativo.  El artículo 158 C.P. ordena que todo proyecto de ley deba referirse a una misma materia, por lo que serán
inadmisibles las disposiciones o modificaciones que no se relacionen con ella.
Esto al margen de la posibilidad, prevista por el legislador orgánico, de
devolver la iniciativa por parte de las plenarias a las comisiones, con el fin
que se surta el primer debate y a la que se hará expresa referencia en
fundamento jurídico ulterior.
A
partir de esta previsión constitucional, la Corte ha considerado que el ámbito
de validez de la actividad de proposición normativa de las plenarias está delimitado
por las materias que hayan sido objeto de deliberación por parte de las
comisiones respectivas.  En criterio de la Sala,[8] “… el principio de identidad
flexible obliga a que si bien la iniciativa debe contar con los cuatro debates
reglamentarios, el texto no necesariamente debe ser idéntico en dicho trámite.[9]
Sin embargo, tal posibilidad de modificación de los proyectos durante el
segundo debate está sometida a límites, estrechamente relacionados con la
preservación de la unidad temática de la iniciativa.  En términos de la Corte,
el “concepto de identidad[10]
comporta más bien que entre los distintos contenidos normativos que se
propongan respecto de un mismo artículo exista la debida unidad temática[11].
Tal entendimiento permite que durante el segundo debate los congresistas puedan
introducir al proyecto las modificaciones, adiciones y supresiones que
consideren necesarias (art. 160 C.P.), siempre que durante el primer debate en
la comisión constitucional permanente se haya discutido y  aprobado el tema a
que se refiera la adición o modificación[12]. Lo anterior implica darle
preponderancia al principio de consecutividad, en cuanto es factible conciliar
las diferencias surgidas en el debate parlamentario, sin afectar la esencia
misma del proceso legislativo[13].
|| En efecto, la Carta autoriza la introducción de modificaciones o adiciones
al proyecto de ley durante el segundo debate de cada Cámara. En este sentido es
posible entonces que bajo la forma de adición o modificación se incluya un
artículo nuevo. La exigencia que el ordenamiento impone es que el tema específico
al que se refiera la modificación o adición haya sido debatido y aprobado
durante el primer debate. En ese orden de ideas, es claro que la facultad de
introducir modificaciones y adiciones se encuentra limitada pues debe
respetarse  el principio de identidad, de forma tal que esos asuntos estén
estrechamente ligados a lo debatido y aprobado en comisiones[14]”[15].”
10.
De igual manera, la Corte ha identificado las reglas que permiten verificar la
concurrencia de unidad temática entre lo debatido y las modificaciones
introducidas.  Sobre el particular, se ha previsto que “… el límite para
inclusión de modificaciones por parte de las plenarias es su unidad temática
con los asuntos previamente debatidos.  Por ende, lo que recibe reproche
constitucional es la introducción de temas autónomos, nuevos y separables,[16]
que no guarden relación con las materias debatidas en instancias anteriores del
trámite. La Corte ha fijado los criterios materiales para determinar en qué
caso se está ante la inclusión de un tema nuevo.  Al respecto, la
jurisprudencia prevé que “(i) un artículo nuevo no siempre corresponde a un
asunto nuevo puesto que el artículo puede versar sobre asuntos debatidos
previamente[17];
(ii) no es asunto nuevo la adición que desarrolla o precisa aspectos de la
materia central tratada en el proyecto siempre que la adición este comprendida
dentro de lo previamente debatido;[18]
(iii) la novedad de un asunto se aprecia a la luz del proyecto de ley en su
conjunto, no de un artículo específico;[19] (iv) no constituye asunto nuevo un
artículo propuesto por la Comisión de Conciliación que crea una fórmula
original para superar una discrepancia entre las Cámaras en torno a un tema.[20]”[21]
Con
base en lo expuesto, se tiene que el principio de identidad flexible permite
que en el segundo debate se puedan incorporar modificaciones, adiciones o
supresiones al articulado aprobado por la comisión respectiva.  El límite a
esas enmiendas es la conservación de la unidad temática de la iniciativa, por
lo que, en los términos del artículo 158 C.P., no son admisibles reformas con carencia de identidad temática, pues incumplirían el mandato consistente en que
el proyecto de ley cumpla con los cuatro debates que ordena el artículo 157 C.P.  Esta identidad temática no responde a un criterio literal, sino a uno sustantivo, que
remite a la definición de los tópicos particulares que fueron objeto de
discusión en el primer debate, al margen del contenido particular de los textos
aprobados.  Quiere esto decir que las plenarias están constitucionalmente
habilitadas para hacer modificaciones al articulado sin tener que remitirlo
nuevamente a las comisiones, incluso si se trata de cambios con carácter
intenso y significativo. Ello a condición que el texto que se someta a
consideración y aprobación en segundo debate verse acerca de materias
analizadas en el primer debate, de modo que no se desnaturalice el proyecto de
ley y, con ello, se vulneren los principios de consecutividad e identidad
flexible.
11.
La distinción entre modificaciones que introducen temas autónomos y separables
y aquellas que carecen esa entidad, sirve de base para la diferenciación, por
parte del legislador orgánico, de procedimientos al interior del trámite
legislativo unívocamente dirigidos a la preservación de los principios de
consecutividad e identidad flexible antes analizados.  En ese sentido, el
artículo 178 R.C. determina que en el supuesto previsto en el inciso segundo
del artículo 160 C.P., antes expuesto, cuando a un proyecto de ley le sean
introducidas modificaciones, adiciones o supresiones durante el debate en
plenaria, estos cambios podrán resolverse sin que el proyecto deba regresar a
la respectiva comisión permanente.
Sin
embargo, el mismo precepto señala que en los casos que se observen serias
discrepancias con la iniciativa aprobada en comisión, o concurrieren razones de
conveniencia, se podrá determinar que el proyecto regrese a la misma comisión
para que vuelva a ser examinado, esta vez de forma definitiva.  A su vez, se prevé
que si la comisión insiste en su posición, el asunto será decidido por la
corporación en pleno.  Como se observa, la intención de la norma orgánica es
preservar la vigencia de los principios de identidad flexible y
consecutividad.  Es claro que ante la reformulación radical del articulado
aprobado en comisión, el mecanismo de devolución antes descrito garantiza que
la materia correspondiente sea sometida al conocimiento en primer debate,
subsanándose de ese modo la afectación de la consecutividad en el procedimiento
legislativo.
Estas
mismas premisas explican el funcionamiento del instrumento de enmienda en el
trámite congresional, en tanto herramienta que busca que las modificaciones de
mayor entidad, inasibles por las facultades contenidas en el inciso segundo del
artículo 160 C.P., sean compatibles con los principios de identidad flexible y
consecutividad. Así, el Reglamento del Congreso distingue entre el
procedimiento de enmienda en comisiones y en plenarias, como pasa a explicarse.
11.1.
El artículo 160 R.C. dispone, en el caso particular del debate en comisiones,
que todo congresista puede presentar enmiendas a los proyectos de ley que
estuvieren en curso, con sujeción a los siguientes pasos (i) el autor o
proponente de una modificación, adición o supresión podrá plantearla en la
comisión respectiva, así no sea integrante de ella; y (ii) la proposición podrá
presentarse hasta el cierre de la discusión y se hará mediante escrito dirigido
a la presidencia de la comisión.
Las
enmiendas pueden ser bien respecto de la totalidad del proyecto de ley o sobre
el articulado. Existe una enmienda del primer tipo cuando versa sobre la
oportunidad, los principios o el espíritu del proyecto, al igual que la que
proponga un texto completo alternativo al de la iniciativa original (Art. 161 C.P.).  En cambio, la enmienda será parcial cuando el congresista proponga la supresión,
modificación o adición a algunos artículos o disposiciones de la iniciativa.
11.2.
