C-270-98
Sentencia C-270/98
Sentencia
C-270/98
IDEMA-Naturaleza jurídica/IDEMA-Supresión
y liquidación
El IDEMA tenía
hasta el momento de su supresión naturaleza jurídica de empresa Industrial y
Comercial del Estado, vinculada al Ministerio de Agricultura y Desarrollo
Rural. En tal condición, el Instituto no podía ser catalogado como un órgano,
dependencia o entidad con autonomía constitucional. Las empresas industriales o
comerciales del Estado, sin duda, no participan de este concepto de autonomía,
por varias razones: En primer lugar, si, como tan claramente lo expresa la
norma transcrita,  es materia de ley la creación de las referidas empresas,
resulta obvio que no gozan de una autonomía referida a su existencia jurídica,
que tenga rango constitucional. En segundo lugar, en lo que tiene que ver con
un régimen de autonomía que comporte la posibilidad de  actuación independiente
respecto de cualquier otro órgano, también es claro que las empresas
comerciales e industriales del Estado, a pesar de gozar de personería jurídica,
autonomía administrativa y capital independiente, como entidades
descentralizadas que son, están sujetas al control de tutela por parte de aquel
órgano al cual se vinculan. Luego tampoco desde este punto de vista gozan de
una autonomía definida constitucionalmente, que las ubique como organismos
ajenos a la posibilidad de supresión, delegada al presidente de la República
mediante la Ley 344 de 1996.
IDEMA-Supresión
El objetivo que
persiguió el Gobierno correspondía al señalado por la Ley de facultades, cual
era, según su propio tenor, cumplir con "el propósito de racionalizar y
reducir el gasto público". La supresión de una entidad que por cambio del
modelo económico, había venido a ser manifiestamente obsoleta y financieramente
no viable, se ajusta plenamente a la finalidad de la delegación de competencias
hecha por el Congreso al Gobierno. La supresión del referido Organismo por la
normatividad demandada, no desconoce los parámetros del Plan Nacional de
Desarrollo y, por lo tanto, por este concepto no infringe la Constitución.
IDEMA-Supresión y liquidación/FACULTADES
EXTRAORDINARIAS-Posibilidad de suprimir y liquidar entidades
Las facultades
conferidas para suprimir, naturalmente comprendían las de liquidar. El verbo
rector de las facultades delegadas, que es, justamente, el verbo suprimir,  en
definición del  Diccionario de la Real Academia Española, significa "hacer
cesar",  "desaparecer", significados estos que, en el presente
caso,  llevados al terreno jurídico implican necesariamente el proceso
liquidatorio del patrimonio de una entidad. En una interpretación de la norma
de atribución de facultades, que mira al fin perseguido por ella, es claro para
la Corte, que el verbo rector de las atribuciones, esto es el verbo
"suprimir", naturalmente involucra las atribuciones de liquidar la
entidad suprimida, como mecanismo adecuado de optimización de los recursos
públicos.
Referencia:
Expediente D-1858
Demanda de
inconstitucionalidad  contra el Decreto 1675 de 1997.
Actor: José Rodrigo
Marín Cataño
Magistrado Ponente:
Dr. VLADIMIRO
NARANJO MESA
Santafé de Bogotá,
D.C., tres (3) de junio de mil novecientos noventa y ocho (1998)
I. ANTECEDENTES
El ciudadano José
Rodrigo Marín Cataño, en ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad
consagrada en los artículos 241 y 242 de la Constitución Política, demandó la
inexequibilidad del Decreto 1675 del 27 de junio de 1997, “por el cual se suprime
el Instituto de Mercadeo Agropecuario (IDEMA) y se ordena su liquidación”.
Admitida la demanda,
el despacho del magistrado ponente ordenó oficiar al Congreso de la República
para que remitiera a esta Corporación la información relacionada con el proceso
de supresión del Idema, de
acuerdo con los lineamientos establecidos en la Ley 344 de 1996. Posteriormente
se fijó en lista el negocio en la Secretaría General de la Corporación para
efectos de la intervención ciudadana y se dio traslado al procurador general de
la Nación, quien rindió el concepto de su competencia.
Una vez cumplidos
los trámites previstos en el artículo 242 de la Constitución y en el Decreto
2067 de 1991, procede la Corte a resolver sobre la demanda de la referencia.
II. TEXTO DE LA NORMA ACUSADA
El tenor literal del
Decreto 1675 de 1997 es el siguiente :
“DECRETO No. 1675
(27 de junio de 1997)
“Por el cual se suprime el Instituto de
mercadeo
Agropecuario “IDEMA” y se ordena su
liquidación
“EL PRESIDENTE DE LA REPUBLICA DE COLOMBIA
“en ejercicio de
las facultades extraordinarias otorgadas por el artículo 30 de la Ley 344 de
1996, consultada la opinión de la Comisión de Racionalización del Gasto y de
las Finanzas Públicas y previa asesoría del Honorable Congreso de la República,
“DECRETA
“CAPITULO 1
“SUPRESION Y LIQUIDACION
“ARTICULO 1º-
Supresión y Liquidación.  Suprímese el Instituto de Mercadeo Agropecuario, IDEMA, Empresa
Industrial y Comercial del Estado del Orden Nacional, vinculada al Ministerio
de Agricultura y Desarrollo Rural, reestructurada por el Decreto 2136 de 1992.
“En consecuencia,
a partir de la vigencia del presente Decreto, la Entidad entrará en proceso de
liquidación, el cual deberá concluir a más tardar el 31 de diciembre de 1997, y
utilizará para todos los efectos la denominación Instituto de Mercadeo
Agropecuario, IDEMA, en liquidación.
“La liquidación
se realizará conforme a las disposiciones del presente Decreto, a la
reglamentación que para el efecto establezca el Gobierno Nacional y a las
normas vigentes sobre la materia.
“ARTICULO 2º-
Liquidador.  El
Presidente de la República designará el Liquidador, quien deberá reunir las
mismas calidades exigidas para el Gerente General del Instituto, devengará su
remuneración y estará sujeto a las inhabilidades, incompatibilidades,
responsabilidades y demás disposiciones previstas para éste.
“El Liquidador
ejercerá las funciones asignadas al  Gerente General del Instituto, en cuanto
no sean incompatibles con la liquidación y las disposiciones del presente Decreto
y responderá por la infracción a las disposiciones legales aplicables, así
como  por la no liquidación de la Entidad dentro del plazo previsto en el
inciso 2º del artículo 1º del presente Decreto.
“PARAGRAFO:  Hasta tanto se posesione el Liquidador, el
Gerente General de la Entidad continuará desarrollando sus funciones, siempre y
cuando no sean incompatibles con lo consagrado en el presente Decreto.
“ARTICULO 3º-
Junta Liquidadora.  Para
el cumplimiento de sus funciones, el Liquidador será asistido por una Junta
Liquidadora que tendrá la misma composición de la Junta Directiva de la Entidad
en  Liquidación.  Así mismo, participará con voz y voto el Director del
Departamento Administrativo de la Función Pública o su delegado.
