C-213-20
Sentencia C-213/20
DECRETO LEGISLATIVO EN DESARROLLO DE ESTADO
DE EMERGENCIA QUE ESTABLECE MEDIDAS PARA LAS GARANTIAS DE LOS DERECHOS DE LOS
USUARIOS DEL SISTEMA DE JUSTICIA-Exequibilidad
DECRETO LEGISLATIVO EN DESARROLLO DE ESTADO
DE EMERGENCIA QUE ESTABLECE SUSPENSION DE TERMINOS DE PRESCRIPCION Y CADUCIDAD
EN MATERIA PENAL-Inexequibilidad
(…) en lo que concierne al término de caducidad en
materia penal, analizó la Corte Constitucional dos situaciones: en cuanto a la
posibilidad de solicitar la apertura del incidente de reparación de perjuicios,
concluyó la Corte que tal exclusión desconoce la naturaleza civil de la
reclamación y los derechos de las víctimas a la reparación. Al respecto, al
tratarse de un mecanismo civil de reparación de perjuicios dentro del proceso
penal, se concluyó que no existe razón válida para excluir tales medidas de la
suspensión del término de caducidad, como sí ocurrió respecto de la vía alterna
para solicitar la reparación, que consiste en el proceso de responsabilidad civil
extracontractual, ante la Jurisdicción Ordinaria. Igualmente, en lo que
respecta al término de caducidad de la querella, encontró la Corte que aunque
la Fiscalía General de la Nación no ha suspendido su labor investigativa y, por
el contrario, ha adoptado los mecanismos para la recepción de las querellas, es
posible que algunas víctimas hayan experimentado dificultades durante la
emergencia para la realización de la condición de procesabilidad, razón por la
cual, no suspender dicho término de caducidad materializa igualmente una
afectación de los derechos de las víctimas, así como del derecho fundamental de
acceso a la administración de justicia. En razón de lo anterior, se declarará
la inexequibilidad de la expresión “y caducidad”, prevista en el parágrafo
de su artículo 1º del decreto legislativo objeto de control.
ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y
ECOLOGICA DERIVADO DE LA PANDEMIA POR COVID-19-Juicio de constitucionalidad
CONTROL
CONSTITUCIONAL DE DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL
Y ECOLOGICA-Exequibilidad
DECRETO
LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Competencia de la Corte Constitucional
CONSTITUCION
POLITICA DE 1991-Establece
tres clases de estados de excepción
ESTADOS
DE EXCEPCION-Carácter
reglado, excepcional y limitado
La
naturaleza reglada, excepcional y limitada de los estados
de excepción se garantiza por medio de su estricta regulación en la
Constitución y en la Ley 137 de 1994, así como mediante sus especiales dispositivos
de control político y judicial.
ESTADOS
DE EXCEPCION-Control
político y control jurídico
ESTADO DE
EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Contenido
A
la luz del artículo 215 de la Constitución, el Estado de Emergencia podrá ser
declarado por el Presidente de la República y todos los Ministros siempre que
sobrevengan hechos distintos a los previstos en los artículos 212 y 213 que:
(i) perturben o amenacen perturbar en forma grave e inminente el orden
económico, social y ecológico del país, o que (ii) constituyan grave
calamidad pública.
CALAMIDAD
PUBLICA-Definición
La
calamidad pública alude a un evento o episodio traumático, derivado de causas
naturales o técnicas, que altera gravemente el orden económico, social o
ecológico, y que ocurre de manera imprevista y sobreviniente.
ESTADO DE
EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA, O DE GRAVE CALAMIDAD PUBLICA-Características
El
artículo 215 de la Constitución prescribe que la declaratoria del Estado de
Emergencia Económica, Social y Ecológica sólo puede llevarse a cabo “por
períodos hasta de treinta días en cada caso, que sumados no podrán exceder de
noventa días en el año calendario”. A su vez, la misma disposición prevé
que los decretos legislativos en el marco del Estado de Emergencia tendrán
fuerza de ley y deberán ser (i) motivados; (ii) firmados por el Presidente y
todos los Ministros; (iii) destinados exclusivamente a conjurar la crisis y a
impedir la extensión de sus efectos. Igualmente, (iv) deben referirse a
materias que tengan relación directa y específica con el Estado de Emergencia;
y (v) podrán -de forma transitoria- establecer nuevos tributos o modificar los
existentes, los cuales dejarán de regir al término de la siguiente vigencia
fiscal, salvo que el Congreso, durante el año siguiente, les otorgue carácter
permanente.
ESTADO DE
EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA, O DE GRAVE CALAMIDAD PUBLICA-Competencias del Congreso de la República
En
relación con las competencias del Congreso en el marco de los estados de emergencia,
el propio artículo 215 de la Constitución establece que (i) examinará hasta por
un lapso de treinta días, prorrogable por acuerdo de las dos cámaras, el
informe motivado que le presente el Gobierno sobre las causas que determinaron
el Estado de Emergencia y las medidas adoptadas, y se pronunciará expresamente
sobre la conveniencia y oportunidad de las mismas; (ii) podrá derogar,
modificar o adicionar los decretos a que se refiere este artículo, en aquellas
materias que ordinariamente son de iniciativa del Gobierno, así como ejercer
sus atribuciones constitucionales; y, (iii) se reunirá por derecho propio, si
no fuere convocado por el Gobierno Nacional.
CONTROL
DE CONSTITUCIONALIDAD DE DECRETO LEGISLATIVO DE DESARROLLO DE ESTADO DE
EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Fundamento
CONTROL
DE CONSTITUCIONALIDAD DE DECRETO LEGISLATIVO DE DESARROLLO DE ESTADO DE
EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Alcance
CONTROL
DE CONSTITUCIONALIDAD DE DECRETO DECLARATORIO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA,
SOCIAL Y ECOLOGICA-Presupuestos
formales y materiales
CONTROL
DE CONSTITUCIONALIDAD DE ESTADO DE EMERGENCIA-Juicio formal
El
examen formal del decreto exige verificar, en su orden, el cumplimiento de tres
exigencias básicas: (i) la suscripción por el Presidente de la República y por
todos sus ministros; (ii) la expedición en desarrollo del estado de excepción y
durante el término de su vigencia; y (iii) la existencia de motivación.
Igualmente en los casos en los cuales la declaratoria del estado de emergencia
haya comprendido únicamente determinado ámbito territorial, debe examinarse que
los decretos de desarrollo no lo excedan.
CONTROL
DE CONSTITUCIONALIDAD DE ESTADO DE EMERGENCIA-Juicio material
El
examen material comprende el desarrollo de varios escrutinios que, como lo ha
indicado la Corte, constituyen expresiones operativas de los principios que
guían los estados de excepción.
CONTROL
CONSTITUCIONAL DE DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL
Y ECOLOGICA-Juicio de finalidad
Indica
que toda medida contenida en los decretos legislativos debe estar directa,
cierta y específicamente encaminada a conjurar las causas de la perturbación y
a impedir la extensión o agravación de sus efectos.
CONTROL
CONSTITUCIONAL DE DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL
Y ECOLOGICA-Juicio de
conexidad material
Con
este juicio, se pretende determinar si las medidas adoptadas en el decreto
legislativo guardan relación con las causas que dieron lugar a la declaratoria
del estado de excepción. La Corte Constitucional ha señalado que la conexidad
debe ser evaluada desde dos puntos de vista: (i) interno, esto es,
la relación entre las medidas adoptadas y las consideraciones expresadas por el
Gobierno Nacional para motivar el decreto de desarrollo correspondiente y,
(ii) externo, es decir, el vínculo entre las medidas de excepción y
los motivos que dieron lugar a la declaratoria del estado de emergencia.
CONTROL
CONSTITUCIONAL DE DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL
Y ECOLOGICA-Juicio de
motivación suficiente
(…)
ha sido considerado
como un examen que complementa la verificación formal por cuanto busca
dilucidar si, además de haberse formulado una fundamentación del decreto de
emergencia, el Presidente ha presentado razones que resultan suficientes para
justificar las medidas adoptadas. Dicha motivación es exigible frente a
cualquier tipo de medidas, siendo particularmente relevante para aquellas que
limitan derechos constitucionales, por cuanto, el artículo 8 de la LEEE
establece que “los decretos de excepción deberán señalar los motivos por los
cuales se imponen cada una de las limitaciones de los derechos
constitucionales”.
CONTROL
CONSTITUCIONAL DE DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL
Y ECOLOGICA-Juicio de
ausencia de arbitrariedad
(…)
tiene por objeto
comprobar que en el decreto legislativo no se establezcan medidas que violen
las prohibiciones para el ejercicio de las facultades extraordinarias
reconocidas en la Constitución, la LEEE y los tratados internacionales de
derechos humanos ratificados por Colombia. La Corte Constitucional debe
verificar que las medidas adoptadas en los decretos legislativos: (i) no
suspendan o vulneren el núcleo esencial de los derechos y libertades
fundamentales; que (ii) no interrumpan el normal funcionamiento de las ramas
del poder público y de los órganos del Estado y, en particular, (iii) que no
supriman o modifiquen los organismos y las funciones básicas de acusación y
juzgamiento.
CONTROL
CONSTITUCIONAL DE DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL
Y ECOLOGICA-Juicio de
intangibilidad
(…)
parte del reconocimiento que ha hecho la jurisprudencia constitucional acerca
del carácter “intocable” de algunos derechos, los cuales, a la luz de los
artículos 93 y 214 de la Constitución, no pueden ser restringidos ni siquiera
durante los estados de excepción. La Corte ha establecido que en virtud del
derecho internacional de los derechos humanos, se consideran como derechos
intangibles el derecho a la vida y a la integridad personal; el derecho a no
ser sometido a desaparición forzada, a torturas, ni a tratos o penas crueles,
inhumanos o degradantes; el derecho al reconocimiento de la personalidad
jurídica; la prohibición de la esclavitud, la servidumbre y la trata de seres
humanos; la prohibición de las penas de destierro, prisión perpetua y
confiscación; la libertad de conciencia; la libertad de religión; el principio
de legalidad, de favorabilidad y de irretroactividad de la ley penal; el
derecho a elegir y ser elegido; el derecho a contraer matrimonio y a la
protección de la familia; los derechos del niño a la protección por parte de su
familia, de la sociedad y del Estado; el derecho a no ser condenado a prisión por
deudas; y el derecho al habeas corpus. Son igualmente intangibles los
mecanismos judiciales indispensables para la protección de esos derechos.
CONTROL
CONSTITUCIONAL DE DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL
Y ECOLOGICA-Juicio de no
contradicción específica
(…)
tiene por objeto verificar que las medidas adoptadas en los decretos
legislativos (i) no contraríen de manera específica a la Constitución o a los
tratados internacionales; y (ii) no desconozcan el marco de referencia de la
actuación del Ejecutivo en el Estado de Emergencia Económica, Social y
Ecológica, esto es, el grupo de medidas descritas en los artículos 47, 49 y 50
de la LEEE. Ha destacado la Corte que entre las prohibiciones se encuentra, por
expreso mandato constitucional y legal, la consistente en que el Gobierno no
podrá desmejorar los derechos sociales de los trabajadores mediante los
decretos contemplados en el artículo 215.
CONTROL
CONSTITUCIONAL DE DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL
Y ECOLOGICA-Juicio de
incompatibilidad
(…)
según el artículo 12
de la LEEE, exige que los decretos legislativos que suspendan leyes expresen
las razones por las cuales son irreconciliables con el correspondiente estado
de excepción.
CONTROL CONSTITUCIONAL
DE DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Juicio de necesidad
(…)
previsto en el
artículo 11 de la LEEE, implica que las medidas que se adopten en el decreto
legislativo sean indispensables para lograr los fines que dieron lugar a la
declaratoria del estado de excepción. La Corte ha señalado que este análisis
debe ocuparse (i) de la necesidad fáctica o idoneidad, la cual consiste en
verificar fácticamente si las medidas adoptadas permiten superar la crisis o
evitar la extensión de sus efectos, de manera tal que se evalúa si el
Presidente de la República incurrió o no en un error manifiesto respecto de la
utilidad de la medida para superar la crisis; y (ii) de la necesidad
jurídica o subsidiariedad que implica verificar la existencia dentro del
ordenamiento jurídico ordinario de previsiones legales que fueran suficientes y
adecuadas para lograr los objetivos de la medida excepcional.
CONTROL
CONSTITUCIONAL DE DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL
Y ECOLOGICA-Juicio de
proporcionalidad
(…)
que se desprende del
artículo 13 de la LEEE, exige que las medidas que se adopten en desarrollo de
los estados de excepción sean  respuestas equilibradas frente a la
gravedad de los hechos que causaron la crisis. Igualmente, la Corte ha
precisado que el examen de proporcionalidad exige que las restricciones a
derechos y garantías constitucionales se impongan en el grado absolutamente
necesario para lograr el retorno a la normalidad. Advierte la Corte que este
examen particular no excluye, naturalmente, la aplicación del examen de
proporcionalidad cuando ello se requiera, por ejemplo, para controlar
restricciones a derechos constitucionales, por ejemplo, en el juicio de
ausencia de arbitrariedad.
CONTROL
CONSTITUCIONAL DE DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL
Y ECOLOGICA-Juicio de no
discriminación
(…)
el cual tiene
fundamento en el artículo 14 de la LEEE, exige que las medidas adoptadas con
ocasión de los estados de excepción, no pueden entrañar segregación alguna,
fundada en razones de sexo, raza, lengua, religión, origen nacional o familiar,
opinión política o filosófica o de otras categorías sospechosas.
Adicionalmente, este análisis implica verificar que el decreto legislativo no
imponga tratos diferentes injustificados
DECRETO
LEGISLATIVO EN DESARROLLO DE ESTADO DE EMERGENCIA QUE ESTABLECE MEDIDAS PARA
LAS GARANTIAS DE LOS DERECHOS DE LOS USUARIOS DEL SISTEMA DE JUSTICIA-Contenido y alcance
El Decreto Legislativo 564 de 2020 tiene por finalidad
explícita “salvaguardar los derechos al debido proceso y al acceso a la
administración de justicia, para lo cual es indispensable suspender los
términos de caducidad y prescripción desde el 16 de marzo de 2020, fecha a
partir de la cual el Consejo Superior de la Judicatura suspendió los términos
judiciales de conformidad con el Acuerdo PCSJA20-11518, y hasta cuando esta
Corporación disponga su reanudación”. Así, en términos generales, este
decreto legislativo busca salvaguardar los derechos de los usuarios del sistema
judicial para la protección de sus derechos y mecanismos de acceso a la
administración de justicia, particularmente, en lo relativo al conteo de los
términos de prescripción y caducidad, ante la suspensión de términos judiciales
ordenada por el Consejo Superior de la Judicatura. Con tal propósito, este
decreto legislativo instituye, en términos generales, las siguientes medidas:
(i) suspensión de términos de prescripción y caducidad previstos en cualquier
norma sustancial o procesal; (ii) el conteo de su reanudación cuando el plazo
para interrumpir la prescripción o hacer inoperante la caducidad fuera inferior
a treinta (30) días; (iii) aclaración que la suspensión de términos prevista en
el decreto no es aplicable en materia penal; y, (iv) suspensión de términos
procesales para el desistimiento tácito y los términos de duración del proceso,
así como su reanudación.
Referencia: Expediente: RE-290
Revisión de constitucionalidad del
Decreto Legislativo 564 de 2020 “Por el cual se adoptan medidas para las
garantías de los derechos de los usuarios del sistema de justicia, en el marco
del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica”.
Magistrado Ponente:
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Bogotá, D.C., primero (1º) de julio de 2020
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio
de sus atribuciones constitucionales, en especial de la prevista en el artículo
241, numeral 7º, de la Constitución Política, y cumplidos todos los requisitos,
así como el trámite, establecidos en el Decreto 2067 de 1991, profiere la
siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
1.
A través del Decreto
417 de 2020, el Gobierno Nacional declaró el Estado de Emergencia Económica, Social
y Ecológica en todo el territorio Nacional, por el término de 30 días calendario,
contados a partir de la fecha de entrada en vigencia del decreto, esto es, a
partir del 17 de marzo de 2020.
2.
En desarrollo de
dicha declaratoria de Estado de Excepción, fue expedido el Decreto Legislativo No. 564 de 2020 “Por el cual se adoptan medidas para las garantías de
los derechos de los usuarios del sistema de justicia, en el marco del Estado de
Emergencia Económica, Social y Ecológica”.
Esta norma fue remitida a la Corte para su control automático de constitucionalidad,
a través de oficio de fecha 16 de abril de 2020, suscrito por la Secretaria
Jurídica de la Presidencia de la República.
3.
Mediante el auto del 24
de abril de 2020, el Magistrado sustanciador asumió el conocimiento del
presente asunto, decretó la práctica de pruebas, dispuso su fijación en lista
y, simultáneamente, corrió traslado al Procurador General de la Nación para que
rindiera el concepto de su competencia. En la misma providencia, también se
ordenó comunicar el proceso a la Presidencia de la República, a todos los
ministerios y al Departamento Administrativo de la Presidencia de la República.
Esto con el fin que participaran en el presente proceso, si así lo estimasen
oportuno.
4.
Una vez cumplidos los
trámites constitucionales y legales propios de esta clase de juicios y previo
concepto del Procurador General de la Nación, la Corte Constitucional procede a
decidir sobre la exequibilidad de la norma objeto de control.
A.
TEXTO DEL DECRETO LEGISLATIVO OBJETO DE
REVISIÓN
5.
A continuación se
transcribe el texto del Decreto Legislativo No. 564 de 2020, conforme a su
publicación en el Diario Oficial:
“DECRETO 564 DE 2020
(Abril 15)
Por el cual se adoptan medidas para la
garantía de los derechos de los usuarios del sistema de justicia, en el
marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica
EL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA DE
COLOMBIA,
en ejercicio de las facultades
constitucionales y legales, en especial las conferidas en el artículo 215
de la Constitución Política, en concordancia con la Ley 137 de
1994, yel Decreto Ley 417 del 17 de marzo de 2020 "Por el cual se declara
un Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el
territorio nacional", y
CONSIDERANDO:
Que en los términos del
artículo 215 de la Constitución Política, el Presidente de la
República, con la firma de todos los ministros, en caso de que
sobrevengan hechos distintos de los previstos en los artículos 212 y 213
ibídem, que perturben o amenacen perturbar en forma grave e inminente el
orden económico, social y ecológico del país, o que
constituyan grave calamidad pública, podrá declarar el Estado de
Emergencia Económica, Social y Ecológica.
Que según la misma norma
constitucional, una vez declarado el estado de Emergencia Económica,
Social y Ecológica, el Presidente, con la firma de todos los ministros,
podrá dictar decretos con fuerza de ley destinados exclusivamente a
conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus efectos.
Que estos decretos deberán referirse a materias
que tengan relación directa y específica con el estado de
Emergencia Económica, Social y Ecológica, y podrán, en forma
transitoria, establecer nuevos tributos o modificar los existentes.
Que mediante el Decreto 417 del 17 de
marzo de 2020, se declaró el estado de emergencia económica, social
y ecológica en todo el territorio nacional, por el término de
treinta (30) días calendario, con el fin de conjurar la grave calamidad
pública que afecta al país por causa del Coronavirus COVID-19.
Que dentro de las razones generales
tenidas en cuenta para la adopción de dicha medida, se incluyeron las
siguientes:
Que el7 de enero de 2020, la
Organización Mundial de la Salud (o en adelanta OMS) identificó el
Coronavirus COVID-19 y declaró este brote como emergencia de salud
pública de importancia internacional.
Que el 6 de marzo de 2020 el Ministerio
de Salud y de la Protección Social dio a conocer el primer caso de brote
de enfermedad por Coronavirus COVID-19 en el territorio nacional.
Que el 9 de marzo de 2020, la
Organización Mundial de la Salud solicitó a los países la
adopción de medidas prematuras, con el objetivo de detener la
transmisión y prevenir la propagación del virus.
Que el 11 de marzo de 2020, la
Organización Mundial de la Salud declaró el brote de enfermedad por
coronavirus COVID-19 como una pandemia, esencialmente por la velocidad de su
propagación y la escala de trasmisión, puesto que a esa fecha se habían
notificado cerca de 125.000 casos de contagio en 118 países, y que, a lo
largo de esas últimas dos semanas, el número de casos notificados
fuera de la República Popular China se había multiplicado en 13
veces, mientras que el número de países afectados se había triplicado,
por lo que instó a los países a tomar acciones urgentes.
Que según la OMS, la pandemia del
Coronavirus COVID-19, es una emergencia sanitaria y social mundial, que
requiere una acción efectiva e inmediata de los gobiernos, las personas y
las empresas.
Que mediante la Resolución 0000380
del 10 de marzo de 2020, el Ministerio de Salud y Protección Social
adoptó, entre otras, medidas preventivas sanitarias de aislamiento y
cuarentena por 14 días de las personas que, a partir de la entrada en
vigencia de la precitada resolución, arribaran a Colombia desde la
República Popular China, Francia, Italia y España.
Que mediante Resolución 385 del 12
de marzo de 2020, el ministro de Salud y Protección Social, de acuerdo
con lo establecido en el artículo 69 de la Ley 1753 de 2015,
declaró el estado de emergencia sanitaria por causa del Coronavirus
COVID-19 en todo el territorio nacional hasta el 30 de mayo de 2020 y, en
consecuencia, adoptó una serie de medidas con el objeto de prevenir y
controlar la propagación del Coronavirus COVID-19 y mitigar sus efectos.
Que el vertiginoso escalamiento del brote
del Coronavirus COVID-19, hasta configurar una pandemia, representa actualmente
una amenaza global a la salud pública, con afectaciones al sistema
económico, de magnitudes impredecibles e incalculables, de la cual
Colombia no podrá estar exenta.
Que la expansión en el territorio
nacional del brote de enfermedad por el Coronavirus COVID­ 19, cuyo crecimiento
exponencial es imprevisible, sumado a los efectos económicos negativos
que se han venido evidenciando, es un hecho que, además de ser una grave
calamidad pública, constituye en una grave afectación al orden
económico y social del país, que justificó la declaratoria
del Estado de Emergencia Económica y Social.
Que el Ministerio de Salud y
Protección Social reportó el 9 de marzo de 2020 0 muertes y 3 casos
confirmados en Colombia.
Que al 17 de marzo de 2020 el Ministerio de Salud y
Protección Social había reportado que en el país se
presentaban 75 casos de personas infectadas con el Coronavirus COVID-19 y O
fallecidos, cifra que ha venido creciendo a nivel país de la siguiente
manera: 102 personas contagiadas al 18 de marzo de 2020; 108 personas
contagiadas al día 19 de marzo de 2020; 145 personas contagiadas al
día 20 de marzo, 196 personas contagiadas al día 21 de marzo, 235
personas contagiadas al 22 de marzo, 306 personas contagiadas al 23 de marzo de
2020; 378 personas contagiadas al día 24 de marzo; 470 personas contagiadas
al día 25 de marzo, 491 personas contagiadas al día 26 de marzo,
539 personas contagiadas al día 27 de marzo, 608 personas contagiadas al
28 de marzo, 702 personas contagiadas al 29 de marzo; 798 personas contagiadas
al día 30 de marzo; 906 personas contagiadas al día 31 de marzo,
1.065 personas contagiadas al día 1 de abril, 1.161 personas contagiadas
al día 2 de abril,
1.267 personas contagiadas al día 3 de abril, 1.406 personas contagiadas
al día 4 de abril, 1.485 personas contagiadas al día 5 de abril,
1.579 personas contagiadas al día 6 de abril, 1.780 personas contagiadas
al7 de abril, 2.054 personas contagiadas al8 de abril, 2.223 personas
contagiadas al 9 de abril, 2.473 personas contagiadas al día 10 de abril,
2.709 personas contagiadas al11 de abril, 2.776 personas contagiadas al12 de
abril, 2.852 personas contagiadas al13 de abril, 2.979 personas contagiadas
al14 de abril y ciento veintisiete (127) fallecidos a esa fecha.
Que pese a las medidas adoptadas, el
Ministerio de Salud y Protección Social reportó el 14 de abril de
2020 127 muertes y 2.979 casos confirmados en Colombia, distribuidos así:
Bogotá D.C. (1.242), Cundinamarca (119), Antioquia (289), Valle del Cauca
(514), Bolívar (145), Atlántico (94), Magdalena (66), Cesar (32),
Norte de Santander (50), Santander (30), Cauca (20), Caldas (36), Risaralda
(69), Quindío (49), Huila (55), Tolima (26), Meta (39), Casanare (9), San
Andrés y Providencia (5), Nariño (41), Boyacá (31),
Córdoba (15), Sucre (1) y La Guajira (1), Chocó (1).
Que según la Organización
Mundial de la Salud - OMS, se ha reportado la siguiente información: (i)
en reporte número 57 de fecha 17 de marzo de 2020 a las 10:00 a.m. CET[1]
señaló que se encuentran confirmados 179.111 casos del nuevo coronavirus
COVID­ 19 y 7.426 fallecidos, (ii) en reporte número 62 de fecha 21 de
marzo de 2020 a las 23:59 p.m. CET señaló que se encuentran
confirmados 292.142 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y 12.783 fallecidos,
(iii) en reporte número 63 de fecha 23 de marzo de 2020 a las 10:00 a.m.
CET señaló que se encuentran confirmados 332.930 casos del nuevo
coronavirus COVID-19 y 14.509 fallecidos, (iv) en el reporte número 79 de
fecha 8 de abril de 2020 a las 10:00 a.m. CET se encuentran confirmados 1.353.361
casos del nuevo coronavirus COVID-19 y 79.235 fallecidos, (v) en el reporte
número 80 del 9 de abril de 2020 a las 10:00 a.m. CET señaló
que se encuentran confirmados 1.436.198 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y
85.521 fallecidos, (vi) en el reporte número 81 del 10 de abril de 2020 a
las 10:00 a.m. CET señaló que se encuentran confirmados 1.521.252
casos del nuevo coronavirus COVID-19 y 92.798 fallecidos, (vii) en el reporte
número 82 del 11 de abril de 2020 a las 10:00 a.m. CET señaló
que se encuentran confirmados 1.610.909 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y
99.690 muertes, (viii) en el reporte número 83 del 12 de abril de 2020 a
las 10:00 a.m. CET señaló que se encuentran confirmados 1.696.588
casos del nuevo coronavirus COVID-19 y 105.952 fallecidos, (ix) en el reporte
número 84 del 13 de abril de 2020 a las 10:00 a.m. CET señaló
que se encuentran confirmados 1.773.084 casos del nuevo coronavirus COVID-19 y
111 .652 fallecidos, (x) en el reporte número 85 del 14 de abril de 2020
a las 10:00 a.m. CET señaló que se encuentran confirmados 1.844.863
casos del nuevo coronavirus COVID-19 y 117.021 fallecidos.
Que según la Organización
Mundial de la Salud - OMS, en reporte de fecha 13 de abril de 2020 a las 19:00
GMT-5, - hora del Meridiano de Greenwich-, se encuentran confirmados 1.848.439
casos, 117.217 fallecidos y 213 países, áreas o territorios con
casos del nuevo coronavirus COVID-19.
Que el Decreto 417 del17 de marzo de 2020
que declaró el Estado de Emergencia Económica, Social y
Ecológica en todo el territorio nacional por el término de treinta
(30) días, con el fin de conjurar la grave calamidad pública que
afecta al país por causa de la enfermedad coronavirus COVID-19, en la
parte considerativa señaló, entre otros aspectos: "Que la
adopción de medidas de rango legislativo, autorizadas por el Estado de
Emergencia, buscan fortalecer las acciones dirigidas a conjurar los efectos de
la crisis, así como a mejorar la situación de los contagiados y
evitar una mayor propagación del COVID19".
Que en el referido Decreto 417 del 17 de marzo de 2020
se dispuso la necesidad de "[…] expedir normas de orden legal que
flexibilicen la obligación de atención personalizada al usuario y se permita incluso la
suspensión de términos legales en las actuaciones administrativas y
jurisdiccionales".
Que con igual propósito el citado
Decreto 417 del 17 de marzo de 2020 señaló que "[…] se hace
necesario expedir normas que habiliten actuaciones judiciales y administrativas
mediante la utilización de medios tecnológicos, y adoptar las
medidas pertinentes con el objeto de garantizar la prestación de los
servicios públicos de justicia, de notariado y registro, de defensa
jurídica del Estado y la atención en salud en el sistema
penitenciario y carcelario"
Que el artículo 47 de la Ley
Estatutaria 137 de 1994 faculta al Gobierno nacional para que en virtud de la
declaración del Estado de Emergencia, pueda dictar decretos con fuerza de
ley, destinados exclusivamente a conjurar la crisis y a impedir la
extensión de sus efectos, siempre que (í) dichos decretos se
refieran a materias que tengan relación directa y específica con
dicho Estado, (íi) su finalidad esté encaminada a conjurar las
causas de la perturbación y a impedir la extensión de sus efectos,
(iií) las medidas adoptadas sean necesarias para alcanzar los fines que
dieron lugar a la declaratoria de Estado de Excepción correspondiente, y
(ív) cuando se trate de decretos legislativos que suspendan leyes se
expresen las razones por las cuales son incompatibles con el correspondiente
Estado de Excepción.
Que el Gobierno nacional para preservar
la salud y la vida de los colombianos, mediante el Decreto 457 del 22 de marzo
de 2020 impartió instrucciones para el mantenimiento del orden
público y, específicamente, ordenó el "[oo.] aislamiento
preventivo obligatorio de todas las personas habitantes de la República
de Colombia, a partir de las cero horas (00:00 a.m.) del día 25 de marzo
de 2020, hasta las cero horas (00:00 a.m.) del día 13 de abril de 2020,
en el marco de la emergencia sanitaria por causa del Coronavirus
COVID-19."
Que el 8 de abril de 2020 el Gobierno
nacional expidió el Decreto 531 de 8 de abril de 2020 mediante el cual
amplió la medida de aislamiento preventivo obligatorio de todas las
personas habitantes de la República de Colombia, a partir cero horas
(00:00 a.m.) del día 13 de abril 2020, hasta de las cero horas (00:00
a.m.) del día 27 de abril de 2020, en el marco de la emergencia sanitaria
por causa del Coronavirus COVID-19.