El procedimiento de enmienda en el debate por parte de las plenarias, está
regulado por los artículos 179 a 182 R.C.  De acuerdo con estas previsiones (i)
en caso que la plenaria apruebe una enmienda a la totalidad del proyecto, se
dará traslado del texto a la comisión correspondiente para que se realice el
primer debate.  Si la comisión rechaza el articulado propuesto, se archivará la
iniciativa; (ii) si la enmienda del articulado no implica un cambio sustancial,
el proyecto de ley continuará con su trámite constitucional; (iii) también
serán admisibles como enmiendas sin trámite previo, esto es, que no requieren
que el proyecto sea remitido a la comisión, aquellas que tengan por finalidad subsanar
errores o incorrecciones técnicas, terminológicas o gramaticales. En todo caso,
no podrán tramitarse enmiendas de asuntos negados en primer debate, salvo que
se haga uso del mecanismo de apelación; (iv) terminado el debate y como
consecuencia de las enmiendas introducidas el texto resultante pudiera ser
incongruente, incomprensible, confuso o tautológico, la presidencia de la
respectiva cámara podrá enviar el texto aprobado por la plenaria a una comisión
accidental, con el único fin que efectúe una redacción armónica, la cual será
sometida a la aprobación del pleno, en una sola votación que no reabre el
debate sobre el contenido; y (v) finalizado el segundo debate y habiéndose
incluido enmiendas, el ponente redactará un informe a ese respecto, con destino
a la otra cámara.  En ese documento se consignará el ordenamiento de las
modificaciones, adiciones y supresiones, así como la elaboración de un texto
definitivo aprobado por la plenaria, con las explicaciones pertinentes.
12.
Estas reglas, como es sencillo advertir, responden a la misma lógica antes
expuesta.  Ante la inclusión de enmiendas que involucran cambios sustantivos de
la iniciativa, se exige que el texto retorne al debate y aprobación por parte
de la comisión correspondiente, satisfaciéndose con ella las exigencias
derivadas de los principios de consecutividad e identidad flexible.  En cambio,
cuando se trata de modificaciones que por conservar la unidad temática no
involucran una enmienda a aspectos esenciales de la iniciativa, la devolución a
comisiones no es exigible.  De esta forma, se preserva la competencia que el
artículo 160 C.P. confiere a las plenarias, de introducir las modificaciones,
supresiones y adiciones al articulado aprobado por en primer debate y, a su
vez, se otorga eficacia a los principios constitucionales antes mencionados.
Es con base en estas disposiciones, igualmente, que la
jurisprudencia constitucional ha concluido que cuando se incorporan
modificaciones sustanciales a la iniciativa en el segundo debate, sin que se
adelante el procedimiento de enmienda explicado anteriormente, se está ante un
vicio de trámite que afecta la constitucionalidad de los preceptos respecto de
los cuales se pretermitieron tales exigencias.  A este respecto, la sentencia C-1056/03
expresa que “[e]s también una exigencia de la Carta Política que las
enmiendas o cambios introducidos a un proyecto de ley durante las discusiones
de que es objeto tengan relación con la materia del proyecto.  Necesariamente
ha de ser así, pues el procedimiento previsto para la expedición de la ley es
un proceso dialéctico y continuativo, que se rige por el denominado “principio
de identidad”, el cual exige que las modificaciones, adiciones o supresiones
que se le introduzcan por las plenarias de las Cámaras guarden relación con lo
discutido y aprobado en las Comisiones Permanentes respectivas. || Acorde con
los principios de consecutividad y continuidad las modificaciones o enmiendas a
un proyecto de ley por las Plenarias de las Cámaras, no pueden constituir una “enmienda
total” que lo transforme en un “texto alternativo”, conforme a lo dispuesto por
el artículo 179, primera parte, de la Ley 5ª de 1992.  En caso de serlo, lo que
procede conforme a la norma acabada de citar es darle traslado a la respectiva
comisión constitucional permanente para que allí se surta el primer debate.
Con todo, si la enmienda propuesta “no implica un cambio sustancial, continuará
su trámite constitucional” el proyecto pues en ese evento no ha sufrido
alteración que lo transforme en otro distinto sino que, por el contrario, se
mantiene incólume el principio de identidad.”
El
principio de publicidad y las modalidades de notificación de las proposiciones
presentadas durante los debates legislativos
13.
La debida conformación de la voluntad democrática de las cámaras depende de
varios aspectos, que son precisamente la materia de regulación por parte de las
normas constitucionales y orgánicas que prescriben el procedimiento
legislativo.  Uno de los principales factores que incide en esa voluntad es el
conocimiento acerca de los textos sometidos a discusión y aprobación, en tanto
presupuesto hermenéutico necesario para la adecuada y suficiente construcción
de un criterio informado por parte de cada congresista.  La importancia nodal
del principio de publicidad para la deliberación democrática explica que el
artículo 157-1 C.P. prevea que uno de los requisitos estructurales para la
aprobación del proyecto de ley es haber sido publicado oficialmente por el
Congreso, antes de darle curso en la comisión respectiva.
El
objetivo esencial del principio de publicidad es supeditar el debate
parlamentario al previo y suficiente conocimiento por parte de los integrantes
de las cámaras de los diferentes textos que se someten a su consideración. No
podría inferirse la existencia de voluntad para aprobar determinada proposición
jurídica si los parlamentarios carecen de mecanismos para conocer su
contenido.  Sin embargo, la publicidad no puede comprenderse como un derecho de
los congresistas, sino como una garantía institucional de las cámaras, de la cual
depende que las leyes sean fruto de una deliberación democrática racional.
Para la Corte, “… es necesario aclarar
que el principio de publicidad como condición constitucional necesaria para
permitir la participación de los congresistas en el debate y por lo tanto, para
la aprobación de un texto legal, no puede considerarse propiamente un derecho
subjetivo del cual puedan disponer libremente los congresistas, sino una
garantía institucional de representación efectiva para los asociados. Las
prerrogativas dadas a los congresistas están encaminadas a permitirles cumplir
adecuadamente su función de representación, bien sea mayoritaria o
minoritaria.  Por lo tanto, aun cuando suele estar asociada con la posibilidad
de participación de las minorías en el debate, esta garantía prevalece aun
cuando las mayorías y las minorías parlamentarias deciden aprobar un texto
desconocido. (…) Es decir, el
objeto sobre el cual recae el debate o discusión es el proyecto o la
proposición  de fórmula legal que va a adoptarse. Por lo tanto, puede
concluirse que si no existe este objeto, o si el mismo es desconocido de manera
general por quienes deben discutirlo, naturalmente no puede haber debate o
discusión. El desconocimiento general del proyecto o de la proposición que lo
modifica, excluye la posibilidad lógica de su debate, pues equivale a la
carencia de objeto de discusión. Contrario sensu el conocimiento del proyecto o
de sus proposiciones de enmienda es el presupuesto lógico del debate, en cuanto
posibilita la discusión del mismo. Por lo tanto, la votación sobre un texto
desconocido no puede convalidar la carencia de debate.”[22]
14.
Con base en las normas constitucionales y orgánicas aplicables, la Corte ha
identificado en su jurisprudencia dos modalidades de publicación que son
aplicables en el trámite legislativo: (i) la publicación del proyecto de ley,
de las ponencias para cada uno de los debates y del informe de la comisión
accidental de conciliación, que de ordinario se efectúa a través de la
inclusión del texto respectivo en la Gaceta del Congreso, entregada a los
congresistas previamente a la deliberación y votación;[23] y (ii) la
puesta en conocimiento de las proposiciones de enmiendas o modificación al
articulado que presentan los congresistas durante los debates en comisiones y
plenarias.  Como este segundo nivel de análisis interesa específicamente para
la solución de los problemas jurídicos materia de esta sentencia, se analizará
a continuación en fundamento jurídico separado.
15.
La comunicación de las proposiciones que se someten a la consideración de las
cámaras legislativas, para que resulte válida desde la perspectiva
constitucional, está sometida a las siguientes condiciones, definidas por la
jurisprudencia de esta Corporación:
15.1.