“Los miembros de
la Junta Liquidadora estarán sujetos a las inhabilidades, las
incompatibilidades y las responsabilidades previstas en la Ley para los
miembros de Juntas Directivas de entidades descentralizadas del orden nacional,
igualmente serán responsables cuando por efecto del incumplimiento de las
funciones a ella asignadas, el proceso de liquidación de la Entidad no se
desarrolle de manera oportuna.
“La Junta
Liquidadora ejercerá las funciones establecidas para la Junta Directiva de la
Entidad, en cuanto no sean incompatibles con la liquidación y con las normas de
este Decreto.
“ARTICULO 4º-
Prohibición para iniciar nuevas actividades.  Sin perjuicio de los programas y
actividades que requiera ejecutar durante el proceso de liquidación conforme lo
determine el Gobierno Nacional en el reglamento a que hace referencia el
artículo 1º del presente Decreto, el Instituto de Mercadeo Agropecuario, IDEMA,
en liquidación, no podrá iniciar nuevas actividades en desarrollo de su objeto
y conservará su capacidad jurídica, únicamente, para  expedir los actos y
celebrar los contratos necesarios para su liquidación.
“Así mismo, el
IDEMA, durante el proceso de liquidación, deberá atender los procesos
judiciales, con el objeto de garantizar la adecuada representación y defensa
de los intereses del Estado, para lo cual podrá realizar las contrataciones y
pagos que legalmente sean procedentes.
“ARTICULO 5º.-
Traspaso de funciones.  Las funciones que en materia de apoyo a la comercialización de productos
de origen agropecuario y pesquero, le asigna al IDEMA la Ley 101 de 1993, en su
Capítulo 7º, artículo 48 y 49, serán desarrolladas  por el Ministerio de
Agricultura y Desarrollo Rural.  Para el cumplimiento de estas funciones, el
Gobierno Nacional apropiará los recursos de presupuesto de inversión y los
asignará en la Gestión General de dicho Ministerio.
“PARAGRAFO
1º:  Para la
utilización de los recursos de inversión a que se refiere este artículo, los
de  la vigencia de 1997 que se encuentran apropiados en la Gestión General del
Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural y los de futuras vigencias,
dirigidos a la financiación de estas actividades, se ejecutarán directamente o
a través de contratos o convenios con organismos o entidades que para el efecto
determine dicho Ministerio.
“PARAGRAFO 2º:
El Fondo de
Inversiones de Capital de Riesgo en Empresas de Comercialización y/o
Transformación de Productos Agropecuarios  y Pesqueros EMPRENDER, continuará
operando como un programa adscrito al Ministerio de Agricultura y Desarrollo
Rural a través del Viceministerio de Desarrollo Rural Campesino - Dirección de
Desarrollo Empresaria,l con presupuesto de inversión que el Gobierno Nacional
destine para tal fin, asignado en la Gestión General del Ministerio, quien
podrá ejecutarlo directamente o en las mismas condiciones de ejecución de
recursos, descritas en el parágrafo 1º de este artículo.
“ARTICULO 6º.
-Enajenación de bienes.  En desarrollo de la liquidación se enajenarán los bienes, los equipos y
los demás activos de propiedad de la Entidad.
“Las operaciones
de enajenación de los bienes se efectuarán con criterio estrictamente comercial
y se ceñirán a las normas legales vigentes.
“Las obligaciones
contraídas por la Entidad, incluyendo los pasivos laborales, se cancelarán con
el producto  de las enajenaciones de acuerdo con el reglamento correspondiente
, de conformidad con lo dispuesto  en el artículo 1º del presente Decreto.  Los
pasivos   laborales incluirán el valor correspondiente al cálculo  actuarial del
pasivo pensional, el cual se entregará a la entidad que deba asumir el pago de
las pensiones y de Bonos Pensionales, si hubiere lugar a ello, con la
preferencia  reconocida por las normas vigentes a las obligaciones laborales.
“En caso de que
estos recursos sean insuficientes, las obligaciones laborales estarán a cargo
de la Nación.
“Una vez
concluída la liquidación de la Entidad, los bienes no enajenados, derechos,
obligaciones y archivos pasarán a la Nación-Ministerio de Agricultura y
Desarrollo Rural.
“ARTICULO 7º.-
Terminación de la existencia de la Entidad.  Vencido el plazo señalado para la
liquidación, quedará terminada la existencia jurídica del Instituto de Mercadeo
Agropecuario, IDEMA, para todos los efectos.
“CAPITULO II
“DISPOSICIONES LABORALES
“ARTICULO 8º.-
Supresión de empleos.  Dentro del término previsto para la liquidación de la Entidad, la Junta
Liquidadora, de conformidad con las disposiciones vigentes, suprimirá los
empleos o cargos desempeñados por empleados públicos y trabajadores oficiales.
Dicha supresión se adelantará de acuerdo con el Programa de Supresión de
Empleos que para tal efecto la Junta Liquidadora establezca, dentro de los dos
(2) meses siguientes a la vigencia de presente Decreto.
“Al vencimiento
del término de la liquidación quedarán automáticamente suprimidos  los cargos
todavía existentes.
“PARÁGRAFO 1º:
Los empleados
públicos de carrera, desvinculados de la Entidad como consecuencia de su
supresión, tendrán derecho a la indemnización consagrada en la Ley 27 de 1992,
el Decreto Reglamentario 1223 de 1993 y las normas que los modifiquen o
sustituyan.
“PARAGRAFO 2º:
La indemnización y
demás derechos prestacionales de los trabajadores oficiales a quienes  se les
suprima el cargo, se reconocerán y pagarán de conformidad con lo previsto en el
contrato de trabajo respectivo, las normas convencionales y las disposiciones
legales pertinentes, en especial  la Convención Colectiva de Trabajo 1996-1998,
celebrada entre el Instituto de Mercadeo Agropecuario, IDEMA y el Sindicato
Nacional de Trabajadores del IDEMA “SINTRAIDEMA”.
“ARTICULO 9º.
Pasivo pensional.  El
pago de las mesadas a cargo del IDEMA, será  asumido directamente por la
Nación, a través de la entidad que defina el Gobierno Nacional.
“CAPITULO III
“DISPOSICIONES VARIAS
“ARTICULO
10º.  Obligaciones especiales de los empleados de manejo y confianza, y
responsables de los archivos de la Entidad.  Los empleados y trabajadores que desempeñan
empleos o cargos de  manejo y confianza, y los  responsables de los archivos de
la Entidad, deberán rendir las correspondientes cuentas  fiscales e inventarios
y efectuar la entrega de los bienes  y archivos a su cargo, conforme a las
normas y procedimientos establecidos por la Contraloría General de la
República, La Contaduría General de la Nación y el Archivo General de la
Nación, sin que ello implique exoneración de la responsabilidad a que haya
lugar en caso de irregularidades.