Que en el marco de la Emergencia
Sanitaria por causa de la enfermedad por coronavirus COVID-19 el Gobierno
nacional ha adoptado medidas de orden público que implican el aislamiento
preventivo obligatorio de todas las personas habitantes de la República
de Colombia, exceptuando de dicha medida, entre otros, a aquellos servidores
públicos y contratistas cuyas actividades sean estrictamente necesarias
para prevenir, mitigar y atender la emergencia sanitaria por causa del
coronavirus y para garantizar el funcionamiento de los servicios indispensables
del Estado.
Que las entidades y organismos del Estado
deben proteger y garantizar los derechos y libertades de las personas, la
primacía de los intereses generales, la sujeción de las autoridades
a la Constitución y demás preceptos del ordenamiento
jurídico, el cumplimiento de los fines y principios esenciales estatales,
el funcionamiento eficiente y democrático de la administración y la
observancia de los deberes del Estado y de los particulares.
Que el artículo 250 de la
Constitución Política establece que la Fiscalía General de la
Nación está obligada a adelantar el ejercicio de la acción
penal y realizar la investigación de los hechos que revistan las
características de un delito que lleguen a su conocimiento.
Que el artículo 252 de la Constitución
Política precisa que aun durante los Estados de Excepción de que
trata la Constitución en sus artículos 212 y 213, el Gobierno
nacional no podrá suprimir, ni modificar los organismos ni las funciones
básicas de acusación y juzgamiento.
Que el artículo 1 del Decreto 2591
de 1991 dispone que “La acción de tutela procederá aún bajo
los estados de excepción. Cuando la medida excepcional se refiere a
derechos, la tutela se podrá ejercer por lo menos para defender su
contenido esencial, sin perjuicio de las limitaciones que la Constitución
autorice y de lo que establezca la correspondiente ley estatutaria de los
estados de excepción”.
Que el artículo 15 de la Ley 137 de
1994, en consonancia con los artículos 215 y 252 de la Constitución
Política, prohibe durante los estados de excepción, “[...] a)
Suspender los derechos humanos ni las libertades fundamentales; b) Interrumpir
el normal funcionamiento de las ramas del poder público ni de los
órganos del Estado; y c) Suprimir ni modificar los organismos ni las
funciones básicas de acusación y juzgamiento”.
Que, a su turno, el artículo 57 de
la referida Ley 137 de 1994 dispone que “La acción de tutela procede
aún durante los Estados de Excepción, en los términos
establecidos en la Constitución y en las disposiciones legales vjgentes
que la reglamentan. Por lo tanto, su presentación y tramitación no
podrán ser condicionadas o restringidas”.
Que mediante Acuerdo PCSJA2011517 de 15
de marzo de 2020 el Consejo Superior de la Judicatura suspendió los
términos judiciales en todo el país a partir del 16 y hasta el 20
de marzo de 2020, excepto en los despachos judiciales que cumplen la
función de control de garantías y los despachos penales de conocimiento
que tengan programadas audiencias con persona privada de la libertad, las
cuales se podrán realizar virtualmente, e igualmente exceptuó el
trámite de acciones de tutela. También dispuso que los magistrados,
jueces y jefes de dependencias administrativas coordinarán y darán
las instrucciones para que los servidores a su cargo laboren desde sus casas.
Que mediante Acuerdo PCSJA20-11518 del 16
de marzo de 2020, el Consejo Superior de la Judicatura mantuvo las medidas de
suspensión de términos procesales en los juzgados, tribunales y
Altas Cortes, entre el 16 y el 20 de marzo, excepto para las acciones de tutela
y los habeas corpus. Precisó que las audiencias programadas en los
juzgados de conocimiento con persona privada de la libertad se realizarán
solo si se pueden llevar a cabo por medios virtuales. Igualmente, en
relación con los juzgados de control de garantías, se realizarán
las diligencias con persona privada de la libertad. Añadió que los
jueces de ejecución de penas atenderán solo solicitudes de libertad
por pena cumplida, con o sin redención de pena, libertad condicional,
prisión domiciliaria y formalización de la reclusión.
Asimismo, mantuvo la decisión de que los funcionarios y empleados
judiciales trabajen desde sus casas.
Que, posteriormente, mediante el Acuerdo
PCSJA20-11519 de 16 de marzo de 2020 el Consejo Superior de la Judicatura
suspendió los términos de la revisión eventual de tutelas en
la Corte Constitucional del 17 al 20 de marzo de 2020 y, para el efecto,
señaló que "Los despachos judiciales no remitirán los
expedientes de acciones de tutela a la Corte Constitucional hasta tanto se
levanten las medidas adoptadas".
Que la honorable Corte Constitucional,
teniendo en cuenta las precitadas decisiones del Consejo Superior de la
Judicatura, mediante Acuerdo 01 de 19 de marzo de 2020, modificó los
artículos 6, 31, 35, 36, 60 Y 101 del Acuerdo 02 de 2015, Reglamento de
la Corte Constitucional, habilitando las sesiones de las Salas y la
adopción de decisiones mediante herramientas tecnológicas que
garanticen la deliberación, la confidencialidad, la privacidad, la
seguridad, la reserva y la comunicación simultánea de los proyectos
de providencia, acuerdo o decisión.
Que mediante Acuerdo PCSJA2011521 de 19
de marzo de 2020 el Consejo Superior de la Judicatura (i) prorrogó la
medida de suspensión de términos adoptada mediante los acuerdos PCSJA20-11517,
PCSJA20-11518 y PCSJA20-11519 de marzo del año 2020, desde el21 de marzo
hasta el 3 de abril del año 2020, incluidas las excepciones allí
dispuestas, (ii) determinó que "Los juzgados con función de
control de garantías seguirán realizando las audiencias concentradas
de legalización de captura, formulación de imputación,
solicitudes de medidas de aseguramiento, así como las prórrogas de
medida de aseguramiento y las peticiones de control de legalidad", (iii)
dispuso que hasta el 3 de abril de 2020, los magistrados, jueces y empleados
judiciales laborarán en sus casas, salvo que excepcionalmente se requiera
acudir a las sedes judiciales para adelantar actividades específicas, y
(iv) previó que "Los cuerpos colegiados de las Altas Cortes y Tribunales
del país podrán hacer reuniones de trabajo y sesiones virtuales,
estableciendo cada uno de ellos las reglas para su desarrollo".
Que con fundamento en el Decreto 417 de
17 de marzo de 2020, expedido por el Gobierno nacional y teniendo en cuenta la
vacancia judicial en la Rama Judicial durante la Semana Santa, mediante Acuerdo
PCSJA2011526 de 22 de marzo de 2020, el Consejo Superior de la Judicatura
prorrogó la suspensión de términos judiciales en el
territorio nacional desde el4 de abril hasta el 12 de abril de 2020, y
estableció como excepciones aplicables a partir de la expedición
del mencionado Acuerdo las siguientes: “[... ] 1. Acciones de tutela y habeas
corpus. Se dará prelación en el reparto a las acciones de tutela
que versen sobre derechos fundamentales a la vida, la salud y la libertad. Su
recepción se hará mediante correo electrónico dispuesto para
el efecto y para su trámite y comunicaciones se hará uso de las
cuentas de correo electrónico y herramientas tecnológicas de apoyo.
2. Con relación a la función de control de garantías se
atenderán los siguientes asuntos: a. Audiencias concentradas de
legalización de captura, formulación de imputación y
solicitudes de medidas de aseguramiento de detención. b. Prórroga,
sustitución y revocatoria de medida de aseguramiento cuya solicitud sea
con persona privada de la libertad, siempre que las audiencias se puedan
adelantar mediante trabajo en casa de manera virtual. c. Libertad por
vencimiento de términos, siempre que las audiencias se puedan adelantar
mediante trabajo en casa de manera virtual. d. Control de legalidad posterior,
siempre que las audiencias se puedan adelantar mediante trabajo en casa de
manera virtual. 3. Los jueces de ejecución de penas y medidas de
seguridad atenderán las libertades por pena cumplida, con o sin
redención de pena, libertad condicional, prisión domiciliaria y
formalización de la reclusión, mediante trabajo en casa de manera
virtual. 4. La función de conocimiento en materia penal atenderá
las audiencias programadas con persona privada de la libertad, siempre que las
audiencias se puedan adelantar mediante trabajo en casa de manera virtual”.
Que mediante el Decreto 469 de 23 de
marzo de 2020 el Gobierno nacional dispuso que, en el marco de la Emergencia Económica,
Social y Ecológica, la Sala Plena de la Corte Constitucional podrá
levantar la suspensión de los términos judiciales ordenada por el
Consejo Superior de la Judicatura cuando fuere necesario para el cumplimiento
de sus funciones constitucionales.
Que mediante Acuerdo PCSJA2011529 de 25
de marzo de 2020, el Consejo Superior de la Judicatura, exceptuó de la
suspensión de términos adoptada en los acuerdos PCSJA20-11517,
11521 y 11526 de marzo de 2020, las actuaciones que adelanten el Consejo de
Estado y los Tribunales Administrativos con ocasión del control inmediato
de legalidad que deben adelantar de conformidad con las competencias
establecidas en el artículo 20 de la Ley 137 de 1994 y en los
artículos 111, numeral 8, 136 y 151, numeral 14, del Código de
Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
Que mediante el Acuerdo PCSJA20-11532 del
11 de abril de 2020 se prorrogó la suspensión de términos
judiciales en el territorio nacional, desde el 13 de abril hasta el 26 de abril
de 2020 y se continuaron exceptuando de esta medida los siguientes asuntos:
“[...] 1. Acciones de tutela y habeas
corpus. Se dará prelación en el reparto a las acciones de tutela
que versen sobre derechos fundamentales a la vida, la salud y la libertad.
2. Las actuaciones que adelante la Corte
Constitucional con ocasión de la expedición de decretos por el
Presidente de la República en ejercicio de las funciones del
artículo 215 de la Constitución Política.
3. Las actuaciones que adelanten el
Consejo de Estado y los tribunales administrativos con ocasión del
control inmediato de legalidad que deben adelantar de conformidad con las
competencias establecidas en el artículo 20 de la Ley 137 de 1994 y en
los artículos 111, numeral 8, 136 Y 151, numeral 14, del Código de
Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
4. Con relación a la función
de control de garantías se atenderán los siguientes asuntos:
a. Audiencias concentradas de legalización de captura, formulación
de imputación y solicitudes de medidas de aseguramiento de
detención.
b. Prórroga, sustitución y revocatoria de medida de aseguramiento
cuya solicitud sea con persona privada de la libertad, siempre que las
audiencias se puedan adelantar mediante trabajo en casa de manera virtual.
c. Libertad por vencimiento de términos, siempre que las audiencias se
puedan adelantar mediante trabajo en casa de manera virtual.
d. Control de legalidad posterior, siempre que las audiencias se puedan
adelantar mediante trabajo en casa de manera virtual.
5. Los jueces de ejecución de penas y medidas de seguridad
atenderán las libertades por pena cumplida, con o sin redención de
pena, libertad condicional, prisión domiciliaria y formalización de
la reclusión, mediante trabajo en casa de manera virtual.
6. La función de conocimiento en
materia penal atenderá las audiencias programadas con persona privada de
la libertad, siempre que las audiencias se puedan adelantar mediante trabajo en
casa de manera virtual.
La Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia además
continuará atendiendo los trámites que impliquen la libertad
inmediata de los procesados en asuntos de casación, extradición,
impugnación especial, revisión, definición de competencia,
segunda instancia y casos próximos a prescribir, privilegiando el uso de
medios electrónicos.
La Sala Especial de Instrucción de
la Corte Suprema de Justicia continuará atendiendo las actuaciones,
audiencias y sesiones en las investigaciones en curso, privilegiando el uso de
los medios electrónicos”.
Que en el referido Acuerdo PCSJA20-11532
del 11 de abril de 2020 se exceptuaron también los siguientes procesos:
1. Con relación a la función de control de 'garantías se
atenderán de manera virtual las solicitudes de orden de captura. 2. Los
procesos de adopción en aquellos casos en los que se haya admitido la
demanda. 3. Las medidas de protección en los casos de violencia
intrafamiliar, cuando en el lugar no haya comisario de familia. 4. La
función de conocimiento en materia penal atenderá virtualmente el
trámite de solicitudes de libertad de su competencia.
Que, de igual forma, en el Acuerdo
PCSJA20-11532 del 11 de abril de 2020 se precisó que “[...] mientras
duren las medidas adoptadas por el Consejo Superior de la Judicatura con
ocasión de la emergencia causada por el COVID19, los servidores de la
Rama Judicial trabajarán de manera preferente en su casa mediante el uso
de las tecnologías de la información y las comunicaciones, salvo
que, de manera excepcional, para cumplir con las funciones o prestación
del servicio fuera necesario el desplazamiento o la atención presencial
en las sedes judiciales o administrativas. de conformidad con lo establecido en
el artículo 3° del Decreto 491 de 2020 y el numeral 13 del artículo
3° del Decreto 531 de 2020”.
Que mediante el Decreto 491 del 28 de
marzo de 2020 el Gobierno nacional adoptó “[...] medidas de urgencia para
garantizar la atención y la prestación de los servicios por parte
de las autoridades públicas y los particulares que cumplan funciones
públicas y se toman medidas para la protección laboral y de los
contratistas de prestación de servicios de las entidades públicas,
en el marco del Estado de Emergencia Económica”.
Que, en el artículo 6 del anunciado
Decreto 491 de 28 de marzo de 2020 se reguló lo relacionado con la
suspensión de términos de caducidad y prescripción de las
actuaciones administrativas y jurisdiccionales en sede administrativa.
Que, en el artículo 9 del Decreto 491 de
28 de marzo de 2020 se establecieron reglas para las conciliaciones no
presenciales ante la Procuraduría General de la Nación, y en el
inciso 3 se dispuso que “[...] En el evento en que se suspenda la posibilidad
de radicación de solicitudes de convocatoria de conciliaciones, no
correrá el término de prescripción o caducidad de las
acciones o de los medios control, respectivamente, hasta el momento en que se
reanude la posibilidad de radicación o gestión de solicitudes”.
Que el artículo 10 del Decreto 491
de 28 de marzo de 2020, en el cual se reguló la continuidad de los
servicios de arbitraje, conciliación y otros mecanismos de
resolución de conflictos por medios virtuales, se estableció en el
inciso final que “[...] durante la vigencia de la Emergencia Sanitaria no
correrán los términos de prescripción o caducidad de las
acciones”.
Que tal y como lo señala el
título del artículo 6 del Decreto 491 de 28 de marzo de 2020, lo
dispuesto en su inciso 4 se aplica exclusivamente a las actuaciones
administrativas o jurisdiccionales en sede administrativa.
Que es imperativo ante la actual
emergencia sanitaria, económica, social y ecológica salvaguardar los
derechos al debido proceso y al acceso a la justicia, para lo cual es
indispensable suspender los términos de caducidad y prescripción
desde el 16 de marzo de 2020, fecha a partir de la cual el Consejo Superior de
la Judicatura suspendió los términos judiciales de conformidad con
el Acuerdo PCSJA20-11518, y hasta cuando esta Corporación disponga su
reanudación.
Que, estas medidas del Consejo Superior
de la Judicatura, que están vigentes para la mayoría de los procesos
judiciales, conllevan a que usuarios del sistema judicial no puedan realizar
las actuaciones pertinentes para interrumpir los términos de
prescripción o hacer inoperante la caducidad para ejercer los derechos,
acciones, medios de controlo presentar demandas, circunstancia que desconoce el
derecho de acceso a la administración de justicia.
Que, esta situación genera
incertidumbre e inseguridad jurídica para los jueces y las partes en
cuanto a la promoción de sus derechos, acciones o medios de control y el
conteo de los términos de prescripción y caducidad.
Que la Corte Constitucional en sentencia C-027,
indicó lo siguiente: “[...] el derecho de acceder a la
administración de justicia es un derecho fundamental, cuyo alcance no
puede concebirse dentro de los estrechos moldes de una posibilidad formal de
llegar ante los jueces, o en la simple existencia de una estructura judicial
lista a atender las demandas de los asociados”, En el mismo sentido, en la
sentencia C-031 de 2019 señaló: “[...] así como el
artículo 229 de la Constitución establece el derecho de todos los
asociados de acceder a la administración de justicia; dicho derecho
conlleva la obligación correlativa por parte del Estado de garantizar que
dicho acceso sea real y efectivo, y no meramente nominal”. Así mismo, la
Corte Constitucional al examinar un evento de suspensión de la actividad
de la Rama Judicial en la sentencia T- 432 de 2018, precisó que “[...]Ia
interrupción de la prestación continua del servicio sí tiene efectos
en derecho de manera que no puede obligarse a las partes a cumplir las cargas
procesales en contravía de su seguridad personal. Una
interpretación diferente desconocería el derecho fundamental de
acceder a la administración de justicia (art. 229)”.
Que la suspensión de términos
y la restricción de la atención presencial en los despachos
judiciales del país ordenada por el Consejo Superior de la Judicatura,
restringe la facultad de los ciudadanos de acceder a la administración de
justicia, por lo cual corresponde al Gobierno nacional adoptar una respuesta
legal temporal con el fin de cumplir con su deber de garantizar el mencionado
derecho fundamental mientras duren las condiciones que llevaron a declarar el
Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica.
Que en el ordenamiento vigente no existe
una disposición legal que establezca que la suspensión de
términos judiciales decretada por el Consejo Superior de la Judicatura
determine la suspensión de los términos de prescripción y caducidad
para garantizar los derechos de los usuarios que no han podido acceder a los
despachos judiciales como consecuencia de la suspensión de términos
y de las medidas de aislamiento preventivo obligatorio decretadas por la
enfermedad coronavirus COVID-19.
Que de acuerdo con lo anterior la
vigencia de las diferentes normas que regulan la prescripción y caducidad
de derechos, acciones y medios de control, como, entre otras, el artículo
2536 del Código Civil que regula la prescripción de la acción
ejecutiva y ordinaria, el artículo 488 del Código Sustantivo del
Trabajo que regula la prescripción de las acciones laborales, el
artículo 164 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo
Contencioso Administrativo que señala los términos de caducidad de
los medios control (reparación directa, nulidad y restablecimiento del
derecho, controversias contractuales), los artículos 1081 Y 1329 del
Código de Comercio que regulan la prescripción de las acciones
derivadas del contrato de seguros y las acciones que emanan del contrato de
agencia comercial respectivamente, deriva en el desconocimiento del derecho de
acceso a la administración de justicia.
Que en relación con el inciso 3 del
artículo 9° del Decreto 491 de 2020, se aplicará lo que dispone el
presente decreto para la suspensión de la prescripción e
inoperancia de la caducidad de las solicitudes de conciliación ante la
Procuraduría General de la Nación.
Que en relación con el
artículo 10 del Decreto legislativo 491 de 2020 y, en general con las
actuaciones ante los despachos judiciales, se aplicará lo que se dispone
en el presente decreto.
Que, de acuerdo con lo anterior, los
términos de prescripción y de caducidad previstos en cualquier
norma sustancial o procesal para ejercer derechos, acciones, medios de controlo
presentar demandas ante la Rama Judicial o ante los tribunales arbitrales, sean
de días, meses o años, se encuentran suspendidos a partir del 16 de
marzo de 2020 y hasta cuando el Consejo Superior de la Judicatura disponga la
reanudación de los términos judiciales.
Que, el conteo de los términos de
prescripción y caducidad se reanudará a partir del día
hábil siguiente a la fecha en que cese la suspensión de
términos judiciales ordenada por dicha Corporación. Ahora bien,
para evitar situaciones en las que se torne imposible el ejercicio de los
derechos y el acceso a la justicia teniendo en cuenta el aislamiento
obligatorio, cuando al decretarse la suspensión de términos por el
Consejo Superior de la Judicatura, el plazo que restaba para interrumpir la
prescripción o hacer inoperante la caducidad era inferior a treinta (30)
días, el interesado tendrá un mes contado a partir del día
siguiente al levantamiento de la suspensión que disponga la citada Corporación,
para presentar oportunamente la solicitud de conciliación, la demanda o
realizar la actuación correspondiente.
Que, si el Consejo Superior de la
Judicatura cesa la suspensión de términos judiciales para una o
algunas acciones judiciales o medios de control, los términos de
prescripción y caducidad respecto de esas acciones judiciales o medios de
control se reanudarán como lo establece este decreto.
Que como quiera que por mandato
Constitucional el Gobierno nacional no puede suprimir, ni modificar los
organismos ni las funciones básicas de acusación y juzgamiento, la
suspensión de los términos de prescripción y caducidad que
dispone este decreto no es aplicable en materia penal.
Que, con el fin de garantizar el acceso a
la administración de justicia, la garantía del debido proceso y del
derecho de defensa, es necesario suspender desde el 16 de marzo de 2020 los
términos procesales de inactividad para el desistimiento tácito
previstos en el artículo 317 del Código General del Proceso y en el
artículo 171 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo
Contencioso Administrativo, así como también los términos de
duración del proceso del artículo 121 del Código General del
Proceso, los cuales se reanudarán un mes después, contado a partir
del día siguiente al del levantamiento de la suspensión que
disponga el Consejo Superior de la Judicatura.
Que es importante que esta norma tenga
efectos retroactivos para que sea coherente con la fecha de inicio de
suspensión de términos judiciales decretada por el Consejo Superior
de la Judicatura y de suspensión de términos de prescripción
y caducidad establecida en este decreto, de lo contrario se podría
interpretar que los términos procesales de inactividad por desistimiento
y de duración del proceso transcurrieron desde esta fecha hasta la
expedición de este decreto, con lo cual se desconocería el derecho
de acceso a la administración de
justicia de los usuarios del sistema de
justicia y se afectaría la labor de los jueces, pues con las medidas de
aislamiento adoptadas para prevenir la enfermedad coronavirus COVID-19 se
afecta el trámite normal de los procesos judiciales y el cumplimiento de
los actos procesales que corresponden a los sujetos procesales y a los jueces.
Que es necesario dar un término
prudencial para la reanudación de estos términos como se propone,
para que los sujetos procesales y los jueces puedan cumplir con los actos
procesales que se interrumpieron o no se pudieron realizar por la
suspensión de términos judiciales, se garantice el ejercicio de los
derechos y se evite la aglomeración de personas en los despachos
judiciales una vez se levante la suspensión de términos judiciales
por parte del Consejo Superior de la Judicatura.
Que, si el Consejo Superior de la
Judicatura cesa la suspensión de términos judiciales para una o
algunas acciones judiciales o medios de control, los términos procesales
a los que se hizo referencia en el párrafo anterior, se reanudarán para
esas acciones judiciales o medios de control.
En mérito de lo expuesto,
DECRETA
Artículo 1. Suspensión de
términos de prescripción y caducidad. Los términos de
prescripción y de caducidad previstos en cualquier norma sustancial o
procesal para ejercer derechos, acciones, medios de controlo presentar demandas
ante la Rama Judicial o ante los tribunales arbitrales, sean de días,
meses o años, se encuentran suspendidos desde el16 de marzo de 2020 hasta
el día que el Consejo Superior de la Judicatura disponga la reanudación
de los términos judiciales.
El conteo de los términos de
prescripción y caducidad se reanudará a partir del día
hábil siguiente a la fecha en que cese la suspensión de
términos judiciales ordenada por el Consejo Superior de la Judicatura. No
obstante, cuando al decretarse la suspensión de términos por dicha
Corporación, el plazo que restaba para interrumpir la prescripción o
hacer inoperante la caducidad era inferior a treinta (30) días, el interesado
tendrá un mes contado a partir del día siguiente al levantamiento de la
suspensión, para realizar oportunamente la actuación
correspondiente.
Parágrafo. La suspensión de
términos de prescripción y caducidad no es aplicable en materia
penal.
Artículo 2. Desistimiento
tácito y término de duración de procesos. Se suspenden
los términos procesales de inactividad para el desistimiento tácito
previstos en el artículo 317 del Código General del Proceso y en el
artículo 178 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo
Contencioso Administrativo, y los términos de duración del proceso
del artículo 121 del Código General del Proceso desde el16 de marzo
de 2020, y se reanudarán un mes después, contado a partir del
día siguiente al del levantamiento de la suspensión que disponga el
Consejo Superior de la Judicatura.
Artículo 3. Vigencia. El
presente decreto rige a partir de su publicación.
PUBLÍQUESE Y CÚMPLASE
Dado en Bogotá, D.C., a los 15 días del
mes de abril de 2020
El Presidente de la República
Iván Duque Márquez
La Ministra del Interior
Alicia Victoria Arango Olmos
La Ministra de Relaciones Exteriores
Claudia Blum de Barberi
El Ministro de Hacienda y Crédito Público
Alberto Carrasquilla Barrera
La Ministra de Justicia y del Derecho
Margarita Leonor Cabello Blanco
El Ministro de Defensa Nacional
Carlos Holmes Trujillo
El Ministro de Agricultura y Desarrollo
Rural
Rodolfo Zea Navarro
El Ministro de Salud y Protección Social
Fernando Ruiz Gómez
El Ministro de Trabajo
Ángel Custodio Cabrera Báez
La Ministra de Minas y Energía
María Fernanda Suárez Londoño
El Ministro de Comercio, Industria y
Turismo
José Manuel Restrepo Abondano
La Ministra de Educación Nacional
María Victoria Angulo González
El Ministro de Ambiente y Desarrollo Sostenible
Ricardo José Lozano Picón
El Ministro de Vivienda, Ciudad y
Territorio
Jonathan Malagón González
La Ministra de Tecnologías de la
Información y las Comunicaciones
Sylvia Cristina Constain Rengifo
La Ministra de Transporte
Ángela María Orozco Gómez
La Ministra de Cultura
Carmen Inés Vásquez Camacho
La Ministra de Ciencia, Tecnología e
Innovación
Mabel Gisela Torres Torres
El Ministro del Deporte
Ernesto Lucena Barrero”.
B.
PRUEBAS RECAUDADAS
6.
En el auto de
asunción de conocimiento del asunto, el Magistrado Ponente requirió a la
Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República para que absolviera unas
preguntas que se relacionan a continuación. Con las respuestas recibidas
mediante el oficio firmado por la Secretaria Jurídica del Departamento Administrativo
de la Presidencia de la República[1].
El documento fue recibido por la Secretaría General de la Corte Constitucional
el 30 de abril de 2020 y fue remitido al despacho del Magistrado Ponente el 4
de mayo del mismo año.
Respecto del Decreto Legislativo 564 de 2020 se
solicitó:
(i) Profundizar en las razones por las cuales se condiciona la medida de
suspensión de los términos de prescripción y caducidad, previstos en las normas
sustanciales y procesales, a una decisión administrativa del Consejo Superior
de la Judicatura.
La Secretaría Jurídica de la Presidencia señaló que la
suspensión de los términos de prescripción y caducidad prevista en el Decreto
Legislativo 564 de 2020 opera “hasta el día que el Consejo Superior de la
Judicatura disponga la reanudación de los términos judiciales” pues era necesario
mitigar los efectos negativos de la mencionada suspensión de términos
judiciales, la cual se fundó en la pandemia del nuevo coronavirus Covid – 19.
En consecuencia, explicó que el propósito de vincular el levantamiento de los
términos de prescripción y caducidad, al de los términos judiciales, es
reactivar la actividad judicial por completo, cuando la autoridad competente
estime que están dadas las garantías para prestar el servicio de manera
adecuada, la cual incluso podrá disponer que dicho levantamiento se realice de
manera progresiva en ciertos procesos.
En ese sentido, indicó que de acuerdo con el numeral
13 del artículo 85 de la Ley 270 de 1996, una de las funciones el Consejo Superior
de la Judicatura es regular todos los trámites judiciales en los aspectos no
previstos por el Legislador. De manera que, su competencia no se extiende al
ejercicio de las acciones judiciales ni de las etapas del proceso que conforme
con los principios de legalidad y del debido proceso, corresponden de manera
exclusiva al Legislador.
Finalmente, expuso que es necesario vincular la
suspensión de términos de caducidad y prescripción a la determinación de una
autoridad competente que reconozca las capacidades del aparato de justicia para
atender las necesidades ciudadanas en medio de la crisis.
(ii) ¿Podría tratarse de una autorización incondicionada e
ilimitada para que el Consejo Superior de la Judicatura suspenda términos?
La suspensión de términos de prescripción y caducidad
operan por mandato de la ley, mientras que el Consejo Superior de la Judicatura
solo decide sobre la reanudación de los términos judiciales. La fecha del
levantamiento de la suspensión de los términos judiciales determina, a su vez,
el levantamiento de los términos de prescripción y caducidad establecidos por
el legislador extraordinario, toda vez que los Acuerdos del Consejo Superior de
la Judicatura tienen sustento en la declaratoria del Estado de Emergencia
Sanitaria y, por tanto, la suspensión de términos judiciales no puede
sobrepasar la vigencia de dicho estado. En ese sentido, existe un límite
temporal para esa suspensión y en consecuencia, para la aplicabilidad de lo
dispuesto en el Decreto Legislativo 564 de 2020 sobre los términos de
prescripción y caducidad.
Adicionalmente, la medida adoptada en el Decreto
Legislativo 564 de 2020 tuvo como propósito unificar la disposición establecida
en el artículo 10 del Decreto Legislativo 491 de 2020, según la cual, “durante
la vigencia de la emergencia sanitaria no correrían términos de prescripción y
caducidad de las acciones judiciales” de conformidad con los acuerdos del
Consejo Superior de la Judicatura que suspenden términos judiciales, pues la
suspensión de términos no solo implicaba que no pueden adelantarse procesos en
curso, sino que no pueden presentarse nuevas demandas.
En consecuencia, es el Consejo Superior de la
Judicatura la autoridad que debe de decidir el momento en el que se levantarán
los términos judiciales, en la forma y en la gradualidad que ello suponga, si
es del caso.
C.
INTERVENCIONES
7.
Durante el trámite
del presente asunto se recibieron oportunamente[2]
catorce (14) escritos de intervención. De los escritos recibidos, siete (7)
solicitaron a la Corte la exequibilidad simple, uno (1) la exequibilidad
condicionada, tres (3) la inexequibilidad, dos (2) la exequibilidad de los
artículos 1, 2 y 3, y la inexequibilidad del parágrafo del artículo 1; y uno
(1) la exequibilidad condicionada del artículo 1°, la exequibilidad simple de
los artículos 2 y 3 y la inexequibilidad parcial del parágrafo del artículo 1°.
8.