El objetivo general de dicha comunicación responde al criterio general antes
expuesto, que supedita la adecuada formación de la voluntad democrática de las
cámaras a que los congresistas puedan conocer, con la debida antelación y de
manera suficiente, el contenido de la modificación propuesta.  Esta exigencia,
como sucede con los demás requisitos del trámite legislativo, debe
interpretarse a la luz del principio de instrumentalidad de las formas,
explicado en esta decisión a propósito del estudio de admisibilidad de los
cargos propuestos.  Por lo tanto, se cumplirá con el requisito de publicidad de
las proposiciones cuando las cámaras utilicen algún mecanismo razonable y
adecuado, que satisfaga la finalidad antes explicada.  Sobre ese objetivo, la
Corte ha explicado cómo “…“...las normas superiores y las legales de
naturaleza orgánica que rigen el trámite de las leyes, buscan siempre que los
congresistas conozcan a cabalidad el tenor literal de las disposiciones que se
someten a su consideración y aprobación, y que aquello que es finalmente
adoptado como ley sea expreso en su texto y de público conocimiento. Todas las
disposiciones relativas a la publicación del proyecto de ley en el órgano de
difusión del Congreso -Gaceta del Congreso-, a la publicación en el mismo del
proyecto aprobado en primer debate, a la necesidad de que medie un lapso entre
dicho debate y el segundo durante el cual los congresistas puedan conocer el
texto y reflexionar sobre su contenido, al debate que debe darse respecto de
las normas sometidas a la consideración de los legisladores, a la publicación
del texto aprobado, y a la necesidad de reunir una comisión de conciliación que
supere las divergencias literales aprobadas en una y otra Cámara, indican
claramente que lo que corresponde a éstas es aprobar textos conocidos,
explícitos, expresos e idénticos, que sólo así pueden devenir en leyes de
obligatorio cumplimiento. Entonces, la posibilidad de aprobar textos implícitos
o determinables, resulta completamente ajena a la voluntad del constituyente.”[24]
15.2.
En ese orden de ideas, la jurisprudencia constitucional ha considerado que la
exigencia en comento debe aplicarse a partir de un criterio de flexibilidad,[25]
el cual permite la concurrencia de diferentes modalidades de comunicación de las
proposiciones, a condición que todas ellas permitan a los congresistas conocer,
de modo previo y suficiente, el contenido de la misma.  Así, la Corte ha
contemplado como mecanismos válidos[26]
de comunicación los siguientes:
15.2.1.
La publicación en la Gaceta del Congreso aunque, al tenor de ese mismo
precedente, este mecanismo no es exigido por normas constitucionales u
orgánicas.
15.2.2.
La lectura oral de la proposición, antes de ser sometida a debate y votación
por parte de la comisión o plenaria correspondiente.
15.2.3.
La distribución de copias a cada congresista del contenido de la proposición,
con antelación a la discusión y votación de la misma. Acerca de esta
alternativa, la Corte ha señalado que “[l]a distribución previa de la
reproducción del documento que contiene las proposiciones de enmienda, cuando
ha mediado entre ésta y la votación un lapso razonable, permite presumir el
conocimiento individual de las mismas por parte de los miembros de la célula
legislativa que los va a debatir y a aprobar. Se produce así un conocimiento
que legitima la realización del debate y la votación.”.[27]
15.2.4.
La explicación oral del contenido particular y concreto de la proposición que
modifica el articulado, a condición que tenga un grado tal especificidad que
permita a los congresistas conocer adecuada, previa y suficientemente la
proposición normativa objeto de discusión y aprobación. Sobre este particular,
en la sentencia C-131/09 la Corte determinó que aunque en el trámite de un
grupo de proposiciones no se había dado lectura al texto correspondiente, en
cualquier caso sí se había explicado durante la sesión su contenido particular
y concreto, de modo que distintos congresistas habían expresado diferentes
opiniones sobre la pertinencia y la conveniencia de las modificaciones
planteadas al articulado.  Estas circunstancias permitían inferir que sí
existía la información suficiente para adelantar el debate y votación de la
proposición, por lo que no podía colegirse vicio de inconstitucionalidad por
infracción del principio de publicidad.  A juicio del Pleno “… se encuentra
que la publicidad de las propuestas, con su debida explicación fue avalada por
el ponente quien pudo dar una explicación, al tiempo que uno de los proponentes
explicó el alcance de la misma, garantizándose de ese modo el conocimiento por
todos los presentes. (…) Así, la referida propuesta fue puesta en
conocimiento y aunque se guardó silencio frente a la misma, ello no implica la
ausencia de debate, previo a su negativa. || Visto lo anterior, la Sala
concluye que no le asiste razón a los demandantes, ni a quienes respaldan la
presunta inexequibilidad de las normas censuradas, como quiera que está
demostrado que la aludida irregularidad fue subsanada durante el trámite de la
Plenaria en la Cámara de Representantes de los artículos 14 y 16 del proyecto
que se convertiría en Ley 1142 de 2007, pues la publicidad de las propuestas se
adelantó mediante otros medios también idóneos.”
16.
En conclusión, se observa que el precedente constitucional estudiado admite
diversas modalidades válidas de satisfacción del principio de publicidad respecto
de la presentación de proposiciones dentro del debate legislativo. Sin embargo,
impone a esas diferentes vías la exigencia de conformar mecanismos adecuados y
suficientes para que los congresistas conozcan el contenido de los textos que
se someten a discusión y votación.  Estos criterios versan sobre (i)
condiciones de oportunidad del mecanismo, lo que implica que deban surtirse con
la antelación suficiente, de manera que los congresistas tengan un lapso
razonable para informarse sobre la materia correspondiente; y (ii) condiciones
de idoneidad, que son cumplidas cuando el mecanismo escogido es apto para
explicar a los parlamentarios el contenido particular y concreto de la
proposición.  Sobre este último aspecto, el Pleno insiste en que “…el
conocimiento que se tenga de un texto sometido a consideración y decisión de
los legisladores se obtiene a partir de su lectura, individual o pública y
colectivamente, la cual es exigida por las normas comentadas. No de otra forma,
pues este conocimiento implica cierto grado de aproximación al objeto conocido,
suficientemente cercano como para poder apreciar las particularidades de la
opción regulativa propuesta, el cual no se da con otro tipo de información,
referencia o comentario. Efectivamente el conocimiento admite grados en cuanto
las cosas pueden ser conocidas con mayor o menor profundidad. En lo que
respecta a las fórmulas de regulación legal, teniéndose en cuenta que ellas
admiten diversos matices, debe concluirse que el conocimiento requerido para
poder optar debe ser lo más completo posible, aun dentro del esquema de
flexibilidad e informalidad que toleran las disposiciones que regulan el
trámite legislativo. Por lo menos la diferencia específica dentro del género
de las distintas variantes reguladoras, debe estar precisada. En este orden de
ideas, no basta que se informe que existen unas propuestas de enmienda, sino
que el conocimiento sobre las mismas debe además recaer sobre las
particularidades que ellas presentan, es decir sobre su diferencia específica,
la cual está dada por las variaciones del texto que se contemplan, y por la
explicación del alcance de tales variaciones. || No pueden reputarse
conocidos los apartes no leídos agregados a la redacción, aunque esta última si
se conociera en su texto original, ni tampoco las modificaciones efectuadas
sobre ese texto original, cuando ellas tienen el alcance de cambiar el sentido
de la disposición propuesta inicialmente.”[28] (Subrayas no originales).
Solución
a los problemas jurídicos planteados
17.
La decisión acerca de los problemas jurídicos materia de esta decisión,
conforme los argumentos anteriores, dependerá del estudio del procedimiento
legislativo predicable de la norma acusada, en el cual deberá hacerse énfasis
en (i) la manera como el precepto fue introducido en el proyecto de ley y su
vínculo temático con los demás tópicos de la iniciativa; y (ii) el modo en que
la proposición correspondiente fue comunicada a los congresistas durante el
cuarto debate en la plenaria de la Cámara de Representantes.  A continuación
asume la Sala dicho estudio, en los términos propuestos.