“ARTICULO
11º.  Vigencia.  El
presente Decreto rige a partir de la fecha de su publicación y deroga todas las
disposiciones  que le sean contrarias, en especial el Decreto 2136 de 1992”.
“PUBLÍQUESE Y
CUMPLASE
“Dado en Santafé
de Bogotá, D.C., a los 27 junio de 1997.
“EL VICEMINISTRO
DE HACIENDA Y CREDITO PUBLICO, ENCARGADO DE LAS FUNCIONES DEL DESPACHO DEL
MINISTRO DE HACIENDA Y CREDITO PUBLICO
“EDUARDO
FERNANDEZ DELGADO.
“EL MINISTRO DE
AGRICULTURA Y DESARROLLO  RURAL
“ANTONIO GOMEZ
MERLANO
“EL MINISTRO DE
TRABAJO Y SEGURIDAD SOCIAL
“IVAN MORENO
ROJAS
“EL DIRECTOR DEL
DEPARTAMENTO ADMINISITRATIVO DE LA FUNCION PUBLICA
“EDGAR ALONSO
GONZALEZ SALAS
III. LA DEMANDA
1. Normas constitucionales que se consideran infringidas
Estima el demandante
que el decreto acusado vulnera los artículos 6°, 150-7, 150-10, 151 y 336 de la
Constitución Política.
2. Fundamentos de la demanda
Según lo expresa el
actor, el Ejecutivo está obligado a utilizar de manera precisa, puntual y
exacta las facultades extraordinarias concedidas por el Congreso de la
República, so pena de vulnerar el artículo 6° de la Constitución Política.
Sin embargo, el
demandante asegura que el Gobierno, al ejercer las facultades extraordinarias
concedidas por la Ley 344 de 1996 encaminadas a suprimir o fusionar entidades
de la rama Ejecutiva del orden nacional, no consultó, como se lo ordenaba la
ley, la opinión de una Comisión especial del Congreso, integrada por tres
senadores y tres representantes. Además, en ejercicio de las facultades
extraordinarias, el Gobierno debía perseguir la finalidad buscada por la ley,
cual era la racionalización y reducción del gasto público, cosa que, al parecer
del demandante, no se pretendió.
El IDEMA, empresa
industrial y comercial del Estado y dotada -según el actor- de autonomía
constitucional por derivación del artículo 150-7 de la C.P., no podía ser
suprimida por el Gobierno debido a la expresa prohibición del parágrafo primero
del artículo 30 de la Ley 344 de 1996, que restringió las facultades
extraordinarias a la supresión y fusión de entidades vinculadas a la rama
ejecutiva del poder público del orden nacional que no tuvieran autonomía
constitucional.
Por último, el
demandante le reprocha al decreto demandado el que no haya atendido las
previsiones de la Ley 188 de 1995, que contiene el Plan Nacional de Desarrollo
“Salto Social”, cuyo artículo 20, numerales 5.2 y 5.3, ordenaban el
mejoramiento de la infraestructura del IDEMA.
IV. INTERVENCIONES
Intervención del Instituto de Mercadeo Agropecuario “Idema”
En representación
del Idema, intervino en el proceso
de la referencia la ciudadana Sandra Morelli Rico, para solicitar la
declaratoria de  constitucionalidad del decreto de la referencia, de acuerdo
con los siguientes argumentos.
La interviniente
manifiesta que el decreto en mención hace parte del paquete de normas que
expidió el Gobierno en ejercicio de las facultades extraordinarias concedidas
por el Congreso de la República, con el fin de racionalizar y reducir el gasto
público.
Para la
interviniente, a la decisión de suprimir el Idema
se llegó después de un profundo análisis sobre las características, funciones y
situación económica y financiera de la rama ejecutiva, y tras haber escuchado,
tanto a la Comisión de Racionalización del Gasto y de las Finanzas Públicas
como a la Comisión designada por el Congreso para tales fines. La entidad de
mercadeo agropecuario ocasionaba -dice la interviniente- pérdidas mensuales por
más de siete mil millones de pesos al erario, y su ineficiencia y obsolescencia
eran tan manifiestas que el CONPES ya había solicitado su liquidación en 1996.
Adicionalmente,
mediante Decreto 218 de 1997, el Ejecutivo creó el Comité para la Reforma de la
Administración Pública, el cual canalizó la consulta del Gobierno a la comisión
especial del Congreso integrada por tres Senadores y tres Representantes,
comisión que, tal como consta en las actas aportadas al expediente, estuvo de
acuerdo en suprimir al IDEMA.
Contrario a lo
sostenido por la demanda, la interviniente agrega que el Idema, por no contar con autonomía
constitucional sino legal, y hacer parte de la rama ejecutiva del orden
nacional, era una de aquellas entidades que podían ser suprimidas legítimamente
por el Gobierno, en ejercicio de las facultades concedidas por la Ley 344 de
1996..
Refiriéndose al
cargo de la demanda relacionado con el desconocimiento de la Ley 188 de 1995
por parte del decreto en mención, la interviniente afirma que la Ley del plan
contiene la descripción de los propósitos y metas de la inversión pública pero
que en manera alguna establece una estructura administrativa de rigidez tal que
no pueda ser modificada por el Ejecutivo. Por último, advierte que los derechos
de los trabajadores no se verán vulnerados por la decisión gubernamental en
tanto que la misma normatividad creó los mecanismos para garantizarles las
debidas indemnizaciones.
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION
El señor procurador
General de la Nación, doctor Jaime Bernal Cuellar, solicitó a esta Corporación,
dentro de la oportunidad legal prevista, declarar la constitucionalidad del
Decreto 1675 de 1997.
En primer lugar,
para el Ministerio Público el decreto demandado fue expedido en término por el
Ejecutivo, es decir, dentro de los seis meses siguientes a la fecha establecida
por la Ley 344 de 1996.
Además, la vista
fiscal señala que la supresión del Idema
se adelantó conforme a los parámetros establecidos por la ley habilitante, pues
la entidad era del orden nacional, adscrita a la rama ejecutiva del poder
público; el gobierno consultó la opinión de la Comisión de Racionalización del
Gasto Público y la comisión asesora nominada por el Congreso, tal como consta
en las actas adosadas al expediente, y, por último, el Ejecutivo consultó,
aunque no se lo exigía la Ley, la opinión de la Comisión para la Reforma de la
Administración Pública Nacional, que conceptuó a favor de la supresión del
Instituto.
Por las razones
precedentes, el señor procurador considera que el Decreto demandado se aviene
con los mandatos de la Constitución Política.