Solicitudes de
exequibilidad. El
decreto satisface plenamente los parámetros que determinan su
constitucionalidad. Las medidas adoptadas guardan una íntima conexión con las
causas que dieron lugar al origen y desarrollo del estado de emergencia,
declaratoria que a su vez generó la suspensión de términos judiciales y la
cesación temporal de servicios judiciales de tipo presencial. En consecuencia, sus
medidas velan por la salvaguarda de derechos constitucionales como el acceso a
la administración de justicia, el debido proceso y el derecho de defensa de los
sujetos procesales, quienes debido a las medidas de aislamiento, necesarias
para evitar el contagio del nuevo coronavirus Covid-19, se encuentran
imposibilitados de acudir a los despachos judiciales.
En todo caso, tales determinaciones fueron adoptadas
consultando aquellos preceptos constitucionales que exigían la continuidad de
ciertas actividades de la Rama Judicial, como el conocimiento de procesos de
acción de tutela y habeas corpus, así como la habilitación a la Corte
Constitucional, al Consejo de Estado y a los Tribunales Administrativos para
que llevaran a cabo el control automático que les corresponde en el marco de
los estados de excepción.
El ejercicio de los derechos reconocidos por la ley
sustancial se encuentra generalmente limitado por instituciones jurídicas como
la prescripción, la caducidad y el desistimiento tácito que imponen al
accionante del derecho tutelado ante la jurisdicción, la imperiosa necesidad de
acudir a ella de manera oportuna en el tiempo, así como el deber de adelantar
las actuaciones judiciales que de él dependan de manera diligente so pena de la
pérdida de su derecho.
Instituciones como la prescripción, la caducidad, el
desistimiento tácito y el cómputo de términos de duración de los procesos
generan cargas para todos los actores del proceso judicial como son las partes,
los apoderados y los jueces, cuyo incumplimiento genera consecuencias legales
adversas. En el caso actual, los mencionados sujetos procesales se encuentran
ante una situación de emergencia que les impide el cumplimiento de los deberes
y cargas impuestas por la ley en condiciones normales debido a las medidas de
aislamiento preventivo obligatorio decretadas por el Presidente de la
República.
La legislación ordinaria no tiene previsto un
mecanismo que permita interrumpir todas las prescripciones y suspender las
caducidades ante la calamidad pública y por tal razón, el Decreto Legislativo
564 de 2020 ofrece en su primer artículo un mecanismo seguro para que la
ciudadanía tenga claro que mientras dure la pandemia y con ella la inactividad
judicial, estarán suspendidos todos los términos de prescripción y caducidad,
de manera que los interesados puedan presentar después, oportunamente, sus
demandas. Adicionalmente, para evitar las aglomeraciones, el artículo 1° ha
tenido el cuidado de prever que quienes al iniciarse la emergencia sanitaria
tenían términos próximos a consumarse de prescripción y caducidad, no tengan
que demandar el primer día hábil, a partir de la reanudación de actividades,
sino que puedan hacerlo dentro del mes siguiente. Esta medida también concuerda
con la finalidad del decreto de emergencia, pues apunta a evitar el contagio
que puede presentarse si han de aglomerarse los interesados en los despachos
judiciales, una vez se reanuden sus labores.
Cabe destacar, que el decreto no afecta el
funcionamiento de la Rama Judicial, ni suprime o modifica los organismos y las
funciones básicas de acusación y juzgamiento, pues las disposiciones del
decreto no se aplican a los procesos penales.
9.
Solicitudes de
exequibilidad condicionada.
Sujetar los términos de prescripción y caducidad hasta el día que el Consejo
Superior de la Judicatura disponga la reanudación de los mismos, coloca a la
ciudadanía en un estado absoluto de incertidumbre, al paralizar de manera
indefinida el aparato judicial del país, pese a que las condiciones
tecnológicas actuales permitirían continuar evacuando un elevado número de
actuaciones de manera remota y por tanto, sin riesgo de propagación del virus
Covid – 19.
Si bien no se puede desconocer que en la actualidad no
se ha implementado en su totalidad el proyecto de “expediente digital”, el
Legislador en varias oportunidades ha instado al Consejo Superior de la
Judicatura a adoptar con mayor contundencia el uso de las tecnologías para
desarrollar la labor de impartir justicia (art. 95 de la Ley 270 de 1996 y 103
del CGP). En consecuencia, la exequibilidad del Decreto Legislativo 564 de 2020
debe condicionarse bajo el entendido de que se amplíen las excepciones a la
suspensión de términos en los diferentes procesos judiciales, a todas aquellas
actuaciones, que se puede adelantar de manera virtual y no requieren
comparecencia física de los intervinientes. Para cumplir lo anterior, se debe
ordenar al Consejo Superior de la Judicatura que, en el menor tiempo posible,
proceda a implementar las plataformas de acceso remoto necesarias para poder
cumplir con ese fin.
10.
Solicitudes de
inexequibilidad. El
Decreto Legislativo 564 de 2020 vulnera el preámbulo y los artículos 1, 2, 6,
113, 214, 228 y 229 de la Constitución, pues el cierre de los despachos
judiciales y del funcionamiento de la justicia no garantiza la efectividad de
los derechos y deberes consagrados en la Constitución.
La parte considerativa del Decreto Legislativo 564 de
2020 destaca que en el ordenamiento jurídico no existe una disposición legal
que establezca que la suspensión de términos judiciales, determina la
suspensión de los términos de prescripción y caducidad. Por consiguiente, va en
contravía del principio de legalidad la suspensión decretada por el Gobierno
Nacional pues deniega el acceso a la administración de justicia en tiempos de Covid,
circunstancia que afecta a los usuarios judiciales con la mora en la resolución
de las controversias judiciales y aumenta la congestión judicial.
La suspensión contemplada en el Decreto Legislativo
564 de 2020 rebasa la declaratoria de los estados de excepción, ya que durante
estos no se puede interrumpir el normal funcionamiento de las ramas del poder
público (artículo 214, num. 3 de la Constitución). En este sentido, el normal
funcionamiento no ordena la presencia física o permanente en todo el territorio
nacional, sino la existencia de jurisdicción y competencia para que las
decisiones sean aplicables y exigibles.
Igualmente, el decreto viola el principio de
temporalidad, al suspender “términos judiciales” desde el día 16 de marzo,
fecha en la que no se había expedido el Decreto 417 del 17 de marzo de 2020,
mediante el cual se declaró el Estado de Emergencia Económica, Social y
Ecológica en todo el territorio nacional.
De otro lado, el parágrafo del artículo primero del
decreto es inconstitucional comoquiera que la no suspensión de términos de
prescripción y caducidad en materia penal, se funda en una interpretación
errada del artículo 252 Superior al considerar que implica una prohibición
absoluta e incondicional de regular, durante los estados de excepción,
cualquier asunto que incida en las labores de la Fiscalía General de la Nación
y de las autoridades judiciales penales, en lugar de advertir que la norma
constitucional establece un límite normativo que busca preservar los elementos
esenciales que les otorgan identidad a dichas autoridades públicas. Además, la
suspensión de términos en materia penal no es general e indiscriminada, sino
parcial y relativa, pues existen procesos y actuaciones penales que se
encuentran suspendidas, dado que el Consejo Superior de la Judicatura solo ordenó
la suspensión de términos judiciales en relación con la función de control de
garantías, de conocimiento y de ejecución de la pena.
D.
CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
11.
Mediante el concepto radicado
el día 4 de junio de 2020, el Señor Procurador General de la Nación solicitó a
esta Corte Constitucional declarar la exequibilidad del Decreto Legislativo 564
de 2020.
12.
Para el Procurador
General de la Nación está acreditado que el decreto en mención cumple todos los
requisitos formales exigidos por el artículo 215 de la Constitución y la Ley
137 de 1994.
13.
El decreto establece
mecanismos de carácter procesal para gararantizar los derechos de acceso a la
administración de justicia y debido proceso de los usuarios del sistema
judicial. Específicamente, las medidas contenidas en el decreto tienen
como finalidad regular la suspensión de términos de  caducidad, la
prescripción, el desistimiento tácito y de duración del
proceso judicial, con el objetivo de evitar consecuencias negativas en los
derechos de los usuarios que no han podido acceder a los despachos judiciales
debido a la suspensión de términos que decretó el Consejo
Superior de la Judicatura y el aislamiento preventivo obligatorio adoptado en
varios decretos ordinarios.
14.
Cumple con el
requisito de conexidad pues guarda relación directa con los efectos adversos
que ha generado la pandemia por Covid-19 en los sujetos procesales. De manera
que, brinda seguridad jurídica a los ciudadanos al regular aquellos casos de
vencimiento de términos de caducidad y prescripión durante los días que no ha
operado la administración de justicia, y a los funcionarios judiciales respecto
de los términos de desistimiento tácito y duración de los procesos.
15.
En cuanto al juicio
de prohibición de arbitrariedad y de intangibilidad, la regulación
contenida en el Decreto Legislativo 564 de 2020 no tiene incidencia en el
núcleo esencial de los derechos que pueden ser limitados, como tampoco
impone restricciones a los derechos intangibles, pues se trata de medidas
puramente procesales; y respecto del juicio de no contradicción específica, la
Procuraduría no evidencia ninguna contradicción entre el Decreto Legislativo
564 de 2020 la Constitución y los Tratados Internacionales.
16.
El Ministerio Público
considera que el término de duración de la medida “hasta el día que el Consejo
Superior de la Judicatura disponga la reanudación de los términos judiciales”
no viola la Constitución, pues dicha expresión está acorde con las funciones y
la autonomía del Consejo Superior de la Judicatura como órgano de gobierno y
administración de la Rama Judicial de conformidad con los artículos 256 y 257 superiores
y los numerales 13, 16, 24 y 26 del artículo 85 de la Ley Estatutaria 270 de
1996.
17.
En relación con el
ámbito temporal, señala que aun cuando la retroactividad es una excepción al
principio general de aplicación al futuro de las normas procesales, en el
presente caso no se vulnera la Constitución dado que el mencionado principio no
proviene directamente de ella y el Legislador, en este caso el Extraordinario,
tiene la facultad para establecer mecanismos o regímenes de vigencia de las
normas procesales, siempre y cuando no se desconozca el debido proceso y el
acceso a la administración de justicia.
18.
De otro lado precisó
que el citado decreto no suprime o altera las funciones de acusación y
juzgamiento, puesto que sus disposiciones no se aplican en el ámbito penal de
conformidad con lo dispuesto en el artículo 252 de la Constitución. Igualmente,
destacó que las medidas son razonablemente idóneas para efectos de conjurar la
crisis, pues se trata de un balance entre evitar el contagio y garantizar el
acceso a la administración de justicia, razón por la cual el Presidente de la
República no incurrió en un error manifiesto y finalmente, en cuanto a la
subsidiariedad, afirmó que el decreto creó una disposición que en el
ordenamiento vigente no existe, con fundamento en que en tiempos de normalidad,
mientras esté suspendida la actividad del poder jurisdiccional, siguen
corriendo los términos previstos en los aludidos institutos
jurídicos para ejercer oportunamente los derechos o hacer inoperante la
caducidad de las acciones.
19.
El Procurador
considera que el decreto legislativo objeto de control también cumple con el
juicio de incompatibilidad ya que no incorpora modificaciones a ninguna norma y
por ende no suspende ninguna ley de la República; y en cuanto al examen de
proporcionalidad, constata que las disposiciones contenidas en la norma bajo
análisis son razonables y no implican limitaciones a derechos fundamentales.
Finalmente, señala que los textos normativos examinados no contienen criterios
sospechosos por razones de raza, lengua, religión, origen nacional o
familiar, opinión política o filosófica.
20.
En suma, a
continuación se resumen las intervenciones y solicitudes formuladas en relación
con la norma objeto de control constitucional:
Interviniente
Fundamento de la intervención
Solicitud
Procurador General de la Nación
El Decreto Legislativo 564 de 2020 cumple con todos
los requisitos formales y materiales que justifican la adopción de las
medidas en el ámbito procesal, y a través de ellas se pretende garantizar los
derechos fundamentales al acceso a la administración de justicia y al debido proceso
de los usuarios del sistema judicial.
Exequibilidad
Secretaría de la Presidencia de la República
Se expidió el Decreto Legislativo 564 de 2020 a fin
de evitar que la suspensión de términos derivada de las medidas necesarias de
aislamiento extienda sus efectos negativos a quienes acuden a la justicia
para la solución de sus controversias. El decreto cumple con los requisitos
formales y materiales que deben cumplir los decretos legislativos de desarrollo
proferidos al amparo del estado de emergencia.
(i) se refiere a materias que tienen relación
directa con el estado de emergencia, (ii) las medidas están orientadas a
impedir la extensión de los efectos de la pandemia; (iii) las medias son
necesarias fáctica y jurídicamente, pues debido a las medidas de aislamiento
obligatorio el Consejo Superior de la Judicatura suspendió términos
judiciales, de manera que se huzo necesario adoptar medidas para impedir que
el funcionamiento anormal de la administración de justicia generara
consecuencias negativas en los usuarios. Además, porque en la normativa
ordinaria no existen previsiones legales suficientes y adecuadas para
suspender los términos procesales aludidos en el decreto.
(iv) las medidas deben adoptarse a través de una
norma con fuerza de ley, por respeto al principio de legalidad. (v) Las
medidas del decreto no interfieren con ningún postulado constitucional, sino
que buscan garantizar el acceso a la administración de justicia, la defensa y
el debido proceso. (vi) La vigencia de las medidas contenidas en el Decreto
están condicionadas al levantamiento de términos judiciales por parte del
Consejo Superior de la Judicatura, pues es la autoridad encargada de
verificar la capacidad de los despachos para atender la demanda judicial en
medio de la pandemia. (vii) las medidas no imponen una discriminación
injustificada, ni tratos diferenciales; (viii) además no limitan, afectan ni
suspenden derechos humanos o libertades fundamentales. (ix) El decreto no
contiene medidas que puedan afectar derechos fundamentales intangibles. En
síntesis, sus medidas son proporcionales a la crisis actual por el Covid- 19.
Exequibilidad
Consejo de Estado
El Gobierno interpretó de manera errada el artículo
252 Superior, pues este precepto no prohibe la suspensión de los términos de
prescripción y caducidad en los procesos en materia penal, de manera que es
una restricción injustificada a los derechos al debido proceso y al acceso a
la administración de justicia, lo que se traduce en una violación del juicio
de no contradicción. La no suspensión de la prescripción de la acción penal,
en el contexto actual, trasciende a los derechos de las víctimas, pues
implica un desconocimiento de sus derechos a la verdad, a la justicia y a la
reparación.
Existen multiples asuntos, actuaciones y autoridades
en la jurisdicción penal que no quedaron excluidas de la suspensión de
términos decretada por el Consejo Superior de la Judicatura y en relación con
las cuales, los términos se encuentran suspendidos. Por tanto, el Gobierno no
podía exceptuar de manera general y absoluta los asuntos en materia penal.
Figuras como la querella que tiene un término de
caducidad de 6 meses, o la prescripción de la acción penal como causal de extinción
de la pena, evidencian que el ejercicio de la acción penal por parte de la
Fiscalía General de la Nación está sometida a términos de prescripción y
caducidad.
Las demás medidas previstas en el Decreto
Legislativo 564 de 2020 cumplen con todos los juicios materiales, de manera que
debe ser declarada su exequibilidad pura y simple.
Exequibilidad de los artículos 1, 2 y 3 e
inexequibilidad del parágrafo del artículo 1.
Consejo Superior de la Judicatura
El Decreto Legislativo 564 de 2020 desde el punto de
vista formal, como sustancial se ajusta a nuestro ordenamiento
constitucional. En este sentido, el decreto modifica el ordenamiento legal
para generar certidumbre y seguridad jurídica a los usuarios de la justicia,
ante la medida de suspensión de términos judiciales adoptada por el Consejo
Superior de la Judicatura.
El decreto bajo examen respeta las competencias y la
autonomía de la Rama Judicial, pues no sustituyen el papel del órgano de
gobierno y administración de la Rama Judicial, dado que su regulación sobre
el conteo de los términos de caducidad y prescripción se aplican a partir del
día hábil siguiente a la fecha en que cese la suspensión de términos
judiciales.
Exequibilidad
Instituto Colombiano de Derecho Procesal
Desde el punto de vista sustancial y material el
decreto cumple plenamente los parámetros que determinan su
constitucionalidad.
Desde el punto de vista material, el decreto cumple
con la conexidad íntima al estar relacionado con las causas que originaron el
estado de emergencia, vela por la salvaguarda de los derechos al acceso a la
administración de justicia y al debido proceso. El Decreto protege a las
partes, a los apoderados y a los jueces, que tienen el deber de velar por la
eficacia y celeridad de los procesos. Adicionalmente evita que el fenómeno de
la congestión judicial se agudice una vez se levante la suspensión de
términos judiciales decidida por el Consejo Superior de la Judicatura.
No obstante, pone de presente que la parálisis de la
administración de justicia no puede ser indefinida, ni depender de un acuerdo
del Consejo Superior de la Judicatura, comoquiera que después de un tiempo la
justicia debe operar de manera general, pues a través del uso de las
tecnologías se pueden desarrollar la totalidad de las actuaciones.
Exequibilidad
Universidad Externado de Colombia
El  Decreto Legislativo 564 de 2020 cumple con el
examen formal de constitucionalidad. El decreto satisface el requisito de
conexidad directa con las causas de la emergencia ya que (i) la principal
causa de la declaratoria del Estado de Emergencia es la pandemia, (ii) la
pandemia ha impuesto la necesidad del aislamiento preventivo, (iii) el
Consejo Superior de la Judicatura suspendió la actividad en el poder
judicial, situación que ha tornado imposible la presentación de demandas o
cualquier otro acto que dé inicio o impulse la actividad procesal; (iv)
mientras estuvieron suspendidos los términos judiciales, continuaron
corriendo los términos para ejercer oportunamente los derechos (prescripción)
o para hacer inoperantes las acciones (caducidad), razón por la cual el
ciudadano se encuentra ante una insuperable situación de enfrentar estas
consecuencias, porque la legislación ordinaria no tiene previsto un mecanismo
para interrumpir tales términos.
Finalidad: el decreto tiene la finalidad de impedir
la extensión de los efectos de la honda de perturbación, le garantiza a las
personas que podrán acudir ante la administración de justicia cuando ésta
recobre su funcionamiento regular y adicionalmente, no tendrán que hacerlo de
manera atropellada el primer día que se reanuden los términos, sino que
tendrán un término razonable de un mes para hacerlo.
Ausencia de arbitrariedad e intangibilidad: el
decreto no versa sobre derechos intangibles, ni afecta el funcionamiento de
las ramas del poder, así como tampoco suprime o modifica los organismos y las
funciones básicas de las funciones de acusación y juzgamiento. El decreto no
contiene ninguna contradicción con el ordenamiento constitucional ni con los
tratados internacionales sobre derechos humanos.
El decreto se encuentra suficientemente motivado,
comoquiera que su contenido no limita ningún derecho. Además, es necesario
porque no existe ninguna posibilidad de que una disposición de inferior
jerarquía a una ley suspenda términos de prescripción y de caducidad. No
genera ninguna incompatibilidad y es proporcional en atención a la gravedad
de los hechos que causaron la crisis. Por último, no es necesario adelantar
el juicio de no discriminación dado que el decreto solo regula normas de
naturaleza procesal.
Exequibilidad
Departamento de Derecho Laboral de la Universidad
Externado de Colombia
Las normas contenidas en el Decreto Legislativo 564
de 2020 no quebrantan los artículos 29, 228 y 229 superior, ni el derecho de
contradicción y defensa, toda vez que garantizan el debido proceso, el acceso
a la administración de justicia y la efectividad del derecho sustancial.
Durante el estado de emergencia el ejecutivo en su
calidad de legislador extraordinario,  está facultado para modificar normas
procesales, como así lo prevé el decreto que se revisa, pues estando la Rama
Judicial impedida para tramitar procesos por causa de la suspensión de
términos judiciales ordenada por el Consejo Superior de la Judicatura, no es
posible que para el demandante le sigan corriendo términos de prescripción y
caducidad, respecto de su derecho o frente a su acción.
Exequibilidad
Universidad del Rosario
No resulta proporcional que se decrete una
suspensión de los términos de prescripción y caducidad de las acciones tan
amplia como la que el Consejo Superior de la Judicatura ha ordenado para los
términos judiciales, pues se puede hacer uso de las plataformas de acceso
remoto para desempeñar la función de impartir justicia de una manera real,
eficiente, concreta y dentro de un ambiente de seguridad tanto para quienes
administran como para quienes acuden a ella. Así, algunas entidades han
dispuesto la utilización de medios virtuales para desarrollar gran parte de
sus funciones jurisdiccionales, por ejemplo la Delegatura de Procedimientos
Mercantiles de la Superintendencia de Sociedades, la Superintendencia de
Industria y Comercio y las Cámaras de Comercio de Bogotá en desarrollo de
actuaciones arbitrales, realizan audiencias de manera virtual, reciben
memorial a través de correo electrónico y profieren laudos. Estas
experiencias, reafirman la viabilidad de poder seguir impartiendo justicia a
través de la tecnología. En consecuencia, la exequibilidad del decreto
legislativo se debe condicionar para que se amplíe la excepción de términos
de prescripción y caducidad a todas las actuaciones judiciales que permitan
su normal desarrollo por plataformas de acceso remoto.
Exequibilidad condicionada
Pontificia Universidad Javeriana
Desde los puntos de vista procedimental y sustancial
el Decreto Legislativo 564 de 2020 satisface plenamente los parámetros que la
ley y la jurisprudencia constitucional han establecido como esenciales en la
determinación de constitucionalidad de un decreto de esta naturaleza.
El decreto se fundamentó en la existencia de la
pandemia causada por el Covid – 19, pues la orden de aislamiento preventivo
obligatorio impide el funcionamiento de los despachos de la Rama Judicial y
el acceso de su personal, así como de los usuarios de la administración de justicia
a sus dependencias. En consecuencia, el decreto se expidió para dar seguridad
a todas las personas que como consecuencia de la pandemia están
imposibilitadas de acudir a la jurisdicción.
La finalidad del decreto se acompasa con el objetivo
del Decreto de declaratoria de Emergencia Económica, Social y Ecológica,  al
señalar que la reanudación de los términos se hará a partir del día hábil siguiente
en que el Consejo Superior de la Judicatura levante la suspensión para
prevenir la expansión del virus. Este propósito también se hace visible al
consagrar que en los casos en que, para cuando se decretó la suspensión
restaba un plazo inferior a 30 días para decretar la caducidad, el interesado
tendrá un mes para realizar la actuación pertinente, disposición que evita la
aglomeración en los despachos judiciales.
La necesidad del decreto surge ante la ausencia de
otra autoridad que pueda legislar. La medida se adopta de manera general, lo
que elimina cualquier arbitrariedad o desigualdad y le facilita a la Rama
Judicial su labor de administrar justicia e impide decisiones
contradictorias.
Exequibilidad
Semillero de Derecho Penitenciario de la Pontificia
Universidad Javeriana
El Decreto Legislativo 564 de 2020 responde a los
principios de necesidad, proporcionalidad, temporalidad, legalidad,
intangibilidad de derechos y no discriminación.
La excepción de la suspensión de términos de
prescripción en materia penal, contenida en el parágrafo del artículo 1 se
torna constitucional dado que las personas involucradas en un proceso penal
tienen derecho a que se resuelva su situación jurídica en un plazo prudente,
mientras que la excepción de la suspensión de términos de caducidad es
inconstitucional.
Lo anterior, dado que en los casos de la querella o
del incidente de reparación integral omite los derechos de las víctimas
quienes, en estos casos, se asimilan a la posición del demandante. En ese
sentido, el parágrafo contiene una clara discriminación pues mientras a los
demandantes se les garantiza su derecho a la administración de justicia a
posteriori, el decreto bloquea la posibilidad que tienen las víctimas de
promover querellas e impulsar el incidente de reparación con posterioridad al
levantamiento de términos judiciales. La afirmación del parágrafo es
peligrosa e insostenible, toda vez que implica una apertura total en las
reclamaciones del área penal. Esta reapertuta total es irresponsable y debe
ser controlada por la Corte.
Exequibles artículos 1, 2 y 3.
Inexequible parcialmente del parágrafo del artículo
1.
Universidad Libre
Dejar en cabeza solo del Consejo Superior de la
Judicatura la apreciación de los tiempos procesales es una medida idónea pero
no es razonable. La medida es constitucional en tanto se entienda que la
actuación debe articularse desde la apreciación política del Presidente, los
Ministerios de Justicia y Salud, así como el Consejo Superior de la
Judicatura, como ha ocurrido con los levantamientos graduales de aquellos
procesos que pueden adelantarse bajo los lineamientos de seguridad establecidos
por el Gobierno y el Consejo Superior de la Judicatura, en una acción
coordinada.
El parágrafo del artículo primero es
inconstitucional por contener un trato desigual, por falta de motivación y
por ambigüedad. No queda claro en la motivación del decreto por qué en el
sector justicia, la única jurisdicción a la que no se le pueden suspender
términos es a la penal.
Exequibilidad condicionada del artículo primero.
Exequibilidad de los artículos 2 y 3.
Inexequibilidad del parágrafo del artículo 1.
Los 6 Gobernadores del Pueblo Indígena Yukpa
El Decreto 417 del 17 de marzo de 2017 y los 101
decretos relacionados a la emergencia sanitaria, con el propósito de prevenir
y controlar la propagación del Covid-19 son discriminatorios con el pueblo
Yukpa. Señalan que el Covid-19 llegó a sus resguardos desde el 26 de marzo de
2020, pero el Gobierno no ha diseñado una política de enfoque diferencial
étnico territorial para atender la pandemia. Afirman que en el momento en que
Valledupar tenga algún problema con las UCI no habrá cupo para los indígenas
por ser la población más discriminada. Señalan que el Gobierno ha legislado
para todos los sectores de la sociedad, pero no existe una norma donde se
proteja o ayude a los pueblos indígenas, esto constituye actos de discriminación
y graves violaciones a los derechos humanos como la vida, la salud y la
supervivencia étnica y cultural.
Inexequibilidad
Intervenciones Ciudadanas
El decreto es constitucional pues cumple con todos
los requisitos formales y materiales.
Exequibilidad
Intervenciones Ciudadanas
El Decreto vulnera el principio de legalidad al
suspender términos judiciales sin que exista ley previamente que lo autorice;
además interrumpe el normal funcionamiento de la Rama Judicial, aspecto que
prohibe la Constitución. Asimismo, vulnera el principio de temporalidad, al
“suspender los términos judiciales” desde el 16 de marzo, fecha en la que no
se había expedido el decreto del Estado de Emergencia Económica, Social y
Ecológica.
El Decreto Legislativo 564 de 2020 viola el
principio de igualdad, dado que solo suspende términos judiciales, excluyendo
a algunas entidades administrativas como la Superintendencia de Industria y
Comercio. En ese sentido, quienes tengan procesos en curso o acciones por
interponer ante la Superintendencia de Industria y Comercio, no podrán actuar
debido al estado de emergencia. Adicionalmente, es importante destacar que no
todos los ciudadanos tienen acceso a las plataformas virtuales.
Inexequibilidad
II. CONSIDERACIONES
A.
COMPETENCIA
21.
La Corte
Constitucional es competente para conocer del presente asunto, conforme al
control autómatico de constitucionalidad encomendado a esta corporación por el
parágrafo del artículo 215 y el artículo 241 numeral 7 de la Constitución, el
artículo 55 de la Ley 137 de 1994 (Ley Estatutaria de los Estados de Excepción,
en adelante “LEEE”), y, 36 a 38 del Decreto 2067 de 1991. Esto debido a
que la norma analizada es un decreto legislativo adoptado al amparo de la
declaratoria de emergencia económica, social y ecológica.
B.
MATERIA OBJETO DE CONTROL, PROBLEMA JURÍDICO Y
MÉTODO DE ANÁLISIS
22.
Mediante el Decreto
Legislativo 417 de 2020, el Presidente de la República declaró el Estado de
Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio Nacional. Dicho
Decreto Legislativo fue declarado exequible por esta Corte mediante la
sentencia C-145 de 2020.
23.
En desarrollo de tal
declaratoria, el Presidente de la República y todos los Ministros expidieron el
Decreto Legislativo 564 de 2020 “[p]or el cual se adoptan medidas para la
garantía de los derechos de los usuarios del sistema de justicia, en el
marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica”.
Este decreto legislativo es el objeto de control de constitucionalidad en la
presente sentencia.
24.
La mayoría de las
intervenciones recibidas en el presente asunto le solicitan a esta Corte que
declare exequible el decreto bajo control, por cuanto, a su juicio,
formal y materialmente se ajusta a las exigencias establecidas en el
ordenamiento constitucional colombiano para este tipo de actos normativos.
Asimismo, tres intervinientes solicitaron la inexequibilidad de las medidas
previstas en el Decreto Legislativo 564 de 2020, al considerar que el
legislador extraordinario excedió sus competencias. Finalmente, algunos
intervinientes solicitaron decisiones combinadas de exequibilidad e
inexequibilidad, así como la exequibilidad condicionada de algunos artículos
del decreto. En su mayoría, la preocupación se ve reflejada respecto de la materia
penal, medida contenida en el parágrafo del artículo primero.
25.
De conformidad con
todo lo anterior, el problema jurídico en el presente asunto es el siguiente:
¿El Decreto Legislativo 564 de 2020 cumple los requisitos, formales y
materiales, señalados por la Constitución, la LEEE y la jurisprudencia
constitucional para su constitucionalidad?
26.
Para abordar y
responder este problema jurídico, la Sala seguirá el siguiente método: (i) se
presentará una caracterización general de los estados de excepción y, en
particular, del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica. (ii) Se reiterará
el precedente sobre el fundamento y alcance del control judicial de los
decretos expedidos al amparo del Estado de Emergencia Económica, Social o
Ambiental. (iii) Se precisará el contenido y alcance del Decreto Legislativo
564 de 2020, objeto del presente control de constitucionalidad y, finalmente,
(iv) se analizará si el mismo cumple, uno a uno, los requisitos formales y
materiales, requeridos para su constitucionalidad.
C.
CARACTERIZACIÓN GENERAL DE LOS ESTADOS DE
EXCEPCIÓN Y, EN PARTICULAR, DEL ESTADO DE EMERGENCIA ECONÓMICA, SOCIAL Y
ECOLÓGICA[3]
27.
La jurisprudencia constitucional
se ha ocupado en numerosas oportunidades de precisar la naturaleza y alcance
del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica regulado en el artículo
215 de la Constitución Política.