18.
Concuerda la Corte con la demandante en que la norma acusada no hizo parte del
proyecto de ley originalmente presentado por el Gobierno Nacional.  Sin
embargo, no puede perderse de vista para este análisis que esa iniciativa
legislativa tenía carácter amplio, pues pretendía abarcar diversos mecanismos
de lucha contra la corrupción en el Estado y frente a los particulares, tanto
de índole administrativo como de gestión fiscal y de sanción penal.  Así, el
proyecto de ley, de acuerdo con su exposición de motivos, tenía por objeto
introducir al ordenamiento jurídico un grupo sistemático de herramientas
dirigidas a eliminar las prácticas corruptas, en un marco de modernización y
uso eficiente de los recursos públicos.  A este respecto, la sección
introductoria de la exposición de motivos explica lo siguiente:
“La corrupción es uno de los fenómenos más lesivos
para los Estados modernos, pues a través del mismo se vulneran los pilares
fundamentales de la democracia y se desvían millonarios recursos en perjuicio
de las personas menos favorecidas. Por esta razón, Colombia ha ratificado
tratados y convenios internacionales en desarrollo de los cuales se han
aprobado leyes y decretos tendientes a perseguir este flagelo.
Sin embargo, en el Barómetro Mundial de la Corrupción
del año 2009 de Transparencia Internacional, Colombia ocupó el puesto 74 entre
184 países objeto de estudio, situación que demuestra claramente que pese a que
se han realizado esfuerzos importantes para la reducción de este fenómeno, los
mismos deben aumentarse y focalizarse, orientándose en sectores específicos,
para el diseño de una política pública eficaz para la lucha contra la
corrupción.
Es importante resaltar que las medidas adoptadas en
nuestro país para la lucha contra la corrupción han desarrollado experiencias
con resultados satisfactorios, pero también que aquel es un fenómeno dinámico
cuyas manifestaciones varían con el transcurso del tiempo, haciéndose cada vez
más sofisticadas y difíciles de descubrir.
Esta situación ha sido reconocida por todos los sectores
de nuestra sociedad y, por ello, la presente ley es fruto de un diálogo
propositivo y de la colaboración entre el Gobierno Nacional, la Procuraduría
General de la Nación, la Fiscalía General de la Nación, la Contraloría General
de la República, la Auditoría General de la República, la academia, la sociedad
civil y organizaciones no gubernamentales dedicadas a la lucha contra la
corrupción, lo cual ha permitido la elaboración de medidas administrativas,
disciplinarias, penales, fiscales y educativas que desarrollan una política
integral del Estado en contra de este fenómeno.
Por las consideraciones expuestas, el presente
proyecto de ley busca introducir nuevas disposiciones que se ajusten a las
necesidades actuales que la lucha contra la corrupción exige, propendiendo
subsanar e integrar aquellos aspectos en los cuales se requiere una acción
contundente.”[29]
18.1.
La introducción de un precepto específico acerca de restricciones a la
publicidad por parte de las entidades públicas fue realizada por la Comisión
Primera del Senado de la República.  Esto se corrobora en el acta del debate en
esa célula legislativa, donde el coordinador de ponentes informó a los miembros
de la Comisión que dentro de los artículos nuevos propuestos para primer debate
estaba el referido al presupuesto de publicidad.  A ese respecto, en dicha acta
se lee lo siguiente:
“La Presidencia interviene para un punto de orden:
Sírvase presentar el informe sobre el proyecto, pero
antes, voy a conceder el uso de la palabra al Coordinador de Ponentes.
La Presidencia concede el uso de la palabra al
Coordinador de Ponentes, honorable Senador Manuel Enríquez Rosero:
Muchas gracias, señor Presidente. Lo primero saludar
muy especialmente al señor Ministro del Interior y de Justicia, nos acompaña su
equipo de asesores, a los honorables miembros de esta célula legislativa, para
informarle a su señoría que en el día de ayer a partir de la una de la tarde,
nos reunimos en el Despacho del señor Ministro del Interior y de Justicia,
acompañado por sus asesores y los honorables Senadores miembros de la Comisión
de Ponentes del Estatuto Anticorrupción y también acompañado de sus asesores y
después de una larga discusión, de una larga explicación por parte de la
Procuraduría; por ejemplo, que se hizo presente a través de dos procuradores
enviados directamente por el señor Procurador General de la Nación y de haber
estudiado y analizado documentos tan importantes como el que Su Señoría nos
hizo llegar, remitidos por parte del señor Auditor General de la Nación y de
otras instancias como de la Oficina Anticorrupción de la Presidencia, se
hicieron algunos ajustes los propios se tuvieron en cuenta las diferentes
proposiciones que fueron radicadas en la Secretaría de la Comisión Primera del
Senado de la República y se ha llegado a un acuerdo que se encuentra consignado
en el texto final que aquí vamos a dejar a su consideración y de los demás
miembros de esta Comisión.
Quisiera señor Presidente, muy brevemente, también
para permitir que los demás honorables miembros de la Comisión de Ponentes como
el Senador Jesús Ignacio García, el Senador Luis Carlos Avellaneda, el Senador
Juan Manuel Corzo, el Senador Hernán Andrade, también estuvo el Senador Hurtado
y sus asesores y con ellos se ha redactado este documento de acuerdo, que
quisiera muy brevemente dar una pequeña explicación.
En el Capítulo Primero, en las medidas administrativas
para la lucha contra la corrupción se incluye un artículo nuevo que es la inhabilidad
de las sociedades para contratar, la anterior norma tiene como propósito que
las sociedades anónimas abiertas, donde un servidor público tenga una
participación superior al 20% queden inhabilitadas para contratar, garantizando
así una mayor transparencia, Senador Andrade, estuvo muy juicioso con este tema
y obviamente recibió el respaldo de la Comisión, se vuelve igualmente a
introducir en el artículo el tema de las personas políticamente expuestas, este
sin lugar a dudas, había sido un tema que había causado mucho escozor por
decirlo, lo menos, no solamente en algunos miembros de la Comisión sino diría
del Congreso en General porque no había la absoluta claridad pero después de
haber recibido la explicación de parte del señor Ministro, el doctor Germán
Vargas, se decidió que no van los artículos originales como se habían propuesto
sino que se considera que para dar cumplimiento a las convenciones
internacionales particularmente la Convención de Naciones Unidas contra la
Corrupción, es importante introducir en nuestra legislación la figura de las
personas políticamente expuestas a las que el sector financiero debe hacer un
especial seguimiento, de hecho, Senador Iván Moreno, hoy cuando cualquier
persona va hacer una consignación superior a los diez millones de pesos, hacer
un retiro, hay que llenar un formulario especial obviamente entonces sin
mencionar esa larga lista que traían los artículos originales, entonces se deja
que el sector financiero a su consideración.
Hay un artículo nuevo sobre la declaración del
patrimonio familiar, la anterior norma, con esto se busca garantizar que sea de
conocimiento público, que el patrimonio del servidor público y su núcleo
familiar bajo el entendido de que este es un instrumento eficaz para luchar
contra la corrupción, hay otro artículo sobre el presupuesto de publicidad,
qué se quiere con este nuevo artículo, lo que se busca es que los gastos
destinados a publicidad de parte de las entidades públicas no se incrementen o
no haya un gasto exagerado previo por ejemplo, a las diferentes elecciones,
entonces siempre se mantendrá un gasto límite para las diferentes entidades.
(…).”[30]
(Subrayas no originales).