VI.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE
1. En anterior
pronunciamiento contenido en la sentencia C-254 de 1998,[1]  la Corte estableció
que las atribuciones conferidas al presidente de la República por la Ley 344 de
1996 para suprimir o fusionar dependencias, órganos y entidades de la rama
Ejecutiva del orden nacional, se sujetaba, para su ejercicio, a ciertos
condicionamientos. Dijo en ese sentido :
“La norma que
concedió facultades extraordinarias al presidente de la República, es del
siguiente tenor :
“Art. 30.
Revestir al Presidente de la República de facultades extraordinarias por el
término de seis meses, contados a partir de la publicación de la presente ley,
para suprimir o fusionar, consultando la opinión de la Comisión de
Racionalización del Gasto Público, dependencias, órganos y entidades de la rama
ejecutiva del orden nacional que desarrollen las mismas funciones o que traten
las mismas materias o que cumplan ineficientemente sus funciones, con el
propósito de racionalizar y reducir el gasto público. Igualmente, tendrá
facultades para separar la Unidad Administrativa Especial Dirección de
Impuestos y aduanas Nacionales DIAN.
“Parágrafo 1°. El
ejercicio de las facultades que se confieren en el presente artículo no incluye
los órganos, dependencias o entidades a los cuales la Constitución les reconoce
un régimen de autonomía.
“Parágrafo 2°.
Para el ejercicio de estas facultades el gobierno solicitará a las Mesas
Directivas de las respectivas comisiones de Senado y Cámara, la designación de
tres Senadores y de tres Representantes que lo asesoren en el tema propio de
acuerdo con las funciones de cada una de ellas. “
“4. En relación
con la norma transcrita, reitera la Corte la jurisprudencia sentada en la
Sentencia C-140 de 1998 (M. P. Dr. Carlos Gaviria Díaz), según la cual la
función que de conformidad con el ordinal 7° del artículo 150 superior compete
al Congreso para suprimir o fusionar ministerios, departamentos
administrativos, superintendencias, establecimientos públicos y otras entidades
del orden nacional,  fue delegada por la norma en comento, en el presidente de
la República. Sin embargo, esta delegación, además de ser pro tempore y
precisa, fue condicionada o enmarcada por límites muy claros, ya que el
presidente sólo podía suprimir o fusionar las entidades, órganos y dependencias
que desarrollaran las mismas funciones que otros, o que fueran ineficientes en
el cumplimiento de sus competencias.
“5. De otra parte
la delegación también estaba limitada por la finalidad de la competencia, pues
ella sólo debía ejercerse para buscar la racionalización y reducción del gasto
público. Además, el ejercicio de la competencia delegada se supeditaba a la
observancia de ciertos requisitos, cuales eran la consulta previa a la Comisión
de Racionalización del Gasto Público, y la asesoría de una comisión
parlamentaria integrada por tres senadores y tres representantes, conformada ad
hoc para este cometido. Finalmente, la ley habilitante no permitía el ejercicio
de las facultades conferidas respecto de los órganos, dependencias o entidades
a los cuales la Constitución les reconoce un régimen de autonomía.”
2. El demandante
considera que al expedir el decreto demandado, en cuya virtud se suprimió el
IDEMA, el presidente de la República no cumplió con los requisitos exigidos por
la Ley de facultades. Y no lo hizo, según él, por cinco motivos cuales
son : a) porque  no consultó  la opinión de la comisión especial del
Congreso, integrada por tres Senadores y tres Representantes ; b) Porque
la entidad suprimida era una empresa industrial y comercial del Estado  dotada
-según el actor- de autonomía constitucional por derivación del artículo 150-7
de la C.P.,  que en tal condición no podía ser suprimida por el Gobierno sin
contradecir la expresa prohibición del parágrafo primero del artículo 30 de la
Ley 344 de 1996; C) Porque al suprimir el IDEMA, el Gobierno Nacional no
perseguía el objetivo señalado a la competencia delegada, cual era la reducción
o racionalización del gasto público; d) Porque al ejercer las facultades
extraordinarias en relación con el Idema,
el Gobierno desconoció lo dispuesto en la Ley 188 de 1995, Ley que ordenaba el
mejoramiento de la infraestructura de la entidad y no su supresión ; y e)
porque las facultades delegadas permitían al Gobierno suprimir entidades, más
no liquidarlas.
Corresponde a la
Corte determinar si efectivamente el Gobierno desatendió los límites de la
delegación en la forma que señala el demandante, y si ello redunda en el
desconocimiento de la Constitución.
Cargo relacionado
con la falta de consulta a la comisión especial del Congreso, integrada por
tres Senadores y tres Representantes.
3. La Corte
Constitucional, una vez revisadas las pruebas allegadas al presente expediente,
concluye que el Decreto 1675 de 1997, por medio del cual se procedió a suprimir
el IDEMA y se ordenó su liquidación, fue expedido por el Gobierno Nacional
después de un serio análisis sobre las características, funciones y situación
económica y financiera de esta entidad administrativa, y habiendo escuchado
tanto a la Comisión de Racionalización del Gasto Público, como a la comisión
especial del Congreso de la República, integrada por tres senadores y tres
representantes.
4. Es sabido, que
para el ejercicio de las facultades extraordinarias concedidas mediante la Ley
344 de 1996, que bajo ciertas condiciones facultaban al presidente para
suprimir o fusionar las dependencias u órganos de la Administración Nacional,
el Gobierno, mediante Decreto Reglamentario 218 de 1997, creó el “Comité para
la Reforma de la Administración Pública Nacional”. A cargo de dicho Comité,
quedó la función de hacer un balance de los distintos organismos de la
Administración Pública, que por estar dentro de los supuestos de la Ley de
facultades, permitían al Gobierno ejercer, respecto de ellos, las competencias
delegadas.
Este Comité, sesionó
entre febrero y junio de 1997, y por su conducto se llevó a cabo la asesoría
de la Comisión de Racionalización del Gasto Público y de la Comisión del
Congreso designada para el efecto. Las actas correspondientes a las reuniones
del referido comité, y otros documentos que junto con ellas obran en el
expediente, dan cuenta de los siguientes hechos :
-En la reunión del
17 de febrero, se designó al presidente del Comité para solicitar al presidente
del Congreso de la República la designación de los senadores y representantes
que asesorarían al Gobierno. (Acta N° 1).
- Anexas al
expediente, obran a los folios 184 y 185,  sendas copias de las comunicaciones
del 3 de abril de 1997 enviadas por el viceministro de Hacienda y Crédito
Público, Dr. Eduardo Fernández Delgado, dirigidas a los presidentes del Senado
y de la Cámara de Representantes, solicitando indicarle al Gobierno Nacional
los nombres de los senadores y representantes, respectivamente, designados para
dar cumplimiento a lo ordenado por el parágrafo del artículo 30 de la Ley 344
de 1996.
-Comunicaciones en
el mismo sentido fueron enviadas por el mismo viceministro a los presidentes de
las Comisiones Segunda, Cuarta, Quinta, Sexta y Séptima de ambas cámaras
legislativas. Copias de las mismas, con acuso de recibo estampado sobre ellas,
han sido adosadas al expediente y son visibles a los folios 186 y siguientes.