Igualmente se ha esforzado por precisar las fuentes, criterios y estándares que
debe tomar en consideración este tribunal a efectos de juzgar la
constitucionalidad de los decretos de desarrollo que dicta el Presidente de la
República. A continuación, la Corte reitera los aspectos básicos del precedente
sobre la materia con el propósito de aplicarlos en el análisis constitucional
del Decreto Legislativo 564 de 2020, sometido a su consideración en esta
oportunidad.
28.
La Constitución de
1991 regula, en sus artículos 212 a 215, los estados de excepción. Con apoyo en
esas disposiciones, el Presidente de la República, con la firma de todos los
Ministros, puede declarar tres tipos de estados de excepción: (i) Guerra
Exterior, (ii) Conmoción Interior y (ii) Emergencia Económica, Social y
Ecológica.
29.
La regulación constitucional
y estatutaria de los estados de excepción se funda en el carácter reglado,
excepcional y limitado de los mismos. La Constitución de 1991 estableció un
complejo sistema de controles que supone “el carácter excepcionalísimo de
las medidas de emergencia en Colombia”[4], así como que “el uso de estas
herramientas es una potestad reglada que se encuentra sometida a las
disposiciones constitucionales, legales y del bloque de constitucionalidad”.
30.
La naturaleza reglada,
excepcional y limitada de los estados de excepción se garantiza por
medio de su estricta regulación en la Constitución y en la Ley 137 de 1994[5],
así como mediante sus especiales dispositivos de control político y judicial[6].
31.
La Constitución
dispuso un complejo sistema de controles políticos específicos para los estados
de excepción, tales como (i) la autorización del Senado para la declaratoria
del Estado de Guerra Exterior; (ii) el concepto favorable del Senado para la
segunda prórroga del Estado de Conmoción Interior; (iii) las reuniones del
Congreso por derecho propio; (iv) los informes que debe presentar el Gobierno
Nacional al Congreso de la República sobre su declaratoria y evolución; y,
finalmente, (v) la competencia del Congreso para establecer la responsabilidad
política del Presidente y de los ministros por la declaratoria del Estado de
Emergencia Económica, Social y Ecológica, o que constituya grave calamidad
pública, sin la ocurrencia de los supuestos contemplados en los preceptos
constitucionales, o por el abuso en el ejercicio de las facultades
excepcionales.
32.
La Constitución
también estableció el control judicial constitucional automático de los
decretos legislativos expedidos en el marco de los estados de excepción, según
lo dispuesto en los artículos 212 a 215 de la Constitución, el cual está
desarrollado por los artículos 55 de la LEEE y 36 a 38 del Decreto 2067 de
1991.
33.
A la luz del artículo
215 de la Constitución, el Estado de Emergencia podrá ser declarado por el
Presidente de la República y todos los Ministros siempre que sobrevengan hechos
distintos a los previstos en los artículos 212 y 213 que: (i) perturben o
amenacen perturbar en forma grave e inminente el orden económico, social y
ecológico del país, o que (ii) constituyan grave calamidad pública. Este
último concepto ha sido definido por la Corte Constitucional como “una
desgracia o infortunio que afecta intempestivamente a la sociedad o a un sector
importante de ella”. La calamidad pública alude a un evento o episodio
traumático, derivado de causas naturales o técnicas, que altera gravemente el
orden económico, social o ecológico, y que ocurre de manera imprevista y
sobreviniente.
34.
Este tribunal ha
señalado que “los acontecimientos, no solo deben tener una entidad
propia de alcances e intensidad traumáticas, que logren
conmocionar o trastrocar el orden económico, social o ecológico, lo cual
caracteriza su gravedad, sino que, además, deben constituir una ocurrencia
imprevista, y por ello diferentes a los que se producen regular y
cotidianamente, esto es, sobrevinientes a las situaciones que
normalmente se presentan en el discurrir de la actividad de la sociedad, en sus
diferentes manifestaciones y a las cuales debe dar respuesta el Estado mediante
la utilización de sus competencias normales”[7]. En tales términos, esta Corte ha reconocido que la
calamidad pública puede tener una causa natural, como ha sucedido por cuenta de
temblores o terremotos, avalanchas, desbordamientos de ríos, inundaciones,
etc.; o puede tener una causa técnica como es el caso del cierre de una
frontera internacional, o “accidentes mayores tecnológicos”[8].
35.
Desde la expedición
de la Constitución Política, se han declarado estados de emergencia económica,
social y ecológica por distintas razones: i) la fijación de salarios de
empleados públicos[9];
ii) la crisis en el servicio público de energía eléctrica[10]; iii)
desastres naturales[11];
iv) la devaluación del peso frente al dólar[12];
v) el deterioro de la situación de los establecimientos de crédito[13];
vi) las actividades relacionadas con el manejo, aprovechamiento e inversión de
los recursos captados del público[14];
vii) los servicios públicos de la seguridad social y la atención en salud[15];
y, por último, viii) la situación fronteriza con Venezuela[16].
36.
El artículo 215 de la
Constitución prescribe que la declaratoria del Estado de Emergencia Económica,
Social y Ecológica sólo puede llevarse a cabo “por períodos hasta de treinta
días en cada caso, que sumados no podrán exceder de noventa días en el año
calendario”. A su vez, la misma disposición prevé que los decretos
legislativos en el marco del Estado de Emergencia tendrán fuerza de ley y
deberán ser (i) motivados; (ii) firmados por el Presidente y todos los
Ministros; (iii) destinados exclusivamente a conjurar la crisis y a impedir la
extensión de sus efectos. Igualmente, (iv) deben referirse a materias que
tengan relación directa y específica con el Estado de Emergencia; y (v) podrán
-de forma transitoria- establecer nuevos tributos o modificar los existentes,
los cuales dejarán de regir al término de la siguiente vigencia fiscal, salvo
que el Congreso, durante el año siguiente, les otorgue carácter permanente.
37.
Dicha disposición
señala que el decreto que declare el Estado de Emergencia debe indicar el
término dentro del cual va a hacer uso de las facultades extraordinarias y
convocar al Congreso, si este no se hallare en funcionamiento, para que se
reúna dentro de los diez días siguientes al vencimiento de dicho término. En
relación con las competencias del Congreso en el marco de los estados de emergencia,
el propio artículo 215 de la Constitución establece que (i) examinará hasta por
un lapso de treinta días, prorrogable por acuerdo de las dos cámaras, el
informe motivado que le presente el Gobierno sobre las causas que determinaron
el Estado de Emergencia y las medidas adoptadas, y se pronunciará expresamente
sobre la conveniencia y oportunidad de las mismas; (ii) podrá derogar,
modificar o adicionar los decretos a que se refiere este artículo, en aquellas
materias que ordinariamente son de iniciativa del Gobierno, así como ejercer
sus atribuciones constitucionales; y, (iii) se reunirá por derecho propio, si
no fuere convocado por el Gobierno Nacional.
D.
FUNDAMENTO Y ALCANCE DEL CONTROL JUDICIAL DE
LOS DECRETOS EXPEDIDOS AL AMPARO DEL ESTADO DE EMERGENCIA ECONÓMICA, SOCIAL O
AMBIENTAL[17]
Consideraciones
generales
38.
Los estados de
excepción son respuestas, fundadas en la juridicidad que impone la Constitución
Política, a situaciones graves y anormales que no pueden ser enfrentadas por el
Estado a partir de sus competencias ordinarias. Sin embargo, una característica
propia del Estado constitucional es que esa competencia no sea omnímoda ni
arbitraria. El ordenamiento superior impone una serie de requisitos y
condiciones que deben cumplirse tanto en los decretos legislativos que declaran
el estado de excepción, como aquellos que prevén las medidas legales
extraordinarias para hacer frente a la crisis, conocidos usualmente como decretos
de desarrollo. Estos requisitos y condiciones son los que, a su vez,
justifican la competencia de la Corte para verificar la compatibilidad de los
decretos y el texto superior.  Ello, bajo el entendido de que los estados
de excepción son mecanismos extraordinarios, pero en todo caso sometidos a
condiciones de validez impuestas por la Constitución.
39.
La Corte ha indicado
que los requisitos mencionados se encuentran en tres fuentes normativas
concretas, todas ellas integradas al parámetro de constitucionalidad: (i) las
disposiciones de la Constitución Política que regulan los estados de excepción
(Arts. 212 a 215 C.P.); (ii) el desarrollo de esas reglas, previstas en
la LEEE; y (iii) las normas de derecho internacional de los derechos
humanos que prevén tanto los requisitos de declaratoria, como las garantías que
no pueden ser suspendidas en esas situaciones excepcionales (derechos
intangibles) (Arts. 93.1 y 214 C.P.). La existencia de un régimen jurídico
con sujeción al cual deben ejercerse las competencias que surgen de la
declaratoria de un estado de excepción concretan el principio de juridicidad
que, como lo ha indicado este tribunal (i) obliga a que el Gobierno actúe con
sujeción a las normas nacionales que rigen los estados de excepción; y (ii)
exige que las suspensiones extraordinarias de los derechos y libertades que
tengan lugar en razón de la crisis no sean incompatibles con las obligaciones
del Estado y, en particular, con aquellas derivadas del derecho internacional
humanitario y del derecho internacional de los derechos humanos.
Criterios
formales y materiales que rigen el control de constitucionalidad
40.
La jurisprudencia de
este tribunal ha establecido que el control constitucional de los decretos
expedidos al amparo del Estado de Emergencia tiene dos facetas: formal y
material. Se trata de un detallado escrutinio que tiene por objeto asegurar que
todos los límites previstos para el ejercicio de las facultades de excepción
sean debidamente respetados por el Gobierno Nacional.
41.
El examen formal del
decreto exige verificar, en su orden, el cumplimiento de tres exigencias
básicas: (i) la suscripción por el Presidente de la República y por todos sus
ministros; (ii) la expedición en desarrollo del estado de excepción y durante
el término de su vigencia; y (iii) la existencia de motivación. Igualmente en
los casos en los cuales la declaratoria del estado de emergencia haya
comprendido únicamente determinado ámbito territorial, debe examinarse que los
decretos de desarrollo no lo excedan.
42.
El examen material
comprende el desarrollo de varios escrutinios que, como lo ha indicado la
Corte, constituyen expresiones operativas de los principios que guían los
estados de excepción. La práctica decisional de este tribunal evidencia algunas
divergencias en el orden, contenido y agrupación de tales juicios. Si bien
tales diferencias no han afectado el rigor del control constitucional, es
oportuno unificar su alcance a fin de enunciar y caracterizar cada uno de los
juicios indicando, adicionalmente, el orden en que deben ser aplicados.
43.
El juicio de
finalidad[18] está previsto por el artículo 10 de la LEEE[19]. A la luz de este juicio, toda medida
contenida en los decretos legislativos debe estar directa y
específicamente encaminada a conjurar las causas de la perturbación y a impedir
la extensión o agravación de sus efectos[20].
44.
El juicio de
conexidad material[21] está previsto por los artículos 215 de
la Constitución y 47 de la LEEE[22]. Con este juicio, se pretende determinar
si las medidas adoptadas en el decreto legislativo guardan relación con las
causas que dieron lugar a la declaratoria del estado de excepción. La Corte
Constitucional ha señalado que la conexidad debe ser evaluada desde dos puntos
de vista: (i) interno, esto es, la relación entre las medidas adoptadas
y las consideraciones expresadas por el Gobierno Nacional para motivar el
decreto de desarrollo correspondiente[23] y, (ii) externo, es decir, el
vínculo entre las medidas de excepción y los motivos que dieron lugar a la
declaratoria del estado de emergencia[24].
45.
El juicio de
motivación suficiente[25] ha sido considerado como un examen que complementa la
verificación formal por cuanto busca dilucidar si, además de haberse formulado
una fundamentación del decreto de emergencia, el Presidente ha presentado
razones que resultan suficientes para justificar las medidas adoptadas[26]. Dicha motivación es exigible frente a
cualquier tipo de medidas, siendo particularmente relevante para aquellas que
limitan derechos constitucionales, por cuanto, el artículo 8 de la LEEE
establece que “los decretos de excepción deberán señalar los motivos por los
cuales se imponen cada una de las limitaciones de los derechos constitucionales”.
46.
El juicio de
ausencia de arbitrariedad[27] tiene por objeto comprobar que en el decreto
legislativo no se establezcan medidas que violen las prohibiciones para el
ejercicio de las facultades extraordinarias reconocidas en la Constitución, la
LEEE y los tratados internacionales de derechos humanos ratificados por
Colombia[28]. La Corte Constitucional debe verificar
que las medidas adoptadas en los decretos legislativos: (i) no suspendan o
vulneren el núcleo esencial de los derechos y libertades fundamentales[29]; que (ii) no interrumpan el normal
funcionamiento de las ramas del poder público y de los órganos del Estado y, en
particular, (iii) que no supriman o modifiquen los organismos y las funciones
básicas de acusación y juzgamiento[30].
47.
El juicio de intangibilidad[31] parte del reconocimiento que ha hecho la
jurisprudencia constitucional acerca del carácter “intocable” de algunos
derechos, los cuales, a la luz de los artículos 93 y 214 de la Constitución, no
pueden ser restringidos ni siquiera durante los estados de excepción. La Corte
ha establecido que en virtud del derecho internacional de los derechos humanos,
se consideran como derechos intangibles el derecho a la vida y a la integridad
personal; el derecho a no ser sometido a desaparición forzada, a torturas, ni a
tratos o penas crueles, inhumanos o degradantes; el derecho al reconocimiento
de la personalidad jurídica; la prohibición de la esclavitud, la servidumbre y
la trata de seres humanos; la prohibición de las penas de destierro, prisión
perpetua y confiscación; la libertad de conciencia; la libertad de religión; el
principio de legalidad, de favorabilidad y de irretroactividad de la ley penal;
el derecho a elegir y ser elegido; el derecho a contraer matrimonio y a la
protección de la familia; los derechos del niño a la protección por parte de su
familia, de la sociedad y del Estado; el derecho a no ser condenado a prisión
por deudas; y el derecho al habeas corpus. Son igualmente intangibles los
mecanismos judiciales indispensables para la protección de esos derechos.
48.
El juicio de no
contradicción específica[32] tiene por objeto verificar que las
medidas adoptadas en los decretos legislativos (i) no contraríen de manera
específica a la Constitución o a los tratados internacionales; y (ii) no
desconozcan el marco de referencia de la actuación del Ejecutivo en el Estado
de Emergencia Económica, Social y Ecológica, esto es, el grupo de medidas
descritas en los artículos 47, 49 y 50 de la LEEE. Ha destacado la Corte que
entre las prohibiciones se encuentra, por expreso mandato constitucional y
legal, la consistente en que el Gobierno no podrá desmejorar los derechos
sociales de los trabajadores mediante los decretos contemplados en el artículo
215.
49.
El juicio de
incompatibilidad[33], según el artículo 12 de la LEEE[34], exige que los decretos legislativos que
suspendan leyes expresen las razones por las cuales son irreconciliables con el
correspondiente estado de excepción.
50.
El juicio de
necesidad[35], previsto en el artículo 11 de la LEEE[36], implica que las medidas que se adopten
en el decreto legislativo sean indispensables para lograr los fines que dieron
lugar a la declaratoria del estado de excepción. La Corte ha señalado que este
análisis debe ocuparse (i) de la necesidad fáctica o idoneidad, la cual
consiste en verificar fácticamente si las medidas adoptadas permiten superar la
crisis o evitar la extensión de sus efectos, de manera tal que se evalúa si el
Presidente de la República incurrió o no en un error manifiesto respecto de la
utilidad de la medida para superar la crisis; y (ii) de la necesidad
jurídica o subsidiariedad que implica verificar la existencia dentro del
ordenamiento jurídico ordinario de previsiones legales que fueran suficientes y
adecuadas para lograr los objetivos de la medida excepcional.
51.
El juicio de
proporcionalidad[37], que se desprende del artículo 13 de la LEEE[38], exige que las medidas que se adopten en
desarrollo de los estados de excepción sean  respuestas equilibradas frente a
la gravedad de los hechos que causaron la crisis. Igualmente, la Corte ha
precisado que el examen de proporcionalidad exige que las restricciones a
derechos y garantías constitucionales se impongan en el grado absolutamente
necesario para lograr el retorno a la normalidad. Advierte la Corte que este
examen particular no excluye, naturalmente, la aplicación del examen de
proporcionalidad cuando ello se requiera, por ejemplo, para controlar
restricciones a derechos constitucionales, por ejemplo, en el juicio de
ausencia de arbitrariedad.
52.
El juicio de no
discriminación[39], el cual tiene fundamento en el artículo
14 de la LEEE[40], exige que las medidas adoptadas con
ocasión de los estados de excepción, no pueden entrañar segregación alguna,
fundada en razones de sexo, raza, lengua, religión, origen nacional o familiar,
opinión política o filosófica o de otras categorías sospechosas[41]. Adicionalmente, este análisis implica
verificar que el decreto legislativo no imponga tratos diferentes
injustificados[42].
E.
EL DECRETO LEGISLATIVO 564 DEL 15 DE ABRIL DE
2020: CONTENIDO Y ALCANCE
53.
Es importante
destacar que el Decreto 417 de 2020 fue declarado exequible mediante la
sentencia C-145 de 2020. Como fundamento de tal declaratoria de exequibilidad,
la Corte consideró que este Decreto (i) cumplió con los requisitos formales;
(ii) se expidió tras una situación catastrófica, imprevisible, grave,
sobreviniente e intempestiva; (iii) se fundó en una hipótesis no generada por
una guerra exterior o conmoción interior; (iv) se expidió porque las facultades
ordinarias del Ejecutivo resultan insuficientes para responder a esta crisis, y
que, por lo tanto, (v) cumplía con los requisitos de identidad, fácticos,
valorativos, de necesidad de las medidas extraordinarias y de insuficiencia de
las medidas ordinarias.
54.
En desarrollo de la
mencionada declaratoria de Estado de Emergencia, el Presidente de la República,
expidió el Decreto Legislativo 564
de 2020 “Por el cual se adoptan medidas para la garantía de los derechos de
los usuarios del sistema de justicia, en el marco del Estado de Emergencia
Económica, Social y Ecológica”. Este decreto
legislativo es el objeto de control constitucional en la presente sentencia.
55.
El Decreto
Legislativo 564 de 2020 tiene por finalidad explícita “salvaguardar los
derechos al debido proceso y al acceso a la administración de justicia, para lo
cual es indispensable suspender los términos de caducidad y prescripción desde
el 16 de marzo de 2020, fecha a partir de la cual el Consejo Superior de la
Judicatura suspendió los términos judiciales de conformidad con el Acuerdo PCSJA20-11518,
y hasta cuando esta Corporación disponga su reanudación”. Así, en
términos generales, este decreto legislativo busca salvaguardar los derechos de
los usuarios del sistema judicial para la protección de sus derechos y
mecanismos de acceso a la administración de justicia, particularmente, en lo
relativo al conteo de los términos de prescripción y caducidad, ante la
suspensión de términos judiciales ordenada por el Consejo Superior de la
Judicatura. Con tal propósito, este decreto legislativo instituye, en términos
generales, las siguientes medidas: (i) suspensión de términos de prescripción y
caducidad previstos en cualquier norma sustancial o procesal; (ii) el conteo de
su reanudación cuando el plazo para interrumpir la prescripción o hacer
inoperante la caducidad fuera inferior a treinta (30) días; (iii) aclaración
que la suspensión de términos prevista en el decreto no es aplicable en materia
penal; y, (iv) suspensión de términos procesales para el desistimiento tácito y
los términos de duración del proceso, así como su reanudación.
F.
LA CORTE CONSTITUCIONAL CONSIDERA QUE EL
DECRETO LEGISLATIVO 564 DE 2020 CUMPLE LOS REQUISITOS FORMALES QUE DETERMINAN
SU VALIDEZ, PERO LA EXCLUSIÓN DE LA SUSPENSIÓN DE LOS TÉRMINOS DE CADUCIDAD EN
MATERIA PENAL, NO CUMPLE CON EL REQUISITO DE NO CONTRADICCIÓN ESPECÍFICA
56.
Como ya se mencionó,
la Corte Constitucional ha establecido que el control de constitucionalidad de
los decretos legislativos tiene por objeto evaluar si tales instrumentos
normativos cumplen con los requisitos, formales y materiales, previstos en la
Constitución, en la LEEE y en la jurisprudencia constitucional.
57.
En este orden de
ideas, se procederá, en primer lugar, con el estudio de los requisitos formales
del Decreto Legislativo sub examine:
Requisito
Cumplimiento
Consideraciones de la Sala Plena
SI
NO
1. Suscripción por el Presidente de la República y
sus ministros
X
El decreto legislativo se encuentra debidamente
suscrito.
2. Expedición en desarrollo del estado de excepción
y durante el término de su vigencia
X
El estado de emergencia económica social y
ecológica, fue declarado mediante el Decreto Legislativo 417 del 17 de marzo
de 2020, por un período de treinta días. Por su parte, el Decreto Legislativo
564 de 2020 fue expedido el 15 de abril del mismo año. Dicho decreto invocó
la declaratoria del estado de excepción, como fundamento para su expedición,
por lo que, en lo que concierne al control formal, fue expedido en desarrollo
del estado de excepción. Igualmente, su expedición ocurrió dentro de la
vigencia del estado de excepción, ya que éste finalizó el 16 de abril de
2020.
3. Existencia de motivación
X
El decreto bajo control expone considerandos
que formalmente enuncian las razones y causas que justifican su expedición y
se explican las medidas adoptadas.
4. Determinó su ámbito territorial de aplicación
X
Aunque expresamente no existe determinación de su
ámbito de aplicación, se cumple este requisito formal ya que, por una parte,
la declaratoria del estado de excepción en el que la norma se funda, se predica
de todo el territorio nacional y, por otra parte, porque en su motivación el
decreto legislativo hace referencia a la medida de suspensión de términos
judiciales dentro del territorio nacional adoptada por el Consejo Superior de
la Judicatura. Por lo tanto, se entiende cumplido este requisito formal.
58.
En consecuencia, la
Corte evidencia que el Decreto Legislativo 564 de 2020 sí cumple los requisitos
formales de constitucionalidad. Además, si bien no ostentan la calidad de
requisitos formales de validez de los decretos legislativos, la Corte advierte
que (i) este decreto legislativo fue debida y oportunamente enviado a la Corte
Constitucional. En efecto, el día 16 de abril fue enviado por la Secretaria
Jurídica de la Presidencia de la República a esta corporación para someterlo al
control automático de constitucionalidad, justo al día hábil siguiente a su
expedición. (ii) No resultaba necesario el envío del informe a los Secretarios
Generales de la ONU y la OEA, por cuanto, tal como se expondrá más adelante, el
Decreto Legislativo 564 no contiene limitaciones al ejercicio de derechos
fundamentales.
59.
A continuación, se
procederá a realizar la verificación y estudio de los requisitos materiales.
60.
De conformidad con lo
previsto en la sección II D de la presente sentencia, el estudio de los límites
materiales específicos de los decretos legislativos expedidos en desarrollo de
un estado de emergencia económica, social y ecológica debe ser llevado a partir
de los siguientes juicios (ver supra, numerales
41 a 52): (i) finalidad; (ii) conexidad material; (iii) motivación suficiente;
(iv) ausencia de arbitrariedad; (v) intangibilidad; (vi) no contradicción
específica; (vii) incompatibilidad; (viii) necesidad; (ix) proporcionalidad; y
(x) no discriminación.
61.
Tal como se
evidenció, el Decreto Legislativo objeto de estudio tiene como propósito de
proteger los derechos al debido proceso y al acceso a la administración de
justicia de los usuarios del sistema judicial. En este sentido, la Sala
estudiará de manera conjunta la finalidad del mencionado Decreto, y cuando sea
del caso, emprenderá valoraciones particulares de las medidas incorporadas en
el decreto enjuiciado. En
este orden de ideas, se procederá, con el estudio de los requisitos materiales
del Decreto Legislativo bajo control:
Juicio
Cumplimiento
Consideraciones de Sala Plena
SÍ
NO
Finalidad
Continuación del juicio de finalidad
X
Las medidas adoptadas en el decreto
legislativo objeto del presente control se dirigen a impedir la extensión de
los efectos negativos generados por las circunstancias que motivaron la
declaratoria del estado de emergencia económica, social y ecológica. De esta
manera, el Decreto Legislativo 564 de 2020 cumple la finalidad descrita en el
Decreto 417 de 2020, que consiste en garantizar el derecho de los usuarios a
que se les preste el servicio de administración de justicia, sin interrupción
alguna.
De manera congruente con ello, la
Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República, en este punto, señaló
que las medidas del presente decreto pretenden limitar la propagación del
nuevo virus y, al mismo tiempo, proteger la salud de los usuarios del sistema
de justicia y los funcionarios de la Rama Judicial, pues “impiden que los ciudadanos acudan a sus
instalaciones para el planteamiento de controversias o el litigio de sus
casos. Y, por otra, evita que los efectos negativos de la pandemia se
extiendan al servicio de justicia, pues adopta herramientas pertinentes para
garantizar la suspensión de términos de prescripción y de caducidad previstos
en cualquier norma sustancial o procesal para ejercer derechos, acciones,
medios de control o presentar demandas ente la Rama Judicial o ante los
tribunales arbitrales, y de esa forma protege el acceso al servicio público
de justicia y los derechos a la defensa y al debido proceso”.
Cabe destacar que las
medidas de distanciamiento social y, entre ellas, el aislamiento preventivo
ordenado por el Gobierno nacional y por las autoridades locales, para
disminuir los riesgos de contaminación con el coronavirus SARS-CoV-2, han impedido que
funcionarios y empleados judiciales acudan regularmente a su lugar de trabajo
a desarrollar sus funciones y que los usuarios de la administración de
justicia (partes del proceso y sus apoderados) realicen de manera ordinaria
todas las actividades presenciales que son necesarias para acudir al aparato
judicial o para cumplir cargas procesales o probatorias que pesan sobre
ellos, en razón de procesos en curso. En desarrollo de lo anterior, el
Consejo Superior de la Judicatura (de ahora en adelante CSJ) profirió
medidas continuas de suspensión de términos judiciales, a efectos de
garantizar el servicio de administración de justicia. Estas decisiones, de
acuerdo con la sentencia C- 156 de 2020 hacen parte de la atribución prevista en el artículo 93
de la Ley 270 de 1996, pues el  CSJ “en ningún caso comprenderá́ la regulación
del ejercicio de las acciones judiciales ni de las etapas del proceso que
conforme a los principios de legalidad y del debido proceso corresponden
exclusivamente al legislador”; y la función del CSJ se limita a “concretar
la aplicación de la ley mediante reglamentos administrativos que coadyuven al
funcionamiento eficaz de la administración de justicia, función que debe ser
ejercida conforme al mandato legal y en los aspectos no previstos por el
legislador”.
Igualmente, en lo que
respecta al arbitraje, el decreto persigue la garantía de acceso a la
administración de justicia, sin poner en riesgo la salud de los usuarios. Es
por ello que el Centro de Conciliación y Arbitraje de la Cámara de Comercio
de Bogotá, expidió el 16 de marzo de 2020 la Circular 001, mediante la cual
tomó diferentes medidas en consideración de la emergencia sanitaria, entre
las que se encuentra la suspensión de realización de audiencias presenciales.
Conexidad material
Continuación del juicio de conexidad material
Continuación del juicio de conexidad material
X
El decreto legislativo es internamente conexo,
es decir, guarda relación entre su parte motiva y las normas expedidas. Así,
las medidas de suspensión de términos de prescripción y de caducidad, de los
términos procesales para el cumplimiento de cargas procesales y de los
términos máximos de duración de los procesos, se derivan directamente de la
parte motiva del decreto, en donde se señala que las medidas sanitarias
exigieron el trabajo remoto de los funcionarios y empleados judiciales, así
como la imposibilidad de atención personalizada a las partes de los procesos,
lo que generó que el CSJ emitiera acuerdos para la suspensión de términos
judiciales y para el trabajo remoto judicial. Así, el decreto señala que “la
suspensión de términos y la restricción de la atención presencial en los
despachos judiciales del país ordenada por el Consejo Superior de la
Judicatura, restringe la facultad de los ciudadanos de acceder a la administración
de justicia, por lo cual corresponde al Gobierno nacional adoptar una
respuesta legal temporal con el fin de cumplir con su deber de garantizar el
mencionado derecho fundamental mientras duren las condiciones que llevaron a
declarar el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica”. También
se señala que, ante la suspensión de términos en la Rama Judicial, no pueden
trasladarse a los usuarios las consecuencias negativas “pues con las medidas de aislamiento
adoptadas para prevenir la enfermedad coronavirus Covid-19 se afecta el
trámite normal de los procesos judiciales y el cumplimiento de los actos
procesales que corresponden a los sujetos procesales y a los jueces”.
En lo que respecta al arbitraje, la parte motiva del
decreto bajo control puso de presente que el artículo 10 del Decreto
Legislativo 491 de 2020, relativo al arbitraje, la conciliación y otros
medios alternativos de solución de conflictos, dispuso que durante la
vigencia de la emergencia sanitaria, no correrán los términos de prescripción
y caducidad de las acciones. También indicó la necesidad de suspender los
términos de prescripción y de caducidad no solamente ante la Rama Judicial
sino, igualmente, ante los tribunales arbitrales.
Por su parte, la excepción a la suspensión de
términos, en lo que respecta a los asuntos penales, guarda relación con los
considerandos en donde se describen cómo ciertas actuaciones penales han sido
exceptuadas de las medidas de suspensión de términos, por parte del CSJ y se
pone de presente que “por mandato Constitucional el Gobierno nacional no
puede suprimir, ni modificar los organismos ni las funciones básicas de acusación
y juzgamiento, la suspensión de los términos de prescripción y caducidad que
dispone este decreto no es aplicable en materia penal”.
Igualmente, existe conexidad externa,
es decir, que la emergencia económica, social y ecológica declarada por el
Gobierno Nacional es la causa directa de la expedición del presente decreto
legislativo y, por lo tanto, las facultades legislativas excepcionales no
fueron utilizadas para fines distintos a los que justifican el estado de
excepción.