Una
vez el coordinador de ponentes realizó la exposición el articulado propuesto a la
Comisión, el senador Luis Carlos Avellaneda manifestó su inquietud acerca que
la presentación del articulado no era concordante con el documento que se había
entregado para el efecto y que estaba suscrito por los ponentes.  Ante esta
intervención, la Presidencia de la Comisión clarificó que el coordinador hacía
referencia en su exposición al texto acordado entre los ponentes y el
Gobierno.  Con todo, el coordinador aceptó la observación hecha por el senador
Avellaneda y expresó que iba a continuar su exposición con sujeción al texto
propuesto y que luego de ello explicaría los artículos nuevos.  Sobre este
asunto, el acta de Comisión presenta lo siguiente:
“Con la venia del Presidente y del orador interpela
el honorable Senador Luis Carlos Avellaneda Tarazona:
A ver Presidente y querido Coordinador de Ponentes, es
que yo le he seguido muy atentamente su intervención y la numeración del
artículo al que usted se está refiriendo no nos coincide con el articulado que
tenemos acá, yo por lo menos estoy en una desubicación impresionante.
Recobra el uso de la palabra el honorable Senador
Manuel Enríquez Rosero:
Estos son artículos nuevos cuando yo se los lea a la
Comisión, entonces tendrán su numeración correspondiente.
Con la venia del Presidente y del orador interpela el
honorable Senador Luis Carlos Avellaneda Tarazona:
Pero tenemos un articulado ya firmado suscrito y
entonces sería bueno que entonces usted más bien cogiera el articulado que
hemos suscrito que hemos firmado todos para referirnos a él, porque si no,
después todos, no sé cómo nos vamos a referir.
La Presidencia interviene para un punto de  orden:
Senador Avellaneda estamos considerando el proyecto
fruto del acuerdo que realizaron los señores ponentes y el Gobierno y vamos a
votar en base a ese articulado y ese se entregó a cada uno de los honorables
Senadores, ¿estamos de acuerdo Senador?
Con la venia de la Presidencia y del orador interpela
el honorable Senador Luis Carlos Avellaneda Tarazona:
Presidente, el tema es este, es que el articulado que
tenemos que suscribimos todos no nos está coincidiendo con el número de
articulados a que se está refiriendo en Coordinador Ponente, por eso le estoy
pidiendo a él, que él tome el articulado que se ha radicado oficialmente allí
para que después podamos hacer las intervenciones en un mismo lenguaje.
Recobra el uso de la palabra el honorable Senador
Manuel Enríquez Rosero:
Sí, honorable Senador, tiene usted toda la razón,
entonces vamos a referirnos inicialmente a los artículos cuya numeración
corresponde al texto y después relacionamos los artículos nuevos (…).”[31]
Con
todo, luego de la exposición oral realizada por el senador Enríquez Rosero, se
puso a consideración de los integrantes de la Comisión el texto propuesto por
la subcomisión redactora, que incorporó la norma sobre presupuesto de
publicidad. Ese texto fue incluido por el acta de Comisión, en los términos
siguientes:
“TEXTO PROPUESTO POR LA SUBCOMISIÓN REDACTORA PARA
PRIMER DEBATE AL PROYECTO DE LEY NÚMERO 142 DE 2010 SENADO
por la cual se dictan normas orientadas a fortalecer
los mecanismos de prevención, investigación y sanción de actos de corrupción y
la efectividad del control de la gestión pública.
El Congreso de Colombia
DECRETA:
CAPÍTULO I
Medidas Administrativas para la lucha contra la
corrupción
(…)
Artículo 12. Presupuesto de publicidad. El
presupuesto destinado a publicidad de las entidades públicas durante el año
calendario anterior a las elecciones no podrá superar, en términos de salarios
mínimos legales mensuales vigentes, el promedio anual de lo comprometido por la
respectiva entidad durante los últimos tres (3) años.”[32]
Esta
redacción fue finalmente aprobada por la Comisión, reasignándosele como el
artículo 14 del proyecto de ley, integrante del primer bloque de artículos
sometidos a votación.[33]
18.2.
El texto aprobado por la Comisión fue publicado en la ponencia para segundo debate
ante la plenaria del Senado, documento en que también se hizo constar que esa
enmienda fue incorporada como artículo nuevo propuesto por la subcomisión
accidental a la Comisión Primera.[34]
Este fue objeto de aprobación sin modificaciones en segundo debate, como
consta en la Gaceta del Congreso contentiva del texto avalado por la plenaria
del Senado.[35]
18.3.
Los ponentes en tercer debate, surtido ante la Comisión Primera de la Cámara de
Representantes, sugirieron modificar el texto del artículo en comento, con el
propósito que “se tomen medidas que garanticen la transparencia en la
contratación de pauta publicitaria oficial y se respete la libertad de
expresión y el acceso a la información de los ciudadanos por lo que en el
artículo se establecen directrices al respecto.”  Por ende, en el pliego de
modificaciones contenido en la mencionada ponencia se propuso un nuevo texto,
del siguiente tenor:
“Artículo 13. Presupuesto de publicidad. La
publicidad oficial es un canal de comunicación que usan las entidades públicas
y las empresas y sociedades con participación del Estado mayor al cincuenta por
ciento (50%) para informar, comunicar y explicar a través de los medios de
comunicación, respecto a los servicios que prestan y las políticas públicas que
impulsan con la finalidad de cumplir sus cometidos y garantizar el derecho a la
información de los ciudadanos.
Se prohíbe el uso de la publicidad oficial para la
promoción de funcionarios públicos, partidos políticos o candidatos.
La asignación de publicidad oficial a medios de
comunicación debe responder a criterios preestablecidos, claros, objetivos y
transparentes. Dichos criterios son:
a) Relación entre información o campaña y la población
objeto;
b) Audiencia, tiraje, rating o lectoría;
c) Precio;
d) Fines de la entidad.
El presupuesto destinado a publicidad de las entidades
públicas durante el año calendario anterior a las elecciones no podrá superar,
en términos de salarios mínimos legales mensuales vigentes, el promedio anual
de lo comprometido por la respectiva entidad durante los últimos tres (3)
años.”[36]
El
texto fue aprobado sin alteraciones por la Comisión Primera de la Cámara y, a su
vez, se incluyó en el pliego de modificaciones contenido en la ponencia para
cuarto debate ante la plenaria de esa corporación, con el mismo contenido al
aprobado en tercer debate, solo que renumerado como el artículo 11 del proyecto
de ley.[37]
18.4.
De manera similar a como sucedió en primer debate, en la plenaria de la Cámara
de Representantes se designó una subcomisión accidental con la tarea de
sistematizar las distintas propuestas de los congresistas, a efectos de exponer
un solo texto para la discusión y votación de la plenaria.  Así, el
representante Varón Cotrino, coordinador de ponentes, expuso a la corporación el
contenido de ese acuerdo, haciéndose expresa referencia a la norma objeto de
examen.  Luego, varios representantes intervinieron y se procedió a la
aprobación del texto. Sobre el particular, en el Acta de Plenaria se lee lo
siguiente:
“Intervención del honorable Representante, Germán
Varón Cotrino:
Señor Presidente el artículo 11, trata de los
presupuesto de publicidad, en la subcomisión hicimos algunas modificaciones,
que básicamente lo tienden es a reducir de manera significativa los
presupuestos de publicidad.
En los periódicos, y en las emisoras regionales,
normalmente hay una serie de programas que no hace nada diferente a exaltar la
gestión de quienes son Gobernadores, Alcaldes los organismos de control, en
Bogotá encuentra uno el periódico de la Personería, de la Contraloría, de la
Veeduría, el de la Policía Nacional y son una serie de cartillas de modo alguno
son objetivas, sino exaltaciones de la propia gestión, en El Tiempo.
Entonces, es obvio que debe haber una reducción
significativa de esa publicidad, la Comisión considero que debería reducirse en
un 30% de lo que tiene en el presente año, hay unas campañas de orden
institucional que sin son necesarias de parte de algunos Ministerios, y que el
incremento se hiciera de manera anual, con fundamento en el índice de
inflación, esa es la que está consensuado en la Subcomisión, y tiene una
claridad que obviamente para efectos de aquellas Sociedades de Economía Mixtas,
Empresas Industriales y Comerciales del Estado, que compiten con el sector
público, sector privado, la publicidad resulta ser un elemento que es
determinante dentro de la competencia, y obviamente si se le suprime la
publicidad los deja en desventaja con las empresas con las que compite.