- El Senado de la
República (Comisión Tercera), como consta en los documentos que obran a folios
25 y 26 del expediente, designó a los h.h. senadores Victor Renán Barco López,
Juan Manuel López Cabrales y Juan José García Romero.  De igual manera, la
Cámara de Representantes,  según consta en documento remitido a esta Corporación
por su secretario general, visible al folio 18 del expediente, designó por la
Comisión Tercera a los h.h. representantes Evelio Ramírez Martínez, Jorge
Eliécer Anaya y Germán Huertas Combariza; y por la Comisión Quinta, designó a
los h.h representantes Albino García Fernández, Octavio Carmona Salazar y
Alegría Fonseca Barrera.
- La participación
de los senadores y representantes designados en las reuniones del Comité para
la Reforma de la Administración Pública Nacional, se hizo efectiva. En atención
a la solicitud que hiciera el Gobierno Nacional para efectos de la asesoría de
que trata el parágrafo segundo del artículo 30 de la Ley 344 de 1996,
asistieron a las siguientes reuniones :
A la del 18 de Junio
(acta N°8), los senadores Victor Renán Barco, Juan Manuel López y Juan José
García y el representante Jorge Eliecer Anaya. En dicha reunión se hizo una
presentación detallada de las propuestas del Gobierno para el ejercicio de las
facultades extraordinarias, y “los H. Congresistas, después de evaluar las
propuestas, expresaron su conformidad. Sin embargo, manifestaron también su
preocupación porque las mismas no son lo suficientemente ambiciosas de forma
que proporcionen una solución importante a los problemas por los que atraviesan
las finanzas del Gobierno Nacional”.[2]
A la sesión del 24
de Junio, concurrieron los senadores Luis Eladio Pérez Bonilla, Mario Said Lamk
Valencia y Adolfo Gómez Padilla. En el acta correspondiente se dejó constancia
de la inasistencia de los H. representantes designados por la Comisión Segunda
de la Cámara de Representantes. Los senadores presentes, expresaron diversos
conceptos en relación con algunas propuestas concretas del Gobierno, ninguna de
ellas relativa a la supresión del IDEMA. Dichas opiniones son recogidas por el
acta respectiva.
El acta N°12,
correspondiente a la sesión del Comité llevada a cabo el día 25 de junio de
1997, da cuenta de la participación en ella de los representantes Octavio
Carmona Salazar, Alegría Fonseca Barrera, Martha Luna Morales y Emma Peláez
Fernández, pertenecientes a las comisiones Quinta y Sexta de la Cámara.
Igualmente, en el acta referida, se dejó constancia de la inasistencia de los
senadores designados por las comisiones Quinta y Sexta del Senado. En esta
reunión, se trató el tema del IDEMA, respecto del cual los congresistas
presentes, “compartieron la idea sobre la necesidad de su liquidación,
aunque les preocupa el manejo que se le pueda dar a la venta de las bodegas.
Consideraron que debería implantarse un mecanismo más ágil de compra y venta de
productos agropecuarios sin necesidad de acudir a tanto intermediario, para lo
cual propusieron que el IDEMA funcione como una bolsa agropecuaria.” [3]
5. Las anteriores
pruebas, permiten a la Corte establecer que el Gobierno Nacional si cumplió con
el requisito exigido por el Parágrafo Primero del artículo 30 de la Ley 344 de
1996, según el cual para el ejercicio de las facultades delegadas, el Gobierno
debía solicitar “a las Mesas directivas de las respectivas comisiones de
Senado y Cámara, la designación de tres senadores y tres representantes que lo
asesoren en el tema propio de acuerdo con las funciones de cada una de ellas”.
6. Debe, sin
embargo, tenerse en cuenta que el demandante, aunque tardíamente, allegó al expediente
varias certificaciones expedidas a solicitud suya por algunos congresistas y
secretarios de comisiones parlamentarias, así como por el secretario general de
la Cámara de Representantes, según las cuales el Gobierno no solicitó al
Congreso la conformación de ninguna comisión que lo asesorara para la reforma
de la Administración Publica o estas comisiones no fueron designadas, o no
profirieron ningún concepto al respecto.
Sobre el particular,
estima la Corporación, que las pruebas que adujo el demandante[4], no desvirtúan las que
dan fe de las solicitudes hechas por el Gobierno Nacional y de la participación
efectiva de los miembros del Congreso en las reuniones del Comité para la
Reforma de la Administración Pública, así como de las opiniones suyas allí
expresadas.
Una de las pruebas
allegadas por el demandante,  concretamente la certificación firmada por la
representante Alegría Fonseca, es de fecha anterior a aquellas en las cuales la
participación de los congresistas en las mencionadas reuniones se llevó a cabo.
Otras, que certifican que el Gobierno, para la fecha,  no había solicitado la
designación de los congresistas que lo asesoraran, son cronológicamente
posteriores, pero próximas a la fecha de las solicitudes formuladas por el
viceministro de Hacienda en ese sentido. Y,  finalmente, otras de estas
certificaciones afirman que al revisar los archivos pertinentes de las células
congresionales respectivas, no se encontró documento alguno que contuviera un
informe o concepto rendido al Gobierno en el asunto de la Reforma de la
Administración Pública Nacional, lo cual no resulta extraño, teniendo en cuenta
que dichos conceptos se expresaron en forma oral en las reuniones del Comité
para dicha reforma, como consta en las pruebas antes reseñadas.
Por lo anterior, la
Corte estima que las actas de las reuniones del Comité para la Reforma de la
Administración Pública Nacional, junto con las copias, con sello de recibidas,
de las solicitudes formuladas por el viceministro de Hacienda a los presidentes
de las comisiones parlamentarias arriba mencionadas, para la designación de los
congresistas asesores, son prueba plena de que el Gobierno Nacional si cumplió
con el requisito que le imponía el Parágrafo Primero del Artículo 30 de la Ley
344 de 1996.
Frente a las
negativas indefinidas contenidas en las pruebas que aporta el demandante, según
las cuales nunca se nombró a los congresistas asesores, ni estos profirieron
concepto alguno en relación con la reforma de la  Administración Nacional, se
oponen las pruebas que demuestran positivamente el hecho contrario : es
decir, que dichos congresistas sí fueron designados, y que sí profirieron su
concepto al respecto.