Así, el contenido del decreto
legislativo guarda relación estrecha con el Decreto 417 de 2020, que declaró
el estado de excepción por la pandemia generada por el SARS-CoV-2, ya que una de las razones invocadas para ello, fue
la necesidad de “(…) expedir
normas de orden legal que flexibilicen la obligación de atención
personalizada al usuario y se permita incluso la suspensión de términos
legales en las actuaciones administrativas y jurisdiccionales”. Igualmente, en el decreto que activó las
facultades legislativas excepcionales se indicó que se hacía necesario “adoptar
las medidas pertinentes con el objeto de garantizar la prestación de los
servicios públicos de justicia, de notariado y registro, de defensa jurídica
del Estado y la atención en salud en el sistema penitenciario y carcelario".
En este sentido, el decreto persigue
que el aislamiento preventivo obligatorio y las medidas derivadas del mismo, como
las adoptadas por el CSJ respecto del funcionamiento de la rama judicial y
las adoptadas en materia de arbitraje, para proteger la salud de los
funcionarios y empleados judiciales, de los árbitros, secretarios de tribunal
y todo el personal de apoyo en el  proceso arbitral, así como de los usuarios
de la administración de justicia, no generen efectos adversos en cuanto a los
derechos sustanciales sometidos a términos de prescripción, la oportunidad
para la presentación de las demandas, las cargas de los sujetos procesales
cuyo incumplimiento genera la declaración del desistimiento tácito o los
términos máximos de duración del proceso, cuya superación crea el derecho a
que cualquiera de las partes del proceso solicite que se declare la pérdida
de competencia del juez y deba remitir el expediente al juez o magistrado que
le sigue en turno.
Por consiguiente, las medidas adoptadas
en el decreto legislativo bajo control son congruentes con las razones que
dieron lugar a la declaratoria del estado de emergencia económica, social y ecológica
y, en este sentido, se satisface el requisito de conexidad material externa.
Motivación suficiente
Continuación del juicio de motivación suficiente
Continuación del juicio de motivación suficiente
X
Teniendo en cuenta que el objeto ni el
efecto del decreto legislativo consiste en la suspensión de derechos
fundamentales, sino, por el contrario, se pretende adoptar medidas dirigidas
a garantizar la eficacia del derecho fundamental de acceso a la
administración de justicia, la carga de motivación exigida es menos exigente.
En la parte motiva del decreto, se relata la génesis de la pandemia
causada por el nuevo coronavirus SARS-CoV-2, la declaratoria de emergencia
sanitaria y del estado de excepción.  En sus consideraciones, precisa que se
expide en el marco y en desarrollo del estado de emergencia declarado en el
Decreto 417 de 2020. Resume las principales medidas adoptadas en materia de
asilamiento y distanciamiento social, para contrarrestar su propagación.
Posteriormente, alude a la suspensión
de términos judiciales declarada por el CSJ, con algunas excepciones, para
salvaguardar los derechos al debido proceso y al acceso a la administración
de justicia, con ocasión de las medidas de aislamiento. Expone la necesidad
de suspender, de manera simultánea, los términos judiciales y los términos
de prescripción y de caducidad, a partir del 16 de marzo de 2020, tanto
respecto de la Rama Judicial, como en materia de arbitraje, a fin de no
generar incertidumbre ni inseguridad jurídica para los jueces, los árbitros y
las partes, en cuanto a la promoción de sus derechos, acciones o medios de
control y el conteo de los términos de prescripción y caducidad, toda vez que
no puede obligarse a los usuarios de la Rama Judicial y del arbitraje a
cumplir cargas procesales, en contravía de su seguridad personal. Indica que,
de acuerdo con la jurisprudencia constitucional, el acceso a la
administración de justicia es un derecho que ampara no únicamente una posibilidad
formal, sino una prerrogativa real de presentar pretensiones y que éstas sean
despachadas.
Igualmente, el decreto indica que se
requiere suspender los términos procesales de inactividad para el
desistimiento tácito, así como los términos de duración del proceso, ya
que con las medidas de aislamiento se afectan el trámite normal de los
procesos judiciales y el cumplimiento de los actos procesales que
corresponden a los sujetos procesales y a los jueces.
La exclusión de los asuntos penales
de las medidas de suspensión de términos de prescripción y caducidad, se basó
en los artículos 250 y 252 de la Constitución, al considerar que el Gobierno
no puede suprimir, ni modificar los organismos, ni las funciones básicas de
acusación y juzgamiento. En esta materia, el decreto refiere que tal prohibición es
reiterada en el artículo 15 de la LEEE. También, la motivación pone de
presente cómo los diferentes acuerdos del CSJ han exceptuado de las medidas
de suspensión de términos, los asuntos penales[1].
Igualmente, el decreto legislativo
motiva suficientemente por qué las medidas adoptadas surtirán efectos
retroactivos, al exponer que con ello se busca que la suspensión de términos
ordenada “sea coherente con la fecha de inicio de suspensión de términos
judiciales decretada por el Consejo Superior de la Judicatura (…) de
lo contrario se podría interpretar que los términos procesales de inactividad
por desistimiento y de duración del proceso transcurrieron desde esta fecha
hasta la expedición de este decreto, con lo cual se desconocería el derecho
de acceso a la administración de justicia de los usuarios del sistema de
justicia y se afectaría la labor de los jueces, pues con las medidas de
aislamiento adoptadas para prevenir la enfermedad coronavirus COVID-19 se
afecta el trámite normal de los procesos judiciales y el cumplimiento de los
actos procesales que corresponden a los sujetos procesales y a los jueces”.
Por otra parte, la medida relativa a la
extensión de los términos de caducidad o de prescripción a 30 días
posteriores al levantamiento de la suspensión de términos judiciales por
parte del CSJ se encuentra motivada en la necesidad de que “(…) los
sujetos procesales y los jueces puedan cumplir con los actos procesales que
se interrumpieron o no se pudieron realizar por la suspensión de términos
judiciales, se garantice el ejercicio de los derechos y se evite la
aglomeración de personas en los despachos judiciales una vez se levante la
suspensión de términos judiciales por parte del Consejo Superior de la
Judicatura”.
Finalmente, existe suficiente
motivación respecto de por qué, dentro de los asuntos comprendidos en las
medidas de suspensión, no se encuentran el trámite de la acción de
tutela, los habeas corpus, el control automático de los decretos
legislativos, realizado por la Corte Constitucional, ni el control inmediato
de legalidad, desarrollado por la Jurisdicción de lo Contencioso
Administrativo.
En consideración de lo anterior, el
decreto legislativo bajo control responde a la exigencia de suficiente motivación.
Ausencia de arbitrariedad
Continuación del juicio de ausencia de arbitrariedad
Continuación del juicio de ausencia de arbitrariedad
Continuación del juicio de ausencia de arbitrariedad
Continuación del juicio de ausencia de arbitrariedad
Continuación del juicio de ausencia de arbitrariedad
Continuación del juicio de ausencia de arbitrariedad
Continuación del juicio de ausencia de arbitrariedad
X
El decreto legislativo no afecta,
suspende ni vulnera ningún derecho fundamental y, por el contrario, adopta
medidas tendientes a hacer efectivos los derechos fundamentales al acceso a
la administración de justicia y al debido proceso, en consideración de las
circunstancias propias de las medidas de aislamiento social preventivo y de
aquellas adoptadas por el CSJ, respecto del funcionamiento de la Rama
Judicial del poder público, durante la emergencia.
Ahora bien, algunos intervinientes
consideran que el decreto legislativo bajo control no supera el juicio de
ausencia de arbitrariedad, ya que, en su concepto, las medidas del decreto
interrumpen el normal funcionamiento de la Rama Judicial, la cual no puede
quedar suspendida indefinidamente hasta que el CSJ decida la reactivación de
los términos judiciales, pues aunque actualmente no se ha implementado en su
totalidad el proyecto de “expediente digital”, muchos trámites pueden
adelantarse de manera remota y sin riesgo de propagación del Covid-19. Sobre
el particular, la Secretaría de la Presidencia de la República precisó que el
objetivo de vincular los términos de prescripción y caducidad al levantamiento
de términos judiciales por parte del CSJ permite, en realidad, la
reactivación completa de la actividad judicial. En ese sentido, explicó que
el CSJ es la autoridad competente para suspender los términos judiciales
conforme con la Ley Estatutaria de Administración de Justicia, y en razón a
que se trata de la corporación encargada de reconocer las capacidades del
aparato de justicia para atender la crisis. En todo caso, destacó que la
suspensión de los términos judiciales se fundamenta en la declaratoria de la
emergencia sanitaria, por parte del Ministerio de Salud y de la Protección
Social, razón por la cual, la misma no puede extenderse más allá de la
vigencia de la emergencia.
Al respecto, considera la Sala Plena de
la Corte Constitucional que el decreto legislativo objeto de control no
desconoce la prohibición de arbitrariedad durante los estados de excepción
porque, en realidad, no tiene por objeto, ni por efecto, suspender el
funcionamiento de la Rama Judicial, algo que afectaría gravemente la vigencia
del Estado de Derecho y, por lo tanto, sería contrario a la Constitución y desconocería
la prohibición expresa del artículo 7º de la LEEE. A esta conclusión se llega
por las siguientes razones:
(i) El decreto legislativo mantiene el
funcionamiento del Estado, dentro de los cauces del derecho, ya que ninguna de sus medidas permite
la suspensión del principio de juridicidad de la actuación del poder público,
a través de normas que directa o indirectamente generen inmunidades al
control sino, en su lugar, se prevén reglas legales especiales y transitorias
que rigen las actuaciones procesales de las partes y de los jueces, respecto
de la situación anómala y excepcional. Los dispositivos previstos permiten
que, a pesar de las circunstancias de aislamiento preventivo obligatorio y de
la suspensión de términos judiciales, así como del funcionamiento no
presencial de la rama judicial, en caso de existir actuaciones de las
autoridades públicas por fuera del orden jurídico superior, tal actuación
pueda ser revisada y, eventualmente, sancionada por los jueces de la
República. Por el contrario, la ausencia de medidas de suspensión de
términos, en las circunstancias actuales sí constituiría una medida
arbitraria, contraria al Estado de Derecho, en la medida en que significaría
la exclusión, de facto, de controles judiciales que, en
términos reales, no serían susceptibles de ser activados o impulsados de
manera diligente por parte de los accionantes. De esta manera, el decreto no
permite que existan actuaciones de autoridades públicas no sometidas a
control judicial. Igualmente, en lo que concierne las relaciones jurídicas
entre los particulares, la norma no impide que los litigios y las
controversias sean dirimidas por las autoridades judiciales sino que, al
suspender el conteo de los términos de prescripción y de caducidad, toma
medidas necesarias para que el acceso a la administración de justicia tenga
eficacia real, una vez se restablezca total o parcialmente, el funcionamiento
ordinario de la Rama Judicial y los usuarios del sistema puedan acudir a ella
en adecuadas condiciones, ya sea en forma virtual o presencial, de acuerdo
con las medidas que adopte al respecto el CSJ. Igualmente, la suspensión de
plazos para (i) cumplir cargas procesales, (ii) para realizar actos de parte
o (iii) del término máximo de inactividad procesal, cuyo incumplimiento
conduce al desistimiento tácito, con terminación del proceso, del incidente o
del llamamiento en garantía o la suspensión de los términos máximos de duración
de los procesos, no tiene por efecto la exclusión del aparato judicial del
engranaje institucional, porque aunque se amplía la duración de los procesos,
en razón de ambas medidas, se evita la terminación de los procesos o de los
incidentes por causas de fuerza mayor, ajenas, por lo tanto, a la debida
diligencia esperable de las partes y se reconoce que carecería de sentido la
posibilidad de solicitar la pérdida de competencia del juez, cuando la
prolongación excesiva del proceso no se debió a su falta de diligencia o de
las partes, sino a una situación anómala, generalizada, que debe ser
afrontada dentro del derecho, con medidas legales transitorias, y no al
margen de él o haciendo caso omiso de la realidad para, en lugar de estas
medidas, desconocer el principio según el cual nadie está obligado a lo
imposible y dar prevalencia a la aplicación ciega de las normas previstas
para condiciones de normalidad constitucional, con consecuencias cercanas a
la denegación de justicia y opuestas al principio de Estado de Derecho.
(ii) El decreto legislativo pretende la
realización de derechos fundamentales: particularmente, del derecho fundamental de acceso a
la administración de justicia, en su faceta de posibilidad real de acudir a
órganos institucionalizados y disponibles o a particulares habilitados
transitoriamente para administrar justicia, que, luego del desarrollo de un
proceso respetuoso de garantías procesales y sustanciales, profiera una
sentencia o un laudo arbital en un plazo razonable[2]. Es
decir, que la medida busca garantizar una tutela judicial efectiva y no
meramente formal o nominal[3].
Igualmente, las medidas de suspensión de términos cuyo incumplimiento
conduciría a la declaratoria del desistimiento tácito y de los términos
máximos de duración de los procesos, se dirigen a amparar el derecho al
debido proceso el que, de continuarse corriendo dichos términos, a pesar de
la dificultad o, según el caso, imposibilidad de realizar las actividades
correspondientes, resultaría gravemente afectado, teniendo en cuenta que el
debido proceso no se constituye de una consecución de ritos y formas carentes
de utilidad, sino de etapas relevantes que buscan la realización del derecho
sustancial y la materialización del principio de justicia material. En este
sentido, a partir de mandatos de eficacia que superan al modelo clásico de Estado
de Derecho y, en su lugar, son propios del Estado Social de Derecho, las
normas bajo control buscan compaginar el interés general que subyace en las
medidas adoptadas por el Gobierno Nacional y por el CSJ en pro de la salud
pública, respecto de los legítimos intereses particulares de quienes
pretendan tener acceso a la administración de justicia o, que al momento de
la adopción de tales medidas, se esperaba de ellos una actuación o el
cumplimiento de una carga, dentro de un proceso judicial en curso.
(iii) Las normas del decreto
legislativo tienen por efecto imprimir seguridad jurídica, como elemento y valor propio del
Estado de Derecho[4]:
teniendo en cuenta las medidas sanitarias adoptadas para atender la crisis
generadas por el Coronavirus Covid-19 y ante los diferentes acuerdos mediante
los cuales el CSJ ordenó la suspensión de términos judiciales, con algunas
excepciones, las normas del decreto legislativo bajo control confieren
certeza legal a los usuarios de la Rama Judicial y del arbitraje, lo mismo
que a los funcionarios y empleados judiciales, así como a los árbitros y
secretarios de tribunal, respecto de la manera como se deben contar los
términos de prescripción, de caducidad, los de declaración del desistimiento
tácito y aquellos de duración máxima de los procesos ya que, este conjunto de
precisiones no se encuentra en los acuerdos del CSJ (la determinación de si
dicha corporación hubiera podido legítimamente tomar estas decisiones, será
un asunto que se evaluará en el juicio de necesidad jurídica). Así, gracias a
la conjunción de las reglas establecidas por este decreto legislativo, con
los acuerdos de levantamiento de términos adoptados por el CSJ, existirá
certeza en cuanto a la manera como se debe realizar el conteo de dichos
términos y, de esta manera, a la vez que se evitan controversias al respecto
y decisiones no uniformes de los operadores jurídicos, se crea previsibilidad
en los usuarios de la administración de justicia para que, de manera anticipada
y suficiente, puedan planear la realización de actuaciones procesales, dentro
de los términos legalmente previstos para ello.  Es en razón de la necesidad
de dar seguridad jurídica, que la suspensión de términos ordenada por el
decreto legislativo bajo control se remonta al 16 de marzo de 2020, fecha
anterior a la expedición del decreto, pero a partir de la cual, el CSJ ordenó
la suspensión de términos judiciales, en consideración de la emergencia
sanitaria que ya había sido declarada por el Ministerio de Salud y Protección
Social. En este sentido, la coincidencia de dichos términos persigue la certeza
tanto en lo sustancial como en lo procesal.
(iv) Las normas adoptadas no incurren
en falta de justificación o capricho, que resulte contrario a la prohibición
de arbitrariedad: por
el contrario, se trata de medidas que compaginan los derechos e intereses en
juego, para impedir que las medidas sanitarias impuestas para disminuir la
propagación de la pandemia provocada por el SARS-CoV-2, se ejecuten en detrimento de la posibilidad real y
sin riesgos, de procurar la tutela judicial de los derechos de las personas.
También, dichas medidas persiguen que el desarrollo de los procesos
judiciales o arbitrales se funde en la asignación de consecuencias benéficas
o adversas, derivadas de la diligencia procesal o de la falta de ella, mas no
de la imposibilidad de realizar los correspondientes actos procesales.
(v)  Resulta razonable que el decreto
legislativo condicione el levantamiento de las medidas de suspensión de
términos a la decisión del CSJ: Se trata del órgano constitucionalmente encargado del autogobierno
de la Rama Judicial, garante de su independencia e investido, con sujeción a
la Ley, de la función constitucional de “(…) 3. Dictar los
reglamentos necesarios para el eficaz funcionamiento de la administración de
justicia, los relacionados con la organización y funciones internas asignadas
a los distintos cargos y la regulación de los trámites judiciales y
administrativos que se adelanten en los despachos judiciales, en los aspectos
no previstos por el legislador”: artículo 257 de la Constitución. Ahora
bien, la extensión de dicha facultad constitucional del CSJ se examinará en
el juicio de necesidad jurídica.
Adicionalmente, es importante destacar
que el Gobierno expidió el Decreto Legislativo 806 de 2020 “Por el cual se adoptan medidas para
implementar las tecnologías de la información y las comunicaciones en las
actuaciones judiciales, agilizar los procesos judiciales y flexibilizar la
atención de los usuarios del servicio de justicia, en el marco del Estado de
Emergencia Económica, Social y Ecológica” norma que, aunque su constitucionalidad no ha sido
aún juzgada, busca mitigar el riesgo de contagio del Covid-19 y, al mismo
tiempo, no entorpecer el acceso real y efectivo a la administración de justicia.
Dichas regulaciones serán objeto de control automático por parte de la Corte
Constitucional.
Si bien es cierto que no es de la
esencia de la competencia del CSJ lo relativo al funcionamiento de los
tribunales arbitrales, disponer que la decisión de esta corporación
determinará el levantamiento de los términos de prescripción y de caducidad
no únicamente respecto de la Rama Judicial, sino también, frente a los
tribunales arbitrales, es una decisión constitucionalmente posible y razonable,
teniendo en cuenta que otorga uniformidad y certeza a los términos que
corren, de manera igual, para cualquiera de ambas vías de administración de
justicia, la institucional pública y de la de los particulares, en calidad de
árbitros (artículo 116 de la Constitución). Por lo tanto, resulta justificado
que la decisión del CSJ impacte, indistintamente, el conteo de términos de
caducidad y de prescripción, ante la Rama Judicial o ante tribunales arbitrales.
(vi) Finalmente, aunque el decreto legislativo
no determina directamente un límite temporal fijo, no se trata de una suspensión
incondicionada: La suspensión indefinida, indefinible, incondicionada e
incontrolable, sería arbitraria y contrariaría tanto las razones que
condujeron a la adopción del decreto, ligadas a las medidas adoptadas por el CSJ
como respuesta a la emergencia sanitaria derivada del SARS-CoV-2, como los fines que pretende. Así, la suspensión de
términos del decreto objeto de control no involucra una autorización
incondicionada e ilimitada al CSJ para mantener indefinidamente tal situación
sino que, tal como lo indicó el Gobierno Nacional en respuesta a los
requerimientos probatorios del Magistrado ponente, dichas medidas se podrán
mantener, como máximo, al término de la vigencia del estado de emergencia
sanitaria, decretado por el Ministerio de Salud y de la Protección Social. Ello
en atención a las reglas hermenéuticas literales, lógicas y sistemáticas, que
permiten concluir que la norma no admite una interpretación diferente, que
resulte razonable, como sería aquella según la cual, el decreto crearía una
autorización para el capricho del CSJ y para la conversión de medidas
transitorias de suspensión de términos, en decisiones permanentes, carentes
de razón y, en dicho caso, evidentemente arbitrarias.
Ello explica que no se requiera que la
Corte realice condicionamientos a la exequibilidad de la norma, fundados en
el juicio de exclusión de arbitrariedad, lo que se refuerza en la
consideración según la cual, las medidas de levantamiento de los mismos, adoptadas
por parte del CSJ, constituyen actos administrativos[5] que, en
términos ordinarios, son susceptibles de ser demandados por cualquier persona
y sin límite temporal, mediante la acción de simple nulidad, ante la
Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo y es posible solicitar medidas
cautelares al respecto, incluida su suspensión provisional[6], pero, en
razón de la entrada en vigencia del decreto legislativo bajo control, podría
considerarse que las medidas que adopte dicha corporación, respecto de la
suspensión o el levantamiento de términos, constituyen actos administrativos
de carácter general que desarrollan el Decreto Legislativo 564 de 2020 y, por
lo tanto, podrían ser objeto del control inmediato de legalidad, por parte
del Consejo de Estado, al ser adoptados por una autoridad del orden nacional[7]. Es de
resaltar que, en caso de que el Consejo de Estado desarrolle dicho control
automático, lo allí decidido, cuando no se anule el acuerdo del CSJ, no hace
tránsito a cosa juzgada absoluta, sino relativa, la que se predica únicamente
de los asuntos que fueron examinados en el control oficioso, pero no se
excluye la posibilidad de que puedan ser objeto de demandas posteriores,
presentadas por cualquier persona, por vicios que no fueron considerados en
el control inmediato de legalidad[8].
En dichos controles, sean rogados u oficiosos, es posible examinar la
constitucionalidad de las medidas adoptadas por el CSJ, en particular, su
razonabilidad y proporcionalidad concreta, respecto de los derechos fundamentales
en juego y, en consideración de las circunstancias concretas. En todo caso,
al superarse la emergencia sanitaria, los acuerdos de suspensión de términos
que se funden fácticamente en ellos, perderán automáticamente fuerza
ejecutoria, en virtud de lo dispuesto por el numeral 2º del artículo 92 del
CPACA.
Ahora bien, a pesar de que las normas
bajo control no lo prevean de manera expresa, el levantamiento de términos
por parte del CSJ, de acuerdo con lo señalado por la Secretaría Jurídica de
la Presidencia de la República en su intervención en la Corte Constitucional,
podrá hacerse de manera diligente y progresiva. Resulta relevante que el
Acuerdo PCSJA20-11567 del 5 de junio de 2020, dispuso el levantamiento de la
suspensión de términos en todo el territorio nacional, a partir del 1 de
julio de 2020, pero ordenó la implementación de diferentes medidas para la
adecuada prestación del servicio, en condiciones de seguridad para la salud
de los empleados y trabajadores de la Rama Judicial, como para los usuarios
de la misma[9].
Todo ello indica que las normas objeto del presente control automático de
constitucionalidad no son arbitrarias, ni permiten que otras autoridades
públicas, como es el caso del CSJ, adopten medidas caprichosas o arbitrarias.
Por lo tanto, el contenido del decreto
legislativo bajo control no desconoce la prohibición de arbitrariedad durante los estados de excepción.
Intangibilidad
X
El decreto legislativo bajo control no
afecta ninguno de los derechos fundamentales señalados en los artículos 4 de
la LEEE y 27, numeral 2, de la Convención Americana sobre Derechos Humanos,
así como en los demás tratados en materia de derechos humanos, ratificados
por Colombia. Por el contrario, el decreto legislativo pretende la
efectividad de los derechos del debido proceso y del acceso a la
administración de justicia de los usuarios del sistema judicial.
En estos términos, no se desconoce lo
prescrito en los artículos 93 y 214.2 CP.
No contradicción específica
Continuación del juicio de no contradicción
específica
Continuación del juicio de no contradicción
específica
Continuación del juicio de no contradicción
específica
Continuación del juicio de no contradicción
específica
Continuación del juicio de no contradicción específica
Continuación del juicio de no contradicción
específica
Continuación del juicio de no contradicción
específica
Continuación del juicio de no contradicción
específica
X
Del contenido del decreto legislativo
bajo control, surgen tres dudas en cuanto a su compatibilidad material con
algún contenido constitucional: (i) la suspensión de términos de prescripción
y de caducidad, prevista en el artículo 1º, como una eventual defraudación de
la confianza legítima; (ii) la retroactividad de la suspensión de términos,
como una posible vulneración del principio de seguridad jurídica; y (iii) la
exclusión de la materia penal, de las medidas de suspensión de términos de
prescripción y caducidad, como una posible medida que afecta los derechos de
las víctimas.
(i)  La suspensión de términos de
prescripción y de caducidad, prevista en el artículo 1º, como una eventual
defraudación de la confianza legítima: La protección de la confianza
legítima de las personas se funda en el artículo 83 de la Constitución, según
el cual las actuaciones de las autoridades públicas y de los particulares,
debe ceñirse a la buena fe, la que, se presume en las relaciones entre los
particulares con las autoridades públicas[10]
y, por lo tanto, de la actuación reiterada y suficientemente significativa de
las autoridades públicas, es posible prever su reiteración o conservación y,
de ello, derivar una protección especial frente a los cambios bruscos, intempestivos
y que no prevean, por ejemplo, adecuados mecanismos de transición[11].
Ahora bien, aunque nadie tiene el derecho
adquirido a la no modificación de la ley, la jurisprudencia
constitucional ha encontrado legítimo que de ciertas leyes sea posible
predicar expectativas legítimas que ameritan protección frente a la
arbitrariedad del Legislador en el ejercicio de su potestad de modificación
normativa, particularmente, en lo relativo a normas tributarias que preveían
beneficios temporales y que, en razón de ellos, los particulares adecuaron
sus comportamientos, con la expectativa legítima de que, habiendo cumplido
los requisitos previstos en dicha ley, accederían a tales beneficios[12].
En el presente caso, aunque es lógico
que las medidas de suspensión de términos adoptadas en el decreto objeto de
control frustren la expectativa de ciertas personas públicas o privadas respecto
de quienes se tenía prevista determinada fecha para que la obligación que pesaba
sobre ellos se extinguiera (prescripción) o se cerraría la posibilidad de ser
demandados (caducidad), para la Sala Plena de la Corte Constitucional, de
tales personas no se podía predicar una confianza legítima digna de
protección y, por lo tanto, no existe inconstitucionalidad al respecto en las
medidas bajo control que tiene por finalidad hacer efectivo el derecho de
acceso a la administración de justicia, al cumplir una de las obligaciones
del Estado al respecto, relativa a crear las condiciones reales para que las
personas puedan disponer de los medios institucionales para solucionar sus
litigios o controversias[13].
Por demás, nadie puede esperar, legítimamente, de buena fe, que la situación
anómala que amenaza la salud de las personas, pueda beneficiar a los
acreedores o a las personas que podrían ser demandadas, por la imposibilidad
de realizar los trámites necesarios para interrumpir la prescripción o de
hacer inoperante la caducidad.
(ii) La retroactividad de la suspensión
de términos, como una posible vulneración del principio de seguridad jurídica:
El inciso primero del
artículo 1º del decreto objeto de control dispone que los términos en
cuestión “se encuentran suspendidos desde el 16 de marzo de 2020”, a
pesar de que la norma fue expedida casi un mes después de dicha fecha, esto
es, el 15 de abril de 2020. Al respecto, el examen de la constitucionalidad
de tal expresión debe partir de la consideración según la cual, la
irretroactividad de la ley no se encuentra constitucionalmente proscrita, con
alcance general. Tal prohibición usualmente se predica de la materia
tributaria, de acuerdo con los artículos 338 y 363 CP[14], normas
que impiden el desconocimiento de las situaciones jurídicas consolidadas al
amparo de una norma tributaria anterior y, en materia penal, de acuerdo con
el artículo 29 CP, norma que prohíbe ser juzgado conforme a leyes que no se
encontraban vigentes al momento de la realización de la conducta, salvo
cuando se trate de la aplicación del principio de favorabilidad.
En materia procesal, la
Corte Constitucional (C-763 de 2002) ha señalado que es posible aplicar una
ley de manera retroactiva, cuando se trata de situaciones jurídicas
inconclusas como “(...) cuando un hecho tiene nacimiento bajo la
ley antigua pero sus efectos o consecuencias se producen bajo la nueva, o
cuando se realiza un hecho jurídico bajo la ley antigua, pero la ley nueva señala
nuevas condiciones para el reconocimiento de sus efectos”.
En razón de las precisiones anteriores,
considera la Corte que,  ante las medidas de aislamiento preventivo
obligatorio emitidas por el Gobierno Nacional, para evitar la expansión del
virus SARS-CoV-2, específicamente la declaración de
estado de emergencia sanitaria declarada por parte del Ministerio de Salud y
Protección Social mediante la Resolución 385 del 12 de marzo de 2020, los
términos procesales vigentes, ante la Rama Judicial y en materia arbitral, se
encontraban en una situación jurídica inconclusa, que requería ser precisada,
respecto de la forma como iba a realizarse su contabilización, en
consideración de que los sujetos procesales no podían acercarse a las sedes
judiciales o a convocar los tribunales arbitrales. De manera que fue necesaria
la suspensión retroactiva de los términos de prescripción, caducidad y
duración de los procesos, a efectos de no afectar la seguridad jurídica de
los usuarios de la administración de justicia, quienes en razón de las
medidas de aislamiento, no podían acudir directamente a presentar las
correspondientes pretensiones.
Aunque la fecha a partir de la cual se
entienden suspendidos los términos (16 de marzo de 2020) es anterior incluso
a la declaratoria del estado de excepción (Decreto 417 del 17 de marzo de
2020), ya para el 16 de marzo existían circunstancias que impedían el
ejercicio normal de los derechos, las reclamaciones o la presentación de las
demandas y ya se había declarado la emergencia sanitaria (Resolución 385 del
12 de marzo de 2020, expedida por el Ministerio de Salud y Protección
Social). En este sentido, al tratarse de una medida fundada en las
circunstancias sanitarias que afectaron el normal funcionamiento del aparato
judicial y del arbitraje y considerar la fecha en la que ello ocurrió, no
existe vulneración del principio de seguridad jurídica, en razón de la
retroactividad prevista en la norma controlada.
(iii) La constitucionalidad de la
exclusión de la materia penal, de la medida de suspensión de términos de
prescripción y caducidad: el parágrafo del artículo 1º exceptúa de las
medidas de suspensión de términos de prescripción y caducidad, la materia
penal.  Algunos intervinientes consideran que dicha norma desconoce los
derechos al debido proceso y al acceso a la administración de justicia de las
víctimas, quienes podrían verse afectadas para iniciar trámites como la
apertura del incidente de reparación de perjuicios o para dar inicio a la
acción penal en los delitos querellables, los cuales tienen términos de
caducidad. Por su parte, tanto la parte motiva del decreto, como las pruebas
recaudadas indican que, para el Gobierno Nacional, el artículo 252 de la
Constitución fundamenta tal exclusión.