Entonces, la excepción sería las Empresas Industriales
y Comerciales del Estado Social Sociedades de Economía Mixta, ese es el
espíritu que trae el proyecto en el artículo 11, señor Presidente.
Dirección de la Presidencia, doctor Carlos Alberto
Zuluaga Díaz:
En consideración el artículo 11 como propone el
ponente tiene la palabra mi doctor Escobar.
Intervención del honorable Representante, Carlos
Alberto Escobar Córdoba:
Quiero solicitarle al señor Ponente, para preguntarle
si en ese artículo también se restringe la personificación de los actores,
digamos si es la Gobernación de cualquier departamento, dígase Cundinamarca, no
diga el Gobernador fulano de tal, sino la gobernación, que también se sigue
insistiendo, porque se han tomado algunas medidas de prohibición, pero uno ve
que los Alcaldes, se resalta más el nombre del Alcalde, que el municipio en
consideración.
Entonces que quede explicito también esa parte, donde
se le prohíba terminantemente que estas personas utilicen el nombre de ellos,
para resaltar la labor de la entidad como tal.
Dirección de la Presidencia, doctor Carlos Alberto
Zuluaga Díaz:
Doctor Varón.
Intervención del honorable Representante Germán Varón
Cotrino:
El doctor Felipe Lemos, tal vez me había hecho alusión
a los decretos en donde se restringe de manera específica, para que sean los
signos de la Gobernación, de la Alcaldía, los que se utilicen y no la foto del
gobernante de turno, el doctor Telésforo está pidiendo una interpretación.
Dirección de la Presidencia, doctor Carlos Alberto
Zuluaga Díaz:
Doctor Telésforo tiene el uso de la palabra.
Intervención del honorable Representante, Telésforo
Pedraza Ortega:
Era para solicitarle al doctor Germán Varón, que dé la
discusión de ese artículo para darle todavía más justificación a la eliminación
de todos esos gastos impresos, acordamos que hoy día todos los Ministerios y
las entidades tienen la página web, que los informes deberían ser colocados en
la página web, doctor Varón no sé si quedó hay en el artículo.
Dirección de la Presidencia, doctor Carlos Alberto
Zuluaga Díaz:
Doctor Varón ¿le está haciendo una pregunta?
Intervención del honorable Representante, Telésforo
Pedraza Ortega:
Precisamente cuando analizamos el tema de todo esa
cantidad de dinero que valen, toda esa cantidad de impresos que llegan,
acordamos de que los informes deberían colocarse en la página web, y que por
excepción como los que tiene que registrarse ante el Congreso, venían los
informes escritos.
Yo creo que se debe acordar exactamente ese tema, que
lo tratamos en ese momento de la subcomisión, para darle todavía más
justificación a ese artículo, muchas gracias.
Dirección de la Presidencia, doctor Carlos Alberto
Zuluaga Díaz:
Doctor Lemos.
Intervención del honorable Representante, Juan Felipe
Lemos Uribe:
Presidente muy cortico, esa regulación ya existe a
nivel nacional en los Decretos 1737, 1738 y 2209 de 1998 y del 2000
respectivamente.
Lo que solicitamos en la subcomisión, que esos
artículos se incluyeran dentro del Estatuto, si hiciera una revisión, se
armonizara ese artículo 11, y se aplicaran para las entidades territoriales,
porque esos decretos de austeridad en el gasto publico solamente aplica para
las entidades del orden Nacional, muchas gracias Presidente.
Dirección de la Presidencia, doctor Carlos Alberto
Zuluaga Díaz:
Se abre el registro señor Secretario para votar el
artículo 11 como lo propone la Subcomisión.
Secretario, doctor Jesús Alfonso Rodríguez Camargo,
informa:
Una proposición suscrita por el doctor Germán Varón,
que ya explicó.
Dirección de la Presidencia, doctor Carlos Alberto
Zuluaga Díaz:
Una proposición de quién.
Secretario, doctor Jesús Alfonso Rodríguez Camargo,
informa:
Del doctor Germán Varón, que ya explicó, señor
Presidente.
Dirección de la Presidencia, doctor Carlos Alberto
Zuluaga Díaz:
Entonces se vota la proposición.
Secretario, doctor Jesús Alfonso Rodríguez Camargo,
informa:
Esa es la que estamos votando, el artículo 11 de
acuerdo a su proposición, doctor Varón.
Dirección de la Presidencia, doctor Carlos Alberto
Zuluaga Díaz:
Entonces en consideración el artículo 11 de acuerdo a
la proposición presentada por el doctor Varón, y estudiada por la Subcomisión,
continúa su discusión, va a cerrar, queda cerrada, abra el registro.
(…)
Dirección de la Presidencia, doctor Carlos Alberto
Zuluaga Díaz:
Se va a cerrar, se cierra.
(…)
Secretario, doctor Jesús Alfonso Rodríguez Camargo,
informa:
Doctor Camilo Abril vota sí
Aprobado por el siguiente resultado
Por el sí: 84
Por el no: 2.”[38]
El
texto aprobado por la plenaria de la Cámara de Representantes fue el siguiente:
“Artículo 11. Presupuesto de publicidad. Los
recursos que destinen las entidades públicas y las empresas y sociedades con
participación mayoritaria del Estado del orden nacional y territorial, en la
divulgación de los programas y políticas que realicen, a través de publicidad
oficial o de cualquier otro medio o mecanismo similar que implique utilización
de dineros del Estado, deben buscar el cumplimiento de la finalidad de la
respectiva entidad y garantizar el derecho a la información de los ciudadanos.
En esta publicidad oficial se procurará la mayor limitación, entre otros, en
cuanto a contenido, extensión, tamaño y medios de comunicación, de manera tal
que se logre la mayor austeridad en el gasto y la reducción real de costos.
Los contratos que se celebren para la realización de
las actividades descritas en el inciso anterior, deben obedecer a criterios
preestablecidos de efectividad, transparencia y objetividad.
Se prohíbe el uso de publicidad oficial, o de
cualquier otro mecanismo de divulgación de programas y políticas oficiales,
para la promoción de servidores públicos, partidos políticos o candidatos, o
que hagan uso de su voz, imagen, nombre, símbolo, logo o cualquier otro
elemento identificable que pudiese inducir a confusión.
En ningún caso las entidades objeto de esta
reglamentación podrán patrocinar, contratar o realizar directamente publicidad
oficial que no esté relacionada en forma directa con las funciones que
legalmente debe cumplir, ni contratar o patrocinar la impresión de ediciones de
lujo o con policromías.
Parágrafo 1°. Las entidades del orden nacional y
territorial que tengan autorizados en sus presupuestos rubros para publicidad o
difusión de campañas institucionales, deberán reducirlos en un treinta por
ciento (30%) en el presente año, tomando como base para la reducción el monto
inicial del presupuesto o apropiación presupuestal para publicidad o campaña.
Una vez surtida la reducción anterior, en los años siguientes el rubro
correspondiente solo se podrá incrementar con base en el Índice de Precios al
Consumidor.
Parágrafo 2°. Lo previsto en este artículo no se
aplicará a las sociedades de economía mixta ni a las empresas industriales y
comerciales del Estado que compitan con el sector público o privado o cuando
existan motivos de interés público en salud. Pero en todo caso su ejecución
deberá someterse a los postulados de planeación, relación costo-beneficio,
presupuesto previo y razonabilidad del gasto.
Parágrafo 3°. Las entidades del orden nacional y
territorial a que se refiere esta disposición están obligadas a publicar
periódicamente en su página de Internet toda la información relativa al
presupuesto, planificación y gastos en las actividades descritas en el inciso
primero de este artículo.”[39]
Este
texto fue a su vez acogido por el informe de conciliación aprobado por las
plenarias del Senado y de la Cámara de Representantes,[40] por lo que
corresponde con la norma promulgada objeto de acción pública de
inconstitucionalidad.
19.