7. En relación con
la consulta que el Gobierno Nacional debía formular a la Comisión de
Racionalización del Gasto y de las Finanzas Públicas, exigida por el artículo
30 de la Ley 344 de 1996, la  Corte encuentra que este requisito también se
cumplió. En efecto, en la reunión del Comité para la Reforma de la
Administración Pública Nacional llevada a cabo el día 12 de junio de 1997,
estuvieron presentes el Dr. Gabriel Rosas Vega, coordinador técnico de dicha
Comisión, así como los doctores Luis Fernando Alarcón Mantilla y Mauricio
Cabrera, miembros de la misma. En dicha reunión se analizó detalladamente la
situación financiera del Idema,
su ineficacia operativa, y cómo su supresión respondía ampliamente al alcance
de las facultades extraordinarias otorgadas al Gobierno. Se llegó a la
conclusión de que desde el punto de vista de eficiencia en el gasto público, no
se justificaban las actividades del Idema,
las cuales tampoco eran viables desde el punto de vista financiero. En
consecuencia, se recomendó “iniciar su proceso de liquidación y la creación
de una institución pequeña, eficaz y moderna, para desarrollar las nuevas
funciones, y responsabilidades públicas con el desarrollo y la modernización de
la comercialización de productos agropecuarios, de acuerdo con los lineamientos
de política formulados en el Plan Nacional de Desarrollo “Salto Social”.[5]
El acta de esta
reunión expresa también que “los miembros de la Comisión de Racionalización
del Gasto y de las Finanzas Públicas, asistentes a la reunión manifestaron que
si bien son conscientes de la limitación de las facultades otorgadas por el
Congreso al Gobierno Nacional, estas deben aprovecharse al máximo para lograr
la reducción del gasto público. Por último, se comprometieron a analizar
cuidadosamente las propuestas y remitir su concepto por escrito dando
cumplimiento a lo dispuesto en el artículo 30 de la Ley 344 de 1996”.
Este concepto
escrito fue efectivamente producido. La Corte tuvo conocimiento de él, con
motivo de la prueba que decretó dentro del expediente D-1776, relativo a la
demanda de inconstitucionalidad formulada en contra del Decreto 1672 de 1997,
por el cual se suprimió el Fondo Nacional de Notariado Fonanot. En efecto, con
fecha 23 de junio de 1997, el doctor Gabriel Rosas Vega envió al Ministro de
Hacienda y Crédito Público, Dr. José Antonio Ocampo, el concepto de la Comisión
de Racionalización del Gasto y las Finanzas Públicas sobre el proceso de
reforma de la Administración, a fin de dar cumplimiento a lo dispuesto por el
artículo 30 de la Ley 344 de 1996, tantas veces mencionado. Dicho concepto
contiene una mención expresa respecto de la supresión del IDEMA, en la que la
Comisión demuestra su conformidad, mención que literalmente reza : “Sin
perjuicio de los pocos casos contemplados en la propuesta del Gobierno -IDEMA,
valga la anotación -, prefiere la Comisión insistir sobre las recomendaciones
contempladas en su informe- de las cuales se desprende la necesidad de
organizar varios frentes de la actividad política”.
Por lo anterior la
Corte descarta este primer cargo de inconstitucionalidad aducido por el
demandante, relativo a la falta de consulta a la comisión del Congreso y a la
Comisión de Racionalización del Gasto y las Finanzas Públicas.
Cargo según el
cual la entidad suprimida era una empresa industrial y comercial del Estado
dotada  de autonomía constitucional por derivación del artículo 150-7 de la
C.P.,  que en tal condición no podía ser suprimida por el Gobierno sin contradecir
la expresa prohibición del parágrafo primero del artículo 30 de la Ley 344 de
1996.
8. Para la Corte
Constitucional este cargo de inexequibilidad carece de sustento jurídico serio.
El IDEMA tenía hasta el momento de su supresión naturaleza jurídica de empresa
Industrial y Comercial del Estado, vinculada al Ministerio de Agricultura y
Desarrollo Rural. En tal condición, el Instituto no podía ser catalogado como
un órgano, dependencia o entidad con autonomía constitucional.
Los antecedentes
legislativos del artículo 30 de la Ley 344 de 1996, consignan la intervención
durante el debate del proyecto,  del H. senador Hector Helí Rojas Jiménez, a
propósito de la limitación a que se sometió el ejercicio de las facultades
extraordinarias para la reforma de la Administración Pública, consistente en
que mediante ellas no podía suprimirse ningún órgano, dependencia o entidad a
los cuales la Constitución les reconociera régimen de autonomía.  Dijo al
respecto el mencionado senador : “esos órganos tienen autonomía e
independencia en la propia Constitución;  esos no pueden ser modificados sino
modificando la Constitución Política”.
La anterior
intervención es significativa respecto de la intención que tuvo el legislador
al consignar la referida limitante. Sin duda, se trataba de dejar por fuera de
las atribuciones delegadas, aquellos organismos cuya existencia jurídica se
deriva de la Constitución, o cuya autonomía, entendida como posibilidad de
actuación independiente respecto de cualquier otro órgano, es definida por la
Carta Política. Tal es el caso, por ejemplo, de las entidades territoriales, de
la Comisión Nacional de Televisión, o del Banco de la República.
9. Las empresas
industriales o comerciales del Estado, sin duda, no participan de este concepto
de autonomía, por varias razones :
En primer lugar, por
cuanto el artículo 150 superior en su numeral 7°, establece que es competencia
del legislador,  “Determinar la estructura de la administración nacional y
crear, suprimir o fusionar ministerios, departamentos administrativos,
superintendencias, establecimientos públicos y otras entidades del orden
nacional, señalando sus objetivos y estructura orgánica; reglamentar la
creación y funcionamiento de las Corporaciones Autónomas Regionales dentro de
un régimen de autonomía; así mismo, crear o autorizar la constitución de
empresas industriales y comerciales del estado y sociedades de economía
mixta”. (Subrayas fuera del texto). Si, como tan claramente lo expresa la
norma transcrita,  es materia de ley la creación de las referidas empresas,
resulta obvio que no gozan de una autonomía referida a su existencia jurídica,
que tenga rango constitucional.
En segundo lugar, en
lo que tiene que ver con un régimen de autonomía que comporte la posibilidad
de  actuación independiente respecto de cualquier otro órgano, también es claro
que las empresas comerciales e industriales del Estado, a pesar de gozar de
personería jurídica, autonomía administrativa y capital independiente, como
entidades descentralizadas que son, están sujetas al control de tutela por
parte de aquel órgano al cual se vinculan. Luego tampoco desde este punto de
vista gozan de una autonomía definida constitucionalmente, que las ubique como
organismos ajenos a la posibilidad de supresión, delegada al presidente de la
República mediante la Ley 344 de 1996.
Cargo según el
cual al suprimir el IDEMA, el Gobierno Nacional no persiguió el objetivo
señalado a la competencia delegada, cual era la reducción o racionalización del
gasto público;
10. En cuanto al
presente cargo de violación constitucional, encuentra la Corte que el mismo
carece por completo de fundamento fáctico. Obran en el expediente pruebas
completas y suficientes que demuestran que el Gobierno propuso y decidió la
supresión del IDEMA, por razones que primordialmente tenían que ver con su
ineficacia operativa y con los altísimos costos de funcionamiento de dicha
entidad, costos que no podían seguir siendo asumidos por la Nación. Es más, la
necesidad de suprimir al IDEMA ya venía siendo analizada por el Gobierno con
anterioridad  al otorgamiento de las facultades extraordinarias, y su situación
financiera, totalmente deteriorada, así como la pérdida de su razón de ser
desde el punto de vista operativo, eran un hecho suficientemente conocido por
la opinión pública.