Respecto de la no suspensión de los
términos de prescripción en materia penal, la Sala estima que dicha
medida se encuentra directamente relacionada con los principios de dignidad
humana y de libertad, así como con los derechos fundamentales al debido
proceso y al acceso a la administración de justicia del procesado en la
materia penal, pues pretende que la definición de su situación jurídica se
lleve a cabo en un tiempo prudencial y razonable, así como la efectividad de
la pena. En ese sentido, esta Corte considera que durante los estados de excepción
no es posible suspender el plazo para resolver la situación jurídica de los
procesados, ni los que pretenden agotar las etapas procesales, en tanto ello
hace parte del núcleo esencial de las funciones de investigación y
juzgamiento, las cuales son funciones básicas del debido proceso sustancial
de los procesados. Si se permitiera, durante los estados de excepción, la
suspensión de los términos de prescripción de la acción penal (artículos 83 a
86 del Código Penal), como límite al ejercicio del poder punitivo estatal, se
haría nugatoria la garantía de temporalidad que se deriva de los principios
de dignidad humana y de libertad y que implican que, pasado el tiempo
previsto en la ley para poder reprimir la conducta punible, la sanción ha
perdido necesidad y el Estado, sobre quien pesa la carga de desvirtuar la
presunción de inocencia, ya no disponga de la posibilidad de proferir el
reproche punitivo[15].
Igualmente, al amparo del artículo 28 de la Constitución, no es posible
suspender, en razón del estado de excepción, los términos de prescripción de
las penas (artículos 89 a 91 del Código Penal), como circunstancias que
extinguen la sanción penal (artículo 88.4 del Código Penal). Por lo tanto, al
no ser legítima la suspensión de términos de prescripción de la acción penal
y los de las penas, fundada en circunstancias propias de un estado de
excepción, los deberes de investigar y juzgar los delitos, que recaen sobre
el Estado, tampoco admiten, congruentemente con lo anterior, ser suspendidos
en razón de circunstancias excepcionales. Por lo tanto, en lo que concierne a
la prescripción, no existe inconstitucionalidad alguna al haber
excluido la materia penal, de las medidas de suspensión de términos.
En tratándose de los términos de caducidad en
materia penal, es
necesario considerar dos de ellos, que determinan temporalmente la
realización de actuaciones por parte de las víctimas de los delitos: el
término para solicitar la apertura del incidente de reparación de perjuicios
y el término para interponer la querella.
Respecto del incidente de reparación de
perjuicios, acorde con los artículos 86 y 89 de la Ley 1395 de 2010,
modificatorios de los artículos 102 y 106 de la Ley 906 de 2004, la solicitud
de apertura del incidente de reparación de perjuicios está sometido a un
término de caducidad de treinta (30) días, contados a partir de la firmeza
del fallo condenatorio, término considerado razonable, dentro del margen de
configuración de los procesos. Al respecto, la jurisprudencia constitucional
ha reconocido que, en la determinación de los mecanismos y términos para
solicitar la reparación integral, el Legislador goza de un amplio margen de
apreciación, siempre que la medida adoptada contribuya al objetivo de
justicia restaurativa y, por lo tanto, no obstaculice el derecho de las
víctimas a ser reparadas[16],
considerando que “la
reparación integral es uno de los derechos fundamentales reconocidos a las
víctimas de una conducta punible”[17],
derecho que comprende no únicamente indemnizaciones pecuniarias, sino cobija,
a la vez, la justicia y la verdad, como formas de reparar a las víctimas del
delito.
Frente al incidente de reparación de
perjuicios, la Sala advierte que en los primeros acuerdos del CSJ no se
especificó de manera clara la procedencia de los trámites en vigencia de la
Ley 906 de 2004, como el incidente en cuestión, pues mediante Acuerdo
PCSJA20-11517 del 15 de marzo de 2020 solo se decidió “suspender los términos judiciales en
todo el país a partir del 16 y hasta el 20 de marzo de 2020, excepto en los
despachos judiciales que cumplen la función de control de garantías y los
despachos penales de conocimiento que tengan programadas audiencias con
persona privada de la libertad, las cuales se podrán realizar virtualmente.
Igualmente se exceptúa el trámite de acciones de tutela”. Posteriormente, mediante Acuerdo PCSJA20-11521,
del 19 de marzo de 2020, se prorrogó la suspensión de términos prevista en el
anterior acuerdo, incluidas sus excepciones, y se precisó que “Los
juzgados con función de control de garantías seguirán realizando las
audiencias concentradas de legalización de captura, formulación de imputación,
solicitudes de medidas de aseguramiento, así́ como las prórrogas de
medida de aseguramiento y las peticiones de control de legalidad”, sin
señalar nada explícito sobre los trámites que se pueden iniciar una vez
concluida la etapa de fallo. Igualmente, a través del Acuerdo
PCSJA20-11526 del 22 de marzo de 2020 que prorrogó la suspensión de términos
judiciales, desde el 4 hasta el 12 de abril, se exceptuaron, en lo que atañe
a la función de conocimiento, las audiencias programadas con personas
privadas de la libertad. También el Acuerdo PCSJA20-11532 del 11 de abril de
2020, que prorrogó la suspensión de términos judiciales desde el 13 de abril
hasta el 26 de abril, continuó con las mismas excepciones previstas para los
procesos penales y adicionó algunas funciones de la Sala de Casación Penal y
de la Sala Especial de Instrucción de la Corte Suprema de Justicia. Sin
embargo, el Acuerdo PCSJA20-11546, del 25 de abril de 2020, que además de
prorrogar la suspensión de términos judiciales desde el 27 de abril hasta el
27 de mayo de 2020 y mantener las excepciones previstas en materia penal, dispuso,
respecto de la función de conocimiento, que están exceptuados de la
suspensión de términos judiciales “los procesos de ley 906 de 2004 que
se encuentren para sentencia o en las que ya se dictó el fallo”. Tal
excepción fue reiterada en los acuerdos subsiguientes, PCSJA20-11556, del 22
de mayo de 2020 y PCSJA20-11567, del 5 de junio de 2020.
En este orden de ideas, considera la Sala Plena que
el legislador extraordinario hubiera podido legítimamente suspender el
término de caducidad, en lo que tiene que ver con la presentación de las víctimas
del incidente de reparación integral de perjuicios, toda vez que, por una
parte, se trata de un asunto en el que no se encuentra en juego la libertad
de las personas y, por otra, es un trámite carente de naturaleza punitiva y,
por el contrario, destinado a satisfacer el derecho de las víctimas a ser
reparadas. En consideración de ello, resulta inconstitucional que el decreto
legislativo objeto de control no hubiera ordenado la suspensión de dicho
término, por las siguientes razones:
De manera preliminar se advierte que,
si bien este incidente puede ser formulado por otros actores pues el artículo
102 del Código de Procedimiento Penal dispone que “Emitido el sentido del
fallo que declara la responsabilidad penal del acusado y, previa solicitud
expresa de la víctima, o del fiscal o del Ministerio Público a instancia de
ella, el juez fallador abrirá inmediatamente el incidente de reparación
integral de los daños causados con la conducta criminal, y convocará a
audiencia pública dentro de los ocho (8) días siguientes”,  la víctima es la principal interesada
en su presentación y, en consecuencia, no puede sujetarse la protección de
sus intereses a la generación de una dependencia procesal fundada en la
diligencia de otros actores. Adicionalmente, es importante tener en cuenta
que no todas las víctimas tienen acceso a los medios electrónicos, pues la
conectividad del país no es universal y también podrían experimentar
restricciones de movilidad generadas por las medidas de aislamiento.
Por otra parte, la Sala no desconoce que el
desarrollo del incidente de reparación de perjuicios, ante los jueces
penales, no es la única vía mediante la cual las víctimas pueden pretender la
reparación de los perjuicios ya que, de acuerdo con los términos del artículo
98 del Código Penal[18]
y del artículo 2356 del Código Civil, también existe la posibilidad de que
tales pretensiones sean ventiladas ante la Jurisdicción Ordinaria, en lo
civil, a través del desarrollo de un proceso de responsabilidad civil
extracontractual. Dada la naturaleza resarcitoria de la acción civil en el
proceso civil, como del incidente de reparación integral en el proceso penal,
ambas acciones deben tener el mismo tratamiento en términos de caducidad. Respecto
de este proceso, el CSJ sí ordenó la suspensión de términos[19] y, en
virtud del artículo 1º del decreto objeto de este control, opera la
suspensión de términos. Sin embargo, resultaría desproporcionado que en las
circunstancias descritas y consideradas por el decreto objeto de control, se
cierre injustificadamente una de las vías para la reparación de las víctimas
y, en lugar del trámite expedito en el incidente del proceso penal, se les
forzara a acudir a un proceso de responsabilidad civil. Por consiguiente, la
Sala considera que no declarar la suspensión del término de caducidad para
que la víctima pueda presentar el incidente de reparación, sin tener en
consideración las medidas de aislamiento social, implicaría una carga
desproporcionada e injustificada para ella y, por lo tanto, engendraría una
violación de su derecho fundamental de acceso a la administración de justicia.
En lo que respecta a la caducidad de
la querella, la Corte ha indicado que, de acuerdo con el artículo 70 del
Código de Procedimiento Penal, la querella es un requisito de procesabilidad
de la acción penal para ciertas conductas punibles, pues condiciona el inicio
del proceso, en tanto solo la persona legitimada para el efecto puede
autorizar la intervención del Estado para investigar las conductas que son
reprochables penalmente. La querella constituye, entonces, una excepción a la
regla general, según la cual, al Estado le corresponde adelantar el ejercicio
de la acción penal (C-425 de 2008). De acuerdo con el artículo 71 de la Ley
906 de 2004, modificado por el artículo 2 de la Ley 1826 de 2017, son
querellantes legítimos la víctima de la conducta punible y el Procurador
General de la Nación, este último, cuando se trate de una afectación al
interés público o colectivo.
Asimismo, el artículo prevé quiénes
pueden suplir a la víctima en su calidad de querellante legítimo, en
condiciones particulares, por ejemplo, cuando la víctima sea incapaz o se
trate de una persona jurídica, la querella deberá ser presentada por su
representante legal y, en caso de que el querellante legítimo hubiese
fallecido, podrán presentarla sus herederos. Igualmente, cuando la víctima
estuviere imposibilitada para formular la querella, o sea incapaz y carezca
de representante legal, o este sea autor o partícipe de la conducta punible,
puede presentarla el Defensor de Familia, el agente del Ministerio Público o
los perjudicados directos.
En términos del artículo 73 de la Ley
906 de 2004, el querellante legítimo deberá presentar la querella dentro de
los seis (6) meses siguientes a la comisión de la conducta punible, so pena
de que ésta caduque. Para la Sala, dado que la querella debe ser presentada
por la víctima, como condición de procesabilidad, para que active la
actividad investigativa y de acusación por parte del ente investigador, el
término de caducidad debió suspenderse en el presente decreto, para
garantizar la efectividad de los derechos de las víctimas a la verdad, a la
justicia y a la reparación.
Cabe destacar que la Fiscalía General
de la Nación expidió la circular interna No. 007, del 17 de marzo de 2020, en
la que dispuso varios protocolos para continuar la atención de público en sus
instalaciones[20]
y a través de canales virtuales, a efectos de no alterar los trámites
correspondientes para desarrollar la actividad investigativa, particularmente,
la recepción de las querellas ciudadanas. Ello implica que las víctimas de
delitos querellables han tenido la posibilidad de presentar las
correspondientes querellas, incluso por medios virtuales, posibilidad que
encuentra respaldo en el artículo 69 del Código de Procedimiento Penal, según
el cual “La denuncia, querella o petición se hará verbalmente, o por
escrito, o por cualquier medio técnico que permita la identificación del
autor, dejando constancia del día y hora de su presentación y contendrá una
relación detallada de los hechos que conozca el denunciante. Este deberá
manifestar, si le consta, que los mismos hechos ya han sido puestos en
conocimiento de otro funcionario. (…)” (negrillas no originales). No
obstante, igual que en el punto anterior, la Sala no puede desconocer que
actualmente el servicio de conectividad a internet no se encuentra
garantizado en todo el territorio nacional y muchas víctimas han podido verse
restringidas para presentar la querella debido a las medidas de aislamiento
social decididas por el Gobierno Nacional.
En razón de lo expuesto, resulta
contrario a los derechos de las víctimas, a la verdad, a la justicia y a la
reparación, que el parágrafo del artículo 1º, del decreto bajo control, haya
excluido la materia penal de las medidas de suspensión de términos de
caducidad y en ese sentido, la sentencia declarará la inexequibilidad de la
expresión “caducidad” contenida en el mencionado parágrafo.
Incompatibilidad
Continuación del juicio de incompatibilidad
Continuación del juicio de incompatibilidad
x
El decreto legislativo suspende cuatro
grupos de medidas de naturaleza legal: (i) las relativas a los términos de
prescripción, previstas en normas legales de cualquier rama del derecho,
salvo en materia penal; (ii) aquellas que prevean términos de caducidad de
las acciones, salvo en materia penal; (iii) los artículos 317 del Código
General del Proceso (CGP) y 178 del Código de Procedimiento Administrativo y
de lo Contencioso Administrativo (CPACA), relativos al desistimiento tácito;
y (iv) el artículo 121 del CGP, donde se regula la duración del proceso y las
consecuencias de la superación de los términos máximos. Por lo tanto, se
requiere examinar si dichas suspensiones de normas de rango legal, se
encuentran adecuadamente justificadas.
Frente a la suspensión de dichas normas
legales de prescripción o de caducidad, la Sala advierte que en la parte
motiva del Decreto Legislativo 564 de 2020 se expone que “(…) la vigencia de las diferentes
normas que regulan la prescripción y caducidad de derechos, acciones y
medios de control, como, entre otras, el artículo 2536 del Código
Civil que regula la prescripción de la acción ejecutiva y
ordinaria, el artículo 488 del Código Sustantivo del Trabajo que
regula la prescripción de las acciones laborales, el artículo 164
del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso
Administrativo que señala los términos de caducidad de los medios
de control (reparación directa, nulidad y restablecimiento del derecho,
controversias contractuales), los artículos 1081 y 1329 del
Código de Comercio que regulan la prescripción de las acciones
derivadas del contrato de seguros y las acciones que emanan del contrato de
agencia comercial respectivamente, deriva en el desconocimiento del derecho
de acceso a la administración de justicia. (…) que en
relación con inciso 30 articulo 9° Decreto 491 de 2020, se
aplicará lo que dispone el presente decreto para la suspensión de
la prescripción e inoperancia de la caducidad de solicitudes
conciliación ante la Procuraduría la Nación. Que en relación
con el artículo 10 del legislativo 491 de 2020 y, en general con las
actuaciones ante los despachos judiciales, se aplicará lo que se
dispone en el presente decreto”. Lo anterior, dado que las medidas
obligatorias de aislamiento social y las de no atención al público en los
despachos judiciales, imposibilitan la presentación oportuna de las demandas,
con el fin de que ello interrumpa la prescripción y haga inoperante la
caducidad. En consecuencia, señala que la no suspensión de dichas normas
hubiese generado el traslado negativo de las consecuencias de la crisis a los
usuarios del sistema judicial.
Igualmente, el decreto hace referencia
a la suspensión de los términos procesales de inactividad en cuanto al
cumplimiento de cargas procesales o realización de actos procesales, que
conducen al desistimiento tácito “previsto en el artículo 317 del Código
General del Proceso y en el artículo 171 del Código de Procedimiento
Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, así como los términos de
duración del proceso del artículo 121 del Código General del Proceso”,
con el fin de garantizar los derechos al acceso a la administración de
justicia y derecho de defensa, para que los jueces puedan cumplir con los
actos procesales que se interrumpieron o no se pudieron realizar por la
suspensión de términos judiciales.
Respecto de los motivos expuestos para
suspender las normas legales, esta Sala considera que, en virtud  del alcance
de la medida contenida en el artículo 1º del decreto, mediante la cual
se pretende cobijar cualquier norma de carácter sustancial o procesal que
exista en el ordenamiento jurídico, en donde se prevean términos de
prescripción o de caducidad, el Gobierno Nacional no se encontraba en la
obligación de identificar de manera exhaustiva ni de motivar, de manera
individualizada, cómo cada una de dichas normas legales era incompatible con
las medidas necesarias para afrontar la emergencia. Sin embargo, la parte
motiva del decreto expone las normas legales más importantes, que prevén
términos de prescripción y de caducidad. En tal sentido, la motivación
expuesta en el decreto ilustra con precisión que de no suspenderse la
legislación ordinaria respecto de dichos términos, los usuarios del sistema
judicial verían afectados sus derechos al debido proceso y al acceso a la
administración de justicia, particularmente, en razón de las medidas de
aislamiento preventivo obligatorio y de la suspensión de términos judiciales
decretada por el CSJ, teniendo en cuenta que, la vigencia de las normas que
prevén términos de prescripción o de caducidad, hubieren generado la pérdida
de derechos sustanciales o la extinción de la posibilidad de acudir a la
justicia, en razón de circunstancias  que entraban la oportuna agencia de los
derechos en sede judicial.
Igualmente, considera la Corte
Constitucional que las medidas previstas en el artículo 2º del decreto
objeto de control, en donde se ordena la suspensión de los términos del desistimiento
tácito de procesos o de incidentes (artículos 317 del CGP y 178 del CPACA) y
del artículo 121 del CGP, donde se regula la duración del proceso y las
consecuencias de la superación de los términos, se ajusta al juicio de
incompatibilidad, teniendo en cuenta que la vigencia de dichas normas y, por
consiguiente, la contabilización ininterrumpida de los mencionados términos
habría tenido por consecuencia, la vulneración de los derechos de acceso a la
administración de justicia y al debido proceso, al permitir irrazonablemente
la terminación del proceso o del incidente, así como la posibilidad de
solicitar la pérdida de competencia del juez, por la superación del término máximo
de duración del proceso, a pesar de que las causas de dichas medidas no
radican en la consciente y voluntaria falta de diligencia de las partes del
proceso o del juez, sino en circunstancias de fuerza mayor que fueron
consideradas por el decreto legislativo en cuestión.
Por tanto, este tribunal considera que el
decreto legislativo bajo control, cumple la carga argumentativa que surge del
artículo 12 de la LEEE, relativo a la motivación de la incompatibilidad
de las normas que suspende.
Necesidad
Continuación del juicio de necesidad
Continuación del juicio de necesidad
Continuación del juicio de necesidad
Continuación del juicio de necesidad
Continuación del juicio de necesidad
Continuación del juicio de necesidad
Continuación del juicio de necesidad
Continuación del juicio de necesidad
Continuación del juicio de necesidad
X
La Sala Plena considera que el
Presidente de la República no incurrió en error manifiesto de apreciación de
los hechos, ni de los instrumentos jurídicos a disposición, respecto de la
necesidad de la adopción de las medidas en estudio.
En cuanto a la necesidad fáctica,
es importante destacar que ante las medidas de aislamiento preventivo
obligatorio emitidas por el Gobierno Nacional para evitar la expansión del
virus SARS-CoV-2, específicamente la declaración de
estado de emergencia sanitaria emitida por parte del Ministerio de Salud y
Protección Social mediante la Resolución 385 del 12 de marzo de 2020, el CSJ
decidió suspender los términos judiciales y limitar la prestación del
servicio de justicia a determinadas actuaciones. En consecuencia, implementó medidas
para el trabajo remoto de los servidores judiciales (Acuerdo PCSJA20-11517
del 15 de marzo de 2020). Por su parte, en lo que respecta al procesoarbitral,
las medidas sanitarias también impidieron el adecuado acceso a este
instrumento de justicia y su correcto desenvolvimiento, a tal punto que, por
ejemplo, el Centro de Conciliación y Arbitraje de la Cámara de Comercio de
Bogotá, suspendió desde el 16 de marzo la realización de audiencias
presenciales en sus instalaciones y adoptó medidas para la presentación
virtual de demandas y el desarrollo de los procesos arbitrales, en las mismas
circunstancias (Circular 001 del 16 de marzo de 2020).
Frente a este panorama, el decreto
legislativo bajo control suspendió los términos de prescripción y caducidad, tanto
respecto de la Rama Judicial, como frente al arbitraje, así como los términos
procesales de inactividad para el desistimiento tácito y de duración máxima de
los procesos, mientras dure la suspensión de términos judiciales decretada
por el CSJ, a fin de evitar que los efectos negativos de la pandemia se
extiendan al servicio de la administración de justicia y para evitar que la
situación de emergencia condujera a la negación práctica del derecho de
acceso a la justicia de aquellas personas que, por razones del confinamiento,
no pudieron acudir ante la Rama Judicial a presentar las reclamaciones
judiciales a las que tenían derecho o acudir presencialmente a solicitar la
convocatoria de los correspondientes tribunales arbitrales, a través de la
demanda que inicia el proceso arbitral.
Respecto a la ampliación del término
para interrumpir la prescripción o hacer inoperante la caducidad, una vez se
levante la suspensión de términos judiciales, esta Sala considera que se
trata de una medida anticipativa que responde a la necesidad de evitar la
afluencia masiva de los usuarios en las sedes judiciales, una vez se levante
la suspensión de términos, pues de acuerdo con la experiencia generada en
otras oportunidades de suspensión de términos, por ejemplo en épocas de paro
judicial, cuando se han cerrado los despachos judiciales, una vez fueron
restablecidos los servicios, acudió a las sedes judiciales un gran número de
personas que durante el cierre, no pudieron realizar actuaciones ante dichos
despachos. Ahora bien, en caso de no adoptar medidas que prevengan tal
situación, la afluencia masiva aumentaría el riesgo de contagio con el virus
en cuestión, considerando que el mismo se encuentra aún en circulación en el
territorio nacional y no existe, por el momento, una vacuna que lo prevenga. Por
consiguiente, responde al criterio de necesidad fáctica la medida según la cual, cuando el plazo restante
para interrumpir la prescripción o para hacer inoperante la caducidad, al
momento de decretarse la suspensión de términos judiciales por parte del CSJ,
sea inferior a 30 días, los usuarios no tendrán que concurrir precipitadamente
en una única fecha, sino que podrán hacerlo en cualquier día del mes
subsiguiente al levantamiento de términos judiciales, lo que favorece el
distanciamiento social, que deberá practicarse para evitar el contagio del
virus.
Conforme con lo anterior, no se detecta
un error manifiesto de apreciación en el medio elegido por el Gobierno, pues
las medidas de suspensión de términos de prescripción, caducidad, de
desistimiento tácito o de duración de los procesos, contenidas en este
decreto, obedecen a la necesidad de garantizar el acceso efectivo a la
administración de justicia de los usuarios del sistema judicial, dentro de
las circunstancias excepcionales derivadas del virus SARS-CoV-2.
En cuanto levantamiento de los términos
de suspensión del desistimiento tácito y de duración máxima de los procesos un
mes después de que el CSJ reanude los términos judiciales, la Sala estima que
se trata de una medida que también pretende evitar que se produzcan
aglomeraciones generadas por los usuarios que pretendan reactivar sus
procesos en curso y, al mismo tiempo, permite que los despachos judiciales se
preparen para atender al público en las mejores condiciones de seguridad para
proteger la salud, la vida e integridad de los usuarios.
Necesidad jurídica o subsidiariedad: Constata la Sala Plena que no existían
en el ordenamiento jurídico colombiano instrumentos legales que hubieran
permitido la suspensión de los términos de caducidad, prescripción,
desistimiento tácito y de duración de los procesos, sin tener que recurrir a
ejercer las facultades legislativas extraordinarias propias del estado de
excepción. Es decir que el Presidente no ejerció de manera innecesaria sus
facultades legislativas y, por consiguiente, tampoco en cuanto a la necesidad
jurídica se incurrió en un error manifiesto de
apreciación. Lo anterior, por cuatro razones:
(i) Existe reserva de ley en lo relativo a los
términos de prescripción, caducidad, desistimiento tácito y duración máxima
de los procesos: los mecanismos, etapas, recursos, plazos, términos, cargas
procesales, consecuencias de inactividad y, en general, la configuración de
los procesos judiciales y arbitrales, son asuntos que tienen reserva de ley[21], al
tratarse de regulaciones del derecho fundamental de acceso a la
administración de justicia[22]
y del debido proceso, que exige legalidad de las actuaciones[23]. Se
trata de aspectos que hacen parte de la cláusula general de competencia del
Legislador, prevista en el artículo 150 de la Constitución, para la
expedición de Códigos y, en particular, para el diseño de los procesos
judiciales y arbitrales.
En razón de lo anterior, tiene reserva de ley (i) la
determinación de los términos de prescripción y de caducidad, así como de los
términos para el cumplimiento de las diversas cargas procesales y
actuaciones, cuyo incumplimiento genera la declaratoria del desistimiento
tácito y los términos de la duración máxima de los procesos, cuya superación
genera la posibilidad de solicitar la pérdida de competencia del juez, en los
términos de la sentencia C-443 de 2019, que declaró inexequible la nulidad de
pleno derecho de las actuaciones realizadas con posterioridad a dicho
término; (ii) la determinación del momento en el que comienzan a correr
dichos términos (dies a quo); (iii) la definición de las diversas
circunstancias que suspenden o interrumpen el cómputo de los términos y (iv)
la previsión de las consecuencias del incumplimiento de los diversos
términos, así como de las posibilidades de excusa[24].
Así las cosas, para esta Sala es claro que la determinación
de la suspensión de dichos términos requería la adopción de una norma de
rango legal, como incluso lo prevé el mismo artículo 121 del CGP, relativo a
la duración de los procesos[25].
Ahora bien, a pesar de que la jurisprudencia haya
reconocido un amplio margen de configuración legislativa en lo relativo a la regulación
de los procesos, también ha advertido que la imposición de cargas procesales,
como límite legal al derecho de acceso a la administración de justicia, debe
ser razonable, proporcionada, pero, sobre todo, debe tratarse de actuaciones
posibles o realizables ya que, de acuerdo con la jurisprudencia
constitucional “(…) a pesar de que pueden significar limitaciones, éstas
no pueden ser absolutas, de tal suerte que tengan por efecto negar o excluir
cualquier posibilidad de acceder al sistema, que no pueda ser superada con
una mediana diligencia (…) El derecho fundamental de acceso a la
justicia no sólo implica que las condiciones y cargas sean previstas por el
legislador, sino que éstas sean realizables, razonables y
proporcionadas y que exista certeza respecto de la manera de cumplirlas, de
suerte que el no cumplimiento dependa exclusivamente de la voluntad
consciente del justiciable, o de su falta de cuidado o diligencia, mas no
de la ausencia de claridad o de la complejidad del sistema” (negrillas no
originales)[26].
En consideración de ello, las medidas adoptadas por el decreto legislativo
bajo control, buscan la efectividad del derecho de acceso a la administración
de justicia, al suspender la exigencia de cargas que, en las actuales
circunstancias, eran irrealizables y, por lo tanto, su exigibilidad hubiera
significado limitaciones inconstitucionales a tales derechos fundamentales.
(ii) No existe en el ordenamiento
jurídico ordinario una norma de rango legal que decrete la suspensión de
dichos términos, hasta que el CSJ disponga el levantamiento de términos
judiciales: el marco legal ordinario no contempla
previsiones adecuadas para lograr los objetivos perseguidos por las medidas
excepcionales bajo control, pues no existe una disposición legal que habilite
que, en consideración de las circunstancias de salud pública y de su
evolución, sea posible ordenar la suspensión de los términos procesales de
prescripción y caducidad, así como los que prevén la inactividad que genera
el desistimiento tácito y la terminación del proceso y la duración máxima de
los procesos; ni una norma que establezca un término razonable para que las
partes, luego de un período de suspensión de términos judiciales, puedan
cumplir sus deberes procesales y que permita el levantamiento de dichas
suspensiones, por una decisión concreta que tome en consideración diversos
factores que influyen en el adecuado funcionamiento de la administración de
justicia.
Cabe destacar que el artículo 118 del
Código General del Proceso dispone la forma como se realiza la
contabilización de términos al interior de los procesos cuando los despachos
judiciales se encuentren cerrados. Al respecto la norma en mención señala que
“Cuando el término sea
de meses o de años, su vencimiento tendrá lugar el mismo día que empezó a
correr del correspondiente mes o año. Si este no tiene ese día, el término
vencerá el último día del respectivo mes o año. Si su vencimiento ocurre en
día inhábil se extenderá hasta el primer día hábil siguiente. // En los
términos de días no se tomarán en cuenta los de vacancia judicial ni aquellos
en que por cualquier circunstancia permanezca cerrado el juzgado”.
No obstante, esta Sala considera que
dicha norma no se ajusta a la situación excepcional que atraviesa el país con
ocasión de la emergencia sanitaria, pues actualmente no hay un cierre de los
juzgados, sino una atención al público reducida en aras de garantizar adecuadas
condiciones sanitarias tanto para los funcionarios y empleados de la Rama
Judicial, como para los usuarios de la administración de justicia. En este
orden de ideas, el CSJ emitió sendos acuerdos en los que suspende los
términos judiciales en algunos procesos y permite la continuidad de otros a
través de medios remotos virtuales, mientras que, en materia de arbitraje, se
suspendió la atención presencial. En este sentido, la situación requería una
estrategia procesal conjunta y la determinación del conteo de los términos de
prescripción y caducidad no podía quedar al arbitrio de cada autoridad
judicial o de cada tribunal arbitral, comoquiera que ello generaría
inseguridad jurídica. Sobre el particular, esta Corte mediante sentencia
C-170 de 2020 precisó que este tipo de medidas “corresponde a una estrategia jurídica integral para
atender la crisis, y su inclusión como parte de un decreto con fuerza
material de ley resulta razonable frente a otros objetivos
constitucionalmente relevantes, por ejemplo: maximizar la coherencia del
sistema, evitar la dispersión normativa, generar seguridad jurídica y lograr
divulgación precisa para los ciudadanos y destinatarios de normas operativas”.
Adicionalmente, el artículo 118 del CGP prevé la
posibilidad de acudir a las sedes judiciales el día hábil siguiente cuando el
vencimiento de un término ha ocurrido durante un día inhábil, norma que no
hubiera sido adecuada para evitar la expansión del virus y mitigar sus
efectos, comoquiera que tal posibilidad daría lugar a las aglomeraciones que
se pretenden evitar con las medidas adoptadas en el presente decreto.