A partir del estudio del procedimiento legislativo antes expuesto, la Corte
arriba a las conclusiones siguientes, útiles para resolver los problemas
jurídicos materia de esta sentencia.
19.1.
El tema de la limitación presupuestal a la publicidad que hacen las entidades
del Estado estuvo presente en todos los debates, tanto en comisiones como en
plenarias.  A pesar que no hizo parte del proyecto de ley original, fue
introducido durante el trámite en la Comisión Primera del Senado. Para ello se
puso en conocimiento de los congresistas mediante exposición oral y entrega de
documento contentivo del articulado acordado por una subcomisión accidental
conformada para el efecto.  Un procedimiento similar fue efectuado en el trámite
en cuarto debate, instancia en que se encargó a una subcomisión la formulación de
un texto para el debate por parte de la plenaria, el cual fue puesto en
conocimiento de la misma por el coordinador de ponentes.
19.2.
El texto fue aprobado sin mayores alteraciones en primer y segundo debate,
surtidos ante la Comisión Primera y la plenaria del Senado de la República.
Con todo, el artículo sufrió adiciones importantes en el tercer debate, donde
se amplió la restricción presupuestal no solo respecto del gasto realizado en
época electoral, sino que tomó la forma de una restricción general al
presupuesto para el rubro de publicidad.  Estas limitaciones se hicieron aún
más extensas en el cuarto debate, donde no solo se fijaron restricciones
específicas a determinadas modalidades de publicidad, sino que también se
determinó una fórmula de disminución progresiva del rubro presupuestal en
comento.
20.
Estas consideraciones llevan a la Sala a resolver negativamente el primero de
los problemas jurídicos planteados. Esto en razón que el tema de limitación al
presupuesto público destinado a publicidad fue una preocupación constante
durante todo el trámite legislativo, al punto que distintas formulaciones
normativas sobre el tópico fueron aprobadas en cada uno de los debates, tanto
en comisiones como en plenarias.
Si
bien a partir del tercer debate se introdujeron modificaciones, incluso
intensas, al texto aprobado por el Senado, las mismas solo fueron de grado y no
desnaturalizaron el contenido de la medida legislativa.  Como se explicó, desde
el inicio del trámite el marco de referencia se mantuvo constante en la
limitación del gasto en publicidad, y las diferentes versiones del artículo
demandado están enmarcadas ese tópico general, que a su vez se inscribe el
propósito central del proyecto de ley, de eliminar la corrupción a partir de
diversas estrategias, entre ellas la optimización en la ejecución del gasto
público.
Además,
no puede perderse de vista que, según se tuvo oportunidad de analizar en
fundamentos jurídicos anteriores, los principios de identidad flexible y
consecutividad no son incompatibles con la posibilidad de introducir
modificaciones a los textos aprobados en cada uno de los debates, como
erróneamente lo considera la demandante.  En contrario, este precedente ha
considerado que esos cambios son viables, a condición que no introduzcan temas
autónomos y nuevos, que no fueron objeto de estudio en cada una de las
instancias del trámite legislativo. Como se observa, en el caso analizado esta
disconformidad es inexistente, puesto que la temática materia de discusión
parlamentaria se mantuvo inalterada, variándose solo las estrategias y fórmulas
para llegar al objetivo propuesto desde el inicio del procedimiento
congresional.
Es
por esta misma razón que tampoco se requería, en el caso objeto de estudio,
hacer uso del procedimiento de enmienda que prevé el Reglamento del Congreso.
En esta sentencia se ha explicado cómo esa ritualidad es exigible cuando se introducen
modificaciones a la iniciativa sobre materias que no fueron materia de
discusión en los debates anteriores, precisamente con el ánimo de salvaguardar
los principios de identidad flexible y consecutividad. En este caso, como las
modificaciones efectuadas siempre gravitaron sobre aspectos previamente
discutidos, era no solo innecesario sino improcedente hacer uso del instrumento
de enmienda antes aludido.
Finalmente
también debe recalcarse, como lo hacen algunos de los intervinientes, que a
pesar que las modificaciones más significativas al artículo demandado fueron
realizadas por una sola de las cámaras, en cualquier caso (i) se conservó la
identidad de materia durante los cuatro debates; y (ii) la plenaria del Senado
de la República dio su aval al texto definitivo, a través de la aprobación del
informe de la comisión accidental de conciliación, que ha sido comprendida por
la jurisprudencia constitucional como la “repetición del segundo debate”.
21.
En cuanto al segundo problema jurídico, debe recordarse que la jurisprudencia
constitucional ha reconocido diversas modalidades válidas de comunicación a los
integrantes de las cámaras del contenido de las proposiciones al articulado,
circunscritas todas a la idoneidad del mecanismo escogido.  Así, en el
fundamento jurídico 16 de este fallo se explicó que dentro de esas fórmulas
aceptadas de comunicación estaba la exposición oral del contenido de la
iniciativa dentro del debate parlamentario, a condición que esta tuviera
carácter específico.
En
el caso analizado y frente a la discusión en la plenaria de la Cámara de
Representantes, la Sala advierte que el representante Varón Cotrino,
coordinador de ponentes, explicó los aspectos centrales de la iniciativa.
Igualmente, existe evidencia que los congresistas estaban enterados del
contenido puntual del artículo, pues no de otra manera puede explicarse que
luego de la exposición del coordinador de ponentes, algunos representantes
procedieran a formular preguntas y observaciones sobre aspectos específicos de
la proposición normativa.  Ninguno de estos congresistas increpó a la mesa
directiva o al coordinador de ponentes acerca del desconocimiento del texto
discutido, sino que, antes bien, intervinieron con argumentos sustantivos sobre
el alcance del articulado, lo que exige suponer que tenían conocimiento
concreto sobre su redacción.
En
ese orden de ideas, yerra la demandante al considerar que la vigencia del
principio de publicidad dependía exclusivamente de la publicación de la
proposición en la Gaceta del Congreso.  Antes bien, una exigencia de ese carácter
se muestra excesiva e incompatible con la dinámica parlamentaria, pues ello
acarrearía que cada vez que se presentara una proposición al articulado,
tendría que suspenderse el debate hasta tanto se contara con su publicación
oficial, lo que es manifiestamente irrazonable. En contrario, basta con que el
mecanismo de comunicación sea idóneo y suficiente para que se preserve la
debida conformación de la voluntad democrática de las cámaras, lo que
efectivamente sucedió en el presente caso.
22.
La Sala concluye, conforme los argumentos expuestos, que (i) los principios de
consecutividad e identidad flexible no fueron afectados, en la medida que las
sucesivas modificaciones a la norma acusada no introdujeron materias inconexas
con los tópicos debatidos en cada una de las instancias del trámite
legislativo; y (ii) que el principio de publicidad fue acatado para el caso
particular del debate en plenaria de la Cámara de Representantes, pues se contó
con un mecanismo idóneo para comunicar a los congresistas el contenido
específico de las proposiciones al articulado, de modo que fue suficientemente
discutido, mediante la formulación de opiniones sustantivas sobre el mismo.
En
consecuencia, la Corte declarará la exequibilidad de la norma demandada, por
los cargos estudiados en esta decisión.
VII.   DECISIÓN
En
mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional administrando justicia en nombre
del Pueblo y por mandato de la
Constitución,
RESUELVE:
Declarar
EXEQUIBLE el artículo 10 de la Ley
1474 de 2011 “por la cual se dictan normas orientadas a fortalecer los
mecanismos de prevención, investigación y sanción de actos de corrupción y la
efectividad del control de la gestión pública.”, por los cargos analizados
en esta sentencia.
Notifíquese,
comuníquese, publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional,
cúmplase y archívese el expediente.
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Presidente
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO
Magistrado
ADRIANA MARÍA GUILLÉN ARANGO
Magistrada
JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
Magistrado
NILSON PINILLA PINILLA
Magistrado
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Magistrado
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1]
La síntesis comprehensiva de este precedente se encuentra en la sentencia C-1052/01.  Para el caso de presente decisión, se utiliza la exposición efectuada
por la decisión C-370/06.