Los siguientes
apartes de la propuesta de supresión del mencionado Instituto, hecha en la
reunión del Comité para la Reforma de la Administración Pública Nacional
llevada a cabo el día 12 de Junio de 1997, contienen un resumen claro de las
razones que movieron al Gobierno Nacional a la supresión del IDEMA, que, como
se ve, no fueron otras que las de propender por la reducción y racionalización
del gasto público en una entidad manifiestamente ineficiente :
“La propuesta de
supresión del IDEMA responde ampliamente al alcance de las facultades
extraordinarias otorgadas al Gobierno Nacional. La situación actual del
Instituto, fue ampliamente analizada en el Documento Conpes 2884-Ministerio de
Agricultura y desarrollo Rural, Ministerio de Hacienda y Crédito Publico,
DNP : UDA-UIP del 20 de noviembre de 1996 en el que se manifestó :
“El IDEMA empezó
a arrojar pérdidas en 1992 cuando perdió el monopolio de las exportaciones, lo
cual implicó una caída de sus ingresos comerciales, más rápida que la reducción
de sus costos. En efecto, en 1992, las pérdidas operacionales (antes de ajustes
por inflación) alcanzaron $ 22.010 millones. En todos los años siguientes estas
pérdidas aumentaron hasta llegar en 1995 a $104.445 millones. Se estima que en
1996 las pérdidas del IDEMA serán superiores a $89. 000 millones.
“El balance de la
intervención en la compra de cosechas durante 1994 y primer semestre de 1995,
sumando el aumento del 38% que registraron los gastos de funcionamiento en
1995, precipitó la crisis financiera del IDEMA. Su actividad comercial en 1996
se ha reducido a la venta y canje de inventarios. Inclusive no ha podido
renovar las existencias de la red de tiendas y despensas populares. Sin
embargo, no se han reducido los costos de funcionamiento de la entidad.
“La crisis del
IDEMA es más profunda de lo que sugieren sus estados financieros. De hecho, el
patrimonio está sobrevaluado debido a que los ajustes integrales por inflación
se aplican a activos obsoletos y a inventarios deteriorados o fuera de normas
de calidad, y   a que no se actualizaron las garantías para varios de sus
pasivos. La proyección de sus estados financieros indica que en diciembre de
este año (se refiere a diciembre de 1996)[6]
el IDEMA estará en una situación de insolvencia. Las pérdidas operacionales del
año superan en más del doble del patrimonio que tenían registrado en libros en
31 de diciembre de 1995. A finales de 1996 el patrimonio del IDEMA será
negativo en más de $44.000 millones sin ajustes integrales por inflación y de
-$4.320 millones incluyendo los ajustes por inflación.”
“Esta situación
ha hecho que, a partir de julio de 1996, el Instituto no haya podido cancelar
en forma oportuna la nómina de funcionarios y pensionados ni atender
obligaciones financieras... ; mensualmente, el costo de la  nómina y las
pensiones asciende a $3.075 millones ; los gastos generales sobrepasan los
$600 millones ; las depreciaciones y provisiones cuestan $2.718 millones,
y el servicio de la deuda oscila entre $550 y $600 millones, para un total
aproximado de $7.000 millones mensuales.
“La Nación no
puede asumir el costo de funcionamiento de la Institución debido a su
naturaleza Jurídica de Empresa Industrial y Comercial del Estado. Tendría que
capitalizarla en forma sistemática todos los años, en una suma por lo menos
equivalente a $100.000 millones...
“...El balance de
costo-eficiencia del tipo de operaciones de intervención que realiza el IDEMA
en la comercialización agropecuaria deja al desnudo su inconveniencia... ”[7]
El anterior
análisis, a juicio de la Corte, demuestra fehacientemente que el objetivo que
persiguió el Gobierno correspondía al señalado por la Ley de facultades, cual
era, según su propio tenor,  cumplir con “el propósito de
racionalizar y reducir el gasto público”. La supresión de una entidad que
por cambio del modelo económico, había venido a ser manifiestamente obsoleta y
financieramente no viable, se ajusta plenamente a la finalidad de la delegación
de competencias hecha por el Congreso al Gobierno.
Cargo según el
cual al ejercer las facultades extraordinarias en relación con el IDEMA, el
Gobierno desconoció lo dispuesto en la Ley 188 de 1995  que ordenaba el
mejoramiento de la infraestructura de la entidad y no su supresión.
11. Como antes se
dijo, la demanda acusa al decreto sub examine de contravenir algunas
previsiones de la Ley 188 de 1995, que contiene el Plan Nacional de Desarrollo
denominado “Salto Social”, lo cual, en sentir del demandante,  lo hace
inconstitucional. Debe entonces la Corte precisar si el desconocimiento que
alega el demandante es real, y si dicho desconocimiento, de darse,  viola el
ordenamiento superior.
12. Como es sabido,
el Plan Nacional de Desarrollo, que según lo prescrito por el artículo 190
superior tiene efectos en el cuatrienio presidencial,  establece los parámetros
para la elaboración anual del presupuesto nacional (art. 346 de la Constitución
Política). De esta manera se hace posible que dichos presupuestos anuales
resulten coherentes respecto de los fines sociales que se ha propuesto como
meta el Estado. Las pautas consignadas en el Plan Nacional de Desarrollo, son
entonces  la expresión suprema de la función de planeación.
Respecto de la
naturaleza orgánica de la ley que contiene el Plan Nacional de Desarrollo,  la
jurisprudencia constitucional ha indicado que “la Constitución de 1991 quiso
hacer explícita la importancia de los planes de desarrollo al establecer la
prelación que tendrán las leyes de planes sobre las demás leyes (C.P. art.
341).”[8]
13. Ahora bien, en
el sentir del demandante, los apartes 5.2 y 5.3 del artículo 20 de la Ley 188
de 1995, Plan Nacional de Desarrollo “Salto Social”, ordenaban el mejoramiento
de la infraestructura del IDEMA, por lo cual, el Gobierno, haciendo uso de las
facultades extraordinarias para la reforma de la Administración Pública, no
podía suprimir la referida entidad, pues si  lo hacía, desconocía los mandatos
de una norma de carácter orgánico.