Por otra parte, el Decreto Legislativo
491 de 2020 ya preveía normas relativas a la suspensión de los términos de
prescripción y de caducidad, en particular, (i) su artículo 9º disponía que
en el caso en que el Procurador General de la Nación dispusiera la suspensión
de la posibilidad de realizar conciliaciones en los centros de conciliación
de la Procuraduría o de conciliación prejudicial en lo contencioso
administrativo, “no correrá el término de prescripción o caducidad de las
acciones o de  los medios de control, respectivamente, hasta el momento en
que se reanude la posibilidad de radicación o gestión de solicitudes”; y
(ii) el artículo 10º, relativo a los servicios de arbitraje, conciliación y otros
mecanismos de resolución de conflictos por medios virtuales disponía, de
manera general, no obstante el objeto limitado de dicho artículo, que “Durante
la vigencia de la Emergencia Sanitaria no correrán los términos de
prescripción o caducidad de las acciones”. Aunque no existe en el Decreto
564 de 2020, actualmente bajo control, una justificación precisa respecto de
la modificación de la norma anterior y únicamente se prevé en la parte motiva
que dichos asuntos ahora se regirán por este decreto, para la Corte es claro
que la existencia previa del Decreto Legislativo 491 de 2020 no enerva la
necesidad jurídica de la expedición del Decreto Legislativo 564 de 2020, por
las siguientes razones: (i) A diferencia de la norma previa, el decreto
objeto de control da certeza en cuanto a la fecha a partir de la cual se
encuentran suspendidos los términos, esto es, el 16 de marzo de 2020; (ii) se
superan las dudas interpretativas que surgen de la lectura sistemática de los
artículos 9 y 10 del Decreto Legislativo 491 de 2020, en cuanto que una de
dichas normas indica que la suspensión dependerá de la decisión del
Procurador, pero la otra dispone que los términos de prescripción y caducidad
se encuentran suspendidos; (iii) se incluyen medidas de suspensión de
términos de desistimiento tácito y de duración de los procesos; (iv) se toman
previsiones respecto del conteo de términos, luego de su reactivación, cuando
se tratara de términos inferiores a 30 días; y (v), tal como lo indicó el
Gobierno Nacional frente a los requerimientos probatorios del Magistrado ponente,
que buscaban identificar la necesidad jurídica, a diferencia de la norma
anterior que mantenía la suspensión de términos hasta que el Ministerio de
Salud levantara la declaratoria de emergencia sanitaria, en el presente
decreto legislativo se ata la suspensión de los términos indicados a la
suspensión de términos judiciales ordenada por el CSJ y, de manera
congruente, el levantamiento de términos se confía a una decisión
administrativa de la misma corporación[27],
quien tomará en consideración no únicamente las medidas sanitarias, sino,
además, la capacidad institucional de la administración de justicia para
prestar el servicio público, incluso a través de medios virtuales.
Finalmente, el Decreto Legislativo 491
del 28 de marzo de 2020, “Por el cual se adoptan medidas de urgencia para
garantizar la atención y la prestación de los servicios por parte de las
autoridades públicas y los particulares que cumplan funciones públicas y se
toman medidas para la protección laboral y de los contratistas de prestación
de servicios de las entidades públicas, en el marco del Estado de Emergencia
Económica, Social y Ecológica” dispuso en el inciso final del artículo
10º que "(...) durante la vigencia la Emergencia Sanitaria no correrán
los términos prescripción o caducidad de las acciones". Sin embargo,
la existencia de esta norma no excluye la necesidad jurídica de la previsión
de la suspensión de términos de prescripción y de caducidad respecto del arbitraje,
considerando que se requería unificar las medidas de suspensión respecto de
la Rama Judicial y determinar una condición uniforme para su levantamiento,
en este caso, la decisión del CSJ.
(iii) Las facultades administrativas
del CSJ no permitían ordenar la suspensión de los términos que realiza el
decreto legislativo objeto de control: Aunque el CSJ, como órgano
constitucional de autogobierno de la Rama Judicial, encargado del
funcionamiento de la administración de justicia, había ordenado la suspensión
de términos judiciales, en razón de las circunstancias de salud pública
derivadas del virus SARS-CoV2, considera la Sala Plena de la Corte
Constitucional que dicha facultad, aunque legítima, desde el punto de vista
constitucional, no le permitía a dicha entidad suspender los términos de
prescripción, caducidad, desistimiento tácito y duración de los procesos, por
lo que la existencia de esta facultad constitucional no enerva la necesidad
jurídica del presente decreto.
En efecto, aunque el numeral 3º del
artículo 257 de la Constitución le atribuye al CSJ una facultad para regular
trámites judiciales y administrativos dentro de los despachos judiciales, de
acuerdo con la jurisprudencia constitucional, dicha potestad es subordinada y subsidiaria a lo
previsto por el Legislador (C-037 de 1996 y C-507 de 2014). Igualmente, de
dicha facultad se encuentra excluida la regulación de asuntos de carácter
judicial relativos a las acciones judiciales o a las etapas del proceso, toda
vez que corresponde al resorte exclusivo y excluyente del Legislador, de
acuerdo con lo previsto en el artículo 93 de la Ley 270 de 1996 que, en la
materia, reitera la reserva de ley[28].
En este orden de ideas, para la Corte Constitucional “Esta regulación, en
todo caso, debe referirse a aquellos aspectos no previstos por el legislador.
A su vez la ley, en su sentido formal, debe haber definido la materia objeto
de regulación reglamentaria, de modo que sea identificable el parámetro y los
límites de dicha regulación (…) y siempre y cuando se trate de asuntos
operativos, diferentes a aquellos de índole estructural o sustantivo de los
procesos judiciales”[29].
Así, la potestad regulatoria de la Rama
Judicial, ejercida a través del CSJ, que le permite, en razón de
circunstancias de diverso orden, entre otras cosas, suspender el
funcionamiento y la atención al público de los despachos judiciales, como
asuntos no regulados en concreto por el Legislador, tiene una eminente naturaleza
auto organizativa o de vocación interna[30],
pero no le permite regular los aspectos relacionados con los términos en los
cuales se extinguen los derechos de las personas, los términos para la
extinción de las acciones judiciales, los términos procesales cuyo
incumplimiento genera desistimiento tácito, ni la duración de los procesos,
ya que, se trata de asuntos con reserva de ley. Sin embargo, es indiscutible
que lo que decida el CSJ respecto del funcionamiento de los despachos
judiciales tiene una incidencia directa en cuanto a la posibilidad real de
realizar las actuaciones sometidas a términos legales. En otras palabras, el
decreto legislativo bajo control sí responde al criterio de necesidad jurídica, porque permite una adecuada articulación de las
facultades del CSJ, respecto de los asuntos sometidos a reserva de ley.
(iv) El carácter renunciable de la
prescripción ante la Jurisdicción Ordinaria, no hace innecesaria la
suspensión del término: Es
de resaltar que, a diferencia de lo que ocurre ante la Jurisdicción de lo
Contencioso Administrativo, la prescripción ante la Jurisdicción Ordinaria
requiere ser alegada por las partes del proceso[31] y, por
lo tanto, el juez no dispone de la facultad para reconocerla de oficio, al
tratarse de una potestad de interés particular y, por lo tanto, renunciable.
Frente a ello, podría alegarse que existe la posibilidad de que, conscientes
de las dificultades para la realización a tiempo de reclamaciones o para la
presentación oportuna de las demandas, existe la posibilidad de que la parte
demandada no proponga la excepción de prescripción y, con ello, renuncie a
ella. Sin embargo, tal posibilidad no convierte en jurídicamente innecesario
lo dispuesto por el decreto legislativo objeto de control, porque se trata de
una eventualidad que, en las actuales circunstancias, dejaría el derecho fundamental
de acceso a la administración de justicia y el debido proceso, al arbitrio de
los particulares que, en sana lógica, tendrían vocación a no renunciar a las
prescripciones. En estos términos, se concluye que el decreto legislativo
objeto de control cumple el requisito de necesidad.
Proporcionalidad
Continuación del juicio de proporcionalidad
Continuación del juicio de proporcionalidad
A la luz del artículo 13 de la LEEE,
que exige que las medidas adoptadas en el decreto legislativo sean
proporcionadas frente a la gravedad de la crisis y que la limitación de
derechos y libertades sea la estrictamente necesaria para afrontar la
emergencia, constata esta Sala que el decreto objeto de control no desconoce
la exigencia de proporcionalidad por exceso, ni por defecto.
Así, la proporcionalidad de las medidas
respecto de la gravedad de la crisis se evidencia por la consideración en
conjunto de las circunstancias en las que se adoptaron las medidas, las
finalidades que se busca satisfacer y los instrumentos que se implementaron
para responder a tales circunstancias y con tales finalidades. En primer
lugar, las circunstancias en las que se motiva la decisión de suspensión de
términos, se relacionan directamente con las consecuencias de las medidas
sanitarias ordenadas para contener la contaminación con el virus SARS-CoV2,
particularmente, las de aislamiento preventivo obligatorio y,
consecuencialmente, las diferentes medidas de suspensión de términos
judiciales ordenada por el CSJ. En segundo lugar, las finalidades que
persigue el decreto objeto de control consisten en garantizar la efectividad
de derechos fundamentales de alto valor constitucional respecto del Estado
Social de Derecho, durante los estados de excepción, tales como el derecho de
acceso a la administración de justicia y el debido proceso. Finalmente, las
medidas adoptadas garantizan que, una vez se levante la suspensión de
términos por parte del CSJ, sea posible presentar adecuadamente las demandas
o continuar con el desarrollo de los procesos judiciales, sin que este
período haya significado la pérdida de los derechos, la imposibilidad de
acceder a la justicia o consecuencias procesales adversas y graves, como
sería, de acuerdo con el artículo 317 del CGP, la terminación del proceso por
desistimiento tácito, con la imposibilidad de presentar de nuevo la demanda
en un término de 6 meses; la ineficacia de la interrupción de la prescripción
o de la inoperancia de la caducidad que habían ocurrido con la presentación
de la demanda cuyo proceso terminó por desistimiento tácito; y, si previamente
ya se había declarado otro desistimiento tácito, este segundo comportará la
pérdida del derecho sustancial. Aunque el desistimiento tácito del CPACA,
previsto en el artículo 178, no impide la presentación inmediata de la nueva
demanda, ni sanciona con la extinción del derecho el desistimiento tácito
reincidente, sí priva de efectos la presentación inicial de la demanda por lo
que, durante todo el tiempo que duró el proceso que terminó por desistimiento
tácito, continuó corriendo el término de caducidad de las acciones ante la
Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, con la evidente probabilidad
de que, al intentar presentar de nuevo la demanda, haya operado la caducidad.
Así las cosas, las medidas adoptadas son medios idóneos para evitar las consecuencias
del paso del tiempo y de la inculpable inacción de los sujetos procesales.
Por otra parte, como se analizó en el juicio de no arbitrariedad, la
suspensión de términos no es ilimitada, ya que su levantamiento atenderá a
las consideraciones de seguridad sanitaria y de capacidad de atención de la
Rama Judicial, incluso con medios virtuales, que serán examinadas por el CSJ,
con posibilidad de control judicial ante la Jurisdicción de lo Contencioso
Administrativo y, en todo caso, las medidas de suspensión no podrán
sobrepasar la vigencia de la emergencia sanitaria, so pena de perder fuerza
ejecutoria.
Por otra parte, la suspensión de
términos decretada no limita los derechos de acceso a la administración de
justicia y al debido proceso, lo que exigiría ser examinado en cuanto a su
proporcionalidad. Por el contrario, se trata de medidas que, en razón de la
emergencia y al considerar las suspensiones de términos ordenadas por el CSJ,
buscan garantizar estos derechos fundamentales para que su ejercicio sea real
y efectivo, sin que el paso del tiempo extinga los derechos, extinga las
acciones, termine los procesos o genere cambios de radicación del proceso,
por circunstancias ajenas a la falta de diligencia de los sujetos procesales.
En su conjunto, no son medidas que exceptúen, atenúen o modifiquen garantías
procesales, sino que prevén dispositivos destinados a que el ejercicio de las
prerrogativas derivadas del derecho al debido proceso puedan ser ejercidas en
condiciones adecuadas.
En estos términos, el decreto
legislativo objeto de control responde a la exigencia de proporcionalidad, prevista en el artículo 13 de la
LEEE.
No discriminación
Continuación del juicio de no discriminación
Los artículos del decreto legislativo
bajo control no desconocen la prohibición de discriminación; no imponen un
tratamiento diferente fundando en razones de raza, lengua, religión, origen
nacional o familiar, opinión política o filosófica. Tampoco se recurre a
criterios sospechosos de discriminación negativa, pues se trata de medidas de
carácter procesal. Contrario a ello, el Decreto Legislativo 564 de 2020 se
expidió con el fin de evitar soluciones inequitativas e injustas, pues
pretende dotar de seguridad jurídica a las personas que como consecuencia de
la pandemia denominada Covid-19 estaban imposibilitadas para acudir a la
jurisdicción.
No obstante, uno de los intervinientes considera
que el decreto viola el principio de la igualdad debido a que no se pronuncia
sobre la suspensión de los términos de algunas entidades administrativas como
la Superintendencia de Industria y Comercio, de manera que quienes tengan
acciones en curso o por interponer ante dicha entidad y su movilidad se vea
afectada por las medidas de aislamiento social, resultaran vulneradas en su
debido proceso. Frente a este punto la Sala no advierte vulneración alguna al
principio de igualdad, comoquiera que el Decreto Legislativo 564 de 2020
señala de manera explícita que su ámbito de aplicación se circunscribe a la
Rama Judicial y al arbitraje, pues con ocasión de la suspensión de términos
judiciales decretada por el Consejo Superior de la Judicatura, corporación
que se encarga de la administración de la Rama Judicial dentro de la que no
se encuentra la Superintendencia de Industria y Comercio, fue necesario
suspender los términos de prescripción, caducidad y desistimiento tácito de
los procesos judiciales, para que los usuarios del sistema judicial no
tuvieran que soportar las cargas negativas que generaba la operatividad
anormal de los despachos judiciales. De manera similar, se han tomado medidas
dirigidas a limitar la atención y el desarrollo en audiencias presenciales en
materia arbitral. Por otra parte, la suspensión de términos ante las
autoridades administrativas, en cuanto a sus funciones administrativas y las
funciones jurisdiccionales que la ley les ha atribuido, es un asunto que se
encuentra regulado en el artículo 6º del Decreto Legislativo 491 de 2020, que
autoriza a las autoridades administrativas a suspender, total o parcialmente,
mediante acto administrativo, los términos de sus actuaciones, mientras esté
vigente la emergencia sanitaria. El tercer inciso de dicho artículo 6º dispone
que “Durante el término
que dure la suspensión y hasta el momento en que se reanuden las actuaciones
no correrán los términos de caducidad, prescripción o firmeza previstos en la
Ley que regule la materia”.
Así las cosas, el decreto legislativo objeto de
control de constitucionalidad, supera igualmente el juicio de no
discriminación.
62.
El artículo 3º del
decreto legislativo bajo control es una típica norma de vigencia que dispone
que el mismo regirá a partir de su publicación. De esta norma no surge vicio
alguno en cuanto a su constitucionalidad.
63.
Con fundamento en las
anteriores consideraciones, la Corte concluye que el Decreto Legislativo 564 de
2020 es exequible.
G.  SÍNTESIS DE LA DECISIÓN
64.
La Corte
Constitucional desarrolló el control automático, integral y definitivo de la
constitucionalidad del Decreto Legislativo 564 de 2020 “Por el cual se adoptan medidas para las garantías de
los derechos de los usuarios del sistema de justicia, en el marco del Estado de
Emergencia Económica, Social y Ecológica” y encontró que cumple los requisitos formales
para su validez: fue suscrito por el Presidente de la República y por todos sus
ministros; fue expedido en desarrollo del estado de excepción y durante el
término de su vigencia; se encuentra motivado y, aunque no lo hace de manera
explícita, determinó su ámbito territorial de aplicación.
65.
En lo que concierne a
los requisitos materiales, la Sala Plena encontró que el decreto
legislativo supera el juicio de finalidad, al tratarse de medidas dirigidas a conjurar las causas
de la declaratoria del estado de emergencia y a impedir la extensión de sus
efectos; existe conexidad material tanto interna, como externa; se
encuentra suficientemente motivado y no desconoce la prohibición de
arbitrariedad durante los estados de excepción. Al respecto, se precisó que
el decreto no tiene ni por objeto, ni por efecto, suspender el funcionamiento
de la Rama Judicial. En su lugar, (i) mantiene el funcionamiento del Estado
dentro de los cauces del derecho, al prever unas reglas legales, especiales y
transitorias que rigen las actuaciones procesales de las partes y de los
jueces, respecto de la situación anómala y particular, de manera que el acceso
a la administración de justicia tenga eficacia real una vez se restablezca
total o parcialmente el funcionamiento ordinario de la Rama Judicial. (ii) El
decreto realiza los derechos fundamentales, toda vez que sus medidas buscan el
desarrollo de la tutela judicial efectiva y no meramente formal o nominal;
(iii) las medidas del decreto confieren, además,  certeza legal a los usuarios
de la administración de justicia, a los funcionarios y a los empleados
judiciales, así como a los árbitros y usuarios del arbitraje, en cuanto a la
forma como se deben contar los términos de prescripción, caducidad,
desistimiento tácito y aquellos de duración del proceso; (iv) las normas no
incurren en falta de justificación o capricho que resulte contrario a la
prohibición de arbitrariedad. En consecuencia, (v) resulta razonable que las
medidas propuestas en el decreto se sometan al levantamiento de términos
judiciales por parte del Consejo Superior de la Judicatura. (vi) Aunque el
Decreto no determina un límite temporal, no se trata de una suspensión
incondicionada, comoquiera que las medidas sólo se podrán mantener como máximo
durante la vigencia del estado de emergencia sanitaria.
66.
En lo que respecta el
juicio de no contradicción específica, la Sala encontró que de las
medidas previstas en el decreto (i) no se puede predicar el desconocimiento de
la confianza legítima de quienes tenían la expectativa de alegar el paso del
tiempo en su favor (prescripción y caducidad), comoquiera que, no se dan las
condiciones para predicar confianza legítima en el caso concreto y, en su
lugar, el decreto garantiza adecuadamente los derechos fundamentales al acceso
a la administración de justicia y al debido proceso.  Encontró igualmente la
Corte que (ii) no se afecta el principio de seguridad jurídica, pues el decreto
imprime certeza a los términos respecto de los cuales permite la suspensión.  Finalmente,
concluyó la Corte que (iii) la exclusión de la materia penal de la medida de
suspensión de términos de prescripción se encuentra acorde con lo previsto en
el artículo 252 de la Constitución.
Por el contrario, en lo que concierne al término de
caducidad en materia penal, analizó la Corte Constitucional dos situaciones: en
cuanto a la posibilidad de solicitar la apertura del incidente de reparación de
perjuicios, concluyó la Corte que tal exclusión desconoce la naturaleza civil
de la reclamación y los derechos de las víctimas a la reparación. Al respecto,
al tratarse de un mecanismo civil de reparación de perjuicios dentro del
proceso penal, se concluyó que no existe razón válida para excluir tales
medidas de la suspensión del término de caducidad, como sí ocurrió respecto de
la vía alterna para solicitar la reparación, que consiste en el proceso de
responsabilidad civil extracontractual, ante la Jurisdicción Ordinaria.
Igualmente, en lo que respecta al término de caducidad de la querella, encontró
la Corte que aunque la Fiscalía General de la Nación no ha suspendido su labor investigativa
y, por el contrario, ha adoptado los mecanismos para la recepción de las
querellas, es posible que algunas víctimas hayan experimentado dificultades
durante la emergencia para la realización de la condición de procesabilidad,
razón por la cual, no suspender dicho término de caducidad materializa
igualmente una afectación de los derechos de las víctimas, así como del derecho
fundamental de acceso a la administración de justicia. En razón de lo anterior,
se declarará la inexequibilidad de la expresión “y caducidad”, prevista en el parágrafo de su
artículo 1º del decreto legislativo objeto de control.
67.
En lo que concierne al
juicio de incompatibilidad, la Corte Constitucional advirtió que las
medidas contenidas en el Decreto Legislativo 564 de 2020 suspenden cuatro
grupos de medidas de naturaleza legal y dicha suspensión se encuentra motivada:
las (i) relativas a los términos de prescripción previstas en normas legales de
cualquier rama del derecho; (ii) aquellas que aluden a los términos de
caducidad en las acciones; (iii) las relativas al desistimiento tácito
(artículos 315 del CGP y 178 del CPACA); y (iv) las de duración del proceso
(artículo 121 del CGP).
68.
Frente al juicio
de necesidad, la Corte encontró que el Presidente no incurrió en un error
manifiesto de apreciación de los hechos ni de los instrumentos jurídicos a su
disposición, toda vez que las medidas del decreto son necesarias para evitar
que los efectos negativos de la pandemia se extiendan al servicio judicial y al
arbitraje y para evitar que la situación de emergencia conduzca a la negación
del derecho al acceso a la administración de justicia de quienes, por razones
de confinamiento, no pueden acudir a una sede judicial o a solicitar la
convocatoria de un tribunal arbitral. En este orden de ideas, concluyó que la
previsión relativa a los términos inferiores a 30 días y que permite el conteo
del término de un mes posterior al levantamiento de la suspensión de términos, obedece
a la necesidad de evitar las afluencias masivas de los usuarios a las sedes
judiciales, una vez se levante la suspensión de términos. Encontró la Corte que
en el ordenamiento jurídico no existe un instrumento legal que, en
consideración a circunstancias de salud pública y su evolución, permita la
suspensión de los términos procesales y que lo relativo a dichos términos tiene
reserva legal. Finalmente, se concluyó que aunque el Decreto Legislativo 491 de
2020 ya preveía normas relativas a la suspensión de términos de prescripción y
caducidad, el Decreto Legislativo 564 de 2020 adopta medidas de alcance
diferente y que aclaran inquietudes jurídicas, que responden al requisito de
necesidad jurídica.
69.
Por otra parte, se
evidencia la proporcionalidad de las medidas respecto de la gravedad de
la crisis, por la consideración en conjunto de las circunstancias en que se
adoptaron las mismas, la finalidad que se busca satisfacer y los instrumentos
que se implementaron para responder a tales circunstancias y fines. Finalmente,
las normas del Decreto Legislativo 564 de 2020 no desconocen la prohibición
de no discriminación. Aclaró la Corte que la suspensión de términos ante
autoridades administrativas, en el ejercicio de funciones tanto administrativas,
como jurisdiccionales, es un asunto regulado en el Decreto Legislativo 491 de
2020, razón por la cual resulta razonable que el Decreto Legislativo 564 de
2020 adoptara medidas únicamente respecto de la Rama Judicial y del arbitraje.
III. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Corte
Constitucional de la República de Colombia, administrando justicia en nombre
del Pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
Declarar EXEQUIBLE el Decreto
Legislativo 564 de 2020, “Por el cual se adoptan medidas para las garantías
de los derechos de los usuarios del sistema de justicia, en el marco del Estado
de Emergencia Económica, Social y Ecológica”, salvo la expresión “y
caducidad”, prevista en el parágrafo de su artículo 1º, que se declara INEXEQUIBLE.
Notifíquese, comuníquese y cúmplase.
ALBERTO ROJAS RÍOS
Presidente
CARLOS BERNAL PULIDO
Magistrado
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] Clara María González Zabala.
[2] (i) Miguel Andrés Ibáñez Castañeda, miembro del Instituto
Colombiano de Derecho Procesal; así como Mauricio Pava Lugo y Juan David
Gutiérrez Palacio, Presidente y Vicepresidente, respectivamente, del Capítulo
Caldas del Instituto Colombiano de Derecho Procesal; (ii) Néstor Raúl Gutiérrez
Castillo actuando como ciudadano; (iii) Ramiro Bejarano Guzmán y Néstor Iván
Javier Osuna Patiño, profesores de la Facultad de Derecho de la Universidad
Externado de Colombia; (iv) Clara María González Zabala, Secretaria de la
Presidencia de la República; (v) Isabel Cristina Jaramillo Sierra, Laura Urueña
y otros, actuando como ciudadanos; (vi) Álvaro Namen Vargas, Presidente del
Consejo de Estado; (vii) Jorge Eliecer Manrique Villanueva y Francisco Ortiz
Cabrera, actuando, respectivamente, como Director del Departamento de Derecho
Laboral de la Universidad Externado de Colombia y Docente del mismo
departamento; (viii) José Alberto Gaitán Martínez y Gabriel Hernández
Villareal, actuando, respectivamente, en calidad de Decano de la Facultad de
Jurisprudencia de la Universidad del Rosario y como Director de la
Especialización de Derecho Procesal de la misma universidad; (ix) Diana
Alexandra Remolina Botía, Presidenta del Consejo Superior de la Judicatura; (x)
Andrea del Pilar Castellanos Ramírez, actuando como ciudadana; (xi) los seis
(6) Gobernadores del Pueblo Indígena yukpa, Jaime Luis Olivella Márquez,
Alfredo Peña Franco, Esneda Saavedra Restrepo, Emilio Ovalle Martínez, Alirio
Ovalle Reyes Yandrés Vence Villar, en calidad de ciudadanos; (xii) Eugenia
Barraquer Sourdis, actuando como relatora del equipo de profesores delegados
por el Departamento de Derecho Procesal de la Pontificia Universidad Javeriana,
(xiii) Integrantes del Semillero en Derecho Penitenciario de la Pontificia
Universidad Javeriana, en calidad de ciudadanos; (xiv) Jorge Kenneth Burbano,
Camila Alejandra Rozo Ladino y Javier Enrique Santander Díaz, en calidad de,
respectivamente, Director del Observatorio de Intervención Ciudadana de la
Facultad de Derecho de la Universidad Libre de Bogotá, Auxiliar de
Investigación e integrante del observatorio y Coordinador del observatorio de
la mencionada universidad.
[3] Este capítulo se ha apoyado
en las consideraciones contenidas entre otras,
en las sentencias C-136, C-145, C- 146, C-224, C-225 y C-226 de 2009, C-884, C-911 y C-912 de 2010; C-193, C-218, C-222, C-223 y C-241 de 2011; C-671 y C-701 de 2015; C-465 de 2017
y C-466 de 2017. Varios de los párrafos corresponden
a transcripciones literales de algunas de dichas sentencias.
[4] Corte Constitucional, sentencia C-466/17, citando a su vez
la sentencia C-216/11.
[5] El carácter reglado,
excepcional y limitado se refleja en varios requerimientos: (i) la Constitución
prevé específicas causales para decretar los estados de excepción; (ii) la
regulación de los estados de conmoción interior y de emergencia económica, social
y ecológica, se funda en el principio de temporalidad (precisos términos para
su duración) y (iii) la Constitución dispone limitaciones materiales estrictas
para los estados de excepción, tales como que (a) los civiles no sean juzgados
por autoridades militares (art. 213 de la CP), (b) los derechos humanos no
puedan ser limitados (art. 93 de la CP) y (c) el derecho internacional
humanitario debe ser respetado (art. 214 de la CP).
[6] El control judicial está a
cargo de la Corte Constitucional respecto de los decretos legislativos, según
lo dispone el numeral 7 del artículo 241 de la Constitución Política, y del
Consejo de Estado, tal como lo dispone el numeral 8 del artículo 111 de la Ley
1437 de 2011, al prescribir que le corresponde a la Sala Plena de lo Contencioso
Administrativo del Consejo de Estado “[e]jercer el control inmediato de
legalidad de los actos de carácter general dictados por autoridades nacionales
con fundamento y durante los estados de excepción”.
[7] Corte Constitucional, sentencia C-216/99.
[8] La Corte ha aclarado que el
estado de excepción previsto en el artículo 215 puede tener diferentes
modalidades, dependiendo de los hechos que motiven su declaratoria. Así, se
procederá a declarar la emergencia económica, cuando los hechos que dan lugar a
la declaración se encuentren relacionados con la perturbación del orden
económico; social, cuando la crisis que origina la declaración se encuentre
relacionada con el orden social; y ecológica, cuando sus efectos se proyecten
en este último ámbito. En consecuencia, también se podrán combinar las
modalidades anteriores cuando la crisis que motiva la declaratoria amenace con
perturbar estos tres órdenes de forma simultánea, quedando, a juicio del
Presidente de la República, efectuar la correspondiente valoración y plasmarla
así en la declaración del estado de excepción.
[9] Decreto 333 de 1992.
[10] Decreto 680 de 1992.
[11] Decreto 1178 de 1994,
Decreto 195 de 1999, Decreto 4580 de 2010 y Decreto 601 de 2017.
[12] Decreto 80 de 1997.
[13] Decreto 2330 de 1998.
[14] Decreto 4333 de 2008 y 4704
de 2008.
[15] Decreto 4975 de 2009.
[16]  Decretos 2963 de 2010 y
1170 de 2011.
[17]  Este capítulo  se ha apoyado en las
consideraciones contenidas entre otras, en las sentencias C-465, C-466 y C-467 de 2017. Varios de los
párrafos corresponden a transcripciones literales de dichas sentencias.
[18] Sobre el juicio de finalidad se ha
pronunciado la Corte Constitucional en las sentencias C-146, C-172, C-224,
C-225 y C-226 de 2009; C-218, C-223, C-224, C-225, C-227, C-240 y C-241 de
2011; C-672/15, C-409, C-434, C-437, C-465, C-466 y C-467/17.
[19] Ley 137 de 1994. Art. 10. “Finalidad. Cada una de las
medidas adoptadas en los decretos legislativos deberá estar directa y
específicamente encaminada a conjurar las causas de la perturbación y a impedir
la extensión de sus efectos”.
[20] La Corte Constitucional en la sentencia C-724/15 señaló “Las
medidas adoptadas por el Gobierno al amparo de la declaratoria de emergencia
económica, social y ecológica (i) deben estar destinadas exclusivamente a
conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus efectos; y (ii) deberán
referirse a asuntos que tengan relación directa y específica con el estado de
emergencia”. En el mismo sentido, en la sentencia C-700/15 dispuso que el
juicio de finalidad “(...) es una exigencia constitucional de que todas las
medidas adoptadas estén dirigidas a solucionar los problemas que dieron origen
a la declaratoria de los estados de excepción. En otras palabras, es necesario
que el articulado cumpla con una finalidad específica y cierta”.