[2]
Estos son los defectos a los cuales se ha referido la jurisprudencia de la Corte cuando ha señalado la ineptitud de una demanda de inconstitucionalidad, por inadecuada
presentación del concepto de la violación. Cfr. los autos 097 de 2001 (M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra) y 244 de 2001 (M.P. Jaime Córdoba Triviño) y las sentencias
C-281 de 1994 (M.P. José Gregorio Hernández Galindo), C-519 de 1998 (M.P.
Vladimiro Naranjo Mesa), C-013 de 2000 (M.P. Álvaro Tafur Galvis), C-380 de
2000 (M.P. Vladimiro Naranjo Mesa), C-177 de 2001 (M.P. Fabio Morón Díaz),
entre varios pronunciamientos.
[3]
Cfr. Corte Constitucional Sentencia C-447 de 1997 M.P. Alejandro Martínez Caballero. La Corte se declara inhibida para pronunciarse de fondo sobre
la constitucionalidad del inciso primero del artículo 11 del Decreto Ley 1228
de 1995, por demanda materialmente inepta, debido a la ausencia de cargo.
[4]
Cfr. Corte Constitucional, sentencia C-1052/01.  Fundamento jurídico
3.4.2.
[5]
Ibídem.
[6]
Ibídem.
[7]
Corte Constitucional, sentencia C-872/02.
[8]
Corte Constitucional, sentencia C-490/11.
[9] Cfr. Corte
Constitucional, sentencia C-208/05.
[10] Sentencia
C-702 de 1999.
[11]  Sentencia
C-1190 de 2001. También se puede consultar la Sentencia C-950 de 2001.
[12]  Sentencia
C-702 de 1999.
[13] Ver
Sentencia C-1108/01.
[14] Sentencias
C-008 de 1995 y C-809 de 2001.
[15] Cfr. Corte
Constitucional, sentencia C-706/05.
[16] Cfr. Corte
Constitucional, sentencia C-453/06.
[17] Corte
Constitucional, Sentencia C-801 de 2003, en este caso se examinó los cambios
sufridos por el artículo 51 de la Ley 789 de 2003 (jornada laboral flexible),
frente al cual el Congreso ensayó distintas fórmulas en todos los debates. El
artículo, tal y como fue finalmente aprobado, no hizo parte ni del proyecto del
gobierno, ni de la ponencia para primer debate en comisiones. En la ponencia
para segundo debate en plenaria de la Cámara fue incluido y aprobado el
artículo sobre jornada laboral flexible. En la ponencia para segundo debate en
plenaria del Senado, no existía el artículo sobre jornada laboral flexible,
pero sí el asunto de la jornada laboral. La comisión de conciliación adopta el
artículo sobre jornada laboral flexible y fórmula que es aprobada por las
Cámaras. Aun cuando el artículo como tal sólo es aprobado inicialmente en la Plenaria de la Cámara,  el asunto sobre la regulación de la jornada laboral sí fue aprobado
en los 4 debates.
[18] Corte
Constitucional, sentencia C-1092 de 2003.
[19] Corte
Constitucional, sentencia C-920 de 2001. La Corte declara la inexequi­bilidad de una disposición. Intro­ducida en el último debate, que constituía un asunto
nuevo, sin relación con la materia debatida hasta ese momento.
[20] Ver Corte
Constitucional, sentencia C-198 de 2002.
[21]
Corte Constitucional, sentencia C-490/11.
[22]
Corte Constitucional, sentencia C-760/01.
[23] Esta es la regla general
prevista en el artículo 156 R.C. Sin embargo, esa misma regla legal determina
que, por motivos de agilidad, también es admisible la distribución de copias de
la ponencia, previa al inicio del debate
[24]
Corte Constitucional, sentencia C-557/00.
[25] Este criterio de
flexibilidad, en términos de la sentencia C-760/01, “…permite a la Corte entender que aunque la lectura prescrita por la norma orgánica no tiene que ser
necesariamente una lectura oral, la misma debe darse efectivamente, o por lo
menos debe otorgarse la posibilidad de que se dé.  Sin esta lectura no es
posible considerar conocido el texto sometido a consideración, conocimiento que
se erige en el presupuesto lógico necesario para la existencia del debate, pues
como quedó dicho, el desconocimiento del texto a aprobar equivale a la carencia
de objeto de discusión o debate. Faltando el debate, la votación subsiguiente
debe considerarse igualmente inválida, pues como lo ha hecho ver la
jurisprudencia de esta Corporación, aun cuando debate y aprobación son etapas identificables
del proceso parlamentario, la votación de un texto por parte del Congreso no es
más que la decisión que adopta una mayoría, como conclusión del debate en el
cual han participado tanto mayorías como minorías.  Así mismo, ha afirmado que
la discusión es un aspecto esencial del debate.   En virtud de lo anterior, se
ve que la votación no puede concebirse independientemente del debate y de la
discusión parlamentaria.”
[26]
Sobre este particular pueden consultarse las sentencias C-760/01, C-1039/04 y
C-131/09.
[27]
Corte Constitucional, C-760/01.
[28]
Corte Constitucional, sentencia C-760/01.
[29]
Gaceta del Congreso 607/10 p. 16.
[30]
Gaceta del Congreso 35/11 pp. 3-4
[31]
Ibídem p. 5.
[32]
Ibídem pp. 6-7.
[33]
Sobre este preciso particular, en el acta de Comisión se consignó lo siguiente:
“La Presidencia
interviene para un punto de  orden:
Pero es que hay
observaciones del doctor Soto sobre esas dos, las votamos después, se entiende
que estamos votando además las dos supresivas.
Secretario:
Sí, señor Presidente, la Secretaría se obliga a hacer la siguiente aclaración de los artículos 84 al 95 de la ponencia
ya fueron aprobados en la sesión pasada, los que en el informe de la Comisión accidental serían del 95 al 106, esos ya se votaron, entonces se somete a votación
del artículo 1 al 119 del informe de la Comisión accidental excepto los artículos 95 a l 106 que ya fueron aprobados, y los artículos 17, 18, 43, 67 al 74 y
el 10 del Senador Velasco, el 2, 4 y 5; ese va a ser el articulado que su
señoría y el 88 de las facultades, señor Presidente si su señoría lo considera.
La Presidencia ejercida alfabéticamente por el honorable Senador Hernán
Andrade Serrano cierra la discusión del articulado contenido en el informe
presentado por la Comisión Accidental con la modificación formulada en la
proposición número 73A al artículo 92, excepto los artículos 2°, 4°, 5°, 10,
17, 18, 43, 67 al 74, 88, abre la votación e indica a la Secretaría llamar a lista:
[Aquí la votación nominal
de los senadores integrantes de la Comisión]
La Presidencia
cierra la votación y por Secretaría se informa el siguiente resultado:
Votos emitidos: 13
Por el sí: 13
Por el no: 0
En consecuencia, han
sido aprobados los artículos 1° al 119 del texto propuesto por la Comisión Accidental, excepto los artículos 2°, 4°, 5°, 10, 17, 18, 43, 67 al 74 y 88, del
proyecto de ley número 142 de 2010, Senado, con constancia de la Secretaría de que el honorable Senador Néstor Iván Moreno Rojas no estuvo presente en el
recinto y fue excusado de votar por la Presidencia como consecuencia de la aprobación del impedimento a los artículos 1°, 3° y del 52 al 58.”  Cfr. Gaceta del Congreso 35/11 p. 35.
[34]
Gaceta del Congreso 1002/10 p. 11.
[35]
Gaceta del Congreso 1117/10 p. 2.
[36]
Gaceta del Congreso 019/11 p. 6.
[37]
Gaceta del Congreso 128/11 p. 6
[38]
Gaceta del Congreso 643/11 pp. 53-55.
[39]
Gaceta del Congreso 258/11 p. 5.
[40]
Gaceta del Congreso 312/11 p. 4.