Para la Corte, los
referidos numerales 5.2 y 5.3 del artículo 20 del Plan Nacional de Desarrollo
vigente, no tienen el alcance que pretende otorgarles la demanda. En efecto, el
artículo 20 describe los principales programas y subprogramas que el Gobierno
Nacional esperaba  ejecutar en la vigencia de dicho Plan, programas y
subprogramas que en el sector agropecuario son descritos en el numeral 5° del
artículo. Los sub-numerales 5.2 y 5.3 que menciona el demandante, no contemplan
un fortalecimiento del IDEMA en forma expresa. El 5.2, se refiere al
fortalecimiento de algunos fondos manejados por el Instituto y el 5.3 dispone
que el IDEMA “construirá diez nuevos centros de acopio”, frase a la
cual, estima esta Corporación, no se le puede dar el alcance de considerar que
el IDEMA, como entidad descentralizada, constituía medio imprescindible para el
cumplimiento de los planes cuatrienales de desarrollo en el sector agropecuario
que se proponía el Gobierno, y que por lo tanto no se la podía suprimir.
Ha dicho esta
Corporación que los Planes de Desarrollo “no se presentan generalmente como
mandatos sino más bien como descripciones y recomendaciones”. [9]  Y que “su
articulado no está compuesto de normas en el sentido estricto de la palabra.”  Por ello, no es posible interpretar su
contenido como órdenes concretas de imperativo cumplimiento inmediato. Tan es
así, que el mismo artículo 20 del Plan vigente, al referirse a los principales
programas y subprogramas que comprende el “Salto Social”, dice que los que allí
se enumeran son los que el Gobierno Nacional “espera ejecutar” en el
cuatrienio correspondiente al actual período presidencial.
Por todo lo
anterior, no es posible una interpretación tan extrema de los numerales 5.2 y
5.3 del artículo 20 de la ley 188 de 1995, hasta darles el alcance de prohibir
la supresión de la referida Entidad por considerarla imprescindible para el
cumplimiento de los planes de desarrollo rural del Gobierno. En tal sentido, la
supresión del referido Organismo por la normatividad demandada, no desconoce
los parámetros del Plan Nacional de Desarrollo y, por lo tanto, por este
concepto no infringe la Constitución.
Argumento según
el cual las facultades
delegadas permitían al Gobierno suprimir entidades, más no liquidarlas.
14. Para el
demandante la facultad de suprimir administrativamente no significa lo mismo
que la de liquidar comercialmente. Las facultades conferidas mediante la Ley
344, en su sentir, no indicaban de manera expresa los términos en que tenía que
hacerse la liquidación, por lo cual el Gobierno carecía de competencia para ello.
15. Estima la Corte
que las facultades conferidas para suprimir, naturalmente comprendían las de
liquidar. El verbo rector de las facultades delegadas, que es, justamente, el
verbo suprimir,  en definición del  Diccionario de la Real Academia Española, significa
“hacer cesar”,  “desaparecer”, significados estos que, en el presente caso,
llevados al terreno jurídico implican necesariamente el proceso liquidatorio
del patrimonio de una entidad.
Las facultades
extraordinarias, es cierto,  deben ser precisas, lo cual significa que su
objeto debe estar claramente definido por la norma delegante. No obstante, una
forma de delimitar tales facultades consiste justamente en señalar su telos
o finalidad.[10]
Así, si las facultades para suprimir se concedieron para “racionalizar y
reducir el gasto público”, debe entenderse que este objetivo definía el
alcance de la delegación.
Desde este punto de
vista, si la liquidación permite que se realicen  los bienes de una entidad a
fin de atender a su pasivo, es decir que con los bienes se cancelen las
deudas,  es claro que en una entidad altamente deficitaria como lo era el
IDEMA, el proceso liquidatorio es por excelencia el mecanismo que permite la racionalización
de los recursos públicos. Por el contrario, el solo desaparecimiento de la
personalidad jurídica y de la capacidad negocial,  no producirían este fin
perseguido por la Ley de delegación.  Por ello, el decreto 1675 de 1997, ahora
bajo examen, dispuso en su artículo 6° que “las obligaciones contraídas por
la Entidad, incluyendo los pasivos laborales, se cancelarán con el producto de
las enajenaciones”, mecanismo que sin duda, consigue la racionalización del
gasto público perseguida por la norma que delegante.
De esta manera , en
una interpretación de la norma de atribución de facultades, que mira al fin
perseguido por ella, es claro para la Corte, que el verbo rector de las
atribuciones, esto es el verbo “suprimir”, naturalmente involucra las atribuciones
de liquidar la entidad suprimida, como mecanismo adecuado de optimización de
los recursos públicos.
Por las anteriores
razones, se despacha como improcedente el presente cargo de inexequibilidad por
exceso en el ejercicio de las facultades extraordinarias conferidas al Gobierno
Nacional.
DECISION
En mérito de lo
expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, oído el concepto del señor
Procurador General de Nación, y cumplidos los trámites previstos por el Decreto
2067 de 1991, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la
Constitución,
RESUELVE
Declarar  EXEQUIBLE
el Decreto Ley 1675 de 1997.
Cópiese,
notifíquese, publíquese, comuníquese al Gobierno Nacional y al Congreso de la
República, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el
expediente.
VLADIMIRO
NARANJO MESA
Presidente
ANTONIO
BARRERA CARBONELL
Magistrado
-En comisión-
EDUARDO
CIFUENTES MUÑOZ
Magistrado
CARLOS GAVIRIA DIAZ
Magistrado
JOSE
GREGORIO HERNANDEZ GALINDO
Magistrado
HERNANDO
HERRERA VERGARA
Magistrado
CARMENZA ISAZA DE GOMEZ
Magistrada (e)
ALEJANDRO
MARTINEZ CABALLERO
Magistrado
FABIO MORON DIAZ
Magistrado
MARTHA
VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
LA SUSCRITA
SECRETARIA GENERAL DE LA CORTE CONSTITUCIONAL, HACE CONSTAR QUE:
El H. Magistrado
doctor Antonio Barrera Carbonell, no suscribe la presente providencia, por
encontrarse en comisión oficial en el exterior.
MARTHA VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO
Secretaria General
[1] M.P. Dr. Vladimiro Naranjo Mesa.
[2] Acta N° 8 del Comité para la Reforma de la Administración Pública
Nacional, correspondiente a su sesión de Junio 18 de 1997.
[3] Acta N° 12 del Comité para la Reforma de la Administración
Pública Nacional, correspondiente a su sesión de Junio 25 de 1997.
[4] Estas comunicaciones fueron suscritas por la representantes
Alegría Fonseca Barrera, por el secretario de la Comisión Quinta del Senado de
la República, por el secretario de la Comisión Quinta de la Cámara de
Representantes, y por el secretario general de la Cámara de Representantes,
[5] Acta N° 7 del Comité para la Reforma de la Administración Pública
Nacional, correspondiente a su sesión de Junio 18 de 1997.
[6] Paréntesis fuera del texto original
[7] Acta N° 7 del Comité para la Reforma de la Administración Pública
Nacional.
[8] Sentencia C-478 de 1998, M. P. Eduardo Cifuentes Muñoz
[9] Ibídem
[10] Cf. Sentencia C- 398 de 1995, M. P. Dr. José Gregorio Hernández
Galindo