[21] Al respecto, es posible consultar las sentencias C-145,
C-172, C-224 y C-225/09; C-884, C-911 y C-912/10; C-193, C-218, C-222, C-223,
C-224, C-225, C-227, C-240, C-241, C-242/11; C-672/15; C-409, C-434, C-437, C-
465, C-466, C-467, C-468 y C-517/17.
[22] Ley 137 de 1994. Art. 47. “Facultades. En virtud de la
declaración del Estado de Emergencia, el Gobierno podrá dictar decretos con
fuerza de ley, destinados exclusivamente a conjurar la crisis y a impedir la
extensión de sus efectos. Los decretos deberán referirse a materias que tengan
relación directa y específica con dicho Estado”.
[23] En este sentido, la sentencia C-409 /17 precisó que “La
conexidad interna refiere a que las medidas adoptadas estén intrínsecamente
vinculadas con las consideraciones expresadas por el Gobierno Nacional para
motivar el decreto de desarrollo correspondiente”. En este sentido, ver,
también, la sentencia C-434/17.
[24] La sentencia C-724/15 dispuso que “La conexidad en el
control de constitucionalidad de los Decretos legislativos dictados con base en
la declaratoria del estado de emergencia social, económica y ecológica, se
dirige entonces a verificar determinadas condiciones particulares, relacionadas
con la vinculación de los objetivos del Decreto con los motivos que dieron
lugar a la declaratoria de emergencia, y con los hechos que la ocasionaron”.
En este sentido, ver, también, la sentencia C-701/15.
[25] Sobre este tema es posible consultar las providencias
C-225/09; C-223, C-224, C-227, C-241/11; C-409, C-434, C-466 y C-467/17.
[26] Corte Constitucional, sentencia C-466/17. En dicha providencia
se reiteran las consideraciones de las sentencias C-722/15 y C-194/11.
[27] Ver sentencias C-224 y C-225/09; C-224, C-227, C-241/11;
C-409 de 2017, C-434, C-466 y C-467/17.
[28] Corte Constitucional, sentencia C-466/17, en la cual se
reiteran las consideraciones de las sentencias C-723 y C-742/15.
[29] Artículo 7º de la Ley 137 de 1994: “Vigencia del Estado
de Derecho. En ningún caso se podrá afectar el núcleo esencial de los derechos
fundamentales. El Estado de Excepción es un régimen de legalidad y por lo tanto
no se podrán cometer arbitrariedades so pretexto de su declaración. Cuando un
derecho o una libertad fundamentales puedan ser restringidos o su ejercicio
reglamentado mediante decretos legislativos de Estados de Excepción, estos no
podrán afectar el núcleo esencial de tales derechos y libertades”.
[30] Corte Constitucional, Sentencia C-149/03, reiterada, entre
otras, en las sentencias C-224/09, C-241/11 y C-467/17.
[31] El juicio de intangibilidad ha sido desarrollado por este
tribunal en las sentencias C-136, C-145, C-224, C-225/09; C-884, C-911,
C-912/10; C-219, C-224, C-226, C-227, C-240, C-241/11; C-409, C-434, C-466 y
C-467/17.
[32] Ver sentencias C-224,
C-225/09; C-224, C-227, C-241/11; C-409, C-434, C-466 y C-467/17.
[33] Esta corporación se ha
referido a la necesidad de motivar las incompatibilidades en las sentencias
C-136 y C-146, C-225/09; C-218, C-223, C-224, C-225, C-22/11; C-671, C-672/15;
C-409, C-434, C-437, C-466 y C-467/17.
[34] El artículo 12 de la LEEE dispone que “Los decretos
legislativos que suspendan leyes deberán expresar las razones por las cuales
son incompatibles con el correspondiente Estado de Excepción”.
[35] Al respecto se ha referido
este tribunal en las sentencias C-146, C-172, C-224, C-225 y C-226/09; C-884,
C-911, C-912/10; C-193, C-218, C-224, C-225, C-226, C-227, C-240, C-241/11;
C-671, C-672/15; C-409, C-434, C-437, C-465, C-466 y C- 467/17.
[36] El artículo 11 de la LEEE
dispone que “Los decretos legislativos deberán expresar claramente las
razones por las cuales cada una de las medidas adoptadas es necesaria para
alcanzar los fines que dieron lugar a la declaratoria del estado de excepción
correspondiente”.
[37] Sobre el juicio de
proporcionalidad es posible consultar las sentencias C-136, C-145, C-146, C-172,
C-224, C-225, C-226/09; C-884, C-911, C-912/10; C-193, C-218, C-219, C-222,
C-223, C-224, C-225, C-226, C-227, C-240, C-241/11; C-671/15; C-409, C-434,
C-437, C-466 y C-467/17.
[38] El artículo 13 de la LEEE dispone que “Las medidas
expedidas durante los Estados de Excepción deberán guardar proporcionalidad con
la gravedad de los hechos que buscan conjurar. La limitación en el ejercicio de
los derechos y libertades sólo será admisible en el grado estrictamente
necesario, para buscar el retorno a la normalidad”.
[39] Al respecto se pueden
consultar las sentencias C-136, C-146, C-224, C-225/09; C-224, C-227, C-241/11;
C-671, C-672/15; C-409, C-434, C-437, C-466 y C-467/17.
[40] Artículo 14. No discriminación. “Las medidas adoptadas
con ocasión de los Estados de Excepción, no pueden entrañar discriminación
alguna, fundada en razones de raza, lengua, religión, origen nacional o
familiar, opinión política o filosófica (…)”.
[41] Sobre el particular, cabe resaltar que dicho listado de
categorías sospechosas no es taxativo, pues de conformidad con el artículo 26
del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos “la ley prohibirá
toda discriminación”.
[42] En este sentido, en la sentencia C-156/11, esta Sala
explicó que el juicio de no discriminación pretende hacer efectivo “el
principio de igualdad ante la ley del artículo 13 de la Constitución Política,
en el sentido de establecer que todas las personas recibirán el mismo trato y
no se harán distinciones basadas en criterios de raza, lengua, religión, origen
familiar, creencias políticas o filosóficas”.
[1] Así: el Acuerdo PCSJA2011517, del 15 de marzo de 2020, suspendió
los términos judiciales en todo el país a partir del 16 y hasta el 20 de marzo
de 2020, excepto en los despachos judiciales que cumplen la función de control
de garantías y los despachos penales de conocimiento que tengan programadas
audiencias con persona privada de la libertad, las cuales se podrán realizar
virtualmente. Puso de presente que el Acuerdo PCSJA20-11518, del 16 de marzo de
2020, prorrogó la suspensión de términos hasta el 20 de marzo y allí se precisó
que las audiencias programadas en los juzgados de conocimiento con persona
privada de la libertad se realizarán sólo si se pueden llevar a cabo por medios
virtuales. Igualmente, en relación con los juzgados de control de garantías, se
dispuso que se realizarán las diligencias con persona privada de la libertad.
Añadió́ que los jueces de ejecución de penas atenderán sólo solicitudes de
libertad por pena cumplida, con o sin redención de pena, libertad condicional,
prisión domiciliaria y formalización de la reclusión. Igualmente, indicó que el
Acuerdo PCSJA2011521, del 19 de marzo de 2020, prorrogó la suspensión de
términos hasta el 3 de abril del año 2020 y determinó que “Los
juzgados con función de control de garantías seguirán realizando las audiencias
concentradas de legalización de captura, formulación de imputación, solicitudes
de medidas de aseguramiento, así́ como las prórrogas de medida de
aseguramiento y las peticiones de control de legalidad”. Resaltó que con
fundamento en el Decreto 417 de 17 de marzo de 2020, y teniendo en cuenta la
vacancia judicial en la Rama Judicial durante la Semana Santa, mediante Acuerdo
PCSJA2011526, del 22 de marzo de 2020, se prorrogó la suspensión de términos
judiciales en el territorio nacional hasta el 12 de abril de 2020 y allí se
dispuso “2. Con relación a la función de control de garantías se atenderán
los siguientes asuntos: a. Audiencias concentradas de legalización de captura,
formulación de imputación y solicitudes de medidas de aseguramiento de
detención. b. Prórroga, sustitución y revocatoria de medida de aseguramiento
cuya solicitud sea con persona privada de la libertad, siempre que las
audiencias se puedan adelantar mediante trabajo en casa de manera virtual. c.
Libertad por vencimiento de términos, siempre que las audiencias se puedan
adelantar mediante trabajo en casa de manera virtual. d. Control de legalidad
posterior, siempre que las audiencias se puedan adelantar mediante trabajo en casa
de manera virtual. 3. Los jueces de ejecución de penas y medidas de seguridad
atenderán las libertades por pena cumplida, con o sin redención de pena,
libertad condicional, prisión domiciliaria y formalización de la reclusión,
mediante trabajo en casa de manera virtual. 4. La función de conocimiento en
materia penal atenderá́ las audiencias programadas con persona privada de
la libertad, siempre que las audiencias se puedan adelantar mediante trabajo en
casa de manera virtual”.  Así mismo, refirió que mediante el Acuerdo
PCSJA20-11532, del 11 de abril de 2020, se prorrogó la suspensión de
términos judiciales hasta el 26 de abril de 2020 pero se previó que “4. Con
relación a la función de control de garantías se atenderán los siguientes
asuntos: // a. Audiencias concentradas de legalización de captura, formulación
de imputación y solicitudes de medidas de aseguramiento de detención. // b.
Prórroga, sustitución y revocatoria de medida de aseguramiento cuya solicitud
sea con persona privada de la libertad, siempre que las audiencias se puedan
adelantar mediante trabajo en casa de manera virtual. // c. Libertad por
vencimiento de términos, siempre que las audiencias se puedan adelantar
mediante trabajo en casa de manera virtual. // d. Control de legalidad posterior,
siempre que las audiencias se puedan adelantar mediante trabajo en casa de
manera virtual. // 5. Los jueces de ejecución de penas y medidas de seguridad
atenderán las libertades por pena cumplida, con o sin redención de pena,
libertad condicional, prisión domiciliaria y formalización de la reclusión,
mediante trabajo en casa de manera virtual. // 6. La función de conocimiento en
materia penal atenderá́ las audiencias programadas con persona privada de
la libertad, siempre que las audiencias se puedan adelantar mediante trabajo en
casa de manera virtual. //La Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de
Justicia además continuará atendiendo los trámites que impliquen la
libertad inmediata de los procesados en asuntos de casación, extradición, impugnación
especial, revisión, definición de competencia, segunda instancia y casos
próximos a prescribir, privilegiando el uso de medios electrónicos. // La Sala
Especial de Instrucción de la Corte Suprema de Justicia continuará
atendiendo las actuaciones, audiencias y sesiones en las investigaciones en
curso, privilegiando el uso de los medios electrónicos”. Y en el mismo
acuerdo se dispuso “1. Con relación a la función de control de 'garantías se
atenderán de manera virtual las solicitudes de orden de captura. (…) 4.
La función de conocimiento en materia penal atenderá́ virtualmente el
trámite de solicitudes de libertad de su competencia”. En razón de todo lo
anterior, concluye el decreto legislativo bajo control que, “como quiera que
por mandato Constitucional el Gobierno nacional no puede suprimir, ni modificar
los organismos ni las funciones básicas de acusación y juzgamiento, la
suspensión de los términos de prescripción y caducidad que dispone este decreto
no es aplicable en materia penal”.
[2]  “El acceso a la justicia es un derecho fundamental previsto
en el artículo 229 de la Constitución Política y que se fundamenta en la
cláusula de Estado Social de Derecho, en el que la resolución de los litigios y
controversias que surgen de la vida en sociedad debe encontrar vías
institucionalizadas que contribuyan a realizar el sometimiento de las
actuaciones públicas y privadas al ordenamiento jurídico, el valor de la
justicia material, la efectividad de los derechos constitucionales, así como
los valores y fines constitucionales de paz y convivencia pacífica”:
sentencia C-283/17.
[3] “El derecho a acceder a la justicia no cumple su finalidad con
la sola consagración formal de recursos y procedimientos, sino que requiere que
éstos resulten realmente idóneos y eficaces”: sentencia C-1195/01.
[4] “La seguridad jurídica es un principio
que atraviesa la estructura del Estado de Derecho y abarca varias dimensiones.
En términos generales supone una garantía de certeza. Esta garantía acompaña
otros principios y derechos en el ordenamiento”:
sentencia C-250/12.
[5]“(…) un Acuerdo es el acto administrativo mediante el cual la
Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura, como autoridad
colegiada, adopta sus decisiones y que, aun cuando el reglamento interno señale
que el presidente de dicha corporación es quien lo suscribe, éste en esencia
contiene la manifestación de voluntad de la referida Sala Administrativa”:
Consejo de Estado, Secc. 1, sentencia del 9 de agosto de 2019, rad. 2137602,
exp. 11001-03-24-000-2009-00207-00, Daniela González Manascero contra el
Acuerdo PSAA08-5111 del 17 de septiembre de 2008, proferido por la Sala
Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura. En dicha sentencia se
declaró la nulidad del acuerdo.
[6] Consejo de Estado, Secc. 2, Sub. B, Auto del 20 de febrero de
2020, Miguel Augusto Medina Ramírez contra Acuerdos PCSJA17-10635, del 31 de
enero de 2017 y PCSJA18-10883, del 31 de enero de 2018, rad. 2586-18, exp.
11001-03-25-000-2018-00614-00.
[7] En varios autos, el Consejo de Estado ha decidido no asumir el
conocimiento oficioso de estos acuerdos del CSJ, en el control inmediato de
legalidad, al considerar que los acuerdos de suspensión de términos adoptados
por el CSJ no son adoptados para desarrollar decretos legislativos, sino en ejercicio
de funciones administrativas ordinarias. Sin embargo, también ha tomado la
decisión contraria respecto de otros acuerdos en el mismo contexto. Así,
mediante el Auto del 18 de junio de 2020, la Sala Plena del Consejo de Estado
no asumió el conocimiento del Acuerdo PCSJA20-11517, del 15 de marzo de 2020
(rad. 2150832, exp. 11001-03-15-000-2020-01924-00). Sin embargo, a través del
Auto del 19 de mayo de 2020, la Sala Plena del Consejo de Estado asumió el
conocimiento del Acuerdo PCSJA20-11526 del 22 de marzo de 2020, con el fin de
desarrollar el control inmediato de legalidad (rad. 2150456, exp.
11001-03-15-000-2020-01928-00). Posteriormente, en el Auto del 22 de mayo de
2020, la Sala Plena concluyó que “no se configura el requisito consistente
en que el Acuerdo PCSJA20-11528 de 22 de marzo de 2020 sea la expresión de una
facultad administrativa para desarrollar actos dictados al amparo de la
facultad excepcional ejercida por el Presidente de la República, en el marco
del estado de emergencia, toda vez que el fundamento de las medidas de
suspensión adoptadas en el Acuerdo bajo revisión son desarrollo de sus
facultades constitucionales y legales ordinarias, “en especial las conferidas
por los artículos 85 y 98 de la Ley 270 de 1996, de conformidad con lo aprobado
en la sesión del 22 de marzo de 2020””: rad. 2150364, exp.
11001-03-15-000-2020-01930-00. En el mismo sentido, en el Auto del 25 de mayo
de 2020, adoptado por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, se
consideró que “El acto administrativo contenido en el Acuerdo PCSJA20-11519
de 16 de marzo de 2020, no puede ser objeto de control inmediato de legalidad,
ya que su contenido formal y material no fue expedido al amparo de un decreto
legislativo y, por consiguiente, no desarrolla ni reglamenta ninguna
disposición excepcional que ha venido emitiendo el gobierno nacional en
desarrollo del estado de emergencia económica, social y ecológica para conjurar
la grave situación en relación a la pandemia del covid -19”: rad. 2150394,
exp. 11001-03-15-000-2020-01926-00.
[8] “La sentencia que decide el medio de control inmediato de
legalidad tiene el carácter de cosa juzgada relativa, porque dado su carácter
oficioso, no implica el análisis de todos los posibles motivos de contradicción
de la medida de carácter general con las normas que le son superiores y, por
ello, en el futuro puede ser demandada por cualquier persona en ejercicio de
los medios ordinarios como la nulidad simple, con la salvedad de que los
reproches deben versar sobre cuestiones distintas a las que se analizaron en el
control inmediato”: Consejo de Estado, Sala Especial de Decisión n. 19,
Auto O-355-2020 del 7 de mayo de 2020, que asume el control inmediato de
legalidad de la Directiva Transitoria n.° 005/PCTMAR-VPEXE-VPT&O-2020 del 8
de abril de 2020, proferida por la Corporación de Ciencia y Tecnología para el
Desarrollo de la Industria Naval, Marítima y Fluvial, «por medio de la cual se
establecen y adoptan medidas preventivas sanitarias con ocasión al estado de
emergencia económica, social y ecológica decretada por el Gobierno nacional con
ocasión a la pandemia Covid-19».
[9] El Consejo Seccional de la Judicatura de Cundinamarca desarrolló
dicho acuerdo y precisó las medidas de bioseguridad en el Acuerdo CSJCUA20-55,
del 11 de junio de 2020.
[10] “Este principio, entonces, constituye una presunción de hecho
que admite prueba en contrario, de forma que no es absoluto y admite
limitaciones pues al aplicarse en un asunto específico debe ponderarse con
otros mandatos superiores como la seguridad jurídica, el interés general o los
derechos de los terceros”: sentencia C-235/19.
[11] El principio de confianza legítima “pretende proteger al
administrado y al ciudadano frente a cambios bruscos e intempestivos efectuados
por las autoridades. Se trata entonces de situaciones en las cuales el
administrado no tiene realmente un derecho adquirido, pues su posición jurídica
es modificable por las autoridades. Sin embargo, si la persona tiene razones
objetivas para confiar en la durabilidad de la regulación, y el cambio súbito
de la misma altera de manera sensible su situación, entonces el principio de la
confianza legítima la protege”: sentencia C-478/98.
[12] De acuerdo con la sentencia C-235/19, las condiciones para que se
pueda configurar la confianza legítima respecto de beneficios tributarios
previstos en la ley son que “(i) La norma anterior ha estado vigente por un
muy largo periodo; (ii) no ha estado sujeta a modificaciones ni hay propuestas
sólidas de reforma; (iii) su existencia es obligatoria, es decir, no es discrecional
para las autoridades responsables de suprimir el beneficio; y (iv) ha generado
efectos previsibles significativos, es decir, ha conducido a que los
particulares acomoden de buena fe sus comportamientos a lo que ella prescribe”.
“Además, como se señaló en la Sentencia C-007 de 2002 y se reiteró
recientemente en la Sentencia C-119 de 2018, en tratándose de beneficios
tributarios, el mismo debe tener un elemento de certidumbre vinculado con un
período fijo de duración, pues su inexistencia no permite generar la confianza
en la estabilidad de una regulación, al entender que las normas tributarias no
son estáticas, ni intemporales, ni irreformables (…) el principio de
confianza legítima no implica que el legislador tenga prohibido reformar o
cambiar las leyes tributarias que conceden exenciones y similares, su propósito
es el de excluir las modificaciones de las reglas de juego que pueden llegar al
extremo de establecer un tratamiento arbitrario, que se desampare a las
personas que adecuaron su comportamiento al marco jurídico vigente, mediante
actos de ejecución motivados por un estímulo específico. La confianza legítima
surge entonces como un medio a través del cual se concilia la tensión que surge
entre, por un lado, el interés general que acompaña la imposición de tributos
y, por el otro, las expectativas legítimas de los contribuyentes que se fundan
en razones objetivas. De sostener lo contrario, con el fin de mantener en el
tiempo cualquier de tipo de interés tributario, conduciría a un actuar contrario
a la Constitución, pues se vaciaría de contenido las cláusulas que le confieren
al órgano legislativo una amplia potestad para regular la política fiscal,
petrificando el ordenamiento jurídico, en desmedro del bienestar colectivo”:
sentencia C-304/19.
[13] “El derecho a acceder a la justicia implica, para ser real y
efectivo, al menos tres obligaciones, a saber: (i) la obligación de no hacer
del Estado (deber de respeto del derecho), en el sentido de abstenerse de
adoptar medidas que tengan por resultado impedir o dificultar el acceso a la
justicia o su realización y de evitar tomar medidas discriminatorias respecto
de este acceso; (ii) la obligación de hacer del Estado (deber de protección del
derecho), en el sentido de adoptar medidas para impedir que terceros
interfieran u obstaculicen el acceso a la administración de justicia del
titular del derecho; y (iii) la obligación de hacer del Estado (deber de
realización del derecho), en el sentido de facilitar las condiciones para el
disfrute del derecho y hacer efectivo su goce”: sentencia C-367/14.
[14] La irretroactividad que la Constitución impone en materia
tributaria implica que “los efectos producidos por la ley tributaria en el
pasado debe respetarlos la ley nueva, es decir, que las situaciones jurídicas
consolidadas no pueden ser desconocidas por la ley derogatoria, porque la
conducta del contribuyente se adecuó a lo previsto en la norma vigente para el
periodo fiscal respectivo y de acuerdo con las exigencias allí impuestas”:
sentencia C-393/96.
[15] La prescripción de la acción penal “es una institución de
orden público, en virtud de la cual el Estado cesa su potestad punitiva -ius
puniendi- por el cumplimiento del término señalado en la respectiva ley. Dicho
fenómeno ocurre cuando los operadores jurídicos dejan vencer el plazo señalado
por el legislador para el ejercicio de la acción penal sin haber adelantado las
gestiones necesarias tendientes a determinar la responsabilidad del infractor
de la ley penal, lo cual a la postre implica que la autoridad judicial
competente pierde la potestad de seguir una investigación en contra del
ciudadano beneficiado con la prescripción”: sentencia C-416/02.  Ello se
funda en que “ni el sindicado tiene el deber constitucional de esperar
indefinidamente que el Estado califique el sumario o profiera una sentencia
condenatoria, ni la sociedad puede esperar por siempre el señalamiento de los
autores o de los inocentes de los delitos que crean zozobra en la comunidad”:
sentencia C-176/94.
[16] Sobre el particular, la Corte Constitucional señaló en la
sentencia C-409/09 que: “Tanto los
contornos, características y contenidos que puede revestir el derecho de
reparación integral, como las formas procedimentales que deben seguirse
para hacerlo efectivo son del fuero del Legislador y su poder de libre
configuración sólo está restringido, cuando resulte evidente que la
ordenación legal del derecho y/o del rito procesal con que se garantiza su
eficacia o protección, han sido dispuestos con desconocimiento de la
Constitución. Es decir, cuando la disposición legislativa contenga una
ordenación jurídica que disminuya ostensiblemente el objetivo del sistema penal
acusatorio y de justicia restaurativa, al regular dentro de él la reparación
integral de la víctima”, (negrillas no
originales), es decir, cuando el incidente se convierte en una medida nugatoria
del derecho de la víctima a la reparación.
[17] Sentencia C-344/17, que declaró
exequible la expresión daños “materiales y morales”, “en el entendido
de que las categorías de perjuicios allí indicadas son meramente indicativas y
no excluyen la reparación integral de todos los perjuicios tanto materiales,
como inmateriales, que hayan sido causados a las víctimas como consecuencia del
delito y resulten debidamente probados”.
[18] La constitucionalidad de la diferencia de términos de
prescripción, cuando el asunto se tramita en el proceso penal o a través de un
proceso de responsabilidad civil, fue declarada exequible a la luz del
principio de igualdad, en la sentencia C-570/03, luego de considerar que “la
constitución de parte civil en el proceso penal no es obligatoria, sino que los
afectados por el ilícito pueden optar por acudir al proceso penal o reclamar la
indemnización en el proceso civil respectivo. El carácter opcional de esta vía
procesal le indica a la Corte que el reproche de irrazonabilidad de la medida
parte de una apreciación parcial de la normatividad y que la calificación de
“inequitatividad” que se le endilga podría aplicarse, aunque sólo en
apariencia, a una de sus dos alternativas”.
[19] Artículo 8. Excepciones a la suspensión de términos en materia
civil. Se exceptúan de la suspensión de términos prevista en el
artículo 2 del presente Acuerdo las siguientes actuaciones en materia
civil, las cuales se adelantarán de manera virtual:
8.1.
En primera y única instancia, la emisión de sentencias anticipadas, y las
que deban proferirse por escrito, si ya está anunciado el sentido del
fallo.
8.2.
El trámite y decisión de los recursos de apelación y
queja interpuestos contra sentencias y autos, así como los recursos de
súplica.
8.3.
El trámite y resolución de los recursos de apelación
interpuestos contra autos y sentencias proferidas por autoridades
administrativas que ejercen funciones jurisdiccionales.
8.4.
El levantamiento de medidas cautelares sujetas a registro.
8.5.
La liquidación de créditos.
8.6.
La terminación de procesos de ejecución por pago total de la
obligación.
8.7.
El pago de títulos en procesos terminados.
8.8.
En los procesos ejecutivos en trámite, el auto al que se refiere el
inciso 2 del artículo 440 del Código General del Proceso.
8.9.
El proceso de restitución de tierras consagrado en la Ley 1448 de 2011 y
en los decretos 4633, 4634 y 4635 de 2011, con excepción de las inspecciones
judiciales y diligencias de entrega material de bienes. Todas aquellas
actuaciones o diligencias judiciales del proceso de restitución de tierras que
no se puedan hacerse de forma virtual o que requieran el desplazamiento del
personal para su realización seguirán suspendidas.
[20] Sobre el particular, dicha circular señala: “ATENCIÓN AL
PÚBLICO. El personal que labore la entidad y que tenga bajo su responsabilidad
directa la atención al público deberá: 1.     Procurar una distancia mínima de
dos metros para la atención directa al público. 2.       Todo funcionario que
tenga contacto directo con usuarios deberá usar tapabocas permanente. Además
deberá efectuar lavado de manos o uso de gel antibacterial, antes y después de
la atención de cada usuario, por lo menos durante 20 segundos. (…)”.
[21] “Ciertamente, en virtud de la cláusula general de competencia
consagrada en el numeral 2° del artículo 150 Superior, la regulación de los
procedimientos judiciales, su acceso, etapas, características, formas, plazos y
términos es atribución exclusiva del legislador, el cual, atendiendo a las
circunstancias socio-políticas del país y a los requerimientos de justicia,
goza para tales efectos de un amplio margen de configuración”: Corte
Constitucional, sentencia C-426/02.
[22] “El acceso a la administración de justicia es un derecho de
configuración legal, sometido a las consideraciones del legislador en torno a
su regulación y ejecución material”: sentencia C-279/13.
[23] Sentencia C-416/94.
[24] Mediante sentencia SU-498 de 2016, la Sala
Plena aclaró que “el diseño de los
procedimientos es una competencia exclusiva del Legislador, en cuyo ejercicio
impone deberes específicos de conducta a las partes en el marco de los trámites
judiciales y asigna consecuencias ante la inobservancia de esos deberes”.
[25] “DURACIÓN DEL PROCESO. Salvo interrupción o suspensión del
proceso por causa legal, no podrá transcurrir un lapso superior a un (1)
año para dictar sentencia de primera o única instancia, contado a partir de la
notificación del auto admisorio de la demanda o mandamiento ejecutivo a la
parte demandada o ejecutada” (negrillas no originales): artículo 121 del
CGP.
[26] Sentencia C-283/17 que declaró inexequible  el numeral 6 del
artículo 161 del CPACA, relativo al requisito de procedibilidad en materia
electoral, al constar que “las dificultades operativas para el cumplimiento
de este requisito de procedibilidad, en razón de su configuración procesal
práctica, se erigen en un obstáculo inconstitucional para el acceso a la
justicia”, lo que desconocía  el derecho político a ejercer acciones en
defensa de la Constitución o la ley, previsto en el numeral 6 del artículo 40
de la Constitución, así como el derecho fundamental de acceso a la justicia,
previsto en el artículo 229 de la Constitución y por desconocer la reserva de
ley estatutaria prevista en el literal c del artículo 152 de la Constitución
Política, relativa a las funciones electorales.
[27] En respuesta a la pregunta de cuál sería la necesidad del Decreto
564 de 2020, a pesar de que ya se había previamente expedido el Decreto 491 de
2020, el Gobierno Nacional indicó que la medida adoptada en el Decreto
Legislativo 564 de 2020 tuvo como propósito unificar la disposición establecida
en el artículo 10 del Decreto Legislativo 491 de 2020, según la cual, “durante
la vigencia de la emergencia sanitaria no correrían términos de prescripción y
caducidad de las acciones judiciales” de conformidad con los acuerdos del
Consejo Superior de la Judicatura que suspenden términos judiciales, pues la
suspensión de términos no solo implicaba que no pueden adelantarse procesos en
curso, sino que no pueden presentarse nuevas demandas.
[28] “DEL PRINCIPIO DE LEGALIDAD EN LOS TRÁMITES
JUDICIALES Y ADMINISTRATIVOS. La facultad de la Sala
Administrativa para regular los trámites judiciales y administrativos que se
adelanten en los despachos judiciales, en ningún caso comprenderá la regulación
del ejercicio de las acciones judiciales ni de las etapas del proceso que
conforme a los principios de legalidad y del debido proceso corresponden
exclusivamente al legislador”: artículo 93 de la Ley 270 de 1996.
[29] Sentencia C-654/15.
[30] “Esta potestad, en los términos de la jurisprudencia de la
Corte, está limitada al desarrollo de asuntos relacionados con la regulación de
los trámites judiciales y administrativos que se adelanten en los despachos
judiciales”: sentencia C-654/15.
[31] “(…) al prohibir al juez el reconocimiento oficioso de la
prescripción, a diferencia de lo previsto en el artículo 180 de la Ley 1437 de
2011, Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso
Administrativo, los artículos 282 de la Ley 1564 de 2012, Código General
del Proceso y 2513 del Código Civil no vulneran el principio
constitucional de igualdad, ya que a pesar de que se evidencia un trato diferente
respecto de los justiciables, usuarios del servicio público de administración
de justicia, dicha diferencia resulta razonable, ya que las normas demandadas
persiguen la finalidad constitucionalmente legítima de amparar la autonomía de
la voluntad y el medio utilizado es idóneo para alcanzar dicho fin, mientras
que la norma del CPACA persigue el fin de interés general, de amparar el
patrimonio público en los procesos que se adelanten ante la Jurisdicción de lo
Contencioso Administrativo, sin comprometer, no obstante, su imparcialidad en
la decisión del asunto”: sentencia C-091/18, que declaró exequibles, por el
cargo de vulneración del artículo 13 de la Constitución Política, los apartes
demandados de los artículos 282 de la Ley 1564 de 2012, Código General del
Proceso y 2513 del Código Civil.